# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c97a6351-fa06-5da1-9ccd-8f317cd1d812
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2021-02-23
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 23.02.2021 A-597/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-597-2020_2021-02-23.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-597/2020 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 3 .  F e b r u a r  2 0 2 1  

Besetzung 
 Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), 

Richter Jérôme Candrian, Richter Jürg Marcel Tiefenthal,    

Gerichtsschreiber Andreas Kunz. 
 

 
 

Parteien 
 Swiss International Air Lines AG,  

Obstgartenstrasse 25, 8302 Kloten,   

vertreten durch  

Dr. iur. Heinrich Hempel,  

Schiller Rechtsanwälte AG,  

Kasinostrasse 2, Postfach 1507, 8401 Winterthur,  

Beschwerdeführerin,  

 
 

 
gegen 

 
 

Staatssekretariat für Migration SEM,  

Quellenweg 6, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 
 

 
 

Gegenstand 
 Luftfahrt; Verletzung der Sorgfaltspflicht. 

 

 

 

A-597/2020 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Die Swiss International Airlines AG (nachfolgend: Swiss) ist ein Luftver-

kehrsunternehmen mit Sitz in der Schweiz. Zwischen dem 7. Juli und 30. 

Dezember 2017 beförderte Swiss auf den Strecken Boston Logan Interna-

tional Airport (BOS) – Zurich Airport (ZRH), São Paulo Guarulhos Interna-

tional Airport (GRU) – ZRH, Los Angeles International Airport (LAX) – ZRH, 

Miami International Airport (MIA) – ZRH und San Francisco International 

Airport (SFO) – ZRH insgesamt 52 Personen, die nicht über die erforderli-

chen Reisedokumente, Visa oder Aufenthaltstitel für die Einreise in den 

Schengen-Raum oder für die Durchreise durch die internationale Transit-

zone des Flughafens Zürich verfügten (sogenannte inadmissible passen-

gers [nachfolgend: INAD]). 

B.  

Das Staatssekretariat für Migration SEM teilte Swiss mit Schreiben vom 

19. April 2018 mit, dass es sich aufgrund dieser und anderer, in der Ver-

gangenheit abgemahnten Vorfälle veranlasst sehe, ein Verwaltungsverfah-

ren wegen Verdachts auf Sorgfaltspflichtverletzung zu eröffnen. Gemäss 

Art. 122a Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Aus-

länder vom 16. Dezember 2005 (AuG, SR 142.20; seit 1. Januar 2019 Bun-

desgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration 

[AIG]) werde eine Sorgfaltspflichtverletzung eines Luftverkehrsunterneh-

mens vermutet, wenn dieses INAD befördere. Sie lade Swiss daher ein, 

innert Frist zu den Vorwürfen Stellung zu nehmen und insbesondere allfäl-

lige Exkulpationsgründe im Sinne von Art. 122a Abs. 3 AIG vorzubringen. 

C.  

Mit Schreiben vom 15. Juni 2018 nahm Swiss zu den Vorwürfen Stellung. 

Unter anderem legte sie unter Verweis auf die eingereichten Unterlagen 

dar, welche erforderlichen und zumutbaren organisatorischen Vorkehren 

im Sinne von Art. 122a Abs. 3 Bst. a Ziff. 4 AIG sie traf, um die Beförderung 

von INAD zu verhindern. 

D.  

Mit Verfügung vom 21. Dezember 2018 belastete das SEM Swiss infolge 

Verletzung ihrer Sorgfaltspflicht durch die Beförderung von 49 INAD zwi-

schen dem 7. Juli und dem 30. Dezember 2017 mit insgesamt  

Fr. 196'000.--. 

A-597/2020 

Seite 3 

Das SEM führte dazu unter anderem aus, dass es Swiss bezüglich 49 

Passagieren weder nach Art. 122a Abs. 3 Bst. a Ziff. 3 AIG noch Art. 122a 

Abs. 3 Bst. a Ziff. 4 AIG gelungen sei, sich zu exkulpieren. Obwohl in Bezug 

auf Art. 122a Abs. 3 Bst. a Ziff. 4 AIG sämtliche dargestellten Massnahmen 

und Informationen zu begrüssen seien, vermöge Swiss nicht nachzuwei-

sen, dass sie ihre Sorgfaltspflicht hinsichtlich der organisatorischen Vor-

kehren ausreichend wahrgenommen habe. Es würden beispielsweise de-

taillierte Informationen zum Auswahl- und Einstellungsverfahren des Per-

sonals fehlen. Damit bleibe offen, ob die cura in eligendo umgesetzt wor-

den sei. Leider schweige sich Swiss auch über die zur Verfügung gestellten 

technischen Hilfsmittel aus, welche nebst den drei curae gemäss Botschaft 

vom 8. März 2013 zur Änderung des Ausländergesetzes zur Einhaltung der 

Sorgfaltspflicht gehören würden. 

E.  

In der Folge liess Swiss mit Schreiben vom 1. Februar 2019 beim Bundes-

verwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung des SEM vom 

21. Dezember 2018 führen (Verfahren A-597/2019). Unter anderem rügte 

sie dabei eine Verletzung der Untersuchungsmaxime durch die Vorinstanz.  

F.  

Mit Schreiben vom 9. Mai 2019 eröffnete das SEM erneut ein Verwaltungs-

verfahren gegen Swiss wegen Verletzung der Sorgfaltspflicht. Grund dafür 

waren 43 INAD, welche Swiss zwischen dem 1. Januar und 8. Dezember 

2018 auf den Strecken BOS – ZRH, SFO – ZRH, LAX – ZRH und MIA – 

ZRH transportiert haben soll. Das SEM gewährte Swiss gleichzeitig eine 

Frist bis 10. Juni 2019, um im Rahmen des rechtlichen Gehörs zu den Vor-

würfen Stellung zu nehmen und insbesondere Exkulpationsgründe im 

Sinne von Art. 122a Absatz 3 AIG geltend zu machen. 

G.  

Innert verlängerter Frist beantragte Swiss mit Schreiben vom 5. Juli 2019 

die Verfahrensaussetzung aufgrund des rechtshängigen Parallelverfah-

rens A-597/2019 beim Bundesverwaltungsgericht. Mit Verfügung vom 

20. August 2019 wies das SEM das Sistierungsgesuch ab und gewährte 

Swiss eine Nachfrist zur Ergänzung ihrer Stellungnahme. 

H.  

Mit Stellungnahme vom 3. September 2019 hielt Swiss an ihrer im Verfah-

ren A-597/2019 dargelegten Rechtsauffassung fest und verwies auf die 

dem SEM und dem Bundesverwaltungsgericht vorliegenden Akten.  

A-597/2020 

Seite 4 

I.  

Mit Verfügung vom 17. Dezember 2019 belastete das SEM Swiss wegen 

der Verletzung der Sorgfaltspflicht durch die Beförderung von 42 Personen 

auf den Strecken BOS - ZRH, SFO - ZRH, LAX - ZRH, MIA- ZRH zwischen 

dem 1. Januar und dem 8. Dezember 2018, die nicht über die für die Ein-

reise in den Schengen-Raum bzw. für die Durchreise durch die internatio-

nalen Transitzonen der Flughäfen erforderlichen Reisedokumente, Visa  

oder Aufenthaltstitel verfügen und denen die Einreise verweigert wurde, mit 

Fr. 168'000.--. 

J.  

Im Verfahren A-597/2019 hiess das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil 

vom 27. Januar 2020 die Beschwerde der Swiss vom 1. Februar 2019 ge-

gen die Verfügung des SEM vom 21. Dezember 2018 gut. Es hob die Ver-

fügung auf und wies die Sache zwecks weiterer Abklärungen im Sinne der 

Erwägungen an das SEM zurück.  

Zusammengefasst kam das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss, dass 

das SEM seine Aufklärungspflicht und damit einhergehend den Untersu-

chungsgrundsatz verletzt habe. Obwohl nach der letzten Eingabe der 

Swiss offensichtlich noch diverse Angaben zu den geltend gemachten Ex-

kulpationsgründen gefehlt hätten, habe das SEM letztere sanktioniert. Dies 

sei zu Unrecht erfolgt, weil Swiss mit dem Einreichen der Unterlagen ihre 

Mitwirkungsbereitschaft signalisiert habe und das SEM aus Treu und Glau-

ben verpflichtet gewesen wäre, Swiss mitzuteilen, weshalb es die Unterla-

gen als nicht genügend erachte und zu präzisieren, welche Ergänzungen 

oder Erklärungen es von ihr noch erwarte. Ein solcher Hinweis wäre pro-

zessökonomisch unbedenklich, verhältnismässig sowie angesichts der 

Höhe der drohenden Sanktion und der verwaltungssanktionsrechtlichen 

Natur des Verfahrens angezeigt gewesen. Die vorinstanzliche Verfügung 

sei daher aufzuheben und zur Durchführung eines gründlichen Beweisver-

fahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. Urteil des Bundesverwal-

tungsgerichts [BVGer] A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.4.3 und 

E. 5.5). 

K.  

Gegen die Verfügung vom 17. Dezember 2019 des SEM (nachfolgend: Vo-

rinstanz) lässt Swiss (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Schreiben 

vom 31. Januar 2020 beim Bundesverwaltungsgericht ebenfalls Be-

schwerde führen (Verfahren A-597/2020). Darin beantragt sie in Gutheis-

A-597/2020 

Seite 5 

sung der Beschwerde die Aufhebung der Verfügung des SEM vom 17. De-

zember 2019 und die Einstellung des Verfahrens gegen sie wegen Verlet-

zung von Sorgfaltspflichten. Eventualiter sei von Sanktionen gemäss 

Art. 122a AIG abzusehen. Subeventualiter sei die Sache zur Ergänzung 

des Sachverhalts und Gewährung des rechtlichen Gehörs an die Vo-

rinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht verlangt Swiss die Sis-

tierung des Verfahrens bis zum Eintritt der Rechtskraft des Urteils des Bun-

desverwaltungsgerichts vom 27. Januar 2020 im Verfahren A-597/2019.  

L.  

Mit Verfügung vom 11. März 2020 sistiert der Instruktionsrichter das Ver-

fahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des vor Bundesverwaltungsge-

richt mit Urteil vom 27. Januar 2020 erledigten Beschwerdeverfahrens 

A-597/2019. 

M.  

Nachdem das Urteil A-597/2019 des Bundesverwaltungsgerichts vom 

27. Januar 2020 in Rechtskraft erwachsen ist, hebt der Instruktionsrichter 

die Sistierung des Verfahrens mit Verfügung vom 31. März 2020 auf und 

ersucht die Vorinstanz um Einreichung einer Vernehmlassung. 

N.  

Innert erstreckter Frist teilt das SEM dem Bundesverwaltungsgericht mit 

Schreiben vom 19. Juni 2020 mit, dass es im Lichte des rechtskräftigen 

Entscheids in der Beschwerdesache A-597/2019 auf das Einreichen einer 

Vernehmlassung verzichte. 

O.  

Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den 

Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfol-

genden Erwägungen eingegangen. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) 

beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen 

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Seite 6 

nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), so-

fern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine 

Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. 

Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im genannten Sinn und ist 

von einer zulässigen Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d VGG erlassen wor-

den. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwal-

tungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zu-

ständig. 

Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem 

VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 

1.2 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde 

(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten. 

2.  

Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid 

auf Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich unrichtiger oder un-

vollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechts-

fehler bei der Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (vgl. 

Art. 49 VwVG). 

3.  

Luftverkehrsunternehmen müssen alle ihnen zumutbaren Vorkehren tref-

fen, damit sie nur Personen befördern, die über die für die Einreise in den 

Schengen-Raum oder für die Durchreise durch die internationalen Transit-

zonen der Flughäfen erforderlichen Reisedokumente, Visa und Aufent-

haltstitel verfügen (Art. 92 Abs. 1 AIG). Indirekt sollen damit die Einreise 

verhindert und durch exterritoriale Kontrollen die Grenzen ins Ausland ver-

schoben werden (CHRISTOPH ERRASS, Carrier Sanctions als Beispiel aus-

gelagerter und exterritorialer Grenzkontrolle und als Beispiel von Verwal-

tungssanktionen, in: Breitenmoser/Lagodny/Uebersax [Hrsg.], Schengen 

und Dublin in der Praxis, 2018, S. 186). Als zumutbare Vorkehren im Sinne 

von Massnahmen für Luftverkehrsunternehmen nach Art. 92 Abs. 1 AIG 

gelten die sorgfältige Auswahl, Instruktion und Überwachung des Perso-

nals (vgl. Art. 92 Abs. 2 AIG i.V.m. Art. 32 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über 

die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204]) sowie die zweck-

mässige Organisation des Check-in und der Einsteigekontrolle und die Be-

reitstellung der erforderlichen technischen Ausstattung (vgl. Art. 32 Abs. 1 

Bst. b VEV). Gemäss Art. 32 Abs. 2 VEV ist mit den Massnahmen nach 

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Seite 7 

Art. 32 Abs. 1 VEV sicherzustellen, dass vor der Abreise kontrolliert wird, 

ob die für die Einreise in den Schengen-Raum oder für den Flughafentran-

sit erforderlichen Reisedokumente, Visa und Aufenthaltstitel gültig und an-

erkannt sind (Bst. a), Fälschungen oder Verfälschungen von Reisedoku-

menten, Visa oder Aufenthaltstiteln, die für geschulte Personen mit durch-

schnittlichem Sehvermögen von blossem Auge erkennbar sind, erkannt 

werden (Bst. b), erkannt wird, wenn ein Reisedokument, Visum oder Auf-

enthaltstitel offensichtlich nicht der zu befördernden Person zusteht (Bst. 

c) und sich die zulässigen Aufenthaltstage oder Einreisen aufgrund der 

Stempelungen des Reisedokuments ermitteln lassen (Bst. d). Wie sich das 

Luftverkehrsunternehmen organisiert, damit dieses Ziel eingehalten wer-

den kann, ist aus Sicht des Staates irrelevant. Im vorliegenden Fall hat er 

allerdings geringfügig in die Organisationsstruktur der Luftverkehrsunter-

nehmen eingegriffen und diese in Art. 32 Abs. 1 VEV implizit verpflichtet, 

Organisationsvorschriften zu erlassen (zweckmässige Organisation). 

Diese sollen Abläufe und mögliche Massnahmen standardisieren, damit 

das gesetzliche Ziel bestmöglich erreicht wird. Für die unmittelbare Umset-

zung dieser Organisationsvorschriften ist das Luftverkehrsunternehmen 

selbstverantwortlich (vgl. ERRASS, a.a.O., S. 192). In der Praxis sind indes 

vielfach andere Unternehmen, sog. Ground Handler wie etwa die 

Swissport, für die „Grenzkontrollen“ zuständig (ERRASS, a.a.O., S. 195; 

zum Ganzen Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 3.4). 

Ein Luftverkehrsunternehmen, das seine Sorgfaltspflicht nach Art. 92 

Abs. 1 AIG verletzt, wird mit Fr. 4000 pro beförderte Person, die nicht über 

die erforderlichen Reisedokumente, Visa oder Aufenthaltstitel verfügt, be-

lastet. In schweren Fällen beträgt die Belastung Fr. 16’000 pro Person. In 

leichten Fällen kann von der Eröffnung eines Verfahrens abgesehen wer-

den (Art. 122a Abs. 1 AIG). Eine Verletzung der Sorgfaltspflicht wird ver-

mutet, wenn das Luftverkehrsunternehmen Personen befördert, die nicht 

über die für die Einreise in den Schengen-Raum oder für die Durchreise 

durch die internationalen Transitzonen der Flughäfen erforderlichen Reise-

dokumente, Visa oder Aufenthaltstitel verfügen und denen die Einreise ver-

weigert wird (Art. 122a Abs. 2 AIG). Keine Verletzung der Sorgfaltspflicht 

liegt hingegen vor, wenn das Luftverkehrsunternehmen entweder nach Art. 

122a Abs. 3 Bst. a AIG beweist, dass die Fälschung oder Verfälschung ei-

nes Reisedokuments, Visums oder Aufenthaltstitels nicht offensichtlich er-

kennbar war (Ziff. 1), nicht offensichtlich erkennbar war, dass ein Reisedo-

kument, Visum oder Aufenthaltstitel nicht der beförderten Person zusteht 

(Ziff. 2), das Ermitteln der zulässigen Aufenthaltstage oder Einreisen auf-

grund der Stempelung des Reisedokuments nicht ohne Weiteres möglich 

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Seite 8 

war (Ziff. 3) oder es alle erforderlichen und zumutbaren organisatorischen 

Vorkehren getroffen hat, um zu verhindern, dass es Personen befördert, 

die nicht über die für die Einreise in den Schengen-Raum oder für die 

Durchreise durch die internationalen Transitzonen der Flughäfen erforder-

lichen Reisedokumente, Visa und Aufenthaltstitel verfügen (Ziff. 4). Zu letz-

terem gehören die cura in eligendo, instruendo und custodiendo und die 

Sorgfalt bei der Ausrüstung (technische Infrastruktur beim Check-In und 

bei der Einstiegskontrolle), was den Massnahmen nach Art. 35 Abs. 1 Bst. 

a und b VEV entspricht (ERRASS, a.a.O. S. 205; vgl. ferner zu den drei 

curae Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 3.4). Wenn das 

Luftverkehrsunternehmen glaubhaft macht, zur Beförderung einer Person 

genötigt worden zu sein, liegt ebenfalls keine Verletzung der Sorgfalts-

pflicht vor (Art. 122a Abs. 3 Bst. b AIG). Gelingt der Beweis des Gegenteils 

nicht, so trifft die Vermutung zu: Das Luftverkehrsunternehmen hat seine 

Sorgfaltspflicht verletzt und ist zu sanktionieren (ERRASS, a.a.O., S. 205; 

zum Ganzen Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 3.4). 

4.  

Die Beschwerdeführerin rügt wie im Verfahren A-597/2019, dass die An-

wendung von Art. 122a AIG gegen die in Art. 6 Abs. 2 der Konvention zum 

Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) und 

Art. 32 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) statuierte Unschulds-

vermutung verstossen würde. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich zu 

dieser Frage bereits im Urteil vom 27. Januar 2020 eingehend geäussert 

und die Vereinbarkeit von Art. 122a AIG mit Art. 6 Abs. 2 EMRK und Art. 32 

Abs. 1 BV bejaht (vgl. Urteil BVGer A-597/2017 vom 27. Januar 2020 

E. 4.4.1 ff.). Der Beschwerdeführerin ist daher mit Verweis auf die dortige 

Begründung nicht zu folgen. 

5.  

Weiter macht die Beschwerdeführerin erneut geltend, dass die Vor- 

instanz die Untersuchungsmaxime verletzt habe. 

5.1  

Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, dass die in Art. 122a AIG vorgese-

hene Vermutung der Sorgfaltspflichtverletzung die Vorinstanz nicht davon 

entbinde, eine Untersuchung durchzuführen und im Einzelnen nachzuwei-

sen, dass das Luftverkehrsunternehmen seine Sorgfaltspflicht verletzt 

habe. Art. 122a AIG könne höchstens die Bedeutung haben, dass die Sorg-

faltspflichtverletzung vermutet und das Luftverkehrsunternehmen sanktio-

A-597/2020 

Seite 9 

niert werden dürfe, wenn es die Mitwirkung an der Aufklärung des Sach-

verhalts verweigere oder es dem Luftverkehrsunternehmen im Rahmen 

der vom SEM zu führenden Untersuchung nicht gelinge, die Einhaltung der 

Sorgfaltspflicht nachzuweisen. Die Vorinstanz müsse sicherstellen, dass 

der entscheiderhebliche Sachverhalt ermittelt und eine Sanktion nur auf-

grund eines vollständig ermittelten Sachverhalts ausgesprochen werde. 

Nach Erhalt ihrer Stellungnahme sei die Vorinstanz zwar zum Schluss ge-

kommen, dass sie den Nachweis der Einhaltung der Sorgfaltspflicht (noch) 

nicht erbracht habe. Die Vorinstanz habe ihr dies aber vor der Ausfällung 

ihres Entscheids nicht mitgeteilt und ihr auch keine Gelegenheit gegeben, 

ihre Stellungnahme zu ergänzen und weitere Beweismittel einzureichen. 

Stattdessen habe die Vorinstanz nach Erhalt der Stellungnahme mehrere 

Monate verstreichen lassen und dann den angefochtenen Entscheid aus-

gefällt. Dies sei mit dem Untersuchungsgrundsatz unvereinbar. Vielmehr 

hätte die Vorinstanz ihr mitteilen müssen, welche weiteren Nachweise er-

forderlich seien, und ihr die Gelegenheit geben müssen, diese Nachweise 

nachträglich zu erbringen. 

5.2 Nachdem die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 3. Sep-

tember 2019 an die Vorinstanz auf ihre Ausführungen und Unterlagen im 

Verfahren A-597/2019 verwiesen hatte, verwies die Vorinstanz ihrerseits in 

der angefochtenen Verfügung auf ihre Ausführungen in der Sanktionsver-

fügung vom 21. Dezember 2018 und in ihrer Vernehmlassung vom 16. Ap-

ril 2019 im Verfahren A-597/2019. In jenem Verfahren hatte die Vorinstanz 

das Gelingen des Exkulpationsbeweises des Art. 122a Abs. 3 Bst. a Ziff. 4 

AIG verneint, da die Beschwerdeführerin beispielsweise keine Angaben 

zur Umsetzung der cura in eligendo oder den zur Verfügung gestellten 

Hilfsmittel gemacht habe (vgl. oben E. D). Zur gerügten Verletzung des Un-

tersuchungsgrundsatzes hatte sie zusammengefasst geltend gemacht, 

dass es in Bezug auf den Exkulpationsbeweis von Art. 122a Abs. 3 Bst. a 

Ziff. 4 AIG den Luftverkehrsunternehmen obliege, ihr im Rahmen des recht-

lichen Gehörs die notwendigen Informationen zu den getroffenen organi-

satorischen Vorkehren zur Prüfung zu unterbreiten. Es sei nicht ersichtlich, 

inwiefern der Beschwerdeführerin nach Gewährung des rechtlichen Ge-

hörs und der bewilligten Fristverlängerung noch weitere Möglichkeiten hät-

ten eingeräumt werden müssen, um zusätzliche Nachweise und Erklärun-

gen einzureichen (vgl. Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 

E. 5.2). 

A-597/2020 

Seite 10 

5.3 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich im Urteil A-597/2019 vom 

27. Januar 2020 ausführlich mit der Tragweite der Untersuchungsmaxime 

in Verfahren wie dem vorliegenden auseinandergesetzt und dabei Folgen-

des festgestellt: 

In Verfahren betreffend Sorgfaltspflichtverletzungen durch Luftverkehrsun-

ternehmen gemäss Art. 122 AIG gilt die Untersuchungsmaxime nach 

Art. 12 VwVG. Demzufolge ist die Vorinstanz zur Feststellung der materi-

ellen Wahrheit verpflichtet und hat nicht nur für die Luftverkehrsunterneh-

men belastende, sondern auch begünstigende Tatsachen zu ermitteln. Sie 

trifft sowohl für die Vermutungsbasis als auch grundsätzlich für einen von 

einem Luftverkehrsunternehmen allfällig geltend gemachten Exkulpations-

tatbestand nach Art. 122a Abs. 3 Bst. a und b AIG die subjektive Beweislast 

bzw. Beweisführungslast. Dies gilt umso mehr, als dass es sich vorliegend 

um ein Verwaltungsverfahren mit pönalem Charakter im Sinne von Art. 6 

Ziff. 1 EMRK handelt, in welchem die strafprozessualen Verfahrensgaran-

tien und somit besonders die Unschuldsvermutung zu beachten sind. Dem-

gegenüber trifft ein Luftverkehrsunternehmen aufgrund seiner Interessen-

lage und Sachkenntnisse eine erhöhte Mitwirkungspflicht. Es liegt daher 

an ihm, einen der Tatbestände in Art. 122 a Abs. 3 Bst. a und b AIG geltend 

zu machen und die entsprechenden Beweismittel einzureichen, zumal die 

Vorinstanz zur Ermittlung des Sachverhalts auf die Kooperation der Luft-

verkehrsunternehmen angewiesen ist. Die Vorinstanz ist jedoch gehalten, 

mittels geeigneten Instruktionsmassnahmen darauf hinzuwirken, dass ihr 

ein Luftverkehrsunternehmen jene Unterlagen samt Erläuterungen liefert, 

welche es ihr beispielsweise im Falle von Art. 122a Abs. 3 Bst. a Ziff. 4 AIG 

erlauben, die an den einzelnen Flughäfen getroffenen Vorkehren zur Ver-

hinderung der Beförderung von INAD zu beurteilen (vgl. zum Ganzen Urteil 

BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 4.3 m.H.). Die Vorinstanz kann 

sich nicht damit begnügen, Eingaben summarisch als nicht genügend zu 

qualifizieren. Gerade wenn das Luftverkehrsunternehmen seine Mitwir-

kungsbereitschaft signalisiert, indem es gewisse Unterlagen einreicht, hat 

die Vorinstanz zu erläutern, weshalb sie diese als nicht genügend erachtet 

und zu präzisieren, welche Ergänzungen oder Erklärungen sie vom Luft-

verkehrsunternehmen erwartet (vgl. Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Ja-

nuar 2020 E. 5.3.3 und 5.4.3). Dabei muss die Vorinstanz nicht einzelne 

spezifische Urkunden benennen. Es genügt, wenn sie das betreffende Luft-

verkehrsunternehmen auf die Unvollständigkeit der Eingaben aufmerksam 

macht und gesondert nach Abflugort zur Einreichung sämtlicher sachdien-

licher Unterlagen samt Erläuterungen zur Auswahl, Instruktion und Über-

wachung der Personen bzw. Ground Handler, der Organisation des Check-

A-597/2020 

Seite 11 

in und der Einsteigekontrolle sowie zur technischen Ausstattung auffordert. 

Spricht sie stattdessen direkt die Sanktion aus, verletzt sie ihre Aufklä-

rungspflicht und damit den Untersuchungsgrundsatz (vgl. Urteil BVGer 

A-597/2019 vom 27. Januar 2020 5.4.3). 

5.4  

5.4.1 Das Beweisthema hinsichtlich den zumutbaren organisatorischen 

Vorkehren ergibt sich aus Art. 32 Abs. 1 Bst. a und b VEV (vgl. oben E. 3). 

In ihrer Stellungnahme vom 3. September 2019 an die Vorinstanz verwies 

die Beschwerdeführerin diesbezüglich auf die ihr und dem Bundesverwal-

tungsgericht im Verfahren A-597/2019 bereits vorgelegten Akten. Diese be-

trafen wie im vorliegenden Verfahren unter anderem die Abflugsorte BOS, 

SFO, LAX und MIA. 

5.4.2 Im Vorverfahren des Verfahrens A-597/2019 hatte die Beschwerde-

führerin folgende Urkunden zu den Akten gegeben: «Instruktion der Hand-

ling Agenten in der Standardklausel gemäss Standard Ground Handling 

Agreement (SGHA), Mainagreement Annex A, Ziffer 2.2.3», «Instruktion 

gemäss Group Passenger Manual (GPM) 3.5.2 Checking Travel 

Documents (Auszug aus dem LH Group Passenger and Baggage Ma-

nual)», «Überwachung mittels täglicher Briefings oder Check-In-Agenten», 

«Stationsleiter Manual über die Rolle und Verantwortlichkeit», «Informatio-

nen an die Stationsleiter bezüglich INAD Vorfälle», «Monatliche Qualitäts-

reports über die Fälle von Offloads oder INADS» sowie «Übersicht trans-

portierter Fluggäste vs. INAD Fälle». Zudem wies sie die Vorinstanz darauf 

hin, dass die in den USA stationierte deutsche ALO die Stationen schulen 

würden (vgl. Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.4.1). Die 

Unterlagen geben Auskunft über das von den Ground Handler einzuhal-

tende Prozedere bezüglich der Kontrolle der Reisepapiere, die überwa-

chende Rolle des Station Managers sowie das Reporting festgestellter 

INAD an die Station Managers. Soweit ersichtlich machte die Beschwerde-

führerin damit rudimentäre Angaben zur Instruktion und Überwachung der 

Ground Handler (cura in instruendo und custodiendo) sowie zur Organisa-

tion des Check-in und der Einsteigekontrolle. Sie wurden jedoch nur in all-

gemeiner Form und nicht gesondert nach Abflugort gemacht (vgl. BVGer 

A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.4.2).  

Im Beschwerdeverfahren A-597/2019 reichte die Beschwerdeführerin mit 

Beschwerde vom 1. Februar 2019 weitere Unterlagen samt Erläuterungen 

A-597/2020 

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zu den drei curae, den technischen Vorkehren sowie zum Prozedere des 

Check-In ein (Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.5). 

5.4.3 Wie im Verfahren A-597/2019 zeigte die Beschwerdeführerin mit dem 

Verweis auf die bereits offengelegten Unterlagen ihre Mitwirkungsbereit-

schaft bzw. den Willen, den Beweis des Gegenteils anzutreten. Im Unter-

schied zum Verfahren A-597/2019 lagen der Vorinstanz aufgrund der Ein-

gaben in jenem Beschwerdeverfahren sogar noch zusätzliche Unterlagen 

vor. Die Vorinstanz wäre aus diesem Grund verpflichtet gewesen, der Be-

schwerdeführerin mitzuteilen, weshalb sie die vorliegenden Unterlagen 

(immer) noch als nicht genügend erachte und zu präzisieren, welche Er-

gänzungen oder Erklärungen sie von ihr noch erwarte (vgl. oben E. 5.3). 

Mithin wäre es der Vorinstanz auch im vorliegenden Verfahren zuzumuten 

gewesen, die Beschwerdeführerin auf die fehlenden Angaben hinzuwei-

sen. Ein solcher Hinweis wäre prozessökonomisch unbedenklich, verhält-

nismässig sowie angesichts der Höhe der drohenden Sanktion und der ver-

waltungssanktionsrechtlichen Natur des Verfahrens angezeigt gewesen 

(so bereits Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.4.3). Die 

Vorinstanz scheint dies auch anzuerkennen, nachdem sie mit Verweis auf 

das rechtskräftige Urteil A-597/2019 vom 27. Januar 2020 des Bundesver-

waltungsgerichts auf eine Vernehmlassung verzichtete.  

5.5 Die Beschwerdeinstanz entscheidet in der Sache selbst oder weist 

diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zu-

rück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Dies ist vor allem dann angezeigt, wenn in 

Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes Abklärungen und Wertungen 

unterblieben sind, die für einen Entscheid in der Sache unabdingbar sind. 

Gerade wenn es sich um technische Fragen handelt, die besondere Sach-

kenntnis bedingen, ist es nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, als 

erste Instanz in einem Fachbereich zu entscheiden, in dem ein gewisser 

Beurteilungsspielraum der fachkundigeren Vorinstanz besteht (BVGE 

2012/21 E. 5.1; Urteile BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.5 und 

B-798/2012 vom 27. November 2013 E. 10). 

Die Beschwerdeführerin versucht in ihrer Beschwerde die Einhaltung ihrer 

Sorgfaltspflicht zu beweisen. Die Vorinstanz äussert sich in ihrer Vernehm-

lassung nicht dazu. Auch im Rahmen der Sanktionsverfügung hatte sie 

nicht dargelegt, inwiefern die Beschwerdeführerin in Bezug auf die im vor-

liegenden Verfahren relevanten INAD ihre Sorgfaltspflichten nicht genü-

gend wahrgenommen haben soll, was insofern eine Verletzung ihrer Be-

gründungspflicht darstellt (vgl. dazu statt vieler Urteil BVGer A-2566/2019 

A-597/2020 

Seite 13 

vom 19. Mai 2020 E. 6.3 m.w.H). Mangels fachkundiger Erstbeurteilung 

durch die Vorinstanz ist es dem Bundesverwaltungsgericht daher nicht 

möglich, sich materiell fundiert mit der Frage, ob die Beschwerdeführerin 

an den einzelnen Abflugsorten zumutbare Vorkehren zur Verhinderung von 

INAD getroffen hat, auseinanderzusetzen. Die vorinstanzliche Verfügung 

ist deshalb aufzuheben und zur Durchführung eines gründlichen Beweis-

verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sie hat die Beschwerdefüh-

rerin aufzufordern, ihr die aus ihrer Sicht noch fehlenden Unterlagen samt 

allfälligen Erläuterungen nachzureichen. Falls der Beweis des Gegenteils 

der Beschwerdeführerin nicht gelingen sollte, hätte die Vorinstanz dies ge-

sondert nach Abflugort eingehend zu begründen. Nur so würde das Bun-

desverwaltungsgericht im Falle einer erneuten Beschwerde in die Lage 

versetzt, den vorinstanzlichen Entscheid auf seine Rechtmässigkeit hin zu 

überprüfen (so auch Urteil BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 

E. 5.5).  

6.  

Im Ergebnis ist die Beschwerde gutzuheissen. Die Verfügung der Vo-

rinstanz vom 17. Dezember 2019 ist aufzuheben und die Sache zwecks 

weiterer Abklärungen im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück-

zuweisen. Bei diesem Ausgang braucht auf die weiteren Rügen der Be-

schwerdeführerin nicht eingegangen zu werden. 

7.  

Es bleibt über die Kosten und Entschädigungen des Beschwerdeverfah-

rens zu befinden. 

7.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der 

Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerde-

führerin obsiegt vollumfänglich, weshalb ihr der geleistete Kostenvor-

schuss von Fr. 8‘500.-- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur-

teils zurückzuerstatten ist. Die unterliegende Vorinstanz trägt keine Verfah-

renskosten (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 

7.2 Obsiegt eine Partei, so hat sie Anspruch auf eine Parteientschädigung 

für die ihr erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten 

(Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 

2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs-

gericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführe-

rin reichte keine Kostennote ein. Unter diesen Umständen bestimmt das 

Bundesverwaltungsgericht die geschuldete Parteientschädigung aufgrund 

A-597/2020 

Seite 14 

der Akten (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Für den vorliegenden Fall wird diese unter 

Berücksichtigung der bereits im Verfahren A-597/2019 gemachten Aufwen-

dungen, auf welche die Beschwerdeführerin zurückgreifen konnte, auf 

Fr. 4'000.-- festgesetzt und der Vorinstanz auferlegt. 

(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.) 

  

A-597/2020 

Seite 15 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung vom 17. Dezember 

2019 wird aufgehoben und die Sache zwecks weiterer Abklärungen im 

Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 

2.  

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Kostenvorschuss von 

Fr. 8‘500.-- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des 

vorliegenden Urteils zurückerstattet. 

3.  

Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft 

des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- zu be-

zahlen. 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. COO.2180.101.7.879894 / 323.313/2019/ 

00004; Einschreiben) 

– das Generalsekretariat EJPD (Gerichtsurkunde) 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: 

  

Maurizio Greppi Andreas Kunz 

 

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Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 

gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 

Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 

Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-

tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat 

die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un-

terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 

sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen 

(Art. 42 BGG). 

 

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