# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 29eb2330-f70c-5167-89c9-e72933f0a3fe
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-11-12
**Language:** de
**Title:** Gebühren für die Prüfung eines privaten Gestaltungsplans.
**Docket/Reference:** BRKE III Nr. 0150/2008
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_III_0150_2008_313.pdf

## Full Text

BRKE III Nr. 0150/2008 vom 12. November 2008 in BEZ 2009 Nr. 9

Gemäss  der  Bau-  und  Zonenordnung galt für die im Eigentum der Rekurrentin 
stehenden Grundstücke Gestaltungsplanpflicht. In der Folge arbeitete die Rekurren-
tin einen privaten Gestaltungsplan aus, dem die Gemeindeversammlung zustimmte. 
Für  den  Genehmigungsentscheid  auferlegte  der  Gemeinderat  der  Rekurrentin  eine 
Gebühr  von  Fr.  22  222.70.  Die  Rekurrentin  beantragte  die  Aufhebung  dieser  Kos-
tenauflage

Aus den Erwägungen:

4.1  Gebühren  sind  ein  Entgelt  für  eine  bestimmte,  vom  Pflichtigen veranlasste 
Amtshandlung  oder  für die Benutzung einer öffentlichen Anstalt (Verwaltungs- bzw. 
Benutzungsgebühren).  Mit  Ausnahme  der  so  genannten  Kanzleigebühren  (Gebüh-
ren  von  geringer  Höhe  für  eine  keinen  besonderen  Aufwand  erfordernde  Verwal-
tungstätigkeit) bedürfen Gebühren vorbehältlich einer zulässigen Rechtssetzungsde-
legation  einer  Grundlage  in  einem  Gesetz  im  formellen  Sinne,  mit  welcher  die  we-
sentlichen Elemente der Gebühr festzulegen sind.

Gebühren unterliegen neben dem Gesetzmässigkeitsprinzip auch dem Kosten-
deckungsprinzip  und  dem  Äquivalenzprinzip.  Das  Kostendeckungsprinzip  besagt, 
dass die Gebührenerträge für einen bestimmten Verwaltungszweig den Gesamtauf-
wand nicht oder jedenfalls nicht wesentlich überschreiten dürfen. Hieraus lässt sich 
indes nicht etwa ableiten, dass für jedes einzelne Geschäft des betreffenden Verwal-
tungszweiges  eine  kostendeckende  Gebühr  erhoben  werden  kann  oder  muss.  Im 
Rahmen  der  anzuwendenden  Gebührenerlasse  und  der  sich  aus  dem  Äquivalenz-
prinzip ergebenden Schranken sind die Gemeinden bei der Verteilung der Gesamt-
kosten  auf  einzelne  gebührenpflichtige  Handlungen  vielmehr  relativ  frei.  Aus  dem 
Äquivalenzprinzip, welches namentlich das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 
2  der  Bundesverfassung  [BV])  konkretisiert,  ergibt  sich,  dass  die  Höhe  der  Gebühr 
im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert der staatlichen Leistung ste-
hen muss. Dieser Wert bestimmt sich nach dem (nicht notwendigerweise wirtschaft-
lichen)  Nutzen,  welchen  die  Leistung  dem  Pflichtigen  bringt,  oder  aber  nach  dem 
Kostenaufwand  der  konkreten  Inanspruchnahme  der  Verwaltung  im  Verhältnis  zum 
gesamten  Aufwand  des  betreffenden  Verwaltungszweiges  (U.  Häfelin/G.  Müller/F. 
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., 2006, Rz. 2641 ff.).

Von kommunalen Behörden auferlegte Gebühren samt Kostenvorschüssen ha-
ben ihre Rechtsgrundlage (…) in § 13 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) 
sowie in der (…) Verordnung des Regierungsrates über die Gebühren der Gemein-
debehörden (GemeindegebührenV). Diese bestimmt in § 1 lit. A den für allgemeine 

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Amtshandlungen zulässigen Gebührenrahmen; in § 1 lit. B bis I sind die jeweils zu-
lässigen Minima und Maxima der Gebühren für die spezifischen Amtstätigkeiten ver-
schiedener Behörden festgesetzt. Bei der Anwendung dieser Gebührenrahmen wird 
die  Gebühr  nach folgenden Kriterien festgelegt: Gesamter Aufwand der Verwaltung 
für die korrekte Verrichtung, objektive Bedeutung des Geschäftes sowie Nutzen und 
Interesse der gebührenpflichtigen Person an der gebührenpflichtigen Verrichtung (§ 
5  Abs.  1  GemeindegebührenV).  In  besonderen  Fällen  können  die  Gebühren  über 
die in der Verordnung festgesetzten Höchstbeträge hinaus angemessen erhöht wer-
den; der Entscheid hierüber ist zu begründen (§ 5 Abs. 2 GemeindegebührenV).

Die  Bestimmung  von  §  3  GemeindegebührenV  verschafft  den  Gemeinden  die 
Kompetenz,  im  Rahmen  der  Verordnung  «nähere  Bestimmungen  oder  die  Gebüh-
renansätze»  zu  erlassen.  Die  Gemeinden  können  somit  eigene,  eine  unmittelbar 
anwendbare  Grundlage  für  die  Gebührenerhebung  bildende  Gebührenordnungen 
erlassen.  Sie  sind  dabei  an  die  Vorgaben  der  regierungsrätlichen  Verordnung  ge-
bunden und können innerhalb dieses Rahmens im Sinne eines verfeinerten Gebüh-
rentarifs  oder  für  bestimmte  Amtshandlungen  nähere  Bestimmungen  über  die  Ge-
bührenansätze  erlassen  (H.  R.  Thalmann,  Kommentar  zum  Zürcher  Gemeindege-
setz, 3. A., 2000, § 63 Rz. 2.1.4). 

4.2 Gemäss den rekurrentischen Ausführungen begannen die Planungsarbeiten 
für den fraglichen Gestaltungsplan im Jahre 2003. Zwar trat am 1. Januar 2006 eine 
neue  kommunale  Gebührenordnung  in  Kraft,  welche  jene  vom  1.  Januar  2003  er-
setzte. Die hier massgeblichen Normen blieben jedoch unverändert. Für den Verfah-
rensausgang  ist  es  mithin  nicht  massgeblich,  auf  welche  Gebührenordnung  abge-
stellt wird. Lit. K.II.8 kommunale Gebührenverordnung vom 1. Januar 2006 lautet wie 
folgt:

«Für die Beurteilung und Festsetzung von privaten Gestaltungsplänen, Sonder-
bauvorschriften  und  dergleichen  ist  nebst  den  Aufwendungen  gemäss  Ziff.  IV 
und  den  Kosten  für  die  gesetzlich  vorgeschriebenen  Publikationen  folgende 
Gebühr zu entrichten:

pro m2 Arealfläche 

Fr. 0.50»

Lit.  K.IV  der  kommunalen  Verordnung,  auf  welche  verwiesen  wird,  hält  weiter 

fest: 

«1. Kontrollorgane

Die  Kosten für die Begutachtung der Vorentscheidgesuche, Baugesuche, Bau-
fragen, die Durchführung der Baukontrolle durch das Bauamt oder die Gemein-
dekontrollorgane  sowie  die  Insertionskosten  werden  nach  Zeit-  resp.  Sachauf-
wand zusätzlich zur Gebühr gemäss Ziff. II vollumfänglich den Verursachern in 
Rechnung gestellt.

2. Besondere Aufwendungen

Besondere  Aufwendungen  seitens  der  Baubehörde,  des  Bauamtes  oder  Auf-
wendungen  für  Fachgutachten  durch  Drittpersonen  können  gemäss  Aufwand 
weiter verrechnet werden.»

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Die  Vorinstanz  verzichtete  im  angefochtenen  Beschluss  explizit  auf  eine  In-
rechnungstellung  der  Aufwendungen  des  Ortsplaners  und  stützte  die  erhobene 
Gebühr  einzig  auf  Lit.  K.II.8  der  kommunalen  Gebührenverordnung. 
Ihre 
gegenteiligen  Ausführungen  im  Rahmen  der  Rekursvernehmlassung,  wonach  die 
strittige  Gebühr  auch  die  Aufwendungen  des  Ortsplaners  enthalte,  sind  mithin 
falsch.  Es  ist  somit  einzig  zu  prüfen,  ob  Lit.  K.II.8  den  vorgenannten  Grundsätzen 
entspricht.

4.3  Wie  vorstehend  dargelegt,  bedarf  die kommunale Norm einer gesetzlichen 
Grundlage  in  der  kantonalen  Verordnung,  denn  nur  im  Rahmen  dieser  Verordnung 
darf  sie  legiferieren.  Dies  trifft  einerseits  auf  die  als  gebührenpflichtig  definierten 
Handlungen als auch – entgegen der vorinstanzlichen Auffassung – auf die Gebüh-
renhöhe zu. Es ist daher zunächst zu prüfen, ob die kantonale Gemeindegebühren-
verordnung  eine  genügende rechtliche Grundlage darstellt, um Amtshandlungen im 
Zusammenhang mit privaten Gestaltungsplänen gebührenpflichtig zu erklären. 

Der Gestaltungsplan ist ein Sondernutzungsplan, der eine städtebaulich, archi-
tektonisch  und  wohnhygienisch  einwandfreie  Überbauung  anstrebt.  Zu  diesem 
Zweck  stellt  er  für  ein  bestimmtes  Gebiet  eine  Spezialbauordnung  auf,  welche  von 
den  allgemeinen  Festlegungen  der  Bau-  und  Zonenordnung  abweicht  und  diese 
überlagert. So werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, 
Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bau-
ten  bindend  festgelegt;  dabei  darf  von  den Bestimmungen über die Regelbauweise 
und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). 
Der Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Aus-
stattungen  und  Ausrüstungen  zu  ordnen,  soweit  sie  nicht  schon  durch  einen  Quar-
tierplan geregelt sind; überdies kann er Festlegungen über die weitere Umgebungs-
gestaltung  enthalten  (§  83  Abs.  3  PBG).  Anders  als  bei  Arealüberbauungen  und 
Sonderbauvorschriften  sind  die  Grundeigentümer  im  Perimeter  eines  Gestaltungs-
plans  an  dessen  Festlegungen  gebunden.  Die  Grundordnung  wird  also  ersetzt,  so 
dass  nur  noch  gestaltungsplankonform  gebaut  werden  kann  (vgl.  zum  Ganzen  Ch. 
Fritzsche/P.  Bösch,  Zürcher  Planungs-  und  Baurecht,  3.  A.,  2003,  3-24  ff.;  W.  Hal-
ler/P. Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. A., 1999, Rz. 317 ff.). 
Der  Gestaltungsplan  hat  mithin  insoweit  einen  nutzungsplanerischen  Inhalt,  als  er 
der  Bau-  und  Zonenordnung  vorgehende  Festlegungen  trifft.  Jedoch  setzt  er  sich 
anders  als reine nutzungsplanerische Anordnungen auch mit konkreten Bauabsich-
ten  auseinander,  indem  er  wie  beim  fraglichen  Gestaltungsplan  die  Stellung  und 
Ausdehnung  der Baukörper, die Umgebungsgestaltung, die Nutzung der Baukörper 
und  die  arealinterne  Erschliessung  festlegt.  Inhalt  des  Gestaltungsplans  sind  somit 
nicht nur nutzungsplanerische Festlegungen, sondern es finden vielmehr auch bau-
polizeirechtliche  Aspekte,  welche  bei  einer  Regelüberbauung  im Rahmen des Bau-
bewilligungsverfahrens geprüft werden, Eingang. Aus diesem Grunde kann der Ges-
taltungsplan durchaus unter den Begriff «Bauwesen» im Sinne von § 1 lit. E.1. Ge-
meindegebührenV und dort unter lit. a subsumiert werden. Lit. K.II.8 kommunale Ge-
bührenverordnung findet mithin in dieser kantonalen Norm ihre gesetzliche Grundla-
ge. Es gilt somit grundsätzlich ein Gebührenrahmen von Fr. 100.– bis Fr. 20 000.–. 

4.4  Die  Rekurrentin  bringt  hinsichtlich  der  strittigen  Gebührenhöhe  zunächst 
vor,  dass  es  unzulässig  sei,  die  Gebühr  anhand  der  gesamten  Arealfläche  zu  be-
rechnen, da ein grosser Teil desselben unüberbaut bliebe, da einzig vier Baufelder 
ausgeschieden seien. 

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Es trifft zwar zu, dass grosse Teile des streitbetroffenen Areals unüberbaut blei-
ben  sollen.  Namentlich  gegenüber  den  bestehenden  Herrschaftshäusern  sind  in 
Übereinstimmung mit Art. 7 BZO grosse Freiräume festgelegt worden. Es ist jedoch 
zu berücksichtigen, dass der Gestaltungsplan in seiner Gesamtheit und nicht nur die 
überbaubare Fläche zu beurteilen war. Es war mithin die Einpassung des gesamten 
Areals  und  nicht  nur diejenige der Baufelder in das umliegende Gebiet von Bedeu-
tung, galt es doch auch zu prüfen, ob die Umgebungsgestaltung den Anforderungen 
von  Art.  7  BZO  entspricht.  Wenn  mithin  das  gesamte  Areal  für  die  Gebührenerhö-
hung berücksichtigt wurde, ist hiergegen grundsätzlich nichts einzuwenden. 

4.5  Unter  den Parteien ist sodann strittig, ob private Gestaltungspläne, welche 
aufgrund  einer  Gestaltungsplanpflicht aufgestellt werden, anders zu behandeln sei-
en  als  solche,  welche der Bauherr ohne das Vorliegen einer Gestaltungsplanpflicht 
ausarbeitet.

Die  Vorinstanz  ist  der  Auffassung,  dass  es  beim  Vorliegen  einer  Gestaltungs-
planpflicht  Aufgabe  des  Privaten  sei,  einen  Gestaltungsplan  in  Angriff  zu  nehmen, 
wenn  die  Gemeinde  dies  nicht  tue.  Dieser  Ansicht  kann  nicht  gefolgt  werden.  Ge-
mäss  §  48  Abs.  3  PBG  kann  mit  der  Zonenzuweisung  festgelegt  werden,  dass  für 
bestimmte Teilbereiche ein Gestaltungsplan aufgestellt werden muss, wenn ein we-
sentliches  öffentliches  Interesse,  beispielsweise  des  Ortsbild-  und  Landschafts-
schutzes, des Aussichtsschutzes, des Immissionsschutzes oder ein solches an einer 
differenzierten  baulichen  Verdichtung  besteht.  Die  Gestaltungsplanpflicht  bedeutet, 
dass  ein  innerhalb  des  festgesetzten  Perimeters  gelegenes  Grundstück  erst  dann 
planungsrechtlich  baureif  ist,  wenn  ein  Gestaltungsplan  festgesetzt  worden  ist.  Sie 
verpflichtet  jedoch  die  betroffenen  Grundeigentümer  nicht  dazu,  den  Gestaltungs-
plan selber zu erstellen. Wohl können diese selber einen Plan ausarbeiten und zur 
Genehmigung vorlegen (privater Gestaltungsplan, §§ 85 f. PBG). Kommt ein einver-
nehmlicher Plan nicht zustande oder sind die Grundeigentümer überhaupt nicht be-
reit,  einen  Plan  auszuarbeiten,  ist  es  Pflicht  der  Gemeinde,  den  Gestaltungsplan 
selber  –  und  auf  eigene  Kosten  –  zu  erstellen  (öffentlicher  Gestaltungsplan,  §  84 
PBG). Diese Pflicht ergibt sich ohne weiteres bereits daraus, dass ein Gestaltungs-
plan Bestandteil der Bau- und Zonenordnung ist, deren Erlass der Gemeinde obliegt 
(vgl.  insbes.  Art.  2  Abs.  1  RPG;  §§  2  lit.  c, 45 und 46 Abs. 1 PBG), aber auch aus 
der  Überlegung,  dass  ein  privater  Grundeigentümer  gar  nicht  in  der  Lage  ist,  die 
Festsetzung eines Gestaltungsplans zu erzwingen (BRKE I Nr. 0326/2007). Die Re-
kurrentin hat mithin, indem sie den Gestaltungsplan ausgearbeitet hat, Aufgaben auf 
sich genommen, welche grundsätzlich in den Aufgabenbereich der Gemeinde fallen. 
Dadurch  sind  der  Gemeinde  erhebliche  Planungskosten,  welche  zweifelsohne  um 
ein  Mehrfaches  höher  gewesen  wären  als  der  vorliegend  geltend  gemachte  Auf-
wand, weggefallen. Anders würde es sich bei einem freiwillig erstellten Gestaltungs-
plan  verhalten,  da  bei  diesem  bereits  baureifes  Bauland  beplant  würde  und  damit 
der  Gemeinde  kein  nutzungsplanerischer  Aufwand  erspart  würde.  Diesen  unter-
schiedlichen  Sachlagen  trägt  die  fragliche  kommunale  Norm  keine  Rechnung.  Die 
aufgrund  der  Norm  berechnete  Gebühr  widerspricht  damit  dem  Äquivalenzprinzip, 
wird  doch  der  Umstand, dass öffentliche Aufgaben erfüllt wurden, nicht berücksich-
tigt. Damit ist aber nicht gesagt, dass vollständig auf die Erhebung einer Gebühr zu 
verzichten sei. Die Rekurrentin verfolgte mit der Aufstellung des Gestaltungsplanes 
nicht  nur  öffentliche,  sondern  vielmehr  auch  private  Interessen.  Die  Ausarbeitung 
des  Gestaltungsplanes  ermöglichte  es  ihr  nämlich,  diesen  ihren  Überbauungsab-

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sichten anzupassen, was bei einem durch die öffentliche Hand erarbeiteten Gestal-
tungsplan  nicht  möglich  gewesen  wäre.  Im  Lichte  dieser  Ausführungen  rechtfertigt 
es  sich  daher,  die  angefochtene  Gebühr  zu  reduzieren.  Als  angemessen  erscheint 
hierbei eine Halbierung der Prüfungs- und Bewilligungsgebühr, so dass sie noch Fr. 
10  817.50  beträgt.  Hinzuzurechnen  sind  die  Insertionskosten  in  der  Höhe  von  Fr. 
587.70. 

Zusammenfassend  kann  somit  festgehalten werden, dass der Rekurs teilweise 

gutzuheissen ist.