# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2072a4e9-5fbf-5543-bdf2-9bc85ec01454
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-07-10
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 10.07.2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_empfehlung-vom-10jul_2015-07-10.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 

EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 

Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 

www.edoeb.admin.ch 

 

 
 

Bern, 10. Juli 2015 

 

 

 

 

Empfehlung 
nach Artikel 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen  

 
X  

(Antragsteller) 
 

und 
 

 «Library for Research Institutes» (Lib4RI)1 
 

und 
 

Eidgenössische Technische Hochschule Zürich (ETHZ) 
 

und 
 

Eidgenössische Technische Hochschule Lausanne (ETHL) 
 

und 
 

Konsortium der Schweizer Hochschulbibliotheken (KUB) 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Der Antragsteller (Privatperson) hat am 23. Juni 2014 gestützt auf das Bundesgesetz über das 

Oeffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) bei der «Library 

for Research Institutes» (Lib4RI), der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich (ETHZ) 

und der Eidgenössischen Technischen Hochschule Lausanne (ETHL) Einsicht verlangt in:  

«Dokumente (z. B. Offerten, Rechnungen oder Verträge), aus denen ersichtlich ist, wie viel die 

Lib4RI [resp. EHTZ, ETHL] in dem Zeitraum von 2010–2016 an folgende Verlage bezahlt hat 

oder gemäss Vereinbarung bezahlen wird: 

- A; 

- B; 

- C;  

 

                                                      
1 Die «Library for the Research Institutes within the ETH Domain» wurde gegründet von der Eidgenössischen Anstalt für 

Wasserversorgung,  Abwasserreinigung und  Gewässerschutz (EAWAG), der Eidgenössischen Materialprüfungs- und 

Forschungsanstalt (EMPA), der Eidgenössischen Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft (WSL) und dem Paul-

Scherrer-Institut (PSI).  

 

 

 

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Von Interesse wäre eine Unterteilung der Beträge nach Zeitschriften (Print und Elektronisch),  

E-Books und Datenbanken».  

Gleichentags hat der Antragsteller beim Konsortium der Schweizer Hochschulbibliotheken 

(KUB) Zugang zu den Verträgen verlangt, die zwischen dem KUB und den genannten Verlagen 

ab 2010 abgeschlossen wurden. 

Zudem hat der Antragsteller auch bei verschiedenen kantonalen Universitätsbibliotheken 

Zugangsgesuche eingereicht.  

2. Anfang Juli 2014 nahmen die betroffenen Behörden zu den Gesuchen Stellung (am 2. Juli 2014 

die Lib4RI; am 4. Juli 2014 die ETHZ und die ETHL; am 10. Juli 2014 das KUB). Sie lehnten die 

Gesuche ab und machten dabei dieselben Gründe geltend, nämlich dass mit dem Zugang zu 

den Dokumenten Geschäftsgeheimnisse offenbart (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) und Informationen 

vermittelt werden könnten, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und 

deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ). 

3. Im Laufe des Monats Juli 2014 reichte der Antragsteller beim Eidgenössischen Datenschutz- 

und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragten) mehrere Schlichtungsanträge ein (am 5. Juli 

2014 betreffend die Lib4RI; am 9. Juli 2014 betreffend die ETHZ; am 11. Juli 2014 betreffend 

die ETHL und das KUB).  

4. Der Beauftragte bestätigte dem Antragsteller den Eingang der Schlichtungsanträge und 

informierte die betroffenen Behörden darüber.  

5. Im Laufe der Monate Juli und August 2014 konsultierten die Behörden die Verlage (betroffene 

Dritte) zum Zugangsgesuch. Diese teilten die Haltung der Behörden, dass die Verträge nicht 

offengelegt werden dürfen. Die betroffenen Verlage haben keinen Schlichtungsantrag beim 

Beauftragten eingereicht.  

6. Nach einer Fristverlängerung bis Ende August 2014 reichten die Behörden dem Beauftragten 

auf dessen Ersuchen hin je eine vollständige Kopie des Dossiers und je eine Stellungnahme 

ein. In ihren Stellungnahmen machten die Behörden dieselben Gründe geltend wie schon in 

ihren Stellungnahmen an den Antragsteller. 

7. Am. 31 März 2015 fand eine Schlichtungsverhandlung mit dem Antragsteller und den 

betroffenen Behörden statt, in welcher sich die Parteien nicht einigen konnten.  

8. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und der betroffenen Behörden (Lib4RI, 

ETHZ, ETHL, KUB) sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den 

folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung nach Artikel 14 BGÖ  

9. Der Antragsteller hat bei der Lib4RI, bei der ETHZ, bei der ETHL und beim KUB ein 

Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ eingereicht und abschlägige Antworten erhalten. Als 

Teilnehmer der vorangegangenen Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung der 

Schlichtungsanträge berechtigt. Die Schlichtungsanträge wurden formgerecht (einfache 

Schriftlichkeit) und fristgerecht (innerhalb von 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der 

Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

 

 

 

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10. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 

allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2 

Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 

ist der Beauftragte nach Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit 

eine Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen 

11. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 

Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die 

Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuchs durch die Behörde. Er prüft damit im 

Schlichtungsverfahren einerseits, ob die für das Zugangsgesuch zuständige Behörde den 

Begriff des amtlichen Dokuments (Art. 5 BGÖ) sowie die Ausnahmebestimmungen (Art. 7 f. 

BGÖ) oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der Personendaten (Art. 9 BGÖ) 

rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen Bereichen, in denen das 

Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines Zugangsgesuchs einen gewissen 

Ermessensspielraum verleiht (z. B. Art der Einsichtnahme in amtliche Dokumente), ob die von 

der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des jeweiligen Falls abgestimmt und 

angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte im Rahmen des Schlichtungsverfahrens 

entsprechende Vorschläge machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder gegebenenfalls eine 

entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).3 

12. In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob die von den Schlichtungsanträgen betroffenen 

Behörden unter den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes gemäss 

Art. 2 BGÖ fallen. In einem zweiten Schritt ist zu analysieren, ob die verschiedenen 

Ausnahmebestimmungen im Hinblick auf die Ablehnung des Zugangsgesuchs zu Recht geltend 

gemacht worden sind (Art. 7 Abs. 1 Bst. g und h BGÖ). Schliesslich ist zu prüfen, ob die 

verlangten Informationen unter Berücksichtigung des Datenschutzes (Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 

BGÖ) zugänglich gemacht werden können.  

13. Gemäss Art. 2 Abs. 1 BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz für die Bundesverwaltung (Bst. a), für 

Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der 

Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn von 

Artikel 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, 

VwVG; SR 172.021) erlassen (Bst. b) und für die Parlamentsdienste (Bst. c). Nach Absatz 2 

dieses Artikels gilt das Gesetz nicht für die Schweizerische Nationalbank und die 

Eidgenössische Finanzmarktaufsicht.  

  

                                                      
2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, 

BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.  
3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),  

Art. 13, Rz 8.  

 

 

 

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14. Unter dem Begriff der Bundesverwaltung nach dem Öffentlichkeitsgesetz wird dasselbe 

verstanden wie nach Art. 178 der Bundesverfassung (BV, SR 101) und Art. 2 des Regierungs- 

und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG, SR 172.010).4 Nach Art. 6 Abs. 1 der 

Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV, SR 172.010.1) ist die 

Bundesverwaltung in die zentrale und die dezentrale Verwaltung gegliedert. Anhang 1 RVOV 

führt die Verwaltungseinheiten der zentralen und der dezentralen Bundesverwaltung auf, 

Anhang 2 die ausserparlamentarischen Kommissionen inklusiv deren Zuordnung zu einem 

Departement (Art. 8 RVOV).  

15. Die ETHL, die ETHZ und die vier Forschungsanstalten, welche die Lib4RI gegründet haben 

(EAWAG, EMPA, PSI, WSL), bilden den Bereich der Eidgenössischen Technischen 

Hochschulen (Art. 1 des ETH-Gesetzes, SR 414.110). Sie sind in Anhang 1 RVOV unter den 

Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung aufgeführt. Da diese Behörden Teil 

der Bundesverwaltung sind, untersteht jede Behörde bereits für sich allein dem 

Öffentlichkeitsgesetz (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Die Lib4RI ist eine Bibliothek, die gemeinsam 

von den vier Forschungsanstalten gegründet wurde, um ihren Mitgliedern zum Zweck der 

Forschung und Lehre den Zugang zu Fachliteratur und Fachinformation zu ermöglichen. Die 

von der Bibliothek wahrgenommenen Aufgaben sind Teil eines gesetzlichen Auftrags, der nach 

den Art. 6 ff. des ETH-Gesetzes dem Bereich der Eidgenössischen Technischen Hochschulen 

zugewiesen ist, insbesondere die Durchführung von Lehrveranstaltungen und die Forschung. 

Somit nimmt die Lib4RI im Auftrag der verschiedenen Forschungsanstalten öffentliche 

Aufgaben wahr, die diese ansonsten selbst wahrnehmen müssten. Diese Aufgaben sind von 

grundlegender Bedeutung, damit die Forschungsanstalten ihrerseits ihre Aufträge erfüllen 

können.  

16. Der Beauftragte ist der Auffassung, dass die ETHZ, die ETHL und die vier Forschungsanstalten 

respektive die Lib4RI unter den Geltungsbereich nach Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ fallen. 

17. Das KUB hingegen ist im Anhang der RVOV nicht aufgeführt und gehört somit nicht ohne 

weiteres zur Bundesverwaltung. Es handelt sich dabei um ein gemeinsames Projekt von Bund 

und Kantonen, das im Jahr 2000 ins Leben gerufen wurde. Das KUB hat insbesondere die 

Aufgabe, im Auftrag und im Namen der Mitgliederinstitutionen (u.a. die ETHZ, ETHL und die 

Lib4RI, aber auch kantonale Universitäten) mit verschiedenen Verlagen Lizenzverträge für 

Datenbanken und elektronische Periodika auszuhandeln und abzuschliessen.5  

18. Gemäss dem Bundesverwaltungsgericht ist der persönliche Geltungsbereich nach Art. 2 BGÖ 

weit zu verstehen. Es hält fest, dass es nicht Sinn und Zweck dieser Bestimmung sein könne, 

eine beliebige Verwaltungsaufgabe mittels Auslagerung dem Geltungsbereich des 

Öffentlichkeitsgesetzes zu entziehen.6 Im vorliegenden Fall schliesst das KUB im Auftrag seiner 

Mitglieder einen Grossteil der Lizenzverträge für die benötigten elektronischen Produkte ab. Die 

übrigen Zuständigkeiten der Mitglieder bleiben davon unberührt. Die Mitglieder haben 

anschliessend über die Internetplattform des KUB Zugang zu den genannten Verträgen (mit 

Login und Passwort). Unabhängig von der Frage, ob das KUB vom persönlichen 

Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst ist, sind die vorliegend betroffenen 

Behörden (ETHZ, ETHL, Lib4RI) ebenso im Besitz dieser Lizenzverträge mit den Verlagen, 

weshalb diese vorliegend vom Öffentlichkeitsgesetz erfasst werden.  

                                                      
4 BBl 2003 1985.  
5 http://lib.consortium.ch/html_wrapper.php?src=ueberuns&dir=project&activeElement=2; 

http://lib.consortium.ch/external_files/Reglement_Konsortium_2013_2016_f_2014-04-16.pdf; 

http://slideplayer.fr/slide/1138123/.   
6 BVGE 2011/52 E. 4.2 (mit weiteren Hinweisen).  

http://lib.consortium.ch/html_wrapper.php?src=ueberuns&dir=project&activeElement=2
http://lib.consortium.ch/external_files/Reglement_Konsortium_2013_2016_f_2014-04-16.pdf
http://slideplayer.fr/slide/1138123/

 

 

 

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19. Der Beauftragte ist der Auffassung, dass die Frage der Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes 

auf das KUB vorliegend offen bleiben kann. Dies weil die dem Öffentlichkeitsgesetz 

unterstellten Behörden ebenfalls im Besitz sämtlicher verlangten Informationen sind.  

20. Die betroffenen Behörden begründen die Ablehnung des Gesuchs um Zugang zu den amtlichen 

Dokumenten in erster Linie damit, dass dadurch Informationen vermittelt würden, die den 

Behörden von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörden 

zugesichert haben (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ). Dies deshalb, weil in den Verträgen mit den 

Verlagen eine Vertraulichkeitsklausel enthalten ist.   

21. Damit die Ausnahmebestimmung nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ zur Anwendung gelangt, 

müssen drei Tatbestandsvoraussetzungen kumulativ erfüllt sein. Die Information muss erstens 

von einer (Privat-)Person und nicht von einer Behörde stammen. Zweitens muss die Information 

freiwillig, d. h. ohne gesetzliche oder vertragliche Verpflichtung mitgeteilt worden sein. Drittens 

muss sich die Behörde verpflichtet haben, die Vertraulichkeit der betreffenden Information zu 

wahren.7  

22. Die Voraussetzung, wonach die Information von einer Privatperson stammen muss, ist 

vorliegend erfüllt. In Bezug auf die zweite Voraussetzung, die freiwillige Mitteilung der 

Information, ist der Beauftragte der Auffassung, dass nur schon die Tatsache, dass es im 

vorliegenden Fall vertragliche Beziehungen zwischen den betroffenen Dritten und den 

Behörden gibt, auch eine vertragliche Verpflichtung zum Austausch von entsprechenden 

Informationen impliziert. Sobald eine tatsächliche oder rechtliche Beziehung zwischen einer 

Behörde und einer Privatperson vorliegt, untersteht diese Beziehung grundsätzlich denselben 

Transparenzregeln, die auch für die Verwaltung gelten. Ansonsten könnten solche allgemeinen 

Vertraulichkeitsklauseln das Öffentlichkeitsgesetz über weite Strecken aushebeln, was nicht die 

Absicht des Gesetzgebers gewesen sein dürfte.8  

23. Da die Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ nicht erfüllt sind, ist der 

Beauftragte der Auffassung, dass die Behörden sich vorliegend nicht auf diese Bestimmung 

berufen können, um den Zugang zu den verlangten Dokumenten zu verweigern.  

24. Die Behörden machen weiter geltend, dass die amtlichen Dokumente, die vom Antragsteller 

verlangt werden, Geschäftsgeheimnisse nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ enthalten und dass es 

somit nicht möglich sei, den Zugang zu gewähren.   

25. Die Lib4RI führte in ihrer Stellungnahme an den Beauftragten aus, dass die zwischen einem 

Verlag und einer Bibliothek vereinbarten individuellen Preise und Rabatte parteienspezifische 

Tatsachen seien, deren Bekanntgabe einem Konkurrenten einen marktverzerrenden 

Wettbewerbsvorteil bzw.-nachteil verschaffen würde. „Die Bekanntgabe von im Rahmen der 

Privatautonomie vereinbarten Preisen und Rabatten in einer wirtschaftlichen 

Konkurrenzsituation – wie sie im Verlagswesen zweifellos gegeben ist – lässt Rückschlüsse auf 

interne Kalkulationsmodelle und die Kostendeckung einzelner Produkte(gruppen) zu. Gerade 

diese beiden Elemente sind das Wesen des betriebswirtschaftlichen Erfolgs oder Misserfolgs 

einer jeder Unternehmung und sie sind das Resultat strategischer Entscheidungen der obersten 

Unternehmensleitung.“  

  

                                                      
7 BBl 2003 2012 ; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz. 47 ; HÄNER, Basler Kommentar zum 

Öffentlichkeitsgesetz (zit. BSK BGÖ), 3. Ausgabe, Basel 2014, Art. 7, Rz. 47; Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der 

Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 5.2.2.  
8 Empfehlung des EDÖB vom 27. Februar 2014: ETHL / Interessenbindungen der Lehrstuhlinhaber und Verträge mit Nestlé, 

Ziff. 24.  

http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00901/00911/index.html?lang=de
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00901/00911/index.html?lang=de
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01153/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoF_hGym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--%20

 

 

 

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26. In den Stellungnahmen der ETHZ, der ETHL und des KUB an den Beauftragten werden, im 

Anschluss an die Anhörung nach Art. 11 BGÖ, lediglich die Haltung der betroffenen 

Unternehmen erwähnt, wonach die vom Antragsteller verlangten Verträge dem 

Geschäftsgeheimnis unterstehen sollen. Die Behörden führen weiter aus, nicht selbst beurteilen 

zu vermögen, wie weit im konkreten Fall die Veröffentlichung der Preise für Verlagsprodukte in 

der Schweiz wettbewerbsrelevant wäre.  

27. In ihren Stellungnahmen machen die betroffenen Unternehmen ebenfalls mögliche 

wettbewerbsverzerrende Auswirkungen geltend. Ein Verlag präzisiert, dass die Verträge nicht 

nur die Höhe der Lizenzpreise enthalten, sondern u.a. auch Informationen zum 

Nutzungsumfang der Inhalte, die Nutzungsbedingungen nach Vertragsende sowie die Option 

einer Archivkopie. Diese Informationen seien vertraulich zu behandeln, da eine Preiskalkulation 

für das Unternehmen von zentraler Bedeutung sei und direkte Auswirkungen auf das 

Geschäftsergebnis habe.  

28. An erster Stelle ist festzuhalten, dass Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ nicht auf alle 

Geschäftsinformationen anwendbar ist, über die die Verwaltung verfügt, sondern nur auf 

wesentliche Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken 

bzw. dazu führen, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen wird. 

Damit eine Unternehmensinformation ein schützenswertes Geheimnis darstellt, müssen 

kumulativ folgende vier Voraussetzungen vorliegen: Es besteht eine Beziehung der Information 

zum Unternehmen, die Information ist relativ unbekannt, der Geheimnisherr hat einen 

Geheimhaltungswillen (subjektives Geheimhaltungsinteresse) und es liegt ein berechtigtes 

Geheimhaltungsinteresse vor (objektives Geheimhaltungsinteresse)9.   

29. Der Beauftragte bezweifelt, dass im Verlagswesen der wissenschaftlichen Publikationen 

überhaupt ein klassischer Wettbewerb zwischen den verschiedenen Anbietern im Sinne dieser 

Ausnahmebestimmung besteht. Vielmehr dominieren einige wenige grosse Verlagshäuser den 

Markt und bieten stark spezialisierte Publikationen an, zu denen es keine oder kaum eine 

Alternative gibt. Folglich haben interessierte Bibliotheken oft keine andere Wahl, als eine 

bestimmte Publikation eines bestimmten Verlags einzukaufen. Unter diesen Umständen kann 

kaum von einer Konkurrenzsituation gesprochen werden. Es ist daher nicht ohne weiteres klar, 

dass eine Offenlegung der Verträge zwischen den betroffenen Institutionen und den Verlagen 

zu einer Wettbewerbsverzerrung führen würde.  

30. Darüber hinaus ist ebenfalls fraglich, ob die anderen Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. g 

BGÖ im vorliegenden Fall erfüllt sind. Informationen fallen nicht bereits deshalb unter das 

Geschäftsgeheimnis, weil ein Unternehmen ein subjektives Geheimhaltungssinteresse an 

bestimmten Informationen hat. Dieser Geheimhaltungswille muss auch objektiv berechtigt sein. 

Ein solches Interesse kann beispielsweise dann vorliegen, wenn es um Wissen in Bezug auf die 

Organisation, die Preisberechnung, die Vermarktung oder die Produktion geht.10 Es bezieht sich 

jedoch kaum je auf die Gesamtheit der im Vertrag enthaltenen Informationen. Insbesondere bei 

Verträgen zwischen Behörden und Privaten kann dies grundsätzlich nicht für die vereinbarten 

Gesamtbeträge gelten. 

31. Darüber hinaus führte der Paradigmenwechsel vom Geheimhaltungsprinzip zum 

Öffentlichkeitsprinzip, der mit Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes vollzogen wurde, zu 

einer Umkehr der Beweislast. Demzufolge muss eine Behörde, wenn sie den Zugang zu 

Dokumenten verweigert, die Vermutung auf Zugang zu amtlichen Dokumenten widerlegen. 

                                                      
9 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz. 43 ; BSK-BGÖ, HÄNER, Art. 20, Rz. 36 ff. ; Umsetzung des 

Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 5.2.1.  
10 BGE 109 Ib 47 E. 5 c).  

http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00901/00911/index.html?lang=de
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00901/00911/index.html?lang=de

 

 

 

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Gelingt es ihr nicht, diesen Beweis zu erbringen, so ist grundsätzlich zugunsten des Zugangs zu 

entscheiden. Zu diesem Schluss kommt auch das Bundesverwaltungsgericht.11 Im vorliegenden 

Fall liefern die Behörden keine ausreichenden Belege, die konkrete Rückschlüsse auf ein 

potenzielles Geschäftsgeheimnis zuliessen, weder in Bezug auf den Preis noch auf inhaltliche 

Einzelheiten der Verträge (vgl. Ziff. 25f.). Im Gegenteil geben sie in ihren Stellungnahmen an, 

diesen Punkt nicht beurteilen zu vermögen, und sie begnügen sich damit, zu wiederholen, dass 

sie an die Vertraulichkeitsklausel gebunden seien. In ihrer Stellungnahme an die verschiedenen 

Behörden bringen die betroffenen Dritten auch keine weiteren wesentlichen Argumente vor, 

welche eine Zugangsverweigerung zu rechtfertigen vermögen. Der Beauftragte ist, da seitens 

der Behörden keine ausreichende Begründung vorliegt, in diesem Fall gehalten, den Zugang zu 

empfehlen. 

32. Aufgrund dieser Erwägungen ist der Beauftragte der Auffassung, dass es erstens zweifelhaft 

ist, ob im vorliegenden Fall überhaupt eine Konkurrenzsituation und damit eine potenzielle 

Wettbewerbsverzerrung vorliegt, falls dem Antragsteller der Zugang zu den Dokumenten 

gewährt wird. Zweitens ist den Behörden vorliegend der Beweis, wonach durch die Offenlegung 

der Dokumente Geschäftsgeheimnisse nach Art. 7 Abs. 1 Bst g BGÖ offenbart werden könnten, 

nicht gelungen. Folglich ist der Beauftragte gehalten, den Zugang zu empfehlen. 

33. In einem letzten Schritt ist der Zugang zu den verlangten Dokumenten auch unter dem 

Gesichtspunkt des Schutzes von Personendaten gemäss den Bestimmungen des 

Datenschutzgesetzes in Verbindung mit dem Öffentlichkeitsgesetz zu beurteilen. 

34. Die vorliegend relevanten Verträge enthalten Informationen über die betroffenen Dritten 

(Verlage), über deren Mitarbeitende sowie über Vertreterinnen und Vertreter der Behörden des 

ETH-Bereichs. Die Verträge enthalten somit Personendaten im Sinne von Art. 3 Bst. a des 

Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG, SR 235.1). Es handelt sich dabei jedoch nicht 

um besonders schützenswerte Personendaten gemäss Art. 3 Bst. c DSG.  

35. Nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, 

aufgeschoben oder verweigert werden, wenn durch die Gewährung die Privatsphäre Dritter 

beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang 

überwiegen. Um zu beurteilen, ob der Zugang gewährt werden kann, sind die Vorgaben von 

Art. 9 BGÖ zu beachten. Diese Bestimmung sieht vor, dass amtliche Dokumente, die 

Personendaten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren sind  

(Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Im vorliegenden Fall ist dies nicht möglich, weil der Antragsteller explizit 

Zugang zu den Personendaten von den betroffenen Dritten verlangt.12 Die Bekanntgabe der 

Personendaten hat darum nach Art. 19 DSG zu erfolgen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). 

36. Art.19 DSG regelt, unter welchen Voraussetzungen Bundesorgane Personendaten 

bekanntgeben dürfen. Im vorliegenden Fall findet keine der Voraussetzungen nach Abs. 1 

Anwendung, weshalb Art. 19 Abs. 1bis DSG zu prüfen ist. Diese Bestimmung sieht vor, dass 

Bundesorgane im Rahmen der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen 

oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekanntgeben dürfen, wenn die 

betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen 

und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht.  

                                                      
11 Urteil des BVGer, A-3269/2010 vom 18. Oktober 2010, E. 3.1 ; BSK-BGÖ, SCHWEGLER, Art. 20, Rz. 30 ; Empfehlung des 

EDÖB vom 28. Februar 2014: ENSI / Emmissionsdaten Mühleberg und Leibstadt sowie ANPA-Betriebstreglement des ENSI, 

Ziff. 34;  Empfehlung des EDÖB vom 28. Januar 2013: armasuisse / Dokumente im Zusammenhang mit einem geplanten 

Grundstücksverkauf, Ziff. 15 ff.; BBl 2003 2002; zur Ablauf der Konsultation von Dritten siehe:  Umsetzung des 

Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 5.2.1. 
12 Empfehlung des EDÖB vom 29. Januar 2014: KTI / Innovationsförderung 2011, Ziff. 28.  

http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01153/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoJ2fGym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01153/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoJ2fGym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdn1_gmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdn1_gmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00901/00911/index.html?lang=de
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00901/00911/index.html?lang=de
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01153/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoF,fWym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--

 

 

 

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Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ sieht explizit vor, dass ein Dokument dann als amtliches Dokument gilt, 

wenn es die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft. Für die verschiedenen Verträge, die 

als amtliche Dokumente gelten, ist die erste Voraussetzung erfüllt. Um festzustellen, ob die 

Bekanntgabe einem überwiegenden öffentlichen Interesse entspricht, müssen die 

massgeblichen Interessen gegeneinander abgewogen werden, d. h. einerseits die privaten 

Interessen der Verlage an einer Geheimhaltung der verschiedenen finanziellen und 

geschäftlichen vertraglichen Vereinbarungen und andererseits das öffentliche Interesse der 

gesamten Bevölkerung an einer Bekanntgabe dieser Informationen.   

37. Die betroffenen Dritten haben ein privates Interesse am Schutz ihrer Privatsphäre, 

insbesondere an der Geheimhaltung der vertraglich geregelten Einzelheiten wie Bedingungen 

und Modalitäten, die mit den Behörden vereinbart wurden. Gemäss ihren Angaben befürchten 

sie, dass die Öffentlichkeit, einschliesslich der anderen auf dem Markt aktiven Unternehmen 

sowie bestehende und potenzielle Kunden, die vertraglich vereinbarten Preise und Modalitäten 

kennen und sich dies negativ auf ihre Geschäftstätigkeit auswirkt. 

38. Art. 6 Abs. 2 VBGÖ enthält eine nicht abschliessende Aufzählung von Fällen, in denen ein 

überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang besteht. Ein solches kann insbesondere 

vorliegen, wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt 

werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen 

oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c). Darunter 

können ohne weiteres Vertragsverhältnisse zwischen Privaten und Behörden subsumiert 

werden. Im Gegenzug zum privilegierten Einbezug ins Verwaltungshandeln haben es die 

Betroffenen eher hinzunehmen, dass Informationen über diese Beziehung öffentlich gemacht 

werden.13 Damit das Öffentlichkeitsgesetz seinen Zweck erfüllt (insbesondere die Schaffung 

eines Vertrauensklimas zwischen Bürgern einerseits und Behörden andererseits14), muss die 

Öffentlichkeit wissen, wie die Behörden die öffentlichen Gelder einsetzen. Unter anderem 

deshalb sieht das öffentliche Beschaffungsrecht beim Abschluss von Verträgen durch den Staat 

unter gewissen Voraussetzungen die Veröffentlichung bestimmter Informationen (wie bspw. der 

Preise) auf der Plattform www.simap.ch vor. Unabhängig davon ist der Beauftragte der 

Auffassung, dass bei vertraglichen Beziehungen zwischen Behörden und Privaten generell ein 

besonderes öffentliches Interesse an Transparenz besteht. Vorliegend überwiegt seiner Ansicht 

nach das öffentliche Interesse am Zugang das private Interesse der Dritten an der 

Geheimhaltung.  

39. Was die Personendaten der Mitarbeitenden der betroffenen Verlage betrifft, so gibt es keinen 

Grund, das Anonymisierungsgebot nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ nicht anzuwenden. Es ist aber nach 

der üblichen Praxis des Beauftragten nicht erforderlich, die Personendaten von Mitarbeitenden 

des Bundes, welche am betreffenden Geschäft massgeblich beteiligt waren15, zu 

anonymisieren. Es sei denn, die Offenlegung der Personendaten hätte für die betroffenen 

Mitarbeitenden konkrete Nachteile.16 Dem Beauftragten sind im vorliegenden Fall keine 

Hinderungsgründe in diesem Sinne bekannt. Die Personendaten der Vertreterinnen und 

Vertreter der Behörden des ETH-Bereichs müssen demnach nicht anonymisiert werden. 

40. In Erwägung des vorangehenden Absatzes ist der Beauftragte im vorliegenden Fall der 

Auffassung, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung der Verträge der 

                                                      
13 Bundesamt für Justiz, Erläuterungen vom 24. Mai 2006 zur Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung,  

S. 7 f.  
14  BBl 2003 1984. 
15 Urteil des BVGer, A-6054/2013 vom 18. Mai 2015, E. 5.  
16 Empfehlung EDÖB vom 16. August 2012: BSV / Protokolle AHV/IV-Kommission, Ziff.30 ; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, 

Handkommentar BGÖ, Art.7, Rz. 80 und Art. 9, Rz. 14.  

http://www.edoeb.admin.ch/org/00129/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdIF9gmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00891/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdnx_fmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--

 

 

 

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Dritten mit den Behörden des ETH-Bereichs (ETHZ, ETHL, Lib4RI) besteht. Dies gilt unter 

Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips insbesondere für die pro Kategorie 

vereinbarten Preise (Zeitschriften in gedruckter oder elektronischer Form, E-Books und 

Datenbanken), wie der Antragsteller dies mit seinen Gesuchen verlangte. Die Personendaten 

der Mitarbeitenden der betroffenen Dritten sind jedoch zu anonymisieren. Eine Ausnahme 

bilden die Vertreter der Behörden des ETH-Bereichs. 

41. Zusammenfassend kommt der Beauftragte zum Schluss, dass der Zugang zu den gemäss dem 

Gesuch des Antragstellers verlangten Informationen zu gewähren ist.  

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 

Öffentlichkeitsbeauftragte:  

42. Die Eidgenössische Technische Hochschule Zürich ETHZ, die Eidgenössische Technische 

Hochschule Lausanne ETHL und die „Library for Research Institutes“ Lib4RI gewähren 

entsprechend den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes den Zugang zu den Angaben 

betreffend Zahlungen von 2010 bis 2016 der Bibliotheken der ETHZ, der ETHL und der Lib4RI 

an die Verlage A, B und C gemäss Zugangsgesuch, d.h. zu den vereinbarten Preisen pro 

Kategorie (Zeitschriften in gedruckter oder elektronischer Form, E-Books und Datenbanken). 

43. Der Antragsteller und die betroffenen Dritten (A, B, C) können innerhalb von 10 Tagen nach 

Erhalt dieser Empfehlung bei der ETHZ, der ETHL, der Lib4RI den Erlass einer Verfügung nach 

Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) verlangen, 

wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 

44. Die ETHZ, die ETHL und die Lib4RI erlassen eine Verfügung nach Art. 5 VwVG, wenn sie mit 

der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

45. Die ETHZ, die ETHL und die Lib4RI erlassen die Verfügung innerhalb von 20 Tagen nach 

Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung 

(Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

46. In Analogie zu Art. 22a VwVG stehen gesetzliche oder behördliche Fristen, die nach Tagen 

bestimmt sind, still: a. vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern; b. 

vom 15. Juli bis und mit 15. August; c. vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar.  

47. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 

Schlichtungsverfahren Beteiligten werden die Namen des Antragstellers und der betroffenen 

Drittpersonen anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).  

48. Die Empfehlung wird eröffnet:  

- X        Einschreiben mit Rückschein (R) 

 

- ETHZ Zürich     Einschreiben mit Rückschein (R) 

Rämistrasse 101 

8092 Zürich 

 

- ETHL P-GeC     Einschreiben mit Rückschein (R) 

CE 3 300 

Station 1 

1015 Lausanne  

 

 

 

 

10/10 
 

- Lib4RI      Einschreiben mit Rückschein (R) 

c/o EAWAG       

Überlandstrasse 133 

8600 Dübendorf 

 

- KUB      Einschreiben mit Rückschein (R) 

c/o ETH- Bibliothek 

Rämistrasse 101 

8092 Zürich 

 

- A      Einschreiben mit Rückschein (R)  

      (Zustellung mit anonymisierten   

      Personendaten des Antragstellers) 

 

- B      Einschreiben mit Rückschein (R) 

      (Zustellung mit anonymisierten  

      Personendaten des Antragstellers) 

 

- C      Einschreiben mit Rückschein (R) 

      (Zustellung mit anonymisierten  

      Personendaten des Antragstellers)  

 

 

 

 

 

Jean-Philippe Walter