# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6bbbf91a-a744-547c-8552-65480ff6eb67
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-09-14
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 14.09.2005 U 2005 68
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2005-68_2005-09-14.pdf

## Full Text

U 05 68
2. Kammer 

URTEIL
vom 14. September 2005

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Submission

1. Im Kantonsamtsblatt vom 3. Februar 2005 schrieb das Amt für Informatik des 

Kantons Graubünden (Afl) die Lieferung und Einführung eines 

Einsatzleitsystems (ELS) für die Kantonspolizei Graubünden im offenen 

Verfahren gemäss GATT/WTO-Übereinkommen aus. Der Auftrag umfasste 

die Lieferung aller erforderlichen Komponenten für ein funktionsfähiges 

Gesamtsystem (Soft- und Hardware) mit Einbindung der Umsysteme für 

Sprach- und Meldungsübermittlung, für die Alarmmeldungen und die 

Verkehrsleitung sowie für die Journalisierung. Zudem wurde die Integration 

von neuen Fachapplikationen für die Verwaltung von Personal, Fahrzeugen, 

Uniformen, Material, Kurs-, Dienst- und Pikettplanung verlangt. Als 

Zuschlagskriterien wurden in der Reihenfolge ihrer Gewichtung angegeben:

1. Umfang der Erfüllung des Anforderungskatalogs
2. Projektorganisation (Ausbildung, Erfahrung, Referenzprojekte des für 

das Projekt eingesetzten Personals des Anbieters)
3. Kosten (Investition, Betriebs- und Wartungskosten)
4. Zweckmässigkeit, Bedienungseffizienz, Flexibilität sowie 

Einführungsaufwand beim Auftraggeber
Für die Beurteilung des Kriteriums 4 wurden die aufgrund der ersten drei 

Zuschlagskriterien am besten geeigneten Anbieter zu einer Präsentation des 

angebotenen Produkts eingeladen. In den Ausschreibungsunterlagen wurde 

eine modular aufgebaute und weiter ausbaubare Systemplattform verlangt. 

Eine Lösung mit Oracle-Datenbank werde bevorzugt. Werde ein Angebot 

ohne Oracle-Datenbank für das ELS gemacht, müsse die Synchronisation mit 

der bestehenden Oracle-Datenbank (ABI, ABI-Journal, ABI-Flair) einwandfrei 

möglich sein bezüglich Performance, Verknüpfung, Datenintegrität etc. Werde 

eine Oracle-Datenbank eingesetzt, so müsse diese nicht offeriert werden, weil 

diese diesfalls vom Auftraggeber beschafft werde. 

In der Folge reichten die … GmbH (…) sowie drei weitere Firmen fristgerecht 

ihre Offerten für die fragliche Lieferung und Einführung ein. Nachdem in einer 

Grobauswertung anhand der Zuschlagskriterien 1 bis 3 sowie der darauf 

folgenden ersten Detailauswertung mit Bewertung des vierten Kriteriums je 

eine Anbieterin aus der weiteren Bewertung fielen, wurden die Offerte der … 

sowie diejenige der … AG (…) in einer zweiten Detailauswertung näher 

geprüft und verglichen. In der Folge ging daraus das Angebot der … vor allem 

aufgrund der niedrigeren Gesamtkosten als führend hervor, weil damit das 

vorgegebene Ziel, die Erhaltung der bestehenden Investitionen, besser 

erreicht werden konnte. Die resultierenden Investitionskosten für das 

Basisangebot (ohne Datenbanksoftware und ohne Aufpreis für die unlimitierte 

Anzahl Benutzer, excl. MWST) beliefen sich schliesslich auf Fr. 1‘363‘015.--  

für das Angebot der Firma … bzw. Fr. 1‘385‘299.--für jenes der Firma …. Die 

Zuschlagskriterien wurden sodann wie folgt gewichtet:  

1. Anforderungskatalog (30%)
2. Projektorganisation (25%)
3. Kosten (25%)
4. Zweckmässigkeit (20%)
Mit Beschluss vom 5. Juli 2005 erteilte die Regierung (RB Nr. 885) den 

Zuschlag der … AG zum Betrag von Fr. 1‘385‘299.--  im Wesentlichen mit der 

Begründung, dass sich jenes Angebot als das wirtschaftlich günstigste 

erwiesen habe. Mit Verfügung vom 27. Juli 2005 teilte das Afl die Erteilung 

des Zuschlags allen Anbietern mit. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass 

die Vergabe an das wirtschaftlich günstigste Angebot - unter Berücksichtigung 

der Kriterien gemäss Pflichtenheft - ergangen sei. Zudem wurde allen 

Anbietern ein ausführlicher Evaluationsbericht der Kantonspolizei vom 27. 

Juni 2005 mit den Begründungen zu den einzelnen Auswertungsschritten 

zugestellt. Die Auftragsvergabe erfolge unter dem Vorbehalt der 

Genehmigung durch das Bundesamt für Strassen (ASTRA).

2. Dagegen liess die … GmbH am 8. August 2005 beim Verwaltungsgericht frist- 

und formgerecht Beschwerde einreichen mit im Wesentlichen folgenden 

Anträgen: Es sei der angefochtene Vergabeentscheid aufzuheben und der 

Zuschlag an die Beschwerdeführerin zu erteilen (Ziff. 1); ev. sei der Entscheid 

aufzuheben und die Sache zwecks Fassung eines neuen 

Vergabeentscheides aufgrund einer erneuten Evaluation der beiden gültigen 

Angebote an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 2); subev. sei der 

Vergabeentscheid aufzuheben und die Sache zur Wiederholung des 

Vergabeverfahrens unter Auflage von neuen Ausschreibungsunterlagen an 

die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 3). In ihrer Eingabe macht die 

Beschwerdeführerin eine Verletzung des submissionsrechtlichen 

Zerstückelungsverbotes geltend, weil die Lieferung der Datenbanken bzw. der 

Datenbank-Softwarelizenzen von der Vergabe ausgeschlossen worden sei. 

Ferner rügte sie die fehlende Gewichtung der Zuschlagskriterien in der 

Ausschreibung, in welcher nämlich lediglich die Reihenfolge derselben 

aufgeführt worden sei. Zudem rügte sie eine unzulässige Aufrechnung der 

Oracle Lizenzkosten (bei ihr: Fr. 297'928.--; bei der Firma … Fr. 119'174.--). 

Diesbezüglich habe die Regierung viel zu hohe Einheitspreise und 

Stückzahlen angewendet. Im Übrigen seien diese Aufrechnungen gar nicht 

zulässig, weil die entsprechenden Leistungen gar nicht hätten offeriert werden 

müssen. Als unzulässig rügt sie ferner die vorgenommene Aufrechnung für 

Journalintegrierung sowie den Aufpreis für die Funktionalität Journal; dies 

umso mehr, als diese Funktionen in den Ausschreibungsunterlagen gar nicht 

enthalten gewesen seien. Zu Unrecht unberücksichtigt geblieben seien 

sodann auch die Kosten für die unlimitierten Lizenzen, nachdem alle 

Submittenten ein entsprechendes Optionsrecht hätten anbieten müssen. Im 

Angebot der … sei ferner eine Schnittstellen-Software für die Verbindung mit 

Bundesapplikationen nicht enthalten gewesen, und nachträglich zu Unrecht 

von der Vorinstanz vervollständigt worden, was gegen Art. 22 lit. c SubG 

verstosse. Ferner bringt sie vor, dass die Benotung nicht begründet worden 

sei, was eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und des 

Transparenzgrundsatzes darstelle. 

3. Die Regierung des Kantons Graubünden liess Abweisung der Beschwerde 

beantragen. Weil es sich bei den Datenbanken nicht um einen integrierenden 

Bestandteil des Systems handle, müsse es zulässig sein, die Beschaffung der 

erforderlichen Oracle-Lizenzen separat vorzunehmen. Gemäss Art. 21 SubG 

genüge es, wenn in der Ausschreibung die Zuschlagskriterien mit ihrer 

Gewichtung oder - wie vorliegend - in ihrer Reihenfolge bekannt gegeben 

würden. Der Vorwurf der unzulässigen Aufrechnung der Oracle-Lizenzkosten 

treffe nicht zu. Vielmehr habe eine Aufrechnung vorgenommen werden 

müssen, weil gemäss der Ausschreibung die Nicht-Oracle-Lizenzen 

betragsmässig hätten offeriert werden müssen. Dabei habe man was Art und 

Anzahl der Lizenzen betreffe auf die Ausschreibung abgestellt und beim Preis 

den SIK-Rabatt von 30% berücksichtigt. Ihres Erachtens sei der Einsatz von 

Prozessorlizenzen sinnvoll und zweckmässig; es bestehe keine 

Veranlassung, von anderen Lizenzen auszugehen. In den Bereichen ABI-

Journal, ABI-FLAIR (Rapport) und ABI-Registratur seien bereits Produkte der 

Firma … im Einsatz; ein Ersatz derselben sei nicht vorgesehen. Den 

Anbietern sei es jedoch als Option offengelassen worden, eine eigene 

Journallösung zu offerieren, für den Fall, dass der Aufwand für eine 

Schnittstelle vom ELS-Logfile zum bestehenden ABI-Journal als 

unverhältnismässig hoch beurteilt werden müsste. Die Beschwerdeführerin 

habe zwar eine eigene Journallösung beschrieben, ohne diese aber zu 

offerieren; ebenso wenig den Aufwand für die Schnittstelle, weshalb Fr. 

25'000.-- aufgerechnet hätten werden müssen. Dazu seien noch Fr. 50'000.-- 

für die notwendigen Anpassungen beim ABI gerechnet worden. Der Einwand, 

dass die Kosten für die unlimitierten Lizenzen bei der Vergabe nicht 

berücksichtigt worden seien, treffe zu. Dies sei eine Option gewesen. Im 

Zeitpunkt der Vergabe sei aber klar gewesen, dass die Beschaffung solcher 

Lizenzen wirtschaftlich gar nicht in Frage komme. Entsprechend sei diese 

Position bei der Bewertung denn auch unberücksichtigt geblieben. Die Rüge 

der unzulässigen Vervollständigung der Offerte der … treffe nicht zu. In den 

Ausschreibungsunterlagen (N 334) sei verlangt worden, dass die Verbindung 

zu den Bundesapplikationen über die Standardschnittstelle realisiert werde. 

Die Beschwerdeführerin habe das komfortable MACS-Modul offeriert, die 

Firma … nicht. Im Zuge der getätigten Abklärungen sei dann als Variante und 

im Interesse der Vergleichbarkeit geprüft worden, ob der Einsatz von MACS 

auch beim Angebot der Firma … zweckmässig sei. Nachdem sich ergeben 

habe, dass bei … gar nicht nötig sei, habe man bei der Offerte der … eine 

Aufrechnung vorgenommen. Durch diese werde die Beschwerdeführerin gar 

nicht benachteiligt. Unzutreffend sei auch die Rüge der ungenügenden 

Begründung. So sei nämlich allen Offerenten neben der angefochtenen 

Verfügung auch der ausführliche Evaluationsbericht der Kantonspolizei 

Graubünden (datiert vom 27. Juni 2005) mit den Resultaten und 

Begründungen zu den einzelnen Auswertungsschritten zugestellt worden. Die 

Evaluation sei im Übrigen mit grossem Aufwand – insgesamt hätten 392 

Einzelpositionen bewertet werden müssen – und unter Beizug externer 

Fachleute durchgeführt worden.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Mit den Parteien ist festzuhalten, dass auf das vorliegende Verfahren dem 

GATT/WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen 

(GPA), die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche 

Beschaffungswesen (lVöB), das kantonale Submissionsgesetz (SubG) sowie 

die hierzu erlassene Submissionsverordnung (SubV) zur Anwendung 

gelangen. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung der 

Beschwerde ist unbestritten; sie ergibt sich ohne weiteres aus Art. 15 IVöB in 

Verbindung mit Art. 25 SubG.

2. a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Vergabeentscheid sei 

ungenügend begründet worden. Darin liege eine Verletzung des rechtlichen 

Gehörs und des Transparenzgebotes. Ihr kann nicht gefolgt werden.

Gemäss Art. 13 lit. h IVöB und Art. 23 Abs. 1 SubG ist der Zuschlag kurz zu 

begründen. Dies bedeutet nicht, dass der nicht berücksichtigte Anbieter 

darüber im Unklaren gelassen werden darf, weshalb sein Angebot 

ausgeschlossen oder nicht berücksichtigt wurde. Vielmehr muss ihn auch eine 

kurze Begründung in die Lage versetzen, den Entscheid sachgerecht 

anfechten zu können (VGU U 02 121). Der Entscheid ist im Minimum so 

abzufassen, dass der Betroffene diesen sachgerecht anfechten kann. Daher 

sind summarisch die Überlegungen zu nennen, von denen sich die 

Vergabebehörde hat leiten lassen und auf welche sich der Entscheid stützt 

(vgl. VGU U 03 41). Vorliegend vermag die Begründung der Vorinstanz den 

umschriebenen Anforderungen ohne weiteres zu genügen. So kann bereits 

dem Vergabeentscheid vom 27. Juli 2005 entnommen werden, dass das 

Angebot der Beschwerdegegnerin 2 als wirtschaftlich günstigstes Angebot 

unter Berücksichtigung der Kriterien gemäss Pflichtenheft berücksichtigt 

wurde. Unbestritten geblieben ist sodann, dass allen Anbietern in Ergänzung 

zum Vergabeentscheid auch noch der detaillierte Evaluationsbericht der 

Kantonspolizei Graubünden vom 27. Juni 2005 (bestehend aus einem Teil 

„Grundlagen“, „Resultate“ sowie „Anhang, Auswertungsresultate detailliert“ 

zugestellt worden ist. Dem Evaluationsbericht lassen sich die massgebenden 

Überlegungen für den Zuschlag an die Beschwerdegegnerin 2 ohne weiteres 

entnehmen. Wie die ausführliche Beschwerdeschrift augenfällig aufzeigt, war 

die Beschwerdeführerin denn auch in der Lage, den Vergabeentscheid 

sachgerecht anzufechten. Bei dieser Sachlage kann von einer Verletzung des 

Transparenzgebotes oder einer Verletzung des rechtlichen Gehörs zufolge 

ungenügender Begründung keine Rede sein, weshalb für eine Zurückweisung 

an die Vorinstanz so oder anders kein Anlass besteht. 

b) Die Beschwerdeführerin erblickt eine Verletzung des Transparenzgebots, der 

eine Aufhebung es angefochtenen Vergabeentscheides rechtfertigen soll, im 

Umstand, dass die Vergabebehörde in den Ausschreibungsunterlagen 

lediglich die Reihenfolge der Zuschlagskriterien, nicht aber deren Gewichtung 

im Verhältnis zu den anderen, aufgeführt habe, und sich dabei mit dem 

Hinweis „Reihenfolge = Gewichtung der Kriterien“ begnügt habe. Erst aus 

dem Vergabeentscheid sei dann die konkrete Bewertungsmatrix ersichtlich 

geworden. Auch aus diesem Einwand kann sie nichts zu Gunsten ihrer 

Begehren ableiten. 

Gemäss Art. 13 lit. f lVöB müssen die kantonalen Ausführungsbestimmungen 

geeignete Zuschlagskriterien, die den Zuschlag an das wirtschaftlich 

günstigste Angebot gewährleisten, vorsehen. Der Kanton Graubünden hat 

diese Vorgaben in Art. 21 Abs. 3 SubG umgesetzt. Danach hat der 

Auftraggeber in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen die 

zur Anwendung gelangenden Zuschlagskriterien mit ihrer Gewichtung oder 

der Reihenfolge ihrer Bedeutung bekannt zu geben. Art. 12 Abs. 1 lit. h SubV 

sieht ebenfalls vor, dass die Ausschreibungsunterlagen die Zuschlagskriterien 

mit Bekanntgabe ihrer Bedeutung untereinander enthalten müssen. Im Lichte 

dieser – dem in Art. 13 lit. f IVöB festgelegten Grundsatz der Transparenz 

hinreichend Rechnung tragenden – rechtlichen Vorgaben zeigt sich ohne 

weiteres, dass das von der Vorinstanz gewählte Vorgehen der Bekanntgabe 

der Reihenfolge der Bedeutung der Zuschlagskriterien rechtens war (vgl. 

Praxis 7/8 1999 Nr. 105, S. 578 ff.). Für die Submittenten war ohne weiteres 

ersichtlich, dass entsprechend der in der Ausschreibung gewählten Auflistung 

zur Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebotes gewissen 

Zuschlagskriterien grösseres Gewicht beigemessen werde als anderen. Nicht 

beanstanden lässt es sich auch, dass sie das zweit- und das drittaufgeführte 

Kriterium („Organisation“ resp. „Kosten“) gleich gewichtet (25%) hat. Was die 

Beschwerdeführerin dagegen unter Hinweis auf die Rechtsprechung 

vorbringt, ist im Lichte der zitierten Bestimmungen nicht einschlägig. 

3. Die Überprüfung von Vergabeentscheiden beschränkt sich nach Art. 53 VGG 

auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauchs des 

Ermessens sowie auf unvollständige oder unrichtige 

Sachverhaltsfeststellung. Dagegen kann das Verwaltungsgericht nicht sein 

Ermessen an die Stelle jenes der Vorinstanz setzen, sondern es hat Lösungen 

der Verwaltung zu akzeptieren, die mit sachlichen Gründen vertretbar sind, 

auch wenn eine andere Lösung als zweckmässiger erschiene. Bei Fragen 

technischer, technologischer, (bau)physikalischer und methodologischer Art 

oder bei Angebotsbewertungen ist die Kognition - wie bei Examina - praktisch 

auf Willkür begrenzt (vgl. VGU U 02 69, 01 111 und 128). Den 

Vergabebehörden kommt insbesondere bei der Bewertung der einzelnen 

Angebote aufgrund der ausgewählten Zuschlagskriterien ein weiter 

Ermessensspielraum zu. Ein verwendetes Bewertungs- und 

Benotungssystem muss sachlich haltbar sein und auf alle Anbietenden in 

gleicher Weise und nach gleichen Massstäben angewendet werden (vgl. VGU 

U 02 70). Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob die Vorinstanz bei der 

materiellen Beurteilung der Angebote einen haltbaren Entscheid getroffen hat. 

4. a) Zutreffend ist, dass die Kosten für unlimitierte Lizenzen bei der Vergabe nicht 

berücksichtigt wurden. Daraus kann die Beschwerdeführerin aber bereits 

deshalb nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil es sich bei dieser Position um 

eine Option handelte; was aus den Offertunterlagen ohne weiteres ersichtlich 

war und von der Beschwerdeführerin in ihrem Angebot denn auch erkannt 

worden ist. Es liegt nun in der Natur einer Option, dass man von ihr Gebrauch 

machen oder auf ihre Ausübung verzichten kann. Vorliegend liegt der Verzicht 

auf die Ausübung im Wesentlichen darin begründet, dass zum Zeitpunkt der 

Ausschreibung noch Unklarheiten über eine mögliche Integration von 

zusätzlichen Institutionen in der Notruf- und Einsatzzentrale (so z.B. der 

Stadtpolizei, des Grenzwachtkorps, des Sanitätsnotrufs sowie die Integration 

der externen Einsatzzentralen) bestanden, welche bis im Zeitpunkt der 

Vergabe jedoch geklärt werden konnten. Dabei hat sich letztlich ergeben, 

dass eine Beschaffung von unlimitierten Lizenzen nicht wirtschaftlich wäre. 

Entsprechend mussten (und durften) die Kosten der optional zu offerierenden 

Position bei der Bewertung auch ohne weiteres unberücksichtigt bleiben. 

Entsprechend kommt dem an sich zutreffenden Einwand der 

unterschiedlichen Behandlung der Wartungskosten bei den unlimitierten 

Lizenzen für das 1. Wartungsjahr keine eigenständige Bedeutung mehr zu.

b) Die Beschwerdeführerin macht einen Verstoss gegen das so genannte 

„Zerstückelungsverbot“ geltend, weil die Lieferung der Datenbanken bzw. der 

Datenbank-Softwarelizenzen von der streitigen Vergabe ausgeklammert 

worden ist. Ihr kann nicht gefolgt werden. Wie sie selbst zu Recht erkannt hat, 

will das Zerstückelungsverbot verhindern, dass die Vergabestelle einen 

Auftrag zwecks Unterlaufens der Schwellenwerte aufteilt, um damit die 

Vergabebestimmungen bzw. Verfahrensarten umgehen zu können. 

Vorliegend kann nun aber davon offenkundig keine Rede sein. Abgesehen 

davon, dass angesichts der zu erwartenden Auftragssumme ein offenes 

Verfahren nach GATT/WTO gewählt worden ist, handelt es sich bei einer 

Datenbank auch nicht um einen integrierenden Bestandteil des zu 

offerierenden Einsatzleitsystems, sondern vielmehr um eine eigenständige 

Komponente. Die separate Beschaffung von Datenbank-Lizenzen ist sachlich 

ohne weiteres gerechtfertigt. Zum einen deshalb, weil sich der entsprechende 

Anbieterkreis vom Kreis der Applikationsanbieter wesentlich unterscheidet; 

und zum andern weil den Ausschreibungsunterlagen ohne weiteres 

entnommen werden konnte, dass nur die Art und die Anzahl der für die 

offerierten Applikationen benötigten Lizenzen anzugeben seien (vgl. Beilage 

2, Kap. 4, S. 2. Anforderung 3 sowie Beilage 9). Von der gerügten Verletzung 

des Zerstückelungsverbotes kann bei dieser Sachlage keine Rede sein.

c) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe im Rahmen der 

Evaluation und der Bewertung der Offerten in unzulässiger Weise 

Lizenzkosten für Oracle-Software auf die Offertpreise aufgerechnet. Dieser 

Einwand trifft nicht zu. Den Ausschreibungsunterlagen kann entnommen 

werden, dass Datenbank-Lizenzen dann betragsmässig zu offerieren waren, 

wenn andere als Oracle-Datenbanken zum Einsatz vorgesehen wären. 

Ebenso ergibt sich aus den Unterlagen, dass sich der Auftraggeber die 

Beschaffung der Oracle-Lizenzen ausdrücklich vorbehalten hat; dies deshalb, 

weil er diese Lizenzen zu Vorzugskonditionen (SIK-Konditionen) beziehen 

kann. Hält man sich nun vor Augen, dass Lizenzen für andere Datenbanken 

(als Oracle) zwingend betragsmässig zu offerieren waren - was entsprechend 

einen höheren Offertpreis nach sich ziehen musste - erhellt ohne weiteres, 

dass es im Sinne der Gleichbehandlung aller Anbieter (aber auch zur 

Klarstellung der dem Auftraggeber effektiv entstehenden Kosten) geboten 

war, auch im Falle des Einsatzes einer Oracle-Datenbank die (dem 

Auftraggeber anfallenden) Lizenzkosten aufzurechnen. Dass solche 

Aufrechnungen vorgenommen werden, lässt sich im Übrigen bereits aus der 

Formulierung des Zuschlagskriteriums 3 „Kosten“ (Investition, Betriebs- und 

Wartungskosten) ableiten.

d) Auch soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang die 

Aufrechnungen hinsichtlich Anzahl, Art und Höhe der Preise der 

aufgerechneten Oracle-Lizenzen bemängelt, kann sie daraus ebenfalls nichts 

zu ihren Gunsten ableiten. So entsprechen Art und Anzahl der Lizenzen ihren 

eigenen Angaben in ihrer Offerte. Die Vorinstanz hat nun unter 

Berücksichtigung des SIK-Rabattes und der zum Vergabezeitpunkt aktuellen 

Lizenzpreise Aufrechnungen vorgenommen, was sachlich – wie oben erwähnt 

- möglich war. Dass sie dabei Lizenzmodelle, wie sie die Beschwerdeführerin 

im vorliegenden Verfahren erstmals vorgebracht hat, unberücksichtigt liess, 

lässt sich nicht beanstanden. Dies umso weniger, als damit lediglich den mit 

den Ausschreibungsunterlagen gesetzten submissionsrechtlichen Vorgaben 

(gemäss Pflichtenheft wurden 3 Prozessor-Lizenzen „Entreprise Edition“ und 

2 Prozessor-Lizenzen „Standard Edition“ vorgegeben) Rechnung getragen 

wird. Dass der Einsatz von Prozessor-Lizenzen angesichts der konkreten 

Bedürfnisse (Zugriff auf Daten des ELS und der weiteren Applikationen von 

derzeit rund 380 Personen) sachlich richtig und zweckmässig ist, wird auch 

von der Beschwerdeführerin zu Recht nicht in Abrede gestellt. Wenn die 

Beschwerdeführerin in der Offerte im Sinne einer alternativen Lösung (vgl. 

Ausschreibungsunterlagen, Kapitel 4, Allgemeines zum Angebot, S.1/49) 

davon abgesehen hat, auf die Möglichkeit des Einsatzes 

applikationsgebundener Lizenzen (wie auch weiterer Lizenzmodelle) 

hinzuweisen und auch noch diese zu offerieren, so kann sie daraus heute 

nichts mehr zugunsten ihrer Begehren ableiten. Die Vorinstanz kam jedenfalls 

nicht umhin, ausgehend von den Ausschreibungsunterlagen die 

Aufrechnungen für Prozessor-Lizenzen aufgrund der ihr anfallenden Kosten 

vorzunehmen. 

e) Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang nachträglich noch 

Berechnungen für Named-User-Lizenzen und ASFU-Prozessor-Lizenzen 

vorbringt, braucht auf diese angesichts der massgebenden Vorgaben in den 

Ausschreibungsunterlagen im vorliegenden Verfahren nicht mehr näher 

eingegangen zu werden. Diesbezüglich kann  es mit dem Hinweis auf die 

zutreffenden Darlegungen der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung (S. 9 f. mit 

den dort aufgeführten Beilagen) sein Bewenden haben. 

f) Unbehelflich ist im Lichte der ausführlich und detailliert erarbeiteten 

Ausschreibungsunterlagen, der eingereichten Offerten sowie der von der 

Vorinstanz zwecks Klärung offener Fragen durchgeführten, protokollierten 

Informationsveranstaltung auch der Einwand der fehlenden vorgängigen 

Anhörung der Aufrechnungen.

g) Nicht nachvollziehbar ist der von der Beschwerdeführerin geltend gemachte 

Rechnungsfehler bei der Bewertung des Zuschlagskriteriums 1 (ZK 1). Wie 

die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung glaubhaft dargelegt hat, gelangte die 

von der Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe angegebene Formel gar nie zur 

Anwendung. Auszugehen ist (und war) daher von der Berechnung der mit 

dem Zuschlagsentscheid den Anbietern zugestellten Unterlagen. Danach 

setzt sich das Zuschlagskriterium 1 aus mehreren, gewichteten Unterkriterien 

zusammen, welche ihrerseits wiederum (gewichtete) Unterkriterien enthalten. 

Die Details der jeweiligen Berechnungen ergeben sich aus dem den 

Offerenten zugestellten Unterlagen (vgl. Anhang „Auswertungsresultate 

detailliert“, S. 20, …; S. 22 …). Aus diesen ergibt sich ohne weiteres, das die 

Vorbringen der Beschwerdeführerin diesbezüglich ins Leere zielen.

h) Auch soweit die Beschwerdeführerin die Gewichtung des Kriteriums „Kosten“ 

als unzulässig erachtet, ist ihren Ausführungen kein Erfolg beschieden. 

Zutreffend ist, dass bei standardisierten Werken oder Dienstleistungen den 

übrigen Zuschlagskriterien im Vergleich zu den Kosten praxisgemäss wenig 

Gewicht zukommt. Dies deshalb, weil sich bei derartigen Ausschreibungen 

die einzelnen Angebote ausser bezüglich des Preises zum Vornherein nur 

unwesentlich unterscheiden können, so dass diesem letztlich 

ausschlaggebende Bedeutung zukommen muss. E contrario ist damit aber 

auch bereits gesagt, dass bei komplexeren Werken oder Dienstleistungen die 

Schlussfolgerung, die billigste Offerte sei auch die wirtschaftlich günstigste, 

nicht zwingend ist. Vielmehr gilt: Je aufwendiger eine ausgeschriebene Arbeit 

– wie z.B. die vorliegende - ist, desto mehr rücken neben dem Preis andere 

Kriterien, wie Qualität, Termine, etc. - bzw. wie vorliegend z.B. der Umfang 

der Erfüllung des Anforderungskataloges oder die konkrete 

Projektorganisation - in den Vordergrund. Das Bundesgericht hat in diesem 

Zusammenhang eine Gewichtung des Preises im Umfang von 20 Prozent als 

unterste Grenze bezeichnet, ansonsten der Grundsatz, dass das 

wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag erhalte, seines Gehalts 

entleert werde (BGE 129 I 327 Erw. 9.2). Vorliegend hat die Vergabebehörde 

den Preis für den – unbestrittenermassen – äusserst komplexen Auftrag (vgl. 

auch U 05 14) mit 25 Prozent gewichtet, was im Lichte des Dargelegten im 

Rahmen des Zulässigen liegt. Damit hat sie dem Kostenfaktor bei der 

Bewertung der einzelnen Angebote unter Berücksichtigung des ihr 

zustehenden weiten Ermessensspielraumes ausreichend Rechnung getragen 

(vgl. Urteil 2P.172/2002 vom 10. März 2003, E. 3.2). Die von der 

Beschwerdeführerin hinsichtlich der Preisangebote der vier Anbieter 

vorgenommenen Berechnungen (Ziff. 27 ff. ihrer Rechtsschrift) sind 

unbehelflich, so z.B. weil die Werte aus keiner Offertposition ersichtlich sind 

(Ziff. 27) oder wesentliche Kostenkomponenten nicht enthalten sind (z.B. die 

Kosten für die Oracle-Datenbanken in Ziff. 30).  

i) Auch soweit die Beschwerdeführerin unzulässige Aufrechnungen für 

„Aufwand Journalintegration seitens …“ sowie „Aufpreis für brauchbare 

Funktionalität Journal“ rügt, kann sie daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. 

Fest steht, dass der ausgeschriebene Auftrag die Lieferung und Einführung 

eines ELS für die Kapo GR vorsieht, welche alle erforderlichen Komponenten 

für ein funktionsfähiges Gesamtsystem (Hard- und Software) mit Einbindung 

verschiedener Umsysteme für Sprach- und Meldungsübermittlung, 

Alarmmeldungen, Verkehrsleitung und Journalisierung umfasst. Verlangt 

wurde sodann die Integration neuer Fachapplikationen für die Verwaltung von 

Personal, Fahrzeugen, Uniformen, Material, Kurs-, Dienst- und Pikettplanung. 

Zu berücksichtigen war, dass für das Journalsystem, das 

Rapportierungssystem und die Registratur bereits Produkte der Firma … 

(ABI-Journal, ABI-FLAIR [Rapport] und ABI-Registratur) im Einsatz sind. Der 

Ersatz dieser drei Produkte bildete nicht Gegenstand der streitigen 

Ausschreibung, doch stand es einem Offerenten frei, eine eigene Journal-

Lösung zu offerieren, sofern dieser den erforderlichen Aufwand für die 

Programmierung einer Schnittstelle vom ELS Log-File zum bestehenden ABI-

Journal als unverhältnismässig hoch erachtete. Die Beschwerdeführerin hat 

nun in ihrem Angebot ihre eigene Journallösung AVANTI ausführlich 

beschrieben, ohne diese aber zu offerieren. Gemäss dem von ihr 

abgegebenen Lösungskonzept (unidirektionale Schnittstelle ELS Log-File 

zum ABI-Journal) beabsichtigt sie, die ELS Log-File Informationen via dem 

Journal-Gateway in einer Oracle-Zwischendatenbank oder (alternativ, ohne 

Zwischendatenbank) als XML-File zur Verfügung zu stellen. Für die aus ihrer 

Sicht erforderlichen Aufwendungen hat die Beschwerdeführerin in ihrer 

Offerte einen Betrag von Fr. 24‘160.-- vorgesehen. Weil in ihrem Angebot aber 

für beide beschriebenen Konzeptvarianten die „notwendigen Anpassungen 

zur Übernahme der ELS Log-Filedaten, der Kontrolle auf doppelte Einträge 

sowie das Löschen von Einträgen in der Zwischendatenbank auf der Seite 

ABI-Journal“ nicht enthalten waren, musste die Vorinstanz der besseren 

Vergleichbarkeit der Angebote halber diesbezüglich eine (erste) Aufrechnung 

in der Höhe von Fr. 25'000.-- vornehmen. 

j) Eine weitere Aufrechnung wurde nötig, damit den Anforderungen des 

Pflichtenheftes nachgelebt und eine vergleichbare Funktionalität zwischen 

ELS und Journal wie bei einer integrierten Lösung erreicht werden kann. 

Unbestritten ist, dass für die Realisierung der verlangten Journalintegration 

und der hierzu erforderlichen Schnittstellen-Funktionalitäten mit 

automatischem Datenaustausch weitere Aufwendungen erforderlich sind (so 

bestätigt mit den Antworten der Beschwerdeführerin der Fragen 133 und 345 

bis 347). Dies bereits deshalb, weil die Zwischendaten in einem zweiten 

Schritt automatisch in das ABI-Journal übernommen werden müssen. Den 

erforderlichen Optimierungsaufwand hat die Vorinstanz mit lediglich Fr. 

50'000.--  geschätzt und eine entsprechende Aufrechnung vorgenommen. 

Diese war zur besseren Vergleichbarkeit der Angebote resp. der für den 

Auftraggeber für eine Journal-Integration anfallenden finanziellen 

Auswirkungen durchaus geboten und sachlich richtig. Was die 

Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang noch vorbringt, vermag an 

diesem Ergebnis nichts zu ändern. Soweit sie in diesem Zusammenhang noch 

rügt, dass Kosten für zusätzliche Schnittstellen zwischen dem ELS und 

anderen bei der Kantonspolizei im Einsatz stehenden EDV-Applikationen 

unzulässigerweise berücksichtigt worden seien, scheint sie übersehen zu 

haben, dass eine Schnittstelle zu ABI-FLAIR gar nicht verlangt war und eine 

solche in der konkreten Vergabe auch nicht aufgerechnet worden ist. Die oben 

umschriebenen Aufrechnungen von (insgesamt) Fr. 75'000.--  stehen in 

keinem Zusammenhang mit Kosten für zusätzliche Schnittstellen, sondern mit 

den dargelegten Aufwänden für die Journal-Integration.

k) Soweit die Beschwerdeführerin eine unzulässige Vervollständigung der 

Offerte der bevorzugten Firma bzw. eine unzulässige nachträgliche 

Preisreduktion geltend macht, kann sie daraus ebenfalls nichts zu Gunsten 

ihrer Begehren ableiten. Fest steht, dass gemäss Pflichtenheft 

(Leistungsposition 334) die ELS-Lösung u.a. auch die Verbindung zu den 

Bundesapplikationen über die Standard-Schnittstellen realisieren können 

muss. Wie die Vorinstanz nun im vorliegenden Verfahren glaubhaft und 

nachvollziehbar dargelegt hat, wurde bei der Offerte der bevorzugten Firma 

eine Aufrechnung für die komfortablere MACS-Schnittstelle vorgenommen. 

Diese Aufrechnung erfolgte zwecks besserer Vergleichbarkeit der Offerten 

und im Sinne einer alternativen Variante. Nachdem sich im Verlaufe der 

Evaluation ergeben hat, dass die MACS-Schnittstelle bei der bevorzugten 

Lösung gar nicht benötigt wird, weil die Anforderungen gemäss Pflichtenheft 

auch ohne diese spezielle Schnittstelle abgedeckt sind, steht fest, dass sich 

die Aufrechnung von Fr. 15'000.--  im Ergebnis zu Ungunsten der bevorzugten 

Firma und nicht etwa der Beschwerdeführerin ausgewirkt hat. Entsprechend 

ist die Beschwerdeführerin aber von dieser Aufrechnung auch nicht 

beschwert, weshalb auf ihre diesbezüglichen Einwände (u.a. der gerügte 

Verstoss von Art. 22 lit. c SubG)  auch nicht mehr näher eingegangen zu 

werden braucht.  

l) Was die Beschwerdeführerin sonst noch gegen den angefochtenen 

Vergabeentscheid vorbringt, erschöpft sich in rein appellatorischer Kritik am 

angefochtenen Vergabeentscheid.  Sie bringt somit nichts vor, was darauf 

schliessen lässt, dass die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen 

rechtsfehlerhaft ausgeübt hätte. Die Beschwerde erweist sich daher als 

vollumfänglich unbegründet und ist somit abzuweisen.

5. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der 

Beschwerdeführerin. Von der Zusprechung einer aussergerichtlichen 

Entschädigung an die Beschwerdegegnerinnen kann praxisgemäss 

abgesehen werden.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 15'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 324.--

zusammen Fr. 15'324.--

gehen zulasten der … GmbH und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses 

Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu 

bezahlen.