# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 65c7bd0d-65e6-5f43-acec-491f540f4940
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-11-22
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 22.11.2022 VD.2022.163 (AG.2022.719)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VD-2022-163_2022-11-22.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verwaltungsgericht

  Dreiergericht

  

 

VD.2022.163

 

URTEIL

 

vom 22. November 2022

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger,
lic. iur. André Equey, 

Prof. Dr. Daniela Thurnherr
Keller und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

 

 

 

Beteiligte

 

A____                                                                                      Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokatin,

[...]

 

gegen

 

Bereich Bevölkerungsdienste
und Migration

Migrationsamt

Spiegelgasse 6, 4051 Basel

 

 

Gegenstand

 

Rekurs gegen einen Entscheid
des Justiz- und Sicherheitsdepartements 

vom 3. Juni 2022

 

betreffend Wohnsitznahme im
Kanton Basel-Stadt

 

Sachverhalt

 

Die brasilianische Staatsangehörige A____ (Rekurrentin)
reiste am 2. Oktober 2002 als B____ in die Schweiz ein. Nach einem
studienbedingten Aufenthalt in [...] hielt sie sich im Kanton Bern auf. Sie
ging am 21. Februar 2012 eine eingetragene Partnerschaft mit einem
portugiesischen Staatsangehörigen ein, worauf ihr der Kanton Bern am 14. Mai
2012 eine Aufenthaltsbewilligung im Rahmen des Familiennachzugs erteilte. Am
28. August 2014 hat sie eine Niederlassungsbewilligung erhalten, deren
Kontrollfrist am 31. August 2019 abgelaufen ist.

 

Am 22. August 2016 hat die Rekurrentin ihren Namen von B____
zu A____ geändert. Seit dem 26. August 2016 ist sie unter anderem mit dem Ziel,
zu ihrer eigenen, auch geschlechtlichen Identität zu finden, in psychologischer
Behandlung, und seit dem 22. Januar 2018 am Universitätsspital Basel,
Schwerpunkt Geschlechtervarianz, auch in medizinischer Behandlung.

 

Im Rahmen der Opferhilfe brachte der Kanton Bern die
Rekurrentin am 8. Februar 2019 aufgrund hängiger Strafverfahren betreffend
häusliche Gewalt im Frauenhaus in Basel unter, worauf sie am 22. März 2019 beim
Migrationsamt Basel-Stadt ein Gesuch um Wohnsitznahme im Kanton Basel-Stadt
stellte. Mit Verfügung des Migrations­amts (Bereich Bevölkerungsdienste und
Migration, BdM) vom 10. Januar 2020 wurde dieses Gesuchsverfahren aufgrund
einer damals hängigen Strafuntersuchung wegen unrechtmässigen Bezugs von
Leistungen einer Sozialversicherung oder der Sozialhilfe sistiert. Nach
erfolgter Verurteilung der Rekurrentin mit Strafbefehl der Staatsanwaltschaft
des Kantons Bern vom 18. März 2020 zu einer bedingten Geldstrafe von 60 Tagessätzen
zu CHF 30.– wurde die Sistierung aufgehoben. Zwischenzeitlich zog die Rekurrentin
aus dem Frauenhaus an die [...] in Basel.

 

Mit Verfügung vom 4. August 2021 wies das Migrationsamt des
Bereichs BdM das Gesuch der Rekurrentin um Wohnsitznahme im Kanton kostenfällig
ab und verpflichtete sie, den Kanton Basel-Stadt bis zum 26. August 2021
zu verlassen. Gegen diese Verfügung erhob die Rekurrentin mit Eingabe vom 16.
August 2021 Rekurs an das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD), mit dem sie
um Bewilligung des beantragten Kantonswechsels ersuchte. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie, es sei ihr für die Dauer des
departementalen Rekursverfahrens der Aufenthalt und Verbleib im Kanton
Basel-Stadt zu gewähren. Weiter beantragte sie die Bewilligung der
unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung. Mit Zwischenentscheid vom
13. September 2021 wies das JSD den Antrag der Rekurrentin auf Erlass
einer vorsorglichen Massnahme im Sinne der Bewilligung des Verbleibs der
Rekurrentin im Kanton Basel-Stadt während der Dauer des Verfahrens ab. Den
dagegen erhobenen Rekurs hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil VD.2021.241 vom
20. März 2022 gut und gestattete der Rekurrentin, während der Dauer des vor­instanzlichen
Verfahrens im Kanton Basel-Stadt zu verbleiben. 

 

Mit Entscheid vom 7. April 2022 setzte die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde
Basel-Stadt eine Beiständin für die Rekurrentin ein.

 

Mit Entscheid vom 3. Juni 2022 wies das JSD den Rekurs der
Rekurrentin in der Sache ab, wobei der Rekurrentin die unentgeltliche
Prozessführung gewährt worden ist.

 

Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 13.
Juni und 4. Juli 2022 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat,
welchen der Regierungspräsident mit Schreiben vom 20. Juli 2022 dem
Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen hat. Mit ihrem Rekurs beantragt die
Rekurrentin die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen
Entscheids des JSD vom 3. Juni 2022 und dessen Anweisung, ihr die
Wohnsitznahme im Kanton Basel-Stadt zu bewilligen. In verfahrensrechtlicher
Hinsicht beantragt die Rekurrentin, es sei ihr vorsorglich und vorläufig für
die Dauer des Verfahrens der Verbleib im Kanton Basel-Stadt zu gewähren und das
JSD anzuweisen, ihr eine provisorische Aufenthaltsbewilligung auszustellen.
Schliesslich beantragt sie die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege und
Verbeiständung. Mit Verfügung vom 1. August 2022 gewährte der
Instruktionsrichter der Rekurrentin die unentgeltliche Prozessführung und
gestattete ihr vorläufig, während der Dauer des Verfahrens im Kanton
Basel-Stadt zu verbleiben. Das JSD beantragt mit Vernehmlassung vom 11. August
2022 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu hat die Rekurrentin mit
Eingabe vom 25. August 2022 repliziert.

 

Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg unter
Beizug der Vor- und der Rekursakten ergangen. Die Einzelheiten und
Parteistandpunkte ergeben sich – soweit sie für das vorliegende Urteil von
Bedeutung sind – aus dem angefochtenen Entscheid sowie den nachfolgenden
Erwägungen.

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur
Beurteilung des vorliegenden Rekurses folgt aus dem Überweisungsbeschluss des
Regierungspräsidenten vom 20. Juli 2022 sowie § 42 des
Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Gemäss § 92 Abs. 1
Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das
Dreiergericht zum Entscheid berufen.

 

1.2      Die Rekurrentin ist als Adressatin des
angefochtenen Entscheids von der Abweisung ihres Gesuchs um Kantonswechsel
unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung
oder Abänderung. Sie ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs
legitimiert. Auf den rechtzeitig erhobenen und begründeten Rekurs ist daher
einzutreten.

 

1.3      Gemäss der Rechtsprechung zu § 46 Abs. 2
OG und § 16 Abs. 2 VRPG hat eine rekurrierende Partei ihren
Standpunkt in ihrer Rechtsmittelbegründung substantiiert vorzutragen und sich
mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinanderzusetzen. Das Verwaltungsgericht
prüft einen angefochtenen Entscheid nicht von sich aus unter allen in Frage
kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten
Beanstandungen. In diesem Sinn gilt das sogenannte Rügeprinzip (VGE VG.2019.1
vom 16. Oktober 2019 E. 1.3.2, VD.2018.40 vom 20. November 2018 E. 1.2,
VD.2017.23 vom 2. Mai 2017 E. 1.2, VD.2016.62 vom 30. September
2016 E. 1.2.1; Wullschleger/Schröder,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,
S. 277 ff., 305). 

 

1.4      Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet
sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach § 8 VRPG.
Demnach prüft das Gericht, ob die Vor­instanz den Sachverhalt unrichtig
festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das
öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr
zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (statt vieler: VGE VD.2014.110
vom 25. September 2014 E. 1.2).

 

2.

2.1      Gemäss
Art. 37 Abs. 3 des Ausländer- und Integrationsgesetzes (AIG; SR 142.20)
haben Personen mit Niederlassungsbewilligung Anspruch auf einen Kantonswechsel,
wenn keine Widerrufsgründe nach Art. 63 AIG vorliegen. Dabei muss der
jeweils vorliegende Grund den Widerruf konkret auch rechtfertigen, dieser also
verhältnismässig und zumutbar erscheinen (Tremp,
in: Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar AuG, Bern 2010, Art. 37
N 30; Bolzli, in: Spescha et
al. [Hrsg.], OFK-Migrationsrecht, 5. Auflage, Zürich 2019, Art. 37 N 8).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann die Bewilligung im neuen
Kanton daher nur verweigert werden, wenn ein Widerrufsgrund gegeben ist, der
eine Wegweisung aus der Schweiz rechtfertigen würde. Vom neuen Kanton sei
deshalb zu prüfen, ob ein Widerrufsgrund gegeben ist und eine Wegweisung aus
der Schweiz verhältnismässig wäre (BGer 2D_16/2015 vom 25. Oktober 2015 E. 3.2;
2D_19/2014 vom 2. Oktober 2014 E. 3.2). Es handle sich dabei um eine
hypothetische Frage (BGer 2C_2020 vom 9. Juli 2020 E. 3.2). Wird der
Kantonswechsel verweigert, so führt dies zur Wegweisung in den Ursprungskanton,
hat die Verweigerung doch nicht den Verlust der Bewilligung im alten Kanton zur
Folge (Bolzli, a.a.O., Art. 37
N 9, 14 f.).

 

2.2

2.2.1   Vorliegend ist es von den Vor­instanzen als
zumindest fraglich bezeichnet worden, ob namentlich aufgrund der langen
Aufenthaltsdauer der Rekurrentin in der Schweiz eine Wegweisung
verhältnismässig wäre. Die Vor­instanz erwog aber, dass wegen Integrationsdefiziten
der Rekurrentin eine sogenannte Rückstufung angeordnet werden könne, womit ihre
Niederlassungsbewilligung widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung
ersetzt würde (Art. 63 Abs. 2 AIG in der seit dem 1. Januar 2019 geltenden
Fassung).  

 

2.2.2   Wie das Bundesgericht erwogen hat, sollen die
Migrationsbehörden mit der Rückstufung bei einem Wegfall der
Integrationskriterien nach Erteilung der Niederlassungsbewilligung die
Möglichkeit erhalten, situationsgerechter und differenzierter zu handeln. Der
Rückstufung kommt dabei eine eigenständige, vom Widerruf der
Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung unabhängige Bedeutung zu. Mit ihr soll
erreicht werden, dass die betroffene Person zukünftig ihr Verhalten ändert und
sich besser integriert. Der Zweck der Rückstufung besteht darin, nicht oder nur
mangelhaft integrierte niedergelassene Personen, denen unter dem bisherigen
Recht die Niederlassungsbewilligung nicht hätte entzogen werden dürfen, auf
eine Aufenthaltsbewilligung zurückstufen zu können, um sie verbindlich an ihre
Integrationsverpflichtungen zu erinnern (BGer 2C_48/20121 vom 16. Februar
2022 E. 3.4.1). Damit soll ein ernsthaftes Integrationsdefizit beseitigt
werden, wobei den persönlichen Umständen Rechnung zu tragen ist (BGer 2C_222/2021
vom 12. April 2022 E. 3.2 m.V. auf BGE 148 II 1 E. 2.3.1, 2.4,
zur Publikation vorgesehen). Die Rückstufung setzt dabei ein aktuelles
Integrationsdefizit von einem gewissen Gewicht voraus (BGer 2C_48/‌2021
vom 16. Februar 2022 E. 5.1). Aufgrund der Unbefristetheit und
Bedingungsfeindlichkeit einer altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligung
(Art. 34 Abs. 1 AIG) muss bei einer Rückstufung in Beachtung des
Grundsatzes des Vertrauensschutzes an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes,
hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit angeknüpft werden (BGer 2C_222/2021
vom 12. April 2022 E. 3.3 m.H. auf BGE 148 II 1 E. 5.2 u. 5.3
sowie E. 6.3 u. 6.4, zur Publikation vorgesehen, sowie BGer 2C_96/2021 vom
19. Oktober 2021 E. 4.3). Dabei haben die Migrationsbehörden ihr Ermessen
einzelfallbezogen auszuüben und zur Vermeidung einer unzulässigen echten
Rückwirkung auf nach dem 1. Januar 2019 fortdauernde Integrationsdefizite von
einer gewissen Relevanz abzustellen; sie haben einem in diesem Sinn gewichteten
Kontinuitätsvertrauen bei ihrer Rechtsanwendung Rechnung zu tragen (BGer 2C_222/2021
vom 12. April 2022 E. 3.4 m.H. auf Kneer/Schindler,
Schutz des Kontinuitätsvertrauens in die Rechtsordnung bei Rückstufung und
Widerruf von Niederlassungsbewilligungen, in: Achermann et al. [Hrsg.],
Jahrbuch für Migrationsrecht 2019/2020, Bern 2020, S. 35 ff., 53; BGer 2C_48/20121
vom 16. Februar 2022 E. 3.). Vor dem 1. Januar 2019 eingetretene
Sachverhaltselemente dürfen aber gleichwohl mitberücksichtigt werden, um die
neue Situation im Lichte der bisherigen würdigen und in diesem Sinn die
Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits umfassend klären zu
können (vgl. BGer 2C_222/2021 vom 12. April 2022 E. 3.4 m.H. auf BGE 148
II 1 E. 5.3, zur Publikation vorgesehen). Schliesslich muss die
Rückstufung, wie jedes staatliche Handeln, verhältnismässig sein. Die Eignung,
Erforderlichkeit und Zumutbarkeit ist daher jeweils im Einzelfall zu prüfen und
zu begründen. 

 

2.2.3   Auch eine Rückstufung gemäss Art. 63 Abs. 2
AIG bildet somit nach dem Willen und der Systematik des Gesetzgebers einen
Widerruf der Niederlassungsbewilligung. Das Vorliegen eines Rückstufungsgrundes
kann daher ebenfalls zum Verlust des grundsätzlichen Anspruchs auf
Kantonswechsel als niedergelassene Person gemäss Art. 37 Abs. 3 AIG
führen. Da die Rückstufung aber zum Ersatz der Niederlassungsbewilligung führt,
ist mit den Erwägungen der Vor­instanz beim Vorliegen eines Rückstufungsgrundes
zu prüfen, ob die betroffene Person die Voraussetzungen für einen
Kantonswechsel für ausländische Personen mit Aufenthaltsbewilligung erfüllt.
Hierfür setzt Art. 37 Abs. 2 AIG voraus, dass sie nicht arbeitslos
ist und keine Widerrufsgründe gemäss Art. 62 AIG vorliegen. 

 

3.

3.1      Die Vor­instanz erwog, gemäss Art. 63 Abs. 2
in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1 lit. a und d AIG könnten die
Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder eine mangelhafte
Teilnahme am Wirtschaftsleben und am Erwerb der Bildung als
Integrationsdefizite einen Rückstufungsgrund bilden. Gemäss Art. 77a Abs. 1
der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE; SR 142.201)
liege eine Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung unter anderem
dann vor, wenn die betroffene Person gesetzliche Vorschriften und behördliche
Verfügungen missachte (lit. a) oder öffentlich-rechtliche oder
privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht erfülle (lit. b). Gemäss Art. 77e
Abs. 1 VZAE nehme eine Person am Wirtschaftsleben nach dem Grundsatz der
wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit teil, wenn sie die Lebenshaltungskosten
und Unterhaltsverpflichtungen durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen
Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht, deckten. Ausländerinnen und
Ausländer sollten in der Lage sein, für sich und ihre Familie aufzukommen, sei
dies durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter, auf die ein Anspruch
bestehe. Demgegenüber nehme nicht am Wirtschaftsleben teil, wer Sozialhilfe
beziehe (BGer 2C_430/2011 vom 11. Oktober 2011 E. 4.2). Bei einer
Behinderung, Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen könne
von der Teilnahme am Wirtschaftsleben abgesehen werden (vgl. 58a Abs. 2
AIG), wobei eine Krankheit eine ‘gewisse Schwere’ aufweisen und/oder über einen
längeren Zeitraum andauern und im schlimmsten Fall gar nicht (vollständig)
heilbar sein müsse (Weisungen AIG des Staatssekretariats für Migration Ziff. 3.3.1.5.1).
Diese rechtlichen Erwägungen der Vor­instanz werden von der Rekurrentin mit
ihrem Rekurs zu Recht nicht beanstandet.

 

3.2

3.2.1   Bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt hat
die Vor­instanz zunächst das Vorliegen eines Integrationsdefizits aufgrund der
Unterstützung der Rekurrentin durch die Sozialhilfe geprüft. Sie erwog dabei,
dass die Rekurrentin im Kanton Bern von der Gemeinde [...] ab dem 1. Juli 2016
bis zum 31. Juli 2019 von der Sozialhilfe mit einem Sozialhilfesaldo von CHF 79’338.50
habe finanziell unterstützt werden müssen. Seit dem 1. August 2019 sei die Rekurrentin
von der Sozialhilfe Basel-Stadt mit einem gegenwärtigen Saldo per 3. Mai 2022
von CHF 104’001.40 unterstützt worden. Entgegen der Auffassung der
Rekurrentin könne der bereits im Jahr 2006 erlittene Schlaganfall die zehn
Jahre später eingetretene Sozialhilfeabhängigkeit nicht begründen, denn die
Rekurrentin sei in der Zwischenzeit noch über Jahre berufstätig gewesen. Für Krankheiten,
aufgrund deren von einer Teilnahme am Wirtschaftsleben abgesehen werden könne,
werde eine ‘gewisse Schwere’ im Sinne von Art. 58a AIG verlangt. Diese
Schwere sei im Fall der Rekurrentin trotz der dokumentierten Arztzeugnisse
aufgrund der ebenfalls belegten Arbeitstätigkeiten nicht gegeben. Nicht ausser
Acht gelassen werden dürfe aber in diesem Zusammenhang die Problematik
bezüglich der Frage um die eigene Geschlechtsidentität der Rekurrentin. Gemäss
dem Arztzeugnis vom 23. April 2021 sei die Rekurrentin zwei von sadomasochistischer
Gewalt geprägte Beziehungen eingegangen. Daraus habe sie sich gemäss Aktenlage
nachhaltig loslösen können. Sie habe sich insgesamt durchaus in schwierigen
persönlichen Umständen befunden und befinde sich aufgrund der psychischen und
physischen Probleme im Zusammenhang mit ihrer Geschlechtsumwandlung wie auch
aufgrund der erlittenen Gewalt in den beiden erwähnten Beziehungen teilweise
noch immer darin. Die Vor­instanz liess es aber offen, ob diesbezüglich derart
schwierige persönliche Umstände vorlägen, dass bei der Rekurrentin vom Vorwurf
der ungenügenden Teilnahme am Wirtschaftsleben (im Sinne von Art. 58a Abs. 2
AIG) abgesehen und ihr deshalb die fehlende wirtschaftliche
Selbsterhaltungsfähigkeit aufgrund des jahrelangen Sozialhilfebezugs nicht
vorgeworfen werden könne. 

 

3.2.2   Die Vorinstanz stützte die von ihr bejahten
Voraussetzungen für eine Rückstufung gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG
vielmehr darauf, dass das Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung nicht erfüllt sei. Sie verwies dabei auf die mehrfachen
Verurteilungen der Rekurrentin. So sei sie mit Strafbefehlen der
Staatsanwaltschaft des Kantons Bern, Region Berner Jura-Seeland, vom 19.
Oktober 2015 resp. 7. Januar 2016 wegen Nichtabgabe von Ausweisen und/oder
Kontrollschildern zu bedingten Geldstrafen von je fünf Tagessätzen à CHF 50.–
sowie zu Bussen von je CHF 200.– verurteilt worden. Mit Strafbefehl
derselben Staatsanwaltschaft vom 18. Juli 2017 sei sie wegen Förderung der
rechtswidrigen Ein-/Ausreise oder des rechtswidrigen Aufenthalts zu einer
bedingt vollziehbaren Geldstrafe von 16 Tagessätzen à CHF 30.– sowie
einer Busse von CHF 120.– verurteilt worden. Schliesslich verwies die Vor­instanz
auf ihre Verurteilung wegen Betrugs mit Strafbefehl dieser Staatsanwaltschaft
vom 18. März 2020 zu einer bedingt vollziehbaren Geldstrafe von 60 Tagessätzen
à CHF 30.–. Hinzu kämen unzählige, nicht bezahlte Bussen aus den Jahren
2016 und 2017 wegen Verstössen gegen das Strassenverkehrsgesetz sowie wegen
Schwarzfahrens, welche in eine Ersatzfreiheitsstrafe umgewandelt und von ihr
während 33 Tagen bis zum 18. November 2018 verbüsst worden seien. Aufgrund
dieser zahlreichen Verstösse gegen die geltende Rechtsordnung sei erstellt,
dass bei der Rekurrentin kein einwandfreier Leumund vorliege, wie dies im
Rahmen der Integrationskriterien gefordert werde. Insbesondere falle die
Verurteilung wegen Betrugs der Sozialhilfe ins Gewicht, handelt es sich hier
doch um eine sogenannte Katalogtat, welche grundsätzlich mit einer
Landesverweisung geahndet werde, auch wenn im konkreten Fall aufgrund des
Vorliegens eines Härtefalls hiervon abgesehen worden sei.

 

Weiter verwies die Vor­instanz auf eine massive Verschuldung
der Rekurrentin. Gemäss dem Auszug aus dem Betreibungsregister des
Betreibungsamts Seeland des Kantons Bern vom 15. März 2021 habe sie neben sechs
offenen Betreibungen über einen Gesamtbetrag von CHF 14’337.70 66 nicht
getilgte Verlustscheine über CHF 89’365.91 aufgewiesen. Ihre letzte
Betreibung datiere zwar vom 3. Juni 2019. Nach ihrem Umzug im Kanton
Basel-Stadt sei sie jedoch mit einer sogenannten Fachadresse geführt worden und
könne nun auch hier betrieben werden. Daher sei sie nun per 18. Mai 2022
zwischenzeitlich auch im baselstädtischen Betreibungs- und
Verlustscheinregister mit acht Betreibungen über CHF 8’085.30 aus den
Jahren 2021 und 2022 sowie acht offenen Verlustscheinen über CHF 8’866.40
verzeichnet. Zudem habe die Rekurrentin in den Jahren 2019 und 2020 auch
Steuerschulden generiert. Ihre Verschuldung über gesamthaft CHF 98’232.31
in Form von Verlustscheinen sowie Betreibungen über mehr als CHF 20'000.–
sei ohne weiteres als erheblich zu qualifizieren. Soweit sie ihre
Schuldenwirtschaft auf das Verhalten ihrer Lebenspartner zurückführe, sei sie
hierfür jeden Beweis schuldig geblieben. Es sei auch nicht nachvollziehbar und
werde auch nicht substantiiert, weshalb ihr die Steuerschulden aus der
gemeinsamen Zeit mit ihrem eingetragenen Partner nicht vorgeworfen werden könnten.
Ihre Lebenshaltungskosten seien durch ihre Erwerbseinkünfte, Kranken- oder
Arbeitslosentaggelder oder aber durch die finanzielle Unterstützung von der
Sozialhilfe jederzeit finanziell gesichert gewesen. Dennoch habe sie sich
parallel dazu massiv verschuldet. Sie habe offenbar ihre Ausgaben nicht auf das
Notwendige beschränkt und über ihre Verhältnisse gelebt. Ein nachvollziehbarer
Grund sei hierfür auch unter Berücksichtigung ihres Gesundheitszustandes nicht
ersichtlich. Ihr Wiedererwägungsgesuch für ihre Steuerschulden sei löblich,
erfolge aber erst sehr spät und unter dem Eindruck des ausländerrechtlichen
Rekursverfahrens, weshalb es nicht zu ihren Gunsten berücksichtigt werden
könne. Sie habe auch über beratende Unterstützung verfügt und sei durchaus in
der Lage gewesen, sich um ihre finanziellen Belange zu kümmern. Auch ihre mit
Entscheid der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde Basel-Stadt (KESB) vom 7.
April 2022 erfolgte Verbeiständung mit Verwaltung ihres Einkommens und
Erledigung ihrer Zahlungen ändere diesbezüglich nichts, da ihrem engen Umfeld
zweifellos aufgefallen wäre, wenn eine Verbeiständung bereits früher notwendig
gewesen wäre. Somit sei erstellt, dass der Rekurrentin ihre Verschuldung
anzulasten sei.

 

3.2.3   Zusammenfassend schloss die Vor­instanz
daraus, dass die Rekurrentin aufgrund ihrer mehrfachen Verurteilungen, aber
insbesondere aufgrund der erheblichen Verschuldung, welche sie parallel zum
Sozialhilfebezug in vorwerfbarer Weise und damit mutwillig angehäuft habe, das
Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
gemäss Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG nicht erfülle. Damit seien die
Voraussetzungen für das – am 1. Januar 2019 eingeführte – Institut der Rückstufung
erfüllt. Da dies einem Widerruf der Niederlassungsbewilligung gleichkomme (Art. 63
Abs. 2 AIG), bestehe kein Anspruch auf einen Kantonswechsel nach Art. 37
Abs. 3 AIG.  

 

3.3

3.3.1   Dem hält die Rekurrentin zunächst entgegen,
dass die Invalidenversicherung (IV) aufgrund ihrer Anmeldung vom 20. März 2020
ihre gesundheitliche Lage und einen allfälligen Rentenanspruch abkläre. Die IV
habe nur deshalb eine Integrationsmassnahme beim Integrationsbetrieb C____ finanziert,
weil sie gemäss den bisherigen Abklärungen eine gesundheitliche, die Arbeitsfähigkeit
der Rekurrentin einschränkende Beeinträchtigung angenommen habe. Vor diesem
Hintergrund sei die Schlussfolgerung der Vor­instanz, es liege keine Krankheit
mit der geforderten ‘gewissen Schwere’ im Sinne von Art. 58a AIG vor, und
der daraus folgende Vorwurf der ungenügenden Teilnahme am Wirtschaftsleben nicht
haltbar und stelle eine Kompetenzüberschreitung dar. Weiter rügt die
Rekurrentin, dass der sie behandelnde Psychiater, Dr. D____, ihre von der
erlittenen häuslichen Gewalt geprägte Situation sicher besser einzuschätzen
wisse und darüber ausführlich berichtet habe. Zudem seien ihre Aufenthalte in
diversen Frauenhäusern dokumentiert.

 

Wie es sich damit verhält, kann wiederum offengelassen
werden. Wie ausgeführt hat die Vor­instanz explizit offengelassen, ob ihr der
Bezug von Sozialhilfeleistungen aufgrund ihrer schwierigen persönlichen
Umstände vorgeworfen werden könne. Sie hat ihr den Bezug von
Sozialhilfeleistungen und ihre fehlende Fähigkeit, ihre Lebenshaltungskosten
mit eigenen Mitteln zu decken, somit gerade nicht als Integrationsdefizit im
Sinne von Art. 77e Abs. 1 VZAE vorgeworfen.

 

3.3.2   Mit Bezug auf ihre strafrechtlichen
Verurteilungen verweist die Rekurrentin auf ihre hochproblematischen
Partnerschaften. Auch ihr behandelnder Psychiater habe geschildert, unter welch
unerträglichem Druck sie in ihren Partnerschaften gestanden habe. Sie sei unter
erheblichem Druck gestanden, gedemütigt und gezwungen worden, ihr Einkommen dem
ehemaligen Lebenspartner auszuhändigen, diesen trotz fehlender
Aufenthaltsbewilligung bei sich aufzunehmen sowie seine Kosten zu übernehmen.
Wie es sich damit verhält, kann letztlich offenbleiben. Die Rekurrentin zeigt
nicht auf, in welchem Verhältnis ihre Verurteilung konkret mit ihren
Partnerschaften zusammengehangen haben. Auch aus der von ihr angerufenen
Bestätigung von Dr. D____ vom 23. April 2021 ergibt sich bloss, dass sie
lange unter Störungen der Persönlichkeitsentwicklung gelitten habe, weshalb sie
ein entsprechend chaotisches Leben mit geringer Frustrationstoleranz und
Impulskontrolle geführt habe. Sie habe sich wiederholt in klar sadomasochistischen
Beziehungen vorgefunden, wo sie zum Opfer von häuslicher Gewalt geworden sei.
Zum sadomasochistischen Modell habe auch gehört, dass alles, was mit sozialen
Pflichten und Behörden zu tun gehabt habe, einem «sadistischen Täter»
zugeschrieben worden sei, was ihr damaliger Partner natürlich noch unterstützt
habe (Vorakten Migrationsamt, act. 8/2, S. 429 f.). Daraus ergibt
sich aber kein hinreichender Konnex ihrer Persönlichkeitsstörung zu ihrer
Delinquenz. 

 

Zu beachten ist aber, dass nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
die Kompetenz der Migrationsbehörden zum Widerruf der Niederlassungsbewilligung
entfällt, wenn ein Strafgericht in einem Urteil für seit dem 1. Oktober 2016
begangene Taten aufgrund eines Härtefalls von der Landesverweisung abgesehen
hat (Art. 66a Abs. 2 des Strafgesetzbuchs [StGB, SR 311.0]) und dabei
im Rahmen einer Gesamtwürdigung auch die vor diesem Datum begangenen Delikte
einbezogen hat (BGer 2C_945/‌2019 vom 15. Januar 2020 E. 2.2.1 m.H.
auf BGE 146 II 1 E. 2). Hingegen bleiben die Migrationsbehörden
zuständig, wenn im Rahmen von Verurteilungen für ab dem 1. Oktober 2016
begangene Delikte eine Landesverweisung gar nicht geprüft wurde und demzufolge
auch keine Härtefall-Gesamtwürdigung erfolgte, zumal wenn eine solche
Verurteilung auf dem Wege des Strafbefehls ergeht, der ohnehin keine
Landesverweisung vorsehen kann (BGer 2C_945/2019 vom 15. Januar 2020 E. 2.2.1
m.H. auf Art. 352 Abs. 2 StPO e contrario; BGer 2C_628/2019 vom
18. November 2019 E. 7.4 und 2C_358/2019 vom 18. November 2019 E. 3.4).

 

Es ist unbestritten, dass die Staatsanwaltschaft des Kantons
Bern, Berner Jura-Seeland, mit Strafbefehl vom 18. März 2020 bei der
Verurteilung wegen Sozialhilfebetruges aufgrund der Annahme eines Härtefalls
auf eine Landesverweisung gemäss Art. 66a Abs. 2 StGB verzichtet hat.
Gemäss dem Strafregistereintrag (Vorakten Migrationsamt, act. 8/2, S. 344)
liegen dieser Verurteilung Taten aus den Jahren 2017 und 2018 zu Grunde. Die
Staatsanwaltschaft hat auf eine Anklage verzichtet und im Strafregister
explizit einen Härtefall nach Art. 66a Abs. 2 StGB eintragen lassen. Mit diesem
Strafbefehl wurde die Rekurrentin zu einer Teilzusatzsatzstrafe zu ihrer
Verurteilung vom 18. Juli 2017 wegen Förderung der rechtswidrigen Ein-/‌Ausreise
oder des rechtswidrigen Aufenthalts verurteilt (vgl. Strafregistereintrag sowie
die Verfügung des Migrationsamts vom 4. August 2021 E. 3.3, Vorakten
Migrationsamt, act. 8/2, S. 344, 492), weshalb diese Verurteilung bei der
Prüfung des Härtefalls mitberücksichtigt worden ist. Die beiden Verurteilungen
wegen Nichtabgabe von Ausweisen und/oder Kontrollschildern müssen im
migrationsrechtlichen Zusammenhang für sich betrachtet als Bagatellen beurteilt
werden. Dies gilt auch für die weiteren Bussen wegen Strassenverkehrsdelikten
wie Parkbussen gemäss dem Eintritt Stammblatt des Regionalgefängnis Biel vom
16. Oktober 2018 (Vorakten Migrationsamt, act. 8/2, S. 272 ff.),
welche zudem allesamt vor dem 1. Januar 2019 datieren.

 

3.3.3   Die Rekurrentin bestreitet ihre massive
Verschuldung nicht. Sie verweist aber auf die mittlerweile erfolgte Einsetzung
einer Beiständin durch die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde, welche sich
eine Übersicht zu verschaffen und, wo möglich, für Abhilfe zu sorgen habe.
Diese Einsetzung einer Beistandschaft zeige, dass die Rekurrentin für die
selbständige Erledigung ihrer finanziellen und administrativen Angelegenheiten offensichtlich
nicht in der Lage sei. 

 

Wie die Vor­instanz zutreffend erwog, genügt
Schuldenwirtschaft für sich allein nicht zur Begründung eines schwerwiegenden
Verstosses gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 63
Abs. 1 lit. b AIG. Es bedarf vielmehr des erschwerenden Merkmals der
Mutwilligkeit. Blosse Liederlichkeit rechtfertigt einen solchen Widerruf
demnach nicht. Die Verschuldung muss vielmehr selbst verschuldet und
qualifiziert vorwerfbar sein (BGer 2C_997/2013 vom 21. Juli 2014 E. 2.2,
2C_273/2010 vom 6. Oktober 2010 E. 3.3). Erforderlich ist ein erheblicher
Ordnungsverstoss, der aber auch in einer qualifizierten Leichtfertigkeit liegen
kann (vgl. BGer 2C_573/2019 vom 14. April 2020 E. 2.2, 2C_724/2018
vom 24. Juni 2019 E. 3.1, 2C_789/2017 vom 7. März 2018 E. 3.3.1). Die
Mutwilligkeit setzt mithin ein von Absicht, Böswilligkeit oder qualifizierter
Fahrlässigkeit getragenes Verhalten voraus (BGer 2C_573/2019 vom 14. April
2020 E. 2.2, 2C_789/2017 vom 7. März 2018 E. 3.3.1; VGE VD.2020.95
vom 8. Januar 2021 E. 4.2).

 

Die Rekurrentin bestreitet, über ihren Verhältnissen gelebt
und sich mutwillig verschuldet zu haben. Sie verweist dabei auf ihre
problematischen Paarbeziehungen und macht geltend, dass sich ihr Aufenthalt in
Basel trotz helfendem Umfeld als ausserordentlich hürdenreich gestaltet habe.
Entgegen der Auffassung der Vor­instanz habe weder die Heilsarmee noch ihre
Vertreterin sie diesbezüglich unterstützen können.

 

Zu beachten ist diesbezüglich, dass die noch vor ihrer
Übersiedlung nach Basel im Kanton Bern entstandene Verschuldung in
intertemporaler Hinsicht nur dann von Bedeutung erscheint, als daraus auf ein
aktualisiertes, hinreichend gewichtiges und somit fortbestehendes
Integrationsdefizit geschlossen werden kann (vgl. oben E. 2.2.2). Dabei
ist festzustellen, dass die Rekurrentin mittlerweile mit Entscheid vom 7. April
2022 erwachsenenschutzrechtlich verbeiständet worden ist. Die Kindes- und
Erwachsenenschutzbehörde hat dabei festgestellt, ihre Abklärungen hätten
ergeben, dass die Rekurrentin aufgrund ihrer psychischen Einschränkungen nicht
in der Lage sei, ihre finanziellen und administrativen Angelegenheiten
ausreichend und in ihrem eigenen Interesse zu erledigen. Sie habe zwar mit der
Sozialhilfe Basel-Stadt, der Beratungsstelle der Stiftung Rheinleben und mit
ihrem Psychiater ein professionelles Helfersystem. Dieses sei aber nicht in der
Lage, die notwendige Unterstützung in allen erforderlichen Angelegenheiten zu
leisten (act. 10/3). Entgegen der Auffassung der Vor­instanz kann daraus aber
nicht geschlossen werden, dass die Rekurrentin bis zu diesem Zeitpunkt noch in
der Lage gewesen ist, ihren finanziellen Belangen eigenständig nachzukommen. Es
bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der genannte Schwächezustand
krankheits- oder unfallbedingt plötzlich aufgetreten ist. Es ist daher davon
auszugehen, dass er sich bereits vor dem Entscheid der Kindes- und
Erwachsenenschutzbehörde manifestiert hat. Zwar konnte etwa mit Hilfe der
Stiftung Rheinleben eine Wiedererwägung der im Kanton Bern amtlich veranlagten
Steuern in die Wege geleitet werden. Wie die Erwachsenenschutzbehörde aber
festgestellt hat, deckte diese Begleitung den Unterstützungsbedarf der
Rekurrentin nur partiell. Insgesamt bestehen daher nicht ausreichende
Anzeichen, dass die seit ihrem Umzug nach Basel unter der Geltung des neuen
Rechts ab Januar 2019 aufgetretene Verschuldung im Sinne der beschriebenen
Rechtsprechung als mutwillig bezeichnet werden kann.

 

3.4      Daraus folgt, dass die im Verfahren betreffend
Kantonswechsel hypothetisch zu beantwortende Frage, ob ein Widerrufsgrund
gemäss Art. 63 Abs. 1 AIG besteht, welcher eine Rückstufung gemäss Art. 63
Abs. 2 AIG rechtfertigen würde, verneint werden muss. Liegt aber kein
Widerrufsgrund gemäss Art. 63 AIG vor, so hat die Rekurrentin aufgrund
ihrer Niederlassungsbewilligung Anspruch auf den beantragten Kantonswechsel.

 

4.

Daraus folgt, dass der Rekurs gutzuheissen und die Sache zur
Bewilligung des Kantonswechsels an das Migrationsamt des Bereichs BdM zurückzuweisen
ist.

 

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten
zu erheben und ist der Vertreterin der unentgeltlich prozessierenden
Rekurrentin zu Lasten der Vor­instanz eine Parteientschädigung zuzusprechen.
Der mit ihrer Honorarnote vom 9. September 2022 belegte Aufwand von 13
Stunden und 50 Minuten erscheint angemessen und ist zum geltend gemachten Tarif
von CHF 200.– zu vergüten. Hinzu kommen die geltend gemachten Auslagen
sowie die Mehrwertsteuer von 7,7% auf dem Honorar von CHF 2’766.65 und den
Auslagen von CHF 68.80. 

 

 

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

 

://:        Der Rekurs wird gutgeheissen und der
Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 3. Juni 2022 sowie die
Verfügung des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration, Migrationsamt, vom 4.
August 2021 werden aufgehoben. Die Sache wird zur Bewilligung des
Kantonswechsels an den Bereich Bevölkerungsdienste und Migration,
Migrationsamt, zurückgewiesen.

 

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden
keine Gerichtskosten erhoben.

 

Zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege
wird der Rechtsvertretung der Rekurrentin, [...], für das
verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren ein Honorar von CHF 2'766.65, zuzüglich
Auslagen von CHF 68.80 und 7,7 % MWST von CHF 218.35, aus der
Gerichtskasse ausgerichtet. 

 

Mitteilung an:

-      
Rekurrentin

-      
Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt

-      
Regierungsrat Basel-Stadt

-      
Staatssekretariat für Migration (SEM)

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Der Gerichtsschreiber

 

 

Dr. Urs Thönen

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.