# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2731b03d-9b05-56d7-b29e-e0736d97e451
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2021-09-07
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 07.09.2021 A-3484/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-3484-2018_2021-09-07.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018,  
A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018,  
A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018,  
A-3562/2018 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  7 .  S e p t e m b e r  2 0 2 1  

Besetzung 
 Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), 

Richter Jérôme Candrian, Richterin Kathrin Dietrich,    

Gerichtsschreiber Benjamin Strässle. 
 

 
 

Parteien 
 A-3484/2018 

Flughafen Zürich AG,  

Rechtsdienst, Postfach, 8058 Zürich,   

vertreten durch 

Dr. iur. Roland Gfeller, Rechtsanwalt,  

Gfeller Budliger Kunz Rechtsanwälte,  

Beschwerdeführerin, 

 
 

 
gegen 

 
 

1. Landkreis Waldshut,  

Kaiserstrasse 110, 79761 Waldshut-Tiengen,  

Deutschland, und Mitbeteiligte, 

alle vertreten durch  

Dr. Marco Núñez Müller, Chatham Partners LLP,  

 

2. Stadt Bülach,  

Marktgasse 27/28, 8180 Bülach, 

und Mitbeteiligte, 

 

 

 

alle vertreten durch  

Dr. iur. Heinrich Ueberwasser,  

Advokat,   

 

3. Verein Ikarus Erben,  

handelnd durch den Vorstand, 

v.d. Jakob Scheifele, 

 

4. Gemeinde Dällikon,  

Postfach, 8108 Dällikon, 

und Mitbeteiligte, 

beide vertreten durch  

Martin Looser, Rechtsanwalt, und  

Dr. iur. Adrian Strütt, Rechtsanwalt,  

ettlersuter Rechtsanwälte,  

 

5. Verein Fluglärmsolidarität –  

Bürgerinitiative für solidarische Fluglärmverteilung, 

c/o Dr. Walter Rohr, Präsident, 

und Mitbeteiligter, 

beide vertreten durch  

lic. iur. Kurt Klose, Rechtsanwalt,  

 

6. Stadt Illnau-Effretikon,  

Märtplatz 29, 8307 Effretikon,   

 

7. Gemeinde Niederglatt,  

Grafschaftstrasse 55, 8172 Niederglatt ZH, 

   

8. Gemeinde Turbenthal,  

Tösstalstrasse 56, 8488 Turbenthal, 

   

9. Gemeinde Niederhasli,  

Dorfstrasse 17, 8155 Niederhasli, 

   

1 – 9 Beschwerdegegner im Verfahren A-3484/2018, 

 

Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL,  

Postfach, 3003 Bern, 

Vorinstanz, 

 

und  

 

 

 

 

A-3491/2018 

Landkreis Waldshut,  

Kaiserstrasse 110, 79761 Waldshut-Tiengen, Deutschland 

und Mitbeteiligte, 

alle vertreten durch  

Dr. Marco Núñez Müller, Chatham Partners LLP,  

Beschwerdeführende, 

 

A-3502/2018 

Stadt Bülach,  

Marktgasse 27/28, 8180 Bülach, 

und Mitbeteiligte, 

alle vertreten durch  

Dr. iur. Heinrich Ueberwasser,  

Advokat,  

Beschwerdeführerinnen, 

 

A-3546/2018 

Verein Ikarus Erben,  

handelnd durch den Vorstand,  

v.d. Jakob Scheifele,  

Beschwerdeführer, 

 

A-3547/2018 

Gemeinde Dällikon,  

Postfach, 8108 Dällikon, 

und Mitbeteiligte, 

beide vertreten durch  

Martin Looser, Rechtsanwalt, und  

Dr. iur. Adrian Strütt, Rechtsanwalt,  

ettlersuter Rechtsanwälte,  

Beschwerdeführerinnen 

 

A-3553/2018 

Verein Fluglärmsolidarität -  

Bürgerinitiative für solidarische Fluglärmverteilung,   

c/o Dr. Walter Rohr, Präsident,  

und Mitbeteiligter,  

beide vertreten durch  

lic. iur. Kurt Klose, Rechtsanwalt,  

Beschwerdeführende, 

 

A-3559/2018 

Stadt Illnau-Effretikon,  

Märtplatz 29, 8307 Effretikon, 

Beschwerdeführerin, 

 

A-3560/2018 

Gemeinde Niederglatt,  

Grafschaftstrasse 55, 8172 Niederglatt ZH, 

Beschwerdeführerin, 

 

A-3561/2018 

Gemeinde Turbenthal,  

Tösstalstrasse 56, 8488 Turbenthal, 

Beschwerdeführerin, 

 

A-3562/2018 

Gemeinde Niederhasli,  

Dorfstrasse 17, 8155 Niederhasli, 

Beschwerdeführerin, 

 

gegen 

 

Flughafen Zürich AG,  

Rechtsdienst, Postfach, 8058 Zürich,   

vertreten durch 

Dr. iur. Roland Gfeller, Rechtsanwalt,  

Gfeller Budliger Kunz Rechtsanwälte,  

Beschwerdegegnerin in den Verfahren A-3491/2018,  

A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018, A-3553/2018,  

A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

 

Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL,  

Postfach, 3003 Bern, 

Vorinstanz, 

 

sowie 

 

Skyguide, 

Schweizerische Aktiengesellschaft  

für zivile und militärische Flugsicherung, 

Rechtsdienst, 

Beigeladene. 

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 

Gegenstand 
 Änderung des Betriebsreglements (BR 2014),  

Teilgenehmigung. 

 

 

 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 5 

Sachverhalt: 

Vorgeschichte 

A.  

A.a Am 31. Mai 2001 erteilte das Eidgenössische Departement für Umwelt, 

Verkehr, Energie und Kommunikation (nachfolgend: UVEK) der Flughafen 

Zürich AG unter verschiedenen Auflagen die Konzession zum Betrieb des 

Flughafens Zürich für die Dauer von 50 Jahren bis zum 31. Mai 2051. Glei-

chentags genehmigte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) das von der 

Flughafen Zürich AG zusammen mit dem Konzessionsgesuch eingereichte 

Betriebsreglement (sog. Betriebsreglement [BR] 2001) für den Flughafen 

Zürich. Die gegen die Genehmigung des Betriebsreglements erhobenen 

Beschwerden wurden schliesslich vom Bundesgericht mit getrennten Urteil 

1A.22/2005, 1A.23/2005 und 1A.24/2205 vom 4. Juli 2005 (im Wesentli-

chen) abgewiesen.  

A.b Zwischenzeitlich, am 18. Oktober 2001, hatten die Schweiz und 

Deutschland einen Staatsvertrag über die Auswirkungen des Betriebs des 

Flughafens Zürich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland 

geschlossen. Daraufhin wurde das BR 2001 in vorläufiger Anwendung des 

Staatsvertrags provisorisch abgeändert; für die Abend- und die Nachstun-

den wurden anstelle der bisherigen Nordanflüge Landungen von Osten her 

auf Piste 28 eingeführt. Nach der Ablehnung des Staatsvertrags durch das 

eidgenössische Parlament im März 2003 erliess Deutschland mit der 

220. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung (DVO) im sel-

ben Jahr einseitig Massnahmen zur Beschränkung der An- und Abflüge auf 

den Flughafen Zürich im deutschen Luftraum. In der Folge wurde das 

BR 2001 zwei weitere Male provisorisch abgeändert und es wurden u.a. 

morgendliche Südanflüge auf Piste 34 eingeführt. 

B.  

B.a Am 31. Dezember 2003 legte die Flughafen Zürich AG ein angepass-

tes Betriebsreglement zur Genehmigung vor. Dieses sollte die verschiede-

nen Provisorien um das BR 2001 ersetzen. Es schrieb im Wesentlichen 

den bestehenden Flugbetrieb fort, wobei zum Schutz der Bevölkerung ge-

gen Fluglärm die Nachtruhe um eine Stunde verlängert wurde (neu ab 

23:00 Uhr), verbunden mit der Möglichkeit des Verspätungsabbaus bis 

23:30 Uhr. Das Betriebsreglement sollte gelten, bis nach Abschluss des 

Sachplan-Verfahrens ein definitives Betriebsreglement für den Flughafen 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 6 

Zürich erlassen werden kann und war aus diesem Grund als vorläufiges 

Betriebsreglement (nachfolgend: vBR) bezeichnet. 

B.b Mit Verfügung vom 29. März 2005 genehmigte das BAZL das vBR teil-

weise sowie unter Auflagen. Zudem legte es ein Pistenkonzept fest. Dieses 

sah – entsprechend dem bisherigen Flugbetrieb – für den Morgen prioritär 

Anflüge aus Süden auf Piste 34 und am Abend sowie in der Nacht prioritär 

Anflüge aus Osten auf Piste 28 vor. Tagsüber sollte der Flughafen Zürich 

grundsätzlich weiterhin von Norden auf die Pisten 14 und 16 angeflogen 

werden. 

Das Bundesverwaltungs- und anschliessend das Bundesgericht hiessen 

die gegen die Genehmigung des vBR erhobenen Beschwerden teilweise 

gut (Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009; Urteil des 

BGer 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010, teilweise publiziert in BGE 137 

II 58). Gemäss den Erwägungen des Bundesgerichts setzt die Bewilligung 

von betrieblichen und baulichen Änderungen eines Flughafens mit erheb-

lichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt grundsätzlich das Vorliegen 

eines Sachplans voraus. Entsprechend hätte zunächst der vollständige 

Sachplan (samt Objektblatt) vorliegen und – damit koordiniert – die Anpas-

sung der kantonalen Richtplanung erfolgen müssen, um – darauf aufbau-

end – das neue Betriebsreglement für den Flughafen Zürich zu konzipie-

ren. Diese Abfolge der Planung habe indes nicht eingehalten werden kön-

nen. Vielmehr sei es – auch aus rechtsstaatlicher Sicht – geboten gewe-

sen, die zahlreichen provisorischen Betriebsreglementsänderungen durch 

ein Betriebsreglement abzulösen, das auf einer umfassenden Umweltver-

träglichkeitsprüfung beruhe und im ordentlichen Verfahren unter Mitwir-

kung aller Beteiligten überprüft werden könne. Eine umfassende Evalua-

tion alternativer lärmoptimierter Betriebsvarianten habe dabei nicht berück-

sichtigt werden können. Entsprechendes werde im Rahmen des Sachplan-

verfahrens sowie beim Erlass des definitiven Betriebsreglements vorzu-

nehmen sein.  

Nach den weiteren Erwägungen des Bundesverwaltungs- sowie das Bun-

desgerichts ist die fehlende sach- und richtplanerische Grundlage kein Hin-

derungsgrund für notwendige Anpassungen der flugbetrieblichen Belange 

im Betriebsreglement. Anpassungen müssten jedoch auf sicherheitsrele-

vante Änderungen sowie Massnahmen zum Ausgleich der von Deutsch-

land einseitig angeordneten Überflugbeschränkungen und der damit verlo-

ren gegangenen Kapazitäten beschränkt bleiben. Die Genehmigung von 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

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weiter gehenden betrieblichen und baulichen Änderungen, insbesondere 

von solchen mit beachtlichen Auswirkungen auf die An- und Abflugverfah-

ren sowie die Kapazitäten des Flughafens, sei hingegen nicht zulässig und 

die Genehmigung daher insoweit aufzuheben (Urteil des BVGer  

A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 30 f.; BGE 137 II 58 E. 3–6, ins-

bes. E. 3.3.2 f. und E. 6.10).  

Das Bundesgericht erachtete vor diesem Hintergrund etwa die Einführung 

von Südanflügen am Morgen aus Sicherheitsgründen für zulässig, wäh-

rend es eine weitgehende Flexibilisierung der Pistenbenutzung sowie den 

Bau verschiedener Schnellabrollwege nicht als notwendig im Sinne der 

Rechtsprechung beurteilte und entsprechende Änderungen des Betriebs-

reglements bzw. die betreffenden Plangenehmigungen aufhob. Ebenfalls 

zunächst in die Sachplanung verwiesen wurde der Entscheid über eine zu-

sätzliche Verlängerung der Nachtruhe. Soweit eine Einschränkung der 

Südanflüge auf Piste 34 während der letzten Abend- und der Nachstunden 

verlangt worden war, wies das Bundesgericht die Angelegenheit zur mate-

riellen Beurteilung an das BAZL zurück. Es stellte fest, dass Piste 28 für 

Landungen von schweren Langstreckenflugzeugen unter erschwerten 

Wetterbedingungen zu kurz ist, weshalb im Rahmen des Ostanflugkon-

zepts am Abend vermehrt auch Piste 34 für Landungen habe freigegeben 

werden müssen. Gemäss den Erwägungen des Bundesgerichts kann je-

doch das Konzept des vBR – Priorität von Südanflügen am Morgen und 

Priorität von Ostanflügen am Abend – nur realisiert werden, wenn am 

Abend keine oder wenige Grossraumflugzeuge landeten, die bei schlech-

tem Wetter oder aufgrund von Sicherheitsbedenken des Piloten auf Piste 

34 angewiesen seien. Eine solch vermehrte Aufteilung des Anflugverkehrs 

auf die Pisten 28 und 34 während der Anwendung des Ostanflugkonzepts 

am Abend und in den Nachtstunden sei aus Sicherheits- und Umwelt-

schutzgründen problematisch. Das BAZL habe zu prüfen, ob die Landung 

von schweren Grossraumflugzeugen am Abend (aus Umweltschutzgrün-

den) beschränkt werden müsse (BGE 137 II 58 E. 6.4 und Dispositiv 

Ziff. 4.1).  

Der Verein Ikarus Erben sowie die Gemeinden Regensdorf, Dällikon und 

Niederhasli hatten sodann eine Änderung der Abflugroute ab Piste 28 in 

Richtung Westen verlangt. Hintergrund des Begehrens war nach den Fest-

stellungen des Bundesverwaltungsgerichts u.a. die Neuerstellung des 

Docks Midfield, aufgrund dessen in den Jahren 1999 und 2000 das Dreh-

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

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funkfeuer VOR/DME nach Südwesten verschoben und zugleich der Ab-

drehpunkt nach dem Start ab Piste 28 von 2.5 auf 2.1 nautische Meilen 

(NM) vorversetzt worden war. Dies habe zu einer Verschiebung des Ab-

flugweges geführt, aufgrund dessen die Gemeinden Dällikon und Regens-

dorf stärker mit Fluglärm belastet würden; vor der Änderung seien die Flug-

zeuge nach dem Start auf Piste 28 über mehrheitlich unbewohntes Indust-

riegebiet zwischen Dällikon und Buchs geflogen. Das Bundesgericht hiess 

schliesslich die Beschwerde insofern gut, als der Abdrehpunkt soweit nach 

Westen zurückverschoben werden müsse, dass die Siedlungsgebiete von 

Dällikon und Regensdorf entlastet und der Zustand vor 1999 möglichst wie-

derhergestellt werde (Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 

2009 E. 45.10; Urteil des BGer 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 

E. 10.3 und Dispositiv Ziff. 1).  

B.c Mit Verfügung vom 15. April 2011 genehmigte das BAZL eine entspre-

chend dem Urteil des BGer 1C_58/2010 angepasste Fassung des vBR. 

Der heutige Betrieb des Flughafens Zürich ist im Betriebsreglement vom 

30. Juni 2011 (nachfolgend: BR 2011) mit seitherigen Änderungen gere-

gelt.  

C.  

C.a Am 15. März 2011 ereignete sich auf dem Flughafen Zürich ein schwe-

rer Vorfall zwischen zwei gleichzeitig startenden Flugzeugen. Der Vorfall 

wurde von der Schweizerischen Unfalluntersuchungsstelle (nachfolgend: 

SUST) untersucht, wobei die SUST in ihrem Schlussbericht Nr. 2136 vom 

2. Mai 2012 u.a. festhält, der komplexe Betrieb auf zwei sich kreuzenden 

Pisten habe die Entstehung des schweren Vorfalls begünstigt. Sie sprach 

in ihrem Schlussbericht sodann verschiedene Sicherheitsempfehlungen 

aus. U.a. sollte das BAZL zusammen mit der Flugsicherung Skyguide, der 

Flughafenbetreiberin und den Benutzern des Flughafens Zürich eine um-

fassende Analyse der Betriebsverfahren vornehmen und alle geeigneten 

Massnahmen treffen, welche die Komplexität und die systemischen Risi-

ken verringerten (Schlussbericht Nr. 2136 der Schweizerischen Unfallun-

tersuchungsstelle [SUST], insbes. S. 55–60, < www.sust.admin.ch > Be-

richte > Ereignisberichte Aviatik Übersicht, besucht am 10. August 2021). 

C.b Der Flughafenbetrieb wurde in der Folge einer Gesamtüberprüfung der 

Sicherheit unterzogen. Ziel war es, im Rahmen einer Risiko- und Massnah-

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menbeurteilung die massgeblichen Risiken (sog. Top Hazards) zu identifi-

zieren und Massnahmen zur Erhöhung der Sicherheit am Flughafen Zürich 

auszuarbeiten (nachfolgend: Sicherheitsüberprüfung 2012). 

Der Schlussbericht Sicherheitsüberprüfung Flughafen Zürich wurde am 

14. Dezember 2012 erstattet. Er bezeichnet zunächst acht massgebliche 

Risiken, die im System und Betrieb des Flughafens Zürich enthalten sind. 

Die Risiken liegen zu einem Grossteil in der hohen betrieblichen Komple-

xität begründet (verschiedene Betriebskonzepte, ungünstiges Luftraumde-

sign, Pistenkreuzungen, sich kreuzende Flugrouten etc.). Im Weiteren ent-

hält der Bericht – gestützt auf eine Risikoeinschätzung nach Schwere und 

Wahrscheinlichkeit des Eintritts – eine Beurteilung von 30 baulichen und 

betrieblichen Massnahmen zur Verbesserung der Sicherheit. Die Beurtei-

lung umfasst die beiden Aspekte Sicherheit und Betrieb, also die Wirkung 

einer Massnahme auf die Sicherheit (safety) sowie – in betrieblicher Hin-

sicht – auf die Stabilität des Flughafenbetriebs, die Kapazität und auf wei-

tere Luftraumbenutzer. Im Vordergrund stehen Massnahmen zur Reduk-

tion der Komplexität des Betriebs. Die Massnahmen sind schliesslich 

zwecks einer relevanten Risikoreduktion zu Massnahmenpaketen zusam-

mengefasst. Sie zielen darauf ab, die relevanten Gefahren am Flughafen 

Zürich – operationelle Komplexität des Flugbetriebs, Kreuzungen von Pis-

ten und Rollwegen am Boden sowie Kreuzungspunkte zwischen An- und 

Abflugrouten in der Luft – zu reduzieren (Schlussbericht Sicherheitsüber-

prüfung Flughafen Zürich vom 14. Dezember 2012 [nachfolgend: Schluss-

bericht Sicherheitsüberprüfung 2012] und Dokumentation zum Schlussbe-

richt Sicherheitsüberprüfung Flughafen Zürich vom 14. Dezember 2012 

[nachfolgend: Dokumentation zum Schlussbericht Sicherheitsüberprüfung 

2012] beide abrufbar unter < www.bazl.admin.ch > Medien > aktuelle Do-

kumente, besucht am 10. August 2021).  

D.  

D.a Am 28. Dezember 2011 genehmigte das BAZL die von der Flughafen 

Zürich AG beantragte Verschiebung des Abdrehpunktes der Abflugroute ab 

Piste 28 von bisher 2.1 NM, gemessen vom Drehfunkfeuer Kloten (VOR 

KLO), auf neu 2.3 NM. Das BAZL erwog, mit der beantragten Rückverset-

zung des Abdrehpunktes sei die Vorgabe gemäss dem Urteil des Bundes-

gerichts 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 erfüllt; der Abdrehpunkt 

komme so nahe wie möglich an den ursprünglichen Abdrehpunkt zu liegen 

(vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. B.b). 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

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D.b Mit gemeinsamer Eingabe vom 14. November 2012 erhoben die Ge-

meinden Dällikon und Regensdorf beim Bundesverwaltungsgericht Be-

schwerde. Sie beantragten u.a., es sei die Verfügung des BAZL vom 

28. Dezember 2011 aufzuheben und es sei dieses anzuhalten, Dispositiv 

Ziff. 1 des rubrizierten Bundesgerichtsurteils zu vollziehen und dafür zu 

sorgen, dass im Abflug ab Piste 28 unverzüglich sämtliche Massnahmen 

getroffen würden, um das Siedlungsgebiet von Dällikon und Regensdorf 

soweit technisch und betrieblich möglich von direkten Überflügen und (so-

mit) von übermässigem Fluglärm dauerhaft zu entlasten. 

Die Gemeinden Dällikon und Regensdorf machten in formeller Hinsicht gel-

tend, sie seien – entgegen den Erwägungen des Bundesgerichts in rubri-

ziertem Entscheid – nicht am Verfahren vor dem BAZL beteiligt worden und 

dieses habe ihnen die Verfügung nicht (korrekt) eröffnet. Zudem sei – in 

materieller Hinsicht – eine tatsächliche Entlastung der betroffenen Sied-

lungsgebiete nicht erreicht worden; zwar sei der Abdrehpunkt zurückver-

setzt worden, doch würden die Flugzeuge von diesem aus anstatt des bis-

herigen radialen Kurvenflugs eine S-Kurve über die Siedlungsgebiete von 

Adlikon b. Regensdorf und Dällikon fliegen, wodurch die Lärmimmissionen 

sogar zugenommen hätten.  

D.c Das Bundesverwaltungsgericht trat mir Urteil A-5926/2012 vom 9. April 

2013 auf die Beschwerde nicht ein. Es ging aufgrund der Umstände davon 

aus, die Beschwerde gegen die Verfügung vom 28. Dezember 2011 sei 

verspätet (Urteil des BVGer A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 2).  

Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde wies das Bundesgericht mit 

Urteil 1C_492/2013 vom 19. September 2013 ab. Es erwog, die Gemein-

den Dällikon und Regensdorf hätten, nachdem sie von der ohne ihre Mit-

wirkung erlassenen Verfügung Kenntnis erhalten hatten, diese anfechten 

müssen, anstatt die konkreten Auswirkungen der Rückversetzung des Ab-

drehpunktes abzuwarten und sodann nachträglich Beschwerde zu erhe-

ben. (Weitere) Massnahmen zur Verminderung des Fluglärms bei Starts ab 

Piste 28 seien daher im Rahmen eines neuen erstinstanzlichen Verfahrens 

zu beurteilen, in welchem allen betroffenen Privaten und Gemeinden das 

rechtliche Gehör zu gewähren sei (Urteil des BGer 1C_492/2013 vom 

19. September 2013 E. 5). 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 11 

E.  

Zwischenzeitlich, am 4. September 2012, hatten die Schweiz und Deutsch-

land einen neuen Staatsvertrag über die Auswirkungen des Betriebs des 

Flughafens Zürich auf deutsches Hoheitsgebiet unterzeichnet. Das Eidge-

nössische Parlament stimmte dem Staatsvertrag im Jahr 2013 zu. Die Ra-

tifizierung durch Deutschland steht bis heute aus. 

F.  

Am 26. Juni 2013 verabschiedete der Bundesrat das Objektblatt Flughafen 

Zürich als Bestandteil des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL; nach-

folgend: SIL 1).  

Gemäss den Festlegungen im Objektblatt ist der Flughafen ein Landesflug-

hafen, der möglichst gute Verbindungen in Europa und zu den wichtigsten 

Zentren weltweit anbieten soll. Es soll am Flughafen Zürich ein Drehkreuz-

betrieb weiterhin möglich sein und der Flughafen Zürich stelle eine auf 

diese Funktion ausgerichtete Kapazität bereit.  

Die weiteren Festlegungen zum Flugbetrieb blieben aufgrund der ausste-

henden Ratifizierung des Staatsvertrags durch Deutschland auf jene Be-

triebsvariante beschränkt, die sich am Flugbetrieb gemäss dem BR 2011 

orientierte und die Vorgaben der DVO einhielt (sog. Betriebsvariante EDVO). 

Die Betriebszeiten für den ordentlichen Betrieb wurden wie bisher auf die 

Zeit von 06:00 bis 23:00 Uhr festgelegt mit der Möglichkeit des Ver-

spätungsabbaus bis 23:30 Uhr. Bestehen blieben auch die im Wesentli-

chen drei unterschiedlichen Flugbetriebskonzepte: Während der morgend-

lichen Sperrzeiten gemäss der DVO wird von Süden gelandet und nach 

Westen und Norden gestartet (sog. Südanflugkonzept; im Weiteren als 

Südkonzept bezeichnet). Tagsüber wird der Flughafen in der Regel von 

Norden angeflogen und Starts erfolgen nach Westen und Süden (sog. 

Nordanflugkonzept; im Weiteren als Nordkonzept bezeichnet). Am Abend 

und in der Nacht wird – wiederum aufgrund der DVO – in der Regel von 

Osten gelandet und nach Norden und Osten bzw. – während der Nacht-

stunden – nach Norden gestartet (sog. Ostanflugkonzept; im Weiteren als 

Ostkonzept bezeichnet). Das Ostkonzept kommt zudem auch tagsüber bei 

Wetterlagen mit starkem Westwind zur Anwendung, wenn aufgrund des 

Rückenwinds nicht mehr von Norden her auf den Pisten 14 und 16 gelan-

det werden kann.  

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

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Die drei Betriebskonzepte – im tatsächlichen Betrieb bestehen weitere Be-

triebskonzepte etwa für den Fall besonderer meteorologischer Bedingun-

gen wie Nebel und Bise – sind in den folgenden Skizzen abgebildet, wobei 

blaue Pfeile die jeweilige Landepiste (einschliesslich Nummerierung Lan-

depiste) und rote Pfeile die jeweilige Startpiste (einschliesslich Nummerie-

rung Startpiste) zeigen (< www.flueghafen-zuerich.ch > Alle Bereiche > Po-

litik & Verantwortung > Flugbewegungen Pistenkonzepte, besucht am 

10. August 2021):  

Skizze Nordanflugkonzept  Skizze Ostanflugkonzept Skizze Südanflugkonzept 

Berücksichtigt wurde sodann bereits ein Teil der gemäss der Sicherheits-

überprüfung 2012 zu treffenden Massnahmen, soweit diese sachplanrele-

vant sind und den betroffenen Stellen bereits unterbreitet worden waren. 

Im Weiteren wurde das Gebiet mit Lärmauswirkungen als Entwicklungs-

spielraum für den Flugbetrieb festgelegt und bestimmt, dass die vom Flug-

betrieb verursachte Fluglärmbelastung jährlich auszuweisen und zu analy-

sieren ist (sog. Nachweis der Lärmbelastung). Als Beurteilungsmassstab 

hierzu wurde die im Betriebsreglementsverfahren zu bewilligende zuläs-

sige Lärmbelastung festgelegt, wobei allfällige Überschreitungen zu be-

gründen und Massnahmen aufzuzeigen sind, wie diese Überschreitungen 

künftig vermieden werden können. Weiter legt der Sachplan fest, dass die 

zuständigen Bundesstellen die zur Verminderung der Lärmbelastung not-

wendigen Massnahmen treffen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass 

die Lärmimmissionen die zulässige Belastung auf Dauer wesentlich – um 

1 dB(A) oder mehr – überschreiten (SIL 1, Festlegungen, insbes. Ziffn. 1–

6, < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infrastruktur > Flugplätze > Landes-

flughäfen > Flughafen Zürich > SIL-Prozess Flughafen Zürich > SIL Objekt-

blatt 2013 > Dokumente, besucht am 10. August 2021).  

 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

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Betriebsreglement 2014 

G.  

G.a Am 25. Oktober 2013 unterbreitete die Flughafen Zürich AG dem BAZL 

verschiedene Änderungen des Betriebsreglements (nachfolgend: 

BR 2014) sowie der An- und Abflugrouten (einschliesslich Anpassung der 

kontrollierten Lufträume) zur Genehmigung. Die Änderungen haben im 

Wesentlichen die Verbesserung der Sicherheit und – für den Fall einer Ra-

tifizierung des Staatsvertrags vom 4. September 2012 – eine Anpassung 

der Sperrzeiten und somit der anzuwendenden Flugbetriebsregime zum 

Gegenstand. Zugleich wurde – gestützt auf die Berechnungen des Flug-

lärms – beantragt, es seien die zulässigen Lärmimmissionen festzulegen 

und für die zusätzlich von übermässigem Fluglärm betroffenen Gebiete Er-

leichterungen zu gewähren. 

Zur Begründung der Änderungen verwies die Flughafen Zürich AG auf den 

Schlussbericht zur Sicherheitsüberprüfung 2012, der im Rahmen des  

Massnahmenpakets P11 – Massnahmen gemäss BR 2014 – verschiedene 

Massnahmen zur Vereinfachung der Rahmenbedingungen und zur Reduk-

tion der Komplexität zur Umsetzung empfehle. Die Massnahmen würden 

insbesondere das mit sich kreuzenden An- und Abflugrouten sehr kom-

plexe Ostkonzept mit Anflügen von Osten auf Piste 28 und Starts in Rich-

tung Norden auf den Pisten 32 und 34 betreffen; aufgrund der in der DVO 

festgelegten Mindestflughöhen über deutschem Hoheitsgebiet müssten ab 

den Pisten 32 und 34 startende Flugzeuge vor der Grenze nach Osten oder 

Westen abdrehen, wobei Flüge mit Destinationen im Osten aufgrund des 

eng begrenzten Gebiets den Anflugsektor auf Piste 28 passieren müssten 

und hier lediglich eine vertikale Staffelung möglich sei. Mit der beantragten 

Änderung sollen die Verkehrsströme von an- und abfliegenden Flugzeugen 

entflochten werden; anfliegende Flugzeuge würden neu ausschliesslich 

von Norden her auf die Piste 28 geführt, während die Hauptabflugroute ab 

den Pisten 32 und 34 in Richtung Osten nach einer Linkskurve südlich und 

damit entflochten vom Endanflug auf Piste 28 führen würde (Massnahme 

M18 gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012). Für die neuen An- und Ab-

flugverfahren würde die sog. Flächennavigation (Aera navigation [RNAV]) 

als Standard festgelegt und die Routen würden entsprechend präziser mit-

tels sog. Wegpunkte (Transitions) festgelegt. Dabei kämen die neuen An-

flugrouten und die hierfür festzulegenden Wegpunkte über deutschem Ho-

heitsgebiet zu liegen, weshalb ihre Einführung unter dem Vorbehalt der 

Genehmigung durch Deutschland und einer entsprechenden Anpassung 

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der DVO stehe. Im Weiteren sollen auch das Südkonzept und das Bisen-

konzept entflochten werden; für das Südkonzept seien zur Separierung 

von ab- und anfliegenden Flugzeugen eine neue Führung der Abflugroute 

in Richtung Osten und im Rahmen des Bisenkonzepts mit Starts ab 

Piste 10 ein späterer Abdrehpunkt vorgesehen, um eine Annäherung an 

auf Piste 14 durchstartenden Flugzeugen zu vermeiden.  

Als weitere Massnahme soll die Bestimmung von Art. 18 in Anhang 1 zum 

Betriebsreglements [BR] für den Flughafen Zürich vom 30. Juni 2011 an-

gepasst werden. Die Bestimmung regelt die Ausnahmen von der Verbind-

lichkeit der zugeteilten Standard-Instrumentenabflugwege. Vor Inkrafttre-

ten des BR 2011 durfte die Flugverkehrsleitung Flugzeuge bei Erreichen 

einer Höhe von 5000 ft ü.M. grundsätzlich abweichend von den zugeteilten 

Instrumenten-Abflugwegen führen. Mit Umsetzung des BR 2011 zum 

30. Juni 2011 wurde diese Regelung während der Nacht (22:00 bis 06:00 

Uhr) durch die sog. FL80-Regel ersetzt: In der Nacht startende Flugzeuge 

sollten aus Gründen des Lärmschutzes mit dem Ziel einer stärkeren Bün-

delung länger als bisher auf den vorgegebenen Routen geführt werden und 

erst nach Erreichen einer Flughöhe von 8000 ft ü.M. bzw. ab Flugfläche 80 

die vorgegebene Flugroute verlassen dürfen. Diese Regelung habe indes 

dazu geführt, dass im Rahmen des Ostkonzepts auf den Pisten 32 und 34 

startende Flugzeuge den Anflugsektor auf die Piste 28 grossräumig umflie-

gen, indem sie – anstatt direkt nach Osten abzudrehen – unmittelbar nach 

dem Start eine Linkskurve über dicht besiedeltes Gebiet (u.a. die Gemein-

den Regensdorf und Dällikon) fliegen würden. Neu soll es der Flugver-

kehrsleitung möglich sein, zur Staffelung von kreuzenden Flugzeugen in 

der Zeit zwischen 22:00 und 06:00 Uhr ab einer Flughöhe von 5000 ft ü.M. 

von der FL80-Regel abzuweichen (Massnahme M16 gemäss der Sicher-

heitsüberprüfung 2012).  

Weiter ist vorgesehen, für den Start von vierstrahligen Flugzeugen ab 

Piste 32 eine Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe einzufüh-

ren. Grundsätzlich gelte auf allen Startrouten ab den Pisten 32 und 34 in 

Richtung Norden aus Gründen des Lärmschutzes beim Überflugpunkt 

DME 4 KLO – also in einer Distanz von 4 NM ab dem Flughafen Zürich – 

eine Mindestflughöhe von 3500 ft ü.M. Schwere viermotorige Langstre-

ckenflugzeuge könnten diese Höhe oftmals nicht erreichen, weshalb für 

diese Flugzeuge bei Starts ab Piste 34 (bereits) eine Ausnahmeregelung 

mit einer Mindesthöhe von 2500 ft ü.M. geschaffen worden sei. Diese Re-

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gelung habe indes zur Folge, dass insbesondere am Abend schwere Lang-

streckenflugzeuge wie der A340, welche am Non-Schengen-Dock E abge-

fertigt würden, von der Piste 34 starten müssten. Hierbei werde zwei Mal 

die im Rahmen des Ostkonzepts aktive Landepiste 28 gekreuzt – einmal 

beim Rollen zur Piste 34 und einmal während des Starts auf Piste 34. Ge-

mäss der Sicherheitsüberprüfung für den Flughafen Zürich stellten jedoch 

Pistenkreuzungen beim Betrieb der Piste 28 ein erhebliches Unfallrisiko 

dar, weshalb alle unnötigen Pistenkreuzungen zu vermeiden seien. Es 

werde daher beantragt, auch für Starts ab Piste 32 eine Ausnahmerege-

lung für schwere viermotorige Langstreckenflugzeuge einzuführen (Mass-

nahme M14 gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012), damit diese vom 

Dock E direkt zur Startpiste 32 rollen und von dort aus starten könnten.  

Zugleich mit den zur Genehmigung beantragten Änderungen des Betriebs-

reglements sowie der An- und Abflugrouten wurde um Anpassung des 

SIL 1 ersucht; das als Zwischenergebnis festgehaltene Gebiet mit 

Lärmauswirkungen sei aufgrund der aktuellen Fluglärmberechnung anzu-

passen und als Festlegung im SIL aufzunehmen.  

G.b Während der öffentlichen Auflage (bis zum 18. November 2014) gin-

gen beim BAZL mehrere Hundert Einsprachen von Gemeinden, Organisa-

tionen und Privaten aus der Schweiz und Deutschland gegen die beabsich-

tigte Änderung des Betriebsreglements sowie der An- und Abflugverfahren 

ein. Zudem sind Stellungnahmen verschiedener Kantone und deutscher 

Landkreise sowie des Bundeslandes Baden-Württemberg eingegangen.  

Die Einsprechenden erhoben im Wesentlichen umwelt- und planungsrecht-

liche Einwände gegen das BR 2014 und begehrten entweder deren Nicht-

genehmigung oder aber jedenfalls weitergehende Massnahmen bzw. be-

triebliche Einschränkungen zum Schutz vor Fluglärm an. So sollten etwa 

Kapazitätssteigerungen einzig für den Verspätungsabbau genutzt werden 

dürfen und auf verschiedene Änderungen wie das Absenken der Mindest-

flughöhe bei Überflugpunkt DME 4 KLO sowie auf Erleichterungen und das 

Festsetzen der zulässigen Lärmimmissionen sei zu verzichten, bis – ent-

sprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung – die geltenden Lärm-

grenzwerte gemäss Anhang 5 der Lärmschutz-Verordnung (LSV, 

SR 814.41) auf ihre Gesetzmässigkeit hin überprüft und allenfalls ange-

passt worden seien. Kritisiert wurde sodann die Berechnung der Fluglärm-

immissionen während der beiden Nachtstunden; der Berechnung liege 

eine Aufteilung der Anzahl Flugbewegungen auf die erste und zweite 

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Nachtstunde im Verhältnis ¾ zu ¼ zu Grunde, was zu einem Auffüllen der 

lediglich für den Verspätungsabbau nutzbaren zweiten Nachstunde mit 

Fluglärm führe. Zudem wurde – auch von Seiten verschiedener Kantone – 

verlangt, die An- und Abflugrouten mittels Transitions für die Flächennavi-

gation (RNAV) so festzulegen bzw. zu ändern, dass keine dicht besiedelten 

Gebiete überflogen würden.  

G.c Das BAZL holte in der Folge die Stellungnahmen der betroffenen Fach-

behörden des Bundes zum BR 2014 ein und gab der Flughafen Zürich AG 

Gelegenheit, sich zu den Einsprachen und Stellungnahmen zu äussern. 

Zudem ersuchte es das deutsche Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung 

(BAF), ein Verfahren zur Anpassung der 220. Durchführungsverordnung 

zur Luftverkehrsordnung für die über deutsches Hoheitsgebiet führenden 

Flugrouten zu eröffnen. Dieses Verfahren ist nach wie vor hängig. 

Das Bundesamt für Umwelt (nachfolgend: BAFU) hielt mit Stellungnahmen 

vom 17. März 2015 und vom 21. April 2015 zunächst fest, dass mit dem 

BR 2014 der Betrieb der bestehenden Anlage wesentlich geändert werde. 

Entsprechend müssten lärmrechtlich die Immissionsgrenzwerte (IGW) ein-

gehalten und, wo dies nicht möglich sei, passive Schallschutzmassnahmen 

ausgeführt werden. Zur Berechnung der Fluglärmimmissionen während 

der beiden Nachtstunden hält das BAFU fest, dass diese grundsätzlich ent-

sprechend der tatsächlichen bzw. voraussichtlichen Lärmbelastung zu be-

rechnen seien. Zudem müssten Lärmimmissionen in jedem Fall im Rah-

men der Vorsorge so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieb-

lich möglich sowie wirtschaftlich tragbar sei. Die Berechnung der  

Fluglärmimmissionen während der Nachtstunden sei entsprechend zu 

überprüfen und zu begründen. 

Die Flughafen Zürich AG wies mit Stellungnahme vom 4. Dezember 2015 

darauf hin, dass gemäss dem Objektblatt für den Flughafen Zürich im SIL 

verspätete Starts und Landungen auch in der zweiten Nachtstunde von 

23:00 bis 23:30 Uhr durchgeführt werden dürften und insoweit ein Nacht-

betrieb zulässig sei. Entsprechendes hätten sowohl das Bundesverwal-

tungs- als auch das Bundesgericht unter Verweis auf die Drehkreuzfunk-

tion des Flughafens Zürich sowie gestützt auf eine Abwägung der berühr-

ten Interessen wiederholt bestätigt. Dies gelte weiterhin. Weiter führte die 

Flughafen Zürich AG aus, dass in den Nachtstunden insbesondere die für 

den Drehkreuzbetrieb wesentlichen Interkontinentalverbindungen durch-

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geführt würden und diese Verbindungen auf Transitpassagiere aus ande-

ren europäischen Städten angewiesen seien, um wirtschaftlich betrieben 

werden zu können. Aufgrund von betrieblichen Störungen oder der meteo-

rologischen Bedingungen komme es vor, dass sich die Starts verzögerten 

und erst in der zweiten Nachtstunde erfolgten. In den vergangenen Jahren 

sei es daher zu 1'700 bis 1'800 Starts während der zweiten Nachtstunde 

gekommen. Weiter führte die Flughafen Zürich AG mit Blick auf die Festle-

gung der zulässigen Lärmimmissionen aus, dass gestützt auf die Nachfra-

geprognose für die Entwicklung des Luftverkehrs in der Schweiz bis 2030 

von einem weiteren massgebenden Wachstum des Flugverkehrs und folg-

lich mit einer Ausweitung der Lärmbelastung auszugehen sei. Es sollten 

daher bis auf Weiteres die umhüllenden Lärmbelastungskurven des heuti-

gen BR 2011 (vgl. hierzu nachfolgend Sachverhalt Bst. H) und der mit dem 

BR 2014 beantragten Änderungen gelten. In einer nächsten Änderungs-

etappe sei sodann zu entscheiden, ob Gebiete, für welche trotz Verkehrs-

zunahme nicht mehr mit übermässigen Immissionen zu rechnen sei, aus 

dem Gebiet mit Fluglärmbelastung zu entlassen seien. Schliesslich weist 

die Flughafen Zürich AG darauf hin, dass die An- und Abflugrouten bereits 

lärmoptimiert seien und weitergehende (vorsorgliche) Immissionsbegren-

zungen entweder betrieblich nicht umsetzbar oder wirtschaftlich nicht trag-

bar seien. 

H.  

Zwischenzeitlich, mit Verfügung vom 27. Januar 2015, hatte das BAZL ge-

stützt auf den Bericht Nr. 461'852 der Eidgenössischen Materialprüfungs- 

und Forschungsanstalt (nachfolgend: EMPA) vom 11. Januar 2013 die zu-

lässigen Fluglärmimmissionen für den Flughafen Zürich festgelegt (Verfü-

gung und Bericht abrufbar unter < www.bazl.admin.ch >, besucht am 

10. August 2021).  

Im entsprechenden Verfahren vor dem BAZL war eingewendet worden, die 

Annahmen zur Fluglärmbelastung während der zweiten Nachtstunde wür-

den die tatsächliche Belastungssituation nicht korrekt abbilden; während 

der zweiten Nachtstunde würden deutlich mehr Flüge – insbesondere 

Starts ab den Pisten 32 und 34 in Richtung Norden – stattfinden und es 

würden aus diesem Grund die umhüllenden Lärmbelastungskurven nicht 

wie im Bericht angenommen durch die Lärmimmissionen während der 

1. Nachtstunden, sondern durch jene während der 2. Nachtstunde be-

stimmt. Der Kanton Zürich und das BAFU hatten dem BAZL aus diesem 

Grund beantragt, es sei entweder dafür zu sorgen, dass in der zweiten 

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Nachtstunde nur so viel Fluglärm produziert werde, wie innerhalb der vor-

gelegten Berechnungen Platz habe, oder es sei – eventualiter – ein neues 

Bewilligungsverfahren einzuleiten, welches die tatsächliche Belastungssi-

tuation berücksichtige.  

Das BAZL zog diesbezüglich in Erwägung, dass mit dem Verfahren zur 

Genehmigung des BR 2014 bereits ein Verfahren zur Neufestsetzung der 

zulässigen Lärmimmissionen anhängig sei und erachtete damit die über-

einstimmenden Anträge des Kantons Zürich sowie des BAFU als erfüllt an 

(Verfügung des BAZL vom 27. Januar 2015 in Sachen Festlegung der zu-

lässigen Lärmimmissionen gemäss Art. 37a LSV, < www.bazl.admin.ch > 

Sicherheit > Flugplätze > Landesflughäfen > Flughafen Zürich > Verfügun-

gen > 2015, besucht am 10. August 2021).  

I.  

Mit Beschluss vom 18. September 2015 genehmigte der Bundesrat eine 

Anpassung des SIL-Objektblatts für den Flughafen Zürich (nachfolgend: 

Anpassung SIL 1).  

Gemäss den Erläuterungen zur Anpassung des SIL hatten die Berechnun-

gen der Fluglärmimmissionen im Rahmen des BR 2014 gezeigt, dass die 

Lärmbelastung an verschiedenen Stellen von dem Gebiet mit Lärmauswir-

kungen gemäss dem SIL 1 abweicht; zusätzliche Lärmbelastungen wurden 

insbesondere im Westen, bedingt durch Abflüge ab den Pisten 32 und 34, 

und im Süden, bedingt durch Anflüge auf Piste 34, ausgewiesen. Das Ge-

biet mir Lärmauswirkungen wurde daher entsprechend angepasst. Es ist 

weiterhin als Zwischenergebnis im Objektblatt für den Flughafen Zürich 

festgelegt; die Auswirkungen des Flugbetriebs waren noch nicht abschlies-

send mit der Raumentwicklung des Standortkantons und der Richtplanung 

der Nachbarkantone abgestimmt. 

Teilgenehmigung Betriebsreglement 2014 

J.  

J.a Mit Schreiben vom 16. Mai 2017 teilte das BAZL der Flughafen Zürich 

AG mit, das Verfahren zur Genehmigung des BR 2014 wieder aufzuneh-

men, beschränkt auf jene Inhalte, die unabhängig von einer Anpassung der 

DVO umgesetzt werden könnten. Die Flughafen Zürich AG wurde ersucht, 

die für eine Beurteilung einer Teilgenehmigung des BR 2014 notwendigen 

Unterlagen einzureichen. 

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J.b Mit Schreiben vom 31. Mai 2017 beantragte die Flughafen Zürich AG 

dem BAZL, das BR 2014 teilweise zu genehmigen und reichte die hierfür 

erforderlichen Unterlagen ein. Sie stellte folgende Anträge: 

1. Da mit der Teilgenehmigung die wesentlichen Sicherheitsverbesserungen 

(noch) nicht umgesetzt werden können, hält die FZAG [Flughafen Zürich 

AG] an ihrem Gesuch vom 25. Oktober 2013 "Betriebsreglementsände-

rung 2014" vollumfänglich fest. Dies gilt insbesondere auch für die Teile, 

für die eine Änderung der 220. Durchführungsverordnung (DVO) zur Luft-

verkehrsordnung erforderlich ist. 

2. Im Rahmen der Teilgenehmigung sind sämtliche von der Änderung der 

DVO unabhängigen Teile gemäss BR 2014 zu genehmigen. Dies gilt ins-

besondere auch für die Entflechtung des Bisenkonzepts sowie für die An-

passungen des Betriebsreglementstextes gemäss dem Gesuch vom 

25. Oktober 2013. 

3. Die Änderungen an den Flugrouten im Ost- und Südkonzept sind gemäss 

den Erläuterungen in Kapitel 2 zu genehmigen. 

4. Gestützt auf die Fluglärmberechnungen gemäss EMPA-Bericht für die 

Teilgenehmigung sind die zulässigen Lärmimmissionen, soweit sie die zu-

lässigen Lärmimmissionen gemäss vorläufigem Betriebsreglement über-

schreiten, festzulegen. Der Flughafen Zürich AG sind für die gegenüber 

dem vorläufigen Betriebsreglement neu von Immissionsgrenzwert- und 

Alarmwertüberschreitungen betroffenen Gebiete Erleichterungen zu ge-

währen.  

5. Der Schallschutzperimeter vom 6. Dezember 2016 ist gemäss den einge-

reichten Plänen vom 16. Juli 2015 und 31. Mai 2016 parzellenscharf zu 

ergänzen.  

Die Flughafen Zürich AG wies darauf hin, dass für die beabsichtige Ent-

flechtung des Ostkonzepts die Anpassung der DVO notwendig sei; um die 

An- und Abflugrouten während des Ostkonzepts separieren zu können, 

müssten die Anflugrouten über deutschem Hoheitsgebiet angepasst wer-

den. Die DVO sei jedoch bisher weder angepasst worden, noch gebe es 

eine entsprechende Zusicherung aus Deutschland. Zur Verbesserung der 

Sicherheit sei daher die Genehmigung des BR 2014 (vorerst) auf jene Än-

derungen des Betriebsreglements sowie der An- und Abflugrouten zu be-

schränken, die unabhängig von einer Anpassung der DVO umgesetzt wer-

den können. Dies seien insbesondere die Anpassung der FL80-Regel ge-

mäss Art. 18 von Anhang 1 zum BR 2011, die Ausnahmeregelung betref-

fend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge beim Start ab Piste 

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32 sowie – mit einer Ausnahme – die Anpassung der über Schweizer Ho-

heitsgebiet führenden Abflugrouten ab den Pisten 32 und 34 im Rahmen 

des Ost- und Südkonzepts. Dem Gesuch um Teilgenehmigung lag sodann 

eine Berechnung der Fluglärmbelastung bei einer entsprechenden Teilge-

nehmigung des BR 2014 bei (Bericht Nr. 5124.015778 der EMPA vom 

31. Mai 2017).  

K.  

K.a Das Gesuch um Teilgenehmigung des BR 2014 wurde in der Folge in 

den beiden Gemeinden Neerach und Winkel nochmals öffentlich aufgelegt; 

die aktualisierte Berechnung der Fluglärmbelastung vom 31. Mai 2017 

hatte ergeben, dass die aus einer Teilgenehmigung resultierende Lärmbe-

lastung in den betreffenden Gemeinden von der Lärmbelastung abweicht, 

die im Umweltverträglichkeitsbericht für das BR 2014 ausgewiesen worden 

war.  

K.b Während der öffentlichen Auflage (bis zum 14. Juli 2017) gingen beim 

BAZL mehrere Dutzend Einsprachen gegen die beabsichtige Teilgenehmi-

gung des BR 2014 ein, darunter auch die gemeinsame Einsprache der bei-

den direkt betroffenen Gemeinden Neerach und Winkel vom 13. Juli 2017. 

Die beiden Gemeinden verlangten zusammenfassend, es sei die nachge-

suchte teilweise Genehmigung des BR 2014 zu verweigern, die Sicher-

heitsüberprüfung des Flughafens Zürich vom 14. Dezember 2014 durch 

einen unabhängigen Experten zu ergänzen und anschliessend das Be-

triebsreglement gestützt auf die ergänzte Sicherheitsüberprüfung zu über-

arbeiten. Zur Begründung machten sie zusammenfassend geltend, eine 

Teilgenehmigung sei in der Luftfahrtgesetzgebung – anders als in jener zu 

den Nationalstrassen – gesetzlich nicht vorgesehen und daher unzulässig. 

Zudem sei die Sicherheit des Flugbetriebs angesichts des Verzichts auf 

zahlreiche Massnahmen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012 nicht 

gewährleistet und die beantragte Genehmigung auch aus diesem Grund 

abzulehnen. Das Betriebsreglement sei vielmehr im Sinne einer umfassen-

den Umsetzung der Ergebnisse der Sicherheitsüberprüfung 2012 zu über-

arbeiten.  

K.c Im Weiteren haben verschiedene Kantone und deutsche Landkreise 

sowie die deutsche Gemeinde Hohentengen a.H. Stellungnahmen einge-

reicht. Hierbei wurden u.a. die mit einer Teilgenehmigung verbundene Ver-

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teilung der Fluglärmbelastung während der Abend- und Nachtstunden so-

wie das Absenken der Minimumhöhe bei Starts ab Piste 32 und die Anpas-

sung der FL80-Regel kritisiert. Zudem wurde vorgebracht, es sei der als 

Ausnahme vorgesehene Verspätungsabbau bis 23:30 Uhr zum Regelfall 

geworden. (Entsprechend) wurden – unter Verweis u.a. auf die besondere 

Charakteristik des Fluglärms und die tiefe Hintergrundbelastung während 

der Nachtstunden – weitergehende Massnahmen zum Lärmschutz bzw. 

die Einhaltung des verfügten Lärmkorsetts während der Nachtstunden an-

begehrt sowie der Antrag gestellt, die zulässigen Lärmimmissionen nicht 

wie beantragt festzulegen.  

L.  

L.a Das BAZL holte in der Folge eine Stellungnahme des Bundesamtes für 

Umwelt (nachfolgend: BAFU) zum Gesuch um Teilgenehmigung des 

BR 2014 ein und gab sodann der Flughafen Zürich AG Gelegenheit, sich 

hierzu sowie zu den eingegangenen Einsprachen und Stellungnahmen zu 

äussern. Weiter wurde eine Stellungnahme der Flugsicherung Skyguide 

eingeholt.  

L.b Das BAFU nahm mit Schreiben vom 9. Oktober 2017 zum Gesuch um 

Teilgenehmigung Stellung. Es nahm Bezug auf seine Anträge gemäss der 

Stellungnahme vom 21. April 2015 zum BR 2014, gemäss welchen (wäh-

rend der Nachtstunden) weitergehende vorsorgliche Immissionsbegren-

zungen zu prüfen und nach Möglichkeit umzusetzen seien. Zum Gesuch 

um Teilgenehmigung hielt es vor diesem Hintergrund fest (Stellungnahme 

des BAFU vom 9. Oktober 2017, Vorakten, act. 54): 

Angesichts der fast täglichen respektive nächtlichen Verspätungen bis nach 

23 Uhr stellt sich die Frage, inwieweit die Massnahmen genügen, respektive 

inwieweit die Verspätungen bereits bei der Vergabe der Slots in Kauf genom-

men werden. Auch der Vergleich mit dem SIL-Objektblatt ist problematisch, 

lagen die Lärmimmissionen im Betriebsjahr [2015] in der Nacht teilweise über 

dem ausgewiesenen Lärmkorsett des Objektblattes […]. 

[…] Somit beantragen wir eine Prüfung, ob es wirtschaftlich tragbar ist, d.h. in 

diesem Fall, ob es für den Hub-Betrieb des Flughafens tragbar ist, Slots für 

Starts nur bis 22.30 zu vergeben.  

Im Weiteren führte das BAFU aus, dass keine gesetzliche Grundlage für 

ein Flugverbot ab 23:00 Uhr bestünde, sondern ein Verspätungsabbau bis 

23:30 Uhr möglich und zulässig sei. Um dem Problem, dass diese Aus-

nahme – sofern Verspätungen Ausnahmen darstellen sollten – zur Regel 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

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werde, sei, wie bereits beantragt, die Vergabe von Slots nach 22:30 Uhr zu 

überprüfen. Schliesslich hält das BAFU zur vorgesehenen Absenkung der 

Mindestflughöhe beim Start von vierstrahligen Flugzeugen ab Piste 32 fest, 

dass damit etwa die Ortschaft Höri um rund 60 m tiefer in einer Höhe von 

rund 300 m überflogen werde. Dies führe im Rahmen einer einfachen Ab-

schätzung der Pegeldifferenz zu einer Lärmzunahme von gerade noch un-

ter 1 dB(A).  

L.c Die Flughafen Zürich AG äusserte sich mit Schreiben vom 11. Septem-

ber 2017 und vom 3. November 2017 zu den Einsprachen sowie Stellung-

nahmen und zur Einschätzung durch das BAFU.  

Hinsichtlich der Einsprachen und Stellungnahmen verwies die Flughafen 

Zürich AG im Wesentlichen auf die im Zusammenhang mit dem BR 2014 

eingereichte Stellungnahme vom 4. Dezember 2015. Zudem beantragte 

sie, die Anträge der einsprechenden Gemeinden Neerach und Winkel ab-

zuweisen; die Sicherheitsüberprüfung 2012 sei durch ausgewiesene Fach-

personen durchgeführt worden und eine Ergänzung daher nicht notwendig.  

Zu den Ausführungen und zum Antrag des BAFU vom 9. Oktober 2017 hielt 

die Flughafen Zürich AG fest, die Funktion des Flughafens Zürich als Hub 

bedinge eine gewisse betriebliche Flexibilität in der Zeit von 23:00 bis 23:30 

Uhr, damit geplante Abflüge im Verspätungsfall noch starten könnten. For-

derungen, die (im Ergebnis) zu einer Ausdehnung der Nachtflugsperre ge-

führt hätten, seien entsprechend sowohl vom Bundesverwaltungs- als auch 

vom Bundesgericht wiederholt zurückgewiesen worden, dies unter Verweis 

insbesondere auf die wirtschaftlichen Interessen am Fortbestand eines 

Drehkreuzbetriebs. Dem Interesse des Lärmschutzes an einer Slotvergabe 

lediglich bis 22:30 Uhr stünden somit (weiterhin) überwiegende wirtschaft-

liche Interessen gegenüber, umso mehr, als mit verschiedenen auch im 

Rahmen der Teilgenehmigung des BR 2014 vorgesehenen Massnahmen 

Verspätungen und damit die Lärmimmissionen in den Nachtstunden redu-

ziert werden könnten.  

L.d Die Flugsicherung Skyguide hielt mit Schreiben vom 5. März 2018 fest, 

dass mit Umsetzung jeder einzelnen Massnahme die Sicherheitsmarge am 

Flughafen Zürich erhöht werde. Dies gelte insbesondere für die Ausnah-

meregelung betreffend die Mindestflughöhe für viermotorige Langstrecken-

flugzeuge beim Start ab Piste 32. Mit dieser Massnahme könnten zwei 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 23 

Kreuzungen mit der aktiven Landepiste 28 vermieden und zudem die Roll-

zeit verkürzt werden, was wiederum dem Verspätungsabbau diene.  

M.  

Mit Verfügung vom 14. Mai 2018 genehmigte das BAZL die im BR 2014 

zusammengefassten Änderungen des Betriebsreglements für den Flugha-

fen Zürich entsprechend dem Gesuch um Teilgenehmigung unter verschie-

denen Bedingungen und unter einer Auflage. Das Dispositiv der Verfügung 

vom 14. Mai 2018 lautet wie folgt: 

1. Die im BR 2014 zusammengefassten Änderungen des Betriebsregle-

ments des Flughafen Zürich gemäss den Gesuchen der FZAG vom 

25. Oktober 2013 und vom 31. Mai 2017 werden wie folgt genehmigt: 

1.1 Änderungen von Art. 5 sowie der Artikel 2, 2, 5, 8 und 18 von Anhang 1. 

Art. 8 von Anhang 1 wird wie folgt ergänzt: 

"sowie Helikopterflüge der Schweizer Luftwaffe." 

1.2 Anpassungen der Abflugrouten ab den Pisten 10, 32 und 34 mit Aus-

nahme der südlich um den Flughafen führenden Abflugroute Richtung 

Wegpunkt RULAR. 

2. Die zulässigen Fluglärmimmissionen für den Flughafen Zürich werden ge-

stützt auf die Berechnungen der EMPA im Bericht Nr. 5214.015778 vom 

31. Mai 2017 gemäss den Fluglärmkarten 23–25 festgelegt.  

3. Der FZAG werden für die gegenüber den mit Verfügung vom 27. Januar 

2015 festgelegten Lärmimmissionen neu von Immissionsgrenzwert- und 

Alarmwertüberschreitungen betroffenen Gebiete Erleichterungen im 

Sinne von Art. 8 und 10 der Lärmschutzverordnung gewährt. 

4. Auflage 

Die FZAG hat eine Vorverlegung des letzten Slots am Abend zu prüfen. 

Sie hat dazu innert eines Jahres einen Bericht zu erstellen, in dem die 

betriebliche Machbarkeit, wirtschaftliche Tragbarkeit und die Wirkung der 

Lärmbelastung ausgewiesen und bewertet werden. 

Allfälligen Beschwerden gegen diese Auflage wird die aufschiebende Wir-

kung entzogen. 

5. Entgegenstehende Anträge aus den Einsprachen und den Stellungnah-

men werden im Sinne der Erwägungen abgewiesen. 

[Gebühren] 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 24 

Das BAZL hielt vorab in formeller Hinsicht fest, es seien vorliegend jene 

Einsprachen und Vorbringen zu prüfen, die in direktem Zusammenhang mit 

den am 31. Mai 2017 zur Genehmigung eingereichten Änderungen des 

Betriebsreglements stünden. Weitergehende, gegen das BR 2014 gerich-

tete Vorbringen und Anträge seien zurückzustellen und auf ausserhalb des 

BR 2014 liegende Rechtsbegehren, wie etwa dem Antrag auf Änderung 

weiterer An- und Abflugrouten, sei nicht einzutreten. Schliesslich erachtete 

das BAZL den rechtserheblichen Sachverhalt als in hinreichendem Masse 

erstellt und wies die Anträge auf Ergänzung des Sachverhalts entspre-

chend ab.  

In planungsrechtlicher Hinsicht hielt das BAZL zunächst fest, dass der Bun-

desrat zwischenzeitlich, am 23. August 2017, ein überarbeitetes Objekt-

blatt für den Flughafen Zürich im SIL genehmigt habe (nachfolgend: SIL 2; 

vgl. hierzu nachfolgend Sachverhalt Bst. Z). Das Objektblatt enthalte die 

bisher nicht berücksichtigten Sicherheitsmassnahmen gemäss der Sicher-

heitsüberprüfung 2012 und der Flughafenbetrieb sei auf der Grundlage der 

Nachfrageprognose für das Jahr 2030 mit den Richtplänen des Standort-

kantons sowie der umliegenden Kantone abgestimmt. Es sei daher dem 

vorliegenden Entscheid der SIL 2 zu Grunde zu legen, wobei die mit dem 

Betrieb verbundenen Fluglärmimmissionen innerhalb des Gebiets mit 

Lärmauswirkungen gemäss dem SIL 2 blieben und daher der anbegehrten 

Teilgenehmigung planungsrechtlich nichts entgegenstünde. Auch die luft-

fahrtspezifischen Anforderungen würden erfüllt; mit den beabsichtigten Än-

derungen werde die Komplexität des Betriebs insbesondere hinsichtlich 

der Konfliktpunkte in der Luft reduziert. 

In lärmrechtlicher Hinsicht ging das BAZL von einer wesentlichen Ände-

rung einer bestehenden Anlage aus. Es hielt fest, die betrieblichen Ände-

rungen würden in erster Linie das Ostkonzept betreffen und somit in den 

Abend- sowie in den ersten beiden Nachtstunden zu einer höheren und 

räumlich anders verteilten Fluglärmbelastung führen. Die Belastungskur-

ven würden jedoch, wie bereits erwogen, innerhalb der Vorgaben des SIL 2 

bleiben und es bestehe weder planungs- noch umweltrechtlich eine Grund-

lage, Flugbewegungen in der zweiten Nachtstunde einzuschränken oder 

zu untersagen; verspätete Starts und Landungen seien ohne besondere 

Bewilligung bis 23:30 Uhr zuzulassen und basierend auf diesen Rahmen-

bedingungen sei die zu erwartende Lärmbelastung für die zweite Nacht-

stunde auszuweisen. Angesichts des fast täglichen Verspätungsabbaus bis 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

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Seite 25 

nach 23:00 Uhr sei jedoch als mögliche emissionsbegrenzende Mass-

nahme eine Vorverlegung des letzten Slots am Abend – etwa auf 22:30 Uhr 

– betrieblich und lärmrechtlich zu prüfen. Weitergehende Emissionsbe-

grenzungen seien, sofern überhaupt im vorliegenden Verfahren zu prüfen, 

wirtschaftlich nicht tragbar und entsprechende Forderungen daher zurück-

zuweisen. 

Schliesslich ging das BAZL konkret auf die geplante Anpassung der FL80-

Regel (Massnahme M16 gemäss der Sicherheitsüberprüfung Flughafen 

2012) sowie die Anpassung der Mindestflughöhe für vierstrahlige Flug-

zeuge bei Starts ab Piste 32 (Massnahme M14 gemäss der Sicherheits-

überprüfung 2012) ein. Es erwog, beide Massnahmen führten zu einer Re-

duktion der Komplexität im Betrieb und seien überdies auch lärmrechtlich 

zu begrüssen; mit einer Anpassung der FL80-Regelung würden negative 

Auswirkungen dieser Regelung (teilweise) rückgängig gemacht und mit ei-

ner Anpassung der Mindestflughöhe würden zwar die einzelnen Flüge et-

was lauter, doch könnten Verspätungen vermieden und damit in der zwei-

ten Nachtstunde die Immissionen gesenkt werden. Beide Änderungen 

seien daher zu genehmigen.  

N.  

N.a Gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 sind beim Bundes-

verwaltungsgericht insgesamt 13 Beschwerden eingegangen. Zwei Be-

schwerden wurden im Verlaufe des Verfahrens vor dem Bundesverwal-

tungsgericht zurückgezogen und die betreffenden Verfahren entsprechend 

infolge Rückzug als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Auf eine 

Beschwerde wurde zufolge verspäteter Beschwerdeerhebung nicht einge-

treten. Diese Urteile sind rechtskräftig.  

N.b Die Flughafen Zürich AG lässt mit Beschwerde vom 14. Juni 2018 

(Verfahren A-3484/2018) das Rechtsbegehren stellen, es sei Dispositiv 

Ziff. 2 der Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 betreffend die Festle-

gung der zulässigen Fluglärmimmissionen wie folgt anzupassen: 

Die zulässigen Fluglärmimmissionen für den Flughafen Zürich werden gestützt 

auf die Berechnungen der EMPA im Bericht Nr. 5214.015778 vom 31. Mai 

2017 gemäss den Fluglärmkarten 23–25 festgelegt, in Ergänzung zu den ge-

mäss der Verfügung des BAZL vom 27. Januar 2015, Dispositiv Ziff. 1, ge-

stützt auf die Berechnungen gemäss EMPA-Bericht 461852 vom 11. Januar 

2013 festgelegten Flurlärmimmissionen. 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 26 

Zur Begründung verweist die Flughafen Zürich AG auf ihr Gesuch vom 

31. Mai 2017 um Teilgenehmigung. Sie habe beantragt, es seien die zuläs-

sigen Lärmimmissionen insoweit neu festzulegen, als die umhüllenden 

Lärmbelastungskurven gemäss der Verfügung des BAZL vom 27. Januar 

2015 überschritten würden. Auf besagte Verfügung sei jedoch im Dispositiv 

der nun angefochtenen Verfügung vom 14. Mai 2018 nicht formell verwie-

sen worden, wobei es sich um ein redaktionelles Versehen handeln dürfte. 

Es sei im Verfahren vor dem BAZL letztlich unbestritten gewesen, im Rah-

men der Teilgenehmigung des BR 2014 die zulässigen Lärmimmissionen 

anhand der umhüllenden Lärmbelastungskurven gemäss der Verfügung 

des BAZL vom 27. Januar 2015 und dem Bericht der EMPA vom 31. Mai 

2017 festzulegen; Gebiete, in denen die Lärmgrenzwerte gemäss dem 

neuen Bericht der EMPA nicht mehr überschritten seien, sollten angesichts 

des kurzen Prognosehorizonts – dem Jahr 2020 – und aufgrund der prog-

nostizierten Verkehrszunahme vorerst nicht aus dem Gebiet mit Grenzwer-

tüberschreitungen entlassen werden. Dispositiv Ziff. 2 der angefochtenen 

Verfügung sei daher antragsgemäss zu ergänzen.  

N.c Mit Schreiben vom 14. Juni 2018 liessen die Landkreise Waldshut, 

Konstanz und Schwarzwald-Baar-Kreis sowie die Gemeinde Hohentengen 

(nachfolgend: Landkreis Waldshut und Mitbeteiligte) gemeinsam Be-

schwerde gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 führen (Ver-

fahren A-3491/2018). Sie beantragen sinngemäss, es sei die angefochtene 

Verfügung aufzuheben, soweit die genehmigten Änderungen des Betriebs-

reglements Auswirkungen in Form zusätzlicher Lärmeinwirkungen auf 

deutsches Hoheitsgebiet hätten. Eventualiter sei die Angelegenheit zur 

neuen Entscheidung im Sinne der Beschwerdebegründung an das BAZL 

zurückzuweisen. Zudem begehren sie in formeller Hinsicht eine Sistierung 

des Verfahrens an, bis die Prüfung zur Vorverlegung des letzten Slots am 

Abend abgeschlossen und darüber verfügt worden sei.  

Zur Begründung machen sie zunächst geltend, das BAZL habe den rechts-

erheblichen Sachverhalt in verschiedener Hinsicht unvollständig und unzu-

treffend festgestellt. Insbesondere bilde die Aufteilung der Flugbewegun-

gen auf die erste und zweite Nachtstunde im Verhältnis von ¾ zu ¼ die 

tatsächliche Belastungssituation nicht ab. Zudem rügen sie, dass für das 

Gesuch um Teilgenehmigung vom 31. Mai 2017 keine Umweltverträglich-

keitsprüfung (nachfolgend: UVP) durchgeführt worden sei und das BAZL 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 27 

hinsichtlich der Verspätungssituation am Abend als Auflage einen Prüfauf-

trag erteilt habe, anstatt den Sachverhalt selbst festzustellen und an-

schliessend die erforderlichen Emissionsbegrenzungen zu verfügen.  

In der Sache erheben der Landkreis Waldshut und Mitbeteiligte im Wesent-

lichen lärmrechtliche Einwände. Beide Massnahmen, die FL80-Regel wie 

auch die Anpassung der Mindestflughöhe bei Starts ab Piste 32, seien als 

emissionsbegrenzende Massnahmen eingeführt worden und deren Aufhe-

bung bzw. Änderung daher vorab in lärmrechtlicher Hinsicht zu würdigen. 

Hierbei sei in Betracht zu ziehen, dass eine Aufhebung der FL80-Regel zu 

einer Streuung der Flugwege führe, was wiederum die Anzahl Betroffener 

erheblich erhöhe. Gleiches gelte für die Ausnahmeregelung von der Min-

destflughöhe; die Lärmbelastungskurven würden nach Norden verlagert 

und bewirkten eine wahrnehmbare Zunahme der Fluglärmimmissionen in 

der Gemeinde Hohentengen. Alternativen zum Ostkonzept, wie etwa Starts 

in Richtung Süden, seien gleichwohl nicht geprüft worden und auch die 

neuere Lärmwirkungsforschung sei nicht beachtet worden. Die angefoch-

tene Verfügung leide insofern an einem erheblichen Abwägungsdefizit und 

verstosse damit gegen das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip sowie gegen 

das völkerrechtliche Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbe-

einträchtigungen, umso mehr, als Lärmeinwirkungen nach der jüngeren 

Lärmwirkungsforschung nicht allein anhand eines Dauerschallpegels beur-

teilt werden dürfe. Zudem fehle es an einer hinreichenden Grundlage im 

SIL.  

N.d Mit Schreiben vom 15. Juni 2018 liessen 13 im Norden des Flughafens 

Zürich gelegene Gemeinden (nachfolgend: Interessengemeinschaft [IG] 

Nord-Gemeinden, bestehend aus der Stadt Bülach sowie den Gemeinden 

Bachenbülach, Bachs, Buchberg, Eglisau, Glattfelden, Hochfelden, Höri, 

Neerach, Rüdlingen, Stadel, Weiach und Winkel) gemeinsam Beschwerde 

gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 führen (Verfahren  

A-3502/2018). Sie beantragen sinngemäss, es sei die angefochtene Ver-

fügung aufzuheben und die Angelegenheit zur ergänzenden Sachverhalts-

ermittlung sowie zum umfassenden Entscheid über das BR 2014 an das 

BAZL zurückzuweisen. Hierzu seien insbesondere die Auswirkungen der 

(veränderten) Fluglärmimmissionen auf die Wohnqualität abzuklären und 

mittels eines halbjährlichen Reporting über die Inanspruchnahme der zwei-

ten Nachstunde sicherzustellen, dass die Wohnqualität nicht weiter beein-

trächtigt werde. Auf das Absenken der Mindestflughöhe bei Starts ab 

Piste 32 in Richtung Norden sei zu verzichten und es sei zur Frage der 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 28 

lediglich teilweisen Umsetzung der Empfehlungen gemäss der Sicherheits-

überprüfung 2012 eine unabhängige Expertise einzuholen. In formeller 

Hinsicht werden sodann die Edition verschiedener Dokumente im Zusam-

menhang mit der Sicherheitsüberprüfung 2012 und eine öffentliche Partei-

verhandlung anbegehrt.  

Zur Begründung macht die IG Nord-Gemeinden zusammenfassend gel-

tend, eine Teilgenehmigung sei im Luftfahrtrecht – anders etwa als im Na-

tionalstrassenrecht – nicht vorgesehen und daher mangels gesetzlicher 

Grundlage nicht zulässig. Zudem kritisiert sie, dass zahlreiche Massnah-

men zur Verbesserung der Sicherheit nicht umgesetzt würden. Dies wider-

spreche den luftfahrtspezifischen Anforderungen, wonach die Sicherheit je-

derzeit gewährleistet sein müsse. Weiter fehle es bis heute an einer um-

fassenden Überprüfung des Flugbetriebs unter Berücksichtigung betriebli-

cher und insbesondere immissionsärmerer Alternativen, obschon dies im 

Zusammenhang mit dem vBR in Aussicht gestellt worden sei. 

N.e Mit Beschwerde vom 17. Juni 2018 (Verfahren A-3546/2018) stellt der 

Verein Ikarus Erben sinngemäss die Rechtsbegehren, es sei Dispositiv 

Ziff. 1 gemäss dem Urteil des Bundesgerichts 1C_58/2010 vom 22. De-

zember 2010 zu vollziehen und das Betriebsreglement entsprechend zu 

ändern. Eventualiter sei die angefochtene Verfügung vom 14. Mai 2018 

aufzuheben und die Angelegenheit zur entsprechenden Entscheidung in-

nert einem Jahr an das BAZL zurückzuweisen.  

Der Verein verweist in seiner Begründung auf das erwähnte Urteil des Bun-

desgerichts, gemäss welchem der Abdrehpunkt der Abflugroute ab 

Piste 28 so weit nach Westen zurück zu verschieben sei, dass die Sied-

lungsgebiete von Regensdorf und Dällikon entlastet und der Zustand vor 

1999 möglichst wiederhergestellt werde. Zwar sei der Abdrehpunkt zwi-

schenzeitlich zurückverschoben worden, ein öffentliches Verfahren – wie 

vom Bundesgericht in seinem Urteil verlangt – sei jedoch nicht durchge-

führt worden. Dasselbe gelte für die geänderte Routenführung; seit dem 

Jahr 2012 würden die Flugzeuge ab dem Abdrehpunkt eine S-Kurve flie-

gen, wodurch die Siedlungsgebiete von Dällikon und Regensdorf zusätzli-

chen Fluglärmimmissionen ausgesetzt seien. Eine Entlastung der Sied-

lungsgebiete von Regensdorf und Dällikon im Sinne einer Wiederherstel-

lung des Zustands vor 1999 sei bisher nicht erfolgt. Der Verein Ikarus Er-

ben habe daher mit seiner Einsprache verlangt, dass die Routenführung 

im Rahmen der Teilgenehmigung des BR 2014 angepasst werde. Das 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

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Seite 29 

BAZL sei jedoch auf die Einsprache nicht eingetreten, obschon mit einer 

geänderten Führung der Abflugroute nach dem RNAV1-Standard eine 

Lärmminderung erreicht werden könne. Im Rahmen einer zwischenzeitlich 

zur Genehmigung eingereichten weiteren Änderung des Betriebsregle-

ments (nachfolgend: BR 2017; vgl. hierzu nachfolgend Sachverhalt 

Bst. BB) sei eine geänderte Routenführung denn auch vorgesehen. Damit 

vereitle das BAZL effektiven Rechtsschutz, verletze das umweltrechtliche 

Vorsorgeprinzip und verhalte sich angesichts der Vorgeschichte überdies 

treuwidrig.  

N.f Mit Schreiben vom 18. Juni 2018 liessen die Gemeinden Dällikon und 

Regensdorf (nachfolgend: Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte) Be-

schwerde gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 führen (Ver-

fahren A-3547/2018). Sie beantragen, es sei die angefochtene Verfügung 

aufzuheben und das Betriebsreglement wie folgt zu ändern bzw. zu ergän-

zen: 

3.1 Es sei die Beschwerdegegnerin [Flughafen Zürich AG] zu verpflichten, 

die An- und Abflugrouten sowie die Flugstreckenführung mittels Tran-

sition Points lärmmässig so zu optimieren, dass am Boden möglichst 

wenige Menschen gestört werden. Zu diesem Zweck haben sie weitere 

GIS- und Bordcomputergestützte Navigationsverfahren (RNAV etc.) zu 

entwickeln und zu implementieren und dafür einen engen Zeitplan vor-

zugeben, welcher ebenfalls zu genehmigen ist. 

3.2 Insbesondere seien die Beschwerdegegnerin bzw. die beizuladende 

Skyguide zu verpflichten, die Standard Instrument Departure (SID) für 

den Abflug 28 als RNAV1 Verfahren zu programmieren 

 -  bereits ab dem Abdrehpunkt D2.3 KLO bis zur Interzeption des 

Radials Willisau 

 - und so, dass die Flugspur am Boden ins Industriegebiet zwi-

schen Dällikon und Buchs zu liegen kommt und der Überflug des 

Dorfkerns und des Wohngebietes von Dällikon vermieden wird.  

3.3  Es sei die Beschwerdegegnerin dazu zu verpflichten, den Continous 

Descent Approach für alle Anflüge als Standardanflugverfahren zu im-

plementieren. 

3.4 Es sei der Beschwerdegegnerin zu verbieten, das Projekt der Pisten-

verlängerungen 28 und 32 weiter zu verfolgen. 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

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Seite 30 

3.5 Es seien die gemäss Antrag 5 des neuen Betriebsreglements verlang-

ten Erleichterungen gegenüber dem vorläufigen Betriebsreglement zu 

verweigern. 

3.6 Es seien neue Lärmberechnungen vorzunehmen, welche sämtliche 

Flüge nach 22.00 Uhr in der ersten Nachtstunde abbilden. 

3.7 Es sei die Vergabe von Slots nach 22.30 Uhr zu verbieten.  

Hierzu sei entweder die Flughafen Zürich AG im Rahmen eines erneuten 

Gesuchs zu verpflichten oder das BAZL anzuweisen, die entsprechenden 

Änderungen zu verfügen oder aber es sei das Betriebsreglement reforma-

torisch vom Bundesverwaltungsgericht anzupassen. Zudem sei der SIL 

hinsichtlich seiner lärmrechtlich relevanten Festlegungen einer akzessori-

schen Überprüfung zu unterziehen. 

Die beiden Gemeinden rügen vorab, das BAZL habe ihre mit Einsprache 

vom 17. November 2014 gestellten Rechtsbegehren grösstenteils nicht be-

handelt. In der Sache machen sie geltend, die bestehende Anlage werde 

mit der in Frage stehenden Änderung des Betriebsreglements wesentlich 

geändert. Folglich müssten die Fluglärmimmissionen insgesamt so weit 

begrenzt werden, dass die IGW nicht (mehr) überschritten würden. Zudem 

seien vorsorgliche Emissionsbegrenzungen zu prüfen und – sofern verhält-

nismässig – anzuordnen. Das BAZL habe jedoch den Verfahrensgegen-

stand unter Verweis auf die Dispositionsmaxime auf das Gesuch um teil-

weise Genehmigung des BR 2014 beschränkt. Weitergehende emissions-

begrenzende Massnahmen wie etwa die verlangte lärmmässige Optimie-

rung der Abflugroute ab Piste 28 mittels Flächennavigation seien nicht in 

Betracht gezogen worden. Damit verletze das BAZL Bundesumweltrecht. 

Dasselbe gelte hinsichtlich der gewährten Erleichterungen. Das Bundes-

gericht habe bereits mit Urteil 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 zum 

vBR festgestellt, dass die geltenden Grenzwerte gemäss Anhang 5 der 

LSV ergänzungsbedürftig erschienen und daher zu überprüfen seien. Er-

gebnisse dieser Überprüfung lägen noch immer nicht vor, weshalb es mit 

dem Bundesumweltrecht nicht zu vereinbaren sei, weiterhin Erleichterun-

gen für Grenzwertüberschreitungen zu gewähren. Schliesslich rügen die 

Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte auch die Lärmbelastung während der 

zweiten Nachtstunde als nicht mit dem Bundesumweltrecht vereinbar: Ge-

mäss dem Betriebsreglement seien in der Zeit zwischen 23:00 und 23:30 

Uhr lediglich verspätete Starts und Landungen zulässig. Mittlerweile sei 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 31 

dieser sogenannte Verspätungsabbau jedoch zur Regel geworden. Gleich-

wohl habe das BAZL keine verbindlichen Emissionsbegrenzungen geprüft 

und verfügt.  

N.g Mit im Wesentlichen übereinstimmenden Eingaben je vom 18. Juni 

2018 erheben schliesslich der Verein Fluglärmsolidarität - Bürgerinitiative 

für solidarische Fluglärmverteilung und A._______ (nachfolgend: Verein 

Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter; Verfahren A-3553/2018), die Stadt Il-

lnau-Effretikon (Verfahren A-3559/2018) sowie die Gemeinden Niederglatt 

(Verfahren A-3560/2018), Turbenthal (Verfahren A-3561/2018) und Nieder-

hasli (Verfahren A-3562/2018) Beschwerde gegen die Verfügung des BAZL 

vom 14. Mai 2018. Sie verlangen, es sei die angefochtene Verfügung auf-

zuheben und das Betriebsreglement wie folgt zu ändern bzw. zu ergänzen: 

3.1 Es sei der Beschwerdegegnerin [Flughafen Zürich AG] im Betriebsreg-

lement zu verbieten, die durch die vorgesehenen Schnellabrollwege 28 

und 34 entstehenden zusätzlich möglichen Flugbewegungen zur Ka-

pazitätserhöhung in den Tagesrand- und Nachtstunden – d.h. zwi-

schen 21.00 und 07.00 Uhr – zu nutzen. 

3.2 Es sei der Beschwerdegegnerin zu verbieten, die Piste 32 für Nord-

starts von schweren Maschinen zu nutzen, welche beim Überflugpunkt 

KLO DME4 3500 ft ü. M. nicht erreichen können. 

3.3 Es sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die An- und Abflugrou-

ten sowie die Flugstreckenführung mittels Transition Points lärmmässig 

so zu optimieren, dass am Boden möglichst wenige Menschen gestört 

werden. Zu diesem Zweck habe sie weitere GIS- und Bordcomputer-

gestützte Navigationsverfahren (RNAV etc.) zu entwickeln und zu im-

plementieren und dafür einen engen Zeitplan vorzulegen, welcher 

ebenfalls zu genehmigen ist. 

3.4 Es sei die Beschwerdegegnerin dazu zu verpflichten, den Continious 

Descent Approach für alle Anflüge als Standardanflugverfahren zu im-

plementieren. 

3.5  Es sei der Beschwerdegegnerin zu verbieten, das Projekt der Pisten-

verlängerung 28 und 32 weiter zu verfolgen. 

3.6 Es seien die gemäss Antrag 5 zum neuen Betriebsreglement verlang-

ten Erleichterungen gegenüber dem vorläufigen Betriebsreglement zu 

verweigern. 

3.7 Es seien neue Lärmberechnungen vorzunehmen, welche sämtliche 

Flüge nach 22.00 Uhr in der ersten Nachtstunde abbilden. 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 32 

3.8 Es sei die Vergabe von Slots nach 22.30 Uhr zu verbieten. 

Zusätzlich verlangen der Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter: 

3.9 Das Flex-take off Verfahren sei zu verbieten. 

3.10  Als zusätzliche Anflugvariante bei NW-Winden [Nordwest-Winden] sei 

VOR-App RWY34 (VOR Anflug auf Piste 34) vorzusehen.  

Hierzu sei entweder die Flughafen Zürich AG im Rahmen eines erneuten 

Gesuchs zu verpflichten oder das BAZL anzuweisen, die entsprechenden 

Änderungen zu verfügen oder aber das Betriebsreglement reformatorisch 

vom Bundesverwaltungsgericht anzupassen. Zudem sei der SIL lärmmäs-

sig einer akzessorischen Überprüfung zu unterziehen.  

Der Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligter sowie die Beschwerde 

führenden Gemeinden rügen vorab – wie bereits die Gemeinden Dällikon 

und Regensdorf –, das BAZL sei auf verschiedene ihrer Vorbringen nicht 

eingegangen. Im Weiteren sind auch sie der Ansicht, die genehmigte Än-

derung des Betriebsreglements sei lärmrechtlich als wesentliche Änderung 

einer bestehenden Anlage zu qualifizieren, weshalb die Fluglärmimmissio-

nen grundsätzlich so weit begrenzt werden müssten, dass die IGW nicht 

überschritten würden. Sie weisen sodann darauf hin, dass die Anzahl ver-

spätungsbedingter Flugbewegungen in der zweiten Nachtstunde und damit 

auch die Grenzwertüberschreitungen in den letzten Jahren stark zugenom-

men hätten; ein Ausnahmecharakter komme dem Verspätungsabbau nicht 

mehr zu. Folglich dürften die mit dem Bau der Schnellabrollwege ab den 

Pisten 28 und 34 gewonnenen Kapazitäten nicht für zusätzliche planmäs-

sige Landungen genutzt werden. Diese seien vielmehr für den Ver-

spätungsabbau frei zu halten. Weiter führen sie aus, dass der gemittelte 

Dauerschallpegel die Störwirkung der sehr lauten Einzelschallereignisse 

gerade der schweren Langstreckenflugzeuge, die – verspätet – in der zwei-

ten Nachtstunde starten würden, nicht in hinreichendem Mass zum Aus-

druck bringe. Ein Schutz vor Aufwachreaktionen sei nicht gewährleistet. 

Aus diesem Grund sei auf ein Absenken der Mindestflughöhe zu verzich-

ten, zumal mit dieser Massnahme unter dem Deckmantel der Sicherheit 

zusätzliche Kapazitäten geschaffen würden, was angesichts der Belas-

tungssituation in den Abend- und Nachtstunden lärmrechtlich nicht zulässig 

sei. Das BAZL sei auch auf diese Vorbringen nicht eingegangen und habe 

zudem den Sachverhalt nicht, wie beantragt, um Angaben zu den maxima-

len Schallpegeln der einzelnen Überflüge ergänzt. Schliesslich habe es 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 33 

das BAZL unterlassen, weitergehende emissionsbegrenzende Massnah-

men wie etwa die verlangte lärmmässige Optimierung der An- und Abflug-

routen, die Vorverlegung des letzten planmässigen Slots oder die Einfüh-

rung eines kontinuierlichen Landeanflugs (sog. des Continious Descent 

Approach [CDA]) als Standardanflugverfahren (selbst) zu prüfen und zu 

verfügen. Gleichwohl, und ohne, dass die umweltrechtlich geforderte Inte-

ressenabwägung durchgeführt worden wäre, habe das BAZL die anbe-

gehrten Erleichterungen gewährt. Dies sei vor Bundesumweltrecht nicht 

zulässig, umso mehr, als die vom Bundesgericht geforderte Überprüfung 

der Grenzwerte für den Fluglärm noch immer nicht erfolgt sei. Die ange-

fochtene Verfügung sei daher aufzuheben und das Betriebsreglement ent-

sprechend den gestellten Rechtsbegehren zu ergänzen.  

O.  

Mit Verfügungen je vom 9. August 2018 wurde die Flugsicherung Skyguide 

zu den Beschwerdeverfahren – ausgenommen das Verfahren  

A-3484/2018 – beigeladen. 

P.  

P.a Das BAZL schliesst mit Vernehmlassungen vom 10. September 2018 

auf Gutheissung der Beschwerde der Flughafen Zürich AG. Es sei überse-

hen worden, dass die im Verfügungsdispositiv erwähnten Fluglärmkarten 

lediglich die Auswirkungen der Teilgenehmigung des BR 2014 zeigen wür-

den. Es sei jedoch beabsichtigt gewesen, die zulässigen Lärmimmissionen 

ergänzend zu den umhüllenden Lärmbelastungskurven gemäss der Verfü-

gung vom 27. Januar 2015 festzulegen.   

P.b Mit teilweise getrennt eingereichten Vernehmlassungen je vom 

14. September 2018 schliesst das BAZL auf Abweisung der übrigen Be-

schwerden, soweit darauf einzutreten sei.  

Das BAZL weist vorab darauf hin, bestimmte Beschwerde führende Ge-

meinden hätten sich nicht am Verfahren vor dem BAZL beteiligt. Diese 

seien daher nicht zur Beschwerde berechtigt. Dies gelte auch für jene Ge-

meinden im Westen und – hinsichtlich einzelner Rechtsbegehren – im Os-

ten des Flughafens, die von den genehmigten betrieblichen Änderungen 

des Nord- und Südkonzepts nicht betroffen seien. Zudem führten weder 

das Absenken der Mindestflughöhe noch das Anpassen der FL80-Regel 

lärmmässig zu einer Mehrbelastung der deutschen Gemeinden und Land-

kreise nördlich des Rheins; veränderte Lärmbelastungen seien einzig im 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 34 

Nahbereich des Flughafens zu erwarten. Auch die Gemeinde Hohenten-

gen und die Landkreise seien daher durch die angefochtene Verfügung 

nicht betroffen und somit nicht zur Beschwerde berechtigt. Sodann würden 

die anbegehrten (emissionsbegrenzenden) Massnahmen teilweise aus-

serhalb des Verfahrensgegenstandes liegen; das Abflugverfahren ab Piste 

28 sowie die weiteren An- und Abflugverfahren des Nordkonzepts seien 

nicht Bestandteil des zur (Teil-)Genehmigung eingereichten BR 2014. Eine 

weitergehende Überprüfung und Änderung der An- und Abflugverfahren sei 

Gegenstand des zwischenzeitlich zur Genehmigung eingereichten 

BR 2017, weshalb es auf diese Begehren zu Recht nicht eingetreten sei. 

Zudem könnten entgegen der Ansicht der Beschwerde führenden Parteien 

die letzten Slots nicht ohne Weiteres vorverlegt werden; die Interessen an 

einer weiteren Zuteilung der bisher gewährten Slots (sog. historische Slots) 

stünden einer Einschränkung entgegen. Es sei daher in Umsetzung der 

verfügten Auflage zunächst die betriebliche Machbarkeit sowie die wirt-

schaftliche Tragbarkeit einer Vorverlegung zu prüfen und deren Auswirkun-

gen auf die Lärmbelastung aufzuzeigen.  

Q.  

Q.a Mit getrennt eingereichten Beschwerdeantworten je vom 9. Oktober 

2018 stellt die Flughafen Zürich AG die Anträge, es sei auf die Beschwerde 

des Landkreises Waldshut und Mitbeteiligter sowie auf jene des Vereins 

Ikarus Erben nicht einzutreten, eventualiter seien diese abzuweisen. Die 

weiteren Beschwerden seien abzuweisen, soweit darauf eingetreten wer-

den könne. Dasselbe gelte für die gestellten Verfahrensanträge.  

Zur Begründung der Rechtsbegehren auf Nichteintreten führt die Flugha-

fen Zürich AG aus, die Lärmimmissionen auf dem Gebiet der deutschen 

Gemeinde Hohentengen würden weiterhin deutlich unterhalb des Pla-

nungswerts liegen und durch die genehmigten betrieblichen Änderungen 

auch nicht wahrnehmbar zunehmen. Die Lärmimmissionen seien daher 

vorliegend nicht legitimationsbegründend. Zu Recht nicht eingetreten sei 

das BAZL auch auf die Einsprache des Vereins Ikarus Erben und, sofern 

die Einsprache der Gemeinden Dällikon und Regensdorf die Abflugroute 

ab Piste 28 zum Gegenstand gehabt habe, auch auf jene dieser beiden 

Gemeinden; die vom Bundesgericht verlangte Massnahme, die Verschie-

bung des Abdrehpunktes, sei nach Erlass einer entsprechenden Verfügung 

am 28. Dezember 2011 längst umgesetzt und das Bundesverwaltungsge-

richt sei auf eine gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde nicht ein-

getreten (vgl. hierzu vorstehend Sachverhalt Bst. D). Sodann würden in 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 35 

verschiedenen weiteren Beschwerden Massnahmen verlangt, die, sofern 

sie überhaupt Gegenstand eines Verwaltungsverfahrens sein könnten, 

über den Verfahrensgegenstand hinausgingen, weshalb das BAZL auch 

insoweit zu Recht nicht auf die Einsprachen eingetreten sei.  

In der Sache seien die Beschwerden, so sie auf den Verfahrensgegenstand 

gerichtet seien, unbegründet. Eine teilweise Genehmigung des BR 2014 

sei zweckmässig und daher ohne Weiteres zulässig; die Umweltauswirkun-

gen des Betriebs würden jederzeit voll abgebildet und könnten entspre-

chend beurteilt werden, weshalb eine explizite gesetzliche Grundlage für 

die teilweise Genehmigung eines Gesuchs nicht erforderlich sei. Zudem 

entspreche die rechnerische Aufteilung der Flugbewegungen auf die bei-

den Nachtstunden im Verhältnis von ¾ zu ¼ in etwa der tatsächlichen Ver-

teilung der Flugbewegungen über die letzten Jahre und die betriebliche 

Notwendigkeit des Verspätungsabbaus in der zweiten Nachtstunde sei 

ausgewiesen. Die genehmigte Anpassung der FL80-Regel sei zudem lärm-

rechtlich begründet; die negativen Auswirkungen, welche mit der Einfüh-

rung der Regel lärmrechtlich verbunden seien, sollten rückgängig gemacht 

und zugleich die Sicherheit verbessert werden. Dies gelte auch für die An-

passung betreffend die Mindestflughöhe beim Überflugpunkt DME 4 KLO 

für Starts ab Piste 32: Dürften die schweren Langstreckenflugzeuge, die 

am Non-Schengen-Dock E abgefertigt würden, von Piste 32 starten, lies-

sen sich zwei Kreuzungen mit Piste 28 vermeiden. Zudem könnte durch 

die weniger lange Rollzeit die Verspätungssituation verbessert und so die 

Lärmbelastung während der zweiten Nachtstunde verringert werden, wäh-

rend es lediglich in den flughafennahmen Gebieten zu einer (nicht wahr-

nehmbaren) Zunahme der Lärmimmissionen komme.  

Insgesamt werde mit dem BR 2014, wie es vom BAZL teilweise genehmigt 

worden sei, die Lärmbelastung durch den Betrieb des Flughafens Zürich 

reduziert, womit insbesondere dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip hin-

reichend Rechnung getragen sei. Weiter habe das BAZL zwischenzeitlich 

für die letzte Abend- sowie die erste Nachtstunde eine Begrenzung der 

Slots für Starts und Landungen verfügt (vgl. hierzu nachstehend Sachver-

halt Bst. AA). Eine noch weitergehende Einschränkung des planmässigen 

Flugbetriebs sei ohne Kenntnisse zur betriebliche Machbarkeit, wirtschaft-

lichen Tragbarkeit und der Wirkung einer Vorverlegung des letzten Slots 

auf die Lärmbelastung nicht verhältnismässig und die betreffenden Rechts-

begehren daher ebenfalls abzuweisen. Schliesslich entsprächen sowohl 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 36 

der Betrieb als auch die Lärmimmissionen den Vorgaben gemäss dem 

SIL 2 und seien insofern auch planungsrechtlich nicht zu beanstanden.  

Q.b Mit Beschwerdeantwort vom 31. Oktober 2018 beantragt die IG Nord-

Gemeinden, es sei die Beschwerde der Flughafen Zürich AG abzuweisen. 

Eventualiter sei das Gesuch um Teilgenehmigung neu öffentlich aufzule-

gen.  

Zur Begründung macht sie geltend, dass ein Auslegungsbedarf hinsichtlich 

der genauen Tragweite einer Verfügung für sich genommen keine Abände-

rung der Verfügung zu begründen vermag. Entweder es ergebe sich vor-

liegend, dass der Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 der von der Flug-

hafen Zürich AG beschriebene rechtliche Gehalt zukomme. In diesem Fall 

bestünde indes kein Anlass, die Verfügung zu ändern. Andernfalls, sollten 

der Verfügung nicht der beschriebene rechtliche Gehalt zukommen und mit 

der beantragten Änderung neue bzw. andere Rechte und Pflichten begrün-

det werden, müsse das Gesuch zur Wahrung der Parteirechte neu öffent-

lich aufgelegt werden.  

R.  

Die beigeladene Flugsicherung Skyguide äussert sich mit teilweise ge-

trennt eingereichten Stellungnahmen je vom 10. Oktober 2018 zu den Be-

schwerden.  

Die Flugsicherung hält vorab fest, das Flughafensystem in Zürich weise 

eine ausserordentlich hohe Komplexität auf. Ziel auch der Sicherheitsüber-

prüfung 2012 sei es gewesen, die Komplexität zu reduzieren. Zudem wür-

den die verschiedenen Flugbetriebskonzepte unterschiedliche effektive 

Kapazitäten aufweisen, womit bei jedem Wechsel vom leistungsstärksten 

Nordkonzept auf ein anderes Konzept Verspätungen entstünden.  

Mit der Anpassung der FL80-Regelung ab 22:00 Uhr würde die Handlungs-

freiheit für die Flugsicherung erhöht, etwa indem ein sich anbahnender 

Konflikt zwischen zwei Flugzeugen durch eine Abweichung von der Stan-

dardabflugroute gelöst werden könne. Die Komplexität des Flugbetriebs 

werde dadurch reduziert. Dasselbe gelte für das Absenken der Mindest-

flughöhe für schwere Langstreckenflugzeuge beim Überflugpunkt DME 4 

KLO. Kreuzungen mit der Piste 28 könnten so vermieden und – als Folge 

der kürzeren Rollzeit zwischen den Non-Schengen-Dock E und der 

Piste 32 – Verspätungen abgebaut werden. Die systemische Komplexität 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 37 

würde erheblich reduziert. Zusätzliche Lärmbelastungen seien durch das 

Absenken der Mindestflughöhe im Vergleich zur geltenden Regelung, wel-

che für Piste 34 bereits eine Ausnahme vorsehe, nicht zu erwarten. Das im 

SIL festgesetzte Kapazitätsziel von 70 Bewegungen pro Stunde könne nur 

erreicht werden, wenn die Komplexität erheblich reduziert und so die Si-

cherheit im Betrieb bzw. die Sicherheitsmarge erhöht werden könnten.  

In Bezug auf die Forderung, die An- und Abflugverfahren etwa durch den 

Einsatz der Flächennavigation RNAV1 lärmmässig zu optimieren, hält 

Skyguide fest, es obliege dem BAZL, den in der Schweiz geltenden Navi-

gationsstandard festzulegen. Flugrouten würden sodann grundsätzlich 

nach den Vorgaben der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) 

festgelegt und berechnet, wobei bei der Ausgestaltung der Flugrouten nicht 

allein der Lärmschutz zu berücksichtigen sei, sondern auch weitere Inte-

ressen wie jenes an einer sicheren und effizienten Verkehrsführung. Ge-

genwärtig sei im Nahbereich des Flughafens Zürich die Verwendung der 

Flächennavigation RNAV(1) nicht als Standard vorgeschrieben. (Erst) mit 

dem BR 2017 würden die Abflugrouten den einheitlichen RNAV1-Navigati-

onsstandard auch für den Kurvenflug beinhalten. Allerdings gelte es zu be-

achten, dass bei hohem Verkehrsaufkommen beim Anflug eine Routenfüh-

rung (allein) entlang der Wegpunkte auf einer RNAV-Route nicht möglich 

sei, sondern in diesem Fall die Flugsicherung zu Gunsten der zu erreichen-

den Leistungs- und Kapazitätsvorgaben mittels Radarführung und Höhen-

freigaben die optimale Anflugsequenz erstellen werde. Nicht möglich sei 

schliesslich die (weitergehende) verpflichtende Einführung des kontinuier-

lichen Landeanflugs (sog. CDA) bis zum Endanflug. Die Flugsicherung ver-

weist hierbei auf sich kreuzende Flugrouten, was eine Staffelung erforder-

lich mache, sowie auf die mit anderen Flugsicherungen vereinbarten Über-

gabepunkte. 

S.  

S.a Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) äussert sich mit getrennt 

eingereichten Fachberichten vom 3. Januar 2019 zur Zulässigkeit einer 

Teilgenehmigung sowie zur anbegehrten vorfrageweisen Überprüfung des 

SIL. Es hält dafür, die Notwendigkeit der streitbetroffenen Änderung des 

Betriebsreglements sei ausgewiesen und eine Etappierung von Änderun-

gen zulässig. Zudem liege eine hinreichende sachplanerische Grundlage 

für die Teilgenehmigung des BR 2014 vor.  

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 38 

S.b Das BAFU äussert sich mit Schreiben vom 4. Januar 2018 (recte: 

2019) zur Beschwerde der Flughafen Zürich AG. Demnach hat das BAFU 

den Antrag der Flughafen Zürich AG zur Festlegung der zulässigen Lärm-

immissionen bereits im Genehmigungsverfahren zum BR 2014 so verstan-

den, dass die Belastungsgrenzwertkurven des BR 2014 kumulativ zu den 

geltenden Belastungsgrenzwertkurven gemäss der Verfügung des BAZL 

vom 27. Januar 2015 genehmigt werden sollen. Das BAFU habe sich mit 

diesem Vorgehen aufgrund der vorliegenden Umstände – kurzer Progno-

sehorizont bis 2020 – sowie im Interesse einer Kontinuität des Schall-

schutzperimeters aus umweltrechtlicher Sicht einverstanden erklärt.  

In weiteren, getrennt eingereichten Fachberichten vom 4. Januar 2018 

(recte: 2019) und vom 31. Januar 2019 nimmt das BAFU zu den weiteren 

Beschwerden Stellung. Es qualifiziert die vorliegend streitbetroffene teil-

weise Genehmigung des BR 2014 lärmrechtlich als wesentliche Änderung. 

Zur Verfügung stehende emissionsbegrenzende Massnahmen müssten 

daher grundsätzlich umgesetzt werden. Es hält sodann fest, mit der linea-

ren Aufteilung der gesamten Flugbewegungen im Verhältnis von ¾ zu ¼ 

über die ersten beiden Nachtstunden liege die Gesamtlärmbelastung in der 

zweiten Nachtstunde genau 5 dB(A) unter der Belastung für die erste 

Nachtstunde, was wiederum in der Empfindlichkeitsstufe II der Differenz 

der IGW für die erste und die zweite Nachtstunde entspreche. Flüge in der 

zweiten Nachtstunde seien weder von Gesetzes wegen noch im SIL oder 

im Betriebsreglement verboten, weshalb es zulässig und geboten sei, den 

entsprechenden Fluglärm auszuweisen. Der zunehmende Bedarf an ei-

nem Verspätungsabbau habe jedoch dazu geführt, dass die erste Hälfte 

der zweiten Nachtstunde zunehmend mit Flügen aufgefüllt werde. Gemäss 

der vom BAZL verfügten Auflage sei daher lärmrechtlich ein Vorverlegen 

des letzten Slots zu prüfen. Die weiteren geplanten Änderungen des Be-

triebsreglements, die Änderung der FL80-Regel und das Absenken der 

Mindestflughöhe beim Überflugpunkt DME 4 KLO, bezeichnet das BAFU 

in lärmrechtlicher Hinsicht als ambivalent; mit der Anpassung der FL80-

Regel könnten lärmrechtliche Nachteile rückgängig gemacht und mit der 

Anpassung der Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge bei Starts ab 

Piste 32 durch die Zeitersparnis Verspätungen abgebaut sowie die Sicher-

heit des Flugbetriebs verbessert werden. Zudem werde die Anpassung der 

FL80-Regel nicht automatisch zu einer höheren Flugbewegungszahl füh-

ren; massgebend hierfür seien nicht die kurzfristigen Betriebsverhältnisse, 

sondern die planmässigen Kapazitäten. Weitergehende (vorsorgliche) 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 39 

Emissionsbegrenzungen seien zwar nicht von vornherein auszuschlies-

sen, doch sei vorliegend das BR 2017 bereits zur Genehmigung einge-

reicht worden. In diesem Verfahren werde eine umfassende Evaluation 

lärmoptimierter Betriebsvarianten vorzunehmen sein. Überdies habe das 

BAZL zwischenzeitlich, mit Verfügung vom 23. August 2018, als vorsorgli-

che emissionsbegrenzende Massnahme ein sog. Slot-Freezing verfügt. 

Schliesslich führt das BAFU aus, dass ein (erster) Bericht zur Überprüfung 

der geltenden Belastungsgrenzwerte im Rahmen des Projekts SiRENE für 

das Jahr 2020 vorgesehen sei. 

T.  

Mit Zwischenverfügung vom 15. Januar 2019 heisst der Instruktionsrichter 

einen Beweisantrag der beschwerdeführenden IG Nord-Gemeinden im 

Verfahren A-3502/2018 teilweise gut und lässt das BAZL zusätzliche Un-

terlagen im Zusammenhang mit der Sicherheitsüberprüfung 2012 edieren. 

Diese werden der IG Nord-Gemeinden in teilweiser Gutheissung des Ak-

teneinsichtsgesuchs zur Einsicht zugestellt.  

U.  

U.a Die Flughafen Zürich AG hält im Rahmen des zweiten Schriftenwech-

sels mit Replik vom 21. März 2019 im Verfahren A-3484/2018 an ihren 

Rechtsbegehren und an ihrer Begründung gemäss der Beschwerdeschrift 

vom 14. Juni 2018 fest.  

Ebenso hält die IG Nord-Gemeinden mit Duplik vom 17. Juni 2019 an ihren 

Anträgen gemäss der Beschwerdeantwort vom 31. Oktober 2018 fest.  

U.b Der Landkreis Waldshut und Mitbeteiligte halten mit Replik vom 

13. März 2019 an ihren Rechtsbegehren und ihren Ausführungen gemäss 

der Beschwerdeschrift vom 14. Juni 2018 fest, wobei sie allerdings ihr 

Rechtsbegehren Ziff. 1 anders formulieren. Ergänzend führen sie zur 

Frage der Beschwerdelegitimation aus, der Lärm aus dem Betrieb des 

Flughafens Zürich sei auf dem Gebiet der Beschwerde führenden Land-

kreise sowie der Gemeinde Hohentengen wahrnehmbar. Sie seien daher 

entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Beschwerde 

gegen die Teilgenehmigung des BR 2014 berechtigt. Zudem verweisen sie 

auf den Nachweis der Lärmbelastung für das Betriebsjahr 2016, auf wel-

chen auch das BAFU referenziere. Demnach würden die zulässigen Lärm-

immissionen sowohl in der ersten als auch der zweiten Nachtstunde erheb-

lich überschritten. Die Berechnung der Fluglärmimmissionen, wie sie der 

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 40 

angefochtenen Verfügung zu Grunde liege, sei daher methodisch und 

sachlich mangelhaft, weshalb die angefochtene Verfügung aufzuheben sei. 

Weiter wenden der Landkreis Waldshut und Mitbeteiligte ein, mit den bei-

den in Frage stehenden Massnahmen, der Anpassung der FL80-Regel und 

dem Absenken der Mindestflughöhe bei Überflugpunkt DME 4 KLO, wür-

den zusätzliche Kapazitäten geschaffen, was angesichts der erheblichen 

Überschreitung der zulässigen Lärmimmissionen in den Nachtstunden nur 

zulässig sei, wenn die Nutzung der zusätzlichen effektiven Kapazitäten be-

schränkt werde. Offen sei sodann auch die vom Bundesgericht angeord-

nete Überprüfung der Beschränkung von Landungen schwerer Langstre-

ckenflugzeuge am Abend auf Piste 34. 

Die Flughafen Zürich AG hält mit Duplik vom 13. Juni 2019 zur Beschwerde 

des Landkreises Waldshut und Mitbeteiligte an ihren Anträgen gemäss der 

Beschwerdeantwort vom 9. Oktober 2018 fest.  

U.c Die IG Nord-Gemeinden hält mit Replik vom 9. November 2019 an ih-

ren Rechtsbegehren gemäss der Beschwerdeschrift vom 15. Juni 2018 

fest. Zudem stellt sie verschiedene ergänzende (Feststellungs-)Anträge. 

Diese betreffen alternative Betriebskonzepte bzw. alternative An- und Ab-

flugverfahren – insbesondere Südstarts geradeaus – sowie (weitere)  

Massnahmen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012.  

Das BAZL weist in seiner Stellungnahme vom 11. Dezember 2019 zur Rep-

lik der IG Nord-Gemeinden darauf hin, dass gemäss dem zwischenzeitlich 

erlassenen SIL 2 (vgl. hierzu nachstehend Sachverhalt Bst. Z) Südstarts 

ab Piste 16 bei Bise und Nebel zulässig sein sollen, im Übrigen jedoch 

tagsüber weiterhin das Nordkonzept zur Anwendung gelangen soll. Die 

Umsetzung der Vorgaben gemäss dem SIL 2 sei Gegenstand des bereits 

zur Genehmigung eingereichten BR 2017. 

Die Flughafen Zürich AG hält mit Duplik vom 13. November zur Be-

schwerde der IG Nord-Gemeinden an ihren Anträgen gemäss der Be-

schwerdeantwort vom 9. Oktober 2018 fest und beantragt, es sei auf die 

erst in der Replik gestellten Rechtsbegehren nicht einzutreten. Wie das 

BAZL weist auch die Flughafen Zürich AG auf den zwischenzeitlich erlas-

senen SIL 2 und dessen Festlegungen etwa betreffend die verlangten Süd-

starts hin.  

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 41 

U.d Der Verein Ikarus Erben hält mit Replik vom 10. März 2019 an seinen 

Rechtsbegehren gemäss der Beschwerdeschrift vom 17. Juni 2018 fest.  

Die Flughafen Zürich AG hält mit Duplik vom 13. Juni 2019 zur Beschwerde 

des Vereins Ikarus Erben an ihren Rechtsbegehren gemäss der Beschwer-

deantwort vom 9. Oktober 2018 fest. Ergänzend führt sie aus, es sei ent-

gegen der Ansicht des Vereins ab dem Abdrehpunkt keine neue Flugroute 

eingeführt worden. Vielmehr dürfte bei gewissen Flugzeugen die Program-

mierung der in den Flugzeugen eingesetzten Navigationssoftware vorüber-

gehend dazu geführt haben, dass die Flugspuren etwas weiter südlich und 

damit über Regensdorf verlaufen seien. Eine (lärmmässige) Optimierung 

auch der Abflugroute ab Piste 28 sei sodann Gegenstand des BR 2017, 

wobei es nicht sinnvoll sei, über einzelne Optimierungen vorab und ohne 

Vornahme der notwendigen Gesamtschau zu entscheiden.  

U.e Mit Beschwerdereplik vom 10. April 2019 halten die Gemeinde Dälli-

kon und Mitbeteiligte an ihren Rechtsbegehren sowie an der Begründung 

gemäss der Beschwerdeschrift vom 18. Juni 2018 fest. Ergänzend machen 

sie geltend, im Rahmen der Neuprogrammierung der Abflugroute ab 

Piste 28 seien offenkundig die damit verbundenen Umweltauswirkungen 

auf dicht besiedelte Gebiete unberücksichtigt geblieben. Dies sei zeitnah 

im Rahmen des vorliegenden Verfahrens und nicht erst im Rahmen des 

BR 2017 zu korrigieren. 

Die Flughafen Zürich AG hält mit Duplik vom 13. Juni 2019 zur Beschwerde 

der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte ebenfalls an ihren mit Beschwer-

deantwort vom 9. Oktober 2018 gestellten Rechtsbegehren fest. Sie weist 

(erneut) darauf hin, über die Frage der lärmmässigen Optimierung der Ab-

flugroute ab Piste 28 im Zusammenhang mit dem bundesgerichtlichen Ur-

teil 1C_58/2010 sei bereits rechtskräftig entschieden worden und es sei 

daher insoweit, wie beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten.  

U.f Mit Replik vom 10. April 2019 hält der Verein Fluglärmsolidarität und 

Mitbeteiligter an seinen Rechtsbegehren gemäss der Beschwerdeschrift 

vom 18. Juni 2018 fest. Ergänzend machen sie geltend, dass angesichts 

der tatsächlichen Flugbewegungszahlen während der zweiten Nacht-

stunde nicht mehr von einem blossen Verspätungsabbau gesprochen wer-

den könne. Vielmehr handle es sich um geplante Verspätungen.  

A-3484/2018, A-3491/2018, A-3502/2018, A-3546/2018, A-3547/2018,  

A-3553/2018, A-3559/2018, A-3560/2018, A-3561/2018, A-3562/2018 

Seite 42 

Mit getrennt eingereichten, jedoch im Wesentlichen übereinstimmenden 

Repliken vom 4. bzw. 9. April 2019 halten auch die Gemeinden Niederglatt 

und Niederhasli an ihren Rechtsbegehren gemäss den Beschwerdeschrif-

ten je vom 18. Juni 2018 fest.  

Die Flughafen Zürich AG hält mit getrennt eingereichten Dupliken je vom 

13. Juni 2019 zu den Beschwerden des Vereins Fluglärmsolidarität und 

Mitbeteiligter sowie der Gemeinden Niederglatt und Niederhasli an ihren 

Rechtsbegehren gemäss den Beschwerdeantworten je vom 9. Oktober 

2018 fest. 

V.  

Die beigeladene Flugsicherung Skyguide äussert sich mit teilweise ge-

trennt eingereichten Stellungnahmen vom 17. Juni 2019 zu den eingereich-

ten Repliken