# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1cadc959-6158-57e1-9332-f3ab7bf3218e
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht Praxis des Verwaltungsgerichts (PVG) 00.00.0000 PVG 2014 23
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_006_PVG-2014-23_0000-00-00.pdf

## Full Text

10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2014

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Zuständigkeit zur Behandlung von Baugesuchen.
– Gemäss Art. 85 Abs. 2 KRG übt der Gemeindevorstand die 

Funktion als kommunale Baubehörde aus; will die 
Gemeinde diese Befugnis einer anderen Behörde über- 
tragen, so hat sie eine entsprechende Regelung in die 
Gemeindeverfassung oder in das Gemeinderecht aufzu- 
nehmen (E.2a–d).

– Hier leiden die diesbezüglich in der Gemeindeverfas- 
sung und im Baugesetz getroffenen Regelungen an 
einem unauflösbaren Widerspruch, der sich nicht über die 
Normenhierarchie lösen lässt, da die fraglichen Re- 
gelungen als gleichrangig einzustufen sind; nach dem 
allgemeinen Grundsatz, dass die später erlassene Norm der 
früheren vorgeht, geniesst vorliegend die Gemein- 
deverfassung Vorrang (E.2e).

– Die von der Gemeinde vorgenommene Auslegung des 
darin verwendeten Begriffs «endgültig», wonach hier- mit 
lediglich zum Ausdruck gebracht wird, dass die Bau- 
kommission entscheide und nicht nur Antrag an den 
Gemeindevorstand stelle, erweist sich unter den gege- 
benen Umständen als vertretbar (E.2f).

Competenza a trattare domande di costruzione.
– Giusta l’art. 85 cpv. 2 LPTC, è la sovrastanza comunale 

che funge da autorità edilizia comunale; se il comune 
vuole delegare tale competenza ad un’altra autorità 
deve dotarsi di una relativa regola nella costituzione o 
nella normativa comunale (cons. 2a–d).

– In casu, le norme previste dalla costituzione e dalla 
legge edilizia comunali contengono una insuperabile 
contraddizione che non si lascia risolvere applicando le 
regole sulla gerarchia delle norme, essendo le stesse 
poste sullo stesso piano; in conformità al principio che la 
legge venuta a posteriori prevale sulle disposizioni 
anteriori è nell’evenienza la costituzione ad avere la 
priorità (cons. 2e).

– L’interpretazione della nozione di «definitivo» fatta dal 
comune – nel senso che con questo termine si vorrebbe 
solamente definire che la commissione edilizia decida e non 
che faccia proposta al municipio – appare nelle con- crete 
circostanze difendibile (cons. 2f).

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Erwägungen:
2. Die vom Beschwerdeführer 1 am 17. Januar 2013 ein- 

gereichte Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid der Bau- 
kommission vom 21. November 2012, in dem diese das von der 
Beschwerdegegnerin 1 eingereichte Bauvorhaben unter Auflagen 
und Bedingungen genehmigte, die dagegen erhobene Einsprache 
des Beschwerdeführers 1 in Bezug auf die Gewährleistung eines 
reibungslosen Baustellenverkehrs guthiess, im Übrigen aber wie 
jene des Beschwerdeführers 2 abwies. Gegen solche individuell 
konkrete Entscheide, die in Anwendung von Verwaltungsrecht er- 
gangen sind, kann gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG beim Verwal- 
tungsgericht Beschwerde geführt werden, soweit sie nicht bei 
einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kan- 
tonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind.

a) Der Beschwerdeführer 1 ist der Meinung, dass diese 
Voraussetzungen in Bezug auf den Entscheid der Baukommission 
vom 21. November 2012 erfüllt sein könnten. Zwar könne dieser 
Entscheid laut dessen Rechtsmittelbelehrung gestützt Art. 106 Abs. 
3 des kommunalen Baugesetzes (nachfolgend: Baugesetz) innert 
20Tagen seit seiner Mitteilung beim Gemeindevorstand durch Ein- 
sprache angefochten werden. Art. 50 Abs. 2 der Gemeindeverfas- 
sung sehe demgegenüber vor, dass die Baukommission sämtliche 

Baugesuche nach den Bestimmungen des Baugesetzes behandle 
und darüber nach Abklärung aller Rechts- und Detailfragen end- 
gültig entscheide. Endgültig sei ein Entscheid nach herkömmlicher 
Lehre und Rechtsprechung, wenn er innerhalb der Gemeinde nicht 

weiterziehbar und deshalb als nächste Instanz das Verwaltungs- 
gericht anzurufen sei. Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung stünde 

jedoch im Widerspruch zu Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung, wo- 
nach gegen Entscheide einzelner Behördenmitglieder, von Kom- 

missionen oder der Verwaltung innert 20 Tagen beim Gemeinde- 
vorstand schriftlich Einsprache zu erheben sei. Da das Baugesetz 

und die Gemeindeverfassung widersprüchliche Regelungen ent- 
hielten und diese ungenaue Gesetzgebung zu grosser Rechtsun- 
sicherheit führe, habe der Beschwerdeführer 1 einerseits beim Ge- 
meindevorstand innert 20 Tagen Einsprache gegen den Entscheid 
der Baukommission vom 21. November 2012 erhoben, diesen an- 

dererseits beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten. 
Dass die Baukommission und nicht der Gemeindevor-

stand für die Behandlung der Baugesuche zuständig sei, dränge 
sich insbesondere aufgrund von Art. 99 Baugesetz auf. Laut dieser 
Bestimmung habe vor Ablauf der Einsprachefrist die Baubehörde

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den schriftlichen Baubescheid zu erlassen, in welchem sie auch 
über allfällige Einsprachen zu entscheiden habe. Baubehörde sei 
gemäss Art. 3 Baugesetz der Gemeindevorstand, während die 
Baukommission lediglich als beratendes Organ amte. Da eine Ein- 
sprache nicht mit einem Baugesuch gleichzusetzen sei,  ergebe 
sich aus dem Wortlaut des Gesetzes eindeutig, dass für die Be- 
handlung von Baueinsprachen ausschliesslich der Gemeindevor- 
stand als Baubehörde zuständig sei. Dies ergebe sich auch  aus 
dem Wesen der Baueinsprache. Durch die Baueinsprache werde 
ein nicht strittiges Verfahren zu einem strittigen, welches in konse- 
quenter Anwendung des Gesetzes nicht mehr in den Beurtei- 
lungsspielraum der Baukommission gehöre, sondern gemäss Art.
99 Baugesetz durch den Gemeindevorstand behandelt werden 
müsse. Demzufolge hätte die Baukommission die gegen das 
streitbetroffene Bauprojekt eingereichten Einsprachen nicht beur- 
teilen dürfen.

b) Dieser Argumentation hält die Beschwerdegegnerin 2 
entgegen, Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung sehe vor, dass die 
Baukommission zur Erteilung der Baubewilligung und zum Ent- 
scheid über Einsprachen zuständig sei. Sollte das ältere Baugesetz 
dieser neueren Verfassungsregelung widersprechen, sei es inso- 
fern als aufgehoben zu betrachten. Im Übrigen sei die Gemeinde- 
verfassung gemeindeintern auf einer höheren Normenstufe als 
das Baugesetz anzusiedeln. Schliesslich sei die Zuständigkeit der 
Baukommission in der Gemeindeverfassung sehr spezifisch gere- 
gelt; das Baugesetz regle diese nicht genauer. Der Grundsatz der 
Geltung der spezielleren Norm greife daher diesbezüglich nicht, 
weshalb Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung als massgebend an- 
zusehen sei. Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin 2 sei es 
ohne Kenntnis der Hintergründe um die Entstehung der fraglichen 
Regelung indes nicht möglich, die Bedeutung des Worts «end- 
gültig» im vorliegenden Zusammenhang nachzuvollziehen. Je- 
doch sei zu beachten, dass der Beschwerdegegnerin 1 bei der Aus- 
legung ihres kommunalen Rechts Autonomie zukomme und diese 
eine langjährige Praxis zur Auslegung von Art. 14 und Art. 50 Ge- 
meindeverfassung entwickelt habe, die Baukommission diese Pra- 
xis kenne und umsetze. Rechtsvergleichend zeige sich im Übrigen, 
dass die von der Beschwerdegegnerin 1 praktizierte Lösung in an- 
deren Gemeinden ebenfalls existiere. So habe gemäss Art. 58 der 
Verfassung der Gemeinde Y.        zum Beispiel die Baukommis-     
sion als kommunale Baubehörde im Sinne von Art. 85 Abs. 2 KRG 
erstinstanzlich über Baugesuche zu entscheiden. Nach Art. 92 Abs.

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2 des Baugesetzes der Gemeinde Y.   könne dieser Entscheid   
innert 20 Tagen seit seiner Mitteilung durch Einsprache beim Ge- 
meindevorstand angefochten werden. Aus den genannten 
Gründen sei davon auszugehen, dass der Entscheid der Baukom- 
mission vom 21. November 2013 mit Einsprache beim Gemein- 
devorstand hätte angefochten werden müssen, weshalb auf die 
dagegen eingereichte Beschwerde mangels Ausschöpfung des ge- 
meindeinternen Rechtsmittelzugs nicht einzutreten sei.

c) Diese Argumentation wird von der Beschwerdegegnerin 
1 dahingehend ergänzt, als sie vorbringt, nach dem klaren Wort- 
laut von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG sei die Beschwerde an das Ver- 
waltungsgericht erst zulässig, wenn der gemeindeinterne Rechts- 
mittelweg ausgeschöpft sei. Dies sei vorliegend zumindest im 
Zeitpunkt der Beschwerdeführung nicht der Fall gewesen, da der 
angefochtene Entscheid damals beim Gemeindevorstand hätte 
angefochten werden können. Das entsprechende Rechtsmittel er- 
gebe sich widerspruchslos aus dem Gemeinderecht. Dem stehe 
nicht entgegen, dass in Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung das 
Wort «endgültig» aufgenommen worden sei. Damit habe der Ver- 
fassungsgeber lediglich ausdrücken wollen, dass eben die Bau- 
kommission entscheide, und nicht bloss Antrag an den Gemein- 
devorstand stelle. Diese Auslegung entspreche der langjährigen 
und konsequenten Praxis der Beschwerdegegnerin 1, welche be- 
kanntlich in der Auslegung des Gemeinderechts weitgehend auto- 
nom sei. Das Vorgehen des Beschwerdeführers 1 komme daher 
einer Sprungbeschwerde gleich, welche im kantonalen Verfah- 
rensrecht nicht vorgesehen sei und deren allgemeine Vorausset- 
zungen im Übrigen nicht gegeben seien.

d) Im Bereich der Raumplanung steht dem Bund nur eine 
Grundsatz-Gesetzgebungskompetenz zu (Art. 75 Abs. 1 BV), wes- 
halb die diesbezügliche Gesetzgebung grundsätzlich den Kanto- 
nen obliegt (BGE 139 II 271 E.10). Dies gilt insbesondere für die 
vorliegend in Frage stehende Ordnung der Zuständigkeit zur Be- 
handlung von Baugesuchen und die Regelung des diesbezügli- 
chen Verfahrens (vgl. Art. 25 Abs. 1 RPG).

aa) In Bezug auf den erstgenannten Punkt sieht der Kanton 
Graubünden in Art. 86 Abs. 1 KRG, vorbehältlich abweichender 
eidgenössischer und kantonaler Bestimmungen (Art. 86 Abs. 4 
KRG), die Zuständigkeit der kommunalen Baubehörde vor. Der Be- 
griff der kommunalen Baubehörde wird in Art. 85 Abs. 2 KRG da- 
hingehend umschrieben, als es sich hierbei um den Gemeinde- 
vorstand handelt, soweit dieses Gesetz, die Spezialgesetzgebung

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oder das Gemeinderecht nicht eine andere kommunale Behörde 
bestimmen (kommunale Baubehörde; vgl. Botschaft der Regie- 
rung an den Grossen Rat vom 11. Mai 2004, Revision Raum- 
planungsgesetz für den Kanton Graubünden, Heft Nr. 3/2004– 
2005, S. 369). Will eine Gemeinde die Zuständigkeit für die Be- 
urteilung von Baugesuchen auf eine andere kommunale Bau- 
behörde übertragen, so hat sie eine entsprechende Regelung in 
die Gemeindeverfassung oder in das Gemeindegesetz aufzu- 
nehmen (Art. 17 GG). Im Übrigen ist sie bei der Bezeichnung der 
für das Baubewilligungsverfahren zuständigen kommunalen 
Behörde(n) und der Ausgestaltung eines allfälligen internen 
Rechtsmittelverfahrens grundsätzlich jedoch frei (vgl. Art. 85 Abs. 
1 Baugesetz).

bb) Den Gemeinden kommt in diesem Bereich folglich  
eine relativ erhebliche Gestaltungsfreiheit zu, weshalb sich das 
Verwaltungsgericht bei der Auslegung der diesbezüglich von einer 
Gemeinde erlassenen Vorschriften Zurückhaltung auferlegt, wenn 
ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in be- 
sonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. In sol- 
chen Fällen steht den Gemeinden ein geschützter Beurteilungs- 
und Ermessensspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht 
nur eingreift, wenn die Gemeinde diesen Bereich missbraucht 
oder überschritten hat, sich der erlassene Entscheid mithin als 
sachlich nicht vertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechts- 
grundsätze verstösst (vgl. BGE 129 I 410 E.2, 128 I 3 E.2b, 122 I 279
E.8b; Urteile des Verwaltungsgerichts R 10  50 vom 6. Juli 2010 E.1,
R 09 14 vom 23. Juni 2009 E.1; vgl. MARCO TOLLER, in: BÄNZIGER/
MENGIARDI/TOLLER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des 
Kantons Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 60 N. 13; RE- 
GULA  KÄGI-DIENER, in: EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zü- 
rich/Basel/Genf 2008, Art. 50 N. 11).

e) Das Baugesetz bestimmt die Zuständigkeit für den Er- 
lass von Baubewilligungen in Art. 99 Abs. 1 Baugesetz. Laut dieser 
Bestimmung erlässt die Baubehörde nach Ablauf der Einsprache- 
frist den schriftlichen Baubescheid, in welchem über das Bauge- 
such und allfällige dagegen eingereichte Einsprachen entschieden 
wird. Baubehörde im Sinne dieser Regelung ist gemäss Art. 3 Abs. 
1 Baugesetz der Gemeindevorstand, dem die Baukommission be- 
ratend zur Seite steht (Art. 3 Abs. 2 Baugesetz). Gemäss Art. 50 Abs. 
2 Gemeindeverfassung hat hingegen die Baukommission sämt- 
liche Baugesuche nach den Bestimmungen von Baugesetz, Bau-

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ordnung und Zonenplanung zu behandeln. Nach Abklärung aller 
Rechts- und Detailfragen entscheidet sie endgültig und leitet den 
Entscheid sofort an die Gesuchsteller weiter.

aa) Diese beiden Regelungen stehen in einem unauflös- 
baren Widerspruch zueinander. Deshalb gilt es vorweg die Frage 
zu klären, ob der Gemeindeverfassung als rechtlicher Grundord- 
nung der Gemeinde gegenüber den anderen kommunalen Nor- 
men Vorrang gebührt. Das Verwaltungsgericht hat die Frage der 
zwischen der Gemeindeverfassung und anderen kommunalen Er- 
lassen  bestehenden  Normenhierarchie  im  Urteil  R  07  87  vom
29. Februar 2008 E.1b geprüft und in Bezug auf kommunale Erlas- 
se, die in demselben Verfahren erlassen wurden, wie die Gemein- 
deverfassung, dahingehend entschieden, als solche Rechtsnormen 
gleichrangig sind. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, 
zwar sei die Gemeindeverfassung im Unterschied zu den gewöhn- 
lichen kommunalen Erlassen von der Regierung zu genehmigen. 
Jedoch komme dieser Genehmigung lediglich deklaratorische Be- 
deutung zu, weshalb es sich nicht rechtfertige, der Gemeinde- 
verfassung deshalb einen höheren Stellenwert einzuräumen. Das 
Verwaltungsgericht hat im fraglichen Urteil allerdings die Frage 
aufgeworfen, ob gesetzliche Regelungen der Gemeinden, die, wie 
die interessierenden Bestimmungen des Baugesetzes, erst durch 
die Genehmigung der Regierung rechtswirksam werden, wegen 
dieses konstitutiven Genehmigungsvorbehalts – im Sinne einer er- 
höhten Legitimität – Vorrang gegenüber anderen kommunalen 
Rechtsnormen haben (Urteil des Verwaltungsgerichts R 07 87 vom
29. Februar 2008 E.1b). Einer solchen Betrachtungsweise steht je- 
doch entgegen, dass es sich bei der Genehmigung der Regierung 
um ein Aufsichtsmittel handelt, mit dessen Hilfe sichergestellt wer- 
den soll, dass die Gemeinden keine mit dem übergeordneten (kan- 
tonalen) Recht im Widerspruch stehende Rechtsnormen erlassen. 
Hierdurch wird ein kommunaler Erlass nicht zu einem kantonalen, 
und zwar selbst dann nicht, wenn die Genehmigung durch die Re- 
gierung konstitutive Bedeutung hat (THOMAS WARTMANN, Die Ge- 
nehmigung kommunaler Erlasse durch kantonale Behörden nach 
aargauischem Recht, Zürcher Beitrage zur Rechtswissenschaft, 
Zürich 1974, S. 55 ff.). Es besteht daher kein Anlass, solchen Rege- 
lungen im Vergleich zu den auf Gemeindeebenen nach demselben 
Verfahren erlassenen und damit demokratisch gleichermassen le- 
gitimierten einen höheren Stellenwert einzuräumen.

bb) Art. 99 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Baugesetz sowie 
Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung wurden auf Gemeindeebene

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nach demselben Verfahren erlassen. Deshalb sind sie aus Sicht der 
Normenhierarchie als gleichrangig anzusehen. Indes ist zu be- 
achten, dass die Gemeindeverfassung im Jahr 2002 von der Ge- 
meindeversammlung erlassen und mit Beschluss der Regierung 
vom 18. März 2003 genehmigt wurde, während das Baugesetz aus 
dem Jahr 1992/1993 stammt. Nach dem Grundsatz, wonach die 
später erlassene Rechtsnorm grundsätzlich Vorrang gegenüber  
der früher erlassenen geniesst (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX 
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 
2010, N. 220), geht Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung daher 
Art. 99 Abs. 1 Baugesetz in Verbindung mit Art. 3 Baugesetz vor.

cc) In Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung hat die Ge- 
meinde die Baukommission als zuständige kommunale Behörde  
im Sinne von Art. 85 Abs. 2 KRG bezeichnet. Soweit Art. 3 Bauge- 
setz eine anderslautende Regelung enthält, wurde dieser mit dem 
Inkrafttreten von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung derogiert. 
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers 1 ist die Zustän- 
digkeit der Baukommission im Übrigen keineswegs auf die Be- 
handlung von Baugesuchen beschränkt, sondern umfasst eben- 
falls die Beurteilung von Einsprachen. Denn bei der in Art. 46 Abs. 
1 KRVO vorgesehenen Einsprache handelt es sich nicht um ein 
Rechtsmittel, sondern um ein formalisiertes Anhörungs- und Mit- 
wirkungsrecht, mit dem rechtliche oder tatsächliche Einwendun- 
gen gegen ein geplantes Bauvorhaben vorgebracht werden und 
beantragt wird, das eingereichte Baugesuch deswegen abzuwei- 
sen oder in geänderter Form zu bewilligen. Diese Form der Ein- 
sprache dient somit der Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs im 
Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV, weshalb die gesonderte Behandlung 
von Baugesuchen und hiergegen erhobenen Einsprachen ausge- 
schlossen ist (vgl. zum Ganzen: MISCHA BERNER, Die Baubewilligung 
und das Baubewilligungsverfahren unter besonderer Berücksich- 
tigung  des  Kantons  Luzern,  Zürich/St. Gallen  2009,  S. 118;  HEINZ 
AEMISEGGER/STEPHAN    HAAG    in:   AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNERN
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 
Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 33 N. 36). Für den angefochtenen Ein- 
sprache- und Baubewilligungsentscheid vom 21. November 2012 
bedeutet dies, dass die Baukommission darin zu Recht über das 
Baugesuch der Beschwerdegegnerin 2 und die dagegen einge- 
reichten Einsprachen entschieden hat.

f) Ein solcher Entscheid kann allerdings nur mit Be- 
schwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wenn 
gegen ihn kein anderes Rechtsmittel erhoben werden kann oder er

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nach kantonalem oder eidgenössischen Recht endgültig ist (Art. 49 
Abs. 1 lit. a VRG). Laut Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung sind 
Entscheide der Baukommission «endgültig».

aa) Welche Bedeutung eine kommunale Rechtsnorm hat, 
ist aufgrund der allgemeinen Auslegungsmethoden zu bestim- 
men. Danach ist eine Regelung in erster Linie nach ihrem Wortlaut 
auszulegen. Erweist sich dieser als unklar oder lässt er mehrere In- 
terpretationen zu, so ist unter Berücksichtigung aller anerkannten 
Auslegungsmethoden (historische, systematische, geltungszeitli- 
che und teleologische Auslegung) nach seiner  wahren Tragweite 
zu suchen (vgl. BGE 134 II 308; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a. a. O.,
N. 217). Vom sprachlich klaren Wortlaut eines Rechtssatzes darf 
freilich nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe zur An- 
nahme bestehen, dass dieser nicht in allen Punkten dem wahren 
Sinn der in Frage stehenden Regelung entspricht und zu Ergeb- 
nissen führt, die dessen Verfasser nicht gewollt haben kann und 
die gegen den Gerechtigkeitsgedanken oder den Gleichbehand- 
lungsgrundsatz verstossen (BGE 139 III 165 E.2, 134 II 249 E. 2.3,
133 V 9 E.3.1, 131 III 314 E.2.2; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIM-
MERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2009,
§ 25 N. 3).

bb) Der Begriff «endgültig» wird im allgemeinen Sprach- 
gebrauch grundsätzlich im Sinne von «definitiv», «entschieden»,
«unabänderlich», «feststehend», «abgemacht» sowie «beschlos- 
sen» verstanden (vgl. http://synonyme. woxikon.de > endgültig, 
besucht am 31. März 2014). In der Rechtswissenschaft findet sich 
dieser Begriff vor allem im Prozessrecht, wobei damit zum Aus- 
druck gebracht wird, dass gegen einen Entscheid kein Rechtsmit- 
tel mehr zur Verfügung steht; er mit seiner Ausfällung also rechts- 
kräftig wird und von den zuständigen Organen vollstreckt werden 
kann. Diese Bedeutung wird dem Begriff «endgültig» beispiels- 
weise in Art. 49 Abs. 1 lit. a, lit. c und d, Art. 57 lit. c und Art. 71 Abs. 
2 VRG beigemessen, um die ansonsten gegen einen Verwaltungs- 
entscheid möglicherweise zur Verfügung stehende Beschwerde an 
das Verwaltungsgericht auszuschliessen.

cc) Würde der Begriff «endgültig» in Art. 50 Abs. 2 Gemein- 
deverfassung entsprechend dieser im Prozessrecht üblichen Ter- 
minologie aufgefasst, so würde er jedes Rechtsmittel gegen Ent- 
scheide der Baukommission ausschliessen. In diesem Fall würde 
Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung insoweit er sich auf Bauvor- 
haben, die dem RPG, unterliegen, bezieht, gegen Art. 33 Abs. 2 
RPG verstossen. Mit dieser Regelung hat der Bundesgesetzgeber

http://synonyme/

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die Kantone nämlich verpflichtet, mindestens ein Rechtsmittel ge- 
gen Verfügungen aus dem Bereich des Raumplanungsgesetzes 
vorzusehen (vgl. zum Ganzen: BGE 135  II  188  E.4;  AEMISEGGER/ 
HAAG, a. a. O., Art. 33 N. 38 N. 35, BERNER, a. a. O., S. 176 ff.; BERNHARD
WALDMANN/PETER HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Stämpflis Hand- 
kommentar, Bern 2006, Art. 33 N. 16 ff.). Dass der Verfassungsge- 
ber eine solche mit übergeordnetem Recht im Widerspruch ste- 
hende Regelung treffen wollte, ist nicht anzunehmen. Ein solches 
Ergebnis lässt sich denn auch vermeiden, wenn der Begriff «end- 
gültig» ausschliesslich auf die Gemeindeebene bezogen wird und 
nur die dort bestehenden Rechtsmittelmöglichkeiten ausschlies- 
sen soll. In diesem Fall können Entscheide der Baukommission 
zwar nicht gemeindeintern, jedoch mit Beschwerde beim Verwal- 
tungsgericht angefochten werden. Diese Auslegung, die sich ohne 
Weiteres mit dem Wortlaut von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung 
vereinbaren lässt, ist gegenüber der sich an der juristischen Ter- 
minologie orientierenden vorzuzuziehen.

dd) Die Beschwerdegegnerin 1 geht jedoch noch einen 
Schritt weiter und postuliert, mit dem Begriff «endgültig» habe der 
Verfassungsgeber lediglich ausdrücken wollen, dass die Baukom- 
mission – entgegen der in Art. 3 Abs. 2 Baugesetz enthaltenen Re- 
gelung – nicht nur Antrag an den Gemeindevorstand stelle, son- 
dern über Baugesuche und dagegen eingereichte Einsprachen 
entscheide. Eine solche Auslegung läuft darauf hinaus, den Begriff
«endgültig» jeder Bedeutung zu entleeren, diesen mithin als nicht 
existent anzusehen. Sie dürfte daher durch den Wortlaut von Art. 
50 Abs. 2 Gemeindeverfassung nur mehr knapp gedeckt sein. Die 
Beschwerdegegnerin 1 hat jedoch überzeugend dargelegt,  dass 
die kommunalen Behörden Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung 
seit seinem Inkrafttreten in dieser Weise ausgelegt haben. Dies 
legt den Schluss nahe, dass der historische Gesetzgeber die frag- 
liche Regelung derart verstanden hat. Dafür spricht auch die Tat- 
sache, dass der gleichzeitig mit Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung 
erlassene Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung vorsieht, dass gegen 
Entscheide von Kommissionen innert 20 Tagen beim Gemeinde- 
vorstand schriftlich Einsprache erhoben werden kann. Mit dieser 
Einsprache ist im Unterschied zum Einspracheverfahren vor der 
Baukommission, welches, wie vorangehend dargelegt, der Wah- 
rung des rechtlichen Gehörs dient, ein förmliches Rechtsmittel- 
verfahren gemeint, das bezweckt, eine bereits erlassene Ver- 
fügung durch einen für den Einsprechenden  günstigeren 
Entscheid zu ersetzen (AEMISEGGER/HAAG, a. a. O., Art. 33 N. 36; BERN-

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HARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.],
Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsver- 
fahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 30 N. 57). Dass im Baubewilli- 
gungsverfahren ein solches gemeindeinternes Rechtsmittelver- 
fahren existiert, hält Art. 106 Abs. 3 Baugesetz ausdrücklich fest. 
Demzufolge spricht sowohl die historische als auch die systemati- 
sche Auslegung für die von der Beschwerdegegnerin vorgenom- 
mene Auslegung. Aus teleologischer Sicht bleibt anzumerken, 
dass ein solcher gemeindeinterner Rechtsmittelzug die Möglich- 
keit eröffnet, einen ergangenen Baubewilligungs- und Einsprache- 
entscheid bei einer Behörde überprüfen zu lassen, welche den an- 
gefochtenen Entscheid überprüfen kann, ohne sich hinsichtlich der 
Auslegung des kommunalen Rechts oder der massgeblichen ört- 
lichen Verhältnisse Zurückhaltung auferlegen zu müssen. Ein sol- 
ches Rechtsmittel ist folglich geeignet, den Rechtsschutz entschei- 
dend zu erweitern, und wird denn auch in zahlreichen Gemeinden 
im Kanton Graubünden vorgesehen (vgl. zum Beispiel die Re- 
gelungen in den Gemeinden Arosa, Thusis und der Stadt Chur). 
Aus diesen Gründen ist die von der Beschwerdegegnerin 2 vorge- 
nommene Auslegung von Art. 50 Abs. 2 Baugesetz nicht zu bean- 
standen.

ee) Selbst wenn jedoch anders zu entscheiden wäre und 
Art. 50 Abs. 2 Baugesetz einen gemeindeinternen Rechtsmittelzug 
ausschliessen würde, hätte dies nicht zur Folge, dass die Ent- 
scheide der Baukommission beim Gemeindevorstand nicht ange- 
fochten werden könnten. In diesem Fall bestünde zwar eine Nor- 
menkollision zwischen Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung und 
Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung. Diese hätte die Beschwerde- 
gegnerin 1 indes seit Inkrafttreten der Gemeindeverfassung 
gelöst, indem sie Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung den Vorrang 
gegenüber Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung eingeräumt hätte. 
Ein solches Vorgehen wäre jedenfalls bei dem der Beschwerde- 
gegnerin 1 diesbezüglich zuzubilligenden Beurteilungs- und Er- 
messensspielraum nicht zu beanstanden. Freilich würde der for- 
male Grundsatz, wonach die speziellere Norm der allgemeinen im 
Regelfall vorgeht, an sich für einen Vorrang von Art. 50 Abs. 2 Ge- 
meindeverfassung im Verhältnis zu Art. 14 Abs. 2 Gemeindever- 
fassung sprechen. Jedoch ist zu beachten, dass es sich hierbei 
nicht um ein schematisch anwendbares Prinzip handelt; massgeb- 
lich ist es nur, wenn aus dem Sinnzusammenhang heraus eine 
Rechtsnorm im Verhältnis zur anderen als Sonderregelung zu 
verstehen und zu behandeln ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a. a. O.,

10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2014

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N. 220). Dass die Beschwerdegegnerin 1 Art. 50 Abs. 2 Gemeinde- 
verfassung gegenüber Art. 14 Gemeindeverfassung nicht als Son- 
derregelung ansehen will, erweist sich jedenfalls nicht als offen- 
sichtlich unhaltbar.

ff) Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass die 
Baukommission über sämtliche Baugesuche sowie allfällige da- 
gegen eingereichte Einsprachen zu entscheiden hat und dass der 
von ihr gefasste Baubewilligungs- und Einspracheentscheid innert 
20 Tagen seit seiner Mitteilung mit Einsprache beim Gemeinde- 
vorstand angefochten werden kann. Dieses in Art. 14 Abs. 2 Ge- 
meindeverfassung und Art. 106 Abs. 3 Baugesetz vorgesehene 
Rechtsmittelverfahren ist zwingender Natur und der vom Gemein- 
devorstand zu erlassende Einspracheentscheid formelles Gültig- 
keitserfordernis für das nachgelagerte Beschwerdeverfahren an 
das Verwaltungsgericht, weshalb auf eine gegen einen Entscheid 
der Baukommission gerichtete Beschwerde nicht eingetreten wer- 
den kann (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG, vgl. statt vieler: ALFRED KÖLZ/ 
ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwal- 
tungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013,
N. 693 und N. 697). Für den angefochtenen Baubewilligungs- und 
Einspracheentscheid der Baukommission bedeutet dies, dass auf 
die dagegen am 17. Januar 2013 beim Verwaltungsgericht einge- 
reichte Beschwerde mangels Ausschöpfung des gemeindeinter- 
nen Rechtsmittelwegs nicht einzutreten ist.
R 13 52 Urteil vom 25. Februar 2014