# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 932c6bad-b6cb-506a-83e7-601fcd7ca290
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-03-23
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 23.03.2016 602 2015 109
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2015-109_2016-03-23.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2015 109

Arrêt du 23 mars 2016

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann

Parties COMMUNE DE A.________, recourante 

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA SARINE, autorité intimée,

B.________ et C.________, intimés

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 6 novembre 2015 contre la décision du 28 octobre 2015

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considérant en fait

A. B.________ et C.________, propriétaires de l'article ddd du Registre foncier (RF) de la 
Commune de A.________, ont mis à l'enquête publique une demande de permis de construire 
pour la transformation, un changement d'affectation et la modification du chauffage de leur 
habitation. Selon le plan d'aménagement local (PAL), le bien-fonds est affecté à la zone d'intérêt 
général (ZIG) I, prévue pour les bâtiments publics et privés d'intérêt général. 

B. Le Conseil communal de A.________ a émis un préavis défavorable le 3 mars 2015, motivé 
par le refus des requérants de signer un réversal par lequel ils renoncent à réclamer une indemnité 
pour la plus-value due aux travaux, en application de l'art. 69 al. 2 et 3 de la loi fribourgeoise du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1).

Dans son préavis du 8 octobre 2015, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a 
constaté que le bâtiment existant était une habitation individuelle non conforme à la destination de 
la zone d'intérêt général, de sorte que le projet devait être analysé sous l'angle de l'art. 69 LATeC, 
relatif à la garantie de la situation acquise. S'agissant de travaux s'inscrivant à l'intérieur du volume 
existant, le SeCA a cependant estimé que la non-conformité au droit en vigueur n'était pas 
fondamentalement aggravée et que le projet pouvait être admis dans le cadre de l'application de 
cette disposition. Il a par ailleurs souligné que, s'agissant d'une procédure ordinaire, il revenait à 
l'autorité de décision, à savoir la Préfecture, de définir si une renonciation à la plus-value était à 
exiger.

C. Le permis de construire a été délivré par le Préfet du district de la Sarine le 28 octobre 2015. 
Celui-ci ne s'est pas prononcé quant à l'application de l'art. 69 al. 3 LATeC.

D. Le 6 novembre 2015, la Commune de A.________ a recouru contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal. Elle rappelle qu'elle tient à préserver toute liberté d'action sur les terrains 
affectés en zone d'intérêt général. Elle demande que la signature du réversal soit exigée et qu'une 
condition y relative soit formulée dans les conditions du permis de construire.

E. Invités à se prononcer sur le recours, les intimés expliquent les raisons pour lesquelles ils 
n'ont pas signé le réversal. Ils soulignent que le volume habitable demeure inchangé et que la 
modification du chauffage ne consiste pas en une plus-value.

Dans sa détermination du 15 décembre 2015, le préfet propose le rejet du recours. Il relève que le 
bâtiment visé en l'occurrence est affecté au logement depuis sa construction dans les années 
1950, soit avant l'affectation de la zone à l'intérêt public et que, dans les circonstances de l'espèce, 
le permis pouvait être accordé. En ce qui concerne la renonciation à la plus-value, il soutient qu'il 
incombait à la commune de l'imposer cas échéant et que, partant, on ne saurait en faire une 
condition du permis de construire. 

F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

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en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable en vertu 
de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) en relation avec l'art. 141 LATeC. La commune dispose d'un 
intérêt à soumettre au Tribunal la question de savoir si le préfet a l'obligation de se prononcer sur 
la condition qu'elle souhaite voir être intégrée dans le permis de construire. 

Le Tribunal peut entrer en matière sur les mérites du recours.

b) Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en 
l'espèce.

2. a) En application de l'art. 69 LATeC, le maintien, l'entretien et la rénovation en vue d'une 
adaptation aux standards actuels des constructions et installations légalisées qui ne sont plus 
conformes à l'affectation de la zone ou aux prescriptions de construction sont garantis (al. 1). Un 
changement d'affectation ou un agrandissement peut être autorisé pour les constructions et 
installations visées à l'al. 1, à condition que la non-conformité au droit en vigueur ne soit pas 
fondamentalement aggravée et qu'aucun intérêt prépondérant privé ou public ne s'y oppose (al. 2). 
Dans les cas de l'al. 2, l'autorité peut exiger que le ou la propriétaire s'engage à renoncer, en cas 
de réalisation du plan, à réclamer une indemnité pour la plus-value due aux travaux. Cette 
renonciation est mentionnée au registre foncier, aux frais du ou de la propriétaire (al. 3).

b) Le message du 20 novembre 2007 du Conseil Etat accompagnant le projet de loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (BGC 2008 1274, 1297 ad art. 68 et 69) précise à 
ce sujet que:

"Avec la nouvelle formulation proposée à l'article 68 [devenu l'art. 69] al. 1, le principe de la garantie de la 
situation acquise couvre également les travaux de rénovation en vue d'une adaptation aux standards 
actuels. Les limites pour une autorisation de changement d'affectation (précision par rapport au régime 
actuel) ou d'agrandissement d'une construction non conforme sont désormais constituées par l'aggravation 
de la non-conformité et la présence d'un intérêt prépondérant opposé (al. 2). La disposition ne subordonne 
plus les possibilités de changement d'affectation et d'agrandissement à l'accord préalable de la commune, 
laquelle pourra évidemment toujours se prononcer sur la demande dans son préavis, lorsque le dossier est 
soumis à la procédure ordinaire. En outre, la disposition légale donne également la compétence au conseil 
communal d'appliquer l'article 68 pour les constructions soumises à la procédure simplifiée (dans les limites 
posées par cet article; même si l'on peut penser que les cas relatifs à ces constructions et tombant dans ces 
limites seront peu nombreux). L'alinéa 3 ne subordonne plus l'octroi de l'autorisation à une renonciation 
systématique du ou de la propriétaire à réclamer une indemnité pour la plus-value des travaux, en cas de 
réalisation du plan. Cette condition est laissée à l'appréciation de l'autorité; cependant, dans certains cas, 
cette exigence de la part des autorités peut être justifiée (p. ex. transformation d'un bâtiment à l'intérieur de 
l'espace minimal nécessaire aux cours d'eau)".

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c) Le réversal (ou revers) – dont il est question à l'art. 69 al. 3 LATeC – est une déclaration 
par laquelle le maître de l'ouvrage renonce sous certaines conditions à l'exercice d'un droit qui lui a 
été accordé par l'entremise d'une exception. On est en présence d'un réversal de plus-value 
lorsque, dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de construire, le propriétaire renonce à une 
indemnité de plus-value dans l'hypothèse d'une future expropriation. Dans ce cas, l'autorisation de 
construire aurait pu être refusée (RUCH, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire, 1999, n. 19 ad art. 22). Lorsque le droit applicable le prévoit, le réversal peut faire l'objet 
d'une annotation au registre foncier, ce qui est le cas dans le canton de Fribourg. 

Un réversal a pour but d'informer les tiers et, en particulier, de futurs propriétaires que la 
construction ne bénéficie pas sans réserve de la garantie de la situation acquise (cf. FRIES, 
Reverse in der zürcherischen Baurechtspraxis, Band 1, Allgemeiner Teil, 1990, p. 31). 

3. Le litige porte en l'espèce essentiellement sur la question de savoir s'il incombait au préfet 
de se prononcer sur un réversal dans le cadre du permis de construire. La problématique a été 
soulevée par la commune dans son préavis défavorable du 3 mars 2015. Celle-ci soutient qu'elle 
peut exiger du préfet qu'il se prononce à ce sujet. Ce dernier souligne qu'il ne lui appartient pas – 
mais qu'il incombe à la commune – d'exiger par voie décisionnelle une renonciation à réclamer 
une indemnité pour la plus-value due aux travaux.

La position du préfet ne peut pas être suivie pour les raisons suivantes, notamment en ce qui 
concerne son interprétation du message relatif à l'art. 68 du projet, devenu l'art. 69 LATeC.

La signification du message relatif à l'art. 68 du projet de la LATeC devient claire, si on le met dans 
le contexte de l'ancienne disposition légale. En effet, aux termes de l'art. 54 de l'ancienne loi 
fribourgeoise du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les constructions (aLATeC), 
lorsqu'un intérêt public prépondérant le justifiait, le conseil communal pouvait exiger d'un 
propriétaire qu'il rende son immeuble conforme à la loi, aux plans et aux règlements, en lui 
impartissant un délai convenable pour le faire. L'art. 198 al. 2 (aLATeC) s'appliquait par analogie 
(al. 1). Les bâtiments non conformes à la loi, aux plans et aux règlements ne pouvaient être l'objet 
que de travaux d'entretien et de réparation indispensables (al. 2). Le préfet pouvait cependant, 
avec l'accord de la commune, autoriser des travaux de transformation ou d'agrandissement, à 
condition que le propriétaire s'engagea à renoncer, en cas de réalisation du plan, à réclamer une 
indemnité pour la plus-value due aux travaux (al. 3).

Il ressort de ce qui précède que, sous l'ancien système, l'accord de la commune était 
indispensable pour autoriser des travaux non conformes à sa planification, cela en sus de l'accord 
du propriétaire de renoncer à une plus-value. Le message mentionne que le nouvel art. 69 LATeC 
ne subordonne plus les possibilités de changement d'affectation et d'agrandissement à cet accord 
préalable de la commune. Autrement dit, la seule volonté de la commune ne permet plus de 
refuser un permis de construire. On ne peut dès lors pas donner au message précité la 
signification qu'en donne le préfet, soit qu'il incombe à la commune de formuler par voie 
décisionnelle une condition au permis de construire.

Il résulte également du texte de l'art. 54 aLATeC que c'est l'autorité compétente pour délivrer les 
permis de construire ("le préfet") qui décide de l'application de l'exception prévue à l'al. 2. Cette 
solution a été reprise dans le nouvel art. 69 LATeC qui, certes, parle de "l'autorité" mais toujours 
en sa qualité d'instance qui se prononce sur les requêtes de permis de construire. Le message est 
parfaitement clair à ce sujet, car il explique que la commune "pourra évidemment toujours se 
prononcer sur la demande dans son préavis, lorsque le dossier est soumis à la procédure 

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ordinaire. En outre, la disposition légale donne également la compétence au conseil communal 
d'appliquer l'article 68 pour les constructions soumises à la procédure simplifiée". En d'autres 
termes, l'intégration d'une renonciation dans un permis de construire doit se faire dans le cadre de 
cette procédure d'autorisation, ce qui se justifie également en raison du principe de la coordination. 
Ainsi, le propriétaire connaît au moment de la décision les conditions de l'autorisation. Il sied de 
souligner que la déclaration que signera le propriétaire ne consiste qu'en une confirmation du 
contenu du permis de construire (FRIES, p. 32 avec les renvois de la note de bas de page 202). Sa 
situation juridique doit se régler dans l'acte décisionnel de l'autorité, lequel doit en l'espèce émaner 
du préfet selon la volonté du législateur. Cela implique également qu'il incombe au préfet de 
formuler une condition claire, se limitant strictement au contenu de l'art. 69 al. 3 LATeC. Pour la 
formulation de telles conditions, on peut faire référence aux exemples mentionnés par FRIES 
(p. 103 ss), en particulier celui relatif à la plus-value. Dans ce contexte, il est douteux qu'il soit 
possible de fixer des montants chiffrés comme l'a fait la commune, puisque la plus-value doit en 
principe se calculer au moment de l'expropriation.

En l'occurrence, le préfet ne pouvait dès lors pas renoncer à prendre position sur la requête de la 
commune à laquelle il devait apporter une réponse, soit l'application de l'art. 69 al. 3 LATeC.

Partant, le recours doit être admis et la décision du préfet du 28 octobre 2015 annulée. Le dossier 
doit être renvoyé au préfet pour qu'il complète sa décision dans le sens des considérants.

4. Vu l'issue du recours, il n'est pas perçu de frais de procédure ni alloué d'indemnité de partie.

la Cour arrête:

I. Le recours est admis.

Partant, la décision du 28 octobre 2015 du Préfet du district de la Sarine est annulée et le 
dossier lui est renvoyé pour qu'il complète sa décision dans le sens des considérants.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 23 mars 2016/JFR/vth

Président Greffière-rapporteure