# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ffac2223-21db-568e-948c-f7bf13434e0d
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-10-18
**Language:** de
**Title:** Mobilfunk-Basisstation. Kommunale Kaskadenordnung. Änderung der Rechtslage während des Rechtsmittelverfahrens. Abgrenzung zum Immissionsschutz gemäss USG/NISV.
**Docket/Reference:** BRGE II Nr. 0163/2016
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_ii_nr._0163-2016_vom_18._oktober_2016.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
2. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE II Nr. 

R2.2014.00044 
0163/2016 

Entscheid vom 18. Oktober 2016 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident  Peter  Rütimann,  Baurichter  Emil  Seliner,  Baurichter 
Adrian Bergmann, Gerichtsschreiber Roland Blaser     

in Sachen 

Rekurrierende 

1. – 10. [….]  

gegen 

Rekursgegnerinnen 

1.  Baukommission Küsnacht, 8700 Küsnacht  

2.  Swisscom (Schweiz) AG, Wireless Access, Förrlibuckstrasse 60/62, 

Postfach, 8021 Zürich  

betreffend 

Baukommissionsbeschluss  vom  25.  Februar 2014;  Baubewilligung  für Mo-
bilfunk-Antennenanlage 
______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben:  

A.  

Mit  Beschluss  BK-14-66  vom  25.  Februar 2014 bewilligte  die  Baukommis-

sion Küsnacht der Swisscom (Schweiz) AG die Ersetzung der seit 1997 an 

der  X-Strasse  in  Küsnacht  in  Betrieb  stehenden  Mobilfunk-Basisstation. 
[….]  

B.  
Dagegen rekurrierten [….]  mit rechtzeitiger gemeinsamer Eingabe vom 11. 
April 2014 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. 

C.  

Mit Verfügung vom 15. April 2014 wurde der Eingang des Rekurses vorge-

merkt, diesem die aufschiebende Wirkung zuerkannt und das Vernehmlas-

sungsverfahren eröffnet.  

D.  

In  ihren  Rekursantworten  vom  4.  bzw.  16.  Juni  2014  beantragten  sowohl 

die Swisscom als auch die Vorinstanz im Wesentlichen die Abweisung des 

Rekurses  sowie  die  Zusprechung  von  Umtriebsentschädigungen.  Replik 

und Dupliken datieren vom 9. Juli bzw. 4. August 2014. Im Anschluss daran 

wurde das Verfahren bis zum Vorliegen der Genehmigung der teilrevidier-

ten kommunalen Bau- und Zonenordnung informell sistiert. 

E. 

Am 2. November 2015 führte eine Delegation der 2. Abteilung des Baure-

kursgerichts im Beisein der Parteien einen Augenschein vor Ort durch. 

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F. 

Auf  die  Vorbringen  der  Parteien  und  die  Ergebnisse  des  Augenscheins 

wird,  soweit  entscheidrelevant,  in  den  nachstehenden  Erwägungen  Bezug 

genommen. 

Es kommt in Betracht: 

1.  

Die  Rekurrierenden  bewohnen  Liegenschaften,  welche  sich  im  gemäss 

bundesgerichtlicher  Definition  rechtsmittelberechtigten  Umkreis  der  stritti-
gen  Kommunikationsanlage  (Einsprecherradius)  –  der  hier  rund  404,1  m 
beträgt  (act.  16.5,  S.  5)  –  befinden.  Sie  sind  damit  mehr als irgendwelche 
Dritte  oder  die  Allgemeinheit  in  ihren  eigenen  Interessen  betroffen  sowie 

aufgrund  ihrer  Rügen  gemäss  § 338a  des  Planungs-  und  Baugesetzes 

(PBG)  rechtsmittellegitimiert.  Da  die  übrigen  Prozessvoraussetzungen 

ebenfalls erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.  

2. 

Die  strittige  Basisstation  soll  mit  einer  Gesamtleistung  von  maximal  1'800 
WERP auf den Azimuten 160° und 330° betrieben werden. Die Swisscom will 
die beiden vorgesehenen Antennenmodule (1 x 600 WERP, 1 x 1200 WERP) 
zuoberst  am  bestehenden,  12,6  m  hohen  Mast  anbringen  (vgl.  den  nach-

stehenden  Planausschnitt  1:200,  Darstellung  links).  Die  beiden  bisherigen 

Antennenelemente sollen demontiert werden. Diese waren, wie der folgen-

de Detailplan 1:50 (Darstellung rechts) aufzeigt, erheblich kleiner dimensio-

niert.  Die  Bauparzelle  Kat.-Nr.    [....]  liegt  in  der  Wohnzone  W2/1.40.  Die 

Baugesuchspläne  machen  klar,  dass  es  sich  hier  trotz  Beibehaltung  des 

bisherigen Masts um eine Neuanlage handelt. Die bisherigen Antennenmo-

dule  und  weitere  technische  Komponenten  werden,  wie  bereits  erwähnt, 

vollständig demontiert. Die vorgesehenen neuen Antennenelemente weisen  

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deutlich grössere Dimensionen und andere technische Spezifikationen auf, 

weshalb  mit  dem  Standortdatenblatt  vom  6.  November  2013  (act.  16.5) 

neue  Grenzwertberechnungen  gemacht  werden  mussten.  Insgesamt  han-

delt  es  sich  also  um  eine  Neuanlage  im  Sinne  von  Art.  3  Abs.  2  lit.  c  der 

Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV). 

3.1. 

Strittig  ist  vorab,  ob  bzw.  in  welchem  Umfang  Art.  49a  der  (revidierten) 

kommunalen Bau- und Zonenordnung (BZO) bei der Beurteilung des stritti-

gen  Projekts  der  Swisscom  massgebend  ist.  Die  Rekurrierenden  stellen 

sich  auf  den  Standpunkt,  diese  Bestimmung,  welche  Gegenstand  der  sei-

nerzeitigen  BZO-Teilrevision  2009  gewesen  sei,  müsse  im  vorliegenden 

Rechtsmittelverfahren  angewendet  werden.  Art.  49a  BZO  wurde  in  seiner 

definitiven Fassung mittlerweile rechtskräftig festgesetzt und von der Baudi-

rektion  genehmigt  (vgl.  nachfolgend  Ziffer 3.2), weshalb  sich  die  Frage  ei-

ner Voranwendung im Sinne von § 234 PBG im Übrigen nicht (mehr) stellt.   

3.2. 
Am 7. Dezember 2009 ergänzte die Gemeindeversammlung Küsnacht ihre 

Bau-  und  Zonenordnung  mit  einer  so  genannten  Kaskadenregelung  (Art. 

49a BBO), welche damals Pioniercharakter hatte. Der "Leitfaden Mobilfunk 

für Gemeinde und Städte", im Jahre 2010 gemeinsam u.a. vom Bundesamt 

für Umwelt (BAFU) und vom Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) her-
ausgegeben,  verwies  –  ohne  massgebende  Details  zu  erwähnen  –  erst-
mals in einer offiziellen Publikation auf diese nutzungsplanerische Möglich-

keit zur Standortsteuerung von Mobilfunk-Basisstationen. Dabei geht es um 
eine  zonenspezifische  Prioritätenregelung  bei  der  Erstellung  solcher  Anla-

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gen. Aufgrund der Neuartigkeit der Regelung entwickelte sich in der Folge 

ein aufwendiges und langwieriges Rechtsmittelverfahren, nämlich: 

05.01.2010  Rekurs von Orange, Sunrise und Swisscom gegen den Gemeinde-

versammlungsbeschluss vom 7. Dezember 2009. 

29.06.2010  Gutheissung  des  Rekurses  durch  die  Baurekurskommission  II. 
Vollständige Aufhebung von Art. 49a BZO und damit der Kaska-
denregelung. 

09.09.2010  Beschwerde  der  Gemeinde  Küsnacht  an  das  Verwaltungsgericht 

des Kantons Zürich. 

16.11.2011  Die Baudirektion verweigert die Genehmigung von Art. 49a BZO, 
wogegen die Gemeinde ebenfalls Beschwerde führt. 

19.03.2012  Das  Bundesgericht  beurteilt  erstmals  eine  solche  Kaskadenrege-
lung (im Kanton Bern) und hält fest, unter welchen Prämissen ei-
ne  solche  Standortsteuerung  zulässig  ist.  Danach  hat  sich  eine 
Kaskadenregelung  u.a.  ausschliesslich  auf  visuell  wahrnehmbare 
Anlagen  zu  beschränken  (BGr  1C_449  und  451/2011  vom  19. 
März 2012).   

24.01.2013  Gestützt auf das erwähnte Bundesgerichtsurteil heisst das Verwal-
tungsgericht  die  Beschwerden  der  Gemeinde  Küsnacht  teilweise 
gut.  Im  Kern  wird  die  Kaskadenreglung  bestätigt,  jedoch  erheb-
lich eingeschränkt (im Wesentlichen: Beschränkung auf sichtbare 
Anlagen,  keine  Prüfung  von  Alternativstandorten  innerhalb  der-
selben  Priorität,  keine  umfassende  Interessenabwägung  bei  der 
Wahl der jeweiligen Priorität).        

26.02.2014  Der  Gemeinderat  setzt  den  entsprechend  abgeänderten  Art.  49a 

BZO fest. 

23.09.2014  Genehmigung  der  abgeänderten  Kaskadenregelung  durch  die 

Baudirektion Kanton Zürich. 

Am 11. November 2013 reichte die Swisscom das vorliegend strittige Bau-

gesuch  ein,  welches  die  Baukommission  Küsnacht  am  25.  Februar  2014 

mit dem angefochtenen Beschluss bewilligte. Die Bewilligungserteilung er-

folgte  damit  vor  der  Rechtskraft  der  modifizierten  Kaskadenregelung,  wel-

che mit der Genehmigung der Baudirektion am 23. September 2014 eintrat. 

Damit stellt sich die Frage des hier massgebenden Rechts. Eine kommuna-

le Übergangsregelung gibt es nicht. 

4.1.  
Ändert sich die Rechtslage während des Rechtsmittelverfahrens, so ist ins-
besondere bei planungsrechtlichen Festlegungen in der Regel auf das  zur 

Zeit des letztinstanzlichen Entscheids geltende Recht abzustellen (RB 1985 

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Nr. 116; BGr 1C_76/2012 E. 3.5 vom 6. Juli 2012 mit zahlreichen Hinwei-

sen  auf  die  bundesgerichtliche  Praxis).  Damit  ist  im  Folgenden  zu  prüfen, 

ob  die  Kaskadenregelung  der  Gemeinde  Küsnacht  den  Charakter  einer 

planungsrechtlichen Festlegung hat.  

4.2.  

Gemäss Rechtsprechung dürfen die Gemeinden gestützt auf § 49a Abs. 3 

PBG  eine  Kaskadenregelung  bzw.  eine  zonenspezifische  Prioritätenrege-

lung für die Erstellung von Mobilfunk-Basisstationen festlegen. Diese muss 

zwingend an die Sichtbarkeit einer Mobilfunkanlage anknüpfen.  Die Basis-

station muss eindeutig optisch als solche erkennbar sein, was für kaschier-

te  Anlagen  etwa  in  Form  eines  Kamins,  Entlüftungsrohrs,  Pfostens  oder 

sonstigen  Gebäudeteils  in  den  üblichen  Dimensionen  nicht  zutrifft.  Es  ge-

nügt  also  nicht,  dass  ein  bestimmter  Gebäudeteil  aufgrund  seiner  Positio-
nierung und Dimension allenfalls die Vermutung einer kaschierten Basissta-

tion aufkommen lassen könnte. Vielmehr muss eine Mobilfunkanlage für ei-

nen objektiven Betrachter ohne weiteres sofort eindeutig als solche visuell 

wahrnehmbar  und  erkennbar  sein  (u.a.  BRGE  IV  Nr.  0128/2015  vom  10. 

September 2015, E. 5.3.3). Kaskadenregelungen dürfen in keiner Weise zu 

einer Verschärfung  des  Bundesumweltschutzrechts  führt.  Die  massgeben-

den Grenzwerte sind in der NISV abschliessend geregelt (u.a. BRGE IV Nr. 

0128/2015 vom 10. September 2015, E. 5.3.1 und 5.3.3).  Eine Kaskaden-

regelung  ist  folglich  nur  rechtskonform,  wenn  sie  ausschliesslich  dem 

Schutz vor ideellen Immissionen dient. 

Das  Bundesgericht  erwog  dazu  im  Detail:  Im  Rahmen  einer  derartigen 

ortsplanerischen  Festlegung  sei  zu  berücksichtigen,  dass  bestimmte  Nut-

zungen und Anlagen in der Bevölkerung (oder Teilen davon) unangenehme 

psychische Eindrücke erweckten, welche dazu führten, dass die Umgebung 

als unsicher, unästhetisch oder aus anderen Gründen als unerfreulich emp-

funden werde. Erfahrungsgemäss werde der Anblick von Mobilfunkanlagen 

als  Bedrohung  bzw.  Beeinträchtigung  der  Wohnqualität  empfunden.  Die 

Begrenzung  von  Mobilfunkantennen  in  Wohngebieten  erscheine  deshalb 

grundsätzlich  als  geeignetes  Mittel,  Charakter  und  Attraktivität  der  Wohn-

zonen  zu  wahren.  Allerdings  bildeten  subjektive  Ängste  und  Gefühle  des 

Unbehagens keine tragfähige Grundlage für weitgehende Einschränkungen 

oder gar ein Verbot von im allgemeinen Interesse stehenden Infrastruktur-
anlagen. Hingegen könne es sich rechtfertigen, in Zonen, welche in erster 

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Linie  für  gesundes  und  ruhiges  Wohnen  bestimmt  seien,  die  Realisierung 

von Betrieben und Anlagen, die ideelle Immissionen verursachen könnten, 

von  einem  funktionalen  Zusammenhang  zur  jeweiligen  Zone  abhängig  zu 

machen  (BGE 1C_449/2011  und  1C_451/2011  vom  19.  März  2012,  E. 

7.4.3). Somit geht es bei Kaskadenregelung im Wesentlichen um die Frage 

der  Zonenkonformität  einer  sichtbaren  Mobilfunkanlage,  womit  Art.  49a 

BZO  zweifelsohne  eine  planungsrechtliche  Festlegung  und  im  Sinne  der 

vorherigen Erwägungen daher sofort anwendbar ist;  ein Grund zur Abwei-

chung von der Regel der sofortigen Anwendbarkeit ist hier nicht ersichtlich. 

5.1.  

Die genannte kommunale Bestimmung hat folgenden Wortlaut: 

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Zunächst stellt sich die Frage, ob diese Bestimmung auch dann zum Zuge 

kommt, wenn die Anlage mit Ausnahme des Mastes zwar neu ist, aber von 

einem bereits bestehenden Standort Gebrauch gemacht wird. 

Nach Art. 3 Abs. 2 lit. c NISV gelten Anlagen als neu, wenn sie am bisheri-

gen  Standort  ersetzt  werden.  Zwar  ist  diese  Bestimmung  umweltschutz-

rechtlich motiviert, während Art. 49a BZO die Zonenkonformität von Mobil-

funkbasistationen wahren soll und keinerlei umweltschutzrechtliche Zielrich-

tung  aufweist  bzw.  aufweisen  darf  (vgl.  die  voranstehenden  Erwägungen 

unter  Ziffer  4.2).  Dessen  ungeachtet  liegt  es  nahe,  Art.  49a  BZO  immer 

dann zum Zuge kommen zu lassen, wenn eine neue Anlage im Sinne von 

Art.  3  Abs.  2  lit.  c  NISV  zu  beurteilen  ist.  Alleine  die  Beibehaltung  des 

Standortes  (und  hier  noch  des  Mastes)  kann  keinerlei  Bestandesgarantie 

zur Folge haben. Folglich ist eine umfassende, auch die Frage der Zonen-

konformität  mit  einschliessende  Neuüberprüfung  angezeigt.  Vorliegend 

kommt  hinzu,  dass  sich  die neue  Mobilfunk-Basisstation  äusserlich  erheb-

lich  von  der  bisherigen  unterscheidet.  Sie  ist  als  deutlich  grössere  Anlage 

erkennbar,  was  ebenfalls  eine  erneute  Überprüfung  des  mit  der  Anlage 

verbundenen ideellen Immissionspotentials nahelegt. Demgegenüber wäre 

die Anwendbarkeit von Art. 49a BZO wohl zu verneinen, wenn etwa nur der 

Abstrahlwinkelbereich  (Downtilt-Bereich)  einer  noch  vor  der  Legiferierung 

dieser Bestimmung erstellten Anlage verändert würde; dies unbesehen der 

umweltrechtlichen Bewilligungspflicht für eine solche Änderung. 

Das Baugrundstück Kat.-Nr. [….] liegt in der Wohnzone W2/1.40 und damit 
nur  in  der  4.  Priorität.  Folglich  hat  die  Swisscom  gemäss  Abs.  3  der  Be-

stimmung den Nachweis zu erbringen, dass in den Zonen mit jeweils höhe-

rer  Priorität  (hier  also  in  den  Prioritäten  1  -  3)  keine  Standorte  zur  Verfü-

gung stehen.  

An  eine  solche  Standortbegründung  dürfen  nach  der  bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung  keine  übertriebenen  Anforderungen  gestellt  werden.  Die 

Standortbegründung bei der Anwendung der Kaskadenregelung könne ins-

besondere nicht mit einer solchen im Sinne von Art. 24 lit. a des Raumpla-

nungsgesetzes  (RPG)  gleichgesetzt  werden.  Es  genüge,  wenn  die  Mobil-

funkgesellschaften  glaubhaft  nachweisen  könnten,  dass  aus  funktechni-

schen  Gründen  keine  prioritäre  Zone  zur  Verfügung  stehe  oder  ein  in  Be-

tracht  kommender  funktechnisch  geeigneter  Standort  in  einer  prioritären 
Zone  aus  Gründen  mangelnder  Akquisitionsmöglichkeit  (keine  Miet-  oder 

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Kaufmöglichkeit  zu  zumutbaren  Bedingungen)  nicht  realisiert  werden  kön-

ne.  Funktechnische  Gründe  für  einen  bestimmten  Standort  könnten  bei-

spielsweise  mit  entsprechenden  Abdeckungskarten  erbracht  werden 

(BGE 1C_449/2011  vom  19.  März  2012,  E.  6.6;  1C_51/2012  vom  21.  Mai 

2012,  E. 5.2;  vgl.  auch  BRGE  IV  Nr.  0015/2016  vom  4.  Februar  2016,  E. 

11.1). 

Die  Baukommission  Küsnacht  beurteilte  das  strittige  Bauvorhaben  in  Vor-

anwendung  von  Art.  49a  BZO  und  kam  in  der  angefochtenen  Baubewilli-

gung diesbezüglich einzig zum lapidaren und objektiv nicht nachvollziehba-

ren Schluss, "die projektierte Antennenanlage liege in einem Gebiet der 4. 

Priorität und sei von der Lage her somit bewilligungsfähig" (act. 3, S. 2, E. 

A.2). Aus welchen Gründen die kommunale Baubehörde zu diesem Ergeb-

nis  kommt,  bleibt  im  Dunkeln.  Jedenfalls  ist  der  zwingend  notwendige 

Nachweis der Bauherrschaft weder Bestandteil des Baugesuchs noch liegt 

er sonst bei den Akten. 

5.2. 

Damit ist der Rekurs gutzuheissen und der angefochtene Beschluss aufzu-

heben. Die Streitsache ist im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zu-

rückzuweisen. Die Baukommission Küsnacht wird von der Swisscom einen 

Nachweis  im  Sinne  von  Art.  49a  Abs.  3  BZO  zu  verlangen  und  danach 

nochmals über das strittige Baugesuch zu entscheiden haben.   

Bei  diesem  Verfahrensergebnis  erübrigt  sich  die  Beurteilung  der  weiteren 

rekurrentischen Rügen. 

[….] 

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