# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e359a536-6c85-5072-902e-ad714aaec0ca
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-04-03
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 03.04.2014  VB.2013.00532
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2013-00532_2014-04-03.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2013.00532	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 03.04.2014
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Strassensanierung

	
Eigentalstrasse: Anordnung von Strassensanierungs- und Amphibienschutzmassnahmen.
Die Vorinstanz bezeichnete den angefochtenen Beschluss zu Unrecht als "Teilentscheid". Es handelt sich um einen Zwischenentscheid, der selbständig anfechtbar ist, da er Zuständigkeitsfragen impliziert und mit nicht wieder gutzumachenden Nachteilen verbunden sein kann (E. 1.2).
Legitimation der beschwerdeführenden Gemeinden (E. 2.1) und Naturschutzverbände (E. 2.2). Prüfung der Parteistellung der übrigen verfahrensbeteiligten Gemeinden, Privatpersonen, Unternehmen und Naturschutzverbände (E. 2.4).
Die Vorinstanzen haben Amphibienschutzmassnahmen angeordnet, obwohl sie dafür nicht zuständig waren: Im Bereich von Schutzobjekten überkommunaler Bedeutung fällt die Anordnung von Naturschutzmassnahmen in die Zuständigkeit der Baudirektion (E. 4.3). Die Unzuständigkeit der Vorinstanz führt zwar zur Aufhebung, nicht aber zur Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses (E. 4.4). 
Die Vorinstanz verstiess gegen das Koordinationsgebot, indem sie anordnete, die Eigentalstrasse müsse unverzüglich - noch vor Festsetzung der nötigen Amphibienschutzmassnahmen - saniert werden. Diese Anordnung hätte dazu geführt, dass zeitlich gestaffelte Entscheide gefällt worden wären, was wiederum die Gefahr widersprüchlicher Entscheide mit sich gebracht hätte - etwa wenn die Gemeinden die Erneuerung des Strassenbelags angeordnet und die Baudirektion hernach den Rückbau der Strasse verfügt hätte. Das Interesse an der Durchführung eines koordinierten Verfahrens ist höher zu gewichten als das Interesse an einer sofortigen Strassensanierung (E. 5). 
Die Sache ist an die beiden erstinstanzlich verfügenden Gemeinden zurückzuweisen. Sie sind anzuweisen, als Leitbehörden ein koordiniertes Verfahren durchzuführen und die Beschlüsse gleichzeitig und unter Angabe eines einheitlichen Rechtsmittels zu eröffnen (E. 6.1). Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind je zu einem Drittel den Beschwerdeführern, den Beschwerdegegnern und der Vorinstanz aufzuerlegen.
Teilweise Gutheissung / Rückweisung. 

			 	
				Stichworte:
	
						AMPHIBIEN
AMPHIBIENTUNNEL
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
EGOISTISCHE VERBANDSBESCHWERDE
FLACHMOOR
GEMEINDEAUTONOMIE
GEMEINDESTRASSE
GESCHWINDIGKEITSBESCHRÄNKUNG
IDEELLE VERBANDSBESCHWERDE
IMMISSIONEN
KOORDINATIONSGEBOT
LEGITIMATION
LEITBEHÖRDE
NATURSCHUTZ
NICHTIGKEIT
REPLIKRECHT
SANIERUNG
SCHUTZMASSNAHME
STRASSENBELAG
STRASSENPROJEKT
STRASSENSPERRUNG
STRASSENUNTERHALT
TEILENTSCHEID
TROCKENWIESE
VERBANDSBESCHWERDE
VERKEHRSANORDNUNG
ZUSTÄNDIGKEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 1 AlgV
Art. 6 AlgV
Art. 11 Abs. I AlgV
Art. 78 Abs. V BV
§ 1 FMNHG
§ 2 FMNHG
§ 4 FMNHG
Art. 5 FMV
Art. 5 Abs. II lit. c FMV
Art. 8 FMV
Art. 11a KNHV
Art. 15 KNHV
§ 4 Abs. II KSigV
Art. 12 Abs. I lit. b NHG
§ 204 Abs. I PBG
§ 207 PBG
§ 211 Abs. I PBG
§ 211 Abs. II PBG
§ 217 Abs. II lit. b PBG
§ 338a Abs. II PBG
Art. 25a RPG
Art. 25a Abs. IV RPG
Art. 33 Abs. IV RPG
§ 5 StrassG
§ 6 StrassG
§ 26 StrassG
§ 2 TwwV
§ 7 TwwV
§ 11 TwwV
VBO

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2013.00532

VB.2013.00648

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 3. April 2014

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser, Gerichtsschreiber
Kaspar Plüss.

 

 

In Sachen

 

 

I.1       Stadt Kloten, vertreten durch den Stadtrat, 

I.2       Gemeinde Nürensdorf, vertreten durch den Gemeinderat,

beide vertreten durch RA A,  

 

Beschwerdeführerinnen
(VB.2013.00532), 

 

II.1      Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz, 

II.2      ZVS/BirdLife Zürich, 

II.3      Pro Natura, 

II.4      WWF Schweiz, 

II.1–II.4 vertreten durch RA B, 

Beschwerdeführende
(VB.2013.00648), 

 

gegen

 

I.1       Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz, 

I.2       ZVS/BirdLife Zürich,            

I.3       Pro Natura, 

I.4       WWF Schweiz, 

I.1–I.4 vertreten durch RA B,

 

I.5        I, 

I.6       Gemeinderat Bassersdorf, 

I.7       Naturschutz Bassersdorf Nürensdorf NBN, vertreten durch L,

I.8       J,

I.9       K, 

I.10     L,

I.11     M,

I.12      N,

I.13     O,

I.14     P, 

I.15     Q, 

I.16     R, 

I.17     S,

I.18     T, 

Zustelladresse I.7–18:

Naturschutz Bassersdorf Nürensdorf NBN, zuhanden von L, 

 

I.19     U, 

I.20     V, 

I.21.    Gemeinderat Oberembrach, vertreten durch RA C, 

I.22     W AG,

I.23     X AG,

I.22 und I.23 vertreten durch RA D, 

Beschwerdegegnerschaft
(VB.2013.00532)

und Mitbeteiligte (VB.2013.00648),

 

II.1      Stadt Kloten,  vertreten durch den Stadtrat 

II.2      Gemeinde Nürensdorf, vertreten durch den Gemeinderat, 

beide vertreten durch RA A, 

Beschwerdegegnerinnen (VB.2013.00648),

 

und

 

Amt für Landschaft und
Natur, 

Fachstelle Naturschutz, 

Mitbeteiligte
(VB.2013.00532 

und VB.2013.00648), 

 

 

betreffend Strassensanierung,

hat
sich ergeben: 

I.  

A. Die
Eigentalstrasse führt durch die Gemeinden Oberembrach, Kloten und Nürensdorf
und steht im Eigentum dieser drei Gemeinden. Nach dem regionalen Richtplan
handelt es sich um eine Gemeindestrasse, auf der ein überkommunaler Radweg
vorgesehen ist. Die Strasse befindet sich mitten in einem rund 2 km2 grossen Natur- und Landschaftsschutzgebiet.
Sie grenzt an Flachmoor-, Amphibienlaichgebiets- und Trockenwiesenflächen, die
in Bundesinventaren als Schutzobjekte von nationaler Bedeutung aufgeführt sind.
In den letzten Jahren wurde die Eigentalstrasse jeweils während der
Froschwanderung im Frühjahr nachts gesperrt. 

B. Der
Deckbelag der Eigentalstrasse befindet sich seit längerer Zeit in einem
schlechten Zustand. Nach einem Kälteeinbruch Ende 2012 nahmen die Schäden –
insbesondere in Form von grossen und tiefen Schlaglöchern – innert weniger
Wochen einen Umfang an, der die sichere Strassenverkehrsbenützung
verunmöglichte. Am 16. Januar 2013 wurde die Strasse deshalb provisorisch
bis Ende April 2013 gesperrt. Am 2. April 2013 verständigten sich die drei
betroffenen Gemeinden zusammen mit dem zuständigen Regierungsrat darauf, die
Eigentalstrasse zu sanieren und dabei auch zusätzliche Massnahmen zugunsten des
Naturschutzes zu prüfen. 

C. Am 7. Mai
2013 verfügten die Gemeinde Nürensdorf und die Stadt Kloten im Rahmen zweier
identischer Beschlüsse unter anderem Folgendes: 

1.  Der Belag der Eigentalstrasse wird ersetzt.

2.  Als Verbesserungen im
Sinne von Art. 8 der Verordnung über den Schutz der Flachmoore von nationaler
Bedeutung und Art. 11 der Verordnung über den Schutz der
Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung werden folgende Massnahmen beschlossen:

a)  Totalsperrung während
maximal 3 Monaten im Frühjahr / Sommer während der
Frühjahrs-Laichwanderung (Zeitrahmen Mitte Februar / Anfang März, während ca.
vier bis sechs Wochen) und der Sommer-Jungtierwanderung (Zeitrahmen ab ca. Anfang
/ Mitte Juni).

Die Organisation obliegt der Kantonalen Fachstelle
Naturschutz. Betreffend der Genauigkeit der Zeiträume bleiben die jeweiligen
Witterungsverhältnisse vorbehalten.

Die Erschliessung der Weiler "Eigental"
und "Obholz" ist während des gesamten Jahres zu gewährleisten.

b)  Nächtliche Sperrung
während der Herbstwanderung, maximal 1 Monat (Zeitrahmen in geeigneten
Nächten während den Monaten Oktober und November, 18 Uhr bis 8 Uhr).

Die Organisation obliegt der Kantonalen Fachstelle
Naturschutz. Betreffend der Genauigkeit der Zeiträume bleiben die jeweiligen
Witterungsverhältnisse vorbehalten.

c)  Lastwagenfahrverbot (SSV
2.07).

d)  Signalisation
Höchstgeschwindigkeit auf 60 km/h (SSV 2.30).

Diese Massnahmen sind soweit notwendig der
Kantonspolizei zu beantragen und im Sinne von § 7 Abs. 2 der
Kantonalen Signalisationsverordnung zu publizieren. Die Genehmigung durch die
Kantonspolizei bleibt somit ausdrücklich vorbehalten.

3.  Die Begehren um
Erstellung von Amphibiendurchlässen werden abgewiesen.

4.  Die bestehende provisorische
Sperrung wird bis ca. Ende Juli 2013 bzw. bis zum Abschluss der Bauarbeiten
verlängert. Die Verlängerung der Sperrung ist im Sinne von § 7 Abs. 2
der Kantonalen Signalisationsverordnung zu publizieren.

Diese Verfügung wurde am 16. Mai 2013 im Klotener
Anzeiger publiziert. Aus der Amtsblattpublikation geht hervor, dass die
Anordnung jenen Abschnitt der Eigentalstrasse betrifft, der zwischen dem
Kreisel Kreuzstrasse (Birchwil, Gemeindegebiet Nürensdorf) und der Gemeindegrenze
Kloten-Oberembrach liegt. 

II.
 

A. Gegen
die Beschlüsse der Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf vom 7. Mai
2013 erhoben mehrere Personen und Organisationen Rekurs beim Bezirksrat Bülach.
Vier Naturschutzverbände, nämlich der Schweizer Vogelschutz (SVS)/BirdLife
Schweiz, der Zürcher Vogelschutz (ZVS)/BirdLife Zürich, die Pro Natura und der
WWF Schweiz beantragten hauptsächlich, auf die Strassensanierung sei zu
verzichten und die Strassenbenützung mit Motorfahrzeugen sei zu verbieten;
eventuell seien diverse Schutzmassnahmen (Strassensperrungen) anzuordnen. Der Naturschutz
Bassersdorf Nürensdorf (NBN) und mehrere seiner Mitglieder beantragten,
gestützt auf ein 2003 von H erstelltes Gutachten sei ein Amphibienleitwerk zu
erstellen (bestehend aus Leitzäunen entlang der Strasse und mehreren Tunnels),
wobei eventuell vorab ein neues Gutachten einzuholen sei. Die Gemeinde Bassersdorf
verlangte eine deutliche Einschränkung der angeordneten Strassensperrungen und
einen Verzicht auf das Lastwagenverbot; eventuell seien Amphibiendurchgänge zu
erstellen. Die Gemeinde Oberembrach beantragte im Hauptstandpunkt, die angefochtenen
Beschlüsse seien abgesehen von der Sanierungsverpflichtung aufzuheben und es
sei festzustellen, dass sie mangels Zuständigkeit teilweise nichtig seien. U
und V verlangten die Aufhebung der angeordneten Schutzmassnahmen und die
Anordnung der Erstellung von Amphibientunnels. I beantragte die unverzügliche
Strassensanierung und Zulassung der ganzjährigen Strassenbenützung, allenfalls
verbunden mit der Erstellung von Amphibiendurchgängen. Die W AG und die X AG
verlangten die Aufhebung der angeordneten Sperrzeiten und des Lastwagenfahrverbots. 

B. Am 17. Juli
2013 beschloss der Bezirksrat Bülach, die diversen Rekursverfahren zu vereinigen
(Disp.-Ziff. I). In Disp.-Ziff. II traf er folgende Anordnungen:

A) Im Sinne der Erwägungen ist

a)  die Eigentalstrasse –
grundsätzlich in ihrer heutigen Breite – ohne weiteren Verzug zu sanieren;

b)  die Erstellung von
Amphibiendurchlässen voranzutreiben – dies auf der Grundlage des Gutachtens
"Amphibienlaichgebiet Eigental, Kloten ZH: Planungskonzept
Kleintierleitwerk", dat. 30. Oktober 2003, und der noch
vorzunehmenden Ergänzung und Aktualisierung im Sinne der Erwägungen.

B) Über die weiteren
Anfechtungsgegenstände (Sperrzeiten etc.) wird nach Abschluss der Schriftenwechsel
befunden.

C) Für die Rekurrenten
besteht die Möglichkeit, zur jeweiligen Vernehmlassung zu ihrem Rekurs innert
30 Tagen, vom Empfang dieses Beschlusses an gerechnet, freiwillig eine
Replik einzureichen.

Allfälligen Beschwerden entzog der Bezirksrat im Sinne
der Erwägungen die aufschiebende Wirkung (Disp.-Ziff. III letzter Satz).
Der Beschluss wurde am 26. Juli 2013 im Zürcher Amtsblatt publiziert.

III.
 

A. Am 20. Juli
2013 gelangten die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf mit Beschwerde an
das Verwaltungsgericht und beantragten, der Bezirksratsbeschluss vom 17. Juli
2013 sei aufzuheben. Eventuell sei die Sache an den Bezirksrat zurückzuweisen
zur umfassenden Behandlung der Rekurse, insbesondere unter Berücksichtigung
auch der Frage des Amphibienschutzes durch Sperrzeiten. Die Verfahrenskosten
seien der Beschwerdegegnerschaft, eventuell der Staatskasse aufzuerlegen.
Ferner sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. Das
Verwaltungsgericht legte ein Beschwerdeverfahren unter der Nummer VB.2013.00532
an. Mit Verfügung vom 28. August 2013 stellte der verfahrensleitende
Verwaltungsrichter – nach Anhörung der übrigen Parteien – die aufschiebende
Wirkung der Beschwerde wieder her. 

B. Am 12. September
2013 gelangten sodann auch vier Naturschutzverbände mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht, nämlich der Schweizer Vogelschutz (SVS)/BirdLife Schweiz,
der Zürcher Vogelschutz (ZVS)/BirdLife Zürich, die Pro Natura und der WWF
Schweiz. Sie beantragten, 1. der Bezirksratsbeschluss vom 17. Juli 2013
sei aufzuheben und die Sanierung der Eigentalstrasse im Abschnitt Schützenhaus
Oberembrach bis zur Gemeindegrenze Kloten-Nürensdorf (Höhe Birchwil) zum Zweck
der Benützung mit Motorfahrzeugen zu verbieten, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft (eventuell der
Staatskasse). Eventuell sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die Sache
zur detaillierten Sachverhaltsabklärung und Fortführung des Verfahrens an den
Bezirksrat zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht sei die aufschiebende
Wirkung der Beschwerde wieder herzustellen. Das Verwaltungsgericht legte ein
Verfahren unter der Nummer VB.2013.00648 an. Der verfahrensleitende Verwaltungsrichter
trat am 7. November 2013 auf das Gesuch um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung – unter Hinweis auf seine Verfügung vom 28. August
2013 – nicht ein. 

C. Am 7. November
2013 vereinigte der prozessleitende Verwaltungsrichter die Beschwerdeverfahren
VB.2013.00532 und VB.2013.00648; die Akten des letzteren Verfahrens nahm er als
act. 24 zum Verfahren VB.2013.00532. Neben den im Rubrum des angefochtenen
Entscheids erwähnten Parteien nahm er die Mitglieder des NBN, die als Privatpersonen
Rekurs erhoben hatten, als Parteien auf, nämlich J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S
und T. Das Amt für Landschaft und Natur (Fachstelle Naturschutz) nahm er in
beiden Verfahren als Mitbeteiligte auf. Schliesslich setzte er den Parteien
Frist an, um sich zu den Eingaben der jeweils übrigen Parteien zu äussern. 

D. Die
beschwerdegegnerischen Parteien liessen sich im Beschwerdeverfahren wie folgt
vernehmen: Der NBN verlangt, der Bezirksratsentscheid vom 17. Juli 2013
sei zu bestätigen, wobei dem NBN keine Verfahrenskosten aufzuerlegen seien. Die
Gemeinde Oberembrach beantragt, der vorinstanzliche Entscheid sei zu
bestätigen; eventuell sei festzustellen, dass die Eigentalstrasse vorläufig
instand gestellt und wiedereröffnet werden müsse (subeventuell: unter
Fortführung des bisherigen Verkehrsregimes) und dass alle Naturschutzmassnahmen
unabhängig davon, parallel dazu umfassend geprüft werden müssten. I stellt das
Begehren, es sei die unverzügliche Reparatur der Eigentalstrasse durch die drei
betroffenen Gemeinden sowie die Erstellung und Finanzierung der Amphibienschutzanlagen
durch die Baudirektion anzuordnen. U und V verlangen im Zusammenhang mit der Beschwerde
VB.2013.00532, der Bezirksratsbeschluss sei aufzuheben; eventuell sei die Sache
an den Bezirksrat zur umfassenden Behandlung (auch zur Prüfung des Amphibienschutzes
durch Sperrzeiten) zurückzuweisen. In Bezug auf die Beschwerde VB.2013.00648
beantragen sie die Beschwerdeabweisung, eventuell nach Einholung einer
polizeilichen Stellungname zur Beurteilung der Verkehrssituation und
-belastung. Das beigeladene Amt für Landschaft und Natur verlangt die Aufhebung
des Bezirksratsbeschlusses. Die W AG und die X AG verzichteten im
Beschwerdeverfahren darauf, sich vernehmen zu lassen.  

E. Am 10. Dezember
2013 stellte der Gemeinderat Oberembrach (unter anderem) den Antrag, im Rahmen
vorsorglicher Massnahmen seien einzelne Teilstrecken der Eigentalstrasse wieder
zu eröffnen. Am 12. Dezember 2013 wies der verfahrensleitende Verwaltungsrichter
dieses Begehren mangels Glaubhaftmachung einer unmittelbaren Bedrohung bedeutender
Polizeigüter ab.  

F.
Nach mehreren Schriftenwechseln verfügte der
prozessleitende Verwaltungsrichter am 21. Januar 2014, den Parteien würden
von nun an aus Gründen der Verfahrensbeschleunigung jeweils nur noch nicht
erstreckbare Fristen von 10 Tagen angesetzt, um zu den Eingaben der
übrigen Parteien Stellung zu nehmen. 

G.
Am 30. Januar 2014 reichte der Vertreter der
Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf dem Verwaltungsgericht eine
Vereinbarung ein, die sowohl von den beschwerdeführenden Gemeinden
(VB.2013.00543) als auch von den beschwerdeführenden Naturschutzverbänden
(VB.2013.00648) am 28. bzw. 30. Januar 2014 unterzeichnet worden war. Die beschwerdeführenden
Gemeinden erklärten darin sinngemäss, dass sie ihre Beschwerde insoweit
zurückzögen, als sie sich darin gegen die sofortige Sanierung der
Eigentalstrasse zwischen dem Kreisel Chrüzstrass und der Abzweigung Geerlisberg
(Dorfstrasse/Birchwilerstrasse) gewehrt hätten. Aufgrund dieser Vereinbarung
beschloss das Verwaltungsgericht am 10. Februar 2014, das Verfahren werde
infolge teilweisen Rückzugs der Beschwerde VB.2013.00532 als in Bezug auf den
Strassenabschnitt zwischen dem Kreisel Chrüzstrass und der Abzweigung Geerlisberg
(Dorfstrasse/Birchwilerstrasse) erledigt abgeschrieben. 

H.
Am 11. bzw. 13. Februar 2014 setzte der
prozessleitende Verwaltungsrichter den Parteien eine weitere nicht erstreckbare
Frist von 10 Tagen an, um zu den Eingaben der übrigen Parteien Stellung zu
nehmen. 

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
funktionell zuständig. 

1.2 Die
Vorinstanz hat ihren Beschluss vom 17. Juli 2013 als Teilentscheid
bezeichnet. Ein solcher ist vor Verwaltungsgericht (unter anderem) dann
anfechtbar, wenn im Rekursverfahren nur ein Teil der gestellten Begehren behandelt
wurde, sofern diese unabhängig von den anderen Begehren beurteilt werden können
(§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG in
Verbindung mit Art. 91 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 [BGG]; vgl. BGE 138 V 106 E. 1.1). Diese Voraussetzungen sind vorliegend
nicht erfüllt, da – wie sich zeigen wird (E. 5.7) – die im Entscheid
beurteilten Fragen aufgrund des Koordinationsgebots nicht getrennt von den übrigen
Begehren entschieden werden durften. Somit handelt es sich beim angefochtenen
Beschluss um einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid. Als solcher
impliziert er einen Entscheid über die von mehreren Parteien gerügte
Zuständigkeit des Bezirksrates und ist daher gemäss § 19a Abs. 2 VRG
in Verbindung mit Art. 92 Abs. 1 BGG anfechtbar (vgl. VGr, 28. Februar
2013, VB.2012.00558, E. 1.2.5). Indem der angefochtene Beschluss anordnet,
die Eigentalstrasse ohne weiteren Verzug zu sanieren und die Erstellung von
Amphibiendurchlässen voranzutreiben, kann er zudem einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil von nicht unerheblichem Gewicht bewirken, der
darin besteht, dass die beschwerdeführenden Gemeinden die Kosten für die
Sanierung der Strasse tragen müssten, obwohl die Strasse unter Umständen
anschliessend gesperrt, verschmälert oder anderweitig umgestaltet werden muss.
Zudem kann der angefochtene Beschluss – in Verletzung des Koordinationsgebots –
den Entscheid über die weiteren im Rekursverfahren gestellten Begehren präjudizieren.
Damit unterliegt der Beschluss auch gemäss den Vor­aussetzungen für die
Anfechtung der übrigen Zwischenentscheide (§ 19a Abs. 2 VRG in
Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) der Beschwerde an das
Verwaltungsgericht (vgl. zu den finanziellen Einbussen als nicht wiedergutzumachender
Nachteil: RB 1998 Nr. 33; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich (VRG), 3. A.,
Zürich etc. 2014, § 19a N. 51). 

1.3 In geografischer Hinsicht beschränkt sich die vorliegende Streitigkeit
auf die Eigentalstrasse im Abschnitt zwischen der Abzweigung Geerlisberg
(Dorfstrasse/Birchwilerstrasse) und der Gemeindegrenze Kloten-Oberembrach (vgl.
Sachverhalt III.H). 

1.4 Das Verwaltungsgericht hat die am 17., 19. und 21. Februar sowie
am 3. März 2014 eingegangenen Stellungnahmen mehrerer Parteien den jeweils
übrigen Parteien noch nicht zugestellt. Die insofern erfolgte Beschränkung des
rechtlichen Gehörs rechtfertigt sich, weil das Verfahren von den Parteien als
dringlich erachtet wird, sodass dem Gebot der Verfahrensbeschleunigung in
besonderem Masse Rechnung zu tragen ist. Hinzu kommt, dass schon mehrere Schriftenwechsel durchgeführt wurden, dass die noch nicht zugestellten Stellungnahmen
keine neuen Argumente enthalten und dass es sich beim vorliegenden Urteil nicht
um einen Endentscheid, sondern lediglich um einen Zwischenentscheid handelt
(vgl. E. 7). 

1.5 Soweit das
Verwaltungsgericht in bisherigen Anordnungen die Baudirektion als Mitbeteiligte
bezeichnet hat, ist das Rubrum insoweit zu korrigieren, als antragsgemäss und
entsprechend der Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 7. November 2013
das Amt für Landschaft und Natur als Mitbeteiligte zu bezeichnen ist. 

2.
 

2.1 Die
angefochtene Anordnung tangiert die beschwerdeführenden Gemeinden
(VB.2013.00523) in ihrer Planungs- bzw. Gemeindeautonomie: Der Bezirksrat
ordnete an, dass die beschwerdeführenden Gemeinden die Eigentalstrasse entgegen
ihrer Absicht unverzüglich (d. h. ohne die definitiven Schutzmassnahmen abzuwarten)
sanieren müssten, und dass sie die – von ihnen erstinstanzlich abgelehnte –
Erstellung von Amphibiendurchlässen voranzutreiben hätten. Wird ferner
berücksichtigt, dass es sich bei der Eigentalstrasse um eine auf dem Gebiet der
beschwerdeführenden Gemeinden liegende Gemeindestrasse handelt, für deren Bau
und Unterhalt sie zuständig sind (§ 26 Abs. 1 in Verbindung mit § 6
Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 [StrG]), sind die
betreffenden Gemeinden gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2
lit. b VRG als beschwerdelegitimiert zu erachten. 

2.2 Die
beschwerdeführenden Naturschutzverbände (VB.2013.00624) sind gemäss Art. 12
Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den
Natur- und Heimatschutz (NHG) zur Beschwerde berechtigt: Der SVS, der WWF und
die Pro Natura sind im Anhang der Verordnung über die Bezeichnung der im
Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten
Organisationen (VBO; SR 814.076) aufgeführt. Beim ZVS handelt es sich um eine
kantonale Sektion des SVS, der überdies über Grundeigentum verfügt, das im
vorliegend streitbetroffenen Bereich an die Eigentalstrasse grenzt.  

2.3 Da die
Beschwerdelegitimation der rechtsmittelklagenden Parteien zu bejahen ist und
die übrigen formellen Beschwerdevoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.

2.4 Die Parteistellung
der Beschwerdegegnerschaft lässt sich anhand der
vorliegenden Akten nur teilweise abschliessend beurteilen. Die Beurteilung kann
im vorliegenden Verfahren zwar an sich – mangels Entscheidrelevanz – offengelassen
werden. Aus prozessökonomischen Gründen
rechtfertigen sich indessen im Hinblick auf das weitere Verfahren die
nachfolgenden Hinweise. 

2.4.1 Die Parteistellung der
Gemeinden Oberembrach und Bassersdorf dürfte zu bejahen sein: Die
Eigentalstrasse wurde bis anhin von relativ vielen Motorfahrzeugen benutzt; das
Verwaltungsgericht ging in seinem Urteil VB.2005.00353 von täglich maximal
2'800 Fahrzeugen aus, davon 4–5 % Lastwagenverkehr. Deshalb ist anzunehmen,
dass die Sperrung der Eigentalstrasse in den Nachbargemeinden Oberembrach und
Bassersdorf beachtlichen Ausweichverkehr zur Folge hat, der diese Gemeinden
dazu zwingt, Routen für den Umfahrungsverkehr zu planen und für die Sicherheit
und den Unterhalt der betroffenen Gemeindestrassen zu sorgen. Insofern
tangieren die vorliegend umstrittenen Massnahmen die Planungsautonomie bzw. die
Strassenhoheit der Gemeinden Oberembrach und Bassersdorf. 

2.4.2 Bei I, U und V wäre die
direkte Betroffenheit bzw. die Parteistellung dann zu bejahen, wenn der durch
die Sperrung der Eigentalstrasse bewirkte Ausweichverkehr auf den Strassen, an
denen sie wohnen, zu einer Verkehrszunahme von mehr als 10 Prozent oder zu
deutlich wahrnehmbarem zusätzlichem Lastwagenverkehr führen würde (vgl. BGE 136
II 281 E. 2.3.2 und 2.5.4; so bereits RB 1985 Nr. 9 = BEZ 1985
Nr. 47). Diese Frage kann anhand der Verfahrensakten nicht beurteilt
werden; sie wird im Verlauf des weiteren Verfahrens zu prüfen sein.
Verneinendenfalls müsste weiter untersucht werden, ob der Ausweichverkehr in
der Wohnumgebung von I, U und V dazu führt, dass die Verkehrssicherheit merklich
eingeschränkt wird oder dass sie in der Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit
objektiv beeinträchtigt werden.  

2.4.3 Die
verfahrensbeteiligten elf Mitglieder des Vereins G, nämlich J, K, L,
M, N, O, P, Q, R, S und T, berufen sich einzig auf die Wahrung von Naturschutzinteressen.
Sie legen nicht dar, inwiefern sie durch die von den Vorinstanzen angeordneten
Massnahmen mehr als die Allgemeinheit betroffen sind, weshalb nicht ersichtlich
ist, weshalb ihnen Parteistellung zukommen sollte. Selbst wenn sich die
Vereinsmitglieder auf Immissionsschutzinteressen berufen würden, wäre
ihre Parteistellung zu verneinen, denn sie machen selber nicht geltend, dass
sie aufgrund der Sperrung der Eigentalstrasse besondere Nachteile in Form von
deutlich wahrnehmbaren Beeinträchtigungen erleiden würden (vgl. VGr,
23. Juni 2005, VB.2005.00172, E. 2.2, publiziert in RB 2005 Nr. 9
= BEZ 2005 Nr. 9 = ZBl 2005 S. 597). 

2.4.4 Der Naturschutz Bassersdorf Nürensdorf
(NBN) ist nach eigenen Angaben vorwiegend in den Gemeinden Basserdorf,
Nürensdorf und Brütten tätig. Mangels gesamtschweizerischer oder
gesamtkantonaler Tätigkeit steht ihm das ideelle Verbandsbeschwerderecht
somit nicht zu (Art. 12 NHG; § 338a Abs. 2 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Da es ferner an schutzwürdigen
Interessen einer grossen Anzahl der Vereinsmitglieder fehlt (vgl. E. 2.4.3),
ist der Verein auch zur egoistischen Verbandsbeschwerde nicht berechtigt
(vgl. BGE 136 II 539 E. 1.1). Die
Parteistellung des Vereins könnte unter diesen Umständen einzig dann bejaht
werden, wenn ihn die angeordneten Massnahmen in seinem Tätigkeitsfeld
einschränken würden und er dadurch in seiner Autonomie tangiert wäre (vgl. Alfred
Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 3. Aufl. 2013, N. 962). Ob die vorliegend umstrittenen
Sanierungs- und Schutzmassnahmen zu einer Einschränkung des Tätigkeitsfelds des
NBN führen könnten, lässt sich aufgrund der vorliegenden Akten nicht eindeutig
beurteilen; die Frage wird im weiteren Verfahren noch zu prüfen sein.  

2.4.5  Die W AG und die X AG
betreiben Kiesgruben in Oberembrach und benützen die Eigentalstrasse
regelmässig für Lastwagenfahrten ihrer Unternehmen. Daraus ergibt sich ihre
besondere Betroffenheit bzw. ihre Parteistellung im Beschwerdeverfahren (vgl.
VGr, 4. Mai 2006, VB.2005.00353, E. 2.2).

3.
 

3.1 Staatsstrassen
sind gemäss § 5 Abs. 1 StrG die gemäss Planungs- und Baugesetz in den
kantonalen und regionalen Verkehrsplänen festgelegten Strassen. Alle übrigen
Strassen sind Gemeindestrassen (§ 5 Abs. 2 StrG). Die Staatsstrassen
sind vom Staat und die Gemeindestrassen von den politischen Gemeinden zu
erstellen oder auszubauen (§ 6 Abs. 1 StrG). Über den Bau von Gemeindestrassen
beschliessen die nach der Gemeindeordnung zuständigen Organe. Sie beachten
dabei den Erschliessungsplan gemäss Planungs- und Baugesetz (§ 10 Abs. 1
StrG). Soweit offensichtlich Interessen einer Nachbargemeinde berührt werden,
ist deren Gemeinderat vorher anzuhören (§ 10 Abs. 2 StrG). Gemeindestrassen
werden von dem nach der Gemeindeordnung zuständigen Organ projektiert; dieses
hört die Baudirektion und die Gemeinderäte von Nachbargemeinden rechtzeitig an,
wenn deren Interessen berührt werden (§ 12 Abs. 2 StrG). Die Projekte
sind der Bevölkerung vor der Kreditbewilligung in einer Orientierungsversammlung
oder durch öffentliche Auflage zur Stellungnahme zu unterbreiten; bei Projekten
von untergeordneter Bedeutung kann darauf verzichtet werden (§ 13 Abs. 1
StrG). Projekte für Gemeindestrassen werden vom Gemeinderat festgesetzt. Der
Festsetzungsbeschluss bedarf der Genehmigung des Bezirksrats, wenn die
Erteilung des Enteignungsrechts erforderlich ist (§ 15 Abs. 2 StrG).
Gegen das Projekt kann innerhalb der Auflagefrist Einsprache erhoben werden (§ 17
Abs. 1 Satz 1 StrG); bei Projekten von untergeordneter Bedeutung kann
auf das Einspracheverfahren verzichtet werden (§ 17 Abs. 5 Satz 1
StrG). Die Strassen sind nach technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten
so zu unterhalten und zu betreiben, dass sie ihrem Zweck entsprechend, sicher
und für die Umgebung möglichst schonend benützt werden können (§ 25 Abs. 1
StrG). Der Strassenunterhalt umfasst insbesondere (unter anderem) die Instandhaltung
und die Ausbesserung von Schäden (§ 25 Abs. 2 StrG).
Unterhaltspflichtig ist das baupflichtige Gemeinwesen (§ 26 Abs. 1
StrG). 

3.2 Nach § 4
Abs. 2 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001
(KSigV) sind dauernde Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen durch die
Kantonspolizei auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde zu verfügen. Sind
weitere Gemeinden davon betroffen, ist deren Stellungnahme einzuholen. Ein
Antrag darf nur nach Anhörung der Verkehrstechnischen Kommission abgelehnt
werden. Für vorübergehende Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen sind
die Gemeindebehörden zuständig (§ 5 Abs. 3 KSigV). 

3.3 Gemäss Art. 78
Abs. 5 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)
sind Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer
Bedeutung geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen
vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der
bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen.
Nach Art. 18 Abs. 1 Satz 1 NHG ist dem Aussterben einheimischer
Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume
(Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Besonders zu
schützen sind Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften,
Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende
Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für
Lebensgemeinschaften aufweisen (Art. 18 Abs. 1bis NHG). Der Bundesrat
bezeichnet nach Anhören der Kantone die Biotope und Moore von nationaler
Bedeutung, bestimmt deren Lage und legt die Schutzziele fest (Art. 18a und
Art. 23a in Verbindung mit Art. 18a NHG). Nach Art. 13 Abs. 1
NHG kann der Bund Naturschutz, Heimatschutz und Denkmalpflege unterstützen,
indem er den Kantonen im Rahmen der bewilligten Kredite und auf der Grundlage
von Programmvereinbarungen globale Finanzhilfen für die Erhaltung, den Erwerb,
die Pflege, die Erforschung und die Dokumentation von (unter anderem)
schützenswerten Landschaften sowie Natur- und Kulturdenkmälern gewährt. 

3.4 Im
Bundesinventar der Flachmoore von nationaler Bedeutung (Flachmoorinventar) ist
als Nr. 856 das Schutzobjekt "Eigental-Riede" in Kloten
eingetragen (Art. 1 in Verbindung mit Anhang 1 der Verordnung vom 7. September
1994 über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung
[Flachmoorverordnung, FMV]). Nach Art. 4 FMV müssen die im
Flachmoorinventar eingetragenen Objekte ungeschmälert erhalten bleiben. Als
Schutz- und Unterhaltsmassnahmen sorgen die Kantone insbesondere dafür, dass
(unter anderem) der Unterhalt und die Erneuerung rechtmässig erstellter Bauten
und Anlagen das Schutzziel nicht zusätzlich beeinträchtigen (Art. 5 Abs. 2
lit. c FMV). Bauten, Anlagen und Bodenveränderungen sind in den
Pufferzonen zulässig, sofern sie das Schutzziel nicht beeinträchtigen (Art. 5
Abs. 3 FMV). Die Kantone sorgen dafür, dass bestehende Beeinträchtigungen
von Objekten bei jeder sich bietenden Gelegenheit soweit als möglich rückgängig
gemacht werden (Art. 8 FMV). 

3.5 Im
Bundesinventar der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung (Amphibienlaichgebiete-Inventar)
ist als Nr. 502 das Schutzobjekt "Eigental, Pantliried" in
Kloten, Oberembrach, Nürensdorf und Bassersdorf eingetragen (Art. 1 Abs. 1
in Verbindung mit Anhang 1 der Verordnung vom 15. Juni 2011 über den
Schutz der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung
[Amphibienlaichgebiete-Verordnung; AlgV]). Die geschützten ortsfesten Objekte
sind ungeschmälert und die Wanderobjekte funktionsfähig zu erhalten (Art. 6
Abs. 1 AlgV). Zum Schutzziel gehört insbesondere (unter anderem) die
Erhaltung und Förderung der Amphibienpopulationen, die den Wert des Objekts
begründen (Art. 6 Abs. 2 lit. b AlgV). Ein Abweichen vom Schutzziel
ortsfester Objekte ist nur zulässig für standortgebundene Vorhaben, die einem
überwiegenden öffentlichen Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung dienen
(Art. 7 Abs. 1 AlgV). Die Kantone sorgen dafür, dass bestehende
Beeinträchtigungen von Objekten bei jeder sich bietenden Gelegenheit soweit
möglich beseitigt werden (Art. 11 Satz 1 AlgV).  

3.6 Im
Bundesinventar der Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung (Trockenwieseninventar)
ist als Nr. 3800 das Schutzobjekt "Eigental" in Kloten enthalten
(Art. 2 in Verbindung mit Anhang 1 der Verordnung vom 13. Januar 2010
über den Schutz der Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung
[Trockenwiesenverordnung; TwwV]). Die im Trockenwieseninventar enthaltenen
Objekte sind ungeschmälert zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 Satz 1
TwwV). Ein Abweichen vom Schutzziel ist nur zulässig für unmittelbar
standortgebundene Vorhaben, die dem Schutz des Menschen vor Naturgefahren oder
einem andern überwiegenden öffentlichen Interesse von nationaler Bedeutung
dienen (Art. 7 Abs. 1 Satz 1 TwwV). Die Kantone sorgen dafür,
dass bestehende Beeinträchtigungen von Objekten bei jeder sich bietenden
Gelegenheit soweit möglich beseitigt werden (Art. 11 TwwV). 

3.7 Nach § 204
Abs. 1 PBG haben (unter anderem) Gemeinden in ihrer Tätigkeit dafür zu
sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen
überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Die Schutzmassnahmen verhindern
Beeinträchtigungen der Schutzobjekte, stellen deren Pflege und Unterhalt sicher
und ordnen nötigenfalls die Restaurierung an; ihr Umfang ist jeweils örtlich
und sachlich genau zu umschreiben (§ 207 Abs. 1 PBG). Die zuständige
Direktion trifft die Schutzmassnahmen für Objekte, denen über den Gemeindebann
hinausgehende Bedeutung zukommt; sie hört vorgängig die Gemeinde und den regionalen
Planungsverband an und nimmt in ihrem Zuständigkeitsbereich die Aufsicht über
die Gemeinden wahr (§ 211 Abs. 1 PBG). Der Gemeinderat trifft die
Schutzmassnahmen für Objekte von kommunaler Bedeutung (§ 211 Abs. 2
PBG). Der Kanton kann Subventionen gewähren (unter anderem) an Gemeinden bis
zur Hälfte der beitragsberechtigten Ausgaben für Massnahmen im Interesse von
Objekten des Natur- und Heimatschutzes sowie von Erholungsgebieten (§ 217 Abs. 2
lit. b PBG). 

3.8 Für bewilligungspflichtige
Vorhaben, welche förmlich geschützte oder inventarisierte Ortsbild-,
Denkmalschutz-, Archäologie-, Natur- und Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler
Bedeutung berühren, findet ein Bewilligungsverfahren gemäss Bauverfahrensverordnung
statt (§ 11a der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli
1977 [KNHV]). Als besondere Anordnungen für Naturschutzobjekte sind, soweit die
planungsrechtlichen Massnahmen nicht genügen, Vorschriften zu erlassen und Verfügungen
zu treffen, welche alle Tätigkeiten, Vorkehren und Einrichtungen verbieten, die
Pflanzen oder Tiere zerstören, schädigen, gefährden, beeinträchtigen oder
sonstwie stören oder die Beschaffenheit des Bodens sowie andere natürliche
Verhältnisse nachteilig verändern können, ferner solche, die im Landschaftsbild
störend in Erscheinung treten (§ 15 Abs. 1 KNHV). Solche Vorschriften
und Verfügungen können beispielsweise Verbote enthalten über das Errichten von
Bauten und Anlagen aller Art (§ 15 Abs. 2 KNHV).

3.9 Gemäss § 1
des Gesetzes vom 17. März 1974 über die Finanzierung von Massnahmen für
den Natur- und Heimatschutz und für Erholungsgebiete (FMNHG; LS 702.21) wird
ein Fonds geschaffen für die Finanzierung von Massnahmen zur Schaffung,
Erhaltung, Erschliessung, Gestaltung oder Pflege von schützenswerten
Landschafts- und Ortsbildern, von Natur- und Kulturobjekten sowie von
Erholungsgebieten. Die Mittel des Fonds sind (unter anderem) bestimmt für die
Finanzierung von Massnahmen im Sinn von § 1 FMNHG, wie die Pflege der
Objekte und die Anlage von Wanderwegen, Rastplätzen, Parkplätzen und dergleichen,
soweit nicht andere Finanzierungsquellen dazu ausgeschöpft werden können (§ 2
lit. c FMNHG). Der Regierungsrat beschliesst über die Verwendung der
Fondsmittel (§ 4 FMNHG). 

4.
 

4.1 Was die
Anordnung von Naturschutzmassnahmen angeht, sind sich die am vorliegenden
Verfahren beteiligten Parteien – ebenso wie die diversen von ihnen zitierten Gutachten
– uneinig, auf welche Weise die zahlreichen in der Region lebenden Amphibien
insbesondere während der Laichwanderzeit geschützt werden sollen. Während die
Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf zum Schutz der Amphibien partielle
Strassensperrungen und Verkehrsbeschränkungen angeordnet haben (Sachverhalt
I.C), hat die Vorinstanz die Vorantreibung der Erstellung von Amphibiendurchlässen
verfügt (Sachverhalt II.B) und Disp.-Ziff. 3 der erstinstanzlichen
Verfügung dadurch implizit aufgehoben. 

4.2 Sowohl die
erstinstanzlich angeordneten Strassensperrungen und Verkehrsbeschränkungen
(Disp.-Ziff. 2) als auch die von der Vorinstanz verfügte Erstellung von
Amphibiendurchlässen (Disp.-Ziff. II.A.b) dienen ausdrücklich und
unbestrittenerweise dazu, dem Natur- und Landschaftsschutz Nachachtung zu
verschaffen und insbesondere die Beeinträchtigung der geschützten Amphibien zu
reduzieren. Es handelt sich somit ohne Zweifel um Schutzmassnahmen im Sinn von § 207
Abs. 1 PBG bzw. § 15 KNHV. Dass die Anordnung solcher
Schutzmassnahmen im vorliegenden Fall erforderlich ist, wird im Grundsatz von
keiner Partei bezweifelt. Den betroffenen Schutzobjekten kommt aufgrund ihrer
Eintragung in Bundesinventaren nationale Bedeutung zu (vgl. E. 3.4, 3.5
und 3.6). Sie haben somit eine Bedeutung, die über den Gemeindebann hinausgeht,
weshalb für die Anordnung von Schutzmassnahmen gemäss § 211 Abs. 1
Satz 1 PBG die (Bau-)Direktion zustän­dig ist. 

4.3 Im
vorliegenden Fall wurden die Naturschutzmassnahmen erstinstanzlich von der
Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf statt von der kantonalen Baudirektion
getroffen. Die erstinstanzliche Anordnung erfolgte somit durch zwei funktionell
unzuständige (Gemeinde-)Behörden (vgl. E. 4.2). Auch der Bezirksrat war
angesichts von § 211 Abs. 1 PBG nicht dafür zuständig,
Naturschutzmassnahmen anzuordnen – weder als Erst- noch als Rekursinstanz. Die
bis anhin angeordneten Naturschutzmassnahmen erweisen sich demnach wegen
fehlender Zuständigkeit der verfügenden Instanzen als unzulässig, ohne dass die
weiteren diesbezüglichen formellen und materiellen Rügen geprüft werden müssten.

4.4 Die von
den Vorinstanzen angeordneten Naturschutzmassnahmen können – entgegen der
Auffassung mehrerer Parteien – nicht als nichtig qualifiziert werden.
Gemäss § 211 Abs. 1 PBG ist zwar die Baudirektion dafür
zuständig, die Schutzmassnahmen für Objekte zu treffen, denen über den Gemeindebann
hinausgehende Bedeutung zukommt. Dies schliesst jedoch nicht aus, dass die
Gemeinden in ihrem durch andere Bestimmungen begründeten Zuständigkeitsbereich
eigene Massnahmen treffen, die dem Schutz überkommunaler Schutzobjekte dienen.
Vorausgesetzt ist, dass solche Massnahmen den kantonalen Massnahmen nicht
zuwiderlaufen. Auch wenn die im vorliegenden Fall erstinstanzlich angeordneten
Verkehrsbeschränkungen teilweise auf bestimmte jährliche Zeiträume beschränkt
sind, handelt es sich doch um dauernde Verkehrsanordnungen im Sinn von § 4
KSigV. Diese sind von der Kantonspolizei auf Antrag der Gemeinden anzuordnen,
fallen also ebenfalls nicht in die Zuständigkeit der Gemeinden. Die Gemeinden
verfügen aber gemäss § 5 Abs. 3 KSigV immerhin über die Kompetenz für
vorübergehende Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen. Allgemeine Fahrverbote
und Fahrverbote für Lastwagen könnten somit auch Gegenstand kompetenzgemäss
durch die Gemeinden angeordneter vorübergehender Verkehrsbeschränkungen bilden.
Dazu kommt, dass den Gemeinden vorliegend die Aufgabe zukommt, die
Schutzmassnahmen mit dem Strassenbauprojekt oder den Strassenunterhaltsarbeiten
zu koordinieren (vgl. E. 5 und 6.1). Damit ist die Unzuständigkeit für die
angeordneten Massnahmen nicht offensichtlich, wie dies für die Annahme der
Nichtigkeit vorausgesetzt wäre. Zudem wäre es mit der Rechtssicherheit nicht
vereinbar, wenn jede von einer Gemeinde angeordnete Naturschutzmassnahme, die
ein Schutzobjekt überkommunaler Bedeutung betrifft, als absolut unwirksam erachtet
würde. Die Unzuständigkeit der Gemeinde bedeutet indessen einen Rechtsmangel
der erstinstanzlichen Anordnungen, der zu ihrer Aufhebung führt. 

5.
 

5.1 Die
beschwerdeführenden Gemeinden und Naturschutzverbände rügen ferner eine Verletzung
des Koordinationsgebots. Sie machen insbesondere geltend, dass die Sanierung
der Eigentalstrasse nicht vorgenommen werden dürfe, ohne dass die anzuordnenden
Naturschutzmassnahmen feststünden. 

5.2 Gemäss Art. 25a
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz, RPG) ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende
Koordination sorgt, wenn die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder
Anlage Verfügungen mehrerer Behörden erfordert. Die für die Koordination
verantwortliche Behörde sorgt für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst
für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen (Art. 25a
Abs. 2 lit. d RPG). Diese Grundsätze sind sinngemäss auf das
Nutzungsplanverfahren anwendbar (Art. 25a Abs. 4 RPG) und damit –
analog – auch auf Strassenprojektpläne (VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558,
E. 2.4.1, publiziert in RB 2005 Nr. 36, BEZ 2005 Nr. 17 und
ZBl 2005 S. 593 ff.). Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler
Behörden, auf welche Art. 25a Abs. 1 RPG Anwendung findet, sind
einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen (Art. 33 Abs. 4 RPG). 

5.3 Das
Koordinationsgebot bedeutet nach der Rechtsprechung, dass die Rechtsanwendung
materiell koordiniert, d. h.
inhaltlich abgestimmt werden muss, wenn für die Verwirklichung eines Projekts
verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen
diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht
getrennt und unabhängig voneinander angewandt werden dürfen (BGr, 28. Oktober
2013, 1C_120/2013, E. 3.2; BGE 120 Ib 400 E. 5; vgl.
Kölz/Häner/Bertschi, a. a. O., N. 120). Die
Voraussetzung des engen Sachzusammenhangs ist erfüllt, wenn die Gefahr
widersprüchlicher bzw. nicht aufeinander abgestimmter Entscheide droht, d. h. grundsätzlich dann,
wenn zwischen mehreren Verfahren Überschneidungen bestehen (vgl. Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, a. a. O., Art. 25a N. 32). Kein
Koordinationsbedarf besteht dort, wo ein Bauvorhaben allein aufgrund einer
Baubewilligung ausgeführt werden könnte, ohne dass weitere Bewilligungen erforderlich
sind, selbst wenn gleichzeitig noch weitere Massnahmen getroffen werden
sollten, die eigene Bewilligungen erforderten (VGr, 7. April 2005,
VB.2004.00558, E. 2.4.1, publiziert in RB 2005 Nr. 36, BEZ 2005
Nr. 17 und ZBl 2005 S. 593 ff.). 

5.4 Im
vorliegenden Fall liesse sich zunächst fragen, ob die Koordinationspflicht
entfällt, weil die Eigentalstrasse grundsätzlich auch ohne Anordnung von
bewilligungspflichtigen baulichen Massnahmen saniert werden könnte: Würde bloss
– wie von den Erstinstanzen vorgesehen – der bestehende Strassenbelag abgefräst
und ersetzt, um die Funktionstüchtigkeit der Verschleissschicht
wiederherzustellen, so wäre zumindest prima vista von nicht bewilligungspflichtigen
Unterhaltsarbeiten auszugehen; die Belagssanierung fiele diesfalls weder unter
§§ 12 ff. StrG noch unter § 11a KNHV. Allerdings kann im vorliegenden
Fall nicht ausgeschlossen werden, dass die Baudirektion, die für die Anordnung
von Schutzmassnahmen zuständig ist (E. 4.2), bewilligungspflichtige
bauliche Massnahmen verfügen wird – beispielsweise die Erstellung von
Amphibiendurchgängen sowie von Leitzäunen entlang der Eigentalstrasse,
verbunden mit einer Verschmälerung der Strasse. Diesfalls wäre die Durchführung
eines Strassenprojekts ( §§ 12 ff. StrG) und eines kantonalrechtlichen
Bewilligungsverfahrens nach Bauverfahrensverordnung (§ 11a KNHV) wohl unumgänglich.
Die anzuordnenden Sanierungs- und Naturschutzmassnahmen führen somit mindestens
möglicherweise dazu, dass Bewilligungen mehrerer Behörden erforderlich
sind, die der Koordinationspflicht unterliegen könnten.  

5.5 Die
Naturschutz- und die Sanierungsmassnahmen, die in Bezug auf die Eigentalstrasse
anzuordnen sind, stehen zueinander in einem engen gegenseitigen
Wechselverhältnis: Es ist nicht auszuschliessen, dass die Baudirektion –
gestützt auf §§ 205 ff. PBG in Verbindung mit Art. 78 Abs. 5
Satz 2 BV, Art. 8 FMV, Art. 11 Satz 1 AlgV und Art. 11
TwwV – anordnen wird, die Strassenbenützung durch Motorfahrzeuge sei aus
naturschutzrechtlichen Gründen zu untersagen oder stark einzuschränken (vgl.
Waldmann/Hänni, Art. 24c N. 10 f.; in Bezug auf Moorlandschaften
BGE 138 II 281 E. 6.3). Ferner besteht die Möglichkeit, dass die
Baudirektion die Erstellung von Amphibienleitwerken und -tunneln anordnet und
zum Schluss kommt, dass diese aus moorschutzrechtlichen Gründen nur zulässig
seien, wenn die Strasse verschmälert werde. Angesichts dieser Möglichkeiten
besteht im Fall einer unverzüglichen Strassensanierung die Gefahr, dass die
Eigentalstrasse kurz nach der Erneuerung des Belags für den Motorverkehr
gesperrt oder – unter Durchführung eines Strassenprojekts und eines
kantonalrechtlichen Bewilligungsverfahrens nach Bauverfahrensverordnung –
verschmälert werden muss. Unabhängig davon, welches Gemeinwesen die
Schutzmassnahmen zu finanzieren haben wird (vgl. dazu Art. 13 Abs. 1
NHG; § 217 Abs. 2 lit. b PBG; §§ 1 ff. FMNHG; Bericht
und Antrag des Regierungsrats vom 2. Oktober 2002 an den Kantonsrat zur
Motion KR-Nr. 241/1998 betreffend Zuständigkeit der Schutzmassnahmen für
Objekte des Natur- und Heimatschutzes, der Denkmalpflege und der Archäologie,
ABl 1998 S. 3), existiert unter diesen Umständen ein gewichtiges Interesse
an der Koordination zwischen Sanierungs- und Schutzmassnahmen bzw. daran, dass
die Belagserneuerung nicht vor der Festsetzung der erforderlichen
Naturschutzmassnahmen durchgeführt wird. Hinzu kommt, dass ein erheblicher
Eingriff in die kommunale Planungsautonomie vorläge, wenn die Stadt Kloten und
die Gemeinde Nürensdorf angewiesen würden, die Eigentalstrasse – eine auf ihrem
Gebiet liegende Gemeindestrasse – gegen ihren Willen vor Rechtskraft der
Schutzmassnahmen zu sanieren. Unter diesen Umständen wäre das Risiko, dass
aufgrund zeitversetzter Anordnungen der Sanierungs- und Schutzbehörden
widersprüchliche Entscheide ergehen, nur dann hinzunehmen, wenn erhebliche
Interessen für die unverzügliche Belagserneuerung sprechen würden.  

5.6 Die
Anwohnerinnen und Anwohner, die wegen der seit dem 16. Januar 2013 bestehenden
Sperrung der Eigentalstrasse Mehrverkehr und zusätzliche Immissionen zu dulden
haben, sowie die Verkehrsteilnehmenden und Unternehmen, die wegen der Sperrung
Umwege benützen müssen, haben an sich ein legitimes Interesse daran, dass die
Eigentalstrasse möglichst bald wieder befahren werden darf. Doch zum einen
würde die Erneuerung des Strassenbelags allein noch nicht zur Wiederbenutzbarkeit
der Eigentalstrasse führen, denn es wäre unzulässig, die Strasse nach der
Sanierung gänzlich ohne Anordnung von Naturschutzmassnahmen wieder zu eröffnen.
Zum anderen ist davon auszugehen, dass die Umfahrung der Eigentalstrasse nicht
mit derart negativen Auswirkungen (in Form von Verkehrsgefährdungen,
Mehrimmissionen und höheren Fahrkosten) verbunden ist, dass sich eine sofortige
Strassensanierung aufdrängen würde. Es ist Sache der umliegenden Gemeinden,
soweit möglich dafür zu sorgen, dass der Verkehr auf ihrem Gemeindegebiet über
Strassen geleitet wird, die hinreichend dimensioniert sind, genügend Verkehrssicherheit
bieten und keinen übermässigen Lärm in Wohnquartieren zur Folge haben.
Angesichts der gewichtigen Interessen, die gegen eine sofortige
Belagserneuerung sprechen (vgl. E. 5.5), müssen dabei auch längere Umfahrungswege
in Kauf genommen werden. Die sofortige Sanierung der Eigentalstrasse
rechtfertigt sich umso weniger, als die Kantonsregierung die betroffenen
Gemeinden bei der Suche nach neuen Lösungswegen unterstützt: Regierungsrat
Ernst Stocker hielt in einem Schreiben vom 14. März 2013 fest, dass der Kanton
Zürich dazu bereit sei, anstelle der Eigentalstrasse eine alternative Umfahrungsroute
in das überkommunale Netz aufzunehmen und diese entsprechend den kantonalen
Standards auszubauen – unter Verlagerung der Durchgangs- und Schwerverkehrs auf
diese Route. 

5.7 Insgesamt
überwiegt nach dem Gesagten das Interesse der beschwerdeführenden Gemeinden,
keine Sanierung vornehmen zu müssen, die sich nach erfolgter Anordnung von
Schutzmassnahmen möglicherweise als überflüssig erweisen wird, gegenüber dem
Interesse der Beschwerdegegnerschaft an einer sofortigen Belagserneuerung. Die
Gefahr von widersprüchlichen Entscheiden, die im Fall von zeitlich gestaffelten
Anordnungen bestünde (etwa wenn die Sanierungsbehörde die Belagserneuerung
anordnen und die Schutzbehörde hernach den Rückbau der Strasse verfügen würde),
ist unter diesen Umständen nicht hinzunehmen. Demnach verstösst die
vorinstanzliche Anordnung, die Eigentalstrasse ohne Verzug – vor Festsetzung
der erforderlichen Naturschutzmassnahmen – und grundsätzlich in ihrer heutigen
Breite zu sanieren, gegen das Koordinationsgebot. 

5.8 Die
vorinstanzlich angeordnete Sanierungsmassnahme ist folglich aufzuheben und die
Sache zur Durchführung eines koordinierten Verfahrens an eine Leitbehörde zu
überweisen. Es drängt sich auf, die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf
als Koordinationsbehörden zu erachten, denn ihnen gehört die Eigentalstrasse im
betreffenden Abschnitt, und sie sind sowohl für den Strassenunterhalt (§ 26
Abs. 1 in Verbindung mit § 10 Abs. 1 StrG) als auch für die
Durchführung eines allfälligen Strassenprojekts (§ 12 Abs. 2 StrG)
zuständig. 

6.
 

6.1 Zusammenfassend
sind die Beschwerden insoweit gutzuheissen, als Disp.-Ziff. II des
Bezirksratsbeschlusses vom 17. Juli 2013 aufgehoben wird. Im weiter gehenden
Umfang sind die Beschwerden abzuweisen. Die Sache ist an die Stadt Kloten und
die Gemeinde Nürensdorf zurückzuweisen mit der Anordnung, dass sie als
Leitbehörden ein koordiniertes Verfahren durchzuführen haben. Die beiden
Gemeinden werden dabei zu beachten haben, dass es Sache der Baudirektion ist,
über die nötigen Naturschutzmassnahmen im Sinn von §§ 205 ff. PBG zu
entscheiden. In Bezug auf die Strassensanierung werden sie prüfen müssen, ob
aufgrund der Schutzmassnahmen, die die Baudirektion anordnet, ein Strassenbauprojekt
gemäss §§ 12 ff. StrG durchgeführt werden muss, und ob gestützt auf § 11a
KNHV oder § 4 Abs. 2 KSigV eine Koordination mit weiteren kantonalen
Behörden erforderlich ist. Sie werden die Beschlüsse gleichzeitig und unter
Angabe eines einheitlichen Rechtsmittelwegs zu eröffnen haben (Art. 25a Abs. 2
lit. d und Art. 33 Abs. 4 RPG; vgl. Waldmann/Hänni, a. a. O., Art. 33 N. 91), wobei zur Gewährleistung
der Koordination eine teilweise Missachtung der kantonalen Verfahrensordnung in
Kauf zu nehmen ist (Kölz/Häner/Bertschi, a. a. O.,
Rz. 121; anders noch VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558, E. 2.4.3).
Der Bezirksrat Bülach ist anzuweisen, Disp.-Ziff. 1–3 der
erstinstanzlichen Beschlüsse aufzuheben und das Rekursverfahren unter Verlegung
der Rekursverfahrenskosten zu erledigen. 

6.2 Im
Hinblick auf die Verteilung der Verfahrenskosten ist zu beachten, dass die beschwerdeführenden
Parteien insoweit obsiegt haben, als der vorinstanzliche Entscheid weitgehend
aufgehoben wurde. Die Beschwerdegegnerschaft I.5–23, die in erster Linie
die Bestätigung des vorinstanzlichen Entscheids beantragt hatte, ist mit ihren
Begehren mehrheitlich unterlegen – insbesondere auch mit dem Antrag, die
Eigentalstrasse sei ohne Verzug zu sanieren. Allerdings drangen die
beschwerdeführenden Naturschutzverbände mit ihrem Hauptantrag, die Sanierung
sei auf dem fraglichen Strassenabschnitt zu verbieten, (einstweilen) nicht
durch, und die beschwerdeführenden Gemeinden konnten sich mit ihrem Anliegen,
keine Amphibientunnel erstellen zu müssen, ebenfalls (einstweilen) nicht
durchsetzen. Die Beschwerdeführenden sind unter diesen Umständen als insgesamt
etwa zur Hälfte unterliegend zu erachten. Die Verfahrenserledigung infolge teilweisen
Rückzugs (vgl. Sachverhalt III.G) betrifft einen derart kleinen und von Beginn
an unumstrittenen Teil des Beschwerdeverfahrens, dass es nicht angebracht
erscheint, die beschwerdeführenden Gemeinden deshalb mit höheren Kosten zu
belasten. Dass es sich beim NBN um einen ideellen Verein handelt, rechtfertigt
keine Reduktion von dessen Verfahrenskosten, zumal die auferlegten Kosten nicht
derart hoch sind, dass sie für den NBN ein prohibitives finanzielles
Prozessrisiko darstellten (vgl. BGr, 22. Dezember 2008, 1C_381/2008,
E. 2.2). Die W AG und die X AG sind als teilweise unterliegende
Parteien kostenpflichtig, auch wenn sie im Beschwerdeverfahren keine eigenen
Anträge und Stellungnahmen eingereicht haben (vgl. BGE 128 II 90 E. 2b).
Für die Kostenverteilung ist im vorliegenden Fall ferner auch das
Verursacherprinzip zu beachten: Die Vorinstanz hat im Rahmen des angefochtenen
Entscheids nicht nur trotz fehlender Zuständigkeit Naturschutzmassnahmen angeordnet
(vgl. E. 4.3), sondern auch – durch die zeitliche Aufteilung von
Sanierungs- und Schutzmassnahmen – gegen das Koordinationsgebot verstossen
(vgl. E. 5.7) sowie – durch Fällung eines den Endentscheid
präjudizierenden Zwischenentscheids vor Abschluss des Schriftenwechsels – das
rechtliche Gehör der Parteien verletzt. Angesichts der dargelegten Summierung
von Verfahrensmängeln drängt es sich auf, der Vorinstanz einen Teil der Beschwerdeverfahrenskosten
aufzuerlegen. 

6.3 Insgesamt
rechtfertigt es sich nach dem Gesagten, die Verfahrenskosten je zu einem
Drittel den Beschwerdeführenden, der Beschwerdegegnerschaft I.5–23 und der
Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Den Beschwerdeführerinnen I.1 und I.2 ist somit je 1/12 der Kosten
aufzuerlegen, je unter solidarischer Haftung für 1/6 der Verfahrenskosten (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 14 VRG). Den Beschwerdeführenden II.1–4
ist je 1/24 der Kosten aufzuerlegen, je unter solidarischer Haftung für 1/6 der
Kosten. Den Beschwerdegegnern I.5, I.6, I.19, I.20 und I.21 ist je 1/57 der
Verfahrenskosten aufzuerlegen. Den Beschwerdegegnern I.7–18 ist je 1/57 der Verfahrenskosten
aufzuerlegen, je unter solidarischer Haftung für 12/57 der Verfahrenskosten.
Den Beschwerdegegnern I.22 und I.23 ist je 1/57 der Verfahrenskosten
aufzuerlegen, je unter solidarischer Haftung für 2/57 der Kosten.

6.4 Bei diesem
Ausgang des Verfahrens sind die Parteikosten wettzuschlagen, sodass keine Parteientschädigungen
zuzusprechen sind (§ 17 Abs. 2 VRG). 

7.
 

Beim vorliegenden Entscheid handelt es sich um einen
Rückweisungs- bzw. Zwischenentscheid, der das Verfahren nicht abschliesst. Die Anfechtbarkeit des vorliegenden Urteils richtet sich nach Art. 91–93
BGG. 

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerden werden insoweit gutgeheissen, als Disp.-Ziff. II des
Bezirksratsbeschlusses vom 17. Juli 2013 aufgehoben wird. Im Übrigen
werden die Beschwerden abgewiesen. 

2.    Die
Sache wird an die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf zurückgewiesen mit
der Anordnung, dass sie als Leitbehörden im Rahmen eines koordinierten
Verfahrens einen neuen Entscheid im Sinn der Erwägungen zu eröffnen haben in
Bezug auf die Eigentalstrasse zwischen der Abzweigung Geerlisberg (Dorfstrasse/Birchwilerstrasse)
und der Gemeindegrenze Kloten-Oberembrach. 

3.    Der
Bezirksrat Bülach wird angewiesen, Disp.-Ziff. 1–3 der Beschlüsse der
Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf vom 7. Mai 2013 aufzuheben und
das Rekursverfahren unter Verlegung der Rekursverfahrenskosten zu erledigen. 

4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr.  10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:

Fr.    1'700.--   Zustellkosten,

Fr.  11'700.--   Total der Kosten.

5.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen I.1 und I.2 zu je 1/12
auferlegt (je unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten), den
Beschwerdeführenden II.1–4 zu je 1/24 (je unter solidarischer Haftung für
1/6 der Kosten), den Beschwerdegegnern I.5–23 zu je 1/57 (je unter
solidarischer Haftung für 12/57 der Kosten in Bezug auf die Beschwerdegegner
I.7–I.18 und je unter solidarischer Haftung für 2/57 der Kosten in Bezug auf
die Beschwerdegegner I.22–23) und der Vorinstanz zu 1/3. 

6.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

7.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

8.    Mitteilung an …