# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8802c525-9499-5bea-abe4-5a66cb07e642
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1999-06-30
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 30.06.1999 90.1998.158
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1998-158_1999-06-30.html

## Full Text

Incarto n.

  90.98.00158

  90.98.00159

  	
  Lugano

  30 giugno 1999

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Alessandro Soldini (in sostituzione di Giovanna Roggero-Will), Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

statuendo
sui ricorsi 2 dicembre 1998 di

 

	
   

  	
  1. __________ e __________ __________, __________, 
  

  2. CE fu __________ __________, composta
  da __________ __________, __________ __________, e __________
  __________, __________

   

  1.,2. rappr. da avv.
  __________. __________, __________ __________ __________ __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la
  risoluzione del Consiglio di Stato del 28 ottobre 1998 sulla proposta di zona
  dei nuclei, di zona residenziale e di zona residenziale speciale soggetta a
  ricomposizione particellare nel PR del comune di __________ 

  

 

                                         viste le osservazioni 2
febbraio 1999 del Consiglio di Stato e 3 febbraio 1999 del Municipio di
__________;

 

                                         letti ed esaminati gli
atti,

 

                                         esperiti i necessari
accertamenti;

 

r i t e n u t o

 

in fatto

 

                                   a.   La CE fu __________
__________, rappresentata dagli eredi __________ e __________ __________, é
proprietaria della part. n. __________ RFD di __________, situata in località
“__________ ”. __________ e __________ __________ sono invece comproprietari in
ragione di ½ ciascuno del confinante mappale n. __________RFD.

                                         Il fondi, di natura
prativa, si inseriscono tra la zona edificata di “__________ ” a sud e una
piccola area boschiva a nord. 

 

                                  b.   Nella sua seduta del
8 maggio 1995 il Consiglio comunale di __________ ha approvato il nuovo PR.
Questo ha incluso i mappali n. __________e __________ nella zona residenziale
R2.

 

                                   c.   Con decisione 19
novembre 1997 (n. __________) il Consiglio di Stato ha preannunciato di non
voler approvare l’ampliamento della zona edificabile in località “__________a”
nella misura proposta dal comune. Tra i terreni toccati dalla decisione
figurano anche i mapp. n. __________e gran parte del __________RF.

                                         Nel rispetto del diritto
di essere sentiti, prima di pronunciarsi definitivamente, il Governo ha
intimato questa decisione al Municipio e ai proprietari interessati, impartendo
loro un termine di 60 giorni per l’inoltro di eventuali osservazioni.

 

                                   e.   Nella risoluzione 28
ottobre 1998 (n. __________) il Consiglio di Stato, preso atto delle
osservazioni pervenute, ha confermato le indicazioni scaturite dalla precedente
decisione, osservando come il previsto ampliamento della zona edificabile non
sia compatibile con un corretto dimensionamento delle ZE di __________. Di
conseguenza gli atti vengono rinviati al Comune affinché questi provveda a
formulare una nuova proposta che escluda la zona edificabile ai sensi dell’art.
15 LPT.

 

                                    f.   Dissentendo da tale
decisione __________ __________, __________ e __________ sono insorti dinanzi
al TPT, chiedendone l’annullamento.

                                         A sostegno della loro
impugnativa osservano che i fondi in questione sono perfettamente idonei
all’edificazione, essendo urbanizzati da lungo tempo e facilmente accessibili
dalla pubblica via. Fanno inoltre notare come i loro terreni costituiscono in
pratica gli ultimi scampoli di terreno libero in un comparto quasi interamente
edificato.

 

                                  g.   Nelle sue
osservazioni il Municipio di __________ postula l’accoglimento dei ricorsi
senza formulare particolari osservazioni

                                         Da parte sua il Consiglio
di Stato ribadisce le argomentazioni sviluppate nella decisione impugnata,
chiedendo la reiezione dei ricorsi.

 

                                  h.   In data 23 marzo 1999
é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si
sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv.
4 lett. c).

                                         In concreto la
legittimazione attiva dei ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art. 38
cpv. 4 lett. b) e c) LALPT.

                                         Presentati nei termini di
legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque,
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve
rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta
più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei
soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo,
sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).

                                         Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Scopi
e principi della pianificazione

 

                                         Scopo essenziale della
pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.) 

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico,
atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie
pedonali e ciclabili. 

                                         Si tratta di esigenze
spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.

                                         In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso,
che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo
diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia
432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

                                         In questo senso l'art. 3
cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione
nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di
verificare quali sono gli interessi in causa,  valutare se sono compatibili - e
semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per
quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base
della loro valutazione”.

 

                                   4.   Zone di utilizzazione

 

                                         La pianificazione del
territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale
(PR), il quale, giusta l’art. 14 LPT, disciplina l’uso ammissibile del suolo,
delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette.

                                         Secondo l'art. 15 le zone
edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono "già
edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente
necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett. b).

                                         Quanto alle zone agricole
comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei all'utilizzazione
agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse generale devono
essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella misura del
possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.

                                         Infine l'art. 17 indica i
valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con l'istituzione di
apposite zone. 

                                         Queste le zone prescritte
dal diritto federale; i Cantoni possono tuttavia prevederne delle altre (art.
18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al comune
di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate
all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze
esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o
artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere
previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di
utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago".

                                         Occorre tener presente che
la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza negativa. Se il difetto
di elementi costitutivi di una zona esclude che le si attribuisca un
determinato comparto, la loro presenza non lo comporta necessariamente. Non è
infrequente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone,
si presti sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto della conformità con
altre destinazioni.

                                         In simili circostanze i
criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio
da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli
interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid.
4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a). 

                                         Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.

                                         Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti, non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.

 

                                   5.   Zona edificabile 

 

                                         Gli insorgenti postulano
l’inclusione in zona edificabile delle part. n. __________e __________RFD;
secondo loro i fondi rispondono a tutti i requisiti legali per essere
attribuiti alla zona edificabile (idoneità, urbanizzazione del fondo,
preesistente ampia edificazione,..). Di fronte a questi incontestabili
requisisti, anche le considerazioni espresse dal CdS sull’eccessivo
dimensionamento del piano non sarebbero decisive per decretarne lo stralcio dal
comparto edificabile.

 

                               5.1.   Idoneità 

 

                            5.1.1.   L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.

                                         La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).

 

                            5.1.2.   In concreto.

                                         Dall’esame degli atti e
dalle risultanze del sopralluogo non emergono motivi per non ritenere i due
fondi di per sé idonei all’edificazione. 

                                         Grossomodo uguali in
superficie (1390 mq il 584 e 1567 mq il 582), situati in posizione soleggiata e
tranquilla, sono costituiti da due prati pianeggianti o, al limite, in leggero
declivio. Risultano pertanto perfettamente idonei all’edificazione.

                                         L’accesso dalla strada di
quartiere é garantito attraverso il fondo n. __________sino al limite dalla
part. n. __________; i terreni dispongono inoltre delle necessarie opere di
urbanizzazione. 

                                         Ritenuto che il requisito
dell’idoneità é senz’altro soddisfatto, occorre esaminare se sono adempiuti
anche i presupposti della lett. a) o della lett. b) dell’art. 15 LPT.

 

                               5.2.   Preesistente ampia
edificazione: art.- 15 lett. a) LPT

 

                            5.2.1.   Per stabilire se un
comparto è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie rilasciate per progetti pubblici e privati,
dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. 

                                         Entrano in considerazione
solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono
di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni
agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole
particelle: il requisito va esaminato per rapporto a tutto il comprensorio.
Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e
utilizzato (purché non a scopo agricolo). 

                                         Non basta peraltro la
semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il
carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme
sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo
di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una
casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone
potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà
significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati,
a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken),
o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione. 

                                         Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la
creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo
indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid.
4, 114 Ia 255 consid. 3c).

                                         Va tuttavia ricordato che
il requisito della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art.
15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè
unicamente a escludere l’attribuzione a zona edificabile di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 dda).

 

                            5.2.2.   In concreto

                                         I due fondi sono situati
all’estremità settentrionale della località “__________ ” , al margine
dell’area edificata e a contatto con il bosco (f.n. __________in particolare).

                                         Ciò premesso, se ci
limitiamo a considerare questo ristretto comprensorio, non è irragionevole
considerare i terreni degli insorgenti a titolo di fascia verde a vocazione
parzialmente agricola, con funzione di stacco tra il grosso dell’area edificata
e il vicino bosco. 

                                         Differente può essere la
lettura del territorio se la si allarga all’intera località di “__________ ”.
In tal caso non possiamo non avvertire come le particelle in discussione fanno
parte di un comprensorio già ampiamente edificato, alla cui vocazione
edificatoria partecipano, anche se rimaste fin ora inedificate. Dal profilo
funzionale e morfologico (durante il sopralluogo lo si è potuto constatare) non
vi è una alcuna separazione tra l’area già edificata e i mappali in oggetto.

                                         Si tratta, ora, di optare
tra i due punti di vista. A nostro giudizio nessuno dei due si impone
perentoriamente sull'altro sul piano metodologico. Non è possibile “in casu”
decidere l'attribuzione dei fondi ad una zona piuttosto che all'altra sulla
sola base delle rispettive definizioni legali (art. 15 e 16 LPT). Occorre
procedere ad una ponderazione degli interessi.

                                         A favore dell’inserimento
in zona edificabile deciso dal Comune giocano tuttavia alcuni importanti
fattori. La zona di “__________ ” ha conosciuto negli ultimi anni un notevole
sviluppo edilizio; dalla rappresentazione grafica in atti si deduce che gran
parte dei mappali sono occupati da villette unifamiliari o bifamigliari, e
durante il sopralluogo si è potuto constatare la presenza di altri cantieri
nella zona. Si tratta senz’altro di una zona appetibile per la residenza.
Rendere edificabili anche i terreni degli insorgenti significherebbe completare
il tessuto edilizio di un comparto ben definito nei suoi limiti da elementi
naturali quali il bosco a est e a nord e dalla strada cantonale a ovest. 

                                         L’interesse agricolo
dell’area risulta invece secondario. E’ vero, ed il sopralluogo lo ha
confermato, l’area é tutt’altro che improduttiva da questo lato, dal momento
che ospita alcuni filari di vite e prati potenzialmente sfruttabili per il
pascolo. Le superfici sono tuttavia modeste e non formano un comparto agricolo
di sufficienti dimensioni per giustificarne uno sfruttamento razionale ed
economico. Lo stesso Consiglio di Stato, più che per le potenzialità agricole
dei fondi, ne aveva decretato l’inedificabilità per motivi urbanistici
(creazione di un’area di stacco tra bosco e edifici) e tecnico-pianificatori (sovradimensionamento
delle zone edificabili).

 

                                         In definitiva, tra
l'interesse ad assegnare i fondi in questione alla zona edificabile, con la
quale hanno un indubbia affinità elettiva, e quello di attribuirli alla zona
agricola, il primo prevale senz'altro. Rispecchia meglio la situazione ed è più
equo nei confronti dei proprietari. 

                                         La scelta fatta dal Comune
nell’ambito del suo potere decisionale merita quindi conferma, dal momento che
si é limitato a scegliere fra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna; il Consiglio di Stato non poteva in queste circostanze sostituire il
proprio apprezzamento a quello del comune senza violarne l’autonomia in ambito pianificatorio.

 

                                   6.   Alla luce di queste
considerazioni il ricorso é accolto. Di conseguenza la risoluzione impugnata è
annullata nelle misura in cui non approva l’estensione della zona residenziale
in località “__________ ” (punto 3.2.). 

                                         Al Cantone, soccombente in
concreto, viene fatto obbligo di corrispondere adeguate ripetibili ai
ricorrenti, patrocinati da un avvocato. Si prescinde per contro
dall’assegnazione di tasse di giustizia e spese.

 

 

Per
questi motivi,

viste
le normative alla fattispecie applicabili

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   I ricorsi sono accolti. 

                                         § Di conseguenza la
risoluzione impugnata è annullata nelle  

                                            misura in cui non
approva l’estensione della zona residenziale 

                                            in località “__________
” (punto 3.2.).  

 

                                   2.   Il Cantone rifonderà ai
ricorrenti fr. 1000.-- di ripetibili, in ragione di fr. 500.-- cadauno.

                                   3.   Intimazione:                  -
Avv. __________. __________, __________, per gli insorgenti

                                       - Municipio di ____

                                       - Consiglio di Stato, ____________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario