# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** db11de6f-3b0a-5441-bbd5-41cdcb56b76e
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-01-31
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 31.01.2018 602 2017 59
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2017-59_2018-01-31.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2017 59

Arrêt du 31 janvier 2018

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Marc Sugnaux 
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann 

Parties A.________ SA, B.________ et C.________, recourants, 
représentés par Me Christine Magnin, avocate

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 2 juin 2017 contre la décision du 3 mai 2017

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. A.________ SA est propriétaire de l'article ddd RF, d'une surface de 24'146 m2, sur lequel 
sont situés un manège et un hangar (partiel).

B.________ et C.________ sont copropriétaires des articles eee, fff et ggg du Registre foncier 
(RF) de la Commune de H.________, d'une surface de respectivement 5'501 m2, 1'101 m2 et 
3'753 m2. Ces parcelles comprennent une habitation individuelle, une écurie et un rural 
(habitation).

Ces parcelles sont situées en zone d'activités équestres selon le plan d'aménagement local (PAL) 
actuellement en vigueur (modification approuvée le 24 mai 2000), dans laquelle est également 
comprise la parcelle article iii RF, libre de constructions (hormis un hangar [partiel] situé 
principalement sur l'article ddd RF). Selon l'extrait de plan du guichet cartographique reproduit ci-
dessous, la situation de la zone d'activités équestres (en bleu) est la suivante (cf. 
http://map.geo.fr.ch):

B. Par avis publiés dans les Feuilles officielles (FO) n° jjj et n° kkk, la Commune de H.________ 
a mis à l'enquête publique la révision générale de son PAL, ayant notamment pour but 
d'harmoniser les planifications des anciennes Communes de H.________ et de L.________, qui 
ont fusionné le 1er janvier 2001. Selon le nouveau PAL, les articles eee, iii, fff, ddd et ggg RF 
demeurent – comme auparavant – classés en zone d'activités équestres, laquelle fait l'objet de 
l'art. 32 du nouveau règlement communal d'urbanisme (RCU). La modification n° 2 et 2.1 
(définition de périmètres constructibles au sein de la zone d'activités équestres) a pour but de 
définir des périmètres constructibles distincts pour les bâtiments liés à l'activité équestre et pour 
les constructions résidentielles liées à l'activité en question. Ainsi, la délimitation des périmètres 
constructibles est revue comme suit: le secteur A est réservé aux bâtiments et installations 
nécessaires à l'activité équestre; le secteur B est destiné aux logements liés aux activités et 
autorise l'implantation d'un nombre maximal de quatre habitations individuelles en plus de la ferme 
existante; le secteur C est non construit.

http://map.geo.fr.ch

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Le 6 juillet 2015, le Conseil communal de H.________ a adopté l'ensemble du dossier de la 
révision générale de son PAL.

La Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a publié dans la 
FO n° mmm les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre 
dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique. Elle a 
en particulier communiqué qu'elle envisageait de ne pas admettre la modification n° 2 et 2.1 ainsi 
que l'art. 32 al. 1 et 8 ch. 6 du nouveau RCU.

Le 19 janvier 2017, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a préavisé 
défavorablement la nouvelle délimitation des périmètres de la zone d'activités équestres ainsi que 
l'art. 32 al. 1 et 8 ch. 6 du nouveau RCU.

A.________ SA ainsi que B.________ et C.________ se sont déterminés le 24 février 2017 sur la 
modification n° 2 et 2.1 et l'art. 32 al. 1 du nouveau RCU.

Dans sa détermination du 27 février 2017, la commune a pour sa part indiqué qu'elle maintenait 
son vœu de délimiter le secteur constructible A comme mentionné dans l'enquête publique de 
2015. S'agissant du secteur B, elle a en revanche déclaré qu'elle se ralliait à l'analyse de la DAEC 
et qu'elle acceptait de diminuer le périmètre constructible de manière à ce qu'un seul volume 
d'habitation puisse être construit sur la parcelle article iii RF et qu'aucun volume supplémentaire 
destiné à l'habitation ne puisse être construit sur les autres parcelles. Elle a soumis une 
proposition d'adaptation du périmètre du secteur B.

C. Par décision du 3 mai 2017, la Direction a prononcé l'approbation partielle de la révision 
générale du PAL de la Commune de H.________.

S'agissant de la modification n° 2 et 2.1, la DAEC a souligné que la division du périmètre 
constructible existant en deux secteurs constructibles – A et B, avec nouvelles emprises – induisait 
une augmentation de la surface constructible d'environ 1'109 m2. Elle a admis la délimitation du 
périmètre A, prévu pour les bâtiments et installations nécessaires à l'activité équestre. En 
revanche, elle a considéré que le périmètre B – permettant la construction de nouvelles habitations 
dans un secteur éloigné du tissu bâti existant – ne répondait pas aux buts et principes de 
l'aménagement du territoire. Partant, elle n'a pas admis le périmètre B. Elle a également refusé 
d'approuver l'art. 32 al. 1 et al. 8 ch. 6 du nouveau RCU.

D. Par mémoire du 2 juin 2017, A.________ SA ainsi que B.________ et C.________ ont 
recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. Ils concluent – sous suite de frais et 
dépens – à l'annulation de la décision attaquée et, principalement, à l'approbation de la 
modification n° 2 et de l'art. 32 al. 1 du nouveau RCU. Subsidiairement, ils requièrent le renvoi du 
dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. Plus subsidiairement, 
ils demandent le renvoi de la cause à la commune pour nouvelle mise à l'enquête publique dans le 
sens des considérants.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants font en substance valoir que la création des deux 
périmètres tels que mis à l'enquête par la commune ne contrevient pas aux exigences du 
moratoire prévu par l'art. 38a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 
700) et l'art. 52a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). 
En outre, ils relèvent que la zone d'activités équestres constitue une zone au sens de l'art. 18 LAT, 
soit "une zone à bâtir particulière dont la constructibilité est restreinte à l'affectation de la zone". Ils 

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estiment ainsi que les principes de la séparation entre parties constructibles et non constructibles 
du territoire, ainsi que d'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu 
bâti et de la création d'un milieu bâti compact ne peuvent pas être appliqués en cas de nouvelle 
construction projetée dans la zone d'activités équestres. Selon eux, le refus par la DAEC 
d'approuver le périmètre B revient à interdire toute nouvelle habitation sur la zone d'activités 
équestres, ce qui viole le principe de la liberté économique ainsi que les art. 3 et 18 LAT et l'art. 3 
OAT. Les recourants invoquent de plus une violation de la garantie de la propriété, du principe de 
l'interdiction de l'arbitraire et de l'autonomie communale. Ils considèrent enfin que le refus 
d'approbation de la modification n° 2 et 2.1 et de l'art. 32 al. 1 du nouveau RCU est inadéquat.

E. Dans ses observations du 31 octobre 2017, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle 
souligne pour l'essentiel que le refus d'approbation ne porte pas sur le principe même de 
l'existence d'un secteur constructible, mais uniquement sur le périmètre proposé par la commune 
dans le cadre de la mise à l'enquête publique. Se référant à des plans et au rapport explicatif 
accompagnant la procédure de modification du plan d'affectation des zones (PAZ) lors de la 
création de la zone d'activités équestres – qu'elle verse au dossier –, elle explique que la 
délimitation du périmètre litigieux aurait conduit à offrir un potentiel constructif plus grand que ce 
qui prévalait jusqu'alors, puisque le secteur constructible aurait été agrandi de plus de 1'100 m2. 
Cela étant, elle précise qu'elle n'a pas remis en cause la délimitation du périmètre B parce que 
celui-ci engendrait un surdimensionnement de la zone à bâtir, mais parce que la surface proposée 
ne pouvait pas être admise sur la base des buts et principes de l'aménagement du territoire. Elle 
relève en outre que le besoin en logements – tel que planifié par le secteur litigieux dans le cadre 
de la révision générale du PAL – pour l'exploitation du centre équestre n'est objectivement pas 
démontré. Elle ajoute qu'il appartient à la commune de proposer une nouvelle délimitation dans le 
cadre de la procédure de modification du PAZ faisant suite aux conditions d'approbation de la 
présente révision générale.

F. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le présent recours est recevable 
aussi bien en vertu de l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement 
du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) qu'en application de l'art. 114 al. 1 let. a 
CPJA. Les recourants – en tant que propriétaires de bien-fonds touchés par la révision générale 
du PAL – ont sur le principe qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a CPJA).

Dans la procédure de recours 602 2017 57, la DAEC s'est déclarée prête à examiner la 
proposition formulée par le commune – tendant à réduire le périmètre B et à diminuer la possibilité 
de construire des habitations dans ce secteur – dans le cadre de la procédure de modification du 
PAZ faisant suite aux conditions d'approbation de la révision générale du PAL. Dans ces 
conditions, on peut se demander si les recourants ont un intérêt à maintenir leur recours ou s'ils 

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doivent attaquer la version définitive du RCU et du PAZ tels qu'ils seront approuvés ultérieurement 
par la DAEC. Or, en l'espèce, ceux-ci souhaitent principalement obtenir l'approbation de la 
modification telle qu'elle a été mise à l'enquête publique par la commune (modification n° 2 et 2.1 
avec la possibilité d'implanter jusqu'à quatre habitations individuelles dans le secteur B), de sorte 
qu'ils ont un intérêt à ce que le Tribunal se prononce, déjà à ce stade, sur la pertinence de leurs 
conclusions.

Les propriétaires recourants ayant en outre versé l'avance de frais dans le délai imparti, le Tribunal 
de céans peut entrer en matière sur les mérites du recours.

2. a) Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi 
que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de 
la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 

b) En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 
123; cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un 
plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la 
DAEC; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in 
Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 26 p. 13) 
peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, ad art. 2 p. 34 et 
les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de 
recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure 
applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne 
peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien 
plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 
120 Ib 207 consid. 3; TSCHANNEN, ad art. 2 p. 34 et les références citées). 

3. a) Sur le principe, les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des 
plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). 
L'art. 34 al. 1 LATeC dispose en effet que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 
LATeC). Quant à la DAEC, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par 
la commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC).

Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination des 
zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement 
définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales 
(art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). 
Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à 
établir une planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, 
susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées). 

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Lorsqu'elle se prononce dans ce cadre, l'autorité communale dispose cependant de la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT).

b) A teneur de l'art. 1 al. 2 LAT, la Confédération, les cantons et les communes soutiennent 
par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins d'orienter le 
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de 
l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). Il convient notamment de 
réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces 
d'assolement, et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi 
que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. a et b LAT). Il y a lieu également 
de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, 
telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT). 

Fondée notamment sur ces dispositions, la jurisprudence considère que l'un des buts principaux 
de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire est de concentrer le peuplement dans les 
zones à bâtir et d'empêcher de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir 
paraissent en principe non seulement inappropriées, mais également contraires à la loi (ATF 124 II 
391 consid. 3a; cf. également arrêts TF 1C_404/2014 du 24 mars 2015 consid. 4.1.1; 
1C_374/2011 du 14 mars 2012 consid. 3, in ZBl 2013 p. 389; 1C_225/2008 du 9 mars 2009 
consid. 4.1, in RDAF 2011 I p. 563).

Aux termes de l'art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1). Ils 
délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2). 
Toutefois, selon l'art. 18 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres affectations que les zones à 
bâtir, agricoles et à protéger des art. 15 à 17 LAT (al. 1) et régler le cas des territoires non affectés 
ou de ceux dont l’affectation est différée (al. 2). Ces autres zones sont elles aussi soumises aux 
principes établis par la loi, notamment en ce qui concerne la séparation des terrains bâtis ou à 
bâtir et de ceux qui ne le sont pas. Ainsi, la création d'une zone à bâtir par le biais d'un plan 
d'affectation spécial pour un projet concret est en principe admissible si les buts et les principes de 
l'aménagement du territoire sont respectés.

La mesure de planification ne doit pas éluder les règles des art. 24 ss LAT par la création de 
petites zones à bâtir inacceptables. De telles zones ne peuvent pas être admises si elles tendent à 
contourner les buts de l'aménagement du territoire que sont la concentration de l'habitation dans 
les zones à bâtir et l'interdiction des constructions en ordre dispersé (ATF 132 II 408 consid. 4.2; 
124 II 391 consid. 2c et 3a; 119 Ia 300 consid. 3b). Dans la mesure où la nouvelle zone ne 
favorise pas la dispersion des constructions, mais prévoit uniquement l'agrandissement minime 
d'un secteur déjà construit ou l'agrandissement mesuré de bâtiments existants, elle est admissible 
pour autant qu'elle soit fondée sur une pesée des intérêts objectivement justifiée (ATF 124 II 391 
consid. 3a; arrêts TF 1C_234/2014 du 6 octobre 2014 consid. 2.3; 1C_252/2012 du 12 mars 2013 
consid. 7.1). Cela étant, le terme de zone à "bâtir" ne doit pas faire croire, par opposition, qu'il est 
impossible de construire dans les zones qui ne sont pas "à bâtir". Dans ces dernières, les 
constructions ne sont pas exclues a priori, mais ne sont admises que si elles sont conformes à 
l'affectation de la zone - art. 22 LAT -, ou que si leur implantation est imposée par leur destination, 
et encore à la condition qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose - art. 24 LAT - (arrêts TF 
1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2.2; 1C_157/2009 du 26 novembre 2009 consid. 3, in 
RDAF 2012 I p. 464; 1A.185/2004 du 25 juillet 2005 consid. 2.2; FLÜCKIGER/GRODECKI, 

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Commentaire de la LAT, n. 9 ad art. 15 LAT; HÄNNI, Plannungs-, Bau- und besonderes 
Umweltschutzrecht, 5e éd. 2008, p. 194).  

Des zones nouvellement définies au sens de l'art. 18 LAT se révèlent notamment adéquates 
lorsque doit être pris en considération, en zone non constructible, un besoin spécifique 
d'affectation, ou, à l'inverse, en zone constructible, un besoin particulier de protection 
(WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, n. 4 ad art. 18, p. 429). Ainsi, les autres zones de 
l'art. 18 LAT destinées à répondre à des besoins spécifiques hors des zones à bâtir, telles que les 
zones de maintien de l'habitat rural ou d'extraction, ou celles qui englobent de grandes surfaces 
non construites, comme les aires de délassement ou les zones réservées à la pratique de sports 
ou de loisirs en plein air (ski, golf, etc.), sont en principe imposées par leur destination à 
l'emplacement prévu par le plan d'affectation; elles sont clairement à l'extérieur des zones à bâtir 
de l'art. 15 LAT et, sous réserve de leur affectation spécifique, obéissent au régime de la zone non 
constructible (arrêt TF 1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2 et les réf. cit.).

Le TF a déjà considéré à plusieurs reprises qu'une zone équestre – respectivement une zone de 
loisirs destinée aux activités équestres – ne constituait pas une zone à bâtir au sens de l'art. 15 
LAT, mais une zone spéciale au sens de l'art. 18 LAT. Il a précisé que si une telle zone était 
destinée uniquement aux bâtiments et installations en lien avec l'activité équestre, elle était alors 
de constructibilité restreinte (cf. arrêts TF 1C_153/2007 du 6 décembre 2007 consid. 3.3; 
1C_234/2014 du 6 octobre 2014 consid. 2.3; 1A.16/2006 du 26 juillet 2006 consid. 1.1).

En outre, selon la jurisprudence rendue en matière de permis de construire hors zone à bâtir, 
l'intérêt d'éviter la dispersion des constructions doit s'analyser en relation avec l'objectif d'une 
délimitation claire des zones constructibles, mais il ne vise pas à accoler les constructions 
agricoles aux zones à bâtir; autrement dit, il s'agit de regrouper les constructions agricoles entre 
elles et non pas de les implanter à proximité immédiate des villes et des villages (arrêt TF 
1C_372/2007 du 11 août 2008 consid. 3.3).

Il résulte de ce qui précède que, selon la jurisprudence, le but de la législation fédérale sur 
l'aménagement du territoire visant à empêcher de construire en ordre dispersé vaut aussi bien en 
matière de planification qu'en matière de permis de construire. Partant, il doit également 
s'appliquer pour la délimitation des périmètres constructibles à l'intérieur d'une zone spéciale au 
sens de l'art. 18 LAT.

4. a) En l'espèce, les articles eee, fff et ggg RF (propriété de B.________ et C.________), 
l'article ddd RF (propriété de A.________ SA) et l'article iii RF sont situés en zone d'activités 
équestres. Dans sa teneur suite à l'approbation du 24 mai 2000, l'art. 23bis al. 1 RCU prévoit que la 
zone "est réservée aux bâtiments, installations et aux activités liés aux activités équestres qui, par 
leur caractère spécifique, ne sont pas conformes aux autres types de zone. Seule l'habitation 
nécessaire à l'exploitation y est autorisée". Selon l'al. 12 de cette disposition, la zone est divisée 
en trois secteurs: A – bâtiments nécessaires à l'exploitation équestre et à l'habitation; B – terrains 
en plein air non construits où seuls des parcs à chevaux, paddock et anneau de galop sont admis; 
C – zone de protection archéologique.

Sur la base de ce qui précède, la Cour de céans constate que cette zone constitue une zone 
spéciale selon l'art. 18 LAT, qui règle l'affectation du sol hors de la zone à bâtir pour la réalisation 
d'un projet déterminé, à savoir l'activité équestre. Entourée de zone agricole, elle est – de par sa 
fonction – destinée aux activités équestres et n'admet que des constructions et installations liées à 

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ces activités dans des périmètres bien définis. Partant, cette zone ne permet qu'une constructibilité 
restreinte à l'affectation prévue. Son but n'étant pas l'habitation, celle-ci ne peut en principe être 
autorisée que si un besoin strictement lié aux activités équestres est démontré.

b) Selon le nouveau PAZ – tel que mis à l'enquête publique dans le cadre de la révision 
générale du PAL –, les parcelles articles eee, iii, fff, ddd et ggg RF restent affectées en zone 
d'activités équestres. En revanche, la modification n° 2 et 2.1 porte sur la délimitation des 
périmètres constructibles dans la zone d'activités équestres et sur les prescriptions topiques à la 
zone, réglées à l'art. 32 du nouveau RCU. En particulier, l'art. 32 al. 1 du nouveau RCU a la teneur 
suivante:

"Cette zone est réservée aux bâtiments et installations nécessaires à la pension, à la location, au dressage 
et à l'élevage de chevaux ainsi qu'à la formation de cavaliers (salle de cours, buvette, etc.).

Des logements liés aux activités sont autorisés; ceux-ci devront être exclusivement habités par le personnel 
de l'exploitation et leurs familles (directeur du manège, écuyers, apprentis, stagiaires)."

L'art. 32 al. 4 du nouveau RCU prévoit ce qui suit:

"La zone est divisée en trois secteurs:
• Secteur A: Bâtiments et installations nécessaires à l'activité équestre.

• Secteur B: Logements liés aux activités. Les écuries existantes peuvent être maintenues. Hormis la 
transformation de la ferme existante, un nombre maximal de quatre habitations individuelles est autorisé 
dans le secteur.

• Secteur C: Terrains non constructibles où seuls des parcs à chevaux, paddock et anneau de galop sont
admis."

S'agissant des périmètres constructibles, la modification du PAL litigieuse prévoit deux secteurs 
distinguant désormais les constructions selon qu'elles sont nécessaires à l'activité équestre 
(secteur A) ou destinées aux logements liés aux activités (secteur B). Ces deux périmètres 
constructibles ont fait l'objet d'une première mise à l'enquête publique, avant d'être modifiés et 
agrandis – sur l'article iii RF – dans le cadre de la mise à l'enquête publique complémentaire. 

Se fondant sur la comparaison du PAZ mis à l'enquête publique complémentaire et des plans 
accompagnant la procédure de modification du PAZ tendant à la création de la zone d'activités 
équestres (modification approuvée le 24 mai 2000), le SeCA a constaté que la modification des 
périmètres constructibles aboutissait à une augmentation de la surface constructible d'environ 
1'109 m2, ce que les recourants ne contestent pas. Aussi, la DAEC a admis la délimitation du 
secteur A, prévu pour les bâtiments et installations nécessaires à l'activité équestre. En revanche, 
elle n'a pas admis la délimitation du secteur B, permettant la construction de nouvelles habitations 
dans un secteur éloigné du tissu bâti existant, et l'art. 32 al. 1 du nouveau RCU. A ce propos, il 
convient d'emblée de préciser qu'il appert de la motivation de la décision entreprise que le refus 
d'approbation ne porte pas sur le principe de l'existence d'un périmètre constructible, mais 
uniquement sur la délimitation du périmètre tel que proposé par la commune dans le cadre de 
l'enquête publique complémentaire et sur le potentiel constructif qui y est autorisé. De même, la 
DAEC n'a pas remis en cause la création de deux périmètres constructibles distincts (l'un pour les 
installations équestres, l'autre pour l'habitation) et n'a dans ce sens pas violé l'autonomie 
communale comme le prétendent les recourants. Pour le reste, vu la motivation de la décision 
attaquée, on précisera dans ce contexte que la DAEC n'a pas non plus approuvé l'art. 32 al. 4 du 

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nouveau RCU en tant qu'il concerne le secteur B et plus précisément le nombre maximal 
d'habitations individuelles qui y est autorisé, même si cela ne ressort pas du dispositif (ch. 2).

La réglementation proposée par la commune pour le secteur B (cf. PAZ en lien avec l'art. 32 al. 1 
et 4 du nouveau RCU) autorise l'implantation d'un nombre maximal de quatre habitations 
individuelles, en plus de la transformation de la ferme existante et du maintien des écuries 
existantes. Il sied ici de rappeler que la zone d'activités équestres n'a pas but pour l'habitation, 
mais bien les activités équestres. Or, telle que formulée et quand bien même l'interprétation qu'en 
font les recourants, cette réglementation comporte incontestablement le risque de détourner ce but 
et de contribuer à un étalement de la zone à bâtir dans un secteur situé à l'écart du tissu bâti, étant 
retenu que la zone d'activités équestres est entourée de zone agricole et que les bâtiments 
existants sis dans cette zone sont peu nombreux et distants les uns des autres, de sorte qu'ils ne 
forment pas un tissu construit. Au final, au vu du nombre maximal d'habitations individuelles qui 
pourraient être autorisées, la zone d'activités équestres – et plus précisément son secteur B – 
pourrait être transformée en une petite zone à bâtir, en contradiction manifeste avec les buts et 
principes de l'aménagement du territoire rappelés ci-dessus (cf. consid. 3b). A cela s'ajoute qu'en 
cas de cessation de l'activité équestre, la totalité de la zone sera réaffectée en zone agricole. Il y a 
lieu de rappeler ici que toutes les constructions qui sont permises hors zone à bâtir – comme pour 
le cas d'espèce – doivent être régies par le principe tendant à éviter le gaspillage des terres 
agricoles. Leur implantation doit dès lors également être guidée par le principe de concentration à 
l'endroit où les constructions existantes sont déjà présentes ou là où leur présence a le moins 
d'impact (cf. arrêts TF 1C_372/2007 du 11 août 2008 consid. 3.3; arrêts TC FR 602 2016 16 du 
19 août 2016 consid. 4c/bb; 602 2014 127 du 27 mars 2015 consid. 3). Un périmètre constructible 
offre la possibilité d'indiquer à quel endroit les constructions devront s'implanter et constitue dans 
ce sens un instrument de planification utile. Or, si la délimitation du secteur est définie par un 
nombre d'habitations et que celui-ci n'a aucun lien avec un besoin avéré pour les quinze 
prochaines années, son étendue ne saurait également être confirmée.

Dans ces circonstances, la délimitation de ce secteur B combinée aux possibilités de construire ne 
saurait être considérée comme conforme tant au but de la zone en question qu'aux buts et 
principes de l'aménagement du territoire définis aux art. 1 et 3 LAT. C'est ainsi à juste titre que la 
DAEC a considéré qu'en l'espèce, une telle réglementation devait être interprétée dans le sens 
que la création d'une petite zone d'habitation était rendue possible. 

Cela étant, contrairement à ce qu'allèguent les recourants, la DAEC n'a pas pour autant exclu la 
création de logements en refusant d'approuver cette réglementation. En effet, l'autorité intimée a 
considéré que la nécessité d'avoir au maximum quatre nouvelles habitations individuelles – en 
plus de la ferme existante – n'avait pas été démontrée. La Cour de céans partage l'avis de la 
DAEC sur ce point. Aucun élément au dossier n'apporte la moindre preuve que quatre habitations 
individuelles en sus des logements existants puissent être nécessaires à l'activité équestre 
exercée dans la zone. Sur cet aspect, il convient de relever que, malgré le préavis du SeCA selon 
lequel un seul logement par activité réservé au gardiennage est autorisé en zone d'intérêt général, 
le nombre de logements – même maximal – n'a en soi pas à être inscrit dans le RCU s'agissant 
d'une zone d'activités équestres au sens de l'art. 18 LAT pour laquelle la constructibilité est 
restreinte. En effet, c'est dans le cadre de l'examen d'une demande de permis de construire qu'il 
convient de déterminer, au cas par cas, si le projet de construction répond à un besoin prouvé de 
logement strictement limité à l'activité équestre et s'il est conforme aux buts et principes de 
l'aménagement du territoire. Dans ce sens et ainsi que déjà dit, un nombre défini de logements n'a 

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en principe pas à être inscrit dans le RCU. Dans la mesure où, à ce stade, un tel chiffre n'a quoi 
qu'il en soit pas été approuvé par la DAEC, les griefs des recourants se rapportant au nombre de 
logements sont dénués de pertinence. De même, les arguments tendant à démontrer la nécessité 
de logements pour des membres de la famille, dont le co-gérant de l'exploitation, et pour le 
personnel du centre équestre ne sont également pas pertinents dans le cadre de la présente 
procédure. En effet, la nécessité de créer un logement pour une personne déterminée doit être 
examinée concrètement, au cas par cas.

S'agissant encore du dimensionnement en tant que tel du périmètre B, les recourants estiment 
qu'après avoir constaté un surdimensionnement de la surface constructible avec les périmètres 
agrandis de la seconde mise à l'enquête, la DAEC aurait dû examiner les surfaces des périmètres 
ayant fait l'objet de la première mise à l'enquête publique. Sur ce point, il convient de relever qu'il 
n'appartient manifestement pas à la DAEC d'examiner une version du PAZ précédemment mise à 
l'enquête publique après avoir refusé d'approuver le périmètre B tel que mis au final à l'enquête 
publique complémentaire (cf. également consid. 2b ci-dessus). En effet, l'autorité responsable de 
l'aménagement local n'est pas la DAEC, mais bien la commune, à laquelle il appartient donc de 
choisir l'orientation du développement communal dans le respect des buts et principes de 
l'aménagement du territoire. A cela s'ajoute que, dans son recours du 2 juin 2016 (affaire 602 2017 
57), la Commune de H.________ a indiqué qu'elle se ralliait à la position du SeCA et acceptait 
partiellement la mise en cause du périmètre constructible du secteur B. Elle a relevé qu'elle était 
d'accord de diminuer le périmètre constructible "de manière à ce qu'un seul volume d'habitation ne 
puisse être construit sur la parcelle article iii RF". Elle a joint un extrait de plan se rapportant à sa 
proposition d'adaptation du périmètre du secteur B. La commune a ainsi réitéré dans son recours 
la proposition faite dans sa détermination du 27 février 2017 (relative au droit d'être entendu), 
proposition qui ne correspond au demeurant pas au périmètre délimité dans le cadre de la 
première mise à l'enquête publique mais qui constitue une troisième version. Ainsi, comme l'a 
souligné la DAEC, il incombera à la commune de soumettre cette proposition dans le cadre du 
dossier complémentaire d'adaptation aux conditions d'approbation.

On peut encore rappeler aux recourants que le moratoire des zones à bâtir n'est en l'espèce pas 
déterminant pour la solution du cas. En effet, les zones au sens de l'art. 18 LAT ne sont en 
principe pas comprises dans le calcul du dimensionnement de la zone à bâtir. De surcroît, tenant 
compte des mises en zone non approuvées par la DAEC, la surface totale des surfaces 
constructibles n'augmente pas avec le nouveau PAL.

Enfin, c'est en vain que les recourants invoquent une violation de la garantie de la propriété. La 
détermination de l'affectation des zones en exécution du mandat du planificateur consiste en une 
limitation légitime du droit constitutionnel de la garantie de la propriété, qui en principe ne fonde 
aucun dédommagement (ATF 105 Ia 330 consid. 3c; cf. HETTICH/MATHIS, in FHB öffentliches 
Baurecht, 2016, n° 1.25). En effet, les restrictions à la propriété sont compatibles avec la 
Constitution fédérale si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public 
suffisant et respectent le principe de la proportionnalité (art. 26 et 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 126 I 219 
consid. 2a et 2c). Or, en l'espèce, l'intérêt public à l'utilisation rationnelle du sol est manifeste et la 
décision querellée tient compte des principes ancrés dans les législations fédérale et cantonale. 
Dès lors que la non-approbation de la mesure de planification ici litigieuse – délimitation du secteur 
B et des possibilités de construire – poursuit les buts et principes d'aménagement définis par la 
LAT, qu'elle repose sur un intérêt public et qu'elle n'est pas disproportionnée puisque le secteur va 
faire l'objet d'une nouvelle délimitation –, celle-ci ne viole manifestement pas la garantie de la 

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propriété. Au demeurant, la commune a manifesté son intention de revoir la délimitation du secteur 
B et a déjà formulé une proposition dans ce sens, laquelle devra faire l'objet des conditions 
d'approbation. Les bâtiments existants ne sont du reste pas remis en cause, tout comme leur 
utilisation pour autant qu'elle soit conforme à l'affectation autorisée par les permis de construire 
délivrés. 

5. a) Il résulte de ce qui précède que, dans la mesure où il tend à faire approuver la 
délimitation du secteur B de la zone d'activités équestres et la possibilité d'y construire jusqu'à 
quatre habitations individuelles – en plus de la ferme existante – tel que mis à l'enquête publique, 
le recours doit être rejeté.

b) Les frais de procédure sont solidairement mis à la charge des recourants qui 
succombent, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois 
du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12).

Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, d'un montant de CHF 3'500.-, sont solidairement mis à la charge des 
recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 31 janvier 2018/jfr/vth

Président Greffière-rapporteure