# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7d2c5d35-5376-54f9-81b6-775694909565
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-02-07
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 07.02.2024 601 2023 79
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2023-79_2024-02-07.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2023 79

Arrêt du 7 février 2024

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Stéphanie Colella, Dina Beti 
Greffière-rapporteure : Stéphanie Morel 

Parties A.________, recourante, représentée par Me Christophe 
Sansonnens, avocat

contre

UNIVERSITÉ DE FRIBOURG, autorité intimée 

Objet Agents des collectivités publiques - promotion sans changement de 
fonction - préavis du service du personnel et de l'organisation 

Recours du 2 juin 2023 contre la décision du 3 mai 2023

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Par contrat de durée déterminée du 3 août 2009 au 31 juillet 2010, A.________ a été engagée 
par l'Université de Fribourg en tant que collaboratrice scientifique universitaire (fonction de référence 
1.10.410) auprès de la Faculté B.________ (ci-après: la Faculté) à un taux d'activité de 50%, en 
classe 20, palier 10. Dans ce cadre, elle était notamment responsable de toutes les publications de 
la Faculté sur différents supports et de la coordination des projets facultaires avec la responsable 
marketing. 

Du 1er août 2010 au 31 décembre 2011, elle a bénéficié d'un second contrat du même type, en 
classe 20, palier 11. Dès le 1er janvier 2012, la précitée a été mise au bénéfice d'un contrat de durée 
indéterminée daté du 15 février 2012. A ce stade, elle était colloquée en classe 20, palier 13. 

En 2017, elle a suivi, sur son temps libre, une formation de six mois en management de la 
communication pour laquelle elle a obtenu, le 17 novembre 2017, un Diploma of Advanced Studies 
(DAS).

B. Le 23 juin 2014, le Conseil d’Etat a notamment confié à la Commission d’évaluation et de 
classification des fonctions (ci-après: CEF) le mandat d’évaluer, entre autres, la fonction de 
"collaborateur/trice scientifique universitaire" dans l'échelle générale des traitements. Jusqu’alors, 
les classes salariales prévues pour cette fonction allaient de 20 à 24. Se fondant sur le système 
d’évaluation des fonctions EVALFRI, la CEF a rendu un rapport sur la base duquel le Conseil d’Etat 
a adopté, le 29 juin 2020, une ordonnance (ROF 2020_084) modifiant le tableau de l’arrêté cantonal 
du 19 novembre 1990 concernant la classification des fonctions du personnel de l’Etat (ci-après: 
l’arrêté de classification de 1990; RSF 122.72.21). Au terme de cette ordonnance, la fonction de 
référence 1.10.410 a été renommée "collaborateur/trice scientifique" et les classes salariales 
initiales, soit 20 à 24, ont été maintenues.

Le 3 novembre 2021, le Conseil d'Etat a adopté la description de la fonction de référence 1.10.410 
proposée par la CEF. Cette description énumère les missions des collaborateurs/trices scientifiques, 
leurs activités principales ainsi que trois niveaux d’exigences en terme de formation et/ou 
d’expérience professionnelles et la classe de salaire y afférente (niveau III: classe 20; niveau II: 
classe 22; niveau I: classe 24).

C. Le 5 janvier 2023, dans le cadre de son évaluation annuelle, les prestations de A.________ 
ont été particulièrement saluées. A cette occasion, se référant à la description de la fonction de 
collaboratrice scientifique adoptée le 3 novembre 2021, l’intéressée a demandé une "revalorisation" 
de son poste. Elle estimait que la classe 20 n'était plus d'actualité vu son expérience, son cahier des 
charges, ses compétences prouvées et ses formations. 

S'agissant en particulier de son cahier des charges, il a été protocolé dans le formulaire de cette 
évaluation que "A.________ prépare avec la supérieure hiérarchique [u]ne nouvelle version 
actualisée de [celui-ci] qui doit correspondre à ses tâches actuelles avec l'évolution de la 
communication digitale et des exigences de la [Faculté]". Celui-ci a été établi le 12 janvier 2023.

D. Par courrier du 12 janvier 2023 adressé au Doyen de la Faculté, A.________ a fait valoir 
qu'elle remplissait les exigences du niveau I (classe 24) décrites dans la description de fonction du 
3 novembre 2021 et a demandé à être colloquée au minimum au niveau II (classe 22) dès le 

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1er janvier 2023. En substance, après avoir précisé qu'elle avait atteint le palier 20 depuis trois ans 
et qu'elle ne pouvait ainsi plus compter sur une augmentation annuelle de son traitement depuis 
2020, elle a fait valoir que son cahier des charges avait considérablement évolué depuis son 
engagement en 2009, en raison de l'introduction de la digitalisation des activités de la Faculté. A ce 
titre, elle a précisé avoir obtenu, sur son temps libre, un DAS en management de la communication 
en 2017 et a souligné qu'elle contribuait au développement de nouveaux projets, notamment dans 
le domaine de la communication et de la publication digitale. 

Le 16 janvier 2023, le Doyen de la Faculté a transmis la requête de A.________ au Chef du service 
du personnel de l'Université de Fribourg, précisant que ladite requête était urgente et justifiée, et 
permettait de tenir compte des modifications de la description de la fonction de référence intervenues 
le 3 novembre 2021. 

Le 18 janvier 2023, la supérieure directe de l'intéressée s'est également adressée au Chef du service 
du personnel de l'Université de Fribourg et lui a transmis différentes pièces justifiant, à son avis, la 
nouvelle classe requise. Le 10 février 2023, ce dernier lui a répondu que le système de 
"reclassification" n'existait pas à l'Etat de Fribourg. Il a précisé que tous les collaborateurs 
scientifiques avaient d'ores et déjà été évalués dans le cadre d'EVALFRI en 2020 et que les critères 
des classes avaient été clarifiés. Le 16 avril suivant, la supérieure directe de A.________ a, entres 
autres, fait savoir au Chef du service que si le terme de "reclassification" n'était pas juste, il convenait 
de traiter la requête de la précitée comme une demande de promotion. Le 3 mai 2023, un entretien 
a eu lieu en présence de A.________, de sa supérieure hiérarchique, du Doyen de la Faculté et du 
Chef du service du personnel.

E. Par décision du 3 mai 2023, le Service du personnel de l'Université de Fribourg a rejeté la 
demande de la collaboratrice du 12 janvier 2023. Se référant à l'évaluation menée dans le cadre de 
la procédure EVALFRI en 2020, l'autorité précitée a retenu qu'en dépit de l'établissement d'un 
nouveau cahier des charges le 12 janvier 2023, les activités de l'intéressée n'avaient pas 
fondamentalement changé au point de modifier sa classe salariale, précisant que les tâches et 
responsabilités décrites ne répondaient pas aux exigences de la fonction de collaboratrice 
scientifique de niveau II.

F. Agissant le 20 juin 2023, A.________ interjette recours contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal et conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à ce que la classe 
24, niveau I, lui soit attribuée avec effet au 1er janvier 2023. Subsidiairement, elle demande à être 
colloquée, dès la même date, en classe 22, niveau II. Plus subsidiairement, elle requiert le renvoi 
de la cause au Service du personnel de l'Université de Fribourg pour qu'il procède dans le sens des 
considérants. En substance, la recourante fait valoir que c'est à tort que son autorité d'engagement 
n'a pas consulté le Service du personnel et de l'organisation de l'Etat de Fribourg (ci-après: SPO) 
avant de rendre sa décision. Elle estime également qu'elle remplit l'ensemble des conditions mises 
à une promotion sans changement de fonction et relève qu'aucune information ne lui a été transmise 
au sujet de l'évaluation menée par la CEF en 2020. Elle sollicite diverses mesures d’instruction pour 
étayer ses allégations.

Invité à se déterminer, le Service du personnel de l'Université de Fribourg conclut au rejet du recours 
dans ses observations du 10 juillet 2023. Se référant à sa décision, cette autorité précise que le 
SPO, suite à l'évaluation effectuée par la CEF sur mandat du Conseil d'Etat en 2014, a bel et bien 
analysé et vérifié tous les postes des collaborateurs scientifiques de l'Etat de Fribourg, dont celui de 

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A.________, et a émis, le 1er août 2020, un préavis tendant au maintien de ce dernière dans la 
classe 20.

Par courrier du 17 juillet 2023, la recourante a fait valoir qu'elle n'avait pas eu connaissance du 
préavis du SPO, qui ne figurait pas au dossier transmis à sa demande par l'autorité intimée en date 
du 15 mai 2023. 

Déférant à sa requête, le Tribunal cantonal lui a transmis, le 19 juillet 2023, une copie des pièces 
produites par l'autorité intimée, dont le préavis du SPO du 1er août 2020.

Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.

Il sera fait état des arguments développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants en droit de l'arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du présent litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans les délais et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 
1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en 
vertu des art. 114 al. 1 let. b CPJA et 3 de la loi cantonale du 19 novembre 1997 sur l'Université 
(LUni; RSF 431.0.1) ainsi que l'art. 132 al. 1 de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel 
de l’Etat (LPers; RSF 122.70.1), de sorte que le Tribunal cantonal peut en examiner les mérites.

1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 et 96a CPJA).

2.

Dans un premier grief, la recourante invoque une violation des art. 86 et 131a LPers et 107 al. 2 
RPers, conjointement à une violation de son droit d’être entendue. Selon elle, l’autorité intimée aurait 
dû consulter le SPO avant de rejeter sa demande de promotion.

2.1. La décision litigieuse a été rendue par le Service du personnel de l’Université, qui fait partie 
de la Direction administrative de l’Université et est l’autorité compétente pour engager les 
collaborateurs/trices scientifiques de l’Université et se prononcer sur les questions liées au 
personnel de l’Université de Fribourg (cf. art. 26 LUni et la délégation de compétence du Rectorat 
en faveur de la Direction administrative contenue aux art. 3 al. 2 et 12 al. 2 des Directives du 13 mai 
2019 sur l'organisation et le fonctionnement du Rectorat de l'Université de Fribourg (RS de 
l'Université 220.110).

2.2. D'après l'art. 11d al. 1 LUni, le statut des personnes travaillant au service de l'Université est 
régi par la législation sur le personnel de l'Etat. Aux termes de l'art. 86 LPers, la compétence de fixer 
le traitement appartient à l'autorité d'engagement, sur le préavis du SPO ou sur la base des directives 
de gestion de celui-ci. L'art. 131a LPers précise que l'autorité d'engagement requiert le préavis du 

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SPO avant de rendre une décision à l'égard d'un collaborateur ou d'une collaboratrice (al. 1). La 
décision mentionne ce préavis sous une forme appropriée et, le cas échéant, indique les motifs pour 
lesquels l'autorité d'engagement s'en est écartée (al. 2). 

Selon le message accompagnant le projet de LPers, l’art. 131a LPers rappelle l’obligation de prendre 
le préavis du SPO et en renforce l’effet en exigeant que la décision indique, le cas échéant, les 
motifs pour lesquels l’autorité d’engagement s’en est écartée (Message 2013-CE-132 du 22 juin 
2015 du Conseil d’Etat au Grand Conseil accompagnant le projet de loi supprimant le recours au 
Conseil d’Etat en matière de personnel, ad art. 131a, p. 2, www.bdlf.fr.ch, rubrique ROF, 2015, 
septembre, consulté le 23 janvier 2024). 

Selon l'art. 107 du règlement cantonal du 17 décembre 2002 du personnel de l'Etat (RPers; RSF 
122.70.11), constitue une promotion sans changement de fonction le passage d'une classe de 
traitement à une autre sans changement de la fonction de référence, conformément au tableau de 
classification des fonctions arrêté par le Conseil d'Etat (al. 1). La promotion est décidée par l'autorité 
d'engagement, en accord avec le SPO, dans le cadre budgétaire prévu et aux conditions alternatives 
suivantes: en cas de modification des exigences liées au poste de travail (al. 2 let. a) ou pour des 
motifs liés à la formation ou à l'expérience accrue du collaborateur ou de la collaboratrice (al. 2 let. 
b). Dans tous les cas, la promotion n'a lieu que lorsqu'une appréciation globale du comportement, 
des aptitudes et de la qualité des prestations du collaborateur ou de la collaboratrice a démontré 
que ce dernier ou cette dernière répond pleinement aux exigences du poste (al. 3). Le nouveau 
traitement est au moins égal à l'ancien traitement majoré de la valeur d'un palier de la nouvelle 
classe (al. 4).

2.3. En l'occurrence, à titre préliminaire, il y a lieu de constater qu'en dépit des termes utilisés par 
les parties (revalorisation, reclassification), la demande formulée par la recourante le 12 janvier 2023 
tendant au passage de la classe 20 à la classe 24, voire 22, avec effet au 1er janvier 2023, constitue 
une demande de promotion sans changement de fonction, au sens de l'art. 107 RPers. L’autorité 
intimée ne prétend du reste pas le contraire.

2.4. Dans le cas d’espèce, contrairement à ce qui figure à l’art. 107 al. 3 RPers, qui exige qu’il soit 
procédé à une appréciation globale de la situation, la motivation de la décision litigieuse se fonde 
uniquement sur le fait que le nouveau cahier des charges ne justifie pas un changement de classe 
salariale. L’autorité intimée ne se prononce ainsi ni sur la qualité des prestations de la recourante, 
pourtant étayée par les propos de ses supérieures hiérarchiques et ses évaluations annuelles 
figurant au dossier, ni sur le développement de ses aptitudes professionnelles depuis l’obtention de 
son DAS. Or, en tant qu’autorité compétente en matière de demande de promotion, il lui incombait 
de procéder à une telle appréciation globale et de dûment motiver sa décision.

De plus, force est de constater que l’autorité intimée n’a pas invité le SPO à se prononcer sur cette 
demande de promotion, comme l’y enjoignent pourtant les art. 86 et 131a al. 1 LPers et 107 al. 2 
RPers. Certes, la décision attaquée indique que "les instances compétentes […] de l’Etat de Fribourg 
ont examiné la demande du 12 janvier 2023". Sur ce point, l’autorité intimée a précisé, dans ses 
observations du 10 juillet 2023, s’être fondée sur le préavis rendu par le SPO le 1er août 2020 dans 
le cadre du mandat du Conseil d'Etat de 2014. Au terme de ce préavis, qui se présente sous la forme 
d’un tableau comparant la situation initiale de l’intéressée avec celle découlant de l’évaluation 
EVALFRI, le SPO retient, sous l'onglet "Formation", que la recourante est au bénéfice d'un Master 
et, sous l’onglet "Expérience dans la fonction", qu’elle a onze années d'expérience. Il relève ensuite 

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la nouvelle dénomination de la fonction de l’intéressée en tant que "collaboratrice scientifique" 
(niveau III), puis conclut au maintien de la classe 20 la concernant, sans autre élément. 

Toutefois, ledit préavis, établi le 1er août 2020, n'a à l'évidence pas été rendu dans le cadre de la 
demande de promotion du 12 janvier 2023; il n’est que le résultat d'une analyse générale menée à 
l’endroit de l'ensemble des collaborateurs scientifiques de l'Etat de Fribourg en 2020. En particulier, 
les modifications du cahier des charges de l’intéressée intervenues en janvier 2023 n’y sont pas 
mentionnées et, de façon particulièrement surprenante, l’unique formation indiquée sous l’onglet 
"Formation" est le Master de la recourante; son DAS en management de la communication obtenu 
en 2017 - soit préalablement à l’établissement dudit préavis - n’y figure pas non plus. Dès lors, quoi 
qu’en dise l’autorité intimée, ce préavis ne procède manifestement pas d’une consultation du SPO 
sollicitée dans le cadre concret de la demande de promotion du 12 janvier 2023.

Au demeurant, force est de souligner que la simple indication, dans la décision attaquée, du fait que 
la cause a été examinée par les "instances compétentes de l’Etat de Fribourg", sans mention des 
autorités consultées, de la date de dite consultation ni de sa forme, ne constitue à l’évidence pas 
une mention appropriée du préavis du SPO, telle qu’exigée par l’art. 131a al. 2 LPers.

2.5. Partant, la décision attaquée viole les art. 86 et 131a al. 1 et 2 LPers et 107 al. 2 et 3 Rpers.

Le recours est donc admis et la décision du 3 mai 2023 du Service du personnel de l’Université de 
Fribourg est annulée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu’elle rende, après 
consultation du SPO, une nouvelle décision motivée sur la demande de promotion de la recourante.

Au vu de ce qui précède, le point de savoir si la décision attaquée consacre également une violation 
du droit d’être entendu de la recourante peut rester ouvert. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de 
se prononcer sur les mesures d'instruction requises par l’intéressée.

3.

3.1. Ayant obtenu totalement gain de cause - étant précisé qu'une admission avec renvoi pour 
instruction complémentaire est considérée comme tel du point de vue des dépens - il se justifie 
d'allouer à la recourante une indemnité de partie pleine et entière (cf. 137 CPJA; cf. arrêt TC FR 601 
2022 41 du 5 décembre 2022 consid. 5).

Cette indemnité est fixée dans les limites du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de 
procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.1). Aux 
termes de l'art. 8 al. 1 Tarif JA, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la 
partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une 
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre 
de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. A son art. 9 al. 2, le Tarif JA prévoit un 
remboursement de CHF 0.40 par photocopie ainsi que des débours au prix coûtant (cf. art. 9 al. 1 
Tarif JA).

3.2 En l'occurrence, la liste de frais produite par Me Christophe Sansonnens le 17 juillet 2023 
facture des débours pour certains des téléphones effectués sans en expliquer le détail et retient un 
montant de CHF 21.54 à titre de frais d'ouverture du dossier, lequel ne doit pas être pris en compte 
(cf. arrêt TF 9C_688/2009 du 19 novembre 2009 consid. 5.3). Tout bien considéré, ces débours sont 
ramenés à CHF 75.-. 

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Pour le reste, la liste de frais comptabilise un temps total (arrondi à la dizaine supérieure) de 
12.13 heures - dont un peu plus de 8 heures ont été effectuées par l’avocate-stagiaire - au tarif de 
CHF 250.-/heure, pour un montant d'honoraires de CHF 3'033.32. Compte tenu du fait que le ¾ des 
heures annoncées a été réalisé par une stagiaire et de la difficulté somme toute relative de la 
présente affaire, il y a lieu de réduire à 8 heures les honoraires à rétribuer. 

L'indemnité due à la recourante se chiffre ainsi à CHF 2'235.- (CHF 2'000.- d'honoraires + CHF 75.- 
de débours + CHF 160 de TVA à 7.7%).

3.3. Vu l’issue du litige, il est renoncé au prélèvement des frais judiciaires (art. 129 CPJA).

la Cour arrête :

I. Le recours est admis.

Partant, la décision du 3 mai 2023 est annulée et la cause est renvoyée à l’autorité intimée 
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

III. Il est alloué à la recourante, à titre d’indemnité de partie, un montant de CHF 2'235.- (TVA 
comprise de CHF 160.-), à la charge de l’Etat de Fribourg.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 7 février 2024/smo

La Présidente La Greffière-rapporteure