# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 13e12249-c8f5-58b5-aa72-ff66025bf777
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2011-12-31
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht Praxis des Verwaltungsgerichts (PVG) 31.12.2011 PVG 2011 18
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_006_PVG-2011-18_2011-12-31.pdf

## Full Text

10/18 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2011

113

Planungszone. Temporäre Baubewilligung. Big-Poster.
– Anstelle einer Bewilligungsverweigerung für ein auf den 

Zeitraum «Dezember – März» befristetes Aufstellen eines 
Big-Posters kann sich als mildere Massnahme die Erteilung 
einer zeitlich befristeten Baubewilligung auf- drängen 
(E.2).

– Erteilung einer temporären Baubewilligung bejaht (E.3).

Zona di pianificazione. Licenza edilizia temporanea. Mani- 
festo gigante.
– Invece del rifiuto di una licenza edilizia per la posa 

temporanea di un manifesto gigante per il periodo «di- 
cembre – marzo» può rivelarsi più consona una misura 
meno incisiva quale il rilascio di una licenza edilizia li- 
mitata nel tempo (cons. 2).

– Ammesso il rilascio di una licenza edilizia temporanea 
(cons. 3).

Erwägungen:
2. a) Gemäss Art. 22 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur

mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden.
«Bewilligen» bedeutet dabei, feststellen, dass dem Bauvorhaben 
kein baupolizeiliches Hindernis entgegensteht. Insbesondere 
muss das Bauvorhaben den im Nutzungsplan ausgedrückten 
räumlichen Ordnungsvorstellungen und allen übrigen planeri- 
schen sowie baupolizeilichen Vorschriften entsprechen. Sind die 
gesetzlichen Voraussetzungen und Bedingungen jedoch erfüllt, 
besteht ein Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung. Von einer 
blossen Polizeibewilligung kann aber nicht die Rede sein. In der 
Lehre wird vielmehr von einer raumordnungsrechtlichen bzw. ge- 
mischt polizeilich-planungsrechtlichen Bewilligung gesprochen. 
Der Grund liegt darin, dass die planungsrechtlich motivierten Vor- 
schriften (wie z. B. Gestaltungsvorschriften) den Bewilligungs- 
behörden Gestaltungs- und Ermessensspielraum eröffnen, was 
im Polizeirecht unüblich ist (vgl. Hänni, Planungs-, Bau- und be- 
sonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, S. 322 ff. mit 
zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung).

b) Bei Bauvorhaben, für welche – wie vorliegend – im Rah- 
men einer rechtskräftigen Planungszone (Bausperre) um eine 
Baubewilligung nachgesucht wird, sind ergänzend auch noch die 
Vorgaben von Art. 21 Abs. 2 KRG zu beachten. Danach darf in der 
Planungszone nichts unternommen werden, was die neue Pla-

18

10/18 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2011

114

nung erschweren oder dieser entgegenstehen könnte. Insbeson- 
dere dürfen Bauvorhaben nur bewilligt werden, wenn sie weder 
den rechtskräftigen noch den vorgesehenen neuen Planungen 
und Vorschriften widersprechen. Diese Bestimmung ermöglicht 
der Behörde, präjudizierende Bauvorhaben in einem Gebiet, des- 
sen Nutzungsordnung sie ändern oder ergänzen will, zu verhin- 
dern. Für ein konkretes Baubewilligungsgesuch bedeutet dies, 
dass ihm nur stattgegeben werden darf, wenn dadurch die Ver- 
wirklichung der vorgesehenen Planung nicht erschwert wird. Be- 
steht eine Planungszone mit Bausperre, sind die Baugesuche ei- 
ner kumulativen Prüfung zu unterziehen. Danach darf die Behörde 
das geltende Recht nicht mehr alleine anwenden, sondern sie hat 
in einer ersten Phase das Baugesuch daraufhin zu überprüfen, ob 
es mit dem geltenden Recht übereinstimmt. Fällt der Befund da- 
rüber positiv aus, so ist in einer zweiten Phase abzuklären, ob das 
nach altem Recht zu bewilligende Baugesuch dem künftigen Recht 
widerspricht. Entspricht es auch dem künftigen Recht, so ist das 
Baugesuch zu bewilligen. Steht das Baugesuch aber mit dem 
künftigen Recht in Widerspruch, so ist der Entscheid so lange zu 
sistieren, bis das künftige Recht endgültig in Kraft gesetzt ist. Die 
Sistierung des Baugesuchs entspricht der Praxis des Verwal- 
tungsgerichts, sofern nicht bereits mildere Massnahmen den 
Zweck der Bausperre erreichen, der bekanntlich darin besteht, 
künftiges Recht zu sichern und eine unerwünschte Präjudizierung 
der Planung zu verhindern (PVG 1991 Nr. 35; PVG 1993 Nr. 45). Die 
Bausperre wirkt sich nämlich nicht als befristetes gänzliches Bau- 
verbot bis zum Inkrafttreten der künftigen Ordnung aus, sondern 
ermöglicht es den Grundeigentümern, schon während herrschen- 
der Bausperre ein den Planungsabsichten entsprechendes Bau- 
vorhaben zu verwirklichen, ohne erst die Rechtskraft der neuen 
Regelung abwarten zu müssen, sofern es zugleich mit dem gel- 
tenden Recht übereinstimmt oder nicht eine Auszonung vorgese- 
hen ist (vgl. zu alldem PVG 2005 Nr. 27, 2001 Nr. 33; VGU A 08 63).

c) Als mildere Massnahme, mit welcher der Zweck einer 
Bausperre nicht unterlaufen wird, steht dabei – angesichts des ge- 
nerell im Verwaltungsrecht Geltung erheischenden Verhältnis- 
mässigkeitsprinzips – die Erteilung einer befristeten Baubewilli- 
gung im Vordergrund. Diesen ist eigen, dass sie nach Ablauf ihrer 
zeitlichen Geltungskraft ohne weitere behördliche Anordnung da- 
hinfallen (Bundesgerichtsurteil 1A.289/2004 vom 7. Juni 2005).

3. a) Vorliegend könnte sich eine befristete Baubewilligung 
bereits deshalb aufdrängen, weil eine temporäre Baubewilligung

10/18 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2011

115

für das Aufstellen eines Big-Posters anbegehrt wird, welches nur 
für einen befristeten Zeitraum (November – März) errichtet und 
beibehalten werden soll und zudem ohne feste, auf Dauer ange- 
legte baulichen Vorkehren (Fundationen, o. Ä.) auskommt, mithin 
nach Ablauf der Befristung ohne grösseren Aufwand wieder ent- 
fernt werden kann.

b) Die geltende Bausperre kann einer zeitlich befristeten 
Baubewilligung auch deshalb nicht entgegengehalten werden, 
weil seitens der Gemeinde im Urteilszeitpunkt noch keine vertief- 
teren Planungsabsichten geltend gemacht werden konnten, wel- 
che einer solchen entgegenstehen könnten. Der Umstand, dass 
auch das Reklamewesen Bestandteil der Revision bilde, genügt 
auf jeden Fall noch nicht für eine Ablehnung des konkreten Bau- 
vorhabens.

c) Im Fremdreklamenplan sind sodann auf der vorgesehe- 
nen Bauparzelle Nr. 359 gar zwei mögliche Standorte für Rekla- 
meanlagen vorgesehen. Auch wenn diese nordwestlich bzw. 
südöstlich des von der Beschwerdeführerin aktuell vorgesehenen 
Standortes eingezeichnet sind, so stehen diese Festlegungen der 
Bewilligung einer zeitlich befristeten Reklameanlage am geplan- 
ten Standort nicht entgegen, zumal Art. 22 Abs. 3 BG ausdrücklich 
von «Gebieten» spricht.

d) Eine (befristete) Bewilligung erscheint umso mehr als 
geboten, als aufgrund der Akten und der Stellungnahme des bei- 
geladenen Tiefbauamtes davon auszugehen ist, dass eine Rekla- 
meanlage am geplanten Standort aus Gründen der Verkehrssi- 
cherheit nicht abgelehnt werden kann. Ob solches der Fall ist, wird 
durch das kantonale Amt noch zu prüfen und im Rahmen einer ko- 
ordinationsbedürftigen Zusatzbewilligung zur kommunalen Bau- 
bewilligung noch formell zu entscheiden sein (vgl. Art. 24 Abs. 1 
StrV, in Kraft seit dem 1. Januar 2006 i. V. mit Art. 26 Abs. 1 StrV, 
sowie Art. 52 KRVO).

e) Einer (befristeten) Bewilligung stehen auch die von der 
Gemeinde vorgebrachten ästhetischen Überlegungen nicht entge- 
gen. Wie sich bereits aus den ins Recht gelegten Fotos ergibt und 
am Augenschein augenfällig bestätigt hat, tritt eine temporäre (auf 
den Zeitraum Dezember– März beschränkte) Reklameanlage am 
fraglichen, innerhalb der Gewerbezone gelegenen, noch unüber- 
bauten Standort nicht dergestalt in Erscheinung, dass die von 
Art. 73 KRG verlangte gute Gesamtwirkung mit der Umgebung ver- 
fehlt werden könnte. Dies umso weniger, weil in unmittelbarer Um- 
gebung bereits grosse Bauten (regionales Spital, Detailhandelsge-

10/18 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2011

116

schäft, Magazin etc.) stehen oder erst kürzlich (bspw. beim Dorf- 
ausgang Richtung Y.) erstellt wurden und nicht ersichtlich ist, 
inwiefern sich ein temporär aufgestelltes Big-Poster nicht gut in die 
der Gewerbezone ostwärts angrenzende, bestehende Dorfkernbe- 
bauung einordnen würde. Was die Gemeinde in diesem Zusam- 
menhang vorgebracht hat, muss als reine Schutzbehauptung 
qualifiziert werden. Auch der Umstand, dass das vorgesehene Big- 
Poster eine grössere Dimensionierung als das von der Gemeinde in 
ihrem Fremdreklamenreglement vorgesehene Mass aufweist, 
spricht (aus ästhetischer Sicht) nicht gegen eine Bewilligung am 
geplanten Standort. Faktisch scheint dies die Gemeinde bereits 
selbst erkannt zu haben, hat sie doch in unmittelbarer Umgebung 
des geplanten Standorts (entlang der Kantonsstrasse) Reklamean- 
lagen (so z. B. an dem ausgangs X., in Richtung Y. gelegenen Ge- 
werbehaus gar ein vergleichbar grosses Plakat) bewilligt (oder dul- 
det dieses zumindest). Indem sie vorliegend das Bauvorhaben mit 
ästhetischen Überlegungen verhindern will, muss sie sich eine 
Überschreitung bzw. einen Missbrauch des ihr an sich zuzugeste- 
henden Ermessens- und Beurteilungsspielraumes (statt vieler VGU 
R 07 114) vorhalten lassen, der keinen Rechtsschutz verdient.

f) Auch mit Art. 22 BG und dem gestützt darauf erlassenen 
Fremdreklamenreglement, gemäss welchem nur Formate bis 
max. 3.00 x 1.00 m bewilligungsfähig sein sollen, lässt sich die ab- 
schlägige Baubewilligung nicht rechtfertigen. Auch wenn der 
Gemeindevorstand grundsätzlich zum Erlass eines solchen Regle- 
mentes zuständig ist (Art. 22 Avs. 3 BG i. V. m. Art. 119 BG), be- 
deutet dies nicht, dass jedwelche gemeindlichen Vorgaben 
Rechtsschutz erheischen. Insbesondere ist solchen die Anwen- 
dung zu versagen, die in offenkundigem Widerspruch zu überge- 
ordnetem Recht (KRG, BV etc.) stehen. Das vorliegend von der Ge- 
meinde in das Reglement aufgenommene und dem Bauvorhaben 
entgegengehaltene Format lässt sich nun unter keinem Titel recht- 
fertigen. Dies umso weniger, als es sich um ein im Alltag nicht zur 
Anwendung gelangendes, mithin völlig unübliches Reklamefor- 
mat handelt. Dass die Gemeinde bei ihrer Bewilligungspraxis 
nicht auf die im Reglement enthaltene Formatvorgabe abstellt, hat 
der Augenschein auch im Nahbereich des geplanten Standorts au- 
genfällig aufgezeigt.

g) Auch die von der Gemeinde unter Bezug auf ihr Regle- 
ment angeführte Begründung, wonach die Fremdreklamenzonen 
lediglich einheimischen Geschäften mit Domizil am Ort zur Verfü- 
gung stünden, nicht aber für auswärtige Geschäfte, vermag die

10/18 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2011

117

streitige Bewilligungsverweigerung nicht zu rechtfertigen. Die Ge- 
meinde übersieht, dass ein undifferenziertes und ausnahmsloses 
Verbot zur Errichtung von Fremdreklamen für Auswärtige, wie es 
ihrem Reglement zugrunde liegt, nach langjähriger Rechtspre- 
chung des Bundesgerichts als unverhältnismässiger Eingriff in die 
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und die Eigentumsgarantie (Art. 26 
BV) zu werten ist (so bereits Urteil des Bundesgerichts P.593/1985 
vom 25. Februar 1987, E. 4, bestätigt im Urteil 1P.122/1998 vom
12. Mai 1998, in: ZBl 101/2000, S. 135 ff., E. 4b). Die Unterscheidung 
bildet, im Lichte der zitierten Rechtsprechung betrachtet, kein ver- 
hältnismässiges und mithin auch kein taugliches Kriterium, um 
zwischen die Verkehrssicherheit gefährdenden und/oder das Orts- 
bild beeinträchtigenden Reklamen und solchen, die diese Polizei- 
güter nicht verletzen, zu differenzieren. Nur polizeiliche und sozi- 
alpolitische öffentlichen Interessen sind aber in Fällen wie dem 
vorliegenden zur Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen zuläs- 
sig (vgl. VGU R 07 109 E. 1b). Der kommunalen Regelung, Fremd- 
reklamen nur für einheimische Geschäfte zuzulassen, ist daher die 
Anwendung zu versagen.

h) Erweist sich das – auf die Wintersaison von Dezember 
bis März befristete – Bauvorhaben aber unter der Optik des gel- 
tenden Rechts als bewilligungsfähig und steht ihm (bereits man- 
gels konkretisierter Planungsabsichten hinsichtlich des Reklame- 
wesens) auch die geltende Planungszone (noch) nicht entgegen, 
so hat ihm die Gemeinde zu Unrecht pauschal die Baubewilligung 
für den anbegehrten Zeitraum «Dezember – März» verweigert. 
Dies umso mehr, als sich der noch nicht näher konkretisierten, 
künftigen Regelung des Reklamewesens auf Gemeindegebiet 
auch mit der Erteilung einer befristeten Baubewilligung angemes- 
sen Rechnung getragen werden kann, ohne dass dadurch der 
Zweck der Planungszone i. S. von Art. 21 KRG unterlaufen würde. 
Hinsichtlich der festzulegenden Dauer der Befristung erscheint es 
gerechtfertigt, auf die von der Gemeinde am 1. März 2010 für die 
Dauer von vorerst 2 Jahren (Art. 21 Abs. 3) beschlossenen Pla- 
nungszone abzustellen. In Gutheissung der Beschwerde ist daher 
der angefochtene kommunale Entscheid aufzuheben und die An- 
gelegenheit zur Weiterführung des Baubewilligungsverfahrens 
(vgl. oben 3d: Einholung der koordinationsbedürftigen, strassen- 
rechtlichen Bewilligung) und Erteilung einer befristeten Baubewil- 
ligung während der Dauer der am 1. März 2010 beschlossenen 
Planungszone an die Gemeinde zurückzuweisen.
R 10 97 Urteil vom 25. Januar 2011