# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b3a6a26c-0415-5346-8550-77c68f41ae01
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-11-05
**Language:** de
**Title:** Zonenkonformität. Verbot von Valet-Parking-Betrieben im Umfeld des Flughafens Zürich gemäss BZO. Akzessorische Normenkontrolle.
**Docket/Reference:** BRGE IV Nr. 0167/2020
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_iv_nr._0167-2020_vom_05.11.2020.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
4. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE IV Nr. 

R4.2020.00051 
0167/2020 

Entscheid vom 5. November 2020 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichter Alexander Seiler, Baurichter 
Urs Hany, Gerichtsschreiber Daniel Schweikert     

in Sachen 

Rekurrentin 

C. AG […] 

vertreten durch […] 

gegen 

Rekursgegnerin 

Baukommission X […] 

betreffend 

Beschluss  der  Baukommission  […];  Verweigerung  der  nachträglichen  Be-
willigung 
in  Off-Airport-
Parkierungs-Anlage und Wiederherstellungsbefehl […]  
______________________________________________________ 

für  Umnutzung  von  Lager 

für  Fahrzeuge 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 
Mit Beschluss vom 11. Februar 2020 verweigerte die Baukommission X der 

C. AG die nachträgliche Baubewilligung für die teilweise Umnutzung eines 

Lagers für Fahrzeuge von Mietwagenfirmen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 

an  der  H.-Strasse  1  in  eine  Off-Airport-Parkierungs-Anlage  und  befahl  die 

Wiederherstellung  des  rechtmässigen  Zustandes  durch  Betriebsaufgabe 

bis 31. Dezember 2020. 

B. 
Mit  Eingabe  vom  19.  März  2020  erhob  die  C.  AG  beim  Baurekursgericht 

des  Kantons  Zürich  fristgerecht  Rekurs  und  beantragte,  es  sei  der  ange-

fochtene Beschluss aufzuheben und die nachgesuchte Bewilligung zu ertei-

len;  unter  Kosten-  und  Entschädigungsfolgen  zulasten  der  Vorinstanz.  In 

prozessualer Hinsicht sei in Abänderung von Dispositivziffer III.2 des ange-

fochtenen  Beschlusses,  wonach  einem  allfälligen  Rekurs  die  aufschieben-

de Wirkung entzogen wird,  die  aufschiebende Wirkung  des  Rekurses  wie-

derherzustellen. 

C. 
Mit  Verfügung  vom  23.  März  2020  wurde  der  Rekurseingang  vorgemerkt 

und  der  Vorinstanz  Frist  zur  Vernehmlassung  sowie  eine  kurze  Frist  zur 

Stellungnahme  zum  Gesuch  um  Wiederherstellung  der  aufschiebenden 

Wirkung des Rekurses angesetzt. 

D. 
Mit undatierter, am 1. April 2020 eingegangener Stellungnahme beantragte 

die Vorinstanz die Abweisung des Gesuchs um Wiederherstellung der auf-

schiebenden Wirkung des Rekurses; unter Kosten- und Entschädigungsfol-

gen zulasten der Rekurrentin.  

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Seite 2 

 
 
 
E. 
Mit Präsidialverfügung vom 7. April 2020 wurde die aufschiebende Wirkung 

des Rekurses wiederhergestellt. 

F. 
Mit Vernehmlassung vom 23. April 2020 schloss die Vorinstanz auf Abwei-

sung  des  Rekurses  unter  Kosten-  und  Entschädigungsfolgen  zulasten  der 

Rekurrentin. 

G. 
Mit  Replik  vom  20.  Mai  2020  hielt  die  Rekurrentin  an  ihrem  Hauptantrag 

sinngemäss fest. Die Vorinstanz verzichtete mit Eingabe vom 2. Juni 2020 

auf Duplik; unter Festhalten an den Anträgen gemäss Vernehmlassung. 

Es kommt in Betracht: 

1.1. 
Das  Bauvorhaben  umfasst  die  Umnutzung  von  336  der  769  im  Gewerbe-

haus  "A."  (Vers.-Nr.  1)  auf  dem  Grundstück  Kat.-Nr. 1  vorhandenen  Fahr-

zeugabstellplätze. Das Baugrundstück liegt in der Industrie- und Gewerbe-

zone III B. Die 336 zur Umnutzung vorgesehenen Parkplätze wurden bisher 

für den Umschlag und die Lagerung von Fahrzeugen von Mietwagenfirmen 

verwendet.  Die  geänderte  Nutzung  besteht 

in  einer  Off-Airport-

Parkierungsanlage  (sogenanntes  Valet-Parking),  nachdem  die  Rekurrentin 

die dieses Geschäft betreibende Y GmbH übernommen hat. Zu einem spä-

teren Zeitpunkt wurde die Y GmbH in die heutige Z AG umgewandelt, wel-

che in dieser Rechtsform weiterhin eine hundertprozentige Tochterfirma der 

Rekurrentin ist. 

Die Z AG ist eines der beiden von der Flughafen Zürich AG zugelassenen 

Drittunternehmen,  welches  Off-Airport-Parking-Services  mit  eigener  Infra-

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struktur  (spezielle  Umschlagparkplätze  sowie  Schaltereinrichtungen)  im 

Parkhaus  P3  direkt  am  Flughafen  Zürich  anbietet  (vgl.  BGE  146  II  36, 

E. 4.3 in Verbindung mit E. 5.1 sowie – in Abgrenzung zu Drittunternehmen 

ohne eigene Infrastruktur am Flughafen – E. 5.2). Dies geht darauf zurück, 

dass  die  Flughafen  Zürich  AG  (seinerzeit:  "Unique")  von  der  Schweizeri-

schen Wettbewerbskommission  im  Jahr  2003  zwecks  Gewährleistung  des 

marktwirtschaftlichen  (Parkplatz-)Wettbewerbs  verpflichtet  wurde,  mit  min-

destens einem  weiteren  Anbieter  (nebst  der zweiten  Anbieterin  […])  einen 

Vertrag  betreffend  die  Ermöglichung  eines  Parking-Service  und  betreffend 

Vermietung bzw. Zurverfügungstellung von entsprechender Flughafeninfra-

struktur abzuschliessen (act. 5.7 f.). Die Parkierung der am Flughafen von 

den  Flugreisenden  entgegengenommenen  bzw.  an  diese  retournierten 

Kundenfahrzeuge  ausserhalb  des  Flughafenareals  ist  dabei  Sache  des 

Drittunternehmens.  Exakt  hierfür  sollen  die  streitgegenständlichen  336 

Fahrzeugabstellplätze dienen. 

1.2. 
Die  Rekurrentin  ist  als  Baugesuchstellerin  und  Adressatin  der  Bauverwei-

gerung unstreitig rekurslegitimiert (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes 

[PBG]).  

2. 
Die  Vorinstanz  begründet  die  Verweigerung  der  nachträglichen  baurechtli-

chen  Bewilligung  für  die  Off-Airport-Parkierungs-Anlage  im  angefochtenen 

Beschluss  allein  damit,  dass  diese  Nutzung  gegen  Art.  12.3  Abs.  2  der 

Bau- und Zonenordnung (BZO) verstosse.  

Art. 12.3 Abs. 2 BZO wurde mit der Teilrevision vom 5. Dezember 2013 in 
das Kapitel 12 ("Weitere Bauvorschriften") der BZO aufgenommen und mit 

Regierungsratsbeschluss […], in Kraft seit 4. Juli 2014, genehmigt. Die Be-

stimmung lautet: 

"Gewerblich  genutzte  Parkierungsanlagen,  die  nicht  durch  die  bauliche 
Nutzung des Grundstücks begründet sind, sind nicht zulässig. Davon aus-
genommen sind Parkierungsanlagen, welche in rechtsgültigen Richtplänen 
festgelegt sind." 

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In  den  Bemerkungen  zur  Einführung  dieser  Bestimmung  wird  erläutert: 

"Das  Thema  Off-Airport-Parkplätze  soll  neu  in  der  BZO  geregelt  werden. 

Rein  gewerblich  genutzte  Parkierungsanlagen  sollen  ausgeschlossen  wer-

den  können  (Ausnahme:  Parkierungsanlagen  der  öffentlichen  Hand  wie 

Park an[d] Ride usw.").  

Eine  "Positivplanung"  für  eine  entsprechende  Anpassung  des  regionalen 

Richtplans  (sprich:  für  die  Festlegung  von  Standorten  für  gewerblich  ge-

nutzte Parkierungsanlagen im Sinne von Art. 12.3 Abs. 2 Satz 2 BZO) wur-

de  bzw.  wird  gemäss  den  Erwägungen  des  angefochtenen  Beschlusses 

nicht anhand genommen. Insgesamt ergibt sich daraus die Argumentation, 

dass das Baugrundstück der Rekurrentin nicht ein in einem Richtplan ver-

zeichneter  Standort  für  eine  gewerblich  genutzte  Parkierungsanlage  dar-

stelle  (denn  solche  Richtplaneinträge  existieren  nicht  und  sollen  erklärter-

massen auch gar nicht festgelegt werden), weshalb die nachträgliche Bau-

bewilligung  in  Anwendung  des  in  Art. 12.3  Abs. 2  BZO  statuierten  grund-

sätzlichen Verbots solcher Anlagen zu verweigern sei. 

3.1. 
Die  Rekurrentin  macht  zusammengefasst  geltend,  zunächst  sei  die  Nut-

zungsänderung  keine  Erweiterung  oder  Mehrbelastung  im  Vergleich  zur 

vorhergehenden,  rechtskräftig  bewilligten  Nutzung  (Umschlag  und  Lage-

rung  von  Fahrzeugen  von  Mietwagenfirmen),  weshalb  die  geänderte  Nut-

zung an sich nicht einmal einer Bewilligung  bedurft hätte. Die Nutzungsin-

tensität  habe  vielmehr  deutlich  abgenommen.  Weiter  sei  Art.  12.3  Abs.  2 

BZO  erst  im  Dezember  2013  erlassen  worden.  Die  bereits  früher  erteilte 

Baubewilligung  für  den  Umschlag  und  die  Lagerung  von  Fahrzeugen  von 

Mietwagenfirmen geniesse Bestandesgarantie. Nachdem die neue Nutzung 
keine  Erweiterung  oder  Mehrbelastung  darstelle,  könne  die  Bestimmung 

von Art. 12.3 Abs. 2 BZO der geänderten Nutzung auch aus Gründen der 

Bestandesgarantie nicht entgegenhalten werden.  

Vor  allem  aber  verstosse  Art.  12.3  Abs.  2  BZO  gegen  übergeordnetes 

Recht  und  sei  deshalb  gar  nicht  anwendbar.  Bei  akzessorischer  Überprü-

fung  der  Vorschrift  ergebe  sich  deren  Unrechtmässigkeit.  Art.  12.3  Abs.  3 

BZO  statuiere  ein  faktisches  Bauverbot  für  selbständige  Parkierungsanla-

gen  auf  dem  gesamten  Gemeindegebiet.  Die  Bestimmung  sei  erklärter-

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Seite 5 

 
 
massen und gezielt erlassen worden, um Valet-Parking-Anlagen zu verhin-

dern.  Das  faktische  Verbot  von  bestimmten  Gewerben  auf  dem  gesamten 

Gemeindegebiet  greife  in  unzulässiger Weise  in  die Wirtschaftsfreiheit  ge-

mäss Art. 27 der Bundesverfassung (BV) ein. Für eine zahlenmässige Be-

grenzung  oder  das  Verbot  von  Valet-Parking-Anlagen  müsste  –  wenn 

überhaupt  –  auf  kantonaler  Ebene  eine  gesetzliche  Grundlage  eingeführt 

werden, was aber ohne Verletzung der Wirtschaftsfreiheit gar nicht möglich 

wäre,  zumal  es  ohnehin  an  einem  öffentlichen  Interesse  mangle.  Dieses 

lasse  sich  insbesondere  nicht  mit  umweltrechtlichen  Argumenten  begrün-

den, zumal das Valet-Parking eine besondere Form des – umweltrechtlich 

gerade  erwünschten  –  Langzeitparkierens  darstelle.  Überdies  bestehe 

nachgewiesenermassen ein marktwirtschaftliches und damit öffentliches In-

teresse an Konkurrenzangeboten zum Parkplatzangebot der Flughafen Zü-

rich AG, weshalb die Schweizerische Wettbewerbskommission die Flugha-

fen Zürich AG denn auch zu einem entsprechenden Vertragsabschluss mit 

der Rekurrentin (respektive ihrer Rechtsvorgängerin) verpflichtet habe. Das 

Valet-Parking-Geschäft funktioniere aber nur, wenn im Umfeld der Flughaf-

enterminals  auch  tatsächlich  Möglichkeiten  bestünden,  die  entgegenge-

nommenen Fahrzeuge abzustellen. 

Dies zu unterbinden sei in unzulässigerweise Weise auch das erklärte Ziel 

der kantonalen und der regionalen Richtplanung. Die – ebenfalls akzesso-

risch  überprüfbaren – Einträge  im  kantonalen  und  im  regionalen  Richtplan 

zum  Thema  Valet  Parking-Anlagen  seien  nicht  rechtskonform.  Es  handle 

sich  bei  diesen  Einträgen  faktisch  um  eine  Bauverbotsplanung  betreffend 

die – ohnehin  gar nicht  richtplanwürdigen  bzw.  richtplanrelevanten –  Valet 

Parking-Anlagen,  was  nicht  Gegenstand  der  Richtplanung  sein  könne.  Es 

sei  im  Rahmen  der  Richtplanung  stets  angeführt  worden,  es  gehe  darum, 

dass  die  Parkplatzkontingente beim  Flughafen  nicht unterwandert würden. 
Das  Motiv,  dass  die  Richtplaner  gehabt  hätten,  sei  gar  nie  das  Definieren 

von Standorten für Valet-Parking-Anlagen gewesen, sondern die Verhinde-

rung von deren Existenz schlechthin. Folgerichtig seien auch gar nie poten-

tielle  Standorte  definiert  worden.  Schliesslich  sei  auch der  Sachplan  Infra-

struktur  Verkehr,  Teil  Infrastruktur  Luftfahrt  (SIL;  Objektblatt  für  den  Flug-

haften Zürich vom 26. Juni 2013) irrelevant und vermöge keine Grundlage 

für  eine  Bauverweigerung  im  kommunalen  Baubewilligungsverfahren  dar-

zustellen.  Die  im  SIL  angedachte  "restriktive  Bewilligungspraxis"  zur  Ver-

hinderung von Valet-Parking-Anlagen im Umfeld des Flughafens möge den 

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kantonalen und regionalen Richtplaneinträgen gedanklich vorausgegangen 

sein;  indes  bestünden  diesbezüglich  überhaupt  keine  bundesrechtlichen 

Kompetenzen. Selbstredend sei der SIL – wie vorliegend – ausserhalb des 

SIL-Perimeters ohnehin gänzlich irrelevant. 

3.2. 
Vernehmlassungsweise führt die Vorinstanz aus, die Nutzungsänderung sei 

bewilligungspflichtig  und  geniesse  auch  keine  Bestandesgarantie,  da  sich 

eine solche aus der im Jahr 2013 bewilligten Nutzung betreffend Umschlag 

und Lagerung von Fahrzeugen von Mietwagenfirmen nicht ableiten lasse. 

Der  SIL  verlange  eine  restriktive  Bewilligungspraxis  betreffend  Valet-

Parking-Anlagen,  ansonsten  die  vom  SIL  vorgegebenen  Modal-Split-Ziele 

für  den  landseitigen  Verkehrsanschluss  des  Flughafens  Zürich  (Anteil  öf-

fentlicher/privater Verkehr) verfälscht würden. Ein öffentliches Interesse an 

der  Einschränkung  von  Valet-Parking-Anlagen  sei  erwiesen.  Der  Verkehr 

und die Fahrten durch das Holen und Bringen der Fahrzeuge vom und zum 

Flughafen  sei  eine  Form  völlig  unnötiger  Fahrtenerzeugung  in  der  Umge-

bung des Flughafens und daher zu beschränken. Die Vorgaben der kanto-

nalen Richtplanung und der BZO seien klar: keine Erteilung von Baubewilli-

gungen  für  Valet-Parking-Anlagen  ohne  Vorliegen  regionaler  Richtplanein-

träge.  Das  Thema  Valet-Parking-Anlagen  sei  durchaus  richtplanrelevant 

und Art. 12.3 Abs. 2 BZO gebe genau die Zielsetzung der kantonalen und 

der regionalen Richtplanung wieder. Die "Eingrenzung" des Valet-Parking-

Angebots sei ein taugliches Mittel zur Reduktion des motorisierten Individu-

alverkehrs  (MIV)  am  Flughafen  Zürich.  Solche  Anlagen  seien  für  die 

Standortgemeinde  und  die  Gesellschaft  überdies  völlig  unattraktiv.  Die 

nachgesuchte Baubewilligung sei zu verweigern, weil das Bauvorhaben Art. 

12.3  Abs.  2  BZO  widerspreche.  Es  liege  keine  totale  Einschränkung  der 
Wirtschaftsfreiheit vor, da Art. 12.3 Abs. 2 BZO kein gänzliches Verbot sta-

tuiere. Die Rekurrentin wäre verpflichtet gewesen, sich vor der Umnutzung 

zuerst um die Schaffung der planungsrechtlichen Grundlagen zu kümmern 

und das Erwirken eines Richtplaneintrages voranzutreiben. Zudem – diese 

Begründung  findet  sich  erstmals  in  der  Vernehmlassung  –  widerspreche 

das Bauvorhaben auch Art. 6.2 Abs. 4 BZO, welche Bestimmung für die In-

dustriezone  nur  "arbeitsplatzintensive  Dienstleistungs-,  Handels-  und  Pro-

duktionsbetriebe" gestatte, nicht aber reine Lagerbetriebe. 

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Seite 7 

 
 
4. 
Vorliegend liegt die Verweigerung der Baubewilligung für eine sogenannte 

Valet-Parking-Anlage  (andere  Bezeichnung:  Off-Airport-Parkplätze) 

im 

Streit.  Die  streitbetroffene  Parzelle  Kat.-Nr.  1  in  der  Industrie-  und  Gewer-

bezone  von  X  liegt  nicht  weit  vom  Flughafen  Zürich  entfernt;  ausserhalb 

des Flughafenperimeters. 

Bei  Valet-Parking-Anlagen,  das  heisst,  nicht  von  der  Flughafen  Zürich  AG 

betriebenen  Parkplätzen  für  Flugpassagiere  ausserhalb  des  Flughafenpe-

rimeters, handelt es sich um Anlagen, welche zwar funktionell mit dem Be-

trieb des Flughafens zusammenhängen bzw. einen flugbetriebsbezogenen 

Nutzungszweck  haben,  nicht  aber  die  erforderliche  örtliche  Nähe  zum 

Flughafen  aufweisen, um als  Flugplatzanlage  im  Sinne  von Art.  37  Abs. 1 

Satz 1 des Luftfahrtgesetzes (LFG) zu gelten. Dementsprechend bedürfen 

Valet-Parking-Anlagen  keiner  Plangenehmigung  nach  LFG  und  bestimmt 

sich ihre Bewilligungsfähigkeit – allein – nach kantonalem bzw. kommuna-

lem  Recht.  Valet-Parking-Anlagen  dienen  keiner  anderen  Hauptnutzung 

(auf  demselben  Grundstück  oder  in  unmittelbarer  Nähe),  sondern  stellen 

selbst eine Hauptnutzung dar. Sie gelten daher als sogenannte selbständi-

ge Parkierungsanlagen und sind demgemäss auch einer selbständigen Be-

urteilung – wie erwähnt allein nach kantonalem bzw. kommunalem Recht – 

zu unterziehen (zum Ganzen VB.2016.00472 vom 23. März 2017; bestätigt 

mit BGr 1C_290/2017 vom 15. Januar 2018).  

5. 
Mit  der  Auffassung  der  Vorinstanz  durfte  diese  die  Rekurrentin  zunächst 

zur  Einreichung  eines  nachträglichen  Baugesuches  betreffend  die  bereits 

aufgenommene  Nutzungsänderung  verpflichten.  Ob  eine  bauliche  Mass-
nahme  bewilligungspflichtig  ist,  ist  im  baurechtlichen  Verfahren  zu  klären. 

Bei der Frage, ob ein solches Verfahren überhaupt einzuleiten ist, steht der 

Baubehörde  ein  erheblicher  Ermessenspielraum  zu.  Bestehen  für  sie  An-

haltspunkte,  dass  ein  bewilligungspflichtiger  Sachverhalt  vorliegen  könnte, 

wird sie im Zweifelsfall ein Bewilligungsverfahren einzuleiten haben. Vor al-

lem  bei  Nutzungsänderungen  bestehender  Bauten  oder  Anlagen  wird  oft 

erst eine genauere Untersuchung ergeben, ob die Zweckänderung der bau-

rechtlichen Bewilligungspflicht untersteht. Auch Nutzungsänderungen ohne 

bauliche  Massnahmen  unterstehen  grundsätzlich  der  Bewilligungspflicht. 

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Seite 8 

 
 
Zwar  ist  die  Rekurrentin  der  Ansicht,  es  habe  im  Vergleich  zur  früheren 

Nutzung  gar  keine  bewilligungspflichtige  Umnutzung  stattgefunden.  Ob 

dem  so  ist,  kann  jedoch  nur  im  Rahmen  eines  Baubewilligungsverfahrens 

restlos  geklärt  werden.  Die  Nutzung  von  Fahrzeugabstellplätzen  für  einen 

komplett  anderen  Zweck  (Valet-Parking-Dienstleistungen)  als  ursprünglich 

bewilligt  (Umschlag  und  Lagerung  von  Fahrzeugen  von  Mietwagenfirmen) 

durfte, um die Auswirkungen dieser Nutzungsänderung zu untersuchen, der 

Baubewilligungspflicht unterworfen werden. 

Die  Berufung  auf  die  Bestandesgarantie  (§  357  Abs.  1  PBG)  ist  sodann 

nicht zielführend, nachdem es vorliegend nicht darum geht, eine durch das 

Inkrafttreten von Art. 12.3 Abs. 2 BZO vorschriftswidrig gewordene Nutzung 

unter  geänderter  Rechtslage  weiterzuführen  oder  in  einer  vorschriftswidrig 

gewordenen Baute eine Nutzungsänderung vorzunehmen, sondern schlicht 

um  eine  neue  Nutzung,  welche  die  Vorinstanz  namentlich  unter  Berufung 

auf Art. 12.3 Abs. 2 BZO als vorschriftswidrig erachtet. 

6.1. 
Die  Baubewilligung  stellt  eine  Polizeibewilligung  dar. Ein  Baugesuchsteller 

hat  einen  Rechtsanspruch  auf  Erteilung  einer  solchen,  wenn  das  Bauvor-

haben  den  Vorschriften  des  PBG  und  der  "ausführenden  Verfügungen" 

(gemeint Verordnungen) entspricht (§ 320 PBG; Christian Mäder, Das Bau-

bewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 430). 

6.2. 
In  der  hier  massgeblichen  Industrie-  und  Gewerbezone  III  B  sind  gemäss 

BZO  höchstens mässig  störende  Betriebe  gestattet  (Art.  6.2  Abs. 1  BZO). 

Dass  es  sich  beim  Betrieb  einer  Valet-Parking-Anlage  um  eine  mehr  als 
bloss mässig störende Nutzung (also um eine stark störende; etwa in Form 

einer  Baustoff-Recycling-Anlage)  handeln  könnte,  ist  mit  Recht  kein  The-

ma. 

6.3. 
Weiter  sind  gemäss  Art.  6.2  Abs.  4  BZO  nur  arbeitsplatzintensive  Dienst-

leistungs-,  Handels-  und  Produktionsbetriebe  gestattet.  Reine  Lagerbetrie-

be  sind  unzulässig.  Gemäss  wie  erwähnt  erstmaligen  Ausführungen  der 

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Seite 9 

 
 
Vorinstanz  in  der  Vernehmlassung  soll  vorliegend  (auch)  ein  Verstoss  ge-

gen diese Vorschrift vorliegen. 

Das  Nachschieben  eines  zusätzlichen  Bauverweigerungsgrundes  in  der 

Vernehmlassung  ist  zulässig,  zumal  die  Rekurrentin  hierzu  in  der  Replik 

Stellung nehmen konnte – und dies auch tat. Dies gilt umso mehr, als die 

Rekurrentin die Bestimmung von Art. 6.2 Abs. 4 BZO bereits von sich aus 

in der Rekursschrift thematisierte (und dafürhielt, eine Valet-Parking-Anlage 

stelle keinen unzulässigen reinen Lagerbetrieb ohne Arbeitsplätze dar [vgl. 

act. 2, Rz. 7.4.5 und Rz. 11.4]).  

Im Grundsatz besteht bei der Anwendung von kommunalem Recht ein von 

der  Gemeindeautonomie  geschützter  und  von  der  Rekursinstanz  zu  res-

pektierender Ermessensspielraum. Indes beschränken sich die diesbezüg-

lichen  Ausführungen  der  Vorinstanz  in  der  Vernehmlassung  vorliegend  al-

lein auf die in einem Satz vorgetragene Behauptung, Off-Airport-Parkplätze 

widersprächen  (auch)  Art.  6.2  Abs.  4  BZO  –  ohne  jedwelche  Begründung 

(act.  14,  Rz.  22).  Dementsprechend  mangelt  es  von  vornherein  an  einer 

Ermessensbestätigung respektive Argumentation, die in den Schutzbereich 

der Gemeindeautonomie fallen könnte, weshalb die Rekursinstanz die An-

wendung von Art. 6.2 Abs. 4 BZO frei überprüfen kann. 

6.4. 
Vorliegend  ist  nicht  auszumachen,  worin  die  Begründung  liegen  könnte, 

weshalb ein Valet-Parking-Betrieb ein unzulässiger reiner Lagerbetrieb sein 

könnte.  Das  Zuführen  und  Abholen  der  Kundenfahrzeuge  benötigt  selbst-

redend  Chauffeure.  Angesichts  einer  durchschnittlichen  Parkierungsdauer 

von  einer  Woche  ist  stets  ein  gewisser,  wenngleich  nicht  übermässiger 

Fahrzeugumschlag im Gange, der jedenfalls nicht unter den Begriff eines – 
so  ausdrücklich  Art.  6.2  Abs.  4  BZO  –  "reinen"  Lagerbetriebs  subsumiert 

werden  kann.  In  Weiteren  sind  auch  die  zusätzlich  angebotenen  Reini-

gungsdienstleistungen  […]  ohne  entsprechendes  Personal  nicht  möglich. 

Schliesslich führte die Rekurrentin in unwidersprochen gebliebener Art und 

Weise  bereits  im  Baugesuch  aus,  dass  gerade  die  Nutzungsänderung  hin 

zu  einem  Valet-Parking-Betrieb  nach  der  Beendigung  eines  Service-

Vertrages mit einer grossen Mietwagenfirma im Jahr 2016 es erlaubt habe, 

auf (weiteren) Personalabbau zu verzichten respektive Arbeitsplätze zu er-

halten  (act. 15.3).  Insgesamt  liegt  damit  kein  unzulässiger  reiner  Lagerbe-

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Seite 10 

 
 
trieb  im  Sinne  von  Art.  6.2  Abs.  4  BZO  vor.  Der  in  der  Vernehmlassung 

nachgeschobene Bauverweigerungsgrund ist nicht einschlägig. 

6.5. 
Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass ein Valet-Parking-Betrieb in der 

Zone IG III B der Gemeinde X gemäss den für diese Zone geltenden Vor-

schriften der BZO zonenkonform ist. Es sind keine zonenspezifischen Vor-

schriften ersichtlich, die eine Bauverweigerung rechtfertigen könnten. 

7.1. 
Wie  erwähnt  verlangt  die  Rekurrentin  eine  akzessorische  (bzw.  konkrete) 

Normenkontrolle.  Bei  dieser  wird  vorfrageweise  geprüft,  ob  der  Bestim-

mung, auf der die angefochtene Anordnung beruht bzw. beruhen sollte, die 

Anwendung  zu  versagen  ist.  Es  stellt  sich  die  Frage,  ob  Art.  12.3  Abs.  2 

BZO akzessorisch überprüfbar ist. 

7.2. 
Nach  der  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  sind  Nutzungspläne  und 

damit  in  engem  Sachzusammenhang  stehende  planerische  Festlegungen 

im Anschluss an ihren Erlass anzufechten; eine akzessorische Überprüfung 

ist  grundsätzlich  ausgeschlossen  (vgl.  BGE  121  II  317,  E. 12c).  Diese 

Rechtsprechung  gilt  jedoch  nur  für  Bauvorschriften,  die  dazu  dienen,  Art, 

Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen 

zu  umschreiben,  d.h.  die  anstelle  einer  Planlegende  stehen  und  mit  dem 

Zonenplan  ein  untrennbares  Ganzes  bilden  (vgl.  BGE  116  Ia  207  E. 3b). 

Sie legen für bestimmte, kartografisch ausgewiesene Parzellen konkret und 

verbindlich  die  bauliche  Nutzbarkeit  fest,  sodass  sich  die  betroffenen 

Grundeigentümer  schon  bei  Planerlass  über  die  ihnen  auferlegten  Be-
schränkungen  im  Klaren  sein  können  und  es  ihnen  daher  zuzumuten  ist, 

bereits in diesem Zeitpunkt Rechtsmittel zu ergreifen. Den übrigen Bestim-

mungen  des  kommunalen  Baurechts,  die  eine  zonenübergreifende  Rege-

lung  treffen  oder  an  die  persönliche  Situation  des  Benutzers  anknüpfen, 

kommt  dagegen  Erlasscharakter  zu;  ihre  Rechtmässigkeit  können  die  Be-

troffenen  deshalb  noch 

im  Anwendungsfall  überprüfen 

lassen 

(VB.2010.00574, E. 3.2, in BEZ 2011 Nr. 7). 

R4.2020.00051 

Seite 11 

 
 
Bei Art. 12.3 Abs. 2 BZO handelt es sich um eine derartige zonenübergrei-

fende  Bauvorschrift  mit  Erlasscharakter,  da  sie  die  Möglichkeit  der  Erstel-

lung von Valet-Parking-Anlagen für das gesamte Gemeindegebiet mangels 

entsprechend definierter Richtplanstandorte faktisch verbietet und damit in 

einer  unbestimmten  Vielzahl  von  Fällen  zur  Anwendung  gelangen  kann. 

Die  Bestimmung  ist  generell-abstrakter  Natur.  Sie  bedarf  –  wie  vorliegend 

geschehen – der Konkretisierung durch Verfügung und unterliegt daher der 

akzessorischen  Überprüfung  im  konkreten  Anwendungsfall.  Eine  akzesso-

rische Überprüfung von Art. 12.3 Abs. 2 BZO mit höherrangigem Recht ist 

somit  zulässig.  Eine  Bestimmung  wie  Art.  12.3  Abs.  2  BZO  beeinträchtigt 

nicht  nur  das  angerufene  Recht  der  Wirtschaftsfreiheit  (Art.  27  BV),  son-

dern  auch  die  Baufreiheit  als  Bestandteil  der  Eigentumsgarantie  (Art.  26 

BV), weil die Rekurrentin einerseits als Grundeigentümerin in der Nutzung 

ihres  Grundstücks  eingeschränkt  und  andererseits  die  Ausübung  eines 

Gewerbes  durch  die  Bestimmung  beschränkt  bzw.  verboten  wird  (vgl. 

VB.2004.00358 vom 7. April 2005, E. 5). 

7.3. 
Einschränkungen von Grundrechten müssen auf einer gesetzlichen Grund-

lage  beruhen,  durch  ein  öffentliches  Interesse  gedeckt  und  mit  dem  Ver-

hältnismässigkeitsprinzip vereinbar sein (Art. 36 BV). Unter dem Gesichts-

winkel  des  Erfordernisses  der  gesetzlichen  Grundlage  ist  vorliegend  auch 

die  Frage  aufgeworfen,  ob  die  angefochtene  Norm  innerhalb  des  Zustän-

digkeitsbereichs des legiferierenden Organs (vorliegend: der Gemeindever-

sammlung der Gemeinde X) liegt. 

7.4. 
Gemäss § 2 lit. c PBG sind die Gemeinden, soweit das PBG oder das übri-

ge kantonale Recht nichts Besonderes bestimmt, zuständig (1) zum Erlass 
der  ihnen  vorbehaltenen  Ausführungsvorschriften,  (2)  zur  Festsetzung 

kommunaler Pläne und (3) zur erstinstanzlichen Gesetzesanwendung. Die 

Gemeinden erlassen eine Bau- und Zonenordnung (§ 45 Abs. 1 PBG). Sie 

sind dabei an  die  Institute,  Begriffe,  Mess-  und Berechnungsweisen  sowie 

an die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts gebunden, soweit es 

ihnen nicht ausdrücklich Abweichungen gestattet (§ 45 Abs. 2 PBG). In die-

sem  Rahmen  (und  nur  in  ihm)  steht  den  Gemeinden  Autonomie  bei  der 

Bau-  und  Nutzungsplanung  zu  (BGr  1C_290/2017  vom  15.  Januar  2018, 

E. 3.1). 

R4.2020.00051 

Seite 12 

 
 
Wie  ausgeführt  handelt  es  sich  vorliegend  nicht  um  eine  nutzungsplaneri-

sche  Vorschrift  bzw.  um  die  Festsetzung  eines  kommunalen  Planes  (im 

Sinne von § 2 lit. c [2. Variante] PBG), sondern um eine zonenübergreifen-
de Bauvorschrift mit Erlasscharakter. 
Insbesondere  handelt es  sich –  weshalb  dies  auch  nicht  vorstehend  unter 

den Erw. 6.1 ff. zu thematisieren war – nicht um eine industrie- und gewer-

bezonenspezifische  Bestimmung  zum  Ausschluss  bestimmter  Betriebsar-

ten aus planerischen oder infrastrukturellen Gründen, die sich grundsätzlich 

auf  §  49  Abs.  1  in  Verbindung  mit  §  56  Abs.  3  Halbsatz  2  PBG  stützen 

könnte (vgl. VB.2001.00278 vom 11. Juli 2002, E. 5, in BEZ 2002 Nr. 44). 

Die Vorinstanz beruft sich denn auch nicht auf diese gesetzliche Grundlage 

im  PBG  (vgl.  auch  die  Einreihung  von  Art.  12.3  Abs.  2  BZO  in  Kapitel  12 

der  BZO  ["Weitere  Bauvorschriften"]  und  nicht  etwa  bei  den  Vorschriften 

über die Industrie- und Gewerbezonen). 

Demzufolge wäre eine andere Kompetenznorm zum Erlass einer "vorbehal-

tenen Ausführungsvorschrift" (§ 2 lit. c [1. Variante] PBG) erforderlich. Mit-

unter  bleibt  als  Kernfrage  zu  prüfen,  ob  das  PBG  den  Gemeinden  über-

haupt  eine  Kompetenz  zum  Erlass  von  Bauvorschriften betreffend die  Re-

gelung  von  selbständigen  Parkierungsanlagen  wie  Valet-Parking-Anlagen 

zugesteht  –  insbesondere  wenn  diese  Vorschriften  wie  vorliegend  faktisch 

ein vollständiges Verbot solcher Anlagen auf dem gesamten Gemeindege-

biet statuieren. 

7.5.1. 
Keine Rechtsgrundlage für den Erlass solcher Vorschriften ist namentlich in 

den  Bestimmungen  gemäss  den  §§  242-247  PBG  (insbesondere  nicht  in 

§ 242 Abs. 1 PBG) zu erblicken. Diese Bestimmungen regeln die Erstellung 

der  im  Zusammenhang  mit  einer  anderen  Hauptnutzung  (Bau-  oder  Anla-
gennutzung)  erforderlichen  respektive  notwendigen  Abstellplätze.  Sie  ent-

halten  keine  Regelungen  bezüglich  der  Begrenzung  von  selbständigen 

Parkierungsanlagen. Es liegen auch keine qualifizierten Anhaltspunkte da-

für  vor,  dass  es  sich  um  ein  qualifiziertes  Schweigen  des  Gesetzgebers 

handeln würde, womit Valet-Parking-Anlagen grundsätzlich hätten verboten 

werden sollen (VB.2016.00472 vom 23. März 2017, E. 4.2). Umso weniger 

ist davon auszugehen, dass den Gemeinden mit diesen Bestimmungen des 

PBG  stillschweigend  eine  entsprechende  Legiferierungskompetenz  hätte 

eingeräumt werden sollen. 

R4.2020.00051 

Seite 13 

 
 
7.5.2. 
Dass  eine  Rechtsgrundlage  bereits  mangels  nutzungsplanerischen  bzw. 

gewerbe- und industriezonenspezifischen Gehalts von Art. 12.3 Abs. 2 BZO 

nicht in § 56 Abs. 3 PBG liegen kann, wurde bereits gesagt. Anderweitige 

nutzungsplanerische Rechtsgrundlagen wären im Übrigen – würde es sich 

überhaupt um eine nutzungsplanerische Vorschrift handeln, was wie gesagt 

ohnehin  nicht  der  Fall ist – auch  nicht ersichtlich.  Insbesondere ermangelt 

es  dem  PBG  im  Kapitel  "Weitere  Festlegungen  der  Bau-  und  Zonenord-

nung"  (§ 66  ff.  PBG)  einer  §  78  PBG  (bezüglich  Aussenantennen)  ver-

gleichbaren  Vorschrift  zum  zonen-  oder  gebietsweisen  Verbot  von  selb-

ständigen Parkierungsanlagen unter bestimmten Umständen. 

7.5.3. 
Im  gesamten  IV.  Titel  des  PBG  ("Das  öffentliche  Baurecht")  ist  sodann 

auch  ausserhalb  von  §§  242-247  PBG  keine  Bestimmung  ersichtlich,  die 

eine  Rechtsgrundlage  für  den  Erlass  von  Art.  12.3  Abs.  2  BZO  böte  bzw. 

geboten hätte. 

7.5.4. 
Zusammengefasst fehlt  es  Art.  12.3  Abs.  2 BZO  bereits  an  einer gesetzli-

chen  Grundlage,  indem  keine  vom  PBG  eröffnete  kommunale  Legiferie-

rungskompetenz  besteht.  Daran  ändert  der  Umstand  nichts,  dass  die  Be-

stimmung vom Regierungsrat […] genehmigt wurde (vgl. BGr 1P.193/1997 

vom 5. September 1997).   

7.5.5. 
Der Klarheit halber ist festzuhalten, dass eine gesetzliche Grundlage für ei-

ne faktische Bauverbotsvorschrift wie Art. 12.3 Abs. 2 BZO nicht in kanto-

nalen  oder  regionalen  Richtplaneinträgen  gesucht  (und,  wie  von  der  Vo-
rinstanz  offenbar  angenommen)  gefunden  werden  kann.  Richtpläne  sind 

nach Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes (RPG) lediglich für die Be-

hörden  und  Gemeinden  und  diesbezüglich  vor  allem  für  die  Nutzungspla-

nung  verbindlich.  Die  Gemeinde  X  hätte  der  Zielvorgabe  in  Ziff. 4.5.1  des 

kantonalen  Richtplans,  den  Verkehr  von  Motorwagen  und  den  Flächenbe-

darf  durch  den  ruhenden  Verkehr  zur  Minimierung  der  Emissionen  sowie 

zur Schonung der Ressource Boden möglichst gering zu halten, vorab bei 

der  Nutzungsplanung  Nachachtung  zu  verschaffen.  In  diesem  Sinne  legt 

denn  auch  Ziff.  4.5.3  lit.  c  des  kantonalen  Richtplans fest,  die  Gemeinden 

R4.2020.00051 

Seite 14 

 
 
hätten  ihre  Bau-  und  Zonenordnungen,  die  Erschliessungspläne,  die  Son-

dernutzungspläne  sowie  ihre  Parkierungsverordnungen  zu  überprüfen  und 

nötigenfalls den Zielsetzungen gemäss Ziff. 4.5.1, den – allenfalls nach Ziff. 

4.5.3  lit.  b  des  kantonalen  Richtplans  abzuändernden  –  regionalen  Richt-

plänen und den Erkenntnissen aus den regionalen Gesamtverkehrskonzep-

ten anzupassen. Ein solch nutzungsplanerischer Erlass wäre selbstredend 

ebenfalls  einer  rechtsmittelweisen  Überprüfung  zugänglich,  und  diesfalls 

wäre auch die Recht- und Zweckmässigkeit der kantonalen und regionalen 

Richtplanbestimmungen  (mit-)überprüfbar  (§  19  Abs.  2  PBG).  Vorliegend 

erübrigt sich diese Prüfung bereits mangels Vorliegens eines nutzungspla-

nerischen Anfechtungsobjekts. 

Selbst wenn die Gemeinden in Ziff. 4.5.3 lit. c des kantonalen Richtplans im 

Weiteren  explizit  verpflichtet  werden,  Parkierungsanlagen  für  Parkplätze 

ausserhalb des Flughafenperimeters für Passagiere des Flughafens Zürich 

ausschliesslich an den gemäss Ziff. 4.5.3 lit. b des kantonalen Richtplans in 

den regionalen Richtplänen festgelegten Standorten zu bewilligen sowie die 

Betreiberinnen  und  Betreiber  zur  Berichterstattung  über  das  mit den  Anla-

gen verbundene Verkehrsaufkommen zu verpflichten, kann dies dem stritti-

gen  Bauprojekt  nicht  entgegengehalten  werden  (vgl.  zur  Unzulässigkeit 

[auch]  derartiger  Berichterstattungsauflagen  in  vermeintlich  zulässiger  Ab-

stützung  auf  Ziff.  4.5.3  lit.  c  des  kantonalen  Richtplans  BRGE  IV 

Nr. 0210/2018  vom  20.  Dezember  2018). Wo  ein  Bauvorhaben  –  wie  vor-

liegend  –  der  geltenden  Nutzungsplanung  entspricht,  darf  die  Baubewilli-

gung nicht mit dem Argument verweigert werden, die Richtplanung sehe für 

die  betroffene  Parzelle  eine  andere  Nutzung  vor  (BGr  1A.154/2002  vom 

22. Januar 2003; VB.2016.00472 vom 23. März 2017, E. 4.1 ff.). Daran än-

dert  der  Umstand  nichts,  dass  die  kantonale  Richtplanvorgabe  vorliegend 

praktisch  wortgleich  in  eine  faktische  Bauverbotsvorschrift  auf  Gemeinde-
ebene  übernommen  wurde,  die  –  wie  vorstehend  ausgeführt  –  einer  ge-

setzlichen  Grundlage entbehrt,  welche  allein  im PBG  zu  suchen  wäre.  Als 

gesetzliche  Grundlage  nicht  weniger  irrelevant  als  die  besagten  Richt-

planeinträge sind im vorliegenden Baubewilligungsverfahren Ausführungen 

oder gar Empfehlungen wie das Anwenden einer "restriktiven Bewilligungs-

praxis" zwecks Verkehrseindämmung im SIL (S. 41). 

7.6.1. 
Nachdem es bereits an einer gesetzlichen Grundlage fehlt, könnte die Prü-

R4.2020.00051 

Seite 15 

 
 
fung, ob ein ausreichendes öffentliches Interesse an den mit der Vorschrift 

von Art. 12.3 Abs. 2 BZO verfolgten Zielsetzungen besteht und zudem auch 

das  Verhältnismässigkeitsprinzip  gewahrt  wird,  an  sich  offen  bleiben.  Der 

Vollständigkeit halber ist sie gleichwohl vorzunehmen.  

7.6.2. 
Das  Erfordernis  des  öffentlichen  Interesses  setzt  unterschiedliche  Schran-

ken  für  die  Eigentumsgarantie  nach  Art.  26  BV  und  die Wirtschaftsfreiheit 

nach  Art.  27  BV.  Gemäss  Lehre  und  Rechtsprechung  ist  grundsätzlich  je-

des öffentliche Interesse geeignet, einen Eingriff in das Eigentum zu recht-

fertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht rein fiskalischer Art ist (Ulrich Hä-

felin/Walter  Haller/Helen  Keller/Daniela  Thurnherr,  Schweizerisches  Bun-

desstaatsrecht,  10.  Auflage,  Zürich/Basel/Genf  2020,  Rz. 602  ff.).  Demge-

genüber kommt als zulässiges Motiv für einen Eingriff in die Wirtschaftsfrei-

heit nicht schlechthin jedes öffentliche Interesse in Betracht. Eine wesentli-

che Schutzfunktion dieses Freiheitsrechts besteht darin, dass es den Kan-

tonen  Massnahmen  mit  wirtschaftspolitischer  Zielsetzung  untersagt  (Häfe-

lin/Haller/Keller/Thurnherr,  N.  671a  ff.).  Die  Rechtsprechung  hat  diese  be-

sondere  Schutzfunktion  auch  im  Zusammenhang  mit  raumplanerischen 

Massnahmen beachtet. Danach verletzen eigentumsbeschränkende Mass-

nahmen  die  Wirtschaftsfreiheit,  wenn  sie  ”unter  dem  Deckmantel  der 

Raumplanung  einen  Eingriff  in  den  wirtschaftlichen  Wettbewerb  bezwe-

cken,  um  bestimmte  Gewerbezweige  oder  Betriebsformen  vor  Konkurrenz 

zu  schützen  oder  in  ihrer  Existenz  zu  sichern”.  Hat  dagegen  eine  nach 

Art. 26  BV  zulässige  Massnahme  ”unbeabsichtigt  schwerwiegende  wirt-

schaftliche  oder  wirtschaftspolitische  Nebenwirkungen”,  so  ist  aufgrund  ei-

ner Interessenabwägung abzuklären, ob das raumplanerische Anliegen das 

erforderliche  Gewicht  besitzt,  um  diese  Nachteile  zu 

rechtfertigen 

(VB.2001.00278 vom 11. Juli 2002, E. 6, in BEZ 2002 Nr. 44). Eine Mass-
nahme,  die  vorwiegend  raumplanerisch  bedingt  ist,  jedoch  zu  einer  Ein-

schränkung  der  gewerblichen  Betätigungsmöglichkeit  führt,  steht  grund-

sätzlich nicht im Widerspruch zur Wirtschaftsfreiheit. Anders verhält es sich, 

wenn  unter  dem  Deckmantel  der  Raumplanung  ein  Eingriff  in  den  wirt-

schaftlichen  Wettbewerb  bezweckt  wird  oder  die  Wirtschaftsfreiheit  durch 

die in Frage stehende Massnahme ihres Gehalts entleert würde (BGE 142 I 

162, E. 3.2 f.). 

R4.2020.00051 

Seite 16 

 
 
7.6.3. 
Mit  Art.  12.3  Abs.  2  BZO  will  die  Gemeinde  X  die  Ansiedelung  von  Valet-

Parking-Anlagen auf dem ganzen Gemeindegebiet unterbinden, zumal das 

Definieren  von  möglichen  Standorten  nie  in  Angriff  genommen  wurde  und 

erklärtermassen auch gar nicht in Angriff genommen werden soll. Das Ver-

kehrsaufkommen von und zum Flughafen soll minimiert werden, da es sich 

beim  Valet-Parking  um  eine  Form  "völlig  unnötiger"  Fahrtenerzeugung  in 

der  Umgebung  des  Flughafens  handle.  Aus  Sicht  der  davon  betroffenen 

Standortgemeinden im Umfeld des Flughafens Zürich und gar "für die Ge-

sellschaft" seien Valet-Parking-Anlagen unattraktiv. 

Wenigstens  das  Anliegen  der  Vorinstanz,  Parkplatznutzungen  irgendeiner 

Art und Weise, die notwendigerweise auch mit Fahrzeugverkehr verbunden 

sind,  auf  ein  bestimmtes  Mass  zu  beschränken,  kann  zwar  grundsätzlich 

ein  legitimes  raumplanerisches  Motiv  und  damit  ein  öffentliches  Interesse 

darstellen,  welches  einen  Eingriff  in  die  Eigentums-  und  Baufreiheit  zu 

rechtfertigen  vermag  (spezifisch  im  Zusammenhang  mit  Abstellplätzen  im-

merhin  schon  im  Ansatz  kritisch  zu  einem  solcherlei  definierten  Interesse, 

das  praktisch  immer  angeführt  werden  kann,  vgl.  Fritz  Frey,  Die  Erstel-

lungspflicht  von  Abstellplätzen  für  Motorfahrzeuge  nach  zürcherischem 

Recht, Zürich 1987, S. 53 und 55, mit Verweis auf VB 78/1981 in RB 1981 

Nr. 134). Nicht zu verkennen ist indes, dass gerade in Bezug auf die Exis-

tenz  von  Valet-Parking-Anlagen  im  Umfeld  des  Flughafens  Zürich  wie  er-

wähnt  ein  anderes,  diametral  gegenläufiges  öffentliches  Interesse  wettbe-

werblicher  Natur  existiert  (vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  B-

2157/2006  vom  3.  Oktober  2007  [act.  5.7]).  Hinzu  kommt,  dass  bis  anhin 

offenbar  keine  spezifischen  Erkenntnisse  oder  Erhebungen  existieren,  ob 

mit  Valet-Parking-Anlagen  überhaupt  deutliche  Verkehrserhöhungen  ein-

hergehen  oder  ob  solche  Anlagen  nicht  vielmehr  mit  der  Auffassung  der 
Rekurrentin  auch  etwa  ein  Langzeitparkieren  ermöglichen,  das  (auch)  an 

die Stelle des allenfalls mit längeren und anderen Verkehrswegen verbun-

denen  privaten  Bring-und-Hol-Verkehrs  (namentlich  durch  Familienmitglie-

der  von  Flugreisenden)  treten  kann.  Mit  anderen  Worten  ist  mangels  ent-

sprechender Untersuchungen unklar, welche Art von anderem Verkehr auf 

welchen  Strecken  durch  die  Benutzung  von  Valet-Parking-Anlagen  durch 

Flugreisende letztlich und vor allem in welchem Umfang überhaupt substi-

tuiert  wird.  Dass  dies  zwingend  und  allein  nur  der  raumplanerisch  er-

wünschte öffentliche Verkehr vom Wohnort zum Flughafen ist – dass mitun-

R4.2020.00051 

Seite 17 

 
 
ter  Flugreisende,  die  Valet-Parking-Dienstleistungen  in  Anspruch  nehmen, 

ohne  diese  Möglichkeit  für  ihre  Anreise  und  Heimkehr  stets  und  aus-

schliesslich öffentliche Verkehrsmittel benutzen würden –, ist ohne entspre-

chend substantiierte Untersuchungen jedenfalls nicht mit Sicherheit geklärt. 

Immerhin  liegen  vorliegend  keine  ausreichenden  Anhaltspunkte  dafür  vor, 

welche die Behauptung der Rekurrentin stützen würden, wonach die fragli-

che  Vorschrift  rein  wirtschaftspolitischen  Interessen  diene,  indem  sie  den 

Schutz  der  Flughafenparkhäuser  und  der  damit  erzielten  Einnahmen  der 

Flughafen Zürich AG vor missliebiger, günstigerer Konkurrenz durch Valet-

Parking-Anbieter  sicherstellen  solle.  Hingegen  ist  offensichtlich,  dass  die 

Anwendung von Art. 12.3 Abs. 2 BZO zu Nebenwirkungen für die freie Er-

werbstätigkeit und den freien Wettbewerb führt. Wie erwähnt, bedeutet eine 

solche  Reflexwirkung  jedoch  nicht,  dass  die  Regelung  mit  Art.  27  BV  von 

vornherein  unvereinbar  wäre.  Vielmehr  könnte  der  unerwünschten Neben-

wirkung  im  Rahmen  einer  Interessenabwägung  Rechnung  getragen  wer-

den. Eine solche Interessenabwägung ist ohnehin unter dem Gesichtswin-

kel der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn insoweit vorzunehmen, als zu 

prüfen ist, ob die streitbetroffene Regelung ein vernünftiges Verhältnis zwi-

schen  dem  Eingriffszweck  und  der  Eingriffswirkung,  den  sie  für  die  Be-

troffenen  bewirkt,  wahrt  (Zumutbarkeit;  Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, 

Rz. 323). 

7.6.4. 
Letzteres ist klar zu verneinen. Die Folge der Vorschrift von Art. 12.3 Abs. 2 

BZO  besteht,  nachdem  eine  "Positivplanung"  möglicher  Standorte  erklär-

termassen nicht in Angriff genommen werden soll, in einem faktischen Ver-

bot dieser privatwirtschaftlichen Tätigkeit auf dem gesamten Gemeindege-

biet.  Ein  solches  Verbot  wäre  aus  raumplanerischen  Gründen  keineswegs 
erforderlich,  um  die  "Ausbreitung"  von  Valet-Parking-Anbietern  auf  ein  – 

wie  auch  immer  definiertes  –  "vernünftiges"  Ausmass  zu  beschränken; 

selbst  wenn  es  sich  vorliegend  um  eine  nutzungsplanerische  Vorschrift 

handeln würde, was wie gesagt gar nicht der Fall ist. Die Zielsetzung liesse 

sich auch mit milderen – wiederum: hier nicht vorliegenden, nutzungsplane-

rischen  –  Massnahmen  erreichen,  beispielsweise  indem  aufgrund  einer 

planerischen Erfassung und Analyse aller vorhandenen Betriebe der fragli-

chen  Art  innerhalb  der  Industriezone  gebietsweise  Flächen  bezeichnet 

würden,  in  denen  Valet-Parking-Anlagen  zulässig  sein  sollen.  Für  eine  ei-

R4.2020.00051 

Seite 18 

 
 
gentliche  Verbotsgesetzgebung  betreffend  bestimmter  Betriebsarten,  wie 

sie vorliegend faktisch vorgenommen wurde, sind im Lichte der grundsätz-

lich  gewährleisteten  Wirtschaftsfreiheit  jedenfalls  weit  gewichtigere  und 

stichhaltigere  Gründe  erforderlich  als  die  von  der  Vorinstanz  angeführten 

Argumente  der  allgemeinen  Verkehrseindämmung  in  den  flughafennahen 

Gemeinden  oder  gar  dem  Interesse  an  attraktiven  Nutzungen  für  die  be-

troffenen  Gemeinden oder für die Bevölkerung  oder für die "Gesellschaft". 

Als Beispiel für die Zulässigkeit eines absoluten Verbots einer bestimmten 

privatwirtschaftlichen  Tätigkeit  wird  in  der  Literatur  etwa  das  Verbot  des 

freien An- und Verkaufs von Betäubungsmitteln angeführt, da diese privat-

wirtschaftliche Tätigkeit mit sehr grossen Gefahren für die sogenannten Po-

lizeigüter  (namentIich:  öffentliche  Gesundheit)  verbunden  wäre  (Häfe-

lin/Haller/Keller/Thurnherr, Rz. 678). Mit dergestalt zum Schutz der Polizei-

güter bereits grundsätzlich verbotswürdigen Betrieben bzw. wirtschaftlichen 

Tätigkeiten  sind  Valet-Parking-Anlagen  im  Umfeld  des  Flughafens  Zürichs 

nicht ansatzweise vergleichbar. 

7.7. 
Zusammenfassend:  Das  durch  die  nicht  kompetenzgemäss  erlassene  Be-

stimmung  von  Art.  12.3  Abs.  2  BZO  bewirkte  faktische  Verbot  von  Valet-

Parking-Anlagen  auf  dem  gesamten  Gemeindegebiet  beruht  nicht  zwin-

gend auf einem gut begründeten öffentlichen Interesse; darüber hinaus be-

stünde es mit Sicherheit keine Verhältnismässigkeitsprüfung (Art. 36 Abs. 3 

BV). 

7.8. 
Art. 12.3 Abs. 2 BZO ist zufolge Verfassungswidrigkeit nicht anzuwenden. 

8. 
Die  Errichtung  einer  Parkierungsanlage  wie  der  streitgegenständlichen mit 

336  Parkplätzen  bringt  auf  dem  Flughafenareal,  auf  dem  Baugrundstück, 

namentlich aber auf der dazwischen liegenden Wegstrecke wohl ungeach-

tet  der  Frage,  was  für  andere  Verkehrswege  dadurch  in  raumplanerischer 

Sicht  überhaupt  substituiert  werden,  grundsätzlich  ein  Anwachsen  des  all-

gemeinen  Verkehrsaufkommens  mit  sich  und  verursacht  entsprechende 

Mehremissionen.  Für  sich  betrachtet dürften  die  mit der  hier  streitbetroffe-

nen  Valet-Parking-Anlage  verbundenen  Mehremissionen  angesichts  des 

R4.2020.00051 

Seite 19 

 
 
damit  verbundenen,  seitens  der  Vorinstanz  unwidersprochen  gebliebenen 

täglichen  Fahrtenaufkommens  von  gerade  einmal  70  Fahrzeugbewegun-

gen  nicht  ins  Gewicht  fallen.  Gemäss  Nr.  11.4  des  Anhangs  zur  Verord-

nung  über  die  Umweltverträglichkeitsprüfung  (UVPV)  werden  Parkhäuser 

bzw.  Parkierungsanlagen  denn  auch  erst  ab  Erreichen  eines  Schwellen-

werts von 500 Parkplätzen für Motorfahrzeuge als potenziell erheblich um-

weltbelastende  Anlagetypen  qualifiziert  und  einer  Umweltverträglichkeits-

prüfung (UVP) im Sinne von Art. 10a des Umweltschutzgesetzes (USG) un-

terstellt.  Zudem  sind  –  anders  als  im  Fall  VB.2016.00472  vom  23.  März 

2017  betreffend  die  Gemeinde  Kloten  (vgl.  E.  5.1  des  erwähnten  Ent-

scheids)  – bislang  keine  weiteren  Valet-Parking-Angebote auf dem  Gebiet 

der Gemeinde X bekannt. Anders als in jenem Fall erübrigt sich vorliegend 

eine  Rückweisung  der  Akten an  die  Vorinstanz,  um  (auch)  abzuklären, ob 

in  der  Umgebung  des  Grundstücks  der  Rekurrentin  tatsächlich  nicht  noch 

andere  Valet-Parking-Anlagen  bestehen,  die  in  der  Gesamtzahl  der  Park-

plätze  den  Schwellenwert  nach  Art.  11.4  Anhang  UVPV  überschreiten,  so 

dass eine UVP (zusammen für alle Anlagen in X oder in der näheren Um-

gebung  des  Baugrundstücks)  in  Frage  kommen  könnte,  von  vornherein. 

Dies aus dem Grund, weil es sich bei der im Fall VB.2016.00472 vom 23. 

März 2017 beurteilten Anlage nicht um einen der beiden Anbieter handelte, 

welcher  über  Services  mit  eigener  Infrastruktur  (spezielle  Umschlagpark-

plätze  sowie  Schaltereinrichtungen)  im  Parkhaus  P3  direkt  am  Flughafen 

Zürich verfügt. Bei der Rekurrentin handelt es sich indes wie einleitend er-

wähnt  genau  um  eine  dieser  beiden  Anbieterinnen,  deren  Parkplätze  in 

umweltschutzrechtlicher Hinsicht gemäss BGE 146 II 36 (Erw. 5.1) bei der 

zu  aktualisierenden  UVP  für  Flughafenanlagen  zu  berücksichtigen  und  in-

sofern  mitzuprüfen  sind.  Die  Prüfung  der  UVP-Relevanz  der  hier  streitbe-

troffenen  Valet-Parking-Anlage  ist  daher  gemäss  den  Anweisungen  des 

Bundesgerichts  bereits  im  hängigen  Plangenehmigungsverfahren  für  die 
Erweiterung der flughafeneigenen Parkplätze gewährleistet. Der kommuna-

len  Baubewilligungsbehörde  bleibt  daher  nur  noch  die  bislang  noch  nicht 

vorgenommene  Prüfung  der  "übrigen"  Umweltrechtskonformität  im  Sinne 

von Art. 11 f. USG (vgl. VB.2016.00472 vom 23. März 2017, E. 5.4 am En-

de), etwa von allfälligen Auflagen gestützt auf das Vorsorgeprinzip.  

9. 
Zusammengefasst ist der Rekurs gutzuheissen. Die nachträgliche Bauver-

R4.2020.00051 

Seite 20 

 
 
weigerung vom 11. Februar 2020 ist aufzuheben. Die Sache ist an die Vo-

rinstanz zurückzuweisen und diese ist einzuladen, die Baubewilligung unter 

den allenfalls erforderlichen Nebenbestimmungen (falls erforderlich wie er-

wähnt  auch  solche  im  Sinne  von  Art.  11  f.  USG)  zu  erteilen,  sofern  das 

Bauvorhaben auch den übrigen einschlägigen Bestimmungen entspricht. 

10.1. 
Die  Rückweisung  der  Sache  an  die  Vorinstanz  zu  erneuter  Abklärung  gilt 

kosten- und entschädigungspflichtig als volles Obsiegen (BGr 1C_63/2016 

vom  25.  August  2016).  Dementsprechend  sind  die  Verfahrenskosten  der 

Vorinstanz  aufzuerlegen 

(§ 13  des  Verwaltungsrechtspflegegesetzes 

[VRG]). 

Nach  §  338  Abs.  1  PBG  bzw.  §  2  der  Gebührenverordnung  des  Verwal-

tungsgerichts  (GebV  VGr)  legt  das  Baurekursgericht  die  Gerichtsgebühr 

nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem 

bestimmbaren  Streitwert  oder  dem  tatsächlichen  Streitinteresse  fest.  Liegt 

wie  hier  ein  Verfahren  ohne  bestimmbaren  Streitwert  vor,  beträgt  die  Ge-

richtsgebühr in der Regel Fr. 1'000.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; 

§ 3  Abs.  3  GebV  VGr).  Bei  der  Bemessung  der  Gebührenhöhe  steht  der 

Rekursinstanz  ein  grosser  Ermessensspielraum  zu  (Kaspar  Plüss,  in: 

Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). 

Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 5'000.-- festzusetzen. 

10.2. 
Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren 

vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-
ner  angemessenen  Entschädigung  für  die  Umtriebe  der  Gegenpartei  ver-

pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-

verhalte  und  schwieriger  Rechtsfragen  besonderen  Aufwand  erforderte  o-

der  den  Beizug  eines  Rechtsbeistandes  rechtfertigte.  Der  Beizug  eines 

Rechtsbeistandes  ist  in  aller  Regel  als  Grund  für  die  Zusprechung  einer 

Umtriebsentschädigung  einzustufen  (VB.2003.00093  vom  16. Oktober 

2003,  E. 3.1.).  Demnach  ist  vorliegend  der  Rekurrentin  zulasten  der  Vo-

rinstanz  eine  Umtriebsentschädigung  zuzusprechen.  Angemessen  er-

scheint ein Betrag von Fr. 1'700.--. Da die Umtriebsentschädigung pauschal 

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festgelegt wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzusatzes von 

vornherein  (BRKE II  Nrn. 0247  und  0248/2007 

in  BEZ 2007  Nr. 56; 

www.baurekursgericht-zh.ch). 

11. 
Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor, der als Zwischenentscheid im Sinn 

von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) zu qualifizieren ist. Dessen 

Anfechtbarkeit richtet sich nach § 19a Abs. 2 VRG. 

[…] 

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