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**Case Identifier:** bc82d7e5-85bc-5af5-b618-71a5557eef0b
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-05-02
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.05.2017 AC.2016.0071
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_AC-2016-0071_2017-05-02.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 2 mai 2017

  
	
  Composition

  	
  M. Eric Brandt, président; M. Victor Desarnaulds, assesseur,
  et Mme Renée-Laure Hitz, assesseuse; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

  

 

	
  Recourants

  	
  1.

  	
  A.________, à ********, représentée
  par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,

  
	
   

  	
  2.

  	
  B.________, à ********, représenté
  par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,

  	 

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Municipalité de Concise, représentée
  par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat à Lausanne,

  

   

	 
	
  Autorités concernées

  	
  1.

  	
  Service du développement
  territorial, à Lausanne,

  
	
   

  	
  2.

  	
  Direction générale de
  l'environnement, à Lausanne,  

  	 

							

   

	
  Constructrice

  	
   

  	
  C.________, à ********, représentée par Me
  Marc-Olivier BUFFAT, avocat à Lausanne,

  
	
  Propriétaire

  	
   

  	
  D.________, à Concise,
  représenté par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat à Lausanne.

  

   

 

	
  Objet

  	
  permis de construire           

  
	
   

  	
  Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
  Municipalité de Concise du 3 février 2016 levant leur opposition et accordant
  un permis de construire à la société C.________ (N° CAMAC ********)

  

 

Vu les faits suivants

A.                    
a) D.________ est propriétaire de la parcelle n° 1644, d’une surface
totale de 1'100 m2, située au lieu-dit ******** à l’adresse de la
route cantonale n° 19, sur le territoire de la Commune de Concise.

b) En date du 2 septembre 2014, D.________ a procédé
à une division du bien-fonds pour créer au nord une parcelle distincte de 841 m2,
soit la parcelle n° 1967, qu'il a vendue à la société C.________, à ********,
dont il est l'unique administrateur. La parcelle n° 1644 comprend un bâtiment
d'habitation avec affectation mixte de 327 m2, un garage de 64 m2
et un bâtiment industriel de 241 m2, et la parcelle n° 1967
est actuellement en nature de vigne. 

c) Les parcelles nos 1644 et 1967 forment
une unité spatiale longée au sud‑est par la route cantonale n° 401b reliant
Concise à la Commune de Vaumarcus jusqu’à la frontière cantonale, au sud-ouest
par une route communale désignée ******** et au nord-ouest par une route
communale reliant ******** à la route communale ********. Ces parcelles sont
séparées du village de Concise par un espace agricole d’une certaine étendue
formé par les parcelles nos 1706 et 1799.

d) Le plan des zones de la Commune de Concise,
approuvé par le Conseil d'Etat le 3 septembre 1980, classe la totalité de
l'ancienne parcelle n° 1644, soit les parcelles actuelles nos 1644
et 1967, en zone industrielle. Les terrains voisins situés autour de ce secteur
industriel sont classés en zone agricole et viticole par le plan des zones de
1980 et sont, pour certains, déjà construits (une villa individuelle avec
piscine sur la parcelle n° 210, un hangar agricole sur la parcelle n° 1634 et
un centre d’exploitation agricole sur les parcelles nos 1786 et
1788). 

B.                    
La société C.________, ainsi que D.________, ont fait étudier un projet de
complexe artisanal et de bureaux à construire sur la parcelle n° 1967,
impliquant des travaux sur la limite séparant ce bien-fonds de la parcelle n°
1644.

Le niveau inférieur de ce complexe est desservi
depuis la route ******** par une aire de circulation et de manœuvre des
véhicules lourds et il est constitué de dépôts. Des escaliers situés de chaque
côté du bâtiment projeté donnent accès au premier niveau réservé à des
activités de bureau, et les escaliers, qui se prolongent de chaque côté du
projet, permettent d'accéder au niveau supérieur sur lequel est prévu un
logement et deux aires de bureaux. Ce niveau correspond à celui de la route
communale qui relie ******** à ******** et qui dessert 21 places de
stationnement extérieures. Quatre places de stationnement extérieures sont
aussi prévues le long de la route ********. 

Le projet prévoit aussi la création de quatorze
places extérieures dans le prolongement de l’aire de circulation et de manœuvre
sur la parcelle n° 1644, à aménager sur la toiture des boxes à construire au
niveau de la parcelle n° 1644, empiétant légèrement sur la parcelle n° 1967
comprenant également une citerne à mazout.

C.                    
a) La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du
15 avril au 14 mai 2015. A.________, propriétaire de la parcelle n° 210
sur laquelle une villa avec piscine a été construite, ainsi que E.________ et B.________,
ont formé opposition à ce projet le 12 mai 2015. A l'appui de leur opposition,
ils invoquaient notamment des griefs formels concernant la signature des plans
et la reconnaissance de l'architecte, ainsi que des griefs de fond concernant
l'assainissement du site, la dimension de l'appartement de gardiennage, l'Inventaire
fédéral des sites construits d'importance nationale (ISOS) et les nuisances
liées à l'exploitation du projet. Ils remettaient également en cause la
planification communale dans le secteur, en particulier la zone industrielle,
qu'ils estimaient non conforme au droit de l'aménagement du territoire au
moment de son adoption.

b) La Centrale des autorisations (CAMAC) a adressé à
la Municipalité de Concise (ci-après: la municipalité) en date du 22 mai 2015
la synthèse des préavis et autorisations spéciales des services concernés de
l'Administration cantonale. L'Etablissement cantonal d'assurance contre
l'incendie et les éléments naturels (ECA) a délivré son autorisation spéciale
et la Direction générale de l'environnement, Division Air, climat et risques
technologiques (DGE-ARC) a rappelé les conditions requises en matière de lutte
contre le bruit et de protection de l'air.

c) Au terme de l'enquête, la municipalité a encore sollicité
auprès de la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR)
l'autorisation requise pour l'accès prévu sur la route cantonale hors traversée
de localité. En date du 20 octobre 2015, la DGMR a délivré l'autorisation en
fixant les conditions du raccordement à la route cantonale. Elle demandait
notamment d'élargir le chemin ******** à 4,50 m pour permettre le croisement de
deux véhicules légers à 30 km/h. Elle précisait aussi que le trafic prévisible lié
au projet ne devait pas avoir d'incidence sur le trafic de la route cantonale,
de l’ordre de 1'600 véhicules par jour (TJM). Concernant les nuisances, elle
relevait que le projet se situait dans une zone industrielle qui, de par sa
vocation, pouvait entraîner des mouvements de véhicules nécessaires à
l'exploitation économique d'entreprises. La DGMR concluait en ce sens que
l'exigence d'une autorisation cantonale pour l'aménagement d'un accès sur la
route cantonale était remplie et que les accès prévus par la société
constructrice étaient validés.

Dans l'intervalle, la Commission communale d'urbanisme
(ci-après: la commission) a délivré le 9 juillet 2015 un rapport sur le projet
mis à l’enquête publique, après avoir pris connaissance de l'opposition. Le
rapport de la commission est formulé dans les termes suivants:

 

"Conclusion de la commission

La Commission comprend plusieurs
points soulevés par les opposants, notamment les risques sur le trafic
régional, les nuisances sonores et l'impact sur le paysage. A titre émotionnel,
la commission se pose également la question si le projet est en adéquation avec
les besoins locaux et la typicité du village, tout en étant conscient que la
marge de manœuvre de la municipalité pour imposer le type d'industrie à construire
dans cette zone est faible.

Malgré ce qui précède, la
commission ne voit pas d'arguments solides pour s'opposer à ce projet étant
donné que le projet concerne une zone industrielle et semble respecter le
règlement des constructions en vigueur à ce sujet. Il faut cependant préciser
que les détails techniques, les considérations légales et juridiques dépassent
les compétences des membres de la commission.

Afin de répondre à une partie des
craintes, nous proposons à la municipalité, dans les limites de ses
possibilités, d'imposer une couverture végétale des toits et de faire spécifier
que l'appartement prévu soit exclusivement utilisé pour le gardiennage qui sera
utile pour faire respecter l'ordre et éviter les débordements. Elle demande
également que la municipalité veille à ce que les nuisances sonores soient
réduites au minimum, par les règlements en vigueur à ce sujet ou une adaptation
de ceux-ci."

Le maître de l'ouvrage a produit un diagnostic
amiante le 10 novembre 2015, et le bilan technique fourni avec la demande de permis
de construire a été validé par le bureau F.________, à ********, en date du 11
novembre 2015.

D.                    
Lors de sa séance du 4 janvier 2016, la municipalité a décidé de lever
l'opposition. Cette décision a été notifiée au conseil des opposants le 3
février 2016 sous pli recommandé; elle reprend et répond à chacun des griefs
soulevés par l'opposition, notamment en ce qui concerne le pouvoir de signer
les plans et la signature de la demande de permis de construire,
l'assainissement des parcelles, les dimensions de l'appartement de gardiennage,
les exigences de l'inventaire ISOS, les nuisances que pourraient provoquer la
réalisation du projet et son exploitation ainsi que la validité du plan par
rapport aux nouvelles exigences de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).

E.                    
A.________ et B.________ ont contesté la décision communale par le dépôt
d'un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP) en date du 7 mars 2016. Ils
concluent principalement à l'annulation de la décision de la municipalité du 3
février 2016 et subsidiairement à sa réforme en ce sens que l'appartement de
gardiennage ne soit pas autorisé et que l'assainissement simultané de la
parcelle n° 1644 soit imposé.

La DGE s'est déterminée le 23 mars 2016 et la société
constructrice C.________ a déposé un mémoire-réponse et ses déterminations le
25 avril 2016.

La municipalité a produit le dossier complet de la
cause et a déposé son mémoire-réponse le 4 mai 2016 en concluant au rejet du
recours. Les recourants ont déposé le 26 mai 2016 un mémoire complémentaire.

En date du 26 mai 2016 également, le Service du
développement territorial (SDT) a produit les documents attestant que le plan
des zones de la Commune de Concise avait été établi en respectant les exigences
de la LAT de 1980 et bénéficiait de ce fait de la stabilité des plans garantie
par le droit fédéral. Dans sa décision d’approbation, le Conseil d'Etat avait
confirmé, en date du 3 septembre 1980, que le plan des zones était au surplus conforme
à l'Arrêté fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière
d'aménagement du territoire (AFU), qui avait réduit les zones à bâtir. 

La société constructrice a encore déposé une
écriture complémentaire le 3 juin 2016.

F.                    
Le tribunal a tenu une audience le 9 juin 2016 à Concise, au cours de
laquelle il a procédé à une inspection locale. Le compte-rendu résumé de l’audience
comporte les précisions suivantes:

"La conciliation est tentée,
sans succès. Le conseil des propriétaires se réfère à ce sujet aux pièces 112
et 113 de son bordereau. Il insiste sur le fait que l’habitation des recourants
sur la parcelle 210 aurait été construite durant la même période que le
bâtiment industriel sur la parcelle 1644.

A la demande du président, les
représentants de la Municipalité précisent que le plan des zones est en cours
de réexamen. Une réponse provisoire du deuxième examen préalable a été adressée
à la Municipalité par le SDT. Le nouveau projet de plan maintient la zone
industrielle avec l’accord de l’autorité cantonale.

Le nouveau plan général
d’affectation, son règlement et les remarques provisoires du SDT concernant
l’examen préalable ont un caractère confidentiel. Il est proposé que la
Municipalité transmette ces documents au tribunal qui communiquera aux parties
le résumé des éléments essentiels et déterminants pour l’issue du recours (art.
36 al. 3 LPA-VD). Les conseils des parties ne s’opposent pas à ce mode de
procédé. Le conseil de la Municipalité précise encore que le rapport d’examen
préalable provisoire reçu par la Municipalité doit encore être validé par la
hiérarchie du SDT. Il ne pourra donc être communiqué au tribunal sans l’accord
du SDT.

Pour le calcul de capacité de la
zone à bâtir, les représentants de la Municipalité précisent que le village de
Concise a un statut de centre local notamment en raison de la présence d’une
gare CFF. 

Le statut de centre local implique
de favoriser la création d’emplois par des mesures d’aménagement du territoire.
Il est relevé qu’il s’agit de la seule zone industrielle de la commune et de la
seule possibilité de créer de nouveaux emplois.

La question de l’assainissement
des sites pollués est abordée. La représentante de la DGE-DIREV précise que la
parcelle 1644 est inscrite au cadastre des sites pollués avec un statut ne
nécessitant pas de surveillance. En cas de travaux d’excavation, des mesures
devront être prises pour assurer le contrôle des matériaux excavés. 

Le propriétaire précise qu’aucun
travail d’excavation n’est prévu sur la parcelle 1644 et que l’activité
industrielle sur le bien fonds est limitée au périmètre de l’actuelle parcelle
1644. Aucune activité n’aurait été exercée sur la partie supérieure de
l’ancienne parcelle 1644, soit actuellement la parcelle 1967. Le conseil des
recourants soutient que différents matériaux auraient été entreposés sur la
partie supérieure de la parcelle 1644. Il relève aussi les problèmes posés par
la démolition du garage existant avec les précautions à prendre concernant la
présence d’amiante. G.________ précise encore que le site ne nécessite ni
assainissement, ni surveillance. C’est seulement dans le cas d’excavations
qu’une procédure de contrôle est prévue par la DGE pour effectuer le tri des
matériaux d’excavation afin qu’ils puissent être déposés dans les sites
réservés à cet effet en cas de présence d’une pollution. L’architecte de la
société constructrice rappelle que la synthèse CAMAC fixe les conditions
nécessaires à cet effet.

En ce qui concerne les nuisances,
le conseil des recourants précise que le secteur est actuellement très calme et
que la modification des accès, la circulation de camions et les places de
stationnement situées à l’amont du projet, à proximité de la villa construite
sur la parcelle 210, entrainerait une augmentation des nuisances. Il estime que
les valeurs de planification seraient dépassées. En ce qui concerne le degré de
sensibilité, le recourant relève que l’enquête publique ne comporte pas
d’indication à ce sujet et le conseil des propriétaires précise que la parcelle
210 n’est pas située en zone de villa mais en zone agricole et viticole.

S’agissant de l’intégration dans
le site, il est constaté que le conseil des recourants a produit tous les
documents de l’inventaire ISOS concernant la Commune de Concise. Le conseil de
la Municipalité précise que la parcelle se situe en bordure de la route
cantonale en dehors de l’aire de protection du village; il s’agit de l’endroit
le moins dommageable sur le territoire communal. Le conseil des recourants
demande que la Commission cantonale consultative d’urbanisme et d’architecture
soit saisie pour se prononcer sur le projet. Il relève aussi que la commission
communale d’urbanisme prévue par le RPE n’aurait pas été désignée par la
Municipalité mais par le Conseil communal. Il produit en outre les photomontages
établis par le bureau d’architecture H.________ d’******** sur la base des
gabarits posés sur le site. Le conseil des propriétaires demande le
retranchement de ces pièces qui ne sont pas signées, qui ne font pas mention de
l’échelle et qui ne précisent par la hauteur des constructions. Le tribunal se
déterminera ultérieurement sur ce point.

L’audience est suspendue à 10h40
et elle est reprise sur place à 10h50 pour procéder à l’inspection locale. Le
conseil des propriétaires mentionne la présence d’un quartier de villas en
contrebas. Le tribunal constate que la villa des recourants se trouve au sommet
d’une colline et qu’elle impacte sensiblement le site. Le projet contesté,
signalé par les gabarits mis en place, se situe en contrebas de la villa des
recourants. Le tribunal constate par ailleurs que la construction industrielle
existante sur la parcelle 1644, ainsi que la villa du recourant et les hangars
agricoles situé plus à l’est (parcelles 1786 et 1788) impactent fortement le
paysage. Les photomontages produits par les recourants sont pris selon des
angles de vue qui ne permettent pas, sur toutes les photos, de voir
l’environnement construit existant et son impact sur le paysage. Il est
constaté que les gabarits sur la parcelle 1967 se trouvent dans le prolongement
des constructions industrielles existantes. 

Le tribunal se déplace à l’arrière
de la parcelle 1644. Il est constaté que l’essentiel de la nouvelle parcelle
1967 est plantée en vigne. La représentante de la DGE-DIRNA précise qu’il est
possible que des dépôts aient pu empiéter sur la limite de la parcelle 1967,
depuis l’arrière de l’actuelle parcelle 1644. Des contrôles devront être
effectués au moment des travaux d’excavation, ce que la décision de la CAMAC
prévoit déjà. Le tribunal se déplace sur la parcelle du recourant. Il est
constaté que depuis la terrasse inférieure du bâtiment, la vue la construction
projetée est masquée par une arborisation relativement abondante. Au niveau
supérieur, la terrasse du logement principal est orientée au sud-ouest de sorte
que les gabarits sur la parcelle 1967 ne sont pas visibles. 

Il se pose la question de savoir
si les recourants ont obtenu toutes les autorisations nécessaires pour réaliser
les travaux d’agrandissement de la villa sur la parcelle 210. Le conseil des
recourants précise que l’ensemble des travaux réalisés sont au bénéfice des
autorisations du Service du développement territorial.

A la suite de l’inspection locale,
la section du tribunal et les parties retournent dans la salle du conseil
communal. Il est proposé que l’assesseur spécialisé Victor Desarnaulds,
ingénieur acousticien, établisse un rapport préliminaire sur la question de
l’évaluation des nuisances liées à la réalisation du projet contesté. Les
parties donnent et confirment leur accord à cette manière de procéder.

Le conseil des propriétaires
demande qu’il ne soit pas organisé un nouvel échange d’écritures après
l’inspection locale. Le conseil des recourants, en se référant à l’avis du
tribunal du 30 mai 2016, souhaite pouvoir se déterminer sur les nouvelles
pièces produites par le SDT. Le tribunal confirme aux parties qu’un unique
délai sera accordé à toutes les parties pour le dépôt d’une écriture finale. A
la demande du conseil de la Municipalité, il est précisé que les gabarits
peuvent être retirés."

La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur le compte-rendu résumé de l'audience. 

En date du 15 juillet 2016, la municipalité a
transmis au tribunal le rapport complémentaire d’examen préalable établi le 6
juin 2016 par le SDT. Il ressort de l’extrait du rapport d’examen préalable
transmis aux parties que la Section monuments et sites du Service immeubles,
patrimoine et logistique (SIPAL-MS) et la Division Biodiversité de la DGE (DGE-BIODIV)
demandaient le retour de la parcelle n° 1967 en zone agricole, prévu par
l’ancienne version du projet de plan des zones soumise au premier examen
préalable, mais que le SDT réservait sa position après que le tribunal aurait
statué sur le recours concernant le projet mis à l’enquête sur ce terrain.

Le rapport acoustique du 30 juin 2016 de Victor
Desarnaulds a également été transmis aux parties. Ce rapport propose un degré
de sensibilité IV pour la zone industrielle et un degré de sensibilité III pour
la parcelle n° 210 située en zone agricole. Il comporte une estimation de
l’augmentation du bruit routier dû à l’exploitation du centre projeté et
constate que les valeurs limites applicables selon les dispositions du droit
fédéral de la protection de l’environnement pour le bruit routier et pour l’exploitation
du parking sont largement respectées (marge de 10 à 20 dB(A)). 

La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur ces documents, puis de déposer un mémoire final. La société
constructrice et le propriétaire ont demandé formellement le 21 septembre 2016
le retranchement du dossier des photomontages produits par les recourants lors
de l’audience du 9 juin 2016.

Considérant en droit

1.                     
a) Dans un premier grief, les recourants relèvent que le projet de
construction s'étend à la fois sur la parcelle n° 1644 et sur la nouvelle
parcelle n° 1967 créée en amont, alors que la demande de permis de
construire ne mentionnerait que la parcelle n° 1967. Ils font valoir que
plusieurs travaux sont prévus sur la parcelle n° 1644, notamment la démolition
d'un garage et la création d'une route d'accès ainsi que d'un local technique
avec des places de dépôt et des places de stationnement en toiture. Ils
soutiennent que le formulaire de demande de permis de construire serait lacunaire,
parce qu'il ne mentionnerait pas la parcelle visée par la demande (chiffre 4 du
formulaire), qu'il n’indiquerait pas une éventuelle demande de dérogation (chiffre
11 du formulaire) et que les données figurant aux chiffres 60 à 66 relatives
aux surfaces, volumes et coûts seraient elles aussi incomplètes. Les recourants
relèvent qu'il s'agirait pourtant d'un seul et même projet, notamment en raison
du fait que le système de chauffage indiqué dans la demande de permis de
construire avec une citerne de 250’000 litres de mazout serait prévu sur la
parcelle n° 1644. 

b) L'art. 108 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) est formulé
dans les termes suivants:

"Art. 108 Forme de la
demande de permis

1 La demande de permis est
adressée à la municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les
travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le
propriétaire du fonds. Elle indique les dérogations requises et les
dispositions réglementaires sur lesquelles elles sont fondées.

2 Le règlement cantonal et les
règlements communaux déterminent, pour les divers modes de construction et
catégories de travaux, les plans et les pièces à produire avec la demande,
ainsi que le nombre d'exemplaires requis. La demande n'est tenue pour
régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies.

3 La municipalité, le cas échéant
le département, peut exiger le profilement ou des montages photographiques de
la construction projetée, aux frais de la personne sollicitant le permis."

L'art. 69 du règlement d'application du 19 septembre
1986 de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) précise les pièces et indications à
fournir avec la demande de permis de construire. Cette disposition prévoit que
la demande doit être accompagnée d'un dossier de plans comprenant un plan de
situation établi par un géomètre, les plans à l'échelle du 1:100 ou du 1:50 des
sous-sols, rez-de-chaussée, étages et combles avec destination de tous les
locaux et indication des mesures de prévention contre les incendies, les coupes
nécessaires à la compréhension du projet comprenant les profils du terrain
naturel et aménagé, les dessins de toutes les façades, les plans des
canalisations d'eau et des coûts, le questionnaire général complètement rempli
avec les questionnaires particuliers auxquels renvoie au besoin le
questionnaire général, ainsi que les différents documents requis par les
législations spéciales, notamment en ce qui concerne les économies d'énergie,
l'étude de l'impact sur l'environnement, la lutte contre le bruit et la
législation sur les forêts.

c) En l'espèce, le dossier de plans annexé à la
demande de permis de construire comporte un plan de situation indiquant que le
projet concerne les deux parcelles nos 1644 et 1967. Ce plan de
situation comprend toutes les indications requises par l'art. 69 al. 1 ch. 1
RLATC et il est signé par D.________ en sa qualité de propriétaire de la
parcelle n° 1644 et d'administrateur avec signature individuelle de la société C.________,
elle-même propriétaire de la parcelle n° 1967. Ce plan mentionne également le
garage à démolir, l'emplacement du local technique réservé au chauffage et
celui de la citerne à mazout, les places de stationnement sur la toiture des
constructions prévues sur la parcelle n° 1644 ainsi que les servitudes et
mentions inscrites au Registre foncier. Le dossier comporte en outre les plans,
coupes et façades de la construction projetée, y compris les plans des garages
et dépôts prévus sur la parcelle n° 1644 empiétant légèrement sur la parcelle
n° 1967 et comprenant notamment la citerne à mazout de 250'000 litres. 

Il est vrai que le questionnaire général de la
demande de permis de construire ne mentionne que la parcelle n° 1967, ne fait
pas état d'une demande de dérogation et ne contient pas non plus l'indication
des surfaces et volumes des constructions existantes et à démolir sur la
parcelle n° 1644. Ces informalités ne conduisent toutefois pas à l'annulation
du permis de construire, dès lors que l'ensemble du dossier de plans mis à
l'enquête publique permet clairement de comprendre la nature et l'importance
des travaux prévus sur la parcelle n° 1644 ainsi que l'empiétement des
constructions de dépôts et du local technique sur la limite séparant la
parcelle n° 1644 de la parcelle n° 1967. A cet égard, l'art. 41 al. 2 du règlement
communal de Concise sur le plan d'extension et la police des constructions
approuvé le 3 septembre 1980 par le Conseil d'Etat (RPE) permet dans la zone
industrielle la construction de l'ordre contigu entre bâtiments industriels sis
sur des fonds différents après entente entre les intéressés. Ainsi,
l'empiétement des constructions sur la parcelle n° 1644 peut être assimilé à
une forme d'ordre contigu avec la partie des constructions édifiées sur la
parcelle n° 1967 conforme à l'art. 41 al. 2 RPE, sans que cette situation
nécessite une dérogation. Toutefois, dès lors que le local citerne et une
partie des places de parc nécessaires sont édifiés sur un terrain différent, la
municipalité doit exiger la constitution de servitudes confirmant que tant le
local technique que les places de stationnement prévues en toiture des dépôts
construits sur la parcelle n° 1644 sont destinés à l'usage du centre autorisé
sur la parcelle n° 1967. La décision attaquée doit ainsi être réformée dans ce
sens.

2.                     
Les recourants soulignent que la parcelle n° 1644 est inscrite au cadastre
vaudois des sites pollués au titre d'aire d'exploitation et font valoir que la
parcelle n° 1967, qui a été créée par division de la parcelle n° 1644, devrait
aussi être considérée comme un site pollué. La prise de position de l'autorité
cantonale devrait donc être complétée à cet égard. Les recourants relèvent
aussi que la transformation ou l'agrandissement d'une installation sujette à
assainissement est subordonné à l'exécution immédiate de celui-ci. 

a) Le principe de l’obligation d’assainir les
décharges est prévu par l’art. 32c de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l’environnement (LPE; RS 814.01). Cette disposition a été
introduite le 20 juin 1997 et est entrée en vigueur le 1er novembre
1997. Elle charge les cantons d’établir un cadastre accessible au public des
décharges contrôlées et des autres sites pollués et délègue au Conseil fédéral
la compétence d’arrêter les prescriptions sur la nécessité de l’assainissement
ainsi que sur les objectifs et sur l’urgence. L’ordonnance fédérale du 26 août
1998 sur l’assainissement des sites pollués (ci-après: OSites ou ordonnance sur
les sites contaminés; RS 814.680) a pour but de garantir que les sites pollués
soient assainis s’ils causent des atteintes nuisibles à l’environnement ou s’il
existe un danger concret que de telles atteintes apparaissent (art. 1 al. 1
OSites). Selon l’art. 2 OSites, un site pollué est un emplacement d’étendue
limitée, pollué par des déchets. L'alinéa 1er de cette disposition
distingue trois types de sites pollués: les sites de stockage définitif (let.
a), les aires d’exploitation (let. b) et les lieux d’accident (let. c). Une
décharge est un site de stockage définitif au sens de l’art. 2 al. 1 let. a
OSites. Les sites pollués qui engendrent des atteintes nuisibles ou
incommodantes ou sont susceptibles de créer de telles atteintes nécessitent un
assainissement (art. 2 al. 2 OSites). Ces sites sont dits contaminés (art. 2
al. 3 OSites).

L’ordonnance sur les sites contaminés prévoit une
procédure par étapes pour l’établissement du cadastre des sites pollués et
l’assainissement des sites contaminés. Dans un premier temps, l’autorité
recense les sites pollués et établit un cadastre comprenant toutes les données
utiles pour la suite de la procédure (art. 5 OSites). Sur la base des priorités
qui en résultent, elle demande une investigation préalable comprenant
généralement une investigation historique et technique permettant d’apprécier les
besoins de surveillance et d’assainissement (art. 7 OSites). L’art. 9 al. 2
OSites précise les situations qui imposent l’assainissement ou la surveillance
d’un site pollué lorsque la protection des eaux souterraines est en cause. Il
s'agit notamment des cas suivants:

“a.   si,
dans les captages d’eaux souterraines destinés à l’usage public, on constate la
présence de substances provenant du site et susceptible de polluer les eaux;

b.    si,
dans les eaux souterraines situées dans le secteur A de protection des eaux, la
concentration des substances s’écoulant du site dépasse, en aval à proximité du
site, la moitié de la valeur de concentration mentionnée dans l’annexe 1; […]”

Si l’assainissement est nécessaire, l’autorité doit
demander qu’une investigation de détail soit effectuée dans un délai approprié
et que le site soit surveillé jusqu’à la fin de l’assainissement (art. 13 al. 2
OSites). Selon l’art. 14 OSites, l’investigation de détail a pour but
d’apprécier les buts et l’urgence de l’assainissement. Elle porte sur les
éléments suivants:

“[…]

 a.   type,
emplacement, quantité et concentration des substances dangereuses pour
l'environnement présentes sur le site pollué;

b.    type,
des atteintes à l’environnement effectives et possibles, charge et évolution de
ces atteintes dans le temps;

c.    emplacement
et importance des domaines environnementaux menacés.”               

b) Il ressort de la formulation même de l’art. 7
OSites que l’investigation préalable ne s’impose pas à tous les sites pollués
recensés dans le cadastre: "Sur la base de la liste de priorités,
l’autorité demande qu’une investigation préalable des sites nécessitant une
investigation soit effectuée dans un délai approprié"; cette
formulation s’explique par les dispositions régissant l’établissement du
cadastre des sites pollués. L’art. 5 al. 3 OSites apporte en effet la précision
suivante:

"Sur la base
des indications figurant dans le cadastre, en particulier de celles qui
concernent les types de déchets déposés sur le site et leur quantité,
l’autorité classe les sites pollués en deux catégories:

a.    les
sites pour lesquels on ne s’attend à aucune atteinte nuisible ou incommodante,
et 

b.    les
sites pour lesquels il faut procéder à une investigation afin de déterminer
s’ils nécessitent une surveillance ou un assainissement."

c) L’inscription d’une parcelle au cadastre des
sites pollués ne signifie pas automatiquement qu’une investigation préalable
soit nécessaire. En outre, contrairement à ce que prétendent les recourants, la
décision de la DGE qui ne demande pas d’investigation préalable est motivée. En
effet, l’autorité cantonale a expliqué que les caractéristiques du site
(géologie, hydrogéologie, importance des biens à protéger) sont telles qu’il ne
menace potentiellement aucun domaine de l’environnement, de sorte que
l’investigation préalable n’est pas requise. 

L’autorité cantonale fixe toutefois des conditions à
l’octroi de son autorisation: d’une part, la constructrice doit veiller lors
des travaux d’excavation au respect des filières de traitement et d’élimination
des déchets générés, qui doivent être triés sur place; d’autre part, si des
matériaux pollués sont découverts pendant les travaux, le service doit en être
averti, étant précisé que les frais d’évacuation et d’analyse sont à la charge
du maître de l’ouvrage en cas de dépôt de déchets dans des sites non
appropriés. 

Ces mesures paraissent propres à écarter tout danger
sans qu’il soit nécessaire d’établir un relevé géologique du site et les
recourants n’indiquent pas en quoi de telles mesures seraient insuffisantes.
L’organisation des travaux de terrassement devra d’ailleurs respecter la
Directive cantonale sur le contrôle de la qualité des matériaux de comblement
(DMP 862 de juillet 2007), qui fixe les procédures de tri et de contrôle des
matériaux sur le chantier.

3.                     
a) Les recourants relèvent que les documents mis à l'enquête publique
n'indiquent pas le degré de sensibilité au bruit. Ils soulignent que la
parcelle n° 1644 se situe en bordure d'une route cantonale et que le cadastre
du bruit routier démontrerait qu'elle serait soumise à un bruit de l'ordre de
60 à 65 dB(A). Ils relèvent que l'estimation du cadastre du bruit date de 2010
et que l'augmentation importante des mouvements de véhicules tout autour de la
parcelle, en particulier des mouvements liés aux places de stationnement
prévues, entraînerait une obligation d'assainissement. 

Dans un grief consacré aux nuisances, les recourants
se plaignent des nuisances que pourrait provoquer le projet contesté, en
rappelant qu'il prévoit onze bureaux sur les 1er et 2ème étages,
cinq "immenses" dépôts au rez-de-chaussée et quatre dépôts au 2ème
étage, ainsi que 45 places de stationnement. Cela engendrerait selon eux de
nombreux mouvements de voitures sur les routes communales desservant la
parcelle n° 1967, qui ne sont actuellement utilisées que pour des transports
agricoles. Les recourants soulignent le fait que la plus grande partie des
places de parc situées à l'arrière du projet contesté sont à proximité directe
des fenêtres de leur habitation. Ils relèvent aussi que les dépôts
engendreraient l'arrivée de camions, dont les allées et venues pourraient
causer d'importantes nuisances sonores de nature à dépasser les valeurs de
planification. Ils estiment que cette situation imposerait à la constructrice
de mettre en œuvre une expertise pour démontrer le respect des valeurs de
planification. Les recourants reprochent également le fait qu'aucun degré de
sensibilité au bruit n'a été attribué à la zone et qu'il n'existe aucun
document ni aucune indication dans le dossier de la demande de permis de
construire mis à l'enquête publique. 

b) La LPE a pour but de protéger les hommes -
notamment - des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1 LPE), en
particulier des pollutions atmosphériques et du bruit (art. 7 al. 1 LPE), que
l'on désigne par "émissions" au sortir des installations et "immissions"
au lieu de leur effet (art. 7 al. 2 LPE). L’un des principes fondamentaux de la
LPE est celui du concept de limitation des émissions par niveaux ou en deux
étapes. L'art. 11 al. 1 LPE, qui concrétise ce principe, dispose que les
pollutions atmosphériques et les bruits doivent être limités par des mesures
prises à la source, étant précisé que l'on s'efforcera de réduire à titre
préventif et assez tôt les atteintes qui pourraient devenir nuisibles (art. 1
al. 2 LPE). Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre
préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la
technique et les conditions d'exploitation, pour autant que ce soit économiquement
supportable (première étape de limitation des émissions: art. 11 al. 2 LPE).
Mais s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la
charge actuelle de l'environnement, restent nuisibles ou incommodantes malgré
les mesures de limitation prises à la source conformément à l'art. 11 al. 2
LPE, les émissions seront limitées plus sévèrement. Ainsi, la LPE prévoit, pour
la limitation des émissions, un concept d'action à deux niveaux (sur le concept
de limitation des émissions en deux étapes, voir l’ATF 128 II 378
consid. 6.2 p. 384; voir aussi les ATF 119 Ib 480 consid. 5a, 118 Ib 26 consid.
5d, ainsi que les arrêts 1C_92/2008 du 16 décembre 2008 consid. 3.1, 1A_45/2006
du 10 janvier 2006 consid. 3.4, 1A_191/2006 du 3 avril 2007 consid. 3,
1A_15/2005 du 11 novembre 2005 consid. 5).

Les mesures que les autorités compétentes sont
appelées à prendre en vue de limiter les émissions dans la première étape de
limitation, conformément à l'art. 11 al. 2 LPE, sont énumérées - de façon
exhaustive pour celles qui sont fondées directement sur la LPE (ATF 120 Ib 436
consid. 2a/aa; 119 Ib 480 consid. 5a) - à l'art. 12 LPE. L'alinéa 1 de cette
disposition prévoit notamment l'application des valeurs limites d'émissions
(let. a), des prescriptions en matière de construction ou d'équipement (let.
b) ou des prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation (let. c). Par ailleurs,
l'art. 12 al. 2 LPE renvoie aux ordonnances du Conseil fédéral ou, pour les cas
que celles-ci n'ont pas visés, aux décisions fondées directement sur cette loi
fédérale. Les prescriptions des art. 11 et suivants LPE sur la limitation des
émissions doivent être appliquées à l'occasion de la planification et de la
construction de nouvelles installations, par quoi on entend notamment les
bâtiments, les voies de communications, ainsi que d'autres ouvrages fixes (art.
7 al. 7 LPE), sans égard au fait qu'elles soient de nature publique ou privée.
Ces règles s'appliquent aussi aux installations existantes qui doivent en
principe être assainies lorsqu'elles dépassent les valeurs limites d’immission
(art. 16 al. 1 LPE). 

En vertu de l'art. 13 al. 1 LPE, le Conseil fédéral
est compétent pour édicter, par voie d'ordonnance, des valeurs limites
d'immission applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou
incommodantes, c'est-à-dire des valeurs qui permettent de déterminer les cas
pour lesquels une limitation plus sévère des émissions est nécessaire dans le
cadre de la deuxième étape de limitation des émissions selon l'art. 11 al. 3
LPE. Les valeurs limites d’immission concrétisent la définition légale de la
notion d’atteintes nuisibles ou incommodantes pour l’ensemble des nuisances
traitées par le droit fédéral de la protection de l’environnement (Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit
dans la Loi sur la protection de l’environnement, Thèse Lausanne, p. 141).
L’art. 15 LPE précise que les valeurs limites d’immission s’appliquant aux
bruits et aux vibrations sont fixées de manière à ce que, selon l’état de la
science et de l’expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent
pas de manière sensible la population dans son bien-être. Toutefois, aux fins
d’assurer la protection contre le bruit causé par de nouvelles installations
fixes, le Conseil fédéral est également chargé d’établir des valeurs limites de
planification inférieures aux valeurs limites d’immission (art. 23 LPE). Ainsi,
de nouvelles installations fixes ne peuvent être construites que si les
immissions causées par le bruit de ces seules installations ne dépassent pas
les valeurs de planification dans le voisinage (art. 25 al. 1 LPE). Des
allègements peuvent être accordés si l’observation des valeurs de planification
constitue une charge disproportionnée pour une installation présentant un
intérêt public prépondérant, relevant notamment de l’aménagement du territoire.
Les valeurs limites d’immission ne doivent néanmoins pas être dépassées (art.
25 al. 2 LPE).

c) Les valeurs limites d'exposition au bruit sont
déterminées notamment en fonction du degré de sensibilité à appliquer à la
zone. L'art. 43 al. 1 OPB énumère de façon claire et exhaustive les degrés de
sensibilité à appliquer dans les diverses zones d'affectation. L'autorité
compétente, dans une procédure cantonale d'attribution ou de détermination des
degrés de sensibilité, doit examiner si la zone concernée, telle qu'elle est
définie dans les instruments d'aménagement du territoire, est une zone qui
requiert une protection accrue contre le bruit, notamment dans les zones de
détente où le degré de sensibilité I doit être appliqué (art. 43 al. 1 let. a
OPB), ou une zone où aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans
les zones d'habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et
installations publiques où le degré de sensibilité II est applicable (art. 43
al. 1 let. b OPB), ou encore une zone où sont admises des entreprises
moyennement gênantes, notamment dans les zones d'habitation et artisanales
(zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles où le degré de sensibilité
III doit être appliqué (art. 43 al. 1 let. c OPB), ou enfin, une zone où sont
admises des entreprises fortement gênantes, notamment dans les zones
industrielles où le degré de sensibilité IV est applicable (art. 43 al. 1 let.
d OPB). Le pouvoir d'appréciation de l'autorité est assez limité à ce propos,
vu les définitions de l'art. 43 al. 1 OPB (ATF 120 Ib 287 consid. 2c/bb p.
295). L'art. 43 al. 2 OPB réserve cependant une hypothèse particulière: celle
des parties de zones d'affectation du degré de sensibilité I ou II déjà
exposées au bruit, qui peuvent être "déclassées d'un degré".
Mais cette possibilité ne doit pas être utilisée à la légère (ATF 121 II 235
consid. 5b p. 239).

L’art. 44 OPB prévoit que les cantons veillent à ce
que les degrés de sensibilité soient attribués aux zones d'affectation dans les
règlements de construction ou les plans d'affectation communaux (al. 1). C’est
ainsi que les degrés de sensibilité seront attribués lors de la délimitation ou
de la modification des zones d'affectation ou lors de la modification des
règlements de construction (al. 2). Toutefois, avant l'attribution, les degrés
de sensibilité seront déterminés cas par cas par les cantons au sens de l'art.
43 OPB (al. 3). Selon la jurisprudence, la détermination "cas par
cas" d'un degré de sensibilité ne peut intervenir que dans le cadre
d'une procédure ouverte pour l'examen d'un projet concret (de construction, de
transformation, d'assainissement, etc.). 

Une telle détermination n'a aucun effet juridique
hors de cette procédure; il ne s'agit donc pas d'une mesure analogue à
l'attribution proprement dite, selon l'art. 44 al. 1 et 2 OPB, dont le caractère
provisoire serait la seule particularité (ATF 119 Ib 179 consid. 2c). Par
ailleurs, selon le Tribunal fédéral, lorsque les immissions provenant d'une
nouvelle installation fixe ou d'une installation existante à assainir sont
perceptibles dans un large périmètre, la simple détermination des degrés de
sensibilité selon l'art. 44 al. 3 OPB n'est pas la solution adéquate; il se
justifie en principe dans ces conditions d'attribuer les degrés de sensibilité
par une modification du plan d'affectation régissant le territoire concerné -
par exemple en ajoutant une disposition à cet effet dans le règlement du plan
d'affectation ou en adoptant un plan d'affectation spécial - conformément à
l'art. 44 al. 1 et 2 OPB (ATF 119 Ib 179 consid. 2d, 118 Ib 66 consid. 2b,
117 Ib 20 consid. 6).

d) En l’espèce, la Commune de Concise n’a pas encore
attribué les degrés de sensibilité dans son plan général d’affectation, de
sorte que seule la procédure d’attribution du degré de sensibilité cas par cas
au sens de l’art. 44 al. 3 OPB peut entrer en ligne de compte. Selon la
jurisprudence fédérale, la fixation du degré de sensibilité cas par cas ne
devrait pas porter préjudice à l’attribution du degré de sensibilité dans la
procédure d’adoption du plan d’affectation. C’est la raison pour laquelle la
jurisprudence précise qu’il convient, dans la mesure du possible, d’éviter la
fixation du degré de sensibilité cas par cas et de procéder à une attribution
définitive dans les règlements de construction ou les plans d’affectation pour
les installations fixes dont les immissions sonores exercent des effets sur une
grande partie du territoire. Ainsi, la fixation du degré de sensibilité de cas
en cas ne peut être opérée que lors de l’appréciation d’un projet concret et
n’est applicable qu’à ce projet. Tant que les degrés de sensibilité ne sont pas
fixés dans le plan d’affectation, il faudra à nouveau faire appel à la
procédure de fixation cas par cas dans l’éventualité d’un nouveau projet. La
procédure d’attribution du degré de sensibilité cas par cas sert uniquement de
base de décision dans la procédure de demande de permis de construire (ATF 119
Ib 179 consid. 2c p. 187). 

Lorsque la fixation des degrés de sensibilité est
effectuée cas par cas, il faut veiller à ce que le droit d’être entendu des
personnes et organisations qui ont qualité de partie soit respecté avant la
décision. Dans la pratique, cela implique, lors de la mise à l’enquête publique
du projet de construction l’indication de la fixation du degré de sensibilité
envisagée. De cette manière, les personnes touchées par le bruit de
l’installation sont renseignées sur le projet et les facteurs de détermination
des niveaux d’évaluation du bruit (ATF 119 Ibb 179 consid. 2d p. 189). L’art.
12 du règlement d'application du 8 novembre 1989 de la LPE (RVLPE; RSV
814.01.1) prévoit que les degrés de sensibilité au bruit des zones
d'affectation sont, sur préavis du Service de lutte contre les nuisances
(actuellement DGE-ARC), attribués par l'autorité compétente pour adopter le
plan ou fixés de cas en cas par l'autorité compétente pour autoriser le projet
(al. 1 ). En outre, dans le cadre de la procédure de permis de construire au
sens des art. 103 et suivants LATC, la détermination cas par cas des
degrés de sensibilité au bruit incombe à la municipalité, même s'il y a lieu à
autorisation spéciale (al. 2).

e) En l'occurrence, la proposition de degré de
sensibilité n'a pas été mise à l'enquête publique pour les parcelles nos
1644 et 1967, ni d'ailleurs pour la parcelle n° 210 des recourants. Dans leur
opposition du 12 mai 2015, ces derniers se sont d'ailleurs plaints de l'absence
de degré de sensibilité attribué aux zones. Toutefois, dans sa décision levant
l'opposition du 3 février 2016, la municipalité s'est déterminée sur le grief
concernant les nuisances liées à la réalisation du projet mais n'a pas pris
position sur les degrés de sensibilité applicables au projet contesté. Dans sa
réponse au recours du 23 mars 2016, la Division de support stratégique de
la DGE (DGE-STRAT) a précisé qu'un degré de sensibilité III pourrait être
attribué à la parcelle n° 1967. En revanche, elle n'a pas donné d'indication
concernant le degré de sensibilité applicable sur la parcelle n° 210 des
recourants. Il apparaît ainsi que la procédure de fixation du degré de sensibilité
cas par cas n'a pas respecté les exigences imposées par la jurisprudence,
notamment en ce qui concerne l'exercice du droit d'être entendu et la décision
à prendre par la municipalité sur l'attribution du degré de sensibilité selon l'art.
12 al. 2 RVLPE. 

Toutefois, à la suite de l'audience, l’assesseur spécialisé
du tribunal a transmis aux parties une analyse préalable sur l'évaluation des
nuisances liées au projet contesté en proposant le degré de sensibilité III à
l'habitation construite sur la parcelle n° 210 et le degré de sensibilité
IV au projet prévu sur les parcelles nos 1644 et 1967. Les
recourants ont eu la possibilité de se déterminer sur cette proposition
d'attribution des degrés de sensibilité et n’ont formulé aucun commentaire. La
municipalité a également pris position concernant la proposition d'attribution
des degrés de sensibilité sur les parcelles en cause sans la contester. Il se
pose donc la question de savoir si le tribunal peut réparer en procédure de
recours la violation du droit d'être entendu concernant la fixation du degré de
sensibilité pendant la procédure de demande de permis de construire.

f) Le droit d'être entendu est une garantie
constitutionnelle de nature formelle dont la violation doit en principe
entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de
succès du recours sur le fond (ATF 135 I 187 consid. 2.2 p. 190; 132 V 387
consid. 5.1 p. 390). Toutefois, la jurisprudence admet qu'une violation de ce
droit en instance inférieure puisse être réparée lorsque l'intéressé a eu la
faculté de se faire entendre en instance supérieure par une autorité disposant
d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (ATF 134 I 331 consid. 3.1 p.
335; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 130 II 530 consid. 7.3 p. 562 et les arrêts
cités). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte
portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception (ATF 126 I 68 consid.
2 p. 72 et les arrêts cités). Elle peut également se justifier en présence d'un
vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à
un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204).

En l'espèce, le tribunal bénéficie d'un libre
pouvoir d'examen en droit et les faits déterminants pour l'attribution du degré
de sensibilité ne sont pas contestés par les parties. Ces faits résultent de la
définition des zones concernées, à savoir la zone industrielle pour les
parcelles nos 1644 et 1967 et la zone agricole et viticole pour la
parcelle n° 210. A cet égard, l'attribution d'un degré de sensibilité III à la
zone agricole et viticole s'impose par l'art. 43 al. 1 let. c OPB, qui précise
expressément que le degré de sensibilité III est à appliquer dans les zones où
sont admises des entreprises moyennement gênantes comme les zones agricoles. La
zone agricole et viticole régie par l’art. 49 RPE est une zone qui correspond à
la définition de la zone agricole au sens de l'art. 43 al. 1 let. c OPB. Elle
peut en effet accueillir des constructions agricoles conformes à la destination
de la zone qui sont assimilées à des entreprises moyennement gênantes compte
tenu de la nature des activités propres à une exploitation agricole ou
viticole. Les recourants n'invoquent d'ailleurs aucun argument qui permettrait
d'attribuer un autre degré de sensibilité à cette zone.

En revanche, l'attribution d'un degré de sensibilité
III à la zone industrielle peut prêter à discussion. L'art. 43 al. 1 let. d OPB
prévoit l'attribution du degré de sensibilité IV pour les zones industrielles. L'art.
39 RPE précise que la zone industrielle est réservée aux établissements
industriels, fabriques ou entrepôts, garages, ateliers ainsi qu'aux entreprises
artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le
voisinage. Cette définition correspond à celle de l'art. 43 al. 1 let. d OPB et
le degré de sensibilité IV doit être attribué, même si des logements de gardiennage
peuvent être autorisés. L'affectation en logements est exceptionnelle et elle
est liée à la surveillance des bâtiments industriels. Le logement ne se
justifie que pour l’exercice d’une activité de gardiennage. Il ne s’agit pas
d’une affectation principale ou mixte, mais d’une utilisation exceptionnelle,
nécessitée par le caractère industriel de la zone. 

Au demeurant, l’attribution du degré de sensibilité III
pour la parcelle n° 210 et IV pour les parcelles nos 1644 et 1967 n’a
pas d’effet direct sur le résultat de l’examen de la conformité du projet à
l’OPB. En effet, l’étude préliminaire réalisée par l'assesseur spécialisé du
tribunal permet de constater que même avec l’attribution d’un degré de
sensibilité II pour la parcelle n° 210 et d'un degré de sensibilité III pour
les parcelles nos 1644 et 1967, les valeurs limites
d'exposition applicables seraient encore largement respectées.

En effet, l'assesseur spécialisé a procédé à une
estimation préalable du bruit lié à l'exploitation du nouveau parking situé à
proximité de la villa des recourants selon les critères de la norme VSS 640'578
désignée "Immissions de bruit d’installations de stationnement".
Les niveaux d’évaluation du trafic sur l’aire d’exploitation ont été estimés à
environ Lrj = 50 dB(A) pendant la période de jour selon les critères
d'évaluation de l'annexe 6 à l'OPB. Les valeurs de planification en degré de
sensibilité III (60 dB(A) pour la période de jour et à 50 dB(A) pour la période
de nuit) sont largement respectées avec une marge de 10 dB(A). La marge de
10 dB(A) permettrait de respecter également les valeurs de planification
si la parcelle n° 210 était attribuée à un degré de sensibilité II pour lequel
les valeurs de planification s'élèvent à 55 dB(A) pour les périodes de jour et
45 dB(A) pour les périodes de nuit. Cette estimation tient compte des 44 à
45 places de stationnement projetées ainsi que de l'estimation du nombre de mouvements
de véhicules par jour calculés conformément à la norme VSS 640 578. 

En ce qui concerne les immissions du bruit routier,
l'assesseur spécialisé a pris en considération tant l’augmentation du trafic
sur la route cantonale n° 401a que celle sur le chemin ********. Pour la route
cantonale, le trafic journalier moyen (TJM) de 1'600 véhicules par jour sur la
route cantonale, ainsi que la distance avec la fenêtre de la villa des
recourants la plus exposée au bruit, permettent de déterminer un niveau
d’évaluation du bruit routier calculé conformément aux critères de l’annexe 3
OPB de Lrj = 45 dB(A) pendant la période de jour et de Lrn = 35 dB(A)
pendant la période de nuit. Ces valeurs respectent largement (avec une marge de
20 dB(A)) les valeurs limites d’immission en degré de sensibilité III qui
s’élèvent à 65 dB(A) pour la période de jour et à 55 dB(A) pour la période de
nuit. Au vu de cette situation, l’augmentation prévisible du trafic sur la
route cantonale n’entrainera assurément pas un dépassement des valeurs limites
d’immission, de sorte que les exigences de l’art. 9 let. a OPB concernant
l’utilisation accrue des voies de communication sont largement respectées.

En ce qui concerne l’augmentation du trafic sur le
chemin ********, résultant des poids lourds circulant sur cette voie pour
desservir les dépôts, le niveau d’évaluation du bruit routier à la fenêtre la
plus exposée de la villa des recourants est de Lrj < 45 dB(A) le jour et Lrn
< 35 dB(A) de nuit. Ces valeurs respectent très largement (avec une marge de
l’ordre de 20 dB(A)) les valeurs limites d’immission applicables (65 dB(A)
pour la période de jour et 55 dB(A) pour la période de nuit), de sorte que le
trafic induit par le projet sur le chemin ******** n’entrainera pas un
dépassement des valeurs limites d’immission. Les exigences de l’art. 9 let. a
OPB concernant l’utilisation accrue des voies de communication apparaissent
très largement respectées. Les recourants ont pris acte de ces estimations sans
remettre en cause la proposition d’attribution du degré de sensibilité. Ils ont
seulement relevé, dans leur écriture du 17 août 2016, que l’étude de bruit
n’avait pas pris en compte les nuisances propres aux activités qui pourraient
être déployées dans les dépôts. L’étude de bruit de l’assesseur spécialisé ne
pouvait d’ailleurs pas tenir compte d'une affectation qui n’a pas été mise à
l’enquête publique. Une activité différente que celle de dépôt mentionnée dans
les plans de l’enquête publique nécessiterait de toute manière une enquête
publique au cours de laquelle les recourants pourraient intervenir.

4.                     
Les recourants critiquent également l'appartement de gardiennage, dont
les dimensions ne correspondraient pas aux exigences de la règlementation
communale, qui prévoit des bâtiments d'habitation de modeste importance. Ils
soutiennent aussi que le règlement communal n'imposerait aucun lien fonctionnel
entre l'habitation et les places de travail et considèrent que la municipalité
outrepasserait ses compétences en insérant une condition dans le permis de
construire relative à une nécessité de gardiennage.

L'art. 40 RPE est formulé dans les termes suivants:

"Art. 40

Des bâtiments d'habitation de
modeste importance pourront être admis s'ils sont nécessités par une obligation
de gardiennage ou une autre raison jugée valable par la Municipalité. Dans ce
cas, la distance entre les façades et les limites des propriétés voisines est
de 6 m. au minimum; elle est doublée entre bâtiments sis sur la même propriété."

Il est vrai que la surface brute totale de
l'appartement de gardiennage est légèrement inférieure à 139 m², mais la
question de savoir s'il s'agit d'un logement conforme à l'exigence
règlementaire de l'art. 40 al. 1 RPE relève de l'autonomie communale. A cet
égard, la jurisprudence récente du Tribunal fédéral accorde un poids très
important à la liberté d'appréciation des municipalités dans l'interprétation
de leur propre règlementation. Lorsqu'une autorité communale apprécie les
circonstances locales dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de
construire ou de l'adoption d'un plan de quartier, elle bénéficie d'une liberté
d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue. 

Selon la jurisprudence, dans la mesure où la
décision communale repose sur une appréciation soutenable des circonstances
pertinentes, la juridiction de recours doit la respecter. En dépit de son
pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir et, cas échéant, substituer
sa propre appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est
objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (voir arrêt
1C_92/2015 consid. 3.1.3 du 18 novembre 2015).

En l'espèce, le qualificatif "de modeste
importance" ne s'applique pas nécessairement aux dimensions des logements.
L'adjectif qualificatif "modeste" est défini comme "ce
qui est simple, sans faste ou sans éclat" (voir définition du
Larousse). En l'espèce, le logement en cause est un logement de 4,5 pièces. Les
chambres en elles‑mêmes sont de dimensions modestes puisque la plus
grande présente une surface de 18 m² et les deux autres une surface d'environ
13 m². La surface de la cuisine comprend 3,2 m² de meubles, et seule la pièce
du séjour avec la salle à manger et la cuisine (sans les meubles) présente une
surface totalisant un peu moins de 50 m². Cette surface semble importante, mais
en réalité elle comporte une cuisine (sans les meubles) de l’ordre de 15 m2,
un coin repas de 15 m2 également, et un séjour de 20m2. Avec
de telles caractéristiques, le tribunal considère que la municipalité n'a pas
excédé son pouvoir d'appréciation en considérant que le logement pouvait être
qualifié de modeste importance, compte tenu de la jurisprudence fédérale
récente qui accorde une protection accrue à la liberté d'appréciation des
municipalités dans l'interprétation de leur règlement communal sur les
constructions (voir arrêt précité 1C_92/2015 du 18 novembre 2015).

En ce qui concerne l'obligation de gardiennage, le
tribunal ne voit pas ce qui empêcherait la municipalité d'imposer une condition
dans le permis de construire exigeant le respect d'un lien fonctionnel entre
l'occupation de l'appartement et l'obligation de gardiennage. Dès lors que le
logement est intégré aux surfaces de bureaux ou de dépôts dans la construction
projetée, il apparaît tout à fait propre, par sa situation et sa conception, à
remplir la fonction de gardiennage à laquelle il est dévolu; la condition que
la municipalité entend imposer au constructeur, qui ressort du règlement
communal, permettra d'assurer le contrôle requis sur l'occupation de ce
logement. 

5.                     
a) Les recourants critiquent également la validité du plan des zones
approuvé en septembre 1980 par le Conseil d'Etat. Ils soutiennent que le plan
général d'affectation avec sa réglementation serait contraire à la législation
fédérale sur l'aménagement du territoire. Ils soulignent que le règlement
communal sur le plan d'extension et la police des constructions a été adopté
par le Conseil communal le 10 décembre 1979, soit avant l'entrée en vigueur de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire, et approuvé par le Conseil d'Etat
le 3 septembre 1980, soit après son entrée en vigueur. A leur avis, l'examen
cantonal de la planification communale n'aurait pas porté sur le respect des
exigences de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire adoptée le 22 juin
1979.

Les recourants estiment que la zone industrielle
créée sur l'ancienne parcelle n° 1644 serait contraire aux intérêts publics
poursuivis par la législation fédérale sur l'aménagement du territoire. Le plan
des zones de 1980 n'aurait ainsi pas été établi en respectant ces exigences et
il y aurait eu une violation du principe de la séparation du bâti et du non
bâti. Les recourants soutiennent que la zone industrielle représenterait un "mitage
inacceptable du territoire et du paysage". Ils font valoir qu'il n'y aurait
eu aucune nécessité d'implanter l'usine existante sur la parcelle n° 1644. De
leur point de vue, le plan des zones aurait perdu sa validité en ce qui
concerne la délimitation de la zone industrielle. Seule une zone à bâtir
provisoire englobant la partie de l'agglomération déjà largement bâtie pourrait
entrer en ligne de compte pour déterminer les secteurs constructibles de la
commune. Les recourants relèvent également que la parcelle n° 1967
n'appartiendrait pas à une partie de l'agglomération déjà largement bâtie.

En se référant à la jurisprudence fédérale et
cantonale, les recourants estiment que le tribunal devrait procéder à un
contrôle incident du plan. A leur avis, le plan des zones de 1980 irait à
l'encontre des principes de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire,
notamment en ce qui concerne l'interdiction du mitage du territoire, qui était
déjà prévue par la loi fédérale de 1980. Les recourants soutiennent aussi que la
récente révision du droit fédéral de l'aménagement du territoire, entrée en
vigueur au mois de mai 2014, qui aurait pour but d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, renforcerait la nécessité de
procéder à un contrôle incident de la planification communale. La zone
industrielle du plan des zones de 1980 irait à l'encontre non seulement des
principes résultant de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire entrée
en vigueur en janvier 1980, mais aussi de ceux de la révision entrée en vigueur
en mai 2014. Les recourants relèvent également qu'une procédure de révision du
plan des zones serait en cours depuis de nombreuses années et qu'un nouveau
projet devrait être prochainement mis à l'enquête publique. 

b) Le peuple et les cantons ont adopté le 14 septembre
1969 l'ancien art. 22quater Cst. qui attribue à la
Confédération la compétence d'édicter par voie législative "des
principes" applicables au plan d'aménagement que les cantons seront
appelés à établir en vue d'assurer une utilisation judicieuse du sol et une
occupation rationnelle du territoire (actuellement art. 75 Cst.). En
application de ce mandat constitutionnel, le Parlement fédéral a adopté en date
du 17 mars 1972 l'Arrêté fédéral instituant des mesures urgentes en matière
d'aménagement du territoire (AFU). Les cantons devaient ainsi désigner les
territoires dont il importait de limiter ou d'empêcher provisoirement
l'occupation ou l'utilisation pour les constructions (art. 1 AFU). Étaient
notamment déclarés zones protégées à titre provisoire au sens de l'art. 2 al. 1
AFU, des paysages de montagnes et d'autres régions uniques par leur beauté et
leur caractère (let. b), l'aspect de localités ainsi que les lieux
historiques des monuments naturels et culturels d'importance nationale ou
régionale (let. c) ainsi que des zones de détente à proximité des
agglomérations dans les environs (let. d). Il était possible de renoncer à
désigner des zones protégées à titre provisoire si les législations fédérales
et cantonales sur la protection des eaux garantissaient que le but visé par
l'arrêté fédéral était atteint par leur application (art. 2 al. 3 AFU).

aa) Le règlement du Conseil d'Etat du 12 juillet
1972 d'application de l'AFU précisait à son art. 2 que tous les territoires
situés en dehors des zones d'extension légalisées ou sur le point de l'être, et
se situant en dehors des périmètres actuels de localités, étaient déclarés
zones protégées à titre provisoire, de même que les portions de ces zones ou
périmètres qui, en raison du degré de leur équipement, du développement
prévisible de la localité dans les dix prochaines années et d'une occupation
judicieuse et rationnelle du territoire, n’étaient probablement pas destinées à
être occupées ou dans lesquels une occupation n'est pas souhaitable. L’art. 3
du règlement d’application de l’AFU précisait que les objets protégés au sens
de l’art. 2 al. 1 de l’AFU pouvaient être régis par des zones de protection
provisoires, soit par un règlement spécial fixant le périmètre et les modalités
de protection (al. 1); ces zones de protection provisoires étaient soumises à
l’enquête publique puis approuvées par le Conseil d’Etat (al. 2).

bb) En application de cette dernière disposition, un
plan des zones de protection provisoires avec un règlement spécial a été établi
pour la Commune de Concise. Il a été mis à l'enquête publique du 15 juin au 14
juillet 1973, puis approuvé par le Conseil d'Etat le 22 mars 1974. Le règlement
spécial du plan instaure des zones de protection des sites construits sur le
noyau villageois à proximité du lac, dans la partie centrale du village et sur les
anciennes constructions agricoles de la partie Nord du village. Une zone extérieure
de protection a en outre été créée le long du front Est du village (zone 4) avec
les commentaires suivants:

"Description

4) zone nord-est de
l'agglomération, zone de vergers

Motif

Sauvegarder la silhouette du
village depuis la RC de Mutru. Premier plan devant le village. 

Mesure d'aménagement ou de police
des constructions art. 2 du règlement-type de l'AFU."

L'art. 2 du règlement-type des zones protégées à
titre provisoire du plan AFU est intitulé "zones extérieures de
protection". Cette disposition prévoit que la zone est destinée à
assurer le dégagement de la silhouette de la localité et à ménager les plus
importantes vues vers celle-ci (al. 1). A l'intérieur de la zone de protection,
toute construction nouvelle est provisoirement interdite. Les constructions
existantes peuvent être entretenues (al. 2). Il est à remarquer que la zone extérieure
de protection est limitée en direction de l'Est par le chemin ********. Alors
que la parcelle n° 210 des recourants, déjà construite à l’époque de l’adoption
du plan AFU, est comprise dans la zone extérieure de protection du village, l’ancienne
parcelle n° 1644, également déjà construite à l’époque, se trouve en dehors de
cette zone et est attribuée à une "autre zone de protection".

c) La première loi fédérale sur la protection des
eaux du 8 octobre 1971, entrée en vigueur le 1er juillet 1972 (LPEP),
a aussi introduit des mesures d'aménagement du territoire en interdisant, à l'art.
19, l'octroi de permis de construire pour les bâtiments en dehors des zones à
bâtir ou du périmètre du plan directeur des égouts. L'art. 15 de
l'ancienne ordonnance générale sur la protection des eaux du 19 juin 1972
(OGPEP) précisait que la zone à bâtir délimitée sur le plan des zones était
déterminante pour fixer le plan directeur des égouts; mais qu'à défaut de plan
des zones, le plan directeur des égouts devait être établi pour les zones
bâties et pour les zones qu'il est prévu d'affecter à la construction dans une
période de quinze ans au maximum. La jurisprudence fédérale a confirmé que ces
dispositions poursuivaient non seulement un but de police, mais aussi un objectif
d'aménagement du territoire (ATF 107 I b 219 consid. 3c/aa pp. 224-225). 

d) Le Grand Conseil a adopté le 13 septembre 1976
une modification de la loi du 5 février 1941 sur les constructions et
l'aménagement du territoire (LCAT) pour instaurer à l’art. 25bis LCAT,
pour chaque commune, l'obligation de créer une zone agricole et pour préciser,
à l'art. 25ter LCAT, les critères applicables à la délimitation des
zones à bâtir. Selon cette dernière disposition, le territoire qui n'était pas
destiné à assurer l'extension de l'agglomération dans les dix années à venir
devait être classé soit en zone agricole, soit en zone de verdure ou dans une
autre zone inconstructible ou encore en zone intermédiaire avec une
réglementation identique à celle du territoire agricole ou plus restrictif (BGC
septembre 1976 pp. 764 ss). Cette modification légale, entrée en vigueur le 1er
janvier 1977, a entraîné, pour toutes les communes vaudoises, l’obligation soit
d’adopter un plan des zones, soit de réviser leur plan des zones, pour
redimensionner les zones à bâtir conformément aux critères de l'art. 25ter
LCAT (limiter, voire réduire l’étendue des zone à bâtir pour satisfaire au
critère du besoin prévisible dans les dix ans à venir) et créer des zones
agricoles conformes à l'art. 25bis LCAT, tout en tenant compte des
zones protégées à titre provisoire relevant de l'AFU et des périmètres du plan
directeur des égouts arrêtés conformément aux dispositions des art. 18 et 19
LPEP.

e) C'est dans ce contexte que la Commune de Concise,
qui n'avait pas encore adopté un plan des zones et qui était régie par les
dispositions concernant les territoires sans plan d'extension (voire les art.
56quater et 56quinquies de l'ancienne LCAT), a engagé une
procédure visant à l'adoption d'un plan des zones. Le premier projet soumis en
février 1975 à l'ancien Service de l'aménagement du territoire (actuellement le
SDT) a donné lieu à un premier examen préalable en date du 8 janvier 1976,
qui ne prenait pas encore en considération les nouvelles dispositions de la
LCAT entrée en vigueur en janvier 1977. C'est la raison pour laquelle un second
projet a été soumis au Service de l'aménagement du territoire le 10 mai 1978,
qui a donné lieu à l'examen préalable du 31 octobre 1978. La première version
du plan des zones mis à l'enquête publique en juin-juillet 1979 a été adoptée
avec certaines modifications par le Conseil communal le 10 décembre 1979. Ces
modifications ont donné lieu à une enquête complémentaire ouverte du 11 janvier
au 10 février 1980 et à un examen préalable complémentaire du 3 mars 1980.
Le Conseil d'Etat a approuvé le plan des zones dans sa séance du 28 août 1980
en fixant différentes conditions concernant le secteur des grèves. La décision
d’approbation constatait que le nouveau plan des zones de 1980 était conforme
aux dispositions du plan AFU du 22 mars 1974.

f) La loi fédérale sur l'aménagement du territoire
du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) est entrée en vigueur le 1er
janvier 1980. Elle fixe des dispositions comparables à la révision de la LCAT
de 1976 en ce qui concerne l'obligation de créer des zones agricoles et les
critères pour le dimensionnement des zones à bâtir aux art. 15 et 16 LAT.
L'ancien art. 15 LAT, avant sa modification du mois de mai 2014, précisait que
les zones à bâtir comprenaient les terrains propres à la construction qui étaient
déjà largement bâtis (let. a) ou qui seraient probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir et seraient équipés dans ce laps de
temps (let. b). Ainsi, il n'apparaît pas d'emblée évident que le plan des zones
adopté en septembre 1980 par le Conseil d'Etat soit contraire à la LAT entrée
en vigueur le 1er janvier 1980, même si la planification communale a
été mise à l'enquête publique dans le courant de l’été 1979 et qu’elle a été adoptée
par le Conseil communal en décembre 1979, car les buts de la révision du plan
des zones engagée après la révision de la LCAT de septembre 1976 étaient
comparables à ceux recherchés par l’adoption de la LAT le 22 juin 1979, entrée
en vigueur le 1er janvier 1980, à savoir la délimitation des zones à
bâtir en fonction du besoin prévisible dans les dix à quinze années à venir et
la création de zones agricoles assurant une stabilité de la planification. 

g) Il convient toutefois de déterminer si la création
de la zone industrielle sur l’ancienne parcelle n° 1644 (soit les parcelles
actuelles nos 1644 et 1967) pouvait d'emblée être considérée comme
contraire à la LAT de 1979, comme le soutiennent les recourants dans leurs
écritures. 

aa) Il s'agit donc d'examiner les principes
applicables à la délimitation des zones à bâtir sous l'empire de l'art. 15 LAT
(1979). A cet égard, la jurisprudence du tribunal a posé certains principes qui
résultent d’une synthèse de la jurisprudence fédérale. Dans un arrêt du 26
février 1998, publié à la RDAF 1999 I pp. 392 ss, la jurisprudence du Tribunal
administratif a précisé ce qui suit:

"[…]

4            a) La tâche centrale
des cantons et des communes en matière d'aménagement du territoire consiste à
délimiter les zones à bâtir de manière conforme aux exigences de la loi
fédérale, qui se caractérisent par le principe du regroupement (ATF 116 Ia 335
ss consid. 4), déduit notamment de la condition relative aux territoires déjà
largement bâtis posée aux art. 15 al. 1 lit. a et 36 al. 3 LAT. Le terrain
largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 lit. a LAT comprend un territoire
construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu
bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière
cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437 consid.
3e). En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même
partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une
fonction autonome par rapport à l'environnement construit ne peuvent pas être
considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes
dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la
création d'aires de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement
bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a). Le critère du besoin prévisible dans les
quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 lit. b LAT a été relativisé par la
jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans
la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier
l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à
370 consid. 4). La question de savoir si une commune dispose de réserves
suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et
en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à
prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des
terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid.
3f/bb). Par ailleurs, la nécessité de réduire les émissions de polluants, à
titre préventif (art. 1 al. 2 et 11 LPE) joue aussi un rôle important sur la
délimitation des zones à bâtir, en particulier leur localisation à proximité
des arrêts de transports publics (Brandt, Moor, Commentaires LAT art. 18 N.
20).

[…]"

bb) En l'espèce,
le premier plan directeur cantonal du Canton de Vaud de 1987 (PDcn 1987) n'avait
pas encore répertorié la Commune de Concise comme un centre local, bien qu’elle
était déjà desservie par une gare CFF. Concernant les objectifs en matière
d’habitat, elle était intégrée dans le milieu rural. Mais en ce qui concerne les objectifs de
développement concernant les activités industrielles, l'objectif 1.3.2. du PDcn
1987 tendait à promouvoir des conditions favorables au maintien et au
développement d'emplois qualifiés, en particulier dans les régions défavorisées
et dans leur centre. Le PDcn 1987 comportait une analyse de l'évolution
économique et du développement des régions. Il ressort de cette analyse que les
pertes d'emplois avaient été les plus lourdes entre 1970 et 1980 dans les
districts de La Vallée (- 30%) et de Grandson (- 22%), essentiellement dans la
branche des machines. La croissance proportionnellement la plus forte, en matière
d'emplois, avait été enregistrée dans les districts de Morges (+ 30%), de Nyon
(+ 18%) et d'Aubonne (+ 17%) durant la même décennie. 

Ces chiffres illustraient à l’époque le déclin
industriel du Jura et la tendance à la concentration des activités sur l'arc
lémanique Lausanne-Genève. Il ressortait de ce constat un objectif visant à
"soutenir, dans les régions en difficulté, les efforts de développement
issus de l'initiative locale" (objectif 1.3.a du PDcn 1987). Le décret du
20 mai 1987 portant adoption du plan directeur cantonal précisait que les
objectifs, comme l'objectif 1.3.a. précité, étaient des éléments contraignants
qui liaient les autorités. La Commune de Concise faisait partie du district de
Grandson et la création de la zone
industrielle sur la parcelle n° 1644 à Concise entrait clairement dans les
objectifs concernant les activités économiques dans le canton.

cc) Par ailleurs,
la jurisprudence fédérale a précisé que l'estimation des besoins pour les zones
industrielles ne pouvait se baser sur les mêmes critères que pour les zones
d'habitation tels que les projections démographiques ou la surface utile par
habitant. L'estimation devait prendre en compte, dans la balance des intérêts,
les perspectives et développements économiques à moyen et long termes (ATF 121
I 245 consid. 8b/bb p. 251; 107 I a 35 consid. 3d p. 38). En l'espèce, la zone
industrielle a été créée sur une parcelle comportant déjà une industrie et son
dimensionnement permettait un développement économique à moyen et long termes
conformément aux exigences de la jurisprudence précitée. Il est vrai que la
taille de la zone industrielle, d'un peu moins de 5000 m2, soit un demi-hectare, est relativement modeste. Cette
dimension correspond toutefois à la taille de la Commune de Concise dont la
population s'élevait à 615 habitants en 1980, puis à 593 habitants en 1990,
avant de remonter à 684 habitants en 2000.

dd) La question de
savoir si la création de la zone industrielle à Concise en 1980 ne respectait
pas le principe de regroupement des constructions visant à éviter la création
de petites zones à bâtir isolées situées à l'extérieur des zones constructibles
doit être examinée dans ce contexte. Selon la jurisprudence fédérale, le
principe de regroupement des constructions demande que les constructions soient,
en règle générale, rassemblées dans un espace déterminé. Ce principe sert à
assurer la séparation entre le milieu bâti et non-bâti (ATF 122 II 326 consid.
4a p. 329). Mais il n'est pas absolu et des exceptions sont admises si des motifs
spéciaux et importants l'exigent (Flükiger/Grodecki,
Commentaire LAT, n. 28 ad art. 15). En ce qui concerne les petites zones à
bâtir, la jurisprudence a précisé qu'elles sont un facteur de dispersion des
constructions et ne sont pas seulement inopportunes mais également contraires à
la loi (ATF 124 II 391 consid. 3a p. 395; 121 I 245 consid. 6e p. 248). Mais
des exceptions sont possibles pour des motifs spéciaux, comme pour tenir compte
d'une structure traditionnelle du milieu bâti, ou agrandir de manière limitée
et objectivement justifiée une zone à bâtir voisine, ou encore pour créer des
zones de maintien de l'habitat rural ou des zones de hameaux (Flükiger/Grodecki, Commentaire LAT, n.
29 ad art. 15). 

ee) La
jurisprudence a précisé qu'on ne pouvait fixer de taille minimale pour la
délimitation des petites zones à bâtir et que l'autorité compétente disposait à
cet égard d'une grande latitude de jugement (ATF 113 Ia 444 consid. 4d/b p.
452). Flükiger et Grodecki relèvent à ce sujet que la jurisprudence, prenant en
compte la réalité du terrain, avait tendance à s'assouplir dans cet examen et
qu'elle avait récemment admis la possibilité de délimiter une petite zone à
bâtir pour un projet déterminé de construction d'un centre de sécurité routière
(Flükiger/Grodecki, Commentaire
LAT, n. 29 ad art. 15). Le Tribunal fédéral a ainsi admis la création d'un
plan d'aménagement détaillé pour prendre en considération et légaliser le
statut d'installations artisanales situées dans un espace largement non bâti
entre les deux agglomérations de Wangen et Brüttisellen (ATF 121 Ia 245
consid. 8c pp. 250-251). Il y a enfin une nécessité de faire concorder la
planification avec la réalité, qui peut imposer de modifier ou d'adapter les
plans d'affectation pour autant que ces modifications s'harmonisent avec les
buts et principes régissant l'aménagement du territoire (ATF 114 Ia 32 consid.
6). 

ff) En l'espèce,
la zone industrielle adoptée en 1980 sur la parcelle n° 1644 tient compte de
l'infrastructure industrielle existante et légalise ainsi un secteur industriel
qui est relativement à l'écart des constructions villageoises, mais sur l'axe
principal reliant la Commune de Concise à Yverdon et Neuchâtel et à proximité
de la sortie d'autoroute de Vaumarcus. Par ailleurs, le fait de prévoir à
l’extérieur de la localité la zone industrielle réservée aux établissements
industriels, fabriques, entrepôts, garages ou ateliers qui entraîneraient dans
les autres zones des inconvénients pour le voisinage n'est pas contraire à l'un
des principes régissant l'aménagement du territoire et tendant à préserver
autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou
incommodantes, tel que la pollution de l'air, le bruit ou les trépidations (art.
3 al. 3 let. b LAT). Les recourants se prévalent encore de l’arrêt AC.2014.0246
du 7 mars 2016, mais cette affaire n’est pas comparable, car elle concernait
une zone de village mixte - et non une zone industrielle - pour une commune
(l’Abergement) qui n’est pas desservie par une gare CFF et qui ne fait pas
partie des centres locaux pour lesquels des zones d’activités doivent être
prévues. A cet égard, la mesure B12 du nouveau plan directeur cantonal de 2008 précise
bien que "les centres locaux sont définis en fonction de la diversité
d’équipement et de services de proximité qu’ils fournissent aux communes
voisines, de leur offre de formation et d’emploi et de leur intégration au
réseau de transport". 

En ce qui concerne
l'intégration dans le paysage et la protection du site construit formé par le
vieux village de Concise, il est observé que la zone industrielle est prévue à
l'écart de la zone extérieure de protection du plan AFU de 1974, assurant les
dégagements du front Est du village, contrairement à la villa des recourants,
implantée au sommet d'une colline. Ainsi, l'ensemble des circonstances, à
savoir les objectifs du plan directeur cantonal visant à soutenir dans les
régions en difficulté les efforts de développement issus de l'initiative locale,
la prise en compte de la réalité du terrain, la taille relativement modeste de
la commune pour laquelle les activités industrielles doivent aussi être
planifiées avec retenue, la nécessité de préserver les zones d'habitation du
village des nuisances liées aux exploitations industrielles, et enfin la position
particulière de la parcelle, le long d'un axe routier bien desservi à proximité
des jonctions d'autoroutes hors du périmètre sensible de protection du site
construit, ne permettent pas d'emblée d'affirmer que la planification communale
n'était pas conforme à la LAT de 1979. La planification communale a été élaborée
sur la base de dispositions cantonales ayant une portée comparable à la LAT en
ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir et l'obligation de créer
des zones agricoles. Elle n’est pas contraire à la zone de protection
extérieure n° 4 du plan AFU qui visait à assurer la protection du site
construit formé par le village de Concise, et elle respecte l'un des principes de
base de l'aménagement du territoire tendant à préserver les lieux d'habitation
des atteintes nuisibles et incommodantes que provoquerait une zone
industrielle. Elle a en outre été approuvée par le Conseil d’Etat le 3
septembre 1980, alors que les nouvelles dispositions de la LAT étaient déjà en
vigueur depuis de nombreux mois, et en conformité avec ces dispositions. 

6.                     
Il convient encore d'examiner si l'entrée en vigueur des
modifications de la LAT en mai 2014 imposerait de procéder à un contrôle
incident du plan d'affectation.

a) Le Tribunal
fédéral a rendu un arrêt de principe en 1980 sur les conditions auxquelles un
plan d'affectation peut faire l'objet d'un contrôle incident. Selon cette
jurisprudence, la légalité d’un plan des zones ne peut en principe être
contestée que dans un recours formé contre l’adoption du plan. Un tel plan ne
peut être attaqué ultérieurement, à l’occasion d’un cas d’application, que si
le propriétaire en cause ne pouvait pas percevoir clairement, lors de
l’adoption du plan, les restrictions de droit de propriété qui lui étaient
imposées, ou s’il ne disposait d’aucun moyen de défense, ou si depuis
l’adoption du plan, les circonstances se sont modifiées à un point tel que
l’intérêt public au maintien de ces restrictions pourrait avoir disparu. A part
ces cas exceptionnel, le juge ne peut pas examiner à titre préjudiciel, dans
une procédure d’autorisation de bâtir, la constitutionnalité du plan des zones
(ATF 106 Ia 383 consid. 3a pp. 385-387).

Par la suite, les conditions du contrôle incident
ont été précisées dans les termes suivants: le contrôle incident ou préjudiciel
du plan d'affectation dans la procédure relative à un acte d'application est en
principe exclu (ATF 120 Ia 227 consid. 2c; 116 Ia 207 consid. 3b et
les arrêts cités). Il est toutefois possible, à titre exceptionnel, lorsque les
circonstances ou les dispositions légales se sont modifiées, depuis l'adoption
du plan, dans une mesure telle que l'intérêt public au maintien des
restrictions imposées aux propriétaires concernés pourrait avoir disparu; cette
précision jurisprudentielle correspond à l'obligation de réexamen des plans
prévue notamment à l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 121 II 317 consid. 12c p. 346; 120
Ia 227 consid. 2c). Cette jurisprudence a été confirmée à plusieurs reprises (ATF
131 II 103 consid. 2.4.1 p. 110; 127 I 103 consid. 6b pp. 105-106; 123 II 337
consid. 3a p. 342).

b) En l'espèce, la
recourante A.________ a acquis la parcelle n° 210 en date du 5 juillet
1961. Ainsi, elle était déjà propriétaire et domiciliée dans la maison
d'habitation construite sur ce bien-fonds au moment de l'enquête publique du
plan des zones communal en été 1979 ainsi que lors de l'enquête complémentaire
ouverte au printemps 1980. Elle avait donc la possibilité de faire opposition
contre la zone industrielle prévue sur l'ancienne parcelle n° 1644. Elle pouvait
à cette époque déjà, compte tenu de la réglementation applicable à la zone
industrielle qui autorise les entreprises gênantes dans les autres zones du
territoire communal (art. 39 RPE), se rendre compte des effets de la
planification pour son bien-fonds. Il convient enfin d'examiner si les
modifications légales intervenues depuis l'adoption du plan des zones ont
entraîné une modification des circonstances telle que l'intérêt public au
maintien des restrictions aurait disparu. 

A cet égard, l'art. 15 LAT 1979, dont la portée
était comparable à l'ancien art. 25ter LCAT, était formulé dans
les termes suivants:

"Art. 15        Zones
à bâtir

Les
zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui: 

a.  sont déjà largement bâties, ou

b.  seront probablement nécessaire à la
construction dans les quinze ans à venir et seront équipées dans ce laps de
temps."

Cette disposition a été modifiée le 15 juin 2012 et
le nouvel art. 15 LAT, entré en vigueur le 1er mai 2014, est formulé dans les
termes suivants:

"Art. 15        Zones à bâtir

1 Les
zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins
prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les
zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement
et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les
frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement
du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.

4 De
nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions
suivantes sont réunies:

a.  ils sont
propres à la construction;

b.  ils seront
probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années
même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont
été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;

c.  les terres
cultivables ne sont pas morcelées;

d.  leur
disponibilité est garantie sur le plan juridique;

e.  ils
permettent de mettre en œuvre le plan directeur. […]"

Il convient
d'examiner si les modifications apportées à l'art. 15 LAT (1979) entraînent des
restrictions supplémentaires concernant les règles matérielles applicables à la
délimitation des zones à bâtir. 

aa) Le nouvel alinéa 1 de l’art. 15 LAT (2012)
reprend clairement le critère matériel du besoin prévisible dans les quinze ans
à venir et il a donc la même portée matérielle que l’art. 15 let. b LAT (1979)

bb) Pour le nouvel alinéa 2 de l’art. 15 LAT (2012),
précisant que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites, le
tribunal constate que la jurisprudence fédérale avait confirmé depuis longtemps
et à de nombreuses reprises qu’il existait un intérêt public important à
réduire les zones à bâtir surdimensionnées (voir notamment ATF 103 Ia 253
consid. 2b; 107 Ia 242 consid. 3a; 107 Ib 335 consid. 2b; 111 Ia 22 consid. 2d;
114 Ia 254 consid. 3e p. 255; 114 Ia 364 consid. 4 pp. 368-370; 115 Ia 397
consid. 4; 116 Ia 221; 116 Ia 236; 117 Ia 434 consid. 3). Cette règle n’apporte
donc aucune modification par rapport à la jurisprudence fédérale qui imposait
déjà la réduction des zones à bâtir surdimensionnées.

cc) Le nouvel alinéa 3 de l’art. 15 LAT (2012) pose
trois principes: coordonner l'emplacement et la dimension des zones à bâtir
par-delà les frontières communales (1); en respectant les buts et les principes
de l'aménagement du territoire (2); notamment en maintenant les surfaces
d'assolement et en préservant la nature et le paysage (3).

S’agissant de l’obligation de coordination au-delà
des frontières communales (1), la jurisprudence avait déjà posé cette exigence
à plusieurs reprises (voir notamment ATF 118 Ia 151 consid. 4d p. 158; 115 Ia
360 consid 3f/bb; voir aussi RDAF 1999, I 392 consid. 3d et 4 b/aa.). Le
Tribunal fédéral avait effectivement déjà précisé à ce sujet que "le
développement des constructions dans une commune dépend également de l’offre de
terrains à bâtir dans les communes voisines et donc de facteurs régionaux"
(ATF 117 Ia 430 consid. 4b p. 432.). S’agissant de l’examen de
la conformité de la planification aux buts et principes régissant l’aménagement
du territoire (2), une jurisprudence abondante du Tribunal fédéral a rappelé à
maintes reprises que cette exigence s’appliquait déjà à toute mesure de
planification (voir par exemple les ATF 112 Ia 65 consid. 4; 113 Ia 444
consid. 4b/bc; 113 Ia 457 consid. 5a; 113 Ib 225 consid. 2b). Le maintien
des surfaces d’assolement (3) était déjà aussi largement pris en compte (ATF
114 Ia 371 consid. 5d), tout comme les aspects concernant la protection de la
nature et du paysage (ATF 114 Ia 364 consid. 4). 

En ce qui concerne le nouvel alinéa 4 de l’art. 15
LAT (2012), précisant les conditions d’un classement de nouveaux terrains en
zone à bâtir, on relève que sous let. a, l’exigence d’un terrain propre à
la construction a été reprise de l’ancien art. 15 let. a LAT (1979). Sous let.
b, la prise en compte de toutes les possibilités d’utilisation des zones à
bâtir réservées résultait aussi de la jurisprudence (ATF 118 Ia 151 consid. 4d
p. 158; 116 Ia 328 consid. 4b et 4c p. 331), qui imposait de tenir compte
dans le calcul de capacité des terrains qui faisaient l’objet de thésaurisation
au même titre que des biens fonds disponibles. Sous let. c, la nécessité de ne
pas morceler les terres cultivables était déjà mentionnée comme un principe par
la jurisprudence (ATF 117 Ia 302 consid. 4 pp. 306-310). Il en va de même
sous let. e, en ce qui concerne la mise en œuvre du plan directeur cantonal
(ATF 117 Ia 434 consid. 3d p. 437; RDAF 1999, 392 consid. 3c). Les plans
d’affectation doivent de toute manière être conformes au plan directeur
cantonal selon l’art. 26 al. 2 LAT. La seule condition nouvelle qui ne
ressortait pas de la jurisprudence est celle de l’exigence d’une disponibilité
garantie sur le plan juridique (let. d). 

En définitive, il ressort de cet examen que le
nouvel art. 15 LAT (2012) ne modifie pas le droit matériel applicable à la
délimitation des zones à bâtir, tel qu’il était précisé par la jurisprudence. Cette
nouvelle disposition ne fait en définitive que codifier des principes qui
ressortent déjà de la jurisprudence du Tribunal fédéral, sous la seule réserve
de la condition concernant la disponibilité. Mais cette condition ne touche pas
vraiment les critères matériels de délimitation de la zone à bâtir et concerne
seulement les conditions de mise en œuvre (voir l’art. 15a LAT).

Ainsi, on ne peut pas
dire que la modification de l’art. 15 LAT, intervenue en 2012, constitue une
circonstance qui en elle-même justifierait le contrôle incident du plan des
zones communal. Les conditions fixées par la jurisprudence fédérale précitée pour
procéder à un contrôle incident du plan des zones ne sont donc pas remplies. 

c) Il est vrai que
dans son message relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement
du territoire de 1979 (FF 2010 pp. 959 ss),
le Conseil fédéral a constaté que cette loi, même si elle avait pu déployer aux
cours des années des effets positifs sur le territoire, présentait des lacunes.
Elle ne prévoyait pas d'outils spécifiques pour gérer l'urbanisation des
agglomérations et des villes. En outre, si elle avait permis d'atténuer le
mitage du territoire et la perte de terres cultivables, elle ne permettait pas
d'en assurer la maîtrise. A cela s'ajoutait le fait que l'urbanisation des
transports souffrait d'une coordination insuffisante. Une révision de la loi
sur l'aménagement du territoire était nécessaire, et permettait en outre de
répondre à l'initiative populaire "De l'espace pour l'homme et la
nature (initiative pour le paysage)", qui avait aussi pour but de
lutter contre la dispersion des constructions et de mieux protéger le paysage.

En ce qui concerne
l'urbanisation, le Conseil fédéral constatait que les dispositions concernées
se limitaient aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art.
1 et 3 al. 3 LAT) et que le problème du développement de l'urbanisation n'était
traité expressément qu'en relation avec les études de base auxquelles les
cantons devaient procéder pour élaborer leur plan directeur. Le droit en
vigueur n'imposait pas au plan directeur cantonal de prescriptions spécifiques
dans le domaine de l'urbanisation. Il s'agissait là de lacunes évidentes. Le
fait que, dans de nombreux endroits, les zones à bâtir étaient encore
surdimensionnées montrait la nécessité d'établir de manière précise les
conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir et de
prendre des directives claires pour évaluer les besoins afin de mieux
dimensionner ces zones. La nécessité de contenir la dispersion des
constructions et d'enrayer la perte des terres cultivables passait par
l'établissement de règles plus claires visant à améliorer la disponibilité des
terrains situés en zone à bâtir et le droit en vigueur était également
lacunaire sur ce point (FF 2010 I pp. 962-963).

aa) C'est ainsi
que la modification de la LAT de 2012 vise à contenir la dispersion des
constructions et, comme corollaire, à renforcer le développement de
l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti. Il s'agit de mieux protéger les
terres cultivables. Les buts de l'aménagement du territoire sont complétés de
façon à ce que le principe de la séparation entre les territoires
constructibles et les territoires non constructibles soit ancré dans le texte
légal, tout comme le principe du développement de l'urbanisation à l'intérieur
d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 1, 1ère phrase et al. 2 let. abis LAT
2012). Les principes régissant l'aménagement du territoire à l'art. 3 LAT sont
également complétés pour assurer une meilleure utilisation des friches et doter
les zones d'habitation et les zones d'activités d'un bon réseau de transports
publics (art. 3 al. 3 let. a et abis LAT 2012).

La révision a mis
l'accent sur le plan directeur cantonal en tant qu'instrument central de
coordination du développement de l'urbanisation. Le nouvel art. 8a LAT prévoit
que dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur doit définir notamment
la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition
et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a); la
manière de coordonner l'urbanisation et les transports et de garantir un
équipement rationnel qui permet d'économiser du terrain (let. b); la manière de
concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du
milieu bâti (let. c) et de renforcer la requalification urbaine (let. e). Le
fait que les nouvelles conditions de l'art. 15 al. 2 à 4 LAT pour la
délimitation des zones à bâtir reprennent les exigences qui résultaient déjà de
la jurisprudence fédérale montre que le législateur fédéral accorde une grande
importance au respect de ces principes (FF 2010 I pp. 968-969). 

bb) On ne peut pas dire que les adaptations des art.
1 et 3 LAT, de même que celles concernant le plan directeur cantonal (art. 8 et
8a LAT), sont des modifications légales qui imposent un contrôle incident du
plan d’affectation, car les dispositions transitoires concernant la mise en
œuvre de ces dispositions prévoient une procédure particulière dans le cadre de
laquelle les plans d’affectation communaux devront être modifiés. Cette
procédure, prévue par l’art. 38a LAT (2012), prévoit que les cantons doivent
d’abord adapter leurs plans directeurs aux art. 8 et 8a al. 1 LAT (2012) dans
les cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin
2012, soit jusqu’au 1er mai 2019 (al. 1). Dans l’intervalle, la surface totale
des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné (al.
2). Les plans d’affectation communaux devront être mis en conformité avec le
plan directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral dans une deuxième étape
seulement. Or, le maintien de la zone industrielle n’est pas contraire aux
dispositions transitoires de l’art. 38a LAT, puisqu’il n’en résulte aucune
augmentation de la zone à bâtir. 

cc) Il est vrai
aussi que les recourants ont mentionné le fait que la Commune de Concise
comportait des zones à bâtir surdimensionnées, en produisant le bilan des
réserves en zone d’habitation et mixte pour les communes et les quartiers hors
des centres établi le 29 juin 2015 par le SDT. Toutefois, ce bilan ne concerne
pas les zones industrielles, qui sont délimitées selon d’autres critères que
les zones réservées à l’habitat ou les zones mixtes. On ne peut donc pas dire
non plus que la zone industrielle serait surdimensionnée, ce d’autant plus que
la Commune de Concise fait maintenant partie des centre locaux du plan
directeur cantonal de 2008.

d) Au surplus, la
nécessité d'orienter le développement de l'organisation à l'intérieur du milieu
bâti et de coordonner le développement avec l'organisation des transports
publics ressortait déjà du rapport du Conseil fédéral sur les grandes lignes de
l