# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a291ec1c-81e4-5d15-ac8b-9e6cae57f34a
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-03-03
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 03.03.2014 C-1893/2012
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-1893-2012_2014-03-03.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 
 Abteilung III 

C-1893/2012 

 

 

  U r t e i l  v o m  3 .  M ä r z  2 0 1 4  

Besetzung 

 
Richter Daniel Stufetti (Vorsitz), 

Richter Beat Weber,  

Richterin Madeleine Hirsig-Vouilloz,    

Gerichtsschreiberin Susanna Gärtner. 
 

 
 

Parteien 

 
X._______,  

vertreten durch Prof. Dr. iur. Hardy Landolt, Rechtsanwalt, 

Schweizerhofstrasse 14, Postfach 568, 8750 Glarus, 

Beschwerdeführerin,  

 
 

 
gegen 

 

 Regierungsrat des Kantons Luzern, Bahnhofstrasse 15, 

Postfach, 6002 Luzern,   

handelnd durch Gesundheits- und Sozialdepartement des 

Kantons Luzern, Bahnhofstrasse 15, Postfach 3768, 

6002 Luzern,  

Vorinstanz.  

 

Gegenstand 

 
Regierungsratbeschluss Nr. 263 vom 6. März 2012 i.S. Ge-

such um Aufnahme des Pflegeheims Z._______ in die kan-

tonale Pflegeheimliste nach Art. 39 KVG. 

 

 

C-1893/2012 

 

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Sachverhalt: 

A.  

Die Y._______ mit Sitz in A._______ stellte am 15. Juli 2011 im Zusam-

menhang mit dem von ihr geplanten Pflegeheim Z._______ in Emmen LU 

bei der Dienststelle Soziales und Gesellschaft des Kantons Luzern (nach-

folgend: DISG) Antrag auf einen Grundsatzentscheid bezüglich der Auf-

nahme von 62 (eventualiter 49) Plätzen auf die kantonale Pflegeheimliste 

(Akten Vorinstanz, Mappe 2, act. 2). Zur Umsetzung und zukünftigen 

Betreibung des geplanten Projekts wurde im 4. Quartal 2011 die 

X._______ gegründet, welche diesbezüglich Rechtsnachfolgerin der 

Y._______ wurde. Die Planung des Alters- und Pflegeheims umfasst bis 

zu 52 klassische Pflegeplätze sowie bis zu 10 Pflegeplätze für demenz-

kranke Patienten (Antrag vom 15. Juli 2011, Beschwerdebeilage 3, S. 5). 

Für betreutes Wohnen sind im Hauptgebäude zudem 18 Wohnungen mit 

2.5 Zimmern und eine Wohnung mit 1.5 Zimmern vorgesehen. Zusätzlich 

sind in einem baulich getrennten Gebäude 14 Alterswohnungen mit 2.5 

Zimmern für selbständiges Wohnen geplant. Die Bauten sollen an der 

Gerliswilstrasse 65 in Emmen errichtet werden (Antrag vom 15. Juli 2011, 

Beschwerdebeilage 3, S. 2 und 4), wobei die Eröffnung für Herbst 2013 

angesetzt war.  

B.  

Die DISG traf Abklärungen zur Organisation und Leitung der Y._______ 

sowie deren Rechtsnachfolgerin, X._______, und reichte das Gesuch – 

nebst drei weiteren Gesuchen für andere sich in der Planungsregion be-

findende Gemeinden – mit Schreiben vom 16. August 2011 (Akten Vorin-

stanz, Mappe 6, act. 1) an die Planungsregion Luzern weiter mit der Bitte 

um eine entsprechende Stellungnahme. Diese stellte sich in ihrer Stel-

lungnahme vom 9. September 2011 (Akten Vorinstanz, Mappe 6, act. 2) 

auf den Standpunkt, die Versorgungssicherheit im stationären Bereich sei 

aktuell durch das vorhandene Platzangebot gewährleistet. In der näheren 

Zukunft sei zudem eine Weiterentwicklung der bestehenden Trägerschaf-

ten anzustreben, weshalb sie ein Moratorium von einem halben Jahr für 

private Investoren beantrage. Weiter sei eine Arbeitsgruppe damit beauf-

tragt worden, eine strategische Bedarfsanalyse in der Planungsregion 

aufzugleisen, um eine koordinierte Entwicklung des ambulanten und sta-

tionären Angebotes sicher zu stellen. Mit Schreiben vom 13. Juli 2011 

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äusserte sich auch die Gemeinde Emmen zum Gesuch der Y._______ 

und führte aus, obwohl in der Pflegeheimplanung des Kantons ein Be-

dürfnis nach über 650 zusätzlichen Pflegebetten bis ins Jahr 2020 aus-

gewiesen sei, vertrete sie die Ansicht, dass aktuell in Emmen keine weite-

ren Pflegebetten geschaffen werden sollten. Um eine solidarische Vertei-

lung der Belastungen der Pflegefinanzierung auf den ganzen Kanton zu 

ermöglichen, sei eine dezentrale Versorgung zu bevorzugen. Ferner sei 

eine Aufnahme auf die Pflegeheimliste nur dann zuzulassen, wenn auch 

ein Ausbildungsauftrag damit verbunden werde (Akten Vorinstanz, Mappe 

7, act. 1, Beilage). Die ebenfalls um eine Stellungnahme ersuchte santé-

suisse führte aus, dass jedes der eingereichten Gesuche mit der Pflege-

heimplanung vom 5. Juli 2010 übereinstimme und aus ihrer Sicht gegen 

eine Aufnahme auf die kantonale Pflegeheimliste im Rahmen von insge-

samt 196 Betten in formaler Hinsicht nichts einzuwenden sei. Sie weise 

jedoch darauf hin, dass der Kanton Luzern mit 253.9 Betten pro 1000 

über 80-Jährigen eine hohe Abdeckungsrate aufweise, weshalb sie anre-

ge, die Pflegeheimplanung bereits vor dem Jahr 2020 zu überprüfen  

(E-Mail vom 3. August 2011, Akten Vorinstanz, Mappe 8, act. 3).  

B.a Mit Schreiben vom 15. September 2011 legte die DISG der 

Y._______ dar, dass für eine Bewilligung des Gesuches noch mehrere 

Punkte geklärt werden müssten (Akten Vorinstanz, Mappe 1, act. 12). Die 

Trägerschaft des vorgesehenen Pflegeheims sei noch unklar und der 

vorgesehene Dachgarten erscheine aus fachlicher Sicht nicht geeignet 

als Bewegungsraum für Demenzpatienten. Weiter wäre eine Bewilligung 

mit Auflagen zum Ausbildungsauftrag zu verbinden. Sie unterstütze die 

Absicht der Planungsregion Luzern, mit einer Bedarfsanalyse eine fun-

dierte Strategie für die Sicherstellung der Versorgung im Bereich der 

Langzeitpflege durch die Mitgliedsgemeinden festzulegen. Um der vorge-

sehenen Planung nicht vorzugreifen, beabsichtige sie, dem Regierungs-

rat vorzuschlagen, bis zum Vorliegen einer Planungsstrategie in der Pla-

nungsregion Luzern keine neuen Angebote auf die Pflegeheimliste aufzu-

nehmen. In Anbetracht dieser Sachlage könne sie dem Regierungsrat 

nicht empfehlen, dem Gesuch der Y._______ zuzustimmen. Vorgängig 

biete sie der Gesuchstellerin jedoch Gelegenheit zur Stellungnahme.  

B.b Die X._______, welche fortan als Rechtsnachfolgerin der Y._______ 

agierte, wandte sich mit Schreiben vom 24. November 2011 an den Re-

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gierungsrat und bestätigte die Aufrechterhaltung des Gesuchs (Akten Vor-

instanz, Mappe 1, act. 12). Sie beantragte in erster Linie die Zusicherung 

der Aufnahme von 62 Pflegeheimplätzen auf die Pflegeheimliste in Form 

eines Grundsatzentscheids bzw. eventualiter eine Begrenzung der Zusi-

cherung auf 49 Pflegeheimplätze, sofern das Gesuch der B._______ 

(Betreiberin von zwei Pflegeheimen in Emmen) ebenfalls proportional ge-

kürzt werde. Weiter seien die vorhandenen Pflegeheimplätze der Pla-

nungsregion Luzern auf ihre Pflegeheimqualität zu überprüfen und allfälli-

ge überschüssige Plätze dem Pflegeheim Z._______ zuzuweisen. Zu-

sätzlich beantragte die X._______ den Erlass einer prozessleitenden Ver-

fügung mit der Feststellung, dass kein Moratorium für private Anbieter 

bestehe, da dieses einer rechtlichen Grundlage entbehre und dem 

Grundsatz der Rechtsgleichheit widerspreche. Weiter machte sie geltend, 

da sie als Rechtsnachfolgerin das geplante Pflegeheim betreiben werde, 

sei die Trägerschaft klargestellt. Fragen zum Ausbildungsauftrag oder zur 

Infrastruktur der Demenzabteilung seien im späteren Betriebsbewilli-

gungsverfahren zu klären; sie stelle die üblichen Ausbildungstätigkeiten 

im geplanten Pflegeheim jedoch sicher. Weiter brachte sie vor, es gehe 

nicht an, dass eine Planungsregion eigenmächtig eine kantonale Pla-

nung, welche vom Regierungsrat genehmigt worden sei, abändere und 

mittels einer neuen strategischen Bedarfsanalyse umgehe. Für das zu 

beurteilende Gesuch sei eine später erstellte Bedarfsanalyse unbeacht-

lich. Es könne ausserdem nicht ausgeschlossen werden, dass in der 

Gemeinde Emmen Pflegeheimplätze zugeteilt worden seien, welche der-

zeit nicht genutzt würden. Die städtischen Agglomerationen der Pla-

nungsregion Luzern mit ihrem überdurchschnittlichen Anteil an Menschen 

ab einem Alter von 80 Jahren hätten einen klaren Bedarf für ein privates 

Pflegeheim wie das Z._______.  

B.c Der Regierungsrat des Kantons Luzern wies das Gesuch um einen 

Grundsatzentscheid mit Beschluss vom 6. März 2012 ab (RRB 263, 

act. 5). Zur Begründung führte er aus, die maximale Anzahl von 3298 

Plätzen, welche gemäss der Pflegeheimplanung 2010 bis ins Jahr 2020 

im Kanton Luzern bewilligt werden könnten, stelle eine Obergrenze dar, 

welche nicht ausgeschöpft werden müsse, wenn sich zeige, dass der Be-

darf an stationären Plätzen geringer ausfalle als erwartet. Die ambulante 

Versorgung in der Planungsregion Luzern sei bereits stark ausgebaut und 

sie bekenne sich weiterhin zum Grundsatz "ambulant vor stationär", wes-

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halb davon ausgegangen werden könne, dass in dieser Planungsregion 

bis ins Jahr 2020 eine noch tiefere Abdeckungsrate ausreichen werde. 

Des Weiteren strebe die Gemeinde Emmen eine dezentrale Versorgung 

mit Pflegeplätzen an, sodass Pflegebedürftige in der Nähe ihrer bisheri-

gen Umgebung einen Pflegeplatz finden könnten. Das Projekt Z._______ 

mit 62 (bzw. 49) Plätzen widerspreche einer solchen dezentralen Versor-

gung klar. Zudem sei die Lage des geplanten Heimes zwar zentral, das 

Grundstück liege jedoch an einer stark befahrenen Hauptstrasse ohne 

Grünflächen in unmittelbarer Nähe. Als suboptimal werde auch die vorge-

sehene Lage der geplanten Demenzabteilung im Attikageschoss beurteilt. 

Ein Moratorium für private Anbieter habe der Regierungsrat nicht be-

schlossen, jedoch schlage das Gesundheits- und Sozialdepartement vor, 

bis zum Vorliegen einer strategischen Bedarfsanalyse keine neuen (we-

der öffentliche noch private) Projekte zu bewilligen, um der gemeinsamen 

Planung der Gemeinden der Planungsregion nicht vorzugreifen. Die An-

zahl der Plätze der B._______ sei nicht Bestandteil des vorliegenden Ver-

fahrens. Da bereits zu viele stationäre Plätze im Verhältnis zu den ambu-

lanten bestehen würden, widerspreche die Aufnahme von einer so hohen 

Anzahl von 62 (bzw. 49) neuen stationären Plätze dem Grundsatz "ambu-

lant vor stationär", wie er in der Pflegeheimplanung vertreten werde.  

C.  

Gegen den Entscheid des Regierungsrates liess die X._______ (nachfol-

gend Beschwerdeführerin) am 10. April 2012 Beschwerde beim Bundes-

verwaltungsgericht erheben und – unter Kosten- und Entschädigungsfol-

gen – die Aufhebung des angefochtenen Entscheides sowie die Aufnah-

me von 62 Plätzen bzw. eventualiter 49 Plätzen auf die kantonale Pflege-

heimliste beantragen. Subeventualiter beantragte sie die Rückweisung 

der Beschwerdesache an die Vorinstanz (act. 1). Sie rügte insbesondere 

eine Verletzung der bundesrechtlichen Vorschriften über die Pflegeheim-

planung (Art. 39 KVG und Art. 58a ff. KVV) und der Verfahrensgarantien 

des fairen Verfahrens und des rechtlichen Gehörs (Art. 29 f. BV) sowie 

ergänzend des kantonalen Verfahrens- und Gesundheitsrechts. Die pro-

tektionistische Haltung der Vorinstanz stelle zudem eine Verletzung der 

Wirtschaftsfreiheit dar. Gemäss den Ausführungen in der Beschwerde-

schrift (Punkte 7 und 8) erfolge die Beschwerdeerhebung vorsorglich, da 

die Vorinstanz Bereitschaft für eine aussergerichtliche Verhandlung ge-

zeigt habe. Sie beantrage die Sistierung des Beschwerdeverfahrens vor 

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dem Bundesverwaltungsgericht und bzw. oder die Durchführung einer 

Referentenaudienz im Beisein des Regierungsrates sowie eine öffentliche 

Verhandlung, anlässlich welcher insbesondere zu den Verfahrensakten 

im Zusammenhang mit der Bewilligung von 9 weiteren Pflegeplätzen für 

die B._______, deren Edition sie beantrage, Stellung genommen werden 

könne. Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Luzern 

sei bis zum rechtskräftigen Abschluss des Beschwerdeverfahrens vor 

dem Bundesverwaltungsgericht zu sistieren. 

C.a Zur Begründung ihrer Anträge liess die Beschwerdeführerin im We-

sentlichen vorbringen, es sei ihrer Auffassung nach unzulässig, im Rah-

men eines Administrativverfahrens, das die Zuteilung von Pflegeheim-

plätzen der Grundversorgung zum Gegenstand habe, von der aktuellen 

Pflegeheimplanung abzurücken und trotz ausgewiesener Unterversor-

gung einen anderen Versorgungsbedarf anzunehmen. Sie berufe sich 

daher auf den Vertrauensschutz der rechtskräftigen Pflegeheimplanung. 

Der Bereich der Pflegeheimbedarfsplanung liege zudem in der Zustän-

digkeit des Kantons und sei von diesem nicht an die Gemeinde abgetre-

ten worden, weshalb ihr diesbezüglich keine Kompetenz zukomme; inso-

weit sei eine faktische Parteistellung der Gemeinde Emmen im Verfahren 

unzulässig. Die investierten Projektierungskosten würden sich auf rund 

Fr. 100'000.- belaufen. Es sei widersprüchlich, in einer Gemeinde mit ei-

ner Abdeckungsrate von 254 ein Gesuch um Zuteilung von Pflegeheim-

plätzen mit der Begründung abzulehnen, im ganzen Kanton bestehe eine 

Überversorgung. Da gleichzeitig dem gemeindeeigenen Heimbetreiber 

weitere Pflegeheimplätze zugewiesen würden und dieser zudem einen 

Neubau für 162 weitere Pflegeheimplätze plane, werde offensichtlich, 

dass die Abweisung ihres Gesuchs aufgrund einer protektionistischen 

Haltung der Vorinstanz erfolgt sei. Es handle sich dabei um eine Zuwei-

sung einer Pflegeheimplatzreserve, welche eine Sperrwirkung entfalte 

und private Anbieter vom Markt ausschliesse; damit werde die Wirt-

schaftsfreiheit (Art. 27 Abs. 2 BV) verletzt. Hinzu komme, dass eine Rea-

lisierung der Strategie "ambulant vor stationär" zwingend voraussetze, 

dass hinreichende Spitex-Ressourcen bereitgestellt würden. Wie den Da-

ten von Obsan jedoch entnommen werden könne, würden im Kanton Lu-

zern derzeit unterdurchschnittliche Spitexpersonal-Ressourcen bestehen. 

Die Betreiber- und Projekteignung sei des Weiteren erst im Betriebsbewil-

ligungsverfahren eingehend zu prüfen. Im Rahmen des Prüfungsverfah-

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rens, ob eine Aufnahme auf die Pflegeheimliste bewilligt werden könne, 

verlange das Bundesrecht lediglich eine generelle Eignungsprüfung.  

C.b Auf die parallel erhobene Beschwerde beim Verwaltungsgericht des 

Kantons Luzern, mit welcher die Beschwerdeführerin die Verletzung von 

selbständigem kantonalen Recht geltend machen liess, trat dieses mit Ur-

teil vom 23. April 2012 unter Verweis auf § 149 des kantonalen Gesetzes 

vom 3. Juli 1972 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG, SRL Nr. 40) 

mangels sachlicher Zuständigkeit nicht ein (act. 4). 

D.  

D.a Der Regierungsrat des Kantons Luzern (nachfolgend Vorinstanz), 

handelnd durch das kantonale Gesundheits- und Sozialdepartement, be-

antragte mit Vernehmlassung vom 15. Mai 2012 die Abweisung der Be-

schwerde (act. 13). In Ergänzung zum angefochtenen Regierungsratsbe-

schluss wurde im Wesentlichen ausgeführt, wie aus dem Vergleich der 

Pflegeheimlisten vom 1. Januar 2012 und vom 10. März 2012 ersichtlich 

werde, seien der B._______ im Rahmen des Ersatzbaus lediglich 9 wei-

tere Plätze bewilligt worden und nicht etwa 162 Plätze, wie dies von der 

Beschwerdeführerin dargestellt werde. Die beiden Gesuche seien unab-

hängig voneinander geprüft worden. Da die maximal mögliche Platzzahl 

in der Planungsregion weder mit der Bewilligung des einen noch des an-

deren Gesuches ausgeschöpft würde, sei der Vorwurf einer protektionisti-

schen Haltung von der Hand zu weisen und es liege keine Verletzung der 

Wirtschaftsfreiheit vor. Die Bettenbelegung der bereits bestehenden Ein-

richtungen in der Gemeinde Emmen liege ferner bei nahezu 100 % – von 

einer Pflegeheimplatzreserve und somit einer Sperrwirkung für private 

Anbieter könne unter diesen Umständen keine Rede sein. Des Weiteren 

bestehe kein Rechtsanspruch auf eine Aufnahme in die Pflegeheimleiste, 

weshalb sich die Beschwerdeführerin nicht auf den Vertrauensschutz be-

rufen könne und das Risiko für die Ausgabe von Projektierungskosten 

somit selber trage. Die Pflegeheimplanung obliege den Kantonen, wel-

chen nach der Rechtsprechung ein weiter Ermessensspielraum bezüglich 

der Art und Weise zustehe, wie sie die Pflegeheimplanung durchführten. 

Gemäss dem in der Pflegeheimplanung vom 15. Juni 2010 definierten 

Grundsatz "ambulant vor stationär" seien in jüngster Zeit intensive Bemü-

hungen unternommen worden, um den ambulanten Sektor zu fördern. 

Abschliessend führte die Vorinstanz aus, die generelle Eignung der Be-

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schwerdeführerin sei als nicht gegeben erachtet und das Gesuch folglich 

nicht bewilligt worden. Die detaillierten fachlichen Anforderungen seien 

ferner nicht Gegenstand der Prüfung eines Gesuches um Aufnahme auf 

die Pflegeheimliste, sondern würden erst im Zusammenhang mit einer 

Betriebsbewilligung geprüft.  

D.b Nachdem das Bundesverwaltungsgericht die Vorinstanz mit Schrei-

ben vom 16. Mai 2012 (act. 12) über den Antrag der Beschwerdeführerin 

auf Durchführung einer Referentenaudienz zur vergleichsweisen Beile-

gung der Streitsache in Kenntnis gesetzt und um eine diesbezügliche 

Stellungnahme ersucht hatte, lehnte es die Vorinstanz ab, auf entspre-

chende Gespräche einzutreten und beantragte die Fortsetzung des Be-

schwerdeverfahrens (Schreiben vom 31. Mai 2012, act. 14). Das Bun-

desverwaltungsgericht wies den Antrag der Beschwerdeführerin daraufhin 

mit Zwischenverfügung vom 11. Juni 2012 (act. 15) ab.  

D.c Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) hat sich am 28. August 2012 

(act. 17) als Fachbehörde zur Beschwerdesache vernehmen lassen. Sei-

nen Ausführungen zufolge wird in den Planungsunterlagen nicht transpa-

rent dargelegt, aufgrund welcher Kriterien die zusätzlichen Betten den 

Pflegeheimen zugeteilt werden. Dies sei insbesondere in Bezug auf die 

Beurteilung der Pflegeheimanträge problematisch, weil keine objektiven 

transparenten Parameter vorhanden seien. Aus den Planungsunterlagen 

sei sodann auch nicht ersichtlich, wie man von den in der Planung be-

rechneten Bettenzahlen zu den bewilligten Bettenzahlen komme. Der Un-

terschied zwischen bewilligter Bettenzahl und maximaler Bettenzahl für 

das Jahr 2015 liege für die Region Luzern bei 332 Betten. Der Kanton 

begründe diesbezüglich nicht konkret, warum die Beschwerdeführerin 

nicht aufgenommen worden sei. Prinzipiell gehe es darum, aufgrund von 

für alle gültigen und angewendeten Planungskriterien darzulegen, auf 

welchem Niveau das bedarfsgerechte Bettenangebot liege. Des Weiteren 

könne die mangelnde Erfahrung bei der Erstellung und Führung von Ein-

richtungen grundsätzlich nicht für eine Eignungsprüfung herangezogen 

werden, da ansonsten eine neue Institution quasi chancenlos sei. Seiner 

Ansicht nach sei die Beschwerde daher gutzuheissen und die Angele-

genheit an die Vorinstanz zwecks Neuüberprüfung zurückzuweisen.  

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E.  

Mit Replik vom 21. November 2012 (act. 21) hielt die Beschwerdeführerin 

an ihren Anträgen fest und führte aus, die DISG habe die formellen Vor-

aussetzungen für eine grundsätzliche Zulassung bei der vorsorglichen 

Beurteilung des Gesuchs um einen Grundsatzentscheid für die Aufnahme 

auf die Pflegeheimliste als gegeben qualifiziert. Sie habe lediglich hin-

sichtlich der Notwendigkeit des Standortes Emmen für ein Pflegeheim 

und der Akteure Skepsis geäussert. Die Vorinstanz habe objektive Krite-

rien zu nennen, weshalb sie der im Auftrag der Gemeinde stehenden 

B._______ 9 Plätze zugewiesen und gleichzeitig das Gesuch der Be-

schwerdeführerin aufgrund einer zu hohen Abdeckungsrate abgewiesen 

habe, denn darin sei eine privilegierte Behandlung der staatlichen und 

staatsnahen Pflegeheimbetreiber im Verhältnis zu privaten Pflegeheim-

betreibern zu erblicken. Eine derartige Begründung finde sich weder im 

angefochtenen Zulassungsentscheid noch in der Beschwerdeantwort 

vom 15. Mai 2012. Das Vorgehen der Vorinstanz sprenge das weite Er-

messen der Zulassungsbehörde bei weitem, nicht zuletzt da es vorlie-

gend ohnehin nur um eine Grundsatzzulassung gehe. Der angefochtene 

Zulassungsentscheid entbehre einer objektiven Begründung und sei will-

kürlich. Wie das Bundesamt für Gesundheit in seiner Stellungnahme vom 

28. August 2012 nachvollziehbar dargelegt habe, handle es sich beim Kri-

terium der hohen Abdeckungsrate im Kanton Luzern, auf welches die Vor-

instanz besonderes Gewicht gelegt habe, um ein unzulässiges Zulas-

sungskriterium. 

F.  

Die Vorinstanz hielt in den Schlussbemerkungen vom 30. November 2012 

(act. 22) am Antrag auf Beschwerdeabweisung fest. Sie führte in Ergän-

zung zur Vernehmlassung aus, die Ablehnung des Gesuchs der Be-

schwerdeführerin sei nicht aufgrund einer Ausschöpfung des Pools an 

maximalen Betten gemäss Planungsbericht erfolgt. Im Bericht zur Pflege-

heimplanung (S. 25) werde ausführlich dargelegt, welche Punkte bei der 

Entscheidfindung berücksichtigt würden. Das Angebot eines Gesuchstel-

lers müsse grundsätzlich der Pflegeheimplanung entsprechen, wobei 

dem Grundsatz "ambulant vor stationär" sowie der angestrebten dezen-

tralen Versorgung grosses Gewicht zukomme. Auch die Abdeckung in-

nerhalb der Planungsregion, die Ausbaufähigkeit bestehender Angebote, 

eine betriebswirtschaftlich geeignete Grösse des Angebots, die Wahr-

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Seite 10 

 

nehmung des Ausbildungsauftrages sowie die Stellungnahme der Pla-

nungsregion bzw. des Verbandes der Luzerner Gemeinden seien mit zu 

berücksichtigen. Zudem werde im Rahmen von Art. 58b Abs. 4 Bst.c KVV 

analog für Pflegeheime geprüft, ob die Bereitschaft und Fähigkeit der Ein-

richtung zur Erfüllung des Leistungsauftrags gegeben sei. Das Gesuch 

der Beschwerdeführerin sei abgelehnt worden, da das Projekt als unge-

eignet für die Umsetzung der Pflegeheimplanung betrachtet worden sei. 

Die Demenzabteilung im Attikageschoss sowie die geplante Lage des 

Heims an einer stark befahrenen Hauptstrasse seien inadäquat. Weitere 

Gründe für die Ablehnung seien in der Platzanzahl von 62 bzw. 49, wel-

che nicht der angestrebten dezentralen Versorgung entspreche, in einer 

mangelnden Erfahrung der Gesuchstellerin in der Führung einer Einrich-

tung der Langzeitpflege sowie im Vorliegen einer negativen Stellungnah-

me der Planungsregion zu erblicken.  

G.  

Der mit Zwischenverfügung vom 17. April 2012 einverlangte Kostenvor-

schuss von Fr. 4'000.- (act. 3) ist am 14. Mai 2012 beim Bundesverwal-

tungsgericht eingegangen (act. 11). 

H.  

Der Schriftenwechsel wurde mit Zwischenverfügung vom 21. Dezember 

2012 geschlossen (act. 23). 

I.  

Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten ist 

– soweit für die Entscheidfindung erforderlich – in den nachfolgenden 

Erwägungen einzugehen. 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Zu beurteilen ist die Beschwerde vom 10. April 2012, mit welcher der 

Beschluss der Vorinstanz (RRB 263) vom 6. März 2012 (Versanddatum: 

8. März 2012) angefochten wird. 

C-1893/2012 

 

Seite 11 

 

1.2 Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier 

Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf die Be-

schwerde einzutreten ist (BVGE 2007/6 E.1 mit Hinweisen). 

1.3 Gemäss Art. 90a Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 

über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) beurteilt das Bundes-

verwaltungsgericht Beschwerden gegen Beschlüsse der Kantonsregie-

rungen nach Art. 53 KVG. Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich 

um den Beschluss einer Kantonsregierung, gegen den gemäss Art. 53 

Abs. 1 KVG beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden 

kann. Gemäss Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 

17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) ist die Beschwerde an das Bundesver-

waltungsgericht zulässig gegen Verfügungen kantonaler Instanzen, so-

weit ein Bundesgesetz gegen ihre Verfügungen die Beschwerde an das 

Bundesverwaltungsgericht vorsieht. Dieses ist somit für die Behandlung 

der vorliegenden Beschwerde zuständig. 

1.4 Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilge-

nommen. Durch die Nichtaufnahme des Pflegeheims Z._______ in die 

kantonale Pflegeheimliste ist sie als künftige Betreiberin des Pflegeheims 

nicht als Leistungserbringerin zu Lasten der obligatorischen Krankenver-

sicherung zugelassen (vgl. Art. 35 Abs. 1 KVG i. V. m. Art. 39 KVG). So-

mit ist sie durch den angefochtenen Regierungsratsbeschluss besonders 

berührt und hat an dessen Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges 

Interesse (vgl. Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 

1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Sie ist daher 

zur Beschwerdeführung legitimiert. 

1.5 Zu prüfen bleibt, ob auf die Beschwerde gegen den Regierungsrats-

beschluss Nr. 263 eingetreten werden kann. 

1.5.1 Die in Art. 53 Abs. 1 KVG aufgeführten Beschlüsse von Kantonsre-

gierungen sind unabhängig davon, ob sie als Verfügungen im Sinne von 

Art. 5 VwVG zu qualifizieren sind, grundsätzlich beim Bundesverwal-

tungsgericht anfechtbar (vgl. auch Botschaft zur Totalrevision der Bundes-

rechtspflege vom 28. Februar 2001 [BBl 2001 4202], S. 4391). Entspre-

chend den Art. 44 – Art. 46 VwVG ist jedoch zu unterscheiden, ob es sich 

um End- oder Zwischenentscheide handelt. 

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Seite 12 

 

1.5.2 Die Abgrenzung zwischen Endverfügungen (im Sinne von Art. 44 

VwVG) und Zwischenverfügungen (im Sinne von Art. 46 VwVG) ist ent-

sprechend der Praxis des Bundesgerichts zu Art. 90 ff. des Bundesge-

richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) vorzunehmen (vgl. 

FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE-BÄR, Praxiskommentar VwVG, Art. 44 

N 12). Vor- und Zwischenentscheide sind nach der Rechtsprechung des 

Bundesgerichts Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen, son-

dern bloss eine formell- oder materiellrechtliche Frage im Hinblick auf die 

Verfahrenserledigung regeln, mithin einen Schritt auf dem Weg zum End-

entscheid darstellen. Für die verfahrensrechtliche Qualifizierung eines 

angefochtenen Erkenntnisses unter dem Gesichtspunkt der Art. 90 ff. 

BGG ist nicht dessen formelle Bezeichnung entscheidend, sondern sein 

materieller Inhalt. Zwischenverfügungen sind akzessorisch zu einem 

Hauptverfahren; sie können nur vor oder während eines Hauptverfahrens 

erlassen werden und nur für die Dauer desselben Bestand haben bzw. 

unter der Bedingung, dass ein solches eingeleitet wird. Sie fallen mit dem 

Entscheid in der Hauptsache dahin. Eine Anordnung, die der (wenn auch 

befristeten, vorläufigen oder vorübergehenden) Regelung eines Rechts-

verhältnisses dient, aber nicht im Hinblick auf ein Hauptverfahren, son-

dern in einem selbstständigen Verfahren ergeht oder ergehen kann, ist 

demgegenüber ein Endentscheid (BGE 136 V 131 E. 1.1.2 mit Hinweisen 

auf Rechtsprechung und Literatur).  

1.5.3 Aus den online von der DISG zur Verfügung gestellten "Informatio-

nen über die Aufnahme auf die Kantonale Pflegeheimliste gemäss Art. 39 

KVG" (publiziert auf <http://www.disg.lu.ch > Themen > Alter, besucht am 

11. Dezember 2013) ergeben sich die relevanten Anforderungen, welche 

an ein Aufnahmegesuch gestellt werden, sowie Hinweise zum Verfah-

rensablauf und den von Gesuchstellern einzureichenden Unterlagen. Des 

Weiteren wird ausgeführt, zur Gewährung von Planungssicherheit beste-

he bei Neubauprojekten die Möglichkeit, einen Grundsatzentscheid zu 

verlangen. Bei einer positiven Beurteilung des Gesuchs erfolge die Auf-

nahme auf die Pflegeheimliste unter Vorbehalt der Erteilung der Betriebs-

bewilligung, der Realisierung der vorgesehenen Plätze innerhalb einer 

vorgegebenen Frist sowie des Wahrnehmens des Ausbildungsauftrages. 

Bei einem Gesuch um Grundsatzentscheid seien noch nicht alle Unterla-

gen und Informationen einzureichen, da einige Kriterien wie z.B. die Qua-

lifikation der Leitung der Einrichtung und des Pflegedienstes sowie der 

C-1893/2012 

 

Seite 13 

 

Nachweis, dass die Infrastruktur der Einrichtung für die Ausführung von 

Pflege geeignet ist, erst im Rahmen des Verfahrens der Betriebsbewilli-

gung geprüft würden.  

1.5.4 Beim Pflegeheim Z._______ handelt es sich um ein derartiges 

Neubauprojekt und entsprechend beantragte die Beschwerdeführerin mit 

Gesuch vom 15. Juli 2011 vorerst einen Grundsatzentscheid. Die Einrei-

chung eines definitiven Gesuchs um Aufnahme auf die kantonale Pflege-

heimliste war erst bis zu drei Monate vor Inbetriebnahme des Pflege-

heims geplant (vgl. E-Mail von C._______, Managing Partner, Y._______ 

vom 25. Juli 2011; Akten Vorinstanz, Mappe 7, act. 1). Es wurde dement-

sprechend noch kein definitives Gesuch, sondern zunächst ein Gesuch 

zur Erwirkung eines Grundsatzentscheides gestellt, weshalb der diesbe-

zügliche Regierungsratsbeschluss nicht als Endentscheid, aber als Zwi-

schenverfügung zu werten ist; dies obschon die formelle Bezeichnung 

des angefochtenen Beschlusses die Behandlung eines Gesuchs um Auf-

nahme auf die Pflegeheimliste zum Gegenstand hat, denn für die Prüfung 

der Frage, ob ein Endentscheid oder eine Zwischenverfügung vorliegt, ist 

vielmehr der materielle Inhalt des Beschlusses als dessen formelle Be-

zeichnung entscheidend (vgl. E. 1.5.2 hiervon). Gegen das Vorliegen ei-

nes Endentscheids spricht ferner auch die Tatsache, dass sich bei Neu-

bauprojekten die Beurteilung eines Gesuches um Aufnahme auf die Pfle-

geheimliste nach Art. 39 Abs. 1 KVG auf die Vereinbarkeit des geplanten 

Pflegeheims mit der kantonalen Pflegeheimplanung (Bst. d) beschränken 

muss; eine Prüfung der weiteren Kriterien ist bei einem sich erst in der 

Planung befindenden Pflegeheim – sofern überhaupt durchführbar – le-

diglich abstrakter Art und kann nicht zu einem abschliessenden Ergebnis 

führen. Der angefochtene Beschluss ist daher nicht als Abschluss des 

Verfahrens zu werten, sondern er stellt einen Schritt auf dem Weg zum 

Endentscheid dar und ist im Hinblick auf ein Hauptverfahren ergangen, 

welches mittels Einreichung eines definitiven Gesuchs eingeleitet wird. 

Der Regierungsratsbeschluss Nr. 263 ist deshalb – für die Frage der An-

fechtbarkeit – als Zwischenverfügung im Sinne von Art. 45 f. VwVG zu 

betrachten. Entsprechend handelt es sich vorliegend nicht um eine Be-

schwerde im Sinne von Art. 45 Abs. 1 VwVG, weshalb nachfolgend zu 

prüfen ist, ob eine der beiden Voraussetzungen von Art. 46 Abs. 1 VwVG 

erfüllt sind. 

C-1893/2012 

 

Seite 14 

 

1.5.5 Nach Art. 45 Abs. 1 VwVG kann gegen selbständig eröffnete Zwi-

schenverfügungen über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren 

Beschwerde geführt werden. Andere selbständig eröffnete Zwischenver-

fügungen sind gemäss Art. 46 Abs. 1 VwVG nur anfechtbar, wenn sie ei-

nen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Bst. a) 

oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid 

herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten 

für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Bst. b). Andernfalls 

können Zwischenverfügungen erst mit Beschwerde gegen die Endverfü-

gung angefochten werden (vgl. Art. 46 Abs. 2 VwVG). Die beschränkte 

Anfechtbarkeit von Zwischenverfügungen soll verhindern, dass die Be-

schwerdeinstanz Zwischenentscheide überprüfen muss, die durch einen 

günstigen Endentscheid für die betroffene Person jeden Nachteil verlie-

ren. Die Rechtsmittelinstanz soll sich in der Regel nur einmal mit einer 

Streitsache befassen und sich überdies nicht bereits in einem frühen Ver-

fahrensstadium ohne genügend umfassende Sachverhaltskenntnis teil-

weise materiell festlegen müssen (Urteil BVGer A-3997/2011 vom 

13. September 2011 E. 2.1 mit Hinweisen, vgl. auch BGE 135 II 30 

E. 1.3.2). 

1.5.6 Von einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von 

Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG wäre dann auszugehen, wenn dieser auch 

durch einen für die Beschwerdeführerin günstigen Entscheid in der Zu-

kunft nicht mehr behoben werden könnte (vgl. BGE 134 I 83 E. 3.1), wo-

bei dieser Nachteil im Anwendungsbereich des Art. 46 VwVG nicht recht-

licher Natur sein muss – vielmehr reicht auch ein bloss wirtschaftliches In-

teresse, sofern es der Beschwerdeführerin bei der Anfechtung einer Zwi-

schenverfügung nicht lediglich darum geht, eine Verlängerung oder Ver-

teuerung des Verfahrens zu verhindern (BGE 116 Ib 344 E. 1c S. 347 f.; 

120 Ib 97 E. 1c S. 100; vgl. UHLMANN/WÄLLE-BÄR, Praxiskommentar 

VwVG, Art. 46 N 6). Weiter ist es nicht erforderlich, dass der Entscheid 

tatsächlich einen solchen Nachteil zur Folge hat, sondern es genügt, dass 

dieser droht bzw. nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann 

(KAYSER, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), Kommentar zum Bundesge-

setz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Zürich 2008, Rz. 10 zu 

Art. 46).  

C-1893/2012 

 

Seite 15 

 

1.5.7 Grundsätzlich trifft die Verfahrenspartei eine Begründungspflicht, in 

deren Rahmen sie darzulegen hat, inwiefern die angefochtene Zwischen-

verfügung einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil nach sich ziehen 

könnte; andernfalls riskiert sie, dass auf ihre Beschwerde nicht eingetre-

ten wird (KAYSER, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungs-

verfahren (VwVG), Rz. 14 zu Art. 46 mit Hinweis auf Urteil BGer 

4A_92/2007 vom 8. Juni 2007, E. 2). Nachdem – wie nachfolgend aufzu-

zeigen sein wird – die Voraussetzung eines nicht wieder gutzumachen-

den Nachteils im vorliegenden Beschwerdeverfahren aufgrund der Akten 

indessen als gegeben zu erachten ist, kann darauf verzichtet werden, die 

Beschwerdeführerin aufzufordern, eine diesbezügliche Begründung 

nachzureichen.  

1.5.8 Ein drohender nicht wieder gutzumachender Nachteil ist vorliegend 

darin zu sehen, dass die Abweisung des Gesuches um Aufnahme auf die 

Pflegeheimliste in Form eines Grundsatzentscheids bei einer Nichtan-

fechtbarkeit der Zwischenverfügung rechtskräftig würde, womit die Be-

schwerdeführerin – sollte sie die Realisierung des Pflegeheims daraufhin 

nicht weiterverfolgen – die Projektierungskosten zu tragen hat und somit 

einen wirtschaftlichen Nachteil erleidet. Beabsichtigt sie, das Projekt den-

noch in die Tat umzusetzen, wäre hierzu die Einreichung eines neuen 

(definitiven) Gesuchs erforderlich. In Anbetracht der von der Vorinstanz 

angewandten Kriterien zur Würdigung des Gesuches der Beschwerdefüh-

rerin ergibt sich, dass die angefochtene Zwischenverfügung durchaus ei-

nen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann und sie daher 

als selbständig anfechtbar zu qualifizieren ist.  

1.6 Nachdem die Beschwerde im Übrigen frist- und formgerecht einge-

reicht wurde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), ist zusammen-

fassend festzustellen, dass sämtliche Prozessvoraussetzungen erfüllt 

sind, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist. 

2.  

2.1 Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist 

das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bil-

det, soweit es im Streit liegt (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ 

KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 

2013, Rz. 2.8). Beschwerdebegehren, die neue, in der angefochtenen 

C-1893/2012 

 

Seite 16 

 

Verfügung nicht geregelte Fragen aufwerfen, sind unzulässig und dürfen 

von der zweiten Instanz nicht beurteilt werden, ansonsten in die funktio-

nelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingegriffen würde (vgl. BGE 131 II 

203 E. 3.2). In einem Rechtsmittelverfahren vor oberer Instanz kann der 

Streitgegenstand grundsätzlich nur eingeschränkt, jedoch nicht mehr er-

weitert werden (BGE 130 II 530 E. 2.2 S. 536). Mit ihren Begehren legen 

die Beschwerdeführenden fest, in welche Richtung und inwieweit sie das 

streitige Rechtsverhältnis überprüfen lassen wollen (MO-

SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.213 mit Hinweisen). Der Streit-

gegenstand wird demnach durch den Anfechtungsgegenstand einge-

grenzt und in diesem Rahmen durch die Rechtsbegehren der Beschwer-

deführenden bestimmt.  

Anfechtbar ist grundsätzlich nur das Dispositiv einer Verfügung. Anderer-

seits können auch Teile der Begründung zum Dispositiv gehören. Ver-

weist das Dispositiv eines Rückweisungsentscheids ausdrücklich auf die 

Erwägungen, werden diese zu dessen Bestandteil und sind anfechtbar, 

soweit sie zum Streitgegenstand gehören. Ansonsten sind aber die Be-

gründung und allfällig darin enthaltene Meinungsäusserungen oder Emp-

fehlungen grundsätzlich nicht anfechtbar (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, 

a.a.O., Rz. 2.9 f. mit Hinweisen).  

2.2 Angefochten ist vorliegend das Dispositiv des RRB 263, mit welchem 

das Gesuch um Aufnahme von 62 Plätzen bzw. eventualiter 49 Plätzen 

auf die Pflegeheimliste in Form eines Grundsatzentscheides abgelehnt 

wurde. Die Beschwerdeführerin beantragt die Aufhebung des angefoch-

tenen Beschlusses sowie die Aufnahme der bezifferten Plätze auf die 

Pflegeheimliste. Subeventualiter beantragt sie die Rückweisung der Be-

schwerdesache an die Vorinstanz. Vorliegend hängt eine definitive Auf-

nahme auf die Pflegeheimliste jedoch davon ab, ob in einem späteren 

Verfahren eine Betriebsbewilligung nach § 70 Abs. 2 des Sozialhilfege-

setzes des Kantons Luzern vom 24. Oktober 1989 (SHG, SRL 892) erteilt 

wird, was indessen nicht Streitgegenstand des vorliegenden Beschwer-

deverfahrens bildet; bereits aus diesem Grund kann daher auf den Antrag 

der Beschwerdeführerin, sie mit 62 bzw. 49 Plätze in die Pflegeheimliste 

aufzunehmen, nicht eingetreten werden. Da mit dem angefochtenen Be-

schluss wie bereits erwähnt erst in Form eines Grundsatzentscheides 

über das Aufnahmegesuch entschieden wurde (vgl. E. 1.5.4), kann im 

C-1893/2012 

 

Seite 17 

 

vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht über eine definitive Aufnahme 

befunden werden; diese war nicht Gegenstand des vorinstanzlichen Ver-

fahrens und eine diesbezügliche Erweiterung des Streitgegenstands ist 

unzulässig (vgl. nachfolgend E. 2.1). In Betracht fallend und zu beurteilen 

ist demzufolge die subeventualiter beantragte Rückweisung der Sache an 

die Vorinstanz; dabei ist jedoch festzustellen, dass bis auf das Kriterium 

nach Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG, wonach eine Anstalt oder deren Abteilun-

gen zugelassen sind, wenn sie der kantonalen Planung entsprechen, die 

weiteren Beurteilungskriterien nach Art. 39 Abs. 1 KVG derzeit noch nicht 

abschliessend geprüft werden können, da sich das Projekt erst in der 

Planungsphase befindet (vgl. E. 1.5.4 hiervon). Entsprechend ist der 

Streitgegenstand auf die Überprüfung gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG 

(Vereinbarkeit des geplanten Pflegeheims mit der kantonalen Pflege-

heimplanung) einzugrenzen. 

3.  

Vorab ist zu prüfen, welche Rechtsnormen im vorliegenden Verfahren zur 

Anwendung gelangen. 

3.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich ge-

mäss Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach dem 

VwVG, soweit das VGG oder das KVG keine abweichende Regelung 

enthält.  

 

3.2 Die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über 

den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1) 

sind auf die Krankenversicherung anwendbar, soweit das KVG nicht aus-

drücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht (vgl. Art. 1 Abs. 1 KVG). 

Sie finden keine Anwendung im Bereich Zulassung und Ausschluss von 

Leistungserbringern (Art. 35-40 und 59; vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a KVG). 

 

3.3 Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln sind in verfah-

rensrechtlicher Hinsicht mangels anders lautender Übergangsbestim-

mungen grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend, welche im 

Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Geltung haben (BGE 130 V 1 

E. 3.2). Gemäss konstanter Rechtsprechung (vgl. BGE 132 V 368 E. 2.1 

mit Hinweisen) gilt die Regel der sofortigen Anwendbarkeit neuer Verfah-

rensbestimmungen dann nicht, wenn hinsichtlich des verfahrensrechtli-

C-1893/2012 

 

Seite 18 

 

chen Systems zwischen dem alten und dem neuen Recht keine Kontinui-

tät besteht und mit dem neuen Recht eine grundlegend neue Verfahrens-

ordnung geschaffen worden ist (vgl. mit Bezug auf das Krankenversiche-

rungsrecht RKUV 4/1998 315 f., insb. E. 3a und E. 3b). 

 

3.4 Die Beschwerdeführenden können im Rahmen des Beschwerdever-

fahrens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Miss-

brauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder un-

vollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie Un-

angemessenheit des Entscheids rügen (Art. 49 VwVG). Der seit dem 

1. Januar 2009 in Kraft stehende Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG erklärt jedoch 

die Rüge der Unangemessenheit in Beschwerdeverfahren gegen Be-

schlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 39 KVG für unzulässig. Als 

spezielle Norm geht Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG der allgemeinen Regel von 

Art. 49 VwVG vor. Das Bundesverwaltungsgericht hat die angefochtene 

Verfügung somit nur auf ihre Übereinstimmung mit dem Bundesrecht ein-

schliesslich Über- bzw. Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens 

sowie auf die richtige und vollständige Feststellung des rechtserheblichen 

Sachverhalts zu überprüfen.  

Die nunmehr gesetzlich normierte Beschränkung der Kognition entspricht 

der Praxis des Bundesrates bei der Beurteilung von Beschwerden betref-

fend Aufnahme bzw. Nichtaufnahme in die Spitalliste (vgl. BRE vom 

17. Februar 1999 i. S. Zürcher Spitalliste 1998 E. 1.7.3, publiziert in 

RKUV 1999/3 211 ff.). 

3.5 In materiellrechtlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechts-

sätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden 

Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3). Massgeblich sind 

somit die im Zeitpunkt des Regierungsratsbeschlusses vom 6. März 2012 

geltenden materiellen Bestimmungen des KVG und der Verordnung vom 

27. Juni 1995 über die Krankenversicherung (KVV, SR 832.102). 

4.  

4.1 Anfechtungsobjekt ist der Regierungsratsbeschluss Nr. 263 vom 

6. März 2012, mit welchem die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerde-

führerin um Aufnahme von 62 Plätzen bzw. 49 Plätzen auf die Pflege-

heimliste in Form eines Grundsatzentscheides vom 15. Juli 2011 abge-

C-1893/2012 

 

Seite 19 

 

wiesen hat. Im Folgenden sind die bundesrechtlichen Grundlagen zur 

Pflegeheimplanung, die interkantonalen Planungsgrundlagen, die Grund-

züge der bundesrätlichen Rechtsprechung sowie die kantonalen Pla-

nungsgrundlagen darzulegen. 

 

4.2 Gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d und e KVG i. V. m. Art. 39 Abs. 3 KVG 

sind Pflegeheime als Leistungserbringer zu Lasten der obligatorischen 

Krankenversicherung zugelassen, wenn sie der von einem oder mehre-

ren Kantonen gemeinsam aufgestellten Planung für eine bedarfsgerechte 

Versorgung entsprechen, wobei private Trägerschaften angemessen in 

die Planung einzubeziehen sind, und auf der nach Leistungsaufträgen in 

Kategorien gegliederten Spital- bzw. Pflegeheimliste des Kantons aufge-

führt sind. Nach dem Willen des Bundesrates sollte mit diesen Vorausset-

zungen ein wichtiger Schritt in Richtung Koordination der Leistungserb-

ringer, optimale Ressourcennutzung und Eindämmung der Kosten getan 

werden. Es werde dabei entscheidend auf die zweckentsprechende Pla-

nung sowie auf die Zusammenarbeit der verschiedenen Leistungserbrin-

ger untereinander und mit den Versicherern und den Versicherten an-

kommen (vgl. Botschaft über die Revision der Krankenversicherung vom 

6. November 1991, BBl 1992 I 93, hier 167). Der Bundesrat und das Par-

lament, welches den bundesrätlichen Entwurf in Bezug auf die in Art. 39 

Abs. 1 Bst. d und e KVG statuierten Erfordernisse ohne materielle Ände-

rung verabschiedet hat, legten somit grosses Gewicht auf die zweckorien-

tierte Planung der Gesundheitsversorgung durch Spitäler und Pflegehei-

me. 

4.3 Die Zuständigkeit zur Spital- bzw. Pflegeheimplanung liegt beim Kan-

ton (vgl. Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 KVG). 

Auch wenn das kantonale Recht Planungskompetenzen an die Gemein-

den delegiert, wird der Kanton aufgrund dieser bundesrechtlichen Vorga-

be dadurch nicht aus seiner Verantwortung entlassen. Der Zweck von 

Spital- und Pflegeheimlisten besteht darin, die Planung zu koordinieren 

und Überkapazitäten abzubauen (vgl. Botschaft über die Revision der 

Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl 1992 I 93, hier S. 167). 

Wird die Planung überwiegend den Gemeinden überlassen, besteht ei-

nerseits die Gefahr von Doppelspurigkeiten und andererseits die Gefahr, 

dass Entscheidungen von Partikulärinteressen beeinflusst sind. 

C-1893/2012 

 

Seite 20 

 

4.4 Die Planung im Sinn von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG in Verbindung mit 

Art. 39 Abs. 3 KVG setzt eine Bedarfsanalyse voraus. Dazu gehört die 

Definition des Kreises möglicher Patientinnen und Patienten, wobei die-

ser nach Pflegebedürftigkeit zu unterteilen ist, sowie die Festlegung und 

Sicherung der entsprechenden Kapazitäten. Die Festlegung der Kapazi-

täten dient vorab der Bedarfsabdeckung der notwendigen Pflegeleistun-

gen im Sinn von Art. 7 der Verordnung des EDI über Leistungen in der 

obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom 29. September 1995 

(KLV, SR 832.112.31). Im Unterschied zur Spitalplanung ist das Festlegen 

der Anzahl Betten im Pflegebereich kein direktes Mittel zur Kostenein-

dämmung, da hier gemäss Art. 7 Abs. 3 KLV lediglich die erbrachten Pfle-

geleistungen, nicht aber die allgemeinen Infrastruktur- und Betriebskosten 

der Leistungserbringer angerechnet werden. Ein Überangebot an statio-

nären Pflegebetten kann jedoch für Kassen und Versicherte dennoch 

Kostenfolgen haben, indem dadurch Anreize zu einer höheren Auslastung 

geschaffen werden. Die Aufenthaltsdauer und Eintrittsrate bei stationären 

Einrichtungen werden unter anderem von der Angebotsstruktur beein-

flusst (zur angebotsinduzierten Nachfrage vgl. Leitfaden zur leistungsori-

entierten Spitalplanung der GDK, Schweizerische Konferenz der kantona-

len Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren, Bern 2005, S. 43, publiziert 

auf <http://www.gdk-cds.ch > Empfehlungen, besucht am 16. Dezember 

2013). Deswegen haben die Kantone auch im Pflegebereich mindestens 

Richtzahlen für die stationären Betten festzulegen, die dem aktuellen und 

künftigen Bedarf ihrer Wohnbevölkerung entsprechen. Im Gegensatz zur 

Spitalplanung, wo auf den Listen für jedes Spital das dem Leistungsauf-

trag entsprechende Leistungsspektrum aufzuführen ist (vgl. Art. 58e 

Abs. 2 KVV), genügen die Kantone ihren Verpflichtungen bei der Planung 

im Pflegebereich, wenn sie für die zugelassenen Institutionen die Anzahl 

der stationären Pflegebetten einzeln oder insgesamt als kantonale Richt-

zahl pro Pflegestufe festlegen. Obschon die in den Art. 58a-58e KVV de-

finierten Planungskriterien für die Spitalplanung sinngemäss auch für die 

Pflegeheimplanung gelten (vgl. nachfolgende E. 4.6), verzichtete der 

Bundesrat darauf, die Kantone zur Festsetzung der Bettenzahl der zuge-

lassenen Pflegeheime auf der Liste zu verpflichten (siehe auch die Aus-

führungen des BAG in seiner Stellungnahme vom 28. August 2012, act. 

17). Die Planung bedarf ferner einer laufenden Überprüfung (vgl. BRE 

vom 25. November 1998 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Zürich E. 4). 

C-1893/2012 

 

Seite 21 

 

4.5 Seit dem Inkrafttreten des KVG am 1. Januar 1996 hat der Bundesrat 

als Rechtsprechungsbehörde die Anforderungen an die Pflegeheimliste 

konkretisiert. Gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG in Verbindung mit Art. 39 

Abs. 3 KVG müssen im Sinn einer Publizitäts- und Transparenzvoraus-

setzung auch Pflegeheime in einer nach Leistungsaufträgen in Katego-

rien gegliederten Liste des Kantons enthalten sein (vgl. BRE vom 17. Ja-

nuar 2007 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Glarus E. 3.2; BRE vom 

25. November 1998 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Zürich E. 4; BRE 

vom 23. Oktober 1996 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Graubünden 

E. 4.2). 

4.6 Im Rahmen der Spitalfinanzierungsrevision per 1. Januar 2009 wurde 

die Ausrichtung auf eine zweckorientierte Planung der Gesundheitsver-

sorgung durch Spitäler und Pflegeheime weiter hervorgehoben und legis-

latorisch noch weiter konkretisiert (vgl. Botschaft betreffend die Änderung 

des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung [Spitalfinanzierung], 

BBl. 2004 5551, hier: 5564, 5568, 5574, 5587; vgl. auch Art. 58a ff. KVV). 

Zugleich erteilte der Gesetzgeber dem Bundesrat neu die Kompetenz und 

den Auftrag, einheitliche Planungskriterien auf der Grundlage von Qualität 

und Wirtschaftlichkeit zu erlassen (Art. 39 Abs. 2
ter

 KVG). Gestützt auf 

diese Bestimmung fügte der Bundesrat mit Wirkung ab 1. Januar 2009 

einen neuen Abschnitt "Planungskriterien" in die KVV ein (Art. 58a-58e 

KVV, AS 2008 5097). Diese Bestimmungen gelten primär für die Spital-

planung im Sinn von Art. 39 Abs. 1 bis Abs. 2
ter

 KVG. Sie gelten sinnge-

mäss aber auch für die Pflegeheimplanung (vgl. Art. 39 Abs. 3 KVG). In 

Bezug auf die Pflegeheimplanung bilden diese Bestimmungen primär ei-

ne Kodifizierung der bundesrätlichen Rechtsprechung, wie sie vom Bun-

desverwaltungsgericht namentlich in BVGE 2009/48 zusammengefasst 

und teilweise weiter entwickelt wurde. 

4.7 Nach der Rechtsprechung von Bundesrat und Bundesverwaltungsge-

richt steht den Kantonsregierungen ein weiter Ermessensspielraum zu 

bezüglich der Art und Weise, wie sie die Spital- bzw. Pflegeheimplanung 

durchführen. Demgemäss liegt es im Ermessen des Kantons zu bestim-

men, welche Angebote er als bedarfsgerecht qualifiziert und in welchen 

Institutionen (in jeweils welchem Umfang) diese Angebote bereit gestellt 

werden sollen (vgl. BVGE 2009/48 E. 12.7 m.w.H.). 

C-1893/2012 

 

Seite 22 

 

5.  

5.1 Vorliegend erfolgte die Einreichung des Gesuches der Beschwerde-

führerin um einen Grundsatzentscheid am 15. Juli 2011. Die Beurteilung 

des Gesuchs durch die Vorinstanz bzw. die DISG richtete sich daher nach 

der kantonalen Pflegeheimplanung vom 15. Juni 2010 (Bericht zur Pfle-

geheimplanung Kanton Luzern 2010, Beschwerdebeilage Nr. 7). Im 

Rahmen der Planungserstellung wurde festgestellt, dass der Kanton Lu-

zern mit 310.8 pro 1000 Einwohner/innen im Alter von 80 Jahren und älter 

eine hohe Abdeckungsrate an Pflegeheimplätzen aufweise. Bis ins Jahr 

2020 sei daher eine Senkung anzustreben, wobei als Richtwert die ge-

samtschweizerische Durchschnittsrate von 253.9 dienen solle. Es könne 

davon ausgegangen werden, dass in Zukunft – trotz der Tatsache, dass 

die demografische Entwicklung in den nächsten Jahrzehnten zu einer 

starken Zunahme der älteren und insbesondere der hochaltrigen Bevölke-

rung führen werde – eine tiefere Abdeckungsrate ausreiche, da die theo-

retischen Überlegungen zeigen würden, dass davon ausgegangen wer-

den könne, dass die Wahrscheinlichkeit, pflegebedürftig zu werden, eher 

abnehme bzw. dass Pflegebedürftigkeit später eintrete und kürzer daure. 

Es sei anzunehmen, dass die Anzahl pflegebedürftiger Menschen zwi-

schen 2000 und 2020 nicht um einen Drittel ansteigen werde, wie es ge-

mäss der demografischen Entwicklung zu erwarten wäre, sondern um 

maximal 20 %. Die Anzahl Demenzkranker werde zwar steigen, doch sei 

auch hier davon auszugehen, dass zukünftige Demenzkranke tendenziell 

zu einem späteren Zeitpunkt stationäre Betreuung benötigen würden, als 

dies momentan der Fall sei.  

5.1.1 Die Anzahl der Betten, welche im gesamten Kanton Luzern bis ins 

Jahr 2020 auf die Pflegeheimliste in der Kategorie der Grundversorgung 

aufgenommen werden können, wurde aufgrund der genannten Überle-

gungen anstelle der bisherigen Abdeckungsrate von 310.8 nun anhand 

der schweizerischen Durchschnittsrate von 253.9 berechnet und mit 

5'709 beziffert (normative Methode der Bedarfsbestimmung). Die Vertei-

lung der möglichen neuen Plätze wurde aufgrund der Abdeckungsrate in 

den einzelnen Planungsregionen vorgenommen, sodass in jeder Pla-

nungsregion maximal so viele Plätze bewilligt werden, bis die Abde-

ckungsrate von 253.9 erreicht wird. In der vorliegend massgeblichen Pla-

nungsregion Luzern könnten gemäss den Berechnungen der Arbeits-

gruppe der Pflegeheimplanung bis ins Jahr 2020 insgesamt 3'298 Betten 

C-1893/2012 

 

Seite 23 

 

bewilligt werden. Bei damals aktuell bewilligten Plätzen von 2'651 ent-

spricht dies einer Anzahl noch verfügbarer Plätze von 647.  

5.1.2 Diesbezüglich ist anzumerken, dass es fraglich ist, ob die gewählte 

Abdeckungsrate für den Kanton Luzern innert des vorgesehenen Zeitho-

rizonts realisierbar ist. Den Ausführungen im Bericht zur Pflegeheimpla-

nung zufolge wurde die Abdeckungsrate von 253.9 lediglich als erster 

Richtwert zugezogen. In der Deutschschweiz seien die stationären Ange-

bote stärker ausgebaut als in der Westschweiz und die Strukturen seien 

in den beiden Landessteilen historisch anders gewachsen. Explizit wird 

sogar darauf hingewiesen, dass eine Anpassung an westschweizerische 

Verhältnisse innerhalb von wenigen Jahren nicht realistisch sei, weshalb 

schliesslich auch ein Vergleich innerhalb der Deutschschweiz gemacht 

und der Bettenbedarf mit der entsprechenden Abdeckungsrate berechnet 

wurde, welche 275.4 beträgt. Dem Bericht zur Pflegeheimplanung 2010 

kann keine weitere Begründung entnommen werden, weshalb letztendlich 

doch die tiefere Abdeckungsrate von 253.9 gewählt wurde; es wurde in-

dessen ausdrücklich festgehalten, dass die berechnete Bettenzahl von 

5'709 nur genügt, wenn effektiv auch jene Massnahmen ergriffen werden, 

welche voraussichtlich zu einer Reduktion des Bettenbedarfs führen. In 

den nächsten Jahren müssten die Spitex-Dienstleistungen weiter ausge-

baut werden, wobei insbesondere flächendeckende 24-Stunden-Spitex-

Dienste sowie Angebote im Bereich Palliative Care, Psychiatrie und De-

menz notwendig seien. Die Notwendigkeit des Ausbaus der ambulanten 

Dienste sei auch in verschiedenen Stellungnahmen zum Planungsbericht 

betont worden. Dabei solle das Angebot im Bereich der Dienstleistungen 

sowie der ambulanten und stationären Langzeitpflege in den einzelnen 

Planungsregionen koordiniert werden und eine ausreichende Versorgung 

aufgebaut werden. Um das Risiko zu senken, pflegebedürftig zu werden, 

seien gezielte Präventionsmassnahmen notwendig. Es brauche eine kan-

tonale Strategie für die Gesundheitsvorsorge und Prävention im Alter und 

die Massnahmen müssten koordiniert werden.  

Nebst dieser beschriebenen Notwendigkeit, die ambulanten Dienste aus-

zubauen, damit die Senkung der Abdeckungsrate nicht zu einer Unterver-

sorgung führt, wird in der Pflegeheimplanung grundsätzlich das Ziel defi-

niert, die stationäre durch ambulante Pflege zu substituieren. Mit diesem 

allgemeinen Grundsatz, welcher mit "ambulant vor stationär" beschrieben 

C-1893/2012 

 

Seite 24 

 

wird, soll einerseits älteren Menschen ermöglicht werden, länger zu Hau-

se leben zu können, und andererseits eine kostensenkende Wirkung er-

zielt werden. 

5.2 Das BAG hält bezüglich der Bettenzahlberechnung fest, es sei aus 

den Planungsunterlagen nicht ersichtlich, wie aufgrund der in der Planung 

berechneten Bettenzahlen die bewilligten Bettenzahlen berechnet worden 

seien. Je nach Planungsregion würden unterschiedliche Sätze resultie-

ren, wenn das Verhältnis zwischen den bewilligten Plätzen pro Region mit 

den maximalen Anzahl Betten für das Jahr 2015 (bei einer Abdeckungsra-

te von 253.9) berechnet werde. Während z.B. für die Planungsregion Lu-

zern dieser Satz 89 % entspreche (2'651/2'983), liege der Satz in Sursee 

bei 92 % (647/704) und für die Region Seetal bei 98 % (438/449). Dies 

sei problematisch, da bei der Beurteilung von Anträgen keine objektiv 

transparenten Kriterien ersichtlich seien. Daher sei nicht nachvollziehbar, 

wie viel tiefer die bewilligten Bettenzahlen unter der in der Planung be-

rechneten maximalen Bettenzahl liegen müssten. Der Unterschied zwi-

schen bewilligter Bettenzahl und maximaler Bettenzahl für 2015 liege für 

die Region Luzern bei 332 Betten. Der Kanton begründe diesbezüglich 

nicht konkret, warum die Beschwerdeführerin nicht aufgenommen werde. 

5.2.1 Zur Stellungnahme des BAG ist festzuhalten, dass die Berechnung 

der Betten, welche bis ins Jahr 2015 bzw. 2020 pro Planungsregion be-

willigt werden können, auf den demografischen Szenarien im Kanton Lu-

zern 2010 bis 2035 beruht. Aufgrund der prognostizierten Bevölkerungs-

zahlen und einer vorgegebenen Abdeckungsrate von 253.9 ergeben sich 

für den Kanton Luzern 5709 Plätze für die Grundversorgung bis zum Jahr 

2020. Diese Anzahl Plätze wird ins Verhältnis zu den Bevölkerungszahlen 

der jeweiligen Planungsregionen gestellt. Auf diese Weise ergibt sich die 

Anzahl der Betten, welche in der entsprechenden Planungsregion bis 

2020 bewilligt werden können. Wie aus dem Bericht zur Pflegeheimpla-

nung (Anhang 3) hervorgeht, entspricht die geschätzte Anzahl der über 

80-jährigen in der Planungsregion Luzern z.B. im Jahr 2015 einem Wert 

von 11'745; multipliziert mit der angestrebten Abdeckungsrate von 253.9 

und anschliessend dividiert durch 1'000 ergibt dies den im Anhang 4 be-

zifferten Wert von aufgerundet 2'983. Auch die für die übrigen vier Pla-

nungsregionen Seetal, Sursee, Willisau und Entlebuch bezeichneten 

C-1893/2012 

 

Seite 25 

 

Werte ergeben sich aus den prognostizierten Bevölkerungszahlen und 

sind entsprechend nachvollziehbar.  

5.2.2 Der Stellungnahme des BAG kann indessen insofern gefolgt wer-

den, als in der Planungsregion Luzern vom Jahr 2010 bis ins Jahr 2015 

noch 332 Betten bewilligt werden können bzw. bis ins Jahr 2020 647 Bet-

ten (vgl. E. 5.1.1 hiervon) – die Obergrenze war im Zeitpunkt der Prüfung 

des Gesuches der Beschwerdeführerin demnach noch nicht erreicht und 

eine Ausschöpfung der maximalen Bettenanzahl war entsprechend nicht 

der Grund für die angefochtene Abweisung. Dies bestätigte die Vorin-

stanz im Übrigen in ihren Schlussbemerkungen vom 30. November 2012 

und nannte für die Abweisung abweichende Gründe (vgl. vorne Sachver-

halt G.).  

5.3 Obwohl sie nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bildet, ist 

doch darauf hinzuweisen, dass die später erlassene Pflegeheimliste mit 

Stand vom 8. März 2013 anstelle der ermittelten maximalen Bettenanzahl 

für den ganzen Kanton von 5'709 bis ins Jahr 2020 lediglich noch 5'394 

Betten aufweist. Für die Planungsregion können aktuell noch maximal 

2'983 anstatt 3'298 Betten bewilligt werden. Es müssen sich demnach 

entweder die prognostizierten Bevölkerungszahlen reduziert haben oder 

die Abdeckungsrate wurde noch stärker gesenkt; unabhängig davon 

muss jedoch festgestellt werden, dass es sich um eine unrechtmässige 

Abweichung von der aktuell geltenden Pflegeheimplanung handelt, wel-

che zumindest noch bis ins Jahr 2020 massgeblich ist, sofern sie nicht 

vorher überprüft wird, wie dies die santésuisse in ihrer Stellungnahme 

vom 3. August 2011 angeregt hat (vgl. vorne Sachverhalt B.). Bis eine 

neu erarbeitete Pflegeheimplanung vorliegt, sind die eingehenden Gesu-

che um Aufnahme auf die Pflegeheimliste gestützt auf die Pflegeheimpla-

nung 2010 zu beurteilen.  

5.4 Im Grundsatz geht aus dem Bericht zur Pflegeheimplanung 2010 her-

vor, dass die angestrebte Abdeckungsrate von 253.9 dem Bettenbedarf 

gemäss der demografischen Entwicklung nur dann gerecht werden wird, 

wenn das ambulante Angebot bedeutend ausgebaut wird, wobei auch die 

Koordination in den einzelnen Planungsregionen zu intensivieren ist. 

Daraus muss geschlossen werden, dass die mit der Planung gewählte 

C-1893/2012 

 

Seite 26 

 

Abdeckungsrate nicht ohne Weiteres erreicht respektive die Bettenver-

sorgung nur bedingt gewährleistet werden kann.  

5.4.1 Den Ausführungen der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 

15. Mai 2012 (S. 4) zufolge, soll sich bereits damals schon abgezeichnet 

haben, dass eine tiefere Abdeckungsrate, als noch in der Pflegeheimpla-

nung erwartet wurde, ausreichen werde, da insbesondere in der Pla-

nungsregion Luzern die ambulanten Dienstleistungen relativ gut ausge-

baut und dank der kurzen Wegdistanzen auch gut erreichbar seien. Im 

angefochtenen Beschluss führte die Vorinstanz überdies aus, es würden 

heute schon zu viele stationäre Plätze im Verhältnis zu den ambulanten 

bestehen, weshalb die Aufnahme der von der Beschwerdeführerin bean-

tragten Plätze dem Grundsatz "ambulant vor stationär" widerspreche. 

Aufgrund dieser Begründung stellt sich die Frage, ob allenfalls die in der 

Pflegeheimplanung berechneten 3'298 Plätze, welche bis ins Jahr 2020 

noch bewilligt werden können, zu hoch ermittelt wurden. Dagegen spricht 

jedoch klar, dass die Berechnungen nach der normativen Methode kor-

rekt vorgenommen wurden sowie die ermittelte maximale Bettenanzahl 

zur Versorgung des Bettenbedarfs für einen Kanton der Deutschschweiz 

als knapp zu erachten ist und nur ausreicht, wenn das ambulante Ange-

bot stark ausgebaut wird. Naheliegender ist, dass die ambulanten Ange-

bote im Zeitpunkt des Erlasses des negativen Grundsatzentscheides 

noch deutlich unter dem erforderlichen Mass lagen. Daraus folgt jedoch, 

dass die Problematik vorliegend nicht in einem zu grossen stationären 

Angebot zu sehen ist, als vielmehr in einem zu wenig ausgebauten ambu-

lanten Angebot. Nachdem die angestrebte Abdeckungsrate bis ins Jahr 

2020 nur bedingt erreichbar ist, kann es nicht als plausibel erachtet wer-

den, dass bereits im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Be-

schlusses vom 6. März 2012 ein zu grosses stationäres Angebot bestan-

den haben soll. Dies ergibt sich sodann auch aus dem Schreiben der 

DISG vom 16. August 2011 (Akten Vorinstanz, Mappe 6, act. 1), wo aus-

geführt wird, grundsätzlich gehe es nun darum, sich innerhalb der Pla-

nungsregion zu einigen, wo künftig Plätze ausgebaut werden sollen. Ge-

mäss ihrer Einschätzung bestehe ein Bedarf in verschiedenen Gemein-

den, am höchsten dürfte dieser aber in Emmen und Kriens sein.  

5.4.2 Des Weiteren ist weder ersichtlich noch geht aus den Vorakten her-

vor, nach welcher Vorgehensweise die Vorinstanz die von ihr berechneten 

C-1893/2012 

 

Seite 27 

 

und bis ins Jahr 2020 verfügbaren Plätze unter Ausbau des ambulanten 

Angebotes zu füllen gedenkt. Nachdem eine diesbezügliche konkrete 

Planung nicht bekannt ist, mangelt es an einer transparenten Grundlage 

für das Nichtaufnehmen der Beschwerdeführerin auf die Pflegeheimliste.  

Aufgrund der obigen Ausführungen ist festzustellen, dass die Begründung 

der Vorinstanz – soweit sie die Abweisung darauf stützt, dass die Auf-

nahme von 62 bzw. 49 Plätzen auf die Pflegeheimliste in der Planungsre-

gion Luzern, Gemeinde Emmen, gegen den Grundsatz "ambulant vor sta-

tionär" verstosse – nicht überzeugt.  

5.5 Die Vorinstanz beurteilte das geplante Projekt der Beschwerdeführe-

rin auch deshalb als ungeeignet für die Umsetzung der Pflegeheimpla-

nung, da es mit 62 bzw. 49 Plätzen nicht der angestrebten dezentralen 

Versorgung entspreche.  

5.5.1 Diesbezüglich ist anzumerken, dass sich der angeführte Grundsatz 

der dezentralen Versorgung aus der Pflegeheimplanung nicht konkret er-

gibt, er sich jedoch den Ausführungen der Vorinstanz in den Schlussbe-

merkungen (act. 22, S. 5) zufolge insofern ableiten lässt, als sich die Pla-

nung im Sinne einer dezentralen Versorgung auf eine Platzzuteilung nach 

Region stützt. Eine Platzzuteilung nach Region erscheint sinnvoll, um ei-

ne möglichst abdeckende Versorgung des Kantonsgebiets zu gewährleis-

ten und eine ungleichmässige Konzentration der Pflegeplätze zu verhin-

dern. Dementsprechend wurde die Zuteilung nach Planungsregion mittels 

der Pflegeheimplanung vorgenommen, wobei für die Planungsregion Lu-

zern eine maximale Anzahl von 647 zusätzlichen Plätzen bis ins Jahr 

2020 resultierte. Es ist daher nicht nachvollziehbar, inwiefern eine Auf-

nahme von 62 bzw. 49 Plätzen auf die Pflegeheimliste einer dezentralen 

Versorgung zuwider laufen soll. Nachdem die Verteilung nach Planungs-

region und nicht nach Gemeinde vorgenommen wird, ist es unerheblich, 

dass die Gemeinde Emmen im Ortsteil Emmenbrücke bereits über die 

beiden von der B._______ betriebenen Pflegeheime D._______ und 

E._______ mit insgesamt 289 Plätzen verfügt. 

5.5.2 Nach dem Gesagten ergibt sich, dass das geplante Projekt der Be-

schwerdeführerin weder zu dem in der Pflegeheimplanung definierten 

Grundsatz "ambulant vor stationär", noch zur angestrebten dezentralen 

C-1893/2012 

 

Seite 28 

 

Versorgung im Widerspruch steht. Nachdem keine weiteren Anhaltspunk-

te ersichtlich sind, welche zu einer gegenteiligen Schlussfolgerung führen 

würden, ist festzustellen, dass das Projekt Z._______ der kantonalen 

Pflegeheimplanung grundsätzlich entspricht. Zu diesem Ergebnis gelang-

te auch die santésuisse in ihrer Stellungnahme vom 3. August 2011, wo 

sie ausführte, aus ihrer Sicht stimme das Gesuch mit der Pflegeheimpla-

nung überein und es sei formal nichts gegen eine Aufnahme der bean-

tragten Plätze auf die Pflegeheimliste einzuwenden (vgl. vorne Sachver-

halt B.).  

5.6 Die Vorinstanz führte als weitere Begründung der Abweisung jedoch 

auch an, die generelle Eignung der Beschwerdeführerin sei als nicht ge-

geben erachtet worden, wobei sie sich auf Art. 58b Abs. 4 Bst. c KVV, 

wonach die Kantone bei der Beurteilung und Auswahl des auf der Liste zu 

sichernden Angebotes die Bereitschaft und Fähigkeit der Einrichtung zur 

Erfüllung des Leistungsauftrages nach Art. 58e KVV berücksichtigen, 

stützte (Planungskriterien, siehe auch E. 4.6 hiervon).  

5.6.1 Die von der Vorinstanz angeführte mangelnde Eignung der Be-

schwerdeführerin bezieht sich einerseits auf die Erfahrung in der Führung 

einer Einrichtung der Langzeitpflege. Weiter sei die Lage des geplanten 

Heimes zwar zentral, das Grundstück liege jedoch an einer stark befah-

renen Hauptstrasse ohne Grünflächen in unmittelbarer Nähe. Zudem 

werde die vorgesehene Lage der geplanten Demenzabteilung im Attika-

geschoss als suboptimal beurteilt (vgl. vorne Sachverhalt B.c).  

5.6.2 Sowohl die Vorinstanz als auch die Beschwerdeführerin anerken-

nen, dass die detaillierten fachlichen Anforderungen nicht Gegenstand 

der Prüfung eines Gesuches um Aufnahme auf die Pflegeheimliste sind, 

sondern erst im Zusammenhang mit einer Betriebsbewilligung geprüft 

werden (vgl. vorne Sachverhalt D.a und C.a). Nachdem dies nicht strittig 

und es grundsätzlich nachvollziehbar ist, dass die Anforderungen an Leis-

tungserbringer erst im Betriebsbewilligungsverfahren nach § 37 ff. SHG 

vertieft geprüft werden, wodurch eine doppelte Prüfung und allfällig dar-

aus resultierende Divergenzen vermieden werden können, ist festzustel-

len, dass sich die Prüfung im Rahmen der Planungskriterien auf die gene-

relle Fähigkeit der Einrichtung zur Erfüllung des Leistungsauftrags be-

schränkt. Gemäss den Ausführungen der Vorinstanz handelt es sich bei 

C-1893/2012 

 

Seite 29 

 

den von ihr gerügten Aspekten um grundsätzliche Rahmenbedingungen 

des Projekts, welche nicht mittels Auflagen geändert werden könnten und 

daher bereits zu Beginn im Rahmen einer grundsätzlichen Eignung zu 

prüfen seien. Diesbezüglich ist jedoch wiederum darauf hinzuweisen, 

dass vorliegend noch kein definitives Gesuch eingereicht, sondern ledig-

lich ein Grundsatzentscheid beantragt wurde. Gemäss den von der DISG 

publizierten Informationen (vgl. E. 1.5.3 hiervon) werden bei einem Ge-

such um Grundsatzentscheid u.a. die Qualifikation der Leitung der Ein-

richtung und des Pflegedienstes sowie der Nachweis, dass die Infrastruk-

tur der Einrichtung für die Ausführung von Pflege geeignet ist, erst im 

Rahmen des Verfahrens der Betriebsbewilligung geprüft. Dementspre-

chend stellen diese Aspekte vorliegend vorerst noch keine Kriterien dar, 

welche zur Begründung eines negativen Grundsatzentscheid hinreichten 

und eine diesbezügliche Prüfung erübrigt sich vorliegend.  

5.7 Die Vorinstanz begründet den angefochtenen Grundsatzentscheid 

auch mit dem Vorliegen einer negativen Stellungnahme der Planungsre-

gion (vgl. vorne Sachverhalt G.).  

5.7.1 Wie sich aus dem Bericht zu Pflegeheimplanung entnehmen lässt, 

wird die Planungsregion beim Entscheid, ob ein Pflegeheim auf die Pfle-

geheimliste aufgenommen wird, angehört. Dies soll die regionale Zu-

sammenarbeit der Gemeinden und eine regionale Planung fördern. Die 

Planungsregion stellte sich in ihrer Stellungnahme vom 9. September 

2011 auf den Standpunkt, dass die Versorgungssicherheit im stationären 

Bereich aktuell durch das vorhandene Platzangebot gewährleistet sei und 

sich in der näheren Zukunft schon bestehende Trägerschaften sollen wei-

terentwickeln können. Es sei eine Arbeitsgruppe beauftragt worden, eine 

strategische Bedarfsanalyse in der Planungsregion aufzugleisen, um eine 

koordinierte Entwicklung des ambulanten und stationären Angebotes mit 

Kriterien sicher zu stellen. Daraus erwarte sie Hinweise, damit nicht mehr 

nur die Abdeckungsrate der einzelnen Gemeinden als Entscheidungs-

grundlage, sondern die Planungsregion als Ganzes für die Versorgungs-

sicherheit herbeigezogen werden könne. Sie beantrage deshalb ein Mo-

ratorium von einem halben Jahr für private Investoren (vgl. vorne Sach-

verhalt B.c).  

C-1893/2012 

 

Seite 30 

 

5.7.2 Die erwarteten Ergebnisse der Bedarfsanalyse innerhalb der Pla-

nungsregion können dazu dienen, sich im Rahmen zukünftiger Stellung-

nahmen zu neuen Gesuchen von Pflegeheimen fundiert zu äussern, da 

die Planungsregion auf diese Weise besser einschätzen kann, ob die 

Versorgungssicherheit gewährleistet ist oder sogar bereits die Möglichkeit 

eines Überangebots besteht. Es gilt jedoch zu beachten, dass der so er-

mittelte Bettenbedarf nicht an die Stelle der aktuell geltenden Pflege-

heimplanung treten kann. Für die Gesuchsteller muss ersichtlich und 

transparent sein, wie viele Plätze in einer Planungsregion noch bewilligt 

werden können (siehe dazu auch die Stellungnahme des BAG vom 

28. August 2012, act. 17; vorne Sachverhalt D.b). Die Abdeckungsrate 

beträgt auch für die Planungsregion Luzern gemäss Pflegeheimplanung 

253.9 und die maximale Bettenanzahl wurde anhand der Populationszah-

len berechnet. Im Rahmen der Pflegeheimplanung wurde festgestellt, 

dass in der Planungsregion Luzern bis ins Jahr 2020 nicht mehr als 3'298 

bewilligte Plätze bestehen dürfen. Im Zeitpunkt der Prüfung des Gesuchs 

durch die Vorinstanz bestanden 2'654 bewilligte Plätze (vgl. Akten Vorin-

stanz, Mappe "Weitere Beweismittel", act. 2), womit bei Weitem noch kein 

Risiko eines Überangebotes vorlag. Dem Antrag der Planungsregion auf 

ein Moratorium von einem halben Jahr wurde sodann auch nicht entspro-

chen (vgl. vorne Sachverhalt B.c). Nicht nachvollziehbar ist im Übrigen, 

auf welchen Grundlagen die Schlussfolgerung der Planungsregion be-

ruht, das stationäre Angebot entspreche dem aktuellen Bedarf, während 

sie gleichzeitig eben zu diesem Zweck eine Bedarfsanalyse durchführte. 

Ferner ist anzumerken, dass die Verteilung der Plätze bereits jetzt schon 

nicht auf Gemeindeebene, sondern auf der Ebene der Planungsregionen 

erfolgt, da die Erfahrung gezeigt hat, dass Alterspolitik nicht mehr klein-

räumig, also einzig auf Gemeindeebene geplant werden kann (vgl. Sit-

zungsprotokoll der Vorinstanz Nr. 781 vom 6. Juli 2010, S. 2; Akten Vorin-

stanz, Mappe "Weitere Beweismittel", act. 19).  

5.7.3 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der Stellung-

nahme der Planungsregion keine konkreten Anhaltspunkte entnommen 

werden können, welche gegen die abgelehnte Aufnahme des geplanten 

Pflegeheims der Beschwerdeführerin auf die Pflegeheimliste des Kantons 

Luzern sprechen würden.  

C-1893/2012 

 

Seite 31 

 

5.8 Die Beschwerdeführerin rügt insbesondere auch, dass der 

B._______, welche im Eigentum der Einwohnergemeinde Emmen steht, 

per 10. März 2012 zusätzliche 9 Plätze bewilligt worden seien. Indem 

gleichzeitig ihr eigenes Gesuch aufgrund einer zu hohen Abdeckungsrate 

abgewiesen worden sei, liege eine privilegierte Behandlung der staatli-

chen und staatsnahen Pflegeheimbetreiber im Verhältnis zu privaten 

Pflegeheimbetreibern vor.  

5.8.1 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass kein abso-

lutes Gleichbehandlungsgebot besteht, sondern in Art. 39 Abs. 1 Bst. b 

zweiter Halbsatz KVG lediglich die angemessene Berücksichtigung priva-

ter Trägerschaften statuiert wird. Bei der Frage, wer unter mehreren An-

bietenden den Vorzug geniessen soll, steht dem Kanton ein weites Er-

messen zu. Mit Blick auf die obligatorische Krankenversicherung oder 

aus betriebswirtschaftlicher Sicht kann es sinnvoll sein, bei Bedarf Ange-

bote in bestehenden Institutionen zu erweitern. Da private Einrichtungen 

keinen Anspruch haben, in jeder Planungseinheit vertreten zu sein, ist die 

Nichtberücksichtigung des Angebots der Beschwerdeführerin im ange-

fochtenen Beschluss nicht ohne weiteres auf eine protektionistische Hal-

tung der Vorinstanz zurückzuführen und stellt keine Verletzung von 

Art. 39 Abs. 1 Bst. b zweiter Halbsatz KVG dar. 

6. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorgehensweise der Vor-

instanz bei Prüfung des Gesuches der Beschwerdeführerin als wider-

sprüchlich zu erachten ist und das Gebot der Transparenz gegenüber neu 

auftretenden Anbietenden verletzt. Die Rüge der Verletzung von Bundes-

recht, einschliesslich Missbrauch des Ermessens, erweist sich als be-

gründet. Im Hauptbegehren ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (vgl. 

E. 2.2 hiervon), jedoch ist die Beschwerdeführerin im Eventualbegehren 

durchgedrungen. Die Beschwerde ist demnach insofern gutzuheissen, als 

dem Eventualantrag auf Rückweisung der Sache an die Vorinstanz statt-

zugeben ist. Der angefochtene Beschluss ist daher aufzuheben und die 

Angelegenheit gestützt auf Art. 61 Abs. 1 VwVG zur weiteren Abklärung 

des Sachverhalts und zum Erlass eines erneuten Grundsatzentscheides, 

ob das Pflegeheim Z._______ in die Pflegeheimliste aufzunehmen sei, 

unter Einhaltung der Pflegeheimplanung und der von ihr erarbeiteten und 

publizierten Vorgaben bei Gesuchsbeurteilungen, an die Vorinstanz zu-

rückzuweisen. 

C-1893/2012 

 

Seite 32 

 

7.  

7.1 Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige 

Parteientschädigung. 

7.2 Gemäss Art. 63 Abs. 2 erster Halbsatz VwVG sind der unterliegenden 

Vorinstanz keine Verfahrenskosten zu auferlegen. Der einbezahlte Kos-

tenvorschuss ist der obsiegenden Beschwerdeführerin zurückzuerstatten. 

7.3 Die obsiegende Beschwerdeführerin hat gemäss Art. 7 Abs. 1 des 

Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen 

vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) Anspruch auf 

eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten. 

Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfälli-

ge weitere notwendige Auslagen der Partei. In Anbetracht des Umfangs 

der Beschwerdeschrift, der Replik und der Schlussbemerkungen sowie 

der eingereichten Unterlagen erscheint eine Entschädigung von 

Fr. 5000.- inkl. Mehrwertsteuer angemessen. 

7.4 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das 

Bundesgericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversiche-

rung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i VGG in 

Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r 

BGG unzulässig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig.  

 

Für das Urteilsdispositiv wird auf die nächste Seite verwiesen.  

 

  

C-1893/2012 

 

Seite 33 

 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen, soweit 

darauf eingetreten wird. Der angefochtene Beschluss wird aufgehoben, 

und die Angelegenheit wird an die Vorinstanz zurückgewiesen, damit die-

se gemäss Erwägung 6 verfahre. 

2.  

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der am 14. Mai 2012 einbe-

zahlte Kostenvorschuss von Fr. 4'000.- wird der Beschwerdeführerin zu-

rückerstattet. 

3.  

Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von 

Fr. 5'000.- zu bezahlen. 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. Protokoll-Nr. 263; Gerichtsurkunde; Beilage: 

Vorakten Dossier C-1893/2012) 

– Santésuisse (Einschreiben) 

– das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben) 

 

 

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: 

  

Daniel Stufetti Susanna Gärtner 

 

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