# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 696082ce-cd35-5422-a255-1542fa788f53
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-02-09
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 09.02.2023 A/1532/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-1532-2022_2023-02-09.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/1532/2022 LCI JTAPI/164/2023 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 9 février 2023 

 

dans la cause 

 

Madame A______  

Monsieur B______ 

Madame C______  

 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 

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A/1532/2022 

D______ AG, représentée par Me Stephan KRONBICHLER, avocat, avec élection de 
domicile 

Monsieur E______ 

 

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A/1532/2022 

EN FAIT 

1. D______ SA, dont le siège se trouve dans le canton de Zurich, était une filiale 
appartenant à l'opérateur de téléphonie mobile F______ SA. 

2. Par requête réceptionnée par le département du territoire (ci-après : le DT ou le 
département) le 2 juillet 2021 et enregistrée sous n° DD 1______, D______ SA a 
requis, pour le compte de F______ SA, l'autorisation de poser une nouvelle 
installation de communication mobile sur la parcelle n° 2______ de la commune 
de G______, à l'adresse chemin des H______ 3______. Sur cette parcelle s'élève 
un immeuble de 7 étages surmontés d'un attique. 

3. Selon les plans joints à la requête, l'installation consistait dans le remplacement de 
l'installation de téléphonie mobile existante sur le toit de l'immeuble par une 
nouvelle, soit un mât sur lequel seraient fixées trois antennes. 

4. Cette requête a été publiée dans la Feuille d'avis officielle le 13 juillet 2021. Un 
délai de 30 jours était ouvert à compter de cette publication pour la consultation 
des dossiers ainsi que pour l'envoi des éventuelles observations au département. 

5. Hormis la Ville de I______, les différentes instances consultées dans le cadre de 
l'instruction du dossier ont préavisé favorablement le projet. Ainsi, notamment, le 
service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisants (SABRA) a rendu un 
préavis favorable sous conditions le 22 juillet 2021 : des mesurages de contrôle 
devaient être effectués dans le lieu à utilisation sensible n° 3, les antennes 
devaient être intégrées dans le système d'assurance-qualité de l'opérateur, 
permettant de surveiller les données d'exploitation et enfin, les parties de la 
superstructure accessibles pour l'entretien, où la valeur limite d'immission était 
épuisée, devaient être dûment protégées. La Ville de I______ a préavisé 
négativement le projet le 18 août 2021, indiquant qu'elle appliquait pour le 
moment un moratoire à toute demande de modification d'installation existante ou 
de pose de nouvelle installation de téléphonie mobile. 

6. Le 7 avril 2022, le département a délivré l'autorisation requise en la soumettant 
aux conditions fixées par le SABRA dans son préavis du 22 juillet 2021. 

7. Par acte du 11 mai 2022, Madame A______, Monsieur B______ et Madame 
C______, habitants de l'immeuble situé à l'adresse chemin des H______ 4______, 
ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première 
instance (ci-après : le tribunal), en concluant à son annulation. 

À titre préalable, il convenait d'ordonner une expertise judiciaire afin de vérifier le 
respect des normes applicables et en particulier l'exactitude des calculs effectués 
par la constructrice. Il s'agissait en outre d'interpeller cette dernière afin qu'elle 

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démontre que la puissance émettrice de l'installation litigieuse ne pourrait pas être 
augmentée à l'avenir et qu'elle respecterait ainsi les exigences en matière de 
contrôle à long terme du respect des valeurs limite. 

Leur droit d'être entendu avait été violé car les habitants des maisons voisines du 
projet n'avaient jamais été informés de façon appropriée. Une invitation à une 
séance d'information pour expliquer en quoi consistait le projet, ainsi que sur 
l'augmentation de l'électrosmog, aurait permis à l'ensemble des habitants d'être 
correctement informés. 

Le projet aurait par ailleurs dû faire l'objet d'une planification. En substance, on 
assistait depuis deux ou trois ans à une prolifération d'antennes de nouvelle 
génération 4G+ et 5G sur l'ensemble du territoire national. Pourtant, la 
jurisprudence fédérale imposait une planification directrice pour des projets ayant 
des effets importants sur l'organisation du territoire. En l'occurrence, l'installation 
de plus de 26'000 installations de téléphonie mobile de nouvelle génération à 
l'échelle nationale revêtait indéniablement une importance supra locale. En 
l'absence de tout planification, il existait un manque total de coordination et une 
prolifération bien trop importante du nombre d'antennes, excédent de loin la 
couverture requise pour la population. La zone concernée par le projet querellé 
comptait déjà plusieurs stations de base en service, ce qui montrait que la mise en 
place de ces installations se faisait de manière totalement désorganisée. Il ne 
s'agissait de rien de plus que d'une guerre commerciale entre opérateurs mobiles. 

En outre, le projet querellé violait le principe de précaution. La fiche de données 
spécifiques au site indiquait une valeur de 4.8 V/m pour le lieu à utilisation 
sensible (LUS) n° 3, respectivement de 3.42 V/m pour le LUS n° 6. Pour le LUS 
n° 4, on se trouvait pratiquement à la limite admissible, ce qui commandait, déjà à 
ce stade, la plus grande prudence. À cela s'ajoutait qu'il était déjà arrivé que 
l'autorité qui procédait au relevé, respectivement au contrôle des valeurs, en 
obtiennent de différentes, parfois plus ou parfois moins élevées. Dans le cas 
d'espèce, une telle incertitude mettait en danger la vie d'êtres humains, raison pour 
laquelle une expertise judiciaire devait être mise en œuvre. 

Le projet était non conforme au système des facteurs de correction. En février 
2021, l'office fédéral de l'environnement (OFEV) avait publié un rapport 
explicatif duquel il ressortait qu'en exploitation réelle, il pouvait arriver que la 
puissance émettrice déterminante (ERPn) soit dépassée durant une courte période, 
le facteur de correction ne pouvant être appliquée que si l'antenne adaptative était 
dotée d'une limitation automatique de la puissance. Dans l'hypothèse où, pendant 
de courtes périodes, des pics de puissance supérieurs à la puissance d'émission 
ERPn mentionnée dans la fiche de donnée spécifique au site se produisaient, la 
puissance était réduite de manière que la puissance émettrice moyenne sur une 
période de six minutes ne dépasse pas la puissance d'émission mentionnée dans la 
fiche de l'opérateur. Il en résultait que la puissance émise était susceptible, durant 

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une courte période, de dépasser le seuil admissible de 5 V/m. Très concrètement, 
pendant ce laps de temps limité, cela permettait aux opérateurs de rayonner 
parfois jusqu'à dix fois plus que la limite autorisée. En l'occurrence, la fiche de 
données spécifiques au site ne donnait aucune indication sur l'existence d'un 
système de limitation automatique, ce qui était inadmissible. À cela s'ajoutait 
qu'un rapport d'expertise publié par l'Université de Fribourg [le 7 juin 2021] 
arrivait à la conclusion que le rapport explicatif de l'OFEV de février 2021, en 
particulier sur la façon de définir le mode d'exploitation déterminant, constituait 
un changement de paradigme et entraînait de facto une modification des 
dispositions sur la protection contre les rayonnements non ionisants. La 
modification de ces dispositions avec entrée en vigueur le 1er janvier 2022 n'y 
changeait rien, car il ne s'agissait que d'une codification de l'aide à l'exécution 
publiée par l'OFEV. 

Enfin, le projet contrevenait à la circulaire de l'Office fédéral de l'environnement 
du 16 janvier 2006, qui imposait de garantir le respect de la puissance émettrice 
autorisée sur le long terme. En l'occurrence, la décision querellée était lacunaire à 
ce sujet, puisqu'elle ne décrivait pas cet aspect. À cela s'ajoutait que l'opérateur en 
cause n'indiquait pas, dans la fiche de donnée spécifique au site, que l'installation 
litigieuse serait intégrée un système d'assurance qualité, et encore moins partir de 
quand ce système serait opérationnel. 

8. D______ SA a répondu de au recours le 5 juillet 2022, concluant à son rejet. Ses 
arguments seront examinés ci-après en droit dans la mesure utile. 

9. Le département a répondu au recours le 15 juillet 2022, concluant à son rejet. Ses 
arguments seront examinés ci-après en droit dans la mesure utile. 

10. Les recourants ont répliqué par écritures du 7 septembre 2022, reprenant pour 
l'essentiel leurs griefs. Au surplus, s'agissant de la violation du principe de 
précaution, la densité d'antennes présentes dans le quartier entraînait d'ores et déjà 
différents effets, dont faisaient parties les insomnies, les acouphènes, les vertiges, 
les maux de tête, etc. Les recourants ont par ailleurs cité différentes études 
scientifiques démontrant selon eux les effets nocifs d'une exposition au 
rayonnement émis par les téléphones portables. 

11. D______ SA et le département ont répliqué respectivement par écritures des 19 
septembres et 5 octobre 2022. 

 

EN DROIT 

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1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 

2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 

3. À titre préalable, les recourants sollicitent le prononcé d'une expertise judiciaire 
tendant à vérifier le respect des normes applicables et en particulier l'exactitude 
des calculs effectués par la constructrice. Elles demandent également que la 
constructrice soit interpellée afin qu'elle démontre que la puissance émettrice de 
l'installation litigieuse ne pourra pas être augmentée à l'avenir et qu'elle respectera 
ainsi les exigences en matière de contrôle à long terme du respect des valeurs 
limite. 

4. Garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu est une garantie 
constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit entraîner l'annulation 
de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recourant sur 
le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les références). 

Il comprend notamment le droit, pour l'intéressé, de s'exprimer sur les éléments 
pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, 
d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit 
donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des 
preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela 
est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 142 II 
218 consid. 2.3 ; 140 I 285 consid. 6.3.1 et les arrêts cités). 

5. En l'espèce, pour que le tribunal ordonne une expertise judiciaire visant en 
particulier à vérifier l'exactitude des calculs effectués par l'intimée, il conviendrait 
que des indices permettent de douter de cette exactitude. À défaut de tels doutes, il 
n'est en effet pas possible de remettre en question par la voie d'expertise judiciaire, 
par principe, l'ensemble des décisions de nature technique soumises au contrôle 
des tribunaux. Or, les recourants ne présentent aucun élément permettant en 
l'occurrence de douter de l'exactitude de ces calculs. Il n'y a donc pas lieu de 
prononcer l'expertise requise. Quant au fait que l'intimée devrait démontrer qu'elle 
respectera à l'avenir les valeurs limite, on voit mal comment elle pourrait apporter 
une telle preuve et les recourantes ne s'en expliquent pas non plus. Comme on le 
verra plus bas (consid. 21), l'examen de la légalité d'une autorisation de construire 
se fonde sur l'objet tel qu'il est autorisé, en partant de l'idée qu'il sera construit 
conformément à l'autorisation et exploité pareillement. 

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6. Par conséquent, il n'y a pas lieu de procéder aux mesures d'instruction requises. 

7. Sur le fond, les recourantes font tout d'abord valoir un grief de nature formelle lié 
à la violation de leur droit d'être entendu, dont le contenu a été rappelé ci-dessus. 

8. Selon l'art. 3 LCI, toutes les demandes d’autorisation sont rendues publiques par 
une insertion dans la Feuille d’avis officielle. Il est fait mention, le cas échéant, 
des dérogations nécessaires (al. 1). Pendant un délai de 30 jours à compter de la 
publication, chacun peut consulter les demandes d’autorisation et les plans au 
département et lui transmettre ses observations par une déclaration écrite (al. 2). 

9. En l'occurrence, la requête relative au projet querellé a été publiée dans la feuille 
d'avis officielle du 13 juillet 2021. Par conséquent, les recourants ont été dûment 
informés, selon les modalités prévues par la loi, du dépôt de la requête, de la 
possibilité de consulter le dossier de cette dernière et enfin et de la possibilité 
d'adresser des observations au département dans un délai de 30 jours. Il ne 
découle ni du droit d'être entendu au sens de l'art. 29 al. 2 Cst., ni des dispositions 
précitées de la LCI, qu'en sus, il eût appartenu au département d'organiser des 
séances d'information. 

Certes, l'art. 15 al. 1 du règlement sur la protection contre le rayonnement non 
ionisant des installations stationnaires du 29 septembre 1999 (RPRNI – K 1 
70.07) prévoit que les habitants concernés vivant au voisinage sont informées, de 
manière appropriée, par l'exploitant ou le propriétaire de la mise en place 
d'installations stationnaires de téléphonie mobile et des modifications apportées à 
des installations existantes, sur l'immeuble. 

Il convient cependant de souligner que cette obligation incombe à l'exploitant ou 
au propriétaire, et non à l'autorité qui rend la décision d'autorisation. 

10. Par conséquent, en tant qu'il est dirigé contre cette décision, le grief de violation 
du droit d'être entendu s'avère infondé et sera rejeté. 

11. Les recourants se plaignent ensuite d'une violation de l'obligation de planifier. Se 
contentant d'exposer les raisons pour lesquelles une telle planification serait à leur 
avis nécessaire (c'est-à-dire en raison d'une prolifération désordonnée des 
installations de téléphonie mobile), ils n'exposent pas quelles seraient les bases 
légales dont elles prétendent tirer une telle obligation. 

12. Il découle en revanche de la jurisprudence du Tribunal fédéral, citée par les parties 
intimées, que les installations de communication mobile n'ont en principe pas 
besoin de faire l'objet d'une planification spéciale, en particulier lorsqu'elles sont 
érigées en zone constructible (ATF 142 I 26 consid. 4.2; ATF 138 II 173 consid. 
5). 

13. Il en découle que ce grief est lui aussi infondé et qu'il devra être rejeté. 

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14. Les recourants se plaignent ensuite d'une violation du principe de précaution. 

15. La Confédération veille à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour 
l'être humain et son environnement naturel (art. 74 al. 2 de la Constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101). Comme déjà 
mentionné, les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront 
réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). Les valeurs limites sont 
fixées par le Conseil fédéral conformément aux critères de l'art. 11 al. 2 LPE que 
sont l'état de la technique, les conditions d'exploitation ainsi que le caractère 
économiquement supportable, sans référence directe aux dangers pour la santé 
prouvés ou supposés, avec toutefois la prise en compte d'une marge de sécurité 
(arrêt du Tribunal fédéral 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.2, in DEP 2004 
p. 228). Les valeurs limites spécifiées dans l'ordonnance sur la protection contre le 
rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710) pour la 
protection contre les rayonnements non ionisants sont fondées sur des résultats 
scientifiquement étayés concernant les risques pour la santé liés aux antennes de 
radiotéléphonie mobile. Le Conseil fédéral et son autorité spécialisée, l'OFEV, 
suivent en permanence l'évolution de la science avec un groupe consultatif 
d'experts (ci-après : BERENIS) et doivent, si nécessaire, adapter les valeurs 
limites à l'état de la science ou de l'expérience (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 ; 1C_348/2017 du 21 février 2018 
consid. 4 ; 1C_118/2010 du 20 octobre 2010 consid. 4.2.3). 

De jurisprudence constante, le principe de prévention est réputé respecté en cas de 
conformité de la VLInst dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur 
s'applique (ATF 126 II 399 consid. 3c ; ATF 133 II 64 consid. 5.2 ; arrêt 
1A.68/2005 du 26 janvier 2006 consid. 3.2 in SJ 2006 I 314). Cela étant, vu la 
marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral quant à l'établissement des 
valeurs limites, seuls de solides éléments démontrant de nouvelles connaissances 
fondées scientifiquement justifient de remettre en cause ces valeurs (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5). À cet égard, le 
Tribunal fédéral a encore récemment confirmé qu'en l'état des connaissances, il 
n'existait pas d'indices en vertu desquels ces valeurs limites devraient être 
modifiées (arrêts du Tribunal fédéral 1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.2.5 ; 
1C_518/2018 du 14 avril 2020 ; 1C_348/2017 du 21 février 2018 consid. 4.3 ; 
1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5). 

16. Selon le rapport de novembre 2019 du groupe de travail « Téléphonie et 
rayonnement » mandaté par le DETEC, qui prend en considération les rapports 
d'évaluation publiés depuis 2014, aucun effet sanitaire n'a été prouvé de manière 
cohérente en dessous des valeurs limites fixées dans l'ORNI pour les fréquences 
de téléphonie mobile utilisées actuellement. Le groupe de travail a constaté que 
les éléments de preuves demeuraient insuffisants (DETEC, Rapport « Téléphonie 
mobile et rayonnement » du 18 novembre 2019, p. 8-9). 

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17. Il en découle qu'en l'état actuel des connaissances scientifiques, il n'est pas 
possible d'invoquer le principe de prévention pour s'opposer à la technologie 5G, 
dès lors que les valeurs-limites prévues par l'ORNI sont concrètement respectées 
(ATA/415/2022 du 26 avril 2022 consid. 6). 

18. En conséquence de ce qui précède, le grief de violation du principe de prévention 
devra lui aussi être rejeté. 

19. Le grief des recourants sur le fait que le rapport explicatif de l'OFEV de février 
2021 entraînerait en réalité une modification de l'ORNI tombe à faux, puisque 
comme les recourants le relèvent eux-mêmes, l'ORNI a fait l'objet de 
modifications entrées en vigueur le 1er janvier 2022 (ch. 63 et 64 de l'Annexe I). 
En tant que norme de nature technique actualisée en fonction de l'état des 
connaissances scientifiques, l'ORNI intègre les évolutions liées à la 5G en les 
soumettant au principe de prévention, ainsi que cela résulte de la jurisprudence 
susmentionnée du Tribunal fédéral. Par conséquent, ce grief doit lui aussi être 
rejeté. 

20. Les recourants se plaignent pour finir de l'absence d'un système d'assurance 
qualité et de contrôle des valeurs limite sur le long terme. 

En réalité, pour fonder ce grief, les recourants font un procès d'intention à la 
bénéficiaire de l'autorisation de construire, partant apparemment de l'idée qu'elle 
ne respectera pas les conditions posées par la décision litigieuse, lesquels 
reprennent celles du SABRA et imposent précisément à l'intimée, à la fois 
d'intégrer l'installation litigieuse dans son système d'assurance qualité et de 
contrôler les valeurs limite sur le long terme. 

21. Le tribunal ne peut examiner un grief qui se fonde uniquement sur l'hypothèse que 
l'autorisation en cause ne sera pas respectée (ATA/62/2020 du 21 janvier 2020 
consid. 3). Par conséquent, ce grief sera lui aussi rejeté. 

22. Intégralement non fondé, le recours sera rejeté. 

23. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, 
émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - 
E 5 10.03), les recourants, qui succombent, sont condamnés, pris solidairement, 
au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 600.- ; il est couvert par l’avance de 
frais de CHF 900.- versée à la suite du dépôt du recours. 

24. Le solde de l'avance de frais, soit CHF 300.-, sera restitué aux recourants. 

25. Vu l'issue du litige, une indemnité de procédure de CHF 1'000.-, à la charge des 
recourants, pris solidairement, sera allouée à D______ SA (art. 87 al. 2 à 4 LPA et 
6 RFPA). 

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare recevable le recours interjeté le 11 mai 2022 par Madame A______, 
Monsieur B______ et Madame C______ contre la décision DD 1______ rendue 
par le département du territoire le 7 avril 2022 ; 

2. le rejette ; 

3. met à la charge des recourants, pris solidairement, un émolument de CHF 600.-, 
lequel est couvert par l'avance de frais ; 

4. ordonne la restitution aux recourants du solde de l'avance de frais de CHF 300.- ; 

5. condamne Madame A______, Monsieur B______ et Madame C______, pris 
solidairement, à verser à D______ SA une indemnité de procédure de CHF 1'000.-
 ; 

6. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de 
recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la 
désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être 
accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 

Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Patrick BLASER et Saskia 
RICHARDET VOLPI, juges assesseurs. 

Au nom du Tribunal : 

Le président 

Olivier BINDSCHEDLER TORNARE 

 

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties, ainsi qu’à l’office fédéral 
de l’environnement. 
Genève, le  La greffière