# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b009c3aa-6f75-5e96-bd4a-09ab0c589f90
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-05-03
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 03.05.2024 BRGE I Nr. 0083/2024
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-I-Nr--0083-2024_2024-05-03.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 

1. Abteilung 

 

 

 
 
 
G.-Nr. R1S.2023.05169 
BRGE I Nr. 0083/2024   

 
 
  Entscheid vom 3. Mai 2024   
 
 
 

Mitwirkende Abteilungspräsident Claude Reinhardt, Baurichter Christian Hurter, Baurich-
terin Beatrice Bosshard, Gerichtsschreiber Andreas Mahler     

 
 

in Sachen Rekurrentin 

KIBAG Immobilien AG, Seestrasse 404, 8038 Zürich  

vertreten durch […]  

 

gegen Rekursgegnerin 

1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 
8090 Zürich  

Mitbeteiligter 

2. Stadtrat von Zürich, Stadthausquai 17, 8022 Zürich  

vertreten durch Dr. André Odermatt,  
Vorsteher des Hochbaudepartements,   

dieser wiederum vertreten durch Hochbaudepartement der Stadt Zü-
rich, Rechtsabteilung, Lindenhofstrasse 19, Postfach, 8001 Zürich  

 

 
betreffend Verfügung des Amtes für Raumentwicklung KS ARE 23-0536 vom 28. Sep-

tember 2023 und Stadtratsbeschluss Nr. 2206/2023 vom 23. August 2023; 
Festsetzung einer Planungszone im Gebiet Seeufer Wollishofen, […] 
_______________________________________________________ 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 2 

hat sich ergeben: 

A. 

Mit Verfügung vom 28. September 2023 setzte die Baudirektion Kanton Zü-

rich auf Antrag des Stadtrats von Zürich im Gebiet "Seeufer Wollishofen" 

(Stadt Zürich) für die Grundstücke Kat.-Nrn. 4, 5, 6, 7, 1, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 

2, 14 und 3 gemäss Situationsplan Mst. 1:3000 vom 20. Juni 2023 eine Pla-

nungszone für die Dauer von drei Jahren, ab öffentlicher Bekanntmachung 

gerechnet, fest. Die Publikation erfolgte am 4. Oktober 2023. 

B. 

Hiergegen erhob die KIBAG Immobilien AG mit Eingabe vom 2. November 

2023 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die 

Aufhebung der mit Verfügung der Baudirektion vom 28. September 2023 

festgesetzten Planungszone. Eventualiter sei die Planungszone für die im 

Eigentum der Rekurrentin stehenden Parzellen Kat.-Nrn. 1, 2, 14 und 3 der-

gestalt anzupassen, dass diese Grundstücke aus der Planungszone zu ent-

lassen seien. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der 

Baudirektion. 

C. 

Mit Verfügung vom 6. November 2023 wurde der Rekurseingang vorgemerkt 

und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. 

D. 

Mit Eingabe vom 5. Dezember 2023 beantragte die Vorinstanz unter Verweis 

auf den Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung (ARE) vom 30. Novem-

ber 2023 die Abweisung des Rekurses. Der Stadtrat beantragte ebenfalls die 

Abweisung des Rekurses unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten 

der Rekurrentin. 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 3 

E. 

Mit Replik vom 12. Januar 2023 bzw. Duplik vom 2. Januar 2023 (recte wohl 

2. Februar 2023) hielten die Rekurrentin und der Stadtrat an ihren Anträgen 

fest. Die Baudirektion verzichtete stillschweigend auf eine Duplik. 

F. 

Auf die Vorbringen der Parteien und die anlässlich des Lokaltermins ge-

machten Feststellungen wird, soweit zur Entscheidbegründung erforderlich, 

in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 

Die Rekurrentin ist als Eigentümerin der Parzellen Kat.-Nrn. 1, 2, 14 und 3, 

welche nebst weiteren Grundstücken in der streitbetroffenen Planungszone 

liegen, von der angefochtenen Verfügung im Sinne von § 338a des Pla-

nungs- und Baugesetzes (PBG) ohne Weiteres zur Rekurserhebung legiti-

miert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den 

Rekurs einzutreten. 

2. 

Zum Anlass und Begründung der Planungszone wird in der angefochtenen 

Verfügung ausgeführt, gemäss einer Motion des Gemeinderates vom 

26. Juni 2019 solle der Stadtrat eine Gebietsplanung rund um die Rote Fab-

rik ausarbeiten, welche geeignet sei, die Bedürfnisse der Stadtbevölkerung 

nach Erholung, Freiraum und preisgünstigem Wohnraum zu erfüllen. Die 

Planung solle zudem die Sonderbauvorschriften (SBV) für das KIBAG-Areal 

Mythenquai ersetzen. Eine daraufhin durchgeführte Testplanung habe ge-

zeigt, dass die Bau- und Zonenordnung und die SBV KIBAG-Areal Mythen-

quai grundlegend überprüft und angepasst werden müssten. Der auf Grund-

lage der Testplanung ausgearbeitete "Masterplan Seeufer Wollishofen" 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 4 

zeige Grundsätze der räumlichen Entwicklung für das Planungsgebiet auf 

und bezeichne raumplanerische und weitere Massnahmen zur Zielerrei-

chung. Geprüft werden sollten Anpassungen an der Richt- und Nutzungspla-

nung, inklusive Sondernutzungsplanung. 

Gemäss einer weiteren Motion des Gemeinderates vom 22. Juni 2022 solle 

der Stadtrat eine Anpassung der Bau- und Zonenordnung ausarbeiten, wel-

che eine Umzonung des Gebiets zwischen Werft Wollishofen (ohne 

Werftareal) und Roter Fabrik (ohne Fabrikareal) in eine Freihaltezone sowie 

eine Industrie- und Gewerbezone vorsehe. Ziel der Motion sei, dass nicht 

noch mehr Wohnungen erstellt würden, welche die Nutzung des Freiraums 

und die Kulturnutzung weiter einschränken könnten. 

Zudem bestehe für die Gebiete am Seeufer eine Planungspflicht nach 

§ 67a PBG. Richt- und Nutzungsplanung müssten hinsichtlich einer ökologi-

schen Gestaltung des Seeufers und der Umsetzung von Seeuferwegen 

überprüft werden. Als Grundlage für Planungen am Seeufer diene zudem 

das vom Stadtrat und Regierungsrat beschlossene "Leitbild Seebecken". Mit 

dem Ausscheiden einer Planungszone werde die notwendige Zeit gewon-

nen, um die Ergebnisse des Masterplans und der weiteren Planungsgrund-

lagen in grundeigentümerverbindliche Planungsinstrumente umzusetzen, 

und die dafür erforderliche Planungsfreiheit werde gesichert. 

3.1. 

Die Rekurrentin führt aus, mit Ausnahme der rekurrentischen Parzellen wür-

den sich alle Parzellen in der festgesetzten Planungszone im Eigentum der 

Stadt befinden. Für die sich im Eigentum der Stadt befindlichen Parzellen 

wäre eine Planungszone gar nicht nötig, da der genehmigte Masterplan oh-

nehin für die Stadt behördenverbindlich sei. Das eigentliche Ziel sei die Ver-

hinderung von Bauvorhaben auf den rekurrentischen Parzellen respektive 

die Verschleierung von deren Aus- oder Umzonung. Die Planungszone sei 

in ihrer Ausdehnung sachlich und angesichts des mindestens bis 2030 zwin-

genden Weiterbetriebs des Betonwerks auch zeitlich unnötig und in Bezug 

auf die (geplanten) Auswirkungen auf die Bebaubarkeit des Areals ein weder 

rechtlich noch städtebaulich zu rechtfertigendes Sonderopfer.  

 

 

R1S.2023.05169 Seite 5 

Anlässlich der Echoraum-Veranstaltungen sei klar geworden, dass die Par-

zellen der Rekurrentin entweder aus- (seeseitige Parzellen) oder umgezont 

werden sollten (Industrie/Gewerbe statt Wohn- und Gewerbezone, allenfalls 

Zone für öffentliche Bauten). Offenbar schlagendes Argument für diese For-

derungen sei die Behauptung gewesen, eine bauliche Lösung für ein kon-

fliktfreies Nebeneinander von Wohnen und den der Öffentlichkeit dienenden 

Freiflächen sowie den Aktivitäten der Roten Fabrik sei nicht realisierbar. Ver-

schärfend dazu beigetragen habe die Motion GR Nr. 2022/260, welche vom 

Stadtrat die Umzonung des Gebiets in eine Freihalte- sowie eine Industrie- 

und Gewerbezone verlange. Diese Haltung habe Eingang gefunden in den 

Schlussbericht der Testplanung und in den behördenverbindlichen Master-

plan, ohne jegliche Interessenabwägung z.B. mit dem dringenden Bedarf an 

Wohnraum und den Interessen der Rekurrentin als Grundeigentümerin, so-

wie ohne vertiefte Abklärung baulicher Möglichkeiten (Lärmschutz). 

Die Berufung auf den Bericht "Seebecken der Stadt Zürich — Leitbild und 

Strategie" aus dem Jahre 2009 — notabene das Jahr der Inkraftsetzung der 

Sonderbauvorschriften KIBAG — sei unbehelflich. Zudem bleibe unerwähnt, 

dass bereits heute über das KIBAG-Areal ein begehbarer Seeuferweg be-

stehe, der Betrieb des Betonwerks — in Verbindung mit dem Werk in Tiefen-

brunnen und der vertraglichen Verpflichtung der Zulieferung auf dem See-

weg — noch mindestens bis 2030 bestehen bleibe und seit der Bewilligung 

der Neuüberbauung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 15 im Jahr 2020 die Ver-

hältnisse sich weder städtebaulich noch rechtlich im Sinne von Art. 21 Abs. 

2 Raumplanungsgesetz (RPG) geändert hätten. 

Im März und Mai 2023 sei Stadtrat A. Odermatt eine Projektidee von A Ar-

chitekten AG (act. 5.7) für Wohnen und Gewerbe auf dem KIBAG-Areal vor-

gestellt worden, die sowohl die Bedenken betreffend Vereinbarkeit von Woh-

nen und Freizeitnutzung (Lärm) als auch das formulierte Bedürfnis nach öf-

fentlich zugänglicher Freifläche am See (möglicher Verzicht auf Überbauung 

des Wohnbereichs nach SBV) aufnehme.  

Die Rekurrentin hält dafür, die Planungszone sei weder recht- noch zweck-

mässig. Die tatsächlichen Verhältnisse hätten sich seit Inkraftsetzung der 

heute geltenden Zonenordnung und Erlass der Sonderbauvorschriften für 

das KIBAG-Areal nicht geändert (Art. 21 Abs. 2 RPG). Daran ändere auch 

der gestiegene gesellschaftspolitische Druck auf öffentlichen Zugang zum 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 6 

Seeufer nichts. Dieser Zugang sei bereits heute auch auf dem Areal der Re-

kurrentin gewährleistet. Allen anderen Seegrundstücke im Eigentum der 

Stadt stünden einer öffentlichen Nutzung offen oder können einer solchen 

Nutzung zugeführt werden.  

Ebenso wenig nachvollziehbar sei der Verweis auf § 67a PBG, der ganz all-

gemein zu einer ökologischen Aufwertung des Seeufers verpflichte. Jeden-

falls bestünden berechtigte Zweifel, dass eine ökologische Aufwertung er-

reicht werden könne, wenn die Parzellen ausgezont und der Nutzung durch 

sozio-kulturelle Organisationen für ihre Events und durch die Öffentlichkeit 

("Partywiese") zugeführt würden. Zudem könne die Stadt auf ihren Grund-

stücken der gesetzlichen Forderung jederzeit folgen und hätte zudem die 

Möglichkeit, im Falle eines Baugesuchs der Rekurrentin eine ökologische 

Aufwertung des Seeufers gestützt auf das Gesetz als Auflage zu verfügen. 

Und schliesslich sollten neue Wohnungen im Perimeter gemäss Masterplan 

resp. angefochtener Planungszone generell nicht mehr möglich sein. Wie 

hier — in Zeiten der allgemein beklagten Wohnungsnot — eine Umzonung 

von heute Wohnzone W4 zu Industrie- und Gewerbezone resp. Auszonung 

in die Freihaltezone veränderte Verhältnisse repräsentieren solle, bleibe un-

erfindlich. Vielmehr gehe aus dem Abschlussbericht der Testplanung und 

weiteren Dokumenten nur eines klar hervor: Die in der Nachbarschaft des 

KIBAG-Areals stattfindenden Aktivitäten sollen nicht durch Lärmklagen von 

Anwohnerinnen und Anwohnern in ihrer möglichst freien Entfaltung gehindert 

werden. 

Abgesehen davon, dass — wie die Projektidee A Architekten AG anschau-

lich zeige — innovative bauliche Lösungen das Konfliktpotential spürbar sen-

ken würden, werde das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip achtlos über Bord 

geworfen. Dieses besage nämlich, dass Emissionen an der Quelle vermie-

den werden müssten, soweit dies technisch machbar und wirtschaftlich trag-

bar sei. Insbesondere die Rote Fabrik und ihre Exponenten wollten keine 

Rücksichten nehmen, weshalb die Stadt unter diesem politischen Druck das 

Problem auf Kosten der privaten Grundeigentümerin lösen wolle. Die Vo-

raussetzungen von Art. 21 Abs. 2 RPG seien eindeutig nicht erfüllt. Das Ver-

hältnismässigkeitsprinzip werde grob verletzt. 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 7 

Das Vertrauen der Rekurrentin in die Planbeständigkeit, die Eigentumsga-

rantie und die Rechtssicherheit sei zu schützen. Insgesamt bestünden keine 

Interessen der Stadt Zürich an der Planungsmassnahme und am Einbezug 

des Areals der Rekurrentin im Speziellen, welche das gewichtige Interesse 

der Grundeigentümerin überwiegen könnten. Die Rekurrentin bestreite ein 

überwiegendes öffentliches Interesse, die Notwendigkeit, Verhältnismässig-

keit und die Geeignetheit der Planungszone. Das Ergebnis der Testplanung 

und der darauf basierende Masterplan belegten das öffentliche Interesse an 

einer Nutzungsplanänderung im Bereich der rekurrentischen Liegenschaften 

nicht. 

3.2. 

Die Baudirektion bringt vor, die Festsetzung der Planungszone beruhe auf 

dem "Masterplan Seeufer Wollishofen", der das Resultat einer Testplanung 

sei, welche durch einen parlamentarischen Vorstoss des Gemeinderats aus-

gelöst worden sei (dringliche Motion GR Nr. 2019/44 vom 26. Juni 2019). 

Eine ähnliche bzw. präzisierende Stossrichtung verfolge die am 22. Juni 

2022 eingereichte Motion GR Nr. 2022/260. Daraus ergebe sich einerseits 

eine klar manifestierte Planungsabsicht für ein genau umschriebenes Gebiet. 

Zudem belege der dargelegte Ablauf auch ein hinreichendes Planungsbe-

dürfnis, hätten doch zwei vom für die Richt- und Nutzungsplanung zuständi-

gen Organ überwiesene Motionen Anstoss für die Planung gegeben. Die Re-

sultate der Test- sowie der anschliessenden Masterplanung würden zudem 

getragen durch einen breit angelegten Mitwirkungsprozess (vgl. dazu u.a. 

Masterplan Seeufer Wollishofen, Ziff. 2.2). Zudem ergebe sich für die Ge-

biete am Seeufer aus § 67a PBG eine Planungspflicht für die Gemeinden 

(vgl. auch Art. 2 Abs. 1 RPG). 

Die Planungszone umfasse sämtliche Grundstücke, welche im Rahmen der 

Testplanung betrachtet worden seien und für welche der Masterplan die Prü-

fung von Anpassungen an der Richt- und Nutzungsplanung inklusive Son-

dernutzungsplanung vorsehe. Neben den Grundstücken der Rekurrentin 

stünden zwei weitere von der Planungszone erfasste Grundstücke im Eigen-

tum Dritter bzw. Privater (Zürichsee Schifffahrtsgesellschaft, teilweise im 

Baurecht, vgl. Masterplan Seeufer Wollishofen, S. 6 f.). Dass die übrigen 

Grundstücke im Eigentum der Stadt Zürich stünden, ändere nichts an der 

Zulässigkeit des Umfangs der Planungszone, sei doch das Planungsgebiet 

gesamthaft zu betrachten.  

 

 

R1S.2023.05169 Seite 8 

Die KIBAG hege innert der dreijährigen Frist (§ 346 Abs. 3 PBG) nach eige-

nen Angaben keine Bauabsichten und lege nicht dar, dass die Planungszone 

in dieser Hinsicht zu einer Beeinträchtigung von Bauabsichten und damit In-

teressen der privaten Grundeigentümerschaft führe. Anzumerken bleibe, 

dass nicht sämtliche im Eigentum der Rekurrentin stehenden Grundstücke 

für den Betrieb des Betonwerks genutzt würden. Die Stadt Zürich gehe denn 

auch davon aus, dass eine teilweise Umnutzung des Areals der Rekurrentin 

bis ins Jahr 2030 nicht ausgeschlossen werden könne (vgl. Masterplan See-

ufer Wollishofen, S. 6). Dies sei angesichts der geltenden Zonierung begrün-

det. Verstärkt werde diese Einschätzung durch die von der Rekurrentin be-

reits getätigten Abklärungen hinsichtlich einer möglichen Überbauung ihrer 

Grundstücke.  

Die streitbetroffene Planungszone diene der Sicherung der Planungsfreiheit 

der Behörden und sei daher ein geeignetes Mittel zur Umsetzung des damit 

verfolgten Ziels. Ferner sei die Planungszone sowohl in persönlicher, räum-

licher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht erforderlich. Die Zumutbarkeit beur-

teile sich sodann nur aufgrund der Planungszone und nicht etwa aufgrund 

der beabsichtigten Nutzungsplanung. Dem Aspekt der Zumutbarkeit komme 

bei Planungszonen keine eigenständige Bedeutung zu, weshalb es mit Blick 

auf die Verhältnismässigkeit der Planungszone bei der Prüfung der Eignung 

und der Erforderlichkeit sein Bewenden haben müsse. 

Der Nachweis, dass veränderte Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 

RPG vorliegen würden, sei grundsätzlich erst im Rahmen des Nutzungspla-

nungsverfahrens zu erbringen. Im Rahmen der Festsetzung der Planungs-

zone bedürfe es dagegen des Nachweises eines Planungsbedürfnisses. Die-

ses sei aufgrund der politischen Vorstösse und der Vorgaben von § 67a PBG 

gegeben. 

Im Übrigen werde der Planungshorizont von üblicherweise rund 15 Jahren 

für die SBV aus dem Jahr 2009 beinahe erreicht. Aber auch bezüglich der 

BZO liege die Zuweisung der Grundstücke der Rekurrentin zur Wohnzone 

weit zurück. lm Rahmen der BZO 2016 seien diesbezüglich, abgesehen vom 

technischen Nachvollzug infolge Aufhebung des anrechenbaren Unterge-

schosses mit Zuweisung von der Wohnzone W3 zur Wohnzone W4, keine 

inhaltlichen Anpassungen erfolgt. Ein Planungsbedürfnis ergebe sich somit 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 9 

auch aufgrund des Erreichens bzw. Überschreitens des Planungshorizonts 

der geltenden Nutzungsordnung. 

Je näher im Übrigen eine Planung ihrem Planungshorizont komme, desto 

geringer sei das Vertrauen in die Beständigkeit dieses Plans und umso eher 

könnten auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane 

als zulässige Gründe für eine Planungsrevision berücksichtigt werden. Sol-

che Gründe würden hier aufgrund der politischen Vorstösse und des zuneh-

menden gesellschaftlichen Drucks auf öffentlichen Zugang zum Seeufer 

ohne Weiteres vorliegen (vgl. zum Ganzen auch Masterplan Seeufer Wollis-

hofen, S. 8 f.). 

3.3. 

Der Stadtrat bringt vor, Auslöser der Planungsarbeiten sei die zunehmende 

Verdichtung, worin eine erhebliche Veränderung der tatsächlichen Verhält-

nisse liege. Die Testplanung habe ergeben, dass der Testplanungsperimeter 

für die Freiraumplanung als funktionales Ganzes zu betrachten und pla-

nungsbedürftig sei. Es gelte für die bestehenden und die erwünschten frei-

räumlichen, kulturellen und gewerblichen Nutzungen zweckmässige Zonen 

zu schaffen. Schon allein deshalb bildeten die streitbetroffenen Grundstücke 

zu Recht einen Teil des Planungsperimeters und der festgesetzten Pla-

nungszone, und zwar unabhängig von der Frage, wie die zukünftige Zonie-

rung und die dazugehörigen Vorschriften aussehen würden. Weder die ak-

tuell gelebte Nutzung im Planungsperimeter als Ganzes noch die gemäss 

der Wohnzone W4 und der Sonderbauvorschriften der rekurrentischen Par-

zellen potenziell möglichen Nutzungen gewährleisteten die angestrebte Öff-

nung des Gebiets für unterschiedliche Nutzungsformen im Sinne der Test-

planung und des Masterplans.  

Es gelte, am Seeufer Wollishofen die übergeordneten Vorgaben aus der 

Richtplanung, das "Städtebauliche Quartierentwicklungsleitbild Wollishofen" 

und das Leitbild Seebecken sowie den gesetzlichen Planungsauftrag des re-

lativ neuen § 67a PBG umzusetzen. Die angeführten Leitbilder, die Testpla-

nung wie auch der Masterplan begründeten die planerischen Ziele aufgrund 

der bislang gewonnenen Erkenntnisse substanziiert. 

Für die Zweckmässigkeit der Planungszone komme es nicht in erster Linie 

auf die Eigentumsverhältnisse an, zumal diese sich ändern können. Die 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 10 

Absicht der Rekurrentin, das Betonwerk bis 2030 weiterzubetreiben, mache 

die Planungszone auf ihren Grundstücken keinesfalls unnötig. Zudem wür-

den die Werke nicht sämtliche Grundstücke der Rekurrentin belegen. Gegen 

den Mythenquai hin handle es sich um Verwaltungs- und Gewerbebauten, 

letztere zum Teil vermietet. Zum anderen schliesse die vertragliche Ver-

pflichtung, bis am 31. Dezember 2030 am Standort Wollishofen ein Beton-

werk zu betreiben, nicht aus, ein Baugesuch für ein Wohnbauprojekt einzu-

reichen und damit die Sonderbauvorschriften anzutreten.  

Das Seeufer Wollishofen solle ein Arbeits- und Freizeitort bleiben und nicht 

durch weitere Wohnnutzungen geprägt werden, sondern wie bis anhin durch 

Freiraum, Gewerbe, Kultur und Soziokultur. Nur so würden sich die qualita-

tiven Vorgaben aus dem Leitbild Seebecken für das Seeufer Wollishofen er-

reichen lassen. Diese Planungsabsicht habe die vorangegangene aus der 

Zeit der BZO 1999, Wohnraum am See zu schaffen, abgelöst. Die Testpla-

nung habe keine überzeugende städtebauliche Lösung für die Integration 

von Wohnungen aufzeigen können, weshalb in der weiteren Planung auf zu-

sätzliche Wohnungen verzichtet werde. 

Der Grundsatz der Planbeständigkeit werde nicht verletzt. Die Wohnnutzung 

sei mit der letzten inhaltlichen Überprüfung der Bauzonen am Seeufer Wollis-

hofen im Rahmen der BZO-Revision 1999 eingeführt worden. Keine inhaltli-

che Überprüfung im Sinne der Planungspflicht sei die Festsetzung der Son-

derbauvorschriften KIBAG-Areal Mythenquai gewesen. Diese seien das Re-

sultat langwieriger Verhandlungen zwischen Vertreterinnen und Vertretern 

des Mitbeteiligten und solchen der Rekurrentin gewesen, nachdem ein von 

dieser gegen die Festsetzung der BZO 1999 erhobener Rekurs zum Zweck 

einer Lösung sistiert worden sei. Die SBV hätten der Rekurrentin den Wei-

terbetrieb des Betonwerks (Art. 1 SBV) trotz der nutzungsplanerisch für (da-

mals) richtig befundenen und festgesetzten Wohnnutzung ermöglicht. Eine 

Neuüberprüfung sei damit nicht verbunden gewesen.  

Auch mit der revidierten BZO 2016 sei im Planungsperimeter keine planeri-

sche Neubewertung erfolgt: Die Wohnzone W3 sei in die Wohnzone W4 mit 

einem Wohnanteil von 25 % umzoniert worden, ohne massgebliche Verän-

derung der Nutzungsmöglichkeiten (technische Anpassung im Zusammen-

hang mit der Abschaffung des sogenannten "Zürcher Untergeschosses"). 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 11 

Die Eigentumsgarantie werde nicht verletzt. Die gesetzliche Grundlage er-

gebe sich aus Art. 27 RPG und § 346 PBG. Das öffentliche Interesse an der 

Planungszone bestehe in der dargelegten Planungsabsicht und dem Pla-

nungsbedürfnis, die sich aus den Berichten zur Testplanung und zum Mas-

terplan wie auch aus den diversen das Seeufer Wollishofen betreffenden po-

litischen Vorstössen ergeben würden. Die Planungszone sei vorliegend für 

die Rekurrentin auch zumutbar. Denn diese beabsichtige offenbar, bis ins 

Jahr 2030 das Betonwerk, das grosse Teile des rekurrentischen Grundes 

belege, zu betreiben. Insofern verhindere die Planungszone offenbar keine 

Verfolgung und Umsetzung von Wohnnutzungsplänen. Ein Sonderopfer 

liege nicht vor. 

3.4.1. 

Gemäss Art. 27 Abs. 1 RPG kann die zuständige Behörde für genau be-

zeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen, wenn Nutzungspläne ange-

passt werden müssen oder noch keine vorliegen. Durch den Erlass einer 

Planungszone wird künftigen Nutzungsplänen und -vorschriften eine soge-

nannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen lediglich 

noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht er-

schwert wird. Die Planungszone dient mithin der (einstweiligen) Sicherung 

der geplanten Nutzungsänderung, insbesondere der Bewahrung der Pla-

nungs- und Entscheidungsfreiheit der Behörden, die nicht durch Vorhaben, 

die den Planungsabsichten widersprechen, beeinträchtigt werden soll. Es 

muss ausgeschlossen werden, was immer die Planungsabsicht behindern 

könnte. 

Gemäss § 346 PBG können bis zum Erlass oder während der Revision von 

Richt- oder Nutzungsplänen für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen 

festgesetzt werden, innerhalb welcher keine baulichen Veränderungen oder 

sonstigen Vorkehren getroffen werden dürfen, die der im Gang befindlichen 

Planung widersprechen (Abs. 1). Planungszonen dürfen für längstens drei 

Jahre festgesetzt werden; soweit nötig, kann die Frist um zwei Jahre verlän-

gert werden (Abs. 3). Für die Festsetzung von Planungszonen ist die Baudi-

rektion zuständig (Abs. 2 in Verbindung mit § 2 lit. b PBG). 

Die Festsetzung von Planungszonen bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigen-

tumsbeschränkung und ist mit Art. 26 Bundesverfassung (BV) nur vereinbar, 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 12 

wenn sie im Sinn von Art. 36 BV auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im 

öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. 

Die gesetzliche Grundlage für die Festsetzung einer Planungszone ergibt 

sich aus § 346 PBG und Art. 27 RPG. 

Voraussetzung der Anordnung der Planungszonen ist insbesondere die Ab-

sicht der Behörden, eine bestehende planerische Ordnung abzuändern. In 

dieser begründeten Planungsabsicht besteht das öffentliche Interesse an der 

besagten Massnahme. Die Planungszone muss ferner in einem Planungs-

bedürfnis begründet sein. Schliesslich darf die Planungszone nicht weiterge-

hen, als es ihr Zweck erfordert. Insbesondere darf sie nicht die Wirkung eines 

strengen Bauverbots haben, sondern es müssen Veränderungen möglich 

sein, welche die künftige Nutzungsplanung nicht erschweren. Denn es gilt 

nur die Vereitelung der beabsichtigten Planung zu verhindern (s. zum Gan-

zen VB.2022.00379 vom 31. Mai 2023, E. 5.1 ff., sowie VB.2012.00588 vom 

24. Januar 2013, E.3, jeweils mit Hinweisen). 

3.4.2. 

An die Konkretheit der Planungsabsicht ist kein strenger Massstab anzule-

gen; eine "einigermassen konkretisierte Absicht" genügt. Ziel ist es, die Ent-

scheidungsfreiheit der Planungsorgane zu sichern. Dementsprechend dür-

fen die Anforderungen an den Erlass einer Planungszone nicht allzu hoch 

angesetzt werden. In der Regel wird eine Beschlussfassung des Gemeinwe-

sens gefordert, aus der eine klar umrissene Willenserklärung auf Planände-

rung hervorgeht. Jedoch ist kein formell-rechtlicher Beschluss dafür notwen-

dig (vgl. BGE 113 Ia 362 E. 2.a/bb; VGr, 22. März 2007, VB.2006.00082, E. 

5.2; Alexander Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zü-

rich/Basel/Genf 2016, Art. 27 Rz. 25 ff.).  

Die Vorstellung über die künftige Planung, welcher die Planungszone dient, 

muss grundsätzlich zulässig sein, doch ist eine Planungszone im Hinblick auf 

die dahinterstehende Planungsabsicht nur aufzuheben, wenn diese offen-

sichtlich rechtswidrig oder sinnlos ist. Eine Planungszone kann gegen das 

Gebot der Planbeständigkeit gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG verstossen, wenn 

gar keine erheblich geänderten Verhältnisse vorliegen oder die Interessen 

der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit von vorn-

herein gegen eine Plananpassung sprechen (BGE 113 Ia 362, E. 2a bb und 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 13 

2b; VB.2012.00588, E. 4.2; VB.2006.00082, E. 6.3, in RB 2007 Nr. 62; Ruch, 

§ 27 Rz. 31).  

3.4.3. 

Die Festsetzung der streitgegenständlichen Planungszone beantragte der 

Stadtrat Zürich mit Beschluss vom 23. August 2023 (act. 3.2.). Der Antrag 

wurde einlässlich begründet. Eine hinreichend konkrete Planungsabsicht 

und damit ein öffentliches Interesse an der Planungszone sind fraglos gege-

ben. 

3.4.4. 

Die Rekurrentin stellt sich auf den Standpunkt, der Grundsatz der Planbe-

ständigkeit werde verletzt. Sie geht davon aus, dass ihre Grundstücke ge-

mäss der Planungsabsicht des Stadtrats entweder aus- oder umgezont (In-

dustrie/Gewerbe statt Wohn- und Gewerbezone, allenfalls Zone für öffentli-

che Bauten) werden sollen. Diese Planungsabsichten treffen zu.  

Die Motion GR Nr. 2019/044 vom 30. Januar 2019 lautete wie folgt: "Der 

Stadtrat wird beauftragt, dem Gemeinderat eine Weisung für eine Gebiets-

planung rund um die Rote Fabrik (Seeufer, Mythenquai (Höhe Pier 7) bis und 

mit Rote Fabrik) vorzulegen, die geeignet ist die Bedürfnisse der Stadtbevöl-

kerung nach Erholung, Freiraum und preisgünstigem Wohnraum zu erfüllen. 

Die neue Gebietsplanung ersetzt die bestehenden Sonderbauvorschriften 

KIBAG. Begründung: Das Areal Mythenquai der KIBAG wird seit Jahrzehn-

ten für den Kiesumschlag und für die Produktion von Beton genutzt. Sobald 

die Zulieferung von Kies nicht mehr massgeblich vom See her gemacht wird, 

soll am See eine Überbauung erstellt werden. Nach heutigem Planungsstand 

sind dabei Einzelbauten im Luxussegment mit privatem Bootsanschluss vor-

gesehen. Bei der Franz-Garage am Mythenquai 353 soll ein siebenstöckiger 

Block mit 68 Luxuswohnungen entstehen. Dieser grenzt direkt an die öffent-

liche Badewiese Wollishofen, die bei schönem Wetter von zahlreichen Men-

schen besucht wird und ein wichtiger öffentlich zugänglicher Frei- und Grün-

raum für die Quartier- und Stadtbevölkerung darstellt. Der Bedarf an zahlba-

rem Wohnraum hat sich zugespitzt und im gleichen Rahmen besteht ein ho-

her Nutzungsdruck auf den vorhandenen Freiflächen am See. Dieser Ent-

wicklung gilt es entgegenzutreten. Sowohl im Leitbild Seebecken wie im 

kommunalen Richtplan herrscht Einigkeit darüber, dass Frei- bzw. Erho-

lungsräume erhalten, gesichert und erweitert werden sollen. Verlangt wird 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 14 

eine durchgehende oder zumindest miteinander verbundene Freiraumzone 

rund um das städtische Seebecken. Während dieses Ziel für die rechte 

Seeseite praktisch erreicht ist, besteht für die linke Seeseite vor allem ab der 

Landiwiese Richtung Stadtgrenze dringender Handlungsbedarf. Die vorlie-

genden Planungen entsprechen nicht dem städtischen Bedarf und der Stoss-

richtung der vorliegenden städtischen Planungsebenen nach bezahlbarem 

Wohnraum und der in der Gemeindeordnung verankerten Sicherung von 

qualitativem Frei- und Erholungsraum." 

Die Motion GR Nr. 2022/260 vom 22. Juni 2022 lautet wie folgt: "Der Stadtrat 

wird beauftragt, dem Gemeinderat eine Weisung zur Anpassung der Bau- 

und Zonenordnung (BZO) vorzulegen, welche eine Umzonung des Gebietes 

zwischen Werft Wollishofen (ohne Werftareal) und Roter Fabrik (ohne Fab-

rikareal) in eine Freihalte- sowie eine Industrie- und Gewerbezone vorsieht 

(inkl. des von den Sonderbauvorschriften KIBAG-Areal erfassten KIBAG-

Areals). Begründung: Der Ort zwischen der Badi Mythenquai und der Roten 

Fabrik ist eine der bekanntesten Erholungszonen in Zürich und ein wichtiger 

urbaner Frei- und Kulturraum zugleich. Der südliche Teil ab der Werft bis und 

mit Rote Fabrik wird täglich von hunderten Personen intensiv und vielfältig 

genutzt. Gerade die Savera-Wiese ist ein weit über das Quartier hinaus be-

liebter Treffpunkt. Sie bietet einen einmaligen Vorteil: aufgrund ihrer Lage, in 

einem heute vorwiegend für industrielle und kulturelle Zwecke genutzten Ge-

biet, kann das Areal gleichzeitig Erholungs- und Freiraum sein. Es erträgt 

einen gewissen Lärmpegel, da sich bis jetzt keine Wohnungen in direkter 

Nähe befinden. Dieser Vorteil ist auch für die dort ansässige Rote Fabrik und 

das Gemeinschaftszentrum Wollishofen von zentraler Bedeutung. Diese viel-

fältigen und offenen Nutzungen drohen in naher Zukunft nicht mehr möglich 

zu sein. Auf dem Gelände der ehemaligen Franz Garage (Karmon AG) ent-

stehen Luxuswohnungen. Auch die künftige Nutzung des KIBAG-Areals ist 

höchst ungewiss. Die verschiedenen Bedürfnisse rund um dieses Gebiet 

wurden von der Stadt in einem Echoraum ermittelt. Klar ist, bei der aktuellen 

Zonierung drohen auch auf den KIBAG-Areal Luxuswohnungen. Klar ist 

auch, dass direkt an dieses Gebiet angrenzende Wohnnutzungen zu Kon-

flikten mit den aktuellen Nutzungen auf dem Savera-Areal, aber auch der 

Roten Fabrik und GZ Wollishofen führen werden. Zudem drohen zahlreiche 

Ateliers direkt neben der Roten Fabrik zu verschwinden. Weiter sind Flächen 

für das produzierende Gewerbe rar. Eine Umzonung schafft die Vorausset-

zungen für zusätzlich dringend benötigte Flächen für das produzierende 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 15 

Gewerbe- und Ateliernutzungen, etc. Dieser Erholungs- und Freiraum sowie 

das lebendige und vielfältige Kulturangebot gilt es deshalb zu schützen. Wir 

verlangen, dass der gesamte Bereich am See zwischen der Badi Mythenquai 

und der Roten Fabrik, der nicht bereits der Freihaltezone zugeteilt ist, in eine 

Freihalte- und Gewerbezone umgezont wird." 

Der Masterplan (Masterplankarte in Ziff. 4.1.) sieht im Bereich der rekurren-

tischen Liegenschaften einen Grünraum, einen "Nutzungsschwerpunkt Ge-

werbe" und einen "Nutzungsschwerpunkt Freiraum" vor. Auf neue Wohnun-

gen soll ausdrücklich verzichtet werden. Mit dem Anspruch auf einen beson-

ders hohen Öffentlichkeitsgrad und unter Berücksichtigung des Verkehrs- 

und Freizeitlärms seien Wohnungen in der Nachbarschaft der Roten Fabrik, 

des GZ Wollishofen und der öffentlichen Frei- und Grünflächen am See nicht 

zweckmässig (Masterplan, Ziff. 4.2., 5. Abschnitt). Im Gebiet des KIBAG-

Areals soll eine Umzonung aus der Wohnzone W4 in die Industrie- und Ge-

werbezone und teilweise in die Freihaltezone geprüft und die SBV sollen auf-

gehoben werden (Masterplan, Ziff. 5.5.). 

3.4.5. 

Gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem 

voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Nutzungspläne werden 

nach Art. 21 Abs. 2 RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die 

Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Nutzungsplan kann allerdings 

seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist.  

Art. 21 Abs. 2 RPG unterscheidet mit Blick auf die Änderung von Nutzungs-

plänen zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhält-

nisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft wer-

den muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung. 

Ob eine Plananpassung (zweite Stufe) aufgrund veränderter Verhältnisse 

gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung. Dabei 

ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität nutzungs-

planerischer Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das Inte-

resse, die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu berück-

sichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nutzungs-

plans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht 

des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und 

das öffentliche Interesse daran. Im Rahmen der ersten Stufe sind geringere 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 16 

Anforderungen zu stellen: Eine Überprüfung der Grundordnung ist bereits 

geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert ha-

ben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Gesichtspunkte 

betrifft und erheblich ist. Die Erheblichkeit ist auf dieser Stufe bereits zu be-

jahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Be-

tracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und 

des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine 

Plananpassung von vornherein ausscheidet (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.2; 

BGE 140 II 25, E. 3; BGE 132 II 408 E. 4.2).  

Der Grundsatz der Planbeständigkeit relativiert sich indessen für die Frage 

der Zulässigkeit von raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer 

Planungszone (Art. 27 RPG). Je nach Ausgangslage sind solche Siche-

rungsmassnahmen schon nach relativ kurzer Zeit rechtmässig. Sie stehen 

dann mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit oder mit dem Anspruch auf 

Vertrauensschutz (Art. 9 BV) im Widerspruch, wenn schon eine blosse Über-

prüfung der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen ist, weil die Nut-

zungsvorschriften gerade erst den bestehenden Verhältnissen angepasst 

worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben ha-

ben, die sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich erweisen könnten 

(AN.2023.00015 vom 7. Dezember 2023, E. 6.2., mit Hinweisen). 

3.4.6. 

Die von der Planungszone betroffenen Grundstücke der Rekurrentin sind der 

Wohnzone W4 zugeordnet. Mit den derzeit in Kraft stehenden, im Jahr 2009 

von der Baudirektion genehmigten Sonderbauvorschriften (act. 5.1.) soll auf 

den rekurrentischen Grundstücken eine gemischte Wohn-, Gewerbe-, Han-

dels- und Dienstleistungsnutzung ermöglicht und der Bestand sowie die Er-

neuerung der Umlade-, Produktions- und Transportanlagen für Kiesum-

schlag und die Betonproduktion sichergestellt werden, solange die Anliefe-

rung der Umschlagsgüter (Kies, Sand, usw.) massgeblich mittels Schiffen 

erfolgt (Art. 1 SBV). Das Plangebiet der SBV gliedert sich in einen Mischbe-

reich, einen Wohnbereich und einen Freihaltebereich (Art. 4 SBV). Im Peri-

meter der SBV befinden sich heute das Betonwerk und weitere Gewerbe-

bauten, eine Wohnnutzung wurde bislang nicht realisiert. 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 17 

3.4.7. 

Die BZO der Stadt Zürich wurde letztmals mit der BZO 2016 (Teilinkraftset-

zung auf den 1. November 2018) einer umfassenden Revision unterzogen. 

Die rekurrentischen Grundstücke wurden neu der viergeschossigen Wohn-

zone W4 (zuvor W3) zugewiesen. Dabei handelte es sich zwar nur um eine 

"technische" Anpassung im Zusammenhang mit dem Ersatz des "Zürcher 

Untergeschosses" durch ein Vollgeschoss (s. Teilrevision der Bau- und Zo-

nenordnung der Stadt Zürich, BZO 2014, Erläuterungsbericht nach Art. 47 

RPV, Kap. 7.3.1., www.stadt-zuerich.ch), entscheidend ist im vorliegenden 

Zusammenhang jedoch, dass an der Wohnnutzung im Rahmen der gesamt-

haften Überprüfung der Nutzungsordnung in vertrauenerweckender Weise 

festgehalten wurde. Es kommt somit nicht darauf an, wie lange die Nutzungs-

ordnung auf den rekurrentischen Grundstücken schon eine Wohnnutzung 

vorsieht (vgl. VB.2001.00252 in BEZ 2003 Nr. 2, E. 3.b). Die Berechnungen 

und Szenarien hatten gezeigt, dass mit den vorhandenen Bauzonenreserven 

in den nächsten fünfzehn Jahren (nach 2014) mindestens ein ähnliches oder 

sogar ein leicht höheres Bevölkerungswachstum wie in den fünfzehn Jahren 

vor 2014 möglich ist. Im Rahmen der BZO 2016 wurden deshalb keine mas-

sgeblichen Aufzonungen vorgenommen (s. Erläuterungsbericht, Kap. 3.4). 

Die Rekurrentin durfte gestützt auf die BZO 2016 darauf vertrauen, dass auf 

ihren Grundstücken die Wohnnutzung zumindest für die Dauer des Pla-

nungshorizonts von 15 Jahren zulässig sein wird. Für die massgebliche 

Dauer eines Plans ist grundsätzlich auf dessen Gültigkeit abzustellen, die 

wiederum von der Genehmigung durch die zuständige kantonale Behörde 

(BGr 1C_513/2014 vom 13. Mai 2016, E. 4.3.) abhängt. Die BZO Revision 

2016 wurde nach der Genehmigung durch die Baudirektion und nach rechts-

kräftiger Erledigung von Rechtsmittelverfahren auf den 1. November 2018 

(teilweise) in Kraft gesetzt. Für die Frage, ob sich die Verhältnisse erheblich 

geändert haben, ist somit der Zeitraum seit Teilinkraftsetzung der BZO 2016 

im Jahr 2018 massgebend.  

3.4.8. 

Der Stadtrat erblickt eine erhebliche Veränderung der tatsächlichen Verhält-

nisse in der zunehmenden Verdichtung. Dem kann nicht gefolgt werden. Be-

lange bzw. Entwicklungen, die beim Erlass der Nutzungsplanung erkennbar 

und abschätzbar waren und die auch einigermassen richtig eingeschätzt 

wurden, so namentlich der Baulandverbrauch, stellen keine wesentliche Ver-

änderung der Verhältnisse dar (BGE 123 I 175 E. 3g, 120 Ia 227 E. 2c = Pra 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 18 

85/1996 Nr. 7). Eine solche setzt mit anderen Worten voraus, dass sich die 

der Ortsplanung zugrunde liegenden Annahmen in erheblicher Weise als un-

zutreffend herausstellen (vgl. auch BGr, 10. Oktober 1984, ZBl 86/1985, S. 

530 E. 8). Allerdings lässt die Rechtsprechung nachträgliche geringfügige 

Erweiterungen des Baugebiets zu, soweit dadurch die bestehende Zonen-

planung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamt-

hafte Überprüfung der Planung nicht erforderlich erscheint, jedenfalls dann, 

wenn die Ergänzung der Ortsplanung für einen besonderen Zweck erfolgt 

und ein Bedürfnis abdeckt, das nicht ohne weiteres voraussehbar und somit 

nicht in jedem Falle bei der Nutzungsplanung zu berücksichtigen war 

(BGE 124 II 391 E. 4b; VB.2002.00217 in BEZ 2003 Nr. 21, E. 4.a).  

Im Rahmen der BZO 2016 wurden die Bauzonenkapazitäten und -reserven 

berechnet und deren mittelfristige Inanspruchnahme bis 2030 geschätzt 

(s. Erläuterungsbericht, Kap. 3). Bis ins Jahr 2030 wurde von einer Bevölke-

rungszahl von 431'500 bis 468'600 ausgegangen (Kap. 3.3., Abb. 7). Ende 

2023 wohnten in der Stadt Zürich 447'082 Personen (https://www.stadt-zu-

erich.ch/prd/de/index/statistik/themen/bevoelkerung.html, besucht am 

28. März 2024). Diese Zahl liegt zwischen dem mittleren und dem oberen 

Szenario, welches der BZO 2016 zugrunde lag. Das Bevölkerungswachstum 

wurde somit richtig eingeschätzt. Die Planungsabsicht bzw. Planungsbedürf-

tigkeit wird denn auch nicht damit begründet, dass das Bevölkerungswachs-

tum über den Erwartungen gemäss BZO 2016 liege, sondern allgemein mit 

der zunehmenden Verdichtung. Der mit der Motion GR Nr. 2019/044 bereits 

am 30. Januar 2019 vorgebrachte hohe Nutzungsdruck auf die vorhandenen 

Freiflächen am See bzw. der generelle Bedarf nach Freiräumen war auf-

grund des erwarteten Bevölkerungswachstums im Rahmen der BZO-

Revision 2016, der der Gemeinderat erst drei Jahre zuvor zugestimmt hatte, 

voraussehbar. Auch das Quartierentwicklungsleitbild Wollishofen von 2013 

(act. 11.1) und ebenso das Leitbild und die Strategie für das Seebecken (act. 

11.2) aus dem Jahr 2009 lagen damals schon vor. Letzteres wurde im Jahr 

2018 lediglich bezüglich der Strategien "Gastronomie" und "Kultur und Ver-

anstaltungen" revidiert bzw. überprüft. Es ist nicht ersichtlich, welche neuen 

Erkenntnisse oder Tatsachen sich daraus gegenüber der BZO 2016 im vor-

liegenden Zusammenhang ergeben haben sollten. Im Übrigen lässt sich das 

Quartierentwicklungsleitbild Wollishofen von 2013 im hier fraglichen Bereich 

mit der geltenden BZO umsetzen, insbesondere eine verbesserte Zugäng-

lichkeit zum See, zumal die SBV in Art. 24 einen Seeuferweg vorsehen. 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 19 

Auch hinsichtlich des potenziellen, lärmbedingten Nutzungskonflikts mit der 

Wohnnutzung auf den rekurrentischen Grundstücken liegen keine geänder-

ten Verhältnisse vor. Die Wohnnutzung ist in der Nutzungsordnung seit Jahr-

zehnten vorgesehen, ohne dass sich seither an den angrenzenden öffentli-

chen Nutzungen oder an den lärmrechtlichen Rahmenbedingungen etwas 

Erhebliches geändert hätte.  

Der kommunale Richtplan, vom Gemeinderat festgesetzt am 10. April 2021, 

sieht im fraglichen Gebiet entsprechend dem Gesagten keine neuen Frei-

räume vor. Eingezeichnet ist der bestehende Freiraum im Bereich GZ Wollis-

hofen und auf der Wiese Kat.-Nr. 11 nördlich davon. Entgegen dem Vorbrin-

gen des Stadtrats lässt sich die fragliche Planungsabsicht daher nicht aus 

der Richtplanung ableiten. 

Nicht ersichtlich ist sodann, inwiefern sich seit der BZO-Revision etwas Er-

hebliches am Flächenbedarf für "das produzierende Gewerbe- und Ate-

liernutzungen, etc." geändert haben soll (s. Motion GR Nr. 2022/260). 

§ 67a PBG verlangt in den Bau- und Zonenordnungen der Gemeinden er-

gänzende Festlegungen für den Uferbereich von Seen. Dabei geht es um die 

ökologische Gestaltung des Seeufers, die bauliche Struktur und gestalteri-

sche Anforderungen an Bauten und Anlagen. Diese am 1. November 2021 

in Kraft getretene Bestimmung gab nicht Anlass für die hier angestrebte 

Planänderung und es sind auch keine ergänzenden Festlegungen in der 

BZO im Sinne der genannten Vorschrift beabsichtigt. Die mit Erlass von 

§ 67a PBG eingetretene Rechtsänderung betrifft keine Gesichtspunkte, die 

für die in Frage stehende, die rekurrentischen Grundstücke betreffende Nut-

zungsänderung massgebend oder erheblich sind. Die im Perimeter der Son-

derbauvorschriften KIBAG-Areal zulässige Wohnnutzung steht nicht im Wi-

derspruch zur Zweckbestimmung von § 67a PBG, zumal die Sonderbauvor-

schriften eine Gestaltungsplanpflicht beinhalten (Art. 5, unter Vorbehalt der 

Durchführung eines Konkurrenzverfahrens [Abs. 3]), eine besonders gute 

Gestaltung verlangen (Art. 15) und einen Seeuferweg vorschreiben (Art. 24). 

Ausserdem beschlägt die Planungspflicht nach § 67a PBG nur den Uferbe-

reich und nicht die übrige Fläche der rekurrentischen Grundstücke. 

Damit ist festzuhalten, dass sich weder aus den Erwägungen im angefoch-

tenen Beschluss noch aus den Vorbringen der Vorinstanz und der 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 20 

Mitbeteiligten eine Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse ergibt, wel-

che eine Anpassung der Nutzungsordnung der rekurrentischen Grundstücke 

notwendig machen würde.  

3.4.9. 

Die Planungsabsicht beruht einzig auf geänderten Anschauungen und Ab-

sichten des Gemeinderates als Planungsorgan. Nach Ablauf des Planungs-

horizontes, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 lit. b RPG), sind Zo-

nenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls 

anzupassen. Im Rahmen dieser Gesamtrevision können auch veränderte 

politische Vorstellungen zum Ausdruck kommen. Je näher eine Planungsre-

vision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die 

Beständigkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschau-

ungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine 

Revision berücksichtigt werden. Mithin können geänderte Planungsvorstel-

lungen bereits vor Ablauf von 15 Jahren eine Rolle spielen, wenn auch in 

umso geringerem Mass, je jünger die in Frage stehende Planung ist (BGr 

1C_305/2016 vom 14. Dezember 2015, E. 3.1. und 4.1.). 

Für die massgebliche Dauer eines Plans ist wie erwähnt (E. 3.4.7.) auf den 

Zeitpunkt der Inkraftsetzung der revidierten BZO am 1. November 2018 ab-

zustellen. Bis zur Festsetzung der Planungszone (mit welcher die Planungs-

sicherheit nicht mehr gegeben ist) sind rund 5 Jahre vergangen, mithin erst 

ein Drittel des ordentlichen Planungshorizonts. Die Motion GR Nr. 2019/044 

vom 30. Januar 2019, welche die geänderten Absichten des Gemeinderats 

erstmals festhielt und die Planung ins Rollen brachte, datiert sogar nur we-

nige Monate nach Teilinkraftsetzung der revidierten BZO. Eine Dauer von 

fünf Jahren hat noch nicht zwingend eine Überprüfung der Planung auszulö-

sen, schliesst aber eine Planänderung bei Vorliegen entsprechender Interes-

sen auch nicht aus (BGr 1C_513/2014, E. 4.3, betreffend sieben Jahre in 

Kraft stehende Bestimmungen). Den geänderten Planungsvorstellungen 

kommt wegen der kurzen Dauer seit der letzten BZO-Revision ein entspre-

chend geringes Gewicht zu. 

Die teilweise Auszonung und die Aufhebung der Wohnnutzung an gesuchter 

Lage am See stellen eine schwerwiegende Eigentumsbeschränkung dar. Ins 

Gewicht fällt sodann, dass die einschneidenden Planänderungen aufgrund 

der Motionen des Gemeinderats erst in einem Zeitpunkt angestossen 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 21 

wurden, nachdem die Wohnnutzung seit Jahrzehnten zonenkonform war und 

die Eigentümerin die Planung einer Wohnnutzung anhand genommen hatte. 

Im Folgenden ist das Interesse an der Planbeständigkeit gegen das Inte-

resse an einer Änderung der Planung allein infolge der geänderten Anschau-

ungen abzuwägen.  

3.4.10. 

Der Hauptgrund für die angestrebte Planänderung ist die Vermeidung von 

lärmbedingten Nutzungskonflikten zwischen den geplanten Wohnungen und 

den benachbarten Freizeit- und Kulturbetrieben. Wohnungen in der Nach-

barschaft der Roten Fabrik, des GZ Wollishofen und der öffentlichen Frei- 

und Grünflächen am See könnten "kaum zweckmässig angeordnet werden" 

(angefochtener Stadtratsbeschluss, S. 2). 

Dazu ist festzuhalten, dass vorliegend in der Vermeidung von lärmbedingten 

Nutzungskonflikten kein gewichtiges öffentliches Interesse liegt, zumal keine 

für lärmempfindliche Nutzungen wie Wohnen übermässige Lärmimmissio-

nen im Sinne des Lärmschutzrechts geltend gemacht werden, sondern le-

diglich ein "gewisser Lärmpegel" und die blosse Befürchtung, die Nutzer des 

Erholungs-, Freizeit- und Kulturraums müssten sich künftig mehr zurückhal-

ten. Davon, dass durch diese öffentlichen Nutzungen in der Nachbarschaft 

künftige Wohnungen verunmöglicht oder zumindest erheblich eingeschränkt 

werden, kann keine Rede sein.  

Auf dem südlich auf der vollen Länge an die Savera-Wiese (Kat.-Nr. 11) an-

grenzenden Grundstück Kat.-Nr. 15 (Karmon AG) ist eine zonengemässe 

Wohnnutzung bereits realisiert. Zusätzliche Wohnungen auf den rekurrenti-

schen Grundstücken bringen insofern keine zusätzlichen Einschränkungen 

mit sich.  

Betreffend das GZ Wollishofen, welches unmittelbar an die rekurrentischen 

Grundstücke angrenzt, ergibt sich, dass die weitaus überwiegende Zahl der 

städtischen Gemeinschaftszentren in Wohnzonen oder anderen Zonen mit 

Wohnnutzung liegt. Deren Betrieb lässt sich offensichtlich mit benachbarten 

Wohnungen vereinbaren. Es ist nicht einzusehen, weshalb dies beim GZ 

Wollishofen anders sein sollte. Dies gilt namentlich für den Spielplatz und die 

Aussengastronomie der Cafeteria. Das Leitbild und die Strategie Seebecken 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 22 

(S. 24) sieht im Bereich der Savera-Wiese und des GZ Wollishofen kein – 

allenfalls lärmintensives – Veranstaltungsgebiet, sondern ein Naherholungs-

gebiet vor. Im städtebaulichen Quartierentwicklungsleitbild Wollishofen aus 

dem Jahr 2013 wird der Standort des GZ nicht in Frage gestellt. 

Der Betrieb des Kulturzentrums Rote Fabrik findet primär im Inneren der Ge-

bäude statt. Der Zugang erfolgt ab der Seestrasse. Es kann bereits aufgrund 

der Belastung durch den Strassenverkehrslärm davon ausgegangen wer-

den, dass die Wohnungen auf den rekurrentischen Grundstücken so ange-

ordnet werden, dass sie vom Strassenlärm und damit auch vom Lärm der 

Besucherinnen und Besucher auf ihrem Weg vom oder zum Kulturzentrum 

(Sekundärlärm) nicht gestört werden. Der Betrieb von Aussengastronomie 

ist mit zeitlichen Einschränkungen auch in Wohnquartieren oder in der Nähe 

davon möglich. Folglich wird auch die Gartenwirtschaft des Restaurants Zie-

gel au Lac auf dem Areal des Kulturzentrums durch allfällige Wohnungen auf 

dem Nachbargrundstück nicht infrage gestellt. Schliesslich ist festzuhalten, 

dass sich unmittelbar südlich der Roten Fabrik und westlich jenseits der See-

strasse bestehende Wohnliegenschaften befinden, die schon heute eine ent-

sprechende Rücksichtnahme und die Einhaltung der Lärmvorschriften durch 

das Kulturzentrum bedingen.  

Es zeigt sich somit keine erhebliche Beeinträchtigung des Kulturzentrums 

durch zusätzliche Wohnungen auf den rekurrentischen Grundstücken. Es 

kann dementsprechend auch nicht gesagt werden, die geltende Nutzungs-

ordnung stehe im Widerspruch zu Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG, wonach Wohnge-

biete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, 

Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden sollen. Daran ändert 

auch das Bedürfnis nach Durchführung von gelegentlichen Veranstaltungen 

im Freien in den warmen Monaten nichts, denen im Kontext des gesamten 

Veranstaltungsprogramms eine untergeordnete Bedeutung zukommt. 

In der Vermeidung von lärmbedingten Nutzungskonflikten liegt daher kein 

erhebliches öffentliches Interesse, welches das private Interesse an einer 

nach geltender Zonenordnung möglichen Nutzung der rekurrentischen 

Grundstücke überwiegen würde. Wie eine Projektstudie der Rekurrentin 

zeigt (act. 5.3), erscheint überdies fraglich, ob Wohnungen in der Nachbar-

schaft der öffentlichen Nutzungen tatsächlich nicht derart angeordnet werden 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 23 

könnten, dass den potenziellen Nutzungskonflikten Rechnung ausreichend 

getragen wird. 

Die Parkanlage im Bereich Savera-Wiese und GZ Wollishofen soll zulasten 

des privaten Grundstücks nach Süden ausgedehnt werden (Nutzungs-

schwerpunkt Freiraum "Pol-Süd", evtl. mit Erhalt des KIBAG-Krans und der 

Silos, s. Masterplan, S. 16). Dieses Ansinnen ist nur mit dem Einverständnis 

der Rekurrentin als Grundeigentümerin möglich, wie im Masterplan 

(Ziff. 5.5.) zutreffend festgehalten, und kann deshalb bei der Interessenab-

wägung nicht ins Gewicht fallen. Dies umso weniger, als die besagte Pro-

jektstudie, die einem Vertreter des Stadtrats im Frühjahr 2023 präsentiert 

wurde, genau diesen öffentlich zugänglichen Freiraum "Pol Süd" vorsieht 

und sich insofern ein hoheitlicher Eingriff in die Nutzungsordnung der rekur-

rentischen Grundstücke erübrigen würde. 

Im Ergebnis ist festzuhalten, das für die auf den rekurrentischen Grundstü-

cken angestrebte, und mit der Planungszone sicherzustellende Änderung 

der Nutzungsordnung kein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. 

Sie verstösst gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit und ist damit von 

vornherein unzulässig. Folglich erweist sich auch die Festsetzung der Pla-

nungszone als unzulässig. 

4. 

Zusammengefasst ist der Rekurs gutzuheissen. Demgemäss ist die Verfü-

gung der Baudirektion vom 28. September 2023 aufzuheben. 

5.1. 

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten je zur Hälfte der Baudirektion 

Kanton Zürich und dem Stadtrat von Zürich aufzuerlegen (§ 13 des Verwal-

tungsrechtspflegegesetzes [VRG]). 

Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-

gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-

nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-

baren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt wie hier 

ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr 

 

 

R1S.2023.05169 Seite 24 

in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV 

VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein 

grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. 

Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). 

Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 6'000.-- festzusetzen. 

5.2. 

Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren 

vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-

ner angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei ver-

pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-

verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder 

den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-

triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr. 

Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-

sprechung einer Umtriebsentschädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom 

16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend der Rekurrentin eine Um-

triebsentschädigung zuzusprechen. Angemessen erscheint ein Betrag von 

insgesamt Fr. 1'700.--, zahlbar je zur Hälfte durch die Baudirektion Kanton 

Zürich und den Stadtrat von Zürich. Da die Umtriebsentschädigung pauschal 

festgelegt wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzusatzes von 

vornherein (BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56; 

www.baurekursgericht-zh.ch). 

  

 

 

R1S.2023.05169 Seite 25 

 
 

  R1S.2023.05169 / Protokoll Seite 4