# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b43895bc-dbfa-5a3f-868d-ad2d68d9ae39
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-10-16
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 16.10.2020 100 2019 136
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_100-2019-136_2020-10-16.pdf

## Full Text

100.2019.136U publiziert in BVR 2021 S. 159
HER/SCA/ROS

Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 16. Oktober 2020

Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichterin Herzog, 
Verwaltungsrichter Rolli, Verwaltungsrichterin Steinmann
Gerichtsschreiberin Schnyder Niedermann

Einwohnergemeinde A.________
Beschwerdeführerin

gegen

B.________
Beschwerdegegner

und

Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland
Poststrasse 25, 3071 Ostermundigen

betreffend Sozialhilfe; Anrechnung eines Einkommensfreibetrags (Ent-
scheid des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 25. März 2019; 
shbv 82/2018)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.10.2020, Nr. 100.2019.136U, 
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Sachverhalt:

A.

Die Einwohnergemeinde (EG) A.________ verfügte am 30. Oktober 2018, 
B.________ habe für seine Tätigkeit bei der gadPlus AG, Biel, keinen An-
spruch auf einen Einkommensfreibetrag. Anstellungen bei der gadPlus AG 
seien dem zweiten Arbeitsmarkt zuzurechnen; für Einsätze in diesem Be-
reich werde eine Integrationszulage von Fr. 100.-- pro Monat ausgerichtet. 

B.

B.________ bestand indes auf der Anrechnung eines Einkommensfrei-
betrags und erhob am 6. November 2018 Beschwerde beim Regierungs-
statthalteramt Bern-Mittelland. Die Regierungsstatthalter-Stellvertreterin 
hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 25. März 2019 gut, hob die an-
gefochtene Verfügung auf und wies die Sache «zur Festsetzung des rück-
wirkenden Einkommensfreibetrages im Sinne der Erwägungen» an die 
EG A.________ zurück.

C.

Gegen diesen Entscheid hat die EG A.________ am 12. April 2019 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, der Entscheid 
vom 25. März 2019 sei aufzuheben und ihre Verfügung vom 30. Oktober 
2018 sei zu bestätigen. 

B.________ beantragt mit Beschwerdeantwort vom 23. April 2019 die Ab-
weisung der Beschwerde. Die Vorinstanz hat am 14. Mai 2019 auf eine 
Vernehmlassung verzichtet. 

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Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als 
letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des 
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 52 Abs. 3 des Gesetzes vom 
11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe [Sozialhilfegesetz, SHG; 
BSG 860.1]). Angefochten ist ein Endentscheid, da die Rückweisung an die 
Gemeinde nurmehr der (rechnerischen) Umsetzung des Angeordneten 
dient (vgl. BVR 2017 S. 205 E. 1.4). Die Gemeinde hat am vorinstanzlichen 
Verfahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid in ihren 
finanziellen Interessen und damit besonders berührt und hat ein schutz-
würdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 
VRPG; BVR 2006 S. 408 E. 1.1). Die Bestimmungen über Form und Frist 
sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde 
ist einzutreten.

1.2 Es handelt sich um eine Streitigkeit von grundsätzlicher Bedeutung, 
über welche die Abteilung in Fünferbesetzung urteilt (Art. 56 Abs. 2 Bst. a 
des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichts-
behörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.

2.1 Wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich selber zu sorgen, 
hat nach Art. 12 der Bundesverfassung (BV; SR 101) und Art. 29 Abs. 1 
der Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) – dieser geht nicht über 
die bundesverfassungsrechtliche Garantie hinaus (statt vieler BVR 2019 
S. 450 E. 2.1, 2016 S. 352 E. 2.1) – Anspruch auf Hilfe und Betreuung und 
auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar sind. Der 
kantonal-gesetzliche Anspruch auf Sozialhilfe gewährleistet jeder be-

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dürftigen Person persönliche und wirtschaftliche Hilfe (Art. 23 Abs. 1 SHG), 
wobei als bedürftig gilt, wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend 
oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann (Art. 23 Abs. 2 
SHG). Für die Ausrichtung und Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe sind 
nach Art. 31 SHG i.V.m. Art. 8 der Verordnung vom 24. Oktober 2001 über 
die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfeverordnung, SHV; BSG 860.111) die 
Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe über die Aus-
gestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) in der 
Fassung der vierten überarbeiteten Ausgabe vom April 2005 mit den Er-
gänzungen 12/05, 12/07, 12/08, 12/10, 12/12, 12/14, 12/15 und 12/16 ver-
bindlich, soweit das SHG und die SHV keine abweichende Regelung vor-
sehen. Darüber hinaus ist im Sinn einer Vollzugshilfe grundsätzlich das 
Handbuch Sozialhilfe der Berner Konferenz für Sozialhilfe, Kindes- und 
Erwachsenenschutz (BKSE) beachtlich (nachfolgend: BKSE-Handbuch, 
einsehbar unter: <www.handbuch.bernerkonferenz.ch>; zum Ganzen zu-
letzt BVR  2019 S. 383 E. 2.1 mit Hinweisen sowie hinten E. 4.3).

2.2 Das individuelle Unterstützungsbudget umfasst stets die materielle 
Grundsicherung (Grundbedarf für den Lebensunterhalt, Wohnkosten und 
Kosten für die medizinische Grundversorgung). Zusätzlich werden unter 
bestimmten Voraussetzungen situationsbedingte Leistungen (SIL) gewährt, 
(minimale) Integrationszulagen (MIZ bzw. IZU) geleistet oder Einkommens-
freibeträge (EFB) angerechnet (vgl. SKOS-Richtlinien A.6, C.1 und E.1.2). 
Die finanziellen Leistungen der Sozialhilfe ermöglichen der unterstützten 
Person in der Regel einen Lebensstandard, der über dem absoluten 
Existenzminimum liegt (BVR 2010 S. 129 E. 3.2).

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3.

Streitig ist, ob dem Beschwerdegegner für seine Tätigkeit bei der 
gadPlus AG eine IZU oder ein EFB zu gewähren ist. Zum massgeblichen 
Sachverhalt und den Standpunkten der Verfahrensbeteiligten lässt sich den 
Akten Folgendes entnehmen:

3.1 Der Beschwerdegegner, geb. 1960, ist spanischer Staats-
angehöriger und verfügt über eine Niederlassungsbewilligung C. Er begann 
nach der obligatorischen Schulzeit eine Lehre als … in …, welche er nach 
zwei Jahren ohne Abschluss abbrach. In der Folge arbeitete er in 
verschiedenen, meist temporären Anstellungen, vorwiegend im Bereich 
Hausdienst/Haustechnik und Reinigung. Seit 2004 wird er durch die EG 
A.________ sozialhilferechtlich unterstützt, arbeitete aber zwischenzeitlich 
immer wieder in den genannten Bereichen und bezog phasenweise 
Taggeldleistungen der Arbeitslosenversicherung. Seit Februar 2011 ist er 
ausgesteuert. In der Folge leistete er im Rahmen der Beschäftigungs- und 
Integrationsangebote der Sozialhilfe (BIAS) einen Arbeitseinsatz beim 
Verein … in …, den der Anbieter jedoch per Ende 2014 infolge eines 
Konflikts beendet hat (vgl. Akten A.________ [act. 4B], Register 2, 
Situationsbeschreibung vom 31.12.2014). 

3.2 Seit dem 17. August 2015 arbeitet der Beschwerdegegner auf Ver-
mittlung der Gemeinde bei der gadPlus AG in Biel. Er steht dort in einem 
unbefristeten Arbeitsverhältnis und leistet ein Arbeitspensum von 50 % 
bzw. 21 Stunden pro Woche im Liegenschaftsdienst. Dabei erzielt er einen 
Stundenlohn von brutto Fr. 12.37 (inkl. Anteil 13. Monatslohn und Ferien- 
sowie Feiertagsentschädigung; vgl. nicht datierter Arbeitsvertrag in Akten 
A.________, Register 8, sowie Situationsbeschreibung vom 23.12.2015 in 
Akten A.________, Register 2). Die gadPlus AG ist gemäss Beschrieb eine 
«unternehmerisch geführte Sozialfirma» (vgl. <www.gadplus.ch>). Es 
handelt sich um ein im Jahr 2013 initiiertes, vom Kanton Bern 
mitgetragenes Projekt mit dem Ziel, langzeitarbeitslosen 
Sozialhilfebezügerinnen und -bezügern unbefristete Arbeitsstellen im 
zweiten Arbeitsmarkt anzubieten (vgl. Vorstellung des Projekts auf der 
Homepage der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des 
Kantons Bern [GSI; ehemals Gesundheits- und Fürsorgedirektion GEF], 

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<www.gef.be.ch>, Rubriken «Soziales/Berufliche und soziale 
Integration/Für Sozialhilfebeziehende»). 

3.3 Näher beschrieben ist das Angebot in einem von der gadPlus AG 
zusammen mit den kantonalen Behörden herausgegebenen «Informations-
blatt» vom März 2013 (auch bezeichnet als «Flyer Sozialamt Bern»; in Vor-
akten [act. 4A], Beilage 2 zur Beschwerdeantwort [act. 4A2]; im ersten 
Halbjahr 2020 noch auf der Homepage der gadPlus AG aufgeschaltet): 
Danach sollen die Sozialhilfebehörden in erster Linie Personen der «Sozial-
firma» zuweisen, die längerfristig wenig Chance haben, eine Stelle im 
ersten Arbeitsmarkt zu finden, jedoch eine Grundarbeitsfähigkeit und Moti-
vation aufweisen, selbständig und ohne individuelle Betreuung regel-
mässige Arbeit zu verrichten. Die Löhne der Beschäftigten werden vom 
Kanton refinanziert (vgl. Informationsblatt S. 3):

«Die Finanzierung der Sozialfirma geschieht nach dem Modell der 
Subjektfinanzierung, d.h. die Lohnkosten der Arbeitnehmenden 
(Bruttolöhne plus Arbeitgeberbeiträge) werden von gadPLUS AG dem 
Kanton in Rechnung gestellt (Lohnrefinanzierungsmodell). Auf Seiten 
der wirtschaftlichen Hilfe können Einsparungen in der Höhe der Netto-
lohnsumme gemacht werden. Die gadPLUS AG erfasst sowohl die 
Lohnkosten der Arbeitnehmenden als auch die Nettolohnsumme pro 
zuweisende Stelle zu Händen des Kantons. Personen, die durch den 
erwirtschafteten Lohn von der wirtschaftlichen Hilfe abgelöst werden, 
können weiterhin bei gadPLUS AG arbeiten.»

Unter dem Titel «Einkommensfreibeträge» hält das Informationsblatt Fol-
gendes fest (S. 3):

«Muss zur Deckung des Existenzbedarfs zusätzlich zum Lohn wirt-
schaftliche Hilfe gewährt werden, so haben die bedürftigen Personen 
bei der Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe Anspruch auf An-
rechnung eines Freibetrags auf ihrem Erwerbseinkommen (Ein-
kommensfreibetrag [EFB] gemäss Artikel 8d Verordnung über die 
öffentliche Sozialhilfe [Sozialhilfeverordnung, SHV]). Die gadPLUS AG 
erfasst die Summe der EFB zu Händen des Kantons.»

3.4 Der Beschwerdegegner verlangte bereits bei Stellenantritt im Au-
gust 2015 von der Gemeinde, es sei ihm für die Arbeitstätigkeit bei der 
gadPlus AG ein EFB anstelle einer IZU zu gewähren. Er stützte sich dabei 
auf eine Auskunft der Betriebsleitung, wonach offenbar allen anderen 
Sozialhilfebezügerinnen und -bezügern, die bei der gadPlus AG angestellt 
sind, ein EFB angerechnet werde. Die Gemeinde nahm damals Rück-
sprache mit den Verantwortlichen der Unternehmung und traf interne Ab-

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klärungen, hielt aber schliesslich daran fest, dass lediglich eine IZU ge-
währt werden könne (Aktennotizen der Sozialberatung A.________ vom 
August und September 2015, in Beilage zu Akten A.________ [act. 4B1], 
ferner Beschwerdebeilage [BB] 2 [act. 1C]). Die Gemeinde erliess in der 
Folge jährlich die entsprechenden Budgetverfügungen unter Leistung einer 
IZU (Akten A.________, Register 3 und 12), welche der 
Beschwerdegegner nicht angefochten hat. Im September 2018 sprach er 
erneut bei der Gemeinde vor und verlangte gestützt auf das «Konzept» der 
gadPlus AG, von welchem er angeblich erst zu diesem Zeitpunkt Kenntnis 
erhalten hat, die Anrechnung eines EFB (Aktennotiz der Sozialberatung 
vom 26.9.2018 [act. 4B1]), was die Gemeinde A.________ schliesslich mit 
Verfügung vom 30. Oktober 2018 verweigerte (Beilage zu Akten 
A.________ [act. 4B3] sowie Vorakten pag. 5 ff.).

3.5 Die Vorinstanz hat zur streitigen Frage beim Sozialamt der GEF 
(heute: Amt für Integration und Soziales [AIS] der GSI) einen Amtsbericht 
eingeholt. Diesem ist im Wesentlichen Folgendes zu entnehmen (E-Mail 
der Abteilung Integration, Leiterin Fachbereich Beschäftigung vom 
26.2.2019 [Vorakten pag. 23 ff.]): Das Rechtsamt der GEF habe 2015 die 
Situation beurteilt. Es sei zum Schluss gekommen, dass für die Ausrichtung 
eines EFB nicht entscheidend sei, ob es sich um Einkünfte aus einer Be-
schäftigung im ersten oder zweiten Arbeitsmarkt handle, sondern ob es 
sich um eine Entschädigung vorwiegend für eine Tätigkeit mit Erwerbs-
charakter (EFB) oder eher für die Teilnahme an einem Beschäftigungs-
programm (IZU) handle. Die Tätigkeit bei der «Sozialfirma» gadPlus AG 
weise «einige arbeitsmarkt- und wirtschaftsübliche Charakteristika» auf, 
welche sie von klassischen Beschäftigungs- und Intergrationsangeboten 
unterscheide. So biete sie «arbeitsmarkt-authentische Erwerbsmöglich-
keiten» für Personen, die kaum mehr Chancen auf eine Erwerbstätigkeit im 
ersten Arbeitsmarkt hätten. Die Arbeitnehmenden befänden sich «in einem 
wirtschaftsrealen Umfeld» und würden «als wertschöpfende Mitarbeitende 
unbefristet […] angestellt, behandelt und entlöhnt». Die Anstellungs-
bedingungen entsprächen jenen im ersten Arbeitsmarkt, weshalb die An-
rechnung eines EFB gerechtfertigt sei. Um eine einheitliche Handhabung 
im Kanton zu gewährleisten, sei die Frage 2015 ausdrücklich ins BKSE-
Handbuch aufgenommen worden. Dieses halte unter dem Stichwort «Ein-

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kommensfreibetrag EFB» fest, Voraussetzung für die Anrechnung eines 
EFB sei «eine Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt oder bei der Sozial-
firma gadPlus AG». Die Vorinstanz hat diese Einordnung als sachgerecht 
beurteilt (angefochtener Entscheid E. 7.4 ff.; zum in der Zwischenzeit ge-
änderten Eintrag im BKSE-Handbuch vgl. hinten E. 5.1).

3.6 Die Gemeinde A.________ teilt diese Auffassung nicht: Bei der 
«Sozialfirma» gadPlus AG handle es sich um ein Arbeitsangebot, bei 
welchem die Angestellten ihren Lohn nicht selber erwirtschaften müssten 
und das für Personen geschaffen worden sei, die keine Chance mehr auf 
eine Integration in den ersten Arbeitsmarkt hätten. Es sei unverständlich, 
wie bei dieser Sachlage der Schluss gezogen werden könne, es herrschten 
bei der gadPlus AG Anstellungsbedingungen, die einer Tätigkeit im ersten 
Arbeitsmarkt entsprächen. Eine Anstellung bei der gadPlus AG sei 
Personen vorbehalten, die gerade nicht in der Lage seien, den 
Anforderungen des ersten Arbeitsmarkts zu genügen. Ausserdem habe sie, 
die Gemeinde, das BKSE-Handbuch nicht für verbindlich erklärt, sondern 
beachte ihre eigenen Richtlinien und Weisungen, welche fachlich und 
methodisch schlüssig ihre abweichende Praxis begründeten (Beschwerde 
S. 4 f. sowie Stellungnahme vom 12.3.2019 im vorinstanzlichen Verfahren 
[Vorakten pag. 31 f.]).

4.

Zu den massgeblichen Rechtsgrundlagen ist Folgendes festzuhalten:

4.1 Der Regierungsrat erlässt gemäss Art. 31 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. c 
SHG Vorschriften über die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe, die 
namentlich Anreizsysteme schaffen, welche die Sozialhilfebezügerinnen 
und -bezüger zur Selbständigkeit und Integration, insbesondere zur Auf-
nahme einer Arbeit führen. Mit der IZU und dem EFB hat der Regierungsrat 
zwei solche Anreizsysteme in der SHV geregelt. Die Bestimmungen zum 
EFB wurden mit indirekter Änderung der SHV durch die Verordnung vom 
20. Mai 2020 über die Sozialhilfe im Asyl- und Flüchtlingsbereich [SAFV; 
BAG 20-052]) per 1. Juli 2020 neu gefasst. Da hier die Anrechnung eines 

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EFB für die Zeit sowohl vor als auch nach dieser Rechtsänderung strittig 
ist, sind beide Fassungen der SHV zu beachten, was jedoch, wie sich 
zeigen wird, wegen des unveränderten Regelungszwecks zum selben Er-
gebnis führt. – EFB und IZU wurden mit der Revision der SKOS-Richtlinien 
von 2005 als neue Instrumente eingeführt und sind Ausdruck des Grund-
gedankens, dass Anstrengungen zur beruflichen und sozialen Integration 
gefördert und vermehrt honoriert werden sollen. Als leistungsbezogene 
Sozialhilfe basieren sie auf der Idee der Gegenseitigkeit: Wer Integrations-
leistungen erbringt, soll dafür belohnt werden. Darin unterscheiden sie sich 
vom sozialen Existenzminimum bzw. von der übrigen bedarfsabhängigen 
Hilfe (vgl. BVR 2019 S. 450 E. 4.2.1, auch zum Folgenden; ferner Guido 
Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Diss. Basel 2014, S. 383 f. 
[nachfolgend: Bedürftigkeit], und SKOS-Richtlinie A.3).

4.2 Gemäss Art. 8a Abs. 2 SHV hat jede bedürftige Person, die nicht er-
werbstätig ist, Anspruch auf eine IZU von Fr. 100.-- pro Monat, wenn sie 
sich nachweislich angemessen um ihre soziale und/oder berufliche Integra-
tion bemüht. Als anerkannte Leistungen gelten solche, welche die Chancen 
auf eine erfolgreiche Integration erhöhen oder erhalten. Sie sind überprüf-
bar und setzen eine individuelle Anstrengung voraus (SKOS-Richtlinie C.2). 
– Anspruch auf Anrechnung eines Freibetrags auf ihrem Erwerbs-
einkommen hat nach aArt. 8d Abs. 1 SHV jede bedürftige Person, welche 
die obligatorische Schulzeit oder das 16. Lebensjahr vollendet hat und eine 
«Erwerbstätigkeit» ausübt, aufnimmt oder ausweitet (vgl. Fassung vom 
17.1.2007, in Kraft bis 30.6.2020 [BAG 07-026]). Verlangt wurde nach 
dieser Regelung eine Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt (Vortrag der 
GEF zur Änderung der SHV vom 12.9.2005, S. 5, einsehbar unter: 
<www.gef.be.ch>, Rubriken «Soziales/Rechtliche Grundlagen/Sozialhilfe», 
unter Verweis auf SKOS-Richtlinie E.1.2). Seit dem 1. Juli 2020 ist das Er-
fordernis einer Erwerbstätigkeit «im ersten Arbeitsmarkt» nunmehr auch 
ausdrücklich im Verordnungstext abgebildet (Fassung vom 20.5.2020 
[BAG 20-052]). Der revidierte Art. 8d Abs. 1 SHV verdeutlicht mithin, was 
bereits vor seiner Inkraftsetzung galt: Mit dem EFB soll ein Anreiz zur mög-
lichst umfassenden und einträglichen Erwerbstätigkeit von Unterstützten im 
ersten Arbeitsmarkt geschaffen werden, um die Integrationschancen zu 
verbessern und dauerhaft finanzielle Leistungen der Sozialhilfe einzu-

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sparen (vgl. zum Regelungszweck des EFB auch Guido Wizent, Sozial-
hilferecht, 2020, Rz. 566 f., sowie hinten E. 5.4).

4.3 Für die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe sind nach Art. 31 SHG 
i.V.m. Art. 8 SHV die SKOS-Richtlinien verbindlich, soweit das SHG und 
die SHV keine abweichende Regelung vorsehen (vorne E. 2.1). Die SKOS-
Richtlinien haben insoweit den Charakter rechtsverbindlicher Verordnungs-
bestimmungen. Stehen sie mit dem übergeordneten Recht in Einklang, sind 
die rechtsanwendenden Behörden daran gebunden. Dies bedeutet, dass 
allfällige Richtlinien und Praxishilfen wie das BKSE-Handbuch (vorne E. 2.1 
und 3.5), das «Informationsblatt» zur gadPlus AG (vorne E. 3.3) oder all-
fällige Richtlinien der Gemeinden den von den SKOS-Richtlinien vor-
gegebenen Rahmen respektieren müssen. Es handelt sich dabei um Voll-
zugshilfen mit dem Zweck, die Rechtsgleichheit in der wirtschaftlichen 
Grundversorgung zu gewährleisten, bestehende Richtlinien (namentlich 
jene der SKOS) und Erlasse zu erläutern, die Erfahrungen aus der Praxis 
der Sozialdienste und der GSI zu sammeln und allgemein zugänglich 
machen (vgl. z.B. BKSE-Handbuch, Startseite, Ziele des Handbuchs). 
Solche Praxishilfen (sog. Verwaltungsverordnungen) enthalten keine 
Rechtsnormen und begründen insbesondere keine Rechte oder Pflichten 
der Privaten (vgl. auch BKSE-Handbuch, Startseite, Rechtliche Verbindlich-
keit, wonach das Handbuch «empfehlenden Charakter» hat; hierzu allge-
mein statt vieler BGE 142 II 182 E. 2.3.2 f.; BVR 2018 S. 249 E. 4.1). Nach 
ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind Verwaltungs-
verordnungen trotz fehlender Gesetzeskraft bei der Rechtsanwendung 
dann zu berücksichtigen, wenn sie im Einklang mit den gesetzlichen Vor-
gaben stehen und diese auf überzeugende und praktikable Art und Weise 
konkretisieren (statt vieler BVR 2018 S. 139 E. 2.3, 2012 S. 121 E. 4.1.2, je 
mit weiteren Hinweisen). Dies gilt grundsätzlich auch für das BKSE-Hand-
buch (vgl. VGE 2018/18 vom 26.10.2018 E. 3). 

4.4 Den Gemeinden verbleibt beim Vollzug der Sozialhilfegesetzgebung 
zwar ein Ermessensspielraum, soweit die gesetzlichen Grundlagen bzw. 
die SKOS-Richtlinien keinen der Höhe nach bestimmten Anspruch vor-
sehen und es Sache der Sozialhilfebehörden ist, im Einzelfall den Verhält-
nissen und den konkret betroffenen Personen angepasste Lösungen zu 

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treffen (vgl. Art. 25 SHG; BVR 2016 S. 352 E. 2.5, 2007 S. 272 E. 3.1). So-
weit es indes darum geht, innerhalb des Kantons eine rechtsgleiche Be-
handlung der Bedürftigen sicherzustellen, verfügen die Gemeinden über 
keinen eigenen Spielraum. Vielmehr gilt es, die Leistungsziele des Sozial-
hilfewesens für das ganze Kantonsgebiet einheitlich zu umschreiben (so 
bereits BVR 2001 S. 30 E. 4d mit Hinweis auf BGer 22.1.1996, in ZBl 1997 
S. 414). Hier geht es um Letzteres: Die Frage, ob die Tätigkeit bei der 
gadPlus AG Anspruch auf Anrechnung eines EFB verschafft, hängt nicht 
von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab, sondern muss für den 
gesamten Kanton einheitlich und für alle Sozialhilfebezügerinnen und 
-bezüger rechtsgleich beurteilt werden.

5.

5.1 Es ist unbestritten, dass die Beschäftigung bei der gadPlus AG ein 
Angebot des zweiten Arbeitsmarkts ist, welches sich an Personen richtet, 
die längerfristig wenig Chancen haben, eine Stelle im ersten Arbeitsmarkt 
zu finden (vgl. vorne E. 3.3; «Informationsblatt» zur gadPlus AG, Stichwort 
«Zuweisungskriterien/Zielgruppen»). Nach der klaren und verbindlichen 
Regelung auf Verordnungsebene (vorne E. 4.2) haben Angestellte der 
gadPlus AG daher grundsätzlich keinen Anspruch auf Anrechnung eines 
EFB. Gegenteilige Vorgaben des BKSE-Handbuchs (vorne E. 3.5 am 
Schluss) und des «Informationsblatts» zur gadPlus AG (vorne E. 3.3) sind 
grundsätzlich unbeachtlich. Im Übrigen wurde das Stichwort «Einkommens-
freibetrag EFB» im BKSE-Handbuch jüngst soweit hier interessierend in 
Übereinstimmung mit dem Verordnungsrecht gebracht: Gemäss Fassung 
vom 13. August 2020 wird als Voraussetzung für die Anrechnung eines 
EFB eine «bezahlte Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt» voraus-
gesetzt; eine Anstellung bei der gadPlus AG wird nicht mehr als anspruchs-
begründend erwähnt. Demgegenüber sind unter dem ebenfalls über-
arbeiteten Stichwort «Integrationszulage IZU» Personen als anspruchs-
berechtigt aufgeführt, die im zweiten Arbeitsmarkt tätig sind. 

5.2 Vorbehalten bleibt einzig ein allfälliger Verstoss des Verordnungs-
rechts gegen übergeordnetes Recht: Ein solcher wäre zu bejahen, wenn 

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die Angestellten der gadPlus AG gegenüber Sozialhilfebezügerinnen und 
-bezügern, die im ersten Arbeitsmarkt erwerbstätig sind, in rechtswidriger 
Weise benachteiligt würden (Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots; vgl. 
auch Art. 31 Abs. 2 Bst. a SHG). – Die Rechtsgleichheit ist gewährleistet 
(Art. 8 Abs. 1 BV; Art. 10 Abs. 1 Satz 1 KV). Das Rechtsgleichheitsgebot ist 
verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und 
Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt 
wird, was beispielsweise zutrifft, wenn hinsichtlich einer entscheidwesent-
lichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein 
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, 
oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Ver-
hältnisse hätten getroffen werden müssen (vgl. BGE 143 I 361 E. 5.1, 
141 I 153 E. 5.1, 140 I 77 E. 5.1; BVR 2019 S. 450 E. 4.1, 2018 S. 358 
E. 3.2.4).

5.3 Gemeinsam ist EFB und IZU der Anreizgedanke bzw. das Ziel, das 
Integrationspotenzial von erwerbstätigen und nichterwerbstätige Personen 
zu verbessern, indem sozialhilferechtlich erwünschte Tätigkeiten gefördert 
werden (vgl. auch Guido Wizent, Bedürftigkeit, S. 384). Die Vorinstanz hat 
argumentiert, bei der gadPlus AG würden vornehmlich Menschen arbeiten, 
die keine Chance im ersten Arbeitsmarkt mehr hätten, weshalb es sinnvoll 
erscheine, ihnen eine «besondere Motivation» zu geben (angefochtener 
Entscheid E. 7.5). Dies ist jedoch nach der SHV kein taugliches Ab-
grenzungskriterium bzw. rechtfertigt es nicht, ihnen statt einer IZU einen 
EFB zu gewähren. Beide Anreizsysteme belohnen ein sozialhilferechtlich 
erwünschtes Leistungsverhalten, weshalb allein das Anliegen, die unter-
stützte Person für ihre Anstrengungen zu belohnen, kein Grund ist, ihr statt 
einer IZU den vorteilhafteren EFB zuzugestehen. Für die Frage, ob eine 
IZU oder ein EFB zu gewähren ist, ist demnach nicht oder jedenfalls nicht 
in erster Linie das sozialhilferechtlich erwünschte Verhalten oder die per-
sönliche Situation der unterstützten Person massgeblich, sondern die Art 
der erbrachten Integrationsleistung. 

5.4 Die sozialhilferechtlichen Anreizsysteme sind wesentlich darauf aus-
gerichtet, erwerbsfähige unterstützte Personen so schnell wie möglich 
wieder in die wirtschaftliche Selbständigkeit zu führen (vgl. Art. 31 Abs. 2 

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Bst. c SHG). Oberstes Ziel ist mithin, dass eine unterstützte Person wenn 
immer möglich ihre Fähigkeit, im ersten Arbeitsmarkt zu bestehen, ent-
weder aufrechterhält oder möglichst rasch wiedererlangt. Dieser Rege-
lungsgedanke wurde bereits in den bis Ende Juni 2020 geltenden Be-
messungsgrundsätzen des EFB abgebildet (vgl. aArt. 8e SHV, Fassungen 
vom 21.9.2005 [BAG 05-110] und 27.10.2010 [BAG 10-100]): Sie waren so 
ausgestaltet, dass jene Personen am meisten profitierten, die sich aktiv um 
die Ablösung von der Sozialhilfe bemühten, deren Erwerbstätigkeit mithin 
erwarten liess, dass sie rasch wieder ihre wirtschaftliche Selbständigkeit er-
langen. Da die Chancen auf eine Ablösung von der Sozialhilfe mit zu-
nehmendem Beschäftigungsgrad steigen, war der EFB abgestuft von 
200 Franken (bei einem Beschäftigungsgrad bis 20 Prozent), steigend um 
50 Franken je zusätzliche 10 Prozent Arbeitspensum bis zum Maximum 
von 600 Franken (aArt. 8e Abs. 1 SHV in der Fassung vom 21.9.2005). 
Weiter war der EFB tiefer, wenn die unterstützte Person bei Eintritt in die 
Sozialhilfe erwerbstätig war (aArt. 8e Abs. 2 Bst. a SHV in der Fassung 
vom 27.10.2010), ihr Einkommen aber zur Deckung des Existenzminimums 
nicht ausreichte («working poor»). Diese Personen kamen erst dann in den 
Genuss des höheren EFB gemäss aArt. 8e Abs. 1 SHV (Fassung vom 
21.9.2005), wenn sie ihre Erwerbssituation und damit ihre Chancen auf 
eine Ablösung von der Sozialhilfe aktiv verbesserten, beispielsweise indem 
sie ihre Erwerbstätigkeit ausweiteten. Ausserdem wurde nach aArt. 8e 
Abs. 4 SHV der zulässige Höchstbetrag auf maximal Fr. 400.-- reduziert, 
wenn sich Personen innert sechs Monaten trotz Erwerbstätigkeit nicht von 
der Sozialhilfe haben ablösen können (vgl. zum Ganzen auch Vortrag der 
GEF zur Änderung der SHV vom 12.9.2005, S. 6, einsehbar unter: 
<www.gef.be.ch>, Rubriken «Soziales/Rechtliche Grundlagen/Sozialhilfe»). 
Diese Regelung verdeutlichte das Ziel des EFB, erwerbsfähige bedürftige 
Personen dazu zu motivieren, durch aktive Bemühungen den Anschluss an 
den ersten Arbeitsmarkt zu erhalten oder wiederzuerlangen und sich da-
durch möglichst rasch von der Sozialhilfe abzulösen. Dies gilt seit der 
Rechtsänderung per 1. Juli 2020 unverändert: Die Voraussetzung der Er-
werbstätigkeit «im ersten Arbeitsmarkt» ist neu ausdrücklich im Ver-
ordnungstext abgebildet (Art. 8d Abs. 1 SHV; vorne E. 4.2). Zudem wird 
dem Anreizgedanken weiterhin über eine Abstufung des EFB nach Be-
schäftigungsgrad Rechnung getragen (Art. 8d Abs. 2 SHV). Grund für die 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.10.2020, Nr. 100.2019.136U, 
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Änderung der Regelung war einzig das Bestreben, das System zu verein-
fachen (Vortrag der GSI zur SAFV vom 20.5.2020, S. 24, einsehbar unter: 
<www.rr.be.ch>, Rubrik «Regierungsratsbeschlüsse», Geschäftsnummer 
2018.GEF.996); das Regelungsziel des EFB blieb unangetastet.

5.5 Es ist sachlich gerechtfertigt, eine Erwerbstätigkeit im ersten Ar-
beitsmarkt als Integrationsleistung stärker zu honorieren bzw. gegenüber 
anderen Integrationsleistungen (z.B. Tätigkeiten im zweiten Arbeitsmarkt, 
Beschäftigungsprogramme) zu privilegieren. Denn wer in der Lage ist, im 
ersten Arbeitsmarkt zu bestehen, hat in der Regel bessere Chancen, sich 
kurz oder mittelfristig wieder selber zu erhalten. Entgegen der Auffassung 
des damaligen Sozialamts (vgl. Bericht vom 26.2.2019 [vorne E. 3.5]) gibt 
es mithin sachliche Gründe, für die Anrechnung des EFB zwischen Er-
werbstätigkeiten im ersten und solchen im zweiten Arbeitsmarkt zu unter-
scheiden. Andernfalls würde das gesetzlich angestrebte Wirkungsziel des 
EFB – möglichst rasche Ablösung von der Sozialhilfe durch den Erhalt bzw. 
Ausbau einer Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt (vgl. E. 5.4 hiervor) – 
in unzulässiger Weise unterlaufen. Ausserdem bestünde die Gefahr von 
negativen Anreizen: Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger, die aufgrund 
ihrer persönlichen Ressourcen noch Chancen auf eine Wiedereingliede-
rung in den ersten Arbeitsmarkt haben und an einem Beschäftigungs-
programm oder Qualifizierungsangebot teilnehmen (müssen), würden 
gegenüber den ressourcenschwächeren, die bei der gadPlus AG tätig sind, 
benachteiligt. Ihre Integrationsleistung wird lediglich mit einer IZU honoriert 
(vorne E. 4.1); die wirtschaftliche Unterstützung würde damit tiefer aus-
fallen, als wenn sie keine Chance auf Wiedereingliederung in den ersten 
Arbeitsmarkt mehr hätten und einer entlöhnten Tätigkeit im zweiten Arbeits-
markt (z.B. bei der gadPlus AG) nachgingen. Dies widerspricht dem Anreiz-
gedanken des EFB, der jene Integrationsleistungen am stärksten honoriert, 
welche die besten Chancen auf eine Wiedereingliederung in den ersten 
Arbeitsmarkt versprechen (E. 5.4 hiervor).

5.6 Die Vorinstanz hat zudem geprüft, ob die Arbeitsbedingungen bei 
der gadPlus AG jenen im ersten Arbeitsmarkt gleichzustellen sind, was sie 
im Ergebnis bejaht hat (vgl. angefochtener Entscheid E. 7.4). Dem kann 
nicht gefolgt werden: Selbst wenn es zutreffen mag, dass bei der gadPlus 

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AG «einige arbeitsmarkt- und wirtschaftsübliche Charakteristika» auszu-
machen sind, ändert dies nichts daran, dass die Angestellten bei einer Ge-
samtbetrachtung der Arbeits- und Anstellungsbedingungen gerade nicht 
den Anforderungen des ersten Arbeitsmarkts ausgesetzt sind. Insbeson-
dere muss die gadPlus AG die Löhne ihrer Mitarbeitenden nicht selbst 
finanzieren (vorne E. 3.3). Die Mitarbeitenden können folglich nur deshalb 
zu den genannten, als «arbeitsmarkt-authentisch» beschriebenen Bedin-
gungen angestellt werden, weil die Lohnkosten von der öffentlichen Hand 
getragen und nicht auf dem freien Arbeitsmarkt erwirtschaftet werden 
müssen. Es lässt sich nicht schlüssig begründen, wie jemand, der kaum 
mehr in der Lage ist, im ersten Arbeitsmarkt zu bestehen, Arbeits-
bedingungen erfüllen soll, wie sie in ebendiesem Arbeitsmarkt verlangt 
werden. Wäre die bedürftige Person dazu in der Lage, würde sie gemäss 
den Zuweisungskriterien die Voraussetzungen für die Aufnahme bei der 
gadPlus AG gerade nicht erfüllen. Vielmehr wäre durch geeignete Mass-
nahmen auf ihre Wiedereingliederung in den ersten Arbeitsmarkt und eine 
Ablösung von der Sozialhilfe hinzuwirken (E. 5.5 hiervor). Dass auch bei 
einer Festanstellung in der gadPlus AG letztlich die Integration in den 
ersten Arbeitsmarkt «vorrangiges Ziel» bleibt, ändert daran nichts. 

5.7 Die Verordnungsregelung, welche für die Anrechnung eines EFB 
eine Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt verlangt (Art. 8d SHV in der 
bis 30.6.2020 und ab 1.7.2020 geltenden Fassung i.V.m. SKOS-Richtlinie 
E.1.2), ist demnach mit dem übergeordneten Recht und insbesondere mit 
dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbar. Die Situation von unterstützten Per-
sonen, die bei der gadPlus AG und damit im zweiten Arbeitsmarkt ange-
stellt sind, unterscheidet sich massgeblich von der Situation jener Sozial-
hilfebezügerinnen und -bezüger, die einer Erwerbstätigkeit im ersten 
Arbeitsmarkt nachgehen. Es gibt daher sachliche Gründe, nur Letzteren 
Anspruch auf einen EFB einzuräumen bzw. den Angestellten der gadPlus 
AG keinen EFB zu gewähren. Die Gemeinde A.________ hat dem 
Beschwerdegegner damit zu Recht keinen EFB angerechnet. Da der 
Beschwerdegegner sowohl unter der Geltung des bisherigen als auch des 
neuen Verordnungsrechts keinen Anspruch auf Anrechnung eines EFB hat, 
erübrigt sich insoweit eine Anpassung seines Sozialhilfebudgets (vgl. 
Übergangsbestimmung zur Änderung vom 20.5.2020 in Art. T7-2 SHV). Die 

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Beschwerde der Gemeinde ist demzufolge gutzuheissen und der ange-
fochtene Entscheid aufzuheben. 

6.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt der Beschwerdegegner; da 
das Verfahren kostenfrei ist, hat er jedoch keine Verfahrenskosten zu 
tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG i.V.m. Art. 53 SHG). Ersatzfähige Partei-
kosten sind keine angefallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 3 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungs-
statthalteramts Bern-Mittelland vom 25. März 2019 wird aufgehoben. Die 
Verfügung der Einwohnergemeinde A.________ vom 30. Oktober 2018 
wird bestätigt.

2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten ge-
sprochen.

3. Zu eröffnen:
- Einwohnergemeinde A.________
- Beschwerdegegner
- Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland

und mitzuteilen:
- Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern (Amt

für Integration und Soziales)

Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:

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Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angele-
genheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 
2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.