# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** aed19c77-58c9-5577-b78b-5da04f67fc6a
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-07-07
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 07.07.1995 90.1994.154
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-154_1995-07-07.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00154

  	
  Lugano

  7 luglio 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto
  dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

visto
il ricorso del 29 ottobre 1991 della

 

	
   

  	
  __________
  __________ fu __________. __________ __________ __________, ____________________,  

  rappr.
  da: avv. _. __________, ____________________,  

   

  
	
   

  	
  Contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione governativa 8 ottobre 1991 (no.
  __________) che approva il piano particolareggiato "__________"
  (__________) e alcune varianti alle __________ di __________ ed evade i
  ricorsi di prima istanza;

  

 

                                         viste le osservazioni 27 aprile
1992 del Consiglio di Stato,

 

                                          letti ed
esaminati gli atti,

 

                                          esperiti i
necessari accertamenti,

 

r i t e n u t o

 

in fatto

 

                                   a.   La __________ fu
__________ __________ __________ è proprietaria dei mappali n.
__________-__________-__________ RFD di __________. I fondi, contigui, constano
in un prato che dal ciglio della strada cantonale __________ -__________ di
__________ digrada verso la sottostante frazione di __________.

 

                                  b.   Il piano
particolareggiato della zona "__________" (__________1) e le relative
varianti alle NAPR (in particolare l'art. 31bis) sono stati adottati
dall'Assemblea comunale di __________ il 27 febbraio 1989.

                                         Essi dividono i fondi in
oggetto in un comparto edificabile della larghezza di 15 metri, arretrato di
5,5 metri dalla strada __________ -__________, e in una “zona di correlazione”
per la parte restante (art. 31bis pt. 2 NAPR). All'interno del comparto
edificabile gli edifici devono essere destinati ad abitazione primaria (art.
31bis pt. 3 NAPR); valgono inoltre tutta una serie di vincoli architettonici
specificati al pt. 3.5 dell'art. 31bis NAPR (pendenza delle falde; copertura
dei tetti; altezze massime, colorazioni delle facciate, ecc.). 

                                         Nella zona di correlazione
sono invece possibili unicamente degli interventi limitati quali la posa di
piscine interrate, di pergolati o altri piccoli arredi da giardino (pt. 4.2 art.
31 bis NAPR); ogni intervento edile o di sistemazione del terreno dovrà in ogni
caso integrarsi nel paesaggio e salvaguardare le visuali (pt. 4.3 e 5 art.
31bis NAPR).

                                         L'edificabilità di tutti i
fondi inclusi nel piano particolareggiato é comunque subordinata ad un riordino
fondiario di cui al momento esiste agli atti solo una descrizione indicativa.

 

                                   c.   Con gravame 3 luglio
1989 il __________. __________ __________ ha impugnato la variante di PR
costituente il piano particolareggiato "__________" innanzi al
Consiglio di Stato, chiedendo un rinvio all'autorità comunale per nuova
elaborazione.

                                         L'insorgente, pur
condividendo la necessità di proteggere l'area di __________o, contesta i
vincoli edificatori e di destinazione imposti per la zona edificabile,
giudicandoli troppo drastici e restrittivi. Osserva che la zona edificabile
potrebbe essere spostata più a valle, dove esistono già altri edifici. Contesta
inoltre l'utilità e la legittimità del previsto riordino fondiario.

 

                                  d.   Con l'impugnata
risoluzione il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato
"__________" e respinto le impugnative contro di esso interposte.
Avverso le argomentazioni ricorsuali, l'autorità di approvazione ha indicato
che l'ubicazione delle zone edificabili, a monte dei fondi interessati
parallelamente alla strada __________ -__________, riprende un concetto già
elaborato altrove nel comune di __________ (zone di __________ e __________) e
permette di salvaguardare le componenti naturali del terreno situato più a
valle. Giudica inoltre che il previsto riordino fondiario sia necessario per
conseguire gli obbiettivi di pubblica utilità alla base della proposta del PP.

 

                                   e.   Dissentendo da tale
decisione il soccombente (ora __________ fu __________. __________ __________
__________) adisce il __________ chiedendo l'annullamento della risoluzione
impugnata. A sostegno delle sue domande ripropone, in sostanza, le argomentazioni
avanzate in prima sede. Lamenta inoltre una lesione del diritto di essere
sentito e invoca la necessità di un sopralluogo e/o di un contraddittorio.

 

                                    f.   Nelle sue
osservazioni 17 dicembre 1991 il Municipio di __________ ribadisce che le
scelte pianificatorie effettuate sono state ampiamente documentate e condivise
sia dalla popolazione locale sia delle competenti autorità a livello cantonale
(CBN, Dipartimento ambiente). Precisa che il PP é stato adottato a tutti gli
effetti, e che solo l'edificabilità dei fondi é subordinata al riordino
fondiario. L'autorità comunale chiede pertanto la reiezione del gravame.

 

                                  g.   Il Consiglio di
Stato, nelle sue osservazioni 27 aprile 1992, si riconferma nell'impugnata
decisione, ribadendo le considerazioni di carattere generale in essa contenute.

 

                                  h.   Il 15 dicembre 1992 é
stato esperito un sopralluogo in contraddittorio. All'occasione le parti si
sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

 

c o n s i d e r a t o

 

in diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al __________
entro 30 giorni dalla notificazione.

                                                      L’art.
38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti,
per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui
situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4
lett. c). 

                                         La legittimazione ricorsuale
dell'insorgente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

                                         Il presente ricorso,
inoltrato nel termine di legge, è tempestivo ed é dunque ricevibile in ordine. 

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia
226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).

                                         Il __________ non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento
giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di
una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o
incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Giusta l'art. 22quater
cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani
d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

                                         Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT),
sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2
cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica
(art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i
privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).

 

                                   4.   Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio
1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a,
114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).

                                         Nella fattispecie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. I problemi espropriativi esulano invece dalle competenze del __________. 

 

                                   5.   Ai sensi dell’art.
26 LALPT, un PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni
grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. Le
rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio,
delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse
pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse
fissano i fondi la cui utilizzazione é subordinata a un piano
particolareggiato, a un piano di quartiere o ad un'operazione di ricomposizione
particellare (art. 28 cpv. 2 lett. c). 

                                         A norma dell'art. 28 cpv.
2 lett. h LALPT, le rappresentazioni grafiche dei PR (e dei PP) possono fissare
i vincoli speciali cui é assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in
particolare per la tutela del paesaggio 

                                         Il piano particolareggiato
organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente
delimitata del territorio comunale, quando particolari obbiettivi di promozione
urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla
protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo
richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore
comunale (art. 54 LALPT).

                                         I vincoli in contestazione
dispongono pertanto di una base legale chiara ed esplicita.

 

                                   6.   L'interesse pubblico
all'inclusione della zona "__________" in un piano particolareggiato
non può essere negato; il ricorrente medesimo riconosceva, nel suo precedente
ricorso al Consiglio di Stato, che la zona é di particolare pregio, e
condivideva la necessità di assicurarne una certa protezione.

                                         Si tratta, invero, di una
delle zona paesaggisticamente più rilevanti di tutto il comune, esposta com’é
in direzione sud, aperta sulla bassa valle del __________ (vista su __________
e il __________), ed in posizione sopraelevata rispetto al nucleo di __________
e a quello della piccola frazione di __________. Per queste sue caratteristiche
d’altronde, la zona “__________ ” era stata oggetto di protezione da parte del
DFU. 

                                         Purtuttavia il
comprensorio si presta in modo ottimale anche all’edificazione; riconoscendo
questa caratteristica, le autorità comunali hanno quindi elaborato un piano
particolareggiato con il preciso intento di conciliare questi due contrastanti
aspetti, vale a dire la protezione del paesaggio e la facoltà di edificare,
almeno parzialmente.

                                         Il
risultato resiste alle critiche ricorsuali: la necessità di conservare parte
del digradante pendio allo stato naturale ha imposto la concentrazione della
zona edificabile a monte, parallelamente alla strada cantonale, ad una distanza
di “sicurezza” di 5,5 metri; per salvaguardare anche in futuro la visuale che
si ha dalla strada, sono state adottate norme precise che limitano l’altezza
massima degli edifici (cfr. pt. 3.5. e 5 dell’art. 31bis NAPR); al fine di
garantire una certa uniformità degli interventi edilizi sono stati inseriti
nelle NAPR tutta una serie di precisi vincoli, che regolano la pendenza delle
falde, le distanze tra edifici, il colore delle tegole e dell’intonaco. 

                                         Per
prevenire un’eccessiva presenza di residenze secondarie nel comune e
un’edificazione di tipo speculativo, si é inoltre introdotto il vincolo di
destinazione ad abitazione primaria, conformemente a quanto previsto all’art.
28 cpv. 2 lett. a LALPT.

 

                                         Non vi sono infine motivi
in concreto per ritenere che il provvedimento pianificatorio contestato violi
il precetto della proporzionalità. La soluzione in esame opera in effetti una
ragionevole commisurazione tra l’edificabilità concessa ai diversi fondi
interessati e le esigenze di integrare armoniosamente gli insediamenti nel
paesaggio (art. 3 cpv. 2 lett. b LPT). 

 

                                         Il ricorrente contesta
infine la localizzazione del comparto edificabile, che vorrebbe situato più a
valle. 

                                         Ora, a questo proposito é
utile ricordare che il Tribunale della pianificazione del Territorio, al
contrario delle istanze inferiori, non é abilitato a procedere ad un controllo
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali.

                                         Nella specie, sono
senz’altro proponibili soluzioni alternative, come quella avanzata dall’insorgente
di spostare più a valle l’area edificabile; la scelta operata dal comune non
appare tuttavia irragionevole, insensata o priva di fondamento a tal punto da
richiedere un intervento correttivo del Tribunale. La soluzione consacrata dal
PP, benché non sia l’unica possibile, appare sufficientemente congrua e
sostenibile da meritare conferma anche in questa sede.

 

                                   7.   Più che censurare il
concetto di piano particolareggiato vero e proprio, del quale condivide gli
obbiettivi di protezione dell’area Robiano, il ricorrente solleva forti
critiche a riguardo della prevista ricomposizione particellare, da cui
l’autorità pianificatoria fa dipendere l’edificabilità della zona.

                                         A suo modo di vedere, una
ricomposizione di questo genere non si giustifica per una semplice correzione
di confini privati, ma avrebbe unicamente senso in caso di realizzazione di
opere di interesse pubblico; egli ne critica inoltre la vaghezza, dal momento
che agli atti esiste unicamente una descrizione indicativa del futuro assetto
dei fondi (cfr. linee tratteggiate in rosso sulla planimetria).

 

                                         Tali argomentazioni non
possono essere condivise.

                                         L’art. 83 LALPT prevede
espressamente la ricomposizione particellare come uno strumento pianificatorio
avente lo scopo di migliorare e razionalizzare l’utilizzazione del suolo
edificabile (cpv. 1); esso consiste in un riordinamento dei fondi , in modo da
dar loro configurazione e superficie adatte o più idonee all’edificazione
prevista dai piani e promuovere la realizzazione degli intenti pianificatori
(cpv. 2).

                                         Contrariamente a quanto
sostenuto dal ricorrente, la legge non limita il campo d’applicazione della
ricomposizione particellare alle sole opere di interesse pubblico (es. strade,
scuole,..); al contrario, essa può venir utilizzata ogniqualvolta si rende
necessario promuovere la realizzazione di determinati intenti pianificatori,
quali ad esempio, un piano particolareggiato.

                                         Nel caso concreto, il
riassetto fondiario previsto, lungi dall’essere un’inutile e vago artificio,
persegue uno scopo ben preciso : permettere la realizzazione del piano
particolareggiato assicurando al contempo a tutti proprietari interessati una
congrua edificabilità.

                                         Si consideri che, tenuto
conto della scelta operata dall’autorità comunale di confinare l’edificazione
in una striscia situata a monte, il fondo mapp. n. __________sarebbe, in caso
di mancata esecuzione della ricomposizione particellare, gravemente
svantaggiato rispetto agli altri, risultando del tutto escluso dal comparto
edificabile.

 

                                         Alla luce di queste
considerazioni, la ricomposizione particellare si presenta come una premessa
indispensabile per l’attuazione del piano particolareggiato. Il preponderante
interesse pubblico alla sua esecuzione non può pertanto essere disconosciuto,
se non si vuole svuotare il PP di gran parte dei suoi intenti.

                                         Per i motivi sovraesposti
il gravame deve essere respinto anche su questo punto.

 

                                   8.   Tassa di giudizio e
spese seguono la soccombenza.

 

Per
questi motivi,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   Tasse di giustizia e spese
di fr. 600.-- (seicento) sono a carico del ricorrente.

                                   3.   Intimazione:                  -
__________ 

                                       - Municipio di 

                                       - Consiglio di Stato, ___________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                  

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario