# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6fa85caa-d962-5a3f-a86d-5a2a5990bf2e
**Source:** Zug (ZG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-12-12
**Language:** de
**Title:** Zug Verwaltungsgericht Vergabekammer 12.12.2023 V 2022 59
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZG_Verwaltungsgericht/ZG_VG_004_V-2022-59_2023-12-12.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG

VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER

Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiberin: MLaw Miriam Habegger-Schneider

U R T E I L vom 12. Dezember 2023 [rechtskräftig]
Gemäss § 29 der Geschäftsordnung

in Sachen

Gemeinderat Hünenberg, Chamerstrasse 11, 6331 Hünenberg
Beschwerdeführer
vertreten durch RA lic. iur. A.________

gegen

1. B.________
2. C.________
3. D.________

alle vertreten durch RA Dr. E.________
4. Regierungsrat des Kantons Zug, Postfach, 6301 Zug

Beschwerdegegner 

betreffend

Bau- und Planungsrecht
(Planungszone im Zusammenhang mit Mobilfunkantennen)

V 2022 59

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Urteil V 2022 59

A.a Mit Beschluss vom 15. Juni 2021 erliess der Gemeinderat Hünenberg eine Pla-
nungszone im Zusammenhang mit Mobilfunkantennen über alle Bauzonen des Gemein-
degebiets Hünenberg mit Ausnahme der reinen Arbeitszonen (AA, AB, AC, AD). Die Pla-
nungszone erstreckt sich folglich über die Wohnzonen (W1, W2a, W2b, W3, W4), die 
Wohn- und Arbeitszonen (WA3), die Kernzonen (K, K2), die Zonen öffentlichen Interesses 
für Bauten und Anlagen (OeIB) sowie die Bauzonen mit speziellen Vorschriften Langrüti 
(BsV). Den Erlass der Planungszone begründete der Gemeinderat Hünenberg damit, dass 
man im Rahmen der laufenden Ortsplanungsrevision eine Einführung des Kaskadenmo-
dells für Mobilfunkantennen in der Bauordnung erwäge und sich die diesbezügliche Pla-
nungs- und Entscheidungsfreiheit offenhalten wolle. Die Planungszone wurde bis zum 
31. Dezember 2024 bzw. bis zur Festsetzung der Gesamtrevision der Richt- und Nut-
zungsplanung befristet. Der Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Zug vom 18. Juni 
2021 (Nr. 24) publiziert und lag öffentlich auf. Die erlassene Planungszone beinhaltet ein 
grundsätzliches Bauverbot für neue Mobilfunkanlagen. Vom Verbot ausgenommen wurden 
Mobilfunkanlagen für welche bereits vor der öffentlichen Auflage der Planungszone ein 
Baugesuch eingereicht worden war. 

A.b Gegen diesen Gemeinderatsbeschluss vom 15. Juni 2021 erhoben die Mobil-
funkanbieterinnen B.________, C.________ und D.________ gemeinsam Einsprache und 
beantragten seine Aufhebung. Weiter erhob F.________, Hünenberg See, Einsprache und 
beantragte die Feststellung, dass die streitbetroffene Planungszone auch auf bereits hän-
gige Baugesuche für den Neubau einer Mobilfunkanlage mit adaptiven Antennen anwend-
bar sei. Die bereits hängigen Baugesuchsverfahren seien erst nach rechtskräftiger Umset-
zung des Kaskadenmodells in der Nutzungsplanung oder nach Ablauf der Planungszone 
fortzusetzen.

Mit Entscheid vom 23. November 2021 wies der Gemeinderat Hünenberg die Einsprache 
der Mobilfunkanbieterinnen ab (Dispositiv Ziffer 1), jene von F.________ hiess er insofern 
gut, als dass hängige Baugesuche von der Planungszone neu miterfasst wurden (Disposi-
tiv Ziffer 2; RR-act. B12/2.5).

A.c Der Einspracheentscheid vom 23. November 2021 wurde von der B.________, 
der C.________ und der D.________ am 20. Dezember 2021 wiederum gemeinsam mit 
Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat des Kantons Zug angefochten mit dem An-
trag, er sei aufzuheben. Eventualiter sei mindestens Dispositiv Ziffer 2 des Entscheids 
aufzuheben und festzustellen, dass die Planungszone für das hängige Baugesuch 

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Urteil V 2022 59

Nr. G.________ keine Wirkung entfalte, sowie die Gemeinde Hünenberg anzuweisen, die-
ses Baubewilligungsverfahren fortzusetzen. Subeventualiter sei das hängige Baubewilli-
gungsverfahren zu sistieren. Sowohl der Gemeinderat Hünenberg wie auch F.________ 
machten in der Folge je von der ihnen gebotenen Möglichkeit zur Stellungnahme Ge-
brauch und beantragten (sinngemäss) die Abweisung der Verwaltungsbeschwerde. Die 
als Grundeigentümerin des vom Baugesuch Nr. G.________ betroffenen Grundstücks 
ebenfalls zur Stellungnahme eingeladene H.________ AG liess sich nicht vernehmen.

Mit Entscheid vom 28. Juni 2022 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zug die Gut-
heissung der Beschwerde. Er hob den Entscheid des Gemeinderats Hünenberg vom 
23. November 2021 auf und wies die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen 
an diesen zurück. Zur Begründung führte er an, dass die vorliegend fragliche Planungszo-
ne zwar auf einer rechtlichen Grundlage beruhe und im öffentlichen Interesse liege, jedoch 
aus diversen Gründen – u.a. in ihrer räumlichen Ausdehnung – unverhältnismässig sei 
(BF-act. 2).

A.d Bereits zuvor hatte die Abteilung Bau und Planung der Gemeinde Hünenberg mit 
Zwischenentscheid vom 28. Januar 2022 die Sistierung des Baugesuchsverfahrens 
G.________, in welchem die B.________ und die C.________ als Gesuchstellerinnen für 
den Bau einer neuen Mobilfunkantenne im Gebiet Zythus (Hünenberg See) fungieren, bis 
zum rechtskräftigen Abschluss des Beschwerdeverfahrens betreffend Planungszone ver-
fügt (RR-act. B12/4).

B. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 2. August 2022 liess der Gemeinderat 
Hünenberg (fortan auch: Beschwerdeführer) beantragen, der Entscheid des Regierungs-
rats vom 28. Juni 2022 sei aufzuheben und der Entscheid des Gemeinderats Hünenberg 
vom 23. November 2021 zu bestätigen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Las-
ten der Beschwerdegegner, dies unter solidarischer Haftung (act. 1).

C. Der Gemeinderat Hünenberg veranlasste die fristgerechte Zahlung des von ihm 
verlangten Kostenvorschusses von Fr. 2'000.– (act. 2 und 3)

D. Mit Vernehmlassung vom 15. September 2022 liessen die B.________, die 
C.________ und die D.________ (fortan: Beschwerdegegnerinnen) beantragen, die Be-
schwerde sei vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; alles unter Kos-
ten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdeführers (act. 6).

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Urteil V 2022 59

E. Am 29. September 2022 reichte zudem die Baudirektion namens des Regierungs-
rats des Kantons Zug eine Stellungnahme ein und beantragte, die Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde sei unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers vollumfänglich abzu-
weisen (act. 7).

F. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Anträgen und 
Standpunkten fest (act. 10,12 und 14). 

G. Auf die Ausführungen in den Rechtsschriften ist – soweit erforderlich – in den Er-
wägungen einzugehen.

H. F.________ erhob am 2. August 2022 ebenfalls Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
gegen den vorliegend angefochtenen Einspracheentscheid des Regierungsrates. Diese 
wird parallel im Verfahren V 2022 60 behandelt.
 

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1.
1.1 Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; 
BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrats die Beschwerde an das 
Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht ausnahms-
weise ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor.

Die Einwohnergemeinde Hünenberg ist durch den angefochtenen Entscheid des Regie-
rungsrats in ihrer Rechtsstellung betroffen und folglich zur Erhebung der Beschwerde be-
rechtigt (§ 62 i.V.m. § 41 Abs. 1 VRG). Der Gemeinderat vertritt die Gemeinde nach aus-
sen und ist selbstständig zur Wahrung der Interessen der Gemeinde vor allen Gerichten 
und anderen Behörden befugt, insbesondere zur Erhebung von Beschwerden (§ 85 Abs. 1 
des Gesetzes über die Organisation und Verwaltung der Gemeinden [Gemeindegesetz, 
GG; BGS 171.1]; § 62 Abs. 2 VRG). Die Beschwerde wurde fristgerecht eingereicht und 
entspricht den übrigen formellen Voraussetzungen (§ 65 VRG), weshalb sie vom Verwal-
tungsgericht zu prüfen ist.

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Urteil V 2022 59

Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsordnung des 
Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11).

1.2 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide des Regierungsrats 
kann jede Rechtsverletzung gerügt werden. Als solche gelten die Nichtanwendung und die 
unrichtige Anwendung eines Rechtssatzes, die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tat-
sache, der Missbrauch oder die Überschreitung des Ermessens, die Verletzung einer we-
sentlichen Verfahrensvorschrift sowie die Rechtsverweigerung und -verzögerung. Nicht 
gerügt werden kann die unrichtige Handhabung des Ermessens (§ 63 VRG).

1.3 Die Revision vom 22. Februar 2018 des Planungs- und Baugesetzes (PBG; BGS 
721.11) sowie die Totalrevision vom 20. November 2018 der Verordnung zum Planungs- 
und Baugesetz (V PBG; BGS 721.111) sind per 1. Januar 2019 in Kraft getreten. Die vor-
liegend zu beurteilende Planungszone ist am 15. Juni 2021 und damit nach Inkrafttreten 
des revidierten PBG und der revidierten V PBG erlassen worden. Da es sich bei einer Pla-
nungszone weder um ein Baugesuch noch um einen Sondernutzungsplan im Sinn von 
§ 71a Abs. 1 Bst. b PBG handelt, besteht kein Raum für die übergangsrechtliche Anwen-
dung des bisherigen Rechts, weshalb vorliegend die revidierten Erlasse zur Anwendung 
gelangen.

2.
2.1 Gemäss § 71 Abs. 1 PBG haben die Gemeinden ihre Vorschriften bei der nächs-
ten Ortsplanungsrevision, spätestens bis Ende 2025, an das revidierte PBG sowie an die 
sich an der IVHB orientierenden Baubegriffe und Messweisen der Verordnung anzupas-
sen.

2.2 Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen noch keine vor, so kann die 
zuständige Behörde gemäss Art. 27 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; 
SR 700) für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Pla-
nungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren 
könnte (Abs. 1). Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden; das 
kantonale Recht kann eine Verlängerung vorsehen (Abs. 2). 

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Urteil V 2022 59

Die Planungszone ist im kantonalen Recht in § 35 PBG verankert. Darin wird festgehalten, 
dass die zuständige Behörde sie auf längstens fünf Jahre bemisst und sie die Geltungs-
dauer einmalig um höchstens zwei Jahre verlängern kann (§ 35 Abs. 2 PBG).

2.3 Art. 27 RPG und § 35 PBG bezwecken die Sicherung der Entscheidungsfreiheit 
der Planungsbehörden bei der Umsetzung ihrer Planungsabsichten.  Diesen Zweck muss 
die Planungszone während der ganzen Dauer der Planung erfüllen können (BGer 
1C_141/2014 vom 4. August 2014 E. 5.2 mit Hinweis). Künftigen Nutzungsplänen und 
-vorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine sogenannte negative Vorwir-
kung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn dadurch die vor-
gesehene Neuordnung nicht erschwert wird. Die Planungszone hat also zur Folge, dass 
im betroffenen Umfang die Anwendung des (noch) geltenden Rechts im Hinblick auf das 
Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt wird (BGE 146 II 289 E. 5.1; 136 I 142 E. 3.2; 
BGer 1C_ 275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.2; 1C_141/2014 vom 4. August 2014 E. 5.1). 
Gleichzeitig bewirkt die Festsetzung von Planungszonen eine öffentlich-rechtliche Eigen-
tumsbeschränkung und ist mit Art. 26 BV nur vereinbar, wenn sie im Sinn von Art. 36 
BV auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhält-
nismässig ist (BGer 1C_ 275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3; 1C_358/2020 vom 9. Ju-
li 2021 E. 4.2; 1C_440/2019 vom 7. Januar 2020 E. 4.3.1).

2.3.1 Ein öffentliches Interesse am Erlass einer Planungszone fehlt, wenn die damit zu 
sichernde Planungsabsicht offensichtlich unzulässig wäre (BGer 1C_275/2021 vom 
29. März 2022 E. 2.3.1; 1C_ 358/2020 vom 9. Juli 2021 E. 5.5). Bezüglich der Zulässigkeit 
kantonaler oder kommunaler Regelungen von Standorten für Mobilfunkanlagen ist zu be-
achten, dass der Schutz vor nichtionisierender Strahlung solcher Anlagen abschliessend 
bundesrechtlich geregelt ist, weshalb insoweit für das kommunale und kantonale Recht 
kein Raum bleibt (BGE 138 II 173 E. 5.1 mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung sind 
die Kantone und Gemeinden jedoch berechtigt, Regelungen zum Schutz vor ideellen Im-
missionen, d.h. subjektiven Ängsten und Gefühlen des Unbehagens beim Anblick von vi-
suell erkennbaren Mobilfunkanlagen zu erlassen. Erhebliche ideelle Immissionen wurden 
dabei nicht nur in reinen Wohnzonen, sondern auch in gemischten Zonen mit einem ins 
Gewicht fallenden Wohnnutzungsanteil und in einer Zone für öffentliche Bauten, die im 
Wesentlichen mit Schulen, Kindergärten und einem Altersheim überbaut war, bejaht 
(BGE 138 II 173 E. 7.4. ins. E. 7.4.3; BGer 1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 E. 5.4; 
1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1; 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 E. 2.3 und 
2.4 mit Hinweisen). Solche Interessen fehlen dagegen namentlich in Arbeitszonen wie 

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Urteil V 2022 59

zum Beispiel Gewerbe- oder Industriezonen, weshalb die Gemeinden die Errichtung von 
Mobilfunkanlagen nach einem Kaskadenmodell primär in solchen und diesen gleichgestell-
ten Zonen vorsehen dürfen, wenn im Bedarfsfall sekundär auch Standorte in gemischten 
Zonen und allenfalls in reinen Wohnzonen beansprucht werden dürfen (BGE 138 II 173 
E. 6.4–6.6; BGer  1C_167/ 2018 vom 8. Januar 2019 E. 2.3 mit Hinweisen). Die Kantone 
und Gemeinden dürfen demnach vorschreiben, die Erstellung von Mobilfunkantennen set-
ze eine Standortevaluation voraus, wobei die Baubewilligungsbehörde den Baustandort im 
Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung festzulegen hat. Denkbar sind auch 
Regelungen, wonach in einem bestimmten schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen 
Schutzobjekten keine Mobilfunkantennen erstellt werden können. Auch die Anwendbarkeit 
der allgemeinen Ästhetikklausel ist nicht ausgeschlossen, wenn die Zielsetzungen der 
Fernmeldegesetzgebung angemessen berücksichtigt werden (BGE 133 II 353 E. 4.2; 
BGer 1C_ 275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1; 1C_472/2009 vom 21. Mai 2010 
E. 3.3; 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2.2). 

So gilt, dass kommunale Bau- und Zonenvorschriften, soweit sie Mobilfunkanlagen betref-
fen, die Wahrnehmung des Versorgungsauftrags der Mobilfunkbetreiber gemäss Fernmel-
degesetzgebung nicht vereiteln oder über Gebühr erschweren dürfen. Ziel der Fernmelde-
gesetzgebung ist es, eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fernmel-
dediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen zu gewährleisten und einen 
wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von Fernmeldediensten zu ermöglichen (Art. 1 
Abs. 2 lit. a und c des Fernmeldegesetzes [FMG; SR 784.10]; BGE 141 II 245 E. 7.1). 
Damit wäre eine Vorschrift unvereinbar, die im überbauten Gebiet einem weitgehenden 
Verbot von Mobilfunkantennen gleichkäme (BGE 133 II 353 E. 4.2; BGer 1C_ 275/2021 
vom 29. März 2022 E. 2.3.1; 1C_472/2009 vom 21. Mai 2010 E. 3.3; 1C_298/2010 vom 
19. Oktober 2010 E. 2.2).

2.3.2 Die Verhältnismässigkeit einer Grundrechtseinschränkung setzt voraus, dass sie 
für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich 
ist (BGE 140 I 2 E. 9.2.2 mit Hinweisen). Eine Planungszone darf daher nicht über das 
hinaus gehen, was zur Erreichung des Sicherungsziels (Schutz der sich im Gang befindli-
chen Planung bzw. Rechtsetzung) in räumlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht erfor-
derlich ist.

In räumlicher Hinsicht darf sie sich nur so weit ausdehnen, als dies zur Sicherung der 
künftigen Planung notwendig erscheint (BGer 1C_ 275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.2, 

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Urteil V 2022 59

1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2.4). Diesem Grundsatz folgend sind die von der 
geplanten Änderung der Grundordnung betroffenen Gebiete gemäss Art. 27 Abs. 1 RPG 
genau zu bezeichnen (Alexander Ruch, in: Praxiskommentar RPG, Nutzungsplanung, 
2016, Art. 27 N 37 und 47). In sachlicher Hinsicht verlangt der Grundsatz der Erforderlich-
keit, wie er in Art. 27 Abs. 1 Satz 2 RPG verankert ist, dass die festgesetzte Planungszone 
nicht die strenge Wirkung eines Bauverbots hat, sondern Veränderungen möglich sind, 
soweit sie die Nutzungsplanung nicht erschweren (Ruch, a.a.O., Art. 27 N 38; Fritz-
sche/Bösch/Wipf/Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. Auflage 2019, S. 125).

Das Bundesgericht qualifizierte eine von der Gemeinde Rapperswil-Jona erlassene Pla-
nungszone als unverhältnismässig, welche die Erstellung von Mobilfunkantennen auf dem 
gesamten Baugebiet untersagte und damit über das planerische Ziel des "Konzepts Mobil-
funk" hinausging, den Bau von Mobilfunkanlagen in schutzwürdigen Teilgebieten bzw. in 
der Nähe von schutzwürdigen Objekten zu verbieten (BGer 1C_472/2009 vom 21. Mai 
2010 E. 3.2.2 und 3.5–3.8). Ebenso wurde eine von der Gemeinde Wattwil beschlossene 
Planungszone, die ein generelles Bauverbot für Mobilfunkanlagen im gesamten Gemein-
degebiet vorsah, zur Sicherung einer Regelung betreffend die Standortevaluation solcher 
Anlagen als nicht erforderlich erachtet (BGer 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2.4). 
Auch die von der Gemeinde Malans erlassene, das gesamte Gemeindegebiet umfassende 
Planungszone zur Sicherung einer künftigen Regelung der Standorte von Mobilfunkanla-
gen in der kommunalen Nutzungsplanung wurde vom Bundesgericht als unverhältnismäs-
sig qualifiziert, da sie über das hinausging, was erforderlich war. Daran änderte nichts, 
dass die Planungszone in Malans, anders als jene in Rapperswil-Jona und Wattwil kein 
absolutes Bauverbot vorsah (BGer 1C_ 275/2021 vom 29. März 2022 E. 3 und 4).

Von erheblicher Bedeutung ist auch die Begrenzung der Planungszone in zeitlicher Hin-
sicht, gerade im Zusammenhang mit Mobilfunkanlagen und mit Blick auf die Fernmelde-
gesetzgebung (vgl. vorne E. 2.3.1). Das Bundesgericht hielt bereits mehrfach fest, dass 
die gemäss Art. 1 FMG verlangte Konkurrenzfähigkeit der Fernmeldedienste bei einem 
fünfjährigen Baustopp stark gefährdet sei (BGer 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 
E. 2.4, 1C_472/2009 vom 21. Mai 2010 E. 3.8). Eine auf die Dauer von zwei Jahren fest-
gelegte Planungszone, die ein vorläufiges Kaskadenmodell beinhaltete, erachtete es hin-
gegen als verhältnismässig (zulässig) (BGer 1C_479/2020 vom 20. August 2021 E. 4.4–
4.7).

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Urteil V 2022 59

3.
3.1 Vorliegend hielt der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid fest, mit Art. 27 
RPG und § 35 PBG bestehe eine ausreichende gesetzliche Grundalge zum Erlass einer 
Planungszone (BF-act. 2 E. 4a). Er bejahte zudem sowohl ein öffentliches Interesse an 
der Änderung der geltenden Nutzungsplanung (BF-act. 2 E. 4a/aa) als auch aufgrund der 
klarerweise gegebenen Planungsabsicht, ein solches am Einsatz einer Planungszone zur 
Aufrechterhaltung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit (BF-act. 2 E. 4a/bb). Dies ist 
schlüssig und unter den Parteien nicht streitig.

3.2 Umstritten ist hingegen die Beurteilung des Regierungsrats, die angeordnete Pla-
nungszone sei nicht verhältnismässig. Der Regierungsrat schloss, aufgrund der speziellen 
Geografie der Gemeinde Hünenberg rechtfertige sich eine isolierte Betrachtung des Orts-
teils Hünenberg See. Ein grosses Gebiet Nichtbauzonen trenne die Bauzonen im Gebiet 
Hünenberg See von jenen im Gebiet Hünenberg Dorf, wobei das Gebiet Hünenberg See 
über kein Grundstück in der Arbeitszone verfüge. Dennoch sei über den gesamten Ortsteil 
eine Planungszone erlassen worden. Folglich bestehe damit für einen wesentlichen Teil 
des gemeindlichen Baugebiets ein generelles Verbot für den Bau von Mobilfunksendean-
lagen. Damit werde gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung das öffentliche Interesse 
an einer qualitativ guten Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb 
zwischen den Mobilfunkanbietern verletzt. Die fragliche Planungszone erweise sich bereits 
deshalb als unverhältnismässig. Das gelte selbst dann, wenn nicht von einer isolierten Be-
trachtung des Ortsteils Hünenberg See ausgegangen werde. Im Weiteren sei auch die 
Konkurrenzfähigkeit unter den Mobilfunkanbietern durch den mindestens dreijährigen 
Baustopp in diesem Teilgebiet, welcher nochmals um zwei Jahre verlängert werden kön-
ne, stark gefährdet. Wobei es sehr wahrscheinlich sei, dass die Nutzungsplanung mit an-
schliessendem Rechtsmittelverfahren mehr als drei Jahre dauere (BF-act. 2 E. 4c). Weiter 
führte er aus, sei anzunehmen, dass die von der Gemeinde Hünenberg geplante Rege-
lung zur Standortwahl für Mobilfunkanlagen lediglich den Schutz vor ideellen Immissionen 
einbeziehen möchte. Der Schutz vor erheblichen ideellen Immissionen könne gemäss 
bundesgerichtlicher Rechtsprechung in immissionsempfindlichen Zonen vorgesehen wer-
den, dazu könnten neben Wohnzonen und gemischten Wohn-/Arbeitszonen auch Zonen 
für öffentliche Bauten und Anlagen gehören, sofern der Nutzerkreis der fraglichen Zone 
entsprechend sei. Unter Beleuchtung der Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen (OeIB) 
kam er zum Schluss, bei den OeIB Zythus und Chämleten/Dersbach, welche beide im 
Ortsteil Hünenberg See liegen, handle es sich nicht um solche immissionsempfindlichen 
Zonen. Einerseits, weil sie gar nicht oder grösstenteils nicht überbaut sind andererseits 

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Urteil V 2022 59

aufgrund der durch diese Gebiete führenden Bahnstrecke mit Geleisen und Fahrleitungen. 
Der Regierungsrat schloss, das Planungsziel würde deshalb nicht vereitelt, würden diese 
Gebiete von der Planungszone ausgenommen. Damit gehe die fragliche Planungszone in 
räumlicher Hinsicht über das zur Erreichung des angestrebten Ziels Notwendige hinaus 
und sei auch aus diesem Grund unverhältnismässig (BF-act. 2 E. 4d).

4.
4.1 Der Gemeinderat Hünenberg bringt beschwerdeweise vor, die isolierte Betrach-
tung des Ortsteils Hünenberg See und das absichtliche Weglassen der Ortsteile Hünen-
berg Dorf sowie Bösch samt der entsprechenden Arbeitszonen rechtfertige sich nicht und 
sei willkürlich. Das gesamte Gemeindegebiet von Hünenberg sei als Ganzes zu behandeln 
(act. 1 Ziff. 3). Es sei nicht nachvollziehbar, wieso es sich um eine spezielle Geografie 
handeln solle, nur weil die Ortsteile (Bauzonen) durch Hügelkette, Wald und Landwirt-
schaftszone voneinander getrennt seien. Die maximale Distanz zwischen den Bauzonen 
bezifferte er mit maximal 2 km (act. 1 Ziff. 2–4). Er kritisiert weiter eine ungenügende Fest-
stellung des Sachverhalts, da die im Gebiet Hünenberg See bereits bestehenden und er-
weiterbaren Antennenanlagen Chämleten und Chnodenwald unberücksichtigt geblieben 
seien (act. 1 Ziff. 7–9). Die Versorgung des Ortsteils Hünenberg See sei während des 
Ortsplanungsverfahrens gewährleistet, auch ohne weit von den Nutzern entfernt neue An-
lagen aufstellen zu müssen (act. 1 Ziff. 10). Weiter stelle die Vorinstanz den Sachverhalt 
ungenügend fest, wenn sie sich nicht dazu äussere bzw. nicht abkläre, ob bei einer Ver-
sorgung durch Antennen in der Arbeitszone Hünenberg Dorf oder Bösch die Anlage-
grenzwerte tatsächlich nicht eingehalten werden könnten (act. 1 Ziff. 12). Die Bewilligung 
neuer Antennen in reinen Nicht-Arbeitszonen während des laufenden Ortsplanungsverfah-
rens würde dem Ziel der Planungszone (Einführung des Kaskadenmodells) zuwiderlaufen 
und zu einem Flickenteppich führen (act. 1 Ziff. 14). Die vom Regierungsrat als Lösung 
angefügten Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen würden nicht funktionieren, im Be-
reich Dersbach/Chämleten stehe bereits eine Antenne, was auch nicht beachtet worden 
sei und im Bereich Zythus würde die allfällige Bewilligung einer Antenne der Einführung 
des Kaskadenmodells, wie auch einer allfälligen Umzonung des Gebiets in die Wohnzone 
oder Kernzone, wie sie im Rahmen der Gebietsentwicklung und Ortsplanrevision diskutiert 
werde, vorgreifen und entgegenstehen (act. 1 Ziff. 15–17). Dass auch die beiden Gebiete 
Dersbach/Chämleten und Zythus von der Planungszone überlagert würden, gehe nicht 
über das notwendige hinaus, sei zur Sicherung der Planung notwendig und demnach auch 
nicht unverhältnismässig (act. 1 Ziff. 18). Auch zeitlich sei die Planungszone verhältnis-
mässig mit einer Dauer von dreieinhalb Jahren bzw. bis zur Einführung des neuen Rechts.

11

Urteil V 2022 59

4.2 Die Beschwerdegegnerinnen gehen wie die Vorinstanz davon aus, dass Hünen-
berg See isoliert zu betrachten sei. Die ins Recht gelegte Abdeckungskarte (BG-act. B13/5 
und B13/6) der Beschwerdegegnerin 1 (B.________), welche im Dorfteil Hünenberg See 
eine Antenne plane, zeige, dass dort aktuell eine ungenügende Versorgung bestehe und 
diese nicht mit Standorten ausserhalb dieses Ortsteiles sichergestellt werden könne (act. 6 
Ziff. 12). Eine qualitativ hochstehende Versorgung des Gebiets sei unter der Planungszo-
ne nicht möglich (act. 6 Ziff. 15). Die bestehenden Mobilfunkanlagen genügten nicht. Die 
Planungszone sei ein faktisches Bauverbot (act. 6 Ziff. 15). Ausführungen, wonach die 
Planungszone aufgrund der bereits bestehenden Mobilfunkanlagen nicht unverhältnis-
mässig sei, gingen an der Sache vorbei, die Vorinstanz habe den Sachverhalt ausreichend 
abgeklärt (act. 6 Ziff. 17 f.). Eine mögliche Umzonung des Zythus-Areals wird von den Be-
schwerdegegnerinnen bestritten und sei zudem unbeachtlich. Sie bringen vor, selbst wenn 
eine Umzonung erfolgen sollte, die in diesem Gebiet bestehenden Bahngleise würden un-
verändert beibehalten. Mobilfunkanlagen in der Nähe von bereits bestehenden Gleisinstal-
lationen wie Fahrleitungen und entsprechenden Masten hätten hinsichtlich ideeller Immis-
sionen keinen nennenswerten Einfluss mehr (act. 6 Ziff. 21).

4.3 Der Regierungsrat bekräftigte in der Vernehmlassung, die Unterscheidung Hü-
nenberg See und Hünenberg Dorf sei keineswegs willkürlich. Lediglich der Umstand, dass 
sich die beiden Ortschaften in derselben politischen Gemeinde befänden, rechtfertige kei-
ne Gesamtbetrachtung. Vorliegend sei die zentrale Frage, ob die Planungszone dem öf-
fentlichen Interesse an einer qualitativ guten Mobilfunkversorgung und an einem funktio-
nierenden Wettbewerb zwischen den Mobilfunkanbietern zuwiderlaufe, was klar bejaht 
werden müsse, da nicht davon auszugehen sei, dass mit Standorten in der reinen Arbeits-
zone künftig eine qualitativ gute Mobilfunkversorgung sichergestellt werden könne (act. 7 
Zu Rz. 1-4). Die Frage der genügenden Netzabdeckung des Gebiets Hünenberg See sei 
nicht Frage des vorliegenden Verfahrens, sondern die Rechtmässigkeit der Planungszone. 
Es sei folglich auch nicht Sache des Regierungsrates gewesen, die konkrete Netzabde-
ckung zu prüfen. Allein mit den bestehenden Standorten könne nicht sichergestellt wer-
den, dass künftig eine qualitativ hochstehende Mobilfunkversorgung bestehe. Überdies 
werde der Wettbewerb unter den Mobilfunkanbietenden mit der Planungszone für die 
Ortschaft Hünenberg See gänzlich unterbunden (act. 7 zu Rz. 5–13). Auch eine mögliche 
künftige Umzonung des Gebiets Hünenberg See ändere nichts daran, dass nach Ein-
führung des Kaskadensystems der Bau von Mobilfunkantennen im Ort Hünenberg See 

12

Urteil V 2022 59

möglich bleiben müsse. Es könne vom Beschwerdeführer erwartet werden, dass er dazu 
eine vorweggenommene Beurteilung mache (act. 7 zu Rz. 14–20).

4.4 Im zweiten Schriftenwechsel bekräftigt der Gemeinderat Hünenberg seinen 
Standpunkt. Insbesondere, dass die Planungszone verhältnismässig sei, da sie räumlich 
gerade nicht das gesamte Gemeindegebiet umfasst. Die reine Arbeitszone sei explizit 
ausgenommen. Es bestehe also kein absolutes Bauverbot, zudem sei die Erweiterung von 
bestehenden Anlagen möglich (act. 10 Ziff. 12 f.). Unter Auflage einer Netzabdeckungs-
karte schliesst er weiter, eine weitere Mobilfunkanlage in Hünenberg See sei jedenfalls vor 
Abschluss der Ortsplanung für eine ausreichende und dem öffentlichen Interesse gerecht 
werdende Versorgung nicht notwendig und der Erlass der Planungszone auch deshalb 
verhältnismässig (act. 10 Ziff. 13). Die Planungszone sei das mildeste Mittel, um die künf-
tige Nutzungsplanung zu schützen und es bestehe kein Eingriff in die Rechte von Betrof-
fenen, sei die qualitativ gute Mobilfunkversorgung doch bereits sichergestellt (act. 10 Ziff. 
17). Durch die Möglichkeit des Ausbaus bestehender Anlagen sei auch der Konkurrenz-
fähigkeit ausreichend Rechnung getragen (act. 10 Ziff. 20). Insbesondere die Bewilligung 
einer neuen Antenne im Gebiet Zythus, wie sie die Beschwerdegegnerin 1 bauen wolle, 
würde dem Kaskadenmodell vorgreifen und dessen Einführung vereiteln sowie einer allfäl-
ligen Umzonung des Gebiets entgegenstehen. Die Beurteilung, wo künftig im Gebiet Hü-
nenberg See Antennen realisiert werden könnten, dürfe gerade nicht vorweggenommen 
werden (act. 10 Ziff. 21 f. und 27). 

Der Regierungsrat verzichtete auf das Einreichen einer Duplik (act. 12). Die Beschwerde-
gegnerinnen verwiesen in ihrer Duplik vom 10. Januar 2023 weitgehend auf ihre früheren 
Ausführungen. Sie betonten, gemäss Art. 1 FMG sei eine qualitativ hochstehende sowie 
national und international konkurrenzfähige Mobilfunkversorgung zu gewährleisten. Es sei 
demnach nicht relevant, ob kein Funkloch oder keine Unterversorgung vorliegen. Vielmehr 
sei das Gebiet bestmöglich zu versorgen, was derzeit nicht der Fall sei und aufgrund der 
Planungszone verunmöglicht werde (act. 14 Ziff. 9).

5.
5.1. Um die Frage der Verhältnismässigkeit der vorliegend umstrittenen Planungszone 
zu beurteilen, ist zu beleuchten, welchem Zweck sie dienen soll. Erklärtes Ziel des Ge-
meinderats Hünenberg ist es gemäss Beschluss vom 15. Juni 2021, seine Planungs- und 
Entscheidungsfreiheit zu erhalten, im Hinblick auf die Einführung eines Kaskadenmodells 
für Mobilfunkstandorte. 

13

Urteil V 2022 59

Es ist unbestritten, dass das Errichten einer Planungszone das hierfür geeignete Mittel ist 
(vgl. auch Ruch a.a.O. Art. 27 N 36). Fraglich ist hingegen, ob die Planungszone in ihrem 
räumlichen, sachlichen und zeitlichen Ausmass erforderlich ist, um dieses Ziel zu errei-
chen.

Im Rahmen der Ortsplanrevision hielt die Gemeinde Hünenberg im Entwurf vom 7. Juni 
2023 des Planungsberichts nach Art. 47 RPV (nachfolgend: Planungsbericht) fest: "Mobil-
funkanlagen (§ 16); Es wird das sogenannte Kaskadenmodell eingeführt. Das Kaskaden-
modell ist die einzige Einflussnahme, die im Rahmen der gemeindlichen Nutzungsplanung 
bezüglich des Errichtens von aussen her sichtbarer Mobilfunkanlagen in der Bauzone er-
lassen werden kann. Mit der Bestimmung werden Prioritäten nach Zonentypen definiert, 
wo Mobilfunkanlagen erstellt werden dürfen. Weitergehende Einschränkungen sind auf-
grund übergeordneten Rechts (bspw. bundesrechtlicher Versorgungsauftrag) nicht mög-
lich" (abrufbar unter: mitwirken-huenenberg.ch).

Wie bereits aufgezeigt, ist das Kaskadenmodell eine von der Rechtsprechung akzeptierte 
Möglichkeit, wie die kommunale Nutzugsplanung Einfluss auf die Standortwahl für Mobil-
funkanlagen nehmen kann. Ziel und Hintergrund des Kaskadenmodells kann allein der 
Schutz vor ideellen Immissionen sein (vgl. oben E. 2.3.1). Entsprechend bezieht es sich 
auf von aussen sichtbare Mobilfunkanlagen, wie der Gemeinderat Hünenberg im Pla-
nungsbericht richtig festhielt. Ein zulässiges Kaskadenmodell reiht die verschiedenen 
Bauzonentypen in eine Prioritätenordnung entsprechend ihrer Empfindlichkeit für ideelle 
Immissionen ein, angefangen bei Arbeitszonen, bei denen die Rechtsprechung eine Emp-
findlichkeit grundsätzlich verneint, bis hin zu Wohn- und Kernzonen, denen aufgrund der 
intensiven Wohnnutzung aber auch aus Gründen des Ortsbildschutzes in der Regel die 
höchste Empfindlichkeit für ideelle Immissionen zugestanden wird (vgl. oben E. 2.3.1). Ein 
Antennenstandort in einem empfindlicheren Zonentyp setzt sodann in der Regel den 
Nachweis voraus, dass ein Standort in einer prioritären Zone nicht in Betracht kommt, wo-
bei jedoch gemäss Rechtsprechung an diesen Nachweis keine allzu hohen Anforderungen 
gestellt werden dürfen (BGE 138 II 173 E. 6.5 f.).

Folgerichtig hat die Gemeinde Hünenberg die Arbeitszonen von der Planungszone ausge-
nommen. Eine Kaskadenordnung hat voraussichtlich allein Einfluss auf Mobilfunkstandorte 
in den übrigen Bauzonen, da sie in der Prioritätenordnung der Arbeitszone nachgelagert 
sein werden. 

14

Urteil V 2022 59

5.2 Das Kaskadenmodell soll anlässlich der Ortsplanrevision für das gesamte Ge-
meindegebiet der Gemeinde Hünenberg eingeführt werden. Dies schliesst jedoch nicht 
aus, dass sich das Gemeindegebiet aufgrund lokaler Gegebenheiten und der Verteilung 
der Bauzonen in Bezug auf den Mobilfunk in verschiedene Versorgungsgebiete gliedert. 
Betrachtet man das Gebiet der Gemeinde Hünenberg, erkennt man im Wesentlichen drei 
grosse voneinander getrennte Baugebiete; es sind dies der Ortsteil Hünenberg Dorf, das 
Industriegebiet Bösch und der Ortsteil Hünenberg See. Dazwischen liegen Landwirt-
schaftszone und Wald sowie der von der Vorinstanz erwähnte Hügelzug. Wenn der Regie-
rungsrat aufgrund dieser (geografischen/topografischen) Gegebenheiten davon ausgeht, 
die Bauzone im Ortsteil Hünenberg See müsse isoliert betrachtet werden, so ist dies mit 
Blick auf die Mobilfunkversorgung nachvollziehbar und entgegen der Ansicht des Be-
schwerdeführers nicht willkürlich. 

Die Arbeitszonen der Gemeinde Hünenberg befinden sich im Gebiet Bösch sowie am öst-
lichen Rand des Ortsteils Hünenberg Dorf an der Autobahn. Die Bauzone im Gebiet Hü-
nenberg See besteht ausschliesslich aus Wohnzonen sowie wenigen Zonen öffentlichen 
Interesses für Bauten und Anlagen (OeIB). Damit schliesst die angeordnete Planungszone 
den Neubau einer Mobilfunkanlage im Ortsteil Hünenberg See aus und stellt, wie der Re-
gierungsrat richtig feststellte, ein faktisches Bauverbot für einen erheblichen Teil des Ge-
meindegebiets dar.

5.3 Es stellt sich die Frage, ob dieses faktische Bauverbot, welches nicht zulässt, dass 
im Gebiet Hünenberg See selbst neue Mobilfunkanlagen zu dessen Versorgung gebaut 
werden, mit dem Versorgungsauftrag gemäss Art. 1 FMG vereinbar ist.

Die Grösse einer Funkzelle ist von der die Funkanlage umgebenden Topographie und der 
Anzahl der Nutzer abhängig. Jede Sendeanlage kann nur eine begrenzte Anzahl Verbin-
dungen gleichzeitig bewältigen. Je grösser die Nachfrage nach mobiler Datenübertragung 
ist, desto kleiner werden die Funkzellen, desto dichter deshalb das Netz der Sendeanla-
gen. Hierzu führt das Bundesamt für Umwelt (BAFU) im Leitfaden Mobilfunk für Gemein-
den und Städte, Bern 2010 (nachfolgend: Leitfaden Mobilfunk) aus, in Anbetracht der Tat-
sache, dass sich die Mobilfunktechnologie rasant entwickle und die mobile Datennutzung 
laufend zunehme, erscheine es logisch, dass folgerichtig auch immer mehr Sendeanlagen 
in geringeren Abständen zueinander benötigt würden, um eine optimale Netzabdeckung 
zu erreichen (Leitfaden Mobilfunk, S. 13). Davon ging auch Prof. Dr. Martin Röösli vom 

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Urteil V 2022 59

Schweizerischen Tropen- und Public Health-Institut in einem 2021 veröffentlichten Artikel 
aus. Er hielt fest, mit der zunehmenden mobilen Datennutzung und der damit verbunde-
nen Nutzung von höheren Frequenzen für 5G sei mit einer Verdichtung des Mobilfunknet-
zes zu rechnen (M Röösli et.al., Gesundheitsrisiko Mobilfunkstrahlung? Was ändert sich 
mit 5G? in: Aktuelle Kardiologie 2021, Nr. 10, S. 521-536, online abrufbar unter: 
www.thieme-connect.de /products/ejournals/pdf/10.1055/a-1545-0875.pdf). Bemerkens-
wert ist zudem, dass es bei einem feinmaschigen Netz von Antennenanlagen zwar mehr 
Antennen braucht, die von allen Anlagen insgesamt abgestrahlte Leistung – zumindest in 
städtischen Gebieten – jedoch nicht grösser wird, sondern kleiner. Grund dafür ist, dass 
die Antennen von kleinen Funkzellen mit einer tieferen Sendeleistung operieren. Demge-
genüber gilt grundsätzlich, dass die Leistung einer Sendeanlage desto höher ausgelegt 
werden muss, je grösser die Distanz zwischen Basisstation und dem Nutzer ist. Gleichzei-
tig wird auch das individuelle Mobiltelefon mehr Sendeleistung emittieren und daher den 
Nutzer stärkerer Mobilfunkstrahlung aussetzen. Insofern kann es hinsichtlich der Strahlen-
belastung kontraproduktiv sein, Antennen möglichst ausserhalb des Siedlungsgebiets zu 
erstellen (vgl. zum Ganzen: Leitfaden Mobilfunk, S. 13 und 15; vgl. auch BGer 
1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 E. 3.2). Darauf verwies auch der Regierungsrat.

Vor diesem Hintergrund ist es nachvollziehbar, dass die Arbeitszonen Bösch und Hünen-
berg Dorf aufgrund ihrer geografischen Lage und ihrer Verteilung im Gemeindegebiet nicht 
offensichtlich geeignet sind, um den Ortsteil Hünenberg See mit einem den Zielen des 
Fernmeldegesetzes entsprechenden Mobilfunknetz zu versorgen. Das faktische Bauverbot 
für den Neubau von Mobilfunkanlagen im Ortsteil Hünenberg See steht damit in einem 
Widerspruch zu Art. 1 FMG. Daran ändert, entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers, 
auch nichts, dass ein Ausbau der einzigen sich im Gebiet Hünenberg See befindlichen 
Mobilfunkanlage bei Chämleten/Dersbach unter der Planungszone grundsätzlich zulässig 
wäre. Auch hatte der Gemeinderat Hünenberg im Rahmen des Baugesuchverfahrens 
Nr. G.________ bereits vor Erlass der Planungszone am 15. Juni 2021 Kenntnis darüber, 
dass sich diese Antennenanlage der Swisscom aufgrund ihrer Ausmasse nicht zum Aus-
bau eignet (vgl. Schreiben Sunrise vom 4. April 2021 [BG-act. B13/7]). 

5.4 Die Gemeinde Hünenberg ist also berechtigt, in ihrer Nutzungsplanung eine Prio-
ritätenordnung der Zonentypen für die Erstellung von Mobilfunkanlagen aufzustellen und 
der Arbeitszone dabei die oberste Priorität zuzuweisen. Nachdem aber bereits heute klar 
ist, dass auch nach Einführung des Kaskadenmodells die Möglichkeit gegeben sein muss, 
den Neubau einer Mobilfunkantenne im Gebiet Hünenberg See zu prüfen, um der Zielset-

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Urteil V 2022 59

zung des FMG gerecht zu werden, schiesst die aktuelle Planungszone, welche für dieses 
Gebiet ein faktisches Bauverbot darstellt, über das Ziel hinaus. Auch mit Blick auf den 
Grundsatz, dass Mobilfunkantennen (ohne spezielle Bestimmungen im Nutzungsplan) in 
Bauzonen grundsätzlich zonenkonform sind, soweit sie zur Abdeckung derselben dienen 
und Standorte ausserhalb der Bauzone nur ausnahmsweise zulässig sind (vgl. BGE 141 II 
245 E. 7.6 f., BGer 1C_472/2009 vom 21. Mai 2010 E. 3.3), erscheint es unzweckmässig, 
deren Neubau in einem ganzen Ortsteil mit erheblicher Wohnnutzung und folglich vielen 
Nutzern ganz zu untersagen. Letztlich geht auch aus der Replik des Gemeinderats selbst 
hervor, dass das künftige Kaskadenmodell nicht per se zu einem Antennenbauverbot im 
Gebiet Hünenberg See führen soll (act. 10 Ziff. 27).

Der einzige Bauzonentyp im Gebiet Hünenberg See der nicht zur Wohnzone gehört, ist, 
wie der Regierungsrat richtig feststellte, die OeIB. Solche Zonen für öffentliche Bauten gel-
ten, wie ausgeführt dann als für ideelle Immissionen empfindlich, wenn sie Schulen, Kin-
dergärten oder Altersheime beherbergen. Befinden sich dort keine solchen Anlagen und 
dienen sie auch nicht Wohnzwecken, sind sie hingegen den Zonen mit überwiegender Ar-
beitsnutzung gleichzustellen, gerade auch wenn sie Infrastrukturbauten wie Bahnlinien 
oder Autobahnen enthalten (vgl. oben E. 2.3.1). Dem entsprechend ermittelte der Regie-
rungsrat richtigerweise die OeIB Chämleten/Dersbach sowie Zythus, welche beide an der 
Bahnlinie Zug–Luzern liegen und eine Stadtbahnhaltestelle beherbergen, als für ideelle 
Immissionen kaum empfindliche Gebiete im Ortsteil Hünenberg See.

Gemäss Art. 27 RPG und § 35 PBG darf in der Planungszone nichts unternommen wer-
den, was die Nutzungsplanung erschweren könnte. Mit einer Planungszone sollen aber 
nicht gemeinhin sämtliche Bauvorhaben im Planungsbereich verunmöglicht werden. Viel-
mehr soll nur, aber immerhin, die Erstellung derjenigen Einrichtungen verboten werden, 
die der im Gang befindlichen Planung widersprechen. (vgl. Berner, Luzerner Planungs- 
und Baurecht, Bern 2012, Rz. 672 m.w.H.). Ein generelles Verbot für den Neubau von 
Mobilfunkantennen in der gesamten Bauzone mit Ausnahme der Arbeitszone – welches 
sich für den Ortsteil Hünenberg See als faktisches Bauverbot auswirkt – ist vorliegend je-
denfalls im Hinblick auf die Einführung eines Kaskadenmodells nicht erforderlich. Eine 
Planungszone, die bis auf weiteres die Anwendung einer Kaskade vorsieht und so auch 
die Prüfung von Standorten in weiteren Zonen erlaubt, soweit mit einem Standort in der 
Arbeitszone oder der Erweiterung bestehender Anlagen eine den Zielen des FMG ent-
sprechende Versorgung nicht gewährleistet werden kann, wäre hier ein milderes Mittel, 
ebenso das vom Regierungsrat erörterte Vorgehen, die für ideelle Immissionen nicht emp-

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Urteil V 2022 59

findlichen OeIB-Gebiete von der Planungszone auszunehmen, ähnlich einer Positivpla-
nung.

Es kann deshalb im vorliegenden Fall vom Gemeinderat Hünenberg erwartet werden, 
dass er im Rahmen der Planungszone für die übrigen Bauzonen zumindest eine ansatz-
weise Kaskadenregelung einführt. Er könnte beispielsweise die für ideelle Immissionen 
nicht erheblich empfindlichen OeIB-Zonen als Gebiete zweiter Priorität definieren, in wel-
chen eine neue Mobilfunkanlage zulässig ist, sofern weder ein Standort in der Arbeitszone 
(Gebiet übergeordneter Priorität) noch die Erweiterung der bestehenden Anlagen in Be-
tracht kommen. Damit würde die geplante Einführung des Kaskadenmodells in keiner 
Weise verunmöglicht, sondern dieses würde im Sinne einer negativen Vorwirkung bereits 
angewendet (vgl. oben E. 2.3.2 mit Hinweis auf BGer 1C_479/2020 vom 20. August 2021).

Damit ist erstellt, dass die vom Gemeinderat Hünenberg erlassene Planungszone unver-
hältnismässig ist, da sie über das Erforderliche hinausgeht und das angestrebte Ziel auch 
mit milderen Mitteln erreichbar ist.

5.5 An der Unverhältnismässigkeit des gewählten Vorgehens ändert auch nichts, dass 
die Planungszone zeitlich begrenzt ist. Einerseits ist die Begrenzung sehr flexibel um-
schrieben mit: "bis 31. Dezember 2024 bzw. bis zur Festsetzung der Gesamtrevision der 
Richt- und Nutzungsplanung", damit behält sich die Gemeinde bereits vor, dass die Pla-
nungszone bei Verzögerungen im Ortsplanungsprozess unbestimmt länger als die veran-
schlagten dreieinhalb Jahre dauern könnte. Es ist auch, wie der Regierungsrat zu Recht 
ausführt, sehr wahrscheinlich, dass die Nutzungsplanung mit allfälligen anschliessenden 
Rechtsmittelverfahren mehr als die veranschlagten dreieinhalb Jahre (bis Ende 2024) 
benötigen wird. Zudem sieht § 35 Abs. 2 PBG vor, dass die Geltungsdauer einer Pla-
nungszone einmalig um zwei Jahre verlängert werden kann. Mit Blick auf die rasante Ent-
wicklung der Mobilfunktechnologie sowie die geltende Rechtsprechung (E. 2.3.2) ist offen-
sichtlich, dass bei einem faktischen Bauverbot für Mobilfunkantennen im Gebiet Hünen-
berg See von mindestens dreieinhalb Jahren, welches zusätzlich um zwei Jahre verlängert 
werden kann, insbesondere die vom FMG verlangte Konkurrenzfähigkeit der Fernmelde-
dienste in diesem Gebiet stark gefährdet ist.

5.6 Soweit der Gemeinderat Hünenberg vorbringt, der Regierungsrat habe den Sach-
verhalt mangelhaft abgeklärt, geht er fehl. Werden unter der Planungszone entsprechende 
Bestimmungen eingeführt (Kaskadenregelung, Standortevaluation), wird im konkreten 

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Urteil V 2022 59

Baubewilligungsverfahren zu prüfen sein, ob den Gesuchstellerinnen der Nachweis ge-
lingt, dass eine qualitativ hochstehende Mobilfunkversorgung des Gebiets Hünenberg See 
aus den Arbeitszonen oder durch einen Ausbau bestehender Antennenanlagen (hier in 
Chämleten/Dersbach und ausserhalb der Bauzone im Chnodenwald) nicht möglich ist, 
wobei keine allzu hohen Anforderungen an diesen Nachweis gestellt werden dürfen 
(BGE 138 II 173 E. 6.5 f). Dass der Regierungsrat nicht bereits im Hinblick auf die Prüfung 
der Planungszone nähere Abklärungen diesbezüglich vorgenommen hat, ist daher nicht zu 
beanstanden.

5.7 Zudem führt der Gemeinderat Hünenberg aus, durch eine allfällige Bewilligung ei-
ner Mobilfunkantenne im Gebiet Zythus würde einer potenziellen Umzonung der dortigen 
OeIB-Fläche in eine gemischte Zone oder Wohnzone vorgegriffen bzw. die Antenne wäre 
dann mit dem Kaskadenmodell nicht mehr vereinbar. Auch dies hilft ihm nicht. Einerseits 
liegt der Sinn der erlassenen Planungszone nicht darin, eine künftige Umzonung der OeIB 
Zythus zu sichern. Andererseits geht aus dem Planungsbericht hervor, dass die Entwick-
lung des Zythus-Areals wohl auf der gemeindlichen Agenda steht, die Prüfung einer allfäl-
ligen Umzonung (Studienauftrag) jedoch erst nachgelagert zur Ortsplanrevision stattfinden 
soll. Diese Prüfung passt also auch zeitlich in keiner Art und Weise in die erlassene Pla-
nungszone. Weiter ist es auch nicht aussergewöhnlich, wenn sich die Zonenkonformität 
von Bauten und Anlagen durch spätere Umzonungen verändert. Zudem werden, wie der 
Beschwerdeführer selbst ausführt, die Bahngeleise und die Bahninfrastruktur auch nach 
einer Umzonung bestehen bleiben. Soweit der Regierungsrat dem Gebiet also aufgrund 
dieser technischen Anlagen eine geringere Empfindlichkeit für ideelle Immissionen zu-
schreibt, würde sich die Situation selbst bei einer Umzonung in die Wohnzone nicht mas-
siv ändern. Auch dann wäre dieses Gebiet im Vergleich zu anderen Wohnzonen in Hü-
nenberg See wohl als weniger empfindlich zu bewerten.

6. Zusammenfassend steht somit fest, dass die erlassene Planungszone in ihrer ak-
tuellen Ausgestaltung unverhältnismässig und somit unzulässig ist. Sie wurde vom 
Regierungsrat zurecht aufgehoben und zur Anpassung an den Gemeinderat zurückgewie-
sen. Folglich erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.

7.
7.1 Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht trägt die unterliegende Partei die Kosten 
(§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). Da die Gemeinde am Verfahren jedoch nicht wirtschaftlich inter-
essiert ist und der Gemeinderat Hünenberg zu diesem Verfahren nicht durch einen groben 

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Verfahrensmangel oder durch eine offenbare Rechtsverletzung Anlass gegeben hat, greift 
vorliegend die für Gemeinwesen geltende Ausnahmeregelung von § 23 Abs. 4 VRG i.V.m. 
§ 24 Abs. 2 VRG. Es sind demnach keine Kosten zu erheben und dem Gemeinderat Hü-
nenberg ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– zurückzuerstatten.

7.2 Im Rechtsmittelverfahren ist der ganz oder teilweise obsiegenden Partei zulasten 
der unterliegenden Partei eine Parteientschädigung nach Massgabe ihres Obsiegens zu-
zusprechen (§ 28 Abs. 2 VRG). Das Gericht erachtet im vorliegenden Fall Fr. 2'200.– (inkl. 
MWST) als angemessene Entschädigung für das Honorar und die notwendigen Barausla-
gen des berufsmässigen Vertreters der obsiegenden Beschwerdegegnerinnen 1 bis 3. Sie 
ist vom Gemeinderat Hünenberg zu bezahlen. Dem Beschwerdegegner 4 ist keine Partei-
entschädigung zuzusprechen, weil er in seinem amtlichen Wirkungskreis obsiegt (§ 28 
Abs. 2a VRG).

20

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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Es werden keine Kosten erhoben. Der Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– ist dem 
Beschwerdeführer zurückzuerstatten.

3. Den Beschwerdegegnerinnen 1 bis 3 wird zu Lasten der Einwohnergemeinde Hü-
nenberg für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von 
insgesamt Fr. 2'200.– (inkl. MWST und Barauslagen) zugesprochen.

4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.

5. Mitteilung an den Rechtsvertreter des Gemeinderats Hünenberg (im Doppel), an 
den Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerinnen 1 bis 3 (vierfach) und an den 
Regierungsrat des Kantons Zug (dreifach) sowie zum Vollzug von Ziffer 2 des 
Dispositivs an die Finanzverwaltung des Kantons Zug (nur Rubrum und Disposi-
tiv).

Zug, 12. Dezember 2023

Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende

Die Gerichtsschreiberin

versandt am