# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7cad3b34-d9a9-5a4e-9f2c-bbbaae1d550b
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-01-31
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 31.01.2018 601 2017 7
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2017-7_2018-01-31.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2017 7

Arrêt du 31 janvier 2017

Ie Cour administrative

Composition Présidente: Marianne Jungo 
Juges: Anne-Sophie Peyraud, 

Christian Pfammatter, 
Greffière: Stéphanie Morel-Eichenberger 

Parties A.________, recourant, représenté par Me Eric Cerottini, avocat

contre

CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée

Objet Agents des collectivités publiques – réexamen de l’évaluation 
pendant la période probatoire – prolongation de la période probatoire 
– résiliation des rapports de services pendant la période probatoire – 
réparation du droit d’être entendu – pouvoir d’examen de l’autorité 
de recours quant à l’évaluation du travail

Recours du 16 janvier 2017 contre la décision du 5 décembre 2016

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 14

considérant en fait

A. Par contrat du 19 août 2014, A.________ a été engagé par la Direction des institutions, de 
l’agriculture et des forêts (ci-après: DIAF) en tant qu’adjoint administratif auprès de la Préfecture 
de B.________, avec entrée en fonction le 1er septembre 2014 et une période probatoire de douze 
mois.

B. A la suite de deux entretiens des 28 et 30 juillet 2015, le Préfet de B.________ (ci-après: le 
Préfet) a établi la fiche d'évaluation de fin de période probatoire du collaborateur, dont il ressortait 
que celui-ci répondait globalement au minimum des exigences de la fonction.

Dans ce contexte, l’intéressé a été informé que, parmi d’autres options, une prolongation de sa 
période probatoire était envisageable.

Par courriel du 9 août 2015, le Préfet a requis de l’employé qu’il lui scanne le document 
d’évaluation dûment signé. Relancé le 13 août 2015, A.________ a répondu par courriel du 
14 août 2015 et requis un délai supplémentaire puisque, comme il l’avait exposé lors des 
entretiens, il contestait la teneur de la qualification et entendait « […] y ajouter des remarques en 
vue de leur prise en compte par vous-même ainsi que par la direction […] ».

C. Par décision datée du 12 août 2015, notifiée à l’intéressé le 24 août 2015, la DIAF a informé 
le collaborateur qu’elle prolongeait sa période probatoire de six mois, soit jusqu’au 29 février 2016, 
sur la base des informations données par le Préfet.

D. Par courrier adressé au Préfet le 2 septembre 2015, le collaborateur a exposé le contexte 
professionnel dans lequel il a dû évoluer et les raisons pour lesquelles il a contesté la qualification 
établie au préalable. Il en a dès lors demandé le réexamen, ainsi que l’annulation de la décision de 
prolongation de son temps d’essai.

Par communication du 17 septembre 2015, le Préfet a signifié au collaborateur qu’il n’était pas son 
autorité d’engagement et qu’en ce sens, il n’avait pas la compétence de trancher la question de la 
prolongation de la période probatoire.

S’agissant de la demande de réexamen de la qualification, le Préfet l’a déclaré tardive et partant 
irrecevable, motif pris que l’évaluation contestée avait été communiquée au collaborateur le 
30 juillet 2015 – et non le 4 août 2015 comme le soutenait ce dernier – et que le délai de dix jours 
était ainsi dépassé.

Néanmoins, le Préfet a proposé à l’intéressé de procéder à une nouvelle évaluation en application 
de l’art. 125 de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l’Etat (LPers; RSF 
122.70.1) et l’a convoqué à ce titre pour le 28 septembre suivant.

E. Par courrier du 24 septembre 2015, le collaborateur a maintenu avoir reçu le formulaire 
litigieux le 4 août 2015 et avoir ainsi valablement demandé le réexamen de sa qualification par le 
biais de son courriel du 14 août 2015. Il a également reproché au Préfet de ne pas avoir précisé la 
voie de droit idoine au pied du document de qualification. L’employé a indiqué qu’il entendait 
déposer recours contre la décision de refus de réexamen si le Préfet ne modifiait pas sa position.

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 14

En outre, il a décliné provisoirement l’offre consistant à établir une nouvelle évaluation qu’il estimait 
prématurée, tant que la question du réexamen n’était pas tranchée.

Enfin, le collaborateur a requis que son courrier adressé au Préfet le 2 septembre 2015 soit 
transmis d’office à la DIAF, pour qu’elle puisse statuer sur l’aspect contesté de sa prolongation de 
période probatoire.

F. Le 30 septembre 2015, par l’intermédiaire de son mandataire, le collaborateur a interjeté 
recours auprès de la DIAF contre la décision préfectorale lui refusant le réexamen de sa 
qualification.

Par communication du 27 octobre 2015, la DIAF a transmis au Conseil d’Etat, comme objet de sa 
compétence, les recours du collaborateur formés contre le refus de réexamen de la qualification et 
contre la prolongation du temps d’essai.

Par téléphone du 2 novembre 2015, la DIAF a proposé au collaborateur une rencontre afin de 
discuter d’une potentielle convention de départ, ce qu’il a refusé par courriel du 9 novembre 2015.

Dans son courriel du 11 novembre 2015 adressé au mandataire du collaborateur, la DIAF a réitéré 
sa proposition et demandé qu’il « […] confirme qu’il ne [pouvait] donner suite à cette invitation afin 
que nous puissions en tirer les conclusions qui s’imposent ». Relancé le 17 novembre 2015, 
l’employé n’a pas donné suite à ces communications.

G. Par décision du 23 novembre 2015, la DIAF a résilié les rapports de service avec effet au 
31 janvier 2016 et suspendu les activités du collaborateur dès le 15 décembre 2015, avec maintien 
du traitement.

H. Agissant le 11 décembre 2015, l’employé a interjeté recours au Conseil d’Etat contre la 
décision de licenciement précitée et requis l’octroi de l’effet suspensif.

I. Par décision incidente du 25 janvier 2016, le Conseil d’Etat a rejeté la requête de suspension 
de la procédure de recours relative à la prolongation de la période probatoire formée par le 
collaborateur et ordonné la jonction des causes relatives au refus de réexamen de la qualification, 
à la prolongation du temps d’essai et à la décision de licenciement.

Par une autre décision incidente du 7 mars 2016, le Conseil d’Etat a rejeté la requête d’effet 
suspensif formée le 11 décembre 2015, ce que l’intéressé a contesté devant le Tribunal cantonal 
le 17 mars 2016.

Dans son arrêt 601 2016 68 du 13 juin 2016, l’autorité de céans a rejeté le recours et confirmé le 
refus d’octroi de l’effet suspensif prononcé par le Conseil d’Etat.

J. Par décision du 5 décembre 2016, le Conseil d’Etat a rejeté les recours contre les décisions 
de la DIAF relatives à la prolongation de la période probatoire du collaborateur ainsi qu’à la 
résiliation des rapports de service. Il a au surplus déclaré sans objet le recours contre la décision 
de refus du Préfet de réexaminer sa qualification.

K. Par mémoire du 16 janvier 2017, le collaborateur a formé recours devant le Tribunal cantonal 
et conclu, sous suite de frais et dépens, principalement à l’annulation de la décision du Conseil 
d’Etat du 5 décembre 2016 et, cas échéant, à l’annulation des décisions de prolongation de 
période d’essai et de résiliation des rapports de service ainsi qu’à l’admission de sa demande de 

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 14

réexamen. Partant, le recourant a exigé sa réintégration dans sa fonction ou, à défaut, qu’il soit 
mis au bénéfice d’une indemnité de CHF 109'662.-. Subsidiairement, il a conclu à l’annulation de 
la décision du Conseil d’Etat et au renvoi de la cause pour nouvelle décision après avoir pris les 
mesures d’instruction nécessaires.

A l’appui de ses conclusions, le recourant fait essentiellement valoir que la question de 
l’irrecevabilité de sa demande de réexamen de l’évaluation aurait dû être traitée en premier lieu et 
que, contrairement à ce qui figure dans la décision attaquée, la procédure de réexamen d’une 
qualification s’applique également dans le cas où le collaborateur est en période probatoire. En 
outre, il reproche à l’autorité intimée d’avoir violé son droit d’être entendu, aussi bien dans le cadre 
de la prolongation de sa période probatoire que s’agissant de la résiliation de ses rapports de 
service. Enfin, il prétend qu’il n’existait de toute manière pas de motifs suffisants pour justifier de 
telles décisions.

Au surplus, le recourant soutient que c’est à tort que le Conseil d’Etat n’a pas procédé aux 
mesures d’instruction qu’il avait requises et revendique à ce propos l’administration de diverses 
preuves devant l’autorité de céans.

L. Par missive du 10 février 2017, la Caisse publique de chômage du canton de Fribourg a 
déposé un avis de subrogation ainsi qu’une déclaration d’intervention. Informant la Cour que le 
recourant avait reçu des prestations de l'assurance-chômage depuis le 1er février 2016, la Caisse a 
demandé au Tribunal cantonal d'ordonner à la DIAF de lui verser le salaire dû au recourant à 
concurrence du montant net des indemnités journalières versées (CHF 77'211.45 au 3 février 
2017), selon la subrogation légale prévue à l'art. 29 de la loi du 25 juin 1982 sur l'assurance-
chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0).

M. Invitée à se déterminer, la DIAF a formulé ses observations le 17 février 2017 et a conclu au 
rejet du recours. Par acte du 28 mars 2017, le Conseil d’Etat a pris des conclusions similaires.

Par courrier du 24 avril 2017, le recourant s’est déterminé sur les observations de la DIAF et du 
Conseil d’Etat. 

Aucune prise de position ultérieure des autorités n’a été déposée.

Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1. a) Déposé dans les délais et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des 
art. 132 al. 1 de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l’Etat (LPers; RSF 
122.70.1) et 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1). 

b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut 

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 14

d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité 
(art. 78 al. 2 CPJA).

En outre, selon l'art. 96a al. 1 CPJA, l'autorité de recours examine avec retenue les décisions 
d'une autorité à laquelle la législation accorde une large marge d'appréciation. L'al. 2 de cette 
disposition précise que tel est le cas en particulier des décisions relatives à l'évaluation du travail, 
des aptitudes et du comportement d'une personne (let. a) et à l'octroi d'une prestation à laquelle la 
législation ne donne pas un droit (let. b).

Selon la jurisprudence de la Cour, la retenue dans le pouvoir d'examen n'est admissible qu'à 
l'égard de l'évaluation proprement dite des prestations. En revanche, dans la mesure où le 
recourant conteste l'interprétation et l'application de prescriptions légales ou s'il se plaint de vices 
de procédure, l'autorité de recours doit examiner les griefs soulevés avec pleine cognition, sous 
peine de déni de justice formel. Se rapportent à des questions de procédure tous les griefs qui 
concernent la façon dont l'examen ou son évaluation se sont déroulés (arrêt TA FR 1A 1996 12 du 
28 août 1996 consid. 2b et les références citées, rendu en matière d’examen scolaire, lequel se 
réfère à l’ATF 106 IA 1 / JdT 1982 I 228 consid. 3). Déterminer si l’autorité a violé le droit d’être 
entendu du collaborateur constitue une question de procédure (cf. arrêts TC FR 601 2013 119 du 
27 mars 2015 consid. 1c; 601 2012 136 du 29 novembre 2013 consid. 1e). 

2. a) Aux termes de l'art. 31 LPers, le collaborateur ou la collaboratrice est soumis-e à une 
période probatoire d'une année (al. 1). Durant la période probatoire, les rapports de service 
peuvent être résiliés librement de part et d'autre, sous réserve de l'article 46. La résiliation est 
communiquée par pli recommandé (al. 2). Durant les trois premiers mois de la période probatoire, 
les rapports de service peuvent être résiliés de part et d'autre une semaine d'avance pour la fin 
d'une semaine (al. 3, 1ère phr.). Dès le quatrième mois, le délai de résiliation est d'un mois pour la 
fin d'un mois (al. 3, 2ème phr.).

A teneur de l’art. 32 LPers, à moins que les rapports de service n’aient été résiliés antérieurement, 
le collaborateur ou la collaboratrice est réputé-e, au terme de la période probatoire, répondre aux 
exigences de son poste; en ce cas, il ou elle fait l’objet d’une reconnaissance officielle de sa 
qualité d’agent ou agente des services publics (al. 1). Si, à la suite d’une évaluation des 
prestations, il existe un doute sur la capacité du collaborateur ou de la collaboratrice d’occuper le 
poste de travail, la reconnaissance officielle est reportée au terme d’une nouvelle période 
probatoire d’une année au plus. Au plus tard au terme de la période probatoire, le collaborateur ou 
la collaboratrice doit être avisé-e de sa prolongation et du report de la reconnaissance officielle (al. 
2).

b) De manière générale, le temps d'essai doit fournir aux parties l'occasion de préparer 
l'établissement des rapports de travail destinés à durer, en leur permettant d'éprouver leurs 
relations de confiance, de déterminer si elles se conviennent mutuellement et de réfléchir avant de 
s'engager pour une plus longue période. Ainsi, si les rapports contractuels qu'elles ont noués ne 
répondent pas à leur attente, les parties doivent pouvoir s'en libérer rapidement (arrêt TC FR 
601 2016 241 du 29 juin 2017 et les références citées).

Dans ce contexte, l’autorité administrative n’a pas besoin, durant la période probatoire, d’un « motif 
fondé » ou de « justes motifs » à l’appui du renvoi, car la protection relative à un licenciement 
ordinaire débute seulement après le temps d’essai (DUNAND /MAHON, Les influences du droit privé 
du travail sur le droit de la fonction publique, 2016, n. 500). Selon le Tribunal fédéral, lorsque le 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 14

droit applicable ne fait pas dépendre le licenciement de conditions matérielles, l'autorité dispose 
dans ce cadre d'un très large pouvoir d'appréciation et est en principe libre de renoncer au 
maintien des rapports de service durant la période d'essai. Dans un tel cas, la cour cantonale n'est 
en effet fondée à intervenir qu'en cas de violation des principes constitutionnels tels que l'égalité 
de traitement et l'interdiction de l'arbitraire (arrêts TF 1C_341/2007 du 6 février 2008 consid. 2.2; 
8C_774/2011 du 28 novembre 2012 consid. 2.4; 8C_182/2013 du 7 novembre 2013 consid. 2.2; 
8C_577/2014 du 8 octobre 2015 consid. 2.3). Il faut toutefois garder à l’esprit que compte tenu de 
la finalité du temps d’essai, la résiliation en période probatoire comporte nécessairement une part 
d'arbitraire, qui ne constitue pas un abus de droit (arrêt TF 8C_518/2011 du 18 avril 2012 
consid. 6.1; arrêt TC FR 601 2016 241 du 29 juin 2017).

Cela signifie que, du moment qu'un engagement à l'essai sert précisément à observer les 
compétences et les aptitudes du collaborateur, il n'y a pas lieu de poser des exigences trop 
élevées quant à la motivation justifiant la fin d'un rapport de service, ce d'autant plus que, par 
nature, celui-ci est encore relativement peu étroit. Il n'est pas nécessaire d'établir une faute à la 
charge de l'employé; la résiliation durant le temps d'essai est aussi admissible sur la base de 
motifs objectifs. En ce sens, il suffit d'établir que, notamment, des raisons personnelles ne 
permettront pas de créer le rapport de confiance absolument indispensable à l'exercice de la 
fonction envisagée (arrêts TC FR 601 2016 241 du 29 juin 2017 et les références citées; 601 2012 
15 du 23 août 2012).

C’est à l’aune de cette jurisprudence qu’il convient examiner le cas particulier.

3. A la lecture des art. 31 et 32 LPers, force est de constater que le législateur a instauré 
plusieurs options s’offrant à l’employeur s’agissant d’un travailleur en fin de période probatoire. 

a) L’autorité d’engagement peut reconnaître officiellement son collaborateur en qualité 
d’agent des services publics, procéder à la résiliation des rapports de service en respectant 
simplement les délais de l’art. 31 LPers et les limites du renvoi abusif (cf. consid. 4) ou, à titre de 
solution intermédiaire, décider de prolonger la période probatoire. Il s’agit là de trois facultés de 
l’employeur, dont il dispose à bien plaire, avec toute la marge d’appréciation nécessaire, dans les 
seules limites de l’arbitraire. D’après le message, l’art. 32 al. 2 1ère phr. LPers prévoit la possibilité 
de prolonger la période probatoire suite à une évaluation intervenue avant le terme de celle-ci, en 
cas de doutes sur les capacités du collaborateur (cf. Message accompagnant le projet de LPers, 
Bulletin des séances du Grand Conseil, BGC 2001 p. 1005, 1018).

Dans le cas particulier, la DIAF a souhaité accorder au recourant une autre chance et a opté pour 
la prolongation de son temps d’essai. Elle a ainsi fait usage de la faculté de l’art. 32 al. 2 1ère phr. 
LPers. 

b) En l’occurrence, l’évaluation prévue par l’art. 32 al. 2 1ère phr. LPers a été effectuée et le 
recourant l’a contestée, en vain.

aa) D’après l’art. 1 du règlement du 26 janvier 1988 sur les voies de droit relatives aux 
qualifications périodiques du personnel de l’Etat (RSF 122.70.22; ci-après: le règlement du 
26 janvier 1988), pris en application de l’art. 131 LPers, le collaborateur peut demander 
l’établissement d’une nouvelle évaluation lorsqu’il estime que sa qualification est injustifiée (al. 1). 
Le collaborateur doit dans ce cas adresser sa demande par écrit, dans un délai de dix jours dès 

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 14

communication de la qualification, à son chef de service. Le cas échéant, ce dernier la transmet, 
par la voie hiérarchique, à l’autorité compétente au sens de l’art. 2 (al. 2).

Selon la jurisprudence de la Cour, ni le règlement cantonal du 26 janvier 1988, ni les directives du 
27 octobre 1987 du Conseil d’Etat relatives à la qualification périodique du personnel (ci-après: les 
directives du 27 octobre 1987) ne doivent trouver application dans l’hypothèse d’une prolongation 
de la période probatoire d’un collaborateur (cf. arrêts TC FR 601 2013 119 du 27 mars 2015 
consid. 4c-bb et 4d; 601 2012 136 du 29 novembre 2013 consid. 4g). 

Si l’employeur peut notamment renvoyer son employé en respectant simplement les délais et les 
limites en matière de renvoi abusif, il doit pouvoir lui prolonger sa période probatoire, et lui 
accorder une chance supplémentaire de s’améliorer, à des conditions tout autant facilitées (en ce 
sens, cf. arrêt TC FR 601 2012 136 du 29 novembre 2013 consid. 4f-bb et 5h-bb qui utilise le 
terme « wohlwollende Massnahme »). Permettre un réexamen de l’évaluation établie en fin de 
temps d’essai, comme le suggère le recourant, viderait l’art. 32 al. 2 LPers de sa substance. Au 
risque de voir son évaluation remise en cause par une procédure, l’employeur choisirait alors 
systématiquement la voie de la résiliation, alors moins contraignante. Dans ce contexte, les 
conditions pour prolonger la période probatoire ne doivent pas être plus sévères que celles 
prescrites pour résilier les rapports de service durant ce laps de temps (arrêts TC FR 601 2013 
119 du 27 mars 2015 consid. 5a; 601 2012 136 du 29 novembre 2013 consid. 5h-bb). Le 
collaborateur ne doit pas pouvoir négocier la potentielle prolongation de son temps d’essai par le 
biais d’un réexamen de la qualification établie à la base de ladite mesure.

Le fait que l’évaluation établie durant le temps d’essai ne puisse pas être réexaminée de manière 
indépendante ne signifie toutefois pas qu’elle ne puisse pas être contestée; le collaborateur est en 
mesure de le faire dans le cadre d’un recours contre une décision faisant suite à l’évaluation 
litigieuse, par exemple relative à une prolongation du temps d’essai ou à un licenciement 
(cf. art. 132 al. 3 LPers).

bb) Force est au surplus de constater qu’au moment de l’entrée en vigueur du règlement 
du 26 janvier 1988, le législateur n’avait pas encore prévu la faculté pour l’employeur de 
prolonger la période probatoire de son collaborateur, sur la base d’une qualification, ni dans la 
loi, ni dans les directives du 27 octobre 1987. C’est dès lors à tort que le recourant déduit son 
droit à un réexamen de ces dispositions.

En effet, à teneur de l’art. 8i LStP, introduit par l’art. 54 de la loi du 26 février 1987 sur les 
traitements du personnel de l’Etat (Bulletin des séances du Grand Conseil, BGC 1987, p. 192, 
215), le collaborateur [faisait] périodiquement l’objet d’une qualification. Celle-ci [portait] 
notamment sur les aptitudes du collaborateur à exercer la fonction, sur la qualité et l’efficacité de 
son travail ainsi que sur son comportement (al. 1). Le Conseil d’Etat [devait fixer], par voie de 
directives, un ou plusieurs systèmes de qualifications périodiques, en tenant compte des 
particularités et de la diversité des fonctions (al. 2). 

L’art. 8i LStP représente ainsi l’équivalent de l’actuel art. 22 LPers. 

Aux termes de l’art. 6 LStP, le collaborateur [était] engagé à l’essai pour une période d’une 
année au maximum (al. 1). Pendant cette période, les rapports de service [pouvaient] être 
résiliés de part et d’autre un mois d’avance pour la fin d’un autre mois (al. 2).

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 14

Aucune des dispositions précitées n’instaurait la faculté pour l’autorité d’engagement de 
prolonger la période probatoire de son collaborateur, sur la base d’une évaluation, dont le 
réexamen aurait pu être demandé. Ainsi, l’interprétation du recourant selon laquelle le règlement 
du 26 janvier 1988 n’opère aucune distinction entre l’évaluation établie avant et après la période 
probatoire tombe à faux. L’hypothèse de l’évaluation établie pendant le temps d’essai n’existait 
pas sous l’ère de la LStP, de sorte que le règlement adopté en conséquence ne pouvait 
forcément pas introduire son réexamen.

Pour des motifs identiques, c’est à tort que le recourant s’appuie sur les directives du 27 octobre 
1987 pour faire valoir que la notion d’évaluation au sens du règlement du 26 janvier 1988 
englobait forcément celle réalisée en fin de période probatoire, en procédant notamment à un 
parallèle entre les notions de nomination et de reconnaissance officielle au sens de l’actuel art. 
32 al. 2 LPers.

D’après le ch. 6 des directives du 27 octobre 1987, la qualification a lieu après une année au 
plus tard de travail effectif de tout nouveau collaborateur ou de nouvelle collaboratrice (let. a), en 
vue de la nomination (let. b), en vue d’une promotion (let. c), la 3ème année de chaque période 
administrative (let. d), l’année précédent l’éventuel octroi de la classe de sélection (let. e) ou à la 
demande du collaborateur ou de la collaboratrice (let. f). Dans la partie « voies de droit » des 
directives, il est précisé au ch. 11.1 que le collaborateur ou la collaboratrice peut demander le 
réexamen de sa qualification lorsqu’il estime que cette dernière est injustifiée.

Selon l’art. 7 LStP, jusqu’à sa nomination, toute personne engagée selon la présente loi [avait] le 
statut d’employé. A teneur de l’art. 8 LStP, [était] fonctionnaire la personne qui [avait] fait l’objet 
d’une nomination à un poste de travail déterminé (al. 1). La nomination [avait] effet pour une 
période administrative générale de quatre ans ou, si elle [avait] lieu en cours de période, jusqu’à 
la fin de celle-ci (al. 2). Selon l’art. 8b al. 1 LStP, [était] nommé fonctionnaire le collaborateur âgé 
de vingt ans au moins, qui [avait] accompli deux années effectives de travail depuis la fin de la 
période d’essai, et qui [remplissait] en outre les conditions suivantes: sa formation et ses 
aptitudes [devaient] correspondre aux exigences de la fonction (let. a), son comportement 
[devait] donner satisfaction (let. b) et le maintien de son poste de travail [devait] paraître assuré 
jusqu’à la fin de la période administrative (let. c).

A la lecture cette dernière disposition, l’on voit bien que la nomination du collaborateur en tant 
que fonctionnaire se faisait bien après la fin de sa période probatoire. Les notions de 
reconnaissance officielle (art. 32 al. 2 LPers) et de nomination (cf. notamment art. 8b LStP et 
ch. 6 des directives du 27 octobre 1987) n’ont donc pas la même signification. La mention du 
terme « nomination » dans les directives du 27 octobre 1987 n’est dès lors d’aucun secours au 
recourant pour exiger le réexamen de son évaluation établie en fin de période probatoire.

c) Au vu de ce qui précède, l’autorité de céans confirme en tout point sa jurisprudence 
(cf. consid. 3b-aa). Le règlement du 26 janvier 1988 doit ainsi s’adresser aux employés ayant 
obtenu définitivement le statut d’agents de la collectivité publique, à l’exclusion des collaborateurs 
en période probatoire (cf. arrêts TC FR 601 2013 119 du 27 mars 2015 consid. 4d; 601 2012 136 
du 29 novembre 2013 consid. 4g).

Par substitution de motifs, c’est dès lors à juste titre que la demande de réexamen du recourant a 
été déclarée irrecevable par le Préfet. La question du réexamen de l’évaluation devant être traitée 
en priorité, l’on peut se demander si le Conseil d’Etat n’aurait pas dû, en raison du bien-fondé de 

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 14

l’irrecevabilité, rejeter également le recours sur ce point, en lieu et place de le déclarer sans objet. 
Cette précision est cependant sans incidence sur l’issue du litige.

4. a) S’agissant de la prolongation de la période probatoire à proprement parler, il doit exister 
un doute sur la capacité du collaborateur d’occuper le poste de travail (art. 32 al. 2 LPers).

A l’instar de ce qui vaut en matière de résiliation pendant le temps d’essai, l’autorité d’engagement 
doit pouvoir faire valoir des motifs objectifs qui la poussent à prononcer une prolongation de la 
période probatoire, sous peine de tomber dans l’arbitraire (arrêts TC FR 601 2013 119 du 27 mars 
2015 consid. 5a; 601 2012 136 du 29 novembre 2013 consid. h-bb). A ce titre, sera considéré 
comme suffisant le fait qu’il ressorte de l’évaluation que l’employé ne répond pas encore 
totalement aux exigences du poste ou lorsqu’il existe un climat de travail difficile entre le 
collaborateur et sa hiérarchie, lequel nécessite que la collaboration soit encore éprouvée (cf. arrêts 
TC FR 601 2012 136 du 29 novembre 2013 consid. 5h-bb; 601 2013 119 du 27 mars 2015 
consid. 5d).

b) Concernant la résiliation, aux termes de l’art. 32 al. 3 LPers, durant la prolongation, les 
rapports de service peuvent être résiliés librement de part et d’autre deux mois d’avance pour la fin 
d’un mois. Une nouvelle prolongation n’est pas possible. 

D’après le message relatif à l’art. 31 al. 1 LPers, « [d]urant cette période probatoire, les rapports de 
service peuvent être résiliés librement sans procédure préalable, simplement en respectant les 
délais. Le licenciement ou renvoi abusif […] reste naturellement réservé » (Message 
accompagnant le projet de LPers, Bulletin des séances du Grand Conseil, BGC 2001 p. 1005, 
p. 1018).

A teneur de l’art. 46 al. 1 LPers, applicable aussi bien en période probatoire que durant la 
prolongation du temps d’essai (cf. 32 al. 3 LPers en lien avec l’art. 31 al. 2 LPers), le licenciement 
ou le renvoi est abusif lorsqu’il est donné:

a) pour une raison inhérente à la personnalité du collaborateur ou de la collaboratrice, à 
moins que cette raison n’ait un lien avec l’exercice de la fonction ou ne porte un préjudice 
grave aux intérêts de l’Etat; 

b) en raison de l’exercice par le collaborateur ou la collaboratrice d’un droit constitutionnel, à 
moins que l’exercice de ce droit ne viole une obligation découlant de la présente loi, des 
dispositions d’exécution et du contrat ou ne porte un préjudice grave aux intérêts de l’Etat; 

c) afin d’empêcher la naissance ou l’exercice de bonne foi de prétentions juridiques résultant 
de la présente loi, des dispositions d’exécution et du contrat;

d) en raison de l’accomplissement de service militaire, de protection civile et de service civil;

e) en raison d’une obligation légale incombant au collaborateur ou à la collaboratrice sans 
qu’il ou elle ait demandé à l’assumer; 

f) en raison de la grossesse, de la maternité ou d’incapacité de travail pour cause de 
maladie, accident, grossesse ou maternité, sous réserve de l’article 48; 

g) durant toute la grossesse, à l’exception de la période probatoire et sous réserve de l’article 
44; 

Tribunal cantonal TC
Page 10 de 14

h) en raison de l’appartenance du collaborateur ou de la collaboratrice à une organisation de 
travailleurs; 

i) en raison de l’exercice d’une activité syndicale, à moins que le comportement du 
collaborateur ou de la collaboratrice dans ce cadre n’ait pour effet de perturber fortement la 
bonne marche du service;

En plus des motifs contenus dans la disposition précitée, figure encore l’interdiction générale de 
l’abus de droit (cf. arrêt TC FR 601 2016 241 du 29 juin 2017). Ainsi, on peut dès lors envisager 
d'autres circonstances, le grief du caractère abusif supposant que les raisons invoquées aient un 
degré de gravité comparable (cf. ATF 131 III 535 consid. 4.2 et les références citées).

c) Dans le cas particulier, les évaluations des 28 et 30 juillet 2015 établissaient que le 
recourant ne répondait pas pleinement aux exigences de la fonction. De plus, il est incontestable 
que le collaborateur et son supérieur hiérarchique rencontraient des difficultés relationnelles. Au vu 
de la jurisprudence précitée (cf. consid. 2b), ces tensions à elles seules représentaient pour 
l’autorité d’engagement un motif objectif pour ordonner la prolongation de la période probatoire. 
Contrairement à ce que soutient le recourant, l’autorité d’engagement a pris dite décision en toute 
connaissance de cause. Sur la base des informations données par le Préfet, elle était en mesure 
de constater qu’il existait des différends entre les deux parties, ne serait-ce que sur la manière 
d’apprécier les prestations du collaborateur (cf. formulaire d’évaluation, sous « Attentes du 
collaborateur: reconnaissance officielle et appui de la hiérarchie » alors que sous « Résultat de 
l’entretien: prolongation de six mois de la période probatoire »).

Quant à la résiliation des rapports de service, elle est intervenue quelques mois plus tard, soit le 
23  novembre 2015. Elle se basait sur le même motif que celui invoqué à l’appui de la prolongation 
de la période probatoire, à savoir les difficultés relationnelles entre le Préfet et le collaborateur, 
lesquelles ne sont pas contestées. Or, de telles tensions ne permettent pas de créer le rapport de 
confiance absolument indispensable à l'exercice de la fonction envisagée, de sorte que la 
résiliation des rapports de service est valablement intervenue. Sur ce point, l’art. 46 al. 1 let. c 
LPers n’est d’aucun secours au recourant, la période probatoire ayant justement pour but de 
permettre aux parties de voir si elles se conviennent mutuellement, de sorte que le fait de 
prolonger dite période ou de renvoyer le collaborateur durant ce laps de temps ne peut pas être 
considéré comme un renvoi abusif empêchant la naissance ou l’exercice de prétentions juridiques, 
telle une reconnaissance officielle. Cette interprétation irait à l’encontre du but même de la période 
probatoire. Dans le même ordre d’idée, le recourant fait fausse route en prétendant que le renvoi 
qui lui a été signifié doit être considéré comme un licenciement-représailles. 

Au contraire, autant la décision de prolongation de la période probatoire du 12 août 2015 que la 
décision de résiliation du 23 novembre 2015 étaient fondées sur un motif objectif, ce que le 
Conseil d’Etat a à juste titre constaté.

d) Sur le plan formel, la LPers ne prévoit aucune règle particulière s’agissant de la 
prolongation de la période probatoire et du renvoi pendant ce laps de temps. Selon la 
jurisprudence de la Cour, les principes constitutionnels tels que le respect du droit d’être entendu 
doivent trouver application, notamment pour prolonger le temps d’essai (arrêt TC FR 601 2013 119 
du 27 mars 2015 consid. 4b-aa). Il doit en aller de même concernant la résiliation.

https://www.swisslex.ch/Doc/ShowDocComingFromCitation/49bfedfd-0df2-4201-b497-8dc7fb4d7aef?citationId=e25dad2f-d2c6-44a8-b3d4-32e4dd8b4b81&source=document-link&SP=2|wxukqg

Tribunal cantonal TC
Page 11 de 14

aa) De manière générale, le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution 
fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour la personne concernée de 
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, le droit pour l'intéressé de prendre 
connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de 
participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque 
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 
consid. 2aa; arrêt TC FR 601 2012 61 du 21 décembre 2012). Cela étant, cette garantie de 
procédure ne comporte pas le droit inconditionnel de faire valoir son point de vue sous une 
certaine forme, notamment en étant entendu oralement (DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif 
général, 2014, n. 1938 et 1972). L’administré ne peut pas non plus exiger de l’autorité qu’elle 
expose et discute tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties; celle-ci peut 
au contraire se limiter à l’examen des questions décisives pour l’issue du litige (cf. ATF 138 I 232, 
consid. 5). En tant que garantie générale de procédure, le droit d’être entendu trouve son 
expression en droit cantonal aux art. 57 à 65 CPJA. 

Par ailleurs, aux termes de l'art. 66 CPJA, la décision doit contenir, entre autres, la motivation, de 
telle sorte que l'intéressé puisse savoir pour quelles raisons elle a été prise et dès lors pour quels 
motifs le recourant peut la contester (arrêt TA FR 2A 2002 74 du 25 novembre 2004, consid. 2a et 
les références citées).

Selon le Tribunal fédéral, en matière de rapports de travail de droit public, des occasions 
relativement informelles de s'exprimer avant un licenciement peuvent remplir les exigences du 
droit constitutionnel d'être entendu, pour autant que la personne concernée ait compris qu'une telle 
mesure pouvait entrer en ligne de compte à son encontre. La personne concernée ne doit pas 
seulement connaître les faits qui lui sont reprochés, mais doit également savoir qu'une décision 
allant dans une certaine direction est envisagée à son égard. Il n'est pas admissible, sous l'angle 
du droit d'être entendu, de remettre à l'employé une décision de résiliation des rapports de service 
en se contentant de lui demander de s'exprimer s'il le désire (arrêt TF 8C_53/2012 du 6 juin 2012 
consid. 5.2 et les références citées). 

Le droit d'être entendu est de nature formelle; sa violation entraîne l'annulation de la décision 
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 124 V 180 
consid. 4a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu peut 
être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et 
en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le recourant. 
Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu 
et doit rester l'exception (ATF 126 I 68 consid. 2 et les arrêts cités). Elle peut également se justifier 
en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un 
allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 
7 octobre 2009, consid. 2.3).

bb) Dans le cas particulier, le recourant soutient d’une part, que l’autorité d’engagement, 
respectivement le Préfet, n’a pas suffisamment établi et étayé les motifs qui lui étaient reprochés 
dans son évaluation pour justifier la prolongation de sa période probatoire et que d’autre part, la 
DIAF ne lui a pas communiqué au préalable son intention de prononcer une décision de résiliation 
des rapports de service et n’a pas motivé cette dernière.

Le recourant perd cependant de vue que l’employeur n’a ni besoin d’un juste motif, ni besoin de 
respecter des prescriptions formelles protocolées (cf. consid. 2b et 4d). Dans le contexte de la 

http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F126-I-68%3Ade&number_of_ranks=0#page68
http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F133-I-201%3Ade&number_of_ranks=0#page201

Tribunal cantonal TC
Page 12 de 14

période probatoire, le caractère informel des occasions pour s’exprimer sur une décision, 
notamment de renvoi ou de prolongation, est davantage toléré puisque, par nature, les modalités 
sont allégées. C’est l’objectif même de la période probatoire, respectivement de la prolongation de 
celle-ci, que de pouvoir se réserver la possibilité de résilier le contrat de travail à des conditions 
facilitées.

En ce sens, le Préfet n’était pas dans l’obligation de détailler et justifier chaque reproche fait à 
l’endroit du recourant. Il existait un motif objectif pour prolonger la période probatoire du 
collaborateur, tenant aux difficultés relationnelles entre le Préfet et ce dernier. Dans ce contexte, il 
était ainsi suffisant de donner l’occasion à l’intéressé de s’exprimer sur la mesure prise en 
conséquence, soit la prolongation de la période probatoire. Une instruction complète sur la qualité 
du travail du collaborateur n’était pas nécessaire (cf. arrêt TC FR 601 2013 119 du 27 mars 2015 
consid. 4b). 

Or, comme il l’atteste dans son courrier du 20 août 2015, à l’occasion des entretiens des 28 et 
30 juillet 2015, le collaborateur a pu exposer au Préfet les motifs pour lesquels il s’opposait à une 
prolongation de son temps d’essai. Si certes, il s’est déterminé par oral sur la mesure en question 
et s’il est vrai qu’il l’a fait devant son supérieur hiérarchique et non devant son autorité 
d’engagement à proprement parler, force est de constater que les prescriptions en matière de droit 
d’être entendu précitées ont été respectées. En effet, le recourant a pu prendre connaissance de 
l’évaluation, a été informé d’une potentielle prolongation de son temps d’essai et a pu y opposer 
ses arguments. La garantie du droit d’être entendu ne lui assurait ni des explications détaillées sur 
chaque point reproché, ni un entretien personnel avec la DIAF. Dès le moment où l’autorité 
d’engagement et le supérieur hiérarchique sont deux entités distinctes, il est logique de considérer 
que l’avis du supérieur hiérarchique soit déterminant, dans la mesure où lui seul est réellement à 
même d’apprécier les prestations du travailleur.

cc) Par ailleurs, force est de considérer que le recourant a été informé de l’intention de la 
DIAF de prononcer la résiliation des rapports de service, à tout le moins de manière indirecte, par 
le biais du courriel de la DIAF du 11 novembre 2015. Après avoir proposé au collaborateur de 
conclure une convention de départ, l’autorité d’engagement a communiqué à l’intéressé qu’elle 
prendrait « les conclusions qui s’imposent », pour le cas où celui-ci s’opposerait définitivement à 
trouver un accord. Quoiqu’en dise le recourant, vu le contexte professionnel dans lequel il se 
trouvait en novembre 2015 et le courriel précité, il était raisonnablement en mesure de comprendre 
qu’à défaut de conclure dite convention avec l’autorité d’engagement, celle-ci mettrait un terme 
aux relations de service de manière unilatérale. 

Cela étant, il est vrai que la décision de résiliation du 23 novembre 2015 n’est pas motivée 
explicitement, ce qui constitue une violation du droit d’être entendu comme l’a constaté à juste titre 
le Conseil d’Etat. Sur ce point, c’est dès lors à tort que la DIAF a considéré que, compte tenu du 
fait que la résiliation pouvait intervenir librement en période probatoire, il n’était pas nécessaire 
d’indiquer les motifs à l’appui du licenciement.

Il s’agit cependant de déterminer si, comme l’a jugé l’autorité intimée, le droit d’être entendu a 
valablement pu être réparé devant le Conseil d’Etat, ce que le recourant conteste en se fondant 
sur l’art. 96a CPJA. D’après lui, le pouvoir de cognition de l’autorité intimée était restreint par 
rapport à celui dont bénéficiait la DIAF. Cette argumentation ne peut être suivie.

Tribunal cantonal TC
Page 13 de 14

Alors que la jurisprudence n’admet la retenue dans le pouvoir d'examen de l’art. 96a CPJA qu'à 
l'égard de l'évaluation proprement dite des prestations du travail (cf. consid. 1b), il est question ici 
d’une contestation portant sur le respect du droit d’être entendu du recourant en lien avec sa 
décision de licenciement. Il s’agit dès lors d’un grief se rapportant à la procédure, qu’aussi bien le 
Conseil d’Etat que l’autorité de céans doivent revoir avec un plein pouvoir de cognition.

Dans ce contexte, force est d’admettre que le droit d’être entendu du recourant a été réparé, ce 
dernier ayant pu prendre connaissance des motifs à l’appui de son licenciement à l’occasion de la 
procédure devant le Conseil d’Etat. Dans ses observations du 26 avril 2016, la DIAF a notamment 
exposé les raisons de la résiliation, en indiquant qu’il « […] ressort d’emblée que A.________ et le 
Préfet ne sont plus à même de collaborer […] » (p. 3). En ce sens, le recourant a valablement pris 
connaissance du motif de son licenciement et a ensuite eu l’occasion de se déterminer, le 30 juin 
2016.

Compte tenu des différents épisodes survenus depuis l’été 2015, il apparait au demeurant peu 
crédible que les motifs du licenciement étaient complètement inconnus du collaborateur. 

dd) Au vu de ce qui précède, c’est à juste titre que l’autorité intimée a rejeté les recours 
déposés contre les décisions de prolongation de la période probatoire et de résiliation des rapports 
de service, valables tant sur le plan matériel que procédural.

5. Le collaborateur a requis l’audition de témoins et demandé la production de divers 
documents de la part de la DIAF. Devant le Tribunal cantonal, le recourant a, en plus des moyens 
de preuve précités, demandé que soit versé dans la présente procédure le dossier personnel du 
Préfet.

Cela étant, le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction 
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une 
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle 
a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et 
les arrêts cités; arrêts TC FR 602 2015 78 consid. 7c; 603 2015 51 du 18 juillet 2016 consid. 5).

En l’occurrence, le Tribunal de céans ne voit pas en quoi l’audition des témoins aurait pu modifier 
son opinion, respectivement celle du Conseil d’Etat; il est établi objectivement qu’il existait des 
tensions entre le collaborateur et son supérieur hiérarchique, ce motif-là étant suffisant à lui seul 
pour permettre la prolongation de la période probatoire et la résiliation des rapports de service, 
sans qu’il soit nécessaire d’instruire la part de responsabilité de chaque protagoniste (cf. arrêt TF 
8C_182/2013 du 7 novembre 2013 consid. 3.2.2). Les documents dont la production est requise 
n’ont au demeurant aucune valeur décisive sur le sort du litige, les conditions pour prolonger la 
période probatoire ou pour résilier le contrat étant assouplies et la validité du refus de réexaminer 
la qualification n’étant pas liée à la question du délai de dix jours de l’art. 1 al. 2 du règlement du 
26 janvier 1988 (cf. consid. 3b-aa). Enfin, le Tribunal cantonal considère que la production du 
dossier personnel du Préfet sort du cadre du litige.

En lien avec l’art. 59 al. 2 CPJA, l’autorité de céans conclut dès lors que la cause était 
suffisamment claire et instruite, de sorte que c’est à juste titre que le Conseil d’Etat a refusé de 
procéder aux mesures requises. Pour les mêmes raisons, les requêtes d’administration de preuves 
du recourant devant le Tribunal cantonal sont également rejetées.

6. a) Au vu de l’ensemble de ce qui précède, le recours est rejeté.

Tribunal cantonal TC
Page 14 de 14

La fin des rapports de service est arrêtée au 31 janvier 2016, conformément à la décision de 
résiliation de la DIAF du 23 novembre 2015, de sorte que l’intervention de la Caisse publique de 
chômage du 10 février 2017 doit ainsi être écartée dans la mesure où elle fait valoir une 
subrogation pour des prestations versées ultérieurement à la date à laquelle le contrat a pris 
correctement fin.

b) D’après l’art. 134a al. 2 CPJA, applicable selon l’art. 4 al. 2 de la loi cantonale du 
10 septembre 2015 supprimant le recours au Conseil d’Etat en matière de personnel 
(ROF 2015_090), des frais de procédures sont perçus lorsque la valeur litigieuse égale au moins 
celle des prud’hommes, fixée à CHF 30'000.- (113 al. 2 let. d et 114 let. c du code de procédure 
civile du 19 décembre 2008, CPC; RS 272). 

En l’occurrence, le recourant a conclu à une réintégration ou subsidiairement à une indemnité de 
CHF 109'662.-, de sorte qu’il faut admettre que la valeur litigieuse de CHF 30'000.- est largement 
dépassé. Des frais de procédure doivent dès lors être perçus (art. 134a al. 2 CPJA a contrario). 

Vu l’issue du litige, il appartient au recourant, qui succombe, de les supporter (art. 131 al. 1 CPJA). 
Pour le même motif, il ne lui est pas alloué d’indemnité de partie (art. 137 CPJA). 

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de justice, par CHF 1'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés 
partiellement par l’avance de frais qu’il a versée, le solde de CHF 500.- étant encore dû.

III. Il n’est pas allouée d’indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation des montants des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 31 janvier 2017/smo

La Présidente La Greffière