# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3e0beb7e-fddf-5f8f-8246-a49779f67531
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-07-13
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 13.07.2023  VB.2022.00725
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2022-00725_2023-07-13.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2022.00725	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 13.07.2023
	Spruchkörper: 	1. Abteilung/1. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Baubewilligung

	
Abgrenzung zwischen Weg- und Strassenabstand; Verkehrsanlage, die der Erschliessung von 52 Wohneinheiten dient.

Fehlen Baulinien für öffentliche und private Strassen und Plätze sowie für öffentliche Wege und erscheint eine Festsetzung nicht nötig, so haben oberirdische Gebäude laut § 265 Abs. 1 PBG einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen und Plätzen und von 3,5 m gegenüber Wegen einzuhalten, sofern die Bau- und Zonenordnung keine anderen Abstände vorschreibt. Art. 12 Abs. 1 BZO sieht keine anderen Abstände vor. Unter Strasse im Sinn von § 265 PBG wird eine vornehmlich dem Fahrzeugverkehr dienende und entsprechend ausgestaltete Verkehrsanlage verstanden. Demgegenüber ist ein Weg eine Anlage, die primär dem Fussgänger- und Radfahrerverkehr dient und nur wenig Motorfahrzeugverkehr aufzunehmen hat (E. 3.1).

Neben dem technischen Ausbau ist vor allem die Zweckbestimmung, insbesondere die Erschliessungsfunktion der Anlage, von Bedeutung. Im Zusammenhang mit dieser Abgrenzung dienten bis zum Inkrafttreten der Verkehrserschliessungsverordnung gemäss ständiger Praxis die Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 als Richtlinie, und es wurde daher auf die im dortigen Anhang nach der Anzahl erschlossener Wohneinheiten aufgeführten Zufahrtsarten abgestellt. Die Verkehrserschliessungsverordnung eignet sich im Hinblick auf die Abgrenzung von Weg und Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG als Richtlinie hingegen nicht (E. 3.2).

Bei der vorliegenden Anzahl Wohneinheiten wäre nicht nur nach den Zugangsnormalien, sondern – grundsätzlich – gar nach der Verkehrserschliessungsverordnung von einer Strasse auszugehen. Neben der Anzahl der erschlossenen Wohneinheiten spricht noch ein weiteres relevantes Kriterium dafür, dass es sich bei der strittigen Verkehrsanlage um eine Strasse handelt: Der bestehende Ausbau der schon vor Inkrafttreten der VErV erstellten Verkehrsanlage ist grösser als die gemäss früher massgeblichem Anhang zu den Zugangsnormalien für einen Zufahrtsweg geforderten 3 bis 3,5 m; er liegt mit 4,5 m innerhalb der für eine Zufahrtsstrasse geforderten 4 bis 4,75 m. Es kann nach dem Gesagten nicht davon ausgegangen werden, dass die durchgehend geführte streitbetroffene Verkehrsanlage primär dem Fussgänger- und Radfahrerverkehr dient (E. 3.4).

Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						AUSBAU
ERSCHLIESSUNG
ÖFFENTLICHER VERKEHR
STRASSENABSTAND
WEGABSTAND

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 265 Abs. 1 PBG
VErV

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  1. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2022.00725

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 13. Juli 2023

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber
Jonas Alig.

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A, 

2.1  B, 

2.2  C, 

3.    D, 

alle vertreten durch RA E,

Beschwerdeführende,

 

gegen

 

 

1.    F AG, vertreten durch RA Dr. G und/oder RA Dr. H,

 

2.    Bausektion der Stadt Zürich

 

3.    Baudirektion des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegnerinnen,

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich
ergeben: 

I.  

Mit Beschluss vom 29. März 2022 erteilte die
Bausektion der Stadt Zürich der F AG die baurechtliche Bewilligung für den
Neubau eines Mehrfamilienhauses auf der Parzelle Kat.-Nr. 01 an der I-Strasse 02
in Zürich. Die kantonale Bewilligung für Einbauten in den Grundwasserträger
erging durch die Baudirektion des Kantons Zürich am 15. November 2021. Die
Entscheide wurden koordiniert eröffnet.

II.  

Hiergegen erhoben J, A, K und L, B und C, M, D und N mit
gemeinsamer Eingabe vom 5. Mai 2022 Rekurs beim Baurekursgericht des
Kantons Zürich.

Mit Entscheid vom 28. Oktober 2022 wies das
Baurekursgericht den Rekurs ab, wobei ein abweichender Minderheitsantrag auf
teilweise Gutheissung, Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und Rückweisung
an die Baubehörde zur Einholung eines Gutachtens im Sinn von Art. 7 Abs. 2
des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG)
und zum Neuentscheid zu Protokoll gegeben wurde.

III.  

Gegen diesen Entscheid erhoben mit Beschwerde vom 29. November
2022 A, B und C sowie D Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich.
Sie beantragten, der Entscheid des Baurekursgerichts vom 28. Oktober 2022
und der Entscheid der Bausektion vom 29. März 2022 seien – unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft – aufzuheben.

Mit Schreiben vom 7. Dezember 2022 teilte die
Baudirektion des Kantons Zürich mit, sie verzichte mangels inhaltlicher
Betroffenheit auf eine Stellungnahme. Am 12. Dezember 2022 beantragte das
Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit
Beschwerdeantwort vom 13. Januar 2023 beantragte die Bausektion der Stadt
Zürich die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 16. Januar
2023 beantragte die F AG, die Beschwerde sei – unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden – abzuweisen. Mit Replik
vom 30. Januar 2023 hielten A, B und C sowie D an ihren Anträgen fest. Die
Bausektion der Stadt Zürich und die F AG liessen sich in der Folge nicht
mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der
vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
zuständig. Auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.
 

Streitbetroffen ist die Erstellung eines dreigeschossigen
Neubaus mit 11 Wohnungen und 3 Abstellplätzen im Freien auf der
Parzelle Kat.-Nr. 01 an der I-Strasse 02 in Zürich, die mit einem
Einfamilienhaus aus den 1930er-Jahren überstellt ist. Die Bauparzelle ist
gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) der Wohnzone
W3 und der Empfindlichkeitsstufe (ES) II zugeteilt. Zugleich liegt sie im
Gewässerschutzbereich Au. Im Nordwesten stösst sie an die Bahnlinie
und im Südosten an die I-Strasse an. Letztere ist 224 m lang, verläuft
spangenartig und mündet im Nordosten und Südwesten in die O-Strasse. Die
Bauparzelle liegt in einem Gebiet mit Erhaltungsziel C (Erhalten des
Charakters) gemäss dem Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von
nationaler Bedeutung (ISOS).

3.
 

Die Beschwerdeführenden monieren, die geplante Baute halte
mit einem Abstand von 4 m den erforderlichen Strassenabstand von 6 m zur
I-Strasse nicht ein. Die Vorinstanz vertrat demgegenüber die Auffassung, es sei
bloss der Wegabstand einschlägig; dieser werde beachtet.

3.1 Fehlen
Baulinien für öffentliche und private Strassen und Plätze sowie für öffentliche
Wege und erscheint eine Festsetzung nicht nötig, so haben oberirdische Gebäude
laut § 265 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG) einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen und Plätzen und von
3,5 m gegenüber Wegen einzuhalten, sofern die Bau- und Zonenordnung keine
anderen Abstände vorschreibt. Art. 12 Abs. 1 BZO der Stadt Zürich
erweitert die genannte Abstandspflicht auf unterirdische Gebäude; die
Bestimmung sieht keine anderen Abstände vor.

Unter Strasse im Sinn von § 265 PBG wird eine
vornehmlich dem Fahrzeugverkehr dienende und entsprechend ausgestaltete
Verkehrsanlage verstanden. Demgegenüber ist ein Weg eine Anlage, die primär dem
Fussgänger- und Radfahrerverkehr dient und nur wenig Motorfahrzeugverkehr
aufzunehmen hat (RB 1982 Nr. 149 [= BEZ 1982 Nr. 20]).

3.2 Wie das
Verwaltungsgericht im wegleitenden Entscheid RB 1982 Nr. 149 (= BEZ 1982
Nr. 20) festgehalten hat, ist die Abgrenzung zwischen Strassen und Wegen
nicht scharf und kann sich vor allem nicht nach der oft inkonsequenten
Bezeichnung in Strassennamen, Grundregistern und dergleichen richten. Neben dem
technischen Ausbau ist vor allem die Zweckbestimmung, insbesondere die
Erschliessungsfunktion der Anlage, von Bedeutung. Im Zusammenhang mit dieser
Abgrenzung dienten bis zum Inkrafttreten der Verkehrserschliessungsverordnung
vom 17. April 2019 (VErV, LS 700.4) am 1. Juni 2020 gemäss ständiger
Praxis die Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 (ZN; OS 50, 272) als
Richtlinie, und es wurde daher auf die im dortigen Anhang nach der Anzahl
erschlossener Wohneinheiten aufgeführten Zufahrtsarten abgestellt (so etwa in
VGr, 8. April 2021, VB.2020.00904, E. 4.3.3 gegen Ende – 9. Juli
2020, VB.2020.00175, E. 4.1 f. – 30. Juni 2015, VB.2015.00010,
E. 3.2; ebenso Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,
6. A., Wädenswil 2019, S. 1053–1055).

Dieser Rückgriff bzw. das Abstellen auf den Anhang zu den
Zugangsnormalien war naheliegend und sachgerecht. Denn nach § 5 f. ZN
in Verbindung mit dem Anhang ZN war ein Zufahrtsweg eine Verkehrsanlage, über
welche im Allgemeinen bis zu 10 (unter gewissen Voraussetzungen bis zu 30)
Wohneinheiten erschlossen wurden. Der "Zufahrtsweg" im Sinn der
Zugangsnormalien entsprach damit ohne Weiteres bzw. zwanglos dem
"Weg" gemäss § 265 Abs. 1 PBG im Sinn der
verwaltungsgerichtlichen Auslegung (VGr, 19. Januar 2023, VB.2022.00214/VB.2022.00253,
E. 3.2.2; vgl. auch BEZ 2023 Nr. 13 betreffend den vorinstanzlichen
Entscheid).

Das Verwaltungsgericht
hat das Vorliegen einer Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG
regelmässig bejaht, wenn nach der Anzahl der erschlossenen Wohneinheiten gemäss
den Zugangsnormalien von einer Zufahrtsstrasse auszugehen war (VGr, 26. Januar
2023, VB.2022.00480, E. 4.1 mit Hinweis auf VGr, 9. Juli 2020,
VB.2020.00175, E. 4.2; vgl. auch VGr, 19. Oktober 2005,
VB.2004.00252, E. 4.2).

Nach Anhang 1 VErV gelten nun jedoch Zufahrten mit bis zu
50 (bzw. in Fällen von § 10 Abs. 3 f. VErV gar bis zum
Höchstwert von 100) Wohneinheiten als Zufahrtsweg. Angesichts dieser gegenüber
den Zugangsnormalien deutlichen Erhöhung erweist sich, dass sich die
Verkehrserschliessungsverordnung (bzw. deren Anhang) – anders als die früheren
Zugangsnormalien – im Hinblick auf die Abgrenzung von Weg und Strasse im Sinn
von § 265 Abs. 1 PBG als Richtlinie nicht eignet, dies namentlich
auch mit Blick darauf, dass dem Strassen- bzw. Wegabstand neben der
Gewährleistung der Verkehrssicherheit insbesondere auch wohnhygienische,
ortsbauliche und ästhetische Funktionen zukommen (Grüngestaltung, einheitliche
Häuserfluchten [hierzu Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 1032]) – mithin
sämtliche Funktionen der (fehlenden) Verkehrsbaulinien. Die
Verkehrserschliessungsverordnung ihrerseits hat nicht die Regelung der Abstände
von Gebäuden zu Strassen und Wegen zum Gegenstand (vgl. § 1 VErV und
diesbezüglich auch § 359 Abs. 1 PBG [auf lit. i und k stützt
sich die Verkehrserschliessungsverordnung unter anderem], auch zum Folgenden).
Dem Regierungsrat kommt in diesem Zusammenhang keine Regelungskompetenz zu. Der
Rückgriff bzw. das Abstellen im Zusammenhang mit § 265 Abs. 1 PBG auf
die Verkehrserschliessungsverordnung erscheint, wie aus dem Ausgeführten
erhellt, keinesfalls zwingend und, wie dargelegt wurde, nicht sachgerecht (VGr,
19. Januar 2023, VB.2022.00214/VB.2022.00253, E. 3.2.2; vgl. zum
Ganzen auch BRGE II Nr. 0191/2022 und 0192/2022 vom 4. Oktober 2022,
E. 5.4.1 [insbesondere Abs. 3 ff.]).

Ein Weg im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG entspricht
nach dem Gesagten nicht (schlicht) dem Zufahrtsweg gemäss
Verkehrserschliessungsverordnung; diese Begriffe beider Erlasse sind als solche
nicht gleichbedeutend bzw. gleichzusetzen. Ein Anlass, von der Definition des
Wegs bzw. der Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG gemäss dem
erwähnten Leitentscheid des Verwaltungsgerichts bzw. von dessen Auslegung
dieser Bestimmung abzuweichen, besteht nicht (VGr, 19. Januar 2023, VB.2022.00214/VB.2022.00253,
E. 3.2.2).

3.3 Entsprechend
gelangte das Verwaltungsgericht in einem konkreten Fall bereits zum Schluss,
die (künftige) Erschliessung von (mindestens) 21 Wohneinheiten reiche aus, um
die in Frage stehende Verkehrsfläche als Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1
PBG zu qualifizieren (VGr, 19. Januar 2023, VB.2022.00214/VB.2022.00253,
E. 3.2.2).

In seinem Entscheid vom 26. Januar 2023 im Verfahren
VB.2022.00480 erwog das Verwaltungsgericht, bei den mehr als 50 über die in
Frage stehende Verkehrsfläche erschlossenen Wohneinheiten sei gemäss der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ohne Weiteres von einer Strasse im Sinn
von § 265 Abs. 1 PBG auszugehen (E. 4.3.1).

3.4 Die
Vorinstanz hielt fest, dass mit den bereits bekannten geplanten Bauvorhaben
52 Wohneinheiten über die I-Strasse erschlossen würden.

Die Vorinstanz möchte dennoch nur den Wegabstand anwenden
und begründet dies damit, dass sich das strittige Gebiet in der ÖV-Güteklasse A
befinde. Bei der vorliegenden Anzahl Wohneinheiten wäre nicht nur nach den
Zugangsnormalien, sondern – grundsätzlich – gar nach der
Verkehrserschliessungsverordnung von einer Strasse auszugehen. 

Die Art der Zugänglichkeit des öffentlichen Verkehrs ist
für die Abgrenzung zwischen Strassen- und Wegabstand nicht entscheidend (in
VGr, 26. Januar 2023, VB.2022.00480 befand sich die als Strasse im Sinn
von § 265 Abs. 1 PBG zu qualifizierende Verkehrsanlage auch an einer
bestens mit dem öffentlichen Verkehr erschlossenen Lage). 

Neben der Anzahl der erschlossenen Wohneinheiten spricht
noch ein weiteres relevantes Kriterium (vgl. E. 3.2) dafür, dass es sich
bei der strittigen Verkehrsanlage um eine Strasse handelt: Die I-Strasse ist
durchgehend mehr als 4,5 m breit (vgl. GIS-Browser [www.maps.zh.ch >
Amtliche Vermessung in Farbe]) und liegt damit gemäss dem Anhang der VErV im
Rahmen der Vorgaben der Zufahrtsstrasse Typ 2 bzw. über der Breite eines
Zufahrtswegs. Zudem ist der bestehende
Ausbau der schon vor Inkrafttreten der VErV erstellten Verkehrsanlage grösser
als die gemäss früher massgeblichem Anhang zu den Zugangsnormalien für einen
Zufahrtsweg geforderten 3 bis 3,5 m; er liegt innerhalb der für eine
Zufahrtsstrasse geforderten 4 bis 4,75 m (vgl. VGr, 26. Januar
2023, VB.2022.00480, E. 4.3.1).

Es kann nach dem Gesagten nicht davon ausgegangen werden,
dass die durchgehend geführte I-Strasse unter diesen Umständen primär
dem Fussgänger- und Radfahrerverkehr dient.

Die von der
Vorinstanz unter Verweis auf ihren (gemäss den Akten einzigen) Augenschein am 8. Juli
2022 zwischen 11:00 und 11:30 Uhr getroffene Aussage, dass es sich gerade auch
anlässlich des Lokaltermins gezeigt habe, dass das gesamte Gebiet kaum von
motorisierten Verkehrsteilnehmern befahren werde, stellt dies nicht in Frage.
Um diese Tageszeit war ohnehin nicht viel Verkehr zu erwarten.

3.5 Die Rüge
der Beschwerdeführenden ist berechtigt. Die geplante Baute muss mithin einen
Strassenabstand von 6 m einhalten. Der vorgesehene Abstand von 4 m ist
nicht ausreichend.

Die nebenbestimmungsweise Heilung des Mangels fällt ausser
Betracht (vgl. VGr, 16. Dezember 2021, VB.2021.00160, E. 6; 14. Juli
2022, VB.2021.00454, E. 5.8 und E. 6), zumal bei einer Verschiebung
der geplanten Baute in Richtung Nordwesten der rückwärtige Grenzabstand nicht
mehr überall eingehalten wäre. 

3.6
 

3.6.1
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten gutzuheissen. Der Rekursentscheid und
die Baubewilligung sind aufzuheben.

3.6.2
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekursverfahrens betreffend die
beschwerdeführenden drei Nachbarrekurrentschaften sowie die Kosten des
Beschwerdeverfahrens der unterliegenden Bauherrin sowie der
Baubewilligungsbehörde je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Betreffend die nicht
beschwerdeführenden vier Nachbarrekurrentschaften, die den Rekursentscheid
gegen sich gelten liessen, sind die Kosten des Rekursverfahrens unverändert zu
belassen.

3.6.3
Eine Parteientschädigung steht der Bauherrin bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG). Hingegen ist sie zu verpflichten, den beschwerdeführenden
drei Nachbarrekurrentschaften, welche von der Bezahlung einer
Parteientschädigung im Rekursverfahren gleichzeitig zu befreien sind, für das
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17
Abs. 2 VRG). Betreffend die nicht beschwerdeführenden vier Nachbarrekurrentschaften,
die den Rekursentscheid gegen sich gelten liessen, sind die im Rekursverfahren
gesprochenen Parteientschädigungen an die Bauherrin (je Fr. 300.-; total
neu Fr. 1'200.-) unverändert zu belassen. Die Gemeinde wird in der
vorliegenden Konstellation, wo sich private Parteien gegenüberstehen,
praxisgemäss nicht entschädigungspflichtig (vgl. § 17 Abs. 3 VRG;
Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014, § 17 N. 94).

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 28. Oktober
2022 und der Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 29. März 2022
werden aufgehoben.

Die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 6'205.- werden
neu je zu drei Vierzehnteln der F AG und der Bausektion der Stadt Zürich
auferlegt und im Übrigen unverändert belassen.

Die F AG wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für
das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von je Fr. 300.- zu bezahlen.
Im Übrigen werden die für das Rekursverfahren gesprochenen
Parteientschädigungen unverändert belassen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    240.--     Zustellkosten,

Fr. 5'240.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der F AG und der Bausektion der Stadt Zürich je zur
Hälfte auferlegt.

4.    Die
F AG wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'600.- zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an:

a)    die Parteien;

b)    das Baurekursgericht.