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**Case Identifier:** 09eab33e-1e58-50bc-bd44-0a647f5e0b23
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-04-05
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 05.04.2022 A/3210/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3210-2021_2022-04-05.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3210/2021-EXPLOI ATA/357/2022  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative 

Arrêt du 5 avril 2022 

 

 dans la cause 

 

A______ POUR L’EXPLOITATION DE L’EMS B______ 
représentée par Me Romain Jordan, avocat 

contre 

DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ, DE LA POPULATION ET DE LA SANTÉ 
 

 

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EN FAIT 

1)  La A______ pour l’exploitation de l’EMS B______ (ci-après : la fondation) 
est une fondation de droit privé, sans but lucratif, inscrite au registre du commerce 
du canton de Genève. Elle a pour but statutaire la gestion et l’exploitation de 
l’établissement médico-social (ci-après : EMS) B______ (ci-après : 
l’établissement ou l’EMS) sis à C______. Elle est reconnue d’utilité publique au 
sens de la loi sur la gestion des établissements pour personnes âgées du 4 
décembre 2009 (LGEPA – J 7 20) et subventionnée par l’État de Genève. L’EMS 
dispose d’une capacité d’accueil de soixante lits. Sa direction est assurée par 
Madame D______. 

  La fondation est membre de la Fédération genevoise des EMS (ci-après : 
FEGEMS), association patronale à but non lucratif, qui regroupe une quarantaine 
d’établissements membres et a pour but d’appuyer ceux-ci dans leurs missions au 
service des personnes âgées. La FEGEMS entretient des contacts réguliers avec 
l’Association genevoise des EMS (ci-après : AGEMS), l’autre organisation 
faîtière cantonale fondée en 2015 qui regroupe huit EMS. 

2)  Par arrêté du 22 décembre 1997 relatif aux salaires servis par les institutions 
subventionnées par l’État de Genève, le Conseil d’État a décidé qu’aucune 
subvention ne serait attribuée aux établissements servant des salaires supérieurs à 
ceux accordés dans la fonction publique cantonale. 

3)  Le 10 mai 2000, le Conseil d’État a informé les directions des EMS que 
leurs fonctions avaient été analysées par le service d’évaluation des fonctions de 
l’État, devenu depuis lors la direction évaluation et système de rémunération 
(ci-après : DESR), rattachée à l’office du personnel de l’État (ci-après : OPE), lui-
même rattaché à l’actuel département des finances et des ressources humaines, qui 
avait établi la classification suivante : 

EMS de taille I (jusqu’à 19 lits) : classe 20 
EMS de taille II (de 20 à 58 lits) : classe 22 
EMS de taille III (de 59 à 112 lits) : classe 24 
EMS de taille IV (113 lits et plus) : classe 26 

  Il en résultait que les salaires des directions d’établissements seraient 
adaptés avec effet au 1er juillet 2000 à ces classes de traitement. 

4)  En mars 2004, la FEGEMS et les associations représentant le personnel ont 
conclu une convention collective de travail (ci-après : CCT), qui excluait de son 
champ d’application les directions d’établissements, sous réserve de son annexe 3, 
lequel reprenait la classification figurant dans le courrier du Conseil d’État du 
10 mai 2000. 

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5) a. Le 10 décembre 2009, la FEGEMS a informé le Conseiller d’État chargé du 
département ayant la responsabilité du secteur des EMS, à savoir actuellement le 
département de la sécurité, de la population et de la santé (ci-après : 
respectivement le conseiller d’État et le département), de l’entrée en vigueur, le 1er 
janvier 2010, d’une nouvelle CCT spécifique au secteur des EMS. Cette CCT 
prévoyait notamment l’application des mécanismes salariaux de l’État et 
l’exclusion, de son champ d’application, des directions d’établissements, 
lesquelles faisaient l’objet d’un règlement spécifique adopté conjointement avec 
l’Association des directrices et directeurs d’établissements pour personnes âgées 
du canton de Genève (ci-après : ADEPAG) qui regroupe les directions des EMS 
genevois en vue de la défense de leurs intérêts. Ce règlement, qui continuait à 
faire référence au cadre salarial de l’État, était rendu obligatoire par ses statuts 
pour ses membres, le contrat de travail des directions d’établissements étant régi 
par le droit privé. Son entrée en vigueur était prévue à la même date que la CCT. 

 b. Étaient annexés à ce courrier : 

 - la CCT 2010 conclue entre la FEGEMS et les associations représentant le 
personnel, qui excluait de son champ d’application les directions 
d’établissements mais reprenait, dans son annexe 3, la même 
classification que celle figurant dans le courrier du Conseil d’État du 10 
mai 2000 pour lesdites directions ; 

 - le règlement sur l’engagement et les conditions de travail des directeurs 
et directrices des établissements pour personnes âgées du canton de 
Genève adopté par la FEGEMS et l’ADEPAG (ci-après : le règlement 
des directions), qui prévoyait notamment que le salaire était fixé dans le 
contrat individuel conformément à la fiche métier de la fonction établie 
par les parties signataires du règlement et validées par les partenaires 
concernés, le salaire évoluant conformément aux mécanismes salariaux 
attribués. 

6)  Les 22 décembre 2009 et 29 janvier 2010, le conseiller d’État a fait savoir à 
la FEGEMS qu’il regrettait que les modifications apportées à la CCT n’aient pas 
été, préalablement à leur adoption, soumises à la consultation de l’État. Il 
s’interrogeait également sur la nécessité d’édicter le règlement des directions, dont 
l’échelle des traitements devait suivre les mêmes principes que ceux appliqués aux 
membres du personnel de l’administration cantonale et des établissements 
hospitaliers. En particulier, les parties de la CCT consacrées à la rémunération 
devaient se conformer à l’art. 17 al. 2 LGEPA, adopté le 4 décembre 2009, et le 
répertoire des métiers, figurant également dans la CCT, devait être construit sur la 
même base que celle des fonctions équivalentes dans les établissements publics 
médicaux, sa modification ainsi que la refonte de l’ancienne grille devant recevoir 
l’approbation préalable de la DESR. Une telle mention devait d’ailleurs figurer 

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dans le règlement des directions, le salaire ainsi fixé ne pouvant être cumulé avec 
une autre rémunération. 

7)  Le 8 décembre 2010, l’ADEPAG a indiqué au département qu’à la suite de 
l’adoption de la CCT et du règlement des directions, tous deux entrés en vigueur 
le 1er janvier 2010, la situation salariale des directions d’établissements devait être 
revue. Un cahier des charges, approuvé par la FEGEMS, avait été réalisé afin, 
entre autres, que le critère évolutif du salaire ne soit plus uniquement le nombre de 
lits de l’établissement, mais aussi les aspects financiers et administratifs, la 
gestion du personnel, la diversité des activités, la multiplicité des sites 
d’exploitation ainsi que la gestion de l’immeuble. 

8)  Par courriel du 12 octobre 2011, le département a rappelé à la FEGEMS que 
les salaires de la grille des fonctions de la CCT de 2004 s’appliquaient aux 
salaires des directions d’établissements. Toute modification éventuelle de cette 
grille devait se faire dans le cadre du projet « Système Compétences, Évaluation, 
Rémunération » (ci-après : SCORE), et donc avec l’accord de l’OPE. 

9)  Le 25 avril 2012, la FEGEMS a expliqué au conseiller d’État que la 
fonction de direction d’établissement n’avait pas subi d’évolution depuis 1999, 
malgré la modification du cahier des charges et de la configuration des EMS. De 
concert avec l’ADEPAG, elle avait procédé à une réévaluation provisoire du 
salaire des directions d’établissements, en attendant l’issue du projet SCORE, qui 
avait été approuvée par son assemblée des délégués du 14 mars 2012 et dont 
l’entrée en vigueur était prévue pour le 1er juillet 2012. Dans ce cadre, avaient été 
pris en compte l’évolution des responsabilités et du cahier des charges des 
directions, la qualification et les compétences requises, les critères d’équité 
relative par rapport à d’autres fonctions, les collocations connues déjà effectuées 
ainsi que le barème vaudois. La grille provisoire de la fonction de direction 
d’établissement à compter du 1er juillet 2012 lui était dès lors soumise pour 
validation. Elle avait la teneur suivante : 

EMS de taille I (jusqu’à 55 lits) : classe 24 à 25 
EMS de taille II (de 56 à 80 lits) : classe 25 à 26 
EMS de taille III (de 81 à 101 lits) : classe 26 à 27 
EMS de taille IV (120 lits et plus) : classe 27 à 28 

10)  Le 14 mai 2012, le conseiller d’État a refusé d’entrer en matière sur la 
demande de la FEGEMS, se référant en particulier à ses courriers des 22 
décembre 2009 et 29 janvier 2010 qui répondaient à la même problématique. Les 
classes de fonction devaient être déterminées par la DESR, l’échelle de traitement 
des directions d’établissements devait suivre les mêmes principes que ceux 
appliqués aux membres du personnel des établissements publics médicaux selon 
l’art. 17 al. 2 LGEPA et, en vertu de l’art. 17 al. 1 du règlement d’application de 
la LGEPA du 16 mars 2010 (RGEPA - J 7 20.01), le cahier des charges de la 
fonction devait préalablement être validé par le département. À cela s’ajoutait que 

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toutes les évaluations de fonctions collectives et sectorielles étaient suspendues 
jusqu’à l’aboutissement du projet SCORE. 

11)  Le 3 juillet 2015, le conseiller d’État a informé la FEGEMS que, dans le 
cadre de l’analyse des états financiers 2014 des EMS, d’un rapport de la Cour des 
Comptes et de différents rapports établis par le service d’audit interne de l’État 
(ci-après : SAI), la rémunération des directions d’établissements avait été 
examinée par ses services, dont il ressortait que certaines d’entre elles n’étaient 
pas conformes aux dispositions dûment approuvées par l’État. Il était ainsi apparu 
que la disposition relative aux directions d’établissements avait été modifiée dans 
le cadre de la CCT en vigueur et que la grille des classes de fonction des mêmes 
directions avait été supprimée à l’annexe 3. Il l’invitait par conséquent à lui faire 
parvenir des informations complémentaires à ce sujet, le cas échéant lui 
transmettre tout accord formel ou décision de l’OPE au sujet de la fixation 
actuelle et provisoire des salaires pour la fonction concernée. 

12)  Le 6 août 2015, la FEGEMS lui a répondu que, pour ses membres, la grille 
salariale des directions d’établissements était toujours la même et avait été 
intégrée au règlement des directions. À la suite de la création d’EMS « multi 
sites » ou à la prise en compte de la complexification de la gestion des 
établissements, elle ne pouvait exclure que certains conseils de fondation aient 
valorisé le salaire de leur direction et donc utilisé les mécanismes à leur 
disposition. 

13)  Dès 2016, les instructions de bouclement pour le secteur des EMS établies 
par le département indiquaient qu’un contrôle exhaustif des classes salariales par 
catégorie de personnel devait être effectué. À la suite de remarques récurrentes du 
SAI, les situations avec des écarts de classes devaient être justifiées, y compris 
pour les directions dont les classes de fonction devaient être conformes à la grille 
suivante :  

EMS de taille I (jusqu’à 19 lits) : classe 20 
EMS de taille II (de 20 à 58 lits) : classe 22 
EMS de taille III (de 59 à 112 lits) : classe 24 
EMS de taille IV (113 lits et plus) : classe 26 

14)  Le 29 mai 2019, l’ADEPAG a fait suite à une réunion s’étant tenue avec le 
conseiller d’État le 14 mai 2019, au cours de laquelle avait notamment été 
évoquée l’analyse financière ciblée des conditions de rémunération des directions 
d’établissements ainsi que la mise en œuvre d’une modification du règlement des 
directions devant prendre effet au 1er juillet 2019. 

15)  Le 20 juin 2019, le conseiller d’État a répondu à l’ADEPAG que, s’agissant 
de la rémunération des directions d’établissements, la récurrence de la 
surveillance dans les instructions de bouclement du secteur des EMS était le fait 
des audits du SAI. Ce point de contrôle continuerait à être appliqué strictement 
selon les gabarits d’établissements et resterait en vigueur dans les directives du 

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département pour l’année 2019, malgré la modification unilatérale du règlement 
des directions. Il n’y aurait ainsi aucune interprétation au cas par cas et les abus 
éventuels seraient sanctionnés par des diminutions des prix de pension à la charge 
des résidents. 

16)  Le 21 juin 2019, l’AGEMS et la FEGEMS ont transmis au conseiller d’État 
le nouveau règlement des directions, qu’elles avaient approuvé le 3 avril 2019. 
Aux termes de celui-ci, le salaire était fixé dans le contrat individuel 
conformément au descriptif métier établi par les parties signataires, la fonction de 
direction d’établissement étant évaluée par l’instance compétente au sein de l’État 
de Genève. Les classes de références étaient les classes 26 à 28 en fonction du 
cahier des charges, selon les catégories de fonction en vigueur à l’État de Genève 
au moment de la signature du règlement. Le salaire évoluait conformément aux 
mécanismes salariaux. 

17)  Le 17 juillet 2019, le département a répondu à l’AGEMS et à la FEGEMS, 
réitérant la teneur du courrier du conseiller d’État du 20 juin 2019 et indiquant une 
nouvelle fois que les abus éventuels seraient sanctionnés par des diminutions des 
prix de pension à la charge des résidents. 

18)  Pour 2019, les instructions de bouclement pour le secteur des EMS 
indiquaient qu’un contrôle exhaustif des classes salariales par catégorie de 
personnel devait être effectué à la suite des recommandations récurrentes du SAI. 
Tous les écarts de classes devaient être indiqués avec un bref commentaire, y 
compris pour les directions, dont les classes de fonction devaient être conformes à 
la grille figurant dans la CCT 2004. Les classes de référence déterminées par le 
règlement des directions de 2019 n’étaient pas reconnues par l’État de Genève. 

19)  En février 2020, le Conseil d’État a annoncé l’abandon du projet SCORE. 

20)  Le 4 mai 2020, le conseiller d’État a informé l’ADEPAG qu’à ce stade, une 
réévaluation des classes de référence telles que définies dans le règlement des 
directions de 2019 ne pouvait être acceptée. Il était néanmoins favorable à revoir 
l’évaluation de la fonction de direction d’établissement avec la DESR. 

21)  Le 17 février 2021, le département a transmis à la fondation ses 
observations en lien avec l’analyse de ses états financiers pour l’année 2019, dont 
il ressortait notamment une augmentation de ses charges de personnel et un écart 
de classe s’agissant du salaire de la direction. Il la priait de lui transmettre tout 
justificatif y relatif. 

22)  Le 5 mars 2021, l’AGEMS, la FEGEMS et l’ADEPAG ont fait suite aux 
observations du département en lien avec les analyses des états financiers des 
EMS et demandé au conseiller d’État de surseoir à sa demande de justificatifs 
relatifs aux salaires des directions d’établissements, en attendant que la DESR 

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procède à la réévaluation de la fonction, qui était en cours. La dernière évaluation 
des salaires des directions d’établissements avait eu lieu avant l’adoption de la 
CCT de 2010, qui les avait exclues de son champ d’application, si bien que leur 
cadre contractuel était régi par le règlement des directions. Étant donné que la 
réévaluation de leurs fonctions avait été suspendue dans l’attente du projet 
SCORE, une réévaluation provisoire avait été effectuée et, en 2019, le règlement 
des directions avait été modifié pour définir leur classe salariale entre les positions 
26 à 28 de l’échelle des traitements. Cette échelle ne tenait toutefois pas compte 
des responsabilités spécifiques inhérentes à certains établissements. Les 
documents utiles avaient, dans ce cadre, été transmis à la DESR, qui corrigerait le 
cas échéant lesdites évaluations provisoires. 

23)  Le 22 mars 2021, le département leur a répondu, se référant à son courrier 
du 17 juillet 2019, qui synthétisait sa position. Dès lors qu’elles avaient procédé à 
une réévaluation unilatérale des classes salariales des directions d’établissements, 
sans tenir compte de son avis ni des instructions de bouclement du secteur des 
EMS, elles devaient assumer leurs décisions auprès de leurs membres. Il était 
ainsi apparu que l’adaptation du règlement des directions de 2019 avait engendré, 
durant la même année, de nombreuses distorsions. Puisque les écarts non justifiés 
constituaient des charges non justifiées ne pouvant être supportées par les 
résidents ou par le service des prestations complémentaires (ci-après : SPC), les 
prix de pension seraient revus à la baisse. Cette situation était d’autant plus 
problématique que l’État s’était montré favorable à une réévaluation des salaires 
des directions d’établissements et, qu’à la suite du dépôt d’une demande dans ce 
sens auprès de la DESR, il aurait été prudent d’attendre le résultat de cette 
consultation. Il n’y avait dès lors pas lieu de surseoir à la demande de 
justifications dans l’attente de la position de la DESR. 

24)  Le 14 juin 2021, le département a requis de la fondation qu’elle lui 
communique la classe de fonction, l’annuité et le salaire brut annuel de sa 
direction pour les années 2019, 2020 et 2021, se référant à son courrier du 22 mars 
2021 adressé à l’AGEMS, à la FEGEMS et à l’ADEPAG ainsi qu’à ses 
observations en lien avec l’analyse de ses états financiers, qui relevaient le 
versement d’un salaire supérieur aux normes des instructions de bouclement par 
gabarit d’établissement. À réception des informations demandées, le calcul de la 
diminution du prix de pension concernant son établissement serait établi et le 
nouveau tarif lui serait communiqué avant la date de mise en application. 

25)  Par courriel du 29 juin 2021, complété par un courrier du même jour, la 
fondation a répondu au département que le salaire annuel de sa direction était de 
CHF 178'673.- en 2019, correspondant à la classe 24, position 22, de l’échelle des 
traitements pendant six mois, puis à la classe 26, position 22 pour les six mois 
suivants, de CHF 186'530.50 en 2020, correspondant à la classe 26, position 22, 
de l’échelle des traitements, et de CHF 83'938.75 pendant les six premiers mois de 

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2021, correspondant à la classe 26, position 22, de l’échelle des traitements. Ce 
salaire était conforme aux responsabilités de la direction et avait été négocié 
paritairement entre les représentants des directions et les organisations faîtières. 

26)  Par courrier du 19 août 2021, le conseiller d’État a informé la fondation 
qu’en application des art. 24 et 25 RGEPA, le prix de pension de son 
établissement serait fixé à CHF 242.- à compter du 1er septembre 2021, au vu de 
la rémunération de sa direction, qui faisait état de deux classes supplémentaires 
par rapport à la grille des fonctions par gabarit d’EMS et ne correspondait pas aux 
directives de bouclement. Ce courrier ne portait pas d’autre mention ni n’indiquait 
de délai et de voie de recours. 

27)  Plusieurs autres EMS ont reçu des courriers similaires, à l’encontre desquels 
ils ont interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice 
(ci-après : la chambre administrative). 

28) a. Par acte du 20 septembre 2021, la fondation en a fait de même contre le 
courrier du 19 août 2021 la concernant, concluant principalement à l’annulation 
de la diminution du prix de pension à compter du 1er septembre 2021 et 
subsidiairement à ce qu’une expertise soit ordonnée afin de prouver la conformité 
du salaire de la direction aux principes de l’État. 

  Cette diminution, qui était une décision, était contraire au droit à plusieurs 
égards. Elle avait en particulier été rendue sans que la direction concernée ait été 
appelée en cause, à tout le moins entendue, étant précisé qu’elle ne lui était pas 
opposable autrement que par un congé-modification. Puisque l’autorité judiciaire 
n’était pas en mesure de revoir l’opportunité de la décision litigieuse, le dossier 
devait être renvoyé à l’autorité administrative afin qu’elle appelle en cause sa 
direction. Ladite décision n’était pas non plus suffisamment motivée, dans la 
mesure où elle ne comportait aucune explication au sujet de l’ampleur de la 
baisse, de son calcul ou encore de sa mise en œuvre immédiate, par exemple 
concernant le délai de congé-modification applicable, alors que la fixation du prix 
de pension répondait à de nombreux critères. 

  L’art. 19 RGEPA, sur lequel s’était fondé le département, violait le principe 
de la légalité, dans la mesure où il ne lui permettait pas de déterminer librement 
l’application des règles relatives à la fonction publique, ce d’autant moins lorsque 
des négociations paritaires avaient eu lieu, comme l’indiquaient les travaux 
préparatoires ayant conduit à l’adoption de l’art. 17 LGEPA sur lequel il se 
fondait. L’exécutif ne pouvait ainsi s’écarter de la notion de « mêmes principes » 
contenue à l’art. 17 al. 2 LGEPA pour appliquer le droit de la fonction publique 
aux EMS, entités indépendantes dans leur gestion. 

  En prévoyant que l’échelle des traitements du personnel suivait les mêmes 
principes que ceux appliqués au personnel de l’État et des établissements 

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hospitaliers, l’art. 17 al. 2 LGEPA avait pour but d’assurer une égalité de 
rémunération des professionnels entre les différentes structures cantonales de 
soins, ce qui était le cas du salaire octroyé aux directions d’établissements, comme 
elle l’avait pratiqué dans son EMS. Le département ne démontrait du reste pas le 
contraire. 

  La décision litigieuse emportait une violation des art. 24 ss RGEPA, sur 
lesquels elle se fondait, de même que du principe de proportionnalité. Ainsi, la 
baisse du prix de pension dépassait largement le « trop-payé » en faveur de la 
direction, étant précisé que le département ne disposait d’aucune possibilité de 
punir au-delà de la différence, sans quoi il devait alors suivre le catalogue des 
sanctions disciplinaires. De plus, le contrat de travail de sa direction prévoyait un 
délai de résiliation de six mois, les rapports de travail relevant du droit privé. 

  Le principe de la bonne foi n’était pas non plus respecté, puisque les 
rémunérations litigieuses étaient en vigueur depuis plusieurs années et étaient en 
discussion depuis plus de dix ans. Les différents établissements étaient des 
structures indépendantes au bénéfice d’un pouvoir d’appréciation dans leur 
gestion et, dans ce cadre, l’État ne pouvait pas, d’un côté, bloquer la réévaluation 
qu’il savait fondée puis, de l’autre, lui reprocher d’avoir réparé les conséquences 
de son attitude aussi illégale que choquante. 

 b. Elle a notamment produit le barème vaudois de rémunération des directions 
d’EMS privés reconnus d’intérêt public. 

29)  Le département a sollicité un délai pour répondre au recours ainsi que la 
suspension de l’instruction des causes similaires jusqu’à droit connu dans l’une de 
celles-ci. 

30)  La fondation s’est opposée à la suspension demandée au motif que la 
situation au sein des différents établissements était différente. 

31)  Par décision du 22 novembre 2021, la chambre administrative a refusé de 
suspendre l’instruction de la cause. 

32)  Le 15 décembre 2021, le département a conclu au rejet du recours. 

  La réévaluation des salaires des directions, demandée par les organisations 
faîtières des EMS, était en cours auprès de l’OPE, des séances de préparation 
ayant eu lieu durant le premier semestre 2021 et un projet de demande 
d’évaluation ayant été remis auxdites organisations. 

  Dès lors qu’aucune décision n’avait été prise à l’encontre de la direction 
mais contre la fondation, il n’y avait pas lieu de procéder à son appel en cause. En 
sa qualité d’autorité de surveillance du secteur des EMS, il était en outre en droit 
de ne pas approuver les charges et frais administratifs considérés, compte tenu de 

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l’augmentation salariale litigieuse, la décision entreprise concernant la seule 
diminution du prix de pension. 

  Le droit d’être entendu de la fondation n’avait pas non plus été violé, 
puisqu’elle avait été informée dès 2010 qu’il revenait à la DESR de déterminer les 
classes de fonction et que l’échelle de traitement des directions était tenue de 
suivre les mêmes principes que ceux appliqués aux membres du personnel des 
établissements publics médicaux, ces exigences n’ayant jamais été contestées par 
les organisations faitières. La fondation avait également été mise au courant du 
risque d’une diminution du prix de pension dès 2019 et, par la suite, lorsqu’une 
augmentation salariale indue avait été constatée, des justifications lui avaient, en 
vain, été demandés. La diminution du prix de pension en fonction de 
l’augmentation salariale dont il s’agissait n’avait dès lors pas pu être calculée 
concrètement, raison pour laquelle une diminution forfaitaire, correspondant à 
CHF 1.- par jour et par pensionnaire, avait été décidée. À cela s’ajoutait qu’au 
regard des discussions relatives aux augmentations salariales des directions 
d’établissements qui perduraient depuis 2010 avec les organisations faîtières, la 
fondation ne pouvait ignorer les motifs pour lesquels l’augmentation salariale de 
sa direction n’avait pas été validée. 

  Selon la lettre et l’esprit de l’art. 17 al. 2 LGEPA, les principes de l’échelle 
des traitements de l’État s’appliquaient au personnel des EMS, à l’instar des autres 
membres de la fonction publique, l’art. 19 RGEPA se limitant à concrétiser cette 
disposition, en précisant son contenu. La fondation était au demeurant malvenue 
d’invoquer une violation du principe de la légalité, étant donné qu’elle participait 
aux négociations en cours avec la DESR en vue d’une réévaluation salariale des 
directions d’établissements, par l’intermédiaire des organisations faitières. Ainsi, 
conformément à l’art. 19 al. 1 RGEPA, qui découlait de l’art. 17 al. 2 LGEPA, 
l’augmentation salariale devait être préalablement déterminée par la DESR. 

  La fondation s’était limitée à alléguer l’existence d’une inégalité de 
traitement, sans la démontrer et en se bornant à affirmer que le salaire perçu par sa 
direction était conforme aux principes de l’État, sur la base de son appréciation 
personnelle. Même à admettre la recevabilité d’un tel grief, il serait infondé, 
puisque l’augmentation salariale en cause était illicite pour ne pas avoir été 
approuvée par l’autorité compétente, ce que la fondation n’ignorait pas. Ces 
principes s’appliquaient à l’ensemble des fonctionnaires de l’État, dès lors que les 
classes de salaire n’étaient pas déterminées par eux-mêmes mais par l’OPE. Par 
conséquent, s’il devait y avoir une violation du principe de l’égalité de traitement, 
elle serait le fait de la fondation, qui avait augmenté le salaire de sa direction sans 
respecter le processus légal applicable à l’ensemble de la fonction publique. À 
cela s’ajoutait que certains établissements n’avaient pas augmenté unilatéralement 
le salaire de leur direction, mais étaient dans l’attente de la validation des classes 
de traitement par les services compétents. Une acceptation de la modification 

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unilatérale de salaire opérée par la fondation conduirait alors à une inégalité de 
traitement entre les EMS. 

  La fondation se contentait également de critiquer la décision litigieuse sans 
démontrer de manière claire et précise en quoi elle consacrait une violation du 
principe de proportionnalité. Le simple fait que, de son point de vue, la diminution 
du prix de pension soit pénalisante pour son activité et qu’elle ne soit pas satisfaite 
de la décision ne démontrait pas encore en quoi ses intérêts avaient été violés. En 
tout état de cause, de nombreuses mises en garde avaient été communiquées aux 
organisations faîtières, ainsi qu’à la fondation, selon lesquelles le prix de pension 
serait diminué si l’augmentation salariale de sa direction était maintenue. La 
fondation ne lui avait pas non plus transmis, malgré sa demande, les justificatifs 
nécessaires à calculer exactement la diminution considérée en fonction de 
l’augmentation salariale de sa direction effectuée sans autorisation. 

  La fondation ne pouvait pas davantage se prévaloir d’une violation du 
principe de la bonne foi, dès lors qu’il s’était toujours montré favorable à une 
réévaluation salariale des directions d’établissements, à condition qu’elle 
intervienne dans le cadre légal applicable, selon les principes de l’échelle des 
traitements du personnel de l’État. Une telle évaluation nécessitait toutefois des 
informations détaillées de la part de la fondation, qu’elle ne lui avait jamais 
communiquées. 

33)  Le 31 janvier 2022, la fondation a répliqué, persistant dans son recours. 

  L’État ne disposait d’aucune base légale pour intervenir dans des structures 
de droit privé. En particulier, l’art. 17 al. 2 LGEPA ne permettait pas au 
département d’appliquer directement l’échelle des traitements, avec une 
classification des fonctions imposée par l’État. 

  La décision entreprise ne contenait aucune motivation et n’indiquait en 
particulier pas une diminution forfaitaire du prix de pension, ce qui ne ressortait 
que de la réponse au recours, sans qu’elle soit en mesure de comprendre la 
méthode de calcul utilisée. Le département n’avait ainsi pas démontré 
l’adéquation entre les conséquences financières de la décision attaquée avec la 
mesure qu’il souhaitait prohiber par ce biais, à savoir la revalorisation du salaire 
de la direction. La décision ne pouvait pas non plus se fonder sur les art. 24 et 25 
RGEPA, puisque le prix de pension était déterminé par les composantes 
mentionnées dans ces articles, aucun outil d’analyse n’ayant dans ce cadre été 
fourni, pas plus qu’une explication sur la diminution du prix de pension, sa 
méthode de calcul, sa quotité ou encore sa durée, indéterminée. Elle se trouvait 
par conséquent dans l’impossibilité de comprendre la décision et de la contester 
concrètement en lien avec la fixation du prix de pension. 

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  La question était de savoir si l’art. 17 LGEPA permettait à l’État d’aller 
jusqu’à classifier lui-même chaque fonction d’une entité privée pour fixer un 
traitement au franc près. Or, la lettre de cette disposition n’indiquait pas qu’il 
puisse fixer la grille salariale, mais se limitait à préciser que les principes de 
l’échelle des traitements de l’État étaient applicables, le terme de « principe » 
devant être compris comme se référant aux « connaissances de base », aux 
« rudiments », selon la définition généralement admise. L’analyse historique 
n’indiquait pas davantage que l’échelle des traitements était directement 
applicable et encore moins que l’État pouvait fixer lui-même les échelles des 
traitements de chaque fonction dans les EMS. L’art. 17 al. 1 LGEPA, en 
garantissant la présence d’un rapport de droit privé, examiné à la lumière de la 
liberté contractuelle garantie par la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), signifiait que l’État ne pouvait pas fixer 
lui-même un élément essentiel du contrat de travail en déterminant la 
classification de fonction pour chaque poste, puisque cet élément était soumis à la 
libre disposition des parties s’agissant de relations de travail de droit privé. Il en 
résultait que l’art. 19 RGEPA outrepassait cette disposition, si bien qu’il était 
contraire aux principes de la légalité et de la séparation des pouvoirs. 

  En comparaison avec les directions d’établissements, les cadres de 
l’institution de maintien, d’aide et de soins à domicile (ci-après : IMAD) 
percevaient des rémunérations supérieures, de même que ceux des établissements 
publics de l’État ou la direction d’une Haute école spécialisée (ci-après : HES), 
comme l’indiquait du reste un rapport du SAI datant de décembre 2020 et dont 
elle sollicitait la production. La comparaison avec la rémunération des directions 
d’EMS vaudois était encore plus choquante, puisque ceux-ci pouvaient percevoir 
un traitement jusqu’à 15 % supérieur à celui de leurs homologues genevois. 
C’était précisément en vue de mettre un terme à une telle inégalité de traitement 
qu’elle avait décidé d’augmenter le salaire de sa direction, dans le cadre d’un 
contrat de droit privé appréhendé par la liberté contractuelle. Or, en application de 
la maxime d’office, lorsque l’État alléguait qu’un tel traitement n’était pas 
conforme à la pratique, il lui appartenait de prouver que cette augmentation n’était 
pas justifiée sous l’angle de l’égalité de traitement, ce que le département n’avait 
pas fait. 

  Le département avait reconnu que la décision litigieuse était une sanction, 
de sorte qu’elle ne pouvait se fonder sur les art. 24 ss RGEPA, mais sur 
l’augmentation du salaire sans autorisation. Or, aucune mention d’une telle 
sanction ne figurait dans le catalogue exhaustif de l’art. 37 LGEPA, si bien qu’elle 
ne reposait sur aucune base légale. 

34)  Dans sa duplique du 11 février 2022, le département a indiqué que la 
diminution du prix de pension constituait une mesure au sens de l’art. 36 al. 1 
LGEPA propre à prévenir ou à faire cesser un état de fait contraire au droit. 

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Contrairement aux sanctions, une telle mesure n’était pas limitée par l’art. 37 
LGEPA, qui précisait exhaustivement la nature des sanctions pouvant être prises. 
Cette mesure s’inscrivait dans ses prérogatives au sens de l’art. 1 let. a RGEPA. 
Les salaires des directions n’étaient pas inclus dans le calcul de la subvention que 
couvrait les soins, mais étaient financés par le forfait hôtelier au sens de l’art. 25 
RGEPA, dont l’al. 2 l’autorisait à prendre en compte tout écart pour fixer le prix 
de pension. Il aurait ainsi été inéquitable de faire supporter des différences 
salariales indues aux résidents ou au SPC. En tout état de cause, la diminution du 
prix de pension avait été fixée à CHF 1.- par jour et par pensionnaire, à défaut de 
justificatifs suffisants transmis par la fondation, de sorte qu’il n’était pas possible 
de calculer concrètement la diminution dudit prix de pension en fonction de 
l’augmentation salariale dont il s’agissait. 

35)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 38 LGEPA). 

  Même si la décision du département du 19 août 2021 n’est pas désignée 
comme telle ni n’indique les voie et délai de recours (art. 46 al. 1 LPA), cette 
situation n’a entraîné aucun préjudice pour la recourante (art. 47 LPA), qui l’a 
contestée en temps utile devant la chambre de céans, laquelle est compétente pour 
statuer sur les recours formés contre les décisions des autorités administratives, à 
savoir les mesures individuelles et concrètes affectant les droits et obligations 
(art. 4 al. 1 et 57 let. a LPA). Tel est le cas en l’espèce, puisque le département a 
diminué le prix de pension journalière des résidents de la recourante, le fixant à 
CHF 242.- par jour à compter du 1er septembre 2021. 

2)  La recourante se plaint d’une violation du droit d’être entendu de sa 
direction, qui n’a pas été associée à la décision litigieuse ni n’a été appelée en 
cause. 

 a. Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 Cst., le droit d’être entendu comprend 
notamment le droit pour les parties de participer à l’administration des preuves, 
d’en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 142 II 154 
consid. 2.1 et 4.2 ; 132 II 485 consid. 3.2). 

 b. En l’espèce, outre le fait que l’on puisse douter qu’il soit du ressort de la 
recourante de faire valoir les droits de tiers, la décision litigieuse procède à une 
diminution du prix journalier de pension dans l’établissement de la recourante, et 

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n’a pas directement trait au salaire perçu par sa direction. Celle-ci n’est ainsi pas 
directement concernée par la décision litigieuse, qui n’affecte pas sa situation 
juridique. En tout état de cause, la direction en question a été en mesure de faire 
valoir son point de vue au sujet de l’évaluation du salaire des directions 
d’établissements, non seulement au travers des organisations faîtières, mais 
également par l’entremise de l’ADEPAG. Le grief en lien avec la violation du 
droit d’être entendu, pour autant qu’il soit recevable, sera dès lors écarté. 

3)  La recourante reproche à la décision litigieuse de ne pas être suffisamment 
motivée. 

 a. Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. comprend également 
l’obligation pour l’autorité de motiver sa décision (ATF 145 III 324 consid. 6.1 et 
les arrêts cités). Selon la jurisprudence, il suffit que l’autorité mentionne, au moins 
brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. 
Elle n’a pas l’obligation d’exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve 
et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans 
arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (ATF 142 II 154 consid. 4.2 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_67/2022 du 17 février 2022 consid. 7.1). 

 b. En l’espèce, la décision litigieuse fixe le prix de pension à CHF 242.- le jour 
dès le 1er septembre 2021, en application des art. 24 et 25 RGEPA, au vu de 
l’absence de réponse suffisante de la part de la recourante au courrier du 
département du 14 juin 2021 qui lui demandait de le renseigner au sujet de la 
rémunération de sa direction. Ce dernier courrier indiquait qu’à réception des 
informations demandées, le calcul de la diminution du prix de pension concernant 
son établissement serait établi et lui serait communiqué au vu du versement 
constaté d’un salaire non justifié en faveur de sa direction, qui était supérieur aux 
normes des instructions de bouclement par gabarit d’établissement. Cette lettre se 
référait à un courrier du 22 mars 2021 adressé aux organisations faîtières ainsi 
qu’à l’ADEPAG leur indiquant qu’en raison de l’absence de justification des 
écarts salariaux constatés, elles seraient sanctionnées par des baisses des prix de 
pension. 

  Dès lors, la recourante ne pouvait ignorer que le département allait procéder 
à une baisse du prix de pension pour les motifs indiqués, raison pour laquelle il lui 
a demandé, dans son courrier du 14 juin 2021, la production de tous les 
documents nécessaires au nouveau calcul, que la recourante ne lui a pas remis, se 
limitant à indiquer les classes salariales appliquées à sa direction, sans autre 
justificatif. Dans ces circonstances, l’autorité intimée a procédé de manière 
forfaitaire, comme elle l’a expliqué devant la chambre de céans, en diminuant de 
CHF 1.- par jour le prix de pension par résident, ce qui n’a pas empêché la 
recourante de contester cette mesure en connaissance de cause, au regard des 
griefs formulés à son encontre, et de se déterminer sur la réponse de l’autorité 
intimée, étant précisé qu’une éventuelle violation du droit d’être entendu peut être 

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réparée devant la chambre de céans, qui dispose d’un pouvoir d’examen complet 
en fait et en droit (art. 61 al. 1 LPA ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_257/2019 du 
12 mai 2020 consid. 5.2). Ce grief sera dès lors également écarté. 

4)  L’objet du litige concerne le prix de pension dans l’établissement de la 
recourante, qui a été revu à la baisse par l’autorité intimée à la suite de 
l’augmentation salariale de sa direction décidée unilatéralement par la fondation, 
de concert avec les organisations faîtières et l’ADEPAG. La question n’est ainsi 
pas de savoir si le salaire des directions est adéquat et, le cas échéant, s’il devrait 
être modifié à la hausse eu égard aux autres fonctions similaires, mais si sa 
modification unilatérale par la recourante pouvait justifier de la part de l’autorité 
intimée une baisse du prix de pension. Dès lors, dans la mesure où les griefs de la 
recourante en lien avec l’existence d’une inégalité de traitement du salaire des 
directions d’établissements par rapport à des fonctions similaires, tant au sein de 
l’État, des établissements publics, des HES ou dans le canton de Vaud, dépassent 
l’objet du litige ainsi défini, ils sont irrecevables. De ce fait, il n’y a pas non plus 
lieu à faire droit à la requête de la recourante visant à la production du rapport du 
SAI de décembre 2020 comportant une comparaison des traitements perçus par 
différentes directions, pas plus qu’il n’y a lieu d’ordonner une expertise à ce sujet. 

5)  La recourante se prévaut d’une violation du principe de la légalité sous 
plusieurs aspects. 

 a. À teneur de l’art. 5 al. 1 Cst., le droit est la base et la limite de l’activité de 
l’État. Le principe de la légalité se compose de deux éléments : le principe de la 
suprématie de la loi et le principe de l’exigence de la base légale. Le premier 
signifie que l’autorité doit respecter l’ensemble des normes juridiques ainsi que la 
hiérarchie des normes. Le second implique que l’autorité ne peut agir que si la loi 
le lui permet, son action devant avoir un fondement dans une loi (ATA/43/2022 
du 18 janvier 2022 consid. 5). 

 b. Le principe de la légalité exige donc que les autorités n’agissent que dans le 
cadre fixé par la loi (ATF 147 I 1 consid. 4.3.1). Il implique qu’un acte étatique se 
fonde sur une base légale matérielle qui est suffisamment précise et qui a été 
adoptée par l’organe compétent (ATF 141 II 169 consid. 3.1). L’exigence de la 
densité normative n’est pas absolue, car on ne saurait ordonner au législateur de 
renoncer totalement à recourir à des notions générales, comportant une part 
nécessaire d’interprétation. Cela tient à la nature générale et abstraite inhérente à 
toute règle de droit et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités 
d’application une certaine marge de manœuvre lors de la concrétisation de la 
norme. Pour déterminer quel degré de précision on est en droit d’exiger de la loi, 
il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes 
qu’elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 140 I 381 consid. 4.4 et les 
références citées ; ATA/1270/2021 du 23 novembre 2021 consid. 8c). 

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 c. Le principe de la séparation des pouvoirs est garanti, au moins 
implicitement, par toutes les constitutions cantonales, et à Genève même de 
manière expresse à l’art. 2 al. 2 de la Constitution de la République et canton de 
Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), et représente un droit 
constitutionnel dont peut se prévaloir le citoyen. Il impose le respect des 
compétences établies par la Cst. et prohibe à un organe de l’État d’empiéter sur les 
compétences d’un autre organe. En particulier, il interdit au pouvoir exécutif 
d’édicter des dispositions qui devraient figurer dans une loi, si ce n’est dans le 
cadre d’une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 142 I 26 
consid. 3.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_38/2021 du 3 mars 2021 consid. 3.2.1). 
Les règlements d’exécution doivent ainsi se limiter à préciser certaines 
dispositions légales au moyen de normes secondaires, à en combler le cas échéant 
les véritables lacunes et à fixer si nécessaire des points de procédure (ATF 139 II 
460 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_845/2019 du 10 juin 2020 consid. 
8.2.2). 

  À Genève, le Grand Conseil exerce le pouvoir législatif (art. 80 Cst-GE) et 
adopte les lois (art. 91 al. 1 Cst-GE), tandis que le Conseil d’État, détenteur du 
pouvoir exécutif (art. 101 Cst-GE), joue un rôle important dans la phase 
préparatoire de la procédure législative (art. 109 al. 1 à 3 et 5 Cst-GE), promulgue 
les lois et est chargé de leur exécution et d’adopter à cet effet les règlements et 
arrêtés nécessaires (art. 109 al. 4 Cst-GE). Il peut ainsi adopter des normes 
d’exécution, secondaires, sans qu’une clause spécifique dans la loi soit nécessaire. 
Celles-ci peuvent établir des règles complémentaires de procédure, préciser et 
détailler certaines dispositions de la loi, éventuellement combler de véritables 
lacunes. Elles ne peuvent en revanche pas, à moins d’une délégation expresse, 
poser des règles nouvelles qui restreindraient les droits des administrés ou leur 
imposeraient des obligations, même si ces règles sont conformes au but de la loi 
(ATF 134 I 313 consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 4A_124/2019 du 
1er novembre 2019 consid. 9). Pour que le Conseil d’État puisse édicter des 
normes de substitution, ou normes primaires, il faut qu’une clause de délégation 
législative l’y habilite (ATF 133 II 331 consid. 7.2.1). 

 d. De jurisprudence constante, la légalité d’un règlement peut être remise en 
cause devant la chambre de céans à l’occasion d’un cas d’application 
(ATA/928/2021 du 7 septembre 2021 consid. 5b). 

6)  La recourante se plaint d’une violation du principe de la séparation des 
pouvoirs, dès lors que l’art. 19 RGEPA serait une norme primaire s’écartant de la 
définition donnée par le législateur à la notion de « mêmes principes » figurant à 
l’art. 17 al. 2 LGEPA. 

 a. Le 1er avril 2010, la LGEPA a abrogé l’ancienne loi relative aux EMS 
accueillant des personnes âgées du 3 octobre 1997 (aLEMS - J 7 20). La nouvelle 
loi définit notamment les conditions de délivrance des autorisations d’exploitation 

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et les modalités de surveillance des EMS et des résidences pour personnes âgées 
(art. 2 let. a LGEPA), dont la surveillance relève, pour les domaines de gestion et 
de gouvernance, de la compétence du département (art. 32 al. 1 let. b LGEPA ; 
art. 2 al. 1 RGEPA). Dans ce cadre, celui-ci est chargé du contrôle de l’adéquation 
entre les objectifs de gestion établis et les résultats obtenus attestés par les 
données comptables que lui transmettent, sous la forme définie, les EMS, examine 
le respect des standards édictés et des conditions de l’autorisation d’exploitation et 
contrôle également l’affectation conforme des montants alloués par l’État (MGC 
2008-2009/II A 3112). 

 b. Selon l’art. 17 LGEPA applicable aux EMS (art. 3 al. 1 LGEPA), les 
rapports de travail entre les établissements et leur personnel sont régis par le droit 
privé (al. 1). L’échelle des traitements de l’ensemble du personnel suit les mêmes 
principes que ceux appliqués aux membres du personnel de l’État et des 
établissements hospitaliers (al. 2). Une convention collective de travail règle les 
autres questions relatives aux rapports de travail (al. 3). 

  L’art. 19 RGEPA concerne la rémunération du personnel et prévoit que la 
classification des fonctions dans les établissements pour l’application de l’échelle 
des traitements au sens de l’art. 17 al. 2 LGEPA est déterminée par le service 
compétent de l’État (al. 1). Les principes mentionnés à l’art. 17 al. 2 LGEPA 
concernent (al. 2) les conditions de rémunération (let. a) et la durée des vacances 
et des congés (al. 3). 

 c. Les travaux préparatoires relatifs à l’art. 17 LGEPA précisent qu’avec cet 
article, le Conseil d’État souhaitait à la fois maintenir le statut de droit privé dans 
les rapports de travail des collaborateurs des EMS et appliquer les conditions de 
rémunération des employés de l’administration cantonale. Une égalité de 
rémunération des professionnels était ainsi établie entre les différentes structures 
cantonales de soins, par exemple les Hôpitaux universitaires de Genève ou 
l’IMAD (MGC 2008-2009/II A 3'130). Le rapport de la commission chargée 
d’étudier ce projet de loi relève à propos de l’art. 17 LGEPA que pour le 
représentant de l’État, il n’était pas question de transformer les employés des EMS 
en fonctionnaires, d’où l’empire du droit privé rappelé à l’al. 1, sauf à l’EMS de 
Vessy, ce qui se traduisait par des instances différentes en cas de conflit de travail 
(MGC 2009-2010/II A 977). À la question des commissaires de savoir ce que 
signifiait la notion de « mêmes principes », le conseiller d’État a expliqué que 
l’art. 17 LGEPA devait être lu dans sa totalité : l’al. 1 précisait que les contrats 
étaient régis par le droit privé et l’al. 2 indiquait qu’en matière de rémunération, 
les principes étaient les mêmes que ceux appliqués aux membres du personnel de 
l’État ; cependant, le reste des éléments du contrat de travail était réglé par la CCT 
selon l’al. 3. La notion de « mêmes principes » était intégrée dans la loi car la 
CCT était dénoncée chaque année et les négociations n’aboutissaient jamais, les 
acteurs se tournant, par la suite, vers l’État, qui alignait la rémunération avec la 

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fonction publique, raison pour laquelle la CCT réglait les contrats de travail, à 
l’exception de la rémunération (MGC 2009-2010/II A 1'055). 

 d. L’aLEMS prévoyait déjà que pour bénéficier de l’aide financière de l’État, 
les EMS devaient notamment ne pas servir des salaires supérieurs à ceux accordés 
dans la fonction publique cantonale pour des fonctions similaires (art. 20 al. 1 
let. n aLEMS). Cette disposition a été adoptée car, dans le cadre de l’application 
de la loi, il était apparu au département que des EMS servaient des salaires 
supérieurs à ceux versés dans la fonction publique cantonale, notamment à leur 
direction. Or, il n’était pas admissible que l’État de Genève verse des subventions 
à des institutions privées pour permettre le versement de salaires supérieurs à ceux 
de la fonction publique cantonale, c’est pourquoi il convenait d’ajouter une 
condition supplémentaire prohibant une telle pratique dans les conditions de 
subventionnement (MGC 2001-2002/ II A 511). 

 e. En l’espèce, il ressort de manière claire des travaux législatifs ayant mené à 
l’adoption de l’art. 17 LGEPA que la volonté du législateur était certes de 
maintenir le statut de droit privé dans les rapports de travail des collaborateurs des 
EMS et de régler ces éléments dans une CCT, mais que la rémunération devait en 
être exclue, pour laquelle les mêmes conditions que celles des employés de 
l’administration cantonale étaient applicables, notamment en raison du fait que la 
CTT était dénoncée chaque année. L’on ne saurait ainsi suivre la recourante 
lorsqu’elle prétend que l’art. 17 LGEPA ne permettrait l’application de l’échelle 
des salaires qu’en cas d’échec des négociations paritaires, ce qui ne ressort pas 
desdits travaux préparatoires. Pour ces motifs déjà, l’art. 19 RGEPA se situe dans 
le prolongement de l’art. 17 al. 2 LGEPA, en réglementant la rémunération du 
personnel des EMS, y compris de leur direction. 

  Dans ce cadre, en prévoyant que la classification des fonctions pour 
l’application de l’échelle des traitements est déterminée par le service compétent 
de l’État, à savoir la DESR rattachée à l’OPE, l’art. 19 al. 1 RGEPA ne prévoit 
rien de contraire à l’art. 17 al. 2 LGEPA, puisqu’un tel processus est applicable au 
personnel de l’État et permet précisément d’assurer la cohérence avec celui-ci. Le 
conseiller d’État l’a d’ailleurs rappelé à la FEGEMS dans ses courriers des 
22 décembre 2009, 29 janvier 2010, 14 mai 2012 ou encore du 3 juillet 2015, le 
règlement des directions, dans sa version de 2019, prévoyant au demeurant que la 
fonction de direction d’établissement était évaluée par l’instance compétente au 
sein de l’État de Genève. Ledit règlement ne pouvait ainsi prévoir une autre 
classification que celle précédemment approuvée et la recourante encore moins 
appliquer cette autre classification pour rémunérer sa direction sans que ladite 
augmentation salariale n’ait été préalablement approuvée par les services de 
l’État. Sous cet angle également, l’art. 19 RGEPA n’outrepasse pas l’art. 17 al. 2 
LGEPA, qu’il se limite à concrétiser, si bien que le grief en lien avec la violation 
du principe de la légalité doit être écarté. 

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7)  La recourante soutient que la diminution du prix de pension serait une 
sanction ne figurant pas dans le catalogue de l’art. 37 LGEPA, en violation du 
principe de la légalité. 

 a. Selon l’art. 36 LGEPA, les départements prennent toutes les sanctions et 
mesures propres à prévenir ou à faire cesser un état de fait contraire à la loi ou à 
ses dispositions d’exécution dans leurs domaines de compétence (al. 1). Le 
département assure la coordination générale de l’ensemble des sanctions et 
mesures (al. 2) et peut, le cas échéant, suspendre le versement de la subvention 
(al. 3). 

  L’art. 37 LGEPA traite des sanctions administratives pouvant être 
prononcées par le département, qui sont (al. 1) : l’avertissement (let. a), l’amende 
jusqu’à CHF 60'000.- (let. b), la limitation de l’autorisation d’exploitation (let. c), 
le retrait, temporaire ou définitif, de l’autorisation d’exploitation (let. d). 
L’amende est cumulable avec les autres sanctions (al. 2). Sont passibles de ces 
sanctions (al. 3) : les titulaires de l’autorisation d’exploiter (let. a), les directeurs 
d’établissements (let. b), les médecins répondants (let. c). 

  L’aLEMS prévoyait des dispositions similaires, en mentionnant les mêmes 
sanctions administratives que celles figurant à l’art. 37 LGEPA (art. 29 aLEMS), 
tout en traitant séparément des mesures à l’art. 28 aLEMS, selon lequel le 
département pouvait prendre toutes les mesures propres à prévenir ou à faire 
cesser un état de fait contraire à la loi. 

 b. En l’espèce, la recourante ne saurait être suivie lorsqu’elle affirme que la 
diminution du prix de pension serait une sanction administrative, dont l’art. 37 
LGEPA ne ferait pas mention. Comme l’a expliqué le département, et malgré les 
termes qu’il a pu utiliser, il s’agit d’une mesure prise en application de l’art. 36 
LGEPA en vue de faire cesser un état de fait contraire à la LGEPA et à son 
règlement d’exécution, en l’occurrence aux art. 17 al. 2 LGEPA et 19 RGEPA, la 
fixation du prix de pension étant de la compétence du département (art. 20 al. 1 
LGEPA). Il s’ensuit que ce grief sera également écarté. 

8)  Selon la recourante, la décision litigieuse serait contraire aux art. 24 s 
RGEPA ainsi qu’au principe de la proportionnalité, concrétisé à l’art. 25 al. 3 
RGEPA. 

 a. L’art. 19 LGEPA énonce les trois sources essentielles de revenus de 
l’établissement qui sont en lien avec son activité principale telle que décrite dans 
l’autorisation d’exploitation et dans le contrat de prestations. Dans le cadre de 
l’autorisation d’exploitation, il s’agit notamment du prix de pension facturé aux 
résidents (let. a), du forfait versé par les assureurs maladie (let. b) et de la 
subvention cantonale (let. c). 

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  L’art. 20 LGEPA a trait au prix de pension maximum, fixé par le 
département (al. 1), qui comprend (al. 2) : un forfait socio-hôtelier (let. a), le loyer 
et/ou les charges immobilières (let. b) et les autres charges résultant d’une mission 
spécifique confiée par le département à l’établissement (let. c). Le prix de pension 
peut être fixé sur une base pluriannuelle (al. 3). Le principe de l’art. 20 LGEPA 
est ainsi de segmenter le prix de pension en trois composantes, dont la première 
est forfaitaire, en permettant en particulier d’inciter à rechercher une gestion plus 
efficiente (MGC 2008-2009/II A 3132). 

 b. Un prix de pension unique, déterminé selon les trois composantes figurant 
aux art. 25 à 27 RGEPA, est appliqué au sein du même établissement, et ce quel 
que soit le nombre de lits par chambre (art. 24 RGEPA). 

  L’art. 25 RGEPA précise que le département détermine un forfait socio-
hôtelier de référence sur la base d’un outil d’analyse des prestations socio-
hôtelières qui comprennent (al. 1) : l’animation (let. a), l’hôtellerie (incluant la 
buanderie, le nettoyage, les services logistiques et techniques ; let. b), la 
restauration (let. c), l’administration (let. d). Le département évalue avec 
l’établissement l’éventuel écart qui subsisterait entre le coût de ses prestations 
socio-hôtelières et le forfait de référence. Pour autant que les circonstances le 
justifient, le département peut prendre en compte tout ou partie de cet écart dans la 
fixation du prix de pension (al. 2). L’établissement planifie et met en œuvre les 
mesures qui permettront de réduire progressivement l’éventuel écart au sens de 
l’al. 2 (al. 3). Les art. 26 et 27 RGEPA ont respectivement trait au loyer ou 
charges immobilières et aux autres charges. 

 c. Garanti par l’art. 5 al. 2 Cst., le principe de la proportionnalité exige qu’une 
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) 
et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la 
nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige 
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis 
(principe de la proportionnalité au sens étroit impliquant une pesée des intérêts ; 
ATA/176/2022 du 17 février 2022 consid. 6b). 

 d. En l’espèce, comme précédemment indiqué, en vue de faire cesser une 
situation contraire à la loi, l’autorité intimée a procédé à la diminution du prix de 
pension, plus précisément de la part du forfait socio-hôtelier le composant. 

  Dans ce cadre, la recourante soutient que les éléments de ce forfait n’ont pas 
été pris en compte pour ce faire, pas plus qu’ils n’ont été évalués avec son 
concours. Elle perd toutefois de vue que l’autorité intimée, qui est compétente 
selon l’art. 20 al. 1 LGEPA pour fixer le prix de pension, l’a sollicitée pour 
procéder à une adaptation dudit prix dans son courrier du 14 juin 2021, auquel elle 
n’a pas donné la suite attendue. Elle ne saurait ainsi pas non plus reprocher à 
l’autorité intimée d’avoir procédé de manière forfaitaire ni prétendre que la baisse 

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dépassait le « trop-payé » à la direction, étant donné qu’elle ne lui a pas transmis 
les documents nécessaires à la fixation du prix de pension pour son établissement, 
comme demandé. Dans ces circonstances, l’art. 25 al. 2 RGEPA autorisait 
l’autorité intimée à prendre en compte tout écart pour fixer le prix de pension. À 
cela s’ajoute que le caractère forfaitaire de l’élément socio-hôtelier a précisément 
été introduit dans la loi pour inciter à la recherche d’une gestion plus efficiente, ce 
qui est le cas en l’occurrence, et que les contraintes de gestion imposées aux EMS 
par l’État, notamment par la fixation du prix de pension, constituent la 
contrepartie de la subvention d’exploitation accordée (ATA/897/2010 du 21 
décembre 2010 consid. 6b). 

  C’est également en vain que la recourante allègue que la mesure litigieuse 
serait contraire au principe de proportionnalité en tant qu’elle n’aurait aucune 
limite temporelle. Outre le fait qu’elle ne saurait être qualifiée de sanction, ladite 
mesure ne pouvait être prononcée pour une durée limitée, en l’absence 
d’informations fournies par la recourante à la suite du courrier de l’autorité 
intimée du 14 juin 2021. 

  Enfin, l’argument en lien avec le délai de résiliation du contrat-type de la 
directrice de l’EMS de la recourante est sans pertinence, dès lors qu’il s’agit du 
rapport liant ladite employée à l’intéressée. 

9)  Dans un dernier grief, la recourante considère que la décision litigieuse 
serait contraire au principe de la bonne foi. 

 a. Aux termes de l’art. 5 al. 3 Cst., les organes de l’État et les particuliers 
doivent agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment 
qu’ils s’abstiennent d’adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 
144 II 49 consid. 2.2). De ce principe général découle notamment le droit, 
consacré à l’art. 9 in fine Cst., du particulier d’exiger, à certaines conditions, que 
les autorités se conforment aux promesses ou assurances précises qu’elles lui ont 
faites et ne trompent pas la confiance qu’il a légitimement placée dans ces 
dernières (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 ; 141 V 530 consid. 6.2 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_353/2020 du 22 septembre 2021 consid. 4.2). 

 b. En l’espèce, l’on ne voit pas en quoi l’autorité intimée se serait comportée 
de manière déloyale ou propre à créer des attentes chez la recourante. Même si le 
conseiller d’État a, à plusieurs reprises, indiqué être favorable à une réévaluation 
des fonctions des directions d’établissements, qui est du reste en cours comme l’a 
expliqué l’autorité intimée, il n’en a pas moins averti les organisations faîtières, et 
ce à plusieurs reprises à tout le moins depuis 2019, qu’en cas d’augmentation de 
salaire desdites directions de manière unilatérale, les prix de pension seraient 
diminués. Ce grief sera par conséquent également écarté. 

  Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté. 

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10)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne 
lui sera accordée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 
  

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PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 20 septembre 2021 par la A______ pour 
l’exploitation de l’EMS B______ contre la décision du département de la sécurité, de la 
population et de la santé du 19 août 2021 ;  

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 500.- à la charge de la A______ pour l’exploitation de 
l’EMS B______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat de la recourante, ainsi qu’au 
département de la sécurité, de la population et de la santé. 

Siégeant : M. Mascotto, président, Mme Krauskopf, M. Verniory, Mmes Payot 
Zen-Ruffinen et Lauber, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

C. Gutzwiller 
 

 le président siégeant : 
 
 

C. Mascotto 
 

 

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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 

 la greffière :