# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dad037f1-bf7b-5d38-8ff5-52969dc77eb9
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-07-15
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 15.07.2010  VB.2010.00210
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2010-00210_2010-07-15.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2010.00210	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 15.07.2010
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in Strafsachen gegen diesen Entscheid am 23.12.2010 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Straf- und Massnahmenvollzug
	Betreff: 

	Besuchsbewilligung

	
Strafvollzug: Zugang zu einer Strafanstalt zur Durchführung eines Fernsehinterviews mit einem Strafgefangenen.

Überweisung des Falls an die Kammer, da ihm grundsätzliche Bedeutung zukommt (E. 1.1).
Das SF Schweizer Fernsehen ist als Zweigniederlassung nicht rechtsfähig und damit nicht parteifähig. Es kann aber davon ausgegangen werden, dass es im vorliegenden Verfahren für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft handelt (E. 1.2).
Die Informationsfreiheit gemäss Art. 16 Abs. 3 BV und Art. 10 Abs. 1 EMRK garantiert das Recht, Informationen aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen (E. 4.1). Weder das Strafgesetzbuch noch die kantonale Justizvollzugsverordnung gewähren einen Anspruch eines Besuchers auf Zugang zu einer Strafanstalt. Strafanstalten sind gerade nicht allgemein zugänglich, weshalb kein Eingriff in die Informationsfreiheit vorliegt (E. 4.2). Die Medienfreiheit gemäss Art. 17 BV schützt zwar das Recht der Medienschaffenden, darüber zu entscheiden, in welcher journalistischen Berichterstattungsform sie ihre Informationen dem Publikum präsentieren wollen. Aus ihr lässt sich aber kein Anspruch auf Durchführung eines Fernsehinterviews in einer Strafanstalt ableiten (E. 4.3).
Allein die stärkere Wirkung von audiovisuellen Medien auf das Publikum lässt eine grundsätzliche Benachteiligung des Fernsehens gegenüber der Presse nicht rechtfertigen. Ebenso lässt sich eine Ungleichbehandlung nicht allein aufgrund des leicht erhöhten Kontrollaufwands begründen. Liegt aber die Ungleichbehandlung zu einem grossen Teil in der Person des Gefangenen begründet, stösst die Rüge der Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots ins Leere (E. 5.2).

Abweisung der Beschwerde.

			 	
				Stichworte:
	
						BESUCHSRECHT
FERNSEHEN
INFORMATIONSFREIHEIT
INTERVIEW
MEDIENFREIHEIT
PARTEIFÄHIGKEIT
RECHTSFÄHIGKEIT
RECHTSGLEICHHEIT
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
RECHTSPERSÖNLICHKEIT
STRAFRECHT, ALLGEMEINER TEIL
STRAFVOLLZUG
TV
ZUGÄNGLICHKEIT
ZWEIGNIEDERLASSUNG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 8 Abs. I BV
Art. 16 Abs. III BV
Art. 17 BV
Art. 10 Abs. I EMRK
§ 117 Abs. I JVV
§ 118 Abs. I JVV
Art. 84 StGB

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2010.00210

 

 

Entscheid

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 15. Juli 2010

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär
Markus Heer.   

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

 

2.    Schweizerische Radio-
und Fernsehgesellschaft SRG

 

beide vertreten durch RA B, 

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

Justizvollzug Kanton Zürich, 

Beschwerdegegner, 

 

 

betreffend Besuchsbewilligung,

hat sich ergeben: 

I.  

A, Redaktor beim  SF Schweizer Fernsehen, fragte das Amt
für Justizvollzug per E-Mail an, ob er C, der gegenwärtig eine Freiheitsstrafe
in der Strafanstalt D verbüsst, interviewen dürfe. Am 12. Oktober 2009
beschied ihm das Amt für Justizvollzug ebenfalls mittels E-Mail, dass ein
Interview mit C nicht bewilligt werden könne. Am 23. Oktober 2009 ersuchte
A um eine rekursfähige Verfügung. Mit E-Mail vom 28. Oktober 2009 forderte
das Amt für Justizvollzug A auf, ein unterschriebenes Gesuch mit Drehkonzept,
Ausführungen zum Inhalt und der Stossrichtung sowie der geplanten Umsetzung
einzureichen. Dieser Aufforderung kam A am 30. Oktober 2009 nach. Aus
seinem Schreiben an das Amt für Justizvollzug ging insbesondere hervor, dass er
für die Sendung "Reporter" ein klassisches, differenziertes und
kritisches Porträt über C erstellen und ihn in verschiedenen Situationen zeigen
wollte. Mit Verfügung vom 30. November 2009 verweigerte das Amt für Justizvollzug
A die anbegehrte Bewilligung zum Besuch von C.

II.  

Dagegen rekurrierten A und das SF Schweizer Fernsehen am 6. Januar
2010 bei der Direktion der Justiz und des Innern (nachfolgend:
Justizdirektion). Sie beantragten die Aufhebung der Verfügung des Amts für
Justizvollzug. Die Justizdirektion wies den Rekurs am 25. März 2010 ab. 

III.  

Mit Beschwerde vom 29. April 2010 beantragten A und
das SF Schweizer Fernsehen dem Verwaltungsgericht die Aufhebung des
Rekursentscheids der Justizdirektion; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten des Staates. 

Die Justizdirektion und das Amt für Justizvollzug
schlossen am 5. bzw. 31. Mai 2010 auf Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a VRG zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. Gemäss § 38b
Abs. 1 lit. d VRG sind Beschwerden betreffend den Justizvollzug durch
den Einzelrichter oder die Einzelrichterin zu behandeln. Da dem vorliegenden
Fall jedoch grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist er nach § 38b Abs. 2
VRG der Kammer zu übertragen.

1.2
Der Beschwerdeführer 1 ist als Adressat der Verfügung des Amts für
Justizvollzug ohne Weiteres zur Beschwerde berechtigt.

Daneben erhob das SF Schweizer Fernsehen in eigenem Namen
Rekurs bei der Justizdirektion und Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Das SF
Schweizer Fernsehen ist eine Zweigniederlassung der als privatrechtlicher
Verein im Sinn von Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB) organisierten Schweizerischen
Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG SSR idée suisse). Als
Zweigniederlassung kommt dem SF Schweizer Fernsehen jedoch keine
Rechtspersönlichkeit zu, weshalb es nicht parteifähig ist (Arthur
Meyer-Hayoz/Peter Forstmoser, Schweizerisches Gesellschaftsrecht, 10. A., Bern
2007, § 24 N. 10; BGE 120 III 11 ff. E. 1). Es kann indessen
davon ausgegangen werden, dass das SF Schweizer Fernsehen im vorliegenden
Verfahren für die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG SSR idée
suisse) handelt, weshalb Letztere anstelle des SF Schweizer Fernsehens als
Beschwerdeführerin 2 ins Rubrum aufzunehmen ist. Da die Reportage für sie bzw.
ihre Zweigniederlassung gedreht werden soll, hat sie ein schützenswertes
Interesse an der Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide, weshalb sie zur
Beschwerde berechtigt ist (vgl. § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG).

Auf die Beschwerde ist demgemäss einzutreten.

2.  

Gemäss Art. 84 des Strafgesetzbuchs (StGB) hat der
Gefangene das Recht, Besuche zu empfangen und mit Personen ausserhalb der
Strafanstalt Kontakt zu pflegen. Der Kontakt mit nahestehenden Personen ist zu
erleichtern (Abs. 1). Der Kontakt kann kontrolliert und zum Schutz der
Ordnung und Sicherheit der Strafanstalt beschränkt oder untersagt werden (Abs. 2
Satz 1). Gemäss § 117 Abs. 1 der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember
2006 (JVV) kann die verurteilte Person während mindestens einer Stunde pro
Woche besucht werden. Dieser Kontakt kann auf zwei Besuche pro Monat beschränkt
werden, wenn die Besuchszeit entsprechend verlängert wird. Personen, deren
Kontakt mit der verurteilten Person den Vollzugszweck erheblich gefährden,
werden zum Besuch nicht zugelassen (§ 118 Abs. 1 JVV).

3.  

3.1
Die Vorinstanzen begründeten die Ablehnung des Gesuchs des
Beschwerdeführers 1 damit, dass ein Interview mit C aufgrund seiner
Persönlichkeit und Charakterstruktur den Vollzugs- und Massnahmezielen
abträglich wäre. Insassen, die sich mit ihren Geschichten an die Medien wenden
würden, stiessen oft auf negative Resonanz beim Publikum. Audiovisuellen Medien
komme dabei eine unmittelbarere und stärkere Wirkung auf das Publikum zu als
den Printmedien, weshalb von einem erhöhten Wirkungs- und Schädigungspotenzial
auszugehen sei. Daneben würden Filmaufnahmen ein erhöhtes Sicherheitsrisiko
sowohl für die Strafanstalt als auch für die Insassen bergen. Ferner seien Filmprojekte
mit einzelnen Insassen dazu geeignet, im Innern einer Anstalt für Unruhe zu
sorgen, weil sie eine Ungleichbehandlung gegenüber anderen Insassen bedeuteten.
Bei Filmaufnahmen sei zudem ein zusätzlicher Organisations- und Kontrollaufwand
notwendig. Würden vorliegend Bildaufnahmen zugelassen, dann müssten sie aus
Gründen der Rechtsgleichheit auch allen andern Fernsehveranstaltern bzw.
Insassen bewilligt werden. Es könne von der Strafanstalt nicht verlangt werden,
ihre knappen personellen Ressourcen für zusätzlichen Kontrollaufwand
einzusetzen. Schliesslich könne nicht von einem legitimen Informationsinteresse
des Publikums an einer audiovisuellen Reportage über den Insassen C ausgegangen
werden. 

3.2
Die Beschwerdeführenden machen geltend, heutzutage würden Fernsehaufnahmen
meistens durch einen einzigen Videojournalisten durchgeführt, der problemlos
kontrolliert und überwacht werden könne. Sodann könnte die Aufnahme im Besuchszimmer
unter Überwachung der Kameraeinstellung durchgeführt werden, sodass keine
Details des Sicherheitsapparats an die Öffentlichkeit gelangen würden. Dies
könnte auch dadurch sichergestellt werden, dass die Filmaufnahmen vor der
Ausstrahlung vorvisioniert würden. Das Argument des erhöhten Kontrollaufwands
habe vorliegend keine Relevanz, da rein organisatorisch-administrativen
Anliegen der Strafvollzugsanstalt geringes Gewicht zukomme. Die Bewilligung von
Bildaufnahmen könne sodann nicht deshalb verweigert werden, weil sich ansonsten
auch andere Fernsehteams auf das Rechtsgleichheitsgebot berufen könnten und
dementsprechend der Kontrollaufwand steigen würde. Darin liege keine legitime
und akzeptable Begründung zur Einschränkung der Informations- und Medienfreiheit.
Sodann verstosse der vorinstanzliche Entscheid gegen das
Rechtsgleichheitsgebot, da offenbar eine Unterscheidung danach getroffen werde,
ob es sich beim um eine Bewilligung ersuchenden Medium um die Presse oder um
ein Fernsehteam handle. So habe beispielsweise der "Tagesanzeiger" in
der Strafanstalt D  ein Interview mit einem Strafgefangenen führen dürfen.
Weiter halte das Argument der Vorinstanz betreffend den Zweck des Strafvollzugs
und die durch ein Fernsehinterview gefährdete Eingliederung von C einer vertieften
Betrachtung nicht stand. Die Reportage ziele nicht darauf ab, ihn in der Öffentlichkeit
zu diskreditieren oder eine Verherrlichung seiner Straftaten darzustellen, sondern
er sollte im Rahmen einer Langzeitreportage in seinen jetzigen Lebensumständen
gezeigt und interviewt werden. Schliesslich stelle das Argument der Vorinstanz,
es gebe kein legitimes Informationsinteresse an einer audiovisuellen Reportage
über C, keinen legitimen Zweck zur Beschränkung des Medienkontakts dar. Zusammengefasst
verletze der angefochtene Entscheid einerseits die Medien- und
Informationsfreiheit gemäss Art. 16 Abs. 3 und Art. 17 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sowie Art. 10 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), anderseits das Rechtsgleichheitsgebot
gemäss Art. 8 Abs. 1 BV. 

4.  

4.1 Die Informationsfreiheit gemäss Art. 16 Abs. 3
BV garantiert jeder Person das Recht, Informationen frei zu empfangen, aus
allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten. Art. 10 Abs. 1
EMRK gewährleistet unter anderem die Freiheit, Informationen und
Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen
und weiterzugeben. Dabei beschränkt auch die EMRK den Schutzbereich der Informationsfreiheit
auf allgemein zugängliche Informationen. Insofern reicht Art. 10 EMRK
demnach nicht über Art. 16 Abs. 3 BV hinaus (Arthur Haefliger/Frank
Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. A.,
Bern 1999, S. 290 f.; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen
Menschenrechtskonvention, 2. A., Zürich 1999, Rz. 611).

4.2 Es stellt sich die Frage, ob sich die
Beschwerdeführenden hinsichtlich der anbegehrten Bewilligung auf die
Informationsfreiheit berufen können. Sowohl Art. 84 StGB als auch § 117
JVV gewähren dem Gefangenen einen Anspruch, Besuche zu empfangen. Die Verweigerung
einer Bewilligung zum Empfang von Besuchern kann allenfalls in die Grundrechte
des Gefangenen eingreifen. Hingegen lässt sich weder aus dem Strafgesetzbuch
noch aus der kantonalen Justizvollzugsverordnung ein Anspruch eines Besuchers
auf Zugang zu einer Strafanstalt und insbesondere auf Durchführung von Fernsehinterviews
in einer Strafanstalt ableiten. Strafanstalten sind gerade nicht allgemein
zugänglich (BGr, 6. Februar 2006, 1P.772/2006, E. 2; Andreas
Kley/Esther Tophinke, in: St. Galler Kommentar Art. 1–93, 2. A.,
Zürich/St. Gallen 2008, Art. 16 BV N. 31). Es liegt somit kein
Eingriff in die verfassungsrechtlich geschützte Informationsfreiheit der
Beschwerdeführenden vor, wenn dem Beschwerdeführer 1 der Zugang zur
Strafanstalt D zur Durchführung eines Fernsehinterviews verweigert wird, bleibt
ihm doch dadurch nicht der Zugang zu allgemein zugänglichen Informationen
verwehrt.

4.3 Nicht näher dargelegt haben die
Beschwerdeführenden, worin der behauptete Eingriff in die Medienfreiheit
bestehen soll. Diese gewährleistet gemäss Art. 17 BV die Freiheit von
Presse, Radio und Fernsehen sowie anderer Formen der öffentlichen
fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen (Abs. 1),
verbietet die Zensur (Abs. 2) und gewährleistet das Redaktionsgeheimnis (Abs. 3).
Es gehört zwar zur Freiheit der Medienschaffenden, darüber zu entscheiden, in welcher
journalistischen Berichterstattungsform (Interview, Bildbericht, Kommentar
etc.) sie ihre Informationen dem Publikum präsentieren wollen (Franz Zeller,
Öffentliches Medienrecht, Bern 2004, S. 108), die Medienfreiheit ist aber
als reines Abwehrrecht ausgestaltet und begründet keinen Anspruch auf
staatliche Leistungen (Herbert Burkert, in: St. Galler Kommentar Art. 1–93,
2. A., Zürich/St. Gallen 2008, Art. 17 BV N. 17). So lässt sich aus
ihr grundsätzlich kein Anspruch auf Durchführung eines Fernsehinterviews in
einer Strafanstalt ableiten. Vielmehr ist die Frage des Zugangs zur
Strafanstalt im Lichte der durch Art. 16 Abs. 3 BV geschützten Informationsfreiheit
zu prüfen (vgl. dazu E. 4.2).

5.  

Zu prüfen ist sodann, ob die Verweigerung
der anbegehrten Bewilligung die Beschwerdeführenden in ihrem Anspruch auf
rechtsgleiche Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) verletzt. Die
Beschwerdeführenden begründen die entsprechende Rüge damit, dass bei der Erteilung
von Besuchsbewilligungen unzulässigerweise eine Unterscheidung zwischen Presse
und Fernsehteam getroffen werde, und verweisen dazu auf einen im
"Tagesanzeiger" am 21. April 2010 erschienenen Artikel, in
welchem ein Gefangener durch eine Journalistin interviewt wurde (act 5/6).

5.1 Die Rechtsgleichheit wird durch Art. 8
Abs. 1 BV garantiert. Danach sind die rechtsanwendenden Behörden gehalten,
Sachverhalte, die sich durch gleiche wesentliche Tatsachen auszeichnen, gleich
zu behandeln, es sei denn, ein sachlicher und vernünftiger Grund rechtfertige
eine unterschiedliche Behandlung. Gemäss der durch das Bundesgericht in
ständiger Rechtsprechung verwendeten Formel ist Gleiches nach der Massgabe
seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach der Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich zu behandeln (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 495, 507; BGE 117 Ia 257
E. 3b).

5.2 Es ist fraglich, ob überhaupt ein im Sinn
des Rechtsgleichheitsgebots vergleichbarer Sachverhalt vorliegt, wenn eine Zeitungsjournalistin
zu einem Interview mit einem Gefangenen – der zudem im entsprechenden
Zeitungsartikel namentlich nicht genannt wird – zugelassen wird, während einem
Fernsehteam ein Interview mit einem anderen Strafgefangenen verweigert wird. So
liesse sich durchaus argumentieren, dass die vorliegend gerügte
Ungleichbehandlung von Presse und Fernsehen ohnehin nur das
Rechtsgleichheitsgebot verletzen könne, wenn dem Fernsehteam der Zugang zu
demselben Gefangenen verweigert wird, der durch die Presse interviewt werden
durfte. Geht man aber mit den Beschwerdeführenden davon aus, dass eine
Verletzung des Gebots der rechtsgleichen Behandlung von Fernsehen und Presse
auch dann infrage kommt, wenn es um den Zugang zu zwei verschiedenen Gefangenen
geht, ist danach zu fragen, ob sachliche und vernünftige Gründe für eine ungleiche
Behandlung bestehen. Solche Gründe können dabei einerseits in der Natur der
entsprechenden Medien, andererseits aber auch in der Person des Gefangenen
liegen.

Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass den
audiovisuellen Medien eine unmittelbarere und stärkere Wirkung auf das Publikum
zukommt als den Printmedien. Sie berichten zeitgleich durch Ton und bewegtes
Bild, vermitteln damit den Anschein der Authentizität und des Miterlebens und
können deshalb das Publikum unmittelbarer ansprechen als die Printmedien. Eine
grundsätzliche Benachteiligung des Fernsehens gegenüber anderen Medien vermag
dies jedoch nicht zu rechtfertigen (Kiener/Zeller, S. 40, 57). Ebenso
lässt sich eine Ungleichbehandlung nicht allein aufgrund des im Vergleich zu
Zeitungsinterviews leicht erhöhten Kontrollaufwands begründen. Vorliegend ist
jedoch die Persönlichkeit von C zu berücksichtigen. Aufgrund der Vollzugsakten,
insbesondere des psychiatrischen Gutachtens vom 3. März 2009 und des in
den Akten geschilderten Verhaltens des Gefangenen im Strafvollzug, ist es
durchaus nachvollziehbar, dass die Vorinstanzen befürchten, eine Reportage über
ihn bzw. ein Interview mit ihm sei den Vollzugs- und Massnahmezielen abträglich.
Insofern ist nicht davon auszugehen, dass der Presse im Gegensatz zum Fernsehen
ein Interview mit C gestattet würde. Liegt aber die geltend gemachte Ungleichbehandlung
zu einem grossen Teil in der Person des Gefangenen begründet, stösst die Rüge
der Beschwerdeführenden, sie würden in ihrer Rechtsgleichheit verletzt, da sie
gegenüber der Presse ungleich behandelt würden, von vornherein ins Leere.

6.  

Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen. Die
Gerichtskosten sind ausgangsgemäss den Beschwerdeführenden je zur Hälfte, unter
solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht
ihnen nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss beschliesst die
Kammer:

Anstelle
des SF Schweizer Fernsehens wird die Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft
(SRG SSR idée suisse) als Beschwerdeführerin 2 ins Rubrum aufgenommen;

und entscheidet:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      60.--     Zustellungskosten,

Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte, unter solidarischer
Haftung für den Gesamtbetrag, auferlegt.

4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in Strafsachen nach Art. 78 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung
an…