# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 97eba1cb-0a22-5a82-8959-7d94a3fdb789
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-03-11
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 11.03.2015 A/3056/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-3056-2014_2015-03-11.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

CANTON DE GENÈVE 

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/3056/2014 DOMPU JTAPI/313/2015 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 11 mars 2015 

dans la cause 

 

Monsieur A______ 

 

contre 

VILLE DE GENEVE, SERVICE DE LA SECURITE ET DE L'ESPACE 
PUBLICS 

 

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A/3056/2014 

EN FAIT 

1. Par courrier du 28 août 2014, Monsieur A______, responsable du groupement 
B______, a déposé auprès de la Ville de Genève (ci-après : la ville), soit pour elle 
son service de la sécurité et de l'espace publics, une demande d’autorisation pour 
la tenue d'un stand d’information à l'angle des rues du Mont-Blanc et de Berne, les 
samedis après-midi 13 et 27 septembre, 11 et 25 octobre, 8 et 22 novembre et 6 et 
20 décembre 2014. 

Cette demande était motivée comme suit : "(…) notre stand a pour but de donner 
une information différente sur Israël que ce que l’on entend régulièrement dans 
les médias, les milieux musulmans et les lobbys d’extrême-gauche (p. ex. 
C______, très actif sur Genève). Nous informons aussi sur le côté messianique lié 

au retour de cette nation sur sa terre après 2000 ans d’exil (…)". 

2. Par décision du 10 septembre 2014, la ville a refusé de délivrer l’autorisation 
sollicitée à M. A______. 

Celle-ci indiquait qu’après étude du dossier, il apparaissait que le stand en 
question portait non seulement sur la situation géopolitique actuelle en Israël mais 
également sur des questions d’ordre religieux. Or, aucune activité relevant 
directement ou indirectement du prosélytisme n’était autorisée sur le domaine 
public de la ville. Seule l’information portant sur l’Etat d’Israël était admise. Si 
M. A______ était d’accord avec cette manière de procéder, la ville sollicitait de sa 
part la fourniture de divers renseignements complémentaires précisément 
énumérés. 

3. Par acte du 6 octobre 2014, M. A______ a recouru contre cette décision auprès du 
Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal). 

Le groupement B______ assurait une présence à cet endroit depuis plus de huit 
ans. Ses membres ne distribuaient aucun imprimé, les passants allant s'enquérir 
spontanément de leur nature. Ils ne faisaient pas de propagande contre qui ce que 
ce soit, leur but étant de présenter ce qui ne l'était pas par la grande presse 
(journaux, télévision) afin que la vérité soit mise à disposition du public. 

Le recourant indiquait également, au nom de son groupement, qu’"(…) en tant que 
« B______ », nous ne pouvons réduire notre information à de simples 

considérations géopolitiques, mais sommes convaincus de l’utilité de rendre les 
gens attentifs aux paroles, aux avertissements et aux accomplissements des 

prophéties bibliques sur le sujet, un aspect généralement ignoré des médias. Pour 

tout cela, nous restons convaincus que notre action mérite le label « d’utilité 
publique ». Ce d’autant plus que l’antisionisme ambiant n’a rien à envier à 
l’antisémitisme. 

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Par conséquence, si cette démarche devait être assimilée à du prosélytisme, doit-

on appeler du même nom la proclamation de l’Evangile qui a valu à la Ville de 
Genève d’arborer le nom de « Cité de Calvin », et où des hommes de valeur (…) 
ont été actifs et fondèrent l’Eglise de ______, issu de ce Réveil religieux du 
XIXème siècle ? Les temps changent et nous pensons qu’il serait regrettable que 
la Ville de Genève serve de rampe de lancement à un laïcisme athée radical". 

4. La ville s’est déterminée en date du 13 novembre 2014, concluant au rejet du 
recours. 

Il était exact que B______ avait précédemment été mis au bénéfice de permissions 
l’autorisant à tenir un stand sur la voie publique. Toutefois, au fil des mois, la ville 
avait connu une augmentation conséquente des demandes d’autorisation pour 
l’implantation de stands sur le domaine public émanant d'associations ou 
mouvements de type religieux, sinon « spirituel » (pour le premier semestre 2014, 
18 entités avaient requis une autorisation, pour un total de 134 événements). Ceci 
avait conduit la ville à mener une réflexion et une analyse prenant en compte 
l’évolution de la situation au plan factuel, dans le contexte juridique global la 
régissant. 

Ainsi, la ville avait décidé dès septembre 2014 "(…) de refuser à l’avenir la mise 
à disposition de son espace public à toutes entités requérantes, quelles qu’elles 
soient, faisant la promotion d’activités de type religieux ou « spirituel », 
qualifiées de prosélytes, par opposition à ce qui est généralement défini par 

l’expression « but idéal », outre les activités participant à l’exercice des droits 
politiques (…)". 

La décision litigieuse faisait une distinction entre ce qui se rapportait à la situation 
géopolitique actuelle en Israël et les questions d’ordre religieux, "(…) le refus est 
opposé en ce que l’activité relève « directement ou indirectement du 
prosélytisme », mais qu’une information portant sur l’Etat d’Israël pouvait être 
admise, moyennant demande circonstanciée, étayée par l’ensemble des 
renseignements et documents énumérés au sein de la susdite décision". 

La jurisprudence fédérale avait reconnu que les communes genevoises jouissaient 
d’une importante liberté d’appréciation dans la gestion du domaine public 
communal et dans l’octroi et le refus de permissions lorsque l’utilisation dudit 
domaine excédait l’usage commun. Les autorités communales étaient par ailleurs 
fondées à réglementer l’usage du domaine public excédant l’usage commun sans 
base légale mais dans le respect du principe d’égalité de traitement et 
d’interdiction de l’arbitraire, ainsi que des droit fondamentaux. 

Le refus querellé portait sur la demande d’usage accru du domaine public aux fins 
de proposer des documents participant directement ou indirectement du 
prosélytisme : ce qui faisait l’objet de cette décision consistait en l’emprise 

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matérielle, par un stand ou une table, disposée sur ledit domaine, pour la remise 
de tels documents. L’objet de la restriction se rattachait uniquement à la « liberté 
de conscience et de croyance » dans la mesure où les documents proposés 
participaient de la liberté précitée et non point aux « libertés d’opinion et 
d’information » ou à la « liberté d’opinion et d’expression » – étant relevé que le 
but n’était pas d’empêcher la distribution de tels documents mais que cette 
distribution s’opère au moyen d’un empiètement disposé sur le domaine public. 

Du point de vue de la proportionnalité, le refus n’était pas excessif puisqu’il 
tendait, dans l’intérêt général, à éviter un envahissement progressif et non 
maîtrisable, à terme, du domaine public par des empiètements servant à des 
propagandes en matière de « liberté de conscience et de croyance », pratique 
communément appelée prosélytisme, sans museler pour autant la susdite liberté 
tant il existait d’autres vecteurs de diffusion à disposition. 

Les manifestations d’ordre culturel étaient toutefois autorisées si elles 
coïncidaient avec un événement du calendrier liturgique et qu’elles n’étaient pas 
susceptibles de troubler la sécurité et la tranquillité publiques, voire engendrer une 
gêne sévère en matière de circulation. 

Le refus n’était par ailleurs pas absolu puisque chaque association ou entité à 
connotation religieuse était potentiellement habilitée à occuper matériellement le 
domaine public si elle entendait communiquer sur des sujets qui participaient aux 
« libertés d’opinion ou d’information » ou à la « liberté d’opinion et 
d’expression » et non point à celle de « conscience et croyance ». Par ailleurs, 
chaque entité requérante dans une situation similaire se verrait signifier un refus 
semblable ; ainsi la ville respectait le principe d’égalité de traitement. 

Enfin, n'était pas arbitraire la détermination d’une commune décidée, au titre de 
l’intérêt général, à ne pas laisser envahir son espace public par la multiplication de 
stands ayant pour finalité des activités prosélytes. 

5. En date du 9 décembre 2014, le recourant a fait parvenir au tribunal, à sa 
demande, un document intitulé "statuts", résumant les activités du groupement 
B______, ainsi qu'un échantillon exhaustif des publications proposées au public 
lors de la tenue de stands. 

6. L'argumentation des parties sera au surplus repris dans la partie En droit en tant 
que de besoin. 

 

 

 

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EN DROIT 

1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises en application de la loi sur les routes ou de 
ses dispositions d’application, tel, par exemple, que le règlement concernant 
l’utilisation du domaine public du 21 décembre 1988 (RUDP - L 1 10.12) (art. 93 
al. 1 de la loi sur les routes du 28 avril 1967 - LRoutes - L 1 10). 

Dans ce cadre, il statue dans sa composition prévue par l'art. 143 de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). 

2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 

3. Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b).  

Le juge doit vérifier si l'administration n'a pas abusé de son pouvoir 
d'appréciation. Dans ce cadre, le principe de proportionnalité prend une place 
majeure. Il impose une pesée des intérêts pour et contre la mesure en cause (Th. 
TANQUEREL, La pesée des intérêts vue par le juge administratif in La pesée 
globale des intérêts, Droit de l'environnement et de l'aménagement du territoire, 
1996, pp. 189 ss, notamment 192s.) 

En revanche, les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier 
l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi, non réalisée 
en l'espèce (art. 61 al. 2 LPA). 

4. Pour qu’un recours soit recevable, il faut aussi notamment que son auteur ait un 
intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée 
(art. 60 let. b LPA). 

5. Cet intérêt doit en particulier être actuel (ATF 131 II 361, consid. 1.2) et subsister 
au moment où l'autorité saisie statue, à moins que la contestation ne puisse se 
reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues et que sa 
nature ne permettre pas de la soumettre aux autorités de recours successives avant 
qu'elle ne perde son actualité (T. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 
2011, N 1367). 

6. En l'espèce, et bien que les dates indiquées dans la demande pour la tenue du 
stand soient passées, le recourant – qui a sollicité et obtenu les autorisations 
idoines depuis plus de huit ans – est et sera encore susceptible d'interpeller 

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l'intimée pour la tenue d'un stand à d'autres dates. L'intérêt actuel doit donc être 
reconnue au recourant. 

7. Le recourant reproche à l'autorité intimée d'assimiler son action à une démarche 
prosélyte, lui faisant implicitement grief de restreindre abusivement sa liberté 
religieuse, ainsi que sa liberté d'expression. 

8. La liberté religieuse est protégée par l'art. 15 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), formulé comme suit : la 
liberté de conscience et de croyance est garantie (al. 1), toute personne a le droit 
de choisir librement sa religion ainsi que de se forger ses convictions 
philosophiques et de les professer individuellement ou en communauté (al. 2), 
toute personne a le droit d'adhérer à une communauté religieuse ou d'y appartenir 
et de suivre un enseignement religieux (al. 3), nul ne peut être contraint d'adhérer 
à une communauté religieuse ou d'y appartenir, d'accomplir un acte religieux ou 
de suivre un enseignement religieux (al. 4). L'article 26 de la Constitution de la 
République et canton de Genève (Cst-GE - A 2 00) est rédigé en des termes 
similaires. 

Quant à l'art. 9 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des 
libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), il dispose que 
toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion; ce droit 
implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de 
manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en 
public ou en privé, par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement 
des rites (par. 1). La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut 
faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des 
mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la 
protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des 
droits et libertés d'autrui (par. 2). 

La liberté religieuse englobe tant la liberté intérieure de croire, de ne pas croire ou 
de modifier ses convictions religieuses que la liberté extérieure d’exprimer ses 
convictions, de les pratiquer et de les divulguer dans certaines limites, ou de ne 
pas les partager. Elle inclut le droit de chacun de se comporter en principe selon 
les enseignements de sa foi et d’agir conformément à ses convictions. Elle protège 
toutes les religions, quel que soit le nombre de leurs fidèles en Suisse (ATF 139 I 
280 in JdT 2014 I 118). 

Tant l'art. 15 Cst. que l'art. 9 CEDH n'admettent d'autres restrictions que celles 
visant l'expression extérieure d'une croyance ou d'une conviction religieuse, savoir 
la liberté de manifester sa religion ou ses convictions (A. AUER/G. 
MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits 
fondamentaux, 3e éd., 2013, N 521; P. MAHON in P. MAHON/J.-F. AUBERT, 

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Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 
avril 1999, 2003, p. 145). 

Dans un arrêt important, la Cour européenne des droits de l'Homme a admis que 
le prosélytisme faisait partie de la liberté religieuse, en soulignant que si cette 
dernière relève d'abord du for intérieur, elle implique de surcroît, notamment, 
celle de « manifester sa religion », y compris le droit d'essayer de convaincre son 
prochain, par exemple au moyen d'un « enseignement » (ACEDH Kokkinakis c. 
Grèce du 25 mai 1993, req. n°14307/88, par. 31). Elle a toutefois vu évoluer sa 
jurisprudence en fixant une limite importante à ce principe, affirmant que l'art. 9 
CEDH ne protège pas n'importe quel acte motivé ou inspiré par une religion ou 
une croyance. Ainsi, il ne protège pas le prosélytisme de mauvais aloi, tel qu'une 
activité offrant des avantages matériels ou sociaux ou l'exercice d'une pression 
abusive en vue d'obtenir des adhésions à une Eglise (ACEDH Larissis et autres c. 
Grèce du 24 février 1998, req. n° 23372/94, 26377/94, 26378/94, par. 45). 

La jurisprudence fédérale s'inscrit dans cette tendance, considérant comme un 
aspect de la liberté de conscience et de croyance le droit de faire de la publicité 
pour des opinions de foi, en vue de convaincre de nouveaux adhérents (ATF 125 I 
369, consid. 5c ; ATF 57 I 112 consid. 2 ; ATF 118 Ia 46 consid. 4c). Là aussi, le 
Tribunal fédéral a ajouté que la liberté religieuse ne protège pas l'activité 
publicitaire si, sous couvert de religion, elle poursuit en réalité des objectifs 
matériels ou sociaux (ATF 125 I 369, consid. 5c). 

9. Selon l'art. 3 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 
octobre 2012 (Cst - GE - A 2 00), l’Etat est laïque. Il observe une neutralité 
religieuse (al. 1). Il ne salarie ni ne subventionne aucune activité cultuelle (al. 2).  
Les autorités entretiennent des relations avec les communautés religieuses (al. 3). 

10. Les libertés d'opinion et d'information sont garanties par l'art. 16. al. 1 Cst. Ainsi, 
toute personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son 
opinion (al. 2) et de recevoir librement des informations, de se les procurer aux 
sources généralement accessibles et de les diffuser (al. 3). L'art. 26 Cst-GE est 
également rédigée en des termes similaires. 

L'art. 10 par. 1 CEDH dispose quant à lui que toute personne a droit à la liberté 
d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de 
communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence 
d'autorités publiques et sans considération de frontière. Le par. 2 dispose toutefois 
que l'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut 
être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues 
par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, 
notamment à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, 
ou à la protection de la morale. 

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La liberté d'expression constitue l'un des fondements essentiels d'une société 
démocratique, l'une des conditions primordiales de son progrès et de 
l'épanouissement de chacun. Sous réserve des restrictions mentionnées notamment 
à l'art. 10 par. 2 CEDH, elle vaut non seulement pour les informations ou les idées 
accueillies avec faveur, ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais 
aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent l'Etat ou une fraction 
quelconque de la population. Ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l'esprit 
d'ouverture sans lesquels il n'y a pas de "société démocratique" (arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_9/2012 du 7 mai 2012, consid. 2.1 ; 1P_336/2005 du 20 septembre 
2005, consid. 5.1). Les libertés d'information ne protègent pas seulement le 
contenu des informations, mais aussi leurs moyens et leurs modalités de 
transmission et de réception (A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, 
Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3e éd., 2013, 
N 560). 

11. Selon l'art. 36 Cst., outre qu'elle doit être fondée sur une base légale et être 
proportionnée au but visé, toute restriction d'un droit fondamental doit être 
justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. 

12. L’intérêt public peut viser aussi bien la nécessité de limiter un usage commercial 
accru ou anormalement excessif du domaine public en cause que l’intérêt des tiers 
à pouvoir utiliser le domaine public à d’autres fins (B. KNAPP, L’utilisation 
commerciale des biens de l’Etat par des tiers, in Problèmes actuels de droit 
économique, Mélanges en l’honneur du Professeur Charles-André Junod, 1997, p. 
224). Le souci d’assurer la protection de l’usage commun, de la conservation du 
domaine public et de l’ordre public sont les intérêts parmi les plus courants dans 
les décisions de refus, ce dernier motif comprenant notamment les risques de 
vandalisme ou de heurts, l'incitation à commettre des actes illégaux, ou encore 
l'immoralité d'une publication (P. MOOR, Droit administratif, vol. III, 1992, p. 
305). 

Les droits fondamentaux génèrent un certain droit à l'usage accru du domaine 
public, et cela qu'il s'agisse de libertés idéales, comme les libertés d'expression et 
de réunion, ou qu'il s'agisse de la liberté économique. Le refus d’autorisation doit 
répondre à un intérêt public – des restrictions fondées sur des motifs de police ne 
sont pas les seules admissibles –, reposer sur des critères objectifs et respecter le 
principe de la proportionnalité (ATF 126 I 133, consid. 4d ; ATA/63/2012, consid. 
8a ; ATA/69/2004 du 20 janvier 2004, consid. 5 ; ATA/28/2004, consid. 5, 
T. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, N 215). La question de 
savoir si l'autorisation en cause doit faire l'objet d'une base légale n'a pas été 
tranchée par la jurisprudence (ATF 135 I 302, consid. 3.2.). 

Par ailleurs, l'exercice d'un droit fondamental de nature idéale portant atteinte à 
l'usage commun du domaine public ou à un autre intérêt public sera plus 
facilement toléré qu'une atteinte découlant de l'exercice d'une autre activité (ATF 

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126 I 133, consid. 4d). Dans le cadre de la liberté d'expression par exemple, il est 
interdit à l'autorité de se prononcer en fonction des opinions exprimées, à moins 
qu'il existe un motif de police (P. MOOR, Droit administratif, vol. III, 1992, p. 
306). 

Enfin, un intérêt public donné ne justifie pas nécessairement une restriction à 
toutes les libertés. Pour chaque liberté, le juge doit en effet déterminer le ou les 
intérêts publics généraux et spécifiques susceptibles de justifier des restrictions. Il 
faut donc distinguer, évaluer et soigneusement peser les intérêts publics en jeu (A. 
AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 
Les droits fondamentaux, 3e éd., 2013, N 214). 

En matière de liberté d'expression, le principe de l'intérêt public se confond en 
pratique avec le souci de maintenir l'ordre public. La protection de la sécurité, de 
la tranquillité, de la morale et de la santé publique répond à un intérêt public (cf. 
art. 10 par. 2 CEDH). Celui-ci ne commande toutefois pas de censurer ou de 
réprimer l'expression des opinions qui sont subversives ou simplement choquent 
les sentiments moraux, religieux, politiques de la population ou encore qui 
mettent en cause les institutions. L'interdiction préalable n'est en effet pas 
compatible avec la liberté d'expression, même lorsque celle-ci s'exerce sur le 
domaine public. Lorsqu'elle est saisie d'une demande d'autorisation, l'autorité doit 
donc prendre une décision impartiale, après l'avoir examinée aussi objectivement 
que possible; elle ne peut pas refuser une autorisation uniquement parce qu'elle 
désapprouve les idées et les objectifs politiques des organisateurs. Autrement dit, 
vu la portée reconnue à la liberté d'expression, seules des conditions restrictives 
peuvent justifier une ingérence de l'Etat, en particulier lorsqu'il intervient à titre 
préventif. Au demeurant, cette ingérence doit avoir pour but la protection de biens 
juridiques élémentaires (arrêt du Tribunal fédéral 1C_9/2012 du 7 mai 2012, 
consid. 2.2). 

13. Le principe de proportionnalité suppose que la mesure soit apte à atteindre le but 
visé, et se limiter à l'atteinte la moins grave possible aux intérêts privés (ATF 125 
I 474, consid. 3). Elle doit être nécessaire – ce qui suppose la comparaison des 
divers moyens disponibles ou envisageables – et qu'enfin elle pèse plus lourd, 
dans le cas particulier, que le respect de la liberté – soit la proportionnalité au sens 
étroit (A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel 
suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3e éd., 2013, N 226ss). Cette dernière 
notion interdit en outre toute limitation allant au-delà du but visé et exige un 
rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_9/2012 du 7 mai 2012, consid. 2.5). 

La collectivité a l'obligation d'agir dans le respect du droit, notamment lorsqu'il 
s'agit de restrictions aux droits fondamentaux. Elle se conformera au principe de 
proportionnalité, même si cela engendre pour elle un accroissement de ses charges 
et divers problèmes pratiques de mise en œuvre (ATF 126 I 133, consid. 4d). 

https://www.swisslex.ch/Doc/ShowDocComingFromCitation/c462eac5-18ef-47e1-8379-f12f9fcb2279?citationId=c817d718-20d1-48a9-816b-a70666e6a8c5&source=document-link&SP=8%7Cc4iwgr
https://www.swisslex.ch/Doc/ShowDocComingFromCitation/c462eac5-18ef-47e1-8379-f12f9fcb2279?citationId=c817d718-20d1-48a9-816b-a70666e6a8c5&source=document-link&SP=8%7Cc4iwgr

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Le Tribunal fédéral a précisé que les communes genevoises jouissent en vertu du 
droit cantonal d’une importante liberté d’appréciation dans la gestion du domaine 
public communal et, plus particulièrement, dans l’octroi ou le refus de 
permissions d’utilisation excédant l’usage commun (ATF 2P.69/2003 du 5 juillet 
2006, consid. 2.2 ; 2P.107/2002, consid. 2.2). L'autonomie communale ne peut 
toutefois exister que dans les limites des principes constitutionnels (ATF 126 I 
133, consid. 4d). 

Il a ainsi précisé qu'il existe en principe, sur la base de la liberté d'opinion, 
d'information et de réunion, un droit conditionnel à l'usage accru du domaine 
public pour des manifestations. Lors de la procédure d'autorisation, il ne faut pas 
seulement examiner l'admissibilité ou l'inadmissibilité de la requête, mais aussi les 
conditions cadres, les éventuelles charges ainsi que les alternatives possibles. Les 
organisateurs ne peuvent dès lors pas exiger de pouvoir effectuer une 
manifestation à un endroit et à un moment déterminés ainsi qu'à des conditions 
cadres qu'ils auraient eux-mêmes définies. En revanche, ils ont droit à ce que 
l'effet d'appel au public qu'ils ont prévu soit pris en considération (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_9/2012 du 7 mai 2012, consid. 2.1). 

Dans le cadre d'une autorisation, le principe de proportionnalité suppose que seul 
un danger vraisemblable, réel et concret justifie l'interdiction d'une manifestation. 
Les charges et conditions accompagnant une autorisation doivent être 
raisonnables et pertinentes, ce qui est le cas par exemple pour l'obligation de 
retirer d'un stand une publication contraire à l'ordre public, mais pas lorsqu'il s'agit 
de fournir à l'avance le nom d'un orateur (P. MOOR, Droit administratif, vol. III, 
1992, p. 307). Cas échéant, le principe de proportionnalité conduira à préférer 
l'imposition de charges à un refus pur et simple d'autorisation (T. TANQUEREL, 
Manuel de droit administratif, 2011, N 215), voire même requérir des mesures 
pour prévenir tout risque de heurts, en demandant notamment des forces de police 
supplémentaires (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_9/2012 du 7 juillet 2012, consid. 
2.5). 

En outre, lorsque la place disponible est limitée et que les demandes dépassent les 
disponibilités, la collectivité publique doit opérer un choix selon des critères 
objectifs. Elle peut retenir les demandes les plus aptes à satisfaire les besoins de 
toute nature du public du point de vue de la qualité et de la diversité (ATF 128 I 
136, consid. 4.2 ; ATF 2P.89/2005 du 18 avril 2006, consid. 2.2 ; 2P.145/2003 du 
30 juillet 2003, consid. 4.1 ; 2P.327/1998 du 3 mars 1999, consid. 2b). 
L'autorisation d'usage accru du domaine public a ainsi également pour objet de 
coordonner entre eux l'ensemble des usages communs ou accrus à entreprendre 
sur le domaine public, en établissant le cas échéant un ordre de priorité et/ou de 
rotation, ce qui revient à privilégier telle ou telle activité aux dépends des autres 
(J. DUBEY/J.-B. ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, p. 540). 

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14. En vertu de l’art. 12 de la loi sur le domaine public, du 24 juin 1961 (LDPu - L 1 
05), chacun peut, dans les limites des lois et des règlements, utiliser le domaine 
public conformément à sa destination et dans le respect des droits d’autrui. 

Toutefois, selon l'art. 13 LDPu, l'établissement de constructions ou d'installations 
permanentes ou non permanentes sur le domaine public, son utilisation à des fins 
industrielles ou commerciales, ainsi que toute autre occupation de celui-ci 
excédant l'usage commun sont subordonnés à une permission. 

L’art. 1 al. 2 RUDP prévoit que dans les limites de la loi et le respect des 
conditions liées à l’octroi de la permission, les particuliers disposent d’un droit à 
l’utilisation du domaine public excédant l’usage commun si aucun intérêt 
prépondérant ne s’y oppose. Ce droit est conditionnel, conformément à la 
jurisprudence, en ce sens qu’il n’est reconnu que dans les limites de la loi et 
moyennant le respect des conditions liées à l’octroi de la permission. Il ne doit en 
outre aller à l’encontre d’aucun intérêt prépondérant (ATA/147/2012 du 20 mars 
2012, consid. 9a ; ATA/63/2012 du 31 janvier 2012, consid. 7b). 
L’art. 1 al. 3 RUDP précise que l’autorité compétente tient compte des intérêts 
légitimes du requérant, de ceux des autres usagers du domaine public et des 
voisins, de ceux découlant des concessions ou droits d’usage exclusif ainsi que du 
besoin d’animation de la zone concernée. 

15. L’art. 15 LDPu, selon lequel la permission visée par l’art. 13 de la loi est accordée 
par l’autorité cantonale ou communale qui administre le domaine public, constitue 
une base légale suffisante pour limiter les libertés (ATA/63/2012 précité, consid. 
7b ; ATA/417/2007 du 28 août 2007, consid. 6). La compétence communale 
résulte en outre en l'espèce de l’art. 1 al. 1 let. b RUDP, qui dispose que toute 
utilisation du domaine public excédant l’usage commun au sens de l’art. 13 LDPu 
fait l’objet d’une autorisation délivrée par l’autorité communale (ATA/63/2012 
précité, consid. 7b ; ATA/96/2005 précité, consid. 7). 

16. Il convient, dans un premier temps de définir la notion de prosélytisme, et de 
déterminer si la démarche du recourant doit être qualifiée comme telle. 

Le prosélytisme s'entend comme un "Zèle ardent pour recruter des adeptes, pour 
tenter d'imposer ses idées." (cf. Larousse en ligne, www.larousse.fr). Ceci 
correspond aux définitions posées par la jurisprudence, citées ci-avant. 

Dans ses écritures, et au sujet de son groupement, le recourant précise qu'"En 

tant que B______, nous ne pouvons réduire notre information à de simples 
considérations géopolitiques, mais sommes convaincus de l'utilité de rendre les 

gens attentifs aux paroles, aux avertissements et aux accomplissements des 

prophéties bibliques sur le sujet, un aspect généralement ignoré des médias". 

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Ainsi, le recourant expose lui-même que l'action du groupement B______ ne 
saurait avoir de sens si elle n'était pas professée sous un angle religieux. Il n'est 
d'ailleurs pas contesté que des documents à contenu religieux sont mis à la 
disposition du public sur des tables et que des animateurs se tiennent prêts à 
répondre aux questions qui leurs sont posées. 

La démarche du recourant relève donc bien du prosélytisme. 

17. Il n'est pas contesté que la décision litigieuse constitue une restriction à la liberté 
de conscience et de croyance. 

Selon l'art. 15 LDPu, l'autorité communale a le pouvoir de restreindre l'utilisation 
accrue du domaine public et donc la liberté d'affirmer en public une expression 
religieuse. 

18. Reste dès lors à trancher la question de savoir si la décision litigieuse poursuit un 
intérêts public légitime et si elle est proportionnée. 

On relèvera tout d'abord qu'il n'est pas aisé de comprendre si l'autorité intimée 
souhaite mettre fin à tout prosélytisme religieux sur la voie publique, ou si elle est 
plutôt préoccupée par l'envahissement dont cette dernière pourrait faire l'objet de 
la part de toutes sortes de groupements religieux, spirituels, voire, comme elle 
l'écrit aussi, de groupements ésotériques. Elle se prévaut également, sans 
développer particulièrement ce point, de la laïcité de l'Etat. 

La lutte contre le prosélytisme religieux ne peut donc pas être considérée comme 
d'intérêt public. Il n'est pas contesté par les parties que le recourant et son 
groupement ne s'adonnent pas à la distribution active de documents – lesquels 
sont laissés à la disposition du public sur des tables – pas plus qu'ils n'essayent de 
convertir les passants à une pratique particulière en échange d'avantages ou sous 
le coup de pressions diverses. Au contraire, et aux dires du recourant lui-même, 
qui n'a pas été contredit par l'intimée – laquelle n'a par ailleurs fait état d'aucun 
incident survenu ces huit dernières années –, les passants sont totalement libres de 
discuter avec les membres du groupement B______, et de prendre les documents à 
disposition. L'intimée ne fait pas non plus valoir que les idées propagées par le 
recourant porteraient atteinte à la sécurité publique ou de toute autre manière à 
l'ordre juridique suisse. 

Quant au fait de chercher à éviter l'"envahissement" des voies publiques par des 
stands à caractères religieux, le tribunal admet qu'il s'agit d'un but d'intérêt public. 
Toutes sortes de milieux associatifs, se vouant par exemple à des activités de 
nature idéale ou politique, sont également présentes dans la vie de la cité et 
doivent pouvoir bénéficier d'un espace d'expression. Il convient que chacun trouve 
une place, mais pour autant, le public doit aussi pouvoir bénéficier du domaine 

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public comme d'un espace de délassement, sans se voir en tous lieux et en 
permanence sollicité. 

S'agissant enfin du fait de chercher à préserver la laïcité de l'Etat, il s'agit là aussi 
d'un intérêt public légitime. 

19. Il reste cependant à examiner si la décision litigieuse, qui préfigure la nouvelle 
pratique annoncée par l'intimée, est proportionnée aux buts que sont la 
préservation d'un domaine public dont l'usage demeure équilibré, et la laïcité de 
l'Etat. 

Tel n'est pas le cas. 

En vertu des principes évoqués plus haut, il appartient à l'intimée de gérer son 
espace public en fonction de la place à disposition et du nombre de demandes qui 
lui sont soumises : si ces dernières s'avèrent trop nombreuses, il est dans ses 
attributions de limiter les autorisations, par exemple en partageant équitablement 
les dates et les places disponibles. Il lui appartient, sur la base de ce qui paraît 
constituer la limite supérieure de l'usage accru du domaine public, d'en prévoir la 
répartition selon une planification et une répartition de ce dernier. Du point de vue 
des libertés fondamentales en jeu, le fait qu'un groupement religieux voie ses 
autorisations d'occuper le domaine public s'espacer demeure de toute manière 
préférable à une interdiction définitive. 

Par ailleurs, la décision prise par l'intimée de ne plus délivrer aucune autorisation 
d'occupation du domaine public à des groupements à caractère religieux pose un 
autre problème. En effet, en amenant ces derniers à abandonner leur programme 
d'information et de sensibilisation sur la voie publique, la nouvelle pratique 
annoncée par l'intimée aurait pour conséquence qu'il ne serait plus possible de 
mesurer d'éventuelles fluctuations du nombre de requêtes en autorisation. Si 
l'expérience dont se prévaut l'intimée semble démontrer une nette augmentation de 
ces dernières depuis quelques mois, il n'est pas exclu qu'il s'agisse là d'un 
phénomène temporaire, susceptible de faiblir d'ici une ou deux années. En 
maintenant le principe de l'autorisation, l'intimée conserve la possibilité de 
moduler le nombre d'autorisations délivrées périodiquement à chaque 
groupement, en fonction des éventuelles variations du nombre de requêtes qui lui 
sont adressées. 

Quant au souhait de l'intimée de préserver la laïcité de l'Etat, la décision litigieuse 
est contraire au principe de proportionnalité parce qu'elle n'est pas apte à atteindre 
ce but : il n'y a en effet tout simplement pas de lien entre le principe de laïcité et le 
fait d'octroyer des autorisations d'usage accru du domaine public à des 
groupements religieux, à tout le moins aussi longtemps que l'autorité ne fait entre 
eux aucune distinction fondée sur les croyances qu'ils véhiculent. 

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20. Au vu de ce qui précède, l'intimée n'était pas fondée à refuser la permission 
sollicitée. 

21. Le recours sera donc admis. 

22. L'avance de frais versée par le recourant à hauteur de CHF 400.- lui sera restituée. 

En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, 
émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - 
E 5 10.03), la Ville de Genève est condamnée au paiement d’un émolument 
s'élevant à CHF 500.-. 

23. Le recourant, qui ne s'est pas adjoint les services d'un mandataire professionnel et 
n'a pas non plus conclu à une indemnité de procédure ne s'en verra allouer aucune 
(art. 87 al. 2 à 4 LPA et 6 RFPA). 

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare recevable le recours interjeté le 6 octobre 2014 par M. A______ contre la 
décision prise à son encontre le 10 septembre 2014 par le service de la sécurité et 
de l'espace publics; 

2. l'admet; 

3. annule la décision litigieuse et renvoie le dossier au service précité pour prise 
d'une nouvelle décision, conformément aux considérants; 

4. ordonne la restitution à M. A______ du solde de l’avance de frais de CHF 400.-; 

5. met à la charge de la Ville de Genève un émolument de CHF 500.-; 

6. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (18 rue du Mont-Blanc, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de 
recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la 
désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être 
accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant; 

7. communique le présent jugement à : 

a. M. A______; 

b. VILLE DE GENEVE, SERVICE DE LA SECURITE ET DE L'ESPACE 
PUBLICS. 

Siégeant : Sophie CORNIOLEY BERGER, présidente, Diane SCHASCA et Jean-Luc 
RICHARDET, juges assesseurs. 

Au nom du Tribunal : 

La présidente 

Sophie CORNIOLEY BERGER 

 
Copie conforme de ce jugement a été communiquée aux parties. 

Genève, le  La greffière