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**Case Identifier:** c88b1e4a-c404-5e96-8ae5-7e40216b3238
**Source:** Basel-Landschaft (BL)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-04-15
**Language:** de
**Title:** Basel-Land Kantonsgericht Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht 15.04.2015 810 14 290 (810 2014 290)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BL_Gerichte/BL_KG_003_810-14-290_2015-04-15.pdf

## Full Text

Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und 

Verwaltungsrecht 

 

vom 15. April 2015 (810 14 290) 

____________________________________________________________________ 

 

 

 

Raumplanung, Bauwesen 

 

 

Kompetenz zur Erhebung einer Mehrwertabgabe 
 
 
 
Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Kantonsrichter Christian  

Haidlauf, Markus Clausen, Niklaus Ruckstuhl, Beat Walther,  
Gerichtsschreiber Stefan Suter 
 
 

Parteien Einwohnergemeinde A.____, Beschwerdeführerin 
  

 
gegen 
 
 

 Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, 4410 Liestal, 
Beschwerdegegner 
 
 

Beigeladene 
 

B.____ AG, vertreten durch Niklaus Gadient, Rechtsanwalt, und/oder 
Brigitte Meyer, Rechtsanwältin 
 
C.____ AG, vertreten durch Niklaus Gadient, Rechtsanwalt, und/oder 
Brigitte Meyer, Rechtsanwältin 
 
D.____ AG 
 
 

  
Betreff Mutation zum Zonenreglement Siedlung, Ergänzungsbestimmung 

"Gebühren und Mehrwertabgabe", Nichtgenehmigung 
(RRB Nr. 1424 vom 23. September 2014) 

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A. Die Einwohnergemeindeversammlung A.____ beschloss am 18. September 2013 
die Mutation des Zonenreglements Siedlung, Ergänzungsbestimmung Nr. 31 "Gebühren und 
Mehrwertabgabe". Die Ergänzungsbestimmung erklärt im Absatz 1 Entscheide und Verfügun-
gen in Bausachen für gebührenpflichtig und führt in den Absätzen 2 bis 6 eine Mehrwertabgabe 
für Grundeigentümer ein, deren Grundstück neu einer Bauzone zugewiesen wird (Einzonung) 
oder deren Grundstück eine erheblich gesteigerte Nutzungsmöglichkeit erfährt (Aufzonung). 
 
B. Die öffentliche Auflage fand vom 26. September 2013 bis 25. Oktober 2013 statt. 
Während der Auflagefrist erhoben die B.____ AG, die C.____ AG sowie die D.____ AG Ein-
sprache. Die Einsprecherinnen, alle drei Eigentümerinnen von Grundstücken in A.____, ver-
langten im Wesentlichen, die Ergänzungsbestimmung Nr. 31 sei bezüglich der darin vorgese-
henen Mehrwertabgabe aufzuheben. Anlässlich der gesetzlich vorgeschriebenen Verständi-
gungsverhandlung vom 19. Dezember 2013 konnte mit der B.____ AG und der C.____ AG kei-
ne Einigung erzielt werden. Die D.____ AG zog ihre Einsprache im Anschluss an die am 
15. Januar 2014 durchgeführte Verständigungsverhandlung zurück. In der Folge unterbreitete 
der Gemeinderat A.____ dem Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat) die 
Ergänzungsbestimmung Nr. 31 zur Genehmigung und beantragte die Abweisung der verblei-
benden Einsprachen. 
 
C. Mit Regierungsratsbeschluss Nr. 1424 vom 23. September 2014 verweigerte der 
Regierungsrat die von der Gemeinde beantragte Genehmigung der Mutation des Zonenregle-
ments Siedlung, Ergänzungsbestimmung Nr. 31 "Gebühren und Mehrwertabgabe", und schrieb 
die Einsprachen als gegenstandslos ab. Der Regierungsrat erwog im Wesentlichen, die in Ab-
satz 1 der Ergänzungsbestimmung Nr. 31 geregelte Gebührenpflicht halte vor dem verfas-
sungsmässigen Legalitätsprinzip im Abgaberecht nicht stand und sei deshalb nicht genehmi-
gungsfähig. Für die Regelung der in den Absätzen 2 bis 6 vorgesehenen Mehrwertabgabe fehle 
der Gemeinde die Rechtssetzungskompetenz, die Ausgestaltung der Abgabe widerspreche 
zudem den geltenden bundesrechtlichen Vorgaben. 
 
D. Mit Eingabe vom 1. Oktober 2014 hat die Einwohnergemeinde A.____ gegen den 
Entscheid des Regierungsrats vom 23. September 2014 beim Kantonsgericht, Abteilung Ver-
fassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht), Beschwerde erhoben. Sie beantragt, der 
angefochtene Beschluss des Regierungsrats sei aufzuheben und die Mutation zum Zonenreg-
lement Siedlung, Ergänzungsbestimmung Nr. 31 "Gebühren und Mehrwertabgabe", sei betref-
fend die Absätze 2 bis 6 zu genehmigen, die unerledigten Einsprachen seien abzuweisen. 
Eventualiter sei die Mutation zum Zonenreglement Siedlung betreffend die Absätze 2 bis 6 mit 
den unerledigten Einsprachen an den Regierungsrat zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Zur 
Begründung bringt die Beschwerdeführerin zusammengefasst vor, der Entscheid des Regie-
rungsrats verletze bezüglich der nicht genehmigten Mehrwertabgabe ihre Autonomie. Die Erhe-
bung von Abgaben falle in ihre vom kantonalen Recht garantierte Finanz- und Abgabenkompe-
tenz. Überdies räume ihr das kantonale Raumplanungs- und Baugesetz eine erhebliche Pla-
nungsautonomie ein. Der Umstand, dass der kantonale Gesetzgeber die Einführung eines 
Mehrwertausgleichs abgelehnt habe, hindere sie im Übrigen nicht daran, in diesem Bereich 
selber zu legiferieren. 

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E. In seiner Vernehmlassung vom 2. Dezember 2014 beantragt der Regierungsrat, die 
Beschwerde sei unter o/e-Kostenfolge abzuweisen. Er führt hauptsächlich aus, bei der streitge-
genständlichen Mehrwertabgabe handle es sich nicht um eine gewöhnliche Gebühr oder Abga-
be, zu deren Erhebung die Gemeinde gemäss Gemeindegesetz befugt sei, insbesondere weil 
die verfassungsmässig anzuwendenden Bemessungskriterien für Gebühren und Abgaben bei 
der Abschöpfung von Planungsmehrwerten nicht zur Anwendung gelangten. Die von der Be-
schwerdeführerin ebenfalls angerufene Planungsautonomie der Gemeinden beschränke sich 
weiter auf Aspekte der Richt- und Nutzungsplanung. Der Landrat des Kantons Basel-
Landschaft habe am 13. November 1997 des Weiteren beschlossen, keine Mehrwertabgabe 
einzuführen. Er habe in diesem Sachbereich somit eine abschliessende Ordnung erlassen, wel-
che eine Regelungskompetenz der Gemeinden ausschliesse. 
 
F. Die zum Verfahren beigeladenen B.____ AG und C.____ AG, beide vertreten durch 
Niklaus Gadient und Brigitte Meyer, Rechtsanwälte, stellen in ihrer Vernehmlassung vom 
2. Dezember 2014 den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. 
Dies habe unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu geschehen. Sie bringen im Wesentlichen 
vor, die Beschwerdeführerin könne sich bezüglich der Einführung einer raumplanerischen 
Mehrwertabgabe nicht auf die Gemeindeautonomie berufen, da ihr nach dem kantonalen Recht 
in diesem Bereich keine Gesetzgebungsbefugnis zustehe. 
 
G. Die ebenfalls beigeladene C.____ AG hat sich nicht vernehmen lassen. 
 
 
Das Kantonsgericht zieht  i n  E r w ä g u n g: 
 
1. Gemäss § 16 Abs. 2 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozess-
ordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 prüft das Kantonsgericht das Vorliegen der Eintretens-
voraussetzungen von Amtes wegen. Vorliegend ist fraglich, ob das eingelegte Rechtsmittel als 
Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie oder als Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde entgegengenommen werden kann. 
 
1.1 Die Gemeinden können gemäss § 41 Abs. 1 VPO wegen Verletzung der Gemein-
deautonomie Verfügungen und Entscheide letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden beim Kan-
tonsgericht anfechten. Zur Beschwerde ist nach § 41 Abs. 2 VPO die vollziehende Behörde der 
Gemeinde berechtigt. Nach Lehre und Rechtsprechung ist die Beschwerdelegitimation der Ge-
meinde wegen Verletzung ihrer Autonomie zu bejahen, wenn sie als Trägerin hoheitlicher Ge-
walt vom Entscheid einer kantonalen Behörde berührt wird. Ob der Gemeinde im betreffenden 
Bereich tatsächlich hoheitliche Gewalt zusteht, ist gemäss bundesgerichtlicher Praxis nicht eine 
Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 141 I 36 E. 1.2.4; BGE 135 I 
43 E. 1.2, m.w.H.). Betreffend § 41 VPO gilt gemäss ständiger Praxis des Kantonsgerichts das 
Rügeprinzip, wonach die Gemeinde die Verletzung ihrer Autonomie zumindest zu behaupten 
hat (Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 
28. Februar 2007 [810 2006 251] E. 2.2; KGE VV vom 19. April 2006 [810 2005 303] E. 3b). Die 
Beschwerdeführerin ist als Trägerin hoheitlicher Gewalt vom angefochtenen Entscheid berührt 

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und rügt eine Verletzung ihrer Autonomie, weshalb die Beschwerde vom 1. Oktober 2014 
grundsätzlich als Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie entgegengenommen 
werden könnte. 
 
1.2 Die allgemeineren Charakter aufweisende Autonomiebeschwerde wird verdrängt 
durch das spezielle Institut der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss den §§ 43 ff. VPO 
(KGE VV vom 23. Januar 2013 [810 11 146] E. 3; KGE VV vom 20. Oktober 2010 [810 09 509] 
E. 3.1; KGE VV vom 5. September 2007, in: BLKGE 2007 S. 153 E. 2; VGE vom 16. Juni 1999, 
in: BLVGE 1998/1999 S. 197 E. 2b). Folglich ist als Nächstes zu prüfen, ob die Beschwerdefüh-
rerin zur Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde legitimiert ist. Zur Beschwerde ist 
gemäss § 47 VPO befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Ent-
scheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung hat 
(lit. a), jede andere Person, Organisation oder Behörde, die durch besondere Vorschrift zur Be-
schwerde ermächtigt ist (lit. b) und die vollziehende Behörde der Gemeinde bei Verfügungen 
und Entscheiden letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden des Kantons (lit. c). 
 
1.3 Das allgemeine Beschwerderecht nach § 47 Abs. 1 lit. a VPO ist herkömmlicher-
weise auf Private zugeschnitten. Nach der Rechtsprechung ist jedoch auch ein Gemeinwesen 
nach Art. 47 Abs. 1 lit. a VPO zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde legitimiert, soweit es 
gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist (KGE VV vom 11. Februar 2015 [810 14 245] 
E. 1.2; KGE VV vom 23. März 2005 [810 04 98] E. 1c; vgl. auch BGE 138 II 506 E. 2.1.1, 
m.w.H.). Geht es um Entscheide mit finanziellen Auswirkungen, hat die Rechtsprechung in ver-
schiedenen Konstellationen die Legitimation von Gemeinden bejaht. Doch ist die Legitimation 
nicht schon dann zu bejahen, wenn ein Entscheid Auswirkungen auf das Vermögen des Ge-
meinwesens hat, denn zur Begründung des allgemeinen Beschwerderechts genügt nicht jedes 
beliebige, mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbundene finanziel-
le Interesse des Gemeinwesens (BGE 136 II 274 E. 4.2; BGE 134 II 45 E. 2.2.1). Erforderlich ist 
vielmehr, dass ein Gemeinwesen als materieller Verfügungsadressat in qualifizierter Weise in 
zentralen hoheitlichen Befugnissen berührt erscheint und ein schutzwürdiges eigenes Interesse 
an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (BGE 140 I 90 E. 1.2; 
BGE 138 I 143 E. 1.3.1). Ferner wird die Legitimation des Gemeinwesens auch dann bejaht, 
wenn spezifische öffentlich-rechtliche Anliegen zur Diskussion stehen, so etwa der Schutz sei-
ner Einwohner vor Immissionen, der Schutz des Grundwassers oder bei Fragen betreffend 
zentrale Elemente des kommunalen Ortsbildes (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.4; BGE 131 II 753 
E. 4.3.3). Ein bloss allgemeines Interesse der Gemeinde an der richtigen Rechtsanwendung 
genügt auch bei Fällen mit Präzedenzwirkung zur Begründung einer mit einer Privatperson ver-
gleichbaren Betroffenheit nicht (BGE 141 II 161 E. 2.1; BGE 138 II 506 E. 2.4). Im vorliegenden 
Zusammenhang erging der angefochtene regierungsrätliche Beschluss im Rahmen der Recht-
setzungsaufsicht des Kantons. Die Gemeinde ist davon in ihren fiskalischen Interessen betrof-
fen, aber nicht gleich oder ähnlich wie ein Privater, sondern in ihrer Eigenschaft als Hoheitsträ-
gerin. Eine Beschwerdelegitimation gemäss § 47 Abs. 1 lit. a VPO scheidet deshalb aus. 
 
1.4 Die Regelung gemäss § 47 Abs. 1 lit. b VPO knüpft die Beschwerdebefugnis an das 
Bestehen einer spezialgesetzlichen Legitimationsnorm und ermöglicht dadurch eine Erweite-

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rung der Beschwerdebefugnis durch Spezialgesetze. Weder im Raumplanungs- und Baugesetz 
(RBG) vom 8. Januar 1998 noch im Gesetz über die Organisation und die Verwaltung der Ge-
meinden (Gemeindegesetz, GemG) vom 28. Mai 1970 oder in anderen Erlassen sind Normen 
ersichtlich, welche der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall eine spezielle Beschwerdebe-
fugnis im Sinne von § 47 Abs. 1 lit. b VPO einräumen würden. 
 
1.5 § 47 Abs. 1 lit. c VPO umschreibt eine besondere Legitimation der Gemeinden. 
Nach ständiger Rechtsprechung des Kantonsgerichts kann sich eine Gemeinde auf diese be-
sondere Ermächtigung zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde nur im Zusammenhang mit 
aufsichtsrechtlichen Massnahmen des Kantons berufen, nicht jedoch, wenn die Behörde des 
Kantons als Rechtsmittelinstanz entschieden hat (vgl. KGE VV vom 23. Januar 2013 [810 11 
146] E. 2.2; KGE VV vom 17. Dezember 2008 [810 08 145] E. 1.2; KGE VV vom 5. September 
2007, in: BLKGE 2007 S. 153 E. 2.3; VGE vom 8. Mai 1996, in: BLVGE 1996 S. 27 E. 4b). Die 
Genehmigung von kommunalen Zonenvorschriften ist Teil der kantonalen Rechtsaufsicht über 
die Gemeinden (vgl. § 31 Abs. 5 RBG; DANIEL SCHWÖRER, Bezirke und Gemeinden, in: Kurt 
Jenny et al. [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Landschaft, Liestal 1998, 
S. 250). Die Nichtgenehmigung der dem Kanton unterbreiteten Mutation des Zonenreglements 
Siedlung, Ergänzungsbestimmung Nr. 31 "Gebühren und Mehrwertabgabe", stellt demnach 
eine aufsichtsrechtliche Massnahme im Sinne der kantonalen Rechtsprechung dar (vgl. auch 
KGE VV vom 20. Oktober 2010 [810 09 509] E. 3.4; KGE VV vom 28. Februar 2007 [810 06 
251] E. 2.3.4). Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates kann somit gestützt auf § 43 
VPO i.V.m. § 47 Abs. 1 lit. c VPO von der Gemeinde angefochten werden. 
 
1.6 Folglich ist die vorliegende Beschwerde nach § 41 VPO sowie nach § 43 Abs. 1 
VPO zulässig. In solchen Konkurrenzfällen behandelt das Kantonsgericht das eingereichte 
Rechtsmittel praxisgemäss als verwaltungsgerichtliche Beschwerde nach § 43 VPO; für die 
Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie besteht kein Raum (vgl. oben E. 1.2). 
Die Beschwerde der Gemeinde ist deshalb als verwaltungsgerichtliche Beschwerde entgegen-
zunehmen und zu behandeln. Der Gemeinderat der Einwohnergemeinde A.____ ist als vollzie-
hende Behörde der Gemeinde zur Erhebung der Beschwerde befugt (vgl. § 173 Abs. 2 GemG). 
Die zehntägige Beschwerdefrist gemäss § 48 Abs. 1 VPO ist eingehalten. Da auch die übrigen 
formellen Voraussetzungen erfüllt sind, kann auf die verwaltungsgerichtliche Beschwerde ein-
getreten werden. 
 
2. Die Beschwerdeführerin erhebt ausschliesslich Rechtsrügen. Das Kantonsgericht 
überprüft diese mit umfassender Kognition (vgl. § 45 Abs. 1 lit. a VPO). 
 
3. Streitthema der vorliegenden Beschwerde bildet die Abgrenzung von Gesetzge-
bungskompetenzen zwischen Kanton und Einwohnergemeinde. Streitig und zu prüfen ist, ob 
der Regierungsrat der von der Beschwerdeführerin beschlossenen Mehrwertabgabe die Ge-
nehmigung versagen durfte. Von der Beschwerdeführerin akzeptiert und nicht mehr Streitge-
genstand ist die Nichtgenehmigung der in Absatz 1 der Ergänzungsbestimmung Nr. 31 geregel-
ten Gebührenpflicht. 
 

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4.1 Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) 
vom 18. April 1999 gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen 
Rechts. Damit stellt die Bundesverfassung klar, dass die Gemeindeautonomie als Institution 
des kantonalen Rechts verstanden wird. Als Ausfluss ihrer Souveränität (vgl. Art. 3 BV) liegt die 
Organisation und Kompetenzausstattung der kommunalen Ebene in der Verantwortung der 
Kantone (vgl. REGULA KÄGI-DIENER, in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommen-
tar zur schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich 2014, Art. 50 BV Rz. 11; MARKUS 
DILL, Die Staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Bern 1996, 
S. 43). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich 
autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder 
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entschei-
dungsfreiheit einräumt (statt vieler: BGE 138 I 242 E. 5.2 mit Hinweisen). Autonomie bedeutet 
das Recht zur Selbstgesetzgebung und - davon abgeleitet - zur Selbstverwaltung, in beschränk-
tem Umfang auch zur Rechtsprechung. Im Rahmen des autonomen Tätigkeitsbereichs vertraut 
das kantonale Recht der Gemeinde bestimmte Sachgebiete zur selbständigen Erledigung an; 
einer zusätzlichen kantonalen Ermächtigung zum Erlass eigener Gesetzesbestimmungen be-
darf es dabei nicht. Im Gegensatz dazu steht der nicht autonome Tätigkeitsbereich. Hier über-
trägt der Kanton in gewissen Sachbereichen den Vollzug des kantonalen Rechts auf die Ge-
meinden, wobei diesen als blosse Vollzugsorgane keine oder nur geringe Entscheidungsfreiheit 
zukommt (vgl. VGE vom 16. Juni 1999 [98/235] E. 6; VGE vom 16. April 1997, in: BLVGE 1997 
S. 86 E. 3). Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Auf-
gabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Um-
fang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kan-
tonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E. 5.3; BGE 139 I 169 E. 6.1; BGE 138 
I 242 E. 5.2; KÄGI-DIENER, a.a.O., Art. 50 BV Rz. 12; HANSJÖRG SEILER, Gemeinden im schwei-
zerischen Staatsrecht, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfas-
sungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 31 Rz. 43 ff.). 
 
4.2 § 45 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft (KV) vom 17. Mai 1984 
statuiert unter der Marginalie "Selbständigkeit" den Grundsatz der Gemeindeautonomie. Da-
nach sind die Gemeinden im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, sich selbst zu orga-
nisieren, ihre Behördenmitglieder sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu wählen oder anzu-
stellen, ihre eigenen Aufgaben nach freiem Ermessen zu erfüllen und ihre öffentlichen Sachen 
selbständig zu verwalten. Diese Bestimmung ist im umfassenden Sinn zu verstehen, sie wird 
nur durch das übergeordnete Recht begrenzt (SCHWÖRER, a.a.O., S. 249). Der mit der Margina-
lie "Gemeindeautonomie" versehene § 2 des Gemeindegesetzes verdeutlicht dies mit der For-
mulierung, dass die Gemeinden ihre Angelegenheiten im Rahmen von Verfassung und Gesetz 
selbständig ordnen. Die Einwohnergemeinden erfüllen gemäss § 44 Abs. 2 KV die Aufgaben 
von lokaler Bedeutung, soweit diese nicht in die Zuständigkeit anderer Organisationen fallen, 
und die ihnen vom Kanton übertragenen Obliegenheiten. Damit umschreibt die Verfassung die 
beiden Wirkungskreise der Einwohnergemeinden (vgl. SEILER, a.a.O., § 31 Rz. 31 f.). Ähnlich 
wie Art. 3 BV zugunsten der Kantone enthält diese Verfassungsnorm zum einen für den eige-
nen Wirkungskreis eine subsidiäre Kompetenzgeneralklausel zugunsten der Einwohnergemein-
den, die nur - aber immerhin - durch die Erfordernisse der lokalen Aufgabe und der Nichtzu-

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ständigkeit einer anderen Organisation begrenzt ist (IVO LORENZO CORVINI, Kommunale Recht-
setzung - unter besonderer Berücksichtigung der Verhältnisse im Kanton Basel-Landschaft, 
Liestal 1999, S. 38 f.). Im übertragenen Wirkungskreis haben die Einwohnergemeinden zum 
anderen die Kompetenz zur Erfüllung nichtlokaler Aufgaben, soweit ihnen diese vom Bund oder 
Kanton übertragen werden (vgl. § 40 Abs. 2 GemG). Die Normsetzungskompetenz bleibt im 
übertragenen Wirkungskreis auf jene Verwaltungsaufgaben beschränkt, die der Einwohnerge-
meinde per Gesetz zur autonomen Besorgung zugewiesen wurden (vgl. PIERRE TSCHANNEN/
ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 16 
Rz. 8). Die Autonomie der Einwohnergemeinden ist in beiden Wirkungskreisen keine unüber-
wachte; die kommunale Gesetzgebung untersteht stets der Rechtsaufsicht durch den Kanton. 
So sind unter anderem die Ortsplanung, die Gemeindeordnung und - mit zwei hier nicht ein-
schlägigen Ausnahmen - alle Gemeindereglemente dem Regierungsrat zur Genehmigung vor-
zulegen (vgl. § 45 Abs. 3 KV, §§ 3 und 168 GemG, § 31 Abs. 5 RBG). 
 
5.1 Die von der Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde A.____ am 
18. September 2013 beschlossene und nachfolgend dem Regierungsrat zur Genehmigung un-
terbreitete Mutation zum Zonenreglement Siedlung, Ergänzungsbestimmung Nr. 31 "Gebühren 
und Mehrwertabgabe", statuiert in Absatz 2, dass der Grundeigentümer der Gemeinde einen 
Mehrwertausgleich zu entrichten hat, wenn mit einer Zonenplanrevision Land von einer Nicht-
bauzone einer Bauzone zugewiesen wird (Einzonung) oder wenn das Grundstück eine erheb-
lich gesteigerte Nutzungsmöglichkeit erfährt (Aufzonung). Absatz 3 definiert die Mehrwertabga-
be als öffentlich-rechtliche Grundlast und sieht eine entsprechende Anmerkung im Grundbuch 
vor, wenn die Nutzungsänderung in Rechtskraft erwachsen ist. Der Mehrwert errechnet sich 
nach Absatz 4 aus der Differenz des Verkehrswertes der betroffenen Fläche unmittelbar vor der 
Planungsmassnahme und zum Zeitpunkt der Baubewilligung, mit der die Mehrnutzung realisiert 
werden kann. Weiter sieht die Bestimmung einen Freibetrag von Fr. 100'000.-- vor. Vom den 
Freibetrag übersteigenden Mehrwert ist bei Aufzonungen eine Mehrwertabgabe von 25 % und 
bei Einzonungen eine solche von 40 % geschuldet. Die Abgabe wird auf den Zeitpunkt der Er-
teilung der Baubewilligung erhoben, wobei vertragliche Abweichungen möglich sind (Absatz 5). 
Gemäss Absatz 6 hat die Gemeinde die Ausgleichszahlung zweckgebunden für Massnahmen 
der Raumplanung und Raumentwicklung (z.B. Aufwertungsmassnahmen des öffentlichen Rau-
mes, Erschliessungen etc.) zu verwenden. 
 
5.2 Der Gemeinderat führt im Planungsbericht vom 20. August 2013 zur geplanten 
Mehrwertabgabe zusammenfassend aus, die Gemeinde beabsichtige mit dieser Abgabe, die 
Kosten ihres Raumplanungsaufwandes bzw. der Umsetzung von raumplanerischen Massnah-
men und die aus diesen Massnahmen geschaffenen Mehrwerte gerechter zwischen Gemeinde 
und Grundeigentümerschaft zu verteilen. Die Vielzahl der in der Gemeinde anhängigen Verfah-
ren der Sondernutzungsplanung - viele davon veranlasst von privaten Grundeigentümern oder 
von Investoren - sowie deren Umfang verursache ihr nicht unerhebliche Kosten. Abhängig vom 
Umfang der im Rahmen der Sondernutzungsplanung definierten erweiterten Nutzungsmöglich-
keiten gehe für die Gemeinde gleichzeitig die Notwendigkeit einher, ihre Infrastruktur angemes-
sen zu erweitern. Die dabei anfallenden Kosten seien bisher im Wesentlichen von der Gemein-
de getragen worden. Demgegenüber habe die Grundeigentümerschaft zumeist von einer Erhö-

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hung des entsprechenden Landwerts profitiert. Im Sinne der gerechteren Verteilung der aus 
den Sondernutzungsplanungen resultierenden Kosten bzw. dem gesteigerten Wert der be-
troffenen Areale solle mit der Ergänzungsbestimmung die gesetzliche Grundlage für einen fai-
ren Ausgleich der Interessen geschaffen werden. Die Erträge der Mehrwertabgabe würden die-
ser Zielsetzung entsprechend zweckgebunden ausschliesslich für raumplanerische Massnah-
men verwendet. 
 
6. Die Beschwerdeführerin leitet ihre Kompetenz zur Einführung der in der Ergän-
zungsbestimmung Nr. 31 vorgesehenen Mehrwertabgabe in erster Linie aus dem Gemeindege-
setz ab, welches ihr das Recht zur Erhebung von Abgaben einräume. 
 
6.1 Öffentliche Abgaben sind alle öffentlich-rechtlichen Geldleistungen, die das Ge-
meinwesen gestützt auf seine rechtliche Machtbefugnis den ihm unterworfenen Privaten durch 
einseitige Anordnung auferlegt und die entweder der Deckung des allgemeinen staatlichen Fi-
nanzbedarfs oder der Verhaltenslenkung dienen (vgl. ERNST BLUMENSTEIN/PETER LOCHER, Sys-
tem des schweizerischen Steuerrechts, 6. Aufl., Zürich 2002, S. 1; TSCHANNEN/ZIMMERLI/
MÜLLER, a.a.O., § 57 Rz. 1 f.). Die öffentlichen Abgaben werden nach Lehre und Rechtspre-
chung gemeinhin in Steuern und Kausalabgaben gegliedert (BGE 138 II 70 E. 5.1; MARKUS 
REICH, Steuerrecht, 2. Aufl., Zürich 2012, § 2 Rz. 11). Steuern sind voraussetzungslos geschul-
dete öffentliche Abgaben zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs, unabhängig davon, ob 
und in welchem Mass die abgabepflichtige Person aus der Tätigkeit des Gemeinwesens (indivi-
duell) einen Nutzen zieht oder eine Gegenleistung erhält. Es genügt, dass sie der Hoheit des 
Gemeinwesens untersteht und den vom Gesetz als besteuerbar erklärten Tatbestand erfüllt. Mit 
Steuern bezahlt die pflichtige Person Leistungen, die grundsätzlich allen zugute kommen (BGE 
140 I 176 E. 5.2; BGE 131 II 271 E. 5.1; BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 5 ff.). Demgegenüber 
setzen Kausalabgaben eine individuell zurechenbare Gegenleistung des Gemeinwesens oder 
die Einräumung spezieller staatlicher Vorteile an die pflichtige Person voraus. Die Abgabepflicht 
beruht damit auf einem besonderen Entstehungsgrund (causa); zwischen der Kausalabgabe 
und der damit finanzierten Tätigkeit muss ein direkter Zurechnungszusammenhang bestehen, 
der eine Erhebung der Abgabe rechtfertigt (BGE 138 II 111 E. 5.4.3). Da bei Kausalabgaben ein 
ganz konkretes wirtschaftliches Austauschverhältnis besteht, sind sie nach den Grundsätzen 
der Kostendeckung und der Äquivalenz auszugestalten, d.h. der Gesamtertrag der Abgaben 
darf die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig über-
steigen und der verlangte Betrag muss in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert der geliefer-
ten Leistung stehen (BGE 138 II 70 E. 5.3; DANIELA WYSS, Kausalabgaben, Basel 2009, 
S. 25 ff.; REICH, a.a.O., § 2 Rz. 14). Die Kausalabgaben werden herkömmlicherweise ihrerseits 
in verschiedene Kategorien unterteilt. Gebühren sind Entgelte für die besondere Inanspruch-
nahme einer Amtshandlung (Verwaltungsgebühren) oder einer öffentlichen Einrichtung (Benut-
zungsgebühren). Beiträge (Vorzugslasten) gleichen einen Sondervorteil aus und Ersatzabga-
ben werden erhoben zur Befreiung von einer öffentlich-rechtlichen Sach- oder Dienstleistungs-
pflicht (vgl. BLUMENSTEIN/LOCHER, a.a.O., S. 2 ff.). Auch wenn sich einzelne Abgaben oftmals 
nicht eindeutig einer der genannten Gruppen zuordnen lassen und die Übergänge zwischen 
den Abgabekategorien fliessend sind, sind diese Kategorisierungen sowohl in der Rechtspre-
chung als auch in der Lehre weitgehend anerkannt. Sie binden den Gesetzgeber jedoch grund-

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sätzlich nicht, denn es besteht kein Numerus clausus der Abgabearten (BGE 138 II 70 E. 5.4; 
BGE 125 I 449 E. 2b; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 57 Rz. 5). 
 
6.2 Kanton, Gemeinden und Zweckverbände erheben die zur Erfüllung ihrer Aufgaben 
notwendigen Abgaben (§ 130 Abs. 1 KV). Die genannte Verfassungsbestimmung befindet sich 
im mit "Finanzordnung" überschriebenen siebten Abschnitt der Verfassung und damit im Kern 
der geltenden Finanzverfassung. § 130 KV steht unter der Marginalie "Einnahmen" und ver-
wendet den Begriff Abgaben im Sinne des Oberbegriffs für öffentlich-rechtlich geforderte Geld-
leistungen im umfassenden Sinn, inklusive Steuern. Dies wird verdeutlicht durch § 130 Abs. 3 
KV, der den Zweckverbänden die Kompetenz zur Steuererhebung ausdrücklich abspricht. § 152 
Abs. 1 des Gemeindegesetzes, auf den sich die Beschwerdeführerin vorliegend beruft, autori-
siert die Gemeinden zur Erhebung von Gebühren und weiteren Abgaben. Die Gesetzesbestim-
mung spricht zwar wie der Verfassungstext von Abgaben, sie meint jedoch nicht dasselbe. Der 
Terminus weist im Gemeindegesetz einen weniger weitgehenden Bedeutungsgehalt auf als in 
der Verfassungsnorm. Dies ergibt sich schon alleine aus der Bestimmung in § 152 Abs. 2 
GemG, wonach die Gebühren und weiteren Abgaben durch Reglement - d.h. ein kommunales 
Gesetz (vgl. § 46 GemG) - festgesetzt werden. Da die Gemeinden für die Einführung neuer 
Steuern eine gesetzliche Grundlage in der kantonalen Gesetzgebung benötigen (§ 132 Abs. 3 
KV), kann sich § 152 GemG nicht auf Steuern beziehen, was sich im Übrigen auch aus der sys-
tematischen Stellung des Paragraphen im Gefüge des Gesamtgesetzes ergibt. Die Bestimmung 
ist Teil der im Unterabschnitt 5.1 geregelten Grundsätze der Mittelbeschaffung. § 151 befasst 
sich mit den Gemeindesteuern, § 152 mit den Gebühren und weiteren Abgaben und § 153 mit 
den Sonderbeiträgen. Daraus lässt sich ohne Weiteres schliessen, dass das Gemeindegesetz 
unter dem Begriff "Abgabe" weder Steuern noch Beiträge versteht. Entgegen der Ansicht der 
Beschwerdeführerin ist die Gemeinde nach dem Gemeindegesetz somit nicht befugt, beliebige 
neue kommunale Abgaben einzuführen. Vielmehr verdeutlicht die Verwendung des - eine spezi-
fisch abgaberechtliche Bedeutung aufweisenden - Begriffs "Gebühren" sowie die Formulierung 
"Gebühren und weitere Abgaben", dass § 152 GemG die Gemeinden nur zur Erhebung von 
Abgaben ermächtigt, die entweder als reine Gebühren zu qualifizieren sind oder die als Misch-
form mit diesen vergleichbare Charakteristika aufweisen. Aus der Rechtsnatur der gestützt auf 
§ 152 GemG erhobenen Abgaben folgt, dass grundsätzlich bei deren Bemessung vom Wert der 
staatlichen Leistung auszugehen ist und bei der Ausgestaltung insbesondere das Kostende-
ckungs- und das Äquivalenzprinzip zu beachten sind. 
 
6.3 Die rechtliche Einordnung von Abgaben auf planungsbedingte Vorteile bereitet der 
Rechtswissenschaft seit jeher gewisse Schwierigkeiten. Eine Qualifikation als reine Steuer 
fällt - auch wenn gewisse Gemeinsamkeiten, insbesondere die Kostenunabhängigkeit beste-
hen - gemäss der heute wohl herrschenden Lehre und der bundesgerichtlichen Rechtspre-
chung ausser Betracht, weil die Mehrwertabgabe nicht voraussetzungslos geschuldet ist, son-
dern auf durch raumplanerische Massnahmen bewirkte Mehrwerte und damit auf einen be-
stimmten Entstehungsgrund zurückzuführen ist. Auf der anderen Seite stellt die Mehrwertabga-
be kein Entgelt für eine staatliche Leistung im Interesse des Individuums dar, denn es handelt 
sich um die Rückerstattung eines unvermeidbaren Mehrwertes, der zufällig im Vermögen der 
abgabepflichtigen Person angefallen ist. Es kann sich demzufolge auch nicht um eine klassi-

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sche Kausalabgabe handeln. Am ehesten besteht eine Ähnlichkeit zu den Vorzugslasten. Wie 
bei diesen besteht ein besonderer Entstehungsgrund und wird der Ausgleich eines wirtschaftli-
chen Sondervorteils bezweckt. Allerdings dient die Abgabe nicht der Finanzierung eines konkre-
ten öffentlichen Werks. Sie wird nicht nach dem für die Planungsmassnahme angefallenen Kos-
tenaufwand bemessen, weshalb das Kostendeckungsprinzip keine Anwendung findet. Der 
Mehrwertausgleich wird aus diesen Gründen von der neueren Lehre überwiegend als kosten-
unabhängige Kausalabgabe, teilweise auch als Gemengsteuer (Verbindung zwischen Kausal-
abgabe und Steuer) oder als gänzlich neue Abgabekategorie eingeordnet (vgl. zum Ganzen: 
ADRIAN SCHNEIDER, Der angemessene Ausgleich für erhebliche Planungsvorteile nach Art. 5 
Abs. 1 RPG, Zürich 2006, S. 24 ff., m.w.H.; BGE 121 II 138 E. 3c; BGE 105 Ia 134 E. 5b). 
 
6.4 Wie die von der Beschwerdeführerin in der Ergänzungsbestimmung Nr. 31 geregel-
te Mehrwertabgabe abgaberechtlich genau zu kategorisieren ist, kann vorliegend offen gelas-
sen werden, denn sie stellt auf jeden Fall keine (Verwaltungs-)Gebühr oder eine gleichgeartete 
Abgabe dar. Auch wenn die Beschwerdeführerin unterstreicht, dass ihr raumplanerischer Auf-
wand insbesondere bei Quartierplanungen häufig auf Initiative der davon profitierenden privaten 
Grundeigentümer generiert werde, so wird die Abgabe unabhängig davon erhoben, ob die ab-
gabepflichtige Person die Planungsleistung veranlasst hat und in diesem Sinne eine staatliche 
Leistung in Anspruch nimmt. Es besteht demgemäss im Gegensatz zu Verwaltungsgebühren 
kein konkretes wirtschaftliches Tauschverhältnis zwischen staatlicher Leistung und Abgabe-
pflicht. Zudem steht die Höhe der in der Ergänzungsbestimmung Nr. 31 geregelten Abgabe in 
keinem unmittelbaren Zusammenhang mit den durch die konkrete Planungsmassnahme bei der 
Gemeinde entstandenen Kosten. In aller Regel werden die Abgaben deutlich höher ausfallen 
als die Kosten für die Planung, vor allem bei grossflächigen Zonenplanrevisionen. Wie die Be-
schwerdeführerin in der Beschwerdebegründung selbst betont, gelangt das Kostendeckungs-
prinzip - anders als bei Verwaltungsgebühren - bei der von ihr geplanten Mehrwertabgabe nicht 
zur Anwendung. Die Kostenunabhängigkeit spricht somit ebenfalls gegen den Gebührencharak-
ter der Mehrwertabgabe. Dem Wesen der Gebühr als Finanzierungsinstrument von spezifi-
schen Leistungen des Gemeinwesens widerspricht auch, dass mit der Mehrwertabgabe primär 
dem Einzelnen zukommende Vorteile ausgeglichen werden sollen. An dieser Einschätzung än-
dert die in Absatz 6 der Ergänzungsbestimmung Nr. 31 statuierte Zweckbindung der Abgabe 
zugunsten von Massnahmen der Raumplanung und Raumentwicklung nichts (vgl. BGE 125 I 
182 E. 4c; REICH, a.a.O., § 2 Rz. 7). Die Beschwerdeführerin gesteht denn in der Beschwerde-
schrift auch ausdrücklich zu, dass es sich beim Mehrwertausgleich nicht um eine klassische 
Gebühr oder einen Beitrag handle. Wie vorgehend aufgezeigt wurde, ist die Mehrwertabgabe 
aber auch nicht als gleichgeartet wie eine Gebühr zu qualifizieren. Sie kann somit nicht als "wei-
tere Abgabe" unter § 152 Abs. 1 GemG subsumiert werden, weswegen die Beschwerdeführerin 
aus dieser Bestimmung keine Gesetzgebungskompetenz zur Erhebung einer kommunalen 
Mehrwertabgabe ableiten kann. 
 
6.5 Selbst wenn § 152 GemG auf die in Frage stehenden Abgaben grundsätzlich an-
wendbar wäre, so reichte dies für sich alleine noch nicht aus. Die im besagten Paragraphen 
enthaltene Befugnis zur Erhebung von Gebühren ist akzessorisch zu einer Regelungszustän-
digkeit in der Sache. Wie der Regierungsrat zutreffend ausführt, muss eine Gemeinde in einem 

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Sachbereich zur Gesetzgebung zuständig sein, um gestützt auf die in § 152 GemG enthaltene 
Finanzkompetenz überhaupt Gebühren erheben zu dürfen. Wie die Beschwerdeführerin aber 
ebenfalls richtig einwirft, kann für die Erhebung von Kausalabgaben - im Gegensatz zu Steu-
ern - eine in der Verfassung oder einem kantonalen Gesetz zugewiesene Sachkompetenz im 
entsprechenden Gebiet genügen, weil mit der Zuständigkeit zur Regelung der Materie regel-
mässig stillschweigend auch eine Kompetenz zur Erhebung von damit zusammenhängenden 
Kausalabgaben einhergeht (vgl. REICH, a.a.O., § 2 Rz. 12; WYSS, a.a.O., S. 110 ff.). 
 
7. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf ihre generelle Normsetzungsbefugnis im 
eigenen Wirkungskreis, um für sich die Sachkompetenz zur Erhebung der Mehrwertabgabe zu 
beanspruchen. 
 
7.1.1 Der eigene Wirkungskreis der Einwohnergemeinden umfasst die Aufgaben von lo-
kaler Bedeutung (vgl. § 44 Abs. 2 [1. Teilsatz] KV, E. 4.2 hiervor). Dieser Begriff meint örtliche 
öffentliche Aufgaben im Sinne typisch lokaler Angelegenheiten, die sich auf das Gemeindege-
biet und die Gemeindeeinwohner beziehen. Er ist nicht eng zu verstehen (CORVINI, a.a.O., 
S. 39; YVO HANGARTNER, Rechtsetzung durch Gemeinden, in: Francis Cagianut et al. [Hrsg.], 
Festschrift für Otto K. Kaufmann zum 75. Geburtstag, Bern 1989, S. 209). Eine Aufgabe ist 
dann von lokaler Bedeutung, wenn sie die lokalen Interessen der Gemeinde berührt, sich zu 
örtlicher Regelung und Durchführung eignet und mit den Mitteln und politischen Kräften der 
Gemeinde bewältigt werden kann (MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwal-
tungsrechtsprechung, Band I, 6. Aufl., Basel 1986, S. 73 f.). Dadurch wird das Eingehen auf 
spezifisch lokale Verhältnisse und Interessen ermöglicht. Die Gemeinden sollen - auch im Inte-
resse einer bürgernahen Staatlichkeit - diejenigen gesetzgeberischen Vorkehren treffen kön-
nen, die auf ihre individuellen Bedürfnisse zugeschnitten sind. Wo der Charakter des Lokalen 
gewahrt oder verlassen wird, ist durch Werturteil der zuständigen Organe im konkreten Fall zu 
entscheiden. In der Regel ist eine Gemeinde dann zuständig, wenn das lokale Interesse über-
wiegt. Entscheidend ist letztlich, ob die Bevölkerung der Gemeinde an der Erfüllung einer Auf-
gabe unmittelbar interessiert ist und kommunale Lösungen möglich und sinnvoll erscheinen 
(YVO HANGARTNER, Neuere Entwicklungen der Gemeindeautonomie, ZBl 1983, S. 526; CORVINI, 
a.a.O., S. 39; GOTTFRIED BÜTIKOFER, Die Rechtssetzungsbefugnis der Gemeinden, Zürich 
1950, S. 75 f.; BGE 116 Ia 287 E. 3a). 
 
7.1.2 Die Einführung eines Planungsmehrwertausgleichs kann schwerlich als Antwort auf 
ein spezifisch das Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin betreffendes und speziell auf deren 
Gemeindeeinwohner bezogenes typisch lokales Regelungsbedürfnis bezeichnet werden, bei 
dem in besonderem Mass die örtlichen Verhältnisse zu berücksichtigen sind. Von den heutzu-
tage vielschichtigen Herausforderungen an die Gemeinden im Bereich der räumlichen Entwick-
lung und der Infrastruktur- und Versorgungsaufgaben ist sie nicht mehr und nicht in anderer 
Weise betroffen als viele Gemeinden in städtischen Agglomerationsgebieten der Schweiz. Die 
vorgebrachten Regelungsziele wie das Bestreben nach einem Ausgleich für Aufwendungen bei 
der Raumplanung und beim Ausbau der Infrastruktur sowie die Verwirklichung von generellen 
Gerechtigkeitsüberlegungen weisen ebenfalls keinen spezifisch lokalen Bezug auf. Seit den 
fünfziger Jahren des letzten Jahrhunderts laufen in den Kantonen und auf Bundesebene derar-

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tige Bestrebungen, planungsbedingte Mehrwerte abzuschöpfen (vgl. SCHNEIDER, a.a.O, 
S. 5 ff.). Auch sah bereits das (in der Volksabstimmung gescheiterte) erste Bundesgesetz über 
die Raumplanung vom 4. Oktober 1974 eine Mehrwertabgabe vor, deren Ertrag für Raumpla-
nungszwecke zu verwenden war (Art. 37 RPG 74, BBl 1974 II 816). Dass eine Aufgabe zu ei-
nem kantonalen oder gar nationalen Anliegen geworden ist, schliesst zugegeben noch nicht 
aus, sie als Aufgabe von lokaler Bedeutung zu qualifizieren. Dies gilt indessen nur, soweit sie 
im vorerwähnten Sinne lokalen Charakter aufweist (BGE 116 Ia 287 E. 3a; BGE 96 I 24 E. 4c; 
DILL, a.a.O., S. 71), was vorliegend gerade nicht zutrifft. 
 
7.1.3 Hinzu kommt, dass das geltende Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) vom 
22. Juni 1979 seit jeher in Art. 5 Abs. 1 RPG vorgesehen hat, dass das kantonale Recht einen 
angemessenen Ausgleich für durch Planungen nach diesem Gesetz entstehende erhebliche 
Vor- und Nachteile regelt. Damit formuliert das Bundesgesetz einen verbindlichen Gesetzge-
bungsauftrag an die Kantone. Es ist aufgrund dessen zwar nicht a priori ausgeschlossen, dass 
eine Gemeinde eine Mehrwertabgabe erhebt. Der Kanton bleibt aber gegenüber dem Bund für 
die Umsetzung des Gesetzgebungsauftrags verantwortlich. Kommunale Einzellösungen er-
scheinen aus diesem Blickwinkel wenig geeignet und sinnvoll. Vielmehr ruft die Thematik nach 
einer einheitlichen Regelung durch den Kanton (vgl. zum Subsidiaritätsprinzip bei der Zuwei-
sung von öffentlichen Aufgaben [betreffend das Verhältnis Bund - Kantone]: Art. 43a Abs. 1 
BV). Dem Kanton muss folglich zumindest eine koordinierende Rolle bei der Einführung einer 
Mehrwertabgabe eingeräumt werden. Da die vom Kanton gestützt auf § 131 Abs. 1 lit. c KV 
erhobene Grundstückgewinnsteuer unter anderem auch planerische Mehrwerte erfasst (vgl. 
REICH, a.a.O., § 24 Rz. 6 f.), ist die gesetzliche Ausgestaltung einer Mehrwertabgabe überdies 
mit derjenigen der Grundstückgewinnsteuer abzustimmen. Bei gesamthafter Betrachtung über-
wiegt im vorliegenden Fall das Interesse des Kantons an einer Regelung jenes der Beschwer-
deführerin. Die Materie eignet sich ihrer Beschaffenheit nach nicht zur lokalen Regelung, so-
dass der Aufgabe die Lokalbezogenheit auch deswegen abzusprechen ist. 
 
7.1.4 Schliesslich gilt es zu beachten, dass es sich bei der von der Beschwerdeführerin 
beabsichtigten Erhebung einer Mehrwertabgabe um ein Novum im Kanton Basel-Landschaft 
handelt. Die Einführung neuer Instrumente und Institute des Raumplanungsrechts ist keine Auf-
gabe von bloss lokaler Bedeutung (vgl. Urteil des BGer vom 11. Mai 1960, in: ZBl 1961, 
S. 69 ff., E. 3c, betreffend die in einem aargauischen Gemeindeerlass vorgesehenen [damals 
weder kantonal- noch bundesrechtlich geregelten] Planungsinstrumente der Richt- und Nut-
zungsplanung). Auch aus diesem Grund kann die Erhebung einer Mehrwertabgabe im vorlie-
genden Fall nicht als Aufgabe von lokaler Bedeutung qualifiziert werden. 
 
7.1.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Einführung einer Mehrwertabgabe 
nicht in den Kreis der Aufgaben fällt, welche die Beschwerdeführerin unter Berufung auf § 44 
Abs. 2 KV zur selbständigen Erledigung für sich in Anspruch nehmen kann. 
 
7.2 Die von der Beschwerdeführerin angerufene autonome Rechtsetzungsbefugnis 
scheitert vorliegend auch an der Schranke des höherrangigen Rechts. 
 

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7.2.1 Als Einwohnergemeinde ist die Beschwerdeführerin nur zur Regelung von Sachbe-
reichen befugt, soweit diese nicht in die Zuständigkeit anderer Organisationen fallen (vgl. § 44 
Abs. 2 [2. Teilsatz] KV, E. 4.2 hiervor). Die Gemeinde kann und soll sich nicht auf das Aktions-
feld des Kantons oder gar des Bundes begeben (CORVINI, a.a.O., S. 40; DILL, a.a.O., S. 46). Für 
den Bereich der Raumplanung regelt § 116 der Verfassung die Grundzüge der Kompetenzauf-
teilung zwischen Kanton und Gemeinden. § 116 Abs. 1 KV hält fest, dass die geordnete Besied-
lung des Landes, die zweckmässige Nutzung des Bodens und die Erhaltung von Erholungs-
raum eine gemeinsame Aufgabe von Kanton und Gemeinden darstellt. Dabei erlässt der Kan-
ton gemäss § 116 Abs. 2 KV Richtpläne, welche die Planungsziele des Kantons oder einer Re-
gion darstellen und die Planungsmassnahmen von Kanton und Gemeinden aufeinander ab-
stimmen, sowie Detailpläne zur Verwirklichung der Planungsziele. Die Gemeinden erlassen die 
Nutzungspläne im Rahmen der Richtplanung (§ 116 Abs. 3 KV). § 116 Abs. 4 KV statuiert so-
dann, dass erhebliche Vor- und Nachteile, die durch Planung entstehen, im Rahmen des Ge-
setzes angemessen ausgeglichen werden. Diese Bestimmung formuliert einen Gesetzge-
bungsauftrag an den kantonalen Gesetzgeber. Die Verfassung weist die Sachkompetenz für 
den Ausgleich planerischer Mehrwerte somit dem Kanton zu. 
 
7.2.2 Dies ist der Beschwerdeführerin nicht entgangen. Sie vertritt jedoch sinngemäss 
den Standpunkt, der Landrat sei auf die entsprechende Vorlage vom 14. März 1994 betreffend 
Planungsmehrwertabgabegesetz (94/61) in seiner Sitzung vom 13. November 1997 nicht einge-
treten, weshalb der kantonale Gesetzgeber auf die Wahrnehmung seiner entsprechenden 
Kompetenz verzichtet habe. Sie übersieht damit einerseits, dass die Angelegenheit nicht erle-
digt ist, wenn in einem ersten Anlauf das Verfahren zur Erfüllung eines Gesetzgebungsauftrags 
nicht zum Ziel geführt hat. Der Gesetzgeber ist vielmehr verpflichtet, das Verfahren mit einem 
abgeänderten Gesetzesentwurf allenfalls mehrfach zu wiederholen, bis der Auftrag erfüllt ist 
oder gegebenenfalls widerrufen wird (TOBIAS JAAG, Gesetzgebungsaufträge, in: Walter Haller et 
al. [Hrsg.], Festschrift für Ulrich Häfelin zum 65. Geburtstag, Zürich 1989, S. 292). Andererseits 
ändert das Scheitern des Gesetzesentwurfs im Landrat nichts an der von der Verfassung fest-
gelegten Zuständigkeitsregelung. 
 
7.2.3 Die Beschwerdeführerin ist weiter der Auffassung, sie verfüge im Sachgebiet der 
planungsrechtlichen Mehrwertabgabe in jedem Fall solange über Autonomie, bis der Kanton die 
ausführende Gesetzgebung erlassen habe. Sie geht offenbar davon aus, dass zwischen Kanton 
und Gemeinden eine konkurrierende (oder nachträglich derogierende) Gesetzgebungskompe-
tenz besteht, bei der das kommunale Recht erst mit Erlass der kantonalen Normen ausser Kraft 
tritt, und dies nur soweit, als das kantonale Gesetz die Kompetenz ausschöpft. Der Beschwer-
deführerin entgeht bei dieser Argumentation, dass in der vorliegenden Angelegenheit keine 
Konstellation einer Kompetenzkonkurrenz vorliegt: Ihre eigene Rechtsetzungsbefugnis besteht 
nach dem Verfassungswortlaut von § 44 Abs. 2 KV von Vornherein nur für Aufgaben, soweit 
diese nicht in die Zuständigkeit anderer Organisationen fallen. Wenn die Verfassung in § 116 
Abs. 4 KV dem Kanton die Zuständigkeit für die Erhebung einer Mehrwertabgabe zuweist, so ist 
damit zugleich eine Rechtsetzungskompetenz der Gemeinde ausgeschlossen. Dies gilt unab-
hängig davon, ob der Kanton eine ausführende Gesetzgebung erlassen hat. 
 

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7.2.4 Soweit sich die Beschwerdeführerin schliesslich auf ihre verfassungsmässige Kom-
petenz zum Erlass der Nutzungspläne (§ 116 Abs. 3 KV) und die ihr durch das Raumplanungs- 
und Baugesetz eingeräumten Normsetzungsbefugnisse beruft, kann ihr wiederum nicht gefolgt 
werden. § 2 RBG ermächtigt die Gemeinden lediglich, im Rahmen dieses Gesetzes eigene 
Vorschriften zu erlassen. Dabei handelt es sich - wie von der Verfassung vorgegeben - um As-
pekte der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung unter Berücksichtigung der durch das hö-
herrangige Recht vorgegebenen Parameter (vgl. §§ 14 bis 54 RBG). In diesem Umfang sind die 
Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft autonom in der Festlegung und Einteilung der Nut-
zungszonen sowie der Ausgestaltung der Nutzungsvorschriften, welche die Art und das Aus-
mass der zulässigen Bodennutzung festlegen (vgl. KGE VV vom 17. Oktober 2012 [810 12 58] 
E. 3.1; KGE VV vom 17. Oktober 2007 [810 07 155] E. 2.2). Die Abschöpfung von planerischen 
Mehrwerten fällt nicht unter diese Gestaltungsfreiheit. Aus der kantonalrechtlich verankerten 
Planungsautonomie kann die Beschwerdeführerin mithin nichts zu ihren Gunsten ableiten. 
 
7.3 Unbehelflich sind zu guter Letzt auch die von der Beschwerdeführerin vorgebrach-
ten Verweise auf die Ausgestaltung des Mehrwertausgleichs in anderen Kantonen, wo Pla-
nungsmehrwerte zum Teil auch von Gemeinden abgeschöpft würden. Wie bereits ausgeführt 
wurde, bestimmt sich der Umfang der Gemeindeautonomie nach dem kantonalen Verfassungs- 
und Gesetzesrecht (vgl. oben E. 4.1). Die Kantone treffen hierbei sehr unterschiedliche Rege-
lungen in Bezug auf die Aufteilung der Rechtssetzungskompetenzen. Die Beschwerdeführerin 
zeigt in der Beschwerdebegründung nicht auf und es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern die 
Regelungen anderer Kantone für das vorliegende Verfahren von Relevanz sein sollen. 
 
8. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Rechtsordnung des Kantons Basel-
Landschaft den Ausgleich von raumplanerischen Vorteilen dem Kanton zur Regelung zuweist 
und den Einwohnergemeinden in diesem Sachbereich keine Rechtsetzungskompetenz zu-
kommt. Die Beschwerdeführerin kann sich deshalb vorliegend nicht auf ihre Autonomie berufen. 
Für die Erhebung der in der streitgegenständlichen Mutation zum Zonenreglement Siedlung, 
Ergänzungsbestimmung Nr. 31, normierten Mehrwertabgabe ist sie nicht befugt, weshalb der 
Regierungsrat die Genehmigung der entsprechenden Bestimmungen zu Recht verweigerte. Die 
Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. 
 
9. Es bleibt über die Kosten zu befinden. 
 
9.1 Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor Kantonsgericht kostenpflichtig. Die 
Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der 
Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Ge-
mäss § 20 Abs. 4 VPO werden den kantonalen Behörden und Gemeinden Verfahrenskosten 
auferlegt, wenn sie - wie hier - das Kantonsgericht in Anspruch nehmen. Angesichts des Aus-
gangs des Verfahrens sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'500.-- der Beschwerde-
führerin aufzuerlegen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.-- zu 
verrechnen. Der zuviel bezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 500.-- ist ihr zurückzuer-
statten. 

Seite 15 http://www.bl.ch/kantonsgericht 

9.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei kann für den Beizug eines Anwalts oder 
einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Gegenpartei zugesprochen 
werden (§ 21 Abs. 1 VPO). Gemäss dem Ausgang des Verfahrens ist den anwaltlich vertrete-
nen Beigeladenen antragsgemäss eine Parteientschädigung zu Lasten der Beschwerdeführerin 
zuzusprechen. Der von den Rechtsvertretern der Beigeladenen B.____ AG und C.____ AG in 
der Honorarnote vom 9. Februar 2015 geltend gemachte Zeitaufwand von 16 Stunden erweist 
sich als angemessen. Der Honoraransatz von Fr. 350.-- bewegt sich am obersten Ende des 
durch die Tarifordnung vorgegebenen Rahmens von Fr. 200.-- bis Fr. 350.-- (vgl. § 3 Abs. 2 der 
Tarifordnung für die Anwältinnen und Anwälte [TO] vom 17. November 2003). Aufgrund des 
Schwierigkeitsgrads und der für die Beigeladenen grossen wirtschaftlichen Bedeutung der 
Streitsache sowie der mit dem Prozess verbundenen Verantwortung erscheint der geltend ge-
machte Honoraransatz im vorliegenden Fall als gerechtfertigt. Hingegen ist der von der Rechts-
vertretung der Beigeladenen unter Verweis auf die besondere Bedeutung der Sache geltend 
gemachte Zuschlag nach § 4 TO von weiteren Fr. 350.-- pro Stunde nicht angezeigt, denn die 
besondere Bedeutung der Sache wurde bereits im Rahmen des Stundenansatzes gebührend 
berücksichtigt. Für einen Zuschlag zum Honorar sind keine stichhaltigen Gründe ersichtlich. 
Somit ist ein Stundenaufwand von 16 Stunden à Fr. 350.-- zu entschädigen. Dazu kommen 
nicht zu beanstandende Auslagen in der Höhe von Fr. 119.-- (recte: Fr. 153.80) und die Mehr-
wertsteuer. Demzufolge hat die Beschwerdeführerin den Beigeladenen eine reduzierte Partei-
entschädigung in der Höhe von insgesamt Fr. 6'214.10 (inkl. Auslagen und 8% MWST) auszu-
richten, wobei diese je zur Hälfte auf die vertretenen Beigeladenen aufgeteilt wird. Im Übrigen 
werden die Parteikosten wettgeschlagen. 
  

Seite 16 http://www.bl.ch/kantonsgericht 

Demgemäss wird  e r k a n n t : 
 
 
://: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 
   
 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'500.-- werden der Be-

schwerdeführerin auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in 
der Höhe von Fr. 3'000.-- verrechnet. 
Der zuviel bezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 500.-- wird der 
Beschwerdeführerin zurückerstattet. 

   
 3. Die Beschwerdeführerin hat den Beigeladenen B.____ AG und C.____ 

AG eine reduzierte Parteientschädigung in der Höhe von je Fr. 3'107.05 
(inkl. Auslagen und 8% MWST) zu bezahlen. Im Übrigen werden die 
Parteikosten wettgeschlagen. 

 
 
 
Präsidentin 
 
 
 
 
 

Gerichtsschreiber 
 
 
 
 
 

 
Gegen diesen Entscheid wurde am 1. Oktober 2015 Beschwerde beim Bundesgericht (Verfah-
rensnummer 2C_886/2015) erhoben.