# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 07ad44dd-0468-5e3f-b1fd-2cd3d0a02aa5
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-11-18
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 18.11.2025 602 2023 139
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2023-139_2025-11-18.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2023 139

Arrêt du 18 novembre 2025

IIe Cour administrative

Composition Présidente suppléante : Dominique Gross
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Jenny Castella
Greffière-stagiaire : Léa Barras

Parties Hoirie de feu A.________, soit B.________, C.________, 
D.________, recourants, tous représentés par Mes Christophe 
Claude Maillard et Pierre Bugnon, avocats

contre

COMMISSION D'EXPROPRIATION DU CANTON DE FRIBOURG,  
autorité intimée,

COMMUNE DE E.________, représentée par Me Jilian Fauguel, 
avocate, intimée,

Objet Expropriation matérielle (usage futur hautement probable; refus de 
classement)

Recours du 2 novembre 2023 contre la décision du 28 septembre 
2023

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considérant en fait

A. B.________, C.________ et D.________, de par leur qualité d’héritiers de feu A.________ 
(décédé en 2005), sont propriétaires de l’art. fff du Registre foncier (RF) de la Commune de 
E.________ (composée des communes désormais fusionnées de G.________ et de H.________; 
ci-après: la commune), secteur H.________, au lieu-dit "I.________". Cette parcelle, d’une surface 
totale de 8'631 m2, se situe dans le périmètre du quartier dit de "J.________", composé d’une dizaine 
de parcelles et lui-même situé entre la rive du lac de K.________ (au sud) et la route principale 
(village de L.________; au nord). 

B. L’historique de l’affectation de l’art. fff RF peut être résumé comme suit.

Par arrêté du 13 juin 1989, le Conseil d’État a adopté le plan d’affectation des zones de la Commune 
de H.________, en tant qu’il classait le secteur de J.________ (et donc l’art. fff RF) en zone "sans 
affectation". Saisi d’un recours par le propriétaire des parcelles fff et mmm RF, feu N.________ (le 
père de feu A.________), le Tribunal fédéral l’a admis et a annulé l’arrêté dans la mesure où il plaçait 
les parcelles en question en zone sans affection soumise à réglementation particulière (arrêt TF 
1P.462/1989 du 28 février 1990). En résumé, les juges fédéraux ont retenu que l’arrêté n’était pas 
exempt d’ambiguïtés, voire de contradictions, qu’en matière d’aménagement du territoire, il importait 
que les décisions soient aussi claires que possibles et que le propriétaire avait le droit de connaître 
avec précision le statut de son fonds; ils ont donc renvoyé la cause à l’autorité cantonale compétente 
pour qu’elle décide à nouveau du sort des parcelles litigieuses en l’espèce.

A la suite de cet arrêt, le secteur de J.________ a été affecté, dans le cadre d'une modification du 
plan d'aménagement local (PAL), à la zone résidentielle C, de faible densité, avec plan 
d'aménagement de détail (PAD) obligatoire par arrêté du Conseil d'État du 6 avril 1993. La mise en 
zone à bâtir était subordonnée à la condition que le plan de quartier pour l'ensemble du secteur soit 
élaboré dans un délai de 10 ans dès l’approbation; à défaut, le conseil communal devrait réexaminer 
l'affectation en cause.

C. Le 8 avril 1998, la Direction des travaux publics (actuellement la Direction du développement 
territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, DIME; ci-après: la Direction) a 
approuvé une révision partielle du PAL, en précisant, dans le dispositif de sa décision, que la 
modification du 6 avril 1993 était abrogée. Le secteur de J.________ a toutefois été maintenu en 
zone à bâtir avec PAD obligatoire. Un projet de PAD dudit secteur a été mis à l'enquête publique le 
22 février 2002 et a suscité plusieurs oppositions. Il n'a finalement pas été adopté par la commune 
et a fait l'objet d'une décision de non-approbation par la Direction le 26 septembre 2003. Dans ce 
contexte, les propriétaires des terrains concernés ont déposé, le 17 décembre 2002, une demande 
de prolongation de cinq ans du délai imparti pour la réalisation du PAD, laquelle a été acceptée par 
le Conseil d'État qui a fixé une nouvelle échéance au 6 avril 2008.

En juin 2006, dans le but de débloquer la situation, la commune a soumis aux propriétaires un projet 
de planification directrice du secteur qui comportait cinq variantes de développement, en les invitant 
à se déterminer. Le 25 novembre 2006, elle a constaté que la démarche n'avait pas abouti, aucune 
de ses propositions n'ayant réuni l'accord de tous les propriétaires.

Le 22 janvier 2008, la commune a informé ces derniers qu'elle s'opposerait à toute prolongation du 
délai fixé pour l'élaboration du PAD dans le secteur de J.________, en précisant que ce périmètre 

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faisait dorénavant partie intégrante de la révision générale du PAL, entre-temps entamée (cf. let. D 
infra). Le 16 décembre 2008, les propriétaires ont présenté à la commune une étude de faisabilité, 
établie en novembre 2008, laquelle esquissait une urbanisation du périmètre concerné en vue de 
l'établissement d'un dossier d'examen préalable de PAD. Par lettre du 28 janvier 2009, la commune 
a constaté que le projet ignorait ses revendications et a confirmé sa volonté de remettre les parcelles 
de J.________ en zone agricole.

D. Parallèlement, en avril 2007, la commune a ouvert une procédure de révision générale du 
PAL. Entre février 2009 et mars 2010, les services de l’État ont procédé à l’examen préalable du 
projet de révision sur la base du rapport explicatif et de conformité du 26 janvier 2009. Le 25 mars 
2010, le Service des constructions et de l’aménagement (ci-après: le SeCA) a rendu son rapport de 
synthèse de l’examen préalable, approuvant la nouvelle stratégie de réduction de la zone 
constructible de la commune et adhérant en particulier au changement d’affectation du quartier de 
J.________. La révision du PAL visait en particulier à réduire le surdimensionnement de la zone à 
bâtir et prévoyait ainsi de sortir de la zone à bâtir toutes les parcelles comprises dans le périmètre 
de J.________, dont l'art. fff RF. Par publication dans la Feuille officielle du 14 mars 2011, la 
commune a mis à l'enquête publique la révision générale du PAL. A l'issue de séances de 
conciliation, elle a procédé, le 11 novembre 2011, à une mise à l'enquête complémentaire. 

Fin février 2012, la commune a adopté le PAL révisé et rejeté l’opposition formée par les 
propriétaires de l’art. fff RF. Par décisions du 16 octobre 2013, la Direction a approuvé partiellement 
la révision du PAL et rejeté le recours des propriétaires. Saisie d’un recours de ces derniers, la 
IIe Cour administrative du Tribunal cantonal l’a rejeté et a confirmé la décision d’approbation de la 
Direction (arrêt TC FR 602 2013 143 du 25 juin 2015). Cet arrêt n’a pas été attaqué.

E. Le 15 juillet 2015, B.________, C.________ et D.________ ont soumis à la Commission 
d’expropriation une demande d’indemnité pour cause d’expropriation matérielle à charge de la 
commune. Le 10 novembre 2015, la Commission d’expropriation a tenu une séance de conciliation 
entre les parties – qui a échoué – et a décidé de limiter la procédure aux conditions de l’expropriation 
matérielle. S'en sont suivis plusieurs échanges d’écritures, impliquant notamment le dépôt, le 
12  juillet 2016, d’une détermination de la commune, considérée comme tardive par les demandeurs. 
Par ordonnance du 12 octobre 2018, la Commission d’expropriation a rejeté la requête "tendant à 
ce qu’elle statue sur l’irrecevabilité de la réponse"; elle a également requis la production de plusieurs 
pièces. 

Après plusieurs autres échanges d’écritures et diverses péripéties procédurales – impliquant 
notamment une demande de récusation de l’ancien Président de la Commission d’expropriation, 
devenue sans objet, une dénonciation d’instance à la Direction et le rejet des réquisitions de preuve 
formulées par les parties – une séance de plaidoiries finales a eu lieu le 16 janvier 2023, suivie d’une 
séance finale avec vision locale le 19 juin 2023, lors de laquelle les parties ont derechef eu l’occasion 
de plaider et la procédure probatoire a été close. 

F. Par décision du 28 septembre 2023, la Commission d’expropriation a rejeté la demande 
d’indemnité pour expropriation matérielle. Examinant les conditions d’une indemnisation en raison 
du changement d’affectation de la parcelle, elle a considéré en résumé que la condition relative à la 
haute probabilité d’un usage futur – condition commune aux cas de déclassement et de non-
classement – n’était pas remplie. En particulier, elle a retenu qu’aucune étude n’avait été entreprise 
pour analyser si le secteur était destiné à la construction dans les quinze années à venir 
conformément à l’arrêt du Tribunal fédéral du 28 février 1990. Alors qu’au moment de l’approbation 

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partielle du PAL en 1989, le Conseil d’État avait refusé d’approuver la mise en zone constructible 
de terrains au motif que les zones à bâtir étaient surdimensionnées, le secteur de J.________ avait 
été ajouté aux diverses zones constructibles, sans que la commune ne diminuât d’autres zones à 
bâtir ou n'invoquât des circonstances spéciales, comme une augmentation exponentielle de la 
population.

En outre, dans le canton de Fribourg, un PAD était d’abord adopté par la commune puis approuvé 
par le canton: une telle procédure pouvait dès lors constituer un obstacle à l’usage futur hautement 
probable, d’autant plus si un remaniement parcellaire ou un report d’indice de construction devait 
avoir lieu préalablement. En l’espèce, la planification de détail avait une portée fondamentale, au vu 
de la fiche de coordination 2.1 annexée au plan directeur qui prévoyait qu’une "étude de détail sous 
forme de plan de quartier devra déterminer au moment opportun l’affectation de ce secteur, qui se 
prête à la construction d’habitations individuelles groupées ou non, à des équipements touristiques 
en relation avec l’utilisation du lac ou du développement touristique général du R.________". Ainsi, 
la procédure d’adoption du PAD n’avait pas constitué une simple formalité. Aussi longtemps que le 
PAD n’avait pas été établi et approuvé, les terrains étaient inconstructibles. La Commission 
d’expropriation a relevé par ailleurs que les propriétaires des terrains concernés n’étaient pas 
d’accord sur l’utilisation de la surface inclue dans le périmètre du PAD, malgré plusieurs années de 
discussions et d’études afin d’élaborer un plan de quartier, de sorte qu’ils n’auraient pas pu 
concrétiser par leurs propres moyens l’usage retiré.

Subsidiairement, dans l’hypothèse où l’élaboration du PAD n’avait pas constitué un obstacle à 
l’usage futur prévisible, la Commission d’expropriation a considéré que la demande d’indemnité 
devrait aussi être rejetée car, au moment de la mise en zone constructible, le plan d’affectation des 
zones (PAZ) ne respectait pas les buts et principes de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du 
territoire (LAT; RS 700). Pour arriver à cette conclusion, elle s’est fondée en particulier sur une étude 
démographique établie en 1977 par le bureau O.________ et un rapport du même bureau établi en 
mars 1987; elle a retenu que la mise en zone résidentielle du quartier entier (30'000 m2), sans étude 
préalable pour analyser si les critères de l’art. 15 LAT étaient remplis, allait au-delà de la proposition 
de marche à suivre formulée par l’Office des constructions et de l’aménagement du territoire (OCAT, 
actuellement le SeCA) en mars 1991 – suggérant une zone d’intérêt général (ZIG) sur l’art. mmm 
RF et une zone d’habitation sur l’art. fff RF pour compenser la surface destinée à l’intérêt général – 
et était en contradiction avec la décision du Conseil d’Etat du 13 juin 1989 qui avait refusé 
d’approuver une mise en zone constructible. La Commission d’expropriation a également relevé que 
la commune avait constaté, lors d’une séance du 9 juin 1992, que selon l’OCAT la zone à bâtir était 
disproportionnée; le surdimensionnement ressortait également du rapport de consultation préalable 
du SeCA du 14 septembre 2007, du rapport explicatif et de conformité établi par la société 
P.________ le 26 janvier 2009, du préavis de synthèse d’examen final du SeCA du 2 mai 2013 et 
de l’arrêt du Tribunal cantonal du 25 juin 2015 (602 2013 143), lequel avait notamment retenu que 
les déclassements auxquels la commune avait procédé répondaient à un intérêt public clair et 
important et trouvaient leur base légale dans les règles fédérales et cantonales sur le 
dimensionnement des zones à bâtir. En conclusion, la présomption, selon laquelle un plan 
d’affectation établi sous l’empire de la LAT était conforme aux buts et principes de celle-ci était 
renversée par le surdimensionnement de la zone à bâtir qui existait déjà lors du premier PAL, alors 
que le bureau O.________ avait constaté une émigration de la jeune population.

En ce qui concerne les frais et dépens, la Commission d’expropriation les a mis à la charge des 
demandeurs en application des art. 104 ss CPC, auxquels renvoyaient les art. 138 et 119 de la loi 

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fribourgeoise du 23 février 1984 sur l’expropriation (LEx/FR; RSF 76.1). Toutefois, en raison de la 
longueur de la procédure (huit ans) et des changements successifs de président, elle a décidé de 
limiter la part des frais à la charge de ces derniers à concurrence des avances versées et de mettre 
le solde à la charge de l’État. Quant aux dépens de la commune, elle a considéré que la difficulté 
de l’affaire justifiait de faire appel aux services d’une avocate et a fixé l’indemnité à CHF 33'003.40 
(116 heures de travail au tarif horaire de CHF 250.-, plus débours et TVA à 7.7% et 8%), en se 
référant à l’art. 2 du tarif fribourgeois du 26 février 1985 des dépens en matière d’expropriation (RSF 
76.17).

G. Agissant le 2 novembre 2023, B.________, C.________ et D.________ forment un recours 
auprès du Tribunal cantonal contre la décision de la Commission d’expropriation du 28 septembre 
2023. Ils concluent en substance à la réforme de celle-ci dans le sens de la reconnaissance de leur 
droit à une indemnisation pour cause d’expropriation et au renvoi du dossier à la Commission 
d’expropriation pour fixation de l’indemnité due. Ils requièrent en outre que les frais et les dépens de 
la procédure devant la Commission d’expropriation soient mis à la charge de la commune à 
concurrence de 32,75% et à la charge de l’État de Fribourg à concurrence de 67,25%. A titre 
subsidiaire, ils concluent à l’annulation de la décision entreprise et au renvoi de la cause à la 
Commission d’expropriation pour nouvelle décision dans le sens des considérants, le tout sous suite 
de frais et dépens.

Par un premier grief d’ordre formel, les recourants soutiennent que la Commission d’expropriation a 
statué dans une composition irrégulière, consacrant en outre une violation de leur droit d’être 
entendus. En résumé, ils se plaignent que la secrétaire-juriste qui a signé la décision querellée, 
Q.________, ne figurait pas dans la composition publiée officiellement sur le site Internet de l’autorité 
et qu’ils n’ont pas été informés de sa participation, ni des motifs expliquant le changement de 
secrétaire-juriste au stade des délibérations, de sorte qu’ils n’ont pas eu l’occasion de s’y opposer.

Les recourants invoquent ensuite un déni de justice formel ainsi que la violation de leur droit d’être 
entendus, du fait que la motivation de la décision attaquée serait incomplète. Ils reprochent à la 
Commission d’expropriation de n’avoir pas examiné les conditions d’indemnisation en cas de refus 
de classement, en particulier leurs prétentions en indemnisation des frais de planification. La 
décision querellée n’aborderait pas non plus les moyens tirés de la bonne foi et de la confiance 
instaurée par la commune, ni la question de l’irrecevabilité de la détermination de la commune du 
12 juillet 2016.

Les recourants reprochent également à la Commission d’expropriation d’avoir rejeté leurs 
réquisitions de preuve tendant à la production de toutes les décisions judiciaires rendues sur les 
éventuels recours contre les précédentes décisions d’approbation du PAL de la commune des 
13 juin 1989, 6 avril 1993 et 8 avril 1998 – en demandant à ce que le Tribunal cantonal soit invité à 
fournir les références utiles – ainsi qu’à la mise en œuvre d’une expertise portant sur la part 
construite des fonds composant le quartier de J.________, la valeur chiffrée et/ou l’utilité des travaux 
allégués et leur lien avec la constructibilité du bien-fonds.

Sur le fond, les recourants soulèvent une première série de griefs tirés de la violation des art. 26 
Cst., 28 al. 2 Cst./FR et 5 al. 2 LAT. Selon eux, la condition de l’usage futur prévisible est remplie. 
En résumé, ils considèrent que la nécessité de faire approuver un plan de quartier par une autorité 
cantonale n’est pas déterminante (cf. arrêt TF 1C_653/2017 du 12 mars 2019 ["arrêt Amden"]) et 
que la situation à l’origine de l’ATF 131 II 151 ("arrêt Boudry") est similaire au cas d’espèce, en ce 
sens que l’établissement du PAD n’aurait pas pu entraîner une modification de l’affectation de la 

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zone concernée. Se référant à ces arrêts, les recourants font par ailleurs valoir que la durée de la 
procédure d’élaboration du plan de quartier et l’éventualité d’oppositions ou de recours n’importent 
pas pour apprécier la probabilité de la construction dans un proche avenir. En outre, la Commission 
d’expropriation se méprendrait sur la portée du PAD prévu à J.________ et la commune ne pouvait 
pas exiger l’aménagement d’une zone d’intérêt général (ZIG) pour des installations publiques sur un 
fonds privé par le biais d’un PAD. Les recourants reprochent ainsi à la Commission d’expropriation 
d’avoir considéré que le PAD devait lui-même "déterminer l’affectation du secteur", alors que 
l’aménagement d’une ZIG devrait se concrétiser dans le PAZ et le RCU en premier lieu.

Cela étant, les recourants entendent corriger l’état de fait retenu par la Commission d’expropriation 
par le biais de multiples allégations. En résumé, seules les prescriptions des PAZ et du RCU seraient 
déterminantes pour apprécier la constructibilité du quartier de J.________, dont il découlerait que, 
durant la durée d’affection à la zone résidentielle, il n'était pas question d’une ZIG dans le périmètre 
du PAD en cause. En substance, les recourants soutiennent qu’afin d’éviter une indemnisation, la 
commune a renoncé à introduire une ZIG dans le PAZ, en laissant le tout en zone résidentielle et 
qu’elle comptait sur le PAD pour l’introduire par la suite. Elle aurait ainsi refusé d’adopter le PAD, 
tant que tous les propriétaires n’adhéraient pas unanimement à ses propres projets d’intérêts 
généraux sur l’art. mmm RF. Les recourants soutiennent ensuite que l’élaboration et l’approbation 
du PAD ne se heurtaient pas à des difficultés insurmontables, s’agissant en particulier de l’accès 
routier, et imputent à la commune d’avoir enrayé la procédure d’élaboration du PAD en excluant les 
propriétaires non intéressés.

Par ailleurs, il n’aurait jamais été question de procéder à un remaniement parcellaire à J.________. 
Les problèmes liés au PAD se résumeraient aux projets d’intérêts généraux que cherchait à imposer 
la commune sur l’art. mmm RF sous la menace d’un déclassement généralisé. Quant aux variantes 
proposées par celle-ci, après l’échec du projet de PAD de 2002, elles étaient inconciliables avec son 
PAZ et son RCU. Selon les recourants, il suffisait en substance de reprendre le PAD mis à l’enquête 
pour le compléter en tenant compte du fonds nouvellement intégré. Même à envisager que le PAZ 
et le RCU permettaient la création d’une ZIG au sein du PAD, rien n’empêchait la commune 
d’adopter un PAD malgré l’opposition du propriétaire de l’art. mmm RF et de le soumettre au canton 
pour approbation. Au demeurant, les recourants soutiennent qu’en exigeant un PAD obligatoire, la 
commune se serait d’abord elle-même obligée à parachever la procédure jusqu’à approbation 
(référence faite à l’ATF 144 I 318 consid. 7.4 s. ["arrêt Rolle"]). 

Par une deuxième série de griefs, tirés de la violation des art. 26 al. 2 Cst., 28 al. 2 Cst./FR et 5 al. 2 
LAT, les recourants contestent la non-conformité au droit supérieur de la planification antérieure. 
Invoquant une constatation inexacte et incomplète des faits, ils reprochent à la Commission 
d’expropriation d’avoir concentré son examen sur la planification approuvée en 1989 et non sur celle 
approuvée en 1998. Se référant à la jurisprudence fédérale en matière de présomption de conformité 
des plans établis sous l’empire de la LAT, ils soutiennent que la décision entreprise ne présente pas 
d’éléments probants concrets propres à renverser ladite présomption. En particulier, le 
dimensionnement de la zone à bâtir ne prêtait pas le flanc à la critique, référence faite notamment 
au pôle de secteur à vocation touristique. Ils reprochent par ailleurs à la Commission d’expropriation 
d’avoir omis de tenir compte de dézonages du Conseil d’État du 13 juin 1989, ce qui en substance 
aurait conduit à une planification conforme au moment de la révision de 1998. Enfin, le fait que la 
mesure de déclassement était licite ne permettrait pas d’en déduire que la planification antérieure 
n’était pas conforme. Il ressortirait d’ailleurs de la décision d’approbation de la Direction du 
16 octobre 2013 qu’elle l’était. 

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Par un dernier moyen, les recourants se plaignent de la répartition des frais de la procédure qu’ils 
jugent contraire aux art. 105 ss CPC, en lien avec les art. 138 et 139 LEx/FR, et arbitraire (art. 9 
Cst., 10 Cst./FR et 8 al. 2 let. e CPJA). Ils soutiennent que la part des frais mise à la charge du 
canton, soit 67,75% du total, doit également s’appliquer aux dépens, lesquels devraient suivre le 
même traitement. En effet, les circonstances retenues par la Commission d'expropriation pour 
motiver une répartition partagée (durée de la procédure, répétition des séances, etc.) seraient aussi 
pertinentes pour les dépens, dès lors qu’elles ont également généré des opérations conséquentes 
pour les mandataires.

H. La Commission d’expropriation s’est déterminée par lettre du 19 décembre 2023, dans laquelle 
elle se réfère entièrement à sa décision du 28 septembre 2023. En lien avec le grief d’irrégularité de 
sa composition dans la décision attaquée, elle précise toutefois (pièces à l’appui) que l’ancienne 
secrétaire-juriste a démissionné avec effet au 31 août 2023 et a été remplacée par une nouvelle 
collaboratrice; une demande pour modifier en ce sens le site Internet de la Commission 
d’expropriation a été déposée le 6 septembre 2023 et réitérée par courriel du 28 septembre suivant.

I. Le 8 mars 2024, la commune s’est déterminée sur le recours, dont elle conclut au rejet, sous 
suite de frais et dépens. A propos de la composition de la Commission d’expropriation, elle soutient 
que les secrétaires-juristes ne font pas partie de ses membres, en ce sens que l’autorité peut 
valablement siéger sans eux. Ils n’auraient pas non plus de voix consultative, le renvoi à la loi 
fribourgeoise du 23 février 1984 sur la justice (LJ; RSF 76.1) contenu dans la LEx/FR ne portant que 
sur la question de l’information du public et de la publicité des jugements.

J. Le 3 juillet 2024, les recourants ont déposé des contre-observations, maintenant pour 
l’essentiel les arguments et les conclusions prises dans leur mémoire de recours. Ils requièrent que 
la détermination de la Direction du 5 avril 2019 soit écartée du dossier.

K. Aucun autre échange d’écritures n’a été ordonné. Pour autant que cela soit utile à la solution 
du litige, il sera davantage fait état des arguments développées par les parties, à l’appui de leurs 
conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois de procédure et 
de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) – et l’avance des frais de procédure ayant été versée 
en temps utile –, le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. e CPJA ainsi que de l’art. 80 
LEx/FR.

1.2. Aux termes de l’art. 82 let. b LEx/FR, l’exproprié a qualité pour recourir. En outre, selon 
l’art. 76 al. 1 let. a CPJA en lien avec l’art. 80 al. 2 LEx/FR, a qualité pour recourir quiconque est 
atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou 
modifiée.

En l’espèce, la demande des recourants tendant à obtenir une indemnisation pour expropriation 
matérielle a été rejetée par la Commission d’expropriation, de sorte qu’un intérêt digne de protection 

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à recourir contre ce refus doit leur être reconnu. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière 
sur le recours.

1.3. Selon l’art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour de céans ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2.

Les recourants invoquent plusieurs griefs d’ordre formel, qu’il convient d’examiner préalablement au 
fond. 

2.1.

2.1.1. En ce qui concerne d’abord le grief de composition irrégulière de la Commission 
d’expropriation, on relèvera d’emblée que les garanties de procédure du droit conventionnel et 
constitutionnel cantonal n’apparaissent pas plus étendues que celles de l'art. 30 al. 1 Cst. Les 
recourants ne le soutiennent au demeurant pas. Partant, on examinera le grief de composition 
irrégulière à la lumière de cette dernière disposition constitutionnelle.

2.1.2. Aux termes de l'art. 30 al. 1 Cst., toute personne dont la cause doit être jugée dans une 
procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, 
compétent, indépendant et impartial; les tribunaux d'exception sont interdits.

Selon la jurisprudence, est considérée comme un "tribunal" au sens de cette disposition une autorité 
qui tranche des litiges en rendant des décisions motivées et contraignantes, fondées sur la loi et le 
droit, à l'issue d'une procédure ordonnée et équitable de nature judiciaire. Cette autorité ne doit pas 
nécessairement être intégrée à la structure judiciaire ordinaire de l'Etat; elle doit cependant, par son 
organisation, sa composition, le mode de nomination de ses membres, la durée de leurs fonctions, 
son insensibilité aux influences extérieures et l'apparence qu'elle présente, être indépendante et 
impartiale tant envers d'autres autorités qu'envers les parties. Outre les caractéristiques 
d'indépendance et d'impartialité, il est inhérent à la nature d'un tribunal que celui-ci établisse lui-
même les faits pertinents et leur applique les règles du droit au cours d'une procédure conforme à 
l'Etat de droit, qui aboutisse à une décision contraignante pour les parties. Le tribunal doit jouir d'un 
pouvoir d'examen complet en fait et en droit (ATF 149 I 343 consid. 5.3 et les arrêts cités).

Selon la doctrine, une autorité judiciaire au sens de l'art. 30 al. 1 Cst. est caractérisée, d'un point de 
vue fonctionnel, par son activité juridictionnelle et, du point de vue de son organisation, par son 
indépendance institutionnelle (RHINOW ET AL., Öffentliches Prozessrecht, 4e éd. 2021, § 7 n. 463; 
KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, Grundrechte, 3e éd. 2018, § 31 n. 46). Est déterminante une 
appréciation de l'ensemble des différents éléments pertinents (STEINMANN/SCHINDLER/WYSS, in Die 
schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4e éd. 2023, art. 30 Cst n. 6 et 8; d'un 
autre avis, selon lequel la nature fonctionnelle est prépondérante, BOHNET, in Commentaire romand, 
Constitution fédérale, 2021, art. 30 Cst. n.3 et 25 ss). 

Si une autorité est composée d’un certain nombre de membres, tous doivent – sous réserve d’une 
disposition légale contraire – participer à la décision. L’autorité qui statue en formation incomplète 
commet un déni de justice formel (ATF 137 I 340 consid. 2.2.1; 129 V 335 consid. 3.1 et les arrêts 
cités). Si un justiciable entend faire valoir une situation d’incompatibilité, respectivement un motif de 

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récusation en relation avec la composition irrégulière d’une autorité judiciaire, il doit, conformément 
à la jurisprudence rendue en matière de récusation, invoquer ce motif dès qu’il en a connaissance 
sous peine d’être déchu du droit de s’en prévaloir. Cela ne signifie pas que la composition concrète 
de l’autorité amenée à statuer doive nécessairement être communiquée de manière expresse au 
justiciable. Il suffit que cette information ressorte d'une publication générale facilement accessible, 
singulièrement sur Internet. La partie assistée d'un avocat est en tout cas présumée connaître la 
composition régulière du tribunal et il incombe au justiciable d'alléguer qu'il n'a eu que tardivement 
connaissance de la situation d'incompatibilité, respectivement du motif de récusation dont il entend 
se prévaloir (ATF 140 I 271 consid. 8.4.3 et les arrêts cités). 

2.1.3. En vertu de l’art. 3 al. 1, première phrase, LEx/FR, la Commission d’expropriation se 
compose d’un président, de deux vice-présidents et de quinze assesseurs. Elle dispose de deux 
secrétaires nommés pour cinq ans par le Conseil d’État, sur la proposition des président et vice-
présidents (art. 3 al. 2 LEx/FR). Le président, les vice-présidents et les secrétaires doivent être 
juristes; les assesseurs doivent posséder les connaissances nécessaires en matière d’estimation; 
tous doivent être choisis hors de l’administration (art. 3 al. 3 LEx/FR). Pour siéger, la Commission 
d’expropriation se forme du président, ou d’un vice-président, et de deux assesseurs désignés par 
lui (art. 3 al. 4 LEx/FR). Elle est par ailleurs indépendante dans l’exercice de ses attributions (art. 3a 
LEx/FR).

L’organisation et le fonctionnement de la Commission d’expropriation sont réglés aux art. 4 et 5 
LEx/FR. L’art. 4 al. 1 LEx/FR prévoit que celle-ci assure l’information du public et la publicité de ses 
jugements et que les dispositions de la loi sur la justice sont applicables par analogie.

2.1.4. En l’occurrence, on ne décèle aucune irrégularité dans la composition de la Commission 
d’expropriation – qui est une autorité judiciaire au sens de l’art. 30 al. 1 Cst. (cf. art 3 al. 2 let. c 
CPJA) – telle qu’elle a été appelée à statuer dans la présente procédure. En effet, il ressort de la 
décision attaquée que l’autorité intimée était composée de la présidente et deux assesseurs 
conformément à l’art. 3. al. 4 LEx/FR ainsi que d’une secrétaire-juriste conformément à l’art. 3 al. 2 
et al. 3 LEx/FR. Au regard des pièces produites par la Commission d’expropriation, la secrétaire-
juriste qui a signé la décision attaquée a été nommée à son poste, en bonne et due forme, avant le 
prononcé de la décision querellée, à la suite d’une mise au concours et après propositions de la 
Présidente et de la vice-Présidente (cf. arrêté du Conseil d’État du 29 août 2023). On relèvera en 
outre que si les secrétaires-juristes sont membres de la Commission d’expropriation, leur présence 
n’apparaît toutefois pas nécessaire pour siéger (cf. art. 3 al. 4 LEx/FR). Dans ce contexte, le point 
de savoir si elles ont une voix consultative ou non n’apparaît pas déterminant.

Quant au fait que le nom de la secrétaire-juriste ne figurait pas encore sur le site Internet de l’État 
de Fribourg à la date du prononcé et de sa notification, cela n’a pas d’influence sur la validité de sa 
nomination. Tout au plus ce retard dans la publication aurait uniquement permis aux recourants 
d’invoquer un éventuel motif de récusation après avoir pris connaissance de la décision litigieuse. 
En effet, lorsqu’une partie n’a connaissance de la composition d’une autorité qu’avec la prise de 
connaissance de la décision, respectivement qu’elle n’aurait pas pu en avoir connaissance avant, 
elle a la possibilité de recourir et de faire valoir d’éventuels motifs de récusation (cf. arrêt TF 
2C_114/2021 du 6 octobre 2021 consid. 3.4; 2C_749/2020 du 30 juin 2021 consid. 3.3). Force est 
de constater en l’espèce que les recourants ne soulèvent aucun motif de récusation à l’endroit de la 
secrétaire nouvellement nommée. Leur second grief, tiré de la violation de leur droit d’être entendus, 
doit dès lors également être écarté.

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2.2.

2.2.1. Ancré à l’art. 29 al. 2 Cst., le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour 
l’intéressé de prendre connaissance du dossier, de s’exprimer sur les éléments pertinents avant 
qu’une décision touchant sa situation juridique soit prise, de produire des preuves pertinentes, 
d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves, de participer à l’administration des preuves 
essentielles ou tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur 
la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 135 I 279 consid. 2.3). Le droit d’être entendu 
n’empêche toutefois pas l’autorité de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées 
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une 
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces 
dernières ne pourraient pas l’amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1). Les art. 57 
ss CPJA concrétisent cette garantie au niveau cantonal.

La jurisprudence a également déduit du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) le devoir pour le juge 
de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a 
lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l’autorité doit 
mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, 
de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en 
connaissance de cause. Elle n’a toutefois pas l’obligation d’exposer et de discuter tous les faits, 
moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l’examen 
des questions décisives pour l’issue du litige (ATF 142 II 154 consid. 4.2 et les arrêts cités). Dès lors 
que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision 
motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être 
implicite et résulter des différents considérants de la décision. En revanche, une autorité se rend 
coupable d’un déni de justice formel prohibé par l’art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur 
des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et 
arguments importants pour la décision à rendre (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 et les arrêts cités).

2.2.2. En l’espèce, le refus d’indemniser les recourants pour le changement d’affectation de leur 
parcelle a fait l’objet d’une motivation circonstanciée (cf. let. F supra) que les recourants ont été à 
même d’attaquer en connaissance de cause. La motivation de la décision attaquée permet de 
comprendre les éléments qui ont été retenus et pourquoi ils l’ont été. Il en ressort en particulier que 
la haute probabilité d’un usage futur du terrain est traitée comme une condition commune aux cas 
de déclassement et de non classement et que la Commission d’expropriation a considéré qu’elle 
n’était pas réalisée en l’espèce. À suivre son raisonnement, elle n’avait pas à examiner en sus si le 
le refus de classement (ou "non classement") pouvait donner lieu à une indemnisation exceptionnelle 
tirée des principes de la bonne foi et de la confiance, en lien également avec les frais de planification 
allégués par les recourants (cf. à ce sujet consid. 3.3.2. infra). Quoi qu’il en soit, un renvoi à l’autorité 
précédente retarderait inutilement la résolution du litige et serait contraire au principe d’économie 
de procédure. On peut en tout cas renvoyer à ce sujet à la motivation ci-dessous (cf. consid. 5.4 
infra). 

En tant que les recourants reprochent à la Commission d’expropriation de n’avoir pas examiné 
l’irrecevabilité – du fait de sa tardivité – de la réponse de la commune du 12 juillet 2016, leur grief 
n’est pas davantage fondé. Leur requête tendant à exclure ladite écriture a expressément été rejetée 
(cf. ch. 79 et 84 de la décision attaquée). En outre, la Commission d’expropriation avait examiné 
cette question dans son courrier du 12 octobre 2018, en retenant qu’un délai de grâce de trois jours 

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s’appliquait en matière administrative, même en cas de troisième demande de prolongation de délai, 
conformément à une décision du plenum de la section administrative du Tribunal cantonal du 
4 décembre 2009 et à la pratique de celui-ci. On relèvera à cet égard que, selon la jurisprudence, il 
n’est pas nécessaire que la motivation soit contenue dans la décision attaquée; elle peut également 
être indiquée dans une communication séparée (cf. ATF 113 II 204 consid. 2; arrêt TF 2A.132/2003 
du 24 octobre 2003 consid. 2.1). Au demeurant, même à admettre un défaut de motivation, il pourrait 
y être remédier dans la présente procédure, au vu du plein pouvoir d’examen de la Cour de céans 
(cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1). En tout état, la Commission d’expropriation n’était pas tenue 
d’écarter la réponse de la commune, compte tenu du délai de grâce susmentionné (cf. arrêts TC FR 
101 2020 198 consid. 5.2.6; 101 2013 49-50 du 5 juin 2013). Au demeurant, il n’est pas contesté 
que la commune a déposé son écriture avant l’expiration de ce délai de grâce.

2.3. Le rejet des autres réquisitions de preuve des recourants, en lien avec la production de 
décisions antérieures d’approbation du PAL de la commune et la mise en œuvre d’une expertise, 
n’apparaît pas critiquable. En effet, le litige concerne le droit à une indemnisation pour expropriation 
en lien avec le dézonage du secteur de J.________, tel qu’approuvé par la Direction le 16 octobre 
2013 dans le cadre de la révision générale du PAL. On ne voit pas en quoi d’éventuels arrêts sur 
recours contre les précédentes décisions d’approbation du PAL de 1989 à 1998 s’avéreraient 
nécessaires pour statuer dans la présente procédure. Quant à la demande d’expertise, la 
Commission d’expropriation l’a rejetée au motif qu’elle n’aurait pas permis d’apporter des 
clarifications supplémentaires aux constatations faites lors de l’inspection des lieux, s’agissant en 
particulier de la part effectivement construite du quartier. Ces considérations ne prêtent pas le flanc 
à la critique. Enfin, on ne voit pas en quoi une expertise serait nécessaire pour établir les travaux et 
dépenses allégués par les recourants et se prononcer sur leur utilité. On rappellera que la 
Commission d’expropriation ne doit appliquer la maxime d’office que pour les faits pertinents relatifs 
à la fixation de l’indemnité; pour le reste, le CPC est en principe applicable (RFJ 2004, p. 245 s.). Il 
appartenait donc aux recourants de prouver les faits qui fondent leur prétention.

Enfin, en ce qui concerne la détermination de la Direction du 5 avril 2019, la Commission 
d’expropriation avait décidé de retirer la pièce du dossier lors de la séance du 18 janvier 2022. Force 
est toutefois de constater que la pièce y figure toujours. Quoi qu’il en soit, il n’apparaît pas que la 
décision entreprise reposerait, même en partie, sur cette détermination. En outre, non seulement ce 
sont les demandeurs qui ont dénoncé l’instance à l’autorité en question, ce qui a conduit au dépôt 
de la détermination dont ils demandent le retrait, mais surtout la remise en cause du bien-fondé de 
la dénonciation d’instance, voire son irrecevabilité, n’implique aucunement qu’il faille écarter du 
dossier les pièces y relatives. Au final, rien ne justifie d’écarter cette détermination, qui n’apparaît 
en tout cas pas décisive pour statuer sur la présente cause. 

3.

3.1. Selon la jurisprudence, on est en présence d'une expropriation matérielle au sens de l'art. 26 
al. 2 Cst. et de l'art. 5 al. 2 LAT lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est 
interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se trouve privé d'un 
attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer 
une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle qu'ils 
devraient supporter un sacrifice trop considérable, incompatible avec le principe de l'égalité de 
traitement (ATF 149 II 368 consid. 3.2; 131 II 151 consid. 2.1; cf. art. 1 al. 3 et art. 2 LEx/FR). Dans 
l'un et l’autre cas, la protection ne s’étend à l’usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, 

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au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par usage futur prévisible 
d’un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de l’affecter à la construction (arrêts TF 
1C_131/2024 du 25 août 2025 consid. 3.1; 1A.211/2003 du 29 mars 2004 consid. 2.1).

A ce sujet, il sied de préciser que la garantie de la propriété ne donne pas le droit à un propriétaire 
d’exiger, d'une part, que son terrain reste de façon durable dans la zone où il a tout d’abord été 
classé et, d'autre part, que les possibilités de bâtir résultant du classement en une zone déterminée 
ne soient pas modifiées ou limitées par la suite. En d'autres termes, le propriétaire qui ne construit 
pas doit s'attendre à un changement de situation juridique (ATF 102 Ia 331 consid. 1; 123 II 481 
consid. 6c; cf. également BRAHIER/PERRITAZ, LAT révisée, dézonage et indemnisation des 
propriétaires, in Journées du droit de la construction 2015, p. 77). Un propriétaire ne peut en principe 
pas déduire non plus du précédent classement de son terrain en zone à bâtir un droit au maintien 
de cette affectation (cf. arrêts TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 
11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les références citées).

En outre, ainsi que l'a retenu la Cour de céans, même s'il incombe à la commune de procéder à la 
planification de son territoire, il faut souligner que l'autorité compétente pour décider de l'approbation 
des plans d'aménagement est la DIME, à qui il appartient de vérifier si la commune a correctement 
fait application des principes régissant l'aménagement du territoire. Dans l'exécution de cette tâche, 
la DIME n'est pas liée par le comportement de la commune qui aurait confirmé - dans le cas en 
question - la constructibilité partielle de la parcelle alors litigieuse dans le cadre de la procédure 
d'opposition. Il a été souligné qu'il n'en allait d'ailleurs pas différemment du Tribunal cantonal statuant 
sur recours. Partant, la Cour de céans a précisé que, quand bien même la commune aurait assuré 
les intéressés de la mise en zone de leur parcelle, ces derniers ne pouvaient pas se prévaloir du 
principe de la confiance, dès lors que celle-là n'est pas l'autorité compétente en la matière (cf. arrêt 
TC FR 602 2021 114 du 20 avril 2023 consid. 4.6 in fine).

3.2. Sous l’angle de la condition liée à l’usage actuel ou futur prévisible, la limitation d’un usage 
théorique, admissible selon l’affectation de la zone jusqu’à l’adoption de la mesure restrictive, ne 
suffit pas pour que l’on puisse parler d’expropriation matérielle. Pour juger si un bien-fonds peut être 
considérer comme un terrain à bâtir, il faut prendre en considération l’ensemble des facteurs 
juridiques et matériels qui influencent les possibilités de bâtir: les dispositions du droit des 
constructions et de l’aménagement du territoire en vigueur au moment déterminant, l’état de la 
planification locale et du développement des constructions dans le secteur, l’évolution 
démographique et économique, la situation et les caractéristiques générales de l’immeuble en cause 
et les possibilités de l’équiper, ainsi que le fait que le propriétaire rende hautement vraisemblable 
l’affectation de sa parcelle à la construction dans un proche avenir (TANQUEREL, Manuel de droit 
administratif, 2e éd. 2018, n. 1751; ATF 114 Ib 100, 103).

3.3. Sous l’angle de la condition liée à la gravité de l’atteinte, la jurisprudence distingue 
généralement deux hypothèses: d'une part, le refus de classement en zone à bâtir ("non-
classement", "Nichteinzonung") et, d'autre part, le déclassement ("Auszonung"). 

3.3.1. On parle de déclassement lorsqu'un bien-fonds classé dans une zone à bâtir est frappé d'une 
interdiction de construire (cf. ATF 125 II 431 consid. 3b; 122 II 326 consid. 4c et les arrêts cités). 
Cela présuppose toutefois qu'au moment de l'entrée en force de la mesure de planification qui 
produirait l'effet d'une expropriation matérielle, la parcelle en question se trouvait comprise dans une 
zone à bâtir édictée conformément aux prescriptions de la législation fédérale en matière 

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d'aménagement du territoire (ATF 122 II 326 consid. 4b; 118 Ib 38 consid. 2c; 117 Ib 4 consid. 3; 
arrêt TF 1C_131/2024 précité consid. 3.1).

Un plan d'affectation correspond aux exigences matérielles de la LAT, notamment lorsqu'il procède 
à la délimitation entre les terrains constructibles et les terrains non constructibles selon les critères 
des art. 15 et 3 al. 3 LAT. Si tel est le cas, les redimensionnements futurs sont en principe qualifiés 
de déclassement et non pas de refus de classement, en particulier lorsque la zone à bâtir a été 
correctement mesurée, mais que le dimensionnement ne s'est révélé trop important qu'a posteriori, 
en raison du développement démographique et des nouvelles possibilités de densification et de 
réaffectation par exemple (ATF 131 II 728 consid. 2.3 et les références citées).

En outre, ce n'est pas par parcelle ou par quartier qu'il faut déterminer si un aménagement décidé 
selon le droit antérieur à la LAT correspond aux exigences de celle-ci. Le plan d'affectation d'une 
commune doit satisfaire dans son entier aux exigences de la LAT, et l'opportunité d'une modification 
pour une partie du territoire communal ne peut être jugée sans référence à un concept 
d'aménagement portant sur l'ensemble de la commune, ni sans examen du régime à attribuer à 
d'autres parties, comparables (ATF 121 II 417 consid. 3d).

3.3.2. Il y a refus de classement lorsque la modification d'un plan d'affectation, qui a pour effet de 
sortir une parcelle de la zone à bâtir où elle se trouvait auparavant, intervient pour adapter ce plan 
aux exigences de la LAT, entrée en vigueur en 1980, et partant pour mettre en œuvre les principes 
du droit constitutionnel en matière de droit foncier (ATF 131 II 151 consid. 2.6). Tel est le cas de la 
décision par laquelle l'autorité de planification, édictant pour la première fois un plan d'affectation 
conforme aux exigences constitutionnelles et légales, ne range pas un bien-fonds déterminé dans 
la zone à bâtir et cela même si ce terrain était constructible selon la réglementation antérieure (ATF 
125 II 431 consid. 3b; 122 II 326 consid. 4c; 119 Ib 124 consid. 2a et 2d et les arrêts cités). Cela ne 
vaut pas seulement pour la révision des plans d'affectation adoptés avant l'entrée en vigueur de la 
LAT (1er janvier 1980), mais aussi pour l'adaptation des plans de zones entrés en vigueur sous 
l'empire de la LAT (plans dits "de 2ème génération", cf. BRAHIER/PERRITAZ, p. 70 ss) mais qui, 
matériellement, ne respectent pas en tous points les principes de planification du droit fédéral (arrêts 
TF 1C_131/2024 précité consid. 3.1; 1C_215/2015 du 7 mars 2016; 1C_573/2011 du 30 août 2013 
consid. 2.2; 1A.8/2002 du 22 juillet 2002 consid. 3.3; ATF 122 II 326 consid. 5c; 131 II 728 
consid. 2.3).

Un refus de classer en zone à bâtir n'entraîne en principe pas l'obligation pour les pouvoirs publics 
d'indemniser le propriétaire touché (ATF 131 II 728 consid. 2.1). 

La jurisprudence reconnaît toutefois des exceptions à ce principe, quand le terrain litigieux est prêt 
à la construction – ou à tout le moins quand il est déjà raccordé aux installations de l’équipement 
général –, lorsqu’il se situe à l’intérieur du périmètre du plan directeur des égouts (conforme à la 
législation sur la protection des eaux) et lorsque son propriétaire a déjà engagé des frais importants 
pour l’équipement ou la construction; pour qu’une indemnité puisse entrer en considération, il faut 
en règle générale que ces conditions soient toutes remplies. La jurisprudence retient encore d’autres 
hypothèses où il faudrait accorder un caractère prépondérant à la protection de la bonne foi du 
propriétaire concerné et, pour ce motif, considérer que son terrain aurait dû être classé en zone à 
bâtir, notamment parce qu’il se trouvait dans un secteur largement bâti (ATF 132 II 218 consid. 2.2 ; 
125 II 431 consid. 4a; arrêt TF 1C_215/2015 consid. 3 du 7 mars 2016).

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Dans ce contexte, il convient de se livrer à un examen global; dans cette perspective, il ne s'agit pas 
d'états de fait exhaustifs. Il faut bien au contraire se livrer à une pondération des différents facteurs 
(ATF 132 II 218 consid. 2.3.2 s.; 112 Ib 388 consid. 3; 109 Ib 13 consid. 2). Cela étant, au vu de 
l'importance que la jurisprudence accorde au principe de la séparation du territoire bâti et non bâti 
consacré à l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 129 II 369 consid. 4.2.1), son respect 
revêt donc une importance toute particulière et il y a lieu d'être extrêmement restrictif dans 
l'admission de dérogations à la règle légale (arrêts TF 1C_131/2024 du 25 août 2025 consid. 4.1; 
1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1). 

4.

En l’occurrence, la décision attaquée ne précise pas si la problématique devait être examinée sous 
l’angle d’un déclassement ou d’un refus de classement. La Commission a en effet considéré que, 
dans les deux cas, une indemnisation supposait la restriction d’un usage hautement probable, 
condition dont elle a nié la réalisation. Ensuite, par une argumentation subsidiaire, elle a examiné la 
conformité à la LAT de l’ancienne planification communale, qu’elle a également niée, de sorte que, 
selon elle, les conditions d’indemnisation n’étaient pas remplies pour ce motif également.

Force est de constater que l'argumentation subsidiaire de l'autorité intimée repose sur une analyse 
juridique incomplète. En effet, l’examen du caractère conforme ou non à la LAT du secteur de 
J.________ ne pouvait servir qu’à distinguer entre les situations de déclassement ou de refus de 
classement (cf. consid. 3.3. supra). Cela ne suffisait pas encore à exclure toute indemnisation. Cela 
dit, il s’agit d’une argumentation subsidiaire, de sorte qu'il sied premièrement d’examiner si la 
Commission d’expropriation était fondée à considérer que la condition d’un usage hautement 
probable n'était pas donnée. A ce sujet, il sied d’emblée de confirmer la prémisse selon laquelle, 
pour prétendre à une indemnité pour cause d’expropriation matérielle, la condition de l’usage futur 
prévisible doit en tout état de cause être remplie, dès lors que, si elle est nécessaire en cas de 
déclassement, elle doit l'être a fortiori pour un refus de classement, en principe non indemnisable 
(cf. consid. 3.1. et 3.3. supra); il en va ainsi, même si l’on fonde sa prétention sur des motifs 
exceptionnels en lien avec l’égalité de traitement (arrêt TF 1A.146/1995 du 1er mars 1996 consid. 5 
et les arrêts cités).

5.

5.1. En l’espèce, la situation ne permet pas de retenir que les recourants auraient très 
probablement eu la possibilité de bâtir dans un avenir proche. Au moment de la mesure restrictive, 
le 16 octobre 2013, lorsque la DIME a approuvé la révision du PAL, le délai (prolongé au 6 avril 
2008) pour l’élaboration du PAD était expiré sans qu’un PAD fût établi, ni approuvé ou sur le point 
de l’être. On soulignera, à l’instar des constatations figurant dans l’arrêt TC FR 602 2013 143, que 
le périmètre était soumis à un PAD obligatoire et que tant que cette planification n’avait pas été 
établie et approuvée, les terrains étaient inconstructibles, indépendamment de la question de l’état 
de leur équipement. La parcelle n’était donc pas apte à être construite à brève échéance et il importe 
peu que certains équipements auraient pu être utilisés si la constructibilité avait été confirmée par 
l'adoption d'une planification de détail. Le cas d’espèce se différencie ainsi des cas ayant fait l’objet 
des arrêts cités par les recourants (arrêts "Boudry" et "Amden" en particulier), dès lors qu’au moment 
de l’entrée en vigueur de la mesure restrictive, le délai d’élaboration du PAD, condition à la 
constructibilité du terrain, était expiré depuis longtemps. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de 
tergiverser sur le point de savoir si, sur le principe, la nécessité de faire approuver le PAD par le 
canton constituait un facteur juridique excluant l’usage pour la construction dans un avenir proche. 

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Le fait est que le délai imparti (et prolongé) pour ce faire était expiré et qu’aucun PAD n’était sur le 
point d’être adopté, malgré des années de discussions entre les propriétaires concernés. Il n’y a pas 
davantage lieu de discuter, dans le cadre de la présente procédure, des solutions pour régler l’accès 
au quartier et de la question de savoir si un remaniement parcellaire, au sens des art. 105 ss de 
l’ancienne loi fribourgeoise du 9 mai 1983 sur l’aménagement du territoire et les constructions 
(aLATeC), entrait concrètement en considération. 

Par ailleurs, même à considérer que les exigences de la commune en lien avec le PAD - relatives 
notamment à l’introduction d’une ZIG - ne devaient pas être concrétisées par le biais d’un tel 
instrument ou qu’elles entraient en contradiction avec les prescriptions relatives à la zone 
résidentielle à laquelle l’ensemble du secteur avait été affecté, il n’en reste pas moins que la mise 
en zone constructible était assortie de réserves, sans lesquelles la parcelle litigieuse n’aurait pas pu 
être mise en zone à bâtir (cf. consid. 5.2 ci-dessous). Il était clair en tout cas, au vu de l’arrêté du 
Conseil d’État du 6 avril 1996, que l’absence de PAD entraînerait un réexamen de l’affectation du 
secteur. 

5.2. Ensuite, on ne saurait imputer à la commune le fait d’avoir mis en échec le processus 
d’élaboration du PAD. On relèvera en particulier qu’en mars 1991 déjà, l’OCAT demandait qu’une 
partie de l’art. mmm RF soit affectée à la zone d’intérêt général (cf. prise de position du 25 mars 
1991). Afin de ne pas léser le propriétaire de cette parcelle, il proposait de procéder à une 
compensation (augmentation) de l’indice de construction (affectation à l’habitation individuelle) en 
faveur de l’art. fff RF, lequel était alors en mains du même propriétaire, à savoir feu N.________. En 
outre, dans sa demande à l’OCAT du 15 septembre 1993 en vue de la mise en zone à bâtir du 
secteur de J.________, le Conseil communal indiquait avoir décidé la mise en zone à bâtir à la suite 
de l’arrêt du Tribunal fédéral du 28 février 1990, "en référence à la fiche de coordination 2.1" et après 
avoir entendu les propriétaires concernés. Or, la fiche de coordination n° 2.1 du plan directeur 
communal prévoyait qu’une étude de détail sous forme de plan de quartier devrait déterminer au 
moment opportun l’affectation de ce secteur, qui se prêtait à la construction d’habitations 
individuelles groupées ou non, à des équipements touristiques en relation avec l’utilisation du lac ou 
le développement touristique général de R.________. Ensuite, dans l’arrêté du Conseil d’État du 
6 avril 1993, celui-ci a approuvé la modification du plan d’affectation des zones au lieu-dit 
J.________ "avec les réserves et conditions formulées dans les considérants", dont il ressort 
précisément que le plan directeur de la rive sud du lac de S.________ et des rives du lac de 
K.________ prévoit dans le secteur de J.________ l’implantation d’habitations et d’aménagements 
publics. Ainsi, à l’époque de la mise en zone à bâtir, il était déjà question d’examiner en détail 
l’affectation du secteur par le biais d'un plan de quartier qui devait prévoir l’implantation 
d’aménagements publics. Les revendications des autorités y relatives et la création d’une ZIG 
n’apparaissent donc pas comme des exigences nouvelles et inattendues de la part de la commune.

On relèvera par ailleurs que, le 2 juin 2001, la commune avait émis un préavis de principe favorable 
concernant le PAD établi par des propriétaires, avec une réserve concernant l’accès à la zone Est 
du plan mais en proposant toutefois une solution à cet égard, alors même que la commune n’était 
pas liée par les propositions des particuliers, s’agissant de l’établissement des plans de quartier 
(cf. art. 68 al. 3 aLATeC). Quoi qu’il en fût, l’échec des négociations est lié au revirement d’une 
famille propriétaire d’une parcelle du secteur qui avait finalement souhaité être intégrée dans le plan. 
Ensuite, face à la demande de prolongation du délai d’élaboration du PAD au Conseil d’État, la 
commune, invitée à se déterminer, s’était prononcée favorablement (cf. décision de prolongation du 
Conseil d’État du 18 février 2003). Elle avait alors proposé d’en conduire la procédure, 

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conformément à l’art. 68 al. 4 aLATeC, en vertu duquel à défaut d’entente entre les propriétaires 
concernés, la commune pouvait établir un plan de quartier à leurs frais. Dans ce contexte, elle a 
proposé cinq variantes de développement. Au final, aucune des propositions soumises n’avait réuni 
l’accord des propriétaires, qu’il se soit agi du tracé de la route d’accès, du positionnement du ponton 
d’amarrage ou de la zone de détente, seul le choix de l’architecte ayant reçu l’aval des propriétaires. 
En dépit des objections de ces derniers, la commune s’est dite toujours disposée à soutenir le 
développement du PAD et a proposé de réunir les propriétaires dans le but de trouver une solution 
acceptable et soutenable par elle (lettre du 25 novembre 2006 à la succession de feu A.________). 
Toutefois, aucun des propriétaires n’a été d’accord de faire des concessions (cf. pv du 16 août 
2008). Enfin, contrairement aux allégations des recourants, la commune n’avait pas d’obligation 
d’élaborer un PAD – ce qu’elle a fait au demeurant; en revanche, elle était tenue de réexaminer 
l’affectation du secteur en l’absence de plan dans le délai imparti (cf. arrêté du Conseil d’État du 
6 avril 1993). 

Dans ces conditions, on ne saurait reprocher à la commune d’avoir empêché la réalisation de la 
condition posée par la jurisprudence d’un usage hautement prévisible dans un avenir proche. Ces 
considérations résistent aux griefs des recourants qui, tout au long de leurs écritures, demandent 
de compléter ou corriger l’état de fait de la décision attaquée, sans que l’on ne saisisse vraiment en 
quoi leurs allégués seraient pertinents pour l’issue du litige. Il en va ainsi des allégations selon 
lesquelles la commune n’aurait plus voulu du projet de PAD à la suite d’un changement de législature 
et de vues ou encore aurait annoncé pour la première fois en janvier 2009 sa décision de déclasser 
le quartier de J.________, alors qu’elle comptait encore sur une construction prochaine du quartier 
au moment de l’ouverture de la dernière révision du PAL en 2007. Enfin, la théorie des recourants 
selon laquelle la commune aurait d’abord compté sur le PAL pour introduire une ZIG dans le seul 
but d’éviter une indemnisation ne résiste pas à l’examen (même à l’aune des procès-verbaux des 
séances du conseil communal dont il ressort en effet que la commune redoutait devoir consentir des 
compensations d’ordre financier). En tout état de cause, il lui suffisait de ne pas mettre le secteur en 
question, à tout le moins pas en entier, en zone résidentielle, étant précisé que la zone sans 
affectation était alors considérée comme hors zone à bâtir au sens des art. 56 aLATeC et 109 de 
l’ancien règlement fribourgeois du 18 décembre 1984 d’exécution de la aLATeC (aReLATeC). 

Il s’ensuit que la Commission d’expropriation n’était pas tenue d’examiner plus avant la condition de 
la gravité de l’atteinte, qui implique de distinguer entre les cas de classement et de non-classement 
(cf. supra consid. 3.1 et 3.3). Quoi qu’il en soit, comme il sera démontré ci-dessous, le caractère non 
conforme à la LAT de l’ancienne planification communale est indéniable.

6.

6.1. Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'art. 15 LAT prévoyait que les zones à 
bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou 
seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés 
dans ce laps de temps (let. b). Cette notion de "terrains déjà largement bâtis" devait être comprise 
de manière étroite: elle inclut pour l'essentiel le territoire bâti équipé et les brèches dans le tissu bâti, 
celles-ci s'entendant comme des surfaces de peu d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti 
dans lequel elles s'insèrent et, dans la règle, étant équipées (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 122 II 
455 consid. 6a; 121 II 417 consid. 5a). Selon la jurisprudence prévalant déjà sous l'ancien art. 15 
LAT, les zones à bâtir surdimensionnées étaient contraires à la LAT et devaient être réduites (ATF 

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140 II 25 consid. 4.3; 136 II 204 consid. 7; cf. pour le tout: arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre 
2014 consid. 3).

Les communes devaient ainsi concevoir leurs plans d'affectation et la réglementation y afférente en 
se conformant entre autres aux principes posés par l'art. 15 LAT. Il était dès lors incompatible avec 
le droit fédéral de prévoir une extension de la zone à bâtir de manière telle qu'elle ne soit pas justifiée 
par les besoins prévisibles en terrains à bâtir pour les quinze prochaines années (RFJ 1995 p. 328). 
Une révision correcte d'un plan d'affectation nécessitait donc une appréciation de ce besoin futur, 
lequel ne pouvait cependant pas être fixé ou arrêté avec exactitude et de manière mathématique. Il 
s'agissait au contraire d'un pronostic comportant des incertitudes. La jurisprudence admettait à ce 
sujet que la méthode des tendances (Trendmethode) était en général propre à déterminer le besoin 
en terrains à bâtir (arrêts TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 du 29 août 2011 consid. 2.5; ATF 136 II 
204 consid. 6.2; RFJ 1995 p. 328 consid. 2 et les références citées). Cette méthode est fondée sur 
l'utilisation des terrains à bâtir pratiquée pendant les dix à quinze années précédentes, avec les 
réserves existantes, en admettant par extrapolation et avec des facteurs de pondération et de 
correction que le développement pour les quinze prochaines années se déroulera de la même façon 
(arrêts TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 du 29 août 2011 consid. 2.5; ATF 136 II 204 consid. 
6.2; 116 Ia 221 consid. 3b; 116 Ia 331 consid. 4). La doctrine considérait également qu'il s'agissait 
de la méthode la plus recommandée (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, 
construction, expropriation, 2001, p. 149; BRAHIER/PERRITAZ, p. 73). Si des raisons particulières le 
justifiaient, il était possible de s'écarter de cette méthode: dans l'hypothèse par exemple où aucune 
activité de construction n'avait été réalisée durant la période récente, l'existence d'un besoin futur 
n'était pas d'emblée exclu (ATF 116 Ia 339 consid. 3b). Une extension pouvait se justifier en pareil 
cas si, sur le fondement d'une appréciation globale, elle correspondait à des projets de 
développement local, régional, voire suprarégional, ce qui constituait un moyen adéquat de réduire 
les disparités choquantes entre les régions (art. 3 al. 4 let. a LAT; arrêt TF 1C_119/2007 du 
13 novembre 2008 consid. 3.2.3 et références citées; ATF 118 Ia 158 consid. 4b; 114 Ia 364 consid. 
4). Lorsque la zone à bâtir était déjà largement surdimensionnée, des motifs impératifs devaient 
commander une nouvelle extension (ATF 102 Ia 430 consid. 5b; arrêt TF 1P.218/2001 du 13 août 
2001 consid. 5a).

Sous l'empire de l'ancien art. 15 LAT, les différents éléments significatifs pour déterminer le besoin 
en terrains à bâtir étaient ainsi les suivants: réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir 
actuelles, utilisation passée et future des terrains à bâtir, volonté communale de maîtriser la 
croissance, développement démographique, développement économique, développement régional, 
état et développement du réseau des transports publics, possibilités financières et techniques de la 
commune en matière d'équipement notamment. Ces éléments se devaient d'être concrets et 
l'autorité de planification ne pouvait se limiter à justifier ses besoins par des affirmations générales 
(arrêt TC FR 602 2011 46 du 9 novembre 2012 consid. 5; RDAF 2000 I 427 consid. 4d; 2006 I 279; 
BRAHIER/PERRITAZ, p. 73).

6.2. Une extension de la zone à bâtir doit en outre se justifier par une pesée générale des intérêts 
en présence (art. 1 al. 1 2ème phrase et 2 al. 1 LAT, art. 1 à 3 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur 
l’aménagement du territoire, OAT [RS 700.1]; ATF 116 Ia 221 consid. 3b; 114 Ia 368 consid. 4; 
BERTSCHI, Ausscheidung und Dimensionierung von Bauzonen, Raum & Umwelt 2002, p. 31 s.); on 
ne saurait se fonder sur les désirs, ni sur les projections irréalistes quant au développement du 
nombre d'habitants et des emplois. L'intérêt purement financier des propriétaires à obtenir le plus 
haut rendement possible de leurs terrains doit en principe céder le pas devant l'intérêt public, et cela 

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dans une mesure d'autant plus forte que les zones à bâtir à disposition sont déjà très grandes. La 
demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de la zone à bâtir, laquelle ne saurait non plus 
être exclue parce qu'aucune activité de construction n'aurait été réalisée pendant la période récente. 
Dans les réserves de terrains, on doit également incorporer les parcelles qui ne sont pas mises sur 
le marché immobilier par leurs propriétaires, à défaut de quoi on favoriserait la thésaurisation des 
terrains (ATF 136 II 204 consid. 6.2.1; 116 Ia 328 consid. 4c). La surface de zones à bâtir utilisées 
précédemment ne saurait au demeurant être reprise telle quelle, mais doit être évaluée 
scrupuleusement à l'aune des objectifs de planification (BERTSCHI, p. 29 s.; ATF 136 II 204 consid. 
6.2.1; 118 Ia 151 consid. 4d). L'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale 
chargée d'approuver ces plans (art. 26 al. 1 LAT) un rapport démontrant leur conformité aux buts et 
aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération 
adéquate des observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et des plans 
sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant 
des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de 
l'environnement (art. 47 OAT; arrêts TF 1C_35/2011 du 29 août 2011 consid. 2.4; 1C_225/2008 du 
9 mars 2009 consid. 4.5.2).

6.3. Le surdimensionnement de la commune, à laquelle celle-ci a remédié par la révision générale 
du PAL approuvé en 2013, a été constatée dans l’arrêt TC FR 602 2013 143 (tout comme le fait que 
le périmètre de J.________ n’était quasiment pas construit). A cet égard, les recourants se 
méprennent lorsqu’ils soutiennent que la décision de la Direction du 16 octobre 2013 permettrait de 
retenir que la planification antérieure était conforme. On rappellera que ce n’est pas par quartier qu'il 
faut déterminer si un aménagement décidé selon le droit antérieur à la LAT correspond aux 
exigences de celle-ci (cf. consid. 3.3.1 supra). La problématique du surdimensionnement existait 
déjà lors du précédent plan d’affectation, adopté en 1989 sans analyse de la question (cf. p. 4 du 
rapport d’étude de O.________ de février 1977 qui relève le problème d’exode de la population; cf. 
rapport de synthèse de O.________ de mars 1987, complété en avril 1988 qui mentionne une 
capacité du plan des zones correspondant presque au double de la population; cf. lettre du 
Conseiller d’État, Directeur des travaux publics, du 20 janvier 1984, qui indique que la capacité des 
zones à bâtir du plan d’affectation des zones permet d’accueillir environ 2850 habitants et que, dans 
la mesure où la Commune de H.________ comptait un peu plus de 1000 habitants, la réserve de 
capacité des zones à bâtir est très largement suffisante et dépasse sensiblement le critère fixé par 
l’art. 15 LAT; cf. également arrêt TF 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 4.2 relatif à un cas de 
déclassement dans dite commune). Certes, le Conseil d’Etat a refusé d’approuver certaines zones 
à bâtir prévues dans le PAL de 1989; il n’en demeure pas moins que l’OCAT, dans son préavis du 
22 mai 1992 sur la révision de celui-ci concluait encore à la nécessité impérieuse de réduire les 
zones à bâtir pour les rendre conformes aux dispositions du droit cantonal et fédéral ("avec une 
population de 1180 habitants et une surface de zones à bâtir de 96’4130 m2 selon les études de 
planimétrie effectuée par notre office, la surface moyenne par habitant est actuellement de 820 m2, 
soit plus de trois fois supérieure à la surface moyenne par habitant communément admise (250 m2). 
Cela signifie que la surface en zone à bâtir, qui devrait être dimensionnée selon l’art. 46 LATeC de 
manière à couvrir les besoins des 15 ans à venir, permettrait de doubler la population actuelle. Or, 
de 1970 à 1990, la population résidentielle de la commune n’a augmenté que de 64 unités ou de 
5 %. Cette analyse est corroborée par les données du plan directeur de la région du District du Lac. 
Selon les objectifs de développement retenus dans le cadre de cette étude, il y aurait jusqu’en l’an 
2000 dans la Commune de H.________ un besoin du 3,8 ha pour des terrains sis en zones 
résidentielles et mixtes alors que l’offre des terrains non construits dans lesdites zones est de 

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26,0  ha. La capacité de réserve serait ainsi six fois supérieur[e] aux besoins prévisibles pendant les 
prochaines années"). Malgré cela, la commune a encore décidé la mise en zone à bâtir du quartier 
de J.________, d’environ 30'000 m2.

Si, lors de la révision de 1998, l’OCAT a considéré qu’au vu des nombreuses résidences 
secondaires et de l’attractivité et activité touristique liées au paysage et site du lac de K.________, 
la capacité d’accueil pouvait être considérée comme conforme aux dispositions en vigueur (préavis 
de synthèse de p.4), il s’agit là d’une affirmation toute générale qui repose bien plus sur des objectifs 
de développement que sur une analyse conforme à la LAT du besoin en terrains à bâtir (cf. 
consid. 6.1.-6.2. supra). Ce point de vue peut en tout cas être écarté au vu la révision entamée en 
2007 confirmant le caractère largement surdimensionné des terrains à bâtir de la commune et cela 
indépendamment de son attractivité touristique et de sa proportion de résidences secondaires. En 
outre, il ne suffit pas de procéder à une appréciation rétrospective du dimensionnement pour pallier 
l’absence d’analyse, conforme aux réquisits jurisprudentiels, au moment des procédures de révision. 
Enfin, il s’agissait d’une révision partielle dont le but était uniquement d’apporter les adaptations 
nécessaires pour se conformer au contenu de l’approbation du PAL de 1989 – à l’égard duquel le 
Conseil d’Etat avait émis des réserves –, non d’apporter des modifications au PAZ (cf. rapport 
explication et de conformité de mai 1996 p. 1).

6.4. Au demeurant, on ne se trouve pas dans un cas où le refus de classement entraînerait une 
obligation pour les pouvoirs publics d’indemniser les recourantes (cf. consid. 3.3.2. supra). Comme 
on l’a dit plus haut, en l’absence de PAD à l’expiration du délai imparti et prolongé, la parcelle des 
recourants n’était pas constructible à brève échéance. En outre, il n’y a pas de droit à une 
indemnisation pour les dépenses de planification rendues inutiles lorsque, comme en l’espèce, 
aucune assurance quant au maintien de la zone à bâtir n’a été donnée (cf. ATF 119 Ib 229 
consid. 4c). Les intentions initiales de la commune, en particulier, ne constituent pas une telle 
promesse qui la lierait, à défaut de compétence en matière de planification. Les conditions 
cumulatives fondant le droit à une indemnité pour expropriation matérielle font ainsi défaut, ce qui 
permet de clore la discussion à ce sujet. 

Pour le reste, la parcelle n’est pas située dans un secteur largement bâti (cf. consid. 6.3. supra) et 
les circonstances du cas d’espèce ne justifient pas non plus d’accorder un caractère prépondérant 
à la protection de la bonne foi. On rappellera qu’après l’échec du PAD publié en 2002 (non imputable 
à la commune mais au revirement d’une famille de propriétaires qui a finalement souhaité être 
intégrée dans le PAD), aucun autre projet n’a vu le jour de la part des propriétaires et les variantes 
concrètes proposées par la commune – dont les revendications n’étaient pas injustifiées (cf. 
consid. 5.2. supra) – ont toutes été refusées par ceux-ci.

Enfin, on ajoutera que, dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a laissé entendre que, même dans 
les cas de déclassement, un propriétaire qui, dans un horizon de planification de 15 ans, n'a pris 
aucune mesure concrète pour construire sur son terrain n'aurait en principe plus droit à une 
indemnisation pour expropriation matérielle – même si, en définitive, le Tribunal fédéral a laissé 
ouverte la question de l’impact de l’horizon de planification sur l’indemnisation. Cela permet de 
garantir que les autorités chargées de la planification puissent exercer leur mandat de manière 
vigoureuse et sans risque de conséquences en matière d'indemnisation et vaut en particulier dans 
le contexte du déclassement nécessaire des zones à bâtir surdimensionnées, qui pose des défis 
majeurs aux autorités concernées (cf. arrêt TF 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 consid. 3.4.1 et 
les références, commenté par HOFSTETTER/REY, in BRDC 5/2025 p. 223-226).

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7.

Enfin, la décision de la Commission d’expropriation relative aux frais et dépens échappe à la critique. 
Le sort des frais n’est pas irrémédiablement lié à celui des dépens. Si l’autorité précédente a décidé 
de limiter la part des frais à sa charge à l’avance de frais compte tenu de la longueur de la procédure 
et des changements successifs de président au sein de l'autorité, rien ne l’obligeait à mettre, dans 
la même mesure, une partie des dépens de la commune à la charge de l’État et il n’était pas arbitraire 
de distinguer ces deux aspects. En effet, la décision sur les dépens dépend généralement de l’issue 
du litige, tandis que la répartition des frais peut être plus nuancée et laissée à l’appréciation du juge. 
Ainsi, selon l’art. 107 al. 2 CPC, les frais judiciaires qui ne sont pas imputables aux parties ni aux 
tiers peuvent être mis à la charge du canton si l’équité l’exige. Cette disposition vise bien les frais 
judiciaires et non les dépens (ATF 140 III 385 consid. 4.1; BSK ZPO, 4e éd. 2024, art. 107 CPC 
n° 11). 

8.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être entièrement rejeté et la décision de la 
Commission d’expropriation confirmée.

9.

9.1. En application des art. 138 et 119 LEx/FR, cette dernière disposition renvoyant aux règles 
des art. 104 ss CPC, les frais et dépens doivent être mis à la charge de la partie qui succombe 
(art. 106 al. 1 CPC).

9.2. En cas de recours, les frais sont fixés par l’autorité de recours (art. 138 en lien avec l’art. 124 
al.1 LEx/FR). Conformément à l’art. 6 al. 1 du tarif cantonal du 26 février 1985 des frais de procédure 
en matière d’expropriation (RSF 76.16), les frais de procédure sont arrêtés sur la base du tarif 
fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12). Les dépens, quant à eux, sont fixés conformément au tarif des dépens 
en matière d’expropriation.

Compte tenu de ce qui précède et au vu de l’issue du litige, les frais de procédure sont arrêtés à 
CHF 5'000.- et mis solidairement à la charge des recourants. Obtenant gain de cause, la commune 
a droit à une indemnité de partie dès lors que la difficulté de l’affaire justifiait en l’espèce qu’elle 
fasse appel aux services d’une avocate pour défendre ses intérêts. Au vu de la liste de frais produite 
par sa mandataire, l’indemnité de partie est arrêtée, comme demandé, à CHF 4'602.10 (honoraires: 
CHF 4237.50 et débours: CHF 20.30; TVA: CHF 344.30). Elle est mise solidairement à la charge 
des recourants. 

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision de la Commission d’expropriation du 28 septembre 2023 est confirmée.

II. Les frais de procédure, par CHF 5’000.-, sont mis solidairement à la charge des recourants. 
Ils sont compensés avec l’avance de frais versée.

III. Un montant de CHF 4'602.10 (dont CHF 344.30 au titre de la TVA) est octroyé à la commune, 
à verser à Me Fauguel, à titre d’indemnité de partie, solidairement à la charge des recourants.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 18 novembre 2025/jca

La Présidente suppléante La Greffière-stagiaire