# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e4bad00e-730e-5d86-a90f-e8da42abc1ba
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-10-21
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 21.10.2015 A-3874/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-3874-2014_2015-10-21.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Entscheid bestätigt durch BGer mit  

Urteil vom 15.09.2016 (2C_1065/2015) 

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-3874/2014 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 1 .  O k t o b e r  2 0 1 5  

Besetzung 
 Richterin Salome Zimmermann (Vorsitz), 

Richter Michael Beusch, Richter Daniel Riedo,    

Gerichtsschreiberin Susanne Raas. 
 

 
 

Parteien 
 X._______ AG, …,   

vertreten durch Dr. iur. Marc Bernheim, Rechtsanwalt,  

und lic. iur. Gaudenz Geiger, Rechtsanwalt, …,  

Beschwerdeführerin,  

 
 

 
gegen 

 
 

Oberzolldirektion (OZD),  

Hauptabteilung Abgaben,  

Monbijoustrasse 40, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 
 

 
 

Gegenstand 
 CO2-Abgabe (Steuersatzerhöhung vom 1.1.2014). 

 

 

 

A-3874/2014 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Die X._______ AG (nachfolgend: Abgabepflichtige) ist seit dem 1. Januar 

1997 zugelassene Lagerinhaberin im Sinn von Art. 2 Abs. 3 Bst. c des Mi-

neralölsteuergesetzes vom 21. Juni 1996 (MinöStG, SR 641.61). Dazu 

wurde ihr von der Oberzolldirektion (OZD, nachfolgend auch: Vorinstanz) 

eine Bewilligung erteilt. Als zugelassene Lagerinhaberin ist die Abgabe-

pflichtige verpflichtet, für Produkte, die sie in den steuerrechtlich freien Ver-

kehr bringt, monatlich bis zum 12. Tag des Monats, der auf den Tag folgt, 

an dem die Steuerforderung entsteht, bei der OZD eine definitive Steuer-

anmeldung in der dafür vorgesehenen Form abzugeben (Art. 19 Abs. 2 Mi-

nöStG i.V.m. Art. 41 Abs. 1 der Mineralölsteuerverordnung vom 20. No-

vember 1996 [MinöStV, SR 641.611] in der Fassung vom 20. November 

1996). Mit dieser periodischen Steueranmeldung deklariert sie auch den 

Steuer- und Abgabebetrag. Die definitive Steueranmeldung (d.h. die nach 

der Plausibilitätskontrolle zugelassene Anmeldung) ist als Grundlage für 

die Festsetzung des Steuerbetrages verbindlich. Als nach Art. 26 des Zoll-

gesetzes vom 18. März 2005 (ZG, SR 631.0) anmeldepflichtige und nach 

dem MinöStG steuerpflichtige Person hat die Abgabepflichtige auch die 

CO2-Abgabe zu entrichten (Art. 30 des Bundesgesetzes vom 23. Dezem-

ber 2011 über die Reduktion der CO2-Emissionen [CO2-Gesetz, SR 

641.71]). Die Erhebung derselben richtet sich in der Regel nach den Best-

immungen des MinöStG (Art. 33 Abs. 1 CO2-Gesetz), bei der Ein- und Aus-

fuhr von Kohle nach jenen des ZG (Art. 33 Abs. 2 CO2-Gesetz). 

B.  

B.a Am 4. Februar 2014 meldete die Abgabepflichtige im Rahmen der pe-

riodischen Steueranmeldung für die Steuerperiode Januar 2014 verschie-

dene der CO2-Abgabe unterliegende Produkte als in den steuerrechtlich 

freien Verkehr überführt an. Die elektronische Steueranmeldung wurde als 

verbindlich angenommen. 

B.b Die Gesamtforderung aus dieser Steueranmeldung bezahlte die Abga-

bepflichtige am 17. Februar 2014. 

C.  

C.a Mit Eingabe vom 6. März 2014 erhob die Abgabepflichtige gegen die 

Steueranmeldung/Veranlagungsverfügung Einsprache. Sie beantragte, die 

Verfügung der OZD sei aufzuheben, soweit sie auf dem per 1. Januar 2014 

in Kraft getretenen erhöhten Abgabesatz von Fr. 60.-- pro Tonne CO2 be-

ruhe, und es sei die Abgabe auf den Betrag zu reduzieren, der sich bei 

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Seite 3 

Anwendung des vor dem 1. Januar 2014 gültig gewesenen Abgabesatzes 

von Fr. 36.-- pro Tonne ergebe. Es sei davon Vormerk zu nehmen, dass die 

Rückforderung der zu viel geleisteten Abgabebeträge vorbehalten werde. 

C.b Mit der Einsprache stellte die Abgabepflichtige die prozessualen An-

träge, die Einsprache sei auch als gültige Einsprache für die künftigen mo-

natlichen Steueranmeldungen zu betrachten. Diese zukünftigen Ein-

spracheverfahren seien bis zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens 

zu sistieren und auf die Erhebung eines jeweiligen Kostenvorschusses sei 

zu verzichten. 

C.c Die OZD bewilligte die prozessualen Anträge mit Zwischenverfügung 

vom 17. März 2014, nachdem zuvor bereits eine entsprechende mündliche 

Vereinbarung getroffen worden war. 

D.  

Nach Eingang des Kostenvorschusses erliess die OZD am 6. Juni 2014 

einen Einspracheentscheid, in welchem sie die Einsprache der Abgabe-

pflichtigen abwies. 

E.  

Gegen den Einspracheentscheid erhob die Abgabepflichtige (nachfolgend: 

Beschwerdeführerin) am 10. Juli 2014 Beschwerde ans Bundesverwal-

tungsgericht. Sie beantragt in materieller Hinsicht, den vorinstanzlichen 

Einspracheentscheid vom 6. Juni 2014 aufzuheben. Die Steueranmel-

dung/Veranlagungsverfügung vom 4. Februar 2014 sei aufzuheben, soweit 

sie auf dem per 1. Januar 2014 in Kraft getretenen erhöhten Abgabesatz 

von Fr. 60.-- je Tonne CO2 beruhe, und es sei die Abgabe auf den Betrag 

zu reduzieren, der sich bei Anwendung des vor dem 1. Januar 2014 gültig 

gewesenen Abgabesatzes von Fr. 36.-- je Tonne CO2 ergebe. Eventualiter 

sei der genannte Einspracheentscheid aufzuheben und das Verfahren zur 

Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Schliesslich sei davon 

Vormerk zu nehmen, dass sich die Einsprecherin die Rückforderung der zu 

viel bezahlten Abgabebeträge vorbehalte – alles unter Kosten- und Ent-

schädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz. Weiter stellt die Beschwerde-

führerin den prozessualen Antrag, das vorliegende Beschwerdeverfahren 

mit weiteren, gleichgelagerten, im Einzelnen genannten Beschwerdever-

fahren zu vereinigen. 

Die Beschwerdeführerin begründet die materiellen Anträge damit, die Er-

höhung der CO2-Abgabe sei erfolgt, weil die vom Bundesrat festgesetzten 

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Seite 4 

Zwischenziele bei der Reduktion von CO2-Emissionen aus Brennstoffen 

nicht erreicht worden seien. Dem Bundesrat sei die Kompetenz, solche 

Zwischenziele festzusetzen, aber nicht gültig übertragen worden. Weiter 

verstosse die entsprechende Verordnungsbestimmung gegen das Rück-

wirkungsverbot, weil die Erhöhung von Tatsachen abhänge, die sich vor 

Inkrafttreten der Verordnung abschliessend ereignet hätten. Selbst wenn 

die Verordnungsbestimmung anwendbar wäre, sei nicht nachgewiesen, 

dass die Zwischenziele tatsächlich nicht erreicht worden seien. Die zugrun-

deliegenden Statistiken entsprächen nicht den anerkannten Grundsätzen. 

F.  

Mit Vernehmlassung vom 2. Oktober 2014 beantragt die Vorinstanz die 

kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde. Der Vernehmlassung sind 

unter anderem Ausführungen des Bundesamtes für Energie (BFE) vom 

25. September 2014 zur Gesamtenergiestatistik (nachfolgend: Ausführun-

gen BFE) beigelegt. 

Zur Begründung hält die Vorinstanz fest, die Verordnungsbestimmung be-

ruhe auf einer gültigen Kompetenzdelegation. Zudem beinhalte sie keine 

unzulässige Rückwirkung, sondern nur eine zulässige Rückanknüpfung. 

Weiter entsprächen die Statistiken den anerkannten Grundsätzen. Auf die-

ser Grundlage sei nachgewiesen, dass die Zwischenziele für Brennstoffe 

nicht erreicht worden seien, weshalb die Erhöhung der CO2-Abgabe zuläs-

sig gewesen sei, dies sowohl auf der Grundlage der CO2-Statistik vom 

3. Juli 2013 als auch unter Berücksichtigung der Revision der Gesamte-

nergiestatistik der Schweiz (nachfolgend: GEST) vom 2. Mai 2014. 

G.  

Am 8. Dezember 2014 antwortete die Beschwerdeführerin mit einer Replik, 

in der sie im Wesentlichen an ihren Ausführungen festhielt und einige As-

pekte deutlicher hervorhob. Sie reichte weitere Beilagen ein. 

H.  

Die Vorinstanz antwortete mit Duplik vom 24. Februar 2015, in der sie ih-

rerseits an ihren Ausführungen festhielt. 

I.  

Mit Verfügung vom 3. Juli 2015 forderte das Bundesverwaltungsgericht die 

Vorinstanz auf, zu erklären, woher die in die Gesamtenergiestatistik ein-

fliessenden Zahlen zum Absatz von Erdölprodukten stammten. 

A-3874/2014 

Seite 5 

J.  

Die Beschwerdeführerin reichte am 3. August 2015 unaufgefordert eine 

Stellungnahme ein, in der sie im Wesentlichen darauf hinwies, dass die 

CO2-Abgabe per 1. Januar 2016 abermals erhöht werden solle. Diese Er-

höhung sei aber aus denselben Gründen wie jene vom 1. Januar 2014 

nicht zulässig. 

K.  

Am 13. August 2015 reichte die Vorinstanz eine Stellungnahme des BFE 

ein, in der dieses der Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts nach-

kam, zu erklären, woher die Zahlen zum Absatz von Erdölprodukten 

stammten (oben Bst. J). 

L.  

Mit Eingabe vom 27. August 2015 wies die Vorinstanz auf eine erneute An-

passung von Werten in den Statistiken hin und machte kurze Ausführungen 

zum Referenzwert sowie zu Unsicherheiten bei Statistiken. 

Auf die weiteren Vorbringen in den Eingaben der Parteien wird – soweit sie 

entscheidwesentlich sind – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen 

eingegangen. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-

gungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG ge-

geben ist (Art. 31 VGG). Eine solche Ausnahme liegt nicht vor und der an-

gefochtene Entscheid stellt eine Verfügung im Sinn von Art. 5 VwVG dar. 

Die OZD ist zudem eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts 

(Art. 33 VGG). Dieses ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Be-

schwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich – soweit das VGG nichts 

anderes bestimmt – nach den Vorschriften des VwVG (Art. 37 VGG). 

1.2 Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Entscheid be-

rührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen (teilweiser) Aufhe-

bung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 

A-3874/2014 

Seite 6 

1.3 Die Beschwerdeführerin stellt unter anderem das Begehren, die Steu-

eranmeldung/Veranlagungsverfügung sei in Bezug auf die Höhe der Ab-

gabe, also teilweise, aufzuheben. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens 

ist aber einzig der Einspracheentscheid (E. 1.1; vgl. auch HANSJÖRG SEI-

LER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], VwVG – Praxiskommentar zum 

Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, Art. 54 N. 17). So-

weit die teilweise Aufhebung der Steueranmeldung/Veranlagungsverfü-

gung verlangt wird, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. 

1.4 Dem Antrag der Beschwerdeführerin, es sei davon Vormerk zu neh-

men, dass sie die Rückforderung der zu viel bezahlten Abgabebeträge vor-

behalte, kommt keine eigenständige Bedeutung zu. Sollte die Beschwer-

deführerin nicht geschuldete Beträge bezahlt haben, wäre selbstverständ-

lich, dass ihr diese grundsätzlich zurückerstattet werden müssten. 

1.5 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde 

(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach, soweit der vor-

instanzliche Einspracheentscheid betroffen ist, einzutreten. 

1.6 Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid in 

vollem Umfang überprüfen. Die Beschwerdeführerin kann neben der Ver-

letzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen oder 

unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 

Bst. b VwVG) auch die Unangemessenheit rügen (Art. 49 Bst. c VwVG). 

Im Beschwerdeverfahren gelten die Untersuchungsmaxime, wonach der 

Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen ist (vgl. zum Ganzen: ULRICH 

HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 

6. Aufl. 2010, Rz. 1623 ff.; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS 

MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 30 Rz. 23), und 

der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 62 Abs. 4 

VwVG).  

Hingegen ist es grundsätzlich nicht Sache der Rechtsmittelbehörden, den 

für den Entscheid erheblichen Sachverhalt von Grund auf neu zu ermitteln 

und über die tatsächlichen Vorbringen der Parteien hinaus vollkommen neu 

zu erforschen. Vielmehr geht es in diesem Verfahren darum, den von den 

Vorinstanzen ermittelten Sachverhalt zu überprüfen und allenfalls zu be-

richtigen oder zu ergänzen (Urteil des BVGer A-7110/2014 vom 23. März 

2015 E. 1.2). 

A-3874/2014 

Seite 7 

1.7 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet – wie erwähnt (E. 1.6) – 

grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft die angefoch-

tene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder 

unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und 

Rechtsfehler bei der Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin 

(Art. 49 VwVG). 

Bei der Angemessenheitsprüfung auferlegt es sich allerdings eine gewisse 

Zurückhaltung und greift nicht in den Beurteilungsspielraum der rechtsan-

wendenden Behörde ein, wenn diese – wie vorliegend die Vorinstanz – den 

örtlichen, technischen und persönlichen Verhältnissen näher steht als die 

Beschwerdeinstanz. Es hat eine unangemessene Entscheidung zu korri-

gieren, muss aber der Vorinstanz die Wahl zwischen mehreren sachge-

rechten Lösungen überlassen. Wenn es um die Beurteilung ausgesproche-

ner Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über besonderes Fachwis-

sen verfügt, weicht das Bundesverwaltungsgericht nicht ohne Not von der 

Auffassung der Vorinstanz ab. Dies gilt jedenfalls für den Fall, dass Letz-

tere die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die 

erforderlichen Abklärungen getroffen hat (Urteile des BVGer A-173/2015 

vom 8. Juni 2015 E. 2.2, A-670/2015 vom 22. Mai 2015 E. 2.2, 

A-5411/2014 vom 5. Mai 2015 E. 2.2.1, A-1586/2013 vom 23. Juli 2014 

E. 2.3; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessie-

ren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.154 ff., insb. 

2.155a und 2.157). 

1.8 Die Beschwerdeführerin stellt den prozessualen Antrag, das vorlie-

gende Beschwerdeverfahren mit den Beschwerdeverfahren A-3888/2014, 

A-3896/2014, A-3900/2014, A-3904/2014, A-3912/2014, A-3916/2014 und 

A-3934/2014 zu vereinigen. 

1.8.1 Grundsätzlich bildet jeder vorinstanzliche Entscheid bzw. jede Verfü-

gung ein selbständiges Anfechtungsobjekt und ist deshalb einzeln anzu-

fechten. Es kann aber gerechtfertigt sein, von diesem Grundsatz abzuwei-

chen und die Anfechtung in einer gemeinsamen Beschwerdeschrift und in 

einem gemeinsamen Verfahren mit einem einzigen Urteil zuzulassen, 

wenn die einzelnen Sachverhalte in einem engen inhaltlichen Zusammen-

hang stehen und sich in allen Fällen gleiche oder ähnliche Rechtsfragen 

stellen (statt vieler: BGE 131 V 59 E. 1, 128 V 124 E. 1). Unter den gleichen 

Voraussetzungen können auch getrennt eingereichte Beschwerden in ei-

nem Verfahren vereinigt werden (Urteil des BVGer A-6537/2013 und A-

7158/2013 vom 23. September 2014 E. 1.1.1). Die Frage der Vereinigung 

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Seite 8 

von Verfahren steht im Ermessen des Gerichts. Sie hängt mit dem Grund-

satz der Prozessökonomie zusammen, wonach ein Verfahren im Interesse 

aller Beteiligten möglichst einfach, rasch und zweckmässig zum Abschluss 

gebracht werden soll (vgl. BGE 111 II 270; Urteil des BGer 1C_550/2014 

vom 9. Dezember 2014 E. 3-3.3, E. 1; Urteile des BVGer A-3480/2015 vom 

23 Juli 2015 E. 1.3.1, A-5090/2014 und A-5135/2014 vom 16. April 2015 

E. 2; zum Ganzen: MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.17). 

1.8.2 In den Verfahren, welche die Beschwerdeführerin vereinigt haben 

möchte, geht es zwar um dieselbe Rechtsfrage und auch der rechtserheb-

liche Sachverhalt ist in allen Verfahren derselbe. Hingegen haben jeweils 

andere Beschwerdeführende die Beschwerde eingereicht. Es erscheint 

dem Bundesverwaltungsgericht daher unter Berücksichtigung des Steuer-

geheimnisses nicht zulässig, diese Verfahren zu vereinigen (Urteil des 

BGer 2C_171/2008 vom 30. Juli 2008 E. 1). Die Instruktionsrichterin hat 

jedoch je mit Zwischenverfügung vom 5. August 2014 die anderen Verfah-

ren bis zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens sistiert. Diese Verfü-

gungen sind unangefochten geblieben. Die dortigen Beschwerdeführen-

den werden Gelegenheit erhalten, nach rechtskräftiger Erledigung des vor-

liegenden Verfahrens sich zur Fortsetzung ihrer Beschwerdeverfahren zu 

äussern. 

1.8.3 Der Antrag auf Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit den Ver-

fahren A-3888/2014, A-3896/2014, A-3900/2014, A-3904/2014, 

A-3912/2014, A-3916/2014 und A-3934/2014 ist somit abzuweisen. 

1.9 Nach Art. 33 Abs. 1 VwVG sind die von den Parteien angebotenen Be-

weise abzunehmen, wenn sie zur Abklärung des Sachverhalts tauglich er-

scheinen. Bei der Beurteilung dieser Frage kommt der entscheidenden In-

stanz allerdings ein gewisser Ermessensspielraum zu. In sogenannt anti-

zipierter Beweiswürdigung kann sie insbesondere dann von der Abnahme 

eines Beweises absehen, wenn sie aufgrund bereits erhobener Beweise 

oder aus anderen Gründen den rechtserheblichen Sachverhalt für genü-

gend geklärt hält und ohne Willkür annehmen kann, ihre rechtliche Über-

zeugung würde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert (BGE 140 

I 285 E. 6.3.1, 138 III 374 E. 4.3.2, 136 I 229 E. 5.3, 120 Ib 224 E. 2b; Ur-

teile des BVGer A-3693/2014 vom 9. Juli 2015 E. 1.4, A-4673/2015 vom 

21. Mai 2015 E. 2.3, A-3659/2012 vom 3. Februar 2014 E. 3.3.2; MO-

SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.144). 

A-3874/2014 

Seite 9 

2.  

2.1 Im Folgenden wird zunächst auf einschlägige Bestimmungen betref-

fend die CO2-Abgabe eingegangen (E. 2.2). Insbesondere werden die 

rechtlichen Vorgaben zur Erhöhung der CO2-Abgabe dargestellt (E. 2.2.4). 

Dann werden Fragen im Zusammenhang mit der Delegation von Gesetz-

gebungskompetenzen behandelt (E. 2.3). Weiter ist auf die Zulässigkeit 

von Rückwirkung und Rückanknüpfung einzugehen (E. 2.4). Schliesslich 

werden einige Grundlagen zur Statistik dargestellt (E. 2.5). Auf die konkre-

ten Fragen im vorliegenden Verfahren wird in E. 3 und 4 eingegangen. 

2.2 Die Schweiz hat sich international zur Reduktion von Treibhausgasen 

verpflichtet. Die beiden wichtigsten völkerrechtlichen Vereinbarungen in 

diesem Zusammenhang sind das Rahmenübereinkommen vom 9. Mai 

1992 der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (SR 0.814.01, Rah-

menübereinkommen) und das Protokoll von Kyoto vom 11. Dezember 

1997 zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaän-

derungen (SR 0.814.011, Kyoto-Protokoll). Bei der Umsetzung der so ge-

nannten Kyoto-Mechanismen sind internationale und nationale Rahmen-

bedingungen zu beachten. Die internationalen Rahmenbedingungen wer-

den in erster Linie durch die Vertragsstaatenkonferenz zur Klimakonven-

tion und zum Kyoto-Protokoll vorgegeben. Auf nationaler Ebene stellt das 

CO2-Gesetz den gesetzlichen Rahmen dar. Hauptpfeiler sind die explizit 

formulierten Emissionsreduktionsziele und die freiwilligen Vereinbarungen 

sowie die CO2-Abgabe (Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BU-

WAL; Hrsg.], Flexible Mechanismen des Kyoto-Protokolls, Umwelt-Materi-

alien Nr. 125, 2000, S. 10).  

2.2.1 Gemäss Art. 29 CO2-Gesetz erhebt der Bund eine CO2-Abgabe auf 

der Herstellung, Gewinnung und Einfuhr von Brennstoffen. Brennstoffe 

sind dabei definiert als fossile Energieträger, die zur Gewinnung von 

Wärme, zur Erzeugung von Licht, in thermischen Anlagen zur Strompro-

duktion oder für den Betrieb von Wärme-Kraft-Kopplungsanlagen verwen-

det werden (Art. 2 Abs. 1 CO2-Gesetz). Demgegenüber handelt es sich bei 

Treibstoffen um fossile Energieträger, die in Verbrennungsmotoren zur 

Krafterzeugung eingesetzt werden (Art. 2 Abs. 2 CO2-Gesetz). Im alten 

Gesetz (Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 über die Reduktion der CO2-

Emissionen [aCO2-Gesetz, AS 2000 979]) war noch vorgesehen, dass der 

Bundesrat eine CO2-Abgabe einführe, wenn das in Art. 2 aCO2-Gesetz vor-

gesehene Reduktionsziel mittels der in Art. 3 Abs. 1 dieses Gesetzes ge-

nannten Massnahmen nicht erreicht werde (Art. 6 Abs. 1 aCO2-Gesetz). 

Die CO2-Abgabe war per 1. Januar 2008 eingeführt worden (Art. 1 i.V.m. 

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Seite 10 

Art. 34 der [damals geltenden] Verordnung vom 8. Juni 2007 über die CO2-

Abgabe [AS 2007 2915]). 

2.2.2 Zweck der CO2-Abgabe ist es, die Treibhausgasemissionen, insbe-

sondere die CO2-Emissionen, die auf die energetische Nutzung fossiler 

Energieträger (Brenn- und Treibstoffe) zurückzuführen sind, zu vermin-

dern. Damit soll ein Beitrag dazu geleistet werden, den globalen Tempera-

turanstieg auf weniger als 2 Grad Celsius zu beschränken (vgl. Art. 1 

Abs. 1 CO2-Gesetz). Das Reduktionsziel wird in Art. 3 CO2-Gesetz konkre-

tisiert. Bis zum Jahr 2020 sind die Treibhausgasemissionen im Inland ge-

genüber 1990 um 20 % zu vermindern (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 CO2-Gesetz). 

Die Massnahmen, mittels welcher dieses Ziel (und allfällige, im vorliegen-

den Zusammenhang nicht interessierende weitere Ziele) in erster Linie er-

reicht werden soll, sind in den Kapiteln 2 bis 5 des CO2-Gesetzes beschrie-

ben (Art. 4 Abs. 1 CO2-Gesetz). Die CO2-Abgabe gehört dazu (E. 2.2.1). 

2.2.3 Das CO2-Gesetz erteilt dem Bundesrat bestimmte Kompetenzen zu 

weitergehenden Regelungen. So kann der Bundesrat auf dem Weg, eine 

Verminderung der Treibhausgase bis 2020 um 20 % gegenüber dem Stand 

von 1990 zu erreichen (E. 2.2.2), sektorielle Zwischenziele festlegen (Art. 3 

Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz). In Art. 3 Abs. 1 der (seit dem 1. Januar 2013 

geltenden) Verordnung vom 30. November 2012 über die Reduktion der 

CO2-Emissionen (CO2-Verordnung, SR 641.711) hat der Bundesrat solche 

Zwischenziele für die Sektoren «Gebäude», «Verkehr» und «Industrie» 

festgelegt. Weiter kann er die CO2-Abgabe, welche ursprünglich Fr. 36.-- 

pro Tonne CO2 betrug (Art. 29 Abs. 2 Satz 1 CO2-Gesetz) auf höchstens 

Fr. 120.-- erhöhen, falls die gemäss Art. 3 CO2-Gesetz für Brennstoffe fest-

gelegten Zwischenziele nicht erreicht werden (Art. 29 Abs. 2 Satz 2 CO2-

Gesetz). 

2.2.4 Der Bundesrat hat in der CO2-Verordnung bestimmt, dass der Abga-

besatz für die CO2-Abgabe ab dem 1. Januar 2014 auf Fr. 60.-- je Tonne 

CO2 erhöht wird, falls die CO2-Emissionen aus Brennstoffen im Jahr 2012 

mehr als 79 % der Emissionen des Jahres 1990 betrugen (Art. 94 Abs. 1 

Bst. a CO2-Verordnung). 

Die Fragen, ob der Bundesrat zu einer solchen Regelung befugt war und 

ob die Erhöhung gerechtfertigt war, sind Gegenstand des vorliegenden 

Verfahrens. Darauf wird weiter unten eingegangen (E. 3 und 4). 

A-3874/2014 

Seite 11 

2.3  

2.3.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche 

Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Werden Recht-

setzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den Verordnungsgeber über-

tragen, spricht man von Gesetzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt 

damit im formellen Gesetz die Exekutive zum Erlass von gesetzesvertre-

tenden Verordnungen. Die Gesetzesdelegation gilt als zulässig, wenn sie 

(1) nicht durch die Verfassung ausgeschlossen ist, (2) in einem Gesetz im 

formellen Sinn enthalten ist, (3) sich auf ein bestimmtes, genau umschrie-

benes Sachgebiet beschränkt und (4) die Grundzüge der delegierten Ma-

terie, das heisst die wichtigen Regelungen, im delegierenden Gesetz selbst 

enthalten sind (Art. 164 Abs. 1 und 2 BV; BGE 137 II 409 E. 6.4, 130 I 26 

E. 5.1, 128 I 113 E. 3c; Urteile des BVGer A-5254/2014 vom 24. Juli 2015 

E. 2.5 f., A-1107/2013 vom 3. Juni 2015 E. 6.1, A-2901/2014 vom 21. Mai 

2015 E. 4.1, A-2842/2010 und A-2844/2010 je vom 20. März 2013 E. 

4.5.1).  

2.3.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann auf Beschwerde hin vorfrage-

weise Verordnungen des Bundesrates auf ihre Gesetz- und Verfassungs-

mässigkeit prüfen (konkrete Normenkontrolle). Der Umfang der Kogni-ti-

onsbefugnis hängt dabei davon ab, ob es sich um eine unselbständige oder 

aber um eine selbständige Verordnung handelt (MOSER/BEUSCH/ KNEU-

BÜHLER, a.a.O., Rz. 2.177). Bei unselbständigen Bundesratsverordnun-

gen, die sich – wie hier – auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft das 

Bundesverwaltungsgericht, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm 

im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz ihn 

nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen bzw. seine Regelung 

nicht lediglich eine bereits im Gesetzesrecht angelegte Verfassungswidrig-

keit übernimmt, beurteilt es auch deren Verfassungsmässigkeit. Wird dem 

Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des 

Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist die-

ser Spielraum nach Art. 190 BV für das Bundesverwaltungsgericht verbind-

lich. Es darf in diesem Fall nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen 

des Bundesrates setzen, sondern hat sich auf die Kontrolle zu beschrän-

ken, ob dessen Regelung den Rahmen der ihm im Gesetz delegierten 

Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- o-

der verfassungswidrig ist. Dabei kann es namentlich prüfen, ob sich eine 

Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützt oder Art. 9 BV wi-

derspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen 

trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen fehlt, 

A-3874/2014 

Seite 12 

oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen wer-

den sollen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt 

der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesverwal-

tungsgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sachgerech-

tigkeit zu äussern (vgl. statt vieler BGE 141 II 169 E. 3.4, 140 II 104 E. 5.8, 

136 II 337 E. 5.1 je mit Hinweisen; Urteile des BVGer A-1107/2013 vom 

3. Juni 2015 E. 6.1, A-2901/2014 vom 21. Mai 2015 E. 4.2). 

2.4 In Rechtsprechung und Lehre wird zwischen echter und unechter 

Rückwirkung unterschieden. Unter der grundsätzlich unzulässigen bzw. 

nur unter strengen Voraussetzungen verfassungsrechtlich erlaubten ech-

ten Rückwirkung wird die Anwendung neuen Rechts auf einen Sachverhalt 

verstanden, der sich unter altem Recht abschliessend verwirklicht hat 

(BGE 138 I 189 E. 3.4, 122 V 405 E. 3b/aa; vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

a.a.O., N. 329 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 N. 23). 

Von dieser echten Rückwirkung zu unterscheiden ist die unechte Rückwir-

kung. Eine Variante der letzteren ist die sogenannte Rückanknüpfung. Bei 

ihr findet das neue Recht nur für die Zeit nach seinem Inkrafttreten Anwen-

dung, stellt dabei aber in einzelnen Belangen auf Sachverhalte ab, die be-

reits vor Inkrafttreten vorlagen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., 

N. 341). Eine solche Anknüpfung ist grundsätzlich zulässig, sofern ihr nicht 

wohlerworbene Rechte bzw. der Grundsatz des Vertrauensschutzes ent-

gegenstehen (Art. 9 BV; vgl. BGE 138 III 659 E. 3.3, 133 II 97 E. 4.1, 126 

V 134 E. 4a; Urteile des BVGer A-5161/2013 vom 7. April 2015 E. 6.4.1, 

A-6142/2012 vom 4. Februar 2014 E. 2.2, B-2194/2012 vom 2. November 

2012 E. 10.2.2). Das Vertrauensschutzprinzip (vgl. Art. 9 BV) kann dann 

angerufen werden, wenn ein Privater durch eine unvorhersehbare Rechts-

änderung in schwerwiegender Weise in seinen gestützt auf die bisherige 

gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen wird und keine 

Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage hat, so dass er unter 

Umständen einen Anspruch auf eine angemessene Übergangsregelung 

hat (vgl. Urteile des BVGer A-6072/2013 vom 4. Juni 2015 E. 2.3, 

A-6142/2012 vom 4. Februar 2014 E. 2.2, A-6181/2009 vom 3. Februar 

2011 E. 5.5.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 342 und N. 642; zu-

rückhaltender: TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 N. 14). 

2.5 Im Folgenden wird auf die für das vorliegende Verfahren relevanten 

Statistiken (E. 2.5.1) und anschliessend einige statistische Grundsätze ein-

gegangen (E. 2.5.2 ff.). 

A-3874/2014 

Seite 13 

2.5.1  

2.5.1.1 Die GEST wird – wie die Statistiken des Bundes überhaupt – auf-

grund des Bundesstatistikgesetzes vom 9. Oktober 1992 (BStatG, SR 

431.01) und den dazugehörigen Verordnungen sowie nationalen und inter-

nationalen Verhaltenskodizes erhoben. Die GEST ist in der Verordnung 

vom 30. Juni 1993 über die Durchführung von statistischen Erhebungen 

des Bundes (Statistikerhebungsverordnung, SR 431.012.1) in Ziff. 167 des 

Anhangs («Liste der statistischen Erhebungen») ausdrücklich genannt. Er-

hebungsorgan ist das Bundesamt für Energie (BFE). Als Erhebungsgegen-

stand sind angegeben: «Produktion, Verbrauch, Ein- und Ausfuhr von 

Erdöl, Elektrizität, Erdgas, Kohle, Fernwärme und industriellen Abfällen; 

Produktion von Elektrizität und Wärme aus neuen erneuerbaren Energien 

mittels statistischen Erhebungen in den Bereichen Energieholz, Sonne, Bi-

ogas, Klärgas, Deponiegas, Wind, Wärmepumpen, Kehrichtverbrennung, 

Spezialfeuerungen; Anzahl, Verkäufe und installierte Leistung der Energie-

anlagen erneuerbarer Energien. Ausgaben der Endverbraucher, andere 

energierelevante Wirtschaftsdaten.» Es handelt sich dabei um eine so ge-

nannte Synthesestatistik, die auf einer grossen Zahl von Teilstatistiken 

und -auswertungen basiert. Befragt werden «Fernheizwerke, Unterneh-

men des 2. und 3. Sektors, Haushalte, Betreiber/innen von Anlagen in den 

Bereichen Energieholz, Sonnenenergie,  

Biogas, Kehrichtverbrennung und Wärmepumpen». Bei der Durchführung 

wirken Befragungsinstitute und Fachverbände mit. 

2.5.1.2 Das Treibhausgasinventar wird in der Statistikerhebungsverord-

nung in Ziff. 117 des Anhangs genannt (vgl. auch Art. 7 Ziff. 1 Kyoto-Proto-

koll und Art. 4 Ziff. 1 Bst. a i.V.m. Art. 12 Ziff. 1 Bst. a Rahmenübereinkom-

men). Es wird vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) erhoben (vgl. auch 

Art. 131 Abs. 1 CO2-Verordnung). Es handelt sich dabei um eine abgelei-

tete Statistik, der unter anderem die GEST zugrunde liegt. Unter anderem 

sind die Emissionen von Kohlendioxid (CO2) Erhebungsgegenstand. In 

Ziff. 117 des Anhangs zur Statistikerhebungsverordnung wird auch festge-

halten, dass die Erhebungen auf den Richtlinien des Intergovernmental Pa-

nel on Climate Change (IPCC) und der United Nations Framework Con-

vention on Climate Change (UNFCCC) basieren. 

2.5.1.3 Die CO2-Statistik wird aufgrund des Treibhausgasinventars erstellt. 

Die für ihre Erstellung benötigten Angaben sind nämlich im Treibhausgas-

inventar enthalten. Das BAFU berechnet gestützt auf das Treibhausgasin-

ventar, ob das Reduktionsziel nach Art. 3 CO2-Gesetz erreicht wurde 

A-3874/2014 

Seite 14 

(Art. 131 Abs. 2 CO2-Verordnung). Die CO2-Statistik muss die CO2-Emissi-

onen aus Brenn- und Treibstoffen gemäss Art. 2 CO2-Gesetz erfassen, 

wenn sie der Aufgabe, die sie zu erfüllen hat, gerecht werden soll. Die fos-

silen Energieträger, die in die CO2-Statistik einfliessen müssen, sind in den 

Anhängen 10 und 11 zur CO2-Verordnung definiert. Dort finden sich deren 

Zolltarifnummern. 

2.5.2 Hier werden nun insbesondere die vorliegend relevanten anerkann-

ten Grundsätze der öffentlichen Statistik zusammengefasst wiedergege-

ben. Dabei wird in diesem Abschnitt (E. 2.5.2) auf die rechtlichen Grundla-

gen verwiesen. Im nachfolgenden Abschnitt (E. 2.5.3) finden sich allge-

meine Ausführungen. 

2.5.2.1 Zweck des BStatG ist unter anderem, dem Bund die statistischen 

Grundlagen bereitzustellen, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt 

(Art. 1 Bst. a BStatG). Die Bundesstatistik dient denn auch der Vorberei-

tung, Durchführung und Überprüfung von Bundesaufgaben (Art. 3 Abs. 2 

Bst. a BStatG). Ein weiterer Zweck besteht darin, die nationale und inter-

nationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Statistik zu fördern (Art. 1 

Bst. d BStatG). Art. 3 Abs. 1 des BStatG hält fest, dass die Bundesstatistik 

in fachlich unabhängiger Weise repräsentative Ergebnisse über den Zu-

stand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, 

Raum und Umwelt in der Schweiz ermittelt. Die Statistikerhebungsverord-

nung präzisiert in Art. 3a Abs. 1, dass die Erhebungsorgane bei ihrer sta-

tistischen Tätigkeit die anerkannten Grundsätze der Statistik, namentlich 

die fachliche Unabhängigkeit, die Objektivität und die Geheimhaltung be-

achten. Zudem berücksichtigen sie gemäss Art. 3a Abs. 2 Statistikerhe-

bungsverordnung die Standards vorbildlicher Verfahren, namentlich be-

züglich der Datenbearbeitung, der Datensicherheit und des Datenschut-

zes. Das Bundesamt für Statistik (BfS) koordiniert die Bundesstatistik und 

erstellt einheitliche Grundlagen im Interesse der nationalen und internatio-

nalen Vergleichbarkeit (Art. 10 Abs. 2 BStatG). Es führt in enger Zusam-

menarbeit mit den Kantonen ein eidgenössisches Gebäude- und Woh-

nungsregister (Art. 10 Abs. 3bis Satz 1 BStatG). Der Bundesrat wird mit 

dem Vollzug beauftragt und ausdrücklich ermächtigt, Ausführungsbestim-

mungen zu erlassen (Art. 25 Abs.1 BStatG). Auch kann er Abkommen über 

die internationale Zusammenarbeit abschliessen (Art. 25 Abs. 2 BStatG). 

2.5.2.2 Das BStatG spricht sich auch darüber aus, wie die Daten zu veröf-

fentlichen sind: Die wichtigsten statistischen Ergebnisse und Grundlagen 

werden in benutzergerechter Form in den Amtssprachen veröffentlicht und 

A-3874/2014 

Seite 15 

nicht veröffentlichte Ergebnisse auf geeignete Weise zugänglich gemacht 

(Art. 18 Abs. 1 BStatG). 

2.5.2.3 Das BStatG enthält indessen keine genauen Vorgaben, wie eine 

Statistik zu erstellen ist und auf welchen Grundlagen sie zu beruhen hat. 

Der Vorinstanz bzw. den mit der Erstellung der Statistik befassten Einhei-

ten des Bundes kommt daher ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Das 

Bundesverwaltungsgericht prüft somit von Amtes wegen nur, ob die Statis-

tik vereinbar ist mit den nachfolgend genannten Standards, bzw. ob An-

haltspunkte dafür bestehen, dass die Statistiken diesen nicht entsprechen. 

Im Übrigen obliegt es der Beschwerdeführerin, geltend zu machen und 

nachzuweisen, dass und inwiefern die Statistiken den Standards nicht zu 

genügen vermögen (vgl. Urteil des BVGer A-267/2015 vom 13. Juli 2015 

E. 2.6 zur zurückhaltenden Prüfung der Berechnung des Verkehrswertes 

durch das BVGer). 

2.5.2.4 Im Verhaltenscodex für Europäische Statistiken (im Internet unter: 

http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/institutionen/oeffentliche_sta-

tistik/ethische_prinzipien/eu.html; zuletzt besucht am 21. Oktober 2015; 

nachfolgend: Verhaltenscodex), welcher integraler Bestandteil des Abkom-

mens vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossen-

schaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Zusammenarbeit im 

Bereich der Statistik (SR 0.431.026.81) ist, und der darauf aufbauenden 

Charta der öffentlichen Statistik der Schweiz (im Internet unter: 

http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/news/publikatio-

nen.html?publicationID=4876; zuletzt besucht am 21. Oktober 2015; nach-

folgend: Charta) werden die statistischen Grundsätze konkretisiert. 

Der Verhaltenskodex enthält 15 Grundsätze, die jeweils kurz genauer um-

schrieben und mit (hier nicht wiedergegebenen) Indikatoren versehen sind. 

Es handelt sich um die folgenden: 

Institutioneller Rahmen: 

1. Fachliche Unabhängigkeit 

2. Mandat zur Datenerhebung 

3. Angemessene Ressourcen 

4. Verpflichtung zur Qualität 

5. Statistische Geheimhaltung 

6. Unparteilichkeit und Objektivität 

Statistische Prozesse: 

7. Solide Methodik 

8. Geeignete statistische Verfahren 

A-3874/2014 

Seite 16 

9. Vermeidung einer übermässigen Belastung der Auskunftgebenden 

10. Wirtschaftlichkeit 

Statistische Produkte: 

11. Relevanz 

12. Genauigkeit und Zuverlässigkeit 

13. Aktualität und Pünktlichkeit 

14. Kohärenz und Vergleichbarkeit 

15. Zugänglichkeit und Klarheit 

Die Charta beinhaltet folgende, wiederum mit einer Kurzerklärung und In-

dikatoren versehene Punkte: 

I. Öffentliche Information: 

1. Auftrag und Relevanz 

2. Rechtsgrundlage 

3. Öffentliches Gut 

4. Transparenz 

5. Archivierung 

II. Unabhängigkeit 

6. Fachliche Unabhängigkeit 

7. Unparteilichkeit und Objektivität 

8. Verantwortlichkeit 

9. Gegendarstellung 

III. Persönlichkeits- und Datenschutz 

10. Statistikgeheimnis 

11. Zweckbindung 

IV. Wirtschaftlichkeit 

12. Ausreichende Ressourcen 

13. Betriebliche Effizienz 

14. Verhältnismässigkeit und Optimierung des Aufwandes 

V. Qualität 

15. Qualitätsstandard 

16. Methoden 

17. Kohärenz und Vergleichbarkeit 

18. Genauigkeit und Zuverlässigkeit 

VI. Veröffentlichung 

19. Publikationsstandard 

20. Zugänglichkeit 

21. Pünktlichkeit und Gleichzeitigkeit 

22. Aktualität 

23. Richtigstellung 

A-3874/2014 

Seite 17 

2.5.3 Nachfolgend wird auf allgemeine statistische Grundsätze eingegan-

gen, wobei teilweise auch der Verhaltenskodex und die Charta einbezogen 

werden. 

2.5.3.1 Primär werden zwei Arten der Statistik unterschieden. Mit der de-

skriptiven – beschreibenden – Statistik werden die in einem Datensatz ent-

haltenen Informationen durch bestimmte Kennzahlen und graphische Dar-

stellungen veranschaulicht. Im Gegensatz dazu verallgemeinert die induk-

tive – schliessende – Statistik (auch Inferenzstatistik genannt) ausgehend 

von den Daten der Stichprobe auf die Grundgesamtheit. Ihr Ziel ist es, mit 

statistischen Auswertungen Schlussfolgerungen zu ermöglichen, die gültig 

sind (THOMAS BENESCH, Schlüsselkonzepte zur Statistik, Berlin/Heidelberg 

2013, S. 13).  

Erhobene Daten können auf verschiedene Weise analysiert werden. Ex-

plorative Datenanalysen dienen der Beschreibung gegebener Daten oder 

der Suche nach unbekannten Strukturen in komplexen Datenmengen. In-

ferenzstatistische Verfahren der Datenanalyse gehen von statistischen Mo-

dellen und Hypothesen aus. Auf Grundlage der Wahrscheinlichkeitstheorie 

können Hypothesen über Eigenschaften der untersuchten Grundgesamt-

heit widerlegt oder nicht widerlegt werden, wobei alle Aussagen nur mit 

vorgegebenen Wahrscheinlichkeiten getroffen werden können. Diese Ver-

fahren sind Grundlage für konfirmatorische Datenanalysen, die zur Ent-

scheidung für vor der Untersuchung aufgestellte Hypothesen auf der 

Grundlage von inferenzstatistischen Methoden dienen (BENESCH, a.a.O., 

S. 14). Mit ihrer Hilfe können Hypothesen über untersuchte Merkmale auf-

gestellt werden.  

Bereits hier wird deutlich, dass mit Statistiken nicht «die» Wahrheit ausge-

drückt wird, sondern lediglich eine möglichst genaue, wenn auch fehleran-

fällige Umschreibung der Wirklichkeit angestrebt wird (vgl. auch Ziff. 9 und 

23 der Charta: Gegendarstellung und Richtigstellung ergeben nur Sinn, 

wenn davon ausgegangen wird, dass unterschiedliche Meinungen zulässig 

und Ungenauigkeiten möglich sind). Demzufolge ist eine Statistik nie «rich-

tig» oder «falsch», sondern lediglich abhängig von der Grunddatenmenge 

und den angewendeten Methoden. Mittels Statistik kann kein eigentlicher 

Beweis erbracht werden (FRANK R. SPELLMAN/NANCY E. WHITING, Hand-

book of Mathematics and Statistics for the Environment, Boca Raton 2014, 

S. 110). 

A-3874/2014 

Seite 18 

Da es gerade in Bezug auf die zuvor genannten (E. 2.5.1) Statistiken aus 

praktischen und wirtschaftlichen Gründen nicht möglich ist, sämtliche Zah-

len genau zu messen, müssen Teilerhebungen (Stichproben) durchgeführt 

werden (vgl. BENESCH, a.a.O., S. 6; SPELLMAN/WHITING, a.a.O., S. 111, 

326; Ziff. 10 des Verhaltenskodex, Ziff. IV der Charta). Es gibt verschie-

dene Arten, Stichproben zu ziehen, wobei darauf zu achten ist, dass die 

Stichprobe möglichst sicher auf die Verhältnisse der Grundgesamtheit 

schliessen lässt (BENESCH, a.a.O., S. 11 f.; SPELLMAN/WHITING, a.a.O., 

S. 114 und 123 ff.). Doch auch wenn die Regeln für eine solche Stichpro-

benziehung beachtet werden, lässt sich nicht vermeiden, dass bei der Ana-

lyse falsche Entscheidungen getroffen werden und Unsicherheiten beste-

hen bleiben (vgl. BENESCH, a.a.O., S. 161). 

2.5.3.2 In der Statistik wird oft mit Intervallschätzungen gearbeitet, wenn 

von Stichproben auf die Gesamtheit geschlossen werden muss. Dabei wird 

die Unsicherheit der Schätzung berücksichtigt (vgl. SPELLMAN/WHITING, 

a.a.O., S. 164 ff.). Daneben gibt es aber auch die so genannte Punktschät-

zung, bei der ein eindeutiger Wert angegeben wird, der Unsicherheiten 

nicht berücksichtigt (BENESCH, a.a.O., S. 146). 

2.5.3.3 Die Revision von Statistiken wird zwar weder im Verhaltenskodex 

noch in der Charta in den Titeln der Grundsätze genannt; beide Dokumente 

setzen aber voraus, dass Revisionen vorgenommen werden. Indikator 6.6 

des Verhaltenskodex hält z.B. fest, dass alle grösseren Revisionen und 

Änderungen der Methoden vorab angekündigt werden. Revisionen erfol-

gen nach standardisierten, bewährten und transparenten Verfahren (Indi-

kator 8.6 des Verhaltenskodex, der Indikator 15.6 der Charta entspricht). 

Weiter werden Datenrevisionen zur Verbesserung statistischer Prozesse 

regelmässig analysiert (Indikator 12.3 des Verhaltenskodex; Indikator 18.3 

der Charta). 

Sofern bei einer Revision auch für frühere Jahre die – neu zu verwenden-

den – Zahlen vorhanden sind, ist auf diese abzustellen, damit die Zahlen 

vergleichbar bleiben. Eine Änderung der Methode muss aber auch dann 

möglich sein, wenn sie nicht rückwirkend angewendet werden kann, bei-

spielsweise weil das Zahlenmaterial fehlt. Eine solche Änderung ist offen 

zu kommunizieren. Zwar kommt es hier möglicherweise zu einem Bruch 

der Zeitlinie, aber eine Verbesserung der Methode (welche als Indikator 7.7 

im Verhaltenskodex festgehalten ist) wäre unter Umständen nicht möglich, 

wenn solche Brüche nicht akzeptiert würden. Durch die Offenlegung wird 

sichergestellt, dass die interessierten Kreise über diesen Bruch informiert 

A-3874/2014 

Seite 19 

sind. Die Vergleichbarkeit der Informationen ist dadurch auf den ersten 

Blick beeinträchtigt. Durch Mittel wie die Interpolation (E. 2.5.3.4) werden 

aber dennoch vergleichbare Daten erlangt. 

Statistiken sind überdies miteinander in Einklang zu bringen (vgl. Indikator 

14.4 des Verhaltenskodex, wo dies für Statistiken aus verschiedenen Quel-

len und von verschiedener Periodizität festgehalten ist). Auch die Datenge-

winnung ist allenfalls anzupassen (Indikator 8.4 des Verhaltenskodex). Nur 

so sind Vergleiche auf sinnvolle Weise möglich. 

2.5.3.4 Unter (linearer) Interpolation versteht man, vereinfacht gesagt, ein 

Verfahren, bei dem unbekannte Datenpunkte, die zwischen zwei bekann-

ten Datenpunkten liegen, möglichst genau ermittelt werden (vgl. SPELL-

MAN/WHITING, a.a.O., S. 80). Interpolation ist «die näherungsweise Bestim-

mung eines Funktionswertes ƒ(x) an der Stelle x, wenn die Funktionswerte 

ƒ(x1), ƒ(x2), …, ƒ(xn) für x1, x2, …, xn bekannt sind» (Stichwort «Interpola-

tion», 2. Bedeutung, in: Brockhaus-Enzyklopädie in 24. Bänden, Bd. 10, 

19. Aufl., Mannheim 1989). Ein bekanntes Beispiel für eine Interpolation ist 

die Fieberkurve. Obwohl nämlich das Fieber nicht zu jedem Zeitpunkt ge-

messen wird, wird dennoch oft eine Verlaufskurve gezeichnet, bei der auch 

jene Werte angegeben werden, die tatsächlich gar nicht gemessen wur-

den. Am einfachsten ist es, die gemessenen Punkte miteinander zu verbin-

den und davon auszugehen, dass das Fieber dazwischen gleichmässig 

gestiegen oder gesunken ist. Je nachdem ist aber auch das Rechnen mit 

mehr oder weniger komplexen Funktionen notwendig, um die fehlenden 

Daten so wirklichkeitstreu wie möglich abzubilden. Einer solchen Berech-

nung sind Ungenauigkeiten immanent. Welche Methode zur Interpellation 

gewählt wird, muss begründet sein. Insofern man also von einem Ermes-

sen sprechen will, handelt es sich um pflichtgemässes Ermessen und kei-

nesfalls um eine zufällige oder gar willkürliche Entscheidung, auf welche 

Weise die Interpolation vorzunehmen ist. 

2.5.3.5 Kosteneffizienz, eine möglichst geringe Belastung der Befragten 

und Optimierung des Aufwandes sind im Verhaltenskodex (Ziff. 9 und 10) 

und der Charta (Ziff. 13 und 14) als Standards festgelegt. Insofern setzen 

die Standards selbst gewisse Grenzen beim Umfang der Datenmenge und 

der Datenanalyse. Ein modellbasiertes Vorgehen erweist sich als gute 

Möglichkeit, diesen Standards gerecht zu werden. Dass Modellen eine ge-

wisse Unsicherheit eigen ist, ändert nichts daran, dass sie oft verwendet 

werden (vgl. SPELLMAN/WHITING, a.a.O., S. 79). Selbstverständlich müs-

sen auch die Modellrechnungen den Standards entsprechen. Auch unter 

A-3874/2014 

Seite 20 

den Titel der Effizienz lässt sich die Bestimmung von Art. 4 Abs. 1 BStatG 

subsummieren. Demnach verzichten nämlich die Statistikstellen auf Direk-

terhebungen von Daten, soweit der Bund über die notwendigen Daten ver-

fügt oder diese bei einer dem BStatG unterstellten Organisation durch den 

Vollzug von Bundesrecht anfallen. 

3.  

Zur Beurteilung des vorliegenden Verfahrens wird nun zuerst auf die Frage 

der Kompetenzdelegation (E. 3.1) und danach auf diejenige der Rückwir-

kung bzw. Rückanknüpfung eingegangen (E. 3.2). Nach einem kurzen Zwi-

schenfazit (E. 3.3) wird schliesslich geprüft, ob es Hinweise darauf gibt, 

dass die CO2-Statistik den Standards nicht genügt (E. 4). 

3.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Regelung der Erhöhung der 

CO2-Abgabe in der CO2-Verordnung sei nicht rechtmässig. Insbesondere 

macht sie geltend, es fehle an einer Kompetenzdelegation, aufgrund derer 

der Bundesrat Art. 94 CO2-Verordnung habe erlassen dürfen. 

Da das Bundesverwaltungsgericht Verordnungen des Bundesrates auf ihre 

Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen kann (E. 2.3.2), ist im Folgen-

den auf die diesbezüglichen Vorbringen einzugehen. 

3.1.1 In erster Linie ist das Argument zu prüfen, der Bundesrat habe keine 

Zwischenziele für Brennstoffe festlegen dürfen, weil die Delegationsnorm 

von Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz von «sektorielle[n] Zwischenziele[n]» spre-

che, Brennstoffe aber Energieträger und nicht Sektoren seien. Weiter ist 

zu klären, ob gemäss Wortlaut von Art. 29 Abs. 2 CO2-Gesetz allfällige Zwi-

schenziele für Brennstoffe – wie die Beschwerdeführerin geltend macht – 

durch den Gesetzgeber und nicht durch den Bundesrat festzusetzen wä-

ren. 

3.1.2 Der Inhalt einer Norm ist durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangs-

punkt jeder Auslegung ist der Wortlaut, wobei bei Erlassen des Bundes-

rechts die Fassungen in den drei Amtssprachen gleichwertig sind. Ist der 

Text nicht ohne weiteres klar und sind verschiedene Interpretationen mög-

lich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. 

Vom Wortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die An-

nahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Vorschrift wiedergibt. 

Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn und 

Zweck der Norm oder aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbe-

stimmungen ergeben (BGE 141 V 191 E. 3, 138 V 117 E. 4.2, 137 IV 180 

A-3874/2014 

Seite 21 

E. 3.4, 130 V 475 E. 6.5.1). Bei der Auslegung sind alle Auslegungsele-

mente zu berücksichtigen (Methodenpluralismus; BGE 140 IV 118 E. 3.3, 

138 II 217 E. 4.1, BGE 138 II 440 E. 13, BGE 138 IV 232 E. 3). Es sollen 

alle jene Methoden kombiniert werden, die für den konkreten Fall im Hin-

blick auf ein vernünftiges und praktikables Ergebnis am meisten Überzeu-

gungskraft haben. Sind mehrere Lösungen denkbar, ist jene zu wählen, die 

der Verfassung entspricht (statt vieler: BGE 140 II 495 E. 2.3, 134 II 249 

E. 2.3; BVGE 2007/41 E. 4.2; Urteil des BVGer A-6072/2013 vom 4. Juni 

2015 E. 2.1 mit zahlreichen Hinweisen; MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER, 

a.a.O., Rz. 2.180 ff.). 

3.1.2.1 Die Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz und Art. 29 Abs. 2 CO2-Gesetz sind 

zusammen anzuschauen. Da Art. 29 Abs. 2 CO2-Gesetz auf Art. 3 CO2-Ge-

setz verweist, ergibt sich der Sinn dieser Bestimmungen nur bei gemein-

samer Betrachtung. Nachfolgend (E. 3.1.2.2) ist zuerst auf den Wortlaut 

des Gesetzes einzugehen. 

3.1.2.2 Der Begriff «Sektor» in Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz bedeutet so viel 

wie «Bereich». Dies wird bestätigt, wenn die französische und die italieni-

sche Fassung des CO2-Gesetzes – die gleichwertig wie die deutsche Fas-

sung sind – in die Auslegung einbezogen werden: Auf Deutsch und Fran-

zösisch wird in Art. 4 Abs. 2 CO2-Gesetz das Wort «Bereich» bzw. «domai-

nes» und in Art. 3 Abs. 1 das Wort «sektorielle» bzw. «sectoriels» verwen-

det, während auf Italienisch einmal von «settori» und dann von «settoriali» 

gesprochen wird. In der italienischen Fassung wird also derselbe Wort-

stamm sowohl für das deutsche Wort «Bereich» als auch das Wort «Sek-

tor» verwendet. Auch im Duden werden die Wörter «Bereich» und «Sek-

tor» als Synonyme verwendet (Duden, Bd. 8: Das Synonymwörterbuch, 

4. Aufl. 2007, S. 191 [Stichwort «Bereich»] und 787 [Stichwort «Sektor»). 

Mit dem Begriff «Sektor» ist folglich einzig ein Teil eines Ganzen gemeint. 

Das lässt für sich genommen aber weder darauf schliessen, was als das 

«Ganze» angesehen wird, noch darauf, nach welchen Kriterien dieses 

«Ganze» unterteilt wird. Nur der konkrete Zusammenhang kann darüber 

Aufschluss geben, welches «Ganze» und welche «Aufteilung» gemeint ist. 

So kann das «Ganze» «fossile Energieträger» in die Sektoren/Bereiche 

«Brennstoffe» und «Treibstoffe» unterteilt werden. Es spricht auch nichts 

dagegen, dass im gleichen Gesetz verschiedene «Ganze» genannt sind. 

Neben dem soeben genannten «Ganzen» «fossile Energieträger» bleibt 

durchaus Raum für ein weiteres «Ganzes» «CO2-Emittenten», welches 

dann in «Gebäude», «Verkehr», «Industrie» und allenfalls «Landwirt-

schaft» aufgeteilt wird. Zudem wird durch den Wortlaut von Art. 3 Abs. 1 

A-3874/2014 

Seite 22 

CO2-Gesetz nicht ausgeschlossen, dass gleichzeitig «sektorielle» Zwi-

schenziele für «Sektoren» mehrerer «Ganzer» festgelegt werden, das 

heisst, sowohl in Bezug auf das «Ganze» «CO2-Emittenten» als auch auf 

das «Ganze» «fossile Energieträger». 

Demnach können im Gegensatz zum Vorbringen der Beschwerdeführerin 

auch verschiedene Energieträger als Sektoren angesehen werden. Die Be-

schwerdeführerin macht geltend, dem internationalen Verständnis entspre-

che es, die Sektoren «Gebäude», «Industrie», «Verkehr» und «Landwirt-

schaft» zu benutzen. Allerdings finden sich auch in internationalen Doku-

menten Aufteilungen nach unterschiedlichen «Sektoren» (vgl. beispiels-

weise Anhang A zum Kyoto-Protokoll). Somit zielt das Argument der Be-

schwerdeführerin ins Leere. 

Der Begriff «sektorielle» in Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz steht somit ei-

nem Zwischenziel «Brennstoffe» nicht entgegen (vgl. JULIEN BORLAT, Les 

nouvelles mesures de la loi sur le CO2 révisée, in: Umweltrecht in der Pra-

xis [URP] 2014 S. 112 ff., S. 117, der selbstverständlich davon ausgeht, 

dass auch Brennstoffe einen Sektor – «secteur des combustibles» – bilden; 

BEATRICE WAGNER PFEIFFER, Rechtliche Aspekte der Reduktion von Treib-

hausgasemissionen im Unternehmen, in: URP 2014 S. 137 ff., S. 141 f.). 

Zum Wortlaut der auszulegenden Artikel ist weiter festzuhalten, dass der 

Gesetzgeber in Art. 29 Abs. 2 Satz 2 CO2-Gesetz davon ausgeht, dass ge-

stützt auf Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz Zwischenziele für Brennstoffe 

festgelegt wurden oder zumindest ermittelt werden können. Wie gerade 

gesehen, spricht dieser Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz nur von sektoriel-

len Zwischenzielen, ohne die Sektoren zu definieren. Der Bundesrat hat 

von dieser Kompetenz – sektorielle Zwischenziele festzulegen – zwar in 

dem Sinn Gebrauch gemacht, dass er in Art. 3 Abs. 1 CO2-Verordnung Zwi-

schenziele für die Sektoren «Gebäude», «Verkehr» und «Industrie» fest-

gelegt hat (E. 2.2.3). Dies spricht aber nicht dagegen, dass er auch für den 

Sektor «Brennstoffe» Zwischenziele festlegt. Art. 29 Abs. 2 Satz 2 CO2-Ge-

setz verlangt dies geradezu. 

Die Delegationsnorm in Art. 29 Abs. 2 Satz 2 CO2-Gesetz hält klar fest, 

dass der Bundesrat den Abgabesatz für die CO2-Abgabe erhöhen kann, 

wenn «die gemäss Artikel 3 für Brennstoffe festgelegten Zwischenziele 

nicht erreicht werden.» In Art. 3 CO2-Gesetz werden Zwischenziele nur ein 

einziges Mal genannt, nämlich in Art. 3 Abs. 1 Satz 2, wo festgehalten wird, 

der Bundesrat könne «sektorielle Zwischenziele» festlegen. Der Verweis in 

A-3874/2014 

Seite 23 

Art. 29 CO2-Gesetz lautet dabei wörtlich «gemäss Artikel 3 […] festgeleg-

ten» und nicht etwa «in Art. 3 genannten». Damit erweist sich die Auffas-

sung der Beschwerdeführerin, dass der Gesetzgeber nicht davon ausge-

gangen sei, der Bundesrat solle Zwischenziele für Brennstoffe festlegen, 

sondern solche Ziele sollten im Gesetz definiert werden, zumindest ge-

stützt auf den Wortlaut des Verweises, als nicht haltbar. Der Wortlaut «ge-

mäss Artikel 3 […] festgelegten» besagt klar, dass Art. 3 CO2-Gesetz diese 

Zwischenziele nicht festlegt, sondern nur die Art und Weise, wie und von 

wem die Zwischenziele festzulegen sind. In diesem Artikel wird ausdrück-

lich der Bundesrat, nicht der Gesetzgeber, damit beauftragt, solche (sekto-

riellen) Zwischenziele festzulegen. 

Insoweit ergibt die Auslegung von Art. 29 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit 

Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz somit, dass der Bundesrat berechtigt, 

wenn nicht sogar verpflichtet ist, Zwischenziele für Brennstoffe festzuset-

zen. 

3.1.2.3 Diese Auslegung wird – wie nun zu zeigen ist – durch die Entste-

hungsgeschichte von Art. 29 CO2-Gesetz gestützt. 

Der Entwurf des Bundesrates zur Revision des CO2-Gesetzes hatte im da-

maligen Art. 26 (der dem heutigen Art. 29 weitgehend entspricht) die Zwi-

schenziele für Brennstoffe direkt festgesetzt (Art. 26 Abs. 2 Satz 2 des Ent-

wurfs zum CO2-Gesetz [BBl 2009 7525, E-CO2-Gesetz]). Weshalb diese 

konkreten Zwischenziele durch den Verweis auf die Zwischenziele gemäss 

Art. 3 CO2-Gesetz ersetzt wurden, lässt sich den parlamentarischen De-

batten nicht mit letzter Sicherheit entnehmen. Dem Bundesrat sollte offen-

bar mehr Flexibilität und eine schnellere Reaktionszeit zugestanden wer-

den (vgl. Votum Stump in: AB 2010 N 647 f.) und es sollte – nachdem das 

Reduktionsziel vom Parlament gegenüber dem Vorschlag des Bundesra-

tes ambitiöser gestaltet worden war, das Ziel nämlich nur mittels Massnah-

men im Inland und nicht auch im Ausland erreicht werden sollte (dazu 

E. 3.2.2.5) – die «Kohärenz zwischen den Massnahmen im Brennstoffbe-

reich und dem Klimaziel hergestellt» werden (Votum Hess zu seinem An-

trag in: AB 2011 S 142). Zudem wollte das Parlament das Mittel der CO2-

Abgabe gemäss Art. 29 CO2-Gesetz mit dem Ziel der Reduktion der Treib-

hausgasemissionen gemäss Art. 3 CO2-Gesetz in Einklang bringen. Nach 

dem (zumindest impliziten) Willen der Mehrheit des Parlaments sollte der 

Bundesrat demnach gestützt auf Art. 3 CO2-Gesetz Zwischenziele für 

Brennstoffe festsetzen.  

A-3874/2014 

Seite 24 

Ursprünglich sollten auch solche Ziele für Treibstoffe festgesetzt werden. 

Diese Ziele wurden aber im Verlauf der parlamentarischen Diskussion fal-

lengelassen. Auch dies macht deutlich, dass sich – wie schon aufgrund des 

Wortlauts festgestellt wurde (E. 3.1.2.2) – ein Sektor «Brennstoffe» von ei-

nem Sektor «Treibstoffe» abgrenzen lässt. Der Sektor «Brennstoffe» ist 

damit von etwas anderem abgrenzbar und nicht – wie die Beschwerdefüh-

rerin vorbringt – unsinnig. Unsinnig wäre nur, den Sektor «Brennstoffe» ge-

gen die Sektoren «Gebäude», «Verkehr» und «Industrie» (Aufteilung nach 

Verursacher) abgrenzen zu wollen. Bei der Aufteilung nach Brenn- und 

Treibstoffen handelt es sich um eine Aufteilung nach Energieträger, und 

nicht nach Verursacher. 

Schliesslich lässt sich aus den Materialien – wie die Vorinstanz zu Recht 

geltend macht – nicht mehr nachvollziehen, weshalb der Ausdruck «sekto-

rielle» in Art. 3 CO2-Gesetz eingefügt wurde. Er war im Entwurf des CO2-

Gesetzes noch nicht enthalten [BBl 2009 7525, 7526]. Erstmals erscheint 

er in den Ratsprotokollen als Antrag der Kommission des Nationalrates (AB 

2010 N 607). Wie gesehen, ist das für die vorliegend zu beantwortende 

Frage aber nicht entscheidend, da auch dieser Wortlaut einem Sektor 

«Brennstoffe» und damit einem entsprechenden Zwischenziel nicht entge-

gensteht (E. 3.1.2.2). 

Die Entstehungsgeschichte zeigt klar, dass dem Bundesrat nach dem Wil-

len des Gesetzgebers die Kompetenz zukommt, Zwischenziele für den 

Sektor «Brennstoffe» festzulegen. Entgegen der Auffassung der Be-

schwerdeführerin bestehen diese neben den sektoriellen Zwischenzielen 

für «Gebäude», «Industrie» und «Verkehr», wie sie in Art. 3 Abs. 1 CO2-

Verordnung festgelegt sind. 

3.1.2.4 In systematischer Hinsicht ist zu beachten, dass einerseits für den 

Entscheid, ob die sektoriellen Zwischenziele im Sinn von Art. 3 Abs. 1 CO2-

Verordnung erreicht worden sind, auf das Treibhausgasinventar abgestellt 

wird, andererseits ein Teilbereich eben dieses Treibhausgasinventars – 

nämlich die CO2-Statistik – Grundlage für den Entscheid ist, ob das Zwi-

schenziel für Brennstoffe erreicht wird. Dieser Umstand spricht nicht dage-

gen, dass neben den Sektoren «Gebäude», «Industrie» und «Verkehr» 

auch ein Sektor «Brennstoffe» besteht. Die für alle Sektoren definierten 

Zwischenziele dienen nämlich der Reduktion der Treibhausgase, deren 

Ausstoss anhand des Treibhausgasinventars gemessen wird. 

A-3874/2014 

Seite 25 

3.1.2.5 Was Sinn und Zweck der Bestimmungen betrifft, ist festzuhalten, 

dass der Umstand, dass der Bundesrat in Art. 3 CO2-Verordnung Zwi-

schenziele für die Sektoren «Gebäude», «Industrie» und «Verkehr» fest-

gelegt hat, der Festsetzung weiterer Zwischenziele – wie bereits erwähnt 

(E. 3.1.2.2) – nicht entgegensteht. Wie gesehen, lässt sich durchaus ein 

Sektor «Brennstoffe» definieren, was mit Blick auf Art. 29 Abs. 2 CO2-Ge-

setz nicht nur sinnvoll, sondern gar notwendig ist. Der Wortlaut steht dieser 

Auslegung zumindest nicht im Wege (E. 3.1.2.2). Wie der Blick in die Ge-

setzgebungsgeschichte gezeigt hat (E. 3.1.2.3), sollte dem Bundesrat die 

Kompetenz erteilt werden, auch für Brennstoffe Zwischenziele festzulegen, 

womit die Definition solcher Zwischenziele auch Sinn und Zweck des Ge-

setzes entspricht. 

3.1.2.6 Zusammengefasst sind die Art. 29 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 

Satz 2 CO2-Gesetz so auszulegen, dass der Bundesrat zumindest ermäch-

tigt, wenn nicht gar beauftragt wird, Zwischenziele für Brennstoffe festzu-

legen. 

3.1.3 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, es würde keinen Sinn er-

geben, Zwischenziele nur für Brennstoffe festzulegen, sei doch als Ge-

samtziel die Reduktion aller Treibhausgase vorgesehen. Zwischenziele für 

Brennstoffe festzusetzen, ergibt jedoch nach Auffassung des Bundesver-

waltungsgerichts durchaus Sinn. Es wäre wohl nicht ausgeschlossen, Zwi-

schenziele für sämtliche Treibhausgase insgesamt vorzusehen. Vernünfti-

ger ist es aber, Ziele für die Reduktion derjenigen Treibhausgase vorzuse-

hen, bei denen am einfachsten und/oder mit den einfachsten Mitteln eine 

solche Reduktion erreichbar erscheint. Sind diese Treibhausgase identifi-

ziert, erscheint es wiederum ein gangbarer Weg zu sein, zu fragen, bei 

welchen Branchen welche Reduktion erreichbar erscheint und bei welchen 

Energieträgern dies der Fall ist und, wenn diese Fragen beantwortet sind, 

entsprechende Ziele festzulegen. Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass 

dem Bundesrat bei der konkreten Umsetzung ein weiter Ermessenspiel-

raum zusteht (E. 2.3.2). So ist es nicht Aufgabe des Bundesverwaltungs-

gerichts, nach möglichen anderen, allenfalls besseren Lösungen zu su-

chen, sondern es hat einzig die Lösung des Bundesrates auf ihre Überein-

stimmung mit der Delegationsnorm sowie – allenfalls – mit der Verfassung 

zu prüfen. Überdies wird die CO2-Abgabe schon von Gesetzes wegen nur 

auf Herstellung, Gewinnung und Einfuhr von Brennstoffen erhoben, so 

dass sowohl das CO2 als auch die Brennstoffe im Gesetz selbst genannt 

sind. Das Argument der Beschwerdeführerin hilft ihr somit nicht weiter.  

A-3874/2014 

Seite 26 

3.1.4 Der Zusammenhang der CO2-Abgabe mit dem Gebäudeprogramm 

des Bundes kann hier ausser Acht gelassen werden. Zwar äusserte sich 

Bundesrätin Doris Leuthard – wie die Beschwerdeführerin vorbringt – in 

dem Sinn, dass die CO2-Abgabe erhöht werden müsse, wenn das Gebäu-

deprogramm wie im Parlament diskutiert auch beschlossen würde (AB 

2011 N 1351 f.). Die Erhöhung erfolgte aber ausschliesslich, weil die fest-

gelegten Zwischenziele für Brennstoffe nicht erreicht worden waren. Wenn 

die Erhöhung eine günstige Auswirkung auf das Gebäudeprogramm hat, 

ist dies politisch gewollt (das Gebäudeprogramm wurde verschiedentlich 

bei der Revision des CO2-Gesetzes erwähnt: z.B. Voten von van Singer, 

in: AB 2010 N 647, Bundesrat Leuenberger, in: AB 2010 N 648, Nordmann, 

in: AB 2010 N 648, Lombardi, in: AB 2011 S 146; vgl. auch Art. 34 CO2-

Gesetz), hier aber nicht relevant. Im Übrigen können Endverbraucher fi-

nanziell vom Gebäudeprogramm profitieren, wenn sie aufgrund einer bes-

seren Gebäudeisolierung Heizkosten sparen. Dass so weniger Brennstoffe 

zu Heizzwecken verbraucht werden, senkt wiederum die CO2-Emissionen, 

was Ziel des CO2-Gesetzes ist. 

3.1.5 Die Delegationsnorm, die den Bundesrat zum Erlass von Art. 94 CO2-

Verordnung ermächtigt, ist demnach in einem Gesetz im formellen Sinn 

festgehalten. Sie ist auch genügend bestimmt. Zwar ist kein separates Ge-

samtziel für Brennstoffe genannt, doch sind die festgelegten Zwischenziele 

vom Bundesrat so zu bestimmen, dass das Gesamtziel, nämlich jenes, die 

Treibhausgase bis zum Jahr 2020 gegenüber dem Jahr 1990 um 20 % zu 

reduzieren, erreicht werden kann. Auch ist die Bandbreite, innerhalb deren 

sich die Abgabe zu bewegen hat (bis Fr. 120.-- je Tonne CO2), im Gesetz 

geregelt. Dass dem Bundesrat ein relativ weiter Spielraum belassen wird, 

ist gesetzgeberisch gewollt und für das Bundesverwaltungsgericht verbind-

lich. Damit ist die Delegationsnorm auf eine konkrete Materie beschränkt 

und sie selbst sowie ihre Grundzüge sind im Gesetz festgehalten. Die Ver-

fassung schliesst die Delegation im vorliegenden Fall nicht aus (E. 2.3.1). 

Insgesamt wird der Bundesrat somit gestützt auf die Delegationsnormen 

von Art. 29 Abs. 2 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz befugt, Zwischenziele für 

Brennstoffe festzulegen und bei deren Nichterreichen die CO2-Abgabe bis 

auf Fr. 120.-- je Tonne CO2 zu erhöhen. 

3.2  

3.2.1 Weiter macht die Beschwerdeführerin eine unzulässige Rückwirkung 

geltend. Sie erklärt, selbst wenn eine Rückanknüpfung zulässig wäre, 

müsse diese notwendig sein. 

A-3874/2014 

Seite 27 

3.2.2  

3.2.2.1 Die Bestimmung von Art. 94 Abs. 1 Bst. a CO2-Verordnung, dass 

die CO2-Abgabe ab dem 1. Januar 2014 auf Fr. 60.-- pro Tonne CO2 erhöht 

werde, sofern die CO2-Emissionen aus Brennstoffen im Jahr 2012 mehr 

als 79 Prozent der Emissionen des Jahres 1990 betragen würden, trat am 

1. Januar 2013 in Kraft (Art. 147 CO2-Verordnung). Ihre Wirkung – nämlich 

die Erhöhung der Abgabe – beschränkt sich damit auf die Zukunft. Dies ist 

nicht zu beanstanden. 

3.2.2.2 Allerdings legte der Bundesrat für die Beantwortung der Frage, ob 

überhaupt eine Erhöhung der Abgabe erfolgen sollte, Werte aus dem Jahr 

2012 und damit aus dem Jahr vor Inkrafttreten der Verordnung zugrunde. 

Es handelt sich hierbei um eine Rückanknüpfung. Eine solche Rück-

anknüpfung wird als zulässig angesehen, sofern nicht in wohlerworbene 

Rechte eingegriffen wird und der Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht 

verletzt ist (E. 2.4). 

Ein Eingriff in so genannte wohlerworbene Rechte liegt hier nicht vor. Auch 

der Vertrauensgrundsatz ist nicht verletzt. Es kann (zumindest ohne kon-

krete Zusicherung der zuständigen Organe) grundsätzlich nicht davon aus-

gegangen werden, eine staatliche Abgabe werde nicht erhöht. Somit man-

gelt es schon an einer Vertrauensgrundlage. Der Umstand, dass die CO2-

Abgabe erhöht werden würde, war zudem spätestens nach Zustandekom-

men der Volksinitiative «für ein gesundes Klima» (BBl 2008 2579), dem 

Erscheinen der Botschaft des Bundesrates vom 26. August 2009 über die 

Schweizer Klimapolitik nach 2012 (Revision des CO2-Gesetzes und eidge-

nössische Volksinitiative «Für ein gesundes Klima» [nachfolgend: Bot-

schaft], in: BBl 2009 7433) und den parlamentarischen Debatten zur Revi-

sion des CO2-Gesetzes absehbar. Im Verlauf der parlamentarischen De-

batten zum CO2-Gesetz war zeitweise sogar von einem Abgabesatz von 

(zu Beginn) Fr. 90.-- pro Tonne CO2 die Rede gewesen (s. z.B. das Votum 

von Cramer in: AB 2011 S 141 f.). Die Materialien zeigen, dass spätestens 

ab dem Jahr 2009 eine Erhöhung der CO2-Abgabe vorhersehbar war (vgl. 

das Votum von Schweiger in: AB 2011 S 143), weshalb zusätzlich auch 

unter diesem Aspekt die Geltendmachung des Vertrauensgrundsatzes 

ausgeschlossen ist. 

3.2.2.3 Schliesslich erfolgt die Rückanknüpfung auch nur zur Festlegung 

der Höhe der Abgabe, nicht aber, um die Abgabe als solche zu erheben. 

Insofern ist der vorliegende Fall nicht mit dem von der Beschwerdeführerin 

angeführten Fall, dass ein neues Steuergesetz die Steuerpflicht selber an 

A-3874/2014 

Seite 28 

vor Inkrafttreten des Gesetzes eingetretene Tatbestände knüpft, zu verglei-

chen (mit Hinweis auf HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 329). Der hier 

vorliegende Fall entspricht eher jenem, dass ein neues Gesetz über die 

Einkommenssteuer vorsieht, dass bei der Bemessung der Steuer auf das 

Einkommen des Vorjahres, welches vor Inkrafttreten des Gesetzes liegt, 

abgestellt wird, was als zulässige Rückanknüpfung angesehen wird (HÄFE-

LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 341 mit Hinweis auf BGE 114 V 150 E. 2a, 

104 Ib 205 E. 6, 102 Ia 31 E. 3a). Beim Sachverhalt, aufgrund dessen die 

Beschwerdeführerin die CO2-Abgabe entrichten muss, handelt es sich um 

die Einfuhr von Brennstoffen. Diese fand vollumfänglich nach Inkrafttreten 

der Erhöhung der CO2-Abgabe statt. Lediglich der Umfang, also die Höhe 

der Abgabe stützt sich auf Umstände, die sich vor dem Inkrafttreten der 

Verordnung verwirklicht haben. 

3.2.2.4 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, bei der Pränume-

randobesteuerung oder der Zuteilung von Kontingenten sei es notwendig, 

auf die Vergangenheit abzustellen. Bei der Erhöhung der CO2-Abgabe 

gäbe es indessen keine solche Notwendigkeit. Dem ist zu widersprechen. 

Ob das Reduktionsziel erreicht ist oder eine Erhöhung des Abgabesatzes 

erforderlich ist, kann nicht aufgrund zukünftiger Ereignisse bestimmt wer-

den, sondern muss – genauso wie die Pränumerandobesteuerung oder die 

Zuteilung von Kontingenten – aufgrund der Zahlen in der Vergangenheit 

festgelegt werden. 

3.2.2.5 Die Beschwerdeführerin bringt vor, in Art. 26 E-CO2-Gesetz, der zu 

Art. 29 im geltenden Gesetz wurde, sei noch vorgesehen gewesen, dass 

erst auf Werte des Jahres 2014 abgestellt würde. Das ist richtig. Allerdings 

ist dieser Artikelentwurf nie geltendes Recht geworden. Zudem wurde nicht 

nur Art. 26 des Entwurfs geändert. Der Entwurf sah beispielsweise auch 

eine Abgabe auf Treibstoffen vor (Art. 27 E-CO2-Gesetz), die schliesslich 

gestrichen wurde. Damit ergibt auch ein Zwischenziel für Treibstoffe (wie 

es – neben einem Zwischenziel für Brennstoffe – noch im Art. 2 Abs. 1 

aCO2-Gesetz enthalten war) keinen Sinn, hätte doch ein Nichterreichen 

des Ziels keine Folgen gehabt. Da nun kein verbindliches Reduktionsziel 

für Treibstoffe durchgesetzt werden konnte, liegt es auf der Hand, dass das 

Reduktionsziel vor allem durch eine Reduktion bei den Brennstoffen er-

reicht werden muss. Gleichzeitig änderte das Parlament Art. 3 Abs. 1 E-

CO2-Gesetz dahingehend, dass das Reduktionsziel von 20 % allein mit 

Massnahmen im Inland erreicht werden müsse. Im Art. 3 Abs. 1 CO2-Ge-

setz, der heute gilt, sind denn auch die Worte «im Inland» enthalten. Der 

Entwurf des Bundesrates hatte noch vorgesehen, dass Massnahmen im 

A-3874/2014 

Seite 29 

Ausland die Hälfte der Reduktion hätten ausmachen dürfen (Art. 5 Abs. 2 

E-CO2-Gesetz). Unter diesen Umständen blieb dem Bundesrat gar nichts 

anders übrig, als den Vorgaben des Gesetzgebers zu folgen und, um dies 

tun zu können, die Zwischenziele gegenüber seinem ursprünglichen Vor-

schlag – auch in zeitlicher Hinsicht – deutlich zu erhöhen (vgl. auch das 

Votum von Bundesrätin Leuthard, in: AB 2011 S 143; Votum von Lombardi, 

in: AB 2011 S 144, der darauf hinweist, dass das gesetzte Ziel mit den 

[gemäss Entwurf] getroffenen Massnahmen nicht erreicht werden kann). 

3.2.3 Die in Art. 94 Abs. 1 Bst. a CO2-Verordnung angewendete Rück-

anknüpfung erweist sich somit als zulässig. 

3.3 Als Zwischenfazit kann festgestellt werden, dass die rechtlichen Grund-

lagen für eine Erhöhung der CO2-Abgabe den rechtsstaatlichen Anforde-

rungen genügen. Ob die Voraussetzungen für diese Erhöhung gemäss den 

rechtlichen Vorgaben erfüllt sind, ist im Folgenden (E. 4) zu prüfen. 

4.  

4.1  

4.1.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, es sei (mittels der Statistiken) 

nicht nachgewiesen, dass das Zwischenziel für Brennstoffe nicht erreicht 

worden sei. Zwar erklärt sie, ihr seien die anerkannten statistischen 

Grundsätze, aufgrund derer die CO2-Statistik gemäss der Vorinstanz er-

stellt sei, nicht bekannt, doch dürfte dazugehören, nur Gleiches mit Glei-

chem zu verglichen, eine Fehlermarge bei Schätzungen einzubeziehen 

und beim Vergleichen von zwei Werten den einen nicht nachträglich anzu-

passen. Diesbezüglich kritisiert sie verschiedene Aspekte, die sich folgen-

dermassen zusammenfassen lassen: 

– Sie führt aus, es seien nicht neue Erkenntnisse in neue Berechnungen 

eingeflossen, sondern die Methoden als solche seien geändert worden 

und es seien Zahlen im Nachhinein angepasst worden. 

– Weiter macht sie geltend, es würden auf unterschiedliche Weise erho-

bene Daten miteinander verglichen. 

– Schliesslich hätte gemäss Auffassung der Beschwerdeführerin die 

CO2-Abgabe gar nicht eingeführt werden dürfen, denn nach neueren 

Berechnungen seien die damaligen Ziele erreicht gewesen. 

Für ihre Vorbringen führt die Beschwerdeführerin verschiedene Beispiele 

an: 

A-3874/2014 

Seite 30 

– Gemäss der Gesamtenergiestatistik (GEST) 2012 habe der Endver-

brauch von Heizöl Extraleicht den Absatz von Heizöl Extraleicht bei 

weitem überstiegen, was offensichtlich nicht richtig sein könne. Es 

seien rund 5'500'000 Kubikmeter Heizöl Extraleicht mehr verbraucht, 

als überhaupt abgesetzt worden seien. 

– Per 2. Mai 2014 sei die GEST 1980 bis 2012 revidiert worden und zwar 

in zahlreichen Punkten, die die Beschwerdeführerin bereits in ihrer Ein-

sprache als problematisch bezeichnet habe, so etwa hinsichtlich der 

Erhebung des Heizölverbrauchs, der verwendeten Emissionsfaktoren 

oder hinsichtlich der Position «Lagerveränderung». Man habe per Mai 

2014 die GEST der letzten 35 Jahre nachträglich abgeändert, dies auf-

grund zahlreicher Fehler und Unklarheiten, die sich vorher in der GEST 

befunden hätten. Damit habe die CO2-Statistik vom 3. Juli 2013 (revi-

diert per 10. April 2014) auf falschen Grundlagen beruht, nämlich auf 

Daten aus fehlerhaften Energiestatistiken. Damit sei nicht erstellt, dass 

das Zwischenziel für Brennstoffe nicht erreicht worden sei. 

– Weiter sei problematisch, dass die Statistiken stets und rückwirkend 

über Jahrzehnte angepasst werden könnten und auch angepasst wür-

den. Ein solches Vorgehen widerspreche dem Grundsatz von Treu und 

Glauben, der Rechtssicherheit und dem Willkürverbot. 

4.1.2 Demgegenüber wird auf Seiten der Verwaltung – vereinfacht ge-

sagt – geltend gemacht, die Berechnungen entsprächen jeweils dem gel-

tenden Standard. 

4.2 Die Frage, ob die Erhöhung der CO2-Abgabe auf die rechtlichen Best-

immungen gestützt ist, ist eine Rechtsfrage. Dagegen kommt die Frage, ob 

die Statistik, aufgrund welcher die Abgabe erhöht wurde, den Standards 

entspricht, einer Sachverhaltsfrage gleich (vgl. BGE 131 II 271 E. 11.3; Ur-

teil des BVGer A-5550/2008 vom 28. Oktober 2009 E. 9). 

4.3  

4.3.1 Bevor auf die Frage einzugehen ist, ob die hier relevante CO2-Statis-

tik den rechtlichen Vorgaben entspricht, ist festzuhalten, dass die Frage, 

ob die CO2-Abgabe zu erhöhen ist, weil die Ziele nicht erreicht wurden, 

nach der jeweils im Zeitpunkt der Beantwortung dieser Frage bestehenden 

Statistik zu beantworten ist. Es würde zu grosser Rechtsunsicherheit füh-

ren, wenn eine Erhöhung allenfalls Jahre später rückgängig gemacht oder 

die Abgabe nachträglich erhöht werden könnte, weil sich Änderungen in 

A-3874/2014 

Seite 31 

der Statistik ergeben haben. Es darf als notorisch gelten, dass sich die 

Wissenschaft laufend weiterentwickelt. Dies gilt auch für die Klimafor-

schung und die verwandten Bereiche. Um Entscheidungen zu treffen, kann 

aber immer nur auf den aktuellen Stand der Forschung abgestellt werden. 

Wegen der bereits genannten Rechtssicherheit müssen die genannten 

Entscheide Bestand haben. 

Im vorliegenden Verfahren geht es also nicht darum, eine frühere Festle-

gung oder Erhöhung nachträglich abzuändern, sondern zu entscheiden, ob 

beim Entscheid, die CO2-Abgabe zu erhöhen, zu Recht auf die CO2-Statis-

tik vom 3. Juli 2013 abgestellt wurde, das heisst, auf jene Statistik, die auf 

der GEST 2012 basierte und die Änderungen der GEST 2012 vom 2. Mai 

2014 (bzw. die Änderungen der CO2-Statistik vom 10. April 2014) nicht be-

rücksichtigte. Dass auf diese Statistiken abzustellen war, ergibt sich dar-

aus, dass Art. 94 CO2-Verordnung vorsieht, dass die Erhöhung auf den 

1. Januar 2014 zu erfolgen habe, was bedeutet, dass in theoretischer Hin-

sicht spätestens auf die am 31. Dezember 2013 bekannten Statistiken ab-

zustellen war. Würde auf eine Statistikänderung vom 1. Januar 2014 oder 

später abgestellt, wäre dies, wie im ersten Absatz dieser Erwägung aufge-

zeigt, unzulässig. 

4.3.2 Die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur im Jahr 2014 revidier-

ten GEST können damit allenfalls dann von Bedeutung sein, wenn sich aus 

ihnen ergeben sollte, dass die GEST 2012 und damit die auf ihr basierende 

CO2-Statistik Fehler beinhaltet, die bereits im Jahr 2012 manifest waren. 

Ansonsten führt die Revision einer alten GEST – wie ausgeführt – nicht 

dazu, dass die auf Grundlage dieser GEST getroffenen Entscheidungen 

rückgängig zu machen wären. Insofern ist – wie die Beschwerdeführerin 

vorbringt – tatsächlich nicht relevant, dass das Zwischenziel für Brennstoffe 

auch nach der revidierten GEST 2012 nicht erreicht worden wäre. Aller-

dings bedeutet eine Revision der Statistik nicht, dass die alte Statistik 

falsch war, sondern nur, dass bei der Revision neue Erkenntnisse berück-

sichtigt werden (E. 2.5.3.1 und 2.5.3.3). Auf eine Statistik, die sich im Nach-

hinein als ungenau herausstellt, ist dennoch im Zeitpunkt ihrer Geltung ab-

zustellen, sofern sie den Standards genügt, denn das «Risiko», dass nach-

träglich genauere Daten sowie bessere Methoden und Erkenntnisse zur 

Verfügung stehen, ist immer gegeben. Trotzdem muss aufgrund der ge-

nannten Rechtssicherheit auf jene Statistik abgestellt werden, die zum Zeit-

punkt einer Entscheidung gilt bzw. – bei einem Automatismus – auf die 

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letzte vor dem Umsetzungszeitpunkt veröffentlichte Statistik. Eine Aus-

nahme von diesem Grundsatz greift dann, wenn die Statistik bewusst re-

gelwidrig erstellt wurde, beispielsweise auf einer Manipulation beruht. 

Gänzlich irrelevant ist in diesem Zusammenhang die Frage, ob die CO2-

Abgabe per 1. Januar 2008 hätte eingeführt werden dürfen oder nicht. 

Diese Frage ist nicht Verfahrensgegenstand. Die Einführung basierte auf 

der damals aktuellen GEST. Aus Gründen der Rechtssicherheit ist an die-

sem Entscheid festzuhalten. 

Ebenso irrelevant ist, dass die CO2-Abgabe per 1. Januar 2016 abermals 

erhöht werden soll. Diese Erhöhung ist nicht Gegenstand des vorliegenden 

Verfahrens. Die grundsätzlichen Überlegungen in diesem Urteil lassen sich 

aber auf diese neuerliche Erhebung übertragen. 

4.3.3 Weiter ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin sehr pauschal 

behauptet, die GEST (und damit auch die CO2-Statistik) sei nicht unter Be-

achtung der anerkannten statistischen Grundsätze erstellt worden. Weiter 

erklärt sie, ihr seien die anerkannten statistischen Grundsätze nicht be-

kannt, stellt dann aber einige Vermutungen darüber auf, was diese bein-

halten (E. 4.1.1). Nur in einigen wenigen Punkte geht die Beschwerdefüh-

rerin darauf ein, weshalb hier ihrer Auffassung nach die (ihr nicht bekann-

ten) statistischen Grundsätze nicht beachtet worden sein sollen. 

Es ist nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, der Beschwerdeführe-

rin die Statistik zu erklären, zumal die Vorinstanz bzw. das BAFU und das 

BFE diesbezüglich über mehr Fachwissen verfügen (vgl. E. 1.7) und viele 

Quellen, die sich mit der Erstellung solcher Statistiken befassen, öffentlich 

zugänglich sind. Hingegen hat das Bundesverwaltungsgericht, weil es den 

Sachverhalt von Amtes wegen abklären muss, zu klären, ob es Anhalts-

punkte dafür gibt, dass die CO2-Statistik – insbesondere in den von der 

Beschwerdeführerin kritisierten Punkten – den anerkannten statistischen 

Grundsätzen nicht entspricht. Weil das Bundesverwaltungsgericht zudem 

das geltende Recht auf den Sachverhalt anzuwenden hat, muss es weiter 

prüfen, welche Rechtsfolgen an den Befund zu knüpfen sind. 

Der Beschwerdeführerin ist zwar durchaus Recht zu geben, wenn sie gel-

tend macht, mittels der CO2-Statistik sei nicht eindeutig nachgewiesen, 

dass das Zwischenziel nicht erreicht worden sei. Darauf kommt es aber 

nicht an. Mittels Statistik lässt sich kaum je etwas beweisen (E. 2.5.3.1). 

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Seite 33 

Dennoch sind Statistiken in vielen Lebensbereichen eine wichtige Ent-

scheidungsgrundlage (auch der Bund benötigt statistische Grundlagen zur 

Erfüllung seiner Aufgaben, E. 2.5.2.1), so auch in Bezug auf die vorlie-

gende Frage, ob die CO2-Abgabe zu erhöhen war. Die einer Statistik immer 

innewohnenden Unsicherheiten sind dabei in Kauf zu nehmen (dazu auch 

unten E. 4.5.4.2). 

4.3.4 Erweist sich die CO2-Statistik als den Grundsätzen entsprechend, 

kann offengelassen werden, ob bei Zugrundelegung anderer Zahlen das 

Zwischenziel für Brennstoffe erreicht oder verfehlt worden wäre. Entschei-

dend ist einzig, dass jene Statistik, die dazu führte, dass die CO2-Abgabe 

erhöht wurde, diesen Grundsätzen entspricht. Wie bereits erwähnt, ist es 

nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts zu prüfen, ob auch andere 

Zahlen hätten zugrunde gelegt werden können, bzw. welche von mögli-

chen sachgerechten Lösungen zu wählen gewesen wäre (E. 1.7). 

4.4 Nun ist in allgemeiner Form zu klären, ob die Statistiken (GEST, Treib-

hausgasinventar und CO2-Statistik) den anerkannten statistischen Grunds-

ätzen entsprechen. Dabei wird nur auf Grundsätze eingegangen, die im 

vorliegenden Fall eine Rolle spielen. So sind beispielsweise Fragen zum 

Datenschutz für die Frage, ob die CO2-Abgabe aufgrund der Statistik habe 

erhöht werden dürfen, nicht relevant. Die Prüfung beschränkt sich auf die 

genannte Frage, ob es Anhaltspunkte dafür gibt, dass sich die Bundesäm-

ter bei der Führung der Statistiken nicht im Rahmen der insbesondere in 

E. 2.5.2.4 beschriebenen Grundsätze beweg(t)en.  

Dabei ist vorwegzunehmen, dass die hier relevanten Statistiken nicht auf 

genauen Zahlen beruhen können, sondern einerseits immer nur Zahlen 

nach dem neuesten Stand der Wissenschaft erhoben werden können und 

andererseits teilweise mit Schätzungen gearbeitet werden muss. Diesen 

Umstand bringt auch die Vorinstanz vor. Die Beschwerdeführerin bestreitet 

dies zu Recht nicht (zur Frage, ob deshalb eine Fehlermarge einzubezie-

hen ist – wie dies die Beschwerdeführerin vorbringt – siehe E. 4.5.5). 

4.4.1 Eine Rechtsgrundlage zur Erstellung der Statistik (Verhaltenskodex 

Ziff. 2, Charta Ziff. 2) ist vorhanden. Damit verbunden ist auch der Auftrag 

zur Erstellung einer solchen Statistik (Verhaltenskodex Ziff. 2 und Charta 

Ziff. 1). Um die fachliche Unabhängigkeit (Verhaltenskodex Ziff. 1, Charta 

Ziff. 6) sicherzustellen, haben Erhebungsstellen des Bundes, die nicht aus-

schliesslich Statistik oder Forschung betreiben, für ihre statistischen Arbei-

ten eine oder mehrere Statistikstellen zu bezeichnen (Art. 11 Abs. 2 

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Seite 34 

BStatG). Dies wird auch in der Charta unter Ziff. 6 als Indikator aufgezählt. 

Gemäss Ausführungen BFE ist in diesem Amt die Sektion Analysen und 

Perspektiven und somit eine unabhängige Einheit für die Statistik zustän-

dig. Das BfS ist ohnehin von den weiteren beteiligten Ämtern unabhängig. 

Damit sind die Anforderungen an die fachliche Unabhängigkeit erfüllt. 

4.4.2 Bezüglich Qualität (Verhaltenskodex Ziff. 8, Charta Ziff. 15 und 16) 

macht das BFE geltend, es würden immer die aktuell verfügbaren, besten 

Datengrundlagen und Methoden in die GEST einfliessen. Dieses Argument 

ist für das Bundesverwaltungsgericht nicht direkt überprüfbar, kann es doch 

nicht sämtliche Datengrundlagen und Möglichkeiten evaluieren und die sei-

ner Meinung nach besten herauslesen. Dafür verfügen die  

Vorinstanz, das BFE und das BfS über besondere Fachkenntnisse und das 

daraus fliessende Ermessen (E. 1.7 und 4.3.4). Es muss sich darauf be-

schränken, zu kontrollieren, ob die Standards eingehalten wurden. 

4.4.3 Zur Qualität gehört, dass Revisionen der Grundlagen oder Methodik 

auch rückwirkend für die Vergangenheit berücksichtigt werden, soweit dies 

notwendig und möglich ist. Nur so ist gewährleistet, dass die Zahlenreihen 

kohärent und tatsächlich vergleichbar sind (Verhaltenskodex Ziff. 14, 

Charta Ziff. 17). Am einfachsten zeigt sich dies, wenn beispielsweise für 

eine Statistik ungenaue Umrechnungsfaktoren verwendet wurden, mittler-

weile aber neue wissenschaftliche Methoden zur Verfügung stehen, mit de-

nen sich ein genauerer Faktor bestimmen lässt. Den genaueren Faktor nur 

für die Zukunft anzuwenden, würde dazu führen, dass die Zahlen der Ver-

gangenheit nach wie vor ungenau blieben und schon deshalb nicht direkt 

mit den neuen, genaueren Zahlen vergleichbar wären. Den genaueren 

Faktor gar nicht anzuwenden und so den Stand der Forschung zu ignorie-

ren, würde zum absurden Ergebnis führen, dass mit ungenauen Zahlen 

gearbeitet würde, obwohl genauere zur Verfügung stehen. Es ist somit ein-

leuchtend, dass eine solche Korrektur auf die gesamte Zahlenreihe anzu-

wenden ist. Anders ist die Lage, wenn sich der Umrechnungsfaktor nicht 

deswegen geändert hat, weil die Messungen genauer geworden sind, son-

dern weil tatsächlich ein neuer Umrechnungsfaktor notwendig geworden 

ist, da sich beispielsweise die Zusammensetzung des umzurechnenden 

Stoffes verändert hat. Dann ist der Faktor nur für das Jetzt und allenfalls 

die Zukunft anzuwenden. Für die Vergangenheit ist er nur bis zu dem Zeit-

punkt zurück anzuwenden, in dem sich die Zusammensetzung des Stoffes 

geändert hat. Wann das der Fall war und ob sich die Änderung schlagartig 

oder graduell vollzogen hat, kann mitunter schwer festzustellen sein. Hier 

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muss unter Umständen von begründeten Annahmen ausgegangen wer-

den. Ausserdem sind die vorhandenen, tatsächlich gemessenen Daten zu 

analysieren und zu interpretieren. Solche Revisionen sind im Voraus anzu-

kündigen und die Daten sind den interessierten Kreisen gleichzeitig zur 

Verfügung zu stellen (Verhaltenskodex Ziff. 6, Charta Ziff. 21). 

4.5 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die GEST und damit die CO2-

Statistik seien verschiedenen Revisionen unterworfen worden. Sie legt ih-

rer Beschwerde Faktenblätter zu diesen Anpassungen bei (Beilagen 6-12). 

Das BFE stellt sich in seinen Ausführungen auf den Standpunkt, die An-

passungen seien in den Unterlagen nachvollziehbar dokumentiert und es 

müsse der Beschwerdeführerin so möglich sein, die durchgeführten Revi-

sionen zu überprüfen.  

4.5.1 Wie gesehen, sind Revisionen in den Standards vorgesehen und da-

mit grundsätzlich zulässig (E. 2.5.3.3 und 4.4.3). Soweit die Beschwerde-

führerin geltend macht, es seien keine neuen wissenschaftlichen Erkennt-

nisse angewendet, sondern die Methoden geändert worden, ist ihr entge-

genzuhalten, dass auch die Anwendung von neuen (oder anderen) Metho-

den auf neuen Erkenntnissen beruht. Stellt sich heraus, dass eine ange-

wendete Methode ungenaue Zahlen liefert, ist diese anzupassen, selbst 

wenn in der Zwischenzeit keine wissenschaftlichen Fortschritte erzielt wur-

den. Die Erkenntnis, dass eine andere Methode besser geeignet ist als die 

bisherige, ist dabei neu. Die Beschwerdeführerin selbst hat die Diskrepanz 

zwischen Absatz und Verbrauch beim Heizöl Extra-leicht (nachfolgend 

auch: HEL) kritisiert. Auch die zuständige Stelle hat dies erkannt und des-

halb die Methode zur Feststellung des Verbrauchs von HEL geändert. 

Wenn die Beschwerdeführerin nun der Vorinstanz (bzw. dem BAFU und 

dem BFE) vorwirft, neue Methoden angewendet zu haben, ist ihre Argu-

mentation widersprüchlich. 

4.5.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, durch die Fixierung (also 

Nicht-Anpassung) des Referenzwertes aus dem Jahr 1990 würden nicht 

kohärente Zahlen verglichen. Die Vorinstanz hat mit Belegen nachgewie-

sen, dass sich die Fixierung des Referenzwertes auf die Zuteilung von (hier 

nicht interessierenden) Emissionsrechten, nicht aber auf die Berichterstat-

tung im Treibhausgasinventar bezieht (Replik Rz. 34 f.). Im letztgenannten 

(und im vorliegenden Fall einzig relevanten) Zusammenhang unterliegt 

also auch der Referenzwert einer allfälligen Revision. Insbesondere die der 

CO2-Gesetzgebung zugrunde liegende CO2-Statistik kennt, da sie auf dem 

Treibhausgasinventar beruht, keinen unveränderlichen Referenzwert. Auf 

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Seite 36 

die Ausführungen der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang, 

dass die Fixierung des Referenzwertes bei Revision der übrigen Zahlen zu 

falschen Ergebnissen führe, ist daher nicht weiter einzugehen. Weiter ist 

selbstverständlich, dass bei einer rückwirkenden Änderung bei GEST und 

CO2-Statistiken aus unterschiedlichen Jahren unterschiedliche Zahlen für 

ein bestimmtes Jahr vorliegen. Somit ergeben sich auch für das Jahr 1990 

unterschiedliche Werte. Auch dieser Umstand bedarf keiner weiteren Er-

klärung. Auch die Beschwerdeführerin hat im Übrigen erkannt, dass für das 

Referenzjahr 1990 je nach GEST unterschiedliche Werte gelten und dies 

in ihrer Eingabe vom 3. August 2015 auf der ersten Seite selbst festgehal-

ten. 

4.5.3 Art. 5 Ziff. 1 Kyoto-Protokoll spricht davon, dass die Mitgliedstaaten 

ein System zur Schätzung der anthropogenen Emissionen aller nicht durch 

das Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgase implementieren. Be-

reits in diesem Dokument, auf das das CO2-Gesetz zurückzuführen ist, 

wird unmissverständlich klargestellt, dass die Treibhausgasemissionen nur 

zu schätzen sind (und ohnehin nur näherungsweise bestimmt werden kön-

nen) und eben keine exakten Werte festgestellt werden können. Unter 

«Schätzung» ist aber nicht eine willkürliche Festlegung zu verstehen, son-

dern die aufgrund von Standards und von real gemessenen Werten fest-

gelegte, der Wirklichkeit möglichst nahekommende Berechnung 

(E. 2.5.3.1). Ziff. 2 und 3 von Art. 5 Kyoto-Protokoll verweisen auf die Me-

thoden. Die Vorinstanz führt zu Recht aus, Unsicherheiten lägen in der Na-

tur der Sache. Wie erwähnt ist einzig entscheidend, dass die Statistik den 

üblichen und anerkannten Grundsätzen und Standards entspricht. Eine 

Statistik ist – so die Vorinstanz zu Recht – nie «rechtssicher» (vgl. SPELL-

MAN/WHITING, a.a.O., S. 110, die festhalten, eine Statistik könne nichts be-

weisen). Sie muss es aber auch nicht sein. Wie bereits mehrfach erwähnt, 

muss sie einzig den Standards entsprechen. Rechtssicherheit wird 

dadurch geschaffen, dass die Entscheidungen, die aufgrund der Statistik 

gefällt wurden, Bestand haben, selbst wenn eine Revision der Statistik not-

wendig wird (E. 4.3.1). Ob eine Ausnahme gilt, wenn die Statistik bewusst 

manipuliert wurde, kann hier offenbleiben. 

4.5.4 Das BFE führt weiter aus, bei der Gesamtenergiestatistik – und somit 

auch bei der daraus abgeleiteten CO2-Statistik – handle es sich um eine 

Synthesestatistik. Solche Statistiken basierten nicht auf Hochrechnungen 

von Stichprobeerhebungen, sondern sie fassten vorhandene Grundlagen 

zusammen und analysierten sie. Die Resultate basierten auf den zum Zeit-

A-3874/2014 

Seite 37 

punkt der Ausarbeitung vorhandenen statistischen Grundlagen. Statisti-

sche Vertrauensintervalle würden nicht ausgewiesen. Bei der Aggregation 

der Resultate aufgrund von statistischen Grundlagen kämen auch modell-

basierte Schätzungen zur Anwendung, was kosteneffizient sei. 

4.5.4.1 Statistiken sind – wie erwähnt – immer mit gewissen Unsicherhei-

ten behaftet. Dennoch ist es für die CO2-Statistik wichtig, einen eindeutigen 

Wert zu erhalten, also eine Punktschätzung vorzunehmen (E. 2.5.3.2) und 

keine Vertrauensintervalle auszuweisen, um den Entscheid nach Art. 94 

Abs. 1 Bst. a CO2-Verordnung zu fällen. Wie in E. 2.5.3.4 erwähnt, haftet 

jeder Berechnung eine Ungenauigkeit in beide Richtungen an. Es ergibt 

daher Sinn, die Wahrscheinlichkeit für Fehler auf beide Seiten gleich zu 

berücksichtigen, wie dies bei der CO2-Statistik gemäss Darlegung der Vo-

rinstanz geschehen ist. 

4.5.4.2 Was das Abstellen auf die Statistik betrifft, ist zu berücksichtigen, 

dass alle Statistiken mit Unsicherheiten verbunden sind (E. 2.5.3.1). Ge-

rade im Fall des CO2-Ausstosses ist ersichtlich, dass nicht der gesamte 

Ausstoss exakt gemessen werden kann, sondern dieser anhand tatsäch-

lich vorhandener Daten um- und hochgerechnet werden muss. Indem das 

Parlament mit der Zielsetzung gemäss Art. 3 CO2-Gesetz und der Bundes-

rat mit Art. 94 CO2-Verordnung auf Zahlen abstellen, die sich nur aus Sta-

tistiken ablesen lassen, haben sie diese Unsicherheiten in Kauf genom-

men. Das ist hinzunehmen.  

4.5.5 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, eine Fehlermarge 

(also ein Vertrauensintervall) sei zugunsten der Endverbraucher zu berück-

sichtigen. Wie ausgeführt (E. 4.5.4.1), ist es bei der CO2-Statistik wichtig, 

einen eindeutigen Wert zu erhalten, damit aufgrund dieser Statistik Ent-

scheidungen gefällt werden können. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, 

wäre ohnehin nicht klar, in welche Richtung die Fehlermarge zugunsten 

der Endverbraucher zu berücksichtigen wäre. Die Beschwerdeführerin will 

mit ihrer Argumentation ausdrücken, dass das Interesse der Endverbrau-

cher, eine möglichst tiefe oder keine CO2-Abgabe zu bezahlen, zu berück-

sichtigen sei. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, ist aber nicht eindeutig, 

was im vorliegenden Zusammenhang die Interessen der Endverbraucher 

sind. So kann es über die teilweise Rückerstattung der CO2-Abgabe an die 

Bevölkerung zu einer leichten Umverteilung kommen, von der einige der 

Endverbraucher profitieren (Art. 36 CO2-Gesetz; zum Mechanismus siehe 

auch: Botschaft, a.a.O., S. 7470). Diese hätten dann ein finanzielles Inte-

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Seite 38 

resse an der Erhöhung der Abgabe. Zudem sei – so die Vorinstanz sinnge-

mäss – das Interesse aller an der Stabilisierung des Klimas zu berücksich-

tigen, was gerade für eine Erhöhung der Abgabe spreche. Schliesslich ist 

zu berücksichtigen, dass Sinn und Zweck der Abgabe eben gerade die Sta-

bilisierung des Klimas durch Verminderung des CO2-Ausstosses ist (dazu 

auch Botschaft, S. 7436 und S. 7500 ff.). In diesem Zusammenhang ist da-

ran zu erinnern, dass der Bund gemäss Art. 74 Abs. 1 BV Vorschriften über 

den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen 

oder lästigen Einwirkungen erlässt, mithin dem Umweltschutz als Men-

schenschutz hohes Gewicht beizumessen ist. Demnach spricht der Geset-

zeszweck, in dem sich der Wille des Verfassungsgebers wiederspiegelt, 

dafür, im Zweifel die Abgabe zu erhöhen, eine allfällige Unsicherheit also 

so auszulegen, dass die Abgabe erhöht wird.  

Selbst wenn also eine allfällige Fehlermarge zu berücksichtigen wäre, wäre 

sie so einzubeziehen, dass die CO2-Abgabe im Zweifel erhöht würde. Das 

Argument, eine Fehlermarge sei zu berücksichtigen, würde damit die Po-

sition der Beschwerdeführerin schwächen. 

Damit kann die Beschwerdeführerin auch aus dem Vorbringen, in Art. 13 

Abs. 4 der Stromversorgungsverordnung vom 14. März 2008 (StromVV, 

734.71) habe der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber festgelegt, dass bei der 

Berechnung der (nicht mehr festzustellenden) ursprünglichen Anschaf-

fungs- bzw. Herstellungskosten für bestehende Anlagen ein Abzug von 

20 % festzulegen ist, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Abgesehen davon, 

dass diese Regelung auf Kritik stösst, hat der Gesetz- bzw. Verordnungs-

geber bei der CO2-Abgabe gerade keinen Abzug vorgesehen. Zudem ist 

die CO2-Abgabe eine Lenkungsabgabe, die letztlich dem Umweltschutz 

dienen soll (BORLAT, a.a.O., S. 115 und 124; WAGNER PFEIFFER, a.a.O., 

S. 146 und 149; ANDREA BURKHARDT, CO2-Gesetz: Grenzen und Möglich-

keiten, in: URP 2010 S. 71 ff., S. 74). Ihr liegen grundsätzlich keine fiskali-

schen Überlegungen zugrunde. Der Umstand, dass eine Lenkungsabgabe 

einige Kriterien mit einer Steuer gemeinsam hat (so z.B. die strenge An-

wendung des Legalitätsprinzips), macht sie noch nicht zu einer Abgabe mit 

fiskalischem Charakter. Auch wenn die CO2-Abgabe gewissen, auch für 

Steuern geltenden, rechtlichen Anforderungen zu genügen hat, so steht 

doch ihr umweltrechtlicher Charakter im Vordergrund. 

4.6 Schliesslich ist zu erwähnen, dass das Treibhausgasinventar der 

Schweiz nicht nur nationalen, sondern auch internationalen Standards zu 

genügen hat. Es wird von UNO-Experten kontrolliert. Die entsprechenden 

A-3874/2014 

Seite 39 

Berichte sind im Internet zugänglich. Der Bericht des UNFCCC, Report on 

the individual review of the annual submission of Switzerland submitted in 

2014, in dem das Jahr 2012 untersucht wird, stellt der Schweiz gute Noten 

aus (im Internet unter http://unfccc.int/resource/docs/ 

2015/arr/che.pdf; letztmals besucht am 21. Oktober 2015). 

4.7 Die Beschwerdeführerin bezweifelt, dass das Ziel der Reduktion der 

CO2-Emissionen nicht erreicht wurde, unter anderem deshalb, weil Bun-

desrätin Doris Leuthard am 7. März 2007 im Ständerat ausführte: «Wir 

senkten von 1990 bis 2009 den Endverbrauch von Erdölbrennstoffen um 

insgesamt 23,2 Prozent, und dies trotz einer grösseren Zahl an Haushal-

ten, an Wohnungen.» (AB 2011 S 117). Der GEST 2012 liesse sich zudem 

auf S. 32 eine weitere Senkung von HEL (das der grösste Bestandteil der 

Erdölbrennstoffe sei) zwischen den Jahren 2009 und 2012 entnehmen. 

Weiter habe das BAFU in einer Medienmitteilung vom 19. Juli 2012 erklärt, 

seit 2006 sei der CO2-Ausstoss aus Brennstoffen im Mittel um gut 2 % pro 

Jahr zurückgegangen (zu finden unter: http://www.bafu.admin.ch/doku-

mentation/medieninformation/00962/index.html?lang=de&msg-id=45430; 

letztmals besucht am 21. Oktober 2015). 

4.7.1 Die Ausführungen der Beschwerdeführerin entsprechen, wie den von 

ihr zitierten Quellen zu entnehmen ist, den Tatsachen. Allerdings handelt 

es sich bei der Aussage von Bundesrätin Leuthard nicht um eine Aussage, 

auf die im vorliegenden Fall abgestellt werden kann. Es lässt sich nicht 

nachvollziehen, worauf diese Aussage beruht. Möglicherweise wurden 

(ausländische) CO2-Zertifikate mitgezählt, die bei der Erreichung des Zwi-

schenziels für Brennstoffe aber keine Rolle spielen dürfen, da das Ziel ein-

zig mit Massnahmen im Inland zu erreichen ist (E. 2.2.2 und 3.2.2.5). 

Der GEST 2012 lässt sich tatsächlich entnehmen, dass der Verbrauch von 

HEL zwischen 2009 und 2012 abgenommen hat. Derselben GEST lässt 

sich auch entnehmen, dass der Verbrauch an HEL im Jahr 1990 5'263'000 t 

und im Jahr 2012 3'842'000 t betrug. Dies entspricht einem Stand von 73 % 

im Jahr 2012 gegenüber dem Jahr 1990.  

Allerdings steht in der Medienmitteilung des BAFU auch, dass die CO2-

Emissionen aus Brennstoffen insgesamt (also nicht nur HEL) im Jahr 2011 

nur rund 18 % unter dem Niveau von 1990 lagen. In den Jahren zuvor war 

die Absenkung des Ausstosses zudem – wiederum gemäss dieser Medi-

enmitteilung – deutlich geringer gewesen (rund 0,5 % pro Jahr). Indem die 

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Seite 40 

Beschwerdeführerin einige Zahlen zitiert, diese aber nicht in den Zusam-

menhang stellt, vermag sie nicht aufzuzeigen, dass die CO2-Statistik nicht 

den statistischen Standards entspricht. 

Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass es neben den Erdöl- weitere 

Brennstoffe gibt, so beispielsweise Braun- und Steinkohle (Botschaft, 

a.a.O., S. 7489). Die zuvor genannte Abnahme des Verbrauchs von HEL 

zeigt nur, dass es nicht angeht, einzig den Verbrauch von HEL anzusehen, 

um den CO2-Ausstoss aus Brennstoffen insgesamt zu bestimmen. Aus ei-

nem Rückgang des Verbrauchs von HEL lässt sich nicht automatisch auf 

einen Rückgang im Verbrauch sämtlicher Brennstoffe schliessen. 

4.7.2 Aus den genannten, von der Beschwerdeführerin zitierten Quellen 

ergeben sich damit keine Hinweise darauf, dass die CO2-Statistik nicht kor-

rekt wäre. 

4.8  

4.8.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, es würden unter-

schiedliche Emissionsfaktoren für die Umrechnung des Treibhausgasin-

ventars auf die CO2-Emission gemäss CO2-Statistik bestehen. Weiter 

seien für verschiedene Jahre verschiedene Emissionsfaktoren verwendet 

worden. 

4.8.2 Die Vorinstanz hat hierzu ausgeführt, dass die Emissionsfaktoren des 

Treibhausgasinventars und keine anderen angewendet wurden. Dies lässt 

sich nachprüfen. Zudem erklärt sie, unterschiedliche Zahlen ergäben sich 

daraus, dass sich die Zusammensetzung der Brennstoffe verändert habe. 

Diese Erklärung ist nachvollziehbar. Ebenfalls verständlich ist, dass neuere 

Messungen teilweise genauere Zahlen ergeben haben. Weiter erklärt das 

BFE, für die Jahre zwischen den Messungen könne ohne weitere Angaben 

nicht bestimmt werden, wie sich die Werte im Zeitverlauf verändert hätten, 

ob dies z.B. in einem Schritt oder über die Jahre verteilt passiert sei. Bei 

den Brennstoffen sei eine lineare Anpassung gewählt worden. Ein solches 

Vorgehen ergibt durchaus Sinn und ist mit den Standards vereinbar 

(E. 2.5.3.3 f.). 

4.9  

4.9.1 In diesem Zusammenhang erklärt die Beschwerdeführerin, bei der 

Frage, ob bei signifikanten Änderungen ganze Zahlenreihen anzupassen 

seien, handle es sich wohl um einen Ermessensentscheid. Sie ist der Auf-

fassung, je nach verwendetem Emissionsfaktor könne beeinflusst werden, 

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Seite 41 

wie viele Treibhausgase aus Brennstoffen im Vergleich mit dem Jahr 1990 

ausgestossen worden seien. 

4.9.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, es handle sich nicht um einen Er-

messensentscheid. Der Entscheid hänge von der Qualität und dem Stich-

probenumfang der Messungen ab. Gebe es für den alten Wert repräsenta-

tive Stichproben, finde eine Interpolation statt. Sonst werde der neue Wert 

als für die ganze Zeitreihe repräsentativ angesehen. Bei Braunkohle und 

Petrolkoks sei der aktuelle Wert für die ganze Zeitreihe übernommen wor-

den, weil die alten Werte nur auf Literaturwerten und nicht auf tatsächlichen 

Messungen beruht hätten. 

4.9.3 Vorweg ist darauf hinzuweisen, dass eine signifikante Abweichung in 

der Statistik nicht bedeutet, dass die Abweichung gross ist, sondern dass 

statistische Testverfahren darauf schliessen lassen, dass Abweichungen 

nicht zufällig sind (vgl. BENESCH, a.a.O., S. 142; Stichwort