# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6bf967b9-5df1-51b0-8e1b-bc1d6720a9fb
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-02-02
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 02.02.2023 602 2022 97
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-97_2023-02-02.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 97

Arrêt du 2 février 2023

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher
Juges : Dominique Gross,

Cornelia Thalmann El Bachary
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties ASSOCIATION A.________, recourante, représentée par Me David 
Ecoffey, avocat

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L'ENVIRONNEMENT (DIME), autorité intimée,

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée,

B.________, intimé, représenté par Me Dominique Morard, avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions – Construction d'une 
stabulation libre en zone agricole

Recours du 11 mars 2022 contre les décisions des 26 janvier 2022 et 
8 février 2022

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considérant en fait

A. Le 2 septembre 2020, B.________ – agriculteur dans le domaine de la production laitière – a 
déposé une demande de permis pour la construction d'une stabulation libre avec fosse à lisier et 
place de lavage sur l'article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de D.________, lequel est 
situé en zone agricole.

La mise à l'enquête publique dans la Feuille officielle (FO) n° eee a suscité l'opposition de 
l'Association A.________ (ci-après: association).

Le conseil communal a émis un préavis défavorable le 22 octobre 2020. 

Le Service de l'environnement (SEn) a accordé une autorisation de construction, transformation et 
autres travaux dans les secteurs particulièrement menacés, assortie de conditions, le 5 novembre 
2020.

Tous les services de l'Etat consultés ont émis des préavis favorables ou favorables avec conditions, 
hormis le SEn qui s'est prononcé défavorablement s'agissant de la protection contre le bruit. En 
particulier, le Service de la mobilité (SMo) et le Service de l'agriculture (SAgri) ont rendu un préavis 
favorable avec conditions le 18 novembre 2020, respectivement le 23 novembre 2020. Le dossier a 
été retourné au SEn, au SAgri, au SMo et au Service des forêts et de la nature (SFN) pour qu'ils 
prennent spécifiquement position sur les griefs de l'opposition (prises de position du SFN du 4 janvier 
2021, du SEn du 21 janvier 2021, du SAgri du 26 février 2021 et du SMo du 26 février 2021).

Suite au courrier du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) du 8 juin 2021, indiquant 
qu'il allait préaviser négativement l'autorisation spéciale, notamment en raison de l'impact des 
nuisances sonores sur le CO voisin, le constructeur a déposé une détermination circonstanciée le 
30 juillet 2021, expliquant notamment le choix des variantes d'implantation. Par la suite, le SEn a 
rendu un préavis favorable le 31 août 2021.

B. Le 26 janvier 2022, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
(DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la 
mobilité et de l'environnement, DIME) a délivré une autorisation spéciale. Constatant que la 
construction était conforme à la zone, elle a retenu que les conditions de l'art. 34 de l'ordonnance 
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) étaient satisfaites pour les raisons 
suivantes. La construction est – au vu du développement de l'entreprise dans le passé – nécessaire 
à l'exploitation du requérant. En outre, aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la 
construction ou de l'installation à l'endroit prévu, la variante choisie étant la plus judicieuse au regard 
de la pesée des intérêts, celle-ci respectant notamment les prescriptions relatives au bruit, à la 
protection de l'air et à la sécurité routière. Finalement, l'exploitation peut subsister à long terme. 

Par décision du 8 février 2022, le Préfet du district de la Glâne, auquel le dossier avait été transmis 
en raison de la récusation du Préfet du district de la Gruyère (décision du 7 juin 2021 du Conseiller 
d'Etat, Directeur des institutions, de l'agriculture et des forêts), a octroyé le permis de construire en 
se référant à la motivation de l'autorisation spéciale de la DIME. Par décision du même jour, il a 
également rejeté l'opposition de l'association.

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C. Par mémoire du 11 mars 2022, l'association a recouru auprès du Tribunal cantonal contre les 
décisions préfectorales ainsi que celle de la DIME. Elle conclut – sous suite de frais et dépens – à 
leur annulation et, principalement, à l'admission de l'opposition et au rejet de la demande de permis 
de construire et de l'autorisation spéciale. Subsidiairement, elle requiert le renvoi de la cause aux 
autorités intimées pour nouvelles décisions dans le sens des considérants.

A titre de mesures d'instruction, elle demande qu'une inspection des lieux soit organisée et que le 
SAgri, le SEn, le SMo et l'association des communes de F.________, G.________, H.________, 
D.________ et I.________ (ci-après: association J.________) soient interpellés. De l'avis de la 
recourante, les préavis de ces services sont incomplets, trop succincts ou se basent sur des 
recommandations désuètes.

Sur le fond, elle reproche à l'intimé un comportement contradictoire et abusif. L'implantation a été 
selon elle délibérément choisie pour provoquer un conflit systématique avec l'exploitation du CO et 
pour empêcher les modifications routières.

Elle critique en particulier que les décisions:

- portent atteinte à la sécurité routière et soutient que le projet doit être coordonné aux procédures 
routières en cours (Valtraloc et aménagement de K.________). Elle demande la production de 
toutes les procédures en lien avec ce secteur du territoire communal;

- sont contraires aux législations spéciales en matière de protection contre le bruit et de protection 
contre les odeurs; 

- sont en violation avec les conditions de l'art. 34 al. 4 OAT dans la mesure où le projet n'est pas 
nécessaire à l'exploitation agricole du constructeur, n'assure pas la viabilité de l'entreprise agricole 
à long terme, porte atteinte aux surfaces d'assolement (SDA) et manque de justification pour 
l'emplacement à cet endroit, puisque l'étude des variantes est incomplète et motivée d'une manière 
insuffisante. Se référant aux différentes variantes d'implantation présentées par le constructeur, elle 
explique les raisons pour lesquelles elle est d'avis que l'article ccc RF ne doit pas être retenu pour 
supporter l'implantation de la nouvelle stabulation libre et présente les motifs pour lesquels elle 
estime meilleures les autres variantes.

D. Le 11 avril 2022, le préfet indique – en renvoyant à ses décisions – qu'il n'a pas de remarques 
particulières à formuler et conclut au maintien de celles-là.

E. Le 28 avril 2022, la commune suggère l'organisation d'une visite d'un projet de même 
envergure, par exemple la ferme de L.________, pour permettre à la recourante de se représenter 
les impacts et caractéristiques d'une telle construction et s'en remet à justice. 

F. Dans ses observations du 23 mai 2022, l'intimé conclut – sous suite de frais et dépens – au 
rejet du recours. Il requiert la production au dossier de la preuve de l'habilitation de la recourante à 
agir et souligne que celle-ci n'explique pas en quoi les éléments factuels pertinents auraient été 
constatés de manière inexacte. Selon lui, les préavis des services spécialisés démontrent la 
nécessité du projet, la viabilité de l'entreprise et son emplacement à l'endroit choisi en l'absence 
d'une autre implantation plus favorable, constat qui a été retenu sur la base d'une pesée approfondie 
des intérêts en présence. Il estime qu'aucune mesure d'instruction supplémentaire ne se justifie 
dans de telles conditions.

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En ce qui concerne le grief relatif aux nuisances sonores, l'intimé souligne que l'impact de son 
exploitation sera extrêmement limité par des mesures constructives, notamment l'isolation et la pose 
du matériel technique sur les façades nord, ouest et est du rural. Il ajoute que les sources de bruit 
se situeront entre 107 m et 150 m du bâtiment du CO et que les travaux agricoles seront entrepris 
en dehors des heures de cours, soit tôt le matin ou tard le soir et durant les périodes de vacances 
scolaires.

Il rejette la prétendue existence d'un problème de sécurité routière ainsi que le reproche que son 
projet de construction serait chicanier en renvoyant à sa bonne foi et à l'investissement conséquent 
qu'il consent de faire, motivé par le seul intérêt de développer son entreprise agricole. Il souligne 
que les conditions légales lui permettant d'implanter son projet sur l'article ccc RF sont toutes 
satisfaites. En particulier, il est d'avis que la recourante ne fournit aucun élément laissant douter de 
la nécessité du projet ou de la viabilité à long terme de son entreprise. Expliquant les raisons du 
choix opéré quant à l'emplacement du projet, il soutient qu'aucun élément ne permet d'invalider le 
résultat de l'étude des variantes.

G. Dans ses observations du 6 juillet 2022, la DIME conclut au rejet du recours, en se référant à 
sa décision. Elle déclare ne pas avoir de remarques complémentaires à formuler.

H. Dans ses contre-observations du 14 novembre 2022, la recourante maintient ses conclusions 
et réitère ses demandes de mesures d'instruction. Elle développe essentiellement les arguments 
déjà avancés dans son recours.

Dans son courrier spontané du 2 décembre 2022, la recourante revient en particulier sur ses 
requêtes de mesures d'instruction – inspection des lieux et interpellation de plusieurs services – 
qu'elle considère indispensables.

I. Dans sa détermination spontanée du 14 décembre 2022, la commune souligne 
essentiellement que les parcelles mmm et nnn RF sont séparées par un ruisseau, de sorte qu'il 
apparaît très compliqué d'y implanter un rural tout en observant les distances légales.

J. Dans sa détermination du 6 janvier 2023, l'intimé maintient ses conclusions et développe pour 
l'essentiel les arguments déjà avancés dans ses observations. Il soutient par ailleurs que la 
recourante, en tant que collectivité publique, ne peut pas se voir allouer une indemnité de partie, 
dès lors que les conditions y relatives ne seraient en l'espèce pas remplies.

K. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 

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L'intimé conteste l'habilitation de la recourante à agir. Selon lui, le dépôt d'un pourvoi ne saurait être 
validé par le seul Président de l'association. La Cour de céans renonce à instruire cette question 
dès lors que le recours de l'association a été largement repris dans la presse (cf. notamment les 
articles parus dans les journaux La Liberté et La Gruyère en mai 2022), de sorte qu'on ne saurait 
raisonnablement mettre en doute la volonté des communes concernées de recourir (cf. en plus, le 
préavis négatif de la Commune de D.________ et l'extrait de procès-verbal de l'assemblée des 
délégués des communes du 25 mai 2022 lors de laquelle les délégués ont été informés du recours). 
Par ailleurs, le mémoire aurait pu être régularisé. A cela s'ajoute encore que le recours est interjeté 
par un avocat membre du barreau fribourgeois qui représentait déjà l'association dans des 
procédures de recours précédentes. En outre, il ne fait pas de doute que l'association qui a construit 
le CO sur la parcelle voisine est touchée par l'implantation des constructions agricoles sur l'article 
ccc RF et qu'elle veut agir contre le projet.

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b).

2.

Dans la mesure où la recourante fait valoir non seulement des critiques de fond visant le permis de 
construire litigieux, mais également un grief formel quant à la violation de son droit d'être entendu, il 
y a lieu de traiter celui-ci en priorité. 

2.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment pour l'autorité 
l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que le juge mentionne, au moins 
brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que son 
destinataire puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. 
L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs 
invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour 
l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le 
droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation 
peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (GRISEL, Traité de 
droit administratif suisse, 1984, p. 387; arrêt TF 2C_41/2020 du 24 juin 2020 consid. 5.1.1; ATF 141 
V 557 consid. 3.2.1).

Une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un 
pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en 
résulte aucun désavantage pour le recourant. En principe, la guérison d'une violation d'une 
disposition de procédure est cependant exclue lorsqu'il s'agit d'une violation particulièrement 
importante et elle doit rester l'exception (ATF 126 I 68 consid. 2). Une réparation de la violation du 
droit d'être entendu par l'autorité de recours peut néanmoins se justifier en présence d'un vice grave 
lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la 
procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009).

2.2. Dans la présente occurrence, la recourante fait valoir que son droit d'être entendu est lésé 
du fait que les avis des services ne sont pas assez détaillés pour lui permettre de comprendre les 
décisions. Par ailleurs, le réaménagement de K.________, qui s'inscrit dans le projet 

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d'agglomération de J.________, nécessitait selon elle qu'on invite l'association J.________ à se 
prononcer, tout comme l'autorité aurait dû verser au dossier les avis des services déposés dans le 
cadre des procédures préalables. Elle reproche en outre à l'autorité de ne pas avoir pu se prononcer 
sur le préavis positif du SEn du 31 août 2021, qui ne lui a du reste pas été transmis. 

Même si on admettait que la recourante opposante aurait dû recevoir des copies des différentes 
déterminations des services spécialisés, cela ne peut pas conduire au renvoi de la cause aux 
autorités intimées puisque, en matière de permis de construire et dans le cas d'espèce, le tribunal 
dispose du même pouvoir d'examen que le préfet, respectivement la DIME. Dans la mesure où la 
recourante a disposé de toutes les informations nécessaires pour critiquer les décisions litigieuses 
– preuve en est le mémoire de recours –, on peut considérer que l'éventuelle atteinte à ses droits 
formels a manifestement été réparée.

En ce qui concerne les griefs en lien avec la prétendue motivation insuffisante des avis des services 
ou le refus d'inviter l'association J.________ à la procédure, il sied encore de relever que ceux-ci se 
confondent avec la critique quant au fond du litige. En réalité, la recourante reproche aux autorités 
d'avoir fondé leurs décisions sur des documents et pièces dépourvus de valeur probante, 
respectivement d'avoir clos l'instruction en application d'une appréciation anticipée des offres de 
preuves injustifiée.

Le grief tiré de la violation du droit d'être entendu doit être rejeté, respectivement son éventuelle 
violation doit être considérée comme guérie. 

3.

3.1. Selon l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), 
aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité 
compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que pour tous les projets de construction situés hors de la 
zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la 
zone ou si une dérogation peut être accordée.

Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux 
règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des 
constructions (art. 1 let. j de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire 
et les constructions, LATeC; RSF 710.1). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a 
droit à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de 
constater que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 
1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête 
de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas 
son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est 
demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut 
entrer en considération (arrêt TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; arrêt TA FR 
2A 2003 61 du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté 
essentielle découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du 
propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des 
constructions.

3.2. A teneur de l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base 
d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de 

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délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible 
libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole.

3.3. Selon l'art. 16a al. 1 LAT, sont toutefois conformes à l'affectation de la zone agricole les 
constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture 
productrice; cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16 al. 3 LAT. Les 
constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou 
d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation de la zone. Le 
Conseil fédéral règle les modalités (art. 16a al. 2 LAT).

Aux termes de l'art. 34 al. 1 OAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions 
et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont 
– dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l'art. 16a al. 3 LAT – 
nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un développement interne et qui sont utilisées 
pour: la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de 
la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente (let. a); l'exploitation de surfaces proches 
de leur état naturel (let. b).

L'art. 36 OAT, qui traite précisément du développement interne dans le domaine de la garde 
d'animaux de rente, a la teneur suivante:

"1 Est considérée comme un développement interne (art. 16a, al. 2, LAT) l'édification de constructions et 
installations destinées à la garde d'animaux de rente selon un mode de production indépendant du sol 
lorsque:

a. la marge brute du secteur de production indépendante du sol est inférieure à celle de la production 
dépendante du sol; ou

b. le potentiel en matières sèches de la culture végétale représente au moins 70 % des besoins en 
matières sèches des animaux de rente.

2 La comparaison des marges brutes et des matières sèches doit être effectuée en fonction de valeurs 
standard. A défaut, on utilisera des critères de calcul comparables.

3 Si le critère de la marge brute aboutit à un potentiel de développement interne plus élevé que le critère des 
matières sèches, il faudra, dans tous les cas, veiller à ce que la couverture de 50 % des besoins en matières 
sèches des animaux de rente soit assurée."

3.4. En application de l'art. 34 al. 4 OAT, une autorisation ne peut être délivrée que si la 
construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (let. a); si aucun intérêt 
prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu 
(let. b); et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c).

4.

La recourante critique le fait que les autorités intimées ont admis que le projet de construction est 
nécessaire à l'exploitation. 

4.1. En exigeant que la construction soit nécessaire à l'exploitation en cause, l'art. 34 al. 4 let. a 
OAT (qui reprend la condition posée à l'art. 16a al. 1 LAT) entend limiter les constructions nouvelles 
à celles qui sont réellement indispensables à l'exploitation agricole ou viticole afin de garantir que la 
zone agricole demeure une zone non constructible. La nécessité de nouvelles constructions 

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s'apprécie en fonction de critères objectifs. Elle dépend notamment de la surface cultivée, du genre 
de cultures et de production (dépendante ou indépendante du sol), ainsi que de la structure, de la 
taille et des nécessités de l'exploitation (arrêts TF 1C_22/2012 du 30 août 2012; 1C_27/2008 du 
25 juin 2008 consid. 2.3). Aussi, le fait qu'une activité agricole remplisse les conditions énoncées 
aux art. 16 et 16a LAT ne signifie pas encore qu'une autorisation ordinaire de construire une nouvelle 
installation servant à l'exploitation agricole doive nécessairement être délivrée. L'autorité 
compétente doit examiner encore si la nouvelle activité peut être réalisée dans les locaux existants. 
Si tel n'est pas le cas, elle doit vérifier d'une part que la nouvelle construction correspond à 
l'utilisation envisagée et aux besoins de l'exploitation et d'autre part qu'aucun intérêt prépondérant 
ne s'oppose à l'implantation du nouveau bâtiment à l'endroit prévu (ATF 129 II 413 consid. 3.2; 
125 II 278 consid. 3a; 123 II 499 consid. 3b/cc).

Le critère de la nécessité exprimé aux art. 16a al. 1 LAT et 34 al. 4 let. a OAT signifie en effet que 
les constructions doivent être adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux 
besoins objectifs de l'exploitation en cause (ATF 132 II 10 consid. 2.4). Aussi, lorsqu'un bâtiment 
existant ne peut plus accueillir une activité nécessaire à l'exploitation agricole, il faut examiner si le 
nouveau bâtiment projeté peut être érigé à l'emplacement de l'ancien, pour éviter d'accaparer plus 
encore le territoire agricole. Si cela n'est pas possible, il convient d'examiner, dans le cadre de la 
procédure d'autorisation de construire relative au nouveau bâtiment, si l'emprise sur le paysage ne 
peut pas être minimisée par la démolition du bâtiment désormais inutile à l'exploitation (arrêts TF 
1C_647/2012 du 3 septembre 2014 consid. 9; 1C_550/2009 du 9 septembre 2010 consid. 6.4.2; 
1C_565/2008 du 19 juin 2009 consid. 5.5). En principe (sous réserve par exemple de la conservation 
d'un bâtiment digne de protection, du principe de proportionnalité ou de nouveaux besoins 
prévisibles), le volume total des bâtiments d'une exploitation agricole ne doit pas excéder ce que les 
besoins de celle-ci nécessitent (ATF 123 II 499 consid. 3b/cc; arrêts TF 1C_647/2012 du 
3 septembre 2014 consid. 9; 1C_550/2009 du 9 septembre 2010 consid. 6.4.2; 1C_565/2008 du 
19 juin 2009 consid. 5.5). La disponibilité des bâtiments existants ne doit pas avoir été compromise 
par des choix de commodité de l'exploitant, comme une vente, une mise en location ou une 
réaffectation étrangère à l'agriculture (arrêt TF 1C_17/2015 du 16 décembre 2015 consid. 2, in ZBl 
2016 548). 

4.2. Il ressort du dossier que le projet consiste en la construction d'une nouvelle stabulation libre 
comprenant 64 logettes avec fourragère, boxe de vêlage et infirmerie, sorties régulières en plein air 
(SRPA), salle de traite et chambre à lait, local technique/WC, fenil (2'700 m3), soliveau (1'700 m3), 
fumière et fosse à purin (954 m3), couvert à machine (420 m2) et place de lavage.

Il ne fait pas de doute, tout d'abord, que l'installation litigieuse sert à la production agricole, la 
production laitière en faisant partie. 

L'intimé est propriétaire d'une entreprise agricole qui a connu une expansion de sa production laitière 
au cours des dernières décennies, passant de 140'000 litres/année en 1991 à 350'000 litres/année 
en 2020. Dans la continuation de ce développement et pour l'assurer, il souhaite de nouveaux locaux 
pour garantir la bonne marche de la production. Le service spécialisé confirme que ce projet, élaboré 
sur plusieurs années, répond à un besoin objectif de l'exploitation qui doit pouvoir se développer.

Contrairement à ce que semble soutenir la recourante, il n'est pas possible, dans ces circonstances, 
de nier, sur le principe, la nécessité des nouveaux aménagements sous prétexte qu'il ne serait pas 
judicieux pour l'intimé d'augmenter sa production laitière. Du moment que son choix, au demeurant 
parfaitement défendable, s'inscrit clairement dans les possibilités ouvertes par la loi, il n'y a pas lieu, 

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dans une économie de marché, de limiter sa liberté économique en lui dictant les orientations de 
son entreprise (cf. arrêt TC FR 602 117 100 du 20 janvier 2020 consid. 4.2.2).

Il ressort par ailleurs du dossier que le développement de l'entreprise dans les locaux actuels est 
compromis. En effet, dans son préavis du 23 novembre 2020, le SAgri confirme que "le centre 
d'exploitation (art. mmm RF) se situe en bordure de la zone à bâtir et permet difficilement un 
développement que ce soit sur la parcelle RF mmm ou la parcelle voisine RF nnn. De plus, un 
ruisseau divise ces 2 parcelles et ne donne donc pas la possibilité d'implanter un nouveau rural." 
Cet avis est réitéré dans le cadre de la prise de position du 26 février 2021, dans laquelle il est 
derechef souligné que "ces parcelles se situent en bordure de zone à bâtir et plus particulièrement 
de zones d'habitation (zone village et zone résidentielle faible densité). Ces surfaces forment un 
ensemble isolé du reste de l'exploitation et pose la question des surfaces minimum nécessaires à la 
bonne détention du bétail."

En effet, l'ancien centre d'exploitation se situe environ à 30 m de la zone centre et à 50 m de la zone 
résidentielle à faible densité. Cet emplacement comporte plusieurs désavantages – liés à la 
proximité de la zone à bâtir et au passage d'un ruisseau qui divise les deux parcelles 
susmentionnées – qui ne permettent à l'évidence pas d'agrandir l'entreprise à cet endroit, en 
particulier pour des motifs liés à la protection contre le bruit ou à la protection de l'air (odeurs).

En outre, il ressort des pièces du dossier que l'ancien rural sera utilisé pour la détention du jeune 
bétail ainsi que pour le stockage de matériel et de fourrage (cf. notamment budget d'exploitation du 
11 octobre 2019; document du SAgri du 1er janvier 2021 en lien avec la requête de subvention et de 
crédit d'investissement).

Au regard de ce qui précède, c'est à juste titre que la DIME a retenu que le critère de la nécessité 
était démontré.

5.

La recourante critique l'emplacement de l'installation sur l'article ccc RF.

5.1. En ce qui concerne l'emplacement d'une construction agricole, le droit fédéral n'exige en 
principe pas l'étude de variantes; en effet, lorsque le dossier mentionne plusieurs solutions ou 
variantes, un tribunal n'a pas à examiner laquelle de ces solutions est la meilleure, mais doit au 
contraire vérifier si le projet approuvé au terme de la pesée des intérêts est conforme au droit fédéral 
(arrêts TF 1A.213/2005 du 27 mars 2006 consid. 3.1; 1A.177/2003 du 22 octobre 2003 consid. 3; 
ATF 129 I 337 consid. 4.1; 125 II 643 consid. 4a). Le Tribunal fédéral a toutefois précisé, dans sa 
jurisprudence postérieure, que le requérant ne disposait pas pour autant d'un libre choix du lieu 
d'implantation, même si les normes légales et réglementaires – notamment les distances aux limites 
– étaient respectées (arrêt TF 1C_372/2007 du 11 août 2008 consid. 3.2). Il découle de l'art. 34 al. 4 
let. b OAT que le requérant doit démontrer un intérêt digne de protection à implanter la construction 
ou l'installation à l'endroit prévu; l'autorisation de construire ne peut être délivrée que si la 
construction litigieuse se justifie à cet endroit et si aucune autre implantation plus favorable n'est 
envisageable au terme d'une pesée des intérêts en présence (cf. arrêts TF 1C_221/2016 du 10 juillet 
2017 consid. 5.1.1; 1C_892/2013 du 1er avril 2015 consid. 3.1; 1C_372/2007 du 11 août 2008 
consid. 3.1; 1A.213/2005 du 27 mars 2006 consid. 3.1; 1A.86/2001 du 21 mai 2002 consid. 4.3, in 
RDAF 2003 I 234; SCHEUCHZER, La construction agricole en zone agricole, 1992, p. 133 s.). Cette 

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pesée des intérêts est une question de droit, ou d'exercice du pouvoir d'appréciation (arrêt TF 
1A.213/2005 du 23 mars 2006 consid. 3.1).

En outre, l'intérêt d'éviter la dispersion des constructions doit s'analyser en relation avec l'objectif 
d'une délimitation claire des zones constructibles, mais il ne vise pas à accoler les constructions 
agricoles aux zones à bâtir; autrement dit, il s'agit de regrouper les constructions agricoles entre 
elles et non pas de les implanter à proximité immédiate des villes et des villages (arrêt TF 
1C_372/2007 du 11 août 2008 consid. 3.3). En général, les bâtiments servant au développement 
interne devront se situer à proximité immédiate des bâtiments d'exploitation existants (Office fédéral 
du développement territorial [ARE], Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications 
relatives à l'OAT, 2001, art. 34, ch. 2.3.1, p. 31).

5.2. Il y a d'emblée lieu de souligner que le tribunal n'examine pas si l'endroit choisi consiste en 
la meilleure solution, mais examine uniquement si, dans la pesée des intérêts, des intérêts 
prépondérants s'opposent à celui-ci. Il est encore précisé qu'il est difficilement possible de trouver 
un emplacement pour une nouvelle construction agricole qui ne comporte aucun désavantage. Rien 
que le fait qu'une telle construction consomme du terrain est à lui seul déjà un facteur qui contribue 
à multiplier les constructions en zone agricole.

La recourante se heurte en particulier aux aspects liés à la protection contre les odeurs et à la 
sécurité routière.

6.

La recourante fait valoir que le projet ne respecte pas les prescriptions relatives aux odeurs et 
conteste le préavis du SEn. Elle soutient que ce service s'est à tort fondé sur le projet de révision du 
rapport n° 476 mis en consultation le 5 mars 2005 – lequel est selon elle désuet – alors qu'il aurait 
dû tenir compte, à titre de recommandation – ou à tout le moins d'interprétation –, du document 
"Bases relatives aux odeurs et à leur propagation, nécessaires pour déterminer les distances à 
observer par les installations d'élevage", édité en mars 2018 par Agroscope. Elle conteste en outre 
la distance minimale de 33 m retenue selon les calculs du SEn et, plus particulièrement, la prise en 
compte d'un facteur d'émission d'odeurs de 50% compte tenu du fait que la totalité du bétail irait en 
estivage. Elle relève également que la fumière n'a pas une capacité suffisante pour remplir une des 
conditions émises par la SEn, soit de garantir une capacité d'entreposage de six mois au minimum, 
avec des répercussions directes en termes d'odeur. Enfin, elle souligne que l'emplacement prévu 
est en ligne directe avec le CO dans le courant de la bise, de sorte que le vent amènera directement 
les odeurs du projet litigieux, quelle qu'en soit la source, vers le CO.

6.1. La LPE énonce les règles applicables à la protection des hommes contre les atteintes 
nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1 LPE). En vertu de l'art. 11 al. 2 LPE, les pollutions 
atmosphériques, par quoi l'on entend les modifications de l'état naturel de l'air provoquées 
notamment par les odeurs (art. 7 al. 3 LPE; cf. FF 1979 III 778), sont limitées par des mesures prises 
à la source. La loi fédérale prévoit à cet égard une action à deux niveaux: des limitations fixées à 
titre préventif indépendamment des nuisances existantes, puis une limitation plus sévère des 
émissions s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de 
l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes. Pour les premières, il importe tout d'abord, à 
titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les 
conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). 
Des limitations fondées sur ces principes figurent dans des ordonnances qui fixent en particulier des 

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valeurs limites d'émissions (art. 12 al. 1 let. a LPE) ou des prescriptions en matière de construction 
(art. 12 al. 1 let. b LPE). L'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; RS 
814.318.142.1) comporte ainsi dans ses annexes 1 à 4 des dispositions relatives à la limitation 
préventive des émissions (cf. art. 3 OPair). Ces prescriptions s'appliquent aux nouvelles installations 
stationnaires (art. 3 al. 1 OPair), soit en particulier aux bâtiments et autres ouvrages fixes (art. 2 al. 1 
let. a OPair), y compris les installations transformées, agrandies ou remises en état lorsque le 
changement laisse présager des émissions plus fortes ou différentes et lorsque l'on consent des 
dépenses supérieures à la moitié de ce qu'aurait coûté une nouvelle installation (art. 2 al. 4 OPair).

Selon la jurisprudence, les mesures de limitation préventive des émissions fondées sur l'art. 11 al. 2 
LPE ne doivent pas être appliquées de manière rigide et absolue, mais dans le respect du principe 
de la proportionnalité garanti notamment par cette disposition, en particulier lorsqu'elles 
empêcheraient une exploitation normale de l'installation polluante. Dans cette perspective, l'autorité 
chargée d'appliquer les prescriptions du ch. 512 de l'annexe 2 OPair ne saurait faire abstraction des 
circonstances concrètes en exigeant impérativement que la distance minimale soit respectée par 
rapport à la limite de la zone habitée voisine (arrêts TF 1P.336/1996 du 25 novembre 1996 
consid. 3d, in DEP 1997 p. 205; 1C_289/2018 du 8 juillet 2019 consid. 2 et 3.3; 1C_318/2017 du 
11 juillet 2018 consid. 6.1). En tout état, le Tribunal fédéral procède, lorsque les griefs en ce sens 
présentent une certaine pertinence, au contrôle du bien-fondé de l'application de telles règles (cf. 
arrêt TF 1A.275/2006 du 23 juillet 2007).

Selon l'annexe 2, ch. 512, de l'OPair, lors de la construction d'une installation, il y a lieu de respecter 
les distances minimales jusqu'à la zone habitée, requises par les règles de l'élevage. Sont 
notamment considérées comme règles de l'élevage les recommandations de la Station fédérale de 
recherche d'économie d'entreprise et de génie rural.

Il s'agit de la Station de recherche Agroscope Reckenholz-Tänikon, autrefois abrégée FAT, qui fait 
partie intégrante de l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) et qui a notamment pour tâches 
l'établissement de bases de décision pour la législation fédérale (art. 5 al. 1 let. b de l'ordonnance 
du 23 mai 2012 sur la recherche agronomique, ORAgr; RS 915.7). Les règles édictant des distances 
minimales servent à maintenir la qualité de l'habitat des zones à bâtir voisines des zones agricoles 
(cf. art. 3 al. 3 let. b LAT). En même temps, la construction d'installations à des fins agricoles ne doit 
pas être rendue excessivement difficile dans la zone agricole (ATF 126 II 43 consid. 4a; arrêts TF 
1C_534/2012 du 16 juillet 2013 consid. 3.1; 1C_306/2010 du 2 décembre 2010 consid. 3.2 et 3.3, 
in DEP 2011 p. 38). Pour les bâtiments situés en zone agricole, il appartient au maître d'ouvrage de 
démontrer qu'en vertu d'une pesée des intérêts dictée par l'art. 34 al. 4 let. b OAT, d'éventuels sites 
alternatifs ne seraient pas plus appropriés que le site choisi (arrêt TF 1C_437/2009 du 16 juin 2010 
consid. 6.5).

Le rapport FAT n° 476 de 1996 "Distances minimales à observer pour les installations d'élevage 
d'animaux" est considéré depuis plus de vingt ans comme étant le document à valeur de 
recommandations au sens de l'OPair. En mars 2005, la FAT a mis en consultation en collaboration 
avec l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) un projet de révision du rapport FAT n° 476. Vu les 
critiques auxquelles s'est heurté ce projet, celui-ci a été retiré. Compte tenu du caractère déjà ancien 
du rapport FAT n° 476 (cf. ATF 133 II 370 consid. 6.2), les autorités se réfèrent toutefois 
régulièrement au projet de 2005. Si celui-ci, retiré, ne saurait avoir valeur de recommandation en 
lieu et place du rapport de 1996, la jurisprudence considère qu'il convient toutefois de s'en inspirer 
dans la mesure utile (arrêts TF 1C_260/2016 du 6 juin 2017 consid. 3.6, in DEP 2018 p. 22; 

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1C_318/2017 du 11 juillet 2018 consid. 5.1). En mars 2018, Agroscope a édité, sur mandat de 
l'OFEV et de l'OFAG, un nouveau document (Environnement Agroscope Science n° 59) intitulé 
"Bases relatives aux odeurs et à leur propagation, nécessaires pour déterminer les distances à 
observer par les installations d'élevage".

Dans un arrêt 602 2021 21 et 23 du 10 janvier 2022 (cf. consid. 13 et, plus particulièrement, 
consid. 13.3.2 à 13.3.5), le Tribunal cantonal a considéré, d'une part, qu'il n'y avait pas lieu de 
critiquer le fait que l'autorité intimée avait estimé que le rapport d'Agroscope de 2018 ne constituait 
pas (encore) des règles reconnues en matière de détention des animaux et, d'autre part, que 
l'application du projet de révision du rapport FAT de mars 2005 n'était sur son principe pas 
contestable.

Cela étant, cet arrêt fribourgeois – qui a été contesté devant le Tribunal fédéral et dont la décision 
n'est pas encore connue – s'est croisé avec l'arrêt du Tribunal fédéral du 5 novembre 2021 dans la 
cause 1C_333/2019. Or, dans ce jugement, le Tribunal fédéral a souligné qu'Agroscope avait 
indiqué que le rapport de 2018 avait été élaboré selon une procédure analogue à celle d'une aide à 
l'exécution et que l'OFEV avait confirmé que ce document faisait office de "recommandation" – parmi 
d'autres – au sens du chiffre 512 annexe 2 OPair destinée aux autorités d'exécution, à l'instar du 
projet de révision 2005" (cf. consid. 3.1).

Dans l'arrêt 1C_333/2019 précité, le Tribunal fédéral relève encore que le renvoi qu'opère le ch. 512 
de l'annexe 2 OPair est un renvoi dynamique, de sorte qu'il convient de privilégier les bases 
techniques les plus récentes édictées par Agroscope, soit celles de 2018, qui constituent 
assurément une "recommandation" au sens de l'OPair, donc, en d'autres termes, qui constituent les 
règles de l'élevage requérant les distances minimales qu'il y a lieu de respecter. Conformément à la 
jurisprudence citée ci-dessus et à l'appréciation d'Agroscope, les études d'Agroscope n'ont pas 
valeur strictement impérative, mais, édictées par des spécialistes, elles sont des directives qui 
guident l'administration dans l'application du droit fédéral. L'application des recommandations 
d'Agroscope doit laisser place à une certaine marge de manœuvre dans la mesure que le nécessite 
le cas particulier. Cela ne signifie pas que l'autorité ne doive jamais appliquer strictement les 
distances calculées sur la base des recommandations les plus récentes. Mais, conformément à la 
pratique du Tribunal fédéral, il y a lieu de prendre en considération, d'une part, d'éventuelles critiques 
qui seraient généralisées et pertinentes, ainsi que, d'autre part, les circonstances particulières dont 
les bases de calcul des recommandations ne tiendraient pas compte. La dénomination ou le 
contexte dans lequel ces règles sont édictées ne sont au demeurant pas décisifs pour déterminer si 
le rapport de 2018 peut être qualifié de recommandations au sens du ch. 512 de l'annexe 2 OPair. 
En bref, il y a lieu d'en tenir compte prioritairement, en tant que document le plus récent et émanant 
de l'institut fédéral spécialisé expressément désigné par la loi. Mais tant l'autorité d'exécution que 
les instances judiciaires disposent – dans les limites de leur pouvoir d'examen pour les secondes – 
d'une latitude de jugement dans l'application de ce document lors de la mise en œuvre de l'OPair. 
Elles doivent en outre s'assurer, conformément à la jurisprudence, que les recommandations 
s'inscrivent adéquatement dans le cadre légal dont elles assurent l'exécution, ce qui implique 
notamment un contrôle sommaire de leur pertinence (cf. pour le tout: arrêt TF 1C_333/2019 du 
5 novembre 2021 consid. 3.2.1).

Enfin, l'application des règles qui découlent des dernières recommandations d'Agroscope doit 
s'accompagner d'une évaluation des circonstances propres au cas d'espèce. Les autorités 
d'exécution et de contrôle judiciaire, sauf à restreindre excessivement leur pouvoir d'examen, ne 

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peuvent s'en tenir au strict résultat de l'application des formules mathématiques sans évaluer leur 
pertinence dans le cas concret en cause (cf. arrêt TF 1C_333/2019 précité consid. 3.2.3.4).

6.2. En l'occurrence, dans son préavis favorable avec conditions du 31 août 2021, le service 
spécialisé confirme que les distances minimales sont respectées. Il précise encore que, pour le 
calcul des distances minimales, il travaille avec le projet de révision du rapport n° 476 mis en 
consultation le 7 mars 2005, dont l'applicabilité est reconnue par l'OFEV. Dans son préavis, le SEn 
explique ce qui suit:

"Nous avons pris en considération les effectifs d'animaux indiqués dans le « Formulaire spécifique G – 
Programme des volumes » joint au dossier de demande de permis. Une réduction du facteur d'émissions 
d'odeurs (50%) a, comme il se doit, été faite étant donné que la totalité du bétail va en estivage (informations 
communiquées par le requérant et confirmées par le Service de l'Agriculture). Selon le calcul réalisé, une 
distance minimale égale à 33 m est à respecter par rapport à une zone d'habitation pure. Cette distance est à 
reporter depuis le point d'émissions d'odeurs le plus proche de la zone d'habitation à protéger.

Dans le cas présent, la zone voisine, qui comprend l'école du cycle d'orientation n'est pas à proprement parler 
une zone d'habitation, puisqu'il s'agit d'une zone d'intérêt général. Elle doit toutefois être protégée ; la question 
est de savoir, comme il ne s'agit pas d'une zone d'habitation au sens entendu par le chiffre 512 de l'annexe 2 
de l'OPair, quelle distance minimale doit être appliquée à cette zone (les recommandations de calcul intègre[nt] 
en effet des différences d'appréciation en fonction des caractéristiques de la zone à protéger). Afin de 
déterminer le degré de protection adéquat, nous avons procédé par analogie à la protection contre le bruit. Le 
degré de sensibilité au bruit lié à la zone d'intérêt générale en question (ZIG I) équivaut à II. Or un tel degré 
correspond à celui qui est appliqué à une zone d'habitation de type résidentiel. C'est pourquoi nous avons, en 
ce qui concerne les émissions d'odeurs, appliqué la distance minimale applicable à une zone d'habitation pure, 
dans le cas présent 33 m.

Les points d'émissions les plus proches de la limite de la zone d'intérêt général sur laquelle est sise l'école du 
cycle d'orientation sont constitués par l'aire SRPA (sorties régulières en plein air [mentionnée « DPA » sur les 
plans]) pour les veaux et la fumière. Ces points se trouvent à 46 m de la limite de la zone qui, de ce côté-là 
est constituée par un trottoir (si l'on fait exception du trottoir, l'on retrouve les 50 m mentionnés par les 
documents mis à l'enquête). Par ailleurs, le bâtiment de l'école se trouve à plus de 70 m des points d'émissions 
précités. La distance minimale est donc clairement respectée."

S'agissant du grief de l'opposition quant à la prise en considération de la place Sud pour le report 
de la distance minimale, le SEn relève que, hormis la fumière et l'aire SRPA pour les veaux qui ont 
été prises en compte comme points d'émissions, la place Sud ne comporte pas d'autre installation 
générant des odeurs. Il considère qu'il n'y a donc pas lieu de reporter la distance minimale depuis 
d'autres points plus proches que la fumière et l'aire SRPA. 

En ce qui concerne le grief relatif à la prise en considération du régime des vents (bise), le service 
spécialisé souligne que:

"Les recommandations relatives au calcul des distances minimales, en particulier la version utilisée par notre 
service (voir point « Remarques ») comporte un chapitre destiné à effectuer des appréciations spéciales pour 
des exploitations d'une certaine taille – on parle là d'installations de détention d'animaux ne consommant pas 
de fourrages grossiers, soit de porcs ou de volaille, dont l'émission d'odeurs dépasse 8 GB [GB = 
Geruchsbelastung, c'est-à-dire émission d'odeurs]. D'une part les bovins n'entrent pas dans cette catégorie 
puisque ce sont des animaux qui consomment des fourrages grossiers et d'autre part l'émission d'odeurs 
constituée par l'effectif de bétail de l'exploitation en question est inférieure à 8 GB. 

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Par ailleurs, l'endroit choisi pour l'emplacement de la stabulation libre n'est pas dans une situation 
topographique particulière qui nécessiterait une appréciation spéciale du système venteux. 

Il n'y [a] donc pas lieu d'effectuer ici une évaluation spéciale au sens du chapitre C des recommandations 
(révision du rapport n° 476 mis en consultation le 7 mars 2005). Par conséquent, le calcul de la distance 
minimale tel que réalisé, concluant à une distance minimale de 33 m, correspond à la situation."

S'agissant du document de référence pour le calcul des distances minimales – Utilisation du 
document publié en mars 2018 par Agroscope, le SEn relève que:

"Le document intitulé « Bases relatives aux odeurs et à leur propagation, nécessaires pour déterminer les 
distances à observer par les installation[s] d'élevage » édité en mars 2018 par Agroscope consiste en une 
publication scientifique. A ce jour, ce document n'a pas été édicté en tant que recommandation c'est-à-dire 
« aide à l'exécution élaborée par l'Office fédéral de l'environnement en tant qu'autorité de surveillance ». Un 
groupe de projet réunissant des représentants de services de la Confédération travaille d'ailleurs encore 
actuellement sur la mise en œuvre de nouvelles recommandations et d'un calculateur de distance ; à ce jour, 
aucun document de ce type n'a été porté à la connaissance des cantons. C'est pourquoi, dans l'attente de la 
mise en application d'une nouvelle recommandation, nous utilisons systématiquement, pour l'appréciation des 
distances minimales liées à de telles installations, le projet de révision du rapport n° 476 mis en consultation 
le 7 mars 2005. Il comporte tous les facteurs et données nécessaires à l'exécution du calcul des distances 
minimales pour une installation telle que celle qui est projetée".

6.3. Il appert de ce qui précède que le SEn a examiné le projet litigieux sur la base du projet de 
révision du rapport n° 476 mis en consultation le 7 mars 2005. Or, conformément à l'arrêt 
1C_333/2019 du Tribunal fédéral mentionné au consid. 6.1 et contrairement à ce que prétend le 
SEn, le document intitulé "Bases relatives aux odeurs et à leur propagation, nécessaires pour 
déterminer les distances à observer par les installations d'élevage", édité en mars 2018, consiste en 
une recommandation au sens de l'OPair et il y a lieu d'en tenir compte prioritairement, en tant que 
document le plus récent et émanant de l'institut fédéral spécialisé expressément désigné par la loi. 
Partant, au vu de la toute dernière jurisprudence fédérale, le projet ici litigieux ne peut pas être 
confirmé avec la motivation exposée dans l'arrêt TC FR 602 2021 21 et 23 précité.

En l'occurrence, le dossier ne contient pas le calcul de la distance minimale à respecter selon le 
dernier rapport d'Agroscope de 2018. Or, la Cour de céans n'est pas en mesure d'examiner le cas 
d'espèce sans connaître le résultat de ce calcul, comprenant une évaluation des circonstances, et 
partant de procéder à une complète pesée des intérêts en présence. Dans la mesure où il n'incombe 
pas à la Cour d'instruire cette question, il convient d'admettre le recours et de renvoyer la cause à 
la DIME pour instruction complémentaire sur cet aspect et nouvelles décisions.

7.

La recourante fait en outre valoir que le projet porte atteinte à la sécurité routière et qu'il nécessite 
d'être coordonné aux procédures routières en cours.

Le SMo a rendu un préavis favorable avec conditions le 18 novembre 2020. Il y indique que les 
visibilités au sortir sur la route communale seront garanties en tout temps selon la norme VSS 40 
273a et précise notamment que la vision doit être libre de tout obstacle (min. entre 0,6 et 3 m de 
hauteur) de nature à masquer un véhicule automobile ou un deux-roues léger et qu'aucun véhicule 
stationné ne doit gêner (valable également, les haies, la végétation ou tout autre aménagement).

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Cela étant, dans ses observations du 22 janvier 2021 relatives à l'opposition de l'association, le SMo 
relève en particulier que:

"Le réaménagement de K.________ (O.________) permet, par la création d'un trottoir, d'éviter la mixité entre 
le trafic et les piétons. Ainsi, les seuls conflits potentiels se situent au niveau des accès au parking du CO, qui 
sont en perte de priorité face au trottoir. Les conditions de visibilité sur le trottoir étant conformes aux normes, 
la sécurité de ces accès est garantie. Concernant l'accès au projet de stabulation libre, il ne pose pas de conflit 
avec la mobilité douce et les autres usagers de la route. En effet, la mesure 1.2 du PA3 J.________ intitulée 
"Prolongement de la ligne 1 au Nord" nécessite, pour l'extension de la ligne 1 jusqu'au nouveau cycle 
d'orientation de D.________, des aménagements complémentaires sur K.________ (O.________). Compte 
tenu que le projet a été dimensionné pour le passage de bus, il est de fait adapté au passage des véhicules 
agricoles. Ce projet d'aménagement routier est donc nécessaire afin de garantir la sécurité des usagers, 
notamment de la mobilité douce. Ainsi ces deux projets doivent être coordonnés.

La demande de permis ne comprend pas d'estimation du trafic agricole induit par le projet. Le SMo exige donc 
des compléments. Ils consistent en l'estimation du trafic induit, pour le bétail, les véhicules agricoles et les 
éventuels poids lourds ainsi que l'impact de ceux-ci sur le réseau routier, notamment entre les deux 
exploitations (actuelle, située sur l'art. mmm RF, et future selon le projet sur l'art. ccc RF)."

Pour sa part, dans ses observations du 24 février 2021 sur l'opposition de l'association, le Service 
des ponts et chaussées (SPC) indique que, comme il a en charge le suivi du projet routier communal, 
il relève que l'emplacement de l'accès envisagé semble problématique en terme de viabilité en 
raison des modérateurs projetés sur la route communale.

Il appert de ce qui précède que, malgré un préavis favorable avec conditions établi le 18 novembre 
2020, le SMo a demandé le 22 janvier 2021 que les deux projets – celui ici litigieux et celui 
d'aménagement routier – soient coordonnés. De plus, ce service spécialisé a expressément requis 
des compléments à la demande de permis de construire, qui ne comprenait pas d'estimation du 
trafic agricole induit par le projet; les compléments exigés concernent l'estimation du trafic induit 
pour le bétail, les véhicules agricoles et les éventuels poids lourds, ainsi que l'impact de ceux-ci sur 
le réseau routier, notamment entre les deux exploitations (actuelle et future). Or, il ne ressort pas du 
dossier que les compléments demandés ont été apportés. Dans ces circonstances, force est de 
constater que l'aspect lié à la sécurité routière n'a pas fait l'objet d'une instruction suffisante. Dans 
le cadre du renvoi de l'affaire à la DIME, il lui appartiendra également de procéder à une instruction 
complémentaire sur cet aspect.

8.

Sur le vu de ce qui précède, une pesée des intérêts s'avère impossible. Il s'ensuit que le recours 
doit être admis et, partant, les décisions de la DIME du 26 janvier 2022 et du préfet du 8 février 2022 
doivent être annulées. La cause est renvoyée à la DIME pour instruction dans le sens des 
considérants et nouvelles décisions.

Dans la mesure où l'affaire est renvoyée à la DIME pour instruction complémentaire, les requêtes 
de mesures d'instruction (inspection des lieux, interpellation du SAgri, du SEn, du SMo et 
l'association J.________, production des dossiers relatifs aux procédures routières en lien avec le 
secteur concerné du territoire communal) deviennent sans objet.

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9.

Il appartient à l'intimé qui succombe (art. 131 CPJA) de supporter les 3/4 des frais de procédure, 
soit CHF 1'875.-. L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part aux frais (art. 133 CPJA).

Au vu de la nature et de la complexité de l'affaire et compte tenu du fait que l'association – qui agit 
comme propriétaire d'une parcelle voisine au projet – ne dispose pas d'un service juridique, celle-ci, 
qui a fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, a droit à une indemnité de partie 
(art. 137 CPJA). La liste de frais produite par son mandataire ne correspondant pas au tarif 
applicable en ce qui concerne les débours (cf. art. 9 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des 
frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative; RSF 150.12), 
l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 7'646.70 (honoraires et débours: CHF 7'100.-; TVA 7.7%: 
CHF 546.70), conformément à l'art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. Elle est mise à la charge de 
l'intimé par 3/4, soit CHF 5'735.-, et à celle de l'Etat de Fribourg à raison d'1/4, soit CHF 1'911.70.

la Cour arrête :

I. Le recours est admis.

Partant, les décisions de la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la 
mobilité et de l'environnement du 26 janvier 2022 et du Préfet du district de la Glâne du 
8 février 2022 sont annulées. La cause est renvoyée à la DIME pour instruction dans le sens 
des considérants et nouvelle décision concernant l'autorisation spéciale.

II. Les frais de procédure sont mis à raison de 3/4, soit CHF 1'875.-, à la charge de l'intimé.

III. L'avance de frais de CHF 2'500.- versée par la recourante lui est restituée.

IV. Un montant de CHF 7'646.70, y compris CHF 546.70 de TVA, à verser à Me David Ecoffey à 
titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'intimé par 3/4, soit CHF 5'735.-, et à celle 
de l'Etat de Fribourg par 1/4, soit CHF 1'911.70.

V. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est 
contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 2 février 2023/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :