# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5c424496-27b1-5053-9650-70032f8957eb
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-09-08
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.09.2020 GE.2020.0105
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2020-0105_2020-09-08.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 8 septembre 2020

  
	
  Composition

  	
  M. André Jomini, président; MM. Alex Dépraz et Stéphane Parrone, juges; Mme Cécile Favre, greffière. 

  

 

	
  Recourant

  	
   

  	
  A.________ à ******** 

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Service de la promotion de
  l'économie et de l'innovation, (SPEI), à Lausanne,

  

   

	
  Tiers intéressé

  	
   

  	
  B.________ à ******** 

  

   

 

	
  Objet

  	
  Divers    

  
	
   

  	
  Recours A.________ c/ la décision du Service de la
  promotion de l'économie et de l'innovation du 13 juillet 2020 refusant
  l'octroi d'une subvention dans le cadre de l'arrêté du Conseil d'Etat du 17
  avril 2020 sur l'aide aux locataires et aux bailleurs dans le cadre de la
  lutte contre le coronavirus (COVID-19).

  

 

Vu les faits suivants:

A.                    
Le 17 avril 2020, le Conseil d'Etat a adopté un "Arrêté sur l'aide
aux locataires et aux bailleurs dans le cadre de la lutte contre le coronavirus
(COVID-19)" (ci-après: l'arrêté). Cet arrêté "vise à apporter une
aide financière aux locataires et bailleurs commerciaux afin d'atténuer les
conséquences des mesures prises pour lutter contre l'épidémie de coronavirus
(COVID-19)" (art. 1). Son champ d'application est défini ainsi à l'art. 2:

"1 Le présent arrêté s'applique
aux baux commerciaux dont les locataires sont des établissements publics qui
ont dû cesser totalement ou partiellement leurs activités avant le 16 avril
2020 en vertu de l'article 6, alinéa 2 de l'ordonnance 2 COVID-19.

2 Il s'applique aux baux dont le
loyer fixe mensuel, sans les charges, n'excède pas CHF 3'500.-, respectivement
CHF 5'000.- pour les titulaires d'une licence de café-restaurant au sens de la
loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons.

3 Il ne s'applique pas aux baux
conclus par les collectivités publiques.

4 Il ne s'applique pas aux baux
d'habitation."

Le montant et les conditions de l'aide sont définis
aux art. 3 et 4. En substance, l'Etat peut prendre à sa charge une partie du
loyer dû au bailleur par le locataire (cf. art. 3 al. 1 de l'arrêté), mais au
maximum 2'500 fr. par bail (art. 3 al. 2). Selon l'art. 5 al. 1 de l'arrêté, le
département en charge de l'économie est compétent pour octroyer l'aide.
L'entrée en vigueur de l'arrêté a été fixée au 24 avril 2020 (art. 8 al. 1) et
l'art. 8 al. 2 précise qu'il s'applique aux loyers dus pour les mois de mai et
juin 2020. 

B.                    
A.________ est médecin-dentiste. Son cabinet dentaire se trouve à ********,
dans des locaux loués à une société représentée par B.________ (bail commercial).

Le 11 juin 2020, A.________ a déposé une demande de
subvention fondée sur l'arrêté du Conseil d'Etat précité. 

Par une décision du 13 juillet 2020, le Service de
la promotion de l'économie et de l'innovation (SPEI) – unité du Département de
l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) – a rendu une décision de refus
de la subvention demandée. Selon la motivation de cette décision, le locataire
ne satisfait pas aux critères d'éligibilité fixés à l'art. 2 al. 1 de l'arrêté
car son cabinet dentaire "n'a pas été soumis à l'article 6 al. 2 de
l'Ordonnance 2 COVID-19 dans sa version du 17 mars 2020". 

C.                    
Par un recours du 14 juillet 2020 adressé à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal, A.________ conteste le refus de
subvention de son loyer commercial des mois de "mars et avril 2020".
Ce recours a été complété ou précisé par une lettre du 17 juillet 2020. 

Dans sa réponse du 28 juillet 2020, le SPEI conclut
au rejet du recours. 

Le recourant a répliqué le 18 août 2020. 

 

Considérant en droit:

1.                     
L'arrêté du 17 avril 2020 prévoit l'octroi d'une aide aux locataires
sous la forme d'une subvention octroyée par une décision de l'administration
cantonale (cf. art. 13 al. 1 de la loi du 22 février 2005 sur les subventions
[LSubv; BLV 610.15]). Le refus de la subvention est également une décision
administrative, qui peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au
sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours, déposé dans le délai
légal (art. 95 LPA-VD) et formé par le requérant de la subvention disposant
d'un intérêt digne de protection à la réforme de la décision attaquée (cf. art.
75 let. a LPA-VD) est recevable. Il y a donc lieu d'entrer en matière. 

2.                     
Le recourant fait en substance valoir que comme médecin-dentiste, il a
dû, après l'ordonnance 2 du Conseil fédéral du 13 mars 2020 sur les mesures
destinées à lutter contre le coronavirus (COVID-19) [ordonnance 2 COVID-19],
renoncer à toute activité médicale courante et traitement non urgent. Pendant
43 jours, il n'a pu prendre en charge que 12 cas en urgence. Il aurait donc
subi une "interdiction administrative de travailler", découlant de
l'art. 10a de l'ordonnance 2 COVID-19. Selon lui, le droit à une indemnisation
doit lui être reconnu au même titre que s'il avait dû subir une "fermeture
administrative" en vertu de l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19.

a) L'art. 2 al. 1 de l'arrêté du 17 avril 2020 fixe
le critère suivant pour définir son champ d'application: il faut que le
locataire soit un établissement public ayant dû cesser totalement ou
partiellement ses activités avant le 16 avril 2020 en vertu de l'art. 6 al. 2
de l'ordonnance 2 COVID-19.

aa) Cette ordonnance du Conseil fédéral, portant la
date du 13 mars 2020 (RO 2020 773), en vigueur du 13 mars au 21 juin 2020 (elle
a été abrogée lors de l'entrée en vigueur de l'ordonnance 3 COVID-19 [RS
818.101.24] et elle a été matériellement remplacée par une autre ordonnance,
l'ordonnance COVID-19 situation particulière du 19 juin 2020 [RS 818.101.26]
qui habilite notamment les cantons à prendre des mesures supplémentaires pour
les installations et les établissements accessibles au public [art. 4 ss]),
prévoyait dans sa teneur initiale (du 13 mars 2020) une interdiction des manifestations
publiques ou privées accueillant simultanément 100 personnes (art. 6 al. 1), la
possibilité pour les manifestations de moins de 100 personnes de se dérouler
moyennant certaines mesures de prévention (art. 6 al. 2), l'application de ces
restrictions "de la même manière aux établissements de divertissement
et de loisirs, notamment les musées, les centres sportifs et de fitness, les
piscines et les centres de bien-être" (art. 6 al. 3) et l'interdiction
"pour les restaurants et les bars ainsi que les discothèques et les
boîtes de nuit [d']accueillir simultanément plus de 50 personnes, personnel
inclus" (art. 6 al. 4). 

bb) L'ordonnance 2 COVID-19 a été plusieurs fois
révisée ou adaptée par le Conseil fédéral. Le 16 mars 2020 (RO 2020 783), la
teneur de l'art. 6 a été modifiée dans le sens suivant: 

Art. 6 Manifestations et
établissements 

1 Toutes les
manifestations publiques ou privées, y compris les manifestations sportives et
les activités associatives, sont interdites. 

2 Les établissements
publics sont fermés, notamment: 

a. les magasins et les marchés; 

b. les restaurants; 

c. les bars, les discothèques, les
boîtes de nuit et les salons érotiques; 

d. les établissements de
divertissement et de loisirs, notamment les musées, les bibliothèques, les
cinémas, les salles de concert, les théâtres, les casinos, les centres sportifs
et de fitness, les piscines, les centres de bien-être et les domaines skiables,
les jardins botaniques et zoologiques et les parcs zoologiques; 

e. les prestataires offrant des
services impliquant un contact physique tels que salons de coiffure, de
massage, de tatouage ou de beauté. 

3 L’al. 2 ne s’applique
pas aux établissements et manifestations suivants: 

a. magasins d’alimentation et
autres magasins v (p. ex. kiosques, shops de stations-service) pour autant
qu’ils vendent des denrées alimentaires ou des biens de consommation courante; 

b. services de petite restauration
à l’emporter, cantines d’entreprises, services de livraison de repas et
services de restauration pour les clients des hôtels; 

c. pharmacies, drogueries et
magasins vendant des moyens auxiliaires médicaux (p. ex. lunettes, appareils
auditifs); 

d. offices et agences de poste; 

e. points de vente des opérateurs
de télécommunication; 

f. banques; 

g. stations-service; 

h. gares et autres infrastructures
de transports publics; 

i. ateliers de réparation de
moyens de transport; 

j. administrations publiques; 

k. services du domaine social (p.
ex. centres de conseil); 

l. inhumations dans le cercle
familial restreint; 

m. établissements de santé tels
qu’hôpitaux, cliniques et cabinets médicaux ainsi que cabinets et
établissements gérés par des professionnels de la santé au sens du droit
fédéral et cantonal; 

n. hôtels. 

4 Les établissements et
manifestations visés à l’al. 3 doivent respecter les recommandations de
l’Office fédéral de la santé publique en matière d’hygiène et d’éloignement
social. Ils doivent limiter en conséquence le nombre de personnes présentes et
empêcher les regroupements de personnes.

A l'occasion de cette révision, le Conseil fédéral a
introduit dans l'ordonnance l'art. 10a, ainsi libellé: 

Art. 10a Obligations des
établissements de santé 

1 Les cantons peuvent obliger les
hôpitaux et cliniques privés à mettre leurs capacités à disposition pour
accueillir des patients. 

2 Les établissements de santé tels
que les hôpitaux, les cliniques et les cabinets médicaux et dentaires doivent
renoncer à tous les traitements et interventions médicaux non urgents.

cc) Lorsque le Conseil d'Etat a adopté son arrêté du
17 avril 2020, l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19 avait encore été, dans
l'intervalle, modifié sur deux points (modifications du 1er avril
2020, en vigueur depuis le 2 avril 2020 - RO 2020 1131): 

– à l'alinéa 2, adjonction d'une lettre f, "les
campings"; 

– à l'alinéa 3, modification de la lettre n,
complétée ainsi: "hôtels, établissements d’hébergement et places de
stationnement pour caravanes et camping-cars, prévues pour une location durable
ou pour les gens du voyage".

Quant à l'art. 10a de l'ordonnance 2 COVID-19, sa
teneur le 17 avril 2020 était la suivante, après des modifications des 20 et 27
mars 2020 (RO 2020 863, 1101): 

Art. 10a Obligations des
établissements de santé

1 Les cantons peuvent
obliger les hôpitaux et cliniques privés à mettre leurs capacités à disposition
pour accueillir des patients.

2 Il est interdit aux
établissements de santé au sens de l’art. 6, al. 3, let. m, notamment aux
hôpitaux, aux cliniques, aux cabinets médicaux et aux cabinets dentaires, de
réaliser des examens, des traitements et des thérapies (interventions) non
urgents.

3 Sont notamment
considérées comme non urgentes les interventions:

a. qui peuvent être réalisées à
une date ultérieure sans que la personne concernée ne risque de subir d’autres
inconvénients que des atteintes ou des troubles physiques et psychiques
mineurs, ou

b. qui sont réalisées,
principalement ou entièrement, à des fins esthétiques ou pour améliorer les
performances ou le bien-être.

4 Les établissements de
santé peuvent pratiquer les interventions légales, prescrites pour des raisons
de sécurité au travail, sur les personnes exerçant ou prévoyant d’exercer une
activité notamment dans les soins, dans la protection de la population et la
protection civile, au sein d’autorités et d’organisations de sauvetage ainsi
que pour un service public de sécurité et d’ordre.

5 Dans les services des
hôpitaux confrontés à une augmentation massive du travail en raison du nombre
de cas de maladies due au COVID-19, les dispositions de la loi du 13 mars 1964
sur le travail relatives au temps de travail et de repos sont suspendues aussi
longtemps que la situation exceptionnelle l’exige. Les compensations en temps
ou les compensations financières doivent toutefois continuer à être accordées. Les
employeurs demeurent responsables de la protection de la santé de leurs travailleurs
et doivent en particulier veiller à ce que ceux-ci bénéficient de suffisamment de
temps de repos.

b) Le Conseil d'Etat a donné des explications
officielles au sujet de son arrêté dans un communiqué du 17 avril 2020 (publié
notamment sur le site officiel de l'Etat de Vaud "vd.ch"), dont le
"chapeau" est ainsi rédigé: 

"Le Conseil d'Etat publie ce
jour un arrêté sur l'aide aux locataires et bailleurs commerciaux afin
d'atténuer les conséquences des mesures de lutte contre le COVID-19. Moyennant
une convention passée entre les parties signataires d'un bail commercial,
l'Etat versera une aide ponctuelle et à fonds perdu représentant un quart du
loyer que doivent assumer les petits commerçants et restaurateurs. Le montant
total estimé de cette aide se monte à 20 millions. Ce soutien concerne les mois
de mai et de juin réunis et est plafonné par bail à 2500 francs. L'Etat de Vaud
répond ainsi à une crainte majeure exprimée par les exploitants de petites
enseignes depuis la fermeture de leur commerce. Il pallie par ailleurs
l'absence d'aide de la Confédération concernant les baux commerciaux."

Lors de la conférence de presse du Conseil d'Etat du
17 avril 2020, ses représentants ont précisé (d'après le résumé publié sur le
site internet de l'Etat https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/accueil/coronavirus/Point_de_presse_COVID-19_du_17_avril_2020_-_Dossier_de_presse.pdf)
que l'arrêté s'adressait "aux petits commerçants et restaurateurs qui
représentent 55% des micro PME locataires du canton; [...] environ 15'600 micro
PME vaudoises sont éligibles à l'aide de l'Etat" (p. 6 et 8 du document). 

c) Puisque l'arrêté du 17 avril 2020 régit une
subvention, il doit contenir, conformément à l'art. 11 LSubv, des règles
relatives à la description des tâches pour lesquelles les subventions peuvent
être accordées (let. b) et aux catégories de bénéficiaires (let. c). 

En l'occurrence, la subvention est liée à
l'existence d'un bail commercial, entraînant le paiement d'un loyer, et les
bénéficiaires sont des "établissements publics" locataires, selon
l'art. 2 al. 1 de l'arrêté. La notion d'établissement public n'est à l'évidence
pas limitée à celle d'établissement au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les
auberges et les débits de boissons (LADB; BLV 935.31), même s'il est fait
référence à ces derniers établissements à l'art. 2 al. 2 de l'arrêté. L'intention
du gouvernement cantonal était de soutenir non seulement les restaurateurs mais
aussi les petits commerçants. En réalité, pour définir la notion
d'établissement, le droit cantonal renvoie au droit fédéral: l'art. 2 al. 1 de
l'arrêté précise en effet qu'il s'agit des établissements qui ont dû cesser
totalement ou partiellement leurs activités avant le 16 avril 2020 en vertu de
l'art 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19. 

Il ressort de la réponse de l'autorité intimée que
c'est la teneur de l'ordonnance 2 COVID-19 à la date de l'adoption de l'arrêté
cantonal qui est déterminante – donc la teneur citée au consid. 2a/bb supra (avec
l'adjonction citée au consid. 2a/cc). Cette interprétation n'est à l'évidence
pas critiquable. L'ordonnance du Conseil fédéral contient ainsi, à l'art. 6 al.
2 de l'ordonnance 2 COVID-19, une liste, non exhaustive, des
"établissements publics" qui doivent être fermés. 

d) Dans le texte allemand, la notion d'établissements,
dans le titre de l'art. 6 de l'ordonnance 2 COVID-19, est traduite par
"Betriebe", et dans le texte italien par "strutture". A l'alinéa
2, la notion d'établissements publics est traduite en allemand par
"öffentlich zugängliche Einrichtungen", et en italien par
"strutture accessibili al pubblico". Dans les trois langues, il
s'agit de notions juridiques indéterminées, à interpréter en fonction de la
liste de l'alinéa 2, et aussi en fonction de la liste des exceptions figurant à
l'art. 6 al. 3 de l'ordonnance 2 COVID-19. La plupart de ces exceptions
concernent des établissements qui pouvaient demeurer ouverts et proposer leurs
prestations habituelles. Une réglementation spécifique a toutefois été prévue pour
les "établissements de santé tels qu'hôpitaux, cliniques et cabinets
médicaux": l'obligation de fermeture de l'art. 6 al. 2 ne s'y applique pas
(cf. art. 6 al. 3 let. m) mais l'art. 10a al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 impose
à ceux qui les exploitent, y compris aux dentistes pour leur propre cabinet, de
renoncer à tous les traitements et interventions non urgents. 

Une interprétation littérale de l'art. 2 al. 1 de
l'arrêté du 17 avril 2020 aboutit à la conclusion suivante: un cabinet dentaire
n'est pas un établissement ayant dû cesser totalement ou partiellement ses
activités en vertu de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19, puisque cette
dernière disposition ne lui est pas applicable en vertu de la règle expresse de
l'art. 6 al. 3 let. m de l'ordonnance 2 COVID-19. Le texte de l'ordonnance du
Conseil fédéral, auquel renvoie l'arrêté du Conseil d'Etat, est clair et il n'y
a pas lieu d'en rechercher une autre interprétation. 

e) Le recourant fait valoir en substance que la
restriction de l'art. 10a al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 a eu en pratique pour
lui des effets comparables à un ordre de fermeture, puisque ses patients n'ont
quasiment pas eu besoin de traitements urgents. Cette appréciation économique
de la situation n'a pas à être mise en doute. La mesure prise par le Conseil
fédéral ne constitue toutefois pas, contrairement à ce que prétend le
recourant, une interdiction d’exercer sa profession (cf. art. 38 de la loi
fédérale du 28 septembre 2012 sur la lutte contre les maladies transmissibles
de l’homme [loi sur les épidémies, LEp; RS 818.101]) mais fait partie des
mesures destinées à limiter les activités dans le domaine de la santé pour
lutter contre l’épidémie. Cela étant, il apparaît que le Conseil fédéral a
choisi de traiter différemment, en ce qui concerne les mesures contraignantes
de fermeture au public, les établissements énumérés à l'art. 6 al. 2 de
l'ordonnance 2 COVID-19 et les établissements de santé. Le rapport explicatif
de l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) concernant l'ordonnance 2
COVID-19, version du 16 avril 2020, indique que dans le premier cas, "il
s'agit d'établissements qui ne sont pas impérativement nécessaires pour
répondre aux besoins de la vie quotidienne, eu égard à la réglementation
d'exception figurant à l'al. 3. Tous ces établissements présentent le risque
que les recommandations de l'OFSP en matière d'hygiène et d'éloignement social
ne soient pas respectées. En outre, ces établissements entraînent une mobilité
accrue, qu'il faut réduire dans toute la mesure du possible" (p. 17).
S'agissant des "établissements de santé tels qu'hôpitaux, cliniques, cabinets
médicaux, dentaires et vétérinaires", le rapport explicatif retient
qu'ils "doivent poursuivre leur activité. [...] Toutefois, afin
d'éviter les contacts inutiles, ces professionnels peuvent uniquement procéder
aux thérapies et aux traitements urgents d'un point de vue médical" (p.
21-22).

Avec son arrêté du 17 avril 2020, le Conseil d'Etat
a repris ces distinctions. Il a voulu apporter une aide aux "petits
commerçants" visés par l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 et même
si cette catégorie peut être définie assez largement, il n'est pas contestable
que les médecins-dentistes, de même que d'autres spécialistes de professions
libérales, n'en font pas partie. En d'autres termes, les médecins ne se
trouvent pas dans un rapport de concurrence avec les exploitants
d'établissements visés par l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 COVID-19 et il ne
saurait être question, pour cette prestation de l'Etat, d'égalité de traitement
entre concurrents. En définitive, dans une situation sanitaire très
particulière, le Conseil d'Etat a voulu accorder une aide financière limitée
(dans le temps et quant au montant) à certains locataires de locaux commerciaux
et il a fixé des critères défendables, fondés sur une ordonnance du Conseil
fédéral, pour délimiter le champ d'application de ce régime d'aide, qui a une
portée restreinte et qui ne vise pas à indemniser tous les acteurs économiques
ayant subi des pertes en raison des mesures étatiques prises pour lutter contre
le nouveau coronavirus. 

Il s'ensuit que le refus de la subvention est
conforme au texte de l'arrêté du 17 avril 2020, un cabinet de médecin-dentiste
n'entrant pas dans son champ d'application, et que sur la base du recours, il
n'y a aucun motif de mettre en cause ou d'examiner plus avant, à titre
préjudiciel, la légalité ou la constitutionnalité de cet arrêté. 

On relèvera encore que le recourant, à juste titre,
ne prétend pas avoir droit à la subvention au motif qu’il a signé une
convention avec son bailleur prévoyant que celui-ci renonce à percevoir 50% du
montant total du loyer net dû pour les mois de mai et de juin 2020. La
renonciation du bailleur à percevoir l’entier du loyer est en effet une
condition nécessaire mais pas suffisante pour obtenir l’aide de l’Etat prévue
par l’arrêté, seuls les locataires entrant dans le champ d’application prévu
par l’art. 2 de l’arrêté pouvant en bénéficier.

3.                     
Le recours, mal fondé, doit par conséquent être rejeté, ce qui entraîne
la confirmation de la décision attaquée. Vu l'issue de la cause, le recourant
doit payer un émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu
d'allouer des dépens (cf. art. 55 LPA-VD). 

 

Par
ces motifs

 la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.                      
Le recours est rejeté.

II.                     
La décision rendue le 13 juillet 2020 par le Service de la promotion de
l'économie et de l'innovation est confirmée. 

III.                   
Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge
du recourant. 

IV.                   
Il n'est pas alloué de dépens. 

Lausanne, le 8 septembre 2020

 

Le
président:                                                                                             La
greffière:

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.