# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f8cb2808-7bb3-5ec2-bd42-3754b3875355
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2008-09-03
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 03.09.2008 B-6867/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-6867-2007_2008-09-03.pdf

## Full Text

Cour II
B-6867/2007/scl
{T 0/2}

A r r ê t  d u  3  s e p t e m b r e  2 0 0 8

Claude Morvant (président du collège), Hans Urech, 
David Aschmann, juges, 
Nadia Mangiullo, greffière.

Office fédéral de l'agriculture (OFAG), 
Mattenhofstrasse 5, 3003 Berne,
recourant,

contre

L'Abbaye d'Hauterive,
agissant par X._______ et consorts,
tous représentés par Me Jacques Piller,
intimée,

1. Tribunal administratif du Canton de Fribourg, 
route André-Piller 21, 1762 Givisiez,
autorité inférieure,
2. Direction des institutions, de l'agriculture et des 
forêts du canton de Fribourg (DIAF), ruelle Notre-
Dame 2, case postale, 1701 Fribourg,
deuxième instance,
3. Service de l'agriculture du canton de Fribourg 
(SAgri), route Jo Siffert 36, 1762 Givisiez,
première instance,

Paiements directs 2003.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composit ion

Parties

Objet

B-6867/2007

Faits :

A.
En 1842, des moines cisterciens de la commune de Wettingen dans le 
canton d'Argovie ont été obligés de quitter ledit canton et ont trouvé 
asile  à  Mehrerau  en  Autriche.  En  1939,  forcés  de  fuir  à  nouveau 
notamment  en  raison  du  nazisme,  ils  se  sont  installés  à  l'Abbaye 
d'Hauterive, dans la commune homonyme du canton de Fribourg. Ils 
forment ensemble la communauté cistercienne d'Hauterive (ci-après : 
la communauté cistercienne ou l'Abbaye).

L'Abbaye d'Hauterive appartenait à l'Etat de Fribourg. Les travaux de 
réfection  des  biens-fonds  conventuels  étant  pour  lui  une  lourde 
charge,  il  a été décidé qu'il  remettrait  la  propriété des bâtiments du 
couvent  à  une  fondation  chargée  de  pourvoir,  au  bénéfice  de  la 
communauté  cistercienne  qui  occupait  les  bâtiments,  à  l'entretien 
desdits bâtiments et partiellement à leur réfection. Erigée par arrêté du 
27  décembre  1966  du  Conseil  d'Etat  du  canton  de  Fribourg,  la 
"Fondation  d'Hauterive"  (ci-après :  la  Fondation),  établissement  de 
droit public cantonal, est donc devenue, à cette date, propriétaire des 
fonds bâtis (notamment les bâtiments claustraux et les appartenances) 
et des fonds non bâtis (tels que les terres cultivables dites "attenantes" 
et le domaine de la Souche) qu'elle met depuis lors gratuitement à la 
disposition de la communauté cistercienne pour qu'elle en jouisse et 
en use au titre de bénéficiaire.

Le  28  octobre  1995,  une  association  appelée  "Communauté  des 
moines de l'Abbaye d'Hauterive" (ci-après : l'Association), a été créée. 
Son siège était à Hauterive et elle avait pour but de permettre à ses 
membres de vivre la vie monastique selon la Règle de Saint Benoît et 
les  Constitutions  de  la  Congrégation  de  Mehrerau  de  l'Ordre 
cistercien. Toute personne de sexe masculin  âgée de 21 ans et  qui 
avait professé ses voeux solennels pour l'Abbaye d'Hauterive pouvait 
en devenir membre. Elle a été dissoute le 2 mai 2005.

Le domaine agricole de l’Abbaye d'Hauterive, exploité par les moines 
cisterciens,  sous  la  responsabilité  du  Frère  Y._______  qui  est  au 
bénéfice  d’une  formation  d’agriculteur,  a  été  reconnu  comme 
exploitation  agricole  par  le  Service  de  l’agriculture  du  canton  de 
Fribourg (SAgri). Les paiements directs ont été versés à l’Abbaye de 
1999 à 2002.

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Par courrier du 20 juin 2003, le SAgri a informé Frère Y._______ qu’un 
montant de Fr. 22'520.45.- était  octroyé à l’Abbaye à titre d’acompte 
pour les paiements directs de 2003.

L'Office  fédéral  de  l’agriculture  (OFAG)  ayant  contesté  le  fait  que 
l'Abbaye ait  droit  aux  paiements  directs,  le  SAgri  a,  par  courrier  du 
25 novembre 2003, réclamé à celle-ci le remboursement de l’acompte 
sur les paiements directs de Fr. 22'520.45.- versé pour l’année 2003 
ainsi que le paiement de la cotisation à l’Association fribourgeoise des 
agriculteurs  pratiquant  une  agriculture  respectueuse  de 
l’environnement  et  des  animaux  (AFAPI)  de  Fr. 272.10.-,  soit  le 
versement de Fr. 22'792.55.- au total.

Le 9 décembre 2003, l'Abbaye a demandé au SAgri de surseoir à ce 
remboursement jusqu'à plus ample informé sur la situation juridique. 
Le 16 mars 2004, le SAgri lui a répondu qu'elle n'avait pas le droit aux 
paiements directs dans la mesure où la Communauté des moines de 
l'Abbaye d'Hauterive était une association, soit une personne morale, 
mais qu'elle avait en revanche droit aux contributions pour les surfaces 
de  compensation  écologique  à  concurrence  de  Fr. 1'575.-  ce  qui 
ramenait le montant à rembourser pour 2003 à Fr. 21'217.10.-. Invitée 
à se déterminer, l'Abbaye a répondu le 2 mars 2005 après diverses 
prolongations  de  délai.  Elle  expliqua  en  bref  que  la  Fondation  lui 
mettait  gratuitement  ses  biens  immobiliers  à  disposition,  qu'elle 
constituait,  en  tant  qu'ensemble  de  personnes  physiques  établies  à 
l'Abbaye d'Hauterive, une société simple au sens des art. 530 ss du 
code des obligations, que c'était elle, sous la responsabilité de Frère 
Y._______, qui exploitait le domaine agricole et non pas l'Association 
qui regroupait un certain nombre de moines et qui avait quant à elle 
pour but initial et principal de créer un support juridique nécessaire à 
la réception de dons et de legs. L'Abbaye estimait dès lors avoir droit 
aux  paiements  directs,  dans  la  mesure  où  elle  répondait  aux 
exigences de l'ordonnance sur les paiements directs.

Par décision du 18 avril 2005, le SAgri a nié à l'Abbaye le droit à des 
paiements directs pour l'année 2003 et exigé d'elle le remboursement 
de Fr. 21'217.10.- perçus à titre d'acompte. Le 11 mai 2005, il a rejeté 
l'opposition formée par celle-ci contre sa décision précitée. Le 16 juin 
2005,  l'Abbaye  a  interjeté  un  recours  auprès  de  la  Direction  des 
institutions, de l'agriculture et des forêts du canton de Fribourg (DIAF) 
en concluant à l'annulation de la décision du 18 avril 2005.

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Par décision du 26 mai 2006, la DIAF a admis le recours formé par 
l'Abbaye, annulé la décision rendue le 18 avril 2005 par le SAgri et lui 
a renvoyé le dossier pour qu'il fixe le montant de la contribution encore 
due  à  la  recourante  pour  l'année  2003.  La  DIAF considéra  en 
substance  que  l'exploitation  du  domaine  agricole  de  l'Abbaye 
d'Hauterive  était  assurée  par  la  communauté  cistercienne  depuis 
1939,  que  cette  dernière  devait  être  qualifiée  de  société  simple  au 
sens du  code  des obligations,  qu'elle  exploitait  ledit  domaine  à  ses 
risques et périls, qu'elle revêtait la qualité d'exploitant agricole au sens 
de l'art. 2 al. 1 de l'ordonnance sur la terminologie agricole et qu'elle 
avait dès lors droit aux paiements directs.

Par  mémoire  de  recours  du  28  juin  2006,  l'OFAG a  contesté  cette 
décision  devant  le  Tribunal  administratif  du  canton  de  Fribourg  (ci-
après : l'autorité inférieure)  en concluant à son annulation. Il  allégua 
pour l'essentiel  que le droit  des personnes morales à bénéficier des 
paiements directs avait été supprimé avec l'adoption de la nouvelle loi 
sur  l'agriculture de 1998, que les personnes morales avaient  encore 
disposé d'un délai  de deux ans jusqu'à fin 2000 pour se réorganiser 
afin de continuer à percevoir des paiements directs et que, jusqu'à ce 
moment  là,  il  importait  peu  de  savoir  si  c'était  la  Fondation,  la 
communauté cistercienne ou l'Association qui pouvait être considérée 
comme  exploitante  du  domaine  agricole  de  l'Abbaye  d'Hauterive. 
L'OFAG  ajouta  que  tel  n'était  en  revanche  plus  le  cas  pour  les 
paiements directs de 2003 et que, en tant que personnes morales, ni 
la  Fondation  ni  l'Association  n'avaient  plus  droit  à  des  paiements 
directs. L'OFAG contesta au surplus que la communauté cistercienne 
puisse se voir reconnaître la qualité d'exploitante au sens de l'art. 2 de 
l'ordonnance sur  la  terminologie agricole. Relevant  que cette qualité 
ne pouvait être admise que pour la personne, propriétaire ou fermier 
de l'exploitation, qui gère ladite exploitation de manière autonome et 
indépendante  sur  le  plan  juridique,  économique,  organisationnel  et 
financier,  il  allégua  que  tel  n'était  pas  le  cas  de  la  communauté 
cistercienne puisque les immeubles étaient propriété de la Fondation 
qui les lui mettait à disposition, que si le Frère Y._______ dirigeait le 
secteur  de l'agriculture en tant  que responsable du domaine,  il  n'en 
était  pas  le  fermier,  que,  selon  les  renseignements  donnés  par 
l'autorité  fiscale  cantonale,  l'Abbaye  ne  tenait  au  demeurant  qu'une 
seule  et  unique  comptabilité  et  qu'il  n'était  pas  clair  dans  quelle 
mesure la stricte séparation exigée par ladite autorité entre le revenu 
issu de l'exploitation agricole et celui de la communauté cistercienne 

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avait effectivement été réalisé.

Dans sa détermination du 17 juillet 2006, la DIAF releva que l'OFAG 
n'avait auparavant jamais mis en doute le fait que le domaine agricole 
de  l'Abbaye  d'Hauterive  était  exploité  aux  risques  et  périls  de 
l'exploitant  dès  lors  qu'il  avait  considéré  que  l'Abbaye  pouvait  faire 
valoir son droit aux contributions pour la compensation écologique et 
que seules les exploitations gérées aux risques et périls de l'exploitant 
selon l'art. 2 al. 1 de l'ordonnance sur la terminologie agricole étaient 
en droit de toucher de telles contributions. Elle ajouta que le domaine 
de l'Abbaye d'Hauterive avait  été reconnu depuis  longtemps comme 
exploitation  agricole  au  sens  de  l'art. 6  al. 1  de  l'ordonnance  sur  la 
terminologie agricole, que cette exploitation était gérée par les moines 
de  manière  autonome  sur  le  plan  juridique,  économique, 
organisationnel  et  financier  et  qu'elle  était  indépendante  d'autres 
exploitations.  Elle mit  enfin en doute le fait  que l'art. 2 al. 2 let. a de 
l'ordonnance  sur  les  paiements  directs  constitua  une  base  légale 
suffisante  pour  refuser  aux  personnes  morales  le  droit  à  des 
paiements directs.

Dans sa détermination du 12 octobre 2006, l'Abbaye a conclu au rejet 
du  recours. Elle  considéra  que l'OFAG avait  admis  expressément  la 
qualité  de  société  simple  de  la  communauté  cistercienne  dans  la 
mesure où il  n'avait  pas remis en cause cette qualification juridique 
dans le cadre de son recours à la DIAF. Elle ajouta que le domaine de 
l'Abbaye d'Hauterive avait été reconnu exploitation agricole au sens de 
l'art. 6  al. 1  de  l'ordonnance  sur  la  terminologie  agricole,  que  si 
l'Abbaye ne disposait bien que d'un chapitre fiscal, elle tenait toutefois 
des  comptes  séparés  pour  la  ferme  comme  le  lui  avait  demandé 
l'autorité fiscale cantonale dès 1993, soit avant même la création de 
l'Association en 1995 et que, par conséquent, elle la gérait bien à ses 
risques et périls, par le biais de Frère Y._______.

Suite à un deuxième échange d'écritures, le Tribunal administratif  du 
canton de Fribourg a rejeté le recours par décision du 6 septembre 
2007. En substance,  il  a  considéré que la  communauté cistercienne 
constituait  une  société  simple  réunissant  les  moines  installés  à 
Hauterive, que celle-ci avait géré sans interruption le domaine agricole 
mis  à sa  disposition  par  la  Fondation en 1966 au titre  d'irrévocable 
bénéficiaire  et  que  la  création  de  l'Association  en  1995  n'avait  eu 
aucune incidence sur la gestion de l'exploitation du domaine agricole 

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de  l'Abbaye  d'Hauterive  d'autant  qu'aucune  pièce  du  dossier  ne 
permettait de conclure que la communauté cistercienne avait transféré 
sa qualité de bénéficiaire à l'Association, condition jugée nécessaire 
pour que ladite Association ait pu valablement gérer l'exploitation. Le 
Tribunal  administratif  a  ensuite  considéré  que  la  communauté 
cistercienne était au bénéfice d'un prêt à usage, qu'elle disposait ainsi 
des fruits et produits du domaine mais qu'elle en supportait aussi les 
dépenses et les pertes éventuelles et que la comptabilité relative à la 
ferme  montrait  que,  en  tant  qu'exploitante,  la  communauté 
cistercienne  assumait  elle-même  le  risque  économique  inhérent  à 
l'exploitation, les charges du domaine étant couvertes uniquement par 
les  produits  de  l'activité  agricole.  Considérant  encore  que,  dans  la 
mesure où ils prévoient que l'exploitant est toujours le propriétaire ou 
le fermier de l'exploitation, les commentaires et instructions de l'OFAG 
relatifs  à  l'ordonnance sur  la  terminologie  agricole  n'appréhendaient 
manifestement pas toutes les hypothèses et qu'ils n'étaient ainsi pas 
décisifs,  le  Tribunal  administratif  a  conclu  que  la  communauté 
cistercienne exploitait le domaine à ses risques et périls, qu'elle était 
ainsi  exploitante  au  sens  de  l'art. 2  al. 1  de  l'ordonnance  sur  la 
terminologie agricole et que, les autres conditions de l'ordonnance sur 
les paiements directs étant également remplies, elle avait  donc droit 
aux paiements directs pour la période litigieuse.

B.
Par mémoire du 10 octobre 2007,  l'OFAG (ci-après : le  recourant)  a 
recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif fédéral en 
concluant à son annulation. Reprenant pour l'essentiel les arguments 
déjà invoqués devant  l'instance précédente,  le  recourant  soutient  en 
substance que la communauté cistercienne, constituée en association 
depuis  1995,  n'a,  en  tant  que  personne  morale,  pas  droit  aux 
paiements  directs.  Il  soutient  ensuite  que,  quoi  qu'il  en  soit,  la 
communauté cistercienne ne peut pas être qualifiée d'exploitante dans 
la  mesure  où  il  n'a  jamais  été  prouvé  qu'elle  exploitait  le  domaine 
agricole  pour  son  propre  compte  et  à  ses  risques  et  périls.  Le 
recourant  fait  en  particulier  valoir  que,  faute  d'avoir  pu  montrer  que 
chaque  membre  de  la  communauté  génère  un  revenu  agricole  issu 
d'un  activité  indépendante  dans  l'agriculture,  verse  des  cotisations 
AVS  et  paie  des  impôts,  l'indépendance  de  la  communauté 
cistercienne  par  rapport  à  la  Fondation  ou  l'Association  n'est  pas 
établie.  Il  ajoute  que,  comme  preuve  de  l'autonomie,  il  exige  que 
l'exploitation  agricole  appartienne  à  l'exploitant  ou  qu'elle  soit 

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affermée, que le  prêt  à  usage n'est  accepté que pour les parcelles, 
qu'en l'occurrence la communauté cistercienne n'est ni propriétaire ni 
fermière  du  domaine  agricole  et  qu'il  n'existe  au  surplus  aucun 
justificatif concernant les rapports de propriété de l'inventaire agricole.

C.
Invitée  à  se  prononcer  sur  le  recours,  l'autorité  inférieure  a,  par 
courrier  du  18  octobre  2007,  renoncé  à  formuler  des  observations, 
renvoyé à la décision attaquée et conclu au rejet du recours.

Egalement  invitée  à  se  prononcer,  la  DIAF  a  conclu  au  rejet  du 
recours  dans sa détermination  du 26 octobre  2007. Elle  relève que 
l'Abbaye touche des paiements directs depuis de nombreuses années, 
que  l'OFAG l'a  toujours  considérée  comme  exploitante  du  domaine 
agricole  et  qu'il  a  toujours admis qu'elle  exploitait  le  domaine à ses 
risques  et  périls. Elle  ajoute  qu'il  a  pu  être  établi  que  c'est  bien  la 
communauté cistercienne qui exploite le domaine, qu'elle a la forme 
d'une  société  simple  et  qu'elle  n'a  aucun  rapport  avec  l'Association 
créée en 1995 dans le but de permettre à ses membres de vivre la vie 
monastique selon la Règle de Saint Benoît  et les constitutions de la 
Congrégation  de  Mehrerau  de  l'Ordre  cistercien.  Elle  estime  que  la 
communauté cistercienne satisfait aux exigences légales et a droit aux 
paiements directs.

Par  réponse  du  17  décembre  2007,  l'Abbaye (ci-après : l'intimée)  a 
également  conclu  au  rejet  du  recours,  avec  suite  de  dépens. 
Renvoyant  pour  l'essentiel  aux  motifs  de  la  décision  attaquée  ainsi 
qu'à la détermination de la DIAF du 26 octobre 2007, elle soutient qu'il 
est  faux  de  soutenir  qu'il  n'existe  aucun  justificatif  concernant  la 
propriété de l'inventaire agricole. L'intimée rappelle sur ce point que, 
selon les instructions données en 1993 par  le Service  cantonal  des 
contributions (SCC), elle tient des comptes séparés pour l'exploitation 
de  la  ferme  pour  distinguer  clairement  les  revenus  de  l'exploitation 
agricole  de  ceux  de  la  communauté  cistercienne.  Enfin,  l'intimée 
estime  que  le  fait  de  ne  reconnaître  le  prêt  à  usage  que  pour 
l'exploitation de parcelles est trop restrictif.

Les arguments avancés de part et d'autre dans la présente procédure 
seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle nécessaire.

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Droit :

1.
Le  Tribunal  administratif  fédéral  examine  d'office  et  librement  la 
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1 ; 
ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und 
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n° 410).

1.1  Sous  réserve  des  exceptions  prévues  à  l'art. 32  de  la  loi  du 
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le 
Tribunal  administratif  fédéral,  en  vertu  de l'art. 31  LTAF, connaît  des 
recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi  fédérale du 
20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) 
prises par les autorités mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF. L'art. 33 
let. i LTAF prévoit en particulier que le recours est recevable contre les 
décisions  des  autorités  cantonales  dans  la  mesure  où  d'autres  lois 
fédérales  prévoient  un  recours  au  Tribunal  administratif  fédéral.  A 
teneur  de  l'art. 166  al. 2  de  la  loi  fédérale  du  29  avril  1998  sur 
l'agriculture  (LAgr,  RS 910.1),  les  décisions  cantonales  de  dernière 
instance  relatives  à  l'application  de  la  présente  loi  et  de  ses 
dispositions  d'exécution  peuvent  faire  l'objet  d'un  recours  devant  le 
Tribunal administratif fédéral. En l'espèce, la décision attaquée est une 
décision  sur  recours  au  sens  de  l'art. 5  al. 2  PA.  Elle  émane  du 
Tribunal administratif  du canton de Fribourg qui était,  au moment du 
recours, la dernière instance cantonale en matière administrative (voir 
la législation fribourgeoise, en particulier l'art. 114 du code du 23 mai 
1991 de procédure et de juridiction administrative [CPJA, RSF 150.1] 
dans  sa  version  valable  jusqu'au  31  décembre  2007).  Aucune  des 
exceptions mentionnées à l'art. 32 LTAF n'étant par ailleurs réalisée, le 
Tribunal  administratif  fédéral  est  donc compétent  pour statuer sur  le 
présent recours.

1.2  En vertu de l'art. 166 al. 3 LAgr, l'OFAG a qualité pour faire usage 
des voies de recours prévues par les législations cantonales et par la 
législation  fédérale  contre  les  décisions  des  autorités  cantonales 
relatives  à  l'application  de  la  présente  loi  et  de  ses  dispositions 
d'exécution.

1.3  Les dispositions relatives au délai  de recours, à la forme et au 
contenu du mémoire de recours (art. 50 et 52 al. 1 PA), ainsi que les 
autres  conditions  de  recevabilité  (art. 44 ss  PA) sont  respectées. Le 
recours est ainsi recevable.

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2.
En l'espèce, l'objet du litige porte sur le droit  aux paiements directs 
alloués à l'Abbaye pour 2003. 

Dans la mesure où les textes légaux en matière de paiements directs, 
soit en particulier la LAgr ainsi que l'ordonnance du 7 décembre 1998 
sur  les  paiements  directs  (OPD,  RS 910.13),  ont  subi  des 
modifications depuis 2003, il convient en premier lieu d'examiner quel 
est le droit applicable. La disposition transitoire de l'art. 187 al. 1 LAgr 
prévoit que, à l'exception des dispositions relatives à la procédure, les 
dispositions abrogées restent applicables aux faits survenus pendant 
qu'elles étaient en vigueur.

Le droit applicable à la présente cause est, par conséquent, celui en 
vigueur au 1er janvier 2003. Par souci de clarté, le droit  actuellement 
en vigueur sera cité lorsqu'il n'existe pas de différences avec l'ancien 
droit  ou  lorsque  celles-ci,  la  plupart  du  temps  rédactionnelles,  ne 
portent pas à conséquence pour le cas d'espèce.

3.
A teneur de l'art. 1 LAgr, la Confédération veille à ce que l'agriculture, 
par  une  production  répondant  à  la  fois  aux  exigences  du 
développement  durable  et  à  celles  du  marché  contribue 
substantiellement  à  la  sécurité  de  l'approvisionnement  de  la 
population (let. a), à la conservation des ressources naturelles (let. b), 
à l'entretien du paysage rural (let. c), à l'occupation décentralisée du 
territoire (let. d). La Confédération prend notamment comme mesure 
de  rémunérer,  au  moyen  de  paiements  directs,  les  prestations 
écologiques  et  celles  d'intérêt  public  fournies  par  les  exploitations 
paysannes cultivant le sol (art. 2 al. 1 let. b LAgr).

Aux termes de l'art. 70 al. 1 LAgr, dans sa teneur valable au 1er janvier 
2003  (RO  1998  3033,  spéc. 3049),  la  Confédération  octroie  aux 
exploitants  d'entreprises  paysannes  cultivant  le  sol  des  paiements 
directs généraux et des contributions écologiques s'ils prouvent qu'ils 
fournissent  les  prestations  écologiques  requises.  Si  les  conditions 
liées  à  l'octroi  d'une  contribution  ne  sont  plus  remplies  ou  que  les 
charges ou les conditions ne sont plus respectées, la restitution totale 
ou partielle de la contribution est exigée (art. 71 al. 1 LAgr). En vertu 
de l'art. 177 LAgr, le Conseil fédéral arrête les dispositions d'exécution 
nécessaires,  à  moins  que  la  loi  ne  réglemente  cette  compétence 

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(al. 1).  Il  peut  déléguer  la  tâche  d'édicter  des  dispositions  dont  le 
caractère est avant tout technique ou administratif au département ou 
à ses services et à des offices qui lui sont subordonnés (al. 2).

Faisant usage de la compétence que lui donne la disposition précitée, 
le Conseil fédéral a arrêté l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les 
paiements directs (OPD, RS 910.13). Selon l'art. 1 al. 2 OPD, dans sa 
teneur  valable  au  1er janvier  2003  (RO  1999  229),  on  entend  par 
paiements  directs  généraux :  les  contributions  à  la  surface  (let. a), 
celles pour la garde d'animaux consommant des fourrages grossiers 
(let. b),  celles pour la garde d'animaux dans des conditions difficiles 
(let. c),  celles  pour  des  terrains  en  pente  (let. d).  Par  contributions 
écologiques, on entend (al. 3) : les contributions pour la compensation 
écologique (let. a), celles pour la culture extensive de céréales et de 
colza (let. b),  celles pour la  culture biologique (let. c),  celles pour  la 
garde d'animaux de rente particulièrement respectueuse de l'espèce 
(let. d). Ont droit aux paiements directs les exploitants qui gèrent une 
entreprise  et  ont  leur  domicile  en Suisse (art. 2  al. 1  OPD, dans sa 
teneur  valable  au 1er janvier  2003,  RO 1999 229 s.). N'ont  pas  droit 
aux paiements directs notamment les personnes morales (al. 2 let. a).

Le  Conseil  fédéral  a  également  arrêté  l'ordonnance  du 
7 décembre 1998 sur la terminologie agricole (OTerm, RS 910.91). Les 
notions qui y sont définies s’appliquent à la LAgr et aux ordonnances 
qui en découlent (art. 1 OTerm). Ainsi,  par exploitant, on entend une 
personne physique ou morale, ou une société de personnes, qui gère 
une exploitation pour son compte et à ses risques et périls (art. 2 al. 1 
OTerm). Par exploitation, on entend une entreprise agricole qui (art. 6 
al. 1 OTerm, dans sa teneur valable au 1er janvier 2003 [RO 1999 62, 
spéc. 63]) :  se  consacre  à  la  production  végétale  ou  à  la  garde 
d'animaux ou aux deux à la fois (let. a) ; comprend une ou plusieurs 
unités  de  production  (let. b) ;  est  autonome  sur  le  plan  juridique 
(let. c) ;  dispose  de  son  propre  résultat  d'exploitation  (let. d) ;  est 
exploitée toute l'année (let. e).

4.
Le recourant  soutient  tout  d'abord  que la  communauté  cistercienne, 
constituée  en  association  depuis  1995,  n'a,  en  tant  que  personne 
morale et en vertu de l'art. 2 al. 2 let. a OPD, pas droit aux paiements 
directs.

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De son côté, l'Abbaye soutient que c'est elle qui exploite le domaine 
agricole  et  non  pas  l'Association  créée  en  1995,  qui  est  une  entité 
distincte.  Elle  soutient  dès  lors  pouvoir  prétendre  aux  paiements 
directs conformément à la législation en la matière.

Il  s'agit  donc  de  déterminer  qui  exploitait  le  domaine  agricole  de 
l'Abbaye d'Hauterive en 2003 et sous quelle forme juridique.

4.1  La communauté cistercienne s'est installée à Hauterive en 1939. 
Conformément à ce que prévoit l'arrêté du Conseil d'Etat  de Fribourg 
du  27  décembre  1966  concernant  l'érection  de  la  Fondation 
d'Hauterive (ci-après : l'arrêté cantonal, RSF 191.23.31), la Fondation 
a mis gratuitement à disposition de la communauté cistercienne, pour 
qu'elle  en jouisse et  en use,  au titre  irrévocable de bénéficiaire,  les 
fonds bâtis et non bâtis énumérés à l'art. 1 et à l'art. 3 ch. I let. a, soit 
notamment  les  bâtiments  claustraux  de l'ancien couvent  d'Hauterive 
avec leurs  appartenances en nature  de cour,  jardins,  prés,  vergers, 
places et murs de clôture (art. 4 al. 1 de l'arrêté cantonal). Les terres 
cultivables dite "attenantes" et le domaine de la Souche ont également 
été mis gratuitement à sa disposition (art. 4 al. 2 de l'arrêté cantonal). 
Selon la volonté du législateur cantonal (art. 11 de l'arrêté cantonal), 
la  mise  à  disposition  gratuite  des  bâtiments  et  des  terres  devait 
permettre  à  la  communauté  cistercienne  de  disposer  d'une  base 
d'existence matérielle  et  il  appartenait  à  la  communauté  de la  faire 
fructifier et de la développer, pour le plus grand bien de sa vie et de 
son rayonnement spirituels.

Par  courrier  du  24  juin  1993,  le  SCC  a  informé  la  communauté 
cistercienne qu'elle était soumise à l'obligation de tenir des livres pour 
ses  revenus  provenant  de  l'agriculture  et  qu'elle  devait  remettre  à 
l'autorité fiscale un bilan et un compte de pertes et profits portant sur 
l'exploitation du domaine agricole, sans toutefois être tenue de suivre 
le plan comptable de l'Union suisse des paysans. Compte tenu de la 
situation  particulière  de  l'Abbaye,  le  SCC  conseilla  de  distinguer 
clairement  les  revenus  de  l'exploitation  agricole  et  ceux  de  la 
communauté,  en  précisant,  pour  ces  derniers,  qu'il  n'était  pas 
nécessaire de tenir une comptabilité en bonne et due forme et que la 
communauté pouvait  se contenter  de tenir  un relevé des recettes et 
des dépenses. 

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Il ne fait ainsi pas de doute que depuis fin 1966 au moins, le domaine 
agricole  de  l'Abbaye  d'Hauterive  a  été  exploité  par  la  communauté 
cistercienne,  que  cette  dernière  en  a  tiré  des  revenus  et  qu'il  a 
constitué la base de son existence matérielle.

Il convient dès lors de déterminer quelles ont été les conséquences de 
la création de l'Association en 1995 sur cet état de fait.

L'association  créée  le  28  octobre  1995  sous  l'appellation 
"Communauté des moines de l'Abbaye d'Hauterive" avait pour but de 
permettre à ses membres de vivre la vie monastique selon la Règle de 
Saint Benoît et les Constitutions de la Congrégation de Mehrerau de 
l'Ordre cistercien (art. 2 des statuts). Toute personne de sexe masculin 
âgée de 21 ans au moins et qui  avait professé ses voeux solennels 
pour  l'Abbaye  d'Hauterive  pouvait  en  devenir  membre  (art. 3  des 
statuts)  et  les  membres  étaient  tenus  de  respecter  strictement  les 
règles  de  la  communauté  et  d'accomplir  les  tâches  qui  leur  étaient 
confiés  (art. 5  des  statuts).  L'Association  ne  poursuivait  aucun  but 
lucratif  et  ses  ressources  financières  provenaient  des  recettes  des 
affaires, des éventuelles subventions du secteur public ainsi que des 
dons,  legs  et  autres  libéralités  publiques  ou  privées  (art. 20  des 
statuts). Il ressort ainsi de ces dispositions statutaires que chacun des 
moines  de  la  communauté  cistercienne  pouvait  choisir  de  devenir 
membre  de  l'Association,  mais  qu'ils  ne  le  devenaient  pas 
automatiquement  au  moment  de  sa  création.  Rien  ne  permet  ainsi 
d'affirmer,  comme  le  soutient  le  recourant,  que  la  communauté 
cistercienne  a  pris  la  forme  d'une  association  en  1995  et  que  la 
communauté  cistercienne  telle  qu'elle  existait  jusque  là  aurait  été 
dissoute au moment de la création de l'Association. Aucun élément du 
dossier ne permet non plus d'inférer que le droit de disposer librement 
et gratuitement des immeubles et des terres conféré à la communauté 
cistercienne par l'arrêté cantonal  aurait  été transféré à l'Association, 
ce  qui  aurait  constitué  une  condition  nécessaire  pour  que  cette 
dernière  pût  exploiter  le  domaine  agricole.  Force  est  donc  de 
considérer  que  la  communauté  cistercienne  et  l'Association  ont 
toujours  constitué  deux  entités  distinctes  et  indépendantes  l'une  de 
l'autre  et  qu'elles  ont  coexisté  entre  1995,  année  de la  création  de 
l'Association, et 2005, année de sa dissolution.

Au demeurant, il ressort du dossier que, par décision du 1er avril 1997, 
le  SCC  a  admis  une  demande  de  l'Association  déposée  le 

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24 septembre 1996, soit moins d'une année après sa création, et qui 
tendait à ce que celle-ci soit mise au bénéfice d'une exonération totale 
de  l'impôt  au  titre  de  personne  morale  poursuivant  un  but  cultuel. 
L'autorité fiscale cantonale a fait droit à cette demande en constatant 
que les conditions posées par la circulaire de l'administration fédérale 
des contributions valable pour l'année 1995 étaient réunies. Il a relevé 
en  particulier  qu'il  ne  faisait  aucun  doute  que,  dans  la  mesure  où 
l'Association avait  pour  unique but  de  permettre  à ses membres de 
vivre la vie monastique, elle poursuivait un but cultuel méritant d'être 
privilégié  fiscalement  et  que  les  fonds  affectés  exclusivement  et 
irrévocablement à ce but seraient exonérés. Il n'est ainsi pas exclu que 
la  création  de  l'Association  a  en  définitive  eu  pour  but  de  pouvoir 
bénéficier, en tant que personne morale, de ladite exonération fiscale 
et  qu'elle  n'avait  aucun  lien  avec  l'activité  agricole  exercée  par  la 
communauté cistercienne et les revenus en découlant. En tout état de 
cause, il convient de constater que la création de l'Association n'a pas 
eu  d'incidence  sur  l'exploitation  agricole.  En  effet,  comme  établi 
précédemment,  la  communauté  cistercienne  a  exploité  le  domaine 
depuis 1966 au moins. Sous la responsabilité du Frère Y._______, elle 
a  continué  à  le  faire  pendant  l'existence  de  l'Association  et 
postérieurement  à  la  dissolution  de  celle-ci  en  2005.  Ainsi, 
contrairement  à  ce  que  soutient  le  recourant,  c'est  bien  la 
communauté  cistercienne  qui  doit  être  considérée  comme  étant 
l'exploitante  du  domaine agricole  en  2003,  année  objet  de  la 
procédure. 

Il  reste  dès  lors  à  déterminer  quelle  est  sa  forme  juridique  et,  en 
particulier, si, comme elle le prétend, elle est une société simple.

4.2  A teneur de l'art. 530 de la loi  fédérale complétant le code civil 
suisse  (livre  cinquième :  droit  des  obligations  [appelé  code  des 
obligations], [CO, RS 220]), la société est un contrat par lequel deux 
ou  plusieurs  personnes  conviennent  d’unir  leurs  efforts  ou  leurs 
ressources en vue d’atteindre un but  commun (al. 1). La société est 
une  société  simple  lorsqu’elle  n’offre  pas  les  caractères  distinctifs 
d’une  des autres  sociétés  réglées  par  la  loi  (al. 2). Chaque associé 
doit  faire  un  apport  qui  peut  consister  en  argent,  en  créances,  en 
d'autres  bien  ou  en  industrie  (art. 531  al. 1  CO).  Il  s'agit  d'une 
prestation que chaque associé doit faire au profit de la société qui peut 
consister en un comportement déterminé (positif ou négatif) par lequel 
le débiteur procure à ses dépens un avantage (matériel ou immatériel) 

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à  une  autre  personne,  en  l'occurrence  à  tous  les  associés 
(PIERRE TERCIER,  Les  contrats  spéciaux,  3e éd.,  Zurich-Bâle-Genève 
2003, n° 6558 s.). L'associé peut faire une prestation personnelle (son 
"industrie"  ou  son  travail)  (TERCIER,  op. cit.,  n° 6688). La  loi  ne  pose 
aucune  exigence  pour  la  forme  du  contrat  de  société  simple 
(art. 11 CO). Il  peut  donc se créer  également  par  actes  concluants, 
voire sans que les parties en aient même conscience (TERCIER, op. cit., 
n° 6634).

En l'espèce, il ressort notamment du site Internet consacré à l'Abbaye 
d'Hauterive  (http://abbaye-hauterive.ch/index.php/fr/vie-quotidienne-
i-90.htm, visité le 5 août 2008) que les moines cisterciens ont organisé 
leur  vie  matérielle  de  façon  très  rationnelle,  chacun  recevant  la 
responsabilité  d'un  secteur  précis  afin  de  collaborer  à  la  gestion 
matérielle de l'ensemble. Chacun vaque aux diverses occupations qui 
lui ont été assignées. Il s'agit d'abord des tâches ménagères courantes 
et  indispensables à la bonne marche d'une grande maison (cuisine, 
ménage,  lessive,  entretien,  etc.),  mais  aussi  de  tâches  plus 
spécifiques  comme  la  gestion  de  la  ferme,  des  jardins  et  vergers, 
l'administration, le secrétariat et la comptabilité, l'accueil des hôtes et 
leur accompagnement spirituel, la tenue du magasin, la formation des 
jeunes  frères,  etc.  A  cela  s'ajoute  encore  notamment  l'exercice  des 
talents  artistiques  (peinture,  sculpture,  musique,  etc.).  Les  moines 
obéissent au principe bénédictin qui veut qu'ils vivent de leur propre 
travail, solidairement avec leurs semblables dans le monde, tout en se 
faisant  les  humbles  serviteurs  de  Dieu.  Les  moines  cisterciens 
unissent donc leur efforts et leurs ressources en vue d'atteindre un but 
commun.  Ils  ont  parmi  leurs  tâches  celle  de  faire  fructifier  et  de 
développer le domaine agricole de l'Abbaye d'Hauterive qui, tel que le 
prévoit  l'art. 11  de  l'arrêté  cantonal,  constitue  leur  base  d'existence 
matérielle. Ils apportent tous une prestation au profit de la société, en 
l'occurrence leur travail respectif au sein de l'Abbaye, notamment, pour 
certains en tout cas, sur le domaine agricole. De plus, la communauté 
cistercienne  n'offre  pas les  caractères  distinctifs  d'une  des  autres 
sociétés réglées par la loi. Elle constitue dès lors une société simple – 
sous la forme d'une réunion de personnes physiques – dépourvue de 
la  personnalité  juridique,  ce  que  le  recourant  ne  conteste  au 
demeurant pas. A ce titre, elle ne peut pas se voir opposer l'exception 
de l'art. 2 al. 2 let. a ODP relative aux personnes morales. Le premier 
grief du recourant doit par conséquent être rejeté. 

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5.
Le recourant soutient ensuite que l'Abbaye n'est quoi qu'il en soit pas 
une  exploitante  au  sens  de  l'art. 2  OPD  dans  la  mesure  où  elle 
n'exploite pas le domaine pour son propre compte et à ses risques et 
périls au sens de l'art. 2 OTerm. Le recourant soutient que l'expression 
"pour  son  propre  compte  et  à  ses  risques  et  périls"  signifie  que 
l'exploitant  doit  gérer  l'entreprise  agricole  de  manière  autonome  et 
indépendante  sur  les  plans  juridique,  économique,  organisationnel 
ainsi que financier et être le propriétaire ou le fermier de l'exploitation, 
le  prêt  à  usage  n'étant  accepté  que  pour  des  parcelles.  Selon  le 
recourant, si les indications relatives au revenu agricole, à l'impôt sur 
ledit  revenu et  aux cotisations AVS manquent,  l'indépendance de la 
communauté cistercienne par rapport à la Fondation ou à l'Association 
n'est  pas  établie.  Il  indique  encore  que  la  seule  affirmation  selon 
laquelle  la  communauté  cistercienne  ne  serait  pas  liée  sur  le  plan 
juridique à la Fondation ou à l'Association ne permet pas de prouver 
que l'exploitation  est  gérée par  ladite  communauté  pour  son  propre 
compte  et  à  ses  risques  et  périls.  Il  en  conclut  que  l'Abbaye  doit 
renoncer aux paiements directs, à l'exception des contributions pour la 
compensation écologique découlant de l'art. 43 OPD.

De son côté, l'Abbaye estime que l'exigence de l'OFAG selon laquelle 
l'exploitant doit être le propriétaire ou le fermier du domaine agricole 
est  trop  restrictive  par  rapport  aux  dispositions  légales  en  matière 
d'agriculture.  Elle  allègue  que  la  délimitation  entre  exploitations 
paysannes et exploitations dites non-paysannes se fait au moyen de 
critères d'exclusion et de limites d'encouragement, les exploitations de 
personnes morales  étant  ainsi  notamment  considérées comme non-
paysannes. Elle soutient dès lors que cette restriction dont se prévaut 
l'OFAG doit être écartée.

5.1  Comme relevé au consid. 3 ci-dessus, les paiements directs sont 
octroyés aux exploitants d'entreprises paysannes cultivant le sol, s'ils 
prouvent  qu'ils  fournissent  les  prestations  écologiques  requises 
(art. 70 al. 1 LAgr). Ont droit aux paiements directs les exploitants qui 
gèrent une entreprise et ont leur domicile en Suisse (art. 2 al. 1 OPD), 
un exploitant étant une personne physique ou morale, ou une société 
de  personnes,  qui  gère  une  exploitation  pour  son  compte  et  à  ses 
risques  et  périls  (art. 2  al. 1  OTerm).  Une  exploitation  est  une 
entreprise  agricole  qui  doit  notamment  être  autonome  sur  le  plan 
juridique (art. 6 al. 1 let. c OTerm).

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5.2  Il  ressort  de ce  ces  dispositions  que la  loi  ne  prévoit  pas  que 
l'exploitant devrait systématiquement être propriétaire ou fermier pour 
se  voir  reconnaître  cette  qualité.  Seuls  les  commentaires  et 
instructions  de  l'OFAG relatifs  à  l'OTerm  l'exigent  expressément  en 
relevant que l'autonomie juridique implique que l'exploitant prend les 
décisions et  dispose de l'exploitation  en toute  indépendance et  qu'il 
est toujours le propriétaire ou le fermier de l'exploitation (ad art. 6 al. 1 
let. c OTerm). Par voie de conséquence, ces mêmes commentaires et 
instructions  précisent que  la  surface  agricole  utile  se  compose  de 
surfaces  détenues  en  propre  et  affermées  détenues  pendant  toute 
l'année, auxquelles s'ajoutent les parcelles en prêt à usage (ad art. 14 
OTerm). Il s'agit dès lors d'examiner si ces instructions constituent une 
base légale suffisante pour nier la qualité d'exploitante à l'intimée.

5.3  Afin  d'assurer  l'application  uniforme  de  certaines  dispositions 
légales,  l'administration  peut  expliciter  l'interprétation  qu'elle  leur 
donne dans des directives. Celles-ci n'ont pas force de loi et ne lient ni 
les  administrés,  ni  les  tribunaux,  ni  même l'administration.  Elles  ne 
dispensent  pas  cette  dernière  de  se  prononcer  à  la  lumière  des 
circonstances du cas d'espèce. Par ailleurs, elles ne peuvent sortir du 
cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. 
En d'autres termes, à défaut de lacune, elles ne peuvent prévoir autre 
chose  que  ce  qui  découle  de  la  législation  ou  de  la  jurisprudence 
(ATF 133  II  305  consid. 8.1).  S'il  est  vrai  que  les  ordonnances 
administratives interprétatives ne lient en principe ni  les tribunaux ni 
les administrés, il  n'en reste pas moins que les uns et les autres en 
tiennent  largement  compte.  Par  ailleurs,  dans  la  mesure  où  ces 
directives assurent une interprétation correcte et équitable des règles 
de  droit,  le  juge  les  prendra  en  considération  (ATAF  2007/48 
consid. 6 ; ATF 132 V 121  consid. 4.4 ;  BLAISE KNAPP,  Précis  de  droit 
administratif, 4e éd., Bâle 1991, n° 371).

5.4  Le recourant fait valoir que ni l'expression "cultivant le sol" ni le 
terme  de  "paysan"  figurant  à  l'art. 70  al.  1  LAgr  n'étant  à  ce  jour 
exactement  défini  dans  la  législation,  il  convient  de  se  référer  à  la 
définition du terme "paysan" figurant au ch. 321.22 du sixième rapport 
sur l'agriculture  suisse et la politique agricole de la Confédération du 
1er octobre  1984  (ci-après :  le  sixième  rapport  sur  l'agriculture, 
FF 1984  III  469,  spéc. 735  ss)  et  que  cela  a  été  rappelé  lors  des 
délibérations  parlementaires  relatives  à  la  LAgr  (Bulletin  officiel  de 
l'Assemblée fédérale [BO] 1997 N 2063). Dans ce rapport, le Conseil 

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fédéral  relève que l'exploitation familiale indépendante et productive, 
qui  représente  sa  conception  de  l'encouragement  à  donner  à 
l'agriculture, se caractérise par divers éléments, notamment par le fait 
que l'exploitant, qu'il soit propriétaire ou fermier, gère le domaine sous 
sa  propre  responsabilité,  c'est-à-dire  en  qualité  d'entrepreneur 
indépendant. Dans un arrêt du 2 juillet 2008 (2C_76/2008 destiné à la 
publication),  le  Tribunal  fédéral  a  toutefois  relevé  que  le  modèle  de 
l'exploitation paysanne de type familial défini dans le sixième rapport 
sur l'agriculture ne recouvre que le cas normal et ne répond guère à la 
question de savoir si  l'exploitant qui  exerce la maîtrise de fait  sur le 
domaine (ein faktischer Pächter) peut le cas échéant avoir aussi droit 
à  des  paiements  directs.  Considérant  que  les  dispositions  légales 
applicables  ne  permettaient  pas  de  conclure  de  manière  définitive 
qu'un rapport  de  propriété  ou  de bail  à  ferme était  en  tous  les  cas 
nécessaire  pour  la  reconnaissance  de  la  qualité  d'exploitant 
(consid. 3.2),  le  Tribunal  fédéral  a  néanmoins  relevé que  l'existence 
d'une  légitimation  de  droit  privé  ne  pouvait  être  ignorée  dès  lors 
qu'une exploitation juridiquement indépendante avec les décisions et 
les mesures nécessaires que cela implique supposait nécessairement 
que l'exploitant soit juridiquement légitimé à le faire et qu'une maîtrise 
de  fait  sur  l'exploitation  était  à  cet  égard  insuffisante  (consid. 3.3). 
Ainsi,  l'exploitation  à  l'année  d'une  entreprise  agricole  de  manière 
autonome exigée par l'art. 6 al. 1 let. e OTerm ne se conçoit pas sans 
que  l'exploitant  soit  titulaire  d'un  droit  de  jouissance  suffisamment 
établi (consid. 4.1). La jurisprudence a en outre déjà eu l'occasion de 
rappeler  que  le  système  des  paiements  directs  a  été  notamment 
instauré afin de garantir l'exécution de tâches d'intérêt public et qu'à 
cette fin, il importe que leur octroi ne dépende pas de l'entreprise mais 
de l'exploitant agricole au sens de celui qui s'investit personnellement 
dans  l'entreprise  en  cultivant  lui-même  les  terres  et  en  dirigeant 
personnellement  l'entreprise  agricole,  même  s'il  n'effectue  pas 
personnellement tous les travaux. Par exploitant,  on entend dès lors 
celui  qui  supporte  le  risque  économique  de  l'exploitation,  tient  une 
place  prépondérante  dans  l'entreprise  s'agissant  de  la  gestion  de 
celle-ci  et  de la  prise des décisions (direction de l'entreprise)  et  qui 
prend  une  part  active  et  effective  aux  activités  quotidiennes  de 
l'exploitation. A cet égard, les rapports de propriété et de possession 
n'ont  aucune  portée  propre  (décision  de  l'ancienne  Commission  de 
recours DFE du 22 septembre 2004 JG/2003-1, publiée dans la Revue 
jurassienne  de  jurisprudence  [RJJ]  2005  p. 87  consid. 3  et  les 
références citées). 

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Il ressort  de ce qui précède que les commentaires et instructions de 
l'OFAG vont au-delà des textes légaux qu'ils sont censés concrétiser 
en exigeant  de l'exploitant  qui  prétend à des paiements directs  qu'il 
soit  systématiquement  propriétaire  ou  fermier  de  son  exploitation  à 
l'année.  Il  s'agit  dès  lors  d'examiner  ci-après  si  la  communauté 
cistercienne, dont  il  n'est pas contesté qu'elle n'est ni  propriétaire ni 
fermière de l'exploitation, est au bénéfice d'un droit de jouissance et si 
elle exploite effectivement le domaine agricole pour son propre compte 
et à ses risques et périls. 

5.5  L'autorité inférieure a considéré que la Fondation, propriétaire du 
domaine agricole, et la communauté cistercienne étaient liées par un 
contrat  de  prêt  à  usage,  que,  par  analogie  avec  les  règles  sur 
l'usufruit,  le  prêt  à  usage  impliquait  également  la  cession  de  la 
jouissance de la chose et que l'ensemble des produits et des profits de 
la  chose  appartenaient  à  l'emprunteur,  soit  à  la  communauté 
cistercienne, qui supportait de ce fait aussi les dépenses et les pertes 
éventuelles liées à l'exploitation du domaine agricole.

Le recourant  reproche à l'autorité inférieure de ne pas avoir précisé 
sur quelles bases se fondaient ces hypothèses.

5.5.1  Le prêt à usage est un contrat par lequel le prêteur s’oblige à 
céder gratuitement l’usage d’une chose que l’emprunteur s’engage à 
lui rendre après s’en être servi (art. 305 CO). Aux termes de l’art. 307 
CO,  l’emprunteur  supporte  les  frais  ordinaires  d’entretien ;  il  doit 
notamment  nourrir  les  animaux  prêtés  (al. 1).  Il  peut  répéter  les 
dépenses  extraordinaires  qu’il  a  dû  faire  dans  l’intérêt  du  prêteur 
(al. 2). Le prêt à usage prend fin, lorsque la durée du contrat n’a pas 
été fixée conventionnellement,  aussitôt  que l’emprunteur a fait  de la 
chose l’usage convenu, ou par l’expiration du temps dans lequel cet 
usage aurait  pu avoir lieu (art. 309 CO). Si le prêt a été fait pour un 
usage dont le but ni la durée ne sont déterminés, le prêteur est libre 
de réclamer la chose quand bon lui semble (art. 310 CO).

La réglementation du prêt à usage étant assez sommaire, il peut être 
nécessaire de combler certaines lacunes par le recours à l’analogie, 
notamment avec : les règles du bail (bail  à loyer [art. 253 ss CO] ou 
bail à ferme [art. 275 ss CO]), puisqu’il donne aussi le droit d’utiliser la 
chose ; les  règles  de  l’usufruit  (art. 745  ss  du  code  civil  suisse  du 
10 décembre 1907 [CC, RS 210]), pour le même motif ; les règles du 

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mandat  gratuit  (art. 392  CO),  puisqu’il  constitue  aussi  un  contrat 
bilatéral imparfait (TERCIER, op. cit., n° 2676). La notion du prêt à usage 
comprend trois éléments : la cession de l’usage et/ou de la jouissance, 
le caractère gratuit et l'obligation de restitution.

5.5.2  S'agissant  du premier  critère,  il  est  vrai  que l'art. 305 CO ne 
parle que de l’usage. Mais la notion doit être prise dans un sens large, 
puisque rien ne s’oppose à ce que l’emprunteur retire des profits de la 
chose  qui  lui  est  confiée.  Cet  usage  doit  porter  sur  une  chose 
corporelle,  qui  peut  être  mobilière  ou  immobilière,  productive  ou 
improductive  (TERCIER,  op. cit.,  n° 2686).  Lorsque  l’emprunteur  est 
autorisé  à  exploiter  la  chose  ou  le  droit  productif,  on  parle  plus 
précisément de prêt de jouissance. La distinction entre le prêt à usage 
et le prêt de jouissance repose sur la qualité du bien cédé : lorsque 
celui-ci  est  naturellement  productif  ou  frugifère,  il  y  a  prêt  de 
jouissance. Le CO ne comporte aucune disposition spéciale relative à 
ce dernier type de prêt. Il est donc soumis aux mêmes règles que le 
prêt  à  usage,  soit  aux  art. 305  ss  CO.  En  outre,  afin  de  combler 
certaines lacunes, on a recours, par analogie, comme pour le prêt à 
usage, aux dispositions sur le bail à loyer, le bail à ferme, l’usufruit ou 
la donation (CLAUDE PAQUIER-BOINAY, Le contrat de bail à ferme agricole : 
conclusion et droit de préaffermage, Lausanne 1991, p. 127).

A  teneur  de  l'art. 755  CC,  appliqué  par  analogie,  l'usufruitier  a  la 
possession, l'usage et la jouissance de la chose (al. 1). Il en a aussi la 
gestion  (al. 2).  Il  observe,  dans  l'exercice  de  ses  droits,  les  règles 
d'une bonne administration (al. 3). L'usufruitier exerce seul toutes les 
facultés  comprises  dans  la  jouissance  de  la  chose  (art. 745  CC ; 
PIERRE SCYBOZ/PIERRE-ROBERT GILLIÉRON,  CC  &  CO  annotés,  Lausanne 
2004,  commentaire  ad  art. 755  CC  et  l'arrêt  cité  ATF  113  II  121 
consid. 2).  Il  peut  le  faire  sans  requérir  le  consentement  du  nu-
propriétaire  –  en  l'occurrence  la  Fondation  –  celui-ci  pouvant 
seulement s'opposer à tout acte d'usage illicite ou non conforme à la 
nature de la chose (art. 759 CC). Enfin, l'usufruitier supporte les frais 
ordinaires d’entretien et les dépenses d’exploitation de la chose, ainsi 
que  les  intérêts  des  dettes  dont  elle  est  grevée,  et  il  est  tenu 
d’acquitter les impôts et autres redevances ; le tout en proportion de la 
durée de son droit (art. 765 CC).

En l'espèce,  il  ressort  clairement  de l'arrêté cantonal  que c'est  à  la 
communauté  cistercienne  qu'il  appartient  de  faire  fructifier  et 

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développer le domaine agricole dont elle dispose comme base de son 
existence depuis 1996 (art. 11). Il ressort en outre du compte pertes et 
profits de l'Abbaye et des comptes de la ferme pour 2003 que celle-ci 
a  fait  figurer  au  bilan  l'inventaire  matériel  et  l'inventaire 
bétail/marchandise.  Au  titre  des  charges  de  l'exploitation  figurent 
notamment les frais liés à l'achat de bétail, de fourrages, de produits 
divers et l'entretien des machines. Les salaires estimés de deux frères 
ont  en  outre  été  comptabilisés  et  des  cotisations  AVS versées.  Au 
cours  de  l'année,  l'Abbaye  a  réalisé  un  léger  bénéfice  résultant  de 
l'exploitation  de  la  ferme  et  celui-ci  a  été  régulièrement  annoncé 
comme recette  imposable  dans la  déclaration  fiscale  pour  l'exercice 
commercial courant du 1er janvier au 31 décembre 2003. Il ressort en 
outre  du  compte  pertes  et  profits  de  2004  que  des  impôts  ont  été 
payés pour l'exercice précédent. Ainsi, comme l’a relevé à juste titre 
l’autorité inférieure, l'examen de la comptabilité de l’Abbaye relative à 
la  ferme montre  que  la  communauté  cistercienne  assume le  risque 
économique inhérent à l’exploitation du domaine agricole, les charges 
de la ferme – notamment l'achat de bétail, l'achat de fourrages, le coût 
d'entretien  des  machines  –  étant  couvertes  uniquement  par  les 
produits  dégagés par  l’activité  agricole. Rien ne permet  dès lors  de 
mettre en doute que, sous la responsabilité du Frère Y._______, lequel 
est  au  bénéfice  d'une  formation  adéquate  en  agriculture,  la 
communauté  cistercienne  a  pu  prendre  en  toute  indépendance  les 
décisions concernant l'exploitation qu'elle a pour charge de développer 
et  de  faire  fructifier. Il  ne  ressort  enfin  pas  du  dossier  qu’il  en  soit 
autrement  puisqu’il  n’est  nulle  part  fait  mention  du  fait  que  la 
Fondation,  l’Association ou qui  que ce soit  d'autre doive prendre en 
charge les éventuelles pertes de l’exploitation.

5.5.3  S'agissant  du deuxième critère,  il  n'est  pas  contesté que,  en 
application de l'art. 4 al. 2  de l'arrêté cantonal,  les terres cultivables 
attenantes aux bâtiments claustraux et le domaine de la Souche ont 
été mis gratuitement à disposition de la communauté cistercienne.

5.5.4  Quant  au  troisième  critère,  il  convient  de  constater  que  la 
nature du prêt à usage fait de la  restitution  l'obligation principale de 
l'emprunteur  (art. 305  CO).  L'usage  de  la  chose  étant  un  attribut 
essentiel du droit de propriété, on ne peut déjà guère imaginer que le 
propriétaire  s'en  défasse  contractuellement  pour  l'éternité.  Au 
demeurant,  le  droit  suisse  n'admet  pas  la  conclusion  de  contrats 
"éternels"  (ATF 125  III  363  consid. 2d,  114  II  159  consid. 2a  et  les 

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références citées). Or tel n'est à l'évidence pas le cas en l'espèce. Il 
ressort en effet de l'art. 12 de l'arrêté cantonal que les circonstances 
dans  lesquelles  l'Etat  fondateur  peut  procéder  à  la  dissolution  sont 
réglées par l'art. 8 du décret du Grand Conseil du 22 novembre 1966 
qui prévoit que, au cas où la communauté occupant actuellement les 
bâtiments  du  couvent  d'Hauterive  viendrait  à  s'éteindre,  à  être 
supprimée pour une raison quelconque, ou à quitter les lieux qu'elle 
occupe, elle perdra sa qualité de bénéficiaire et ne pourra faire valoir 
de  droits  quelconques  ni  contre  l'Etat  de  Fribourg  ni  contre  la 
Fondation,  sans  préjudice  du  droit  de  retour  à  l'Etat  qui  fera  l'objet 
d'une des clauses de l'arrêté de fondation. 

Cet élément nécessaire à l'existence d'un contrat de prêt à usage est 
ainsi également respecté.

5.5.5  Le recourant, se fondant apparemment sur ses commentaires et 
instructions relatifs à l'art. 14 OTerm fait valoir que le prêt à usage ne 
s'applique pas aux entreprises agricoles et que seules des parcelles 
détenues à ce titre et dont l'exploitant dispose effectivement pendant 
toute  l'année peuvent  être  retenues dans la  définition  de  la  surface 
agricole utile donnant droit aux paiements directs. Au regard de ce qui 
vient  d'être  exposé,  on  ne  voit  toutefois  pas  ce  qui  permettrait  de 
justifier une telle allégation. En tous les cas, cet avis n'est pas partagé 
par  la  doctrine.  Pour  Reymond  en  effet,  le  prêt  à  usage  peut 
notamment porter sur un domaine agricole (CLAUDE REYMOND, Le bail à 
loyer, le bail à ferme, le prêt à usage in : Traité de droit privé suisse, 
Tome  VII,  1,  Fribourg  1978,  p. 266  et  l'arrêt  cité  ATF  75  II  1949 
consid. 3).  Pour  Michon,  le  prêt  à  usage  gratuit  d'un  immeuble  ou 
d'une entreprise est parfaitement licite (FRANCIS MICHON, La conclusion 
et l'extinction du bail à ferme agricole in : 9e Séminaire sur le droit du 
bail, 11/12 et 25/26 octobre 1996, Université de Neuchâtel, Faculté de 
droit et des sciences économiques, Neuchâtel 1996). Quant à Studer 
et Hofer, qui s'expriment sur la relation entre le prêt à usage et la loi 
fédérale  sur  le  bail  à  ferme agricole,  ils  n'excluent  pas  non  plus  la 
cession  d’usage  à  titre  gratuit  d’immeubles  agricoles  (BENNO 
STUDER/EDUARD HOFER,  Le droit  du bail  à  ferme agricole,  Brugg 1988, 
p. 41 s).

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5.6  Il  résulte de ce qui précède que, en tant que société simple, la 
communauté  cistercienne  est  au  bénéfice  d'un  droit  lui  permettant 
valablement d'exploiter le domaine agricole pour son propre compte et 
à  ses  risques  et  périls  conformément  à  l'art. 2  al. 1  OTerm.  Le 
deuxième motif du recourant apparaît ainsi également mal fondé. 

6.
Force est dès lors de constater que la décision attaquée ne viole pas 
le droit fédéral et qu'elle ne constate pas les faits de manière inexacte 
ou  incomplète  (art. 49  PA)  et  que  l'intimée a  droit  aux  paiements 
directs pour l'année objet de la procédure. Mal fondé, le recours doit 
en conséquence être rejeté.

7.
A teneur de l'art. 63 al. 2 PA, aucun frais de procédure n’est mis à la 
charge des autorités fédérales recourantes et déboutées. La présente 
décision est dès lors rendue sans frais. Aux termes de l'art. 64 al. 1 
PA,  l’autorité  de  recours  peut  allouer,  d’office  ou  sur  requête,  à  la 
partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité 
pour  les  frais  indispensables  et  relativement  élevés  qui  lui  ont  été 
occasionnés. Les dépens comprennent les frais de représentation et 
les éventuels autres frais nécessaires de la partie (art. 8 du règlement 
du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par 
le Tribunal administratif  fédéral  [FITAF, RS 173.320.2]). L'intimée, qui 
obtient gain de cause, étant représentée par un avocat, il y a lieu de 
lui allouer, à la charge du recourant, une indemnité à titre de dépens 
fixée à Fr. 1'000.-.

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.

3.
Une  indemnité  de  Fr. 1'000.-  (TVA comprise),  mise  à  la  charge  de 
l'Office  fédéral  de  l'agriculture,  est  allouée  à  l'Abbaye  à  titre  de 
dépens.

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4.
Le présent arrêt est adressé : 

- au recourant (acte judiciaire)
- à l'intimée (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. 3A 06 105; acte judiciaire)
- à la deuxième instance (acte judiciaire)
- à la première instance (acte judiciaire)
- au Département fédéral de l'économie (acte judiciaire)

Le Président  : La Greffière :

Claude Morvant Nadia Mangiullo

Indication des voies de droit :

La  présente  décision  peut  être  attaquée  devant  le  Tribunal  fédéral, 
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, 
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le 
mémoire  doit  être  rédigé  dans  une  langue  officielle,  indiquer  les 
conclusions,  les  motifs  et  les  moyens  de  preuve,  et  être  signé.  La 
décision  attaquée  et  les  moyens  de  preuve  doivent  être  joints  au 
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (voir art. 42 
LTF).

Expédition : 11 septembre 2008

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