# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 13457638-427a-5072-ab2a-6bd5303c70aa
**Source:** Wettbewerbskommission ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-11-16
**Language:** de
**Title:** Optische Netzwerke: Verfügung vom 16. November 2020
**Docket/Reference:** Optische_Netzwerke_Verf%C3%BCgung%20vom%2016
**URL:** https://www.weko.admin.ch/dam/weko/de/dokumente/2021/optische_netzwerke_verfuegung_vom_16_november_2020.pdf.download.pdf/Optische_Netzwerke_Verf%C3%BCgung%20vom%2016.%20November%202020.pdf

## Full Text

Wettbewerbskommission WEKO
Commission de la concurrence COMCO 
Commissione della concorrenza COMCO 
Competition Commission COMCO 

Verfügung 

vom 16.11.2020 

in Sachen 

Untersuchung 22-0503 gemäss Art. 27 KG 
betreffend 

Optische Netzwerke 
wegen unzulässiger Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 3 KG
und Art. 5 Abs. 4 KG. 

gegen 

1. Adva Optical Networking SE, Meiningen, Zweigniederlassung 
Zürich, Technoparkstrasse 1, 8005 Zürich, sowie deren 
konzernmässig verbundenen Gesellschaften 
vertreten durch RA Dr. Reto Jacobs und RA Dr. Gion Giger, Walder 
Wyss AG, Seefeldstrasse 123, Postfach, 8034 Zürich 

2. Dacoso GmbH, Riedstrasse 1, 8953 Dietikon, sowie deren 
konzernmässig verbundenen Gesellschaften 
vertreten durch RA David Mamane und RA Dr. Frank Bremer, 
Schellenberg Wittmer AG Rechtsanwälte, Löwenstrasse 19, Postfach 
2201, 8021 Zürich 

3. Infoguard AG, Lindenstrasse 10, 6340 Baar, sowie deren 
konzernmässig verbundenen Gesellschaften 
vertreten durch RA Raphael Brunner und RA Romedi Ganzoni, MME 
Legal AG, Zollstrasse 62, Postfach 1758, 8031 Zürich 

4. IT District GmbH, Gewerbestrasse 6, 6330 Cham, sowie deren 
konzernmässig verbundenen Gesellschaften 
vertreten durch RA Marquard Christen, CMS von Erlach Poncet AG, 
Dreikönigstrasse 7, 8002 Zürich 

22-00088/COO.2101.111.5.409583 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Besetzung 

Andreas Heinemann (Präsident, Vorsitz), 
Danièle Wüthrich-Meyer (Vizepräsidentin), Armin Schmutzler 
(Vizepräsident), 
Florence Bettschart-Narbel, Nicolas Diebold, Winand Emons, 
Clémence Grisel Rapin, Pranvera Këllezi, Isabel Martínez, Rudolf 
Minsch, Martin Rufer, Henrique Schneider.  

Inhaltsverzeichnis 

A 

Verfahren .................................................................................................................... 4 

A.1  Gegenstand der Untersuchung .................................................................................... 4 
A.2  Untersuchungsadressatinnen ...................................................................................... 4 
Adva Optical Networking SE, Meiningen, Zweigniederlassung Zürich ..................... 4 
A.2.1 
Dacoso GmbH ......................................................................................................... 4 
A.2.2 
Infoguard AG ........................................................................................................... 4 
A.2.3 
A.2.4 
IT District GmbH ...................................................................................................... 4 
A.3  Verfahrensgeschichte .................................................................................................. 5 

B 

Sachverhalt ................................................................................................................ 6 

B.1  Vorbemerkung zum Beweis ......................................................................................... 6 
B.2  Markt der optischen Netzwerke .................................................................................... 6 
B.3  Wettbewerbsrechtlich relevante Verhaltensweise: Koordination der Offerten für die 

Ausschreibung der SNB vom Mai bis Juni 2019 ........................................................... 8 

C 

Erwägungen ............................................................................................................. 11 

C.1  Geltungsbereich ......................................................................................................... 11 
C.2  Vorbehaltene Vorschriften ......................................................................................... 11 
C.3  Parteianträge ............................................................................................................. 12 
C.4  Unzulässige Wettbewerbsabrede............................................................................... 14 
C.4.1  Wettbewerbsabrede .............................................................................................. 15 
C.4.1.1  Bewusstes und gewolltes Zusammenwirken ......................................................... 15 
C.4.1.2  Bezwecken oder Bewirken einer Wettbewerbsbeschränkung ................................ 16 
C.4.1.3  Abrede zwischen Unternehmen gleicher oder verschiedener Marktstufen ............. 17 
C.4.1.4  Zwischenergebnis ................................................................................................. 17 
C.4.2 
Anwendung der gesetzlichen Vermutung der Beseitigung des wirksamen 
Wettbewerbs ......................................................................................................... 18 
C.4.2.1  Vermutung der Beseitigung gemäss Art. 5 Abs. 3 KG ........................................... 18 
C.4.2.2  Vermutung der Beseitigung gemäss Art. 5 Abs. 4 KG ........................................... 18 
C.4.2.3  Fazit ...................................................................................................................... 19 
C.4.2.4  Keine Widerlegung der gesetzlichen Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung ..... 19 
C.4.2.4.1 Relevanter Markt ................................................................................................... 19 
C.4.2.4.2 Aussenwettbewerb ................................................................................................ 20 
C.4.2.4.3 Innenwettbewerb ................................................................................................... 20 
C.4.2.4.4 Intrabrandwettbewerb und Interbrandwettbewerb .................................................. 21 

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C.4.2.4.5 Fazit: Keine Widerlegung der gesetzlichen Vermutung ......................................... 21 
C.4.3 
Schlussfazit zum Vorliegen einer unzulässigen Wettbewerbsabrede .................... 21 
C.5  Massnahmen ............................................................................................................. 22 
Einvernehmliche Regelung und Rechtsmittelverzicht ............................................ 22 
C.5.1 
C.5.2 
Sanktionierung ...................................................................................................... 23 
C.5.2.1  Rechtsgrundlage und Voraussetzungen ................................................................ 23 
C.5.2.2  Bemessung ........................................................................................................... 24 
C.5.2.2.1 Konkrete Sanktionsberechnung............................................................................. 24 
Basisbetrag ........................................................................................................... 24 
(i) 
Obergrenze des Basisbetrags (Umsatz auf dem relevanten Markt) ....................... 24 
1. 
Berücksichtigung der Art und Schwere des Verstosses ......................................... 25 
2. 
Dauer des Verstosses ........................................................................................... 26 
(ii) 
(iii) 
Erschwerende und mildernde Umstände ............................................................... 26 
Maximalsanktion ................................................................................................... 26 
(iv) 
C.5.2.2.2 Selbstanzeigen ...................................................................................................... 26 
C.5.2.2.3 Verhältnismässigkeitsprüfung ................................................................................ 27 
C.5.2.3  Ergebnis ................................................................................................................ 27 

D 

E 

F 

Kosten ...................................................................................................................... 27 

Ergebnis ................................................................................................................... 28 

Dispositiv ................................................................................................................. 30 

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3 

 
 
 
 
 
 
 
A 

Verfahren 

A.1  Gegenstand der Untersuchung 

1.  Gegenstand der vorliegenden Untersuchung ist die Frage, ob die Adva Optical Networ-
king SE, Meiningen, Zweigniederlassung Zürich, die Dacoso GmbH, die Infoguard AG und die 
IT District GmbH ihre Offerten im Rahmen eines Beschaffungsverfahrens der Schweizerischen 
Nationalbank zum Ausbau ihrer IT Netzwerkinfrastruktur zwischen Mai und Juni 2019 koordi-
niert und damit gegen Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG1 und Art. 5 Abs. 4 KG verstossen haben. 

A.2 

Untersuchungsadressatinnen 

A.2.1  Adva Optical Networking SE, Meiningen, Zweigniederlassung Zürich 

Die Adva Optical Networking SE, Meiningen, Zweigniederlassung Zürich (nachfolgend: 
2. 
Adva) ist Teil der deutschen Muttergesellschaft Adva Optical Networking SE mit Sitz in Mar-
tinsried (Deutschland). Die Muttergesellschaft ist weltweit tätig und betreibt Standorte in mehr 
als 20 Ländern. Die Adva ist in der Entwicklung, Produktion, Vermarktung und im Vertrieb von 
optischen und elektronischen Hardware- und Softwarekomponenten tätig und erbringt Dienst-
leistungen in diesem Zusammenhang. 

A.2.2  Dacoso GmbH 

3. 
Die Dacoso GmbH (nachfolgend: Dacoso) mit Sitz in Dietikon (ZH) ist eine Tochterge-
sellschaft der deutschen Muttergesellschaft Dacoso data communications solutions GmbH mit 
Sitz in Langen (Deutschland). Die Dacoso ist vor allem in Deutschland tätig, wo das Unterneh-
men an 8 Standorten vertreten ist. Ausserdem ist die Dacoso an einem Standort in Österreich 
vertreten. Die Dacoso ist im An- und Verkauf sowie Erbringen von Beratungs- und Dienstleis-
tungen im Bereich von elektronischen Datenverarbeitungssystemen tätig. Unter anderem ver-
kauft die Dacoso auch Adva-Netzwerkkomponenten und kümmert sich um deren Wartung bei 
ihren Kundinnen und Kunden. 

A.2.3 

Infoguard AG 

Die Infoguard AG (nachfolgend: Infoguard) mit Sitz in Baar und zweitem Standort in Bern 
4. 
ist in der Entwicklung, Herstellung, Vermarktung und Vertrieb von Produkten aktiv und erbringt 
Beratungs-  und  andere  Dienstleistungen  im  Bereich  der  Daten-  und  Informationssicherheit. 
Die Infoguard vertreibt unter anderem auch Adva-Netzwerkkomponenten und kümmert sich 
um deren Wartung bei ihren Kundinnen und Kunden. 

A.2.4 

IT District GmbH 

5. 
Die IT District GmbH (nachfolgend: IT District) mit Sitz in Cham ist im Verkauf, in der 
Entwicklung, Herstellung und Vermarktung von Hard- sowie Softwareprodukten tätig und er-
bringt Beratungs- und andere Dienstleistungen im Bereich der Daten- und Informationssicher-
heit. Die IT District verkauft bislang keine Adva-Netzwerkkomponenten und wartet diese auch 
nicht.  

1   Bundesgesetz vom 6.10.1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellge-

setz, KG; SR 251). 

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A.3 

Verfahrensgeschichte 

6. 
Nachdem  das  Sekretariat  der  Wettbewerbskommission  (nachfolgend:  Sekretariat)  im 
Oktober  2019  Kenntnisse  über  mögliche  unzulässige  Wettbewerbsabreden  im  Zusammen-
hang mit einer Ausschreibung der Schweizerischen Nationalbank (nachfolgend: SNB) erhielt, 
reichte die IT District am 8. November 2019 einen Marker für eine Selbstanzeige im Sinne von 
Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. SVKG2 ein, welchen sie am 22. November 2019 ergänzte.3 
Gestützt auf die erhaltenen Informationen und weitere Abklärungen eröffnete das Sekretariat 
am 14. Januar 2020 im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums die Untersuchung 
22-0503: Optische Netzwerke nach Art. 27 ff. KG4 und führte gleichentags Hausdurchsuchun-
gen bei Dacoso und Infoguard durch. Ferner befragte sie je einen Mitarbeiter der Infoguard5 
und der Adva6 und führte ein protokolliertes Telefongespräch mit der SNB.7 

7. 
Die Infoguard machte am 15. Januar 2020 eine Eingabe zum Sachverhalt, welche sie 
am 7. Februar 2020 ergänzte.8 Die Dacoso setzte am 15. Januar 2020 einen Marker für eine 
Selbstanzeige und reichte ihre Eingabe am 31. Januar 2020 nach.9 

8. 
Die Adva erhielt am 18. März 2020 Einsicht in einen Teil der elektronischen Verfahrens-
akten  unter  Ausschluss  der  Selbstanzeigeakten.10  Sämtliche  Parteien  erhielten  am  2.  Juni 
2020  die  elektronischen  Verfahrensakten  mit  Ausnahme  der  Selbstanzeigeakten  zur  Ein-
sicht.11 Am 1. Juli 2020 versandte das Sekretariat im Einverständnis mit den betroffenen Par-
teien fünf geschwärzte Aktenstücke aus den Selbstanzeigeakten allen Verfahrensparteien zur 
Einsicht.12 

Zwischen dem 12. und dem 19. Juni 2020 fanden Gespräche über den Abschluss einer 
9. 
einvernehmlichen  Regelung  (nachfolgend:  EVR)  mit  allen  Verfahrensparteien  statt.13  Am  9. 
Juli  2020  stellte  das  Sekretariat  allen  Parteien  die  endgültigen  Versionen  der  EVR  und  des 
Rechtsmittelverzichtes zu.14 Diese wurden von allen Parteien unterzeichnet retourniert.15 Am 
22. September 2020 versandte das Sekretariat den Parteien seinen Antrag zur Stellungnahme 
gemäss Art. 30 Abs. 2 KG. 

10.  Die Wettbewerbskommission (nachfolgend: WEKO) genehmigte am 16. November 2020 
die  EVR  und  entschied  unter  angemessener  Berücksichtigung  der  Parteistellungnahmen  in 
der Sache. 

2   Verordnung vom 12. März 2004 über die Sanktionen bei unzulässigen Wettbewerbsbeschränkun-

gen (KG-Sanktionsverordnung, SVKG; SR 251.5). 

3   Act. IX.A.1, IX.A.7. 
4   Vgl. SHAB vom 28.1.2020, Nr. 44 (Act. I.40) und Untersuchungseröffnungsschreiben an die Par-

teien vom 13.1.2020 (Act. I.1-I.4). 

5   Act. IX.B.3. 
6   Act. III.1. 
7   Act. IV.1. 
8   Act. IX.B.4, IX.B.8. 
9   Act. IX.C.1, IX.C.5 
10   Act. I.49-I.51. 
11   Act. I.80-I.84. 
12   Act. I.101-I.104. 
13   Act. I.88, I.89, I.93, I.94. 
14   Act. I.105-I.108. 
15   Act. I.109-I.113. 

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B 

Sachverhalt 

B.1 

Vorbemerkung zum Beweis 

11.  Auf das Untersuchungsverfahren sind die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrens-
gesetzes (VwVG)16 anwendbar, soweit das Kartellgesetz nicht davon abweicht (Art. 39 KG). 
Im  Kartellverwaltungsverfahren  gilt  der  Grundsatz  der  freien  Beweiswürdigung  (Art.  39  KG 
i.V.m.  Art.  19  VwVG  und  Art.  40  BZP17).  Der  Beweis  einer Tatsache  ist  im  Allgemeinen  er-
bracht, wenn die Wettbewerbsbehörden nach objektiven Gesichtspunkten von deren Verwirk-
lichung  überzeugt  sind.  Die  Verwirklichung  der  Tatsache  braucht  nicht  mit  Sicherheit  (also 
ohne Zweifel) festzustehen, sondern es genügt, wenn allfällige Zweifel unerheblich erschei-
nen.18 Es bestehen aus Behördensicht keine erheblichen Zweifel, dass sich der Sachverhalt 
in  der  beschriebenen  Art  ereignet  hat.  Darüber  hinaus  haben  sämtliche  Verfahrensparteien 
eine EVR zur Beilegung des Verfahrens mit dem Sekretariat abgeschlossen und auf allfällige 
Rechtsmittel verzichtet, sofern die EVR von der WEKO genehmigt werden würde. Aus diesen 
Gründen wird der Sachverhalt ohne Beweisführung dargestellt.  

B.2  Markt der optischen Netzwerke 

12.  Optische Netzwerke sind auf Glasfaser basierende Telekommunikationsnetze, die eine 
Datenkommunikation  zwischen  zwei  oder  mehreren  Standorten  erlauben  (vgl.  Abb.  1).  Die 
Datenkommunikation zwischen den Standorten der SNB basiert unter anderem auf der soge-
nannten «Dense Wavelength Division Multiplexing» (DWDM) Technologie.19 Diese Technolo-
gie erlaubt es, am Sender-Standort verschiedene Signale, welche durch verschiedene Appli-
kationen  (z. B.  Telefonie,  Internet,  Datenkommunikation  etc.)  entstanden  sind,  zu  bündeln 
(Multiplexing) und das gebündelte Paket dann über eine einzige Glasfaser an den Empfänger-
Standort zu schicken. Dort werden die Signale wieder entbündelt (De-multiplexing). Ein Unter-
nehmen, das sich dieser Technologie bedient, muss die Glasfaser als unbeleuchtete (soge-
nannte dark fiber) bei einem Telekomanbieter zur exklusiven Nutzung mieten und die Glasfa-
ser  selbst  «durchleuchten».  Diese  Technologie  erlaubt  es  dem  betreffenden  Unternehmen 
mithilfe einer einzigen Glasfaser eine Kommunikation von einer enormen Menge gesicherter 
Daten  aus  unterschiedlichen  Applikationen  zwischen  zwei  Standorten  herzustellen.  Die 
DWDM-Technologie  wird  durch  spezifische  Netzwerkkomponenten  ermöglicht,  welche  am 
Sender-  und  Empfänger-Standort 
installiert  sind.  Die  Adva  bietet  solche  DWDM-
Netzwerkkomponenten als skalierbare und modulare Systeme an, die sich auf die spezifischen 
Kundenbedürfnisse massschneidern lassen. 

16   Bundesgesetz  vom  20.12.1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (Verwaltungsverfahrensgesetz, 

VwVG; SR 172.021). 

17   Bundesgesetz vom 4.12.1947 über den Bundeszivilprozess (BZP; SR 273). 
18   Urteil des BVGer B-8430/2010 vom 23.9.2014, E. 5.3.2 f., Paul Koch AG/WEKO; Urteil des BVGer 
B-8399/2010 vom 23.9.2014, E. 4.3.2 f., Siegenia-Aubi AG/WEKO; vgl. auch etwa Urteil des BGer 
2A.500/2002 vom 24.03.2003, E. 3.5; RPW 2009/4, 341 Rz 15,  Submission Betonsanierung am 
Hauptgebäude der Schweizerischen Landesbibliothek (SLB). 

19   Vgl. z. B. <https://www.adva.com/en/products/technology/dwdm> (6.2.2020). 

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Abbildung 1: Funktionsweise der DWDM optischen Netzwerke Technologie 

13.  Die  Adva  ist  seit  mehr  als  20  Jahren  weltweite  Herstellerin  von  Hard-  und  Software-
Lösungen für solche Netzwerke. Hauptsächlich Grosskundinnen und Grosskunden wie Ban-
ken oder Versicherungsunternehmen beziehen die Produkte der Adva. Die Adva vertreibt ihre 
Produkte in der Schweiz grösstenteils durch sogenannte Partnerunternehmen.20 Sowohl die 
Dacoso als auch die Infoguard sind Elite-Partnerinnen21 und profitieren somit vom höchstmög-
lichen  Partnerstatus.  Elite-Partnerinnen  können  die  Wartung  der  Adva-Produkte  als  zertifi-
zierte  Dienstleistung  anbieten,  profitieren  von  verbesserten  Einkaufskonditionen  und  haben 
Zugang zu weiteren Vorteilen wie z. B. Weiterbildung und Teilnahme an Kongressen.22 Die IT 
District ist kein Partnerunternehmen der Adva und hat bislang keine Adva-Produkte verkauft. 
Zudem  ist  die  IT  District  vor  allem  in  Software-Lösungen  für  IT  Sicherheit  spezialisiert  und 
verkauft grundsätzlich keine Hardwareprodukte.23 

14.  Partnerunternehmen kaufen  die  Produkte  bei  der  Herstellerin  Adva  zum sogenannten 
Einkaufspreis ein. 

]. Dieser individuelle Rabatt ist grundsätzlich 

nur der Adva und dem jeweiligen Partnerunternehmen bekannt.24 [

] 

15.  Die Partner verkaufen dann die Produkte weiter an die Endkundinnen und Endkunden. 
Der Preis an die Endkundinnen und Endkunden setzt sich aus dem Adva-Listenpreis abzüglich 
eines vom Partner gewährten Endkundenrabatts zusammen (vgl. Abb. 2). Der Adva-Listen-
preis ist nicht öffentlich und die Kundin und der Kunde kennt den ihm gewährten Endkunden-
rabatt nicht zwingend.26 Die Differenz zwischen dem Einkaufspreis und dem Endkundenpreis 
stellt die Marge für den Partner dar.27 

20   Vgl. z. B. Act. III.1, Zeilen 124 ff. oder Act. IX.C.5, Rz 22. 
21   Act. IX.C.5, Rz 23; <https://www.infoguard.ch/de-ch/partner/adva-optical-networking-dwdm-cwdm-

connectivity> (6.2.2020). 

22   <https://www.adva.com/en/about-us/partners/value-added-resellers> und 

<https://www.adva.com/en/resources/downloads/pdf/partner-ecosphere-brochure> (6.2.2020). 

23   Act. IX.A.7, Rz 19. 
24   Act. IX.B.3, Zeilen 96 ff. 
25   Act. III.1, Zeilen 95 ff. 
26   Act. III.1, Zeilen 106 ff. 
27   Vgl. z. B. Act. IX.C.5, Beilage 25. 

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Abbildung 2: Preisgestaltung 

16.  Grundsätzlich könnte die Adva ihre Produkte auch selbst vertreiben. [

] Anstelle dessen betreibt die Adva grösstenteils ein Netz mit Partnerunternehmen, 

welche ihre Produkte vertreiben. 

17.  Zusätzlich  zu  den  Produkten  der  Herstellerin  verkaufen  die  Partnerunternehmen  die 
Dienstleistung  der  Installation  und  Wartung  vor  Ort.  Es  steht  der  Kundin  und  dem  Kunden 
jedoch im Prinzip offen, die Komponenten und die Wartung bei zwei separaten Vertreibern zu 
beziehen. 

18.  Grundsätzlich  kann  jedes  Unternehmen  Adva-Produkte  vertreiben,  ohne  zwingend 
Adva-Partner  zu  sein.  Einem  Unternehmen,  das  Adva-Produkte  vertreiben  möchte,  stehen 
zwei Möglichkeiten zur Verfügung. Eine Möglichkeit besteht darin, das Produkt direkt von der 
Adva zu beziehen.29 Eine zweite Möglichkeit ist es, ein Adva-Produkt von einem Partnerunter-
nehmen zu kaufen.30 Letztere Möglichkeit stünde im vorliegenden Fall z. B. der IT District of-
fen,  da  diese  keine  offizielle  Adva-Partnerin  ist.  Allerdings  ist  davon  auszugehen,  dass  die 
Installation und Wartung vor Ort nur von einem ausgebildeten und erfahrenen Unternehmen 
getätigt werden kann. Die IT District verfügt zurzeit über keine entsprechende Erfahrung oder 
Ausbildung. 

B.3  Wettbewerbsrechtlich relevante Verhaltensweise: Koordination der 

Offerten für die Ausschreibung der SNB vom Mai bis Juni 2019 

19. 
Im Mai 2019 fragte die SNB per E-Mail eine Offerte für den Ausbau ihrer Adva-Infrastruk-
tur beim bestehenden Partnerunternehmen Dacoso an.31 Der Anfrage lag eine Stückliste mit 
den gewünschten Adva-Produkten bei. Die Dacoso reichte ihre Offerte am 3. Juni 2019 per E-

28   Act. III.1, Zeilen 124 ff. 
29   Act. III.1, Zeilen 238 ff. 
30   Act. III.1, Zeile 237; Act. IX.C.5, Rz 22. 
31   Act. IX.C.5, Beilage 10. 

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Mail ein. Die Offerte enthielt zwei Angebote mit jeweils unterschiedlichen Hardwarekomponen-
ten.32 Daraufhin kontaktierte die SNB die Herstellerin Adva und fragte für zwei weitere mögli-
chen Offerten nach zwei weiteren Vertreibernamen nach.33 Die Adva nannte der SNB die In-
foguard und die IT District, welche die SNB um ein Angebot anfragte.34 Es gab keine öffentliche 
Ausschreibung.35 Dieser Ablauf ist nicht untypisch, da bei einer Einladung zu einer Offerte der 
Wettbewerb nicht abgeschlossen ist. Die Vergabestelle kann weitere Anbieter einladen und 
weitere Verhandlungen oder Abgebotsrunden durchführen. 

20.  Die  Adva  und  die  Dacoso  kamen  überein,  dass  die  Adva  eine  «Schutzofferte»  (auch 
«Stützofferte» genannt) bei der Infoguard und die Dacoso eine «Schutzofferte» bei der IT Di-
strict erwirken sollten, damit die Dacoso den Zuschlag erhalten würde.36 Sowohl die Adva als 
auch die Dacoso hielten sich an die Übereinkunft.37 Zur Umsetzung der Übereinkunft stellte 
die Dacoso der Adva ihre Offerte an die SNB zu, so dass die Adva den Endkundenpreis und 
den angewandten Endkundenrabatt der Dacoso kannte.38 Die Dacoso und die Adva kamen 
ferner überein, dass die Adva den Endkundenrabatt von [
] % an die Infoguard kommunizie-
ren sollte und die Dacoso die zu offerierenden Preise an die IT District weiterleiten sollte.39 Auf 
diese  Weise  wollten  die  Dacoso  und  die  Adva  sicherstellen,  dass  die  Infoguard  und  die  IT 
District nicht tiefer als die Dacoso anboten und somit kein konkurrenzfähiges Angebot bei der 
SNB einreichten.40 

21.  Die Adva überzeugte in der Folge die Infoguard, bei der SNB ein Angebot abzugeben41, 
und übermittelte ihr auf Wunsch eine vorbereitete Stückliste mit den Listenpreisen, welche die 
Infoguard direkt in ihr Angebot übernehmen konnte.42 Diese Stückliste wurde ursprünglich von 
der Dacoso erstellt.43 Gleichzeitig kamen die Adva und die Infoguard über die Höhe des End-
kundenrabatts der Infoguard-Offerte überein, so dass die Infoguard ihre Offerte mit dem glei-
chen  Endkundenrabatt  wie  die  Dacoso  ausarbeitete.44  Gemäss  ihrer  Übereinkunft  mit  der 
Adva kümmerte sich die Dacoso darum, dass die IT District ebenfalls eine Offerte bei der SNB 
] %  enthielt.45  Zu  diesem 
einreichte  und  die  Offerte  ebenfalls  den  Endkundenrabatt  von  [
Zweck bereitete die Dacoso sogar die IT District-Offerte vor, mit genauen Angaben, wie diese 
Offerte von der IT District zu bearbeiten sei.46 Sowohl die Infoguard als auch die IT District 
waren sich darüber im Klaren, dass sie mit ihren Offerten keine Chancen hatten, den Zuschlag 
bei der SNB zu gewinnen.47 

32   Act. IX.C.5, Beilagen 12-16. 
33   Act. III.1, Zeilen 214 ff.; Act. II.1, 7, Zeilen 218 ff. 
34   Act. IX.B.8, Rz 6; Act. IX.A.7, Beilage 4; Die SNB konnte möglicherweise herleiten, dass die Dacoso 
als bereits bestehende Lieferantin von Adva-Komponenten bei der SNB mit Bezug auf Adva-Pro-
dukte von besseren Einkaufskonditionen bei der Herstellerin profitieren konnte. 

35   Vgl. Act. IX.B.4, 1. 
36   Act. IX.C.5, Rz 63, 67 und 95, Beilage 25. 
37   Act. IX.C.5, Rz, 54 ff., Rz 63, 67 und 95, Beilage 25; Act. IX.B.4, 2 und 20 f. 
38   Act. IX.C.5, Rz 51, Beilagen 15 und 21. 
39   Act. IX.C.5, Rz 63, 71 ff. und 82 f. 
40   Act. IX.A.7, Rz 27; Act. IX.C.5, Rz 63 und 95. 
41   Act. III.1, Zeilen 220 ff.; Act. IX.B.3, Zeilen 134 ff. 
42   Act. IX.B.3, Zeilen 134 ff.; Act. IX.B.4, 21; Act. III.1, Beilage 5. 
43   Act. III.1, Zeilen 283 ff. 
44   Act. IX.B.4, 2 und 20 f. 
45   Act. IX.A.7, Beilagen 2 und 6. 
46   Act. IX.C.5, Beilage 23. 
47   Act. IX.B.4, 64; Act. IX.C.5, Beilage 23. 

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9 

 
 
 
 
                                                
Abbildung 3: Informationsfluss zwischen den Parteien 

22.  Die Dacoso, die Infoguard und die IT District hielten sich an die Abmachung und unter-
] %  auf  den 
breiteten  der  SNB  eine  Offerte  mit  dem  verabredeten  Endkundenrabatt  von  [
Listenpreis der Adva.48 Die Offerten der IT District und der Infoguard waren Schutzofferten und 
sollten dafür sorgen, dass die Dacoso den Zuschlag erhielt. Die Schutzgeberinnen waren sich 
bewusst, dass es sich bei ihren Offerten um Schutzofferten handelte.49 Der Infoguard war zu-
dem bewusst, dass die Preise identisch mit denjenigen der Dacoso-Offerte waren.50 Die In-
foguard und die IT District haben sich nach Eingabe der Offerte nicht mehr bei der SNB über 
den Stand des Projektes erkundigt.51 

Die Preise für die Hard- und Softwarekomponenten waren in allen drei Offerten quasi 
] % 

23. 
identisch. Alle drei Unternehmen wandten in ihrer Offerte einen Endkundenrabatt von [
auf den Listenpreis der Adva an.52  

24.  Die  drei  bei  der  SNB  eingereichten  Offerten  bildeten  die  Basis  für  den  Entscheid  der 
SNB, welches Unternehmen den Zuschlag erhalten sollte.53 Der Umstand, dass die Offertan-
fragen der SNB in einer – gemäss Parteiaussagen in der Branche eher unüblichen – informel-
len Form per E-Mail verschickt wurden, ändert daran nichts.54 Grund für die Form der Anfrage 
(insb. per E-Mail) sei, gemäss Aussagen der SNB, im vorliegenden Fall das eher kleine Be-
schaffungsvolumen gewesen.55 Bei der Wahl des Unternehmens, welches den Zuschlag er-
halten sollte, sei insbesondere das Preisniveau der Offerten ausschlaggebend gewesen.56 Bei 
drei quasi identischen Offerten hätte sich die SNB für ihre bestehende Partnerin Dacoso ent-
schieden.  Denn  es  bestand  bereits  ein  vertragliches  Verhältnis  zwischen  der  SNB  und  der 
Dacoso bezüglich der Adva-Infrastruktur. Mit einem Wechsel des Partnerunternehmens wären 
daher Umstellungskosten verbunden gewesen. Gemäss Aussagen der SNB hätte sie daher 

48   Act. IX.C.5, Beilagen 12-16, Act. IX.A.7, Beilage 10, Act. IX.B.4, 10 ff. 
49   Act. IX.B.4, 19 f.; Act. IX.C.5, Beilage 23; Act. IX.A.7, 9, Rz 27; Act. IX.A.7, 30, Beilage 8. 
50   Act. IX.B.4, 19 f. 
51   Act. IX.B.4, 4, Act. IX.B.3, Zeilen 262 f. und Act. IX.A.7, Rz 24. 
52   Act. IX.C.5, Beilagen 12-16; Act. IX.A.7, Beilage 10; Act. IX.B.4, 10 ff. 
53   Act. IV.1, Zeilen 51 ff. 
54   Act. IX.B.8, Rz 10 ff. 
55   Act. IV.1, Zeilen 63 ff. 
56   Act. IV.1, Zeilen 49 f. 

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10 

 
 
 
 
                                                
einen Wechsel zu einer neuen Partnerin nur in Betracht gezogen, wenn diese mindestens ca. 
[

] % billiger als die Dacoso angeboten hätte.57 

25.  Die Offertkoordination im Rahmen der SNB Ausschreibung zwischen der Dacoso, der IT 
District, der Infoguard und der Adva spielte sich zwischen Mai und Juni 2019 ab. 

C 

Erwägungen 

C.1  Geltungsbereich 

26.  Das Kartellgesetz (KG)58 gilt in persönlicher Hinsicht sowohl für Unternehmen des priva-
ten wie auch für solche des öffentlichen Rechts (Art. 2 Abs. 1 KG). Als Unternehmen im Sinne 
des Kartellgesetzes gelten sämtliche Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienstleistun-
gen  im  Wirtschaftsprozess,  unabhängig  von  ihrer  Rechts-  oder  Organisationsform  (Art. 2 
Abs. 1bis KG). Sämtliche Parteien erfüllen vorliegend die Merkmale privatrechtlicher Unterneh-
men, womit das Kartellgesetz in persönlicher Hinsicht anwendbar ist. 

27.  Die vorliegende Verfügung ist an folgende Unternehmen zu richten59: 

(cid:16)  Adva Optical Networking SE, Meiningen, Zweigniederlassung Zürich, Zürich; 

(cid:16)  Dacoso GmbH, Dietikon; 

(cid:16) 

(cid:16) 

Infoguard AG, Baar und 

IT District GmbH, Cham. 

28. 
In sachlicher Hinsicht erstreckt sich das Kartellgesetz auf das Treffen von Kartell- und 
anderen Wettbewerbsabreden, auf die Ausübung von Marktmacht sowie auf die Beteiligung 
an Unternehmenszusammenschlüssen (Art. 2 Abs. 1 KG). Vorliegend steht der Abschluss von 
Wettbewerbsabreden im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG in Frage. Ob die Parteien eine Wettbe-
werbsabrede  getroffen  haben,  wird  nachfolgend  im  Rahmen  der  materiellen  Beurteilung  im 
Einzelnen geprüft (vgl. dazu Rz 41 ff.). 

29.  Der vorliegende Untersuchungsgegenstand fällt in den örtlichen und zeitlichen Geltungs-
bereich des Kartellgesetzes. 

C.2 

Vorbehaltene Vorschriften 

30.  Dem Kartellgesetz sind Vorschriften vorbehalten, die auf einem Markt für bestimmte Wa-
ren oder Leistungen Wettbewerb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche 
Markt-  oder  Preisordnung  begründen,  und  solche,  die  einzelne  Unternehmen  zur  Erfüllung 
öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten (Art. 3 Abs. 1 KG)60. Ebenfalls nicht 
unter das Gesetz fallen Wettbewerbswirkungen, die sich ausschliesslich aus der Gesetzge-
bung über das geistige Eigentum ergeben. Hingegen unterliegen Einfuhrbeschränkungen, die 
sich auf Rechte des geistigen Eigentums stützen, der Beurteilung nach diesem Gesetz (Art. 3 
Abs. 2 KG). Im hier zu beurteilenden Markt gibt es keine Vorschriften, die Wettbewerb nicht 

57   Act. IV.1, Zeilen 37 ff. 
58   Bundesgesetz vom 6.10.1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellge-

setz, KG; SR 251). 

59   Vgl. Urteil des BVGer B-7633/2009 vom 14.9.2015, E. 27 ff., 67, ADSL II. 
60   Vgl. dazu ausführlich Urteil des BGer 2C.75/2014 vom 28.1.2015, passim (= RPW 2015/1, 131 ff. 

E. 3.2), Hors-Liste Medikamente/Pfizer. 

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11 

 
 
 
 
                                                
zulassen. Der Vorbehalt von Art. 3 Abs. 1 und 2 KG wird von den Parteien auch nicht geltend 
gemacht. 

C.3 

Parteianträge 

31.  Die Adva beantragt erstens, die Untersuchung gegen sie sei ohne Sanktion und Kosten-
folgen einzustellen. Falls der erste Antrag abgewiesen werden sollte, beantragt sie zweitens 
eventualiter,  die  vereinbarte  EVR  sei  zu  genehmigen  und  die  Adva  sei  maximal  mit  der  im 
Antrag vorgesehenen Sanktion zu belasten.61 

32.  Die WEKO tritt auf den ersten Antrag nicht ein und heisst den zweiten Antrag gut. Der 
Nichteintretensentscheid begründet sich wie folgt:  

(cid:16)  Wie die Adva ausdrücklich festhält, tritt sie nicht von der EVR zurück, die sie mit dem 
Sekretariat  abgeschlossen  hat.  Im  Gegenteil  stellt  sie  die  EVR  nicht  in  Frage.62  Die 
Einstellung des Verfahrens ist nicht Gegenstand der EVR, welche die Adva mit dem 
Sekretariat abgeschlossen hat. Der Antrag auf Einstellung fällt somit ausserhalb der 
zur Genehmigung beantragten EVR. Auf den Einstellungsantrag ist daher nicht einzu-
treten. 

(cid:16)  Während des Verfahrens und mit der Unterzeichnung der EVR zeigte die Adva, dass 
sie das Verfahren auf die vereinbarte Weise abschliessen wollte. An der EVR hält die 
Adva entsprechend auch fest und beantragt deren Genehmigung. Dennoch beantragt 
sie gleichzeitig die Einstellung des Verfahrens. Diese Vorgehensweise ist widersprüch-
lich.  Damit  verstösst  die  Adva  gegen  den  verfassungsmässig  geschützten  Rechts-
grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV63), an den die Adva während des 
Verfahrens genauso gebunden ist wie die Behörden.64 In sinngemässer Anwendung 
der  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  tritt  die WEKO  auch  aufgrund  dieses  treu-
widrigen Verhaltens nicht auf den Antrag ein.65 

33.  Die Dacoso beantragt eine Kürzung des 27 Seiten umfassenden Antrags. Sie begründet 
dies im Wesentlichen damit, dass der Begründungsumfang über die materielle Begründungs-
pflicht gemäss Art. 35 VwVG hinausgehe66 und von den Zusicherungen der Behörden abwei-
che.67  Gemäss  Rechtsprechung  könne  sich  die  Wettbewerbsbehörde  auf  die  wesentlichen 
Gesichtspunkte beschränken. Das Verfahren der EVR sei nicht darauf angelegt, gerichtlich zu 
beurteilen, ob eine bestimmte Verhaltensweise kartellrechtlich zulässig sei.68 Prozessual ent-
halte die vereinbarte EVR die ausdrückliche Zusicherung, dass die rechtliche Würdigung so-
weit als möglich reduziert werde. Die Begründungsdichte einer Verfügung der WEKO, die auf 
einer EVR basiere, könne im Vergleich zu einer Verfügung ohne EVR reduziert werden. Der 
Begründungsumfang sei länger als jüngere Verfügungen, die auf EVR basierten. Als Beispiel 
weist die Dacoso auf die Fälle Stöckli und AdBlue hin. Schliesslich bringt die Dacoso sinnge-

61   Act. VI.20, Anträge.  
62   Act. VI.20, Rz 3. 
63   Bundesverfassung  der  Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom  18.4.1999  (Bundesverfassung, 

BV; SR 101). 

64  BGE 137 V 394, 403 E. 7.1; Urteil des BVGer C-2358/2006 vom 4.5.2007, E. 4.2. 
65   Vgl. dazu Urteil des BGer vom 5.4.2019 E. 4; BGE 142 I 155, 157 E. 4.4.4. 
66   Act. VI.27, Rz 4. 
67   Act. VI.27, Rz 6. 
68   Act. VI.27, Rz 5. 

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12 

 
 
 
 
                                                
mäss vor, dass ihre Einwilligung zu einem Rechtsmittelverzicht sie zu einer zusätzlichen Kür-
zung des Verfügungsumfangs berechtige.69 Sie konkretisiert ihre Kürzungsvorschläge anhand 
einer tabellarischen Darstellung. Die Kürzungsanträge beziehen sich alleine auf die rechtlichen 
Erwägungen des Antrags.70 Die WEKO verzichtet auf deren Wiedergabe und weist den Antrag 
auf Kürzung aus den nachfolgenden faktischen und rechtlichen Gründen ab.  

34.  Die Dacoso stützt ihren Antrag auf nichtzutreffende Tatsachenbehauptungen, die es zu 
berichtigen und klarzustellen gilt: 

(cid:16)  Das  Sekretariat  hatte  der  Dacoso  keine  bestimmte  Anzahl  von  Seiten  zugesichert. 
Falls die Dacoso dies mit ihrer Aussage, der Begründungsumfang weiche von den Zu-
sicherungen des Sekretariats ab, ausdrücken möchte, entspricht dies nicht den Tatsa-
chen.  

(cid:16)  Das Sekretariat hat die angeblich kürzeren Anträge der Fälle Stöckli und AdBlue im 
identischen Format mit dem vorliegenden Antrag verglichen. Der Antrag im Fall AdBlue 
umfasste 29 Seiten und ist damit zwei Seiten länger als der Antrag im vorliegenden 
Verfahren. Der Antrag im Stöckli-Fall umfasste 25 Seiten. Der vorliegende Antrag ist 
somit  im  Vergleich  um  zwei  Seiten  länger.  Die  zwei  zusätzlichen  Seiten  lassen  sich 
u. a. damit erklärten, dass das Verfahren im Stöckli-Fall gegen ein einzelnes Unterneh-
men  und  nicht  wie  im  vorliegenden  Fall  gegen  vier  Unternehmen  gerichtet  war.  Die 
unterschiedliche Anzahl Verfahrensparteien wirkte sich nämlich auf die Länge des wie-
dergegebenen  Dispositivs  und  die  Länge  der  wiedergegebenen  EVR  aus.  Im  vorlie-
genden Antrag war die Darstellung von Dispositiv und EVR um rund zwei Seiten länger. 
Beachtet man also die Anzahl Parteien in den beiden Verfahren, sind die Länge der 
Antragsdokumente im Fall Stöckli und im vorliegenden Fall praktisch identisch. Hinzu 
kommt, dass im vorliegenden Fall sowohl horizontale als auch vertikale Abreden be-
handelt werden. In den Stöckli- und AdBlue-Fällen handelte es sich jeweils um exklusiv 
vertikale respektive horizontale Abreden. Damit ist die Tatsachenbehauptung von der 
Dacoso, der vorliegende Antrag sei länger als die Anträge in vergleichbaren jüngeren 
Verfahren, widerlegt.  

(cid:16)  Der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass, selbst wenn die WEKO sämt-
liche Kürzungsanträge der Gesuchstellerin unverändert gutheissen würde, der Antrag 
24 anstatt 27 Seiten umfassen würde. Die Gegenüberstellung dieser Seitenanzahlen 
zeigt erstens, dass die Gesuchstellerin selbst nicht in der Lage ist, Kürzungen in rele-
vantem Umfang am Antrag vorzunehmen, und zweitens die Diskussion über die Länge 
des Antrags im vorliegenden Fall keine praktische Bedeutung hat. Dementsprechend 
braucht die Aussage, der Rechtsmittelverzicht berechtige die Dacoso zu einer verkürz-
ten Verfügung, vorliegend mangels Relevanz nicht abstrakt beurteilt zu werden.  

35. 
In rechtlicher Hinsicht bezieht sich die Dacoso auf einen Entscheid des Bundesgerichts, 
in dem das Bundesgericht festhält, das Verfahren der EVR sei nicht darauf angelegt, gericht-
lich zu beurteilen, ob eine bestimmte Verhaltensweise kartellrechtlich zulässig sei. Daraus lei-
tet die Dacoso sinngemäss ab, eine ausführliche Begründung sei unzulässig.71 Die Dacoso 
beantragt zudem einzig die Kürzung des rechtlichen Teils des Antrags. Mit Bezug auf Letzteres 
sei auf die untenstehenden Ausführungen verwiesen (dazu Rz 39). 

36.  Vorab sei klargestellt, dass das vorliegende Dokument keine ausführliche Begründung 
enthält.  Es  ist  gar  nicht  streitig,  ob  ein  Antrag  bzw.  eine  Verfügung  in  einem  Verfahren  auf 
Abschluss einer EVR kürzer ausfallen darf als in einem streitigen Verfahren. Wie bewiesen, 
ist der hier in Frage stehende Antrag auch nicht länger als die Anträge in den Fällen Stöckli 

69   Act. VI.27, Rz 6. 
70   Act. VI.27, Rz 7. 
71   Act. VI.27, Rz 5; vgl. zudem Urteil des BGer 2C_524/2018 vom 8.5.2019, E. 2.5.2. 

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13 

 
 
 
 
                                                
und AdBlue, welche die Dacoso anscheinend als genügend kurz betrachtet. Dadurch erübrigt 
es sich genau genommen, auf die Vorbringen der Dacoso zur Bundesrechtsprechung noch 
einzugehen. Zur Klarstellung nimmt die WEKO dennoch kurz dazu Stellung. 

37.  Das Bundesgericht stellt im zitierten Urteil fest, dass eine EVR voraussetze, dass das 
Sekretariat eine Wettbewerbsbeschränkung als unzulässig erachte. Dies setze eine materielle 
Beurteilung  durch  das  Sekretariat  voraus.  Allerdings  verzichte  ein  Unternehmen,  das  einer 
EVR zustimme, faktisch darauf, den Vorwurf des unzulässigen Verhaltens gerichtlich überprü-
fen  zu  lassen.  In  diesem  Kontext  hält  das  Bundesgericht  fest,  dass  die  EVR  nicht  auf  eine 
gerichtliche Beurteilung angelegt sei.72 Mit anderen Worten besagt das Bundesgericht, dass 
das Verfahren der EVR darauf ausgelegt ist, vor der ersten Instanz, d. h. vor der WEKO, ab-
geschlossen zu werden, und nicht vor einem Gericht. Die Begründungslänge einer Verfügung 
oder eines Antrags der Vorinstanz bzw. ihres Sekretariats war nicht Gegenstand der Beurtei-
lung  des  Bundesgerichts.  Die  Vorbringen  der  Dacoso  zur  besagten  Rechtsprechung gehen 
somit an der Sache vorbei.  

38.  Mit Bezug auf das Vorbringen der Dacoso zu Art. 35 VwVG trifft es zwar zu, dass die 
verfügende Behörde gemäss Art. 35 Abs. 3 VwVG auf eine Begründung verzichten kann, wenn 
sie den Begehren der Parteien voll entspricht und keine Partei eine Begründung verlangt. Da-
bei handelt es sich aber erstens um eine «Kann-Vorschrift», womit der Gesetzgeber den Ent-
scheid über die Begründung und deren Dichte in das Ermessen der Behörde stellt. Zweitens 
beantragte  etwa  die  Adva  die  Einstellung  des  Verfahrens,  wodurch  die  Vorinstanz,  die  den 
Antrag der Adva nicht nur ablehnt, sondern nicht einmal darauf eintritt, zur Begründung der 
Verfügung gezwungen ist. Ferner haben die Behörden die Ablehnung des Antrags der Dacoso 
auf Kürzung zusätzlich zu begründen, wodurch die Verfügung zusätzlich länger wird.  

39.  Was die Formulierungs- und Ergänzungsvorschläge sämtlicher Verfahrensparteien be-
trifft, hat die WEKO diesen angemessen Rechnung getragen. Es sei in diesem Zusammen-
hang einzig klargestellt, dass die Behörden sich nicht mit jedem Parteivorbringen einzeln aus-
einandersetzen und jedes Vorbringen ausdrücklich widerlegen müssen.73 Es besteht zudem 
kein Rechtsanspruch auf bestimmte Formulierungen und Begründungen. Dies ergibt sich ei-
nerseits daraus, dass die Vorinstanz die impliziten Hauptbegehren der Dacoso, der IT District 
und der Infoguard gutheisst und ihr ein entsprechend grosses Ermessen bei der Begründung 
zukommt (Art. 35 Abs. 3 VwVG). Andererseits erstreckt sich der Anspruch auf rechtliches Ge-
hör  grundsätzlich  auf  rechtserhebliche  Sachfragen.  Die  Parteien  sind  nur  ausnahmsweise 
auch zur rechtlichen Würdigung anzuhören, wenn sich die Rechtslage geändert hat, ein unge-
wöhnlich grosser Ermessensspielraum besteht oder die Behörden sich auf Rechtsnormen stüt-
zen, mit deren Anwendung die Parteien nicht rechnen mussten.74 Vorliegend ist keine dieser 
Ausnahmesituationen gegeben. Die WEKO ist daher frei, die rechtlichen Vorbringen der Par-
teien nach freiem Ermessen zu berücksichtigen. 

C.4 

Unzulässige Wettbewerbsabrede  

40.  Abreden, die den Wettbewerb auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen 
erheblich beeinträchtigen und sich nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz rechtferti-

72   Urteil des BGer 2C_524/2018 vom 8.5.2019, E. 2.5.2. 
73   BGE 136 I 229, 236 E. 5. BGE 136 I 229, 236 E. 5.2; BGE 134 I 83, 88, E. 4.1. 
74   Vgl. bereits Urteil des BGer 2A.492/2002 vom 17. 6.2003, RPW 2003/3, 699 f., E. 3.2.3, Elektra 
Baselland Liestal (EBL)/ Watt Suisse u.a.; Urteil des BVGer B-8430/2010 vom 23.9.2014, E. 3.1.6, 
Paul Koch AG/WEKO, wo das Bundesverwaltungsgericht festhielt, dass die abweichende rechtli-
che Würdigung  einer Tatsache nicht die Frage des rechtlichen Gehörs beschlage, sondern eine 
materiellrechtliche  Frage  sei;  vgl.  auch  Urteil  des  BVGer  B  8404/2010  vom  23.9.2014,  E.  3.1., 
SFS/Unimarket AG/WEKO.  

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14 

 
 
 
 
                                                
gen lassen, sowie Abreden, die zur Beseitigung wirksamen Wettbewerbs führen, sind unzu-
lässig (Art. 5 Abs. 1 KG). Im Folgenden ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob eine Wettbe-
werbsabrede vorliegt (vgl. Rz 41 ff.). Ist dies zu bejahen, ist in einem zweiten Schritt zu beur-
teilen, ob diese gemäss Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 und 4 KG unzulässig ist (vgl. Rz 56 ff.). 

C.4.1  Wettbewerbsabrede 

41.  Als Wettbewerbsabreden gelten rechtlich erzwingbare oder nicht erzwingbare Vereinba-
rungen  sowie  aufeinander  abgestimmte  Verhaltensweisen  von  Unternehmen  gleicher  oder 
verschiedener  Marktstufen,  die  eine  Wettbewerbsbeschränkung  bezwecken  oder  bewirken 
(Art. 4 Abs. 1 KG). Eine formelle vertragliche Grundlage ist nicht notwendig, vielmehr sind ab-
gestimmte Verhaltensweisen bis hin zu verbindlichen Vereinbarungen einschlägig.75 

42.  Eine Wettbewerbsabrede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG liegt vor, wenn erstens ein be-
wusstes  und  gewolltes  Zusammenwirken  der  an  der  Abrede  beteiligten  Unternehmen  und 
zweitens  ein  Bezwecken  oder  ein  Bewirken  einer Wettbewerbsbeschränkung  durch  die  Ab-
rede gegeben sind.76 Diese Kriterien sind im Folgenden im Einzelnen zu beurteilen. 

C.4.1.1  Bewusstes und gewolltes Zusammenwirken 

43.  Unter das bewusste und gewollte Zusammenwirken fallen, wie soeben erwähnt, Verein-
barungen. Eine Vereinbarung liegt vor, wenn ein Konsens zwischen den beteiligten Unterneh-
men über die Art und Weise der wettbewerbswidrigen Zusammenarbeit vorliegt. Bei Verträgen 
im  Sinne  des Obligationenrechts kommt  ein solcher  Konsens  durch  übereinstimmende Wil-
lenserklärungen der Parteien zustande (Art. 1 Abs. 1 OR77), wobei die Willenserklärungen ent-
weder ausdrücklich (schriftlich oder mündlich) oder stillschweigend durch konkludentes Ver-
halten  erfolgen  (Art. 1  Abs. 2  OR)  können.78  Ob  Willenserklärungen  von  Unternehmen 
vorliegen und ob diese zu einem tatsächlichen Konsens (auch: natürlichen Konsens) der Un-
ternehmen geführt haben, ist eine Tatfrage.79 

44.  Folgende ausdrücklichen tatsächlichen übereinstimmenden Willenserklärungen, die Of-
ferten betreffend die SNB Ausschreibung von Mai bis Juni 2019 zu koordinieren (natürlicher 
Konsens), sind bewiesen: 

(cid:16)  zwischen der Dacoso und der Herstellerin Adva; 

(cid:16)  zwischen der Infoguard und der Herstellerin Adva und 

(cid:16)  zwischen der Dacoso und der IT District. 

Im Gegensatz zu diesen ausdrücklichen tatsächlichen übereinstimmenden Willenserklä-
45. 
rungen äusserten die Dacoso und die Infoguard ihre Willensübereinstimmung stillschweigend. 
Der stillschweigende Konsens äussert sich durch das konkludente Verhalten der Infoguard, 
die bewusst eine Schutzofferte zugunsten der Dacoso einreichte, damit diese den Zuschlag 
erhielt. Unterschiedslos, ob der Konsens zwischen den genannten Parteien ausdrücklich oder 

75   Vgl. etwa BGE 144 II 246, 252, E. 6.4.1.; RPW 2019/3b, 348 Rz 2252, Badezimmer (2. Teil); RPW 

2009/3, 204 Rz 49, Elektroinstallationsbetriebe Bern. 

76   BGE 144 II 246, 252, E. 6.4. 
77  Bundesgesetz betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Ob-

ligationenrecht) vom 30.3.1911 (OR); SR 220. 

78   BGE 144 II 246, 252 E. 6.4.1. 
79  Vgl. etwa Urteil des BGer 5A_127/2013 vom 1.7.2013, E. 4.1; BGE 116 II 695, E. 2. 

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15 

 
 
 
 
                                                
stillschweigend zustande kam, beinhaltete er, dass die Dacoso den Zuschlag erhalten sollte 
(vgl. Rz 20 f.). 

46.  Um dem getroffenen Konsens gerecht zu werden, reichten die Infoguard und die IT Dis-
trict je eine Schutzofferte ein (vgl Rz 19 f.). Insofern unterscheidet sich der vorliegende Fall 
nicht von der Koordinierung im Bereich der Bausubmissionen.80 

47.  Besonders im vorliegenden Fall ist einzig, dass die Dacoso sich nicht direkt mit anderen 
potentiellen Offerenten koordinierte, sondern die Koordination vorab mit der Herstellerin Adva 
beschloss. Erst danach erfolgte je eine ausdrücklich übereinstimmende Willensäusserung zwi-
schen der Dacoso und der IT District über die zu offerierenden Preise einerseits, sowie zwi-
schen der Adva und der Infoguard über den zu offerierenden Endkundenrabatt andererseits. 

48.  Damit  ist  das  Tatbestandsmerkmal  der  Vereinbarung  im  Sinne  von  Art.  4  Abs.  1  KG 
erfüllt zwischen  

(cid:16)  der Dacoso und der Herstellerin Adva; 

(cid:16)  der Infoguard und der Herstellerin Adva; 

(cid:16)  der Dacoso und der Infoguard und  

(cid:16)  der Dacoso und der IT District. 

C.4.1.2  Bezwecken oder Bewirken einer Wettbewerbsbeschränkung 

49.  Neben einem bewussten und gewollten Zusammenwirken muss die Abrede «eine Wett-
bewerbsbeschränkung  bezwecken  oder  bewirken».  Eine  «Wettbewerbsbeschränkung»  liegt 
vor, wenn das einzelne Unternehmen auf seine unternehmerische Handlungsfreiheit verzichtet 
und so das freie Spiel von Angebot und Nachfrage einschränkt.81 Die Abrede über die Wett-
bewerbsbeschränkung muss sich auf einen Wettbewerbsparameter (wie beispielsweise den 
Preis  oder  die  Lieferbedingungen)  beziehen.82 Wie  aus  dem Wortlaut  von  Art. 4  Abs. 1  KG 
folgt, müssen die Tatbestandsmerkmale «bezwecken» resp. «bewirken» nicht kumulativ, son-
dern alternativ vorliegen.83 

50.  Es genügt, wenn der Abredeinhalt objektiv geeignet ist, eine Wettbewerbsbeschränkung 
durch Ausschaltung eines Wettbewerbsparameters zu verursachen. Die subjektive Ansicht der 
an der Abrede Beteiligten, den Wettbewerb zu beinträchtigen, ist an sich nicht erforderlich.84 
Wirken die Abredebeteiligten jedoch wissentlich und willentlich darauf hin, den Wettbewerb zu 
beschränken, steht es den Wettbewerbsbehörden frei, dies zu berücksichtigen.85 Ist die Ab-
sicht der Beteiligten zur Wettbewerbsbeschränkung erwiesen, wird das Tatbestandsmerkmal 
des Bezweckens nämlich in der Regel erfüllt sein. 

51.  Vorliegend ist bewiesen, dass die Verfahrensparteien wissentlich und willentlich das Ziel 
verfolgten,  dass  die  Dacoso  den  Zuschlag  der  SNB  erhalten  würde  (Rz 20).  Aufgrund  ihrer 

80   Vgl. RPW 2017/3, 439 Rz 139, 453 Rz 255, Hoch- und Tiefbauleistungen Münstertal; RPW 2013/4, 

524, Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich. 

81   RPW 2017/3, 446 Rz 200, Hoch- und Tiefbauleistungen Münstertal. 
82   Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 756 f. E. 3.2.3, Gaba/WEKO; Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 813 

E. 3.2.6, Gebro/WEKO. 

83  Statt anderer RPW 2012/3, 550 Rz 97, BMW. 
84   Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 756 f. E. 3.2.3, Gaba/WEKO; Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 813 

E. 3.2.6, Gebro/WEKO.  

85   EuGH, Rs C-228/18, ECLI:EU:C: 2020:265, Gazdasági Versenyhivatal, Rz 53. 

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ist  das  Tatbestandselement  des 
subjektiven  Absicht  zur  Wettbewerbsbeschränkung 
Bezweckens erfüllt. Der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass eine so geartete 
Abrede  gemäss  konstanter  Praxis  in  objektiver  Hinsicht  geeignet  ist,  eine  Wettbewerbs-
beschränkung zu bewirken.86 

52.  Damit liegt eine Wettbewerbsabrede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG vor. 

C.4.1.3  Abrede zwischen Unternehmen gleicher oder verschiedener Marktstufen 

53.  Horizontale Abreden zeichnen sich dadurch aus, dass zwei oder mehrere wirtschaftlich 
selbständige Unternehmen derselben Marktstufe den Wettbewerb durch ein koordiniertes Ver-
halten beschränken.87 Dabei spielt es keine Rolle, ob die an der Abrede beteiligten Unterneh-
men  sich  tatsächlich  konkurrenzieren  (aktueller  Wettbewerb)  oder  ob  die  Unternehmen  nur 
der  Möglichkeit  nach  (potenziell)  in  Konkurrenz  zueinander  stehen.88  Die  Dacoso,  die  In-
foguard und die IT District sind auf derselben Marktstufe tätig. Die Dacoso und die Infoguard 
stehen als Partnerunternehmen der Adva in aktuellem Wettbewerb zueinander, während die 
IT District normalerweise nicht im relevanten Markt tätig ist. Die IT District besitzt jedoch die 
Möglichkeit, innert kurzer Frist (maximal zwei bis drei Jahre)89 (vgl. Rz 18), in den Markt ein-
zutreten. Zudem hat sie tatsächlich eine Offerte bei der SNB eingereicht. Sie ist daher eine 
potenzielle Konkurrentin der Dacoso und der Infoguard. Die ausdrückliche Vereinbarung zwi-
schen der Dacoso und der IT District sowie die stillschweigende Vereinbarung zwischen der 
Dacoso und der Infoguard ist somit horizontaler Natur. In beiden Fällen liegt eine Abrede zwi-
schen Unternehmen gleicher Marktstufen vor. 

54.  Vertikale  Abreden  zeichnen  sich  dadurch  aus,  dass  zwei  oder  mehrere  wirtschaftlich 
selbständige Unternehmen verschiedener Marktstufen den Wettbewerb durch ein koordinier-
tes Verhalten beschränken. Dieses betrifft die Geschäftsbedingungen, zu denen die Unterneh-
men  bestimmte  Waren  oder  Dienstleistungen  beziehen,  verkaufen  oder  weiterverkaufen 
können (Ziff. 1 VertBek90). Auf verschiedenen Marktstufen befinden sich Unternehmen, wenn 
sie  tatsächlich  oder  der  Möglichkeit  nach  auf  unterschiedlichen  Wirtschaftsstufen  agieren, 
d. h., auf unterschiedlichen Produktions- oder Vertriebsstufen tätig sind. Sowohl die Dacoso 
als auch die Infoguard stehen als Elite-Partnerinnen und somit offizielle Vertreiberinnen von 
Adva-Produkten  in  einem  vertikalen  Verhältnis  zu  der  Herstellerin  Adva  (vgl.  Rz  13).  Ihre 
jeweiligen  Vereinbarungen  mit  der  Adva  stellen  Abreden  zwischen  Unternehmen 
verschiedener Marktstufen dar. 

C.4.1.4  Zwischenergebnis 

55.  Zusammenfassend steht fest, dass die Dacoso und die IT District sowie die Infoguard 
und die Dacoso in Bezug auf das SNB-Projekt von Mai bis Juni 2019 durch ihr bewusstes und 
gewolltes  Zusammenwirken  eine  Wettbewerbsabrede  zwischen  Unternehmen  gleicher 

86   RPW 2017/3, 446 Rz 200 ff., Hoch- und Tiefbauleistungen Münstertal, RPW 2013/4, 560 Rz 177 

ff., Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich. 

87   Vgl. Botschaft vom 23.11.1994 zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbe-

schränkungen, BBI 1995 468, 545. 

88   Urteil des BVGer B-8430/2010 vom 23.9.2014, E. 6.2.16, Paul Koch AG/WEKO; Urteil des BVGer 
B-8399/2010 vom 23.9.2014, E. 5.2.1.8, Siegenia-Aubi AG/WEKO; Urteil des BVGer B-8404/2010 
vom 23.9.2014, E. 5.2.13, SFS unimarket AG/WEKO.  

89   Vgl. dazu Urteil des BVGer B-8430/2010 vom 23.9.2014, E. 6.1.5, 6.2.16, Paul Koch AG/WEKO; 
vgl. MARC AMSTUTZ/BLAISE CARRON/MANI REINERT, in: Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.], Commentaire 
Romand, Droit de la concurrence, Basel 2013. 

90   Bekanntmachung der Wettbewerbskommission vom 28.6.2010 über die wettbewerbsrechtliche Be-
handlung vertikaler Abreden (Stand am 22.5.2017; Vertikalbekanntmachung, VertBek), BBl 2017 
4543. 

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17 

 
 
 
 
                                                
Marktstufe gemäss Art. 4 Abs. 1 KG getroffen haben. Ferner steht fest, dass die Adva und die 
Infoguard  einerseits  sowie  die  Dacoso  und  die  Adva  andererseits  in  Bezug  auf  das  SNB-
Projekt  von  Mai  bis  Juni  2019  durch  ihr  bewusstes  und  gewolltes  Zusammenwirken  eine 
Wettbewerbsabrede zwischen Unternehmen verschiedener Marktstufen gemäss Art. 4 Abs. 1 
KG  getroffen  haben.  Die  verschiedenen  Abreden  können  nicht  getrennt  betrachtet  werden, 
sondern stellen ein einziges System von Abreden dar. Im Folgenden ist zu prüfen, ob diese 
Wettbewerbsabreden unzulässig im Sinne von Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 und 4 KG sind. 

C.4.2  Anwendung der gesetzlichen Vermutung der Beseitigung des wirksamen 

Wettbewerbs 

56.  Gemäss Art. 5 Abs. 3 KG wird die Beseitigung wirksamen Wettbewerbs bei folgenden 
Abreden vermutet, sofern sie zwischen Unternehmen getroffen werden, die tatsächlich oder 
der Möglichkeit nach miteinander im Wettbewerb stehen: 

a.  Abreden über die direkte oder indirekte Festsetzung von Preisen; 
b.  Abreden über die Einschränkung von Produktions-, Bezugs- oder Liefermengen; 
c.  Abreden über die Aufteilung von Märkten nach Gebieten oder Geschäftspartnern. 

57.  Gemäss Art. 5 Abs. 4 KG wird die Beseitigung wirksamen Wettbewerbs ebenfalls ver-
mutet  bei  Abreden  zwischen  Unternehmen  verschiedener  Marktstufen  über  Mindest-  oder 
Festpreise sowie bei Abreden in Vertriebsverträgen über die Zuweisung von Gebieten, soweit 
Verkäufe in diese durch gebietsfremde Vertriebspartner ausgeschlossen werden. 

C.4.2.1  Vermutung der Beseitigung gemäss Art. 5 Abs. 3 KG 

58.  Gegenstand der vorliegenden horizontalen Wettbewerbsabreden zwischen der Dacoso 
und  der  IT  District  einerseits  sowie  der  Dacoso  und  der  Infoguard  andererseits  bildete  die 
Preisfestsetzung der Offerten und damit zugleich die Steuerung der Zuschlagserteilung. Die 
Preisfestsetzung und die Aufteilung des Auftrags und damit der Geschäftspartner unter den 
Abredeteilnehmenden gingen mit anderen Worten Hand in Hand. Dabei handelt es sich um 
Submissionsabreden, die gemäss Praxis, Lehre und Rechtsprechung sowohl unter Art. 5 Abs. 
3 Bst. a als auch Bst. c KG zu subsumieren sind.91 Dementsprechend greift die gesetzliche 
Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung auf dem Markt für Netzwerkkomponenten. Nachfol-
gend (C.4.2.4, Rz 62 ff.) ist zu prüfen, ob sich diese Vermutung widerlegen lässt. 

C.4.2.2  Vermutung der Beseitigung gemäss Art. 5 Abs. 4 KG 

59.  Gegenstand der vertikalen Abrede zwischen der Adva und der Infoguard waren die Höhe 
der Kundenrabatte und damit der Offertpreise, welche die Infoguard offerieren sollte. Die Adva 
gab  als  Herstellerin  dadurch  ihrer  Abnehmerin  Infoguard  vor,  zu  welchen  Festpreisen  In-
foguard anbieten sollte. Infoguard akzeptierte diese Vorgabe freiwillig (vgl. Rz 21). Somit erfüllt 
die Abrede zwischen der Infoguard und der Adva den Tatbestand von Art. 5 Abs. 4 KG, wes-
halb die gesetzliche Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung zur Anwendung gelangt.  

60.  Die Abrede zwischen der Dacoso und der Adva hatte den Zuschlag mit einem Endkun-
denrabatt von [
] % und damit den Offertpreis der Dacoso zum Gegenstand. Die Abrede über 
den  Offertpreis  zwischen  der  Dacoso  und  der  Adva  ist  eine  Preisfestsetzung  im  Sinne  von 
Art. 5 Abs. 4 KG. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Dacoso davor bereits eine 
Offerte bei der SNB eingegeben hatte. Als die SNB die Dacoso zur Einreichung einer Offerte 

91   RPW 2017/3, 447 Rz 208 ff., Hoch- und Tiefbauleistungen Münstertal; RPW 2013/4, 592 ff. Rz 820, 
Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich m. w. H.; RPW 2015/2, 225 Rz 
192, Tunnelreinigung. 

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18 

 
 
 
 
                                                
einlud, war der Wettbewerb nicht abgeschlossen, sondern es stand bereits damals fest, dass 
die SNB weitere Anbieter einladen (was sie danach auch tat) und Verhandlungen und Abge-
botsrunden durchführen konnte (vgl. Rz 19). Für die Tatbestandsmässigkeit dieser Preisfest-
setzung ist es auch nicht von Belang, welches der beiden Unternehmen als Erstes die [
] % 
Rabatt vorschlug, oder ob die Unternehmen gleichzeitig diesen Betrag vorbrachten. Für die 
Tatbestandsmässigkeit einer Abrede über Preise im Sinne von Art. 5 Abs. 4 KG reicht es, dass 
eine Abrede zwischen Unternehmen verschiedener Marktstufen Mindest- oder Festpreise zum 
Gegenstand hat.92 Auch mit Bezug auf diese Abrede besteht folglich die gesetzliche Vermu-
tung der Wettbewerbsbeseitigung. 

C.4.2.3  Fazit  

61.  Die vorliegenden Abreden sind somit unter Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG und Art. 5 Abs. 
4 KG zu subsumieren. Die gesetzliche Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs 
greift mit Bezug auf sämtliche dieser Abreden. Im Folgenden (C.4.2.4, Rz 62 ff.) ist zu prüfen, 
ob sich diese Vermutung widerlegen lässt.  

C.4.2.4  Keine Widerlegung der gesetzlichen Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung 

62.  Die Vermutung der Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs kann durch den Nachweis 
widerlegt werden, dass trotz der Wettbewerbsabrede noch wirksamer – aktueller und potenzi-
eller  –  Aussenwettbewerb  (Wettbewerb  durch  nicht  an  der  Abrede  beteiligte  Unternehmen) 
oder  Innenwettbewerb  (Wettbewerb  unter  den  an  der  Abrede  beteiligten  Unternehmen)  auf 
dem relevanten Markt bestand. Da die Beurteilung von Restwettbewerb das Vorhandensein 
eines relevanten Marktes voraussetzt, auf welchem sich die vorliegende Wettbewerbsabrede 
auswirkt, sei dieser relevante Markt vorab abgegrenzt. 

C.4.2.4.1  Relevanter Markt 

63.  Bei  der  Abgrenzung  des  relevanten  Marktes  ist  zu  bestimmen,  welche  Waren  oder 
Dienstleistungen aus Sicht der Marktgegenseite in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht 
austauschbar sind.93 Die Marktgegenseite ist die Ausschreiberin oder der Ausschreiber eines 
Projektes. Anders als eine Konsumentin bewegt sich eine Ausschreiberin oder ein Ausschrei-
ber nicht auf einem bereits existierenden Markt, sondern definiert anhand der in der Ausschrei-
bung nachgefragten Produkte die Produkte, die für ihn als substituierbar gelten.94 Gemäss der 
Praxis der WEKO stellen Einzelsubmissionsabreden denn auch einen eigenen sachlich rele-
vanten Markt dar.95 

92   BVGer B-5685/2012 vom 17.12.2015, E. 5; dieses Urteil des BVGer wurde in diesem Punkt nicht 
durch Urteil des BGer 2C_101/2016 vom 18. Mai 2018 aufgehoben. Das BGer hält einzig im Ge-
gensatz zum BVGer fest, dass die in Frage stehende vertikale Abrede erheblich gewesen sei, vgl.  
z.B. Ziff. 2 des Dispositivs; SIMON BANGERTER/BEAT ZIRLICK, in: Zäch et al. (Hrsg.), KG Kommentar, 
2018, Art. 5 N 478.  

93   Vgl. Art. 11 Abs. 3 der Verordnung  vom 17.6.1996 über die Kontrolle  von Unternehmenszusam-
menschlüssen (VKU; SR 251.4); BGE 139 I 72, 92 E. 9.1 m.Hw. (= RPW 2013/1, 127 E. 9.1), Pub-
ligroupe SA et al./WEKO.  

94   RPW 2013/4, 592, Rz 827, Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich. 
95   RPW 2013/4, 593, Rz 831, Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich; RPW 
2012/2,  392  Rz  986,  Wettbewerbsabreden  im  Strassen-  und  Tiefbau  im  Kanton  Aargau;  RPW 
2009/3, 206 Rz 69, Elektroinstallationsbetriebe Bern; RPW 2009/4, 342 Rz 24, Submission Beton-
sanierung am Hauptgebäude der Schweizerischen Landesbibliothek (SLB). Anders gelagert, na-
mentlich  eine  umfassende  Abrede  betreffend,  der  Sachverhalt,  welcher  dem  Urteil  des  BVGer, 
RPW 2010/2, 382 E. 9.1.1, Implenia (Ticino) SA/ WEKO, zu Grunde liegt. 

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19 

 
 
 
 
                                                
64.  Vorliegend  fragte  die  SNB  als  nachfragende  Marktgegenseite  den  Ausbau  der  beste-
henden  Adva-Infrastruktur  nach.  Der  sachlich  relevante  Markt  umfasst  die  Adva-Netzwerk-
komponenten, welche für den Ausbau der SNB-Infrastruktur notwendig waren. Von den Netz-
werkkomponenten  ist  deren  Wartung  und  Installation  zu  unterscheiden.  Es  gibt  vorliegend 
keine Hinweise auf Preisabreden für die Wartung und Installation der Netzwerkkomponenten. 
Diese Dienstleistungen sind folglich vom sachlich relevanten Markt auszuschliessen. 

65. 
In räumlicher Hinsicht gilt Folgendes: Zwar erkundigte sich die SNB in der ursprünglichen 
Anfrage bei der Adva nach in der Schweiz und Deutschland stationierten Partner-Firmen. Al-
lerdings steht fest, dass die SNB auf eine etablierte Supportorganisation in der Schweiz zu-
rückgreifen wollte.96 Der räumlich relevante Markt umfasst daher den Schweizer Markt. 

 Der zeitlich relevante Markt bei Einzelsubmissionsabreden wird in der Regel durch den 
66. 
Zeitraum zwischen der Ausschreibung und dem Vertragsschluss definiert.97 Im vorliegenden 
Fall hatte die SNB zu Beginn der Untersuchung den Zuschlag noch nicht erteilt, führte aber de 
facto einzig mit der Dacoso Folgeverhandlungen.98 Der zeitliche relevante Markt umfasst da-
her die Periode zwischen Mai und Juni 2019. 

C.4.2.4.2  Aussenwettbewerb 

67.  Nachfolgend ist zu beurteilen, inwieweit die an der Wettbewerbsabrede beteiligten Un-
ternehmen in ihrem Verhalten durch aktuellen oder potenziellen Wettbewerbsdruck von nicht 
an der Wettbewerbsabrede beteiligten Unternehmen diszipliniert wurden. Hinreichender Aus-
senwettbewerb liegt dann vor, wenn Drittunternehmen, die sich nicht an der Abrede beteiligten, 
die Wettbewerbskräfte auf dem relevanten Markt soweit zu beeinflussen vermögen, dass der 
wirksame Wettbewerb nicht beseitigt ist.99 

68.  Vorliegend gab die SNB den Ausbau der Netzwerkinfrastruktur in Auftrag. Nach einer 
ersten  Anfrage  bei  der  bestehenden  Partnerin  Dacoso  erkundigte  sich  die  SNB  nach  zwei 
zusätzlichen Partnerunternehmen. Nach Absprache mit der Dacoso und der Herstellerin Adva 
reichten  schliesslich  die  Abredepartnerinnen  Infoguard  und  IT  District  eine  Offerte  ein.  Die 
SNB zog keine weiteren allfälligen Wettbewerber in Betracht, die nicht an der Abrede beteiligt 
gewesen  wären.  Es  gab  keine  öffentliche  Ausschreibung  (dazu  Rz  19).  Folglich  konnte  im 
vorliegenden Fall gar kein aktueller und potentieller Aussenwettbewerb entstehen. Die Vermu-
tung der Wettbewerbsbeseitigung kann daher zumindest nicht aufgrund des Aussenwettbe-
werbs widerlegt werden.100 

C.4.2.4.3 

Innenwettbewerb 

69.  Schliesslich bleibt zu prüfen, ob die Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs 
durch die Abreden aufgrund des trotz Abreden verbliebenen Wettbewerbs zwischen den Ab-
redeteilnehmern widerlegt werden kann. Solcher Wettbewerb kann in zweierlei Hinsicht beste-
hen: Entweder, weil sich die Abredeteilnehmer nicht an die Abrede halten (Innenwettbewerb), 
oder  weil  trotz  Abrede  weiterhin  ausreichend  Wettbewerb  zwischen  ihnen  hinsichtlich  nicht 

96   Act. IV.1, 2, Zeilen 46 f., Act. II.1, 5, Zeilen 139 ff. 
97   Vgl. z. B. RPW 2013/4, 595 Rz 841 f., Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton 

Zürich. 

98   Act. IX.C.5, Rz 69, Act. IX.B.3, Zeilen 262 f. und Act. IX.A.7, Rz 24. 
99   Verfügung vom 19.8.2019, Bauleistungen Graubünden, Rz 458; abrufbar unter: https://www.weko. 

admin.ch/weko/de/home/aktuell/letzte-entscheide.html 

100   Vgl.  dazu  auch  RPW  2013/4,  596  Rz  852  f.,  Wettbewerbsabreden  im  Strassen-  und  Tiefbau  im 

Kanton Zürich. 

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20 

 
 
 
 
                                                
abgesprochener,  im konkreten  Markt  aber mitentscheidender Wettbewerbsparameter101  be-
steht (Rest- oder Teilwettbewerb).  

70.  Alle drei Partnerunternehmen hielten sich an die Abrede, indem sie beinahe identische 
Offerten bei der SNB einreichten (vgl. Rz 23). Die Dacoso, die IT District und die Infoguard 
haben in ihren Offerten wie vereinbart [
] % Endkundenrabatt auf den Adva-Listenpreis an-
gewandt. Somit war jeglicher Innenwettbewerb ausgeschlossen, der die gesetzliche Vermu-
tung der Wettbewerbsbeseitigung zu widerlegen vermöchte. 

71.  Der  Vollständigkeit  halber  sei  angemerkt,  dass  die  SNB  zum  Zeitpunkt  der  Untersu-
chungseröffnung das Projekt noch nicht vergeben hatte (vgl. Rz 66). Somit hätten die Parteien 
bis zum Zeitpunkt der Untersuchungseröffnung die Möglichkeit gehabt, eine neue Offerte bei 
der SNB einzureichen. Keine der Parteien machte von dieser Möglichkeit Gebrauch. Im Ge-
genteil: die Infoguard verzichtete ausdrücklich darauf, sich über den Stand des Projekts bei 
der  SNB  zu  erkundigen (siehe  dazu  Rz  22).  Die  Parteien  ergriffen  somit  auch  nach  der  ur-
sprünglichen Abrede die Gelegenheit nicht, erneut miteinander in Wettbewerb zu treten. 

C.4.2.4.4 

Intrabrandwettbewerb und Interbrandwettbewerb 

72.  Mit Bezug auf Abreden gemäss Art. 5 Abs. 4 KG ist für die Widerlegung der Vermutung 
der Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs eine Gesamtbetrachtung des Marktes unter Be-
rücksichtigung des Intrabrand- und Interbrand-Wettbewerbs massgebend. Ausschlaggebend 
ist, ob genügend Intrabrand- oder Interbrand-Wettbewerb auf dem relevanten Markt besteht 
oder die Kombination der beiden zu genügend wirksamem Wettbewerb führt.102 

73.  Vorliegend waren nebst der Herstellerin Adva selbst sämtliche in der Schweiz agieren-
den  Partnerunternehmen  an  den  vertikalen  Wettbewerbsabreden  beteiligt,  so  dass  kein  In-
trabrand-Wettbewerb bestand. Da die SNB von vornherein Adva-Produkte nachfragte, konnte 
sich kein Interbrand-Wettbewerb entfalten. 

C.4.2.4.5  Fazit: Keine Widerlegung der gesetzlichen Vermutung  

74.  Zusammenfassend  steht  fest,  dass  auf  dem  relevanten  Markt  kein  hinreichender  tat-
sächlicher oder potenzieller Aussenwettbewerb vorlag, der die Abredeteilnehmerinnen in ih-
rem  Verhalten  im  Wettbewerb  hätte  disziplinieren  können  (dazu  Rz  67  ff.).  Ebenso  wenig 
spielte ein Innenwettbewerb zwischen den Abredeteilnehmerinnen, der auf einen wirksamen 
Rest- oder Teilwettbewerb schliessen lassen würde (dazu Rz 69 ff.). Der Inter- und Intrabrand-
wettbewerb spielte nicht (Rz 72 f.). 

75.  Die gesetzliche Vermutung der Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs kann nicht wi-
derlegt  werden,  vielmehr  bestätigt  sich  diese  Vermutungsfolge  als  materiell  zutreffend  und 
richtig. Daher erübrigt sich zu prüfen, ob die Wettbewerbsabrede durch Gründe der wirtschaft-
lichen Effizienz gemäss Art. 5 Abs. 2 KG gerechtfertigt ist. Die vorliegende Abrede stellt eine 
unzulässige Wettbewerbsbeschränkung dar. 

C.4.3  Schlussfazit zum Vorliegen einer unzulässigen Wettbewerbsabrede 

76.  Zusammenfassend ist mit Bezug auf die Ausschreibung der SNB von Mai bis Juni 2019 
Folgendes festzuhalten: 

101   BGE 129 II 18, E. 8.3.4 (= RPW 2002/4, 747, E 8.3.4), Buchpreisbindung. 
102   Vertikalbekanntmachung (Fn 90), Ziffer 11. 

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21 

 
 
 
 
                                                
i. 

ii. 

iii. 

iv. 

Die Adva und die Dacoso vereinbarten, dass die Dacoso den Zuschlag für das 
SNB-Projekt mit einem Endkundenrabatt von [
] % erhalten sollte. Sie verein-
barten, dass die Adva die entsprechenden Preisvorgaben an die Infoguard und 
die Dacoso die entsprechenden Preisvorgaben an die IT District machen sollte. 
Die Infoguard und die IT District hielten sich an die Preisvorgaben. Die Verein-
barung zwischen der Adva und der Dacoso ist eine vertikale Abrede über Fest-
preise im Sinne von Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 4 KG. 

Die Adva vereinbarte mit der Infoguard, dass letztere der SNB eine Offerte mit 
] % unterbreiten sollte. Die Infoguard hielt sich 
einem Endkundenrabatt von [
an die Vereinbarung. Die Vereinbarung zwischen der Adva und der Infoguard 
ist eine vertikale Abrede über Festpreise im Sinne von Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 
Abs. 4 KG. 

Die Dacoso und die IT District vereinbarten, dass die IT District eine Schutzof-
ferte einreichte, damit die Dacoso den Zuschlag der SNB erhielt. Die IT District 
hielt sich an die Vereinbarung. Es handelt sich hierbei um eine Preisabrede und 
eine Abrede über Geschäftspartner im Sinne von Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 3 
Bst. a bzw. c KG zwischen der Dacoso und der IT District. 

Indem  die  Infoguard  entsprechend  ihrer  vertikalen  Abrede  mit  der  Adva  eine 
Schutzofferte zugunsten der Dacoso abgab, stimmte sie sich wissentlich und 
willentlich mit der Dacoso ab. Es handelt sich hierbei um eine Preisabrede und 
eine Abrede über Geschäftspartner im Sinne von Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 3 
Bst. a bzw. c KG zwischen der Dacoso und der Infoguard. 

Die Abreden i.-iv. können nicht getrennt voneinander betrachtet werden, sondern stellen ein 
einziges System von Abreden dar. 

77.  Die gesetzliche Vermutung von Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c sowie Art. 5 Abs. 4 KG, wonach 
der  wirksame Wettbewerb  bei  Preis-,  Geschäftspartner-  und  Festpreisabreden  beseitigt  ist, 
kann vorliegend nicht widerlegt werden. Wird der wirksame Wettbewerb durch Wettbewerbs-
abreden beseitigt, können sie gemäss Art. 5 Abs. 1 KG nicht durch Gründe der wirtschaftlichen 
Effizienz im Sinne von Art. 5 Abs. 2 KG gerechtfertigt werden. Die vorliegenden Abreden sind 
daher unzulässig und in Anwendung von Art. 49a Abs. 1 KG sanktionierbar. 

C.5  Massnahmen 

78.  Nach Art. 30 Abs. 1 KG entscheidet die WEKO über die zu treffenden Massnahmen oder 
die Genehmigung einer EVR. Massnahmen in diesem Sinn sind sowohl Anordnungen zur Be-
seitigung von unzulässigen Wettbewerbsbeschränkungen als auch monetäre Sanktionen.  

C.5.1  Einvernehmliche Regelung und Rechtsmittelverzicht 

79.  Das Sekretariat hat am 9. Juli 2020 mit allen vier Verfahrensparteien eine EVR abge-
schlossen (vgl. Rz 9). Deren Inhalt lautet wie folgt:  

Einvernehmliche Regelung mit der Dacoso und der Infoguard  

1.  Dacoso/Infoguard verpflichtet sich, Konkurrenten im Zusammenhang mit der Erbrin-
gung von Leistungen im Rahmen von Beschaffungen im Bereich der optischen Un-
ternehmensnetzwerke weder um Schutz, Stützofferten oder den Verzicht einer Of-
ferteingabe anzufragen noch derartiges anzubieten. 

2.  Dacoso/Infoguard verpflichtet sich, sich im Zusammenhang mit Beschaffungen im 
Bereich der optischen Unternehmensnetzwerke mit Zulieferern vor Ablauf der Of-
ferteingabefrist – oder, sofern nicht vorhanden, vor rechtskräftiger Auftragserteilung 

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22 

 
 
 
 
– nicht über Endkundenpreise im Sinne von Art. 5 Abs. 4 KG sowie Informationen, 
die  zu  einer  Koordinierung  der Offerteingaben  i.S.  von  Art.  5  Abs.  3  Bst.  a  und  c 
i.V.m. Art. 5 Abs. 1 KG mit Wettbewerbern führen, auszutauschen. 

3.  Von den Verpflichtungen in 1. und 2. ausgenommen ist der Austausch von Informa-
tionen,  die  in  Zusammenhang  mit  der  Bildung  oder  Durchführung  von  Arbeitsge-
meinschaften (ARGE) oder Subunternehmerverhältnissen unabdingbar sind. 

Einvernehmliche Regelung mit der IT District 

1.  IT District verpflichtet sich, Konkurrenten im Zusammenhang mit der Erbringung von 
Leistungen  im  Rahmen  von  Beschaffungen  im  Bereich  der  optischen  Unterneh-
mensnetzwerke weder um Schutz, Stützofferten oder den Verzicht einer Offertein-
gabe anzufragen noch derartiges anzubieten. 

2.  Von  der  Verpflichtung  ausgenommen  ist  der  Austausch  von  Informationen,  die  in 
Zusammenhang  mit  der  Bildung  oder  Durchführung  von  Arbeitsgemeinschaften 
(ARGE) oder Subunternehmerverhältnissen unabdingbar sind. 

Einvernehmliche Regelung mit der Adva 

1.  Adva verpflichtet sich, keine Massnahmen zu ergreifen, die dazu führen, dass die 
Abnehmer im Rahmen von Beschaffungen im Bereich der optischen Unternehmens-
netzwerke ihre Offerteingaben unzulässig i.S. von Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c i.V.m. 
Art. 5 Abs. 1 KG koordinieren. 

2.  Adva verpflichtet sich, im Rahmen von Beschaffungen im Bereich der optischen Un-
ternehmensnetzwerke mit ihren Abnehmern keine i.S. von Art. 5 Abs. 4 i.V.m. Art. 5 
Abs. 1  KG  unzulässigen  Abreden  über  Endkundenpreise  (inkl.  Rabatte)  einzuge-
hen. 

3.  Von der Verpflichtung in 2. ausgenommen ist der Austausch von Informationen, die 
in Zusammenhang mit der Bildung oder Durchführung von Arbeitsgemeinschaften 
(ARGE) oder Subunternehmerverhältnissen unabdingbar sind. 

80.  Die genannten EVR verpflichten die Parteien zu künftig kartellrechtskonformem Verhal-
ten.  Sie  sind  hinreichend  bestimmt,  vollständig und klar.  Die  bisherige unzulässige Wettbe-
werbsbeschränkung wird dadurch beseitigt. 

81.  Verstösse bzw. Widerhandlungen gegen die EVR können nach Massgabe von Art. 50 
bzw. 54 KG mit einer Verwaltungs- bzw. Strafsanktion belegt werden. Diese Sanktionierbarkeit 
ergibt sich ohne Weiteres aus dem Gesetz selber, weshalb auf eine entsprechende – lediglich 
deklaratorische  und  nicht  konstitutive  –  Sanktionsdrohung  im  Dispositiv  verzichtet  werden 
kann.103 

82.  Sämtliche Verfahrensparteien haben zusätzlich zu der EVR einen Rechtsmittelverzicht 
unterzeichnet (dazu Rz 9). 

C.5.2  Sanktionierung 

C.5.2.1  Rechtsgrundlage und Voraussetzungen 

83.  Nach Art. 49a Abs. 1 KG wird ein Unternehmen, welches an einer unzulässigen Abrede 
nach Art. 5 Abs. 3 bzw. 4 KG beteiligt ist oder sich nach Art. 7 KG unzulässig verhält, mit einer 
Sanktion belastet. Sämtliche Verfahrensparteien sind Unternehmen im Sinne von Art. 2 Abs. 

103  Vgl. Entscheid der REKO/WEF vom 9.6.2005, RPW 2005/3, 530 E. 6.2.6, Telekurs Multipay; Urteil 

des BVGer vom 3.10.2007, RPW 2007/4, 653 E. 4.2.2, Flughafen Zürich AG, Unique. 

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23 

 
 
 
 
                                                
1  und  1bis  KG  (vgl.  Rz 26 ff.)  und  haben  sich  vorsätzlich  an  mindestens  einer  unzulässigen 
Abrede gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG oder Art. 5 Abs. 4 KG beteiligt. Die Vorausset-
zungen für eine Sanktionierung der Verfahrensparteien sind somit gegeben. In der Folge ist 
die Sanktionsbemessung individuell für jede Verfahrenspartei vorzunehmen.  

C.5.2.2  Bemessung 

84.  Rechtsfolge  eines  Verstosses  im  Sinne  von  Art. 49a  Abs. 1  KG  ist  die  Belastung  des 
fehlbaren Unternehmens mit einem Betrag bis zu 10 % des in den letzten drei Geschäftsjahren 
in der Schweiz erzielten Umsatzes. Dieser Betrag stellt also die höchstmögliche Sanktion dar. 
Die konkrete Sanktion bemisst sich nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Ver-
haltens, wobei der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, ange-
messen zu berücksichtigen ist. 

85.  Die  konkreten  Bemessungskriterien  und  damit  die  Einzelheiten  der  Sanktionsbemes-
sung  werden  in  der  SVKG  näher  präzisiert  (vgl.  Art. 1  Bst. a  SVKG).  Die  Festsetzung  des 
Sanktionsbetrags  liegt  dabei  grundsätzlich  im  pflichtgemäss  auszuübenden  Ermessen  der 
WEKO, welches durch die Grundsätze der Verhältnismässigkeit (Art. 2 Abs. 2 SVKG) und der 
Gleichbehandlung begrenzt wird.104 Die WEKO bestimmt die effektive Höhe der Sanktion nach 
den konkreten Umständen im Einzelfall, wobei die Geldbusse für jedes an einer Zuwiderhand-
lung beteiligte Unternehmen individuell innerhalb der gesetzlich statuierten Grenzen festzule-
gen ist.105 

C.5.2.2.1  Konkrete Sanktionsberechnung 

86.  Die SVKG geht für die konkrete Sanktionsbemessung zunächst von einem Basisbetrag 
aus, der in einem zweiten Schritt an die Dauer des Verstosses anzupassen ist, bevor in einem 
dritten Schritt erschwerenden und mildernden Umständen Rechnung getragen werden kann. 

(i) 

Basisbetrag 

87.  Der Basisbetrag beträgt gemäss Art. 3 SVKG bis zu 10 % des Umsatzes, den das be-
treffende Unternehmen in den letzten drei Geschäftsjahren auf den relevanten Märkten in der 
Schweiz erzielt hat (Obergrenze). Zur genauen Festsetzung des Basisbetrags ist die Schwere 
und Art des Verstosses zu beachten (vgl. dazu Erläuterungen SVKG, S. 2 f.). 

1. 

Obergrenze des Basisbetrags (Umsatz auf dem relevanten Markt) 

88.  Die obere Grenze des Basisbetrags beträgt gemäss Art. 3 SVKG 10 % des Umsatzes, 
den  das  betreffende  Unternehmen  in  den  letzten  drei  Geschäftsjahren  vor  Beendigung  der 
unzulässigen Wettbewerbsbeschränkung auf den relevanten Märkten in der Schweiz erzielt 
hat. Bei Submissionsabreden zieht die WEKO praxisgemäss als Basisumsatz die Summe der 
Offerte des Unternehmens, das den Zuschlag erhalten sollte, bei.106 Im vorliegenden Fall be-
trägt der Basisumsatz für die Dacoso, die Infoguard und die IT District EUR [652 174–913 043] 

104  Vgl. PETER REINERT, in: Stämpflis Handkommentar zum Kartellgesetz, Baker & McKenzie (Hrsg.), 
2001, Art. 49a  KG N 14 sowie RPW 2006/4,  661  Rz 236, Flughafen Zürich  AG  (Unique) – Valet 
Parking. 

105  RPW 2009/3, 212 f. Rz 111, Elektroinstallationsbetriebe Bern. 
106   RPW  2017/3,  456  Rz  277,  Hoch-  und  Tiefbauleistungen  Münstertal;  RPW  2013/4,  610  Rz  934, 

Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich. 

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bzw. CHF [750 000–1 050 000] (Umrechnungskurs von 1.15 CHF/EUR zum Zeitpunkt der Ab-
sprache).107 Für die Adva muss der Basisbetrag an den hypothetischen Herstellerumsatz an-
gepasst werden.108 Dieser beträgt EUR [326 087–456 522] bzw. CHF [375 000–525 000].109 

2. 

Berücksichtigung der Art und Schwere des Verstosses 

89.  Die an den in Frage stehenden Abreden beteiligten Unternehmen haben sich unzulässig 
im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG sowie im Sinne von Art. 5 Abs. 4 KG verhalten. Bei 
der  nachfolgenden  Prüfung  der  Schwere  dieser  Verstösse  gegen  das  Kartellgesetz  stehen 
objektive und nicht verschuldensabhängige Faktoren im Vordergrund.110 Bei Verstössen ge-
gen Art. 5 Abs. 3 und 4 KG, welche den Wettbewerb beseitigen, handelt es sich um besonders 
schädliche Abredetypen.111 Sie stellen in aller Regel schwere Kartellrechtsverstösse dar. 

90. 
Im vorliegenden Fall ist jedoch zu beachten, dass die Abredeteilnehmer mit der Abrede 
keinen Umsatz erzielten. Die SNB erteilte den Zuschlag aufgrund von der Abrede unabhängi-
ger Umstände nicht. Praxisgemäss sind in einem solchen Fall Abreden gemäss Art. 5 Abs. 3 
und Art. 5 Abs. 4 KG zwar als schwerwiegend zu betrachten, aber nicht so schwerwiegend, 
als wäre es zu einem Zuschlag und somit zu der Realisierung eines kartellbedingten Umsatzes 
gekommen. Ferner unterscheidet die Praxis bei Submissionsabsprachen zwischen Schutzge-
berinnen – welche dem Unternehmen, welches den Zuschlag erhalten soll, mittels Scheinof-
ferten  Schutz  bieten  –  und  Schutznehmerinnen  –  welche  mithilfe  der  Schutzofferten  der 
Schutzgeberinnen den Zuschlag erhalten (sollten). Die Höhe des Basiskoeffizienten nach Art. 
3 SVKG beträgt gemäss der soeben genannten Praxis 2,5 % für Schutzgeberinnen und 5 % 
für Schutznehmerinnen.112 Vertikale Abreden gemäss Art. 5 Abs. 4 KG, welche den Wettbe-
werb beseitigen, werden in der Praxis ebenfalls als schwerwiegend betrachtet, wobei das Aus-
bleiben eines Zuschlags und somit eines Umsatzes berücksichtigt werden.113 Es sind keine 
Gründe ersichtlich, welche ein Abweichen von dieser Praxis rechtfertigen würden. 

91.  Die Dacoso, welche vom Zuschlag der SNB und somit vom Kartellumsatz profitiert hätte, 
ist  vorliegend  die  Schutznehmerin.  Schutzgeberinnen  sind  die Infoguard und  die IT  District. 
Sie haben eine Schutzofferte eingereicht, um sicherzustellen, dass die Dacoso den Auftrag 
erhält. Die Adva nahm nicht an der horizontalen Abrede teil und ist daher weder Schutzgeberin 
noch Schutznehmerin, hingegen trug sie mit ihren vertikalen Abreden zum Gelingen der hori-
zontalen Abrede bei. Zudem hätte sie gleich wie eine Schutznehmerin vom Kartell profitiert. 
Sie ist aus diesem Grund gleich wie die Schutznehmerin zu behandeln. 

92.  Unter Berücksichtigung der vorliegenden Umstände und unter pflichtgemässer Beach-
tung der Praxis der WEKO erscheint für die Dacoso als Schutznehmerin der Submissionsab-
rede ein Basisbetrag von 5 % der relevanten Offertsumme, d. h. CHF [37 500–52 500] und für 
die Adva ein Basisbetrag von 5 % der relevanten Offertsumme, d. h. CHF [18 750–26 250], 
als angemessen. Entsprechend erscheint für die Infoguard und die IT District als Schutzgebe-
rinnen der Submissionsabrede jeweils ein Basisbetrag von 2,5 % der relevanten Offertsumme 
als angemessen, d. h. CHF [18 750–26 250]. 

107   Act. IX.C.5, Beilage 14. 
108   RPW 2017/1, 103 Rz 68, Eflare. 
109   Act. III.1, 8, Zeilen 265 f. 
110  BGE 144 II 194, 204 E. 6.4. 
111   BGE 143 II 297, 317 E. 5.2.4. 
112   RPW 2018/4, 769 ff. Rz 141 ff., Hoch- und Tiefbauleistungen Engadin III; WEKO, Entscheid vom 

27. Mai 2019, Hoch- und Tiefbauleistungen Engadin II, Rz 264 ff. 

113   RPW 2017/1, 103 Rz 73 ff., Eflare. 

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(ii) 

Dauer des Verstosses 

93.  Gemäss Art. 4 SVKG erfolgt eine Erhöhung des Basisbetrages um bis zu 50 %, wenn 
der Wettbewerbsverstoss zwischen einem und fünf Jahren gedauert hat, für jedes weitere Jahr 
ist ein Zuschlag von bis zu 10 % möglich (vgl. dazu Erläuterungen SVKG, S. 3). Der vorlie-
gende Sachverhalt spielte sich zwischen Mai und Juni 2019 ab, Art. 4 SVKG gelangt daher 
nicht zur Anwendung. 

(iii) 

Erschwerende und mildernde Umstände 

94. 
In  einem  letzten  Schritt  sind  die  erschwerenden  und  die  mildernden  Umstände  nach 
Art. 5  und  6  SVKG  zu  berücksichtigen.  Da  keine  erschwerenden  Umstände  vorliegen,  sind 
einzig die nachfolgenden mildernden Umstände zu beachten. 

95.  Der Wille und die Bereitschaft zum Abschluss einer EVR werden von den Wettbewerbs-
behörden bei der Sanktionsbemessung als kooperatives Verhalten gewürdigt. Der Koopera-
tion ist im Rahmen von Art. 6 SVKG Rechnung zu tragen. Schliessen die Parteien wie im vor-
liegenden Fall eine EVR während der Sachverhaltsermittlung ab, kann die Sanktion gemäss 
Behördenpraxis um maximal 20 % reduziert werden.114 Aufgrund des frühen Abschlusses der 
EVR während der Untersuchung rechtfertigt sich für alle Parteien die maximale Reduktion von 
20 %. 

96.  Auch kooperatives Verhalten beachten die Wettbewerbsbehörden als mildernden Um-
stand im Sinn von Art. 6 SVKG. Die Infoguard hat freiwillig Beweismittel und Eingaben zum 
Sachverhalt eingereicht und zudem den Sachverhalt anerkannt.115 Dieses Verhalten rechtfer-
tigt eine zusätzliche Sanktionsreduktion von 15 %. 

(iv) 

Maximalsanktion 

97.  Die Sanktion beträgt in keinem Fall mehr als 10 % des in den letzten drei Geschäftsjah-
ren  in  der  Schweiz  erzielten  Gesamtumsatzes  des  Unternehmens  (Art. 49a  Abs. 1  KG  und 
Art. 7 SVKG). Vorliegend erübrigt sich die Ermittlung der Gesamtumsätze der Parteien, da die 
Maximalsanktion gemäss Art. 49a Abs. 1 KG und Art. 7 SVKG offensichtlich nicht überschritten 
wird. 

C.5.2.2.2  Selbstanzeigen 

98.  Wenn  ein  Unternehmen an  der  Aufdeckung  und der  Beseitigung  der Wettbewerbsbe-
schränkung mitwirkt, kann auf eine Belastung ganz oder teilwiese verzichtet werden (Art. 49a 
Abs. 2 KG). Die Voraussetzungen der Sanktionsbefreiung und -reduktion richten sich nach Art. 
8 SVKG und 12 SVKG. 

99.  Gemäss Art. 8 Abs. 1 SVKG erlässt die WEKO einem Unternehmen die Sanktion voll-
ständig, wenn es seine Beteiligung an einer Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von Art. 5 
Abs. 3 und 4 KG anzeigt und den Wettbewerbsbehörden Informationen und Beweise liefert, 
die  es  den  Wettbewerbsbehörden  ermöglichen  entweder  eine  Untersuchung  zu  eröffnen 
(Art.  8 Abs. 1 Bst. a SVKG) oder einen Wettbewerbsverstoss gemäss Art. 5 Abs. 3 oder 4 
festzustellen (Art. 8 Abs. 1 Bst. b SVKG).  

114   Vgl. Merkblatt des Sekretariats der WEKO: Einvernehmliche Regelungen vom 28.2.2018, Rz 11; 
abrufbar  unter  <https://www.weko.admin.ch/weko/de/home/dokumentation/bekanntmachungen---
erlaeuterungen.html> (17.1.2019). 

115   Act. I.110. 

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100.  Die IT District reichte am 22. November 2019 als erstes Unternehmen noch vor der Er-
öffnung der Untersuchung eine Selbstanzeige ein (vgl. Rz 6). Obwohl das Sekretariat zu die-
sem Zeitpunkt bereits Kenntnis möglicher unzulässiger Wettbewerbsabreden im Zusammen-
hang mit der Ausschreibung der SNB hatte, ermöglichte die Selbstanzeige der IT District die 
Eröffnung des Verfahrens, weshalb ihr der vollständige Sanktionserlass zu gewähren ist. 

101.  Sind nicht alle Voraussetzungen für einen vollständigen Erlass der Sanktion erfüllt, ist 
dennoch eine Reduktion der Sanktion möglich. Eine solche setzt gemäss Art. 12 SVKG vo-
raus, dass ein Unternehmen an einem Verfahren unaufgefordert mitgewirkt und im Zeitpunkt 
der Vorlage der Beweismittel die Teilnahme am betreffenden Wettbewerbsverstoss eingestellt 
hat. Gemäss Art. 12 Abs. 2 SVKG beträgt die Höhe der Reduktion bis zu 50 % des nach den 
Artikeln 3-7 SVKG berechneten Sanktionsbetrags.  

102.  Die Dacoso reichte, nachdem sie am Folgetag der Untersuchungseröffnung einen Mar-
ker gesetzt hatte, am 31. Januar 2020 eine Selbstanzeige ein (vgl. Rz 7). Die gelieferten In-
formationen  ermöglichten  es  den Wettbewerbsbehörden,  den Wettbewerbsverstoss  zusam-
ist  eine 
men  mit  den  bestehenden  Beweismitteln 
Sanktionsreduktion von 50 % für die Dacoso angemessen. 

festzustellen.  Aufgrund  dessen 

103.  Die Infoguard gab am 14. Januar 2020 Angaben als Selbstanzeige zu Protokoll, welche 
sie am 15. Januar 2020 und auf Aufforderung am 7. Februar 2020 ergänzte (vgl. Rz 6 f.). Da 
die Eingaben die Beteiligung der Infoguard an einem Wettbewerbsverstoss nicht anzeigten, 
kommt den Eingaben keine Selbstanzeigequalität im Sinne von Art. 8 Abs. 1 SVKG bzw. Art. 
12 Abs. 1 SVKG zu. Wie bereits aufgeführt (dazu Rz 96), sind die Eingaben jedoch gemäss 
Art. 6 SVKG sanktionsmindernd zu berücksichtigen. 

C.5.2.2.3  Verhältnismässigkeitsprüfung 

104.  Schliesslich muss eine Sanktion als Ausfluss des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ge-
mäss  Art.  2  Abs.  2  SVKG  für  die  betroffenen  Unternehmen  auch  finanziell  tragbar  sein. 116 
Vorliegend sind die festgesetzten Sanktionsbeträge ohne Weiteres tragbar bzw. zumutbar. Es 
bestehen keine Anzeichen für eine Bedrohung der Wettbewerbs- oder Existenzfähigkeit der 
Parteien durch die Sanktion. 

C.5.2.3  Ergebnis 

105.  Aufgrund der genannten Erwägungen und unter Würdigung aller Umstände erachtet die 
WEKO die folgenden Sanktionen als angemessen: 

(cid:16)  Dacoso: 

CHF [15 000–21 000] 

(cid:16)  Adva:   

CHF [15 000–21 000] 

(cid:16) 

(cid:16) 

Infoguard: 

CHF [15 000–21 000] 

IT District:  

CHF 0 

D 

Kosten 

106.  Nach Art. 2 Abs. 1 GebV-KG117 ist gebührenpflichtig, wer ein Verwaltungsverfahren ver-
ursacht  hat.  Im  Untersuchungsverfahren  nach  Art. 27 ff.  KG  besteht  eine  Gebührenpflicht, 

116  BGE 143 II 297, 346 f. E. 9.7.2. 
117  Verordnung  vom  25.2.1998  über  die  Gebühren  zum  Kartellgesetz  (Gebührenverordnung  KG, 

GebV-KG; SR 251.2). 

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wenn aufgrund der Sachverhaltsfeststellung eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung vor-
liegt oder wenn sich die Parteien unterziehen. Die Gebührenpflicht der Verfügungsadressatin-
nen ist daher zu bejahen. 

107.  Ist wie im vorliegenden Fall die Aufdeckung und Abklärung eines Kartells Gegenstand 
eines Verfahrens, so gelten grundsätzlich alle am Kartell Beteiligten gemeinsam und in glei-
chem  Masse  als  Verursacher  des  entsprechenden  Verwaltungsverfahrens.  Praxisgemäss 
werden die Gebühren den Parteien vorliegend zu gleichen Teilen auferlegt. 

108.  Nach  Art. 4  Abs. 2 GebV-KG gilt  ein  Stundenansatz  von  CHF 100.–  bis 400.–.  Dieser 
richtet sich namentlich nach der Dringlichkeit des Geschäfts und der Funktionsstufe des aus-
führenden Personals. Auslagen für Porti sowie Telefon- und Kopierkosten sind in den Gebüh-
ren eingeschlossen (Art. 4 Abs. 4 GebV-KG). Gestützt auf die Funktionsstufe der mit dem Fall 
betrauten Mitarbeiter rechtfertigt sich ein Stundenansatz von CHF 130.– bis 290.–.  

109.  Die aufgewendete Zeit beträgt vorliegend insgesamt 509.75 Stunden. Aufgeschlüsselt 
werden demnach folgende Stundenansätze verrechnet:  

(cid:16)  78.08   Stunden zu CHF 130.–, ergebend CHF 10 150.40 

(cid:16)  372.02 Stunden zu CHF 200.–, ergebend CHF 74 404.00 

(cid:16)  59.65  Stunden zu CHF 290.–, ergebend CHF 17 298.50 

110.  Demnach belaufen sich die Gebühren auf insgesamt CHF 101 852.90. Die der Adva, der 
Dacoso, der Infoguard und der IT District zu gleichen Teilen auferlegten Gebühren betragen 
entsprechend je Unternehmen CHF 25 463.23. 

E 

Ergebnis 

111.  Zusammenfassend kommt die WEKO gestützt auf die vorstehenden Erwägungen zu fol-
gendem Ergebnis: 

112.  Die zwischen der Dacoso und der Adva abgeschlossene Vereinbarung, der Dacoso den 
Zuschlag mit einem Endkundenrabatt von [
] % zuzuschanzen, stellt eine Wettbewerbsab-
rede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG i.V.m. Art. 5 Abs. 4 KG über Festpreise dar (vgl. Rz 59 f.). 
Die zwischen der Adva und der Infoguard abgeschlossene Vereinbarung stellt eine Wettbe-
werbsabrede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG i.V.m. Art. 5 Abs. 4 KG über Festpreise dar (vgl. 
Rz 59 f.).  Die  zwischen  der  Dacoso  und  der  IT  District  abgeschlossene  Vereinbarung  stellt 
eine Wettbewerbsabrede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG i.V.m. Art. 5 Abs. 3 Bst. a bzw. c KG 
über den Preis und die Aufteilung von Märkten nach Geschäftspartnern dar (vgl. Rz 58 f.). Die 
zwischen  der  Dacoso  und  der  Infoguard  abgeschlossene  Vereinbarung  stellt  eine  Wettbe-
werbsabrede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG i.V.m. Art. 5 Abs. 3 Bst. a bzw. c KG über den 
Preis und die Aufteilung von Märkten nach Geschäftspartnern dar (vgl. Rz 58). Die verschie-
denen Abreden können nicht getrennt betrachtet werden, sondern stellen ein einziges System 
von  Abreden  dar.  Die  gesetzlich  statuierte  Vermutung  der  Beseitigung  wirksamen  Wettbe-
werbs kann nicht widerlegt werden. Die genannten Wettbewerbsabreden sind nicht rechtfer-
tigbar durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz nach Art. 5 Abs. 2 KG (vgl. Rz 77). Die Ab-
reden  führten  somit  zur  Beseitigung  des  wirksamen  Wettbewerbs  auf  dem  Markt  für  Adva-
Netzwerkkomponenten und sind unzulässig im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG (vgl. Rz 76). 

113.  Die  WEKO folgt dem Antrag des Sekretariats auf Genehmigung (vgl. Art. 29 Abs. 2 KG) 
der von der Dacoso, der Adva, der Infoguard und der IT District mit dem Sekretariat vereinbar-
ten einvernehmlichen Regelungen vom 9. Juli 2020 (vgl. Rz 79 ff.). 

114.  Die  Dacoso,  die  Adva,  die  Infoguard  und  die  IT  District  waren  an  den  beschriebenen 
unzulässigen Wettbewerbsabreden beteiligt. Sie sind dafür gestützt auf Art. 49a Abs. 1 KG zu 

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sanktionieren (vgl. Rz 83). Unter Würdigung aller Umstände und der zu berücksichtigenden 
sanktionserhöhenden  und  -mildernden  Faktoren  ist  eine  Belastung  mit  folgenden  Beträgen 
angemessen  (Art. 49a  Abs. 1  KG,  Art. 2 ff.  SVKG,  vgl.  Rz 84 ff.):  Dacoso  CHF  [15  000–
21 000], Adva CHF [15 000–21 000], Infoguard CHF [15 000–21 000] und IT District CHF 0. 
Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Dacoso, die Adva, die Infoguard und die IT 
District die Verfahrenskosten zu tragen (vgl. Rz 106 ff.). 

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29 

 
 
 
 
 
 
F 

Dispositiv 

Aufgrund  des  Sachverhalts  und  der  vorangehenden  Erwägungen  verfügt  die  Wettbewerbs-
kommission (Art. 30 Abs. 1 KG): 

1. 

Die Wettbewerbskommission genehmigt die nachfolgenden von der Dacoso GmbH und 
der Infoguard AG mit dem Sekretariat der Wettbewerbskommission vereinbarten einver-
nehmlichen Regelungen: 

1.1.  Dacoso/Infoguard verpflichtet sich, Konkurrenten im Zusammenhang mit der Er-
bringung von Leistungen im Rahmen von Beschaffungen im Bereich der optischen 
Unternehmensnetzwerke weder um Schutz, Stützofferten oder den Verzicht einer 
Offerteingabe anzufragen noch derartiges anzubieten. 

1.2.  Dacoso/Infoguard verpflichtet sich, sich im Zusammenhang mit Beschaffungen im 
Bereich der optischen Unternehmensnetzwerke mit Zulieferern vor Ablauf der Of-
ferteingabefrist  –  oder, sofern  nicht  vorhanden,  vor rechtskräftiger  Auftragsertei-
lung – nicht über Endkundenpreise im Sinne von Art. 5 Abs. 4 KG sowie Informa-
tionen, die zu einer Koordinierung der Offerteingaben i.S. von Art. 5 Abs. 3 Bst. a 
und c i.V.m. Art. 5 Abs. 1 KG mit Wettbewerbern führen, auszutauschen. 

1.3.  Von den Verpflichtungen in [1.]1. und [1.]2. ausgenommen ist der Austausch von 
Informationen, die in Zusammenhang mit der Bildung oder Durchführung von Ar-
beitsgemeinschaften  (ARGE)  oder  Subunternehmerverhältnissen  unabdingbar 
sind. 

2. 

Die Wettbewerbskommission genehmigt die nachfolgende von der IT District GmbH mit 
dem Sekretariat der Wettbewerbskommission vereinbarte einvernehmliche Regelung: 

2.1.  IT  District  verpflichtet  sich,  Konkurrenten  im  Zusammenhang  mit  der  Erbringung 
von  Leistungen  im  Rahmen  von  Beschaffungen  im  Bereich  der  optischen  Unter-
nehmensnetzwerke  weder  um  Schutz,  Stützofferten  oder  den  Verzicht  einer  Of-
ferteingabe anzufragen noch derartiges anzubieten. 

2.2.  Von der Verpflichtung ausgenommen ist der Austausch von Informationen, die in 
Zusammenhang  mit  der  Bildung  oder  Durchführung  von  Arbeitsgemeinschaften 
(ARGE) oder Subunternehmerverhältnissen unabdingbar sind. 

3. 

Die Wettbewerbskommission genehmigt die nachfolgende von der Adva Optical Networ-
king SE, Meiningen, Zweigniederlassung Zürich, mit dem Sekretariat der Wettbewerbs-
kommission vereinbarte einvernehmliche Regelung: 

3.1.  Adva verpflichtet sich, keine Massnahmen zu ergreifen, die dazu führen, dass die 
Abnehmer  im  Rahmen  von  Beschaffungen  im  Bereich  der  optischen  Unterneh-
mensnetzwerke ihre Offerteingaben unzulässig i.S. von Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c 
i.V.m. Art. 5 Abs. 1 KG koordinieren. 

3.2.  Adva verpflichtet sich, im Rahmen von Beschaffungen im Bereich der optischen 
Unternehmensnetzwerke mit ihren Abnehmern keine i.S. von Art. 5 Abs. 4 i.V.m. 
Art. 5 Abs. 1 KG unzulässigen Abreden über Endkundenpreise (inkl. Rabatte) ein-
zugehen. 

3.3.  Von der Verpflichtung in [3.]2. ausgenommen ist der Austausch von Informationen, 
die  in  Zusammenhang  mit  der  Bildung  oder  Durchführung  von  Arbeitsgemein-
schaften (ARGE) oder Subunternehmerverhältnissen unabdingbar sind. 

4.  Wegen Beteiligung an einer gemäss Art. 5 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 KG unzulässigen Preis-

abrede mit folgendem Betrag nach Art. 49a Abs. 1 KG belastet wird: 

22-00088/COO.2101.111.5.409583  

30 

 
 
 
 
(cid:16) 

IT District GmbH 

        CHF 0 

5.  Wegen Beteiligung an einer gemäss Art. 5 Abs. 3 und 4 i.V.m. Abs. 1 KG unzulässigen 

Preisabrede mit folgenden Beträgen nach Art. 49a Abs. 1 KG belastet werden: 

(cid:16)  Dacoso GmbH 

         CHF [15 000–21 000] 

(cid:16)  Adva Optical Networking SE Meiningen,  

         CHF [15 000–21 000] 

Zweigniederlassung Zürich   

(cid:16) 

Infoguard AG   

                     CHF [15 000–21 000] 

6. 

7. 

Die  Verfahrenskosten  von  CHF 101  852.90  werden  der  Adva  Optical  Networking  SE, 
Meiningen, Zweigniederlassung Zürich, der Dacoso GmbH, der Infoguard AG und der IT 
District GmbH zu gleichen Teilen, d. h. je CHF 25 463.23, auferlegt. 

Nach Eintritt der Rechtskraft vorliegender Verfügung gegenüber allen Untersuchungs-
adressatinnen  werden  die  sichergestellten  Original-Papierdokumente  der  jeweils  be-
rechtigten  Person  zurückgegeben  und  werden  die  beim  Sekretariat  vorhandenen,  ko-
pierten resp. gespiegelten elektronischen Daten gelöscht. 

Die Verfügung ist zu eröffnen:  

(cid:16)  Adva  Optical  Networking  SE,  Meiningen,  Zweigniederlassung  Zürich,  Techno-

parkstrasse 1, 8005 Zürich, 
vertreten durch RA Dr. Reto Jacobs und RA Dr. Gion Giger, Walder Wyss AG, See-
feldstrasse 123, Postfach, 8034 Zürich 

(cid:16)  Dacoso GmbH, Riedstrasse 1, 8953 Dietikon, 

vertreten durch RA David Mamane und RA Dr. Frank Bremer, Schellenberg Wittmer 
AG Rechtsanwälte, Löwenstrasse 19, Postfach 2201, 8021 Zürich 

(cid:16) 

(cid:16) 

Infoguard AG, Lindenstrasse 10, 6340 Baar, 
vertreten durch RA Raphael Brunner und RA Romedi Ganzoni, MME Legal AG, Zoll-
strasse 62, Postfach 1758, 8031 Zürich 

IT District GmbH, Gewerbestrasse 6, 6330 Cham, 
vertreten durch RA Marquard Christen, CMS von Erlach Poncet AG, Dreikönigstrasse 
7, 8002 Zürich 

22-00088/COO.2101.111.5.409583  

31 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Wettbewerbskommission  

Prof. Dr. Andreas Heinemann 
Präsident 

Prof. Dr. Patrik Ducrey  
Direktor 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen  diese  Verfügung kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim  Bundesverwaltungsge-
richt, Postfach, 9023 St. Gallen, Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerdeschrift hat die 
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. 
Die angefochtene Verfügung und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende 
Partei in Händen hat, beizulegen. 

22-00088/COO.2101.111.5.409583  

32