# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5ce57a11-7c07-5f89-8838-39f30c5de32b
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-09-27
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 27.09.2021 602 2020 141
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2020-141_2021-09-27.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2020 141

Arrêt du 27 septembre 2021

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par 
Me Christophe Claude Maillard, avocat

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée,

COMMUNE DE C.________, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – Concrétisation des 
objectifs d'un PAD dans les conditions d'approbation

Recours du 27 octobre 2020 contre la décision du 30 septembre 2020

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considérant en fait

A. La Commune de C.________ a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan 
d'aménagement local (PAL) par avis dans la Feuille officielle (FO) dans le but notamment de se 
conformer à la législation fédérale sur l'aménagement du territoire, entrée en vigueur le 1er mai 2014, 
ainsi que de planifier l'organisation territoriale pour les quinze ans à venir.

La révision générale portait entre autre sur la délimitation du plan d'aménagement de détail (PAD) 
obligatoire "D.________" situé sur plusieurs parcelles en zone de centre (ZC). Le secteur du PAD 
se trouve en partie dans le périmètre 1 et en partie dans le périmètre environnant II dans l'Inventaire 
des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) d'importance régionale selon le plan directeur 
cantonal (PDCant). Selon l'art. 20 ch. 9 al. 2 du règlement communal d'urbanisme (RCU), le PAD 
répondra aux objectifs suivants: traitement de l'interface avec la zone de protection du site construit 
(ZPSC) et la zone de centre; respect de la topographie; promouvoir des mesures en faveur de la 
biodiversité; gestion des accès et des nuisances de la route cantonale; répondre aux exigences de 
l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41); perméabilité 
des liaisons de mobilité douce en site propre; limiter les impacts de la voiture (accès, parkings 
souterrains couvrant au minimum le 80 % des besoins en places de parc, places de parc pour 
voitures utilisées en auto partage, etc.); infiltration et rétention des eaux pluviales; et propositions 
allant dans l'esprit du développement durable (efficacité énergétique des bâtiments, emploi des 
énergies renouvelables, choix des matériaux, gestion de l'eau, végétation, etc.).

A.________ et B.________, respectivement copropriétaires et propriétaires des articles eee, fff et 
ggg du Registre foncier (RF), situés dans le périmètre du PAD précité, se sont opposés le 28 mai 
2018 au maintien de celui-ci.

Par décision du 24 septembre 2018, le Conseil communal a adopté la révision générale de son PAL 
et rejeté l'opposition précitée. Les propriétaires déboutés ont interjeté recours contre la décision 
communale auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
(DAEC).

La DAEC a publié, dans la FO, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle 
comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête 
publique. Elle a précisé qu'elle envisageait de ne pas approuver notamment le contenu du rapport 
et du RCU concernant le PAD "D.________".

B. Par décision du 30 septembre 2020, la Direction a partiellement approuvé la révision générale 
du PAL. Elle a en outre notamment partiellement admis le recours déposé par les propriétaires des 
articles eee, fff et ggg RF. Dans sa décision sur recours, elle a confirmé que le secteur est 
susceptible d'être soumis à un PAD mais que le RCU devra davantage préciser les règles régissant 
le périmètre. Elle a décidé que les objectifs 1, 2, 4 et 7 de l'art. 20 ch. 9 al. 2 RCU doivent être 
précisés en vertu de l'orientation souhaitée. Dans sa décision d'approbation, elle a tranché dans le 
même sens.

C. Par mémoire du 27 octobre 2020, les propriétaires précités ont recouru contre cette décision 
auprès du Tribunal cantonal. Ils concluent – sous suite de frais et dépens – principalement à la 
modification de la décision et à ce que le PAD obligatoire "D.________" soit supprimé du PAL, soit 

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en particulier du plan d'affectation des zones (PAZ) et du RCU. Subsidiairement, ils demandent 
l'annulation de la décision et le renvoi à l'autorité intimée dans le sens de leurs considérants.

A l'appui de leur recours, les propriétaires font valoir que la DAEC a procédé à une mauvaise 
appréciation de la situation, dans la mesure où le périmètre défini par la commune ne saurait justifier 
un PAD. De plus, ils soutiennent que l'autorité a violé les principes généraux régissant la planification 
et rendu une décision dont le dispositif restreint la protection juridique. Selon eux, l'art. 20 ch. 9 al. 2 
RCU manque de clarté, de sorte que les effets juridiques ne peuvent se produire sans ambiguïté. 
En approuvant à la fois la planification communale tout en demandant dans la décision sur recours 
que celle-là précise l'art. 20 ch. 9 al. 2, les recourants estiment être privés des voies de droit. Sur ce 
point, la DAEC aurait dû – selon eux – renvoyer la cause pour nouvelle décision à la commune.

Sur le fond, les recourants sont d'avis qu'un PAD ne saurait atteindre le but recherché qui est celui 
de protéger le site construit.

D. Dans ses observations du 19 janvier 2021, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle relève 
que la faculté de pouvoir recourir des propriétaires n'est nullement lésée, dès lors que la 
concrétisation des objectifs du PAD se fera dans le cadre de la procédure d'adaptation aux 
conditions d'approbation dans laquelle les recourants pourront faire valoir leurs droits. Selon elle, le 
fait que les objectifs décrits dans l'art. 20 ch. 9 al. 2 RCU soient approuvés partiellement n'apparaît 
pas contestable. Elle souligne que la commune était parfaitement en droit de se servir de l'instrument 
du PAD, pour planifier l'aménagement sur le périmètre en question, afin de garantir un 
développement cohérent dans le secteur.

Dans leurs contre-observations du 12 avril 2021, les recourants maintiennent leurs conclusions. Ils 
reprochent à la DAEC d'avoir mélangé les notions de décision réformatoire et de décision cassatoire. 
En exigeant la concrétisation du contenu de l'art. 20 RCU, l'autorité intimée aurait, selon eux, 
implicitement reconnu qu'il n'existe pas de raisons objectives à l'adoption d'un PAD pour ce secteur.

E. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1.

Déposé dans le délai indiqué dans la décision sur recours et les formes prescrits – et l'avance des 
frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est, sous réserve de ce qui suit, 
recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de 
juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 

2.

2.1. Selon l'art. 62 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et 
les constructions (LATeC; RSF 710.1), les PAD règlent la constructibilité de secteurs du territoire 
communal pour compléter ou affiner le régime de construction de base prévu par le PAZ et sa 

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réglementation. Sous réserve d'éventuels ajustements mineurs et justifiés, la commune fixe dans le 
PAZ, d'une manière objective et cohérente, les périmètres dans lesquels l'établissement d'un PAD 
est exigé avant la délivrance d'un permis de construire. Elle fixe dans la réglementation afférente au 
PAZ les buts et les principes en vue de l'établissement du PAD (art. 63 al. 1 LATeC). Pour les PAD 
facultatifs, les conditions-cadre sont fixées par le conseil communal au début des travaux de 
planification (art. 63 al. 3 LATeC). Un PAD a en particulier pour but de permettre une solution 
urbanistique et architecturale de qualité, de prévoir des installations communes et des équipements 
adaptés et suffisants ainsi que d'assurer une meilleure insertion dans le site (art. 64 al. 1 LATeC). 
Le PAD contient en particulier des prescriptions sur l'ordre des constructions, l'équipement et les 
aménagements extérieurs dans le périmètre défini (art. 65 al. 1 LATeC).

Selon le message n° 43 du 20 novembre 2007 du Conseil d'Etat au Grand Conseil accompagnant 
le projet de loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ch. 3.5.7), il est exigé de la 
commune qu'elle définisse au préalable dans la réglementation afférente au PAZ les buts et les 
principes en vue de l'établissement du PAD. De cette façon, elle sera incitée à mener des réflexions 
d'aménagement plus en amont dans le processus de planification, en concrétisant clairement au 
niveau de son PAL les raisons pour lesquelles elle entend soumettre un secteur particulier à une 
telle obligation.

2.2. Selon l'art. 20 ch. 9 al. 2 RCU, le PAD "D.________" répondra aux objectifs suivants: 
traitement de l'interface avec la zone de protection du site construit et la zone de centre; respect de 
la topographie; promouvoir des mesures en faveur de la biodiversité; gestion des accès et des 
nuisances de la route cantonale; répondre aux exigences de l'OPB; perméabilité des liaisons de 
mobilité douce en site propre; limiter les impacts de la voiture (accès, parkings souterrains couvrant 
au minimum le 80 % des besoins en places de parc, places de parc pour voitures utilisées en auto 
partage, etc.); infiltration et rétention des eaux pluviales; et propositions allant dans l'esprit du 
développement durable (efficacité énergétique des bâtiments, emploi des énergies renouvelables, 
choix des matériaux, gestion de l'eau, végétation, etc.).

3. 

Au vu de la motivation du recours et des conclusions formulées, il y a d'emblée lieu de préciser ce 
qui suit.

Tant la décision sur recours que celle d'approbation exigent la précision des objectifs 1, 2, 4 et 7 de 
l'art. 20 ch. 9 al. 2 RCU relatif au PAD litigieux. Cette précision devra être effectuée par la commune 
dans le cadre de son dossier d'adaptation aux conditions d'approbation, qui devra à nouveau être 
mis à l'enquête publique. 

La signification d'un tel dispositif dans le contexte d'une décision d'approbation est claire. Cette 
manière de faire a notamment comme conséquence que seront à nouveau ouvertes toutes les voies 
de droit. Un autre sens ne saurait en être déduit, même si la DAEC a utilisé le terme de "réformer" 
dans la décision litigieuse. Les explications des recourants quant à la différence à faire entre une 
décision cassatoire et une décision réformatoire ne peuvent pas conduire à ce que le Tribunal de 
céans donne à la décision un autre sens que celui voulu par l'administration.

Partant, il est faux de soutenir, comme le font les recourants, que l'autorité aurait approuvé l'art. 20 
ch. 9 al. 2 RCU et aurait – ce faisant – différé à l'élaboration du PAD la concrétisation des objectifs 
à atteindre. 

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Au contraire, elle a – à l'instar de la décision sur recours et en parfaite accord avec celle-ci – formulé 
des conditions exigeant que cet article du RCU soit précisé. Dans ce sens, le dossier de planification 
est renvoyé à la commune à laquelle il incombe de procéder aux adaptations. Comme déjà souligné 
ci-dessus, il en découle que la nouvelle formulation de cet article pourra de nouveau faire l'objet des 
moyens de droit dont les recourants prétendent à tort être privés. 

Partant, il y a lieu de constater que la conclusion subsidiaire est irrecevable puisqu'elle correspond 
au dispositif des décisions litigieuses et qu'un intérêt de le contester fait défaut.

Il résulte également de ce qui précède que les griefs relatifs à une prétendue violation du droit des 
propriétaires quant à la protection juridique de leurs droits sont également dénués de toute 
pertinence.

4. 

Devant la DAEC, les recourants avaient contesté que le secteur puisse être sur son principe soumis 
à l'obligation d'un PAD. La DAEC a cependant confirmé le choix de la commune de prévoir pour le 
secteur litigieux un PAD, ce qui l'a amenée à admettre partiellement le recours.

Sur ce point également, on peut se poser la question de savoir si les recourants ont véritablement 
un intérêt à contester la décision litigieuse ou si, au vu de leurs griefs, ils ne devraient pas attendre 
l'issue des réflexions ultérieures auxquelles la commune devra procéder selon la décision 
d'approbation. Or, dès lors que le constat qu'un PAD ne se justifie pas sur cette portion du territoire 
communal mettrait immédiatement fin au litige et, partant, conduirait à interdire le renvoi sur ce point, 
le Tribunal doit se prononcer sur cette question.

4.1. Selon l'ISOS de la Commune de C.________, le périmètre 1 est défini comme l'emprise du 
tissu constituant l'agglomération agricole d'origine. Il est répertorié en catégorie d'inventaire BC, 
avec un objectif de sauvegarde B selon l'ISOS. Cet objectif de sauvegarde reconnait l'existence 
d'une structure d'origine à sauvegarder et demande de sauvegarder les éléments structurants. Les 
caractéristiques fondamentales à préserver sont la distance entre les bâtiments, les rapports entre 
la construction, les espaces privatifs et l'espace sur rue et l'aménagement et l'utilisation des 
prolongements de l'habitation. Le maintien de l'équilibre entre les constructions anciennes et 
nouvelles est également nécessaire (cf. à ce propos, également explications relatives à l'ISOS).

Le périmètre environnant II est défini comme des vergers s'inclinant de plus en plus fortement vers 
la gorge du ruisseau de H.________. Il est répertorié en catégorie d'inventaire ab, avec un objectif 
de sauvegarde a selon l'ISOS.

4.2. En l'espèce, la localisation du quartier en limite de la ZPSC et le fait que ce quartier est 
partiellement situé à l'intérieur du périmètre de protection du site construit au sens du PDCant 
attestent de l'utilité d'entreprendre des mesures de planification visant à garantir le caractère du 
secteur, dans un but de protection du site. La commune a un intérêt à être à même de garantir qu'un 
éventuel futur développement du secteur litigieux n'aura pas des effets négatifs pour la ZPSC 
avoisinante. Le fait que ce quartier soit aujourd'hui largement construit n'est pas relevant dans la 
mesure où un PAD peut également avoir comme fonction de gérer l'évolution du bâti dans le secteur 
qu'il régit. Les restrictions de la propriété ordonnées dans ce but répondent par conséquent à un 
intérêt public et sont conformes aux buts des art. 62 ss LATeC (cf. consid. 2). 

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Dans cette mesure, le fait d'introduire pour ce secteur l'obligation d'un PAD telle que proposée par 
la commune et confirmée par la décision d'approbation ne saurait à ce stade être critiquée. En effet, 
un PAD peut sans aucun doute être un instrument pertinent pour affiner le régime de construction 
et les règles permettant d'assurer une protection appropriée du site protégé à proximité ainsi que, 
cas échéant, de mettre en œuvre les autres objectifs mentionnés par la commune. Il n'incombe pas 
au Tribunal, dans le cadre du présent litige, d'interdire à la commune de recourir à cet instrument de 
planification.

La DAEC pour sa part n'avait aucun motif de contester ce choix mais devait se limiter à constater 
que la mise en œuvre telle que proposée par la commune n'était pas conforme aux exigences 
légales dès lors que les réflexions en amont n'étaient pas assez concrètes (cf. message, ch. 3.5.7). 
L'exigence de concrétisation est notamment dictée par le principe de la sécurité du droit, aspect qui 
est précisément mis en avant par les recourants. Au vu de l'autonomie communale et de la liberté 
qui doit être accordée à la commune dans ce domaine, la DAEC ne pouvait cependant pas se 
substituer au planificateur local mais devait se limiter à constater que, pour ce secteur, la mise en 
œuvre d'un PAD est possible sur le principe, pour renvoyer le dossier à la commune dans le cadre 
de l'adaptation aux conditions d'approbation.

Les arguments avancés par les recourants ne remettent pas en question ce raisonnement. S'ils 
relèvent que d'autres instruments du droit de l'aménagement du territoire seraient plus efficaces ou 
appropriés et que ces autres instruments permettraient également d'atteindre les objectifs visés par 
le PAD litigieux, ils perdent de vue que la question n'est pas celle de savoir si par d'autres biais un 
objectif similaire pourrait être atteint, mais celle de savoir si l'autonomie du planificateur communal 
doit être restreinte dans le sens qu'il faut lui interdire de réglementer la constructibilité à cet endroit 
par un PAD.

On ne saurait en outre suivre les recourants qui arguent que le manque de concrétisation des 
objectifs équivaut à l'absence d'un intérêt à l'établissement d'un PAD. Ce faisant, ils confondent la 
nécessité de connaitre concrètement les moyens de mise en œuvre des buts du PAD avec l'intérêt 
public justifiant de recourir à cet instrument. Comme exposé ci-dessus, cet intérêt a été à ce stade 
suffisamment établi par la commune.

5.

Partant, le recours, mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.

Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 
des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). 

Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (cf. art. 139 CPJA).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

II. Les frais de justice, fixés à CHF 2'000.-, sont mis solidairement à la charge des recourants. Ils 
sont prélevés sur l'avance de frais de CHF 3'000.- versée, le solde de CHF 1'000.- étant 
restitué aux recourants.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 27 septembre 2021/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :