# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 058a4b9f-0e2d-502f-939e-9e3f474bbea2
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-05-20
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 20.05.2020 CDP.2020.47 (INT.2020.221)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2020-47_2020-05-20.html

## Full Text

A.                           
Dès le 20 novembre 2018, X.________ a été
engagée par contrat de durée indéterminée en qualité de collaboratrice
administrative à temps partiel (20 % dès le 20.11.2018 ; 90 % dès le
01.01.2019) par le Conseil communal de Y.________ (ci-après : le conseil
communal). Le contrat de travail précisait que les quatre premiers mois étaient
considérés comme temps d'essai et que, dès le cinquième mois, le statut du
personnel provisoire s'appliquait jusqu'à la nomination définitive, les
rapports de travail pouvant être résiliés en tout temps, par écrit, de part et
d'autre, en observant un délai de résiliation d'un mois pour la fin d'un mois.
En novembre 2019, l'intéressée a été convoquée à une séance pour discuter de sa
situation au sein du service technique. Cette dernière a eu lieu le
12 novembre 2019 et, à cette occasion, elle s'est vu remettre en main
propre un courrier de la même date du conseil communal l'informant de son
intention de révoquer les rapports de service durant la période d'engagement
provisoire. Le conseil communal mentionnait une violation du devoir de fidélité
pouvant représenter une atteinte irrémédiable au lien de confiance, ayant eu
connaissance d'interventions orales de sa part auprès de Z.________ et de W.________,
lors d'une séance publique, faisant état d'une volonté de quitter la Commune de
Y.________. Ledit courrier lui donnait la possibilité de faire valoir son droit
d'être entendue, ce qu'elle a fait par courrier du 22 novembre 2019. Elle a
indiqué notamment réfuter vivement les reproches formulés à son égard
s'agissant d'une intervention orale auprès de Z.________ et de B.________ de la
commune W.________, en demandant si une place de travail était libre au sein de
leurs institutions, étant donné qu'elle n'avait jamais tenu de tels propos avec
sérieux, mais bien plutôt en boutade. Elle ajoutait que, quand bien même elle
avait fait part de son souhait de chercher un nouvel emploi, de telles paroles
ne sauraient être considérées comme une violation du devoir de fidélité à
l'égard de son employeur, respectivement une rupture du lien de confiance. Elle
relevait par ailleurs divers dysfonctionnements au sein du service technique vu
des tensions avec son supérieur hiérarchique et invoquait le devoir de
protection de l'employeur. Enfin, elle requérait l'audition de diverses
personnes pouvant attester desdits dysfonctionnements et demandait de pouvoir
s'exprimer par oral sur ces derniers. Elle requérait par ailleurs la transmission
du procès-verbal de la séance du 12 novembre 2019.

Par décision du 16 décembre 2019, datée du 18 décembre 2019, le conseil
communal a résilié les rapports de travail au 31 janvier 2020 relevant que les
propos tenus n'étaient pas compatibles avec les obligations de diligence et de
fidélité et avaient placé la Commune de Y.________ dans une situation
inconfortable vis-à-vis de ses partenaires. Même sous forme de
"boutade", ces propos ne dénotaient pas un comportement professionnel
et étaient de nature à justifier une rupture du lien de confiance durant la
période d'un engagement provisoire. Il a ajouté que les dysfonctionnements
existant au sein du service et les interpellations y relatives de l'employée
n'avaient aucune influence sur la décision si bien qu'il y avait lieu de
renoncer à une enquête administrative y relative.

B.                           
X.________ interjette recours devant la Cour de
droit public du Tribunal cantonal contre la décision du conseil communal
précitée en concluant au maintien de l'effet suspensif au recours et à
l'annulation de la décision entreprise, avec suite de frais et dépens. Elle
fait valoir une violation de son droit d'être entendue étant donné qu'elle n'a
pu prendre connaissance du dossier, particulièrement du procès-verbal de la
séance du 12 novembre 2019, qu'elle n'a pas été réentendue oralement suite à
dite séance et qu'il n'a pas été statué sur ses offres de preuves. Elle allègue
par ailleurs ignorer la teneur des propos reprochés tout en précisant que si
une intervention orale avait été effectuée, c'était bien sur le ton de la
plaisanterie ou d'une boutade. Elle conteste avoir violé son devoir de fidélité
et invoque une violation du principe de proportionnalité. Par ailleurs, elle relève
une violation du devoir de protection de son employeur et qualifie le congé
d'abusif.

C.                           
Dans ses observations, le conseil communal
conclut au rejet du recours, sous suite de frais. Il relève que seul le
procès-verbal du 12 novembre 2019 a été requis et que, ce document n'ayant pas
été établi, il n'y a pas violation du droit d'être entendu. Par ailleurs, les
offres de preuves ne portaient pas sur des faits pertinents puisque la
résiliation des rapports de travail était motivée par le souhait de chercher un
nouvel emploi émis auprès des partenaires de la commune, faits non contestés.
Le conseil communal admet que son employée s'est plainte de problèmes de
communication avec son supérieur hiérarchique mais relève que ces faits n'ont
aucun rapport avec ceux qui lui sont reprochés. En période d'engagement
provisoire, le conseil communal n'a pas abusé de son large pouvoir
d'appréciation ni violé son devoir de protection.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                           
a) Le droit d'être entendu, déduit de l'article
29 al. 2 Cst. féd., est une garantie constitutionnelle de nature formelle dont
la violation doit en principe entraîner l'annulation de la décision attaquée
indépendamment des chances de succès au fond (ATF 141 V 495
cons. 2.2, 137 I
195 cons. 2.2, 135
I 279 cons. 2.6, 135 I 187 cons.
2.2). Il comprend, en particulier, le droit pour la personne concernée de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos. Il s'agit de permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence
son point de vue de manière efficace (ATF 142 III 48
cons. 4.1.1 et les arrêts cités). Le droit d’être entendu est à la fois une
institution servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en
rapport avec sa personne, de participer au prononcé de décisions qui lèsent sa
situation juridique (arrêt du TF du 19.07.2018
[8C_670/2017] cons. 7.2 et les arrêts cités).

b) Dans son courrier du 22 novembre 2019, par lequel elle faisait
valoir son droit d'être entendue, la recourante a demandé transmission de la
copie du procès-verbal de la séance du 12 novembre. Ce dernier n'ayant pas été
établi et la recourante n'ayant pas demandé consultation de l'ensemble du
dossier – qui ne comprenait d'ailleurs à ce moment-là que la lettre
d'engagement, le statut du personnel et le règlement maladie et accidents du
personnel – son droit d'être entendue n'a pas été violé.

c) Par ailleurs, la recourante invoque une violation de son droit
d'être entendue au motif qu'elle n'a pas été entendue oralement une seconde
fois et que le conseil communal n'a pas donné suite à ses réquisitions de
preuves. Dans la mesure où il porte sur le résultat de l'appréciation anticipée
des preuves à laquelle a procédé l'autorité inférieure, le grief de violation
du droit d'être entendu se confond ici avec celui de la constatation
manifestement inexacte (y compris arbitraire) ou incomplète des faits pertinents
que l'intéressée soulève également. Il se justifie donc de l'examiner avec le
fond du litige (arrêt du TF du 21.05.2012
[9C_907/2011] cons. 3.3), soit d'analyser si les faits figurant au dossier
étaient suffisants.

3.                           
a) Les rapports de travail sont soumis au
statut du personnel communal du 5 juillet 1979. Ce dernier prévoit des
délais de résiliation différents selon que le personnel est nommé, provisoire
ou auxiliaire. Les rapports de service du personnel provisoire peuvent être
résiliés en tout temps, par écrit, de part et d'autre, moyennant un
avertissement d'un mois, pour la fin d'un mois (art. 5 let. B). Par ailleurs,
la lettre d'engagement prévoit en l'occurrence une période d'essai de 4 mois,
durant laquelle les rapports de travail peuvent être résiliés en observant un
délai de 7 jours ouvrables, le statut du personnel provisoire s'appliquant dès
le 5e mois jusqu'à la nomination définitive. Il n'est pas contesté
en l'occurrence que la recourante a le statut de personnel provisoire.

b) Le statut précité n’indique pas, hormis la question du délai, à
quelles conditions particulières le conseil communal peut mettre fin à
l’engagement provisoire. Dans ses observations, le conseil communal se réfère à
la jurisprudence de la Cour de céans relative à l’article 12 al. 3 LSt Or, il
est soutenable d’assimiler la notion de personnel provisoire à celle
d’engagement provisoire de l’article 12 LSt, soit
de considérer que le personnel engagé provisoirement est encore en
"période d’essai" quand bien même il a déjà subi un temps d’essai de
4 mois préalable. Selon la jurisprudence, durant la période d’essai ou à la fin
de celle-ci, l’administration conserve une grande liberté d’appréciation pour
mettre fin aux rapports de service. La résiliation doit cependant être
justifiée par des motifs valables, respecter les limites du pouvoir
d’appréciation dont dispose l’administration dans ce domaine et apparaître
soutenable compte tenu des prestations et du comportement de l’employé ainsi
que des données personnelles et organisationnelles (RJN
2007, p. 204 cons. 2b).

Cela
étant, des motifs objectifs doivent exister. Les rapports de travail sont
nécessairement plus précaires durant le temps d'essai, précarité qui est
justifiée par la nature et la finalité même du temps d'essai. La résiliation
des rapports de travail durant le temps d'essai ne peut toutefois pas être décidée
selon le seul bon vouloir de l'employeur,
puisque le contrat de travail a pour effet de créer un rapport de service
complet. La résiliation peut
ainsi être prononcée lorsqu’il est permis de retenir, sur la base des
constatations des supérieurs, que l’employé n’a pas su fournir la preuve de ses
capacités et qu’une telle preuve ne sera vraisemblablement pas apportée à
l’avenir. Il en va de même lorsque, pour des motifs personnels, le rapport de
confiance nécessaire entre un employé et son employeur ne peut être noué ou si,
sur la base d’éléments concrets, il apparaît douteux que, dans le futur, la
collaboration avec les collègues ou les supérieurs soit fructueuse et que la
gestion puisse s’exercer efficacement, par exemple en cas d’intégration
insuffisante dans la structure en place (arrêts du TAF des 02.02.2017
[A-3750/2016] cons. 2.2.2 et 24.08.2016 [A-566/2015] cons. 3.2 et les
références citées; cf. aussi ATF
120 Ib 134 cons. 2a, 108
Ib 209 cons. 2; RJN 2007, p. 204 cons. 2b). Est
suffisant le motif selon lequel l’employé ne correspond pas au profil du poste
(arrêt du TF du 21.11.2013 [8C_467/2013] cons. 3.2). En
définitive, il n'y a pas lieu de poser des exigences trop élevées au cours de
la période d’essai quant à la motivation justifiant la fin d'un rapport de
service, rapport qui, par nature, est encore relativement peu étroit. Le
licenciement durant le temps d'essai ne présuppose ainsi pas nécessairement une
faute de la part de l'employé, mais peut ne se fonder que sur des motifs
objectifs (arrêt du TF du 05.10.2005, publié in JAAC 70.4 cons. 4.3.1). Il
suffit que la continuation des rapports de service se heurte à des difficultés
objectives ou qu'elle n'apparaisse pas souhaitable pour une raison ou une autre
(arrêt du TF du 07.11.2013 [8C_182/2013] cons. 2.2 et les
références citées).

c) La résiliation pendant le
temps d'essai, compte tenu de la finalité de celui-ci, comporte nécessairement
une part d'arbitraire (arrêt du TF du 14.05.2018 [8C_310/2017] cons. 7.6 et la référence citée), qui ne constitue
pas un abus de droit. Le grief d'arbitraire ne doit d’ailleurs être admis que
dans de rares cas, par exemple lorsque les motifs allégués sont manifestement
inexistants, lorsque des assurances particulières ont été données à l'employé
ou en cas de discrimination. Le Tribunal fédéral a admis que la résiliation
donnée pendant le temps d'essai peut être considérée comme abusive, mais elle
doit être réservée à des situations exceptionnelles, en tenant compte de la finalité
du temps d'essai (ATF 136 III 96 cons. 2, 134 III 108 cons. 7.1; arrêt du TF du 18.04.2012 [8C_518/2011] cons. 6.1 et les références citées). L'énumération
prévue à l'article 336 CO – qui concrétise avant tout l'interdiction générale
de l'abus de droit et en aménage les conséquences juridiques pour le contrat de
travail, et dont les principes sont aussi applicables en droit public – n'est
pas exhaustive et un abus du droit de mettre un terme au contrat de travail
peut également se rencontrer dans d'autres situations qui apparaissent comparables
par leur gravité aux cas cités à l'article 336 CO. Ainsi, un congé peut être
abusif en raison de la manière dont il est donné, parce que la partie qui donne
le congé se livre à un double jeu, contrevenant de manière caractéristique au
principe de la bonne foi, lorsqu'il est donné par un employeur qui viole les
droits de la personnalité du travailleur, quand il y a une disproportion
évidente des intérêts en présence ou lorsqu'une institution juridique est
utilisée contrairement à son but. Pour dire si un congé est abusif, il faut se
fonder sur son motif réel. Déterminer le motif d'une résiliation est une
question de fait (ATF 136 III 513 cons. 2.3 et les références citées).

4.                           
Dans son courrier du 12 novembre 2019, le
conseil communal a décrit comme suit les motifs pour lesquels il considérait
que les rapports de confiance avaient été rompus :

" La
commune de Y.________ a eu connaissance d’interventions orales de votre part
auprès de Z.________, A.________, et de W.________, B.________, en public,
faisant état d’une volonté de votre part de quitter la commune de Y.________ et
demandant expressément si une place de travail était libre pour elle dans leurs
institutions. C.________, Président de commune, vous a distinctement entendu
faire cette demande à A.________ lors d’une séance d’audition PAL, du 26 août
2019.

   De
telles interpellations, en public, peuvent être considérées comme violation du
devoir de fidélité à l'égard de la commune vis-à-vis de ses partenaires et
mandataires et peuvent représenter une atteinte irrémédiable aux liens de
confiance.

   Vous
avez par ailleurs propagé à l'interne de la commune votre intention de quitter
la commune, ne contribuant pas à une saine ambiance de travail."

Faisant valoir son droit
d'être entendue, la recourante s'est prononcée, par l'intermédiaire de son
mandataire, en ces termes :

" En
premier lieu, X.________ réfute vivement les reproches formulés à son égard
s'agissant d'une intervention orale auprès de Z.________, A.________, et de B.________,
en demandant si une place de travail était libre au sein de leurs institutions.

   En effet, X.________
n'a jamais tenu de tels propos avec sérieux, mais bien plutôt en boutade. …
Dans tous les cas, il sied de relever que, quand bien même X.________ a fait
part de son souhait de chercher un nouvel emploi, de telles paroles ne
sauraient être considérées comme une violation du devoir de fidélité à l'égard
de son employeur, respectivement une rupture du lien de confiance."

Il ressort de ce qui précède
que l'intéressée n'a pas contesté avoir tenu les propos reprochés, mais les
qualifie de boutade.

Force est de constater que
l'intimé se fonde sur un motif objectif et qu'il n'a pas abusé de son large
pouvoir d'appréciation en considérant que ces derniers ne lui permettaient pas
d'envisager avec sérénité la poursuite des rapports de travail. De tels propos
ont en effet été tenus en public, à l’issue d’une séance officielle, en
présence de partenaires de la commune ainsi qu'au sein de l'administration
communale et il n'est pas arbitraire de considérer qu'ils ont pu rompre le
rapport de confiance. Certes, le conseil communal n'a fait part de son
intention de résilier les rapports de service qu'environ trois mois après les
faits. Si ce temps est relativement long, il ne permet pas, étant survenu
durant un temps d'essai destiné à la réflexion, de retenir que l'employeur
aurait violé le principe de la bonne foi et de retenir que les motifs invoqués
ne seraient pas réels. La décision entreprise doit dès lors être confirmée et
le conseil communal n'avait pas à instruire d'autres éléments non en rapport
avec les motifs de la résiliation.

5.                           
Pour ces motifs, le recours doit être rejeté.
La conclusion visant le maintien de l'effet suspensif, pour autant que
pertinente, devient sans objet.

Selon la pratique de la Cour de céans en matière de litiges relatifs
aux rapports de service, il n'est pas perçu de frais lorsque la valeur
litigieuse n'excède pas 30'000 francs (cf. notamment arrêt non-publié de la
Cour de droit public du 03.03.2016 [CDP.2015.300] cons. 7b et la référence
citée). La recourante ayant conclu à l'annulation de la décision résiliant ses
rapports de service, la valeur litigieuse porte potentiellement sur plusieurs
mois, voire éventuellement plusieurs années de salaire (arrêt du TF du 13.05.2015
[8C_286/2014] cons. 1); elle dépasse donc 30'000 francs de sorte qu'il y a
lieu de percevoir des frais, fixés à 880 francs. Vu le sort de la cause,
ceux-ci doivent être mis à la charge de la collaboratrice qui succombe (art. 47
al. 1 LPJA).
Par ailleurs, il n'y a pas lieu de lui allouer des dépens (art. 48 al. 1 LPJA a
contrario).

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Rejette le recours.

2.    Déclare sans objet les conclusions relatives à l'effet suspensif.

3.    Met à la charge de la recourante les frais de la procédure par 880
francs, montant compensé par son avance.

4.    N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 20 mai 2020