# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 695261a7-7eb7-5801-b857-a137e43aeb68
**Source:** Jura (JU)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-11-15
**Language:** fr
**Title:** Jura Tribunal Cantonal Cour administrative 15.11.2016 ADM 2016 15
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/JU_Gerichte/JU_TC_005_ADM-2016-15_2016-11-15.pdf

## Full Text

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA

TRIBUNAL CANTONAL

COUR ADMINISTRATIVE

ADM 15 / 2016

Présidente :  Sylviane Liniger Odiet
Juges :  Jean Moritz et Philippe Guélat
Greffier e. r. :  Eloi Jeannerat

ARRET DU 15 NOVEMBRE 2016

en la cause liée entre

A. SA,
 - représentée par Me Vincent Willemin, avocat à Delémont,

recourante,

et

le Service du développement territorial (SDT), Rue des Moulins 2, 2800 Delémont,
intimé,

relative à la décision de l'intimé du 14 décembre 2015 – Plan spécial "Carrière l'Alombre 
aux Vaches" – décision d'approbation no 6784.4.003.

Appelées en cause : 1. Commune mixte de Courgenay, par son Conseil communal, Rue 
Pierre-Péquignat 4, 2950 Courgenay.

2. B. SA,
    - représentée par Me Mathias Eusebio, avocat à Delémont.

______

CONSIDÉRANT

En fait :

A. Dès 2011, l'entreprise B. SA (ci-après : l'appelée en cause no 2) a entrepris les 
démarches en vue de l'obtention des autorisations nécessaires à l'ouverture d'une 
carrière à Courgenay. Elle souhaite diversifier ses activités et étendre la source 
d'approvisionnement local en matériaux pierreux. Son projet final – impliquant 
l'adoption d'un plan spécial et un défrichement – porte sur l'extraction de 300'000 m3 

2

de matériaux calcaires massifs en zone de forêt sur la parcelle no X1 du ban de 
Courgenay, propriété de la commune.

Dans le délai de mise à l'enquête publique du 15 avril au 14 mai 2015, la société A. 
SA a formé opposition au plan spécial et à l'avis de défrichement (dossier SDT [ci-
après SDT], p. 99ss). Une séance de conciliation s'est déroulée le 29 juin 2015 (SDT, 
p. 118ss). L'assemblée communale de la Commune mixte de Courgenay (ci-après : 
la commune) a approuvé le plan spécial "Carrière de l'Alombre aux Vaches" et les 
prescriptions y relatives le 28 septembre 2015 (SDT, p. 123). 

Le 14 décembre 2015, le Service du développement territorial (ci-après l'intimé) a 
approuvé le plan spécial, les prescriptions y relatives et rejeté l'opposition, précisant 
que l'autorisation de défrichement du Département de l'environnement et de 
l'équipement du 26 novembre 2015 fait partie intégrante de la décision d'approbation, 
les conditions et charges qu'elle contient devant être scrupuleusement suivies.

B. Le 1er février 2016, A. SA (ci-après : la recourante) a recouru contre cette décision, 
concluant à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée, sous suite 
des frais et dépens. 

Propriétaire de la parcelle X2 du ban de Courgenay sur laquelle elle exploite une 
DCMI (décharge contrôlée de matériaux inertes) distante de moins de 500 mètres de 
la carrière projetée et exploitant également d'une carrière sur l'immeuble feuillet no X1 
du ban de Courgenay, elle prétend disposer de la qualité pour recourir. Elle conteste 
que la clause du besoin soit réalisée pour le projet et l'exactitude des calculs effectués 
par l'intimé au recours lors du contrôle de la clause du besoin, le dossier ne contenant 
aucun relevé des volumes autorisés par site. Elle souligne que le fait de prévoir un 
calcul des besoins au niveau cantonal plutôt que régional est contraire au plan 
directeur cantonal. Les besoins ne sauraient être calculés sur la base d'autres grands 
projets hypothétiques. Même en analysant les besoins du canton entier, les besoins 
en matière pierreuse invoqués n'existent pas. Le projet contrevient également à la 
fiche 5.13 du plan directeur qui préconise d'exploiter en priorité le potentiel de sites 
d'extraction organisés en activité, si nécessaire en étendant leur emprise. Or le projet 
concerne l'ouverture d'un nouveau site. Les conditions permettant d'accorder une 
autorisation de défrichement ne sont pas non plus réalisées, dans la mesure où il 
n'est pas démontré sur la base de critères objectifs qu'un site en dehors de l'aire 
forestière ne se prête pas à l'installation de la carrière. 

C. La commune mixte de Courgenay et l'entreprise B. SA (ci-après : l'appelée en cause 
no 2) ont déclaré souhaiter participer activement à la procédure par courriers des 15 
et 22 février 2015. 

D. Prenant position le 11 mars 2016, le SDT a conclu au rejet du recours et à la 
confirmation de sa décision du 14 décembre 2015, sous suite de frais et dépens. Il 
souligne notamment que la clause du besoin ne saurait justifier la qualité pour recourir 
de la recourante. Il précise que la planification cantonale dans le domaine des 

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carrières et gravières repose sur le plan sectoriel de 1993 ; elle a été confirmée en 
2005 par l'approbation de la fiche 5.13 du plan directeur cantonal. La clause du 
besoin, qui est à examiner au moment où l'examen de principe du 1er février 2012 a 
été effectué pour le projet litigieux, nécessite une appréciation au niveau cantonal et 
non plus au niveau du district, dans la mesure où le réseau routier s'est fortement 
amélioré. En outre, une planification à un horizon de 30 ans s'avère nécessaire, eu 
égard aux investissements toujours plus conséquents pour les exploitants de 
matériaux pierreux. La clause du besoin doit avant tout éviter d'autoriser 
d'importantes surcapacités, ce qui n'est pas le cas du projet qui correspond à moins 
de deux ans de production dans le Jura et entre trois et cinq ans en Ajoie. Les 
différentes estimations faites au cours de la procédure montrent que l'on se situe 
toujours très proche de la limite, soit en dessous soit en dessus suivant les 
hypothèses de calcul. D'autres objectifs doivent également être pris en considération, 
notamment la concurrence et les intérêts de la commune de Courgenay, le projet 
permettant le déplacement du centre du village d'une entreprise "gênante" en termes 
de nuisances et la réfection d'une rue.

E. Le 4 avril 2016, l'appelée en cause no 2 a conclu au rejet du recours dans la mesure 
de sa recevabilité et à la confirmation de la décision du 14 décembre 2015, sous suite 
des frais et dépens. Elle conteste la qualité pour recourir de la recourante. S'agissant 
de la clause du besoin, elle relève que la recourante a utilisé différents moyens pour 
empêcher la réalisation du projet, respectivement pour le retarder au maximum. En 
outre, le trafic journalier supplémentaire, estimé à 16 mouvements de poids lourds, 
ne portera aucun préjudice notable à la recourante. Celle-ci a demandé en 2012 une 
extension de la carrière qu'elle exploite pour un volume d'environ 500'000 m3, de sorte 
que prétendre aujourd'hui qu'il n'existe aucun besoin dans le district de Porrentruy 
viole le principe de la bonne foi et pourrait presque être qualifié d'abus de droit. Sur 
la base d'un relevé des distances routières, la nouvelle carrière est à équidistance de 
Delémont et de Boncourt, de telle sorte qu'une approche de la clause du besoin au 
niveau cantonal n'est pas contestable. La fiche 5.13 du plan directeur cantonal exige 
de garantir un approvisionnement continu du canton en fonction des besoins 
prévisibles des quinze prochaines années en assurant une production de 4'200'000 
m3, de sorte qu'il n'y a pas lieu de tenir compte uniquement d'une moyenne sur trois 
ans. En outre, la production dans le district de Porrentruy ne va pas au-delà des 
besoins en matière pierreuse. L'examen de la clause du besoin doit intervenir au 
moment du dépôt de la demande et non pas au moment de la décision d'approbation. 
Toutefois, au cas particulier, la situation est identique au niveau des besoins entre 
2012 et 2015. Il n'y a pas lieu d'inclure les extensions des carrières des Mallettes et 
de la Combe Varu qui, elles, devront faire l'objet d'un nouvel examen de la clause du 
besoin. S'agissant du défrichement, dont la demande a fait l'objet d'un dépôt public, 
l'opposition de la recourante ne concernait pas le défrichement en tant que tel. Les 
études de variantes ont en outre démontré que l'endroit retenu était imposé par sa 
destination. Les intérêts de la protection de la nature et du paysage sont en outre 
préservés par les différentes mesures de protection, restitution et emplacement 
prévus. Quant à la valeur d'efficacité du sol, elle se situe en moyenne à 15 m3/m2. 

4

Selon le bureau C. SA, le choix du site est également idéal. Il n'y avait donc aucune 
analyse supplémentaire à mener.

F. Donnant suite à une requête de la présidente de la Cour de céans, l'intimé a fourni 
en date du 29 avril 2016 les données statistiques de production de matériaux pierreux 
dans les trois districts jurassiens pour les années 1992 à 2015. L'appelée en cause 
no 2 s'est déterminée spontanément à leur sujet par courrier du 19 mai 2016 et a 
produit deux nouvelles pièces relatives à l'importation de pierre dans le canton du 
Jura en provenance de France pour la période 2001 à 2005.

G. Une audience de débats s'est déroulée le 6 juin 2016. Durant cette audience, la Cour 
de céans a entendu les parties, par l'intermédiaire de leurs organes ou d'autres 
personnes habilitées à les représenter valablement, ainsi que D., collaborateur chez 
E. SA, et F., collaborateur à l'Office de l'Environnement.

H. Donnant suite à des réquisitions faites à l'audience des débats, l'intimé a fourni le 
21 juin 2016 des précisions s'agissant de l'appréciation de la clause du besoin pour 
la carrière de l'Alombre aux Vaches ainsi que pour un autre projet en cours, situé à la 
Combe Varu. Le 16 août 2016, il a déposé d'autres informations complémentaires à 
propos de la prise en compte de la DCMI "Les Esserts" dans les statistiques des 
volumes de carrières autorisées.

I. L'appelée en cause no 2 et la recourante ont déposé des remarques finales écrites 
les 16 et 26 août 2016, dans lesquelles elles ont confirmé leurs conclusions et repris 
les différents éléments du dossier. Elles ont par ailleurs déposé spontanément leurs 
notes d'honoraires.

J. Pour le reste, il sera revenu ci-après en tant que besoin sur les allégués des parties.

En droit :

1.
1.1 La compétence de la Cour administrative découle des articles 73 al. 3 LCAT et 

160 let. b Cpa.

1.2
1.2.1 La qualité pour recourir de la recourante est contestée tant par l'intimé que par 

l'appelée en cause no 2, à tout le moins dans son mémoire de réponse. Ceux-ci 
considèrent, tout d'abord, que la légère augmentation de trafic qu'induirait 
l'exploitation de la carrière projetée ne causerait aucun préjudice à la recourante. Ils 
relèvent ensuite qu'il conviendrait de nier la qualité pour recourir de la recourante 
s'agissant d'une prétendue violation de la clause du besoin, car, selon eux, la seule 
crainte de devoir faire face à une concurrence accrue ne conférerait pas à la 
recourante un intérêt suffisamment digne de protection pour invoquer un tel grief.

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1.2.2 A qualité pour recourir quiconque est particulièrement atteint par la décision attaquée 
et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 120 let. 
a Cpa). L'intérêt digne de protection représente tout intérêt pratique ou juridique à 
demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée. Cet intérêt consiste 
donc dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui 
évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que 
la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret ; en 
particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport 
suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il doit être touché 
dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés. 
Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un tiers est 
exclu. Cette exigence a été posée de manière à empêcher l'action populaire au 
niveau de la juridiction administrative fédérale (ATF 135 II 145 consid. 6.1). Le 
recourant doit donc avoir un intérêt personnel qui se distingue nettement de l'intérêt 
général des autres membres de la collectivité dont l'organe a statué (ATF 133 II 468 
consid. 1). 

1.2.3 En l'espèce, la recourante exploite déjà une carrière ainsi qu'une DCMI non loin du 
projet de carrière qu'elle conteste, soit à environ 250 m et 500 m du site où est 
envisagée la nouvelle carrière de l'appelée en cause no 2 (voir Géoportail du Système 
d'Information du Territoire Jurassien). L'accès à ces différents sites est censé se faire 
– à tout le moins en partie – par le même chemin, chemin dont les tronçons 
appartiennent tantôt à la commune, tantôt à des privés. Compte tenu de la largeur et 
de la longueur de cette infrastructure routière et du type de véhicules qui sont appelés 
à l'emprunter, il est probable que l'accès aux deux sites d'exploitation de la recourante 
puisse se voir quelque peu péjoré. Le plan spécial contesté prévoit d'ailleurs une 
douzaine de places d'évitement sur toute la longueur du parcours à partir de la 
nouvelle carrière en projet jusqu'à la route cantonale (points rouges et jaunes sur la 
carte). Surtout, la recourante s'est engagée par convention envers les propriétaires 
du chemin à entretenir ce dernier et à le maintenir en état (voir SDT, PJ 7 à 
10 accompagnant l'opposition du 13 mai 2015 de la recourante). À partir de là, il est 
évident qu'une utilisation accrue de cet accès et les risques d'usure, voire de 
dommages qu'elle pourrait entraîner, la toucherait tout particulièrement.

La recourante a ainsi qualité pour recourir en tant que "voisine" du projet de carrière 
et co-utilisatrice responsable du chemin censé servir d'accès à cette carrière. À ce 
titre, elle peut invoquer la violation d'une éventuelle clause du besoin 
indépendamment de la question de sa qualité pour recourir en tant qu'entreprise 
concurrente de l'intimée. Un recourant peut en effet demander que l'objet du litige soit 
examiné à l'aune de l'ensemble des règles de droit ayant une incidence sur sa 
situation juridique ou de fait, dans la mesure où il pourrait en retirer un avantage 
pratique s'il obtenait gain de cause (ATF 138 II 191 consid. 5.2). 

1.2.4 Quoi qu'il en soit, il s'avère que la recourante peut a priori également justifier d'un 
intérêt digne de protection à invoquer la violation de la clause du besoin compte tenu 

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de la nature particulière du rapport du concurrence dans lequel elle se trouve avec 
l'appelée en cause no 2. 

Selon la jurisprudence, un concurrent n'a certes pas qualité pour recourir contre une 
autorisation donnée à une autre entreprise du seul fait qu'il est exposé à une 
concurrence accrue. La légitimation n'est donnée au concurrent de la même branche 
économique que si, en raison de règles de politique économique ou d'autres règles 
spéciales, il se trouve dans une relation particulière avec son concurrent ou si celui-
ci est privilégié (ATF 139 II 328 consid. 3.3 = JdT 2014 I 98 ; AUBRY GIRARDIN, 
Commentaire LTF, 2014, ch. 33 ad art. 89). Tel est le cas lorsque le concurrent peut 
faire valoir une clause du besoin (TF 1A.205/2003 consid. 1.4 ; cf. également Lorenz 
KNEUBÜHLER, Beschwerdebefugnis vor Bundesgericht : Konkurrenten, Gemeinden, 
Pläne und Realakte, in ZBl 2016, p. 22ss, en particulier p. 27).

L'intimé a approuvé le plan spécial "Carrière l'Alombre aux Vaches" après avoir 
examiné si les conditions découlant d'un besoin en matière de production de 
matériaux pierreux, telles qu'elles sont fixées par le plan directeur cantonal, étaient 
remplies. Il va de soi que la réalisation d'une nouvelle carrière comme celle projetée 
va influer sur la possibilité, pour d'autres entreprises comme celle de l'appelée en 
cause no 2, de proposer l'implantation de nouveaux sites d'extraction ou d'en agrandir 
durant les prochaines années, comme le reconnaît d'ailleurs l'intimé lui-même (p. ex. 
courrier de l'intimé du 20 juin 2016, p. 3). Il suit donc de ce qui précède que la 
recourante, également exploitante d'une carrière, se trouve dans une situation 
particulière dans l'affaire en cause. Il ne s'agit pas pour elle uniquement d'entraver 
une pure concurrence économique avec l'appelée en cause no 2. Sa qualité pour 
recourir doit ainsi être admise sur ce plan. 

1.3 Pour le surplus, interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable, si 
bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.
2.1 Dans la décision querellée, pour justifier le besoin auquel est censé répondre le projet 

de carrière en cause, l'intimé se fonde à titre principal sur le plan directeur cantonal 
qui demande "de garantir un approvisionnement continu du canton basé sur la 
planification des besoins prévisibles des 15 prochaines années en assurant une 
production de 4'200'000 m3 [de matériaux pierreux]". Constatant que l'état des 
volumes autorisés à fin 2014 était de 3,8 millions de m3 pour l'ensemble du canton et 
que le plan spécial "Carrière de l'Alombre aux Vaches" prévoyait un volume 
d'extraction se montant à seulement 300'000 m3, il conclut que ce plan respecte la 
clause du besoin tel que prévu par le plan directeur. 

La recourante met quant à elle en cause cette manière d'évaluer les besoins dans le 
domaine de l'extraction des matériaux pierreux. Elle lui reproche notamment de se 
fonder sur des besoins largement surestimés compte tenu de l'achèvement de l'A16. 

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2.2 Les zones d'extraction de matériaux pierreux ne représentent en principe pas des 
zones à bâtir. Elles ne sont donc pas soumises à l'exigence de 
l'article 15 al. 4 let. b LAT qui prévoit qu'un terrain ne peut être affecté à 
une zone (à bâtir) déterminée que si celle-ci est nécessaire afin de satisfaire un 
besoin dans les quinze prochaines années. Il n'en demeure pas moins que même si 
les zones d'extraction de matériaux échappent à la règlementation de l'article 15 LAT, 
les autorités compétentes doivent les planifier judicieusement. Pour ce faire, elles 
doivent bien entendu procéder à une pesée complète des intérêts en présence, 
intérêts auxquels appartiennent non seulement la préservation de l'environnement et 
du paysage, mais également celui des besoins de l'économie et de la population (TF 
1A.115/2003 du 23 février 2004 consid. 3.1). Dans le canton du Jura, compte tenu 
des besoins de l'économie et des problèmes que posent l'extraction et le transport 
des matériaux pierreux, la fiche 5.13 "Planification des carrières et des gravières" du 
Plan directeur cantonal (ci-après PDCn) adoptée par le Gouvernement le 
30 novembre 2004 fixe, entre autres, le principe d'aménagement selon lequel la 
planification doit permettre une production de 4'200'000 m3 de matériaux pierreux 
dans le canton sur une période de quinze ans et garantir une répartition régionale 
rationnelle. Le chiffre articulé par le PDCn fait écho à celui articulé par le Plan sectoriel 
des carrières et gravières (ci-après PDCar), adopté le 23 novembre 1993, qui évaluait 
les besoins en matériaux pierreux pour les quinze années à venir à 4.2 millions de 
m3. Une telle estimation correspondait à une moyenne annuelle d'environ 280'000 m3 
pour l'ensemble du canton ou à une moyenne annuelle d'environ 4.3 m3 par habitant. 
Comme les informations statistiques que le PDCar renferme datent de 1991/92, 
différents avenants au plan sectoriel intitulés "Actualisation du marché" ont été établis. 
Le dernier date de juin 2003.

2.3
2.3.1 Il convient de souligner le fait que la clause du besoin, telle que fixée par le PDCn, 

n'a pas valeur de règlementation légale, au contraire des autres clauses du besoin 
habituelles, lesquelles reposent sur une base légale formelle (ATF 140 I 218 consid. 
6.5 ; aussi RJJ 1998 p. 275). La "clause du besoin" du Plan directeur cantonal 
constitue une simple mesure de planification supérieure à laquelle doivent se 
conformer les autorités lors de l'adoption de plans d'affectation (art. 9 al. 1 LAT). 
Comme tout autre acte de planification et contrairement, dans une certaine mesure, 
à la loi, elle est provisoire et doit être adaptée à l'évolution des circonstances 
(WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, 2006, n. 24 ad art. 9). Car, si le plan 
directeur constitue une référence stable, en particulier dans les domaines de 
l'urbanisation, de la nature, du paysage et des transports, il n'en représente pas moins 
un instrument évolutif, qui doit prendre en considération les modifications intervenant 
dans l'organisation du territoire (voir ADM 101/2012 consid. 3.5.3). D'ailleurs, l'article 
9 al. 2 LAT dispose que lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles 
tâches se présentent, ou qu'il est possible de trouver une meilleure solution 
d'ensemble aux problèmes de l'aménagement, les plans directeurs doivent faire 
l'objet des adaptations nécessaires. Normalement, les plans directeurs devraient 
même être réexaminés intégralement tous les dix ans et, au besoin, remaniés (art. 9 
al. 3 LAT). Il en va de même s'agissant des plans sectoriels cantonaux 

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(ZAUGG/LUDWIG, Kommentar zum bernischen BauG, Band II, 3e éd. 2010, n. 5 ad art. 
57). Lorsqu'il s'agit d'examiner la question de la nécessité ou de l'opportunité de 
réviser le plan directeur cantonal ou un plan sectoriel cantonal, il convient de tenir 
compte du fait que ces instruments de planification ne créent pas de droits acquis et 
que les justiciables ne peuvent invoquer à leur égard un droit à la protection de la 
confiance, contrairement à ce qu'ils pourraient faire à l'égard d'un plan d'affectation. 
Il n'est pas forcément nécessaire que les circonstances se soient "sensiblement" 
modifiées, étant précisé que la simple émergence d'une meilleure alternative en 
termes de planification suffit à justifier une révision de la planification directrice. De 
nouveaux pronostics en matière de développement démographique ou économique 
ou la construction de nouvelles infrastructures dans le canton ou dans les cantons 
voisins peuvent représenter des changements de circonstances justifiant une 
adaptation de la planification directrice (voir WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar 
RPG, 2006, n. 30 et 33 ad art. 9 ; aussi TSCHANNEN, in Commentaire LAT, 2010, n. 48 
ad art. 9). Logiquement, dans la mesure où une autorité conclut de manière 
préjudicielle qu'il conviendrait de réviser le plan directeur dans un domaine particulier 
parce que la planification en vigueur ne se révèle absolument plus adaptée, celui-là 
perd son caractère impératif et devient insignifiant s'agissant de la planification du 
domaine concerné (TSCHANNEN, op. cit., n. 34 ad art. 9).  

2.3.2 En l'occurrence, comme l'a rappelé l'intimé lui-même dans sa réponse au recours, la 
planification cantonale dans le domaine des carrières et gravières "n'a pas été 
récemment adoptée mais repose sur le plan sectoriel de 1993 et confirmée en 2005 
par l'approbation de la fiche 5.13 du plan directeur par le Parlement cantonal" 
(réponse du 11 mars 2016, p. 3). Depuis, cette fiche a seulement fait l'objet d'une 
adaptation mineure en 2011, adaptation qui a concerné le principe d'aménagement 
3 qui traite des questions environnementales et paysagères. Pour le reste, le plan 
directeur reprend toujours les principaux éléments du plan sectoriel de 1993. 
Autrement dit, en matière de carrières et de gravières, le canton connaît la même 
planification directrice cantonale depuis plus de deux décennies. Bien sûr, 
l'écoulement du temps n'impose pas à lui seul la révision du plan directeur s'agissant 
de la question de l'extraction de matériaux pierreux. En revanche, depuis 1993, c'est-
à-dire depuis l'élaboration du PDCar, les circonstances ont sensiblement changé 
dans ce domaine. Pendant toutes ces années, la construction de l'autoroute A16 – 
qui a nécessité l'extraction d'une grande quantité de matériaux – a largement 
progressé, notamment avec l'ouverture du tronçon Delémont-Porrentruy. Elle s'est 
d'ailleurs achevée cette année dans le canton du Jura, étant précisé qu'en Ajoie, 
l'ensemble des tronçons sont déjà en service depuis plus de deux ans. Or 
l'achèvement de cette infrastructure a bien évidemment un impact important en ce 
qui concerne la problématique de la planification cantonale des carrières et des 
gravières.

2.3.3 En premier lieu, la construction et l'achèvement de la nouvelle infrastructure routière 
de l'A16 intervenus depuis l'établissement de la planification directrice cantonale 
représentent une modification de circonstances importante en ce sens que cette 
infrastructure peut avoir une influence déterminante sur la question de la localisation 

9

des sites d'extraction de matériaux pierreux. À titre illustratif, comme l'a relevé 
l'appelée en cause no 2, un village comme Courgenay se trouve aujourd'hui à 
équidistance de Delémont et de Boncourt et il est possible de se rendre d'une localité 
à l'autre sans traverser aucune localité (Réponse du 4 avril 2016, p. 5 ; PV d'audience, 
p. 6). Manifestement, il ne se justifie plus forcément d'appréhender la clause du 
besoin à l'échelle des districts afin d'éviter des transports compliqués, gênants et 
polluants, comme le préconisait le PDCar (p. 67). Dans la décision querellée, l'intimé 
écrivait lui-même que, dans le domaine des carrières, la planification par district 
n'avait plus beaucoup de sens aujourd'hui compte tenu de la qualité du réseau routier 
actuel, notamment l'axe A16 (consid. VI.2). Partant de ce constat, dans le cadre de 
la présente procédure, il a lui-même changé de paradigme en procédant à une 
évaluation cantonale de la clause du besoin et non plus seulement à une évaluation 
régionale comme il l'a apparemment toujours fait jusqu'à maintenant. Il semble que 
cette "approche cantonale au lieu de régionale" qui "n'est pas encore formellement 
en force" est appelée à guider la prochaine révision de la planification cantonale en 
matière de carrières et de décharges. Le canton a d'ailleurs déjà mené des réflexions 
en 2015 en vue de réviser la planification cantonale en matière de carrières et de 
décharges, les échanges effectués avec les principaux acteurs du domaine montrant 
la nécessité d'abandonner l'approche par district pour apprécier la clause du besoin 
(Réponse de l'intimé du 11 mars 2016, p. 4 ; procès-verbal de l'audition du 6 juin, 
p. 6). À titre comparatif, l'augmentation du rayon de distribution due à l'évolution des 
modes de transport, du type de camions et de leur tonnage, ainsi que des 
infrastructures, routes et autoroutes, a conduit le canton de Vaud à réduire à 
seulement trois régions les zones de production et de consommation de matériaux 
pierreux et a adapté son plan directeur des carrières en 2003 déjà (PDCar VD 2003, 
p. 9).

2.3.4 Ensuite et surtout, l'achèvement de la Transjurane exige de corriger les pronostics de 
besoin en matériaux pierreux. Il faut rappeler que la "forte consommation" de 
matériaux prévue par le PDCar – adopté en 1993 – tendait à permettre de couvrir les 
besoins de la construction de l'A16 (PDCar, p. 91). Autrement dit, comme le souligne 
le PDCar lui-même, les besoins dans les quinze ans pronostiqués en 1993 à hauteur 
de 4'200'000 m3 consistaient en une estimation qui était "très fortement conditionnée 
par les chantiers de la Transjurane" (PDCar, p. 94). Si les pronostics initialement émis 
se sont révélés proches des matériaux réellement extraits entre 1992 et 2002, 
l'avenant au PDCar élaboré en 2003 – soit quelques années après l'ouverture du 
tronçon principal de la Transjurane entre Delémont et Porrentruy – évaluait à la baisse 
les besoins futurs en matière pierreuse dans le canton (voir avenant du PDCar de juin 
2003, p. 2). Il partait du présupposé que la consommation moyenne annuelle entre 
1992 et 2002 ne devait pas servir de référence pour les quinze prochaines années 
(cf. aussi p. 2). Au vu des échéances et des travaux prévus pour l'achèvement de 
l'A16, il semblait à cette époque raisonnable de partir d'une consommation annuelle 
de 230'000 m3 par an – et non plus de 280'000 m3 comme le faisait le PDCar – ce qui 
correspond à 3'450'000 m3 en quinze ans, c'est-à-dire à un pronostic réduit de près 
de 800'000 m3 par rapport au PDCn (voir p. 6-7). À ce stade déjà, la Cour de céans 
peine d'ailleurs à comprendre pourquoi celui-ci, bien qu'adopté en 2004, ne se fonde 

10

pas sur ce nouveau pronostic, mais reprend le pronostic, alors surestimé, contenu 
dans le PDCar adopté en 1993. Quoi qu'il en soit, même les pronostics de besoin en 
matériaux pierreux tels qu'émis par l'avenant au PDCar apparaissent dépassés. En 
effet, même s'ils se sont révélés proches des matériaux réellement extraits durant les 
quelques quinze dernières années (cf. données fournies par l'intimé en date du 
29 avril 2016), la tendance à la baisse des besoins en matière pierreuse s'est encore 
poursuivie logiquement après 2003 – et tout particulièrement ces dernières années – 
au fur à mesure de l'avancement et de l'achèvement des travaux de l'A16. À titre 
illustratif, entre 2011-2015, la production annuelle moyenne au niveau cantonal est 
descendue à moins de 170'000 m3 (cf. données fournies par l'intimé en date du 
29 avril 2016), ce qui correspond plus ou moins au niveau de production existant 
avant 1990 (voir PDCar, p.75). 

En définitive, comme l'intimé le reconnaît lui-même, une estimation des besoins qui 
se baserait sur la production moyenne durant les quinze dernières années et qui 
inclurait les années de production destinées à la construction de la Transjurane serait 
aujourd'hui "largement surfaite", en l'absence de grands projets de construction à 
venir (Dossier SDT, PJ 26). L'estimation faite actuellement par le PDCn l'est a fortiori 
pour l'avenir puisqu'elle part de la prémisse que les besoins pour les quinze ans à 
venir se montent à 4'200'000 m3, ce qui représente un volume de production que le 
canton n'a jamais atteint – et de loin – en quinze ans par le passé.

2.3.5 L'appelée en cause no 2 prétend qu'il convient de prendre en compte la quantité 
croissante de matériaux pierreux importée dans le canton de Jura en provenance de 
la France pour répondre à la question de savoir si les besoins en matériaux pierreux 
sont surévalués ou non par le PDCn. C'est toutefois à juste titre que cette quantité 
n'est a priori pas prise en compte dans le calcul de besoin tel qu'effectué par la PDCar 
ou par les autorités compétente. L'importation en cause résulte du fait que certains 
matériaux pierreux ne peuvent être produits dans le canton. Elle découle a priori aussi 
du fait que l'achat d'autres matériaux est moins cher à l'étranger. Rien n'indique 
qu'elle trouve sa cause dans le fait qu'il existerait une sous-capacité de production 
dans le canton. Quoi qu'il en soit, l'ouverture de nouveaux sites de production censés 
répondre à la nécessité de trouver des sources locales d’approvisionnement en 
matériaux – afin de réduire les importations de France, lesquelles entraîneraient un 
trafic de camions nuisible à l’environnement – correspondrait à une politique de 
développement territorial nouvelle qui devrait reposer sur une révision du plan 
directeur cantonal (dans ce sens TF 1C_414/2013 du 30 avril 2014 consid. 5).

2.3.6 Il ressort de ce qui précède que l'intimé ne pouvait se fonder sur la planification 
directrice cantonale dépassée et obsolète pour justifier la création d'une nouvelle 
carrière à Courgenay. La Cour de céans ne peut pas le faire a fortiori. La planification 
directrice cantonale en matière de carrières et de gravières, dont les fondements 
datent de 1993, doit ainsi être révisée. Si le canton a apparemment prévu d'entamer 
une procédure de révision du PDCn cette année encore (information donnée par un 
collaborateur de l'intimé à la presse, cf. Le Quotidien jurassien, Mardi 7 juin 2016), 

11

cette procédure aurait dû être engagée avant même la procédure de plan spécial 
initié en 2011 compte tenu de la prévisibilité de l'achèvement de la Transjurane. 

2.4
2.4.1 Une autre question est celle de savoir si un plan spécial visant l'implantation d'une 

nouvelle carrière – et plus spécialement le plan spécial "Carrière l'Alombre aux 
Vaches" – peut être adopté en l'absence de planification directrice valable au sens 
de l'article 9 LAT ou s'il convient de suspendre le projet jusqu'à l'adoption d'une 
nouvelle planification directrice cantonale adaptée aux modifications de circonstances 
intervenues depuis son adoption.

2.4.2 La réponse à cette question ne ressort pas clairement du droit fédéral, lequel ne 
précise pas expressément quel type de projet est à ce point important qu'il doit pouvoir 
reposer sur le plan directeur cantonal, à tout le moins dans les grandes lignes, 
conformément à l'obligation de planification ancrée à l'article 2 al. 1 LAT (TF 
1A.242/2005 du 4 avril 2006 consid. 4). Le nouvel article 8 al. 2 LAT, qui est entré en 
vigueur le 1er mai 2014, fixe tout au plus la règle générale selon laquelle les projets 
qui ont des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir 
été prévus dans le plan directeur. Il semble que le législateur ait voulu, par le biais de 
cette nouvelle disposition, que la gamme des projets entrant dans le contenu 
minimum du plan directeur soit plus vaste que ce que la Confédération demandait 
jusqu’ici aux cantons (cf. Message du Conseil fédéral relatif à une révision partielle 
de la loi sur l’aménagement du territoire, FF 2010, p. 976 s.). Cela étant dit, comme 
sous l'ancien droit, une éventuelle obligation de planification doit toujours se déduire 
de la nature du projet qu'il convient d'intégrer au sein de la construction pyramidale 
des mesures d'aménagement. Autrement dit, ce qui est déterminant pour le choix du 
niveau de décision, ce sont les caractéristiques propres de l'objet à planifier, en 
particulier celles des conflits qu'il est de nature à faire naître et des solutions 
adéquates qui peuvent y être apportées dans le cadre d'une pesée des intérêts 
globale (JEANNERAT/MOOR, Commentaire pratique LAT : Planifier l'affectation, 2016, 
n. 13 ad art. 14, et références citées). Selon la jurisprudence, l'élément décisif à 
prendre en considération est de savoir si le projet nécessite un examen global et 
complet qui ne peut être garanti que par un processus d'élaboration du plan directeur 
cantonal, plan qui est appelé à traiter des questions d'importance cantonale ou 
supracommunale ou nécessitant une coordination importante. En effet, les plans 
directeurs permettent de mettre en évidence les interdépendances en temps utile et 
dans toute leur ampleur ; ils doivent montrer comment il faut faire concorder les 
activités qui influent sur l'organisation du territoire, au niveau national, régional et 
cantonal (ATF 137 II 254 ; aussi ATF 140 II 262 consid. 2.3 et ADM 101/2012 du 
6 décembre 2013 consid. 3.1, résumé in RJJ 2013, p. 94). Autrement dit, les projets 
qui ont des répercussions significatives sur la planification de l'espace, sur 
l'équipement et sur l'environnement, mais aussi ceux qui représentent des ouvrages 
contestés politiquement ne peuvent raisonnablement s'intégrer au sein d'une 
démarche de développement territorial rationnel que s'ils passent par une procédure 
préalable de planification directrice cantonale. Une telle réserve devrait avant tout 
concerner la délimitation de territoires pour des affectations qui dépassent le simple 

12

cadre local, comme pour des centres commerciaux et des installations de loisirs, des 
territoires à protéger, des gravières – comme en l'espèce – ou des décharges (voir 
en particulier l'arrêt récent du TF 1C_346/2014 du 26 octobre 2016 consid. 2.4 ; aussi 
ATF 137 II 254 consid. 3.2 ;  Message, op. cit., p. 977 s. ; TSCHANNEN, op. cit., n. 31 
ad art. 2 ; WALDMANN/HÄNNI, op. cit., n. 22 ad art. 2). Il s'agit là de respecter l'ordre 
séquentiel des décisions de planification, lequel doit assurer un aménagement de 
l'espace qui repose sur une vue d'ensemble des problèmes qui se posent dans le 
domaine. Dans de telles situations, il convient de suspendre les procédures jusqu'à 
l'adaptation ou le complément du plan directeur cantonal dans la mesure où il s'avère 
obsolète ou lacunaire. Il est tout au plus possible de s'éviter une telle procédure et 
d'adopter un plan spécial en dépit d'une planification directrice cantonale lorsque les 
projets sont d'une moindre importance et que l'attente d'une révision du plan directeur 
apparaîtrait disproportionnée. Les autorités peuvent alors juger de la conformité du 
plan au cadre légal et apprécier son opportunité en fonction d'exigences 
hypothétiques que pourrait fixer le plan directeur cantonal (ATF 137 II 254 consid. 
3.3 ; TSCHANNEN, op. cit., n. 34 ad art. 9 ; WALDMANN/HÄNNI, op. cit., n. 19 ad art. 9 ; 
GROSSWEILER, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, 2013, n. 141 ad 
Vorbemerkungen zu §§ 8 f.). Les cantons seront en tout état de cause bien avisés de 
traiter dans leur plan directeur les projets auxquels l’article 8 al. 2 LAT est susceptible 
de s’appliquer, car ils réduisent ainsi au strict minimum le risque qu’une violation de 
cet article soit invoquée avec succès dans le cadre d’une procédure de recours contre 
des plans d'affectation (cf. Message, op. cit., p. 978 ; pour un exemple récent, TF 
1C_346/2014 du 26 octobre 2016).

2.4.3 En l'espèce, le plan spécial concerne l'implantation d'une nouvelle carrière. Comme 
le mentionnent expressément la jurisprudence et la doctrine (consid. 2.4.2), 
l’extraction des matériaux pierreux représente habituellement, à l'instar de celle des 
décharges, l'un des domaines typiques de la planification directrice cantonale, 
domaine qui est en principe traité par chacun des plans directeurs cantonaux en 
Suisse. Selon le PDCn lui-même, cette activité pose en effet de nombreux problèmes 
de protection de la nature, du paysage et de l'environnement tout en épuisant des 
ressources non renouvelables, et a d’importants effets sur l’organisation du territoire, 
notamment par l’emprise sur les sols, les transports routiers induits, les émissions de 
bruit, de pollution et de poussière. La nécessité de définir les principes d'implantation 
des sites des carrières et des gravières et de les faire figurer dans le plan directeur 
cantonal s'impose dès lors non seulement en vertu du droit de l'aménagement du 
territoire mais également en vertu de dispositions figurant dans le droit de la protection 
de l'environnement. 

En outre, l'instauration d'une clause du besoin – comme le fait le PDCn à l'heure 
actuelle – doit évidemment reposer sur un instrument de planification cantonale afin 
que celui-ci assure une coordination au-delà des frontières communales ou des 
districts et une certaine sécurité juridique. Dans la mesure où elle entend limiter la 
multiplication des sites d'extraction, une planification cantonale doit en outre 
permettre d'éviter que des projets inopportuns aboutissent simplement parce qu'ils 
ont été rapidement menés et que des projets préférables au regard du développement 

13

territorial échouent parce que leur planification serait plus lente et qu'il existerait 
d'importantes réserves à exploiter sur des sites moins opportuns selon une 
appréciation cantonale, mais autorisés malgré tout. Dans le canton du Jura, à l'heure 
actuelle, plusieurs projets relatifs à l'agrandissement ou à l'ouverture de carrières se 
trouvent d'ailleurs dans un rapport de concurrence avec le projet en cause et sont 
forcément tous interdépendants compte tenu de la clause du besoin (projet de la 
Combe Varu à raison de 400'000 m3 et projet des Malettes à raison de 650'000 m3; 
notamment décision querellée, consid. VII). Il va de soi qu'il n'est pas possible, ni 
opportun de régler la coordination de l'ensemble des projets de manière ponctuelle 
au moment de la procédure d'approbation des plans spéciaux nécessaires, mais qu'il 
appartient à la planification directrice de poser les principes de planification généraux 
permettant d'orienter les communes et les promoteurs avant le développement d'un 
projet et, éventuellement, de hiérarchiser les sites prioritaires.

Quant à la jurisprudence fédérale sur l'exploitation des gravières, elle a précisément 
montré la nécessité d'une planification non seulement formelle (adoption d'une zone 
d'extraction), mais aussi matérielle (établissement d'un inventaire des réserves de 
graviers, détermination des besoins, des contraintes et des priorités). Cette 
planification est nécessaire pour organiser l'extraction de matériaux de manière 
conforme à l'exigence d'une utilisation mesurée du sol et respectueuse de 
l'environnement (ATF 112 Ib 26 consid. 2b). A la suite de cette jurisprudence, l'Office 
fédéral de l'aménagement du territoire a publié une étude qui proposait aux cantons 
différentes méthodes pour mettre en place une planification complète, allant du plan 
directeur cantonal au plan d'affectation pour aboutir ensuite à la procédure 
d'autorisation d'exploiter (voir MOOR/BRANDT, Commentaire LAT, 1999, n. 146 ad art 
18 et références cités). La planification de carrières et de décharges n'exige en règle 
générale pas seulement un plan d'affectation, mais aussi une planification au niveau 
du plan directeur cantonal (MUGGLI, Commentaire pratique LAT – Planifier 
l'affectation, 2016, n. 27 ad art. 18).

2.4.4 Vu ce qui précède, force est d'admettre qu'une adaptation de la fiche 5.13 du PDCn 
est un préalable indispensable à l'adoption d'un plan spécial portant sur 
l'aménagement d'une nouvelle carrière de 300'000 m3 comme celle prévue par le plan 
spécial "Carrière Alombre aux Vaches". Cette réserve de planification ne saurait être 
contournée par un recours à l'autonomie communale, dès lors que c'est le droit 
fédéral lui-même qui impose aux cantons des exigences de coordination 
(planification) par le biais de la planification directrice cantonale. Seuls de très petits 
sites d'extraction pourraient faire exception à cette règle (voir dans ce sens 
également, ADM 101/2012 du 6 décembre 2013 consid. 3.3). Or le projet litigieux qui 
porte sur quelque 300'000 m3 de matériaux pierreux ne saurait être qualifié de très 
petit site d'extraction.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis.  

14

3.
3.1 Quoi qu'il en soit, même si l'on devait considérer que le plan spécial "Carrière 

l'Alombre aux Vaches" ne nécessitait pas l'adaptation préalable du plan directeur 
cantonal aujourd'hui obsolète et désuet, il s'avère qu'un tel plan spécial ne satisfait 
de toute façon pas aux exigences de la LAT, à tout le moins en l'état actuel.

3.2 Comme exposé ci-avant, les autorités compétentes doivent planifier les zones 
d'extraction judicieusement. Pour ce faire, elles doivent bien entendu procéder à une 
pesée complète des intérêts en présence, auxquelles appartiennent non seulement 
la préservation de l'environnement et du paysage, mais également les besoins de 
l'économie et de la population (cf. consid. 2.3.1). Elles jouissent pour ce faire d'une 
marge d'appréciation. En principe, tant en ce qui concerne la conformité d'un plan 
communal à l'intérêt public que l'opportunité de celui-ci, la Cour administrative doit 
donc veiller à ne pas substituer sans nécessité sa propre appréciation à celle de la 
commune. Elle doit en effet veiller à respecter l'autonomie dont jouit la commune en 
matière de planification locale. Ainsi, même lorsqu'il dispose d'un plein pouvoir 
d'examen, le juge doit respecter la latitude de jugement dont dispose l'instance 
précédente dans le cadre d'une pesée des intérêts en présence. Il doit certes rectifier 
une décision erronée, mais peut s'en remettre au choix de l'autorité inférieure entre 
plusieurs solutions appropriées (ATF 136 I 184 consid. 2.2.1 ; TF 1C_15/2014 du 
8 octobre 2014 consid. 5.1). Néanmoins, la solution de l'autorité communale peut être 
revue lorsqu'elle paraît inappropriée en raison d'intérêts publics dépassant la sphère 
communale. Lorsqu'il s'agit d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe 
aux cantons, l'autorité doit effectuer un contrôle strict (RJJ 2008, p. 122 consid. 3.3 
et 3.4 et les références).

3.3 En l'occurrence, le projet se situe en forêt à environ 250 m de la carrière de la 
recourante, laquelle présente une dimension similaire et sera en exploitation jusqu'en 
2020 au maximum, conformément à la convention que la recourante a signée avec 
la commune de Courgenay qui est propriétaire de la parcelle. Compte tenu de la 
distance qui sépare le site d'implantation du projet de l'appelée en cause no 2 de la 
carrière existante, il ne s'agit pas là d'une extension de celle-ci, mais bien de 
l'aménagement d'une nouvelle carrière dans la commune et dans le canton. L'intimé 
le reconnaît d'ailleurs (Procès-verbal d'audition du 6 juin 2016, p. 6). Ce nouveau site 
d'extraction n'est pas prévu par le plan directeur cantonal, ni par le plan sectoriel, 
contrairement à celui de la recourante dont l'extension est envisagée par la 
planification directrice (PDCar, p. 29). La fiche 5.13 du plan directeur cantonal pose 
d'ailleurs le principe de n’autoriser que subsidiairement l’ouverture de nouveaux sites 
d’extraction et d'en justifier la nécessité du point de vue économique, technique et 
écologique (principe 2). Le principe s'impose de lui-même puisqu'il est conforme au 
principe d'utilisation rationnelle du sol que d'assurer une concentration des lieux 
d’extraction et garantir une répartition régionale rationnelle et écologique et exploiter 
en priorité le potentiel des sites d’extraction organisés en activité, si nécessaire en 
étendant leur emprise. On peine dès lors à comprendre pourquoi le canton et la 
commune, planificatrice et propriétaire des terrains, ne préfèrent pas opérer une 
extension de la carrière existante ou, à tout le moins, une concentration des sites.

15

Par ailleurs, le projet est censé permettre l'extraction de 300'000 m3 de matériaux 
pierreux. Or, si l'on se réfère aux indications fournies par l'intimé quant aux volumes 
d'extraction déjà autorisés (cf. données fournies par l'intimé en date du 29 avril 2016), 
il existait à la fin 2015 un potentiel d'extraction de matériaux pierreux de 3'984'833 m3 
dans l'ensemble du canton et de 1'684'220 m3 en Ajoie uniquement. Si l'on se base 
sur un besoin cantonal annuel que l'on pourrait évaluer raisonnablement à hauteur 
de 170'000 m3 (cf. consid. 2.3.4), un tel solde cantonal – qui correspondrait en fait 
plus ou moins au besoin actuellement surévalué du plan directeur actuel pour les 
quinze ans à venir – suffit a priori à couvrir pour plus de 23 ans des besoins 
cantonaux. Les réserves ajoulotes peuvent quant à elles couvrir les besoins de la 
région pendant plus de 24 ans si l'on prend la moyenne de production de 69'216 m3 
pour les années de 2006 à 2015 (environ 3 m3 par habitant et par année), voire 
pendant plus de 32 ans si l'on prend la moyenne de production de 52'558 m3 
correspondant aux cinq dernières années (cf. données fournies par l'intimé en date 
du 29 avril 2016). La carrière projetée ne répond donc pas à un besoin actuel ni au 
niveau cantonal, ni au niveau régional, comme l'allègue à juste titre la recourante. 
Dans la mesure où elle tendrait à satisfaire un besoin calculé sur un long terme (p. 
ex. 20 ans ou 30 ans), ce qui serait imaginable, elle devrait reposer sur une 
planification coordonnée au niveau cantonal, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

En somme, force est d'admettre que le plan "Carrière l'Alombre aux Vaches" ne 
conduit pas sous sa forme actuelle à une utilisation judicieuse et mesurée du sol, ni 
ne correspond à une occupation rationnelle du territoire. La société intimée n'allègue 
d'ailleurs pas elle-même que ses activités seraient gravement compromises si le plan 
spécial était annulé. Quoi qu'il en soit, ce dernier élément n'est d'ordinaire pas décisif. 
L'intérêt économique du particulier de disposer de sa propre carrière ne suffit 
manifestement pas à contrebalancer l'intérêt public à un aménagement du territoire 
parcimonieux du sol et celui à la préservation de la nature, du paysage et de 
l'environnement. Le fait que la dimension du projet soit modeste n'y change rien. Au 
contraire, en l'absence de principes de planification clairs au niveau cantonal, un tel 
raisonnement comporte le risque de conduire, s'il est appliqué de manière 
conséquente, à l'admission d'autres petits projets de carrières constituant autant 
d'atteintes supplémentaires à l'environnement, à la nature et au paysage. Enfin, il 
n'apparaît pas davantage pertinent que l'intimé ait considéré au moment de son 
examen préliminaire et préalable que le projet répondait à un besoin – à l'époque 
surévalué et qui ne tenait pas compte d'un projet de carrière d'un volume de 
750'000 m3 qui allait être approuvé en Ajoie (cf. Dossier SDT, PJ 13) – ni que 
l'appelée en cause no 2 ait investi du temps et de l'argent dans le projet compte tenu 
de cette première appréciation. D'une part, l'administré qui requiert l'adoption d'un 
acte de la part d'une autorité ne peut en effet placer l'autorité à laquelle il s'adresse 
devant un fait accompli et se prévaloir auprès d'elle de dépenses ou d'engagements 
financiers qui ne se seraient pas fondés sur des assurances formelles quant à l'octroi 
ultérieur du permis requis (cf. ATF 112 Ib 26 consid. 4a). D'autre part, la conformité 
d'une planification au droit s'examine toujours au moment de son adoption et de son 
approbation définitive, si bien que le risque de voir un projet échouer après une longue 

16

procédure d'étude est inhérent à tout projet d'importance. À terme, il appartiendra à 
la nouvelle planification directrice cantonale de réduire l'insécurité liée à la 
planification de nouvelles carrières et à leur besoin de coordination supracommunale. 
Une planification directrice suffisamment prospective élève en effet considérablement 
le niveau de sécurité des investissements (cf. Message, op. cit., p. 977).

3.4 Le plan "Carrière l'Alombre aux Vaches" doit donc également être annulé dans la 
mesure où, en l'état de la planification cantonale, il ne respecte pas les principes 
d'aménagement du territoire imposés par la LAT.

4. Il suit de ce qui précède que le recours doit être admis, la décision du SDT annulée, 
de même que le plan spécial "Carrière l'Alombre aux Vaches", sans qu'il y ait lieu 
d'examiner les autres griefs des recourants, en l'occurrence la question de la 
conformité à la LFo et à la OFo du défrichement autorisé parallèlement à la procédure 
de planification spéciale de même que la question de la conformité à la LAT de 
l'équipement de la carrière.

La Cour de céans relève cependant qu'il est douteux, compte tenu de l'analyse des 
besoins effectuée ci-avant, de la nature et de la dimension du nouveau site 
d'extraction, que l'autorisation de défricher délivrée respecte l'exigence de pesée des 
intérêts que pose l'article 5 LFo. S'agissant de l'équipement de la carrière, il semble 
a priori insuffisant dans la mesure où le plan spécial prévoit un accès par un chemin 
en partie privé et situé en zone agricole dont l'utilisation nécessite encore l'accord 
ultérieur de ses propriétaires, l'aménagement de places d'évitement, voire des 
travaux d'agrandissement de la route (point rouge de la carte du plan spécial). En 
effet, lorsqu'un plan d'affectation est à ce point précis qu'il permet d'appréhender les 
problèmes de trafic, la question de l'équipement devrait être résolue au stade de 
I'adoption du plan d'affectation, et non au stade postérieur de l'autorisation de 
construire. Singulièrement, lors de l'adoption d'un plan d'affectation portant sur 
l'exploitation d'une gravière, l'autorité doit vérifier que le secteur en question dispose 
d'accès suffisants (TF 1C_414/2013 du 30 avril 2014 consid. 8.1 et références citées). 
Ce faisant, l'accès doit non seulement se révéler suffisant sur le plan technique, mais 
il convient également de s'assurer que son tracé et son utilisation soient conformes 
au droit, c'est-à-dire garantis sur un plan juridique. En l'occurrence, on aurait pu se 
demander si le plan répond aux exigences précitées, du fait qu'il n'existe aucune 
assurance que les places d'évitement à aménager soient autorisées au sens de 
l'article 24 LAT, ni, surtout, que les propriétaires du chemin privé servant d'accès 
octroient les droits d'utilisation nécessaires à l'appelée en cause no 2.

5. Selon l'article 219 Cpa, en cas de recours ou d'action de droit administratif, les frais 
de procédure sont mis, en règle générale, à charge de la partie qui succombe (al. 1). 
Toutefois, lorsqu'une partie pouvait de bonne foi se croire fondée à prendre des 
conclusions dans une procédure, l'autorité peut, selon les circonstances, l'exempter 
du paiement des frais ou les réduire (al. 2). Au cas d'espèce, il se justifie de faire 
application de cette dernière disposition et d'exempter du paiement des frais de 
procédure l'appelée en cause no 2 ayant participé à la procédure qui voit ses 

17

conclusions rejetées, à savoir B. SA. En effet, les motifs ayant conduit à l'admission 
des recours sont imputables à l'État (voir pour un cas similaire ADM 101/2012 consid. 
5 ; RJJ 2013 p.94). Il ne saurait par ailleurs être mis de frais à la charge de la 
Commune de Courgenay qui n'a pas retenu de conclusions dans la présente 
procédure.

6. En cas de recours ou d'action de droit administratif, la partie qui succombe supporte 
ses dépens; elle est en outre condamnée, en règle générale, à payer ceux de la partie 
qui a obtenu gain de cause (art. 227 al. 1 Cpa). Sur la base de cette disposition, la 
partie recourante a droit à une indemnité de dépens. Celle-ci ne saurait être réduite, 
par le biais d'une compensation, sur la base de l'article 227 al. 2 Cpa qui permet une 
compensation totale ou partielle des dépens, selon les circonstances, lorsqu'une 
partie pouvait de bonne foi se croire fondée à prendre des conclusions dans une 
procédure. Par contre, il convient de tenir compte des motifs ayant conduit à 
l'admission du recours imputables à l'État pour répartir entre les parties 
succombantes les dépens de la partie recourante. Ce faisant, il y a aussi lieu de 
prendre en compte l'intérêt des parties à la procédure (cf. art. 220 al. 1 1ère phr. Cpa ; 
RJJ 2013 p. 93 ; ADM 101 / 2012 consid. 6). Il se justifie ainsi de faire supporter les 
dépens de la recourante à raison de la moitié par l'Etat et de la moitié par B. SA. En 
revanche, la commune de Courgenay, qui n'a pas retenu de conclusions n'a pas à 
supporter de dépens. L'indemnité due à la recourante doit être fixée conformément 
aux dispositions de l'ordonnance fixant le tarif des honoraires d'avocat (ci-après 
l'ordonnance). A cet égard, il y a lieu de modifier la note d'honoraires s'agissant des 
débours qui sont fixés conformément au décret fixant les émoluments de 
l'administration cantonale (RSJU 176.21, cf. art. 4 al. 1 let.c pour les frais de port : 
coût effectif, frais généraux exclus ; Circulatire no 12 du 26 août 2015 relative à la 
fixation des honoraires d'avocat en justice). 

PAR CES MOTIFS 

LA COUR ADMINISTRATIVE

admet 

le recours ;

annule

la décision d'approbation 6784.4.003 de l'intimée du 14 décembre 2015 – Plan spécial 
"Carrière l'Alombre aux vaches" ;

laisse

les frais de la procédure à la charge de l’Etat ;

18

alloue

à la recourante une indemnité de dépens de CHF 10'508.40, à payer pour moitié par l'intimé, 
et pour moitié par B. SA ;

ordonne

la restitution à la recourante de son avance de frais par CHF 2'500.- ;

informe

les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ;

ordonne

la notification du présent arrêt : 
 à la recourante, par son mandataire, Me Vincent Willemin, avocat à Delémont ;
 à l'intimé, le Service du développement territorial, Rue des Moulins 2, 2800 Delémont ;
 à B. SA, par son mandataire, Me Mathias Eusebio, à Delémont ;
 à la Commune de Courgenay, par son Conseil communal, Rue Pierre-Péquignat 4, 

2950 Courgenay ;
 à l'Office fédéral du développement territorial (ARE), 3003 Berne ;
 à l'Office fédéral des forêts, 3003 Berne.

Porrentruy, le 15 novembre 2016

AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente : Le greffier e. r. :

Sylviane Liniger Odiet Eloi Jeannerat

Communication concernant les moyens de recours :

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le 
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal 
fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. Le 
mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; il doit être rédigé dans une langue 
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer 
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que s'il soulève une question 
juridique de principe, il faut exposer en quoi l'affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens 
de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de 
la décision attaquée.