# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 25e09b6a-4a36-5b04-adcb-deeafc2d68bc
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2008-06-30
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 30.06.2008 A-4471/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-4471-2007_2008-06-30.pdf

## Full Text

Abtei lung I
A-4471/2007
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  3 0 .  J u n i  2 0 0 8

Richter Jürg Kölliker (Vorsitz), 
Richterin Marianne Ryter Sauvant, 
Richterin Kathrin Dietrich, 
Gerichtsschreiber Thomas Moser.

A._______ AG, 
vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. iur. Regula 
Dettling-Ott, Kasinostrasse 1, Postfach 1703, 
8401 Winterthur,
Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), 3003 Bern,
Vorinstanz,

Lugano Airport SA, 
via della Posta 8, 6900 Lugano,
vertreten durch avvocato Dr. iur. Pietro Crespi, 
viale Officina 6, 6500 Bellinzona,
Beigeladene.

Fluggastgebühren, 
Verfügung des BAZL vom 31. Mai 2007.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

A-4471/2007

Sachverhalt:

A.
Die Lugano Airport SA teilte den Fluggesellschaften, die den Flugha-
fen  Lugano-Agno  bedienen,  im  Oktober  2006  mit,  sie  beabsichtige 
eine Erhöhung der Passagiertaxen, und gab ihnen gleichzeitig Gele-
genheit  zur  Stellungnahme.  Je  nach  Flug-  bzw.  Passagierkategorie 
stellte sie unterschiedlich starke Erhöhungen in Aussicht, so für Linien- 
und Charterflüge eine Anhebung um Fr. 8.– auf Fr. 29.– (+ 38 %), für 
Transferpassagiere eine solche um Fr. 2.– auf Fr. 16.– (+ 14 %) und für 
Fluggäste der allgemeinen Luftfahrt um Fr. 2.– auf Fr. 13. – (+ 18 %). 
Sie  informierte  sodann das Bundesamt  für  Zivilluftfahrt  (BAZL)  über 
das  Vorhaben  und  publizierte  die  geplanten  Änderungen  mit  AIC 
A 001/07 (AIC: Informations-Zirkular für die Luftfahrt). 

B.
Die A._______ AG sowie weitere Fluggesellschaften kritisierten in der 
Folge bei der Lugano Airport  SA die Erhöhung und bemängelten, es 
fehle  in  mehrerlei  Hinsicht  an  Transparenz.  Gegenüber  dem  BAZL 
nahm  auf  dessen  Bitte  hin  auch  der  Preisüberwacher  Stellung.  Er 
erklärte  mit  Schreiben vom 4. Januar  2007,  er  habe keinen Hinweis 
auf einen Preismissbrauch gefunden, hielt jedoch auch fest, mangels 
einer aussagekräftigen Kostenstellen- und Kostenträger-Rechnung sei 
eine abschliessende Beurteilung nicht möglich. 

C.
Die Lugano Airport  SA beschloss daraufhin trotz der erhobenen Ein-
wände, im geplanten Umfang an der Gebührenerhöhung festzuhalten 
und diese per 1. Juni 2007 einzuführen. Am 12. März 2007 teilte sie 
dies dem BAZL mit. Dieses hielt mit Schreiben vom 26. bzw. 28. März 
2007 an die Lugano Airport  SA fest, die Gründe für die Gebührener-
höhung seien plausibel  und es gebe keine Anhaltspunkte für Willkür 
oder  Missbräuchlichkeit,  und  forderte  den  Flughafen  auf,  die  Flug-
hafennutzer zu informieren. Am 30. März 2007 orientierte die Lugano 
Airport  SA aufforderungsgemäss die  betroffenen  Fluggesellschaften, 
so auch die A._______ AG. 

D.
Die A._______ AG gelangte in der Folge am 27. April  2007 mit  dem 
Begehren  an  das  BAZL,  die  Erhöhung  der  Fluggastgebühren  sei  in 
Form einer  anfechtbaren  Verfügung  zu  genehmigen. Dieses  trat  auf 
das Gesuch ein und stellte mit Verfügung vom 31. Mai 2007 fest, die 

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Gebührenerhöhung  sei  nicht  missbräuchlich  und  daher  zuzulassen. 
Zur Begründung führte es aus, ihm komme bei den Flugplatzgebühren 
bloss Aufsichtsfunktion zu. Es könne eine Erhöhung nur untersagen, 
wenn  sie  missbräuchlich  oder  willkürlich  sei.  Die  Flughafenhalterin 
wolle vermeiden, dass es wie in den Vorjahren Verluste gebe. Mit der 
Gebührenerhöhung strebe sie einen möglichst selbsttragenden Betrieb 
an; kurzfristig könne allerdings auch so noch kein Gewinn erzielt wer-
den. Lugano-Agno sei mit den Flugplätzen Bern-Belp und St. Gallen-
Altenrhein vergleichbar; dort seien die Taxen ähnlich hoch wie in Luga-
no-Agno nach der Erhöhung. Als wichtigstes Element für seine Beur-
teilung  führt  das  BAZL die  Einschätzung  des  Preisüberwachers  an. 
Dieser habe aufgrund der verfügbaren Unterlagen keinen Hinweis auf 
Preismissbrauch finden können. 

E.
Gegen diese Verfügung führt die A._______ AG (Beschwerdeführerin) 
am 2. Juli 2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie be-
antragt, das BAZL sei zu verpflichten, die neue Gebührenordnung auf-
zuheben, den damit in Zusammenhang stehenden Sachverhalt abzu-
klären und von der Lugano Airport SA insbesondere eine vollständige 
Kostenrechnung zu verlangen. Schliesslich müsse das BAZL die Luga-
no Airport SA anhalten, für alle gewerbsmässigen Flüge die gleichen 
Passagiergebühren anzuwenden. Zur  Begründung führt  sie  aus,  das 
BAZL  habe  sich  mit  einer  unzureichenden  Kostenrechnung  begnügt 
und  damit  seine  Aufsichtspflichten  verletzt.  Der  Sachverhalt  hätte 
umso sorgfältiger abgeklärt werden müssen, als es um eine massive 
Erhöhung von bis zu 38 % gehe; ferner widersprächen die durch die 
Lugano Airport  SA vorgelegten Zahlen jenen im Jahresbericht  2006. 
Da keine getrennten Kostenrechnungen vorlägen, könne nicht beurteilt 
werden, ob die Gebühren nicht für unrechtmässige Quersubventionie-
rungen eingesetzt würden. Unzulässig sei weiter die Prüfung der Erhö-
hung bloss auf Missbräuchlichkeit hin, denn es seien die allgemeinen 
Grundsätze  des  Gebührenrechts  anwendbar.  Das  BAZL  wende  so-
dann  das  Preisüberwachungsrecht  unrichtig  an,  sowohl  formell  wie 
auch materiell. So hätte es die Prüfung der Gebühren nicht einfach an 
den Preisüberwacher  delegieren dürfen und für  einen Preisvergleich 
hätte es auf die Taxen in Mailand-Malpensa abstellen müssen. Wider-
rechtlich  sei  schliesslich  die  Differenzierung  der  Gebühren  bzw. die 
unterschiedlich  starke  Erhöhung  je  nach  Passagierkategorie.  Diese 
verletze einschlägiges, auch für die Schweiz verbindliches EG-Recht. 

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F.
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Zwischenverfügung vom 3. Au-
gust  2007  das  Gesuch  der  Beschwerdeführerin  um Anordnung  vor-
sorglicher Massnahmen abgewiesen, soweit es darauf eingetreten ist. 
Es hat es namentlich abgelehnt,  das BAZL anzuweisen, der Lugano 
Airport  SA für die Dauer des Beschwerdeverfahrens die Anwendung 
der höheren Taxen zu untersagen. Gleichzeitig hat es die Lugano Air-
port SA (Beigeladene) zum Beschwerdeverfahren beigeladen. 

G.
Das BAZL beantragt mit Vernehmlassung vom 27. September 2007 die 
Abweisung der Beschwerde. Soweit es darum gehe, ob die Taxen für 
alle  Passagierkategorien  gleich  hoch  sein  müssten,  sei  auf  die  Be-
schwerde nicht  einzutreten,  denn diese Frage sei  nicht  Gegenstand 
der angefochtenen Verfügung und könne somit nicht Streitgegenstand 
sein. Das BAZL sieht nach wie vor keine Hinweise auf Missbräuchlich-
keit der Taxen. Aus den Rechnungen der Beigeladenen ergebe sich mit 
hinreichender Klarheit, dass die Einnahmen nicht ausreichten, um die 
Aufwände  zu  decken.  Selbst  bei  einem  hypothetischen  Überschuss 
läge die Kapitalverzinsung lediglich bei 2,5 %; im Rahmen der Gebüh-
renaufsicht wären erst Überschüsse von mehr als 5 % kritisch zu prü-
fen. Auch für unzulässige Quersubventionierungen gebe es keine An-
haltspunkte. Das BAZL hält  weiter fest, die Beigeladene habe bisher 
keine detaillierten Rechnungen für die einzelnen Gebührenarten vor-
gelegt. Deswegen habe es die Beigeladene aufgefordert, ab 2008 eine 
aussagekräftige  Kostenstellen-/Kostenträger-Rechnung  nach  heute 
gängigen Standards einzuführen, wozu sich die Beigeladene auch be-
reit  erklärt  habe. Die  Bemessung  der  Fluggastgebühren  richte  sich, 
nicht zuletzt mangels detaillierter  Vorschriften im Luftfahrtrecht,  nach 
dem  Kostendeckungs-  und  Äquivalenzprinzip,  darüber  hinaus  aber 
auch nach den Kriterien des Preisüberwachungsrechts. Das schliesse, 
innerhalb  gewisser  Schranken,  auch  Quersubventionierungen  nicht 
aus. 

H.
Die  Beigeladene  beantragt  mit  Stellungnahme  vom  27.  September 
2007, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. 
Sie führt aus, die Abweichung zwischen den bei der Ankündigung der 
höheren Taxen vorgelegten Zahlen und jenen in der Jahresrechnung 
betrage  nur  rund Fr. 20'000.–  und liege damit  im üblichen Rahmen. 
Der Flughafen habe in den letzten Jahren stets Verluste geschrieben, 

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die vor der Privatisierung die Stadt Lugano getragen habe. Wenn nun 
die Gebühren erhöht würden, geschehe dies, um die Kosten für die er-
brachten Dienste zu decken. Selbst mit der vorgenommenen Erhöhung 
bleibe es allerdings schwierig, eine ausgeglichene Rechnung zu errei-
chen. Das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip, die hier zum 
Tragen kämen, seien damit eingehalten. Für Ersteres sei der gesamte 
Flughafen als eine Verwaltungseinheit  anzusehen und innerhalb der-
selben seien Quersubventionierungen möglich. Mit der strittigen Erhö-
hung würden nur Kosten gedeckt,  die  unmittelbar dem Flughafenbe-
trieb zugerechnet werden könnten; unzulässige Quersubventionierun-
gen gebe es keine. Die höheren Taxen seien ferner nicht missbräuch-
lich, wie dies das BAZL unter Berücksichtigung aller relevanter Kriteri-
en zutreffend festgehalten habe. Das BAZL habe die Stellungnahme 
des  Preisüberwachers  nicht  unbesehen  übernommen.  Richtig  sei 
auch,  dass  es  die  Gebühren  nicht  mit  jenen  in  Mailand-Malpensa, 
sondern  mit  jenen in  Bern-Belp  und St. Gallen-Altenrhein  verglichen 
habe.  Unzutreffend  sei  schliesslich  der  Vorhalt,  die  unterschiedlich 
hohen  Taxen seien  diskriminierend und  verletzten EG-Recht.  Soweit 
Unterschiede bestünden, gebe es dafür gute sachliche Gründe. 

I.
Die Beschwerdeführerin hat am 7. Dezember 2007 ihre Replik einge-
reicht und darin ihre Anträge bekräftigt. Sie führt aus, das BAZL hätte 
den höheren Taxen nur bei Vorliegen einer vollumfänglich vorschrifts-
gemässen Rechnung zustimmen dürfen. Die Jahresrechnung 2006 der 
Beigeladenen weise nicht weiter spezifizierte ausserordentliche Erträ-
ge von Fr. (Betrag x) aus; diese hätten ebenfalls berücksichtigt werden 
müssen. Das BAZL hätte eine Prüfung nach den gebührenrechtlichen 
Kriterien vornehmen und dabei die Beurteilung durch den Preisüber-
wacher als eines von mehreren Elementen einbeziehen müssen. Letz-
terer habe im Übrigen gar nicht über alle nötigen Entscheidgrundlagen 
verfügt. Gegen eine Gesamtkostenrechnung (single till) sei nichts ein-
zuwenden, eine solche dispensiere die Beigeladene aber nicht davon, 
bezogen  auf  die  Strukturierung  und  die  Festlegung  der  einzelnen 
Gebühren gegenüber den Flughafennutzern eine differenzierte Rech-
nung vorzulegen. So dürften – aufgrund einer hier anwendbaren EG-
Richtlinie – namentlich die Bodenabfertigungsdienste nicht in der all-
gemeinen  Flughafenrechnung  aufgeführt  werden.  Vom  Streitgegen-
stand erfasst sei schliesslich die Frage der je nach Passagierkategorie 
ungleich  hohen  Taxen. Das  BAZL müsse bei  der  Genehmigung von 
Gebühren auch unrechtmässige Differenzierungen korrigieren. 

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J.
Das BAZL hält in seiner zweiten Stellungnahme vom 27. Februar 2008 
fest, wenn es die Beigeladene aufgefordert habe, eine Kostenstellen-/
Kostenträger-Rechnung nach gängigen Standards einzuführen, heisse 
das nicht, dass die bisherige Rechnung nicht gesetzeskonform gewe-
sen sei. Das neue Modell werde lediglich die Transparenz fördern und 
die Aufsicht erleichtern. Bei der strittigen Erhöhung habe sich aus den 
verfügbaren  Unterlagen  hinreichend  klar  ergeben,  dass  sie  nicht 
missbräuchlich  sei.  Die  von  der  Beschwerdeführerin  angeführte 
Bodenabfertigungsrichtlinie  sei  vorliegend  nicht  anwendbar. Abgese-
hen davon gebe es keine Hinweise auf unzulässige Quersubventionie-
rungen, insbesondere nicht was die Bodenabfertigung angehe. 

K.
Die  Beigeladene  hält  mit  Duplik  vom  28.  Februar  2008  fest,  die 
ausserordentlichen  Erträge  hätten  keinen  Einfluss  auf  die  Gültigkeit 
der angefochtenen Verfügung, denn auch wenn diese Erträge einbezo-
gen würden, resultiere immer noch ein Verlust. Relevant sei, dass kein 
Gewinn erzielt werde, auch mit den strittigen höheren Gebühren nicht. 
Künftig werde die Buchhaltung nach den durch das BAZL neu vorge-
gebenen  Standards  geführt.  Daraus  könne  jedoch  nicht  auf  die  Un-
rechtmässigkeit  der  bisherigen  Rechnungsführung  geschlossen 
werden, umso mehr als es ja stets eine Überprüfung durch eine Revi-
sionsstelle gegeben habe. Nicht anwendbar sei sodann die Bodenab-
fertigungsrichtlinie,  denn dafür  sei  weder  bei  den  Passagieren  noch 
bei der Fracht die nötige Schwelle erreicht. Die Beigeladene verteidigt 
auch nochmals ihre Tarifstruktur. Die Abstufungen rührten daher, dass 
je  nach  Passagierkategorie  unterschiedlich  hohe  Kosten  verursacht 
würden. So sei z.B. die Abfertigung der Charter- und Linienpassagiere 
beim Check-in, beim Gepäck und bei der Sicherheit  um einiges auf-
wändiger als bei den Passagieren der Allgemeinen Luftfahrt.

L.
Die Beschwerdeführerin hat am 25. März 2008 Schlussbemerkungen 
eingereicht  und  darin  festgehalten,  zwischen  den  im  Oktober  2006 
vorgelegten und den neusten Zahlen der Beigeladenen gebe es eine 
beträchtliche  Diskrepanz.  Die  neuen  Zahlen  zeigten  auf,  dass  2007 
ohne die Gebührenerhöhung Einnahmen erzielt worden seien, die um 
ca.  Fr. (Betrag  x)  über  dem  Budget  lägen.  Dieser  Überschuss  hätte 
längstens  gereicht,  um  das  erwartete  Defizit  von  Fr.  (Betrag  x)  zu 
decken. Die Beschwerdeführerin widerspricht sodann dem Standpunkt, 

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wonach die Bodenabfertigungsrichtlinie in Lugano-Agno nicht anwend-
bar sei. In der Schweiz gelte die Richtlinie für alle Flughäfen. 

M.
Auf  weitere  Sachverhaltselemente  und  Parteivorbringen  wird,  soweit 
entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Nach  Art.  31  des  Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005 
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht  Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR 172.021). 
Dazu gehören auch  Feststellungsverfügungen gemäss Art. 25 VwVG 
wie die vorliegend angefochtene (Art. 5 Abs. 1 Bst. b VwVG). Da im 
Bereich  des  Luftfahrtrechts  keine  Ausnahme  von  der  sachlichen 
Zuständigkeit  besteht  (Art. 32  VGG)  und  das  BAZL  eine  Vorinstanz 
des Bundesverwaltungsgerichts ist  (Art. 33 Bst. d VVG), ist  letzteres 
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.
Das BAZL hat die strittige Gebührenerhöhung im Rahmen einer Fest-
stellungsverfügung nach Art. 25 VwVG geprüft bzw. zugelassen. Es be-
fand, weil es von sich aus nicht aufsichtsrechtlich einschreite, habe die 
Beschwerdeführerin  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  einer  solchen 
Verfügung,  denn mit  anderen Mitteln könne sie sich nicht  gegen die 
Erhöhung wehren. Diese Begründung überzeugt nicht (unten E. 6.3). 
Im Ergebnis ist aber – für den konkreten Fall – nicht zu beanstanden, 
dass das BAZL ein Feststellungsinteresse bejaht hat (Art. 25 Abs. 2 
VwVG)  und  auf  das  Gesuch  eingetreten  ist,  waren  doch  zahlreiche 
Fragen genereller  Art  bisher  ungeklärt,  so die  genaue Funktion  des 
BAZL,  das  Verhältnis  zum Preisüberwachungsrecht  und  die  Rechts-
natur der Flugplatzgebühren. Das heisst indes nicht, dass das BAZL in 
anderen Fällen bzw. im Normalfall  gleich vorzugehen hätte. Nachfol-
gend wird darzulegen sein, welcher Weg einzuschlagen ist, wenn Flug-
platzgebühren bestritten werden (unten E. 6 ff.).

2.1 Als  Adressatin  der  angefochtenen Feststellungsverfügung ist  die 
Beschwerdeführerin  von dieser unmittelbar betroffen. Gegenüber der 
Beigeladenen  ist  sie  Schuldnerin  der  Fluggastgebühren,  auch  wenn 
diese, zumindest teilweise, auf die Passagiere überwälzt werden. Sie 

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ist  daher  ohne  weiteres  zur  Beschwerde  legitimiert  (Art.  48  Abs.  1 
VwVG). Beschwerdefrist (Art. 50 VwVG) und -form (Art. 52 VwVG) sind 
gewahrt. Auf die Beschwerde ist  daher grundsätzlich einzutreten. Zu 
prüfen bleibt jedoch, ob ein vollumfängliches Eintreten möglich ist.

2.2 Die Beschwerdeführerin beantragt  unter  anderem, das BAZL sei 
anzuhalten, die Beigeladene zu verpflichten, für alle gewerbsmässigen 
Flüge die gleichen Passagiergebühren anzuwenden. Sie hält dafür, ge-
mäss  der  auch  für  die  Schweiz  verbindlichen  Verordnung  (EWG) 
Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli  1992 über den Zugang von Luft-
fahrtunternehmen  der  Gemeinschaft  zu  Strecken  des  innergemein-
schaftlichen  Flugverkehrs  (ABl.  L  240  S.  8)  dürfe  nur  zwischen 
gewerbsmässigem und nicht gewerbsmässigem Verkehr unterschieden 
werden. Die in Lugano-Agno praktizierte Differenzierung nach Linien- 
und Nichtlinienverkehr, die sich mit  der  strittigen Gebührenerhöhung 
noch akzentuiere, sei  damit  rechtswidrig,  zumal sie  auch gegen das 
Gleichbehandlungsgebot verstosse. Dem hält das BAZL entgegen, die 
Gleichstellung  der  verschiedenen  Passagierkategorien  in  Bezug  auf 
die Gebühren sei nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung und 
könne also vorliegend nicht Streitgegenstand sein. 

2.3 Nach Flug- bzw. Passagierkategorie abgestufe Fluggastgebühren 
sind auf dem Flughafen Lugano-Agno nicht neu; durch die strittige Er-
höhung haben sie sich allerdings akzentuiert. Die Beschwerdeführerin 
hat  die Problematik  in  ihrem Gesuch,  mit  dem sie die angefochtene 
Verfügung  erwirkt  hat,  nicht  angesprochen  und  namentlich  kein  auf 
gleichmässige Taxen zielendes Begehren gestellt,  so dass die Frage 
nicht zwingend Thema des Feststellungsverfahrens hätte sein müssen. 
Gleichwohl hat das BAZL in seiner Verfügung festgehalten, die Gebüh-
renerhöhung  werfe  keine  Fragen  bezüglich  Gleichbehandlung  oder 
Diskriminierung von Nutzergruppen auf. Damit kann nicht gesagt wer-
den, die kritisierten Unterschiede bildeten nicht Gegenstand der Verfü-
gung, auch wenn darin mit keinem weiteren Wort auf die Problematik 
eingegangen  wird.  Mithin  ist  der  fragliche  Beschwerdeantrag  vom 
Anfechtungsobjekt  erfasst,  weshalb  er  vorliegend  Streitgegenstand 
sein kann. Folglich ist vollumfänglich auf die Beschwerde einzutreten. 

3.
Das  Bundesverwaltungsgericht  überprüft  die  bei  ihm angefochtenen 
Verfügungen auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder 
unvollständiger  Feststellung  des  rechtserheblichen  Sachverhalts  und 

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Rechtsfehler  bei  der  Ausübung  des  Ermessens  –  sowie  auf  Ange-
messenheit hin (Art. 49 VwVG). 

4.
Mit  der  Konzessionierung  wird  einem  Flughafenbetreiber  das  Recht 
verliehen, einen Flughafen gewerbsmässig zu betreiben und insbeson-
dere Gebühren zu erheben (Art. 36a Abs. 2 des Luftfahrtgesetzes vom 
21. Dezember 1948 [LFG, SR 748.0]). Das Luftfahrtgesetz enthält mit 
Art. 39 LFG eine einzige Bestimmung zu den Flugplatzgebühren, dies 
im Abschnitt über die Infrastruktur (Art. 36 ff. LFG). Demnach hat das 
BAZL die Aufsicht über die Gebühren der öffentlichen Flugplätze, so-
weit sie für die Benützung der Anlagen durch den Luftverkehr erhoben 
werden. Unter dem Titel Aufsicht führt Art. 33 Abs. 1  der  Verordnung 
vom  23. November  1994  über  die  Infrastruktur  der  Luftfahrt  (VIL, 
SR 748.131.1)  präzisierend aus,  dass das BAZL die Festlegung und 
die Anwendung der Flughafengebühren überwacht und dabei die Be-
stimmungen  des  Preisüberwachungsgesetzes  vom  20.  Dezember 
1985 (PüG, SR 942.20) sinngemäss anwendet. Festgelegt werden die 
Flughafengebühren  grundsätzlich  durch  die  Flughafenhalter  selbst 
(vgl. Art. 35 Abs. 2 VIL); Art. 32 Abs. 3 VIL, wonach dem Departement, 
also dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie 
und Kommunikation (UVEK), die Kompetenz zukommt, die Gebühren-
bemessung im Einzelnen zu regeln, steht erst seit dem 15. März 2008 
in Kraft und ist daher vorliegend nicht relevant. 

In  einem ersten Schritt  ist  zu  klären,  welcher  Rechtsnatur  die  Flug-
platzgebühren sind und was sich daraus für deren Bemessung ergibt. 

5.
Nach Meinung der Beschwerdeführerin unterstehen die Flugplatz- und 
namentlich die Fluggastgebühren – als Gebühren im öffentlich-rechtli-
chen Sinn – den allgemeinen Gebührenbemessungsgrundsätzen, also 
dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip. Für ungeklärt  hält 
sie  allerdings  das  Verhältnis  zwischen  diesen  allgemeinen  Grund-
sätzen und den Vorschriften des PüG, die das Luftfahrtrecht für sinn-
gemäss anwendbar erklärt. Das BAZL geht ebenfalls von der Anwend-
barkeit  des  Kostendeckungs-  und  des  Äquivalenzprinzips  aus,  dies 
nicht zuletzt weil im Luftfahrtrecht detaillierte Vorschriften zur Gebüh-
rengestaltung fehlten; überdies seien aber auch die Kriterien des PüG 
heranzuziehen. Von Verwaltungsgebühren und folglich von der Mass-
geblichkeit  der  allgemeinen  Gebührengrundsätze  geht  sodann  auch 
die Beigeladene aus. 

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5.1 Die rechtliche Qualifizierung der Flughafengebühren ist sowohl in 
der Praxis wie auch in der Lehre umstritten (vgl. für einen Überblick: 
MARC PATRICK STREIT, Grundlagen und Ausgestaltung von Flughafenge-
bühren im schweizerischen Recht, Bern 2005, S. 59 ff.). Das Bundes-
gericht ging in BGE 125 I 182 betreffend den Flughafen Zürich-Kloten 
ohne weiteres davon aus, die zu beurteilenden Landegebühren seien 
öffentlich-rechtlicher Natur. Dazu ist anzumerken, dass der Flughafen 
Zürich damals noch nicht privatisiert war und die fraglichen Gebühren 
im kantonalen öffentlichen Recht  gründeten. Die jüngere Lehre neigt 
ebenfalls dem öffentlich-rechtlichen Charakter zu, so – für den Flugha-
fen  Zürich  –  mit  ausführlicher  Begründung  auch  STREIT (a.a.O., 
S. 69 ff.). Für  das öffentliche Recht,  selbst  bei  privatrechtlich organi-
sierten Flughäfen, spricht sich ferner TOBIAS JAAG aus (TOBIAS JAAG, Die 
schweizerischen Flughäfen: Rechtsgrundlagen, Organisation und Ver-
fahren,  in:  Rechtsfragen rund  um den Flughafen,  Zürich  2004,  hier-
nach: Rechtsgrundlagen, S. 50). Einige Jahre zuvor hatte JAAG es noch 
nicht  ausgeschlossen,  die  Flughafentaxen  nach  dem  Übergang  auf 
eine  private  Trägerschaft  als  privatrechtlich  zu  qualifizieren  (TOBIAS 
JAAG, Der Flughafen Zürich im Spannungsfeld von lokalem, nationalem 
und  internationalem  Recht,  in:  Festschrift  für  Martin  Lendi,  Zürich 
1998, hiernach: Flughafen Zürich im Spannungsfeld, S. 219 f.). 

5.2 Ein erster Ansatz für die Klärung der Frage ist  ein Vergleich mit 
den  Benützungsverhältnissen  in  anderen  Bereichen,  bei  denen  es 
ebenfalls um den Zugang zu wichtigen Infrastrukturanlagen und Netz-
en geht (vgl.  STREIT, a.a.O., S. 77 ff.). Im Eisenbahnrecht müssen die 
Inhaber  der  Bahnnetze  den  Eisenbahntransportunternehmen  gegen 
ein Entgelt  diskriminierungsfreien Zugang zur Infrastruktur  gewähren 
(Art.  9a f.  des  Eisenbahngesetzes  vom  20. Dezember  1957  [EBG, 
SR 742.101]). Ebenso besteht im Fernmelderecht eine Pflicht zur ent-
geltlichen Netzzugangsgewährung, jedenfalls für marktbeherrschende 
Anbieterinnen  (Art. 11  des  Fernmeldegesetzes  vom  30. April  1997 
[FMG,  SR 784.10]).  Über  die  entsprechenden Gebühren  entscheidet 
im Streitfall eine Spezialkommission, eine Schiedskommission bei den 
Bahnnetzen (Art. 9b Abs. 2 i.V.m. Art. 40a EBG) und die Kommunikati-
onskommission  (ComCom)  im  Fernmelderecht  (Art.  11a FMG).  Im 
Streitfall  werden die Gebühren mithin  durch Verwaltungsbehörden in 
einem verwaltungsrechtlichen Verfahren (Art. 1  Abs. 2  Bst.  d  VwVG) 
festgelegt  und  die  Beschwerde  führt  ans  Bundesverwaltungsgericht. 
All dies deutet auf den öffentlich-rechtlichen Charakter dieser Entgelte 
hin; dafür spricht weiter und vor allem, dass die Entgelte letztlich für 

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die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder einer eigent-
lich dem Staat zustehenden Tätigkeit zu bezahlen sind. Die jeweiligen 
privaten Netz- bzw. Infrastrukturinhaber erbringen ihre Leistung denn 
zumeist auch aufgrund einer Konzession (Art. 5 EBG, Art. 14 FMG; zur 
Konzession: vgl.  PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 45). 

Die  Flughafentaxen  sind,  was diese  Merkmale  angeht,  vergleichbar. 
So werden sie aufgrund einer Konzession erhoben (Art. 36a LFG) und 
für die Nutzung einer letztlich öffentlichen Infrastruktur entrichtet. Da-
ran ändert auch nichts, wenn ein Flughafen privatisiert wird, denn das 
Benutzungsverhältnis  wird  dadurch  nicht  dem Privatrecht  unterstellt, 
sondern es bleibt öffentlich-rechtlich, dies auch deshalb, weil ein Flug-
hafen  grundsätzlich  für  sämtliche  Luftfahrzeuge  offen  stehen  muss 
(Art. 36a  Abs. 2 LFG). Es wäre denn auch nicht einzusehen, warum 
ein Benutzungsverhältnis öffentlich-rechtlich sein soll, wenn der Staat 
sein  Monopol  selber  ausübt  oder  dieses  einer  öffentlich-rechtlichen 
Körperschaft  oder  Anstalt  überträgt,  dagegen  privatrechtlich  sein 
muss,  wenn  die  Konzession  an  einen  privaten  Konzessionär  geht 
(STREIT, a.a.O., S. 88, mit Hinweis), zumal dann, wenn wie im Fall von 
Lugano-Agno  die  Flughafenbetreibergesellschaft  zwei  öffentlichen 
Gemeinwesen gehört.  Der  Rechtsnatur  des  Benutzungsverhältnisses 
folgend,  sind  auch  die  Flughafen-  und  namentlich  die  hier  strittigen 
Fluggastgebühren  als  öffentlich-rechtlich  zu  qualifizieren.  Diesen 
Schluss  legt  auch  der  am 15.  März  2008  in  Kraft  getretene  Art. 32 
Abs. 3 VIL nahe, der das UVEK ermächtigt, die Gebührenbemessung 
näher  zu  regeln.  Unterstünde  die  Gebührengestaltung  dem  Privat-
recht, wäre nicht kohärent, wenn es inhaltliche, durch das UVEK erlas-
sene  Vorgaben  zu  beachten  gäbe.  Für  den  öffentlich-rechtlichen 
Charakter der Flugplatzgebühren spricht nicht zuletzt auch, dass die 
Art. 36a und 39 LFG, die Grundlage für die Erhebung der Gebühr sind, 
öffentliches Recht darstellen. 

5.3 Als öffentlich-rechtliche Benützungsgebühren unterliegen die strit-
tigen Fluggastgebühren grundsätzlich den allgemeinen abgaberechtli-
chen Regeln, also dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip 
(vgl. BGE 125 I 182 E. 4h [betreffend Landegebühren];  JAAG, Rechts-
grundlagen,  S.  50  sowie  STREIT,  a.a.O.,  S.  97  ff.  [betreffend  Zürich- 
Kloten]).  Die  Beschwerdeführerin  hält  diese  Bemessungsgrundsätze 
ebenfalls für massgeblich. Für sie ist allerdings ungeklärt, in welchem 
Verhältnis diese Grundsätze zu den Vorschriften des PüG stehen. Das 
BAZL und die Beigeladene gehen, ohne dies näher zu begründen, da-

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von aus, die allgemeinen Gebührenregeln und die Vorgaben des PüG 
seien nebeneinander anwendbar. 

5.3.1 Benutzungsgebühren gehören zu den Kausalabgaben und sind 
das Entgelt für die Benützung einer öffentlichen Einrichtung oder einer 
öffentlichen Sache, sofern das Benutzungsverhältnis dem öffentlichen 
Recht untersteht (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemei-
nes  Verwaltungsrecht,  5. Aufl.,  Zürich  2006,  Rz. 2623  ff.).  Die  Höhe 
der Benutzungsgebühr bemisst sich, wenn sie nicht gesetzlich festge-
legt ist,  nach dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip. Das 
Kostendeckungsprinzip bedeutet,  dass der Gesamtertrag der Gebüh-
ren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht 
oder  nur  geringfügig  übersteigen  darf.  Bei  einer  Gebühr,  die  ihrer 
Natur nach nicht kostenabhängig ist  oder gewolltermassen zu einem 
Mehrertrag führt, findet das Kostendeckungsprinzip keine Anwendung, 
doch muss diesfalls die Bemessung der Abgabe formellgesetzlich ge-
regelt  sein.  Sollen  Abgaben  einen  Mehrertrag  abwerfen,  braucht  es 
hierfür eine gesetzliche Grundlage (vgl. zum Ganzen: AdRIAN HUNGER-
BÜHLER, Grundsätze des Kausalabgaberechts, Schweizerisches Zentral-
blatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl]  10/2003 S. 521; vgl. auch 
BGE 124 I 11 E. 6d). Gemäss dem Äquivalenzprinzip darf eine Abgabe 
nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der 
bezogenen Leistung stehen (HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 522). 

5.3.2 Das Luftfahrtrecht, namentlich Art. 39 Abs. 1 LFG, enthält keine 
Kriterien  für  die  Gebührenbemessung. Vorgaben ergeben sich  indes 
über den Verweis von Art. 33 Abs. 1 VIL auf  das PüG. Nach Art. 13 
PüG gelten – als Messgrössen für Missbräuchlichkeit – u.a. die Preis-
entwicklung  auf  Vergleichsmärkten,  die  Notwendigkeit  der  Erzielung 
angemessener Gewinne, die Kostenentwicklung und besondere Markt-
verhältnisse  als  Beurteilungselemente.  Nichts  zur  Gebührenbemes-
sung ergibt sich aus der Konzession (BGE 129 II 331 E. 2.3.3). 

5.3.3 Wenn  Flughäfen  privatisiert  werden,  zieht  das  naturgemäss 
nach sich, dass die Flughafenbetreiber die Möglichkeit haben müssen, 
Gewinne zu erzielen. Das bringen auch die einschlägigen Empfehlun-
gen  der  Internationalen  Zivilluftfahrtorganisation  (ICAO,  International 
Civil  Aviation  Organization)  zum  Ausdruck  (vgl.  ICAO's  Policies  on 
Charges for Airports and Air Navigation Services, Doc 9082/7, 2004). 
Diese sind zwar rechtlich nicht verbindlich, stellen aber internationale 
Standards dar und dürfen durch das BAZL daher ohne weiteres beige-
zogen werden. Gemäss Art. 22/vii dieser Empfehlungen sind Einkünfte 

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zulässig,  wenn  sie  nebst  der  Deckung  der  Betriebskosten  eine  ver-
nünftige Rendite auf dem eingesetzten Kapital  erlauben ("...sufficient 
revenues to exceed all  direct  and indirect  operating costs  ... and so 
provide for a reasonable return on assets..."). Dass bei (privaten) Flug-
häfen  Gewinne  möglich  sein  müssen,  bestätigt  ausdrücklich  auch 
Art. 36a Abs.  2  LFG,  indem  er  festhält,  mit  der  Konzessionierung 
werde das Recht verliehen, einen Flughafen gewerbsmässig zu betrei-
ben  und  insbesondere  Gebühren  zu  erheben.  Der  gleiche  Schluss 
lässt sich auch aufgrund von Art. 13 PüG und dem dort  enthaltenen 
Beurteilungskriterium des angemessenen Gewinns ziehen. Die Erzie-
lung  von  Gewinnen  verträgt  sich  allerdings  nicht  mit  dem  Kosten-
deckungsprinzip und zwar ganz grundsätzlich nicht (vgl. hiervor sowie 
JAAG,  Flughafen  Zürich  im  Spannungsfeld,  S. 220  und  TSCHANNEN/ 
ZIMMERLI,  a.a.O.,  § 56 Rz. 16). Ferner sind das Kostendeckungs- und 
das Äquivalenzprinzip nicht  deckungsgleich  mit  dem Missbräuchlich-
keitsansatz und den einzelnen Gebührenkriterien des PüG. Die beiden 
Systeme haben mithin weder den gleichen Ansatz noch müssen sie 
zwingend zum gleichen Ergebnis führen. Somit kann nicht von einem 
widerspruchsfreien Nebeneinander ausgegangen werden. 

5.3.4 Solange ein privat betriebener Flughafen Verluste schreibt, bleibt 
das  Kostendeckungsprinzip  grundsätzlich  beachtlich,  ebenso  das 
Äquivalenzprinzip. Dadurch werden nicht nur die Flughafennutzer vor 
übermässigen Taxen geschützt, sondern die Flughäfen erhalten so die 
Möglichkeit, etwa im Falle eines ruinösen Wettbewerbs, ihre Gebühren 
den tatsächlichen Kosten anzupassen und zu erhöhen. Das heisst frei-
lich  nicht,  dass  stets  Erhöhungen  bis  an  die  durch  die  effektiven 
Kosten vorgegebenen Grenzen möglich sind. Hier setzten vielmehr die 
kraft der ausdrücklichen Anordnung von Art. 33 Abs. 1 VIL ebenfalls, 
wenn auch nur sinngemäss anwendbaren Kriterien des PüG Schran-
ken.  Eine  Anhebung  darf  in  einem  solchen  Fall  nur  dann  erfolgen, 
wenn  sie  nicht  missbräuchlich  ist  und  also  beispielsweise  auf  einer 
entsprechenden Entwicklung der Kosten beruht (Art. 13 Abs. 1 Bst. c 
PüG). Wenn Art. 33 VIL die Vorschriften des PüG für bloss sinngemäss 
anwendbar  erklärt,  zeigt  das,  dass  diese  nicht  alleine  massgebend 
sind, sondern nur im Zusammenspiel mit den allgemeinen gebühren-
rechtlichen Grundsätzen. Das Kostendeckungsprinzip ist  mithin zwar 
grundsätzlich beachtlich, seine Bedeutung ist jedoch eingeschränkt. 

5.3.5 Anders stellt sich die Lage dar, wenn ein Flughafen Gewinne er-
zielt. Diesfalls kommt das Kostendeckungsprinzip nicht zur Anwendung 
(oben E. 5.3.1, mit Hinweis).  Entfällt dieses, ist es jedoch nötig, dass 

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ein formelles Gesetz die Bemessung der Gebühr, die ja eine öffentlich-
rechtliche  ist,  regelt  (HUNGERBÜHLER,  a.a.O.,  S. 521).  Wie  es  sich  mit 
einer  solchen  formell-gesetzlichen  Grundlage bei  gewinnstrebigen 
Flughäfen – generell oder mit Blick auf den Flughafen Lugano-Agno – 
verhält, kann hier offen bleiben, denn in der relevanten Periode wurde 
gerade kein Gewinn erzielt. Gibt es allerdings Gewinne, so kommt, da 
das  Kostendeckungsprinzip  nicht  greift,  dem  Äquivalenzprinzip  eine 
erste Begrenzungsfunktion zu. Darüber hinaus gelten aber vor allem 
die  Beurteilungselemente  nach Art. 13  PüG. Dabei  ist  zu  beachten, 
dass für  die  Gebührengestaltung nicht  beliebige,  sondern  nur  ange-
messene Gewinne berücksichtigt werden können (Art. 13 Abs. 1 Bst. b 
PüG). Bis zu welcher Höhe ein Gewinn als  angemessen angesehen 
werden kann, braucht hier nicht erörtert zu werden.

6.
Als Nächstes ist  aufzuzeigen,  in  welchem Verfahren Flugplatzgebüh-
ren festgesetzt werden und welches die Rechtsbehelfe dagegen sind 
(vgl. oben E. 2). Die Verfahrensbeteiligten haben sich dazu nur kurz 
geäussert.  Das BAZL hat  festgehalten,  es  sei  nicht  mehr  Genehmi-
gungs-,  sondern  nur  noch  Aufsichtsbehörde.  Es  schreite  daher  nur 
dann ein, wenn eine Gebührenerhöhung missbräuchlich oder willkür-
lich  sei.  Diesfalls  untersage  es  die  Erhöhung mittels  Verfügung. Die 
Beschwerdeführerin hat mit Blick auf die angefochtene Verfügung aus-
geführt, ob diese als Genehmigung bezeichnet sei oder nicht, sei nicht 
relevant. Entscheidend sei, dass dem BAZL eine Aufsichtsfunktion zu-
komme, weshalb es prüfen müsse, ob die durch einen Flugplatz erho-
benen Taxen den gesetzlichen Anforderungen entsprechen.  

6.1 Das Luftfahrtgesetz unterstellte die Flugplatzgebühren bei seinem 
Inkrafttreten 1950 der Genehmigung durch das Eidgenössische Luft-
amt (Art. 39 aLFG, AS 1950 471). Der Wechsel hin zur Aufsicht kam 
mit der seit dem 1. Januar 1995 in Kraft stehenden LFG-Revision vom 
18. Juni  1993  (AS 1994  3024). Während Art.  39  aLFG generell  von 
Flugplatzgebühren sprach,  präzisiert  die  neue Fassung (immer noch 
unter dem Titel Flughafengebühren), das BAZL habe die Aufsicht über 
die Gebühren bei den öffentlichen Flugplätzen. Als der Bundesrat dem 
Parlament die Umstellung auf ein Aufsichtssystem vorschlug, führte er 
aus, an Stelle der bisherigen, mit einem nicht unerheblichen Aufwand 
verbundenen Genehmigung solle eine blosse Aufsicht treten, die gege-
benenfalls  gegen  Willkür  oder  gegen  Verletzung  internationaler  Vor-
schriften einzuschreiten hätte (BBl 1992 I 608 und 626). Gleichzeitig 
mit  dem neuen Art. 39 LFG trat anfangs 1995 auch die VIL in Kraft. 

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Gemäss  Art.  35  Abs.  2  VIL  ist  es  Sache  des  Flughafenhalters, 
Gebührenänderungen zu beschliessen. Zuvor muss er die beabsichti-
gen  Änderungen  jedoch  im  AIC  publizieren  und  den  Flughafenbe-
nützern  Einsicht  in  die  Unterlagen  gewähren  und  Gelegenheit  zur 
Stellungnahme geben (Art. 35 Abs. 1 VIL). Sind die Änderungen be-
schlossen, sind sie den Flughafenbenützern und dem BAZL mitzutei-
len (Art. 35 Abs. 2 VIL) und ferner im AIP zu veröffentlichen (Art. 34 
VIL). Der Flughafenhalter ist bei der Festlegung der Gebühren jedoch 
nur bedingt frei, hat er doch sowohl die abgaberechtlichen Prinzipien 
wie auch die Vorgaben des PüG zu beachten (vgl. oben E. 5.3.2 ff.). 

6.2 Aufgrund dieses Normengefüges ist noch keineswegs klar, wie die 
Aufgaben  zwischen  Flughafenhalter  und  BAZL  verteilt  sind.  Eben-
sowenig lässt sich den Materialien entnehmen, was mit dem Wechsel 
vom  Genehmigungs-  zum  Aufsichtsmodell  genau  geändert  werden 
sollte.  Das  Bundesgericht  hat  die  Problematik  in  BGE  129  II  331 
E. 2.3.3 aufgegriffen, indes die Frage, inwieweit und auf welchem Weg 
die durch einen Flughafen beschlossene Gebührenordnung angefoch-
ten und ob allenfalls das UVEK als Aufsichtsinstanz über das BAZL 
angerufen werden könne, schliesslich offen gelassen. 

6.3 Denkbar wäre, dass das BAZL eine durch den Flughafenhalter be-
schlossene und ihm gemeldete  Taxenanhebung (Art.  35  Abs. 2 VIL) 
prüft und in jedem Fall eine Verfügung trifft, d.h. sowohl dann, wenn es 
die Erhöhung für rechtens hält, wie auch dann, wenn es zum Schluss 
kommt,  sie  müsse  untersagt  werden. Die  Verfügung  wäre  in  beiden 
Fällen allen Beteiligten, also nicht nur dem Flughafenhalter, zu eröff-
nen und könnte beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden 
(Art. 6 LFG, Art. 31 ff. VGG). So könnten Flughafennutzerinnen eine 
Erhöhung, mit der sie nicht einverstanden sind, beschwerdeweise vor 
das Bundesverwaltungsgericht  bringen; unterliessen sie das,  würden 
sie  die  Erhöhung akzeptieren. Vorliegend hat  das  BAZL –  entgegen 
seinen  theoretischen Ausführungen,  wonach es  nur  bei  Missbräuch-
lichkeit oder Willkür bzw. dann, wenn eine Erhöhung zu untersagen ist, 
mittels Verfügung einschreite – auch in einem Fall eine Verfügung er-
lassen, in dem es die höheren Taxen für rechtmässig hielt; damit hat 
es  diese  de  facto  materiell  genehmigt.  Am  Resultat  einer  Quasi-
Genehmigung ändert  auch nichts, dass das BAZL im Rahmen eines 
Feststellungsverfahrens  nach  Art.  25  VwVG  tätig  wurde.  Ob  auch 
schon  die  Mitteilung  des  BAZL  an  die  Beigeladene  vom  26. bzw. 
28. März 2008, die der Beschwerdeführerin und den übrigen Flugplatz-

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nutzerinnen nicht direkt zugestellt  wurde, als Verfügung zu qualifizie-
ren ist, kann hier offen bleiben. Das BAZL hat das Feststellungsinter-
esse der  Beschwerdeführerin  bzw. sein  Eintreten  auf  deren Gesuch 
damit begründet, für diese gebe es keine anderen zivil- oder öffentlich-
rechtlichen Mittel,  um gegen neue Gebühren vorzugehen. Mit  dieser 
Begründung müsste das BAZL freilich immer, wenn höhere Taxen be-
anstandet  werden,  eine  Verfügung  erlassen,  mithin  nicht  nur  dann, 
wenn es eine Erhöhung zu untersagen gilt. Bei einem solchen System 
fragt sich allerdings, worin der Unterschied zum früheren und bewusst 
aufgegebenen Genehmigungsmodell (oben E. 6.1) besteht. Das BAZL 
müsste  eine neue Gebührenordnung mit  voller  Kognition prüfen und 
dürfte  sie  nur  zulassen,  wenn sowohl  die  abgaberechtlichen  Grund-
sätze  wie  auch  die  Vorgaben  des  PüG  eingehalten  sind.  Zu  einer 
Quasi-Genehmigung käme es somit zwar nicht automatisch, das BAZL 
könnte faktisch aber regelmässig dazu angehalten werden. Das ent-
spricht nicht dem Willen des Gesetzgebers, der wollte, dass das BAZL 
nur noch in jenen Fällen einschreitet, in denen es selber dies für nötig 
hält. Ein Verfahren, das auch bei als rechtmässig erachteten Gebühren 
mit einer Verfügung endet, ist im alten Genehmigungssystem verhaftet 
und geht über das hinaus, was in einem Aufsichtssystem Aufgabe des 
BAZL sein kann (unten E. 7). 

6.4 Ein Flughafenhalter nimmt mit dem Betrieb eines dem öffentlichen 
Verkehr dienenden Flughafens (Art. 36a Abs. 1 LFG) eine öffentliche 
Aufgabe wahr. Das gilt  ebenso für die Erhebung der Gebühren, was 
nicht zuletzt auch Ausfluss von deren verwaltungsrechtlicher Natur ist 
(oben E. 5.2). Dem Flughafenhalter  kommt somit  namentlich bei  der 
Gebührenerhebung Verwaltungskompetenz zu. Das schliesst die sog. 
Verfügungskompetenz  mit  ein,  also  die  Befugnis  zu  verfügen 
(TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 28, Rz. 19). Der Gebührentarif, den er er-
lässt  bzw. beschliesst  (Art.  35  Abs. 2  VIL; französisch: arrête; italie-
nisch: decide), stellt einen generell-abstrakten Erlass dar (BGE 129 II 
331  E.  2.3.3,  mit  Hinweisen),  der  als  solcher  nicht  anfechtbar  ist. 
Gestützt auf diesen Tarif stellt  er den Flughafenbenutzerinnen, vorab 
den  Fluggesellschaften,  Rechnung.  Rechnungsstellungen  gelten  im 
Normalfall nicht als Verfügungen (Art. 5 VwVG; vgl. Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts  B-16/2006  vom  10.  Dezember  2007  E. 1.3; 
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 854 ff.), weil sie, wenn auch einen 
Einzelfall  betreffend,  nicht  direkt  auf  Rechtswirkungen  ausgerichtet 
sind  (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz. 878,  TSCHANNEN/ZIMMERLI, 
a.a.O., § 28, Rz. 26). Im Falle von Flughafengebühren gibt es vorgän-

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gig zur Rechnung keinen Akt, der für den Einzelfall Rechtswirkungen 
zeitigt; der generell-abstrakte Gebührentarif stellt jedenfalls keinen sol-
chen dar. Die Rechnung ist mithin dessen erste und einzige einzelfall-
weise Konkretisierung und muss daher an sich anfechtbar sein (vgl. 
BGE 125 V 101 E. 3b), ansonsten die hier fraglichen Flugplatz- bzw. 
Fluggastgebühren, die öffentlich-rechtlicher Natur sind, keiner Rechts-
kontrolle zugänglich wären,  was unhaltbar wäre. Legt ein Flughafen-
halter eine Forderung im Rahmen der Rechnung trotzdem nicht rechts-
verbindlich, im Sinne einer Verfügung (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 28, 
Rz. 16 ff.), fest, gibt es den Weg über die Gebührenverfügung (Art. 11 
Abs. 2 der Allgemeinen Gebührenverordnung vom 8. September 2004 
[AllgGebV,  SR 172.041.1]).  Art.  11  Abs. 2  AllgGebV  verpflichtet  die 
Verwaltung dazu, bei Streitigkeiten über eine Rechnung eine Gebüh-
renverfügung zu erlassen. Die AllgGebV ist für private Flughäfen zwar 
nicht unmittelbar anwendbar (Art. 1 AllgGebV), ist aber analog heran-
zuziehen. Eine Flughafennutzerin muss im Bereich der Flughafenge-
bühren eine solche Gebührenverfügung erwirken können, sofern nicht 
bereits  die  Rechnung  selbst  –  aufgrund  ihrer  Ausgestaltung  –  die 
Merkmale  einer  Verfügung  aufweist. Ist  sie  mit  einer  Gebührenerhö-
hung  nicht  einverstanden,  so  kann  sie  die  verfügungsgleich  ausge-
staltete Rechnung bzw. die Gebührenverfügung weiterziehen. 

6.5 Wie bereits ausgeführt, ist der Gebührentarif als generell-abstrak-
ter Erlass nicht anfechtbar. Das BAZL, dem eine beschlossene Ände-
rung mitgeteilt wird (Art. 35 Abs. 2 VIL), hat diese zu prüfen und zwar 
nach  den  Anforderungen  eines  Aufsichts-  und  nicht  eines  Geneh-
migungssystems (vgl. oben E. 6.3 sowie unten E. 7.1 f.). Unternimmt 
das BAZL nichts, so bleibt den Betroffenen, die der Meinung sind, das 
BAZL komme seiner Aufsichtsaufgabe nicht nach, immerhin der Weg 
an das  UVEK als  Aufsichtsinstanz  über  das  BAZL (zur  Aufsichtsbe-
schwerde  vgl.  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz. 1835  ff.).  Schreitet 
das BAZL dagegen mittels Verfügung ein, steht die Beschwerde offen. 
Beschwerde kann in jedem Fall auch gegen die konkrete Gebührener-
hebung geführt  werden; anzufechten ist diesfalls die durch den Flug-
hafenbetreiber gestützt  auf  die Gebührenordnung ausgestellte Rech-
nung oder Gebührenverfügung. Sowohl  die aufsichtsrechtliche Verfü-
gung des BAZL wie auch die Gebührenauferlegung durch den Flugha-
fen sind beim Bundesverwaltungsgericht  anzufechten. Die Rechnung 
bzw. die  Gebührenverfügung  des  Flughafens  ist  eine  Verfügung  im 
Sinne von Art. 6 LFG und stellt somit ein Anfechtungsobjekt dar. Der 
Flughafen gehört ferner, auch wenn er eine verwaltungsexterne Stelle 

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ist, zu den Vorinstanzen des Bundesverwaltungsgerichts, denn er ver-
fügt in Erfüllung einer ihm übertragenen öffentlich-rechtlichen Aufgabe 
des Bundes (Art. 33 Bst. h VGG; vgl. Urteil  des Bundesverwaltungs-
gerichts A-7367/2006 vom 8. August 2007 E. 1.1).

7.
Die Beschwerdeführerin  hält  dem BAZL in  mehrfacher  Hinsicht  eine 
Verletzung seiner Aufsichtspflicht vor. So habe es zu wenig gründlich 
geprüft, ob die strittige Gebührenerhöhung den gesetzlichen Anforde-
rungen entspreche. Ferner habe es von der Beigeladenen vorgängig 
zur  Gebührenerhöhung  weder  getrennte  Kostenrechnungen  noch 
einen geprüften Abschluss für das Jahr 2006 verlangt. Zudem habe es 
seine Kognition  unzulässigerweise  auf  Missbräuchlichkeit  beschränkt 
und  die  Überprüfung  an  den  Preisüberwacher  delegiert.  BAZL  und 
Beigeladene weisen diese Kritik zurück. Sie betonen, anders als früher 
unterlägen die Flugplatzgebühren nicht mehr der Genehmigung durch 
das BAZL, sondern nur noch dessen Aufsicht. Entsprechend hält das 
BAZL dafür, es müsse nur einschreiten, wenn es Hinweise gebe, dass 
eine Gebührenerhöhung missbräuchlich oder willkürlich sei.

Auch wenn das vorliegend durchgeführte Verfahren nicht dem gesetz-
lich gewollten Verfahrensgang (vgl. oben E. 6.4 f.) entspricht, sind die-
se die Aufsicht des BAZL betreffenden Rügen zu prüfen.

7.1 Das  BAZL  hat  im  Rahmen  seiner  Aufsicht  darüber  zu  wachen, 
dass keine unrechtmässig hohen Gebühren (oben E. 6.3.3 f.) erhoben 
werden;  dabei  wird  es  durch  die  Flughafenhalter  unterstützt 
(Art. 33 Abs. 2 VIL). Unter Überwachung (Art. 33 Abs. 1 VIL) ist, vom 
Wortsinn  ausgehend,  zu  verstehen,  dass  das  BAZL  die  Flughafen-
taxen von sich aus und permanent im Auge behält (zur Auslegung vgl. 
TSCHANNEN/ZIMMERLI,  a.a.O.,  § 25,  Rz. 3). Preisänderungen sind mithin 
automatisch  einer  Prüfung  zu  unterziehen. Um entscheiden  zu  kön-
nen, ob es eines Einschreitens – mit  Verfügung – bedarf oder nicht, 
sind die nötigen Abklärungen zu tätigen; zu orientieren bzw. beizuzie-
hen ist  namentlich der Preisüberwacher (unten E. 8). Weiter hat das 
BAZL im Rahmen der Aufsicht insbesondere sicherzustellen, dass ge-
trennte Kostenrechnungen geführt  werden,  wie Art. 32  VIL dies vor-
schreibt.

7.2 Das BAZL übt die Aufsicht im Wesentlichen gleich aus wie in den 
luftfahrtspezifischen und betrieblichen Belangen (Art. 3b VIL). Bei den 
Flughafentaxen  soll  es  in  einem Aufsichtssystem  jedoch  keine  akri-
bische Kontrolle, etwa was die Einhaltung der abgaberechtlichen Prin-

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zipien betrifft, vornehmen. Der Gesetzgeber hat den Flughafenhaltern 
mit  der  Aufgabe des  Genehmigungssystems eine gewisse Tarifauto-
nomie zugestehen wollen. Gleichzeitig  wollte  er  das BAZL entlasten 
und erreichen, dass es nur noch in offensichtlichen bzw. qualifizierten 
Fällen von Rechtsverletzungen, so bei Willkür oder einem Verstoss ge-
gen  internationale  Vorschriften,  eingreift  (BBl  1992  I  626).  Die  Bot-
schaft zur fraglichen LFG-Revision mag die Fälle für eine Intervention 
des BAZL etwas verkürzt wiedergeben. So ist angesichts von Art. 33 
VIL und dessen Verweis  auf  das PüG nicht  einzusehen,  warum das 
BAZL  bei  einer  offensichtlich  missbräuchlichen  Preiserhöhung  oder 
-erhebung nicht auch einschreiten sollte. Gewiss scheint jedoch, dass 
der Gesetzgeber kein vorschnelles Eingreifen seitens des BAZL wollte 
und ihm in  diesem Sinne  einen erheblichen  Ermessens-  und  Hand-
lungsspielraum  einräumte.  Für  diesen  Schluss  spricht  auch  die  An-
wendbarkeit  des PüG und speziell  die  nach Art. 13 PüG massgebli-
chen Preiskriterien. Zweck des PüG ist die Bekämpfung von Missbräu-
chen und Monopolrenten, nicht aber die Verunmöglichung von Gewin-
nen,  wie  sie  marktüblich  und für  das  Funktionieren eines  marktwirt-
schaftlichen Systems unabdingbar sind (BGE 130 II 449 E. 6.7.2). Das 
BAZL hat die Flugplatzgebühren somit nicht bis in alle Einzelheiten zu 
durchleuchten, denn sonst wäre wieder ein Zustand erreicht, der prak-
tisch  dem  Genehmigungssystem  entspräche  –  mit  dem  einzigen 
Unterschied, dass das BAZL ein Verfahren, bei dem es keine Regel-
verstösse  feststellt,  ohne  förmliche  Verfügung  abschliesst  (oben 
E. 6.3 f.). Ist der Prüfmassstab des BAZL somit reduziert, ist durchaus 
vorstellbar, dass Gebühren, die auf einem vom BAZL als nicht inter-
ventionsbedürftigen Tarif beruhen, vom mit voller Kognition prüfenden 
Bundesverwaltungsgericht auf Beschwerde hin als nicht rechtskonform 
qualifiziert werden. 

8.
Ein  Aspekt  der  Aufsicht  des  BAZL ist  das  Zusammenspiel  mit  dem 
PüG bzw. mit dem Preisüberwacher. Die Beschwerdeführerin hält da-
für, das Vorgehen des BAZL, die Übernahme der Stellungnahme des 
Preisüberwachers als wichtigsten Bestandteil seiner Beurteilung, stelle 
eine unzulässige Kompetenzdelegation dar. Dem halten das BAZL und 
die Beigeladene entgegen, das BAZL sei vorschriftsgemäss vorgegan-
gen, habe die Einschätzung des Preisüberwachers nicht einfach über-
nommen, sondern die Gebührenerhöhung selbständig geprüft. 

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8.1 Wenn Art.  33  VIL  die  Vorschriften  des  PüG für  sinngemäss  an-
wendbar erklärt, gilt dies nicht nur in materieller  (oben E. 5.3.3 f.; vgl. 
auch  unten  E.  11),  sondern  auch  in  formeller  Hinsicht.  Der  letztere 
Umstand ändert aber nichts daran, dass die Aufsicht beim BAZL liegt, 
denn  gemäss  Art.  15  Abs.  1  PüG  beurteilt  bei  einer  Überwachung 
nach  anderen  bundesrechtlichen  Bestimmungen  anstelle  des 
Preisüberwachers die (nach diesem Sacherlass) zuständige Behörde 
die  Preise.  Dieser  Behörde  kommt  dabei  eine  Überwachungs-  und 
nicht bloss eine Beobachtungsrolle zu; für das BAZL ergibt sich das für 
die Flughafengebühren explizit aus Art. 33 VIL. Eine Beobachtung, wie 
sie Art. 4 PüG vorsieht, greift nur dort Platz, wo der Preisüberwacher 
selber zuständig ist (Art. 15 Abs. 1 PüG e contrario). Die Fachbehörde, 
die aufgrund eines Sacherlasses mit der Aufsicht betraut ist, hat den 
Preisüberwacher zu orientieren und dieser kann eine Stellungnahme 
abgeben und Anträge stellen (Art. 15 Abs. 2bis und Abs. 2ter PüG). Folgt 
die überwachende Behörde der Stellungnahme des Preisüberwachers 
nicht, so hat sie dies zu begründen (Art. 15 Abs. 2ter PüG). 

8.2 Von  einer  Delegation  der  Aufsichtsaufgaben  des  BAZL  an  den 
Preisüberwacher kann vorliegend keine Rede sein. Das BAZL war ge-
halten, von ihm eine Stellungnahme einzuholen. Für sein eigenes Fazit 
bzw. seinen Entscheid hat das BAZL zwar massgeblich darauf abge-
stellt.  Darüber  hinaus  hat  es  aber  auch  eigene  Überlegungen 
getroffen,  was sich ohne weiteres aus der  angefochtenen Verfügung 
ergibt.  Für  seine  Schlüsse  hat  es  sich  auf  Korrespondenz  mit  der 
Beigeladenen sowie auf von dieser zur Verfügung gestellte Unterlagen 
gestützt. Das BAZL hat insbesondere auch transparent gemacht, dass 
der  Preisüberwacher  ausgeführt  hatte,  eine  abschliessende 
Beurteilung  sei  mangels  einer  aussagekräftigen  Rechnungslegung 
nicht  möglich  gewesen.  Sein  Vorgehen,  was  die  PüG-Vorschriften 
angeht, ist nicht zu beanstanden. 

9.
Die Beschwerdeführerin  hält  dem BAZL weiter vor, es habe von der 
Beigeladenen keine getrennten Kostenrechnungen verlangt,  wie dies 
Art. 32 Abs. 1 VIL vorschreibe (vgl. dazu unten E. 10.1). So könne nicht 
beurteilt werden, ob es unrechtmässige Quersubventionierungen gebe. 
Ungewiss sei insbesondere, ob die höheren Passagiertaxen auch dazu 
dienten,  bestimmte,  durch  die  Beigeladene  erbrachte  Leistungen  im 
Bereich  der  Bodenabfertigung  zu  finanzieren.  Würden  defizitäre 
Leistungen auf  diesem Gebiet  mit  anderen Einnahmen kompensiert, 

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wäre  das  nicht  zulässig.  Dazu  führt  das  BAZL  aus,  da  detaillierte 
Kostenrechnungen  für  die  einzelnen  Gebührenarten  bisher  gefehlt 
hätten, habe es die Beigeladene aufgefordert, ab 2008 eine aussage-
kräftige  Kostenstellen-/Kostenträger-Rechnung  nach  heute  gängigen 
Standards einzuführen. Was die strittigen Gebühren angehe, so könne 
mangels getrennter Rechnungen nicht ausgeschlossen werden, dass 
es  gewisse  Quersubventionierungen  gebe.  Im  Lichte  der  bundesge-
richtlichen Rechtsprechung zum Kostendeckungsprinzip seien gewisse 
Quersubventionierungen  aber  durchaus  zulässig.  Die  Beigeladene 
bestätigt, künftig lege sie die Rechnungen nach den durch das BAZL 
neu vorgegebenen Standards vor. Als relevante Verwaltungseinheit sei 
der  gesamte  Flughafen  anzusehen.  Innerhalb  einer  solchen  Einheit 
dürfe es Querfinanzierungen geben, denn das Kostendeckungsprinzip 
gelange  als  Gesamt-  und  nicht  als  Einzelkostendeckungsprinzip  zur 
Anwendung. 

9.1 Das Bundesgericht  hat  in  BGE 125  I  182  E. 4h  betreffend  den 
damals noch nicht privatisierten Flughafen Zürich-Kloten festgehalten, 
das Kostendeckungsprinzip bedeute nicht, dass in jedem Einzelfall die 
Gebühr für eine bestimmte Tätigkeit genau den dadurch verursachten 
Kosten entsprechen müsse, sondern bloss, dass die Geamteingänge 
an Kausalabgaben den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwal-
tungszweig  nicht  oder  nur  geringfügig  überschreiten  dürften,  wobei 
auch  angemessene  Abschreibungen  und  Rückstellungen  zu  berück-
sichtigen seien. Das Kostendeckungsprinzip sei eingehalten, wenn die 
Gesamteinnahmen  aus  den  Flugplatzgebühren  die  Kosten,  die  dem 
Kanton aus dem Flugplatzbetrieb anfallen, nicht überschreiten würden. 
Im  Interesse  der  Praktikabilität  seien  auch  Schematisierungen  und 
Pauschalisierungen  zulässig.  Das  muss  grundsätzlich  heute  immer 
noch gelten und zwar für alle Flughäfen, mithin auch für Lugano-Agno.

9.2 Vorschriften, die einerseits Transparenz bei der Rechnungslegung 
sicherstellen  wollen,  andererseits  aber  auch  Querfinanzierungen 
untersagen, gibt es immerhin im Bereich der von der Beschwerdefüh-
rerin  speziell  thematisierten  Bodenabfertigung.  Art.  4  der  gemäss 
Art. 29a VIL  auch  in  der  Schweiz  anwendbaren  Richtlinie  96/67/EG 
des  Rates  vom 15. Oktober  1996  über  den  Zugang  zum  Markt  der 
Bodenabfertigungsdienste  auf  den  Flughäfen  der  Gemeinschaft 
(Abl. L 272 S. 36) schreibt u.a. für den Fall, dass ein Flughafenbetrei-
ber auch Bodenabfertigungsdienste anbietet, eine strenge buchmässi-
ge Trennung vor. Die Behörde, die darüber wacht, hat auch zu prüfen, 

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dass keine Finanzflüsse zwischen den Tätigkeiten, die der Flughafen-
betreiber in dieser Eigenschaft ausübt, und seinen Tätigkeiten als Er-
bringer  von  Bodenabfertigungsdiensten  stattfinden.  Diese  Regel 
kommt vorliegend jedoch nur zum Tragen, wenn sie bezogen auf die 
Beigeladene überhaupt anwendbar ist. 

9.2.1 Die  Beschwerdeführerin  führt  aus,  die  Richtlinie  gelte  in  der 
Schweiz gemäss dem Wortlaut von Art. 29a VIL für alle Flughäfen und 
nicht nur für die einer bestimmten Grösse. Damit definiere die Schweiz 
einen weiteren Anwendungsbereich als die Richtlinie selbst. Das BAZL 
und die Beigeladene halten die Richtlinie derweil für nicht anwendbar. 
Das BAZL führt  aus, für die Anwendbarkeit  des einschlägigen Art. 6 
der Richtlinie (Drittabfertigung) seien die erforderlichen Schwellenwer-
te nicht erreicht; über Lugano-Agno verkehrten pro Jahr rund 200'000 
Passagiere. Die Beigeladene erklärt, sie erreiche die Schwellenwerte 
weder was die Passagiere noch was die Fracht angehe. 

9.2.2 Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass eine EG-Richtlinie in 
der  Schweiz,  wenn  sie  denn  für  diese  beachtlich  ist,  den  gleichen 
Anwendungsbereich  hat  wie  in  der  EU  selbst.  Dafür,  dass  die  hier 
interessierende Richtlinie in der Schweiz nicht nur für die von ihr selbst 
erfassten, sondern – unabhängig von der Grösse – für sämtliche Flug-
häfen gelten sollte, gibt es keinen verlässlichen Hinweis, insbesondere 
ergibt sich das nicht aus dem Wortlaut von Art. 29a VIL. Der Passus 
„auf den Flughäfen“, auf den sich die Beschwerdeführerin stützt, findet 
sich nur in der deutschen Version von Art. 29a VIL. In der um einiges 
verständlicher  formulierten  französischen  Fassung  fehlt  ein  solcher 
Einschub; ebenso im italienischen Text, der vom Aufbau her gleich ist 
wie  der  deutsche. Ob  die  Richtlinie  96/67/EG bezogen  auf  Lugano-
Agno anwendbar ist, bestimmt sich daher nach deren Art. 1. Bei den 
von  der  Beigeladenen  erbrachten  Abfertigungsdiensten  geht  es  um 
Drittabfertigung im Sinne von Art. 6 der Richtlinie. Für deren Anwend-
barkeit müsste der Flughafen Lugano-Agno jährlich eine Passagierzahl 
von zwei Millionen und eine Frachtmenge von 50'000 t (Art. 1 Abs. 2 
Richtlinie 96/67/EG) aufweisen. Diese Schwellenwerte werden gemäss 
den Angaben des BAZL und der Beigeladenen klar nicht erreicht, was 
auch die eingereichten Unterlagen bestätigen. Somit ist die Richtlinie 
96/67/EG für den Flughafen Lugano-Agno nicht anwendbar und stellt 
sich hier die Frage allfälliger unzulässiger Querfinanzierungen nicht. 

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10.
Die Beschwerdeführerin rügt ferner, das BAZL habe seine Aufsichts-
pflicht verletzt, weil es sich mit einer unzureichenden und nicht geprüf-
ten Kostenrechnung begnügt  habe. Die  Zahlen,  die die Beigeladene 
zur Begründung der Gebührenerhöhung vorgelegt habe (Communica-
tion Release vom 9. Oktober 2006), widersprächen jenen im Jahres-
bericht 2006 vom 8. März 2007; zu den im Februar 2008 präsentierten 
Zahlen sei  die Diskrepanz gar massiv. Das BAZL hält  dazu fest,  die 
Beigeladene werde auf  seine Aufforderung vom 5. April  2007 hin ab 
2008  eine  Kostenstellen-/Kostenträger-Rechnung  nach  heute  gängi-
gen  Standards  führen.  Daraus  dürfe  allerdings  nicht  geschlossen 
werden, dass die bisherige Rechnung Art. 32 VIL nicht genügt habe. 
Aus den verfügbaren Unterlagen habe sich im Gegenteil  hinreichend 
klar  ergeben,  dass  die  geplante  Erhöhung  nicht  missbräuchlich  sei, 
zumal  in  den  Vorjahren  stets  Verluste  resultiert  hätten.  Um  ein 
Gesamtbild der finanziellen Situation zu erhalten, habe das BAZL mit 
der Beigeladenen ferner intensive Gespräche geführt. Die Beigeladene 
bestätigt, sie werde die Buchhaltung künftig so führen, wie das BAZL 
dies verlangt habe. Sie betont,  der Flughafen habe tatsächlich einen 
Verlust erlitten, der nur unwesentlich kleiner gewesen sei als budge-
tiert. Auch die strittigen höheren Gebühren hätten nicht gereicht,  um 
einen  Gewinn  zu  erzielen.  Die  Verluste  der  Vorjahre  seien  jeweils 
durch die Stadt Lugano getragen worden. 

10.1 Die  Kostenrechnungen,  die  die  Beigeladene  bisher  führte  und 
wie sie sie insbesondere vorlegte, um gegenüber dem BAZL die stritti-
ge Erhöhung der Fluggasttaxen zu begründen, genügen den Anforde-
rungen von Art. 32 Abs. 1 VIL nicht. Das heisst indes nicht, dass das 
BAZL hätte einschreiten und die Gebührenerhöhung bis zum Vorliegen 
getrennter,  vorschriftsgemässer  Rechnungen  untersagen  müssen.  In 
einem System, in dem das BAZL die Gebühren nicht zu genehmigen, 
sondern lediglich zu beaufsichtigen hat, verfügt es über einen erhebli-
chen Ermessensspielraum (oben E. 7.2). Vorliegend stellte es für seine 
Beurteilung – gleich wie die Beigeladene im Communication Release – 
auf die Zahlen für 2007 ab. Für dieses Jahr hatte die Beigeladene ge-
mäss Communication Release einen Verlust von Fr. (Betrag x) (ohne 
Gebührenerhöhung) bzw. einen Gewinn von Fr. (Betrag x) (mit Gebüh-
renerhöhung) veranschlagt. Dass das BAZL in der angefochtenen Ver-
fügung von ungünstigeren Zahlen ausging – es nahm selbst  für  den 
Fall der Einführung der höheren Taxen einen Verlust von Fr. (Betrag x) 
an –, lässt sich teilweise damit erklären, dass die Erhöhung ursprüng-

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lich per 25. März 2007 eingeführt werden sollte, tatsächlich aber erst 
per 1. Juni 2007 wirksam wurde. Wichtig ist, dass der erwartete Verlust 
von Fr. (Betrag x) (Communication Release) bzw. Fr. (Betrag x) (ange-
fochtene Verfügung) im Rahmen früherer Ergebnisse lag. So hatte es 
2002 einen Fehlbetrag von ca. Fr. (Betrag x), 2003 einen solchen von 
ca. Fr. (Betrag x), 2004 gar ein Defizit von ca. Fr. (Betrag x) und 2006 – 
im  ersten  Betriebsjahr  nach  der  Privatisierung  –  ein  solches  von 
ca. Fr. (Betrag  x)  (ohne  ausserordentliche  Erträge)  gegeben.  Ange-
sichts dessen und nach den Gesprächen, die das BAZL mit der Beige-
ladenen geführt hatte, durfte es davon ausgehen, dass 2007 ohne die 
geplante Gebührenerhöhung erneut ein erheblicher Betriebsverlust re-
sultieren würde. Mit der Erhöhung konnte sodann, da die Verluste nicht 
mehr durch die öffentliche Hand ausgeglichen wurden und die Beige-
ladene empfindlich belastet hätten, nicht beliebig zugewartet werden. 
Grund zu besonderer Skepsis gegenüber den Angaben der Beigelade-
nen  gab  es  auch  nicht  aufgrund  des  Umstands,  dass  diese  im 
Geschäftsbericht vom März 2007 für 2006 einen Verlust auswies, der 
erheblich vom Wert abwich, den sie im Communication Release vom 
Oktober 2006 angegeben hatte. Kommt hinzu, dass 2006 für die Bei-
geladene  das  erste  Betriebsjahr  nach  der  Privatisierung  war.  Vor 
diesem  Hintergrund  ist  nicht  zu  beanstanden,  dass  das  BAZL  –  in 
seiner  Funktion als Aufsichtsbehörde – nicht  sofort,  sondern  erst  ab 
2008  getrennte  und  aussagekräftigere  Rechnungen  verlangte.  Mit 
diesem Vorgehen bewegt sich das BAZL innerhalb des ihm zustehen-
den Ermessensspielraums (oben E. 7.2). 

10.2 Die  Einschätzung  des  BAZL,  wonach  für  2007  ein  Verlust  zu 
erwarten  sei,  hat  sich  zwischenzeitlich  bestätigt.  Gemäss  den 
Unterlagen, welche die Beigeladene am 28. Februar 2008 eingereicht 
hat,  resultiert  für  2007 –  trotz  der  höheren  Taxen –  ein  Verlust  von 
Fr. (Betrag x). Dieses Faktum ist denn auch allein entscheidend für die 
Frage, ob die strittige Gebührenerhöhung nötig war. Insofern kann der 
Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, wenn sie in ihren Schluss-
bemerkungen geltend macht, die Einnahmen der Beigeladenen seien 
teilweise massiv höher als im Communication Release angegeben, so 
dass auf die Gebührenerhöhung hätte verzichtet  werden können. Ihr 
ist aber zuzustimmen, wenn sie von markanten Abweichungen in der 
Rechnung spricht,  gehen die Zahlen bei verschiedenen Posten doch 
um  mehrere  hunderttausend  Franken  auseinander,  dies  bei  einem 
Umsatzvolumen von ca. Fr. 8,8 Millionen. Die Gebührenerhöhung von 

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2007 ist wegen dieser Schwankungen freilich nicht in Frage zu stellen. 
Künftig muss das BAZL diese Problematik aber im Auge behalten. 

10.3 Wenn die Beschwerdeführerin kritisiert, das BAZL hätte zusätzli-
che Abklärungen machen müssen, was die Kosten für die die sog. Tar-
mac-Erweiterung  (Flugfelderweiterung)  und  für  gewisse  Sicherheits-
massnahmen (Flüssigkeitsverbot  etc.)  angeht,  will  sie  letztlich  errei-
chen,  dass  ihre  Passagiere  die  betreffenden  Kosten  nicht  über  die 
Fluggasttaxen  –  im  Sinne  von  Quersubventionierungen  –  mittragen 
müssen.  Sie  hält  dafür,  für  die  effektiven  Benutzer  des  erweiterten 
Flugfelds sei eine Standgebühr zu erheben und fordert eine verursa-
chergerechte Verteilung der  Sicherheitskosten. Dazu ist  noch einmal 
festzuhalten, dass Querfinanzierungen, solange die fraglichen Kosten 
und Einnahmen mit dem Flugbetrieb zusammenhängen, zulässig sind 
(oben  E.  9.1).  Selbst  wenn  das  nicht  gelten  würde,  wären  gewisse 
Schematisierungen und Pauschalisierungen aber in jedem Fall hinzu-
nehmen. So wäre es gerade bei den Sicherheitskosten nicht praktika-
bel, sie nur ganz bestimmten Passagieren aufzuerlegen. 

10.4 Die  Beschwerdeführerin  bemängelt  sodann,  die  Beigeladene 
habe ausserordentliche Erträge von Fr. (Betrag x) erzielt,  die bei der 
Prüfung der  Gebührenerhöhung unrichtigerweise  nicht  berücksichtigt 
worden seien. Dabei übersieht sie, dass diese Erträge die Jahresrech-
nung  2006  betreffen,  die  Taxenerhöhung  aber  anhand  der  für  2007 
budgetierten Zahlen geprüft wurde. Die fraglichen Erträge spielen da-
her hier keine Rolle. 

11.
Als  nächstes  ist  auf  die  Rüge  der  Beschwerdeführerin  einzugehen, 
das  BAZL  habe  die  Gebührenerhöhung  fälschlicherweise  bloss  auf 
Missbräuchlichkeit hin überprüft. Ferner habe es die Gebührenbemes-
sungskriterien des PüG nicht richtig angewandt; insbesondere hätte es 
die Gebühren statt  mit  jenen in  Bern-Belp  und St. Gallen-Altenrhein 
mit jenen in Mailand-Malpensa vergleichen müssen. Die Beigeladene 
wendet dagegen ein, das BAZL habe den Begriff der Missbräuchlich-
keit richtig erfasst und bei seiner Beurteilung alle relevanten Kriterien 
beachtet. Korrekt sei  insbesondere der Vergleich mit  den Preisen an 
vergleichbaren schweizerischen Flughäfen. 

11.1 Wie gezeigt  (oben E. 6.3 f.), sind im Falle von Verlusten sowohl 
die allgemeinen Gebührengrundsätze, also das Kostendeckungs- und 
das Äquivalenzprinzip, wie auch die Vorschriften des PüG beachtlich. 

Seite 25

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Das BAZL, das vorliegend nicht nur als Aufsichts-, sondern quasi auch 
als Genehmigungsinstanz tätig war, hat diese Regeln denn auch ange-
wandt.  In  seiner  Eigenschaft  als  Aufsichtsbehörde  musste  es  ange-
sichts des sich abzeichnenden Verlusts oder eines allfälligen beschei-
denen  Gewinns  nicht  weiter  prüfen,  ob  das  Kostendeckungsprinzip 
eingehalten ist. Gleiches gilt in Bezug auf das Äquivalenzprinzip. Auch 
wenn es schwierig ist, den Wert der hier in Frage stehenden Leistung 
zu beziffern (TSCHANNEN/ZIMMERLI,  a.a.O.,  § 56 Rz. 25),  war und ist  bei 
Taxen, die nach der Erhöhung auf Fr. 13.–, Fr. 16.– bzw. Fr. 29. – (Lini-
en- und Charterflüge) liegen, jedenfalls von keinem Missverhältnis zwi-
schen Preis und Leistung auszugehen. Weder aus der damaligen Sicht 
des  BAZL  noch  aus  heutiger  Optik  gibt  es  einen  Anlass  das  Äqui-
valenzprinzip als verletzt anzusehen. Die strittige Erhöhung muss so-
mit vorrangig den Vorschriften des PüG standhalten; genau diese Prü-
fung  hat  das  BAZL auch  vorgenommen. Gemäss  PüG ist  die  Miss-
bräuchlichkeit  eines  Preises  das  einzige  massgebliche  Kriterium 
(Art. 4 Abs. 2, Art. 13 Abs. 1 PüG). Die Untersuchung primär auf Miss-
bräuchlichkeit hin kann somit – nachdem die abgaberechtlichen Prinzi-
pien als eingehalten gelten können – keine unzulässige Kognitionsbe-
schränkung darstellen. Ein eindeutiger Missbräuchlichkeitsfall wäre für 
das BAZL denn auch ein Grund gewesen, einzuschreiten und die Er-
höhung zu untersagen. Die  in  Art. 13 Abs. 1  Bst. a-e  PüG nicht  ab-
schliessend  genannten  Kriterien  dienen  dazu  zu  bestimmen,  ob  ein 
bestimmter  Preis  missbräuchlich  ist  oder  nicht. Es muss nicht  jedes 
Kriterium in jedem Fall relevant sein; der befassten Behörde kommt bei 
der  Wahl  der  anzuwendenden  Methode  ein  erheblicher  Ermessens-
spielraum zu (BGE 130 II 449 E. 6.1). Die Beigeladene hat die höhe-
ren Taxen vor  allem mit  gestiegenen Kosten in  mehreren Bereichen 
begründet. Daran hat sich das BAZL orientiert und erläutert, weshalb 
es die Kostensteigerungen im Einzelnen für gegeben hielt. Ausserdem 
hat es auf die Preise bzw. die Preisentwicklung an anderen Flughäfen 
abgestellt (unten E. 11.2). An diesem Vorgehen ist nichts auszusetzen. 

11.2 Die Beschwerdeführerin betont, da sie Lugano-Agno nur wegen 
der  Umsteigepassagiere  bediene,  sei  für  sie  Mailand-Malpensa  der 
unmittelbare  Vergleichsmarkt;  dort  seien  die  Tarife  niedriger  (umge-
rechnet rund Fr. 21.–). Das BAZL stellt dagegen auf die vom Verkehrs-
aufkommen und von der Grösse her vergleichbaren schweizerischen 
Flughäfen  Bern-Belp  und  St.  Gallen-Altenrhein  ab.  Die  Beigeladene 
hebt hervor, ihre Taxen lägen nach der Erhöhung immer noch auf dem 
Niveau anderer schweizerischer Flughäfen. Ein Vergleich mit Mailand-

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Malpensa sei untauglich, weil es sich dabei um einen internationalen, 
in Italien gelegenen und staatlich unterstützten Flughafen handle. 

Dazu, was als Vergleichsmarkt nach Art. 13 Abs. 1 Bst. a PüG gilt, ist 
dem PüG nichts  zu entnehmen. BGE 130 II  449 E. 5.1  hält  derweil 
fest,  der  Markt  im Sinne von Art.  12  PüG bestimme sich  sowohl  in 
räumlicher  wie  auch  in  sachlicher  Hinsicht  analog  zum Kartellrecht. 
Entsprechend ist  für den sachlichen Markt danach zu fragen, ob die 
fraglichen Waren oder Dienstleistungen aus der Sicht der Abnehmer 
miteinander im Wettbewerb stehen. Der räumliche Markt umfasst das 
Gebiet,  in dem die Marktgegenseite die entsprechenden Waren oder 
Dienstleistungen nachfragt (BGE 129 II 18 E. 7.2). In der Lehre wird 
speziell zu Art. 13 Abs. 1 PüG festgehalten, eine Orientierung an aus-
ländischen Preisen sei durchaus möglich, geschehe aber vor allem bei 
handelbaren  Gütern  (vgl.  RUDOLF LANZ,  Die  wettbewerbspolitische 
Preisüberwachung,  in:  Schweizerisches  Bundesverwaltungsrecht, 
Basel  1999,  Rz. 68  f.). Obwohl  hier  Flughafentaxen und  damit  nicht 
handelbare Güter in Frage stehen, kann aufgrund der Massgeblichkeit 
der kartellrechtlichen Kriterien nicht ohne Belang sein, dass ein erheb-
licher Teil der Passagiere, die in Lugano-Agno abfliegen oder landen, 
Umsteigepassagiere sind. Das Umsteigen findet allerdings, jedenfalls 
für die Kunden der Beschwerdeführerin, in Zürich-Kloten und nicht in 
Lugano-Agno statt. Lugano-Agno ist  mithin nicht ein Umsteige-, son-
dern  ein  Zubringerflughafen.  Als  solcher  ist  er  mit  Bern-Belp  und 
St. Gallen-Altenrhein  vergleichbar,  die  teilweise  ebenfalls  Zubringer-
flughäfen  sind.  Umgekehrt  kann  auch  nicht  ausser  Acht  gelassen 
werden, dass Lugano-Agno insofern mit Mailand-Malpensa in Konkur-
renz  steht,  als  die  Fluggäste,  wenn in  Lugano-Agno hohe Taxen zu 
zahlen sind,  allenfalls direkt  ab  oder nach Mailand-Malpensa fliegen 
und mit  anderen Verkehrsmitteln ins Tessin oder in  das weitere Ein-
zugsgebiet  des  Flughafens  Lugano-Agno  reisen.  Mithin  sind  die 
Gebühren  in  Lugano-Agno  und  Mailand-Malpensa  nur  bedingt  ver-
gleichbar; für einen sachgerechten Vergleich müssten zu den eigentli-
chen Flughafentaxen auch die Kosten hinzugerechnet werden, die die 
Fluggäste für die Reise zum bzw. vom Mailänder Flughafen aufwen-
den.  Kommt  hinzu,  dass  der  Flughafen  Lugano-Agno  nicht  aus-
schliesslich Umsteigeflughafen ist. Für die Beschwerdeführerin mag er 
dies  sein,  für  die  anderen  Fluggesellschaften  jedoch  nicht  oder  nur 
teilweise. Für Preisvergleiche kann mithin nicht einfach auf die subjek-
tive  Sicht  der  Beschwerdeführerin  abgestellt  werden;  massgebend 
sind  vielmehr  objektive  Kriterien.  Im  Lichte  all  dessen  scheint  eine 

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Orientierung an den Preisen an den schweizerischen Flughäfen Bern-
Belp und St. Gallen-Altenrhein, die von der Grösse und vom Verkehrs-
aufkommen her  ähnlich  sind  wie  Lugano-Agno,  durchaus  angezeigt. 
Dies nicht zuletzt auch deshalb, weil die Flughafen-  bzw. Fluggastge-
bühren  öffentlich-rechtlicher  Natur  sind  und  weil  für  sie  aufgrund 
dieser Eigenschaft in der ganzen Schweiz die gleichen – schweizeri-
schen – rechtlichen Vorgaben zu beachten sind. 

12.
Die vorstehenden Erwägungen zeigen,  dass  das  BAZL die  strittigen 
neuen Gebühren nicht unter einem zu engen Blickwinkel geprüft hat, 
eine vertiefte  Kontrolle  vorgenommen hat  und zu recht  zum Schluss 
gekommen ist, dass die abgaberechtlichen Grundsätze sowie die Vor-
gaben  des  PüG  eingehalten  sind.  Das  Bundesverwaltungsgericht 
wäre,  wenn es  diese Fragen auf  dem ordentlichen Beschwerdeweg, 
d.h. bei einer Anfechtung einer durch die Beigeladenen ausgestellten 
Rechnung  oder  Gebührenverfügung  (oben  E. 6.4 f.)  hätte  beurteilen 
müssen, zum gleichen Ergebnis gekommen. 

13.
Die Beschwerdeführerin kritisiert schliesslich, dass die Beigeladene je 
nach  Passagierkategorie  unterschiedlich  hohe  Fluggasttaxen  erhebt 
bzw. dass sich die bestehenden Unterschiede mit  der Erhöhung von 
2007 akzentuiert hätten. Das BAZL habe, indem es diese Ungleichbe-
handlung  nicht  beseitigt  habe,  eine  weitere  Verletzung  seiner  Auf-
sichtspflicht begangen. Die Beschwerdeführerin führt aus, die Verord-
nung  92/2408/EWG  (vgl.  oben  E.  2.2)  verbiete  eine  Differenzierung 
nach Linien- und Nichtlinienverkehr. Unterschieden werde dürfe einzig 
zwischen  gewerbs-  und nicht  gewerbsmässigem Verkehr. Die  Praxis 
der  Beigeladenen  verstosse  zudem  auch  gegen  das  Gleichbehand-
lungsgebot. Das BAZL hält dem unter Verweis auf ein Urteil des Euro-
päischen  Gerichtshofs  (EuGH)  entgegen,  die  Verordnung  92/2408/ 
EWG lasse es sehr wohl zu, dass einzelne Nutzergruppen, die unter-
schiedliche  Aufwände  verursachten,  verschieden  hohe  Gebühren  zu 
zahlen hätten. Die Beigeladene legt dar, die Abfertigung der Charter- 
und Linienpassagiere beim Check-in, beim Gepäck und bei der Sicher-
heit sei um einiges aufwändiger als bei den Passagieren der Allgemei-
nen Luftfahrt. Die Abstufung sei also darauf zurückzuführen, dass die 
verschiedenen Passagierkategorie unterschiedlich hohe Kosten verur-
sachten. Während  die  Beschwerdeführerin  dieser  Darstellung  wider-
spricht, bestätigt das BAZL, dass in Lugano-Agno bei der Passagier-

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abfertigung  durch  die  General  Aviation  bedeutend  weniger  Aufwand 
entstehe als beim Linien- und Charaterverkehr. 

Für die Schweiz ist die Verordnung 92/2408/EWG, deren wesentlicher 
Inhalt  die  Regelung  des  Marktzugangs  ist  (vgl.  REGULA DETTLING-OTT, 
Das  bilaterale  Luftverkehrsabkommen  der  Schweiz  und  der  EG,  in: 
Bilaterale Verträge I & II Schweiz – EU, 2. Aufl., Zürich 2007, S. 531), 
aufgrund  des  Abkommens  der  Schweizerischen  Eidgenossenschaft 
und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748. 
127.192.68) beachtlich (vgl. Anhang des Abkommens). Ob die Verord-
nung,  die  für  den innergemeinschaftlichen Luftverkehr  gilt,  auch  auf 
den hier interessierenden Sachverhalt  anwendbar ist,  wo es – bezo-
gen  auf  die  Beschwerdeführerin  –  um Flüge  innerhalb  der  Schweiz 
und nicht  um grenzüberschreitende Flüge bzw. um solche zwischen 
der Schweiz und einem EU-Staat geht, kann offen bleiben (vgl. Art. 15 
des  Abkommens  sowie  DETTLING-OTT,  a.a.O.,  S.  513  und  535).  Das 
BAZL  hätte  in  seiner  Funktion  als  Aufsichtsbehörde  jedenfalls  nur 
dann einschreiten müssen, wenn eine klare Rechts- und die Sachlage 
dies geboten hätten. Diese Voraussetzungen waren jedoch nicht gege-
ben. So legt  die Beigeladene z.B. plausibel  dar,  dass  ein  Passagier 
eines Privatflugzeugs, der der Allgemeinen Luftfahrt zuzurechnen sei, 
beim Check-in und bei der Gepäckkontrolle weniger Aufwand generie-
re als ein Reisender eines normalen Linien- oder Charterfluges. Ohne 
weiteres  leuchtet  sodann  ein,  dass  Transferpassagiere,  die  bereits 
andernorts ein Check-in und Sicherheitskontrollen durchlaufen haben, 
weniger  Kosten verursachen als  Passagiere,  die erstmalig  abzuferti-
gen sind. Eine Ungleichbehandlung, wie sie Art. 8  der Bundesverfas-
sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, 
SR 101) verbietet, liegt mithin ebenfalls nicht vor. Vor diesem Hinter-
grund  ist  nicht  zu  beanstanden,  dass  das  BAZL  davon  absah,  die 
Problematik  genauer zu untersuchen bzw. in  diesem Punkt  zu inter-
venieren.  

14.
Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass die strittigen 
Flughafen- bzw. Fluggastgebühren öffentlich-rechtlicher Natur sind und 
als solche den allgemeinen abgaberechtlichen Grundsätzen unterste-
hen, darüber hinaus aber auch den Vorschriften des PüG. Das BAZL 
hat als Aufsichtsbehörde nur dann einzuschreiten und eine Verfügung 
zu  treffen,  wenn  eine  Erhöhung  zu  untersagen  ist.  Beschlossene 
Taxen,  bei  denen  das  BAZL  nicht  interveniert  hat,  sind  gerichtlich 
überprüfbar:  Anfechtungsobjekt  ist  die  durch  den  Flughafenbetreiber 

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ausgestellte Rechnung bzw. eine entsprechende Gebührenverfügung. 
Vorliegend sind die strittigen Gebühren rechtmässig. Das BAZL durfte 
davon absehen, die Erhöhung zu untersagen und von der Beigelade-
nen bereits für 2007 getrennte Kostenrechnungen gemäss Art. 32 VIL 
zu verlangen. Es hat  seine Aufsichtspflicht  nicht  verletzt,  namentlich 
nicht durch eine zu eingeschränkte Prüfung oder weil es die Abstufung 
der Tarife nach Passagierkategorie nicht beseitigen liess.  

Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuwei-
sen.

15.
Bei  diesem  Ausgang  wird  die  Beschwerdeführerin  kostenpflichtig 
(Art. 63  Abs. 1  VwVG). Sie  hat  die  Verfahrenskosten,  einschliesslich 
jener  für  die  Zwischenverfügung  vom  3.  August  2007,  insgesamt 
ausmachend Fr. 2'000. –, zu übernehmen. Dieser Betrag ist mit dem 
geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. 

16.
Die  Beigeladene  ist  als  obsiegend  anzusehen.  Damit  hat  sie  nach 
Art. 64 Abs. 1 VwVG Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr 
erwachsenen  notwendigen  und  verhältnismässig  hohen  Kosten.  Ihr 
Rechtsvertreter  hat  eine  Kostennote  eingereicht  und  stellt  darin  bei 
einem Zeitaufwand von 141 Stunden und einem Ansatz von Fr. 300.– 
ein  Honorar  von  Fr. 42'300.–  sowie  Spesen  von  Fr. 3'131.–  (beides 
ohne Mehrwertsteuer) in Rechnung. Verglichen mit vom Aufwand und 
vom  Schwierigkeitsgrad  her  ähnlichen  Fällen  erscheint  ein  solches 
Honorar  übermässig  hoch;  ebenfalls  zu  hoch  sind  die  geltend 
gemachten Spesen. Das Gericht kürzt daher die Kostennote und setzt 
die  Entschädigung  nach  pflichtgemässem  Ermessen  fest.  Unter 
Würdigung aller  Umstände hält  das Gericht  eine Entschädigung von 
Fr. 8'000. – (inkl. Spesen und inkl. Mehrwertsteuer) für angemessen. 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2.
Der  Beschwerdeführerin  werden  Verfahrenskosten  von  Fr. 2'000.– 
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. 

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3.
Die  Beschwerdeführerin  hat  der  Beigeladenen  eine  Parteientschädi-
gung von Fr. 8'000.– zu bezahlen. 

4.
Die Schlussbemerkungen der Beschwerdeführerin vom 25. März 2008 
gehen zur Kenntnis an das BAZL und die Beigeladene. 

5.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin (mit Gerichtsurkunde)
- das BAZL (eingeschrieben, mit Beilage)
- die Beigeladene (mit Gerichtsurkunde, mit Beilage)
- das Generalsekretariat UVEK, 3003 Bern (mit Gerichtsurkunde)
- den Preisüberwacher (zur Kenntnis, in Kopie)

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Jürg Kölliker Thomas Moser

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). 
Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der 
Beweismittel  und  die  Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene 
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer 
in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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