# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5538afd7-74c7-52e9-8604-5e0c8dd278f9
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-03-19
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 19.03.2014 A-893/2013
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-893-2013_2014-03-19.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 
 Cour I 

A-893/2013 

 

 

  A r r ê t  d u  1 9  m a r s  2 0 1 4  

Composition 

 
Marie-Chantal May Canellas (présidente du collège),  

Maurizio Greppi, Kathrin Dietrich, juges, 

Myriam Radoszycki, greffière. 

 

 
 

Parties 

 
X._______,  

…,  

Adresse postale : …  

recourant,  

 
 

 
contre 

 

 
Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers 

FINMA,  

Einsteinstrasse 2, 3003 Bern,    

autorité inférieure.  

 

Objet 

 
décision de la FINMA concernant une demande d'indemnité 

à titre de réparation morale. 

 

 

A-893/2013 

Page 2 

Faits : 

A.  

Par décision du 28 mars 2007, la Commission fédérale des banques 

(CFB) a constaté que la société de courtage ("brokers") en ligne 

Y._______ à …, qui opérait sur le marché des changes, avait indûment 

accepté des dépôts du public à titre professionnel et a ouvert une 

procédure de faillite à son encontre conformément aux règles du droit 

bancaire. Elle a désigné A._______ ainsi que B._______ en tant que 

liquidateurs de la société. 

Le …, la faillite de Y._______ a été clôturée et, le …, la société a été 

radiée d'office du registre du commerce. 

B.  

Le 2 août 2010, X._______, ancien client de Y._______, a déposé une 

demande auprès de l'autorité fédérale de surveillance des marchés 

financiers (FINMA) tendant au versement de la somme de … pour le 

dommage immatériel subi ("ces trois dernières années") en raison de la 

"catastrophe personnelle" que constituerait pour lui la faillite du courtier 

précité, auprès duquel il avait placé toutes ses économies. S'en est suivi 

un échange de correspondance entre l'autorité précitée et X._______ – 

lequel avait dans l'intervalle … – à l'issue duquel le prénommé a confirmé 

en substance sa demande. 

C.  

Par décision du 30 novembre 2012, la FINMA a rejeté la demande de 

X._______, les conditions prévues aux art. 3 et 6 de la loi du 14 mars 

1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses 

autorités et de ses fonctionnaires (LRCF, RS 170.32) ainsi qu'à l'art. 19 

al. 2 de la loi du 22 juin 2007 sur l’autorité fédérale de surveillance des 

marchés financiers (LFINMA, RS 956.1) n'étant pas réunies, et mis à sa 

charge un émolument de 2'850 francs.  

A l'appui de sa décision, elle a considéré en particulier qu'elle avait agi 

dans le cadre prévu par la législation bancaire, qui lui impose notamment 

– ne serait-ce que pour protéger les déposants – d'agir contre les 

organismes bancaires opérant sans autorisation. En outre, elle a estimé 

qu'il n'existait pas d'indice d'une atteinte grave et illicite à la personnalité 

de X._______. 

 

A-893/2013 

Page 3 

D.  

Par écriture du 18 février 2013, X._______ (ci-après: le recourant) a 

formé un recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif 

fédéral, concluant à son annulation – y compris s'agissant des 

émoluments mis à sa charge –, et à l'allocation de la somme demandée 

de … à titre de réparation morale. 

A l'appui de son recours, il affirme avoir subi une grave atteinte à sa 

personnalité ensuite de la fermeture et de la mise en faillite, selon lui 

injustifiées, de la société Y._______, qui lui aurait fait perdre toutes ses 

économies. Il affirme que ces actes sont constitutifs d'un abus de 

confiance et de pouvoir de la part de la CFB, puis de la FINMA. 

Il se plaint également de la manière dont la liquidation de la société a été 

conduite par A._______ – ex-chargé d'enquête mandaté par la CFB en 

2007 –, en particulier en 2010 dans le cadre de la répartition du produit 

de la liquidation (prétendue pression exercée sur lui pour qu'il renonce à 

une partie de ses droits, délai d’attente important pour recevoir le 

versement du dividende accordé, trop bas à ses yeux). Il reproche enfin à 

la FINMA d'avoir tardé à statuer sur sa demande du 2 août 2010. 

E.  

Par décision incidente du 28 août 2013, la juge instructeur a accordé 

l'assistance judiciaire au recourant et l'a ainsi dispensé du paiement de 

l'avance des frais de procédure. 

F.  

La FINMA (ci-après: l'autorité inférieure) s'est déterminée sur le recours 

en date du 24 septembre 2013, concluant à son rejet et au maintien de la 

décision attaquée. Dans ses déterminations, la FINMA insiste notamment 

sur le fait que, dans ce dossier, elle s'en est tenue à son mandat légal et 

a agi dans le cadre du pouvoir d'appréciation qui est le sien lorsqu'il s'agit 

d'intervenir à l'encontre d'un intermédiaire financier non autorisé. 

Les autres faits déterminants pour la présente cause seront repris en tant 

que de besoin dans les considérants en droit ci-dessous. 

 

 

 

 

A-893/2013 

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Droit : 

1.  

Le Tribunal administratif fédéral examine d'office sa compétence et la 

recevabilité des recours qui lui sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1; 

cf. art. 7 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure 

administrative [PA, RS 172.021]). 

1.1 Selon l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif 

fédéral (LTAF, RS 173.32) en relation avec l'art. 5 PA, le Tribunal 

administratif fédéral connaît des recours contre les décisions fondées sur 

le droit public fédéral à condition qu'elles émanent des autorités 

énumérées à l'art. 33 LTAF et pour autant qu'aucune des exceptions 

prévues à l'art. 32 LTAF ou dans la législation spéciale ne soit réalisée. A 

teneur de l’art. 33 let. e LTAF en relation avec l'art. 54 LFINMA, il est en 

particulier du ressort du Tribunal de juger des recours contre les décisions 

rendues par la FINMA.  

En l’occurrence, on se trouve bien dans un tel cas. L'acte attaqué 

constitue une décision de rejet d’une action en responsabilité au sens de 

l'art. 5 al. 1 let. c PA en relation avec l’art. 19 al. 3 LRCF. Le Tribunal 

administratif fédéral est donc compétent pour connaître de la présente 

affaire (cf. aussi l’art. 2 al. 3 de l’ordonnance du 30 décembre 1958 

relative à la loi sur la responsabilité [ORCF, RS 170.321]). 

1.2 Le recours a été déposé en temps utile par le destinataire de la 

décision attaquée, lequel est spécialement atteint par cette dernière (art. 

22 ss, 48 et 50 PA); en outre, il répond aux exigences de forme et de 

contenu prévues à l'art. 52 PA. Il est donc recevable. 

2.  

Le Tribunal examine les décisions qui lui sont soumises avec un plein 

pouvoir d'examen en fait et en droit. Aux termes de l'art. 49 PA, le 

recourant peut invoquer la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou 

l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), la constatation inexacte ou 

incomplète des faits pertinents (let. b) ainsi que l'inopportunité de la 

décision attaquée (let. c) (cf. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ 

KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2
ème

 éd., 

Bâle 2013, ch. 2.149; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 6
ème

 éd., Zurich/St-Gall 2010, ch. 1758 

ss). 

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Par ailleurs, le Tribunal applique constate les faits et applique le droit 

d'office, sans être lié par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par 

l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise (cf. 

PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3
ème

 éd., Berne 

2011, ch. 2.2.6.5; THOMAS HÄBERLI, in Bernhard Waldmann/Philippe 

Weissenberger [éd.], VwVG Praxiskommentar, Zurich 2009, ch. 40 ad art. 

62). Toutefois, l'autorité saisie se limite en principe aux griefs soulevés et 

n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où 

les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (ATF 125 V 193 

consid. 2, 122 V 157 consid. 1a, 121 V 204 consid. 6c; arrêt du Tribunal 

administratif fédéral A-5097/2011 du 10 janvier 2013 consid. 2.2; ALFRED 

KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und 

Verwaltungsrechtsfplege des Bundes, 3
ème

 éd., Zurich/Bâle/Genève 2013, 

ch. 1135). 

3.  

L’objet du présent litige est de déterminer si l’autorité inférieure était en 

droit de rejeter la demande du recourant du 2 août 2010 tendant au 

versement de la somme de … à titre de tort moral. 

3.1 Tout d’abord, il sied de s’assurer que l’autorité inférieure était bien 

compétente pour rendre la décision attaquée. En effet, cette question – 

qui doit être examinée d’office par le Tribunal de céans (arrêt du Tribunal 

administratif fédéral A-6735/2011 du 30 avril 2013 consid. 4) – a un 

impact sur le sort du recours, en ce sens que si une autorité statue en 

s'estimant à tort compétente pour ce faire, sa décision devra être annulée 

voire déclarée nulle par le Tribunal saisi (ATF 132 V 93 consid. 1.2, ATF 

127 V 29 consid. 4).  

3.1.1  

3.1.1.1 La LRCF distingue fondamentalement la responsabilité de la 

Confédération pour les actes de ses fonctionnaires (art. 3 al. 1 LRCF) et 

celle des institutions indépendantes de l'administration ordinaire qui ont 

été chargées par la Confédération d'exécuter des tâches de  droit public 

(art. 19 LRCF). En effet, aux termes de l'art. 3 al. 1 LRCF, la 

Confédération répond du dommage causé sans droit à un tiers par un 

fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions, sans égard à la faute de ce 

dernier. Cette disposition consacre le principe d’une responsabilité 

primaire, exclusive et causale de la Confédération pour les actes de ses 

fonctionnaires, en ce sens que le tiers lésé ne peut rechercher que cette 

dernière, à l'exclusion du collaborateur ou du service responsable. La 

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notion de "fonctionnaire" au sens de la LRCF englobe, sauf disposition 

contraire de la loi, toutes les personnes investies d'une fonction publique 

de la Confédération et en particulier les membres et les suppléants des 

autorités et commissions fédérales indépendantes des tribunaux fédéraux 

et de l'administration fédérale, les fonctionnaires et autres agents de la 

Confédération, ainsi que toutes les autres personnes chargées 

directement de tâches de droit public par la Confédération (art. 1
er
 al. 1 

let. c à f et art. 2 al. 1 LRCF). Selon l’art. 19 al. 1 let. a LRCF, si toutefois 

l’auteur du dommage est un organe ou un employé d'une institution 

"indépendante de l'administration ordinaire" qui a été chargée par la 

Confédération d'exécuter des tâches de droit public, l’institution répond 

seule envers le lésé; les art. 3 à 6 LRCF sont applicables. Dans ce cas, la 

Confédération ne répond que du dommage que l'institution n'est pas en 

mesure de réparer, c'est-à-dire à titre subsidiaire. 

3.1.1.2 En cas de réclamation de dommages-intérêts ou de tort moral de 

tiers, la compétence décisionnelle se partage de la manière suivante : 

dans le premier cas, à savoir lorsqu'il s'agit de la responsabilité de la 

Confédération pour les actes de ses fonctionnaires, cette compétence 

appartient en principe au Département fédéral des finances (DFF) en 

vertu de l'art. 10 al. 1 LRCF, alors que dans le second, à savoir si l'auteur 

du dommage est un organe ou un employé d'une institution 

"indépendante de l'administration ordinaire" chargée par la Confédération 

d'exécuter des tâches de droit public, cette compétence échoit à 

l'institution dont il est question (art. 19 al. 3 LRCF).  

3.1.1.3 S'agissant du domaine ici en cause, à savoir la surveillance des 

marchés financiers, il s'agit de préciser ce qui suit.  

L'ancienne Commission fédérale des banques (CFB) a assumé, jusqu'au 

31 décembre 2008, le rôle d'autorité de surveillance des banques, des 

fonds de placement et des bourses et négociants en valeurs mobilières 

(cf. art. 23 ss de la loi fédérale du 8 novembre 1934 sur les banques et 

les fonds de placement [Loi sur les banques, LB], RO 1935 121; RO 1971 

825 et RO 1997 82). Son statut était celui d'une unité administrative 

décentralisée rattachée à l'autorité inférieure et dépourvue de la 

personnalité juridique (cf. annexe à l'ordonnance du 25 novembre 1998 

sur l'organisation du gouvernement et de l'administration [OLOGA] dans 

sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, in: RO 1999 1282). En 

raison de cette absence d'autonomie juridique et financière, et bien 

qu'elle ait exercé ses fonctions de manière indépendante, le Tribunal 

fédéral considère que la CFB ne répond(ait) pas à la définition de 

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l'institution indépendante de l'administration ordinaire au sens de l'art. 19 

LRCF (ATF 116 Ib 193 consid. 1, qui revient sur deux obiter dicta 

antérieurs, cf. ATF 106 Ib 357 consid. 2b et ATF 93 I 83 consid. 1). Le 

Tribunal administratif en a également jugé ainsi (cf. arrêts du Tribunal 

administratif fédéral A-7111/2010 du 11 avril 2012 consid. 3.2 et A-

3924/2012 du 18 février 2013 consid. 1.1; dans ce sens également: JEAN-

BAPTISTE ZUFFEREY, La responsabilité de l'Etat pour la surveillance des 

marchés financiers, in: Anne-Christine Favre/Vincent Martenet/Etienne 

Poltier [éd.], La responsabilité de l'Etat, Genève/Zurich/Bâle 2012, p. 185 

ss). Il s'ensuit que les demandes en dommages-intérêts visant la CFB 

sont de la compétence du DFF (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral 

A-7111/2010 du 11 avril 2012 consid. 3.2 et A-3924/2012 du 18 février 

2013 consid. 1.1). Il sied toutefois de noter que, jusqu'à l'entrée en 

vigueur de l'art. 19 LFINMA au 1
er
 janvier 2009, la responsabilité des 

mandataires (chargés d'enquête, liquidateurs) désignés par la CFB était 

personnelle et régie par les règles du droit privé (cf. l'ancien art. 39 al. 2 

let. a de la loi du 8 novembre 1934 sur les banques et les caisses 

d’épargne [LB, RS 952; RO 2004 2775]; JOST GROSS/VOLKER PRIBNOW, 

Schweizerisches Staatshaftungsrecht, Ergänzungsband zur 2. Auflage, 

Berne 2013, n. 332). Le DFF ne peut, logiquement, se prononcer sur une 

semblable responsabilité, la compétence en échéant bien plutôt aux 

juridictions civiles. 

Depuis le 1
er
 janvier 2009, l'autorité chargée de surveiller les marchés 

financiers est la FINMA, qui a remplacé la CFB ainsi que l'Office fédéral 

des assurances privées et l'autorité de contrôle en matière de lutte contre 

le blanchiment d'argent. La FINMA revêt sans conteste le statut 

d’institution indépendante de l’administration, laquelle répond en premier 

lieu elle-même des dommages qu'elle cause à des tiers à travers ses 

organes et ses employés, au sens de l’art. 19 LRCF (cf. Message du 

Conseil fédéral du 1
er
 février 2006 concernant le projet de LAUFIN, 

FF 2006 2741 ss, 2757, 2782). Son statut est en effet celui d’un 

établissement de droit public autonome et doté de la personnalité morale 

(cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-7111/2010 du 11 avril 2012 

consid. 3.2). L’art. 19 LFINMA, qui pose les conditions particulières d'une 

responsabilité de la FINMA et des personnes mandatées par elle (al. 2), 

en renvoyant pour le surplus à la LRCF (al. 1), vient d'ailleurs le 

confirmer. C'est donc à la FINMA qu'il appartient de statuer sur les 

réclamations contestées de tiers qui sont dirigées contre elle (art. 19 al. 3 

LRCF). Cela étant, l'on relèvera – comme d'ailleurs l'a fait l'autorité 

inférieure – que la LFINMA ne comporte aucune disposition transitoire en 

matière de responsabilité. Dans ces conditions, force est de retenir que la 

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FINMA ne répond que du dommage causé – nécessairement après le 1
er
 

janvier 2009, date de son entrée en fonction – par ses propres employés 

ou organes ou par les personnes qu’elle a mandatées (cf. art. 19 al. 1 

LFINMA), à l’exclusion de celui causé par les employés, organes ou 

mandataires des institutions qui l'ont précédée. Elle ne peut donc se 

prononcer par décision sur des réclamations dirigées contre la CFB. 

3.1.2 En l'occurrence, pour déterminer si c'est à juste titre que la FINMA 

s'est déclarée compétente, il est donc important de cerner sur quels faits 

ce dernier fonde sa demande d'indemnisation. 

3.1.2.1 Si l'on se réfère à la demande que le recourant a soumise à la 

FINMA le 2 août 2010, il apparaît que cette demande est fondée sur des 

faits qui sont survenus entre 2007 et 2010. Autrement dit, bon nombre 

des décisions et actions dont il se plaint (décision de la CFB d'ouvrir une 

enquête au sujet de la société, puis de la mettre en faillite; actes de 

liquidation jusqu'au …) sont antérieurs au 1
er
 janvier 2009, date à laquelle 

la FINMA a remplacé la CFB. Dans ces conditions – et au vu de ce qui 

vient d'être dit –, c’est à bon droit que l’autorité inférieure a précisé qu'elle 

était uniquement compétente pour traiter la demande d’indemnisation du 

recourant s’agissant des faits survenus après le 1
er 

janvier 2009 (cf. 

décision attaquée, p. 3, ch. 13: "pour les faits survenus avant le 1
er  

janvier 

2009, le DFF demeure compétent"). Le recourant n'élève d'ailleurs pas 

d'objection à cet encontre. Il s'ensuit que c'est à juste titre que la FINMA 

s'est saisie de cette demande, en tant qu'elle concernait sa propre 

responsabilité à raison d'éventuels actes dommageables commis par le 

liquidateur après le 1
er
 janvier 2009, c'est-à-dire lorsqu'il s'est agi de 

mener à bien la phase finale et la clôture de la liquidation de la société 

(cf. art. 23
quinquies

 al. 1, 2
e
 phr. LB; FF 2006 2783 ad art. 19 al. 1).  

3.1.2.2 Certes, dans sa décision, l’autorité inférieure revient à de 

nombreuses reprises sur les évènements de 2007, notamment pour 

expliquer et justifier l’intervention de la CFB contre Y._______ et 

répondre, pour la bonne forme et de la manière la plus complète possible, 

aux griefs du recourant. Cela étant, l'objet sur lequel l'autorité inférieure 

s'est prononcée est circonscrit à sa propre responsabilité. Le Tribunal est 

par ailleurs lié par cet objet (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-

4500/2013 du 27 février 2014 consid. 1.4.1) et ne saurait étendre son 

examen à d'autres questions que celle de l'éventuelle responsabilité de la 

FINMA vis-à-vis du recourant, sur laquelle porte la décision entreprise. 

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Page 9 

3.2 Dans sa décision, l’autorité inférieure évoque également une possible 

irrecevabilité de la demande du 2 août 2010 pour cause de non-respect 

du délai de prescription relatif.  

3.2.1 Aux termes de l'art. 20 al. 1 LRCF, la responsabilité de la 

Confédération – ou de l'institution indépendante – s'éteint si le lésé 

n'introduit pas sa demande de dommages-intérêts ou d'indemnité à titre 

de réparation morale dans l'année à compter du jour où il a eu 

connaissance du dommage, et en tout cas dans les dix ans à compter de 

l'acte dommageable.  

3.2.2 Le Tribunal ne se déclare pas convaincu par le fait que les 

prétentions du recourant pourraient être atteintes par la prescription. Il 

n'est guère probable que le recourant ait pu connaître les différents 

éléments de son dommage dès le printemps 2007 lorsqu’il a été informé 

de la clôture de son compte chez Y._______. Un acte de défaut de biens 

ne lui a d'ailleurs été délivré qu'en date du …. L'autorité inférieure émet 

elle-même des doutes, estimant qu'il n’est "pas impossible dès le départ 

que du point de vue du demandeur [profane en droit et non représenté], 

d’autres éléments [aient pu] entrer en ligne de compte en plus des actes 

fondant effectivement l’événement dommageable, qui pourraient 

permettre d’élever les prétentions en dommages-intérêts". Elle a 

finalement renoncé à trancher la question, les prétentions du recourant 

étant selon elle de toute manière mal fondées. En définitive, il peut en 

aller de même devant la juridiction de céans, puisque – ainsi qu'on le 

verra ci-après – les conditions auxquelles la loi subordonne la 

responsabilité de la FINMA ne sont pas réunies. Par économie de 

procédure, il se justifie dès lors, à l'instar de l'autorité inférieure, de laisser 

la question de la prescription ouverte.  

4.  

Le recourant reproche principalement à l’autorité inférieure d’avoir refusé 

de lui allouer la somme de … à titre de réparation morale. Il affirme que la 

perte de ses économies ensuite de la faillite de Y._______ – il s’agissait 

de fonds hérités … – a causé une atteinte grave à sa personnalité. En 

effet, ces événements auraient abouti à sa "destruction financière et 

sociale"; il aurait perdu son unique source de (faible) revenu au vu de la 

mobilité réduite dont il souffre depuis quelques années. Selon lui, 

l'intervention des autorités contre Y._______ n'était nullement justifiée – la 

société n'était nullement surendettée – et relèverait de l'abus de 

confiance, voire de l'abus de pouvoir. Elle contreviendrait de manière 

choquante à la réputation de la place financière suisse. 

A-893/2013 

Page 10 

4.1 Comme on l'a vu ci-dessus (cf. infra consid. 3.1.1.3), la responsabilité 

de la FINMA, de ses organes, de son personnel et des personnes 

mandatées par elle est régie par la LRCF (art. 3 à 6), sous réserve l'art. 

19 al. 2 LFINMA (cf. art. 19 al. 1 LFINMA; FF 2006 2782 ad art. 19 al. 1). 

L'art. 3 LRCF s'applique à la responsabilité pour dommage matériel. 

Selon cette disposition (al. 1), la Confédération répond du dommage 

causé sans droit à un tiers par un fonctionnaire dans l'exercice de ses 

fonctions, sans égard à la faute de celui-ci. Autrement dit, dans ce cas, 

il suffit que le lésé apporte la preuve d'un acte illicite commis par l'agent 

dans l'exercice de ses fonctions, d'un dommage, ainsi que d'un lien de 

causalité entre ces deux éléments; ces conditions, qui correspondent à 

celles prévalant en droit privé, doivent être comprises cumulativement 

(ATAF 2009/57 consid. 2.1; cf. consid. 3.1.1 ci-dessus). Ces conditions 

(de base) sont également applicables à la réparation du tort moral, qui est 

réglementée à l'art. 6 LRCF. Selon cette disposition, une telle réparation 

peut être réclamée d'une part, selon les circonstances, par la victime de 

lésions corporelles ou par les membres de la famille en cas de mort 

d'homme (al. 1), d'autre part par celui qui subit une atteinte illicite à sa 

personnalité due à une faute d'un fonctionnaire, pour autant que la gravité 

de l'atteinte le justifie et que l'auteur ne lui ait pas donné satisfaction 

autrement (al. 2). Autrement dit, pour qu'une réparation morale soit due, 

il faut encore d'une part que l'auteur ait commis une faute dans l'exercice 

de ses fonctions, d'autre part que le dommage (ici immatériel) causé 

prenne la forme d'une grave atteinte à la personnalité, soit d'une atteinte 

à l'intégrité psychique (p. ex. forte souffrance) dépassant, par son 

intensité, celle qu'une personne ordinaire est en mesure de supporter 

seule sans l'intervention de l'autorité (cf. arrêt du Tribunal administratif 

fédéral A-845/2007 du 17 février 2010 consid. 10.1.1).  

Si l'action en responsabilité est dirigée contre la FINMA, les exigences 

précitées sont complétées et précisées à l'art. 19 al. 2 LFINMA. Selon 

cette disposition, la FINMA et les personnes que celle-ci a mandatées 

sont responsables uniquement aux conditions suivantes: a) elles ont violé 

des devoirs essentiels de fonction et b) l'assujetti (à la surveillance des 

marchés financiers; cf. art. 3 LFINMA) n'a pas causé les dommages en 

violant ses obligations. Autrement dit, la responsabilité de la FINMA 

suppose une illicéité aggravée, qui n'existe pas du simple fait que celle-ci 

a mal exercé son large pouvoir d'appréciation ou a pris une décision qui 

s'avère par la suite erronée. Encore faut-il qu'elle ait commis une violation 

grave et manifeste d'un devoir important de fonction, condition qui 

reprend en substance les acquis de la responsabilité de l'Etat en raison 

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d'un acte juridique (décision, jugement, etc.; FF 2006 2758 et 2783; ATF 

132 II 449 consid. 3.2, 132 II 305 consid. 4.1; ZUFFEREY, op. cit., p. 173 

ss, 198 s., selon lequel cette condition intègre un aspect subjectif qui la 

rapproche quelque peu de la faute; ETIENNE POLTIER, La responsabilité 

de l'Etat pour acte illicite: la condition de l'illicéité, in: 

Favre/Martenet/Poltier [éd.], La responsabilité de l'Etat, 

Genève/Zurich/Bâle 2012, p. 45 ss, 70 s.). Comme le rappelle l'art. 12 

LRCF, la procédure en responsabilité ne saurait d'ailleurs servir de 

recours "déguisé" contre une décision, même illégale, déjà entrée en 

force (ATF 126 I 144 consid. 2a; ATAF 2009/57 consid. 2.3.3). Enfin, la 

présence d'une infraction commise par l'assujetti lui-même exclut – en 

rompant le lien de causalité – toute responsabilité de la FINMA, même si 

l'agent a enfreint un devoir essentiel de fonction (cf. FF 2006 2756 ss, 

2758 et 2784; ZUFFEREY, op. cit., p. 199). 

4.2 En l'occurrence, il convient de déterminer si les conditions d'une 

responsabilité de la FINMA ou des personnes qu'elle a mandatées sont 

réalisées.  

4.2.1 En premier lieu, il s'agit d'examiner s'il y a eu violation par la FINMA 

ou l'un des liquidateurs des devoirs essentiels de (leur) fonction, au sens 

de l'art. 19 al. 2 let. a LFINMA (cf. infra consid. 4.1).  

4.2.1.1 La FINMA est, on l'a vu, l'autorité chargée de la surveillance des 

marchés financiers suisses, et en particulier du secteur bancaire. Ses 

tâches sont réglementées par la LFINMA, ainsi que par les lois spéciales 

sur les marchés financiers; en matière bancaire, il s'agit de la LB et de 

son ordonnance d'application (cf. art. 2 al. 1, 5 et 6 al. 1 LFINMA). Ainsi, il 

lui revient en particulier de veiller au rétablissement de l'ordre légal 

lorsqu'un assujetti contrevient à la LFINMA ou à une des lois sur les 

marchés financiers (art. 31 LFINMA, qui reprend la teneur des art. 23
bis

 al. 

1 et 23
ter

 al. 1 aLB en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008 [RO 1971 

825]). La FINMA peut en particulier retirer son autorisation d'exercer à un 

assujetti qui ne remplit plus les conditions requises ou viole gravement le 

droit de la surveillance; l'assujetti perd alors le droit d'exercer son activité; 

les autres conséquences du retrait sont régies par la loi sur les marchés 

financiers applicable (art. 3 let. a et 37 al. 1 et 2 LFINMA; la CFB avait la 

même possibilité, cf. art. 23
quinquies 

al. 1 aLB [RO 1971 825]). En matière 

bancaire, la conséquence d'un tel retrait sera la perte du droit d'exercer 

son activité et – pour une personne morale – la dissolution et la radiation 

du registre du commerce; la FINMA désigne le liquidateur et surveille son 

activité (cf. l'actuel art. 23
quinquies

 al. 1 LB, qui correspond à l'ancien al. 2). 

A-893/2013 

Page 12 

A teneur de l'art. 37 al. 3 LFINMA, ces conséquences sont applicables 

par analogie lorsqu'un assujetti exerce son activité sans autorisation (ce 

qui vient codifier la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 

23
quinquies

 aLB, cf. ATF 131 II 306 consid. 3.3 s.). L'intervention de la 

FINMA devra toutefois respecter le principe de la proportionnalité, 

notamment du point de vue du but de la LB qui est de protéger les 

déposants contre le risque de perdre tout ou partie de leurs avoirs (ATF 

136 II 43 consid. 3.2 s., qui évoque notamment la possibilité d'ordonner 

une liquidation seulement partielle de l'établissement, par exemple 

seulement du secteur soumis à autorisation; PETER HÄNNI/ANDREAS 

STÖCKLI, Schweizerisches Wirtschaftsverwaltungsrecht, Berne 2013, n. 

1011). Les mesures protectrices et d'assainissement des art. 25 ss LB 

demeurent également réservées (art. 23
quinquies

 al. 2 LB, qui correspond à 

l'ancien al. 3). En cas de faillite bancaire, la procédure est régie par les 

art. 33 ss LB – subsidiairement par les art. 221 ss de la loi fédérale sur la 

poursuite pour dettes et la faillite (LP, RS 281.1) –, libre à la FINMA de 

prendre des mesures ou des décisions dérogeant à ces règles (art. 34 

al. 3 LB). 

4.2.1.2 En l'occurrence, il ressort du dossier que l'intervention de la CFB 

en 2007, puis celle de la FINMA dès 2009, s'inscrivait bien dans un tel 

contexte de fermeture et de liquidation d'un établissement bancaire 

opérant sans autorisation. Certes, le détail des activités du "broker" visé 

ne ressort pas clairement du dossier. Il est toutefois admis – par le 

recourant lui-même – que jusqu'à l'intervention de la CFB au printemps 

2007, Y._______ acceptait à titre professionnel des dépôts du public – 

activité de nature bancaire (art. 1 al. 2 LB) – sans être en possession 

d'une autorisation à cet effet (art. 3 LB). A première vue, une liquidation 

de la société s'imposait donc. Le recourant ne le conteste pas 

véritablement: il reproche surtout à la CFB d'avoir appliqué "trop 

strictement la législation", au détriment de la "loi morale", et de s'en être 

prise à Y._______ alors même que selon lui – affirmation nullement 

étayée –, la plupart des courtiers en ligne opèrent en Suisse sans licence 

bancaire "sans pour autant être dérangés par les autorités compétentes". 

Cela étant, on l'a vu, le présent litige ne vise pas à vérifier si c'est à bon 

droit que la CFB a décidé de liquider la société en 2007 (cf. consid. 

3.1.2.2 ci-dessus). Il s'agit ici uniquement de dire si la FINMA ou son 

liquidateur ont gravement violé leurs obligations en 2009 et en 2010 dans 

le cadre de la liquidation de la société et de distribution du produit de 

cette dernière. 

A-893/2013 

Page 13 

Or, il n'existe au dossier nul indice d'une quelconque infraction dans ce 

cadre. A ce sujet, le recourant se plaint d'abus de confiance; il relève que 

son compte auprès de Y._______ a soudain été gelé, qu'ensuite de cela il 

a dû contracter des dettes qu'il n'est jamais parvenu à rembourser et qu'il 

n'a obtenu, au terme de la liquidation, qu'un faible pourcentage de sa 

créance. Cela étant, le recourant ne prétend pas avoir été privé de la 

possibilité de contester l'état de collocation (art. 34 al. 2 et 36 LB en 

relation avec l'art. 250 LP), où sa créance figurait pour …. Quant au 

montant qui lui finalement été accordé de …, qui correspond à un 

dividende de …% - l'acte de défaut de bien correspondant de … a été 

délivré le … -, rien (au dossier ou dans le recours) n'indique non plus qu'il 

puisse être erroné.  

Dans ce cadre, le recourant invoque également en substance la sécurité 

des dépôts placés en Suisse. Certes, en principe – depuis le 20 

décembre 2008 –, jusqu'à 100'000 francs, les avoirs libellés au nom du 

déposant sont privilégiés dans la faillite, en ce sens qu'ils sont attribués 

lors de l'établissement de l'état de collocation à la deuxième classe au 

sens de l'art. 219 al. 4, 2
ème

 cl., let. f LP; ils doivent être remboursés 

immédiatement, hors de la collocation, à partir des actifs disponibles, 

toute compensation étant exclue (cf. art. 37a
bis

 al. 1 et 37b al. 1
bis

 LB 

introduits par loi urgente du 19 décembre 2008 [RO 2009 55], qui 

correspondent aux actuels art. 37a al. 1 et 37b al. 1 LB en vigueur depuis 

le 1
er
 septembre 2011). Cela étant, selon le texte clair de la loi, un tel 

privilège – dont il n'est déjà pas certain qu'il s'applique aux faillites 

ouvertes avant le 20 décembre 2008 (l'ancien système réservait le 

remboursement immédiat aux dépôts de 5'000 francs au plus, cf. art. 37a 

al. 1 aLB [RO 2004 2772]) – ne s'applique pas aux "dépôts auprès 

d'entreprises qui exercent des activités de banque sans avoir reçu 

d'autorisation" (jusqu'au 31 août 2011, cf. art. 37b al. 2 aLB [RO 2004 

2772], qui correspond à l'actuel art. 37a al. 3 LB). En conséquence, le 

recourant n'était nullement en droit de réclamer le remboursement 

immédiat et intégral de sa créance comme il le prétend. Sa créance ne 

bénéficiait d'aucun privilège de collocation. 

Dans ce contexte, on ne suivra pas non plus le recourant lorsqu'il se 

plaint de l'important retard pris par le liquidateur – deux ans et demi selon 

lui – pour le versement (effectif) du dividende accordé, qui n'est intervenu 

qu'au mois de …. En effet, comme on vient de le voir, le recourant ne 

bénéficiait d'aucun privilège lié à son dépôt et devait donc 

nécessairement attendre l'issue de la procédure de faillite pour toucher 

son dû. Quant à la durée de ladite procédure – environ trois ans, suivis 

A-893/2013 

Page 14 

de quelques mois pour la distribution des deniers –, elle n'a rien de 

choquant dans le domaine bancaire; le recourant ne prétend d'ailleurs 

pas que le liquidateur ait gravement failli à son devoir de diligence dans 

ce cadre. Le recourant reproche au liquidateur d'avoir exercé, à une date 

non communiquée, une "certaine pression" sur lui en lui proposant – on 

ignore les termes exacts du "formulaire" envoyé – de renoncer à une 

partie de sa créance contre un remboursement "accéléré" du dividende 

accordé. Cela étant, rien n'indique que cette proposition fût contraire à 

ses intérêts.  

Ses autres arguments sont liés à sa situation financière et personnelle. 

Certes, le Tribunal a de la compréhension pour le désarroi du recourant 

et la situation très difficile dans laquelle il se trouve actuellement. 

Toutefois, la responsabilité de la FINMA ou des personnes qu'elle a 

mandatées est régie par des condition bien précises et, dans le cas 

présent, ces conditions ne sont pas réunies : en effet, il n'apparaît pas 

que la FINMA ou l'un des liquidateurs ait outrepassé un devoir essentiel 

de leur fonction.  

4.2.2 Dans ces conditions, et faute de réalisation de la première des 

conditions cumulatives de l'art. 19 al. 2 LFINMA, la responsabilité de la 

FINMA ne peut être engagée et c'est à bon droit que l'autorité inférieure a 

rejeté la demande de réparation morale déposée par le recourant le 2 

août 2010. Il n'est donc pas nécessaire de se pencher sur les autres 

conditions de la responsabilité de l'autorité inférieure, lesquelles ne 

changeraient rien au sort du litige (cf. consid. 4.1). 

4.2.3 Par surabondance de motifs, le Tribunal de céans relèvera tout de 

même, avec l'autorité inférieure, que la condition de l'art. 19 al. 2 let. b 

LFINMA n'est pas non plus réalisée en l'occurrence (cf. consid. 4.1 ci-

dessus). En effet, en l'espèce, c'est bien la société Y._______ elle-même 

(l'assujettie) qui en exerçant son activité sans l'autorisation requise par la 

loi, a été à l'origine de l'ouverture d'une procédure de surveillance, puis 

de faillite à son encontre. On se trouve donc typiquement dans le cas visé 

par la disposition précitée, qui a été adoptée pour éviter que la FINMA 

soit tenue pour responsable de dommages dont l'origine se trouve dans 

le comportement fautif de l'assujetti (FF 2006 2784), soit ici dans le 

comportement fautif de Y._______. 

4.2.4 C'est dès lors à bon droit que l'autorité inférieure a rejeté la 

demande de réparation morale du recourant. Le recours s'avère donc à 

cet égard mal fondé. 

A-893/2013 

Page 15 

4.3 Quant aux émoluments mis à sa charge aux termes de la décision 

attaquée, le recourant s'en plaint en exposant que la FINMA lui avait fixé 

un délai de vingt jours pour présenter une requête, laquelle lui aurait évité 

de payer des émoluments, et qu'il a respecté le délai fixé par la remise 

d'un courrier le 24 janvier 2011 au consulat suisse de ... Il ne s'explique 

dès lors pas s'être vu infliger le paiement de … de frais par l'autorité 

inférieure. Le Tribunal constate que, par courrier du 11 octobre 2010, la 

FINMA a informé le recourant que, sur le vu des éléments qu'il lui avait 

présentés, elle ne considérait pas que sa responsabilité soit engagée et 

qu'elle entendait rejeter la demande en réparation du tort moral. Elle lui a 

imparti un délai pour compléter sa demande et l'a averti que, faute des 

éléments voulus, elle se prononcerait sur la base du dossier en sa 

possession, ce qui pourrait se traduire par une décision soumise à 

émolument. Enfin, elle lui a donné la possibilité de retirer sa demande 

dans le même délai et l'a informé que, dans un tel cas, elle ne mettrait 

pas de frais de procédure à sa charge. Il appert en outre que le recourant 

n'a pas retiré sa demande, mais qu'il l'a complétée, le 24 janvier 2011. 

Cela étant, c'est à juste titre que la FINMA s'est prononcée par le biais 

d'une décision sujette à émoluments (art. 5 al. 1 let. a de l'ordonnance du 

15 octobre 2008 réglant la perception d'émoluments et de taxes par 

l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers  [Oém-FINMA, 

RS 956.122]). Compte tenu du rejet de la demande, elle était en droit de 

mettre les frais de procédure à charge du recourant qui n'avait pas 

sollicité l'assistance judiciaire et dont l'indigence n'était pas évidente. 

S'agissant du montant de ces émoluments, il se situe dans la fourchette 

admissible, puisqu'il correspond à 10 heures de travail d'un collaborateur 

(cf. art. 8 al. 3 Oém-FINMA; également, art. 5 al. 1 de l'ordonnance 

générale du 8 septembre 2004 sur les émoluments [OGEmol, RS 

172.041.1], applicable par renvoi de l'art. 6 Oém-FINMA), calculées à un 

tarif médian  (art. 8 al. 4 Oém-FINMA). Ce point du dispositif de la 

décision entreprise peut donc également être confirmé.  

Ceci est indépendant de la question d'un éventuel sursis au paiement ou 

d'une remise des émoluments, conformément à l'art. 13 OGEmol 

applicable par renvoi de l'art. 6 Oém-FINMA, que le recourant demeure 

libre de demander à la FINMA, dans la mesure où il se trouve dans le 

besoin ou s'il peut se prévaloir d'autres motifs importants, mais sur 

laquelle ne porte pas le présent arrêt. 

5.  

Au vu de ce qui précède, le recours s'avère mal fondé et doit être rejeté.  

A-893/2013 

Page 16 

Le recourant étant au bénéfice de l'assistance judiciaire, selon décision 

incidente du Tribunal du 28 août 2013, le Tribunal de céans ne percevra 

pas de frais de procédure (cf. art. 65 al. 1 PA). Dans la mesure où le 

recourant succombe, il n'y a pas lieu non plus de lui allouer une indemnité 

à titre de dépens (art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 1 du règlement du 21 février 

2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal 

administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2] a contrario). L'autorité 

inférieure n'y a elle-même pas droit (art. 7 al. 3 FITAF). 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1. 

Le recours est rejeté. 

2. 

Il n'est pas perçu de frais de procédure. 

3. 

Il n'est pas alloué de dépens. 

4. 

Le présent arrêt est adressé : 

– au recourant (Acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (Recommandé) 

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante 

 

La présidente du collège : La greffière : 

  

Marie-Chantal May Canellas Myriam Radoszycki 

 

 

 

 

 

A-893/2013 

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Indication des voies de droit : 

Les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de 

responsabilité de l'Etat peuvent être contestées auprès du Tribunal 

fédéral, pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur 

litigieuse s'élève à 30'000 fr. au minimum ou qui soulève une question 

juridique de principe (art. 85 al. 1 let. a et al. 2 de la loi fédérale du 17 juin 

2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Si le recours en matière 

de droit public est ouvert, il doit être déposé au Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, dans un délai de 30 jours dès la notification de la 

décision contestée (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le mémoire doit être 

rédigé dans une langue officielle et doit indiquer les conclusions, les 

motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les 

moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils 

soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

Expédition: