# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 82aab55a-ed73-53ff-a292-d60286c483cc
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-09-12
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 12.09.2018 U 2018 23
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2018-23_2018-09-12.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 18 23

1a Camera

presidenza Racioppi
giudici Audétat, von Salis
attuario Paganini

SENTENZA
del 12 settembre 2018

nella vertenza di diritto amministrativo 

A._____ SA,
rappresentata dall'avvocato lic. iur. Fabrizio Keller,

ricorrente
contro 

Governo del Cantone dei Grigioni,
rappresentato dal Dipartimento costruzioni, trasporti e foreste dei 
Grigioni,

convenuto
e

B._____ e C._____,
rappresentati dall'avvocato lic. iur. Piercarlo Plozza,

convenuta

concernente appalto

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1. L'8 febbraio 2018 l'Ufficio tecnico dei Grigioni pubblicava in lingua italiana 

e tedesca il bando di gara per l'appalto in pubblico concorso relativo ai 

lavori di capomastro e di pavimentazione per la Strada del Bernina (H29), 

lotto Campocologno 2018. A causa della vicinanza alla linea ferroviaria, per 

lo svolgimento dei lavori si richiedeva l'impiego di un capo della sicurezza 

privata ("Sicherheitschef Privat") e di un guardiano della sicurezza 

("Sicherheitswärter") in possesso dei rispettivi certificati.

2. Entro il termine assegnato venivano inoltrate due offerte (B._____ e 

C._____ [fr. 776'650.50] e A._____ SA [fr. 788'871.75]). Visto che, nessuna 

delle concorrenti aveva presentato un certificato per il capo della sicurezza 

privata, come richiesto dal capitolato, l'Ufficio tecnico chiedeva ai 

concorrenti delle relative precisazioni. In seguito, l'8 marzo 2018 la A._____ 

SA inoltrava all'Ufficio tecnico i certificati di capo della sicurezza privata per 

D._____ e E._____. Il 12 marzo 2018 anche la ditta B._____ e C._____ 

inviava i certificati per il capo della sicurezza privata come pure per il 

guardiano della sicurezza nella persona di F._____.

3. Il 15 marzo 2018 il responsabile della Ferrovia Retica comunicava all'Ufficio 

tecnico che i certificati della ditta A._____ SA, da un punto di vista 

puramente formale, non sarebbero ammissibili, poiché i responsabili alla 

sicurezza privata designati non avrebbero svolto la formazione in lingua 

tedesca. Tuttavia, la Ferrovia Retica consentiva l'impiego di E._____, che 

stando ad essa avrebbe buone conoscenze di tedesco, quale capo della 

sicurezza privata e D._____ quale vice (risp. nel tratto a sud anche quale 

capo). Il responsabile della Ferrovia Retica segnalava poi che non 

sarebbero stati inoltrati i certificati per il guardiano della sicurezza e 

presupponeva che esso(i) sarebbe(ro) stato(i) preso(i) in prestito da una 

società terza.

4. Su richiesta dell'Ufficio tecnico, in data 28 marzo 2018 la ditta B._____ e 

C._____ comunicava a detto ufficio le sue referenze nonché quelle della 

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ditta subappaltante (G._____ AG) sui lavori svolti per la Ferrovia Retica o 

nelle sue vicinanze.

5. Con decisione d'appalto 26 aprile 2018 (in lingua tedesca) si aggiudicava 

l'opera in oggetto alla ditta presentante l'offerta economicamente più 

vantaggiosa, ditta B._____ e C._____, al prezzo di fr. 776'650.50 dopo che 

alle due offerte erano stati attribuiti pari punti in tutti i criteri di 

aggiudicazione (prezzo, svolgimento/termini e qualità).

6. Contro tale decisione la seconda classificata A._____ SA (ricorrente) 

inoltrava ricorso al Tribunale amministrativo dei Grigioni, postulando in via 

procedurale che la procedura sia condotta in lingua italiana e che al ricorso 

sia conferito l’effetto sospensivo. In via materiale essa chiedeva la 

cassazione della decisione impugnata e l'assegnazione dei lavori in 

oggetto ad essa.

Essenzialmente, la ricorrente contestava l'idoneità della ditta aggiudicataria 

a causa delle qualifiche dei dipendenti e della mancata indicazione riguardo 

alla sicurezza della ferrovia. Nel caso non si dovesse ritenere dato un 

motivo di esclusione, la valutazione dell'Ufficio tecnico a mente della 

ricorrente sarebbe comunque arbitraria. Per tutti e cinque gli elementi 

contenuti nel criterio di aggiudicazione "qualità" (referenze, garanzie di 

qualità, sicurezza sul lavoro, quadri sul cantiere e metodo di lavoro) la 

ricorrente dimostrerebbe di avere elementi di migliore qualità, per cui le 

andrebbe attribuito un punteggio maggiore della ditta aggiudicataria. 

7. Con presa di posizione del 31 maggio 2018 il Governo dei Grigioni 

(rappresentato dal Dipartimento costruzioni, trasporti e foreste [convenuto]) 

chiedeva il rigetto del ricorso; che gli scritti giuridici siano redatti sia in 

tedesco sia in italiano nonché il conferimento dell'effetto sospensivo al 

ricorso (la richiesta di conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso è stata 

accolta dal Giudice istruttore con decreto ordinatorio 4 giugno 2018).

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In sintesi, riguardo alla censura della mancante qualifica del personale, il 

convenuto sosteneva che, come di consueto negli appalti ordinari 

dell'Ufficio tecnico, i diplomi non devono essere inoltrati con l'offerta. I 

certificati per il capo della sicurezza privata avrebbero dovuto essere 

inoltrati al più tardi prima dell'inizio dei lavori, per cui la loro mancanza 

nell'offerta non sarebbe un motivo d'invalidità. L'Ufficio tecnico segnalava 

inoltre che conoscerebbe la capacità della ditta aggiudicataria per lavori 

simili a quello in oggetto, visti i lavori svolti l'anno scorso nel centro urbano 

di Campocologno.

8. Con presa di posizione del 1° giugno 2018 la società collettiva B._____ e 

C._____ (convenuta) postulava il rigetto del ricorso. 

Essa controbatteva alle censure sulle mancanti qualifiche del personale e 

sull'omissione della sicurezza ferroviaria ed evidenziava allegando delle 

(ulteriori) referenze come avrebbe una maggiore esperienza nella 

costruzione di strade di quella della ricorrente, che si occuperebbe 

prevalentemente di opere di sovrastruttura. Non sarebbe quindi 

ammissibile riconoscere alla convenuta una nota inferiore, anzi, vista la sua 

esperienza il suo punteggio avrebbe dovuto essere superiore a quello della 

ricorrente. 

9. Con replica del 4 luglio 2018 la ricorrente confermava la richiesta di ricorso 

e approfondiva i propri argomenti. 

10. Nella duplica del 10 agosto 2018 la convenuta manteneva invariato il petito 

presentato nella presa di posizione e ribatteva alle allegazioni esposte nella 

replica della ricorrente. 

11. Nella duplica del 14 agosto 2018 il convenuto ribadiva il petito di ricorso e 

aggiungeva delle precisazioni alla propria argomentazione. 

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Considerando in diritto:

1.1. La competenza del Tribunale amministrativo è certa. Il ricorso è tempestivo 

e rispetta i requisiti formali per cui è dato entrarne nel merito.

1.2. La lingua della procedura si conforma di regola alla lingua ufficiale usata 

nella decisione impugnata rispettivamente alla lingua ufficiale parlata dalla 

parte convenuta (art. 8 cpv. 2 della legge sulle lingue del Cantone dei 

Grigioni [LCLing; CSC 492.100]).

La decisione impugnata è stata emanata in lingua tedesca. Così come è 

stata condotta finora la procedura dinanzi al Tribunale amministrativo, la 

presente decisione è redatta in lingua italiana, siccome l'appalto in 

questione concerne dei lavori da svolgere a Campocologno, in una 

Regione di lingua italiana.

2. Controversa è la decisione d'appalto 26 aprile 2018 con cui si è aggiudicato 

alla convenuta l'appalto in pubblico concorso relativo ai lavori di 

capomastro e di pavimentazione per la Strada del Bernina (H29), lotto 

Campocologno 2018, al prezzo di fr. 776'650.50. 

3. In via probatoria, va osservato che alle richieste di edizione della ricorrente 

non viene dato seguito, dato che il Tribunale ritiene di poter decidere in 

materia senza gli atti richiesti in edizione. 

L'affermazione in sede di replica secondo cui la ricorrente non avrebbe 

avuto accesso all'incarto da parte dell'Ufficio tecnico di Samedan, è stata 

confutata dal convenuto in maniera più che convincente, senza che la 

ricorrente controbattesse a questa smentita, e oltretutto, formalmente non 

è stata fatta valere alcuna lesione del diritto di essere sentiti, per cui non si 

entrerà nel merito di tale allegazione. Lo stesso dicasi per la censura 

relativa alla forma giuridica della convenuta.

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4.1. In sede di replica la ricorrente ha accusato il Dipartimento di agire in 

malafede, sostenendo che esso avrebbe eliminato dall'incarto l'email del 

12 marzo 2018 di C._____ all'Ufficio tecnico con allegati i tesserini di 

F._____. Stando alla ricorrente, l'invio da parte della convenuta dei 

tesserini di F._____ significherebbe che i capi della sicurezza della 

subappaltante G._____ AG non sarebbero stati disponibili. Il Dipartimento 

avrebbe quindi affermato in malafede che la convenuta avrebbe potuto 

provare l'impiego del capo della sicurezza privata attraverso la ditta 

subappaltante (G._____ AG). 

4.2. Il Tribunale non ritiene di dover entrare più del necessario nel merito 

dell'accusa diretta contro l'autorità di soppressione dagli atti della 

corrispettiva email, che non solo appare priva di fondamento, ma rasenta 

quasi l'offesa grave all'autorità ai sensi dell'art. 18 cpv. 2 della legge sulla 

giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). Sulla deduzione a questa 

accusa non occorre chinarsi oltre. 

5.1. La ricorrente fa valere che nella rispettiva posizione dell'offerta della 

convenuta si indicherebbe falsamente C._____ quale capo muratore 

sebbene questi, come comprovato anche dalla convenuta, non sarebbe 

capo muratore bensì disegnatore di costruzione. L'indicazione di questa 

falsa informazione comporterebbe l'esclusione della convenuta dalla gara 

per falsa informazione giusta l'art. 22 lett. e della legge sugli appalti pubblici 

(Lap; CSC 803.300).

A questa critica la convenuta ribatte che il bando d'appalto risp. il capitolato 

non prevederebbe l'obbligo di un capomastro ("Polier") con diploma 

federale. La dicitura "Polier" figurerebbe soltanto fra le indicazioni 

dell'imprenditore. La rispettiva voce del capitolato andrebbe intesa come 

l'ha fatto la convenuta, nel senso di persona responsabile del cantiere con 

mansioni di direzione e sorveglianza. La buona fede della convenuta è 

confermata dal fatto che nel rapporto tecnico allegato essa avrebbe 

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indicato C._____ come "Vorarbeiter", cioè come responsabile del gruppo 

di lavoro risp. di cantiere.

Anche il convenuto sostiene la tesi della convenuta, adducendo che 

sarebbe prassi diffusa per le imprese indicare dipendenti con esperienza 

nella funzione di "Polier", sebbene non in possesso di un corrispettivo 

diploma.

5.2. I criteri d'idoneità del capitolato prevedono che il concorrente su richiesta 

dimostri, fra l'altro, la sua idoneità, o meglio le sue competenze 

professionali (cfr. p. 2 del capitolato). Secondo la posizione CPN 102, R 

252.190.01, p. 5 del capitolato, inoltre, vanno indicati per nome i quadri 

previsti fino al grado di capomastro. Come affermato dai convenuti, la 

documentazione di gara non pretende un capomastro qualificato con 

attestato professionale federale di capo muratore (cfr. la posizione CPN 

102, R 991.100.08 ["Polier"]). Questa interpretazione da parte del 

convenuto (risp. dell'Ufficio tecnico) non può essere contestata, se si tiene 

conto che l'autorità aggiudicatrice gode di un margine d'apprezzamento per 

quanto concerne la determinazione della capacità delle concorrenti in 

relazione all'opera appaltata (v. sotto). Nel caso di specie, l'Ufficio tecnico 

è indubbiamente a conoscenza delle capacità professionali della 

convenuta e, in particolare, del suo comproprietario (C._____, diplomato 

disegnatore di costruzione [doc. 8 convenuta]). Come poi segnalato dalla 

convenuta, i lavori in discussione consistono, in sintesi, nella rimozione del 

vecchio manto stradale e del materiale sottostante nonché nella fornitura e 

posa del nuovo materiale, di alcune condotte e nella realizzazione del 

nuovo manto stradale. Secondo l'offerta della convenuta, la posa del 

sottofondo e del manto stradale sarà eseguita dalla subappaltatrice 

G._____ AG, come pure i lavori in prossimità della ferrovia. Per quanto 

concerne i lavori che verranno eseguiti dalla convenuta (rimozione vecchio 

manto stradale, scavo, posa condotte e riempimento scavo), va concordato 

con la convenuta che non si tratta di opere caratterizzare da particolari 

difficoltà tecniche. È quindi ragionevolmente accettabile che l'autorità 

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appaltante non richieda un capomastro diplomato per l'esecuzione 

dell'opera in esame.

5.3. Contrariamente alle allegazioni della ricorrente, nella compilazione del 

capitolato da parte della convenuta non si intravede mala fede. Innanzitutto 

perché la convenuta è evidentemente partita dal (sostenibile) presupposto 

che la presenza di un capomastro diplomato non è necessaria. Quindi non 

è dato concludere che la convenuta abbia deliberatamente fornito una falsa 

indicazione alla posizione CPN 102, R 991.100.08 ("Polier", p. 12 del 

capitolato) dichiarando C._____ quale "Polier", sebbene egli non sia in 

possesso di un diploma di capomastro e il suo nome sia già stato inserito 

nella posizione soprastante (07 "Baustellenchef/Bauführer", in italiano: 

capocantiere). Inoltre, nel rapporto tecnico allegato all'offerta C._____ è 

indicato come "Vorarbeiter", traducibile in caposquadra o capocantiere, e 

non come "Polier". Infine, va segnalato che la ricorrente stessa non 

dimostra che H._____ (da lei indicato sotto la voce "Polier") sarebbe in 

possesso di un rispettivo diploma. La censura relativa all'esclusione della 

convenuta dalla gara per falsa informazione è quindi infondata.

6. Qui di seguito, si esamineranno le censure di carenza d'idoneità della 

convenuta. 

 

6.1.1. Giusta l'art. 20 Lap il committente stabilisce criteri oggettivi e le prove da 

apportare per la valutazione dell'idoneità degli offerenti (cpv. 1). I criteri 

d'idoneità concernono in particolare la capacità specialistica, finanziaria, 

economica, tecnica ed organizzativa degli offerenti (cpv. 2). Nella 

determinazione dei criteri d'idoneità e delle prove richieste il committente 

tiene in considerazione la natura e l'entità della commessa (cpv. 3). 

6.1.2. I criteri d'idoneità contenuti nella documentazione di gara vanno interpretati 

ed applicati come le concorrenti, in buona fede, avrebbero dovuto e potuto 

comprenderli nel rispetto del principio dell'affidamento, ovvero secondo il 

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senso oggettivo che può e deve essere loro attribuito. Non è pertanto 

l'accezione soggettiva del committente ad essere determinante, bensì il 

significato oggettivo dei criteri scelti. L'autorità appaltante gode di un ampio 

margine di apprezzamento nella formulazione e nell'applicazione dei criteri 

d'idoneità, margine discrezionale che le autorità di ricorso, tenute a 

censurare solo la violazione di diritto o l'accertamento errato o incompleto 

dei fatti giuridicamente rilevanti, non possono restringere con il pretesto 

dell'interpretazione. Di più possibili interpretazioni, l'autorità giudiziaria non 

può scegliere quella che le sembra più opportuna, ma il giudizio deve 

limitarsi al controllo della conformità al diritto dell'interpretazione proposta. 

Nell'applicazione dei criteri d'idoneità, le autorità devono tuttavia rispettare 

il principio della buona fede e della trasparenza (cfr. sentenza del Tribunale 

amministrativo del Cantone dei Grigioni U 15 102 del 15 dicembre 2015 

cons. 2c con rinvio a sentenza del Tribunale federale 2C_1101/2012 del 14 

gennaio 2013 cons. 2.4.1).

6.1.3. Nel caso di specie, oltre ai criteri di carattere generale (da comprovare 

soltanto su richiesta), sono state fissate delle condizioni particolari, in 

quanto il capitolato esige dei responsabili per la sicurezza ferroviaria (capo 

della sicurezza privata e guardiano della sicurezza; cfr. p. 8 del capitolato). 

6.2. Preliminarmente, in merito all'eccezione secondo cui il rapporto tecnico del 

25 febbraio 2018 prodotto dalla convenuta prevederebbe C._____ come 

"Vorarbeiter" e I._____ come "Maurer" e nessuno di questi sarebbe al 

beneficio di un diploma federale di capo muratore diplomato federale si 

rimanda a quanto detto sopra al considerando 5.2. La convenuta non può 

perciò essere ritenuta inidonea, perché non presenta un capo muratore 

diplomato. 

6.3.1. Stando alla ricorrente, la convenuta avrebbe omesso di porsi la domanda 

relativa alla questione della sicurezza nell'area ferroviaria, richiesta dal 

capitolato d'appalto. Nella relazione tecnica non avrebbe menzionato nulla 

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a tal proposito (né riguardo al capo della sicurezza privata né per il 

guardiano della sicurezza). Nell'offerta la convenuta non avrebbe così 

comprovato chi sarebbero i responsabili della sicurezza (capo della 

sicurezza privata e guardiano della sicurezza). La ditta aggiudicataria 

avrebbe quindi dovuto essere esclusa dalla gara per inidoneità. Oltre a ciò, 

la K._____ AG, l'impresa del guardiano della sicurezza (F._____) indicato 

in seguito dalla convenuta, nell'offerta non sarebbe elencata nelle liste dei 

subappaltanti. Sembrerebbe perciò che la convenuta abbia indicato 

F._____ unicamente per simulare una conformità alle prescrizioni di gara. 

Le precisazioni sul responsabile della sicurezza fornite in seguito dalla 

ricorrente non potrebbero essere considerate, dacché altrimenti vi sarebbe 

una violazione del principio della parità di trattamento.

A queste affermazioni il convenuto ribatte che le precisazioni della 

convenuta richieste in seguito all'inoltro delle offerte chiarirebbero come la 

subappaltante G._____ AG, già menzionata come subappaltante 

nell'offerta e nel rapporto tecnico, disporrebbe di due capi della sicurezza 

privata. Siccome tutti i lavori in cui è necessario un capo della sicurezza 

privata verrebbero svolti dalla G._____ AG, sarebbe chiaro che essa possa 

pure fornire il guardiano della sicurezza. Secondo la documentazione di 

gara, i certificati per il capo della sicurezza privata avrebbero dovuto essere 

inoltrati al più tardi prima dell'inizio dei lavori, per cui la loro mancanza 

nell'offerta non sarebbe un motivo d'invalidità.

La convenuta aggiunge poi che, contrariamente a quanto asserito dalla 

ricorrente, essa non avrebbe omesso la questione della sicurezza, ma viste 

le precedenti esperienze nel contesto ferroviario, avrebbe dato per 

scontato tale premessa e non avrebbe così approfondito la problematica 

nella propria relazione tecnica allegata all'offerta. L'ipotesi della ricorrente 

apparirebbe già smentita dal fatto che nel capitolato, sotto la posizione 

relativa ai costi del guardiano della sicurezza, la convenuta avrebbe 

previsto un importo di fr. 9'500.-- (mentre che la ricorrente avrebbe previsto 

un importo di soli fr. 4'000.--). Nella relazione tecnica allegata all'offerta la 

ricorrente avrebbe inoltre indicato E._____ e D._____ quali capi della 

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sicurezza privata e la ditta L._____ SA quale guardiana della sicurezza, 

allegando tuttavia solo il certificato di E._____. Pure la ricorrente avrebbe 

quindi omesso di comprovare il guardiano della sicurezza. La convenuta 

disporrebbe di un capo della sicurezza privata e guardiano della sicurezza 

nella persona di F._____ nonché di due ulteriori Capi della sicurezza 

privata nelle persone di M._____ e N._____ messe a disposizione dalla 

subappaltante G._____ AG. Come confermato dal funzionario della 

Ferrovia Retica, capo della linea del Bernina, la stessa persona potrebbe 

esercitare contemporaneamente le funzioni di capo della sicurezza privata 

e di guardiano della sicurezza, come appunto nel caso di F._____. 

Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, gli addetti alla 

sicurezza potrebbero essere messi a disposizione sia dalla ditta 

aggiudicataria sia da una ditta subappaltante. Ciò, nel caso concreto 

varrebbe a maggior ragione, siccome i lavori necessitanti dei dispositivi di 

sicurezza lungo la linea ferroviaria verrebbero eseguiti dalla ditta G._____ 

AG che disporrebbe di esperti addetti alla sicurezza.

6.3.2. A p. 8 il capitolato fa riferimento alla "Geschäftsbereichsweisung Nr. 2204, 

Sicherheitsvorschriften für Privatunternehmer (Firmen) bei Arbeiten im 

Gleisbereich oder in der Nähe von Bahnanlagen" del 1° febbraio 2017 (doc. 

4 convenuto) e in special modo, all'obbligo di fornire un guardiano della 

sicurezza e un capo della sicurezza privata. A pag. 9 (cap. 9) della direttiva 

citata n. 2204 è prescritto che il capo della sicurezza privata con rispettivo 

certificato deve essere messo a disposizione dalla ditta aggiudicataria al 

più tardi all'inizio dei lavori. In merito al guardiano della sicurezza di cui al 

cap. 10 p. 9 seg. della direttiva non figura una simile disposizione. Tuttavia, 

si può ritenere che anche quest'ultimo debba essere messo a disposizione 

al più tardi all'inizio dei lavori. Non si intravedono infatti motivi per 

pretendere che il guardiano della sicurezza, a differenza del capo della 

sicurezza privata, debba essere fornito già prima dell'inizio dei lavori. Da 

questi presupposti è dato partire, sebbene il capitolato richieda per il capo 

della sicurezza privata che il rispettivo certificato sia allegato alla relazione 

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tecnica (cfr. CPN 102, 524.200.02 , p. 8 capitolato). Ciò perché sia le 

concorrenti che il convenuto hanno evidentemente dato per scontato che 

l'allegazione del rispettivo certificato alla relazione tecnica non era 

strettamente necessaria. Riguardo al guardiano della sicurezza, è infine 

prevista un'apposita posizione nel capitolato (che entrambe le concorrenti 

hanno compilato con il rispettivo importo), mentre che i costi dovuti 

all'impiego del capo della sicurezza privata, sempre stando al capitolato, 

non vengono indennizzati (dal convenuto; cfr. p. 8 capitolato).   

6.3.3. La convenuta ha dimostrato di poter impiegare due capi della sicurezza 

privata tramite la ditta subappaltante G._____ AG e di un ulteriore capo 

nella persona di F._____. I cartellini inoltrati dalla convenuta il 12 marzo 

2018 all'Ufficio tecnico (doc. 2 convenuta) comprovano fra l'altro anche le 

competenze linguistiche in tedesco di F._____. Per i due capi della 

sicurezza privata messi a disposizione dalla G._____ AG mancano agli atti 

i certificati. Non ci sono tuttavia motivi per dubitare della disponibilità di essi 

da parte di questa impresa. E ad ogni modo, come indubitabilmente 

confermato telefonicamente dal funzionario delle Ferrovia Retica (con 

mansioni di capo della linea del Bernina) al rappresentante legale della 

convenuta, F._____ può verosimilmente esercitare entrambe le funzioni. 

Va poi aggiunto che la ricorrente, dal canto suo, ha nominato quali capi 

della sicurezza due persone (E._____ e D._____) che non sono in 

possesso di un certificato comprovante il requisito di padronanza della 

lingua tedesca, sebbene la Ferrovia Retica abbia poi precisato che 

E._____, viste le note conoscenze del tedesco, possa essere ammesso 

totalmente quale capo della sicurezza, mentre che D._____ soltanto per 

una parte del tratto. Quale guardiano della sicurezza privata, inoltre, la 

ricorrente ha designato la L._____ SA, senza quindi indicare una persona 

fisica identificabile e comprovare che essa sia in possesso del rispettivo 

certificato. 

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6.4. In accordo con il convenuto, va infine sottolineato che l'autorità 

aggiudicatrice può fondarsi sulle proprie esperienze sia per quanto riguardo 

l'idoneità sia per la valutazione dell'esperienza e capacità di una 

concorrente (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone dei 

Grigioni U 18 24 del 12 settembre 2018 cons. 3.5 seg.). Per quanto attiene 

alla capacità della convenuta, l'Ufficio tecnico era quindi autorizzato a 

considerare il fatto che, l'anno scorso, la convenuta aveva indiscutibilmente 

eseguito un lavoro simile a quello in oggetto (tappa nel centro urbano di 

Campocologno) conformemente al bando. Tale considerazione da parte 

dell'Ufficio tecnico è difendibile, benché – come eccepito dal convenuto – i 

lavori non siano avvenuti nei pressi della Ferrovia Retica e quindi non si sia 

posto la questione della sicurezza, siccome la convenuta, come si vedrà in 

seguito, comprova di aver già eseguito dei lavori nei pressi della linea 

ferroviaria.  

Per i motivi suesposti, le censure d'inidoneità della convenuta si rivelano 

infondate.

7. La ricorrente sostiene inoltre che la valutazione dell'Ufficio tecnico sarebbe 

arbitraria. 

7.1.1. Giusta l'art. 21 Lap l'offerta economicamente più vantaggiosa ottiene 

l'aggiudicazione (cpv. 1). Possono essere tenuti in considerazione in 

particolare criteri quali la qualità, il prezzo, l'esperienza, la funzionalità, i 

termini, il valore tecnico, l'estetica, i costi d'esercizio, la continuità, la 

creatività, il servizio clientela, l'infrastruttura e la formazione di apprendisti 

(cpv. 2). Il committente rende noti nell'avviso di gara o nella 

documentazione di gara i criteri di aggiudicazione che trovano 

applicazione, indicando il loro valore relativo o l'ordine della loro importanza 

(cpv. 3). 

7.1.2. In conformità all’art. 27 Lap, il ricorso è proponibile contro le violazioni di 

diritto, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento e 

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l'accertamento errato o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti, mentre 

è esclusa la censura dell'inadeguatezza. Questo significa che il Tribunale 

amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento a quello 

dell’autorità deliberante, ma è tenuto ad accettare soluzioni difendibili, 

fondate su motivi oggettivi anche se dovesse preferire una soluzione 

diversa. Viste le componenti di carattere squisitamente tecnico che 

caratterizzano gran parte delle procedure d’appalto nonché tenuto conto 

del fatto che, di regola, gli enti committenti si avvalgono dell’assistenza di 

professionisti del ramo incaricati di stendere il capitolato e di verificare 

l’adempimento delle offerte ai requisiti dello stesso, in conformità alla sua 

costante prassi, il Tribunale amministrativo è tenuto a concedere all’ente 

appaltante un ampio margine discrezionale. In tale contesto, la cognizione 

di esame della Corte amministrativa si limita all’arbitrarietà o meno della 

decisione d’appalto (cfr. sentenza U 14 37 dell'8 luglio 2014 cons. 2b con 

rinvii).

7.2. Qui controversa è la valutazione del criterio d'aggiudicazione qualità 

(ponderazione: 25 %), che comprende i cinque sottocriteri referenze, 

garanzie di qualità, sicurezza sul lavoro, quadri sul cantiere e metodo di 

lavoro. Contestato è anche il criterio svolgimento dei lavori/scadenze 

(ponderazione: 25 %). La valutazione del criterio prezzo/veridicità del 

prezzo (ponderazione: 50 %), invece, non è contestata.

7.3.1. Stando alla ricorrente le qualifiche dei quadri e degli operai della ricorrente 

sarebbero nettamente superiori, la sicurezza interna ed esterna garantita, 

per cui, dal profilo della garanzia della qualità e del metodo di lavoro, le 

premesse della ricorrente sarebbero migliori. La ricorrente presenterebbe 

E._____ quale capo muratore con diploma federale e quale capo della 

sicurezza privata con riconoscimento da parte della Ferrovia Retica nonché 

come capo cantiere H._____, oltre a due ulteriori muratori su questo 

cantiere; mentre che la ditta aggiudicataria disporrebbe soltanto di un 

"Vorarbeiter" (C._____) e un muratore (I._____) non diplomati.

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La convenuta risponde per contro di possedere una maggiore esperienza 

nella costruzione di strade di quella della ricorrente, che si occuperebbe 

prevalentemente di opere di sovrastruttura. Il contitolare C._____ sarebbe 

disegnatore di costruzione, specializzato in sottostrutture, con diploma 

federale, si sarebbe formato presso l'Ufficio tecnico e avrebbe una grande 

esperienza in opere di sottostruttura. Gli altri operai elencati nell'allegato 

all'offerta sarebbero impiegati da anni presso la convenuta e avrebbero 

acquisito un bagaglio di esperienza nella specifica materia che i dipendenti 

della ricorrente non potrebbero avere. Inoltre, la convenuta si avvalerebbe 

della subappaltante G._____ AG, specializzata in lavori stradali.

7.3.2. Siccome, come constatato sopra, non è richiesto un capomastro diplomato, 

la ricorrente non può pretendere che la qualifica di capomastro diplomato 

di E._____ comporti un punteggio più alto per lei al criterio qualità. E 

nemmeno sarebbe giustificato un punteggio più basso per la convenuta. 

Ad essa infatti non mancano le capacità per l'esecuzione dei lavori in 

questione, per cui non sarebbe giusto penalizzarla con un punteggio 

inferiore a 2 (= conforme alle esigenze).

7.4.1. In merito alle referenze, la ricorrente sottolinea che si tratterebbe di un 

lavoro combinato che necessiterebbe conoscenze nel campo edile e in 

quello della sicurezza. La convenuta non avrebbe mai svolto dei lavori in 

cui avrebbe dovuto gestire la sicurezza ferroviaria e non avrebbe mai 

eseguito un lavoro per conto della Ferrovia Retica. L'affermazione 

nell'email del 28 marzo 2018 (doc. 3 convenuta) secondo cui la convenuta 

avrebbe eseguito un lavoro direttamente per la Ferrovia Retica sarebbe 

falsa: il lavoro in località "O._____" sarebbe stato assegnato alla P._____ 

SA. Non potrebbero poi essere presentate le referenze di subappaltanti 

come referenze proprie. Per contro, la ricorrente lavorerebbe regolarmente 

per la Ferrovia Retica e sarebbe direttamente responsabile degli aspetti di 

sicurezza e sorveglianza. Anche per le referenze, essa meriterebbe quindi 

un punteggio più alto. In quanto alle qualifiche professionali inerenti alla 

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sicurezza, la convenuta non avrebbe nessun dipendente con conoscenze 

riconosciute nel campo della sicurezza per lavori nei pressi della ferrovia, 

mentre che la ricorrente disporrebbe di due dipendenti con certificato "capo 

della sicurezza". Al criterio qualità e per gli stessi motivi suesposti anche al 

criterio svolgimento dei lavori, alla ricorrente andrebbe quindi assegnato un 

punteggio più alto. 

A questi argomenti la convenuta controbatte che essa godrebbe di una 

grande esperienza in materia di sottostruttura. Durante il periodo dal 2014 

al 2017 essa avrebbe eseguito ben quattro opere simili a quella oggetto 

dell'appalto in giudizio. Delle 10 referenze indicate dalla ricorrente, invece, 

soltanto 2 non concernerebbero costruzioni di sovrastruttura. Come già 

precisato da B._____ il 28 marzo 2018 (doc. 3 convenuta), per i precedenti 

lavori a ridosso della linea ferroviaria sarebbe sempre stato impiegato un 

guardiano della sicurezza diplomato e non ci sarebbero stati reclami da 

parte della Ferrovia Retica. I lavori simili a quello in oggetto sarebbero stati 

svolti in piena soddisfazione dei committenti.

Oltretutto, il parco macchine della convenuta sarebbe più efficiente di quello 

della ricorrente. La convenuta concludeva che non sarebbe ammissibile 

riconoscere ad essa una nota inferiore, anzi, vista la sua esperienza il suo 

punteggio avrebbe dovuto essere superiore a quello della ricorrente. 

La convenuta confutava poi l'asserzione della ricorrente secondo cui essa 

non avrebbe mai eseguito lavori su incarico della Ferrovia Retica, facendo 

riferimento all'opera di risanamento di muri a secco commissionata dalla 

Ferrovia Retica e eseguita nel 2016. Con la ditta P._____ SA essa avrebbe 

poi collaborato nella realizzazione di paramassi lungo la linea ferroviaria. 

7.4.2. Occorre innanzitutto rinviare al fatto già menzionato sopra che il convenuto 

conosce le attività svolte dalla convenuta e che poteva tener conto di ciò 

nella valutazione. Posto ciò, il fatto che la convenuta abbia inoltrato le 

proprie referenze (e quelle della subappaltante) soltanto dopo l'inoltro 

dell'offerta, il 28 marzo 2018 (doc. 3 e 4 convenuta), non nuoce. Tanto più 

che il capitolato non ne richiedeva l'inoltro con l'offerta. Oltre alla lista di 

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referenze già inoltrata all'Ufficio tecnico il 28 marzo 2018 (doc. 3 e 4 

convenuta), la convenuta ha allegato in questa procedura delle ulteriori 

referenze a comprova della sua esperienza (doc. 6 e 7 convenuta). Alle 

referenze elencate dalla convenuta non c'è nulla da eccepire, anzi, queste 

dimostrano la sua esperienza riguardo a opere – come quella in oggetto – 

di sottostruttura, che almeno in un caso (opera di risanamento di muri a 

secco commissionata dalla Ferrovia Retica nel 2016 [cfr. doc. 7 

convenuta]) è stata realizzata presso la linea ferroviaria. In ogni caso, il 

Tribunale non è tenuto a procedere ad una diversa ponderazione del 

sottocriterio referenze, dal momento che l'apprezzamento dato dall'autorità 

appaltante non appare arbitrario, essendo in presenza di una ditta, quella 

convenuta, con esperienze edilizie di sottosuolo e di una altra, quella 

ricorrente, con esperienze edilizie in prevalenza di soprassuolo. Non si 

giustifica pertanto una diversa ripartizione del punteggio al criterio qualità.

7.5. Riguardo al sottocriterio della sicurezza sul lavoro, si rinvia a quanto 

esposto sopra. Entrambe le concorrenti hanno dimostrato di disporre degli 

addetti alla sicurezza. Va poi convenuto con le allegazioni della convenuta 

che E._____, quale titolare della ricorrente – che apparentemente è attiva 

su diversi cantieri – non sembra essere in grado di garantire la sua costante 

presenza sul cantiere in oggetto, mentre che il responsabile indicato dalla 

convenuta potrà essere impiegato costantemente. Ad ogni modo, non ci 

sono i presupposti per assegnare alla convenuta un punteggio minore al 

criterio qualità a causa della sicurezza.

7.6. Viste le considerazioni suesposte, non occorre soffermarsi oltre sui 

sottocriteri garanzie di qualità e metodo di lavoro nonché sul criterio 

svolgimento del lavoro.

8. In conclusione, non può essere contestato che alla convenuta e alla 

ricorrente siano stati assegnati gli stessi punti in quanto al criterio della 

qualità e dello svolgimento del lavoro. La decisione va quindi confermata e 

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l'appalto di conseguenza, data la parità di punti, aggiudicato alla convenuta, 

che ha offerto un prezzo di fr. 12'221.25 più basso di quello della ricorrente. 

Il ricorso va dunque respinto. 

9.1. Visto l'esito del ricorso e l'importo dell'opera appaltata, i costi della 

procedura pari a fr. 6'000.-- sono posti a carico della ditta ricorrente giusta 

quanto stabilito all'art. 73 cpv. 1 LGA. 

9.2. L'istante deve pure rifondere alla convenuta, patrocinata da un avvocato, 

un indennizzo a titolo di ripetibili conformemente all'art. 78 cpv. 1 LGA. 

Giusta la nota d'onorario del 21 agosto 2018 inoltrata dal legale della 

convenuta i costi di rappresentanza per la presente procedura ammontano 

a fr. 5'317.70 (IVA compresa). Il legale ha tuttavia omesso di allegare 

l'accordo di onorario, per cui la tariffa oraria viene ridotta secondo prassi a 

fr. 240.-- (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo R 17 64 del 21 agosto 

2018 cons. 3.1). Oltretutto, la convenuta è legittimata alla deduzione 

dell'imposta precedente, per cui non ha diritto all'indennizzo dell'IVA da 

parte della ricorrente. Ne discende un diritto a ripetibili pari a fr. 4'740.-- 

(19.75 h à fr. 240.--). In applicazione dell'art. 78 cpv. 2 LGA alla 

Confederazione, al cantone e ai comuni nonché alle organizzazioni cui 

sono affidati compiti di diritto pubblico non vengono di regola assegnate 

ripetibili se vincono la causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali. 

Conformemente a questo disposto, il convenuto non ha quindi diritto a 

ripetibili.

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è respinto. 

2. Vengono prelevate

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- una tassa di Stato di fr. 6'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 428.--

totale fr. 6'428.--

il cui importo sarà versato dalla A._____ SA entro trenta giorni dalla notifica 

della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei 

Grigioni, Coira. 

3. La A._____ SA versa alla B._____ e C._____ fr. 4'740.-- a titolo di ripetibili.

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5. [Comunicazioni]