# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0e9bda75-eb0f-5c24-9513-45979d6cbf08
**Source:** Solothurn (SO)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-01-09
**Language:** de
**Title:** Solothurn Verwaltungsgericht 09.01.2019 VWBES.2018.404
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SO_Omni/SO_VG_001_VWBES-2018-404_2019-01-09.html

## Full Text

Verwaltungsgericht

 

Urteil vom 9. Januar 2019

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber 

Oberrichter Müller   

Oberrichter Stöckli 

Gerichtsschreiberin Kaufmann

In Sachen

 A.___    

 

Beschwerdeführer 

 

gegen

 

 

1.    Regierungsrat
des Kantons Solothurn,    vertreten durch Bau- und Justizdepartement,     

 

2.    Einwohnergemeinde
der Stadt Solothurn,    vertreten durch Stadtbauamt Solothurn,     

 

Beschwerdegegner 

  

betreffend     räumliches
Leitbild

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

 

I.

 

1. Mit Gemeinderatsbeschluss vom 26.
März 2013 wurde das Vorgehenskonzept zur Revision der Ortsplanung der Stadt
Solothurn beschlossen. Dieses sah vor, in einer ersten Phase eine Stadtanalyse
und die Erarbeitung eines Stadtentwicklungskonzepts (STEK) zu realisieren. In
einer zweiten Phase war die Erarbeitung von kommunalen Masterplänen und
Konzepten vorgesehen und in einer dritten und letzten Phase die Überarbeitung
der Nutzungsplanung beabsichtigt. Am 30. Juni 2015 nahm der Gemeinderat das
Stadtentwicklungskonzept zur Kenntnis und beschloss die Verbindlichkeit von
dessen Leitgedanken für die zweite Phase der Ortsplanungsrevision. Zudem wurde
das Stadtbauamt beauftragt, ein räumliches Entwicklungskonzept (REK) zu
erarbeiten. Zu diesem Zweck schrieb die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn
am 23. Oktober 2015 die Erbringung von Dienstleistungen im Rahmen der
Ortsplanungsrevision im selektiven Verfahren aus. Der detaillierte Aufgabenbeschrieb
lautete: «Für die Erarbeitung des REK 2030 der Stadt Solothurn wird ein
Vorgehen in mehreren Schritten gewählt. Im Rahmen eines Testplanungsverfahrens
erarbeiten drei interdisziplinär zusammengestellte Teams in Konkurrenz
zueinander Masterpläne für die Stadtentwicklung. Im Anschluss an die
Testplanung wird ein Team mit der Synthese der Juryempfehlungen in das
konsolidierte REK 2030 beauftragt. Es ist vorgesehen, das Siegerteam mit der
dritten Phase, der Nutzungsplanung, zu beauftragen». In der Folge wurden drei
Planungsteams ausgewählt und die selektionierten Bewerber am 12. Februar 2016
auf der Plattform SIMAP publiziert. Mit Verfügung vom 22. Juli 2016 vergab das
Stadtbauamt den Auftrag für die Synthese der Juryempfehlungen respektive die
Ausarbeitung des räumlichen Leitbildes gestützt auf den einstimmigen
Juryentscheid an die B.___. Vor der Gemeinderatssitzung vom 20. Dezember 2016
fand gemeinsam mit der Jury und den Mitgliedern der Kommission für Planung und
Umwelt eine Präsentation über den Stand der Ortsplanung und des räumlichen
Leitbilds statt. Zu diesem Anlass wurden auch die Ergebnisse der Testplanung
der drei eingeladenen Teams ausgestellt und die Gemeinderäte erhielten den
Jurybericht. Am 6. Juni 2017 beschloss der Gemeinderat einstimmig das räumliche
Leitbild vom 9. Mai 2017 zur Kenntnis zu nehmen und zu verabschieden. Zudem
wurde das Kapitel 3 mit der Überschrift «Die Stadt als stimmiges Ganzes»,
Konzept der räumlichen Stadtentwicklung, insbesondere die 6 Leitsätze mit den
Handlungsempfehlungen, als Grundlage für die Ausarbeitung des Zonenplans, die
Anpassung des Bau- und Zonenreglements und für die Überarbeitung des
Parkplatzreglements definiert.

 

2. Am 21. August 2017 fand eine
ausserordentliche Gemeindeversammlung zur «Verabschiedung des räumlichen
Leitbildes (Ortsplanungsrevision)» statt. Die Anträge des Gemeinderates
lauteten wie folgt: 

 

1.    Das räumliche Leitbild vom 6. Juni 2017
wird zur Kenntnis genommen und verabschiedet.

2.    Das Kapitel 3 «Die Stadt als stimmiges
Ganzes», Konzept der räumlichen Stadtentwicklung, insbesondere diese sechs
Leitsätze mit den Handlungsempfehlungen, dient als Grundlage für die
Ausarbeitung des Zonenplans, die Anpassung des Bau- und Zonenreglements und für
die Überarbeitung des Parkplatzreglements.

 

In der Botschaft wurde unter anderem auf
den Mitwirkungsbericht und das Leitbild mit Anhang verwiesen. Beide Dokumente
waren vor der Versammlung im Internet aufgeschaltet worden. Die sechs Leitsätze
mit den dazugehörigen Handlungsempfehlungen wurden wiedergegeben. Die vorstehenden
beiden Anträge wurden von der Gemeindeversammlung in geheimer Abstimmung mit
135 Ja-Stimmen gegen 66 Nein-Stimmen bei vier Enthaltungen angenommen.

 

3. Am 31. August 2017 erhob A.___ (in
der Folge Beschwerdeführer) Abstimmungs- und Aufsichtsbeschwerde beim
Regierungsrat des Kantons Solothurn. Er stellte folgende Rechtsbegehren:

 

1.    Aufhebung
des räumlichen Leitbildes der Stadt Solothurn. Aufhebung sämtlicher Beschlüsse
der Gemeindeversammlung vom 21. August 2017 und Zurückweisung an den
Gemeinderat unter Auflagen. 

2.    Das
Vorgehenskonzept der Ortsplanrevision gemäss den Gemeinderatsbeschlüssen vom
26. März 2013 und 30. Juni 2015 ist einzuhalten.

2.1  Die Planungsphase 1
ist vollständig durchzuführen.

a) Die statistischen
Grundlagen sind zu erheben und in der Stadtanalyse geeignet darzustellen.

2.2  Die Planungsphase 2
ist vollständig durchzuführen.

a) Juryentscheide
innerhalb der Ortsplanungsrevision sind dem Vorgehenskonzept unterstellt und
sind vom Gemeinderat zu bestätigen.

b) Die vorgesehenen
behördenverbindlichen Masterpläne und Planungskonzepte sind zu erarbeiten, vom
Gemeinderat zu beschliessen und von der Gemeindeversammlung zu bewilligen.

       c) Planungsaufträge
an Externe sind vom Gemeinderat zu vergeben

2.3  Die Planungsphase 3
ist ordentlich durchzuführen.

a) Das Planungsvorgehen
ist ordentlich zu detaillieren und vom Gemeinderat zu beschliessen.

3.    Unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen.

 

Die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn
verlangte die Abweisung der Beschwerde, sofern darauf einzutreten sei.

 

4. Der Regierungsrat des Kantons
Solothurn wies die Beschwerde mit Beschluss Nr. 2018/1117 vom 3. Juli 2018 ab,
soweit er darauf eintrat und auferlegte dem Beschwerdeführer die Kosten von CHF
3'000.00. Der Aufsichtsbeschwerde gab er keine Folge. Zur Begründung führte er zusammengefasst
aus, bezüglich der Behördenverbindlichkeit des räumlichen Leitbildes bestehe
Klärungsbedarf. Bis 2007 habe die Gemeindeversammlung, resp. das
Gemeindeparlament gemäss § 9 Abs. 3 Planungs- und Baugesetz gewisse
Grundsatzbeschlüsse der Ortsplanung als behördenverbindlich erklären können.
Dies habe zu Schwierigkeiten geführt, weil gewisse politisch motivierte
Gemeindeversammlungen den Begriff des Grundsatzbeschlusses zuweilen sehr
extensiv ausgelegt und in die gesetzlich verankerte Planungshoheit des
Gemeinderates eingegriffen hätten. Die Konzeption des Gesetzes sei nun
folgende: im breit durch eine Mitwirkung abgestützten Verfahren erlasse die
Gemeindeversammlung ein Leitbild, welches sich über die Grundzüge der
angestrebten räumlichen Ordnung der Gemeinde äussere. Es gebe keine aus dem
Leitbild extrahierten separaten Grundsatzbeschlüsse mehr, welche unmittelbar
wirkten; das Leitbild sei von der Planungsbehörde insgesamt bei der
Nutzungsplanung zu berücksichtigen. Das Leitbild enthalte daher generelle
Aussagen zur räumlichen Entwicklung, welche der Gemeinderat konkret umzusetzen
habe. Die Gemeindeversammlung stimme über das Leitbild als Ganzes ab. Eine
Auswahl einzelner behördenverbindlicher Ziele könne nicht mehr vorgenommen
werden. Eine Behördenverbindlichkeit, wie sie früher für einzelne Ziele
statuiert werden konnte, existiere heute also nicht mehr. Das räumliche
Leitbild werde als Ganzes verabschiedet. Mit dem räumlichen Leitbild würden
lediglich die Grundzüge festgelegt, gestützt auf welche der Gemeinderat alsdann
die Ortsplanung weiterentwickle. Diese Grundzüge hätten oftmals nur den
Charakter eines Wunsches. Sofern es sich bei den Zielen des Leitbildes nicht um
grundsätzliche Vorgaben handle, seien diese ohnehin unbeachtlich, da sie in
unzulässiger Weise in die Kompetenz des Gemeinderates als Planungsbehörde
eingreifen würden. Denn die sogenannte Planungshoheit liege beim Gemeinderat.
Es könne deshalb festgehalten werden, dass sämtliche Ziele des räumlichen
Leitbildes zu berücksichtigen seien, sofern es sich um raumplanerisch relevante
und grundsätzliche Vorgaben handle. Die Rüge des Beschwerdeführers, die Anträge
des Gemeinderates seien nicht klar, irreführend und rechtswidrig gewesen, sei
unbegründet, denn es sei klar gewesen, dass es um die Verabschiedung des
räumlichen Leitbildes gehe. Der zweite Antrag des Gemeinderates an die
Gemeindeversammlung sei an sich überflüssig gewesen und habe nur der
Konkretisierung des ersten Antrages bezüglich Genehmigung des Leitbildes
gedient. Auch könne nicht gesagt werden, das beschlossene räumliche Leitbild
erfülle die minimalen gesetzlichen Vorgaben nicht. Denn das Leitbild sei als
Ganzes bei der Ortsplanungsrevision zu berücksichtigen. Eine Unterteilung in
einen verbindlichen und einen nicht verbindlichen Inhalt könne nicht
vorgenommen werden. Unverbindlich sei der Inhalt des räumlichen Leitbildes
lediglich dann, wenn es sich um raumplanerisch nicht relevante Ziele handle
oder die Ziele nicht grundsätzlicher Art seien und daher in unzulässiger Weise
in die Kompetenz des Gemeinderates eingriffen. Die vom Beschwerdeführer
kritisierten generellen Handlungsanweisungen mit „grosser Flughöhe“ seien somit
gerade Bedingung des räumlichen Leitbildes. Das räumliche Leitbild müsse denn
auch nicht aus einem Plan bestehen, noch einen solchen enthalten. Etwas Anderes
ergebe sich auch nicht aus der „Arbeitshilfe Ortsplanungsrevision“ des Amtes
für Raumplanung (ARP), welche ohnehin lediglich eine Arbeitshilfe darstelle.
Der Beschwerdeführer verkenne, dass das räumliche Leitbild lediglich die
Stossrichtung für die eigentliche Ortsplanung vorgeben solle. Einen eigentlichen
Plan dazu brauche es nicht, das Leitbild als solches genüge. Das von der
Gemeindeversammlung am 21. August 2017 verabschiedete räumliche Leitbild
erfülle ohne weiteres die gesetzlichen Anforderungen. Auch könne nicht gesagt
werden, der vom Gemeinderat vorgesehene und beschlossene Planungsprozess
entspreche nicht den Vorschriften der Gemeindegesetzgebung.

 

5. Entsprechend der
Rechtsmittelbelehrung erhob der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 13. August
2018 beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.
Das Bundesgericht trat mit Urteil vom 16. Oktober 2018 (1C_384/2018) auf die
Beschwerde nicht ein und überwies die Eingabe des Beschwerdeführers dem
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn zur Behandlung, da gemäss
Bundesgerichtsgesetz nur eine gerichtliche Instanz als Vorinstanz in Betracht
komme. Der kantonale Instanzenzug sei deshalb noch nicht erschöpft. Daran
ändere nichts, dass im kantonalen Recht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Verwaltungsgericht gegen den Beschluss des Regierungsrats nicht vorgesehen
sei. Die entsprechende kantonale Verfahrensordnung sei mit Art. 29a BV und den
Zielsetzungen des Bundesgerichtsgesetzes nicht vereinbar.

 

6. Im Verfahren vor Bundesgericht
stellte der Beschwerdeführer folgende Rechtsbegehren:

 

1.    Der Beschluss des Regierungsrates vom 3.
Juli 2018 (RRB 2018/1117) sowie der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 21.
August 2017 seien aufzuheben.

2.    Die vorbereitenden Behörden seien
anzuweisen, der Gemeindeversammlung eine Vorlage zum räumlichen Leitbild
vorzulegen, die dem Raumplanungsrecht von Bund und Kanton entsprechen und bei
der den Stimmberechtigten eindeutig und widerspruchsfrei der rechtliche
Stellenwert und die Verbindlichkeit des Beschlusses aufgezeigt wird.

3.    Die Kosten des RRB seien zu reduzieren.

 

Zur Begründung führte er aus, sowohl in
der Vorbereitung wie auch in der Durchführung der Gemeindeversammlung sei es zu
Unregelmässigkeiten, Widersprüchlichkeiten und falschen Sachinformationen
gekommen. Im Besonderen würden ein unklares Antragsdispositiv, widersprüchliche
Aussagen zur Behördenverbindlichkeit, widersprüchliche Aussagen über den
minimalen Inhalt eines räumlichen Leitbilds und ein mangelhaftes Mitwirkungsverfahren
bemängelt. Unter diesen Umständen könne keine Rede davon sein, dass jeder Stimmberechtigte
seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess
der Meinungsbildung habe treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck
bringen können. Der zweite Antrag des Dispositivs sei überflüssig und nicht
notwendig gewesen, was sogar der Regierungsrat zugestehe. Die Wahl- und
Abstimmungsfreiheit beinhalte den Anspruch auf eine klare und korrekte
Fragestellung. Im vorliegenden Fall sei diese Anforderung nicht erfüllt.
Bezüglich der Verbindlichkeit des Leitbilds sei für den Stimmbürger nicht klargeworden,
was grundsätzliche Vorgaben seien und was nicht. Es sei völlig unklar, was
Wunsch und was Ziel sei. Im Übrigen gebe es die nach Ansicht der Stadt
Solothurn abgeschaffte Behördenverbindlichkeit offenbar in anderen Gemeinden
des Kantons Solothurn nach wie vor. Dies sei willkürlich und nicht zulässig. Zudem
gebe es im Leitbild einerseits Handlungsanweisungen, andererseits Handlungsempfehlungen.
Es sei unverständlich, wie es Handlungsanweisungen geben könne, wenn das ganze
Leitbild angeblich unverbindlich sei. Dies sei ein fundamentaler Widerspruch
und trage massgeblich zu Unsicherheiten über die Verbindlichkeit des
Abstimmungsgegenstandes bei. Auch das Raumplanungsamt des Kantons Solothurn sei
in seinem Mitwirkungsbericht zum räumlichen Leitbild der Meinung gewesen, die
Verbindlichkeit desselben sei unklar und habe eine bessere Darstellung des
verbindlichen Inhalts verlangt. Der Gemeindeversammlung sei ein räumliches
Leitbild vorgelegt worden, das eben gerade nicht aus dem
Stadtentwicklungskonzept und dem räumlichen Entwicklungskonzept, sondern aus
sechs unverbindlichen Leitsätzen bestanden habe, und keine räumlichen Aussagen
gemacht habe, welche auch nicht in einem Plan „verortet“ und räumlich
dargestellt worden seien. Die Darstellung des Planungsablaufs habe aufgezeigt,
dass zwar eine breite Mitwirkung durchgeführt worden sei, dass aber im weiteren
Verlauf die Ergebnisse aus dem Stadtentwicklungskonzept, respektive aus dem
Mitwirkungsverfahren, nicht mehr weiterverfolgt worden seien. Das wesentliche
Ergebnis aus der Mitwirkung, nämlich die 18 Leitgedanken mit der entsprechenden
Verortung, fänden sich nicht mehr im Leitbild. Die städtischen Behörden hätten
demnach eigenmächtig die Bevölkerung um ihr Mitwirkungsrecht gebracht und damit
mehrere Gesetzesbestimmungen verletzt. Aufgrund des äusserst komplizierten
Planungsablaufs sei den wenigsten Stimmberechtigten an der Gemeindeversammlung
klar gewesen, dass sie um die Mitwirkung betrogen worden seien. Das räumliche
Leitbild hätte unbedingt aus den beiden Elementen Plan und Bericht bestehen
müssen, wie es das Raumplanungsamt in seiner Arbeitshilfe zur Ortsplanungsrevision
auch vorsehe. Nur so könne es seine Funktion als Richtplan auf kommunaler
Stufe, welche es gemäss Meinung der Stadt Solothurn habe, erfüllen. Wenn das
Leitbild also die Funktion eines kommunalen Richtplanes übernehme, müsse es
auch über die erforderlichen Inhalte verfügen, mit der erforderlichen Präzision
ausgearbeitet (d. h. mit Text und Plan versehen) und behördenverbindlich sein.
Bezüglich der ihm auferlegten Kosten bemängelte der Beschwerdeführer, dass
diese viel zu hoch ausgefallen seien und der Eindruck entstehe, dass er
regelrecht abgestraft werden solle. Eine Recherche habe ergeben, dass die
Kosten bei Regierungsratsbeschlüssen (RRB) in der Regel zwischen CHF 1200.00 und
1800.00 liegen würden. Die weitaus höhere Kostenauflage sei zudem mit keinem
Wort begründet worden.

 

7. Der Regierungsrat des Kantons
Solothurn, vertreten durch das Bau- und Justiz Department (BJD), liess sich mit
Eingabe vom 11. September 2018 beim Bundesgericht und mit Eingabe vom 2.
November 2018 beim Verwaltungsgericht vernehmen. Er beantragte, die Beschwerde abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge zulasten des
Beschwerdeführers. Zur Begründung führte er aus, der Beschwerdeführer verkenne,
dass es eine eigentliche Behördenverbindlichkeit von Grundsatzbeschlüssen nicht
mehr gebe. Die semantische Differenz zwischen «behördenverbindlich» und «zu
berücksichtigen» bestehe darin, dass der Gemeinderat bei behördenverbindlichen
Vorgaben keinerlei Spielraum mehr habe, während von Zielen, welche es zu
berücksichtigen gelte, in begründeten Fällen - nämlich dann, wenn andere
Vorgaben im Einzelfall stärker zu gewichten sind - abgewichen werden könne. Soweit
der Beschwerdeführer geltend mache, in anderen Gemeinden habe man einzelne
Ziele als behördenverbindlich erklärt, sei ihm entgegenzuhalten, dass diese
verabschiedeten räumlichen Leitbilder nicht angefochten worden seien und
deshalb gar keine rechtliche Beurteilung durch den Regierungsrat habe erfolgen
können. Die gesetzlichen Vorgaben, respektive die diesbezügliche Änderung des
Gesetzes per 1. Januar 2008, seien hinsichtlich einzelner behördenverbindlicher
Grundsatzbeschlüsse völlig klar. Letztere gebe es nicht mehr. Falls einzelne
Gemeinden oder das Amt für Raumplanung diesen Begriff weiterhin benutzen
würden, sei dies etwas ungeschickt, denn die Möglichkeit, einzelne
Grundsatzbeschlüsse als behördenverbindlich zu erklären, sei ja eben aufgehoben
worden. Woraus der Beschwerdeführer aber ableite, das gesamte Leitbild sei «angeblich
unverbindlich» sei schleierhaft. Das Leitbild als Ganzes sei für den
Gemeinderat als Planungsbehörde insofern verbindlich, als es bei der
Ortsplanungsrevision zu berücksichtigen sei und lediglich in begründeten Fällen
davon abgewichen werden könne. Es sei festzuhalten, dass die Verabschiedung des
Leitbildes ordentlich traktandiert worden sei und die Stimmbürger
richtigerweise dahingehend orientiert worden seien, dass das Leitbild als
Ganzes zu berücksichtigen sei. Die Stimmberechtigten hätten sehr wohl gewusst,
worüber zu befinden gewesen sei, weshalb auch der Rückweisungsantrag anlässlich
der Gemeindeversammlung vom 21. August 2017 abgelehnt worden sei. Der
Beschwerdeführer bestätige, dass eine breite Mitwirkung stattgefunden habe.
Eine gesetzliche Vorgabe, wie die Ergebnisse einer Mitwirkung in ein räumliches
Leitbild einzufliessen hätten, bestehe nicht. In welcher Form die Mitwirkung Eingang
in das Leitbild gefunden habe, sei für sämtliche Stimmberechtigten beim Lesen
desselben ersichtlich geworden. Von einer Täuschung der Stimmbürger und
Stimmbürgerinnen könne keine Rede sein. Unzufriedenen Stimmberechtigten habe es
zudem offen gestanden, dem Rückweisungsantrag zuzustimmen oder sich gegen die
Verabschiedung des Leitbildes auszusprechen. Der Beschwerdeführer verkenne
zudem, dass der Gemeinderat von seinem ursprünglich gewählten Vorgehen
abweichen könne und bloss relevant sei, was er schlussendlich zuhanden der
Gemeindeversammlung verabschiede. Dass anstelle eines räumlichen
Entwicklungskonzepts (REK) direkt ein räumliches Leitbild - sofern es denn
überhaupt eine Differenz gebe - erarbeitet wurde, sei daher unbeachtlich.
Soweit der Beschwerdeführer geltend mache, das Amt für Raumplanung halte in
seiner Arbeitshilfe zur Ortsplanungsrevision fest, dass das räumliche Leitbild
aus Karte/Plan und Bericht bestehe, verkenne er, dass die Arbeitshilfe keine
gesetzliche Vorgabe darstelle. Er übersehe zudem geflissentlich, dass in eben
dieser Arbeitshilfe der Stellenwert der Karte relativiert und ausdrücklich
erwähnt werde, dass es bei manchen Gemeinden sinnvoll sei, die Karte
wegzulassen. Zudem werde darauf hingewiesen, dass keine gestalterischen
Vorgaben gemacht würden. Bezüglich der Kosten lege der Gebührentarif des
Kantons Solothurn für Beschwerdeentscheide des Regierungsrates einen
Gebührenrahmen von CHF 100.00 bis 7000.00 fest. Innerhalb dieses
Gebührenrahmens seien die Gebühren nach dem Zeit- und Arbeitsaufwand, nach der
Bedeutung des Geschäftes, nach dem Interesse an der Verrichtung sowie nach der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Gebührenpflichtigen zu bemessen. Rechne
man bei einem Stundenansatz von CHF 175.00 (Tarifstufe 3, juristischer
Sekretär), ergebe sich ein Stundenaufwand von bloss 17 Stunden. Tatsächlich
habe aber der Arbeitsaufwand für die Bearbeitung der Beschwerde (die
Aufsichtsbeschwerde, für welche keine Kosten erhoben wurden, ausgenommen) bei
mehreren Tagen gelegen. Eine tatsächlich kostendeckende Gebühr wäre noch
deutlich höher ausgefallen.

 

8. Nachdem das Verfahren dem
Verwaltungsgericht überwiesen wurde, erhielten die Parteien Gelegenheit, sich
nochmals abschliessend zu äussern. Davon machte der Beschwerdeführer Gebrauch,
indem er am 15. November 2018 seine Beschwerde ergänzte. Das Stadtbauamt habe
mit Beschluss des Gemeinderates vom 30. Juni 2015 den Auftrag erhalten, ein
räumliches Entwicklungskonzept zu erarbeiten. Dieses Entwicklungskonzept sowie
ein Plan oder eine Karte würden fehlen, weshalb das räumliche Leitbild nicht
vollständig sei. Da an der entscheidenden Abstimmung dieser Umstand nicht
bekannt gewesen sei, sei das Gebot der Transparenz in grober Weise verletzt
worden. Es sei der Eindruck entstanden, dass die Behörden das fehlende
räumliche Entwicklungskonzept vor den Stimmberechtigten verheimlichen wollten.
Erst an der ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 21. August 2017 sei
erstmals deutlich geworden, dass das verlangte räumliche Entwicklungskonzept
offenbar nicht erstellt worden sei. Für die Stimmberechtigten habe es vor der
Abstimmung über das Leitbild zu keinem Zeitpunkt irgendwelche Anzeichen dafür
gegeben, dass das vom Gemeinderat beschlossene und in Auftrag gegebene
räumliche Entwicklungskonzept fehlen würde. Die Öffentlichkeit sei zu keinem
Zeitpunkt darüber informiert worden. Deshalb sei das erstellte räumliche
Leitbild unrechtmässig gewesen und ein solches könne einer Gemeindeversammlung
nicht zur Verabschiedung vorgelegt werden. Das Amt für Raumplanung überprüfe
und genehmige die räumlichen Leitbilder. In ständiger Praxis verlange es, dass
wichtige Leitsätze, raumwirksame Tätigkeiten sowie deren Verortung mit Text und
Karte darzustellen seien. Diese Teile des Leitbildes müssten
behördenverbindlich verabschiedet werden. Ein räumliches Leitbild enthalte in der
Regel auch politische Inhalte. Diese Teile seien - im Gegensatz zu den
raumwirksamen planerischen Tätigkeiten - nur zu berücksichtigen und müssten
nicht mit Text und Karte ergänzt sein. Jener Teil des räumlichen Leitbilds, der
die raumwirksamen Tätigkeiten enthalte und mit Text und Karte versehen sein
müsse, unterstehe demnach dem Bundesrecht über die Raumplanung. § 9 Abs. 4 Bst.
a des Planungs- und Baugesetzes bleibe somit unbeachtlich.

 

9. Damit erweist sich das Verfahren als
spruchreif. Für die Standpunkte der Parteien und ihre weiteren Vorbringen wird
auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, wird in den nachstehenden
Erwägungen darauf eingegangen.

 

II.

 

1. Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie wurde vom Bundesgericht mit Entscheid 1C_384/2018
vom 16. Oktober 2018 dem Verwaltungsgericht zur Beurteilung überwiesen. A.___ ist
als Stimmbürger der Stadt Solothurn durch den angefochtenen Entscheid beschwert
und damit zur Beschwerde legitimiert
(vgl. § 200 lit. g des Gemeindegesetzes, GG, BGS 131.1). Auf die Beschwerde ist
einzutreten.

 

2. Gemäss § 9 Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) ist die Ortsplanung Sache der Einwohnergemeinde.
Sie besteht im Erlass von Nutzungsplänen und der zugehörigen Vorschriften und
stützt sich auf einen Raumplanungsbericht. Planungsbehörde ist der Gemeinderat
(Abs. 2). Gemäss Abs. 3 gibt die Einwohnergemeinde ihrer Bevölkerung
Gelegenheit, sich über die Grundzüge der anzustrebenden räumlichen Ordnung der
Gemeinde zu äussern (Leitbild). Die Ortsplanung hat sich laut Abs. 4 an die
kantonalen und regionalen Pläne zu halten und im Rahmen der §§ 1 und 4
namentlich zu berücksichtigen: das von der Gemeindeversammlung oder dem
Gemeindeparlament verabschiedete Leitbild der Gemeinde (Bst. a); die kantonalen
und regionalen Interessen (Bst. b); eine zweckmässige Abstimmung mit der
Planung der Nachbargemeinden (Bst. c). Weitere gesetzliche Bestimmungen auf
kantonaler Stufe existieren nicht. Das Amt für Raumplanung hat im August 2009
eine «Arbeitshilfe Raumplanungsrevision» publiziert.

 

2.1 Bis zum 31. Dezember 2007 lautete
Absatz 3 des § 9 PBG wie folgt:

 

Die Einwohnergemeinde gibt ihrer
Bevölkerung Gelegenheit, sich über die Grundzüge der anzustrebenden räumlichen
Ordnung der Gemeinde zu äussern. Die Gemeindeversammlung bzw. das
Gemeindeparlament kann solche Grundsatzbeschlüsse als behördenverbindlich
erklären.

 

In der Botschaft und dem Entwurf des
Regierungsrates an den Kantonsrat vom 19. September 2006 (RRB Nr.
2006/1727) hielt der Regierungsrat zu dieser Änderung fest, in der Praxis hätte
es bezüglich der Behördenverbindlichkeit Schwierigkeiten gegeben. Dies
insbesondere, weil politisch motivierte Gemeindeversammlungen den Begriff des
«Grundsatzbeschlusses» zuweilen sehr extensiv ausgelegt und in die gesetzlich
verankerte Planungshoheit des Gemeinderates eingegriffen hätten. Beschlüsse
über die Breite einer bestimmten Strasse oder die Planung eines Trottoirs
könnten ebenso wenig Grundsatzbeschlüsse darstellen wie die Forderung nach
Begrünung bestimmter Zonen. Das seien Kompetenzen der Exekutive. Vielmehr solle
es um grundsätzliche Aussagen zur Entwicklung der Gemeinde gehen: Aussagen über
das beabsichtigte Wachstum im Rahmen der Vorgaben des kantonalen Richtplanes,
wie sich die Gemeinde strukturell (Industrie, Gewerbe, Dienstleistungen)
entwickeln solle oder welche Bedürfnisse zum Beispiel für welche Bevölkerungsstrukturen
abgedeckt werden sollen. Die Konzeption des Gesetzes sei neu folgende: Im breit
durch eine Mitwirkung abgestützten Verfahren erlasse die Gemeindeversammlung
ein Leitbild, welches sich über die Grundzüge der angestrebten räumlichen
Ordnung der Gemeinde äussere. Es gebe keine aus dem Leitbild extrahierten separaten
Grundsatzbeschlüsse mehr, welche unmittelbar wirkten. Das Leitbild sei von der
Planungsbehörde insgesamt bei der Nutzungsplanung zu berücksichtigen. Es
enthalte daher eher generelle Aussagen zur räumlichen Entwicklung, welche der
Gemeinderat dann konkret umzusetzen habe.

 

2.2 Die Ausgangslage ist demnach völlig
klar. Den (früheren) Begriff der Behördenverbindlichkeit gibt es im revidierten
geltenden Gesetzestext nicht mehr. Damit wurde der Gemeindeversammlung die
Möglichkeit genommen, einzelne Sätze des Leitbildes in den Vordergrund zu
stellen und die Planungsbehörde zu verpflichten, diese zwingend weiter zu
berücksichtigen. Man wollte dadurch eben genau verhindern, dass die
Gemeindeversammlung in die Planungshoheit des Gemeinderates eingreift und damit
einzelne (möglicherweise untergeordnete) Punkte der Planung, wie z.B. die
Erstellung eines Trottoirs, herausgreift und damit die gesamte Planung
präjudiziert. Die Gemeindeversammlung soll auf das grosse Ganze, nämlich wohin
sich die Gemeinde in den nächsten circa 15 Jahren entwickeln soll, Einfluss
nehmen können. Die konkrete Umsetzung ist anschliessend Sache der
Planungsbehörde, nämlich des Gemeinderates. Wenn heute noch - wie im
vorliegenden Fall geschehen (vgl. Ziffer 2 des Beschlusses der
Gemeindeversammlung vom 21. August 2017) - einzelne Leitsätze speziell erwähnt
werden, dann bloss, um diesen mehr Gewicht zu geben. Ein räumliches Leitbild
enthält sehr viele Aussagen zu verschiedensten Themen, die nicht alle gleich
wichtig sind. Wenn einzelne dieser Themen herausgegriffen und speziell erwähnt
werden, dient dies bloss der Präzisierung des Gesamtbildes. Entscheidend ist
das Leitbild als Ganzes. Dieses ist von der Planungsbehörde in der weiteren
Planung zu berücksichtigen. Dass der Begriff der Behördenverbindlichkeit immer
noch existiert und verwendet wird, indem Gemeindeversammlungen
«behördenverbindliche» Beschlüsse fassen, ändert daran nichts, ebenso wenig wie
die weiteren Ausführungen des Beschwerdeführers in seinen Rechtsschriften.

 

2.3 Auch aus der Arbeitshilfe
Ortsplanungsrevision des ARP kann der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten
ableiten. Bezüglich der rechtlichen Verbindlichkeit des Leitbildes hält die
Arbeitshilfe unmissverständlich fest, dass es keine aus dem Leitbild einzeln
herausgegriffenen Grundsatzbeschlüsse mehr gebe (dies im Gegensatz zur früheren
Gesetzgebung). Das Leitbild sei von der Planungsbehörde gemäss § 9 Abs. 4 lit.
a PBG als Ganzes bei der Nutzungsplanung zu berücksichtigen. Zwar hält die
Arbeitshilfe fest, das Leitbild bestehe aus den Elementen Karte/Plan und
Bericht, doch stellt sie ausdrücklich auch die Frage, ob das Leitbild nur mit
der Karte funktioniere. Die Erfahrung zeige nämlich, dass es bei manchen
Gemeinden sinnvoll sei, die Karte wegzulassen. Damit wird gleichzeitig gesagt,
dass eine Karte oder ein Plan - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers -
nicht zwingender Bestandteil eines räumlichen Leitbildes sein muss. Gerade in
städtischen Verhältnissen - wie vorliegend - wäre es ein grosser zusätzlicher
Aufwand, im Stadium des räumlichen Leitbildes bereits eine aussagekräftige
Karte respektive einen Plan zu erstellen. Die Verhältnisse sind meist
kompliziert und da die Planung noch nicht verbindlich ist, macht es keinen Sinn,
das räumliche Leitbild mit einem Plan zu verdeutlichen. Wie der Richtplan macht
auch ein Leitbild keine parzellenscharfe Aussage. Generell ist zu sagen, dass
die Arbeitshilfe nicht mehr ist, als ihr Titel sagt, nämlich eine Hilfe für die
Einwohnergemeinden. Sie hat keine weitere rechtliche Bedeutung und lässt denn
auch den Planungsbehörden die nötige Freiheit, indem sie ausdrücklich keine
gestalterischen Vorgaben macht und mehrheitlich nur Fragen stellt, die im Sinne
einer Checkliste den Gemeinden bei der Planung eben Hilfe bieten sollen. Auch
aus dem Modul 10 «Information und Mitwirkung» kann der Beschwerdeführer nichts
zu seinen Gunsten ableiten. Information und Mitwirkung seien zwar Voraussetzung
für die regierungsrätliche Genehmigung, in welcher Form diese aber durchgeführt
werde, sei offen. Sie diene dazu, die Interessen der Bevölkerung direkt in die
Planung einzubringen. Explizit wird erwähnt, dass die Gemeindebehörde in der
Wahl der Mitwirkungsform frei sei. In der Tat hält § 3 des PBG, der sich auf
Art. 4 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700) stützt, fest, dass
Kanton, Einwohnergemeinden und Regionalplanungsorganisationen die Bevölkerung
frühzeitig über Ziele und Ablauf der Planungen unterrichten und dafür sorgen,
dass die Bevölkerung in geeigneter Weise mitwirken kann. Als Mindestgarantie
fordert Art. 4 RPG, dass die Planungsbehörden neben der Freigabe der Entwürfe
zur allgemeinen Ansichtsäusserung Vorschläge und Einwände nicht nur
entgegennehmen, sondern auch materiell beantworten (BGE 111 Ia 164 E. 2d S.
168). Es genügt allerdings, wenn sich die Behörden materiell mit den
Vorschlägen und Einwänden befassen, eine individuelle Beantwortung wird nicht
verlangt (BGE 135 II 286 E. 4.1 S. 290, mit Hinweisen zu Bernhard Waldmann/Peter
Hänni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, 2006, N 13 zu Art. 4 RPG; siehe auch
Urteil des Bundesgerichts 1C_101/2007 vom 26. Februar 2008 E. 3.1). Die
Mitwirkung im Sinne von Art. 4 RPG stellt eine Einflussmöglichkeit dar, die von
den Instrumenten der direkten Demokratie und des Rechtsschutzes zu
unterscheiden ist. Sie gehört wie das Vernehmlassungsverfahren zu jenen
institutionellen Formen, die keine rechtliche Bindung, sondern blosse
politische Einflussnahme bewirken. Information und Mitwirkung ermöglichen die
notwendige Breite der Interessenabwägung, bilden eine wichtige Grundlage für
den sachgerechten Planungsentscheid und tragen damit zu einer qualitativ guten
Planung bei. Deshalb verlangt deren Durchführung einen Zeitpunkt, in welchem
die abschliessende Interessenabwägung noch offen ist (BGE 135 II 286 E. 4.2.3 S.
291 f. mit Hinweisen).

 

2.4 Auch insoweit der Beschwerdeführer vorbringt,
das räumliche Leitbild, das die Gemeindeversammlung am 21. August 2017
beschlossen hat, erfülle die gesetzlichen Anforderungen des RPG, respektive des
PBG nicht, kann er nicht gehört werden. Der Beschwerdeführer verkennt, dass das
räumliche Leitbild lediglich die Stossrichtung für die eigentliche Ortsplanung
vorgeben soll, daher detailliertere Vorgaben darin keinen Platz finden. Diese
weitergehende und detailliertere Planung findet erst im nächsten Schritt,
nämlich in der effektiven Nutzungsplanung, für die der Gemeinderat als
Planungsbehörde zuständig ist, statt. Das von der Gemeindeversammlung
verabschiedete Leitbild enthält grundlegende Stossrichtungen und
Handlungsempfehlungen, wie diese Ziele erreicht werden sollen. Es erfüllt, wie
die Vorinstanz richtig festhält, ohne weiteres die gesetzlichen Anforderungen
an ein räumliches Leitbild im Sinne des Planungs- und Baugesetzes. Insoweit
sich der Beschwerdeführer bezüglich des Vorgehens in der Planung auf die beiden
Gemeinderatsbeschlüsse vom 26. März 2013 und vom 30. Juni 2015 beruft und
moniert, der Gemeinderat habe sich nicht an seine Beschlüsse gehalten und ein
anderes Vorgehen gewählt, als ursprünglich beschlossen, ist ihm
entgegenzuhalten, dass eine Planung kein fixer Prozess ist und keinen fixen
Ablauf kennt. Es ist schrittweise vorzugehen und der Prozess ist ständig zu
überprüfen und allenfalls anzupassen. Wie gesehen, bestehen für das
Mitwirkungsverfahren im Planungsprozess keine fixen Regeln. Für das vorliegende
Verfahren ist massgebend, was der Gemeindeversammlung vom 21. August 2017 für
Informationen vorlagen und ob bis dahin keine Verfahrensfehler begangen (und
gerügt) wurden. Solche sind keine ersichtlich und wurden auch nicht geltend
gemacht. Der Gemeinderat hat mit Beschluss vom 6. Juni 2017 - nach einer
mehrjährigen Erarbeitung, in Kenntnis des Juryberichtes und der Ergebnisse der
Testplanung - das räumliche Leitbild zuhanden der Gemeindeversammlung
einstimmig genehmigt und verabschiedet. Dieser Gemeinderatsbeschluss blieb
unangefochten. Die Einladung zur ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 21.
August 2017, die die Anträge und die Botschaft dazu enthielt, verwies unter
anderem auf den Mitwirkungsbericht sowie das Leitbild mit dessen Anhang, welche
im Internet abrufbar waren. Die sechs Leitsätze mit den dazugehörigen
Handlungsempfehlungen wurden explizit wiedergegeben. Damit ist klar, dass die
Stimmbürgerinnen und Stimmbürger der Stadt Solothurn genügend Informationen
besassen, um am 21. August 2017 gültig über die Verabschiedung des räumlichen
Leitbildes beschliessen zu können, was sie denn auch gesetzeskonform taten.
Weitergehende Ansprüche hat der Beschwerdeführer als Stimmbürger nicht. Eine
Gehörsverletzung liegt ebensowenig vor.

 

3. Der Beschwerdeführer rügt weiter die
unangemessene Kostenauferlegung. Hierzu kann auf die Ausführungen der
Vorinstanz verwiesen werden. Nach § 18 Abs. 1 lit. a des Gebührentarifs (GT,
BGS 615.11) ist für verwaltungsrechtliche Entscheide und Beschwerdeentscheide
des Regierungsrates, sofern keine spezielle Gebühr vorgesehen ist, eine Gebühr
von CHF 100.00 – 7'000.00 geschuldet. Nach § 3 GT sind die Gebühren nach dem
Zeit- und Arbeitsaufwand, nach der Bedeutung des Geschäftes, nach dem Interesse
an der Verrichtung sowie nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des
Gebührenpflichtigen zu bemessen. Die vom Regierungsrat erhobene Gebühr von CHF
3'000.00 liegt im mittleren Bereich. Angesichts des doch recht beträchtlichen
Aufwandes und der Bedeutung des Geschäfts ist deren Höhe nicht zu beanstanden.
Ein Ermessensmissbrauch und damit eine Rechtsverletzung im Sinne von § 67bis
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, BGS 124.11) liegt nicht vor.

 

4. Die Beschwerde erweist sich somit als
unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem
Ausgang hat A.___ nach § 77 VRG die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht
zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 3'000.00
festzusetzen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen sind. Der
Gebührenrahmen beträgt nach § 147 GT CHF 50.00-15’000.00.

 

Demnach wird erkannt:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht
von CHF 3'000.00 zu bezahlen.

 

Rechtsmittel: Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Die
Gerichtsschreiberin

Scherrer Reber                                                                 Kaufmann

Das vorliegende Urteil wurde vom
Bundesgericht mit Urteil 1C_100/2019 vom 16. Mai 2019 bestätigt.