# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2baeef53-f59d-5539-afe0-73c8760879fc
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-11-10
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 10.11.2015 602 2015 28
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2015-28_2015-11-10.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2015 28

Arrêt du 10 novembre 2015

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffière: Vanessa Thalmann

Parties HOIRIE A.________, recourante, représentée par 
Me Jean-Yves Hauser, avocat

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée, 

COMMUNE DE B.________, autorité intimée, représenté par 
Me Jean-Michel Brahier, avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 16 avril 2015 contre les décisions du 4 mars 2015

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considérant en fait

A. Par avis publié dans la Feuille officielle (FO), la Commune de B.________ a mis à l'enquête 
publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL).

B. L'hoirie de feu A.________ – composée de C.________, D.________, E.________ et 
F.________ – est propriétaire notamment des articles G.________ (28'986 m2), H.________ 
(16'413 m2) et I.________ (8'399 m2) du Registre foncier (RF) de la Commune de B.________, 
terrains sur lesquels le défunt avait exercé son activité agricole. Celle-ci avait été reprise par son 
fils jusqu'à la cessation des activités en 1997. 

Selon le nouveau PAL, les articles G.________ et H.________ RF demeurent – comme 
auparavant – classés en zone agricole. L'article I.________ RF, actuellement affecté à la zone 
d'intérêt général dans laquelle il avait été classé dans le but d'accueillir un projet de bâtiments 
communaux et de nouvelle école, sera réaffecté à la zone agricole (modification n° 8).

C. Le 30 septembre 2013, l'hoirie s'est opposée à la révision du PAL, au motif notamment qu'il 
ne se justifierait pas de sortir l'article I.________ RF de la zone d'intérêt général pour le mettre en 
zone agricole. Les articles G.________ et H.________ RF n'auraient à tort pas été classés en 
zone à bâtir.

Par décision du 3 décembre 2013, le Conseil communal de B.________ a rejeté l'opposition 
formée par l'hoirie A.________.

D. Le 14 janvier 2014, l'hoirie A.________ a interjeté recours auprès de la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) contre cette décision, contestant 
toujours l'affectation des articles G.________, H.________ et I.________ RF à la zone agricole. 

E.  Le 30 novembre 2014, les citoyens des communes de B.________, J.________, 
K.________, L.________ et M.________ ont accepté le projet de fusion desdites communes. 
Cette nouvelle commune fusionnée du "N.________" deviendra réalité au 1er janvier 2016.

F. Par décisions du 4 mars 2015, la Direction a prononcé l'approbation partielle de la révision 
générale du PAL de la Commune de B.________ et a rejeté le recours des propriétaires des 
articles G.________, H.________ et I.________ RF. 

Dans sa décision sur recours, l'autorité intimée a constaté que, l'entrée en vigueur de la 
modification du 15 juin 2012 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700) au 1er mai 2014 introduisant un moratoire sur la zone à bâtir durant un délai de cinq 
ans, le canton n'était plus autorisé à procéder à de nouveaux classements en zone à bâtir à moins 
qu'une surface au moins équivalente ne soit déclassée. Elle a en outre souligné qu'aucune mise 
en zone de surfaces d'assolement (SDA) n'était possible, puisque le canton ne respectait pas le 
quota fédéral. Elle a précisé que, même si ce quota devait être atteint, la création de zones 
résidentielles à faible densité ne pourrait plus être admise sur des SDA, dès lors que cela ne 
constituait pas une utilisation optimale du sol. La Direction a relevé qu'en l'espèce, aucune 
compensation de surface équivalente n'avait été garantie pour le classement éventuel souhaité 
des surfaces d'assolement des articles G.________ et H.________ RF en zone à bâtir. Elle a 
indiqué que, pour l'ensemble de la commune, le bilan de la comparaison entre mises en zone et 
déclassements s'avérait d'ailleurs négatif à raison de 2'743 m2. Selon elle, l'autorité communale de 

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planification dispose du reste d'une grande liberté si elle entend prévoir un dimensionnement 
n'épuisant pas l'entier des réserves ressortant du calcul du besoin pour les quinze années à venir 
calculé en application de la méthode des tendances. Par ailleurs, en tenant compte du souhait de 
la commune de maintenir une population stable et de l'affirmation selon laquelle les zones 
d'activités des communes avoisinantes sont suffisantes pour un futur accueil d'entreprises, le choix 
du planificateur de ne pas mettre en zone les terrains de l'hoirie A.________ s'avère conforme aux 
principes de la LAT. S'agissant du classement des articles G.________ et H.________ RF, 
l'autorité intimée a considéré qu'aucun déclassement n'avait été proposé et qu'aucun motif ne 
justifiait la mise en zone. En ce qui concerne la mise en zone agricole de l'article I.________ RF, 
elle a indiqué que celle-ci se justifiait du fait que le projet d'infrastructure d'intérêt général avait été 
abandonné et que de futures infrastructures d'intérêt général pourraient se réaliser à proximité du 
centre culturel, qui avait été construit au centre du village. Elle a par ailleurs ajouté que la sortie de 
la parcelle I.________ de la zone à construire n'avait pas pour effet de former une brèche dans le 
milieu bâti.

Dans sa décision d'approbation, la DAEC a en particulier refusé la mise en zone d'intérêt général 
de la parcelle agricole article O.________ RF partiel (modification n° 10) d'une surface de 7'585 
m2, prévue par la commune pour la construction d'une école, ceci au motif qu'il s'agirait de 
surfaces d'assolement. Elle n'a également pas approuvé la mise en zone résidentielle à faible 
densité de l'article P.________ partiel (env. 3'557 m2), actuellement en zone agricole (modification 
n° 15). 

G. Par mémoire du 16 avril 2015, l'hoirie A.________ a recouru contre ces décisions auprès du 
Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision 
d'approbation du PAL ainsi que de celle relative au rejet de son recours. Concrètement, elle 
demande à ce que:

- l'article I.________ RF soit maintenu en zone à bâtir, respectivement, en zone d'intérêt 
général;
- l'article H.________ RF soit classé en zone à bâtir, respectivement, en zone résidentielle à 

faible densité;
- l'article G.________ RF soit classé en zone à bâtir, respectivement, en zone d'activité.

S'agissant de l'article I.________ RF, la recourante constate qu'il est bordé sur trois côtés de 
constructions résidentielles et longé par une route, ce qui le destine selon elle par nature à être 
classé en zone à bâtir. Elle reproche à la DAEC de n'avoir pas tenu compte de l'évolution de la 
commune, plus précisément, de celle de la future nouvelle commune fusionnée. Elle relève que la 
volonté de garder l'article I.________ en zone d'intérêt général n'a jamais été mise en question 
pendant vingt ans et qu'elle garde tout son sens au vu de la fusion et même après l'abandon du 
projet concret ayant motivé à l'époque la création de cette zone. Elle soutient que la méthode des 
tendances, appliquée pour calculer le besoin futur en terrains constructibles, reste d'actualité dans 
le cas d'espèce, et ceci même à la lumière du moratoire instauré avec la LAT révisée, étant 
entendu qu'il ne s'agit pas ici de créer une nouvelle zone à bâtir, mais de maintenir l'existant. 
Selon elle, il est contraire aux principes de la LAT de déclasser l'article I.________ RF de la zone 
d'intérêt général et, en parallèle, de classer l'article O.________ RF (modification n° 10) dans cette 
zone, dans le but d'y construire une école ainsi qu'une halle de sport. Elle estime qu'un tel procédé 
revient à supprimer une zone d'intérêt général en raison de l'abandon d'un projet pour en créer 
une autre dans le but de réaliser un projet identique. Elle ajoute que, la commune n'étant pas en 
situation de surdimensionnement, le déclassement ne se justifie pas, cela d'autant plus que la 

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fusion des communes va augmenter le besoin en infrastructures d'intérêt général. Enfin, elle 
souligne qu'à aucun moment, un signal quelconque ne lui a été donné, laissant soupçonner 
l'intention de la commune de déclasser l'article I.________ RF, de sorte qu'elle pouvait compter 
sur la pérennité de la planification.

En ce qui concerne les articles G.________ et H.________ RF, dont le classement en zone à bâtir 
a été refusé, elle fait valoir que la fusion de B.________ avec quatre autres communes a été 
ignoré dans l'appréciation. Elle relève que l'évolution démographique y relative créera une 
pression sur la demande en terrains constructibles, ce qui justifie le classement de ces deux 
terrains en zone à bâtir. Elle expose que, l'article H.________ RF se situant au centre du village, il 
serait propice à être construit, tout comme d'ailleurs l'article G.________ RF, qui est entouré au 
nord et au sud de terrains construits et qui se trouve au bord d'une route communale. 

Finalement, la recourante rappelle brièvement l'historique de l'affectation de ses parcelles, en 
indiquant que des conventions lui avaient été proposées par la commune; ces dernières lui étant 
défavorables, elle ne les avait pas acceptées. Selon elle, les mesures de planification actuelles 
seraient des sanctions pour avoir refusé de signer lesdites conventions.

H. Dans ses observations du 1er juin 2015, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle souligne 
tout d'abord que la fusion des communes précitées nécessitera l'harmonisation de la planification, 
qui devra être examinée le moment venu. Elle relève par ailleurs que la stabilité des plans n'est 
aucunement violée, puisque le dernier PAL date de 1997 et, respectivement, 1999 pour les 
territoires des anciennes Communes de Q.________ et R.________. Pour le reste, elle explique 
que le choix du planificateur local respecte les principes de la LAT. 

I. Dans sa détermination du 21 août 2015, la Commune de B.________ conclut – sous suite 
de frais et dépens – au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. A l'appui de la 
conclusion tendant à l'irrecevabilité du recours, elle explique que la recourante n'étaye pas en quoi 
les faits retenus par la DAEC seraient contraires à la réalité. En ce qui concerne 
l'article I.________ RF, elle expose que, depuis un certain temps déjà, elle a manifesté son 
intention de ne pas réaliser une infrastructure publique sur cette parcelle. Elle souligne qu'elle a 
néanmoins cherché une solution favorable aux propriétaires; la convention y relative, prévoyant 
une mise en zone à bâtir partielle de l'article I.________, a été refusée. Elle retrace l'historique de 
la construction de la salle de spectacles sur une parcelle au centre-village (article S.________ RF), 
où finalement s'est construit en plus un bâtiment de l'administration. Elle fait valoir que, puisque le 
choix d'ériger ces bâtiments s'est porté sur une autre parcelle que celle de la recourante, tout 
intérêt au maintien de cette zone d'intérêt général a disparu. Elle ajoute qu'un éventuel 
développement futur – par ailleurs non avéré actuellement – devra se réaliser au centre du village, 
en harmonie avec les bâtiments existants. Elle soutient de reste que l'article I.________ RF est 
peu propice à la construction, en raison de sa situation en bordure du village, de l'existence d'une 
ligne à haute tension à cet endroit (rendant inconstructible la moitié de sa surface) et du degré de 
sensibilité au bruit. En ce qui concerne les articles G.________ et H.________ RF, elle relève que 
la recourante n'a aucun droit à une mise en zone à bâtir et qu'elle a procédé à une pesée de tous 
les intérêts à prendre en considération selon les principes régissant une utilisation rationnelle du 
sol.

J. Dans ses contre-observations du 29 septembre 2015, la recourante conteste que la 
complexité de l'affaire rendait nécessaire pour la commune de recourir aux services d'un avocat. 
Elle souligne encore que, si la commune n'intègre pas l'effet de la fusion à sa planification, la 

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révision du PAL acceptée par la DAEC peut d'ores et déjà être qualifiée d'inadaptée à la situation 
de fait qui prévaudra pour les années à venir.

en droit

1. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1), le présent recours est recevable 
aussi bien en vertu de l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement 
du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) qu'en application de l'art. 114 al. 1 let. a 
CPJA. La recourante – agissant au nom de tous les hoirs et en tant que propriétaire de bien-fonds 
touchés par la révision du PAL – a manifestement qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a CPJA). 

Les propriétaires ayant en outre versé l'avance de frais dans le délai imparti, le Tribunal de céans 
peut entrer en matière sur les mérites du recours.

2. Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans peut revoir la légalité de la décision attaquée ainsi 
que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de 
la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. Devant le Tribunal cantonal, l'inopportunité peut être invoquée, 
notamment si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 let. c CPJA). En l'occurrence, 
l'art. 33 al. 3 let. b LAT impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant 
d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TC FR 602 2011 44 du 25 avril 
2012 consid. 1c et 2A 00 65 du 26 octobre 2000). En l'espèce, la DAEC ayant statué sur recours, 
la Cour de céans examinera donc la décision sans contrôle de l'opportunité.

3. Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination 
des zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement 
définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales 
(art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). 
Le choix des solutions doit être guidé par des objectifs et des lignes directrices mentionnées dans 
le plan directeur cantonal (art. 8 LAT et art. 4 ss de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur 
l'aménagement du territoire; OAT; RS 700.1). L'autorité de planification doit en outre se conformer 
aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution 
fédérale (art. 75 Cst.; RS 101) et de la loi (art. 1 et 3 LAT). Elle doit également prendre en 
considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de 
l'environnement au sens large et plus particulièrement de la loi sur la protection de l'environnement 
et ses ordonnances d'application, de la loi forestière, de la loi sur les eaux ou encore sur la 
protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 121 II 72 consid. 1d). Enfin, elle doit 
suivre les critères posés aux art. 15 à 17 LAT et tenir compte, le cas échéant, des autres zones 
prévues par le droit cantonal conformément à l'art. 18 LAT dans la délimitation concrète des zones 
à bâtir et des zones non constructibles. Le respect de ces principes et normes sur un plan 
théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à établir une planification doit procéder à une 
pondération de tous les intérêts, privés ou publics, susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce 
(art. 3 OAT; ATF 115 Ia 353 et les références citées). Lorsqu'elle se prononce dans ce cadre, 

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l'autorité communale dispose cependant de la liberté d'appréciation nécessaire à 
l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté est reconnue être importante en 
matière de planification. 

4. a) aa) La LAT a été modifiée le 15 juin 2012. Les modifications sont entrées en vigueur le 
1er mai 2014. Elles concernent notamment les art. 8 et 8a LAT, dont la teneur est désormais la 
suivante:

"Art. 8 Contenu minimal des plans directeurs
1 Tous les cantons établissent un plan directeur dans lequel ils précisent au moins:

a. le cours que doit suivre l'aménagement de leur territoire;
b. la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, afin d'atteindre le 

développement souhaité;
c. une liste de priorités et les moyens à mettre en œuvre.

2 Les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été prévus 
dans le plan directeur."

"Art. 8a Contenu du plan directeur dans le domaine de l'urbanisation
1 Dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment:

a. la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière 
de coordonner leur expansion à l'échelle régionale;

b. la manière de coordonner l'urbanisation et les transports et de garantir un équipement rationnel qui 
permet d'économiser du terrain;

c. la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti;
d. la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15;
e. la manière de renforcer la requalification urbaine.

2 Ils désignent les territoires où des mesures particulières doivent être prises en vue de maintenir une 
proportion équilibrée de résidences principales et de résidences secondaires.
3 Les mesures à prendre visent notamment les buts suivants:

a. limiter le nombre de nouvelles résidences secondaires;
b. promouvoir l'hôtellerie et les résidences principales à des prix abordables;
c. améliorer le taux d'occupation des résidences secondaires."

bb) Les dispositions transitoires de la modification du 15 juin 2012 figurent à l'art. 38a LAT. 
Selon l'al. 1, les cantons adaptent leurs plans directeurs aux art. 8 et 8a al. 1, dans les cinq ans à 
compter de l'entrée en vigueur de cette modification. Quant à l'al. 2, il prévoit que, jusqu'à 
l'approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des 
zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné.

b) A la suite de la modification de la LAT intervenue le 15 juin 2012, l'OAT a été modifiée le 
2 avril 2014. Les modifications sont entrées en vigueur le 1er mai 2014. Les dispositions 
transitoires relatives à cette modification figurent à l'art. 52a OAT. Aux termes de l'al. 1 de cet 
article, si, à l'entrée en vigueur de la modification du 2 avril 2014, un recours contre la décision 
rendue par l'autorité cantonale sur l'approbation d'un classement en zone à bâtir conformément à 
l'art. 26 LAT est en suspens, l'art. 38a al. 2 LAT ne s'applique pas à ce classement si le recours 
n'induit ni un réexamen ni une correction matérielle partielle de la décision d'approbation ou s'il a 

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été déposé de façon téméraire. Cela signifie a contrario que si la décision d'approbation intervient 
ultérieurement au 1er mai 2014, la nouvelle loi s'applique.

L'art. 52a al. 2 OAT prévoit ce qui suit:

"Durant la période transitoire prévue à l'art. 38a, al. 2, LAT, un classement en zone à bâtir ne peut être 
approuvé qu'aux conditions suivantes:
a. une surface au moins équivalente a été déclassée dans le canton depuis l'entrée en vigueur de cette 

disposition ou est déclassée par la même décision;
b. des zones affectées à des besoins publics dans lesquelles le canton planifie des infrastructures qui sont 

d'une très grande importance et présentent un caractère urgent sont créées; ou
c. d'autres zones d'importance cantonale sont créées pour répondre à une nécessité urgente et, au moment 

de l'approbation au sens de l'art. 26 LAT, des mesures de planification déterminent et sécurisent la 
surface qui doit être déclassée; l'obligation de déclassement tombe si le plan directeur approuvé le rend 
superflu."

c) Il convient de constater d'entrée qu'une mise en zone ne peut, dans les conditions 
légales en vigueur depuis le 1er mai 2014, pas avoir pour effet d'agrandir la zone à bâtir du canton. 
Or, en l'espèce, la commune ne prévoit pas de déclassement qui serait à même de compenser la 
mise en zone des articles G.________ et H.________ RF d'une surface totale de 45'399 m2 et 
celle de l'article I.________ RF d'une surface de 8'399 m2. La mise en zone aurait comme 
conséquence qu'un terrain de même grandeur devrait impérativement être sorti de la zone à bâtir. 
Le solde des mises et sorties de zone en lien avec le nouveau PAL était négatif de 2'743 m2 
environ selon le plan initial de la commune. Certes, en tenant compte du fait que la DAEC n'a pas 
approuvé les modifications n° 10 et 15, ayant comme effet qu'une surface d'environ 11'142 m2 ne 
sera pas soustraite à la zone agricole, si on déduit le solde négatif de 2'743 m2, on parvient à un 
solde positif de 8'399m2.

Il ne ressort cependant d'aucune pièce du dossier de planification ou de recours qu'une 
quelconque mesure de déclassement serait prévue ou judicieuse pour la surface dont la 
recourante demande le classement.

Le canton de Fribourg dispose d'importantes réserves de zones à bâtir, puisqu'il est le canton 
suisse disposant de la deuxième plus grande part de zones à bâtir non encore construites (cf. 
Statistique suisse des zones à bâtir 2012, Statistiques et analyses, fig. 22 p. 26; arrêt TF 
1C_15/2013 du 9 août 2013) et que ces réserves seront suffisantes jusqu'en 2030 (arrêt TF 
1C_449/2014 du 21 octobre 2015 consid. 3; Office fédéral du développement territorial 
[ARE]/Fahrländer Partner, Zones à bâtir en Suisse - de quelle surface de zones à bâtir la Suisse a-
t-elle besoin?, 2008, p. 33; cf. également DUBEY, La dimension totale des zones à bâtir du canton, 
in Journées suisses du droit de la construction 2015, p. 279 s.). Vu que le surdimensionnement de 
l'ensemble des zones à bâtir du canton de Fribourg est notoire, l'argumentation de la DAEC 
apparaît – dans la mesure où elle fait référence au moratoire – parfaitement justifiée sur son 
principe. Selon le Tribunal fédéral, dans les circonstances du canton de Fribourg, il n'y a pas lieu 
de valider des plans d'affectation aggravant, par l'adoption de nouvelles zones constructibles, leur 
non-conformité au nouveau droit, et démultipliant l'ampleur des mesures de rétablissement qui 
devront être prises à brève échéance (arrêt TF 1C_449/2014 du 21 octobre 2015 consid. 3).

Fort de ce constat, le Tribunal souligne qu'une grande partie des griefs de la recourante 
deviennent sans pertinence. En particulier, on ne saurait dans ces conditions tenir compte d'un 

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besoin futur en zones à bâtir, qui se définit sur la base de la méthode des tendances. Le contraire 
contreviendrait clairement au but de la révision de la LAT qui introduit le moratoire afin que le 
canton puisse adopter une politique de gestion du territoire qui respecte le but de ne pas disperser 
davantage les constructions et de préserver les terres cultivables. La disposition transitoire est 
certes stricte; or, cela correspond à la volonté explicite du législateur (arrêts TF 1C_612/2014 du 
26 août 2015 consid. 2.6; 1C_134/2014 du 15 juillet 2014 consid. 6.4; cf. rapport explicatif de 
l'ARE relatif au projet mis en consultation de révision partielle de l'ordonnance sur l'aménagement 
du territoire, août 2013, ad art. 52a, p. 26 ss). La nouvelle LAT doit même s'appliquer, eu égard à 
l'important intérêt public, à des décisions d'approbation rendues avant le 1er mai 2014 et où le 
dimensionnement de la zone n'avait pas été mis en cause devant le Tribunal cantonal (arrêt TF 
1C_449/2014 du 21 octobre 2015).

Par ailleurs, il faut rappeler que, même en cas d'application de la méthode des tendances, la 
commune n'est en rien obligée d'épuiser la surface résultant de ces calculs. L'option pour la 
commune peut consister en une densification du bâti ou, ainsi qu'évoqué en l'espèce, en une 
stabilisation de la population, soit au maintien de la situation actuelle. Le taux d'augmentation 
possible de la zone à bâtir fixé dans le PDCant n'exprime qu'un potentiel théorique – qui devra 
d'ailleurs être revu – et ne constitue pas un chiffre impératif. La volonté de la commune de 
renoncer à la création de zones à bâtir nouvelles répond à un intérêt public important, consistant à 
réduire le surdimensionnement des zones à bâtir dans le canton et on ne peut lui reprocher de ne 
pas dimensionner sa zone à bâtir jusqu'au maximum prévu par le PDCant. Au contraire, par le 
biais d'une pesée des intérêts stricte, celle-ci a exprimé sa volonté de maîtriser la croissance des 
constructions sur son territoire. Cette manière de procéder relève de l'autonomie communale (cf. 
arrêt TC FR 602 2014 147 du 25 juin 2015). On peut également pleinement souscrire aux 
explications de la DAEC, selon lesquelles, si on obligeait les communes à mettre en zone toutes 
les surfaces que permet la méthode des tendances, on aboutirait à terme à un territoire 
entièrement bâti.

Partant, la seule question qui peut être examinée par le Tribunal et qui pourrait être posée par la 
recourante est celle de savoir si ses terrains auraient dû être mis en zone (articles G.________ et 
H.________ RF) ou laissé en zone (article I.________ RF) en lieu et place d'autres surfaces du 
territoire communal. Tout au plus, le Tribunal pourrait examiner si des raisons importantes 
imposent la mise en zone à raison de la surface de 8'399m2, correspondant au solde entre les 
sorties et les mises en zone suite à la décision d'approbation (solde négatif selon la commune 
2'743 m2, refus d'approbation de mise en zone 11'142 m2), au vu de l'obligation du status quo des 
zones à bâtir. Dans ce contexte encore, il ne faut pas perdre de vue qu'il incombe principalement à 
la commune de planifier son territoire. Cette dernière n'a à aucun moment – dans le cadre de la 
présente procédure et en connaissance de la décision d'approbation – laissé entendre que le refus 
d'approbation des modifications n° 10 et 15 changeait sa position par rapport aux parcelles ici 
litigieuses. Le Tribunal ne saurait faire abstraction de ce fait. De plus, même si la commune avait 
souhaité que la non-approbation de certaines modifications soit compensée par d'autres mises en 
zone, il ne saurait – selon la jurisprudence très stricte du Tribunal fédéral – être fait abstraction de 
la situation supra-communale, régionale et cantonale. Tout nouveau classement accroîtra – selon 
le Tribunal fédéral – la problématique du surdimensionnement, rendant nécessaire un 
déclassement supplémentaire d'une surface équivalente (arrêt TF 1C_449/2014 du 21 octobre 
2015 consid. 4).

5. a) Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'art. 15 LAT prévoit que les zones à 
bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront 

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probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce 
laps de temps. Cette notion de "terrains déjà largement bâtis" devait être comprise de manière 
étroite: elle inclut pour l'essentiel le territoire bâti équipé et les brèches dans le tissu bâti, celles-ci 
s'entendant comme des surfaces de peu d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti dans 
lequel elles s'insèrent et, dans la règle, étant équipées (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 122 II 455 
consid. 6a; 121 II 417 consid. 5a). Selon la jurisprudence prévalant déjà sous l'ancien art. 15 LAT, 
les zones à bâtir surdimensionnées étaient contraires à la LAT et devaient être réduites (ATF 140 
II 25 consid. 4.3; 136 II 204 consid. 7; cf. pour le tout: arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 
consid. 3). 

Le nouvel art. 15 LAT est entré en vigueur le 1er mai 2014 et prévoit notamment que les zones à 
bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze 
années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). Il 
faut en particulier maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3 in 
fine). Le nouvel art. 15 al. 4 LAT précise ce qui suit: 

"De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a. ils sont propres à la construction;
b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes 

les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits 
à cette échéance;

c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;
d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e. ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur."

Avec ces modifications, le législateur a indiqué se concentrer sur les problèmes les plus aigus de 
l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres 
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT durcit la législation préexistante, jugée lacunaire, en établissant 
de manière précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce 
pour mieux dimensionner ces zones (Message du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de 
la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959, 963 ch. 1.1).

Une exigence fondamentale de l'aménagement du territoire postule une utilisation mesurée et 
judicieuse du sol ainsi qu'une utilisation rationnelle du territoire (art. 1 al. 1 LAT; art. 75 al. 1 Cst.). 
Le Tribunal fédéral a relevé que la mesure de planification doit être fondée sur une pesée des 
intérêts en présence objectivement justifiable (art. 3 OAT). Les éléments à prendre en compte 
dans la détermination du besoin en terrains à bâtir sont les suivants: réserve en terrains 
disponibles dans les zones à bâtir actuelles, utilisation passée et future des terrains à bâtir, 
développement démographique, développement économique, état et développement du réseau de 
transports publics, possibilités financières et techniques de la commune en matière d'équipement 
notamment (FLÜCKIGER/GRODECKI, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire, 2010, ad art. 15 LAT p. 43 et les références citées). Il y a encore lieu de tenir compte du 
développement supra-communal, régional, voire supra-régional (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; 
arrêt TF 1C_119/2007 du 13 novembre 2008 consid. 3.2.3, in ZBl 2009 I 315). 

Dans le contexte du moratoire et dans l'attente de l'adaptation du plan directeur cantonal, tous les 
éléments mentionnés ci-dessus pouvant justifier un élargissement de la zone à bâtir ne sont pas 
déterminants. En effet, l'intérêt actuellement prépondérant est celui de ne pas agrandir la zone à 

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bâtir dans l'attente de la réflexion au niveau cantonal relative au développement supra-communal, 
régional et supra-régional.

b) L'art. 30 OAT précise ce qui suit au sujet de la garantie des surfaces d'assolement. Les 
cantons veillent à ce que les surfaces d'assolement soient classées en zones agricoles; ils 
indiquent dans leur plan directeur les mesures nécessaires à cet effet (al. 1) Des surfaces 
d'assolement ne peuvent être classées en zone à bâtir que (a) lorsqu'un objectif que le canton 
également estime important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux surfaces 
d'assolement et (b) lorsqu'il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utilisées de 
manière optimale selon l'état des connaissances (al. 1bis). Les cantons s'assurent que leur part de 
la surface totale minimale d'assolement (art. 29) soit garantie de façon durable. Si cette part ne 
peut être garantie hors des zones à bâtir, ils prévoient des zones réservées (art. 27 LAT) pour des 
territoires non équipés sis dans des zones à bâtir (al. 2).

La deuxième phrase de l'art. 15 al. 3 LAT dispose que, lorsque des zones à bâtir sont créées, il 
faut en particulier maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage. Il 
ressort de ce libellé que l'obligation de préserver la nature et le paysage suppose une pesée des 
intérêts en présence. La nécessité de maintenir les surfaces d'assolement exprime la volonté du 
législateur d'accorder une importance accrue à ces surfaces. Pour en tenir compte, les exigences 
matérielles à satisfaire pour recourir à des surfaces d'assolement en vue de créer des zones à 
bâtir ont ainsi été durcies dans l'OAT. Concrètement, l'art. 30 al. 1bis OAT s'applique lorsqu'un 
canton dispose encore de réserve en surfaces d'assolement. Lorsque le contingent minimal n'est 
plus garanti, l'alinéa 2 prévaut. Les cantons n'atteignant plus le contingent de surfaces 
d'assolement qui leur est prescrit ne peuvent classer des surfaces d'assolement en zone à bâtir 
qu'à condition de pouvoir les compenser hors des zones à bâtir ou de prévoir des zones réservées 
pour des territoires non équipés dans des zones à bâtir (art. 30 al. 2 OAT). 

Implanter sur des surfaces d'assolement des zones de maisons individuelles impliquant une forte 
consommation de surface par habitant ou habitante serait incompatible avec la protection 
spécifique dont jouissent les surfaces d'assolement (cf. rapport explicatif, ad art. 30 OAT).

Le canton de Fribourg a été soumis au moratoire résultant de l'art. 30 al. 2 OAT et ne pouvait créer 
de nouvelles zones à bâtir dès lors que le quota des surfaces d'assolement selon le plan sectoriel 
fédéral de 1992 sur les SDA n'était pas atteint. Or, par expertise du 19 août 2015, l'inventaire des 
surfaces, qui a été nouvellement établi par le canton et affiche une réserve de surfaces 
d'assolement, a été avalisé par les autorités fédérales avec la conséquence que seul reste 
applicable l'art. 30 al. 1bis OAT (cf. lettre de l'ARE du 31 août 2015).

c) Lorsque les zones à bâtir existantes ne sont probablement pas nécessaires à la 
construction dans les quinze années à venir au sens de l'ancien art. 15 let. b LAT, les mesures 
servant à les réduire répondent à un intérêt public suffisant l'emportant sur le principe de la 
stabilité des plans et sur les intérêts privés opposés. Les propriétaires ne sauraient déduire du 
précédent classement de leurs terrains en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation 
(arrêts TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 
151 consid. 6c et les arrêts cités). Même le fait qu'un terrain dispose de l'équipement de base 
n'impose d'ailleurs pas à lui seul son classement en zone à bâtir (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g et 
les arrêts cités). Cette jurisprudence est également applicable sous le nouveau droit 
d'aménagement du territoire révisé, entré en vigueur le 1er mai 2014.

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6. a) En l'espèce, la DAEC a refusé de mettre en zone les articles G.________ et 
H.________ RF. La parcelle G.________ RF est répertoriée comme surface d'assolement de 
qualité A. Cela vaut également pour une grande partie de la parcelle H.________ RF, qui pour le 
reste est inventoriée en qualité B2. 

Les surfaces d'assolement méritent – déjà sous l'ancien droit – une protection particulière (cf. arrêt 
TF 1C_15/2013 du 9 août 2013). A la lumière du nouvel art. 30 OAT, une mise en zone 
résidentielle à faible densité – requise par la recourante pour l'article H.________ RF – ne pourrait 
pas être considérée comme utilisation optimale du sol, puisque la consommation de surface par 
habitant est incompatible avec ce principe. La mise en zone de ces surfaces répond de plus à un 
intérêt personnel privé des recourants (arrêt TF 1C_612/2014 du 25 août 2015 consid. 2.7). 

En ce qui concerne l'article G.________ RF, il sied par ailleurs de souligner que, selon la nouvelle 
loi, les zones à bâtir qui ne sont pas absolument nécessaires du point de vue du canton ne 
justifient pas de sacrifier des surfaces d'assolement. La délimitation des zones à bâtir doit donc 
répondre à un objectif que le canton également juge important. S'il est prévu de classer des 
surfaces d'assolement en zone à bâtir, l'autorité de planification doit examiner quelles alternatives 
pourraient raisonnablement entrer en considération. L'implantation sur des surfaces d'assolement 
ne peut être validée, qu'à condition qu'aucune autre solution n'apparaisse comme pertinente en 
termes d'aménagement du territoire en tenant compte de la haute importance des surfaces 
d'assolement. En l'espèce, en ce qui concerne l'option d'une mise en zone d'activités sur 
l'article G.________ RF, telle que souhaitée par la recourante, la commune estime que les 
possibilités de développement sur les zones d'activités des communes avoisinantes sont 
suffisantes. Ce choix ne saurait être critiqué. Au contraire, il devait se faire ainsi au vu de la 
nécessité de concentrer les zones d'activités. Un tel développement sur le territoire des 
communes, respectivement, des secteurs de J.________ et de L.________, où des terrains sont 
encore à disposition à proximité de l'autoroute, se justifie amplement. Ainsi la planification tient 
compte du développement supra-communal (arrêt TF 1C_15/2013 du 9 août 2013; ATF 116 Ia 339 
consid. 3b). 

La recourante n'invoque aucun intérêt cantonal ou objectif qui pourrait remettre en cause le choix 
de la commune de renoncer à un agrandissement des zones d'activités sur son propre territoire.

Pour ces seuls motifs, une mise en zone d'activité de l'article G.________ RF et une mise en zone 
résidentielle à faible densité de l'article H.________ RF n'entrent pas en ligne de compte. 

b) S'agissant de l'article I.________ RF, force est de constater que ce terrain est 
également proposé pour être inscrit en tant que surface d'assolement de qualité A. Il existe donc 
un intérêt manifeste à l'affecter à la zone agricole dans la révision du PAL. De plus, la commune 
expose que les raisons qui avaient justifié la mise en zone d'intérêt général à l'époque ont été 
réévaluées. Cet examen doit à l'évidence se faire dans le cadre de la révision du PAL – 
contrairement à ce que semble croire la recourante. Celle-ci perd de vue qu'une mise en zone 
d'intérêt général peut – si elle perdure – être assimilée à une expropriation, dès lors que l'utilisation 
des surfaces frappées par une telle mesure est limitée à des buts publics et que, partant, on ne 
peut plus jouir pleinement des droits de la propriété. L'obligation de la commune d'examiner à 
l'occasion de la révision du PAL le bien-fondé du maintien d'une zone d'intérêt général est dès lors 
nécessaire et l'omettre pourrait même lui être reproché. Dans ce contexte, la recourante ne peut 
manifestement tirer aucun argument du principe de la stabilité des plans (art. 21 LAT). Ce principe 
trouve du reste sa limite temporelle précisément dans la durée normale d'un PAL qui est de quinze 

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ans. Le Tribunal ne cerne d'ailleurs pas véritablement l'intérêt de la recourante à demander le 
maintien en zone d'intérêt général de la parcelle I.________ RF. De toute évidence, sous l'ancien 
PAL, elle ne pouvait pas être construite par la recourante. Elle ne pourra pas l'être si elle est 
maintenue en zone d'intérêt général. Quoi qu'il en soit, la commune explique d'une manière 
convaincante que non seulement cette parcelle est peu propice à la construction dès lors qu'elle 
supporte une ligne à haute tension la rendant inconstructible sur presque la moitié de sa surface, 
mais aussi que le secteur est soumis au degré de sensibilité I quant aux immissions de bruit, ce 
qui poserait problème lors de l'implantation d'une école ou halle de sport. Ces éléments, tout 
comme celui des coûts liés au déplacement de la ligne à haute tension, constituent des intérêts à 
prendre en compte dans la pondération qui incombe à la commune. Le Tribunal souligne par 
ailleurs que depuis que l'article I.________ RF a été mis en zone d'intérêt général, non seulement 
la salle de culture, mais également les locaux de l'administration communale ont été érigés à un 
autre endroit. Cette parcelle ne doit manifestement plus être réservée pour accueillir ces deux 
infrastructures. Certes, la commune a motivé son souhait de mettre en zone l'article O.________ 
RF par le besoin de disposer d'une nouvelle école et halle de sport dans un futur proche. 
Néanmoins, elle poursuit le but de concentrer les infrastructures publiques autour des bâtiments 
communaux déjà construits. Ce souhait paraît justifié même si, à l'heure actuelle, cela ne pourra 
pas se réaliser sur l'article O.________ RF, dont la mise en zone n'a pas été approuvée. Vouloir 
en déduire une obligation pour la commune de construire cette école et la halle de sport sur le 
terrain de la recourante n'est en revanche pas possible. Au vu de la modification de la situation, de 
l'emplacement de l'article I.________ RF par rapport au centre du village et des infrastructures 
existantes, de sa constructibilité limitée et de sa nature en tant que surface d'assolement, le choix 
de la commune ne peut être critiqué. On terminera par le constat que, compte tenu de sa taille de 
8'000 m2 et du fait qu'il n'est entouré que sur deux côtés de zones à bâtir, on ne saurait admettre 
être en présence d'une brèche dans le bâti, même à l'aune de l'ancien art. 15 LAT. La nouvelle 
affectation du bien-fonds de la recourante n'a pas davantage pour effet de former une brèche dans 
un secteur largement bâti, mais étend au contraire la zone agricole existante de manière 
raisonnable. 

7. Les restrictions à la propriété ne sont compatibles avec la Constitution fédérale que si elles 
reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe 
de la proportionnalité (art. 26 et 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 126 I 219 consid. 2a et 2c).

Ainsi qu'il a été démontré ci-dessus, l'intérêt public à l'utilisation rationnelle du sol est manifeste et 
la décision querellée tient compte des principes ancrés dans les législations fédérale et cantonale.

Selon la jurisprudence (ATF 113 Ia 444 consid. 5), la garantie de la propriété ne confère pas au 
propriétaire le droit d'exiger que son terrain reste de façon durable dans la zone dans laquelle il a 
été attribué. Un déclassement ne saurait être jugé disproportionné de par son principe. Cela vaut 
d'autant plus pour le non-classement en zone à bâtir. On ne voit pas, en l'espèce, en quoi les 
conditions particulières laisseraient apparaître injustifiée la décision de la DAEC relative au PAL de 
la Commune de B.________.

La DAEC a dès lors à juste titre rejeté le recours de la recourante et confirmé la modification n° 8 
concernant la mise en zone agricole de l'article I.________ RF et le refus de mise en zone à bâtir 
des articles G.________ et H.________ RF.

8. Partant, le recours – entièrement mal fondé – doit être rejeté et les décisions d'approbation 
de la révision générale du PAL et sur recours prises par la DAEC le 4 mars 2015 confirmées.

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9. Il appartient aux propriétaires recourants qui succombent de supporter les frais de la 
procédure, en application de l'art. 131 CPJA. 

Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

10. La commune intimée requiert une indemnité de partie pour les frais nécessaires qu'elle a 
engagés pour la défense de ses intérêts. 

Selon l'art. 133 CPJA, la partie obtenant gain de cause a en principe droit à une indemnité de 
partie. Or, selon l'art. 139 CPJA, aucune indemnité de partie n'est allouée aux collectivités 
publiques visées à l'art. 133, sauf dans les cas où leurs intérêts patrimoniaux sont en cause ou si 
des circonstances particulières ont rendu nécessaire l'appel à des mandataires extérieurs.

Le domaine de l'aménagement du territoire est une tâche qui est dévolue à la commune. Afin de 
pouvoir préparer la révision de sa planification, elle doit disposer des connaissances détaillées non 
seulement de la situation de fait mais également de celle juridique sur la base de laquelle elle doit 
œuvrer. Admettre le contraire signifie en effet que la complexité de la planification dépasse les 
compétences d'une commune. On ne saurait dès lors admettre facilement qu'en ce domaine il est 
nécessaire de recourir aux services d'un avocat. Cela vaut tout particulièrement en l'espèce où la 
commune pouvait se contenter d'assister la DAEC qui avait rejeté le recours de la recourante et où 
– ainsi qu'il a été démontré ci-dessus – la mise en zone de nouveaux terrains, respectivement, de 
surfaces d'assolement n'est clairement pas possible. Partant, face à une situation aussi évidente 
sur le plan juridique, le Tribunal ne saurait admettre que la condition d'une complexité particulière 
est satisfaite en l'espèce (cf. à ce sujet PFAMMATTER, L'indemnité de partie devant le Tribunal 
administratif fribourgeois, in RFJ 1993, p. 126)

La demande de la commune intimée tendant à l'octroi d'une indemnité de partie doit être rejetée.

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

Partant, les décisions d'approbation de la révision générale du PAL de la Commune de 
B.________ et sur recours prises par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et 
des constructions le 4 mars 2015 sont confirmées.

II. Les frais de procédure sont fixés à CHF 3'500.- et mis solidairement à la charge de 
C.________, D.________, E.________ et F.________. Ils sont compensés par l'avance de 
frais versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Communication.

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Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 10 novembre 2015/JFR/vth

Président Greffière