# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b35cdcd7-ae3b-585e-aaee-a87b7f3d4105
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-02-22
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 22.02.2005 R 2004 120
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2004-120_2005-02-22.pdf

## Full Text

R 04 120
4a Camera 

SENTENZA
del 22 febbraio 2005

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente fermo lavori

1. … è proprietario sul territorio del Comune di ... in località … della particella no. 

1492. Il 10 luglio 2003, l’autorità comunale rilasciava al petente la licenza 

edilizia per l’edificazione del complesso Residenza …, comprendente tre 

distinti blocchi denominati A, B e C. Già durante la costruzione del blocco A si 

rendeva necessario decretare un fermo dei lavori a causa di un errore nel 

calcolo delle altezze. I lavori potevano venire terminati solo dopo 

l’abbassamento del tetto, ottenuto con la sottrazione di un giro di mattoni, e 

un innalzamento della costruzione rispetto ai piani approvati di 40 cm. Durante 

i lavori di costruzione per il blocco B, l’autorità comunale constatava un 

superamento delle altezze della costruzione rispetto ai piani approvati e 

verosimilmente anche contrario alle altezze massime consentite dalla 

normativa comunale. Il 26 ottobre 2004, venivano introdotti dei nuovi piani, 

ritenuti riprodurre il progetto in via di costruzione. Poiché questi nuovi piani 

prevedevano una diversa sistemazione interna del piano mansardato e un 

innalzamento della costruzione, l’esecutivo comunale procedeva alla loro 

pubblicazione. Intanto, il 9 novembre 2004 il municipio decretava un fermo dei 

lavori una volta ultimata la costruenda soletta tra il secondo e il piano 

mansardato.

2. Contro il decreto di fermo dei lavori, … insorgeva il 29 novembre 2004 davanti 

al Tribunale amministrativo chiedendo l’annullamento del provvedimento. 

Oltre a criticare l’agire dell’autorità comunale, per aver pubblicato una 

semplice notifica di piani alla stregua di una domanda di costruzione e per 

essersi presuntamente fondata su risoluzioni di sedute non tenutesi, il 

ricorrente considera insufficiente la motivazione addotta per decretare il fermo 

dei lavori. Infatti, non basterebbe un semplice rinvio al superamento delle 

altezze indicate sui piani o a quelle massime consentite dalla legislazione 

comunale, ma andrebbe chiaramente specificata la misura dell’eventuale 

superamento.

3. Nella propria presa di posizione, il comune convenuto chiedeva la reiezione 

del ricorso. L’altezza della costruzione del blocco B corrisponderebbe alle 

misure indicate sui nuovi piani introdotti alla fine di ottobre e verrebbe a 

superare quelle indicate sui piani approvati e quelle massime legali, come 

comproverebbe il rilevamento effettuato dal tecnico comunale e confermato 

anche dallo Studio d’ingegneria … SA di …. Mentre, infatti, l’altezza media 

giusta i piani approvati era per il blocco B di m 9.895, quella risultante dai 

nuovi piani presentati sarebbe di m 10.99 a cui andrebbero ancora aggiunti 

cm 20. Giusta la normativa comunale però, l’altezza massima consentita 

sarebbe solo di m 10.5. In base a tali rilievi i presupposti per decretare un 

fermo dei lavori sarebbero stati indubbiamente soddisfatti. Per il resto, le 

censure promosse dal ricorrente contro l’agire dell’autorità comunale 

sarebbero prive di fondamento, come dimostrerebbero gli estratti delle sedute 

municipali nell’ambito delle quali sarebbe stato discusso il caso in parola. 

Malgrado l’intenzione del Tribunale amministrativo di indire un sopralluogo 

ancora nel corso del mese di dicembre 2004, il ricorrente, assente per 

vacanze, chiedeva un secondo scambio di scritti processuali. 

4. Replicando, l’istante si riconfermava essenzialmente nelle proprie precedenti 

allegazioni e proposte. Oltre a questo, egli faceva valere una violazione del 

diritto di audizione, per non aver ottenuto in edizione l’incarto completo, 

informava poi il Tribunale di aver ritirato i piani introdotti al comune il 26 ottobre 

2004 e contestava la legittimità dell’intimazione del fermo al ricorrente 

personalmente, quando i piani sarebbero stati sottoscritti dalla … SA. 

Materialmente, venivano contestati i calcoli a fondamento della presa di 

posizione del comune convenuto e ne venivano proposti di propri. Da questi, 

l’altezza del fabbricato non verrebbe ad essere che di m 10.35.

5. Il comune convenuto, duplicava contestando le argomentazioni avanzate 

dall’istante e considerava comunque già errati a prima vista i calcoli proposti 

nella replica. 

6. In data 11 febbraio 2005, il Tribunale amministrativo esperiva un sopralluogo 

a … In detta sede ognuna delle parti al procedimento aveva modo di esporre 

ancora una volta il proprio punto di vista. Dall’istante veniva chiesta 

l’astensione dal partecipare al sopralluogo del tecnico comunale per presunta 

suspicione. La richiesta veniva dal comune accolta e l’incontro avveniva 

senza la partecipazione di detto esperto. Al termine del sopralluogo le parti 

tentavano di trovare un’intesa per poter continuare i lavori e si ripromettevano 

di definire entro quale altezza massima la costruzione avrebbe dovuto essere 

eretta. Il procedimento veniva però immediatamente ripreso, dopo che per il 

ritardo dei lavori contro l’esecutivo comunale ed i suoi membri personalmente 

il ricorrente riteneva di poter far valere pretese pecuniarie dell’ordine di fr. 

3'000.- al giorno. Con scritto 16 febbraio 2005, il ricorrente chiedeva al 

Tribunale l’allestimento di una perizia giudiziaria onde stabilire le controverse 

altezze della costruzione. 

Considerando in diritto:

1. a) L’ordine di fermo dei lavori è un provvedimento di natura cautelare, volto ad 

assicurare il mantenimento di una determinata situazione di fatto, nell’attesa 

che l’autorità conceda un permesso in sanatoria per le opere eseguite senza 

autorizzazione o in contrasto con il permesso accordato, o neghi lo stesso ed 

ordini eventualmente un ripristino conforme al diritto. Scopo dell’intervento è 

di evitare che l’illegittimità di un intervento edilizio venga aggravata dalla 

prosecuzione di lavori non autorizzati o eseguiti in contrasto con 

l’autorizzazione ricevuta. In passato, la prassi di questo Giudice considerava 

simili provvedimenti di tipo cautelare non deferiti al Tribunale amministrativo, 

in assenza di un interesse giuridico all’evasione della pratica. Infatti, con il 

fermo dei lavori la situazione giuridica dell’interessato non veniva ancora 

considerata compromessa definitivamente, restando possibile eventualmente 

approvare l’intervento eseguito, anche se in contrasto con i piani approvati, 

mediante una domanda di costruzione in sanatoria. Con il cambiamento della 

prassi in materia di legittimazione al ricorso – cambiamento sancito con la 

PTA 2003 no. 34 e giusta il quale è oramai legittimato a proporre ricorso 

chiunque abbia un interesse anche solo di fatto all’annullamento o alla 

modifica di una decisone, conformemente a quanto disposto dall’art. 103 della 

legge federale sull’organizzazione giudiziaria (OG) e dalla relativa 

giurisprudenza - il ricorrente deve nell’evenienza essere considerato 

legittimato al ricorso, avendo un interesse almeno di fatto a che i lavori non 

subiscano dei ritardi. 

b) Il decreto di fermo è stato intimato al ricorrente, proprietario del fondo sui cui 

vengono edificate le tre costruzioni e richiedente la domanda di costruzione. 

Il comune convenuto aveva rilasciata la licenza di costruzione al proprietario 

che è pertanto nella fattispecie l’indiscusso perturbatore per situazione (DTF 

118 Ib 415). Il fatto che la ditta che ha progettato i lavori e che è pure 

responsabile dalla loro esecuzione abbia introdotti i successivi piani è del tutto 

ininfluente. Questa ditta, di cui il ricorrente è amministratore unico, era 

semmai da ritenersi la perturbatrice per comportamento.  

2. a) Dal profilo formale, l’istante adduce ancora una violazione del diritto di 

audizione per non aver potuto visionare gli atti e per la carenza di motivazione 

del decreto impugnato. Giusta la giurisprudenza del Tribunale federale, dal 

diritto di essere sentito deve in particolare essere dedotto il diritto per gli 

interessati di esprimersi prima della resa di una decisione sfavorevole nei loro 

confronti, di fornire prove circa i fatti suscettibili di influire sul provvedimento, 

di poter prendere visione dell'incarto, di partecipare all'assunzione delle prove, 

di prenderne conoscenza e di determinarsi al riguardo nonché di ottenere una 

decisione motivata (DTF 126 I 15 cons. 2a/aa e riferimenti). In casu, le 

lamentele invocate non si rivelano degne di protezione. In data 22 novembre 

2004, su esplicita richiesta al ricorrente venivano trasmessi gli atti in relazione 

al decreto di fermo dei lavori. Pretendere, senza aver espressamente richiesto 

nulla a questo riguardo, che tra la documentazione dovessero figurare pure 

gli atti relativi all’eventuale domanda di costruzione in sanatoria non è 

difendibile. Le due procedure sono ben distinte e l’una non ha alcuna diretta 

incidenza sull’altra. In altri termini, malgrado il ben fondato di un fermo dei 

lavori, resta evidentemente aperta la questione di sapere se la costruzione 

potrà o meno essere approvata giusta quanto è già stato edificato. In questo 

senso, non è dato concludere che per avvalersi dei propri diritti l’istante 

necessitasse della documentazione (protocolli delle sedute) relativa alla 

successiva notifica dei piani. 

b) Anche riguardo la motivazione, la decisione di fermo sfugge a qualsiasi critica. 

L’esigenza di una motivazione è rispettata non appena gli interessati possono, 

attraverso la decisione o sulla scorta di altri elementi della causa a loro noti, 

rendersi conto sufficientemente delle ragioni che stanno alla base della 

decisione (DTF 123 I 34 cons. 2c, 122 IV 8 cons. 2c). Per contro, la prassi non 

esige che l’autorità debba prendere posizione su tutti gli argomenti sollevati 

(DTF 121 I 57 cons. 2c e riferimenti), ma basta che si limiti alle questioni 

rilevanti ed essenziali (DTF 127 I 84, cons. 3 non pubblicato; 126 I 102 cons. 

2b e 124 V 181 cons. 1a e riferimenti). In definitiva, l’insieme dei motivi deve 

permettere all’interessato di afferrare le ragioni a fondamento del 

provvedimento per poterlo eventualmente deferire, con piena cognizione di 

causa, all’istanza superiore (DTF 124 II 146 cons. 2a, 121 I 57 cons. 2c e 119 

Ia cons. 4d). Come si evince dal decreto di fermo, la sospensione dei lavori 

era stata decretata dopo che “la costruzione dello stabile a est presenta una 

maggiore altezza rispetto a quanto approvato con la licenza di costruzione, 

(…) in particolare con l’erezione di muri che aumentano altezza e volume del 

sottotetto”. Tale motivazione era indubbiamente sufficiente per giustificare la 

misura presa senza che l’autorità fosse tenuta a indicare in cifre la misura del 

superamento, come pretende il ricorrente. A questi bastava, infatti, sapere che 

le altezze non erano conformi a quelle approvate, fatto del resto da lui stesso 

sempre ammesso.

c) Sempre dal profilo formale, il ricorrente contesta l’agire dell’autorità comunale 

che anziché semplicemente accontentarsi di prendere conoscenza dei nuovi 

piani inviati avrebbe pubblicato gli stessi, dando avvio ad una formale nuova 

domanda di licenza edilizia, senza il consenso del diretto interessato. Questi 

voleva infatti solo veder applicata la procedura di notifica che l’art. 101 della 

legge edilizia (LE) limita alle piccole costruzioni non utilizzate a scopo abitativo 

ed alle modifiche di terreno. La censura, oltre a non avere alcuna incidenza 

sul caso in oggetto, è decisamente infondata. Non spetta certo al richiedente 

la licenza di costruzione decidere della necessità o meno di una nuova 

pubblicazione del progetto in seguito alle nuove modifiche apportate. 

Qualsiasi altra deduzione fatta al riguardo dal petente non merita in questo 

contesto ulteriori disquisizioni. Anche le insinuazioni in merito al momento e 

alla presenza di chi si sarebbero tenute le sedute della commissione edilizia 

sono ai fini di questo procedimento del tutto ininfluenti, poiché il decreto di 

fermo dei lavori è stato deciso, come era sua competenza, dal municipio nella 

seduta dell’8 novembre 2004. Basti poi ricordare al ricorrente che la validità 

di una simile misura cautelare è già stata ammessa anche se intimata 

prontamente oralmente, confermata poi in forma scritta e solo in seguito 

ratificata dal municipio (RDAT I-2001 no. 25), propriamente nei casi in cui è 

indispensabile agire con tempestività. Questo principio è a livello comunale 

confermato espressamente all’art. 119 LE. 

3. Materialmente, il provvedimento cautelare sfugge a qualsiasi critica. Il blocco 

B è stato costruito in modo diverso dai piani presentati e approvati dall’autorità 

edilizia nella licenza del 10 luglio 2003. Ciò è stato ammesso da ambedue le 

parti in causa e per questo motivo si era resa necessaria l’introduzione di 

nuovi piani. Ai sensi della licenza accordata, l’altezza della costruzione 

doveva essere di m 9.895, ciò che per ammissione stessa del ricorrente non 

verrà rispettato (nella replica vengono indicati m 10.35). La diversità 

dell’altezza dell’ultima soletta è poi comprovata dai piani. Prendendo come 

esempio la facciata del blocco B rivolta verso il futuro blocco C si nota 

immediatamente che, giusta i piani approvati, il terreno naturale veniva a 

trovarsi a circa 55 cm dal bordo superiore della soletta del primo piano, mentre 

giusta i nuovi piani, la stessa linea viene ad intersecare la facciata già al 

massimo a 40 cm dal bordo superiore della soletta del primo piano. 

Considerando poi il maggior spessore delle singole solette (cm 2) e le 

maggiori altezze dei singoli piani (cm 5), l’ultima soletta non può che essere 

più alta di quanto inizialmente previsto e approvato. E’ in queste condizioni 

evidente che le altezze del blocco B, in particolare già sulla base di quelle 

dell’ultima soletta, non siano conformi a quelle indicate sui piani approvati. Il 

ricorrente insiste sull’errore delle diverse quote indicate sui piani e sulla 

conformità dell’opera ai dettami materiali della legge edilizia. Queste questioni 

non sono comunque rilevanti per il fermo dei lavori, ma solo per la relativa 

procedura di licenza in sanatoria. Infatti, per la sospensione dei lavori è 

decisivo solo il fatto che la costruzione non rispecchi i piani approvati e che 

pertanto quanto l’istante stia edificando non disponga della necessaria licenza 

di costruzione. In quest’ottica è pure da respingere la richiesta di una perizia 

giudiziaria volta a stabilire le altezze massime della costruzione in assonanza 

con l’ordinamento comunale, giacché la questione esula dal contesto del 

presente ricorso. 

4. In conclusione il ricorso è respinto e viene integralmente confermata la legalità 

del provvedimento cautelativo emanato dall’esecutivo comunale. L’esito della 

controversia giustifica l’accollamento delle spese occasionate dal presente 

procedimento alla parte ricorrente, la quale è pure tenuta a rifondere al 

comune convenuto, avvalsosi della collaborazione di un patrocinatore legale, 

un’equa indennità a titolo di ripetibili (art. 75 LTA).  

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è respinto. 

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 2'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 170.--

totale fr. 2'170.--

il cui importo sarà versato da … entro trenta giorni dalla notifica della presente 

decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 

3. … versa al Comune di … fr. 1'500.- a titolo di ripetibili.