# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 51db22ac-86d1-511b-8623-2f988950aefd
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-05-03
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 03.05.2017  VB.2016.00747
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2016-00747_2017-05-03.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2016.00747	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 03.05.2017
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Lohnmassnahmen (Beschluss vom 7. Dezember 2015)

	
[Die Beschwerdeführenden wenden sich gegen den Beschluss des Grossen Gemeinderats der Beschwerdegegnerin, im Rahmen der Genehmigung des Budgets 2016 entgegen dem Antrag des Stadtrats auf die Erhöhung der Lohnstufen und eine Quote für Leistungsanteile zu verzichten.]
Die Rüge, ein Beschluss des kommunalen Parlaments verstosse gegen einen kommunalen Erlass, kann nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts mit Gemeindebeschwerde vorgebracht werden (E. 2). 
Die §§ 46 f. des Personalstatuts der Beschwerdegegnerin vom 12. April 1999 (PST) sind dahingehend auszulegen, dass es dem Grossen Gemeinderat freigestellt ist, vom Stadtrat ins Budget aufgenommene Ausgaben, die dem Gemeinwesen infolge der Gewährung von Lohnerhöhungen nach § 47 PST erwüchsen, bzw. einen Voranschlagskredit in diesem Umfang zu genehmigen, einzuschränken oder aber zu streichen; der Grosse Gemeinderat verfügt diesbezüglich über uneingeschränkte Budgethoheit. Daran vermag auch die Bestimmung in § 46 Abs. 2 PST nichts zu ändern. So ist insbesondere der beschwerdeführerischen Annahme nicht zu folgen, der Grosse Gemeinderat sei bei seinem Entscheid über die Aussetzung der Lohnmassnahmen nach § 47 PST an einen entsprechenden Antrag des Stadtrats nach § 46 Abs. 2 PST gebunden (E. 3.2 f.).  
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird.

			 	
				Stichworte:
	
						ANTRAG
AUSGABENKOMPETENZ
BEWILLIGUNG
BUDGET
BUDGETKOMPETENZ
GEBUNDENE AUSGABE
GEMEINDEBESCHWERDE
GENEHMIGUNG
KREDITBEWILLIGUNG
PARLAMENT
PARLAMENTSBESCHLUSS
VORBEHALT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 151 Abs. 1 GemeindeG
§ 151 Abs. 1 Ziff. 1 GemeindeG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  4.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2016.00747

 

 

Urteil

 

 

der 4. Kammer

 

 

vom 3. Mai 2017

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.   

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A, 

 

2.    B, 

 

3.    C,

 

4.    D, 

 

5.    E, 

6.    F,

 

alle vertreten
durch RA G,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Stadt Winterthur, 

vertreten durch den
Grossen Gemeinderat

der Stadt Winterthur,

 

dieser vertreten durch RA H,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend
Lohnmassnahmen (Beschluss vom 7. Dezember 2015),

hat sich ergeben: 

I.  

Im Rahmen der Genehmigung des Budgets 2016 beschloss der
Grosse Gemeinderat der Stadt Winterthur am 7. Dezember 2015 – amtlich
publiziert am 10. jenes Monats – unter anderem, "[g]estützt auf
§ 46 Abs. 2 lit. a) und b) Personalstatut" (Personalstatut [der
Stadt Winterthur] vom 12. April 1999 [PST,
abrufbar unter www.stadt.winterthur.ch > Themen > Die Stadt
> Erlass-Sammlung > Band 2: Dept. Kulturelles & Dienste]) auf
die Erhöhung der Lohnstufen und eine Quote für Leistungsanteile zu verzichten
und den Mitarbeitenden, "welche eine Qualifikation von 'gut' oder höher
erhalten haben", stattdessen Einmalzulagen im Umfang von insgesamt
Fr. 2 Mio. auszurichten.

II.  

Dagegen liessen A, B, C, D, E und F am 22. Dezember
2015 an den Bezirksrat Winterthur rekurrieren, welcher das als
Gemeindebeschwerde nach § 151 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926
(GG, LS 131.1) entgegengenommene Rechtsmittel mit Beschluss vom
30. September 2016 abwies. 

III.  

Am 24. November 2016 liessen A, B, C, D, E und F
Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter
Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und die Stadt Winterthur
zu verpflichten, in Aufhebung des Beschlusses des Grossen Gemeinderats vom
7. Dezember 2015 eine Erhöhung der Lohnstufen gemäss § 47 Abs. 1
PST vorzunehmen sowie eine Quote von Fr. 1 Mio. für Leistungsanteile
festzulegen.

Der Bezirksrat Winterthur
beantragte mit Vernehmlassung vom 6. Dezember 2016 unter Verweis auf die
Begründung seines Entscheids die Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Winterthur
liess mit Beschwerdeantwort vom 20. Januar 2017 auf Abweisung der
Beschwerde unter Entschädigungsfolge zulasten von A, B, C, D, E und F schliessen. Mit weiteren Stellungnahmen Letzterer vom
9. Februar 2017 und der Stadt Winterthur vom 23. Februar 2017 wurde
an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines
Bezirksrats etwa betreffend eine Gemeindebeschwerde nach § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in
Verbindung mit § 151 Abs. 2 GG sowie §§ 19 Abs. 1
lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c und
§§ 42–44 e contrario VRG zuständig.

Als Stimmberechtigte der Stadt Winterthur sind jedenfalls die
Beschwerdeführenden 1, 2 und 5 ohne Weiteres zur Gemeindebeschwerde legitimiert
(§ 151 Abs. 1 Ingress GG; vgl. Hans Rudolph
Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000,
§ 151 N. 3.1; Verein Zürcher Gemeindeschreiber und
Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, Zürich 2011, § 151 N. 4.1; Simon Trippel,
Gemeindebeschwerde und Gemeinderekurs im Kanton Zürich, Zürich 1988, S. 82);
die erweiterte Beschwerdelegitimation gilt auch für den Weiterzug von Gemeindebeschwerdeentscheiden
ans Verwaltungsgericht (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG], § 21 N. 92). Wie es sich demgegenüber mit der
Beschwerdelegitimation der übrigen Beschwerdeführenden verhält, welche sich lediglich
mittels Bezugnahme auf deren Anstellung bei der Beschwerdegegnerin sowie – was
vorliegend nicht substanziiert dargetan ist – Erfüllen des
Qualifikationserfordernisses nach § 47 Abs. 1 PST begründen liesse (§ 151
Abs. 1 Ingress GG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG), braucht hier nicht abschliessend beantwortet zu werden. Soweit auf die Beschwerde einzutreten ist, ist sie nämlich
abzuweisen, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt.

2.  

Die Beschwerdeführenden machen geltend, der – nicht
referendumsfähige (§ 10 Abs. 1 Ziff. 2 der Gemeindeordnung [der
Stadt Winterthur] vom 26. November 1998 [Gemeindeordnung, abrufbar unter www.stadt.winterthur.ch > Themen >
Die Stadt > Erlass-Sammlung > Band 1: Behörden, Dept.
Finanzen > 1.1 Gemeinde]; § 93 Ziff. 3 GG) – Beschluss
des Grossen Gemeinderats vom 7. Dezember 2015 verstosse gegen
§§ 46 f. PST. So könne "vom klaren gesetzlichen Auftrag, einen
Stufenanstieg gemäss § 47 Abs. 1 PST vorzunehmen", nach
§ 46 Abs. 2 PST nur dann abgewichen werden, "wenn der Stadtrat
mit dem Voranschlag angesichts der angespannten Finanzlage einen entsprechenden
Antrag stellt". Ein Antrag auf Aussetzung des Stufenanstiegs liege für das
Budgetjahr 2016 aber nicht vor; im Gegenteil habe der Stadtrat dem Grossen
Gemeinderat am 9. September 2015 unter Hinweis "auf die Belastungen
des Personals mit den verschiedenen Sanierungsprogrammen und die erhöhten
Abzüge für die Pensionskasse" die Gewährung eines Stufenanstiegs sowie die
Fest­legung einer Leistungsquote von Fr. 1'000'000.- beantragt. 

Die Rüge, ein Beschluss des kommunalen Parlaments verstosse
gegen einen kommunalen Erlass, kann nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
im Rahmen von § 151 Abs. 1 Ziff. 1 GG mit Gemeindebeschwerde
vorgebracht werden (vgl. VGr, 2. September 2009, VB.2009.00083,
E. 8). Vorliegend erweist sich die entsprechende Rüge der
Beschwerdeführenden jedoch – wie sich sogleich zeigt – als unbegründet.

3.  

3.1 Nach
§ 28 Abs. 1 Ziff. 2 Gemeindeordnung steht dem Grossen
Gemeinderat der Beschwerdegegnerin die Befugnis zur Festsetzung des jährlichen
Voranschlags (Budgets) zu. Diese Budgetkompetenz bedeutet, dass das Parlament
nicht nur ein vom Stadtrat aufgestelltes Budget (§ 41 Abs. 2
Ziff. 3 Gemeindeordnung) global genehmigen oder dessen Änderung durch
Rückweisungen verlangen kann, sondern auch, dass es den Voranschlag
mitgestaltend festsetzt (vgl. §§ 41 Abs. 2,
108 Ziff. 1 und § 134 GG; Thalmann, § 132 N. 4.1).

Der Grosse Gemeinderat kann im Rahmen des Budgetverfahrens
allerdings nicht völlig frei über die Änderung oder Streichung bestimmter
budgetierter Ausgaben entscheiden. Viele Ausgaben sind unabwendbar, weil sie etwa
durch das Gesetz oder vertragliche Verpflichtungen vorgegeben sind. Bei solchen Ausgaben handelt
es sich um budgetmässig gebundene Ausgaben. Ihre Aufnahme im Voranschlag hat
keine selbständige rechtliche Bedeutung, sondern nur noch deklaratorischen Charakter.
Budgetmässig gebundene Ausgaben müssen vom Grossen Gemeinderat zwingend bewilligt
werden; die Budgethoheit und damit das politische Ermessen des Grossen
Gemeinderats werden hier entsprechend eingeschränkt (vgl. zum Ganzen Tobias
Jaag, Die Ausgabenbewilligung im zürcherischen Gemeinderecht, ZBl 94/1993,
S. 68 ff., 73 f.; Peter Saile, Das Recht der Ausgabenbewilligung
der zürcherischen Gemeinden, St. Gallen 1991, S. 71 ff.; Peter
Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt
Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N. 567 ff.). 

3.2 Gemäss
§ 47 Abs. 1 Satz 1 PST wird der Lohn für Angestellte, die
mindestens mit "gut" qualifiziert werden, jeweils auf Beginn des
Kalenderjahrs um die nächste Lohnstufe erhöht. Die Anstellungsinstanz kann für
mit "sehr gut" oder "vorzüglich" qualifizierte Angestellte
auf die vom Stadtrat bestimmten Termine einen Leistungsanteil innerhalb der zur
betreffenden Lohnstufe gehörenden Leistungszone festlegen; der Leistungsanteil
wird jährlich überprüft und kann erhöht werden (§ 47 Abs. 2 f.
je Satz 1 PST). 

Für sich betrachtet, legt der Wortlaut der vom Grossen
Gemeinderat in § 47 Abs. 1 Satz 1 PST unter dem Titel
"2. Lohnerhöhung" getroffenen Regelung in der Tat den von den
Beschwerdeführenden gezogenen Schluss nahe, bei ausreichender Qualifikation bestehe
ein voraussetzungsloser Anspruch der Angestellten der Beschwerdegegnerin auf
einen Stufenanstieg, sodass die damit zusammenhängenden Aufwendungen als
budgetmässig gebundene Ausgaben vom Grossen Gemeinderat zwingend bewilligt
werden müssten (vgl. zur budgetmässigen Gebundenheit von Ausgaben, die auf
genau präzisierten rechtlichen Verbindlichkeiten beruhen, Saile,
S. 71 ff.). Bezüglich der Bestimmung in § 47 Abs. 2 PST
liesse sich sodann argumentieren, dem Stadtrat als Anstellungsinstanz (vgl.
§ 13 Abs. 1 lit. a PST) werde zusammen mit der Sachkompetenz,
eine Erhöhung der Leistungsanteile anzuordnen, die Zuständigkeit für die
Bewilligung der erforderlichen Ausgaben mitübertragen. Damit wäre dem Grossen
Gemeinderat auch im Zusammenhang mit den unter diesem Titel erforderlichen
Aufwendungen die Freiheit genommen, im Rahmen der Festsetzung des Budgets über
Höhe und Notwendigkeit der Ausgaben zu entscheiden (vgl. zur budgetmässigen
Gebundenheit von Ausgaben infolge Delegation von Ausgabenkompetenzen an die
Exekutive Saile, S. 114 ff.).

§ 47 PST ist jedoch in Zusammenschau mit § 46
PST auszulegen, welcher – sowohl wörtlich als auch systematisch auf erstere
Norm Bezug nehmend – unter dem Titel "Individuelle Lohnanpassungen, 1. Allgemeines"
insbesondere folgende Regelungen enthält:

"1 Lohnerhöhungen nach § 47
sind nur im Rahmen des Voranschlags zulässig. Der Stadtrat legt jährlich die
Quote für Leistungsanteile gemäss PST § 47 Abs. 2 und 3 fest und
weist diese im Voranschlag aus.

 2 Der Stadtrat kann ausnahmsweise
in Berücksichtigung der Finanzlage der Stadt dem Gemeinderat mit dem
Voranschlag beantragen 

a. die Erhöhung der Lohnstufen gemäss PST § 47
Abs. 1 einzuschränken oder auszusetzen,

b. eine lediglich reduzierte Quote für
Leistungsanteile festzulegen oder auf eine solche zu verzichten.

[…]"

Mit Aufnahme eines Kredit- bzw. Budgetvorbehalts in
§ 46 Abs. 1 Satz 1 PST entschied sich der Grosse Gemeinderat
gegen eine Einschränkung seiner Budgethoheit bei der Gewährung finanzieller
(Zusatz-)Leistungen nach § 47 PST an die städtischen Angestellten. Hierbei
handelt es sich – wie aus den Materialien deutlich hervorgeht – um einen
bewussten Entscheid des Erlass- bzw. (Rechts-)Verordnunggebers (vgl. § 28
Abs. 1 Ziff. 6 Gemeindeordnung). So hält etwa der Antrag des
Stadtrats an den Grossen Gemeinderat vom 26. September 2001 zur Revision
des Personalstatuts im Zusammenhang mit der Umsetzung des Projekts
"Strukturelle Besoldungsrevision 1999–2002 'BEREWI'" (II. Nachtrag),
bei welcher Gelegenheit auch die §§ 46 f. PST revidiert wurden, fest,
der jährliche Anspruch auf die nächste Lohnstufe als Erfahrungsanteil
(§ 47 Abs. 1 PST) stehe unter Vorbehalt von § 46 Abs. 1
PST, womit es "den früheren, 'reinen' Automatismus (Stufenanstieg, der nur
bei ungenügender Leistung unterbrochen werden kann)" nicht mehr gebe. Die
dem Grossen Gemeinderat zur Verabschiedung beantragte Regelung in § 46 PST
– nach leichter Modifikation durch die Geschäftsprüfungskommission (dazu
sogleich 3.3) – näher erörternd, betonte der damalige Stadtpräsident an der
Sitzung des Grossen Gemeinderats vom 28. Januar 2002 zudem ausdrücklich,
dass Schlüsselentscheide über künftige Lohnbewegungen de lege ferenda beim
Parlament lägen und er der Ansicht sei, "dass dies auch zur Budgethoheit
des Parlaments gehöre". Dieser Ansicht schloss sich der Grosse Gemeinderat
an, indem er die revidierten §§ 46 f. PST gemäss dem Antrag der
Geschäftsprüfungskommission genehmigte.

3.3 Es ist dem
Grossen Gemeinderat demnach freigestellt, vom Stadtrat ins Budget aufgenommene
Ausgaben, die dem Gemeinwesen infolge der Gewährung von Lohnerhöhungen nach
§ 47 PST erwüchsen, bzw. einen Voranschlagskredit in diesem Umfang zu
genehmigen, einzuschränken oder aber zu streichen; der Grosse Gemeinderat
verfügt diesbezüglich über uneingeschränkte Budgethoheit. Die Aufnahme der
unter dem Titel von § 47 PST erforderlichen Ausgaben ins Budget hat
konstitutiven Charakter. 

Daran vermag auch die – etwas missverständliche –
Bestimmung in § 46 Abs. 2 PST nichts zu ändern. Zur Ermittlung des
Sinns und der Tragweite des in diesem Abschnitt statuierten Antragsrechts des
Stadtrats sind wiederum die Materialien im Zusammenhang mit dem II. Nachtrag
zum Personalstatut zu konsultieren. Aus dem Protokoll der Sitzung des Grossen
Gemeinderats vom 28. Januar 2002 geht hervor, dass die geltende
Formulierung auf einen entsprechenden Antrag der Geschäftsprüfungskommission
zurückzuführen ist. Der ursprünglichen, vom Stadtrat beantragten Fassung
zufolge sollte der Entscheid über die Einschränkung und die Aussetzung von
Lohnerhöhungen nach § 47 PST allein bei der Exekutive liegen ("Der
Stadtrat kann unter Berücksichtigung der Finanzlage der Stadt Lohnerhöhungen,
insbesondere auch die Erhöhung der Lohnstufen gemäss § 47 Abs. 1, einschränken
oder aussetzen."). Dies ging dem Parlament zu weit, sodass die
Entscheidbefugnis des Stadtrats im weiteren Verlauf des Rechtsetzungsverfahrens
in ein blosses Antragsrecht umgewandelt wurde (so § 46 Abs. 2 PST).
Gemäss einer Wortmeldung Mireille Schaffitz', Vertreterin der FDP im Grossen
Gemeinderat, anlässlich der Ratssitzung vom 28. Januar 2002 sollte der
Entscheid darüber, ob ein Erfahrungsstufenanstieg sistiert werde oder nicht,
dem Parlament überlassen bleiben, denn nur so sei eine politisch breit
abgestützte Diskussion über das Thema möglich. Die beschwerdeführerische
Annahme, der Grosse Gemeinderat sei bei seinem Entscheid über die Aussetzung
der Lohnmassnahmen nach § 47 PST an einen entsprechenden Antrag des
Stadtrats nach § 46 Abs. 2 PST gebunden, findet daher nicht nur
keinen Rückhalt im Wortlaut dieser Norm; sie liefe auch dem Normzweck zuwider.

4.  

Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

5.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den unterliegenden
Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander zu je einem
Sechstel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
§ 14 N. 11; zur Kostenpflicht ferner VGr, 2. September 2015, VB.2015.00354, E. 5 mit Hinweisen); eine
Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Die Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls
um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine
Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu
den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den
Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (Plüss, § 17 N. 51). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem
Grundsatz abzuweichen. 

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    180.--     Zustellkosten,

Fr. 2'680.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem
Sechstel auferlegt.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an…