# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 332f3148-d118-51f0-9698-eea0cc71ff45
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2004-12-15
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 15.12.2004  VB.2003.00450
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2003-00450_2004-12-15.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2003.00450	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 15.12.2004
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Einbürgerung

	
Einbürgerung (Frage, ob die Gemeinde zur Überprüfung der Eignung befugt ist)

Die Beschwerdegegnerin ist eine junge Ausländerin, die während mindestens fünf Jahren die Volksschule in der Schweiz besucht hat. Damit steht ihr grundsätzlich ein Anspruch auf Erteilung des Gemeindebürgerrechts zu. Eintreten (E. 2). Themen der vorliegenden Streitigkeit sind: Leumund, Eignung, wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit (E. 3). Die Frage des unbescholtenen Rufes gemäss § 21 GemeindeG ist nicht mit der Frage der Eignung zu vermischen. Ein generell positives Verhalten wird bei Ersterem nicht vorausgesetzt. Vielmehr geht es alleine um den straf- sowie den betreibungsrechtlichen Leumund (E. 4). Nach der bisherigen Praxis der Kammer ist die Eignung von Ausländern zur Einbürgerung nur durch Bund und Kanton zu überprüfen, nicht aber durch die Gemeinde. In der Lehre werden abweichende Auffassungen vertreten (E. 5.1). 1997 wurde § 21 GemeindeG geändert. Diese Änderung betraf Abs. 2 der Bestimmung aber im Wesentlichen nicht. Die regierungsrätliche Weisung zur Revision von § 21 GemeindeG ist unklar und verwirrend, wenn u.a. festgehalten wird, schlecht beleumdete oder offensichtlich nicht integrierte Bewerber um das Bürgerrecht könnten auch unter den neuen Bestimmungen nach wie vor abgelehnt werden. Der Text von § 21 GemeindeG verlangte schon immer einen unbescholtenen Ruf, aber noch nie Eignung (E. 5.2.1). Sowohl die vorberatende Kantonsratskommission als auch der beleuchtende Bericht des Regierungsrats zur Volksabstimmung von 1997 nahmen an, die Integration sei Bedingung für den Anspruch auf Verleihung des Gemeindebürgerrechts ( E. 5.2.2). § 21 Abs. 2 GemeindeG blieb im Wesentlichen unrevidiert und kann deshalb durch Hinzutreten von Abs. 3 keine Einbürgerungsvoraussetzung erhalten haben, welche nicht schon vorher bestanden hätte (E. 5.2.3). Eine historische Auslegung von § 21 GemeindeG führt zum Schluss, dass sich die kommunale Einbürgerung nicht mangels Integration verweigern lasse (E. 5.3). Bei der Prüfung der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit stützte sich die Vorinstanz auch auf die Anhörung der Beschwerdegegnerin, ohne dass sich die Beschwerdeführerin dazu hätte äussern können. Damit liegt eine Gehörsverletzung vor, die im verwaltungsgerichtichen Verfahren aufgrund der eingeschränkten Kognition nicht geheilt werden kann, weshalb die Sache zurückzuweisen ist. Beim neuen Entscheid wird die Vorinstanz verschiedene Punkte zu berücksichtigen haben (E. 6).

Teilweise Gutheissung

			 	
				Stichworte:
	
						ANHÖRUNGSRECHT
ANSPRUCH
EIGNUNG
EINBÜRGERUNG
GEHÖRSVERWEIGERUNG
GEMEINDEBÜRGERRECHT
HISTORISCHE AUSLEGUNG
INTEGRATION
KANTONSBÜRGERRECHT
LEUMUND
RECHTLICHES GEHÖR
RUF
SELBSTERHALTUNGSFÄHIGKEIT
UNBESCHOLTEN
VOLKSABSTIMMUNG
WIRTSCHAFTLICHE ERHALTUNGSFÄHIGKEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 5 BÜRGERRV
§ 6 BÜRGERRV
§ 21 BÜRGERRV
§ 22 Abs. 1 BÜRGERRV
§ 33 BÜRGERRV
§ 20 Abs. 3 GemeindeG
§ 21 GemeindeG
§ 21 Abs. 2 GemeindeG

					
	
	Publikationen:
	
						RB 2004 Nr. 23 S. 75

					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

I.  

A. B, eine 1984 geborene Ausländerin,
kam Mitte 1995 in die Schweiz und absolvierte in X sechs Jahre Volksschule; im
letzten ersuchte sie um Einbürgerung. Die Bürgerliche Abteilung des
Gemeinderats X beschloss im Februar 2002 ablehnend, da die Einbürgerungsvoraussetzungen
gemäss § 21 der Kantonalen Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober
1978 (BürgerrechtsV, LS 141.11) nicht gegeben seien. Damit wurde dem
Antrag des gemeinderätlichen Bürgerrechtsausschusses gefolgt, welcher
protokollarisch festgehalten hatte, die Bewerberin verrate Probleme mit der
Integration und sei "sowohl bei Herr D sowie bei Frau E sehr aggressiv und
negativ aufgefallen".

Der Bezirksrat Y schrieb Ende Juni 2002
Bs hiergegen gerichteten Rekurs unter Entschädigungsfolge zu ihren Gunsten als gegenstandslos
geworden ab. Auf Antrag des Bürgerrechtsausschusses hatte die Bürgerliche
Abteilung des Gemeinderats X ihren Beschluss vom Februar 2002 nämlich wiedererwägungsweise
aufgehoben, weil sich neue Aspekte und damit die Notwendigkeit einer Neubeurteilung
gezeigt hätten; sie hatte die Sache zu letzterem Behuf sowie mit der Auflage
"an die Kommission" zurückgegeben, die Bewerberin nochmals für ein
Gespräch einzuladen. In einem solchen schon Mitte Juni 2002 hatte diese dem
Bürgerrechtsausschuss "jedoch keinen besseren Eindruck hinterlassen".

Das Verwaltungsgericht wies mit
Entscheid vom 8. August 2002 eine Beschwerde der Gemeinde X ab, womit
diese ihre Entschädigungspflicht für das Rekursverfahren hatte kassieren lassen
wollen.

B. Die Bürgerliche Abteilung des
Gemeinderats X verweigerte mit Beschluss vom 17. Dezember 2002 – B
unbestritten am 6. Januar 2003 ausgehändigt – erneut die Aufnahme ins
Gemeindebürgerrecht.

Zur Begründung hiess es in erster Linie,
es lasse sich nicht erkennen, inwieweit die Gesuchstellerin – sie hatte ab
Sommer 2001 an der Schule Z zunächst einen kaufmännischen Vorbereitungskurs
besucht und sollte dort voraussichtlich Mitte Februar 2003 die
Tages-Handelsschule abschliessen – "in absehbarer Zeit … für ihren Lebens­unterhalt
selbst aufkommen wird. Zudem kann auch nicht von einer Unterstützung seitens
der Eltern … ausgegangen werden, zumal diese selbst über lange Zeit staatliche
Fürsorge bezogen und gemäss eigenen Angaben … über keine Mittel verfügen."

Des Weiteren habe sich in den Gesprächen
gezeigt, "dass die Gesuchstellerin offensichtlich noch ungenügend in die
schweizerischen Verhältnisse eingegliedert und noch zu wenig mit den
schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist. Selbst
wenn die mangelnde Eignung bzw. Integration nicht ins Gewicht fallen sollte, so
kann die Bewerberin aufgrund der geführten Gespräche … nicht als gut beleumdet
… bezeichnet werden."

II.  

B liess dawider am 5. Februar 2003
rekurrieren mit dem Ansinnen, die Bürgerliche Abteilung des Gemeinderats X in
Aufhebung von deren Beschluss und unter Entschädigungsfolge anzuweisen, sie
einzubürgern. Die Begründung bestritt die Erwägungen des angefochtenen
Entscheids; sie belegte insbesondere, dass der Vater der Rekurrentin recht verdiene
und sich bereit erklärt habe, deren finanziellen Bedarf zu decken bis zum
Abschluss der Ausbildung an der Schule Z, welcher sich wegen nicht bestandener
Prüfungen um etwa ein halbes Jahr hinauszögere, sowie dass der Arbeitgeber des
Vaters interessiert sei, die Tochter hernach als kaufmännische Angestellte zu
beschäftigen. Wie sich alsbald ergab, erbrachte die öffentliche Fürsorge ab
März 2003 keine Leistungen mehr zu Bs Gunsten. Diese erwarb im Juli 2003 an der
Schule Z das Bürofachdiplom des Verbands Schweizerischer Handelsschulen.

Ohne Vorwissen oder Anwesenheit der
Gegenseite hörte der Bezirksrat Y am 26. September 2003 B an. Diese gab
an, im Moment nur vom Vater unterstützt zu werden, Arbeit zu suchen und eine
Anstellung zugesichert bekommen zu haben, "sobald Aufenthaltsbewilligung
bzw. Pass" vorlägen.

Mit Beschluss vom gleichen Tag – beiden
Parteien am 3. November 2003 zugestellt – hiess der Bezirksrat das
Rechtsmittel im Sinn der Erwägungen gut, nahm die Verfahrenskosten auf die
Staatskasse und sprach keine Parteientschädigungen zu. Er erwog zum

einen, die erstinstanzlichen Akten sowie Gespräche mit der Rekurrentin
erlaubten nicht, deren Eignung und unbescholtenen Ruf bezüglich Einbürgerung zu
verneinen; im Übrigen habe "die Rekurrentin anlässlich der Anhörung …
einen sehr freundlichen und aufgeschlossenen Eindruck hinterlassen und ihre
persönliche Situation offen dargelegt". Zum andern sei auf Grund "der
Ergebnisse der Anhörung … sowie des erworbenen Bürofachdiplomes … vorliegend
mit einer künftigen Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung zu rechnen.
Darüber hinausgehend noch mehr zu verlangen wäre gerade bei noch in Ausbildung
stehenden oder diese gerade ab­schliessenden jüngeren Personen … widersinnig."

III.  

Die Gemeinde X liess am 3. Dezember
2003 mit Beschwerde und dem Antrag an das Verwaltungsgericht gelangen, den
Beschluss vom 26. September 2003 aufzuheben, unter Entschädigungsfolge zu
Bs Lasten.

Der Bezirksrat Y liess sich am
20./22. Januar 2004 mit dem Schluss vernehmen, das Rechtsmittel abzuweisen.
Das, unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Gemeinde X, liess B in der
Beschwerdeantwort vom 1. März 2004 ebenfalls tun. Sie belegte, dass ihr
Vater zumindest im Dezember 2003 unverändert beim gleichen Arbeitgeber und sie
selbst dort im vorhergehenden November tätig gewesen sei sowie ab sofort für
ein Dreivierteljahr beim Betrieb F – hier wirkt als verantwortliche Person
offenbar ein Verwandter – ein Büropraktikum mit Fr. 1'500.-
Brutto-Monatslohn machen könne.

Bis im Oktober 2004 wurde zusätzlich ein
doppelter Schriftenwechsel durchgeführt, wo beide Seiten von Replik bis
Quadruplik je an ihren Anträgen festhielten. Hierbei produzierte B insbesondere
zwei Dokumente: Im einen schrieb der Asylkoordinator der Gemeinde X unter dem
29. Juni 2004, B "lebt von ihrem Einkommen aus einer Teilzeitstelle
und wird teilweise von ihrem Vater unterstützt"; im andern versicherte der
Betrieb F im Zwischenzeugnis vom 16. Juli 2004, B werde nach dem Praktikum
einen unbefristeten Arbeitsvertrag erhalten.

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.
 

Es gebricht hier an einem Streitwert oder
einer die einzelrichterliche Zuständigkeit begründenden Sondermaterie. Schon
darum ist die Beschwerde kraft § 38 Abs. 1 f. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Dreierbesetzung zu behandeln.

2.
 

Die Beschwerde erachtet mehrere
Eintretensvoraussetzungen füglich als erfüllt. Insbesondere – wie bereits im
die Parteien betreffenden Fall VB.2002.00242 gesagt – ist eine Gemeinde bei
Streitigkeiten über Aufnahme in ihr Bürgerrecht nach § 70 in Verbindung
mit § 21 lit. b VRG legitimiert, das vorliegende Rechtsmittel zu ergreifen
(VGr, 28. Februar 2001, VB.2000.00389, E. 1b, www.vgrzh.ch). Die
Beschwerdegegnerin darf im Übrigen gestützt auf § 21 des Gemeindegesetzes
vom 6. Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1) unstrittig und unbestreitbar
die Verleihung des Gemeindebürgerrechts prinzipiell beanspruchen:

Denn Abs. 1 letzterer Bestimmung
verpflichtet die politischen Gemeinden, jeden seit mindestens zwei Jahren in
der Gemeinde wohnenden Schweizer Bürger auf Verlangen in das Bürgerrecht aufzunehmen,
wenn dieser sich und seine Familie selber zu erhalten vermag, genügende
Ausweise über seine bisherigen Heimats- und Familienverhältnisse und über einen
unbescholtenen Ruf beibringt sowie die Einkaufsgebühr entrichtet (Satz 1),
wobei für einen Gesuchsteller zwischen 16 und 25 Jahren nebst den übrigen
Voraussetzungen zwei Jahre Wohnsitz im Kanton reichen (Satz 2);
Abs. 2 wiederum behandelt in der Schweiz geborene Ausländer wie Schweizer
Bürger, vorbehältlich der nur für jene nötigen Erteilung des so genannten
Landrechts durch den Kanton (§ 20 Abs. 3 GemeindeG); Abs. 3
endlich stellt nicht in der Schweiz geborene Ausländer von 16 bis 25 Jahren den
im Land zur Welt gekommenen solchen Alters gleich, sofern sie nachweisen
können, in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks-
oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht zu haben. Alsdann
erlaubt § 43 Abs. 1 lit. l in Verbindung mit § 19c
Abs. 2 VRG die Beschwerde gegen einen bezirksrätlichen Rekursentscheid
betreffend Einbürgerung (RB 2000 Nrn. 35 f.; Handbuch Einbürgerungen,
herausgegeben vom Amt für Gemeinden und berufliche Vorsorge des Kantons Zürich,
Zürich 2002, Kap. 1.4, 4.5).

Also gilt es das Rechtsmittel an die Hand zu
nehmen. Davon ausgespart bleiben müsste allerdings – insofern die Beschwerde
einfach Aufhebung des (gesamten) vorinstanzlichen Beschlusses(dispositivs)
verlangt – die dortige Kostenfreiheit der Parteien, weil das der Beschwerdeführerin
mangels Belastung kein gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 VRG
schutzwürdiges Anfechtungsinteresse verleiht. Wie sich nachfolgend indes zeigt,
ist der Entscheid vom 26. September 2003 dennoch als Ganzes zu kassieren
zwecks Neubeurteilung der Sache durch den Bezirksrat. In diesem Zusammenhang
drängt sich die Anmerkung auf, dass weder begründet noch sonst ersichtlich
wird, warum statt der Staatskasse nicht die eine und/oder andere Partei die
Rekurskosten tragen sollte (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 13 N. 12).

3.
 

Der Streit der Parteien drehte und dreht
sich im Rekurs- wie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren um folgende
Einbürgerungskriterien: Ob die Beschwerdegegnerin im Sinn von § 21
GemeindeG einen guten Leumund geniesse bzw. worauf es dabei ankomme (dazu
sogleich 4); ob sie die Eignung gemäss §§ 21 f. BürgerrechtsV besitze
resp. ob das für die Verleihung des Gemeindebürgerrechts überhaupt eine Rolle
spiele (alsdann unten 5); ob sie sich, wie in § 21 GemeindeG aus­bedungen,
selber erhalten könne (endlich hinten 6). Diese drei Problemkreise verbindet
die Beschwerdeführerin mit der Rüge, die Vorinstanz habe ihr das rechtliche
Gehör durch Einzelbefragung der Gegenpartei verweigert.

4.
 

Der Einbürgerungsanspruch gestützt auf
§ 21 GemeindeG hängt unter anderem davon ab, dass die Gesuchstellenden
genügende Ausweise über einen unbescholtenen Ruf beibringen. Der Ruf bzw.
Leumund ist laut § 6 BürgerrechtsV auf Grund von Straf- sowie Betreibungsregister
zu prüfen und gilt regelmässig als unbescholten resp. gut, falls deren Auszüge
für die letzten fünf Jahre keine Einträge von Bedeutung enthalten;
Übertretungen müssen nach ihrer Zahl und Schwere gewürdigt, laufende
Strafuntersuchungen wenn möglich anhand eines Zwischenberichts beurteilt werden.

Beschwerdeführerin wie Vorinstanz vermengen
den unbescholtenen Ruf gemäss § 21 GemeindeG mit der dort nicht erwähnten
Eignung und scheinen für seine Bejahung ein – vage bleibendes – generell
positives Verhalten vorauszusetzen. Bei Letzterem haben sie Literatur sowie
Judikatur wider sich (Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, Rz. 1305; H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 21 N. 1.6; Handbuch
Einbürgerungen, Kap. 3.4; VGr, 28. Februar 2001, VB.2000.00389,
E. 2, www.vgrzh.ch). Es handelt sich ja gemäss klarem § 6 BürgerrechtsV
bloss um den straf- sowie betreibungsrechtlichen Leumund, für dessen Aktualisierung
sich die Beschwerdeführerin übrigens nicht zu interessieren scheint; was darüber
hinausginge, liesse sich denn auch nicht in Anwendung von § 21 Abs. 1
GemeindeG durch Ausweise belegen. Entgegen früherer Meinung der Beschwerdeführerin
beschränken sich Regel und Ausnahme in § 6 BürgerrechtsV allein auf den
Straf- und Betreibungsbereich.

Dass die Vorinstanz die Beschwerdegegnerin
unter Ausschluss der Beschwerdeführerin befragte sowie das Resultat davon im
angefochtenen Entscheid verwertete, eignet sich grundsätzlich, deren Anspruch
auf rechtliches Gehör als verletzt anzusehen (siehe Kölz/ Bosshart/Röhl,
§ 8 N. 31 ff.). Nur beschlug jene Befragung den straf- oder
betreibungsrechtlichen Leumund der Beschwerdegegnerin überhaupt nicht und
bescheinigt die Rekursbehörde dieser, weil es bloss hierauf ankommt, im
Ergebnis mit Fug einen guten Ruf. Insofern kann das Rechtsmittel deshalb nicht
durchdringen (vgl. Hansjörg Seiler, Abschied von der formellen Natur des
rechtlichen Gehörs, SJZ 100/2004, S. 377 ff., 383, mit Hinweisen).

5.
 

5.1
Wie gesagt setzt der Anspruch, in das
Gemeindebürgerrecht aufgenommen zu werden, laut § 21 GemeindeG keine
Eignung zur Einbürgerung voraus. Hingegen fordert das vielleicht § 22
Abs. 1 in Verbindung mit § 21 BürgerrechtsV für im Sinn von § 21
Abs. 2 f. GemeindeG einbürgerungsberechtigte Ausländer. § 21
Abs. 2 BürgerrechtsV formuliert die Eignung wie Art. 14 des
Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (BüG, SR 141.0). Danach
prüft das zuständige Bundesamt – ehe es die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung
erteilt (vgl. Art. 12 Abs. 2, 13 Abs. 1 BüG) – insbesondere, ob
der Bewerber in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert (lit. a)
sowie mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen
vertraut sei (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachte
(lit. c) und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährde
(lit. d). Die Bedingungen nach lit. a+b von Art. 14 BüG bzw.
§ 21 Abs. 2 BürgerrechtsV lassen sich auch mit dem Begriff
"Integration" zusammenfassen (Handbuch Einbürgerungen,
Kap. 3.2.1).

Die Eignung eines Ausländers gilt es gemäss
Praxis der Kammer im Anspruchsfall für die Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht
nicht zu beurteilen; vielmehr habe solches nur durch das zuständige Bundesamt
für die Einbürgerungsbewilligung und kraft § 20 Abs. 3 GemeindeG in
Verbindung mit § 32 BürgerrechtsV durch die Direktion der Justiz und des
Innern für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts zu geschehen. Soweit aus
§ 22 Abs. 1 BürgerrechtsV geschlossen würde, die Gemeinde könne einem
Gesuchsteller die Verleihung ihres Bürgerrechts mangels Eignung versagen, liefe
das § 21 Gemein­deG zuwider. Allerdings dürfe die Gemeinde oder müsse sie
gar der Direktion von ihrer Meinung zur Eignung eines durch sie Eingebürgerten
Kenntnis geben und bleibe es ihr unverwehrt, je nachdem die Verweigerung des
Kantonsbürgerrechts zu beantragen (zum Ganzen VGr, 28. Februar 2001,
VB.2000.00389, E. 3b Abs. 3, und 11. April 2001, VB.2001.00003,
E. 2a Abs. 2 – beides unter www.vgrzh.ch).

Die Lehre verficht demgegenüber zumindest
mehrheitlich wohl die Ansicht, der Anspruch eines Ausländers auf Erteilung des
Gemeindebürgerrechts scheitere bei mangelnder Eignung (Handbuch Einbürgerungen,
Kap. 2.1.2, 2.1.4 [und dort lit. b Ziff. 5]); wo sie das
überhaupt begründet, stützt sie sich auf § 22 Abs. 1 BürgerrechtsV
(Jaag, Rz. 1307 f.) bzw. – wenn denn so gemeint: bloss für die nicht
in der Schweiz Geborenen zwischen 16 und 25 Jahren – auf die Weisung
insbesondere zum erst 1997 angefügten Abs. 3 von § 21 GemeindeG
(Thalmann, § 21 Ingress sowie N. 3). Der zuletzt genannte Kommentar
freilich scheint wenigstens für die schon hier zur Welt Gekommenen, welche
§ 21 Abs. 2 GemeindeG erfasst, die Eignung auch nicht als kommunale
Einbürgerungsbedingung zu betrachten (Thalmann, § 21 N. 2).

5.2
Schon 1994 hatte der eidgenössische Souverän eine
Verfassungsvorlage für die erleichterte Einbürgerung junger Ausländerinnen und
Ausländer verworfen. Weil die Stimm­berechtigten des Kantons Zürich jedoch
deutlich zugestimmt hatten, trat der Regierungsrat im Frühling 1995 einer
Gegenrechtskonvention bei, welche die unterzeichnenden Regierungen verpflichtete,
die Gesetze je in ihren Kantonen binnen zwei Jahren so zu gestalten, dass
Ausländerinnen sowie Ausländer im Alter zwischen 16 und 25 bei Erfüllung bestimmter
Voraussetzungen einen Anspruch auf Einbürgerung erhalten würden. Die alsdann
1997 erfolgte Änderung von § 21 GemeindeG betraf Abs. 2 nicht bzw. berührte
ihn kraft der dortigen Gleichstellung der im Inland geborenen Ausländer mit den
einbürgerungsberechtigten Einheimischen nur insofern, als Abs. 1 durch
einen neuen Satz 2 für Schweizer von 16 bis 25 Jahren das
Wohnsitzerfordernis milderte (zum Ganzen ABl 1996, 945-948).

5.2.1 Die regierungsrätliche Weisung vom
17. April 1996 zur Revision von § 21 GemeindeG erinnert zunächst an
den – unter den dort genannten Voraussetzungen bestehenden –
Einbürgerungsanspruch in der Schweiz geborener Ausländer und Ausländerin­nen
gegenüber deren Wohnsitzgemeinde "vorbehältlich der Erfüllung der
bundesrechtlichen und kantonalen Anforderungen" (ABl 1996, 946 f.,
auch zum Folgenden). Sie fährt fort, gestützt auf die Gegenrechtskonvention
sollten auch nicht hier zur Welt Gekomme­ne im Alter zwischen 16 und 25
denselben Anspruch erhalten: "Dieser ist ebenfalls im Gemeindegesetz zu
verankern. Vorbehalten sind auch hier die bundesrechtlichen Bestimmungen
bezüglich … Integration sowie die kantonalen Voraussetzungen. ... Damit verlieren
die Gemeinden das ihnen bis anhin bei der Einbürgerung nicht in der Schweiz
geborener junger Ausländer zustehende, weitgehend freie Ermessen. Indessen
haben die Gemeinden von diesem Ermessen sehr selten Gebrauch gemacht.
Nachgewiesenermassen schlecht beleumdete oder offensichtlich in die hiesigen
Verhältnisse nicht integrierte Bewerber können auch unter den neuen
Bestimmungen abgelehnt werden. … Die Geset­zesänderung erfordert die entsprechenden
Anpassungen der … Bürgerrechtsverordnung … Deren Änderung fällt in die
Zuständigkeit des Regierungsrates."

Daran mutet einerseits Folgendes
ungereimt an: Völlig unbestritten gab und gibt es einen Anspruch ausländischer
Personen auf Verleihung des Kantonsbürgerrechts selbst dort nicht, wo ein
solcher besteht, in das Gemeindebürgerrecht aufgenommen zu werden
(Z. Giacometti, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941,
S. 119 f.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 45; Thalmann,
§§ 20 N. 2.3.2, 21 N. 2.3 – alle mit Hinweisen; vgl. ferner
RB 2000 Nr. 35 E. 1b+c+e, sowie Nr. 36 E. 1; VGr,
28. Februar 2001, VB.2000.000389, E. 1a, und 11. April 2001,
VB.2001.00003, E. 1 – beides unter www.vgrzh.ch; Handbuch Einbürgerungen,
Kap. 2.1.4 lit. b Ziff. 10 in Verbindung mit §§ 19b
Abs. 1 sowie 43 Abs. 1 lit. l VRG). Wenn der Regierungsrat
gemäss seiner Aus­legung der Gegenrechtskonvention bis auf kantonale
Ebene Einbürgerungsansprüche von bestimmten Ausländerinnen und Ausländern
zwischen 16 und 25 Jahren schaffen musste, hätte er eigentlich nicht nur eine
Änderung des einzig die Gemeinden verpflichtenden § 21 GemeindeG, sondern
auch eine des das Landrecht regelnden § 20 Abs. 3 GemeindeG beantragen
oder in der Folge doch wenigstens seine Bürgerrechtsverordnung einschlägig revidieren
sollen; indes hat er weder das eine noch das andere getan.

Anderseits bleibt unklar, ob der
Regierungsrat hier – und etwa ebenso in § 22 Abs. 1 BürgerrechtsV –
wirklich sagen wolle, die Gemeinden dürften die Einbürgerung bei Vorliegen
eines Anspruchs auch von der Eignung abhängen lassen. Denn er erwähnt zuerst
ausdrücklich das Erfüllen der Voraussetzungen für die kommunale Einbürgerung
laut § 21 GemeindeG und behält dann jenes der bundesrechtlichen sowie
kantonalen Anforderungen lediglich vor; jedenfalls aber kantonale Bedingungen
ausserhalb von § 21 GemeindeG, nämlich gemäss § 20 Abs. 3
GemeindeG in Verbindung mit § 33 Bür­gerrechtsV, haben die Gemeinden
insofern ja gerade nicht zu stellen. Weitere Verwirrung stiftet der Passus,
schlecht beleumdete oder unintegrierte Bewerber könnten nach wie vor abgelehnt
werden, indem der Text von § 21 GemeindeG schon immer einen un­bescholtenen
Ruf, jedoch noch nie Eignung verlangte (ZG 1, 469 ff., 474; GS 1,
40 ff., 44 f.).

5.2.2 Immerhin äusserte sich im
Parlament der Präsident der die Ergänzung von § 21 GemeindeG vorberatenden
Kommission – wohl unmissverständlich und jedenfalls unwidersprochen –
diesbezüglich dahin, "dass die Gemeinden Bewerberinnen und Bewerber auch
künftig ablehnen können, wenn diese erwiesenermassen schlecht beleumdet oder
offensichtlich hier nicht integriert sind" (Prot. KR 1995-1999,
S. 5648 f.).

Dass die Integration in diesem Sinn
Bedingung für einen Anspruch auf Verleihung des Gemeindebürgerrechts bilde,
dürfte auch der beleuchtende Bericht des Regierungsrats für die Volksabstimmung
zur Änderung von § 21 GemeindeG annehmen, denn es heisst dort: "Im
Kanton Zürich haben in der Schweiz geborene Ausländer und Ausländerinnen gegenüber
ihrer Wohnsitzgemeinde bereits einen im Gemeindegesetz verankerten Rechtsanspruch
auf Einbürgerung, sofern sie seit mindestens zwei Jahren in dieser Gemeinde wohnen
und die kantonalen und bundesrechtlichen Einbürgerungsvoraussetzungen bezüglich
Integration und Mindestdauer des Wohnsitzes in der Schweiz erfüllen. Für diese
ausländischen Staatsbürgerinnen und Staatsbürger im Alter zwischen 16 und 25
Jahren … sollen künftig … zwei Jahre Wohnsitz im Kanton Zürich zur Einbürgerung
ausreichen. … 

Überdies sollen auch die im Ausland
geborenen Ausländerinnen und Ausländer im Alter zwischen 16 und 25 Jahren den
in der Schweiz geborenen ausländischen Staatsangehöri­gen unter gewissen
Bedingungen gleichgestellt werden. … Die weiteren bundesrechtlichen und
kantonalen Einbürgerungsvoraussetzungen bleiben auch hier vorbehalten."

5.2.3 Wenn die Volksabstimmung vom
8. Juni 1997 in diesem Licht dem § 21 GemeindeG den Abs. 3
betreffend die nicht in der Schweiz geborenen Ausländer zwischen 16 und
25 Jahren angefügt hat, spräche bei isolierter Betrachtung der neuen Norm
einiges für die – durch deren Wortlaut keineswegs gestützte – Auslegung,
wonach der Anspruch auf Einbürgerung in einer Gemeinde auch von der Eignung
abhängt (OS 54, 266 f.). Nur kann eine isolierte Betrachtung nicht Platz
greifen. Denn gemäss Gesetzestext sowie zu­gehörigen Materialien wird diese
frisch zu einem Einbürgerungsanspruch gelangende Personenkategorie, abgesehen
von der hier nicht interessierenden Bedingung eines gewissen Schulbesuchs, den
in der Schweiz zur Welt gekommenen Ausländern des nämlichen Alters
gleichgestellt. Insofern geht es um die sogleich vorzunehmende Interpretation
von § 21 Abs. 2 GemeindeG, welche Vorschrift wie erwähnt unverändert
blieb bzw. kraft inhalt­lichen Verweises auf Abs. 1 bloss das gegenwärtig
ebenso wenig erhebliche Wohnsitzerfordernis für 16- bis 25-Jährige abschwächte.

Weil § 21 Abs. 2 GemeindeG,
soweit vorliegend von Belang, also unrevidiert blieb, kann diese Bestimmung
durch Hinzutreten von Abs. 3 keine Einbürgerungsvoraussetzung erhalten
haben, welche sie nicht schon ehedem besass. Erweist sich, dass der gesetzliche
Anspruch in der Schweiz geborener Ausländer auf kommunale Einbürgerung von der
Eignung unabhängig ist, muss das vielmehr auch für die nicht hier zur Welt
gekommenen zwischen 16 und 25 Jahren gelten.

Rein theoretisch könnte man zwar
argumentieren, von den in der Schweiz geborenen Ausländern müssten sich seit
der Änderung von § 21 GemeindeG wenigstens die 16- bis 25-Jährigen – im
Gegensatz zu den Älteren und Jüngeren sowie gleichsam in Abgeltung des erleichterten
Wohnsitzerfordernisses – für die Einbürgerung eignen. Aber als völlig ausserhalb
dessen liegend, was diese Revision bezweckt hat und jetzt besagt, darf das sofort
wieder fallen gelassen werden.

5.3
Ging vor der 1997 erfolgten Änderung von § 21
GemeindeG die Rede, der bereits bestehende kommunale Einbürgerungsanspruch von
in der Schweiz geborenen Ausländern bedinge Eignung, liess sich hierfür wohl
schon § 22 Abs. 1 BürgerrechtsV in der damaligen Fassung anrufen (GS
1, 133 ff., 137). Entbehrte diese Bestimmung aber einer Grundlage im
Gemeindegesetz, irrte der Souverän im allfälligen Glauben, die Gemeinden könnten
– auch – den neu zu einem Anspruch kommenden Ausländern die Einbürgerung mangels
Eignung verweigern.

5.3.1 Was heute in § 21 Abs. 1
Satz 1 und Abs. 2 GemeindeG steht, enthielt – ausgenommen die hier
nicht interessierenden Erfordernisse der Wohnsitzdauer und der Selbsterhaltungsfähigkeit
– bereits § 18 des Gesetzes betreffend das Gemeindewesen vom 27. Juni
1875 (zitiert nach Sammelwerk der Zürcherischen Gesetzgebung, Verwaltungsband
I, Zürich 1913, S. 309 ff., 316 f.). Von Eignung stand dort so
wenig wie in der Verordnung betreffend die Ertheilung des Gemeindebürgerrechtes
und des Landrechtes vom 27. September 1888 (OS 22, 88-91). Das ist
insofern bedeutungsvoll, als der erste nationale Erlass auf diesem Gebiet, das
Bundesgesetz vom 3. Heumonat 1876 betreffend die Ertheilung des
Schweizerbürgerrechtes und den Verzicht auf dasselbe (AS 2, 510-514) auch keine
Integrationsbedingungen stellte, sondern in Art. 2 bloss bestimmte, der
Bundesrat werde die Einbürgerungsbewilligung nur an solche Bewerber erteilen,
"deren Verhältnisse gegenüber dem bisherigen Heimatstaate so beschaffen
sind, daß vorauszusehen ist, es werden aus der Aufnahme derselben der
Eidgenossenschaft keine Nachtheile erwachsen".

Weiter ging in dieser Hinsicht das an die
Stelle jenes ersten Erlasses getretene Bundesgesetz vom 25. Juni 1903
betreffend die Erwerbung des Schweizerbürgerrechtes und den Verzicht auf
dasselbe (Art. 15); laut dessen Art. 2 prüft "[d]er Bundesrat …
auch … des Bewerbers … sonstige persönliche und Familienverhältnisse. Er kann
die Bewilligung verweigern, wenn … diese Verhältnisse so beschaffen sind, dass
aus der Einbürgerung des Gesuchstellers der Eidgenossenschaft Nachteile erwachsen
würden" (AS 19, 690 ff., 691+695; AS 36, 639 f.).

Schon die Praxis zu letzterem
Bundesgesetz verlangte die Assimilation des Bewerbers (Arnold Stahel,
Gemeindebürgerrecht und Landrecht im Kanton Zürich, Zürich 1941, S. 222).
Vor diesem Hintergrund entstand das heutige Gemeindegesetz. Zu dessen nach­maligem
§ 21 verliefen die parlamentarischen Beratungen insbesondere so:

5.3.2 "Kern-Zürich 6 stellt zu
Absatz 2 einige Abänderungsanträge. Der Grundsatz des Absatzes geht sehr weit;
die Behörden sind dadurch gebunden. Es sind keinerlei Bedingungen über die
Anpassung des Bewerbers an unsere Art, wie sie z. B. im eidgenössischen Recht
vorgesehen sind, aufgestellt. Zuzugeben ist, daß es sich um bestehendes Recht
handelt, so daß es sich nicht um eine grundsätzliche Umwandlung handeln kann. …
Absatz 2 soll lauten: Im Kanton Zürich geborene, volljährige und
handlungsfähige Ausländer. … deshalb wäre der Redner einverstanden, wenn seine
Anträge mit den andern an die Kommission zurückgewiesen würden. Es war zu
erwarten, daß die Anträge auf Mißverständnis stoßen würden, weil zu wenig
verstanden wurde, daß es sich … um Einbürgerungen handelt, zu denen die
Gemeinden gezwungen sind. Der unbescholtene Ruf bildet keinen genügenden
Ausweis für einen guten Charakter. … Die Gemeinden haben … nicht die Möglichkeit,
die Bewerber anzusehen … Dr. Keller-Zürich will … mit einem Beispiel aufwarten.
Es handelt sich um einen …, der … die Einbürgerungsgebühr zurückverlangte, weil
der Zweck der Einbürgerung nicht erreicht wurde. Gegenüber solchen Elementen
dürfen wir die Tore nicht öffnen. In dieser Richtung liegen offenbar die
Anträge Kern … Der Redner beantragt Rückweisung an die Kommission, damit sie
die eingegangenen Anträge prüfe …" (Prot. KR 1923-1926,
S. 859 f.+862 f.).

Bei der kantonsrätlichen Abstimmung
scheiterte Kern mit seinen Vorstellungen genau so wie Kellers
Rückweisungsansinnen und vollends ein Antrag, Abs. 2 zu streichen (a.a.O.,
S. 864). Das erlaubt einzig den Schluss, dass sich einem unter § 21
GemeindeG fallenden Ausländer die kommunale Einbürgerung nicht mangels
Integration verweigern lasse. Die Verordnung über das Gemeindebürgerrecht und
das Landrecht vom 3. Juli 1926 (ZG 1, 39-47; OS 42, 91 f.) enthält
denn auch nichts davon Abweichendes. Gleiches bedeutet die Aussage, Erfüllen
der Bedingungen für die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung – also
namentlich Assimilation bzw. Eignung – bilde indirekt Voraussetzung für
den Erwerb von Gemeinde- sowie Kantonsbürgerrecht (Stahel, S. 221 f.;
Max Mettler, Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 1977,
S. 61 f.+ 71; vgl. ferner ders., a.a.O., S. 65-68; ABl 1934,
49-52 und 57 f.).

Übrigens führte erst Art. 14 BüG
anno 1952 den Begriff der Einbürgerungseignung ein, deren "Untersuchung …
ein möglichst umfassendes Bild von der Persönlichkeit des Bewerbers und seiner
Angehörigen geben" sollte (AS 1952, 1087 ff. 1090); im Sinn der Praxis
dazu erhielt diese Bestimmung anfangs der 90er Jahre ihre heutige Gestalt (vgl.
oben 5.1 Abs. 1, ebenso zum Folgenden; BBl 1987 III 293 ff., 304 f.).
Dennoch war im Kanton Zürich bis 1978 nichts geschehen, als insoweit § 22
Abs. 1 BürgerrechtsV mit dem Randtitel "Anforderungen der
Gemeinden" neu vorschrieb, in der Schweiz geborene Ausländer, abgesehen
nebst anderem vom Nachweis der Eignung, gleich zu behandeln wie Schweizerbürger
(GS 1, 133 ff., 137). Nach allem hier Erwogenen dürfen die Gemeinden
solchen Ausländern – und deshalb jetzt auch jenen von 16 bis 25 Jahren – bei
Anwendung von § 21 GemeindeG die Einbürgerung trotzdem nicht mit der
Begründung fehlender Eignung versagen.

5.4
Weil bei Anspruch auf Verleihung des
Gemeindebürgerrechts die Eignung nie eine Rolle spielt, kommt es insofern auch
nicht darauf an, ob die Vorinstanz der Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör
verweigert habe (vgl. Seiler, S. 382 f.).

6.
 

Anders steht es bei der Frage
wirtschaftlicher Erhaltungsfähigkeit. Für die Antwort verfügen die
Verwaltungsbehörden offensichtlich über einen gewissen Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum,
wo das Gericht im Sinn von § 50 Abs. 3 VRG nicht einschreiten darf
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 72-77 und 95). Bei der konkreten
Bejahung stützt sich der angefochtene Entscheid ausdrücklich auch auf die
Anhörung der Beschwerdegegnerin. Letzteres geschah ohne Vorwissen, Beteiligung
oder spätere Äusserungsmöglichkeit der Beschwerdeführerin und verletzte damit
klar deren Anspruch auf eigene Anhörung. Solchen Verstoss wider eine
wesentliche Verfahrensvorschrift gilt es in Anwendung von § 50 Abs. 2
lit. d VRG schon von Amts wegen zu berücksichtigen (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 50 N. 102+105). Eine Heilung des Mangels durch das Verwaltungsgericht
fällt wegen dessen im Vergleich zur Rekursinstanz eingeschränkter Kognition ausser
Betracht (siehe Seiler, S. 382-384). Der Beschluss des Bezirksrats ist
daher aufzuheben sowie die Sache an diesen zurückzuweisen zu neuem Entscheid
auf verbesserter Grundlage (§§ 63 f. je Abs. 1 VRG). Hierzu
drängen sich einige Bemerkungen auf:

6.1
Indem der angefochtene Entscheid das Rechtsmittel
guthiess, meinte er im Sinn des Rekursantrags wohl, die Beschwerdeführerin
müsse die Beschwerdegegnerin einbürgern (vgl. oben II Abs. 1+3). Sollte
die bezirksrätliche Vernehmlassung mit dem wiederholten Passus, die
erstinstanzliche Verfügung sei der "Begründungspflicht … nicht oder zumindest
nur ungenügend nachgekommen", aussagen wollen, die Beschwerdeführerin habe
deshalb die Beschwerdegegnerin einzubürgern, könnte dem so kaum beigepflichtet
werden.

6.2
Laut § 5 BürgerrechtsV gilt die Fähigkeit zur
wirtschaftlichen Erhaltung als gegeben, wenn die Lebenskosten und
Unterhaltsverpflichtungen des Bewerbers voraussichtlich in angemessenem Umfang
durch Einkommen, Vermögen sowie Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind.
Hiefür lässt sich zunächst auf Thalmann (§ 21 N. 1.5) und
insbesondere das Handbuch Einbürgerungen (Kap. 3.3) verweisen. Wenn es in
Letzterem allerdings heisst, als Ansprüche gegen Dritte sollten auch
Fürsorgeleistungen Berücksichtigung finden, stimmt das nicht mit der Praxis der
Kammer überein (17. Mai 2000, VB.2000.00134, E. 2, sowie 11. April
2001, VB.2001.00003, E. 2b – beides unter www.vgrzh.ch, im zweiten Fall
bestätigt durch BGr, 27. August 2001, 1P.340/2001, www.bger.ch); das
Kriterium der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit dürfte sonst auch keinen
rechten Sinn mehr machen. Die drei gerade zitierten Gerichtsentscheide wird die
Vorinstanz übrigens ebenfalls zu beachten haben.

Als die Beschwerdeführerin Ende 2002 –
dem wenigstens zunächst massgeblichen Zeitpunkt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20
N. 47 f., ebenso zum Folgenden) – die Aufnahme der Beschwerdegegnerin
in das Gemeindebürgerrecht ablehnte, durfte man zu deren wirtschaftlicher
Erhaltungsfähigkeit wohl Fragen aufwerfen. Bevor dann der angefochtene Beschluss
erging, hatte die Beschwerdegegnerin zwar die Ausbildung abgeschlossen, aber
beim früher an ihr interessierten Arbeitgeber des Vaters keine Stelle bekommen;
sie konnte dort erst später und bloss einen Monat lang tätig werden. Endlich
bleiben zu ihrem Praktikum beim Betrieb F mit einem übrigens für die
wirtschaftliche Erhaltung kaum genügenden Lohn gewisse Zweifel, welche selbst
der dreifache Schriftenwechsel vor Verwaltungsgericht nicht ausgeräumt hat; in
diesem Zusammenhang gilt es wohl auch die Zusicherung von Betrieb F eines
unbefristeten Arbeitsvertrags, dessen Klauseln obendrein unbekannt sind, mit
Vorsicht zu geniessen.

Triplicando wirft die Beschwerdeführerin
unter Hinweis auf Kölz/Bosshart/Röhl (siehe § 52 N. 16 f.) die
Frage auf, "ob das Verwaltungsgericht bei seinem Entscheid die sich seit
dem Entscheid des Bezirksrats gemäss den Vorbringen der Beschwerdegegnerin
ständig ändernde Sachlage überhaupt berücksichtigen kann". Eine Antwort
braucht die Kammer heute mangels materiellen Entscheids nicht zu geben.
Freilich stellt sich das Problem in abgeschwächter Form auch der Vorinstanz
(vgl. vorigen Absatz). Dieser werden, um alle Möglichkeiten offen zu halten,
alle bisherigen Akten zugestellt.

7.
 

Das Rechtsmittel lässt sich nur teilweise
gutheissen, weil die Beschwerdeführerin zumindest in erster Linie die blanke
Aufhebung des angefochtenen Beschlusses anstrebt und nicht eine Rückweisung an
die Vorinstanz zu neuer Entscheidung. Insofern erscheint auch die
Beschwerdegegnerin als partiell obsiegend wie unterliegend. Diesem Ausgang
entsprechend sind die verwaltungsgerichtlichen Kosten den Parteien je hälftig
aufzuerlegen und können beide keine Entschädigung erhalten (§ 70 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2
VRG).

 

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

1.    In teilweiser Gutheissung der
Beschwerde wird der Beschluss des Bezirksrats Y vom 26. September 2003
aufgehoben und die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf 

Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    220.--     Zustellungskosten,

Fr. 3'220.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den
Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden
nicht zugesprochen.

5.    Mitteilung
an …