# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** bad7955a-c8f7-586b-9879-ed9ef1921454
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-02-09
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 09.02.2024 602 2023 81
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2023-81_2024-02-09.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2023 81

Arrêt du 9 février 2024

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, 

Cornelia Thalmann El Bachary 
Greffier-rapporteur : Julien Delaye 

Parties HOIRIE A.________, soit B.________, C.________, D.________ et 
E.________, recourants, tous représentés par Me Jérôme Fer, 
avocat

contre

ETABLISSEMENT CANTONAL D'ASSURANCE DES BÂTIMENTS, 
autorité intimée 

Objet Protection contre les incendies et les éléments naturels; assurance 
immobilière obligatoire; chalet de la Grande Cariçaie

Recours du 16 août 2023 contre la décision sur réclamation du 
3 juillet 2023

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. B.________, C.________, D.________ et E.________ sont propriétaires en commun, en leur 
qualité de communauté héréditaire de feu A.________, du bâtiment assurance no fff situé sur 
l'art. ggg du registre foncier (RF) de la Commune de H.________ appartenant à l'Etat de Fribourg. 
A cet effet, ils sont au bénéfice d'une "autorisation du sol" délivrée par le Conseil d'Etat le 9 juin 1960 
à feu A.________ pour la construction d'un cottage ou d'une cabane de pêche sur ce terrain.

Depuis sa construction en 1960, le bâtiment est assuré par l'Etablissement cantonal d'assurance 
des bâtiments (ECAB). Sa dernière valeur d'assurance non contestée a été établie à CHF iii.- au 
14 novembre 2001.

B. Par courrier du 1er juin 2022, l'ECAB a informé les propriétaires du bâtiment concerné qu'il 
allait réviser sa valeur d'assurance. A la suite d'une inspection locale du 27 septembre 2022, le 
Vice-président de la Commission d'estimation des bâtiments du district concerné a estimé sa valeur 
à CHF jjj.-.

Le 30 septembre 2022, l'ECAB a transmis aux propriétaires un premier procès-verbal d'estimation 
faisant état de la valeur de CHF jjj.-, mais précisant toutefois que le bâtiment en question ne serait 
pas assuré par l'ECAB. 

Ce procès-verbal était accompagné d'un courrier expliquant que l'ECAB avait cessé d'assurer les 
chalets de vacances et autres résidences dans les campings, que les polices existantes avaient 
toutefois été maintenues, mais qu'en cas de réalisation de transformations importantes, lors d'un 
changement de propriétaire ou de réestimation après plus de 15 ans, les bâtiments concernés 
étaient exclus de l'assurance obligatoire. Les propriétaires étaient donc priés de prendre contact 
avec un assureur privé de manière à établir une couverture d'assurance adéquate pour leur 
bâtiment.

En date du 3 octobre 2022, l'ECAB leur a adressé un procès-verbal d'estimation révisé, indiquant 
toujours que le bâtiment concerné ne serait pas assuré, mais mentionnant cette fois une valeur 
d'assurance nulle.

Le 12 octobre 2022, un des propriétaires a sollicité de l'ECAB qu'il rende une décision formelle quant 
au refus d'assurer ce bâtiment.

C. Par décision du 17 octobre 2022, l'ECAB a notamment adressé aux propriétaires du bâtiment 
concerné une police d'assurance immobilière reprenant les données du procès-verbal d'estimation 
(valeur assurée: CHF 0.-) du 3 octobre 2022. Le 14 novembre 2022, les propriétaires ont formé 
réclamation contre cette décision, laquelle a été entièrement rejetée en date du 3 juillet 2023.

D. Par mémoire du 16 août 2023, les propriétaires ont formé recours contre cette décision sur 
réclamation auprès du Tribunal cantonal. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à son 
annulation et à ce que la cause soit renvoyée à l'ECAB pour nouvelle décision. A l'appui de leurs 
griefs, ils sollicitent notamment du Tribunal cantonal qu'il effectue une inspection locale.

E. Dans ses observations du 8 novembre 2023, l'ECAB a conclu au rejet du recours.

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F. Par réplique du 20 novembre 2023, les recourants ont maintenu leurs conclusions et précisé 
certains griefs formulés à l'appui de leur recours.

G. Au surplus, les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris 
dans les considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du 
litige.

en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits, et après épuisement de la voie de la réclamation 
préalable (art. 128 al. 1 de la loi fribourgeoise du 9 septembre 2016 sur l'assurance immobilière, la 
prévention et les secours en matière de feu et d'éléments naturels, LECAB; RSF 732.11), le recours 
des propriétaires – qui sont atteints par la décision attaquée et peuvent se prévaloir d'un intérêt 
digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 76 let. a du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) – est recevable en 
vertu des art. 79 ss, 114 al. 1 let. b et 118 CPJA. En outre, l'avance de frais ayant été versée dans 
le délai imparti, le Tribunal peut entrer en matière sur ses mérites.

2.

Selon l’art. 77 CPJA, l'autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la 
constatation des faits par l’autorité intimée; cela signifie qu’il peut sanctionner la violation de la loi, y 
compris l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète 
des faits pertinents. Le grief d'inopportunité ne peut toutefois être examiné par le Tribunal cantonal 
que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Tel n'est pas le cas des décisions 
prises en application de la LECAB.

3. 

L'objet du litige porte sur la question de savoir si, en procédant à la révision de la situation 
d'assurance du bâtiment litigieux, c'est à bon droit que l'ECAB a retenu que ce dernier ne pouvait 
plus être assuré au titre de l'assurance immobilière obligatoire.

3.1. Dans sa décision sur réclamation, l'ECAB retient d'abord que le bâtiment concerné doit être 
considéré comme une construction légère ayant un caractère provisoire ou temporaire au sens de 
l'art. 86 let. d du règlement cantonal du 18 juin 2018 sur l'assurance immobilière, la prévention et les 
secours en matière de feu et d'éléments naturels (RECAB; RSF 732.1.11) et de la directive 3.12 de 
la direction de l'ECAB du 27 juin 2018 sur les règles de délimitation entre l’assurance immobilière et 
l’assurance mobilière dans le canton de Fribourg (ci-après: "les règles de délimitation entre 
l’assurance immobilière et l’assurance mobilière"; disponible sur www.ecab.ch/acces-directs, sous 
"Assurances > Actes normatifs", consulté le 7 février 2024). L'ECAB retient ensuite que le bâtiment 
litigieux doit également être assimilé à une résidence de camping ou installation similaire au sens 
de l'art. 86 let. e RECAB. Pour ces motifs, le bâtiment ne peut pas être assuré par le biais de 
l'assurance immobilière obligatoire.

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3.2. A l'appui de leur recours, les recourants soutiennent d'abord que la procédure applicable à 
l'exclusion de l'assurance immobilière obligatoire n'a pas été respectée et qu'il serait notamment 
contraire au principe de la légalité que la direction de l'ECAB puisse contourner celle-ci en réduisant 
la valeur d'assurance du bâtiment à zéro au lieu de solliciter du conseil d'administration de l'ECAB 
le prononcé d'un cas d'expulsion. 

Les recourants font ensuite valoir que l'ECAB aurait retenu à tort que l'autorisation d'utilisation du 
sol aurait été octroyée par le Conseil d'Etat à titre précaire et que des conditions strictes doivent être 
réunies pour pouvoir exiger le retrait du bâtiment litigieux, sa démolition et la remise en état du sol. 
Le bâtiment serait, au contraire, ancré par des pilotis en béton et sa partie inférieure serait 
entièrement constituée de béton, de sorte que son lien avec le sol serait fort. Ils considèrent donc 
que celui-ci ne saurait être considéré comme une construction légère ayant un caractère provisoire 
ou temporaire. Les recourants soutiennent encore que le bâtiment ne serait pas situé en zone de 
camping, qu'il se trouverait à une distance d'une dizaine de mètres du chalet le plus proche, que 
l'accès par camion serait tout à fait possible et qu'une station de pompage, accessible par un 
camion-remorque, se trouverait au bout de la route. Partant, leur bâtiment ne pourrait pas non plus 
être qualifié de résidence de camping. Pour ces différents motifs, ils plaident que les directives de 
l'ECAB, et plus particulièrement les règles de délimitation entre l’assurance immobilière et 
l’assurance mobilière, seraient contraires au droit supérieur et qu'elles ne se fonderaient pas sur 
une délégation de compétence valable.

Les recourants expliquent enfin que l'ECAB a assuré le bâtiment pendant plus de 60 ans, de sorte 
que son assurabilité par l'assurance immobilière obligatoire ne serait pas impossible, et que sa 
valeur ne serait pas d'un coup devenue nulle en raison de la procédure de modification du plan 
d'affectation cantonal des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel (PAC Rive Sud) 
prévoyant notamment le démantèlement des bâtiments situés sur l'art. ggg RF. Ils reprochent donc 
à l'ECAB d'opérer un revirement dans sa pratique, contraire à la législation pertinente.

4.

Dès lors que la loi fribourgeoise du 6 mai 1965 sur l'assurance des bâtiments contre l'incendie et les 
autres dommages (LAssB) a été abrogée le 30 juin 2018 par la LECAB (ROF 2016_118), la question 
se pose de savoir si la situation juridique doit s'apprécier d'après le droit sous le régime duquel le 
bâtiment a été assuré lors de sa dernière estimation en 2001 ou d'après le droit applicable au jour 
de la décision attaquée.

4.1. Selon le régime transitoire prévu à l'art. 132 LECAB, les obligations de l'Etablissement et des 
propriétaires concernant la section 6 "Assurance immobilière" se règlent d'après le droit sous le 
régime duquel elles ont pris naissance (al. 1). Les valeurs d'assurance en vigueur sur la base de la 
loi antérieure le demeurent jusqu'à une nouvelle estimation; elles font également règle pour établir 
la valeur à neuf (al. 2). Les éléments d'un bâtiment nouvellement inclus dans l'assurance immobilière 
le sont au moment de l'estimation, respectivement d'une réestimation (al. 3).

4.2. En l'occurrence, lors de sa dernière estimation, le 14 novembre 2001, le bâtiment litigieux a 
été estimé à la valeur de CHF iii.- et assuré auprès de l'ECAB en application des principes de la 
LAssB. En revanche, avec la réestimation du bâtiment du 27 septembre 2022, les obligations de 
l'ECAB et des propriétaires qui en découlent, dont font partie les dispositions relatives à l'obligation 
d'assurance et aux exceptions à ce principe, sont exclusivement régies par la novelle et par ses 
normes d'exécution. Toute autre interprétation serait manifestement insoutenable, en tant qu'elle 

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conduirait à ce que la réglementation de la LAssB continue à s'appliquer ad aeternam pour 
l'ensemble du tissu bâti cantonal construit avant l'entrée en vigueur de la LECAB.

5.

Cela étant, les recourants s'en prennent d'abord à la manière dont la procédure a été menée. Ils 
estiment que l'autorité intimée devait suivre la procédure d'exclusion de l'assurance et ne pas se 
limiter à constater que leur bâtiment n'était plus assuré par l'assurance immobilière obligatoire. 
Or, leurs critiques reposent sur la prémisse erronée que l'objet de la contestation porte bien sur une 
question d'expulsion de l'assurance immobilière obligatoire.

5.1. Aux termes de l'art. 77 LECAB, l'assurance immobilière couvre l'ensemble des bâtiments, 
construits ou en construction, sis sur le territoire cantonal contre les risques liés au feu et aux 
éléments naturels (al. 1). Elle est obligatoire et fondée sur le principe de solidarité entre tous les 
propriétaires (al. 2). Tous les bâtiments soumis à l'assurance immobilière obligatoire sont assurés 
exclusivement auprès de l'ECAB (al. 3). La législation d'exécution peut toutefois prévoir des 
exceptions à ces principes (al. 4). Sur cette base, le Conseil d'Etat a notamment adopté 
l'art. 86 RECAB qui dresse une liste des exceptions à l'assurance immobilière obligatoire. En font 
notamment partie les constructions légères ayant un caractère provisoire ou temporaire, telles que 
les baraques de chantier, cantines de fête et halles d'exposition, ainsi que les constructions non 
rigides, comme les halles gonflables et bâtis recouverts de plastiques (let. d), ainsi que les 
résidences de camping, les mobil-homes, les conteneurs aménageables et autres installations 
similaires (let. e).

5.2. Dans un autre registre, le législateur cantonal a également délégué au Conseil d'Etat le soin 
de fixer la procédure et les cas d'exclusion de l'assurance immobilière obligatoire (art. 78 LECAB). 
Se fondant sur cette délégation, l'exécutif cantonal a précisé, d'une part, les conditions dans 
lesquelles une exclusion peut être prononcée (art. 87 al. 1 RECAB) et, d'autre part, la procédure qui 
doit être suivie et qui prévoit que toute décision d'exclusion doit être précédée d'un avis, puis d'une 
sommation au ou à la propriétaire, lui fixant un délai raisonnable pour remédier aux défauts 
constatés et l'informant des risques d'une surprime, voire de l'exclusion pure et simple de l'assurance 
(art. 88 al. 1 RECAB). 

5.3. En l'occurrence, il ressort du texte clair de la loi et de ses dispositions d'exécution qu'il existe 
une différence fondamentale entre les deux notions précitées. L'art. 77 LECAB délimite avant tout 
le champ d'application de l'assurance immobilière obligatoire. Il en fixe le principe et délègue au 
pouvoir exécutif le soin d'en régler les exceptions. Ce faisant, ce dernier a sorti du monopole 
cantonal certaines catégories d'immeubles et cette sortie n'emporte pas le caractère d'une 
"sanction"; rien n'interdit à leurs propriétaires de les assurer auprès d'un tiers (art. 90 al. 1 RECAB). 
A l'inverse, l'art. 78 LECAB ne délimite pas le champ d'application de l'assurance immobilière 
obligatoire. Il s'agit en quelque sorte d'une "sanction" lorsque des défauts sont constatés et que le 
ou la propriétaire n'y remédie pas. En cas d'exclusion, le bâtiment ou le risque concerné ne peut en 
effet plus être assuré auprès d'un tiers (art. 79 al. 2 LECAB).

5.4. Ainsi, les recourants se méprennent lorsqu'ils soutiennent que l'objet de la contestation porte 
sur l'exclusion de leur bâtiment de l'assurance immobilière obligatoire. En réalité, la question que 
l'autorité intimée a tranchée est celle de savoir si le bâtiment litigieux appartient au champ 
d'application matériel de l'assurance immobilière obligatoire, ce qu'elle a – en l'espèce – nié. Il s'agit 
là, en effet, d'une condition nécessaire à son maintien dans le régime obligatoire que l'autorité 

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intimée devait contrôler, en particulier après que la législation pertinente a fondamentalement été 
révisée depuis la dernière estimation du bâtiment (cf. supra consid. 4) et que le Tribunal examinera 
dans les considérants qui suivent. Dans ces circonstances, les griefs des recourants selon lesquels 
la procédure d'expulsion n'a pas été valablement respectée n'ont aucune portée propre.

6.

Les recourants plaident ensuite que les règles de délimitation entre l’assurance immobilière et 
l’assurance mobilière adoptées par l'ECAB ne se fonderaient pas sur une délégation de compétence 
valable. S'ils ne remettent pas en cause le fait que l'art. 74 al. 4 LECAB délègue valablement au 
Conseil d'Etat le soin de prévoir des exceptions au principe de l'assurance immobilière obligatoire, 
ils contestent cependant que ce dernier pût sous-déléguer à l'ECAB le soin de délimiter ces 
exceptions dans ses directives.

6.1. Cela dit, les recourants omettent dans leurs réflexions le fait qu'il y a lieu d'opérer une 
distinction entre les ordonnances législatives (d'exécution ou de substitution), d'une part, et les 
ordonnances administratives, d'autre part.

Les premières s'adressent, tout comme les lois, à l'ensemble des autorités et des particuliers et 
contiennent des règles de droit (cf. ATF 139 II 460 consid. 2.2, 136 I 29 consid. 3.3 et 128 I 167 
consid. 4.3). Elles réalisent d'abord la volonté du législateur par des prescriptions détaillées, 
permettant une meilleure application de la loi, en définissant par exemple certaines notions légales 
générales, en précisant les modalités pratiques d'application de la loi ou en fixant la procédure 
applicable (ordonnances d'exécution; cf. ATF 136 I 29 consid. 3.3 et 130 I 140 consid. 5.1). Elles se 
substituent ensuite à la loi si elles contiennent des règles de droit importantes que l'on devrait trouver 
en principe dans une loi formelle. Il ne s'agit alors plus de préciser la loi, mais de la compléter par 
des règles de droit dont on ne trouve aucune trace dans la loi de base dont elles étendent ou 
restreignent son champ d'application. Elles confèrent alors aux particuliers des droits ou leur 
imposent des obligations dont le droit supérieur ne fait pas mention. Pour qu'une ordonnance puisse 
contenir de telles règles, il faut que le législateur ait délégué le pouvoir de les adopter à l'auteur de 
l'ordonnance (ordonnances de substitution; cf. ATF 139 II 460 consid. 2.2 et 136 I 29 consid. 3.3).

A l'inverse, afin d'assurer l'application uniforme de certaines dispositions légales, l'administration 
peut expliciter l'interprétation qu'elle leur donne dans les secondes parfois appelées aussi directives, 
règles, circulaires ou instructions (cf. ATF 133 II 305 consid. 8.1 et 121 II 473 consid. 2b). Leur 
fonction principale est de garantir l'unification et la rationalisation de la pratique. Ce faisant, elles 
permettent également d'assurer l'égalité de traitement et la prévisibilité administrative et facilitent le 
contrôle juridictionnel (cf. ATF 141 V 175 consid. 4.1 et 131 V 42 consid. 2.3; arrêt TC FR 602 2018 
130 du 11 avril 2019 consid. 7.1). Elles ne contiennent pas nécessairement que des éléments 
mineurs ou d'importance secondaire. Plusieurs d'entre elles sont susceptibles d'affecter, parfois 
même directement, la situation juridique des particuliers. On parle, dans ce cas, d'ordonnances 
administratives à portée externe et celles-ci devraient en principe être publiées (cf. ATF 142 II 13 
consid. 9.1 et 141 III 401 consid. 4.2.2; MALINVERNI et al., Droit constitutionnel suisse, vol. I, 
4e éd. 2021, no 1678). Cela dit, les ordonnances administratives n'acquièrent pas force de loi et ne 
lient ni les administrés ni les tribunaux (cf. ATF 133 II 305 consid. 8.1). Elles ne dispensent pas 
l'administration de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce, mais servent 
surtout à créer une pratique administrative uniforme et présentent à ce titre une certaine utilité. Elles 
ne peuvent en outre pas sortir du cadre fixé par la législation qu'elles sont censées concrétiser. En 
d'autres termes, à défaut de lacunes, elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la 

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législation ou de la jurisprudence (cf. ATF 141 V 175 consid. 4.1 et 138 II 536 consid. 5.4.3). Dans 
la mesure où ces ordonnances assurent une interprétation correcte et équitable des règles de droit, 
le juge les prendra en considération (cf. ATF 138 V 50 consid. 4.1; arrêt TC FR 603 2022 50 du 
13 mai 2022).

6.2. En l'occurrence, le chiffre 2.3 des règles de délimitation entre l’assurance immobilière et 
l’assurance mobilière dit notamment ce qui suit, étant précisé que cet extrait est le seul pertinent 
pour l'examen de la solution du litige:

"[…] De même, lorsque le ou la propriétaire du bâtiment n’est ni le ou la propriétaire du bien-fonds 
ni le ou la bénéficiaire d’un droit distinct et permanent grevant le bien-fonds et inscrit au registre 
foncier, la construction est considérée comme une construction légère avec un caractère provisoire 
(art. 86 lit. d) […]."

6.3. Quoi qu'en pensent les recourants, cet extrait ne contient pas directement de nouvelles règles 
de droit. Il n'institue notamment pas de nouvelles exceptions, ne définit pas les modalités pratiques 
de la mise en œuvre de la loi et ne règle pas la procédure. Il n'a d'autre but que d'assurer l'application 
uniforme de l'art. 86 let. d RECAB et d'expliciter l'interprétation que l'autorité en donne. Il ne dispense 
notamment pas l'ECAB de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce, ce qu'il a 
d'ailleurs fait dans sa décision en expliquant pourquoi il considérait que le bâtiment litigieux rentrait 
dans les exceptions au principe de l'assurance immobilière obligatoire et ne pouvait donc pas être 
assuré en se fondant avant tout sur l'art. 86 let. d et e RECAB. 

Dans ces circonstances, les recourants ne s'auraient s'appuyer sur la jurisprudence du Tribunal 
cantonal rendue dans l'arrêt 604 2019 16, tant les circonstances du cas d'espèce divergent. Dans cet 
arrêt, le Tribunal cantonal précisait que la réglementation des principes de fixation des tarifs de 
ramonage ne pouvait être sous-déléguée par le Conseil d'Etat à l'ECAB, dès lors que l'ECAB ne 
constituait pas une Direction du Conseil d'Etat (cf. arrêt TC FR 604 2019 16 du 19 février 2021 
consid. 2.1.2), que la loi n'énonçait pas au moins dans ses grandes lignes les principes ou le mode 
de calcul de ces tarifs (consid. 3.4.3) et que ces principes ne constituaient ni des points secondaires, 
ni des points de nature essentiellement technique (consid. 4.3). Autrement dit, le Tribunal cantonal 
a retenu que les directives de l'ECAB sur la fixation des tarifs de ramonage comportaient des règles 
primaires. Or, comme déjà souligné, la fixation des exceptions au principe de l'obligation d'assurance 
est inscrite à l'art. 86 RECAB, norme de substitution dont les recourants ne contestent pas la validité 
et l'ECAB s'est contenté de préciser, dans une ordonnance administrative, comment il fallait 
comprendre certaines catégories d'exception.

6.4. Partant, la question litigieuse n'est pas tant de savoir si les règles de délimitation entre 
l’assurance immobilière et l’assurance mobilière reposent sur une délégation de compétence 
valable, mais plutôt si, dans le cas d'espèce, l'autorité intimée n'est pas sortie du cadre fixé par 
l'art. 86 RECAB en considérant que le bâtiment litigieux n'était pas soumis à l'assurance immobilière 
obligatoire.

7. 

La décision attaquée se fonde en premier lieu sur l'exception de l'art. 86 al. 1 let. d RECAB, lequel 
prévoit que les "constructions légères ayant un caractère provisoire ou temporaire" ne sont pas 
assurées par le biais de l'assurance immobilière obligatoire.

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7.1. Il n'est pas contestable que la notion de "construction légère ayant un caractère provisoire ou 
temporaire" de l'art. 86 RECAB est une notion juridique indéterminée sujette à interprétation que le 
Tribunal revoit avec un plein pouvoir de cognition. Il serait toutefois contraire à l'essence de son 
contrôle juridictionnel qu'il rejette une interprétation soutenable d'une notion juridique indéterminée 
et qu'il s'en écarte surtout lorsqu'il ne dispose pas lui-même des connaissances techniques 
spécifiques.

7.2. Cela étant, il y a lieu de rappeler, tout d'abord, que le droit cantonal des assurances 
immobilières s’appuie sur les critères développés par le droit civil afin de délimiter les constructions 
immobilières des constructions mobilières (cf. arrêt TC FR 602 2012 144 du 23 mai 2013 consid. 2b; 
STRAUSS, Objets assurés, in GLAUS/HONSELL [éd.], Assurance des bâtiments, Commentaire 
systématique, 2010, p. 111 no 12). Ce principe, déjà reconnu par le Tribunal cantonal sous l'empire 
de la LAssB, vaut encore aujourd'hui sous le régime de la LECAB. 

Selon l'art. 677 al. 1 du code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), on entend par 
construction mobilière, les constructions légères, telles que chalets, boutiques, baraques, élevées 
sans l’intention de les y établir à demeure. D’après la jurisprudence, deux critères doivent ainsi être 
pris en compte afin de déterminer si l’on est en présence d’une construction mobilière: l’intention du 
propriétaire de l’immeuble (critère subjectif), ainsi que l’intensité du lien qui unit la chose au fonds 
(critère objectif; cf. ATF 105 II 264 consid. 1a; arrêts TF 5D_77/2017 du 25 octobre 2017 consid. 3.3; 
4C.293/2001 du 11 décembre 2001 consid. 4b).

7.3. Lorsqu’une construction n’a pas été montée à titre d’installation permanente ni dans l’intention 
d’être reliée durablement au sol, elle revêt donc un caractère provisoire au sens du droit cantonal 
des assurances et est réputée être une construction mobilière (cf. arrêt TC FR 602 2012 144 du 
23 mai 2013 consid. 2b; STRAUSS, p. 111, n°12). Tel est également le cas lorsque le but est 
passager, c'est-à-dire s'il est par nature limité dans le temps, même s'il peut subsister pendant 
plusieurs années. La condition d'un lien durable avec le sol est ainsi exclue lorsque le sol est mis à 
la disposition du propriétaire de la construction à titre précaire, en prêt ou en location (cf. arrêt TA 
FR 2A 2001 83 du 25 février 2003 consid. 3c). Le fait que la construction soit qualifiée de bâtiment 
par la police des constructions ou qu'un permis de construire ait été nécessaire ne change rien à sa 
qualification en droit des assurances immobilières (cf. arrêts TC FR 602 2012 144 du 23 mai 2013 
consid. 2b; TA FR 2A 2001 83 du 25 février 2003 consid. 4d).

Dans ces conditions, on ne voit pas que l'ECAB se soit écarté sans raison des principes légaux et 
jurisprudentiels qui régissent l'assurance immobilière obligatoire en considérant au chiffre 2.3 de ses 
règles de délimitation entre l'assurance immobilière et l'assurance mobilière que, "lorsque le ou la 
propriétaire du bâtiment n’est ni le ou la propriétaire du bien-fonds ni le ou la bénéficiaire d’un droit 
distinct et permanent grevant le bien-fonds et inscrit au registre foncier, la construction doit être 
considérée comme une construction légère avec un caractère provisoire au sens de l'art. 86 let. d 
RECAB". Un tel critère s'inscrit dans la jurisprudence du Tribunal cantonal en la matière et la Cour 
de céans ne voit pas qu'il serait nécessaire de s'en écarter dans le cas d'espèce.

7.4. En l'occurrence, il apparaît que le bâtiment litigieux a été construit en 1960 sur une surface qui 
lui a été attribuée par autorisation d'utilisation du sol délivrée par le Conseil d'Etat, mais dont les 
recourants ne sont pas propriétaires, qui doivent s'acquitter d'une redevance annuelle à l'Etat de 
Fribourg. Cette autorisation est accordée à bien plaire et l'Etat peut, en tout temps, moyennant un 
préavis de six mois, exiger d'eux la démolition du bâtiment et de ses accessoires, ainsi que le 
rétablissement des lieux dans leur état primitif. Cette autorisation du sol n'est pas inscrite au registre 

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foncier, de sorte que, selon la jurisprudence précitée, cette relation s'apparente à tout le moins à un 
contrat de bail. Elle peut en effet être supprimée, moyennant un préavis et sous certaines conditions, 
ce qui empêche de considérer que le lien entre le bâtiment et le sol est permanent, comme cela 
aurait pu être le cas si le droit avait été inscrit au registre foncier. Il en va d'autant plus ainsi que le 
retrait de l'autorisation implique la démolition du bâtiment et le rétablissement des lieux dans leur 
état primitif.

7.5. En ces circonstances, on ne peut raisonnablement pas retenir le caractère permanent du lien 
du bâtiment litigieux avec le sol. S'il est vrai que le bâtiment est construit depuis plus de soixante ans 
et que sa valeur a été évaluée à CHF jjj.-, les recourants ne bénéficient d'aucun droit distinct et 
permanent inscrit au registre foncier et ne peuvent pas se prévaloir qu'un tel droit aurait été acquis 
vu les termes de l'autorisation octroyée. Leurs critiques selon lesquelles la partie inférieure du 
bâtiment serait entièrement constituée de béton ne permettent pas non plus de revenir sur les 
constats qui précèdent, dès lors que cette obligation constitue justement une condition de 
l'autorisation octroyée par le Conseil d'Etat. Partant, le Tribunal estime que c'est à bon droit que 
l'autorité intimée a retenu que le bâtiment litigieux devait être considéré comme une construction 
légère avec un caractère provisoire et qu'il ne pouvait donc pas être assuré sous le régime de 
l'assurance immobilière obligatoire.

8.

Sur le vu de ce qui précède, le recours pourrait déjà être rejeté dans son ensemble, sans qu'il ne 
soit nécessaire d'examiner encore si le bâtiment des recourants constitue une "résidence de 
camping ou une autre installation similaire" au sens de l'art. 86 let. e RECAB. Cela étant, par 
surabondance de moyens, il convient d'admettre que ce dernier ne pourrait pas non plus être assuré 
auprès de l'ECAB pour ce motif également.

8.1. Le Tribunal fédéral a déjà précisé que, si les cantons peuvent introduire un monopole 
d'assurance pour l'ensemble des immeubles, il ne leur est en principe pas interdit de ne le faire que 
pour certaines catégories d'immeubles (cf. ATF 124 I 25 consid. 4c). Il est donc admissible que 
l'ECAB n'assure pas certains bâtiments, comme les résidences de camping ou d'autres installations 
similaires. Cette option ne constitue pas une inégalité de traitement contraire à la Constitution, car 
l'art. 86 let. e RECAB s'appuie sur des considérations objectives et défendables. On conçoit 
aisément que de telles résidences ou installations ne présentent pas les mêmes caractéristiques 
que le reste du tissu bâti et font face à des risques qui leur sont bien spécifiques en raison 
notamment de leur emplacement, de leur méthode de construction ou encore des règles de 
construction. Le fait qu'il puisse y avoir certains cas limites ne constitue pas encore une inégalité de 
traitement.

8.2. En l'occurrence, il est patent que l'autorisation d'utilisation du sol octroyée par le Conseil d'Etat 
pour la construction du bâtiment litigieux est limitée à la construction d'un cottage – d'une cabane 
de pêche – sur le terrain appartenant à l'Etat de Fribourg. Celui-ci est situé hors zone, sur le domaine 
public des rives du lac, sur un périmètre de protection de la nature (PPN) inscrit au cadastre des 
restrictions de droit public à la propriété foncière (RDPPF) et faisant partie de la réserve naturelle 
de la Grande Cariçaie.

Le bâtiment est accessible par un chemin sans issue qui longe la rive sud du lac de Neuchâtel sur 
environ 600 mètres après le chemin K.________. Ce dernier, accessible depuis la route 

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L.________, est étroit (largeur d'une voie de circulation) et ne permet ainsi que difficilement le 
croisement des véhicules.

Décrit, lors de sa première mise à l'assurance, comme un "chalet de week-end", le bâtiment litigieux 
présente une combinaison de bois sombre et de béton blanc (au niveau des pilotis), avec un toit 
incliné couvert de tuiles. Il dispose d'une petite terrasse en bois à l'étage et de deux emplacements 
de parcages fermés par des portes en bois, situés entre les pilotis.

8.3. Dans ces circonstances, on ne voit pas en quoi l'autorité intimée aurait constaté les faits de 
manière inexacte ou violé le droit en retenant que ce bâtiment pouvait être assimilé à une résidence 
de camping ou une installation similaire au sens de l'art. 86 let. e RECAB. Quoi qu'en pense les 
recourants, et même si un "camion d'une taille au moins équivalente à celle d'un camion de pompier, 
auquel était en plus accrochée une imposante remorque (4 roues)" eût pu intervenir sur les lieux, il 
y a une dizaine d'années comme ils l'allèguent, il est un fait que le secteur n'est que difficilement 
accessible aux services d'intervention en tant qu'il se situe au cœur de la réserve de la Grande 
Cariçaie et de nombreux végétaux. Le chemin d'accès, sans issue, est étroit, ne permet que 
difficilement le croisement des véhicules et est fréquemment emprunté par des promeneurs, ce qui 
constitue un risque supplémentaire spécifique en situation d'intervention d'urgence. Le bâtiment 
litigieux est, de plus, construit dans un matériau inflammable, proche de nombreux arbres et 
végétaux, qui plus est au sein d'un périmètre de protection de la nature, de sorte que le risque de 
dommage environnemental et de pollution du sol en cas de sinistre est également spécifique à la 
situation particulière du bâtiment concerné, peu importe la distance d'implantation aux limites des 
chalets les plus proches, ou que celui-là soit proche d'une station de pompage. Il convient à ce titre 
de rappeler que l'objectif de la loi est non seulement la protection des personnes et des biens, mais 
également celle des animaux et de l'environnement (cf. art. 2 LECAB). On ne voit ainsi pas en quoi 
l'inspection locale requise par les recourants apporterait des éléments de faits pertinents que le 
Tribunal ne connaisse pas déjà sur la base des éléments qui figurent au dossier et de la situation 
géographique de l'immeuble. Par appréciation anticipée des preuves (cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1 
et 125 I 127 consid. 6c/cc), il convient donc formellement de rejeter leurs réquisitions en ce sens.

8.4. Partant, c'est bien plus en raison de son emplacement au cœur d'une zone de protection de 
la nature, au bord du lac et entouré de nombreux arbres et végétaux, et sans lien de droit durable 
avec le sol (cf. supra consid. 7.4) que le bâtiment court des risques spécifiques dus aux incendies 
et aux éléments naturels. Il présente ainsi des caractéristiques objectives et défendables similaires 
à celles qui justifient que soient sorties les résidences de camping et autres installations similaires 
du cercle des bâtiments soumis au régime solidaire de l'assurance immobilière obligatoire. Les 
arguments des recourants selon lesquels leur bâtiment ne se trouverait pas en zone de camping 
sont à ce titre sans pertinence, en tant il a déjà été considéré que les règles sur la police des 
constructions ne modifient en rien sa qualification en droit des assurances immobilières (cf. supra 
consid. 7.3). Il n'en va pas autrement de la planification locale. Dans ce contexte, l'issue de la 
procédure de modification du plan d'affectation cantonal des réserves naturelles de la rive sud du 
lac de Neuchâtel (PAC Rive Sud) prévoyant notamment le démantèlement du bâtiment litigieux n'est 
donc pas de nature à influencer le sort de la présente cause. Pour les mêmes motifs, il importe peu 
de savoir comment et dans quelle mesure le bâtiment en question est imposé par les autorités 
fiscales. Sa valeur fiscale n'a aucune incidence sur le fait que celui-ci soit ou non soumis à 
l'assurance immobilière obligatoire.

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Les recourants ne parviennent ainsi pas à convaincre en quoi l'interprétation de la notion de 
"résidence de camping et autres installations similaires" de l'autorité spécialisée en matière de 
prévention contre les incendies et les éléments naturels serait insoutenable.

8.5. Dans ce contexte, les recourants ne peuvent pas non plus se prévaloir de ce que leur bâtiment 
aurait été assuré pendant plus de soixante ans. Ce faisant, ils se fondent, ne serait-ce 
qu'implicitement sur une violation de la protection de la bonne foi et du principe de la confiance 
(art. 8 al. 2 CPJA), en ce sens que l'ECAB leur aurait donné par là-même l'assurance de ce qu'un 
tel bâtiment pouvait être assuré dans l'assurance immobilière obligatoire. D'après la jurisprudence 
toutefois, pour se plaindre avec succès de la violation de ce principe, l'administré doit notamment 
établir que le comportement de l'administration l'a conduit à adopter un comportement qui lui est 
préjudiciable et que la réglementation n'a pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée 
(cf. not. ATF 131 II 627 consid. 6.1; arrêt TC FR 601 2018 166 du 9 décembre 2019 consid. 3).

Or, aucune de ces conditions n'est remplie en l'espèce. D'une part, la LAssB, en vigueur lorsque la 
dernière estimation non litigieuse du bâtiment litigieux a eu lieu, a été abrogée le 30 juin 2018 par la 
LECAB (cf. supra consid. 4). Celle-là ne prévoyait, contrairement à celle-ci, aucune exception à 
l'obligation d'assurance pour les résidences de camping et autres installations similaires 
(art. 1 al. 2 LAssB). De plus, et c'est là peut-être la différence fondamentale qui justifie un traitement 
différencié, elle offrait aux propriétaires des bâtiments non soumis à l'obligation d'assurance la 
possibilité de s'assurer néanmoins auprès de l'ECAB à titre facultatif (art. 1 al. 3 LAssB), de sorte 
que, saisi d'une demande de se soumettre volontairement à l'assurance, ce dernier n'avait pas à 
examiner si le type de bâtiment concerné pouvait ou non être assuré. Cette possibilité n'existe en 
revanche plus dans la législation actuelle. D'autre part, il est toujours possible pour les recourants 
d'obtenir une couverture auprès d'un tiers afin d'assurer leur bâtiment contre les dommages causés 
par le feu ou les éléments naturels, de sorte qu'ils n'ont pas non plus apporté la démonstration d'un 
comportement qui leur soit préjudiciable. Dans ces circonstances, les critiques des recourants selon 
lesquelles l'ECAB serait revenu sur sa pratique tombent à l'eau. Il n'a fait que s'adapter aux 
changements législatifs adoptés par le Grand Conseil et par le peuple fribourgeois en votation 
populaire du 21 mai 2017.

8.5. Il suit de là qu'il y a lieu de confirmer le constat selon lequel le bâtiment litigieux doit également 
être considéré comme une résidence de camping ou comme une installation similaire au sens de 
l'art. 86 let. e RECAB et qu'il ne peut, pour cette raison aussi, pas être assuré sous le régime de 
l'assurance immobilière obligatoire.

9.

Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que tous les arguments soulevés par les recourants pour 
expliquer pourquoi la décision attaquée ne devrait pas être confirmée tombent à faux. 
Par conséquent, le recours est entièrement mal fondé et doit être rejeté.

10.

Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 
des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; 
RSF 150.12). En l'espèce, il se justifie de fixer les frais à CHF 3'000.- et de les compenser par 
l'avance de frais de même montant prestée le 15 septembre 2023.

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Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie aux recourants (art. 137 CPJA). 
L'autorité intimée n'y a pas droit non plus (art. 139 CPJA).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Des frais de procédure de CHF 3'000.- sont mis à la charge des recourants. Ils sont 
compensés par l'avance de frais déjà prestée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 9 février 2024/jfr/jud

Le Président Le Greffier-rapporteur