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**Case Identifier:** 06e7ad1c-6088-530c-95d8-f173d41bf4fb
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-01-29
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 29.01.2013 A/2952/2011
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-2952-2011_2013-01-29.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/2952/2011-PROF ATA/48/2013  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 29 janvier 2013 

 

   dans la cause 

 

I______ 
représentée par Me Claudio Realini, avocat  

contre 

DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ  
 

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A/2952/2011 

EN FAIT 

  Monsieur A______, domicilié à Confignon, a été autorisé, par arrêté du 20 
novembre 2008, à exploiter à Genève la succursale d’une entreprise de sécurité 
(ci-après : I______ Genève), au nom et pour le compte de la société I______, 

société anonyme de droit suisse avec siège principal à Zurich (ci-après : I______ 

Zurich). 

2)  Le 6 décembre 2010, le syndicat interprofessionnel de travailleuses et 

travailleurs à Genève (ci-après : SIT), représentant son membre, Monsieur 

M______, domicilié à Cran-Gevrier en France, a envoyé un courrier à I______ 

Genève, à l’attention de Monsieur J______. Ce dernier était prié de bien vouloir 
régler les salaires dus à M. M______. I______ Genève était invitée à faire le 

nécessaire pour que M. M______ soit accrédité en qualité d’agent de sécurité et 
de maître-chien. 

3)  Le 14 décembre 2010, le SIT a écrit au département de la sécurité, de la 

police et de l’environnement, devenu depuis lors le département de la sécurité 
(ci-après : le département). M. M______ travaillait depuis le 18 octobre 2010 

comme agent de sécurité et maître-chien sans accréditation pour I______ Genève. 

Lorsque M. M______ avait voulu en discuter avec le responsable d’I______ 
Genève, ce dernier lui aurait répondu qu’il doutait de la nécessité d’une telle 
autorisation. Le SIT avait tenté d’obtenir, en vain, des informations auprès de 
l’employeur.  

4)  Dans un courriel du 15 décembre 2010 échangé avec le SIT, M. J______, 

responsable de vente et marketing d’I______ Zurich, a reconnu que des heures de 
travail effectuées par M. M______ étaient impayées mais que leur paiement 

interviendrait la même semaine. Un déplacement à Zurich était prévu, afin 

d’établir un contrat en bonne et due forme. 

5)  Le 15 décembre 2010, le département a confirmé au SIT l’absence 
d’accréditation de M. M______. 

6)  Le 21 décembre 2010, M. J______ a certifié au SIT que les salaires de 

septembre et décembre 2010 dus à M. M______ avaient été versés à cette même 

date.  

7)  Le SIT a contacté M. J______ le 23 décembre 2010. M. M______ avait 

intenté une action devant la juridiction des prud’hommes. Il réclamait la somme 
de CHF 15’931.- à titre de salaire pour la période du 18 octobre au 31 décembre 
2010, ainsi que l’établissement d’un contrat de travail et des décomptes de 
salaires. Il demandait également que les démarches nécessaires soient effectuées 

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auprès des autorités cantonales pour qu’il obtienne les autorisations de travailler 
en qualité d’agent de sécurité et de maître-chien. Les salaires impayés rendaient sa 
situation financière difficile, car il était devenu interdit bancaire en France. Il 

voulait que la situation soit clarifiée, notamment en raison de sa formation et de 

son expérience de policier.  

8)  Le 5 janvier 2011, le service des armes, explosifs et autorisations (ci-après : 

SAEA) a fourni au SIT les informations obtenues d’I______ Zurich, selon 
lesquelles M. M______ n’aurait jamais été engagé par cette société. Ce dernier 
avait effectué des missions en « free-lance ». Les salaires versés par I______ 

Zurich l’étaient sur la base de notes de frais établies par M. M______ lui-même. 
Celui-ci n’avait jamais obtenu d’autorisation de travailler comme agent de 
sécurité.  

  Le département ouvrirait une procédure à l’encontre d’I______.  

9)  Le 25 janvier 2011, le SAEA a entendu M. M______. Après avoir transmis 

sa candidature à M. J______ et avoir été contacté par celui-ci, M. M______ avait 

suivi une formation de maître-chien pour la détection d’explosifs, à Paris, en 
septembre 2010. Ce dernier avait donc donné sa démission à son employeur de 

l’époque. Il avait travaillé d’octobre 2010 à janvier 2011 pour I______ Genève. Il 
n’avait ni fiche de paie, ni contrat. M. J______ voulait le faire passer pour un 
prestataire et non pour un employé. M. M______ avait refusé et pensait qu’il avait 
travaillé comme agent pour I______ Genève, car une attestation signée de M. 

J______ mentionnait le versement de salaires après la formation. De plus, 

M. J______ avait adressé une lettre à l’un de ses créanciers le 21 décembre 2010 
indiquant qu’à l’avenir, I______ Zurich veillerait à respecter les délais en versant 
le salaire mensuel de M. M______ à la fin de chaque mois. 

  I______ Zurich avait fourni un chien « préformé » à M. M______ et lui 

avait assuré qu’elle prendrait en charge tous les frais relatifs à l’animal. Son 
travail à Genève consistait en la fouille des avions, du fret et du cargo. Il était 

aussi prévu de contrôler les entrepôts de DHL à Genève et à Bâle. 

  M. J______ avait indiqué à M. M______ que la carte d’agent n’était pas 
obligatoire. Les démarches pour accréditer cet agent n’avaient jamais été 
effectuées. M. M______ ne connaissait pas le responsable I______ Genève, 

M. A______. Il n’avait jamais eu de contact avec lui, bien qu’il ait demandé à 
plusieurs reprises à lui parler. Il n’avait rencontré que M. J______. Par ailleurs, 
l’une de ses collègues, Madame K______, était dans le même cas que lui. Elle 
avait suivi la même formation à Paris et avait travaillé deux mois avec lui à 

Genève. Au moment de l’audition, elle effectuait un remplacement à Bâle. Elle 
n’avait ni contrat, ni carte d’accréditation.  

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10)  Le SAEA a auditionné M. A______ le 3 février 2011 comme auteur 

présumé d’une infraction au concordat sur les entreprises de sécurité du 
18 octobre 1996 (CES - I 2 14). En qualité de chef d’agence à Genève, il n’avait 
jamais entendu parler de M. M______, ni de Mme K______. M. J______ était 

chargé de rechercher de nouveaux clients et était également le responsable de la 

« mission Cargo ». M. A______ ignorait l’existence de la formation de 
maître-chien suivie par ces deux personnes. Le salaire de M. M______ était versé 

par I______ Zurich. Celui-ci n’était pas un employé de la société et travaillait en 
« free-lance ». Il établissait des factures attestant de ses activités et était payé sur 

cette base. Les factures établies par M. M______ n’étaient pas des documents de 
la société. M. A______ était conscient de l’infraction aux art. 7 et 22 al. 1 let. a 
CES. S’il avait eu connaissance des activités de M. M______ et de Mme 
K______, ainsi que de l’absence d’autorisation, il aurait immédiatement effectué 
les démarches pour accréditer les agents précités.  

11)  Le 3 février 2011, le SAEA a également entendu M. J______. Il était chargé 

de rechercher de nouveaux marchés. Il était le répondant auprès de l’office fédéral 
de l’aviation civile (ci-après : OFAC) pour les questions de la « sûreté Cargo ». Il 
n’engageait pas de personnel pour le compte d’I______ Genève. Toutefois, dans 
ce dossier, il avait reçu le feu vert d’I______ Zurich. Il savait que les agents de 
sécurité engagés devaient posséder une accréditation, tout comme les chiens 

employés lors de missions.  

  Il n’avait pas informé M. A______ de la situation. Il n’avait de comptes à 
rendre qu’à I______ Zurich. De plus, aucun contrat n’avait été signé avec les deux 
agents, raison pour laquelle il n’avait pas informé M. A______. M. M______ 
n’avait jamais travaillé comme agent de sécurité pour le compte d’I______ 
Genève. Il avait suivi une formation et effectué des tests avec son chien. Mme 

K______ était en poste à l’aéroport de Bâle-Mulhouse. Il n’avait jamais promis un 
travail d’agent de sécurité à M. M______. Si le mandat confié à celui-ci avait été 
confirmé, il en aurait parlé à M. A______. Il aurait entrepris les démarches pour 

accréditer M. M______, ainsi que le chien. Le projet n’avait pas abouti à Genève 
et les relations de travail avaient cessé avec M. M______. Les décomptes horaires 

de ce dernier représentaient à 95 % des heures d’entraînement et à 5 % des 
démonstrations auprès de clients potentiels. La rémunération avait été versée par 

I______ Zurich. 

12)  Le 23 février 2011, le SAEA a adressé un rapport concernant I______ 

Genève au secrétaire adjoint du département. Le rapport fondé sur les déclarations 

susmentionnées concluait qu’I______ Genève avait utilisé au moins un agent avec 
un chien sans posséder une carte concordataire (ou une autorisation), ceci depuis 

octobre 2010 jusqu’en janvier 2011. La période de travail auprès de DHL s’était 
déroulée en décembre 2010. M. A______, le responsable d’I______ Genève, 
n’avait pas connaissance de ce qui se passait dans son entreprise. Il avait donc 

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contrevenu aux art. 10 et 10A CES. Il était passible des peines prévues aux art. 22 

CES et 4 de la loi concernant le concordat sur les entreprises de sécurité du 2 

décembre 1999 (L-CES - I 2 14.0). 

13)  Par courrier du 8 mars 2011, le département a reproché à M. A______ 

d’avoir, par l’intermédiaire de M. J______, dont il répondait, procédé à 
l’engagement de M. M______ et de Mme K______ sans solliciter et sans obtenir 
les autorisations nécessaires, de leur avoir confié des missions avec des chiens 

sans que ces agents aient été détenteurs d’autorisations de conducteur de chien ni 
de cartes de légitimation, en violation des art. 9, 10A et 18 CES. Le département 

envisageait d’infliger un avertissement à M. A______, selon l’art. 3 CES, 
solidairement avec I______ Zurich. De plus, une amende administrative, selon 

l’art. 4 al. 1 et 2 L-CES lui serait infligée. Un délai au 31 mars 2011 lui était 
imparti pour s’expliquer. 

14)  Le 28 mars 2011, M. A______ a confirmé au département ce qu’il avait 
déclaré le 3 février 2011. Il avait appris après le contrôle de police que c’était 
d’entente avec sa direction à Zurich, de laquelle répondait M. J______, que ce 
dernier avait fait appel à Mme K______ et M. M______ dans le but de créer un 

nouveau service à Bâle et à Genève. Il avait appris que les deux agents en 

question travaillaient à titre privé et qu’ils avaient reçu d’I______ Zurich le 
paiement de leurs relevés d’heures. M. J______ ne dépendait pas de la succursale 
de Genève. M. A______ contestait qu’une faute puisse lui être reprochée.  

15)  Le 8 avril 2011, le département a reproché à I______ Zurich d’avoir 
procédé, par l’intermédiaire de M. J______, à l’engagement de M. M______ et de 
Mme K______, sans solliciter, ni obtenir les autorisations nécessaires, de leur 

avoir confié des missions de sécurité avec des chiens sans qu’ils aient été au 
bénéfice d’une autorisation idoine. Il avait l’intention d’infliger à M. A______ un 
avertissement et, solidairement avec I______ Zurich, une amende administrative. 

L’engagement des deux agents de sécurité en question avait été effectué par 
M. J______, qui dépendait d’I______ Zurich. Aussi, I______ Zurich avait violé 
les art. 10 et 10A CES. I______ Zurich disposait d’un délai au 3 mai 2011 pour 
s’expliquer. Ce délai a été prolongé au 31 mai 2011, afin que l’avocat, 
représentant à la fois le siège principal et la succursale, puisse prendre 

connaissance du dossier.  

16)  Le 31 mai 2011, I______ Zurich et Genève ont fait part de leurs 

observations au département. Elles contestaient tous les faits décrits dans les 

courriers des 8 mars et 8 avril 2011, notamment la nature du travail effectué par 

M. M______. Par ailleurs, un litige était pendant par-devant la juridiction des 

prud’hommes genevoise, opposant M. M______ à I______ Zurich. Cette 
procédure était susceptible d’éclairer la nature des relations contractuelles entre 
eux, de même que les actions effectuées par M. M______ dans le cadre de sa 

relation avec I______ Zurich. La cause devait être suspendue jusqu’à droit connu 

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dans la procédure pendante devant la juridiction des prud’hommes. Mme 
K______ n’avait pas travaillé sur le site de l’aéroport de Genève.  

17)  Le 26 juin 2011, le département a requis du SAEA une enquête 

complémentaire concernant la relation d’I______ Zurich avec DHL.  

18)  Après avoir procédé à l’audition de Monsieur W______, le SAEA a établi le 
15 août 2011 un rapport complémentaire à l’intention du département.  

  M. W______, « superviseur export » chez DHL, a été auditionné le même 

jour à titre de renseignement. Il a remis une copie du contrat de mandat qui liait 

les sociétés I______ Zurich et DHL, dans lequel il n’était pas fait mention de 
l’utilisation de chiens. DHL recherchait la meilleure méthode de détection 
d’explosifs et n’avait pas encore choisi de recourir à des chiens. I______ Zurich 
avait assuré que les chiens allaient être rapidement certifiés pour la détection 

d’explosifs. Le contrat ne stipulait pas le nom des agents engagés sur la mission. Il 
comportait cependant une clause selon laquelle I______ Zurich s’engageait à 
demander toutes les autorisations nécessaires auprès du SAEA pour les agents 

engagés. Or, cela n’avait pas été fait. M. W______ n’avait pas pu indiquer au 
SAEA quels étaient les jours exacts pendant lesquels M. M______ avait travaillé. 

Il savait toutefois que ce dernier avait travaillé au maximum huit jours, par 

période de deux à trois heures. Il venait vers 19h30 et repartait vers 21h00. Le 

travail de M. M______ consistait à utiliser son chien pour renifler des palettes. 

Cela s’effectuait en plus des contrôles habituels. DHL était encore en phase de 
test. Les résultats des tests utilisant le chien n’avaient jamais été pris en compte, 
ils n’étaient que consultatifs. M. W______ n’avait jamais vu la carte concordataire 
de M. M______, celui-ci n’étant porteur que de son badge aéroportuaire. 
M. W______ a fourni les factures mensuelles d’I______ Zurich, qui ne 
mentionnaient pas le nom des agents. Il ignorait la manière dont M. M______ 

était rémunéré. Une agente avait travaillé avec son chien à deux reprises durant la 

période d’octobre à décembre 2010. Il ignorait son nom. Elle avait ensuite rejoint 
le site de l’aéroport de Bâle-Mulhouse.  

19)  Selon le contrat de prestations entre DHL et I______ Zurich, le responsable 

du projet de détection d’explosifs au sein d’I______ Zurich était M. J______ 
(chiffre 6.1 du contrat). Le contrat débutait le 18 octobre 2010 et était conclu pour 

une durée indéterminée (chiffre 15.1 du contrat). I______ Zurich, fournisseur de 

prestations, s’engageait à obtenir les autorisations exigées selon le CES (chiffre 
16.2). 

20)  Par décision du 26 août 2011, signifiée à I______ Zurich en l’étude de son 
conseil, le département a reproché à l’intéressée d’avoir engagé deux agents et de 
leur avoir confié des missions de sécurité avec des chiens. Ils avaient travaillé 

pour DHL du 18 octobre au 31 décembre 2010, sans être au bénéfice d’une 
quelconque autorisation d’exercer la profession d’agent de sécurité, ni celle de 

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conducteur de chiens, en violation des art. 10 et 10A CES. Pour ces motifs, le 

département a infligé à I______ une amende administrative de CHF 1'000.-.  

  Le bulletin de versement relatif à l’amende a, quant à lui, été notifié à 
I______ Genève, à l’attention de M. A______. 

21)  Le 28 septembre 2011, la société I______ a recouru auprès de la chambre 

administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), en 

concluant à l’annulation de la décision précitée.  

  Une succursale étant dépourvue de la personnalité juridique, elle ne pouvait 

donc être poursuivie. En conséquence, l’amende de CHF 1'000.- adressée à 
M. A______, inscrit au registre du commerce de la succursale à Genève, devait 

être annulée.  

  Le contrat de prestations entre DHL et I______ Zurich conclu en octobre 

2010 prévoyait la fourniture de prestations liées aux systèmes de détection à 

rayons X à la société DHL. Aucune utilisation de chien n’était prévue. De plus, 
I______ Zurich avait souhaité proposer à DHL un service de démonstration de 

détection d’explosifs à l’aide d’un chien. I______ Zurich avait donc fait appel à 
M. M______. Elle avait clairement indiqué à ce dernier que le but de ladite 

démonstration était d’entamer une éventuelle collaboration avec DHL concernant 
des services de détection d’explosifs à l’aide de chiens. M. M______ devait 
produire les factures pour le service de démonstration effectué. La démonstration 

avait été faite uniquement sur du fret, déjà contrôlé selon le système à rayons X. 

La démonstration était donc un contrôle supplémentaire et non un service de 

remplacement de cette méthode. I______ Zurich ne souhaitait pas réaliser de 

missions de sécurité, mais une démonstration. Elle facturait ses services de 

démonstration à DHL. Les résultats obtenus grâce aux chiens étaient consultatifs 

pour DHL, qui recherchait la meilleure méthode pour détecter des explosifs.  

  Le point 1.1.9 de la directive du 28 mai 2009 concernant le concordat du 

18 octobre 1996 sur les entreprises de sécurité (ci-après : la directive) (consultable 

sur http://www.ge.ch/police/doc/entreprises-de-securite/directive-du-28-mai 2009-

concernant-le-concordat-du-18-octobre-1996-sur-les-entreprises-de-securite.pdf) 

[consulté le 18 décembre 2012], l’activité de conseiller en sécurité ou la 
planification d’engagements effectués dans les locaux de l’entreprise n’étaient pas 
des activités soumises au concordat. Le service litigieux en l’espèce consistait à 
faire renifler le fret déjà contrôlé aux rayons X pour démontrer qu’un tel contrôle 
pouvait être efficace et utile. Ce service n’était ni une surveillance, ni un contrôle, 
mais un simple test additionnel au protocole usuel. Cette démonstration n’entrait 
donc pas dans le champ d’application matériel du CES. L’activité de M. M______ 
ne répondait pas à la définition de l’agent de sécurité de l’art. 6 CES et n’entrait 
donc pas dans le champ d’application de l’art. 10 CES concernant l’autorisation 
d’exercer.  

http://www.ge.ch/police/doc/entreprises-de-securite/directive-du-28-mai 2009-concernant-le-concordat-du-18-octobre-1996-sur-les-entreprises-de-securite.pdf
http://www.ge.ch/police/doc/entreprises-de-securite/directive-du-28-mai 2009-concernant-le-concordat-du-18-octobre-1996-sur-les-entreprises-de-securite.pdf

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  De plus, M. M______ n’avait ni contrat de travail, ni fiche de paie. Il avait 
effectué une formation, ainsi que des tests avec un chien. M. J______ n’avait 
jamais promis de contrat de travail d’agent de sécurité à M. M______. Ce dernier 
travaillait en « free-lance ». Toutes les preuves réunies démontraient que 

M. M______ n’avait été engagé ni comme agent de sécurité ni comme 
maître-chien par I______ Zurich ou I______ Genève. Le département avait donc 

constaté les faits de manière inexacte et la décision était arbitraire, car la situation 

décrite dans la décision querellée était en contradiction avec la situation de fait. 

22)  Le 15 novembre 2011, le département a relevé qu’il ressortait des rapports 
du SAEA que M. M______ avait été engagé par M. J______ comme agent de 

sécurité et maître-chien par I______ Zurich, après une période de formation. 

M. M______ avait travaillé du 18 octobre au 31 décembre 2010 et son salaire 

avait été payé directement par I______ Zurich. M. J______ lui avait promis à 

plusieurs reprises la conclusion d’un contrat de travail et le responsable de la 
succursale genevoise n’était pas au courant de l’engagement de M. M______ et de 
Mme K______. Une attestation signée par M. J______ faisait état de la prochaine 

signature d’un contrat de travail dès la fin de la formation. Des feuilles horaires et 
des extraits de compte bancaire du 2 décembre 2010 démontraient que 

M. M______ avait perçu une rémunération de CHF 4'466.- d’I______ Zurich sur 
son compte bancaire. Une lettre d’I______ Zurich du 21 décembre 2010 
confirmait qu’à l’avenir, le salaire mensuel de M. M______ serait versé 
régulièrement. Selon le rapport complémentaire du SAEA, le contrat de mandat 

entre I______ Zurich et DHL prévoyait qu’I______ Zurich s’engageait à requérir 
toutes les autorisations nécessaires, ce qu’elle n’avait pas fait. La décision 
attaquée se fondait sur une violation des art. 10 et 10A CES, en raison du fait 

qu’I______ Zurich avait confié des missions de sécurité avec des chiens à M. 
M______ et à Mme K______, sans que ces derniers ne soient au bénéfice d’une 
autorisation d’exercer la profession d’agent de sécurité à Genève, ni d’une 
autorisation de conducteur de chien.  

  Par erreur, le service financier de la police avait établi le 1
er

 septembre 

2011 la facture relative à l’amende administrative précitée à l’attention de 
M. A______. Cela n’affectait pas la validité de la décision formelle qui, elle, avait 
été valablement notifiée à I______ Zurich.  

 Le contrat entre I______ Zurich et DHL ne faisait pas mention de 
l’utilisation de chiens. M. M______ et Mme K______ avaient bien effectué des 
missions avec des chiens, dûment facturées par I______ Zurich à DHL, et payées 

par cette dernière. Il ne s’agissait pas de simples démonstrations publicitaires 
gratuites ni d’une activité de conseiller selon le chiffre 1.1.9 de la directive, mais 
bien d’une mission tout-à-fait classique de sécurité, dûment rémunérée comme 
telle, selon les tarifs usuels. Dès lors, la recourante avait délibérément violé les art. 

10 et 10A CES. La décision se fondait donc sur une constatation exacte des faits. 

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Le grief d’une prétendue violation du principe de l’interdiction de l’arbitraire ne 
pourrait qu’être écarté.  

23)  Le 1
er

 décembre 2011, la recourante a répliqué. Le département n’indiquait 
ni la période à laquelle elle aurait fait travailler des agents pour des missions de 

sécurité sans autorisation, ni le lieu précis où ceux-ci auraient travaillé. 

24)  Le 10 février 2012, le juge délégué a tenu une audience de comparution 

personnelle des parties. 

 a. M. A______ avait appris par la procédure l’existence et le travail effectué 
par M. M______ et Mme K______ à l’aéroport de Genève. Il était chargé 
d’établir les factures d’I______ Genève pour tous les services à Genève. Il avait 
donc établi les factures de novembre et décembre 2010, ainsi que celles de janvier 

2011 qui figuraient dans le dossier produit par le département. Toutefois, ces 

factures ne comportaient pas le nom des agents. M. M______ et Mme K______ 

n’avaient pas travaillé aux dates mentionnées et il ne s’agissait pas d’activité avec 
un chien. I______ ne travaillait jamais avec des chiens à Genève. La société mère 

ne l’avait pas tenu informé des décisions prises. I______ Genève avait une 
centaine d’agents sous contrat et ne recourait qu’à des appareils à rayons X mais 
jamais à des chiens. I______ Genève n’avait pas eu de problème antérieurement 
avec le département. 

 b. Le département a sollicité l’audition de MM. J______ et W______. 

25)  Le 23 mars 2012, le juge délégué a entendu M. W______ à titre de 

renseignement. Il connaissait M. J______, mais n’avait pas discuté avec lui du 
contenu de l’accord liant I______ Zurich à DHL. 

  M. W______ avait vu M. M______ à l’aéroport de Genève, accompagné 
d’un chien. Sa hiérarchie lui avait indiqué que des tests seraient effectués à l’aide 
de chiens en vue d’une certification. Le but était d’expérimenter le temps que 
prendraient les contrôles, ainsi que leur efficacité. Une agente était également 

venue faire ce type de contrôle ; il ignorait le nom de celle-ci et ne savait pas si les 

deux agents avaient été rémunérés.  

26)  Le 18 avril 2012, la recourante a précisé que les factures figurant au dossier 

comprenaient uniquement les prestations des rayons X, à l’exclusion de celles 
impliquant des chiens. M. J______ avait démissionné et quitté son poste en 

décembre 2011. 

27)  Le juge délégué a entendu M. A______ le 20 avril 2012. Celui-ci a indiqué 

les noms des agents concernés par les deux factures envoyées à DHL, également 

annexées au courrier du 20 avril. Parmi ceux-ci, ne figuraient ni M. M______, ni 

Mme K______.  

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  M. J______, régulièrement convoqué à l’audience par pli recommandé au 
domicile élu du conseil de la recourante, ne s’est pas présenté. Selon M. A______, 
M. J______ était injoignable. Il ne répondait pas aux courriers, ni aux mails. 

M. A______ a également produit la lettre de démission de M. J______.  

  Le département a renoncé à se prononcer sur la liste des agents d’I______ 
Genève concernés par les factures adressées à DHL.  

28)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente 

(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 

2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 

12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2)  La recourante conteste la validité de la décision du 26 août 2011, en raison 

du fait que le bulletin de versement relatif à l’amende administrative a été envoyé 
à la succursale d’I______ à Genève et non au siège à Zurich, une succursale 
n’ayant pas la personnalité juridique. 

3)  Selon l'art. 57 LPA, sont susceptibles d'un recours les décisions finales, les 

décisions par lesquelles l'autorité admet ou décline sa compétence, ainsi que les 

décisions incidentes si elles peuvent causer un préjudice irréparable ou si 

l'admission d'un recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui 

permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse. A cela s'ajoute le 

principe selon lequel une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice 

pour les parties. En outre, un recours n’est pas recevable contre les mesures 
d’exécution des décisions (art. 59 let. b LPA). 

4)  En l’espèce, la décision du 26 août 2011 qui comporte l’amende 
administrative de CHF 1'000.- a été valablement notifiée à I______ Zurich, non 

pas à Zurich, lieu de son siège social, mais en son domicile élu, soit chez son 

conseil. Les griefs de la recourante à l’égard du bulletin de versement relèvent de 
l’exécution de la décision. Or, à l’égard de celle-ci, le recours est irrecevable 
(art. 59 let. b LPA).  

5)  Le CES, entré en vigueur le 1
er

 mai 2000 pour le canton de Genève, régit, à 

son art. 4, les activités suivantes des entreprises de sécurité, exercées à titre 

principal ou accessoire, soit par du personnel, soit au moyen d’installations 
adéquates : 

 la surveillance ou la garde de biens mobiliers ou immobiliers ; 

- 11/17 - 

A/2952/2011 

 la protection des personnes ; 

 le transport de sécurité de biens ou de valeurs. 

  Le but du CES est de permettre une délimitation entre les sphères d'action 

de la police officielle de celles des entreprises de sécurité et d'éviter ainsi une 

fâcheuse confusion (Exposé des motifs au projet de concordat sur les entreprises 

de sécurité du 18 octobre 1996 [En ligne], disponible sur 

http://www.cldjp.ch/concordats/securite.html [consulté le 3 janvier 2013]). 

L'uniformisation du droit cantonal par le biais du CES est un outil visant aussi à 

éviter que les agents de sécurité privée outrepassent leur rôle en cas d'intervention.  

  Le concordat tend ainsi à canaliser les activités des entreprises privées de 

sécurité. Les entreprises visées sont celles offrant des prestations principalement 

de surveillances personnelles (vigiles opérant des rondes dans des magasins ou 

des villas, ou gardes du corps), les surveillances techniques (centrales d'alarme), 

les services d'ordre lors de grandes manifestations commerciales ou sportives et 

les transports de fonds et valeurs (fourgons blindés) (PL 7911-A 10 ; Rapport de 

la commission législative chargée d'étudier le projet de loi du Conseil d'Etat 

concernant le concordat sur les entreprises de sécurité du 18 octobre 1996 (I 2 14), 

Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et canton de Genève, 

1999/IX, pp. 9'051 à 9’064). Au regard des travaux préparatoires, l'activité de 
surveillance technique fait partie des activités visées par le CES, notamment 

s'agissant de détection et de transmission d'alarmes signalant une présence indue 

dans un site protégé, bien que, comme le précise l'exposé des motifs du projet de 

1996, la surveillance technique soit effectuée de plus en plus à l'aide de moyens 

techniques de surveillance, au détriment de l'engagement des vigiles (PL 7911, 

Exposé des motifs, Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et 

canton de Genève, 1998/VI, pp. 5'187 à 5’203). Le champ d'application du 
concordat s'étend non seulement aux professionnels de la sécurité, mais aussi aux 

très nombreuses personnes, vigiles ou gardes du corps auxiliaires, qui tirent un 

revenu complémentaire de cette activité. Il inclut dans son champ d'application les 

centres collecteurs d'alarmes, dont l'activité consiste à surveiller à distance, par 

des moyens techniques appropriés (par exemple, télésurveillance), des immeubles 

ou des sites dignes de protection (PL 7911, Exposé des motifs, commentaire de 

l'art. 4 CES, Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et canton 

de Genève, 1998/VI, pp. 5'187 à 5’203). 

6)  En revanche, n'est pas soumis au concordat le simple démarchage 

commercial (chiffre 1.1.9 de la directive). 

7) a. Une commission concordataire est instituée par l’art. 27 CES. Cette dernière 
a pour tâches de veiller à une application uniforme du concordat dans les cantons, 

et elle doit édicter à cet effet les directives nécessaires et donner aux autorités 

compétentes, sur requête, des instructions dans des cas d'espèce (art. 28 CES). En 

http://www.cldjp.ch/concordats/securite.html

- 12/17 - 

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application des dispositions précitées, la commission concordataire a notamment 

adopté la directive générale du 28 mai 2009 susmentionnée concernant le CES, 

disponible sur le site internet de la conférence latine des chefs de 

département de justice et police (http://www.cldjp.ch/concordats/securite.html), 

 et sur celui de la police cantonale genevoise (http://www.geneve.ch/police/a-

votre-service/entreprises-de-securite/).  

 b. D'après la jurisprudence, afin d'assurer l'application uniforme de certaines 

dispositions légales, l'administration peut expliciter l'interprétation qu'elle leur 

donne dans des directives. Celles-ci n'ont pas force de loi et ne lient ni les 

administrés, ni les tribunaux, ni même l'administration. Elles ne dispensent pas 

cette dernière de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce. Par 

ailleurs, elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont 

censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, elles ne peuvent 

prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence 

(ATF 133 II 305 consid. 8.1 et références citées ; Arrêts du Tribunal fédéral 

9C_477/2011 du 13 juillet 2012 consid. 4.1.3 ; 2C_132/2010 du 17 août 

2010 ; ATA/625/2011 du 4 octobre 2011 ; ATA/611/2010 du 1
er

 septembre 2010 

consid. 4 ; ATA/617/2008 du 9 décembre 2008 consid. 6c).  

 c. Au regard de la directive, ne tombent sous le coup du champ d'application 

du CES que les entreprises de sécurité qui, avec leur personnel, exécutent au profit 

de tiers des prestations de sécurité au sens de l'art. 4 CES. Le critère de la 

soumission d'une activité visée par l'art. 4 CES est donc l'existence d'un contrat de 

mandat entre celui qui offre la prestation de sécurité et celui qui en bénéficie. Le 

contrat de mandat se caractérise par la grande autonomie du mandataire dans 

l'exécution de ce mandat et par l'absence de contrôle et de directive précise de 

l'organisateur à ce sujet (chiffre 1.2 de la directive). 

8)  La recourante conteste que l’activité déployée par M. M______ entre dans 
le champ d’application du CES. 

  En l’espèce, il existe un contrat de prestations entre I______ Zurich et DHL 
qui prévoit à son chiffre 4.1 qu’I______ doit procéder à des contrôles de sécurité 
requis des colis au moyen d’installations à rayons X. DHL doit s’engager à mettre 
les infrastructures et les places de travail nécessaires aux contrôles de sécurité à 

disposition d’I______. Chaque mois, les prestations effectuées étaient facturées 
par I______ Zurich à DHL (chiffre 9 du contrat). Le but du contrat était de fournir 

des prestations de contrôle de sécurité. 

  A teneur des rapports du SAEA, l’activité exercée par I______ Zurich dans 
les locaux de DHL à l’aéroport de Genève consistait en une surveillance technique 
de biens mobiliers visant à détecter la présence d’explosifs dans des colis et des 
palettes de fret au moyen de rayons X. La même expérience a été tentée à l’aide 
de chiens. La détection grâce aux chiens n’était pas prévue par le contrat. En 

- 13/17 - 

A/2952/2011 

revanche, elle a pu être constatée sur place lors de contrôles du SAEA. La 

recourante ne conteste pas que des chiens étaient présents sur les lieux et ne 

conteste que la qualification juridique de la surveillance. De plus, le CES n’exige 
pas que le contrat de mandat prévoie de manière détaillée toutes les prestations de 

sécurité qui doivent ou peuvent être fournies. 

  Force est de constater que les détections d’explosifs avec un chien sur place 
étaient effectuées dans le but de signaler ou de transmettre l’alarme en cas de 
présence d’explosifs. Une telle opération de contrôle est donc bien une 
surveillance technique avec pour objectif la surveillance de biens visant la 

protection des locaux de stockage et également des autres colis, ainsi que des 

personnes potentiellement en contact avec le fret en question. Par ailleurs, si, 

comme cela résulte des travaux préparatoires susmentionnés, la surveillance à 

distance par des centrales d’alarme entre dans le champ d’application du CES, la 
surveillance technique sur place ne peut qu’être comprise comme entrant, elle 
aussi, dans le champ d’application du CES. 

9)  Le nombre d’heures effectuées par M. M______ n’est pas déterminant, 
puisque le CES est applicable quel que soit le taux d’occupation ou le statut des 
surveillants, tels des auxiliaires (PL 7911, Exposé des motifs, commentaire de 

l'art. 4 CES, Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et canton 

de Genève, 1998/VI, pp. 5'187 à 5’203) ou des personnes en formation 
(chiffre 1.1.8 de la directive). 

10)  Le fait que les résultats des contrôles avec les chiens n’aient pas été pris en 
compte ne change rien, de même que des contrôles préalables effectués au moyens 

de rayons X. Bien au contraire, la détection d’explosifs avec des chiens reste une 
opération de surveillance, même s’il s’agissait d’un contrôle additionnel à celui 
qui avait déjà été effectué et non d’une démonstration. La recourante ne démontre 
pas en quoi elle aurait effectué un démarchage commercial. Elle ne démontre pas 

non plus que de la publicité ou une proposition de contrat aurait été remise à 

DHL. Les prestations effectuées par M. M______ et Mme K______ ont été 

rémunérées par DHL sur la base de factures établies par I______ Zurich, même si 

les noms de ces agents n’apparaissaient pas sur celles-ci, ni sur celles produites 
par la recourante.  

11)  En conséquence, l’activité de détection d’explosifs avec un chien entre dans 
le champ d’application du CES. 

12)  La recourante, estimant que le CES ne lui est pas applicable, conteste avoir 

violé les art. 10 et 10A du CES, ainsi que l’amende administrative qui lui a été 
infligée. 

13)  Selon l’art. 7 al. 1 let. b CES, une autorisation est nécessaire pour exercer, 
sur le territoire des cantons concordataires, une activité visée à l’art. 4 CES. Elle 

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est délivrée par l'autorité compétente du canton où l'entreprise a son siège ou, dans 

le cas de l'article 10, par l'autorité du canton où l'activité s'exerce ou, si plusieurs 

cantons sont concernés, par l'autorité compétente du canton qui assume le 

secrétariat de la Commission concordataire (art. 7 al. 2 CES). 

  La demande d’autorisation d’exercer doit être adressée au SAEA (art. 7 du 
règlement concernant le concordat sur les entreprises de 

sécurité - RCES - I 2 14 01). 

14)  L’art. 10A al. 1 CES prévoit que les agents de sécurité qui utilisent des 
chiens pour l'exécution des activités régies par le concordat doivent être au 

bénéfice d'une autorisation délivrée à cet effet (art. 7 al. 1 let. c et 10A al. 1 CES). 

L’autorisation n’est délivrée qu’après la réussite d’un test d’aptitude du chien 
(art. 10A al. 2 CES).  

  Préalablement à leur formation, les chiens d'agents de sécurité doivent être 

annoncés par les entreprises de sécurité au département, de même que leur 

conducteur et leur moniteur canin, responsable de la formation au sein de 

l'entreprise (art. 6 al. 1 et 7 RCES). L’autorisation est délivrée au conducteur de 
chien, sur requête de l’entreprise de sécurité. Le conducteur de chien doit être un 
agent autorisé d’une entreprise conformément au concordat (chiffre I.2 de la 
directive de la commission concordataire concernant les entreprises de sécurité du 

23 septembre 2004 concernant l’autorisation, pour les agents de sécurité, d’utiliser 
un chien, http://www.cldjp.ch/data/ces/dir-aut-agent-avec-chien-fr.pdf et sur le 

site de la police cantonale http://www.ge.ch/police/doc/entreprises-de-

securite/directive-du-23-septembre-2004-concernant-l-autorisation-pour-les-agent

s-de-securite-d-utiliser-un-chien.pdf). 

15)  En l’espèce, il est établi, en particulier par la déclaration de M. W______, 
qu’I______ Zurich a fourni un chien à M. M______ après lui avoir fait suivre une 
formation à Paris et que ce dernier, ainsi que Mme K______, ont travaillé avec 

des chiens courant décembre 2010 sur le site de l’aéroport de Genève. Il est 
constant qu’aucune autorisation n’a été requise du SAEA pour l’utilisation d’un 
chien. I______ Zurich a donc employé deux agents en qualité de conducteurs de 

chien sans être au bénéfice d’une autorisation. Elle a ainsi enfreint l’art. 10A CES. 

16)  Le principe societas delinquere non potest (une personne morale ne peut 

commettre de délits) prévalait en droit pénal suisse jusqu’à l’introduction en 2003 
des art. 100

quater
 et 100

quinquies
 CP (devenus aujourd’hui les art. 102 et 102a CP). La 

punissabilité des entreprises est néanmoins limitée par les art. 102 al. 1 

a contrario et 105 al. 1 CP aux crimes et aux délits, et seulement lorsque 

l’infraction a été commise dans l’exercice d’activités commerciales conformes à 
ses buts et qu’elle ne peut être imputée à aucune personne physique en raison du 
manque d’organisation de l’entreprise (art. 102 al. 1 CP). 

http://www.cldjp.ch/data/ces/dir-aut-agent-avec-chien-fr.pdf

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A/2952/2011 

  En droit administratif en revanche, les personnes morales sont des sujets de 

droit au même titre que les personnes physiques (P. MOOR, Droit administratif : 

les fondements généraux, vol. 1, 3
ème

 éd., Berne 2012, p. 39 ; F. GYGI, 

Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 118) et peuvent donc faire l’objet de sanctions 
administratives, lesquelles ne se limitent du reste pas aux amendes administratives 

stricto sensu. Il en découle que l’art. 102 CP n’est pas applicable aux amendes 
administratives, qui peuvent en principe être infligées aux personnes morales 

(ATA/719/2012 du 30 octobre 2012).  

17)  Les amendes administratives sont de nature pénale, car aucun critère ne 
permet de les distinguer clairement des amendes ordinaires pour lesquelles la 

compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. 

La quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des 

principes généraux régissant le droit pénal (ATA/844/2012 du 18 décembre 2012 ; 

P. MOOR / E. POLTIER, Droit administratif : les actes administratifs et leur 

contrôle, vol. 2, 2011, ch. 1.4.5.5, p. 160 s), soit en particulier de la culpabilité de 

l’auteur, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). 
La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du 

bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l’acte, par les 
motivations et les buts de l’auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu 
éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et 

des circonstances extérieures (ATA/553/2012 du 21 août 2012). 

 Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous 

la forme d’une simple négligence (ATA/719/2012 du 30 octobre 2012).  

  Les dispositions générales du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 

(CP - RS 311.0) relatives aux contraventions sont applicables au concordat ; la 

négligence, la tentative et la complicité sont punissables (art. 22 al. 2 CES). 

  De plus, si, en raison d’un ou de plusieurs actes, l’auteur remplit les 
conditions de plusieurs peines de même genre, le juge le condamne à la peine de 

l’infraction la plus grave et l’augmente dans une juste proportion. Il ne peut 
toutefois excéder de plus de la moitié le maximum de la peine prévue pour cette 

infraction. Il est en outre lié par le maximum légal de chaque genre de peine 

(art. 49 al. 1 CP). 

 Selon la jurisprudence constante, l’administration doit faire preuve de 
sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large pouvoir 
d’appréciation pour infliger une amende (ATA/757/2011 du 13 décembre 2011). 
La juridiction de céans ne la censure qu’en cas d’excès (ATA/160/2009 du 
31 mars 2009). Enfin, l’amende doit respecter le principe de la proportionnalité 
(art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 

1999 - Cst. - RS 101 ; ATA/844/2012 précité). 

http://intrapj/perl/decis/ATA/757/2011
http://intrapj/perl/decis/ATA/160/2009

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18)  Le département peut infliger une amende administrative de CHF 100.- à 

CHF 60'000.- à celui qui pratique, emploie du personnel ou utilise un chien, sans 

être au bénéfice d'une autorisation (art. 22 al. 1 let. a CES et 4 al. 1 let. a L-CES).  

  Si l’infraction a été commise dans la gestion d’une personne morale, les 
sanctions sont applicables aux personnes qui ont agi ou auraient dû agir en son 

nom. La personne morale, la société ou le propriétaire de l’entreprise individuelle 
répondent solidairement des amendes. Les sanctions sont applicables directement 

aux sociétés ou entreprises précitées lorsqu’il n’apparaît pas de prime abord 
quelles sont les personnes responsables (art. 4 al. 2 L-CES). 

19)  En l’espèce, deux agents de sécurité avec un chien, soit M. M______ et 
Mme K______, ont été engagés avec le consentement de la direction du siège 

principal à Zurich, par le biais de M. J______, sans que M. A______, pourtant 

responsable de la succursale genevoise, ne soit au courant de la situation au 

moment des faits. C’est donc à juste titre qu’une amende a été infligée à I______ 
Zurich. 

  M. J______, qui ne figurait pas au registre du commerce mais qui avait alors 

des fonctions dirigeantes, tout au moins de fait, savait que les agents de sécurité 

devaient être accrédités pour pouvoir travailler.  

  C’est donc la recourante et elle seule qui a commis à deux reprises une faute 
intentionnelle en violant délibérément les art. 7 al. 1 let. b, 10 et 10A al. 1 CES. 

  En infligeant une amende administrative de CHF 1'000.- à la recourante, 

alors que le maximum s’élève à CHF 60'000.-, le département n’a ni excédé, ni 
abusé de son pouvoir d’appréciation et a tenu compte de l’absence d’antécédent 
de la recourante. De plus, cette dernière n’a jamais allégué qu’elle ne serait pas en 
mesure de s’en acquitter. 

20)  Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté, dans la mesure où il est 

recevable.  

21)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1’500.- sera mis à la charge 
d’I______. Aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 LPA). 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

rejette, dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté le 28 septembre 2011 par 

I______ contre la décision du département de la sécurité, de la police et de 

l'environnement du 26 août 2011 ; 

- 17/17 - 

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met à la charge d’I______ un émolument de CHF 1’500.- ; 

dit qu’aucune indemnité ne lui est allouée ; 

dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal 

fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les 

trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 

recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, 

motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il 

doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 

électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en 
possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 

l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Claudio Realini, avocat de la recourante, ainsi qu'au 

département de la sécurité. 

Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Hurni et Junod, MM. Dumartheray et Verniory, 

juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 

 

 

S. Hüsler Enz 

 le président siégeant : 

 

 

Ph. Thélin 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  

 

 

 

 la greffière : 

 

 

 

 

http://intrapj/perl/JmpLex/RS%20173.110