# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fd6d295c-1a1c-5494-ad0b-ad6588fbeb5b
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2003-12-02
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 02.12.2003 A/531/2001
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-531-2001_2003-12-02.pdf

## Full Text

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 _____________ 
 
A/531/2001-TPE 
A/676/2002-TPE 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 du 2 décembre 2003 

 

 

 

dans la cause 

 

 

Monsieur F. S. 

représenté par Me Pascal Aeby, avocat 

 

 

 

 contre 

 

COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS 

 

et 

 

DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ÉQUIPEMENT ET DU LOGEMENT 

 

et 

 

DÉPARTEMENT MUNICIPAL DE L'AMÉNAGEMENT, DES CONSTRUCTIONS ET 

DE LA VOIRIE 

 

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 _____________ 
 
A/531/2001-TPE 
A/676/2002-TPE 

 EN FAIT 
 

1.  L'hoirie J. G. est propriétaire de l'immeuble 
édifié sur la parcelle no ...., feuille .. de la Ville de 
Genève, à l'adresse 11, rue .... 

 
  Monsieur F. S., architecte aujourd'hui à la 

retraite  et à l'époque employé de M. G., habite au 5ème 
étage de ce bâtiment depuis 1972. Il a également l'usage 
du 7ème étage. 

 
2. a. Le 30 novembre 1971, M. G. a requis du département 

des travaux publics, devenu depuis lors le département de 
l'aménagement, de l'équipement et du logement (ci-après : 
le département) une autorisation de construire visant à 
transformer partiellement le 6ème étage de l'immeuble en 
question. Une piscine devait être créée sur le toit ainsi 
qu'un solarium. Il ressort des préavis que les logements 
à créer dans les combles du bâtiment, au 6ème étage, 
devaient être loués.  

 
  Le Conseil d'État, par arrêté du 1er mars 1972, a 

autorisé l'aménagement de logements dans les combles de 
ce bâtiment. L'autorisation sollicitée a été délivrée le 
6 mars 1972. 

 
 b. Le 3 novembre 1972, M. G. a sollicité une autori-

sation de construire visant à la réfection et à 
l'aménagement des toitures de ce bâtiment (dossier no 
61'552/3), qui lui a été accordée le 22 décembre 1972. Il 
ressort du dossier que le service des canalisations avait 
alors émis un préavis concernant une piscine. 

 
 c. Le 10 septembre 1990, M. G. a sollicité auprès du 

département, par voie de procédure accélérée, l'autorisa-
tion de créer une verrière. 

 
  Cette autorisation lui a été accordée le 26 mars 

1991. 
 
 d. Selon un rapport de la police des constructions, 

établi à la demande de la commission des monuments, de la 
nature et des sites (ci-après : la CMNS) le 29 juillet 
1999, un appartement sur deux niveaux avait été construit 
en attique. Il comportait une piscine, un solarium et un 
jardinet en toiture. Ces constructions n'étaient pas ré-
centes, puisqu'elles figuraient en partie sur les plans 

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faisant l'objet de l'autorisation de 1972. M. S. avait 
déclaré à l'inspecteur que tout avait été fait dans les 
règles "du temps du président P.". 

 
  Selon un second rapport, M. S. avait remis au 

département les copies des plans autorisés en 1972. Ces 
derniers ne correspondaient pas à ceux microfilmés par le 
département. En effet, une cuisine et une chambre avaient 
été créés dans un grenier, de même qu'un salon, dont 
l'emprise empiétait sur la terrasse qui servait 
d'étendage à l'origine. Il y avait également une véranda 
et un solarium couvert et la piscine avait été munie d'un 
dispositif de couverture.  

 
  Un délai de trente jours a alors été imparti à M. 

S. pour déposer une requête en autorisation de 
construire. 

 
3.  Le 25 avril 2000, M. S. a déposé une telle requête 

dont l'objet était : "Mise à jour, plans". 
 
4.  Le 20 juin 2000, la société d'art public (ci-

après : la SAP ) a émis des remarques, observant que les 
surcombles avaient déjà été aménagés et que la surface 
des terrassons était entièrement occupée par des 
constructions hétéroclites, par des espaces bordés de 
thuyas. Ces aménagements, de construction très légère, 
avaient probablement été admis à titre précaire, ce que 
la SAP regrettait. 

 
5. a. Au cours de l'instruction du dossier, la Ville de 

Genève a émis un préavis défavorable, les constructions 
envisagées nuisant à l'aspect de la toiture. Elle souhai-
tait revenir strictement à la situation qui avait fait 
l'objet d'une autorisation en 1972. 

 
 b. La CMNS a aussi émis un préavis défavorable. Les 

superstructures construites sur le terrasson portaient 
une atteinte grave à la silhouette du bâtiment et à sa 
tourelle - laquelle était visible de nombreux points de 
vue - en raison de leur volumétrie et de leur aspect 
totalement étranger au caractère de l'immeuble. L'aspect 
de la toiture devait être rétabli dans sa situation 
antérieure, avec les matériaux d'origine.  

 
 c. Le préavis "habitabilité" du département était 

défavorable, les espaces prévus n'étant pas habitables au 
sens de la loi sur les constructions et les installations 
diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). 

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 d. La commission d'architecture a émis un préavis 

défavorable, considérant que la succession de "verrues" 
en toiture était inacceptable, compte tenu de la valeur 
du bâtiment et de la qualité du périmètre urbain dans 
lequel il était inséré. 

 
6.  Le 8 mars 2001, le département a refusé 

l'autorisation sollicitée. 
 
  Parallèlement, il a ordonné à M. S. de démolir, 

dans un délai de 90 jours, les constructions illicitement 
réalisées et de remettre les lieux en leur état originel. 
Une amende de CHF 20'000.-- lui était infligée, fondée 
sur la gravité objective et subjective de l'infraction. 
Cette dernière était encore aggravée par le fait qu'il 
avait produit une copie de plans visés "ne varietur" qui 
avaient été remaniés après coup, ce qui ressortait de la 
comparaison avec les plans microfilmés au département. 

  
7.  M. S. a contesté la décision précitée le 30 mars 

2001.  
 
  Les travaux litigieux avaient été exécutés trente 

ans auparavant. Tous les plans avaient été déposés, déli-
vrés et adressés au propriétaire du bien-fonds; M. S. 
s'était occupé du dossier après le décès de celui-ci, qui 
lui avait cédé la jouissance des lieux jusqu'à son propre 
décès.  

 
  M. S. n'avait pas dessiné, ni déposé ou signé les 

plans conservés dans les archives de M. G.. Ceux-ci 
avaient été corrigés au moment de la délivrance du permis 
d'habiter, à la demande de l'inspecteur des travaux pu-
blics de l'époque, car ils ne correspondaient pas à l'é-
tat existant à l'époque. Les installations exécutées dans 
le grenier aménagé n'avaient pas été dessinées, car 
l'inspecteur du département chargé du contrôle en vue de 
la délivrance du permis d'habiter avait précisé qu'il ne 
pouvait donner son aval. Elles n'étaient en effet pas 
conformes à la législation. 

 
  Ce pli a été transmis tant à la commission canto-

nale de recours en matière de constructions (ci-après : 
la commission ou la CCRMC), s'agissant du refus de 
l'autorisation de construire, qu'au Tribunal 
administratif pour l'amende et les mesures. 

 
8.  La procédure devant le Tribunal administratif a 

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été suspendue jusqu'à droit jugé par la commission. 
 
9.  Le 8 mai 2001, la Ville de Genève a informé la 

commission qu'elle désirait participer à la procédure. 
 
10.  Une audience de comparution personnelle des 

parties a été ordonnée par la commission le 14 décembre 
2001.  

 
  Le département a précisé que la décision du 8 mars 

2001 portait à la fois sur l'aménagement des combles et 
de la véranda, de même que sur l'extension de cette 
dernière et sur la couverture de la piscine, qui 
n'avaient pas été autorisés.  

 
  M. S. a souligné que la couverture en dur avait 

été faite douze ans auparavant et la véranda agrandie 
vingt-quatre ans plus tôt. L'appartement dans les combles 
avait été réalisé d'entente avec M. B., fonctionnaire de 
la police des constructions, qui lui avait indiqué que 
"ce qu'il faisait dans les combles ne le regardait pas". 
Toutes les parties ont versé à la procédure les plans en 
leur possession. 

 
11.  Par décision du 8 mai 2002, la commission a rejeté 

le recours. Les plans déposés établissaient que les tra-
vaux réalisés n'avaient jamais été autorisés et qu'ils 
n'étaient pas autorisables. 

 
12.  M. S. a alors saisi le Tribunal administratif d'un 

recours le 18 juillet 2002. La décision litigieuse 
violait le principe de la bonne foi, compte tenu des 
assurances données en 1973 par l'administration, lors de 
l'octroi du permis d'habiter. À l'époque, les locaux 
avaient été visités à plusieurs reprises par les 
autorités compétentes, sans qu'elles ne réagissent. 
L'ancien président du département avait habité cet 
immeuble et connaissait les travaux. Toutes ces personnes 
avaient considéré que les travaux étaient acceptables. 

 
  Le recourant a encore relevé que les dispositions 

visant à la protection des ensembles du 19ème et du 20ème 
siècles étaient entrées en vigueur dix ans après la 
réalisation des constructions. Enfin, le principe de la 
proportionnalité était violé, l'intérêt public étant 
faible, s'agissant de constructions réalisées dix ans 
avant l'entrée en vigueur de la loi qu'il s'agissait 
d'appliquer. Pour M. S., attaché à ce bâtiment, il 
s'agissait de trente ans de passion. 

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13.  Le 23 août 2002, la Ville de Genève, invitée à se 

déterminer, s'est opposée au recours. Les plans produits 
par le recourant comportaient de nombreux ajouts qui ne 
figuraient pas sur ceux, pourtant visés "ne varietur", en 
mains de la Ville. M. S. avait obtenu une autorisation de 
construire au début des années 70 et avait profité du 
chantier pour réaliser des travaux non autorisés. Il sem-
blait qu'il ait aggravé la situation ultérieurement par 
de nouvelles interventions, notamment par la construction 
d'un abri/serre. Ces constructions en toiture 
défiguraient totalement le bâtiment en question. 

 
14.  Le 30 septembre 2002, le département s'est aussi 

opposé au recours. 
 
  S'agissant du respect du principe de la bonne foi, 

le département a admis que les conditions étaient rem-
plies, puisque la CMNS avait effectué plusieurs visites 
en 1983 et en 1998, sans réagir. Toutefois, M. S. n'avait 
lui-même pas agi de bonne foi en indiquant qu'il bénéfi-
ciait d'une autorisation de construire et en produisant 
des plans visés "ne varietur" modifiés.  

 
  Il n'y avait pas une application rétroactive de 

loi dans la mesure où les réalisations litigieuses 
n'avaient jamais été autorisées. De même, le principe de 
la proportionnalité n'était pas violé, la seule mesure 
envisageable pour remettre l'immeuble en état étant la 
destruction des éléments édifiés sans autorisation. 

 
15.  Les parties ont été autorisées à produire des ob-

servations complémentaires. La Ville a persisté dans ses 
écritures le 17 octobre 2002. Les plans produits démon-
traient que les travaux n'avaient pas été autorisés.  

 
16.  Le 16 décembre 2002, le juge délégué à l'instruc-

tion du dossier a procédé à un transport sur place. Au 
5ème étage de l'immeuble, les participants ont pu consta-
ter qu'il y avait la porte d'entrée de l'appartement des 
époux S. ainsi qu'une immense paroi vitrée derrière 
laquelle se trouvait un escalier, muni d'une rampe avec 
un élévateur pour personnes à mobilité réduite, donnant 
accès au 6ème étage. À ce niveau, il y avait une grande 
pièce à vivre, entièrement vitrée. Une partie de cet 
espace était couverte à l'origine et une seconde partie 
l'avait été par la suite au moyen d'une couverture 
ondulée en dur. A l'intérieur, une volée d'escaliers 
desservait un deuxième local occupé par les époux S. et, 

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tout au fond, quelques marches donnaient accès à 
l'atelier de peinture de Mme S.. Sur le toit, il y avait 
une piscine munie d'un dispositif de couverture, une 
cuisine en plein air et des terrasses reliées entre elles 
par des marches d'escalier, de même qu'une serre.  

 
  M. S. a indiqué que les travaux avaient été 

réalisés par M. G., avant 1973. Il avait lui-même pris 
possession des lieux à cette époque. Selon M. S., les 
gabarits n'avaient pas été modifiés, ce que la représen-
tante de la Ville a contesté. Le dispositif de couverture 
de la piscine avait été modifié pour des raisons de 
sécurité. 

 
  M. S. a insisté sur le fait que le département 

avait eu connaissance des travaux effectués, réalisés 
avant la délivrance du permis d'habiter. 

 
17.  Ultérieurement, le Tribunal administratif a tenté 

d'entendre les fonctionnaires du département en charge du 
dossier au début des années 70, ce qu'il n'a pu faire. De 
même, les investigations téléphoniques réalisées par le 
juge délégué à l'instruction de la cause afin de mettre 
la main sur des photographies aériennes de l'époque n'ont 
pas eu de succès. 

 
18.  Dans leurs dernières conclusions motivées, les 

parties ont maintenu leur position. 
 
 

 EN DROIT 
 

1.  Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - 
E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

 
2. a. L'article 70 alinéa 1 LPA dispose que l'autorité 

peut, d'office ou sur requête, joindre en une même procé-
dure des affaires qui se rapportent à une situation iden-
tique ou à une cause juridique commune. 

 
    b. En l'espèce, les faits des causes A/531/2001-TPE 

et A/676/2002-TPE sont identiques. En conséquence, elles 
ont été jointes en une seule procédure le 22 juillet 
2002, sous n° de cause A/676/2002-TPE. 

 
3. a. Le droit à la protection de la bonne foi découle 

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directement de l'article 9 de la Constitution fédérale du 
18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000 (Cst 
- RS 101) selon lequel toute personne a le droit d'être 
traitée par les organes de l'Etat sans arbitraire et con-
formément aux règles de la bonne foi. Ce droit était déjà 
contenu dans l'article 4 aCst. Il permet d'exiger, à cer-
taines conditions, que l'autorité respecte ses promesses 
et évite de se contredire. Le citoyen est ainsi protégé 
dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances 
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite en 
fonction des décisions, déclarations ou d'un comportement 
déterminé de l'administration. Pour pouvoir se plaindre 
avec succès de la violation d'une promesse donnée par 
l'autorité administrative, il faut : 

 
  - que cette autorité soit intervenue dans une 

situation concrète à l'égard de personnes déterminées; 
 
  - qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans 

les limites de sa compétence;  
 
  - que l'administré ait eu de sérieuses raisons de 

croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé 
sa conduite;  

 
  - qu'il se soit fondé sur les assurances et le 

comportement dont il se prévaut pour prendre des 
dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un 
préjudice; 

 
  - qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose 

à l'intérêt de l'administré à se prévaloir du principe de 
la bonne foi (ATF 117 Ia 287 consid. 2b; 116 Ib consid. 
3c et les arrêts cités).  

 
 b. Certains auteurs distinguent le principe de la 

bonne foi du principe de la confiance, aux termes duquel 
l'administré ou l'administration interprète le sens d'un 
comportement ou d'une déclaration de l'autre partie, 
selon le sens que l'on pouvait raisonnablement lui 
attribuer en fonction des circonstances. L'exemple donné 
par la doctrine est précisément celui dans lequel une 
autorité avait toléré pendant vingt ans l'existence d'une 
construction non réglementaire avant d'ordonner sa 
démolition, ce qui violait le principe de la confiance 
(P. MOOR, Droit administratif, Berne 1994, vol. 1 ad n° 
5.3.5 pp. 435/436 et les références citées). La 
jurisprudence a admis que le droit à la protection de la 
bonne foi peut aussi être invoqué en présence, 

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simplement, d'un comportement de l'administration 
susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou 
espérance légitime (ATF 129 II 361, p. 381 et les 
références citées).  

 
 c. Les cinq conditions permettant à M. S. de se 

prévaloir de sa bonne foi sont ici réunies, comme le re-
lève le département dans ses écritures. En effet, même si 
l'on fait abstraction de la connaissance que devait avoir 
du dossier le président du département à l'époque des 
faits, puisqu'il habitait dans l'immeuble en question, ou 
celle des inspecteurs de la police des construction qui 
s'étaient rendus sur les lieux,  plusieurs représentants 
du département ont visité le bâtiment, en tout cas en 
1983 et en 1998, sans qu'aucune remarque ou critique 
n'ait été formulée. M. S., dans cette situation, ne 
pouvait se rendre compte immédiatement de l'illégalité 
des constructions édifiées non par lui-même, mais par le 
propriétaire du bien-fonds. De plus, il est patent qu'il 
a pris un certain nombre de dispositions et que la remise 
en état des lieux lui causerait un préjudice certain,  ce 
que le Tribunal administratif a au demeurant constaté 
lors du transport sur place. S'agissant de problèmes de 
constructions et d'autorisations de construire, les 
modifications de la législation ne permettent pas 
d'ordonner la démolition d'un ouvrage déjà édifié. Enfin, 
l'intérêt public, principalement d'ordre esthétique, 
n'est pas prépondérant par rapport à l'intérêt privé du 
recourant.  

 
 d. Le département se fonde sur le fait que M. S. a 

communiqué des informations inexactes pour refuser de le 
mettre au bénéfice du principe de la bonne foi. 

 
  Toutefois, en vertu de l'adage "mala fides 

superveniens non nocet", cette position ne peut être 
suivie. En effet, la transmission des plans litigieux par 
M. S. est postérieure aux éléments de fait qui, en vertu 
du principe de la confiance, ne permettent plus à 
l'autorité d'ordonner la remise en état litigieuse.  

 
4.  Dans ces circonstances, il est inutile d'étudier 

le bien-fondé du refus d'autorisation de construire. En 
effet, même si ce dernier est conforme à la législation 
en vigueur, la remise en état des locaux ne peut être 
exigée.  

  Pour le même motif, l'amende infligée à M. S. doit 
être annulée.  

 

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5.  Au vu de ce qui précède, le recours sera admis et 
la décision du 8 mars 2001 ordonnant la démolition des 
constructions réalisées et la remise en état des lieux, 
et infligeant une amende de CHF 20'000.-, doit être 
annulée. 

 
  Une indemnité de procédure, en CHF 2'000.-, sera 

allouée au recourant, à la charge de l'Etat de Genève. 
 
 
  
 
   PAR CES MOTIFS 
   le Tribunal administratif 
   à la forme : 
 
   déclare recevable les recours 

interjetés les 29 mai 2001 et 18 juillet 2002 par 
Monsieur F. S. respectivement contre la décision du 
département de l'aménagement, de l'équipement et du 
logement des 8 mars 2001 et de la commission de recours 
en matière de constructions du 8 mai 2002; 

 
   au fond : 
 
   admet les recours; 
 
   annule les décisions attaquées; 
 
   alloue au recourant une indemnité 

en CHF 2'000.-; 
 
   dit qu'il n'est pas perçu 

d'émolument; 
  
   communique le présent arrêt à Me 

Pascal Aeby, avocat du recourant, ainsi qu'à la 
commission cantonale de recours en matière de 
constructions, au département de l'aménagement, de 
l'équipement et du logement et au département municipal 
de l'aménagement, des constructions et de la voirie. 

 

Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère et Schucani, 

Mme Bonnefemme-Hurni, juges, M. Hottelier, juge 

suppléant. 

 

      Au nom du Tribunal administratif : 

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 la greffière-juriste : le président : 

 

 C. Del Gaudio-Siegrist   Ph. Thélin 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 

parties. 

 

Genève, le   la greffière : 

 

   Mme N. Mega