# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b52c23a4-cf45-5c56-9c65-0b9f577a3e18
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1997-01-24
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 24.01.1997 90.1994.219
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-219_1997-01-24.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00219

  	
  Lugano

  24 gennaio 1997

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

visto
il ricorso del 31 gennaio 1994 di

 

	
   

  	
  1. __________ __________ __________, __________, 
  

  2. __________ __________, __________,  

  1.,2. avv. __________.
  __________, __________ __________,  

   

  
	
   

  	
  Contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 15 dicembre 1993 del Consiglio di
  Stato che approva alcune varianti al piano regolatore del comune di
  __________ 

  

 

                                         viste le osservazioni 4
maggio 1994 del Municipio di __________ e 31 maggio 1994 del Consiglio di
Stato,

 

                                         preso
atto della replica 16 agosto 1994 delle ricorrenti e della     duplica 25
agosto 1994 del Municipio di __________,

 

                                         letti
ed esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   __________
__________ -__________ e __________ __________ sono comproprietarie dei mappali
n° __________, __________e __________RFD __________, situati nella sezione di
__________, in località __________. La superficie totale dei 3 fondi ammonta a
ca. 7500 mq.

                                  b.   Nella seduta del 23
settembre 1991 il Consiglio comunale di __________ ha approvato alcune varianti
al proprio PR; in particolare i terreni delle ricorrenti, precedentemente
inseriti in una zona senza destinazione specifica (SDS), sono stati attribuiti
ad una “zona per attrezzature sportive private” (Zasp) regolata da un nuovo art.
delle NAPR (44bis) del seguente tenore :

 

                                         “a)
E’ concessa la realizzazione di impianti sportivi di tipo complementare
rispetto a quelli realizzati o previsti nel vicino centro sportivo comunale di
__________; oltre alle infrastrutture di servizio relative ai singoli impianti,
é concesso l’inserimento di una buvette.

 

                                         b) Gli impianti
principali e le infrastrutture di servizio vanno inserite nel territorio in
modo armonioso; essi vanno coordinati con quelli del centro sportivo comunale
riguardo alle loro incidenze paesaggistico-ambientali.

 

                                         c) Il Municipio esamina
i progetti particolari e limita, a dipendenza delle esigenze di interesse
pubblico, l’intensità di sfruttamento e d’occupazione del territorio, nonché
l’inserimento dei posteggi.” 

 

                                   c.   Le sigg. __________
e __________ -__________ hanno contestato questa scelta pianificatoria innanzi
al Consiglio di Stato, postulando l’inserimento dei citati fondi in zona artigianale-industriale
oppure, in via subordinata, nella limitrofa zona residenziale estensiva
__________. A sostegno delle loro argomentazioni fanno osservare come sui fondi
sia presente da numerosi anni un centro di raccolta e deposito di cascami
industriali e che le strutture sportive del comune di __________ sono, per
esplicita ammissione del Municipio, già sufficientemente dimensionate senza
dovervi aggiungere altri terreni. Contestano inoltre la formulazione del nuovo art.
44bis NAPR, che per la sua genericità ed indeterminatezza si porrebbe in
insanabile contrasto con il precetti della LALPT ed in particolare con l’art.
29.

 

                                  d.   Nella sua risoluzione
del 15 dicembre 1993 il Consiglio di Stato ha approvato l’azzonamento proposto
dal Comune, respingendo il gravame interposto. 

                                         L’autorità governativa ha
innanzitutto ricordato come nella sua precedente decisione del agosto 1988 non
aveva affatto voluto consolidare una zona industriale o residenziale sui fondi
in oggetto; al contrario, la richiesta fatta al Comune di studiare una variante
era intesa a rivalutare dal profilo ambientale l’assetto di un comparto
degradato in conseguenza delle attività lavorative praticate. La destinazione
prevista dalla contestata variante trova inoltre giustificazione nell’adiacenza
dei terreni delle ricorrenti al centro sportivo comunale, con il quale vi sono
ottime possibilità di sinergie. 

 

                                   e.   Dissentendo da tale
decisione, la proprietarie sono insorte davanti al TPT. Ripropongono, in
sostanza, censure e domande di prima istanza, ed in particolare la richiesta di
inserimento dei propri fondi in zona artigianale-industriale o residenziale.

 

                                    f.   In sede di
risposta, il Municipio di __________ ha contestato la presunta genericità del
nuovo disposto di cui all’art. 44bis NAPR, osservando come questo vada
interpretato anche alla luce delle norme che reggono la vicina zona __________
degli impianti sportivi comunali (art. 49 NAPR).

                                         Da parte sua il Consiglio
di Stato propone la reiezione del ricorso sulla scorta delle argomentazioni già
sviluppate nella risoluzione impugnata.

 

                                  g.   Nella loro replica
del 16 agosto 1994, le ricorrenti dissentono dalle osservazioni espresse da
Consiglio di Stato e Municipio di __________. Al primo si rimprovera in
particolare di non aver speso una sola parola sulla censura relativa alla
legittimità dell’art. 44bis NAPR, mentre il Municipio é nuovamente criticato
per aver deciso una destinazione vincolata dei fondi senza che un interesse
pubblico lo giustifichi.

 

                                  h.   Con duplica del 25
agosto 1994 il Municipio di __________ ribadisce le sue precedenti allegazioni,
chiedendo la piena riconferma della decisione impugnata.

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv.
4 lett. c).

                                         In concreto la
legittimazione attiva delle ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.
b) LALPT.

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione
esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con
l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua
autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg.,
in part. 55).

                                         Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT). 

 

                                   3.   Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

                                         Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg.,
26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1
cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita
protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4
LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende
vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art.
21 cpv. 1 LPT).

 

                                   4.   Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio
1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a;
114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).

                                         Nella fattispecie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.

 

 5.__________ con i relativi servizi. Giusta il cpv. 2 lett.
a) ultima frase dell’art. 28, all’interno delle varie zone stabilite possono
inoltre essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari
forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo e allo svago.

                                         Una “zona per attrezzature
sportive private (Zasp)” come quella in contestazione rientra senz’altro nella
summenzionata disposizione, dal momento che l’attività sportiva costituisce,
indubbiamente, una delle forme di svago maggiormente praticate dalla
popolazione.

 

                                   6.   Più che la mancanza
di base legale del vincolo nella LALPT, le insorgenti lamentano l’eccessiva
indeterminatezza del nuovo art. 44bis NAPR, censurando l’assenza di indicazioni
sufficientemente precise sull’utilizzazione del suolo e dei parametri edilizi
minimi richiesti dall’art. 29 LALPT. 

 

                                         Ora, la contestata norma
non esplicita, é vero, il tipo di impianti sportivi che si possono realizzare
nella Zasp (ad. es. campi da tennis, di calcio, piscina, o altro ancora),
limitandosi con un ragionamento “a contrario” a precisare che tali impianti
dovranno essere di “tipo complementare” a quelli già presenti o in fase di
realizzazione sul contiguo centro sportivo comunale (situato nella vicina zona
__________ /__________). Né vi figurano indicazioni precise sugli indici di
occupazione e di sfruttamento vigenti o ancora sull’altezza massima di
eventuali edifici, parametri che solitamente troviamo nelle norme d’attuazione
relative alle varie zone edificabili. 

                                         A tale proposito va
tuttavia fatta una premessa importante; un azzonamento come quello in esame é
del tutto particolare, e non può essere paragonato “sic et simpliciter” ad una
zona edificabile “classica”, quali ad esempio una __________ o una zona
industriale. Altrettanto difficile si rivela il paragone con le zone __________
/__________ (come tenta di fare il Municipio di __________ in un suo allegato),
giacché in questo caso la proprietà dei fondi, nonché l’eventuale realizzazione
delle installazioni sportive, rimane e compete al privato. Le precise
indicazioni sul genere, il numero e le modalità di esecuzione delle opere che
solitamente si impongono quando vengono istituite delle aree __________
/__________ (principalmente volte a impedire che l’ente pubblico tesaurizzi dei
terreni senza dimostrarne l’effettivo bisogno) non devono invece
necessariamente figurare se si tratta di definire zone di natura privata. 

                                         Va inoltre sottolineato
come, al lato pratico, risulti estremamente difficile indicare puntualmente in
una norma di attuazione tutti i parametri edilizi e le disposizioni particolari
d’uso prima ancora di disporre di soluzioni progettuali concrete; si converrà
che vi potrebbero essere notevoli differenze nell’utilizzo del suolo a
dipendenza che sui fondi in oggetto sorgano dei campi da tennis, una pista di
pattinaggio (su ghiaccio o su cemento) o ancora una piscina coperta. Ed é per
questo motivo che l’esecutivo comunale ha previsto, alla lettera c del
disposto, la possibilità di limitare l’intensità di sfruttamento e
d’occupazione del territorio a dipendenza dei progetti che gli verranno
sottoposti e alle relative esigenze di interesse pubblico. A tale proposito, va
d’altronde ricordato che l’imposizione di vincoli e parametri troppo rigidi
risulterebbe, oltre che sfavorevole alle insorgenti, anche controproducente,
avendo quale effetto di togliere agli interessati gran parte degli incentivi
intesi a modificare una situazione di fatto che, al momento, risulta
penalizzante per il comparto in termini di qualità urbanistica e ambientale. 

                                         Tutto considerato, si può
affermare che la formulazione dell’art. 44bis NAPR, pur nella sua stringatezza
e priva di alcuni requisiti prescritti dall’art. 29 LALPT, risulta, per la
particolarità del caso, sufficientemente concreta e chiara da meritare tutela
anche in questa sede; le censure ricorsuali su questo punto sono pertanto
respinte.

 

                                   7.   Decisamente
contestata é anche la pubblica utilità della Zasp; le ricorrenti fanno notare
come da molto tempo sui terreni in questione sia presente una fiorente attività
commerciale (deposito di __________), e non vedono per quale motivo la stessa
non potrebbe essere perpetuata in una zona artigianale-industriale, dal momento
che le autorità cantonali non hanno preteso la cessazione di simile attività.
Dal profilo del bisogno, esse sottolineano inoltre che, per stessa ammissione
dell’esecutivo comunale, le superfici pubbliche vincolate per attività sportive
nel comprensorio comunale risultano più che sufficienti a coprire le necessità
nell’immediato futuro (cfr. rapporto di pianificazione pto. 3.1.6, pag. 4-5).

                                         Si tratta pertanto di
esaminare la questione a sapere se il vincolo definito dalla variante in
contestazione risponde ad un interesse pubblico prevalente su quello delle
proprietarie di vedersi attribuiti i fondi alla zona artigianale-industriale
oppure, in via subordinata, alla zona residenziale __________ (tre piani).

 

                               7.1.   A mente delle autorità
pianificatorie la pubblica utilità della zona Zasp risulta evidente dalla sua
vicinanza con il centro sportivo comunale di __________, in parte già
realizzato ed in parte in fase di progettazione. Essi fanno inoltre notare come
l’ubicazione del comparto, discosto dall’abitato di __________ e stretto fra il
confine di stato a nord e ovest, la strada e il bosco a est e, appunto, il
centro sportivo comunale a sud, renderebbe molto problematico qualsiasi altro azzonamento.

                                         Un esame cartografico dei
luoghi non può che convalidare questa tesi : la definizione di un’area artigianale-industriale
in corrispondenza dei tre fondi di proprietà delle insorgenti non é
sostenibile, considerata la loro limitatezza (7000 mq in tutto) e la vicinanza
con una zona di svago quale il centro sportivo comunale o ancora, dall’altro
alto della strada, di una zona naturale protetta (ZNP) corrispondente al bosco
di __________, oggetto di coordinamento nel PD (cfr. piano del paesaggio in
atti e scheda di coordinamento 1.3. n. 52). 

                                         In simili circostanze
sarebbe altrettanto infondata l’inclusione in una zona residenziale come quella
postulata dalle ricorrenti, dal momento che l’edificazione sparsa è, per lo
spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue,
condannata dalla stessa LPT, e che la creazione di piccole zone lontano
dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura
contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid.
3c). A questo si somma il fatto che nel comprensorio di __________ (comune che
ha registrato negli ultimi anni una stagnazione demografica, se non un leggero
regresso) non vi é necessità di destinare ulteriori superfici alle abitazioni,
essendo le aree edificabili definite nel PR in vigore già più che sufficienti.

 

                                         Un ulteriore motivo di
interesse del vincolo risiede, così come indicato nell’impugnata risoluzione e
nelle osservazioni del comune, nella necessità di operare il riordino di un
comparto attualmente deturpato dalla presenza di attività piuttosto nocive.
Certo, l’attività commerciale tuttora espletata sui fondi potrà continuare
anche in futuro, nelle modalità prescritte dalla legge (legislazione ambientale
soprattutto) e da una convenzione sottoscritta nel 1990 dalle proprietarie con
il Comune di __________, in virtù del ben noto principio della garanzia dei
diritti acquisiti (“Besitzstandgarantie”). Questo non significa però che il
Comune e Cantone debbono consacrare pianificatoriamente la presenza di simile
attività; al contrario, dagli atti dell’incarto risulta chiaro che il deposito
di __________ é stato (ed é), tuttalpiù, tollerato, tenuto conto anche che sino
all’entrata in vigore della contestata variante i terreni erano siti in una
zona “senza destinazione specifica”. Decisa ed incontrovertibile é però la
volontà del legislatore comunale (suggerito dal Consiglio di Stato) di
procedere alla riqualifica funzionale e ambientale della zona, tramite la
definizione di una zona per attrezzature sportive private.

 

                                   8.   Al cospetto
dell’esistenza di un interesse pubblico deve ancora essere esaminato il
rispetto del principio della proporzionalità, segnatamente se il mezzo adottato
è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di
interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il
risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo
conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137). 

 

                                         La misura pianificatoria
all'esame è certamente idonea, e nessuno lo contesta, a permettere la creazione
di un’area integrata di svago comprendente le più disparate infrastrutture
sportive, secondo il principio della complementarità delle attività espletate
su suolo pubblico e di quelle su suolo privato.

                                         Seriamente contestata é
tuttavia l’adeguatezza del provvedimento; a detta delle insorgenti non vi
sarebbe infatti alcun bisogno di inserire i fondi di loro proprietà in una zona
destinata ad attrezzature sportive, dal momento che quelle esistenti o in
previsione nel vicino centro comunale (e in altre zone previste a tal scopo dal
PR) sarebbero più che sufficienti. 

                                         Le ricorrenti fanno
evidente riferimento a quanto riportato alle pagg. 4-5 del rapporto di
pianificazione (punto 3.1.6), ove si afferma che l’ampliamento dell’area
__________ del centro sportivo comunale di __________ (agli originari 33’000 mq
vengono aggiunti altri 7’500 mq ricavati dalla mancata realizzazione dei
magazzini comunali) é più che sufficiente a soddisfare le esigenze in materia
di impianti sportivi pubblici. Questo passo va tuttavia precisato;
l’ampliamento dell’area __________ é inteso a soddisfare le esigenze del centro
sportivo pubblico, vale a dire la realizzazione delle opere già previste
in quest’area dall’ente pubblico; il Municipio ha però lasciato intendere che
questo non significa che non vi sia un interesse all’insediamento di strutture
sportive di tipo privato, complementari a quelle del centro pubblico, né
pretende che l’area __________ di __________ sia in grado di soddisfare da sola
tutte le esigenze di svago della popolazione. 

                                         Infine, per quanto attiene
al grado di limitazione della proprietà delle insorgenti, che, lo si ammette, é
sicuramente importante e non può essere disconosciuto, va detto che nelle
circostanze descritte al capoverso precedente, l’azzonamento in questione
risulta essere tutto sommato ancora il meno incisivo; escluso, per le
giustificate ragioni sopraindicate, l’inserimento in zona residenziale o in
zona artigianale-industriale, non rimanevano altre alternative che
l’attribuzione alla zona agricola (opzione ancora più sfavorevole per le
proprietarie) o ad una zona speciale quale la Zasp, soluzione che permette
quantomeno alle ricorrenti di utilizzare le loro proprietà in funzione sportivo-ricreativa
(si pensi ad esempio a un tennis-club).

 

                                         Gli interessi fatti valere
(esplicitamente od implicitamente) dalle ricorrenti devono quindi senz’altro
cedere il passo all’interesse pubblico in gioco.

 

                                   9.   Per le pregresse
considerazioni il ricorso è respinto. Tasse e spese di giudizio seguono la
soccombenza. Non vengono assegnate ripetibili.

 

Per
questi motivi,

viste
le normative alla fattispecie applicabili

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   Le ricorrenti  sono
condannate al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 600.-- (seicento).

          3.Intimazione:-
Avv. __________. __________,  

                               per
le ricorrenti

                               - Municipio di _______ 

                               - Consiglio di Stato, Bellinzona

                               - Sezione pianificazione urbanistica,                                                     Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario