# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** aee22303-986e-5e4c-ad24-baafcd9f20ff
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-02-01
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 01.02.2024 602 2023 56
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2023-56_2024-02-01.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2023 56
602 2023 59
602 2023 62

Arrêt du 1er février 2024

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Dominique Gross, Vanessa Thalmann 
Greffier-rapporteur : Julien Delaye 

Parties 1. A.________ GMBH, recourante (602 2023 56)

2. B.________ SA, recourante, représentée par Me Constantin 
Ruffieux, avocat (602 2023 59)

3. C.________ GMBH, recourante, représentée par Me Roman 
Brazerol, avocat (602 2023 62)

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un PAL

Recours du 23 mai 2023 (602 2023 56), du 26 mai 2023 (602 2023 59) 
et du 30 mai 2023 (602 2023 62) contre la décision du 26 avril 2023

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considérant en fait

A. Par avis publiés dans la Feuille officielle (FO), la Commune de Courgevaux a mis à l'enquête 
publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL). Il s'agit principalement de 
mettre en œuvre la planification du territoire de la commune pour les quinze ans à venir et d'adapter 
le PAL, qui avait été approuvé le 10 mai 1993, aux dispositions légales fédérales et cantonales en 
vigueur.

Dans le cadre de la révision générale de son PAL, la commune a notamment procédé aux mesures 
suivantes :

- le changement d'affectation des art. ddd et eee du registre foncier (RF) de la zone mixte (ZM) vers 
la zone d'activités (ZACT) (modification no lll) et la fixation dans son règlement communal 
d'urbanisme (RCU) d'un nouvel indice de masse (IM) à 6.00 pour la ZACT (art. 23 ch. 2 du RCU) ;

- le changement d'affectation des art. fff à jjj (ggg a depuis lors été divisé en ggg et hhh) et kkk RF 
de la zone résidentielle à moyenne densité (ZRMD) vers la zone village (ZVIL) (modification 
no mmm) et la fixation d'un nouvel indice brut d'utilisation du sol (IBUS) à 1.50 pour la ZVIL, 
respectivement à 1.70 en cas de construction du minimum de deux tiers des places de parc en 
sous-sol (art. 17 ch. 2 du RCU).

Le 11 mars 2019, le conseil communal a écarté les oppositions et adopté l'ensemble du dossier de 
la révision générale de son PAL.

B. La Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement (DIME) a publié, dans la FO, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et 
celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le 
dossier d'enquête publique. En se basant sur le préavis de synthèse du Service des constructions 
et de l'aménagement (SeCA) du 3 mars 2022, elle envisageait notamment de ne pas approuver le 
changement d'affectation des art. ddd et eee RF vers la ZACT et le nouvel IBUS des art. fff à jjj (dont 
hhh) et kkk RF affectés en ZVIL au motif que ces modifications induiraient une densification dans 
des secteurs ne disposant pas d'une desserte suffisante en transports publics.

Le 28 avril 2022, la commune s'est déterminée dans le cadre de son droit d'être entendue. Elle a, 
entre autres, proposé d'approuver la nouvelle affectation des art. ddd et eee RF à la ZACT, mais en 
abaissant l'IM à la valeur de son ancien RCU, à savoir à un IM de 2.00. Elle a également demandé 
de conserver la nouvelle affectation des art. fff à jjj (dont hhh) et kkk RF à la ZVIL, mais en 
conservant, pour ces parcelles, l'IBUS de 0.80 qui prévalait dans son ancien RCU pour la ZRMD.

Le dossier a ensuite été soumis aux services spécialisés pour que ceux-ci prennent position sur les 
déterminations produites dans le cadre précité. Le Service de la mobilité (SMo) a, en 
particulier, fourni des observations le 5 décembre 2022 à la suite d'un courrier des propriétaires des 
art. ggg (dont hhh) et iii RF du 21 octobre 2022.

C. Par décision du 26 avril 2023, la DIME a prononcé l'approbation partielle de la révision 
générale du PAL. En particulier, si elle a d'abord admis le principe du changement d'affectation des 
art. ddd et eee RF vers la ZACT, elle n'a pas approuvé l'augmentation de l'IM à 6.00 précisant que 
le dernier indice en vigueur s'appliquait, à savoir 4.00 pour la ZACT de manière générale, mais 2.00 

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spécifiquement pour les art. ddd et eee RF qui se trouvaient avant en ZM. Elle a ensuite également 
admis le changement d'affectation des art. fff à jjj (dont hhh) et kkk RF vers la ZVIL, mais n'a pas 
approuvé l'augmentation de l'IBUS à 1.50 induite par ce changement, précisant qu'un IBUS 
correspondant au dernier indice en vigueur était applicable dans l'intervalle, à savoir 0.80.

D. Par mémoire du 23 mai 2023, la société A.________ GmbH – copropriétaire d'une part de 
propriété par étages de l'art. ggg RF et propriétaire de l'article hhh RF – a recouru contre cette 
décision auprès du Tribunal cantonal, concluant en substance à ce que l'IBUS de ces deux parcelles 
soit relevé de 0.80 à 1.50 et que leur densification ne se fonde pas uniquement sur le niveau de 
desserte en transports publics (602 2023 56).

Le 26 mai 2023, la société C.________ GmbH – propriétaire de l'art. iii RF – a également recouru 
contre cette décision devant le Tribunal cantonal. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à son 
annulation et à ce que la révision générale du PAL soit approuvée, en particulier à ce que l'IBUS de 
sa parcelle soit fixé à 1.50 (602 2023 62). A titre liminaire, elle conclut à ce que l'effet suspensif soit 
accordé pour l'ensemble de la révision générale du PAL.

Enfin, le 30 mai 2023, la société B.________ SA – propriétaire de l'art. eee RF – a elle-aussi formé 
recours devant le Tribunal cantonal contre la décision de la DIME. En substance, elle conclut, sous 
suite de frais et dépens, à ce que sa parcelle soit colloquée en ZACT au bénéfice d'un IM de 6.00, 
subsidiairement de 4.00 ou à ce que la cause soit renvoyée à la DIME pour nouvelle décision 
(602 2023 59).

E. Dans ses observations respectives des 20 et 26 juillet 2023, la DIME conclut au rejet des 
trois recours et renvoie notamment aux considérants de la décision querellée.

F. Par écriture spontanée du 31 juillet 2023, C.________ GmbH précise et complète les griefs 
développés dans le cadre de son recours. Elle requiert également qu'un délai lui soit octroyé pour 
le dépôt d'une réplique.

Par réplique spontanée du 18 août 2023, A.________ GmbH revient, elle aussi, sur certains griefs 
développés à l'appui de son recours.

G. Le 31 août 2023, la commune maintient les arguments l'ayant conduite à procéder à un 
changement d'affectation pour l'art. eee RF de la ZM à la ZACT tout en augmentant l'IM de 4.00 à 
6.00. Elle estime que le recours dans la cause 602 2023 59 est ainsi justifié.

Par mémoire du 11 septembre 2023, la commune – par l'intermédiaire cette fois de son mandataire 
– conclut, sous suite de frais et dépens, à l'admission des deux autres recours. A titre principal, elle 
requiert que l'IBUS des art. fff à jjj (dont hhh) et kkk RF soit relevé à 1.50, respectivement à 1.70 en 
cas de places de parc en sous-sol, et subsidiairement que seul l'IBUS des art. ggg (dont hhh) et iii 
RF soit relevé à ces valeurs. Encore plus subsidiairement, elle sollicite le renvoi de la cause à la 
DIME pour nouvelle décision. A titre procédural, elle requiert que la procédure soit conduite en 
allemand.

H. En date du 13 octobre 2023, B.________ SA précise que des échanges sont intervenus entre 
la commune et le SMo dans le but d'optimiser et d'améliorer le niveau de desserte en transports 
publics du secteur concerné par sa parcelle. Elle requiert ainsi la suspension de la procédure dans 
l'attente de ces démarches.

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Par courrier du 30 octobre 2023, la DIME estime que la suspension de la procédure de recours n'est 
pas nécessaire. Elle laisse toutefois cette question à l'appréciation du Tribunal.

Le 22 novembre 2023, B.________ SA maintient sa requête en suspension de la procédure. Elle 
ajoute que des études vont être réalisées afin d'analyser si et dans quelle mesure la qualité de 
desserte en transports publics du secteur peut être améliorée.

I. Par déterminations spontanées du 7 décembre 2023, B.________ SA maintient les griefs 
formulés à l'appui de son recours et précise que les discussions avec les communes concernées et 
le SMo se poursuivent. Elle estime donc qu'une suspension de la procédure serait judicieuse.

J. Aucune autre écriture spontanée n'est parvenue à ce jour au Tribunal cantonal.

K. Au surplus, les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris 
dans les considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du 
litige.

en droit

1.

Dans la mesure où les recours 602 2023 56, 602 2023 59 et 602 2023 62 portent sur la même 
décision et que les recourantes invoquent des griefs similaires, il y a lieu de joindre les trois causes 
en application de l'art. 42 al. 1 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de 
juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1).

2.

Déposés dans le délai et les formes prescrits, les recours sont recevables en vertu des art. 79 ss et 
114 al. 1 let. a CPJA. 

Cela étant, la propriétaire de l'art. iii RF conclut à ce que la révision générale du PAL soit approuvée 
dans sa globalité. Ce n'est qu'à titre spécifique qu'elle sollicite que l'IBUS de sa parcelle soit fixé à 
1.50. Elle ne formule d'ailleurs de griefs qu'à l'encontre des mesures qui touchent spécifiquement sa 
parcelle et n'explique pas en quoi elle aurait qualité pour recourir contre les autres mesures refusées 
par la DIME. 

Il suit de là que le Tribunal limitera l'examen de son recours aux seules mesures touchant 
directement l'art. iii RF. 

Les deux autres recourantes – propriétaires des parcelles concernées par les mesures qu'elles 
contestent – ont qualité pour recourir devant le Tribunal cantonal. 

Au surplus, les avances de frais requises ayant été versées en temps utile, le Tribunal peut entrer 
en matière sur les mérites des recours.

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3.

Les parties font valoir plusieurs requêtes procédurales qu'il convient de traiter à titre préliminaire.

3.1. La commune sollicite d'abord que la procédure se poursuive en allemand. Selon l'art. 37 
al. 1 CPJA, en cas de recours, la procédure se déroule dans la langue de la décision contestée. En 
l'occurrence, la décision a été rendue en français et le dossier de révision générale du PAL préparé 
par la commune est constitué majoritairement, voire exclusivement, de pièces rédigées dans cette 
langue. Au surplus, la commune s'est exprimée sans difficulté en français dans la cause 
602 2023 59, de sorte que l'argument selon lequel ses collaborateurs en charge de la planification 
communale s'exprimeraient en allemand ne saurait à lui seul justifier au sens de l'art. 38 al. 1 CPJA 
qu'il soit dérogé, partiellement ou totalement, à la règle, d'autant plus lorsque la procédure implique 
plusieurs recourants s'exprimant dans des langues officielles différentes. La requête de la commune 
– qui de plus n'a pas fait recours en son propre nom – est par conséquent rejetée et la procédure 
se poursuit en français.

3.2. La propriétaire de l'art. eee RF requiert ensuite que la procédure soit suspendue pour 
permettre des tractations avec la commune en vue de l'amélioration de la desserte.

3.2.1. L'autorité peut, pour de justes motifs, suspendre une procédure, notamment lorsque la 
décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une 
manière déterminante (art. 42 al. 1 let. a CPJA). Eu égard toutefois à l'exigence de célérité posée 
par l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 
(Cst.; RS 101), une suspension de la procédure ne doit être admise qu'avec retenue, c'est-à-dire 
lorsqu'elle se fonde sur des motifs objectifs, en particulier si le sort d'un autre litige est susceptible 
d'influer le sort de la cause (cf. ATF 130 V 90 consid. 5), et qu'une décision immédiate ne se justifie 
pas sous l'angle de l'économie de la procédure.

Or, la planification locale est un processus qui a comme objectif de permettre une prévision de 
l'évolution future sur une période de 15 ans pour le territoire d'une commune. Par définition, cette 
évolution n'est pas certaine et la réalisation des expectations peut être influencée par moult facteurs 
encore inconnus au moment de l'approbation des plans. Puisque la planification est, par principe, 
une projection hypothétique dans le futur, il est d'autant plus important que les bases et faits sur 
lesquels cette prévision repose soient fiables. En effet, faire reposer l'évaluation concernant une 
évolution hypothétique sur des faits incertains au moment de la prise de décision peut s'avérer 
hautement problématique. De plus, en ce qui concerne l'aspect de la desserte en particulier, le 
Tribunal cantonal a déjà eu l'occasion de préciser que la DIME était fondée à s'appuyer sur la 
situation de fait au moment de sa décision, en particulier lorsque la mise en place d'une meilleure 
desserte était loin d'être imminente, voire ne se concrétiserait que dans un futur lointain (cf. arrêt TC 
FR 602 2022 209 du 25 janvier 2023 consid. 3.2.1).

3.2.2. En l'occurrence, la propriétaire de l'art. eee RF fait valoir qu'elle serait en discussion avec la 
commune et les services concernés pour examiner l'opportunité d'améliorer la desserte en 
transports publics du secteur. Cela étant, elle allègue seulement qu'un rendez-vous aurait été fixé 
entre les représentants de la commune et le SMo en fin d'année 2023 dans le but de "définir la suite 
des démarches", que la commune serait "vivement intéressée à développer les transports publics 
sur le territoire communal" et que des études de faisabilité devraient être effectuées afin "d'analyser 
si la qualité de desserte peut être améliorée". Or, l'issue des discussions entreprises est encore 
hautement incertaine et la mise en place de nouvelles infrastructures de transports publics est loin 

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d'être assurée dans un futur immédiat. Il ressort donc sans équivoque des allégués de la recourante 
qu'une amélioration de l'offre des transports publics dans le secteur concerné n'est pas imminente, 
voire ne se concrétisera pas ou seulement dans un futur lointain.

3.2.3. Dans ces circonstances, vu l'absence d'indication sur la durée de la suspension requise et 
les autres recours formés contre la décision querellée, il existe un intérêt privé et public prépondérant 
à ce que le Tribunal cantonal se prononce sans tarder sur la planification litigieuse. Cela vaut 
d'autant plus que la dernière planification a été approuvée par le Conseil d'Etat le 10 mai 1993 et 
que le plan d'aménagement local doit être réexaminé au moins tous les quinze ans (art. 34 al. 3 de 
la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions, LATeC ; RSF 710.1). A l'inverse, la question d'une éventuelle amélioration de la 
desserte pourra être réexaminée lors de l'analyse du dossier d'adaptation aux conditions 
d'approbation, comme le souligne à juste titre l'autorité intimée, cas échéant dans le cadre d'une 
révision partielle. Il convient donc de rejeter la requête de suspension formée par la propriétaire de 
l'art. eee RF.

3.3. La propriétaire de l'art. iii RF sollicite enfin, à l'appui de ses déterminations spontanées du 
31 juillet 2023, qu'un délai lui soit octroyé pour répliquer. 

3.3.1 Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable au sens de 
l'art. 29 Cst., le droit d'être entendu garantit notamment au justiciable le droit de s'expliquer avant 
qu'une décision ne soit prise à son détriment, de prendre connaissance de toute argumentation 
présentée au tribunal et de se déterminer à son propos, dans la mesure où il l'estime nécessaire, 
que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non 
concrètement susceptible d'influer sur la décision à rendre (cf. ATF 142 III 48 consid. 4.1.1). Il 
appartient aux parties, et non au juge, de décider si une prise de position ou une pièce nouvellement 
versée au dossier contient des éléments déterminants qui appellent des observations de leur part. 
Toute prise de position ou pièce nouvelle versée au dossier doit dès lors être communiquée aux 
parties pour leur permettre de décider si elles veulent ou non faire usage de leur faculté de se 
déterminer (cf. ATF 139 I 189 consid. 3.2). Lorsque la partie est représentée par un avocat, la 
jurisprudence du Tribunal fédéral considère que le droit de répliquer n'impose pas à l'autorité 
judiciaire l'obligation de fixer un délai à la partie pour déposer d'éventuelles observations. On peut 
attendre de l'avocat à qui une détermination ou une pièce est envoyée pour information qu'il 
connaisse la pratique selon laquelle, s'il entend prendre position, il le fasse directement ou demande 
à l'autorité de lui fixer un délai pour ce faire ; sinon, il est réputé avoir renoncé à se prononcer 
(cf. ATF 138 I 484 consid. 2.2 et 133 I 100 consid. 4.8). Pour que le droit de réplique soit garanti, il 
faut toutefois que le tribunal laisse un laps de temps suffisant à la partie concernée, entre la remise 
de la prise de position ou des pièces nouvelles et le prononcé de sa décision, pour qu'elle ait la 
possibilité de déposer des observations si elle l'estime nécessaire à la défense de ses intérêts 
(cf. ATF 142 III 48 consid. 4.1.1). A cet égard, le Tribunal fédéral considère qu'un délai inférieur à 
dix jours ne suffit pas à garantir l'exercice du droit de répliquer, tandis qu'un délai supérieur à vingt 
jours permet, en l'absence de réaction, d'inférer qu'il a été renoncé au droit de répliquer (cf. arrêt TF 
1C_69/2022 du 8 mars 2022 consid. 2.1). En d'autres termes, rien n'exclut qu'une autorité puisse 
considérer, après un délai de vingt jours depuis la communication d'une détermination à une partie, 
que celle-ci a renoncé au droit de répliquer et qu'elle puisse rendre sa décision, même si la partie 
avait requis préalablement que l'autorité lui impartisse un délai en vue de déposer une réplique.

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3.3.2 En l'occurrence, par courrier du 21 juillet 2023, le Tribunal cantonal a porté à la connaissance 
de la propriétaire de l'art. iii RF les observations du 20 juillet 2023 de la DIME. Par écriture spontanée 
du 31 juillet 2023, elle s'est déterminée sur ces observations, précisant que cette écriture ne signifiait 
pas qu'elle renonçait à son droit de répliquer dès réception de l'ensemble des observations et la fin 
du premier échange d'écritures. Elle a donc requis du Tribunal qu'il lui fixe un délai pour répliquer. 
Le 11 septembre 2023, la commune s'est déterminée à son tour sur le recours. Par courrier du 
12 septembre 2023, le Tribunal a porté ces déterminations à la connaissance de la recourante sans 
formellement ordonner ou refuser un second échange d'écritures. Plus de quatre mois après, la 
recourante n'a ni déposé de réplique spontanée, ni sollicité à nouveau du Tribunal qu'il lui impartisse 
un délai pour ce faire.

3.3.3. La recourante étant représentée par un avocat, le Tribunal cantonal est par conséquent fondé 
à inférer de son silence qu'elle a renoncé à sa réquisition, ce d'autant plus lorsque les observations 
de la commune abondent largement dans le sens de son recours.

4.

Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la 
constatation des faits par l'autorité intimée ; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents.

4.1. En application des art. 78 al. 2 let. c CPJA et 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), lequel impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (cf. ATF 109 Ib 121 consid. 5b; ég. arrêt 
TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition 
sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME ; le grief d'inopportunité 
(dans le sens de "Angemessenheit", cf. Tschannen, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué devant 
l'instance de céans (cf. Tschannen, Commentaire ASPAN, art. 2 LAT p. 34; pour plus de détails, 
cf. ATF 127 II 238 consid. 3b/aa).

4.2. Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de 
l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette 
matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition 
légale constitue principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités 
d'approbation et de recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit 
de procédure applicable. Si la solution choisie est inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente ; elle doit bien plus 
lui renvoyer l'affaire pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (cf. ATF 120 Ib 207 consid. 3; 
TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 LAT p. 34).

5.

L'objet de la décision attaquée porte sur la révision générale du plan d'aménagement local de la 
Commune de Courgevaux et notamment sur les différentes mesures que la DIME n'a pas 
approuvées. En se fondant sur le plan directeur cantonal (PDCant), la DIME n'a, entre autres, pas 
admis, d'une part, l'augmentation de l'IBUS pour les art. fff à jjj (dont hhh) et kkk RF, et d'autre part, 
l'augmentation de l'IM pour l'art. eee RF, au motif que les parcelles concernées n'étaient pas au 

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bénéfice d'une desserte suffisante en transports publics et que les autres conditions fixées par le 
PDCant pour permettre une densification de la zone n'étaient pas remplies. 

5.1. Cela étant, il convient d'abord de circonscrire l'objet du litige. La commune estime en effet 
que, dans la mesure où la décision querellée examine le secteur concerné par les art. fff à jjj (dont 
hhh) et kkk RF dans son ensemble, elle serait fondée à conclure dans la présente procédure à ce 
que toutes les parcelles voient leur IBUS relevé à 1.50, respectivement à 1.70 en cas de places de 
parc en sous-sol.

5.1.1. En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés, en principe, que les 
rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée 
préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Autrement dit, le contenu de 
la décision attaquée – et plus particulièrement son dispositif – délimite l'objet de la contestation qui 
peut être déféré devant l'autorité de recours. Pour sa part, l'objet du litige dans la procédure de 
recours subséquente est défini par trois éléments, à savoir l'objet du recours soit la décision 
attaquée, les conclusions du recours et, accessoirement, les motifs de celui-ci (cf. arrêt TF 
1C_357/2020 du 18 mars 2021 consid. 7.1). Lorsque le recourant ne remet en cause que certains 
éléments de la décision attaquée, l'objet du litige est plus restreint que l'objet de la contestation. Si 
l'objet du litige peut être réduit par rapport à l'objet de la contestation, il ne peut en revanche s'étendre 
au-delà de celui-ci (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3).

5.1.2. En l'occurrence, les recourantes concluent principalement à ce que l'IBUS des art. ggg 
(dont hhh) et iii RF soit relevé de 0.80 à 1.50 et à ce que l'art. eee RF soit mis au bénéfice d'un IM 
de 6.00, de sorte que l'objet du litige est limité à la question de savoir si ces mesures sont conformes 
au droit et peuvent être ordonnées. En revanche, la commune intimée n'a pas formé recours contre 
la décision attaquée dans le délai fixé par l'art. 79 CPJA. Par conséquent, ses conclusions tendant 
à ce que le Tribunal cantonal se prononce sur l'augmentation de l'IBUS de l'ensemble du secteur 
dépassent l'objet du litige définis par les recourantes et sont irrecevables. 

5.2. Par conséquent, le Tribunal n'examinera pas la situation des autres parcelles sur le secteur 
ni la question du complément d'IBUS pour le stationnement que les recourantes n'ont pas 
thématisées dans leurs conclusions. Si la commune entendait s'opposer aux autres mesures 
refusées par la DIME dans sa décision du 26 avril 2023, il lui appartenait de former recours en temps 
utile, ce qu'elle n'a toutefois pas fait. 

6.

A titre principal, les recourantes formulent, dans un premier temps, plusieurs griefs en lien avec le 
niveau de desserte de leurs parcelles. Elles estiment, en substance, que leurs parcelles devraient 
se trouver au minimum en niveau de desserte C et que, partant, elles pourraient être densifiées pour 
ce seul motif.

6.1. Les recourantes reprochent plus spécifiquement à la DIME de ne pas motiver comment elle 
fixe le niveau de desserte des parcelles et plus particulièrement sa manière de calculer la distance 
de la parcelle au point d'arrêt le plus proche. Elles se plaignent, dans ce contexte, de ce que la 
méthode fixée dans le PDCant divergerait des principes fixés par l'Office fédéral du développement 
territorial (ARE) et de ce que la DIME ne tiendrait compte que de la distance des parcelles à la gare 
de Münchenwiler-Courgevaux, alors qu'il existerait d'autres points d'arrêts plus proches, notamment 
les arrêts de bus de Courgevaux, village et de Münchenwiler, Bahnhof. Au surplus, d'autres parcelles 

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seraient colloquées dans un meilleur niveau de desserte, alors qu'elles seraient plus éloignées de 
la gare que les parcelles litigieuses.

6.2. En application de l'art. 3 al. 3 LAT, qui a trait aux principes régissant l'aménagement, les 
autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte du fait que les territoires réservés 
à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront répartis judicieusement et les planifient 
en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics. La coordination 
des transports et la planification du milieu bâti revêtent une importance particulière (cf. TSCHANNEN, 
Commentaire pratique LAT : Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, 
art. 3 LAT no 67). A l'évidence, cette coordination ne peut pas seulement influencer les nouvelles 
mises en zone, mais doit également être prise en compte dans le cadre de mesures de densification. 
Il n'est en effet pas souhaitable de densifier à des endroits du territoire qui ne s'y prêtent pas. 
L'objectif doit être de densifier des secteurs équipés et bien desservis, proches des centres et 
infrastructures. Ainsi, le seul fait qu'une zone à bâtir soit déjà existante ne justifie pas 
automatiquement sa densification, au risque sinon de mettre en péril l'objectif du PDCant d'assurer 
à la population une mobilité durable en transports publics (cf. PDCant, T201. Transports publics, 
p. 1 et T103. Densification et requalification, p. 1; ég. arrêt TC FR 602 2019 101 du 3 février 2020 
consid. 4 et 5).

6.3. Le 2 octobre 2018, le nouveau plan directeur cantonal a été adopté par le Conseil d'Etat. 
A partir de cette date, la planification doit désormais s'examiner à la lumière du nouveau PDCant 
(cf. arrêt TF 1C_536/2019 du 16 septembre 2020 consid. 5.4.1 ss ; arrêt TC FR 602 2019 3 du 
3 septembre 2019). En effet, celui-ci lie les autorités cantonales et communales dès son adoption 
par le Conseil d'Etat (art. 9 al. 1 LAT et art. 18 al. 1 LATeC ; cf. arrêt TC FR 602 2019 101 du 
3 février 2020 consid. 4.4).

6.3.1. Sous le thème "densification et requalification" (cf. PDCant, T103. Densification et 
requalification, p. 1), le PDCant cite notamment parmi les principes ce qui suit :

" (…)

> Permettre la densification du milieu bâti :

> aux endroits bénéficiant au minimum d'un niveau de desserte C ;

> aux endroits où l'existence de liaisons directes, attractives et sécurisées vers une gare 
ferroviaire et entre les principaux pôles d'attractivités de la localité (équipements publics, 
commerces, secteurs d'emplois et quartier de densification moyenne ou haute) est 
démontrée.

> Dans les endroits présentant une qualité de desserte en transports publics et des liaisons de 
mobilité douce insuffisantes :

> limiter la densification au niveau de densité maximal du tissu bâti existant, par type de 
zone ; 

> autoriser les changements d'affectation visant à augmenter la densité du tissu bâti existant 
uniquement pour les zones destinées aux installations et constructions d'intérêt public".

Le PDCant émet en outre les règles suivantes (cf. PDCant, T103. Densification et requalification, 
p. 5) :

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"Afin de coordonner urbanisation et transports, la densification est autorisée sans limite particulière 
aux endroits présentant au moins une desserte en transports publics de niveau C. Une qualité de 
desserte moindre peut être admise pour autant que des liaisons attractives et sécurisées pour la 
mobilité douce vers une gare et entre les principaux pôles d'attractivités de la localité existent. 
L'attractivité de la desserte en mobilité douce est à démontrer dans le cadre du dossier de plan 
d'aménagement local, en tenant compte du confort des usagers, du maillage, du caractère direct 
des liaisons vers les pôles d'attraction (équipements publics, commerces, emplois), de la déclivité, 
de l'absence d'obstacles, de l'environnement (qualité urbaine, plantations, mobilier urbain tels que 
bancs, etc.). Un soin particulier doit être porté aux liaisons vers les transports publics, les écoles et 
les équipements de sport et de loisir. La sécurité des liaisons en mobilité douce doit tenir compte de 
la sécurité routière, de la sécurité contre les agressions mais également de la sécurité perçue. De 
bonnes liaisons de mobilité douce constituent donc un prérequis pour pouvoir densifier, mais il est 
important que, même aux endroits bénéficiant d’un réseau de mobilité douce suffisant, la commune 
mette en évidence les éventuelles mesures d'amélioration des liaisons de mobilité douce. Cette 
analyse peut être faite dans le cadre de l'étude sur le potentiel de densification et requalification. 
Dans les endroits ne remplissant pas les conditions requises en matière de desserte en transports 
publics et de liaisons de mobilité douce, la densification est limitée au niveau du tissu bâti existant 
le plus dense, par type de zone. A ces endroits, les changements d’affectation visant à augmenter 
la densité du tissu bâti sont également limités : ils ne sont autorisés qu’en cas de besoin en 
constructions d'intérêt public (zones d'intérêt général)".

6.3.2. Pour mettre en application ces principes et, plus particulièrement, l'art. 3 al. 3 let. a LAT, le 
PDCant définit ainsi le niveau de qualité de desserte de la zone à bâtir en instaurant cinq niveaux 
de desserte, à savoir les niveaux A à E (cf. PDCant, T201. Transports publics, p. 9; ég. Plan cantonal 
des transports [PCTr], février 2014, p. 14 s.). Le niveau de qualité de desserte de la zone à bâtir est 
défini en fonction de la catégorie d'arrêt et de leur accessibilité par les piétons (distance réelle).

Selon le PCTr, les niveaux de qualité de desserte par les transports publics ont été développés à 
partir de la norme SN 640 290 en vigueur en 2005 et se basent sur l'intervalle moyen entre le nombre 
de départs du lundi au vendredi entre 6 et 20 heures. Les arrêts de transports publics sont classés 
en catégorie d'arrêt de I à VI selon la cadence et le type de desserte. A partir des catégories 
d'arrêts I à VI, on attribue un niveau de qualité à la desserte de la zone à bâtir considérée en fonction 
de l'accessibilité des arrêts par les piétons, à l'aide de la distance en mètres de l'arrêt en question 
(cf. PCTr, p. 15).

6.3.3. Dans le cadre de la statistique suisse des zones à bâtir, la Confédération procède également 
à une analyse de la desserte des zones à bâtir par les transports publics. Pour ce faire, l'ARE 
instaure quatre niveaux de desserte, à savoir les niveaux A à D, et répartit les arrêts de transports 
publics en cinq catégories (I à V). La distance à l'arrêt est ensuite calculée à vol d'oiseau. Autrement 
dit, les niveaux de qualité de la desserte par les transports publics forment des cercles concentriques 
autour de l'arrêt (cf. www.are.admin.ch/are/fr/home/mobilite/bases-et-donnees/desserte-en-
suisse.html, Niveau de qualité de desserte par les TP – Méthodologie de calcul ARE.pdf, consulté 
le 1er février 2024).

6.4. Tout d'abord, la méthode décrite dans le PDCant diverge de la méthode statistique de l'ARE 
tant dans le nombre de niveaux de desserte et de catégories d'arrêts, que dans le calcul de la 
distance à la parcelle qui est fonction de la distance réelle (cf. PDCant, T201. Transports publics, 
p. 9). Il suit de là que le niveau de desserte d'une parcelle calculé selon les principes décrits par le 

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PDCant n'est pas nécessairement le même que le niveau de desserte calculé par la Confédération 
et qui vise avant tout des fins statistiques. Dans ces circonstances, les recourantes ne sauraient 
aucunement se prévaloir du niveau de desserte de leurs parcelles, calculé selon la méthode 
statistique de l'ARE, celle-ci n'ayant – contrairement à la méthode décrite dans le PDCant – aucune 
force obligatoire pour les autorités (art. 9 al. 1 LAT et art. 18 al. 1 LATeC; cf. arrêt TC FR 602 2011 
46 du 9 novembre 2012 consid. 8c). C'est d'autant plus vrai d'ailleurs lorsque – comme en l'espèce – 
leurs parcelles ne bénéficient pas encore du niveau de desserte le plus bas (niveau D) selon cette 
méthode statistique et sont classées "hors catégorie" (cf. map.geo.admin.ch > carte affichée : qualité 
de desserte TP ARE, consulté le 1er février 2024).

6.5. Il faut ensuite admettre, à l'instar des recourantes, que leurs parcelles sont plus proches des 
arrêts de bus de "Courgevaux, village" et de "Münchenwiler, Bahnhof" que de la gare de 
Münchenwiler-Courgevaux. Cela étant, cela ne signifie pas encore que la seule présence de ces 
arrêts de bus justifie un meilleur niveau de desserte de leurs parcelles. 

6.5.1. Comme considéré, les points d'arrêt sont d'abord classés en catégorie selon la cadence et 
le type d'arrêt. En l'occurrence, l'arrêt de "Courgevaux, village" est desservi uniquement par la ligne 
de bus "20.546 Morat – Courlevon – Courtepin". Cinq bus par jour circulent du lundi au vendredi 
entre 6 et 20h. Compte tenu des horaires publiés (cf. not. www.tp-info.ch/sites/ 
default/files/fap/2023/pdf/20.546.pdf, consulté le 1er février 2024), sa cadence est évaluée à 
168 minutes (cf. map.geo.fr.ch > couche sélectionnée : Arrêts de transport public, consulté le 
1er février 2024). Pour ce faire, le SMo comptabilise chaque départ entre 6 et 20h (soit une période 
de 840 minutes). Si l'arrêt est desservi dans les deux directions, le nombre de départ est divisé par 
deux. En fonction des principes établis dans le PDCant, l'arrêt en question appartient donc à la 
catégorie "ligne de bus régional/urbain/local". Or, pour qu'un tel point d'arrêt puisse être encore pris 
en compte dans le calcul du niveau de desserte et permette d'octroyer au moins une desserte de 
niveau E, une cadence maximale de 120 minutes est nécessaire (cf. PDCant, T201. Transports 
publics, p. 9).

L'arrêt de bus "Münchenwiler, Bahnhof" est desservi par la même ligne et par la ligne 
"20.548 Morat – Gümmenen". Il appartient aussi à la catégorie "ligne de bus régional/urbain/local". 
Sur cette seconde ligne, on dénombre sept bus par jour du lundi au vendredi entre 6 et 20h. Sur la 
base des horaires publiés (cf. ci-dessus pour la ligne 20.546 et www.tp-info.ch/sites/default/files/ 
fap/2023/pdf/ 20.548.pdf, consulté le 22 janvier 2024, pour la seconde), sa cadence est évaluée à 
78.14 minutes (cf. map.geo.fr.ch > couche sélectionnée : Arrêts de transport public, consulté le 
1er février 2024). Selon le PDCant, l'arrêt en question peut donc être considéré comme de 
catégorie VI. Quoiqu'il en soit, dans ce type de catégorie, le niveau maximal de la desserte pour les 
parcelles se situant à moins de 500 mètres est le niveau E (cf. PDCant, T201. Transports publics, 
p. 9). L'arrêt ne permet par conséquent jamais d'atteindre le niveau C.

6.5.2. Ainsi, en application des principes fixés par le PDCant, soit en se fondant sur la nature de 
ces deux points d'arrêts et de la cadence de desserte, il y aurait lieu de constater une desserte des 
parcelles litigieuses moins bonne que celle offerte par la proximité de la gare de 
Münchenwiler-Courgevaux. Il suit de là que, contrairement à ce que soutiennent les recourantes, le 
calcul du niveau de la desserte ne se limite pas à prendre en compte la distance à l'arrêt le plus 
proche, mais impose de tenir d'abord compte non seulement du type d'arrêt, mais également de la 
cadence de la desserte. Il n'est donc aucunement exclu qu'un point d'arrêt plus éloigné, comme en 
l'espèce la gare de Münchenwiler-Courgevaux, offre in fine un meilleur niveau de desserte qu'un 

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point d'arrêt plus proche, mais offrant une cadence de desserte inférieure. Si les recourantes 
critiquent la méthode de calcul employée par les services spécialisés, il leur manque toutefois une 
méthode consolidée à laquelle elles pourraient se référer. Le Tribunal ne voit, quant à lui, aucun 
motif objectif pour lequel il y aurait lieu de s'éloigner de la cadence ainsi calculée par le SMo. 

6.5.3. En l'occurrence, la gare de Münchenwiler-Courgevaux ne constitue pas un nœud ferroviaire. 
Dans les deux sens, la cadence à la demi-heure est assurée entre 6h et 20h du lundi au vendredi 
entre les lignes S20 et S21 (32.94 minutes, cf.map.geo.fr.ch > couche sélectionnée : Arrêts de 
transport public, consulté le 1er février 2024). Elle peut donc être considérée comme appartenant à 
la catégorie III selon le PDCant. Selon les allégués respectifs des recourantes, les art. ggg et hhh RF 
se situeraient à 717 mètres de ce point d'arrêt et l'art. iii RF à 645 mètres. Ainsi, même à retenir les 
distances alléguées par les recourantes, le niveau de desserte de leurs parcelles correspond à un 
niveau D. Quant à la propriétaire de l'art. eee RF, elle ne conteste pas que sa parcelle bénéficie 
d'une desserte de niveau E.

6.6. Dans ces circonstances, rien n'indique que le niveau de qualité de la desserte des parcelles 
litigieuses n'ait pas été calculé conformément aux principes définis dans le PDCant. On ne saurait 
donc reprocher à l'autorité intimée d'avoir constaté dans la décision attaquée que ces parcelles ne 
bénéficiaient pas au minimum d'un niveau de desserte C.

6.6.1. Ce faisant, l'autorité intimée en a conclu que, conformément aux principes fixés dans le 
PDCant, ces parcelles ne pouvaient pas être densifiées au motif qu'elles ne bénéficiaient pas au 
minimum d'un niveau C. A cet égard, le Tribunal rappellera encore que le principe de la légalité de 
l'activité administrative (art. 5 al. 1 Cst.) prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement 
(cf. ATF 126 V 390 consid. 6a). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se 
prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, 
alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas semblables 
(cf. ATF 139 II 49 consid. 7.1). C'est seulement dans certaines conditions spécifiques – non remplies 
en l'espèce – que le citoyen est en droit de prétendre, à titre exceptionnel, au bénéfice de l'égalité 
dans l'illégalité (sur ces conditions, cf. arrêt TF 1C_231/2018 du 13 novembre 2018 consid. 4.1). 
Ainsi, même à supposer – comme l'affirment les recourantes – que certaines parcelles aient été 
colloquées à tort dans un niveau de qualité de desserte trop élevé et aient pu être densifiées malgré 
un niveau réel inférieur, elles ne pourraient, en l'occurrence, pas se prévaloir d'égalité dans 
l'illégalité.

6.6.2. Par conséquent, on ne saisit pas en quoi l'autorité inférieure aurait insuffisamment motivé sa 
décision et violé le droit d'être entendu des recourantes en retenant que leurs parcelles ne 
bénéficiaient pas au minimum d'un niveau de desserte C. Le devoir de motivation de l'autorité – en 
tant que composante du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. et concrétisé par les 
art. 57 ss CPJA – n'implique pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de 
preuve et griefs invoqués par les parties; il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les 
motifs qui l'ont guidé et sur lesquels elle a fondé sa décision, étant précisé que la motivation peut 
être implicite et résulter des différents considérants de la décision (cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1). 
En l'espèce, l'autorité s'est fondée sur les principes et méthodes décrits dans le PDCant pour retenir 
que les parcelles litigieuses ne bénéficiaient pas au minimum d'un niveau de desserte C. 
Les recourantes ont ainsi pu saisir la portée de la décision et sa motivation en l'attaquant en 
connaissance de cause, ainsi que l'attestent les différents griefs soulevés dans le cadre de leurs 
recours.

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6.6.3. Il suit de là qu'on ne saurait retenir que l'autorité intimée ait constaté les faits de manière 
inexacte ou incomplète, ou violé le droit, en refusant l'augmentation respectivement de l'IBUS des 
art. ggg (dont hhh) et iii RF à 1.50 et de l'IM de l'art. eee RF à 6.00 au motif que ces mesures 
impliqueraient une densification des parcelles, alors qu'elles ne bénéficient pas au minimum d'un 
niveau de desserte C, et qu'il convenait de limiter la densification au niveau de densité maximal du 
tissu bâti existant.

Autre est la question de savoir si d'autres circonstances justifieraient – comme le prétendent les 
recourantes – la densification de leurs parcelles, ce qui sera examiné ci-après.

7.

Les recourantes se plaignent, en effet, de ce que la DIME n'aurait pas tenu compte que leurs 
parcelles, même si elles ne bénéficient pas d'une desserte de niveau C, remplissent les autres 
conditions fixées par le PDCant pour permettre une densification de la zone.

7.1. Les recourantes reprochent d'abord à la DIME de ne pas avoir procédé à une évaluation 
globale de la situation des parcelles et d'avoir fait preuve de formalisme excessif en s'en tenant au 
seul niveau de la desserte en transports publics. Ce faisant, elle se serait éloignée des principes 
régissant l'aménagement du territoire fixés par le droit cantonal et fédéral et aurait violé l'autonomie 
communale de la Commune de Courgevaux. Dans ces circonstances, le refus des mesures 
litigieuses destinées à densifier leurs parcelles emporterait une violation de leur garantie de la 
propriété. Les recourantes considèrent ensuite que les critères du PDCant ne sont qu'une condition 
parmi d'autres pour permettre une densification hors desserte et que l'autorité aurait violé leur droit 
d'être entendu en écartant leurs griefs sans autre justification. Elles font, à ce titre, valoir que les 
art. ggg (dont hhh) et iii RF se trouveraient au centre du village, dans un quartier résidentiel animé 
de la commune, et que divers commerces et installations publiques se trouveraient à proximité 
immédiate. Il existerait, de plus, des projets de construction comparables qui pourraient être réalisés 
immédiatement. Les deux parcelles seraient reliées aux gares ferroviaires existantes par un réseau 
de pistes cyclables de niveau 1. L'accès de la parcelle eee RF depuis la gare serait, quant à lui, 
sécurisé par un trottoir, un parcours pavé, un parcours goudronné et un passage pour piétons. Il 
existerait en outre des pistes cyclables à proximité, notamment le réseau Valtraloc. Un bus scolaire 
circulerait encore entre Courgevaux et Morat, de sorte que, pour l'ensemble des parcelles litigieuses, 
les liaisons de mobilité douce devraient être considérées comme simples, rapides, attractives et 
sécurisées. Les recourantes soutiennent enfin que le fait de maintenir le niveau de densification 
actuel et de réexaminer celui-ci dans le cadre de la procédure d'adaptation aux conditions 
d'approbation du PAL entraînerait une insécurité juridique et violerait le principe de la stabilité des 
plans. Pour ces motifs, la décision de la DIME serait également inopportune.

7.2. Selon l'art. 18 al. 1 LATeC, dès son adoption par le Conseil d'Etat, le PDCant lie les autorités 
cantonales et communales (ég. art. 9 al. 1 LAT).

7.2.1. Aussi, les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient de la liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification, doivent se conformer aux buts fixés dans le PDCant. Il en résulte que la 
planification communale doit également s'en tenir aux principes ancrés dans le PDCant en matière 
de densification. Il serait en effet inconcevable qu'une planification inférieure ne se conforme pas 
aux lignes fixées par le canton dans son PDCant et qu'elle ne respecte pas la stratégie globale 
définie par celui-ci (cf. arrêt TC FR 602 2022 209 du 25 janvier 2023 consid. 4.4). Ainsi, une qualité 

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de desserte moindre ne peut être admise que si des liaisons attractives et sécurisées pour la mobilité 
douce vers une gare et entre les principaux pôles d'attractivités de la localité existent (cf. ég. 
consid. 6.3.1). Au surplus, le PDCant est explicite à ce sujet et ne permet la densification hors du 
rayon bénéficiant du niveau de desserte C que si l'existence de ces liaisons est démontrée. Dans 
ces circonstances, le Tribunal cantonal a déjà précisé qu'on ne peut ainsi pas justifier l'approbation 
d'une densification au motif qu'un réseau de mobilité douce est planifié par la commune (cf. arrêt TC 
FR 602 2022 209 du 25 janvier 2023 consid. 3.2.2).

7.2.2. Aux termes de l'art. 47 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire 
(OAT; RS 700.1), l'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée 
d'approuver ces plans un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de 
l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des 
observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et des plans sectoriels de 
la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres 
dispositions du droit fédéral. Un tel rapport est avant tout nécessaire lors de l'approbation d'un plan 
d'affectation communal par une autorité cantonale. Dans le canton de Fribourg, l'autorité qui établit 
les plans d'affectation est une autorité communale, qui ne se borne pas à faire une proposition mais 
qui prend une véritable décision d'adoption du plan. Pour que le plan entre en vigueur et ait force 
obligatoire, la décision doit encore, en vertu de l'art. 26 LAT, être approuvée par une autorité 
cantonale. Le rapport selon l'art. 47 OAT est destiné à cette autorité cantonale. Il lui permet de mieux 
comprendre les enjeux de l'aménagement local, dans la commune concernée, et d'obtenir d'office 
des renseignements sur les différents points décisifs (cf. arrêt TF 1C_17/2008 du 13 août 2008 
consid. 2.2). Ce rapport sert également d'instrument aux instances de recours, Tribunal fédéral y 
compris (cf. arrêt TF 1C_568/2008 du 6 juillet 2008 consid. 6).

7.3. Ainsi que l'a souligné la DIME, la commune a maintenu, dans sa détermination du 
28 avril 2022 lors de l'exercice de son droit d'être entendue, le changement d'affectation des 
parcelles concernées, mais a proposé de maintenir respectivement l'IBUS ou l'IM au dernier indice 
en vigueur afin de ne pas entraîner de densification de ces parcelles. En conséquence, elle ne s'est 
pas bornée à faire une simple proposition, mais a renoncé, à ce stade, à densifier les parcelles 
concernées dans sa planification communale. Il peut donc être retenu que la commune a renoncé à 
effectuer la démonstration des liaisons nécessaires précitées et qu'une véritable analyse des 
liaisons de mobilité douce dans le rapport explicatif selon l'art. 47 OAT est manquante. Ainsi, les 
conditions du PDCant relatives à la densification ne sont manifestement pas satisfaites.

Au surplus, la question de savoir dans quelle mesure elle peut revenir sur ses dires dans le cadre 
de la présente procédure de recours – comme c'est le cas en l'espèce – peut souffrir de demeurer 
ouverte. En effet, le plan sectoriel vélo, qui concrétise la planification cyclable cantonale, définit les 
itinéraires cantonaux ainsi que les itinéraires communaux d'importance cantonale qui, ensemble, 
forment le réseau cantonal (cf. PDCant, T204. Réseau cyclable, p. 7). Ce plan met en évidence, à 
l'échelle cantonale, le réseau utilitaire hiérarchisé en fonction du potentiel cyclable et du réseau de 
cyclotourisme. Font partie du niveau 1 les itinéraires à potentiel élevé et la planification cantonale 
ne donne encore pas un calendrier pour leur réalisation (cf.  PDCant, T204. Réseau cyclable, p. 8). 
Ainsi, les informations indiquées sur le portail cartographique du canton selon lesquelles la route 
principale qui traverse le centre de Courgevaux se trouverait en niveau 1 ne signifient pas encore 
que cette liaison soit déjà réalisée, mais manifeste uniquement une intention des autorités en 
ce sens.

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En l'espèce, il ressort bien plus du plan sectoriel vélo que, dans le centre du village, le réseau 
Valtraloc est en cours de réalisation ou partiellement réalisé. Selon les fiches de détail 3300-2 et 
3300-3 du plan sectoriel vélo adopté en décembre 2018, au nord et au sud de ce périmètre, le 
réseau cantonal utilitaire nécessite encore des aménagements (cf. https://www.fr.ch/mobilite-et-
transport/mobilite-douce/plan-sectoriel-velo, consulté le 1er février 2024) et, dans le cadre de la 
révision en cours du plan sectoriel vélo induit par l'entrée en vigueur au 1er janvier 2023 de la loi 
fédérale du 18 mars 2022 sur les voies cyclables (RS 705) et de la loi fribourgeoise du 
5 novembre 2021 sur la mobilité (LMob; RSF 780.1), cette information ne peut être considérée à ce 
stade comme un acquis.

7.4. Après analyse avec les critères mobilité du PDCant et malgré la réalisation partielle 
d'aménagements Valtraloc en 2021, le SMo estime qu'une liaison existante, directe, attractive et 
sécurisée de mobilité douce sur la route cantonale, notamment à l'intention des cycles, autant en 
direction de la gare de Münchenwiler-Courgevaux que de la gare de Morat, ferait défaut. Avec un 
trafic journalier moyen de 8'300 véhicules par jour en 2020, une vitesse limitée à 50 km/h, aucun 
marquage de bandes cyclables, aucune piste cyclable ou trottoir mixte partagé, le service spécialisé 
considère que les aménagements actuels sont partiels et insuffisants.

Certes, une partie du réseau existe bel et bien dans le secteur. Cela étant, les recourantes 
n'expliquent pas en quoi il y aurait lieu de s'écarter de l'avis du service spécialisé que l'autorité 
intimée a fait sien dans la décision attaquée. Elles ne font qu'opposer leur propre appréciation de la 
notion de "liaison existante, directe, attractive et sécurisée de mobilité douce" à celle de l'autorité 
intimée, sans toutefois avancer de motif objectif qui justifierait de s'éloigner de cette évaluation. 
Le Tribunal ne voit lui aussi aucune raison de contredire l'avis des autorités spécialisées.

7.5. Au surplus, la question pourra être réévaluée dans le cadre de la procédure d'adaptation aux 
conditions d'approbation, comme relevé, à juste titre, par l'autorité intimée. A cet effet, savoir si une 
modification de la planification communale s'impose est réglée par l'art. 21 al. 2 LAT, à teneur 
duquel, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront 
l'objet des adaptations nécessaires ; une modification sensible des circonstances au sens de cette 
disposition peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification 
législative (cf. ATF 127 I 103 consid. 6b). L'art. 21 al. 2 LAT tend ainsi à assurer à la planification 
une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur fonction. La 
stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre 
aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la planification, de 
compter sur la pérennité des plans d'affectation. Ceux-ci doivent toutefois être révisés lorsque les 
circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption (cf. ATF 128 I 190 consid. 4.2). 
Dans ce contexte, il convient de procéder à une pesée d'intérêts tenant compte, d'une part, de la 
nécessité d'une certaine stabilité de la planification et, d'autre part, de l'intérêt d'une adaptation des 
plans aux changements intervenus (cf. arrêt TF 1C_387/2016 du 1er mai 2017 consid. 4.1). Partant, 
contrairement aux recourantes, on ne voit pas en quoi le principe de stabilité des plans aurait été 
violé et en quoi il existerait une insécurité juridique, le niveau de densification actuel des parcelles 
ayant été maintenu jusqu'à ce que les circonstances déterminantes soient modifiées.

7.6. Quant aux griefs des recourantes selon lesquels la décision attaquée violerait leur garantie 
de la propriété, il y a lieu de rappeler que celle-ci, ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst., n'est pas absolue. 
Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. 
(cf. ATF 145 I 73 consid. 6.1) et il y a, en tout état de cause, lieu de constater que la mesure 

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envisagée par la décision attaquée n'entraîne pas davantage de restriction à la propriété des 
recourantes que ce que la planification précédente prévoyait. Bien au contraire, l'autorité intimée a 
admis le changement d'affectation requis par la commune pour l'ensemble des parcelles litigieuses, 
de sorte que, sous l'angle de la police des constructions, leur situation se trouve déjà 
significativement améliorée. 

7.7. Pour finir, contrairement au formalisme excessif qui constitue un grief constitutionnel de 
caractère formel rattaché à l'interdiction du déni de justice (art. 29 al. 1 Cst.), le contrôle de 
l'opportunité intervient à l'intérieur même du cadre légal dans lequel l'autorité dont l'acte est attaqué 
a exercé sa liberté d'appréciation. Dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours prévue par l'art. 33 
al. 3 let. b LAT doit préserver la liberté d'appréciation de l'organe compétent pour adopter le plan. 
Dès lors, si la mesure d'aménagement est appropriée, elle doit être confirmée par l'autorité de 
recours, qui ne saurait lui substituer une autre solution également convenable (cf. ATF 127 II 238 
consid. 3b/aa; arrêt TF 1C_288/2022 du 9 octobre 2023 consid. 2.2.2). Le contrôle de l'opportunité 
s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis 
que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde 
incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (cf. ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). Aussi, 
dans la mesure où l'opportunité concerne le choix entre plusieurs solutions valables du point de vue 
juridique, cette question ne peut constituer un grief que lorsque l'administration dispose d'un pouvoir 
d'appréciation.

En l'occurrence, il y a lieu de rappeler que l'art. 18 al. 1 LATeC est de nature impérative et que, dès 
son adoption, le PDCant lie les autorités cantonales et communales. Lorsque les conditions fixées 
par celui-ci ne sont pas réunies, comme c'est le cas en l'espèce, les autorités ne disposent d'aucune 
liberté d'appréciation et doivent prendre en considération les principes d'ordre supérieur fixés dans 
le PDCant. Il suit de là que les recourantes ne sauraient se prévaloir d'inopportunité, alors que les 
conditions fixées par le PDCant ne sont pas remplies pour la densification de leurs parcelles et que 
leur solution n'est donc pas valable du point de vue juridique. Pour ces mêmes motifs également, 
on ne saisit pas en quoi l'autorité intimée aurait versé dans le formalisme excessif ou violé le droit 
d'être entendu des recourantes (cf. ég. consid. 6.6.2).

8.

Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que tous les arguments soulevés par les recourantes pour 
expliquer pourquoi la décision de la DIME ne devrait pas être confirmée en tant qu'elle concerne 
l'IBUS des art. ggg (dont hhh) et iii RF et l'IM de l'art. eee RF tombent à faux. Par conséquent, la 
décision de la DIME du 26 avril 2023 doit être confirmée sur ces points et les recours, entièrement 
mal fondés, doivent être rejetés.

Vu l'art. 84 al. 1 CPJA et le sort de la procédure, la requête de la propriétaire de l'art. iii RF tendant 
à ce que l'effet suspensif soit constaté, respectivement accordé, à l'ensemble du projet de révision 
générale du PAL est dès lors sans objet.

9.

Il appartient aux recourantes qui succombent de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 
des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administratif (RSF 150.12). En 

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l'espèce, il se justifie de fixer les frais à CHF 3'000.- pour chacune des procédures. Ils sont 
compensés par les avances de frais de même montant déjà prestées.

Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie aux recourantes (art. 137 CPJA).

Aucune indemnité n'est allouée aux collectivités publiques visées à l'art. 133 CPJA, sauf dans les 
cas où leurs intérêts patrimoniaux sont en cause ou que des circonstances particulières ont rendu 
nécessaire l'appel à des mandataires extérieurs (art. 139 CPJA). Chargée de la mise en œuvre des 
dispositions fédérales et cantonales relatives à l’aménagement du territoire, la commune n'y a pas 
non plus droit.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Les causes 602 2023 56, 602 2023 59 et 602 2023 62 sont jointes.

II. Les recours (602 2023 56, 602 2023 59 et 602 2023 62) sont rejetés.

III. La requête tendant à ce que l'effet suspensif soit constaté, respectivement accordé, est sans 
objet (602 2023 62).

IV. Des frais de procédure de CHF 3'000.- sont mis à la charge de chaque recourante 
(602 2023 56, 602 2023 59 et 602 2023 62). Ils sont compensés par les avances de frais déjà 
prestées.

V. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. 

VI. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 1er février 2024/jfr/jud

Le Président Le Greffier-rapporteur