# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 26567ba2-250f-51d9-9ee0-bd7698e20278
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-08-03
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 03.08.2010 A/161/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-161-2009_2010-08-03.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/161/2009-LCI ATA/518/2010  

ARRÊT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

du 3 août 2010 

1ère section 

dans la cause 

 

DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE 
L'INFORMATION 

et  

IMPLENIA DEVELOPMENT S.A. 
représentée par Me François Bellanger, avocat 
  

contre 

FÉDÉRATION DES ASSOCIATIONS DE QUARTIERS ET D'HABITANTS 
représentée par Me Pierre Bayenet, avocat 

et 
 

COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE 
ADMINISTRATIVE 

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 A/161/2009   

EN FAIT 

1.  Par requête datée du 15 mai 2003 et enregistrée le 28 mai 2003 sous dossier 
DD 98'541, Zschokke Développement S.A. a requis l'autorisation de construire un 
bâtiment industriel ainsi que des dépôts et des parkings en sous-sol, sur la parcelle 
155 feuille 7 de la commune de Lancy, alors propriété de Zschokke Entreprise 
Générale S.A. 

  Ce bâtiment était destiné à accueillir l'ensemble du personnel administratif 
et technique des sociétés du groupe Zschokke. Le 30 juin 2006, Zschokke 
Développement S.A. a été radiée du registre du commerce car elle a été absorbée 
par Implenia Real Estate S.A., devenue depuis Implenia Development S.A. (ci-
après : Implenia). 

2.  La parcelle en cause est située en zone de développement industriel et 
artisanal, la zone de fond étant la 5e zone de constructions. Elle est régie par le 
plan localisé de quartier n° 29'234A-543, adopté par le Conseil d'Etat le 5 mars 
2003 (ci-après : PLQ) et actuellement en force. Il prévoit l'implantation d'une 
construction de R+4+S sur la plus grande partie de la parcelle avec une surface 
brute de plancher (ci-après : SBP) de 19'930 m2 ainsi qu'un bâtiment d'un seul 
niveau de 400 m2 au plus. Le gabarit du bâtiment est limité à 21 mètres, étant 
précisé que les superstructures sont autorisées. 

  Ce plan fixe également un taux de référence pour les places de parking en 
sous-sol à 159 places pour les utilisateurs des futurs bâtiments et 80 places pour 
les visiteurs, soit en principe un total de 239 places de stationnement, le nombre 
total de places ne pouvant en tout état dépasser 290 places. 

3.  Par arrêté du 21 janvier 2004, le Conseil d'Etat a autorisé l'application des 
normes de la zone industrielle au bâtiment à construire sous dossier DD 98'541. 

4.  Par décisions du 30 janvier 2004, publiées le 4 février 2004 dans la Feuille 
d'Avis Officielle (ci-après : FAO), le département de l'aménagement, de 
l'équipement et du logement (ci-après : DAEL) dont les compétences en la matière 
ont été reprises depuis lors par le département des constructions et des 
technologies de l'information (ci-après : DCTI), a accordé l'autorisation de 
construire sollicitée de même qu'une autorisation de démolir M 5288. Le même 
jour, une autorisation d'abattage d'arbres a également été délivrée.  

  Ces autorisations n'ont pas fait l'objet de recours et sont aujourd'hui en 
force. 

5.  Dans le courant de l'année 2005, des contacts ont eu lieu entre Zschokke 
Développement S.A. et Procter & Gamble International Operations S.A. (ci-

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après : Procter & Gamble), qui cherchait un bâtiment d'une certaine importance, à 
proximité de ses bâtiments actuels, pour regrouper une partie de son personnel, 
suite notamment à l'achat des sociétés Wella et Gilette. 

6.  Procter & Gamble, dont le but social consiste à « fabriquer, importer, 
exporter, acheter, vendre, distribuer, emballer, transformer et s'occuper de manière 
générale du commerce des produits finis, sous-produits, produits semi-finis, 
substances et matériaux de toute sorte, notamment dans le domaine des détergents, 
produits d'entretien pour tissus et vêtements, produits d'entretien ménager, 
couches-culottes, serviettes hygiéniques et autres produits à base de papier, 
produits de soin et d'hygiène corporelle, produits cosmétiques, produits 
alimentaires, produits chimiques, médicaments, produits pharmaceutiques, 
médicaments en vente libre et produits similaires », s'est en particulier intéressée 
au bâtiment visé par l'autorisation de construire N° DD 98'541. 

7.  Dans ce cadre, Procter & Gamble a pris contact avec différents services de 
l'Etat, de même qu'avec la Fondation pour les terrains industriels (ci-après : FTI) 
en vue de déterminer quelles étaient les démarches pour pouvoir s'y installer. 

8.  A cette fin, Procter & Gamble a écrit le 1er juillet 2005 à la FTI en rappelant 
que, s'il était vrai que la recherche de base de toutes ses marques s'effectuait dans 
les laboratoires dont disposait la société autour du globe, un des rôles spécifiques 
du siège régional de Genève était la gestion du développement commercial de 
tous les produits. En conséquence, bien qu'il n'y ait pas de laboratoire avec 
éprouvettes et blouses blanches, beaucoup d'innovations commerciales et de 
développements seraient effectués et gérés depuis le Petit-Lancy. L'activité de la 
société étant évolutive, il était difficile de prévoir avec exactitude quelle 
proportion d'employés serait dévolue à des tâches non-administratives. Selon une 
estimation conservatrice, une proportion de 25 % des emplois prévus dans ce 
bâtiment, soit environ deux cents personnes sur huit cents, serait constituée 
d'ingénieurs et de techniciens dont les activités ne seraient pas purement 
administratives. Selon les prévisions, 35 % des surfaces occupées seraient 
consacrés à des fonctions non-administratives.  

9.  Par pli du 21 juillet 2005, Procter & Gamble a interpellé directement le 
Conseil d'Etat en joignant copie du courrier adressé à la FTI afin de s'assurer que 
son installation dans le bâtiment précité interviendrait dans le respect de la loi.  

  Le site actuel de Procter & Gamble, situé déjà au Petit-Lancy, resterait le 
siège principal et le centre administratif à Genève alors que dans le nouveau 
bâtiment prendraient place la gestion du développement des connaissances, les 
recherches marketing, le stockage des produits industriels, ainsi que la gestion de 
la qualité et de la sûreté des produits et l'information technique des produits 
industriels. Ce deuxième site au Grand-Lancy aurait l'avantage de permettre à la 
société de remplir ses engagements en matière de mobilité douce. 

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10.  Après différents contacts avec Procter & Gamble, le 2 septembre 2005 la 
FTI a adressé un courrier au DCTI. 

  Une partie des activités de Procter & Gamble était conforme à l'affectation 
de la zone industrielle et artisanale. Il s'agissait notamment des laboratoires de 
recherche sur le comportement du consommateur, nécessitant, d’une part, le 
stockage de marchandises et, d’autre part, la mise en place de zones importantes 
pour simuler les espaces de vente en vue de tester les produits, les activités des 
ingénieurs spécialisés dans le « design » et la conception et l’organisation des 
réseaux de distribution des produits industriels, ainsi que le service informatique. 

  L'usage du futur bâtiment serait conforme à l'affectation de la zone de 
développement industriel et artisanal, pour autant que les trois conditions 
suivantes soient remplies : toutes les activités administratives devaient être 
concentrées dans le bâtiment dont disposait déjà Procter & Gamble, la société 
s'engageait à orienter toutes les activités de recherche et techniques dans le futur 
bâtiment et il y aurait une prépondérance de ce type d'activités dans celui-ci. 

11.  Par pli du 28 septembre 2005, la FTI a confirmé à Procter & Gamble qu'elle 
préavisait favorablement sa demande d'implantation en zone de développement 
industriel et artisanal en reprenant les conditions insérées dans son courrier du 
2 septembre 2005 au Conseil d'Etat. En conséquence, les affectations des surfaces 
dans le bâtiment en cause devaient lui être soumises avec précision afin qu'elle 
puisse se déterminer sur leur compatibilité avec la zone. La position des différents 
départements était réservée.   

12.  Le 25 octobre 2005, la société a répondu à la FTI en manifestant sa volonté 
de respecter les conditions qu'elle avait posées dans son courrier du 2 septembre 
2005. 

13.  Dans un courrier du 23 novembre 2005 adressé à Procter & Gamble, le 
Conseil d'Etat, prenant en compte les éléments fournis par la société, a estimé que 
l'implantation de cette dernière dans le nouvel immeuble était conforme aux 
dispositions légales et réglementaires régissant la zone industrielle. 

14.  Entre-temps, par requête du 4 octobre 2005, enregistrée le 11 du même mois 
sous dossier DD 98'541/2, Zschokke Développement S.A. a sollicité la délivrance 
d'une autorisation de construire complémentaire ayant l'objet suivant : 

 - modification de la disposition intérieure des deux niveaux de sous-sols ; 

 - modification des façades nord, est et sud au niveau du rez-de-chaussée et 
d'un élément vertical de la façade ouest ; 

 - création d'un niveau de liaison en attique dans le bâtiment B entre les 
bâtiments A et C et suppression des puits de lumière.  

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15.  Dans le cadre de l'instruction de cette requête, les préavis suivants ont, en 
particulier, été recueillis : 

 - la commune a rendu un préavis favorable en date du 8 novembre 2005 ; 

 - la FTI s'est déclarée favorable aux modifications du projet initial le 
1er novembre 2005 ;  

 - la direction de l'aménagement du territoire a rendu un préavis favorable aux 
conditions d'équipement émises dans le cadre de l'autorisation initiale, 
réservant pour le surplus le préavis de la FTI. 

16.  L'autorisation requise a été délivrée par décision du DCTI du 30 janvier 
2006, publiée dans la FAO du 3 février 2006. 

  Dans le procès-verbal du comité de direction du DCTI du 30 décembre 
2006, référence était faite au courrier du Conseil d'Etat du 23 novembre 2005 
jugeant l'implantation de Procter & Gamble compatible avec les dispositions 
légales régissant la zone industrielle.   

17.  Par acte du 6 mars 2006, la Fédération des associations de quartiers et 
d'habitants (ci-après : FAQH) a recouru auprès de la commission cantonale de 
recours en matière de constructions, devenue depuis lors la commission cantonale 
de recours en matière administrative (ci-après : la commission), contre cette 
autorisation complémentaire de même que contre le courrier du Conseil d'Etat du 
23 novembre 2005, qu'elle qualifiait de décision, concluant à leur annulation. 

  La « décision » du Conseil d'Etat constituait une dérogation inadmissible et 
illégale à l'affectation de la zone industrielle. Quant au projet, il contreviendrait 
aux normes de l'environnement, dans la mesure où le nombre d'emplois allait 
quadrupler dans le périmètre concerné et qu'aucune étude d'impact n'avait été 
réalisée sur le nombre de places de parking qui allait diminuer fortement au 
détriment du voisinage. Enfin, l'attique ne paraissait pas conforme au PLQ. 

18.  Dans leur réponse conjointe du 21 avril 2006, Zschokke 
Développement S.A. et Zschokke Entreprise Générale S.A. ont contesté la 
recevabilité du recours et de la lettre du 7 mars 2006, faute pour la FAQH d'avoir 
respecté le délai de recours ; elles ont également contesté la recevabilité du 
recours en tant qu'il visait une « décision » du Conseil d'Etat ; enfin, la FAQH 
n'avait pas qualité pour recourir. Sur le fond, les intimées ont conclu 
subsidiairement au rejet du recours. 

19.   Par décision du 8 septembre 2006, notifiée aux parties par pli recommandé 
du 22 du même mois, la commission a déclaré irrecevable le recours de la FAQH. 

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20.   Le 23 octobre 2006, la FAQH a recouru contre cette décision auprès du 
tribunal de céans. 

21.   Par arrêt du 24 avril 2007 (ATA/190/2007), le Tribunal administratif a 
admis le recours de la FAQH et renvoyé la cause à la commission pour nouvelle 
décision sur le fond, à savoir sur le bien fondé de l'autorisation de construire 
complémentaire, ainsi que sur la qualification juridique du courrier émanant du 
Conseil d'Etat daté du 23 novembre 2005 et, cas échéant, son caractère nul. 

22.  Le 30 mai 2007, Implenia a interjeté contre cet arrêt un recours en matière 
de droit public auprès du Tribunal fédéral, qui l'a rejeté par arrêt du 28 novembre 
2007 (Arrêt du Tribunal fédéral 1_C 141/2007). La procédure a donc été renvoyée 
à la commission, qui en a repris l'instruction pour statuer au fond. 

23.  Entre-temps, le 17 août 2007, le DCTI a délivré à Implenia un permis 
d'occuper provisoire en réservant l'examen, par les autorités compétentes, de toute 
demande d'autorisation qu'impliquait l'exploitation ou l'utilisation conformément à 
leur destination, des constructions ou installations autorisées.  

24.  Au cours de l'audience d'instruction du 25 janvier 2008, il s'est avéré que 
dans l'intervalle deux nouvelles autorisations de construire avaient été accordées : 

 a. DD 98541/3-5 du 8 décembre 2006 portant sur la modification des 
aménagements intérieurs du bâtiment. 

 b. DD 98541/4-5 du 31 août 2007 portant sur la modification des canalisations 
extérieures et des aménagements extérieurs ainsi que sur la construction de 
garages à vélos, de murets et de clôtures. 

  Ces deux autorisations n'ont fait l'objet d'aucun recours et sont entrées en 
force. 

25.  Par décision du 3 décembre 2008, communiquée aux parties par pli 
recommandé le 17 décembre 2008 et notifiée au DCTI le lendemain, la 
commission a annulé l'autorisation de construire complémentaire DD 98541/2 et 
constaté la nullité de la « décision du Conseil d'Etat » du 23 novembre 2005. 

  La lettre du Conseil d'Etat du 23 novembre 2005 devait être qualifiée de 
décision, dans la mesure où elle avait pour effet d'accorder une dérogation à 
l'affectation prévue par le PLQ régissant le périmètre et que, pour le surplus, la 
direction de la police des constructions, actuellement office des autorisations de 
construire, s'était fondée sur cette lettre pour délivrer un permis favorable en vue 
de l'octroi de l'autorisation de construire. Cette décision était nulle, le Conseil 
d'Etat n'ayant pas compétence en la matière. 

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  Enfin, l'autorisation de construire complémentaire était annulée parce qu'elle 
n'était pas conforme au PLQ sous l'angle de l'affectation administrative projetée. 

26.  Le 16 janvier 2009, le DCTI a recouru contre de la décision précitée auprès 
du Tribunal administratif. 

  La commission s'était fondée sur la volonté exprimée par Procter & Gamble 
de s'installer dans le bâtiment litigieux pour admettre que l'autorisation de 
construire complémentaire impliquait un changement d'affectation du bâtiment 
litigieux. Or, en réalité, ladite autorisation avait uniquement pour objet des 
modifications du projet initial qui avait entériné la vocation industrielle du 
bâtiment. Celles-ci étaient de nature purement constructive et n'entraînaient pas de 
changement de destination par rapport à celle initialement prévue. L'autorisation 
de construire initiale, en force, était conforme aux normes de la zone de 
développement et au PLQ. L'autorisation de construire complémentaire portait sur 
des changements mineurs et n'avait recueilli que des préavis favorables. En 
conséquence, c'était de manière arbitraire, en tenant compte d'éléments qui 
n'avaient rien à voir avec l'autorisation complémentaire, que la commission avait 
annulé ladite autorisation. Partant, la décision de la commission devait être 
annulée. 

  La lettre du Conseil d'Etat ne constituait pas une décision mais une simple 
réponse à une interpellation d'un administré, ne produisant aucun effet juridique. 
Contrairement à l'avis de la commission, le Conseil d'Etat n'avait pas statué sur 
une demande de dérogation au PLQ ni à la destination de la zone considérée. Il 
s'était borné à considérer que l'implantation de Procter & Gamble en zone 
industrielle et artisanale était conforme aux dispositions légales et réglementaires 
régissant ladite zone. 

27.  Le même jour, Implenia a également interjeté recours auprès du tribunal de 
céans contre la décision de la commission. 

  Le courrier du Conseil d'Etat n'était pas une décision et n'avait aucun lien 
juridique avec l'autorisation querellée. La construction était conforme à 
l'affectation de la zone et au PLQ. Le DCTI n'avait pas à examiner qui était le 
futur utilisateur de l'immeuble, l'objet d'une autorisation de construire étant de 
déterminer ce qui pouvait être construit et non comment le bâtiment était utilisé. 
Enfin, l'octroi de l'autorisation de construire était indépendant du futur utilisateur 
du bâtiment. Il n'y avait donc aucun lien juridique entre l'autorisation querellée et 
la question de l'utilisation ultérieure du bâtiment par un tiers. 

28.   Le 2 février 2009, le juge délégué a prononcé la jonction des deux 
procédures sous le numéro de cause A/161/2009. 

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29.  La FAQH a conclu au rejet des recours par acte du 23 février 2009. Dans 
ces écritures elle a également sollicité un transport sur place. 

  Les modifications architecturales de l'autorisation querellée, bien que 
minimes, visaient à rendre le bâtiment idoine à abriter des activités relevant plutôt 
du secteur tertiaire. 

  D'après l'autorisation initiale, le bâtiment avait une affectation industrielle. 
A la suite de la prise de position du Conseil d'Etat du 23 novembre 2005, et avec 
son accord, le bâtiment avait été modifié en bureaux administratifs. Il y avait donc 
eu changement effectif d'affectation du bâtiment. Le Conseil d'Etat avait accordé 
de fait une dérogation aux normes de la zone industrielle ainsi qu'au PLQ. Dans la 
mesure où, s'il n'y avait pas eu le courrier du Conseil d'Etat, la police des 
constructions n'aurait pas accordé l'autorisation querellée, ce courrier faisait partie 
intégrante du dossier d'autorisation de construire. Ce courrier constituait bien une 
décision puisqu'il conférait à Procter & Gamble le droit de s'installer dans ces 
locaux. 

30.  Par plis du même jour, le DCTI et Implenia ont persisté dans leurs 
conclusions respectives et se sont ralliés chacun aux conclusions de l'autre. 

31.  Le 22 mai 2009, le juge délégué a invité Implenia à lui faire parvenir un 
descriptif des activités déployées par Procter & Gamble dans l'immeuble querellé. 

32.  Dans un courrier du 12 juin 2009, Procter & Gamble a exposé que le rôle 
spécifique du bâtiment concerné consistait en l'organisation du développement 
industriel de tous les produits qu'elle commercialisait, ainsi que la coordination et 
la planification de la production industrielle des produits pour l'Europe, le Moyen-
Orient et l'Afrique, y compris l'approvisionnement en matières premières. 

  Ces activités impliquaient des études du marché et du comportement des 
consommateurs, des études en laboratoire virtuel ainsi que la présentation des 
produits en magasins virtuels et la simulation de ventes de produits. Il y avait 
également le design des emballages ainsi que l'activité de conception et de 
développement de nouvelles marques ou produits et de leurs emballages. Elles 
comportaient également le développement et l'organisation de nouveaux réseaux 
pour permettre la distribution de produits. Des surfaces importantes étaient 
nécessaires à ces activités ainsi qu'au stockage des produits et matériaux utilisés 
dans les simulations. 

  Par ailleurs, c'était dans ces locaux que s'effectuaient également la gestion 
des divers fournisseurs pour l'achat des matières premières et matériaux 
d'emballage ainsi que les tests de ces derniers pour une grande partie des usines de 
la société. La coordination et la planification de la production étaient également 
orchestrées depuis l'immeuble de Lancy ainsi que le suivi de la production des 

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différentes usines, le suivi de tests et la gestion des risques ainsi que de la 
réglementation de la technique de production et du développement des produits. 
Toutes ces activités étaient assistées d'une équipe administrative et d'un support 
informatique. 

33.  En date du 9 novembre 2009, Implenia a transmis au juge délégué le permis 
d'occuper qui lui avait été délivré par le DCTI le 28 octobre 2009. 

  Le bâtiment était désigné comme un bâtiment industriel avec dépôts et 
parkings en sous-sol. Le document réservait l'examen, par les autorités 
compétentes, de toute demande d'autorisation qu'impliquait l'exploitation ou 
l'utilisation, conformément à leur destination, des constructions ou installations 
présentement autorisées. 

34.  Par courrier du 11 novembre 2009, le juge délégué a fixé aux parties un 
délai au 11 décembre 2009 pour formuler toute requête complémentaire. 

35.  Dans le délai imparti, les recourants ont persisté dans leurs conclusions 
tandis que la FAQH a sollicité une nouvelle fois un transport sur place, les 
informations fournies par Procter & Gamble ne lui ayant pas permis de se rendre 
compte des activités déployées dans l'immeuble par la société, celle-ci n'ayant pas 
indiqué exactement quelles surfaces étaient dévolues à la production industrielle. 

36.  Le juge délégué a informé les parties que la cause était gardée à juger par pli 
du 22 décembre 2009. 

EN DROIT 

1.  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2.  Dans son écriture du 23 février 2009, la FAQH a sollicité un transport sur 
place. Elle a persisté dans cette demande par pli du 11 décembre 2009. Il ne sera 
pas donné suite à cette requête. Conformément aux principes dégagés par la 
jurisprudence en relation avec l'art. 29 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le tribunal considère qu’au 
vu des éléments à sa disposition cette mesure n'est pas nécessaire et que le dossier 
est en état d’être jugé (Arrêt du Tribunal fédéral 2C_56/2010 du 9 avril 2010 
consid. 3.3 et les références citées ; ATA/23/2007 du 23 janvier 2007 consid. 4). 

3.  Selon les recourants, la demande d'autorisation complémentaire, qui était 
limitée à trois éléments du bâtiment, consistait en de simples adaptations 

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architecturales qui ne changeaient pas la nature du bâtiment autorisé initialement. 
Elle ne changeait donc pas l'affectation du bâtiment. Partant, c'était à juste titre 
que le DCTI avait accordé l'autorisation de construire querellée, indépendamment 
de l'installation de Procter & Gamble dans les locaux, dès lors que les 
constructions autorisées étaient conformes à l'affectation de la zone. 

  Le PLQ adopté selon la LGZD est un plan d'affectation. A ce titre, il a une 
force obligatoire, tant pour les administrés que pour les autorités. Cela implique 
que les projets de construction faisant application des normes de la zone de 
développement doivent se conformer au PLQ, aussi longtemps que les 
dispositions qu'il contient n'ont pas été révoquées ou modifiées ; ces dispositions 
s'appliquent donc à toute modification apportée ultérieurement aux bâtiments et 
autres aménagements construits en application de la zone de développement. Cela 
est notamment valable en ce qui concerne la destination des locaux, qui doit 
correspondre aux prescriptions du plan (A. MAUNOIR, Les zones de 
développement dans le canton de Genève, Fédération des syndicats patronaux, 
Genève, 1999 p. 33).  

  Au vu de ce qui précède, s'il est évident que lorsqu'il examine une requête 
en autorisation de construire, le DCTI doit vérifier si la construction ou les 
modifications apportées à un bâtiment déjà existant sont conformes à l'affectation 
de la zone, in casu industrielle et artisanale, il ne peut pas faire abstraction de 
l'utilisation qui sera faite de ce bâtiment, si celle-ci est connue au moment de 
l'octroi de l'autorisation. C'est ce qu'a déjà implicitement admis le tribunal de 
céans dans une jurisprudence ayant trait à l'aménagement d'une halle sise en zone 
industrielle et artisanale en vue de la diffusion de musique électronique 
(ATA/23/2007 du 23 janvier 2007). 

  En conséquence, s'il est vrai que les modifications prévues par la demande 
d'autorisation de construire complémentaire ne changeaient pas la vocation 
industrielle et artisanale du bâtiment, le DCTI ne pouvait pas faire abstraction de 
l'installation de Procter & Gamble dans le bâtiment concerné. En effet, il résulte 
des pièces du dossier, et en particulier du procès-verbal de la séance de son comité 
de direction du 30 décembre 2006, que le DCTI connaissait les projets 
d'installation de la société ainsi que l'utilisation qu'elle entendait faire du bâtiment. 

  Il y a donc lieu d'examiner si c'est à juste titre que le DCTI a accordé 
l'autorisation de construire complémentaire.  

4. a.  Conformément à l’art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l’aménagement du 
territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), aucune construction ou installation ne 
peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. 
L’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à 
l’affectation de la zone et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 LAT ; B. 
WALDMANN/P. HÄNNI, Raumplanungsgesetz. Bundesgesetz vom 22. Juni 

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1979 über die Raumplanung (RPG), Berne 2006, p. 520 ; P. ZEN-RUFFINEN/C. 
GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 
2001, p. 207 et 211).  

 b.  L’art. 19 al. 4 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement 
du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) prévoit que les zones industrielles et 
artisanales sont destinées aux constructions industrielles, artisanales et 
ferroviaires. Selon la systématique suivie par le législateur genevois, les zones 
industrielles font partie des zones à bâtir, qui sont elles-mêmes englobées dans les 
zones ordinaires au sens des art. 12 et 18 LaLAT. Lorsque les circonstances le 
justifient et s’il n’en résulte pas d’inconvénients graves pour le voisinage, le 
département peut, par voie d’autorisation exceptionnelle, déroger aux dispositions 
relatives à la nature des constructions en zone à bâtir, conformément à l’art. 26 
al. 1 LaLAT.  

 c.  La résolution du litige passe, dans un premier temps, par l’examen de la 
compatibilité avec la zone industrielle de l’établissement litigieux. En cas de 
réponse négative à cette question, il convient de déterminer si l’octroi d’une 
dérogation au sens de l’art. 26 al. 1 LaLAT peut entrer en considération.  

5.  Les zones industrielles et artisanales regroupent traditionnellement des 
activités du secteur primaire et secondaire (P. ZEN-RUFFINEN/C. GUY-
ECABERT, op. cit., p. 235 et les références citées). La notion de construction 
industrielle n'étant pas définie par la loi, il convient de se référer au sens large et 
commun de ce terme (RDAF 1983, p. 190). Or, une notion large et commune de 
l'industrie ne se limite pas au travail et à la transformation de la matière mais 
s'étend à l'ensemble des opérations qui concourent à la production et à la 
circulation des richesses (RDAF I 1999, p. 369). 

  Il résulte du but social de Procter & Gamble qu'il s'agit d'une société active 
dans la fabrication, la distribution et la commercialisation de produits finis et 
semi-finis. Son activité répond donc à la définition de l'industrie telle que rappelée 
ci-dessus. Certes, la fabrication des produits n'est pas effectuée dans les locaux en 
cause mais d'autres activités qui se déroulent dans le bâtiment litigieux sont en 
relation avec le développement et la distribution des produits qu'elle 
commercialise et répondent donc ainsi à une vocation industrielle. C'est d'ailleurs 
cette spécificité qui a été prise en compte par la FTI dans ses courriers des 2 et 28 
septembre 2005. Toutefois, une part de l'activité que la société déploie dans ces 
locaux est de type administratif. Il ne faut cependant pas perdre de vue que ce type 
d'activité reste en relation avec la vocation industrielle de la société en tant qu'il 
sert de support à la commercialisation des produits qu'elle distribue. Elle entre 
ainsi également dans la définition d'activité industrielle rappelée ci-dessus. Le cas 
d'espèce, très particulier, se distingue ainsi de l'aménagement de secrétariats 
d'associations professionnelles plus manifestement en relation avec des prestations 
de service qui n'avait pas été jugé conforme à l'affectation de la zone industrielle 

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et artisanale (P. ZEN-RUFFINEN/C. GUY-ECABERT, op. cit., p. 236 et les 
références citées). 

  Pour le surplus, il sied de rappeler que les préavis recueillis lors de l'examen 
de la requête en autorisation complémentaire qui est au cœur du litige étaient tous 
positifs et que les deux autorisations complémentaires déposées par la suite ont été 
accordées (le 8 décembre 2006 et le 31 août 2007 respectivement) et sont entrées 
en force.  

  La décision querellée doit être annulée sur ce point.  

6.  Reste à qualifier le sens et la portée du courrier du Conseil d'Etat du 23 
novembre 2005. 

 a.  Le courrier du Conseil d’Etat est postérieur à la requête ayant donné lieu à 
l’autorisation de construire complémentaire litigieuse. Il est adressé à Procter & 
Gamble qui souhaite installer une partie de ses activités dans le bâtiment devant 
être aménagé afin de les accueillir. Il figure au dossier d’autorisation du DCTI.  

 b.  Le Grand Conseil peut délimiter des périmètres de développement, dits 
zones de développement, dont il fixe le régime d’affectation. A l’intérieur de ces 
périmètres, la délivrance d’autorisations de construire selon les normes d’une zone 
de développement est subordonnée, sous réserve des demandes portant sur des 
objets de peu d’importance ou provisoires, à l’approbation préalable par le 
Conseil d’Etat d’un plan localisé de quartier (art. 2 al. 1 let. a de la loi générale sur 
les zones de développement du 29 juin 1957 - LGZD - L 1 35). La procédure 
d’adoption d’un PLQ prévoit notamment sa soumission à une enquête publique 
(art. 6 al. 1 LGZD). Le DCTI est compétent pour délivrer les autorisations de 
construire principales ou complémentaires (art. 2 de la loi sur les constructions et 
les installations diverses du 14 avril 1988 - LCI - L 5 05 - et art. 10A du règlement 
d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 
27 février 1978 - RALCI - L 5 05 01) et pour contrôler la conformité des requêtes 
en autorisation de construire avec les plans localisés de quartier (art. 3 al. 4 
LGZD). 

  Au vu de ce qui précède, il est indéniable que le Conseil d’Etat n’est pas 
l’autorité compétente pour attester de la conformité de l’implantation d’une 
société dans un bâtiment et donc des activités qu’elle entend y développer, avec 
les dispositions légales et réglementaires régissant une zone de construction 
(ATA/190/2007 du 24 avril 2007).  

  En conséquence, quelle que soit la qualification juridique que revêt le 
courrier du Conseil d'Etat du 23 novembre 2005, il est en réalité dépourvu de 
toute portée juridique dans l'issue du litige. En effet, s'il s'agit d'une simple 
assurance donnée par une autorité à la demande d'un administré, elle ne déploie 

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pas d'effet juridique. S'il s'était agi d'une décision, elle aurait été rendue par une 
autorité incompétente et, partant, serait nulle. La commission ayant tranché cette 
question et les recourants ayant contesté la qualification de décision retenue par la 
commission, il y a toutefois lieu d'entrer en matière.  

7.  Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). 

  En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral 
(art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA 
- RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus 
exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, 
de manière générale, les communications, opinions, recommandations et 
renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des 
décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (Arrêt 
du Tribunal fédéral 1C.408/2008 du 16 juillet 2009 consid. 2 ; ATA/311/2009 du 
23 juin 2009 consid. 4 ; ATA/42/2007 du 30 janvier 2007 consid. 4 ; 
ATA/602/2006 du 14 novembre 2006 consid. 3 ; ATA/836/2005 du 6 décembre 
2005 consid. 2 ; P. MOOR, Droit administratif, Vol. 2, Berne 2002, p. 214, 
n. 2.2.3.3 ; B. BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 334-344). Ces 
dernières peuvent constituer des cas limites et revêtir la qualité de décisions 
susceptibles de recours, lorsqu’elles apparaissent comme des sanctions 
conditionnant ultérieurement l’adoption d’une mesure plus restrictive à l’égard du 
destinataire. Lorsque la mise en demeure ou l’avertissement ne possède pas un tel 
caractère, il n’est pas sujet à recours (ATA/644/2002 du 5 novembre 2002 
consid. 3b ; ATA/241/2000 du 11 avril 2000 consid. 4 ; A. KÖLZ/ I. HÄNER, 
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zürich 
1998, p. 181; F. GYGI Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 136). Pour 
qu'un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un caractère 
obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport juridique 
concret de manière contraignante. Ce n'est pas la forme de l'acte qui est 
déterminante mais son contenu et ses effets (A. GRISEL, Traité de droit 
administratif, vol II, Neuchâtel 1984, p. 860 ss ; B. BOVAY, op.cit., p. 78). 

  Selon la commission, le courrier du Conseil d'Etat est une décision parce 
que malgré le fait que la FTI ait considéré que l'activité de Procter & Gamble 
n'était pas conforme à l'affectation de la zone industrielle et artisanale, ce 
document a permis de déroger à l'affectation prévue par le PLQ. Il a donc déployé 
des effets juridiques. 

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  Il y a lieu de rappeler que le courrier du Conseil d'Etat répond à une 
interpellation de Procter & Gamble du 21 juillet 2005 en dehors de toute demande 
en autorisation de construire. Il ressort des courriers de la FTI, et en particulier de 
celui du 2 septembre 2005 adressé au département, que cette dernière considérait 
qu'une partie des activités de la société était conforme à l'affectation de la zone et 
que l'usage du bâtiment serait conforme à l'affectation de la zone si trois 
conditions étaient remplies. Par courrier du 25 octobre 2005 à la FTI, Procter & 
Gamble a manifesté sa volonté de se conformer aux conditions posées par la FTI. 
C'est à la lumière de ces échanges de courriers que le Conseil d'Etat a estimé que 
l'implantation de Procter & Gamble était compatible avec les dispositions légales 
régissant la zone industrielle et artisanale.  

  En conséquence, loin de constituer une dérogation, le courrier du Conseil 
d'Etat s'est borné à indiquer, qu'au vu des éléments dont il disposait, l'implantation 
de la société était compatible avec les normes régissant la zone industrielle. Ce 
faisant cependant, le Conseil d'Etat se bornait à exprimer une opinion, à l'instar 
des autorités de préavis sollicitées dans le cadre d'une demande en autorisation. Il 
s'ensuit que le courrier querellé n'a donc pas déployé d'effets juridiques et ne 
constitue pas une décision.  

  Enfin, l'activité déployée dans le bâtiment étant compatible avec 
l'affectation de la zone, ainsi que cela a été exposé ci-dessus, il n'y avait de toute 
manière pas lieu à l'octroi d'une dérogation.  

  La décision de la commission sera donc annulée sur ce point également. 

8.  Au vu des éléments précités, il y a lieu de confirmer l'autorisation de 
construire délivrée par le DCTI, le projet de construction étant conforme aux 
dispositions légales applicables. 

  Il résulte de ce qui précède que les recours seront admis et la décision de la 
commission annulée.  

9.  Vu l'issue du litige, un émolument de procédure, en CHF 2’000.-, sera mis à 
la charge de la FAQH. Une indemnité de procédure de CHF 2'000.- sera allouée à 
Implenia, à la charge de la même intimée (art. 87 LPA). 

 

* * * * * 

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

à la forme : 

déclare recevables les recours interjetés le 16 janvier 2009 par le département des 
constructions et des technologies de l'information et par Implenia Development S.A. 
contre la décision du 3 décembre 2008 de la commission cantonale de recours en 
matière administrative ; 

au fond : 

les admet ; 

annule la décision du 3 décembre 2008 de la commission cantonale de recours en 
matière administrative ;  

rétablit l'autorisation de construire délivrée le 30 janvier 2006 ; 

met un émolument de CHF 2'000.- à la charge de la Fédération des associations de 
quartiers et d'habitants ; 

alloue à Implenia Development S.A. une indemnité de CHF 2'000.- à la charge de la 
Fédération des associations de quartiers et d'habitants ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique le présent arrêt au département des constructions et des technologies de 
l'information, à Me François Bellanger, avocat d'Implenia Development S.A., à 
Me Pierre Bayenet, avocat de la Fédération des associations de quartiers et d'habitants, 
ainsi qu'à la commission cantonale de recours en matière administrative. 

Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy et Junod, juges. 

 

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Au nom du Tribunal administratif : 

la greffière-juriste : 
 
 

M. Tonossi 

 le vice-président : 
 
 

Ph. Thélin 
 
 

 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :