# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 22bf0caf-1112-50a4-a648-e90b8acc167c
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-06-03
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 03.06.2010 C-1786/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-1786-2007_2010-06-03.pdf

## Full Text

Abtei lung II I
C-1786/2007
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  3 .  J u n i  2 0 1 0

Richter Andreas Trommer (Vorsitz), 
Richterin Elena Avenati-Carpani, 
Richter Antonio Imoberdorf, 
Gerichtsschreiber Julius Longauer.

A._______, 
Beschwerdeführerin,
vertreten durch lic. iur. Rahel Beyeler, Rechtsanwältin,

gegen

Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Verweigerung der Zustimmung und Wegweisung.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

C-1786/2007

Sachverhalt:

A.
Die  Beschwerdeführerin  (geb.  1977),  eine  mongolische  Staats-
angehörige, heiratete am 27. August 2003 in der Mongolei  den welt -
weit  auf  Montage  tätigen  Schweizer  Bürger  B._______  (geb. 1969). 
Die Ehegatten unterhielten die ersten zwei Ehejahre des Berufs des 
Ehemannes wegen eine Fernbeziehung. Anschliessend zogen sie in 
die Schweiz und liessen sich am 8. September 2005 im Kanton Bern 
nieder. Dort erhielt die Beschwerdeführerin im Rahmen des Familien-
nachzugs eine Aufenthaltsbewilligung. Am 22. Juni 2006 verschied der 
Ehemann nach kurzer schwerer Krankheit.

B.
Das kurz darauf eingereichte Gesuch der Beschwerdeführerin um Ver-
längerung  ihrer  Aufenthaltsbewilligung  wurde  von  der  zuständigen 
Migrationsbehörde der Stadt Bern geprüft und mit zwei Eingaben vom 
22. November 2006 und 18. Januar 2007 in befürwortendem Sinne an 
die Vorinstanz zum Entscheid über  eine Aufenthaltsbewilligung nach 
Art. 13  Bst.  f  der  Verordnung  vom  6. Oktober  1986  über  die  Be-
grenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO, AS 
1986 1791) weitergeleitet. 

C.
Die Vorinstanz nahm die kantonale  Überweisung als  Antrag auf  Zu-
stimmung zu einer Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung entgegen. 
Nach Einholung einer Stellungnahme der Beschwerdeführerin erliess 
sie am 12. Februar 2007 eine Verfügung, mit der sie ihre Zustimmung 
verweigerte  und  die  Beschwerdeführerin  aus  der  Schweiz  wegwies. 
Die Vorinstanz erwog, dass die Integration, die sie nach  16 Monaten 
Aufenthalt in der Schweiz erreicht habe, keine persönliche Härte be-
gründe, müsste sie in die Mongolei zurückkehren, wo sie ihr gesamtes 
vorheriges Leben verbracht habe und wo ihre Familie lebe.

D.
Am  22. Februar  2007 gelangte  der  neu zugezogene Rechtsvertreter 
der Beschwerdeführerin an die Vorinstanz und ersuchte um Aktenein-
sicht.  Dem  Gesuch  entsprach  die  angegangene  Behörde  am 
27. Februar  2007 insoweit,  als  sie  dem Rechtsvertreter  Kopien  von 
Aktenstücken  zustellte,  soweit  sie  der  Beschwerdeführerin  nicht 
bereits  bekannt  waren.  Was  die  ebenfalls  bei  den  Akten  liegenden 

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Kopien  aus  den  kantonalen  Akten  anging,  wurde  er  an  die 
Migrationsbehörde der Stadt Bern verwiesen.

E.
Gegen  die  Verfügung  vom  12.  Februar  2007  legte  der  damalige 
Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin am 8. März 2007 Rechtsmittel 
beim  Bundesverwaltungsgericht  ein  mit  den  folgenden  Rechts-
begehren:

"1.Es sei festzustellen, dass die Verfügung des BFM vom 12. Februar  
2007 nichtig ist.

2.Eventualiter:  Das  Verfahren  um  Erteilung  einer  Aufenthalts-
bewilligung nach Art. 13 Bst. f BVO sei zu sistieren.

3.Subeventualiter: Die Verfügung des BFM vom 12. Februar 2007 sei 
aufzuheben, und dem unterzeichnenden Anwalt sei eine angemes-
sene  Frist  zur  materiellen  Begründung  seiner  Beschwerde  einzu-
räumen."

Der  Vorinstanz  wird  im  Wesentlichen  vorgeworfen,  sie  habe  in  der 
Form eines Verfahrens auf Zustimmung zur Verlängerung der Aufent-
haltsbewilligung  unzulässigerweise  über  ein  nicht  gestelltes  Gesuch 
um Erteilung  einer  Härtefallbewilligung  nach  Art.  13  Bst.  f  BVO be-
funden.  Sodann  rügt  die  Beschwerdeführerin,  die  Vorinstanz  habe 
durch  Verweigerung der  Akteneinsicht  das  rechtliche Gehör  verletzt. 
Diese  Verfahrensfehler  müssten  zur  Nichtigerklärung  der  an-
gefochtenen Verfügung führen. Zumindest sei  das Verfahren bis zum 
Abschluss des Verfahrens auf Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung 
zu sistieren. Zur Sache selbst äussert sich die Beschwerdeschrift nur 
im Rahmen der  Begründung des Subeventualbegehrens,  indem bei-
spielshaft  auf  zwei  Sachverhaltselemente  hingewiesen wird,  die  auf-
zeigen würden, dass die Verfügung auf unzutreffenden Feststellungen 
beruht.  Die  Beschwerdeführerin  bringt  dazu  vor,  eine  eingehende 
Auseinandersetzung mit der Verfügung sei erst möglich, nachdem ihr 
vollumfängliche Einsicht in die Akten des Verfahrens vor der Bundes-
behörde gewährt und ihr die notwendige Zeit eingeräumt worden sei, 
Beweismittel ins Verfahren einzuführen.

F.
Mit verfahrensleitender Anordnung vom 19. März 2007 wurde die Be-
schwerdeführerin  unter  anderem  darüber  in  Kenntnis  gesetzt,  dass 

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sich  das  Bundesverwaltungsgericht  in  einem  verfahrensabschlies-
senden Urteil  integral  zur  Streitsache äussern  werde. Teilentscheide 
zur  Nichtigkeit  bzw.  formellen  Rechtmässigkeit  der  angefochtenen 
Verfügung,  die  Raum  liessen  für  eine  nachfolgende  Sistierung  des 
Rechtsmittelverfahrens bzw. für ergänzende Vorbringen zur materiellen 
Seite der Streitsache würden nicht ergehen.

G.
Mit  Eingabe  vom  28.  März  2007  verlangte  die  Beschwerdeführerin 
durch ihren damaligen Rechtsvertreter den Ausstand der an der ver-
fahrensleitenden Anordnung vom 19. März 2007 beteiligten Gerichts-
personen, wobei  sie sich in ihrer  Rechtsschrift  kurz auch zur Sache 
selbst äusserte und diesbezüglich Anträge auf Einvernahme diverser 
Zeugen sowie auf Parteiverhör stellte. 

H.
Nach  Durchführung  eines  Schriftenwechsels  wies  das  Bundesver-
waltungsgericht  das  Ausstandsbegehren der  Beschwerdeführerin  mit 
Zwischenentscheid vom 16. Juli 2007 ab. 

I.
Die  Vorinstanz  beantragte  in  ihrer  Vernehmlassung  vom 22.  August 
2007 die Abweisung der Beschwerde. 

Sie  hielt  fest,  dass  die  angefochtene  Verfügung  entgegen  der  Auf-
fassung der Beschwerdeführerin in einem formell korrekten Verfahren 
ergangen sei  und vollumfänglich den geltenden gesetzlichen Grund-
lagen entspreche. Was das angeblich abschlägig beantwortete Akten-
einsichtsgesuch angehe, so sei der Beschwerdeführerin Einsicht in die 
vom Bundesamt selbst  erstellten  Akten gewährt  worden. Die Edition 
der kantonalen Akten falle jedoch in die Zuständigkeit der kantonalen 
Behörden.  Die  Beschwerdeführerin  sei  deshalb  ausdrücklich  darauf 
hingewiesen  worden,  dass  ein  Gesuch  um  Einsichtnahme  in  diese 
Akten an die Fremdenpolizei der Stadt Bern zu richten sei.

J.
Mit  verfahrensleitender  Verfügung vom 8. Januar  2010 lud das Bun-
desverwaltungsgericht die Beschwerdeführerin ein, allfällige seit  dem 
letzten Schriftenwechsel eingetretene Sachverhaltsänderungen in das 
Verfahren einzubringen. 

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K.
Der  Aufforderung  des  Bundesverwaltungsgerichts  kam  die  Be-
schwerdeführerin mit  Eingabe vom 22. Februar 2010 durch eine neu 
beigezogene Rechtsvertreterin nach. Sie wies auf die tragischen Um-
stände hin, unter denen ihr Ehemann gestorben sei, die dadurch aus-
gelöste depressive Erkrankung, ihre aussergewöhnlichen Integrations-
leistungen  im  sozialen,  sprachlichen  und  wirtschaftlichen  Bereich 
sowie auf die Gefahr einer Entwurzelung im Falle der Rückkehr in die 
Mongolei.  Gestützt  darauf  ersuchte  sie  um  Verlängerung  ihrer 
Aufenthaltsbewilligung.  Die  Ausführungen  wurden  mit  einer  Vielzahl 
von Dokumenten belegt. 

L.
Auf den weiteren Akteninhalt  wird, soweit rechtserheblich, in den Er-
wägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Verfügungen  des  BFM  unterliegen  der  Beschwerde  an  das 
Bundesverwaltungsgericht  (Art. 31,  Art.  32  sowie  Art. 33  Bst. d  des 
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).

1.2 Das  Verfahren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  richtet  sich 
nach  dem  Bundesgesetz  vom  20. Dezember  1968  über  das  Ver-
waltungsverfahren  (VwVG,  SR  172.021),  soweit  das  Verwaltungs-
gerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).

1.3 Die  Beschwerdeführerin  ist  als  Verfügungsadressatin zur  Be-
schwerde legitimiert  (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die im übrigen frist-  
und formgerecht eingereichte Beschwerde ist  daher einzutreten (Art. 
49 ff. VwVG).

2.
2.1 Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht  kann die Ver-
letzung  von  Bundesrecht  einschliesslich  Überschreitung  oder  Miss-
brauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung 
des  rechtserheblichen  Sachverhaltes  und  –  soweit  nicht  eine 
kantonale  Behörde  als  Beschwerdeinstanz  verfügt  hat  –  die  Unan-
gemessenheit  gerügt  werden  (Art.  49  VwVG).  Das  Bundesver-

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waltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von 
Amtes  wegen  an.  Es  ist  gemäss  Art.  62  Abs.  4  VwVG an  die  Be-
gründung  der  Begehren  nicht  gebunden  und  kann  die  Beschwerde 
auch  aus  anderen  als  den  geltend  gemachten  Gründen  gutheissen 
oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeit -
punkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise 
publizierten Urteils 2A.451/2002 vom 28. März 2003). Unter Vorbehalt 
des Verbots echter  Rückwirkung ist  in  gleicher  Weise das zum Zeit-
punkt  des Entscheids in  Kraft  stehende Recht  anzuwenden. Dessen 
Übergangsbestimmungen können freilich für gewisse Sachverhalte die 
Nachwirkung des alten Rechts vorsehen.

2.2 Am 1. Januar  2008 traten das neue Bundesgesetz vom 16. De-
zember  2005  über  die  Ausländerinnen  und  Ausländer  (AuG,  SR 
142.20) und seine Ausführungsverordnungen in Kraft – unter anderem 
die Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und 
Erwerbstätigkeit  (VZAE,  SR  142.201).  In  Verfahren,  die  vor  diesem 
Zeitpunkt  anhängig  gemacht  wurden,  wie  es  vorliegend  der  Fall  ist, 
bleibt nach der übergangsrechtlichen Ordnung des AuG das alte mate-
rielle  Recht  anwendbar. Dabei  ist  entgegen  dem zu engen  Wortlaut 
des Art. 126 Abs. 1 AuG ohne Belang, ob das Verfahren auf Gesuch 
hin oder von Amtes wegen eröffnet wurde (vgl. BVGE 2008/1 E. 2 mit 
Hinweisen). Einschlägig  sind  das  Bundesgesetz  vom 26. März  1931 
über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, BS 1 121), 
die Vollziehungsverordnung  vom  1. März  1949  zum  Bundesgesetz 
über  Aufenthalt  und  Niederlassung  der  Ausländer  (ANAV,  AS  1949 
228),  die Verordnung vom 20. April  1983 über  das Zustimmungsver-
fahren im Ausländerrecht  (nachfolgend: Zustimmungsverordnung, AS 
1983 535) und die Begrenzungsverordnung. Das Verfahren selbst folgt 
grundsätzlich dem neuen Verfahrens- und Organisationsrecht (Art. 126 
Abs. 2 AuG).

3.
Vorweg ist auf den Einwand der Beschwerdeführerin einzugehen, die 
angefochtene  Verfügung  sei  wegen  Verletzung  der  Verfahrens-  und 
Organisationsordnung nichtig, zumindest aber gäben die Mängel An-
lass für eine Sistierung des Rechtsmittelverfahrens bis zum Abschluss 
des Verfahrens auf Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung.

3.1 Die Beschwerdeführerin stellt einleitend fest, dass die Zuständig-
keit,  Aufenthaltsbewilligungen  zu  erteilen,  bzw. diese  zu  verlängern, 

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bei den Kantonen liege. In gewissen Fällen bedürften sie nach Mass-
gabe des ANAG, der ANAV und der Zustimmungsverordnung der Zu-
stimmung  des  BFM.  Das  BFM  sei  hingegen  zuständig  für  die  Be-
urteilung  von  Härtefallgesuchen  nach  Art.  13  Bst.  f  BVO. In  diesen 
Fällen könne es direkt verfügen. Ausgehend von diesen Feststellungen 
rügt  die  Beschwerdeführerin,  dass  die  mit  der  Angelegenheit  be-
fassten  Behörden  ihr  gewöhnliches  Gesuch  um  Verlängerung  der 
Aufenthaltsbewilligung eigenmächtig in eine solches nach Art. 13 Bs. f 
BVO umgewandelt hätten. Es erstaune daher nicht, dass immer wieder 
von einer Zustimmung des Bundesamtes die Rede gewesen sei, und 
die Vorinstanz nicht etwa ein Härtefallgesuch abgewiesen, sondern in 
ihrer  Verfügung  die  Zustimmung  zur  Verlängerung  der  Aufenthalts-
bewilligung verweigert habe. Diese Zustimmung könne die Vorinstanz 
bekanntlich nicht der Beschwerdeführerin gegenüber, sondern nur der 
zuständigen  kantonalen  Behörde  gegenüber  verweigern.  Die  Vor-
instanz habe demnach mit der angefochtenen Verfügung ein Gesuch 
beurteilt,  das  gar  nicht  gestellt  worden  sei,  und  andererseits  im 
Dispositiv  eine  Anordnung  getroffen,  die  sich  unmöglich  an  sie,  die 
Beschwerdeführerin, richten könne. Es trete hinzu, dass die von der 
Vorinstanz  gewählte  Vorgehensweise  zu  einer  unzulässigen  Verkür-
zung  der  Verfahrenswege  führe.  In  der  Tat  müsse  in  einem  ersten 
Schritt  zunächst  das  Gesuch  um  Verlängerung  der  Aufenthalts-
bewilligung beurteilt werden. Im Rahmen dieses Verfahrens könne das 
BFM  der  kantonalen  Behörde  seine  Zustimmung  geben  oder  ver-
weigern. Werde die Zustimmung verweigert, müsse die kantonale Be-
hörde  eine  negative  Verfügung  erlassen,  die  ihrerseits  angefochten 
werden  könne.  Nachdem  ein  negativer  Entscheid  rechtskräftig  ge-
worden  sei,  bestehe  in  einem zweiten  Schritt  die  Möglichkeit,  beim 
BFM ein Härtefallgesuch nach Art. 13 Bst. f BVO zu stellen, wobei der 
Entscheid des BFM wiederum mit den entsprechenden Rechtsmitteln 
angefochten  werden  könne.  Indem die  Vorinstanz  die  Härtefallfrage 
vorweggenommen habe, seien die beiden Verfahren vermischt und sie, 
die Beschwerdeführerin, in ihren Rechtsmitteln auf unzulässige Weise 
eingeschränkt worden. Es sei ihr die Möglichkeit genommen worden, 
eine  kantonale  Verfügung  zu  erwirken  und  diese  –  wenn  überhaupt 
nötig – bei den zuständigen Stellen anzufechten.

3.2 Die  bundesstaatliche  Kompetenzordnung  im Ausländerrecht,  wie 
sie in Art. 18 ANAG sowie der Begrenzungs- und der Zustimmungs-
verordnung zum Ausdruck kommt, ist vom Grundsatz gekennzeichnet, 
dass  die  Kantone  zwar  befugt  sind,  Bewilligungen  in  eigener  Zu-

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ständigkeit zu verweigern, dass aber bei Gutheissung eines Gesuchs 
um Aufenthalt oder Niederlassung regelmässig die Zustimmung auch 
des Bundes erforderlich ist (vgl. dazu BGE 127 II 49 E. 3a S. 51 f.). Die  
Zustimmung  ist  nicht  bloss  eine  verwaltungsinterne  Anordnung.  Als 
konstitutives Element der rechtswirksamen Bewilligungserteilung (vgl. 
Art. 19 Abs. 5 ANAV), das als Ausdruck der Aufsichtskompetenz des 
Bundes  im  Ausländerrecht  der  kantonalen  Rechtsprechungs-
zuständigkeit  entzogen  ist,  regelt  sie  unmittelbar  die  Rechtsstellung 
der  gesuchstellenden  ausländischen  Person.  Daraus  ergibt  sich 
zweierlei:  Zum einen  handelt  es  sich  bei  der  Verweigerung  der  Zu-
stimmung um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG, der gegen-
über  der  ausländischen Person die gewöhnlichen Rechtschutzinstru-
mente der Bundesrechtspflege zustehen (vgl. statt vieler BGE 120 Ib 6 
E. 1 S. 8). Zum anderen lässt die rechtskräftige Verweigerung der Zu-
stimmung  durch  das  Bundesamt  keinen  Raum für  eine  Fortsetzung 
des Bewilligungsverfahrens auf kantonaler Ebene.

3.3 Im Falle  der  Beschwerdeführerin  ergibt  sich  das Erfordernis  der 
Zustimmung  aus  der  Zustimmungsverordnung,  auf  die  sich  die  an-
gefochtene  Verfügung  ausdrücklich  stützt.  Art.  1  Abs.  1  Bst.  a  Zu-
stimmungsverordnung  erklärt  das  BFM  für  zuständig,  über  die  Zu-
stimmung  zu  erstmaligen  Aufenthaltsbewilligungen  und  zu  Ver-
längerungen  zu  befinden,  wenn  die  Koordination  der  Praxis  im 
Rahmen  des  Gesetzesvollzugs  die  Zustimmung  für  bestimmte 
Gruppen  von  Ausländern  verlangt.  Zu  einer  solchen  Gruppe  aus-
ländischer  Personen  gehört  die  Beschwerdeführerin.  Gemäss  Ziff. 
132.4  Bst.  e  der  Weisungen  und  Erläuterungen  des  BFM  vom Mai 
2006 über  Einreise,  Aufenthalt  und Arbeitsmarkt  (ANAG-Weisungen) 
ist  nämlich  die  Verlängerung  der  Aufenthaltsbewilligung  eines  Aus-
länders oder einer Ausländerin nach Scheidung vom schweizerischen 
Ehegatten  oder  nach  dessen  Tod  dem  BFM  zur  Zustimmung  zu 
unterbreiten, falls der Ausländer oder die Ausländerin nicht aus einem 
Mitgliedstaat  der EFTA oder der EG stammt. Art. 13 Bst. f  BVO, der 
beim  Vorliegen  eines  schwerwiegenden  persönlichen  Härtefalls  er-
werbstätige  ausländische  Personen  von  den  Höchstzahlen  der  Be-
grenzungsverordnung ausnimmt,  ist  dagegen nicht  einschlägig,  denn 
als Witwe eines Schweizer Bürgers untersteht die Beschwerdeführerin 
den Höchstzahlen ohnehin nicht (Art. 12 Abs. 2 zweiter Satz BVO in 
Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Bst. c und Abs. 1bis BVO). Diese Frage ist 
denn  auch nicht  Gegenstand der  angefochtenen Verfügung,  wie  die 
Beschwerdeführerin  unverständlicherweise  annimmt.  Dass  die  Vor-

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instanz  auf  den  Begriff  des  Härtefalles  rekurriert,  ist  Folge  des 
Grundsatzes  der  Verhältnismässigkeit  staatlichen  Handelns,  der  im 
Rahmen  des  pflichtgemässen  Ermessens  eine  Abwägung  wider-
streitender öffentlicher und privater Interessen einfordert. Darauf wird 
später einzugehen sein.

3.4 Die Einwände der Beschwerdeführerin sowie die gestützt  darauf 
gestellten Anträge beruhen somit auf einer grundsätzlichen Fehlinter-
pretation des Ausländerrechts. Sie sind als offensichtlich unbegründet 
zurückzuweisen.

4.
4.1 Die Beschwerdeführerin rügt ferner, die Vorinstanz habe ihr Akten-
einsichtsgesuch  vom  22.  Februar  2007  am  27.  Februar  2007  ab-
schlägig  beantwortet  und  zwar  mit  dem Hinweis,  "dass  es  sich  um 
Kopien  kantonaler  Akten  handle  und  das  Gesuch  daher  an  die  zu-
ständigen Behörden der Stadt Bern zu richten sei". Diese Feststellung 
sei,  so  die  Beschwerdeführerin,  falsch  und  stelle  eine  krasse  Ver-
letzung des rechtlichen Gehörs dar, die unabhängig davon, ob deren 
Gewährung  für  den  Ausgang  des  Verfahrens  relevant  sei,  zur  Auf-
hebung der angefochtenen Verfügung führen müsse. In der Tat sei es 
so, dass die Vorinstanz eine an sie gerichtete Verfügung erlassen und 
sich  mit  Schreiben  vom 23. Januar  2007  an  sie  gewandt  habe. Ob 
weitere Dokumente vorhanden seien, entziehe sich ihrer Kenntnis.

4.2 Die  Kritik  der  Beschwerdeführerin,  welche  im  übrigen  von  der 
Migrationsbehörde der Stadt Bern am 26. Februar 2007 volle Einsicht 
in die kantonalen Akten erhielt, ist unverständlich. Nicht nur trug sich 
der gesamte Vorgang nach Erlass der angefochtenen Verfügung zu – 
die Beschwerdeführerin ersuchte nachträglich  im Hinblick auf  ein zu 
ergreifendes Rechtsmittel  um Akteneinsicht –, sodass von einem die 
angefochtene Verfügung ohne weiteres in Frage stellenden Verfahrens-
fehler  formeller  Natur  zum  vornherein  nicht  die  Rede  sein  kann. 
Darüber hinaus ist nicht erkennbar, welche von der Vorinstanz in ihrem 
Schreiben vom 27. Februar  2007 getroffene Feststellung falsch sein, 
geschweige denn eine Gehörsverletzung darstellen soll. Der Hinweis 
auf  die  angefochtene  Verfügung  und  das  Schreiben  der  Vorinstanz 
vom 23. Januar 2007, mit dem der Beschwerdeführerin recht liches Ge-
hör eingeräumt wurde, geht schon deshalb an der Sache vorbei, weil 
die Vorinstanz in ihrem Schreiben vom 27. Februar 2007 nicht etwa be-
hauptet,  dass sie über keine eigenen Akten verfügt,  sondern erklärt, 

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dass sie auf die Zustellung bekannter Akten aus ökonomischen Grün-
den verzichtet.

4.3 Hätte sich die Beschwerdeführerin – beispielsweise mittels eines 
vollständigen Aktenverzeichnisses – über den Bestand des vorinstanz-
lichen Dossiers Sicherheit verschaffen und auch die Edition der jenigen 
Aktenstücke  erwirken  wollen,  auf  deren  Zustellung  nach  Auffassung 
der Vorinstanz verzichtet werden konnte, hätte sie mit entsprechenden 
Begehren bei der Vorinstanz oder – nach Einleitung des Rechtsmittel -
verfahrens  –  beim  Bundesverwaltungsgericht  intervenieren  können 
und  müssen.  Das  hat  sie  jedoch  nicht  getan.  Die  Rüge  der  Be-
schwerdeführerin ist daher zurückzuweisen.

5.
Als Zwischenergebnis ist  festzustellen,  dass sich die mit  Verfahrens-
fehlern  begründeten  und  auf  Feststellung  der  Nichtigkeit  bzw.  Auf-
hebung  der  angefochtenen  Verfügung  gerichteten  Anträge  in  der 
Rechtsmittelschrift als unbegründet erweisen. Auf reformatorische An-
träge verzichtete der damalige Rechtsvertreter. Desgleichen fiel auch 
die inhaltliche Auseinandersetzung mit  der  angefochtenen Verfügung 
sehr rudimentär aus. Ein entsprechender Antrag mit ausführlicher Be-
gründung wird erst  durch die neu beigezogene Rechtsvertreterin mit 
ihrer Eingabe vom 22. Februar 2010 und damit verspätet ins Verfahren 
eingebracht.  Wenn das  Bundesverwaltungsgericht  darauf  eintritt  und 
die  angefochtene  Verfügung  nachfolgend  einer  materiellen  Prüfung 
unterwirft,  so  deshalb,  weil  der  Antrag  bei  wohlwollender  Be-
trachtungsweise als in der Rechtsmittelschrift  mitenthalten betrachtet 
werden kann und ein hinreichend enger Bezug zum Streitgegenstand 
besteht  (vgl.  dazu  FRANK SEETHALER /  FABIA BOCHSLER,  in:  Bernhard 
Waldmann  /  Philippe  Weissenberger  [Hrsg.],  Praxiskommentar  zum 
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,  Zürich /  Basel  /  Genf 
2009, Rz. 40 und 78 zu Art. 52 mit Hinweisen).

6.
Der schweizerische Ehegatte der Beschwerdeführerin ist  verstorben, 
bevor dieser gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Satz 2 ANAG ein zivilstandsun-
abhängiger  Anspruch  auf  Verlängerung  ihrer  Aufenthaltsbewilligung 
erwachsen konnte (vgl. BGE 130 II 49 E. 3.2.3 S. 54 f., 128 II 145 E. 
1.1.4 und 1.1.5 S. 149 f. mit Hinweisen). Eine andere Anspruchsgrund-
lage  des  Landes-  und  Völkerrechts  besteht  nicht.  Eine  solche  kann 
namentlich  nicht  in  Art. 50  AuG erblickt  werden,  der  zwar  neue An-

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sprüche auf  Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung nach Auflösung 
der Ehe vorsieht, auf die vorliegende Streitsache jedoch wegen der in-
tertemporalen Unterstellung unter das alte Recht nicht anwendbar ist 
(vgl.  oben  Ziff.  2.2,  ferner  Urteile  des  Bundesgerichts  2C_245/2008 
vom 27. März 2008 E. 2.2.2 und 2C_451/2007 vom 22. Januar 2008 E. 
1.2). Bei dieser Rechtslage liegt der Entscheid über die Erteilung oder  
Verweigerung  der  Zustimmung  im  pflichtgemässen  Ermessen  des 
BFM (Art. 4  ANAG). Eine Bindung an die kantonale Beurteilung be-
steht nicht. Das gilt  selbst dann, wenn auf kantonaler Ebene ein Ge-
richt  auf  Erteilung  oder  Verlängerung  der  Aufenthaltsbewilligung  er-
kannt hat  (vgl. grundlegend BGE 127 II  49 E. 3 S. 51 ff; ferner Ent-
scheid des EJPD vom 15. April 2005 E. 12 in: Verwaltungspraxis der 
Bundesbehörden [VPB] 69.76). 

7.
Der Begriff  der  „pflichtgemässen Ermessensausübung“  impliziert  die 
Beachtung rechtlicher Schranken bei  der Ausfüllung der Ermessens-
spielräume. Vorliegend  steht  der  Grundsatz  der  Verhältnismässigkeit 
von  Verwaltungsakten  im  Vordergrund.  Unter  diesem  Gesichtspunkt 
der  Verhältnismässigkeit  ist  eine  wertende  Abwägung  vorzunehmen 
zwischen  dem  öffentlichen  Interesse  an  der  Verweigerung  der  Zu-
stimmung einerseits und den durch die Verweigerung beeinträchtigten 
privaten Interessen des (oder der) Betroffenen andererseits (vgl. statt 
vieler  ULRICH HÄFELIN /  GEORG MÜLLER /  FELIX UHLMANN, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 5. Aufl., Zürich und St. Gallen 2006, S.127 f.).

7.1 Richtschnur  und  äusseren  Rahmen  der  Interessenabwägung 
bilden die Grundentscheidungen des Ausländerrechts, namentlich die 
in  Art. 1  BVO formulierten migrationspolitischen Ziele und die  damit 
zusammenhängende  restriktive  Einwanderungspolitik  gegenüber  er-
werbstätigen ausländischen Personen aus dem Nicht-EU/EFTA-Raum 
(in  der  Folge:  Drittstaatsangehörige).  Diese  Politik  findet  ihren  Aus-
druck unter anderem in den strengen Zulassungsbeschränkungen der 
Begrenzungsverordnung,  denen  erwerbstätige  Drittstaatsangehörige 
namentlich  in  Gestalt  hoher  Anforderungen  an  die  berufliche  Quali-
fikation (Art. 8 BVO) und der Höchstzahlen (Art. 12 BVO) unterworfen 
sind.  Das  erhebliche  Gewicht  des  öffentlichen  Interesses  an  der 
Durchsetzung  der  restriktiven  Einwanderungspolitik  gegenüber  Dritt-
staatsangehörigen zeigt  sich daran,  dass humanitäre Gründe in die-
sem rechtlichen Zusammenhang erst  Bedeutung erlangen, wenn die 
Betroffenheit  des  Einzelnen  die  Grenze  zum schwerwiegenden  per-

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sönlichen Härtefall im Sinne von Art. 13 Bst. f BVO überschreitet. Nach 
der Auflösung der Ehe, die sie von restriktiven qualitativen und quanti-
tativen Zulassungsvoraussetzungen der Begrenzungsverordnung aus-
nehmen,  muss  die  ausländische Person dieses  öffentliche  Interesse 
grundsätzlich  wieder  gegen sich  gelten lassen,  auch wenn sie  nach 
Massgabe von Art. 12 Abs. 2 zweiter Satz BVO den Höchstzahlen der 
Begrenzungsverordnung nach wie vor nicht untersteht. Es ist deshalb 
ein  vergleichsweise  strenger  Massstab  angebracht,  wenn  es  zu 
beurteilen gilt, ob nach Wegfall des Privilegierungsgrundes private In-
teressen bestehen, denen gegenüber das öffentliche Interesse an der 
Durchsetzung  der  restriktiven  Migrationspolitik  zurückzustehen  hat. 
Dementsprechend geht  das Bundesverwaltungsgericht  mit  der Vorin-
stanz  davon  aus,  dass  die  Verlängerung  der  Aufenthaltsbewilligung 
nach Auflösung der Ehe in erster Linie ein Instrument zur Vermeidung 
von  Härtefällen  darstellt  (vgl.  dazu  Urteil  des  Bundesverwaltungs-
gerichts C-4302/2007 vom 20. Dezember 2007 E. 4.1 mit Hinweisen; 
ferner Ziff. 654 ANAG-Weisungen).

7.2 Unter  dem Gesichtspunkt  der  Verhältnismässigkeit  ist  zu  prüfen, 
ob  die  Durchsetzung  der  restriktiven  Migrationspolitik  im  konkreten 
Einzelfall  zu  unbilligen,  vom  öffentlichen  Interesse  an  der  Durch-
setzung einer restriktiven Einwandungspolitik nicht gedeckten Härten 
bei der betroffenen ausländischen Person führt. Entscheidend ist,  in-
wieweit  es der ausländischen Person in persönlicher, wirtschaftlicher 
und sozialer  Hinsicht  zugemutet  werden kann, den Aufenthalt  in der 
Schweiz  aufzugeben,  in  ihre  Heimat  zurückzukehren  und  dort  zu 
leben. Zu diesem Zweck ist ihre zukünftige Situation im Ausland den 
persönlichen Verhältnissen in der Schweiz gegenüberzustellen. Darü-
ber  ist  nach Massgabe der  gesamten Umstände des Einzelfalles  zu 
befinden. Dazu  gehören  allgemeine,  von  der  Ehe  unabhängige  Ele-
mente, wie die Dauer des Aufenthaltes in der Schweiz, der Grad der 
sozialen und wirtschaftlichen Integration in die hiesigen Verhältnisse, 
das Alter und der gesundheitliche Zustand, soweit Kinder vorhanden 
sind, deren Alter und schulische Integration, aber auch die Unterkunft 
und die  Reintegrationsmöglichkeiten in  der  Heimat,  ferner  ehespezi-
fische Elemente, wie die Dauer der Ehe und die Umstände, die zu de-
ren Auflösung geführt haben. Steht fest, dass der ausländischen Per-
son  eine  Weiterführung  der  ehelichen  Beziehung  nicht  länger  zu-
gemutet  werden  konnte,  namentlich  weil  sie  Opfer  von  Miss-
handlungen geworden war, so ist  dies besonders zu berücksichtigen 

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(vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  C-7331/2007 vom 9. Mai 
2008 E. 7.2 mit Hinweis; ferner Ziff. 654 ANAG-Weisungen). 

7.3 Welcher Grad an Betroffenheit in den persönlichen Verhältnissen 
notwendig ist, damit das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der 
restriktiven  Migrationspolitik  gegenüber  Drittausländern  zurückzu-
stehen  hat,  ist  vorab  mit  Blick  auf  die  Regelung  des  Art.  7  Abs.  1 
ANAG zu beantworten, der ausländischen Ehegatten nach fünf Jahren 
Ehe auf schweizerischem Territorium einen vom weiteren Bestand der 
Ehe  unabhängigen  Anspruch  auf  Aufenthalt  vermittelt.  Vor  dem  Er-
reichen dieser  zeitlichen Grenze kommt es  entscheidend darauf  an, 
welche  Bedeutung  den  ehespezifischen  Elementen  im  jeweiligen 
Einzelfall zukommt, das heisst der Dauer der ehelichen Gemeinschaft 
auf  schweizerischem Territorium,  den  Umständen der  Auflösung der 
ehelichen  Gemeinschaft  und  –  im  letzteren  Zusammenhang  –  all -
fälligen  Gewalterfahrungen  in  der  Ehe  sowie  der  Existenz  gemein-
samer Kinder. Je mehr diese Elemente ins Gewicht fallen, um so eher 
wird  man  von  einer  hinreichend  schweren  Betroffenheit  ausgehen 
können. Umgekehrt  rechtfertigt  sich  ein  um so strengerer  Massstab, 
als sich die Härtesituation nicht gerade aus den oben genannten ehe-
spezifischen  Elementen  ableiten  lässt  (vgl.  Urteil  des  Bundesver-
waltungsgerichts C-7331/2007 vom 9. Mai 2008 E. 7.3 mit Hinweisen; 
vgl. schliesslich die abgestufte Regelung in Art. 50 AuG). Dabei darf 
jedoch  nicht  ausser  Acht  gelassen  werden,  dass  der  Verordnungs-
geber in Art. 12 Abs. 2 zweiter Satz BVO unter anderem ausländische 
Ehegatten  von  Schweizer  Bürgern  von  den  Höchstzahlen  der  Be-
grenzungsverordnung auch für die Zeit nach Auflösung der Ehe aus-
nimmt und auf diese Weise ihrer besonderer Lage Rechnung trägt.

7.4 Die  Beschwerdeführerin  und  ihr  verstorbener  Ehemann  kannten 
sich seit dem Jahr 1999. Im Sommer 2003 gingen sie in der Mongolei  
die Ehe ein. Anschliessend führten sie während gut zweier Jahre um-
ständehalber  eine  Fernbeziehung  –  der  Ehemann  war  weltweit  auf 
Montage tätig –, bis sie den Entschluss fassten, sich auf Dauer in der 
Schweiz niederzulassen. Nachdem der Ehemann die notwendigen Vor-
bereitungen in der Schweiz getroffen hatte, zog ihm die Beschwerde-
führerin  am  8.  September  2006  hierher  nach.  Neuneinhalb  Monate 
später  verstarb  der  Ehemann  an  einer  kurz  zuvor  diagnostizierten, 
schweren Erkrankung. Auch wenn sich  die  Beschwerdeführerin  zum 
Zeitpunkt des Todes ihres Ehemannes erst kurze Zeit in der Schweiz 
aufhielt  und aus der  Ehe keine Kinder  hervorgegangen sind,  stellen 

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die  Dauer  der  Beziehung  zwischen  den  Ehegatten,  die  schwierigen 
Umstände, unter denen sie ihre Ehe anfänglich führen mussten, und 
das  tragische  Scheitern  der  gemeinsamen  Lebenspläne  durch  den 
unerwarteten  Tod des  Ehemannes  nach  der  Wohnsitznahme  in  der 
Schweiz Sachverhaltselemente dar, die in  ihrer  Gesamtheit  geeignet 
sind,  die Anforderungen an das Mass der persönlichen Betroffenheit 
zu senken (zur Auflösung der Ehe durch den Tod eines Ehegatten vgl.  
Urteile  des  Bundesverwaltungsgerichts  C-6527/2007  vom  16.  Juni 
2009 E. 7.4, C-567/2006 vom 22. Juli 2008 E. 8.1., C-7331/2007 vom 
9. Mai 2008 E. 8.1; ferner Botschaft zum Bundesgesetz über die Aus-
länderinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3754, die den 
Tod  des  Ehegatten  als  Beispiel  für  einen  "wichtigen  persönlichen 
Grund" nennt, der einen Anspruch auf Verlängerung der Aufenthalts-
bewilligung nach Art. 50 Abs. 2 Bst. b AuG begründen kann). 

7.5 Auf  dieser  Grundlage  ist  anzuerkennen,  dass  es  der  un-
bescholtenen  Beschwerdeführerin  während  ihres  bald  vierjährigen 
Aufenthaltes in der Schweiz in hohem Masse gelungen ist, sich in die 
schweizerischen  Lebensverhältnisse  einzugliedern.  Die  zahlreichen, 
teils  sehr  persönlichen  und  engagierten  Interventionen  Dritter  zu 
Gunsten der Beschwerdeführerin zeigen, dass sie es bestens versteht, 
sich  sozial  zu  vernetzen. Ihre  sprachliche Kompetenz  lässt  mit  dem 
erreichten  Niveau  C1  des  gemeinsamen  europäischen  Referenz-
rahmens für Sprachen des Europarates kaum Wünsche offen. Im Ver-
gleich dazu setzt Art. 62 Abs. 1 Bst. b VZAE für die vorzeitige Erteilung 
der  Niederlassungsbewilligung  wegen  erfolgreicher  Integration  ein 
sprachliches  Referenzniveau  von  lediglich  A2  voraus  (zum 
europäischen  Referenzrahmen  für  Sprachen  des  Europarates  vgl. 
http://www.coe.int/T/DG4/Portfolio/?L=E&M=/main_pages/levels.html, 
besucht  am  21.  Mai  2010).  Die  wirtschaftliche  Integration  der  Be-
schwerdeführerin  ist  ebenfalls  nicht  zu  beanstanden.  Sie  ging  stets 
einer  Erwerbstätigkeit  nach  und  stellte  ein  beträchtliches  Mass  an 
Initiative unter Beweis, was ihr ermöglichte, von allem Anfang an ein 
wirtschaftlich selbständiges Leben zu führen. Die unfreiwillige Aufgabe 
dieser Bande zur Schweiz kann zwar nicht als schlichtweg unzumutbar 
beurteilt werden. Es ist jedoch nicht daran zu zweifeln, dass sie einen 
erheblichen Eingriff in die Lebensverhältnisse der Beschwerdeführerin 
darstellen würde. Auf der anderen Seite ist  nichts zu erkennen, was 
die  mit  33  Jahren  noch  junge,  gesunde  und  gut  ausgebildete  Be-
schwerdeführerin ernsthaft daran hindern könnte, sich in ihrer Heimat 
zu reintegrieren, wo sie die ersten 29 Lebensjahre verbracht hat und 

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wo  ihre  Angehörigen  leben.  Gleichwohl  wäre  der  Neuaufbau  einer 
Existenz  mit  einigen  Mühen  verbunden.  Die  mit  der  erzwungenen 
Rückkehr  in  die  Mongolei  verbundene  Beeinträchtigung  ihrer 
Lebensverhältnisse  muss  die  Beschwerdeführerin  subjektiv  umso 
härter treffen, als sie sich als unverschuldete Folge tragisch geschei-
terter Lebenspläne darstellt.

7.6 Unter Berücksichtigung der gesamten Umstände gelangt das Bun-
desverwaltungsgericht zum Ergebnis, dass eine Nichterneuerung der 
Aufenthaltsbewilligung in rechtserheblicher Weise in die persönlichen 
Verhältnisse  der  Beschwerdeführerin  eingreift.  Das  öffentliche  Inter-
esse an der Durchsetzung der restriktiven Migrationspolitik – Personen 
aus  dem  Nicht-EFTA/EU-Raum  betreffend  –  muss  unter  den  ge-
gebenen  Umständen  gegenüber  dem  Interesse  der  Beschwerde-
führerin an einer weiteren ausländerrechtlichen Regelung ihres Aufent-
haltes zurückstehen. Indem die angefochtene Verfügung dem öffentli-
chen Interesse  ein  grösseres  Gewicht  beimisst,  erweist  sie  sich  als 
unverhältnismässig.

8.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene 
Verfügung Bundesrecht verletzt (Art. 49 Bst. a VwVG). Die Beschwerde 
ist  deshalb  gutzuheissen,  die  angefochtene  Verfügung  aufzuheben, 
und der Verlängerung der kantonalen Aufenthaltsbewilligung ist die Zu-
stimmung zu erteilen.

9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten auf-
zuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG), und der Beschwerdeführerin 
ist  gestützt  auf  Art.  64  VwVG i.V.m. Art.  7  ff.  des  Reglements  vom 
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht  (VGKE,  SR  173.320.2)  zu  Lasten  der  Vor-
instanz  eine  angemessene  Parteientschädigung  zuzusprechen.  Bei 
der  Bemessung  der  Parteientschädigung  gilt  es  zu  berücksichtigen, 
dass  die  Bemühungen des  früheren,  mit  dem Ausländerrecht  offen-
sichtlich  wenig  vertrauten  Rechtsvertreters  als  über  weite  Strecken 
unnötig beurteilt  werden müssen und in  diesem Umfang keinen An-
spruch auf Kostenersatz vermitteln (Art. 8 Abs. 2 VGKE).

10.
Das vorliegende Urteil ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 2 des Bundes-
gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.

2.
Die angefochtene Verfügung wird aufgehoben, und der Verlängerung 
der Aufenthaltsbewilligung wird die Zustimmung erteilt.

3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Kostenvorschuss im 
Betrag von Fr. 800.- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.

4.
Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin für das Verfahren vor dem 
Bundesverwaltungsgericht  mit  Fr. 1'200.-  (inkl.  MwSt.)  zu  entschädi-
gen.

5.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin (...)
- die Vorinstanz zum Vollzug (...)
- Einwohnerdienste, Migration und Fremdenpolizei der Stadt Bern (...)

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Andreas Trommer Julius Longauer

Versand: 

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