# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c4cd84d9-f198-59b9-822d-626d0eab6ba0
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-02-10
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 10.02.2023 CDP.2022.277 (INT.2023.73)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2022-277_2023-02-10.html

## Full Text

A.                           
A.X.________ et B.X.________ ont fait
opposition à un projet visant la construction d'un poulailler de poules
pondeuses, de locaux techniques, d'une fosse à lisier, d'une fumière et d'un
hangar agricole pour le stockage du fourrage sur le bien-fonds 8221 du cadastre
du Locle affecté à la zone agricole et à la zone de crêtes et forêts, déposé
par A.A.________ et B.A.________. Par décision spéciale du 2 septembre 2021, le
Département du développement territorial et de l'environnement (ci-après : le
département) a levé l'opposition des intéressés et constaté que le projet était
conforme à la zone agricole et a ainsi accordé la dérogation à la longueur
maximale demandée par les requérants. Par décision du 27 septembre 2021, le
Conseil communal de la Ville du Locle (ci-après : le conseil communal) a
accordé la sanction préalable à ce projet.

Par décision du 17 août 2022, le Conseil d'Etat a rejeté le recours interjeté
contre ces décisions et réformé le chiffre 1 du dispositif de la décision du
département en ce sens que « L'opposition de A.X.________ du 4 mars
2021 est déclarée irrecevable ». Il a constaté que l'hoirie B.________,
laquelle est composée de A.X.________ et de ses deux sœurs, est propriétaire
des bien-fonds nos 701, 3738 et 3739 du cadastre du Locle et
que le bâtiment sis sur le bien-fonds 3739 est distant de plus de 100 mètres de
la construction projetée et située à plus de 40 mètres au-dessus de cette
dernière et qu'une forêt les sépare. Il a retenu que l'intéressée ne possède
pas individuellement la qualité pour agir, étant donné qu'elle n'a à aucun
moment prétendu représenter l'hoirie, mais a agi en son nom personnel. Par
ailleurs sa qualité pour recourir individuelle doit être niée, cette dernière
ne démontrant pas être plus touchée que quiconque par la construction projetée dans
la mesure où elle n'est pas domiciliée et ne vit pas sur les bien-fonds,
propriétés de l'hoirie. Il a ajouté que B.X.________ n’a pas signé le recours,
est apparu dans la procédure au moment des observations et ne fait pas partie
de la communauté héréditaire précitée.

B.                           
A.X.________ interjette recours devant la Cour
de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du Conseil
d’Etat en concluant à son annulation et à ce qu’il soit statué sans frais. Elle
invoque un arrêt du Tribunal fédéral relaté dans le journal 24 Heures du 10
août 2022 intitulé « Helvetia Nostra et Sauvez Lavaux retoquées »
pour contredire les propos du Conseil d'Etat relatifs à sa qualité pour
recourir. Elle en déduit qu'en tant que voisine et copropriétaire de la maison,
elle était en droit de s'opposer au projet avec son mari puis de recourir.
Concernant l'absence de personnalité juridique de la communauté héréditaire
retenue par le Conseil d'Etat, elle invoque que ses sœurs n'ont pas eu la
possibilité de faire opposition, étant donné qu'elles perçoivent des
subventions du fait qu'elles ont mis à disposition l'exploitation des terres,
et ceci sans son accord. Elle invoque par ailleurs diverses nuisances qui
seraient engendrées par le projet de construction qui n'aurait pas dû être
autorisé en zone agricole et qui fait perdre de la valeur à leur maison
protégée à plusieurs titres. Elle ajoute que bien qu'elle ait signé seule le
recours au Conseil d'Etat, son mari s'oppose également à ce projet comme cela
ressort de leur opposition.

C.                           
Le Conseil d'Etat, par le Service juridique de
l'Etat, conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable, sans
formuler d'observations. Le département indique n'avoir pas d'observations à
formuler et le Conseil communal s'en remet quant à la recevabilité du recours
et conclut à son rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
a) Interjeté dans les formes et délai légaux,
le recours est recevable à cet égard.

b) La décision attaquée (« Anfechtungsgegenstand »)
forme l'objet de la contestation et délimite à l'égard du recourant le « cadre »
matériel admissible de l’objet du litige (« Streitgegenstand »).
Le litige porté devant l'autorité de recours et délimité par les conclusions
des parties ne saurait ainsi excéder l'objet de la décision attaquée,
c'est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité
inférieure s'est prononcée. L'objet du litige peut donc être réduit par rapport
à l'objet de la contestation. Il ne peut en revanche, en principe, s'étendre
au-delà de celui-ci (arrêt de la CDP du 23.03.2018 [CDP.2017.275] cons. 1b ; ATF 136 II 457
cons. 4.2, 136
II 165 cons. 5, 133 II 30 cons.
2).

c) En l'espèce, l'objet de la
contestation porte sur la recevabilité de l'opposition de la recourante au
projet susmentionné. Les griefs relatifs à l'évaluation selon le recensement
architectural du bien-fonds 8221 à diverses immiscions relevées (bruit, puanteur
des animaux, risques de contamination, « atteinte historique » …)
à propos du projet et d'autres objets (notamment carrière, éoliennes,
épizooties dues à des pigeons, antenne 5 G) ainsi que la mise à disposition de
terrains de l'hoirie par les sœurs de la recourante sans son accord sont dès
lors irrecevables.

2.                           
a) Aux termes de l'article 32 let. a LPJA, a
qualité pour recourir, toute personne, corporation et établissement de droit public ou
commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de
protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours
apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature
économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui
occasionnerait. Il implique que le recourant soit touché de manière directe,
concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la
généralité des administrés. L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de
fait, doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en
considération avec l'objet de la contestation (ATF 137 II 40 cons. 2.3). Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général
ou dans l'intérêt d'un tiers est irrecevable (ATF 135 II 145 cons. 6.1).

L'article 32
let. a LPJA
exige un intérêt digne de protection, et non un intérêt juridiquement protégé,
pour admettre la qualité pour recourir. La jurisprudence fédérale peut dès lors
s'appliquer également en procédure cantonale, ce d'autant que la qualité de
partie à la procédure devant l'autorité cantonale doit être reconnue à
quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral (art. 111 al. 1
LTF ; arrêt du TA du 15.09.2009 [TA.2009.27] cons. 4).

b) La communauté héréditaire comme telle n’a pas la personnalité
juridique et n’a pas qualité pour ester en justice. Tant que la succession
n’est pas partagée, tous les biens qu’elle comporte sont la propriété commune
des héritiers. Ceux-ci ne peuvent disposer de l’un ou l’autre d’entre eux, car
la part héréditaire ne confère à l’héritier aucun droit direct sur un bien
déterminé de la succession. Seul l’ensemble des héritiers ou leur représentant
est donc en droit de faire valoir les droits appartenant à la communauté (Pfeiffer,
La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et de
l'environnement, 2013, p. 43 ; Pfeiffer, La procédure administrative par
la jurisprudence, 2017, La qualité pour recourir, p. 13 ss). De manière
générale et de longue date, la jurisprudence n'admet qu'exceptionnellement
l'action individuelle d'un héritier pour la conservation des intérêts de la
communauté héréditaire, dans les cas d'urgence et seulement dans le sens que
l'héritier en question doit introduire l'action au nom de tous les héritiers,
c'est-à-dire en son propre nom et en tant que représentant légal de ses
cohéritiers (ATF 93 II 11, reproduit in : JdT 1967 I 545 ; très récemment encore, arrêt du
TF du 03.05.2018
[5A_643/2017] cons. 3.3). En matière de droit public
en particulier, la doctrine et la jurisprudence s'accordent pour reconnaître
aux membres d'une communauté héréditaire la qualité pour recourir séparément
lorsque le recours vise à combattre une mesure imposant des charges ou créant
des obligations. La question est en revanche controversée s'agissant du recours
intenté pour faire valoir un droit à des prestations. Quoi qu'il en soit, le
consentement de l'ensemble des héritiers ou de leurs représentants est en tous
les cas nécessaire lorsqu'il apparaît que le recours est susceptible de léser
ou de simplement menacer les intérêts de la communauté et des autres coindivis.
À défaut d'accord de tous les héritiers, le recours doit dans ce cas être
déclaré irrecevable, alors même que les conditions quant à la qualité pour agir
seraient réalisées dans la personne des héritiers qui recourent (ATF 116
Ib 447 cons. 2b et les références ; cf. la
jurisprudence de la Cour de céans, RJN 1993, p. 296 et 2018,
p. 712, cons. 1b ; Bovay, Procédure administrative, 2e éd.,
2015, p. 180-181).

Selon Pfeiffer (in op. cit. 2017, p. 15), les membres de l'hoirie
devraient respecter le principe de l'action commune s'ils entendent recourir
contre un projet de construction sur une parcelle voisine. L'octroi d'un permis
de construire n'entraîne, en principe, pas de nouvelles charges ou de nouvelles
obligations à la communauté héréditaire. L'action isolée d'un membre de
l'hoirie risquerait en outre de causer un dommage pour la communauté en cas de
rejet du recours (frais judiciaires, dépens, etc.).

c) Constitue un intérêt digne de protection
tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l’annulation
de la décision attaquée. Il consiste donc dans l’utilité pratique que
l’admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un
préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision
attaquée lui occasionnerait. Un intérêt purement théorique à la solution d’un
problème est en revanche insuffisant. En d’autres termes, le particulier qui ne
peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme
partie recourante, même s’il était partie à la procédure de première instance.
C'est au recourant lui-même qu'il appartient de démontrer les liens
particuliers qui le rattachent à l'objet du litige, dès lors que l'obligation
d'exposer les motifs de son recours s'étend aussi à la qualité pour recourir.
La seule affirmation selon laquelle le recourant serait touché par la mesure ne
suffit pas. La gêne, et par conséquent l'intérêt digne de protection, doit
apparaître vraisemblable sur la base des circonstances concrètes du cas
d'espèce. L’intérêt digne de protection doit de plus être direct et concret.
Dans le but d’exclure l’action populaire, un intérêt seulement indirect à
l’annulation ou à la modification de l’acte entrepris n’est ainsi pas suffisant
(RJN
2021, p. 683).

En matière de droit de l'aménagement du
territoire et des constructions, la jurisprudence reconnaît la qualité pour
recourir à celui qui subit les conséquences de la décision attaquée dans une
mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, sans que les normes
invoquées doivent nécessairement être en relation avec les intérêts protégés.
Le propriétaire, respectivement le locataire (s’agissant du cas du voisin
locataire ; cf. ATF 133 II 353
cons. 3.1 ; arrêt du TF du 04.05.2011
[1C_61/2011] cons. 1 et les références ; Aemisegger, Commentaire
LAT, 2010, ad art. 34, n. 87 ; arrêts du TF des 27.07.2016
[1C_592/2015] cons. 1.2 et 04.05.2011
[1C_61/2011] cons. 1 et les références citées), d'un immeuble directement
voisin a en principe la qualité pour recourir. La proximité avec l'objet du
litige ne suffit toutefois pas à elle seule à conférer au voisin la qualité
pour recourir. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de
l'annulation ou de la modification de l'arrêt contesté qui permette d'admettre
qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de
l'intérêt général des autres habitants de la commune, en ce sens qu’il doit se
trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en
considération avec l'objet de la contestation. Un voisin peut attaquer un
projet de construction, respectivement en matière d'aménagement du territoire,
en invoquant des dispositions qui sont sans rapport avec la protection des
voisins. Il lui suffit de démontrer l'existence d'un intérêt de fait important,
économique, matériel ou idéal, résultant de sa situation par rapport à l'objet
litigieux. Encore faut-il, cependant, que l'opposant fasse valoir la violation
de dispositions du droit public, car le but de la procédure d'autorisation de
construire, respectivement en matière d'aménagement du territoire, consiste
uniquement dans la vérification de la conformité du projet aux dispositions
édictées par la collectivité publique en matière de droit de l'aménagement du
territoire et des constructions. En outre et surtout, afin d'éviter toute
action populaire, le voisin n'est pas autorisé à fonder son recours sur des
prescriptions protégeant exclusivement l'intérêt général, à moins qu'il ne
justifie d'un intérêt privé particulièrement prépondérant à celui de tout autre
citoyen. Tel pourra être le cas, notamment, de dispositions relatives à la
protection de la nature et des sites, ainsi qu'à l'écoulement du trafic et à la
sécurité de la circulation. Lorsque de telles dispositions sont invoquées, la
qualité pour s'opposer dépend de l'existence, dans le cas concret, d'un intérêt
véritablement prépondérant par rapport à celui de tout un chacun à remettre en
cause le projet attaqué ou, en d'autres termes, de l'existence d'un préjudice
porté de manière immédiate à sa situation personnelle. En particulier, le seul
fait d'être un usager de la route, comme automobiliste ou comme piéton, ne
confère pas un intérêt propre, personnel, pour s'opposer à un projet, même si
l'on fait partie des habitants du quartier et emprunte de ce fait fréquemment
la route en question. Par ailleurs, un intérêt général à une correcte
application du droit n'est pas suffisant. Un intérêt pratique et concret d'un
voisin à se plaindre de l'absence d'équipement d'une parcelle voisine a en
revanche été reconnu, dans la mesure où en cas d'admission de ce grief le
projet de construction, respectivement en matière d'aménagement du territoire,
ne serait pas réalisé ou pas autorisé selon les plans prévus (RJN
2020, p. 636 cons. 6a/aa, 2018, p. 712 cons. 1a et 2c/bb). En d’autres
termes, le recourant retire un avantage pratique à la procédure si l'issue
favorable du recours empêche la réalisation du projet selon les plans prévus (ATF 137 II 30
cons. 2.3 ; arrêt du TF du 28.04.2014
[1C_754/2013] cons. 3 ; arrêt de la Cour de droit public du 09.03.2015 [CDP.2014.152]
cons. 2). S’agissant des griefs en lien avec l'esthétique, le Tribunal fédéral
a précisé que de tels griefs pouvaient certes être présentés par un voisin du
projet contesté, à condition toutefois que les prescriptions en question aient
une influence sur la situation du voisin qui s'en prévaut, les recours formés
dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un tiers demeurant irrecevables (ATF 133 II 249
cons. 1.3.2). Le Tribunal fédéral a ainsi estimé que des voisins avaient un
intérêt digne de protection à pouvoir critiquer un projet sous l'angle de
l'esthétique dans la mesure où un mât d'une hauteur de 19 m serait érigé dans
leur quartier et dès lors qu'il serait bien visible depuis les parcelles de
plusieurs d'entre eux, s’agissant d'une installation imposante (arrêt du TF du 15.04.2008
[1C_18/2008]).

3.                           
a) La recourante n'invoque aucune urgence qui
l'aurait obligée à agir seule. Elle ne mentionne par ailleurs pas quelles
nouvelles charges ou nouvelles obligations la construction litigieuse
entraînerait pour la communauté héréditaire. Or, il lui incombe d'alléguer,
sous peine d'irrecevabilité, les faits qu'elle considère comme propres à fonder
sa qualité pour recourir (arrêt du TF du 11.03.2020
[1C_579/2019] cons. 6.1.3). En lien avec le considérant de la décision
entreprise relatif à la communauté héréditaire, elle allègue uniquement, après
avoir relevé qu'en l'absence de personnalité juridique, les membres d'une
communauté héréditaire doivent en principe agir en commun tant que la succession
n'est pas partagée, que ses sœurs ont mis à disposition l'exploitation des
terres de l'hoirie sans son accord et n'ont pas eu la possibilité de faire
opposition car elles perçoivent des subventions. Outre que cet argument est peu
compréhensible, il est quoi qu'il en soit infondé, la mise à disposition des
terres ne faisant pas l'objet de la contestation.

b) A supposer qu'il doive être admis que la
recourante peut recourir seule sans l'accord des autres membres de l'hoirie, sa
qualité pour recourir devrait quoi qu'il en soit être niée puisqu'elle n'a pas
démontré que les immissions l'atteindraient particulièrement, soit qu'elle
retirerait un avantage pratique à la procédure si l'issue favorable du recours
empêchait la réalisation du projet. Sa référence à un article du journal 24 Heures
du 10 août 2022 intitulé « Helvetia Nostra et Sauver Lavaux retoquées »
relatant que le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours de deux
associations contre le projet de transformation de l'ancien domaine viticole Testuz
à Puidoux, ne lui est d'aucun secours, soit ne lui permet pas d'affirmer qu'il
en résulterait qu'en tant que voisine et copropriétaire de la maison de
l'hoirie, elle était en droit de faire opposition avec son mari. Certes, il
ressort de son mémoire de recours qu'elle semble faire valoir un intérêt
économique, puisqu'elle invoque que ce projet de poulailler fera perdre de sa
valeur à la maison de l'hoirie. Il y a lieu de relever toutefois à cet égard
que l'intérêt économique doit être en rapport avec l'objet de la contestation.
Le Tribunal fédéral (arrêt du 13.12.2018
[1C_417/2018] cons. 2) a estimé que la dépréciation d'une villa occupée
précédemment par son propriétaire, subi en raison des dérogations accordées
prétendument sans droit à son voisin, était effective depuis la vente du
bien-fonds et que le préjudice allégué n'était donc pas en lien direct avec le
projet. Outre le fait que l'éventuelle perte de valeur n'est ici pas
documentée, cette dernière n'est pas survenue pour l'instant et la
jurisprudence précitée ne permet pas de retenir en l'occurrence un intérêt
économique qui assoirait la qualité pour former opposition de la recourante.

Les considérations précitées s'appliquent
également au recourant qui, outre le fait qu'il ne fait pas partie de la
communauté héréditaire et qu'il n'a pas signé le recours adressé au Conseil
d'Etat, n'avait pas plus d'intérêt que son épouse à faire opposition au projet
litigieux.

4.                           
Il ressort de ce qui précède que le recours
doit être rejeté et les frais mis à charge de leurs auteurs (art. 47 al. 1 LPJA). Ces
derniers ne sauraient prétendre à des dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Rejette le recours.

2.    Met à la charge des recourants les frais et débours par 1'320 francs,
montant compensé par leur avance.

3.    N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 10 février
2023