# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c134d7b2-ffcc-5937-8135-1e769306104b
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2022-02-14
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 14.02.2022 B-6422/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-6422-2020_2022-02-14.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Décision confirmée par le TF par arrêt 

du 02.05.2023 (2C_236/2022) 

 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-6422/2020 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 4  f é v r i e r  2 0 2 2  

Composition 
 Jean-Luc Baechler (président du collège),  

Francesco Brentani et Eva Schneeberger, juges, 

Fabienne Masson, greffière. 
 

 
 

Parties 
 X._______,  

représenté par Maître François Besse, avocat, 

recourant,   
 

 
contre 

 
 Conseil fédéral suisse,   

représenté par Département fédéral des finances DFF, 

Secrétariat général DFF, Service juridique DFF, 

Bundesgasse 3, 3003 Berne,  

autorité intimée.   
 

 
 

Objet 
 Plainte contre la République française (violation du principe 

de la spécialité en matière d’entraide administrative 

internationale). 

 

 

 

B-6422/2020 

Page 2 

Faits : 

A.  

A.a En 2010 et 2011, ayant constaté que trois banques étaient intervenues 

de manière notable dans le négoce des titres A._______ entre 2008 et 

2010, l’Autorité des marchés financiers française (AMF) a adressé à 

l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers FINMA quatre 

requêtes d’entraide administrative en vue de vérifier que les transactions 

réalisées sur le titre A._______ ne l’avaient pas été dans des conditions 

contraires aux dispositions législatives et réglementaires françaises, 

notamment celles relatives aux déclarations de franchissement de seuil et 

à l’utilisation d’une information privilégiée (délit d’initiés). 

A.b Par décision du 14 octobre 2011 notifiée à X._______ (ci-après : le 

recourant) en sa qualité d’ayant droit économique des relations bancaires 

visées, la FINMA a accordé l’entraide administrative à l’AMF. Elle a accepté 

de transmettre à cette dernière les informations recherchées tout en 

rappelant expressément que celles-ci devaient être utilisées exclusivement 

pour la mise en œuvre de la réglementation sur les bourses, le commerce 

des valeurs mobilières et les négociants en valeurs mobilières. De plus, il 

a été précisé que leur utilisation ou leur transmission à d’autres fins ne 

pouvaient se faire qu’avec l’assentiment préalable de la FINMA. 

A.c Par arrêt du 25 janvier 2012 (B-5946/2011), le Tribunal administratif 

fédéral a rejeté le recours formé contre cette décision par le recourant qui 

s’opposait à la transmission à l’AMF des données le concernant. 

B.  

B.a Par courrier du 9 septembre 2019 intitulé « Plainte X._______ 

c/République Française » adressé au Conseil fédéral suisse (ci-après : le 

Conseil fédéral ou l’autorité intimée), le recourant a conclu à ce qu’il plaise 

à ce dernier de constater que les autorités françaises avaient violé le 

principe de spécialité en transmettant, respectivement en retransmettant 

les informations obtenues de la FINMA suite à la décision rendue par cette 

autorité le 14 octobre 2011 ; il a requis du Conseil fédéral qu’en 

conséquence, il enjoigne les autorités françaises à restituer 

immédiatement à la FINMA l’ensemble des informations transmises par 

elle à l’AMF suite à cette décision. 

À l’appui de ses conclusions, il a en substance exposé que l’AMF avait, 

dans le cadre d’une plainte de la société A._______, transmis au Tribunal 

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de grande instance de Paris des éléments provenant de son dossier 

d’enquête, se prévalant de l’accord obtenu des homologues étrangers pour 

cette transmission. Il a indiqué que le Tribunal de grande instance de Paris 

avait, plus tard, à la suite d’une nouvelle plainte de A._______, transmis au 

Procureur du canton de B._______ une demande d’entraide judiciaire en 

matière pénale émise dans le cadre d’une information judiciaire des chefs 

de faux et usage de faux. Il a souligné que, dans ce contexte, le Procureur 

du canton de B._______ avait requis des informations sur la requête en 

nullité de l’information déposée devant la Cour d’appel de Paris par un 

témoin assisté dans l’information judiciaire ouverte suite à la plainte 

déposée par la société A._______ ; cette requête en nullité faisait 

notamment état d’une atteinte aux principes de spécialité et de 

confidentialité en matière de coopération administrative internationale au 

motif que la juge d’instruction avait annexé à son dossier des pièces 

transmises par la FINMA. Le recourant a en outre exposé avoir obtenu, le 

15 octobre 2018, la confirmation de la FINMA qu’elle n’avait jamais donné 

l’autorisation à l’AMF ou à toute autre autorité de retransmettre des 

informations et documents le concernant transmis à l’AMF le 1er février 

2012 en exécution de l’arrêt du Tribunal administratif fédéral du 25 janvier 

2012. 

S’agissant de la compétence du Conseil fédéral auquel il a adressé sa 

plainte, le recourant l’a jugé autorité compétente pour intervenir lorsque 

l’État auquel la coopération était accordée ne respectait pas ses 

obligations. Arguant que les autorités françaises avaient manifestement 

violé leurs obligations à plusieurs égards, il a avancé qu’il appartenait donc 

au Conseil fédéral d’intervenir auprès des autorités françaises afin 

d’obtenir le respect des obligations et des engagements qui les liaient. Sur 

le fond, il a retenu que, à tout le moins dans le cadre de la seconde enquête 

pénale pour faux et usage de faux, les autorités françaises n’avaient à 

aucun moment demandé l’autorisation aux autorités suisses de pouvoir 

retransmettre les informations obtenues de la FINMA au juge pénal, et à 

plus forte raison, l’autorisation d’utiliser, dans le cadre de cette instruction 

pénale, les informations transmises à l’occasion de la première instruction. 

Il a estimé que cette violation manifeste du principe de spécialité justifiait 

pleinement une intervention du Conseil fédéral aux fins d’obtenir le respect, 

par la République française, de ses engagements internationaux dans le 

domaine. 

B.b Par courrier du 10 septembre 2019, la Chancellerie fédérale a accusé 

réception de la plainte, informant le recourant qu’elle avait été transmise 

au département compétent en la matière. 

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B.c Par courrier du 2 octobre 2019 adressé à la FINMA, l’Office fédéral de 

la justice OFJ a jugé que le traitement de la dénonciation relevait de la 

compétence de cette dernière, l’invitant à l’informer des suites qui lui 

seraient données. 

B.d Le 28 octobre 2019, la FINMA a répondu à l’OFJ qu’elle considérait 

que, bien qu’elle n’ait pas été autorisée par elle, la retransmission effectuée 

à l’AMF était conforme à la réserve formulée dans la décision du 14 octobre 

2011 ainsi qu’aux prescriptions légales. Elle a déclaré qu’elle n’était pas en 

mesure de se prononcer sur l’éventuelle utilisation faite par l’autorité 

pénale française des informations transmises à l’AMF puisqu’aucune pièce 

ne démontrerait que des informations et documents obtenus par la FINMA 

auraient été versés au dossier de la procédure pénale pendante. Elle a, 

par ailleurs, relevé que les informations bancaires transmises par la FINMA 

à l’AMF concernaient les années 2008 à 2010 alors que la procédure 

pénale française pendante viserait les années 2012 à 2017. Enfin, elle a 

jugé qu’elle ne disposait en aucun cas des compétences correspondantes, 

retournant la dénonciation du recourant à l’OFJ. 

B.e Par courrier du 11 décembre 2019 adressé à l’OFJ, le recourant a 

déclaré qu’il devait à l’évidence être qualifié de partie au sens de l’art. 6 PA 

dans le cadre de la procédure dès lors que ses droits étaient 

manifestement susceptibles d’être touchés par la décision à prendre. Il a 

estimé que son rôle dans la procédure ne saurait être réduit à celui de 

dénonciateur au sens de l’art. 71 PA. Il a demandé que sa qualité de partie 

à la procédure initiée suite à sa plainte au Conseil fédéral du 9 septembre 

2019 soit confirmée et qu’il soit informé du sort réservé à sa plainte. 

B.f Par pli du 3 février 2020, le Département fédéral des finances DFF a 

déclaré que, sur la base des pièces produites par le recourant dans sa 

plainte, aucune violation de la mise en œuvre de l’arrêt du Tribunal 

administratif fédéral du 25 janvier 2012 ne pouvait être constatée. Il a 

considéré qu’il n’y avait donc aucune raison pour la Confédération suisse 

d’intervenir contre la République française, si bien que la question de 

savoir si une telle intervention aurait été possible, notamment sous l’angle 

de la base légale, pouvait être laissée ouverte. 

B.g Le 11 février 2020, le recourant a qualifié de manifeste que les 

autorités françaises avaient violé les accords pris avec les autorités suisses 

à deux égards, tout d’abord en prétendant par écrit avoir recueilli un accord 

qu’elles n’ont jamais reçu ni même sollicité, puis en retransmettant aux 

autorités pénales chargées d’une enquête sans rapport avec des délits 

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boursiers l’intégralité des documents transmis par la FINMA à l’AMF. Il a 

prié le DFF de bien vouloir reconsidérer sa position sur le vu des éléments 

exposés. Rappelant les conclusions formées dans sa plainte, il a déclaré 

qu’elles appelaient une décision au sens formel du terme de la part 

respectivement du Conseil fédéral ou de l’autorité délégataire. Il a 

cependant constaté que le courrier du 3 février 2020, ne précisant pas s’il 

s’agissait d’une simple information ou d’une réelle décision ni n’indiquant 

les voies de recours, ne saurait être considéré comme une décision au 

sens formel du terme. Il a dès lors requis qu’une telle décision soit rendue. 

B.h Par courrier du 18 février 2020, le DFF a demandé à la FINMA de se 

déterminer et de lui transmettre le dossier relatif à l’entraide administrative 

internationale accordée à l’AMF par décision du 14 octobre 2011. 

B.i Le 17 mars 2020, la FINMA a demandé au DFF de lui communiquer les 

bases légales sur lesquelles se fondaient respectivement sa demande et 

la procédure envisagée. Elle a indiqué qu’à défaut, elle ne serait pas en 

mesure de se déterminer, eu égard au respect du secret de fonction. 

B.j Invité par le DFF à se prononcer sur le courrier de la FINMA du 17 mars 

2020, le recourant a, le 24 avril 2020, qualifié de parfaitement claires les 

bases légales de la plainte ainsi que de l’intervention du département. Il a 

notamment déclaré qu’il était indiscutable que le Conseil fédéral et, par 

délégation de ce dernier, le DFF étaient compétents pour connaître sa 

plainte. Il a en outre présenté les fondements du devoir de collaborer de la 

FINMA. Selon lui, il apparaissait comme évident que la FINMA était dans 

l’obligation de fournir au DFF les informations requises, estimant que la 

production de ce dossier était essentielle à l’instruction de la plainte et à la 

manifestation de la vérité. 

B.k Par courriel du 6 octobre 2020, la FINMA a en particulier informé le 

DFF qu’elle n’avait actuellement pas connaissance de problèmes relatifs à 

l’assistance administrative avec l’AMF, partant dès lors du principe que 

celle-ci assurait le respect du principe de spécialité comme garanti dans 

chaque requête d’assistance conformément à l’art. 42 al. 2 let. a LFINMA 

(RS 956.1). 

B.l Par pli du 26 octobre 2020, le recourant s’est déterminé sur le courriel 

de la FINMA du 6 octobre 2020. Il a en particulier joint à son envoi un arrêt 

de la Cour de cassation française du 29 septembre 2020 dans une affaire 

directement liée aux faits qu’il a dénoncés. Il a souligné qu’en se fondant 

sur le courrier de la FINMA du 15 octobre 2018 (cf. supra B.a), ladite Cour 

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avait en effet considéré que le Juge d’instruction ne pouvait, sans violer le 

principe de spécialité, verser les pièces transmises par la FINMA à l’AMF 

dans l’information judiciaire ouverte des chefs de faux et usage, la 

poursuite de ces infractions de droit commun ne relevant pas de la mise 

en œuvre de la règlementation sur les marchés financiers. Le recourant a 

relevé que la Cour de cassation avait ainsi sanctionné une violation claire 

du principe de spécialité par les autorités françaises. 

C.  

Par courrier du 18 novembre 2020 adressé au recourant, l’autorité intimée 

a tout d’abord rappelé la teneur de l’art. 71 PA. Elle a ensuite relevé qu’elle 

n’était pas l’autorité de surveillance de la République française en vertu de 

la souveraineté des États étrangers et de leur immunité en droit suisse. 

Elle en a déduit qu’elle n’était pas habilitée à examiner la plainte du 

recourant, aucune suite ne pouvant pour ce seul motif déjà lui être donnée. 

Ladite autorité a, par ailleurs, exposé que, même s’il fallait admettre contre 

toute attente une possible compétence, elle ne pourrait, en vertu du 

principe de la subsidiarité, de toute façon pas intervenir contre la 

République française puisqu’il était en effet possible de sanctionner en 

France une éventuelle violation du principe de la spécialité comme un arrêt 

récent de la Cour de cassation, soit la plus haute juridiction de l’ordre 

judiciaire français, l’avait démontré. Se référant à l’arrêt rendu le 

29 septembre 2020 dans la cause dénoncée par le recourant, l’autorité 

intimée a relevé que la Cour de cassation avait constaté que le Juge 

d’instruction ne pouvait, sans violer le principe de la spécialité, verser les 

pièces transmises par la FINMA à l’AMF dans l’information judiciaire 

ouverte des chefs de faux et usage, la poursuite de ces infractions de droit 

commun ne relevant pas de la mise en œuvre de la règlementation sur les 

marchés financiers. Elle a souligné que la Cour de cassation avait dès lors 

cassé et annulé toutes les dispositions prises en violation du principe de la 

spécialité. L’autorité intimée en a déduit que la plainte du recourant, dirigée 

contre la République française était ainsi devenue sans objet. Elle a noté 

que, d’une manière générale, il pouvait tout au plus dénoncer les faits à 

l’autorité d’entraide, soit la FINMA, laquelle demanderait des explications 

à l’État requérant, cette intervention étant limitée à ce que permet le 

respect de la souveraineté de l’État étranger. Elle a par ailleurs exposé que 

la Confédération suisse ne disposait pas des moyens juridictionnels 

propres à faire constater, et à plus forte raison à réparer, une violation 

éventuelle du principe de la spécialité. Elle a indiqué que, dans le cas 

présent, la FINMA avait entrepris des vérifications à la suite de la plainte 

du recourant et n’avait constaté aucun problème en matière d’assistance 

administrative avec l’AMF ; si d’aventure la FINMA devait constater que 

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des informations avaient été divulguées à des autorités tierces à d’autres 

fins que celle de la surveillance des marchés financiers, elle devrait alors 

interrompre l’entraide avec l’autorité en question ou exiger des garanties 

supplémentaires. L’autorité intimée a enfin précisé que, même s’il fallait 

considérer la plainte du recourant comme une demande d’instruction à 

transmettre à la FINMA pour interrompre l’entraide avec la République 

française ou pour exiger des garanties supplémentaires, une telle 

demande serait irrecevable en vertu de l’indépendance de la FINMA, celle-

ci exerçant son activité de manière autonome et indépendante ; elle a 

rappelé à cet égard qu’elle n’avait pas le pouvoir de donner des instructions 

à la FINMA. Sur le vu de ces considérations, l’autorité intimée a déclaré 

qu’aucune suite n’était donnée à la plainte du recourant contre la 

République française ni à une éventuelle plainte contre la FINMA. 

D.  

Par écritures du 21 décembre 2020, le recourant a recouru contre l’acte de 

l’autorité intimée du 18 novembre 2020 auprès du Tribunal administratif 

fédéral. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à l’admission de son 

recours, à l’annulation de cet acte qu’il qualifie de décision et au renvoi de 

la cause à l’autorité intimée pour une nouvelle instruction et une nouvelle 

décision dans le sens des considérants. À l’appui de ses conclusions, le 

recourant se réfère aux art. 5 PA, 31 et 32 let. a LTAF ainsi qu’à la CEDH. 

Il estime que l’acte attaqué, quand bien même non désigné comme telle, 

constitue une décision au sens de l’art. 5 PA. Il reconnaît que la 

constatation de la violation du principe de spécialité par les autorités 

françaises mais surtout l’intervention requise de la Confédération suisse 

auprès de la République française pour obtenir la restitution des 

documents bancaires utilisés en dehors du champ légal et conventionnel 

ont trait aux relations extérieures. Il juge cependant que la violation du 

principe de spécialité constitue également une violation de la CEDH, lui 

conférant le droit à l’octroi d’un recours effectif conformément à l’art. 13 

CEDH et à la jurisprudence fédérale. En outre, selon le recourant, il ne 

saurait être considéré comme un simple dénonciateur ; il conviendrait au 

contraire de lui reconnaître la qualité de partie au sens de l’art. 6 PA. Il 

déduit de son argumentation que son recours est recevable. Par ailleurs, il 

se plaint d’une violation des art. 6 et 71 PA, 182 al. 2 et 184 al. 1 Cst. en 

lien avec la compétence du Conseil fédéral pour traiter sa plainte ainsi que 

de l’art. 8 CEDH. 

E.  

Invité à se déterminer sur le recours, l’autorité intimée, représentée par le 

DFF sur la base d’une décision du 19 mars 2021, conclut, à titre principal, 

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à l’irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet. Elle estime que 

le recours se révèle irrecevable à double titre, soit, d’une part, faute de 

décision au sens de l’art. 5 PA susceptible de faire l’objet d’un recours en 

application de l’art. 31 LTAF et, d’autre part, faute de décision prise par une 

autorité précédente au sens de l’art. 33 LTAF. S’agissant de l’existence 

d’une décision, elle considère que le refus de donner suite à une plainte en 

application de l’art. 71 PA ne constitue pas une décision prise par le Conseil 

fédéral au sens de l’art. 5 PA. Elle ajoute que l’art. 71 al. 2 PA dénie au 

dénonciateur la qualité de partie au sens de l’art. 6 PA et, partant, 

également la faculté de recourir contre les réponses données par l’autorité 

de surveillance. Elle souligne que le fait que le recourant affirme pour la 

première fois devant le Tribunal administratif fédéral que la plainte qu’il a 

adressée au Conseil fédéral n’est pas une dénonciation au sens de l’art. 71 

PA mais une demande visant à constater une violation de l’art. 8 CEDH par 

la République française dans le cadre d’une procédure d’entraide 

administrative internationale menée par la FINMA ne change en rien le fait 

que sa plainte reste une dénonciation déposée devant le Conseil fédéral 

contre la République française ; si d’aventure la République française avait 

violé l’art. 8 CEDH, il doit adresser sa demande visant à constater une 

violation de l’art. 8 CEDH auprès des autorités compétentes françaises et 

non auprès du Conseil fédéral. En ce qui concerne l’absence d’une 

décision prise par une autorité précédente au sens de l’art. 33 LTAF, 

l’autorité relève que seules les décisions du Conseil fédéral énumérées à 

l’art. 33 let. a et b LTAF peuvent faire l’objet d’un recours au TAF. Elle 

constate que sa décision du 18 novembre 2020 de ne pas entrer en 

matière sur une plainte dirigée contre la République française en matière 

d’entraide administrative internationale n’entre manifestement pas dans un 

des cas de figure visé par cette disposition. 

F.  

Dans ses remarques du 17 mai 2021, le recourant reproche à l’autorité 

intimée de ne pas se prononcer sur les raisons pour lesquelles sa plainte 

devrait être considérée comme une dénonciation et les raisons justifiant la 

dénégation de sa qualité de partie. Il estime disposer d’un véritable droit 

subjectif à obtenir l’intervention du Conseil fédéral puisqu’il en va du 

respect de sa sphère privée garanti par l’art. 8 CEDH de sorte qu’une 

décision de refus touche spécifiquement ses droits. Il se prévaut également 

d’un intérêt actuel et concret à obtenir une décision du Conseil fédéral en 

constatation de la violation de ses droits dans le cadre de l’accord 

d’entraide entre les autorités suisses et françaises, en l’occurrence par les 

autorités françaises, et à obtenir la restitution des documents utilisés de 

manière illicite par celles-ci. Par ailleurs, le recourant qualifie 

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l’argumentation de l’autorité intimée de contradictoire dès lors qu’elle 

prétend que la plainte doit être traitée comme une dénonciation au sens de 

l’art. 71 PA, visant nécessairement une autorité soumise au pouvoir 

hiérarchique ou de surveillance d’une autre autorité, tout en indiquant que 

le Conseil fédéral n’est justement pas autorité de surveillance de la 

République française. Il en déduit que sa plainte ne peut dès lors pas 

s’analyser comme une dénonciation. Quant à la négation par l’autorité 

intimée de l’existence d’une décision prise par une autorité précédente au 

sens de l’art. 33 let. a et b LTAF, il lui reproche de faire fi de l’art. 32 al. 1 

let. a LTAF. Considérant que l’on se trouve bien dans l’un des cas prévus 

par cette norme, il juge que le recours doit dès lors être déclaré recevable. 

Les arguments avancés de part et d’autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle 

nécessaire. 

Droit : 

1.  

Le Tribunal administratif fédéral examine d’office et librement la recevabilité 

des recours qui lui sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1). 

1.1 Le recourant qualifie l’acte attaqué de décision au sens de l’art. 5 PA, 

estimant que, quand bien même il n’est pas désigné comme telle, il en 

présenterait néanmoins les caractéristiques matérielles. Qualifiant la 

plainte du recourant de dénonciation au sens de l’art. 71 PA, l’autorité 

intimée objecte en substance que l’acte par lequel l’autorité de surveillance 

refuse d’examiner ou de donner suite à une plainte ou à une dénonciation 

ne constitue pas une décision. 

1.1.1 En vertu de l’art. 31 LTAF, le Tribunal administratif fédéral connaît des 

recours contre les décisions au sens de l’art. 5 PA. L’art. 35 al. 1 PA 

dispose que les décisions doivent être désignées comme telles, motivées 

et indiquer les voies de droit. Cela étant, lorsqu’il s’agit de qualifier un acte 

de décision, il importe peu que celle-ci soit désignée comme telle ou qu’elle 

en remplisse les conditions formelles fixées par la loi (cf. ATF 133 II 450 

consid. 2.1 ; ATAF 2008/15 consid. 2). Est bien plutôt déterminant le fait 

qu’elle revête les caractéristiques matérielles d’une décision (cf. ATAF 

2016/20 consid. 1.2.1 ; 2009/43 consid. 1.1.4 ss ; MOSER/BEUSCH/

KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 

2ème éd. 2013, n° 2.14) selon des critères objectifs et indépendamment de 

la volonté de l’autorité ou de celle de l’administré (cf. arrêt du TAF 

A-5161/2013 du 7 avril 2015 consid. 1.2.1 non publié dans ATAF 2015/22). 

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Il doit donc s’agir d’un acte de souveraineté individuel adressé à un 

particulier, par lequel un rapport de droit administratif concret, formant ou 

constatant une situation juridique, est réglé de manière obligatoire et 

contraignante (cf. arrêt du TAF B-2888/2020 du 27 avril 2021 

consid. 1.2.1 ; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 

8ème éd., 2020, ch. 855 ss ; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 

2ème éd., 2015, p. 330 ; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., p. 27, 

ch. 2.13 ss). En outre, le refus de l’autorité de surveillance d’intervenir à la 

suite d’une dénonciation ne constitue pas une décision au sens de l’art. 5 

PA, susceptible de recours puisque le dénonciateur n’a aucun des droits 

reconnus à la partie (art. 71 al. 2 PA) ; le recours n’est pas non plus 

recevable contre un refus de statuer. Il en va cependant différemment si 

l’intéressé allègue que sa plainte a été considérée à tort comme une 

dénonciation (cf. ATF 123 II 402 consid. 1b/bb ; 121 I 42 consid. 2a et e ; 

120 Ib 351 consid. 3a ; 119 Ib 241 consid. 1c ; 104 Ib 239 consid. 3 ; arrêt 

du TF 2C_622/2013 du 11 avril 2014 consid. 2.1). 

1.1.2 En l’espèce, le recourant a déposé, le 9 septembre 2019, auprès de 

l’autorité intimée, un document intitulé « Plainte X._______ c/ République 

Française ». S’il y a en particulier indiqué que l’autorité intimée constituait 

l’autorité compétente pour intervenir lorsque l’État auquel la coopération a 

été accordée ne respecte pas ses obligations, il n’a en revanche mentionné 

aucune disposition légale à l’appui de sa plainte ou permettant de la 

qualifier juridiquement. Néanmoins, dans son courrier du 11 décembre 

2019 adressé à l’OFJ (cf. supra B.e), il a souligné que son rôle dans la 

procédure ne saurait être réduit à celui de dénonciateur au sens de l’art. 71 

PA, demandant que sa qualité de partie à la procédure initiée suite à sa 

plainte soit confirmée ; aussi, l’autorité intimée ne peut être suivie 

lorsqu’elle déclare, dans sa réponse, que le recourant affirme pour la 

première fois devant le tribunal de céans que sa plainte n’est pas une 

dénonciation au sens de l’art. 71 PA. L’autorité intimée n’en a pas moins, 

sans motivation sur ce point, qualifié la plainte de dénonciation. 

1.1.3 Dans ces circonstances, compte tenu de la jurisprudence exposée 

ci-dessus et dès lors que le recourant conteste expressément que sa 

plainte constitue une telle dénonciation, le seul fait que l’autorité intimée ait 

refusé de réagir à ce qu’elle a qualifié de telle ne suffit à nier l’existence 

d’une décision au sens de l’art. 5 PA. Qui plus est, il appert que ladite 

autorité s’est également, dans l’acte entrepris, prononcée sur sa 

compétence (art. 9 al. 2 PA). Quoi qu’il en soit, compte tenu des 

considérants qui suivent, la question de savoir si l’acte attaqué revêt 

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Page 11 

l’ensemble des caractéristiques matérielles d’une décision peut, en tout 

état de cause, demeurer indécise. 

1.2 L’autorité intimée soutient que le recours est irrecevable faute d’une 

décision prise par une autorité précédente au sens de l’art. 33 LTAF alors 

que le recourant se prévaut de son côté d’un droit à ce que la cause soit 

jugée par un tribunal conféré par le droit international, soit les art. 8 et 13 

CEDH. Sous réserve des exceptions prévues à l’art. 32 LTAF, le Tribunal 

administratif fédéral connaît, selon l’art. 31 LTAF, des recours contre les 

décisions au sens de l’art. 5 PA, prises par les autorités citées à l’art. 33 

LTAF. L’acte attaqué in casu émane du Conseil fédéral. Selon l’art. 189 al. 4 

Cst., les actes de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent 

pas être portés devant le Tribunal fédéral (et donc devant aucune autorité 

judiciaire ; cf. Message du 15 juin 2018 relatif à la modification de la loi sur 

le Tribunal fédéral [LTF], FF 2018 4716, 4760 ; THOMAS HÄBERLI, in : Basler 

Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3ème éd., 2018, art. 83 LTF n° 21). Le 

législateur a cependant le droit de faire des exceptions (art. 189 al. 4, 

2ème phrase, Cst.). L’art. 33 LTAF prescrit ainsi que le recours contre les 

décisions du Conseil fédéral est recevable en matière de rapports de travail 

du personnel de la Confédération, y compris le refus d’autoriser la 

poursuite pénale (let. a) ainsi que contre celles concernant la révocation 

d’un membre du conseil de banque ou de la direction générale ou d’un 

suppléant sur la base de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale 

(LBN, RS 951.11) (let. b ch. 1), la révocation d’un membre du conseil 

d’administration de la FINMA ou l’approbation de la résiliation des rapports 

de travail du directeur par le conseil d’administration selon la LFINMA 

(ch. 2), le blocage de valeurs patrimoniales en vertu de la loi du 

18 décembre 2015 sur les valeurs patrimoniales d’origine illicite (LVP, 

RS 196.1) (ch. 3), l’interdiction d’exercer des activités en vertu de la loi 

fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement (LRens, RS 121) 

(ch. 4), l’interdiction d’organisations en vertu de la LRens (ch. 4bis), la 

révocation du mandat d’un membre du Conseil de l’Institut fédéral de 

métrologie au sens de la loi du 17 juin 2011 sur l’Institut fédéral de 

métrologie (LIFM, RS 941.27) (ch. 5), la révocation d’un membre du 

conseil d’administration de l’Autorité fédérale de surveillance en matière de 

révision ASR ou l’approbation de la résiliation des rapports de travail du 

directeur par le conseil d’administration selon la loi du 16 décembre 2005 

sur la surveillance de la révision (LSR, RS 221.302) (ch. 6), la révocation 

d’un membre du conseil de l’Institut suisse des produits thérapeutiques sur 

la base de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques 

(LPTh, RS 812.21) (ch. 7), la révocation d’un membre du conseil 

d’administration de l’établissement au sens de la loi du 16 juin 2017 sur les 

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fonds de compensation (RS 830.2) (ch. 8), la révocation d’un membre du 

conseil de l’Institut suisse de droit comparé selon la loi du 28 septembre 

2018 sur l’Institut suisse de droit comparé (LISDC, RS 425.1) (ch. 9) et la 

révocation d’un membre du conseil d’administration du Service suisse 

d’attribution des sillons ou l’approbation de la résiliation des rapports de 

travail du directeur par le conseil d’administration, conformément à la loi 

fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF, RS 742.101) 

(ch. 10). Dès lors, le Conseil fédéral n’est en principe autorité précédente 

du Tribunal administratif fédéral que dans les cas prévus à l’art. 33 let. a et 

b LTAF (cf. MARINO LEBER, in : Kommentar zum Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren [VwVG], 2ème éd. 2019, art. 78 PA n° 1 ; HÄBERLI, 

op. cit., art. 83 LTF n° 10a) ; il ne statue en outre en instance unique que 

dans les cas prévus à l’art. 32 al. 1 let. a, b, e, f, h et i LTAF (cf. LEBER, 

op. cit, art. 78 PA n° 2). Dans les domaines visés à l’art. 32 al. 1 let. a LTAF, 

le Conseil fédéral est la dernière autorité de recours compétente (art. 72 

let. a PA), sous réserve d’un droit à un recours effectif au sens de l’art. 13 

CEDH (cf. LEBER, ibidem). Il convient également de souligner ici la teneur 

de l’art. 47 al. 6 de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du 

gouvernement et de l’administration (LOGA, RS 172.010) prescrivant que, 

lorsqu’il s’agit de décisions qui peuvent faire l’objet d’un recours devant le 

Tribunal administratif fédéral, le dossier du Conseil fédéral est confié 

d’office au département compétent à raison de la matière ; le recours 

contre les décisions du Conseil fédéral visées à l’art. 33 let. a et b LTAF 

demeure réservé par cette disposition. En l’espèce, il ne fait aucun doute 

que l’on ne se trouve pas dans l’un des cas de figure énumérés à l’art. 33 

let. a et b LTAF de sorte que le Tribunal administratif fédéral ne saurait 

entrer en matière sur le recours du recourant sur le fondement de cette 

disposition. Le recourant ne le soutient d’ailleurs pas. Cependant, la 

question se pose de savoir si, comme ce dernier le suggère, l’art. 32 al. 1 

let. a LTAF constitue également une exception prévue par le législateur en 

application de l’art. 189 al. 4 Cst. permettant au tribunal de céans, si les 

conditions s’avèrent remplies, d’entrer en matière sur un recours contre 

une décision du Conseil fédéral absente de l’énumération de l’art. 33 let. a 

et b LTAF. 

1.3 Dans ses écritures, le recourant se prévaut en effet expressément de 

l’application de l’art. 32 al. 1 let. a LTAF en lien avec une violation de la 

CEDH. Dans sa réponse, l’autorité intimée ne se prononce pas sur cette 

question, se contentant de constater que l’on ne se trouve pas dans l’un 

des cas de figure de l’art. 33 LTAF. 

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L’art. 32 LTAF prévoit que le recours est notamment irrecevable contre les 

décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la 

neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des 

relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit 

à ce que la cause soit jugée par un tribunal (art. 32 al. 1 let. a LTAF). 

L’art. 83 let. a LTF comprend une disposition identique s’agissant de la 

recevabilité des recours en matière de droit public au Tribunal fédéral 

(cf. ATF 133 II 450 consid. 2.2 ; HÄBERLI, op. cit., art. 83 LTF n° 30). 

L’art. 100 de l’ancienne loi fédérale du 16 décembre 1943 d’organisation 

judiciaire (aOJ ; RO 60 269, 1992 288) contenait déjà une norme similaire 

concernant les recours de droit administratif au Tribunal fédéral, 

prescrivant que ceux-ci n’étaient pas recevables contre les décisions 

concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la 

protection diplomatique, la coopération au développement et l’aide 

humanitaire ainsi que les autres affaires intéressant les relations 

extérieures. Si cette disposition ne connaissait pas formellement la contre-

exception d’un droit d’accès au juge conféré par le droit international, un 

tel droit avait cependant déjà été admis par la jurisprudence (cf. HÄBERLI, 

op. cit., art. 83 LTF n° 17 ss et n° 45 ; voir aussi ATF 132 I 229 consid. 6.1 ; 

125 II 417 consid. 4c-e). 

La question de la recevabilité d’un recours au Tribunal administratif fédéral 

contre une décision du Conseil fédéral sur la base de l’art. 32 let. a LTAF 

nonobstant la liste de l’art. 33 let. a et b LTAF a déjà été abondamment 

discutée. Elle s’est notamment trouvée au centre des discussions sur la 

Motion 11.3006 de la Commission des institutions politiques CN du 

3 février 2011 « Protection juridique dans les situations extraordinaires », 

laquelle faisait suite à l’entrée en vigueur de la loi fédérale du 17 décembre 

2010 sur la sauvegarde de la démocratie, de l’État de droit et de la capacité 

d’action dans les situations extraordinaires (RO 2011 1381) et invitait le 

Conseil fédéral à soumettre à l’Assemblée fédérale un projet de loi visant 

à garantir la possibilité de recourir notamment contre les ordonnances et 

les décisions du Conseil fédéral qui se fondent directement sur la Cst. (art. 

184 al. 3 et art. 185 al. 3 Cst.). Ses auteurs estimaient que l’absence de 

protection juridique des personnes directement concernées par des 

mesures relevant du droit de nécessité restait une lacune de l’État de droit 

qu’il s’agissait de combler. Dans sa détermination du 4 mai 2011 sur cette 

motion, le Conseil fédéral a considéré en substance que le régime de 

protection juridique mis en place dans le cadre de la réforme de la justice 

du 12 mars 2000 suffisait. Il a en outre rappelé la teneur de l’art. 47 al. 6 

LOGA ainsi que celle des art. 32 al. 1 let. a LTAF et 83 let. a LTF et s’est 

référé à l’ ATF 132 II 342 consid. 1. Il a ajouté que, si toutefois le Conseil 

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Page 14 

fédéral commettait lui-même, pour des motifs politiques, des atteintes à 

des droits de caractère civil au sens de l’art. 6 CEDH, le Tribunal 

administratif fédéral devrait entrer en matière sur le recours de la personne 

concernée même en l’absence d’une base légale en droit interne, estimant 

que ledit tribunal devrait alors appliquer la pratique développée dans l’ATF 

130 I 312 consid. 1.1. Considérant qu’il n’était pas nécessaire d’étendre, 

par le biais d’une disposition légale, la protection juridictionnelle à 

l’ensemble des ordonnances et des décisions du Conseil fédéral, il a 

proposé le rejet de la motion. Les débats parlementaires sur cette motion 

ont vu s’opposer, d’un côté, l’admission d’une lacune à combler ou, à tout 

le moins, d’une incertitude à clarifier et, de l’autre, la reconnaissance d’une 

application directe en droit interne des dispositions de la CEDH 

garantissant l’accès au juge. Ainsi, la Commission a qualifié l’avis du 

Conseil fédéral selon lequel le Tribunal administratif fédéral entrerait en 

matière sur un recours contre une décision dudit Conseil en l’absence de 

toute base légale de présomptueux et téméraire (« gar vermessen und 

kühn »), déclarant ne pas être convaincue que ledit Tribunal s’arrogerait 

une telle compétence (cf. Fluri BO 2011 N 2101 s. ; voir aussi Stöckli BO 

2012 E 51 ss). De l’autre côté, il a été considéré que les dispositions de la 

CEDH étaient directement applicables de sorte qu’il n’y avait pas de lacune 

à combler (cf. BO 2011 N 2102). Admise par le Conseil national (cf. BO 

2011 N 2103), la motion a été rejetée définitivement par le Conseil des 

États (cf. BO 2012 E 52 ; art. 121 al. 3 let. a de la loi sur le Parlement du 

13 décembre 2002 [LParl, RS 171.10]). Dans l’ATF 130 I 312 consid. 1.1 

cité par le Conseil fédéral dans sa détermination sur la motion, le Tribunal 

fédéral a tout d’abord rappelé que le droit interne devait être interprété de 

manière conforme au droit international pour résoudre le conflit de normes 

entre le droit national et le droit conventionnel ; tel était le cas des art. 98 

let. a et 100 al. 1 let. a aOJ, excluant le recours de droit administratif contre 

les décisions du Conseil fédéral concernant notamment la protection 

diplomatique et les autres affaires intéressant les relations extérieures 

alors que l’art. 6 par. 1 CEDH requiert un examen des mêmes décisions 

par un tribunal. Il a considéré, dans le cas d’espèce, que, comme les art. 98 

let. a et 100 al. 1 let. a aOJ s’opposaient au contrôle judiciaire exigé par 

l’art. 6 par. 1 CEDH, il devait, en application directe de cette norme, entrer 

en matière sur le recours pour éviter une violation du droit conventionnel. 

Par ailleurs, dans son Message du 15 juin 2018 relatif à la modification de 

la loi sur le Tribunal fédéral (LTF) (cf. FF 2018 4716, 4760), le Conseil 

fédéral a qualifié la réglementation concernant la protection juridictionnelle 

contre ses décisions de « peu lumineuse » et leur articulation de 

« relativement compliquée ». Rappelant la teneur de l’art. 189 al. 4 Cst. 

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https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2018/1655/fr
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– soustrayant les actes du Conseil fédéral à tout contrôle judiciaire –, de 

l’art. 33 let. a et b LTAF ainsi que de l’art. 47 al. 6 LOGA, il a expliqué ainsi 

la délégation automatique prévue par cette dernière disposition : les 

décisions à rendre par le Conseil fédéral sont déléguées automatiquement 

au département compétent sur le fond lorsque, de par leur objet, elles 

peuvent être attaquées par un recours au Tribunal administratif fédéral 

(art. 31 et 32 LTAF) mais que le Conseil fédéral ne peut pas être l’autorité 

précédente de ce dernier selon l’art. 33 LTAF. Sur la base de ce constat, le 

Conseil fédéral a proposé que l’art. 33 LTAF le cite comme autorité 

précédente du Tribunal administratif fédéral lorsqu’il a statué en première 

instance, supprimant en outre la liste des types de décisions concernées 

mentionnée dans cette disposition ainsi que la délégation automatique de 

l’art. 47 al. 6 LOGA (cf. FF 2018 4716, 4760). Selon le message, il 

découlait de ces nouvelles règles que les décisions de première instance 

du Conseil fédéral pourraient être attaquées devant le Tribunal 

administratif fédéral puis devant le Tribunal fédéral dans la mesure où la 

compétence de ces derniers n’aurait pas été limitée du fait de la liste 

d’exceptions de l’art. 32 P-LTAF ou des art. 83 et 84a P-LTF ; dans les 

domaines des affaires étrangères et de la sécurité intérieure et extérieure, 

le recours n’aurait été recevable que si la décision ne reposait pas 

principalement sur des considérations politiques ou si le droit international 

prévoyait le droit à un contrôle judiciaire, faute de quoi, les décisions du 

Conseil fédéral auraient été définitives (cf. FF 2018 4716, 4761). Les deux 

Conseils ont décidé de ne pas entrer en matière sur le projet du Conseil 

fédéral, ce qui a conduit à la liquidation définitive de l’objet (cf. BO 2020 N 

157). 

Sur le point de savoir si la compétence devrait, le cas échéant, revenir au 

Tribunal fédéral, il convient encore de relever qu’au consid. 1.1.3 de son 

arrêt 2C_349/2012 du 18 mars 2013, celui-ci note que le texte de l’art. 83 

let. a LTF n’établit aucune distinction selon qu’un tribunal se serait déjà 

prononcé avant le Tribunal fédéral. Il renvoie au message du 28 février 

2001 concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale, 

dans lequel le Conseil fédéral admet la possibilité de recourir contre les 

décisions tombant « dans le champ d’application de la garantie des voies 

de droit de l’art. 6 par. 1 CEDH » tant au Tribunal administratif fédéral que, 

par la suite, devant le Tribunal fédéral (cf. FF 2001 4000, 4184). Il note 

également que la doctrine majoritaire est d’avis, en relation avec l’art. 83 

let. a LTF, qu’une décision émanant, à tout le moins, d’une autorité fédérale 

subordonnée au Conseil fédéral pourra être contestée devant le Tribunal 

administratif fédéral puis auprès du Tribunal fédéral (cf. HÄBERLI, op. cit, 

art. 83 LTF n° 30 ; HANSJÖRG SEILER, in : Bundesgerichtsgesetz, 2007, 

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art. 83 LTF n° 21 ; ALAIN WURZBURGER, in : Commentaire de la LTF, 2009, 

art. 83 LTF n° 30 ; sceptique : YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral 

– Commentaire, 2008, art. 83 LTF n° 2757 p. 1057). Le Tribunal fédéral 

relève qu’en adoptant les art. 32 al. 1 let. a LTAF et 83 let. a LTF, le 

législateur fédéral a souhaité faire en sorte que le Tribunal fédéral ne 

tranche pas de tels conflits en tant que première instance judiciaire, en 

dérogation à l’art. 86 LTF (cf. HÄBERLI, op. cit., art. 83 LTF n° 30). En outre 

et surtout, il retient qu’il résulte de l’interprétation téléologique de l’art. 83 

let. a LTF que les exceptions et contre-exceptions que cette disposition 

prévoit ont pour objectif de fermer, respectivement d’ouvrir l’accès au juge, 

et non d’opérer des distinctions en fonction de l’instance judiciaire 

concernée. Il en découle que, lorsque la contre-exception prévue à l’art. 83 

let. a LTF ouvrant une voie de recours vient à s’appliquer, les instances de 

recours usuelles pourront ainsi en être successivement saisies (voir aussi 

FLORENCE AUBRY GIRARDIN, in : Commentaire de la LTF, 2ème éd. 2014, 

art. 83 LTF n° 30). 

Dans ces circonstances, force est de constater que, contrairement à ce 

que laisse entendre l’autorité intimée elle-même, la question de la 

recevabilité au Tribunal administratif fédéral des actes qu’elle rend ne 

saurait se limiter uniquement à celle de savoir si l’acte attaqué figure dans 

la liste prévue à l’art. 33 let. a et b LTAF. Cependant, la compétence du 

Tribunal administratif fédéral de se saisir – nonobstant la teneur limitative 

de l’art. 33 let. a et b LTAF – d’un recours contre une décision du Conseil 

fédéral concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, 

la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations 

extérieures, si le droit international (en particulier les art. 6 et 13 CEDH) 

confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal (art. 32 al. 1 

let. a LTAF) n’a cependant pas besoin d’être tranchée définitivement pour 

les raisons qui suivent.  

1.4  

1.4.1 Selon la jurisprudence, la clause d’exclusion prévue à l’art. 32 al. 1 

let. a LTAF doit en principe recevoir une interprétation restrictive ; elle vise 

ainsi en premier lieu les mesures touchant à la sécurité intérieure et 

extérieure de la Confédération suisse, en particulier les « actes de 

gouvernement » (cf. ATF 137 I 371 consid. 1.2 ; 132 II 342 consid. 1 ; 

arrêts du TF 2C_728/2018 du 30 janvier 2019 consid. 1.2.1 ; 1C_370/2013 

du 14 octobre 2013 consid. 1.12 ; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 

consid. 1.1.3 non publié à l’ATF 137 II 431). Elle s’applique aux actes ayant 

un caractère politique prépondérant, le gouvernement et l’administration 

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Page 17 

ayant un large pouvoir d’appréciation pour défendre les intérêts essentiels 

du pays tant à l’intérieur que vis-à-vis de l’extérieur (cf. ATF 137 I 371 

consid. 1.2). Le législateur a considéré que, dans ce domaine, le 

gouvernement doit demeurer seul responsable des décisions prises 

puisque les mesures tendant à protéger l’intégrité de l’État et à maintenir 

de bonnes relations avec l’étranger font partie de ses tâches essentielles ; 

en outre, les décisions à prendre dans ce domaine sont d’ordinaire une 

question d’appréciation (cf. ATF 132 II 342 consid. 1 ; 121 II 248 

consid. 1a). Les décisions relatives à la protection diplomatique sont aussi 

considérées comme des mesures discrétionnaires soustraites au contrôle 

judiciaire (cf. ATF 121 II 248 consid. 1a ; 118 Ib 277 consid. 2b ; 104 Ib 130 

consid. 1 et les exemples cités). 

Le Tribunal fédéral a déjà eu l’occasion de se pencher sur une demande 

d’intervention de la Confédération suisse par la voie diplomatique après 

une violation du principe de la spécialité en matière d’extradition. Il a 

considéré qu’une intervention de la Suisse, en tant qu’État requis, 

relèverait essentiellement des relations interétatiques auxquelles la 

personne extradée n’est pas en soi partie. L’opportunité d’une telle 

intervention et, le cas échéant, ses modalités, constituent des questions 

qui revêtent un caractère politique marqué et concernent au premier chef 

les relations extérieures, au sens de l’art. 100 let. a in fine aOJ. Il a donc 

jugé que le recours de droit administratif était exclu (cf. ATF 121 II 248 

consid. 1b ; voir aussi arrêts du TF 1A.85/2003 du 11 juillet 2003 consid. 3 ; 

1A.304/2000 du 7 février 2001 consid. 2). Dans le domaine de l’entraide 

administrative internationale en matière boursière, le Tribunal fédéral a 

décidé que l’acte par lequel l’ancienne Commission fédérale des banques 

admettait une demande de l’État requérant visant à utiliser ou 

retransmettre les informations communiquées à des fins étrangères à la 

mise en œuvre de la réglementation sur les bourses, le commerce de 

valeurs mobilières et les négociants en valeurs mobilières constituait 

également une décision au sens de l’art. 5 PA. Dans ce cadre, il a précisé 

que cela s’avérait compatible avec le fait que le recours était exclu pour 

imposer une intervention de la Confédération suisse auprès de l’État 

requérant en raison de l’allégation d’une violation du principe de spécialité, 

se référant expressément à l’ATF 121 II 248 précité. Il a souligné qu’il 

s’agissait là d’un acte concernant la responsabilité découlant du droit 

international dont l’opportunité politique dans les relations extérieures avec 

les autres États se situait au premier plan, de sorte que l’exception de 

l’art. 100 al. 1 let. a aOJ trouvait à s’appliquer (cf. ATF 125 II 65 

consid. 10b). 

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B-6422/2020 

Page 18 

1.4.2 En l’espèce, le recourant a conclu, au terme de sa plainte du 

9 septembre 2019, à ce qu’il plaise au Conseil fédéral de constater que les 

autorités françaises avaient violé le principe de spécialité en transmettant, 

respectivement en retransmettant les informations obtenues de la FINMA 

suite à la décision rendue par cette autorité le 14 octobre 2011 ; il a requis 

du Conseil fédéral qu’en conséquence, il enjoigne les autorités françaises 

à restituer immédiatement à la FINMA l’ensemble des informations 

transmises par elle à l’AMF suite à cette décision. Il a expressément et à 

juste titre admis, dans son recours, que l’objet de sa requête avait trait aux 

relations extérieures au sens de l’art. 32 al. 1 let. a LTAF. Compte tenu des 

éléments présentés ci-dessus, il ne fait en effet aucun doute que, 

demandant l’intervention du Conseil fédéral auprès des autorités en raison 

d’une violation du principe de la spécialité, la procédure initiée par le 

recourant relève des relations internationales entre les deux États.  

1.4.3 Partant, il convient d’admettre que l’opportunité d’une telle 

intervention et, le cas échéant, ses modalités constituent autant de 

questions revêtant un caractère politique marqué et concernant au premier 

chef les relations extérieures au sens de l’art. 32 al. 1 let. a LTAF. Par voie 

de conséquence et sous cet aspect, la clause d’exclusion trouve 

indéniablement application dans la présente affaire litigieuse, sous réserve 

de la contre-exception prévue à l’art. 32 al. 1 let. a in fine LTAF. 

1.5 Il reste donc à examiner si le droit international confère in casu au 

recourant un droit à ce que sa cause soit jugée par un tribunal. 

1.5.1 La contre-exception prévue à l’art. 32 al. 1 let. a in fine LTAF renvoie 

en premier lieu à l’art. 6 par. 1 CEDH. La jurisprudence a cependant 

reconnu que l’art. 13 CEDH, conférant un droit à un recours effectif en cas 

de violation des droits et libertés reconnus dans la Convention, était 

également compris (cf. ATF 138 I 6 consid. 1.3.2 ; HÄBERLI, op. cit., art. 83 

LTF n° 29 s. et 36 ; AUBRY GIRARDIN, op. cit., art. 83 LTF n° 32). 

1.5.2 L’art. 6 par. 1 CEDH prescrit que toute personne a droit à ce que sa 

cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai 

raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui 

décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère 

civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée 

contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l’accès de la 

salle d’audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité 

ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public ou de 

la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts 

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B-6422/2020 

Page 19 

des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l’exigent, 

ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque 

dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter 

atteinte aux intérêts de la justice. Selon la jurisprudence, pour être en 

présence d’un droit ou d’une obligation de caractère civil au sens de l’art. 6 

par. 1 CEDH, il faut qu’il existe une « prétention », un « droit » découlant 

du système légal interne au sens large. L’interprétation autonome de la 

CEDH ne peut pas conduire à admettre des droits qui n’ont aucune base 

dans l’ordre juridique de l’État concerné. Il découle de l’art. 6 par. 1 CEDH 

que cette disposition ne vise pas seulement les contestations de droit privé 

au sens étroit, mais aussi les actes administratifs adoptés par une autorité 

dans l’exercice de la puissance publique, pour autant qu’ils produisent un 

effet déterminant sur des droits de caractère civil. De ce point de vue 

également, le contenu du droit matériel et les effets que lui confère la 

législation nationale sont décisifs (cf. ATF 137 I 371 consid. 1.3.1 et les 

réf. cit.). Il convient dès lors de s’interroger préalablement sur l’existence 

d’un droit subjectif dont pourrait se prévaloir le recourant. Or, un tel droit 

est nié quand l’autorité agit de manière discrétionnaire. En effet, selon la 

jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, lorsque 

l’action des autorités relève de leur entière appréciation, l’art. 6 par. 1 

CEDH n’est pas applicable à cette procédure (cf. ATF 137 I 371 

consid. 1.3.1 et les réf. cit.). 

Dans son recours, le recourant cite l’ATF 130 I 312 (cf. supra consid. 1.3) 

puis se réfère expressément à l’art. 6 par. 1 CEDH. Cependant, il appert 

qu’il ne soutient à aucun moment que cette disposition trouverait à 

s’appliquer à sa plainte. Par ailleurs, il précise les dispositions fondant à 

ses yeux la compétence du Conseil fédéral pour intervenir auprès de la 

République française comme il le demande. Il n’indique en revanche pas 

les bases sur lesquelles il estimerait disposer d’un droit subjectif à une telle 

intervention ; il ne se prévaut d’aucune disposition qui prévoirait 

expressément la possibilité de demander la restitution des documents ni 

traitant expressément de la question de la violation du principe de 

spécialité. Or, ni la LFINMA, ni l’ancienne loi fédérale du 24 mars 1995 sur 

les bourses et le commerce des valeurs mobilières (aLBVM, RO 1997 68) 

applicable à la procédure d’entraide administrative internationale en 

matière boursière jusqu’au 31 décembre 2015, ni l’accord multilatéral 

portant sur la consultation, la coopération et l’échange d’informations 

(MMoU) de l’Organisation internationale des commissions de valeurs 

(OICV) – devant au demeurant être qualifié de soft law (cf. arrêts du TAF 

B-3705/2018 du 4 octobre 2018 consid. 4.3 ; B-7195/2015 du 25 janvier 

2016 consid. 7.1.2 et les réf. cit.) – dont l’AMF aussi bien que la FINMA 

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B-6422/2020 

Page 20 

sont signataires ne confèrent aux personnes concernées un tel droit. Par 

conséquent, force est d’admettre que l’intervention requise par le recourant 

constitue une mesure discrétionnaire de sorte que l’art. 6 par. 1 CEDH ne 

trouve pour ce motif déjà pas application, entravant celle de la contre-

exception de l’art. 32 al. 1 let. a LTAF sur cette base. 

1.5.3 En vertu de l’art. 13 CEDH, toute personne dont les droits et libertés 

reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un 

recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation 

aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs 

fonctions officielles. L’art. 8 CEDH prescrit que toute personne a droit au 

respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa 

correspondance (par. 1). Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité 

publique dans l’exercice de ce droit que pour autant qu’elle soit prévue par 

la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, 

est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être 

économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des 

infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la 

protection des droits et libertés d’autrui (par. 2). La situation économique 

d’une personne fait partie de sa sphère privée protégée par les art. 28 ss 

CC ainsi que du droit fondamental à la vie privée en vertu de l’art. 13 Cst. 

et de l’art. 8 CEDH. La transmission des données bancaires à l’étranger 

constitue indéniablement une ingérence dans l’exercice de ce droit (cf. ATF 

137 II 431 consid. 2.1.2). 

En l’espèce, se référant à la jurisprudence de la Cour européenne des 

droits de l’homme, le recourant se prévaut du fait que la transmission de 

données bancaires constitue une ingérence dans la vie privée protégée 

par l’art. 8 CEDH et qu’il disposerait dès lors, conformément à l’art. 13 

CEDH, du droit à ce que sa cause soit jugée par un tribunal. Or, il convient 

d’emblée de relever que la présente procédure – au cours de laquelle le 

recourant demande le constat d’une violation du principe de la spécialité 

par la République française ainsi qu’une intervention du Conseil fédéral 

auprès de celle-ci – ne porte à l’évidence pas sur la transmission des 

données du recourant à l’étranger ; celle-ci a, au demeurant, déjà fait l’objet 

d’une procédure respectant les exigences de l’art. 13 CEDH puisque la 

décision de la FINMA du 14 octobre 2011 s’est soldée par un recours au 

Tribunal administratif fédéral qui l’a rejeté le 25 janvier 2012 (cf. arrêt 

B-5946/2011 ; sur la garantie de l’art. 8 CEDH en la matière, cf. arrêt du TF 

2A.234/2000 du 25 avril 2001 consid. 2b/bb). Sur le vu de ce qui précède, 

il appert que le recourant ne peut se prévaloir du fait que la transmission 

de ses données bancaires relève de sa sphère privée au sens de l’art. 8 

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Page 21 

CEDH pour se voir conférer un droit à ce que le tribunal de céans entre en 

matière en application de l’art. 32 al. 2 let. a in fine LTAF en lien avec 

l’art. 13 CEDH. 

Le recourant évoque en outre de remédier à la violation de l’art. 8 CEDH, 

soulignant également que la violation du principe de la spécialité constitue 

une violation de la CEDH. En vertu de l’art. 1 CEDH, les Hautes Parties 

contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction 

les droits et libertés définis au titre I de la présente Convention. Ainsi, l’État 

partie peut être tenu responsable pour toute action ou omission « relevant 

de sa juridiction ». De façon générale, celle-ci se définit selon le principe 

de territorialité, la Cour n’ayant admis que dans des circonstances 

exceptionnelles que les actes des États contractants accomplis ou 

produisant des effets en dehors de leur territoire puissent s’analyser en 

l’exercice par eux de leur juridiction au sens de l’art. 1 CEDH (cf. GONIN/

BIGLER, Convention européenne des droits de l’homme, Commentaire des 

articles 1 à 18 CEDH, 2018, art. 1 CEDH n° 31 et la réf. cit.). En l’espèce, 

il est constant que la violation du principe de la spécialité alléguée par le 

recourant a été commise par la République française et non par les 

autorités helvétiques. De ce fait et compte tenu du principe de la 

territorialité mentionné précédemment, c’est à la République française de 

se pencher sur une violation de la CEDH par ses autorités, comme le relève 

à juste titre l’autorité intimée. 

1.5.4 Au résultat, force est de constater que le recourant ne peut se 

prévaloir d’un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal suisse sur 

la base de l’art. 6 par. 1 CEDH ainsi que de l’art. 13 CEDH en lien avec une 

violation de l’art. 8 CEDH. Pour le surplus, il appert que le recourant ne se 

plaint d’aucune autre violation de cette convention conférant un tel droit ; 

en particulier, il n’allègue à aucun moment que le Conseil fédéral violerait 

la CEDH en refusant d’intervenir auprès de la République française. 

1.6 Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, force est de constater que 

le recours formé le 21 décembre 2020 par le recourant contre l’acte du 

Conseil fédéral du 18 novembre 2020 est irrecevable. 

2.  

Les frais de procédure comprenant l’émolument judiciaire et les débours 

doivent être mis à la charge du recourant qui succombe (art. 63 al. 1 PA et 

art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). L’émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur 

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Page 22 

litigieuse, de l’ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de 

procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 1ère phrase 

FITAF). 

En conséquence, les frais de procédure, lesquels s’élèvent à 2'000 francs, 

doivent être intégralement mis à la charge du recourant. Ils seront 

compensés dès l’entrée en force du présent arrêt par l’avance de frais du 

même montant versée par le recourant. 

Vu l’issue de la procédure, le recourant n’a pas droit à des dépens 

(art. 64 PA). 

  

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Page 23 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est irrecevable. 

2.  

Les frais de procédure, d’un montant de 2'000 francs, sont mis à la charge 

du recourant. Cette somme sera compensée par l’avance de frais du même 

montant déjà versée dès l’entrée en force du présent arrêt. 

3.  

Il n’est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– au recourant (acte judiciaire) ; 

– à l’autorité intimée (n° de réf. […] ; acte judiciaire). 

 

 

L’indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

 

 

Le président du collège : La greffière : 

  

Jean-Luc Baechler Fabienne Masson 

 

 

  

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Page 24 

Indication des voies de droit : 

Pour autant que les conditions au sens des art. 82 ss, 90 ss et 100 ss LTF 

soient remplies, la présente décision peut être attaquée devant le Tribunal 

fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit 

public, dans les trente jours qui suivent la notification. Ce délai est réputé 

observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour du délai, 

soit au Tribunal fédéral soit, à l’attention de ce dernier, à La Poste Suisse 

ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 

LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision 

attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour 

autant qu’ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF). 

 

Expédition : 15 février 2022