# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6b7a9180-06bc-5304-bf8d-f1f5d018b9f1
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-11-27
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 27.11.2018 A/4313/2016
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-4313-2016_2018-11-27.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/4313/2016-DOMPU ATA/1271/2018  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 27 novembre 2018 

2ème section 

   dans la cause 

 

APG/SGA SOCIÉTÉ GÉNÉRALE D'AFFICHAGE SA 
représentée par Me Tobias Zellweger, avocat  

contre 

VILLE DE GENÈVE 

et 

 
NEO ADVERTISING SA 
représentée par Me Bertrand Reich, avocat  

_________

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
21  juin 2017 (JTAPI/687/2017) 

https://intrapj/perl/decis/ATA/1271/2018

- 2/23 - 

A/4313/2016 

EN FAIT 

1)  APG/SGA société générale d’affichage SA (ci-après : SGA), inscrite au 
registre du commerce de Genève (ci-après : RC) le 16 avril 1999, a pour but 
l’achat, la vente, l’administration et la gestion de participations dans le domaine 
publicitaire. 

2)  Neo Advertising SA (ci-après : Neo), inscrite au RC le 5 septembre 2007, a 
pour but la commercialisation et l’exploitation de produits d'information, de 
publicité et de divertissement sur tout support lié aux médias numériques et aux 
nouvelles technologies de l'information ; opérations et participations s'y 
rapportant.   

3)  Par publication dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton 
de Genève le 19 juillet 2016, la Ville de Genève (ci-après : la ville) a lancé un 
appel à candidatures en vue de l’attribution de la concession d’affichage papier 
sur le domaine public de la ville, pour une durée de cinq ans, soit du 1er janvier 
2017 au 31 décembre 2021.  

  Les offres devaient parvenir à la ville avant le 19 septembre 2016 à 11h. 

  Le cahier des charges et ses annexes précisaient les droits et obligations du 
futur concessionnaire. Le dossier de procédure et ses annexes décrivaient les 
conditions de participation et les critères d’évaluations.  

  L’attribution de la concession n’était pas soumise à la législation sur les 
marchés publics. 

4)  Selon le cahier des charges, les prestations fournies devaient comprendre 
l’affichage commercial, l’affichage populaire, l’affichage culturel, l’affichage en 
faveur de la ville, l’affichage officiel et l’affichage politique. Le montant de la 
redevance devrait être au minimum de CHF 280'000.- par mois durant la première 
année. L’art. 25 al. 2 de la loi sur les procédés de réclame du 9 juin 2000 (LPR - 
F 3 20) était réservé. 

5)  Le dossier de procédure précisait que les offres seraient exclusivement 
évaluées selon les critères suivants : 

 1. montant de la redevance nette versée à la ville la première année 
(pondération : 70 %) ; 

 2. compétences techniques et qualité des prestations dans le cadre de projets 
similaires ; expérience et références du candidat (pondération : 10 %) ; 

- 3/23 - 

A/4313/2016 

 3. capacité économique (garanties de solvabilité et de pérennité de l’entreprise) 
(pondération : 10 %) ; 

 4. organisation du candidat, notamment concernant la compétence du 
personnel et la disponibilité de personnel pour le marché concerné (pondération : 
5 %) ; 

 5. utilisation de moyens respectueux de l’environnement (pondération : 5 %). 

  L'annexe 3 du dossier de procédure, intitulé « tableau des redevances », 
invitait les candidats à indiquer le montant de la « redevance nette annuelle » et de 
la « redevance nette sur 5 ans » qu'ils proposaient et établir leur offre relative à 
l'affichage commercial en faisant état des éléments suivants : 

FORMATS 
SURFACES 

PAR 
FORMAT 

TARIFS DE VENTE 
PAR SURFACE 

REDEVANCE 
ANNUELLE PAR 

SURFACE 

REDEVANCE 
ANNUELLE 

TOTALE 

F4 commercial 416    

F4 colonne commercial 616    

F12 194    

F200 Commercial 86    

F200L commercial 190    

6)  Cinq entreprises ont requis les documents d’appel à candidatures et trois 
offres ont été déposées.  

  Par courrier recommandé du 7 septembre 2016, la ville a répondu aux 
questions des candidates. 

7)  Le 10 novembre 2016, le comité d’évaluation a signé le procès-verbal de ses 
séances des 7 octobre et 4 novembre 2016. 

  Le délai pour le dépôt des offres avait été finalement fixé au 27 septembre 
2016. Ces offres avaient été ouvertes notamment en présence des représentants 
des candidates.  

  Le 26 septembre 2016, la SGA avait offert une redevance pour la première 
année de concession de CHF 4'752'000.-.  

  Clear channel SA et Neo avaient déposé leur offre le lendemain.  

  Neo avait offert une redevance de CHF 5'311'231.-.  

  Le groupe d’évaluation constatait que les paramètres des offres de la SGA et 
de Neo étaient proches. Les recettes brutes totales à percevoir présentaient un 

- 4/23 - 

A/4313/2016 

faible écart. Ainsi, la recette brute escomptée par la SGA, soit CHF 9’875’225.- et 
celle de Neo, soit CHF 10’124’510.- (CHF 10’622’462 - CHF 497’592.- au titre 
de l’affichage culturel), étaient relativement similaires. 

  Il avait attribué à Neo la note de  5, et à la SGA la note de 4. 

  S'agissant des autres critères, il a arrêté les notes suivantes : 

 -  critère 2 :  Neo : 3 - SGA : 5 

 -  critère 3 :  Neo : 2 - SGA : 5 

 -  critère 4 :  Neo : 4 - SGA : 5 

 -  critère 5 :  Neo : 5 - SGA : 4 

  Il résultait du tableau récapitulatif des notes annexé au procès-verbal que la 
SGA obtenait la note 4.25, Clear channel SA la note de 3 et Neo la note de 4.45. 

  Le comité proposait au conseil administratif d’adjuger la concession 
d’affichage à Neo.  

8)  Par décision du 16 novembre 2016, le conseil administratif a attribué à Neo 
la concession portant sur l’affichage sur le domaine public de la ville pour la 
période courant du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2021, selon les termes et 
conditions du cahier des charges et l’offre remise par Neo. Le montant de la 
redevance offerte pour la première année s’élevait à CHF 5'311'231.-. Étaient 
joints le procès-verbal d'ouverture des offres et le tableau comparatif des notes 
obtenues par les trois candidates. 

9)  Par acte du 15 décembre 2016, la SGA a recouru contre cette décision 
auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le TAPI), 
concluant préalablement à ce qu’il ordonne à la ville de produire l’offre complète 
de Neo et tout échange de correspondance avec Neo postérieur à l’ouverture 
publique des offres en date du 3 octobre 2016 et l'autorise à consulter l'ensemble 
de ces documents ; principalement à l’annulation de la décision querellée et à ce 
que ladite concession lui soit attribuée.  

  Son droit d’être entendu n’avait pas été respecté, au vu du caractère 
lacunaire et insuffisant de la motivation de la décision entreprise. 

  Il appartenait à la ville d’examiner la conformité de l’art. 25 al. 2 LPR au 
droit fédéral avant de l’intégrer dans le dossier de procédure et le cahier des 
charges de l’appel d’offres. 

  Le soumissionnaire qui obtenait l’attribution de la concession d’affichage au 
motif d’une offre comprenant une redevance particulièrement élevée n’était lié par 

- 5/23 - 

A/4313/2016 

la redevance annoncée que pour autant qu’elle n’excédait pas 50 % de sa recette 
brute perçue. L’offre d’une redevance surévaluée restait ainsi sans conséquences 
financières pour le candidat. L’art. 25 al. 2 LPR faisait ainsi obstacle à toute 
concurrence fondée sur le montant de la redevance.  

  La ville avait donc contraint les candidats à inclure une redevance égale ou 
supérieure à CHF 280'000.-, alors que ce montant excédait déjà le plafond de 
50 % des recettes brutes perçues les années précédentes. Les candidates avaient 
donc été poussées à surévaluer la redevance financière. 

  La ville était ainsi tombée dans l’arbitraire en attribuant au critère 
d’adjudication de la redevance financière un indice de pondération de 70 %. 

10)  Par décision déclarée exécutoire nonobstant recours du 21 décembre 2016, 
la ville a attribué à Neo la concession d'affichage sur son domaine public pour la 
période du 1er janvier 2017 au 30 juin 2017. 

11)  Dans leurs observations du 20 février 2017, la ville et Neo ont conclu au 
rejet du recours. 

12)  Par décision DITAI/96/2017 du 1er mars 2017, le TAPI a rejeté les 
conclusions préalables de la SGA, écarté de la procédure et restitué à la ville le 
bordereau de pièces confidentielles destiné à son seul usage et produit par celle-ci. 

13)  Dans sa réplique du 12 avril 2017, la SGA a persisté dans ses conclusions. 

  La décision contestée reposait sur une constatation inexacte des faits. Il 
ressortait du procès-verbal des séances du comité d'évaluation que la recette brute 
annuelle présentée par Neo comprenait un montant de CHF 497'592.- au titre de 
l’affichage culturel. Or, selon l’art. 9.4 du cahier des charges, l’affichage sur les 
cinq-cent surfaces d’affichage culturel en étoile et papillon devait être réalisé 
gratuitement par le concessionnaire, l’affichage sur les autres surfaces culturelles 
(réseau culturel) faisant l’objet d’un tarif préférentiel fixé à CHF 21.-. 

14)  Dans leur duplique du 15 mai 2017, la ville et Neo ont persisté dans leurs 
conclusions.  

15)  Par courrier du 24 mai 2017, la SGA s'est prévalue d'une autre irrégularité 
de la décision attaquée, découverte à l’examen des écritures des parties. En tenant 
compte, dans le calcul de la redevance nette offerte par Neo, de la recette 
escomptée de l’affichage culturel payant, la ville avait violé son propre cahier des 
charges et commis une inégalité de traitement. 

  L’annexe 3 du dossier de procédure, à laquelle renvoyait l’art. 16.1 du 
cahier des charges, faisait partie intégrante de celui-ci. Seuls les tarifs fixés par 
format et par type d’affichage prévus à cette annexe pouvaient être pris en compte 

- 6/23 - 

A/4313/2016 

pour le calcul de la redevance. Or, cette dernière ne comprenait aucune rubrique 
pour l’affichage culturel payant. 

16)  Invités à se déterminer sur ce dernier grief, la ville et Neo ont persisté dans 
leurs conclusions. 

17)  Par jugement du 21 juin 2017, le TAPI a rejeté le recours interjeté le 
15  décembre 2016 par la SGA contre la décision prise à son égard par la ville le 
16 novembre 2016, mis un émolument de CHF 3'000.- la charge de la SGA et l’a 
condamnée à verser à Neo une indemnité de procédure de CHF 2'500.-. 

 a. La ville avait respecté le droit d’être entendu de la SGA. Si la décision 
entreprise était certes passablement sommaire, elle demeurait toutefois tout à fait 
compréhensible. La lecture de ses écritures permettait de confirmer qu’elle avait 
très bien saisi le sens et la portée de cette décision. Dans le cadre de l'octroi d'un 
marché public ou d'une concession en matière d'affichage public, l'adjudicateur a 
le droit et le devoir de garantir l'intérêt de la société adjudicataire de ne pas 
dévoiler à sa concurrente évincée des secrets d'affaires ou de fabrication, cette 
nécessité devant à l'évidence s'étendre à la motivation de sa décision.  

 b. Le marché en cause concernait seulement le droit d’affichage sur les 
supports d’affichage du domaine public de la ville, activité en soi peu complexe, 
contre paiement d’une redevance. Dans ces conditions, la prépondérance du 
critère du prix, arrêtée à 70 %, n'avait rien d'insolite et relevait du large pouvoir 
d'appréciation de l'autorité adjudicatrice. 

  Le cahier des charges indiquait que la concession mise au concours 
englobait sept types d'affichage, dont quatre devraient être réalisés à titre gratuit. 
Le montant de la redevance susceptible d'être offerte par les candidats pouvait et 
devait concerner les trois types restant (affichage commercial, affichage populaire 
et affichage du réseau culturel), étant rappelé qu'il leur incombait, selon l’art.  7.4 
du cahier des charges, de proposer les tarifs applicables pour l'affichage 
commercial, alors que ceux relatifs à l'affichage populaire et à l'affichage du 
réseau culturel étaient préétablis. Il n’était pas demandé aux candidats de formuler 
une offre de redevance en différenciant les recettes tirées de ces trois types 
d'affichage. Seule la communication d'un montant global au titre de la redevance 
nette annuelle et d'un montant au titre de la redevance nette sur cinq ans leur était 
demandée et c'est ceux-ci qui étaient déterminants pour juger du respect de 
l'art.  25 al. 2 LPR. 

  Le tableau figurant sur l'annexe 3 du dossier de procédure les invitait à 
donner suite à l'incombance formulée à l’art. 7.4 du cahier des charges, soit 
proposer les tarifs de vente de l'affichage commercial, ce qu'ils n'avaient 
évidemment pas à faire s'agissant de l'affichage populaire et de l'affichage du 
réseau culturel, puisque les tarifs y relatifs étaient imposés par la ville. L'absence, 

- 7/23 - 

A/4313/2016 

dans ledit tableau, de rubriques dédiées à ces deux derniers types d'affichage 
s'expliquait donc parfaitement et ne signifiait aucunement que les recettes en 
découlant n'avaient pas à être prises en compte pour la détermination de la 
redevance offerte. D'ailleurs, le montant de la redevance nette annuelle et le 
montant de la redevance nette sur cinq ans devaient être mentionnés dans des 
espaces distincts du tableau précité. 

  L’art. 25 al. 2 LPR, appliqué sans contestation depuis plusieurs années, y 
compris au propre bénéfice de la SGA, n’était pas contraire aux exigences posées 
par l'art. 2 al. 7 de la loi fédérale sur le marché intérieur du 6 octobre 1995 (LMI - 
RS 943.02). Chaque candidat était supposé annoncer les recettes qu'il entendait 
tirer des activités concédées, si bien qu’il apparaissait difficile qu’il propose une 
redevance véritablement surévaluée, étant observé que les divers éléments 
composant lesdites recettes seraient dûment évalués par l'autorité adjudicatrice 
(art. 5.9 du dossier de procédure). Tel n'avait pas été le cas et les redevances 
offertes par la SGA et Neo étaient d’ailleurs fondamentalement assez proches. 

  Les règles du jeu avaient été dûment annoncées dès le départ, avaient été 
identiques pour tous et avaient été respectées par l'autorité. Dans ces conditions, 
on ne saurait percevoir une quelconque violation de l'art. 2 al. 7 LMI. 

 c. La ville n’avait pas excédé ni abusé de son pouvoir d'appréciation. 
L'évaluation des trois offres produites avait été opérée sur la base de critères 
dûment choisis, objectifs, pertinents et quantifiables, qui avaient été 
spécifiquement énumérés dans l’appel d’offres, communiqués en temps voulu à 
chaque candidate. Ces critères avaient été mis en œuvre sans favoriser une offre 
particulière, étant relevé que chaque candidate avait reçu la même documentation 
et que les informations fournies et à fournir étaient les mêmes pour toutes. Rien 
n'indiquait que les offres n'auraient pas été évaluées sur la base de ces critères 
exclusivement. La SGA, qui avait obtenu de très bonnes notes pour chacun de ces 
critères, se plaignait avant tout - si ce n'était exclusivement - des résultats obtenus 
pour le premier d'entre eux, relatif au montant de la redevance proposée, lequel, 
pourtant, n'avait donné lieu à aucune appréciation, puisque son évaluation a 
seulement consisté en la comparaison objective de données chiffrées 
communiquées par les candidates elles-mêmes. Rien n’indiquait que ces données, 
qui, s'agissant de la SGA et de Neo, étaient très proches, ne seraient pas crédibles. 

  La décision entreprise n'était pas arbitraire et, conformément à la 
jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsque des offres étaient à peu près 
équivalentes, le choix de la collectivité publique pour l’une ou l’autre offre ne 
pouvait, par définition, être le résultat d’un excès ou d’un abus de son pouvoir 
d’appréciation, de sorte qu’il devait être confirmé. 

18)  Par acte du 23 août 2017, la SGA a interjeté recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice contre le jugement précité, concluant à son 

- 8/23 - 

A/4313/2016 

annulation ainsi qu’à celle de la décision de la ville du 16 novembre 2016, à ce 
que la concession d’affichage sur le domaine public de la ville pour la période 
2017 – 2021 lui soit attribuée ; subsidiairement au renvoi de la cause à la ville 
pour nouvelle décision au sens des considérants. Les conclusions étaient prises 
sous suite de frais et dépens.  

 a. Son droit d’être entendu n’avait pas été respecté par le TAPI, ce dernier 
n’ayant pas analysé un des griefs invoqués. 

  En effet, la SGA avait fait valoir à l’appui de son recours que la ville était 
tombée dans l’arbitraire en attribuant au premier critère d’adjudication, soit le 
montant de la redevance nette, un indice de pondération de 70 %, malgré 
l’existence de l’art. 25 al. 2 LPR qui plafonnait celui-ci à 50 % de la recette brute 
perçue. Le TAPI s’était contenté de rappeler les principes généraux qui 
s’appliquaient à la pondération des critères d’adjudication, sans tenir compte des 
particularités du cas d’espèce. Il n’avait pas examiné si la combinaison de la 
prépondérance du critère du prix avec l’exigence d’une redevance d’au minimum 
CHF 280'000.- par mois, et le plafonnement de la redevance en vertu du droit 
cantonal, permettait de comparer les offres des candidats selon des critères 
objectifs et transparents, non susceptibles de conduire à un choix arbitraire.  

 b. Le jugement du TAPI violait l’art. 2 al. 7 LMI. 

  Le TAPI avait conclu que l’art. 25 al. 2 LPR ne faisait pas obstacle à toute 
concurrence fondée sur le montant de la redevance et l’art. 2 al. 7 LMI 
n’imposerait que des obligations procédurales. 

   Or, celles-ci visaient à instaurer une concurrence authentique, efficace et 
transparente lors de l’octroi de concessions. En l’état, les candidats à la 
concession pouvaient se permettre de proposer une redevance d’un montant plus 
élevé que celui qu’ils étaient en réalité disposés et en mesure de verser à la ville, si 
bien qu’il ne pouvait pas y avoir de concurrence efficace et transparente. 

  Ainsi, la procédure de mise en concurrence de la concession d’affichage 
arrêtée par la ville n’était pas conforme à l’art. 2 al. 7 LMI, et il allait à l’encontre 
du bon sens d’attribuer une prépondérance importante à un critère d’adjudication 
dont le respect ne pourrait pas être exigé du concessionnaire. 

 c. La ville avait violé les règles de procédure qu’elle avait elle-même arrêtées.  

  Le critère de la redevance financière ayant été le critère d’adjudication 
prépondérant de l’appel à candidatures, il aurait été primordial que la disposition 
relative à la détermination et la composition du montant de la redevance, soit 
l’art.  16.1 du cahier des charges, soit formulée de façon claire et univoque. 

- 9/23 - 

A/4313/2016 

  En l’espèce, le comité d’évaluation de la ville de Genève avait relevé que 
l’offre de Neo comprenait, contrairement à celui d’APG, les recettes de 
l’affichage culturel payant, dont les tarifs étaient imposés par le cahier des 
charges. Or, compte tenu du libellé de l’art. 16.1 du cahier des charges, qui ne 
visait pas les recettes de l’affichage culturel payant et de l’art. 5.7 du dossier de 
procédure, l’autorité intimée ne pouvait pas valider l’offre de Neo sans donner au 
préalable la possibilité aux autres candidates à la concession d’intégrer, elles 
aussi, les tarifs de l’affichage culturel payant dans le calcul de leurs redevances. 
En n’acceptant que la redevance offerte par Neo, calculée en tenant compte des 
recettes de l’affichage culturel payant non visées à l’art. 16.1 du cahier des 
charges, la ville avait modifié son cahier des charges. 

  Dès lors qu’elle ne s’était pas conformée aux conditions de l’appel d’offres, 
elle avait violé le principe de la bonne foi et celui de la transparence et partant, 
l’art. 2 al. 7 LMI. 

19)  Le 28 août 2017, le TAPI a transmis son dossier sans formuler 
d’observation. 

20)  Le 29 septembre 2017, la ville a conclu au rejet du recours, « sous suite de 
frais et dépens ». 

 a. Le TAPI avait respecté le droit d’être entendu de la SGA, puisqu’il s’était 
déterminé sur le grief invoqué.  

 b. Même dans l’hypothèse où il serait admis que la ville aurait dû procéder à 
un contrôle préjudiciel, il l’aurait conduite à retenir la conformité de l’art. 25 
al. 2  LPR au droit supérieur. Cette disposition avait d’ailleurs été appliquée sans 
contestation, notamment par la SGA et à son bénéfice, depuis plusieurs années.  

  Le pourcentage, tel que mentionné à l’art. 25 al. 2 LPR, visait à éviter les 
pratiques de dumping dans un marché très disputé et ne limitait pas la 
concurrence. La commission du Grand Conseil chargée d’étudier le projet de loi 
sur les procédés de réclame avait procédé à diverses auditions, et notamment 
celles des représentants de la SGA. Cette dernière n’avait pas considéré que la 
disposition aurait pour effet de conduire à une distorsion de la concurrence, 
comme elle le prétendait aujourd’hui. 

  Après avoir procédé à l’examen de la crédibilité des offres de redevance, la 
ville avait demandé aux candidates des renseignements complémentaires et les 
revenus escomptés, tirés de l’affichage commercial, avaient pu être comparés. Il 
avait ainsi été constaté que la recette à percevoir, tirée de l’affichage commercial, 
telle que projetée par Neo, était pratiquement identique à celle de la SGA, qui 
connaissait particulièrement bien le marché concerné, vu qu’elle était 
concessionnaire depuis plus de cent ans. La SGA avait d’ailleurs remis à la ville 

- 10/23 - 

A/4313/2016 

un document précis et détaillé destiné à démontrer que son offre était crédible et 
réaliste. A fortiori, celle de son concurrent, qui était pratiquement identique, l’était 
aussi.  

  La SGA ne démontrait pas en quoi la conséquence indésirable dont elle 
faisait état, l’aurait concrètement empêchée de formuler une offre différente de 
celle qu’elle avait remise à la ville. Au contraire, selon les estimations auxquelles 
elle avait procédé, la SGA escomptait un chiffre d’affaires maximal total 
réalisable dans la ville de CHF 9'876'204.-. Au regard de l’art. 25 al. 2 LPR, elle 
aurait pu, à l’instar de Neo, proposer une redevance nette de 50 % de ce chiffre 
d’affaires, à savoir CHF 4'938'102.-. Or, son offre de redevance était inférieur 
d’environ CHF  200'000.- à ce maximum admissible, puisqu’elle s’élevait à 
CHF  4'750'000.-. Ainsi, ce n’était pas l’application de l’art. 25 al. 2 LPR qui avait 
empêché la SGA de déposer une offre supérieure, mais le simple fait d’avoir 
choisi de verser à la ville une part de redevance moins élevée que le maximum 
admissible. 

 c. L’art. 5.1 du dossier de procédure énumérait les critères selon lesquels les 
offres devaient être évaluées et la répartition de la redevance par type d’affichage 
était tout à fait indifférente. 

  Si l’art. 16.1 du cahier des charges se référait uniquement à l’annexe 3 du 
dossier de procédure, l’art. 16.2 du cahier des charges renvoyait lui à l’annexe 2, 
qui énumérait tous les types d’affichages concernés et notamment l’affichage 
culturel payant.  

  Ainsi, il ne résultait pas des documents d’appel à candidatures que la 
redevance offerte par les candidats et qui serait prise en considération ne portait 
que sur l’affichage commercial.  

21)  Le 29 septembre 2017, Neo a conclu préalablement à ce que soit soustraite à 
la consultation des parties toute pièce ou information versée à la procédure 
relative à son offre, la construction de son offre, sa situation économique, 
financière et/ou bilancielle, ou relevant de son secret d’affaires ; au fond, au rejet 
du recours. Les conclusions étaient prises sous suite de frais et dépens.  

  Sous couvert des griefs avancés, la SGA avait cherché à comprendre le 
fonctionnement, l’organisation et les atouts de Neo, autrement dit à obtenir des 
secrets commerciaux. La Cour était par conséquent invitée à statuer en les 
préservant.  

 a. Le droit d’être entendu avait été respecté, dès lors que tous les griefs avaient 
été traités. 

 b. L’art. 2 al. 7 LMI n’était d’aucun secours à la SGA, les critères ayant été 
choisis et communiqués en toute transparence. Quant à l’art. 25 al. 2 LPR, il 

- 11/23 - 

A/4313/2016 

n’empêchait pas l’application du droit fédéral. Le fait même que la SGA, qui était 
en charge de l’affichage sur le domaine public de la ville depuis plus de 110 ans, 
n’avait pas été retenue, démontrait à lui seul la réalité et la force d’une 
concurrence authentique.  

 c. La ville n’avait pas violé les règles de procédure en tenant compte de la 
redevance proposée par Neo pour l’affichage culturel payant.  

  Le tableau de l’annexe 3 permettait à la ville de prendre connaissance des 
tarifs proposés pour l’affichage commercial et de s’assurer que ceux-ci n’étaient 
pas insolites, au point de mettre en péril la pérennité de l’entreprise, ce qui 
impliquerait une exclusion du candidat.  

  L’annexe 3, comme tout tableau, constituait seulement un outil. Dénuée de 
tout texte construit, elle ne pouvait instaurer de règle différente de celles prévues 
par le cahier des charges, ni a fortiori contredire celui-ci.  

  Le montant de la redevance nette annuelle qui ressortait du tableau ne 
constituait pas obligatoirement le résultat de l’addition des lignes du tableau, ne 
fut-ce déjà parce que si les rabais et le taux d’occupation devaient être pris en 
considération par le candidat dans le calcul de son offre de redevance, ils 
n’avaient pas à être communiqués.  

  Un texte s’interprétant en premier lieu selon sa lettre, l’intitulé de la colonne 
« redevance annuelle totale » n’était pas le même que celui de la case 
déterminante : « redevance nette annuelle », cette différence lexicale soulignant 
l’absence d’équivalence entre la colonne du tableau proprement dit et la case 
figurant en dessous, la colonne contenant une partie des éléments susceptibles de 
constituer la redevance nette annuelle. Et la redevance nette sur cinq ans ne 
constituait pas nécessairement le quintuple de la redevance de la première année, 
le candidat pouvant proposer une redevance variable d’une année à l’autre.   

 d. La SGA critiquait la pondération à 70 % du critère économique, alors que 
celle-ci relevait du libre pouvoir d’appréciation de l’autorité adjudicatrice, étant 
rappelé que le dernier appel à concurrence en vue de l’octroi de la concession 
d’affichage sur le domaine public de la ville prévoyait une pondération de 60 % 
pour ce critère et que, comme elle le rappelait, la SGA avait remporté cet appel à 
concurrence.  

22)  Le 16 novembre 2017, la juge déléguée a tenu une audience de comparution 
personnelle des parties, en présence des représentants de la SGA, assistés de son 
conseil, de la représentante de la ville et du représentant de Neo, assisté de son 
conseil. 

 - Selon les représentants de la SGA, en 2011, elle n’avait pas émis de réserve 
par rapport à l’art. 25 al. 2 LPR, parce qu’aucun concurrent n’avait fait une offre 

- 12/23 - 

A/4313/2016 

supérieure. En 2016, elle avait été incitée à revoir son modèle d’affaire et à faire 
une offre ambitieuse, la ville ayant fixé une redevance minimale annuelle de 
CHF 3'300'000.-. Dans ce contexte, la protection accordée par l’art. 25 al. 2 LPR 
était de nature à pousser des concurrents à monter leurs offres.  

  En soustrayant de l’offre de Neo le montant pour l’affichage culturel, cette 
dernière demeurait légèrement supérieure à celle de la SGA. En revanche, au vu 
des critères de pondération et, compte tenu de l’ensemble des notes des deux 
concurrents, le résultat était favorable à la SGA. 

  D’une manière générale en Suisse, la tendance était à la hausse du montant 
des redevances, notamment en raison de l’arrivée sur le marché d’un nouveau 
concurrent qu’était Neo. Par ailleurs, le secteur de l’affichage était le seul vecteur 
qui connaissait une courbe d’évolution favorable par rapport aux autres médias 
comme internet, les journaux ou la télévision.  

  Il n’existait pas d’équivalent de l’art. 25 al. 2 LPR dans les autres 
municipalités de Suisse où ils intervenaient. 

 - La représentante de la ville a précisé que s’agissant d’une concession 
d’utilisation du domaine public, la pondération du critère du montant de l’offre à 
70 % était un élément important. En effet, la ville avait tout intérêt à encaisser le 
plus d’argent possible, dans le respect du cahier des charges et des dispositions 
légales. Cette pondération avait augmenté par rapport à 2011, lorsqu’elle était de 
60 %, mais associée à une pondération accordée aux prestations en nature, à 
savoir la fourniture du mobilier d’affichage. Ces prestations en nature avaient 
disparu en 2016 et l’essentiel de la pondération qui y était attaché avait été 
transféré sur le prix.  

  À réception de l’offre de Neo incluant le montant de l’affichage culturel, 
elle n’avait pas estimé nécessaire de poser de questions à ce sujet. L’offre de Neo 
et celle de la SGA étaient compréhensibles et ne nécessitaient pas de précision. 

  L’affichage populaire était réalisé sur des supports compris dans les surfaces 
figurant dans l’annexe 3 sous les deux formats F4. L’affichage populaire était une 
forme d’affichage commercial dont la part était variable. Sa seule caractéristique 
était d’avoir une tarification différente. Il appartenait aux concurrents de tenir 
compte de cette variable dans leur offre relative au format F4 commercial.  

  Elle avait énuméré dans une autre annexe les supports destinés à l’affichage 
culturel payant parce que le montant était plafonné. Cela étant, il faisait partie de 
l’ensemble de la prestation d’affichage.  

 - Le représentant de Neo a exposé qu’elle avait recherché une solution 
originale pour proposer quelque chose d’ambitieux, tout en faisant en sorte 

- 13/23 - 

A/4313/2016 

d’éviter que son prix n’apparaisse insolite aux yeux de l’autorité adjudicatrice et 
qu’elle soit disqualifiée.  

  Actuellement, dans le cadre de ses concessions renouvelées de six mois en 
six mois, Neo versait la redevance minimale prévue par l’appel d’offres, à savoir 
CHF 280'000.- par mois, à titre de provision. 

23)  Le 19 décembre 2017, sur demande de la chambre administrative, la ville a 
précisé que la durée des contrats de concession conclus de gré à gré pour des 
périodes de six mois avec Neo ne serait pas déduite de la durée de la concession 
de cinq ans attribuée à l’adjudicataire. En effet, ces attributions de gré à gré 
avaient été faites dans des circonstances particulières, afin d’assurer de façon 
temporaire l’affichage sur le domaine public de la ville, dans l’attente de l’issue 
de la procédure.  

24)  Le 30 janvier 2018, la SGA a persisté dans ses conclusions. 

  L’art. 25 al. 2 LPR avait bel et bien joué un rôle lors de l’articulation de son 
offre. Lors de l’appel d’offres en Ville de Lausanne, où une norme équivalente à 
l’art. 25 al. 2 LPR faisait défaut, Neo avait retiré son offre du fait qu’elle aurait dû 
fournir une garantie bancaire importante, laquelle aurait vraisemblablement été 
utilisée. Ceci confirmait que Neo avait déposé une offre sans savoir si elle serait 
en mesure de remplir ses engagements.  

  Neo avait affirmé avoir versé, durant l’année 2017, une redevance 
mensuelle de CHF 280'000.- à titre de provision ne connaissant pas le montant 
final de la redevance qu’elle devrait verser à la fin de l’année, alors qu’elle s’était 
engagée, dans son offre, à payer une redevance mensuelle de CHF 442’602.- 
pendant la première année. Il s’agissait là d’un autre indice qui laissait penser que, 
d’une part, Neo n’était pas convaincue du caractère réaliste de sa propre offre.  

  Plus la pondération du critère du montant de la redevance offerte était 
élevée, plus l’effet de distorsion de l’art. 25 al. 2 LPR se faisait sentir. 
L’application de l’art. 25 al. 2 LPR n’avait pas pour effet de permettre à la ville 
d’encaisser le plus d’argent possible, mais au contraire de limiter cet apport 
financier, le concessionnaire n’étant en définitive pas lié par son offre. 

25)  Dans ses conclusions après enquêtes du 31 janvier 2018, la ville a persisté 
dans ses conclusions. 

26)  Le 31 janvier 2018, Neo a également persisté dans ses conclusions.  

  L’instruction de la cause avait permis d’établir que la pondération du critère 
économique à 70 % s’expliquait par le fait que la ville avait tout intérêt à encaisser 
autant d’argent que possible. Elle avait également permis de recueillir des 
informations intéressantes, soit que d’une manière générale, en Suisse, la tendance 

- 14/23 - 

A/4313/2016 

parmi les municipalités consistait à aller vers une pondération à 100 % du montant 
de l’offre, la tendance était à la hausse des redevances, que cette hausse 
généralisée s’expliquait par l’arrivée du nouveau concurrent qu’était Neo et par le 
fait que l’affichage était le seul vecteur qui connaissait une courbe d’évaluation 
favorable. Enfin, dans les autres municipalités où la SGA intervenait, il n’existait 
pas de disposition du type de l’art. 25 al. 2 LPR. De l’aveu même de la SGA, 
l’art.  25 al. 2 LPR n’existait qu’à Genève, mais les redevances augmentaient dans 
toute la Suisse, ce qui s’expliquait par une émulation de la concurrence et un 
marché porteur. Il était ainsi difficile de dire plus clairement que l’art. 25 
al.  2  LPR ne jouait aucun rôle dans l’augmentation des redevances.   

27)  Les 6 et 8 mars 2018, la SPG et Neo ont persisté dans leurs griefs et 
conclusions après enquêtes.  

28)  Le 8 mars 2018, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger.  

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12  septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2)  Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions 
administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée dans le 
cas d'espèce. 

3)  La recourante reproche au TAPI de ne pas avoir analysé l’un de ses griefs, 
en violation de son droit d’être entendue.  

 a. Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend le droit d’obtenir une décision motivée (ATF 138 I 232 consid. 5.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 9C_669/2013 du 4 décembre 2013 consid. 3.2). 
L’autorité n’est toutefois pas tenue de prendre position sur tous les moyens des 
parties ; elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 138 IV 81 consid. 2.2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_427/2016 du 19 mai 2017 consid. 2 ; Thierry 
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 521 n. 1573). Il suffit, de 
ce point de vue, que les parties puissent se rendre compte de la portée de la 
décision prise à leur égard et, le cas échéant, recourir contre elle en connaissance 

- 15/23 - 

A/4313/2016 

de cause (ATF 138 I 232 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_427/2016 
précité consid. 2 ; ATA/645/2016 du 27 juin 2016 et les arrêts cités).  

 b. En l’espèce, le TAPI a respecté le droit d’être entendu de la recourante, dès 
lors qu’il a analysé tous ses griefs. Selon les premiers juges, dès lors que chaque 
candidat annonçait les recettes qu’il entendait tirer des activités sur la base des 
tarifs répertoriés dans l’annexe 3, il lui était difficile de proposer et de justifier une 
redevance véritablement surestimée, ce d’autant plus que les divers éléments 
composant celle-ci seraient dûment évalués par l’autorité adjudicatrice. Le fait que 
les offres de la recourante et de l’intimée étaient assez proches était un élément 
permettant également de penser qu’aucune n’était surestimée. Le TAPI avait 
encore relevé que la recourante n’avait pas expliqué les raisons l’ayant empêchée 
de formuler une offre différente de celle qu’elle avait remise à l’autorité intimée 
ou que l’application de l’art. 25 al. 2 LPR aurait eu une incidence sur le 
déroulement de la procédure. Enfin, selon le TAPI, l’art. 25 al. 2 LPR, 
régulièrement adopté par le législateur, dont l’application n’avait jamais été 
contestée, et dont la recourante avait bénéficié durant de nombreuses années, 
n’était pas contraire aux exigences posées par l’art. 2 al. 7 LMI. 

  Le TAPI avait également examiné le critère de la redevance et en particulier 
sa pondération à 70 % et avait admis qu’il était admissible. Le marché en cause 
concernait seulement le droit d’affichage sur les supports d’affichage du domaine 
public de l’autorité intimée, activité en soit peu complexe, contre paiement d’une 
redevance.  

  Par conséquent, ce grief sera écarté. 

4)  La recourante reproche également à l’autorité intimée d’avoir violé l’art. 2 
al. 7 LMI, faute d’avoir écarté l’application de l’art. 25 al. 2 LPR.  

 a. L’octroi d'une concession portant sur le monopole d'affichage appartenant à 
la ville n'entre pas dans la notion de « marché public » (ATF 143 II 120 
consid.  6). En revanche, il convient de déterminer dans quelle mesure l'art. 2 
al. 7 LMI, dont le transfert du monopole d'affichage litigieux tombe dans le 
champ d'application, impose le respect strict des règles concernant les marchés 
publics. 

 b. En Suisse, la LMI garantit à toute personne ayant son siège ou son 
établissement en Suisse l'accès libre et non discriminatoire au marché afin qu'elle 
puisse exercer une activité lucrative sur tout le territoire suisse (art. 1 al. 1 LMI). 

  Au terme de l’art. 2 al. 7 LMI, la transmission de l'exploitation d'un 
monopole cantonal ou communal à des entreprises privées doit faire l'objet d'un 
appel d'offres et ne peut discriminer des personnes ayant leur établissement ou 
leur siège en Suisse.  

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/clir/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2018&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=%22concession+n%27entre+pas+dans+la+notion+de+%ABmarch%E9+public%BB%22&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-I-209%3Afr&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page209

- 16/23 - 

A/4313/2016 

 c. La procédure d'appel d'offres à laquelle l'art. 2 al. 7 LMI fait référence n'a 
pas pour conséquence de subordonner l'octroi des concessions de monopole 
cantonal ou communal à l'ensemble de la réglementation applicable en matière de 
marchés publics et ne sont visées par cette disposition que certaines garanties 
procédurales minimales, comme celles énoncées à l'art. 9 al. 1 et 2 LMI 
concernant les voies de droit (ATF 143 II 120 consid. 6.2 et 6.3 ; 135 II 49 
consid. 4.1). 

  En introduisant l'obligation de recourir à un appel d'offres, le législateur a 
cherché à faciliter, voire garantir un accès au marché non discriminatoire et 
transparent lors des transferts de tels monopoles, tout en respectant la compétence 
constitutionnelle des cantons et des communes en matière d'activités économiques 
à caractère monopolistique. L'idée du législateur était de permettre aux autorités 
compétentes de s'inspirer des obligations du droit des marchés, dans le respect des 
particularités propres aux activités monopolistiques (ATF 143 II 120 
consid.  6.3.1). 

  Pour définir la portée de l'art. 2 al. 7 LMI, il convient également de ne pas 
perdre de vue la position intrinsèquement différente de l'autorité lors de la 
passation d'un marché public par rapport à celle exercée lors du transfert d'un 
monopole. Contrairement au marché public dans lequel la collectivité publique, 
endossant le rôle de consommateur, acquiert auprès d'une entreprise privée, en 
contrepartie du paiement d'un prix, une prestation dont elle a besoin pour exécuter 
ses tâches publiques, l'attribution d'une concession de monopole cantonal ou 
communal implique que l'autorité concédante se trouve dans un rôle d'offreur ou 
de vendeur, puisqu'elle cède, moyennant une redevance et diverses prestations 
annexes, le droit d'utiliser le domaine public à des fins commerciales. Il n'y a pas 
de droit à l'obtention d'une concession de monopole, car la collectivité publique 
reste libre d'exercer elle-même l'activité en cause. Ces différences justifient de 
laisser à la collectivité publique une plus grande liberté qu'en matière de marchés 
publics dans le choix des critères à remplir par le concessionnaire et des 
conditions qu'elle peut lui imposer dans l'exercice du monopole (ATF 143 II 120 
consid. 6.3.3. 

 d. Concrètement, l'art. 2 al. 7 LMI, impose deux exigences découlant du droit 
des marchés publics : un appel d'offres et l'interdiction de discriminer des 
personnes ayant leur établissement ou leur siège en Suisse. Cette interdiction de 
discriminer s'applique non seulement à la procédure d'appel d'offres stricto sensu, 
mais aussi à la détermination des critères de sélection et au choix du 
concessionnaire; elle impose aussi le respect du principe de transparence, qui est 
son corollaire monopole (ATF 143 II 120 consid. 6.4.1. et les références citées)  

 e. Pour déterminer si concrètement une collectivité publique s'est conformée 
aux exigences de l'art. 2 al. 7 LMI, il ne faut pas s'en tenir exclusivement à une 
approche économique relevant des marchés publics, car l'octroi d'une concession 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/clir/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2018&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=%22concession+n%27entre+pas+dans+la+notion+de+%ABmarch%E9+public%BB%22&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-I-209%3Afr&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page209
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/clir/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2018&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=%22concession+n%27entre+pas+dans+la+notion+de+%ABmarch%E9+public%BB%22&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-II-49%3Afr&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page49
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/clir/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2018&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=%22concession+n%27entre+pas+dans+la+notion+de+%ABmarch%E9+public%BB%22&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-I-209%3Afr&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page209
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/clir/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2018&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=%22concession+n%27entre+pas+dans+la+notion+de+%ABmarch%E9+public%BB%22&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-I-209%3Afr&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page209
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/clir/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2018&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=%22concession+n%27entre+pas+dans+la+notion+de+%ABmarch%E9+public%BB%22&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-I-209%3Afr&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page209

- 17/23 - 

A/4313/2016 

de monopole autorise les cantons et les communes à prendre en compte des 
intérêts publics plus larges. Il faut toutefois que les choix opérés respectent les 
principes de non-discrimination et de transparence, ce qui signifie que toutes les 
entreprises concernées doivent pouvoir déposer une offre avec les mêmes chances 
et voir évaluer celle-ci en toute transparence et impartialité (ATF 143 II 120 
consid. 6.4.2. et les références citées). 

5) a. À Genève, l’utilisation du domaine public est réglé par la loi sur le domaine 
public du 24 juin 1961 (LDPu - L 1 5). L’autorité qui accorde une permission ou 
qui octroie une concession en fixe les conditions (art. 17 LDPu). 

 b. L’installation de procédés de réclame, perceptibles depuis le domaine 
public, dans un but direct ou indirect de publicité, de promotion d’activités 
culturelles ou sportives (art. 2 LPR), est soumise à un régime d’autorisation, dont 
les conditions sont définies par la LPR, dans le but d’assurer la sécurité routière, 
la protection des sites et l’esthétique des lieux, ainsi que l’ordre public (art. 1, 4 et 
5 LPR ; ATA/386/2016 du 3 mai 2016 consid. 4 et la référence citée). 

  La LPR distingue les procédés de réclame pour compte propre réglés aux 
art. 18 à 20 LPR et les procédés de réclame pour compte de tiers réglés aux 
art.  21 à 25 LPR. Selon l’art. 21 LPR, les procédés de réclame pour compte de 
tiers ne présentent aucun rapport de lieu et de connexité entre leur emplacement et 
les entreprises, les produits, les prestations de services ou les manifestations pour 
lesquels ils font de la réclame. 

  Aux termes de l’art. 25 LPR, les communes peuvent octroyer, par le biais 
d’une concession, un droit exclusif d’employer des procédés de réclame sur le 
domaine public à une ou plusieurs sociétés (al. 1). L’octroi d’une concession 
donne lieu à une redevance annuelle globale dont le montant n’excède pas 50 % 
de la recette brute perçue (al. 2). La commune rétrocède à l’État une part de 10 % 
de ces redevances (al. 3). 

6)  Les art. 16 ss du cahier des charges déterminent le calcul et le montant de la 
redevance. Ainsi, l’art. 16.1 du cahier des charges précise qu’indépendamment 
des prestations en nature fournies selon ce dernier, le concessionnaire doit verser à 
la ville une redevance financière mensuelle, calculée sur la base des tarifs fixés 
par format et par type d’affichage (cf annexe 3 du dossier de procédure), 
multipliés par le nombre de surfaces d’affichage existantes. Aux termes de 
l’art. 16.2, au vu du nombre de surfaces d’affichage (cf annexe 2 au cahier des 
charges), ces tarifs doivent permettre le versement d’une redevance minimum de 
CHF 280'000.- par mois durant la première année. L’art. 25 al. 2 LPR est réservé 
(art. 16.5 du cahier des charges). 

7)  En l’espèce, l’application de l’art. 25 al. 2 LPR n’est pas contraire aux 
principes énoncés par l’art. 2 al.  7  LMI, selon lesquels lors de l’octroi d’une 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/clir/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2018&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=%22concession+n%27entre+pas+dans+la+notion+de+%ABmarch%E9+public%BB%22&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-I-209%3Afr&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page209
https://intrapj/perl/decis/ATA/386/2016

- 18/23 - 

A/4313/2016 

concession, les exigences procédurales devant être respectées sont le lancement 
d’un appel d’offres et l’interdiction de discriminer des personnes ayant leur 
établissement ou leur siège en Suisse.  

  Comme l’a souligné le TAPI, les travaux préparatoires ayant conduit à 
l’adoption de l’art. 25 al. 2 LPR, révèlent que ce dernier a pour objectif d’éviter 
des pratiques de dumping dans un marché disputé sur le plan mondial. La crainte 
de la recourante, soit qu’un candidat pourrait choisir de proposer une redevance 
particulièrement élevée, sachant qu’il ne sera lié par son offre que pour autant 
qu’elle n’excède pas 50 % de sa recette brute totale, n’apparaît pas crédible, dès 
lors que le comité d’évaluation, lors de son analyse, devrait être en mesure de 
déceler un tel abus. Quoiqu’il en soit, même à suivre le raisonnement de la 
recourante, la conséquence qu’elle en tire n’est pas convaincante, comme l’a déjà 
souligné le TAPI. En effet, la recourante n’a pas démontré que l’art. 25 al. 2 LPR 
fait obstacle à toute concurrence fondée sur le montant de la redevance dans le 
cadre de l’appel d’offres en cause.  

  Il n’y a eu pour le critère relatif à la redevance proposée aucune appréciation 
de l’autorité intimée, qui s’est fondée uniquement sur les données chiffrées. Or, 
comme l’a relevé l’autorité intimée dans ses observations, la recourante, qui a 
offert une redevance de CHF 4'752'000.- par année, escomptait un chiffre 
d’affaires réalisable de CHF 9'876'204.- en ville, si bien qu’elle aurait pu proposer 
une redevance nette de 50 % de ce chiffre d’affaires, améliorant ainsi son offre 
d’environ CHF 200'000.- ce qu’elle n’a pas fait. Elle n’a pas expliqué les raisons 
l’ayant motivée à proposer une redevance annuelle ne reflétant pas le maximum 
admis par la loi. 

  Ainsi, ce n’est pas l’application de l’art. 25 al. 2 LPR qui a empêché la 
recourante de faire une meilleure offre. Quant à celle de l’intimée, aucun élément 
au dossier ne permet de penser qu’elle serait surévaluée, étant rappelé que les 
recettes proposées par la recourante sont proches de celles offertes par l’intimée, 
si bien qu’on ne saurait estimer une offre comme étant justifiée et l’autre comme 
surestimée. 

  La recourante reproche à sa concurrente de ne pas verser la redevance 
mensuelle annoncée depuis l’attribution du marché, confirmant ainsi dans les faits 
que son offre serait surévaluée. Or, cet élément n’est pas pertinent. Pour l’instant, 
en raison de la procédure en cours, seuls des contrats de concession de gré à gré 
pour des périodes de six mois ont été conclus entre l’autorité intimée et l’intimée, 
afin d’assurer de façon temporaire l’affichage sur le domaine public de la ville. 
Par conséquent, on ne saurait conclure des redevances versées durant cette période 
transitoire, que l’offre de l’intimée serait surévaluée, étant encore précisé que 
l’autorité intimée a confirmé par courrier du 19 décembre 2017 que la durée de 
ces contrats ne serait pas déduite de la durée de la concession de cinq ans 

- 19/23 - 

A/4313/2016 

attribuée. Il appartiendra alors à l’intimée de verser la redevance annoncée pour la 
première année. 

  Il ressort de l’instruction de la cause devant la chambre de céans que d’une 
manière générale, en Suisse, la tendance, parmi les municipalités, est à la hausse 
des redevances, indépendamment d’ailleurs de l’existence de l’art. 25 al. 2 LPR 
ou d’une disposition équivalente. Dans les faits, ce dernier ne joue ainsi aucun 
rôle dans l’augmentation des redevances. 

  Toutes les entreprises concernées ont ainsi pu déposer une offre avec les 
mêmes chances et voir évaluer celles-ci en toute transparence et impartialité. Les 
choix opérés par l’autorité intimée respectent les principes de non-discrimination 
et de transparence devant être respectés lors de transfert de monopoles. Enfin, il 
sera encore confirmé que la ville était en droit et avait tout intérêt à pondérer 
fortement le critère économique afin d’obtenir des encaissements importants. 

  Par conséquent, l’application de l’art. 25 al. 2 LPR n’est pas contraire à 
l’art. 2 al. 7 LMI, si bien que ce grief doit être également écarté.  

8)  Dans un dernier grief, la recourante soutient que l’autorité intimée n’aurait 
pas dû retenir l’offre de redevance de l’intimée, dès lors qu’elle comprenait une 
redevance tirée de l’affichage culturel. Ce faisant, l’autorité intimée avait violé les 
règles de procédure qu’elle avait elle-même arrêtées.  

 a. Aux termes de l’art. 1.1. du cahier des charges, celui-ci porte sur la 
concession de l’affichage papier sur le domaine public de la ville, au sens des 
définitions et pour les types d’affichages stipulés par l’art. 2. 

  Selon l’art. 2.2 du cahier des charges, la concession octroyée par la ville vise 
les types d’affichages suivants : affichage commercial, affichage populaire, 
affichage culturel, affichage en faveur de la ville, affichage officiel et affichage 
politique.  

 b. Selon l’art. 7.4, il incombait au concessionnaire de commercialiser les 
surfaces d’affichage commercial et de proposer les tarifs applicables. Les tarifs 
des autres types d’affichage ou leur gratuité étaient définis dans le cahier des 
charges. 

  Il était ainsi notamment déterminé que l’affichage culturel, pour lequel le 
concessionnaire s’engageait à maintenir cinq-cent surfaces d’affichage sur 
quarante-trois  dispositifs d’affichages et neuf cent douze aux emplacements 
spécifiques du réseau culturel (art. 9.3), serait gratuit pour les premiers, le tarif 
étant fixé à CHF 21.- par affiche pour une période de quatorze jours pour les 
second (art. 9.4). 

- 20/23 - 

A/4313/2016 

 c. Le cahier des charges expose à son art. 5.1 les critères d’évaluation et leur 
pondération, soit notamment 70 % pour le montant de la redevance nette versée à 
la ville la première année. 

 d. Selon l’art. 16.1 deuxième paragraphe, le montant de la redevance serait 
calculé sur la base des tarifs fixés par format et par type d’affichage (cf. annexe 3 
du dossier de procédure), multipliés par le nombre de surfaces d’affichage 
existantes.  

  Aux termes de l’art. 16.2, au vu du nombre actuel de surfaces d’affichage 
(cf. annexe 2 au cahier des charges), ces tarifs devront permettre le versement 
d’une redevance minimum de CHF 280'000.-, par mois durant la première année.  

9)  Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en 
premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge 
recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec 
d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but 
poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi 
que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux 
préparatoires (interprétation historique) (ATF 143 I 109 consid. 6 ; 142 II 388 
consid. 9.6.1 et les références citées ; ATA/1100/2017 du 18 juillet 2017 ; 
ATA/1099/2017 du 18 juillet 2017). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune 
méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour 
rechercher le sens véritable de la norme. Il ne se fonde sur la compréhension 
littérale du texte que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement 
juste (ATF 142 II 388 consid. 9.6.1 ; 139 II 39 consid. 5.3.1 ; ATA/212/2016 du 9 
mars 2016). Enfin, si plusieurs interprétations sont admissibles, il faut choisir 
celle qui est conforme à la Constitution (ATF 141 II 338 consid. 3.1 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 9C_219/2014 du 23 septembre 2014 consid. 5.2. et les arrêts 
cités).  

10)  La recourante reproche à l’art. 16.1 une formulation peu claire et non 
univoque, dès lors que l’ensemble des surfaces d’affichage pertinentes n’y était 
pas énumérées. Il ne pouvait être attendu des candidats qu’ils tiennent compte des 
recettes de l’affichage culturel et de l’affichage populaire dans le calcul de la 
redevance offerte. Au contraire, l’art. 16.1 se référant directement à l’annexe 3, le 
candidat pouvait en déduire que seule la redevance pour l’affichage commerciale 
serait prise en compte.  

  La chambre de céans ne saurait confirmer cette lecture du cahier des charges 
dès lors que ce dernier laisse au contraire peu de place à interprétation. Il expose 
de manière précise, à son art. 5.1, que la redevance nette versée la première année 
serait un critère pondéré à 70 %. Il n’y est nullement formulé que la redevance 

- 21/23 - 

A/4313/2016 

tirée de l’affichage culturel n’y serait pas prise en compte. Il en ressort au 
contraire que la répartition de la redevance par type d’affichage est indifférente.  

  Quant à l’art. 16.1 du cahier des charges, il ne porte pas à confusion, dès 
lors que les tarifs ou la gratuité des autres types d’affiches que l’affichage 
commercial étaient déjà fixés dans le cahier des charges, si bien que seul ce 
dernier devait être précisé par le candidat, en l’occurrence dans l’annexe 3.   

  Le cahier des charges étant clair, l’autorité intimée n’était pas tenue d’offrir 
à la recourante la possibilité de modifier son offre en y intégrant les recettes de 
l’affichage culturel payant. Au contraire, ce faisant, elle se serait rendue coupable 
d’inégalité de traitement, en lui accordant un délai supplémentaire par rapports à 
ses concurrents. 

  Pour ces motifs, l’autorité intimée s’est conformée aux conditions de son 
appel d’offres et a respecté le principe de l’égalité de traitement (art. 8 Cst.) et le 
principe de  la bonne foi (art. 9 et 5 al. 3 Cst.), dès lors qu’aucune incorrection ne 
peut lui être reprochée (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; 129 I 161 consid. 4 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_227/2015 du 31 mai 2016 consid. 7 ; 1C_18/2015 du 22 mai 
2015 consid. 3  ; ATA/1239/2017 du 29 août 2017 ; ATA/573/2015 du 2 juin 
2015 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 193 
n. 568). 

  Par conséquent, l’autorité intimée n’a pas excédé son pouvoir d’appréciation 
dans l’évaluation des trois offres produites, puisque celle-ci s’est faite sur la base 
des critères choisis et énumérés dans les documents d’appel d’offres. Ceux-ci ont 
été appliqués de manière identique à chaque candidat. Communiqués en temps 
voulu, dans le respect du principe de la transparence, ces critères n’ont jamais été 
contestés avant la décision querellée.   

  Le jugement du  TAPI sera par conséquent également confirmé sur ce point. 

  Mal fondé, le recours sera rejeté. 

11)  Un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la charge de la recourante, qui 
succombe (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure de CHF 1'500.- sera 
allouée à l’intimée, qui y a conclu, à la charge de la recourante (art. 87 
al.  2  LPA). 

 

* * * * * 
 
 
 
 

- 22/23 - 

A/4313/2016 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 23 août 2017 par APG/SGA société générale 
d’affichage SA contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
21  juin 2017 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge d’APG/SGA société générale d’affichage 
SA ; 

alloue une indemnité de procédure de CHF 1'500.- à Neo Advertising SA, à la charge 
d’APG/SGA société générale d’affichage SA ; 

dit que conformément aux art. 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Tobias Zellweger, avocat de la recourante, à la Ville 
de Genève, à Me Bertrand Reich, avocat de l’intimée, ainsi qu’au Tribunal administratif 
de première instance. 

 
Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, Mme Junod, M. Verniory, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. Scheffre 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Krauskopf 
 

https://intrapj/perl/JmpLex/RS%20173.110

- 23/23 - 

A/4313/2016 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :