# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fe2b4e9e-6539-5cf7-b896-9fde741b404b
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-07-22
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 22.07.2020 VG.2020.1 (AG.2020.419)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VG-2020-1_2020-07-22.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verfassungsgericht

  Kammer

   

  

 

VG.2020.1

 

URTEIL

 

vom 22. Juli 2020

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.
André Equey, Dr. Christoph A. Spenlé, lic. iur Barbara Schneider, Dr. Cordula
Lötscher 

und Gerichtsschreiber
Dr. Peter Bucher  

 

 

 

Beteiligte

 

Grosser Rat des Kantons
Basel-Stadt

Marktplatz 9, 4001 Basel

 

Regierungsrat des Kantons
Basel-Stadt

Marktplatz 9, 4001 Basel

 

Initiativkomitee "Wohnschutzinitiative
II: JA zur Rettung 

des Basler Wohnschutzes"

A____

[...]

vertreten durch [...],
Rechtsanwältin,

[...]

 

 

Gegenstand

 

Beschluss des Grossen Rates vom
12. Februar 2020

 

Vorlage der kantonalen
Volksinitiative "Wohnschutzinitiative II: JA zur Rettung des Basler
Wohnschutzes" zum Entscheid über ihre rechtliche Zulässigkeit

 

Sachverhalt

 

Bei
der Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 wurde die Initiative „Wohnen ohne Angst
vor Vertreibung. JA zu mehr Rücksicht auf ältere Mietparteien
(Wohnschutzinitiative)“ angenommen. Mit der Initiative wurde § 34 der
Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) ergänzt. Die ergänzte
Fassung dieser Bestimmung trat am 5. Juli 2018 in Kraft. Sie hat den folgenden
Wortlaut (Ergänzungen hervorgehoben): 

 

„§
34   Raumplanung, Wohnschutz und Wohnumfeld

1 Der Staat sorgt für die zweckmässige und
umweltschonende Nutzung des Bodens im Rahmen einer auf die grenzüberschreitende
Agglomeration abgestimmten Siedlungsentwicklung. Er wahrt und fördert die
Wohnlichkeit wie auch die städtebauliche Qualität. 

2 Er fördert im Interesse eines
ausgeglichenen Wohnungsmarktes den Wohnungsbau. Er achtet dabei auf ein
angemessenes Angebot vor allem an familiengerechten Wohnungen. In gleicher
Weise fördert er den Erhalt bestehenden bezahlbaren Wohnraums in allen
Quartieren. 

3 In Zeiten von Wohnungsnot sorgt er,
entsprechend den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung, dafür, dass
diese vor Verdrängung durch Kündigungen und Mietzinserhöhungen wirksam
geschützt wird. Dies gilt insbesondere für die älteren und langjährigen
Mietparteien. 

4 Um bestehenden bezahlbaren Wohnraum
zu erhalten, ergreift er, ergänzend zum bundesrechtlichen Mieterschutz, alle
notwendigen wohnpolitischen Massnahmen, die den Charakter der Quartiere, den
aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse
bewahren. 

5 Diese Massnahmen umfassen auch die
befristete Einführung einer Bewilligungspflicht verbunden mit Mietzinskontrolle
bei Renovation und Umbau sowie Abbruch von bezahlbaren Mietwohnungen. 

6 Wohnungsnot besteht bei einem
Leerwohnungsbestand von 1,5 Prozent oder weniger.“

 

Im
Rahmen der Umsetzung von § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 unterbreitete
der Regierungsrat dem Grossen Rat mit Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom 12. Dezember
2018 einen Entwurf für eine Revision des Gesetzes über die Wohnraumförderung
(WRFG, SG 861.500) (nachfolgend Entwurf WRFG). Mit Beschluss vom 9. Januar 2019
überwies der Grosse Rat das Geschäft an die Bau- und Raumplanungskommission
(BRK) sowie zum Mitbericht an die Wirtschafts- und Abgabekommission (WAK). Die
Beratungen in den Kommissionen führten zu einer Teilung beider Kommissionen in
eine Mehrheit und eine Minderheit. Die Mehrheit und die Minderheit der BRK und
der WAK beschlossen je einen eigenen Bericht. Der Grosse Rat beriet das
Geschäft am 22. und 23. April 2020 und beschloss am 23. April 2020 eine
Änderung des WRFG. 

Im
Kantonsblatt vom 12. Juni 2019 wurde die kantonale Volksinitiative
„Wohnschutzinitiative II: JA zur Rettung des Basler Wohnschutzes“ (nachfolgend
Initiative) publiziert. Sie hat den folgenden Wortlaut:

 

"Gestützt
auf § 47 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23. März 2005 und auf das
Gesetz betreffend Initiative und Referendum vom 17. Januar 1991 reichen die
unterzeichneten, im Kanton Basel-Stadt wohnhaften Stimmberechtigten folgende
formulierte Initiative ein:

I.
Die Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23.3.2005 erhält folgenden § 151: Übergangsbestimmungen
zu § 34 (Sistierung zum Schutz des Wohnschutzes)

1 Bis zum Inkrafttreten der
Ausführungsgesetzgebung zu § 34 in der Fassung vom 5. Juli 2018, längstens
jedoch für die Dauer von drei Jahren ab Inkrafttreten dieser
Übergangsbestimmung, sind Bewilligungsverfahren für Bauvorhaben für Sanierung,
Umbau, Abbruch und Zweckentfremdung (inklusive Umwandlung in Stockwerkeigentum)
von Mehrfamilienhäusern zu sistieren.

2 Vorbehalten bleiben Bewilligungsverfahren
für Bauvorhaben, welche zur Abwehr von unmittelbar drohendem Schaden an der
Bausubstanz oder aus zwingenden polizeilichen Gründen erforderlich sind.

3 Vorbehalten bleiben ferner
Bewilligungsverfahren für Bauvorhaben von vermietenden Parteien,

a)
welche nur eine einzige Liegenschaft mit nicht mehr als 4 Wohnungen vermieten,

b)
welche als Organisationen im Sinne des gemeinnützigen Wohnungsbaus gelten,

c)
welche unter Ausschöpfung aller zur Verfügung stehenden Fördergelder nur
Arbeiten ohne Auswirkungen auf die bestehenden Mietzinse vornehmen.

4 Die Ausführungsgesetzgebung zu § 34 ist
nach ihrem Inkrafttreten auf sämtliche seit dem 5. Juli 2018 anhängig gemachte
Verfahren anwendbar.

II.
§ 151 tritt am Tag nach Annahme der Initiative in Kraft."

 

Mit
Verfügung vom 2. Oktober 2019 stellte die Staatskanzlei fest, dass die
Initiative mit 3‘060 gültigen Unterschriften zustande gekommen ist.

 

Mit
Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8. Januar 2020 beantragte der Regierungsrat dem
Grossen Rat, die Initiative für rechtlich unzulässig zu erklären. Mit Beschluss
Nr. 20/07/11G vom 12. Februar 2020 überwies der Grosse Rat die Initiative
zum Entscheid über die rechtliche Zulässigkeit dem Appellationsgericht. Das
Initiativkomitee beantragt dem Appellationsgericht mit begründeter Eingabe vom
9. April 2020, die Initiative sei als gültig zu erklären. Mit freigestellter Stellungnahme
vom 30. April 2020 beantragt der Regierungsrat, vertreten durch das Justiz- und
Sicherheitsdepartement, die Initiative sei für rechtlich unzulässig zu erklären.
Mit Eingabe vom 5. Juni 2020 hat das Initiativkomitee dazu Stellung genommen
und an seinem bisherigen Antrag festgehalten. Das vorliegende Urteil ist auf
dem Zirkulationsweg ergangen.

 

 

Erwägungen

 

1.         Formelles

 

1.1      Gemäss § 91 Abs. 1 lit. g der Verfassung
des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) sowie § 15 Abs. 1 und § 17a Abs.
1 des Gesetzes betreffend Initiative und Referendum (IRG, SG 131.100) entscheidet
der Grosse Rat über die rechtliche Zulässigkeit einer Initiative oder legt
diese Frage direkt dem Appellationsgericht als Verfassungsgericht zum Entscheid
vor. Mit Beschluss Nr. 20/07/11G vom 12. Februar 2020 überwies der Grosse Rat
die Initiative zum Entscheid über die rechtliche Zulässigkeit dem
Appellationsgericht. Dieses beurteilt die rechtliche Zulässigkeit der
Initiative als Verfassungsgericht (§ 116 Abs. 1 lit. b KV). Zuständig ist eine
Kammer des Appellationsgerichts (§ 91 Ziff. 5 des Gerichtsorganisationsgesetzes
[GOG, SG 154.100]).

 

1.2      Für das Verfahren bestimmt § 17a des
Gesetzes betreffend Initiative und Referendum (IRG, SG 131.100), dass der
Grosse Rat dem Verfassungsgericht den vom Regierungsrat gemäss § 13 IRG
gestellten Antrag vorlegt (Abs. 1) und das Verfassungsgericht dem
Initiativkomitee Gelegenheit gibt, sich schriftlich zur rechtlichen
Zulässigkeit der Initiative zu äussern (Abs. 2). Das Verfassungsgericht
entscheidet ohne Verhandlung und publiziert das Dispositiv seines Entscheids im
Kantonsblatt (§ 17a Abs. 3 in Verbindung mit § 17 Abs. 4 IRG). Die Kognition
des Verfassungsgerichts ist in Fällen, in denen der Grosse Rat ihm ohne eigenen
Beschluss den Entscheid über die Gültigkeit einer Initiative delegiert, frei
(VGE VD.2010.68 vom 13. Oktober 2010 E. 1.2).

 

1.3      Der Regierungsrat beantragte dem
Grossen Rat mit Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8. Januar 2020, die Initiative für
rechtlich unzulässig zu erklären. Das Initiativkomitee beantragte mit
Stellungnahme vom 9. April 2020, die Initiative sei als gültig zu erklären.

 

2.         Grundsätze der Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit einer
Initiative

 

2.1      Im vorliegenden Verfahren ist über
die rechtliche Zulässigkeit der Initiative zu entscheiden. Eine Initiative ist
rechtlich zulässig, wenn sie mit dem höherrangigen Recht vereinbar ist, sich
nur mit einem Gegenstand befasst (Grundsatz der Einheit der Materie) und nichts
Unmögliches verlangt (vgl. § 48 Abs. 2 KV und § 14 IRG; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.1 und VG.2017.3 vom
18. März 2018 E. 2.1.1; BGE 143 I 129 E. 2.1
S. 132, 142 I 216 E. 3.1 S. 219 und
139 I 292 E. 5.4 S. 295).

 

2.2.     

2.2.1   Für die Beurteilung der rechtlichen
Zulässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten
Interpretationsgrundsätzen auszulegen (BGE 139 I 292 E. 5.7
S. 296 und 129 I 392 E. 2.2 S. 394 f.; VGE
VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.1 und VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1).
Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut des Gesetzes (grammatikalisches
Element). Vom klaren, eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur
ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige Gründe dafür
vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Solche
Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn
und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Ist der Text
nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner
wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller
Auslegungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte
(historisches Element), auf den Zweck der Norm (teleologisches Element), auf
die ihr zugrunde liegenden Wertungen und auf ihre Bedeutung im Kontext mit
anderen Bestimmungen (systematisches Element) abzustellen. Bleiben bei nicht
klarem Wortlaut letztlich mehrere Auslegungen möglich, so ist jene zu wählen,
die der Verfassung am besten entspricht (BGE 142 I 135
E. 1.1.1 S. 138; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.1 und
VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1). 

 

2.2.2   Bei der Auslegung eines
Initiativtextes ist massgeblich, wie dieser von den Stimmberechtigten und
späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss (BGE
141 I 186 E. 5.3 S. 195 f. und 139 I 292
E. 7.2 S. 298; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.2 und VG.2017.3
vom 18. März 2018 E. 2.1.1). Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative
auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen.
Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der
Initianten dürfen aber mitberücksichtigt werden (BGE 139 I 292
E. 7.2.1 S. 298 und 129 I 392 E. 2.2
S. 394 f.; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.2 und VG.2017.3 vom
18. März 2018 E. 2.1.1; vgl. BGE 143 I 129 E. 2.2
S. 132 und 141 I 186 E. 5.3 S. 195 f.). Der Wille
der Initianten muss zumindest insoweit mitberücksichtigt werden, als das durch Auslegung
ermittelte Verständnis der Initiative dem Grundanliegen der Initianten
entsprechen bzw. mit der grundsätzlichen Stossrichtung der Initiative vereinbar
sein muss. Falls eine von den Initianten vorgetragene Begründung zumindest
einem Grossteil der unterzeichnenden Stimmberechtigten bekannt gewesen ist, ist
für die Bestimmung des Grundanliegens der Initiative massgebend, wie diese von
den Unterzeichnenden unter Mitberücksichtigung der Begründung der Initianten
vernünftigerweise hat verstanden werden dürfen. Die Gültigkeit der Initiative
lässt sich nicht dadurch erreichen, dass ihr ein Gehalt beigemessen wird, der
ihrem Grundanliegen nicht mehr entspricht (VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019
E. 2.2 und VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1; vgl. BGE 139 I 292
E. 7.2.4 und E. 7.2.5 S. 299 f. sowie E. 7.5.2 S. 302;
vgl. ferner BGE 143 I 129 E. 2.2 S. 132 f.;
BGer 1C_109/2014 vom 4. März 2015 E. 3.3; mit gewissen
Präzisierungen zustimmend Attinger,
Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu kantonalen Volksinitiativen, Diss.
Zürich 2016, S. 63 ff.; kritisch zu BGE 139 I 292
Bisaz, in: AJP 2014
S. 248 ff.; ferner Tschannen,
Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2013 und
2014, in: ZBJV 2014 S. 777, 830 f.). Die Berücksichtigung einer Begründung
der Initianten kann somit vor allem dann zwingend geboten sein, wenn sie auf
dem Unterschriftenbogen angebracht worden ist (VGE VG.2017.3 vom 18. März 2018
E. 2.1.1; vgl. BGE 139 I 292 E. 7.2.2 S. 298 und
E. 7.5.2 S. 302; BGer 1C_109/2014 vom 4. März 2015
E. 3.3; Attinger, a.a.O.,
S. 66).

 

2.2.3   Von verschiedenen
Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck
der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt
und welche andererseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem
übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint
(BGE 139 I 292 E. 5.7 S. 296 und 129 I 392
E. 2.2 S. 394 f.; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.2
und VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1). Kann der Initiative ein Sinn
beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt,
ist sie in diesem für ihre Gültigkeit günstigsten Sinn auszulegen und als
gültig zu erklären (BGE 139 I 292 E. 5.7 S. 296 und
129 I 392 E. 2.2 S. 394 f.; VGE VG.2018.1 vom
15. Januar 2019 E. 2.2 und VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1; Pedretti, Die Vereinbarkeit von
kantonalen Volksinitiativen mit höherrangigem Recht, in: ZBl 2017 S. 299, 308
f.). Wenn immer möglich sollen Ungültigerklärungen vermieden werden und die
Initiative, wenn sie in einem Sinne ausgelegt werden kann, der mit dem
übergeordneten Recht vereinbar erscheint, dem Volk zur Abstimmung unterbreitet
werden ("in dubio pro populo"; BGE 143 I 129
E. 2.2 S. 132 und 111 Ia 292 E. 3c/cc
S. 299 f.; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.2 und VG.2017.3 vom
18. März 2018 E. 2.1.1). Dies geht auch aus dem Verfassungsgrundsatz der
Verhältnismässigkeit hervor. Danach haben sich staatliche Eingriffe in die
politischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger auf das geringstmögliche Mass zu
beschränken (Art. 34 und 36 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV, SR 101]). Ungültigerklärungen
sind demzufolge nach Möglichkeit zugunsten der für die Initianten günstigsten
Lösung einzuschränken (BGE 142 I 216 E. 3.2 und 3.3
S. 219 f. und 143 I 129 E. 2.2 S. 132; VGE
VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.2 und VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1).

 

2.3      Für die Prüfung der Vereinbarkeit
einer ausformulierten Gesetzesinitiative mit dem höherrangigen Recht gelten die
gleichen Grundsätze wie für die abstrakte Normenkontrolle einer geltenden
Gesetzesbestimmung (vgl. BGE 124 I 107 E. 5b.aa S. 119; S. 316). Für
die Beantwortung der Frage, ob eine kantonale Gesetzesbestimmung im Rahmen der
abstrakten Normenkontrolle aufzuheben ist, sind die Schwere eines allfälligen
Grundrechtseingriffs, die konkreten Umstände bei der Anwendung der
angefochtenen Norm, die Möglichkeit eines hinreichenden Schutzes bei einer
späteren Normenkontrolle im konkreten Anwendungsfall und allfällige
Auswirkungen auf die Rechtssicherheit mitzuberücksichtigen (vgl. BGE 143 I 426
E. 2 S. 431 und 143 I 137 E. 2.2 S. 139; BGer 1C_441/2018 vom 14.
November 2019 E. 4). Erscheint eine generell-abstrakte Regelung unter
normalen Verhältnissen, wie sie der Gesetzgeber voraussetzen durfte, als mit
dem höherrangigen Recht vereinbar (vgl. BGer 2C_1076/2012 und 2C_1088/2012 vom
27. März 2014 E. 2.4), so rechtfertigt die blosse Möglichkeit, dass die
Anwendung der angefochtenen Norm in besonders gelagerten Einzelfällen zu einem
gegen höherrangiges Recht verstossenden Ergebnis führen könnte, für sich
alleine im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle im Allgemeinen die
Aufhebung der angefochtenen Norm noch nicht (vgl. BGE 143 I 426 E. 2
S. 431 und 143 I 137 E. 2.2 S. 139; BGer 1C_441/2018 vom 14. November
2019 E. 4 und 6.1, 2C_546/2018 vom 11. März 2019 E. 2.2 und 2C_1076/2012 und
2C_1088/2012 vom 27. März 2014 E. 2.4). Dementsprechend ist eine
ausformulierte Gesetzesinitiative für ungültig zu erklären, wenn die Anwendung
der darin vorgesehenen Rechtssätze mit grosser Wahrscheinlichkeit in einer
erheblichen Anzahl von Fällen zu dem übergeordneten Recht widersprechenden
Ergebnissen führt. Ruft ihre Anwendung jedoch nur in besonders gelagerten Fällen
beim Zusammentreffen verschiedener Faktoren dem übergeordneten Recht
widersprechende Ergebnisse hervor, ist die Initiative gültig zu erklären (Pedretti, a.a.O., S. 317). Bei einer
ausformulierten Verfassungsinitiative, die unmittelbar anwendbares Recht schafft,
ist zu beachten, dass die Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts hinsichtlich
kantonaler Verfassungsbestimmungen erheblich eingeschränkt ist (Pedretti, a.a.O., S. 321). Gemäss
langjähriger Praxis sieht das Bundesgericht bei Bestimmungen von
Kantonsverfassungen in Anbetracht ihrer Gewährleistung durch die
Bundesversammlung (vgl. Art. 51 Abs. 2 BV) nicht nur von einer abstrakten
Normenkontrolle, sondern grundsätzlich auch von einer konkreten Normenkontrolle
ab. Es überprüft Bestimmungen einer Kantonsverfassung im Anwendungsfall nur,
wenn das übergeordnete Recht im Zeitpunkt der Gewährleistung noch nicht in
Kraft gewesen ist oder sich seither in einer Weise weiterentwickelt hat, der es
Rechnung zu tragen gilt. Ob an dieser von der Lehre zum Teil stark kritisierten
Rechtsprechung festgehalten werden kann oder ob sie aufgegeben oder gelockert
werden müsste, hat das Bundesgericht bisher offen gelassen (BGE 145 I 259 E.
5.1 S. 268 und 142 I 99 E. 4.3.3 S. 117; vgl. zur Kritik an der Praxis des
Bundesgerichts Ruch, in: St.
Galler Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2014, Art. 51 BV N 23; Stöckli, in: Basler Kommentar, 2015,
Art. 172 BV N 17; Tschannen,
Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Auflage, Bern 2016
[nachfolgend Tschannen,
Staatsrecht], § 18 N 35). Die vorstehend dargestellte Einschränkung des
Rechtsschutzes rechtfertigt eine strengere Handhabung des Gültigkeitserfordernisses.
Eine direkt anwendbare ausformulierte Verfassungsinitiative ist deshalb für
ungültig zu erklären, wenn die Anwendung der darin vorgesehenen Rechtssätze mit
einer gewissen Wahrscheinlichkeit neben mit dem höherrangigen Recht vereinbaren
Ergebnissen auch zu solchen führt, die gegen übergeordnetes Recht verstossen (Pedretti, a.a.O., S. 321 f.). Wie sich aus
den nachfolgenden Erwägungen ergibt, ist die vorliegende Initiative allerdings
auch nach dem für ausformulierte Gesetzesinitiativen geltenden milderen
Massstab für unzulässig zu erklären. Zu weit gehen dürfte die von Attinger vertretene Auffassung,
kantonale Volksinitiativen, die Grundrechtseinschränkungen vorsehen und keine
Verhältnismässigkeitsprüfung zulassen, seien generell für ungültig zu erklären
(vgl. Attinger, a.a.O., S. 122).

 

2.4      Falls nur ein Teil der Initiative
rechtlich unzulässig ist, gebietet der Grundsatz der Verhältnismässigkeit eine
blosse Teilungültigerklärung, sofern vernünftigerweise anzunehmen ist, die
Unterzeichner der Initiative hätten den gültigen Teil auch unterzeichnet, wenn
er ihnen allein unterbreitet worden wäre. Dies ist dann der Fall, wenn der
verbleibende Teil der Initiative nicht von untergeordneter Bedeutung ist,
sondern noch ein sinnvolles Ganzes im Sinne der ursprünglichen Stossrichtung
ergibt, so dass die Initiative nicht ihres wesentlichen Gehalts beraubt wird
(BGE 139 I 292 E. 7.2.3 S. 298 f. und
125 I 21 E. 7b S. 44; VGE VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.2;
vgl. VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.2). Die teilweise
Ungültigerklärung einer Volksinitiative besteht in der Streichung einzelner
vorgeschlagener Bestimmungen (VGE VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.2; Hangartner/Kley, a.a.O., N 2139; vgl.
Tschannen, Staatsrecht, § 51 N 32).
Nötigenfalls ist das Begehren anderweitig zu bereinigen (VGE VG.2017.3 vom 18.
März 2018 E. 2.1.2; Hangartner/Kley,
a.a.O., N 2139). Dies kann jedoch nicht bedeuten, dass das
Verfassungsgericht ergänzende Anwendungsvoraussetzungen zu formulieren hat,
wenn die mit der Initiative vorgeschlagenen Bestimmungen in einem Teil der von
ihnen erfassten Fälle gegen höherrangiges Recht verstossen. 

 

2.5      

2.5.1   Aus Art. 34 Abs. 1 BV ergibt sich,
dass der Text einer Initiative genügend bestimmt sein muss (BGE 139 I 292 E.
5.8 f. S. 296 f.; vgl. BGE 129 I 392 E. 2.2 S. 395; BGer 1C_586/2013 vom
7. Oktober 2014 E. 3.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1). Es muss hinreichend klar sein, worauf die Initiative
gerichtet ist, so dass eine Volksabstimmung durchgeführt werden kann, ohne dass
sich die Stimmberechtigten der Gefahr eines Irrtums über wesentliche Punkte
ausgesetzt sehen (BGE 139 I 292 E. 5.8 S. 296; 129 I 392 E. 2.2 S. 395; BGer
1C_586/2013 vom 7. Oktober 2014 E. 3.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September
2017 E. 2.1.1). Das Erfordernis der hinlänglichen Klarheit gilt sowohl bei
einem ausgearbeiteten Entwurf als auch bei einer allgemeinen Anregung (BGE 129
I 392 E. 2.2 S. 395). Bei einer allgemeinen Anregung sind an die Formulierung
keine hohen Ansprüche zu stellen, weil gewisse Unklarheiten, ja vielleicht
sogar Widersprüche, bei der Ausarbeitung des Gesetzes- oder Beschlusstextes im
Parlament noch behoben werden können (BGE 139 I 292 E. 5.8 S. 296 und 129
I 392 E. 2.2 S. 395; BGer 1C_586/2013 vom 7. Oktober 2014 E. 3.2; VGE VG.2017.2
vom 28. September 2017 E. 2.1.1). Bei einem ausgearbeiteten Entwurf
rechtfertigt sich eine solche Zurückhaltung nicht (BGE 139 I 292 E. 5.8 S. 296;
BGer 1C_586/2013 vom 7. Oktober 2014 E. 3.2; VGE VG.2017.2 vom 28.
September 2017 E. 2.1.1).

 

2.5.2   Im vorliegenden Fall hängt die
Bestimmtheit der Initiative davon ab, ob der Inhalt der Ausführungsgesetzgebung
zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 bekannt oder zumindest vorhersehbar
ist (vgl. unten E. 6.2). Ob dies der Fall ist, ist für unterschiedliche
Zeitpunkte im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses unterschiedlich zu beurteilen.
Folglich stellt sich die Frage, zu welchem Zeitpunkt der Text der Initiative
genügend bestimmt sein muss. 

 

Der
sachliche Schutzbereich von Art. 34 BV und damit der politischen Rechte als
verfassungsmässige Rechte umfasst nicht nur Volkswahlen und Abstimmungen,
sondern auch damit unmittelbar zusammenhängende Vorgänge wie das Ergreifen und
Unterzeichnen von Initiativ- und Referendumsbegehren (Tschannen, in: Basler Kommentar, 2015, Art. 34 BV N 8; Tschannen, Staatsrecht, § 48 N 12, 18
und 34; vgl. BGE 125 I 21 E. 5b S. 37). Folglich muss auch das aus Art. 34 Abs.
1 BV abgeleitete Erfordernis der genügenden Bestimmtheit bereits im Zeitpunkt
der Unterzeichnung der Initiative erfüllt sein. Der Grund für das Erfordernis
der genügenden Bestimmtheit besteht nicht nur darin, dass die Stimmbürger bei
der Abstimmung über die Initiative wissen müssen, worüber sie abstimmen,
sondern auch darin, dass die Stimmberechtigten bei der Unterzeichnung der
Initiative wissen müssen, wofür sie ihre Unterschrift abgeben (vgl. Attinger, a.a.O., S. 34). Dies spricht
ebenfalls dafür, dass der Text der Initiative bereits im Zeitpunkt ihrer
Unterzeichnung genügend bestimmt sein muss. Art. 34 Abs. 2 BV gewährleistet den
Grundsatz der Einheit der Materie (BGer 1C_103/2010 vom 26. August 2010 E.
2.2). Dieser soll gewährleisten, dass die Stimmberechtigten sowohl bei der
Unterzeichnung einer Volksinitiative als auch bei der Abstimmung über diese
ihren wirklichen Willen unverfälscht zum Ausdruck bringen können (Botschaft
über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, in: BBl 1997 I S. 1,
433; Hugenschmidt, Einheit der
Materie – überholtes Kriterium zum Schutze des Stimmrechts?, Diss. Basel 2001,
S. 38; Schindler, Rechtsgutachten
und über die Volksinitiative „40 Waffenplätze sind genug – Umweltschutz auch
beim Militär“ 1. Teil: Einheit der Materie, Rückwirkung, Vorwirkung, in: ZBl
1992 S. 388, 389; a. M. Steinmann,
in: St. Galler Kommentar, 3. Auflage, 2014, Art. 34 BV N 13). Entsprechend ist
davon auszugehen, dass auch das aus Art. 34 Abs. 1 BV abgeleitete Erfordernis
der genügenden Bestimmtheit die Gefahr eines Irrtums der Stimmberechtigen über
wesentliche Punkte nicht nur bei der Abstimmung über die Initiative, sondern
auch bei der Unterzeichnung der Initiative verhindern soll. Zusammenfassend
ergibt sich damit, dass der Text der Initiative bereits im Zeitpunkt der
Unterzeichnung genügend bestimmt sein muss.

 

3.         Zeitlicher Geltungsbereich von Erlassen

 

3.1      Grundlage und Schranke staatlichen
Handelns ist gemäss dem in Art. 5 Abs. 1 BV verankerten Legalitätsprinzip
das Recht (Schindler, in: St.
Galler Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2014, Art. 5 BV N 18). Mit dem Recht
ist dabei das jeweils geltende Recht gemeint (Schindler,
a.a.O., Art. 5 BV N 26). Grundsätzlich gelten Erlasse für Vorgänge, die sich
zwischen ihrer Inkraftsetzung und ihrer Ausserkraftsetzung abspielen. Zu diesem
Grundsatz gibt es aber gewisse Relativierungen und Ausnahmen (Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 24 N 9). Diese werden im Folgenden
dargestellt. 

 

3.2

3.2.1   Negative Vorwirkung des neuen Rechts
liegt vor, wenn die Anwendung des geltenden Rechts bei der Beurteilung
gegenwärtiger Sachverhalte mit Blick auf das Inkrafttreten neuen Rechts
ausgesetzt wird (Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 24 N 31; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N 298). Gemäss
überzeugender Lehre ist eine negative Vorwirkung zulässig, wenn sie vom
geltenden Recht vorgesehen, durch überwiegende öffentliche Interessen
gerechtfertigt und zeitlich mässig ist (Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 24 N 32; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 303 f.). Dass die negative Vorwirkung im öffentlichen Interesse
liegen muss, ergibt sich auch aus dem in Art. 5 Abs. 2 BV verankerten Grundsatz
rechtsstaatlichen Handelns. Bei der negativen Vorwirkung können Fristen von bis
zu fünf Jahren als zulässig betrachtet werden (Wiederkehr,
in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern 2012,
N 904). Welche Dauer noch als zeitlich mässig qualifiziert werden kann,
ist letztlich eine Frage der Verhältnismässigkeit (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 304). Wenn die negative
Vorwirkung einen Eingriff in ein Grundrecht darstellt, müssen alle
Voraussetzungen gemäss Art. 36 BV erfüllt sein. In diesem Fall muss die
negative Vorwirkung auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein
öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt
und verhältnismässig sein und den Kerngehalt des Grundrechts unangetastet
lassen. In der Lehre wird teilweise unter Verweis auf BGE 100 Ia 147 E. 3 S.
155 festgehalten, die Praxis verlange für die Zulässigkeit einer negativen
Vorwirkung zudem, dass auch die übrigen Voraussetzungen einer echten
Rückwirkung (vgl. dazu unten E. 3.4.2) erfüllt seien (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 303; Wiederkehr, a.a.O., N 883). Dies ist
unrichtig. Aus dem zitierten Urteil ergibt sich klar, dass sich die Erwägungen
betreffend die Anwendung der Voraussetzungen der echten Rückwirkung auf die
Vorwirkung nur auf die positive Vorwirkung (vgl. dazu unten E. 3.3) beziehen
(vgl. BGE 100 Ia 147 E. 2c S. 152 f. und E. 3a S. 154 f., in:
Pra 1974 Nr. 203 S. 581, 583 ff.). Bei der positiven Vorwirkung ist die
Analogie mit der echten Rückwirkung so gross, dass auch die positive Vorwirkung
höchstens unter den Voraussetzungen der echten Rückwirkung zulässig ist (BGE
100 Ia 147 E. 3a S. 155, in: Pra 1974 Nr. 203 S. 581, 585). Gemäss
Bundesgericht und Lehre können die Voraussetzungen der echten Rückwirkung für
die negative Vorwirkung nicht unbesehen übernommen werden, weil bei dieser im
Gegensatz zur positiven Vorwirkung und zur echten Rückwirkung kein Recht auf
Sachverhalte angewendet wird, die sich vor dem Inkrafttreten des neuen Rechts
ereignet haben, sondern lediglich die Anwendung des alten Rechts ausgesetzt
wird. Die Unterschiede zwischen der negativen Vorwirkung und der echten Rückwirkung
gebieten, an jene weniger strenge Anforderungen zu stellen als an diese (vgl.
BGer vom 3. November 1982 in: ZBl 1983 S. 542, 547; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 303).

 

3.2.2   Wichtigster Anwendungsfall der
negativen Vorwirkung sind die Planungszonen (Wiederkehr,
a.a.O., N 884). Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen noch keine
vor, so kann die zuständige Behörde gemäss Art. 27 Abs. 1 des Bundesgesetzes
über die Raumplanung (RPG, SR 700) für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen
bestimmen. Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden, wobei
das kantonale Recht eine Verlängerung vorsehen kann (Art. 27 Abs. 2 RPG).
Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die
Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 RPG). Durch den Erlass einer
Planungszone wird künftigen Nutzungsplänen und –vorschriften eine negative
Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn
dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird. Eine Planungszone hat
damit zur Folge, dass im betroffenen Umfang die Anwendung des (noch) geltenden
Rechts im Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt wird (BGer
1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 2.2; vgl. Ruch, in: Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 27 N 53). Die Festsetzung von Planungszonen
bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist folglich mit
der Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV nur vereinbar, wenn sie im Sinn von
Art. 36 BV auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse
liegt, verhältnismässig ist und voll entschädigt wird, falls sie einer
Enteignung gleichkommt (BGer 1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 2.2). Die
Anordnung von Planungszonen setzt eine verfestigte und einigermassen
konkretisierte Planungsabsicht voraus (vgl. Ruch,
a.a.O., Art. 27 N 33). In der Regel ist eine Beschlussfassung des Gemeinwesens,
aus der eine klar umrissene Willenserklärung auf Planänderung hervorgeht,
notwendig (Ruch, a.a.O., Art. 27 N
33). Die Planungsabsicht der Behörden kann in Vorstellungen oder gar Entwürfen
über die neue Nutzungsordnung zum Ausdruck kommen. Dass die Behörde über den
Inhalt der künftigen Ordnung einigermassen bestimmte Vorstellungen hat, ist
aber nicht erforderlich. Es muss vielmehr ausreichen, dass sie das Ungenügen
der bestehenden Ordnung und damit das Erfordernis einer neuen Ordnung
hinlänglich begründen kann. Die Planungsabsicht ist genügend gefestigt, wenn
der Eigentümer den wesentlichen Grund für die beabsichtigte Planung zu ermessen
vermag (Ruch, a.a.O., Art. 27 N
35). In sachlicher Hinsicht muss die Planungsabsicht zulässig sein (Ruch, a.a.O., Art. 27 N 33). Die
Planungszonen dienen der (einstweiligen) Sicherung der (beabsichtigten) Nutzungsplanung,
im Besonderen der Bewahrung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit der
Behörde, die nicht durch Vorhaben, die den Planungsabsichten widersprechen,
beeinträchtigt werden soll (Ruch,
a.a.O., Art. 27 N 26). Ihr Ziel besteht in der Verhinderung der
Vereitelung der Planung durch neue Bauten und Anlagen (Hettich/Mathis, in: Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch
öffentliches Baurecht, Zürich 2016, N 1.108). Die Planungszonen dürfen in
persönlicher, räumlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht nicht über das zur
Erreichung des Sicherungszwecks unbedingt Notwendige hinausgehen (Ruch, a.a.O., Art. 27 N 37).

 

3.2.3   Grundvoraussetzung einer positiven
Vorwirkung ist, dass das neue Recht bereits existiert. Dies setzt voraus, dass
das neue Recht bereits beschlossen worden ist (vgl. BGer 1C_616/2014 vom 12.
Oktober 2015 E. 3.5). Gemäss dem Regierungsrat soll dies auch für die negative
Vorwirkung gelten. Aus dem Legalitätsprinzip ergebe sich, dass nur
rechtskräftig beschlossenes Recht eine Vorwirkung entfalten könne, weil erst
aufgrund eines rechtskräftigen Beschlusses für die Betroffenen klar sei, welche
Wirkungen ein Erlass zeitigen werde (Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8. Januar 2020
S. 7). Diese Auffassung ist unrichtig, wie das Initiativkomitee zu Recht geltend
macht (vgl. Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 18 f.). Die negative
Vorwirkung unterscheidet sich insofern wesentlich von der positiven, als kein
zukünftiges Recht angewendet, sondern bloss die Anwendung des geltenden Rechts
ausgesetzt wird. Dass eine positive Vorwirkung erst in Betracht kommt, nachdem
das neue Recht beschlossen worden ist, ergibt sich daraus, dass die
Rechtsanwendung ein hinreichend bestimmtes und damit beschlossenes Recht
voraussetzt. Da bei der negativen Vorwirkung das neue Recht noch gar nicht
angewendet wird, ist nicht nachvollziehbar, weshalb auch die negative
Vorwirkung ein beschlossenes Recht voraussetzen sollte. Dementsprechend setzt
der wichtigste und allgemein anerkannte Fall der negativen Vorwirkung, die
Planungszonen, nicht voraus, dass das neue Recht bereits beschlossen worden
ist, sondern bloss, dass eine verfestigte und einigermassen konkretisierte
Planungsabsicht besteht (vgl. oben E. 3.2.2). In Analogie zu diesem Erfordernis
setzt eine negative Vorwirkung im Hinblick auf ein Rechtsetzungsprojekt kein
beschlossenes Recht, sondern nur aber immerhin eine verfestigte und
einigermassen konkretisierte Rechtsetzungsabsicht voraus. In sachlicher
Hinsicht muss diese zulässig sein. 

 

3.2.4   Gemäss dem Bundesgericht verstösst die
Anwendung des für den Privaten ungünstigeren und für den Staat günstigeren
neuen Rechts gegen das Rechtsmissbrauchsverbot gemäss Art. 5 Abs. 3 BV, wenn
eine von der Behörde zu verantwortende ungebührlich lange Verfahrensdauer zur
Folge gehabt hat, dass das neue Recht noch vor dem Entscheid in Kraft getreten
ist (vgl. BGE 110 Ib 332 E. 3 f. S. 336 ff.; vgl. dazu Müller/Schefer, Grundrechte in der
Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 27). Diese Rechtsprechung betrifft eine von
den Behörden zu verantwortende, gegen das Verbot der Rechtsverzögerung gemäss
Art. 29 Abs. 1 BV verstossende Verfahrensverzögerung ohne gesetzliche Grundlage
(vgl. BGE 110 Ib 332 E. 2c S. 335 f.) und kann entgegen der Auffassung des
Regierungsrats (vgl. Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8. Januar 2020 S. 7 f.)
nicht auf eine im geltenden Recht vorgesehene negative Vorwirkung übertragen
werden.

 

3.3      Positive Vorwirkung liegt vor, wenn
zukünftiges, noch nicht in Kraft gesetztes Recht bereits wie geltendes Recht
angewendet wird (vgl. BGer 1B_308/2010 vom 22. November 2010 E. 2.2.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 298; Wiederkehr, a.a.O., N 876). Sie
widerspricht dem Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) und ist daher
grundsätzlich unzulässig (BGer 1B_308/2010 vom 22. November 2010 E. 2.2.1;
Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
N 298 f.; vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 24 N 34). Wenn überhaupt ist eine positive Vorwirkung höchstens unter
den gleichen Voraussetzungen wie eine echte Rückwirkung (vgl. dazu unten E.
3.4.2) zulässig (BGE 100 Ia 147 E. 3a S. 154 f.; vgl. Wiederkehr, a.a.O., N 876 und 904).
Allenfalls kann bei der positiven Vorwirkung eine längere Frist als bei der
echten Rückwirkung für zeitlich mässig befunden werden (vgl. Wiederkehr, a.a.O., N 876; vgl. ferner
BGE 100 Ia 147 E. 3b S. 155 f.). Im Übrigen kommt eine positive Vorwirkung von
vornherein nicht in Betracht, wenn das neue Recht noch nicht existiert, und
existiert das neue Recht nicht, bevor es beschlossen worden ist (BGer
1C_616/2014 vom 12. Oktober 2015 E. 3.5).

 

3.4      

3.4.1   Eine unechte Rückwirkung liegt
insbesondere vor bei der Anwendung neuen Rechts auf einen zeitlich offenen
Dauersachverhalt, d.h. auf Verhältnisse, die zwar unter dem alten Recht
entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts jedoch fortdauern (vgl.
BGE 133 II 97 E. 4.1 S. 101 f.; Griffel,
Intertemporales Recht aus dem Blickwinkel des Verwaltungsrechts, in: Uhlmann
[Hrsg.], Intertemporales Recht aus dem Blickwinkel der Rechtsetzungslehre und
des Verwaltungsrechts, Zürich 2014, S. 7, 15; Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 279). Unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig, sofern ihr
nicht wohlerworbene Rechte oder der Grundsatz des Vertrauensschutzes
entgegenstehen (vgl. BGE 133 II 97 E. 4.1 S. 101 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 283; Tschannen/ Zimmerli/Müller, a.a.O., N 867).

 

3.4.2   Echte (oder eigentliche) Rückwirkung
liegt vor, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich
abschliessend vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 268;
vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 24 N 23). Die echte Rückwirkung ist grundsätzlich verboten. Sie ist
ausnahmsweise zulässig, wenn sie ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des
Erlasses klar gewollt ist, zeitlich mässig ist, durch triftige Gründe
gerechtfertigt ist, keine stossende Rechtsungleicheit bewirkt und nicht in
wohlerworbene Rechte eingreift (vgl. BGE 125 I 182 E. 2b.cc S. 186; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 269
f.; Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 24 N 26; Wiederkehr,
a.a.O., N 843, 850, 852, 856, 861 und 900 f.; Schindler, a.a.O., Art. 5 BV N 26). Als zeitlich
mässig gilt bei der echten Rückwirkung im Allgemeinen die Dauer von einem Jahr,
solange nicht besondere Umstände vorliegen (Wiederkehr,
a.a.O., N 852; vgl. Verwaltungsgericht BE VGE 100.2009.339 vom 23.
September 2010 E. 5.4, in: BVR 2011 S. 220, 227). Als triftige Gründe gelten
nur besondere Interessen an einer rückwirkenden Inkraftsetzung eines Erlasses,
die nicht Ausfluss mit jeder Rechtsänderung verbundener allgemeiner
Überlegungen sind (Wiederkehr,
a.a.O., N 856; vgl. BGE 102 Ia 69 E. 3c S. 73). Das Interesse an einer
rechtsgleichen Rechtsanwendung stellt keinen triftigen Grund dar (vgl. BGE 102
Ia 69 E. 3c S. 73; Wiederkehr,
a.a.O., N 856). Der Zweck, die Privaten daran zu hindern, vor dem Inkrafttreten
des neuen Rechts noch rechtzeitig ihre Dispositionen zu treffen, reicht für
sich allein zur Begründung einer echten Rückwirkung ebenfalls nicht (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 24
N 26; vgl. ferner BGE 102 Ia 69 E. 3c S. 74). Im Übrigen muss der Grund
für die echte Rückwirkung schwer wiegen (Verwaltungsgericht BE VGE 100.2009.339
vom 23. September 2010 E. 5.4, in: BVR 2011 S. 220, 227; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 24
N 26). 

 

3.4.3   Gemäss einem älteren
Bundesgerichtsurteil und einem Teil der Lehre liegt echte Rückwirkung vor, wenn
neues Recht auf eine unter altem Recht bewilligte und erstellte Baute
angewendet wird (vgl. BGE 101 Ia 231 E. 3c S. 235 [Im zitierten Entscheid wird
nicht zwischen echter und unechter Rückwirkung unterschieden. Insbesondere aus
dem Verweis auf BGE 99 V 200 E. 2 S. 202 ergibt sich aber, dass die echte
Rückwirkung gemeint ist.]; Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 24 N 23). Für den Fall, dass die Baute fortbesteht, kann dieser
Auffassung mit einem anderen Teil der Lehre nicht gefolgt werden. Zwar ist die
Erstellung der Baute im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts
abgeschlossen und die Baute unter dem alten Recht entstanden. Die Baute besteht
aber im Zeitpunkt des Inkrafttretens fort und ist damit ein zeitlich offener
Dauersachverhalt (vgl. Waldmann,
in: Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch öffentliches Baurecht, Zürich 2016, N
6.53; vgl. Griffel, a.a.O., S. 23).
Die Anwendung neuen Rechts auf eine bestehende Baute oder Anlage stellt
folglich keine echte Rückwirkung dar (Waldmann,
a.a.O., N 6.53), sondern ist als unechte Rückwirkung zu qualifizieren (vgl. Griffel, a.a.O., S. 23).

 

4.         Von der Initiative tangierte Grundrechte

 

4.1      Gemäss Art. 9 BV hat jede Person
Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und
Glauben behandelt zu werden. Diese Bestimmung gewährleistet das Willkürverbot
und den Grundsatz des Vertrauensschutzes als verfassungsmässige Rechte (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Auflage, Zürich 2016, N 809). Willkür in
der Rechtsetzung liegt vor, wenn sich eine Rechtsnorm nicht auf ernsthafte
sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O.,
N 811). Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht einer Person Anspruch auf
Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges,
bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (vgl. BGE 126 II 377
E. 3a S. 387; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,
a.a.O., N 823). 

 

4.2      Gemäss Art. 26 Abs. 1 BV ist das
Eigentum gewährleistet. In ihrer Erscheinungsform als Bestandesgarantie schützt
die Eigentumsgarantie insbesondere das sachenrechtliche Eigentum gegen staatliche
Eingriffe. Diese können namentlich in einer Einschränkung der Verfügungs- oder
Nutzungsrechte bestehen (vgl. Uhlmann,
in: Biaggini et al. [Hrsg.], Staatsrecht, 2. Auflage, Zürich 2015, § 37 N 4 und
13). 

 

Eingriffe
in die Bestandesgarantie sind gemäss Art. 36 BV zulässig, wenn sie auf einer
gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder den
Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sind und
den Kerngehalt des Grundrechts unangetastet lassen (vgl. Kiener/Kälin/Wyttenbach, Grundrechte,
3. Auflage, Bern 2018, § 9 N 5 19 und 104 sowie § 30 N 22; Vallender/Hettich, in: St. Galler
Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2014, Art. 26 BV N 39). Ein klassisches
öffentliches Interesse ist der Schutz der Polizeigüter. Weitere öffentliche
Interessen können sich insbesondere aus staatlichen Aufgaben ergeben (vgl. Gächter, in: Biaggini et al. [Hrsg.],
Staatsrecht, 2. Auflage, Zürich 2015, § 30 N 118 f.; Kiener/Kälin/Wyttenbach, a.a.O., § 9 N
110 f.). Verhältnismässig ist der Eingriff, wenn er zur Verwirklichung des
öffentlichen Interesses oder zum Schutz von Grundrechten Dritter geeignet und
erforderlich ist (Eignung und Erforderlichkeit) und der angestrebte Zweck in
einem vernünftigen Verhältnis zu den zu seiner Erreichung notwendigen
Freiheitsbeschränkungen steht (Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und
Eingriffswirkung oder Zumutbarkeit) (vgl. Kiener/Kälin/Wyttenbach,
a.a.O., § 9 N 121 f., 127, 130 und 139; Schweizer,
in: St. Galler Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2014, Art. 36 N 27 und 40).
Die Eignung ist zu bejahen, wenn die Massnahme als tauglicher Versuch, einen
Beitrag zur Realisierung des Eingriffszwecks zu leisten, qualifiziert werden
kann (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 2353). Unter dem Aspekt der Erforderlichkeit darf eine Einschränkung
in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht über das
Notwendige hinausgehen (Kiener/Kälin/Wyttenbach,
a.a.O., § 9 N 130). Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck
und Eingriffswirkung sind die auf dem Spiel stehenden Interessen zu gewichten
und gegeneinander abzuwägen (vgl. Kiener/Kälin/Wyttenbach,
a.a.O., § 9 N 140). Dabei ist primär zu prüfen, ob das öffentliche
Interesse oder das Interesse am Schutz von Grundrechten Dritter einerseits oder
das Interesse der vom Eingriff betroffenen Privaten an der Integrität ihrer
Grundrechte schwerer ins Gewicht fällt (vgl. Kiener/Kälin/Wyttenbach,
a.a.O., § 9 N 140; Gächter,
a.a.O., § 30 N 128). Unter Umständen sind aber auch widerstreitende
öffentliche Interessen gegeneinander abzuwägen (vgl. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 323).

 

5.         Unzulässigkeit von § 151 Abs. 1 KV der Initiative

 

5.1      Geltungsbereich von § 151 Abs. 1 KV der Initiative

 

5.1.1   Gemäss § 151 Abs. 1 KV der Initiative
sind „Bewilligungsverfahren für Bauvorhaben für Sanierung, Umbau, Abbruch und
Zweckentfremdung (inklusive Umwandlung in Stockwerkeigentum) von
Mehrfamilienhäusern“ unter Vorbehalt der in § 151 Abs. 2 und 3 KV der
Initiative erwähnten Ausnahmen bis zum Inkrafttreten der
Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV „in der Fassung vom 5. Juli 2018“, längstens
jedoch für die Dauer von drei Jahren, zu sistieren. 

 

5.1.2   Die geltende Fassung von § 34 KV
stammt nicht vom 5. Juli 2018, sondern vom 10. Juni 2018. Sie ist am 5.
Juli 2018 bloss in Kraft getreten. Richtigerweise müsste es deshalb in § 151
Abs. 1 KV der Initiative statt „in der Fassung vom 5. Juli 2018“ heissen „in
der Fassung vom 10. Juni 2018“. Die unrichtige Bezeichnung ist für die Frage
der rechtlichen Zulässigkeit der Initiative aber irrelevant.

 

5.1.3   Die Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV
in der Fassung vom 10. Juni 2018 wird nach Ansicht des Regierungsrats in
Änderungen des WRFG und in Ausführungsbestimmungen in einer Verordnung bestehen
(Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8. Januar 2020 S. 9; vgl. Ratschlag Nr.
18.1529.01 vom 12. Dezember 2018 S. 4 und 8). Bei diesen wird es sich um
Änderungen der vom Regierungsrat gestützt auf das WRFG beschlossene Verordnung
über die Wohnraumförderung (WRFV, SG 861.520) handeln. Nach Ansicht des
Initiativkomitees umfasst die Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der
Fassung vom 10. Juni 2018 Änderungen des WRFG, Änderungen des Bau- und
Planungsgesetzes (BPG, SG 730.100), Änderungen von Raumplänen und weitere
Bestimmungen (vgl. Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 2 f., 9 und 20).

 

Die
Lehre unterscheidet unterschiedliche Gesetzesbegriffe (Tschannen, Staatsrecht, § 45 N 1). Ein Gesetz im formellen
Sinn ist jeder Erlass, der vom Parlament im Verfahren der Gesetzgebung
beschlossen und als Gesetz bezeichnet wird (Tschannen,
Staatsrecht, § 45 N 3; vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 13 N 1 f.). Ein Gesetz im materiellen Sinn ist ein Rechtssatz (vgl. Tschannen, Staatsrecht, § 45 N 5; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 13
N 7). Als Rechtssatz gilt jede generell-abstrakte Regelung, die Rechte oder
Pflichten der Privaten begründet oder die Organisation, die Aufgaben und die
Zuständigkeit einer Behörde oder das Verfahren regelt (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 340; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 13
N 6). Bei der gesetzlichen Grundlage im Sinn von Art. 36 Abs. 1 BV muss es sich
um einen Rechtssatz handeln (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,
a.a.O., N 308). Ausser bei schwerwiegenden Einschränkungen genügt dabei ein
Gesetz im materiellen Sinn (vgl. Epiney,
in: Basler Kommentar, 2015, N 29 und 33). Es besteht nicht der geringste
Hinweis darauf, dass mit der Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in § 151 Abs. 1
und 4 KV der Initiative nur Gesetze im formellen Sinn gemeint sein könnten. 

 

Rechtsverordnungen
sind Erlasse, die in der Normenhierarchie unterhalb von Verfassung und Gesetz
stehen und Rechtssätze enthalten (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 69 und 78; Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 14 N 1 und 12 f.). Sie sind deshalb als Gesetzgebung im Sinn von
§ 151 Abs. 1 und 4 KV der Initiative zu qualifizieren. Raumpläne werden in
Richt- und Nutzungspläne eingeteilt. Der Richtplan ist das behördeninterne
Planungsmittel, das die Richtlinien für die weitere raumplanerische Regelung,
insbesondere für die Aufstellung von Nutzungsplänen festlegt (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 950).
Der Richtplan ist nur für die Behörden verbindlich, nicht dagegen für Private.
Er kann daher weder als Rechtssatz noch als Verfügung qualifiziert werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 958).
Damit ist es ausgeschlossen, Richtpläne unter den Begriff der Gesetzgebung im
Sinn von § 151 Abs. 1 und 4 KV der Initiative zu subsumieren. Der Nutzungsplan ist
der Raumplan, durch den Zweck, Ort und Mass der Bodennutzung für ein bestimmtes
Gebiet allgemein verbindlich festgelegt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., N 953). Nutzungspläne sind zwischen Rechtssatz und Verfügung
stehende Anordnungen besonderer Art (vgl. BGE 106 Ia 383 E. 3c S. 387; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 960).
Sie weisen Merkmale sowohl eines Rechtssatzes als auch einer Verfügung auf (BGE
119 Ia 141 E. 5c.bb S. 150). Nach der Rechtsprechung insbesondere des
Verwaltungsgerichts gelten Pläne, die eine Vielzahl von Grundstücken betreffen,
als Rechtssätze (VGE VD.2019.36 vom 10. Januar 2020 E. 4.4.1; Jeannerat/Moor, in: Aemisegger et al.
[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 14 N 16; a. M.
Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N
961; Tschannen/Zimmerli/Müller,
a.a.O., § 37 N 22). Damit können Nutzungspläne unter den Begriff der
Gesetzgebung im Sinn von § 151 Abs. 1 und 4 KV der Initiative subsumiert
werden, soweit sie eine Vielzahl von Grundstücken betreffen. 

 

Es
ist kein Grund ersichtlich, der es erlauben würde, den Begriff der
Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in § 151 Abs. 1 und 4 KV der Initiative auf
das WRFG und die WRFV zu beschränken. § 34 KV steht unter dem Titel
„Raumplanung, Wohnschutz und Wohnumfeld“. § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni
2018 beruht auf der Volksinitiative „Wohnen ohne Angst vor Vertreibung. JA zu
mehr Rücksicht auf ältere Mietparteien (Wohnschutzinitiative)“. Ein Mitglied
des Initiativkomitees sprach in seiner Funktion als Mitglied des Grossen Rats
in der parlamentarischen Beratung dieser Initiative von Massnahmen „im Rahmen
von Raumplanung und Baurecht“ bzw. von „wichtigen planungsrechtlichen
Befugnissen“, mit denen der Kanton darauf hinarbeiten könne, dass Kündigungen
verhindert werden (VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 4.2.3). A____
nannte in seiner Beschwerde gegen die Teilungültigererklärung der erwähnten
Initiative als seiner Ansicht nach zulässige Massnahmen zum Schutz der
Mieterschaft vor Verdrängung durch Kündigungen nicht nur verschärfte
Bedingungen für Abbruchbewilligungen, zeitlich befristete Mietzinskontrollen
nach Sanierungen und eine zeitlich befristete Bewilligungspflicht für den
Verkauf von in Eigentumswohnungen umgewandelten Mietwohnungen, sondern auch die
Schaffung von Zonen für günstige Wohnungen und die Bereitstellung von
bezahlbaren Mietwohnungen insbesondere für ältere Menschen durch den Staat (VGE
VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 4.2.1). Gemäss dem Urteil, mit dem das
Verfassungsgericht die Wohnschutzinitiative vollumfänglich für rechtlich
zulässig erklärt hat, ist indirekter Kündigungsschutz mit bau- und
planungsrechtlichen Mitteln denkbar (VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E.
4.2.2). Eine Verschärfung der Voraussetzungen zum Abbruch von Wohnhäusern und
zur Zweckentfremdung von Wohnräumen gemäss WRFG nannte das Verfassungsgericht
nur als ein Beispiel (vgl. VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 4.2.2).
Schliesslich bestimmt § 6 WRFG, dass der Kanton im Rahmen der Nutzungsplanung
dem Zweck und den Grundsätzen dieses Gesetzes Rechnung trägt und verweisen § 7
Abs. 3 und § 8 Abs. 3 lit. d WRFG auf Nutzungspläne. Angesichts der vorstehend
erwähnten Umstände kann kein Zweifel daran bestehen, dass mit der
Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in § 151 Abs. 1 und 4 der Initiative
insbesondere auch allfällige Änderungen des BPG und der Bau- und
Planungsverordnung (BPV, SG 730.110) sowie von Nutzungsplänen gemeint
sind, die in Erfüllung der Staatsaufgaben oder zur Erreichung der Staatsziele
gemäss § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 vorgenommen werden. 

 

Aus
den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass unter der Ausführungsgesetzgebung
zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 im Sinn von § 151 Abs. 1 und 4 KV
der Initiative in Übereinstimmung mit der Auffassung des Initiativkomitees alle
Rechtsakte verstanden werden müssen, die in Erfüllung der Staatsaufgaben oder
zur Erreichung der Staatsziele, die mit der Revision von § 34 KV vom
10. Juni 2018 statuiert worden sind, erlassen oder geändert werden. Da
kein Grund ersichtlich ist, weshalb der Begriff der Ausführungsgesetzgebung zu
§ 34 KV im Sinn von § 151 Abs. 1 KV der Initiative auf das WRFG und die WRFV
beschränkt sein könnte, ist es nicht möglich, die Bestimmung im Interesse der
Gültigkeit der Initiative so auszulegen, dass sie nur diese beiden Erlasse
erfasst.

 

5.1.4   § 151 Abs. 1 KV der Initiative gilt
gemäss seinem Wortlaut für „Bewilligungsverfahren für Bauvorhaben für
Sanierung, Umbau, Abbruch und Zweckentfremdung (inklusive Umwandlung in
Stockwerkeigentum) von Mehrfamilienhäusern“. Unter einem Mehrfamilienhaus
könnte grundsätzlich sowohl ein Haus mit mehreren Mietwohnungen als auch ein
Haus mit mehreren Eigentumswohnungen verstanden werden. Unter Berücksichtigung
von Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte der Bestimmung kann § 151
Abs. 1 KV der Initiative für Häuser mit mehreren Eigentumswohnungen aber keine
Geltung beanspruchen. Gemäss § 34 Abs. 2 Satz 3 KV in der Fassung vom 10. Juni
2018 fördert der Staat „den Erhalt bestehenden bezahlbaren Wohnraums in allen
Quartieren“. Aufgrund des Wortlauts könnte auch darunter sowohl Mietwohnraum
als auch Eigentumswohnraum verstanden werden. Aus den nachstehenden Gründen
kann damit aber nur Mietwohnraum gemeint sein. Die revidierte Fassung von § 34
KV wurde durch die Annahme der Initiative „Wohnen ohne Angst vor Vertreibung.
JA zu mehr Rücksicht auf ältere Mietparteien (Wohnschutzinitiative)“ im Rahmen
der Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 beschlossen. Aus dem Titel der Initiative
ergibt sich zweifelsfrei, dass die am 10. Juni 2018 beschlossenen Teile von §
34 KV nur den Schutz von Mieterinnen und Mietern bezwecken. Dementsprechend
gelten die Abs. 3 und 5 von § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 gemäss
ihrem eindeutigen Wortlaut nur für Mietwohnraum. Da die darin erwähnten
Massnahmen ergänzend zum bundesrechtlichen Mieterschutz ergriffen werden
sollen, betrifft auch der Abs. 4 von § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni
2018 offensichtlich nur Mietwohnraum. Da die am 10. Juni 2018
beschlossenen Teile von § 34 KV nur Mietwohnraum betreffen, kann sich auch die
neue Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 nur
auf solchen beziehen. Folglich können mit Mehrfamilienhäusern im Sinn von
§ 151 Abs. 1 KV der Initiative nach Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte
nur Häuser mit mehreren Mietwohnungen gemeint sein. Von diesem Geltungsbereich
der Sistierung wird im Folgenden ausgegangen. Da die Ausnahmen in § 151 Abs. 2
und 3 KV der Initiative sehr restriktiv formuliert sind, werden ein erheblicher
Teil der Eigentümer von Mehrfamilienhäusern mit Mietwohnungen und ein
erheblicher Teil der Bauvorhaben betreffend Mehrfamilienhäuser mit
Mietwohnungen von der Sistierung gemäss § 151 Abs. 1 KV der Initiative
erfasst. Dabei ist unter anderem zu berücksichtigen, dass ein reguläres Haus
der 1950er Jahre im allgemeinen sechs Wohnungen pro Eingang hat (Ratschlag Nr.
18.1529.01 vom 12. Dezember 2018 S. 17) und der Eigentümer eines solchen Hauses
von der Ausnahmebestimmung von § 151 Abs. 3 lit. a KV der Initiative für
vermietende Parteien, die nur eine einzige Liegenschaft mit nicht mehr als 4 Wohnungen
vermieten, nicht erfasst wird. 

 

5.1.5   Gemäss dem geltenden WRFG bedürfen
grundsätzlich jeder Abbruch von Gebäuden, die vorwiegend Wohnzwecken dienen,
und jede Zweckentfremdung von bestehendem Wohnraum einer Bewilligung (§ 7 Abs.
1 und § 8 Abs. 1 WRFG). In bestimmten Ausnahmefällen braucht es für den Abbruch
und die Zweckentfremdung von Wohnraum gemäss dem geltenden WRFG aber keine
Bewilligung (§ 7 Abs. 2 und § 8 Abs. 2 WRFG). Gemäss der geltenden BPV ist
für die Erstellung, die Veränderung, die Erweiterung, den Wiederaufbau und die
Beseitigung ober- und unterirdischer Bauten und Anlagen sowie für den Abbruch
von Wohnraum grundsätzlich eine Baubewilligung erforderlich (§ 26 Abs. 1 BPV).
Unter die Bewilligungspflicht fallen ferner Zweckänderungen von Bauten und
Anlagen, die nach den Vorschriften über die zulässigen Arten der baulichen
Nutzung, nach der Gesetzgebung über den Umweltschutz und über die Energie oder
für das Verkehrsaufkommen wesentlich sind, Arbeiten, die das Terrain verändern,
und Zweckentfremdungen von Wohnraum (§ 26 Abs. 2 BPV). Bei geringfügigen
Bauvorhaben genügt jedoch eine Anzeige an das Bauinspektorat (§ 27 Abs. 1 BPV).
Bestimmte Bauvorhaben bedürfen weder einer Baubewilligung noch einer Anzeige (§
28 Abs. 1 BPV). Die Abs. 4 und 5 von § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni
2018 enthalten einen Gesetzgebungsauftrag und sind nicht unmittelbar anwendbar,
wie der Regierungsrat richtig festgestellt hat (Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8.
Januar 2020 S. 6). Damit ergibt sich aus § 34 Abs. 5 KV in der Fassung vom 10.
Juni 2018 noch keine Bewilligungspflicht. Eine solche kann sich erst aus der
Ausführungsgesetzgebung zu dieser Bestimmung ergeben. Damit sind nach geltendem
Recht ein Teil der Bauvorhaben für Sanierung, Umbau, Abbruch und
Zweckentfremdung von Mehrfamilienhäusern, aber nicht alle solchen Vorhaben
bewilligungspflichtig. § 151 Abs. 1 KV der Initiative verlangt nur die
Sistierung von Bewilligungsverfahren und statuiert selbst keine Bewilligungspflicht.
Wenn mit § 151 Abs. 1 KV der Initiative verlangt würde, dass auch nach
geltendem Recht nicht bewilligungspflichtige Bauvorhaben, die gemäss der
künftigen Ausführungsgesetzgebung bewilligungspflichtig sein werden, sistiert
werden, würde eine positive Vorwirkung der Ausführungsgesetzgebung statuiert.
Auch nach Ansicht des Initiativkomitees sieht § 151 Abs. 1 KV aber nur
eine negative und keine positive Vorwirkung vor (Stellungnahme vom 9. April
2020 Ziff. 16 und 18 f.). Mit dem Regierungsrat (vgl. Bericht Nr. 19.1427.01
vom 8. Januar 2020 S. 7) ist deshalb davon auszugehen, dass die Bestimmung
nur für Bauvorhaben gilt, die nach geltendem Recht bewilligungspflichtig sind.

 

5.2      Ungenügende Bestimmtheit von § 151 Abs. 1 KV der Initiative

 

Gemäss
§ 151 Abs. 1 KV der Initiative sind die von dieser Bestimmung erfassten
Bauvorhaben bis zum Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der
Fassung vom 10. Juni 2018, längstens jedoch für die Dauer von drei Jahren ab
Inkrafttreten von § 151 Abs. 1 KV der Initiative zu sistieren. Somit muss die
Sistierung gemäss § 151 Abs. 1 KV der Initiative bereits vor Ablauf von
drei Jahren aufgehoben werden, wenn die Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in
der Fassung vom 10. Juni 2018 in Kraft getreten ist. Wann dies der Fall
ist, kann aber überhaupt nicht festgestellt werden. Wie vorstehend eingehend
dargelegt worden ist, erfasst der Begriff der Ausführungsgesetzgebung zu § 34
KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 im Sinn von § 151 Abs. 1 und 4 KV der
Initiative alle Rechtsakte, die in Erfüllung der Staatsaufgaben oder zur
Erreichung der Staatsziele, die mit der Revision von § 34 KV vom 10. Juni
2018 statuiert worden sind, erlassen oder geändert werden. Dazu gehören neben Änderungen
des WRFG und der WRFV insbesondere auch allfällige Änderungen des BPG, der BPV
und weiterer Gesetze sowie allfällige Änderungen von Nutzungsplänen (vgl. oben
E. 5.1.3). Solche Änderungen von Rechtsakten können jederzeit initiiert werden.
Damit ist nicht bestimmbar, wann die gesamte Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV
in der Fassung vom 10. Juni 2018 in Kraft getreten sein wird. § 151 Abs. 1 KV
der Initiative verstösst deshalb mangels genügender Bestimmtheit gegen Art. 34
Abs. 1 BV (vgl. oben E. 2.5). Bereits aus diesem Grund ist § 151
Abs. 1 KV der Initiative für unzulässig zu erklären. Betreffend die
ungenügende Bestimmtheit des Begriffs des bezahlbaren Mietwohnraums wird auf
die nachstehenden Erwägungen verwiesen (vgl. unten E. 5.3.5). 

 

5.3      Unzulässige negative Vorwirkung

 

5.3.1   § 151 Abs. 1 KV der Initiative sieht
eine negative Vorwirkung der Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung
vom 10. Juni 2018 vor. Mit Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom 12. Dezember 2018
unterbreitete der Regierungsrat dem Grossen Rat einen Entwurf WRFG. Dabei
handelt es sich um den Entwurf einer Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in
der Fassung vom 10. Juni 2018. Mit Beschluss vom 9. Januar 2019 überwies
der Grosse Rat das Geschäft an die Bau- und Raumplanungskommission (BRK) sowie
zum Mitbericht an die Wirtschafts- und Abgabekommission (WAK). Die Beratungen
in den Kommissionen führten zu einer Teilung beider Kommissionen in eine
Mehrheit und eine Minderheit (Bericht der Bau- und Raumplanungskommission
Nr. 18.1529.02 vom 18. März 2020 [nachfolgend Mehrheitsbericht der BRK] S.
3; Mitbericht der Wirtschafts- und Abgabekommission Nr. 18.1529.02 vom 19.
August 2019 [nachfolgend Mehrheitsbericht der WAK] S. 4). Die Mehrheit und die
Minderheit der BRK und der WAK beschlossen je einen eigenen Bericht
(Mehrheitsbericht der BRK, Bericht der Minderheit der Bau- und
Raumplanungskommission Nr. 18.1529.02 vom 18. März 2020 [nachfolgend
Minderheitsbericht der BRK], Mehrheitsbericht der WAK, Mitbericht der
Minderheit der Wirtschafts- und Abgabekommission Nr. 18.1529.02 vom 19.
August 2019 [nachfolgend Minderheitsbericht WAK]) und einen eigenen Antrag
(nachfolgend Antrag BRK-Mehrheit, Antrag BRK-Minderheit, Antrag WAK-Mehrheit,
Antrag WAK-Minderheit). Sowohl zwischen dem Entwurf WRFG des Regierungsrats
einerseits und den Anträgen der Kommissionen andererseits als auch zwischen den
vier Anträgen der Kommissionen bestehen in wesentlichen Punkten grosse
Differenzen. Der Grosse Rat beriet das Geschäft am 22. und 23. April 2020
und beschloss am 23. April 2020 Änderungen des WRFG (nachfolgend
Grossratsbeschluss). Der Grossratsbeschluss vom 23. April 2020, mit dem das WRFG
geändert wurde, wurde im Kantonsblatt vom 29. April 2020 publiziert. Er wird
den Stimmberechtigten zur Abstimmung unterbreitet, wenn 2‘000 Stimmberechtigte
es innert 42 Tagen seit der Publikation im Kantonsblatt verlangen (vgl. § 52
Abs. 1 lit. a KV; § 32 Abs. 2 IRG). Am 29. April 2020 wurde der Staatskanzlei
angezeigt, dass gegen den Grossratsbeschluss das Referendum erhoben werde. Die
Referendumsfrist lief am 13. Juli 2020 ab (Bekanntmachung der Staatskanzlei,
in: Kantonsblatt vom 2. Mai 2020 S. 4). Mit Verfügung vom 18. Juli 2020 stellte
die Staatskanzlei fest, dass das kantonale Referendum „gegen den
Grossratsbeschluss vom 23. April 2020 betreffend Änderung des Gesetzes über die
Wohnraumförderung (Wohnraumfördergesetz, WRFG)" zustande gekommen ist
(Kantonsblatt vom 18. Juli 2020). Ob die Änderungen in der Volksabstimmung
angenommen oder abgelehnt werden, steht derzeit noch nicht fest. 

 

5.3.2   Die negative Vorwirkung wird von § 151
Abs. 1 KV der Initiative und damit für den Fall der Zulässigkeit und Annahme
der Initiative im geltenden Recht vorgesehen. Aufgrund der in § 151 Abs. 1 KV
der Initiative statuierten Maximaldauer von drei Jahren ist sie zeitlich
mässig.

 

5.3.3   Das Initiativkomitee behauptet, in
Basel häuften sich Leerkündigungen grosser Mehrfamilienhäuser zwecks
Komplettsanierung und Neuvermietung zu deutlich höheren Preisen. Das
Verfassungsgericht hat aber im vorliegenden Verfahren betreffend die
Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit einer Initiative nicht zu prüfen, ob
konkrete Projekte den in § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018
statuierten Zielen bzw. öffentlichen Interessen widersprechen oder nicht. Es
entspricht jedoch allgemeiner Lebenserfahrung, dass das Wissen um künftige
Verschärfungen der Bewilligungsvoraussetzungen manche Eigentümer dazu
veranlasst, Bauprojekte, die sie andernfalls erst in einem späteren Zeitpunkt
in Betracht gezogen hätten, bereits früher zu realisieren. Die Gefahr, dass
seit der Annahme der revidierten Fassung von § 34 KV in der
Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 mehr Bewilligungen als bisher beantragt
werden für Vorhaben, die den Zielen von § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni
2018 widersprechen, kann deshalb als notorisch berücksichtigt werden.
Unbegründet ist allerdings die Befürchtung des Initiativkomitees, ohne die in §
151 Abs. 1 der Initiative vorgesehene Sistierung könne das in § 34 Abs. 4
KV statuierte Ziel der Bewahrung des Charakters der Quartiere sowie der Wohn-
und Lebensverhältnisse nicht mehr erreicht werden, weil diese bis zum
Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung bereits zerstört wären (vgl.
Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 10 und 20). Selbst wenn die
Behauptungen des Initiativkomitees betreffend bestehende Projekte korrekt wären
und diese Projekte realisiert würden, ist es ausgeschlossen, dass der Charakter
der Quartiere sowie die Wohn- und Lebensverhältnisse durch die in der
vergleichsweise kurzen Zeit bis zum Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung
nach altem Recht bewilligten Projekte derart grundlegend verändert werden
könnten, dass nichts Bewahrungswürdiges mehr bleibt.

 

5.3.4   Gemäss dem Initiativkomitee besteht
der Zweck von § 151 Abs. 1 KV der Initiative darin, zu verhindern, dass in der
Zeit bis zum Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der
Fassung vom 10. Juni 2018 Projekte bewilligt werden, die den in dieser
Verfassungsbestimmung statuierten Zielen bzw. öffentlichen Interessen
zuwiderlaufen (vgl. Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 4, 9 f. und 20).

 

Gemäss
§ 34 Abs. 2 Satz 3 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 fördert der Staat den
Erhalt bestehenden bezahlbaren Wohnraums in allen Quartieren. In Zeiten von
Wohnungsnot sorgt er gemäss § 34 Abs. 3 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018
entsprechend den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung dafür, dass
diese vor Verdrängung durch Kündigungen und Mietzinserhöhungen wirksam
geschützt wird. Um bestehenden bezahlbaren Wohnraum zu erhalten, ergreift er
gemäss § 34 Abs. 4 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 ergänzend zum
bundesrechtlichen Mieterschutz alle notwendigen wohnpolitischen Massnahmen, die
den Charakter der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden
Wohn- und Lebensverhältnisse bewahren. Diese Massnahmen umfassen gemäss § 34
Abs. 5 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 auch die befristete Einführung
einer Bewilligungspflicht verbunden mit Mietzinskontrollen bei Renovation und
Umbau sowie Abbruch von bezahlbaren Mietwohnungen. Wohnungsnot besteht gemäss §
34 Abs. 6 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 bei einem Leerwohnungsbestand von
1,5 % oder weniger. Aus dem systematischen Zusammenhang von § 34 Abs. 4
und 5 KV mit § 34 Abs. 3 und 6 KV ergibt sich, dass nicht nur § 34 Abs. 3 KV, sondern
auch § 34 Abs. 4 und 5 KV bloss in Zeiten von Wohnungsnot zur Anwendung
gelangen (vgl. Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom 12. Dezember 2018 S 18). Da seit
1942 mit Ausnahme der drei Jahre 1998, 1999 und 2005 immer Wohnungsnot im in §
34 Abs. 6 KV definierten Sinn geherrscht hat (Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom
12. Dezember 2018 S. 14; Statistisches Amt des Kantons Basel-Stadt,
t09.2.01 Leere Wohnungen, Basel August 2020), dürfte diese Einschränkung
während der möglichen Geltungsdauer von § 151 KV der Initiative irrelevant
sein. Im Übrigen ist mit dem Regierungsrat davon auszugehen, dass der in § 34
Abs. 5 KV verwendete Begriff der Renovation und der in § 151 Abs. 1 KV der
Initiative und im Entwurf WRFG verwendete Begriff der Sanierung grundsätzlich
gleichbedeutend sind (vgl. Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom 12. Dezember 2018 S.
18). Aus den vorstehend erwähnten Bestimmungen ergibt sich, dass der
Gesetzgeber für Zeiten der Wohnungsnot zumindest für gewisse Sanierungen und
Umbauten von bezahlbaren Mietwohnungen eine mit einer Mietzinskontrolle
verbundene Bewilligungspflicht vorzusehen hat. Diese Bewilligungspflicht kommt
zumindest für baubewilligungspflichtige Sanierungen und Umbauten ernsthaft in
Betracht. Zudem kann aus § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 abgeleitet
werden, dass der Gesetzgeber für Zeiten der Wohnungsnot für
bewilligungspflichtige Sanierungen, Umbauten und Abbrüche von bezahlbaren
Mietwohnungen Bewilligungsvoraussetzungen zu statuieren hat, mit denen der
Erhalt des bestehenden bezahlbaren Wohnraums besser als bisher gefördert sowie
die Mieterinnen und Mieter besser als bisher vor Verdrängung geschützt werden.
Entsprechende Bestimmungen sind im Entwurf des Regierungsrats, in den Anträgen
der Kommissionen und im Grossratsbeschluss enthalten (vgl. § 7 Abs. 3bis,
§ 8a und § 8b Entwurf WRFG, § 7 Abs. 3, 3bis und 4 sowie §§
8a-8c Antrag BRK-Mehrheit, § 7 Abs. 3bis, § 8a und .nbsp;8b
Antrag BRK-Minderheit, § 7 Abs. 3, 3bis und 4, § 8a und § 8b
Antrag WAK-Mehrheit, § 7 Abs. 3bis, § 8a und § 8b Antrag
WAK-Minderheit; § 7 Abs. 3bis, § 8a und § 8b Grossratsbeschluss).
Damit ist im vorstehend umschriebenen Umfang eine verfestigte und einigermassen
konkretisierte Rechtsetzungsabsicht zu bejahen.

 

Gemäss
§ 34 Abs. 2 KV fördert der Staat den Erhalt bestehenden bezahlbaren Wohnraums.
In Zeiten von Wohnungsnot sorgt er gemäss § 34 Abs. 3 KV entsprechend den
überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung dafür, dass diese vor
Verdrängung wirksam geschützt wird. Damit besteht zumindest in Zeiten der Wohnungsnot
grundsätzlich ein öffentliches Interesse am Erhalt des bestehenden bezahlbaren
Mietwohnraums und am Schutz der Mieterinnen und Mieter solchen Wohnraums vor
Verdrängung. Gemäss dem unter dem Titel Grundrechtsgarantien stehenden § 11
Abs. 2 lit. c KV anerkennt der Kanton das Recht auf Wohnen und trifft die zu
seiner Sicherung notwendigen Massnahmen, damit Personen, die in Basel-Stadt
wohnhaft und angemeldet sind, sich einen ihrem Bedarf entsprechenden Wohnraum
beschaffen können, dessen Mietzins oder Kosten ihre finanzielle
Leistungsfähigkeit nicht übersteigt. Gemäss dem Bericht zur Umsetzung der
Initiative „Recht auf Wohnen“, auf der § 11 Abs. 2 lit. c KV beruht, ist diese
Verfassungsbestimmung nach Auffassung des Regierungsrats und gemäss den im Anschluss
an die Abstimmung geführten Gesprächen mit den Initiantinnen und Initianten als
Zielsetzungsinitiative umzusetzen. Dies bedeute, dass aus ihren Zielen kein
justiziables Recht abgeleitet werden könne, das über die wirtschaftliche Hilfe
gemäss den bestehenden sozialhilferechtlichen Ansprüchen hinausgehen würde
(Bericht Nr. 20.0183.01 vom 18. März 2020 S. 3). Wie es sich damit
verhält, kann offen bleiben. Selbst wenn kein direkt-anspruchsbegründender
Gehalt des Grundrechts auf Wohnen gemäss § 11 Abs. 2 lit. c KV, sondern bloss
seine programmatische Schicht und damit das Grundrecht als Gesetzgebungsauftrag
betroffen ist, dienen der Erhalt bestehenden bezahlbaren Mietwohnraums und der
Schutz der Mieterinnen und Mieter solchen Wohnraums vor Verdrängen grundsätzlich
auch dem Schutz von Grundrechten Dritter (vgl. zum direkt-anspruchsbegründenden
Gehalt, der programmatischen Schicht und der flankierenden Funktion von
Grundrechten Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,
a.a.O., N 269). Eine Bewilligungspflicht und Bewilligungsvoraussetzungen für
baubewilligungspflichtige Sanierungen, Umbauten und Abbrüche von bezahlbaren
Mietwohnungen in Zeiten der Wohnungsnot sind geeignet, einen Beitrag zur
Realisierung der vorstehend erwähnten Zwecke zu leisten. Folglich besteht grundsätzlich
auch ein öffentliches Interesse und dient es grundsätzlich auch dem Schutz von
Grundrechten Dritter, mit der Sistierung von Bewilligungsverfahren für
Bauvorhaben für Sanierungen, Umbauten und Abbrüche von Mehrfamilienhäusern mit
bezahlbaren Mietwohnungen zu verhindern, dass vor dem Inkrafttreten des
zukünftigen Rechts Vorhaben bewilligt werden, die gemäss den strengeren
zukünftigen Bewilligungsvoraussetzungen möglicherweise nicht mehr bewilligt
werden können. Insoweit kann § 151 Abs. 1 KV der Initiative entgegen der
Ansicht des Regierungsrats (vgl. Bericht Nr. 19.1427.01 vom 8. Januar 2020 S.
8) auch nicht als willkürlich betrachtet werden. 

 

Allerdings
gibt es auch Fälle, in denen die Sistierung von Bewilligungsverfahren für
Bauvorhaben für Sanierungen, Umbauten und Abbrüche von Mehrfamilienhäusern mit
bezahlbaren Mietwohnungen nicht im öffentlichen Interesse liegt und nicht dem
Schutz von Grundrechten Dritter dient oder jedenfalls mit anderen öffentlichen
Interessen kollidiert. Zumindest wenn die Wohnungen nicht mehr zum Wohnen
geeignet sind, liegt die Erhaltung des bestehenden Zustands nicht im
öffentlichen Interesse und dient nicht dem Schutz des Grundrechts auf Wohnen,
weil die Wohnungen keinen bedarfsgerechten Wohnraum mehr darstellen. In diesem Fall
dient es vielmehr den vorstehend erwähnten Zwecken, dass die Wohnungen
möglichst bald saniert oder umgebaut oder, wenn dies mit angemessenem Aufwand
nicht möglich ist, abgebrochen und durch neue ersetzt werden (vgl. dazu auch §
7 Abs. 4 lit. b Entwurf WRFG, Antrag BRK-Minderheit, Antrag WAK-Minderheit und
Grossratsbeschluss, § 7 Abs. 4 lit. a Antrag BRK-Mehrheit und Antrag
WAK-Mehrheit, § 8 Abs. 3 lit. a WRFG und § 8 Abs. 3 lit. b Antrag
WAK-Mehrheit). Dies wird durch die Sistierung gemäss § 151 Abs. 1 KV der
Initiative in vielen Fällen verhindert. Gemäss § 151 Abs. 2 KV der
Initiative sind Bewilligungsverfahren für Bauvorhaben, die zur Abwehr von
unmittelbar drohendem Schaden an der Bausubstanz oder aus zwingenden
polizeilichen Gründen erforderlich sind, von der Sistierung ausgenommen. Diese
Ausnahmebestimmung erfasst aber nicht alle Fälle, in denen die Wohnungen nicht
mehr zum Wohnen geeignet sind. Gemäss § 151 Abs. 3 lit. c KV der
Initiative sind Bewilligungsverfahren für Bauvorhaben von vermietenden Parteien,
die unter Ausschöpfung aller zur Verfügung stehenden Fördergelder nur Arbeiten
ohne Auswirkungen auf die bestehenden Mietzinse vornehmen, zwar von der
Sistierung ausgenommen. Die im vorstehend erwähnten Fall gebotenen Arbeiten
sind aber ohne angemessene Mietzinsaufschläge mitunter wirtschaftlich unmöglich,
selbst wenn Rückstellungen getätigt worden sind. Die Behauptung des
Initiativkomitees, sämtliche Sanierungen, bei denen nur das Notwendige
vorgenommen werde, und insbesondere ökologische Sanierungen seien von der
Sistierung ausgenommen (Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 11c), ist deshalb
in dieser Allgemeinheit falsch. Gemäss § 31 Abs. 2 KV fördert der Staat den
sparsamen und rationellen Energieverbrauch. Folglich liegt es im öffentlichen
Interesse, dass energetische Sanierungen möglichst bald vorgenommen werden und
nicht durch eine Sistierung des Bewilligungsverfahrens verzögert werden. Solche
Sanierungen sind in vielen Fällen ohne angemessene Mietzinsaufschläge
wirtschaftlich unmöglich und werden deshalb durch § 151 Abs. 1 KV der
Initiative verzögert. In den Fällen, in denen die Erhaltung des bestehenden
Zustands nicht im öffentlichen Interesse liegt und nicht dem Schutz des
Grundrechts auf Wohnen dient, verstösst die Sistierung der
Bewilligungsverfahren mangels eines öffentlichen Interesses an der damit
verbundenen negativen Vorwirkung gegen den in Art. 5 Abs. 2 BV verankerten
Grundsatz rechtsstaatlichen Handelns und ist deshalb eindeutig
bundesrechtswidrig (vgl. oben E. 3.2.1). Damit führt die Anwendung von §
151 Abs. 1 KV der Initiative in gewissen Fällen mit erheblicher
Wahrscheinlichkeit zu gegen höherrangiges Recht verstossenden Ergebnissen. Auch
aus diesem Grund ist § 151 Abs. 1 KV der Initiative für unzulässig zu
erklären (vgl. oben E. 2.3). 

 

5.3.5   Aus § 34 Abs. 2, 4 und 5 KV in der
Fassung vom 10. Juni 2018 ergibt sich zweifelsfrei, dass der
Gesetzgebungsauftrag betreffend die Bewilligungspflicht und die
Bewilligungsvoraussetzungen auf bezahlbaren Mietwohnraum beschränkt ist. Für
anderen als bezahlbaren bzw. preisgünstigen Mietwohnraum besteht damit für eine
Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 überhaupt
keine Rechtsetzungsabsicht. Wie bezahlbarer Mietwohnraum zu konkretisieren ist,
war und ist im Gesetzgebungsverfahren zur Umsetzung von § 34 KV in der Fassung
vom 10. Juni 2018 höchst umstritten (vgl. Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom 12.
Dezember 2018 S. 9 und 14; § 4 Abs. 5 Entwurf WRFG; Mehrheitsbericht der
BRK S. 8; § 4 Abs. 5 Antrag BRK-Mehrheit; Minderheitsbericht der BRK S. 1 f.; §
4 Abs. 5 Antrag BRK-Minderheit; Mehrheitsbericht der WAK S. 5; § 4 Abs. 5 Antrag
WAK-Mehrheit; Minderheitsbericht der WAK S. 16; § 4 Abs. 5 Antrag
WAK-Minderheit; § 4 Abs. 5 Grossratsbeschluss). Selbst wenn man von einer
extensiven Definition des bezahlbaren Mietwohnraums ausgeht, kann eine
erhebliche Anzahl von Mietwohnungen nicht unter den Begriff des bezahlbaren
oder preisgünstigen Mietwohnraums subsumiert werden. Daher besteht für eine
erhebliche Anzahl von Mietwohnungen überhaupt keine Rechtsetzungs- oder
Planungsabsicht. Für Mehrfamilienhäuser mit solchen Wohnungen ist davon auszugehen,
dass durch die Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10.
Juni 2018 der Kreis der bewilligungspflichtigen Vorhaben nicht erweitert und
die Bewilligungsvoraussetzungen nicht verschärft werden und deshalb unter dem
geltenden Recht zulässige Vorhaben auch unter dem zukünftigen Recht zulässig
sein werden. Folglich besteht an der Sistierung von Bauvorhaben betreffend
solche Mehrfamilienhäuser überhaupt kein öffentliches Interesse und ist die
Sistierung insoweit sinn- und zwecklos. Gemäss § 151 Abs. 1 KV der Initiative
gilt die Sistierung aber für alle nach geltendem Recht bewilligungspflichtigen
Bauvorhaben für Sanierungen, Umbauten und Abbrüche von Mehrfamilienhäusern mit
Mietwohnung und damit auch für solche, die nicht als bezahlbar oder
preisgünstig qualifiziert werden können. Insoweit ist die Bestimmung wegen
Verstosses gegen den in Art. 5 Abs. 2 BV verankerten Grundsatz
rechtsstaatlichen Handelns und wegen Verstosses gegen das Willkürverbot gemäss
Art. 9 BV zweifellos bundesrechtswidrig. Gemäss § 151 Abs. 3 lit. a KV der
Initiative sind Bewilligungsverfahren für Bauvorhaben von vermietenden
Parteien, die nur eine einzige Liegenschaft mit nicht mehr als vier Wohnungen
vermieten, von der Sistierung ausgenommen. Es ist davon auszugehen, dass diese
Ausnahmebestimmung höchstens einen kleinen Teil des nicht als bezahlbar oder
preisgünstig zu qualifizierenden Mietwohnraums erfasst. Damit führt die
Anwendung von § 151 Abs. 1 KV der Initiative mit grosser Wahrscheinlichkeit in
einer erheblichen Anzahl von Fällen zu gegen des höherrangige Recht
verstossenden Ergebnissen. Folglich ist diese Bestimmung für unzulässig zu
erklären (vgl. oben E. 2.3). 

 

Der
Begriff des bezahlbaren Mietwohnraums im Sinn von § 34 KV in der Fassung vom
10. Juni 2018 ist mangels hinreichender Bestimmtheit nicht unmittelbar
anwendbar, sondern muss vom Gesetzgeber konkretisiert werden. Dabei sind sehr
unterschiedliche Definitionen denkbar. Aus diesem Grund ist es den
Rechtsanwendern nicht möglich, den Anwendungsbereich von § 151 Abs. 1 KV der
Initiative mittels teleologischer Reduktion auf den bezahlbaren Mietwohnraum zu
beschränken. Aus den nachstehenden Gründen können die Rechtsanwender bei der
Anwendung vom § 151 Abs. 1 KV auch nicht auf die vom Grossen Rat am 23. April
2020 beschlossene Definition abstellen. Erstens würde dies eine positive
Vorwirkung des geänderten WRFG darstellen. Die Voraussetzungen, unter denen
eine solche allenfalls zulässig sein könnte (vgl. oben E. 3.3 und 3.4.2),
sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Insbesondere ist eine positive
Vorwirkung weder ausdrücklich angeordnet noch nach dem Sinn des Erlasses klar
gewollt. Zweitens war im Zeitpunkt der Initiative in keiner Art und Weise
vorhersehbar, wie der Begriff des bezahlbaren Mietwohnraums definiert wird.
Wenn der Geltungsbereich von § 151 Abs. 1 KV mittels teleologischer Reduktion
auf den bezahlbaren Mietraum beschränkt würde, wäre die Initiative deshalb in
diesem wesentlichen Punkt nicht genügend bestimmt gewesen, was gegen Art. 34
Abs. 1 BV verstiesse (vgl. oben E. 2.5).

 

5.3.6   Als Zweckentfremdung gilt gemäss § 4
Abs. 3 WRFG die Verwendung von Wohnraum als Verwaltungsräume oder zu
gewerblichen Zwecken. Gemäss § 8 Abs. 1 WRFG bedarf abgesehen von den in §
8 Abs. 2 WRFG erwähnten Ausnahmefällen jede Zweckentfremdung von bestehendem
Wohnraum einer Bewilligung. Die Bewilligung kann gemäss § 8 Abs. 3 erteilt
werden, wenn es die Umstände rechtfertigen, insbesondere wenn die betreffenden
Wohnräume nicht mehr zum Wohnen geeignet sind (lit. a), die Zweckänderung einem
Bedürfnis der Wohnbevölkerung des Quartiers entspricht (lit. b), die
Zweckänderung einem Bedürfnis an der Erweiterung oder Verlegung eines im Kanton
bestehenden Betriebs entspricht (lit. c), die Zweckänderung der richt- und
nutzungsplanerisch angestrebten Entwicklung des Quartiers entspricht
(lit. d). § 34 Abs. 5 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 sieht die
mit einer Mietzinskontrolle verbundene Bewilligungspflicht nur für Renovationen
bzw. Sanierungen, Umbauten und Abbrüche vor und auch in § 34 Abs. 2-4 KV in der
Fassung vom 10. Juni 2018 werden Zweckentfremdungen nicht genannt.
Dementsprechend sehen der Entwurf des Regierungsrats, die Anträge der
BRK-Minderheit und der WAK-Minderheit sowie der Grossratsbeschluss für
Zweckentfremdungen keine neuen oder revidierten Bestimmungen vor. Damit fehlt
es für Zweckentfremdungen an einer verfestigten und einigermassen
konkretisierten Rechtsetzungsabsicht. Gemäss § 151 Abs. 1 KV der Initiative
gilt die Sistierung aber auch für Zweckentfremdungen. Insoweit ist die
Bestimmung ebenfalls bundesrechtswidrig und damit unzulässig. 

 

5.3.7   Wie vorstehend eingehend dargelegt
worden ist, sind mit der Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom
10. Juni 2018 in § 151 Abs. 1 KV der Initiative insbesondere auch allfällige
Änderungen des BPG und der BPV sowie von Nutzungsplänen gemeint (vgl. oben E.
5.1.3). Ein Beschluss irgendeines Organs des Kantons Basel-Stadt, aus dem
hervorgeht, dass das BPG, die BPV oder die Nutzungspläne angesichts von § 34 KV
in der Fassung vom 10. Juni 2018 ungenügend und zu ändern wären, ist nicht
ersichtlich und wird vom Initiativkomitee auch nicht genannt. Entsprechendes
ergibt sich insbesondere nicht aus dem Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom 12.
Dezember 2018, dem Mehrheitsbericht der BRK, dem Minderheitsbericht der BRK,
dem Mehrheitsbericht der WAK, dem Minderheitsbericht der WAK oder dem Ratschlag
Nr. 20.0183.01 vom 18. März 2020. In den beiden Ratschlägen wird nur
erwähnt, dass der Regierungsrat mit Beschluss vom 18. September 2018 im
kantonalen Richtplan behördenverbindlich festgehalten habe, dass auf den im
Richtplan aufgeführten Entwicklungsarealen mindestens ein Drittel des
entstehenden Wohnraums preisgünstig sein müsse. Die Umsetzung dieser Vorgabe
erfolge durch vertragliche Vereinbarungen zwischen dem Kanton und den
Grundeigentümern (vgl. Ratschlag Nr. 18.1529.01 vom 12. Dezember 2018 S. 8
f.; Ratschlag Nr. 20.0183.01 vom 18. März 2020 S. 3 f., 8 und 12 f.).
Allfällige Meinungsäusserungen des Initiativkomitees begründen keine
verfestigte und einigermassen konkretisierte Rechtsetzungs- oder
Planungsabsicht. Damit fehlt es für allfällige Änderungen des BPG und der BPV
sowie von Nutzungsplänen an einer verfestigten und einigermassen
konkretisierten Rechtsetzungs- bzw. Planungsabsicht. § 151 Abs. 1 KV der
Initiative, der eine Sistierung auch bis zum Inkrafttreten allfälliger
Änderungen des BPG und der BPV sowie von Nutzungsplänen verlangt, ist auch aus
diesem Grund unzulässig.

 

5.4      Unzulässiger Eingriff in die Eigentumsgarantie

 

5.4.1   Die Sistierung der
Bewilligungsverfahren gemäss § 151 Abs. 1 KV der Initiative stellt einen
Eingriff in die Eigentumsgarantie der Eigentümer von Mehrfamilienhäusern mit
Mietwohnungen dar. Die Sistierung hat zur Folge, dass abgesehen von den in
§ 151 Abs. 2 und 3 KV der Initiative vorgesehenen Ausnahmefällen bis zum
Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung während bis zu drei Jahren keine
bewilligungspflichtigen Sanierungen, Umbauten, Abbrüche und Zweckentfremdungen
von Mehrfamilienhäusern mit Mietwohnungen vorgenommen werden können. Damit ist
der Eingriff in die Eigentumsgarantie grundsätzlich erheblich. Seine Tragweite
wird dadurch leicht relativiert, dass er zeitlich mässig ist (vgl. dazu oben E.
5.3.2). 

 

5.4.2   Für den Fall, dass § 151 Abs. 1 KV der
Initiative zulässig wäre und die Initiative angenommen würde, stellt er eine hinreichende
gesetzliche Grundlage dar. Wie vorstehend eingehend dargelegt worden ist, dient
der Eingriff in gewissen Fällen einem öffentlichen Interesse und dem Schutz von
Grundrechten Dritter (vgl. oben E. 5.3.4). In einer erheblichen Anzahl der
von der Sistierung erfassten Fälle fehlt es hingegen bereits an einem legitimen
Eingriffszweck (vgl. oben E. 5.3.5 f.). Das Initiativkomitee behauptet, § 151
KV der Initiative betreffe nur Vorhaben, die geeignet seien, in hohem Masse
gegen die in § 34 KV genannten öffentlichen Interessen insbesondere am Schutz
der Mieterinnen und Mieter vor Verdrängung sowie an der Erhaltung des
Charakters der Quartiere, zu verstossen (Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff.
11b). Dass diese Behauptung unrichtig ist, ergibt sich bereits aus den
vorstehenden Erwägungen (vgl. oben E. 5.3.4 f.). Ergänzend ist
festzuhalten, dass Sanierungen und Umbauten von sogenannt bezahlbarem Wohnraum,
die Mietzinserhöhungen nach sich ziehen, keineswegs in jedem Fall den in § 34
KV statuierten Zielen und Interessen zuwiderlaufen. Dementsprechend ist die
Bewilligung gemäss § 8a Abs. 3 Entwurf WRFG, Antrag BRK-Mehrheit, Antrag
BRK-Minderheit, Antrag WAK-Mehrheit und Antrag WAK-Minderheit sowie
Grossratsbeschluss unter bestimmten Voraussetzungen auch dann zu erteilen, wenn
die Sanierung oder der Umbau mit Mietzinsaufschlägen verbunden ist. 

 

5.4.3   In gewissen Fällen ist die Sistierung
der Bewilligungsverfahren zur Verwirklichung eines öffentlichen Interesses und
zum Schutz von Grundrechten Dritter geeignet (vgl. oben E. 5.3.4). Für diese
Fälle kann auch die Erforderlichkeit bejaht werden. Wie vorstehend eingehend
dargelegt worden ist, erfasst § 151 Abs. 1 der Initiative jedoch auch
unter Berücksichtigung der Ausnahmen gemäss § 151 Abs. 2 und 3 KV der Initiative
viele Fälle, in denen die Sistierung zur Verwirklichung des öffentlichen
Interesses und zum Schutz von Grundrechten Dritter überhaupt nicht erforderlich
ist (vgl. oben E. 5.3.5). Damit geht § 151 Abs. 1 KV der Initiative in
sachlicher und personeller Hinsicht weit über das Erforderliche hinaus.
Folglich statuiert diese Bestimmung einen unverhältnismässigen und deshalb
unzulässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 Abs. 1 BV. Auch
aus diesem Grund ist § 151 Abs. 1 KV der Initiative für unzulässig zu erklären
(vgl. oben E. 2.3). 

 

5.4.4   In den Fällen, in denen die Sistierung
der Bewilligungsverfahren zur Verwirklichung eines öffentlichen Interesses und
zum Schutz des Grundrechts der Mieterinnen und Mieter auf Wohnen geeignet ist (vgl.
oben E. 5.3.4), hängt das Gewicht des öffentlichen Interesses und des
Interesses am Schutz des Grundrechts der Mieterinnen und Mieter sowie des
Interesses der Eigentümer an der Integrität ihres Grundrechts von den Umständen
des Einzelfalls ab. In gewissen Fällen dürften die für die Sistierung
sprechenden Interessen überwiegen. In einer erheblichen Anzahl von Fällen, die
nicht unter einen der Ausnahmetatbestände von § 151 Abs. 2 und 3 KV der
Initiative subsumiert werden können, überwiegen aber zweifellos die gegen die
Sistierung sprechenden Interessen. § 151 Abs. 1 KV der Initiative erlaubt es
nicht, die überwiegenden privaten Interessen zu berücksichtigen und diese Fälle
von der Sistierung auszunehmen. Aus diesem Grund verletzt die Bestimmung das
Verhältnismässigkeitsprinzip und die Eigentumsgarantie und ist folglich
unzulässig (vgl. BGE 113 Ia 126 E. 7b.aa S. 136 f. und E. 11 S. 145 f. sowie
oben E. 2.3). 

 

Auch
bei einer Gesamtbetrachtung aller Fälle überwiegen unter Mitberücksichtigung
der nachstehenden Umstände die gegen die Sistierung sprechenden Interessen. An
der Erhaltung einer möglichst freiheitlichen Eigentumsordnung als Voraussetzung
für die individuelle Lebensgestaltung und ein marktwirtschaftlich orientiertes
Wirtschaftssystem besteht auch ein öffentliches Interesse (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2356; Waldmann, in: Basler Kommentar, 2015,
Art. 26 BV N 75). Gegen den mit der Sistierung verbundenen Eingriff in die
Eigentumsgarantie sprechen deshalb nicht nur die privaten Interessen der
Eigentümer, sondern auch ein öffentliches Interesse. In gewissen Fällen
kollidiert die Sistierung der Bewilligungsverfahren mit einem weiteren
öffentlichen Interesse (vgl. oben E. 5.3.4). Als der negativen Vorwirkung
entgegenstehendes Interesse ist zudem der durch das Beschleunigungsgebot von
Art. 29 Abs. 1 BV (vgl. dazu Waldmann,
a.a.O., Art. 29 BV N 26) gewährleistete Anspruch auf Beurteilung innert
angemessener Frist der Gesuchsteller zu berücksichtigen (vgl. zum
Rechtsverzögerungsverbot als Grenze der negativen Vorwirkung Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 298
und 304). Die Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni
2018 im Sinn von § 151 Abs. 1 KV umfasst zwar auch allfällige Änderungen von
Zonenplänen (vgl. oben E. 5.1.3). Da es diesbezüglich an einer verfestigten und
einigermassen konkretisierten Planungsabsicht fehlt, kann das Interesse an der
Aufrechterhaltung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit der Behörden im
Bereich der Nutzungsplanung im vorliegenden Fall aber nicht berücksichtigt werden
(vgl. oben E. 3.2.2 und 5.3.7). Im Hinblick auf die Ausführungsgesetzgebung in
der Form von Gesetzen und Verordnungen unterscheidet sich die Interessenlage
bei der mit § 151 Abs. 1 KV der Initiative vorgesehenen Sistierung
wesentlich von derjenigen bei Planungszonen. Im Bereich der Nutzungsplanung
besteht die Gefahr, dass nach geltendem Recht bewilligte neue Bauten und
Anlagen die Planungs- und Entscheidungsfreiheit der Behörde beeinträchtigen und
die beabsichtigte Planung vereiteln. Im vorliegenden Fall kann die Erteilung
von Bewilligungen nach geltendem Recht zwar dazu führen, dass bezahlbare
Mietwohnungen, die nach dem zukünftigen Recht zu erhalten wären, verloren gehen
und die Mieterinnen und Mieter aus diesen Wohnungen verdrängt werden. Dadurch wird
die Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers aber nicht beeinträchtigt und die
Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 nicht
vereitelt. Zudem werden nach allgemeiner Lebenserfahrung immer wieder neue
bezahlbare Mietwohnungen gebaut. Der Gegenstand der Nutzungsplanung bildende
Boden dagegen ist beschränkt. 

 

5.5      Unzulässigkeit von § 151 Abs. 2 und 3 KV der Initiative   

 

Die
Abs. 2 und 3 von § 151 KV der Initiative sehen Ausnahmen von der in Abs. 1
von § 151 KV der Initiative vorgesehenen Sistierung vor. Da dieser für
unzulässig zu erklären ist, sind jene gegenstandslos. Folglich sind auch die
Abs. 2 und 3 von § 151 KV der Initiative für unzulässig zu erklären. 

 

6.         Unzulässigkeit von § 151 Abs. 4 KV der Initiative

 

6.1      Geltungsbereich von § 151 Abs. 4 KV der Initiative

 

Gemäss
§ 151 Abs. 4 KV der Initiative ist die Ausführungsgesetzgebung nach ihrem
Inkrafttreten auf sämtliche seit dem 5. Juli 2018 anhängig gemachten Verfahren
anwendbar. Damit können vernünftigerweise nur Bewilligungsverfahren gemeint
sein, bei denen die Bewilligung seit dem 5. Juli 2018 beantragt worden ist. Für
diese Auslegung spricht auch der systematische Zusammenhang des Abs. 4 von §
151 KV der Initiative mit den Abs. 1-3 von § 151 KV der Initiative, die sich
ausdrücklich nur auf Bewilligungsverfahren beziehen. Von dieser Einschränkung
wird im Folgenden ausgegangen. Der Regierungsrat geht davon aus, dass § 151
Abs. 4 KV der Initiative sowohl für Verfahren, die im Zeitpunkt des
Inkrafttretens der Ausführungsgesetzgebung noch hängig sind, als auch für
solche, die in diesem Zeitpunkt bereits abgeschlossen sind, gilt (Bericht Nr.
19.1427.01 vom 8. Januar 2020 S. 10 f.). Die Bestimmung kann jedoch auch so
ausgelegt werden, dass sie seit dem 5. Juli 2018 aber vor dem Inkrafttreten der
Ausführungsgesetzgebung anhängig gemachte Verfahren nur dann erfasst, wenn sie
im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts noch hängig sind. Für diese
Auslegung spricht der systematische Zusammenhang von § 151 Abs. 4 KV der
Initiative mit § 151 Abs. 1 KV der Initiative, der eine Sistierung der
Verfahren bis zum Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung verlangt. Gemäss
dem Initiativkomitee impliziert der Wortlaut von § 151 Abs. 4 KV der Initiative
„ist nach ihrem Inkrafttreten auf sämtliche seit dem 5. Juli 2018 anhängig
gemachten Verfahren anwendbar“ klar, dass nach wie vor hängige Verfahren
gemeint sind. Abgeschlossene Verfahren seien keine Verfahren mehr.
Selbstverständlich sei eine Rückwirkung auf rechtskräftig erteilte Bewilligungen
ausgeschlossen und sei eine solche vom Initiativkomitee nicht gemeint
(Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 26; vgl. auch Stellungnahme vom 9. April
2020 Ziff. 8). Auf dieser Äusserung wird das Initiativkomitee behaftet.
Damit sprechen sowohl das systematische Element als auch der Wille der
Initianten für die zweite Auslegungsmöglichkeit. § 151 Abs. 4 KV ist deshalb
dahingehend auszulegen, dass er seit dem 5. Juli 2018 aber vor dem
Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung anhängig gemachte Verfahren nur dann
erfasst, wenn sie im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts noch hängig
sind, und die Rückwirkung für rechtskräftig erteilte Bewilligungen nicht gilt. 

 

6.2      Ungenügende Bestimmtheit von § 151 Abs. 4 KV der Initiative

 

Gemäss
§ 151 Abs. 4 KV der Initiative ist die Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV
in der Fassung vom 10. Juni 2018 nach ihrem Inkrafttreten auf sämtliche seit
dem 5. Juli 2018 anhängig gemachten Verfahren anwendbar. § 34 Abs. 2-5 KV
in der Fassung vom 10. Juni 2018 geben zwar für die Ausführungsgesetzgebung
bestimmte Ziele vor und § 34 Abs. 5 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 sieht
als eine Massnahme zur Erreichung dieser Ziele für gewisse Fälle eine mit einer
Mietzinskontrolle verbundene Bewilligungspflicht vor. Wie der Gesetzgeber diese
Massnahmen konkret ausgestaltet und welche allfälligen weiteren Massnahmen er
vorsieht, ist im Zeitpunkt der Unterzeichnung der Initiative aber noch offen
und nicht vorhersehbar gewesen. Insbesondere ist noch offen gewesen, unter
welchen Voraussetzungen eine Bewilligungspflicht gilt und wie streng die
Bewilligungsvoraussetzungen sind (vgl. oben E. 5.3.1). Folglich ist noch
nicht absehbar gewesen, wie stark die Ausführungsgesetzgebung die Eigentümer
belastet und die Sanierung, den Umbau und den Ersatz von Wohnhäusern behindert.
Damit sind den Stimmberechtigten bei der Unterzeichnung der Initiative
wesentliche Punkte der Ausführungsgesetzgebung, deren Rückwirkung die
Initiative vorsieht, noch gar nicht bekannt gewesen. Sie konnten sich deshalb
keinen hinreichend klaren Willen betreffend die Wünschbarkeit der rückwirkenden
Anwendung der Ausführungsgesetzgebung bilden. Es besteht die Gefahr, dass
Stimmberechtigte nachträglich feststellen, dass die Ausführungsgesetzgebung gar
nicht den Vorstellungen entspricht, die sie sich bei der Unterzeichnung der
Initiative gemacht haben, und dass sie die rückwirkende Anwendung nicht
gewünscht hätten, wenn ihnen die konkrete Ausgestaltung der
Ausführungsgesetzgebung bekannt gewesen wäre. § 151 Abs. 4 KV der Initiative
verstösst deshalb mangels genügender Bestimmtheit gegen Art. 34 Abs. 1 BV (vgl.
oben E. 2.5), wie der Regierungsrat richtig festgestellt hat (vgl. Bericht Nr.
19.1427.01 vom 8. Januar 2020 S. 9 f.). Aus diesem Grund ist § 151
Abs. 4 KV der Initiative für unzulässig zu erklären. Der Einwand des
Initiativkomitees, hinsichtlich der freien Willensbildung und der
unverfälschten Stimmabgabe sei es unproblematisch, dass die Initiative die
Rückwirkung einer noch nicht bekannten Regelung vorsehe, weil die
Stimmberechtigten damit nur den Willen äusserten, keine Regelungslücke zu
wollen (Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 25), überzeugt nicht. Zunächst
besteht ohne die Rückwirkung keine Regelungslücke, sondern gilt die bisherige
Regelung. Vor allem aber ziehen verantwortungsbewusste Stimmberechtigte nicht
jede neue Regelung der bisherigen vor, sondern stimmen einer Initiative, welche
die Rückwirkung einer Regelung vorsieht, nur zu, wenn sie davon ausgehen, diese
werde gewissen inhaltlichen Erwartungen gerecht werden. Unhaltbar ist der
Einwand des Initiativkomitees, der Stimmbürger könne mittels Referendum
bestimmen, ob er die konkrete Ausführungsgesetzgebung und damit auch deren
Rückwirkung akzeptiere (Stellungnahme vom 9. April 2020 Ziff. 25). Gesetze werden
den Stimmberechtigten nur dann zur Abstimmung unterbreitet, wenn 2‘000
Stimmberechtigte es innert 42 Tagen seit der Publikation verlangen (§ 52
Abs. 1 lit. a KV). Für den Fall, dass kein fakultatives Referendum
zustande kommt, können die Stimmberechtigten deshalb über die
Ausführungsgesetzgebung überhaupt nicht abstimmen. Im für die Prüfung des
Erfordernisses der genügenden Bestimmtheit massgebenden Zeitpunkt der
Unterzeichnung der Initiative (vgl. oben E. 2.5.2) war nicht vorhersehbar, ob
ein fakultatives Referendum gegen die Ausführungsgesetzgebung zustande kommt. Auch
wenn das Referendum lange nach der Unterzeichnung der Initiative zustande gekommen
ist (vgl. dazu oben E. 5.3.1), ist nicht vorhersehbar, ob die Mehrheit der
Stimmberechtigten gleich abstimmt wie die Stimmbürger, welche die Initiative
unterzeichnet haben. 

 

6.3      Beschränkung des Gegenstands des vorliegenden Verfahrens

 

Wie
bereits erwähnt ist gemäss § 151 Abs. 4 KV der Initiative die
Ausführungsgesetzgebung zu § 34 KV in der Fassung vom 10. Juni 2018 nach
ihrem Inkrafttreten auf sämtliche seit dem 5. Juli 2018 anhängig gemachte
Verfahren anwendbar. Die Grundvoraussetzung dafür, dass die Anwendung der
Ausführungsgesetzgebung auf diese Verfahren mit dem höherrangigen Recht
vereinbar ist, besteht darin, dass die Ausführungsgesetzgebung als solche mit
dem höherrangigen Recht vereinbar ist. Ob dies der Fall ist, kann im
vorliegenden Verfahren nicht abschliessend beurteilt werden. Unter Vorbehalt
von Streitigkeiten betreffend den Schutz der Autonomie von Gemeinden kann das
Appellationsgericht Gesetze nicht im Sinn einer abstrakten Normenkontrolle auf
ihre Übereinstimmung mit höherrangigem Recht prüfen (vgl. § 116 Abs. 1
lit. d und Abs. 2 lit. b KV; § 30e Abs. 2 lit. b VRPG). Im Rahmen der
Beurteilung eines Rekurses gegen eine gestützt auf ein Gesetz erlassene
Verfügung hat das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht hingegen bei
diesbezüglichen Rügen oder Zweifeln im Sinn einer konkreten Normenkontrolle
vorfrageweise auch dieses Gesetz auf seine Übereinstimmung mit höherrangigem
Recht zu prüfen (vgl. § 116 Abs. 2 lit. b KV; § 8 Abs. 2 VRPG; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O.,
N 2070 ff.). In einem Rekursverfahren können sich die Personen, die durch
eine auf das Gesetz gestützte Verfügung berührt sind und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben, zur Frage der Übereinstimmung
des Gesetzes mit dem höherrangigen Recht äussern (vgl. § 13 Abs. 1 VRPG). Im
vorliegenden Verfahren betreffend die rechtliche Zulässigkeit der Initiative
ist es hingegen ausgeschlossen, den von der Ausführungsgesetzgebung potentiell
Betroffenen das rechtliche Gehör zu gewähren.

 

7.         Grundsatz der Einheit der Materie

 

7.1      Art. 34 Abs. 2 BV gewährleistet den
Grundsatz der Einheit der Materie (BGer 1C_103/2010 vom 26. August 2010 E.
2.2). § 14 IRG stellt keine höheren Anforderungen und hat daher keine
selbständige Bedeutung (VGE VD.2010.68 vom 13. Oktober 2010 E. 4.4.2). Der
Grundsatz der Einheit der Materie verlangt, dass eine Vorlage
grundsätzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf bzw. dass zwei
oder mehrere Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise miteinander
zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die
Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt und ihnen keine freie Wahl
zwischen den einzelnen Teilen belässt. Umfasst eine Abstimmungsvorlage mehrere
Sachfragen und Materien, ist erforderlich, dass die einzelnen Teile einen
sachlichen inneren Zusammenhang aufweisen und in einer sachlichen Beziehung
zueinander stehen und dasselbe Ziel verfolgen. Dieser sachliche Zusammenhang
darf nicht bloss künstlich, subjektiv oder rein politisch bestehen. Der
sachliche Zusammenhang kann sich aus einem einheitlichen Ziel oder einem
gemeinsamen Zweck ergeben und ist abhängig von der Abstraktionshöhe der
Betrachtung und vom gesellschaftlich-historischen Umfeld (BGer 1C_103/2010 vom
26. August 2010 E. 3.1; VGE VD.2010.68 vom 13. Oktober 2010 E. 4.4.2). Eine
Absti