# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2a22a54f-cd8b-5440-9fab-c94f454b7d08
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-06-01
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 01.06.2015 B 2015/84
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2015-84_2015-06-01.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2015/84

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 13.02.2020

Entscheiddatum: 01.06.2015

Präsidialverfügung Verwaltungsgericht, 29.05./01.06.2015
Öffentliches Beschaffungswesen, aufschiebende Wirkung, Art. 17 Abs. 2 
IVöB.Es liegt im Ermessen der Vergabebehörde, im Rahmen der Beurteilung 
der Eignung Referenzobjekte, bei welchen die Beschwerdegegnerin im 
schweizerischen Umfeld lediglich Erfahrung als Subunternehmerin 
nachwies, zu berücksichtigen. Sollte die Zuschlagsempfängerin das 
ausgeschriebene Projekt mit Mitteln anderer Projekte quersubventionieren, 
zieht dies nicht die Unzulässigkeit des Angebots nach sich, auch wenn der 
offerierte Preis als ungewöhnlich niedrig erscheint (Präsidialverfügung 
Verwaltungsgericht, B 2015/84).

Verfügung vom 29. Mai / 1. Juni 2015 

Verfahrensbeteiligte

Multi-Access AG, Webereistrasse 61, 8134 Adliswil,

Beschwerdeführerin und Gesuchstellerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Milan Kryka, Sears Wiederkehr Hugelshofer Widmer, 

Bahnhofstrasse 48, 8022 Zürich,

gegen

Universität St. Gallen, Dufourstrasse 50, 9000 St. Gallen,

Vorinstanz und Gesuchsgegnerin,

vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Bettina Deillon-Schegg, factum advocatur, 

Davidstrasse 1, 9001 St. Gallen,

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und

IDENTA AG, Brunnenstrasse 17, 8610 Uster,

Beschwerdegegnerin,

Gegenstand

Vergabe Einführung der neuen Studierendenkarte HSGcard / aufschiebende 

Wirkung

Der Präsident stellt fest:

Die Multi-Access AG (Beschwerdeführerin und Gesuchstellerin) hat den von der 

Universität St. Gallen (Vorinstanz und Gesuchsgegnerin) am 30. April 2015 verfügten 

Zuschlag für die Einführung der neuen Studierendenkarte HSGcard an die Identa AG 

(Beschwerdegegnerin) zum Preis von CHF 54'915 (Projektkosten ohne Rabatt; Hard- 

und Software inklusive Karte im Rollout; Lizenz- und Wartungsgebühr pro Jahr ohne 

Karte) mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 13. Mai 2015 (Poststempel: 14.-5.15) 

beim Verwaltungsgericht angefochten mit dem Antrag, es sei die Zuschlagsverfügung 

unter Kosten- und Entschädigungsfolge und Erteilung der aufschiebenden Wirkung 

aufzuheben und ihr der Zuschlag zu erteilen, eventualiter sei die Angelegenheit an die 

Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerdegegnerin nahm am 18. Mai 2015 zu den 

Vorbringen der Beschwerdeführerin Stellung, ohne sich zum Gesuch um 

aufschiebende Wirkung der Beschwerde zu äussern. Die Vorinstanz beantragte mit 

Eingabe ihrer Rechtsvertreterin vom 22. Mai 2015, es seien das Gesuch und die 

Beschwerde, soweit auf sie einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge 

abzuweisen. Gleichzeitig reichte sie dem Gericht die Vergabeakten ein.

Der Präsident erwägt:

1.            Der Entscheid über die aufschiebende Wirkung der Beschaffungsbeschwerde 

fällt in die Zuständigkeit des Präsidenten des Verwaltungsgerichts (vgl. Art. 42 der 

Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen; sGS 841.11, VöB).

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2.            Gemäss Art. 5 des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das 

öffentliche Beschaffungswesen (sGS 841.1, EGöB) in Verbindung mit Art. 17 Abs. 2 der 

Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (sGS 841.32, 

IVöB) kann die aufschiebende Wirkung erteilt werden, wenn die Beschwerde 

ausreichend begründet erscheint und keine überwiegenden öffentlichen oder privaten 

Interessen entgegenstehen. Die summarisch zu beurteilende Prozessprognose muss 

für die Gesuchstellerin umso besser sein, je dringlicher das Projekt ist (vgl. Galli/Moser/

Lang/Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, Rz. 1349).

2.1.        Die Gesuchstellerin macht geltend, öffentliche oder private Interessen, welche 

der Erteilung der aufschiebenden Wirkung entgegenstünden, seien nicht auszumachen. 

Die Einführung der neuen Studierendenkarte zum kommenden Semesterbeginn sei 

nicht zwingend, bestehe doch die Möglichkeit, sämtliche Funktionalitäten der HSGcard 

nach dem bisherigen System für ein Semester oder ein Jahr weiterzuführen. Die 

Vorinstanz hält dem entgegen, wenn die neue Karte nicht auf Anfang der Startwoche 

des Herbstsemesters 2015 am 7. September 2015 eingeführt werden könne, müsse 

nochmals auf der Basis des alten Systems gestartet werden. Mit hoher 

Wahrscheinlichkeit würden sich dann die bereits zu Beginn des Herbstsemesters 

2014/15, als 2'400 Personen ihr Studium an der Universität neu aufnahmen, 

aufgetretenen betrieblichen und administrativen Schwierigkeiten wiederholen. 

Probleme bei der Selbstausleihe in der Bibliothek hätten zu Einschränkungen des 

Vorlesungsbetriebs geführt, da die Zeitintervalle von 45 Minuten Vorlesung und 15 

Minuten Pause nicht mehr hätten eingehalten werden können. Müsse die Universität 

die erforderlichen Studierenden- sowie Druckerkarten nochmals in Eigenregie selbst 

herstellen, führe dies zu geschätzten zusätzlichen Mehrkosten von CHF 25'000.

Nachdem das mit der HSGcard abzulösende System zu Beginn des Herbstsemesters 

2014/15 erhebliche administrative und betriebliche Mängel zeigte, bereitete die 

Vorinstanz die Beschaffung eines neuen Systems vor. Bereits am 9. Februar 2015 

erfolgte die Ausschreibung (vgl. ABl 2015 S. 325 f.). Der Vorinstanz kann unter diesen 

Umständen nicht vorgehalten werden, sie hätte die Dauer eines Beschwerdeverfahrens 

bei der Zeitplanung berücksichtigen und mit der Vorbereitung der Ablösung des 

Systems entsprechend früher beginnen müssen. Die Weiterführung des offenkundig 

den heutigen Bedürfnissen und Studierendenzahlen nicht mehr genügenden bisherigen 

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Systems mit Karten auf Papierbasis im Herbstsemester 2015 würde gemäss der 

vorinstanzlichen Kostenzusammenstellung Kosten von rund CHF 25'000 (act. 8/7.1), 

das heisst Aufwendungen in der Grössenordnung der Hälfte der Vergabesumme für 

das neue System verursachen.

Unter den dargelegten Umständen kommt den der Erteilung der aufschiebenden 

Wirkung entgegen stehenden öffentlichen Interessen beträchtliches Gewicht zu. Dies 

gilt umso mehr, als die Beschwerde nicht als ausreichend begründet erscheint.

2.2.       

2.2.1.    Die Beschwerdeführerin begründet ihre Beschwerde vorab damit, den 

Zuschlag habe ein Angebot erhalten, deren Anbieterin die Eignungskriterien nicht 

erfülle, weil sie nicht über zwei Referenzobjekte an schweizerischen Universitäten oder 

Fachhochschulen aus den letzten drei Jahren verfüge.

Gemäss Art. 8 VöB legt der Auftraggeber im Rahmen der Ausschreibung fest, welche 

Eignungskriterien der Anbieter erfüllen und welche Nachweise er erbringen muss. 

Gemäss Art. 12 Abs. 1 Ingress und lit. a VöB kann der Auftraggeber einen Anbieter 

vom Vergabeverfahren ausschliessen, wenn der Anbieter die Eignungskriterien nicht 

erfüllt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verfügt die Vergabestelle bei der 

Formulierung und Anwendung der Eignungskriterien über einen grossen 

Ermessensspielraum, den die Beschwerdeinstanzen – im Rahmen der Sachverhalts- 

und Rechtskontrolle – nicht unter dem Titel der Auslegung überspielen dürfen. Von 

mehreren möglichen Auslegungen hat die gerichtliche Beschwerdeinstanz nicht die ihr 

zweckmässig scheinende auszuwählen, sondern die Grenzen des rechtlich Zulässigen 

abzustecken. Wichtige Schranken bei der Anwendung der Eignungskriterien bilden der 

allgemeine Grundsatz von Treu und Glauben und das vergaberechtliche 

Transparenzprinzip. Die im Rahmen der Ausschreibung formulierten Eignungskriterien 

sind so auszulegen und anzuwenden, wie sie von den Anbietern in guten Treuen 

verstanden werden konnten und mussten (vgl. BGer 2C_1101/2012 vom 24. Januar 

2013 E. 2.4; BGE 141 II 14 E. 7.1).

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Im Kriterium E20 der Eignungsprüfung gemäss Beilage 2 zum Pflichtenheft wurde die 

Anbieterin danach gefragt, ob sie über Referenzkunden aus dem universitären Bereich 

verfüge und in den letzten drei Jahren mindestens zwei Projekte zu Studierendenkarten 

mit Schweizer Universitäten oder Fachhochschulen erfolgreich durchgeführt habe. Die 

Beschwerdegegnerin verneinte die Frage zwar, fügte jedoch im dazugehörigen 

Bemerkungsfeld an "In der Schweiz nur Studierendenausweise über einen bekannten 

Systemanbieter (Kundenschutz)". Bei den Angaben zu den Referenzprojekten in der 

Beilage 4 gab sie an, sie habe "die Studierendenausweise für diverse Projekte über 

einen bekannten Partner in der Schweiz geliefert (z.B. Universität Bern, Höhere 

Fachhochschule Gesundheit und Soziales, idheap, ISL, Uni Fribourg, FH Nordschweiz, 

HES-SO Lausanne, HSR – Hochschule für Technik Rapperswil)". Zumal die 

Beschwerdegegnerin Erfahrungen als Unternehmerin im universitären Bereich und als 

Subunternehmerin an schweizerischen Universitäten und Fachhochschulen nachwies, 

lag es im Ermessen der Vorinstanz, die Eignung der Beschwerdegegnerin nicht zu 

verneinen. Ihr Entscheid ist mit Blick auf die Hinweise der Beschwerdegegnerin zu 

ihren schweizerischen Referenzprojekten und zur vorinstanzlichen Begründung in ihrer 

Vernehmlassung zum Gesuch um aufschiebende Wirkung jedenfalls bei der gebotenen 

summarischen Prüfung nachvollziehbar. Dem Umstand, dass die Beschwerdegegnerin 

im schweizerischen Umfeld lediglich Erfahrung als Subunternehmerin nachwies, trug 

die Vorinstanz bei der Bewertung des Angebots nach dem Zuschlagskriterium der 

Referenzprojekte Rechnung.

2.2.2.    Die Beschwerdeführerin macht geltend, den Zuschlag habe ein krasses 

Unterangebot – das heisst ein Angebot unter dem Selbstkostenpreis – erhalten. Die 

Vorinstanz hätte mindestens weitere Informationen und Unterlagen einholen müssen.

Gemäss Art. 12 Ingress und lit. a VöB kann der Auftraggeber einen Anbieter vom 

Vergabeverfahren unter anderem dann ausschliessen, wenn dieser die 

Eignungskriterien nicht erfüllt. Ein ungewöhnlich niedriges Angebot ist nur dann 

mangels Eignung auszuschliessen, wenn Anlass besteht, an der Fähigkeit des 

Anbieters zur Auftragserfüllung zu den angebotenen Konditionen und damit an der 

grundsätzlichen Seriosität des Angebots zu zweifeln (vgl. D. Lutz, Angebotspreis: 

Kalkulationsfreiheit und die Schranken, in: Zufferey/Stöckli [Hrsg.], Aktuelles 

Vergaberecht 2014, Zürich/Basel/Genf 2014, S. 295 f.). Die Beweislast liegt bei der 

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Vergabebehörde (vgl. Lutz, a.a.O., S. 296). Werden ungewöhnlich niedrige Angebote 

eingereicht, kann der Auftraggeber gemäss Art. 32 VöB zusätzliche Unterlagen und 

Auskünfte verlangen, um die Einhaltung der Teilnahmebedingungen zu prüfen. Bei 

einem Angebot, das rund 20 Prozent unter der preislich zweitniedrigsten Offerte liegt, 

sind nach der st. gallischen Vergabepraxis und Rechtsprechung zusätzliche 

Abklärungen jedenfalls gerechtfertigt (www.beschaffungswesen.sg.ch unter 

Vergabeverfahren/Zuschlag/ungewöhnlich niedrige Angebote, Ziffer 5; GVP 2002 Nr. 

33). Eine Pflicht besteht nur dann, wenn Anhaltspunkte oder Verdachtsmomente dafür 

bestehen, dass der Anbieter Teilnahme- oder Auftragsbedingungen verletzt, wobei 

teilweise sogar offensichtliche und krasse Fälle verlangt werden (vgl. Lutz, a.a.O. S. 

289 mit Hinweisen).

Die Vorinstanz hat das mit 30 Prozent gewichtete Preiskriterium in die Unterkriterien 

Investitionskosten und Betriebskosten aufgeteilt. Die mit 18 Prozent (60 Prozent von 30 

Prozent) gewichteten Investitionskosten setzen sich zusammen aus Kosten für die 

Hardware (Server, Arbeitsstationen, Drucker und Validierungsstationen), die 

Anwendungssoftware und die Lösung der Schnittstellen sowie die 

Dienstleistungskosten (Projektmanagement, Einführung, Tests, Schulung, Abnahme 

usw.) und die Kosten der Kartenherstellung im Rollout pro Karte (Personalisierung, 

Erstvalidierung, Konfektionierung und Verbrauchsmaterial). Die mit 12 Prozent (40 

Prozent von 30 Prozent) gewichteten Wartungskosten umfassen Hardware, 

Anwendungssoftware und Schnittstellen sowie die Kosten je Kartenrohling. Bei 

sämtlichen Teilkosten – mit Ausnahme der Kosten je Kartenrohling – liegt das Angebot 

der Beschwerdegegnerin mehr als 20 Prozent unterhalb der nächstbilligeren Offerte. 

Allerdings sind bei der angezeigten summarischen Prüfung keine Hinweise dafür 

ersichtlich, dass die Beschwerdegegnerin Teilnahme- oder Auftragsbedingungen 

verletzt. Aufgrund der von der Beschwerdegegnerin beziehungsweise der mit ihr 

personell verflochtenen IDENTA Ausweissysteme GmbH, Villingen-Schwenningen/D, 

angegebenen zahlreichen Referenzprojekte (vgl. act. 3.4), welche personalisierte 

Kartensysteme mit ganz unterschiedlichen Funktionen umfassen, ist nicht davon 

auszugehen, dass der Beschwerdegegnerin die Eignung zur Umsetzung des 

ausgeschriebenen Projektes grundsätzlich abgeht. Im Übrigen hat sie sämtliche Fragen 

in der Beilage 1 (Anbieterangaben) zu Arbeitnehmerschutz, Steuern und 

Sozialversicherungsbeiträgen positiv beantwortet. Schliesslich hat die Vorinstanz 

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anlässlich der Projektpräsentation zur Frage der Projektkosten Auskünfte eingeholt und 

erhalten (vgl. act. 7/Ziffer 24 und act. 8/4.1 und 2). Sollte die Beschwerdegegnerin das 

ausgeschriebene Projekt mit Mitteln anderer Projekte quersubventionieren, zieht dies 

nicht die Unzulässigkeit des Angebots nach sich.

2.2.3.    Die Beschwerdeführerin beanstandet die Bewertung ihres Angebots nach den 

Kriterien der Leistungsfähigkeit des Unternehmens und der Referenzen.

Bei einer maximal möglichen Punktzahl von drei Punkten erzielte das Angebot der 

Beschwerdeführerin 1,49 gewichtete Punkte, jenes der Beschwerdegegnerin 1,93 

gewichtete Punkte. Der Rückstand beträgt mithin 0,44 gewichtete Punkte. Würde das 

Angebot der Beschwerdeführerin sowohl bei der Bewertung der Leistungsfähigkeit 

(1,46 Punkte, Gewichtung zehn Prozent, 0,15 gewichtete Punkte) als auch bei der 

Bewertung ihrer Referenzprojekte (2,15 Punkte, Gewichtung 20 Prozent, 0,43 

gewichtete Punkte) mit dem Punktemaximum von je drei Punkten bewertet, würde sich 

die Gesamtpunktzahl um 0,32 gewichtete Punkte (0,15 Punkte bei der 

Leistungsfähigkeit, 0,17 Punkte bei den Referenzprojekten) zwar auf 1,81 gewichtete 

Punkte verbessern. Den Rückstand auf das Angebot der Beschwerdegegnerin würde 

die Beschwerdeführerin jedoch nicht aufholen.

3.            Zusammenfassend erscheint die Beschwerde insbesondere auch mit Blick 

auf die beträchtlichen öffentlichen Interessen an der Einhaltung des Terminplans nicht 

als ausreichend begründet. Bei der gebotenen summarischen Prüfung der 

Begründetheit der Beschwerde erscheint der Umstand, dass die Vorinstanz die 

Beschwerdegegnerin nicht mangels Eignung ausgeschlossen hat, nicht als 

Rechtsverletzung. Schliesslich könnte die auf dem vierten Platz rangierte 

Beschwerdeführerin den Rückstand gegenüber der Beschwerdegegnerin auch bei 

einer Bewertung ihres Angebots in den von ihr beanstandeten Zuschlagskriterien mit 

der maximalen Punktzahl nicht aufholen. Das Gesuch der Beschwerdeführerin, es sei 

ihrer Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen, ist deshalb abzuweisen.

4.            Vorinstanz und Beschwerdegegnerin ist die Gelegenheit zu bieten, bis 22. 

Juni 2015 ihre Vernehmlassungen in der Sache soweit erforderlich zu ergänzen. Nach 

unbenützter Frist wird Verzicht angenommen. Die Beschwerdeführerin beantragt einen 

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zweiten Schriftenwechsel nach vollständiger Aktenüberweisung durch die Vorinstanz. 

Vorinstanz und Beschwerdegegnerin werden deshalb ersucht, sich innert gleicher Frist 

zu diesem sinngemässen Gesuch um vollständige Einsicht in die Vergabeakten zu 

äussern und allfällige begründete Abdeckungsvorschläge zu machen; nach 

unbenützter Frist wird, was das Angebot der Beschwerdegegnerin anbelangt, 

Zustimmung angenommen.

5.            Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten dieser Verfügung 

von CHF 800 der Gesuchstellerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP; Art. 7 Ziff. 211 der 

Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie sind mit dem von ihr geleisteten 

Kostenvorschuss von CHF 2'000 zu verrechnen. CHF 1'200 verbleiben bei der 

Hauptsache. Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98 und Art. 98bis 

VRP; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 

829).

Der Präsident verfügt:

1.            Das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung wird abgewiesen.

2.            Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin werden eingeladen, bis 22. Juni 

2015 ihre Vernehmlassungen in der Sache zu ergänzen (in dreifacher Ausfertigung). Bei 

unbenütztem Ablauf der Frist wird aufgrund der vorhandenen Akten entschieden.

3.            Die Beschwerdeführerin bezahlt die amtlichen Kosten des 

Zwischenverfahrens von CHF 800 unter Verrechnung mit ihrem Kostenvorschuss von 

CHF 2'000. CHF 1'200 bleiben beim Hauptverfahren.

4.            Ausseramtliche Kosten werden für das Zwischenverfahren nicht entschädigt.

Der Präsident

Eugster

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