# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 32cddd96-9b41-5935-b0e6-9a179262caf7
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-11-29
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 29.11.2022 A/2146/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-2146-2022_2022-11-29.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/2146/2022 LDTR JTAPI/1301/2022 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 29 novembre 2022 

 

dans la cause 

 

A______, représenté par Me Corinne NERFIN, avocate, avec élection de domicile 

 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE 

 

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A/2146/2022 

EN FAIT 

1. A______ (ci-après : la propriétaire) est propriétaire de l’immeuble sis sur la 
parcelle n° 1______ de la Commune de B______ (ci-après : la commune), à 
l’adresse rue du C______ 2______, lequel comprend notamment un appartement 
de quatre pièces, d’une surface d’environ 82,3 m2, situé au 3ème  étage. 

2. Par requête déposée auprès du département du territoire (ci-après : DT ou le 
département) le 17 février 2022, la propriétaire a sollicité, par le biais de son 
mandataire D______ SA (ci-après : la régie), la délivrance d’une autorisation de 
construire en procédure accélérée portant sur la rénovation de l’appartement 
précité. 

3. Plusieurs documents étaient joints à cette demande, notamment le formulaire D12 
« APA - rénovation/transformation d’un appartement destiné à la location », à 
teneur duquel les travaux, dont le coût total estimé se montait à CHF 168'287.- 
toutes taxes comprises, consistaient en : l’expertise relatives aux substances 
dangereuses (CHF 2’000.-), la réfection complète des peintures (CHF 38'048.-), la 
réfection des installations électriques (CHF 12'000.-), la fourniture et la pose de 
carrelages et faïences ainsi que divers piquages (CHF 17'554.-), le remplacement 
de l’ancien agencement de cuisine (CHF 19'081.-), la réfection des installations 
sanitaires (CHF 16'131.-), les menuiseries intérieures (CHF 21'486.-), le ponçage 
et la vitrification des parquets ainsi que la fourniture et la pose de nouveaux 
parquets (CHF 10'604.-), le contrôle et la réparation des stores intérieurs 
(CHF  5'859.-), l’entretien de l’installation de chauffage (CHF 4'725.-), le 
nettoyage de fin de chantier (CHF 800.-) et enfin les divers et imprévus 
(CHF 800.-). Le loyer actuel net, qui se montait à CHF 13'776.- l’an, soit 
CHF 3’444.- la pièce l’an, serait porté à CHF 14'112.- l’an après travaux, soit 
CHF 3'528.- la pièce l’an. 

4. Dans le cadre de l’instruction de cette demande, enregistrée sous le n° APA 
3______, diverses instances de préavis ont été consultées et la propriétaire a 
soumis une version modifiée du projet. Ainsi : 

- Le service LDTR de l’office cantonal du logement et de la planification foncière 
(ci-après : OCLPF), a requis la production de pièces complémentaires, par 
préavis du 11 mars 2022, soit les plans existants (en noir) et futurs (en noir ou 
rouge) dument cotés permettant de calculer le nombre de pièces existantes et 
futures ainsi que la lettre de résiliation du locataire actuel. 

Cette instance s’est ensuite prononcée favorablement sous conditions, par 
préavis du 12 mai 2022. Les dispositions de la LDTR devraient être respectées. 
Après travaux, le loyer du logement concerné ne devrait pas excéder 
CHF 14'112.- par an, soit CHF 3'538.- la pièce l’an, pour une durée de cinq ans à 

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dater de la remise en location après la fin des travaux. Toute modification 
devrait faire l’objet d’une demande complémentaire. La rubrique « Remarques » 
précisait encore que les travaux concernés étaient considérés comme des travaux 
lourds, non-nécessaires, qui modifiaient la typologie en faisant intervenir 
beaucoup de corps de métier, surtout pour le changement cuisine-chambre qui 
nécessitait un soin particulier au niveau de la ventilation et des installations 
sanitaires ; 

- Le 24 février 2022, la police du feu a émis un préavis favorable sous conditions ; 

- Après avoir requis la production de pièces complémentaires dans son préavis du 
28 février 2022, le service des monuments et des sites (ci-après : SMS) a émis, 
le 4 mai 2022, un préavis favorable sous conditions, soit le maintien et la 
restauration soignée des éléments caractéristiques et dignes d’intérêt au sens de 
l’art. 83 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 
1988 (LCI - L 5 05) tels que les boiseries, les parquets, les plafonds avec rosace 
et corniches moulurées, les fenêtres, les portes et les armoires à panneaux ainsi 
que la porte palière, dont l’amélioration feu devrait être réalisée de l’intérieur et 
dont la face extérieure devrait être préservée. Les carrelages (cuisine et salle de 
bain), vraisemblablement d’origine et donc caractéristiques de l’époque de 
construction du bâtiment, devraient être maintenus ou, si nécessaire, remplacés 
par un revêtement d’aspect similaire en cohérence avec l’aménagement de 
l’appartement. Les travaux concernés consistaient en des travaux d’entretien et 
en une amélioration du confort des locaux sanitaires et de la cuisine impliquant 
une modification mineure de l’espace du séjour et du réduit ;  

- Suite au préavis du 23 février 2022, par le biais duquel elle a requis la 
production de pièces complémentaires, soit la procuration des propriétaires, la 
direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) s’est prononcée 
favorablement sans observations le 22 avril 2022. 

5. Par décision du 31 mai 2022, se référant à la version du projet n° 2 du 11 avril 
2022, le DT a délivré l’APA 3______, qui a été publiée dans la feuille d’avis 
officielle du même jour. 

Les conditions figurant dans les préavis du service LDTR du 12 mai 2022, du 
SMS du 4 mai 2022 et de la police du feu du 24 février 2022 devraient être 
strictement respectées et faisaient partie intégrante de l’autorisation, étant précisé 
que les réserves qui y figuraient primaient les plans visés ne varietur. 

6. Par acte du 29 juin 2022, la propriétaire, représentée par la régie, a interjeté 
recours devant le Tribunal administratif de première instance (ci-après : le 
tribunal) contre la décision APA 3______ concluant, préalablement, à l’octroi 
d’un délai pour compléter son recours et produire toute décision rendue par le DT 
dont il serait fait état dans la cause A/4______ actuellement pendante devant le 

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tribunal et, principalement, à l’annulation de la décision précitée en tant qu’elle 
ordonnait un contrôle du loyer durant cinq ans et à ce que cette durée soit fixée à 
trois ans dès la remise en location après la fin des travaux, sous suite de frais et 
dépens.  

L’autorité intimée avait violé l’art. 12 LDTR et excédé son pouvoir d’appréciation 
en retenant l’existence d’une transformation lourde. Les travaux concernés ne 
portaient que sur un seul logement de l’immeuble et seule la cloison - située dans 
le réduit attenant à la future cuisine et séparant l’ancien séjour de la salle de bain, 
en tout état déjà modifiée par les anciens locataires -, serait rebâtie afin de 
diminuer la surface dudit réduit à 8,3 m2 au profit du confort et de l’habitabilité 
de cette future cuisine, dont la surface finale serait portée à 23,3 m2 au lieu de 
17,6 m2. Hormis cette modification mineure, la configuration et la typologie des 
pièces resteraient inchangées, aucun mur porteur n’étant abattu ou modifié et le 
logement restant un appartement de quatre pièces. Ainsi, seule la cuisine – 
actuellement située dans la pièce de 10,7 m2 côté cour – et l’agencement de celle-
ci seraient déplacés d’une chambre vers l’ancien séjour de 23,3 m2 situé côté rue. 
Cette permutation avait pour unique effet d’améliorer l’habitabilité du logement, 
compte tenu de la création d’une chambre côté cour à l’abri des nuisances sonores 
de la rue à la place de l’ancienne cuisine, et les seuls travaux sur l’ancienne 
installation consisteraient à condamner les conduites d’alimentation sanitaire 
existantes, étant précisé que la gaine technique resterait en place pour 
l’alimentation du WC séparé jouxtant cette pièce. Ce déplacement de la cuisine 
serait peu impactant dès lors que les raccords sanitaires et électriques nécessaires 
pourraient être tirés depuis la gaine technique alimentant déjà la salle de bain 
limitrophe au réduit. Les conduits y relatifs transiteraient par un 
galandage/doublage du mur créé dans le réduit entre la salle de bain et la future 
cuisine. Les autres travaux autorisés consistaient en des travaux de rénovation 
classique englobant des travaux d’entretien et de rénovation. Les parquets seraient 
en outre conservés, sauf dans l’ancienne cuisine où celui-ci n’était pas présent et 
serait ajouté, les moulures aux murs seraient entretenues et conservées, tout 
comme l’installation de chauffage qui serait en outre contrôlée. Toutes les 
menuiseries intérieures et la serrurerie seraient révisées et les armoires seraient 
doublées par l’intérieur et conservées en totalité, y compris leurs portes d’époque 
et leurs poignées et porte palière mise au norme avec conservation du panneau 
extérieur jugé digne d’intérêt patrimonial par le SMS. L’aspect parfaitement 
standard de ces travaux avait d’ailleurs conduit ce service à préciser dans son 
préavis qu’il ne s’agissait pas d’une transformation lourde mais de travaux 
d’entretien et d’une amélioration du confort des locaux sanitaires et de la cuisine 
impliquant une modification mineure de l’espace du séjour et du réduit. Ces 
travaux apparaissaient nécessaires pour améliorer le confort et l’habitabilité du 
logement, voire indispensables pour remettre en ordre le réduit dont l’aspect 
bricolé ressortait des photographies au dossier. Cette modification mineure ne 
pouvait être assimilée à une transformation lourde et la notion de travaux 

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nécessaires fixée par le DT, qui était exorbitante au texte de l’art. 12 LDTR, 
n’était pas pertinente pour juger de l’aspect lourd ou mineur de la rénovation 
réalisée. La permutation chambre-cuisine n’entraînerait pas davantage 
d’interventions de corps de métier que si la configuration initiale était demeurée 
inchangée.  

Une violation du principe d’égalité de traitement était également à déplorer. 
L’appréciation du DT tendant au contrôle du loyer durant cinq ans dans le présent 
cas était contraire à la pratique. En effet, dans des situations similaires et en 
présence de travaux d’importance analogue dans d’autres immeubles lui 
appartenant, elle s’était vue appliquer une période de blocage de loyer de trois ans, 
la notion de « transformation lourde » n’ayant pas été retenue. Ainsi, elle avait 
obtenu, selon les documents joints, le 17 novembre 2020, l’APA 5______ 
s’agissant de la rénovation d’un appartement de cinq pièces et demie similaire au 
cas d’espèce et prévoyant un contrôle du loyer de trois ans. De plus, elle avait été 
autorisée à procéder, le 15 décembre 2020, par le biais de l’APA 6______, à la 
transformation et la rénovation d’un appartement de six pièces et demie, soit 
l’installation d’une cuisine dans une alcôve avec une modification mineure des 
cloisonnements, avec un blocage du loyer pendant trois ans. En outre, prouvait 
l’existence de décisions disparates et d’une pratique peu uniforme du DT 
s’agissant de l’appréciation de la notion de transformation lourde et de la durée du 
blocage de loyer y relative le fait que ce dernier avait été invité, dans le cadre de 
la procédure de recours pendante A/4______ relative à l’APA 7______ portant 
sur un appartement de quatre pièces dans le même immeuble que le présent cas, à 
produire toutes les autorisations de construire délivrées entre novembre 2020 et 
fin août 2021 dans lesquelles un blocage du loyer de cinq ans avait été ordonné. 
Les travaux entrepris étaient, dans ce dernier cas, exactement les mêmes que dans 
la présente cause, avec la permutation de la cuisine d’une chambre à une alcôve, 
pour un coût total d’environ CHF 140'000.-. Enfin, la décision querellée 
s’éloignait des jurisprudences rendues en la matière, qui réservaient le blocage du 
loyer durant cinq ans aux cas de reconstruction à neuf et complète de logements. 

7. Par complément au recours du 14 juillet 2022, la recourante, désormais 
représentée par un conseil, a persisté dans ses conclusions.  

Conformément aux documents annexés, durant la procédure A/8______ relative à 
la demande d’APA 9______ déposée en juin 2016, le DT avait admis que la 
rénovation d’un appartement de quatre pièces de 63 m2 pour un coût estimé à 
CHF 66'840.- sans modification du montant annuel du loyer initial après travaux, 
ne constituait pas une transformation lourde. Elle s’était également vue délivrer, 
en mai 2015, l’APA 10______, qui prévoyait un contrôle du loyer durant trois 
ans, dans le cadre de la rénovation d’un appartement de six pièces de 103 m2, pour 
un coût estimé à CHF 117'448.-, moyennant des travaux équivalents à ceux 

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concernés par la décision querellée. Partant, rien ne justifiait de soumettre le loyer 
du logement concerné à un contrôle supérieur à trois ans. 

8. Dans ses observations du 30 août 2022, le DT a conclu au rejet du recours, sous 
suite de frais.  

Aucune violation de l’art. 12 LDTR n’était à déplorer. Les travaux projetés 
impliquaient la création et la démolition de plusieurs galandages, la fermeture 
d’ouverture (porte), la démolition d’espaces de rangement, la permutation de 
l’affectation de plusieurs pièces et le déplacement et l’agrandissement de la 
cuisine impliquant la réalisation d’un îlot central et de nouveaux branchements 
aux divers réseaux (électricité, arrivée d’eau froide et chaude, écoulements pour 
l’évacuation et ventilation mécanique). Les travaux prévus auraient également 
pour conséquence une augmentation de la puissance électrique et des travaux sur 
les gaines de ventilation. De plus, le remplacement d’une pièce sèche par une 
pièce humide - et vice versa - exigeait un travail à nu des surfaces, les revêtements 
actuels devant être enlevés, tandis que les gaines de réseaux existantes devraient 
être évacuées. La salle de bain et les toilettes seraient par ailleurs refaites et des 
éléments y seraient ajoutés (lavabo, WC). En outre, étaient prévus la réfection 
complète des peintures, de l’ensemble des installations électriques, la pose de 
nouveaux carrelages et faïences, divers piquages, la pose d’une nouvelle cuisine 
avec un agencement différent, la réfection totale des sanitaires et des menuiseries 
intérieures, le ponçage et la vitrification des parquets, la pose de nouveaux 
revêtements de sol, la réparation des stores intérieurs et l’entretien de l’installation 
de chauffage. Les travaux concernés portaient donc sur une transformation 
complète et importante, comme le démontrait le coût estimatif des travaux de plus 
de CHF 40'000.- par pièce. En outre, toutes les pièces subissaient des travaux, 
accompagnés pour certains d’un changement de destination. Sa position respectait 
la lettre, l’esprit et le but de l’art. 12 LDTR, qui était d’éviter des travaux lourds si 
des travaux moins importants étaient réalisables, afin de limiter leur coût et leur 
potentiel impact sur les loyers pour que ceux-ci demeurent le plus abordables 
possible. Au surplus, l’appréciation du SMS n’était pas pertinente quant à 
l’application de l’art. 12 LDTR, ce service se limitant à examiner le projet sous 
l’angle de sa politique publique et donc à établir l’impact des travaux sur le 
patrimoine existant, de sorte qu’elle ne contredisait nullement l’appréciation de 
l’OCLPF.  

Un traitement différencié entre l’autorisation litigieuse et les cas invoqués par la 
recourante était justifié. S’agissant des APA 5______ et 6______, c’était par 
mégarde que l’OCLPF avait fixé, dans ses préavis, la période de contrôle à 
trois  ans au lieu de cinq ans, de sorte que la recourante ne pouvait s’en prévaloir. 
L’APA 9______ démontrait en outre qu’un contrôle du loyer d’une durée de 
cinq  ans avait également été ordonné pour des travaux moins importants que ceux 
litigieux. Concernant cette APA, c’était uniquement par gain de paix durant la 

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procédure de recours qu’il avait consenti à réduire cette durée à trois ans, eu égard 
au fait qu’il s’agissait d’un cas limite de transformation lourde (hormis la 
démolition d’une cloison pour ouvrir le séjour sur la cuisine, aucun changement 
de typologie ni permutation de pièces n’étaient prévus, de sorte que les travaux 
alors concernés s’apparentaient à une rénovation totale à l’identique, 
contrairement au présent cas). Les travaux relatifs à cette APA 9______ avaient 
d’ailleurs coûté CHF 100'000.- de moins que dans le cas litigieux, alors que les 
deux logements comprenaient chacun quatre pièces. Pour le surplus, le loyer avait 
également été bloqué durant cinq ans s’agissant de l’APA 7______ (cause 
A/4______ pendante) qui concernait le même type d’appartement et de travaux 
que dans le présent cas. Enfin, dans un arrêt illustrant sa réelle pratique et 
s’appliquant par analogie au cas d’espèce (ATA/260/2014 du 15 avril 2014), la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) avait confirmé un contrôle des loyers durant cinq ans en lien avec 
des travaux de CHF 58'379.- correspondant à un montant de CHF 14'594.75 par 
pièce, avec l’abattage de trois cloisons pour créer un salon spacieux en faisant 
disparaître une chambre et un hall, la pose de deux nouvelles portes, la démolition 
et la reconstruction de corniches et de plafonds et la refonte des espaces, des 
cloisons, des appareils, des équipements et du réseau des sanitaires ainsi que le 
changement complet du réseau électrique. 

9. Par réplique du 23 septembre 2022, la recourante a persisté dans ses conclusions, 
sous la plume de son conseil. 

Les travaux autorisés correspondaient en tous points à des travaux de rénovation 
complets suite au départ de locataires en place depuis vingt-neuf ans. Pris 
séparément, ils relevaient de la rénovation usuelle et non d’une transformation 
lourde et la politique actuelle du DT décourageait les propriétaires d’effectuer les 
travaux indispensables et d’intérêt public dans les logements vétustes. Il était 
évident que tous les matériaux de l’appartement (portes, murs, parquets, cuisine, 
salle de bain, ventilation, électricité, et réseaux d’arrivée d’eau chaude et froide) 
étaient à rénover complètement. La réfection de la salle de bain et de la cuisine ne 
constituait pas des rénovations lourdes, tels que la création de logements ou la 
modification importante de la typologie du logement concerné. Le seul but de 
l’inversion de la cuisine et de la chambre, qui n’apportait aucune plus-value au 
bailleur, était le confort du futur locataire. L’alimentation en eau de la future 
cuisine serait raccordée aux deux tuyaux de la salle de bain, de sorte que la 
création de nouvelles gaines ne serait pas nécessaire, et il suffirait de fermer les 
canalisations existantes dans l’ancienne cuisine devenue une chambre. Enfin, le 
coût des travaux s’expliquait notamment par le standing, le type et l’âge du 
bâtiment, de nombreux matériaux (portes, murs, parquets) devant être conservés 
sur requête du SMS. 

10. Par duplique du 19 octobre 2022, le DT a persisté dans ses conclusions. 

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Le fait qu’aucuns travaux n’avaient été réalisés durant vingt-neuf ans et que la 
permutation des pièces bénéficierait principalement au locataire ne permettait pas 
de nier la qualification des travaux projetés dans leur globalité, qui n’étaient pour 
le surplus nullement indispensables, leur coût élevé confirmant leur ampleur.  

11. Par jugement rendu le 29 novembre 2022 dans le cadre de la cause A/4______, le 
tribunal a rejeté le recours interjeté par la recourante contre la décision du DT du 
11 août 2021 relative à l’APA 7______ prévoyant un contrôle du loyer durant 
cinq ans.  

EN DROIT 

1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la 
LDTR et de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 
1988 (LCI - L 5 05) (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire 
du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05, art. 143 et 145 al. 1 LCI ; art. 45 al. 1 
LDTR). 

2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 

3. Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions 
administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), en soi non réalisée 
dans le cas d'espèce. 

Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur 
des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par 
les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du 
droit tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, le principe de la 
bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; 140 
I 257 consid. 6.3.1 ; 137 V 71 consid. 5.1 ; 123 V 150 consid. 2 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 9). 

4. La recourante se prévaut tout d’abord d’une violation de l’art. 12 LDTR. 

5. La LDTR a pour but de préserver l’habitat et les conditions de vie existants, ainsi 
que le caractère actuel de l’habitat dans les zones visées à l’art. 2 LDTR (art. 1 
al.  1 LDTR).  

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Elle prévoit notamment à cet effet, et tout en assurant la protection des locataires 
et des propriétaires d'appartements, des restrictions à la démolition, à la 
transformation et au changement d'affectation des maisons d'habitation (art. 1 al. 2 
let. a LDTR).  

6. Une autorisation est nécessaire pour toute transformation ou rénovation de tout ou 
partie d'une maison d'habitation (art. 9 al. 1 LDTR).  

Le DT accorde l'autorisation si les logements transformés répondent, quant à leur 
genre, leur loyer ou leur prix, aux besoins prépondérants de la population (art. 9 
al. 2 1ère phr. LDTR). 

7. Selon l'art. 3 al. 1 LDTR, par transformation, on entend tous les travaux qui ont 
pour objet : a) de modifier l’architecture, le volume, l’implantation, la destination, 
la distribution intérieure de tout ou partie d’une maison d’habitation ; b) la 
création de nouveaux logements, notamment dans les combles ; c) la création 
d’installations nouvelles d’une certaine importance, telles que chauffage, 
distribution d’eau chaude, ascenseur, salles de bains et cuisines ; d) la rénovation, 
c’est-à-dire la remise en état, même partielle, de tout ou partie d’une maison 
d’habitation, en améliorant le confort existant sans modifier la distribution des 
logements, sous réserve de l’al. 2. 

8. En vertu de l'art. 10 al. 1 LDTR, le DT fixe, comme condition de l'autorisation, le 
montant maximum des loyers des logements après travaux. Il tient compte des 
critères énumérés à l'art. 11 LDTR (« mode de calcul »). 

9. Les loyers maximaux ainsi fixés sont soumis au contrôle de l’Etat pendant une 
période de cinq à dix ans pour les constructions nouvelles et pendant une période 
de trois ans pour les immeubles transformés ou rénovés, durée qui peut être portée 
à cinq ans en cas de transformation lourde (art. 12 LDTR). 

Le Tribunal fédéral a reconnu à la LDTR sa compatibilité avec les dispositions 
concernant le droit de propriété et la liberté économique consacrées aux art. 26 
al.  1 et 27 al. 1 Cst. (ATF 116 Ia 401 ; arrêt 2C_184/2013 du 8 janvier 2014). En 
effet, en matière de logement, il est interdit aux cantons d’intervenir dans les 
rapports directs entre les parties au contrat de bail, réglé exhaustivement par le 
droit fédéral. Cela étant, les cantons demeurent libres d’édicter des mesures 
destinées à combattre la pénurie sur le marché locatif. Ainsi, les règles de contrôle 
temporaire des loyers prévues par la LDTR respectent le principe de primauté du 
droit fédéral, étant précisé que cette intervention étatique est limitée dans le temps 
et que les parties demeurent libres de modifier le contrat de bail à l'issue de la 
période de contrôle (Arrêt du Tribunal fédéral 1P.20/2005 du 18 mars 2005 
consid. 2.2). 

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10. S’agissant de la fixation de la durée du contrôle étatique du loyer d’un logement 
après travaux, la chambre administrative a eu l’occasion de retenir :  

- Dans un arrêt du 16 août 2005, que la transformation de vingt-huit chambres 
indépendantes en quatre appartements de cinq pièces pouvait être qualifiée de 
transformation lourde au sens de l’art. 12 LDTR, de sorte qu’une durée de 
contrôle des loyers de cinq ans était justifiée (ATA/567/2005 consid. 25) ; 

- Dans un arrêt du 16 février 2010 où l'autorisation visait la reconstruction à 
neuf du 4ème étage (combles) et la création d'un attique, que ces travaux 
devaient être considérés respectivement comme une transformation lourde et 
une construction nouvelle. En application de l'art. 12 LDTR, le contrôle de ces 
loyers pendant cinq ans ne pouvait qu'être confirmé (ATA/100/2010, 
consid.  5b) ; 

- Dans une jurisprudence du 6 février 2013, que la création d’un appartement de 
six pièces au 6ème étage (combles) constituait une transformation lourde, de 
sorte que la durée de contrôle du loyer de cinq ans prévue par le DT devait 
être confirmée (ATA/66/2013 consid. 7) ; 

- Dans un arrêt du 25 juin 2013, que les travaux tendant à la création d’un 
appartement de six pièces de 120 m2 dans les combles, pour un montant de 
CHF 682'600.-, et à la réalisation de divers autres travaux dans l’immeuble 
abritant cet appartement, devaient être qualifiés, vu « leur importance et leur 
impact » sur les loyers après travaux des logements de cet immeuble, de 
transformation lourde (ATA/391/2013 consid. 16) ; 

- Dans un arrêt du 1er octobre 2013, que la reconstruction à neuf des combles et 
la création de deux appartements dans chacun des trois immeubles concernés 
représentaient une transformation lourde, accompagnée à juste titre d’un délai 
de contrôle des loyers de cinq ans (ATA/642/2013 consid. 9) ; 

Les cinq jurisprudences mentionnées supra sont également citées par la 
doctrine au titre d’exemples de cas de transformations lourdes ayant conduit à 
l’application d’une durée de contrôle de cinq ans (Emmanuelle 
GAIDE/Valérie DÉFAGO GAUDIN, La LDTR : démolition, transformation, 
changement d'affectation et aliénation. Immeubles de logement et 
appartements, 2014, n. 6.1 pp. 328-329), étant relevé que selon les précitées, 
c’était à juste titre que l’ATA/391/2013 se référait à l’ampleur des travaux 
pour porter la durée du contrôle du loyer des appartements existants de trois à 
cinq ans. 

- Dans un arrêt du 15 avril 2014, s’agissant d’un appartement de quatre pièces 
et demie dans lequel avaient été réalisés, sans autorisation, notamment la 
démolition complète de trois cloisons entre l’entrée, la cuisine, la chambre et 

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le hall afin de créer un nouvel espace de jour plus spacieux côté cour, qui avait 
pour conséquence la disparition d’une chambre et du hall, la 
démolition/reconstruction de parties de corniches et de plafonds, le 
rafraîchissement de la seconde chambre et de la pièce jusqu’alors utilisée 
comme séjour (côté rue), la pose d’un nouveau carrelage de sol à la cuisine, la 
refonte des espaces, cloisons, appareils, équipements et du réseau des 
sanitaires ainsi que le changement complet du réseau électrique et 
l’installation de nouveaux câblages, prises et interrupteurs, que ces travaux - 
d’un montant total de CHF 58'379.- et qui avaient pour conséquence une 
augmentation du loyer après travaux -, pouvaient à juste titre être qualifiés de 
transformations lourdes justifiant l’application d’un délai de contrôle de 
cinq  ans (ATA/260/2014 consid. 16) ; 

11. Les préavis ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI). Selon le système prévu par 
la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et organismes 
intéressés n'ont qu'un caractère consultatif, sauf dispositions contraires et 
expresses de la loi. Lorsque la consultation d'une instance de préavis est imposée 
par la loi, son préavis a un poids certain dans l'appréciation qu'est amenée à 
effectuer l'autorité de recours et il convient de ne pas le minimiser 
(ATA/146/2021 du 9 février 2021 consid. 10a ; ATA/934/2019 du 21 mai 2019 
consid. 8c ; ATA/537/2017 du 9 mai 2017 consid. 4c). 

 Selon une jurisprudence bien établie, chaque fois que l'autorité inférieure suit les 
préavis requis, la juridiction de recours doit s'imposer une certaine retenue pour 
éviter de substituer sa propre appréciation à celle des entités ayant formulé un 
préavis dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation, pour autant que 
l'autorité inférieure ait suivi l'avis de celles-ci. Elle se limite à examiner si le 
département ne s'est pas écarté sans motif prépondérant et dûment établi du 
préavis de l'autorité technique consultative, composée de spécialistes capables 
d'émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères 
aux buts de protection fixés par la loi (ATA/146/2021 précité consid. 10a ; 
ATA/1724/2019 du 26 novembre 2019 consid. 7d ; ATA/1274/2017 du 
12  septembre 2017 consid. 5). 

12. En l’espèce, seule est litigeuse la question de savoir si c’est à juste titre que le DT 
a considéré que les transformations envisagées étaient lourdes, avec pour 
conséquence que le contrôle du loyer devait être porté à cinq ans. 

 Il ressort du dossier que les travaux autorisés portent sur la réfection complète des 
peintures du logement de quatre pièces concerné, la réfection des installations 
électriques, la pose de carrelages et faïences ainsi que des piquages, la pose d’un 
nouvel agencement de cuisine, la réfection des installations sanitaires, la réfection 
des menuiseries intérieures, le ponçage et la vitrification des parquets ainsi que la 
pose d’un nouveau parquet, la réparation des stores intérieurs, l’entretien de 
l’installation de chauffage mais également sur la modification de la disposition 

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des pièces du logement. En effet, des permutations étaient prévues s’agissant de la 
cuisine, qui serait déplacée vers l’ancien séjour, et de la pièce qui accueille 
actuellement la cuisine, qui deviendrait une chambre. Ces permutations auraient 
notamment pour conséquence que la cloison du réduit attenant au séjour actuel 
devrait être détruite et rebâtie afin de diminuer la surface dudit réduit au profit de 
la future cuisine. À ce titre, le fait que d’anciens locataires aient procédé à des 
transformations de cette cloison, comme avancé par la recourante, n’est pas 
déterminant, dès lors que cet ouvrage aurait en tout état dû être modifié pour 
procéder aux travaux autorisés, indépendamment de sa modification antérieure.  

 Partant, il peut être constaté que les travaux autorisés portent non seulement sur 
une permutation de pièces, mais également sur la transformation d’une pièce 
humide en pièce sèche et vice versa, avec toutes les modifications nécessaires qui 
en découlent. Pour le surplus, le montant des travaux relatifs à l’autorisation 
querellée avoisine, au vu des pièces au dossier, CHF 168'287.-, soit environ 
CHF 40'000.- par pièce. Ce montant peut être qualifié de non négligeable dans le 
cadre de la rénovation d’un logement de quatre pièces d’environ 82 m2, même si 
ce dernier est situé dans un immeuble de standing comprenant des matériaux 
d’époque, comme invoqué par la recourante. Il ressort en outre clairement du 
descriptif des coûts des travaux (formulaire D12) que certains postes des travaux 
sont directement liés aux permutations précitées et non uniquement aux 
rénovations envisagées. Enfin, il ressort des pièces au dossier que le loyer du 
logement concerné sera augmenté suite aux travaux, passant de CHF 13’776.- 
l’an, soit CHF 3’444.- la pièce l’an, à CHF 14’112.- l’an, soit CHF 3’528 la pièce 
l’an après travaux. Ainsi, il convient de constater que les critères mis en avant au 
regard de la casuistique de jurisprudence mentionnée supra, laquelle est également 
reprise par la doctrine spécialisée en matière de LDTR pour qualifier une 
intervention de transformation lourde, notamment le critère de l’importance des 
travaux, sont in casu remplis. 

 En conclusion, sans remettre en cause le bien-fondé des transformations 
envisagées au regard de l’habitabilité du logement, il convient toutefois de 
constater, au vu de ce qui précède, que le DT, se fondant notamment sur le préavis 
du service LDTR, n’a pas mésusé de son pouvoir d’appréciation ni violé la loi en 
retenant que les travaux de rénovation de l’appartement concerné devaient être 
considérés comme des transformations lourdes et, partant, entraîner une durée de 
contrôle du loyer de cinq ans selon l’art. 12 LDTR.  

13. La recourante se prévaut également d’une violation du principe d’égalité de 
traitement, eu égard au sort différent qui avait été réservé dans le cadre d’APA 
déposées par ses soins portant sur des travaux similaires dans d’autres biens 
immobiliers lui appartenant. 

14. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 de 
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (RS 101-Cst.), 

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lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif 
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire 
des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui 
est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne 
l'est pas de manière différente. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une 
forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui 
devrait l'être de manière semblable ou inversement. Il faut que le traitement 
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. Les 
situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, 
mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait 
pertinents pour la décision à prendre (cf. ATF 146 II 56 consid. 9.1 ; 144 I 113 
consid. 5.1.1 ; 142 I 195 consid. 6.1 ; 137 I 167 consid. 3.5 ; arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_195/2021 du 28 octobre 2021 consid. 5.1.2 ; 1C_270/2021 du 1er 
octobre 2021 consid. 3.1 ; 2C_538/2020 du 1er décembre 2020 consid. 3.2 ; 
2C_949/2019 du 11 mai 2020 consid. 6.3 ; 8C_107/2019 du 4 juin 2019 
consid.  4.2.1 ; 1C_564/2015 du 2 juin 2016 consid. 3.1). Il n'y a pas d'arbitraire 
du seul fait qu'une solution autre que celle choisie semble concevable, voire 
préférable. Pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit 
pas que sa motivation soit insoutenable ; il faut encore que cette décision soit 
arbitraire dans son résultat (ATF 144 I 318 consid. 5.4 et les références ; arrêts du 
Tribunal fédéral 1C_523/2019 du 1er avril 2021 consid. 2 ; 2C_713/2020 du 
8  décembre 2020 consid. 2.3 ; 1C_12/2019 du 11 novembre 2019 consid. 2.1.1). 

15. L'inapplication ou la fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue 
en principe pas à l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement. En 
effet, selon la jurisprudence, le principe de la légalité de l'activité administrative 
prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le 
justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la 
loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été 
faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose 
cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté 
d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen 
ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que 
l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore que 
l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un 
ou quelques cas isolés, et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose 
de donner la préférence au respect de la légalité (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_270/2021 du 1er octobre 2021 consid. 3.1 et les arrêts cités ; cf. aussi arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_949/2019 du 11 mai 2020 consid. 6.3 et les arrêts cités ; 
1C_231/2018 du 13 novembre 2018 consid. 4.1). C'est seulement lorsque toutes 
ces conditions sont remplies que le citoyen est en droit de prétendre, à titre 
exceptionnel, au bénéfice de l'égalité dans l'illégalité (arrêt du Tribunal fédéral 
6B_921/2019 du 19 septembre 2019 consid. 1.1 ; 1C_231/2018 du 13 novembre 
2018 consid. 4.1). 

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16. Un changement de pratique administrative doit reposer sur des motifs sérieux et 
objectifs, c’est-à-dire rétablir une pratique conforme au droit, mieux tenir compte 
des divers intérêts en présence ou d’une connaissance plus approfondie des 
intentions du législateur, d’un changement de circonstances extérieures, de 
l’évolution des conceptions juridiques ou des mœurs. Les motifs doivent être 
d’autant plus sérieux que la pratique suivie jusqu’ici est ancienne. À défaut, elle 
doit être maintenue (ATF 145 II 270 consid. 4.5.5 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_28/2019 du 23 décembre 2019 consid. 5.1 ; ATA/1174/2020 du 24 novembre 
2020 consid. 8b et les références citées). 

17. Valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi exige que 
l’administration et les administrés se comportent réciproquement de manière 
loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir de toute attitude propre à 
tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences 
d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_18/2015 du 22 mai 2015 consid. 3). Il protège le citoyen dans 
la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu’il a 
réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement 
déterminé de l’administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2). 

18. En l’espèce, sur la base des éléments au dossier, aucun changement de pratique ni 
inégalité de traitement n’est à constater en lien avec l’autorisation querellée. La 
recourante relève - à juste titre - une contradiction avec les APA 5______ et 
6______ portant sur des travaux plus ou moins similaires au présent cas. Cela 
étant, il n'apparaît pas que le traitement différencié, certes regrettable mais qui 
découle, de l’aveu de l’autorité intimée, d’une erreur, revête un caractère 
arbitraire.  

S’agissant de l’APA 9______, dans le cadre de laquelle la durée de contrôle du 
loyer avait été réduite de cinq à trois ans durant la procédure de recours, 
également invoquée par la recourante pour en déduire une inégalité de traitement, 
il ressort des éléments au dossier, notamment des explications du DT dans ses 
observations du 30 août 2022 que les documents produits par la recourante ne 
contredisent pas, qu’hormis la démolition d’une cloison pour ouvrir le séjour sur 
la cuisine, aucune permutation de pièces n’était prévue. En outre, il ressort des 
documents produits par la recourante relatifs à cet APA 9______ que les travaux 
concernés avaient coûté CHF 100'000.- de moins que le cas litigieux. Quant à 
l’APA 10______, il ressort des documents produits par la recourante en annexe de 
son complément au recours, notamment de la requête d’autorisation de construire 
y relative, que cette APA concernait la rénovation complète d’un appartement de 
six pièces de 103 m2. En outre, les travaux étaient estimés à plus de 
CHF 117'000.-. Par conséquent, force est de constater que les situations précitées 
diffèrent du présent cas, de sorte que la recourante ne saurait valablement les 
invoquer pour en déduire une violation du principe de l’égalité de traitement. 

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Enfin, la recourante se prévaut du fait que, dans le cadre de la procédure 
A/4______ relative à l’APA 7______, le tribunal avait invité le DT à produire 
toutes les autorisations de construire délivrées entre novembre 2020 et fin août 
2021 dans lesquelles un blocage du loyer de cinq ans avait été ordonné, pour en 
déduire la preuve de l’existence de décisions disparates et d’une pratique peu 
uniforme du DT quant à la notion de transformation lourde et de la durée du 
blocage de loyer y relative. À ce titre, il sera relevé que la requête du tribunal 
précitée consistait en une mesure d’instruction dans le cadre de la cause 
A/4______. Il ne saurait être déduit de cette seule mesure que la pratique du DT 
serait disparate ou peu uniforme. Partant, infondé, cet argument tombe à faux.  

Le tribunal constate, pour le surplus, que les APA approuvées par le DT entre 
novembre 2020 et juillet 2021, produites par ce dernier sur requête du tribunal et 
dont la recourante a eu connaissance dans le cadre de la procédure A/4______, 
confirment la pratique exposée par le DT et rien ne laisse à penser qu’il entend 
s’en écarter à l’avenir et qu’hormis les deux APA précitées, il ne l’a pas appliquée 
de manière constante. En effet, même si certaines de ces autorisations concernent 
vraisemblablement des travaux plus conséquents que le cas d’espèce, ce que le DT 
ne conteste pas, il n’en demeure pas moins que plusieurs de ces autorisations 
portent sur des transformations comparables et se sont vues appliquer le même 
délai de contrôle du loyer. Ainsi, l’APA 11______, à propos de laquelle la 
recourante admet d’ailleurs une similitude avec son propre cas, prévoit une durée 
de contrôle du loyer de cinq ans pour la transformation et la rénovation d’un 
appartement de quatre pièces pour un coût total d’environ CHF 102'799.-, soit 
CHF 4'032.- par pièce l’an, alors même que, contrairement au cas litigieux, 
aucune modification des affectations n’était prévue dans ce logement. Dans le 
même sens, l’APA 12______, même si elle concerne la transformation d’un 
bureau en deux appartement de trois pièces pour un coût de CHF 48'750.- par 
logement, ne prévoit pas de permutation entre pièces sèches et pièces humides, 
contrairement au présent cas. En outre, l’APA 13______, relative à la 
transformation et à la rénovation d’un appartement de trois pièces et demie pour 
un coût total des travaux de CHF 150'000.- prévoit, comme dans le présent cas, 
une rénovation de la salle de bain ainsi qu’un déplacement de la cuisine. Enfin, le 
cas des APA 14______/1 et 14______/2 – qui concernent la transformation et la 
rénovation d’un appartement de trois pièces et demie pour un montant total de 
CHF 76'500.- - confirme la position adoptée par le DT dans le présent cas 
s’agissant des permutations de pièces. En effet, alors que la première de ces 
autorisations, qui prévoyait notamment la permutation des pièces accueillant la 
salle de bain, la cuisine et une chambrette, s’est vue appliquer un délai de contrôle 
de cinq ans, l’APA complémentaire, qui n’envisageait plus la rocade 
susmentionnée, a pu bénéficier d’une durée du contrôle du loyer ramenée à trois 
ans. Pour le surplus, le nombre relativement restreint d’APA prévoyant une durée 
de contrôle du loyer de cinq ans délivrées par le DT durant la période de neuf 
mois examinée ne permet pas de conclure que ce département serait enclin, 

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comme le prétend la recourante, à retenir régulièrement l’existence de 
transformations lourdes.   

Par conséquent, aucune violation du principe d’égalité de traitement n’est à 
déplorer dans le présent cas. 

19. En conclusion, entièrement mal fondé, le recours est rejeté. 

20. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, 
émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - 
E 5 10.03), la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un 
émolument s'élevant à CHF 900.- ; il est couvert par l’avance de frais versée à la 
suite du dépôt du recours. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare recevable le recours interjeté le 29 juin 2022 par A______ contre la 
décision du département du territoire du 31 mai 2022 ; 

2. le rejette ; 

3. met à la charge de la recourante un émolument de CHF 900.-, lequel est couvert 
par l'avance de frais ; 

4. dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

5. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de 
recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la 
désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être 
accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 

Siégeant : Marielle TONOSSI, présidente, Suzanne AUBERT-LEBET, Claire 
BOLSTERLI, Thierry ESTOPPEY et Diane SCHASCA, juges assesseurs.  

Au nom du Tribunal : 

La présidente 

Marielle TONOSSI 

 

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. 

Genève, le  Le greffier