# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5635bf46-41c0-5a27-bc9b-026844991b08
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-04-23
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 23.04.2013 R 2012 169
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2012-169_2013-04-23.pdf

## Full Text

R 12 169

5. Kammer 

URTEIL
vom 23. April 2013

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Baugesuch

1. Am 29. August 2012 reichten … ein Gesuch um Überbauung der Parzellen 731 

und 211 in der Gemeinde … mit einem Mehrfamilienhaus ein. Am 4. September 

2012 forderte die Gemeinde die Bauherrschaft auf, das Gesuch zu ergänzen. 

Sie wies darauf hin, dass die nächste Vorstandssitzung am 24. September 

2012 stattfinde und die Unterlagen vorgängig beim Baufachvorsteher eintreffen 

müssten. Am 20. September 2102 reichte die Bauherrschaft diverse Unterlagen 

als Ergänzung zum Baugesuch ein. Sie bäten, sollten noch Unterlagen fehlen, 

um Nachricht bis am 27. September 2012, da sie anschliessend bis am 31. 

Oktober 2012 landesabwesend seien.

2. Am 30. Oktober 2012 verweigerte die Baubehörde … die Bewilligung. Zur 

Begründung verwies sie einerseits auf die bestehende Rechtsunsicherheit in 

Bezug auf die am 11. März 2011 angenommene Initiative „Schluss mit 

uferlosem Bau von Zweitwohnungen!“. Andererseits sei eine Baute gemäss Art. 

54 des Baugesetzes so zu gestalten, dass zusammen mit der bestehenden 

Umgebung eine gute Gesamtwirkung entstehe. Da das Mehrfamilienhaus in 

den Hang gebaut werde, wirke die Südansicht sehr hoch und massiv. Das 

Projekt müsse unter Beizug der Bauberatung überarbeitet werden.

3. Am 9. November 2012 fand eine Besprechung des Gemeindevorstandes, des 

Ortsplaners und … über das weitere Vorgehen statt. Anlässlich dieser 

Besprechung übergab … den Gemeindevertretern ein zweites Baugesuch.

4. Am 13. November 2012 schrieb der Gemeindevorstand …, auch die zweite 

Eingabe erfülle die Anforderungen an die Vollständigkeit und Richtigkeit der 

Angaben nicht. Das Schreiben enthielt eine detaillierte Liste der 

nachzureichenden Unterlagen. Nach Eingang der Unterlagen werde der 

Vorstand die Bewilligungsfähigkeit beurteilen. Ihnen sei bewusst, dass die Zeit 

für die Bewilligungserteilung bis Ende Jahr dränge. Dafür müsse die Publikation 

spätestens am 29. November 2012 erfolgen, weswegen die Unterlagen 

zwingend bis am 23. November 2012 beim Baufachvorsteher abgegeben 

werden müssten. Am 23. November 2012 reichten … weitere Unterlagen zur 

Ergänzung des Baugesuchs ein.

5. Am 29. November 2012 verweigerte die Baubehörde dem Baugesuch vom 9. 

bzw. 23. November 2012 die Bewilligung. Das Baugesuch sei aufgrund der 

eingereichten Unterlagen nicht beurteilbar. Gemäss Art. 46 des Baugesetzes 

seien einem Baugesuch die Unterlagen soweit beizulegen, dass das Vorhaben 

hinsichtlich der Einhaltung der baugesetzlichen Bestimmungen beurteilbar sei. 

Die Baubehörde könne dabei auf einzelne Unterlagen verzichten oder weitere 

anfordern. Nach dem ersten Entscheid vom 30. Oktober 2012 zum 

Vorgängerprojekt habe am 9. November 2012 eine Besprechung stattgefunden, 

an welcher die Entscheidgründe und die formellen und materiellen Mängel der 

Planunterlagen besprochen worden seien. Am 13. November 2012 habe die 

Gemeinde der Bauherrschaft die Anforderungen an die Gesuchsunterlagen 

abschliessend aufgelistet, namentlich auch die Anforderungen betreffend 

Schnittpläne und Höhenangaben. Die der Gemeinde eingereichten Unterlagen 

würden die Mindestanforderungen für einen Neubau in diesem Umfang 

materiell und formell nicht erfüllen. Nebst der Unvollständigkeit seien die 

Planinhalte nicht schlüssig und nachvollziehbar dargestellt und einzelne 

Planinformationen zudem widersprüchlich. Ebenso fehlten Informationen zur 

Beurteilung von Gestaltungsfragen der Umgebungsgestaltung. Zudem 

entspreche das Baugespann Art. 43 KRVO nicht. Es sei aufgrund der 

vorliegenden Unterlagen nicht möglich, das Baugesuch hinsichtlich der 

Einhaltung der baurechtlichen Bestimmungen zu prüfen, weswegen es in der 

vorliegenden Form nicht bewilligt werden könne.

6. Am 4. Dezember 2012 erhoben … (nachfolgend: Beschwerdeführer) dagegen 

Beschwerde und beantragten, es solle eine superprovisorische Verfügung mit 

aufschiebender Wirkung erteilt werden, damit die nachträglichen, angeblich 

vorhandenen Mängel bei den Planungsunterlagen durch die Baubehörde 

substantiell detailliert definiert werden und die Planungsunterlagen von den 

Baugesuchstellern in angemessener Zeit beigebracht werden könnten, oder es 

sei eine Baubewilligung mit den notwendigen Auflagen zu erteilen (Antrag 1). 

Sollte begründeter Verdacht bestehen, dass Eigeninteressen des 

Baufachvorstehers oder der Baubehörden bei der Abweisung des Gesuchs im 

Vordergrund gestanden hätten, so dass mittels Verzögerungstaktik der Bau des 

Ferienhauses gewollt verunmöglicht werde und damit eventuell 

Amtsmissbrauch vorliege, seien entsprechende Massnahmen zur Regelung der 

Angelegenheit gefordert (Antrag 2). An der Sitzung vom 9. Dezember 2012 

hätten sie festgestellt, dass gemäss dem Bauberater ab sofort alle 

eingereichten Unterlagen nicht den Anforderungen entsprächen und nur Pläne 

mit höchstem Niveau für dieses einfache Haus genügend seien. Der 

Gemeindepräsident habe zwar bestätigt, dass mit viel schlechteren Plänen 

Baubewilligungen erteilt worden seien. Sie hätten dann das geänderte 

Baugesuch auf den Tisch gelegt, bei dem das Gebäude längs und tiefer gestellt 

sei, um den Anforderungen betreffend Gebäudehöhe gegen Süden besser zu 

entsprechen. Die Auflagen gemäss Schreiben vom 13. November 2012 hätten 

sie erfüllt, weshalb sie vom negativen Baubescheid sehr überrascht gewesen 

seien. Er enthalte keine substantiell detailliert definierten Begründungen der 

angeblichen Mängel. Trotz vorgängiger Mangelbehebung werde wieder 

versucht, das Gegenteil darzustellen. Die Anforderungen an die Schnittpläne 

und die Höhenangaben seien mit den nachgereichten Unterlagen erfüllt. Es 

stimme nicht, dass die Planinhalte nicht schlüssig und nachvollziehbar seien. 

Die Informationen betreffend Umgebung seien auch mündlich bei der Abgabe 

der Unterlagen erläutert worden. Neu solle auch das Baugespann nicht 

genügen. Dies sei eine systematische Verzögerungstaktik und eine 

Rechtsverweigerung. Sie seien gezwungen, der Verzögerungstaktik mithilfe des 

Gerichts ein Ende zu setzen.

7. Mit Vernehmlassung vom 24. Dezember 2012 beantragte die Gemeinde 

(nachfolgend: Beschwerdegegnerin), auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, 

eventualiter sei sie abzuweisen. Die beiden Anträge der Beschwerdeführer 

seien nicht justiziabel. Das Gericht könne der Gemeinde keine Befehle erteilen. 

Erst anlässlich der Bewilligungserteilung sei es möglich, Auflagen mit der 

Bewilligung zu verbinden. Hier sei man noch im Vorprüfungsverfahren gemäss 

Art. 44 KRVO, weshalb keine Auflagen diktiert werden könnten. Die Gemeinde 

verweigere die Ausschreibung, also die Inangriffnahme des zweiten Schrittes 

des Bewilligungsverfahrens, weil genügende Unterlagen für den ersten Schritt 

nicht vorhanden seien. Es sei auch nicht Aufgabe des Gerichts, zu beurteilen, 

welche Unterlagen hier wirklich fehlten. Es sei Aufgabe des Baugesuchstellers, 

ein rechtskonformes Baugesuch einzureichen. Betreffend ihren zweiten Antrag 

würden die Beschwerdeführer nicht erklären, welche Massnahmen sie meinten. 

Entsprechende Beweise gebe es keine. Das Grundstück liege an höchst 

empfindlicher Hanglage. Art. 54 Abs. 2 und 3 des kommunalen Baugesetzes 

und Art. 73 Abs. 1 KRG würden durch das Projekt verletzt. Bereits deswegen 

habe die Gemeinde das Baugesuch zu Recht schon im Vorverfahren 

abgewiesen. Art. 42 KRVO und Art. 46 des kommunalen Baugesetzes würden 

die zusammen mit dem Baugesuch einzureichenden und für die Beurteilung 

erforderlichen Unterlagen und Nachweise nennen. Das Baugesuch sei aufgrund 

der eingereichten Unterlagen nicht genügend beurteilbar, nicht nur in Bezug auf 

die Gestaltung, sondern auch in der Positionierung im Gelände und der 

Anpassung an das Gelände. Die Gemeinde verwehre sich gegen die Vorwürfe 

eines Eigeninteresses oder der Verzögerungstaktik. Das Baugesuch halte 

bereits einer vorläufigen Prüfung gemäss Art. 44 KRVO nicht stand und die 

Gemeinde habe es zu Recht abgewiesen.

8. In ihrer Replik vom 13. Januar 2013 wiesen die Beschwerdeführer nebst der 

Vertiefung ihrer bereits in der Beschwerde vorgetragenen Standpunkte darauf 

hin, dass auf ihre Anträge einzutreten sei und diese, wenn notwendig, ergänzt 

werden müssten. Die Baubehörde habe alle Mittel eingesetzt, um keine 

Baubewilligung vor dem 31. Dezember 2012 erteilen zu müssen. Das sei 

Amtsmissbrauch, weshalb die superprovisorische Verfügung verlangt worden 

sei, damit die Baubewilligung noch nachträglich im Jahr 2013 von der 

Gemeinde erteilt werden könne. Die eingereichten Unterlagen seien vollständig. 

Sie hätten nicht davon ausgehen müssen, dass eine neue Baubewilligung nicht 

noch im Jahr 2012 erteilt werden könne.

9. Mit Duplik vom 20. Januar 2013 hielt die Gemeinde an ihren Anträgen fest. Die 

eingereichten Unterlagen seien nicht genügend gewesen. Amtsmissbrauch des 

Baufachvorstehers werde vehement bestritten.

Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie auf den angefochtenen 

Entscheid wird, soweit erforderlich, im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Das erste Baugesuch der Beschwerdeführer wurde von der 

Beschwerdegegnerin am 30. Oktober 2012 mit dem Hinweis auf die 

Rechtsunsicherheit im Zusammenhang mit der Zweitwohnungsinitiative und der 

Verletzung der Ästhetikbestimmungen – und nicht mit der Begründung noch 

fehlender oder unvollständiger Unterlagen – abgewiesen. Gegen diesen 

Entscheid ergriffen die Beschwerdeführer kein Rechtsmittel, weshalb er in 

Rechtskraft erwachsen ist. Die Beschwerdeführer reichten daraufhin ein neues 

Baugesuch ein. Nur die Abweisung desselben in Form des Baubescheids vom 

29. November 2012 bildet Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren.

2. Art. 51 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 

370.100) schreibt vor, dass die Parteien Rechtsbegehren, die sie im 

vorinstanzlichen Verfahren gestellt haben, nicht ausdehnen können, was 

bedeutet, dass der Instanzenzug einzuhalten ist. Nur das Vorbringen neuer 

Tatsachenbehauptungen und Beweisanträge, welche das ursprünglich gestellte 

Rechtsbegehren zu stützen vermögen, ist zulässig (VGU R 12 181 E.1a). Eine 

„Ergänzung“ der Anträge der Beschwerdeführer, wie sie in der Replik beantragt 

wird, ist deshalb verfahrensrechtlich nicht möglich. Soweit die 

Beschwerdeführer indes deren Auslegung gemeint haben, ist daran nichts zu 

beanstanden. Dem Antrag 1 der Beschwerdeführer ist zu entnehmen, dass sie 

verlangen, das Gericht solle die Baubehörde veranlassen, die angeblich 

vorhandenen Mängel der eingereichten Unterlagen detailliert aufzulisten 

respektive die Bewilligung unter Auflagen zu erteilen. Damit verlangen sie 

sinngemäss die Aufhebung und Rückweisung der Angelegenheit an die 

Gemeinde, um das Verfahren weiter zu führen, damit die Baubehörde weitere 

Abklärungen treffe oder die Baubewilligung unter Auflagen erteile. Dies wird 

durch die Ausführungen der Beschwerdeführer auf Seite 2 ihrer Replik vom 13. 

Januar 2013 bestätigt. Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten. Die 

dagegen von der Beschwerdegegnerin erhobenen formalistischen 

Einwendungen treffen offensichtlich nicht zu und bedürfen keiner weiteren 

Erörterung.

3. a) Die Beschwerdegegnerin verweigerte dem Baugesuch der Beschwerdeführer 

mit Entscheid vom 29. November 2012 die Bewilligung mit der Begründung, 

dass das Bauvorhaben aufgrund der eingereichten Unterlagen nicht beurteilbar 

sei. Sie verweist auf Art. 46 des kommunalen Baugesetzes, welcher 

vorschreibe, dass einem Baugesuch die Unterlagen soweit beizulegen seien, 

dass das Vorhaben hinsichtlich der Einhaltung der baugesetzlichen 

Bestimmungen beurteilbar sei. Die genannte Bestimmung enthält eine 

ausführliche und detaillierte Aufzählung der einem Baugesuch beizulegenden 

Unterlagen (auf welche vorliegend nicht näher einzugehen braucht). Art. 44 

Abs. 1 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 

801.110) bestimmt, dass die kommunale Baubehörde eingehende Baugesuche 

umgehend auf ihre Vollständigkeit überprüft und sie einer materiellen 

Vorprüfung unterzieht. Bei unvollständigen Gesuchen sowie bei Gesuchen mit 

offenkundigen materiellen Mängeln setzt die kommunale Baubehörde gemäss 

Art. 44 Abs. 2 KRVO den Gesuchstellenden innert 20 Tagen seit Eingang eine 

angemessene Frist zur Vervollständigung oder Verbesserung des Baugesuchs. 

Das Gesuch gilt als zurückgezogen, wenn es innert angemessener Frist nicht 

vervollständigt oder verbessert wird (Art. 44 Abs. 3 KRVO). Diese 

Bestimmungen konkretisieren das Verhältnismässigkeitsprinzip im Umgang mit 

Baugesuchen (vgl. VGU R 11 38 E.2). Es ist danach nicht zulässig, dass ein 

Baugesuch, das überarbeitet und erneut eingereicht wird, mit der Begründung, 

wie sie die Beschwerdegegnerin vertreten hat (Unvollständigkeit der 

Planunterlagen), abgewiesen wird. Die Beschwerdegegnerin hat vom 

Beschwerdeführer mit Schreiben vom 13. November 2012 verlangt, dass er 

sein Baugesuch ergänze. Die Unterlagen seien zwingend bis am 23. November 

2012 beim Baufachvorsteher abzugeben. Dieser Aufforderung ist der 

Beschwerdeführer insofern nachgekommen, als er am 23. November 2012 

weitere Unterlagen einreichte, welche seiner Meinung nach die Planunterlagen 

vollständig und aussagekräftig im Sinne des Schreibens der Gemeinde vom 13. 

November 2012 machten. Da der Beschwerdeführer die Unterlagen innert der 

gesetzten Frist einreichte, kann nicht von einem Rückzug des Gesuchs im 

Sinne von Art. 44 Abs. 3 KRVO ausgegangen werden. Der 

Beschwerdegegnerin als kommunaler Baubehörde blieben bei dieser 

Ausgangslage deshalb zwei Möglichkeiten: Entweder sie betrachtete die 

Eingabe als vollständig und behandelte sie, oder sie betrachtete sie nach wie 

vor als unvollständig, womit sie gemäss Art. 44 Abs. 2 KRVO dem 

Beschwerdeführer wiederum Frist zur Vervollständigung oder Verbesserung 

des Baugesuchs hätte ansetzen müssen. Die Verweigerung der 

Bewilligungserteilung durch den Baubescheid vom 29. November 2012 war 

jedoch auf jeden Fall unverhältnismässig und zudem von der kantonalen 

Raumplanungsverordnung (KRVO) nicht vorgesehen. Es geht also nicht an, 

dass die Baubehörde ein Gesuch gestützt auf fehlende oder unvollständige 

Unterlagen respektive Angaben nicht bewilligt.

b) Im Verfahren vor Verwaltungsgericht macht die Beschwerdegegnerin geltend, 

das Bauprojekt der Beschwerdeführer würde Art. 73 des 

Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) sowie 

die kommunalen baurechtlichen Ästhetikbestimmungen verletzen. Dieses 

Vorbringen ist in zweierlei Hinsicht unbehelflich. Massgebend ist zum einen, 

dass die Beschwerdegegnerin das Baugesuch lediglich deshalb abgewiesen 

hat, weil sie es aufgrund der ihr vorliegenden Unterlagen als nicht beurteilbar 

angesehen hat (lit. D. e. des angefochtenen Baubescheids vom 29. November 

2012). Darauf ist die Beschwerdegegnerin zu behaften. Eine nachträgliche 

Erweiterung der Ablehnungsgründe für das Baugesuch ist demgegenüber nicht 

zulässig und für dieses Verfahren insofern unbeachtlich. Zum anderen erscheint 

die Begründung der Beschwerdegegnerin, wegen der mangelhaften Ästhetik 

habe sie das Gesuch zu Recht bereits im Vorverfahren (erste Stufe) 

abgewiesen, auch in der Sache nicht nachvollziehbar. Diese Frage konnte die 

Beschwerdegegnerin gar nicht beurteilen, wenn, wie sie geltend macht, die 

Baugesuchsunterlagen noch nicht vollständig waren.

c) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführer gegen Art. 44 

Abs. 2 KRVO verstösst, wenn sie, wie in der vorliegenden Ausgangslage, ein 

Baugesuch wegen Unvollständigkeit der Unterlagen abweist. Sie hätte den 

Beschwerdeführern erneut eine angemessene Frist zur Vervollständigung oder 

Verbesserung des Baugesuchs ansetzen müssen, unter detaillierter Angabe 

der trotz Nachlieferung vom 23. November 2012 angeblich noch fehlenden 

Unterlagen respektive deren Mängel. Die Beschwerdegegnerin muss sich 

allerdings die Frage gefallen lassen, weswegen sie das erste Baugesuch der 

Beschwerdeführer gemäss Abweisungsverfügung vom 30. Oktober 2012 als 

beurteilbar angesehen hat und das zweite nicht, obwohl dessen Unterlagen 

zumindest nicht unvollständiger sind als diejenigen des ersten Gesuchs.

d) Die Beschwerde ist im genannten Umfang gutzuheissen. Nicht beantragt ist 

indessen die direkte Bewilligungserteilung durch das Gericht, was auch gar 

nicht möglich wäre, muss doch aufgrund der allenfalls noch ergänzten 

Unterlagen und Angaben der Beschwerdeführer nach erfolgter öffentlicher 

Ausschreibung das Vorliegen der Voraussetzungen für die Erteilung der 

Baubewilligung erstinstanzlich abgeklärt werden. 

4. Die Beschwerdeführer beantragen im Weiteren, dass entsprechende 

Massnahmen zu ergreifen seien, sollte begründeter Verdacht bestehen, dass 

Eigeninteressen des Baufachvorstehers oder der Baubehörden bei der 

Abweisung des Baugesuchs im Vordergrund gestanden haben, wodurch mittels 

Verzögerungstaktik der Bau des Ferienhauses gewollt verunmöglicht werde und 

damit eventuell Amtsmissbrauch vorliege (Antrag 2). Darauf kann nicht 

eingetreten werden, weil das Verwaltungsgericht dafür mangels einer 

entsprechenden Aufsichtsfunktion nicht zuständig ist.

5. Der angefochtene Baubescheid vom 29. November 2012 enthält folgende 

Rechtsmittelbelehrung: „Gegen diese Verfügung kann innert 20 Tagen beim 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Rekurs erhoben werden“. Die 

Beschwerdegegnerin wird darauf aufmerksam gemacht, dass das gegen den 

Baubescheid zur Verfügung stehende Rechtsmittel nicht „Rekurs“, sondern 

„Beschwerde“ heisst (vgl. Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG) und dass das Gesetz zu 

dessen Ergreifung nicht eine Frist von 20, sondern von 30 Tagen vorsieht (vgl. 

Art. 52 Abs. 1 VRG). Die Rechtsmittelbelehrung ist inskünftig der geltenden 

Rechtslage anzupassen.

6. Die Beschwerde wird demnach teilweise gutgeheissen und der angefochtene 

Baubescheid vom 29. November 2012 aufgehoben. Die Angelegenheit wird an 

die Vorinstanz zur Weiterführung des Bewilligungsverfahrens zurückgewiesen. 

Im Übrigen wird auf die Beschwerde nicht eingetreten. Die Kosten des 

Verfahrens gehen bei diesem Ausgang des Verfahrens gemäss Art. 73 Abs. 1 

VRG zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Parteikosten machen die 

Beschwerdeführer keine geltend. 

Gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG werden Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit 

öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel keine 

Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis 

obsiegen. Selbst unter der Annahme eines allfälligen Obsiegens der 

Beschwerdegegnerin mutet das – unaufgeforderte – Einsenden einer 

Honorarnote insofern etwas befremdlich an.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der angefochtene 

Baubescheid der Gemeinde vom 29. November 2012 aufgehoben. Die 

Gemeinde wird angewiesen, das Baubewilligungsverfahren im Sinne der 

Erwägungen fortzuführen. Im Übrigen wird auf die Beschwerde nicht 

eingetreten.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 3‘000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 237.--

zusammen Fr. 3‘237.--

gehen zulasten der Gemeinde und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses 

Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu 

bezahlen.