# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fc1afdee-6be4-5370-9062-e6921357470e
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-08-29
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 29.08.2014 100 2013 405
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_100-2013-405_2014-08-29.pdf

## Full Text

100.2013.405U   publiziert in BVR 2015 S. 3
KEP/BAE/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 29. August 2014

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichterin Steinmann, Verwaltungsrichter Keller
Gerichtsschreiberin Barben

A.________
vertreten durch Rechtsanwalt …
Beschwerdeführer 

gegen

Einwohnergemeinde Bern
handelnd durch den Gemeinderat, Erlacherhof, Junkerngasse 47, Postfach, 3000 Bern 
8 
Beschwerdegegnerin 

und

Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland
Poststrasse 25, 3071 Ostermundigen

betreffend Änderung von Art. 6 Abs. 2 des ewb-Reglements (Entscheid des 
Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 23. Oktober 2013; gbv 135/2010)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 29.08.2014, Nr. 100.2013.405U, Seite 2

Sachverhalt:

A.

Am 28. November 2010 fand in der Einwohnergemeinde (EG) Bern die Abstimmung 
über die Initiative «EnergieWendeBern» und den Gegenvorschlag statt. Beide 
Vorlagen sahen eine Änderung von Art. 6 Abs. 2 des Reglements Energie Wasser 
Bern vom 15. März 2001 (ewb-Reglement, ewr; SSSB 741.1) vor, wonach Energie 
Wasser Bern (nachfolgend: ewb) ausschliesslich Strom aus erneuerbaren Energien 
produziert, kauft und verkauft (Satz 1) und zur Förderung der Stromproduktion aus 
erneuerbaren Energien und zur Förderung der effizienten Stromnutzung eine «Ökoab-
gabe» einführt, soweit es das übergeordnete Recht zulässt (Satz 3). Initiative und 
Gegenvorschlag unterschieden sich einzig hinsichtlich der Übergangsbestimmung, mit 
der die Frist zur Erreichung der in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 ewr genannten Ziele geregelt 
wird. Die Stimmberechtigten verwarfen die Initiative (Frist von 20 Jahren) und nahmen 
den Gegenvorschlag (Frist bis zum 31.12.2039) an. 

B.

Am 27. Dezember 2010 erhob A.________ Beschwerde beim Regie-
rungsstatthalteramt (RSA) Bern-Mittelland und beantragte, «der Beschluss der 
Stimmbürger vom 28. November 2010 über die Änderung von Art. 6 Abs. 2 des ewb-
Reglements sei betreffend Einführung einer sog. Ökoabgabe aufzuheben». Der 
Regierungsstatthalter nahm diese Eingabe als «Stimmrechtsbeschwerde» gegen 
behördliche Vorbereitungshandlungen entgegen und trat darauf wegen Verspätung 
nicht ein. Auf Beschwerde hin entschied das Verwaltungsgericht, A.________ habe 
Art. 6 Abs. 2 ewr und nicht Vorbereitungshandlungen der Abstimmung angefochten, 
weshalb die ordentliche dreissigtägige Rechtsmittelfrist zur Anwendung komme. Es 
hob den angefochtenen Prozessentscheid auf und wies die Sache zur Prüfung der 
Sachurteilsvoraussetzungen an die Vorinstanz zurück (VGE 2011/433 vom 16.2.2012). 
Mit Entscheid vom 30. Juli 2012 trat der Regierungsstatthalter erneut nicht auf die 
Beschwerde ein, nunmehr mit der Begründung, es mangle an einem tauglichen 
Anfechtungsobjekt. Das Verwaltungsgericht hob auch diesen Entscheid auf 
Beschwerde hin auf und wies die Sache zur weiteren Behandlung an den 
Regierungsstatthalter zurück (VGE 2012/302 vom 17.4.2013).

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 29.08.2014, Nr. 100.2013.405U, Seite 3

Mit Entscheid vom 23. Oktober 2013 wies der Regierungsstatthalter die Beschwerde 
ab, soweit er darauf eintrat.

C.

Gegen diesen Entscheid hat A.________ am 20. November 2013 Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde erhoben. Er beantragt, der Entscheid des RSA Bern-
Mittelland sei aufzuheben, soweit auf die Beschwerde eingetreten wurde, und Art. 6 
Abs. 2 ewr in der Fassung gemäss Beschluss der Stimmberechtigten vom 
28. November 2010 betreffend Einführung einer sog. Ökoabgabe sei aufzuheben.

Die EG Bern beantragt mit Beschwerdeantwort vom 10. Januar 2014, die Beschwerde 
sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das RSA Bern-Mittelland 
stellt mit Vernehmlassung vom 16. Dezember 2013 keinen ausdrücklichen Antrag, teilt 
aber mit, es sehe sich nicht veranlasst, auf seinen Entscheid zurückzukommen.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale 
Instanz gemäss Art. 74 Abs. 2 Bst. b i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 
1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig.

1.2 Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen kommunale Erlasse ist befugt, wer 
vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur 
Teilnahme erhalten hat und durch den angefochtenen Erlass virtuell, d.h. mit einer 
minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal in schutzwürdigen Interessen 
betroffen sein könnte (Art. 79a VRPG; BVR 2010 S. 260 E. 1.3). Der Beschwerdeführer 
hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist damit formell beschwert. Er ist 
als Einwohner der EG Bern auch Kunde der ewb (vgl. act. 3A2, act. 3A6 Beilage 1) und 
könnte als Endverbraucher von Elektrizität von der Reglementsänderung betreffend 

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«Ökoabgabe» in schutzwürdigen Interessen betroffen sein. Der Beschwerdeführer ist 
deshalb zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt. Auf die form- und fristgerecht 
eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

Der Regierungsstatthalter ist im angefochtenen Entscheid auf die Beschwerde nicht 
eingetreten, soweit die Verletzung des Stimmrechts gerügt wurde, was der 
Beschwerdeführer nicht beanstandet. Umstritten ist damit einzig die Änderung von 
Art. 6 Abs. 2 ewr, soweit diese Norm die Einführung einer «Ökoabgabe» vorsieht.

2.1 Art. 6 Abs. 2 ewr lautet neu wie folgt:

ewb produziert, kauft und verkauft ausschliesslich Strom aus erneuerbaren Energien. 
Über Ausnahmen entscheidet der Gemeinderat.

Soweit es das übergeordnete Recht zulässt, führt ewb zur Förderung der 
Stromproduktion aus erneuerbaren Energien und zur Förderung der effizienten 
Stromnutzung eine Abgabe auf der Durchleitung von Elektrizität aus nicht 
erneuerbaren Energien (Ökoabgabe) ein.

Die Bestimmung ersetzt die ursprüngliche Fassung mit folgendem Wortlaut:

ewb fördert die Produktion und den Vertrieb von erneuerbaren Energien. Soweit es 
das übergeordnete Recht zulässt, kann ewb dafür eine Abgabe auf der Durchleitung 
von Elektrizität aus nicht erneuerbaren Energien (Ökoabgabe) einführen.

Der Regierungsstatthalter hat erwogen, die Erhebung einer «Ökoabgabe» wäre mit 
dem Bundesgesetz vom 23. März 2007 über die Stromversorgung 
(Stromversorgungsgesetz, StromVG; SR 734.7) nicht vereinbar. Bei Art. 6 Abs. 2 ewr 
handle es sich indessen um eine Programmnorm bzw. Zielnorm, welche lediglich das 
Ziel der Einführung einer «Ökoabgabe» für ewb verbindlich verankere. Sollte sich das 
übergeordnete Recht ändern, verlange das Legalitätsprinzip zwar, dass weitere 
gesetzgeberische Grundlagen für die Erhebung der Abgabe geschaffen würden, wovon 
auch die Gemeinde ausgehe. Eine gesetzes- und verfassungskonforme Auslegung von 
Art. 6 Abs. 2 ewr sei aber möglich, wenn man der Norm eine rein programmatische 
Bedeutung beimesse. Der Beschwerdeführer bringt demgegenüber vor, Art. 6 Abs. 2 
ewr stelle eine Delegationsnorm dar, mit der die nähere Ausgestaltung der 

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«Ökoabgabe» bewusst an ewb übertragen werde. Die Delegationsnorm genüge den 
erhöhten Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage im Abgaberecht jedoch nicht; 
sie verstosse gegen das Legalitäts- und das Verhältnismässigkeitsprinzip. Die 
«Ökoabgabe» stelle eine Sondersteuer dar; sie verletze als solche das Leistungsfähig-
keits- und das Verhältnismässigkeitsprinzip und bewirke eine unzulässige 
Doppelbelastung.

2.2 Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle von kommunalen Erlassen ist zu 
prüfen, ob die in Frage stehende Vorschrift gegen übergeordnetes Recht verstösst, 
d.h. gegen Bundesrecht, kantonales Recht oder übergeordnetes kommunales Recht. 
Dabei gilt der Grundsatz der sog. Normerhaltung. Danach ist die betreffende 
kommunale Norm nur aufzuheben, wenn sie keiner verfassungs- oder 
gesetzeskonformen Auslegung zugänglich ist (BVR 2010 S. 260 E. 2; RR 13.2.2008, in 
BVR 2009 S. 193 E. 4.1, bestätigt durch BGer 1C_140/2008 vom 17.3.2009, in 
ZBl 2010 S. 42 ff.; Markus Müller, in Kommentar GG, aArt. 96 N. 9 und aArt. 94 N. 6). 
Für die Beurteilung, ob die kommunale Norm verfassungs- und gesetzeskonform 
ausgelegt werden kann, sind in Anlehnung an die Praxis des Bundesgerichts folgende 
Kriterien massgebend: die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Wahrscheinlichkeit 
verfassungs- und gesetzmässiger Anwendung, die Möglichkeit, bei einer späteren 
Normenkontrolle einen hinreichenden Rechtsschutz zu erhalten, die konkreten 
Umstände, unter denen die Norm zur Anwendung kommt, sowie die Möglichkeit einer 
Korrektur und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit (BGE 133 I 77 E. 2, 130 I 26 
E. 2.1; BVR 2010 S. 209 E. 2.1). Bei der Beurteilung der Wahrscheinlichkeit 
rechtskonformer Anwendung dürfen auch Erklärungen der Behörden zur künftigen 
Rechtsanwendung berücksichtigt werden (BGE 130 I 82 E. 2.1 mit weiteren 
Hinweisen). Eine Norm ist rechtskonformer Auslegung namentlich zugänglich, wenn 
der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn 
darf indes nicht durch eine verfassungs- und gesetzeskonforme Interpretation beiseite 
geschoben werden. Dies würde auf eine (unzulässige) Normkorrektur hinauslaufen. 
Grenze der rechtskonformen Auslegung bildet damit der unverkennbare Wortsinn 
(BGE 136 I 87, nicht publ. E. 2; BGer 1C_140/2008 vom 17.3.2009, in ZBl 2010 S. 42 
E. 8.3; zum Ganzen BVR 2010 S. 209 E. 2.1 mit weiteren Hinweisen).

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3.

Sowohl die Parteien als auch die Vorinstanz gehen davon aus, dass eine 
«Ökoabgabe» im Sinn von Art. 6 Abs. 2 Satz 3 ewr mit Art. 14 StromVG nicht zu 
vereinbaren wäre und dass deren Erhebung auch gegen Art. 113 Abs. 2 und Art. 69 
Abs. 4 der Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 (KV; BSG 101.1) verstossen könnte. 
Inwiefern dies zutrifft, ist vorab zu prüfen.

3.1 Art. 14 StromVG regelt das Netznutzungsentgelt wie folgt:

1 Das Entgelt für die Netznutzung darf die anrechenbaren Kosten sowie die 
Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen nicht übersteigen.

2 Das Netznutzungsentgelt ist von den Endverbrauchern je Ausspeisepunkt zu 
entrichten.

3 Für die Festlegung der Netznutzungstarife gilt:

a. Sie müssen einfache Strukturen aufweisen und die von den Endverbrauchern 
verursachten Kosten widerspiegeln.

b. Sie müssen unabhängig von der Distanz zwischen Ein- und Ausspeisepunkt 
sein.

c. Sie müssen im Netz eines Netzbetreibers pro Spannungsebene und 
Kundengruppe einheitlich sein.

d. Individuell in Rechnung gestellte Kosten sind auszuschliessen.

e. Sie müssen den Zielen einer effizienten Elektrizitätsverwendung Rechnung 
tragen.

4 […]
5 […]

Das Stromversorgungsgesetz enthält damit eine Strompreisregulierung, die namentlich 
auch eine Preisobergrenze beinhaltet. Die einzige Strompreiskomponente, die nicht 
bundesrechtlich geregelt ist und nicht der Regulierung durch die Eidgenössische 
Elektrizitätskommission (ElCom) unterliegt, sind die Abgaben und Leistungen an 
Gemeinwesen (Art. 14 Abs. 1 StromVG): Diese richten sich nach den einschlägigen 
Gesetzen von Bund und Kantonen und müssen transparent ausgewiesen werden 
(Art. 12 Abs. 2 StromVG). Der Begriff der Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen 
kann weit ausgelegt werden. Es muss sich aber um Leistungen an ein Gemeinwesen 
handeln (BGE 138 I 454 E. 3.6.3). Nur für diese besteht eine kantonale Kompetenz zur 
Festlegung von Tarifen bzw. Tarifstrukturen; um solche Abgaben und Leistungen 
handelt es sich bei zweckgebundenen Strompreiszuschlägen für Sparmassnahmen 
und erneuerbare Energie, Lenkungsabgaben auf dem Stromverbrauch oder Gebühren 
für die Benützung von öffentlichem Grund und Boden (BGE 138 I 454 E. 3.7; 

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BVR 2011 S. 179 E. 1.1; Botschaft des Bundesrats zur Änderung des Elektrizitäts-
gesetzes und zum Stromversorgungsgesetz vom 3.12.2004, in Bundesblatt 2005 
S. 1611 ff., 1651 f., 1678).

3.2 Nach Art. 113 KV erheben die Einwohnergemeinden Einkommens- und 
Vermögenssteuern, Gewinn- und Kapitalsteuern sowie Vermögensgewinnsteuern auf 
den Veranlagungsgrundlagen der kantonalen Steuern (Abs. 1 Satz 1). Sie können 
weitere Steuern erheben, soweit das Gesetz dies vorsieht (Abs. 2). Art. 113 Abs. 2 KV 
bindet nur Steuern an eine kantonale gesetzliche Grundlage. Andere öffentliche 
Abgaben können die Gemeinden selbständig erheben, falls nicht übergeordnetes 
Recht entgegensteht. Der Vortrag zur KV nennt neben Kausalabgaben namentlich Ge-
bühren, insbesondere auch Lenkungsabgaben. Macht eine Gemeinde von dieser 
Befugnis Gebrauch, hat sie die im Bereich des Abgaberechts erforderliche gesetzliche 
Grundlage selber zu schaffen (Kälin/Bolz [Hrsg.], Handbuch des bernischen 
Verfassungsrechts, 1995, Art. 113 N.4; Vortrag zur KV, Tagblatt des Grossen Rates 
1992, Beilage 21, S. 65).

3.3 Die öffentlichen Abgaben werden gemeinhin in Kausalabgaben und Steuern 
aufgeteilt. Kausalabgaben sind Geldleistungen, welche die bzw. der Private kraft 
öffentlichen Rechts als Entgelt für bestimmte staatliche Gegenleistungen oder 
besondere Vorteile zu entrichten hat. Sie setzen eine individuell zurechenbare 
besondere Leistung des Gemeinwesens voraus (Individualäquivalenz). Steuern 
werden demgegenüber zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs erhoben, 
unabhängig davon, ob und in welchem Mass die bzw. der Abgabepflichtige aus der 
Tätigkeit des Gemeinwesens einen Nutzen zieht oder eine Gegenleistung erhält; es 
genügt, dass sie bzw. er der Gebietshoheit des Gemeinwesens untersteht und den 
vom Gesetz als besteuerbar erklärten Tatbestand erfüllt. Das Fehlen einer der bzw. 
dem Abgabepflichtigen individuell zurechenbaren Gegenleistung wird als 
Voraussetzungslosigkeit bezeichnet, wodurch sich die Steuer von der Kausalabgabe 
unterscheidet. Bei gewissen Abgaben vermischen sich die Merkmale von Steuern und 
Kausalabgaben, was einer scharfen Unterscheidung Grenzen setzt (BVR 2009 S. 252 
E. 3.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, 
N. 2623 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, 
§ 57 N. 4 ff.).

3.4 Gemäss dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip) im 
Abgaberecht bedürfen öffentliche Abgaben einer formellgesetzlichen Grundlage, 

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welche sie in den Grundzügen umschreibt (Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV; 
SR 101]). Delegiert der Gesetzgeber die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an 
eine nachgeordnete Behörde, so muss er zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, 
den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen 
(Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV und Art. 69 Abs. 4 Bst. b KV). Die Rechtsprechung hat die 
Vorgaben für die Abgabenbemessung bei gewissen Arten von Kausalabgaben 
gelockert, bei denen die Höhe der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche 
Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der 
Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BVR 2013 S. 120 E. 4.1 mit weiteren 
Hinweisen; zum Legalitätsprinzip im Abgaberecht statt vieler BGE 135 I 130 E. 7.2 
[= Pra 99/2010 Nr. 1], 132 II 371 E. 2.1; BVR 2001 S. 539 E. 3a, je mit Hinweisen).

3.5 Wie in E. 3.1 ausgeführt, ist der Energiepreis durch die Stromver-
sorgungsgesetzgebung des Bundes grundsätzlich abschliessend geregelt, mit 
Ausnahme der Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen. Die «Ökoabgabe» gemäss 
Art. 6 Abs. 2 ewr ist von Bundesrechts wegen also nur zulässig, sofern es sich dabei 
um eine Abgabe an das Gemeinwesen handelt. Die Erhebung einer solchen Abgabe 
durch ewb ist nicht von vornherein ausgeschlossen, da ewb als öffentlich-rechtliche 
Anstalt (auch) hoheitliche Aufgaben wahrnimmt (Art. 1 Abs. 2, Art. 31 Abs. 2 und 
Art. 32 f. ewr). Als öffentliche Abgabe wollte der Stadtrat die «Ökoabgabe» (in der 
ursprünglichen Fassung von Art. 6 Abs. 2 ewr) offenbar verstanden haben, wie sich 
aus dem Protokoll der Stadtratssitzung vom 8. März 2001 ergibt (act. 5A, S. 230, Voten 
Michael Aebersold, Adrian Haas, Eva von Ballmoos, Barbara Mühlheim, Ueli 
Stückelberger). Demzufolge verwies Stadtrat Michael Aebersold auf die 
Lenkungsabgabe und den Strompreis-Bonus des Kantons Basel-Stadt (vgl. § 17 ff. des 
Energiegesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 9.9.1998 [EnG; SG 772.100]).

3.6 Wird die «Ökoabgabe» als Abgabe an das Gemeinwesen verstanden, könnte 
es sich dabei grundsätzlich sowohl um eine Steuer als auch um eine Kausalabgabe 
handeln, entsprechend dem beabsichtigten Zweck der Förderung erneuerbarer 
Energie am ehesten um eine Zweck- und Lenkungssteuer bzw. -abgabe. Als Steuer 
wäre sie jedoch bereits gemäss Art. 113 Abs. 2 KV unzulässig, da eine gesetzliche 
Grundlage im kantonalen Recht fehlt (vorne E. 3.2). Indessen genügte die 
«Ökoabgabe» auch als Kausalabgabe den Anforderungen des Legalitätsprinzips im 
Abgaberecht nicht: Art. 6 Abs. 2 Satz 3 ewr umschreibt weder den Kreis der Abgabe-
pflichtigen noch die Bemessungsgrundlagen (vorne E. 3.4). Die abschliessende 

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rechtliche Einordnung der Abgabe erübrigt sich daher und ist in Unkenntnis der 
näheren Ausgestaltung auch kaum möglich. 

4.

Gemeinde und Vorinstanz gehen indessen davon aus, dass es sich bei Art. 6 Abs. 2 
Satz 3 ewr nicht um eine Delegationsnorm, sondern lediglich um eine Programm- bzw. 
Zielnorm handelt, die nicht justiziabel sei. Es sei nicht vorgesehen, einzig gestützt auf 
diese Bestimmung eine Abgabe zu erheben; im Fall der Änderung des übergeordneten 
Rechts sei vielmehr eine weitere gesetzliche Grundlage zu schaffen. Als Zielnorm 
verletze Art. 6 Abs. 2 Satz 3 ewr kein übergeordnetes Recht.

4.1 Der Sinngehalt einer Norm ist durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangspunkt 
jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht klar und sind 
verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite 
gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des 
Zwecks, des Sinns und der dem Text zu Grunde liegenden Wertungen. Wichtig ist 
ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, das heisst 
eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf ausnahmsweise abgewichen 
werden, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn 
der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Ent-
stehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem 
Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (statt vieler BGE 139 II 98 E. 3.1; 
BVR 2012 S. 558 E. 4.2, 410 E. 4.3, 2011 S. 490 E. 3.2). Eine historisch orientierte 
Auslegung ist für sich allein nicht entscheidend. Andererseits vermag aber nur sie die 
Regelungsabsicht des Gesetzgebers (die sich insbesondere aus den Materialien 
ergibt) aufzuzeigen, welche wiederum zusammen mit den zu ihrer Verfolgung getroffe-
nen Wertentscheidungen verbindliche Richtschnur des Gerichts bleibt (BGE 139 III 98 
E. 3.1, 138 V 23 E. 3.4.1, 129 I 12 E. 3.3; BVR 2012 S. 558 E. 4.2, 2010 S. 209 E. 2.2). 
Gleich wie das Bundesgericht lässt sich das Verwaltungsgericht von einem 
pragmatischen Methodenpluralismus leiten, der keinem Auslegungselement einen 
grundsätzlichen Vorrang zuerkennt. Es muss im Einzelfall abgewogen werden, welche 
Methode oder Methodenkombination zu der Lösung führt, die im normativen Gefüge 
und mit Blick auf die Wertentscheidungen des Gesetzgebers am meisten überzeugt 
(BVR 2012 S. 558 E. 4.2, 410 E. 4.3, 2011 S. 490 E. 3.2).

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 29.08.2014, Nr. 100.2013.405U, Seite 10

4.2 Das RSA hat im Wesentlichen erwogen, der Wortlaut von Art. 6 Abs. 2 ewr 
deute auf den ersten Blick nicht auf eine rein programmatische Bestimmung hin. 
Berücksichtige man jedoch die Ergänzung «soweit es das übergeordnete Recht 
zulässt», so werde damit eine Einschränkung verbunden, woraus zu schliessen sei, 
dass eine solche Abgabe «nicht unbesehen tel quel erhoben werden kann». Dieser 
Hinweis ergebe aufgrund der bestehenden Rechtslage, welche eine solche 
«Ökoabgabe» als Netznutzungsentgelt nicht zulasse, eindeutig einen Sinn. Daraus 
lasse sich nämlich auf die programmatische Formulierung von Art. 6 Abs. 2 ewr 
schliessen. Ohne den Hinweis auf das übergeordnete Recht müsste die Bestimmung 
als Grundlage für eine Abgabenerhebung aufgefasst werden. Durch den in der Regel 
sonst nicht üblichen und nicht nötigen Hinweis im Normtext werde die blosse 
Absichtserklärung deutlich. Der Stadtrat habe sich der rein programmatischen Wirkung 
dieser Bestimmung bewusst sein müssen. Weiter spreche die systematische Stellung 
für die Auslegung als Programmnorm, zumal die weiteren Absätze von Art. 6 ewr 
ebenfalls programmatische Bestimmungen enthielten und der Artikel unter dem Titel 
«Grundsätze der Leistungserbringung» stehe. Bei einer Umsetzung von Art. 6 Abs. 2 
Satz 3 ewr müsste zudem Art. 32 ewr ergänzt werden, welcher eine Aufzählung der 
einzelnen Gebühren enthält. Direkt gestützt auf Art. 6 Abs. 2 i.V.m. Art. 34 ewr die 
Zuständigkeit des Verwaltungsrats von ewb zur Gebührenfestsetzung zu begründen, 
erscheine gewagt. Im Vergleich zur Kann-Vorschrift der alten Fassung sei zwar nun 
von einem verbindlichen Gesetzgebungsauftrag auszugehen, dessen Rechtmässigkeit 
jedoch vom übergeordneten Recht abhängig sei. Es sollte nur bewirkt werden, dass die 
Gemeindeunternehmung ewb nicht mehr frei sein würde, im Fall einer Änderung des 
übergeordneten Rechts – notabene des Bundes- wie des Kantonsrechts – eine 
entsprechende Abgabe zu erheben. Demgegenüber könne Art. 6 Abs. 2 ewr nicht als 
Delegationsnorm aufgefasst werden.

Die Gemeinde geht ebenfalls davon aus, dass gestützt auf Art. 6 Abs. 2 ewr keine 
Abgabe erhoben werden könne. Sie bringt vor, es sei im Gesetzgebungs- und 
Beschwerdeverfahren unbestritten gewesen, dass die geplante «Ökoabgabe» zurzeit 
nicht mit dem übergeordneten Recht vereinbar sei. Würden dereinst die erforderlichen 
Reglementsbestimmungen zur Einführung einer «Ökoabgabe» beschlossen, bestehe 
die Möglichkeit der abstrakten und konkreten Normenkontrolle. Art. 6 Abs. 2 ewr sei als 
Programmnorm zu verstehen; als solche sei die Bestimmung nicht justiziabel und dem 
Beschwerdeführer würden keine Rechtsnachteile drohen.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 29.08.2014, Nr. 100.2013.405U, Seite 11

4.3 Der Auffassung von Gemeinde und Vorinstanz kann nicht gefolgt werden:

4.3.1 Wie im angefochtenen Entscheid an sich zutreffend ausgeführt, deutet der 
Wortlaut «führt ewb […] eine Abgabe […] ein» klar auf eine Delegationsnorm hin, die 
ein Tätigwerden von ewb – und nicht des kommunalen Gesetzgebers, wie nun geltend 
gemacht wird – verlangt. Die Vorinstanz betrachtet Art. 6 Abs. 2 ewr als verbindlichen 
Gesetzgebungsauftrag für den Fall einer Änderung des übergeordneten Rechts, hält 
gleichzeitig aber fest, ewb wäre diesfalls nun nicht mehr frei, eine Abgabe zu erheben. 
Demzufolge erachtet die Vorinstanz die Bestimmung ebenfalls nicht ausschliesslich als 
Gesetzgebungsauftrag an den kommunalen Gesetzgeber. Eine solche Auslegung 
findet denn auch im Wortlaut keine Stütze. Vielmehr wird ewb mit der Erhebung der 
Abgabe beauftragt; die für eine Abgabe (auch im Fall einer Änderung übergeordneten 
Rechts) erforderliche gesetzliche Grundlage könnte ewb jedoch nicht rechtmässig 
selber schaffen (vgl. vorne E. 3.4 und 3.6). Es braucht eine Regelung der nötigen 
Grundlagen in einem Reglement; ein Beschluss des Verwaltungsrats von ewb gestützt 
auf Art. 34 i.V.m. Art. 6 Abs. 2 ewr genügt nicht. Der Vorbehalt «Soweit es das 
übergeordnete Recht zulässt» ist rein deklaratorisch; der Vorrang übergeordneten 
Rechts ist selbstverständlich und dessen Erwähnung im Reglementstext kann den 
Charakter der Norm nicht verändern. Sie zeigt lediglich, dass sich der kommunale 
Gesetzgeber der möglichen Rechtswidrigkeit der Abgabenerhebung bewusst war, 
dabei ging es jedoch vorab um die Vereinbarkeit mit dem StromVG, nicht um die 
Anforderungen an die gesetzliche Grundlage im Abgaberecht. Eine gesetzmässige, 
wortgetreue Anwendung von Art. 6 Abs. 2 Satz 3 ewr ist damit nicht möglich. Es 
besteht keine hinreichende Rechtsgrundlage für die Einführung der «Ökoabgabe» 
durch ewb; jedes Tätigwerden von ewb gestützt auf diese Norm würde gegen 
übergeordnetes Recht verstossen (vorne E. 3).

4.3.2 Es ist daher zu prüfen, ob die Bestimmung abweichend vom Wortlaut 
verfassungs- und gesetzmässig ausgelegt werden kann. Dabei sind die 
Entstehungsgeschichte (historisches Auslegungselement), der Zusammenhang mit 
anderen Gesetzesbestimmungen (systematisches Auslegungselement) und der Zweck 
der Norm (teleologisches Auslegungselement) zu berücksichtigen (vorne E. 4.1). Wie 
das Protokoll der Stadtratssitzung vom 8. März 2001 (act. 5A, S. 230) zeigt, war die 
Zulässigkeit der «Ökoabgabe» in ihrer ursprünglichen Fassung umstritten, weshalb der 
Zusatz «Soweit es das übergeordnete Recht zulässt» in den Text aufgenommen 
wurde. Den Voten lässt sich jedoch entgegen der Auffassung von Vorinstanz und Ge-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 29.08.2014, Nr. 100.2013.405U, Seite 12

meinde nicht entnehmen, dass die Erhebung einer Abgabe gestützt auf Art. 6 Abs. 2 
ewr nicht beabsichtigt gewesen wäre und der Norm nur ein programmatischer 
Charakter zukommen sollte. Die geänderte Fassung von Art. 6 Abs. 2 ewr wurde im 
Stadtrat kaum diskutiert. Kommissionssprecherin Tanja Sollberger wies einzig darauf 
hin, es gebe derzeit kein übergeordnetes Recht, das eine «Ökoabgabe» erlauben 
würde; Bernhard Eicher hielt zudem fest, die FDP lehne die «Ökoabgabe» ab 
(Protokoll der Stadtratssitzung vom 9.9.2010, S. 997 ff., 999 und 1002, act. 5A; siehe 
auch Vortrag des Gemeinderats an den Stadtrat vom 5.5.2010, act. 3A4 S. 14 f.). 
Daraus lässt sich ebenfalls nicht auf den programmatischen Charakter von Art. 6 
Abs. 2 ewr schliessen. Die Bestimmung kann nicht allein deshalb in eine 
Programmnorm umgedeutet werden, weil sie als Delegationsnorm den 
verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügt (vgl. vorne E. 3.4 und 3.6). Eine 
abweichende Auslegung lässt sich ebenfalls nicht mit der systematischen Stellung der 
Norm begründen: Art. 6 Abs. 2 ewr befindet sich im Kapitel «Leistungsauftrag», im 
Abschnitt «Grundsätze der Leistungserbringung». Darin sind die Aufgaben und 
Handlungsgrundsätze von ewb dargelegt. Dass es sich bei den übrigen Absätzen von 
Art. 6 ewr um Programmnormen handelt, bedeutet für sich allein nicht, dass auch 
Abs. 2 Satz 3 Programmcharakter zukommen muss, zumal Ziel- und Dele-
gationsnormen Teil derselben Bestimmung sein können.

4.3.3 Vor allem aber kann Art. 6 Abs. 2 Satz 3 ewr auch unter Beizug der erwähnten 
weiteren Auslegungselemente nicht als blosser Gesetzgebungsauftrag an den 
kommunalen Gesetzgeber (d.h. den Urheber der Bestimmung selbst) verstanden 
werden. Sogar wenn es sich um eine Programmnorm handelte, richtete sie sich folglich 
immer noch an ewb. Wie vorstehend dargelegt, kann ewb das Ziel, eine «Ökoabgabe» 
einzuführen, indessen nicht selber erreichen. Auch im Fall, dass Art. 14 Abs. 1 
StromVG und Art. 113 Abs. 2 KV der Abgabe nicht entgegenstünden, müsste dafür der 
kommunale Gesetzgeber tätig werden. Es besteht somit nicht nur die ungewisse 
Möglichkeit, dass sich Art. 6 Abs. 2 Satz 3 ewr in besonders gelagerten Einzelfällen 
verfassungswidrig auswirken könnte (vgl. dazu etwa BGE 133 I 77 E. 2, 129 I 12 
E. 3.2), sondern es ist keine rechtmässige Anwendung der Bestimmung denkbar. 
Rechtmässig ist einzig deren Nichtanwendung, womit die Norm im besten Fall toter 
Buchstabe bleibt. Soweit Art. 6 Abs. 2 ewr die Einführung einer «Ökoabgabe» durch 
ewb vorsieht, ist die Bestimmung folglich sinn- und zwecklos und damit rechtswidrig 
(BGE 136 II 120 E. 3.3.2; BVR 2014 S. 14 E. 3.2). Sie ist daher aufzuheben, und zwar 
auch dann, wenn sie als Programmnorm folgenlos bliebe. Wie der Beschwerdeführer 

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zu Recht vorbringt, würde andernfalls das Institut der abstrakten Normenkontrolle 
faktisch ausgehebelt.

4.4 Der angefochtene Entscheid erweist sich damit als rechtsfehlerhaft und ist 
aufzuheben. Die Beschwerde ist gutzuheissen und Art. 6 Abs. 2 ewr in der Fassung 
vom 28. November 2010 ist aufzuheben, soweit die Einführung einer «Ökoabgabe» 
betreffend.

5.

5.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Verfahrenskosten zu erheben 
(Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG). Die Beschwerdegegnerin hat dem Beschwerdeführer 
die Parteikosten für das verwaltungsgerichtliche Verfahren zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 
i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Die vorinstanzlichen Kosten sind nach denselben 
Grundsätzen neu zu verlegen.

5.2 Gemäss Art. 41 Abs. 1 des kantonalen Anwaltsgesetzes vom 28. März 2006 
(KAG; BSG 168.11) i.V.m. Art. 11 Abs. 1 der Verordnung vom 17. Mai 2006 über die 
Bemessung des Parteikostenersatzes (Parteikostenverordnung, PKV; BSG 168.811) 
beträgt das Honorar in Beschwerdeverfahren Fr. 400.-- bis 11'800.-- pro Instanz 
zuzüglich allfälliger Zuschläge nach Art. 11 Abs. 2 und Art. 16 PKV. Innerhalb dieses 
Rahmentarifs bemisst sich der Parteikostenersatz nach dem in der Sache gebotenen 
Zeitaufwand, der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses 
(Art. 41 Abs. 3 KAG). – Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers macht für das 
Verfahren vor dem RSA Bern-Mittelland ein Honorar von Fr. 11'800.-- zuzüglich 
Auslagen und MWSt geltend. Dies erscheint nach den obgenannten Kriterien deutlich 
überhöht. Zwar wurde ein doppelter Schriftenwechsel durchgeführt, indessen waren 
die Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeitsgrad durchschnittlich und der 
Aufwand bei Rechtsschriften von 15 bzw. 8 Seiten kaum überdurchschnittlich. Unter 
Berücksichtigung der gesamten Umstände rechtfertigt es sich, das Honorar für das 
Verfahren vor dem RSA Bern-Mittelland auf Fr. 7'000.-- zuzüglich die geltend 
gemachten Auslagen von Fr. 413.-- und Fr. 593.05 MWSt, somit total Fr. 8'006.05, 
festzusetzen. Die Kostennote für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht (Honorar 
Fr. 5'340.--, Auslagen Fr. 186.90, MWSt Fr. 442.15, total Fr. 5'969.05) gibt zu keinen 

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Bemerkungen Anlass. Die Parteikostenentschädigung für die beiden Verfahren ist 
somit auf insgesamt Fr. 13'975.10 (inkl. Auslagen und MWSt) festzusetzen.

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungs-
statthalteramts Bern-Mittelland vom 23. Oktober 2013 wird aufgehoben.

2. Der folgende Abschnitt von Art. 6 Abs. 2 des ewb-Reglements in der Fassung vom 
28. November 2010 wird aufgehoben:

Soweit es das übergeordnete Recht zulässt, führt ewb zur Förderung der Stromproduktion 
aus erneuerbaren Energien und zur Förderung der effizienten Stromnutzung eine Abgabe 
auf der Durchleitung von Elektrizität aus nicht erneuerbaren Energien (Ökoabgabe) ein.

3. Für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht und vor dem 
Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland werden keine Verfahrenskosten erhoben.

4. Die Beschwerdegegnerin hat dem Beschwerdeführer die Parteikosten für das 
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht und vor dem Regierungsstatthalteramt 
Bern-Mittelland, gerichtlich bestimmt auf insgesamt Fr. 13'975.10 (inkl. Auslagen 
und MWSt), zu ersetzen.

5. Zu eröffnen:
- dem Beschwerdeführer
- der Einwohnergemeinde Bern
- dem Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland

Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:

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Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begründung beim 
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 
gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das 
Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.