# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** bb32780c-b843-54d3-a58f-134ebadbe949
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-08-31
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsbehörden Gesundheits-, Sozial und Integrationsdirektion 31.08.2017 GEF.2014-12496
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Weitere/BE_VB_003_GEF-2014-12496_2017-08-31.pdf

## Full Text

Gesundheits- 
und Fürsorgedirektion 
des Kantons Bern 
 
 
 
 

Direction de la santé 
publique et de la 
prévoyance sociale 
du canton de Berne 
 
 
 

 

  

  
 

Rathausgasse 1 
3011 Bern 
Telefon +41 (31) 633 79 20 
Telefax +41 (31) 633 79 09 
www.gef.be.ch 
 
 
 kr 
RA Nr. GEF.2014-12496  

 

 

 

B E S C H W E R D E E N T S C H E I D  vom 31. August 2017 
 
 
in der Beschwerdesache zwischen  
 
 
Einwohnergemeinde Y 

Beschwerdeführerin 

 
vertreten durch Rechtsanwalt A.___ 
 
 
gegen 
 
 
Sozialamt (SOA), Rathausgasse 1, 3011 Bern  

Vorinstanz 

 
 

 

betreffend die Auferlegung eines Malus im Jahr 2014 für die wirtschaftliche Sozialhilfe, Be-

rechnung 2012/2013 (Verfügung des SOA vom 9. Oktober 2014) 

 

 

 

I. Sachverhalt 

1. Am 9. Oktober 2014 verfügte das Sozialamt (SOA; fortan: Vorinstanz) gegenüber der 

der Einwohnergemeinde Y (fortan: Beschwerdeführerin) was folgt:  

1. Dem Sozialdienst Y wird für die Jahre 2012 und 2013 ein Malus von CHF 238'949.25 auferlegt.  

2. Der für die Gemeinde Y zu entrichtende Malus beträgt CHF 183'922.70.  

3. Der Antrag der Gemeinde Y, formuliert in deren Schreiben vom 24. Februar 2014, 21. Mai 2014  

und 12. Juni 2014, es sei auf die Auferlegung eines Malus zu verzichten, wird abgewiesen.  

http://www.gef.be.ch/

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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4. Die Rechnung wird mit separater Post zugestellt.  

5. Es werden keine Kosten erhoben. 

 

2. Mit Beschwerde vom 10. November 2014 beantragte die Beschwerdeführerin was 

folgt:  

In der Sache: 

1. Die Verfügung des Sozialamtes vom 9. Oktober 2014 sei aufzuheben. 

2. Eventuell sei die Verfügung des Sozialamtes vom 9. Oktober 20014 [sic] aufzuheben und die An-

gelegenheit zur neuerlichen Beurteilung an das Sozialamt zurückzuweisen. 

Prozessual: 

3. Der Direktor der Gesundheits- und Fürsorgedirektion (GEF) habe in den Ausstand zu treten und 

die Angelegenheit sei demzufolge an die ihn stellvertretende Direktorin der Bau-, Verkehr- und 

Energiedirektion (BVE) zur Instruktion und zum Entscheid weiterzuleiten. 

4. Es sei unter Mitwirkung der Beschwerdeführerin ein Sachverständiger als Gutachter zu bestim-

men, welcher aus statistischer bzw. mathematischer Sicht zu begutachten hat, ob das in Art. 41b 

der Verordnung über die öffentliche Sozialhilfe vom 24. Oktober 2001 (Sozialhilfeverordnung. 

SHV, BSG 860.111) bzw. in Anhang 6 der SHV vorgegebene System geeignet ist, die Kosteneffi-

zienz von Sozialdiensten zu bestimmen. Die Beschwerdeführerin schlägt als Gutachter Herrn Prof. 

Dr. B.___, Professor für Statistik an der Universität C und geschäftsführender Institutsdirektor, 

Institut für D, Adresse, vor. 

Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. 

 

6. Mit Schreiben vom 29. Dezember 2014 teilte die Beschwerdeführerin dem Bundesamt 

für Statistik (BFS) mit, sie habe die Methode zur Zählung der leer stehenden Wohnungen ge-

ändert, weswegen der Leerwohnungsbestand im Jahr 2014 statt 1% neu 4,44% betrage. Da 

unter Anwendung der bisherigen Erhebungsmethode die Anzahl der erfassten Leerwohnun-

gen per 1. Juni 2012 und per 1. Juni 2013 jeweils höher gewesen sei als per 1. Juni 2014, 

müsse davon ausgegangen werden, dass die Leerwohnungsziffer in den Jahren 2012 min-

destens gleich hoch gewesen sei wie im Jahr 2014.  

7. Am 27. Januar 2015 informierte das BFS die Beschwerdeführerin, sie könnten der 

Anfrage entsprechen, würden jedoch für jedes der betroffenen Jahre einen neuen Fragebo-

gen benötigen, zudem seien einige Punkte noch zu klären.  

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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8. Mit Urteil vom 30. Januar 2015 hat das Verwaltungsgericht des Kantons Bern das un-

ter Ziffer 3 gestellte Ablehnungsbegehren abgewiesen. Dieses Urteil ist unangefochten in 

Rechtskraft erwachsen. 

9. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die GEF leitet,
1
 holte die Vorak-

ten ein und führte den Schriftenwechsel durch. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Beschwerde-

vernehmlassung 18. Mai 2015 die Abweisung der Beschwerde.  

10. Am 17. Juni 2015 stellte die Beschwerdeführerin zusätzlich zu den in der Beschwerde 

vom 10. November 2014 gestellten Rechtsbegehren Nr. 1, 2 und 4 folgende Verfahrensan-

träge:  

1. Es sei eine Instruktionsverhandlung durchzuführen, um unter Mitwirkung der Parteien einen 

geeigneten Sachverständigen zu bestimmen und die durch den Sachverständigen gutachter-

lich zu klärenden Fragen (betreffend die Tauglichkeit, mit dem in Art. 41b bzw. Anhang 6 der 

SHV vorgegebenen System die Kosteneffizienz von Sozialdiensten beurteilen zu können) fest-

zulegen. 

2. Eventualiter: Es sei den Parteien ein Vorschlag für einen Sachverständigen zu unterbreiten 

und es sei den Parteien eine angemessene Frist anzuberaumen, um die ihres Erachtens durch 

den Sachverständigen gutachterlich zu klärenden Fragen (betreffend die Tauglichkeit, mit dem 

in Art. 41b bzw. Anhang 6 der SHV vorgegebenen System die Kosteneffizienz von Sozial-

diensten beurteilen zu können) einzureichen. 

3. Subeventualiter: Es sei der Beschwerdeführerin eine angemessene Frist zur Erstattung einer 

Replik anzusetzen. 

11. Mit Replik vom 28. Oktober 2015 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Rechtsbegeh-

ren fest.  

12. Mit Duplik vom 25. Januar 2016 beantragte die Vorinstanz erneut die Abweisung der 

Beschwerde vom 10. November 2014.  

13. Mit unaufgeforderter Eingabe vom 10. Februar 2016 beantragte die Beschwerdeführe-

rin die Ansetzung einer angemessenen Frist zur Erstattung einer Triplik sowie die Einsetzung 

der Professoren E.___, ETH Zürich, und B.___, Universität C, als Sachverständige zur gut-

achterlichen Klärung, ob das System gemäss Art. 41b bzw. Anhang 6 der SHV geeignet sei, 

die Kosteneffizienz von Sozialdiensten zu beurteilen. 

                                                

1
 Art. 10 der Verordnung vom 29. November 2000 über die Organisation und die Aufgaben der Gesundheits- und 

Fürsorgedirektion (Organisationsverordnung GEF, OrV GEF; BSG 152.221.121) 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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14. Nachdem sich die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz zu den Personen der vorge-

schlagenen Gutachter sowie den diesen zu unterbreitenden Fragen geäussert hatten, wurden 

am  21. Juni 2016 die Professoren em. Dr. E.___ und Dr. B.___ mit der Erstellung eines Gut-

achtens beauftragt. Zu überprüfen war, ob die in Art. 41b und Anhang 6 SHV festgesetzten 

Faktoren, Koeffizienten und Formeln nachvollziehbar und geeignet seien, Aussagen zur Kos-

teneffizienz von Sozialdiensten zu machen.  

15. Das Gutachten der Professoren em. Dr. E.___ und Dr. B.___ betreffend die Kostenef-

fizienz der Sozialdienste des Kantons Bern erging am 30. August 2016. Am 21. November 

2016 nahm die Vorinstanz und am 19. Dezember 2016 die Beschwerdeführerin Stellung zum 

Gutachten vom 30. August 2016. 

Auf die Rechtsschriften und Akten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfol-

genden Erwägungen eingegangen. 

 

 

 

II. Erwägungen 

1. Sachurteilsvoraussetzungen 

1.1 Die in der Sache zuständige Direktion beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen von 

ihr untergeordneten Verwaltungseinheiten wie Ämtern (Art. 62 Abs. 1 Bst. a VRPG
2
). Die GEF 

ist damit zuständig für die Beurteilung der Beschwerde vom 10. November 2014.  

1.2 Zur Beschwerde ist befugt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, 

durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist sowie ein schutzwürdiges Interesse 

an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung hat (Art. 65 Abs. 1 Bst. a-c VRPG). Ein Ge-

meinwesen ist zur Beschwerde befugt, soweit es gleich oder ähnlich wie Private betroffen ist.
3
 

Das ist insbesondere der Fall, wenn es in seinen vermögensrechtlichen Interessen betroffen 

ist,
4
 wie etwa dann, wenn das Gemeinwesen Entscheide des Lastenausgleichs anficht.

5
 Für 

das Gemeinwesen sind die Organe prozessführungsbefugt, welche die Gesetzgebung mit der 

Vertretung beauftragt. Mitunter ermächtigt das Gesetz bestimmte Verwaltungseinheiten oder 

                                                

2
 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 

3
 BGE 138 I 143 E. 1.3.1; 138 II 506 E.2.1.1 

4
 BGE 127 II 32 E. 2.d); 125 II 192 E. 2a/aa 

5
 Pflüger, Die Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen in der bernischen Verwaltungsrechtspflege, in: BVR 2013 

S. 201, 2010; BGE 135 I 43 E. 1.3, 123 V 290; BGer 2C_775/2011 vom 3.2.2012, E. 1.2 

https://www.swisslex.ch/AssetDetail.mvc/Show?assetGuid=23a913aa-113e-45cf-8ed0-e435fbf040ce&source=docLink&SP=10|hih2c1#cons_1_3
https://www.swisslex.ch/AssetDetail.mvc/Show?assetGuid=50b11c76-77cb-4310-90f1-b6b2f79055ac&source=docLink&SP=10|hih2c1

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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Behörden zur Prozessführung.
6
 Gemeinden handeln durch ihre Organe (Art. 10 Abs. 1 GG

7
). 

Gemeindeorgane sind unter anderem der Gemeinderat und seine Mitglieder, soweit sie ent-

scheidbefugt sind (Art. 10 Abs. 2 Bst. c GG). 

Im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung waren dem Sozialdienst Y die Gemeinden W, H 

und J mit Leistungsvertrag angeschlossen sind.
8
 Gemeinden mit einem gemeinsamen Sozial-

dienst bilden eine einzige Sozialbehörde (Art. 16 Abs. 4 SHG
9
). Trägerschaft des Sozialdiens-

tes Y ist die Beschwerdeführerin. Diese hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist 

nach dem Gesagten in vermögensrechtlichen Interessen betroffen und hat ein schutzwürdiges 

Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Die Beschwerdeführerin, han-

delnd durch den Gemeinderat, ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Der Rechtsvertre-

ter der Beschwerdeführerin ist gehörig bevollmächtigt (vgl. Vollmacht vom 3. November 2014). 

1.3 Auf die gemäss Art. 67 i.V.m. Art. 32 Abs. 2 VRPG form- und fristgerecht eingereichte 

Beschwerde vom 10. November 2014 ist einzutreten.  

1.4 Die GEF prüft, ob die Vorinstanz von einer unrichtigen oder unvollständigen Feststel-

lung des Sachverhalts ausgegangen ist, ob sie Recht verletzt hat (einschliesslich allfälliger 

Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens) und ob die angefochtene Verfügung unan-

gemessen ist (Art. 66 VRPG). Der GEF steht somit volle Kognition zu. 

 

2. Anfechtungsobjekt, Streitgegenstand und Rechtsgrundlagen 

2.1. Anfechtungsobjekt (Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2014) 

Angefochten ist die Verfügung der Vorinstanz vom 9. Oktober 2014 (Anfechtungsobjekt). Die 

Vorinstanz begründet diese im Wesentlichen wie folgt: Die Kosteneffizienz eines Sozialdiens-

tes werde unter Berücksichtigung der individuellen Ausgangslage durch eine Schätzung der 

Kosten pro Einwohner ermittelt. Diese Schätzung erfolge durch eine Hochrechnung von vier 

Soziallastfaktoren. Die geschätzten Kosten würden sodann den effektiven Kosten gegenüber-

gestellt. Für den Sozialdienst Y würden für die Jahre 2012 und 2013 die geschätzten Kosten 

pro Einwohner CHF 308.59 und die effektiven Kosten pro Einwohner durchschnittlich 

CHF 439.26 betragen. Die effektiven Kosten würden die geschätzten Kosten um 42.3% über-

schreiten, was einen Malus zur Folge habe. Der Malus betrage zehn Prozent des die ge-

                                                

6
 Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, 

Art. 11 Nrn. 1 und 10 
7
 Gemeindegesetz vom 16. März 1998 (GG; BSG 170.11) 

8
 Vgl. www.Y.ch/de/verwaltung/abteilungen/detail.php?i=10, www.bernerzeitung.ch/region/seeland-jura/H-will-weg-

von-Y/story/30540746, zuletzt besucht am 11. August 2017 
9
 Gesetz vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1) 

http://www.lyss.ch/de/verwaltung/abteilungen/detail.php?i=10

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schätzten Kosten übersteigenden Betrags, vorliegend CHF 13.067 pro Einwohner. Dieser 

Betrag werde multipliziert mit der Anzahl Einwohner (Stand 2013 = 14'075), was für die Be-

schwerdeführerin einen Malus von CHF 183'922.70 ergebe. 

Die der Berechnung zugrundliegende Formel und die darin enthaltenen Faktoren seien durch 

den Regierungsrat des Kantons Bern festgesetzt und legitimiert worden. Die Vorinstanz sei 

zur Anwendung der Formel verpflichtet. Es liege nicht in ihrem Ermessen, die einzelnen Fak-

toren zu ersetzen oder nicht anzuwenden. Auf sämtliche Kritik an der Zusammensetzung der 

Faktoren für die Berechnung der Kosteneffizienz oder an der Formel selbst sei daher nicht 

einzugehen. 

Auf die Auferlegung eines Malus werde verzichtet, wenn die Gemeinde nachweise, dass der 

Malus sachlich unhaltbar sei und aufgrund von Faktoren zustande gekommen sei, die durch 

die Gemeinde nicht beeinflussbar und in der Berechnungsformel nicht berücksichtig worden 

seien.  

Aufgrund der quantifizierbaren Soziallasten werde die Ausgangslage von Y nicht als beson-

ders schwierig taxiert und die Kosten für die Sozialhilfe infolgedessen als tief eingeschätzt. 

Demgegenüber seien die effektiven Kosten pro Dossier sehr hoch. Der Sozialdienst Y weiche 

in mehreren der vom Kanton erhobenen Rubriken signifikant vom kantonalen Durchschnitt ab: 

In den Jahren 2012 und 2013 seien im Durchschnitt pro Dossier CHF 2'411.00 für die übrigen 

situationsbedingten Leistungen (SIL) ausbezahlt worden. Der gesamtkantonale Durchschnitt 

bewege sich dagegen um CHF 1'370.00 pro Dossier. Die Kosten des Sozialdienstes Y für 

übrige SIL seien somit 75% über dem kantonalen Durchschnitt. Für das Jahr 2013 lägen wei-

ter auch die Kosten pro Dossier für vorsorgliche ambulante Massnahmen um 83%
10

 sowie die 

lastenausgleichsberechtigten Kosten aufgrund vormundschaftlicher Massnahmen („Neben-

kosten") um 138% über den Durchschnittskosten von vergleichbaren Sozialdiensten. Bei ei-

nem Vergleich aller lastenausgleichsberechtigten Aufwandpositionen pro Dossier schliesslich 

weise der Sozialdienst Y für das Jahr 2013 mit CHF 24‘700.00 die vierthöchsten absoluten 

Ausgaben aller 68 Sozialdienste im Kanton Bern auf.  

Das Bonus-Malus-System beurteile ausschliesslich die Kosteneffizienz der Sozialdienste und 

nicht die Einhaltung gesetzlicher Vorgaben. Die Sozialdienste hätten bei der Ausrichtung von 

Leistungen (insbesondere den SIL) einen erheblichen Ermessenspielraum. Nicht zwingende 

zusätzliche Leistungen zur Unterstützung des Hilfsprozesses lägen beispielsweise in ihrem 

Ermessensbereich. Aufgrund des Ermessensspielraums sei es möglich, trotz einer gesetzes-

konformen, jedoch äusserst grosszügigen Auslegung der gesetzlichen Vorgaben, eine unge-

nügende Kosteneffizienz aufzuweisen. Der Sozialdienst Y reize den Ermessensspielraum zu 

                                                

10
 gemäss den Auswertungen der Differenzierten Wirtschaftlichen Hilfe 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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Lasten der Kosteneffizienz voll aus. Bei einer anderen Handhabung des Ermessens und noch 

konsequenteren Integrationsbemühungen wäre ein Verlassen des Malus-Bereichs auch bei 

Wahrung des Sozialhilfeanspruchs aller berechtigten Personen möglich. Die Kostenineffizienz 

des Sozialdienstes Y hänge nicht von äusseren unbeeinflussbaren Faktoren ab. Ein Verzicht 

auf die Auferlegung des Malus rechtfertige sich daher nicht. 

Die Beschwerdeführerin weise einen hohen Einwohneranteil an Schweizer Familien und 

dementsprechend einen geringen Ausländeranteil auf. Dadurch sollten dem Sozialdienst Y 

auch geringere effektive Kosten entstehen.  

Nicht nur ein gesamtschweizerisch überdurchschnittlich hoher Anteil an sozialhilfebeziehen-

den Alleinerziehenden (nach Angaben der Beschwerdeführerin für das Jahr 2012 42.3%), 

sondern auch der generelle Anteil der Alleinerziehenden im Einzugsgebiet eines Sozialdiens-

tes sowie der Anteil der effektiv finanziell unterstützten Alleinerziehenden seien entscheidend. 

Gemäss Sozialhilfestatistik des Bundes betrage der Anteil von Alleinerziehenden an allen 

Haushalten der Bevölkerung im Einzugsgebiet des Sozialdienstes Y ca. 4.7%, demgegenüber 

belaufe sich der entsprechende gesamtkantonale Anteil auf ca. 4.2%. Die Beschwerdeführerin 

weise somit lediglich einen leicht überdurchschnittlichen Anteil an Alleinerziehenden an der 

Gesamtbevölkerung auf. Der Anteil Alleinerziehender an allen Unterstützungsfällen betrage 

im Jahr 2012 22.8%. 21 Sozialdienste im Kanton Bern hätten jedoch einen höheren Anteil an 

unterstützten Alleinerziehenden und befänden sich nicht im Malus-Bereich. Somit seien der 

Anteil an unterstützten Alleinerziehenden und damit die effektive Last des Sozialdienstes Y 

nicht so hoch, als dass sie einen verzichtbegründenden Faktor darstellen würden. 

Die Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach die geltende Berechnungsformel ihre Sozial-

last nicht korrekt erfasse und sie als Agglomerationsgemeinde eine ländlich geprägte Sozial-

quote aufweisen müsste, treffe nicht zu: Das BFS habe vor rund 20 Jahren gesamtschweize-

risch eine Gemeindetypologie erstellt. Diese Typologie werde periodisch überarbeitet. Unter-

schieden würden 9 Hauptgemeindetypen von „Zentren" bis zur „agrarischen Gemeinden". 

Massgebende Kriterien seien beispielsweise die Bevölkerungsstruktur, die wirtschaftliche Si-

tuation der Einwohner, die Arbeitsplatzsituation sowie die Zentrumsfunktionen der entspre-

chenden Gemeinden. Die dem Sozialdienst Y angehörenden Gemeinden würden folgenden 

Gemeindetypen zugeordnet: Gemeinde Y: Zentren; Gemeinde J: Industrielle und tertiäre Ge-

meinden; Gemeinde W: Ländliche Pendlergemeinde und die Gemeinde H: agrar-gemischte 

Gemeinde. In diesen vier relevanten Gemeindetypen sei ausser dem Sozialdienst Y kein So-

zialdienst im Malus. Man könne also nicht von einem Problem der Sozialdienste im Bereich 

der erweiterten Agglomeration sprechen. Die Verteilung der Sozialdienste im Malus lasse den 

Schluss nicht zu, dass bei gewissen Gemeindetypen die geschätzten Kosten systematisch 

unterschätzt worden seien.  

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Die Beschwerdeführerin führe aus, im Einzugsgebiet des Sozialdienstes Y befinde sich das 

Seelandheim J, eines der Grossheime im Kanton Bern. Da die Bewohnerinnen und Bewohner 

des Seelandheims in anderen Gemeinden registriert seien, würden dem Sozialdienst Y Bezü-

gerinnen und Bezüger von Ergänzungsleistungen (nachfolgend: EL) „verloren" gehen. Von 

den rund 241 Plätzen im Seelandheim J seien nur 42 von Personen aus dem Einzugsgebiet 

des Sozialdienstes Y besetzt. Knapp 200 Plätze würden anderen Gemeinden angerechnet. 

Ausserdem habe die Beschwerdeführerin eine sehr junge Gemeindebevölkerung und der An-

teil an Senioren und Seniorinnen an der Gemeindebevölkerung sei signifikant tiefer als der 

Durchschnitt im Kanton Bern. Deswegen unterscheide sich die Beschwerdeführerin wesent-

lich von anderen Gemeinden. 

Die Vorinstanz führt dazu aus, die Beschwerdeführerin mache keine Angaben dazu, wie viele 

der Heimbewohnerinnen und Heimbewohner auch EL beziehen würden. Erwartungsgemäss 

sei dies jedoch nicht bei sämtlichen 200 Personen aus anderen Gemeinden der Fall. Zudem 

sei zu beachten, dass mehrere andere Gemeinden mit ebenfalls einem Grossheim im Ein-

zugsgebiet ihres Sozialdienstes nicht im Malus-Bereich seien. Zwischen dem Anteil der EL-

Beziehenden an der Bevölkerung (EL-Quote) und den effektiven Kosten bestehe kein kausa-

ler, jedoch ein statistischer Zusammenhang. Das bedeute, dass die EL-Quote die effektiven 

Sozialhilfekosten pro Einwohner nicht direkt beeinflusse. EL-Beziehende würden zudem eher 

selten Sozialhilfeleistungen beanspruchen. Da die EL-Quote aber ein guter Armutsindikator 

sei, sei sie in die Kosteneffizienzberechnung aufgenommen worden. Da die EL-Quote ledig-

lich ein Armutsindikator darstelle, entständen im Einzugsgebiet des Sozialdienstes Y keine 

effektiven zusätzlichen Sozialhilfekosten durch die EL-Beziehenden. Zudem seien bei der 

Berechnung der Bonus-Malus-Formel die EL-Zahlen der Ausgleichskasse des Kantons Bern 

verwendet worden. Der statistische Zusammenhang zwischen EL-Quote und effektiven Sozi-

alhilfekosten bestehe somit stets zwischen der Wohnsitzgemeinde und den Sozialhilfekosten 

in der Wohnsitzgemeinde. Für eine EL-Bezügerin aus der Gemeinde K, die im Seelandheim J 

wohne, werde beispielsweise der EL-Bezug dieser Person bereits bei der Ermittlung des sta-

tistischen Zusammenhanges der Gemeinde K angerechnet. Die statistisch nachweisbare Last 

des Sozialdienstes Y sei damit korrekt erfasst und die entsprechenden Argumente der Be-

schwerdeführerin würden keinen Verzicht auf die Malus Auferlegung rechtfertigen. 

Weiter mache die Beschwerdeführerin geltend, auf dem Gemeindegebiet von H stehe das 

grösste Durchgangszentrum (DZ) für Asylsuchende im Kanton Bern. Dessen Bewohnerinnen 

und Bewohner seien jedoch nicht in H angemeldet und würden für die Bonus-Malus-

Berechnung nicht erfasst. In der Stadt L hätten sich Asylsuchende fremdenpolizeilich anzu-

melden und würden demnach in die Bonus-Malus-Berechnung miteinbezogen. Auch würden 

aufgrund des nahegelegenen DZ keine Flüchtlinge und keine vorläufig Aufgenommenen in 

der Gemeinde Y platziert, was ebenfalls für die Bonus-Malus-Berechnung relevant wäre. Die 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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Beschwerdeführerin werde damit doppelt bestraft. Die Vorinstanz führt dazu aus, für die Be-

rechnung des Anteils an Flüchtlingen und vorläufig Aufgenommenen stütze sie sich auf die 

Zahlen des Bundesamts für Migration (BFM). Dafür massgebend seien keine Asylsuchenden, 

sondern ausschliesslich vorläufig Aufgenommene und anerkannte Flüchtlinge. Die Anrech-

nung der Flüchtlinge und vorläufig aufgenommen Personen erfolge somit für die Beschwerde-

führerin und die Gemeinde L unter denselben Voraussetzungen, die Aussage der Beschwer-

deführerin sei somit falsch. Anders als bei der EL-Quote führe die Quote an vorläufig aufge-

nommen Personen im Einzugsgebiet eines Sozialdienstes direkt zu höheren effektiven Sozi-

alhilfekosten. Da im Einzugsgebiet des Sozialdienstes Y nur wenige Flüchtlinge und vorläufig 

Aufgenommene leben würden, entständen deswegen keine hohen effektiven Kosten. Der So-

zialdienst Y weise somit insoweit eine gute Ausgangslage auf. Die Argumentation sei daher 

nicht stichhaltig, um den Verzicht auf die Auferlegung des Malus zu rechtfertigen. 

Die Beschwerdeführerin lege dar, das Verfahren zur Erhebung des Anteils der leerstehenden 

Wohnungen sei unpräzis. Die Vorinstanz führt dazu aus, gemäss Statistikerhebungsverord-

nung
11

 werde in der ganzen Schweiz jährlich der Bestand der Leerwohnungen erhoben. Die 

Mitwirkung der Gemeinden für die Durchführung dieser Erhebung sei obligatorisch. Obligatori-

sche Auskünfte müssten gemäss BstatG
12

 wahrheitsgetreu sein. Die Zahlen betreffend Leer-

wohnungsbestand würden dem BFS von den Gemeinden gemeldet. Die Gemeinden seien 

verpflichtet, korrekte Daten zu liefern. Die Organisation der Datenerhebung sei Sache der 

jeweiligen Gemeinde. Komme die Beschwerdeführerin ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur 

korrekten Datenerhebung nicht in genügendem Masse nach, sei dies kein stichhaltiges Argu-

ment für den Verzicht auf die Auferlegung eines Malus. 

Die Beschwerdeführerin argumentiere weiter, für sie würden die Besonderheiten stark ins 

Gewicht fallen, wie ein Vergleich mit ähnlich gelagerten Sozialdiensten wie K und M zeige. 

Würde bei den Soziallastfaktoren für den Sozialdienst Y nur jeweils der schlechteste bzw. 

statistisch günstigste Wert eines Berechnungsfaktors von K oder M verwendet, befände sich 

der Sozialdienst Y nicht im Malus. Die Vorinstanz hält dem entgegen, jeder Gemeinde müss-

ten die tatsächlich ermittelten Zahlen zu Grunde gelegt werden. Bei einem Austausch der 

Zahlen würde wohl bei jeder Gemeinde ein anderes Resultat eintreten. Der von der Be-

schwerdeführerin getätigte Vergleich mit den Sozialdiensten K und M sei nicht relevant und 

könne nicht als Grund für den Verzicht auf die Auferlegung des Malus herangezogen werden. 

Nach Auffassung der Beschwerdeführerin müssten sodann, um ihrer Situation gerecht zu 

werden, Faktoren wie der Anteil günstiger Neuwohnungen, die durchschnittliche Höhe der 

                                                

11
 Verordnung vom 30. Juni 1993 über die Durchführung von statistischen Erhebungen des Bundes (Statistikerhe-

bungsverordnung; SR 431.0121)  
12

 Bundesstatistikgesetz vom 9. Oktober 1992 (BstatG; SR 431.01) 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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Mieten, die Erschliessung durch öffentlichen und privaten Verkehr, das ausgebaute familien-

ergänzende Betreuungsangebot, der Zuzug von Klienten aus anderen Gemeinden, der Anteil 

Niedriglohn-Arbeitsplätze und der Anteil Arbeitslose für die korrekte Berechnung der Kostenef-

fizienz einbezogen werden. Die Beschwerdeführerin begründe nicht weiter, weshalb diese 

Faktoren in Betracht zu ziehen seien, um der Situation der Gemeinde gerecht zu werden bzw. 

weshalb unter Einfluss dieser Faktoren ein Malus ausgeblieben wäre und weise auch den 

tatsächlichen Einfluss dieser Faktoren auf die Berechnung der Kosteneffizienz nicht nach. Die 

vorgebrachten Argumente seien entsprechend eher als Formelkritik zu werten, die nicht ziel-

führend seien. 

Somit vermöge die Beschwerdeführerin keine Gründe, die auf Faktoren beruhen, welche sie 

nicht beeinflussen könne, darzulegen. Infolgedessen erscheine die Auferlegung des Malus 

nicht als sachlich unhaltbar. Im Einzugsgebiet des Sozialdienstes Y bestehe keine  besondere 

Situation, welche durch die bestehende Formel nicht berücksichtigt werde. Vielmehr werde die 

tatsächliche Soziallast der Beschwerdeführerin durch die bestehende Formel für die Berech-

nung der Kosteneffizienz korrekt berücksichtigt. Demnach rechtfertige sich der Verzicht auf 

die Auferlegung des berechneten Malus nicht, und die Beschwerdeführerin habe einen Malus 

von CHF 183'922.70 zu bezahlen. 

 

2.2. Streitgegenstand und Rechtsgrundlagen 

Streitgegenstand und zu prüfen ist vorliegend (neben formellen Rügen) insbesondere die 

Rechtmässigkeit des in Art. 41b SHV und Anhang 6 zu Art. 41b Abs. 4 SHV
13

 vorgegebenen 

Systems. Die massgebenden Rechtsgrundlagen finden sich in Art. 80d bis 80f SHG
14

 sowie 

Art. 41b und 41c sowie Anhang 6 der SHV.  

                                                

13
 Verordnung über die öffentliche Sozialhilfe vom 24. Oktober 2001 (Sozialhilfeverordnung, SHV; BSG 860.111) 

14
 Gesetz über die öffentliche Sozialhilfe vom 11. Juni 2001 (Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1) 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

 Seite 11 von 68 

 
 

Art. 80d SHG, 1.  Bonus und Malus, Anrechenbarer Aufwand der Gemeinden 

1
  Die zuständige Stelle der Gesundheits- und Fürsorgedirektion beurteilt jährlich die Wirkungen und 

Leistungen der Sozialdienste.  

2
  Die Überprüfung der Wirkungen und Leistungen erfolgt insbesondere aufgrund der Kosteneffizienz 

der Sozialdienste bei der Ausrichtung der wirtschaftlichen Hilfe.  

3
  Der Kanton richtet denjenigen Gemeinden, deren Sozialdienst im Durchschnitt während dreier Jahre 

Sozialhilfeaufwendungen pro Einwohner von mehr als 30 Prozent unter dem kantonalen Durchschnitt 

(Vergleichswert) aufweist, einen Bonus aus.  

4
  Diejenigen Gemeinden, deren Sozialdienst im Durchschnitt während dreier Jahre Sozialhilfeaufwen-

dungen pro Einwohner von mehr als 30 Prozent über dem kantonalen Durchschnitt (Vergleichswert) 

aufweist, entrichten dem Kanton einen Malus. 

 

Art. 80e SHG, 2.  Beurteilung der Kosteneffizienz 

1
  Die Kosteneffizienz wird ermittelt, indem die tatsächlichen Aufwendungen für die wirtschaftliche Hilfe 

pro Einwohner verglichen werden mit den um strukturelle Faktoren korrigierten Aufwendungen (Ver-

gleichswert).  

2
  Der Regierungsrat regelt durch Verordnung, welche strukturellen Faktoren in die Berechnung mit 

einbezogen und wie die Ergebnisse ermittelt werden.  

3
  Die Gesundheits- und Fürsorgedirektion steht den Sozialdiensten und den Gemeinden zur Verbesse-

rung der Situation beratend zur Verfügung. 

 

Art. 80f SHG, 3.  Berechnung und Eröffnung  

1
  Der Bonus beträgt zehn Prozent des Betrags, um den die tatsächlichen Aufwendungen den auf die 

gesamte Einwohnerzahl hochgerechnete Vergleichswert unterschritten haben, jedoch maximal 20 

Franken pro Einwohner.  

2
  Der Malus beträgt zehn Prozent des Betrags, um den die tatsächlichen Aufwendungen den auf die 

gesamte Einwohnerzahl hochgerechneten Vergleichswert überschritten haben, jedoch maximal 20 

Franken pro Einwohner.  

3
  Der Bonus oder Malus wird allen dem Sozialdienst angeschlossenen Gemeinden gutgeschrieben 

oder belastet.  

4
  Die Gesundheits- und Fürsorgedirektion eröffnet den Entscheid über die Ausrichtung eines Bonus 

oder Auferlegung eines Malus den Trägerschaften der Sozialdienste mit der Lastenausgleichsabrech-

nung. 

 

Art. 41b SHV, Bemessung 

1
 Massgebend für die Ermittlung der Bonus-Malus-Ergebnisse pro Sozialdienst sind folgende strukturel-

le Faktoren:  

a  der Anteil an Ausländerinnen und Ausländern an der Wohnbevölkerung,   

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

 Seite 12 von 68 

 
 

b  der Anteil an Ergänzungsleistungsbezügerinnen und -bezügern an der Wohnbevölkerung,   

c  der Anteil an Flüchtlingen und vorläufig Aufgenommenen an der Wohnbevölkerung,   

d  der Anteil der leer stehenden Wohnungen am Gesamtwohnungsbestand (Leerwohnungsziffer).   

2
  Für die Berechnung der strukturellen Faktoren sind die folgenden Grundlagen massgebend:  

a  für die Anzahl der Ausländerinnen und Ausländer die Daten der ständigen Wohnbevölkerung des 

Bundesamtes für Statistik,   

b  für die Anzahl der Ergänzungsleistungsbezügerinnen und -bezüger die Daten der Ausgleichskasse 

des Kantons Bern,   

c  für die Anzahl der Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommenen die Daten des Bundesamtes für Migra-

tion, 

d  für die Leerwohnungsziffer die Daten des Bundesamtes für Statistik.   

3
  Die für die Berechnung massgebende Wohnbevölkerung bestimmt sich nach Artikel 7 FILAG

15
.  

4
  Der Bonus oder Malus wird nach der im Anhang 6 wiedergegebenen Formel berechnet.  

5
  Die Auswirkungen des Bonus-Malus-Systems werden regelmässig evaluiert und das System wird bei 

Bedarf angepasst. Die Berechnungsformel wird periodisch aktualisiert.  

6
  Bei regionalen Sozialdiensten wird der Bonus oder Malus den angeschlossenen Gemeinden nach 

Massgaben des Bevölkerungsanteils gutgeschrieben oder belastet.  

 

Art. 41c SHV, Verzicht 

Das SOA verzichtet auf die Auferlegung eines Malus, wenn die Trägerschaft des Sozialdienstes nach-

weisen kann, dass der Malus sachlich unhaltbar ist und aufgrund von Faktoren zustande kam, die 

durch die Gemeinde nicht beeinflusst werden können und die in der Formel gemäss Anhang 6 nicht 

berücksichtigt werden. 

 

Anhang 6 zu Artikel 41b Absatz 4 SHV, Berechnung Bonus-Malus 

G = 1048 * (AAus) + 6485 * (AEL) + 11243 * (AFV) + 3851 * (Lwz) – 146, im Minimum aber 180 Fran-

ken, wenn sich für einen Sozialdienst bei einer Berechnung gemäss dieser Formel ein Malus ergibt. 

G Geschätzte Pro-Kopf-Kosten der betreffenden Sozialdienstregion (abzüglich Platzierungskosten 

und Kosten für vorsorgliche ambulante Massnahmen) in Franken 

AAus Anteil Ausländerinnen und Ausländer der betreffenden Sozialdienstregion 

AEL Anteil Ergänzungsleistungsbezügerinnen und -bezüger der betreffenden Sozialdienstregion 

AFV Anteil Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene der betreffenden Sozialdienstregion 

Lwz Leerwohnungsziffer der betreffenden Sozialdienstregion 

Wenn (E im Dreijahresdurchschnitt) < (G im Dreijahresdurchschnitt) * 0.7: Ein Bonus wird ausgerichtet 

Wenn (E im Dreijahresdurchschnitt) > (G im Dreijahresdurchschnitt) * 1.3: Ein Malus ist zu entrichten   

                                                

15
 Gesetz vom 27. November 2000 über den Finanz- und Lastenausgleich (FILAG; BSG 631.1) 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

 Seite 13 von 68 

 
 

Berechnung und Skalierung von E:  

E (Skalierte effektive Pro-Kopf-Kosten der betref-

fenden Sozialdienstregion (SD) abzüglich Platzie-

rungskosten und Kosten für vorsorgliche ambu-

lante Massnahmen der SD) 

(Summe Kanton Bern aller Ensk im Basisjahr 

2012) / (Summe Kanton Bern aller Ensk im betref-

fenden Jahr) * 

Ensk 

Ensk (Nicht skalierte effektive Pro-Kopf-Kosten 

der betreffenden Sozialdienstregion abzüglich 

Platzierungskosten und Kosten für vorsorgliche 

ambulante Massnahmen der SD) 

((Nettokosten für die betreffende SD gemäss 

Sozialhilferechnung) – (Überdurchschnittliche 

Platzierungskosten für den betreffenden SD ge-

mäss Differenzierung der wirtschaftlichen Hilfe)) / 

(Einwohner betreffender SD) 

Überdurchschnittliche Platzierungskosten für die 

betreffende SD gemäss Differenzierung der wirt-

schaftlichen Hilfe 

(Kosten jedes Dossiers der betreffenden SD mit 

Platzierungskosten oder Kosten für ambulante 

Massnahmen, die eine Obergrenze für die SD 

überschreiten) – (Kosten Obergrenze SD) 

Kostenobergrenze SD Durchschnittliche Nettokosten aller Dossiers der 

betreffenden SD ohne Platzierungskosten und 

Kosten für vorsorgliche ambulante Massnahmen. 

 

 

3. Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör 

3.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe das Recht, sich zu allen rechtlich 

relevanten Aspekten äussern zu können. Die Vorinstanz habe ihr mit Schreiben vom 14. Mai 

2014 jedoch lediglich die Möglichkeit geboten, Gründe nach Art. 41c SHV für den Verzicht auf 

die Auferlegung eines Malus darzulegen. Darin sei eine Verletzung des Anspruchs auf rechtli-

ches Gehör zu sehen. Ungeachtet dessen habe die Beschwerdeführerin Kritik an den Sozial-

lastfaktoren vorgebracht und jedenfalls sinngemäss auch deren willkürliche und rechtsunglei-

che Festsetzung gerügt.
16

  

Die Vorinstanz macht geltend, die Beschwerdeführerin substantiiere einerseits nicht, zu wel-

chen rechtlichen Aspekten sie sich im Rahmen des rechtlichen Gehörs nicht habe äussern 

können und inwiefern sie dadurch beschwert sei. Andererseits habe sich das gewährte recht-

liche Gehör nicht auf Art. 41c SHV, sondern auf die Auferlegung eines Malus im Allgemeinen 

beschränkt.
17

 

3.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV
18

 und Art. 26 Abs. 2 KV
19

 haben die Parteien Anspruch auf 

rechtliches Gehör. Gemäss Art. 21 Abs. 1 VRPG hört die Behörde die Parteien an, bevor sie 

verfügt. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist eine grundlegende Verfahrensgarantie. Er 

                                                

16
 Beschwerde vom 10. November 2014, Rz. 21 ff. 

17
 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015, Ziff. 2.2 

18
 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) 

19
 Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV; BSG 101.1) 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

 Seite 14 von 68 

 
 

dient der Sachaufklärung und stellt ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht dar. Das 

rechtliche Gehör wird als formeller Anspruch bezeichnet. Das bedeutet, dass eine Verletzung 

ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selber grundsätzlich zur Auf-

hebung des angefochtenen Entscheids führt. Die Praxis lässt die Heilung einer Gehörsverlet-

zung zu, wenn die Rechtsmittelbehörde in den Fragen, in denen das rechtliche Gehör verwei-

gert worden ist, die gleiche Überprüfungsbefugnis hat wie die Vorinstanz und das Versäumte 

nachholen kann. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst der verfassungs-

rechtliche Gehörsanspruch insbesondere das Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in 

ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise bei-

zubringen und mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden, Einsicht in die Akten zu 

nehmen und an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum 

Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Ein 

uneingeschränktes Recht auf Äusserung haben die Beteiligten hinsichtlich der für die Verfü-

gung oder den Entscheid wesentlichen Sachfragen. Da die Behörden das Recht von Amtes 

wegen anzuwenden haben (Art. 20a Abs. 1 VRPG) – es gilt insofern die Offizialmaxime – be-

steht im Allgemeinen kein Anspruch der Parteien, sich zur rechtlichen Beurteilung der Sach-

fragen besonders zu äussern. Den Parteien ist jedoch Gelegenheit zur vorgängigen Äusse-

rung einzuräumen, wenn sich die Behörde auf Sachumstände oder Rechtsnormen stützen 

will, die bisher nicht einbezogen oder angesprochen wurden und mit deren Heranziehen sie 

nicht rechnen mussten, wenn eine der Parteien ihren Rechtsstandpunkt ändert oder gar die 

Rechtsstellung einer Partei zu ihrem Nachteil verändert werden soll. Konnte die betroffene 

Person ihre Rechte trotz Gehörsverletzung vollumfänglich wahren, ist von einer Rückweisung 

abzusehen.
20

 Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst der Anspruch 

auf rechtliches Gehör das Recht, von allen beim Gericht eingereichten Stellungnahmen 

Kenntnis zu erhalten und sich dazu äussern zu können, unabhängig davon, ob die Eingaben 

neue und/oder wesentliche Vorbringen enthalten. Es ist Sache der Parteien zu beurteilen, ob 

eine Entgegnung erforderlich ist oder nicht. Dieses Replikrecht besteht unabhängig davon, ob 

ein zweiter Schriftenwechsel angeordnet, eine Frist zur Stellungnahme angesetzt oder die 

Eingabe lediglich zur Kenntnisnahme oder zur Orientierung zugestellt worden ist. Dabei wird 

erwartet, dass eine Partei, die eine Eingabe ohne Fristansetzung erhält und dazu Stellung 

nehmen will, dies umgehend tut oder zumindest beantragt; ansonsten wird angenommen, sie 

habe auf eine weitere Eingabe verzichtet. Das Gericht kann Eingaben somit auch lediglich zur 

Kenntnisnahme zustellen, wenn von den Parteien erwartet werden kann, dass sie umgehend 

unaufgefordert Stellung nehmen oder eine Stellungnahme beantragen.
21

 

                                                

20
 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 21 Nrn 1, 4 und 7f. sowie 16 

21
 BGE 138 I 484 E. 2.1, 2.2 und 2.4, mit Hinweisen 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

 Seite 15 von 68 

 
 

3.3 Vorliegend hatte die Beschwerdeführerin am 24. Februar 2014 beantragt, gegenüber 

ihrem Sozialdienst sei gestützt auf Art. 41c SHV auf die Auferlegung eines Malus zu verzich-

ten. Diesen Antrag hat die Beschwerdeführerin ausführlich begründet. Dabei hat sie sich nicht 

nur zu den vier Soziallastfaktoren, sondern auch zur grundsätzlichen Zulässigkeit des Bonus-

Malus-Systems, zur Bevölkerungsstruktur in Y und der Sozialhilfesituation im Sozialdienst Y 

geäussert. Mit Schreiben vom 14. Mai 2014 informierte die Vorinstanz die Beschwerdeführe-

rin, die effektiven Kosten des Sozialdienstes Y lägen 43% über den geschätzten Kosten, 

weswegen ihr gestützt auf Art. 80d Abs. 4 SHG ein Malus in der Höhe von CHF 244‘039.11 

aufzuerlegen sei. Die Vorinstanz bat die Beschwerdeführerin um Stellungnahme innert Frist, 

ob sie an der kostenlosen Durchführung eines Qualitäts- und Leistungschecks interessiert sei 

und ob sie den berechneten Malus akzeptiere oder nicht. Für den Fall, dass sie den Malus 

nicht akzeptieren sollte und um eine Umsetzung der Ausnahmeklausel von Art. 41c SHV er-

suche, verlangte die Vorinstanz eine entsprechende Begründung. Mit Schreiben vom 21. Mai 

2014 teilte die Beschwerdeführerin mit, sie akzeptiere den Malus nicht. Ein Modell, das auf 

einer vom Sozialdienst zu 80% nicht beeinflussbaren Berechnung basiere, erachte sie grund-

sätzlich als fragwürdig. Wie bereits mit Schreiben vom 24. Februar 2014 mitgeteilt und aus-

führlich begründet, sei Art. 41c SHV anzuwenden. Die von der Vorinstanz verlangten weiteren 

Abklärungen und Quantifizierungen werde sie bis am 22. Juni 2014 einreichen. Mit Schreiben 

vom 12. Juni 2014 reichte die Beschwerdeführerin die Datenauswertung „Struktur der Unter-

stützungseinheiten 2010 – 2012“ des BFS sowie den Prüfungsbericht von Markus Pfeuti vom 

30. Januar 2014 ein und beantragte erneut, auf die Auferlegung eines Malus sei zu verzich-

ten. Sie habe in die notwendigen Abklärungen zum Nachweis einer Sondersituation im Sinne 

von Art. 41c SHV erheblichen Aufwand investiert. Zudem wies sie unter anderem auf die hohe 

Quote von Alleinerziehenden hin.  

3.4 Die Beschwerdeführerin hat sich demnach nicht nur zu den Faktoren gemäss Art. 41c 

SHV geäussert, sondern wiederholt auch zu weiteren Aspekten wie etwa der grundsätzlichen 

Zulässigkeit des Bonus-Malus-Systems sowie verschiedenen Soziallastfaktoren Stellung ge-

nommen. Die Vorinstanz hat die angefochtene Verfügung auch nicht auf bis dahin nicht ange-

sprochene Sachumstände oder Rechtsnormen gestützt. Zudem wäre eine allfällige Gehörs-

verletzung im vorliegenden Beschwerdeverfahren ohnehin geheilt worden, da die Beschwer-

deinstanz volle Kognition hat und die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren stets 

Gelegenheit hatte, sich umfassend zu äussern und ihren Standpunkt darzulegen. Demnach ist 

die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs unbegründet.  

 

 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

 Seite 16 von 68 

 
 

4. Rüge der Rechtsverweigerung 

4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz wäre verpflichtet gewesen, die 

anzuwendenden Normen vorfrageweise auf ihre Konformität mit dem Willkürverbot gemäss 

Art. 9 BV und dem Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 BV zu überprüfen. Stattdessen habe 

sie in der Verfügung vom 9. Oktober 2014 nur lapidar festgehalten, sie habe die in der SHV 

vorgegebene Formel anzuwenden, da dies vom Regierungsrat so beschlossen worden sei.
22

 

Die Bindung der Verwaltung an das Recht bedeute, nur „gültiges Recht" anzuwenden. Wider-

spreche eine kantonale Norm auf Verordnungsstufe übergeordnetem kantonalen Recht oder 

sogar dem Verfassungsrecht, sei sie ungültig und nicht anzuwenden.
23

 

Die Vorinstanz wendet ein, sie habe weder willkürlich gehandelt noch gegen andere verfas-

sungsmässige Rechte verstossen.
24

 Art. 66 Abs. 3 KV untersage den Justizbehörden die An-

wendung kantonaler Erlasse, die höherrangigem Recht widersprächen. Erstinstanzlich verfü-

gende Behörden seien jedoch keine Justizbehörden und daher nicht zur vorfrageweisen Nor-

menkontrolle verpflichtet.
25

 

4.2 Gemäss Art. 66 Abs. 3 KV dürfen kantonale Erlasse, die höherrangigem Recht wider-

sprechen, von den Justizbehörden nicht angewandt werden. Art. 66 Abs. 3 KV berechtigt und 

verpflichtet die Justizbehörden zur Überprüfung der Rechts- und Verfassungskonformität der 

dem konkreten Entscheid zugrunde liegenden kantonalen Normen (konkrete Normenkontrol-

le). Ergibt die vorfrageweise Prüfung, dass kantonale Erlasse höherrangigem Recht wider-

sprechen, dürfen sie nicht angewandt werden. Justizbehörden sind alle kantonalen Organe, 

die auf Beschwerde oder Klage hin Rechtsstreitigkeiten zu entscheiden haben (Verwaltungs-

justiztätigkeit), wogegen verfügende Behörden, offenkundige Fälle gegebenenfalls vorbehal-

ten, keine Pflicht zur Normenkontrolle trifft.
26

  

4.3 Demnach war die Vorinstanz nicht verpflichtet, Art. 41b und 41c sowie Anhang 6 der 

SHV vorfrageweise auf ihre Konformität mit übergeordnetem Recht zu überprüfen. Ein offen-

kundiger Fall liegt nicht vor, wie die Notwendigkeit einer eingehenden Überprüfung der mass-

gebenden Bestimmungen der SHV und der Anordnung eines Gutachtens im Rahmen dieses 

Verfahrens zeigt. Selbst bei Verpflichtung der Vorinstanz zur vorfrageweisen Überprüfung der 

massgebenden Verordnungsbestimmungen auf ihre Konformität mit übergeordnetem Recht 

wäre ein allfälliger Mangel im vorliegenden Beschwerdeverfahren aufgrund der umfassenden 

                                                

22
 Beschwerde vom 10. November 2014, Rz. 21 ff. 

23
 Replik vom 28. Oktober 2015, Rz. 9 ff. 

24
 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015, Ziff. 2.2 

25
 Duplik vom 25. Januar 2016, Ziff. 2.2.2 

26
 BVR 2008 S. 284, 286 Erwägung 5.2, mit Hinweisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 66 N 14 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

 Seite 17 von 68 

 
 

Kognition der Beschwerdeinstanz geheilt worden.
27

 Die Rüge der Rechtsverweigerung erweist 

sich damit als unbegründet.  

 

5. Rüge der unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes 

5.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe mit Schreiben vom 24. Februar 2014 

(Ziff. 8) dargelegt, dass die in der Statistik des BFS aufgeführten Zahlen bei weitem nicht dem 

tatsächlichen Leerwohnungsbestand entsprächen. Die tatsächliche Leerwohnungsziffer wider-

lege die statistisch-mathematische Hypothese, dass der Sozialdienst Y kostenineffizient arbei-

te. Indem die Vorinstanz die erhebliche und nachgewiesene Abweichung des tatsächlichen 

Leerwohnungsbestandes von dem in der BPS-Statistik aufgeführten Leerwohnungsbestand in 

der Gemeinde Y nicht berücksichtigt habe, habe sie den rechtserheblichen Sachverhalt unge-

nügend erhoben.
28

 In der Wegleitung des BFS
29

 werde die Verwendung unterschiedlicher 

bzw. mehrerer Quellen für die Erfassung der Leerwohnungen empfohlen. Dem Gebot der 

wahrheitsgemässen Angabe werde durch die Anwendung einer dieser Methoden Genüge 

getan. Dies habe die Beschwerdeführerin immer getan, indem sie die Werte aus den Befra-

gungen der bekannten und bedeutenden Liegenschaftsverwaltungen ermittelt habe. Nun habe 

die Beschwerdeführerin den Leerwohnungsstand rückwirkend nach drei unterschiedlichen 

Methoden erhoben. Dabei hätten die Werte je nach Erhebungsmethode um ein Mehrfaches 

auseinandergelegen. Welcher dieser Werte der „richtige“ Wert sei, lasse sich nicht sagen. Die 

Beschwerdeführerin habe den mittleren Wert aus den drei Erhebungsmethoden verwendet. 

Das derzeitige System zur Meldung des Leerwohnungsbestandes erlaube die Einreichung 

sehr unterschiedlicher Werte beim BFS. Ein Wert, der je nach Erhebungsmethode ganz un-

terschiedlich ausfalle, tauge nicht als (Soziallast-)Faktor in einem statistischen Erklärungsmo-

dell. Solche exogenen Faktoren müssten, um wissenschaftlichen Standards zu genügen, un-

beeinflussbar sein, was beim Leerwohnungsbestand gerade nicht der Fall sei: Tendenziell 

würden die Gemeinden eher tiefe Werte beim BFS eingeben, um für Investoren attraktiv zu 

bleiben. Gemeinden mit drohendem Sozialhilfe-Malus würden demgegenüber notgedrungen 

auf eine Erhebungsmethode, aus der ein höherer Leerwohnungsbestand resultiere, wechseln. 

Massgebend sei der Sachverhalt im Zeitpunkt des Entscheids, weswegen die beim BFS für 

die Jahre 2012, 2013 und 2014 korrigierten Leerwohnungsbestände für die Berechnung zu 

verwenden seien.
30

 

                                                

27
 BVR 2008 S. 284, E. 5.3, mit Hinweisen 

28
 Beschwerde vom 10. November 2014, Rz. 25 ff. 

29
 Wegleitung des BFS für die jährliche Zählung leer stehender Wohnungen für durchführende Stellen (Gemeinden, 

Kantone), Stand 3.2014, vgl. Beschwerdebeilage 10 
30

 Replik vom 28. Oktober 2015, Rz. 28 ff. 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

 Seite 18 von 68 

 
 

Die Vorinstanz hält dem entgegen, ihr könne keine ungenügende und rechtsfehlerhafte Erhe-

bung des rechtserheblichen Sachverhaltes vorgeworfen werden, wenn die Beschwerdeführe-

rin dem Bundesamt für Statistik nicht dem korrekten Leerwohnungsbestand entsprechende 

Zahlen einreiche.
31

 Im Zeitpunkt der Verankerung der Soziallastfaktoren in der Sozialhilfever-

ordnung im Oktober 2013 habe sie davon ausgehen können, dass die Leerwohnungsstatistik 

des BFS als öffentlich zugängliche Bundesstatistik über ein ausreichendes Qualitätsniveau 

verfüge. Die publizierten Leerwohnungszahlen im Kanton Bern bis und mit 2012 seien keinen 

grossen Schwankungen unterlegen. Die Leerwohnungsziffer sei im Kanton Bern in den Jah-

ren 2009 bis 2012 insgesamt lediglich um 11% gestiegen. Vor diesem Hintergrund sei die 

Leerwohnungsziffer ein geeigneter Soziallastfaktor. Die Beschwerdeführerin habe die Erhe-

bungsmethode für den Leerwohnungsbestand im Herbst 2014 geändert, d.h. genau im Zeit-

punkt der Auferlegung eines Malus. Sie gebe in ihrem Schreiben vom 23. April 2015 an den 

Volkswirtschaftsdirektor des Kantons Bern auch unumwunden zu, dass sie die Erhebungsme-

thode einzig aufgrund des drohenden Malus geändert habe. Gemäss den neuen Zahlen be-

trage die Leerwohnungsziffer für das Jahr 2013 neu 394 (statt ursprünglich 94). Dies entspre-

che einer Korrektur von 320%. Ob diese massive Erhöhung nur durch (zulässige) unterschied-

liche Methoden bei der Erhebung zurückzuführen sei, bleibe dahin gestellt. Die Vorgehens-

weise der Beschwerdeführerin verstosse jedoch in jedem Fall gegen Treu und Glauben. Es 

sei zu bezweifeln, dass das BFS eine Korrektur vornehmen würde, wenn ihm bekannt wäre, 

dass diese einzig und allein zwecks Umgehung einer Sanktion erfolgen solle. Die geforderte 

Korrektur sei mitunter auch deshalb noch nicht erfolgt, weil sich das BFS gemäss seinem 

Schreiben vom 27. Januar 2015 gewisse Differenzen nicht erklären könne.
32

 

5.2 Der Anteil der leer stehenden Wohnungen am Gesamtwohnungsbestand (Leerwoh-

nungsziffer) ist ein für die Ermittlung der Bonus-Malus-Ergebnisse massgebender struktureller 

Faktor (Art. 41b Abs. 1 Bst. d SHV) und wird basierend auf den Daten des Bundesamtes für 

Statistik berechnet (Art. 41b Abs. 2 Bst. d SHV). Der Wegleitung des BFS für die jährliche 

Zählung leer stehender Wohnungen
33

 lässt sich entnehmen, dass die Erhebung des Leerwoh-

nungsbestandes von den konkreten Gegebenheiten in den einzelnen Kantonen und Gemein-

den sowie der Gemeindegrösse abhänge. Zur Erhebung des Leerwohnungsbestandes könn-

ten folgende Quellen benutzt werden: 

1. Kombinierte Einwohner-/Gebäudedatei: Gemeinden im Besitz einer kombinierten 

Einwohner- und Gebäudedatei könnten alle am 1. Juni nicht bewohnten Wohnungen 

ausdrucken lassen. Insbesondere dann, wenn nicht bekannt sei, ob es sich tatsächlich 

                                                

31
 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015, Ziff. 2.2 

32
 Duplik vom 25. Januar 2016, Ziff. 2.2.4 

33
 Wegleitung des BFS für die jährliche Zählung leer stehender Wohnungen für durchführende Stellen (Gemeinden, 

Kantone), Stand 3.2014, vgl. Beschwerdebeilage 10 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

 Seite 19 von 68 

 
 

um Leerwohnungen und nicht um Umbau- oder Abbruchobjekte handle, müssten die 

entsprechenden Verwaltungen/Eigentümer kontaktiert werden. Falls die Daten einem 

(kantonalen oder eidgenössischen Gebäude- und Wohnungs-) Register entnommen 

würden, seien die einzelnen Wohnungen mit geeigneten Mitteln oder zusätzlichen 

Quellen auf ihren tatsächlichen Leerstand zu überprüfen. 

2. Einwohnerkontrolle: Je nach Organisation der Einwohnerkontrolle könne ermittelt 

werden, an welchen Adressen ein Wegzug und kein Zuzug gemeldet worden sei. Auch 

hier sei zu überprüfen, ob es sich um eigentliche Leerwohnungen und nicht Umbau- 

oder Abbruchobjekte handle. 

3. Rundschreiben an Liegenschaftsverwaltungen, Treuhand-, Notariats- und Archi-

tekturbüros: Sämtliche auf dem Gemeindegebiet tätigen Liegenschaftsverwaltungen, 

Treuhand-, Notariats- und gegebenenfalls Architekturbüros könnten angeschrieben 

und mit einem Erhebungsformular bedient werden. Dieses Vorgehen könne – zusam-

men mit anderen Quellen – vor allem in städtischen Gebieten genutzt werden.  

4. Elektrizitätswerk: Die meisten Elektrizitätswerke seien in der Lage, Angaben darüber 

zu machen, in welchen Wohnungen am 1. Juni bzw. ca. 4-5 Tage vorher oder nachher 

Stromzähler installiert, aber keine Abonnenten vorhanden seien, in welchen Wohnun-

gen im Stichzeitraum Abonnemente gekündigt und keine neuen Abonnenten gemeldet 

worden seien und in welchen Wohnungen im Stichzeitraum Zähler neu installiert wor-

den seien (Neubauwohnungen). Um festzustellen, ob es sich bei den gemeldeten Ob-

jekten tatsächlich um Leerwohnungen handle, müssten, zumindest in mittleren und 

grösseren Gemeinden, die Hauseigentümer bzw. Hausverwaltungen befragt werden. 

Namen und Adressen der Hauseigentümer/Verwaltungen müssten allenfalls aus einer 

Gebäudedatei, dem Grundbuch oder bei der Gebäudeversicherungs-Anstalt ermittelt 

werden.  

5. Baupolizei, Bauinspektorat: Die örtliche Baupolizei oder das örtliche Bauinspektorat 

könnten Angaben über neu erstellte Wohnungen machen. Wenn unbekannt sei, wel-

che dieser Objekte Leerwohnungen seien, müssten die entsprechenden Eigentümer 

bzw. Verwaltungen kontaktiert werden.  

6. Aufruf im amtlichen Anzeiger und/oder in Tageszeitungen: Hauseigentümer und 

Verwaltungen könnten im amtlichen Anzeiger der Gemeinde und/oder in den meist-

verbreiteten Tageszeitungen zur Meldung leer stehender Wohnungen aufgerufen wer-

den. Weil nicht von einer lückenlosen Folgeleistung eines entsprechenden Aufrufs 

auszugehen sei, eigne sich dieser Weg vor allem als Ergänzung anderer Quellen. 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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7. Zeitungsinserate: Die in den Zeitungen erscheinenden Wohnungsinserate könnten 

ausgewertet und die Inserenten angeschrieben oder telefonisch kontaktiert werden. 

Dieses Vorgehen eigne sich ebenfalls vor allem als Ergänzung zu anderen Quellen. 

Um Doppelzählungen zu vermeiden, müssten die aus den verschiedenen Quellen 

stammenden Adressen der Leerwohnungen zwingend abgeglichen werden. 

Eine vollständige Erfassung von Leerwohnungen verlange unter Umständen die Verwendung 

mehrerer der erwähnten Quellen. 

5.3 Die Beschwerdeführerin hatte den Leerwohnungsbestand ursprünglich gestützt auf die 

Angaben diverser Immobilienbüros ermittelt. Diese Ermittlungsmethode ergab einen durch-

schnittlichen Leerwohnungsbestand von 1%. Neu erhob die Beschwerdeführerin die Leer-

wohnungsziffer elektronisch mit einem Abgleich vom GERES
34

 und der Einwohnerkontrolle 

und überprüfte anschliessend die so ermittelten 366 Daten manuell (einzeln).
35

 Mit Schreiben 

vom 29. Dezember 2014 informierte die Beschwerdeführerin das BFS über die Änderung der 

Methode zur Zählung der leer stehenden Wohnungen im Herbst 2014 und wies darauf hin, 

dass dadurch die tatsächliche Situation in adäquater Weise wiedergegeben werde. Von ins-

gesamt 6‘570 Wohnungen seien im Jahr 2014 366 Leerwohnungen gemäss System bzw. 292 

Leerwohnungen nach Überprüfung, der Leerwohnungsbestand betrage demnach 4,44%. Da 

die Anzahl der erfassten Leerwohnungen per 1. Juni 2012 und per 1. Juni 2013 jeweils höher 

gewesen sei als per 1. Juni 2014, sei davon auszugehen, dass die korrekte Leerwohnungszif-

fer in den Jahren 2012 und 2013 mindestens gleich hoch gewesen sei wie im Jahre 2014, 

weswegen die entsprechenden Zahlen in der statistischen Erfassung für die Jahre 2012-2014 

nachträglich korrigiert werden müssten. 

5.4 Die Behörden sind in Anwendung von Art. 18 Abs. 1 VRPG verpflichtet, den Sachver-

halt von Amtes wegen festzustellen (Untersuchungsgrundsatz), wobei die Untersuchungs-

pflicht ihre Grenzen an der Mitwirkungspflicht der Parteien findet (Art. 20 Abs. 1 VRPG). Die 

Behörde hat die materielle Wahrheit (d.h. die wirkliche Sachlage) zu suchen und darf sich 

nicht mit der formellen (d.h. der sich aus den eingebrachten Informationen ergebenden) 

Wahrheit zufrieden geben.
36

 Die Sachverhaltsfeststellung umfasst das Zusammentragen, 

Nachprüfen und Bewerten der Sachumstände (Tatsachen), die für die Rechtsanwendung 

massgebend sind, d.h. die Behörde erhebt den rechtserheblichen Sachverhalt.
37

 Die Behörde 

muss sich von der Richtigkeit der zusammengetragenen Sachverhaltselemente überzeugen. 

Das setzt voraus, dass die erforderlichen Beweismittel erhoben und gewürdigt werden. Mit der 

Würdigung der Beweismittel ist der massgebende Sachverhalt erstellt und die Sachverhalts-

                                                

34
 Elektronisches Einwohnerregister 

35
 Aktualisierter Leerwohnungsbestand der EWG Lyss vom 6. November 2014, Beschwerdebeilage 8 

36
 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 18 N 1 

37
 BVR 2004 S. 446 E. 4.2.; auch Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 18 N 2, Art. 66 N 7 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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feststellung abgeschlossen.
38

 Unvollständig ist die Sachverhaltsfeststellung, wenn die Behör-

de nicht alle für den Entscheid wesentlichen Sachumstände und/oder Beweismittel erhoben 

hat. Unrichtig ist sie, wenn die Behörde die Beweismittel falsch gewürdigt oder einen rechts-

erheblichen Sachumstand nicht in das Beweisverfahren einbezogen hat.
39

 

5.5 Vorliegend sind für die Berechnung der Leerwohnungsziffer die Daten des BFS mass-

gebend (Art. 41b Abs. 2 Bst. d SHV). Das BFS akzeptiert sämtliche in der Wegleitung aufge-

führten Berechnungsmethoden, und zwar einzeln oder kombiniert. Es liegt in der Eigenver-

antwortung der Gemeinden, welche Methode(n) sie schliesslich wählen und welche Zahlen sie 

liefern. Die Gemeinden sind verpflichtet, der Vorinstanz bis Ende März jedes Jahres die für die 

Abrechnung des Lastenausgleichs erforderlichen statistischen Angaben zu liefern (Art. 44 

Abs. 1 SHV). Die Vorinstanz ist demgegenüber nicht verpflichtet, die Daten des BFS (d.h. die 

von den Gemeinden dem BFS eingereichten Zahlen) nachzurechnen oder gar zu überprüfen, 

ob die Wahl einer anderen Berechnungsmethode allenfalls zu einem anderen Ergebnis führen 

würde. In Anbetracht dessen, dass die Beschwerdeführerin die Leerwohnungsziffer erst ge-

gen Ende des Jahres 2014 und somit lange nach Ablauf der Frist Ende März 2014 korrigiert 

hat, ist die Vorinstanz nicht verpflichtet, nachträglich eine andere Berechnungsweise zu ak-

zeptieren und entsprechend den Bonus-Malus-neu zu berechnen. Somit kann der Vorinstanz 

keine ungenügende Sachverhaltsfeststellung vorgeworfen werden, indem sie die von der Be-

schwerdeführerin nachgereichte Ergebung der Leerwohnungsziffer nicht berücksichtigt und 

den Bonus-Malus nicht neu berechnet hat. Ebenso wenig kann jedoch der Beschwerdeführe-

rin ein treuwidriges Verhalten vorgeworfen werden, wenn sie eine andere Methode bzw. einer 

Kombination anderer Methoden zur Erhebung der Leerwohnungsziffer verwendet, solange 

diese Methode vom BFS anerkannt wird und dieses die Methodenwahl den Gemeinde über-

lässt. Dass die Ergebnisse der Berechnung der Leerwohnungsziffer je nach Wahl der Berech-

nungsmethode zum Teil erheblich voneinander abweichen, betrifft jedoch nicht die Sachver-

haltsfeststellung von Amtes wegen, sondern die grundsätzliche Frage, ob die Leerwohnungs-

ziffer überhaupt ein geeignetes strukturelles Merkmal darstellt und zu Recht in die Berech-

nungsformel aufgenommen wurde. Insoweit wird die Tauglichkeit des Regressionsmodells an 

sich in Frage gestellt. Diese Frage wird in Erwägung 11 hiernach behandelt.  

Die Rüge der fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung erweist sich demnach als nicht begründet.  

 

 

 

                                                

38
 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 66 N 7 

39
 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 66 N 8 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

 Seite 22 von 68 

 
 

6. Rüge der Verletzung der Begründungspflicht 

6.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die angefochtene Verfügung sei derart wider-

sprüchlich begründet, dass die rechtserheblichen Überlegungen der Vorinstanz nicht ersicht-

lich seien. Die Vorinstanz vermische willkürlich statistische Argumente und Überlegungen zur 

tatsächlichen Situation, statt sich kurz zu halten und lediglich das mathematische Ergebnis 

gemäss Anhang 6 SHV sowie die statistisch nicht nachgewiesene Signifikanz der von der 

Beschwerdeführerin geltend gemachten Faktoren zur Erklärung der Abweichung vom Ver-

gleichswert/Schätzwert (Art. 41c SHV) aufzuführen. Die Vorinstanz werfe der Beschwerdefüh-

rerin vor, durch eine andere Handhabung des Ermessens und konsequentere Integrations-

bemühungen hätte sie den Malus-Bereich verlassen können. Diese Aussage werde nicht be-

legt und erscheine in Anbetracht dessen, dass der Sozialdienst Y bei den skalierten Kosten 

pro Dossier nur minimal (+2,1%) über dem kantonalen Durchschnitt liege, reichlich zynisch. 

Das Ermessen müsse stets pflichtgemäss und einzelfallgerecht ausgeübt werden, weswegen 

die Ermessensausübung nicht im Belieben des Sozialdienstes Y stehe. Der Vorwurf der zu 

grosszügigen Gewährung von SIL werde einzig damit begründet, die Kosten für die SIL lägen 

über dem kantonalen Durchschnitt. Der Vorinstanz habe überdies der externe Prüfbericht „Si-

tuationsbedingte Leistungen 2012" vorgelegen. Dieser Bericht komme zum Ergebnis, dass 

„die ausgerichteten Leistungen vernünftig begründet" seien, demnach also angemessen ge-

währt würden. Die Beschwerdeführerin könnte überdies den Malus-Bereich auch dann nicht 

verlassen, wenn der Sozialdienst Y bei den SIL im kantonalen Durchschnitt läge. Auch im 

Weiteren argumentiere die Vorinstanz völlig widersprüchlich.
40

  

Die Vorinstanz wendet ein, sie habe die angefochtene Verfügung eingehend begründet und 

die Anforderungen an die Begründungspflicht damit erfüllt.
41

 

6.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 26 Abs. 2 KV) gebietet die 

Begründung staatlicher Entscheide. Dementsprechend muss eine Verfügung nach berni-

schem Verfahrensrecht ausdrücklich die Tatsachen, Rechtssätze und Gründe, auf die sie sich 

stützt, enthalten (Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG). 

Die Begründung soll der oder dem Betroffenen einerseits die Tatsachen und Rechtsnormen 

zur Kenntnis bringen, welche für die entscheidende Behörde massgeblich waren. Anderer-

seits soll die oder der Betroffene in die Lage versetzt werden, den Entscheid "sachgerecht" 

anzufechten. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die 

Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die 

höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegun-

                                                

40
 Beschwerde vom 10. November 2014, Rz. 31 ff. 

41
 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015, Ziff. 2.2 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

 Seite 23 von 68 

 
 

gen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf welche sie ihren 

Entscheid stützt.
42

 

Je komplexer oder umstrittener ein Sachverhalt ist, je stärker ein Verwaltungsakt in die indivi-

duellen Rechte eingreift und je grösser der Entscheidungsspielraum der Behörde ist, desto 

ausführlicher und differenzierter muss auch die Begründung ausfallen. Einschneidende oder 

stark belastende Verwaltungsakte bedürfen einer sorgfältigen Begründung. Ist der Sachver-

halt umstritten, hat die Behörde anzugeben, wie sie die Beweislage gewürdigt und auf welche 

Darstellung sie abgestellt hat.
43

 Grundsätzlich führt eine Verletzung der Begründungspflicht, 

die zugleich einen Verstoss gegen den Gehörsanspruch bedeutet, zur Aufhebung des ange-

fochtenen Verwaltungsaktes. Nach der bundesgerichtlichen und der verwaltungsgerichtlichen 

Praxis kann eine Gehörsverletzung von der oberen Instanz geheilt werden, wenn dieser hin-

sichtlich der interessierenden Frage die gleiche Überprüfungsbefugnis zukommt. Für die Be-

troffenen darf daraus kein Nachteil resultieren. Werden die Entscheidgründe erst im Rechts-

mittelverfahren ausführlich dargelegt, kann dies ein Recht auf Replik begründen.
44

 

6.3 Die Begründung der angefochtenen Verfügung vom 9. Oktober 2014 enthält den für 

die Vorinstanz entscheidrelevanten Sachverhalt sowie die entscheidrelevanten Rechtsgrund-

lagen und Überlegungen der Vorinstanz (vgl. dazu Erwägung 2.1 hievor). Die ausführliche 

Begründung der angefochtenen Verfügung setzt sich mit den Vorbringen der Beschwerdefüh-

rerin auseinander und lässt ohne weiteres auf die rechtserheblichen Überlegungen der Vo-

rinstanz schliessen. Dementsprechend wird ein sachgerechter Weiterzug an die nächsthöhere 

Instanz ermöglicht. Dass die Beschwerdeführerin nicht mit dem Inhalt der Begründung einver-

standen ist, beschlägt nicht die formelle Frage der rechtsgenügenden Begründung (des recht-

lichen Gehörs), sondern vielmehr die materiellen Fragen der grundsätzlichen Tauglichkeit des 

statistischen Modells und der richtigen Rechtsanwendung durch die Vorinstanz. Aufgrund der 

umfassenden Kognition der Beschwerdeinstanz, der Durchführung eines zweiten Schriften-

wechsels im vorliegenden Beschwerdeverfahren sowie der umfassenden Gelegenheit der 

Verfahrensbeteiligten, im vorliegenden Verfahren stets zu allen Aspekten Stellung zu nehmen, 

wäre ein allfälliger Mangel in der Begründung (d.h. eine Verletzung des rechtlichen Gehörs) 

ohnehin geheilt worden.  

Die Rüge der Verletzung der Begründungspflicht erweist sich damit als unbegründet.   

 

                                                

42
 BGer, Urteil 6P.55/2001/6S.267/2001 vom 26.6.2001 E. 1a mit Hinweisen; BGE 133 I 270 E. 3.1; 129 I 232 E. 

3.2 
43

 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 52 N. 8 
44

 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 52 N. 11 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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7. Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgaberecht 

7.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die abgaberechtlichen Grundsätze, wonach 

öffentliche Abgaben in ihren Grundzügen und wesentlichen Elementen durch ein Gesetz im 

formellen Sinn festzulegen seien, würden durch Art. 80d SHG nicht eingehalten. Namentlich 

ergebe sich daraus weder die Bemessung der Abgabe noch gehe daraus hervor, wie die 

„Kosteneffizienz" der Sozialdienste bei der Ausrichtung der wirtschaftlichen Hilfe konkret 

überprüft werde. Von einer hinreichenden demokratischen Abstützung durch den Gesetzge-

ber könne keine Rede sein. Zu beachten sei auch, dass ein Malus gerade nicht Teil des Las-

tenausgleichs sei, sondern es sich um eine eigenständige Abgabe handle, was sich eindeutig 

aus der Systematik des FILAG ergebe.
45

 

Die Vorinstanz führt dazu aus, das geltende Bonus-Malus-Modell sei in einem breiten fachli-

chen und politischen Prozess ab dem Jahr 2008 entwickelt und konsolidiert worden. Vertreter 

der Praxis, der Kommunalverbände sowie Experten hätten an dessen Erarbeitung mitgewirkt. 

Das Modell sei auf breite Akzeptanz gestossen. Im Dezember 2009 hätten sich anlässlich 

einer Umfrage der Kommunalverbände 93% der bernischen Gemeinden (einwohnergewichtet 

gar 97%) für das Modell ausgesprochen. Sowohl das Bonus-Malus-System als auch die Be-

rechnungsformel für die Kosteneffizienz der Sozialdienste seien somit demokratisch legiti-

miert.
46

 

7.2 Alle grundlegenden und wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts sind in der 

Form des Gesetzes zu erlassen. Dazu gehören Bestimmungen über den Gegenstand von 

Abgaben, die Grundsätze ihrer Bemessung und den Kreis der Abgabepflichtigen mit Ausnah-

me von Gebühren in geringer Höhe (Art. 69 Abs. 4 Bst. d KV). Das Gesetz kann die Kompe-

tenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde delegieren. In diesem Fall 

muss das Gesetz jedoch zumindest folgende Punkte umschreiben: 

1. den Kreis der Abgabepflichtigen; 

2. den Gegenstand der Abgabe (d.h. den abgabebegründenden Tatbestand); 

3. die absolute Höhe der Abgabe, wenigstens aber die Bemessungsgrundlagen; 

4. die Ausnahmen von der Abgabepflicht, soweit solche bestehen sollen. 

Auch wenn für öffentliche Abgaben demnach nicht in allen Teilen eine detaillierte Regelung 

auf der Stufe des formellen Gesetzes erforderlich ist, muss die Ordnung mit genügender Be-

stimmtheit in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein (Erfordernis des Rechtssatzes). Die 

Voraussetzungen für die Erhebung der Abgabe sind in den einschlägigen Rechtssätzen so 

                                                

45
 Beschwerde vom 10. November 2014, Rz. 39 ff. 

46
 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015, Ziff. 2.2 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

 Seite 25 von 68 

 
 

genau zu umschreiben, dass der rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger Spielraum 

verbleibt und die möglichen Abgabepflichten für die Betroffenen hinreichend voraussehbar 

sind. Welche Anforderungen dabei zu stellen sind, hängt von der Natur der jeweiligen Materie 

ab.
47

 

7.3 Vorliegend findet sich die Grundlage für die Ausrichtung eines Bonus oder die Entrich-

tung eines Malus im SHG in den Bestimmungen zum anrechenbaren Aufwand der Gemein-

den im Lastenausgleich (Art. 80d bis 80g SHG).  

- Aus Art. 80d Abs. 1 und 2 SHG geht hervor, dass die GEF jährlich die Wirkungen und 

Leistungen der Sozialdienste beurteilt, wobei insbesondere die Kosteneffizienz der 

Sozialdienste bei der Ausrichtung der wirtschaftlichen Hilfe massgebend ist.  

- Art. 80e Abs. 1 SHG legt fest, dass die Kosteneffizienz mittels Vergleich der tatsächli-

chen Aufwendungen für die wirtschaftliche Hilfe pro Einwohner mit den um strukturelle 

Faktoren korrigierten Aufwendungen (Vergleichswert) ermittelt wird. 

- Der Kreis der Abgabepflichtigen wie auch der abgabebegründende Tatbestand werden 

in Art. 80d Abs. 4 SHG definiert. Danach entrichten Gemeinden, die Trägerschaft ei-

nes Sozialdienstes sind und deren Sozialdienst im Durchschnitt während dreier Jahre 

Sozialhilfeaufwendungen pro Einwohner von mehr als 30 Prozent über dem kantona-

len Durchschnitt (Vergleichswert) aufweist, dem Kanton einen Malus.  

- Die Bemessungsgrundlage für den Malus findet sich in Art. 80f Abs. 2 SHG: Danach 

beträgt der Malus zehn Prozent des Betrags, um den die tatsächlichen Aufwendungen 

den auf die gesamte Einwohnerzahl hochgerechneten Vergleichswert überschritten 

haben, jedoch maximal 20 Franken pro Einwohner.  

- Die Bestimmung der strukturellen Faktoren sowie der konkreten Methode für die Er-

mittlung der Ergebnisse werden gemäss Art. 80e Abs. 2 SHG an den Regierungsrat 

delegiert. 

Art. 80d bis 80f SHG definieren damit die erforderlichen Punkte (den Kreis der Abgabepflichti-

gen, den abgabebegründenden Tatbestand und die Bemessungsgrundlagen). Sie legen ins-

besondere auch fest, dass die Kosteneffizienz eines Sozialdienstes durch einen Vergleich der 

effektiven Kosten eines Sozialdienstes mit einem zu ermittelnden Sollwert (Vergleichswert) 

überprüft werden soll und dass dieser Vergleichs- bzw. Sollwert den um strukturelle Faktoren 

                                                

47
 Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2014, § 59 Rz. 1-4, mit Hinweisen etwa 

auf BGE 123 I 248 E. 2 S. 250; BGE 126 I 180 E. 2a/bb S. 183 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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korrigierten Aufwendungen entspricht. Dementsprechend stellen die Art. 80d bis 80f SHG eine 

genügende gesetzliche Grundlage für die Entrichtung eines Malus dar.  

Somit erweist sich die Rüge der Verletzung des Gesetzmässigkeitsprinzips im Abgaberecht 

als unbegründet.  

 

8. Verletzung der Delegationsnorm in Art. 80e Abs. 2 SHG 

8.1. Die Beschwerdeführerin bringt vor, als Vergleichswert definiere Art. 80e Abs. 1 SHG 

die „um strukturelle Faktoren korrigierten Aufwendungen" für die Sozialhilfe. Dem Gesetzge-

ber sei zwar bewusst gewesen, dass es sich beim Vergleichswert um eine theoretische Grös-

se handle, er sei aber davon ausgegangen, dass sich ein solcher Vergleichswert bezogen auf 

das gesamte Kantonsgebiet exakt bestimmen lasse. Entsprechend habe er auch nicht von 

einem Schätzwert gesprochen. In der parlamentarischen Debatte im Grossen Rat sei zudem 

explizit auf die Wichtigkeit hingewiesen worden, einen Vergleichswert zu schaffen, welcher 

tatsächlich die strukturellen Einflüsse auf die Sozialhilfekosten korrigieren könne. Das Parla-

ment habe Art. 80d und 80e SHG demnach unter der Annahme zugestimmt, es lasse sich 

tatsächlich ein objektiver und zuverlässiger Vergleichswert berechnen. Die umfangreichen und 

(kosten-)aufwändigen Arbeiten am Bonus-Malus-System und insbesondere die Untersuchun-

gen der Firma Ecoplan hätten nun aber gezeigt, dass ein objektiver Vergleichswert utopisch 

sei. So würden die Schwächen des Modells im Bericht von Ecoplan deutlich: Von potentiell 22 

in Frage kommenden und getesteten Variablen seien nur deren vier signifikant und damit 

verwendbar – was freilich in keiner Weise den Umkehrschluss zulasse, dass die weiteren ge-

testeten strukturellen Faktoren ohne Einfluss auf die Sozialhilfekosten seien. Der richtige 

Schluss aus diesen Tests wäre gewesen, die ganze Übung abzubrechen. Gerade die Tests 

von Ecoplan würden nämlich zeigen, dass die Sozialhilfeabhängigkeit und die damit unmittel-

bar zusammenhängenden Sozialhilfekosten ein multikausales Problem seien, welches sich 

nicht auf vier Faktoren beschränken lasse und von denen ein Faktor (EL-Bezüger) noch nicht 

einmal eine Kausalität aufweise. Vielleicht wäre in einem Kanton mit weniger grossen struktu-

rellen Unterschieden ein besseres Erklärungsmodell denkbar  – für den Kanton Bern sei die 

Ermittlung eines objektiven Vergleichswerts (gestützt auf die bestehende Datenlage) jedoch 

nicht möglich gewesen. Indem trotz der eigentlich klaren Erkenntnis, keinen zuverlässigen 

Vergleichswert im Sinne von Art. 80e SHG ermitteln zu können, eine für die Ermittlung der 

Kosteneffizienz ungeeignete Verordnungsbestimmung erlassen worden sei, sei der durch die 

Delegationsnorm von Art. 80 Abs. 2 SHG gewährte Rechtsetzungsrahmen verlassen worden. 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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Damit könne sich Art. 41b SHV nicht auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage abstützen, 

weil nur ein grober Schätzwert anstelle eines eigentlichen Vergleichswertes vorgesehen sei.
48

 

8.2. Gemäss Art. 80e Abs. 2 SHG regelt der Regierungsrat durch Verordnung, welche 

strukturellen Faktoren in die Berechnung mit einbezogen und wie die Ergebnisse ermittelt 

werden. Der Regierungsrat ist demnach ermächtigt und verpflichtet, ein konkretes Modell für 

die Bestimmung der Kosteneffizienz und die Berechnung des Bonus und Malus zu entwickeln.  

Der Regierungsrat hat Art. 80e Abs. 2 SHG mit Erlass der Art. 41b und 41c sowie Anhang 6 

der SHV umgesetzt. Die insbesondere in Art. 80d SHG formulierte politische Zielsetzung wird 

von der SHV in dem Sinne konkretisiert, als dass nur dann ein Malus verfügt wird, wenn die 

Grenze überschritten wird und demgegenüber auf einen Malus bei Unterschreitung des Mini-

malbetrags von CHF 180.00 oder begründeten Abweichungen im Sinne von Art. 41c SHV 

verzichtet wird.
49

 

Die Beschwerdeführerin rügt, entgegen der Delegation sehe die Umsetzung des Regierungs-

rates keinen eigentlichen Vergleichswert, sondern nur einen groben Schätzwert vor, weswe-

gen die Verordnungsbestimmungen für die Ermittlung der Kosteneffizienz untauglich seien. 

Grundsätzlich ist unbestritten, dass die Delegation in Art. 80e Abs. 2 SHG die Erarbeitung 

eines tauglichen Berechnungsmodells zum Inhalt hat. Ob das Berechnungsmodell im Einzel-

nen für die Ermittlung der Kosteneffizienz tauglich ist, beschlägt jedoch eine andere Frage als 

diejenige der Einhaltung des Delegationsrahmens. Die Frage der Tauglichkeit des gewählten 

Modells und insbesondere auch die Festlegung des Vergleichswertes werden in Erwägung 11 

hiernach ausführlich behandelt. Es ist jedoch festzuhalten, dass das vom Regierungsrat aus-

gearbeitete Modell keineswegs auf den ersten Blick untauglich ist. Vielmehr zeugt das Modell 

davon, dass es in einem sorgfältigen und langen Prozess erarbeitet und versucht wurde, alle 

massgebenden und verfügbaren Faktoren zu berücksichtigen. Auch die Sachverständigen 

attestieren, dass der Schritt der Auswahl der Variablen von Ecoplan gemäss dem Stand guter 

Praxis ausgeführt worden sei und die Erarbeitung des Regressionsmodells den Standards der 

guten Praxis entspreche.
50

 Dementsprechend erwiesen sich im vorliegenden Verfahren auch 

eingehende Untersuchungen, darunter die Anordnung eines Gutachtens, als notwendig, um 

die Tauglichkeit des gewählten Modells beurteilen zu können.  

8.3. Somit ist festzuhalten, dass die Tauglichkeit des Vergleichswertes und damit die Taug-

lichkeit des Modells an sich zwar fraglich und zu prüfen ist, die SHV jedoch kein offensichtlich 

untaugliches Modell für die Ermittlung der Kosteneffizienz vorsieht. Eine Verletzung der Dele-

                                                

48
 Beschwerde vom 10. November 2014, S. 15 ff., Rz. 43 ff. 

49
 Vgl. Gutachten Proff. B.___ / E.___, Kosteneffizienz der Sozialdienste des Kantons Bern: Beurteilung der statis-

tischen Fragen zum Bonus-Malus-System vom 30. August 2016, S. 12 f. Rz. 31 
50

 Gutachten Proff. B.___ / E.___, a.a.O., S. 9 Rz. 23 und S. 10. Rz. 24 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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gationsnorm in Art. 80e Abs. 2 SHG ist demnach zu verneinen und die entsprechende Rüge 

abzuweisen.  

 

9. Rechtsfehlerhafte Berechnung 

9.1. Die Beschwerdeführerin rügt, gemäss Art. 80d Abs. 3 SHG seien für die Berechnung 

eines allfälligen Bonus oder Malus die Aufwendungen „während dreier Jahre“ massgebend. 

Zwar sehe Ziff. 12 der Übergangsbestimmungen zum FILAG vor, dass bereits im Jahr 2014 

eine Berechnung aufgrund der Daten aus den Jahren 2012 und 2013 erfolge. Diese Bestim-

mung gehe aber von einem Einbezug in die Lastenausgleichsberechnung 2015 aus – was 

von der Vorinstanz noch nicht einmal ansatzweise erwogen worden sei. Wenn nun aber die 

Vorinstanz Ziff. 12 der Übergangsbestimmungen des FILAG als nicht anwendbar erachte, 

bedeute dies gleichzeitig, dass eben erst auf dreijähriger Datenlage ein Malus verfügt werden 

könne. Die Berechnung der Vorinstanz widerspreche entweder Art. 80d Abs. 3 SHG (dreijäh-

rige Datenlage) oder Ziff. 12 der Übergangsbestimmungen zum FILAG (Einbezug in die Las-

tenausgleichsberechnung 2015) und erweise sich demnach als rechtsfehlerhaft.
51

 

Die Vorinstanz hält dem entgegen, sie habe die Berechnung der Kosteneffizienz der Sozial-

dienste im Jahr 2014 für die Jahre 2012 und 2013 gemäss Ziffer 12 der Übergangsbestim-

mungen zum FILAG durchgeführt. Der Saldo der Boni-Mali-Beträge werde im Jahr 2015 in die 

Lastenausgleichsabrechnung einbezogen. Die massgebenden rechtlichen Bestimmungen bei 

der Berechnung der Kosteneffizienz seien damit korrekt angewendet worden. Ein Fehler in 

der Berechnung der Kosteneffizienz sei weder ersichtlich noch nachgewiesen.
52

 

9.2. Ziff. 12 der Übergangsbestimmungen des FILAG lautet wie folgt: Ein Bonus oder Ma-

lus gemäss Artikel 80d ff. SHG wird erstmals im Jahre 2014 aufgrund der Daten aus den Jah-

ren 2012 und 2013 ermittelt und gemäss Art. 82 Absatz 3 SHG in die Lastenausgleichsab-

rechnung des Jahres 2015 einbezogen.
53

 Art. 80d Abs. 3 SHG hat folgenden Inhalt: Der Kan-

ton richtet denjenigen Gemeinden, deren Sozialdienst im Durchschnitt während dreier Jahre 

Sozialhilfeaufwendungen pro Einwohner von mehr als 30 Prozent unter dem kantonalen 

Durchschnitt (Vergleichswert) aufweist, einen Bonus aus. Das SHG enthält zudem eine mit 

Ziff. 12 der Übergangsbestimmungen des FILAG identische Bestimmung.
54

  

9.3. Die Vorinstanz hat mit Verfügung vom 9. Oktober 2014 die Kosteneffizienz des Sozial-

dienstes Y für die Jahre 2012 und 2013 berechnet und dem Sozialdienst Y einen Malus aufer-

                                                

51
 Beschwerde vom 10. November 2014, S. 17, Rz. 51 f. 

52
 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015, S. 3 Ziff. 2.3 

53
 FILAG, Art. T3-1 der Übergangsbestimmungen der Änderung vom 01.02.2011 

54
 SHG, Art. T1-1 der Übergangsbestimmungen der Änderung vom 01.02.2011 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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legt. Dieser Malus sollte im Jahr 2015 in die Lastenausgleichsabrechnung einbezogen wer-

den. 

Dieses Vorgehen entspricht den am 1.1.2012 in Kraft getretenen Übergangsbestimmungen 

des FILAG und des SHG. Diese Übergangsbestimmungen wurden genau für die vorliegende 

Konstellation erlassen und gehen demzufolge Art. 80d Abs. 3 SHG vor; jene Bestimmung ist 

erst nach der Übergangsphase, d.h. erst ab dem Jahr 2015, anzuwenden. Deswegen ist un-

beachtlich, dass die Berechnung für das Jahr 2014 Art. 80d Abs. 3 SHG widerspricht.  

Damit erweist sich die Rüge der mangelhaften Berechnung als unbegründet und ist abzuwei-

sen.  

 

10. Verletzung des Rückwirkungsverbots 

10.1. Die Beschwerdeführerin rügt, der Regierungsrat habe am 30. Oktober 2013 die Sozial-

lastfaktoren in Art. 41b SHV geändert. Da diese Änderung praktisch am Ende des für die vor-

liegend angefochtene Verfügung massgebenden Zeitraums erfolgt sei (massgebend seien die 

Daten der Jahre 2012 und 2013), habe sie keine Zeit gehabt, sich die Auswirkungen des Sys-

tems zu vergegenwärtigen und allenfalls gestützt darauf sinnvolle Dispositionen zu treffen 

(z.B. von einem zulässigen System der Berechnung der Leerwohnungsziffer zu einem ande-

ren zulässigen System zu wechseln). Die neuen Normen fänden damit auf einen Sachverhalt 

Anwendung, welcher sich vor ihrem Erlass ereignet habe; es handle sich mithin um eine sog. 

Rückwirkung. Eine solche sei grundsätzlich nur zulässig, wenn sie sich begünstigend auswir-

ke. Die Vorinstanz hätte zumindest berechnen müssen, ob die Beschwerdeführerin unter Be-

rücksichtigung der vor dem 30. Oktober 2013 geltenden Soziallastfaktoren ebenfalls mit ei-

nem Malus belastet worden wäre. Die Beschwerdeführerin sei aufgrund des Datenmonopols 

der Vorinstanz zu einer solchen Berechnung nicht in der Lage.
55

 

Die Vorinstanz hält dem entgegen, sie habe sich bei den Berechnungen der Kosteneffizienz 

an den im Zeitpunkt der Berechnung geltenden rechtlichen Rahmen mit den entsprechenden 

Soziallastfaktoren zu halten. Bereits im Rahmen der SHV-Revision 2011 sei transparent da-

rauf hingewiesen worden, dass die unbeeinflussbaren Soziallastfaktoren allenfalls per 2014 

geändert würden, da erst dann die relevanten Daten der Differenzierten Wirtschaftlichen Hilfe 

(DWH) erstmals vorlägen. Dem Sozialdienst Y sei seit April 2011 bekannt, dass seine (provi-

                                                

55
 Beschwerde vom 10. November 2014, S. 17 f., Rz. 53 ff. 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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sorisch berechneten) Bonus-Malus-Werte schlecht seien. Entsprechend hätte ausreichend 

Reaktionszeit bestanden.
56

 

Die Beschwerdeführerin repliziert, es gehe nicht um die Kostenseite (Wert E), sondern den 

Vergleichswert G. Die Soziallastfaktoren seien nämlich nicht unbeeinflussbar. Vielmehr hange 

der Parameter „Leerwohnungsziffer“ von der Erhebungsmethode letzterer ab. Hätte sie bereits 

2011 gewusst, dass die Leerwohnungsziffer für die Berechnung eines allfälligen Bonus/Malus 

Berücksichtigung finde, hätte sie bereits früher ihre Erhebungsmethode angepasst.
57

 

10.2. Neues Recht wirkt grundsätzlich in die Zukunft und entfaltet daher in der Regel auch 

keine Rechtswirkungen auf Sachverhalte, die vor seinem Inkrafttreten abgeschlossen waren. 

Nehmen Rechtsnormen auf bereits Geschehenes Bezug, besteht die Gefahr, dass die Be-

troffenen durch die Rechtsänderung überrascht werden und sich anders verhalten hätten, 

wenn ihnen das neue Recht bekannt gewesen wäre. Rückwirkendes Recht kann damit in Wi-

derspruch zu Rechtssicherheit und Vertrauensschutz geraten. Es besteht auch ein Span-

nungsfeld zum Legalitätsprinzip, da bereits Geschehenes nicht nach dem im Zeitpunkt des 

Geschehens geltenden Recht beurteilt wird. Aus diesem Grund sind gewisse Formen der 

Rückwirkung verboten. Dieser Grundsatz beruht nicht auf einer expliziten Verfassungsgrund-

lage. Es wird aber als rechtsstaatlicher Grundsatz behandelt. Grundsätzlich unzulässig ist die 

echte Rückwirkung. Eine solche liegt vor, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewen-

det wird, der sich abschliessend vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat. Die echte 

Rückwirkung eines Erlasses ist nach der bundesgerichtlichen Praxis nur unter mehreren, ku-

mulativ zu erfüllenden Voraussetzungen zulässig: Sie muss im fraglichen Erlass ausdrücklich 

angeordnet oder klar gewollt, zeitlich mässig und durch triftige Gründe gerechtfertigt sein, und 

sie darf keine stossenden Rechtsungleichheiten und keinen Eingriff in wohlerJe Rechte bewir-

ken. Weiter können „zwingende“, d.h. besonders wichtige Gründe die Anwendbarkeit neuen 

Rechts verlangen. Als um der öffentlichen Ordnung willen sofort anwendbar sind etwa Teile 

des Gewässerschutz- und des Umweltrechts zu betrachten. Demgegenüber ist die Rückwir-

kung begünstigender Erlasse grundsätzlich zulässig. Für eine die Adressatinnen und Adres-

saten begünstigende Rückwirkung ist aber zu beachten, dass keine Rechte Dritter beeinträch-

tigt werden.
58

  

10.3. Vorliegend sind Art. 41b SHV am 1. Januar 2012 und Art. 41c SHV am 1. Januar 2014 

neu in die SHV eingefügt worden. Vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2013 und damit 

während der relevanten Berechnungsperiode enthielt Art. 41b Abs. 1 SHV nur drei Soziallast-

                                                

56
 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015, S. 3 Ziff. 2.3 

57
 Replik vom 28. Oktober 2015, S. 7 Rz. 20 f. 

58
 Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage 2016, § 5 Rz. 266 ff. mit Hinweisen etwa auf 

BGE 138 I 189, 193 f.; 126 V 134, 135; 125 I 182, 186; 124 III 266, 271 f.; 122 V 405, 408; 119 Ia 254, 257 ff.; 113 

Ia 412, 425; sowie Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 25 N. 7, ebenfalls mit Hinweisen  

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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faktoren (Ausländeranteil, Anteil an Ergänzungsleistungsbezügern, Bevölkerungsdichte). Per 

1. Januar 2014 wurde Art. 41b SHV dahingehend geändert, dass der Faktor der Bevölke-

rungsdichte gestrichen und die Faktoren Flüchtlingsanteil und Leerwohnungsziffer hinzugefügt 

wurden. Die Kosteneffizienz der Beschwerdeführerin in den Jahren 2012 und 2013 wurde 

demnach gestützt auf eine erst nach Ablauf der Berechnungsperiode in Kraft getretene Rege-

lung ermittelt. Eine solche Rückwirkung ist nach dem Gesagten grundsätzlich unzulässig. Die 

nach der Praxis des Bundesgerichts für eine Ausnahme erforderlichen kumulativ zu erfüllen-

den Voraussetzungen liegen nicht vor. Ebenso bleibt unklar und von den Verfahrensbeteilig-

ten nicht belegt, ob sich die neue Regelung belastend, begünstigend oder neutral auf die Er-

mittlung der Kosteneffizienz der Beschwerdeführerin ausgewirkt hat. Unter diesen Umständen 

kann jedenfalls nicht von einer rein begünstigenden Neuerung gesprochen werden. Ebenfalls 

ist unbeachtlich, ob der Beschwerdeführerin bekannt war, dass die unbeeinflussbaren Sozial-

lastfaktoren allenfalls [sic] per 2014 geändert würden. Massgebend ist der Zeitpunkt des tat-

sächlichen Inkrafttretens der konkreten Änderungen von Art. 41b SHV, mithin der Zeitpunkt 

der tatsächlichen Änderung der Soziallastfaktoren.  

10.4. Die Auswahl der Soziallastfaktoren (der strukturellen Merkmale) kann einen massge-

blichen Einfluss auf die Ermittlung der Kosteneffizienz haben: Die Auswahl der Soziallastfakto-

ren ist das Resultat einer umfassenderen Datenanalyse einer deutlich grösseren Zahl potenti-

ell wichtiger Einflussgrössen. Aus einer längeren Liste von Variablen mussten jene ausge-

wählt werden, die sich für einen hohen Erklärungsgehalt des Modells als nützlich erweisen, 

unter Berücksichtigung der Datenverfügbarkeit.
59

 Je nachdem, welche Soziallastfaktoren ge-

wählt werden und in welcher Form sie in das Berechnungsmodell Eingang finden, kann sich 

das Resultat – d.h. die Aussage zur Kosteneffizienz und die Anordnung eines Bonus oder 

Malus – erheblich verändern.
60

 Die Beschwerdeführerin hätte somit zumindest während der 

beurteilungsrelevanten Periode vom 1. Januar 2012 bis am 31. Dezember 2013 wissen müs-

sen, welche Faktoren für die Ermittlung der Kosteneffizienz sowie für die Berechnung eines 

allfälligen Bonus oder Malus relevant sind, um allenfalls noch Einfluss auf das Ergebnis neh-

men zu können (z.B. durch eine andere Handhabung des Ermessens, wie durch die Vo-

rinstanz selber angeregt). Auch die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur Erhebung der 

Leerwohnungsziffer sind nicht von der Hand zu weisen: Je nachdem, welche der zulässigen 

Methoden bzw. welche Methodenkombination gewählt werden, können sich die Ergebnisse 

erheblich unterscheiden. Solange das BFS verschiedene Methoden bzw. deren Kombination 

akzeptiert, steht die Wahl der Methode oder Methodenkombination den Gemeinden jedoch 

                                                

59
 Gutachten Proff. B.___ / E.___, a.a.O., S. 7 Rz. 16 

60
 Vgl. dazu Erwägung 11 sowie Gutachten Proff. B.___ / E.___, a.a.O., S. 9 f. Rz. 23, S. 11 Rz. 27 und S. 15 Rz. 

40 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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frei, auch wenn diese Wahl den primären Zweck verfolgt, eine möglichst hohe Leerwohnungs-

ziffer zu erreichen (vgl. dazu Erwägungen 5 und 11).  

10.5. Damit erweist sich die Rüge der unzulässigen Rückwirkung als begründet und Art. 41b 

SHV wäre in seiner alten Fassung, in Kraft vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2013, an-

zuwenden. Eine entsprechende Neuberechnung erweist sich jedoch als entbehrlich, weil das 

in Art. 41b und Art. 41c sowie Anhang 6 der SHV verankerte Regressionsmodell aus anderen 

Gründen nicht anzuwenden ist, wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen.  

 

11. Willkür in der Rechtsetzung und Rechtsgleichheit – konkrete Normenkontrolle 

11.1. Argumentation der Verfahrensbeteiligten 

Willkürverbot 

11.1.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Kanton Bern habe versucht, mittels einer 

statistischen Formel die Effizienz von Sozialdiensten zu beurteilen. Die Idee, ohne Betrach-

tung des Einzelfalls durch blosses Multiplizieren und Addieren von Faktoren ein mathemati-

sches Ergebnis zur Trennung der „guten“ von den „schlechten“ Sozialdiensten entspreche 

nicht den Grundsätzen eines Rechtsstaates: Ein Rechtsstaat zeichne sich vielmehr dadurch 

aus, dass der Einzelfall analysiert werde. Besonders stossend sei, dass mit Art. 41c SHV eine 

eigentliche Beweislastumkehr erfolge: Halte ein Sozialdienst den ermittelten Vergleichswert 

nicht ein, so habe nicht der Kanton nachzuweisen, dass der Sozialdienst ineffizient arbeite (er 

könnte dies freilich mit einem blossen Erklärungsmodell für Sozialhilfekosten auch gar nicht), 

sondern der Sozialdienst müsse nachweisen, dass andere als die in Art. 41b SHV aufgeführ-

ten Faktoren ursächlich für die Abweichung vom Vergleichswert seien. Ein solcher Nachweis 

könne die Gemeinde praktisch nicht erbringen, weil sie die statistische Signifikanz von Variab-

len nicht mit vertretbarem Aufwand untersuchen könne. Sie müsste dazu die Arbeit von Eco-

plan für ihr eigenes Gemeindegebiet nochmals durchführen, wobei sie nicht über hinreichend 

objektivierbare Daten verfüge.  

Die Formel gemäss Art. 41b und Anhang 6 SHV stelle ein über weite Strecken taugliches Mo-

dell dar, um Sozialhilfekosten bzw. Sozialhilfeabhängigkeit zu erklären. Das Modell könne 

rund 76% der Sozialhilfekosten (bezogen auf das gesamte Kantonsgebiet) erklären. Unzuläs-

sig und willkürlich sei jedoch der Umkehrschluss, dass alles, was das Modell nicht zu erklären 

vermöge, der Effizienz oder der Ineffizienz eines Sozialdienstes zuzuschreiben sei. Der gröss-

te Teil der Kosten eines Sozialdienstes sei nicht beeinflussbar, sondern hänge von äussern 

Faktoren ab. Es sei willkürlich, aus der Abweichung vom Vergleichswert auf die Effizienz von 

Sozialdiensten zu schliessen. Beliebig andere Faktoren könnten für diese Abweichung ur-

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

 Seite 33 von 68 

 
 

sächlich sein. Für die Beschwerdeführerin gelte freilich die Besonderheit, dass die Abwei-

chung durch die Verwendung der korrekten Leerwohnungsziffer schlüssig erklärt werden kön-

ne. Wie willkürlich der Schluss von einer Abweichung vom Schätzwert auf die Kostenineffizi-

enz eines Sozialdienstes sei, zeige im Übrigen die Tatsache, dass keine der an den Sozial-

dienst Y angeschlossenen Gemeinden einen Malus zu entrichten hätte, wenn die Soziallast-

faktoren lediglich bezogen auf die jeweiligen Gemeindegebiete berechnet und mit dem in der 

jeweiligen Gemeinde anfallenden skalierten Aufwand verglichen würde. Dass der Sozialdienst 

Y für die Anschlussgemeinden, nicht aber für die Sozialhilfebezüger aus dem Gemeindegebiet 

von Y kosteneffizient arbeite, glaube (hoffentlich) selbst die Vorinstanz nicht. 

Auch die Festsetzung der Soziallastfaktoren in der Berechnungsformel von Art. 41b SHV sei 

willkürlich: Die Quote der Ergänzungsleistungsbezüger sei eine Variable, die zwar mit der So-

zialhilfequote korreliere, jedoch keine Kausalität aufweise: Wer von (sozialversicherungsrecht-

lichen) Ergänzungsleistungen profitiere, sei in der Regel gerade nicht auf Sozialhilfe angewie-

sen. Aus rechtlicher Sicht sei ein Kausalzusammenhang jedoch unerlässlich. Die Variable der 

Leerwohnungsziffer sodann genüge den Anforderungen an ein statistisches Erklärungsmodell 

nicht, da die Daten nicht manipulierbar sein dürften. Vorliegend hänge die Leerwohnungsziffer 

aber stark vom gewählten Berechnungsmodell ab. Eine verbindliche Vorgabe für die Erhe-

bung des Leerwohnungsbestandes in einer Gemeinde existiere nicht. Das BFS habe bestä-

tigt, dass für die Leerwohnungsstatistik schlicht die Eingaben der Gemeinden übernommen 

würden, die Art der Erhebung spiele dabei keine Rolle. Das BFS interveniere nur, wenn die 

Eingabe schlichtweg unplausibel erscheine. Eine Veränderung der Leerwohnungsziffer um 

über 250% (d.h. um das dreieinhalbfache!) bei einzelnen Sozialdiensten sei für das BFS noch 

kein Grund, diese Eingaben zu hinterfragen. Auch die Variable des Ausländeranteils könne im 

sehr heterogenen Kanton Bern zu einem verzerrten Bild führen: Insbesondere für die Touris-

tikgebiete des Kantons sei davon auszugehen, dass Ausländerinnen und Ausländer deutlich 

weniger stark unterstützungsbedürftig seien als in industrialisierten Regionen. Dementspre-

chend seien die touristisch ausgerichteten Gebiete im Berner Oberland praktisch durchge-

hend im Bonus-Bereich angesiedelt. Ecoplan habe in ihrem Schlussbericht noch ganz andere 

exogene Faktoren als in Art. 41b SHV aufgelistet, um die Sozialhilfekosten bei der wirtschaftli-

chen Hilfe zu begründen. Auch eine Studie des Büros für Arbeits- und Sozialplanerische Stu-

dien (BASS) komme zu ganz anderen Schlüssen als Ecoplan, wobei insbesondere darauf 

hingewiesen werde, dass die Einflussfaktoren regional stark unterschiedlich sein könnten. 

Die Festlegung der Modell-Parameter (die in die Formel eingehenden konkreten Frankenbe-

träge zur Bewertung der einzelnen strukturellen Faktoren) und des Mindestbetrags von 

CHF 180.00 seien nicht nachvollziehbar.  

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

 Seite 34 von 68 

 
 

Schliesslich erweise sich auch die Behauptung in der Ecoplan-Studie, wonach der Vergleich 

der geschätzten und effektiven Kosten eine relativ genaue Vorhersage der Schätzwerte die 

tatsächlichen Pro-Kopf-Kosten erkennen lasse, als kühn. Die Aussage, dass das verwendete 

Modell die strukturellen Voraussetzungen einer Gemeinde verhältnismässig gut abbilde, sei 

unwissenschaftlich und insofern auch willkürlich.
61

  

11.1.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, bei der Beurteilung der Effizienz der Sozialdienste 

sei eine individuelle Wirtschaftlichkeitsprüfung wegen der grossen Anzahl Sozialdienste nicht 

zu bewältigen, weswegen ein multiples Regressionsmodell entwickelt worden sei. Dieses be-

rücksichtige mit hinreichender Gewissheit die relevanten Strukturfaktoren und erlaube ein va-

lides Benchmarking. Ein Erklärungsgehalt von 0.76 sei für eine empirische Querschnittsanaly-

se ein hoher Wert.  

Die zur Identifizierung der erklärenden Variablen verwendete Methode sei in der empirischen 

Analyse weit verbreitet. Dabei würden jene Variablen ausgeschlossen, die die Sozialhilfekos-

ten pro Einwohner nicht in genügender Weise erklären könnten. Gewisse erklärende Variab-

len müssten zudem aufgrund mangelnder Verfügbarkeit oder Datenqualität verworfen werden. 

Eine Gemeinde könne gemäss Art. 41c SHV ihre Kosten mit einem im Schätzmodell nicht 

berücksichtigten lokalen Faktor erklären.  

Die Behauptung der Beschwerdeführerin, wonach die Abweichung der effektiven von den ge-

schätzten Kosten praktisch nie mit der Effizienz des Sozialdienstes zusammenhänge, werde 

durch die ersten Ergebnisse der Sozialhilferechnung 2014 widerlegt: Im Jahr 2014 hätten von 

den 13 Sozialdiensten, die in der Bonus-Malus-Berechnung 2013 am schlechtesten abge-

schnitten hätten, 85% (11 Sozialdienste) sinkende Nettokosten aufzuweisen, bei den restli-

chen Sozialdiensten sei dies lediglich bei 51% der Fall. Die Beschwerdeführerin habe ihre 

Nettokosten gegenüber dem Jahr 2013 um CHF 1.29 Mio. oder 12% senken können. Die Bo-

nus-Malus-Berechnung sei demnach stichhaltig und die Sozialdienste könnten zumindest ei-

nen Teil der Nettokosten beeinflussen und die Kosteneffizienz mit geeigneten Massnahmen 

verbessern.
62

 

11.1.3 Die Beschwerdeführerin erwidert in ihrer Replik, die Vorinstanz gestehe implizit ein, 

dass sich der Erklärungsgehalt von 76% der Sozialhilfekosten auf den ganzen Kanton Bern 

(und nicht auf eine einzelne Sozialdienstregion) beziehe. Das Modell sei damit nicht in der 

Lage, regionale Unterschiede – wie etwa zwischen dem tourismusgeprägten N und dem O – 

angemessen zu berücksichtigen. Die Aussage der Vorinstanz, wonach die durch die vier So-

ziallastfaktoren nicht erklärbaren restlichen 24% der effektiven Sozialhilfekosten grösstenteils 

                                                

61
 Beschwerde vom 10. November 2014 

62
 Beschwerdevernehmlassung vom 18. Mai 2015 

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 

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durch die Kosteneffizienz der Sozialdienste beeinflusst würden, sei aus wissenschaftlicher 

Sicht unhaltbar. Für diesen Umkehrschluss auf die Kosteneffizienz gebe es keinen logischen 

Ansatzpunkt. Auch aus den allgemein zugänglichen Berichten von Ecoplan lasse sich kein 

solcher Umkehrschluss ableiten. Eine deutliche Abweichung vom statistischen Erwartungs-

wert bedeute aus wissenschaftlicher Sicht zunächst einzig, dass eine statistische Auffälligkeit 

vorliege. Dies gelte für den Sozialdienst N, der bei rund 20% der statistisch erwarteten Kosten 

liege genauso wie für den Sozialdienst Y, der über dem statistischen Erwartungswert liege. 

Auf welchen exogenen oder internen Faktoren die Abweichung beruhe, könne das Modell – 

wie jedes rein statistische Modell – nicht beantworten. Um bei einer statistischen Abweichung 

auf ein ungenügendes Kostenbewusstsein schliessen zu können, müssten in einem zweiten 

Schritt die Dossierkosten als einer der wichtigsten Indikatoren in Betracht gezogen werden. 

Lägen diese – wie bei der Beschwerdeführerin der Fall – im kantonalen Durchschnitt, spreche 

aus w