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**Case Identifier:** b3b6a948-9cac-5145-8999-8fe53be74828
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-02-06
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 06.02.2024 A/4257/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-4257-2022_2024-02-06.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/4257/2022-LDTR ATA/165/2024  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 6 février 2024 

 

    dans la cause  

 
COMMUNAUTÉS DES PROPRIÉTAIRES D'ÉTAGES DES IMMEUBLES 
A______  
représentées par Me Julien PACOT, avocat  recourantes 

contre 

B______ AG et C______ SA  
représentées par Me Philippe PROST, avocat 

et 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE      intimés 

_________

 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
19 septembre 2023 (JTAPI/1014/2023) 

- 2/23 - 

A/4257/2022 

EN FAIT 

A.     a. Le périmètre du plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) n° 1______, adopté 
par le Conseil d'État le 28 juin 1995, est situé entre les avenues de D______ et 
E______ et la rue F______.  

Il comprend les immeubles sis aux nos : 

- 47, rue F______ (bâtiment A, prévu dans le PLQ à hauteur de R+2+S, sis 
sur la parcelle n° 1'254) ; 

-  47 bis et 47 ter, rue F______ (bâtiment B, prévu dans le PLQ à hauteur de 
R+6+S, sis sur les parcelles nos 2'113 et 2'146 (appartenant à B______ AG) ; 

-  51, rte de D______ (bâtiment C, prévu dans le PLQ à hauteur de R+2+S, sis 
sur la parcelle no 1'256) ; 

-  46, av. E______ (bâtiment D, prévu dans le PLQ à hauteur de Ri+Rs+2+S, 
sis sur la parcelle no 1'257) ;  

-  42, 44, 44 bis, av. E______ (bâtiment E, prévu dans le PLQ à hauteur de 
R+6+S, sis sur les parcelles nos 2'516 et 2'517).   

La légende du PLQ indique que les bâtiments A à E existants doivent être 
maintenus dans leurs gabarits. Un bâtiment R + 3 + S, non réalisé à ce jour, était 
projeté sur la parcelle n° 1'254. 

Aucun indice d'utilisation du sol (ci-après : IUS) ou indice de densité (ci-après : 
ID) n'est mentionné dans le PLQ n° 1______. 

b. Les COMMUNAUTÉS DES PROPRIÉTAIRES D'ÉTAGES DES 
IMMEUBLES A______ (ci-après : les copropriétaires) sont respectivement 
propriétaires de lots PPE compris dans les immeubles situés sur les parcelles 
nos 2'516 et 2'517 de la commune de Genève-G______. 

B.     a. Le 1er avril 2022, C______ SA a requis du département du territoire (ci-après : 
le DT ou le département) la délivrance d'une autorisation de construire concernant 
les parcelles nos 2'113, 2'146 et 2'831 et portant sur la surélévation du bâtiment B 
(ajout d’un étage et d’un attique en vue de réaliser douze logements 
supplémentaires), la transformation et la rénovation des deux immeubles sis sur 
les deux premières parcelles précitées, l’aménagement de logements, la rénovation 
des garages souterrains, l’installation de pompes à chaleur (ci-après : PAC) en 
toiture, les aménagements extérieurs, le prolongement d'un mur de soutènement et 
l’abattage d'arbres. 

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C.     a. Dans le cadre de l'instruction de cette demande, enregistrée sous le 
n° DD 2______, plusieurs instances de préavis ont été sollicitées, notamment :  

-  le 12 avril 2022, l'office de l'urbanisme (ci-après : OU) a émis un préavis 
favorable sans observations ; 

- le 6 octobre 2022, après avoir sollicité la modification du projet, la direction 
des autorisations de construire (ci-après : DAC) a émis un préavis favorable, 
avec dérogation selon les art. 11 al. 6 de la loi sur les constructions et les 
installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), 27 du règlement 
d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 
27 février 1978 (RCI - L 5 05.01) et 3 du règlement concernant 
l'accessibilité des constructions et installations diverses (RACI - L 5 05.06), 
relevant que le « projet s'écart[ait] du PLQ (autre motif d'intérêt général : 
construction de logements supplémentaires – art. 3 al. 4 de la loi sur 
l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou 
localités, du 9 mars 1929 (LExt - L 1 40 – OU favorable) » ; 

- le 18 octobre 2022, la Ville de Genève (ci-après : la ville) a émis un préavis 
favorable, avec souhaits ; 

- la commission d'architecture (ci-après : CA) a sollicité la modification du 
projet, par préavis du 6 mai 2022, sur plusieurs points, tout en retenant 
qu’au vu du contexte bâti environnant qui offrait des dégagements en 
suffisance, le principe de surélévation d’un étage plein avec un attique (et 
transformation de l’attique actuel en étage plein) était validé ;  

Le 25 octobre 2022, la CA a émis un préavis favorable sous conditions ; 

- le 7 novembre 2022, l'office cantonal du logement et de la planification 
foncière (ci-après : OCLPF) s'est prononcé favorablement, sous conditions, 
notamment le respect des dispositions de la loi sur les démolitions, 
transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de soutien 
en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20) ; 
les loyers des 12 logements, totalisant 52 pièces « RGL » créés en 
surélévation du bâtiment (8e et 9e étages) ne devaient pas excéder 
CHF 7'056.-/pièce/an pour une durée de cinq ans dès la première mise en 
location des logements après les travaux. 

b. Le 15 novembre 2022, le département a délivré l'autorisation de construire 
sollicitée, laquelle a été publiée dans la Feuille d'avis officielle de la République et 
canton de Genève (ci-après : FAO) du même jour. Cette décision se basait 
notamment sur les art. 11 al. 6 LCI, 27 RCI, 9 LDTR et 3 al. 4 LExt. 

Les conditions figurant dans plusieurs des préavis émis devaient être strictement 
respectées et faisaient partie intégrante de l’autorisation.  

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/JmpLex/L%205%2005
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/JmpLex/L%205%2005.06
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/JmpLex/L%201%2040

- 4/23 - 

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D.     a. Par acte du 14 décembre 2022, les copropriétaires ont recouru contre 
l'autorisation de construire auprès du Tribunal administratif de première instance 
(ci-après : TAPI), concluant, à titre préalable, à la restitution de l'effet suspensif 
et, à titre principal, à l'annulation de la décision. 

b. Après un échange d’écritures sur effet suspensif, le TAPI a, par décision du 
26 janvier 2023, admis la demande de restitution d’effet suspensif au recours 
formée par les copropriétaires. 

Les copropriétaires avaient rendu vraisemblable l’existence de divergences 
importantes entre le PLQ et l’autorisation délivrée, le projet augmentant l’IUS de 
8.29%. Or la jurisprudence de la chambre administrative de la Cour de justice 
(ci-après : la chambre administrative) admettait que, malgré la teneur de l’art. 3 
al. 5 de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - 
L 1 35), ainsi que de l’art. 3 al. 4 LExt, entrés en vigueur le 21 mars 2015, des 
écarts d’IUS restaient admissibles à condition de se limiter à une variation de 
l’ordre de 3% équivalente à la marge de tolérance appliquée sous l’ancien droit. 
De surcroît, le PLQ prévoyait expressément que les bâtiments qu’il désignait 
devaient être maintenus dans leur gabarit ce qui semblait a priori limiter les 
possibilités de surélévation de ces derniers. 

c. Le DT a conclu au rejet du recours, à l’instar d’B______ AG et C______ SA. 

d. Après un second échange d’écritures, le TAPI a, par jugement du 19 septembre 
2023, rejeté le recours. 

Le grief de violation du principe de prévention était rejeté. Il n’est ici plus 
litigieux. 

Une éventuelle violation du principe d’égalité de traitement apparaissait, à ce 
stade, purement hypothétique. Aucun autre propriétaire d’immeubles inclus dans 
le PLQ concerné n’avait sollicité d’autorisation de surélévation, ni fait part d’une 
intention allant dans ce sens. Même si des demandes de surélévation portant sur 
d’autres immeubles du même PLQ devaient être déposées ultérieurement, les 
particularités de chaque situation seraient suffisantes pour justifier un éventuel 
traitement différent.  

Le grief de violation de l’art. 3 al. 4 LExt était rejeté. Le PLQ, adopté en 1995, 
soit il y avait plus de vingt-cinq ans, devait être qualifié d’ancien. Il était antérieur 
à l’adoption de la loi sur les surélévations (PL 10’088, adoptée le 22 février 2008 
et entrée en vigueur le 22 avril 2008) et ne faisait explicitement mention d’aucun 
ID ni IUS à respecter. Les travaux de surélévation autorisés auraient pour effet de 
créer un étage supplémentaire plus attique sur le bâtiment B. Sur la base du 
rapport du bureau H______, l’IUS augmenterait de 8.29%, chiffre non contesté 
par le DT, la différence entre cette valeur et celle retenue par les intimées, qui se 

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prévalaient d’une augmentation de l’IUS de 8.01%, étant minime. Selon les 
données figurant dans ce même rapport du bureau H______ – lesquelles 
divergeraient légèrement de la réalité, selon B______ AG, dès lors qu’elles se 
fonderaient sur le cadastre, qui indiquait la surface de l’emprise des bâtiments au 
sol et non les surfaces brutes de plancher (ci-après : SBP) exactes – il en 
résulterait une augmentation d’environ 23% de la surface existante. Un 
dépassement de 36% de la SBP avait été jugée conforme à un PLQ. De même, 
dans un arrêt très récent, la chambre administrative avait relevé que la réalisation 
d’un étage supplémentaire avait été considérée, à plusieurs reprises, comme une 
dérogation au PLQ acceptable. Le projet querellé avait pour conséquence concrète 
d'augmenter le parc locatif genevois par la création de douze logements. Leur 
typologie avait été revue afin de répondre au mieux aux besoins prépondérants 
actuels de la population genevoise. La réalisation de nouveaux appartements en 
centre-ville et à proximité des commodités (transports publics, commerces, 
notamment), dans un canton où sévissait une pénurie de logements depuis de 
nombreuses années, répondait à un intérêt public non négligeable. La hauteur de 
l’immeuble concerné par le litige était actuellement de « R + 6 + S », tout comme 
celle de l’immeuble des recourantes, tandis que les trois autres immeubles 
existants étaient de gabarit moindre. La surélévation projetée n’apparaissait ainsi 
pas de nature à nuire à l’aspect architectural du secteur concerné. Enfin, 
l’ensemble des instances de préavis s’étaient prononcées favorablement après 
avoir examiné la situation avec soin. En conséquence, l’autorité intimée n’avait 
pas abusé de son pouvoir d’appréciation en considérant que le PLQ n° 1______ 
n’apparaissait pas vidé de sa substance en raison de la surélévation d’un étage 
plus attique autorisée dans la décision attaquée. 

E.     a. Par acte du 20 octobre 2023, les copropriétaires ont recouru devant la chambre 
administrative. Ils ont conclu à l’annulation du jugement et de l’autorisation. 
Préalablement, l’effet suspensif devait être restitué. 

Leur droit d’être entendu avait été violé. Leur argumentation comportait une 
importante partie relative à la nécessité de respecter la lettre de l’art. 3 al. 4 LExt. 
Ils avaient notamment critiqué l’application contra legem d’anciens principes 
jurisprudentiels, malgré l’entrée en vigueur des nouveaux art. 3 al. 4 LExt et 3 al. 
5 LGZD. Ils avaient soutenu, dans un raisonnement étayé, qu’en tant qu’elle 
impliquait une augmentation de l’IUS du périmètre du PLQ, l’autorisation de 
construire violait le texte même de l’art. 3 al. 4 LExt, ce qui justifiait son 
annulation. Le TAPI n’avait pas discuté leur argumentation et s’était, injustement, 
écarté de la lettre de l’article précité. 

La teneur des art. 3 al. 4 LExt et 3 al. 5 LGZD était identique. Ils étaient entrés en 
vigueur à la même date. Les principes établis et la jurisprudence rendue en rapport 
avec l’art. 3 al. 5 LGZD, plus abondante que celle pour l’art. 3 al. 4 LExt, était 
entièrement valable pour cette dernière, ce que le TAPI avait admis. Avec 

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l’adoption de ces deux nouveaux articles, le législateur avait de lege lata exclu 
l’octroi de dérogations à un PLQ dans le cadre de permis portant sur la création de 
logements supplémentaires si l’IUS et l’ID n’étaient pas respectés. Cela résultait, 
expressément et sans équivoque, du texte légal. La ratio legis de l’art. 3 al. 4 LExt 
imposait le respect de l’IUS et de l’ID. Contrairement à la jurisprudence de la 
chambre de céans, qui n’avait jamais réellement traité de la problématique, la 
« marge de manœuvre » du DT avait été supprimée avec l’entrée en vigueur des 
nouvelles dispositions, pour plusieurs motifs : 1) la loi s’interprétait en premier 
lieu selon sa lettre. Or, le texte était clair et il n’existait aucune raison objective de 
penser qu’il ne restituait pas fidèlement le sens véritable de la norme ; 2) les 
travaux préparatoires permettaient d’asseoir la validité de cette interprétation 
littérale. L’objectif du législateur était en effet de restreindre les possibilités de 
dérogations qui s’étaient avérées excessives par le passé et vidaient l’instrument 
du PLQ de sa substance ; 3) il n’était pas question d’une lacune de la loi que les 
juridictions administratives pourraient être amenées à combler. Le Grand Conseil 
avait légiféré au sujet de la condition du respect de l’IUS et de l’ID. Déterminer si 
la modification au PLQ était mineure n’était pas pertinent dès lors que la SBP du 
bâtiment B augmenterait de 1’443 m² passant ainsi de 6'160 m² actuels à 7’603 m² 
et que l’IUS du PLQ augmenterait de 8.29% passant de 1.85 à 2.01. En 
conséquence, pour être en mesure de surélever le bâtiment B, faisant partie du 
PLQ, ce qui nécessitait inévitablement une augmentation de la SBP et de l’IUS du 
périmètre dudit PLQ, les intéressés auraient dû opter pour la voie de la 
modification du PLQ. Le principe de la sécurité du droit avait été violé. En 
interprétant l’art. 3 al. 4 LExt et 3 al. 5 LGZD en contrariété avec le texte de loi et 
la volonté du législateur, les juridictions administratives s’ingéraient de façon 
inadmissible dans les compétences du pouvoir législatif. Même la jurisprudence 
relative à la « marge d’erreur » tolérable de 3% des calculs de SBP ne devait plus 
pouvoir être invoquée depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle teneur des articles 
précités. En tous les cas, même à retenir cette marge d’erreur, les 3 % étaient 
dépassés dans le présent cas. 

C’était à tort que le TAPI avait retenu qu’à teneur de la jurisprudence, un 
dépassement de plus de 36% de la SBP avait été jugé conforme au PLQ. Le 
Tribunal fédéral avait mentionné que la teneur de l’art. 3 al. 5 LGZD était 
inchangée sur la question du respect de l’IUS et de l’ID par rapport à l’ancien art. 
3 al. 4 LExt. Dans sa décision sur effet suspensif le TAPI avait toutefois relevé 
qu’il avait, selon toute vraisemblance, examiné la situation au regard de 
l’ancienne teneur de l’art. 3 al. 5 LGZD. 

C’était également à tort que le TAPI avait évoqué l’ATA/877/2023, la chambre 
administrative n’ayant pas examiné la modification du PLQ sous l’angle 
quantitatif, au regard de l’IUS et de l’ID, cas échéant de la SBP.  

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La commission d’aménagement du canton chargée d’étudier le projet de loi 
modifiant la LGZD du 6 janvier 2015 avait retenu : « autant les PLQ se doivent de 
prévoir autant que possible des indices élevés, autant il est important que, une fois 
fixés, ceux-ci soient respectés par les propriétaires et particuliers intéressés à 
développer le périmètre. Ceci afin d’éviter que la phase ultérieure des 
autorisations ne soit pas le théâtre d’une avalanche de dérogations, certes tentantes 
et sollicitées pour la bonne cause du logement, mais dispendieuse en temps et 
procédure judiciaire détournant le PLQ de sa vocation et dénoncée par la Cour des 
Comptes. À défaut, la crédibilité de l’instrument du PLQ et l’importance de sa 
procédure d’adoption, tant sur le plan démocratique que procédural, perdrait de 
son sens ». 

b. B______ AG et C______ SA ont conclu au rejet de l’effet suspensif et du 
recours. Ils ont relevé que les griefs relatifs à l’égalité de traitement entre les 
propriétaires des immeubles sis dans le périmètre du PLQ et ceux relatifs à 
l’installation des PAC air/eau avaient été abandonnés. 

c. Le département a conclu au rejet du recours. 

d. Dans leur réplique, les recourantes ont persisté dans leur argumentation, 
rappelant que les parcelles concernées n’étaient pas sises en zone de 
développement (ci-après : ZD) et que la dérogation de l’art. 12 al. 3 LGZD 
relative aux surélévations n’avait pas d’équivalent dans la LExt. 

e. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

f. Les arguments des parties et le contenu des pièces pertinentes seront repris en 
tant que de besoin dans la partie en droit du présent arrêt. 

EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 
05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 

2. Les recourantes se plaignent d’une violation de leur droit d’être entendues, en 
l’absence d’une motivation suffisante du jugement sur leur grief de violation de 
l’art. 3 al. 4 LExt. 

2.1 Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend le droit d’obtenir une décision motivée (ATF 142 II 154 consid. 4.2 ; 
ATF 141 V 557 consid 3.2.1). L’autorité n’est toutefois pas tenue de prendre 

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position sur tous les moyens des parties ; elle peut se limiter aux questions 
décisives (ATF 146 II 335 consid. 5.1 ; 142 II 154 consid. 4.2). Il suffit, de ce 
point de vue, que les parties puissent se rendre compte de la portée de la décision 
prise à leur égard et, le cas échéant, recourir contre elle en connaissance de cause 
(ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 ; ATF 138 I 232 consid. 5.1). 

2.2 La violation du droit d’être entendu doit en principe entraîner l’annulation de 
la décision attaquée, indépendamment des chances du recourant sur le fond (ATF 
144 I 11 consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_69/2022 du 8 mars 2022 
consid. 2.3). Une réparation devant l’instance de recours est possible si celle-ci 
jouit du même pouvoir d’examen que l’autorité intimée (ATF 145 I 167 consid. 
4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_31/2021 du 16 juillet 2021 consid. 2.1). La 
réparation dépend cependant de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au 
droit d'être entendu et doit rester l'exception (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 3.1). Elle peut se 
justifier en présence d'un vice grave notamment lorsque le renvoi constituerait une 
vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 
218 consid. 2.8.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_31/2021 du 16 juillet 2021 
consid. 2.1). Enfin, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les 
conséquences de la violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir eu le loisir 
de faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi 
efficacement qu’elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision 
litigieuse (ATA/949/2021 du 14 septembre 2021 consid. 5b et les références). 

2.3 En l’espèce, les recourantes relèvent à juste titre que ce grief n’a pas été traité 
par le TAPI. Toutefois, elles ont pu se rendre compte de la portée du jugement et 
recourir en connaissance de cause. Même à considérer que leur droit d’être 
entendues aurait été violé par le TAPI, la violation aurait été réparée devant la 
chambre de céans, devant laquelle les recourantes ont pu exposer en détail leur 
argumentation dans trois écritures.  

Le grief sera rejeté. 

3. Selon la doctrine et la jurisprudence, en droit de la construction, la loi applicable 
est celle en vigueur au moment où statue la dernière instance saisie du litige. La 
jurisprudence admet ainsi d’une façon générale qu’une demande d’autorisation de 
bâtir déposée sous l’empire du droit ancien soit examinée en fonction des 
dispositions en vigueur au moment où l’autorité statue sur cette demande, même 
si aucune disposition légale ou réglementaire ne le prévoit ; les particuliers 
doivent en effet toujours s’attendre à un changement de réglementation (ATF 101 
Ib 297 consid. 2b ; ATA/653/2014 du 19 août 2014 ; ATA/56/2013 du 29 janvier 
2013). En statuant sur une demande d’autorisation suivant des prescriptions 
devenues obligatoires après son dépôt, le juge ne tombe pas dans l’arbitraire, ni ne 
viole une disposition impérative ou la garantie de la propriété (ATF 107 Ib 133 
consid. 3 ; ATA/653/2014 précité). 

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4. Les recourantes invoquent une violation de la ratio legis de l’art. 3 al. 4 LExt, 
adopté le 23 janvier 2015 et entré en vigueur le 21 mars 2015.  La question qui se 
pose consiste à déterminer si l’art. 3 al. 4 LExt, dans sa teneur depuis le 21 mars 
2015, singulièrement la condition « pour autant que l’IUS et l’ID soient 
respectés » autorise une dérogation au PLQ de 1995 pour l’autorisation litigieuse. 

4.1 À teneur de la disposition litigieuse, « les projets de construction établis selon 
les normes d’une zone de développement doivent être conformes aux plans 
localisés de quartier adoptés en application de l’art. 2. Toutefois, lors du contrôle 
de conformité des requêtes en autorisation de construire avec le plan localisé de 
quartier, le département peut admettre, ou même prescrire s'agissant du nombre de 
places de parcage pour autant que ce nombre ne varie pas de plus de 10%, que le 
projet s’écarte du plan, pour autant que l’indice d’utilisation du sol et l’indice de 
densité soient respectés et dans la mesure où la mise au point technique du dossier 
ou un autre motif d’intérêt général, notamment la construction de logements 
supplémentaires, le justifie. Il en va de même pour la réalisation des éléments 
d’équipement de base visés à l’al. 2, let. b » (art. 3 al. 4 LExt). 

L’art. 2 LExt a la teneur suivante : « Sont réservées les dispositions de la loi du 
23 juin 2011 relative à l’aménagement du quartier « Praille-Acacias-Vernets », 
modifiant les limites de zones sur le territoire des Villes de Genève, Carouge et 
Lancy, dans le secteur dit le quartier « Praille-Acacias-Vernets », selon le plan 
N° 4______, visé à l'art. 1 de celle-ci ». 

4.2 En l’espèce, le projet est situé en zone 3 ordinaire et ne fait aucune référence à 
des normes d’une zone de développement. La première phrase de l’art. 3 al. 4 
LExt ne trouve en conséquence pas application. 

La question peut dès lors se poser de savoir si le reste de l’alinéa s’applique. 

La seconde phrase comprend la condition, litigieuse, de « pour autant que l’indice 
d’utilisation du sol et l’indice de densité soient respectés ». La définition de l’IUS 
et de l’ID se trouvent dans la LGZD. La valeur de l’indice à respecter en zone 
ordinaire 2, 3, 4A et 4B n’est, contrairement à ceux applicables en ZD, pas fixée 
dans une loi mais ressort du Plan directeur cantonal (ci-après : PDCn). Par 
ailleurs, la LExt ne précise pas ce qu’il advient de PLQ anciens n’indiquant ni ID 
ni IUS, la disposition transitoire de la LExt se limitant à préciser que la teneur de 
l’art. 3 al. 1 LExt, portant sur le contenu des PLQ, qui prévalait avant le 21 mars 
2015 reste applicable aux PLQ adoptés ou aux projets de PLQ mis à l’enquête 
publique avant cette date (art. 35 al. 4 LExt). 

Dans ces conditions, le texte légal doit être considéré comme n’étant pas 
absolument clair, ce d’autant qu’il est strictement identique à l’art. 3 al. 5 LGZD, 
et n’opère aucune distinction entre les zones ordinaires et les zones de 

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développement, alors même que la LExt taite des zones ordinaires (art. 1 al. 1 
LExt) et que la LGZD concerne les ZD (art. 1 LGZD). 

5. Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en 
premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge 
recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec 
d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but 
poursuivi, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, 
singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la 
volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires 
(interprétation historique) (ATF 148 II 299 consid. 7.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
8C_293/2022 du 20 janvier 2023 consid. 5.1 ; ATA/182/2023 du 28 février 2023 
consid. 5.4). Le Tribunal fédéral adopte une position pragmatique en suivant ces 
différentes interprétations, sans les soumettre à un ordre de priorité (ATF 147 III 
78 consid. 6.4). Il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s’il en 
découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 146 IV 249 
consid. 1.3). Enfin, si plusieurs interprétations sont admissibles, il faut choisir 
celle qui est conforme à la Constitution (ATF 144 III 58 consid. 4.1.3.1) ou plus 
généralement au droit supérieur (ATF 147 IV 182 consid. 2.1). 

5.1 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le juge est, en principe, lié par un 
texte légal clair et sans équivoque. Ce principe n’est cependant pas absolu. En 
effet, il est possible que la lettre d’une norme ne corresponde pas à son sens 
véritable. Ainsi, l’autorité qui applique le droit ne peut s’en écarter que s’il existe 
des motifs objectifs de penser que le texte ne correspond pas en tous points au 
sens véritable de la disposition visée. De tels motifs peuvent résulter des travaux 
préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa 
relation avec d’autres dispositions (ATF 147 V 242 consid. 7.2 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 9C_776/2020 du 7 juillet 2022 consid. 8.1 ; ATA/573/2022 du 31 mai 
2022 consid. 6a). 

5.2 S’agissant plus spécialement des travaux préparatoires, bien qu’ils ne soient 
pas directement déterminants pour l’interprétation et ne lient pas le juge, ils ne 
sont pas dénués d’intérêt et peuvent s’avérer utiles pour dégager le sens d’une 
norme (ATF 146 V 87 consid. 7.2.2). Les travaux préparatoires ne seront toutefois 
pris en considération que s’ils donnent une réponse claire à une disposition légale 
ambiguë et qu’ils ont trouvé expression dans le texte de la loi (ATF 122 III 469 
consid. 5a ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_939/2011 du 7 août 2012 consid. 4). 

6. L’interprétation systématique impose de placer l’art. 3 al. 4 LExt dans son 
contexte, en lien avec les autres dispositions légales pertinentes.  

6.1 Les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (art. 14 al. 1 de la 
loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700).   

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Les plans d’affectation ont force obligatoire pour chacun (art. 21 al. 1 LAT). 
Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d’affectation 
feront l’objet des adaptations nécessaires (art. 21 al. 2 LAT). 

Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans 
autorisation de l’autorité compétente (art. 22 al. 1 LAT). L’autorisation est 
délivrée si : a) la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la 
zone ; b) le terrain est équipé (art. 22 al. 2 LAT). Le droit fédéral et le droit 
cantonal peuvent poser d’autres conditions (art. 22 al. 3 LAT). 

Le droit cantonal règle les exceptions prévues à l’intérieur de la zone à bâtir (art. 
23 LAT). 

6.2 Conformément à l’art. 2 al. 3 de la loi d'application de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), les autorités 
cantonales et communales appliquent les principes et les objectifs du PDCn, 
notamment en veillant à ce que les plans d’affectation du sol soient conformes au 
PDCn et à son concept de l’aménagement cantonal. L’adoption d’un plan 
d’affectation du sol n’est pas subordonnée à celle, préalable, d’un plan directeur 
localisé (art. 11 al. 1 LaLAT). 

L’affectation et le régime d’aménagement des terrains compris à l’intérieur d’une 
ou plusieurs zones peuvent être précisés par divers types de plans et règlements, 
dont notamment les PLQ visés par la LExt et par la LGZD (art. 13 al. 1 let. a 
LaLAT). 

6.3 En vue d’assurer le développement normal des voies de communication et 
l’aménagement des quartiers ou localités dans les zones ordinaires, le Conseil 
d’État peut, au fur et à mesure des besoins, adopter, modifier ou abroger des PLQ 
(art. 1 al. 1 LExt).  

L’art. 3 LExt précise le contenu des PLQ. Depuis le 21 mars 2015, un PLQ doit 
notamment contenir « un tableau et schéma de répartition et localisation des droits 
à bâtir, auquel seul peut se substituer celui résultant d’un éventuel accord ultérieur 
de tous les propriétaires concernés et du département, l’IUS et l’ID » (art. 3 al. 1 
let. g LExt). La LExt dans sa teneur en vigueur jusqu’au 20 mars 2015 ne faisait 
pas mention de ces deux indices. 

Selon l’art. 35 al. 4 LExt précité (consid. 4.3), la teneur de l’art. 3 al. 1 LExt qui 
prévalait avant le 21 mars 2015 reste applicable aux PLQ adoptés ou aux projets 
de PLQ mis à l’enquête publique avant cette date.  

6.4 La LGZD fixe les conditions applicables à l’aménagement et l’occupation 
rationnelle des ZD affectées à l’habitat, au commerce et aux autres activités du 
secteur tertiaire, ainsi que les conditions auxquelles le Conseil d’État peut 
autoriser l’application des normes d’une telle zone. Le Conseil d’État peut 

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également autoriser des activités artisanales dans les ZD précitées lorsqu’elles ne 
sont pas susceptibles de provoquer des inconvénients graves pour le voisinage ou 
le public (art. 1 LGZD). 

6.4.1 Elle définit, depuis le 15 mars 2014, notamment les IUS et ID. Elle en 
précise les valeurs minimales pour les zones de développement. 

L’ID est le rapport entre la SBP destinée aux logements et aux activités et la 
surface nette de terrain à bâtir, soit la surface totale du périmètre concerné, dont 
sont déduites les surfaces vouées à la circulation externe et au raccordement et 
celles vouées aux espaces et aux équipements publics d’une certaine importance, 
répondant au minimum aux besoins d’un quartier, par exemple une école, un mail 
ou un parc public. Cet indice sert à déterminer la densité des surfaces 
constructibles pour le logement et les activités (art. 2A al. 1 LGZD). Un ID 
minimal est applicable en ZD. Il est de 1,8 en ZD 3 (art. 2A al. 2 let. b LGZD). 
Les PLQ ou les autorisations de construire délivrées en application de l’art. 2 al. 2 
doivent respecter cet ID minimal. Ils peuvent toutefois s’en écarter si des raisons 
de qualité urbanistique ou architecturale le justifient, en particulier dans le cadre 
d’un plan directeur de quartier ou d’un concours au sens des let. d et e de cette 
même disposition, ou si la protection du patrimoine ou un autre motif d’intérêt 
général l’impose (art. 2A al. 3 LGZD). 

L’IUS est le rapport entre la SBP destinée aux logements et aux activités et la 
surface totale des terrains, y compris les surfaces de circulation externe et de 
raccordement et les surfaces d’espace et d’équipements publics lorsqu’elles 
donnent des droits à bâtir. Cet indice est utilisé en particulier dans les PLQ ou les 
autorisations de construire délivrées en application de l’art. 2 al. 2 (art. 2A al. 4 
LGZD). 

Sont réservés les IUS fixés par les plans d’affectation du sol adoptés avant le 
16 mai 2013 ou par les projets de plans d’affectation du sol mis à l’enquête 
publique avant cette date (art. 2A al. 5 LGZD). 

6.4.2 L’introduction de l’IUS et de l’ID en mars 2014, n’a pas impliqué de 
modification de l’ancien art. 3 al. 5 (à l’époque : al. 4) LGZD et n’a pas introduit 
la condition du respect des deux indices.  

Depuis le 21 mars 2015, les projets de construction établis selon les normes d’une 
ZD doivent être conformes aux PLQ adoptés en application de l’art. 2 LGZD. 
Toutefois, lors du contrôle de conformité des requêtes en autorisation de 
construire avec le PLQ, le département peut admettre que le projet s’écarte du 
plan, pour autant que l’IUS et l’ID soient respectés et, dans la mesure où la mise 
au point technique du dossier ou un autre motif d’intérêt général, notamment la 
construction de logements supplémentaires, le justifie (art. 3 al. 5 LGZD). 

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6.4.3 Sont notamment réputés conformes au PLQ au sens de l’art. 3 al. 5 LGZD, 
les projets de construction prévoyant des implantations différentes de bâtiments, 
places extérieures ou garages souterrains à construire, mais respectant les aires 
d’implantation visées à l’al. 1 let. a et e (art. 3 al. 6 LGZD). 

Est réputée de peu d’importance et constitutive d'un motif d'intérêt général ou 
technique au sens de l'art. 3 al. 5 LGZD, justifiant que le projet de construction 
s'écarte d'un PLQ, la diminution du nombre de places de parcage pour tenir 
compte d’écarts des projets de construction par rapport au plan ou d’éventuelles 
modifications du règlement relatif aux places de stationnement sur fonds privés, 
du 17 mai 2023, en particulier des ratios de stationnement en matière de 
logements d’utilité publique, survenues postérieurement à l’adoption de ce plan 
(art. 3 al. 7 LGZD). 

Par ailleurs, depuis le 24 novembre 2009, dans les ZD 2 et 3, la surélévation 
d’immeubles en vue de permettre la construction de logements supplémentaires, 
en application des normes introduites le 22 février 2008 dans la LCI (loi sur les 
surélévations) est également constitutive d’un motif d’intérêt général justifiant 
que le projet de construction s'écarte d’un plan localisé de quartier adopté avant le 
24 novembre 2009 (art. 12 al. 3 LGZD, introduite le 24 novembre 2009).  

6.5 La LCI a été modifiée notamment par la loi sur les surélévations. L’art. 27 
LCI, définissant les dimensions du gabarit en 3e zone prévoit notamment qu’afin 
de permettre la construction de logements supplémentaires, le département peut 
autoriser une augmentation de la hauteur du gabarit, à condition que celle-ci ne 
compromette pas l’harmonie urbanistique de la rue ; il est notamment tenu compte 
du gabarit des immeubles voisins (al. 3). 

Les dispositions relatives, notamment, des PLQ au sens de la LExt et de la LGZD 
restent applicables (art. 27 al. 7 LCI). 

6.6 Il ressort de ce qui précède un « parallélisme » entre la LGZD pour les ZD et 
la LExt pour les zones ordinaires. 

L’art. 23 LAT exige une base légale expresse de droit cantonal pour prévoir des 
dérogations à la conformité à la zone. Jusqu’à la modification du 21 mars 2015, 
l’art. 3 al. 4 LExt remplissait cette fonction pour les PLQ des zones ordinaires. La 
deuxième phrase de l’art. 3 al. 4 LExt dans sa nouvelle teneur doit en conséquence 
s’appliquer en zone ordinaire même aux projets non « établis selon les normes 
d’une zone de développement » au sens de la première phrase, sous peine d’un 
risque d’absence de base légale cantonale aux éventuelles dérogations aux PLQ en 
zone ordinaire, conformément au parallélisme institué entre la LGZD et la LExt. 

Par ailleurs, si le texte de l’art. 3 al. 4 LExt est identique à celui de l’art. 3 al. 5 
LGZD, la LExt ne définit pas les IUS et ID. Il faut se référer à l’art. 2A LGZD 

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(al. 1 et 4 LGZD). La LExt n’y renvoie toutefois pas expressément. Si, au vu de ce 
qui précède, les al. 1 et 4 de l’art. 2A LGZD trouvent application pour la LExt, les 
al. 2 et 3 ne concernent que la LGZD. Or, la réserve de l’al. 5 en faveur des PLQ 
adoptés avant le 16 mai 2013 ne fait pas référence, à l’instar des al. 1 et 4 précités, 
aux ZD. Une interprétation systématique ne s’opposerait en conséquence pas à ce 
que les IUS fixés par PLQ en zone ordinaire adoptés avant le 16 mai 2013 soient 
réservés. 

Une interprétation systématique impose que la condition « pour autant que l’IUS 
et l’ID soient respectés » s’applique aux projets en zone ordinaire non « établis 
selon les normes d’une zone de développement », mais tendrait à tolérer des 
exceptions pour les PLQ en zone ordinaire adoptés avant le 16 mai 2013 vu la 
réserve de l’art. 2A al. 5 LGZD. 

La surélévation n’a toutefois été évoquée que dans les ZD, notamment la 
disposition transitoire de l’art. 12 al. 3 LGZD et n’a pas d’équivalent en LExt.  

7. L’interprétation historique impose d’examiner la volonté du législateur telle 
qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires en lien avec la modification 
de l’art. 3 al. 4 LExt. 

Ladite disposition a été modifiée dans le cadre du projet de loi modifiant la 
LGZD, intitulée « Réforme PLQ » (PL 11'305).  

7.1 Lors de son dépôt, le projet de nouvel art. 3 al. 4 LGZD avait la teneur 
suivante : « Les projets de construction concernant des parcelles comprises dans le 
périmètre d’un PLQ doivent être conformes à celui-ci. Toutefois, lors du contrôle 
de conformité des requêtes en autorisation de construire avec le PLQ, le 
département peut admettre ou même prescrire, s'agissant du nombre de places de 
parcs de stationnement, que le projet s’écarte du plan dans la mesure où la mise au 
point technique du dossier ou un autre motif d’intérêt général le justifie. Il en va 
de même pour la réalisation des éléments d’équipement de base visés à l’al. 2 let. 
b ». 

Il n’était fait mention ni des « projets selon les normes de la ZD » de la première 
phrase, ni des IUS et d’ID de la seconde. 

Les modifications proposées pour la LGZD (art. 5 al. 3) ne faisaient pas non plus 
mention de la condition litigieuse de « pour autant que l’IUS et l’ID soient 
respectés ». 

7.2 Selon l’exposé des motifs, le projet de « Réforme PLQ » avait pour buts de 
« faire évoluer le contenu minimum du plan d’affectation genevois » et de 
renforcer les moyens de maîtrise foncière, que ce soit pour faciliter la réalisation 
des PLQ ou celle d’équipements publics nécessaires à la collectivité (exposé des 
motifs PL 11'305, p. 14). 

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S’agissant de la LExt, il était indiqué qu’« en zone ordinaire, les PLQ sont 
facultatifs. Sauf circonstances exceptionnelles, telles que par exemple la fixation 
de hauteurs supérieures à celles en principe admissibles dans la zone considérée, 
le potentiel à bâtir des terrains préexiste avant l’adoption d’un éventuel PLQ. 
Seules les parcelles sises en zone de développement bénéficient d’un 
accroissement de leur potentiel à bâtir de par l’adoption d’un PLQ. Pour toutes 
sortes de raisons, telles que l’absence de possibilité pour les communes d’obtenir 
des cessions gratuites de terrains pour réaliser tant l’équipement technique que les 
équipements publics, de possibilité de percevoir des taxes d’équipements, de droit 
de préemption permettant une certaine maîtrise des prix de terrains, d’obligation 
des logements d’utilité publique et autres, la zone ordinaire n’a pas vocation à 
permettre la réalisation de grands projets d’urbanisation à très vaste échelle. Il est 
donc inutile de préciser ici – contrairement à ce qui est utile en zone de 
développement – la possibilité de créer à l’intérieur de vastes périmètres de PLQ 
facultatifs, des sous-périmètres voués à l’adoption ultérieure de PLQ de détail, 
impliquant des reports complexes de droits à bâtir d’une pièce urbaine à une autre, 
tel le secteur des Cherpines, par exemple. Le présent projet de loi renonce donc à 
introduire dans la LExt les dispositions identiques à celles prévues par les art. 3, 
al. 1, let. d, et 2, et 4, al. 1, let. d, 4 et 5 LGZD. Pour le reste, les modifications 
prévues pour les PLQ en zone de développement sont reprises pour les PLQ en 
zone ordinaire. Partant, le commentaire article par article des dispositions 
précitées de la LGZD vaut également pour les modifications des art. 3, al. 1 et 3, 
et 5, al. 4, de la LExt. »  (exposé des motifs PL 11'305, p. 28ss).  

7.3 Le rapport de la commission d’aménagement du canton, de 162 pages, ne fait 
que peu mention de la LExt. 

Un commissaire observait que la LExt connaît également l’instrument du PLQ, ce 
qui impliquait qu’un PLQ était possible non seulement en ZD, mais également en 
zones ordinaires ou protégées. L’attaché à la direction de l’OU avait fait 
remarquer qu’un PLQ pouvait certes être élaboré en zone ordinaire mais qu’il 
s’agissait d’une démarche facultative. Ceci n’était pas le cas en ZD. Il évoquait 
l’exemple du quartier de l’Étoile (PAV) qui, malgré une affectation en zone 
ordinaire, ferait l’objet d’un PLQ. Il s’agissait cependant là du seul cas 
d’importance où un PLQ avait été élaboré hors ZD (rapport de la commission PL 
11'305, p. 8). 

Le commentaire article par article renvoie à l’exposé des motifs, ainsi qu’au 
commentaire des dispositions similaires de la LGZD. 

Au sujet de l’art. 3 al. 5 LGZD, ledit commentaire précise qu’« il apparaît en 
pratique que le changement d’affectation de SBP qu’un PLQ destine à des 
activités en des SBP destinées à des logements se heurte à des difficultés, quand 
bien même lesdites surfaces ne sont pas encore bâties et la pénurie de logement 
qui sévit dans le canton de Genève paraît plaider en faveur de telles opérations de 

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"reconversion". C’est afin de faciliter de telles démarches que la version de l’art. 3 
al. 5 issue des travaux de la commission précise que la construction de logements 
supplémentaires est constitutive d’un motif d’intérêt général, justifiant que le 
projet s’écarte du plan. Pour autant, l’indice d’utilisation du sol et l’indice de 
densité doivent être respectés. C’est le lieu de rappeler que l’art. 2A prescrit des 
IUS et des indices de densité minimums à respecter en zone de développement. 
Autant les PLQ se doivent de prévoir autant que possible des indices élevés, 
autant il est important que, une fois fixés, ceux-ci soient respectés par les 
propriétaires et particuliers intéressés à développer le périmètre. Ceci afin d’éviter 
que la phase ultérieure des autorisations ne soit pas le théâtre d’une avalanche de 
dérogations, certes tentantes et sollicitées pour la bonne cause du logement, mais 
dispendieuses en temps et procédures judiciaires détournant le PLQ de sa vocation 
et dénoncées par la Cour des Comptes. À défaut, la crédibilité de l’instrument du 
PLQ et l’importance de 89/162 PL 3______-A sa procédure d’adoption, tant sur le 
plan démocratique que procédural, perdrait de son sens ». 

Les dispositions transitoires adoptées lors de la « réforme PLQ » se limitent à 
préciser que la teneur de l’ancien alinéa portant sur le contenu des PLQ reste 
applicable aux PLQ adoptés avant le 21 mars 2015 (art. 12 al. 5 LGZD qui se 
réfère au contenu du PLQ de l’art. 3 al. 1 LGZD et art. 35 al. 4 LExt qui se réfère 
à l’art. 3 al. 1 LExt). Selon le commentaire article par article, cet alinéa, soit l’art. 
12 al. 4 LGZD, devenu 5 dans la version définitive, n’appelait pas de 
commentaire particulier, « si ce n’est qu’il doit être interprété assez largement. 
Dans son esprit, il consiste à poser le postulat qu’en aucun cas les PLQ adoptés 
antérieurement à l’entrée en vigueur de la modification ne deviendraient 
soudainement caducs au point de devoir être adaptés pour satisfaire aux nouvelles 
exigences résultant de la présente modification. Dans le même esprit, les 
dérogations qui sont prévues en légende des PLQ existants, et en particulier celles 
qui mentionnent la possibilité d’obtenir 10% de DAB supplémentaires en cas de 
construction répondant à un haut standard énergétique, devront continuer à 
pouvoir s’appliquer, mais cette fois-ci pour du logement, l’IUS de certains PLQ 
ayant été conçu avec un IUS plus bas pour satisfaire de concert entre les 
promoteurs et les communes, dans la perspective de l’obtention ultérieure finale 
de ces 10% de ces SBP supplémentaire, pratique qui n’aura désormais plus cours 
avec les futurs PLQ. » (rapport de la commission p. 93). 

Les recourantes mentionnent d’autres passages des travaux préparatoires insistant 
sur le fait que « l’objectif du législateur était de restreindre les possibilités de 
dérogations à l’art. 3 al. 5 LGZD, qui s’étaient avérées excessives par le passé et 
vidaient ainsi l’instrument du PLQ de sa substance, dont la vocation était de fixer 
de manière définitive les points fondamentaux d’une image urbanistique ». La 
proposition d’amendement autoriserait des dérogations et des modifications par 
rapport au PLQ de deux ordres, tous deux relatifs aux places de parking (art. 3 al. 
5 et 7 LGZD).  

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Selon François BELLANGER, mandaté par le département dans le cadre de la 
« Réforme PLQ » pour « assister ses services et leur soumettre un projet 
d’amendement général lors des travaux préparatoires », un écart avec le PLQ peut 
être admis dans quatre cas, si la mise au point technique d’un dossier le justifie, 
« pour un motif d’intérêt général » qui comprend la construction de logements 
supplémentaires, pour la réalisation des éléments d’équipement de base du 
périmètre et pour une variation à la baisse du nombre de places de stationnement 
(enjeux et risques du nouveau contenu des PLQ ; études en l’honneur du 
professeur Thierry TANQUEREL, 2019, p. 18 ss).   

7.4 Les travaux préparatoires de la loi sur les surélévations, relatifs à l’art. 12 al. 3 
LGZD évoquent la question de la nécessité d’un PLQ ou de la modification d’un 
PLQ lors de la surélévation d’immeubles : « Il s'agit ici de toute la problématique 
de la surélévation d'immeubles. Le Conseil d'État pourrait-il déroger à l'obligation 
d'un PLQ dans ce cas ? Les arguments évoqués lors de la discussion reprennent 
bon nombre de ceux déjà cités dans ce rapport. En résumé, les Verts et les 
Socialistes s'y opposent, car cet article remet en cause des droits démocratiques 
des citoyens et des communes. Le rapporteur renonce ainsi à faire part de la large 
discussion qui a eu lieu à ce sujet (prière de se référer aux auditions et aux 
discussions précédentes). Un député (PDC), dans l'idée de trouver un consensus, 
propose donc que la disposition devienne transitoire et que le motif d'intérêt 
général ne s'applique qu'aux PLQ « anciens » établis avant la loi sur les 
surélévations. Cet amendement permettrait de remplir l'objectif d'accélération des 
procédures tout en ciblant mieux les vœux du Conseil d'État. L'administration 
accueille favorablement un tel amendement. M. PAULI concède qu'il y a une part 
d'inconnu dans ce domaine. Il mentionne un arrêt du Tribunal administratif qui 
indique que les modifications ne doivent pas être trop importantes pour se priver 
d'un PLQ. La surélévation ne devrait donc pas dépasser un ou deux étages pour 
être considérée comme « peu importante » (MGC 2008-2009/XI A 13883 ; 
ATA/877/2023 du 22 août 2023 consid. 4.4).  

7.5 Il résulte ainsi des travaux préparatoires, comme le relèvent à juste titre les 
recourantes, que le législateur voulait limiter les possibilités de déroger au PLQ et 
mieux cadrer les exceptions. Toutefois, ceci ne suffit pas à résoudre la question de 
savoir si la condition « pour autant que l’indice d’utilisation du sol et l’indice de 
densité soient respectés » doit s’appliquer à un PLQ de 1995 en zone ordinaire. La 
LExt a fait l’objet de peu de discussions par les députés. La condition du respect 
de l’ID et IUS mentionnée dans les art. 3 al. 4 LExt et 3 al. 5 LGZD a été 
introduite en cours de travaux et n’était pas prévue initialement. Elle est 
uniquement évoquée sous l’art. 3 al. 5 LGZD avec l’hypothèse de la reconversion 
des locaux commerciaux en logements. Cette hypothèse n’étant pas pertinente en 
l’espèce, une interprétation historique tendrait à dire que le strict respect de l’IUS 
et de l’ID pour une surélévation ne serait pas nécessaire. Le législateur a par 
ailleurs relevé que les « nouveaux » PLQ devraient prévoir des indices élevés, afin 

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que, une fois fixés, ceux-ci soient respectés. Si l’articulation avec les anciens PLQ 
n’est pas discutée, il est toutefois rappelé que certains « anciens » PLQ avaient été 
conçus avec un IUS volontairement plus bas, étant rappelé que l’ID est une notion 
récente. La fixation des indices est ainsi fondamentalement différente, ayant 
évolué dans le temps, et il doit être tenu compte de cette volonté, nouvelle, du 
législateur que les indices soient fixés suffisamment hauts à l’adoption du PLQ. 
De surcroît, une interprétation « assez large » du contenu des anciens PLQ est 
prônée et les dérogations prévues en légende des anciens PLQ continueront à 
pouvoir s’appliquer, étant finalement rappelé que le commentaire de l’art. 12 al. 5 
LGZD s’applique à l’art. 35 al. 4 LExt. 

En conséquence, une interprétation historique tend à une application « large » de 
la condition de « pour autant que l’IUS et l’ID soient respectés », en l’absence de 
motivation claire à son propos, de développements spécifiques de la LExt et de 
l’évocation d’une certaine souplesse avec les anciens PLQ, par ailleurs conçus 
selon d’autres prémices. 

8. L’interprétation téléologique, sur l’intérêt protégé, est délicate, les travaux 
préparatoires restant relativement peu diserts sur la question en zone ordinaire. 

8.1 Il est préalablement rappelé que l’adoption d’un PLQ en zone ordinaire est 
relativement rare (Mark MULLER, Droit genevois de la construction, 2021, p. 
52). L’attaché à la direction de l’OU l’avait relevé dans les travaux précités 
rappelant l’exemple du quartier de l’Étoile (PAV) qui, malgré une affectation en 
zone ordinaire, ferait l’objet d’un PLQ, seul cas d’importance où un PLQ avait été 
élaboré hors ZD (rapport de la commission p. 8). Le peu de situations de ce type 
explique probablement aussi l’absence de développements dans les travaux 
législatifs à leur sujet.  

8.2 S’agissant d’aménagement, les intérêts sont divers. Le législateur s’est 
toutefois prononcé sur l’urbanisme qu’il souhaitait pour la zone concernée. Selon 
le Plan directeur cantonal, que le PLQ doit respecter (art. 11 al. 1 LaLAT), la fiche 
A01 se propose d’« intensifier le renouvellement urbain ». Les principes 
d’aménagement qui y sont applicables visent une densité forte, soit un ID 
supérieur à 2.5 en zone 3 à teneur de l’introduction au schéma directeur cantonal 
et de la fiche A01. Selon cette dernière, dans sa teneur après sa première mise à 
jour et telle qu’adoptée par le Grand Conseil le 10 avril 2019 et approuvée par le 
Conseil fédéral le 18 janvier 2021, la surélévation des immeubles répondant aux 
conditions légales constitue un potentiel (p. 71). Les zones primaires 2 et 3 offrent 
un potentiel de densification diffuse grâce aux surélévations (p. 73). Un 
paragraphe entier est consacré à la problématique, lequel rappelle que les secteurs 
situés en zone ordinaire 2 et 3 sont considérés comme aptes à accueillir des 
surélévations. La fiche précise que les projets de surélévations sont analysés au 
cas par cas en tenant compte des enjeux urbanistiques, patrimoniaux, légaux, 
notamment (p. 75). 

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8.3 Selon François BELLANGER (rapport de la commission p. 30), si la 
définition de l’ID et l’IUS est précise dans les plans élaborés depuis la réforme de 
2015, tel n’a pas toujours été le cas dans le passé. De plus le DT a montré souvent 
une certaine souplesse dans la mise en œuvre de ces indices. Il s’est vu parfois 
généreux dans l’octroi de dérogations prévues par l’art. 12 al. 3 LGZD concernant 
les surélévations. En effet, cette disposition été élaborée sans prendre en 
considération les IUS prévus par les plans. Le rapport du Conseil d’État à l’appui 
mentionnait ainsi à titre de justification de cette norme que « cette disposition vise 
à étendre aux zones de développement 2 et 3 les possibilités désormais offertes 
par la LCI, suite à sa modification du 22 février 2008, d’augmenter la hauteur du 
gabarit maximal de ces zones, lorsque cette augmentation a pour objet la 
construction de logements supplémentaires, sans pour autant compromettre 
l’harmonie urbanistique de la rue en cause ». En conséquence pour un certain 
nombre d’anciens plans, on trouve des constructions avec un ou deux niveaux de 
plus que ceux initialement prévus par le PLQ et donc une SBP sensiblement plus 
importantes que celles mentionnées dans le PLQ. Pour tous ces plans antérieurs à 
la nouvelle teneur de l’art. 3 al. 5 LGZD et dont les constructions restent encore à 
être autorisées, il n’est pas possible d’appliquer strictement la condition du respect 
de l’IUS et de l’ID (François BELLANGER, op. cit., p. 22 et 23).   

8.4 Une interprétation téléologique, fondée notamment sur le PDCn, tend à 
confirmer la possibilité d’une surélévation pour du logement correspondant aux 
besoins prépondérants de la population en zone ordinaire même si elle implique 
une augmentation de l’IUS et de l’ID. La précision, tant à l’art. 3 al. 5 LGZD qu’à 
l’art. 3 al. 4 LExt que la « construction de logements supplémentaires » est un 
motif d’intérêt général, le confirme. Une application stricte de la condition « pour 
autant que l’IUS et l’ID soient respectés » n’est pas compatible avec la 
construction de logements lorsque le PLQ a été adopté avant le 21 mars 2015. 

8.5 En conséquence, les interprétations systématique, historique et téléologique 
confirment que la condition prévue à l’art. 3 al. 4 LExt « pour autant que l’IUS et 
l’ID soient respectés » doit être interprétée « largement », dans chaque cas, en 
fonction des circonstances, lorsque le PLQ, de zone ordinaire, est antérieur au 
21 mars 2015. 

9. En l’espèce, le litige concerne un immeuble de trois étages sis en 3e zone ordinaire 
à la route de D______. Le projet porte sur une surélévation d’un étage et d’un 
attique en vue de réaliser douze logements, soit quatre de deux pièces et demie, 
deux appartements de quatre pièces, quatre logements de cinq pièces et deux de 
sept pièces dont les loyers seront contrôlés par l’État pour une période déterminée. 

Selon le PDCn, l’avenue E______ constitue la limite entre de la densification 
ponctuelle du centre urbain (fiche A01) et celle différenciée de la couronne 
urbaine (fiche A 02). L’immeuble litigieux est encore situé dans le « centre urbain 
». Les principes d’aménagement qui y sont applicables visent une densité forte, 

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soit un ID supérieur à 2.5 en zone 3 à teneur de l’introduction au schéma directeur 
cantonal et de la fiche A01, laquelle, comme précédemment mentionné, envisage 
les surélévations en zone ordinaire.  

Selon les recourantes le projet impliquera une augmentation de l’IUS de 8.29 %, 
chiffre non contesté par le département, les intimées se prévalant d’une 
augmentation de l’IUS de 8.01%. Comme retenu par le TAPI, la différence est, en 
l’espèce, minime.  

En conséquence, le seul non-respect des IUS et ID par le projet litigieux ne peut 
faire, à lui seul, obstacle à une dérogation au PLQ 1______, adopté selon les 
anciennes règles applicables à son contenu, réservées par l’art. 35 al. 4 LExt. 

10. Les recourantes allèguent qu’une différence de 8.29% est importante et que la 
jurisprudence de la chambre ne tolère que 3%. 

10.1 La chambre administrative a considéré que constituaient des modifications 
mineures, notamment, l’agrandissement de 159 m2 de la surface d’un attique dans 
le cadre de l’augmentation d’un immeuble de 1.4% (ATA/298/2001 du 8 mai 
2001 consid. 6) ; l’aménagement d’un rez-de-chaussée inférieur permettant la 
construction d’un étage supplémentaire et un dépassement de 1.5 m de la hauteur 
maximale du PLQ (ATA/684/2002 du 12 novembre 2002 consid. 2c/bb) ; la 
surélévation d’un étage, permettant d’obtenir treize logements d’utilité publique 
supplémentaires et augmentant la SBP de 34,63% (ATA/874/2015 du 25 août 
2015 confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 1C_490/2015 du15 avril 2016) ; la 
création d’un étage supplémentaire comportant deux logements et induisant un 
dépassement du gabarit prévu par le PLQ de 2.70 m dans le cadre de la réalisation 
d’une construction à haut standard énergétique (ATA/583/2010 du 31 août 2010) ; 
un projet comportant un attique de 51.50 m2 affecté à une cuisine, un séjour et une 
véranda non chauffée et n’excédant pas les 10% de SBP supplémentaires autorisés 
en application du bonus Minergie (ATA/55/2012 du 24 janvier 2012) ; un écart de 
SBP de 3%, qualifié de peu important, compte tenu de la SBP totale du projet en 
cause (ATA/505/2007 du 9 octobre 2007) ; le déplacement de cinq places de parc, 
la transformation de six logements traversants en non traversants, la création d'un 
sous-sol et cinq étages sur rez au lieu de deux sous-sols et quatre étages sur rez, la 
création de rez-de-chaussée « morts » entraînant le rehaussement de 1.40 m des 
bâtiments, sans toutefois que ceux-ci ne dépassent l'altitude maximale prévue par 
le plan, et enfin, le changement de place de la conduite de désenfumage 
(ATA/315/2015 du 31 mars 2015 consid. 5, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 
1C_249/2015 du 15 avril 2016) ; la construction d’un attique, soit un projet 
R+2+attique alors que le PLQ prévoyait R+2 (ATA/206/2021 du 23 février 2021). 

10.2 Ont, au contraire, été considérées comme importantes une surélévation de 
deux étages (le projet litigieux prévoyant une construction de huit niveaux alors 
que le PLQ prévoyait des constructions de six, la surélévation entrainant une 

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augmentation de 40% des SBP (ATA/39/2014 du 21 janvier 2014) ; une 
surélévation de deux étages de deux immeubles, afin d’aménager huit logements 
au total, représentant une SBP de 932 m2, les immeubles étant inclus dans un 
ensemble érigé dans les années 1950, et pour lequel le PLQ prévoyait plusieurs 
restrictions très spécifiques (ATA/515/2013 du 27 août 2013) ; des logements 
modulaires temporaires destinés à l’accueil de migrants, qui ne correspondaient à 
aucun des bâtiments prévus par le PLQ mais constituaient un projet spatial tout à 
fait différent (ATA/1461/2017 du 31 octobre 2017 consid. 4) ; le déplacement de 
5.7 m d’un chemin piétonnier, sur l’emplacement prévu d’un immeuble, aux fins 
d’augmenter de 10% la SBP attribuée par le PLQ et de construire deux 
appartements supplémentaires (ATA/1275/2017 du 12 septembre 2017 consid. 
7b). 

10.3 En l’espèce, le projet répond à un motif d’intérêt général au sens de l’art. 3 
al. 4 LExt. Il ne vide pas le PLQ de sa substance, ce que le TAPI a longuement, et 
justement, motivé. Le projet porte sur la surélévation d’un étage, plus attique. 
Certes, le PLQ prévoit que le bâtiment B, à l’instar de tous les autres, est maintenu 
dans son gabarit. Toutefois, le PLQ date de 1995 et doit être qualifié d’ancien. 
Comme l’ont justement relevé les juges de première instance, il est antérieur à 
l’adoption de la loi sur les surélévations et ne fait explicitement mention d’aucun 
ID ni IUS à respecter. Les travaux de surélévation autorisés auraient pour effet de 
créer un étage supplémentaire plus attique et sont conformes à la volonté récente 
du législateur exprimée dans le PDCn. L’augmentation de l’IUS de 8.29% et de la 
SBP, d’environ 23% de la surface existante, ont déjà été jugées conformes à un 
PLQ selon les jurisprudences rappelées ci-dessus. La réalisation d’un étage 
supplémentaire a été considérée, à plusieurs reprises, comme une dérogation au 
PLQ acceptable. Le projet augmenterait le parc locatif genevois par la création de 
douze logements. Leur typologie a été revue afin de répondre au mieux aux 
besoins prépondérants actuels de la population genevoise. La réalisation de 
nouveaux appartements en centre-ville et à proximité des commodités, dans un 
canton où sévit une pénurie de logements depuis de nombreuses années, répond à 
un intérêt public important. Surtout, l’ensemble des instances de préavis, 
notamment l’OU, la ville, la CA, et la DAC se sont prononcées favorablement 
après avoir examiné la situation avec soin, et s’être déterminée favorablement sur 
la dérogation au PLQ. 

Le taux de 3% de marge de mise au point technique généralement admise par le 
département est sans lien avec le taux de 8,29% d’augmentation de l’IUS. 

En conséquence, l’autorité intimée n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation en 
considérant que le PLQ n° 1______ n’apparaissait pas vidé de sa substance en 
raison de la surélévation d’un étage plus attique autorisée dans la décision 
attaquée. 

En tous points infondé, le recours sera rejeté. 

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11. Le présent arrêt rend sans objet la demande de restitution de l’effet suspensif. 

12. Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 2'000.- sera mis à la charge solidaire 
des recourantes (art. 87 al. 1 LPA), et une indemnité de procédure de CHF 2'000.- 
sera allouée aux propriétaires (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 
 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 20 octobre 2023 par les COMMUNAUTÉS 
DES PROPRIÉTAIRES D'ÉTAGES DES IMMEUBLES A______ contre le jugement 
du Tribunal administratif de première instance du 19 septembre 2023 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 2'000.- à la charge des COMMUNAUTÉS DES 
PROPRIÉTAIRES D'ÉTAGES DES IMMEUBLES A______, prises solidairement ;  

alloue une indemnité de procédure de CHF 2'000.- à B______ AG et C______ SA, 
prises solidairement, à la charge des COMMUNAUTÉS DES PROPRIÉTAIRES 
D'ÉTAGES DES IMMEUBLES A______, prises solidairement ;  

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de croit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Julien PACOT, avocat des recourantes, à Me 
Philippe PROST, avocat de B______ AG et C______ SA, au département du territoire – 
OAC, ainsi qu’au Tribunal administratif de première instance. 

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Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Jean-Marc VERNIORY, Francine 
PAYOT ZEN-RUFFINN, Eleanor McGREGOR, juges, Louis PEILA, juge 
suppléant. 

 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. SCHEFFRE 
 

 le président siégeant : 
 
 

C. MASCOTTO 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :