# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 413ad8b2-3774-5ee9-b698-aef4cf397cf6
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-12-07
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 07.12.2006  VB.2006.00403
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2006-00403_2006-12-07.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2006.00403	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 07.12.2006
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 27.04.2007 abgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Baubewilligung

	
Ausnahmebewilligung für Dorfladen (mit Imbissecke), die mit Auflagen betreffend die Zufahrt zum Laden erteilt wurde.
Die Beschwerdeführenden beklagen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, da die einschneidenden Auflagen ohne vorherige Anhörung verfügt worden seien. Im Baubewilligungsverfahren wird jedoch der Anspruch auf rechtliches Gehör weitgehend dadurch gewahrt, dass sich der Baugesuchsteller im Rahmen seiner Baueingabe auf diejenigen Umstände berufen kann, die nach seiner Auffassung zur unbelasteten Baubewilligung führen müssen. Die Beschwerdeführenden haben dazu in ihrem Baugesuch nichts vorgebracht, obwohl sie aufgrund der Lage ihres Grundstückes in der Landwirtschaftszone und an der Staatsstrasse mit Auflagen rechnen mussten (E. 4.1). Es bestehen zwar gewisse Zweifel daran, ob die angefochtene Verfügung der Beschwerdegegnerin den aus dem rechtlichen Gehör fliessenden Anforderungen genügten, indes wurde ein allfälliger Mangel spätestens im Rekursverfahren geheilt (E. 4.2).
Da in verkehrsmässiger Hinsicht in erheblicher Weise von den bisherigen Verhältnissen abgewichen wird (§ 233 Abs. 2 PBG), kann die Behörde verlangen, dass Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit getroffen werden (E. 5.1). Die angefochtenen Auflagen erweisen sich insgesamt als verhältnismässig (E. 5.2).
Abweisung der Beschwerde.

			 	
				Stichworte:
	
						AUFLAGE
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
RECHTLICHES GEHÖR
VERKEHRSSICHERHEIT
ZUFAHRT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 233 Abs. I PBG
§ 233 Abs. II PBG
§ 240 PBG
§ 357 Abs. IV PBG
§ 10 Abs. II VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

I.  

Die Baubehörde X erteilte am 14. Februar
2006 A und B die nachträgliche baurechtliche Bewilligung für die Umnutzung
eines in der Landwirtschaftszone an der L-Strasse (Staatsstrasse) gelegenen
Werkstattgebäudes in einen Dorfladen mit Imbissecke auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01
im Weiler M. Mit diesem Beschluss wurde der Bauherrschaft auch die Verfügung
der Baudirektion des Kantons Zürich vom 17. Januar 2006 eröffnet, womit
dem Vorhaben die erforderliche Ausnahmebewilligung nach Art. 37a des Bundesgesetzes
vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) sowie die
strassenpolizeiliche Bewilligung erteilt wurde. Im Rahmen dieser Bewilligung
wurde verlangt, dass die Bauzufahrt und die Verkehrserschliessung
ausschliesslich über die N-Strasse zu erfolgen hätten; das direkte Ein- und
Ausfahren auf die L-Strasse und/oder der Materialumschlag auf derselben sei
untersagt (Disp.-Ziff. II lit. a). Das Grundstück sollte weiter durch
bauliche Massnahmen unüberfahrbar und dauerhaft auf der
ganzen Anstosslänge gegen das Staatsstrassengebiet
abgegrenzt werden; mobile Abschrankungen seien nicht gestattet (Disp.-Ziff. II
lit. b). Schliesslich wurde für das Bauvorhaben ein zuständiger
Unterhaltsingenieur bezeichnet und die örtliche Baubehörde eingeladen, diesen
zur abschliessenden Baukontrolle/Bauabnahme beizuziehen (Disp.-Ziff. II lit. c
und d). 

II.
 

Gegen die Verfügung der Baudirektion erhoben
A und B Rekurs an die Baurekurskommission III des Kantons Zürich und verlangten
sinngemäss die Aufhebung der strassenpolizeilichen Auflagen und Bedingungen.
Die Baurekurs­kommission III wies den Rekurs am 26. Juli 2006 unter
Kostenfolgen für die Rekurrenten ab.

III.  

Mit Beschwerde vom 19. September 2006
gelangten A und B an das Verwaltungsgericht und verlangten, der Rekursentscheid
sowie die Auflagen und Bedingungen gemäss Disp.-Ziff. II lit. a und b
der strassenpolizeilichen Bewilligung seien aufzuheben, eventuell sei die Sache
zur Ergänzung und Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zu den
Nebenfolgen beantragten sie, die erst- und zweitinstanzlichen Verfahrenskosten
seien der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und die Beschwerdeführer seien für
das Rekurs- und Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen. 

Die Baudirektion und die Baurekurskommission
III beantragten am 6. bzw. 20. Oktober 2006 ohne weitere Bemerkungen die
Beschwerdeabweisung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Nach § 240 Abs. 1 des Planungs‑ und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) dürfen durch Bauten, Anlagen,
Bepflanzungen und sonstige Grundstücknutzungen weder der Verkehr behindert oder
gefährdet noch der Bestand und die Sicherheit des Strassenkörpers
beeinträchtigt werden. Im Bereich wichtiger Strassen haben
Verkehrserschliessungen nach Möglichkeit rückwärtig oder durch Zusammenfassung
mehrerer Ausfahrten zu erfolgen (§ 240 Abs. 3 PBG). Die
Verkehrserschliessung bildet eine Grundanforderung für Bauten und Anlagen sowie
für Umbauten oder Nutzungsänderungen, durch die von den bisherigen
Verhältnissen wesentlich abgewichen wird (§ 233 Abs. 1 und 2 PBG).
Bestehende Bauten und Anlagen, die Bauvorschriften widersprechen, dürfen nach § 357
Abs. 1 PBG umgebaut und erweitert werden, wenn keine überwiegenden
öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen; für neue oder weitergehende
Abweichungen von Vorschriften bleiben die erforderlichen Ausnahmebewilligungen
vorbehalten. Die baurechtliche Bewilligung kann verlangen, dass Verbesserungen
gegenüber dem bestehenden Zustand vorgenommen werden, die im öffentlichen Interesse
liegen und nach den Umständen zumutbar sind (§ 357 Abs. 4 PBG). 

3.  

3.1 Das
Grundstück Kat.-Nr. 01 liegt mit seiner nordwestlichen Grenze von knapp 50
m Länge an der L-Strasse, welche die Ortschaften Y und Z verbindet. Im Osten
wird es durch die kommunale N-Strasse begrenzt, welche in der nordöstlichen
Grundstücksecke in die L-Strasse mündet. Die Beschwerdeführenden haben das
ehemalige Lager- und Werkstattgebäude eigenmächtig zu einem Dorfladen mit
Imbissecke umgebaut und hierfür unter anderem längs der Ostseite des Gebäudes
vier Parkplätze sowie im Süden einen weiteren Parkplatz und eine freistehende
Kühlzelle errichtet. Der Ladeneingang befindet sich auf der im Gelände etwas
höher gelegenen Südseite. Nicht von der Umnutzung betroffen sind Werkstatträumlichkeiten
im Untergeschoss des Gebäudes, wo die Beschwerdeführenden eine Radio/TV-Reparaturwerkstatt
betreiben. Diese Werkstatt ist über eine separate Tür von Norden her
zugänglich; vor dem Eingang liegt eine mit Verbundsteinen befestigte Fläche mit
Anschluss an die L-Strasse. Dieser Zugang, welcher über einen Asphaltbelag auch
mit der N-Strasse verbunden ist, wurde bisher als Werkstattzufahrt und insbesondere
zum Be- und Entladen von Geräten benutzt.

3.2 Die
Baurekurskommission erwog, die bestehende Erschliessungssituation sei nicht
rechtswidrig, sondern allenfalls unbefriedigend gewesen. Dies verbiete es aber
nicht, eine rückwärtige Erschliessung zu verlangen, wenn die Verkehrssicherheit
aufgrund der Erstellung oder Änderung von Bauten oder Anlagen neu zu beurteilen
sei. Mit der Einrichtung des Dorfladens mit Imbissecke werde der
Publikumsverkehr auf dem Grundstück intensiviert und die Situation entscheidend
verändert. Auch wenn die neuen Kundenparkplätze an der N-Strasse lägen, so
könne nicht ausgeschlossen werden, dass Kunden des Durchgangsverkehrs ihre
Fahrzeuge auf der Nordseite abstellen und danach direkt auf die L-Strasse
zurückfahren würden. Da damit die Verkehrssituation verschlechtert werde, seien
die angeordneten Massnahmen sinnvoll und lägen ohne weiteres innerhalb des Ermessens
der Beschwerdegegnerin. Die Massnahmen seien auch verhältnismässig und somit
zumutbar, dies insbesondere weil die Nordseite des Gebäudes auch über die
asphaltierte Fläche von der N-Strasse her zu erreichen sei.

4.  

Die Beschwerdeführenden beklagen vorab eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs, da die äusserst einschneidenden Auflagen und Bedingungen
ohne vorherige Anhörung verfügt worden seien. Die Beschwerdegegnerin habe die
ihr obliegenden Interessenabwägungen und Ermessenentscheide überhaupt nicht
begründet; der Mangel sei auch im Rekursverfahren nicht geheilt worden.

4.1 Das Recht
auf Äusserung und Anhörung bildet Teilgehalt des rechtlichen Gehörs und steht
grundsätzlich auch dem Gesuchsteller im nichtstreitigen Verwaltungsverfahren
wie dem Baubewilligungsverfahren zu. In diesen Verfahren wird der Anspruch
regelmässig dadurch gewahrt, dass sich der Baugesuchsteller im Rahmen seiner
Baueingabe auf diejenigen Umstände berufen kann, die seiner Auffassung nach zur
unbelasteten Bewilligung seines Vorhabens führen müssen. Im vorliegenden Fall
mussten die Beschwerdeführenden aufgrund der Lage ihres Grundstückes in der
Landwirtschaftszone und an der Staatsstrasse mit einschränkenden Auflagen in
der Baubewilligung ohne weiteres rechnen. Dabei war insbesondere wegen der
Erstellung zusätzlicher Abstellplätze auch mit einer neuen Beurteilung der
Verkehrserschliessung und Verkehrssicherheit zu rechnen. Unter diesen Umständen
hätten sich die Beschwerdeführenden bereits mit ihrem Baugesuch zur Verkehrs-
und Erschliessungssituation äussern müssen und konnten sich nicht darauf
verlassen, vor der Verfügung diesbezüglicher Auflagen angehört zu werden. Ihr
Recht auf Äusserung und Anhörung wurde daher nicht verletzt.

4.2 Die
Pflicht der Behörden zur Begründung von Verfügungen leitet sich ebenfalls aus
dem Anspruch auf rechtliches Gehör ab und wird in § 10 Abs. 2 VRG
statuiert. An die Begründung erstinstanzlicher Verwaltungsakte sind im
Allgemeinen keine allzu hohen Anforderungen zu stellen. Sie muss so abgefasst
sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft
geben und in voller Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel ergreifen kann. Die
Begründungsdichte hängt von der Entscheidungsfreiheit der Behörde und der
Eingriffsintensität ab (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 10
N. 39, 41 und 43). 

Es bestehen gewisse Zweifel daran, ob die angefochtene
Verfügung der Beschwerdegegnerin diesen Anforderungen genügte. Darin wurde
nämlich nur gerade auf § 240 PBG verwiesen, ohne dass auf die konkreten Umstände
der bestehenden Ausfahrt und das Bauvorhaben als solches eingegangen worden
wäre. Die Beschwerdegegnerin erachtete allerdings die Auflagen offenbar als
unproblematisch, da den Baueingabeplänen nicht zu entnehmen war, dass ein Teil
des Untergeschosses mit seinem nordseitigen Zugang weiterhin als Werkstatt genutzt
werden sollte und demnach das Interesse an der bestehenden Ausfahrt auf die L-Strasse
fortbestand. Soweit dennoch ein Begründungsmangel vorliegen sollte, wurde
dieser jedenfalls im Rekursverfahren geheilt. In ihrer Vernehmlassung samt Mitbericht
ergänzte die Beschwerdegegnerin die ursprüngliche Begründung; sodann setzt sich
insbesondere der Rekursentscheid mit der konkreten Situation und den
entscheidrelevanten Vorbringen der Beschwerdeführenden in ihrer Rekursschrift
sowie in der auf die Rekursvernehmlassung hin verfassten Eingabe vom 25. April
2006 hinreichend auseinander. 

5.  

5.1 Die
Beschwerdeführenden machen geltend, die strittigen Auflagen und Bedingungen
würden die Besitzstandgarantie von § 357 PBG verletzen. Die
Erschliessungssituation vor der Umnutzung sei nicht rechtswidrig gewesen, da § 240
PBG die Ausfahrt auf wichtige öffentliche Strassen nicht grundsätzlich
verbiete. Die vorgenommene Umnutzung des Obergeschosses habe keine wesentliche
neue Erschliessungssituation verursacht, weshalb die Erschliessungsverhältnisse
gemäss § 233 Abs. 2 PBG nicht hätten neu überprüft werden dürfen. 

Aus dem Umstand, dass die bisherige Erschliessungssituation
gemäss dem Rekursentscheid nicht als rechtswidrig, sondern nur als unbefriedigend
bezeichnet werden kann, lässt sich nichts für die Beschwerdeführenden ableiten.
Die Beschwerdegegnerin stützte die angefochtene Verfügung auf § 240 PBG.
Die Baurekurskommission verwies zwar – angeregt durch einen Hinweis in der
Vernehmlassung – auf die Abgrenzungs- bzw. Zuständigkeitsprobleme bei der
Anwendung von § 357 Abs. 4 PBG und der Erschliessungsvorschrift
gemäss § 233 PBG (E. 5.1), nahm im Entscheid aber eine
Gesamtbeurteilung der Verkehrssicherheit vor, da sie von einer wesentlich
veränderten Situation bezüglich Erschliessung und Verkehrssicherheit ausging (E. 5.2).

Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit müssen
sich nur dann auf § 357 Abs. 4 PBG abstützen, wenn kein Zusammenhang
zwischen dem Änderungsvorhaben selber und der angestrebten Verbesserung
besteht. Soll jedoch mit einer Nebenbestimmung ein Mangel behoben werden, der
durch den Umbau oder die Erweiterung des Gebäudes verursacht oder verschärft
wird, so kann diese Anordnung auch ohne Abstützung auf § 357 Abs. 4
PBG getroffen werden (vgl. RB 1998 Nr. 124), so etwa wie hier in
Anwendung der Vorschriften über die Erschliessung und Verkehrssicherheit. Die
Beschwerdeführenden wollen mit ihrem Laden und Imbiss nicht nur die Dorfbewohner,
sondern explizit auch den Durchgangsverkehr ansprechen. Dies veranlasste sie
denn auch zur Erstellung von zusätzlich fünf Besucherparkplätzen auf der
Ostseite des Gebäudes. Damit wird in verkehrsmässiger Hinsicht ganz erheblich
von den bisherigen Verhältnissen abgewichen (vgl. § 233 Abs. 2 PBG).
Wenngleich diese neuen Parkplätze selber an der N-Strasse liegen, so erhöht die
publikumsintensivere Gebäudenutzung dennoch die Gefahr, dass vermehrt Fahrzeuge
direkt von der L-Strasse auf den befestigten Vorplatz auf der nördlichen Gebäudeseite
fahren, ehe sie wieder direkt – allenfalls sogar mit einem Rückwärtsmanöver –
auf die Staatsstrasse ausfahren. Aufgrund dieser Umstände bestand durchaus
Anlass für eine neue Beurteilung der gesamten Erschliessungssituation inklusive
Verkehrssicherheit. Eine Verletzung der Bestandesgarantie kann darin nicht
erblickt werden.

5.2 Weiter
rügen die Beschwerdeführenden eine Verletzung des Verhältnismässig­keitsgrundsatzes.
Die verfügten Massnahmen seien unnötig, hätten mit milderen Massnahmen erreicht
werden können und seien in ihren Auswirkungen und gemessen an den auf dem Spiel
stehenden öffentlichen Interessen unzumutbar. 

Bei der Beurteilung der konkreten Gefahrensituation war
vorliegend zu beachten, dass die L-Strasse den Weiler M von Süden her gesehen
in einer langgezogenen Rechtskurve durchquert. Die strittige Einfahrt liegt im
Innenradius dieser Kurve und kurz nach der Innerorts-Geschwindigkeitsbeschränkung
und nur weniger Meter vor den Einmündungen der N-Strasse und der
gegenüberliegenden O-Strasse. Unter diesen Umständen durften die Vorinstanzen
ein öffentliches Interesse an der seitlichen Erschliessung des gesamten
Werkstattgrundstücks von der N-Strasse ohne weiteres bejahen. Um ein direktes
Ein- und Ausfahren vom Vorplatz effektiv zu verhindern, sind sodann nicht nur
ein Verbot, sondern ebenso auch bauliche Massnahmen notwendig. Die Abschrankung
des Grundstücks gegenüber der L-Strasse kann – wie dies die Baupolizei in ihrer
Stellungnahme vom 31. März 2006 versichert – durchaus mit einfachen Mitteln
realisiert werden. Da der befestigte Vorplatz bereits heute über eine
asphaltierte Fläche mit der N-Strasse verbunden ist, sollte auch in dieser
Hinsicht kein grosser Anpassungsbedarf bestehen. Als übertrieben erscheinen
daher die Ausführungen der Beschwerdeführenden in ihrer Stellungnahme, wonach
sie massive bauliche Änderungen für einen überschwemmungssicheren Wendeplatz,
die Verbreiterung des Wegs zur N-Strasse und die Absperrungen finanzieren
müssten. Soweit der bestehende Vorplatz für ein Wendemanöver nicht ausreichen
sollte, können die Werkstattkunden – wie im Übrigen auch die Ladenbesucher –
über die N-Strasse rückwärts ein- oder ausparkieren. Die Beschwerdeführenden
haben es schliesslich ihrem eigenmächtigen Vorgehen zuzuschreiben, dass sie
allenfalls notwendige zusätzliche Umgebungsarbeiten nicht bei der
Aussenraumplanung zum Dorfladen berücksichtigen und mit den Bau- und Umgebungsarbeiten
koordinieren konnten. 

6.  

Demgemäss erweisen sich die angefochtenen Auflagen als
rechtmässig; ein Ermessensmissbrauch oder eine Ermessensüberschreitung kann den
Vorinstanzen nicht vorgeworfen werden (vgl. § 50 Abs. 1 und Abs. 2
lit. c VRG). Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die
Kosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70
VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen damit von vornherein nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG). 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      60.--     Zustellungskosten,

Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte solidarisch auferlegt.

4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Mitteilung
an …