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**Case Identifier:** 072f15d3-7eff-5a22-8958-f8aa69fd77de
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2008-12-12
**Language:** de
**Title:** Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (1987-2017) sonstige Behörden 12.12.2008 150000194
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_VB/CH_VB_999_150000194_2008-12-12.pdf

## Full Text

Bundeskanzlei BK 

Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB 
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC 
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC 

 

VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 10. Juni 2009                                                                                                                    57

 
 

VPB 2/2009 vom 10. Juni 2009 
 

2009.6 (S. 57-89) 
Bericht zum Anhang zur Regierungs- und Verwaltungsorganisati-
onsverordnung (RVOV) 
BK, Sektion Recht 
Bericht vom 12. Dezember 2008 
 

Stichwörter: Organisationsrechtliche Abgrenzung, zentrale und dezentrale Bundesverwaltung,  
4-Kreise-Modell, typologische Kriterien, Kriterium der Rechtspersönlichkeit. 
 
Mots clés: Distinction d’ordre organisationnel, administration fédérale centrale et décentralisée, mo-
dèle des quatre cercles, critères typologiques, critère de la personnalité juridique. 
 
Termini chiave: Delimitazione organizzativa, amministrazione federale centralizzata e decentralizza-
ta, modello dei quattro cerchi, criteri tipologici, criterio della personalità giuridica.  
 

Regeste:  
Der Bericht schlägt vor, die Zuordnung der Verwaltungsträger zum dezentralen oder zum externen 
Bereich neu aufgrund einer Kombination von typologischen Abgrenzungskriterien vorzunehmen: 
Das Kriterium der Rechts- bzw. Organisationsform (z.B. Anstalt oder Aktiengesellschaft) dient dabei 
als erstes bzw. provisorisches Abgrenzungskriterium. Danach werden im konkreten Fall die Aufgaben-
typen im Sinne des Corporate-Governance-Berichts (BBl 2006 8233) als weitere Abgrenzungskriterien 
herangezogen: handelt es sich bei der übertragenen Verwaltungsaufgabe um eine Ministerialaufgabe, 
um Dienstleistungen mit Monopolcharakter, um eine Aufgabe der Wirtschafts- und der Sicherheitsauf-
sicht oder um Dienstleistungen am Markt? Als weiteres Kriterium spielt für die Zuordnung auch eine 
Rolle, inwieweit der Bund als finanzieller Träger an der Aufgabenerfüllung partizipiert. Die finanzielle 
Trägerschaft zeigt sich bei Aktiengesellschaften namentlich an der prozentualen Beteiligung am Akti-
enkapital. An der Swisscom z.B. hat der Bund nunmehr eine Beteiligung von 52 %, an der Skyguide 
hingegen eine Beteiligung von 99,94 %. Auch bei Anstalten kann die finanzielle Beteiligung variieren. 
Die EAV z.B. wird finanziell vollständig vom Bund getragen (und der Bund vereinnahmt auch ihren 
Rechnungsüberschuss), während die Swissmedic unter der gemeinsamen finanziellen Trägerschaft 
von Bund und Kantonen steht. 
Zudem ist auch die organisatorische Trägerschaft in Betracht zu ziehen. Sie äussert sich z.B. darin, 
dass eine Anstalt sozialpartnerschaftlich organisiert und getragen wird. Dies ist z.B. der Fall bei der 
SUVA und bei der Publica. Die mögliche Einflussnahme des Bundesrates als oberste vollziehende 
Bundesbehörde ist in diesen Fällen dementsprechend reduziert. Von erheblicher Bedeutung ist 
schliesslich auch, ob die Exekutive (der Bundesrat oder ein Departement) eine Organisation steuert, 
indem sie ihre obersten Leitungsorgane wählt bzw. abberuft. In Betracht fallen dabei namentlich die 
strategischen Leitungsorgane (Verwaltungs- bzw. Institutsräte) sowie die operativen Leitungsorgane 
(Direktionen), welche die Exekutive insbesondere bei Anstalten aufgrund der massgeblichen Erlasse 
oder aufgrund ihrer Stellung als Generalversammlung einer Aktiengesellschaft besetzt. 
 

Regeste:  
Le rapport propose de procéder désormais au classement des unités administratives dans le secteur 
décentralisé ou dans le secteur externe sur la base d’une combinaison de critères typologiques de 
distinction: 
 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 10. Juni 2009                                                                                                                    58
 

Le critère de la forme juridique ou de la forme d’organisation (p.ex. établissement ou société anony-
me) sert de premier critère – provisoire – de distinction. Sont ensuite considérés concrètement les 
types de tâches au sens du rapport sur le gouvernement d’entreprise (FF 2006 7799): la tâche admi-
nistrative confiée est-elle une tâche ministérielle, une prestation à caractère monopolistique, une tâ-
che de surveillance de l’économie ou de la sécurité ou encore une prestation fournie sur le marché ? 
Un autre critère de distinction est le degré de participation de la Confédération en tant que 
qu’organisme de financement à l’exécution des tâches. Pour les sociétés anonymes, la participation 
financière se mesure au taux de participation au capital-actions. La Confédération participe par exem-
ple à hauteur de 52 % au capital-actions de Swisscom et à hauteur de 99,94 % à celui de Skyguide. 
La participation financière peut aussi varier d’un établissement à l’autre: la RFA est par exemple fi-
nancée intégralement par la Confédération (qui perçoit aussi tous ses excédents comptables), tandis 
que l’institut Swissmedic est financé conjointement par la Confédération et les cantons. 
Il faut en outre prendre en considération la participation organisationnelle. Celle-ci s’exprime par 
exemple dans le fait qu’un établissement soit organisé et porté dans le cadre d’un partenariat social. 
C’est par exemple le cas pour la CNA et Publica. Les possibilités qu’a le Conseil fédéral, en tant 
qu’autorité exécutive suprême, d’exercer une influence sont dans ces cas réduites. Il est enfin aussi 
très important se savoir si l’exécutif (le Conseil fédéral ou un département) dirige une organisation en 
nommant ou révoquant ses organes de direction suprêmes. Entrent alors en ligne de compte notam-
ment les organes stratégiques de direction (conseils d’administration ou conseils d’institut) et les or-
ganes opérationnels (direction), dont l’exécutif nomme les membres – en particulier pour les établis-
sements – sur la base des actes législatifs déterminants ou en raison de leur rôle en tant 
qu’assemblée générale d’une société anonyme. 
 
Regesto:  
Nel rapporto si propone di classificare gli enti incaricati di svolgere compiti amministrativi in settori 
decentralizzati o esterni in base a una combinazione di criteri tipologici: 
Il criterio della forma giuridica o del tipo di organizzazione (ad es. istituto o società anonima) costitui-
sce un primo e provvisorio criterio di delimitazione. Come ulteriori criteri di delimitazione possono es-
sere presi in considerazione nel caso concreto i tipi di compiti definiti nel rapporto sul governo 
d’impresa (FF 2006 7545): il compito amministrativo trasferito rappresenta un compito ministeriale, 
una prestazione a carattere monopolistico, un compito di vigilanza sull’economia e sulla sicurezza 
oppure una prestazione sul mercato? Un ulteriore criterio di classificazione è rappresentato dall’entità 
della partecipazione finanziaria della Confederazione nell’adempimento dei compiti. Nelle società a-
nonime la responsabilità finanziaria si riflette segnatamente nella partecipazione percentuale nel capi-
tale azionario. Se presso Swisscom la Confederazione ha ad esempio una partecipazione del 52 per 
cento, presso Skyguide è del 99,94 per cento. Anche presso gli istituti la partecipazione finanziaria 
può variare. Presso la RFA la responsabilità finanziaria è integralmente assunta dalla Confederazione 
(che incassa pure le eccedenze), mentre presso Swissmedic è condivisa da Confederazione e Canto-
ni. 
Occorre inoltre prendere in considerazione la responsabilità organizzativa. In un istituto, ad esempio, 
l’organizzazione e la responsabilità sono prerogative delle parti sociali: è il caso ad esempio della 
SUVA e di Publica. In questi casi la possibile influenza del Consiglio federale quale suprema autorità 
d’esecuzione è quindi ridotta. Infine, è estremamente importante determinare se l’autorità esecutiva (il 
Consiglio federale o un dipartimento) influisce sull’organizzazione, nominando o destituendo gli organi 
direttivi supremi. Sono presi segnatamente in considerazione gli organi direttivi strategici (consigli 
d’amministrazione o d’istituto) e gli organi direttivi operativi (direzioni) che l’esecutivo nomina, in parti-
colare negli istituti, sulla base delle normative applicabili o per il loro statuto di assemblea generale di 
una società anonima. 
 
Rechtliche Grundlagen:  
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010); 
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV, SR 
172.010.1 
 
Base juridique:  
Loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA, RS 172.010); 
Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (OLOGA; 
RS 172.010.1) 
 

Basi legali:  
Legge del 21 marzo 1997 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA; RS 
172.010); 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 10. Juni 2009                                                                                                                    59
 

Ordinanza del 25 novembre 1998 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (OLOGA; 
RS 172.010.1). 

 

Bundeskanzlei BK 

Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB 
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC 
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC 

 

VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 10. Juni 2009                                                                                                                    57

 
 

 

Der Anhang zur Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung 

(RVOV) 

Bericht des Bundesrates  
 

vom 12. Dezember 2008 

  

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 10. Juni 2009                                                                                                                    58
 

Übersicht 
 
Ausgangslage 
Im Anhang zur Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 
(RVOV; SR 172.010.1) werden die Verwaltungseinheiten der Bundesverwaltung aufgelistet. Dabei gibt 
es keine einheitlichen und unbestrittenen Kriterien dafür, ob eine Organisationseinheit zur dezentralen 
Bundesverwaltung gehört oder externer Träger von Verwaltungsaufgaben ist. Dies führt in der Praxis 
immer wieder zu Auslegungs- und Anwendungsschwierigkeiten. Diese sind umso gravierender, als an 
die Zuordnung zur einen oder andern Kategorie oftmals erhebliche Rechtsfolgen (was zum Beispiel 
den Geltungsbereich eines Erlasses betrifft) geknüpft sind.  
 
Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 16. Januar 2008 die Bundeskanzlei beauftragt, in Zusam-
menarbeit mit den Departementen den Anhang zur RVOV zu überprüfen und dem Bundesrat bis Ende 
2008 Bericht zu erstatten.  
 
 
Ziel und Aufbau des Berichts 
Im vorliegenden Bericht werden Kriterien zur Grenzziehung zwischen Einheiten der dezentralen Bun-
desverwaltung und externen Trägern von Verwaltungsaufgaben erarbeitet. Aufgrund dieser Kriterien 
soll anlässlich einer späteren Überarbeitung des Anhangs der RVOV eine rechtlich zutreffende Zuord-
nung der zur dezentralen Bundesverwaltung gehörenden Verwaltungseinheiten erstellt werden.  
 
Der Bericht ist wie folgt aufgebaut: Zunächst wird in Ziffer 1 der historischen Entwicklung des gelten-
den Anhangs zur RVOV, seiner rechtlichen Bedeutung und in Ziffer 2 den Bedürfnissen einer Überar-
beitung nachgegangen. Dann werden in Ziffer 3 die organisationsrechtlichen Grundlagen aufgeführt 
und in Ziffer 4 die bisherigen Abgrenzungskriterien dargelegt. In Ziffer 5 werden mögliche formelle und 
materielle Kriterien geprüft und festgelegt. Schliesslich werden in Ziffer 6 die neuen Abgrenzungskrite-
rien bewertet und in Ziffer 7 die Schlussfolgerungen gezogen sowie ein Vorschlag für das weitere 
Vorgehen unterbreitet.  
 
 
Ergebnis und weiteres Vorgehen 
Die Zuordnung der Verwaltungsträger zum dezentralen oder zum externen Bereich wird neu aufgrund 
einer Kombination von typologischen Abgrenzungskriterien vorgenommen: Das formelle Kriterium der 
Rechts- bzw. Organisationsform (z.B. Anstalt oder Aktiengesellschaft) dient dabei als erstes bzw. pro-
visorisches Abgrenzungskriterium. Danach werden im konkreten Fall die Aufgabentypen im Sinne des 
Corporate-Governance-Berichts als weitere Abgrenzungskriterien herangezogen: Handelt es sich bei 
der übertragenen Verwaltungsaufgabe um eine Ministerialaufgabe, um Dienstleistungen mit Monopol-
charakter, um eine Aufgabe der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht oder um Dienstleistungen am 
Markt? Als weiteres Kriterium spielt für die Zuordnung auch eine Rolle, inwieweit der Bund als finan-
zieller Träger an der Aufgabenerfüllung partizipiert. Die finanzielle Trägerschaft zeigt sich bei Aktien-
gesellschaften namentlich an der prozentualen Beteiligung am Aktienkapital. An der Swisscom z.B. 
hat der Bund nurmehr eine Beteiligung von 52 %, an der Skyguide hingegen eine Beteiligung von 
99,94 %. Auch bei Anstalten kann die finanzielle Beteiligung variieren. Die EAV z.B. wird finanziell 
vollständig vom Bund getragen (und der Bund vereinnahmt auch ihren Rechnungsüberschuss), wäh-
rend die Swissmedic unter der gemeinsamen finanziellen Trägerschaft von Bund und Kantonen steht. 
 
Zudem ist auch die organisatorische Trägerschaft in Betracht zu ziehen. Sie äussert sich z.B. darin, 
dass eine Anstalt sozialpartnerschaftlich organisiert und getragen wird. Dies ist z.B. der Fall bei der 
SUVA und bei der PUBLICA. Die mögliche Einflussnahme des Bundesrates als oberste vollziehende 
Bundesbehörde ist in diesen Fällen dementsprechend reduziert. Von erheblicher Bedeutung ist 
schliesslich auch, ob die Exekutive (der Bundesrat oder ein Departement) eine Organisation steuert, 
indem sie ihre obersten Leitungsorgane wählt bzw. abberuft. In Betracht fallen dabei namentlich die 
strategischen Leitungsorgane (Verwaltungs- bzw. Institutsräte) sowie die operativen Leitungsorgane 
(Direktionen), welche die Exekutive insbesondere bei Anstalten aufgrund der massgeblichen Erlasse 
oder aufgrund ihrer Stellung als Generalversammlung einer Aktiengesellschaft besetzt. 
 
Die RVOV ist im Bereich der dezentralen Verwaltung aufgrund des neuen Konzepts zur Abgrenzung 
der dezentralen Verwaltungseinheiten von den externen Trägern von Verwaltungsaufgaben vollstän-
dig zu überarbeiten: In der Verordnung können gestützt auf die typologischen Abgrenzungskriterien 
direkt bestimmte Verwaltungseinheiten festgelegt werden, die zur "dezentralen Bundesverwaltung" 
gehören. Der dezentralen Bundesverwaltung sind zuzuordnen:  
a) die durch Bundesrecht errichteten selbstständigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen, sofern 
sie nicht Dienstleistungen am Markt erbringen oder sozialpartnerschaftlich getragen werden, und 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 10. Juni 2009                                                                                                                    59
 

b) diejenigen Aktiengesellschaften, an denen der Bund kapital- und stimmenmässig mehrheitlich be-
teiligt ist, sofern sie nicht Dienstleistungen am Markt erbringen. 
 
Im Anhang zur RVOV sind dann die einzelnen Organisationen, die diesen Typen entsprechen, mög-
lichst vollständig aufzuführen. Zudem sind darin auch alle dezentralen Verwaltungseinheiten ohne 
Rechtspersönlichkeit wie z.B. die Behördenkommissionen aufzunehmen. Die Organisationen, die 
nicht zur dezentralen Bundesverwaltung gehören, müssen weder in der RVOV noch im Anhang figu-
rieren. 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 10. Juni 2009                                                                                                                    60
 

Inhaltsübersicht 
Literaturverzeichnis ................................................................................................ 62 

Abkürzungsverzeichnis .......................................................................................... 63 

Abgekürzt wiedergegebene Rechtsquellen .......................................................... 65 

1. Einleitung ...................................................................................................... 67 

1.1 Ausgangslage und Ziele des Berichts ........................................................ 67 

1.2 Inhaltsübersicht ............................................................................................ 67 

1.3 Historische Entwicklung des Anhangs zur RVOV ..................................... 67 

1.4 Revisionsbedarf ............................................................................................ 68 

2. Organisationsrechtliche Grundlagen .......................................................... 68 

2.1 Die Bundesverwaltung ................................................................................. 69 

2.1.1 Die zentrale Bundesverwaltung ................................................................... 69 

2.1.2 Die dezentrale Bundesverwaltung .............................................................. 69 

2.1.3 Bisherige organisationsrechtliche Abgrenzungen .................................... 71 

2.1.4 Die ausserparlamentarischen Kommissionen ........................................... 71 

a) Die Behördenkommissionen ........................................................................... 71 

b) Die Verwaltungskommissionen ....................................................................... 72 

2.1.5 Die anderen administrativ zugeordneten Verwaltungseinheiten .............. 72 

2.1.6 Die selbstständigen Anstalten und Betriebe .............................................. 72 

2.2 Die externen Träger von Verwaltungsaufgaben ......................................... 74 

2.2.1 Auslegung nach dem Wortlaut .................................................................... 74 

2.2.2 Entstehungsgeschichte ............................................................................... 75 

2.2.3 Der Begriff der Verwaltungsaufgabe ........................................................... 75 

2.2.4 Aufgabenübertragung auf externe Verwaltungsträger .............................. 76 

3. Auswirkungen der Zuordnung zur dezentralen Bundesverwaltung oder 
zum externen Bereich................................................................................... 77 

4 Das 4-Kreise-Modell – ein betriebswirtschaftliches Modell ...................... 80 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 10. Juni 2009                                                                                                                    61
 

5 Mögliche Kriterien für eine neue Abgrenzung ........................................... 80 

5.1 Das Abgrenzungskriterium der Rechtspersönlichkeit .............................. 81 

5.2 Typologische Abgrenzungskriterien ........................................................... 81 

5.2.1 Wahl der Rechts- bzw. Organisationsform ................................................. 81 

5.2.2 Charakter der Verwaltungsaufgabe ............................................................ 82 

5.2.3 Steuerung (finanzielle und organisatorische Trägerschaft; Anbindung an 
die Exekutive) ................................................................................................ 84 

5.2.4 Kombination der typologischen Kriterien und Zuordnung ....................... 85 

6 Bewertung der beiden Modelle .................................................................... 88 

6.1 Das Kriterium der Rechtspersönlichkeit ..................................................... 88 

6.2 Bewertung der typologischen Kriterien ...................................................... 88 

7 Schlussfolgerungen ..................................................................................... 88 

  

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 10. Juni 2009                                                                                                                    62
 

Literaturverzeichnis 
 
Die aufgeführten Werke werden, wo nicht anders angegeben, mit dem Namen des Autors und der 
Seitenzahl, Paragraph und/oder Randziffer zitiert. 
 
Biaggini Giovanni Kommentar zu Art. 178, in: Ehrenzeller Bernhard et al. (Hrsg.), Die Schweizeri-

sche Bundesverfassung, Kommentar (St. Galler Kommentar), 2. Aufl., Zü-
rich/St.Gallen/Basel/Genf 2008 
 

Eichenberger Kurt Kommentar zu Art. 102, in: Aubert Jean-François et al. (Hrsg.), Kommentar zur 
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, 
Bd. IV, Basel/Zürich/Bern (Stand Juni 1988) 
 

Furrer Christian Bundesrat und Bundesverwaltung: ihre Organisation und Geschäftsführung 
nach dem Verwaltungsorganisationsgesetz, Bundesgesetz vom 19. September 
1978 über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundesrates und der 
Bundesverwaltung, Bern 1986 
 

Gutzwiller Max  Das Recht der Verbandspersonen, Grundsätzliches, in: Gutzwiller Max et al. 
(Hrsg.), Schweizerisches Privatrecht, Bd. II, Basel/Stuttgart 1967 
 

Häfelin Ulrich / 
Haller Walter 

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001 

Häfelin Ulrich / 
Müller Georg 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2002 

Müller Andreas Rechtsfragen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, in: Jaag Tobias (Hrsg.), De-
zentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben, Zürich 2000 
 

Sägesser Thomas Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) vom 21. März 1997, 
Stämpflis Handkommentar SHK, Bern 2007 
zit. Sägesser, RVOG 
 

Derselbe Die Bundesbehörden, Bundesversammlung - Bundesrat - Bundesgericht, 
Kommentar, Beiträge und Materialien zum 5. Titel der schweizerischen Bun-
desverfassung, Bern 2000 
zit. Sägesser, Bundesbehörden 

Tschannen Pierre / 
Zimmerli Ulrich 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005  

Vogel Stefan Einheit der Verwaltung – Verwaltungseinheiten, Grundprobleme der Verwal-
tungsorganisation - Rechtliche Rahmenbedingungen, Konzepte, Strukturen und 
Formen für die Organisation von Aufgabenträgern der öffentlichen Verwaltung, 
Zürich 2008 

 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

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Abkürzungsverzeichnis 
 
§ Paragraph 
a.a.O. am angegebenen Ort 
AB  Amtliches Bulletin  
Abs.  Absatz innerhalb eines Artikels 
aBV alt Bundesverfassung 
AG Aktiengesellschaft 
Art.  Artikel 
AS Amtliche Sammlung des Bundesrechts  
BBl Bundesblatt 
Bd.  Band  
betr.  betreffend  
BK Bundeskanzlei 
Bst.  Buchstabe innerhalb eines Absatzes oder Artikels 
bzw. beziehungsweise 
ComCom Eidgenössische Kommunikationskommission  
EAV Eidgenössische Alkoholverwaltung 
EAWAE Eidgenössische Anstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung und 

Gewässerschutz  
E-BV Entwurf der Bundesverfassung 
EDÖB Eidgenössischer Datenschutzbeauftragter 
EFK Eidgenössische Finanzkontrolle 
EFV Eidgenössische Finanzverwaltung 
EHB Eidgenössisches Hochschulinstitut für Berufsbildung  
IGE Eidgenössisches Institut für Geistiges Eigentum  
ElCom Elektrizitätskommission 
EMPA Eidgenössische Materialprüfungs- und Forschungsanstalt  
EnAW Energie-Agentur der Wirtschaft  
ENSI Eidgenössisches Nuklear-Sicherheitsinspektorat  
ETH Eidgenössische Technische Hochschule  
ETHL Eidgenössische Technisch Hochschule Lausanne 
ETHZ  Eidgenössische Technisch Hochschule Zürich  
f./ff. folgende/fortfolgende 
FINMA Eidgenössische Finanzmarktaufsicht  
FLAG Führung mit Leistungsauftrag und Globalbudget 
Fn. Fussnote 
GS Generalsekretariat 
Identitas AG Identitas Aktiengesellschaft  
Post Die Schweizerische Post 
PostReg Postregulationsbehörde 
PPP Schweiz Verein Public Private Partnership Schweiz  
Pro Helvetia Pro Helvetia Schweizer Kulturstiftung  
PSI  Paul Scherer Institut  
PTT Schweizerische Post-, Telefon- und Telegrafenverwaltung (bis 1997) 

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PUBLICA PUBLICA Pensionskasse des Bundes  
RAB Eidgenössische Revisionsaufsichtsbehörde  
resp.  respektive 
RUAG RUAG Holding AG  
Rz. Randziffer 
S.  Seite  
Sapomp AG Sapomp Wohnbau AG 
SBB Schweizerische Bundesbahnen SBB 
SERV Schweizerische Exportrisikoversicherung  
SGH Schweizerische Gesellschaft für Hotelkredit  
SIR Schweizerisches Institut für Rechtsvergleichung  
Skyguide Swiss air navigation service ltd 
SR  Systematische Sammlung des Bundesrechts 
SUVA Schweizerische Unfallversicherungsanstalt 
Swisscom Swisscom (Schweiz) AG 
Swissmedic Schweizerisches Heilmittelinstitut  
UBI Unabhängig Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen  
vgl. vergleiche 
VPB Verwaltungspraxis des Bundes 
WEKO Wettbewerbskommission  
WSL Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft  
z.B.  zum Beispiel  
Ziff.  Ziffer 
 
 

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Abgekürzt wiedergegebene Rechtsquellen  
 
Alkoholgesetz Bundesgesetz vom 21. Juni 1932 über die gebrannten Wasser (Alkoholge-

setz), SR 680  
ArG Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe 

und Handel (Arbeitsgesetz, ArG), SR 822.11 
BG über die Stiftung 
Pro Helvetia  

Bundesgesetz vom 17. Dezember 1965 betreffend die Stiftung «Pro Helve-
tia», SR 447.1 

BGG Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichts-
gesetz, BGG), SR 173.110 

BPG Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 (BPG), SR 172.220.1 

EleG Bundesgesetz vom 24. Juni 1902 betreffend die elektrischen Schwach- und 
Starkstromanlagen (Elektrizitätsgesetz, EleG), SR 734.0 

EnG Energiegesetz vom 26. Juni 1998 (EnG), SR 730.0  

ENSIG Bundesgesetz vom 22. Juni 2007 über das Eidgenössische Nuklear-
Sicherheitsinspektorat (ENSIG), SR 732.2  

ETH-Gesetz Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über die Eidgenössischen Technischen 
Hochschulen (ETH-Gesetz), SR 414.110 

Exportförderungsgesetz Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über die Förderung des Exports (Ex-
portförderungsgesetz), SR 946.14 

FHG Bundesgesetz vom 7. Oktober 2005 über den eidgenössischen Finanz-
haushalt (Finanzhaushaltgesetz, FHG), SR 611.0 

FMG Fernmeldegesetz vom 30. April 1997 (FMG), SR 784.10  

FG  Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über die Forschung (Forschungsge-
setz, FG), SR 420.1 

GTG Bundesgesetz vom 21. März 2003 über die Gentechnik im Ausserhumanbe-
reich (Gentechnikgesetz, GTG), SR 814.91 

HMG Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinpro-
dukte (Heilmittelgesetz, HMG), SR 812.21 

IGEG Bundesgesetz über Statut und Aufgaben des Eidgenössischen Instituts für 
Geistiges Eigentum (IGEG) vom 24. März 1995, SR 172.010.31 

KG Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbe-
werbsbeschränkungen (Kartellgesetz, KG), SR 251 

OV Swissmedic Organisationsverordnung vom 28. September 2001 für das Schweizerische 
Heilmittelinstitut, SR 812.216 

OV-EJPD Organisationsverordnung vom 17. November 1999 für das Eidgenössische 
Justiz- und Polizeidepartement (OV-EJPD), SR 172.213.1 

OV-EVD Organisationsverordnung vom 14. Juni 1999 für das Eidgenössische 
Volkswirtschaftsdepartement (OV–EVD), SR 172.216.1 

ParlG Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Bundesversammlung (Par-
lamentsgesetz, ParlG), SR 171.10 

POG Bundesgesetz vom 30. April 1997 über die Organisation der Postunterneh-
mung des Bundes (Postorganisationsgesetz, POG), SR 783.1 

PUBLICAG Bundesgesetz vom 20. Dezember 2006 über die Pensionskasse des Bun-
des (PUBLICA-Gesetz), SR 172.222.1 

RLG Bundesgesetz vom 4. Oktober 1963 über Rohrleitungsanlagen zur Beförde-
rung flüssiger oder gasförmiger Brenn- oder Treibstoffe (Rohrleitungsge-
setz, RLG), SR 746.1 

RVOG Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 
(RVOG), SR 172.010 

RVOV Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 
1998 (RVOV), SR 172.010.1 

SBBG Bundesgesetz vom 20. März 1998 über die Schweizerischen Bundesbah-
nen (SBBG), SR 742.31 

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SERVG Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Schweizerische Exportrisi-
koversicherung (Exportrisikoversicherungsgesetz, SERVG), SR 946.10 

SIR-G Bundesgesetz vom 6. Oktober 1978 über das Schweizerische Institut für 
Rechtsvergleichung, SR 425.1  

StromVG Bundesgesetz vom 23. März 2007 über die Stromversorgung (Stromversor-
gungsgesetz, StromVG), SR 734.7 

StSV Strahlenschutzverordnung vom 22. Juni 1994 (StSV), SR 814.501 

TUG Bundesgesetz vom 30. April 1997, über die Organisation der Telekommuni-
kationsunternehmung des Bundes (Telekommunikationsunternehmungsge-
setz, TUG), SR 784.11 

UVG Bundesgesetz vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (UVG), SR 
832.20 

VFSD Verordnung vom 18. Dezember 1995 über den Flugsicherungsdienst 
(VFSD), SR 748.132.1 

VwOG  Bundesgesetz vom 19. September 1978 über die Organisation und die Ge-
schäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung (Verwaltungs-
organisationsgesetz, VwOG), AS 1979 114 (aufgehoben durch Art. 63 
RVOG) 

VwVG Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren, 
SR 172.021 

ZGB Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907, SR 210 

 
  

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

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1. Einleitung 
 
1.1 Ausgangslage und Ziele des Berichts 
Am 24. Mai 2006 hat der Bundesrat anlässlich der Verabschiedung der Leistungsaufträge von neun 
Verwaltungseinheiten beschlossen, dass ihm neue FLAG-Kandidaten nach Art. 44 RVOG künftig be-
reits vor der Ausarbeitung von Leistungsaufträgen durch die zuständigen Departemente zur Geneh-
migung zu unterbreiten sind. Der Bundesrat erteilte dem EFD in Zusammenarbeit mit der BK den Auf-
trag, eine entsprechende Anpassung der RVOV vorzubereiten und ihm danach zu unterbreiten.  
 
Im Rahmen dieser Anpassung hat sich gezeigt, dass die Übersicht der Verwaltungseinheiten im An-
hang zur RVOV grundsätzlich zu prüfen ist und dafür grössere Abklärungen nötig sind. Insbesondere 
ist die Abgrenzung zwischen der dezentralen Bundesverwaltung auf der einen und den mit Verwal-
tungsaufgaben betrauten Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die 
nach Artikel 2 Absatz 4 RVOG nicht der Bundesverwaltung angehören (hiernach: "externe Träger von 
Verwaltungsaufgaben") auf der anderen Seite nicht restlos geklärt. Dies betrifft vor allem den Status 
der rechtlich "selbstständigen" öffentlich-rechtlichen Anstalten. So fehlen einheitliche Kriterien, die 
eine Zuordnung der Verwaltungseinheiten zur dezentralen Bundesverwaltung erlauben. Die Regelung 
in der RVOV ist somit unklar und birgt die Gefahr von Rechtsunsicherheit.  
 
Der Bundesrat hat daher an seiner Sitzung vom 16. Januar 2008 die BK beauftragt in Zusammenar-
beit mit den Departementen den Anhang zur RVOV generell zu überprüfen und dem Bundesrat bis 
Ende 2008 Bericht zu erstatten.  
 
Der Mangel an einheitlichen Kriterien für die eindeutige Zuordnung der zur dezentralen Bundesverwal-
tung zu zählenden Verwaltungseinheiten und damit das Fehlen von Abgrenzungskriterien für eine 
Grenzziehung zwischen den dezentralen und externen Trägern von Verwaltungsaufgaben soll mit 
dem vorliegenden Bericht beseitigt werden. Mit diesem Bericht sollen demnach eindeutige Kriterien 
erarbeitet werden, die eine rechtlich zutreffende Erfassung der im Anhang zur RVOV aufzulistenden 
dezentralen Verwaltungseinheiten ermöglichen. 
 
 
1.2 Inhaltsübersicht 
Zunächst wird der historischen Entwicklung des geltenden Anhangs zur RVOV, seiner rechtlichen 
Bedeutung und den Bedürfnissen einer Überarbeitung nachgegangen (Ziff. 2). Dann werden in Ziffer 3 
die organisationsrechtlichen Grundlagen aufgeführt und in Ziffer 4 die bisherigen Abgrenzungskriterien 
dargelegt. In Ziffer 5 werden mögliche formelle und typologische Zuordnungskriterien geprüft und 
festgelegt. Schliesslich werden in Ziffer 6 die neuen Zuordnungskriterien bewertet und in Ziffer 7 die 
Schlussfolgerungen gezogen sowie ein Vorschlag für das weitere Vorgehen unterbreitet. 
 
 
1.3 Historische Entwicklung des Anhangs zur RVOV 
In der Bundesverwaltung gibt es eine grosse Vielfalt an Formen von Verwaltungseinheiten. Eine abs-
trakte gesetzliche Umschreibung der verschiedenen Kategorien ist sehr schwierig, weshalb man be-
reits in Art. 58 des früheren VwOG1 die Verwaltungseinheiten (Ämter und Dienste, administrativ zuge-
ordnete Ämter und Dienste, eidgenössische Anstalten und Betriebe sowie militärische Kommandos) 
auflistete.  
 
Eine solche Liste aller Verwaltungseinheiten auf Gesetzesstufe wurde nicht in das RVOG übernom-
men. Im RVOG wird nur noch die Grundgliederung der Bundesverwaltung festgehalten: Departemente 
und Ämter, die bei Bedarf in Gruppen zusammengefasst werden können sowie die dezentralisierten 
Verwaltungseinheiten nach Massgabe ihrer Organisationserlasse (Art. 2 Abs. 1-3 RVOG). Welche 
Ämter, Gruppen und Departemente es gibt, sagt das RVOG nicht. Es fixiert auch deren Zahl nicht. 
Damit wurde eine beweglichere Lösung gewählt.2 Im Rahmen der Arbeiten zur RVOV als Ausfüh-
rungserlass zum RVOG entschied man sich, stattdessen die Einheiten der Bundesverwaltung voll-
ständig im Anhang zur RVOV aufzulisten, und zwar nach der Unterscheidung von zentraler und de-
zentraler Bundesverwaltung. Die Departemente wurden beauftragt, der BK die in den Anhang zur 
RVOV aufzunehmenden Verwaltungseinheiten und deren Zuordnung zur zentralen oder dezentralen 
Bundesverwaltung zu melden. Dabei wurde im Vorfeld auf die Erstellung genauer Kriterien sowohl für 
die Abgrenzung zwischen der Bundesverwaltung und ausserhalb der Bundesverwaltung stehenden 
Einheiten wie auch für die Zuteilung zur zentralen oder dezentralen Bundesverwaltung verzichtet, was 

                                                      
1 AS 1979 114, 127-134. 
2 Botschaft vom 20. Oktober 1993 zum RVOG; BBl 1993 III 993. 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

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zur Folge hatte, dass die Aufnahme in den Anhang und die Zuweisung zur dezentralen oder zur zent-
ralen Bundesverwaltung schliesslich mehr oder weniger den Departementen überlassen wurde.  
 
In der Praxis kam dem Anhang der RVOV grosse Bedeutung zu, da in den Erlassen des Bundes-
rechts häufig darauf verwiesen wurde. Allerdings wurde bald nach Inkrafttreten der RVOV am 1. Ja-
nuar 19993 klar, dass die Einheiten der dezentralen Bundesverwaltung nicht vollständig im Anhang 
aufgeführt sind. Dies betraf neben den Behördenkommissionen auch andere Organisationseinheiten, 
bei denen unklar oder strittig war, ob sie zur dezentralen Bundesverwaltung gehören oder ausserhalb 
stehen. Im Rahmen der Arbeiten zur Revision der RVOV im Jahre 2001 wurde deshalb versucht, Kri-
terien für die Zuweisung von Organisationseinheiten zur dezentralen Bundesverwaltung zu entwickeln. 
Wegen der ausserordentlich grossen Organisationsvielfalt im Bereich der dezentralen Bundesverwal-
tung erwies sich dieses Vorhaben jedoch als sehr schwierig. Es wurde deshalb auch erwogen, den 
Anhang der RVOV ganz abzuschaffen oder ihn auf die Aufführung der Verwaltungseinheiten der zent-
ralen Bundesverwaltung zu beschränken. Nach dem Willen des Bundesrates sollte der Anhang jedoch 
weiterhin als Informations- und Orientierungshilfe für den Bestand der dezentralen Bundesverwaltung 
dienen. Deshalb entschied der Bundesrat am 21. August 2002 schliesslich auf Antrag der BK, Art. 6 
Abs. 3 und 4 RVOV abzuändern und darin festzuhalten, dass im Anhang der RVOV neben den zent-
ralen nur noch die wichtigsten dezentralen Verwaltungseinheiten aufgeführt werden. Damit kam der 
Zuordnung der Verwaltungseinheiten zur dezentralen Bundesverwaltung nur noch deklaratorische 
Wirkung zu;4 demgegenüber hatte diese Zuordnung in den Organisationsverordnungen des Bundesra-
tes für die Departemente und die Bundeskanzlei weiterhin einen konstitutiven Charakter. Der Bundes-
rat beauftragte zudem die BK und die Departemente, dafür zu sorgen, dass in Erlassentwürfen nicht 
mehr auf den Anhang zur RVOV verwiesen wird. Die Änderung trat am 1. Oktober 2002 in Kraft.5 
 
 
1.4 Revisionsbedarf 
Im Anhang zur RVOV sind nur die "wichtigsten" Einheiten der dezentralen Bundesverwaltung aufge-
führt. Art. 6 Abs. 1 Bst. f und Abs. 3 RVOV weisen namentlich die "selbstständigen" Anstalten der 
dezentralen Bundesverwaltung zu. Im Anhang finden sich unter anderem selbstständige Anstalten wie 
der ETH-Bereich und die dazugehörige EMPA oder die EAV. Nicht auf dieser Liste befinden sich hin-
gegen andere selbstständige Anstalten wie die Post und die SUVA. Heisst das nun, dass diese beiden 
nach geltendem Recht keine wichtigen Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung sind 
oder dass sie entgegen dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 1 Bst. f und Abs. 3 RVOV doch ausserhalb der 
Bundesverwaltung stehen? Dies zeigt, dass der Anhang seine Funktion als Orientierungshilfe für den 
Bestand der dezentralen Bundesverwaltung nicht erfüllen kann. Die Änderung von Art. 6 Abs. 3 und 4 
RVOV im Jahre 2002 hat sich deshalb nicht bewährt. 
 
Damit der Anhang über den Bestand der ganzen Bundesverwaltung und über ihre Gliederung in zent-
rale und dezentrale Bundesverwaltung Auskunft geben kann, sind im Lichte von Verfassung und Ge-
setz klare Abgrenzungskriterien für juristische Personen auf Verwaltungsstufe zu erarbeiten. Diese 
Kriterien sind auf Verordnungsstufe festzuhalten und der Anhang zur RVOV ist entsprechend anzu-
passen. Die RVOV und deren Anhang sind so auszugestalten, dass man eindeutig feststellen kann, 
ob eine rechtlich selbstständige Verwaltungseinheit der Bundesverwaltung angehört oder nicht. Ge-
gebenenfalls sind auch die Organisationsverordnungen des Bundesrates für die Departemente und 
die Bundeskanzlei entsprechend anzupassen. 
 
 
 
2. Organisationsrechtliche Grundlagen 
Die Bundesverfassung legt nur wenige organisationsrechtliche Grundsätze fest. Sie beschränkt sich 
darauf, die Bundesverwaltung als Exekutivverwaltung darzulegen (Art. 178 Abs. 1 BV) und deren 
oberste Gliederungseinheiten zu bezeichnen (Art. 178 Abs. 2 und 179 BV). Sie regelt zudem die Vor-
aussetzungen, unter denen Verwaltungsaufgaben auf ausserhalb der Bundesverwaltung stehende 
Organisationen und Personen des öffentlichen oder des privaten Rechts übertragen werden können 
(Art. 178 Abs. 3 BV). Artikel 178 BV wird durch Gesetz (Art. 2 RVOG) und Verordnung (Art. 6-8 
RVOV) präzisiert. Danach wird unterschieden zwischen der Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1-3 RVOG) 
und externen Trägern von Verwaltungsaufgaben (Art. 2 Abs. 4 RVOG). Die Organisationsgesetzge-
bung gibt somit die Struktur der Bundesverwaltung in den Grundzügen vor. Sie ist in die zentrale und 
                                                      
3 AS 1999 1258. 
4 Zwar war der Anhang der RVOV nach ursprünglicher Konzeption konstitutiv für die zentrale und die dezentrale 
Verwaltung. Gemäss Antrag der BK vom 17. Juli 2002 ist mit der Änderung von Art. 6 RVOV der Anhang der 
RVOV nur noch für den Bestand der zentralen Bundesverwaltung konstitutiv. 
5 AS 2002 2827. 

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die dezentrale Bundesverwaltung gegliedert (Art. 2 Abs. 2 und 3 RVOG). Auf Verordnungsebene wer-
den diese Vorgaben konkretisiert (Art. 6 RVOV) und bilden die Grundlage für die Liste der Verwal-
tungseinheiten im Anhang zur RVOV sowie in den entsprechenden Organisationsverordnungen der 
Bundeskanzlei und der Departemente. 
 
Im Folgenden werden die organisationsrechtlichen Grundlagen analysiert, mit dem Ziel herauszuar-
beiten, welche Bereiche klar geregelt sind und in welchen Bereichen Unklarheit herrscht.  
 
 
2.1 Die Bundesverwaltung 
Die Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) liess offen, was alles der Bundesverwaltung angehört. 
Die Festlegung wurde dem Gesetzgeber überlassen.6 Das VwOG7 ging im Grundsatz davon aus, 
dass soweit die "Obliegenheiten der Bundesverwaltung" nicht durch den Bundesrat oder die Bundes-
kanzlei wahrgenommen werden, sie auf die Departemente zu verteilen sind (Art. 42 Abs. 1 aBV). Vor-
behalten blieb die gesetzliche Zuweisung von Verwaltungsaufgaben an eidgenössische Anstalten und 
Betriebe sowie an gemischtwirtschaftliche und privatrechtliche Organisationen (Art. 42 Abs. 2 aBV). 
Mit diesem Vorbehalt war die Übertragung hoheitlicher Befugnisse auf einen ausserhalb der Bundes-
verwaltung stehenden Rechtsträger gemeint.8 
 
Die geltende Bundesverfassung vom 18. April 1999 verzichtet auf eine Definition des Begriffs "Bun-
desverwaltung". Art. 178 Abs. 2 BV bestimmt allerdings, dass "die Bundesverwaltung" in Departemen-
te gegliedert werde. Daraus könnte der Rückschluss gezogen werden, die BV betrachte nur die in 
Departemente gegliederte Zentralverwaltung als "Bundesverwaltung". Dieser Rückschluss entspricht 
jedoch nicht dem Willen des Verfassungsgebers.9 Die Verfassung macht bezüglich der Erfüllung von 
Bundesaufgaben einfach eine grobe Zweiteilung: Entweder erfüllt "die Bundesverwaltung" eine Bun-
desaufgabe (Art. 178 Abs. 1 und 2), oder die Erfüllung der Bundesaufgabe wird auf einen externen 
Träger übertragen (Art. 178 Abs. 3 BV). Diese Unterscheidung fragt offensichtlich nach dem effektiven 
"Träger" einer Bundesaufgabe (verwaltungsinterner oder -externer Träger), nicht aber nach den (unter 
der Departementsstufe angesiedelten) Organisationsformen der Verwaltung. Deshalb steht sie auch 
nicht im Gegensatz zur Organisationsgesetzgebung des Bundes, die von einem etwas differenzierte-
ren dreigliedrigen Schema ausgeht (vgl. Ziff. 2.2.4). Danach wird die Erfüllung von Aufgaben des 
Bundes der zentralen oder dezentralen Bundesverwaltung oder dem verwaltungsexternen Bereich 
zugeordnet (vgl. Art. 2 RVOG und Art. 6-8 RVOV), wobei die zentralen und dezentralen Einheiten zur 
unter der Leitung des Bundesrates stehenden Bundesverwaltung im Sinne von Art. 178 Abs. 1 BV 
gezählt werden.   
 
 
2.1.1 Die zentrale Bundesverwaltung 
Die zentrale Bundesverwaltung setzt sich zusammen aus der Bundeskanzlei und den Departementen 
mit ihren weiteren Untergliederungen: den Generalsekretariaten, den Ämtern und den FLAG-Ämtern 
sowie den Gruppen von Ämtern (Art. 2 Abs. 1 und 2 RVOG). Diese Gliederung der Verwaltung wird 
erst auf Verordnungsstufe explizit als zentrale Bundesverwaltung definiert (Art. 6 Abs. 1 Bst. a-d und 
Abs. 3 RVOV). Die unterstellten Verwaltungseinheiten der zentralen Bundesverwaltung werden bis auf 
Stufe Amt im Anhang zur RVOV für jedes Departement einzeln aufgelistet (Art. 6 Abs. 4 RVOV). Da-
bei spielt die Bezeichnung der Verwaltungseinheiten (wie z.B. Büro, Direktion oder Staatssekretariat) 
keine Rolle. Einheiten unterhalb der Amtsstufe wie die schweizerischen Vertretungen im Ausland oder 
FLAG-Einheiten, die einem Amt unterstellt sind, werden nicht aufgeführt. 
 
Zur zentralen Bundesverwaltung gehören auch ständige Stabs-, Planungs- und Koordinationsorgane 
(Art. 55 RVOG) sowie überdepartementale Projektorganisationen (Art. 56 RVOG). 
 
 
2.1.2 Die dezentrale Bundesverwaltung 
Organisation und Aufgaben der Bundesverwaltung werden durch das RVOG geregelt, soweit nicht 
spezialgesetzliche Regelungen bestehen. Dies gilt namentlich für die dezentrale Verwaltung (Art. 2 
Abs. 3 RVOG). Es handelt sich dabei um Verwaltungseinheiten, die den Departementen zwar admi-

                                                      
6 Vgl. Eichenberger, Art. 102, Rz. 181 ff. 
7 AS 1979 114, 123. 
8 Furrer, Art. 42 mit weiteren Verweisen.  
9 Vgl. Biaggini, Rz. 9 am Ende. 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

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nistrativ zugeordnet sind.10 Im Übrigen haben sie aber durch ihre Organisationserlasse eine Stellung 
zugewiesen erhalten, die zudem von Einheit zu Einheit eine andere ist 11. 
 
Der Bundesrat legt in Art. 6 Abs. 3 RVOV fest, dass zur dezentralen Bundesverwaltung einerseits die 
Behördenkommissionen und andere administrativ zugewiesene Einheiten und andrerseits die selbst-
ständigen Anstalten und Betriebe zu zählen sind. Der Bestand der auf Verordnungsstufe der dezentra-
len Verwaltung zugewiesenen Organisationseinheiten ist also sehr heterogen wie auch deren nicht 
abschliessende Auflistung im Anhang der RVOV zeigt (Art. 6 Abs. 4 RVOV). Gemeinsam ist ihnen, 
dass sie zwar der Bundeskanzlei oder einem Departement administrativ zugeordnet sind, aber in der 
Erfüllung ihrer Aufgaben über eine grössere Autonomie verfügen als die Einheiten der zentralen Bun-
desverwaltung: 
 

- Die dezentralen Einheiten erfüllen ihre Aufgaben weisungsungebunden (Art. 8 Abs. 2 RVOV). 
Für die Behördenkommissionen ist ausserdem festzuhalten, dass sie mit Entscheidbefugnis-
sen ausgestattet sind; die Delegation der Entscheidbefugnisse bedarf einer gesetzlichen 
Grundlage (vgl. den neuen Art. 57a Abs. 2 RVOG)12.  

- Die Aufsicht über die dezentralen Einheiten ist eingeschränkt; sie wird in Gegenstand, Umfang 
und Grundsätzen durch die Spezialgesetzgebung geregelt und richtet sich nach dem jeweili-
gen Grad der Autonomie (Art. 8 Abs. 4 RVOG und 24 Abs. 3 RVOV). Die Weisungsungebun-
denheit in der Aufgabenerfüllung setzt der Aufsicht durch die zuständige Behörde Grenzen. 
Eine inhaltliche Kontrolle ist sachlich ausgeschlossen, hingegen unterliegt der Geschäftsgang 
der Aufsicht, "worunter auch eine Erfolgs- und Effizienzkontrolle zu verstehen ist. Das 
schliesst nicht nur eine quantitative, sondern auch eine qualitative Überprüfung der Aufgaben-
erfüllung mit ein".13 

 
Im Anhang zur RVOV sind namentlich folgende Einheiten der dezentralen Verwaltung aufgeführt: 
 
- Präsenz Schweiz14 
- Eidg. Bankenkommission 
- Wettbewerbskommission 
- Eidg. Kommunikationskommission (ComCom)15 
- Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) 
- Bundesanwaltschaft 
- Institut für Geistiges Eigentum (IGE) 
- Schweiz. Institut für Rechtsvergleichung (SIR) 
- Eidg. Technische Hochschulen und ihre Forschungsanstalten (ETH) 
- Swissmedic 
- Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) 
- Eidg. Alkoholverwaltung (EAV) 
- Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI) 
- Dienst für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs16 

                                                      
10 Von der in diesem Bericht verwendeten Terminologie klar zu unterscheiden ist der von Tschannen/Zimmerli (§ 
5, Rz. 11 und 15) verwendete Begriff der "Dezentralisation". Darunter wird die Ausgliederung von Verwaltungs-
aufgaben auf Verwaltungsträger ausserhalb der Zentralverwaltung verstanden. Ob diese Träger eigens geschaf-
fen werden oder ob der Staat auf bereits bestehende Organisationen zurückgreift, spielt für den Begriff der De-
zentralisation keine Rolle. Unerheblich ist auch, ob die Träger öffentlichrechtlicher oder zivilrechtlicher Natur sind. 
Gemäss dem Verständnis von Tschannen/Zimmerli wird die Gesamtheit der Verwaltungsträger ausserhalb der 
Zentralverwaltung als dezentrale Verwaltung oder mittelbare Staatsverwaltung bezeichnet. 
11 Botschaft vom 20. Oktober 1993 zum RVOG; BBl 1993 III 997, 1060. 
12 BBl 2008 2303. Die Revision des RVOG betreffend Ausserparlamentarische Kommissionen tritt voraussichtlich 
am 1. Januar 2009 in Kraft. 
13 Sägesser, RVOG, zu Art. 8, Rz. 49f. 
14 Präsenz Schweiz ist dem EDA als Einheit der dezentralen Bundesverwaltung zugeordnet und figuriert entspre-
chend im Anhang zur RVOV. Der Bundesrat hat indessen mit Beschluss vom 28. März 2007 die Aufhebung der 
Kommission Präsenz Schweiz und die Integration der Geschäftsstelle ins EDA beschlossen. Die entsprechende 
Änderung des RVOG wurde vom Parlament verabschiedet (BBl 2008 2303). Die Referendumsfrist ist am 10. Juli 
2008 unbenutzt abgelaufen. Die Inkraftsetzung ist auf den 1. Januar 2009 vorgesehen.  
15 Die Eidgenössische Kommunikationskommission (ComCom) ist die unabhängige Konzessions- und Regulie-
rungsbehörde im Fernmeldebereich und wurde durch FMG ins Leben gerufen. Die Kommission besteht aus sie-
ben vom Bundesrat ernannten Mitgliedern. Die Kommission unterliegt in ihren Entscheiden keinen Weisungen 
von Bundesrat und Departement. Sie ist von den Verwaltungsbehörden unabhängig und verfügt über ein eigenes 
Sekretariat.  

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

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- Büro für Flugunfalluntersuchung und Büro für Eisenbahnunfalluntersuchungen17 
 
Nicht im Anhang zur RVOV aufgeführt, jedoch aufgrund organisationsrechtlicher Bestimmungen als 
dezentrale Verwaltungseinheiten einem Departement zugeordnet sind etwa folgende Einheiten:  
 
- Postregulationsbehörde (PostReg)18 
- Eidgenössisches Hochschulinstitut für Berufsbildung (EHB)19 
- Schweizerische Exportrisikoversicherung (SERV)20 
- Eidg. Elektrizitätskommission (ElCom)21 
 
 
2.1.3 Bisherige organisationsrechtliche Abgrenzungen 
Wie bereits ausgeführt (Ziff. 2.1.2), gehören nach Art. 2 Abs. 3 RVOG die dezentralisierten Verwal-
tungsträger zur Bundesverwaltung, soweit aus ihren Organisationserlassen nichts Gegenteiliges her-
vorgeht. Auf Verordnungsstufe werden die rechtlich selbstständigen Anstalten der dezentralen Bun-
desverwaltung zugewiesen (Art. 6 Abs. 1 Bst. f RVOV). Im Anhang der RVOV wird nur ein Teil der 
Anstalten der dezentralen Bundesverwaltung zugewiesen22, andere hingegen nicht (Post, SUVA). 
Zwar sieht Art. 6 Abs. 4 RVOV vor, dass nur die wichtigsten Einheiten der dezentralen Bundesverwal-
tung im Anhang aufgeführt werden. Die Post und die SUVA würden aufgrund ihrer Bedeutung aber 
zweifellos dazu gehören. Da zudem weder die organisationsrechtlichen Bestimmungen zur SUVA im 
UVG noch das POG diese Anstalten der dezentralen Bundesverwaltung zuordnen, kann deren Nicht-
berücksichtigung im Anhang der RVOV so verstanden werden, dass die Post und die SUVA nicht zur 
dezentralen Bundesverwaltung gehören. Nach diesem Verständnis bestimmt der Bundesrat de facto 
mittels Verordnung, welche rechtlich selbstständigen Anstalten der (dezentralen) Bundesverwaltung 
angehören und welche ganz aus der Bundesverwaltung ausgegliedert sind.  
 
 
2.1.4 Die ausserparlamentarischen Kommissionen  
Die ausserparlamentarischen Kommissionen besitzen keine Rechtspersönlichkeit, obwohl dies auch 
denkbar wäre. Die Aufgabenerfüllung durch ausserparlamentarische Kommissionen (Behörden- und 
Verwaltungskommissionen) ist dann angezeigt, wenn ein besonderes Fachwissen erforderlich ist, das 
in der Bundesverwaltung nicht vorhanden ist, der frühzeitige Einbezug der Kantone oder weiterer inte-
ressierter Kreise dies verlangt oder die Aufgabe durch eine weisungsungebundene Einheit der dezen-
tralen Bundesverwaltung erfolgen soll.23 
 

a) Die Behördenkommissionen 
Die Behördenkommissionen wie z. B. die Wettbewerbskommission24, die Eidg. Kommunikationskom-
mission25 und die Eidg. Elektrizitätskommission26 sind im Gegensatz zu den Verwaltungskommissio-
nen Entscheidungsgremien (neuer Art. 57a Abs. 2 RVOG27). Bei den übertragenen Aufgaben kann es 
sich um solche der Eingriffsverwaltung handeln28. In erster Linie können Behördenkommissionen Ver-

                                                                                                                                                                      
16 Der Dienst für Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs ist nach der OV-EJPD  dem Generalsekretariat 
des EJPD zugeordnet (Art. 4 Abs. 3 OV-EJPD). Im Anhang RVOV wird der Dienst als dezentrale Verwaltungs-
einheit aufgeführt. 
17 Heute: Unfalluntersuchungsstelle Bahnen und Schiffe. 
18 Administrativ dem GS UVEK zugeordnet, Art. 40 VPG; Art. 13a OV-UVEK. 
19 Art. 15a der OV-EVD. 
20 Art. 15b der OV- EVD. 
21 Die ElCom ist die unabhängige staatliche Regulierungsbehörde im Elektrizitätsbereich. Sie überwacht die Ein-
haltung des Stromversorgungs- und Energiegesetzes, trifft die dazu nötigen Entscheide und erlässt Verfügungen. 
22 Bereich der Eidgenössischen Technischen Hochschulen, ETHZ, ETHL, PSI, WSL, EMPA, EAWAG, Swissme-
dic, SIR, EIGE, RAB, EAV, PUBLICA. 
23 Neuer Art. 57b RVOG (BBl 2008 2303). Die Bestimmung tritt voraussichtlich auf den 1. Januar 2009 in Kraft. 
Vgl. auch Botschaft vom 12. September 2007 über die Neuordnung der ausserparlamentarischen Kommissionen, 
BBl 2007 6641, 6652 
24 Art. 19 Abs. 1 KG. 
25 Art. 56 Abs. 2 FMG. 
26 Art. 8 Abs. 3, 21-23 StromVG. 
27 Vgl. Fn. 12.  
28 Tschannen/Zimmerli, § 4, Rz 3: Diese liegt vor, wenn der Verwaltungsträger Rechte und Freiheiten des Indivi-
duums beschränkt. Mittels Eingriffsverwaltung werden dem Bürger Verpflichtungen und Belastungen auferlegt; 
sie tritt befehlend auf und bedient sich in der Regel hoheitlicher Handlungsformen. 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

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fügungen nach Art. 5 VwVG erlassen; es stehen ihnen aber auch informelle Handlungsformen (z.B. 
Beratungstätigkeiten) offen. 
 
Zur Schaffung einer Behördenkommission bedarf es einer formellen gesetzlichen Grundlage.29 Die 
Kompetenz zur Schaffung und damit auch zur Änderung und Auflösung von Behördenkommissionen 
liegen somit beim Gesetzgeber. Er siedelt die Behördenkommissionen nicht direkt beim Bundesrat 
oder ausserhalb der departementalen Strukturen an, sondern weist sie in der Regel einer Verwal-
tungseinheit (z.B. Generalsekretariat oder Bundesamt) administrativ zu. Zu Recht sind sie daher Teil 
der dezentralen Bundesverwaltung30 (Art. 6 Abs. 1 Bst. e und Abs. 3 RVOV), weshalb dieser Frage 
der Zuordnung im Folgenden nicht weiter nachgegangen werden muss. 
 

b) Die Verwaltungskommissionen 
Die Verwaltungskommissionen beraten den Bundesrat und die Bundesverwaltung ständig bei der 
Wahrnehmung ihrer Aufgaben; es steht ihnen im Gegensatz zu den Behördenkommissionen keine 
direkte Entscheidungskompetenz zu (neuer Art. 57a Abs. 1 RVOG)31. Im Rahmen der Vorbereitungs-
arbeiten für eine neue Entschädigungsregelung für die ausserparlamentarischen Kommissionen hat 
sich indessen gezeigt, dass trotz dieser formalen Unterschiede die Grenzen bei Behörden- und Ver-
waltungskommissionen bezüglich Kompetenzspielräume sowie der ökonomischen und gesellschaftli-
chen Wirkungsbereiche oft fliessend sind. Behördenkommissionen mit einer eng begrenzten Ent-
scheidungskompetenz können Verwaltungskommissionen gegenüberstehen, die in gesellschaftlich 
brisanten Bereichen (z.B. Ethik32, Genetik33 und Strahlenschutz34) aufgrund von hochwertigem Spe-
zialistenwissen einen sehr grossen Einfluss auf die Entscheidfindung besitzen. Die zu erarbeitende 
Entschädigungsregelung wird diesen Umständen Rechnung zu tragen haben. Über die definitive Zu-
ordnung der Verwaltungskommissionen entweder zur dezentralen Bundesverwaltung oder zur zentra-
len Bundesverwaltung kann erst im Lichte der Ausführungsbestimmungen zum neuen Art. 57g 
RVOG35 über die Entschädigungsregelung bei den ausserparlamentarischen Kommissionen entschie-
den werden. 
 
 
2.1.5 Die anderen administrativ zugeordneten Verwaltungseinheiten 
Zur dezentralen Bundesverwaltung werden nach der Literatur neben den ausserparlamentarischen 
Kommissionen auch andere administrativ zugewiesene Einheiten ohne Rechtspersönlichkeit, wie der 
EDÖB, die Bundesanwaltschaft, die UBI36, der Dienst für die Überwachung des Post- und Fernmelde-
verkehrs, das Büro für Flugunfalluntersuchung und das Büro für Eisenbahnunfalluntersuchungen 
(heute "Unfalluntersuchungsstelle Bahnen und Schiffe") gezählt.37 Diese Verwaltungseinheiten sind 
rechtlich nicht verselbstständigt und müssen im Anhang aufgenommen werden. 
 
 
2.1.6 Die selbstständigen Anstalten und Betriebe 
 

a) Begriff 
Nach Art. 6 Abs. 3 RVOV gehören insbesondere auch die selbstständigen Anstalten und Betriebe zur 
dezentralen Bundesverwaltung.  
 
Der Begriff "Betrieb" wird in der RVOV nicht präzisiert, aber im öffentlichen Recht des Bundes oft ver-
wendet, z.B. im Arbeitsgesetz38 oder im Bundesgesetz über die Unfallversicherung39. Er bezeichnet 
jedoch keine besondere Rechts- oder Organisationsform. Historisch lässt er sich in Bezug auf die 
früheren Rüstungs- und Regiebetriebe des Bundes (z.B. SBB, PTT) verstehen. Heute kommt dem 
Begriff keine eigenständige Bedeutung mehr zu.40 

                                                      
29 Statt vieler: Sägesser, RVOG, Art. 157, Rz. 26, 30. 
30 Vgl. dazu auch den Corporate-Governance-Bericht, BBl 2006 8233, 8268. 
31 Vgl. Fn. 12. 
32 Art. 23 GTG. 
33 Art. 35 GUMG; SR 810.12; Art. 30 ff. GUMV; SR 810.122.1. 
34 Art. 9 StSV. 
35 Vgl. Fn. 12. 
36 Die UBI ist gerichtsähnlich ausgestaltet und übt auch entsprechende Funktionen aus (Art. 86 Abs. 1 BGG). 
37 Sägesser, RVOG, zu Art. 2, Rz. 72f. 
38 ArG. 
39 UVG. 
40 Sägesser, RVOG, zu Art. 2, Rz. 117f. 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

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Eine "Anstalt" wird in der Lehre als eine durch Gesetz geschaffene Organisation mit einem klar umris-
senen Aufgabenbereich bezeichnet, in welchem sie über eine grosse Autonomie verfügt.41 Anstalten 
sind Organisationseinheiten des öffentlichen Rechts, die durch den Gesetzgeber errichtet und von der 
zentralen Bundesverwaltung organisatorisch abgesetzt werden.42 Anstalten haben – im Gegensatz zu 
den Behördenkommissionen (Ziff. 2.1.4) – in der Regel eigene finanzielle und personelle Ressourcen. 
Wie weit ihre Autonomie geht, hängt von der konkreten gesetzlichen Grundlage ab. Nicht begriffswe-
sentlich ist dagegen, ob eine Anstalt eigene Rechtspersönlichkeit hat.43 In der Praxis, insbesondere in 
der Beziehung zu Kunden der Anstalt, ist dieser Faktor von untergeordneter Bedeutung, zumal der 
Bund subsidiär auch für die Verpflichtungen rechtlich selbstständiger Verwaltungsträger haftet.44  
 
Anstalten mit eigener Rechtspersönlichkeit können in eigenem Namen auftreten und über eigenes 
Vermögen verfügen. Anstalten ohne Rechtspersönlichkeit treten im Namen des Trägergemeinwesens 
auf und verfügen über Vermögenswerte des Trägergemeinwesens45.  
 
Im allgemeinen Sprachgebrauch werden die Anstalten mit eigener Rechtspersönlichkeit als "selbst-
ständige Anstalten" bezeichnet. Davon ist der Sprachgebrauch in der Gesetzgebung klar zu unter-
scheiden: Hier charakterisiert er nicht die rechtliche Selbstständigkeit im Sinne eigener Rechtspersön-
lichkeit, sondern die organisatorische Autonomie.46  
 
Die Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit ist organisationsrechtlich eine von der zentralen Bundes-
verwaltung getrennte Organisation des Bundes. Sie lässt sich aber abstrakt nicht nach dem Gegen-
stand ihrer Tätigkeit definieren. Als organisationsrechtlicher Typus ist sie zur Wahrnehmung und Erfül-
lung aller Arten von staatlichen Aufgaben geeignet. Die Rechtspersönlichkeit der Anstalt dient der 
rechtlichen Verselbstständigung eines Verwaltungsteils.47 Trotz dieser Verselbstständigung ist die 
Anstalt aber Teil eines (höheren) Ganzen und kann im staatlichen Organisationsgefüge nicht die Stel-
lung einer isolierten Einheit einnehmen. Sie trägt sich im Gegensatz zu einer juristischen Person des 
Privatrechts nicht selbst, sondern verfügt über eine externe Trägerschaft.48 Ohne direkt der hierar-
chisch gegliederten Zentralverwaltung anzugehören, hängt die Anstalt rechtlich und finanziell doch 
vom Mutterwesen, d.h. hier vom Bund ab.49 Mit Vogel50 ist somit festzuhalten, "dass sich die Anstalt 
von ihrem Wesen her für die Einräumung von Autonomie besonders eignet, der Abnabelung aber 
gleichzeitig systemnotwendige Grenzen setzt. Trotz Rechts- und Handlungsfähigkeit bleiben wesentli-
che Entscheidungsbefugnisse der Anstalt bzw. ihren Organen entzogen. Die Zwecksetzung ist eine 
externe und erweist sich als relativ starr. (…) Letztlich ist diese zwingende Anbindung an den Anstalts-
träger gerade Ausdruck des Grundsatzes der Einheit der Verwaltung. Der konkrete Einfluss des Mut-
terwesens kann jedoch im Einzelfall sehr unterschiedlich sein."  
 
Die Anstalt als historisch gewachsenes Rechtsgebilde steht ausserhalb der Regelungen des Privat-
rechts; sie wird ausschliesslich vom öffentlichen Recht erfasst. So sind die öffentlich-rechtlichen Kör-
perschaften51 und Anstalten des Bundes und der Kantone ausdrücklich im Zivilgesetzbuch vorbehal-
ten (Art. 59 Abs. 1 und 3 ZGB).  
 

                                                      
41 Vogel, §12, Ziff. 2.1., S. 281. 
42 Vgl. für diese Charakterisierung Tschannen/Zimmerli, § 7. 
43 Nach Art. 8 Abs. 3 RVOV verfügen die selbstständigen Anstalten und Betriebe "in der Regel" über eigene 
Rechtspersönlichkeit. Diese Bestimmung ist offensichtlich rein deklaratorischer Natur. In jüngerer Zeit werden die 
öffentlichrechtlichen Anstalten passend zu ihrer Autonomie immer mehr mit Rechtspersönlichkeit ausgestattet 
(Tschannen/Zimmerli, § 7, Rz. 6,7, 9). 
44 Vgl. Art. 19 Abs. 1 Bst a VG. 
45 Häfelin/Müller, Rz. 1320, 1323. 
46 So z.B. auch in Art. 2 POG; Art. 1. Abs. 1 Bundesgesetz über das SIR.  
47 Vogel, §12, Ziff. 2.2. 
48 Vogel, § 12, Ziff. 2.3. mit Literaturhinweisen. 
49 Vgl. BGE 105 Ib 348, 357. 
50 Vogel, §12, Ziff. 2.2. S. 283. 
51 Die Rechtsform der Körperschaft ist eine juristische Person, deren „Körper“ aus einzelnen natürlichen oder 
juristischen Personen besteht. Die öffentlich-rechtliche Körperschaft wird definiert als eine durch staatlichen Er-
lass oder durch öffentlich-rechtlichen Vertrag geschaffene, mitgliedschaftlich aufgebaute Organisationseinheit mit 
eigener Rechtspersönlichkeit, welche mit einer öffentlichen Aufgabe betraut ist, bei deren Erfüllung die Mitglieder 
mitwirken. Die Struktur der Körperschaft ist im Gegensatz zur Anstalt demokratisch-genossenschaftlich geprägt. 
In diesem Sinne kann von einem Selbstverwaltungskörper gesprochen werden. Darunter fallen die altrechtlichen 
Korporationsgemeinden oder Alpgemeinden (vgl. Vogel, § 13, Ziff. 1.2., S. 307). 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

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Die Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit verfügt in der Regel über eigene Organe und bildet einen 
eigenen Rechnungskreis (vgl. Art. 8 Abs. 3 RVOV). Die Anstalt erscheint nicht nur als Einrichtung des 
öffentlichen Rechts, sondern als ein rechtlich verselbstständigtes Zweckvermögen52, entsprechend 
der privatrechtlichen Stiftung als analoge Form des schweizerischen Privatrechts.53 Dies gilt allerdings 
nicht unbedingt und ausschliesslich. So sind gewisse Anstalten wie die Eidg. Technischen Hochschu-
len Zürich und Lausanne sowie die Eidg. Forschungsanstalten ohne persönliches Substrat (als Ge-
gensatz zum reinen Vermögenssubstrat) überhaupt nicht denkbar.54 
 
Die Anstalten werden in den sie konstituierenden Gesetzen manchmal auch als "Institute" und derglei-
chen bezeichnet. Dies trifft z.B. zu für das Institut für Geistiges Eigentum oder das Schweizerische 
Heilmittelinstitut "Swissmedic". Aus den massgebenden Rechtsgrundlagen55 geht jedoch jeweils klar 
hervor, dass diese "Institute" rechtlich Anstalten sind und eigene Rechtspersönlichkeit haben.56 Mit 
anderen Worten: Mit dem Ausdruck "Institut" wird nicht die Rechtsform umschrieben, sondern der 
Ausdruck ist Bestandteil des Namens der betreffenden Einheit. 
 

b) Gehören die Anstalten und Betriebe zur dezentralen Bundesverwaltung?  
Richtet man den Blick auf Art. 2 Abs. 3 RVOG, wonach dezentralisierte Verwaltungseinheiten nach 
Massgabe ihrer Organisationserlasse zur Bundesverwaltung gehören, so stellt sich die Frage, ob die 
Zuordnung der Anstalten und Betriebe zur dezentralen Bundesverwaltung (Art. 6 Abs. 3 RVOV) ge-
setzeskonform sei. Die Beantwortung dieser Frage hängt in erster Linie davon ab, was der Gesetzge-
ber mit der Wendung "nach Massgabe ihrer Organisationserlasse" gemeint hat. Versteht man diese 
Wendung so, der Gesetzgeber müsse positiv anordnen, dass eine Anstalt oder ein Betrieb (oder sonst 
eine Verwaltungseinheit) der dezentralen Bundesverwaltung angehöre, so müsste man feststellen, 
dass der Gesetzgeber in keinem einzigen dem RVOG vorangegangenen formellen Organisationser-
lass für seine Anstalten eine derartige Zuordnung vorgesehen hat. Dass der Gesetzgeber die fragliche 
Wendung beim Erlass des RVOG so gemeint haben könnte, ist deshalb höchst unwahrscheinlich. 
Auch in der Botschaft zum RVOG finden sich keine Hinweise in diese Richtung. Man kann die Wen-
dung "nach Massgabe ihre Organisationserlasse" aber auch anders verstehen, nämlich im Sinne einer 
negativen Abgrenzung. Sie wäre dann etwa wie folgt zu lesen: "Dezentralisierte Verwaltungseinheiten 
gehören zur Bundesverwaltung, soweit aus ihren Organisationserlassen nichts anderes hervorgeht." 
Diese Interpretation erscheint wesentlich plausibler, gerade auch, wenn man noch den nachfolgenden 
Absatz 4 in Betracht zieht: Danach kann der Bund Organisationen und Personen, die nicht der Bun-
desverwaltung angehören, mit Verwaltungsaufgaben betrauen. Im ersten Fall geht es um Aufgaben-
übertragungen an Einheiten, die der Bundesverwaltung angehören (und dazu gehören ganz wesent-
lich die Anstalten, die der Bund kreiert und trägt), im zweiten Fall geht es um Aufgabenübertragungen 
an externe Verwaltungsträger (die der Bund weder kreiert noch trägt). 
 
Zwischen diesen beiden, gewissermassen idealtypischen Fallgruppen gibt es allerdings Zwischenfor-
men, deren Zuordnung zur Bundesverwaltung deshalb Schwierigkeiten macht, weil der Bund manch-
mal einem externen Verwaltungsträger nicht nur eine Aufgabe überträgt, sondern sich zugleich an 
seinem Gesellschaftskapital beteiligt. Diese Problematik wird nachfolgend unter Ziff. 2.2 beleuchtet. 
An dieser Stelle kann im Sinne eines Zwischenergebnisses jedenfalls festgehalten werden, dass die in 
Art. 6 Abs. 3 RVOV vorgesehene Zuordnung der Anstalten und Betriebe zur dezentralen Bundesver-
waltung, solange der jeweilige Grunderlass nichts anderes vorsieht, Art. 2 Abs. 3 RVOG nicht wider-
spricht.  
 
 
2.2 Die externen Träger von Verwaltungsaufgaben 
 
2.2.1 Auslegung nach dem Wortlaut 
Nach Art. 178 Abs. 3 BV können Verwaltungsaufgaben durch Gesetz auf Organisationen und Perso-
nen des öffentlichen oder des privaten Rechts übertragen werden, die ausserhalb der Bundesverwal-
                                                      
52 Der Fonds für Verkehrssicherheit ist mit zwei Vollzeitstellen die kleinste Anstalt des Bundes mit eigener 
Rechtspersönlichkeit; vgl. Art. 3 Unfallverhütungsbeitragsgesetz . 
53 Vogel, a.a.O. S. 282. 
54 Vgl. Gutzwiller, §51. 
55 Art. 1 IGEG und Art. 68 HMG. 
56 Vogel, S. 74 äussert sich kritisch zur "hybriden Rechtsform" der Anstalten im Grenzbereich von zentraler und 
dezentraler Verwaltung: "Die Betitelung einer Einheit als Anstalt, Stiftung, Institut oder Unternehmen sagt kaum 
etwas über deren Unabhängigkeitsgrad aus. (…) Gründet der Staat eine spezialgesetzliche Aktiengesellschaft, 
ohne daran irgend jemand zu beteiligen, bleiben die körperschaftlichen Strukturen – mangels Mitgliedern – fak-
tisch suspendiert und es liegt materiell eine öffentlich-rechtliche Anstalt vor." Als Beispiel dazu nennt er die SBB, 
bei der bis heute keine Privatbeteiligung besteht (Art. 10 Abs. 2 SBBG). 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

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tung stehen. Mit dieser Vorschrift hat die BV offensichtlich den beinahe gleich lautenden Art. 2 Abs. 4 
RVOG auf Verfassungsstufe gehoben. Der Wortlaut in der Verfassung unterscheidet sich allerdings in 
einem entscheidenden Punkt vom Wortlaut im RVOG: Wo dieses sagt, dass eine solche Übertragung 
durch die "Bundesgesetzgebung" geschehen könne, mithin also auch durch Verordnungsrecht, sagt 
die Verfassung "durch Gesetz". Die Verfassung statuiert mit dieser Bestimmung für die Aufgabenüber-
tragung an Verwaltungsexterne einen Gesetzesvorbehalt: Wenn man verwaltungsexterne Organisati-
onen und Personen des öffentlichen oder des privaten Rechts mit Verwaltungsaufgaben betrauen will, 
dann muss das der Gesetzgeber vorsehen. 
 
 
2.2.2 Entstehungsgeschichte 
Die Auslegung nach dem Wortlaut wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt: Aus der Entste-
hungsgeschichte ergibt sich, dass zu Art. 178 Abs. 3 BV eine engagierte Debatte stattfand, während 
die beiden ersten Absätze vom damaligen bundesrätlichen Entwurf (Art. 166 E-BV)57 in den Räten 
diskussionslos angenommen wurden. Die von den zuständigen Kommissionen beantragte, aber ver-
worfene Lösung hätte es ermöglicht, in einem allgemeinen Gesetz wie dem RVOG die Voraussetzun-
gen für eine Aufgabenübertragung generell zu umschreiben. Im Unterschied dazu verlangt nun die 
geltende Fassung, die dem bundesrätlichen Entwurf entspricht, eine bereichsspezifische formell-
gesetzliche Ermächtigung zur Aufgabenübertragung.58 Aufgaben werden folglich jeweils durch einen 
auf den Einzelfall zugeschnittenen spezialgesetzlichen Erlass übertragen.  
 
 
2.2.3 Der Begriff der Verwaltungsaufgabe 
Der Begriff der Verwaltungsaufgabe wird in der Verfassung nicht näher definiert. Die Verwaltungsauf-
gabe kann in einem engeren Sinn als eine im öffentlichen Interesse stehende und in der Verfassung 
oder in der Gesetzgebung verankerte Aufgabe definiert werden, die von der Verwaltung umgesetzt 
werden muss. In diesem Sinne ist sie Vollzugsaufgabe.59 Für die Verwaltungstätigkeit der Verwal-
tungsträger ist der Begriff der "Verwaltungsaufgabe" geläufig geworden.60 Dabei kann es sich um ho-
heitliche und nicht hoheitliche Aufgaben handeln. Man kann sie z.B. in die folgenden Kategorien61 
einteilen: 
 

a) Ordnungsaufgaben wie die der Sicherheits- und Verkehrspolizei, der Gewerbeauf-
sicht, der Gewerbepolizei, der Baupolizei und die Abwehr von Naturgefahren aller Art;  

b) sozialpolitische Aufgaben wie der Arbeitnehmerschutz, der Mieter- und Konsumen-
tenschutz, der soziale Wohnungsbau, das Stipendienwesen, die Sozialversicherung 
und die öffentliche Fürsorge; 

c) Lenkungsaufgaben wie die Raumplanung, die Eigentumspolitik des bäuerlichen Bo-
denrechts, die Energie- und Verkehrspolitik sowie die Wirtschaftspolitiken (Beschäfti-
gungs-, Konjunktur-, Geld-, Regional- und Ladwirtschaftspolitik);  

d) Infrastrukturaufgaben wie der Bau- und Betrieb von Verkehrsnetzen (Schiene, Stras-
se, Luftfahrt) oder von Anlagen der Versorgung und Entsorgung (Wasser, Strom, Gas, 
Kehrichtsabfuhr). 

 
Unklar ist jedoch, ob der Begriff der Verwaltungsaufgabe in Art. 178 Abs. 3 BV nicht auch weiter aus-
zulegen und darunter zudem der Erlass von rein sekundären Regelungen zu verstehen ist, wenn dies 
durch die Bundesverfassung selbst nicht ausgeschlossen ist (Art. 164 Abs. 2 BV). Nach diesem Ver-
ständnis wäre die Verwaltungsaufgabe keine blosse Vollzugsaufgabe.  
 
Nicht zu den Verwaltungsaufgaben gehören jene Tätigkeiten des Gemeinwesens, die vom Begriff der 
"Bedarfsverwaltung" erfasst werden.62 

                                                      
57 BBl 1997 I 589, 626. 
58 Biaggini, Rz. 1, 32 mit Verweisen; AB 1998 N. 112, 366f. 
59 Vgl. Biaggini, Rz. 29 f.; Sägesser, Bundesbehörden, zu Art. 178 BV, Rz. 813-816; Sägesser, RVOG, zu Art. 2, 
Rz. 130. 
60 Tschannen/Zimmerli, §1, Rz. 18. 
61 Tschannen/Zimmerli, §3. 
62 VPB 60.1, Ziff. 4. In der Literatur gibt es in diesem Bereich keine klaren Definitionen und Abgrenzungen. So 
werden die Begriffe «Bedarfsverwaltung» und «administrative Hilfstätigkeit» weitgehend identisch verwendet, 
zum Teil wird ihnen eine unterschiedliche Bedeutung zuerkannt, zum Teil überschneiden sich die vorgeschlage-
nen Begriffsinhalte. Unter administrativer Hilfstätigkeit wird heute nach vorherrschender Lehre jene privatrech-
tliche Tätigkeit des Staatswesens verstanden, durch die es die für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben not-
wendigen Sachgüter und Leistungen beschafft. Diese Tätigkeiten des Gemeinwesens gehören nicht zu dessen 
Verwaltungsaufgaben bzw. Vollzugsaufgaben. Eine gesetzliche Grundlage ist hierfür nicht erforderlich. Als Beis-

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

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2.2.4 Aufgabenübertragung auf externe Verwaltungsträger 
Art. 178 Abs. 3 BV handelt von der Übertragung von Verwaltungsaufgaben. Die Verfassungsbestim-
mung äussert sich nur sehr allgemein zu den möglichen Organisations- und Rechtsformen von aus-
serhalb der Bundesverwaltung stehenden Aufgabenträgern.63 Der Verfassungswortlaut geht zwar 
davon aus, dass die Organisationen und Personen, denen der Gesetzgeber Aufgaben überträgt, "aus-
serhalb der Bundesverwaltung stehen". Damit sind externe Verwaltungsträger gemeint. Ein Bezug zur 
Bundesverwaltung ergibt sich nur insoweit, als solche Organisationen und Personen Verwaltungsauf-
gaben wahrnehmen.64 Dennoch zählt die herrschende Lehre typische Organisationen bzw. Träger 
übertragener Aufgaben zur dezentralen Verwaltung. Nach Häfelin/Haller gehören dazu "vor allem die 
öffentlich-rechtlichen Anstalten des Bundes. Diese sachlich und personell verselbstständigten Verwal-
tungsträger besorgen einen bestimmten Kreis von Bundesaufgaben und geniessen dabei in gewissem 
Umfang Autonomie. Die sogenannten selbstständigen öffentlichen Anstalten (…) haben eine eigene 
Rechtspersönlichkeit. Die SBB, früher eine unselbstständige öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes, 
ist heute eine spezialgesetzliche Aktiengesellschaft (Art. 2 SBBG). In Frage kommt auch die Übertra-
gung von Verwaltungsaufgaben an öffentlich-rechtliche Körperschaften oder an öffentlich-rechtliche 
Stiftungen des Bundes (Beispiel: Stiftung "Schweizerischer Nationalpark")."65 Und selbst Biaggini, der 
Art. 178 Abs. 3 BV nur auf die "eigentliche" Aufgabenübertragung bezieht (und darunter fällt nach 
seiner Auffassung namentlich nicht die Aufgabenübertragung an Anstalten66) räumt ein, dass Art. 178 
Abs. 3 BV jedenfalls weniger weitgehende Formen der Aufgabenauslagerung nicht ausschliesst67. Art. 
178 Abs. 3 BV bietet insofern keine Hinweise für die Beantwortung der Frage, welche Träger von 
Verwaltungsaufgaben zur dezentralen Bundesverwaltung gehören und welche als verwaltungsextern 
zu betrachten sind. 
 
Die Tatsache allein, dass eine Organisation über eine sehr weitreichende Autonomie verfügt, ist noch 
kein Grund, an deren Verwaltungszugehörigkeit zu zweifeln. Massgebend ist vielmehr, ob der Staat 
der Organisation ihre Endziele direkt und rechtlich verbindlich aufgibt.68 
 
Das Bundesverwaltungsrecht kennt eine Vielzahl von organisatorisch aus der zentralen Bundesver-
waltung ausgeschiedenen Verwaltungseinheiten. Genau betrachtet lassen sich zwei Fallgruppen un-
terscheiden: 
 

a) In der ersten Fallgruppe überträgt der Bund eine Aufgabe an eine bestehende Organisati-
on, die er weder selbst geschaffen hat noch an deren Kapital er beteiligt ist. Dies ist z.B. 
der Fall bei der EnAW. Rechtsgrundlage für die Aufgabenübertragung dazu ist Art. 17 des 
EnG. Als analoge Fälle sind zu nennen: das Eidg. Rohrleitungsinspektorat nach Art. 17 
Abs. 1 des RLG und das Eidg. Starkstrominspektorat nach Art. 22 des ElG (beide werden 
von privaten Fachverbänden betrieben). In diesen Fällen hat man es gewissermassen mit 
einer "echten" oder "vollständigen" Aufgabenübertragung an externe Verwaltungsträger 
zu tun, denn charakteristisch ist hier, dass der Bund in keiner Weise an der Aufgabener-
füllung durch den externen Träger partizipiert. 

 
b) In der zweiten Fallgruppe überträgt der Bund eine Aufgabe an eine von ihm geschaffene 

und verselbstständigte Organisationseinheit. Beispiele hierfür sind die schon mehrfach 
genannten Anstalten, aber auch etwa die spezialgesetzlichen Aktiengesellschaften Swiss-
com und SBB69 sowie die privatrechtlich konzipierte Skyguide AG.70 In solchen Fällen liegt 

                                                                                                                                                                      
piele können genannt werden: Erwerb von Fremdleistungen und Sachen, die in der Administration, Werken und 
Betrieben benötigt werden (z.B. Büromaterial, Energie, Fahrzeuge); verwaltungsinterne Leistungen zur Herstel-
lung oder Instandhaltung der Infrastruktur (z.B. Putzarbeiten oder Reparatur- und Sanierungsarbeiten in Büro-
räumlichkeiten); Verhalten des Bundes als Arbeitgeber gegenüber den in der Bedarfsverwaltung tätigen Anges-
tellten, soweit es nicht die hoheitlichen Beziehungen im Rahmen der Dienstpflicht betrifft; die Schaffung oder 
Unterstützung einer Kinderkrippe durch den Bund für Bundesangestellte. 
63 Vgl. Biaggini, Rz. 30 f.; zum Begriff vgl. Müller, S. 114, Ziff. II/A. 
64 Sägesser, Bundesbehörden, zu Art. 178 BV, Rz. 829. 
65 Häfelin/Haller, S. 487, Rz. 1700. 
66 Biaggini, Rz. 27. 
67 Biaggini, Rz. 35. 
68 Vogel, §6, 1.4, S. 188. 
69 Art. 1-3 TUG; Art. 1-4 und 8 SBBG. 
70 Skyguide ist der Form nach eine privatrechtliche Aktiengesellschaft, welche jährlich eine ordentliche GV 
durchführt. An dieser GV werden die Aktionärsrechte des Bundes jeweils von einem durch die Vorsteher UVEK 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

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keine Aufgabenübertragung auf bestehende Dritte vor; der Bund partizipiert an der Aufga-
benerfüllung weiter, sei es als alleiniger Träger der Organisation, was bei allen Anstalten 
und z.B. bei der Skyguide mit einem Aktienkapital zu 99,94 % im Eigentum des Bundes 
und bei der SBB mit einem Aktienkapital zu 100 % im Eigentum des Bundes zutrifft, oder 
sei es als (Mit-)Träger der Organisation mit einem entsprechenden finanziellen Risiko, 
z.B. bei der Swisscom mit einem Aktienkapital zu ca. 52 % im Eigentum des Bundes.  

 
Keine Übertragung auf einen externen Aufgabenträger liegt dagegen vor, wenn sich der Bund an Un-
ternehmen, die Aufgaben im öffentlichen Interesse erfüllen, welche aber nicht zu den gesetzlich gere-
gelten Verwaltungsaufgaben gehören, bloss beteiligt. Beispiele dafür sind der Verein PPP Schweiz71 
und das Hotel Bellevue Palace in Bern.72 
 
 
 
3. Auswirkungen der Zuordnung zur dezentralen Bundesverwaltung oder zum externen Bereich 
Verschiedene Erlasse verbinden mit der Zugehörigkeit einer Organisation zur dezentralen Bundes-
verwaltung konkrete Rechtsfolgen (vgl. dazu ausführlich die Tabelle im Anhang). So kann der Gel-
tungsbereich eines Erlasses an dieser Zugehörigkeit festgemacht sein, oder wichtige materielle Be-
stimmungen operieren mit dem Begriff der Bundesverwaltung oder dezentralen Bundesverwaltung. 
Allfällige Umteilungen von Organisationen vom verwaltungsexternen Bereich zum dezentralen Bereich 
oder umgekehrt können demnach mit erheblichen Konsequenzen verbunden sein. Dies sei anhand 
folgender Beispiele aufgezeigt: 
 

                                                                                                                                                                      
und VBS instruierten Vertreter wahrgenommen. Der Bund ist Eigentümer von 99,94% der Aktien, die verbleiben-
den 0,06% der Aktien gehören u.a. den Flughafenkantonen, Luftfahrtverbänden und Personalverbänden (vgl. Art. 
2 Abs. 2, 5 und 6 VFSD, SR  748.132.1; http://www.skyguide.ch). 
71 Beim "Private Public Partnership" erfolgt die Aufgabenerfüllung durch Verwaltungseinheiten mit privaten Part-
nern im Rahmen einer vertraglich geregelten längerfristigen Zusammenarbeit (http://pppschweiz.ch).  
72 Das BELLEVUE PALACE ist das einzige Fünf-Sterne-Hotel in der Schweizer Hauptstadt und gehört zu 99,7 
Prozent der Eidgenossenschaft; dazu: http://www.victoria-jungfrau-collection.ch/desktopdefault.aspx/tabid-
121/305_read-444.  

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

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a) Finanzhaushaltsgesetz (FHG; SR 611.0) 
Art. 2 Bst. f 
Dieses Gesetz gilt für: 

f. die Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung, die keine eigene Rechnung führen.  
 
Art. 5 Bst. b 
Die Staatsrechnung des Bundes umfasst: 

b. die Jahresrechnungen von Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung und der 
Fonds des Bundes, die eine eigene Rechnung führen, wenn diese durch die Bundesversammlung 
zu genehmigen ist (Sonderrechnungen).  

 
Art. 55 Abs. 1 Bst. c sowie Abs. 2 Bst. a73 
1 Für die Beratung der Staatsrechnung werden nach dem Grundsatz der Vollkonsolidierung rechnungs-
mässig zusammengefasst: 

c. die Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung, die eine eigene Rechnung führen.  
2
 Der Bundesrat kann durch Verordnung: 

a. Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung, die eine eigene Rechnung führen, von 
der Vollkonsolidierung ausnehmen oder diesen die Grundsätze der Rechnungslegung vorschrei-
ben;  

 
Art. 61 Abs. 1 
1
 Die EFV kann Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung, die eine eigene Rechnung 

führen, für die Verwaltung ihrer liquiden Mittel der zentralen Tresorerie anschliessen, soweit andere 
Bundesgesetze nichts Abweichendes vorsehen. 

 
Würde z.B. die Stiftung "Pro Helvetia", die heute zum verwaltungsexternen Bereich gehört, neu den 
Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung zugeordnet werden, so hätte dies aufgrund 
des FHG folgende Konsequenzen: 

- Da die Stiftung eine eigene Rechnung führt, würde sie auch als dezentrale Verwaltungseinheit 
nicht unter den Geltungsbereich des FHG fallen (Art. 2 Bst. f). 

- Anders als bisher wäre aber ihre Rechnung zu konsolidieren (Art. 55 Abs. 1 Bst. c) es sei 
denn der Bundesrat würde sie ausdrücklich von der Vollkonsolidierung ausnehmen (Art. 55 
Abs. 2 Bst. a). 

- Die Eidg. Finanzverwaltung könnte die Verwaltung der liquiden Mittel der Stiftung schliesslich 
der zentralen Tresorerie anschliessen (Art. 61 Abs. 1). 

 
 

b) Bundespersonalgesetz (BPG; SR 172.220.1) 

Art. 2 Abs. 1 Bst. c und e 
1
 Dieses Gesetz gilt für das Personal: 

c. der Schweizerischen Post nach dem Postorganisationsgesetz vom 30. April 1997;74 
e. der dezentralisierten Verwaltungseinheiten nach Artikel 2 Absatz 3 RVOG, sofern die spezialge-

setzlichen Bestimmungen nichts anderes vorsehen; 
 
Art. 3 Abs. 2 
2
 Die Departemente, die Bundeskanzlei, die Gruppen und Ämter sowie die dezentralisierten Verwal-

tungseinheiten gelten als Arbeitgeber, soweit ihnen der Bundesrat die entsprechenden Befugnisse über-
trägt. 
 
Art. 6a Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 
1 Der Bundesrat erlässt Grundsätze über: 

a. den Lohn (einschliesslich Nebenleistungen) des obersten Kaders sowie desjenigen Personals, das 
in vergleichbarer Höhe entlöhnt wird: 

                                                      
73 FHG seit dem 1. Mai 2006 in Kraft unter folgendem Vorbehalt: Art. 55 wird auf den 1. Januar 2009 in Kraft ge-
setzt und der verbleibende Art. 41 zu einem späteren Zeitpunkt. (AS 2008 6453). Die Art. 37a und 37b in der 
Fassung vom 7. Oktober 2005 sind seit dem 1. Januar 2008 in Kraft (AS 2008 321). 
74 SR 783.1 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 10. Juni 2009                                                                                                                    79
 

2. von andern Unternehmen und Anstalten des Bundes, die als dezentralisierte Verwaltungs-
einheiten diesem Gesetz unterstehen; 

 
Art. 32a Abs. 2  
2 Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung mit eigener Rechtspersönlichkeit und eigener 
Rechnung, die gestützt auf ein Spezialgesetz ein von diesem Gesetz abweichendes Personalstatut oder 
gemäss Artikel 3 Absatz 2 und Artikel 37 Absatz 3 eigene personalrechtliche Arbeitgeberbefugnisse 
haben, versichern ihre Angestellten ebenfalls bei PUBLICA. Sie können ihr Personal bei einer anderen 
Vorsorgeeinrichtung versichern, wenn der Bundesrat sie dazu ermächtigt und die spezialgesetzlichen 
Bestimmungen nichts anderes vorsehen. 
 
Art. 32b Abs. 2 
2
 Die Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung mit eigener Rechtspersönlichkeit und ei-

gener Rechnung sind Arbeitgeber für ihre Angestellten. 
 
Art. 32d Abs. 2 
2
 Die Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung mit eigener Rechtspersönlichkeit und 

mit eigener Rechnung, die ohne spezialgesetzliche Abweichungen und ohne eigene personalrechtliche 
Arbeitgeberbefugnisse nach den Artikeln 3 Absatz 2 und 37 Absatz 3 diesem Gesetz unterstellt sind, 
bilden mit dem Arbeitgeber Bundesrat ein gemeinschaftliches Vorsorgewerk (Vorsorgewerk Bund), so-
fern die spezialgesetzlichen Vorschriften nichts anderes vorsehen. Jeder Arbeitgeber des Vorsorgewerks 
Bund ist Vertragspartei des gemeinschaftlichen Anschlussvertrages. 

 
Im BPG ist der Begriff des Arbeitgebers von zentraler Bedeutung. Eine Verschiebung der Zuordnung 
zur dezentralen Bundesverwaltung oder umgekehrt vom dezentralen zum externen Bereich hat somit 
wesentliche Konsequenzen für das Anstellungsverhältnis des Personals der betreffenden Organisati-
onseinheit (Unterstellung unter das BPG oder nicht). 
 
Mit einer Zuordnung von Pro Helvetia als dezentrale Verwaltungseinheit käme das BPG integral zur 
Anwendung. Zusätzlich müsste um den personalrechtlichen Status quo beizubehalten, ein Spezialge-
setz die Unterstellung unter das BPG (personalrechtlicher Teil) ausschliessen. Auf der Vorsorgeseite 
hätte eine Zuweisung zu den dezentralen Verwaltungseinheiten im Wesentlichen einen gewissen Au-
tonomieverlust zur Folge: Dies gilt für den Erlass eines eigenen Vorsorgereglements75, die alleinige 
Verhandlungskompetenz mit der PUBLICA über den Verbleib bzw. den Austritt aus der Pensionskas-
se des Bundes76 sowie die Bestimmung der Beitragshöhe unabhängig von der Bandbreite der Finan-
zierung der Vorsorge nach Art. 32g BPG und die freie Verhandlungskompetenz mit der PUBLICA 
betreffend der Austrittsmodalitäten bei Auflösung des Anschlussvertrags77. Diesem Autonomieverlust 
der Pro Helvetia stünde auf der anderen Seite eine entsprechende Zunahme des Einflusses des Bun-
des gegenüber.  
 
Wenn anderseits beispielsweise die RUAG Holding AG als externes Unternehmen, für welches das 
OR anwendbar ist, dem BPG unterstellt würde, hätte dies in verschiedenen Bereichen Folgen: Die 
Kündigung von Angestellten wäre nur noch nach den Gründen von Art. 12 Abs. 6 BPG möglich, was 
einer enormen Einschränkung entspräche, da im OR in der Regel keine Gründe für eine Kündigung 
verlangt werden (unter Vorbehalt der missbräuchlichen Kündigung sowie der Kündigung zur Unzeit). 
Betreffend Höhe der Entlöhnung wäre die RUAG ebenfalls nicht mehr frei. Sie müsste zumindest 
Grundsätze und Eckwerte der Entlöhnung in einem Personalreglement durch den Bundesrat geneh-
migen lassen. Auch hinsichtlich Arbeitszeiten und Nebenleistungen wäre neu eine Definition der Eck-
werte in einem vom Bundesrat genehmigten Personalreglement notwendig. 
 
Eine dezentrale Einheit mit öffentlich-rechtlichem Personalstatut, die dem BPG unterstellt ist, könnte 
demgegenüber aufgrund einer Gesetzesänderung durch eine Zuordnung zum externen Bereich mit 
privatrechtlichem Statut wesentlich an Freiheit gewinnen (z.B. die Schweizerische Post). Sie müsste 
im Unterschied zu einer dezentralisierten Verwaltungseinheit nur die Rahmenbedingungen des OR 
einhalten. Es bestünde nicht einmal die Pflicht zum Abschluss eines Gesamtarbeitsvertrags. Der Bun-
desrat hätte lediglich die Möglichkeit, gewisse personalpolitische Vorgaben im Rahmen der Festle-
gung der unternehmensspezifischen Ziele zu machen.  
 
 
 

                                                      
75 Art. 32c Abs. 2 BPG. 
76 Art. 4 Abs. 2 PUBLICA-Gesetz und Art. 32a Abs. 2 BPG. 
77 Art. 32f BPG. 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 10. Juni 2009                                                                                                                    80
 

4 Das 4-Kreise-Modell – ein betriebswirtschaftliches Modell 
Beim 4-Kreise-Modell handelt es sich um eine organisatorische und führungsmässige Leitvorstellung 
des Bundesrates zur Verwaltungsführung. Der Bundesrat umschreibt Funktion und Bedeutung seines 
Modells in seinem Evaluationsbericht FLAG vom 19. Dezember 200178 als zweckmässigen pragmati-
schen Denkansatz zur Systematisierung von Grundsatzfragen der Verwaltungsführung. 
 
Das 4-Kreise-Modell gibt einen guten Überblick über die verschiedenen Unabhängigkeitsgrade der 
Einheiten des Bundes. Jedoch ist es ein rein beschreibendes Modell, welches die einzelnen Kreise 
nach unterschiedlichen Kriterien definiert: Im ersten Kreis stehen die Aufgaben der Politikvorbereitung 
und -formulierung im Vordergrund. Im zweiten Kreis, der ebenfalls zur zentralen Verwaltung zu zählen 
ist, werden die FLAG-Verwaltungseinheiten zusammengefasst. Im dritten und vierten Kreis schliess-
lich werden die Organisationseinheiten nach ihrer Rechtsform gruppiert: Die rechtlich selbstständigen 
öffentlich-rechtlichen Anstalten des Bundes, die weitgehend Monopolaufgaben wahrnehmen, gehören 
zum dritten Kreis, die spezialgesetzlichen und privatrechtlichen Aktiengesellschaften zum vierten 
Kreis.79 
 
In seinem Bericht vom 13. September 2006 zur Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben 
(Corporate-Governance-Bericht)80 bemängelt der Bundesrat, dass die Verwaltungseinheiten im zwei-
ten Kreis unter FLAG über ein homogenes Instrumentarium gesteuert werden, was auch bei den 
marktnahen Unternehmen im vierten Kreis zutrifft. Demgegenüber fasst der dritte Kreis Organisati-
onseinheiten zusammen, die unterschiedlichste Aufgaben wahrnehmen. Als weitere Schwachpunkte 
des Modells werden die relativ scharfe Trennung zwischen dem ersten und zweiten Kreis genannt, 
sowie die zu wenig scharfe Trennung zwischen dem zweiten, noch zur zentralen Bundesverwaltung 
gehörenden Kreis und dem dritten, bereits zur dezentralen Bundesverwaltung zu zählenden Kreis. Vor 
diesem Hintergrund wurde der Corporate-Governance-Bericht mit dem Ziel erstellt, ein Modell zu ent-
wickeln, das einerseits Entscheidhilfe leistet in der Frage, ob eine Aufgabe ausgelagert werden oder 
ob sie in der zentralen Bundesverwaltung verbleiben soll, und andererseits Hinweise auf die Art und 
Weise gibt, wie eine verwaltungsexterne Organisationseinheit über die ausgelagerte Aufgabenerfül-
lung gesteuert werden soll. Für die Frage nach der Eignung zur Auslagerung einer Organisationsein-
heit ersetzte darum der Corporate-Governance-Bericht das 4-Kreise-Modell durch eine Aufgabentypo-
logie.81 (Vgl. 5.2.2.) 
 
Die Einteilung nach dem 4-Kreise-Modell deckt sich weder mit den einzelnen Grundtypen organisato-
rischer Rechtsformen noch mit den Begriffen des RVOG. Das Modell erfasst weder die Behörden-
kommissionen, noch die weiteren administrativ zugewiesenen Einheiten (Art. 6 Abs. 1 Bst. e RVOV), 
welche aufgrund der erforderlichen Autonomie nicht zur zentralen Bundesverwaltung gehören, aber 
aufgrund ihrer Aufgaben auch nicht in den vierten Kreis ausgelagert werden können (z.B. EFK, EDÖB, 
UBI). Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sich das 4-Kreise-Modell für die normative 
Festlegung der Grenzen zwischen der dezentralen Bundesverwaltung und den externen Trägern von 
Verwaltungsaufgaben nicht eignet.82 
 
 
 
5 Mögliche Kriterien für eine neue Abgrenzung 
 
                                                      
78 BBl 2002 3535. 
79 Botschaft zum Finanzhaushaltsgesetz, BBl 2005 5, 42. 
80 BBl 2006 8233; 8249 f. 
81 Für die Steuerung von ausgelagerten Einheiten führt der Bericht 28 Leitsätze zu den folgenden acht Steue-
rungselementen auf: Rechtsform, Organe, Bundesvertreter, Haftungen, besondere Kompetenzen, strategische 
Ziele, Kontrolle, Oberaufsicht, Finanzen und Steuern. Ein erläuternder Bericht der Eidgenössischen Finanzver-
waltung (EFV) zum Corporate-Governance-Bericht des Bundesrates setzt sich vertieft mit der Bedeutung der 
einzelnen Steuerungselemente und ihrer heutigen Ausprägung auseinander, leitet die einzelnen Leitsätze her und 
begründet sie BBl 2006 8233 f., 8266. Der Bericht der EFV ist unter http://www.efv.admin.ch/d/news/index.php 
abrufbar. 
82 In seiner Botschaft vom 24. November 2004 zur Totalrevision des Finanzhaushaltesgesetzes führt der Bundesrat (BBl 
2005 5, 44) betreffend die Stossrichtung der Weiterentwicklung des dritten Kreises aus: "Eine Auslagerung kann ferner auch 
dann angebracht sein, wenn eine Aufgabe weitgehend weisungsungebunden vollzogen wird (z.B. Finanzmarktaufsicht). Im 
Unterschied zu den Unternehmungen des vierten Kreises werden im dritten Kreis aber weitgehend staatliche Monopolaufga-
ben erfüllt. Somit können hier auch keine Gewinne erzielt, sondern bestenfalls die Kosten gedeckt werden, wobei dies-
bezüglich recht grosse Unterschiede bestehen. Der ETH-Bereich deckt heute ungefähr zehn Prozent seines Bedarfs aus selbst 
erwirtschafteten Mitteln, andere Betriebe des dritten Kreises arbeiten praktisch kostendeckend (z.B. Institut für geistiges 
Eigentum). Der Kostendeckungsgrad kann neben anderen ein Ansatzpunkt für die Ausgestaltung des Steuerungsmodells 
sein." 

Bericht                                                                                                                                                                    BK/Sektion Recht 
 

VPB/JAAC/GAAC 2009, Ausgabe vom 10. Juni 2009                                                                                                                    81
 

5.1  Das Abgrenzungskriterium der Rechtspersönlichkeit 
Die Literatur befasst sich nur wenig mit der Frage, wie eine Organisationsform ausgestaltet sein muss, 
damit ihr Aufgaben übertragen werden können. Allein bei Sägesser findet sich ein präzises Abgren-
zungskriterium: Eine Übertragung von Verwaltungsaufgaben im Sinne von Art. 178 Abs. 3 BV setzt 
gemäss Sägesser voraus, dass der die Aufgaben Wahrnehmende selber rechts- und handlungsfähig 
ist, im Rechtsverkehr selbstständig als Träger von Rechten und Pflichten auftreten, klagen und be-
klagt werden kann. Bei fehlender Rechtspersönlichkeit liegt gemäss Sägesser hingegen keine Aufga-
benübertragung an Personen oder Organisationen des privaten oder öffentlichen Rechts vor. Statt 
dessen verbleibt die Aufgabe in der Bundesverwaltung.83 Biaggini lehnt hingegen das Abstellen auf 
die Rechtspersönlichkeit als Abgrenzungskriterium ab; entscheidend sei ein materielles Kriterium 
(Herauslösen aus der Leitungsverantwortung des Bundesrates).84  
 
Wie bereits erwähnt (Ziff. 2.1.6), sind rechtlich selbstständige Anstalten des Bundes organisations