# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c82e7957-ac38-5a1e-b0be-f2073ec39c47
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2004-12-23
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 23.12.2004  VB.2004.00416
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2004-00416_2004-12-23.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2004.00416	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 23.12.2004
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d und Art. 37a RPG/Wiederherstellung

	
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands; Bemessung der Beseitigungsfrist.

Bei der Bemessung der Beseitigungsfrist kommt den Verwaltungsbehörden ein erheblicher Ermessenspielraum zu (E. 4.1). Die Frist soll so bemessen werden, dass der Verpflichtete nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge selber das Notwendige vorkehren kann. Dabei hat sich in der Praxis ein Regelmass von drei Monaten herausgebildet (E.4.1). Es sind jedoch die gesamten Umstände zu berücksichtigen, neben dem dem angefochtenen Beschluss vorangehenden langwierigen Verfahren auch den (neuen) Umstand, dass der Beschwerdeführer infolge der aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels weitere Zeit für die Beseitigung der widerrechtlichen Anlageteile gewann (E. 3). 
Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						FRISTBEGINN
FRISTDAUER
WIEDERHERSTELLUNGSFRIST
ZWANGSMASSNAHMEN

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 341 PBG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 4
					

			 

	 	
			

			

I.  

A führt in Y/X einen
Landwirtschaftsbetrieb sowie als weiteren Erwerbszweig einen ebenfalls in der
Landwirtschaftszone gelegenen Gartenbaubetrieb auf dem Grundstück Kat. Nr. 1.
Er ersuchte das Bauamt X am 13. Dezember 2000 um Bewilligung verschiedener
dem Gartenbaubetrieb dienenden Anlagen (Umschlag- und Lagerplatz, Kompostplatz,
Baumschule mit fünf Parkfeldern). Nach verschiedenen Abklärungen betreffend die
für ungenügend befundene Erschliessung des Bauvorhabens über die 2,5 bis 3 m
breite L-Strasse ordnete die Baukommission X am 23. Mai 2001 die sofortige
Einstellung der Bauarbeiten an. Dagegen erhob A am 21. Juni 2001 Rekurs an
die Baurekurskommission 2, dessen Präsident am 3. Juli 2001 auf das Rechtsmittel
nicht eintrat und die Eingabe dem Regierungsrat überwies.

Das Bauamt X teilte A am 20. November
2001 mit, eine baurechtliche Bewilligung für das Vorhaben komme mangels
genügenden Ausbaus der L-Strasse nicht in Betracht; für das weitere Vorgehen
kämen drei Varianten in Frage, nämlich ein Rückzug des Gesuchs oder dessen
förmliche Behandlung durch die Baukommission oder die vollständige förmliche
Behandlung im koordinierten Verfahren (d.h. unter Einbezug der kantonalen
Baudirektion); der Gesuchsteller habe bis 30. November 2001 mitzuteilen,
welche Variante er bevorzuge. A antwortete am 30. November 2001 ausweichend,
ohne sich auf eine Variante festzulegen.

Die kantonale Baudirektion verweigerte
mit Verfügung vom 12. September 2002 für den Lager- und Umschlagsplatz
eine raumplanungsrechtliche Bewilligung nach Art. 22 des Raumplanungsgesetzes
vom 22. Juni 1979 (RPG) eben so wie eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d
bzw. Art. 37a RPG. Die Hochbaukommission forderte A am 12. November
2002 gestützt auf § 341 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG) auf, den rechtmässigen Zustand bis spätestens 31. März 2003
wiederherzustellen; sie eröffnete ihm diesen Beschluss gleichzeitig mit der
Verfügung der Baudirektion vom 12. September 2002. Diese Anordnungen
blieben unangefochten und sind rechtskräftig.

Eine am 2. April 2003 durchgeführte
Kontrolle ergab, dass A der Räumungsaufforderung nicht nachgekommen war. Dieser
ersuchte die Hochbaukommission am 23. April 2003 um einen Aufschub der
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands, da er eine Wiedererwägung der
Verfügung der Baudirektion vom 12. September 2002 anstrebe. Hierauf setzte
ihm der Gemeinderat X am 25. April 2003 eine "letzte" Nachfrist
bis 15. Mai 2003 an. Schliesslich setzte ihm der Gemeinderat X am 30. Juni
2003 eine "allerletzte" Frist bis 15. Juli 2003 zur
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an; bei Säumnis werde dieser
Befehl als Ersatzvornahme im Sinn von § 30 Abs. 1 lit. b
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) vollstreckt und der
Säumige zudem bei der Strafjustizbehörde verzeigt. Gegen den Beschluss vom 30. Juni
2003 erhob A am 7. August 2003 Rekurs beim Regierungsrat mit dem Antrag,
ihm eine angemessene Frist von mindestens 6 Monaten zur Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands anzusetzen. 

II.  

Der Regierungsrat beschloss am 18. August
2004, den Rekurs gegen die Verfügung der Baukommission X vom 23. Mai 2001
betreffend Einstellung der Bauarbeiten sowie den Rekurs gegen den Beschluss des
Gemeinderats X vom 30. Juni 2003 betreffend Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands zu vereinigen (Disp. Ziff. I). Er merkte vor, dass
die Rekurse in den Hauptpunkten gegenstandslos geworden seien, so dass die
Verfahren insoweit abzuschreiben seien (Disp. Ziff. II). Er forderte A
unter Androhung der kostenpflichtigen Ersatzvornahme auf, den rechtmässigen
Zustand im Sinn von Erwägung 5a binnen dreissig Tagen nach Eintritt der
Rechtskraft seines Entscheids wiederherzustellen (Disp. Ziff. III). Sodann
lud er die Hochbaukommission X ein, A im Sinn von Erwägungen 5b und 5c die baurechtliche
Bewilligung für einen Kompostplatz sowie für eine Baumschule samt Parkfeldern
zu erteilen (Disp. Ziff. IV). Die Rekurskosten von Fr. 2'301.- wurden
je zur Hälfte dem Rekurrenten sowie der Gemeinde X auferlegt (Disp. Ziff. V).

III.  

Mit Beschwerde vom 22. September
2003 gelangte A an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, Disp. Ziff. II
des Beschlusses des Regierungsrats insoweit aufzuheben, als damit der Rekurs
gegen den Beschluss des Gemeinderats X vom 30. Juni 2003 als gegenstandslos
abgeschrieben worden sei; Disp. Ziff. III des Beschlusses des
Regierungsrats sei vollständig aufzuheben und dem Beschwerdeführer eine angemessene
Frist von 6 Monaten vom Eintritt der Rechtskraft des Entscheids des
Verwaltungsgerichts an gerechnet anzusetzen, um auf dem Grundstück Kat.Nrn.
1 den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz.

Für den Regierungsrat beantragte die
Staatskanzlei am 29. Oktober 2004 Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen
Antrag stellte am 3. Dezember 2004 der Gemeinderat X, der zudem die
Zusprechung einer Parteientschädigung verlangte. 

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 VRG zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.
 

2.1
Den Rekurs vom 7. August 2003 gegen den
Beschluss vom 30. Juni 2003 hielt der Regierungsrat deswegen für
gegenstandslos (vgl. Disp. Ziff. II des Rekursentscheids), weil in der
Rekursschrift einzig eine Beseitigungsfrist von mindestens sechs Monaten (statt
die mit Beschluss vom 30. Juni 2003 angesetzte Frist bis 15. Juli
2003) beantragt worden sei und weil nunmehr seit der Rekurserhebung mehr als
sechs Monate verstrichen seien (E. 4b). Sodann führte der Regierungsrat in
den gemäss Dispositiv III und IV verbindlichen Erwägungen 5a-c im Wesentlichen
aus: Der Lager- und Umschlagplatz für Baumaterial des in der
Landwirtschaftszone nicht zonenkonformen Gartenbaubetriebs sei gemäss der in
Rechtskraft erwachsenen Verfügung der Baudirektion vom 12. September 2002
nicht bewilligungsfähig. Sämtliche in Zusammenhang damit erfolgten baulichen
Vorkehren seien daher formell und materiell rechtswidrig und zu beseitigen (E. 5a),
wofür in Disp. Ziff. III eine Frist von 30 Tagen nach Eintritt der
Rechtskraft des regierungsrätlichen Rekursentscheids angesetzt wurde. −
Für die Baumschule und den Kompostplatz habe die Baudirektion demgegenüber in
ihrer Verfügung vom 12. September 2002 eine Bewilligung nach Art. 22 Abs. 2
RPG in Aussicht gestellt, womit richtig besehen die Zonenkonformität dieses
Teils des Vorhabens bejaht worden sei. Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben
sowie aufgrund des Verbots widersprüchlichen behördlichen Handels habe der
Rekurrent Anspruch darauf, dass ihm für diesen Teil des Vorhabens die am 13. Dezember
2000 nachgesuchte Bewilligung erteilt werde. Dies sei Sache der kommunalen
Behörde; einer weiteren kantonalen Bewilligung bedürfe es hierfür nicht (E. 5b).
Aufgrund der Akten sei davon auszugehen, dass die im Baugesuch angeführten fünf
Parkplätze sowohl dem bewilligungsfähigen wie auch dem nicht
bewilligungsfähigen Teil des Bauvorhabens dienen sollten. Es sei daher Sache
der kommunalen Behörde, im Rahmen der für Baumschule und Kompostplatz zu
erteilenden Bewilligung nach Ermessen auch die Anzahl der hierfür zu
bewilligenden Parkfelder festzulegen (E. 5c).

2.2
Der Beschwerdeführer rügt, der Regierungsrat habe
den Rekursantrag vom 7. August 2003 missverstanden; wenn darin eine
Beseitigungsfrist von mindestens 6 Monaten gefordert worden sei, sei als
fristauslösender Zeitpunkt selbstverständlich nicht die Einreichung des
Rekurses, sondern der Eintritt der Rechtskraft des zu treffenden
Rekursentscheids gemeint gewesen. Der Regierungsrat hätte daher dieses (zweite)
Rekursverfahren im Rekursentscheid vom 18. August 2004 nicht als
gegenstandlos abschreiben dürfen. Wenn er sodann darin eine Beseitigungsfrist
von lediglich dreissig Tagen festgesetzt habe, sei dies rechtsverletzend; diese
Frist sei viel zu kurz; der Beschwerdeführer habe nach Treu und Glauben davon
ausgehen dürfen, dass ihm nach Empfang des regierungsrätlichen Entscheids
"noch einmal eine Frist von 6 Monaten zur Verfügung stehen" werde. 

3.
 

Dass der Regierungsrat das erste
Rekursverfahren (betreffend die mit Beschluss vom 23. Mai 2001 angeordnete
Einstellung der Bauarbeiten) als gegenstandlos abgeschrieben hat, ist zu Recht
unbestritten. Eben so wenig bestreitet der Beschwerdeführer die Verpflichtung
zur Beseitigung des widerrechtlich erstellten Lager- und Umschlagplatzes.
Streitig ist heute einzig noch die Bemessung der Beseitigungsfrist und in
diesem Zusammenhang auch die Frage, ab welchem Zeitpunkt diese Frist zu laufen
beginnt.

Im Beschluss vom 30. Juni 2003 hat
der Gemeinderat X eine "allerletzte" Beseitigungsfrist bis 15. Juli
2003 angesetzt. Im dagegen erhobenen Rekurs vom 7. August 2003 verlangte
der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer eine Beseitigungsfrist von
mindestens 6 Monaten. Entgegen seiner Auffassung musste die Rekursbehörde
diesen Antrag nicht dahin verstehen, dass die verlangte Frist von 6 Monaten
erst ab Rechtskraft ihres eigenen Entscheids zu laufen beginne. Gleichwohl war
es bei der gegebenen prozessualen Rechtslage nicht richtig, den Rekurs als
gegenstandslos abzuschreiben (vgl. dazu auch VGr, 5. Dezember 2002,
VB.2002.00307 E. 1). Aufgrund der aufschiebenden Wirkung des Rekurses (§ 25
Abs. 1 VRG) musste der Regierungsrat ohnehin eine neue Frist ansetzen,
nachdem die kommunale Behörde den Lauf der streitbetroffenen Frist nicht von
der Rechtskraft ihres Beschlusses vom 30. Juni 2003 abhängig gemacht
hatte. In diesem Zusammenhang hätte die Rekursbehörde auch die Frage beurteilen
müssen, ob die im Beschluss vom 30. Juni 2003 (zugestellt am 8. Juli
2003) angesetzte Frist bis 15. Juli 2003 rechtmässig war, was einer
Abschreibung des Rekursverfahrens entgegenstand. 

Hieraus kann der Beschwerdeführer
indessen nichts zu seinen Gunsten ableiten. Hätte der Regierungsrat bei einer materiellen
Beurteilung des Rekurses die genannte Frage beurteilt und die von der
kommunalen Behörde am 30. Juni 2003 angesetzte Beseitigungsfrist als zu
kurz befunden, so hätte er bei der Neufestsetzung der Frist gleichwohl die gesamten
Umstände berücksichtigen dürfen, neben dem dem angefochtenen Beschluss
vorangehenden langwierigen Verfahren also auch den (neuen) Umstand, dass der
Beschwerdeführer infolge der aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels weitere
Zeit für die Beseitigung der widerrechtlichen Anlageteile gewann. Nur so kann
vermieden werden, dass die Beseitigung unbestrittenermassen rechtswidriger
Bauten aufgrund von Rechtsmitteln in ungerechtfertigter Weise verzögert wird
(vgl. VGr, 5. Dezember 2002, VB.2002.00307 E. 2c). Wie sich aus der
nachstehenden Erwägung ergibt, ist es im Ergebnis nicht rechtsverletzend, wenn
der Regierungsrat in Disp. Ziff. III eine neue Beseitigungsfrist von 30
Tagen, nunmehr ab Eintritt der Rechtskraft seines eigenen Entscheids, angesetzt
hat.

4.
 

4.1
Gemäss § 341 PBG hat die zuständige Behörde
ohne Rücksicht auf Strafverfahren und Bestrafung den rechtmässigen Zustand
herbeizuführen, wozu sie sich nötigenfalls – d.h. falls der Betroffene dem
Beseitigungsbefehl nicht nachkommt – des Verwaltungszwangs (vgl. §§ 29-31
VRG) bedienen kann. Beim Beseitigungsbefehl, wie er hier ergangen ist, handelt
es sich nicht um eine Vollstreckungs-, sondern um eine Sachverfügung (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 29-32 N. 2, § 30
N. 52). Bei der Anwendung von § 341 PBG ist der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit zu beachten. Das gilt nicht nur bezüglich der hier nicht
mehr streitigen Frage, ob die Bewilligungsverweigerung mit einem
Beseitigungsbefehl zu verbinden sei (Kölz/Bosshart/Röhl § 30 N. 54; RB 1999
Nr. 126), sondern auch und besonders bezüglich der Modalitäten ei­nes
solchen Befehls, namentlich der Bemessung der Beseitigungsfrist. Bei der
Festsetzung dieser Modalitäten kommt den Verwaltungsbehörden indessen ein
erheblicher Ermessensspielraum zu, den das Verwaltungsgericht, dessen
Überprüfungsbefugnis nach § 50 Abs. 2 VRG auf eine Rechtskontrolle
beschränkt ist, zu respektieren hat. Für die Fristansetzung im Zusammenhang mit
einem Beseitigungsbefehl sind dabei die gleichen Kriterien massgebend, wie sie
bei der Ansetzung einer Frist im Zusammenhang mit einer Zwangsandrohung, d.h.
einer Vollstreckungsverfügung im engeren Sinn gemäss § 31 VRG, zu beachten
sind.

Die Frist soll so bemessen werden, dass der
Verpflichtete nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge selber das Notwendige
vorkehren kann. Zu berücksichtigen ist, in welchem Ausmass der Betroffene auf
die Beschaffung von Ersatzräumen angewiesen ist (was wieder­um von der Art der
fraglichen Nutzung abhängt); einzurechnen ist ferner die Zeit, welche zur
Beschaffung von Ersatzräumen benötigt wird (Christian Mäder, Das
Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 669; Magdalena Ruoss Fierz,
Massnahmen gegen illega­les Bauen, Zürich 1999, S. 215 f.). Sodann
ist das bei der Fristansetzung zu berücksichtigen­de öffentliche Interesse an
der möglichst unverzüglichen Wiederherstellung des rechtmäs­sigen Zustandes
umso stärker zu gewichten, je gravierender gegen materiellrechtliche
Bauvorschriften verstossen wird. Es gilt abzuwägen, wie dringlich die
Durchsetzung der Norm bzw. Beseitigung des Normverstosses im Licht der
öffentlichen Interessen ist und wie lange die Vollstreckung mit Rücksicht auf
die persönliche – unter Umständen auch fi­nanzielle – Situation des
Verpflichteten aufgeschoben werden soll. Der Berücksichtigung solcher Umstände
sind jedoch dadurch Grenzen gesetzt, dass im Interesse der rechtsgleichen Behandlung
ein bestimmtes Regelmass anzustreben ist, von dem unter besonderen Um­ständen
abgewichen werden darf und soll. In diesem Sinn hat sich in der Praxis ein Re­gelmass
von drei Monaten herausgebildet (Mäder, Rz. 669 mit zahlreichen Hinweisen
auf Fälle mit abweichenden Fristen in Anm. 46; Ruoss-Fierz, a.a.O.; ferner VGr,
6. Juli 2000, VB.2000.00050, E. 3c/bb).

4.2
Die im Beschluss vom 30. Juni 2003 angesetzte
Beseitigungsfrist bis 15. Juli 2003 war für sich allein betrachtet
angesichts der erforderlichen Beseitigungsarbeiten ausserordentlich kurz
bemessen, zumal der Beschluss dem Rekurrenten erst am 8. Juli 2003
zugestellt wurde. Angesichts von dessen vorangehenden Verzögerungsbemühungen
erscheint diese kurze Fristansetzung zwar nicht ganz unverständlich; die
Verpflichtung zur Beseitigung hatte die kommunale Behörde bereits am 12. November
2002 unmissverständlich angeordnet und damals hierfür eine Frist bis 31. März
2003 (also von fast fünf Monaten) angesetzt. Auch unter gebührender
Berücksichtigung der vorangegangenen Verzögerungsbemühungen des Rekurrenten war
die am 30. Juni 2003 angesetzte Beseitigungsfrist mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip
kaum vereinbar. Indessen musste der Regierungsrat infolge Ablaufs der
angesetzten ohnehin eine neue Frist ansetzen und durfte er dabei wie erwähnt
auch berücksichtigen, dass der Rekurrent infolge der aufschiebenden Wirkung des
Rechtsmittels erneut Zeit für die Beseitigung der widerrechtlichen Anlageteile
gewann. Die angesetzte neue Frist von dreissig Tagen ab Rechtskraft des
regierungsrätlichen Beschlusses erweist sich schon bezogen auf den damaligen
(im Zeitpunkt des regierungsrätlichen Entscheids vom 18. August 2004
gegebenen) Stand der Dinge unter Berücksichtigung aller bis dahin gegebenen
Umstände keinesfalls als rechtswidrig. Es kommt hinzu, dass aus den dargelegten
Gründen (E. 3) auch beim heute zu treffenden Beschwerdeentscheid berücksichtigt
werden darf, dass der Beschwerdeführer infolge der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde erneut Zeit für die Beseitigung der rechtswidrigen Anlageteile
gewinnt. Sein Einwand, bei Erhebung des Rekurses vom 7. August 2003 habe
er nach Treu und Glauben damit rechnen dürfen, "dass ihm nach Vorliegen
des regierungsrätlichen Entscheids noch einmal eine Frist von 6 Monaten zur
Verfügung stehen würde", entbehrt jeder sachlichen Grundlage. Abgesehen
davon, dass er wie dargelegt nicht ohne weiteres annehmen durfte, die
Rekursbehörde werde die von ihm beantragte Beseitigungsfrist von 6 Monaten auf
den Zeitpunkt der Rekurserhebung beziehen, durfte er jedenfalls nicht damit
rechnen, dass seinem Antrag entsprochen und eine Frist von 6 Monaten
festgesetzt werde. Heute ist es höchste Zeit, dass die rechtswidrigen Anlageteile
(Umschlags- und Lagerplatz), mit deren Errichtung der Beschwerdeführer offenbar
anfangs 2001 begonnen hat und deren Beseitigung bereits am 12. November
2002 (damals unter Ansetzung einer Frist von fast fünf Monaten) angeordnet
worden ist, beseitigt werden. Die Beschwerde ist abzuweisen.

5.
 

Der Gemeinderat X bezeichnet es in seiner
Beschwerdeantwort als "nicht nachvollziehbar", dass der Regierungsrat
der Gemeinde die Hälfte der Rekurskosten auferlegt hat. Sollte dies als Antrag
auf Abänderung der im Rekursentscheid getroffenen Kostenverlegung zu verstehen
sein, so wäre darauf nicht einzutreten. Der Gemeinderat hätte sich diesbezüglich
mit einer eigenen Beschwerde gegen die Kostenverlegung wehren müssen, was er
nicht getan hat.

Die Gerichtskosten sind dem
unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in
Verbindung mit § 70 VRG), dem nach § 17 Abs. 2 VRG von
vornherein keine Parteientschädigung zusteht. Dagegen ist er zu verpflichten,
dem anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner 1 eine solche Entschädigung im als
angemessen erscheinenden Umfang von Fr. 800.- zu bezahlen. 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird
abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf 

Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      90.--     Zustellungskosten,

Fr. 3'090.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden
dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Der Beschwerdeführer wird
verpflichtet, dem Beschwerdegegner 1 binnen dreissig Tagen nach Rechtskraft
dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 800.- (Mehrwertsteuer
inbegriffen) zu zahlen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.    Mitteilung an …