# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 216a6a70-2f56-5037-b5d6-c4461ece046c
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-10-26
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 26.10.2015 CDP.2013.338 (INT.2015.392)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2013-338_2015-10-26.html

## Full Text

A.                           
a) La société X. SA est propriétaire des
articles [aaa], [bbb] et [ccc] du cadastre d'Hauterive (ci-après : les
parcelles), sises sur un emplacement utilisé par la Ville de Neuchâtel et la
commune d'Hauterive entre 1932 et 1954 comme décharge publique destinée à
recueillir des ordures ménagères (jusqu'en 1948), puis des matériaux
tout-venant. X. SA a acquis ces immeubles en 2001 de l'entreprise de
construction A. SA, implantée sur le site depuis 1985. Les parcelles et quatre
autres propriétés limitrophes constituent, avec un parking public, l'ancienne décharge
de Champréveyres-Dessous et ont été inscrites au cadastre des sites pollués du
canton, probablement en 2005. Les trois articles propriété de X. SA sont situés
en zone industrielle.

b) A une date indéterminée, X. SA a envisagé la construction d'un
immeuble d'habitation sur l'article [aaa] (cet élément est mentionné plusieurs
fois dans les pièces du dossier, mais pas spécialement documenté). D'entente
avec le Service de l'énergie et de l'environnement (ci-après : SENE) du
Département de la gestion du territoire (DGT, actuellement Département du développement territorial
et de l'environnement [DDTE]), X. SA a fait effectuer en 2011 par le bureau B.
SA (Neuchâtel) une investigation quant à la nature du sous-sol et demandé au
service une décision de répartition des coûts. Cette demande ne figure pas au
dossier. B. SA a remis un rapport daté du 6 mai 2011 (ci-après : le rapport 1 − pour le distinguer des deux autres rapports établis ultérieurement par B.
SA en rapport avec la décharge de Champréveyres-Dessous ) que le SENE a considéré comme un rapport
d'investigation préalable constituant un rapport d'enquête historique au sens
de l'article 7 al. 1 et 2 OSites. Il a estimé sur cette base que des lacunes
subsistaient sur la nature des déchets industriels et les polluants encore
présents dans la décharge ainsi que sur l'existence et le mode de mobilisation
et de transport de polluants en direction du lac. Dans la mesure où le rapport
1 concluait à la nécessité d'une investigation technique en relation avec les
eaux souterraines et de surface et proposait une investigation avec forages,
sondages et analyse pour qualifier les déchets, le SENE a informé X. SA que sur
la base de l'article 7 al. 3 OSites, aucun permis de construire ne pourrait
être octroyé avant la validation par ses soins des conclusions de
l'investigation technique qui devait être effectuée. Il en a élaboré le cahier
des charges en précisant que ses remarques et demandes visaient exclusivement à
réunir les données nécessaires pour apprécier si le site (sans précision),
pollué, nécessitait une surveillance ou un assainissement (art. 8 OSites). Il a
ajouté qu'il incombait au détenteur d'un site pollué de prendre les mesures
d'investigation nécessaires, sans toutefois qu'il doive nécessairement en
assumer finalement le coût. Après avoir consulté les autres propriétaires,
ainsi que donné à X. SA, à sa demande, le droit de s'exprimer sur le projet
d'une décision de répartition des coûts, le SENE a rendu une décision le 2
avril 2013 mettant à la charge de l'Etat de Neuchâtel 65 % des frais,
chaque propriétaire devant en supporter 5 % par parcelle, donc 15 %
pour X. SA.

c) X. SA a déféré cette décision au DGT
[actuellement DDTE]. Elle a conclu, sous suite de frais et dépens, à son
annulation et, principalement, à ce que le DGT, statuant lui-même, fasse
supporter à l'Etat de Neuchâtel l'intégralité des frais d'investigation, de
surveillance et d'assainissement du site de Champréveyres-Dessous, incluant ses parcelles et les quatre autres
immeubles, sous réserve de la participation financière fédérale. Ces frais devaient
inclure les opérations figurant dans les rapports et devis de B. SA et trois
factures en relation avec le dossier. La société a conclu subsidiairement à ce
que l'Etat prenne en charge 90 % des frais d'investigation, de
surveillance et d'assainissement, le reste étant ventilé à parts égales entre
les propriétaires concernés, sous réserve d'une couverture intégrale par la
collectivité publique selon l'article 32 al. 5 LPE. La société a conclu
accessoirement au renvoi du dossier au SENE pour réexamen au sens des
considérants. Reprenant les arguments développés dans le cadre de son droit
d'être entendue avant le prononcé de la décision, X. SA a estimé que l'article
16d al. 1 let. a de la loi cantonale concernant le traitement des déchets du 13
octobre 1986, qui impose à l'Etat de prendre à sa charge, sous déduction des
montants versés par la Confédération, les frais relatifs aux sites pollués
ayant servi au stockage définitif de déchets urbains, pour l'investigation, la
surveillance et l'assainissement de ces sites, lui imposait de supporter
l'intégralité des frais afférents à l'ancienne décharge. Subsidiairement et en
substance, la société a demandé à ne pas devoir supporter davantage que la
quote-part de 5 % des frais mis à la charge des autres propriétaires,
s'estimant injustement désavantagée du fait qu'elle détenait trois parcelles et
devait en conséquence s'acquitter de 15 %. Elle a soutenu que, dans la
mesure où la législation fédérale prévoit que la Confédération finance à 40 %
le coût d'investigation, de surveillance et d'assainissement d'une décharge de
déchets urbains désaffectée, il incombait au canton d'assumer la part incombant
au perturbateur par comportement par rapport au détenteur du site, perturbateur
par situation en l'espèce. Elle a reproché à la décision de se limiter à la
prise en charge de la part des collectivités communales et non celle du canton
et relevé que les pourcentages de répartition paraissaient, à tort, se limiter
au devis de B. SA portant sur l'analyse des eaux.

d) Le SENE a fait valoir dans sa détermination
devant le DGT qu'il existe deux inscriptions de X. SA au cadastre des sites
pollués, à savoir pour la décharge de Champréveyres-Dessous
et l'entreprise de construction A.
SA, dont seule la première nécessite une investigation pour déterminer la
nécessité de procéder à un assainissement. Il a fait valoir que la société
confondait l'inscription d'un immeuble au cadastre d'un site pollué et la
nécessité d'y mener des investigations. Le rapport de B. SA visait à documenter
le sous-sol pour les besoins du projet immobilier, compte tenu du fait qu'il
devait se réaliser sur une ancienne décharge. Il y avait lieu d'effectuer
l'investigation prévue par la législation fédérale, concrétisée par deux
ordonnances, soit l'ordonnance du Conseil fédéral sur l'assainissement des
sites pollués / contaminés [OSites] et l'ordonnance du Conseil fédéral sur le
traitement des déchets [OTD], ce qui expliquait l'établissement de deux devis.
Le SENE a contesté que l'Etat soit seul responsable pour déterminer le besoin
d'assainissement ou de surveillance d'un site pollué. Il a fait valoir que le
rapport de B. SA n'avait pas à se prononcer sur le sol, qui relève de la loi
sur la protection de l'environnement, alors que la gestion des déchets est
réglée par une législation ad hoc, et qu'il n'y avait pas lieu de se prononcer
sur la surveillance ou l'assainissement d'un site alors qu'aucune investigation
technique n'en établissait le besoin. Il incombait bien au détenteur du site
d'engager les mesures nécessaires, indépendamment des coûts finaux qu'il
pourrait se faire rembourser par d'éventuels tiers responsables. Le SENE a
estimé que les frais d'assainissement ne pouvaient être fixés à ce stade, et
que la répartition qu'il avait effectuée visait à assurer à parts égales et
minimales la responsabilité entre les biens-fonds impliqués dans le site
pollué, à défaut de critère plus objectif. Il  s'est déclaré disposé à fixer
une répartition différente pour les perturbateurs par situation s'il recevait
des autorités juridiques (sic) des instructions permettant de respecter les
articles 9 Cst. et 32d LTD [recte: LPE]. Il a conclu au rejet du
recours. 

e) Le DDTE a rejeté le recours par décision du
15 octobre 2013. Il a rappelé la distinction à opérer entre un site pollué et
un site contaminé au sens de la législation fédérale et le rôle de
l'investigation historique d'un site. Celle-ci doit permettre d'identifier les
causes probables de la pollution et, si elle est avérée, de confirmer la nécessité
d'une investigation technique préalable pour déterminer les besoins de
surveillance et d'assainissement et évaluer la mise en danger de
l'environnement. L'investigation technique peut aboutir à l'inscription du site,
inscrit au cadastre des sites pollués, au cadastre des sites contaminés ou au
contraire à l'apposition de la mention "ne nécessite ni surveillance ni
assainissement" au cadastre des sites pollués. L'investigation de détail
n'est effectuée que si le site (pollué) nécessite un assainissement. Quant à la
répartition des frais de ces différentes mesures, le DDTE a rappelé que le
détenteur du site supporte les frais d'investigation, mais qu'il pourra les
reporter ensuite en tout ou en partie sur les tiers dont il serait établi
qu'ils ont contribué à la pollution ou à la contamination (perturbateurs par comportement).
Il a retenu que dans le cadre d'un projet de construction sur une parcelle
inscrite au cadastre des sites pollués, l'élimination des matériaux d'excavation
pollués doit être assurée par le détenteur seul. Il peut néanmoins demander à
certaines conditions aux personnes à l'origine de la pollution et aux anciens
détenteurs du site d'assumer 2/3 des coûts supplémentaires. Si le site est
contaminé et non seulement pollué, les frais sont répartis entre les divers
perturbateurs. Les anciennes décharges, inscrites systématiquement au cadastre
des sites pollués, doivent faire l'objet de phases d'investigation et
d'assainissement à la charge des détenteurs, qui pourront éventuellement les
répercuter sur autrui et c'est à cette fin que l'autorité fixe les quote-parts
de chaque perturbateur concerné. Le rapport 1 de B. SA avait permis de valider
l'inscription des parcelles au cadastre des sites pollués. Les travaux de
démolition et de terrassement produiraient des déchets qui devraient être triés
conformément à l'ordonnance cantonale sur le traitement des déchets. X. SA
n'étant, jusqu'à preuve du contraire, que perturbatrice par situation et astreinte
pour cette raison à supporter une part des frais, il était adéquat de répartir
les frais d'investigation en pourcentages, celui de 5 % pour chaque
propriétaire correspondant à la pratique. Une nouvelle décision serait rendue
une fois les coûts totaux déterminés, dans laquelle il serait tenu compte de
l'avantage que la société retirerait potentiellement de l'assainissement de ses
parcelles. Tout en admettant que la motivation de la décision attaquée était succincte,
le DDTE estime qu'elle se tenait dans les limites du pouvoir d'appréciation du
SENE et qu'elle pouvait être confirmée. 

B.                           
X. SA recourt à l'encontre de cette décision
devant la Cour de droit public. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation et,
principalement, à ce que la Cour de droit public, statuant elle-même, charge
l'Etat de Neuchâtel de supporter l'intégralité des frais d'investigation, de
surveillance et d'assainissement du site, sous réserve de la participation
financière de la Confédération. Elle énumère les différents composants de ces
frais et, subsidiairement, réduit sa conclusion principale à 90 %, le
solde étant ventilé à parts égales entre les autres propriétaires concernés.
Accessoirement, elle conclut au renvoi du dossier au DDTE pour réexamen au sens
des considérants. Elle fait valoir que le site sur lequel se trouvent ses
parcelles contient des substances qui devront être évacuées comme déchets
souillés, ce qu'on ignorait au jour du recours devant le département. Elle
invoque une violation du droit, une constatation incomplète de faits pertinents
et une inégalité de traitement. Elle maintient que la législation cantonale
prescrit à l'Etat de supporter les frais relatifs aux sites pollués ayant servi
au stockage définitif des déchets urbains et qu'il n'est pas conforme à la loi
de soutenir que l'Etat se substitue aux personnes autorisées à déposer des
déchets à l'époque, pour autant qu'une autorisation ait été nécessaire. La
recourante critique le fait que le DDTE entende soumettre l'analyse des eaux à
l'OSites alors que les résidus de la décharge seront examinés selon l'OTD,
alors que la loi n'opère aucune distinction entre les substances aqueuses et
les déchets solides. Elle estime que l'Etat doit prendre en charge les coûts
d'analyse des matériaux et les autres dépenses d'investigation. Elle considère
qu'il est de son intérêt de connaître le risque financier auquel elle s'expose,
surtout si le site est contaminé. La clé de répartition fixée par le SENE est
arbitraire et doit être réformée et fixer la part de chaque perturbateur
séparément et pour toute la procédure. Elle conteste retirer un bénéfice
économique des mesures prises parce que les parcelles n'étaient pas inscrites
au cadastre des sites pollués lorsqu'elle les a acquises et que le prix n'a
fait l'objet d'aucune décote. La recourante joint à son mémoire un rapport de B.
SA du 23 septembre 2013 intitulé "Projet N., Analyses OTD du
sous-sol", qui porte sur l'article [aaa] uniquement (ci-après : rapport
2).

C.                           
Dans sa détermination du 11 décembre 2013, le
service juridique du Département de la justice, de la sécurité et de la culture
(DJSC), qui répond pour le chef du DDTE, relève que la recourante a reconnu sa
responsabilité par situation à l'exclusion de toute responsabilité par
comportement dans un document signé le 12 octobre 2012 pour le projet N. (pièce
qui ne figure pas au dossier). Il considère que la décision attaquée fixe la
répartition des coûts des diverses étapes du traitement d'un site contaminé, soit
l'investigation préalable, l'investigation de détail et cas échéant
l'assainissement, mais non le coût des mesures que le détenteur doit prendre
s'il veut construire sur un site pollué, une problématique qui relève de
l'ordonnance sur le traitement des déchets. Il invoque le rapport 2 de B. SA
produit par la recourante en annexe à son recours devant la Cour de droit
public, dont il ressort que le tri et le traitement des déchets dus aux travaux
de démolition et de terrassement sur la parcelle no [aaa] seront nécessaires,
au sens de l'ordonnance sur le traitement des déchets (OTD), ce qui générera un
surcoût. Il déplore ne pas en avoir eu connaissance antérieurement et rappelle
que les investigations techniques relevant de l'ordonnance sur les sites contaminés
sont en cours. Il maintient que la notion de sol n'est pas identique en droit
de la protection de l'environnement et en droit de la construction. Il estime
que seule la répartition par quote-parts des frais liés au site pollué peut
être discutée dans le cadre de la procédure en cours, domaine pour lequel ce
n'est pas la pollution du sous-sol qui est déterminante, mais ses potentielles
atteintes à l'environnement. Il répète qu'en présence d'un projet de
construction sur un site constitué par une ancienne décharge, c'est
l'ordonnance sur le traitement des déchets qui est applicable et non
l'ordonnance sur l'assainissement des sites pollués. Il conclut au rejet du
recours et à la confirmation de la décision attaquée, sans frais ni dépens. 

D.                           
La recourante dépose le 2 avril 2014 un
"Rapport d'investigation technique OSites" de B. du 20 mars 2014
(ci-après : rapport 3). Il en ressort que le site investigué présente des
concentrations en ammonium et nitrite dépassant le taux maximal admis par
l'OSites, et qu'un assainissement est nécessaire. Ce ne sont donc pas seulement
les frais d'investigation qui doivent être pris en considération dans la
répartition, mais l'ensemble des coûts, y compris de confinement ou de
décontamination, selon les mesures envisagées par l'expert dans son rapport. 

E.                           
Le service juridique du DJSC considère qu'il
s'agit d'un moyen de preuve nouveau mais qu'il doit être soumis au SENE pour
que celui-ci détermine si le site nécessite une surveillance ou un
assainissement. 

F.                           
Ayant pris connaissance du rapport 3 transmis
par la Cour de droit public, le SENE conteste la qualification de site
contaminé nécessitant un assainissement de Champréveyres-Dessous et relève que
les émissions des polluants ne sont pas connues à l'aval à proximité du site,
ni leur écoulement dans les eaux du lac, de sorte qu'il faudrait établir un
suivi de l'évolution des teneurs des substances dans les eaux pour déterminer
si un assainissement sera finalement nécessaire. Une investigation de détail
sera encore menée pour établir les buts et l'urgence avant qu'un projet
d'assainissement à élaborer définisse les mesures d'intervention. Il fait
valoir que seules les mesures nécessaires selon le droit des sites pollués
doivent être réparties entre les responsables en droit et se réfère aux
directives de l'OFEV quant à la répartition des frais pour l'investigation, la
surveillance et l'assainissement d'un site pollué et les frais engagés pour
construire sur un tel site. Ces frais ne sont répartis que s'ils sont
nécessaires en vertu du droit sur les sites contaminés, pour l'investigation
préalable ou la surveillance d'un site devant faire l'objet d'un examen ou pour
l'investigation de détail ou l'assainissement d'un site devant être assaini. Le
financement de mesures allant au-delà de ce qui est requis par le droit sur les
sites contaminés et liées uniquement au projet de construction ne doit pas être
réparti, mais supporté uniquement par le détenteur du bien-fonds. Le site de Champréveyres-Dessous
n'étant pas contaminé et ne nécessitant pas un assainissement selon les
résultats de l'investigation technique, les coûts d'assainissement et de
surveillance ne doivent pas être répartis. Le SENE maintient ses conclusions
quant au recours.

G.                          
X. SA fait valoir que ses recherches se situent
bien dans le cadre de ce qui avait été prévu pour l'investigation technique et
que les forages ont même été déplacés pour tenir compte des desiderata du SENE.
Elle soutient qu'il ressort des investigations de B. SA des concentrations
supérieures aux normes, en basses comme en hautes eaux, et qu'il est nécessaire
d'assainir le site. C'est à tort que le SENE estime que ces dépassements doivent
encore être confirmés dans une seconde campagne. Il convient donc de confiner
ou d'évacuer les matériaux contaminés. La recourante demande que les factures
émises par B. SA ainsi que toutes les autres dépenses qu'elle a engagées pour
connaître la nature et les taux des substances polluantes sur ses parcelles,
comme désormais l'entier des coûts d'excavation, de transport et de traitement
des matériaux souillés, soient mis à la charge de l'Etat de Neuchâtel.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                           
La décision du 2 avril 2013 rendue par le SENE
se fonde sur la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) du 7
octobre 1983, l'ordonnance du Conseil fédéral sur l'assainissement des sites
pollués (ordonnance sur les sites contaminés, OSites) du 26 août 1998, la loi
cantonale sur la protection et la gestion des eaux du 2 octobre 2012 (LPGE) et
son règlement d'exécution du 10 juin 2014 (RLGPE), la loi cantonale concernant
le traitement des déchets (LTD) du 13 octobre
1985. La décision du département prend principalement en considération les
dispositions de la LPE, de l'OSites et de la LTD.

a) La loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE), en
vigueur depuis le 1er janvier 1985, met en œuvre le principe de
causalité, dit du pollueur-payeur, à son article 2.
Elle qualifie d'atteintes portées au sol le dépôt de déchets, définis comme des
choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l'élimination est commandée
par l'intérêt public (art. 7 al. 6 LPE) et prévoit une obligation d'assainir
les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de la loi et aux
dispositions d'autres lois fédérales en matière de protection de
l'environnement (art. 16 al. 1 LPE). Entré en vigueur le 1er
novembre 2006, l'article 32c LPE impose aux
cantons de veiller à l'assainissement, entre autres, des sites pollués par des
déchets (…) lorsqu'ils engendrent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou
qu'il existe un danger concret que de telles atteintes apparaissent. On parle
alors de sites contaminés (définis à l'art. 2 al. 2 et 3 de l'ordonnance du 26.08.1998
OSites). Les sites pollués ne peuvent être modifiés par la création ou la
transformation de constructions et d'installations que s'ils ne nécessitent pas
d'assainissement et si le projet n'engendre pas de besoin d'assainissement
(art. 3 OSites). L'annexe 1 à l'OSites énumère
les valeurs de concentration déterminantes pour l'évaluation des atteintes
portées aux eaux par les sites pollués, l'annexe 3 énumère les valeurs de
concentration pour l'évaluation du besoin d'assainissement de sols en
distinguant entre les sols utilisés à des fins agricoles ou horticoles et les
sols affectés à des jardins privés et familiaux, des places de jeux et d'autres
lieux où des enfants jouent régulièrement. Les valeurs sont différentes,
certaines substances ne sont énumérées que dans le cadre de la protection des
eaux.

b) En résumé, un site peut être pollué sans être contaminé, c'est
à-dire qu'il ne cause pas d'atteintes ou ne présente pas des risques
d'atteintes aux biens protégés, par exemple parce que les substances polluantes
qui se trouvent dans le sous-sol sont emprisonnées et ne peuvent pas migrer
vers les eaux souterraines. Un tel site, pollué, ne doit pas être assaini en
vertu des articles 32 ss LPE. Si toutefois les valeurs de pollution dépassent
celles qui seraient admissibles pour un autre usage, par exemple un champ cultivé
passant en zone d'habitation, il y aura lieu de le rendre propre à son nouvel
usage, par un assainissement. Cet assainissement portera généralement sur
l'élimination des substances non admises, en sous-sol, mises à jour par les
terrassements. La doctrine relève que si le sous-sol est pollué, il sera soumis
au régime des déchets en cas d'excavation (Romy in Moor/Favre/Flückiger
(éd.), Loi sur la protection de l'environnement (LPE), ad art. 32c no 12), mais
c'est le cas quelle que soit sa nature, les matériaux de déblai provenant de
constructions devant faire l'objet d'un tri et être éliminés en fonction de
leurs caractéristiques dans un lieu d'entreposage approprié (cf. let. C. et D.
ci-dessus). 

c) En matière de frais, il incombe en principe au propriétaire d'un
site de supporter les frais de terrassement et d'élimination des déchets de
chantier en décharge. La LPE contient une disposition applicable aux immeubles
pollués, mais non contaminés, acquis entre 1972 et 1997. L'article 32b bis LPE
permet au détenteur, pour les sites pollués, mais non contaminés, qui ne
nécessitent pas un assainissement, de demander par voie d'action aux personnes
à l'origine de la pollution et aux anciens détenteurs d'assumer deux tiers des
coûts supplémentaires d'investigation et d'élimination des matériaux en
particulier lorsque cela est nécessaire pour la construction ou la
transformation des bâtiments. Cette disposition ne s'applique pas en l'espèce,
la recourante ayant acquis ses parcelles en 2001.

d) La prise en charge des frais lorsqu'un site est pollué par des
déchets, qu'il soit pollué ou contaminé, est réglée à l'article 32d LPE. Cette disposition est placée dans la section
4 de la loi, intitulée "Assainissement de sites pollués par des déchets".
Le chapitre 4, intitulé "Déchets", reprend la règle de causalité,
dite du pollueur-payeur, figurant à l'article 2 LPE,
selon laquelle celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les
frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement d'un site pollué
(art. 32d al. 1 LPE). Si plusieurs personnes sont impliquées, elles
assument les frais de l'assainissement proportionnellement à leur part de
responsabilité, soit en premier lieu la personne qui a rendu nécessaires les
mesures par son comportement, le détenteur n'en assumant aucun si, même en
appliquant le devoir de diligence, il n'a pu avoir connaissance de la pollution
(art. 32d al. 2 LPE). La collectivité publique compétente prend à sa charge la
part de frais due par les personnes à l'origine des mesures qui ne peuvent être
identifiées ou qui sont insolvables (art. 32d al. 3 LPE). L'autorité prend une
décision sur la répartition des coûts lorsqu'une personne concernée l'exige ou
qu'une autorité prend les mesures elle-même (art. 32d al. 4 LPE). Si
l'investigation révèle qu'un site inscrit ou susceptible d'être inscrit au
cadastre des sites pollués ne l'est pas, la collectivité publique compétente
prend à sa charge les frais des mesures d'investigation nécessaires (art. 32d
al. 5 LPE). 

L'article 32d LPE est, selon son libellé,
applicable aux cas où un assainissement est nécessaire, mais le fait qu'il
réglemente les frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement d'un
site permet d'admettre qu'il s'applique sans distinction aux cas où aucune
pollution n'est constatée (selon l'art. 32d al. 5 LPE), aux démarches
d'investigation lorsqu'un site pollué est confirmé, mais également à l'assainissement
lorsque celui-ci est nécessaire. La nécessité d'assainir est toutefois restreinte
dans la LPE aux cas d'atteinte ou de risque d'atteintes nuisibles ou
incommodantes aux biens protégés par la loi. En d'autres termes, les décharges
polluées mais non contaminées n'ont pas besoin d'être assainies. 

e) Les dispositions d'exécution fédérales apportent les précisions
suivantes : l'OSites définit les sites pollués comme étant notamment des
emplacements d'une étendue limitée pollués par des déchets, comprenant entre
autres les décharges désaffectées (art. 2 al. 1 let. a OSites). L'autorité
établit un cadastre des sites pollués (art. 5 al. 1) sur la base duquel
elle les classe en deux catégories: les sites pour lesquels on ne s'attend à
aucune atteinte nuisible ou incommodante (al. 4 let. a) et les sites pour
lesquels il faut procéder à une investigation afin de déterminer s'ils
nécessitent une surveillance ou un assainissement (art. 5 al. 4 let. b). 

f) L'adaptation de la législation cantonale au droit fédéral en matière
de protection de l'environnement s'est faite avec un certain décalage. La loi
sur le traitement des déchets (LTD) se fonde, outre
sur la LPE, sur la loi fédérale sur la protection des eaux du 8 octobre 1971.
Ses articles 16a à 16h, en vigueur dès le 15 août 2008, sont consacrés à
l'assainissement des sites pollués. Ils peuvent être rattachés aux articles 32
ss LPE. L'article 16a LTD
impartit à l'Etat de veiller à l'assainissement notamment des sites pollués par
des déchets (autres que des décharges contrôlées), conformément aux exigences
du droit fédéral. Pour la prise en charge des frais, l'article 16b LTD pose le principe
que celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais
d'investigation, de surveillance et d'assainissement d'un site pollué. Selon
l'article 16c LTD,
l'Etat prend une décision de répartition des coûts lorsqu'une personne
concernée l'exige ou qu'une autorité prend des mesures elle-même. Il assume
certains coûts, notamment les frais d'investigation, de surveillance et
d'assainissement du site lorsque le détenteur n'assume pas de frais si, en
appliquant le devoir de diligence, il n'a pu avoir connaissance de la pollution
(art. 16d let. c et d LTD).
L'exécution de la LTD
incombe au Conseil d'Etat, qui détermine les déchets à valoriser ou à éliminer,
leur mode d'élimination, les émoluments cantonaux et les bases de calcul des
taxes et émoluments communaux (art. 24 al. 1 LTD). 

3.                           
En l'espèce, le SENE a rendu la décision du 2
avril 2013 objet de la présente procédure suite à la remise par B. SA de son
rapport du 6 mai 2011 (rapport 1) établi au sens de l'article 7 al. 1 et 2 OSites. Il s'agit des résultats d'une
investigation préalable à la demande de l'autorité, établie suite à une demande
liée à l'article [aaa], mais portant sur tout le site de l'ancienne décharge de
Champréveyres-Dessous. Comme le relève la décision attaquée, un tel rapport
comprend généralement une investigation historique et une investigation
technique pour identifier les données nécessaires pour apprécier les besoins de
surveillance et d'assainissement et estimer la mise en danger que fait courir
un site. L'investigation technique sert à identifier le type et la quantité de
substances présentes sur le site, leur possibilité de dissémination ainsi que
l'importance des domaines de l'environnement concernés (art. 7 al. 4 OSites).
Dans le cadre de la procédure, le SENE a plusieurs fois mentionné une demande
du mandataire de la recourante pour obtenir une décision de constatation sur la
situation de ses biens-fonds et la répartition des frais d'investigation, de surveillance
et d'assainissement du site, mais aucune pièce ne figure au dossier. On peut
toutefois comprendre de l'état de fait que le SENE a considéré qu'une
investigation technique était nécessaire sur le site de l'ancienne décharge de Champréveyres-Dessous,
pour tous les propriétaires concernés, en rapport avec un projet de
construction limité à l'article [aaa] du cadastre d'Hauterive. Les résultats de
cette investigation figurent dans les rapports 1 et 3 de B. SA. 

Dans sa décision de répartition, le SENE a fixé des pourcentages
applicables aux "frais", sans précisions. Il a déclaré prépondérante
la responsabilité des perturbateurs par comportement que sont les communes de
Neuchâtel et d'Hauterive, anciens exploitants de la décharge et affirmé que l'Etat
de Neuchâtel prenait cette part de responsabilité à sa charge selon l'article
16d al. 1 let. a LTD,
qui met à la charge de l'Etat les frais relatifs aux sites pollués ayant servi
au stockage définitif de déchets urbains (…) pour l'investigation, la
surveillance et l'assainissement. Il a fixé les pourcentages à raison de 65 %
pour l'Etat, les propriétaires se partageant le solde par parcelle. La
recourante, qui possède trois parcelles, est ainsi astreinte à supporter 15 %
des coûts. 

La recourante conteste cette décision sur deux points principaux : le
taux et la nature des frais auxquels il s'applique. Concernant le taux, la
recourante estime que l'Etat de Neuchâtel doit supporter la totalité des frais,
subsidiairement 90 %, et que sa propre part, de 15 %, est en tous les
cas trop élevée. En ce qui concerne la nature des frais, il s'agit selon elle
de l'intégralité des frais qu'elle a engagés pour l'investigation voulue par le
SENE, qui sont le préalable nécessaire à déterminer dans quelle mesure un
assainissement est nécessaire, ainsi que les frais de surveillance et
d'assainissement ultérieurs. Elle fonde ce point de vue sur l'article 16 al. 1
LPE, qui prescrit, sous la note marginale "Obligation d'assainir",
d'assainir les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions du droit
fédéral qui s'appliquent à la protection de l'environnement. 

4.                           
Concernant le taux, l'article 32d LPE met les frais en premier lieu à la charge de
celui qui est à l'origine des mesures nécessaires (al. 1) et, en présence de
plusieurs perturbateurs par comportement, à la charge de chacun d'entre eux
proportionnellement à sa responsabilité objective et subjective (al. 2; cf.
également ATF 131
II 743, cons. 3.1). Celui dont le comportement est la cause première du
résultat doit supporter la plus grande partie des frais des mesures
nécessaires. Pour l'assainissement des décharges de déchets, la question est
discutée de savoir qui revêt la qualité de perturbateur par comportement,
notamment si les déposants des déchets peuvent être considérés comme tels (Romy,
op. cit. ad art. 32d no 33), mais l'article 16d let. a LTD résout la question
en mettant à la charge de l'Etat les frais relatifs au stockage définitif de
déchets urbains pour l'investigation, la surveillance ou l'assainissement de
ces sites, dans le cadre de sa mission de veiller à l'assainissement des sites
pollués par les déchets selon les exigences du droit fédéral. 

5.                           
Il incombe par principe au détenteur de
répondre de l'état contraire au droit dans lequel se trouve son bien-fonds et
il est tenu en règle générale d'exécuter les mesures d'investigation et
d'assainissement requises par l'OSites. Lorsqu'il n'est que perturbateur par
situation et n'a pas contribué lui-même à la pollution, le détenteur assume une
part des coûts qui varie, selon les pratiques cantonales, entre 5 % et 25 %
de la totalité de ces frais. Il n'y a pas d'échelle précise quant à une
répartition des frais entre plusieurs propriétaires. L'imposition d'une
quote-part forfaitaire, telle qu'elle se pratique dans certains cantons, est
critiquée par un auteur, qui se réfère à la jurisprudence du Tribunal fédéral
et rappelle qu'il convient de tenir compte de toutes les circonstances du cas
d'espèce, sur la base des principes d'équité et de proportionnalité, en
particulier la mesure dans laquelle la pollution de la parcelle a été reportée
sur le prix de vente (Romy, ad art. 32d no 44). La jurisprudence du
Tribunal fédéral a fixé à 10 % au maximum la part de frais d'investigation
que devait supporter le propriétaire du site, en relevant qu'une attribution de
10 % à 30 % de ces coûts au perturbateur par situation qui n'a commis
aucune faute ne se justifie que si d'autres circonstances contribuent à cette
appréciation, par exemple lorsque la personne concernée était déjà responsable
du site au moment de la pollution et qu'elle aurait pu l'empêcher, si elle
répond de la situation en raison de la position de son prédécesseur ou si elle
a obtenu ou obtiendra un avantage spécifique du fait de la pollution ou de
l'assainissement prévu (ATF 139 II 106).

6.                           
En l'espèce, le SENE part bien d'un taux de 5 à
10 %, mais sans le justifier, et l'applique à chaque propriétaire. La clé
de répartition ainsi déterminée a pour effet que la responsabilité prépondérante
des pouvoirs publics (communaux, mais dont les conséquences sont prises en
charge par le canton) pour l'ancienne décharge se traduit par un taux de 65 %
(dont 40 % sont susceptibles d'être financés par la Confédération). Ce
calcul s'avère inéquitable en l'espèce, et il est de surcroît insuffisamment
fondé. Comme le relève la recourante, la part de l'Etat ne peut pas varier en
fonction du nombre de propriétaires concernés par la surveillance d'un site
pollué. Il suffirait que plusieurs propriétaires répondent de la détention d'un
site pour que l'Etat, pollueur par comportement, n'encoure à l'extrême aucun
frais, alors même qu'il serait l'unique responsable. Dans la mesure où la
jurisprudence prescrit de tenir compte de toutes les particularités du cas, la
fixation du taux de 5 % s'avère lacunaire si l'on sait que l'ancienne
décharge a été utilisée par différentes entreprises pour stocker des matériaux
(probablement non polluants), mais également pour l'exploitation d'un ball-trap
qui a laissé des restes sur la parcelle [aaa], selon le rapport 3, et que les
parts de tous les perturbateurs par comportement doivent être recherchées pour
tenir compte des particularités d'un cas. 

Il ressort du dossier que les rapports 1 et 3 de B. SA ont été établis
pour toute la décharge de Champréveyres-Dessous, et non pas seulement en
rapport avec la parcelle no [aaa]. Il est donc admissible que les frais des
investigations qu'ils concernent soient mis à la charge de tous les
propriétaires actuels des articles composant l'ancienne décharge. Leur part ne
doit pas excéder 10 %, ainsi que le rappelle la décision attaquée, mais
cette part doit être supportée par eux en fonction de l'ensemble des
circonstances qui leur sont propres, soit la surface de leur parcelle, l'éventuel
avantage qu'ils ont retiré des investigations et leur participation active à la
pollution constatée. L'Etat supportera ainsi 90 % des coûts
d'investigation en tant qu'ils sont liés à l'exploitation de la décharge. Le recours
est d'ores et déjà admis pour ce point.

7.                           
Concernant les frais sur lesquels les
pourcentages ainsi déterminé devront s'appliquer, il y a lieu de déterminer
l'objet de la décision du SENE au moment où elle a été rendue. Comme il
s'agissait à ce moment de répartir des frais d'investigation, il était correct
de tenir compte de la totalité des propriétaires actuels du site. Ces
pourcentages ne pourront toutefois être appliqués à l'ensemble des démarches
visant à établir, sur l'ensemble du site, quelles sont les parties qui
nécessitent un assainissement. En effet, la nécessité d'assainir dans son
ensemble doit être évaluée, et non seulement la part de matériaux contaminés ou
pollués qui se trouvent sur la parcelle [aaa]. Le rapport 3 contient des
conclusions quant à la protection des eaux que le SENE conteste. On ne saurait
dans ces circonstances fixer des parts de mesures d'assainissement que
l'autorité compétente ne juge pas nécessaires. 

Sous l'angle procédural par ailleurs, l'objet du litige est limité par
la décision du SENE, qui portait sur des frais d'investigation effectués et à
faire (rapport historique et rapport technique) et ne saurait s'étendre en
cours de procédure à d'éventuels frais d'assainissement. La recourante ne peut que réduire l'objet du litige par rapport à l'objet de la
contestation; elle ne peut l'élargir ou le modifier, puisque cela amènerait à
une violation de la compétence fonctionnelle de l'autorité supérieure (Candrian,
Introduction à la procédure administrative fédérale […], Bâle 2013, ch. 182,
184 et les références citées; cf. également Moser/Beusch/Kneubühler,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2013, ch. 2.8; cf. encore
ATF 136
II 457 cons. 4.2; 131 II 200 cons. 3.2;
arrêt du TAF du 14.02.2013 [A‑545/2012] cons. 2.5, du 28.01.2011 [A-1626/2010 ] cons. 1.2.1).

Alors que les rapports 1 et 3 de B. SA portent sur des investigations
pour l'ensemble du site, le rapport 2 porte spécifiquement sur l'article [aaa]
et l'évacuation des matériaux pollués, respectivement contaminés qui composent
son sous-sol. Une répartition des coûts de ce rapport entre les différents
propriétaires du site de CHAMPRÉVEYRES-DESSOUS   n'entre pas en ligne de compte,
ne serait-ce que parce qu'ils n'y ont aucun intérêt. Seul le partage de la
responsabilité entre l'Etat, en lieu et place des communes de Neuchâtel et
d'Hauterive qui ont constitué la décharge, les pollueurs ultérieurs par comportement
(l'exploitant du Ball-trap, notamment) entre en ligne de compte, et il devra
faire l'objet d'une évaluation ad hoc tenant compte de toutes les
particularités du cas. 

8.                           
Ainsi, il convient d'admettre que la décision
attaquée ne portait que sur les frais d'investigation pour l'ensemble de la
décharge de Champréveyres-Dessous, et non sur l'élimination des matériaux
d'excavation de la parcelle no [aaa] dans le cadre de la réalisation d'un
projet immobilier. Les frais d'architecte et de mandataire, non chiffrés ni
détaillés, devront être répartis en tant qu'ils ont trait à l'investigation
préalable du site de Champréveyres-Dessous et non au projet de construction sur
la parcelle no [aaa]. La recourante fournira à l'intimé les détails et explications
nécessaires à une telle répartition dans le cadre de l'examen de la cause
qu'elle doit effectuer suite au renvoi. 

9.                           
Le recours est admis. Les décisions du SENE du
2 avril 2013 et du DDTE confirmant celle-ci du 15 octobre 2013 en matière de répartition de frais d'investigations
techniques sont annulées. Le dossier est renvoyé au SENE pour qu'il procède à
une nouvelle répartition des frais d'investigation engagés par la recourante
sur le site de Champréveyres-Dessous au sens des considérants. 

10.                         
L'Etat qui succombe n'étant pas astreint aux
frais, il n'en sera pas perçu (art. 47 LPJA). La recourante
qui obtient gain de cause sur le principe et procède avec l'assistance d'un
mandataire a droit à des dépens partiels. En l'absence d'un état de frais et
honoraires, ceux-ci sont fixés sur la base du dossier (art. 66 TFrais) à 3'000 francs,
frais et TVA compris.

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Admet le recours et annule la décision du SENE du 2 avril 2013 et celle
du DDTE du 15 octobre 2013. 

2.    Renvoie la cause au SENE pour nouvelle décision au sens des
considérants. 

3.    Statue sans frais et ordonne la restitution de son avance de frais à la
recourante. 

4.    Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 3'000 francs, frais
et TVA compris, à la charge de l'intimé. 

Neuchâtel, le 26 octobre
2015

Art.
2
LPE

Principe de causalité

 

Celui qui est à l'origine d'une mesure
prescrite par la présente loi en supporte les frais.

Art. 4
LPE

Prescriptions d'exécution fondées sur d'autres
lois fédérales

 

1 Les prescriptions relatives aux atteintes à l'environnement par les
pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons, qui se
fondent sur d'autres lois fédérales doivent être conformes au principe de la
limitation des émissions (art. 11), aux valeurs limites d'immissions (art. 13 à
15), aux valeurs d'alarme (art. 19) et aux valeurs de planification (art. 23 à
25).1

2 Les prescriptions sur l'utilisation de substances et d'organismes qui
se fondent sur d'autres lois fédérales doivent être conformes aux principes
applicables à l'utilisation de substances (art. 26 à 28) ou d'organismes (art.
29a à 29h).2

	
		

 

1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 21 déc. 1995, en vigueur
depuis le 1er juil. 1997 (RO 1997
1155; FF 1993
II 1337).

2 Nouvelle teneur selon le ch. 4 de l'annexe
à la LF du 21 mars 2003 sur le génie génétique, en vigueur depuis le 1er
janv. 2004 (RO 2003 4803;
FF 2000 2283).

Art.
32d LPE

Prise en charge des frais

 

1 Celui qui
est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais d'investigation, de
surveillance et d'assainissement du site pollué.

2 Si plusieurs
personnes sont impliquées, elles assument les frais de l'assainissement
proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les
frais celle qui a rendu nécessaires les mesures par son comportement. Celle qui
n'est impliquée qu'en tant que détenteur du site n'assume pas de frais si, même
en appliquant le devoir de diligence, elle n'a pas pu avoir connaissance de la
pollution.

3 La collectivité publique compétente prend à sa charge la part de frais
due par les personnes à l'origine des mesures, qui ne peuvent être identifiées
ou qui sont insolvables.

4 L'autorité prend une décision sur la répartition des coûts lorsqu'une
personne concernée l'exige ou qu'une autorité prend les mesures elle-même.

5 Si l'investigation révèle qu'un site inscrit ou susceptible d'être
inscrit au cadastre (art. 32c,
al. 2) n'est pas pollué, la collectivité publique compétente prend à sa charge
les frais des mesures d'investigation nécessaires.

Art.
3
OSites

Création et transformation de constructions et
d'installations

 

Les sites pollués ne peuvent être modifiés par
la création ou la transformation de constructions et d'installations que:

a. s'ils ne nécessitent pas d'assainissement et si le
projet n'engendre pas de besoin d'assainissement; ou

b. si le projet n'entrave pas de manière considérable
l'assainissement ultérieur des sites ou si ces derniers, dans la mesure où ils
sont modifiés par le projet, sont assainis en même temps.

Art.
7
OSites

Investigation préalable

 

1 Sur la base
de la liste de priorités, l'autorité demande qu'une investigation préalable des
sites nécessitant une investigation soit effectuée dans un délai approprié;
cette opération comprend généralement une investigation historique et une
investigation technique. Celles-ci permettent d'identifier les données
nécessaires pour apprécier les besoins de surveillance et d'assainissement
(art. 8) et de les évaluer du point de vue de la mise en danger de l'environnement
(estimation de la mise en danger).

2 L'investigation
historique permet d'identifier les causes probables de la pollution du site, en
particulier:

a. les événements ainsi que l'évolution des
activités sur le site dans l'espace et le temps;

b. les procédés au cours desquels des substances
dangereuses pour l'environnement ont été utilisées.

3 Un cahier
des charges mentionnant l'objet et l'ampleur de l'investigation technique ainsi
que les méthodes utilisées est établi sur la base de l'investigation
historique. Il est soumis à l'autorité pour avis.

4
L'investigation technique sert à identifier le type et la quantité de
substances présentes sur le site, leur possibilité de dissémination ainsi que
l'importance des domaines de l'environnement concernés.

Art. 20 OSites

 

1 Les mesures d'investigation, de
surveillance et d'assainissement doivent être exécutées par le détenteur du
site pollué.

2 L'autorité peut obliger des
tiers à procéder à l'investigation préalable, à exécuter les mesures de
surveillance ou à effectuer l'investigation de détail lorsqu'il y a lieu de
penser que leur comportement est à l'origine de la pollution du site.

3 Elle peut, avec l'accord du
détenteur, obliger des tiers à élaborer le projet d'assainissement et à
exécuter les mesures d'assainissement lorsque leur comportement est à l'origine
de la pollution du site.