# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2cdb13c4-af08-5309-b48d-cf5a662a3cb2
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-09-14
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 14.09.2021 601 2021 115
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2021-115_2021-09-14.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2021 115
601 2021 116

Arrêt du 14 septembre 2021

Ie Cour administrative

Composition Président suppléant : Christian Pfammatter 
Juges : Dominique Gross, Yann Hofmann
Greffier-stagiaire : Gauthier Estoppey

Parties A.________, recourant, 

contre

ASSEMBLÉE CONSTITUTIVE DU GRAND FRIBOURG, COMITÉ 
DE PILOTAGE, autorité intimée

Objet Droits politiques

Recours du 13 août 2021 contre la décision du 2 juillet 2021

Tribunal cantonal TC
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attendu

que, par arrêté du 2 juillet 2021 (ci-après, l'arrêté de convocation), publié dans la Feuille officielle 
(FO) du 13 août 2021, le Comité de pilotage (CoPil) de l'Assemblée constitutive du Grand Fribourg 
a convoqué le corps électoral des communes d'Avry, Belfaux, Corminboeuf, Fribourg, Givisiez, 
Granges-Paccot, Marly, Matran et Villars-sur-Glâne en vue d'une votation populaire communale 
consultative fixée le dimanche 26 septembre 2021;

que, selon l'art. 1 al. 1 de l'arrêté de convocation, l'objet de la consultation est le suivant:

"Intégration au périmètre définitif du processus de fusion du Grand Fribourg des communes d'Avry, Belfaux, 
Corminboeuf, Fribourg, Givisiez, Granges-Paccot, Marly, Matran et Villars-sur-Glâne sur la base du concept 
de fusion du Grand Fribourg adopté le 29 janvier 2020 par l'Assemblée constitutive du Grand Fribourg et 
actualisé le 23 juin 2021";

qu'aux termes de l'art. 1 al. 2 de l'arrêté de convocation, les citoyennes et citoyens sont appelés à 
se prononcer, par oui ou par non, sur la question suivante:

"Sur la base du concept de fusion, souhaitez-vous que votre commune poursuive le processus de fusion du 
Grand Fribourg, comme partie intégrante du périmètre définitif du projet?;

que les autres dispositions de l'arrêté se réfèrent aux règles ordinaires d'exercice des droits 
politiques concernant des votations communales telles que prévues par la loi cantonale du 6 avril 
2001 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSF 115.1);

que, deux des quatre communes observatrices du processus de fusion, à savoir Grolley et 
Pierrafortscha, ont également publié dans la FO du 13 août 2021 une convocation de leur corps 
électoral pour le 26 septembre 2021 en lui posant la même question et en soumettant le scrutin aux 
règles de la LEDP;

qu'agissant le 13 août 2021, A.________, domicilié sur le territoire de la commune de Villars-sur-
Glâne où il exerce ses droits politiques, a contesté auprès du Tribunal cantonal l'arrêté de 
convocation dont il demande l'annulation. Il conclut à ce qu'il soit interdit à l'Assemblée constitutive 
du Grand Fribourg d'organiser une votation populaire consultative;

qu'à l'appui de ses conclusions, le recourant soutient qu'il n'existe pas de base légale autorisant 
l'autorité intimée à procéder à un vote consultatif. Invoquant une jurisprudence du Tribunal fédéral 
(ATF 104 Ia 226 consid. 2b et 2c), il fait valoir que, faute de base légale, il est exclu d'organiser un 
vote consultatif sur une question de principe, dont le résultat peut lier, en fait, les autorités dans leur 
politique future. A son avis, tel est le cas du vote du 26 septembre 2021, dont le but déclaré est de 
donner au projet de fusion une assise populaire et, si possible, un caractère définitif au périmètre de 
la future commune fusionnée. Selon lui, le vote consultatif, illégal et juridiquement non liant pour les 
communes, pourrait paradoxalement aboutir à un statu quo, s'agissant du périmètre de fusion, 
indépendamment des résultats même négatifs dans certaines communes. Pour le recourant, cette 
manière de procéder n'est pas conforme à la volonté du législateur. Seul un projet de convention de 
fusion peut être soumis au scrutin populaire (art. 17h al. 1 de la loi cantonale du 9 décembre 2010 
relative à l'encouragement aux fusions de communes; LEFC; RSF 141.1.1) et, si la convention n'est 
pas approuvée dans chacune des communes concernées, un second projet peut être élaboré et mis 

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en votation, dans les deux ans dès le rejet du premier projet de convention (art. 17h al. 5 LEFC). 
Avec la possibilité de deux scrutins populaires donnée par la loi, un troisième scrutin n'a clairement 
pas sa place dans le système légal;

que le recourant considère par ailleurs qu'il n'est pas démocratique de faire voter sur un concept, 
mal défini et évolutif, par exemple pour l'estimation du taux d'impôt et le bilinguisme, questions 
fondamentales sur lesquelles l'assemble constitutive a modifié son projet. Contrairement à ce que 
prétend le Président du CoPil, le recourant conteste que les citoyen-ne-s ne votent pas sur ce 
concept, mais uniquement sur le périmètre de fusion. Il souligne à cet égard, que la question posée 
commence par les mots "Sur la base du concept de fusion.." et que l'arrêté de convocation indique qu'il 
s'agit du concept de fusion du Grand Fribourg adopté le 29 janvier 2020 et actualisé le 23 juin 2021. 
A son avis, on demande bel et bien aux citoyen-ne-s de se prononcer sur la base d'un concept, 
vague et évolutif. Si un référendum ne répond pas à une question claire, il est sans valeur: les 
personnes consultées ne savent pas exactement sur quoi elles votent, ni quelles sont les 
conséquences de leur vote. En démocratie, le corps électoral est le souverain appelé à prendre une 
décision et non à donner un avis dont ne sait pas comment il sera interprété. Pour le recourant, en 
confondant votation populaire et consultation, l'Assemblée constitutive fait fausse route: si elle veut 
prendre la mesure de l'opinion publique sur le projet de fusion dans les neuf communes, elle peut et 
doit organiser un sondage, qui permettra de donner des réponses plus nuancées et riches 
d'enseignements pour la suite de son projet;

que, dans une détermination du 24 août 2021, la Direction des institutions, de l'agriculture et des 
forêts (DIAF) propose tout d'abord de constater que le recours est tardif et, par conséquent, 
irrecevable. Rappelant que le recours contre les actes préparatoires d'une votation doit être interjeté 
dans un délai de 5 jours dès la connaissance du motif de recours (art. 152 al. 3 LEDP), elle estime 
qu'en l'espèce, avant même sa publication dans la Feuille officielle, le recourant ne pouvait ignorer 
que la consultation populaire aurait lieu le 26 septembre 2021. Cette consultation avait été annoncée 
de très longue date. Par courrier du 10 mars 2021, signé par le recourant, l'association "NON à la 
fusion du Grand Fribourg" s'était adressée au Conseil d'Etat et soulignait l'illégalité du vote 
consultatif du 26 septembre 2021 dans un argumentaire similaire à celui de l'actuel recours. 
L'association avait demandé explicitement que le Conseil d'Etat intervienne pour faire annuler cette 
consultation. En réponse, le 30 mars 2021, ce dernier a fait savoir qu'il ne lui appartenait pas 
d'intervenir auprès de l'Assemblée constitutive. Le 22 avril 2021, l'association s'est à nouveau 
adressée au Conseil d'Etat par une requête identique. La DIAF rappelle également que, dans sa 
séance du 29 janvier 2020, l'Assemblée constitutive a décidé formellement le principe de procéder 
à un vote consultatif, sans que sa décision ne soit contestée. Du moment que les autorités ont pris 
des mesures d'organisation et mené différentes opérations, notamment de communication et 
d'information, en lien avec le vote bien avant la publication formelle du 13 août 2021, le recours doit 
être considéré comme étant tardif;

que, sur le fond, la DIAF conclut au rejet du recours. Elle souligne, à titre préalable, que, dans le 
cadre d'un projet de fusion, il est usuel et pratique de consulter la population concernée avant de 
procéder au vote sur la convention de fusion elle-même. Cette autorité cite l'exemple des votes 
consultatifs qui se sont déroulés dans le cadre de la fusion des communes d'Arconciel, Ependes et 
Sénèdes en juin 2019, de celle des communes de La Folliaz et Villaz-Saint-Pierre en mars 2018, de 
celle des communes d'Alterswil, St-Antoni et Tafers en 2014, de celle des communes de Corpataux-
Magnedens, Farvagny, Le Glèbe, Rossens et Vuisternens-en-Ogoz le 22 septembre 2013 et de 

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celle des communes de Barberêche, Courtepin, Villarepos et Wallenried (sondage en septembre 
2012);

que, par ailleurs, la DIAF conteste l'illégalité du vote consultatif. Elle indique que le principe d'une 
consultation au terme de l'élaboration du concept de fusion figure dans le règlement d'organisation 
de l'assemblée constitutive et n'a jamais été formellement contesté. De plus, quel que soit le résultat 
du sondage, les autorités communales ne peuvent pas décider de leur retrait du périmètre provisoire. 
Cette compétence revient exclusivement à l'Assemblée constitutive (cf. art. 17f al. 2 LEFC). Les 
autorités communales ne sont donc pas liées par le résultat du sondage. Tel est aussi le cas de 
l'Assemblée constitutive qui n'a aucune obligation légale quant à l'application du résultat de la 
consultation. Seule une décision prise à la majorité des 2/3 des membres présents, élus et libres 
d'opinion, peut modifier le périmètre provisoire. La consultation agendée le 26 septembre 2021 
constitue un vote de principe au sens de l'art. 134 de la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur les 
communes (LCo; RSF140.1). Cette disposition est applicable en l'occurrence en vertu de l'art. 1 al. 
2 LEFC, en concours avec les art. 17a ss LEFC. La DIAF relève en effet que le processus de fusion 
du Grand Fribourg a été initié par la législation cantonale, avec la modification de la LEFC de 2016. 
Ainsi, contrairement à tous les autres projets de fusion dans le canton de Fribourg à ce jour, l'initiative 
dudit processus n'émane pas de la population des communes concernées ou de leurs autorités. 
Dans ce contexte, la consultation litigieuse apparaît comme une étape pertinente et nécessaire afin 
d'associer les populations concernées suffisamment tôt dans le processus, avant l'élaboration du 
projet de convention de fusion. De surcroît, dans le cadre d'une fusion ordinaire (hors Grand 
Fribourg), lorsqu'elle est demandée par l'Etat, l'art. 134 al. 1 LCo prévoit un vote de principe avant 
l'élaboration du projet de fusion. En l'espèce, le projet de fusion du Grand Fribourg, même s'il n'a 
pas été expressément demandé par l'Etat, est très fortement soutenu par celui-ci. Du moment qu'il 
n'existe encore à ce jour aucun projet de convention de fusion, on en est ici, comme dans le cas de 
l'art. 134 LCo, au stade du concept, qui permet à la population de donner une position de principe 
sur la pertinence de continuer les discussions sur une fusion.

qu'en ce qui concerne l'absence d'obligation légale à l'issue du scrutin, la DIAF souligne encore que 
plusieurs conseils communaux ont déjà pris position sur la consultation du 26 septembre 2021, tout 
en réservant explicitement leur position sur le vote final portant sur la convention de fusion. Au 
demeurant, la question posée au corps électoral ne vise que la poursuite du processus de fusion et 
en aucun cas l'acceptation de la fusion elle-même. D'ailleurs, la convocation pour le sondage litigieux 
est le fait de l'Assemblée constitutive alors que, pour l'approbation d'une convention de fusion, la 
convocation appartient aux autorités communales;

qu'enfin d'un point de vue démocratique ou politique, l'autorité relève que le projet de fusion est 
d'intérêt cantonal alors que seules quelques communes décideront in fine de son sort. Il constitue 
un pilier fort du projet phare du gouvernement cantonal, soit le renforcement du centre cantonal. 
A ce titre, au vu de l'importance du travail et des enjeux stratégiques du projet, il est particulièrement 
important que l'Assemblée constitutive puisse, si c'est son vœu, sonder les personnes concernées. 
Il en va du bon fonctionnement de la démocratie et il serait totalement dommageable, à ce stade, 
de priver les concernés de la possibilité d'exprimer leur volonté. Cette consultation permet en outre 
à la population de se prononcer sur la poursuite du processus mené par les personnes qu'elle a élue 
en 2017; 

que, le 25 août 2021, l'Assemblée constitutive a déposé à son tour ses observations sur le recours 
en concluant principalement à son irrecevabilité pour cause de tardiveté et, subsidiairement, à son 

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rejet. Les arguments qu'elle invoque à l'appui de ses conclusions sont similaires à ceux de la DIAF 
exposés ci-dessus;

qu'en particulier, elle insiste sur le fait que, contrairement aux fusions ordinaires de communes, celle 
du Grand Fribourg trouve un ancrage spécial dans la LEFC, qui fixe les grandes lignes du processus 
en prévoyant la création d'une Assemblée constitutive sui generis. La loi ne fixe elle-même que le 
contour minimal de cet organe, se bornant à arrêter sa composition, son mode d'élection et sa 
présidence. Pour son fonctionnement et l'organisation du processus de fusion, elle prévoit que 
l'assemblée s'organise elle-même et se dote d'un règlement (art. 17d al. 2). Sur cette base, 
l'assemblée s'est dotée le 1er février 2018 d'un règlement d'organisation (ROAC, amendé les 6 juin 
et 5 décembre 2018). Le ROAC, à son art. 4, divise les travaux de l'assemblée en 2 phases: phase 
de rédaction du concept de fusion (art. 5 al. 1 ROAC) et phase de rédaction de la convention de 
fusion (art. 5 al. 2 ROAC). Il prévoit également que le passage d'une phase à l'autre fait l'objet d'une 
décision formelle (art. 7 al. 1 ROAC) et que l'assemblée peut, à l'issue de chaque phase et selon les 
modalités qu'elle fixe, organiser une consultation (art. 7 al. 2 ROAC). En conséquence, cette autorité 
estime que le vote litigieux repose sur une base légale, à savoir l'art. 7 al. 2 ROAC;

qu'elle conteste par ailleurs tout effet liant du résultat du vote dès lors que les communes ne 
disposent pas de la compétence de modifier le périmètre de fusion provisoire;

que l'Assemblée constitutive souligne enfin la nécessité de fixer le périmètre définitif de la fusion sur 
des bases claires et stables. Elle rappelle à cet égard, que c'est le Conseil d'Etat qui a déterminé le 
périmètre provisoire de la fusion au sens de l'art. 17b LEFC, de sorte qu'une commune aurait pu y 
être intégrée contre sa volonté. Ce mécanisme diffère de celui de la LCo, qui prévoit qu'un processus 
de fusion entamé par l'Etat suppose un vote favorable de toutes les communes concernées pour 
pouvoir contraindre les autorités communales impliquées à établir une convention de fusion, voire 
pour l'établir à leur place (art. 134a al. 1 et 134 al. 1 et 2 LCo). Dans le projet du Grand Fribourg, la 
modification du périmètre provisoire, établi sans véritable assise démocratique, nécessite une 
décision à la majorité des 2/3 de l'assemblée. La loi ne dit rien sur l'entité susceptible de saisir 
l'assemblée d'une demande de sortie du périmètre, ni sur le/les moment/s du processus où une telle 
demande et une telle adaptation sont admissibles. Or, la question du périmètre définitif est un enjeu 
crucial du processus de fusion du Grand Fribourg. Si l'on s'en tient strictement aux étapes minimales 
prévues par la loi, ni la détermination du périmètre provisoire, ni son évolution ultérieure ne reposent 
sur une manifestation de volonté du corps électoral. Afin de permettre à l'Assemblée constitutive 
d'exercer ses prérogatives sur la base d'éléments clairs et stables, l'organisation d'un vote consultatif 
à l'issue de la phase de rédaction du concept de fusion apparaît incontournable. Par un scrutin 
organisé dans les formes, avec une question claire et identique pour l'entier des communes du 
périmètre provisoire de même qu'une synchronisation avec le scrutin organisé dans les communes 
observatrices sur la base d'une question similaire, le corps électoral se prononce simultanément et 
dans les mêmes conditions dans toutes les communes concernées. Cela évite ainsi des résultats 
difficilement interprétables de sondages organisés par chaque commune séparément, à des 
moments et selon des modalités différentes, et fournit ainsi aux membres de l'Assemblée 
constitutive une donnée fiable de l'état de la volonté populaire dans chaque commune pour se 
prononcer sur l'entrée ou la sortie de ces communes du périmètre. Si la détermination des autorités 
communales (conseil communal, conseil général ou assemblée communale) est importante, elle ne 
saurait pallier une absence de consultation directe de la population. Preuve en est que les positions 
de ces autorités sont parfois divergentes, comme c'est le cas à Villars-sur-Glâne, où le législatif 
recommande la poursuite du processus, tandis que l'exécutif s'y oppose;

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qu'en résumé, l'Assemblée constitutive fait valoir que sa décision d'organiser un vote consultatif 
repose non seulement sur une base légale, mais permet également la participation démocratique 
de la population à ce projet historique. Le résultat du scrutin, exprimé en réponse à une question 
univoque, guidera l'assemblée dans l'exécution de sa tâche de détermination du périmètre définitif 
de fusion, conformément à ses attributions découlant de la LEFC; 

que, le 27 août 2021, le recourant a déposé ses contre-observations. Il explique que, suite à la 
décision du Conseil d'Etat de ne pas entrer en matière sur la plainte de l'association, il lui a fallu 
attendre la réponse de l'Assemblée constitutive du 15 juillet 2021 - dont il a pris connaissance le 9 
août 2021 - pour connaître la décision de cette dernière de maintenir une votation consultative, étant 
entendu qu'elle ne fait qu'annoncer la publication prochaine de l'arrêté de convocation, présenté 
comme décision attaquable. D'ailleurs, il ne comprend pas pourquoi les actes préparatoires de la 
votation du 26 septembre 2021 ne pourraient plus être attaqués parce que ceux d'une précédente 
votation semblable - annulée pour cause de pandémie - ne l'ont pas été. Les deux arrêtés de 
convocation sont des décisions distinctes. De plus, les circonstances ont changé puisque le concept 
de fusion sur lequel on devrait voter le 26 septembre 2021 a été actualisé le 23 juin 2021. Sur le 
fond, le recourant estime que la pratique consistant à organiser des votes consultatifs ne saurait 
remplacer l'exigence d'une base légale, exigence qui n'est pas contestée par les autorités intimées. 
A son avis, l'art. 17d al. 2 LEFC ne constitue pas une base légale permettant d'organiser le scrutin 
contesté. Les dispositions de cette loi ont pour seul objet l'Assemblée constitutive, en réglant sa 
composition, respectivement son organisation et ses attributions. L'art. 17d al. 2 LEFC vise 
l'organisation interne de l'Assemblée constitutive et ne lui donne en aucun cas la compétence 
d'organiser une votation populaire en dehors du cadre légal; une telle compétence - si elle existait - 
devrait figurer dans les attributions prévues par l'art. 17e LEFC. La seule disposition topique est l'art. 
17h LEFC, ayant pour objet le scrutin populaire. Aucun vote consultatif n'y est prévu;

que, parallèlement à son recours, le recourant a également déposé une demande de mesure 
provisionnelle (601 2021 116) destinée à ordonner le report du scrutin jusqu'à droit connu sur son 
recours. Dans leurs observations respectives, les autorités intimées s'y sont opposées;

considérant

que le Tribunal cantonal est compétent pour statuer sur les recours en matière de votations et 
d'élections cantonales et communales, y compris ceux qui visent les actes préparatoires (art. 150 
LEDP). Il n'est pas lié par les conclusions de la personne qui recourt ni par les motifs invoqués (art. 
154 al. 1 LEDP);

que, dans la mesure où le présent recours doit de toute manière être rejeté, la question de savoir si 
celui-ci a été déposé dans le délai de 5 jours dès la connaissance du motif de recours (art. 152 
LEDP) peut demeurer indécise; 

que, pour l'essentiel, le recourant conteste la légalité du vote consultatif en se plaignant que 
l'Assemblée constitutive ne dispose pas d'une base légale pour l'organiser;

qu'il ressort de la jurisprudence citée par le recourant, soit l'ATF 104 Ia 226 consid. 2b et 2c, qu'une 
votation consultative ne peut en principe être ordonnée que si une base légale l'autorise. En effet, il 

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tombe sous le sens que, même si le résultat du vote n'est pas contraignant, les autorités concernées 
se sentiront liées de facto par la volonté du souverain. Sous cet angle, un vote consultatif déploie 
quasiment les mêmes effets qu'un vote ordinaire. Par conséquent, à l'instar des votations prévues 
par la LEDP, cette manière de consulter les citoyen-ne-s nécessite de s'inscrire dans une procédure 
cadrée par la loi. A défaut de cautèles légales, ce transfert non réglementé de responsabilité des 
autorités vers le peuple peut conduire à des excès, notamment en matière de manipulations du 
souverain, appelé à se prononcer sur tout et n'importe quoi. Il est indispensable dès lors d'inscrire 
ce genre de consultation dans l'ordre constitutionnel présidant à l'exercice des droits politiques, ne 
serait-ce que pour éviter d'affaiblir le poids des décisions populaires;

que, cela étant, il convient de remarquer que, dans l'arrêt précité, le Tribunal fédéral a reconnu qu'il 
pouvait exister des circonstances particulières qui rendent admissibles la mise en œuvre d'une 
votation consultative, même sans base légale expresse dans la législation communale ou cantonale 
(cf. ATF 104 Ia 226 consid. 3). Dans le cas qui lui était soumis, le Tribunal fédéral a considéré, en 
substance, que la commune, qui ne disposait plus de stand de tirs pour organiser les tirs obligatoires 
et était menacée pour ce motif de mesures de substitution, pouvait, après l'échec de deux 
précédents projets, organiser un vote consultatif sur le nouvel emplacement envisagé afin de 
préparer au mieux la future votation finale et éviter l'intervention des autorités de surveillance. La 
Cour a estimé que, dans ce cas particulier, le conseil communal pouvait fonder sa démarche sur sa 
compétence à préparer les votations communales. Il y avait lieu en effet d'appliquer le principe 
général de droit public selon lequel, même sans base légale, une autorité a la compétence d'engager 
les moyens qui sont indispensables à l'accomplissement d'une tâche qui lui est clairement attribuée;

que, dans le cas présent, la seule norme qui prévoit clairement la possibilité d'organiser un vote 
consultatif est l'art. 7 al. 2 ROAC, qui indique qu'à l'issue de chaque phase des travaux, l'Assemblée 
constitutive peut organiser une consultation dont elle fixe les modalités. Entré en vigueur le 1er février 
2018, et amendé les 6 juin et 5 décembre 2018, le ROAC n'a pas été contesté. La question se pose 
donc de savoir si cette réglementation, en force, émise par l'Assemblée constitutive, peut suffire 
comme base légale au vote litigieux. En effet, comme il a été dit, l'organisation d'un tel scrutin doit 
s'inscrire dans l'ordre constitutionnel présidant l'exercice des droits politiques. S'il semble assez clair 
qu'un législateur communal ne peut pas introduire, par le biais d'un règlement communal, la 
possibilité d'organiser une votation consultative qui n'a pas été prévue par la législation cantonale, 
la situation est plus complexe s'agissant de la fusion du Grand Fribourg. Il convient de ne pas perdre 
de vue qu'à la différence des fusions ordinaires de communes, celle du Grand Fribourg constitue un 
projet phare cantonal. Il s'agit, pour les autorités cantonales, soit aussi bien le Grand Conseil que le 
Conseil d'Etat, d'un enjeu central dans le développement du canton (cf. Message 2014-DIAF-134 
du 12 octobre 2015 du Conseil d'Etat ch. 2.1). Une procédure particulière a d’ailleurs été choisie, 
avec notamment la création d'une assemblée constitutive dont la majorité des membres a été choisie 
par élection populaire afin d'assurer au mieux la participation de la population au processus (art. 17c 
LEFC; cf. Message 2014-DIAF 134 ch. 6.1.6). Une large autonomie lui a été reconnue pour 
s'organiser sous la présidence du Préfet de la Sarine, à qui il incombe de garantir l'implication de 
l'Etat dans le processus (cf. Message 2014-DIAF-134 ch. 6.1.7). On est ainsi en présence d'une 
entité sui generis dont la nature est distincte des communes impliquées dans le processus de fusion. 
Selon la volonté claire à la fois du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, la tâche de l'Assemblée 
constitutive se situe dans une perspective constitutionnelle de remodelage d'un centre cantonal fort 
et de renforcement du canton en général;

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que la mission essentielle de l'Assemblée constitutive est de présenter un projet de convention de 
fusion qui soit finalement accepté en votation populaire par les citoyen-ne-s des différentes 
communes comprises dans le périmètre déterminant (art. 17e LEFC). Pour atteindre son objectif, 
elle ne dispose que de deux tentatives, un deuxième vote devant intervenir dans les deux ans 
seulement après un premier refus du souverain (art. 17h al. 5 LEFC), le législateur cantonal affirmant 
ainsi sa volonté de voir la fusion se réaliser dans les meilleurs délais (cf. Message 2014-DIAF-134 
ch. 5.2.5);

qu'il appartient ainsi à l'Assemblée constitutive de réussir à concilier les différents intérêts des 
communes à fusionner en proposant une convention qui soit acceptable pour les populations 
concernées;

que, pour remplir cette mission, elle dispose, en application de l'art. 17f LEFC, de la compétence de 
modifier, cas échéant, par un vote à la majorité qualifiée des 2/3, le périmètre provisoire de fusion, 
fixé initialement par le Conseil d'Etat. Par ce biais, elle peut adapter la fusion afin de tenir compte 
de la réalité du terrain, en intégrant des communes intéressées à participer au processus, comme 
aussi, éventuellement, en excluant celle(s) dont la population y est hostile. Il n'y a en effet aucun 
sens de rédiger un projet de convention de fusion en y englobant une commune dont on sait 
d'emblée que la population rejette le principe même du Grand Fribourg;

que, tant que l'on en reste au périmètre provisoire, sans connaître l'avis de principe des populations 
impliquées, les travaux concrets d'élaboration d'une convention de fusion n'ont que peu de sens;

que cette constatation est d'autant plus importante qu'il est admis que la position des différentes 
autorités communales sur la pertinence de la fusion reste très variable quand bien même aucune 
d'entre elles ne s'est opposée frontalement au processus;

qu'on se situe ainsi dans une situation très similaire à celle qui prévaut lorsqu'une fusion est initiée 
par l'Etat en application de l'art. 134 LCo. Avant de se lancer dans les tractations pour trouver une 
solution apte à constituer la convention de fusion, il est indispensable de savoir si, sur le principe, 
les citoyen-ne-s concerné-e-s acceptent d'entrer en matière sur le processus de fusion. Or, selon 
l'art 134 al. 1 LCo, dans ce cas, un vote portant sur le principe de la fusion est organisé dans toutes 
les communes concernées;

qu'ainsi, compte tenu de la nature juridique spécifique de l'Assemblée constitutive et de la tâche de 
niveau constitutionnel qui lui est confiée par le législateur cantonal, on doit admettre que, face à 
l'absence de règle particulière qui prévoyait expressément la possibilité d'organiser un vote 
consultatif, elle était habilitée à intégrer elle-même dans son règlement d'organisation une norme 
l'habilitant à consulter les citoyen-ne-s des communes sur le principe de la fusion, avant d'engager 
des discussions portant sur l'élaboration de la convention de fusion proprement dite;

que cette disposition réglementaire s'inscrit parfaitement dans le système légal et constitutionnel en 
place et ne constitue en rien un abus ou un excès des compétences qui lui sont reconnues. En effet, 
à défaut de disposer de la possibilité de consulter officiellement la population, elle ne connaît pas 
avec certitude le périmètre réel/déterminant de la fusion et ne peut accomplir sa mission, jugée 
pourtant prioritaire tant par le Conseil d'Etat que par le Grand Conseil. La démarche de l'autorité 
s'inscrit en outre dans le prolongement direct des motifs qui ont conduit le Grand Conseil à introduire 
l'art. 134 LCo. L'Assemblée constitutive s'est bornée à adapter cette norme à la situation particulière 
qui résulte du processus sui generis de fusion du Grand Fribourg. Si l'on peut regretter que le 

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législateur cantonal lui-même n'ait pas pensé à introduire une règle similaire à l'art. 7 al. 2 ROAC 
dans la loi, cette situation ne change rien au fait que la consultation populaire litigieuse est 
indispensable à la réalisation des objectifs assignés à l'Assemblée constitutive par le Grand Conseil 
lui-même. Il ne fait aucun doute que, s'il avait été confronté à la question, le législateur cantonal 
aurait adopté la règle dont le besoin pressant se fait sentir aujourd'hui;

que, contrairement à ce qu'attend le recourant, il n'y a aucun sens de se lancer dans l'élaboration 
d'un projet de convention de fusion, alors même que le périmètre véritable de la fusion n'est pas 
clairement établi. Or, comme il a déjà été dit et répété, pour fixer ce périmètre et exercer ses 
prérogatives, l'Assemblée constitutive a besoin de consulter la population au stade actuel. C'est 
dans ce sens qu'il faut comprendre la notion de périmètre "définitif" mentionné par les autorités. Il 
ne s'agit en aucun cas d'imposer une fusion à une population qui ne la désire pas, mais de connaître, 
par une votation, la position de principe des citoyen-ne-s concernés afin de déterminer comment 
présenter un projet de convention qui a des chances raisonnables d'être accepté en adaptant, cas 
échéant, le périmètre provisoire. La possibilité de soumettre ultérieurement au vote le projet de 
convention une fois élaboré ne répond pas au besoin qui se pose aujourd'hui.;

que, de même, on doit admettre que l'Assemblée constitutive ne peut se contenter en l'espèce de 
recourir à des sondages et à d'autres questionnaires de la population. Compte tenu des oppositions 
déclarées au principe même de la fusion émises par différentes autorités, de tels sondages ne sont 
pas aptes à apporter la clarté nécessaire pour fixer le périmètre "définitif". Même si un quorum de 
2/3 des membres de l'Assemblée constitutive est nécessaire pour modifier le périmètre provisoire, il 
ne fait pas de doute que le résultat du vote litigieux aura une influence déterminante sur la position 
individuelle des dits membres et sur la possibilité d'atteindre ou non le quorum. En d'autres termes, 
seul un vote formel est apte à atteindre le but recherché et à permettre à l'Assemblée constitutive 
de remplir sa tâche de manière effective lors de la prochaine phase de ses travaux;

qu'enfin, même s'il est fait référence au concept de fusion dans la question posée à la population, il 
n'en demeure pas moins que cette dernière est appelée uniquement à se prononcer sur l'intégration 
de sa commune dans le périmètre "définitif" de fusion qui mènera ultérieurement à la votation sur le 
projet de convention. Ce n'est donc pas sur les détails d'une future fusion que le souverain est 
consulté, mais sur le principe même de l'intégration de sa commune dans le processus. Cela 
démontre une fois de plus la nécessité de savoir ce que pense la population dudit processus avant 
de continuer avec la préparation de la convention;

qu'au vu de ce qui précède, on doit admettre que l'art. 7 al. 2 ROAC - édicté par une assemblée sui 
generis majoritairement élue, chargée d'une tâche de nature constitutionnelle par le législateur 
cantonal - complète en de manière effective la législation spéciale sur la fusion du Grand Fribourg 
et constitue dès lors une base légale suffisante pour organiser le vote litigieux;

qu'au demeurant, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'arrêté de convocation peut aussi s'appuyer sur l'art. 
134 LCo, applicable par analogie, compte tenu des similitudes évidentes avec la situation d'une 
fusion imposée par l'Etat. Dans ce sens, l'art. 134 LCo fait également office de base légale;

qu'enfin, même s'il avait fallu nier l'existence d'une base légale suffisante, la votation peut être 
autorisée pour les motifs invoqués ci-avant, dans la mesure où l'on se trouve dans une situation 
exceptionnelle ne nécessitant pas de base légale formelle au sens de la jurisprudence publiée aux 
ATF 104 Ia 226 consid. 3; 

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que le recours doit ainsi être rejeté;

qu'il n'y a pas lieu de percevoir des frais de procédure (art. 129 CPA), ni d'allouer une indemnité de 
partie;

que, vu le sort du litige, la demande de mesure provisionnelle 601 2021 116 est devenue sans objet;

la Cour arrête :

I. Le recours (601 2021 115) est rejeté.

II. La requête de mesure provisionnelle (601 2021 116), sans objet, est classée.

IlI. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 14 septembre 2021/cpf

Le Président suppléant : Le Greffier-stagiaire :