# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b8f69319-3c7d-5c3f-8ecd-cc20b8679bd0
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-06-27
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 27.06.2019  VB.2018.00168
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2018-00168_2019-06-27.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2018.00168	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 27.06.2019
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Festsetzung Strassenprojekt

	
Strassenprojekt.

Das Strassenprojekt betrifft das Gaswerkareal Schlieren, das in das ISOS und in das kantonale Inventar von Schutzobjekten überkommunaler Bedeutung aufgenommen wurde (E. 3.1). Für die Einholung eines Gutachtens und die erforderliche Interessenabwägung gemäss Art. 6 NHG ist von Bedeutung, ob eine Bundesaufgabe vorliegt (E. 3.2.1). In diesem Fall liegt keine Bundesaufgabe vor, weshalb das Strassenprojekt nicht der obligatorischen Begutachtung gemäss Art. 7 NHG unterliegt. Daran vermag auch die Aufnahme des Gaswerkareals Schlieren in das ISOS nichts zu ändern (E. 3.2.3). Vorliegend handelt es sich aber um ein Projekt des Kantons für grössere Bauten und Anlagen im Bereich eines Schutzobjekts von überkommunaler Bedeutung, weshalb gemäss § 3 Abs. 1 lit. d VSVK eine Stellungnahme einzuholen ist. Im Unterschied zu § 3 Abs. 2 VSVK stellt es § 3 Abs. 1 VSVK nicht ins Ermessen der Behörden, ob eine "Stellungnahme" bzw. ein Gutachten der kantonalen Natur- und Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission einzuholen ist. Dass die kantonale Denkmalpflege des Amts für Raumentwicklung Projekte im Bereich von Natur- und Heimatschutzobjekten zu beurteilen hat, hierfür die notwendigen Fachkenntnisse besitzt und diese Beurteilung bei den Akten liegt, macht eine "Stellungnahme" bzw. ein Gutachten der kantonalen Natur- und Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission nicht entbehrlich (E. 3.3.2).

Rückweisung im Sinn der Erwägungen zu weiteren Sachverhaltsabklärungen und zum Neuentscheid an den Regierungsrat.

			 	
				Stichworte:
	
						BUNDESAUFGABEN
DENKMALPFLEGE
GUTACHTEN
HEIMATSCHUTZ
ISOS
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SACHVERHALTSABKLÄRUNG
SACHVERSTÄNDIGENGUTACHTEN
SCHUTZOBJEKT
STRASSENPROJEKT
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 7 lit. e KNHV
Art. 2 Abs. I NHG
Art. 2 Abs. II NHG
Art. 6 NHG
Art. 6 Abs. II NHG
Art. 7 Abs. II NHG
§ 203 Abs. II PBG
§ 3 Abs. I lit. d SachverständigenkommissionenV
§ 3 Abs. II SachverständigenkommissionenV
§ 17 Abs. II StrassG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2018.00168

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 27. Juni 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.   

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    Genossenschaft
A, 

 

2.    B AG,

 

beide vertreten durch RA C, 

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Regierungsrat
des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegner,

 

 

und

 

 

Stadtrat
Schlieren, 

Mitbeteiligter, 

 

 

betreffend
Festsetzung Strassenprojekt,

hat sich ergeben: 

I.  

A. Mit dem
Bau der Limmattalbahn sowie dem Stadtplatz in Schlieren werden die Zürcher- und
Badenerstrasse als raumschaffendes Element neugestaltet und städtebaulich
aufgewertet. In der Folge soll der Durchgangsverkehr im Stadtzentrum von
Schlieren minimiert und auf die nördlich gelegene Bernstrasse verlagert werden,
was Anpassungen am Strassennetz notwendig macht. Die Bernstrasse in Schlieren
zählt zum Kantonsstrassennetz des Kantons Zürich und wird im Kataster als
Hauptverkehrsstrasse Nr. 001 klassifiziert. Teil des Projektperimeters
bildet die Strecke entlang der Bernstrasse von der Stadtgrenze Zürich bis zur
Liegenschaft Bernstrasse 29. Zur Minimierung und Verlagerung des
Durchgangsverkehrs soll der Verkehrsknoten Bern- und Gasometerstrasse ausgebaut
und die Knotenkapazität erhöht werden. Hierzu sind verschiedene Massnahmen
vorgesehen, namentlich auch die Erstellung einer zusätzlichen Geradeausspur in
Fahrtrichtung Stadt Zürich, der Ausbau des Knotens Bern- und Gasometerstrasse
sowie die Erstellung von neuen Parkplätzen entlang der Turmstrasse als Ersatz
für die wegfallenden Parkplätze an der Bernstrasse.

B. Die
öffentliche Auflage des Bauprojekts und des Landerwerbsplans erfolgte vom
5. Mai bis 6. Juni 2017. Mit Eingabe vom 1. Juni 2017 erhoben
die Genossenschaft A und die B AG Einsprache und beantragten, das
Strassentrassee der Bernstrasse im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 03
und 04 derart nach Norden zu verschieben, dass sie mit keinen Landabtretungen
konfrontiert würden. Ferner sei auf den Ausbau des Verkehrsknotens Bern- und
Gasometerstrasse zu verzichten. Der Verkehr sei stattdessen über die
Hermetschloobrücke zu führen. Sodann beantragten sie, es sei für die durch das
Ausbauprojekt verlorengehenden Parkplätze Realersatz zu liefern. Schliesslich
verlangten sie die Durchführung eines Augenscheins.

C. Anlässlich
der Einspracheverhandlung vom 13. Juli 2017 wurde mit der Genossenschaft A
und der B AG ein Augenschein vor Ort durchgeführt. Mit Beschluss vom
31. Januar 2018 setzte der Regierungsrat das Projekt für den Strassen- und
Kreuzungsausbau an der 1 Bernstrasse in Schlieren gemäss den bei den Akten
liegenden Plänen fest (Dispositivziffer I). Die Einsprache der Genossenschaft A
und der B AG wies er ab, soweit er sie nicht als erledigt abschrieb
(Dispositivziffer II).

II.  

Gegen den Beschluss des Regierungsrats erhoben die
Genossenschaft A und die B AG am 16. März 2018 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragten, es sei der angefochtene Beschluss
aufzuheben und das Verfahren zur vollständigen Durchführung an den
Regierungsrat zurückzuweisen. Eventualiter seien Dispositivziffern I und II des
angefochtenen Beschlusses aufzuheben und die Planfestsetzung mit folgenden
Auflagen zu erteilen: Das Strassentrassee der Bernstrasse sei im Bereich der
Grundstücke Kat.-Nrn. 03 und 04 derart nach Norden zu verschieben, dass
die Beschwerdeführerinnen von keinen Landabtretungen betroffen sind. Auf den
Ausbau des Verkehrsknotens Bern-/Gasometerstrasse sei zu verzichten,
stattdessen sei der Verkehr über die Hermetschloo-Brücke zu führen.
Eventualiter seien für aufzuhebende Abstellplätze der Beschwerdeführerinnen
Abstellplätze an anderer Stelle vorzusehen. Des Weiteren beantragten die
Beschwerdeführerinnen die Durchführung eines Augenscheins sowie die Zusprechung
einer Parteientschädigung für das vorliegende und das vorinstanzliche
Verfahren.

Der Regierungsrat, vertreten durch das Tiefbauamt, reichte
am 30. April 2018 seine Beschwerdeantwort ein und beantragte die Abweisung
der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführenden. Der Stadtrat Schlieren reichte innert Frist keine
Beschwerdeantwort ein. Die Beschwerdeführenden reichten am 14. Juni 2018
eine Replik ein, worin sie an ihren Anträgen und Ausführungen festhielten. Am
6. November 2018 reichte der Regierungsrat seine Duplik ein. 

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Der
Beschluss des Beschwerdegegners vom 13. Juni 2018 bildet einen Akt im Sinn
von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar
nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG und § 41
Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) direkt mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Das Verwaltungsgericht ist
zuständig zur Behandlung der Beschwerde. 

1.2 Die
Beschwerdeführerinnen sind Baurechtsnehmerinnen der Parzellen Kat.-Nr. 03
und 04 in Schlieren und müssten gemäss dem festgesetzten Projekt einen Teil
ihres Lands abtreten. Damit sind sie zur Beschwerde legitimiert. Nachdem auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.

2.
 

Die Beschwerdeführerinnen rügen, dass unklar sei, welche
Akten in Dispositivziffer I des angefochtenen Beschlusses ("aufgrund der
bei den Akten liegenden Plänen") gemeint seien. Dabei handelt es sich –
wie der Beschwerdegegner zu Recht anführt – um diejenigen Pläne, welche
Gegenstand der Auflage und des Einspracheverfahrens waren und in welche die
Beschwerdeführerinnen im Rahmen der Auflage Einsicht nehmen konnten. Denn nach
§ 17 Abs. 2 StrG sind die "zusätzlich nötigen
Projektunterlagen" mit aufzulegen. Alsdann unterliegen sie als
Verfahrensakten dem Akteneinsichtsrecht der Verfahrensbeteiligten (Art. 29
Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999).

3.
 

3.1 Das
vorliegende Strassenprojekt betrifft das Gaswerkareal Schlieren insgesamt, das
in das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler
Bedeutung (ISOS) und in das kantonale Inventar von Schutzobjekten
überkommunaler Bedeutung aufgenommen worden ist. Umstritten ist, ob von der
zuständigen Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und von
der Eidgenössischen Denkmalpflege (EDK) Gutachten i. S. v. Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den
Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) und desgleichen auf
kantonaler Ebene Gutachten der Natur- und Heimatschutzkommission sowie der
Denkmalpflegekommission zur Frage der Beeinträchtigung des Ortsbildes, insbesondere
zur vorgesehenen Aufhebung von Grünräumen, und der potenziellen Schutzobjekte
gemäss dem kantonalen Inventar überkommunaler Bedeutung hätten eingeholt werden
müssen.

3.2
 

3.2.1
Nach Art. 6 NHG wird durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler
Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse die
ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von
Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche
Schonung verdient (Abs. 1). Ein Abweichen von der ungeschmälerten
Erhaltung im Sinn der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in
Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen
von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Abs. 2). Es handelt
sich dabei um einen verstärkten Schutz, der nur durch eine umfassende Interessenabwägung
aufgeweicht werden kann (BGr, 11. Februar 2019, 1C_583/2017, E. 3.1
m. w. H. [zur Publikation vorgesehen]).
Gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG verfasst eine Kommission nach Art. 25
Abs. 1 NHG (ENHK, EDK) zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten, wenn
bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des
Bundes aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich in diesem
Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen.

Für die Einholung eines Gutachtens und die erforderliche
Interessenabwägung ist demnach von Bedeutung, ob eine Bundesaufgabe vorliegt.
Trifft dies zu, muss zwingend ein Gutachten der ENHK bzw. der EDK eingeholt
werden, wenn ein Bundesinventar erheblich beeinträchtigt wird, und darf die
ungeschmälerte Erhaltung der betroffenen Inventare nur eingeschränkt werden,
wenn sich dies durch zumindest gleichwertige nationale Interessen rechtfertigt
(Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 2 NHG). Liegt hingegen keine
Bundesaufgabe vor, genügt es, wenn das Bundesinventar grösstmögliche Schonung
erfährt, wobei zur Klärung dieser Frage allenfalls bei der ENHK bzw. bei der EDK
vorweg ein fakultatives Gutachten eingeholt werden kann, nicht aber muss (BGr,
11. Februar 2019, 1C_583/2017, E. 3.3 [zur Publikation vorgesehen]).

3.2.2
Wann die Rücksichtnahme- und Erhaltungspflicht als Bundesaufgabe zu
verstehen ist, führt Art. 2 Abs. 1 NHG in nicht abschliessender Weise
auf. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine Bundesaufgabe auch dann vorliegen,
wenn eine kantonale Behörde verfügt hat (vgl. die Aufzählung in BGE 139 II 271
E. 9.2). Voraussetzung ist jedoch, dass die Verfügung eine Rechtsmaterie
betrifft, die in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fällt, bundesrechtlich
geregelt ist und einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz
aufweist. Das ist einerseits der Fall, wenn die bundesrechtliche Regelung
(zumindest auch) den Schutz von Natur, Landschaft oder Heimat bezweckt;
andererseits ist eine Bundesaufgabe zu bejahen, wenn der bundesrechtliche
Auftrag die Gefahr der Beeinträchtigung schützenswerter Natur, Orts- und
Landschaftsbilder in sich birgt (BGr, 11. März 2014, 1C_700/2013,
E. 2.2).

Im Bereich des Bau- und Raumplanungsrechts sind
grundsätzlich die Kantone zuständig; dem Bund steht nur (aber immerhin) eine
Grundsatz-Gesetzgebungskompetenz zu (Art. 75 Abs. 1 BV). Eine
Bundesaufgabe ist in diesem Bereich gegeben, soweit es um Bewilligungen, Teilbewilligungen,
Ausnahmen oder entscheidrelevante Gesichtspunkte – auch in Nutzungsplänen (BGE
135 II 328 E. 2.1 mit Hinweisen) – geht, deren Voraussetzungen das
Bundesrecht konkret regelt und die den notwendigen Bezug zum Natur-,
Landschafts- und Heimatschutz haben (vgl. BGr, 11. März 2014, 1C_700/2013,
E. 2.2).

3.2.3
Das vorliegende Strassenprojekt betrifft eine Kantonsstrasse und wird nicht
mit Bundesmitteln finanziert. Es trifft zwar zu, dass die Anpassungen am
Strassennetz u. a.
im Bereich der Bernstrasse – d.h. das vorliegende Strassenprojekt – im
Zusammenhang mit der Limmattalbahn stehen, in dem Sinn, als das
Strassenbauprogramm des Regierungsrats auf das Projekt der Limmattalbahn
abgestimmt werden soll. Als Grund für den Ausbau der Strassen wird jedoch nicht
die Limmattalbahn, sondern die starke Siedlungs- und Arbeitsplatzentwicklung im
Limmattal angeführt, die trotz des Wachstums des öffentlichen Verkehrs zu einer
Zunahme im Strassenverkehr führen werde. Allein der Umstand, dass das Projekt
in Zusammenhang mit einem anderen mit Bundesgeldern finanzierten Projekt
(Limmattalbahn) steht, macht daraus noch keine Bundesaufgabe. Dies ergibt sich
auch nicht aus Art. 2 Abs. 2 i. V. m.
Art. 2 Abs. 1 lit. c NHG. Ebenso wenig wird das Projekt zu einer
Bundesaufgabe, weil die kantonalen Behörden die Vorschriften des Bundesrechts
angewandt haben (vgl. Alexander Rey, in: Alain Griffel et al. [Hrsg.],
Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich etc. 2016, Rz. 4.68). Dass mit
der Projektfestsetzung auch sämtliche vom Bundesrecht geregelten
Spezialbewilligungen erteilt würden, lässt sich dem Wortlaut von § 309
Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
nicht entnehmen. Nach § 309 Abs. 2 PBG schliesst die
Projektfestsetzung nur die baurechtliche Bewilligung ein (VGr, 22. März
2018, VB.2016.00349, E. 4.1). 

Nach dem Gesagten liegt keine Bundesaufgabe i. S. v. Art. 2 NHG vor, weshalb das
vorliegende Strassenprojekt nicht der obligatorischen Begutachtung gemäss
Art. 7 NHG unterliegt. Daran vermag auch die Aufnahme des Gaswerkareals
Schlieren in das ISOS nichts zu ändern. Das Bundesgericht hat verschiedentlich
festgehalten, dass die Aufnahme einer Baute in das ISOS nicht bedeutet, dass
ihr Schutz oder der Schutz der zugehörigen inventarisierten Baugruppe damit zur
Bundesaufgabe wird (BGE 135 II 209 E. 2.1 f.; BGr, 11. März 2014,
1C_700/2013, E. 2.3 f.; BGr, 3. Mai 2010, 1C_470/2009, E. 3.3).
Das NHG enthält für Vorhaben, die nicht Bundesaufgaben darstellen, keine
förmlichen Anforderungen, wie den Anliegen des ISOS Rechnung zu tragen ist
(BGr, 9. August 2016, 1C_398/2015, E. 3.2). Eine besondere
Begutachtung gemäss Art. 17a NHG wäre im vorliegenden Fall zwar denkbar;
sie ist indessen nicht obligatorisch und erfordert die Zustimmung des Kantons.

3.3
 

3.3.1
Gemäss § 203 Abs. 2 i. V. m.
Abs. 1 lit. c PBG und § 7 lit. e der Kantonalen Natur- und
Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 (KNHV) ist unter anderem über die
schutzwürdigen Ortsbilder kantonaler Bedeutung ein Inventar zu erstellen.
Staat, Gemeinden sowie jene Körperschaften, Stiftungen und selbständigen
Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben
erfüllen, haben in ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont
und, wo das öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten
bleiben (§ 204 Abs. 1 PBG). Der Regierungsrat bestellt eine oder
mehrere Kommissionen von Sachverständigen, die das Gemeinwesen in Fragen des
Natur- und Heimatschutzes beraten, und überträgt ihnen wichtige Fragen von
überkommunaler Bedeutung zur Begutachtung; es können ihnen auch weitere
begutachtende Aufgaben zugewiesen werden (§ 216 Abs. 1 und 2 PBG).
§ 3 der Verordnung über die Sachverständigenkommissionen gemäss § 216
PBG vom 12. Januar 2005 (VSVK) zählt wichtige Fragen des Natur- und Heimatschutzes
von überkommunaler Bedeutung auf, zu denen die kantonalen Kommissionen
"Stellung" nehmen, u. a.
zu Projekten des Kantons und der Gemeinden für grössere Bauten und Anlagen im
Bereich von Schutzobjekten von überkommunaler Bedeutung (Abs. 1
lit. d). Die Kommissionen können zu weiteren Fragen des Natur- und
Heimatschutzes Stellung nehmen (§ 3 Abs. 2 VSVK).

3.3.2
Beim vorliegenden Strassenprojekt handelt es sich um ein solches Projekt
des Kantons für grössere Bauten und Anlagen im Bereich eines Schutzobjekts überkommunaler
Bedeutung, weshalb gemäss § 3 Abs. 1 lit. d VSVK eine
Stellungnahme einzuholen ist. Im Unterschied zu § 3 Abs. 2 VSVK
stellt es § 3 Abs. 1 VSVK nicht ins Ermessen der Behörden, ob eine
"Stellungnahme" bzw. ein Gutachten der kantonalen Natur- und
Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission einzuholen ist (vgl. VGr,
8. März 2018, VB.2017.00060, E. 3.4). Dass die kantonale
Denkmalpflege des Amts für Raumentwicklung (ARE) Projekte im Bereich von Natur-
und Heimatschutzobjekten (Ortsbildschutz) gemäss Ziff. 1.4.1.4 des Anhangs
zur Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) zu beurteilen hat,
hierfür die notwendigen Fachkenntnisse besitzt und diese Beurteilung bei den
Akten liegt, macht eine "Stellungnahme" bzw. ein Gutachten der
kantonalen Natur- und Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission nicht
entbehrlich. Denn einer solchen Stellungnahme der kantonalen Natur- und
Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission als unabhängiger kantonaler
Sachverständigenkommission kommt besonderes Gewicht zu (BGr, 7.9.2012,
1C_86/2012, E. 3.4.2).

3.4 Es wäre
dem Verwaltungsgericht zwar unbenommen, die entsprechende Stellungnahme bzw.
das Gutachten der kantonalen Natur- und Heimatschutz- oder
Denkmalpflegekommission – wie die Beschwerdeführerinnen beantragen – selbst
einzuholen. Davon ist jedoch zwecks Wahrung des Instanzenzugs und unter
Berücksichtigung der zurückhaltenden Überprüfung spezifisch technischer Fragen,
der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe sowie der Handhabung des
Planungsermessens durch das Verwaltungsgericht (statt vieler VGr,
29. November 2018, VB.2018.00185, E. 5.1.3) abzusehen. Folglich ist
die Angelegenheit zur weiteren Sachverhaltsabklärung an den Beschwerdegegner
zurückzuweisen. Es steht dem Beschwerdegegner dabei frei, nebst dem Gutachten
der kantonalen Natur- und Heimatschutz- oder Denkmalpflegekommission auch ein
Gutachten der ENHK bzw. EDK einzuholen oder gemäss dem Antrag der
Beschwerdeführerinnen einen weiteren (protokollierten) Augenschein
durchzuführen. Ein Augenschein ist dann geboten, wenn die tatsächlichen
Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten aufgrund
ihrer Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen
Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (VGr, 24. November 2016, VB.2016.00240,
E. 2.1; Kaspar Plüss in: 

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7
N. 79). 

4.
 

Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem
Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu
behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch
entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.
mit Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5). Die Kosten
sind deshalb dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Dieser ist sodann zu
verpflichten, den Beschwerdeführerinnen für das Beschwerdeverfahren eine
angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Für
das Einspracheverfahren ist keine Parteientschädigung geschuldet (§ 17
Abs. 1 VRG).

5.
 

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs
ist Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide
sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V
477 E. 4.2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn
sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a)
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrates
vom 31. Januar 2018 in Dispositiv-Ziffer I und II aufgehoben. Die
Sache wird im Sinn der Erwägungen zu weiteren Sachverhaltsabklärungen und zum
Neuentscheid an den Regierungsrat zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    230.--     Zustellkosten,

Fr. 2'230.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- (7,7 % MWST
inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses
Urteils:

5.    Gegen dieses
Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …