# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 16211b40-e766-5807-91c3-ba598fb81420
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_1a_01_72.pdf
**Docket/Reference:** ac_1a_01_72.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_1a_01_72.pdf

## Full Text

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU CANTON DE FRIBOURG 

Ière COUR ADMINISTRATIVE 

Séance du 28 août 2002 

Statuant sur le recours interjeté le 18 août 2001 
(1A 01 72) 

par 

L'ASSOCIATION ECOLE ST-NICOLAS , Rue des Alpes 22, à Fribourg, agissant par 
son Président, Stefan Merckelbach, à Fribourg, 

contre 

la décision rendue le 21 juin 2001 par le Préfet du district de la Sarine; 

(Admission des élèves de l'école privée 
aux activités extrascolaires de la Ville de Fribourg) 

 
 
 
 
 
 
 
 
 - 2 -

C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

B. 

C. 

L'Ecole  St-Nicolas,  à  Fribourg,  est  une  école  privée  qui  dispense 
l'enseignement  à  tous  les  niveaux  primaires.  Pour  l'année  scolaire  2000-
2001,  vingt-quatre  élèves  ont  été  inscrits,  dont  près  de  la moitié habitent la 
Ville de Fribourg. 

A  la  demande  du  Comité  directeur  de  l'Ecole-St-Nicolas,  le  Conseil 
communal de la Ville de Fribourg (ci-après: le conseil communal) a confirmé, 
par  décision  du  26  septembre  2000,  que  l'inscription  au  sport  scolaire 
facultatif  et  aux  activités  culturelles  extrascolaires  organisés  par  la  Ville  de 
Fribourg  était  réservée  aux  élèves  des  écoles  publiques  de  la  commune  et 
que,  partant,  les  élèves  de  l'Ecole  St-Nicolas  ne  peuvent  pas  prétendre  y 
participer, même s'ils habitent dans la commune. 

l'Association  Ecole  Saint-Nicolas 

(ci-après: 
Contre  cette  décision, 
l'Association)  a  formé  recours  auprès  du  Préfet  de  la  Sarine  (ci-après:  le 
préfet), par écrit posté le 13 octobre 2000. Selon elle, la discrimination entre 
les  élèves  domiciliés  à Fribourg qui fréquentent l'école publique et ceux qui 
suivent  un  enseignement  privé  ne  repose  sur  aucune  base  légale.  Au 
demeurant, elle viole le droit constitutionnel qui ancre désormais le principe 
selon lequel les activités extrascolaires des enfants sont favorisées par des 
mesures cantonales ainsi que par la Confédération. Le refus d'admettre les 
élèves  des  écoles  privées  aux  activités  organisées  par  la  commune  est  en 
outre  manifestement  arbitraire  et  contraire  au  principe  de  l'égalité  de 
traitement, non seulement entre les élèves de la ville, mais également entre 
leurs parents, tous contribuables. 

D.   

Par décision du 21 juin 2001, le préfet a rejeté ce recours. Il a constaté que 
la  recourante  ne  peut  pas  se  prévaloir  des  dispositions  fédérales  pour 
revendiquer  un  droit  des  élèves  des  classes  privées  de  participer  aux 
activités extrascolaires organisées par la commune; en particulier, s'agissant 
du  sport  extrascolaire,  le  droit  fédéral  donne  aux  écoles  la  faculté  de 
l'organiser, non pas aux collectivités publiques qui les supportent. Enfin, les 
art.  8  et  11  du  règlement  du  22  mars  1993  des  écoles  enfantines  et 
primaires  de  la  Ville  de  Fribourg  (ci-après  :  le  règlement)  constituent  une 
base légale suffisante à l'organisation de telles activités en faveur des élèves 

E. 

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de  l'école  publique.  Le  préfet  a  également  rejeté  le  grief  d'inégalité  de 
traitement  entre  les  contribuables,  en  rappelant  que  les  parents  qui 
choisissent  d'envoyer  leurs  enfants  dans  une  école  privée  sont  ensuite 
tributaires du programme de cette école. 

Par  mémoire  du  24  août  2001,  l'Association  a  formé  recours  auprès  du 
Tribunal  administratif  contre  la  décision  préfectorale,  en  concluant  à  son 
annulation  et  à  ce  que  les  élèves  de  l'Ecole  St-Nicolas  soient  admis  à 
participer aux activités extrascolaires de la Ville de Fribourg. A l'appui de son 
recours,  l'Association  réitère  que  la  restriction  d'accès  des  élèves  aux 
activités  extrascolaires  organisées  par  la  commune  de  leur  domicile  n'est 
fondée  sur  aucune  base  légale  cantonale  ou  communale.  Ainsi,  selon  elle, 
ces  activités    entrent  indiscutablement  dans  la  catégorie  des  systèmes  de 
prestations  mis  en  place  par  une  collectivité  publique  en  faveur  de  ses 
administrés, prestations qui doivent être offertes sans arbitraire ni inégalités 
de  traitement.  Or,  les  activités  scolaires  et  extrascolaires  étant  deux 
catégories distinctes de prestations étatiques, on ne saurait prétendre qu'en 
renonçant  à  l'école  publique,  les  parents  renoncent  simultanément  aux 
activités  extrascolaires;  face  à  ces  dernières,  tous  les  enfants  de  la 
commune  doivent  être  égaux.  Dès  lors,  il  n'est  pas admissible d'établir une 
distinction fondée sur le caractère public ou privé de l'école fréquentée pour 
déterminer  l'accès  aux  activités  extrascolaires.  Une  telle  distinction  -  qui 
relève de la simple commodité administrative -  revient à traiter de manière 
différente  des  enfants  de  la  même  commune  et  constitue  une  inégalité  de 
traitement.  Elle  est  également  contraire  au  principe  de  la  proportionnalité, 
dans  la  mesure  où  l'admission  de  tous  les  enfants  en  âge  de  scolarité 
domiciliés  en  Ville  de  Fribourg  ne  serait  pas  de  nature  à  engendrer  des 
difficultés  particulières  dans  l'organisation  des  activités  extrascolaires.  Au 
demeurant,  les  parents,  contribuables  de  la  commune,  sont  lésés  par  ce 
refus,  alors  pourtant  qu'ils  permettent  à  la  collectivité  de  faire  des 
économies,  en  scolarisant  à  leurs  frais  leurs  enfants  dans  des  classes 
privées. 

La recourante a requis par ailleurs, à titre préalable, le prononcé de mesures 
provisionnelles,  tendant  à  ce  que  les  élèves  inscrits  pour  l'année  scolaire 
2001-2002 à l'Ecole St-Nicolas et domiciliés en Ville de Fribourg aient accès 
aux activités extrascolaires de la commune dès le 23 août 2001. 

F. 

Par décision du 28 août 2001, le Tribunal administratif a rejeté cette requête, 
estimant que l'intérêt privé de la recourante à obtenir immédiatement le droit 
d'accès  qu'elle  revendique  -  et  qui  est  nié  par  les  autorités  communale  et 
préfectorale - ne saurait prévaloir sur l'intérêt public de la Ville de Fribourg à 
réglementation  communale  en  vigueur, 
gérer,  conformément  à 

la 

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l'organisation des cours extrascolaires, dont le programme devait débuter le 
3 septembre 2001. 

G. 

Le  conseil  communal  et  le  préfet  se  sont  déterminés  sur  le  recours, 
respectivement le 29 et le 27 août 2001, et en ont proposé le rejet. 

L'Association  a  formulé  ses  contre-observations,  le  27  septembre  2001,  en 
confirmant les conclusions de son recours. 

En droit: 

1.  a)  Formé  contre  une  décision  prise  par  le  préfet,  le  présent  recours  est 
recevable en vertu de l'art. 114 let. c du code de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1). 

Interjeté le 24 août 2001 contre une décision du 21 juin 2001, le recours l'a 
en outre été dans le délai et les formes prescrits (art. 30 al. 2 et art. 79 à 89 
CPJA). 

b) 

Il  ressort  de  ses  statuts  que  l'Association  Ecole  Saint-Nicolas  répond  aux 
exigences  énoncées  à  l'art.  60  du  Code  civil  suisse  (CC;  RS  210).  En  tant 
que personne morale, elle est dès lors habilitée à représenter ses membres 
et à agir par elle-même devant le Tribunal administratif (art. 12 CPJA). 

Partant le recours est recevable à la forme. 

c)  Selon  l'art.  77  CPJA,  le  recours  devant  le  Tribunal  administratif  peut  être 
formé  pour  violation  du  droit,  y  compris  l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir 
d'appréciation  (let.  a)  et  pour  constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits 
pertinents  (let.  b).  En  revanche,  à  défaut  d'habilitation  légale  expresse,  le 
Tribunal  administratif  ne  peut  pas  revoir  en  l'espèce  l'opportunité  de  la 
décision attaquée (art. 78 al. 2 CPJA). 

2.  a)  Selon  l'art.  62  al.  1er  de  la  Constitution  fédérale  (Cst.;  RS  101),  l'instruction 
publique est du ressort des cantons. Les écoles relèvent de la compétence 
exclusive  des  cantons,  qui  organisent  et  financent  les  écoles  publiques  de 
manière  autonome  (Message  du  Conseil  fédéral  du  20 novembre 1996, FF 
1997  I  2381).  La  collectivité  publique  compétente  exécute  en  principe 
directement  la  tâche  publique  d'instruction  et  d'éducation  relevant  de  son 

 
 
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entière responsabilité et en surveille l'exécution (M. BORGHI, Commentaire de 
la Constitution fédérale de 1894, vol. 2, 1988, ad art. 27 aCst). Toutefois, la 
délégation sous forme de déconcentration géographique relève d'une longue 
tradition,  étant  entendu  qu'il  n'est  pas  possible  à  l'Etat  de  gérer  ses  tâches 
scolaires  au  moyen  de  l'administration  centrale  (cf.  L.  RECORDON,  Le  statut 
de l'élève en droits fédéral et vaudois, Lausanne 1988, p. 42). 

Au  niveau  cantonal,  l'art.  17  de  la  Constitution  du  canton  de  Fribourg  (Cst. 
FR.; RSF 10.1) énonce que l'Etat a la haute surveillance de l'éducation et de 
l'instruction publiques, qui sont organisées et dirigées dans un sens religieux 
et  patriotique.  Concrétisant  ce  principe,  la  loi  scolaire  (LS;  RSF  411.0.1) 
confère  aux  communes  la  tâche  de  pourvoir  à  ce  que  tout  enfant  reçoive 
l'instruction obligatoire et puisse recevoir l'instruction préscolaire (art. 53 LS). 
Ainsi, cet article délègue aux communes la tâche d'assurer le service public 
de  l'école  et  de  veiller  à  ce  que  ce  service  fonctionne  bien  (BGC  1984,  p. 
379, ad art. 53).  Les communes sont tenues d'avoir une école et de veiller à 
son bon fonctionnement (art. 54 al. 1 LS). L'art. 54 LS précise que dans leur 
activité  de  gestion,  les  communes  doivent  notamment  édicter  un  règlement 
scolaire  (let.  a),  lequel  doit  être  approuvé  par  la  Direction  de  l'instruction 
publique et des affaires culturelles (cf. art. 59 al. 2 LS et  149 al. 3 de la loi 
sur les communes; LCo; RSF 140.1). 

b)  Compétentes  pour  organiser  l'année  scolaire  (art.  54  al.  2  let.  f  LS),  les 
communes  sont  autonomes  dans  l'exercice  de  leurs  attributions.  Elles  sont 
certes  tenues  de  respecter  les  exigences  minimales  imposées  par  le  droit 
fédéral  et  cantonal  et,  en  particulier,  de  dispenser  les  matières  de 
l'enseignement  obligatoire  dans  le  cadre  de  l'horaire  hebdomadaire  fixé. 
Néanmoins, et contrairement à l'avis de la recourante, rien ne les empêche 
d'élargir  le  champ  de  leurs  prestations,  notamment  en  organisant  des 
activités  facultatives  sous forme de cours et de leçons complémentaires au 
programme officiel, d'études surveillées, de cours de rattrapage ou de repas 
à  l'école,  notamment.  En  effet,  aucune  disposition  de  la  loi  scolaire  -  ni 
aucune  autre  base  légale  cantonale  ou  fédérale  -  n'exclut  ni  ne  restreint  le 
droit  des  organes  scolaires  locaux  d'organiser,  de  manière  autonome,  un 
programme  complémentaire  facultatif,  en  dehors  de  l'horaire  hebdomadaire 
obligatoire.  

c)  Pour  ces  motifs,  l'autorité  de  céans  constate  que  le  système  scolaire 
fribourgeois, tel qu'instauré par la loi scolaire dans le respect des exigences 
fédérales,  n'exclut  nullement 
l'école 
d'activités  non  obligatoires  qui  s'inscrivent  hors  de  l'horaire  hebdomadaire 
des leçons. 

l'organisation  dans 

le  cadre  de 

 
 
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3.  a)  La  recourante  avance  par  ailleurs  qu'il  incombe  à chaque école d'organiser 
des  activités  extrascolaires  réservées  à  ses  seuls  élèves,  et  non  pas  à  la 
commune, dont les prestations doivent s'adresser à tous ses contribuables, 
dans le respect de l'égalité de traitement. 

Le législateur fribourgeois a défini le cercle scolaire comme arrondissement 
pour la création et la gestion d'une école enfantine, d'une école primaire ou 
d'une  école  du  cycle  d'orientation  (art.  55  LS).  Un  cercle  scolaire  peut  être 
composé  d'une  ou  de  plusieurs  communes  (cf.  art.  56  LS).  Dans  la 
répartition  territoriale  de  l'école,  telle  que  conçue par la loi scolaire, chaque 
cercle  scolaire  a  sa  propre  organisation  locale  (BGC  1994  I  p.  379,  ad  art. 
54). Lorsque le cercle scolaire est constitué d'une seule commune, la gestion 
de  l'école  relève  de  l'assemblée  communale  ou  du  conseil  général  (let.  a), 
du  conseil  communal  (let.  b)  et  de  la  commission  scolaire  (let.  c).  Plus 
particulièrement à l'école communale de Fribourg, la gestion des écoles est 
placée  sous  la  responsabilité  du  conseiller  communal,  directeur des Ecoles 
et président de la commission scolaire (cf. art. 2 al. 1er du règlement).  

b)  Ainsi,  et  contrairement  aux  allégations  de  la  recourante,  l'établissement 
scolaire  n'est  pas  une  autorité  scolaire  locale  et  il  ne  dispose  d'aucune 
compétence  en  matière  de  gestion  de  l'école  et  d'organisation  de  l'année 
scolaire.  Les  tâches  qui  sont  dévolues  à  l'école  -  comme  notamment  celle 
d'organiser  le  sport  scolaire  facultatif  pendant  les  semaines  obligatoires, 
mais  en  dehors  des  heures  de  classe  (cf.  art.  6  al.  1er  de  l'ordonnance 
concernant l'encouragement de la gymnastique et des sports; RS 415.01; et 
art.  10  al.  1  du  règlement  d'application  de 
fédérale 
encourageant  l'éducation  physique  et  les  sports  dans  les  écoles;  RSF 
461.11)  -  relèvent  manifestement  des  organes  scolaires  locaux,  soit  des 
organes de la commune, lorsque le cercle scolaire est constitué d'une seule 
commune  (cf.  art.  59  LS);  c'est  à  ceux-ci  qu'il  incombe  également, 
prioritairement,  de  décider  de 
la  mise  sur  pied  d'autres  activités 
extrascolaires et d'en assumer l'organisation. 

législation 

la 

4.  a)  Le  règlement  scolaire  de  la  commune  de  Fribourg,  adopté  par  son  organe 
législatif  en  matière  scolaire  (cf.  art.  59  al.  2  LS)  et  approuvé  par  l'autorité 
cantonale, énonce les règles d'organisation et de fonctionnement de l'école 
publique  du  cercle  scolaire  de  la  Ville  de  Fribourg.  Il  prévoit  notamment 
l'organisation  du  sport  scolaire  facultatif  (art.  8)  et  des  activités  culturelles 
extrascolaires (art. 13). De par le fondement légal et le but du règlement, son 
champ  d'application  est  nécessairement  limité  aux  écoles  dudit  cercle,  soit 
aux classes enfantines et primaires de la commune, comme le rappelle son 
article premier. Dans ces conditions, les prestations qu'il légalise ne peuvent 

 
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avoir pour bénéficiaires que les membres du cercle scolaire, soit les élèves 
des classes enfantines et primaires de la ville. 

b)  Par  conséquent,  c'est  manifestement  à  tort  que  la  recourante  invoque 
l'absence  d'une  base  légale  qui  permettrait  à  la  commune  d'exclure  des 
activités extrascolaires les élèves des classes privées domiciliés en Ville de 
Fribourg.  Il  faut  constater,  au  contraire,  qu'instituées  par  son  règlement 
scolaire,  les  activités  extrascolaires  de  la  commune  sont,  légalement, 
réservées  aux  seuls  élèves  de  son  cercle  scolaire.  Au  demeurant,    aucune 
disposition légale - fédérale, cantonale ou communale - n'oblige une autorité 
scolaire locale à admettre aux activités qu'elle organise des élèves ne faisant 
pas  partie  de  son  cercle  scolaire.  Au  surplus  et  de  manière  générale,  il 
n'existe pas davantage de base légale contraignant les communes à offrir à 
leurs administrés des activités sportives ou culturelles, organisées en dehors 
du programme scolaire. 

5. 

Les autres griefs invoqués par la recourante doivent également être rejetés. 

a)  L'utilisation  de  l'adjectif  "extrascolaire"  ne  suffit  pas  pour  conclure  que 
l'activité qu'il qualifie ne s'inscrit pas dans le cadre de l'organisation générale 
de l'école. En effet, par activité extrascolaire, il faut entendre celle organisée 
par  l'autorité  scolaire  compétente  en  dehors  de  l'horaire  hebdomadaire 
obligatoire, et à laquelle les élèves peuvent participer de manière facultative. 

b)  Dès  lors  que  les  activités  extrascolaires  s'inscrivent  dans  le  cadre  de 
l'organisation et de la gestion de l'école, la commune ne viole manifestement 
pas  le  principe  de  l'égalité  de  traitement  envers  ses  contribuables,  en 
réservant aux seuls membres de son cercle l'accès aux prestations définies 
dans le règlement scolaire. 

Certes,  les  frais  afférents  aux  activités  extrascolaires  sont  supportés  par  la 
commune,  conformément  à  l'art.  87  LS;  ainsi,  par  le  biais  des  impôts 
communaux,  tous  les  contribuables  participent  à  leur  financement.  La 
participation indirecte du contribuable ne lui donne cependant pas l'accès à 
toutes  les  prestations  financées  par  la  collectivité  publique,  étant  entendu 
que  la  loi  peut  limiter  le  cercle  des  bénéficiaires,  comme  l'a  justement 
souligné la recourante. Or, pour les activités extrascolaires, le législateur de 
la  commune  a  décidé  de  réserver  ce  service  en  faveur  des  élèves  des 
écoles  publiques,  en  intégrant  à  son  règlement  scolaire  les  dispositions  y 
relatives.  Fondées  en  droit  et  approuvées  par  l'autorité  cantonale,  celles-ci 
constituent  une  base  légale  suffisante  et  doivent  dès  lors  être  appliquées 
d'office (cf. art. 10 CPJA).  

 
 
 
 
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c)  La  commune  ne  viole  pas  davantage  le  principe  de  la  proportionnalité,  en 
excluant des activités relevant de l'école, les enfants ne faisant pas partie de 
son  cercle  scolaire.  Selon  l'art.  4  LS,  les  parents  ont  le  droit  et  l'obligation 
d'envoyer  leurs  enfants  en  âge  de  scolarité  obligatoire  dans  une  école 
publique ou privée, ou de leur dispenser un enseignement à domicile (art. 4 
LS).  Le  choix  des  parents  pour  l'un  ou  l'autre  type  d'enseignement  est 
exclusif  (cf.  ATA  non  publié  du  9  septembre  1997,  dans  la  cause  S.). 
Autrement  dit,  les  parents  ayant  opté  pour  la  scolarisation  de  leurs  enfants 
dans  une  école  privée  sont  tributaires  du  programme  de  cette  école  et  ne 
peuvent  prétendre  bénéficier,  à  leur  convenance,  de  certaines  prestations 
relevant de l'école publique. Dans la même mesure, et indépendamment des 
questions  de  coûts  et  des  possibilités  d'accueil,  celle-ci  ne  peut  être  tenue 
d'admettre des élèves inscrits à une école privée. 

d)  Enfin,  et  au  vu  de  ce  qui  précède,  c'est  à  juste  titre  que  l'autorité  intimée 
invite  les  parents  à  s'adresser  à  la  direction  de  l'école  -  soit  à  l'autorité 
scolaire  locale  pour  l'école  publique  et  à  la  direction  de  l'école  pour  l'école 
fournit  pas  d'activités 
privée 
extrascolaires  suffisantes.  C'est  le  cas  en  particulier  pour  le  sport  scolaire 
facultatif, dont l'organisation est déléguée à l'école (cf. art. 10 du règlement 
d'application précité). 

lorsqu'ils  estiment  que  celle-ci  ne 

- 

Cela  étant  dit,  il  importe  de  relever  qu'en  sus  de  leurs  prérogatives  en 
matière scolaire, les collectivités publiques demeurent libres de décider, par 
le  biais  de  règlements  communaux  idoines,  de  la  mise  sur  pied  et  de 
l'organisation  d'activités  sportives  ou  culturelles  en 
leurs 
administrés.    

faveur  de 

6.  a)  Force  est  de  constater,  pour  conclure,  que  les  activités  extrascolaires 
organisées  par  les  organes  scolaires  compétents  de  la  Ville  de  Fribourg 
s'inscrivent  pleinement  dans  le  cadre  de  l'école  et  reposent  sur  une  base 
légale  suffisante.  Partant,  leur  accès  est  réservé  aux  élèves  du  cercle 
scolaire de l'école publique de la ville. 

Pour  l'ensemble  des  motifs  qui  précèdent,  le  recours  de  l'Association  doit 
être rejeté. 

106; 106.20; 106.022