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**Case Identifier:** 69ec7c52-ee23-5d41-9b4a-55127051fb3f
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-06-27
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 27.06.2024 A/2886/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-2886-2023_2024-06-27.pdf

## Full Text

R E P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N E V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/2886/2023 LCI JTAPI/650/2024 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 27 juin 2024 

 

dans la cause 

 

A______ SA, représentée par Me Julien PACOT, avocat, avec élection de domicile 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 

 

- 2/16 - 

A/2886/2023 

EN FAIT 

1. A______ SA (ci-après : A______) est propriétaire de la parcelle n° 1______ (ci-
après : la parcelle) située sur la Commune de B______, en zone agricole. 

2. Plusieurs constructions sont actuellement sises sur la parcelle, notamment les 
bâtiments n° 2______ et 3______ (ci-après : les bâtiments litigieux). 

3. Le ______ 1978, Monsieur C______, alors propriétaire de la parcelle, a déposé une 
requête en vue de l'autorisation de l'agrandissement de la ferme qui s'y trouvait par 
la construction d'une étable avec fenil à l'étage au nord (bâtiment n° 2______) et 
d'une remise au sud (bâtiment n° 3______). 

4. Le ______ 1978, la Direction de la police des constructions de l'ancien Département 
des travaux publics a accordé l'autorisation sollicitée (DD 4______). 

5. Monsieur D______, né en 1965, fils de l'ancien propriétaire, a attesté avoir vécu 
dans le domaine familial, situé sur la parcelle litigieuse, jusqu'en 1989. Il a indiqué 
qu'un logement, ainsi qu'un bureau avaient été réalisés par ses parents, au début des 
années 1980, dans les bâtiments litigieux. 

6. Le 18 août 2015, Me E______, huissier judiciaire, a établi un procès-verbal de 
constat, sur demande de Monsieur F______, devenu entre-temps propriétaire de la 
parcelle, aux fins de procéder à un constat photographique du corps de ferme et de 
plusieurs hangars et dépendances agricoles sis sur ladite parcelle. 

Il en ressortait notamment que : 

- tant les espaces extérieurs que l'intérieur des différents bâtiments présents sur la 
parcelle avaient été visités et photographiés ; 

- la photographie n° 12 correspondait à la façade « côté G______ » des bâtiments 
litigieux ; 

- les photographies n° 18 à 22 correspondaient à la façade « côté piscine et jardin » 
des bâtiments litigieux ; 

- les photographies n° 66 à 68 indiquaient la présence d'un espace de bureau, au rez-
de-chaussée ; 

- les photographies n° 149 à 164 faisaient état d'un logement au 1er étage, composé 
d'une cuisine (n° 149 et 150), d'un salon (n° 151 à 153), d'un couloir d'accès aux 
sanitaires et aux chambres (n° 154), d'une salle de bains (n° 155 à 157), d'une 
première chambre (n° 158 et 159), d'un petit escalier menant au dressing et à la 
seconde chambre (n° 160), d'un dressing (n° 161), d'un wc (n° 162) et d'une seconde 
chambre (n° 163 et 164). 

- les photographies n° 147 et 148 montraient, derrière une porte en bois (n° 41), 
l'escalier desservant cet appartement ; 

- les photographies n° 40 à 43 représentaient un dépôt au rez-de-chaussée du bâtiment 
n° 3______ ; 

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- la photographie n° 165 indiquait l'entrée de l'écurie par le dépôt précité ; 

- l'écurie, située au rez-de-chaussée du bâtiment n° 2______, était composée d'un hall 
(n° 166), d'un wc (n° 167), d'un local de douche (n° 168), de vestiaires (n° 169) et 
d'une écurie (n° 170 à 173). 

7. Le ______ 2016, A______ a déposé une requête en autorisation de construire en 
vue de la rénovation, la transformation, la démolition de certaines parties du 
bâtiment, l'agrandissement de la ferme principale et l'abattage d'arbres, enregistrée 
sous la référence n° DD 5______/1. Les bâtiments litigieux ne faisaient pas l'objet 
de cette autorisation qui a été délivrée le ______ 2017. 

8. Le 4 octobre 2017, dans le cadre de la procédure de désassujettissement à la loi 
fédérale sur le droit foncier rural (LDFR - RS 211.412.11) d'une partie de la parcelle 
(dossier CFA n° 6______), l'ancien Département de l'aménagement, du logement 
et de l'énergie a adressé à M. F______ sa détermination. 

Il en ressortait notamment que des recherches avaient été effectuées par le 
département dans ses archives, en particulier dans le cadre de l'autorisation de 
construire n° DD 5______/1, et que le procès-verbal de constat du 18 août 2015 lui 
avait été transmis. 

Il était constaté que les bâtiments litigieux avaient été érigés à des dates inconnues, 
mais qu'ils étaient à tout le moins présents sur la photographie aérienne de 1972. 

Il y avait lieu de considérer que les différents constructions et aménagements 
extérieurs mentionnés avaient été réalisés à des dates non connues, mais très 
vraisemblablement antérieurement à 1986, soit plus de 30 ans. Par conséquent, il 
convenait de renoncer à en exiger la démolition, sous réserve des bâtiments à 
démolir dans le cadre de la mise en œuvre de la DD 5______/1. 

La détermination du département valait décision de constatation au sens de 
l'art. 4 de la loi sur la procédure administrative (LPA-GE - E 5 10). 

9. Le ______ 2019, A______ a déposé une nouvelle requête en autorisation de 
construire modifiant le projet initial autorisé (DD 5______/1) et prévoyant 
l'aménagement de trois logements. Elle a été enregistrée sous la référence n° DD 
5______/2. 

L'autorisation a été délivrée le ______ 2019 et les nouveaux bâtiments n° 7______, 
8______ et 9______, ayant chacun pour destination une habitation à un logement, 
ont été construits sur la parcelle. 

10. Le 7 février 2023, un collaborateur de l'Office des autorisations de construire s'est 
rendu sur la parcelle litigieuse pour y effectuer un contrôle. 

11. Par courrier du 10 mars 2023 faisant référence à une procédure d’infraction 
enregistrée sous la référence I-10_____, le département du territoire (ci-après: le 
département) a interpellé A______ en lui exposant avoir constaté que sur la 
parcelle, plusieurs objets avaient été réalisés sans autorisation et non conformément 

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à l'autorisation de construire DD 5______. La modification des bâtiments litigieux 
(n° 2______ et 3______), la pose des portails (objets B et C), le stockage de diverses 
installations et divers dépôts en tout genre (objet D), la création d'un jardin (objet 
G), ainsi qu'une modification de terrain (objet H) sans autorisations étaient 
notamment concernés. 

A______ était invité à faire part de ses éventuelles explications. 

Il convient de préciser ici que les objets A, E et F ne sont pas litigieux dans le cadre 
de la présente procédure. 

12. Le 22 mars 2023, A______ s'est déterminée, sous la plume de son conseil. 

Au sujet des bâtiments litigieux, ni leur destination, ni leur gabarit, ni leur 
volumétrie, ni leur affectation n'avaient fait l'objet de modifications depuis son 
achat de la parcelle. Ces aspects étaient même inchangés depuis plusieurs 
décennies, soit avant l'entrée en vigueur de la loi d'application de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) et du régime de 
séparation entre zone constructible et zone inconstructible. Dès l'origine, les 
bâtiments litigieux comportaient des bureaux au rez-de-chaussée, qui constituaient 
un espace distinct et bénéficiaient de leurs propres accès. Il existait également un 
logement réparti entre le rez-de-chaussée et le 1er étage. Ce logement avait été 
réaménagé par A______ en deux appartements distincts, répartis chacun sur un 
étage, sans augmenter la surface dédiée au logement. Le département connaissait 
par ailleurs l'affectation préexistante des locaux dans la mesure où dans le cadre 
d'une précédente demande d'autorisation de construire (DD 5______/1), l'architecte 
avait versé au dossier un procès-verbal de constat établi par huissier judiciaire. Ledit 
document était joint à ses déterminations. Les photographies n° 66 à 68 illustraient 
les bureaux, tandis que les photographies n° 149 à 164 faisaient état du logement. 
Finalement, les démarches qu'A______ avait entreprises s'étaient limitées à des 
travaux de rafraîchissement. 

S'agissant des deux portails installés sans autorisation (objets B et C), les locataires 
d'A______ possédaient un chien qui s'échappait régulièrement. Cette dernière 
ignorait qu'une autorisation de construire était nécessaire et s'engageait à déposer 
une demande de régularisation. 

Au sujet de la zone de stockage (objet D), elle s'engageait à procéder à son 
enlèvement d'ici au 30 juin 2023. 

Quant au jardin (objet G), il existait avant son acquisition de la parcelle. La piscine 
avait été démolie mais le jardin avait quant à lui été maintenu pour accommoder les 
locataires. Elle déposerait une demande pour régulariser ce point également. 

Finalement, s'agissant du terrain modifié (objet H), elle s'engageait à le remettre en 
état d'ici au 30 juin 2023. 

13. Par décision du 21 avril 2023, après avoir procédé aux vérifications d'usage, le 
département a confirmé que la modification des bâtiments litigieux, la pose de 

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portails (objets B et C), ainsi que la modification du jardin (objet G) étaient soumis 
à l'obtention d'une autorisation de construire, conformément à l'art. 1 de la loi sur 
les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). Il a 
par conséquent ordonné à A______ de requérir d'ici au 31 mai 2023 une autorisation 
de construire définitive complète et en bonne et due forme. 

A______ a été informée que si elle ne souhaitait pas régulariser la situation par 
l'obtention d'une autorisation de construire, il lui était loisible de procéder à la 
remise en état des bâtiments litigieux, selon la DD 4______, au démontage et à 
l'évacuation des portails (objets B et C), ainsi qu'à la remise en état du terrain naturel 
du jardin (objet G) dans le même délai. A défaut du dépôt d'une requête en 
autorisation de construire dans le délai imparti et sans mise en conformité complète 
telle que proposée, elle s'exposait à toutes autres mesures et/ou sanctions justifiées 
par la situation.  

Un délai au 31 mai 2023 a également été imparti à A______ pour évacuer les 
diverses installations et dépôts (objet D), ainsi que pour remettre en état le terrain 
naturel (objet H). A défaut, elle s'exposait à toutes nouvelles mesures et/ou 
sanctions justifiées par la situation. 

Enfin, elle a été informée, s'agissant de la sanction administrative portant sur la 
réalisation de travaux sans droit, qu'elle ferait l'objet d'une décision à l'issue du 
traitement du dossier I-10_____. 

14. Aucun recours n'a été déposé contre la décision du département du 21 avril 2023. 

15. Par courrier du 1e juin 2023, A______ a transmis au département un reportage 
photographique attestant de la mise en conformité des objets B, C, D, G et H. 

Elle a également joint un courrier envoyé par le département à M. F______ le 4 
octobre 2017. Elle a indiqué qu'il ressortait de ce courrier: que le procès-verbal de 
constat du 18 août 2015 établi par huissier judiciaire faisait état des constructions 
existantes, notamment l'existence de logements et de bureaux dans les bâtiments 
litigieux, que ces bâtiments avaient été érigés à des dates inconnues mais qu'ils 
étaient présents à tout le moins sur la photographie aérienne de 1972, qu'il y avait 
lieu de considérer que les constructions et aménagements extérieurs (piscine, 
pergola, barbecue, etc) avaient été réalisés à des dates inconnues mais très 
vraisemblablement antérieurement à 1986, soit plus de 30 ans auparavant, qu'il 
convenait par conséquent de renoncer à en exiger la démolition et que la 
détermination du département valait décision. 

C'était sur cette base qu'elle avait acquis la parcelle n° 1______, en se fondant de 
bonne foi sur la décision du 4 octobre 2017, ainsi que sur l'assurance du département 
de son constat et de son acceptation de l'affectation des bâtiments litigieux. 

Depuis plus de 30 ans, l'affectation des locaux et leur exploitation, telles qu'admises 
par le département, étaient inchangées, ce qui avait mené le département à renoncer 
à en exiger la démolition dans la décision précitée. Quand bien même la 
jurisprudence fédérale refusait désormais d'appliquer la prescription acquisitive aux 

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parcelles situées en zone agricole, la remise en état ordonnée par le département en 
l'espèce était choquante et contraire aux principes de proportionnalité et de bonne 
foi. 

S'agissant des travaux qu'elle avait réalisés depuis l'acquisition de la parcelle, ils 
n'avaient impliqué aucun changement d'affectation, ni de modification de l'aspect 
extérieur des bâtiments, ni d'augmentation du volume bâti intérieur ou extérieur 
existant, puisqu'il s'agissait de simples travaux de rafraîchissement compte tenu de 
l'état de vétusté des bâtiments. Ils n'étaient par ailleurs pas soumis à autorisation de 
construire, selon l'art. 1 al. 2 LCI. 

Les demandes de régularisation des bâtiments et de mise en conformité des lieux 
selon l'autorisation de construire DD 4______ n'étaient pas justifiées. Elle sollicitait 
du département qu'il rendre une nouvelle décision de constat de renonciation de la 
remise en état des bâtiments litigieux ou, à défaut, une décision concernant le sort 
de ces derniers, sujette à recours. 

16. Par décision du 7 juillet 2023, le département a constaté qu'aucune autorisation de 
construire définitive concernant les bâtiments litigieux n'avait été déposée et a 
considéré qu'A______ n'avait pas souhaité régulariser la situation par ce biais. 

Suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 8 avril 2021 (1C_469/2019 et 1C_483/2019), 
l'obligation de rétablir un état conforme au droit ne s'éteignait pas après 30 ans pour 
les constructions érigées en dehors de la zone à bâtir. Quant à la décision du 
4 octobre 2017, elle mentionnait uniquement la renonciation de la démolition des 
bâtiments litigieux. 

En application des art. 129 ss LCI, il était ordonné à A______ de rétablir une 
situation conforme au droit dans un délai de 120 jours dès notification, en procédant 
à la remise en état des bâtiments litigieux, conformément à la DD 4______ et de 
revenir à leur affectation d'origine. Elle a attiré l'attention d'A______ sur la perte de 
droits acquis du bâtiment de liaison entre les bâtiments n° 3______ et n° 9______, 
qui ne pouvait être rebâti. 

Dans le même délai, un reportage photographique ou tout autre élément attestant de 
manière univoque de la remise en état devait parvenir au département. De plus, 
l'utilisation des bâtiments litigieux était immédiatement interdite dans la mesure où 
ils n'étaient pas conformes à la DD 4______. 

En cas de non-respect et/ou sans nouvelles dans le délai imparti, A______ s'exposait 
à toutes nouvelles mesures et/ou sanctions justifiées par la situation. 

17. Par acte déposé le 11 septembre 2023 auprès du Tribunal administratif de première 
instance (ci-après : le tribunal), sous la plume de son conseil, A______ a interjeté 
recours à l'encontre de la décision rendue par le département le 7 juillet 2023 et 
conclu à son annulation. 

Elle ne contestait pas que l'objet du litige était l'affectation illicite des bâtiments 
litigieux, dès lors qu'ils comportaient une partie dédiée à l'habitation et un espace 

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de bureaux. Cette affectation était toutefois inchangée depuis plus de 30 ans et dès 
l'origine, elle ne respectait pas l'autorisation de construire DD 4______ qui portait 
sur la construction d'une étable et d'une remise. 

Selon la jurisprudence fédérale, la prescription trentenaire n'était certes plus 
applicable aux constructions illicites en zone agricole. Toutefois, des modifications 
législatives étaient en cours. Dans le cadre du projet de révision partielle de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT2), une disposition réglant le droit au 
rétablissement de la situation conforme au droit pour les utilisations non autorisées 
hors de la zone à bâtir, se prescrit après 30 ans, était prévue (art. 25 al. 5 LAT2). En 
l'espèce, il n'était toutefois pas envisageable d'appliquer de manière anticipée le 
nouveau régime voulu par le législateur, qui n'était pas encore en vigueur. 

Sa bonne foi était manifeste. Au moment de l'acquisition de la parcelle en 2019, la 
prescription trentenaire pour les constructions illicites sises en zone agricole était 
toujours applicable. Elle était donc légitimée à penser que si l'affectation d'origine 
des bâtiments litigieux n'avait pas été remise en cause par le département, cela 
signifiait qu'elle était tolérée par les autorités et que la remise en état ne pouvait 
plus être exigée. D'ailleurs, dans sa décision du 4 octobre 2017, le département avait 
déjà constaté l'affectation des bâtiments litigieux contraire à la zone agricole, il s'en 
était accommodé et avait renoncé à en exiger la remise en état, considérant que la 
prescription trentenaire était applicable. C'était sur cette base qu'elle avait acquis la 
parcelle en 2019 et elle ne se serait jamais engagée à défaut de cette assurance. Sans 
pouvoir faire usage des bâtiments dans la continuité de leur exploitation, son 
opération financière d'achat aurait été dépourvue de tout intérêt. 

La décision litigieuse, dans la mesure où elle révoquait celle du 4 octobre 2017, 
était choquante et constitutive d'un abus de droit. Par celle-ci, le département 
revenait sur des assurances données, il adoptait une position contradictoire, 
trompait sa confiance légitime et l'objectif visé ne pouvait être compris autrement 
que dans un but punitif. 

Finalement, au regard de la proportionnalité au sens étroit et de la pesée des intérêts, 
le département ne pouvait se prévaloir de l'importance de l'intérêt public à la 
séparation de la zone à bâtir de la zone inconstructible, dès lors que le législateur 
entendait réinstaurer la prescription trentenaire en zone agricole. L'intérêt privé de 
la recourante était prépondérant au vu de sa bonne foi, de celle de l'administration, 
ainsi que de la protection de la confiance vouée aux autorités, de l'interdiction de 
l'abus de droit et du principe de proportionnalité. 

18. Le 17 novembre 2023, le département a transmis son dossier au tribunal, 
accompagné de ses observations. Il a conclu au rejet du recours, ainsi qu'à la 
confirmation de la décision litigieuse. 

Le tribunal était en droit d'exiger un retour à l'affectation d'origine des bâtiments, 
telle que prévue par l'autorisation de construire initiale (DD 4______). En tant que 

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propriétaire de la parcelle, la recourante était à tout le moins devenue perturbatrice 
par situation. 

Quant au changement d'affectation des bâtiments, il était illicite dans la mesure où 
une partie de ceux-ci était dédiée à l'habitation et une autre à un espace de bureaux, 
ce qui n'était par ailleurs pas contesté par la recourante. Tel que cela ressortait de la 
DD 4______, la construction devait pourtant comprendre une remise, sur sa partie 
gauche (bâtiment n° 3______), et une étable sur sa partie droite (bâtiment n° 
2______), toutes deux destinées à l'exploitation d'une activité agricole. Les travaux 
entrepris par la recourante, qui consistaient à réaménager le logement en deux 
appartements, ne changeait rien à l'illicéité de l'affectation. 

La recourante ne pouvait se prévaloir de sa bonne foi et n'avait pas démontré que 
l'opération d'achat de la parcelle litigieuse se serait basée sur les informations 
contenues dans le courrier du 4 octobre 2017, dont elle n'était pas destinataire. Elle 
aurait par ailleurs préalablement pu s'informer au sujet de l'affectation des bâtiments 
auprès des autorités administratives avant de s'engager. 

S'agissant de la prescription trentenaire, le projet de modification de loi autorisant 
le maintien de bâtiments construits illégalement en dehors de la zone à bâtir n'était 
pas encore entré en vigueur. Le département ne pouvait pas l'appliquer de manière 
anticipée, ce que la recourante ne contestait pas. Quant à l'inaction du département, 
elle était insuffisante, à elle seule, pour faire échec à l'ordre d'établir une situation 
conforme. 

Finalement, l'intérêt public au respect de la séparation stricte entre la zone à bâtir et 
la zone non à bâtir devait l'emporter sur l'intérêt privé de la recourante au maintien 
d'une affectation illicite. 

19. Le 18 janvier 2024, sous la plume de son conseil, la recourante a répliqué, persistant 
dans ses développements juridiques et conclusions. 

La décision du 4 octobre 2017 était claire et se référait au procès-verbal de constat 
du 18 août 2015, dressé par un huissier judiciaire, lequel attestait des constructions 
existantes, qui par ailleurs n'avaient subi aucune transformation entre ces deux 
dates. Le département connaissait donc la nature des bâtiments litigieux, ainsi que 
leur affectation non agricole, d'autant plus lorsqu'il avait constaté, par exemple, la 
piscine et la pergola situées contre le bâtiment n° 2______, à l'instar d'autres 
aménagements extérieurs sans vocation agricole. La décision du 4 octobre 2017 
faisait par ailleurs référence à l'art. 4a de l'ordonnance sur le droit foncier rural du 
4 octobre 1993 (ODFR - RS 211.412.110), dont l'al. 2 prévoyait que l'autorité 
compétente en matière d'autorisation au sens de la loi fédérale sur le droit foncier 
rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11) ne se prononçait que s'il existait 
une décision exécutoire fondée sur le droit de l'aménagement du territoire et 
constatant la légalité de l'affectation de la construction ou de l'installation. L'examen 
du département avait donc bien porté sur l'affectation des constructions litigieuses. 
Il n'avait toutefois pas abouti à la conclusion de la légalité de l'affectation des 

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bâtiments, mais à son illicéité, dès lors que le département avait renoncé à exiger la 
démolition des constructions et installations recensées, par une décision de 
constatation. 

S'agissant du reproche qui lui était fait de ne pas avoir démontré que l'acquisition 
de la parcelle litigieuse était dictée par les assurances contenues dans la décision du 
4 octobre 2017, cette preuve était impossible à apporter dans la mesure où son 
représentant n'avait pas tenu un compte rendu écrit des éléments l'ayant confortée à 
s'engager dans l'opération d'achat. 

Quant à la modification législative, le nouveau texte de loi avait été publié dans la 
Feuille Fédérale le 7 novembre 2023 (FF 2023 2488), le délai référendaire arrivait 
à échéance le 15 février 2024 et la date d'entrée en vigueur était fixée au 1er février 
2025. En l'espèce, il n'était pas question d'une application directe anticipée de la 
nouvelle base légale. En revanche, il était nécessaire d'en tenir compte, sous l'angle 
matériel, au regard du principe de proportionnalité et de l'absence d'intérêt public à 
la mise en œuvre de la décision litigieuse. 

20. Le 13 février 2024, le département a dupliqué, persistant dans ses conclusions. 

Dans le cadre de la procédure de désassujettissement (dossier CFA n° 6______), 
avait indiqué renoncer à exiger la démolition des bâtiments litigieux car il avait par 
erreur considéré que ceux-ci avaient été érigés depuis plus de trente ans, alors qu'en 
réalité, ils étaient déjà au bénéfice d'une autorisation de construire (DD 4______), 
délivrée le ______ 1978, pour l'aménagement d'une étable et d'une remise. Le fait 
qu'il avait renoncé à la démolition de ces bâtiments ne permettait pas à la recourante 
de prétendre qu'elle pouvait conserver une affectation qui n'était pas celle autorisée 
à l'origine, ce d'autant plus qu'elle y avait depuis lors entrepris des travaux sans 
autorisation. La procédure de désassujettissement s'était limitée à la légalité des 
bâtiments en ce qui concernait leur construction et non pas leur affectation. 

21. Le 28 mars 2024, sur interpellation du tribunal, le département a expliqué que la 
raison pour laquelle les bâtiments n° 7______, 8______ et 9______, sis sur la 
parcelle litigieuse, étaient aujourd'hui affectés à du logement, était qu'ils avaient fait 
l'objet de deux autorisations de construire (DD 5______/1 et DD 5______/2), dans 
le cadre desquelles la transformation et l'agrandissement de la ferme principale 
avaient été autorisés. 

Cette situation ne pouvait être comparée à celle des bâtiments litigieux. Quant à la 
possibilité de transformer des bâtiments agricoles existants, le droit applicable, plus 
particulièrement les art. 24 ss de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 
22 juin 1979 (LAT - RS 700), étaient des plus stricts. 

22. Le 4 avril 2024, sur demande du tribunal, la recourante a produit un tirage du 
procès-verbal de constat du 18 août 2015, établi par huissier judiciaire. 

EN DROIT 

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1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 

2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 

3. Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions 
administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en 
l'espèce. 

Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur 
des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les 
dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit 
tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, le principe de la bonne 
foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; 140 I 257 
consid. 6.3.1 ; 137 V 71 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_763/2017 du 30 
octobre 2018 consid. 4.2 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 
2011, p. 179 n. 515). 

4. Saisi d’un recours, le tribunal applique le droit d’office. Il ne peut pas aller au-delà 
des conclusions des parties, mais n’est lié ni par les motifs invoqués par celles-ci 
(art. 69 al. 1 LPA), ni par leur argumentation juridique (cf. ATA/386/2018 du 24 
avril 2018 consid. 1b ; ATA/117/2016 du 9 février 2016 consid. 2 ; ATA/723/2015 
du 14 juillet 2015 consid. 4a). 

5. La recourante estime que l’ordre de remise en état serait contraire aux principes de 
la bonne foi et de proportionnalité, et que son intérêt privé à maintenir son activité 
professionnelle serait prépondérant. 

6. De jurisprudence constante, pour être valable, un ordre de mise en conformité doit 
respecter cinq conditions. Premièrement, il doit être dirigé contre le perturbateur. 
Les installations en cause ne doivent ensuite pas avoir été autorisées en vertu du 
droit en vigueur au moment de leur réalisation. Un délai de plus de trente ans ne 
doit par ailleurs pas s’être écoulé depuis l’exécution des travaux litigieux ; les 
constructions illégales hors de la zone à bâtir ne bénéficient cependant pas de ce 
délai de péremption (ATF 147 II 309 consid. 5.7). L’autorité ne doit en outre pas 
avoir créé chez l’administré concerné, par des promesses, des informations, des 
assurances ou un comportement, des conditions telles qu’elle serait liée par la bonne 
foi ; en particulier, les installations litigieuses ne doivent pas avoir été tolérées par 
l’autorité d’une façon qui serait constitutive d’une autorisation tacite ou d’une 

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renonciation à faire respecter les dispositions transgressées. Finalement, l’intérêt 
public au rétablissement d’une situation conforme au droit doit l’emporter sur 
l’intérêt privé de l’intéressé au maintien des installations litigieuses (ATA/225/ 
2023 du 7 mars 2023 consid. 3b). 

7. S'agissant de la condition relative au fait que l'autorité ne doit pas avoir créé chez 
l'administré concerné des conditions telles qu'elle serait liée par la bonne foi, il faut 
rappeler que ce principe, exprimé aux art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l’administration 
et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, 
l’administration doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et 
elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou 
insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 7.1). 

À certaines conditions, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la 
confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu’il a 
réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement 
déterminé de l’administration (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_626/ 2019 du 8 octobre 2020 consid. 3.1 ; 2C_136/2018 du 24 
septembre 2018 consid. 3.2). Conformément au principe de la confiance, qui 
s’applique aux procédures administratives, les décisions, les déclarations et 
comportements de l’administration doivent recevoir le sens que l’administré 
pouvait raisonnablement leur attribuer en fonction des circonstances qu’il 
connaissait ou aurait dû connaître (arrêt du Tribunal fédéral 1P.292/2004 du 29 
juillet 2004 consid. 2.1 ; ATA/1299/2019 du 27 août 2019 consid. 3d). 

 Le droit à la protection de la bonne foi peut également être invoqué en présence 
simplement d’un comportement de l’administration, notamment en cas de silence 
de l’autorité dans une situation de fait contraire au droit, susceptible d’éveiller chez 
l’administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 361 consid. 7.1). 
Entre autres conditions, l’autorité doit être intervenue à l’égard du citoyen dans une 
situation concrète et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le 
comportement de l’administration, des dispositions qu’il ne saurait modifier sans 
subir de préjudice (arrêt du Tribunal fédéral 9C_628/2017 du 9 mai 2018 consid. 
2.2). 

 La précision que l’attente ou l’espérance doit être « légitime » est une autre façon 
de dire que l’administré doit avoir eu des raisons sérieuses d’interpréter comme il 
l’a fait le comportement de l’administration et d’en tirer les conséquences qu’il en 
a tirées. Tel n’est notamment pas le cas s’il apparaît, au vu des circonstances, qu’il 
devait raisonnablement avoir des doutes sur la signification du comportement en 
cause et se renseigner à ce sujet auprès de l’autorité (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 5.1). 

8. S'agissant de l'application du principe de la bonne foi en matière de constructions 
illicites, l’inaction de l’autorité face à une construction illicite ne lie cette dernière 
que si elle peut être assimilée à une tolérance « active ». Pour cela, certains auteurs 

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considèrent que l’autorité a dû rester passive pendant une période prolongée – de 
l’ordre d’une dizaine d’années au moins – alors qu’elle avait connaissance de la 
construction illicite, ou aurait dû en avoir connaissance si elle avait agi avec 
diligence (Nicolas WISARD/Samuel BRÜCKNER/Milena PIREK, Les 
constructions « illicites » en droit public - notions, mesures administratives, 
sanctions, Journées suisses du droit de la construction, Fribourg 2019, p. 223). 

Le Tribunal fédéral a déjà considéré que des délais de plus de quatre ans et même 
de plus de treize ans ne suffisaient pas pour retenir que l’autorité administrative 
aurait toléré des constructions et installations durant de longues années et que son 
intervention violerait le principe de la bonne foi (arrêts 1C_114/2011 du 8 juin 2011 
consid. 4.2 ; 1C_181/2009 du 24 juin 2009 consid. 3.3). Des délais de vingt-quatre 
voire vingt ans peuvent suffire (arrêt du Tribunal fédéral 1C_176/2009 du 28 
janvier 2010 consid. 2.2.2 et les références citées). 

Récemment, la chambre administrative a retenu une telle violation dans le cadre de 
la présence d’un paddock et d’un marcheur dans un manège pendant plus de vingt 
ans (ATA/77/2023 du 24 janvier 2023). 

9. Par ailleurs, la dernière des cinq conditions auxquelles est soumis un ordre de 
remise en état concerne l'application du principe de la proportionnalité, garanti par 
l'art. 5 al. 2 Cst. Celui-ci exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les 
résultats escomptés et qu’ils ne puissent pas être atteints par une mesure moins 
incisive. En outre, ce principe interdit toute limitation allant au-delà du but visé et 
exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés 
compromis (ATF 145 I 297 consid. 2.4.3.1 et les références citées). 

Plus spécifiquement, l’art. 129 let. e LCI reconnaît une certaine marge 
d’appréciation à l’autorité dans le choix de la mesure adéquate pour rétablir une 
situation conforme au droit, dont elle doit faire usage dans le respect des principes 
de proportionnalité, de l’égalité de traitement et de la bonne foi, et en tenant compte 
des divers intérêts publics et privés en présence (ATA/1399/2019 du 17 septembre 
2019 consid. 3c et l’arrêt cité ; ATA/336/2011 du 24 mai 2011 consid. 3b). 

10. La proportionnalité au sens étroit implique une pesée des intérêts. C’est à ce titre 
que le département peut renoncer à ordonner la remise en conformité si les 
dérogations à la règle sont mineures, si l’intérêt public lésé n’est pas de nature à 
justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l’ouvrage, sachant 
que son intérêt purement économique ne saurait avoir le pas sur l’intérêt public au 
rétablissement d’une situation conforme au droit (arrêt du Tribunal fédéral 1C_ 
544/2014 du 1er avril 2015 consid. 4.2), si celui-ci pouvait de bonne foi se croire 
autorisé à construire ou encore s’il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la 
construction comme conforme au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6 ; 123 II 248 
consid. 3a/bb ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.1 ; 
ATA/1399/2019 du 17 septembre 2019 consid. 3c), si les frais de démolition et de 
remise en état des lieux engendreraient des charges excessives que l’intéressé ne 
serait pas en mesure de prendre en charge (arrêts du Tribunal fédéral 1C_370/2015 

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du 16 février 2016 consid. 4.4 ; 1C_537/2011 du 26 avril 2012). Néanmoins, un 
intérêt purement économique ne saurait avoir le pas sur l’intérêt public au 
rétablissement d’une situation conforme au droit (arrêt du Tribunal fédéral 1C_544/ 
2014 du 1er avril 2015 consid. 4.2).  

 Le postulat selon lequel le respect du principe de proportionnalité s’impose même 
envers un administré de mauvaise foi est relativisé, voire annihilé, par l’idée que le 
constructeur qui place l’autorité devant le fait accompli doit s’attendre à ce que cette 
dernière se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des 
inconvénients qui en découlent pour lui constructeur (Nicolas WISARD/Samuel 
BRÜCKNER/Milena PIREK, op. cit., p. 218). 

11. Dans un arrêt du 28 avril 2021, le Tribunal fédéral a précisé qu’à l’inverse de ce qui 
prévalait pour les zones à bâtir, et contrairement à ce qu'il avait admis durant de 
nombreuses années, l’obligation de rétablir un état conforme au droit ne s’éteignait 
pas après trente ans s’agissant de bâtiments et installations érigés illégalement en 
dehors de la zone à bâtir (ATF 147 II 309 consid. 4 et 5). En particulier, s’il pouvait 
certes être tenu compte de situations exceptionnelles par le biais de solutions 
spécifiques, notamment par la fixation d’un délai de remise en état plus long, une 
utilisation illégale, qui contrevient au principe fondamental en matière 
d’aménagement du territoire de la séparation des zones à bâtir des zones non 
constructibles, ne doit pas se poursuivre indéfiniment sur la base du simple 
écoulement du temps (ATF 147 II 309 consid. 5.5 et 5.6 ; arrêt 1C_60/2021 du 27 
juillet 2021 consid. 3.2.1). 

Cette jurisprudence est régulièrement appliquée par la chambre administrative (cf. 
ATA/225/2023 du 7 mars 2023 consid. 5). 

12. En l'occurrence, s'agissant de savoir si, comme le soutient la recourante, la décision 
litigieuse serait contraire au principe de la bonne foi, l'autorité intimée considère 
tout d'abord que la recourante n'aurait pas démontré avoir tenu compte des 
informations contenues dans le courrier du 4 octobre 2017 lors de l'achat de la 
parcelle. Cependant, il s'agit là, comme l'a relevé la recourante, d'un fait dont la 
preuve peut être impossible à apporter dans la mesure où il correspond à un simple 
savoir. Par ailleurs, le seul fait que la recourante s'est elle-même fondée sur ce 
document dans la présente procédure démontre qu'elle était en possession des 
informations qu'il contenait et il n'y a a priori aucune raison de considérer, en 
l'absence de tout indice contraire, que ces dernières lui seraient parvenues 
seulement postérieurement à la vente. 

Ensuite, l'autorité intimée considère que la recourante aurait pu s'informer 
préalablement au sujet de l'affectation des bâtiments litigieux auprès des autorités 
administratives avant de s'engager. Cet argument revient toutefois à ignorer le 
contenu et la portée de l'acte du 4 octobre 2017, que l'autorité intimée avait elle-
même qualifiée de décision constatatoire et qui avait pour objet de renoncer à la 
démolition des bâtiments litigieux en raison de leur réalisation très 
vraisemblablement antérieure à 1986, soit datant de plus de trente ans. Compte tenu 

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A/2886/2023 

de ces informations, la recourante n'avait strictement aucune raison de requérir des 
informations complémentaires auprès de l'autorité litigieuse. 

Enfin, l'autorité intimée soutient que le fait qu'elle avait renoncé à exiger la 
démolition des bâtiments litigieux ne permettait pas à la recourante de prétendre 
qu'elle pouvait conserver l'affectation qui n'était pas celle autorisée à l'origine. Cet 
argument se heurte cependant au fait que la décision du 4 octobre 2017 faisait 
expressément référence au constat d'huissier du 18 août 2015, lequel, produit dans 
la présente procédure, démontrait sans aucune ambiguïté l'affectation non agricole 
desdits bâtiments. L'autorité intimée ne saurait donc aujourd'hui s'écarter d'éléments 
auxquels elle s'était elle-même référée à l'époque, soit en laissant entendre qu'elle 
n'en avait alors pas pris connaissance, soit en prétendant qu'il n'y aurait pas (ou plus) 
lieu d'en tenir compte, sauf à adopter un comportement clairement contraire au 
principe de la bonne foi. 

Il faut encore préciser, concernant la durée au terme de laquelle l'inaction de 
l'autorité permet à un propriétaire de se prévaloir du principe de la bonne foi, que 
la présente espèce présente une caractéristique tout à fait spécifique, puisque 
l'affectation non agricole des bâtiments litigieux était non seulement portée à la 
connaissance de l'autorité (depuis 2015), mais que celle-ci a ensuite expressément 
renoncé à en obtenir le rétablissement conforme au droit par une décision formelle. 
Cet élément implique une dimension de sécurité du droit qui renforce en l'espèce le 
besoin de protection de l'administré dans la confiance qu'il doit pouvoir faire à 
l'autorité administrative. 

13. Au vu de ce qui précède, force est de constater que l'une des conditions permettant 
à l'autorité intimée de prononcer un ordre de remise en état n'est pas réalisée. 

14. A cela, le tribunal ajoutera à titre supplémentaire que le principe de la 
proportionnalité s'oppose lui aussi à la décision litigieuse. Certes, la modification 
de la LAT annoncée dans la FF 2023 2488, qui rétablit la prescription trentenaire 
qu'avait supprimé l'ATF 147 II 309, n'entrera en vigueur qu'en 2025 et il ne saurait 
donc en être fait une application anticipée. Cependant, cette modification législative 
très prochaine doit être prise en considération dans le cadre du principe de la 
proportionnalité, sauf à faire abstraction du pouvoir d'appréciation dont dispose 
l'autorité et à s'en tenir à une application purement mécanique du droit. 

15. Au vu de ce qui précède, le recours sera admis et la décision litigieuse annulée. 

16. Vu l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du 
règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 
30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03). L'émolument versé par la recourante lui sera 
restitué.  

17. Vu l'issue du litige, une indemnité de procédure de CHF 2'000.-, à la charge de l'Etat 
de Genève, soit pour lui l'autorité intimée, sera allouée à la recourante (art. 87 al. 2 
à 4 LPA et 6 RFPA). 

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare recevable le recours interjeté le 7 novembre 2023 par A______ SA contre 
la décision I-10______ prononcée par le département du territoire le 7 juillet 2023 ; 

2. l'admet ; 

3. annule la décision I-10______ prononcée par le département du territoire le 7 juillet 
2023 ; 

4. ordonne la restitution à la recourante de son avance de frais de CHF 900.- ; 

5. condamne l'Etat de Genève, soit pour lui le département du territoire, à verser à 
A______ SA une indemnité de procédure de CHF 2'000.- ; 

6. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 
Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit 
être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du 
jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent 
jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 

Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Aurèle MÜLLER et 
Saskia RICHARDET VOLPI, juges assesseurs 

Au nom du Tribunal : 

Le président 

Olivier BINDSCHEDLER TORNARE 

 

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. 

Genève, le  La greffière