# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3b08be69-363b-52f6-84c2-82ac4ae62dcc
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2000-03-21
**Language:** de
**Title:** Bundesgericht sonstiges 21.03.2000 1P.738/1999
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BGer/CH_BGer_999_1P-738-1999_2000-03-21.html

## Full Text

[AZA 3] 

1P.738/1999/bmt 

 

    
            I. ÖFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
  
 

          ********************************* 

 

    
  21. März 2000 
  
 

 

Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der 

 

    
  I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud,
  
 

Bundesrichter Jacot-Guillarmod, Bundesrichter Catenazzi, 

Bundesrichter Favre und Gerichtsschreiberin Gerber. 

 

--------- 

 

In Sachen 

 

    
  Bernischer Lehrerinnen- und Lehrerverein, Brunngasse 16,
 

Bern, Beschwerdeführer, vertreten durch Fürsprecher 

Dr. Thomas Eichenberger, Kappellenstrasse 14, Post- 

fach 6916, Bern, 

 

gegen 

 

    
  Regierungsrat des Kantons B e r n, vertreten durch die
 

Erziehungsdirektion, 

    
  Verwaltungsgericht des Kantons B e r n, Verwaltungs-
 

rechtliche Abteilung, 

 

betreffend 

Gewaltentrennung 

    (Sistierung Gehaltsaufstieg Schuljahr 1998/1999), 

hat sich ergeben: 

 

    
  A.- 
  
 

 Art. 12 des bernischen Gesetzes vom 20. Januar 1993  

über die Anstellung der Lehrkräfte (LAG) lautet: 

 

         Art. 12 Gehalt 

 

         1 Lehrkräfte haben Anspruch auf Gehalt und gege- 

          benenfalls auf Zulagen. 

 

         2 Der Grosse Rat legt die Grundsätze der Gehalts- 

          ordnung durch Dekret fest. Das Nähere regelt 

          der Regierungsrat. 

 

       Unter anderem gestützt auf diese Bestimmung erliess 

der Grosse Rat das Dekret vom 8. September 1994 über die An- 

stellung der Lehrkräfte (LAD). Das Gehalt der Lehrkräfte be- 

misst sich gemäss Art. 4 LAD zunächst aus einem Grundgehalt. 

Das Anfangsgehalt entspricht dem Grundgehalt, reduziert um 

allfällige Vorstufen (Art. 5 LAD). Das Grundgehalt wird er- 

gänzt durch einen Erfahrungsanteil, der über 26 Erfahrungs- 

stufen einen Gehaltsanstieg von maximal 56% des Grundlohns 

erlaubt. Art. 8 LAD in der hier massgebenden Fassung vom 

20. Januar 1993 bestimmt hierzu: 

 

         Art. 8 Vorstufen, Erfahrungsstufen 

 

         1 Jede einzelne Vorstufe reduziert, jede einzelne 

          Erfahrungsstufe erhöht das Grundgehalt. 

 

         2 Für jedes absolvierte Praxisjahr (innerhalb 

          oder ausserhalb des Schuldienstes) wird höchs- 

          tens eine Erfahrungsstufe angerechnet. Der An- 

          spruch entsteht jeweils auf Semesteranfang. 

 

         3 Eine Erfahrungsstufe erhöht das Grundgehalt wie 

          folgt: 

 

          a nach ein bis zwölf Praxisjahren je drei Pro- 

          zent pro Jahr, 

          b nach 13 bis 18 Praxisjahren weitere zwei 

          Prozent pro Jahr, 

 

          c nach 20 Praxisjahren weitere zwei Prozent, 

 

          d nach 22 Praxisjahren weitere zwei Prozent, 

 

          e nach 24 Praxisjahren weitere zwei Prozent, 

 

          f nach 26 Praxisjahren weitere zwei Prozent. 

          Vorbehalten bleibt Absatz 5 Buchstabe d. 

 

         4 Jede Vorstufe reduziert das Grundgehalt um 

          zweieinhalb Prozent. 

 

         5 Der Regierungsrat legt fest, 

 

          a nach welchen Kriterien und in welchem Aus- 

          mass ausserschulische Berufserfahrung sowie 

          Eltern- und Hausarbeit angerechnet wird; 

 

          b unter welchen Voraussetzungen zusätzliche 

          Erfahrungsstufen gewährt werden können; 

 

          c unter welchen Voraussetzungen die Anrechnung 

          von Erfahrungsstufen sistiert werden kann; 

 

          d wie viele Erfahrungsstufen höchstens er- 

          reicht werden können, wenn das Anfangsgehalt 

          kleiner als das Grundgehalt ist. 

 

    
  B.- 
  
 

 Nach Einführung des neuen Gehaltssystems am 1. Au-  

gust 1996 stellte der Regierungsrat des Kantons Bern fest, 

dass die Gesamtlohnsumme für Lehrkräfte etwas schneller 

anstieg als prognostiziert; ohne Massnahmen werde die für 

Budget und Finanzplan ab 1999 festgelegte jährliche Zuwachs- 

rate von 1% überschritten werden. Der Regierungsrat fasste 

daher am 13. Mai 1998, gestützt auf Art. 8 Abs. 5 lit. c 

LAD, folgenden Beschluss: 

 

         1. Für Lehrkräfte und andere der Lehreranstel- 

          lungsgesetzgebung unterstellte Personen wird 

          die Anrechnung einer weiteren ordentlichen 

          Erfahrungsstufe, welche im Schuljahr 1998/99 

          fällig wird, sistiert. Sinngemäss gilt dies 

          auch für die Vorstufen. 

         2. Personen im Aufholstatus erhalten im Schuljahr 

          1998/99 nur die im LAD Artikel 21 Absatz 1 de- 

          finierten zusätzlichen Erfahrungsstufen. 

 

         3. Neueintretende Lehrkräfte mit anrechenbaren 

          Praxisjahren werden im Schuljahr 1998/99 so 

          eingestuft, dass die Einstufung den bereits 

          angestellten Lehrkräften mit gleichviel an- 

          rechenbaren Praxisjahren entspricht. 

 

         4. Der Regierungsrat entscheidet zu einem späteren 

          Zeitpunkt, ob und wann die für das Schuljahr 

          1998/99 sistierte Erfahrungsstufe nachgewährt 

          werden kann. 

 

         5. Dieser Beschluss tritt am 1. August 1998 in 

          Kraft. Er ist in der Bernischen Amtlichen 

          Gesetzessammlung zu publizieren. 

 

    
  C.- 
  
 

 Der Bernische Lehrerinnen- und Lehrerverein erhob  

am 9. Juli 1998 gegen diesen Beschluss staatsrechtliche Be- 

schwerde an das Bundesgericht. Dieses trat am 10. Mai 1999 

auf die Beschwerde mangels Letztinstanzlichkeit nicht ein 

und überwies sie dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern zur 

Behandlung (BGE 125 I 313). Das Verwaltungsgericht wies die 

Beschwerde am 27. Oktober 1999 ab. 

 

    
  D.- 
  
 

 Der Bernische Lehrerinnen- und Lehrerverein erhebt  

staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Entscheid 

des Verwaltungsgerichts sowie den Regierungsratsbeschluss 

vom 13. Mai 1998 aufzuheben und die Erziehungsdirektion des 

Kantons Bern anzuweisen, den Mitgliedern des Beschwerdefüh- 

rers für das absolvierte Praxisjahr innerhalb des Schul- 

dienstes gemäss Art. 8 LAD die im Schuljahr 1998/99 (auf 

Semesteranfang) fällig gewordene weitere Erfahrungsstufe 

anzurechnen und die im Schuljahr 1998/99 (auf Semesteran- 

fang) fällig gewordenen ordentlichen Erhöhungen des Grund- 

gehalts nachzuerstatten. 

    
  E.- 
  
 

 Die Erziehungsdirektion des Kantons Bern namens des  

Regierungsrates sowie das Verwaltungsgericht beantragen die 

Abweisung der Beschwerde. 

 

    
  F.- 
  
 

 Am 20. Januar 1999 beschloss der Grosse Rat eine  

Änderung des Gesetzes über die Anstellung der Lehrkräfte 

(Bernische Amtliche Gesetzessammlung 99-64). Das revidierte 

LAG (im Folgenden: LAG n.F.) enthält nunmehr selbst die 

Grundzüge des Gehaltskonzepts (Art. 12a - 14) und ermäch- 

tigt den Grossen Rat, das Nähere zur Gehaltsordnung und 

zur beruflichen Vorsorge durch Dekret festzulegen (Art. 26a 

Abs. 1) und gewisse Regelungsbefugnisse ganz oder teilweise 

an den Regierungsrat zu übertragen (Abs. 2). Art. 26a Abs. 3 

LAG n.F. sieht vor, dass der Grosse Rat den Regierungsrat 

ermächtigen kann, bei schwieriger Finanzlage des Kantons 

durch Verordnung den Gehaltsaufstieg zu reduzieren oder auf 

einen Gehaltsaufstieg vorübergehend ganz zu verzichten. 

Diese Gesetzesänderung ist auf den 1. August 1999 in Kraft 

getreten. 

 

    
  Das Bundesgericht zieht in Erwägung 
  
 

:  

 

    
  1.- 
  
 

 a) Das angefochtene Urteil ist ein kantonal letzt-  

instanzlicher Entscheid, gegen den kein anderes bundesrecht- 

liches Rechtsmittel offen steht. Die staatsrechtliche Be- 

schwerde ist daher grundsätzlich zulässig (Art. 84 Abs. 2 

und Art. 86 Abs. 1 OG). 

 

       b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist legiti- 

miert, wer durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid 

eine Rechtsverletzung erlitten hat (Art. 88 OG). Ein Verband 

ist legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde die Inte- 

ressen seiner Mitglieder zu wahren, wenn er als juristische 

Person konstituiert ist, nach seinen Statuten die durch die 

angerufenen verfassungsmässigen Rechte geschützten Interes- 

sen seiner Mitglieder zu wahren hat und die Mehrzahl oder 

doch eine Grosszahl seiner Mitglieder vom angefochtenen Er- 

lass oder Entscheid betroffen sind (BGE 125 I 71 E. 1b/aa 

S. 75; 123 I 221 E. 2 S. 225; 122 I 90 E. 1c S. 92, je mit 

Hinweisen). 

 

       Der Beschwerdeführer ist ein Verein, dem ein gros- 

ser Teil der im Kanton Bern tätigen Lehrkräfte angeschlossen 

ist und der statutarisch die Wahrung der Vermögensinteressen 

seiner Mitglieder bezweckt. Er rügt eine Verletzung der Ge- 

waltenteilung sowie eine willkürliche Auslegung von Art. 8 

LAD. Die Mitglieder des Beschwerdeführers können sich auf 

die Gewaltenteilung als Individualrecht berufen. Ebenso 

haben nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts die 

öffentlichen Bediensteten einen rechtlich geschützten An- 

spruch darauf, nicht willkürlich besoldet zu werden (BGE 123 

I 1, nicht publ. E. 1b; BGE 121 I 102, nicht publ. E. 1b). 

Sie und demzufolge auch der Beschwerdeführer sind daher zur 

staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. 

 

       c) Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist somit 

grundsätzlich einzutreten. 

 

    
  2.- 
  
 

a) Der Beschwerdeführer rügt in erster Linie die  

Verletzung der Grundsätze der Berner Kantonsverfassung über 

die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen und damit eine 

Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips: Die Sistierung des 

Gehaltsaufstiegs berühre einen wesentlichen Grundsatz des 

Gehaltssystems und bedürfe daher gemäss Art. 69 Abs. 4 

lit. a der Berner Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 (KV/BE) 

einer Grundlage im formellen Gesetz, die 1998 noch nicht be- 

standen habe; selbst wenn eine Delegation an den Regierungs- 

rat zulässig sein sollte, bedürfe es hierfür gemäss Art. 69 

Abs. 1 und 2 KV/BE einer Subdelegationskompetenz im (formel- 

len) Gesetz, die im vorliegenden Fall fehle; schliesslich 

bewege sich der angefochtene Beschluss offensichtlich aus- 

serhalb der dem Regierungsrat in Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD 

erteilten Regelungskompetenz; die Auslegung dieser Bestim- 

mung durch den Regierungsrat und das Verwaltungsgericht sei 

willkürlich. 

 

       b) Die Erziehungsdirektion des Kantons Bern ver- 

tritt in ihrer Vernehmlassung die Auffassung, dass die vom 

Beschwerdeführer vorgebrachten Rügen ihre Grundlage verlie- 

ren, wenn man den angefochtenen Beschluss des Regierungs- 

rats, wie in BGE 125 I 313 geschehen, als Allgemeinverfügung 

qualifiziere. Dem widerspricht der Beschwerdeführer: Zum 

einen sei die Allgemeinverfügung zwischen Erlass und Verfü- 

gung einzuordnen; zum anderen unterliege das Verwaltungs- 

handeln dem Legalitätsprinzip und bedürfe einer gesetzlichen 

Grundlage, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich 

hierfür zuständigen Organ erlassen worden sei. 

 

       c) Das Bundesgericht hat im Entscheid BGE 125 I 313 

(E. 2) den angefochtenen Beschluss des Regierungsrats als 

Allgemeinverfügung qualifiziert, der einen bestimmten Sach- 

verhalt (die Sistierung der Anrechnung der Erfahrungsstufe 

für das Schuljahr 1998/99 auf das Gehalt der Berner Lehr- 

kräfte) regle und ohne weitere Konkretisierungsverfügung 

unmittelbar durchsetzbar sei. Hiervon ist im vorliegenden 

Verfahren auszugehen. Ihrer Konkretheit wegen werden die 

Allgemeinverfügungen in der Regel den gewöhnlichen Verfü- 

gungen gleichgestellt (BGE 125 I 313 E. 2b S. 316 f. mit 

Hinweisen). Das bedeutet - und insofern ist der Erziehungs- 

direktion zuzustimmen -, dass die Grundsätze über die Dele- 

gation von Rechtsetzungsbefugnissen gemäss Art. 69 KV/BE 

nicht unmittelbar anwendbar sind. Die (Allgemein) Verfügung 

muss sich aber auf eine gesetzliche Grundlage stützen kön- 

nen, die ihrerseits verfassungsmässig sein, d.h. die Zu- 

ständigkeitsordnung der Kantonsordnung respektieren muss. 

Dies kann das Bundesgericht im Verfahren der staatsrecht- 

lichen Beschwerde vorfrageweise prüfen. Dabei prüft es die 

Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, 

jene des Gesetzes- und Dekretsrechts dagegen nur auf Willkür 

hin (vgl. BGE 124 I 216 E. 3b S. 219; 123 I 1 E. 2b S. 3 f. 

und E. 4 S. 5). Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht 

schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar 

erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht 

weicht vom Entscheid der kantonalen Instanz nur ab, wenn 

dieser offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen 

Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen 

unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stos- 

sender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 

125 I 166 E. 2a S. 168; 125 II 10 E. 3a S. 15, 129 E. 5b 

S. 134; je mit Hinweisen). 

 

    
  3.- 
  
 

 Im Folgenden ist daher zunächst zu prüfen, ob  

Art. 8 LAD eine genügende gesetzliche Grundlage für die 

Sistierungsverfügung darstellt. 

 

       a) aa) Das Verwaltungsgericht nahm an, Art. 8 LAD 

enthalte eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die ge- 

nerelle Sistierung des Gehaltsaufstiegs der Lehrkräfte. Es 

ging davon aus, Art. 8 Abs. 2 LAD, wonach für jedes absol- 

vierte Praxisjahr "höchstens" eine Erfahrungsstufe anzurech- 

nen sei, erlaube es, auf das Anrechnen einer Erfahrungsstufe 

zu verzichten; zudem ermächtige Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD den 

Regierungsrat festzulegen, unter welchen Voraussetzungen die 

Anrechnung von Erfahrungsstufen sistiert werden könne. Diese 

Bestimmung sei zwar als Befugnis zum Erlass einer abstrakten 

Regelung formuliert, verbiete aber nicht von vornherein den 

Erlass einer konkreten Anordnung, für die der Regierungsrat 

als Exekutivorgan ebenfalls zuständig sei. Zwar erwähne der 

Vortrag der Erziehungsdirektion an den Regierungsrat zuhan- 

den des Grossen Rates zum LAD vom 28. März 1994 diese Be- 

fugnis nur im Zusammenhang mit der Einführung einer lohn- 

wirksamen Lehrerfortbildung durch den Regierungsrat gemäss 

Art. 13 LAG; dem Vortrag komme jedoch nicht die gleiche 

Bedeutung zu wie dem Gesetzestext, der die möglichen Vor- 

aussetzungen, die zu einer Gehaltssistierung führen können, 

nicht einschränke. Der Text sei vielmehr so offen formu- 

liert, dass jeder sachgerechte Sistierungsgrund zulässig 

erscheine. Aus dem Wortlaut lasse sich auch nicht ein Ver- 

bot für eine generelle - statt einer bloss individuellen - 

Sistierung des Aufstiegs ableiten. 

 

       bb) Der Beschwerdeführer hält diese Auslegung für 

willkürlich. Art. 8 Abs. 5 lit. b und c LAD seien auf dem 

Hintergrund von Art. 13 LAG (in der bis zum 31. Juli 1999 

geltenden Fassung) zu verstehen, der den Regierungsrat er- 

mächtige, eine Verordnung über die Leistungsbeurteilung der 

Lehrkräfte zu erlassen und Kriterien für die Gehaltswirk- 

samkeit festzulegen. Art. 8 Abs. 5 lit. b und c LAD stellten 

klar, dass sich eine Leistungsbeurteilung im Vergleich zum 

heute alleine geltenden permanenten Gehaltsaufstieg in beide 

Richtungen flexibilisierend auswirken würde: Auf der einen 

Seite könnten durch herausragende Leistungen zusätzliche 

Erfahrungsstufen erreicht werden (lit. b), die Einführung 

der Leistungslohnkomponente könnte aber auch dazu führen, 

dass bei ungenügenden Leistungen oder Vernachlässigung der 

Fortbildung der Gehaltsaufstieg sistiert werde (lit. c). 

Nach dem klaren Wortlaut der Bestimmungen sowie nach den 

Materialien gebe es nicht den geringsten Anhaltspunkt für 

mögliche generelle Gehaltssistierungen ausserhalb eines 

solchen Systems der Leistungsbeurteilung. Das Parlament habe 

sich in den Beratungen zu Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD nicht ge- 

äussert und sich damit der Auffassung der Erziehungsdirek- 

tion im Vortrag zum LAD angeschlossen. Dagegen habe der 

Grosse Rat um den Verlauf der Lebenslohnkurve gerungen; es 

sei daher willkürlich anzunehmen, er habe dem Regierungs- 

rat die Möglichkeit eröffnen wollen, die Gehaltskurve aus 

finanzpolitischen Gründen nach Belieben vorübergehend zu 

verflachen oder zu verändern. Das Verwaltungsgericht habe 

nur dem Wortlaut der Bestimmung Gewicht zugemessen, unter 

Missachtung aller anderen Auslegungsgrundsätze. Im Übrigen 

verpflichte Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD den Regierungsrat, die 

Voraussetzungen für eine allfällige Gehaltssistierung zu- 

nächst abstrakt durch Verordnung zu regeln, bevor konkrete 

Sistierungen angeordnet würden. Dies sei jedoch nicht ge- 

schehen. 

 

       b) Eine Norm ist in erster Linie aus sich selbst, 

d.h. nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihr zu Grunde lie- 

genden Wertungen auszulegen (BGE 125 II 521 E. 3c/aa S. 525; 

125 V 355 E. 1b S. 356; je mit Hinweisen). Auszugehen ist 

vom Wortlaut, doch kann der Wortlaut einer Norm nicht 

allein massgebend sein. Besonders wenn der Text unklar ist 

oder verschiedene Deutungen zulässt, muss nach seiner wahren 

Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung weiterer 

Auslegungselemente, wie namentlich der Entstehungsgeschichte 

der Norm, ihrem Zweck und ihrem Kontext mit anderen Bestim- 

mungen (BGE 124 II 193 E. 5a S. 199 mit Hinweisen). 

 

       c) Art. 8 LAD regelt die Vorstufen und Erfahrungs- 

stufen, die das Grundgehalt reduzieren bzw. erhöhen. Abs. 5 

beauftragt den Regierungsrat, gewisse Fragen zu regeln, die 

sich in diesem Zusammenhang stellen: nach welchen Kriterien 

und in welchem Ausmass ausserschulische Berufserfahrung so- 

wie Eltern- und Hausarbeit angerechnet wird (lit. a), unter 

welchen Voraussetzungen zusätzliche Erfahrungsstufen ge- 

währt werden können (lit. b), unter welchen Voraussetzungen 

die Anrechnung von Erfahrungsstufen sistiert werden kann 

(lit. c) und wie viele Erfahrungsstufen höchstens erreicht 

werden können, wenn das Anfangsgehalt kleiner ist als das 

Grundgehalt (lit. d). 

       Nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung handelt es 

sich um einen Rechtsetzungsauftrag, d.h. einen Auftrag zur 

generell-abstrakten Regelung. Das Verwaltungsgericht nahm 

jedoch an, der Regierungsrat sei auch zum Erlass einer kon- 

kreten Anordnung ermächtigt, ohne zuvor die Voraussetzungen 

der Sistierung abstrakt durch Verordnung festlegen zu müs- 

sen. Diese Auffassung erscheint zumindest für finanzpoli- 

tisch motivierte generelle Sistierungen vertretbar, deren 

Voraussetzungen kaum abstrakt geregelt werden können, son- 

dern auf konkreten finanzpolitischen Entscheidungen beruhen, 

und die alle Lehrkräfte in gleicher Weise treffen. Voraus- 

setzung wäre jedoch, dass Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD (allein 

oder in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 LAD) bei willkürfreier 

Auslegung eine hinreichend bestimmte Ermächtigung für eine 

derartige Anpassung des Gehaltsanstiegs an die Finanzlage 

des Kantons enthält. Das ist im Folgenden zu prüfen. 

 

       d) Gemäss Art. 8 Abs. 2 Satz 1 LAD wird für jedes 

absolvierte Praxisjahr innerhalb oder ausserhalb des Schul- 

dienstes höchstens eine Erfahrungsstufe angerechnet. Diese 

Bestimmung enthält ein Maximum (höchstens eine Erfahrungs- 

stufe je Praxisjahr) und gibt dem Regierungsrat zugleich die 

Möglichkeit, in gewissen Fällen mehr als ein Jahr Praxis je 

Erfahrungsstufe zu verlangen (z.B. für berufliche Erfahrung 

ausserhalb des zu unterrichtenden Fachbereichs oder für 

Elternarbeit: vgl. Art. 16 Abs. 2 und Abs. 5 der Verordnung 

des Regierungsrats über die Anstellung der Lehrkräfte vom 

21. Dezember 1994 in der bis zum 21. April 1999 geltenden 

Fassung [LAV]); er kann auch gewisse Praxiszeiten von der 

Anrechnung auszunehmen (vgl. Art. 16 Abs. 6 LAV: Nichtan- 

rechnung von Aus- und Weiterbildungszeiten, Assistenzzeiten, 

etc.). Dagegen kann dieser Bestimmung nicht entnommen wer- 

den, dass von der Anrechnung einer nach LAD und LAV an sich 

erfüllten Erfahrungsstufe im Einzelfall oder generell abge- 

sehen werden dürfte; Satz 2 gewährt vielmehr ausdrücklich 

einen jeweils auf Semesteranfang entstehenden "Anspruch". 

Eine Sistierung der Anrechnung ist nur in Art. 8 Abs. 5 

lit. c LAD vorgesehen, auf den sich der Beschluss des 

Regierungsrats denn auch ausdrücklich stützt. 

 

       e) aa) Diese Bestimmung ist - worauf das Verwal- 

tungsgericht zu Recht hingewiesen hat - sehr offen formu- 

liert und enthält vom Wortlaut her keine Einschränkung auf 

bestimmte Sistierungsgründe oder -arten. 

 

       bb) Betrachtet man jedoch die anderen in Art. 8 

Abs. 5 LAD genannten Fälle (lit. a, b und d), so geht es 

jeweils um die Konkretisierung der Voraussetzungen für die 

Anrechnung von Erfahrungsstufen in besonderen (Einzel) - 

Fällen, d.h. um eine Verfeinerung der individuellen Gehalts- 

entwicklung. Lit. c weist einen engen Bezug zu lit. b auf: 

Während lit. b die Voraussetzungen betrifft, um zusätzliche 

Erfahrungsstufen anzurechnen, die das Gehalt einer Lehrkraft 

    
  erhöhen, betrifft lit. c die Sistierung der Anrechnung von
 

Erfahrungsstufen und damit das 
  Absehen von einer ansonsten
 

gebotenen Gehaltserhöhung. 

 

       Dieser Zusammenhang von lit. b und c wird durch den 

Vortrag der Erziehungsdirektion zum LAD vom 28. März 1994 

(S. 14) bestätigt, in dem es heisst: 

 

       "Buchstabe b: Gemäss Art. 13 LAG kann der Regie- 

         rungsrat eine Verordnung über die Leistungsbeur- 

         teilung der Lehrkräfte erlassen und Kriterien für 

         deren Gehaltswirksamkeit festlegen. Diskutiert wird 

         in den LAD-Projektorganen zudem über eine lohnwirk- 

         same Lehrerfortbildung. Falls sich in Zukunft kon- 

         kretere Absichten in eine dieser beiden Richtungen 

         ergeben, so könnten diese über eine Anrechnung von 

         zusätzlichen Erfahrungsjahren bzw. über eine 

         Sistierung der normalen Gehaltsentwicklung umge- 

         setzt werden. Das Gehaltsmaximum bliebe zwar für 

         alle gleich, es würde aber von den Betroffenen 

         früher oder später erreicht. Dadurch kann sich der 

         individuelle Lebenslohn verändern. 

         Buchstabe c: Analog zu Buchstabe b soll in der 

         Gehaltsentwicklung auch ein vorübergehender Still- 

         stand möglich sein. Dies könnte insbesondere dann 

         der Fall sein, wenn der Lehrerauftrag in einzelnen 

         Teilen nicht erfüllt würde. Die detaillierte Umset- 

         zung dieser Bestimmung ist noch offen." 

 

       cc) Versteht man lit. b und c - wie es ihr syste- 

matischer Zusammenhang und die Entstehungsgeschichte nahe- 

legen - als Ermächtigung des Regierungsrats zur Veränderung 

der 
  individuellen Gehaltsentwicklung im Zusammenhang mit
 

der Einführung einer Leistungs- oder Fortbildungs-Lohnkompo- 

nente, so kann sich diese Delegation auf Art. 13 LAG stüt- 

zen. Diese Bestimmung ermächtigt den Regierungsrat, eine 

Verordnung über die Leistungsbeurteilung der Lehrkräfte zu 

erlassen und Kriterien für deren Gehaltswirksamkeit festzu- 

legen. Auf diesen Hintergrund wird auch in den Bemerkungen 

des Vortrags zu den Grundzügen der neuen Gehaltsordnung 

(Ziff. 3, S. 5) hingewiesen: 

 

       "Basis jeder Gehaltsklasse bildet der Grundlohn, der 

         mit 100% eingesetzt wird. Dazu kommt je nach Alter 

         und Praxis der Erfahrungsanteil. Ein Leistungs- 

         oder ein Fortbildungsanteil wurden nicht als eigen- 

         ständige Lohnkomponente integriert. Das System ist 

         aber so ausgestaltet, dass Leistung und/oder Fort- 

         bildung allenfalls honoriert werden können (vgl. 

         Art. 8 Abs. 5 LAD)." 

 

       dd) Die finanziellen Aspekte des neuen Gehaltskon- 

zepts wurden sowohl im Vernehmlassungsverfahren zum LAD als 

auch im Vortrag der Erziehungsdirektion und im Grossen Rat 

ausführlich diskutiert. So meldeten viele Vernehmlassungen 

Bedenken im Hinblick auf die aktuellen finanziellen Rahmen- 

bedingungen an und forderten ein kostenneutrales System. 

Der Regierungsrat beschloss daraufhin als Massnahme zum 

Haushaltsgleichgewicht, die Behandlung der neuen Gehalts- 

ordnung im Grossen Rat und deren Inkrafttreten um je ein 

Jahr hinauszuschieben und legte gleichzeitig eine herab- 

gesetzte Kostenvorgabe fest: Die Revision dürfe in den 

ersten fünf Jahren nach ihrem Inkrafttreten zu maximal 3% 

(ca. 30 Mio Fr.) Mehrkosten führen. Daraufhin suchte die 

Erziehungsdirektion nach Lösungen für eine Minimierung der 

Kosten und sah diverse Korrekturen vor (Beschränkung des 

Gehaltsanstiegs auf 159%; Verlangsamung der Gehaltsentwick- 

lung nach 13 Erfahrungsjahren; Streichung der Anfangsent- 

lastung für "Junglehrer"). Die vorberatende Kommission des 

Grossen Rates beschloss eine weitere Reduktion des Gehalts- 

aufstiegs um drei Prozent (von 100 auf 156 statt auf 159 

Prozent). Im Grossen Rat standen weitere Sparvorschläge zur 

Diskussion, z.B. die Kürzung der Grundgehälter oder der An- 

fangsgehälter oder die Abflachung der in Art. 8 Abs. 3 LAD 

geregelten Lohnsteigerungskurve (vgl. Tagblatt des Grossen 

Rates vom 7. September 1994, S. 621 ff., insbes. S. 628 ff.). 

Aus Rücksicht auf die Finanzsituation des Kantons wurde zu- 

dem eine stufenweise Vornahme der Gehaltsanpassungen be- 

schlossen (Art. 21 LAD). Eine Ermächtigung des Regierungs- 

rates zur Anpassung des Gehaltsanstiegs der Lehrkräfte an 

die finanziellen Möglichkeiten des Kantons oder an die Lohn- 

entwicklung der übrigen Staatsbediensteten wurde dagegen 

nicht in Erwägung gezogen. Art. 8 Abs. 5 lit. b und c LAD 

spielten bei der Diskussion um die Finanzierbarkeit des 

neuen Gehaltssystems keine Rolle und wurden ohne Diskussion 

angenommen. 

 

       ee) Die Entstehungsgeschichte und die systemati- 

sche Auslegung des LAD sprechen damit eindeutig gegen die 

Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach Art. 8 Abs. 5 

lit. c LAD den Regierungsrat voraussetzungslos ermächtige, 

die Sistierung der Erfahrungsstufenanrechnung für alle Lehr- 

kräfte durch Verordnung vorzusehen oder diese gar unmittel- 

bar durch Allgemeinverfügung anzuordnen. Fraglich ist aller- 

dings, ob die - allein auf den Wortlaut gestützte - Ausle- 

gung des Verwaltungsgerichts geradezu unhaltbar und damit 

willkürlich ist. Dies kann jedoch offen bleiben: 

       f) Legt man die Auslegung des Verwaltungsgerichts 

zugrunde, lässt Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD jegliche inhaltli- 

che Konturen vermissen und weist damit offensichtlich nicht 

die nötige Bestimmtheit auf, um als Grundlage für einen kon- 

kreten Eingriff des Regierungsrats in das Gehaltsgefüge zu 

dienen (zum Bestimmtheitsgebot im Allgemeinen und im öffent- 

lichen Dienstrecht im Besonderen vgl. BGE 123 I 1 E. 2b 

S. 3 f. und E. 4b und c S. 5 f.) : 

 

       Wie oben aufgezeigt worden ist, liesse sich Art. 8 

Abs. 5 lit. c LAD unter Berücksichtigung seines Kontexts mit 

anderen Normen (insbesondere Art. 13 LAG und Art. 8 Abs. 5 

lit. b LAD) sowie seiner Entstehungsgeschichte durchaus als 

eine dem Bestimmtheitsgebot genügende Delegationsnorm 

verstehen, die den Regierungsrat zur Einführung einer 

Leistungs- oder Fortbildungs-Lohnkomponente ermächtigt. Wird 

Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD dagegen isoliert, allein von seinem 

Wortlaut her ausgelegt und als allgemeine Ermächtigung des 

Regierungsrats zur individuellen oder generellen Sistierung 

des Gehaltsaufstiegs verstanden, ohne jegliche Eingrenzung 

der Voraussetzungen, unter denen ein solcher Eingriff zuläs- 

sig sein soll, ohne Konkretisierung des Adressatenkreises, 

des Umfangs und der Dauer einer derartigen Sistierung, ver- 

stösst er offensichtlich gegen das verfassungsrechtliche 

Bestimmtheitsgebot: Es würde darin dem Regierungsrat eine 

Generalermächtigung zur vorübergehenden oder dauernden, 

individuellen oder generellen Ausserkraftsetzung des im LAD 

vorgesehenen Gehaltsanstiegssystems gegeben, das dem Stufen- 

bau der Rechtsordnung widersprechen und dem rechtsstaatli- 

chen Gebot der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit des 

staatlichen Handelns widersprechen würde. 

 

    
  4.- 
  
 

 a) Dem liesse sich entgegenhalten, dass Art. 8  

Abs. 5 lit. c LAD als Rechtsetzungsdelegation formuliert ist 

und daher nicht dieselbe Bestimmtheit aufweisen müsse wie 

eine Verfügungsermächtigung; der Beschluss des Regierungs- 

rates sei in dem für eine Verordnung vorgesehenen Verfahren 

beschlossen und in der Amtlichen Gesetzessammlung veröffent- 

licht worden; er stehe auch inhaltlich einem Erlass näher 

als einer Verfügung, weil er sich auf alle Lehrkräfte, ein- 

schliesslich allenfalls neu in den Dienst eintretende Per- 

sonen beziehe. Die Tatsache, dass er durch das Bundesgericht 

zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes als All- 

gemeinverfügung qualifiziert worden sei, dürfe die verfas- 

sungsrechtlichen Anforderungen an die Delegationsnorm nicht 

verschärfen. Im Sinne einer Kontrollüberlegung ist daher im 

Folgenden zu prüfen, ob der regierungsrätliche Beschluss vor 

Verfassungsrecht standhalten würde, wenn er als Erlass qua- 

lifiziert worden wäre, d.h. ob Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD die 

verfassungsmässigen Anforderungen an die Delegation von 

Rechtsetzungsbefugnissen erfüllt. 

 

       Eine solche Kontrollüberlegung erscheint auch des- 

halb sinnvoll, weil sich die Allgemeinverfügung auf eine 

Bestimmung stützt, die ihrem eindeutigen Wortlaut zufolge 

eine Rechtsetzungs- und nicht eine Verfügungskompetenz ent- 

hält (vgl. oben, E. 2c). Das Verwaltungsgericht hat diese 

Bestimmung ausdehnend auch als Kompetenz zum Erlass einer 

generell-konkreten Regelung (Allgemeinverfügung) ausgelegt. 

Diese Auslegung darf ihrerseits nicht zur Folge haben, dass 

geringere verfassungsrechtliche Anforderungen an die Dele- 

gationsnorm gestellt werden, als dies der Fall wäre, wenn 

der Regierungsrat - wie dies Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD 

eigentlich nahelegt - zunächst die Voraussetzungen der 

Sistierung generell-abstrakt durch Verordnung geregelt und 

erst anschliessend die Sistierungsverfügung erlassen hätte. 

 

       b) Zunächst ist festzuhalten, dass Erlasse (im 

vorliegenden Fall: eine Verordnung des Regierungsrats), die 

nach dem Inkrafttreten der neuen Berner Kantonsverfassung 

am 1. Januar 1995 erlassen werden, am Massstab derselben zu 

messen sind (vgl. Art. 132 Abs. 1 KV e contrario und BGE 124 

I 216 E. 6 S. 220 ff.). 

 

       c) Prüfungsmassstab ist in erster Linie Art. 69 

KV/BE, der die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 

regelt. Abs. 1 und 2 dieser Bestimmung lauten wie folgt: 

 

         1 Befugnisse des Volkes können an den Grossen Rat 

          und an den Regierungsrat übertragen werden, 

          falls die Delegation auf ein bestimmtes Gebiet 

          beschränkt ist und das Gesetz den Rahmen der 

          Delegation festlegt. Die direkte Delegation an 

          andere Behörden ist ausgeschlossen. 

 

         2 Unter den gleichen Voraussetzungen können Be- 

          fugnisse des Grossen Rates an den Regierungsrat 

          übertragen werden. 

 

       Danach kann der Grosse Rat seine Dekretierungs- 

befugnisse, die ihm durch den Gesetzgeber zugewiesen wurden, 

nicht ohne ausdrückliche Ermächtigung an den Regierungsrat 

weiter übertragen; eine gesetzesergänzende oder -vertretende 

Verordnung im Anschluss an ein Dekret bedarf demnach einer 

ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage ( 
  Kälin/Bolz, Handbuch
 

des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995, Art. 69 Anm. 6b 

S. 435). Demgegenüber ist es zulässig, dass der Regierungs- 

rat ohne gesetzliche Ermächtigung Vollzugsvorschriften auf 

Verordnungsebene erlässt, gestützt auf die allgemeine Voll- 

zugskompetenz gemäss Art. 90 lit. d KV/BE ( 
  Kälin/Bolz,
 

a.a.O., Art. 69 Anm. 6b S. 435 und Art. 88 Anm. 4b S. 482). 

 

       d) Das LAG (in der hier massgeblichen, bis zum 

31. Juli 1999 geltenden Fassung) enthält eine Reihe von 

Bestimmungen, die den Regierungsrat zur Regelung ermächti- 

gen: Gemäss Art. 12 Abs. 2 LAG legt der Grosse Rat die 

Grundsätze der Gehaltsordnung durch Dekret fest; das Nähere 

regelt der Regierungsrat. Art. 13 LAG ermächtigt den Regie- 

rungsrat, eine Verordnung über die Leistungsbeurteilung der 

Lehrkräfte zu erlassen und Kriterien für deren Gehaltswirk- 

samkeit festzulegen. Gemäss Art. 14 LAG regelt der Regie- 

rungsrat durch Verordnung die Kürzung des Gehalts wegen 

gleichzeitigen Bezugs von Erwerbs- oder Ersatzeinkommen 

oder von Leistungen aus Versicherungen. Schliesslich ent- 

hält Art. 27 Abs. 1 LAG verschiedene Regelungsaufträge an 

den Regierungsrat, u.a. betreffend die Einstufung der 

Lehrerkategorien und Funktionen in Gehaltsklassen (lit. a) 

sowie die Leistungsbeurteilung und die Gehaltswirksamkeit 

(lit. c). Der Regierungsrat erlässt die weiteren zum Voll- 

zug des Gesetzes erforderlichen Bestimmungen (Art. 27 

Abs. 2 LAG). 

 

       Das LAG enthält somit keine ausdrückliche Bestim- 

mung, die den Regierungsrat ermächtigt, aus finanziellen 

Gründen den Gehaltsaufstieg zu reduzieren oder zu sistieren, 

oder die dem Grossen Rat eine entsprechende Subdelegations- 

befugnis einräumt. Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD in der Auslegung 

des Verwaltungsgerichts ist daher nur verfassungsmässig, 

wenn er sich auf Art. 12 Abs. 2 LAG stützen kann. Das setzt 

voraus, dass die vom Regierungsrat getroffene Sistierung des 

Gehaltsaufstiegs 1998/1999 als nähere Bestimmung der im 

Dekret niedergelegten Gehaltsgrundsätze qualifiziert werden 

kann. 

 

       Das ist jedoch zu verneinen: Die generelle Sistie- 

rung des Gehaltsanstiegs der Lehrkräfte aus finanziellen 

Erwägungen stellt keine Konkretisierung, sondern eine Abwei- 

chung von dem in Art. 8 Abs. 1 und 3 LAD festgelegten Grund- 

satz dar, wonach das Gehalt der Lehrkräfte mit Erreichen 

einer Erfahrungsstufe automatisch ansteigt, ohne dass es 

hierzu eines Beförderungs- oder sonstigen Ermessensent- 

scheids der Verwaltung bedürfte. Eine generelle Sistierung 

der Anrechnung von Erfahrungsstufen führt zu einer vorüber- 

gehenden oder dauerhaften Abflachung der in Art. 8 Abs. 3 

LAD festgelegten Lebenslohnkurve (je nach dem, ob die 

sistierte Erfahrungsstufe später nachgewährt wird oder 

nicht), die bei der Beratung des LAD als "Kernstück des 

ganzen Systems" bezeichnet wurde (vgl. Votum Schütz, Tag- 

blatt des Grossen Rates vom 7. September 1994 S. 629). In 

der Auslegung des Verwaltungsgerichts gibt Art. 8 Abs. 5 

lit. c LAD dem Regierungsrat die Befugnis, einen "Finan- 

zierungsvorbehalt" in dem Sinne einzuführen, dass der 

ordentliche, sich aus LAD und LAV ergebende Gehaltsanstieg 

nur dann zu gewähren sei, wenn die Gesamtlohnsumme die in 

Budget und Finanzplanung vorgesehenen Mittel nicht über- 

steigt. Die Einführung eines derartigen Vorbehalts gehört 

selbst zu den Grundsätzen der Gehaltsordnung und darf da- 

her nicht ohne explizite gesetzliche Grundlage an den 

Regierungsrat delegiert werden. 

 

       Damit steht zugleich fest, dass Art. 8 Abs. 5 

lit. c LAD in der Auslegung des Verwaltungsgerichts keine 

blosse Vollzugsbestimmung darstellt und sich deshalb auch 

nicht auf Art. 27 Abs. 2 LAG oder auf Art. 90 lit. d KV/BE 

stützen kann. 

 

       e) Nach dem Gesagten würde Art. 8 Abs. 5 lit. c 

LAD in der Auslegung des Verwaltungsgerichts gegen Art. 69 

Abs. 1 und 2 KV/BE und damit gegen das Gewaltenteilungs- 

prinzip verstossen, würde man den Sistierungsbeschluss des 

Regierungsrats den für Erlasse geltenden Regeln unterstel- 

len. Damit führt die Kontrollüberlegung zum selben Ergebnis, 

das zuvor, anhand der für Verfügungen geltenden Rechtsgrund- 

sätze gewonnen wurde: Wäre Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD in der 

vom Verwaltungsgericht vorgeschlagenen Weise auszulegen, 

würde er dem Regierungsrat die Befugnis einräumen, die im 

Dekret festgelegten Besoldungsgrundsätze abzuändern bzw. 

zeitweise ausser Kraft zu setzen, und zwar in einer für die 

Betroffenen unvorhersehbaren, weder vom Gesetz noch vom Dek- 

ret hinreichend determinierten Weise. Zwar mögen, worauf der 

Regierungsrat in seiner Vernehmlassung vom 9. September 1998 

hingewiesen hat, gewichtige Gründe dafür sprechen, den Ge- 

haltszuwachs der Lehrkräfte an die Finanzlage des Kantons 

und die Gehaltsentwicklung des übrigen Staatspersonals an- 

zupassen; diese Anpassung muss aber unter Beachtung der in 

der Kantonsverfassung vorgeschriebenen Zuständigkeitsordnung 

und den Anforderungen des Legalitätsprinzips geschehen. 

 

    
  5.- 
  
 

 a) Die Beschwerde ist damit grundsätzlich gutzu-  

heissen und der angefochtene Entscheid des Verwaltungs- 

gerichts ist aufzuheben. 

 

       b) Fraglich ist, ob gleichzeitig auch der Sistie- 

rungsbeschluss des Regierungsrates aufzuheben ist. 

 

       aa) Nach der bundesgerichtlichen Praxis kann der 

Entscheid einer unteren Instanz nur dann mit aufgehoben wer- 

den, wenn die Überprüfungsbefugnis der oberen kantonalen Be- 

hörde enger ist als diejenige des Bundesgerichts im Verfah- 

ren der staatsrechtlichen Beschwerde (BGE 125 I 492 E. 1a/aa 

S. 493 f.; grundlegend BGE 111 Ia 353 E. 1b S. 354). Diese 

Voraussetzung ist im vorliegenden Fall offensichtlich nicht 

erfüllt, hat doch das Verwaltungsgericht den Beschluss des 

Regierungsrates sogar auf seine Angemessenheit hin über- 

prüft. 

 

       bb) Anders wäre dagegen möglicherweise zu ent- 

scheiden, wenn man auf die Allgemeinverfügung als generelle, 

in der amtlichen Gesetzessammlung des Kantons publizierte 

Regelung die bundesgerichtliche Praxis bei der abstrakten 

Normenkontrolle anwenden würde: Hier hat das Bundesgericht 

mehrfach die Aufhebung der Norm zusammen mit dem abstrakten 

Normenkontrollentscheid der letzten kantonalen Instanz zuge- 

lassen, unabhängig von deren Kognition (z.B. BGE 111 Ia 270 

E. 2 S. 271 f.; in BGE 121 I 129 nicht veröffentlichte E. 1; 

Zusammenstellung der Praxis in: 
  Philippe Gerber, La nature
 

cassatoire du recours de droit public: mythe et réalité, 

Diss. Genève 1997, S. 122 ff.). 

 

       Dieser Praxis liegen vor allem prozessökonomische 

Gründe zugrunde: Ist die Aufhebung der Norm für die Wieder- 

herstellung des verfassungsmässigen Zustands hinreichend und 

geboten, so dass der kantonalen Rechtsmittelinstanz keiner- 

lei Entscheidungsspielraum verbleiben würde, erscheint es 

zur Beschleunigung des Verfahrens sachgerecht, wenn das Bun- 

desgericht den Erlass zusammen mit dem angefochtenen Rechts- 

mittelentscheid selbst aufhebt ( 
  Philippe Gerber, a.a.O.,
 

S. 124 f.). 

 

       Im vorliegenden Fall genügt jedoch die Aufhebung 

der Sistierungsverfügung nicht, um den Rechtsstreit end- 

gültig zu beenden, sondern es sind weitere (vom Beschwerde- 

führer auch beantragte) Ausführungshandlungen nötig: Es muss 

angeordnet werden, wann, wie und für wen (nur für die Mit- 

glieder des Beschwerdeführers oder für alle Lehrkräfte?) die 

im Schuljahr 1998/99 normalerweise aufgrund Anrechnung einer 

weiteren Erfahrungsstufe begründete ordentliche Gehaltser- 

höhung nacherstattet wird. Diese Anordnungen ergeben sich 

nicht unmittelbar aus Verfassungsrecht, sondern bedingen 

eine Anwendung des einfachen kantonalen Rechts. Hierfür ist 

das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Be- 

schwerde nicht zuständig. 

 

       Damit rechtfertigt sich eine Mitaufhebung der All- 

gemeinverfügung des Regierungsrates auch dann nicht, wenn 

man die bundesgerichtliche Praxis für die abstrakte Normen- 

kontrolle zugrunde legt. 

 

       cc) Nach dem Gesagten ist nur der Entscheid des 

Verwaltungsgerichts aufzuheben. Auf den Antrag des Be- 

schwerdeführers, positive Anordnungen gegenüber der Erzie- 

hungsdirektion zu erlassen, kann nicht eingetreten werden. 

 

       c) Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Kanton 

Bern den Beschwerdeführer für die Kosten des bundesgericht- 

lichen Verfahrens zu entschädigen (Art. 159 OG). Gemäss 

Art. 156 Abs. 2 OG sind keine Kosten zu erheben. 

 

    
  Demnach erkennt das Bundesgericht: 
  
 

 

    
  1.- 
  
 

 Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen,  

soweit darauf einzutreten ist. Der Entscheid des Verwal- 

tungsgerichts des Kantons Bern vom 27. Oktober 1999 wird 

aufgehoben. 

 

    
  2.- 
  
 

Es werden keine Kosten erhoben.  

 

    
  3.- 
  
 

Der Kanton Bern hat den Beschwerdeführer für das  

bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 10'000.-- zu ent- 

schädigen. 

 

    
  4.- 
  
 

 Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regie-  

rungsrat (Erziehungsdirektion) und dem Verwaltungsgericht 

(Verwaltungsrechtliche Abteilung) des Kantons Bern schrift- 

lich mitgeteilt. 

______________ 

 

 

Lausanne, 21. März 2000 

 

           

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung  

                                         

des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS  

                       

Der Präsident:   

  

  

Die Gerichtsschreiberin: