# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b4492b97-7920-59a6-90e5-fdc6da16fb17
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht Praxis des Verwaltungsgerichts (PVG) 00.00.0000 PVG 2013 25
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_006_PVG-2013-25_0000-00-00.pdf

## Full Text

10/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2013

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Planungszone. Unterstellungsverfügung. Voraussetzungen ei- ner 
Planänderung.
– Für eine Planänderung ist nötig, dass sich die Verhältnisse seit 

der Planfestsetzung geändert haben, diese Verände- rung die 
für die Planung massgebenden Verhältnisse betrifft und 
erheblich  ist  und   damit    eine   Plan-   anpassung nötig 
erscheint (E. 3).

– Vorliegend scheitert die Festsetzung der Planungszone für alle 
anderen nach geltendem Recht möglichen Nutzungen im 
Förderbereich touristische Bewirtschaftung als der Nut- zung 
als unbewirtschaftete Zweitwohnungen an der zum Zeitpunkt 
des Erlasses der Planungszone nachzuweisen- den, hier 
jedoch fehlenden Voraussetzung der erheblich geänderten 
Verhältnisse (E. 4).

– Gutheissung der Planungsbeschwerde und Abänderung des 
Textes der Planungszone im Sinne der Erwägungen (E. 5).

Zona di pianificazione. Decisione di assogget amento. Presup- 
posti per una modifica dei piani.
– Per procedere ad una modifica dei piani occorre che dalla loro 

adozione le condizioni determinanti si siano notevol- mente 
modificate, che questo cambiamento si riferisca agli aspet i 
determinanti del piano e che quindi un suo adat a- mento 
appaia come indicato (cons. 3).

– Nell’evenienza, la determinazione della zona di pianifica- 
zione – per tut e le possibili utilizzazioni ammesse secondo il 
dirit o in vigore per la promozione del turismo anziché l’u- 
tilizzazione come residenza secondaria non in forme di al- 
loggio strut urate – decade già in assenza del presupposto del 
cambiamento rilevante delle condizioni, che va compro- vato al 
momento dell’adozione di una zona di pianificazione (cons. 4).

– Accoglienza del ricorso contro la zona di pianificazione e mo- 
difica del testo della stessa nel senso dei considerandi 
(cons. 5).

Erwägungen:
3. a) Wie sogleich zu zeigen ist, scheitert vorliegend die

Festsetzung der Planungszone für sämtliche nach geltendem 
Recht möglichen Nutzungen im Förderungsbereich touristische 
Bewirtschaftung (FTB) – mit Ausnahme der Nutzung als unbewirt-

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schaftete Zweitwohnungen – an der zum Zeitpunkt des Erlasses 
fehlenden Voraussetzung der erheblich geänderten Verhältnisse.

b) Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne über- 
prüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse er- 
heblich geändert haben. Diese Bestimmung garantiert der Nut- 
zungsplanung einerseits eine gewisse Beständigkeit und sichert 
ihr die vom Gesetzgeber zugedachte Funktion. Die Pläne sind an- 
dererseits revidierbar, da dem Grundeigentümer aus Art. 26 BV 
kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in derselben 
Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Über- 
einstimmung gebracht werden können sollen. Für eine Planände- 
rung ist nötig, dass sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung 
geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massge- 
benden Verhältnisse betrifft und erheblich ist und damit eine Plan- 
anpassung nötig erscheint (BGE 123 I 175 E. 3a, 1 9 Ib 480 E. 5c, 1 4 
Ia 32 E. 6). Die erhebliche Änderung der Verhältnisse, als Voraus- 
setzung für die Möglichkeit einer Plananpassung, ist kein fixer Be- 
griff. Im Gegenteil wechseln die mit ihm einhergehenden Anfor- 
derungen nach Massgabe der jeweiligen Verhältnisse. Die 
Anforderungen steigen, je detaillierter der Plan ausgestaltet ist. Je 
neuer ein Plan ist, umso mehr kann man auf seine Beständigkeit 
vertrauen, was zur Folge hat, dass die Gründe, welche eine Revi- 
sion rechtfertigen, entsprechend gewichtig sein müssen (BGE 
120 Ia 227 E. 2c, 1 3 Ia 444 E. 5b). Erheblich geänderte Verhältnisse 
im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG liegen dann vor, wenn man ver- 
nünftigerweise annehmen kann, das Gemeinwesen hätte anders 
verfügt, wenn es im Zeitpunkt der Entscheidfindung mit den ge- 
genwärtigen Verhältnissen konfrontiert gewesen wäre. Dies muss 
aber durch den Einbezug von Erwägungen relativiert werden, wel- 
che den Zeitablauf und den Anforderungen an den Schutz vonTreu 
und Glauben Rechnung tragen. Die Änderung der Verhältnisse, de- 
ren Bedeutung im konkreten Fall abzuwägen ist, kann ausschlies- 
slich faktischer Natur sein. Es kann sich beispielsweise um topo- 
grafische Veränderungen, um demografische Entwicklungen, 
Verhaltensveränderungen, wirtschaftliche Entwicklungen, verän- 
derte Verkehrsbedürfnisse oder eine neue Lage der öffentlichen Fi- 
nanzen handeln. Solche Änderungen können neue Bedürfnisse 
des Gemeinwesens auslösen, welche bei der Erstellung des Nut- 
zungsplans noch nicht berücksichtigt werden konnten  (BGE 
124 II 391 E.4b); oder sie können frühere Bedürfnisse, welche ge- 
wisse Bestandteile des geltenden Plans gerechtfertigt hatten, ver- 
ändern oder gänzlich zum Verschwinden bringen (BGE 1 4 Ia 335

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E. 2b). Die Verhältnisse müssen mit anderen Worten in einer Weise 
geändert haben, dass kein öffentliches Interesse mehr an der Bei- 
behaltung der bisherigen Nutzungsordnung besteht. Hingegen  
fehlt es an den Voraussetzungen für eine Planänderung, wenn die 
Verhältnisse bei der früheren Planfestsetzung bereits bekannt wa- 
ren und somit schon in den planerischen Entscheid eingeflossen 
sind (BGE 123 I 175 E. 3f). Gesetzesänderungen sind nicht als er- 
hebliche Änderungen der Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 
RPG zu betrachten. Sie verlangen grundsätzlich eine entspre- 
chende Anpassung der Nutzungspläne. Dies heisst aber nicht, 
dass Nutzungspläne quasi permanent überprüft werden müssten, 
bloss weil die Pläne durch den natürlichen Gang der Dinge nicht 
mehr in allen Einzelheiten den Anforderungen des RPG genügen. 
Ein solches Vorgehen würde die Möglichkeit ständiger Änderun- 
gen eröffnen und die Suche nach einem Kompromiss zwischen 
Plananpassung und Rechtssicherheit gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG 
unterlaufen. Die Pflicht zur Anpassung der Nutzungspläne an die 
Grundsätze des RPG, des USG sowie des NHG ist ein entschei- 
dender Beweggrund für Planrevisionen. Blosse Veränderungen in 
der Einstellung der Bevölkerung oder veränderte politische Kräf- 
teverhältnisse sind keine erheblichen Veränderungen im  Sinne 
von Art. 21 Abs. 2 RPG (vgl. zu alldem THIERRY TANQUEREL, Kommen- 
tar RPG, Art. 21 N. 31 ff.; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Hand- 
kommentar, RPG 2006, Art. 21 N. 14 ff.).

c) Die Erheblichkeit der Änderungen der Verhältnisse, die 
für die Anpassung von Nutzungsplänen erforderlich ist, muss – 
falls von diesem Planungsinstrument Gebrauch gemacht wird – 
bei der Festsetzung der Planungszone nachgewiesen werden. Da- 
gegen ist die Frage, ob die Voraussetzungen der Nutzungsplanän- 
derung vorliegen, erst bei der Planfestsetzung zu beantworten 
(ALEXANDER RUCH, a. a. O., Art. 27 N. 36).

4. a) Vorliegend haben die Stimmberechtigten der Ge- 
meinde X. am 4. November 201 ihre Grundordnung total revi- 
diert. Dabei wurden insbesondere ein neues Baugesetz (BG) sowie 
ein Gesetz über die Einschränkung und Lenkung des Zweitwoh- 
nungsbaus und zur Förderung von Erstwohnungen und gewerbli- 
chen Nutzungen (ELFG) beschlossen. Weiter wurden sämtliche 
Nutzungspläne angepasst und überarbeitet. Am 8. Mai 2012 ge- 
nehmigte die Regierung die Totalrevision der Grundordnung mit 
dem Hinweis, dass die Beschwerdegegnerin das ELFG nach 
Vorliegen der gemäss der neuen Verfassungsbestimmungen 
(Art. 75b und Art. 197 Ziff. 8 Abs. 2 BV) zu erlassenden Bundes-Aus-

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führungsgesetzgebung zu überprüfen habe. Lediglich 13 Monate 
nach der Genehmigung des BG, des ELFG sowie der diversen Zo- 
nen- und Generellen Gestaltungs- und Erschliessungspläne durch 
die Regierung hat die Beschwerdegegnerin am 10. Juni 2013 für 
die FTB eine Planungszone erlassen. Ziel derselben ist eine neue 
Grundordnung, welche die Erhaltung der bestehenden, touris- 
tisch bewirtschafteten Betten, insbesondere von bestehenden Ho- 
telbetrieben auf den betroffenen Liegenschaften, weitergehender 
sicherstelle. Die Formulierung schliesst, so die erklärte Absicht der 
Beschwerdegegnerin, alle nach geltendem Recht im FTB mögli- 
chen Nutzungen aus, die nicht mit der Erhaltung der bestehenden 
touristisch bewirtschafteten Betten, insbesondere Betten in den 
bestehenden Hotelbetrieben, einhergeht (wie zum Beispiel Läden, 
Restaurant,   Büros,   Kollektivunterkunft   für   Asylbewerben- 
de etc.). Zur Begründung machte sie geltend, die Verhältnisse hät- 
ten sich seit dem Beschluss der Einwohnerschaft vom 4. Novem- 
ber 201 mit den neuen übergeordneten Vorgaben von Bund und 
Bundesgericht erheblich geändert. Diese Ausführungen bekräf- 
tigte die Beschwerdegegnerin in der Unterstellungsverfügung 
vom 13. Juli 2013, mit welcher sie das Baugesuch des Kantons 
vom 16. Mai 2013 für die Nutzungsänderung des Hotels A in ein 
Asylzentrum der kommunalen Planungszone unterstellte. In ihrer 
Vernehmlassung machte sie überdies geltend, die neuen über- 
geordneten Vorgaben von Bund und Bundesgericht erhöhten 
den Druck auf bestehende Liegenschaften und insbesondere auf 
bestehende Hotelbetriebe. Der Verlust weiterer Hotelbetriebe sei 
damit absehbar. Somit liege eine neue Situation vor, welche den 
Erlass einer Planungszone rechtfertige. Diese Ausführungen be- 
kräftigte die Beschwerdegegnerin nochmals in ihrer Duplik vom
21. August 2013.

b) Wie soeben erläutert, macht die Beschwerdegegnerin 
als geänderte Verhältnisse einzig die neuen übergeordneten Vor- 
gaben von Bund und Bundesgericht betreffend die Zweitwoh- 
nungsproblematik, welche den Druck auf bestehende Liegen- 
schaften und insbesondere auf bestehende Hotelbetriebe sowie 
das Risiko des Verlustes weiterer Hotelbetriebe erhöhe, geltend. 
Sie behauptet aber nicht, geschweige denn substantiiert, es lä- 
gen – ausser der seit März 2012 akuten Problematik der unbewirt- 
schafteten Zweitwohnungen – weitere erheblich geänderte Ver- 
hältnisse vor, welche seit dem Beschluss des Stimmvolks der 
Gemeinde X vom 4. November 201 respektive der Genehmigung 
der Totalrevision der Grundordnung durch die Regierung vom

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8. Mai 2012 eingetreten seien. Solche sind denn auch nicht ersicht- 
lich. Es sind keinerlei Hinweise vorhanden, dass sich die Situation 
betreffend aller anderen aufgrund des geltenden Rechts im FTB 
möglichen Nutzungen als der Nutzung für unbewirtschaftete 
Zweitwohnungen geändert hat. Vor diesem Hintergrund kann man 
hier vernünftigerweise nicht annehmen, das Gemeinwesen hätte – 
abgesehen von der durch die Zweitwohnungsproblematik einge- 
tretenen Änderung – anders verfügt, wenn es im Zeitpunkt der 
Entscheidfindung mit den gegenwärtigen Verhältnissen konfron- 
tiert gewesen wäre. Die Festsetzung der Planungszone für alle an- 
deren nach geltendem Recht möglichen Nutzungen im FTB als 
eben der Nutzung als unbewirtschaftete Zweitwohnungen schei- 
tert somit an der zum Zeitpunkt des Erlasses der Planungszone 
nachzuweisenden, hier jedoch fehlenden Voraussetzung der er- 
heblich geänderten Verhältnisse. Die Verhältnisse haben sich dies- 
bezüglich in der kurzen Zeit seit dem Beschluss des Stimmvolkes 
vom 4. November 201 respektive der Genehmigung der neuen 
Grundordnung durch die Regierung vom 8. Mai 2012 also nicht nur 
nicht erheblich, sondern überhaupt nicht geändert.

5. a) Demnach ist die Planungsbeschwerde im Sinne des
Eventualantrages 1 des Beschwerdeführers teilweise gutzuheis- 
sen und derText der Planungszone wie folgt zu ändern: «... Ziel ist 
eine neue Grundordnung, welche die Umnutzung der bestehen- 
den, touristisch bewirtschafteten Betten, insbesondere von beste- 
henden Hotelbetrieben, in Zweitwohnungen auf den betroffenen 
Liegenschaften weitergehender verbietet ...». Folglich ist auch die 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und die angefoch- 
tene Unterstellungsverfügung vom 13. Juni 2013 aufzuheben. Die 
Gemeinde ist anzuweisen, das Baubewilligungsverfahren weiter- 
zuführen.
R 13 167 Urteil vom 9. Oktober 2013

Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öf- 
fentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist noch hängig.