# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e334ff3d-3d81-5334-a102-b155c8b7d3f1
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-09-10
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 4. Kammer 10.09.2019 A 2018 23
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_004_A-2018-23_2019-09-10.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

A 18 23

4. Kammer 

Vorsitz Racioppi
Richter Meisser, von Salis 

Aktuar Ott

URTEIL

vom 10. September 2019

in der Streitsache

A._____,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Severin Riedi,

Beschwerdeführerin

gegen 

Gemeinde X._____,

vertreten durch Rechtsanwälte MLaw Christian Fey und Dr. iur. Andri Men-

giardi,

Beschwerdegegnerin

betreffend Mehrkosten für quellschutzbedingte Massnahmen

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1. Die A._____ ist Eigentümerin der in der Landwirtschaftszone (Art. 32 KRG) 

gelegenen und durch eine Grundwasser- und Quellschutzzone im Sinne 

von Art. 37 KRG überlagerte Parzelle Z.1._____ in der (heutigen) Ge-

meinde X._____. Auf der Parzelle steht eine Quellfassung mit Brunnen-

stube und Kontrollschächten für die Quelle B._____. Die Baubewilligung 

dazu erteilte die damalige Gemeinde Y._____ am 21. Januar 1991 und die 

Quelle ist heute auch im Generellen Erschliessungsplan als Punktobjekt 

verzeichnet. Westlich bzw. hangaufwärts und durch die Strassenparzelle 

Z.2._____ getrennt, liegen insbesondere die überwiegend der Wohnzone 2 

zugewiesenen, überbauten Parzellen Z.3._____, Z.4._____, Z.5._____, 

Z.6._____, Z.7._____, Z.8._____ und Z.9._____. Die Parzellen sind eben-

falls mit einer Grundwasser- und Quellschutzzone gemäss Art. 37 KRG 

überlagert und werden über die hangwärts bzw. westlich gelegene Stras-

senparzelle Z.10._____ erschlossen. Gemäss Angaben der Gemeinde 

X._____ befinden sich diese und auch noch weitere Parzellen in der Um-

gebung seit 1971 bzw. 1980 in einer Bauzone. Die Baubewilligungen für 

die erwähnten Parzellen datieren nach Angaben der Gemeinde X._____ 

aus den Jahren 1979, 1980, 1988 und 1998. Von der erwähnten nutzungs-

planerischen Grundwasser- und Quellschutzzone werden (teilweise) auch 

noch die weiter westlich bzw. hangaufwärts von den Strassenparzellen 

Z.10._____ und Z.11._____ befindlichen (Bau-)Parzellen Z.12._____, 

Z.13._____ und Z.14._____ erfasst. Östlich der Strassenparzelle 

Z.11._____ ist partiell auch noch die unbebaute (Bau-)Parzelle Z.15._____ 

von der Grundwasser- und Quellschutzzone erfasst.

2. Am 29. Oktober 2015 verabschiedete der Gemeindevorstand der Ge-

meinde X._____ den neuen Art. 40a des kommunalen Erschliessungs- und 

Gebührengesetzes (EGG) zuhanden der Gemeindeversammlung vom 

3. Dezember 2015. Dies nachdem er am 15. Oktober 2015 bereits eine 

Teilrevision zu Handen der Gemeindeversammlung vom 3. Dezember 

2015 verabschiedet hatte. Das revidierte EGG wurde von der Gemeinde-

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versammlung am 3. Dezember 2015 beschlossen. Art. 40a EGG soll es der 

Gemeinde X._____ ermöglichen, quellschutzbedingte Mehrkosten für 

Massnahmen an bestehenden Bauten und Anlagen, welche nicht den Vor-

schriften des Quellschutzreglementes entsprechen sowie die Kosten für die 

fachgerechte Entfernung und Ausserbetriebnahme von nicht mehr benutz-

ten Anlagen den Nutzungsberechtigten der Quelle B._____ aufzuerlegen.

3. Am 25. Februar 2016 schied der Gemeindevorstand der Gemeinde 

X._____ (detaillierte) Grundwasserschutzzonen im Sinne von Art. 20 

GSchG aus und erliess gestützt auf Art. 24 f. KGSchG den Schutzzonen-

plan 1:1000 "Grundwasserschutzzonen für die Quelle B._____" sowie das 

Schutzzonenreglement "Grundwasserschutzzonen für die Quelle 

B._____". Die Regierung des Kantons Graubünden genehmigte den 

Schutzzonenplan und das Schutzzonenreglement am 28., mitgeteilt am 

29. Juni 2016.

4. Am 5. Oktober 2017, mitgeteilt am 25. Oktober 2017, beschloss der Ge-

meindevorstand der Gemeinde X._____, dass die A._____ dazu verpflich-

tet werde, die Mehrkosten für quellschutzbedingte Massnahmen für den 

Schutz der Quelle B._____ auf Parzelle Z.1._____ zu tragen. Diese wurde 

zu einer Akontozahlung von Fr. Z.16._____ verpflichtet und ihr wurden Ver-

fahrenskosten von Fr. 1'650.-- auferlegt. Die Rechtsmittelbelehrung ver-

wies auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Verwaltungsgericht des 

Kantons Graubünden.

5. Die A._____ erhob dagegen am 27. November 2017 sowohl Beschwerde 

ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, als auch Einsprache an 

den Gemeindevorstand der Gemeinde X._____. Auf die verwaltungsge-

richtliche Beschwerde trat das Verwaltungsgericht des Kantons Graubün-

den infolge Nichtausschöpfung des gesetzlich vorgesehenen Instanzenzu-

ges mit einzelrichterlichem Urteil vom 24. Januar 2018 nicht ein (Urteil des 

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Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] A 17 56 vom 24. Ja-

nuar 2018).

6. Am 29. März, mitgeteilt am 10. April 2018, wies der Gemeindevorstand der 

Gemeinde X._____ die Einsprache vom 27. November 2017 ab. Der 

A._____ wurden Verfahrenskosten von Fr. 4'501.80 auferlegt.

7. Dagegen erhob die A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 

11. Mai 2018 wiederum Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden. Sie beantragte die kosten- und entschädigungspflichtige Auf-

hebung des Einspracheentscheids vom 29. März 2018 betreffend Festle-

gung der Abgabepflicht für Mehrkosten für quellschutzbedingte Massnah-

men in Quellschutzzonen sowie die Gewährung der aufschiebenden Wir-

kung. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass das kommu-

nale Recht, welches quellschutzbedingte Mehrkosten der Quelleneigentü-

merin auferlege, ihrer Ansicht nach gegen Kantons- und Bundesrecht ver-

stosse. Insbesondere verstosse Art. 40a EGG gegen das im Bundesrecht 

und kantonalem Recht verankerte Verursacherprinzip. Die Gemeinde 

X._____ stelle sich zu Unrecht auf den Standpunkt, dass das eidgenössi-

sche und kantonale Recht den planerischen Schutz nicht regle und dem 

kommunalen Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum verbleibe, um das 

Verursacherprinzip zu konkretisieren und den Kreis der Verursacher (die-

ser Schutzmassnahmen) zu erweitern, wobei dann auch in der Kausalkette 

weiter zurückliegende Personen für kostenpflichtig erklärt werden könnten.

8. In der Vernehmlassung der Gemeinde X._____ (nachfolgend: Beschwer-

degegnerin) vom 6. Juni 2018 beantragte diese die kostenfällige Abwei-

sung der Beschwerde. Gegen die Gewährung der aufschiebenden Wirkung 

wurde nicht opponiert, womit der Instruktionsrichter der Beschwerde am 

7. Juni 2018 die aufschiebende Wirkung zuerkannte. Die Beschwerdegeg-

nerin hielt fest, dass in der, dem angefochtenen Entscheid zugrundeliegen-

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den, Verfügung vom 5. Oktober 2017 (betreffend eine Akontozahlung) le-

diglich die Kostentragungspflicht an sich festgelegt worden sei und die 

Höhe der konkreten Abgabe im vorliegenden Verfahren nicht (mehr) strittig 

sei, da es sich lediglich um einen Akontobeitrag handle. Die konkrete Höhe 

der Abgabe werde später in einem separaten Verfahren festgelegt, wenn 

die Schutzmassnahmen ausgeführt seien und die Endabrechnungen für 

die Massnahmekosten vorlägen. Die Beschwerdegegnerin betonte in ihrer 

materiellen Begründung, dass die Grundstücke in der Umgebung der 

Quelle B._____ in den Jahren 1980 bis 1988 überbaut worden seien, 

während die Quelle B._____ erst im Jahre 1991 gebaut worden sei. Auch 

bei privaten Quellen könne ein öffentliches Interesse daran bestehen, dass 

diese mittels Grundwasserschutzzonen und baulichen Massnahmen ge-

schützt würden. Dabei stelle sich aber die Frage, wer die Kosten für diese 

Quellschutzmassnahmen zu tragen habe. Weil die Beschwerdegegnerin 

der Meinung sei, dass unter gewissen Voraussetzungen die durch den 

Quellschutz entstehenden Kosten unter dem Titel des dem umweltschutz-

rechtlichen Verursacherprinzips entspringenden Begriffs des "Zweckveran-

lassers" einem privaten Nutzungsberechtigten an einer Quelle aufzuerle-

gen seien, sei Art. 40a EGG eingeführt worden. Bei den aufzuerlegenden 

quellschutzbedingten Mehrkosten handle es sich um Gebühren und diese 

würden von den Nutzungsberechtigten einer privaten Quelle für veran-

lasste Amtshandlungen erhoben. Dem stehe Art. 20 Abs. 2 GSchG nicht 

entgegen, zumal dieser den planerischen Gewässerschutz betreffe, wel-

cher vorliegend mit dem Erlass des Schutzzonenplans sowie des Schutz-

zonenreglementes bereits umgesetzt sei. Vorliegend gehe es um die Um-

setzung des planerisch festgelegten Quellschutzes, wozu Art. 20 Abs. 2 

GSchG keine Aussage mache und der zuständige Gesetzgeber das Verur-

sacherprinzip konkretisieren könne. Ebenso wenig stehe auch das kanto-

nale Gewässerschutzrecht der kommunalen Regelung zur Bestimmung 

des Kostenpflichtigen für Mehrkosten bei Quellschutzmassnahmen 

gemäss Art. 40a EGG entgegen. Vorliegend gehe es auch nicht um einen 

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Enteignungstatbestand im Sinne von Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG. Hinsicht-

lich der mit dem Verursacherprinzip zu vereinbarenden Zweckveranlasse-

reigenschaft der Beschwerdeführerin wurde insbesondere der Umstand 

hervorgehoben, dass die Quelle B._____ erst im Nachgang zur weitgehen-

den Überbauung der Umgebung gefasst worden sei und die Beschwerde-

führerin durch die Fassung der privaten Quelle B._____ als normativ zuge-

ordnete Verursacherin der quellschutzbedingten Kosten zu betrachten sei. 

Schliesslich wies die Beschwerdegegnerin auch noch auf weitere potenzi-

elle Anwendungsfälle bei anderen privaten Quellen auf ihrem Gemeinde-

gebiet hin.

9. Die Beschwerdeführerin replizierte am 27. Juni 2018. Dabei hielt sie an ih-

ren gestellten Rechtsbegehren fest. Entgegen der Ansicht der Beschwer-

degegnerin rüge die Beschwerdeführerin sehr wohl einen Verstoss gegen 

die abgaberechtlichen Grundsätze, denn der Quellschutz löse keine (ge-

bührenpflichtige) Amtshandlung aus, welche eine Gebührenerhebung bei 

der Beschwerdeführerin rechtfertigen würde. Insbesondere sei unverständ-

lich, inwiefern eine (gebührenpflichtige) Amtshandlung vorliegen solle, so-

weit die quellschutzbedingten Mehrkosten bei zur Treffung von Quell-

schutzmassnahmen verpflichteten privaten Dritten entstanden seien. Zu-

dem liege in jedem Fall ein Verstoss gegen das abgaberechtliche Äquiva-

lenzprinzip vor. Wenn die Beschwerdegegnerin sich dazu entschlossen 

habe, stellvertretend die Schutzmassnahmen zu ergreifen, könne daraus 

keine öffentliche Aufgabe abgeleitet werden, welche sie zur Erhebung einer 

Gebühr bei der Beschwerdeführerin berechtige, sondern sie handle im 

Rahmen einer privatrechtlichen Vollmacht als blosse Stellvertreterin für die 

zu Schutzmassnahmen verpflichteten Grundeigentümer. Die Beschwerde-

führerin betonte weiter, dass es sich bei den im Schutzzonenreglement vor-

gesehenen Quellschutzmassnahmen um öffentlich-rechtliche Eigentums-

beschränkungen (zu Lasten der jeweiligen) Grundeigentümer handle, wo-

bei die Beschwerdegegnerin lediglich für die Einhaltung bzw. Durchsetzung 

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dieser Eigentumsbeschränkungen zu sorgen habe. Für die Umsetzung 

seien die jeweiligen Grundeigentümer zuständig. Solche öffentlich-rechtli-

chen Eigentumsbeschränkungen hätten lediglich zwei möglich Rechtsfol-

gen. Nämlich seien diese entweder so intensiv, dass der Grundeigentümer 

einen Anspruch auf eine Entschädigung habe oder sie seien nicht so inten-

siv, womit diese entschädigungslos zu dulden seien. Die Auslegung von 

Art. 20 Abs. 2 GSchG durch die Beschwerdegegnerin betreffend Unter-

scheidung von planerischem Schutz und Umsetzung sei unzutreffend, weil 

sich öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen immer an die belaste-

ten Grundeigentümer richten würden. Der von der Beschwerdegegnerin zi-

tierte BGE 138 II 111 betreffe ohnehin die Abfallentsorgung als öffentliche 

Aufgabe und nicht eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und 

sei somit nicht einschlägig. Zudem vertiefte die Beschwerdeführerin ihrer 

Argumentation bezüglich des Verstosses von Art. 40a EGG gegen das im 

Bundesrecht und kantonalen Recht festgelegte Verursacherprinzip. Die 

Beschwerdeführerin wies schliesslich noch auf die seit geraumer Zeit all-

gemein bekannte Existenz der Quelle B._____ hin und bereits seit 1971 

hätte die Beschwerdegegnerin bzw. deren Rechtsvorgängerin bei der Aus-

scheidung von Bauland und der Bewilligung von Neubauten in der Umge-

bung der Quelle B._____ besondere Vorsicht walten lassen müssen. Dass 

dies unterlassen worden sei, könne der Beschwerdeführerin heute nicht 

zum Nachteil gereichen.

10. Die Beschwerdegegnerin duplizierte am 14. August 2018. Auch sie hielt an 

ihren Rechtsbegehren fest. Die Beschwerdegegnerin machte geltend, dass 

die Verletzung des Äquivalenzprinzips in unzulässiger Weise in der Replik 

zum ersten Mal erhoben worden sei, zumal der Akontobetrag als provisori-

sche Abgabe keiner Anfechtung zugänglich sei. Zudem stellte sie unter 

Hinweis auf historische Belege – bezüglich einem sich im Umfeld befindli-

chen Flurnamen "C._____" – in Abrede, dass die (heutige) Quelle B._____ 

für die damaligen Bewohner und somit bereits seit geraumer Zeit von Be-

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deutung für die Trinkwasserversorgung gewesen sei. Erst ab der Fassung 

der Quelle im Jahre 1991 habe die Pflicht zu Schutzmassnahmen bestan-

den und die Beschwerdeführerin habe bei der Fassung der Quelle gewusst, 

dass sie dies in bereits bebautem Gebiet tue. Die Beschwerdeführerin ver-

mische in unzulässiger Weise die für Quellschutzmassnahmen technischer 

und baulicher Art entstehenden (Mehr-) Kosten mit denen einer Entschädi-

gung aus materieller Enteignung. Vorliegend gehe es ausdrücklich nicht 

um eine Enteignungsentschädigung gemäss Art. 20 GSchG, sondern die 

Kosten(-verlegung) für die Durchführung von Quellschutzmassnahmen 

folgten einem eigenen, im GSchG nicht geregelten, Verfahren, welches in 

der Reglungskompetenz der Gemeinde stehe. Die Pflicht der Beschwerde-

führerin beschränke sich nicht darauf, die Quellschutzmassnahmen ge-

genüber privaten Eigentümern lediglich anzuordnen, sondern sie habe 

diese auch durchzuführen, wobei die Eigentümer solche Massnahmen zu 

dulden hätten. Ein einzelner privater Grundeigentümer wäre vorliegend 

mangels Fachkenntnissen gar nicht in der Lage, die auf seinem Grundstück 

gebotenen Massnahmen sachgerecht umzusetzen. Damit liege eine Amts-

handlung der Gemeinde vor, die im vorliegenden Fall sämtliche Quell-

schutzmassnahmen – auch auf den Grundstücken von privaten Eigentü-

mern – umsetzen werde. Damit bewege sich die Gemeinde im Anwen-

dungsbereich (der Erhebung) von Gebühren, wozu sie kompetent sei. Im 

Ergebnis stehe auch das von der Beschwerdeführerin zur Begründung der 

Widerrechtlichkeit der strittigen Kostenauflage angerufene Verursacher-

prinzip dem Vorgehen der Beschwerdegegnerin nicht entgegen und die 

von der Beschwerdeführerin zitierte Literaturquelle sei widersprüchlich, 

weil sie die Möglichkeit zur freiwilligen Beteiligung von Quelleninhabern an 

den Kosten von Quellschutzmassnahmen erwähnte, obwohl das Verhältnis 

von Privaten und dem Gemeinwesen von Legalitätsprinzip beherrscht sei.

11. Mit Eingabe vom 28. August 2018 nahm die Beschwerdegegnerin noch zur 

Kostennote der Beschwerdeführerin vom 24. August 2018 Stellung und 

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bemängelte teilweise die darin geltend gemachten Aufwendungen. Insbe-

sondere enthalte diese Aufwendung, welche vor der Zustellung des ange-

fochtenen Einspracheentscheides entstanden seien.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften, den 

Einspracheentscheid vom 29. März 2018 sowie die weiteren Akten, wird, 

sofern erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Vorliegend ist der Einspracheentscheid des Gemeindevorstandes der Ge-

meinde X._____ vom 29. März 2018 betreffend eine – gestützt auf Art. 40a 

des Erschliessungs- und Gebührengesetzes der Gemeinde X._____ 

(EGG) verfügte – Akontozahlung im Betrag von Fr. Z.16._____ für quell-

schutzbedingte Mehrkosten in der Schutzzone S2 im Rahmen der Umset-

zung des Schutzzonenplans "Grundwasserschutzzonen für die Quelle 

B._____ (nachfolgend: Schutzzonenplan B._____) sowie des dazugehöri-

gen Schutzzonenreglementes "Grundwasserschutzzonen für die Quelle 

B._____ (nachfolgend: Schutzzonenreglement B._____ [SchZR]), beide 

vom Gemeindevorstand am 25. Februar 2016 erlassen (von der Regierung 

des Kantons Graubünden genehmigt am 28., mitgeteilt am 29. Juni 2016), 

angefochten, worin dieser die Einsprache kostenpflichtig abgewiesen hat. 

Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-

pflege (VRG; BR 370.100) unterliegen insbesondere Entscheide von Ge-

meinden der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde, sofern sie nicht bei ei-

ner anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem 

oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Gemäss Art. 63 Abs. 1 EGG 

sind Verfügungen betreffend sämtlicher gestützt auf das EGG veranlagten 

Beiträge und Gebühren innert 30 Tagen seit Zustellung beim Gemeinde-

vorstand X._____ mit Einsprache anfechtbar. In der Verfügung vom 5. Ok-

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tober 2017, mitgeteilt am 25. Oktober 2017 verwies die Rechtsmittelbeleh-

rung zu Unrecht auf das Rechtsmittel der verwaltungsgerichtlichen Be-

schwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (siehe dazu 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] A 17 56 

vom 24. Januar 2018). Dementsprechend führte die Beschwerdegegnerin 

das Einspracheverfahren im Sinne von Art. 63 Abs. 1 EGG durch und die-

ser Entscheid soll nunmehr auch gestützt auf Art. 63 Abs. 2 EGG innert 

30 Tagen beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden anfechtbar 

sein. Nach Vorliegen des Einspracheentscheides vom 29. März 2018 steht 

gegen die der Beschwerdeführerin – gestützt auf Art. 40a EGG – auferlegte 

Kostentragungspflicht bzw. die Verpflichtung zur Bezahlung eines (Akonto-

)Betrages an die Beschwerdegegnerin für quellschutzbedingte Mehrkosten 

kein anderes Rechtsmittel (mehr) zu Verfügung und ein solcher Entscheid 

ist auch nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig. Da-

mit ist das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zur Beurteilung 

der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde gegen den Einspracheentscheid 

vom 29. März 2018 sowohl örtlich als auch sachlich zuständig. Die Be-

schwerdeführerin ist materielle und formelle Adressatin des Einspracheent-

scheides vom 29. März 2018 sowie der diesem Entscheid zugrundeliegen-

den Verfügung vom 5. Oktober 2017. Die Beschwerdeführerin ist somit 

vom angefochtenen Entscheid (stärker als jedermann) berührt und hat ein 

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung, womit sie 

zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert ist (siehe Art. 50 

VRG). Auf die zudem form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist 

somit einzutreten (siehe Art. 38 und 52 VRG).

2. Die Beschwerdegegnerin stellt sich auf den Standpunkt, dass infolge des 

provisorischen Charakters des festgelegten Abgabebetrages vorliegend 

ohnehin nur die Kostenpflicht der Beschwerdeführerin an sich strittig sein 

könne. Die Beschwerdeführerin erhob in ihrer Replik hingegen auch eine 

Rüge betreffend die Verletzung des (abgaberechtlichen) Äquivalenzprin-

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zips. Im Kern ist aber strittig, ob die Beschwerdegegnerin im angefochtenen 

Einspracheentscheid zu Recht davon ausging, dass Art. 40a EGG gegenü-

ber der Beschwerdeführerin – auch unter Berücksichtigung des übergeord-

neten Rechts – in zulässiger Weise eine Abgabepflicht hinsichtlich einer 

Akontozahlung für im Rahmen von Sanierungsmassnahmen anfallende 

quellschutzbedingte Mehrkosten zum Schutz der Quelle B._____ auf in der 

Schutzzone S2 gelegenen (Bauzonen-)Parzellen statuiert bzw. ob diese 

kommunale Bestimmung eine mit dem übergeordneten Recht vereinbare 

Grundlage darstellt, damit die Beschwerdegegnerin gegenüber der Be-

schwerdeführerin mittels Verfügung ihre (grundsätzliche) Abgabepflicht im 

Sinne von Art. 40a Abs. 1 EGG festsetzten konnte (vgl. dazu Art. 40a 

Abs. 4 EGG). Erweist sich bereits die Festlegung der (grundsätzlichen) Ab-

gabepflicht der Beschwerdeführerin als unzulässig, bräuchte auf die Frage 

einer allfälligen Verletzung des (abgaberechtlichen) Äquivalenzprinzips 

nicht weiter eingegangen zu werden. Bei den zu überwälzenden (Mehr-) 

Kosten handelt es sich gemäss der Beschwerdegegnerin um Kosten, wel-

che ihr im Rahmen von seitens der Gemeinde zu projektierenden und in 

Auftrag zu gebenden baulichen (Quellschutz-)Massnahmen entstehen wer-

den. Dies in Umsetzung des rechtskräftigen Schutzzonenplans B._____ 

sowie des dazugehörigen SchZR B._____.

3. Vorab ist auf die grundsätzliche Zuständigkeit betreffend des (qualitativen 

und quantitativen) Gewässerschutzes von Bund, Kantonen und Gemein-

den sowie das System der Grundwasserschutzzone bzw. des planerischen 

(Grundwasser-)schutzes etwas näher einzugehen. Der Bund verfügt ge-

stützt auf Art. 76 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-

genossenschaft (BV; SR 101) im Bereich des qualitativen und quantitativen 

Gewässerschutzes über eine umfassende (Gesetzgebungs-)Kompetenz 

bzw. einen umfassenden Gesetzgebungsauftrag, wozu auch der planeri-

sche Schutz gemäss Art. 19 ff. des Bundesgesetzes über den Schutz der 

Gewässer vom 24. Januar 1991 (GSchG, SR 814.20) gehört. Das GSchG 

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regelt insbesondere den qualitativen und quantitativen Gewässerschutz 

(vgl. zum Ganzen: VALLENDER, in: HETTICH/JANSEN/NORER [Hrsg.], Kom-

mentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz [nachfol-

gend: GSchG-Kommentar], Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 1 GSchG Rz. 14 

und 18 ff.; THURNHERR/HETTICH/TSCHUMI, GSchG-Kommentar, Art. 4 

Rz. 23; CALUORI/GRIFFEL, in: WALDMANN/BELSER/EPINEY [Hrsg.], Basler 

Kommentar zur Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 76 Rz. 29 ff.; MARTI, 

in: EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER, St. Galler Kommentar 

zur schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, 

Art. 76 Rz. 17 ff.). Gemäss Art. 45 GSchG obliegt der Vollzug des GSchG 

grundsätzlich den Kantonen (siehe RUCH, GSchG-Kommentar, Art. 45 

Rz. 3 ff.; Botschaft der Regierung des Kantons Graubünden an den Gros-

sen Rat vom 27. August 1996 zur Totalrevision des Einführungsgesetzes 

zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigun-

gen sowie der dazugehörigen grossrätlichen Gewässerschutzverordnung 

[Botschaft KGSchG 1997], Heft Nr. 6/1996-1997, S. 403 f.). Nach Art. 65 

der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100) sind die Ge-

meinden im Rahmen des kantonalen bzw. übergeordneten Rechts auto-

nom. Im Bereich der Rechtsetzung sind die Gemeinden dann autonom, 

wenn sie zum Erlass eigener Rechtserlasse ermächtigt oder verpflichtet 

sind, das übergeordnete (kantonale) Recht keine oder keine abschlies-

sende Regelung enthält und den Gemeinden eine relativ erhebliche Ent-

scheidungsfreiheit zukommt (siehe TOLLER, in: BÄNZIGER/MENGIARDI/TOL-

LER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubün-

den, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 65 Rz. 3, 6 ff. und 14; vgl. auch Art. 3 

des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden vom 17. Oktober 2017 

[GG; BR 175.050] bzw. Art. 2 des Gemeindegesetzes des Kantons 

Graubünden vom 28. April 1974 (aGG) sowie Art. 50 Abs. 1 BV; vgl. auch 

BGE 129 I 410 E. 2.1 f., 129 I 290 E.2.1, 110 Ia 205 E.2a; Urteile des Bun-

desgerichts 2C_604/2017 vom 10. Januar 2018 E.2 und 2C_995/2012 vom 

16. Dezember 2013 E.2.1 f.). Gemäss Art. 2 Abs. 1 des Einführungsgeset-

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zes zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (Kantonales Ge-

wässerschutzgesetz, KGSchG; BR 815.100) obliegt dem Kanton der Voll-

zug des GSchG, soweit nicht die Gemeinde oder Organe des Bundes zu-

ständig sind. Den Gemeinden kommen somit jene Aufgaben zu, welche 

ihnen durch das KGSchG übertragen werden. Dementsprechend haben sie 

Aufgaben im Bereich "Einleitung und Behandlung von Abwasser" wie bei-

spielsweise die Erstellung eines generellen Entwässerungsplanes, die Prü-

fung der abwassertechnischen Voraussetzungen bei Erteilung von Baube-

willigungen oder den Bau und Betrieb von öffentlichen Abwasseranlagen 

inkl. der Regelung der Finanzierung solcher Anlagen wahrzunehmen 

(siehe Art. 10, 15, 17 und 21 f. KGSchG; vgl. zum Ganzen Botschaft 

KGSchG 1997, S. 413 ff., 424 f., 427 ff., 433 f., 434 f., 436-439; Protokoll 

des Grossen Rates vom Januar 1997, S. 661 ff.; TOLLER, a.a.O., Art. 65 

Rz. 24). Den Gemeinden obliegt schliesslich die "unmittelbare Aufsicht und 

Kontrolle" über die Einhaltung der Gewässerschutzvorschriften des Bundes 

und des Kantons sowie der gestützt darauf erlassenen Verfügung und sie 

haben private Abwasseranlagen zu überwachen (Art. 2 Abs. 2 und Art. 20 

Abs. 1 KGSchG). Mit anderen Worten bedeutet dies, dass sie für die kon-

krete Einhaltung der gewässerschutzrechtlichen Normen und Verfügungen 

zu sorgen haben. Gemäss Art. 24 Abs. 1 KGSchG scheiden die Gemein-

devorstände im Rahmen des planerischen (Grundwasser-)Schutzes nach 

Anhörung der Inhaberinnen und Inhaber und auf Antrag der Fachstelle für 

den Gewässerschutz sowie nach gewährter Mitwirkungsmöglichkeit der 

davon Betroffenen (detaillierte) Grundwasserschutzzonen um Grundwas-

ser- und Quellfassung aus und legen die notwendigen Eigentumsbeschrän-

kungen fest (vgl. dazu auch Art. 20 Abs. 1 GSchG und Art. 29 Abs. 2 und 

Anhang 4 Ziffer 12 ff. der eidgenössischen Gewässerschutzverordnung 

vom 28. Oktober 1998 [GSchV; SR 814.201]). Das konkrete Vorgehen rich-

tete sich dabei nach Art. 25 KGSchG und bezüglich (allfälliger) Entschädi-

gungsansprüchen bei der Ausscheidung von Schutzzonen um Grundwas-

ser- und Quellfassungen wird festgehalten, dass solche Ansprüche sinn-

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gemäss nach den Bestimmungen des kantonalen Raumplanungsgesetzes 

beurteilt würden (vgl. dazu Art. 26 Abs. 1 KGSchG i.V.m. Art. 97 f. des 

Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 

2004 [KRG; BR 801.000] sowie Art. 20 Abs. 1 lit. k und m des Enteignungs-

gesetzes des Kantons Graubünden [KEntG; BR 803.100]). Art. 26 Abs. 2 

statuiert, dass im Falle einer vorsorglichen Ausscheidung die Kosten auf 

diejenigen abgewälzt werden können, welche künftig Wasser beziehen 

(vgl. für einen potenziellen Anwendungsbereich dieser Bestimmung bzw. 

dessen Herkunft: Art. 21 Abs. 2 GSchG betreffend die Ausscheidung von 

Grundwasserschutzarealen bzw. bereits Art. 24 Abs. 2 der vom Grossen 

Rat erlassenen Gewässerschutzverordnung (aKGSchV) vom 3. Oktober 

1973, aufgehoben per 30. September 1997; vgl. auch BRUNNER, GSchG-

Kommentar, Art. 21 Rz. 12). Die Schutzzonenpläne und die dazugehörigen 

Reglemente bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung durch die Re-

gierung (Art. 24 Abs. 2 KGSchG; siehe VGU R 12 7 vom 28. Februar 2013 

E.3b und Urteil des Bundesgerichts 1C_455/2013 vom 4. April 2014 E.2.1). 

Im Zusammenhang mit den (detaillierten) Grundwasserschutzzonen 

gemäss Art. 20 Abs. 1 GSchG und Art. 24 KGSchG ist noch darauf hinzu-

weisen, dass diese mit den im Rahmen der Grundordnung bzw. dem Zo-

nenplan festzulegenden (generellen) Grundwasser- und Quellschutzzonen 

gemäss Art. 37 KRG bzw. der Schutzzone gemäss Art. 29 Abs. 1 lit. e des 

bis am 29. Oktober 2005 in Kraft gestandenen Raumplanungsgesetzes für 

den Kanton Graubünden vom 20. Mai 1973 (aKRG) nicht identisch sind und 

von diesen grundsätzlich zu unterscheiden sind (siehe Botschaft 

KGSchG 1997, S. 438; Amt für Raumplanung Graubünden [heute: Amt für 

Raumentwicklung Graubünden], Merkblatt zur Ortsplanung, Grundwasser- 

und Quellschutzzonen, Mai 1993, Umweltteil aktualisiert im Juni 2003, S. 2 

f. abrufbar unter: https://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/dvs/are-

/nutzungsplanung/merk_grundwasser.pdf, zuletzt besucht am: 30. Sep-

tember 2019). Dies auch wenn sich unter der Geltung von Art. 37 KRG be-

reits aus solchen nutzungsplanerischen Festlegungen unter anderem er-

- 15 -

gibt, dass diese Gebiete als besonders gefährdete Bereiche gemäss Ge-

wässerschutzgesetzgebung gelten (vgl. zu diesem Begriff: Art. 19 GSchG 

sowie Art. 29 Abs. 1 und Anhang 4 Ziffer 11 GSchV; vgl. auch BRUNNER, 

GSchG-Kommentar, Art. 19 Rz. 8 ff.). Schliesslich kann auch noch auf die 

vom Kanton selbst vorzunehmende Einteilung seines Gebietes in Gewäs-

serschutzbereiche im Sinne von Art. 19 GSchG und Grundwasserschutza-

reale gemäss Art. 21 GSchG hingewiesen werden, welche in einer Gewäs-

serschutzkarte gemäss Art. 30 GSchV darzustellen sind (vgl. dazu Art. 23 

KGSchG, Art. 29 Abs. 1 und 3 GSchV sowie Anhang 4 Ziffer 11, 13, 21 und 

23 GSchV; BRUNNER, GSchG-Kommentar, Art. 19 Rz. 6 ff. und Art. 21 

Rz. 5 ff.; Botschaft KGSchG 1997, S. 408 und 417). Diesbezüglich kann 

noch festgehalten werden, dass bei der Revision des aktuell gültigen 

GSchG im Jahre 1991 die an die Kantone gerichtete Verpflichtung zur Aus-

scheidung von Gewässerschutzbereichen, Grundwasserschutzzonen so-

wie Grundwasserschutzarealen prinzipiell aus den bereits bestehenden 

Verpflichtungen gemäss dem Bundesgesetz vom 8. Oktober 1971 über 

den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (aGSchG, in Kraft seit 

1. Juli 1972) übernommen wurden (siehe Art. 29, 30 und 31 aGSchG; Bot-

schaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem neuen Ge-

wässerschutzgesetz und Bericht zum Volksbegehren für den Gewässer-

schutz vom 26. August 1970 [Botschaft aGSchG], BBl 1970 II 425 ff. 461 f. 

und 486 f.; Botschaft zur Volksinitiative "zur Rettung unserer Gewässer" 

und zur Revision des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 

29. April 1987 [nachfolgend: Botschaft GSchG], BBl 1987 II 1061 ff. 1121; 

Botschaft KGSchG 1997, S. 438; BRUNNER, GSchG-Kommentar, Art. 19 

Rz. 2 ff., Art. 20 Rz. 2 ff. und Art. 21 Rz. 2 ff.). Das KGSchG sowie die Ver-

ordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über den Schutz der 

Gewässer (Kantonale Gewässerschutzverordnung, KGSchV; BR 815.200) 

ersetzten im Jahre 1997 das vormalige Einführungsgesetz zum Bundesge-

setz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (aKGSchG) 

vom 4. Oktober 1959 und die vom Grossen Rat erlassene aKGSchV vom 

- 16 -

3. Oktober 1973, wobei die aKGSchV der Umsetzung des aGSchG von 

1971 diente (siehe Art. 41 KGSchG und Art. 17 KGSchV; Botschaft 

KGSchG 1997, S. 404 f.).

3.1. Nach Art. 4 lit. b GSchG wird Grundwasser dem Quellwasser gleichgesetzt 

(siehe BRUNNER, GSchG-Kommentar, Art. 20 Rz. 11 f.; vgl. auch Art. 24 

Abs. 1 und Art. 26 Abs. 1 KGSchG). Gemäss Art. 20 Abs. 2 GSchG haben 

die Inhaber der Grundwasser- bzw. Quellenfassung die Pflicht, die notwen-

digen Erhebungen für die Abgrenzung der Schutzzonen durchzuführen 

(lit. a) sowie die erforderlichen dinglichen Rechte zu erwerben (lit. b; siehe 

BRUNNER, GSchG-Kommentar, Art. 20 Rz. 22 ff.). Unter dem erforderlichen 

Erwerb der dinglichen Rechte kann insbesondere der im Normalfall übliche 

Erwerb des unmittelbaren Fassungsbereiches bzw. des Bodens im Peri-

meter der Grundwasserschutzone S1 verstanden werden. Weiter können 

auch der notwendige Erwerb der für die Wasserfassung erforderlichen 

Quellenrechte oder der Erwerb der notwendigen Wasserdurchleitungs-

rechte für die Verlegung von Rohren für den Abtransport des gefassten 

Wassers darunter verstanden werden (KELLER, Sanierung in Grundwasser-

schutzzonen, in: URP 2003/6, S. 534 ff. S. 550 f.). Gemäss Art. 20 Abs. 2 

lit. c GSchG haben die Fassungsinhaber auch für allfällige Entschädigun-

gen von Eigentumsbeschränkungen aufkommen. Die Bestimmung von 

Art. 20 GSchG wurde anlässlich der Revision des Gewässerschutzrechts 

im Jahre 1991 materiell unverändert aus Art. 30 aGSchG (in Kraft seit 

1. Juli 1972 und abgelöst durch das GSchG per 1. November 1992) über-

nommen (siehe BRUNNER, GSchG-Kommentar, Art. 20 Rz. 6; Botschaft 

GSchG], S. 1121). Zu Art. 30 Abs. 2 aGSchG bzw. Art. 29 Abs. 2 des Ent-

wurfes zum aGSchG [E-aGSchG] wurde in der Botschaft des Bundesrates 

an die Bundesversammlung zu einem neuen Gewässerschutzgesetz und 

Bericht zum Volksbegehren für den Gewässerschutz vom 26. August 1970 

(BBl 1970 II 425 ff.) festgehalten, dass es auf der Hand liege, dass die 

Kosten für die (Grundwasser-) Schutzmassnahmen den Fassungseigentü-

- 17 -

mern zu überbinden seien. Dabei würden in erster Linie Aufwendungen für 

den Erwerb von dinglichen Rechten ins Gewicht fallen und auch die na-

mentlich für die Abgrenzung der Bauverbotszone unabdingbare Untersu-

chung der geologischen hydrologischen und technischen Faktoren würden 

den Fassungsinhabern in der Regel gewisse Umtriebe und Kosten verur-

sachen. Im Gesetzestext wurde dies Absicht so umschrieben, dass es den 

Eigentümern von Grundwasserfassungen obliege, die Grundlagen für eine 

sachdienliche Abgrenzung der Schutzzone zu beschaffen, die erforderli-

chen dinglichen Rechte zu erwerben und allfällige Entschädigung für Nut-

zungsbeschränkungen auszurichten (siehe Botschaft aGSchG, S. 462 und 

487). Anlässlich der parlamentarischen Beratung wurde vom Berichterstat-

ter der Minderheit der ständerätlichen Kommission (Rohner) ein Antrag auf 

Änderung von Art. 29 E-aGSchG gestellt. Der Minderheitsvorschlag sollte 

verdeutlichen, dass nicht einfach alle Nutzungsbeschränkungen entschä-

digungspflichtig seien. Dazu wurde einleitend auf die damalige bundesge-

richtliche Rechtsprechung zu nicht entschädigungspflichtigen Eigentums-

beschränkungen polizeilicher Natur zum Schutze der öffentlichen Gesund-

heit hingewiesen und betont, dass es empfehlenswert sei, den Eindruck zu 

zerstreuen, dass die Ausscheidung von Schutzzonen in jedem Fall ent-

schädigungspflichtig sei. Ständerat Jauslin als weiteres Mitglied der Min-

derheit ergänzte, dass die Mehr- und Minderheitsfassung sich darin unter-

schieden, dass man bei der Fassung der Minderheit nicht unbedingt ding-

liche Rechte erwerben müsse und auch für die Ausscheidung von Schutz-

zonen nicht unbedingt bezahlen müsse. Dies entspreche einer modernen 

Auffassung, welche auch mit dem Raumplanungsgesetz zur Geltung kom-

men werde und in verschiedenen Kantonen schon bestehe. Auf diese par-

lamentarischen Äusserungen hin hielt Bundesrat Tschudi fest, dass auch 

bei Annahme der Fassung der (Kommissions-)Mehrheit bzw. des Bundes-

rates dies keine Entschädigungspflicht für alle Nutzungsbeschränkungen 

bedeute. Aus einer Zustimmung zum Antrag des Bundesrates und der 

(Kommission-)Mehrheit könne nicht geschlossen werden, dass damit alle 

- 18 -

Nutzungsbeschränkungen entschädigungspflichtig seien. Bereits im An-

trag sei ausdrücklich von "allfälligen Entschädigungen" die Rede gewesen. 

Die Meinung gehe also durchaus dahin, dass in Zukunft gemäss der von 

Ständerat Rohner zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichts bezüglich 

einer allfälligen Entschädigungspflicht gehandelt werden soll. Die Fassung 

von Art. 29 E-aGSchG des Bundesrates sowie der (Kommissions-)Mehr-

heit liege also durchaus in der Richtung der bundesgerichtlichen Praxis 

bzw. solle diese bestätigen (siehe BGE 106 Ib 330 E.3; Fortsetzung der 

Beratung des Geschäfts "10 660. Gewässerschutz. Bundesgesetz und Be-

richt über das Volksbegehren", Vormittagssitzung des Ständerates vom 

10. März 1971, Amtliches Bulletin [Amtl. Bull.] des Ständerates 1971 S. 137 

ff. S. 147 f.). Auch heute existiert noch eine entsprechende Rechtspre-

chung des Bundesgerichts betreffend entschädigungspflichtiger oder ent-

schädigungsloser (Nutzungs-) Einschränkungen des (Grund-)Eigentums 

gestützt auf öffentliches Recht, insbesondere (Raum-)Planungsrecht, in 

weiterentwickelter Form (siehe BRUNNER, GSchG-Kommentar, Art. 20 

Rz. 29; HUBER-WÄLCHLI, Kostentragung bei bestehenden Anlagen in neuen 

Grundwasserschutzzonen, in: Umweltrecht in der Praxis [URP] 2003/8, 

S. 790 ff. S. 799 ff.).

3.2. Die gemäss Art. 24 Abs. 1 KGSchG durch die kommunalen Gemeindevor-

stände zu beschliessenden und durch die Regierung des Kantons 

Graubünden zu genehmigenden Grundwasserschutzzonenpläne sowie die 

dazugehörigen Schutzzonenreglemente auferlegen den davon betroffenen 

Anlagen- und Grundeigentümern unter Umständen vielfältige öffentlich-

rechtliche Eigentumsbeschränkungen zur Sicherung von im öffentlichen In-

teresse liegenden Grundwasserfassung und -anreicherungen bzw. (Trink-

)Wasserfassungen, welche sich insbesondere aus Art. 31 GSchV sowie 

Anhang 4 der GSchV ergeben (vgl. auch Art. 7 ff. und Anhang 2 des SchZR 

B._____ in den Akten der Beschwerdegegnerin [Bg-act.] 7). Die Eigen-

tumsbeschränkung wird im Grundbuch auf den betroffenen Parzellen an-

- 19 -

gemerkt (siehe Art. 30 SchZR B._____ und Art. 962 des Schweizerischen 

Zivilgesetzbuches [ZGB; SR 210]). Bestehende Anlagen in der (Grundwas-

serschutz-)Zone S1 (Fassungsbereich) und S2 (engere Schutzzone), die 

eine Grundwasserfassung oder -anreicherungsanlage gefährden, sind in-

nert angemessener Frist prinzipiell zu beseitigen. Dieser Grundsatz führt 

aber nicht dazu, dass alle Anlagen und Nutzungen, von welchen eine ge-

wisse Gefahr für das Grundwasser ausgehen könnte, in jedem Fall zu be-

seitigen oder einzustellen bzw. aufzuheben sind. Dementsprechend wer-

den in der Zone S2 vielfach Massnahmen wie beispielsweise die Verpflich-

tung zur Abdichtung und gewässerschutzrechtskonformen Ableitung des 

anfallenden Wassers auf Plätzen und Strasse sowie die Sanierung von Ab-

wasseranlagen mit doppelwandigen Rohren usw. angeordnet. Ziel solcher 

Massnahmen ist, dass die von diesen Anlagen ausgehende Gefährdung 

ausgeschlossen bzw. soweit reduziert werden kann, dass auf Beseitigung 

der Anlage entweder ganz verzichtet werden kann oder dass sie noch 

während einer kürzeren oder längeren Übergangsfrist bestehen bleiben 

können. Solche Schutzmassnahmen könne sowohl baulicher als auch be-

trieblicher Art sein (vgl. zum Ganzen BRUNNER, GSchG-Kommentar, Art. 20 

Rz. 8 ff.; HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 793 ff.; KELLER, a.a.O., S. 543 ff.; BU-

WAL [heute: BAFU], Wegleitung Grundwasserschutz, Bern 2004, S. 39 ff., 

55 ff. und 96 ff.; Urteil des Bundesgerichts 1C_522/2014 vom 18. März 

2015 E.1.2 und 3 ff.). Die konkreten, nach den Umständen gebotenen 

Massnahmen werden dabei für die von den Grundwasserschutzzonen be-

troffenen Grundstücke, Anlagen und Nutzung im Rahmen des Schutzzo-

nenreglements detailliert festgelegt und auch in zeitlicher Hinsicht sowie 

bezüglich der Zuständigkeit/Verantwortlichkeit bzw. des Adressaten be-

stimmt (siehe Art. 28 i.V.m. Anhang 2 des SchZR B._____ [Bg-act. 7]; vgl. 

auch Anhang 2 zum Muster-Schutzzonenreglement des Amtes für Natur 

und Umwelt des Kantons Graubünden [ANU] vom 15. Januar 2014, Ver-

sion 1.0 [nachfolgend: Musterreglement ANU Anhang 2]). Die genehmigten 

Grundwasserschutzzonen sowie die dazugehörigen Schutzzonenregle-

- 20 -

mente setzen also insbesondere die sich aus Art. 20 GSchG, Art. 31 und 

Anhang 4 GSchV ergebenden (öffentlich-rechtlichen) Eigentumsbeschrän-

kungen für den einzelnen Adressaten verbindlich um und stellen nach An-

sicht von BRUNNER eine (Allgemein-)Verfügung in Anwendung des GSchG 

dar, welche verbindlich öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im 

Rahmen der Ausscheidung der Grundwasserschutzzonen sowie dem Er-

lass des dazugehörigen Schutzzonenreglementes festsetzen (siehe BRUN-

NER, GSchG-Kommentar, Art. 20 Rz. 21; vgl. auch Erläuterung des ANU 

vom 15. Januar 2014 zum Muster-Schutzzonenreglement, Version 1.0 

[nachfolgend: Erläuterung ANU], S. 2 f. und 5 f.).

3.3. Die Beschwerdegegnerin stützt sich für die vorliegend strittige, der Be-

schwerdeführerin auferlegten grundsätzlichen Kostentragungspflicht für 

die durch Quellschutzmassnahmen bedingten Mehrkosten im Rahmen der 

gemäss Anhang 2 SchZR B._____ (durch die Gemeinde) auszuführenden 

Schutz- bzw. Sanierungsmassnahmen auf Art. 40a EGG. Diese Bestim-

mung wurde anlässlich der Gemeindeversammlung vom 3. Dezember 

2015 beschlossen. Das EGG stützt sich nach seinem Ingress aber auf 

Art. 91 des kommunalen Baugesetzes (BG) ab. Gemäss Art. 91 BG regelt 

das EGG in Ergänzung zum Baugesetz insbesondere Projektierung, Be-

reitstellung, Nutzung und Unterhalt von Erschliessungsanlagen sowie auch 

die Finanzierung von solchen Erschliessungsanlagen und Aufwendungen 

unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips sowie des übergeordne-

ten Rechts. Dieser Artikel des Baugesetzes, welcher als Bestandteil der 

Grundordnung gemäss Art. 49 KRG der Genehmigung durch die Regie-

rung unterliegt, ist auf die kantonale Regelungen gemäss Art. 58 ff. KRG, 

insbesondere auch Art. 64 Abs. 2 KRG, sowie Art. 21 f. KGSchG zurück-

zuführen, wonach die Gemeinden im Baugesetz bzw. einem anderen kom-

munalen Erlass insbesondere weitergehende Regelungen betreffend Bau 

und Betrieb öffentlicher und privater Abwasseranlagen, Anschlusspflichten, 

Anschlussvoraussetzungen, Verfahren und Finanzierung der Bau-, Be-

- 21 -

triebs-, Unterhalts- und Erneuerungskosten (öffentlicher) Abwasseranlagen 

mittels Beiträgen und Gebühren zu regeln haben. In diesem Zusammen-

hang kann noch darauf hingewiesen werden, dass gemäss kantonalem 

Recht Verkehrsanlagen über Beiträge im Sinne von Art. 63 KRG zu finan-

zieren sind, Versorgungs- und Entsorgungsanlagen hingegen über Bei-

träge beziehungsweise Gebühren (Art. 62 Abs. 2 KRG). Die Gemeinden 

haben zu bestimmen, welche Versorgungs- und Entsorgungsanlagen über 

Beiträge und welche über Gebühren finanziert werden. Diese Regelungen 

stehen vornehmlich im Zusammenhang mit der Voraussetzung der Bau-

reife gemäss Art. 72 KRG bzw. den Anforderungen von Art. 22 Abs. 2 lit. b 

sowie Art. 19 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) 

und betreffen primär die Sicherstellung der Erschliessung von zur bauli-

chen Nutzung vorgesehenen Nutzungszonen. Diese grundsätzlich kommu-

nale Kompetenz betrifft also unter anderem die aus der Sicht des Gewäs-

serschutzes und der Raumplanung erforderliche Bereitstellung, Sicherstel-

lung sowie Regelung der Finanzierung einer hinreichenden abwassertech-

nischen Erschliessung von (Bau-)Grundstücken (siehe auch Art. 15 

KGSchG und Art. 11 und 17 f. GSchG; vgl. zum Ganzen auch Botschaft 

der Regierung an den Grossen Rat des Kantons Graubünden zur Revision 

Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden [KRG-Revision] vom 

11. Mai 2004, Heft Nr. 3/2004-2005, S. 333 ff.; Botschaft KGSchG 1997, 

S. 433 ff. und 436 ff.; JEANNERAT, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN 

[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 

2016; Art. 19 Rz. 22 ff., 45 ff. und 66 ff.; REY, in: GRIFFEL/LINI-

GER/RAUSCH/THURNHERR, Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich/Ba-

sel/Genf 2016, S.176 ff. Rz. 3.279 ff.; WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar 

RPG, Bern 2006, Art. 22 Rz. 60 ff. und 67). Das RPG stützt sich zudem im 

Wesentlichen auf die Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes 

gemäss Art. 75 Abs. 1 BV (vgl. dazu RUCH, in: EHRENZELLER/SCHIND-

LER/SCHWEIZER/VALLENDER, St. Galler Kommentar zur schweizerischen 

Bundesverfassung, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 75 Rz. 27 ff.; GRIF-

- 22 -

FEL, WALDMANN/BELSER/EPINEY [Hrsg.], Basler Kommentar zur Bundesver-

fassung, Basel 2015, Art. 75 Rz. 25 ff.). Im (qualitativen und quantitativen) 

Gewässerschutz steht dem Bund hingegen eine umfassende (Gesetzge-

bungs-)Kompetenz zu (siehe bereits vorstehende Erwägung 3).

4. Unbestritten ist, dass an der Ausscheidung von detaillierten Grundwasser-

schutzzonen im Sinne von Art. 20 GSchG und Art. 24 f. KGSchG für die 

Quelle B._____ auf der Parzelle Z.1._____ ein öffentliches Interesse be-

steht. Dementsprechend hat der Gemeindevorstand der Beschwerdegeg-

nerin am 25. Februar 2016 den Schutzzonenplan B._____ sowie das 

SchZR B._____ erlassen und die Regierung des Kantons Graubünden hat 

diese Bestandteile des planerischen (Grundwasser-)Schutzes am 28., mit-

geteilt am 29. Juni 2016 genehmigt (siehe Beschwerde vom 11. Mai 2018 

Rz. 14 f. und Vernehmlassung vom 6. Juni 2018 Rz. 11 ff.). Dieser Geneh-

migungsbeschluss wurde dementsprechend auch nicht angefochten. 

4.1. Die Beschwerdegegnerin vertritt aber die Ansicht, dass zwischen dem in 

Art. 20 GSchG sowie Art. 24 f. KGSchG geregelten planerischen (Grund-

wasser-)Schutz einerseits und der Umsetzung dieses planerischen Schut-

zes andererseits zu unterscheiden sei (siehe angefochtener Einspra-

cheentscheid vom 29. März 2018 in den Akten der Beschwerdeführerin [Bf-

act.] 3 S. 6 und Bg-.act. 5 S. 6; Vernehmlassung vom 6. Juni 2018 Rz. 21 

ff.; Duplik vom 14. August 2018 Rz. 73 ff.). Zur Umsetzung des planeri-

schen Schutzes gemäss detaillierter Schutzzonenausscheidung und den 

zu treffenden (baulichen) Schutzmassnahmen gemäss Anhang 2 des 

SchZR B._____ auf den in der Grundwasserschutzzone S2 liegenden (pri-

vaten Bau-)Parzellen würden diese durch die Gemeinde selbst in Auftrag 

gegeben und (somit) durchgeführt. Darin bestehe eine nach Art. 40a EGG 

kostenpflichtig erklärte Veranlassung einer Amtshandlung durch die Be-

schwerdeführerin infolge deren Wasserfassung auf der Parzelle Z.1._____. 

Bezüglich einer direkten Auftragsvergabe und somit Durchführung der 

- 23 -

Schutzmassnahmen gemäss Anhang 2 des SchZR B._____ – auch für die 

privaten, in der Wohnzone 2 gelegenen Bauparzellen Z.6._____, 

Z.7._____, Z.8._____, Z.5._____, Z.4._____, Z.3._____ und Z.9._____ – 

hielt die Beschwerdegegnerin duplicando fest, dass sich ihre Pflicht bei der 

Umsetzung des Gewässerschutzes nicht darauf beschränke, die (im An-

hang 2 des SchZR B._____) vorgesehenen Gewässerschutzmassnahmen 

gegenüber den privaten Grundeigentümern lediglich anzuordnen. Vielmehr 

habe die Gemeinde dies auch durchzuführen, wobei die Eigentümer solche 

Massnahmen zu dulden hätten. Denn ein einzelner (privater) Grundei-

gentümer wäre mangels Fachkenntnissen gar nicht in der Lage, die gebo-

tenen Massnahmen sachgerecht auf seinem Grundstück umzusetzen. Mit 

dieser Argumentation begründete die Beschwerdegegnerin das Vorliegen 

einer durch die Beschwerdeführerin veranlassten, (kostenpflichtigen) 

Amtshandlung der Gemeinde, welche im vorliegenden Fall sämtliche Quell-

schutzmassnahmen auch auf den Grundstücken der privaten Grundei-

gentümer umsetzen werde. Damit bewege sich die Beschwerdegegnerin 

genau im Anwendungsbereich von Gebühren, zu deren Regelung sie auch 

kompetent sei. Die Beschwerdegegnerin betonte auch, dass es vorliegend 

auch gar nicht um die Frage nach einer Enteignungsentschädigung im 

Sinne von Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG gehe. Im Rahmen der Umsetzung 

von planerischen (Grundwasser-)Schutzmassnahmen stehe es in ihrer 

Kompetenz, das Verursacherprinzip (vgl. dazu Art. 74 Abs. 2 BV, Art. 3a 

GSchG, Art. 6 KGSchG) näher zu konkretisieren und die Beschwerdefüh-

rerin als Zweckveranlasserin für die gebotenen, durch die Gemeinde durch-

zuführenden Schutz-/Sanierungsmassnahmen in einem kommunalen Er-

lass als kostenpflichtig für die quellschutzbedingten Mehrkosten zu er-

klären. Dies sei mit dem konkretisierungsbedürftigen Verursacherprinzip 

vereinbar und als Verursacher komme nicht nur der polizeirechtliche Störer 

in Frage. In diesem Zusammenhang wurde hervorgehoben, dass die 

Quelle erst im Jahre 1991 gefasst worden sei, wohingegen die umliegen-

den, in der Bauzone gelegenen Grundstücke bereits Jahre zuvor überbaut 

- 24 -

worden seien. Art. 40a EGG sei auch im Hinblick auf die besondere Situa-

tion in der Gemeinde erlassen worden, wonach es auf dem Gemeindege-

biet viele privaten Quellen gäbe, welche teilweise noch nicht gefasst seien 

oder erst nach der Überbauung ihrer Umgebung von Privaten gefasst wor-

den seien. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin sei Art. 40a EGG 

somit auch nicht nur im Hinblick auf die vorliegend betroffene Quelle 

B._____ erlassen worden, sondern es stehe eine vergleichbare Kostenauf-

lage an die privaten Eigentümer der Quelle D._____ in Aussicht.

4.2. Die Beschwerdeführerin vertritt hingegen die Ansicht, dass sich die Pflich-

ten des Nutzungsberechtigten einer Quelle abschliessend aus Art. 20 

Abs. 2 GSchG ergäben. Demnach habe dieser die notwendigen Erhebun-

gen wie beispielsweise Gutachten oder Färbversuche für die Abgrenzung 

der Schutzzonen auf eigene Kosten vorzunehmen (Art. 20 Abs. 2 lit. a 

GSchG), was die Beschwerdeführerin in den Jahren 2010 bis 2012 auch 

getan habe (siehe Bf-act. 4 und 5). Darüber hinaus müsse gestützt auf 

Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG sowie Art. 32 (recte Art. 31) SchZR B._____ der 

Nutzungsberechtigte für allfällige Entschädigungsansprüche aus Eigen-

tumsbeschränkungen aufkommen. Unter solchen (allfälligen) Entschädi-

gungsansprüchen für Eigentumsbeschränkungen fielen enteignungsrecht-

liche Tatbestände. Gemäss Erläuterung des ANU vom 15. Januar 2014 

zum Muster-Schutzzonenreglement (siehe Erläuterung ANU, S. 7 f.) be-

stehe ein Anspruch auf Entschädigung nur dann, wenn eine Eigentumsbe-

schränkung so intensiv sei, dass sie einer Enteignung gleichkomme. Das 

ANU halte zudem fest, dass bauliche Massnahmen, die beispielsweise eine 

Gewässerverschmutzung durch Abwasser- oder Verkehrsanlagen in den 

Zonen S3 und S2 verhinderten sowie die üblichen Einschränkungen der 

land- und forstwirtschaftlichen sowie gartenbaulichen Nutzung durch das 

Bundesgericht nicht als materielle Enteignung beurteilt würden. Auch in der 

Wegleitung "Grundwasserschutz" des BUWAL würden die entsprechenden 

bundesgerichtlichen Überlegungen festgehalten, nämlich, dass eine Ent-

- 25 -

schädigungspflicht erst dann bejaht werde, wenn in ausserordentlich 

schwerer Weise in das Eigentum eingegriffen werde, indem dem Eigentü-

mer eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen 

werde, also eine grosse Eingriffsintensität vorliege. Eine andere Konstella-

tion sei, wenn eine Eigentumsbeschränkung nicht derart weit reiche, der 

Eigentümer aber dennoch in der Ausübung seiner Rechte erheblich einge-

schränkt werde und dem Betroffenen mit der Verweigerung einer Entschä-

digung eine mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit nicht zu vereinbaren-

des Sonderopfer auferlegt würde (siehe BUWAL [heute: BAFU], Weglei-

tung Grundwasserschutz, Bern 2004, S. 99). Die Beschwerdeführerin 

stellte fest, dass vorliegend weder das eine, noch das andere Kriterium er-

füllt sei. Ohnehin seien allfällige Entschädigungsansprüche infolge der 

durch die Schutzzonenausscheidung bewirkten Eigentumsbeschränkun-

gen im Verfahren nach Art. 26 Abs. 1 KGSchG i.V.m. Art. 98 KRG geltend 

zu machen und könnten nicht mittels der strittigen Verfügung durch die Be-

schwerdegegnerin durchgesetzt werden. Die Beschwerdeführerin sieht in 

der Regelung gemäss Art. 40a EGG auch ein Verstoss gegen das Verur-

sacherprinzip nach Art. 3a GSchG und Art. 6 KGSchG. Dazu verweist sie 

im Wesentlichen auf die Lehre und bundesgerichtliche Rechtsprechung be-

züglich der Umschreibung des Verursachers im Sinne der polizeirechtli-

chen Verhaltens- und Zustandstörer. Art. 40a EGG konkretisiere das Ver-

ursacherprinzip nicht, sondern kehre es um, indem anstelle des Verursa-

chers einer Gewässergefährdung bzw. des Störers der Nutzungsberech-

tigte des geschützten Gutes kostenpflichtig erklärt werde.

4.3. Insofern ist vorliegend eine konkrete (akzessorische) Normenkontrolle von 

Art. 40a EGG vorzunehmen, ob diese Bestimmung durch die Gemeinde-

versammlung der Gemeinde X._____ kompetenzgemäss erlassen wurde 

und mit dem übergeordneten Recht in Einklang steht. Dass Art. 40a EGG 

nach seiner Verabschiedung durch die Gemeindeversammlung nicht ange-

fochten wurde, hindert eine solche konkrete Normenkontrolle im Einzelfall 

- 26 -

nicht. Die Aufhebung oder Änderung der allenfalls rechtswidrigen Norm an 

sich ist hingegen Sache der zuständigen rechtsetzenden Behörde und 

kann von der Rechtsmittelinstanz selbst nicht angeordnet werden, weil nur 

der angefochtene Entscheid das Anfechtungsobjekt bildet (vgl. VGU A 16 

8 vom 25. Oktober 2017 E.5b m.H.a. HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, 

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, 

§ 66 Rz. 2070 ff.; AUER, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern 

2016, § 13 Rz. 1584-1587; GRIFFEL, in: BIAGGINI/GÄCHTER/KIENER [Hrsg.], 

Staatsrecht, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, § 27 Rz. 38-40; siehe auch 

SCHMID, in: BÄNZIGER/MENGIARDI/TOLLER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar 

zur Verfassung des Kantons Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, 

Art. 55 Rz. 26 ff. und Rz. 84 ff.). Das SchZR B._____ auferlegt den Grun-

deigentümern bzw. Anlageninhaber im Perimeter des Schutzzonenplanes 

B._____ die im Reglement vorgesehenen öffentliche-rechtlichen Eigen-

tumsbeschränkung (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_522/2014 vom 

18. März 2015 E.1.2). Der Schutzzonenplan legt insbesondere auch den 

parzellenscharfen Verlauf der (Grundwasserschutz-)Zone S1 bis S3 fest 

(siehe Bg-act. 6). Gestützt darauf, sind durch das dazugehörige Schutzzo-

nenreglement für jede Parzelle bzw. Anlage die entsprechenden Eigen-

tumsbeschränkungen genau bestimmt. Vorliegend relevant sind die sich 

aus der Zone S2 ergebenen Eigentumsbeschränkungen (siehe Art. 7, 17 

ff. und Anhang 2 S. 2 SchZR B._____ [Bg-act. 7]). Öffentlich-rechtliche Ei-

gentumsbeschränkungen können sich in der Form eines Verbotes, einer 

Verpflichtung zu einem Dulden oder auch einem Gebot äussern. Darunter 

fallen somit auch die baulichen und betrieblichen Massnahmen, welche für 

den Weiterbestand bzw. die Weiterbenutzung einer bestehenden Anlagen 

in den Grundwasserschutzzonen und gestützt auf das Schutzzonenregle-

ment durch die Grundeigentümer bzw. Anlageninhaber vorgenommen wer-

den müssen (siehe HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 797 m.H.a. RIVA, Hauptfra-

gen der materiellen Enteignung, Habil., Bern 1990, S. 213 ff. und BRUNNER, 

Grundwasserschutzzonen nach eidgenössischem und zugerischem Recht 

- 27 -

unter Einschluss der Entschädigungsfrage, Diss., Zürich 1996, S. 114 f. so-

wie Urteil des Bundesgerichts 1A.18/1994 vom 28. Oktober 1994 E.5b, ab-

gedruckt in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht 

[ZBl] 1995 S. 369 ff.; siehe auch ANTONIAZZA, Die Baupflicht, Diss., 

Zürich/Basel/Genf 2008, S. 26 m.H.a. BGE 97 I 792 E.2; vgl. auch Urteil 

des Bundesgerichts 1C_222/2016 vom 5. Juli 2017 E.3.3, auszugsweise 

publiziert in BGE 143 II 476 ff. und übersetzt in Die Praxis 2018 Nr. 72 be-

treffend die durch die Kantone zu schaffende gesetzliche Grundlage zur 

Ansetzung einer Überbauungsfrist gemäss Art. 15a RPG; vgl. zu Art. 15a 

RPG auch: AEMISEGGER/KISSLING, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN 

[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 

2016; Art. 15a Rz. 9 ff.; anderer Meinung im Ergebnis wohl: KELLER, a.a.O. 

S. 546-548). Die Beschwerdegegnerin erblickt immerhin eine sich aus der 

Grundwasserschutzzonenausscheidung ergebende öffentlich-rechtliche 

Eigentumsbeschränkung darin, dass die privaten Grundeigentümer die von 

der Beschwerdegegnerin projektierten und durchzuführenden Quellschutz-

massnahmen zu dulden hätten (siehe Vernehmlassung vom 6. Juni 2018 

Rz. 25). Öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen erschöpfen sich 

aber wie vorstehend dargelegt nicht in der Form einer durch den privaten 

Grundeigentümer zu duldenden Amtshandlung durch das Gemeinwesen 

oder (Nutzungs-)Verboten.

4.3.1. Die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene Unterscheidung zwi-

schen der ihr unbestritten zustehenden, gemäss Art. 24 Abs. 1 KGSchG 

vom Kanton an den Gemeindevorstand übertragenen Befugnis zum Erlass 

des (genehmigungsbedürftigen) Grundwasserschutzzonenplans sowie die 

Festlegung der notwendigen Eigentumsbeschränkungen im (ebenfalls ge-

nehmigungsbedürftigen) Schutzzonenreglement als einziger Gegenstand 

des planerischen (Grundwasser-)Schutzes im Sinne von Art. 20 GSchG 

und Art. 24 f. KGSchG einerseits sowie der Umsetzung dieses planeri-

schen Schutzes ohne weitere Vorgaben des eidgenössischen und kanto-

- 28 -

nalen Rechts und somit einer kommunalen Gesetzgebungskompetenz ent-

spricht hingegen nicht dem allgemeinen Konzept des planerischen (Grund-

wasser-)Schutzes sowie der Kompetenzausscheidung gemäss dem eid-

genössischen und kantonalen Recht (vgl. dazu bereits vorstehende Erwä-

gungen 3 ff. sowie 4.3), wobei die kommunale Kompetenz betreffend Be-

reitstellung, Sicherstellung sowie Regelung der Finanzierung einer hinrei-

chenden abwassertechnischen Erschliessung von (Bau-)Grundstücken 

gemäss Art. 58 ff. KRG, insbesondere Art. 64 Abs. 2 KRG, sowie Art. 21 f. 

KGSchG (vgl. dazu bereits vorstehende Erwägung 3.3) im Rahmen der 

materiellen Beurteilung der vorliegenden Streitsache von den Regelungs-

kompetenzen für den planerischen (Grundwasser-)Schutz sowie deren 

Konsequenzen abzugrenzen sind. 

In diesem Zusammenhang sind noch die folgenden Bemerkungen zu ma-

chen. Im Rahmen der Beurteilung des Verfahrens VGU A 17 56 ging es 

lediglich um die Frage, ob die damals direkt beim Verwaltungsgericht an-

gefochtene Verfügung vom 5. Oktober 2017, welche sich sowohl in materi-

eller Hinsicht, als auch bezüglich der Verlegung der Verfahrenskosten auf 

das kommunale EGG stützte (Art. 40a und 57 EGG; siehe Bg-act. 1, Dis-

positivziffer 1, 2 und 4), ohne vorgängiges Einspracheverfahren im Sinne 

von Art. 63 EGG direkt beim Verwaltungsgericht angefochten werden 

konnte. Dies ohne einer materiellen Prüfung der Rechtmässigkeit der da-

zumal angefochtenen Verfügung an sich vorzugreifen. Im Übrigen hatte die 

Beschwerdeführerin, entgegen der anders lautenden Rechtsmittelbeleh-

rung, am 27. November 2017 auch Einsprache im Sinne von Art. 63 EGG 

bei der Beschwerdegegnerin erhoben. Die Beschwerdegegnerin stellte 

sich dazumal auf den Standpunkt, dass auf die verwaltungsgerichtliche Be-

schwerde nicht einzutreten sei, weil die Beschwerdeführerin mit der erho-

benen Einsprache gemäss Art. 63 EGG das zutreffende Rechtsmittel ge-

wählt hatte. Das EGG stützt sich wie in der vorstehenden Erwägung 3.3 

dargestellt auf Art. 91 BG, welcher sich wiederum insbesondere auf Art. 68 

KRG sowie Art. 21 f. KGSchG abstützt und primär die Sicherstellung der 

- 29 -

Erschliessung von zur baulichen Nutzung vorgesehenen Nutzungszonen 

bzw. im vorliegenden Zusammenhang die Bereitstellung, Sicherstellung 

sowie Regelung der Finanzierung einer hinreichenden abwassertechni-

schen Erschliessung von (Bau-)Grundstücken betreffen. Im Rahmen der 

(auch) von Amtes wegen zu prüfenden Eintretensfrage war somit, unab-

hängig von der Vereinbarkeit von Art. 40a EGG mit dem übergeordneten 

Recht, aufgrund der von der Beschwerdegegnerin herangezogenen ge-

setzlichen Grundlage der zutreffende Rechtsmittelweg zu bestimmen. Weil 

bei der von der Beschwerdegegnerin gewählten Vorgehensweise mit (ma-

terieller) Abstützung der Verfügung vom 5. Oktober 2017 betreffend die 

Auferlegung von Kausalabgaben nach Massgabe von Art. 40a EGG im Zu-

sammenhang mit quellschutzbedingten Mehrkosten infolge der der Be-

schwerdegegnerin erwachsenden Auslagen durch die von der Beschwer-

deführerin im Sinne eines Zweckveranlassers verursachten Schutz-/Sanie-

rungsmassnahmen (auch auf privaten Grundstücken) sich der Rechtsmit-

telweg im Rahmen der Prüfung der formellen Voraussetzungen nach 

Art. 63 EGG richtete, waren die Voraussetzungen von Art. 49 Abs. 1 lit. a 

VRG nicht erfüllt. Damit musste aufgrund der der Verfügung zugrundelie-

genden gesetzlichen Grundlagen zuerst das Einspracheverfahren im Sinne 

von Art. 63 EGG durchgeführt werden, womit auf die verwaltungsgerichtli-

che Beschwerde dazumal zur Recht und unabhängig von der damaligen 

Begründung nicht eingetreten wurde.

4.3.2. Insbesondere hinsichtlich der Finanzierung der aus raumplanungs- und ge-

wässerschutzrechtlichen Gründen verlangten Erschliessung für zur bauli-

chen Nutzung vorgesehene Nutzungszonen bzw. Grundstücke besteht auf 

eidgenössischer und kantonaler Ebene die Vorgabe bzw. der Gesetzge-

bungsauftrag an die Kantone, dass solche Kosten grundsätzlich in Anwen-

dung des Verursacherprinzips gemäss Art. 3a GSchG und Art. 6 KGSchG 

zu verteilen sind bzw. aus raumplanungsrechtlicher Sicht diejenigen Per-

sonen zu belasten sind, welche aus einer öffentlichen Anlagen einen wirt-

- 30 -

schaftlichen Sondervorteil ziehen oder die Anlagen nutzen oder nutzen 

könnten (Art. 60a GSchG, Art. 21 Abs. 1 KGSchG, Art. 19 Abs. 2 Satz 2 

RPG, Art. 62 Abs. 3 KRG und Art. 6 Abs. 1 des eidgenössischen Wohnbau- 

und Eigentumsförderungsgesetz [WEG; SR 843]; vgl. REY, in: GRIFFEL/LI-

NIGER/RAUSCH/THURNHERR, a.a.O., S. 190 ff. Rz. 3.331 ff.; WALD-

MANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 19 Rz. 57 ff.; vgl. auch JANSEN, GSchG-Kommen-

tar, Art. 60a Rz. 4 ff. und Urteile des Bundesgericht 2C_67/2015 vom 

12. November 2015 E.3.1 sowie 2C_656/2008 vom 29. Mai 2009 E.3.2). 

Konkreter sehen aber die eidgenössischen Vorgaben bezüglich der finan-

ziellen Folgen bzw. der Kostenverlegung im Bereich des planerischen 

(Grundwasser-)Schutzes gemäss Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG aus. Aufgrund 

der Materialien ergibt sich, dass der Gesetzgeber beim Erlass von Art. 20 

Abs. 2 lit. c GSchG bzw. Art. 30 Abs. 2 aGSchG nicht jegliche öffentlich-

rechtliche Eigentumsbeschränkungen im Zusammenhang mit dem planeri-

schen (Grundwasser-)Schutz im Sinne des GSchG bzw. aGSchG als ent-

schädigungswürdig betrachtet hat, sondern die sich daraus ergebenen Ein-

schränkungen einer Enteignung gleichkommen müssen (siehe bereits aus-

führlich vorstehende Erwägung 3.1; siehe BGE 106 Ib 330 E.3 f., 106 Ib 

336 E.5b ff. und 105 Ia 330 E.3c ff.; Fortsetzung der Beratung des Ge-

schäfts "10 660. Gewässerschutz. Bundesgesetz und Bericht über das 

Volksbegehren", Vormittagssitzung des Ständerates vom 10. März 1971, 

Amtliches Bulletin [Amtl. Bull.] des Ständerates 1971 S. 137 ff. S. 147 f.). 

Der kantonale Gesetzgeber, welcher gemäss vorstehender Erwägung 3 für 

den Vollzug des eidgenössischen Gewässerschutzrechtes bzw. dessen 

Regelung als grundsätzlich zuständig erklärt wurde und den Gemeinden 

nur in spezifisch zugewiesenen Bereichen eine Vollzugs- oder Regelungs-

kompetenz delegiert hat, verweist somit – im Einklang mit den Materialien 

zu Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG – in Art. 26 Abs. 1 KGSchG für die vorliegend 

zu beurteilende Konstellation zutreffend auf die sinngemässe Anwendung 

der Bestimmungen des KRG betreffend allfälliger Entschädigungsan-

sprüche aus der einer Enteignung gleichkommenden Planung bei der Aus-

- 31 -

scheidung von Schutzzonen um Grundwasser- und Quellfassungen (siehe 

dazu Art. 98 Abs. 1 KRG [materielle Enteignung]; vgl. für die Beurteilung 

von vermögensrechtlichen Folgen von öffentlich-rechtlichen Eigentumsbe-

schränkungen infolge planerischem [Grundwasser-]schutz bereits Art. 24 

Abs. 1 aKGSchV i.V.m. Art. 52 aKRG). Weil die gegenüber den Grundei-

gentümern bzw. Anlageninhabern in Art. 28 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 SchZR 

B._____ festgelegten Schutz- und Sanierungsmassnahmen (vgl. dazu vor-

stehende Erwägungen 3.2 und 4.3) als (lediglich unter gewissen Umstän-

den entschädigungspflichtige) öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschrän-

kungen im Sinne von Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG und Art. 26 Abs. 1 

KGSchG i.V.m. Art. 98 Abs. 1 KRG zu betrachten sind, regelt das eid-

genössische und das kantonale Recht diese Frage ohne einen Vorbehalt 

im KGSchG zugunsten der Gemeinden. Eine Konsequenz davon ist, dass 

infolge des Verweises in Art. 26 Abs. 1 KGSchG auf Art. 98 Abs. 4 KRG für 

solche Konstellationen im Falle der Bestreitung einer Entschädigungs-

pflicht durch das für die Eigentumsbeschränkung verantwortliche Gemein-

wesen oder fehlender Einigung betreffend die Höhe der Entschädigung das 

Entschädigungsbegehren nach den Bestimmungen der kantonalen Enteig-

nungsgesetzgebung bei der zuständigen Enteignungskommission geltend 

zu machen ist (siehe auch Art. 20 Abs. 1 lit. k und m KEntG).

4.3.3. Die Seitens der Beschwerdegegnerin gewählte Vorgehensweise die 

Schutz-/Sanierungsmassnahmen nach Massgabe von Art. 28 Abs. 1 i.V.m. 

Anhang 2 SchZR B._____ für die privaten Grundeigentümer durchzuführen 

und der Beschwerdeführerin dabei entstehende Mehrkosten gestützt auf 

Art. 40a EGG zu überbinden bzw. als Akontobetrag in Rechnung zu stellen, 

weicht von der kantonalen gesetzlichen Verfahrensordnung und den allge-

meinen Grundsätzen betreffend den Vollzug bzw. die Vollstreckung von ho-

heitlichen Anordnungen, welche so auch im SchZR B._____ vorgesehen 

ist, diametral ab. Die privaten Grundeigentümer haben im Übrigen insbe-

sondere ihre Abwasseranlagen bereits gestützt auf Art. 15 Abs. 1 GSchG 

- 32 -

und Art. 13 GSchV sachgemäss zu erstellen, zu bedienen, zu warten und 

zu unterhalten, wobei diese Bestimmung den jeweiligen Anlageninhabern 

eine verwaltungsrechtliche Verpflichtung auferlegt und eine Konkretisie-

rung des Verunreinigungsgebotes gemäss Art. 6 GSchG und dem Sorg-

faltsgebot nach Art. 3 GSchG darstellt. Die Kostentragung beispielsweise 

für die (ordentliche) Sanierung einer privaten Kanalisation hat sich nach 

dem in Art. 3a GSchG normierten Verursacherprinzip zu richten (siehe 

STUTZ, GSchG-Kommentar, Art. 15 Rz. 12 ff.). Damit ist bereits klar, dass 

die jeweiligen Anlageninhaber bzw. die (privaten) Grundeigentümer ohne-

hin für den ordnungsgemässen Zustand ihrer Abwasseranlagen zu sorgen 

haben. Erwachsen den privaten Grundeigentümern aus den auf ein 

Schutzzonenreglement gestützten Schutz-/Sanierungsmassnahmen aber 

allfällige Mehrkosten im Vergleich zu einer "normalen" Sanierung bzw. den 

ohnehin einzuhaltenden Vorschriften, sind diese als Auswirkung der öffent-

lich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung im Verfahren nach Art. 98 KRG 

zu beurteilen. Ob sich eine solche, allfällige Entschädigungsforderung (auf-

grund von Eigentumsbeschränkungen die einer materiellen Enteignung 

gleichkommen) gegen das den Grundwasserschutzzonenplan sowie das 

Schutzzonenreglement beschliessende Gemeinwesen – und somit infolge 

von Art. 24 Abs. 1 KGSchG die Gemeinde, auf deren Gebiet die Quelle 

oder Grundwasserfassung liegt – zu richten hat oder sich die privaten Grun-

deigentümer infolge von Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG direkt an den Nutzungs-

berechtigten der Quelle bzw. der Grundwasserfassung zu wenden haben 

(vgl. dazu Erläuterung ANU, S. 7), braucht vorliegend nicht abschliessend 

geklärt zu werden. Gemeinsam ist dem gesetzlich vorgesehenen Verfahren 

gemäss Art. 26 Abs. 1 KGSchG i.V.m. Art. 98 KRG, dass im Streitfalle die 

zuständige, von der Regierung gewählte Enteignungskommission über das 

Vorliegen einer entschädigungspflichtigen Eigentumsbeschränkung bzw. 

materiellen Enteignung sowie der Höhe der Entschädigung zu befinden hat 

(siehe auch Art. 19 Abs. 1 KEntG). Soweit sich ein allfälliger Entschädi-

gungsanspruch der privaten Grundeigentümer in lediglich sinngemässer 

- 33 -

Anwendung von Art. 98 Abs. 2 KRG gegen das die Schutzzonenausschei-

dung beschliessende Gemeinwesen sowie gleichzeitig auch gegen den 

Nutzungsberechtigten der Quelle oder Grundwasserfassung in Nachach-

tung von Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG richten würde, böte sich immerhin der 

Vorteil, dass bei einer gleichzeitigen Beurteilung durch die zuständige Ent-

eignungskommission auch allfällige, durch das beschliessende Gemeinwe-

sen zu verantwortende Planungsfehler bei der Festsetzung der durch den 

Nutzungsberechtigten an der Quelle oder Grundwasserfassung zu leisten-

den, allfälligen Entschädigung berücksichtigt werden könnten. Dies soweit 

überhaupt die Schwelle einer entschädigungspflichtigen materiellen Ent-

eignung erreicht würde. 

4.3.4. Die gegenüber der Beschwerdeführerin verfügte (grundsätzliche) Kosten-

pflicht bzw. die Akontozahlung im Betrag von Fr. Z.16._____ setzt sich vor-

liegend aus anteiligen Kosten für Sanierungsmassnahmen gemäss Art. 28 

Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 SchZR B._____ auf den (privaten) (Bau-)Parzellen 

Z.6._____, Z.7._____, Z.8._____, Z.5._____ und Z.9._____ in der Zone S2 

zusammen. Ebenfalls enthalten sind Sanierungskosten betreffend den 

E._____-weg Teil 1 und 2, womit partiell die Parzellen Z.2._____ und 

Z.10._____ gemeint sein dürften (siehe Technischer Beschrieb und Kos-

tenvoranschlag für Quellschutzmassnahmen Quelle B._____ Y._____ vom 

19. Juni 2017 [Bg-act. 9] sowie Kostenaufteilung QS-Massnahmen Quellen 

B._____ vom 15. August 2017, revidiert am 20. August 2017 [Bg-act. 10]). 

Die Parzellen Z.4._____ und Z.3._____, welche ebenfalls in der Zone S2 

liegen und gemäss Art. 28 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 SchZR B._____ mit 

Schutz-/Sanierungsmassnahmen belastet sind, scheinen hingegen zu feh-

len. Gemäss dem Technischen Beschrieb sind in der Zone S2 der Ersatz 

oder Abdichtung sämtlicher privater Schutzwasserleitungen, die Erstellung 

von Meteorwasserableitungen für das Dachwasser der privaten Liegen-

schaften, die wasserdichte Befestigung sämtlicher Vorplätze und Strassen 

sowie Sammlung und Ableitung des anfallenden Oberflächenwassers vor-

- 34 -

gesehen. Hinsichtlich der privaten Schmutzwasserleitungen wurde festge-

halten, dass diese teilweise mit Inliner saniert werden könnten und teilweise 

neue Schmutzwasserleitungen im Doppelwandsystem auszuführen seien. 

Die Vorplätze seien mit neuen Belägen mit gutem Porenverschluss zu ver-

sehen und das anfallende Oberflächenwasser werde über Belagsrigolen 

bzw. Randbordüren gesammelt und mit der Dachentwässerung in die neue 

Strassenentwässerung oder über eine neue Meteorwasserleitung ausser-

halb der Zone S2 abgeleitet. Auch die in der Zone S2 gelegenen Bereiche 

der Gemeindesstrasse würden mit einem neuen Asphaltbelag mit gutem 

Porenverschluss versehen, das Oberflächenwasser über Belagsrigolen 

bzw. Randbordüren gesammelt und in Einlaufschächte geleitet. Das anfal-

lende Wasser in den Einlaufschächten werde über eine neue Strassenent-

wässerung ausserhalb der Zone S2 abgeleitet. 

4.3.5. Von den erwähnten Schutz-/Sanierungsmassnahmen sind also die Parzel-

len Z.2._____, Z.10._____, Z.6._____, Z.7._____, Z.8._____, Z.5._____ 

und Z.9._____, allenfalls auch die Parzellen Z.4._____ und Z.3._____, be-

troffen (siehe Bg-act. 10 und Anhang 2 [S. 2] und Anhang 3 SchZR 

B._____). Adressaten der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkun-

gen gemäss SchZR B._____ bzw. zu einer Handlung verpflichtete Perso-

nen sind, soweit vorliegend von Interesse, aber die jeweiligen Grundei-

gentümer bzw. Anlageninhaber. Dies kann auch ein Gemeinwesen für öf-

fentlichen Entsorgungsanlagen oder andere Infrastrukturanlagen sein in 

seiner Funktion als Grundeigentümer bzw. Anlageninhaber (siehe HUNGER, 

Die Sanierungspflicht im Umweltschutz- und Gewässerschutzgesetz, Diss., 

Zürich/Basel/Genf 2010, S. 221 ff.; vgl. auch Art. 15 Abs. 1 GSchG sowie 

Art. 13 und Art. 32a GSchV). Dies ergibt sich eindeutig aus Art. 28 Abs. 1 

bis 4 sowie Anhang 2 des SchZR B._____. Art. 28 SchZR regelt den Um-

gang mit bestehenden Bauten und Anlagen, ohne dass diese wesentlich 

geändert werden (vgl. dazu Art. 7 Abs. 2 SchZR; HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., 

S. 796 f. und 802 f.). Die von der Beschwerdegegnerin angenommene Prä-

- 35 -

misse, dass sie nicht nur für die Einhaltung der im Schutzzonenreglement 

festgelegten Eigentumsbeschränkung gegenüber den belasteten (privaten) 

Grundeigentümern zu sorgen habe, sondern die vorgesehenen Quell-

schutzmassnahmen zugleich von vornherein selbst zu projektieren und 

auch durchzuführen habe, weicht von den Regelungen im Schutzzonenre-

glement sowie dem übergeordneten Recht ab (siehe auch vorstehende Er-

wägungen 3, 3.2 f. und 4.3 ff.). Wenn es die von der Beschwerdegegnerin 

dargestellte Zweiteilung des planerischen (Grundwasser-)Schutzes gäbe, 

ist nicht einzusehen, warum sowohl das Muster-Schutzzonenreglement 

des Amtes für Natur und Umwelt des Kantons Graubünden (ANU) vom 

18. Juni 2018, Version 1.1 (nachfolgend: Musterreglement ANU; Version 

1.1 enthält keine vorliegend relevante Änderungen gegenüber der Version 

1.0) und auch das genehmigte SchZR B._____ insbesondere in Art. 7 

Abs. 3 vorsehen, dass Mängel an Bauten und Anlagen, die das Grundwas-

ser konkret gefährden, von Inhaber der Baute unverzüglich zu beheben 

seien. Art. 28 Abs. 2 des Musterreglements ANU sowie des SchZR 

B._____ sieht auch eine Meldepflicht vor, wonach in Nachachtung der Ent-

fernungs- und Ausserbetriebnahmepflicht von nicht mehr benutzten Anla-

gen dem Gemeindevorstand die Entfernung und Ausserbetriebnahme zu 

melden seien. Art. 28 Abs. 3 der erwähnten Reglemente statuiert eine Mel-

depflicht der Massnahmepflichtigen an die Gemeinde betreffend die Um-

setzung der Massnahmen gemäss Anhang 2, wobei der Gemeindevor-

stand eine Liste der noch umzusetzenden Massnahmen zu führen und jähr-

lich zu aktualisieren hat. Gemäss Art. 28 Abs. 4 des SchZR B._____ ist die 

Gemeinde im Unterlassungsfalle berechtigt, die Ersatzvornahme anzuord-

nen, soweit das übergeordnete Recht keine andere Behörde für zuständig 

erklärt (vgl. in diesem Zusammenhang bereits Art. 53 GSchG und Art. 8 

KGSchG; vgl. dazu auch Botschaft KGSchG, S. 427; ERRASS, GSchG-

Kommentar, Art. 53 Rz. 11 und 16 ff.). Aus diesen, im von der Regierung 

des Kantons Graubünden genehmigten SchZR B._____ enthaltenen Re-

gelungen, welche sich teilweise auch im Musterreglement ANU finden, geht 

- 36 -

also unzweifelhaft hervor, dass die Beschwerdegegnerin nicht primär und 

in Erfüllung ihrer Vollzugsaufgabe zur Umsetzung der Schutzmassnahmen 

im Sinne von Art. 28 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 des SchZR B._____ zuständig 

ist wie sie dies behauptet. Damit stimmen auch Art. 3 Abs. 1 sowie Art. 4 

des Musterreglement ANU sowie des SchZR B._____ überein. Gemäss 

Art. 4 SchZR B._____ hat der Gemeindevorstand neben der Überwachung 

der Einhaltung der Schutzvorschriften auch die erforderlichen Massnah-

men (bei Nichteinhaltung) zu treffen (vgl. dazu auch Erläuterung ANU, 

S. 4). Die Gemeinde kann immerhin im Rahmen der (zwangsweisen) Er-

satzvornahme zur (tatsächlichen) Durchführung der noch ausstehenden 

(baulichen) Schutz-/Sanierungsmassnahmen verpflichtet sein. Dies wäre 

dann der Fall, wenn die massnahmepflichtigen Grundeigentümer bzw. An-

lageninhaber den ihnen auferlegten Pflichten gemäss Anhang 2 SchZR 

B._____ trotz Aufforderung und Androhung der Ersatzvornahme nicht 

nachkämen (siehe dazu ERRASS, GSchG-Kommentar, Art. 53 Rz. 16 ff.). 

Ausserhalb dieser Konstellation nimmt die Beschwerdegegnerin aber nicht 

im eigentlichen Sinne eine gesetzliche, durch sie unmittelbar zu erfüllende 

öffentliche Aufgabe wahr, wenn sie neben den ihr selbst auferlegten Ver-

pflichtungen gemäss Art. 28 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 SchZR B._____ be-

treffend den Strassenparzellen, insbesondere hinsichtlich deren Abdich-

tung und Entwässerung sowie der Signalisation der Grundwasserschutz-

zonen, auch solche Massnahmen auf privaten Grundstücke durchführt und 

diese dann gestützt auf eine kommunale Bestimmung im (nicht genehmi-

gungsbedürftigen) EGG als Gebühr dem Quelleninhaber auferlegen will. 

Der beschwerdegegnerische Einwand, wonach sich ihre Pflicht (vorerst) 

nicht nur auf die Kontrolle der Einhaltung bzw. Umsetzung des SchZR 

B._____ beschränke, sondern sie vielmehr eine gebührenpflichtige Amts-

handlung bezüglich der Schutz-/Sanierungsmassnahmen bei den (priva-

ten) Grundeigentümern bzw. Anlageninhabern vorzunehmen habe und es 

sich gar nicht um eine (allfällige) Entschädigung im Sinne von Art. 20 Abs. 2 

lit. c GSchG handle, ist also, wie vorstehend ausführlich dargelegt, nicht zu 

- 37 -

folgen. In diesem Zusammenhang kann auch noch darauf hingewiesen 

werden, dass eine allfällige Entschädigung jeweils nicht Voraussetzung für 

eine materielle Enteignung ist, sondern lediglich die Folge davon (siehe KIE-

NER/KÄLIN/WYTTENBACH, Grundrechte, 3. Aufl., Bern 2018, § 30 Rz. 73; 

GRIFFEL, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, 

Zürich/Basel/Genf 2017, § 20 Rz. 446).

4.3.6. Dass in Art. 28 Abs. 5 SchZR B._____, in Ergänzung zum Musterreglement 

ANU, eine Kostentragungspflicht für Massnahmen des SchZR B._____ 

nach kommunalen und dem übergeordneten Recht statuiert wird, ändert 

nichts am vorliegend dargelegten Mechanismus der (vorerst) auf Anord-

nung und eine eigentliche Vollzugskontrolle beschränkten Zuständigkeit 

bzw. Aufgabe der Beschwerdegegnerin (siehe vorstehende Erwä-

gung 4.3.5). Zudem wird in Art. 31 Abs. 2 SchZR B._____, welcher wort-

wörtlich mit Art. 31 Abs. 2 Musterreglement ANU übereinstimmt, betreffend 

allfälliger Entschädigungsansprüche wiederum auf deren Beurteilung nach 

den Vorschriften des übergeordneten Rechts verwiesen (siehe dazu Art. 20 

Abs. 2 lit. c GSchG und Art. 26 Abs. 1 KGSchG i.V.m. Art. 98 Abs. 1 KRG), 

wobei es sich bei den gegenüber den (privaten) Grundeigentümern festge-

legten Schutz-/Sanierungsmassnahmen gemäss Art. 28 Abs. 1 i.V.m. An-

hang 2 SchZR B._____ um eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschrän-

kung in der Form eines Handlungsgebotes handelt (siehe dazu bereits vor-

stehende Erwägung 4.3). Schliesslich weist das ANU in seinen Erläuterun-

gen zum Muster-Schutzzonenreglement auch darauf hin, dass die Schutz-

zonenreglemente keine detaillierten Vorschriften betreffend die Entschädi-

gung für Eigentumsbeschränkungen enthalten sollten (siehe Erläuterung 

ANU, S. 6). Der Hintergrund liegt offensichtlich darin, dass sich sowohl aus 

Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG, als auch nach Art. 26 Abs. 1 KGSchG i.V.m. 

Art. 98 Abs. 1 KRG ergibt, dass Eigentumsbeschränkungen in denen Fäl-

len zu entschädigen sind, in welche sie einer Enteignung gleichkommen 

bzw. eine materiellen Enteignung darstellen (vgl. bereits vorstehende Er-

- 38 -

wägungen 3, 3.1 und 4.3.2 f.). Im Genehmigungsbeschluss der Regierung 

vom 28. Juni 2016 finden sich keine Ausführungen zu Art. 28 Abs. 5 SchZR 

B._____ betreffend einer spezifischen Kostentragungspflicht der Nutzungs-

berechtigten einer Quelle oder Grundwasserfassung für Massnahmekos-

ten bzw. deren Umfang gestützt auf kommunales Recht. Insbesondere wird 

nicht dargelegt, inwiefern diese Bestimmung im Zusammenspiel mit 

Art. 40a EGG ein Abweichen von den bundesrechtlichen und kantonalen 

Vorschriften des GSchG sowie des KGSchG betreffend den finanziellen 

Auswirkungen des planerischen (Grundwasser-)Schutzes erlaube und es 

der Beschwerdegegnerin dadurch möglich sei, im Rahmen von Schutz- und 

Sanierungsmassnahmen gemäss Art. 28 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 SchZR 

B._____ zu Lasten der Beschwerdeführerin selbst zu planen und die 

Massnahmen auch für private Grundeigentümer durchzuführen sowie die 

quellschutzbedingten Mehrkosten dadurch auf die Beschwerdeführerin als 

Kausalabgabe abzuwälzen. Der Hinweis auf das kommunale Recht in der 

erwähnten Bestimmung, welche im Musterreglement ANU gar nicht vorge-

sehen ist, kann vorliegend im Rahmen des übergeordneten Rechts keine 

selbständige Bedeutung gegenüber Art. 31 Abs. 2 SchZR für Schutz-/Sa-

nierungsmassnahmen nach Art. 28 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 SchZR 

B._____ zukommen. Warum schliesslich den betroffenen privaten Grun-

deigentümern die fachliche Qualifikation auch bei Beauftragung einer ent-

sprechenden Fachperson fehlen soll, ist nicht nachvollziehbar.

4.4. Der Hinweis der Beschwerdegegnerin auf BGE 138 II 111, wonach sie zur 

Konkretisierung des Verursacherbegriffes im Sinne eines Zweckveranlas-

sers sowie der Schaffung einer abgaberechtlichen Grundlage für die Ab-

geltung der Projektierung und Durchführung von Schutz- und Sanierungs-

massnahmen gemäss den (Grundwasser-)Schutzzonenreglementen als 

durch die Beschwerdegegnerin vorzunehmende Amtshandlung gemäss 

Art. 40a EGG befugt sei, hilft ebenfalls nicht weiter. Wie in der vorstehen-

den Erwägungen 3 f. und 4.3.2 ff. ausführlich dargelegt, verweist Art. 26 

- 39 -

Abs. 1 KGSchG als kantonale Bestimmung bezüglich der finanziellen Kon-

sequenzen des planerischen (Grundwasser-)Schutzes bzw. allfälliger Ent-

schädigungsansprüche gemäss Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG auf die Bestim-

mungen des kantonalen Raumplanungsgesetzes, insbesondere Art. 98 

KRG und es besteht diesbezüglich kein Vorbehalt zu Gunsten kommunaler 

Regelungen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 KGSchG. Zudem geht die Be-

schwerdeführerin von der unzutreffenden Prämisse aus, dass sie im Rah-

men einer Amtshandlung die Schutz-/Sanierungsmassnahmen gemäss 

SchZR B._____ (auch) zugunsten privater Grundeigentümer durchzu-

führen habe und somit eine für den Nutzungsberechtigten der Quelle 

B._____ gestützt auf Art. 40a EGG gebührenpflichtige Amtshandlung vor-

liege. Wie in der vorstehenden Erwägungen 4.3 und 4.3.3 ff. ebenfalls 

schon ausgeführt, hat die Beschwerdegegnerin die im SchZR B._____ ge-

genüber den privaten Grundeigentümern bzw. Anlageninhabern festgeleg-

ten Schutz- und Sanierungsmassnahmen (vorerst) lediglich im Sinne einer 

(unmittelbaren) Vollzugskontrolle zu überwachen und erst bei Untätigkeit 

der im SchZR B._____ als massnahmepflichtig erklärten Grundeigentümer 

bzw. Anlageninhaber weitergehende Vorkehrungen im Rahmen der unmit-

telbaren Aufsichts- und Kontrollaufgabe im Sinne von Art. 2 Abs. 2 

KGSchG zu treffen. Insofern unterscheidet sich BGE 138 II 111 schon 

darin, dass dort im Gegensatz zum vorliegenden Fall die Konstellation der 

Erhebung von Kausalabgaben von Grundeigentümer für die Reinigung und 

Entsorgung von im öffentlichen Raum zurückgelassenen (Siedlungs-)Ab-

fällen durch das zuständige Gemeinwesen strittig war, wobei die betroffe-

nen Grundeigentümer den Aufenthaltsgrund gesetzt haben sollen für die-

jenigen, unbekannten Personen, welche die Abfälle im öffentlichen Raum 

zurückliessen. Ferner besteht im Abfallrecht keine mit Art. 20 Abs. 2 lit. c 

GSchG vergleichbarer bundesrechtliche Regelung und in der Konstellation 

von BGE 138 II 111 konnten die eigentlichen polizeirechtlichen Störer nicht 

eruiert werden (vgl. BGE 138 II 111 E.5.2 ff.). Vorliegend lassen sich aber 

die Störer im polizeirechtlichen Sinne mit den Grundeigentümern bzw. An-

- 40 -

lageninhaber im Perimeter des Schutzzonenplans sowie aufgrund der zu 

treffenden Massnahmen gemäss SchZR B._____ ohne weiteres bestim-

men. Denn durch sie geht infolge ihrer Grundstücksnutzung bzw. der dort 

vorhandenen Bauten und Anlagen eine (potenzielle) Gefahr aus (vgl. HU-

BER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 802 f.; HUNGER, a.a.O., S. 213 ff. und 221 ff.; vgl. 

auch BGE 139 II 106 E.3.1.1 ff. sowie BGE 131 II 743 E.3.1 f. m.H.a. 121 

II 378 E.17a/bb betreffend des Verursacherbegriffes in Anlehnung an den 

polizeirechtlichen Störerbegriff bei der Sanierung von belasteten Standor-

ten).

4.5. Soweit die Beschwerdegegnerin die Lehrmeinung von HUBER-WÄLCHLI 

(siehe HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 805 ff.) unter Hinweis auf das abgabe-

rechtliche Legalitätsprinzip kritisiert, weil sie in gewissen Konstellationen 

für eine freiwillige Beteiligung der Nutzungsberechtigten einer Quelle oder 

einer Grundwasserfassung an (Mehr-)Kosten für die notwendigen Schutz-

/Sanierungsmassnahmen auf umliegenden Grundstücken plädiert bzw. 

dies für angezeigt hält, erscheint dies vorliegend unberechtigt (vgl. für land-

wirtschaftliche Nutzungseinschränkungen auch: Gemeinsame Empfehlung 

des Amtes für Umweltschutz, des Landwirtschaftsamtes, des St. Galli-

schen Bauernverbandes und der Vereinigung St. Galler Gemeindepräsi-

dentinnen und Gemeindepräsidenten für die gütliche Entschädigung land-

wirtschaftlicher Nutzungsbeschränkungen in Grundwasserschutzzonen, 

August 2005, S. 13-15 und 17 f., abrufbar unter: https://www.sg.ch > Um-

welt & Natur > Wasser > Grundwasser und Quellen > Grundwasserschutz 

> Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen und -arealen und den Voll-

zug der Schutzzonenbestimmungen, zuletzt besucht am: 30. September 

2019 oder Wegleitung für die Entschädigung landwirtschaftlicher Nut-

zungsbeschränkungen in Quell- und Grundwasserschutzzonen des Ge-

meindeammännerverbandes Kanton Luzern, Dienststelle Umwelt und 

Energie, Dienststelle Landwirtschaft und Wald, Landwirtschaftliche Bera-

tung Kanton Luzern, Luzerner Bäuerinnen- und Bauernverband sowie dem 

- 41 -

Verband der Korporationsgemeinden des Kantons Luzern vom Oktober 

2005, S. 12 ff., abrufbar unter: https://lawa.lu.ch/-/media/LAWA/Doku-

mente/Landwirtschaft/Stofflicher _Gewaesserschutz/wegleitung_entscha-

edigung_landw_nutzungsbeschraenkungen.pdf?la=de-CH, zuletzt be-

sucht am: 30. September 2019). Die beschwerdegegnerische Argumenta-

tion könnte allenfalls etwas für sich haben, wenn die Annahme der Be-

schwerdegegnerin zutreffen würde, dass sie solche Schutz-/Sanierungs-

massnahmen zu Gunsten von (privaten) Grundeigentümern bzw. Anlagen-

inhaber selbst zu planen, zu vergeben und durchzuführen habe. Dies ent-

spricht aber wie gesehen nicht dem durch das eidgenössische und kanto-

nale Recht vorgegebene System des planerischen (Grundwasser-)Schut-

zes, welches seinen Niederschlag auch im (genehmigten) SchZR B._____ 

findet (vgl. vorstehende Erwägungen 4.3.1 ff.). In Übrigen weist HUBER-

WÄLCHLI zu Recht auch auf den sich durch die Umsetzung der Schutz-/Sa-

nierungsmassnahmen gemäss (Grundwasser-)Schutzreglementen erge-

bende "Schutz" der betroffenen Grundeigentümer bzw. Anlageninhaber in 

Grundwasserschutzzonen bezüglich deren zivil- und strafrechtlichen Haf-

tung hin (siehe HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 803 f.; vgl. auch Art. 706 ZGB, 

Art. 58 des Bundesgesetzes über die Ergänzung des Schweizerischen Zi-

vilgesetzbuches [OR; SR 220], Art. 234 des Schweizerischen Strafgesetz-

buches [StGB; SR 311.0] und Art. 70 f. i.V.m. Art. 3 und 6 GSchG; siehe 

zur strafrechtlichen Verantwortlichkeit nach Art. 70 f. GSchG: ANDEREGG, 

GSchG-Kommentar, Art. 70 Rz. 10 ff. und Art. 71 Rz. 13 ff.). 

5. Im Ergebnis kann somit festgehalten werden, dass im Bereich des Gewäs-

serschutzes die Gemeinden nur insoweit Aufgaben und (Gesetzgebungs-

)Kompetenzen haben, soweit ihnen das KGSchG solche überträgt und im 

Licht des GSchG sowie dem KGSchG überhaupt noch ein relativ erhebli-

cher (Regelungs-)Spielraum verbleibt. Bereits anlässlich des Erlasses des 

aGSchG im Jahre 1971 wurde im Rahmen der parlamentarischen Beratung 

klargestellt, dass sich die Frage nach allfälligen Entschädigungen, die sich 

- 42 -

aus Eigentumsbeschränkungen im Zusammenhang mit Grundwasser-

schutzzonen ergäben, sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 

betreffend entschädigungspflichtiger (materieller) Enteignungen richten 

soll. Es sei nicht die Absicht, dass jegliche Eigentumsbeschränkungen die 

durch die Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen entstünden – auch 

solche unterhalb der rechtsprechungsgemässen Schwelle einer (materiel-

len) Enteignung (für polizeiliche begründete Beschränkungen) – zu ent-

schädigen seien (siehe bereits ausführlich vorstehende Erwägung 3.1; vgl. 

auch HUBER-WÄCHLI, a.a.O., S. 799; BRUNNER, GSchG-Kommentar, Art. 20 

Rz. 25 und 29; WAGNER PFEIFFER, GSchG-Kommentar, Art. 3a Rz. 67 f.). 

Dieser Grundsatzentscheidung kann – auch mit Blick auf Art. 49 Abs. 1 BV 

– nicht durch kommunales Recht umgestossen werden. Das kantonale 

Recht bestimmt im Art. 26 Abs. 1 KGSchG, dass sich allfällige Entschädi-

gungsansprüche bei der Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen um 

Quell- und Grundwasserfassungen sinngemäss nach den Bestimmungen 

des kantonalen Raumplanungsgesetzes beurteilen (siehe Art. 97 f. KRG, 

vorliegend insbesondere Art. 98 Abs. 1 KRG). Die Kompetenzsituation für 

Gemeinden stellt sich somit im planerischen (Grundwasser-)Schutz anders 

dar, als im Rahmen der kommunale (raumplanerischen und gewässer-

schutzrechtlichen) Kompetenz betreffend Bereitstellung, Sicherstellung so-

wie Regelung der Finanzierung einer hinreichenden abwassertechnischen 

Erschliessung von (Bau-)Grundstücken gemäss Art. 58 ff. KRG, insbeson-

dere Art. 64 Abs. 2 KRG, sowie Art. 21 f. KGSchG. Daran ändern auch die 

unmittelbaren Aufsichts- und Kontrollaufgaben der Gemeinden gemäss 

Art. 2 Abs. 2 KGSchG nichts, denn dadurch haben sie (vorerst) die Umset-

zung der Schutz- und Sanierungsmassnahmen gemäss Schutzzonenregle-

ment durch die dazu verpflichteten Grundeigentümer bzw. Anlageninhaber 

zu kontrollieren und diese allenfalls unter Androhung der Ersatzvornahme 

zur Erfüllung dieser Verpflichtung anzuhalten. Erst bei fortgesetzter Weige-

rung der Umsetzung von im Schutzzonenreglement rechtskräftig vorgese-

henen Schutz-/Sanierungsmassnahmen durch die (Verfügungs-)Adressa-

- 43 -

ten, hat die Gemeinde mit einer Ersatzvornahme diese Massnahmen 

gemäss Schutzzonenreglement zwangsweise durchzuführen bzw. in eige-

ner Regie vorzunehmen. Aufgrund der Regelungen des eidgenössischen 

und des kantonalen Rechts betreffend den planerischen (Grundwasser-

)Schutz konnte die Beschwerdegegnerin also Art. 40a EGG in der vorlie-

genden Fassung nicht kompetenzgemäss und im Einklang mit dem über-

geordneten Recht erlassen und anwenden. Denn sie umgeht zum einen 

die gesetzgeberische Absicht von Art. 20 Abs. 2 lit. c GSchG und wider-

spricht im vorliegenden Fall auch der Zuständigkeitsordnung gemäss 

Art. 26 Abs. 1 KGSchG betreffend der (strittigen) Beurteilung von allfälligen 

Entschädigungsansprüchen bzw. den finanziellen Konsequenzen im Zu-

sammenhang mit dem planerischen (Grundwasser-)Schutz. Aus diesem 

Grund basiert die mit Verfügung vom 5. Oktober 2017 gegenüber der Be-

schwerdeführerin festgelegte (grundsätzliche) Kostenpflicht sowie die ver-

fügte Akontozahlung auf einer nicht mit dem übergeordneten Recht zu ver-

einbarenden gesetzlichen Grundlage, weshalb der Einspracheentscheid 

vom 29. März, mitgeteilt am 10. April 2018, worin die Einsprache der Be-

schwerdeführerin abgewiesen wurde, nicht zu schützen ist. Bei diesem Er-

gebnis ist der Einspracheentscheid vom 29. März 2018 antragsgemäss 

aufzuheben, womit auch die Verpflichtungen der Beschwerdeführerin 

gemäss Verfügung vom 5. Oktober 2017 dahinfallen.

6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens, gehen die Verfahrenskosten gestützt 

auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten der Beschwerdegegnerin. In Anbetracht 

des doppelten Schriftenwechsels sowie der Höhe der strittigen Akontozah-

lung, rechtfertigt es sich die Staatsgebühr auf Fr. 3'000.-- festzusetzen und 

diese zuzüglich Kanzleiauslagen der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen 

(vgl. für die Bemessung der Verfahrenskosten: Art. 75 Abs. 1 und 2 VRG). 

7. Die unterliegende Partei wird gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG in der Regel ver-

pflichtet, der obsiegenden Partei die durch den Rechtsstreit verursachten 

- 44 -

notwendigen Kosten zu ersetzen. Der Rechtsvertreter der Beschwerdefüh-

rerin reichte eine Honorarnote im Betrag von Fr. 12'523.-- (exkl. MWST) ein 

(48.97 h à Fr. 250.-- und Porto und Fotokopierspesen im Betrag von 

Fr. 280.50 für den Zeitraum vom 2. November 2017 bis zum 24. August 

2018). Die Beschwerdegegnerin nahm am 28. August 2018 zur eingereich-

ten Honorarnote Stellung und wies darauf hin, dass in der Kostennote Auf-

wand für das kommunale Einspracheverfahren geltend gemacht werde, 

dort aber kein Anspruch auf eine Parteientschädigung bestanden habe und 

diese Aufwendung nun auch nicht einfach im verwaltungsgerichtlichen Ver-

fahren geltend gemachten werden könnten. Der durch das Verfahren VGU 

A 17 56 bei der Beschwerdeführerin verursachte Mehraufwand infolge der 

unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung sei im damaligen Verfahren bereits 

abgegolten worden. Die Honorarnote sei somit um die Aufwendungen vor 

dem Zeitpunkt der Eröffnung des Einspracheentscheids vom 29. März 

2018, in casu diejenigen Aufwendungen die im Zeitraum vor dem 11. April 

2018 geltend gemacht würden, zu kürzen. Tatsächlich finden sich in der 

beschwerdeführerischen Honorarnote Aufwendungen, welche nicht in di-

rektem Zusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren stehen können, 

weil sie vor Eröffnung des Einspracheentscheides vom 29. März, mitgeteilt 

am 10. April 2018 entstanden sind. In der Beschwerde vom 11. Mai 2018 

wird nicht explizit die Zusprache einer Entschädigung für das vorinstanzli-

che Einspracheverfahren verlangt. Zudem trifft es auch zu, dass im Verfah-

ren VGU A 17 56 der Beschwerdeführerin der durch das verwaltungsge-

richtliche Verfahren verursachte Mehraufwand infolge der unzutreffenden 

Rechtsmittelbelehrung, in Abweichung von der damals eingereichten Ho-

norarnote, mit pauschal Fr. 600.-- abgegolten wurde. Dieser Entscheid 

wurde von der Beschwerdeführerin nicht angefochten. Der im vorliegenden 

Verfahren entschädigungsberechtigte Aufwand kann somit in Übereinstim-

mung mit der Ansicht der Beschwerdegegnerin erst ab dem 11. April 2018 

anerkannt werden (vgl. dazu auch VGU R 18 19 vom 12. Februar 2019 E.8, 

U 17 8 und  16 5 vom 19. April 2018 E.11.3.2). Die Beschwerdeführerin 

- 45 -

macht infolge ihrer eigenen Mehrwertsteuerpflicht keine Entschädigung für 

die Mehrwertsteuer geltend. Dies stimmt auch mit den Daten ihres UID-

Register-Eintrages überein. Der geltend gemachte Stundenansatz von 

Fr. 250.-- ergibt sich aus dem seitens der Beschwerdeführerin eingereich-

ten Beleg "Auftrag und Vollmacht" vom 2. Oktober 2017. Somit beträgt der 

für das vorliegende Verfahren begründete zeitliche Aufwand im Zeitraum 

vom 11. April 2018 bis zum 24. August 2018 25.06 h à Fr. 250.--, ausma-

chend Fr. 6'265.--. Darüber hinaus werden für diesen Zeitraum auch noch 

Porto- und Kopierspesen im Betrag von Fr. 213.20 geltend gemacht. Diese 

liegen aber über den praxisgemäss zu entschädigenden 3 % Pauschalspe-

sen für solche Auslagen und darin ist eine grosse Anzahl von Kopien ent-

halten. Dementsprechend sind die geltend gemachten, nicht weiter nach-

prüfbaren Auslagen auf 3 % des Honorars von Fr. 6'265.--, ausmachend 

Fr. 187.95 zu beschränken (vgl. dazu VGU S 16 22 vom 13. Juni 2017 E.8b 

m.H.a. S 14 60 vom 6. Januar 2015 E.6c und VGU S 14 40 vom 4. Novem-

ber 2014 E.6c). Damit hat die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführe-

rin aussergerichtlich mit insgesamt Fr. 6'452.95 (exkl. MWST) zu entschä-

digen.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Einspracheent-

scheid vom 29. März, mitgeteilt am 10. April 2018 aufgehoben.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 878.--

zusammen Fr. 3'878.--

- 46 -

gehen zulasten der Gemeinde X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zu-

stellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubün-

den, Chur, zu bezahlen.

3. Die Gemeinde X._____ entschädigt die A._____ aussergerichtlich mit ins-

gesamt Fr. 6'452.95 (exkl. MWST).

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen]

Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 29. Septem-

ber 2020 gutgeheissen (1C_573/2019).