# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 481f1944-b376-5346-93a6-49af39d26405
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-09-03
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 03.09.2019 V 2019 2
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_V-2019-2_2019-09-03.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 19 2

1. Kammer als Verfassungsgericht

Vorsitz Audétat
Richter von Salis, Meisser 

Aktuar ad hoc Michael

URTEIL

vom 3. September 2019

in der verfassungsrechtlichen Streitsache

A._____ und Mitbeteiligte,

alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Frank Schuler,

Beschwerdeführer

gegen 

Stadt Chur,

Beschwerdegegnerin

betreffend Ungültigerklärung einer Initiative

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1. Am 25. Juni 2017 reichte das Initiativkomitee die Volksinitiative "Für eine 

lebendige Churer Altstadt - Initiative für den Erhalt der Churer Stadtkinos" 

bei der Stadtkanzlei zur Vorprüfung ein. Das Initiativkomitee setzte sich 

aus sechs in Chur stimmberechtigten Personen zusammen. Die 

Publikation des bereinigten Initiativtextes erfolgte am 21. Juli 2017 im 

städtischen Amtsblatt. Das Initiativbegehren hat folgenden Wortlaut:

Das Baugesetz der Stadt Chur (BauG) wird wie folgt geändert:

Art. 46 Abs. 1
Die Arbeitszone A1 ist für Gewerbe-, Handels- und 

Dienstleistungsbetriebe (ausgenommen Kinos) bestimmt.

Art. 100 Abs. 4
Die neue Fassung von Art. 46 Abs. 1 findet auf alle Baugesuche 

Anwendung, die im Zeitpunkt der Annahme der Initiative noch nicht 

rechtskräftig bewilligt sind. 

2. Innert der gesetzlichen Sammelfrist reichte das Initiativkomitee die 

Unterschriftenbogen bei der Stadtkanzlei ein. Der Stadtrat stellte mit 

Beschluss vom 7. August 2018 fest, dass die Initiative mit 805 gültigen 

Unterschriften zustande kam und publizierte diesen Beschluss am 17. 

August 2018 im städtischen Amtsblatt.

3. Mit Botschaft vom 5. Februar 2019 unterbreitete der Stadtrat die Initiative 

dem Gemeinderat und beantragte, die in der Initiative beantragte 

Änderung von Art. 46 Abs. 1 BauG für gültig zu erklären und der 

Volksabstimmung zu unterbreiten, jedoch die vorgeschlagene Änderung 

von Art. 100 Abs. 4 BauG für ungültig zu erklären und nicht der 

Volksabstimmung zu unterbreiten. Der Stadtrat begründete die 

Ungültigkeit der mit der Initiative beantragten Änderung von Art. 100 Abs. 

4 BauG, einerseits mit dem Verstoss gegen kantonales Recht und 

andererseits mit der Verletzung allgemeiner rechtsstaatlicher Grundsätze. 

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4. Der Gemeinderat der Stadt Chur ist am 7. März 2019 der Botschaft des 

Stadtrates gefolgt und erklärte die mit der Initiative vorgeschlagene 

Bestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG für ungültig. Im Übrigen erklärte er 

die Initiative für gültig, mit Antrag, den gültigen Teil der Initiative der 

Volksabstimmung zu unterbreiten. Dieser Beschluss des Gemeinderates 

wurde am 14. März 2019 dem Initiativkomitee mitgeteilt sowie am 15. März 

2019 im städtischen Amtsblatt veröffentlicht. 

5. Gegen diese Teilungültigkeitserklärung erhoben fünf Mitglieder des 

Initiativkomitees (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 25. 

März 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden. Die Beschwerdeführer verlangen, dass der Entscheid des 

Gemeinderates der Stadt Chur vom 7. März 2019 betreffend Ungültigkeit 

der mit der Initiative beantragten Übergangsbestimmung in Art. 100 Abs. 

4 BauG aufzuheben und die Initiative gesamthaft für gültig zu erklären und 

der Volksabstimmung zu unterbreiten sei. Dies unter gesetzlicher Kosten- 

und Entschädigungsfolge. Des Weiteren sei der Beschwerde 

aufschiebende Wirkung zu erteilen. Sie begründen ihre Anträge im 

Wesentlichen damit, dass die mit der Initiative beantragte 

Übergangsregelung des Art. 100 Abs. 4 BauG weder gegen 

übergeordnetes Recht noch gegen allgemeine rechtsstaatliche 

Grundsätze verstosse. Der Gemeinderat der Stadt Chur habe daher mit 

der Teilungültigkeitserklärung der Initiative das verfassungsrechtlich 

geschützte Initiativrecht der Stimmberechtigten verletzt. 

6. Am 29. April 2019 beantragte die Stadt Chur (nachfolgend: 

Beschwerdegegnerin) in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der 

Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer. In der 

Vernehmlassung wird an der Argumentation des angefochtenen 

Entscheids festgehalten.

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7. In ihrer Replik vom 13. Mai 2019 vertieften die Beschwerdeführer ihre 

Argumentation, hielten jedoch an den Ausführungen, welche sie bereits in 

der Beschwerde dargelegt haben, fest.

8. Auf eine Duplik verzichtete die Beschwerdegegnerin.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie 

auf den angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, in den 

nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1.1. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet der Beschluss des 

Gemeinderates der Stadt Chur vom 7. März 2019, mit welchem dieser die 

Volksinitiative "Für eine lebendige Churer Altstadt - Initiative für den Erhalt 

der Churer Stadtkinos“ in Bezug auf den beantragten Art. 100 Abs. 4 BauG 

für teilungültig erklärt hat. Nicht Streitgegenstand des vorliegenden 

Verfahrens bildet der mit der Initiative beantragte Art. 46 Abs. 1 BauG. Die 

Ungültigerklärung bzw. Teilungültigerklärung einer Initiative durch den 

Gemeinderat stellt einen Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte 

Initiativrecht und damit das Stimmrecht dar. Dabei liegt eine Verletzung der 

politischen Rechte vor, wenn die Voraussetzungen für eine 

Ungültigerklärung bzw. Teilungültigerklärung nicht erfüllt sind. Aus diesem 

Grunde kann der entsprechende Entscheid mittels 

Verfassungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht 

angefochten werden (Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons 

Graubünden [KV; BR 110.100] sowie Art. 57 Abs. 1 lit. b und Art. 59 lit. a 

des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 

370.100]). Zu einer solchen Beschwerde legitimiert ist jede Person, die im 

betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreis stimmberechtigt ist (Art. 58 

Abs. 2 VRG). Die Beschwerdefrist beträgt zehn Tage seit der Mitteilung des 

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beanstandeten Entscheids oder der Entdeckung des Beschwerdegrundes, 

spätestens jedoch seit der amtlichen Bekanntgabe des Ergebnisses der 

beanstandeten Wahl oder Abstimmung (Art. 60 Abs. 2 VRG). Auf die 

vorliegend form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde vom 25. März 

2019 ist deshalb einzutreten.

1.2. In prozessualer Hinsicht verlangen die Beschwerdeführer, dass der 

Beschwerde aufschiebende Wirkung zu gewähren sei. Da die 

Beschwerdegegnerin gegen die Erteilung der aufschiebenden Wirkung 

keine Einwendungen geltend macht, zumal der Stadtrat die am 19. Mai 

2019 vorgesehene Volksabstimmung für die Initiative ohnehin bereits 

verschoben habe, bis rechtskräftig über deren Gültigkeit entschieden 

worden sei, ist dieser Punkt nicht strittig und deshalb auch nicht weiter zu 

erörtern.

2. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob der 

Gemeinderat der Stadt Chur die Volksinitiative "Für eine lebendige Altstadt 

- Initiative für den Erhalt der Churer Stadtkinos" auf Grund eines Verstosses 

gegen übergeordnetes Recht richtigerweise für teilungültig erklärt hat. 

Nicht weiter zu erörtern sind das Zustandekommen resp. die unbestrittene 

formelle Gültigkeit der Initiative. Die Initiative wurde nämlich 

unbestrittenermassen innert Frist in der Form eines ausgearbeiteten 

Entwurfs mit der notwendigen Anzahl gültiger Unterschriften eingereicht.

3. Der Gemeinderat der Stadt Chur begründet die Rechtswidrigkeit der mit 

der Initiative beantragten Übergangsbestimmung mit dem Verstoss gegen 

Art. 89 Abs. 2 Raumplanungsgesetz des Kantons Graubünden (KRG; 

BR 801.100) einerseits und gegen allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze 

andererseits. In materieller Hinsicht gilt es zur Teilungültigkeit von 

Initiativen auf kommunaler Ebene Stellung zu nehmen. Zu beachten ist 

dabei, dass die Grundsätze für kantonale Initiativen nicht im gleichen 

Masse für Initiativen auf kommunaler Ebene gelten. Während in Art. 14 

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Abs. 1 Ziff. 2 der Kantonsverfassung (KV; BR 110.100) für die Ungültigkeit 

einer Volksinitiative ein offensichtlicher Widerspruch zu übergeordnetem 

Recht verlangt wird, stellt das Gesetz über die politischen Rechte im 

Kanton Graubünden (GPR; BR 150.100) in Art. 77 Abs. 1 auf das Kriterium 

der Rechtswidrigkeit ab. Danach werden Initiativen, deren Inhalt 

rechtswidrig ist, der Volksabstimmung nicht unterbreitet. In Art. 73 ff. GPR 

wird die Initiative auf Regions- und Gemeindeebene gemäss Art. 1 Abs. 1 

lit. c GPR somit separat sowie inhaltlich abweichend von den strengeren 

Vorgaben gemäss Art. 12 ff. KV geregelt. Art. 9 Abs. 1 der Verfassung der 

Stadt Chur (Stadtverfassung; RB 111) hält ferner fest, dass eine Initiative, 

deren Inhalt eidgenössisches oder kantonales Recht verletzt, ungültig ist 

und nicht der Volksabstimmung unterbreitet wird. Die Hürde für die 

Ungültigkeitserklärung im vorliegenden Fall liegt folglich tiefer als bei 

Initiativen auf kantonaler Ebene. Im Folgenden ist zu prüfen, ob die mit der 

Initiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG 

rechtswidrig im Sinne des Art. 77 Abs. 1 GPR und Art. 9 Abs. 1 der 

Stadtverfassung ist.

4. Initiativen auf kommunaler Ebene dürfen nebst den zwingenden 

Bestimmungen des Völkerrechts und des Staatsvertragsrechts weder dem 

Bundesrecht noch dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht 

widersprechen (BGE 94 I 126 E.3; BGE 109 Ia 140 E.4a; dazu CAVIEZEL, 

Die Volksinitiative im Allgemeinen und unter besonderer Berücksichtigung 

des Kantons Graubünden, Fribourg 1990, S. 147). Falls, wie im 

vorliegenden Fall, die Intention besteht, kommunale Gesetze anzupassen, 

hat dies zusätzlich im Einklang mit dem kommunalen Verfassungsrecht zu 

geschehen. Eine Kollision mit übergeordnetem Recht besteht, wenn die 

durch die Initiative beantragte Änderung den gleichen Normbereich betrifft 

und dabei für das gleiche Problem eine andere Antwort als das 

höherrangige Recht vorsieht. Die Voraussetzung eines "offensichtlichen" 

Verstosses gegen übergeordnetes Recht, welcher Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV 

für die Ungültigkeit einer Initiative voraussetzt, wird - wie bereits erwähnt - 

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gemäss Art. 77 Abs. 1 GPR und Art. 9 Abs. 1 der der Stadtverfassung nicht 

vorausgesetzt. Somit braucht das Kriterium der "Offensichtlichkeit" nicht 

erfüllt zu sein, um die Initiative für ungültig bzw. teilungültig zu erklären. Wie 

die Beschwerdeführer dargelegt haben, ist die bundesgerichtliche 

Rechtsprechung zur Auslegung von Volksinitiativen vom Gedanken 

getragen, die Ungültigkeit mittels verfassungs- und bundesrechtskonformer 

Auslegung nach Möglichkeit zu verhindern, um nicht übermässig in die 

politischen Rechte einzugreifen ("in dubio pro populo", vgl. BGE 138 I 131 

[=Pra 101 Nr. 99] E.3 m.w.H.). Entscheidend ist demnach, ob der 

betreffenden Norm nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn 

zugemessen werden kann, der sie mit höherrangigem Recht als vereinbar 

erscheinen lässt. Die Frage, ob ein Initiativbegehren gegen 

übergeordnetes Recht verstösst, kann erst nach Auslegung des 

Initiativbegehrens einerseits und des übergeordneten Rechts andererseits 

beantwortet werden. Diese hat in beiden Fällen nach den üblichen 

Auslegungsregeln zu erfolgen (BGE 139 I 292 E.5.7; BGE 111 Ia 292 E.2; 

104 Ia 343 E.4).

4.1. Die mit der Initiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 

BauG hält fest, dass die neue Fassung von Art. 46 Abs. 1 BauG auch auf 

alle Baugesuche betreffend Kinos Anwendung finden soll, die im Zeitpunkt 

der Annahme der Initiative noch nicht rechtskräftig bewilligt sind. Folge 

dessen soll das Verbot, in der Arbeitszone A1 Kinos zu errichten, ebenfalls 

auf alle Baugesuche Anwendung finden, die zum Zeitpunkt der Annahme 

der Initiative noch nicht rechtskräftig bewilligt sind. Unter den Wortlaut 

"noch nicht rechtskräftig bewilligt" sind unter anderem Baugesuche, welche 

von der zuständigen Baubehörde genehmigt wurden, jedoch noch 

aufgrund von Einsprachen bei einer Rechtsmittelinstanz hängig sind, zu 

subsumieren. Die Bestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG de lege ferenda 

ist sowohl nach ihrem Wortlaut als auch nach dem Sinn und Zweck so zu 

verstehen, dass zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative sämtliche 

bewilligte, aber aufgrund eines Beschwerdeverfahrens (noch) nicht 

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rechtskräftig Baugesuche betreffend Kinos unter die mit der Initiative in 

Art. 46 Abs. 1 BauG beantragte Änderung und somit unter das Bauverbot 

zu fallen haben. Inwiefern dieses Resultat vereinbar mit Art. 89 Abs. 2 KRG 

ist, wird nachfolgend zu prüfen sein.

4.2. Die Beschwerdeführer haben insofern Recht, dass es nach Lehre und 

Rechtsprechung in erster Linie Sache des Gesetzgebers ist, mit 

übergangsrechtlichen Bestimmungen den zeitlichen Geltungsbereich der 

alten von demjenigen der neuen Rechtsordnung abzugrenzen und zu 

bestimmen, ob und gegebenenfalls in welchen Fällen das alte Recht 

nachwirke und welches Recht in zum Zeitpunkt der Rechtsänderung 

hängigen erstinstanzlichen Verfahren oder Rechtsmittelverfahren 

anzuwenden sei. Dies natürlich stets unter Einhaltung der ihr 

übergeordneten Bestimmungen (BGE 139 II 263 E.6). Die Frage, die es 

hier jedoch in einem ersten Schritt zu beantworten gilt ist, ob Art. 89 Abs. 2 

KRG bereits eine verbindliche intertemporale Bestimmung enthält und falls 

dies der Fall ist, muss in einem zweiten Schritt geklärt werden, ob die mit 

der Initiative beantragte Übergangbestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG 

in Einklang mit dieser zu bringen ist.

4.3. Art. 89 Abs. 1 KRG hält fest, dass Bauvorhaben und Zweckänderungen 

bewilligt werden, wenn alle Vorschriften des kommunalen, kantonalen und 

eidgenössischen Rechts eingehalten sind. Abs. 2 führt aus, dass 

Baugesuche nach dem Recht beurteilt werden, das zur Zeit des Entscheids 

gilt. Diese Regelung gilt gemäss Art. 107 Abs. 2 Ziff. 6 KRG unmittelbar 

und zwingend für die Gemeinden. Entscheidend ist hier Art. 89 Abs. 2 KRG, 

wonach Baugesuche nach dem Recht beurteilt werden, das zur Zeit des 

Entscheids gilt. Abs. 2 dieser Vorschrift, welche gesetzessystematisch 

unter dem Titel «VI. Formelles Baurecht» und dem Untertitel «2. 

Bewilligungen» eingereiht ist, regelt, inwiefern nach der Bewilligung 

eingetretene Rechtsänderungen beim Entscheid über ein Baugesuch zu 

berücksichtigen sind. Der Wortlaut der Bestimmung ist so zu verstehen, 

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dass im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens auf das Recht 

abzustellen ist, welches im Zeitpunkt der Bewilligung (Entscheid) also des 

erstinstanzlichen Verwaltungsaktes gilt bzw. galt. Später ergangene 

Rechtsänderungen sind somit unbeachtlich. Dementsprechend hält PVG 

2012 Nr. 26 in Erwägung 4.a) zu Art. 89 Abs. 2 KRG fest: 

(…) Inwiefern nach der Bewilligung eingetretene Rechtsänderungen, mithin 

auch eine nach der Baubewilligung erlassene Planungszone, beim 

Entscheid über ein Baugesuch zu berücksichtigen ist: Sie fallen ausser 

Betracht. Mithin beantwortet die Bestimmung (Art. 89 Abs. 2 KRG) auch die 

Frage, ob eine Planungszone nach bündnerischem Recht auch 

Bewilligungen erfasst, die zwar erteilt, formell aber noch nicht rechtskräftig 

sind, abschlägig. Wenn nämlich Baugesuche nach dem Recht beurteilt 

werden, das zur Zeit des Entscheides gilt, zur Zeit dieses Entscheides aber 

keine Planungszone besteht, ist diese bei der Entscheidfindung nicht zu 

berücksichtigen. Mit anderen Worten: Ist eine Baubewilligung erteilt, gilt für 

sie eine später erlassene Planungszone nicht (siehe auch R 18 4 E.4.2.).

Diesem Entscheid folgend, sind im Sinne des Art. 89 Abs. 2 KRG auch 

Baugesuche, welche formell noch nicht rechtskräftig sind, nach dem Recht 

zu beurteilen, das zur Zeit des Entscheides galt. Spätere 

Gesetzesänderungen sind bei der Beurteilung eines hängigen noch nicht 

in Rechtskraft erwachsenen Baugesuches nicht zu berücksichtigen. Die 

Beschwerdeführer sind der Meinung, dass Rechtsmittelinstanzen bei der 

Überprüfung von Baugesuchen das Recht zum Zeitpunkt der jeweiligen 

Behandlung zur Anwendung bringen müssen. Die Beschwerdeführer 

stützen sich in ihrer Argumentation auf Urteile des Verwaltungsgerichts zu 

Art. 5 Abs. 4 aKRG, welcher besagt, dass Baugesuche nach dem Recht zu 

beurteilen sind, welches zur Zeit ihrer Behandlung gilt. Dieser Bestimmung 

folgend, hat das Verwaltungsgericht bei der Beurteilung von Bausachen im 

Rekursverfahren das zur Zeit des Rekursentscheides geltende Recht als 

massgebend angesehen (VGU R 00 1 vom 27. Februar 2001; VGU R 99 

vom 12. Mai 2000). Art. 89 Abs. 2 KRG stellt - im Unterschied zu Art. 5 Abs. 

4 aKRG - bei der Beurteilung der Baugesuche jedoch nicht auf den 

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Zeitpunkt der jeweiligen Behandlung, sondern auf den Zeitpunkt des 

Entscheids ab. 

4.4. Art. 89 Abs. 2 KRG ist dahingehend zu verstehen, dass auch 

nachgeordnete Rechtsmittelinstanzen sich an das Recht zu halten haben, 

welches zum Zeitpunkt des Baugesuches galt. Diese Bestimmung würde 

weitgehend ihres Sinnes beraubt, wenn sie nur an die Baubehörde 

gerichtet wäre und nicht auch durch Rechtsmittelinstanzen zu beachten 

wäre. Die Aufgabe der Rechtsmittelinstanzen erschöpft sich nämlich genau 

darin zu überprüfen, ob das für die Vorinstanz massgebliche Recht richtig 

angewendet wurde (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines 

Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 24 N. 20, mit Hinweisen zu 

Rechtsprechung). Die mit der Initiative beantragte Übergangsbestimmung 

des Art. 100 Abs. 4 BauG ist somit nicht in Einklang mit Art. 89 Abs. 2 KRG 

zu bringen, sondern widerspricht dieser Norm, weshalb sie nicht dem 

Stimmvolk unterbreitet werden kann.

5. Der Gemeinderat der Stadt Chur begründet die Rechtswidrigkeit der mit 

der Initiative beantragten Übergangsbestimmung nicht bloss mit dem 

Verstoss gegen Art. 89 Abs. 2 KRG, sondern auch mit einem Verstoss 

gegen allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze. Im Folgenden ist zu prüfen, 

ob die mit der Initiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 

Abs. 4 BauG eine verbotene Rückwirkung darstellt und dadurch gegen 

allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze verstösst.

5.1. Das intertemporale Recht regelt, auf welche Sachverhalte neu in Kraft 

tretendes Recht und auf welche Sachverhalte noch altes Recht 

anzuwenden ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines 

Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2015, N 288 ff.). Nach der 

bundesgerichtlichen Praxis ist die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten 

(einschliesslich Baubewilligungen) mangels einer anderslautenden 

übergangsrechtlichen Regelung nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres 

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Ergehens zu beurteilen (BGE 135 II 384 E.2.3; BGE 125 II 591 E.5e). Der 

Gesetzgeber kann somit intertemporale Bestimmungen selbst festlegen, 

dabei hat er jedoch die Grundsätze der Rechtssicherheit und des 

Vertrauensschutzes zu beachten. Eine Verletzung des 

Rückwirkungsverbotes stellt eine Verletzung dieser Grundsätze dar (Urteil 

des Bundesgerichts 1C_23/2014 vom 24. März 2015; BGE 134 I 23 

E.7.6.1; BGE 130 I 26 E.8.1; BGE 123 II 385 E.9; BGE 117 II 452 E.3a). 

Oben (vgl. Ziff. 4) wurde bereits festgehalten, dass eine solche 

übergangsrechtliche Regelung mit Art. 89 Abs. 2 KRG bereits besteht und 

dass der mit der Initiative beantrage Art. 100 Abs. 4 BauG gegen diese 

verstösst. Nachfolgend soll jedoch trotzdem noch geprüft werden, ob die 

mit der Initiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 

BauG unter der vorliegend nicht zutreffenden Prämisse, dass die mit der 

Initiative beantragte Übergangsbestimmung nicht Art. 89 Abs. 2 BauG 

widerspricht, zusätzlich rechtswidrig aufgrund ihres rückwirkenden 

Charakters ist. 

5.2. Bei der Rückwirkung ist zwischen der sogenannten echten und der 

unechten Rückwirkung zu unterscheiden. Echte Rückwirkung liegt vor, 

wenn das neue Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich 

abschliessend vor dem Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat 

(BGE 138 I 193 E.2). Ein abschliessend verwirklichter Sachverhalt 

kennzeichnet sich dadurch, dass die Adressaten der neuen Norm auf den 

Gang der Ereignisse keinen Einfluss mehr nehmen können 

(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., N 23). 

5.3. Die mit der Initiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 

BauG soll unter anderem auf bereits bewilligte, an einer 

Rechtsmittelinstanz jedoch noch hängige Baugesuche Anwendung finden. 

Die Adressaten der Bestimmung haben somit nicht die Möglichkeit auf den 

Gang der Ereignisse Einfluss zu nehmen. Folge dessen hat die beantragte 

Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4, wie die Beschwerdegegnerin 

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richtig festhält, rückwirkenden Charakter. Im Rahmen einer allfälligen 

Umsetzung des Initiativbegehrens müsste somit eine echte Rückwirkung 

angeordnet werden. Nur mittels der echten Rückwirkung könnte erreicht 

werden, dass der beantragte Art. 46 Abs. 1 BauG auch auf Sachverhalte 

vor deren Inkrafttreten, unter anderem auf ein an einer Rechtsmittelinstanz 

hängiges Baugesuch, angewendet werden könnte. Die Umsetzung des 

Willens der Initianten, welche das Verbot in der Arbeitszone A1 Kinos zu 

errichten auch für hängige Baugesuche fordern, hängt damit von der 

Zulässigkeit der echten Rückwirkung ab.

5.4. Die echte Rückwirkung läuft darauf hinaus, einen Sachverhalt hinterher 

neuen Regeln zu unterstellen. Der Widerspruch zur Rechtssicherheit ist 

offensichtlich (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., N 25). Es besteht auch 

ein Spannungsfeld zum Legalitätsprinzip, da bereits Geschehenes nicht 

nach dem im Zeitpunkt des Geschehens geltenden Recht beurteilt wird 

(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 266). Es ist deshalb auch vom 

Grundsatz auszugehen, dass die echte Rückwirkung unzulässig ist 

(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 269). Die echte Rückwirkung ist 

ausnahmsweise zulässig, wenn sie ausdrücklich angeordnet ist oder nach 

dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist. Sie muss in zeitlicher Hinsicht 

mässig sein, darf nicht zu stossenden Rechtsungleichheiten führen, durch 

beachtenswerte triftige Gründe gerechtfertigt sein und darf nicht in 

wohlerworbene Rechte eingreifen. An die Zulässigkeit einer Rückwirkung 

sind somit äusserst strenge Anforderungen zu stellen (Vgl. BGE 119 Ia 154 

E.4; BGE 113 Ia 412 E.6). 

5.5. Die intertemporale Bestimmung des beantragten Art. 100 Abs. 4 BauG soll 

unter anderem für bewilligte, jedoch noch nicht in Rechtskraft erwachsene 

Baugesuche gelten, unabhängig von der Gewichtung öffentlicher und 

privater Interessen. Wenn Baugesuche, welche vor Entstehung einer 

Initiative eingereicht und von der zuständigen Baubehörde genehmigt 

wurden, mittels Initiative nachträglich verhindert werden, bedarf es dazu 

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eines triftigen Grundes, da eine solche Rückwirkung nur schwer vereinbar 

mit den verfassungsrechtlichen Prinzipien der Rechtssicherheit und des 

Vertrauensschutzes ist. Der blosse Umstand, dass allenfalls bis zur 

Umsetzung der eventuell gutgeheissenen Initiative weitere Kino-Bauten 

verwirklicht werden könnten, stellt angesichts des Bestehens einer 

rechtskräftigen baurechtlichen Ordnung keinen dem öffentlichen Interesse 

dienenden triftigen Grund dar, welcher hier eine Rückwirkung rechtfertigen 

würde. Folge dessen liegt mit der in der Initiative beantragten 

Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG ein Verstoss gegen das 

Rückwirkungsverbot vor. An diesem Resultat vermag auch der Ausgang 

eines am Gericht hängigen Verfahrens betreffend eines (noch) nicht in 

Rechtskraft erwachsenen Baugesuchs nichts zu ändern. Entscheidend ist 

alleine die Tatsache, dass die Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 

BauG für sich in Anspruch nimmt, auf von Baubehörden genehmigte 

Baugesuche rückwirkend Einfluss zu nehmen, ohne dass diesbezüglich ein 

triftiger Grund vorliegt.

6. Des Weiteren ist zu prüfen, ob die mit Art. 100 Abs. 4 beantragte Änderung 

eine unerlaubte positive Vorwirkung darstellt und somit ebenfalls gegen 

allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze verstösst. Unter Vorwirkung 

versteht man die Beeinflussung der Rechtsanwendung durch einen im 

Entstehen begriffenen, aber noch nicht in Kraft getretenen 

Rechtssetzungsakt. Die negative Vorwirkung will die Anwendung des 

geltenden Rechts bis zum Inkrafttreten eines werdenden, künftigen 

Erlasses verhindern. Die positive Vorwirkung will noch nicht in Kraft 

getretenes frühzeitig anwenden (BGE 118 Ia 510 E.4; 

HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 298). Die positive Vorwirkung ist 

grundsätzlich unzulässig, und zwar auch dann, wenn dafür eine besondere 

gesetzliche Grundlage bestehen würde. Gegen die positive Vorwirkung 

spricht neben der Unvorhersehbarkeit eines allfälligen Inkrafttretens der 

Regelung auch insbesondere das Legalitätsprinzip, welches in Art. 5 Abs. 

1 BV verankert ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 298). Aus dem 

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Wortlaut der Initiative "Die neue Fassung von Art. 46 Abs. 1 findet auf alle 

Baugesuche Anwendung, die im Zeitpunkt der Annahme der Initiative noch 

nicht rechtskräftig bewilligt sind" ist so zu interpretieren, dass das mit dem 

Art. 46 Abs. 1 BauG beantragte Bauverbot für Kinos bereits bei der 

Annahme der Initiative Wirkung entfalten soll. In diesem Zeitpunkt stellt die 

Initiative, sofern sie denn zulässig wäre und im Rahmen des 

demokratischen Prozesses überhaupt angenommen würde, noch kein 

geltendes Recht dar. Die unmittelbare Anwendung der Initiative nach deren 

Abstimmung widerspricht Art. 49 Abs. 1 KRG, welcher besagt, dass 

Baugesetz und Pläne der Grundordnung wie auch Änderungen dieser 

Erlasse der vorgängigen Genehmigung durch die Regierung bedürfen 

bevor sie in Kraft treten können. In zeitlicher Hinsicht fordert das 

Initiativbegehren somit eine Anwendung ab dem Zeitpunkt der Annahme 

der Initiative ohne die Genehmigungsphase der Regierung abzuwarten, 

dies stellt eine unerlaubte positive Vorwirkung und somit eine Verletzung 

allgemeiner rechtsstaatlicher Grundsätze dar.

7. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin die in der 

Initiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG zu 

Recht für ungültig und die Initiative somit für teilungültig erklärt hat. Die 

Initiative verstösst gegen Art. 89 Abs. 2 KRG und stellt eine unerlaubte Rück- 

und Vorwirkung dar, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem 

Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 

VRG den Beschwerdeführern, anteilsmässig unter solidarischer Haftung für 

das Ganze, aufzuerlegen. Staatsgebühr ist auf insgesamt Fr. 1'000.-- (zzgl. 

Kanzleiauslagen) festzusetzen. Die Beschwerdeführer haben die 

angefallenen Gerichtskosten anteilsmässig zu tragen. Eine 

aussergerichtliche (Partei-) Entschädigung steht der Beschwerdegegnerin 

hingegen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem 

amtlichen Wirkungskreis obsiegte.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 302.--

zusammen Fr. 1‘302.--

gehen anteilsmässig zulasten von A._____ und Mitbeteiligte, solidarisch 

haftend, und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die 

Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]