# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d5e3e8e0-9f95-58a8-878b-0dd61d52b8b0
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-12-15
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 15.12.2022 A/1248/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-1248-2021_2022-12-15.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/1248/2021 LCI JTAPI/1412/2022 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 15 décembre 2022 

 

dans la cause 

 

A______ SA, représentée par Me Stephan KRONBICHLER, avocat, avec élection de 
domicile 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 

VILLE DE GENEVE, intervenante 

B______, intervenante 

C______, intervenante 

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A/1248/2021 

EN FAIT 

1. Par requête réceptionnée par le département du territoire (ci-après : le DT ou le 
département) le 22 septembre 2020 et enregistrée sous n° DD 1______, A______ 
SA a requis l'autorisation de poser une nouvelle installation de communication 
mobile sur la parcelle n° 2______ de la commune de D______ à l'adresse rue de 
E______ 3______. Cette parcelle est entièrement occupée par un immeuble à toit 
plat de 7 étages sur rez-de-chaussée, d'une hauteur de 26,83 m, lui-même situé à 
au centre d'une barre de cinq autres immeubles identiques. 

2. Selon les plans joints à la requête, l'ensemble serait constitué d'un mât supportant 
deux antennes s'élevant à 4 m au-dessus du toit, à 7,77 m du nu de la façade est 
(rue de E______) et de la façade ouest (rue des F______). 

3. Le dossier de requête contient notamment la « fiche de données spécifique au site 
concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil 
(WLL) », dans sa version 1.12, établie le 16 mars 2020. 

4. Par préavis du 2 octobre 2020, le service de l'air, du bruit et des rayonnements non 
ionisants (SABRA) a relevé que la publication par l'office fédéral de 
l'environnement (OFEV) d'une aide à l'exécution pour les cantons concernant le 
traitement des antennes adaptatives et intégrant les derniers développements 
techniques pour le déploiement de la 5G en Suisse n'était à ce jour pas finalisée. 
Cette aide à l'exécution devait notamment fixer au niveau fédéral les méthodes 
d'évaluation et de mesures du rayonnement de la 5G correspondant à l'état de la 
technique et qui devraient être appliquées par les cantons pour contrôler les 
antennes et ainsi le respect des valeurs limite en la matière. Ne disposant à ce jour 
pas des méthodes validées par l'organe fédéral compétent, le canton réservait sa 
position sur la conformité du projet aux dispositions légales applicables. 

5. Par préavis du 27 novembre 2020, la Ville de Genève s'est opposée au projet au 
motif qu'elle appliquait pour le moment un moratoire à toute demande de 
modification d'installation existante ou de pose de nouvelle installation de 
téléphonie mobile. 

6. Le 27 juillet 2020, la Commission des monuments, de la nature et des sites 
(CMNS) a préavisé défavorablement le projet. Le projet concernait un immeuble 
situé dans la zone protégée par le plan de site « Rue des F______/Quartier de 
G______» selon le plan n° 4______ adopté par arrêté du Conseil d'État du 1er juin 
2016. Le projet était contraire à la disposition du règlement de ce plan qui 
prévoyait que les éléments dignes de protection caractérisant la valeur des 
bâtiments devait être sauvegardée et qu'il en allait ainsi, notamment, du profil des 
toitures. 

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7. Par courrier du 6 octobre 2020, A______ SA a mis le département en demeure de 
rendre une décision, expliquant les motifs pour lesquels une suspension de 
l'instruction de la requête était à son sens contraire au droit. 

8. Par décision du 15 mars 2021, le département, soit pour lui l'office des 
autorisations de construire (OAC), a refusé l'autorisation sollicitée. Sous l'angle 
du principe de prévention instauré par la législation sur la protection de 
l'environnement, il fallait relever que la Confédération avait mis sur pied, en 
septembre 2018, un groupe de travail chargé d'analyser les risques liés au 
déploiement des réseaux 5G. À ce titre devait être déterminé, entre autres, si les 
valeurs limites d'installation préventives applicables aux antennes de téléphonie 
mobile en vigueur respectaient encore, en cas de développement de celles-ci, les 
critères relatifs au principe de précaution. Le rapport de ce groupe de travail avait 
été publié le 28 (recte : 18) novembre 2019. Il en résultait que ce groupe n'était 
pas parvenu à se mettre d'accord et n'avait émis aucune recommandation sur une 
éventuelle modification des valeurs limites de l'installation. La Confédération 
avait décidé de la mise en œuvre de mesures d'accompagnement, qui n'étaient pas 
connues à ce jour. Dès lors, le Conseil d'État avait décidé en décembre 2019 de 
prolonger le moratoire instauré en avril. Toutefois, les opérateurs de téléphonie 
mobile avaient requis que des décisions soient émises. Par ailleurs, dans son 
préavis du 24 novembre 2020, la CMNS s'était opposée au projet. La mise en 
place de l'installation de télécommunication mobile porterait irrémédiablement 
atteint au profil des toitures, en violation des mesures de protection du patrimoine 
en vigueur.  

9. Par acte du 9 avril 2021, A______ SA a recouru contre cette décision auprès du 
Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal) en concluant 
principalement, d'une part, à son annulation et, d'autre part, à la délivrance de 
l'autorisation sollicitée, subsidiairement à l'annulation de la décision et au renvoi 
du dossier au département afin qu'il délivre cette autorisation. 

S'agissant de la procédure suivie, il fallait préciser qu'au courant des deux années 
précédentes, A______ SA, H______ SA et I______ [J______] avaient déposé une 
centaine de demandes d'autorisation portant sur des transformations et des 
nouvelles constructions d'installations de téléphonie mobile 5G dans le canton de 
Genève. L'office des autorisations de construire (OAC) avait décidé de suspendre 
toutes ces procédures après que le SABRA eût refusé de préaviser les dossiers en 
attendant le résultat des travaux de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) sur 
la méthodologie de contrôle in situ du rayonnement dans le cadre de l'application 
du principe de prévention. Ne partageant pas ce point de vue, les trois opérateurs 
avaient sommé l'OAC de reprendre l'instruction des dossiers et de délivrer les 
autorisations de construire pour l'ensemble des procédures concernées, 
respectivement de rendre des décisions sujettes à recours s'il devait décider de 
maintenir la suspension. Suite à cette sommation, l'OAC avait décidé de changer 

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de stratégie et avait systématiquement rendu des décisions de refus d'autorisation 
de construire. 

Le groupe de travail sur la téléphonie mobile et le rayonnement institué par le 
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la 
communication (DETEC) avait rendu son rapport le 18 novembre 2019, formulant 
essentiellement des propositions de mesures d'accompagnement, à savoir 
notamment concernant l'harmonisation et la simplification de l'exécution de 
l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant. Aucune 
recommandation n'avait en revanche été formulée en ce qui concernait une 
éventuelle adaptation des valeurs limites de l'installation prévues par cette 
ordonnance. Se fondant sur ce rapport, le Conseil fédéral avait décidé le 22 avril 
2020 des prochaines étapes concernant le déploiement de la 5G. Il avait validé les 
mesures d'accompagnement proposées par le groupe de travail et avait précisé 
qu'en l'absence de recommandations dans ce sens, les valeurs limites de 
l'installation fixées dans l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant restaient 
inchangées. 

Le principe de prévention était déjà concrétisé dans cette ordonnance, ainsi que 
l'avait récemment rappelé le Tribunal fédéral. Le fait que l'aide à l'exécution pour 
les antennes adaptatives, sur laquelle travaillait l'OFEV, n'était pas encore 
disponible, ne devait avoir aucune incidence sur le traitement des demandes pour 
des antennes 5G, puisque l'OFEV avait précisé qu'en attendant, les cantons 
pouvaient se baser sur le scénario le plus pessimiste pour aborder la question des 
antennes adaptatives, c'est-à-dire en évaluant le rayonnement en fonction de la 
puissance maximale. Sous l'angle du principe de prévention, le refus d'autorisation 
était donc contraire au droit fédéral applicable. 

Quant à la question de l'esthétique, l'installation en cause, qui était une 
infrastructure technique, serait posée sur le toit plat de l'immeuble et ne toucherait 
ni ne modifierait pas sa substance, puisqu'elle pourrait être démontée sans 
problème. De plus, posée au centre du toit, l'installation ne serait pas visible 
depuis la route. La décision litigieuse n'expliquait pas en quoi le profil de la 
toiture plate de l'immeuble serait digne de protection et caractéristique de la valeur 
du bâtiment. Elle n'expliquait pas non plus en quoi l'installation, qui était 
démontable, porterait irrémédiablement atteinte au profil des toitures. L'autorité 
intimée aurait dû procéder à une pesée des intérêts et prendre en considération la 
tâche intérêt publique exercée par les opérateurs. Le nouveau site avait pour but 
de combler des lacunes de couverture et des problèmes de capacité. Il en découlait 
que l'intérêt de combler ces lacunes l'emportait sur l'intérêt de protection du 
patrimoine. Il fallait notamment prendre en considération le fait que 
l'emplacement des installations de communication mobile était dicté par des 
exigences techniques et qu'elles faisaient aujourd'hui parti du paysage. Il fallait 
qu'elles puissent surplomber les toits afin de remplir leurs fonctions. 

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10. Par courrier commun du 10 mai 2021, l'C______ et l'association B______ (ci-après : 
les associations intervenantes) ont demandé à pouvoir intervenir dans la procédure. 

11. Par écritures du 11 mai 2021, la Ville de Genève (ci-après : la commune 
intervenante) a déclaré intervenir dans la procédure. 

Le 17 avril 2019, l'OFEV avait publié un document intitulé « Informations à 
l'intention des cantons – Téléphonie mobile et rayonnement : Déploiement des 
réseaux 5G en Suisse », dont il ressortait notamment que « Le réchauffement des 
tissus de l'organisme est le seul effet nocif prouvé scientifiquement du rayonnement 
de haute fréquence sur l'homme. Les valeurs limites d'immissions de l'ORNI ont été 
définies sur cette base. Si elles sont respectées, l'homme est protégé contre les effets 
thermiques. Les études récentes ont toutefois révélé que le facteur de sécurité 
pouvait, dans certaines situations, être plus faible que ce qui était supposé jusqu'à 
présent. Des recherches ont abouti à des observations plus ou moins bien étayées 
montrant d'autres effets biologiques qui ne peuvent être imputés à un réchauffement. 
Des preuves suffisantes d'un effet sur les flux cérébraux ont été établies d'après des 
critères scientifiques. Quelques indices démontrent par ailleurs une influence sur 
l'irrigation du cerveau, un effet nocif sur la qualité du sperme, voire une 
déstabilisation du patrimoine génétique, ainsi que des répercussions sur l'expression 
des gènes, sur la mort programmée des cellules et sur le stress oxydatif des cellules. 
On ne sait toutefois pas quelles en sont les éventuelles conséquences sur la santé, ni 
s'il existe des valeurs seuils en termes d'intensité et de durée du rayonnement. Se 
fondant sur des constatations en matière d'utilisation de téléphones mobiles, 
l'Organisation mondiale de la santé (OMS) a classé le rayonnement de haute 
fréquence parmi les sources potentielles de cancer chez l'homme. À noter qu'il 
n'existe pas d'étude à long terme pertinente portant sur les atteintes, nettement plus 
faibles, causée par les stations émettrices stationnaires. L'OMS constate également 
que les études épidémiologiques relatives aux stations émettrices (radars, radios, TV, 
stations de base de téléphonie mobile) n'indiquent pas de risque de cancer accru lié 
au rayonnement de ces stations ». 

Le rapport du groupe de travail sur la téléphonie mobile et les rayonnements publié 
le 19 novembre 2019 s'était vu assigner comme objectif de récapituler l'état des 
avancées de la recherche sur le rayonnement de haute fréquence sur l'être humain en 
partant des connaissances figurant dans le rapport HUG et al. 2014 et en les 
complétant par les études significatives publiées entre-temps et soumises à un 
examen critique. 

Le groupe de travail avait relevé que dans l'idéal, l'évaluation des effets du 
rayonnement non ionisant de haute fréquence sur les personnes devrait s'appuyer sur 
une analyse systématique de la littérature scientifique, tâche qui n'avait pas été 
considérée comme réalisable. Le groupe s'était donc basé sur les conclusions 
d'importants comités d'experts internationaux sur les effets sanitaires et sur les plus 

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importantes études parues entre 2013 et 2018, essentiellement sélectionnées par le 
groupe BERENIS mis sur pied par l'OFEV à la suite du rapport HUG et al. 

S'agissant de la situation en 2014, basé sur ce dernier rapport, les éléments suivants 
étaient à relever : 

 risque de tumeur cérébrale, certaines indications isolées suggérant un risque 
accru ; 

 effets sur le comportement des enfants et des adolescents, des éléments isolés 
attestant d'une incidence d'exposition prénatale ou postnatale au rayonnement 
non ionisant de haute fréquence sur le comportement (trouble du 
comportement, hyperactivité) ; 

 troubles non spécifiques et hypersensibilité électromagnétique ; 

 effets sur la fertilité ; 

 effets démontrés sur les ondes cérébrales au repos et pendant le sommeil ; 

 nombreux autres effets encore, en particulier sur la circulation sanguine, le 
métabolisme cérébral, la stabilité génétique, la mort cellulaire programmée, le 
stress oxydatif et l'expression des gènes et des protéines. 

Deux grandes études animales avaient été publiées depuis 2014 et mettaient en 
évidence des effets cancérogènes de l'exposition au rayonnement non ionisant de 
haute fréquence. Plusieurs effets potentiels étudiés dans le rapport HUG n'avaient pas 
fait l'objet d'une nouvelle évaluation, dès lors que le groupe de travail ne possédait 
pas l'expertise nécessaire. Il s'agissait de la circulation sanguine et du métabolisme 
cérébral, de la barrière hémato-encéphalique, du dommage direct ou indirect sur 
l'ADN, de la prolifération cellulaire, de l'apoptose (mort cellulaire programmée), du 
stress oxydatif et de l'expression des gènes et des protéines. Pour plusieurs de ces 
effets, le groupe de travail retenait des éléments de preuve limités, voire insuffisants 
(fertilité, état de santé, tumeurs causées par les stations émettrices, fonctions 
cognitives). Cependant, certains niveaux de preuves retenues dans le rapport HUG 
avaient depuis lors été dévalués sans que l'on comprenne pourquoi. 

L'OMS s'était attelée à procéder à une analyse systématique de la littérature 
scientifique depuis cinq ans et prévoyait encore une année d'études. Une vision 
beaucoup plus complète de la situation devrait donc être possible à brève échéance, 
sans toutefois que le groupe de travail n'en fasse état, ni ne suggère d'attendre ces 
résultats. 

Par ailleurs, le Conseil fédéral avait décidé que le DETEC devait élaborer une aide à 
l'exécution sur le traitement des antennes adaptatives, après avoir réalisé des mesures 
d'essai afin de déterminer de manière transparente l'exposition effective de la 

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population à ces antennes. Les recommandations sur les mesures pour les stations 
GSM (téléphonie de deuxième génération), UMTS (troisième génération) et LTE 
(quatrième génération) admettaient une incertitude de mesure élargie de +- 45 %. 
Selon les recommandations de l'OFEV, toute mesure était entachée d'une certaine 
incertitude, qui se composait d'une « incertitude de l'équipement de mesures » et 
d'une « incertitude de la prise d'échantillons ». Il était ainsi admis une incertitude 
standard de l'équipement de mesure de +- 16.7 % et une incertitude élargie de 
l'équipement de mesure de +- 33.5 %, ainsi qu'une incertitude standard de la prise 
d'échantillons de +- 15 % et une incertitude élargie de la prise d'échantillons de +- 30 
%. Calculée selon les règles de l'addition quadratique, l'incertitude standard totale 
admise par les recommandations de l'OFEV était de +- 22.5 % et l'incertitude élargie 
totale de +- 45 % pour la technologie GSM et UMTS. Pour la technologie LTE (4G), 
le rapport de l'Office fédéral de métrologie utilisé comme référence par l'OFEV 
admettait une incertitude standard de la prise d'échantillons de +- 15 % et une 
incertitude totale élargie de +- 45 %. 

Dans un rapport du 11 juin 2014, l'institut fédéral de métrologie METAS avait 
précisé qu'il était établi que l'incertitude standard de l'équipement de mesures variait 
de +- 10 % et +- 16 %. Elle englobait les sources d'incertitude relatives à l'antenne de 
mesure/sonde, câble de connexion, linéarité et appareil de mesure lui-même. 
L'incertitude de la prise d'échantillon était liée à la nature des champs 
électromagnétiques et à la manière de procéder légèrement différente des mesureurs 
qui balayaient le local, ce qui provoquait une dispersion des résultats de mesure 
même avec un équipement de mesure et un étalonnage identique. L'incertitude 
standard de la prise d'échantillons pour la mesure du rayonnement GSM avait été 
déterminée de façon expérimentale en 2002 dans une vaste intercomparaison. Elle 
était d'environ +- 15 %. Cette valeur avait été confirmée dans d'autres 
intercomparaisons réalisées pour UMTS en 2006, pour le rayonnement de la 
radiodiffusion en 2007 et en 2013 pour LTE. Selon la recommandation sur les 
mesures, elle devait être utilisée comme composante fixe de +- 15 % dans la 
détermination de l'incertitude de mesure globale. L'incertitude de mesure globale 
standard définissait un intervalle avec un niveau de confiance de seulement 68,3 %, 
raison pour laquelle on utilisait souvent l'incertitude de mesure élargie, qui définissait 
ainsi un intervalle avec un niveau de confiance accrue à 95 %, lequel situait la vraie 
valeur de la grandeur mesurée avec une probabilité de 95 %. Cela ne signifiait pas 
qu'un résultat de mesure dévie autant de la vraie valeur dans chaque situation. Dans 
un cas concret, on ne pouvait en principe pas indiquer l'écart exact. Les petits écarts 
étaient fréquents, les grands écarts plus rares. L'institut fédéral de métrologie 
concluait ainsi qu'il n'existait actuellement aucune possibilité, avec les équipements 
de mesure et les techniques modernes, de réduire l'incertitude de mesure globale 
élargie de +- 45 % dans la détermination expérimentale de la valeur maximale locale 
de l'intensité du champ électrique dans les locaux. 

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Sur le plan juridique, les constatations effectuées par le groupe de travail dans son 
rapport du 19 novembre 2019 devaient inciter à la plus grande prudence et à une 
pleine application du principe de précaution. Ainsi, les valeurs limites d'émission, de 
même que les valeurs limites d'installation fixée dans l'ordonnance sur la protection 
contre le rayonnement non ionisant ne pouvaient être considérées comme 
garantissant suffisamment que la population était préservée d'atteintes à la santé. Le 
Conseil fédéral avait d'ailleurs décidé de la mise en œuvre de mesures 
d'accompagnement qui n'étaient pas encore finalisées. 

Conformément à l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant, 
la valeur limite de l'installation était de 5,0 V/m pour les installations émettant à la 
fois autour de 900 MHz ou dans des gammes de fréquences plus basses, ainsi que 
dans la gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence 
plus élevée, ce qui était le cas de la plupart des installations de téléphonie mobile de 
la technologie 5G. Selon la recommandation de l'OFEV intitulée « Stations de base 
pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL) », le calcul de la prévision 
effectuée dans le cadre de la procédure d'autorisation ne prenait pas en compte tous 
les détails de l'appropriation du rayonnement. Il était dès lors préconisé de procéder à 
une mesure de réception du rayonnement non ionisant après mise en service de 
l'installation si, selon le calcul de la prévision, le rayonnement subi en un lieu à 
utilisation sensible atteignait 80 % de la valeur limite de l'installation. En l'espèce, les 
immissions calculées étaient supérieures à 80 % de la valeur limite d'installation sur 
certains points d'évaluation, de sorte qu'il faudrait le cas échéant procéder à une 
mesure de réception du rayonnement non ionisant après mise en service de 
l'installation. Cela étant, selon les recommandations de l'OFEV et le rapport publié 
en 2014 par l'institut fédéral de métrologie METAS, l'incertitude des mesures 
effectuées était grande, puisque l'incertitude de mesure globale élargie était de +- 45 
%. Plus précisément, la valeur réelle du rayonnement non ionisant avait une 
probabilité de 95 % de se situer dans un intervalle de +- 45 % par rapport à la valeur 
mesurée. Il n'existait actuellement aucune possibilité de réduire l'incertitude de 
mesure globale élargie de +- 45 % lorsque le rayonnement non ionisant était mesuré 
concrètement. En d'autres termes, on ne pouvait exclure que le rayonnement réel soit 
jusqu'à 45 % plus élevé que le rayonnement mesuré (les grands écarts étant plus 
rares) et il était probable que le rayonnement réel dépassait très souvent, même si 
c'était dans une moindre mesure, le rayonnement mesuré (les petits écarts étant 
fréquents). Or, dans un certain nombre de lieux à utilisation sensible, il n'y avait 
pratiquement plus de marge par rapport à la valeur limite d'installation. Comme la 
valeur qui serait mesurée après installation aurait une incertitude de l'ordre de +- 45 
% et que la probabilité de petits écarts par rapport à la valeur mesurée était forte, il 
était presque certain que le rayonnement réel dépasserait la valeur limite 
d'installation de 5 V/m (ou de 6 V/m lorsque c'était cette valeur qui s'appliquait). Par 
conséquent, dans les cas où les lieux à utilisation sensible avaient une valeur se 
situant au-delà de 55 % de la valeur limite d'installation, une autorisation de 
construire ne pourrait pas garantir le respect de cette dernière valeur. 

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Enfin, il fallait relever que A______ SA n'avait pas indiqué dans ses requêtes en 
autorisation de construire si elles portaient ou non sur la 5G. Dans ses recours contre 
les refus d'autorisation qui lui avaient été adressés, A______ SA n'avait toujours pas 
précisé quelles installations n'étaient pas concernées par la 5G, de sorte qu'il n'y avait 
toujours aucune transparence à ce stade sur les technologies faisant l'objet des 
requêtes. 

12. La présente procédure a ensuite été suspendue de fait afin de permettre au tribunal 
de traiter prioritairement, à titre de procédure-pilote, l'une parmi les près de 120 
procédures dont il avait été saisi en quelques semaines par des opérateurs de 
téléphonie mobile recourant contre des refus d'autorisation de construire. 
Cependant, le département a informé le tribunal, par courrier du 7 juin 2021, qu'il 
reprenait l'instruction de la grande majorité de ces dossiers, de sorte que 
l'ensemble des causes concernées ont été rayées du rôle par jugements du 8 
septembre 2021 (JTAPI/5______ à JTAPI/6______). 

13. Par écritures communes du 30 octobre 2021, les associations C______ et 
B______ (ci-après : les associations intervenantes) ont conclu au rejet des recours. 

Les demandes de permis de construire pour les installations de téléphonie mobile 
étaient évaluées installation par installation. Or, dans les milieux urbains 
densément construits, ces installations s'inséraient dans un réseau préexistant, sans 
que les zones de recouvrement ne soient prises en compte. Cela impliquait que des 
personnes pouvaient être exposées simultanément au rayonnement cumulé de 
plusieurs antennes qui, individuellement, répondait aux normes d'émission, mais 
qui, en usage simultané, pouvaient dépasser les valeurs limites admises. Cette 
incertitude justifiait la position prudente des autorités genevoises en vue de 
respecter le principe de précaution. 

Par ailleurs, les aides à la décision concernant les antennes adaptatives 
préconisaient l'usage de facteurs de réduction qui semblaient raisonnables. 
Cependant, lorsque l'on effectuait le calcul, on s'apercevait qu'avec une hausse des 
valeurs limites à 20 V/m pour les lieux à utilisation sensible, cela représentait avec 
les facteurs de réduction, pour les antennes à 64 sub arrays, 63,2 V/m pendant 
deux heures et 24 minutes par jour. Pour les antennes à 8 sub arrays, cela 
représenterait 12,49 V/m durant neuf heures et 32 minutes par jour. 

Il découlait du rapport METAS de fin février 2020 sur la mesure des antennes 
adaptatives que les diagrammes d'antenne que les opérateurs de téléphonie mobile 
incluaient désormais dans les fiches de données de localisation et qui étaient 
utilisés pour calculer les prévisions de rayonnement dans les lieux d'utilisation 
sensible, étaient fondamentalement erronés. Les canaux de communication et de 
données pouvaient être abaissés jusqu'à 60° par rapport à l'horizontale. Les 
informations sur la puissance d'émission en watts EPR étaient également 
incorrectes. Ces valeurs étaient de 10 à 100 fois supérieures à celle indiquée dans 

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les fiches de données de localisation, par exemple, si 1'200 utilisateurs devaient 
être desservis en même temps dans un même secteur. Les opérateurs de réseaux 
mobiles savaient déjà pourquoi ils annonçaient haut et fort que sans augmenter les 
valeurs limites suisses de 5 V/m à 20 V/m, l'introduction de la 5G ne serait pas 
possible d'ici trois ans. Cependant, une augmentation par 4 en V/m permettait aux 
opérateurs de conduire des émetteurs jusqu'à 16 fois plus puissants. Une autre 
évaluation technique effectuée ultérieurement par le professeur Thomas FLURI 
mettait en lumière que le rayonnement 5G n'était ni prévisible, ni mesurable. 

Par ailleurs, en 2019, un avis de droit avait mis en lumière que l'ordonnance sur le 
rayonnement non ionisant offrait un traitement privilégié aux antennes 
adaptatives, ce qui avait pour conséquence qu'il était impossible pour l'heure 
d'exclure un dépassement des valeurs limites et, par là-même, des effets nocifs sur 
l'être humain et l'environnement. Ni le Conseil fédéral ni l'OFEV ne pouvaient 
justifier de manière concluante que les antennes adaptatives entraînaient une 
exposition globale au rayonnement inférieure à celle des antennes 
conventionnelles. 

Sous l'angle juridique, aussi bien les indications données aux cantons par l'OFEV 
que le rapport du groupe de travail publié le 19 novembre 2019 indiquaient que la 
téléphonie mobile avait des effets sur la santé, quand bien même le groupe de 
travail avait évalué les différentes preuves de manière très prudente. Il en 
découlait notamment qu'aucune étude n'était parue actuellement sur les effets de la 
5G et que, ne disposant pas de l'expertise nécessaire, le groupe de travail n'avait 
pas évalué un grand nombre d'études cellulaires et animales faisant référence à un 
grand nombre de systèmes biologiques. Les critères retenus pour catégoriser les 
niveaux de preuve étaient très restrictifs, de sorte que même des effets démontrés 
dans plusieurs études scientifiques sérieuses indépendantes n'avaient pas été 
considérés comme prouvés. Malgré tout, de nombreux effets étaient d'ores et déjà 
considérés comme prouvés. Il en allait ainsi des effets sur les ondes cérébrales, du 
développement de tumeurs suite à une utilisation intensive du téléphone portable, 
de la cocancérogénèse dans l'expérimentation animale, de la circulation sanguine 
et du métabolisme cérébral, de dommages indirects sur l'ADN, de l'apoptose (mort 
cellulaire programmée), du stress oxydatif et de l'expression des gènes et des 
protéines. 

De manière générale, le rapport n'apportait pas de réponse claire sur les effets sur 
la santé de la téléphonie mobile et encore moins de la 5G qui n'avait fait l'objet 
d'aucune étude. Une importante étude de l'OMS était attendue. Les éléments 
susmentionnés étaient inquiétants et, dans le cadre de l'application du principe de 
précaution, devaient inciter les autorités à la plus grande prudence. 

Les deux associations intervenantes ont par ailleurs développé des arguments 
identiques à ceux de la commune intervenante au sujet de l'imprécision des 

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mesures et, consécutivement, de la possibilité de s'assurer du respect des valeurs 
limites d'installation prévue par l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant. 

Enfin, les associations intervenantes ont repris tels quels les développements de la 
commune intervenante au sujet de l'incertitude relative au fait de savoir si les 
installations litigieuses portaient ou non sur la 5G. 

14. Le département a répondu au recours par écritures du 13 décembre 2021, en 
concluant à son rejet. 

Sur le plan juridique, s'il était vrai que le Conseil d'État avait levé la suspension 
des requêtes en autorisation de construire, il n'en demeurait pas moins que 
A______ SA n'avait pas produit la fiche de données spécifique au site contenant 
les informations supplémentaires requises par la nouvelle aide à l'exécution de 
l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant pour les antennes adaptatives. 
Partant, à ce stade, le projet n'était pas conforme à la disposition légale instituant 
le principe de prévention. 

Sur la question de l'esthétique, c'était à juste titre que la CMNS avait considéré 
que l'antenne, culminant à 5 m de haut, modifiait le profil de la toiture de manière 
contraire au règlement du plan de site. La Ville de Genève était également allée 
dans ce sens. Il était aisé de comprendre que la construction d'une installation de 
téléphonie mobile nuirait au caractère et à l'intérêt du site dans lequel elle 
s'insérerait et serait de nature à « modifier l'impact visuel de la toiture ». La 
recourante ne démontrait pas que le refus litigieux rendrait en l'espèce impossible 
ou compliquerait à l'excès la réalisation de l'obligation de couverture qui lui 
incombait. Il n'était pas impossible, si une antenne de téléphonie mobile devait 
s'avérer nécessaire dans le même périmètre, qu'elle puisse être installée à un 
emplacement différent, qui ne nuirait pas au patrimoine bâti protégé. 

15. Après avoir formulé successivement trois demandes de report de délai, A______ 
SA a répliqué le 23 mai 2022. 

Reprenant ses arguments précédents au sujet du respect du principe de prévention, 
elle a produit la nouvelle fiche de données spécifique au site (dans sa version 
1.13), établie le 4 février 2022, ce qui lui permettait ainsi de se conformer aux 
nouvelles exigences de déclaration et d'évaluation des antennes adaptatives, telles 
que prévues dans le complément d'aide à l'exécution de l'ordonnance sur le 
rayonnement non ionisant du 23 février 2021. Par conséquent, le grief soulevé à 
ce sujet par le département n'était plus d'actualité et devrait être écarté. 

Par ailleurs, il fallait rappeler que le groupe de travail à l'origine du rapport du 19 
novembre 2019 n'avait pas pour mission d'étudier les effets de la téléphonie 
mobile sur la santé et encore moins de se prononcer sur le déploiement de la 5G. 
Dès lors, les critiques des parties intervenantes au sujet des études et des critères 

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de preuve pris en compte pour établir ledit rapport n'étaient d'aucune pertinence. Il 
n'était pas possible non plus de tirer argument de ce rapport pour prétendre que les 
supposés effets inquiétants sur la santé auraient dû conduire à l'application de 
limites plus strictes que celles prévues par le droit fédéral en vigueur. Selon la 
jurisprudence clairement établie du Tribunal fédéral, le principe de prévention 
était considéré comme observé lorsque les valeurs limites prévues dans 
l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant étaient respectées. Il fallait noter 
que le groupe consultatif d'experts en matière de rayonnement non ionisant 
constitué par l'OFEV en 2014 sous l'acronyme BERENIS, dont la mission était de 
suivre les nouveaux travaux scientifiques relatifs à cette problématique, n'avait 
jusqu'ici pas mis en évidence un besoin d'agir. 

Les parties intervenantes ne tenaient pas non plus compte de la neutralité 
technologique qui devait être appliquée en matière de rayonnement non ionisant. 
Dès lors que les effets de ce rayonnement ne dépendaient nullement de la 
technologie utilisée, mais uniquement de son intensité et de sa fréquence, 
l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant prévoyait des valeurs limites 
applicables de la même manière à toutes les technologies, qu'il s'agisse de la 3G, 
de la 4G ou de la 5G. Au surplus, on ne pouvait lui reprocher un manque de 
transparence, puisqu'elle pouvait librement déterminer les technologies exploitées 
sur ses installations, étant toutefois précisé que, selon les nouvelles 
recommandations d'exécution pour les antennes adaptatives, celles-ci devaient 
désormais être indiquées dans la fiche de données spécifique au site. 

S'agissant de l'incertitude des mesures effectuées pour calculer le rayonnement des 
installations, la jurisprudence fédérale retenait que l'incertitude de mesure ne 
devait être ni ajoutée, ni déduite dans le calcul du rayonnement, seules les valeurs 
mesurées devant être prises en compte. Pour tenir compte de l'incertitude, la 
recommandation de l'OFEV prévoyait que les mesures de réception devaient être 
effectuées après la mise en service de l'installation si, selon la prévision calculée, 
80 % de la valeur limite de l'installation étaient atteints dans un lieu d'utilisation 
sensible. Si, sur la base de ces mesures, il s'avérait que la valeur limite de 
l'installation était dépassée lors du fonctionnement, la puissance d'émission 
maximale admissible devait être redéfinie et le respect des valeurs prescrites 
devait être démontré par des mesures supplémentaires. Par ailleurs, en vue 
d'assurer le respect des valeurs limites, l'OFEV avait également requis la mise en 
place d'un système d'assurance qualité prévoyant que pour chaque antenne, les 
valeurs correspondant à la direction et à la puissance émettrice maximale étaient 
enregistrées dans une banque de données et comparées quotidiennement aux 
valeurs autorisées. Ce système d'assurance qualité était examiné périodiquement 
et certifié par un organe indépendant. 

À cela s'ajoutait que la méthode utilisée jusqu'alors pour évaluer le rayonnement 
des installations de téléphonie mobile conventionnelles reposait sur l'application 

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du scénario du pire (« worst case scenario ») qui prenait en compte la valeur 
maximale d'émission dans toutes les directions. Or, cette méthode ne répondait 
pas aux caractéristiques émettrices particulières des antennes adaptatives, 
lesquelles ne pouvaient pas émettre en même temps à la puissance d'émission 
maximale possible dans toutes les directions. Ainsi, le complément d'aide à 
l'exécution du 23 février 2021 prévoyait de prendre en compte cette variabilité des 
directions d'émission et des diagrammes d'antenne des antennes adaptatives au 
moyen d'un facteur de correction KAA appliqué à la puissance d'émission 
maximale possible et graduée selon le nombre de sous-ensembles d'antennes 
commandées séparément (sub arrays). Cette puissance d'émission corrigée avec 
l'application de ce facteur correspondait ainsi à la puissance d'émission autorisée 
(ERPn) et devait figurer dans la fiche de données spécifique au site. En outre, les 
antennes adaptatives devaient être munies d'une limitation de puissance 
automatique garantissant que la puissance d'émission moyenne sur une période de 
6 minutes ne dépassait pas la puissance d'émission autorisée. La mesure sur une 
telle période de 6 minutes était nécessaire pour tenir compte de la variabilité des 
missions des antennes adaptatives, sauf à aboutir à l'application du scénario du 
pire. Dans ce cadre, un pic de puissance de courte durée était envisageable, 
dépassant ainsi la puissance d'émission autorisée, laquelle était toutefois respectée 
à tout moment sur une moyenne de 6 minutes. Il était toutefois peu probable que 
la valeur d'émission maximale comme limite supérieure soit même atteinte à un 
quelconque moment, ce qui impliquerait qu'aucune autre donnée ne soit ensuite 
transmise pour la durée restante de l'intervalle de 6 minutes considéré, afin de 
maintenir la moyenne autorisée sur cette période, ce qui serait contre-productif 
aussi bien pour les opérateurs que pour les utilisateurs. 

Une partie des recommandations de l'OFEV prescrivant spécifiquement quelles 
antennes devaient être considérées comme étant adaptatives, ainsi que la manière 
dont elles devaient être évaluées avec l'application d'un facteur de correction, 
avaient été insérées directement dans l'ordonnance sur le rayonnement non 
ionisant, avec entrée en vigueur le 1er janvier 2022. 

Quant aux évaluations et recommandations de l'institut fédéral de métrologie, 
elles étaient actuellement largement datées et ne pouvaient prévaloir sur les 
recommandations récentes des autorités compétentes qui correspondaient à l'état 
actuel de la technique et qui étaient en outre intégrées dans l'ordonnance sur le 
rayonnement non ionisant. 

S'agissant de l'impact esthétique de l'antenne, A______ SA a pour l'essentiel 
repris ses arguments précédents, tout en produisant des cartes de couverture 
illustrant la situation actuelle et future en matière de 4G et de 5G. Ainsi que cela 
ressortait de ces cartes, la couverture serait nettement améliorée à l'intérieur des 
bâtiments environnants. Il fallait encore ajouter qu'il ne serait en tous les cas pas 
possible de choisir un autre emplacement dans ce périmètre. En effet, l'ensemble 

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des bâtiments environnants étaient situés dans la zone du plan de site et bénéficiait 
de la même protection que l'immeuble en question. Ainsi, à moins d'accepter que 
la desserte en service de téléphonie mobile de ce secteur très fréquenté se dégrade 
substantiellement au fil du temps, il fallait nécessairement accepter la construction 
d'antennes dans le périmètre du plan de site. Il en découlait que la décision 
litigieuse découlait d'une mauvaise pesée des intérêts, qui ne prenait pas en 
considération, d'une part, l'impact esthétique négligeable du projet et, d'autre part, 
la nécessité d'apporter une couverture de qualité dans ce quartier. 

16. Le département a dupliqué par écritures du 24 juin 2022. La production de la fiche 
de données spécifique au site au stade de la réplique ne pouvait combler les 
lacunes du dossier, car cette fiche devait être remise à l'autorité compétente. Or, le 
tribunal n'était pas une telle autorité au sens de l'ordonnance sur le rayonnement 
non ionisant et ne pouvait instruire une requête en autorisation de construire 
déposée de manière incomplète. 

S'agissant de l'impact esthétique, il était patent que l'installation projetée 
modifierait le profil des toitures. Cette modification ne pouvait être considérée 
comme mineure. La nouvelle antenne culminerait à 5 m de hauteur et porterait 
ainsi le gabarit de la construction de 26,83 m à 32,18 m. L'augmentation du 
gabarit serait ainsi supérieure à un étage complet. La Ville de Genève partageait 
d'ailleurs l'opinion de la CMNS en considérant que l'installation porterait 
irrémédiablement atteint au profil des toitures, en violation des mesures de 
protection du patrimoine. Quant aux besoins de couverture, la recourante avait 
certes remis des plans de couverture (qui n'avaient pas été examinés par le 
SABRA), mais elle ne démontrait pas que si une antenne devait s'avérer 
nécessaire dans le périmètre, il serait impossible de l'installer à un emplacement 
différent, qui ne nuirait pas au patrimoine bâti protégé. Il découlait en effet du 
cercle rouge dessiné sur le plan de la couverture actuelle que d'autres bâtiments, 
non concernés par le plan de site, y étaient inclus. 

17. La commune intervenante a dupliqué le 14 juillet 2022. 

Contrairement à ce que soutenait A______ SA, le groupe de travail dont le rapport 
avait été publié le 18 novembre 2019 était chargé notamment d'analyser les 
risques de la téléphonie mobile et était composé notamment de représentants du 
corps médical, ainsi que d'experts scientifiques chargés pour certains des 
questions sanitaires. En outre, la présentation que le DETEC avait fait dudit 
rapport mentionnait qu'il englobait notamment les effets sur la santé. 

En se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral pour soutenir que seules les 
valeurs mesurées du rayonnement des installations devaient être prises en compte, 
sans ajout ou déduction de l'incertitude de mesure, A______ SA confondait 
incertitude du calcul et incertitude de la mesure. C'était en effet pour tenir compte 
de l'incertitude du calcul effectué avant la réalisation d'une installation que 

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l'OFEV recommandait que des mesures soient effectuées après l'installation si le 
calcul faisait apparaître que 80 % de la valeur limite de l'installation étaient 
atteints ou dépassés sur un ou plusieurs lieux d'utilisation sensible. L'arrêt du 
Tribunal fédéral auquel se référait la recourante datait du 30 janvier 2008 et 
portait sur une incertitude de mesure de 15 %. Or, selon le rapport publié en 2014 
par l'institut de métrologie, l'incertitude globale élargie de mesure était en réalité 
de +- 45 %. Le Tribunal fédéral n'avait donc pas examiné la situation prévalant 
actuellement, qui était que toutes les mesures de rayonnement non ionisant 
effectuées avaient en réalité une incertitude de mesure de +- 45 % et non pas de 
seulement +- 15 %. Dans un autre arrêt plus récent, du 14 avril 2020, le Tribunal 
fédéral avait retenu à tort que l'incertitude de 45 % était inhérente au calcul des 
valeurs prévisionnelles de rayonnement et avait retenu que « cela ne signifi[ait] 
pas qu'il sera[it] toléré que le rayonnement effectif, une fois les antennes en 
fonction, dépassera[it] de 45 % les valeurs limites prescrites ». Or, c'était 
précisément ce qui était toléré actuellement par l'OFEV dans ses 
recommandations, dès lors que c'était bien les mesures – et non les calculs 
préalables à la mise en service – qui avaient une marge d'incertitude de +- 45 %. 

Les calculs prévisionnels effectués au moment de l'autorisation de construire 
étaient quant à eux entachés d'imprécision suite au schématisme des calculs 
effectués. Des mesures incertaines succédaient ainsi à des calculs imprécis, si bien 
que les autorités ne s'assuraient en aucune façon que la valeur limite d'installation 
était bien respectée dans différents sites. Cela consacrait aussi bien une violation 
du principe de prévention que de l'obligation faite à l'autorité de veiller au respect 
des limitations des émissions. 

Le fait qu'il soit peu probable que la valeur d'émission maximale soit atteinte un 
quelconque moment, comme l'affirmait A______ SA, n'était nullement rassurant. 
La puissance maximale était en effet très largement supérieure à la puissance 
d'émission déterminante, corrigée par le facteur de correction KAA. Elle était fixée 
pour garantir que la puissance d'émission déterminante n'était pas dépassée, en 
moyenne, sur une durée de 6 minutes. C'était pour permettre le dépassement 
fréquent de la puissance déterminante autorisée que l'OFEV avait prévu que celle-
ci ne devait être respectée que sur une durée moyenne de 6 minutes et non à tout 
moment. Des pics d'émission d'une puissance beaucoup plus importante que la 
puissance autorisée, seule propre à garantir le respect des valeurs limites 
d'installation, pouvaient donc se produire. Le système mis en place par l'OFEV 
était justement conçu pour qu'ils puissent se produire. Or, rien n'indiquait que les 
pics autorisés, qui pouvaient entraîner un dépassement temporaire très conséquent 
de la valeur limite d'installation, ne mettaient pas en danger la santé. Aucune 
indication sur ce point ne figurait dans le complément d'aide à l'exécution du 23 
février 2021, ni dans le rapport explicatif concernant la révision de l'ordonnance 
sur le rayonnement non ionisant. Dans le cas des antennes adaptatives, dès lors 
que des pics pouvant dépasser considérablement la valeur limite d'installation 

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étaient admis, aucune garantie n'était donnée que les personnes, même soumises 
seulement momentanément à ce rayonnement, ne subiraient pas des atteintes à la 
santé considérées déjà aujourd'hui comme prouvées. 

A______ SA considérait encore que les recommandations de l'institut fédéral de 
métrologie seraient aujourd'hui largement datées. Elle n'indiquait toutefois pas 
quelles autres évaluations ou recommandations de l'institut fédéral de métrologie 
permettraient aujourd'hui d'estimer l'incertitude de mesure. Elle confondait par 
ailleurs à nouveau calcul et mesure. Le complément d'aide à l'exécution du 23 
février 2021 sur les antennes adaptatives, ainsi que son intégration dans 
l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant, ne portaient en effet que sur le 
calcul des émissions, effectué avant la mise en place ou la modification d'une 
installation de téléphonie mobile. Le rapport de l'institut fédéral de métrologie de 
2014 auquel il était fait référence portait quant à lui sur l'incertitude des mesures 
effectuées une fois l'installation réalisée ou modifiée. Cet institut avait certes 
établi un rapport plus récent portant sur la méthode de mesure du rayonnement 
des antennes adaptatives, qui avait fait l'objet d'explications de l'OFEV. 
L'incertitude de mesure déterminée dans le rapport de 2014 n'était toutefois pas 
remise en cause et restait pleinement valable pour les technologies autres que la 
5G. Or, installation litigieuse comportait également des antennes traditionnelles, 
selon la nouvelle fiche de données spécifique au site produite par A______ SA. 

S'agissant du problème esthétique, A______ SA substituait pour l'essentiel son 
appréciation à celle des instances spécialisées. Il n'appartenait pas à l'opérateur de 
choisir librement l'emplacement des antennes lorsque l'implantation se heurtait à 
d'autres intérêts publics, tel qu'en l'occurrence l'esthétique du quartier. Les cartes 
de couverture produites par A______ SA par A______ SA montraient une légère 
amélioration de la couverture toutes bandes, mais sur un périmètre restreint. 
S'agissant de la couverture en bandes hautes en 4G, l'amélioration attendue 
porterait presque exclusivement sur les espaces extérieurs et non sur l'intérieur des 
bâtiments. Quant à la couverture en 5G, le projet n'apporterait qu'une très légère 
amélioration dans un périmètre très restreint. La recourante ne démontrait donc 
pas l'utilité de l'installation. 

 

 

 

- 17/31 - 

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EN DROIT 

1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 

2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 

3. La décision litigieuse se fonde, d'une part, sur le principe de prévention concrétisé 
par l'art. 11 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 
octobre 1983 (loi sur la protection de l’environnement, LPE - RS 814.01) et, 
d'autre part, sur la violation du plan de site protégeant le périmètre à l'intérieur 
duquel prendrait place le projet. 

Hormis ces deux aspects, la recourante a également produit durant la présente 
procédure la fiche de données spécifique au site, ce qui a conduit l'autorité intimée 
à soutenir que ce document impliquait de toute manière une instruction auprès du 
SABRA et que le tribunal ne pouvait en examiner la pertinence en première 
instance. Cette question sera évoquée après l'examen du principe de prévention et 
de ses incidences dans la présente procédure. 

4. En droit fédéral, la protection contre les effets nocifs ou gênants causés 
notamment par les rayonnements non ionisants issus des antennes de téléphonie 
mobile est régie par la LPE et les ordonnances qui en découlent (cf. ATF 138 II 
173 consid. 5.1 ; arrêt 1C_97/2018 du 3 septembre 2019 consid. 3.1 ; J. 
DRITTENBASS, op.cit., p. 140). 

Selon l'art. 1 al. 1 LPE, la loi sur la protection de l'environnement a pour but de 
protéger l'homme, les animaux et les plantes, leurs communautés biotiques et 
leurs habitats contre les atteintes nuisibles ou incommodantes et de préserver à 
long terme les bases naturelles de la vie. Les impacts qui pourraient devenir 
nuisibles ou gênants doivent être limités à un stade précoce par mesure de 
précaution (art. 1 al. 2 LPE). L'émission de rayonnements est limitée par des 
mesures à la source (art. 11 al. 1 LPE), notamment par l'édiction de valeurs limites 
d'émission dans les ordonnances (art. 12 al. 1 let. a et al. 2 LPE). 

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A/1248/2021 

Pour l'évaluation des effets nocifs ou gênants, le Conseil fédéral fixe par voie 
d'ordonnance des valeurs limites d'immission (art. 13 al. 1 LPE). Selon l'art. 14 
let. a LPE, les valeurs limites d'immission doivent être fixées de telle manière que 
des immissions inférieures à ces valeurs ne mettent pas en danger l'homme, les 
animaux et les plantes, leurs communautés biotiques et leurs habitats selon l'état 
de la science ou l'expérience. Bien que la disposition précitée se réfère à la 
pollution atmosphérique, elle s'applique également en règle générale à d'autres 
immissions, notamment celles causées par les rayonnements non ionisants (cf. 
ATF 146 II 17 consid. 6.5 ; 126 II 399 consid. 4b ; 124 II 219 consid. 7a ; arrêts 
du Tribunal fédéral 1C_579/2017 du 18 juillet 2018 consid. 5.5 ; 1C_450/2010 du 
12 avril 2011 consid. 3.3). 

5. Sur la base de la délégation de compétence de l'art. 13 al. 1 LPE, le Conseil 
fédéral a édicté l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant 
du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710) pour protéger les personnes contre les 
rayonnements non ionisants nocifs ou gênants provenant de l'exploitation 
d'installations fixes (art. 1 ORNI). Cette ordonnance règle les limites d'émission 
ainsi que les limites d'immission pour les émetteurs de radiocommunication 
mobile et les raccordements d'abonnés sans fil (cf. art. 2 al. 1 let. a, et annexe 1 
ch. 6, ainsi que l'annexe 2 de l'ORNI ; ATF 138 II 173 consid. 5.1 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_97/2018 du 3 septembre 2019 consid. 3.1). Pour se protéger 
contre les effets thermiques scientifiquement fondés du rayonnement des 
installations de radiocommunication mobile, l'ORNI prévoit des valeurs limites 
d'immission qui doivent être respectées partout où des personnes peuvent être 
présentes (art. 13 al. 1 et annexe 2 ORNI ; ATF 126 II 399 consid. 3a ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_627/2019 du 6 octobre 2020 consid. 3.1). 

En outre, le Conseil fédéral a fixé des valeurs limites d'installation pour 
concrétiser le principe de précaution en vertu de l'art. 11 al. 2 LPE, ces valeurs 
s'entendant également pour les antennes adaptatives au sujet desquelles l'ORNI a 
été modifiée le 17 décembre 2021 avec entrée en vigueur des nouvelles 
dispositions le 1er janvier 2022 (Recueil officiel RO 2021 901) (art. 3 al. 6 et art. 
4 al. 1, ainsi que l'annexe 1 ch. 62, 63 et 64 ORNI). Les valeurs limites 
d'installation ne sont pas directement liées à des dangers avérés pour la santé, mais 
ont été fixées en fonction de la faisabilité technique et opérationnelle ainsi que de 
la viabilité économique afin de minimiser le risque d'effets nocifs, dont certains ne 
sont que soupçonnés et pas encore prévisibles (ATF 126 II 399 consid. 3b ; arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_627/2019 du 6 octobre 2020 consid. 3.1). Avec les valeurs 
limites d'installation, le Conseil fédéral a créé une marge de sécurité par rapport 
aux dangers avérés pour la santé (cf. ATF 128 II 378 consid. 6.2.2 ; arrêts du 
Tribunal fédéral 1C_627/2019 du 6 octobre 2020 consid. 3.1 ; 1C_576/2016 du 27 
octobre 2017 consid. 3.5.1). Dans les locaux à utilisation sensible (LUS), les 
installations de radiocommunication mobile doivent toujours respecter la valeur 
limite d'installation d'une installation donnée (art. 3 al. 3 et al. 6, art. 4 al. 1 et 

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A/1248/2021 

annexe 1 ch. 65 ORNI ; cf. ATF 128 II 378 consid. 6.2.2 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_627/2019 du 6 octobre 2020 consid. 3.1). 

L'annexe 1 ch. 62 ORNI prévoit qu'un groupe d’antennes comprend toutes les 
antennes émettrices fixées sur un mât ou sur le toit ou la façade d’un bâtiment (al. 
1). Les groupes d’antennes émettant dans des conditions de proximité spatiale 
comptent comme une seule installation, indépendamment de l’ordre dans lequel 
ils sont construits ou modifiés (al. 2). Deux groupes d’antennes émettent dans des 
conditions de proximité spatiale lorsqu’au moins une antenne de chaque groupe se 
trouve dans le périmètre de l’autre groupe (al. 3). Selon l'al. 4, le périmètre d’un 
groupe d’antennes est une surface horizontale formée par les cercles de rayon r 
autour de chaque antenne du groupe d’antennes. La valeur du rayon r, exprimée 
en mètres, se calcule selon la formule:  

r = F √      ; explication des symboles:  
a. F: facteur de fréquence. Il vaut: 

1. 2,63 pour les groupes d’antennes qui émettent exclusivement dans la 
gamme de fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes de 
fréquence plus basses, 

2. 1,76 pour les groupes d’antennes qui émettent exclusivement dans la 
gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de 
fréquence plus élevées, 

3. 2,10 pour tous les autres groupes d’antennes; 

b. ERP90: ERP cumulée, exprimée en W, émise par les antennes d’un groupe 
d’antennes dans un secteur azimutal de 90° dans le mode d’exploitation 
déterminant; le secteur azimutal déterminant est celui dans lequel est émise 
l’ERP cumulée la plus élevée. 

Selon l'al. 5, par modification d’une installation, on entend: 

a. la modification de l’emplacement d’antennes émettrices; 

b. le remplacement d’antennes émettrices par d’autres ayant un diagramme 
d’antenne différent; 

c. l’extension par ajout d’antennes émettrices; 

d. l’augmentation de l’ERP au-delà de la valeur maximale autorisée, ou 

e. la modification des directions d’émission au-delà du domaine angulaire 
autorisé. 

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A/1248/2021 

L’application d’un facteur de correction aux antennes émettrices adaptatives 
existantes en vertu du ch. 63, al. 2, n’est pas considérée comme une modification 
d’une installation (annexe 1 ch. 62 al. 5bis ORNI). Par antennes émettrices 
adaptatives, on entend les antennes émettrices exploitées de sorte que leur 
direction d’émission ou leur diagramme d’antenne est adapté automatiquement 
selon une périodicité rapprochée (annexe 1 ch. 62 al. 6 ORNI). 

L'annexe 1 ch. 63 ORNI prévoit que par mode d’exploitation déterminant, on 
entend le mode d’exploitation dans lequel un maximum de conversations et de 
données est transféré, l’émetteur étant au maximum de sa puissance (al. 1). 
S’agissant des antennes émettrices adaptatives qui possèdent au moins huit sous-
ensembles d’antennes commandés séparément (sub arrays), un facteur de 
correction KAA peut être appliqué à l’ERP maximale lorsque les antennes 
émettrices sont équipées d’une limitation de puissance automatique. Cette 
limitation vise à garantir que, durant l’exploitation, l’ERP moyenne sur une durée 
de six minutes ne dépasse pas l’ERP corrigée (al. 2). 

6. Selon l'annexe 1 ch. 63 al. 3 ORNI, les facteurs de correction KAA suivants 
s’appliquent: 

Nombre de sub arrays Facteur de correction KAA 

64 et plus ≥ 0,10 

32 à 63 ≥ 0,13 

16 à 31 ≥ 0,20 

  8 à 15 ≥ 0,40 

Si un facteur de correction KAA est appliqué aux antennes émettrices adaptatives 
existantes, le détenteur de l’installation remet à l’autorité compétente une fiche de 
données spécifique au site adaptée (l'annexe 1 ch. 63 al. 4 ORNI). 

L'annexe 1 ch. 64 ORNI prévoit que la valeur limite d'installation à respecter est 
de 4.0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de 
fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes de fréquence plus basses (let. 
a); 6.0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de 
fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus élevées 
(let. b); et de 5.0 V/m pour toutes les autres installations (let. c). 

7. Ainsi, les valeurs limites d'immission et d'installation de l'ORNI sont 
principalement adaptées à la protection de l'homme (cf. arrêts du Tribunal fédéral 
1C_579/2017 du 18 juillet 2018 consid. 5.4 ; 1C_254/2017 du 5 janvier 2018 
consid. 9.2 ; 1C_450/2010 du 12 avril 2011 consid. 3.2). La doctrine a au surplus 
relevé que les valeurs limites prévues dans l'ORNI était dix fois plus strictes que 

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celles recommandées par la Commission internationale de protection contre les 
rayonnements non ionisants (J. DRITTENBASS, op. cit., p. 138). 

Dans le domaine du rayonnement non ionisant, la limitation dite préventive - qui 
doit être ordonnée en premier lieu, indépendamment des nuisances existantes - est 
reprise à l'art. 4 al. 1 ORNI. Cette limitation fait l'objet d'une réglementation 
détaillée à l'annexe 1 de l'ORNI (par renvoi de l'art. 4 al. 1 ORNI), laquelle fixe 
notamment, pour les stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements 
téléphoniques sans fils (ch. 6 annexe 1 ORNI), les valeurs limites de l'installation 
mentionnées plus haut (ch. 64 annexe 1 ORNI). 

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'étendue de la limitation préventive 
des émissions selon l'art. 4 al. 1 ORNI est déterminée de manière exhaustive avec 
l'édiction des valeurs limites d'installation, raison pour laquelle les autorités 
appliquant la loi ne peuvent pas exiger une limitation supplémentaire dans des cas 
individuels sur la base de l'art. 12 al. 2 LPE (ATF 133 II 64 consid. 5.2; Arrêts du 
Tribunal fédéral 1A_251/2002 du 24 octobre 2003, consid. 4 ; 1A.10/2001 du 8 
avril 2002, consid. 2.2 ; DRITTENBASS, op. cit., p. 141-142). 

8. Au sens de l'art. 12 al. 2 ORNI, pour vérifier si la valeur limite d’installation, au 
sens de l’annexe 1, n’est pas dépassée, l'autorité procède ou fait procéder à des 
mesures ou à des calculs, ou elle se base sur des données provenant de tiers. 
L'OFEV recommande des méthodes de mesure et de calcul appropriées. 

Sur cette base, l'OFEV a publié le 23 février 2021 un document intitulé « 
Explications concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon 
l’ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) » (ci-
après: explications OFEV - https://www.newsd.admin.ch/newsd/ 
message/attachments/65389.pdf; consulté le 22 septembre 2022). Il y est 
notamment fait état de deux études effectuées à l'étranger en 2019 et 2020 ainsi 
que de mesures et simulations réalisées par l'office fédéral de la communication 
durant l'été 2020 sur deux antennes adaptatives autorisées de deux opérateurs 
différents. L'OFEV retient en conclusion, sur la base des résultats de diverses 
études de simulation et de mesures réalisées entre 2017 et 2020, que « Les 
puissances d’émission moyennes des antennes adaptatives (avec différents 
nombres d’éléments d’antenne), calculées sur six minutes, se situent, selon le 
scénario, dans une plage comprise entre environ 1 % (0,01 ou -20 dB) et 50 % 
(0,5 ou -3 dB) de la puissance maximale théorique. L’éventail des résultats des 
études est très large. En ce qui concerne les antennes réseau 8×8, les puissances 
émettrices déterminées se situent généralement entre environ 10 % (0,1 ou -10 
dB) et 32 % (0,32 ou -5 dB) de la puissance maximale théorique. Les études ont 
également montré que la différence entre la puissance d’émission maximale 
déterminée et la puissance d’émission maximale théorique dépend de la taille de 
l’antenne, c’est-à-dire du nombre d’unités d’antenne activables indépendamment 
(réseaux ou sub arrays). On a calculé, sur la base d’études portant sur différentes 

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tailles d’antennes, un facteur de correction gradué pouvant être appliqué à la 
puissance d’émission maximale possible des antennes adaptatives » (Explications 
OFEV, p. 17 à 20). 

Egalement en date du 23 février 2021, l'OFEV a publié un rapport intitulé « 
Antennes adaptative – Complément à la recommandation d'exécution de 
l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) 
concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil 
(WLL) de l'OFEFP [actuellement : OFEV] de 2002 » (ci-après: le complément – 
https://www.newsd.admin.ch/ newsd/message/attachments/65394.pdf; consulté le 
22 septembre 2022). 

Avant la publication du complément, des antennes adaptatives avaient été 
autorisées sur la base du scénario du pire. Le complément définit désormais 
comment les paramètres techniques des antennes adaptatives doivent être déclarés 
dans la fiche de données spécifique au site et comment leur contribution à 
l'intensité du champ électrique de l'installation de téléphonie mobile doit être 
calculée. Il indique en outre comment les antennes adaptatives doivent être 
contrôlées dans les systèmes d'assurance de la qualité utilisés par les opérateurs 
(complément, p. 6). 

Il y est aussi précisé que conformément à l’annexe 1 ch. 63 de l’ORNI révisée, le 
mode d’exploitation déterminant pour les antennes adaptatives correspond 
également au mode d’exploitation dans lequel un maximum de conversations et 
de données est transféré, l’émetteur étant au maximum de sa puissance. En raison 
des propriétés spécifiques des antennes adaptatives, la variabilité des directions 
d’émission et des diagrammes d’antenne doit également être prise en 
considération. Concrètement, il faut aussi tenir compte du fait que les antennes 
adaptatives ne peuvent pas émettre en même temps à la puissance d'émission 
maximale possible dans toutes les directions, ce qui correspond au scénario du 
pire. Dans la réalité, la puissance d'émission est répartie pour les signaux qui sont 
émis dans différentes directions. En outre, conformément à l'annexe 1 ch. 64 
ORNI, dans un LUS, la preuve par calcul du respect de la valeur limite de 
l'installation est fournie comme auparavant au moyen de la fiche complémentaire 
4a de la fiche de données spécifique au site (complément, p. 7 ss). 

9. Une nouvelle installation de radiocommunications mobiles et son exploitation ne 
peuvent être approuvées que si, sur la base d'une prévision mathématique, il est 
assuré que les valeurs limites fixées par l'ORNI peuvent probablement être 
respectées (art. 4 ss ORNI). La base de ce calcul est la fiche de données spécifique 
au site que doit remettre le propriétaire de l'installation projetée (art. 11 al. 1 
ORNI). Celle-ci doit contenir les données techniques et opérationnelles actuelles 
et prévues de l'installation, dans la mesure où celles-ci sont déterminantes pour 
l'émission de rayonnements (art. 11 al. 2 let. a ORNI). Cela inclut notamment la 
puissance apparente rayonnée (ERP ; art. 3 al. 9 ORNI), y compris la direction du 

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faisceau principal des antennes, et si l'antenne fonctionne en mode adaptatif ou 
non. Les données correspondantes servent de bases pour le permis de construire et 
sont contraignantes pour l'opérateur ; toute augmentation de l'ERP au-delà de la 
valeur maximale autorisée et toute direction de transmission au-delà du domaine 
angulaire autorisé est considérée comme un changement de l'installation, ayant 
pour conséquence qu'une nouvelle fiche de données spécifique au site doit être 
présentée (annexe 1 ch. 62 al. 5 let. d et e ORNI ; ATF 128 II 378 [arrêt du 
Tribunal fédéral 1A.264/2000 du 24 septembre 2002] consid. 8.1, non publié). La 
fiche de données du site doit également contenir des informations sur le lieu 
accessible où ce rayonnement est le plus fort, sur les trois LUS où ce rayonnement 
est le plus fort, et sur tous les LUS où la valeur limite de l’installation au sens de 
l’annexe 1 est dépassée (art. 11 al. 2 let. c ORNI). 

Il est vrai que la prévision calculée qui doit être faite sur la base de ces 
informations est sujette à certaines incertitudes, car elle prend en compte les 
principaux facteurs d'influence mais ne tient pas compte de toutes les subtilités de 
la propagation du rayonnement. Cependant, le Tribunal fédéral a précisé que dans 
ce calcul, l'incertitude de mesure ne doit être ni ajoutée ni déduite. Seules les 
valeurs mesurées doivent être prises en compte (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_653/2013 du 12 août 2014 consid. 3.4; 1C_132/2007 du 30 janvier 2008 
consid. 4.4-4.6 in RDAF 2009 I 536). En effet, c'est pour prendre en compte cette 
incertitude que des mesures de réception doivent être effectuées après la mise en 
service de l'installation si, selon la prévision calculée, 80 % de la valeur limite de 
l'installation est atteinte à un LUS (complément recommandation OFEV, ch. 2.1.8 
; Benjamin WITTWER, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2e éd., Zurich 2008, 
p. 61 s. ; arrêt du Tribunal fédéral 1A.148/2002 du 12 août 2003 consid. 4.3.1 s.). 
Si, sur la base de ces mesures, il s'avère que la valeur limite de l'installation est 
dépassée lors du fonctionnement, la puissance d'émission maximale admissible 
doit être redéfinie et le respect des valeurs prescrites doit être démontré par des 
mesures supplémentaires (cf. arrêt du tribunal fédéral 1C_681/2017 du 1 
décembre 2019 consid. 4.5). De surcroît, le risque d'un pronostic erroné est 
supporté par le maître d'ouvrage dans la mesure où il peut encore être amené à 
prendre des mesures pour assurer le respect des valeurs limites ultérieurement, 
c'est-à-dire après la mise en service de l'installation (cf. ATF 130 II 32 consid. 
2.4). 

Il sied également d'ajouter qu'au printemps 2005, le Tribunal fédéral avait estimé 
qu'il fallait mieux contrôler l'exploitation des antennes de téléphonie mobile, afin 
de garantir en particulier que les puissances émettrices et les directions d'émission 
autorisées soient respectées. Sur cette base, l'OFEV a mis en place un système 
d'assurance qualité prévoyant que pour chaque antenne, les valeurs correspondant 
à la direction et à la puissance émettrice maximale sont enregistrées dans une 
banque de données et comparées quotidiennement aux valeurs autorisées. Ce 
système est examiné périodiquement et certifié par un organe indépendant. 

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Swisscom a mis en place un tel système de sécurité, dont les nouveaux paramètres 
relatifs aux antennes adaptatives ont été validé par l'OFCOM en date du 23 juin 
2021 (Validierungszertifikat QSS Swisscom, accessible à l'adresse 
https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/ electrosmog/info-
specialistes/mesures-contre-l-electrosmog/assurance-de-la-qualite-en-ce-qui-
concerne-le-respect-des-valeur.html; consulté le 22 septembre 2022). 

Le Tribunal fédéral a reconnu le système d'assurance qualité comme un 
instrument de contrôle performant et n'a pas considéré nécessaire de recourir à un 
contrôle par des mesures de construction (arrêt du Tribunal fédéral 1C_282/2008 
du 7 avril 2009 consid. 3.5). 

10. Au sujet des risques pour la santé, la jurisprudence du Tribunal fédéral retient que 
les valeurs limites sont fixées par le Conseil fédéral conformément aux critères de 
l'art. 11 al. 2 LPE que sont l'état de la technique, les conditions d'exploitation ainsi 
que le caractère économiquement supportable, sans référence directe aux dangers 
pour la santé prouvés ou supposés, avec toutefois la prise en compte d'une marge 
de sécurité (arrêt 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.2, in DEP 2004 p. 228). 

Les valeurs limites spécifiées dans l'ORNI pour la protection contre les 
rayonnements non ionisants sont fondées sur des résultats scientifiquement étayés 
concernant les risques pour la santé liés aux antennes de radiotéléphonie mobile. 
Le Conseil fédéral ou son autorité spécialisée, l'OFEV, suit en permanence 
l'évolution de la science avec un groupe consultatif d'experts (BERENIS) et doit, 
si nécessaire, adapter les valeurs limites à l'état de la science ou de l'expérience 
(arrêts 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 ; 1C_348/2017 du 21 février 
2018 consid. 4 ; 1C_118/2010 du 20 octobre 2010 consid. 4.2.3). Cela étant, vu la 
marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral pour l'établissement des 
valeurs limites, seuls de solides éléments démontrant de nouvelles connaissances 
fondées scientifiquement justifient de les remettre en cause (arrêts 1C_518/2018 
précité consid. 5.1.1 ; 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5). À cet égard, 
le Tribunal fédéral a confirmé qu'en l'état des connaissances actuelles, il n'existait 
pas d'indices en vertu desquels ces valeurs limites devraient être modifiées (arrêts 
1C_518/2018 précité consid. 5.1.1 ; 1C_348/2017 du 21 février 2018 consid. 4.3; 
1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5). La doctrine relève également que si 
des incertitudes scientifiques existent, le volume des études scientifiques 
permettant d'apprécier les effets des antennes de téléphonie mobile sur le corps 
humain a fortement augmenté et leurs conclusions emportent le constat qu'aucun 
effet du rayonnement de la téléphonie mobile sur la santé n’a pu être prouvé de 
manière cohérente en-dessous des valeurs limites de l'ORNI (Martin RÖÖSLI, 
Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender 
Strahlung auf den Menschen, DEP 2021, p. 117-133, p. 127 ss). Sans indice 
concret indiquant que ces valeurs limites devraient être modifiées, le Tribunal 
fédéral a jugé, à diverses reprises, que les valeurs limites fixées dans l'ORNI 

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étaient conformes à la Constitution et à la loi (cf. arrêts du Tribunal fédéral 
1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.2.5 ; 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 
5.1.1 ; 1C_348/2017 du 21 février 2018 consid. 4.3 ; 1C_323/ 2017 du 15 janvier 
2018 consid. 2.5). Le Tribunal fédéral en a tiré qu'il existe une présomption de 
respect du principe de prévention si les valeurs limites prévues par l'ORNI sont 
respectées (arrêt du Tribunal fédéral 1C_518/2018 précité consid. 5.3). 

Par ailleurs, la CourEDH a en particulier confirmé, sous l'angle de l'art. 8 CEDH, 
que tant que la nocivité des antennes pour la population n'était pas prouvée 
scientifiquement, elle restait dans une large mesure spéculative, de sorte qu'on ne 
pouvait imposer à la Confédération l'obligation d'adopter des mesures plus amples 
(ACEDH, Luginbühl c. Suisse du 17 janvier 2006 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_518/2018 précité consid. 5.1.1). 

11. S'agissant des développements les plus récents, le consortium de projet SwissNIS, 
sur mandat de l'OFEV, a rendu le 24 mai 2022 son premier rapport de monitoring 
sur les mesures d'exposition aux rayonnements non ionisants 
(https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/ attachments/71991.pdf ; consulté 
le 22 septembre 2022). L'OFEV considère que « Les premiers résultats du rapport 
de monitoring montrent que la protection de la santé est garantie. Dans les lieux 
fréquentés de manière habituelle, les intensités de champ se situent clairement en-
dessous de la valeur limite d'immission. Les valeurs les plus élevées ont été 
mesurées aux stations de tram, dans les zones industrielles et au centre des 
grandes villes, tandis que les valeurs les plus faibles ont été enregistrées dans les 
zones agricoles et dans les espaces naturels. Les mesures concernant les 
logements n'en sont qu'à leur début. Les mesures effectuées jusqu'à présent 
révèlent des valeurs d'exposition faibles, mais sont toutefois peu nombreuses. 
C'est pourquoi il n'est pas encore possible d'en tirer des conclusions générales » 
(https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/electrosmog/communiques.msg
-id-89276.html ; consulté le 22 septembre 2022). 

En outre, dans un arrêt 1C_339/2021 du 30 juin 2022, le Tribunal fédéral a 
confirmé sa jurisprudence confirmant l'application des Recommandations de 
mesures, OFEFP [éd.], 2002, selon lesquelles, si, selon le pronostic calculé, la 
valeur limite de l'installation est atteinte à 80 % dans un lieu à utilisation sensible, 
une mesure de réception de rayonnement non ionisant doit être effectuée après la 
mise en service de l'installation pour contrôler le pronostic calculé. À cet égard, le 
Tribunal fédéral a examiné la conformité au droit de la condition posée par 
l'autorisation de construire sur les mesures devant être effectuées après la mise en 
service de l'installation transformée, notamment dans l'un des LUS mentionné 
dans la fiche de données spécifique au site, et a considéré que cette condition 
correspondait aux Recommandations susmentionnées. 

12. Dans le cas d'espèce, compte tenu de ce qui précède, c'est en vain que les parties 
intervenantes invoquent les effets nocifs des rayonnements non ionisants sur la 

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santé humaine, qu'ils soient scientifiquement démontrés ou pas suffisamment en 
l'état. En effet, c'est précisément en raison du danger avéré ou potentiel de ces 
rayonnements que le Conseil fédéral a déterminé dans l'ORNI des valeurs limites 
en deçà desquelles aucun effet du rayonnement de la téléphonie mobile n'a 
jusqu'ici été prouvé de manière cohérente. 

S'agissant de l'incertitude de la mesure des rayonnements émis par une 
installation, les considérants qui précèdent conduisent également à rejeter les 
arguments des parties intervenantes. Les recommandations de l'OFEV tiennent 
précisément compte des incertitudes qui pèsent autour de la mesure du 
rayonnement provoqué par une installation de téléphonie mobile, la jurisprudence 
susrappelée du Tribunal fédéral précisant que l'incertitude de mesure ne doit être 
ni ajoutée ni déduite, que seules les valeurs mesurées doivent être prises en 
compte et enfin que c'est pour prendre en compte cette incertitude que des 
mesures de réception doivent être effectuées après la mise en service de 
l'installation si, selon la prévision calculée, 80 % de la valeur limite de 
l'installation est atteinte à un LUS. 

Outre ces considérations générales qui conduisent à rejeter les arguments des 
parties intervenantes relatifs au principe de prévention et à l'incertitude des 
mesures du rayonnement non ionisant, il faut ajouter que le présent litige vise un 
refus d'autorisation de construire notifié à la recourante alors que le SABRA avait 
requis un complément d'instruction et ne s'était vraisemblablement même pas 
penché sur la fiche de données spécifique dans sa version du 16 mars 2020. En 
d'autres termes, les arguments des parties intervenantes dans la présente procédure 
ont une portée abstraite et ne s'appliquent pas spécifiquement à l'installation 
litigieuse, celle-ci n'ayant précisément pas fait l'objet d'une autorisation de 
construire. 

13. C'est le lieu de préciser que la production par la recourante, durant la présente 
procédure, de la nouvelle fiche de données spécifique au site établie le 4 février 
2022, ne permet pas de donner suite à la conclusion de la recourante relative à 
l'octroi de l'autorisation de construire, ni à sa conclusion subsidiaire concernant le 
renvoi du dossier à l'autorité intimée avec ordre de délivrer l'autorisation 
sollicitée. Comme l'a relevé à juste titre autorité intimée, le tribunal est une 
instance judiciaire de contrôle de la légalité des décisions prises par les autorités 
administratives et ne peut se substituer à ces dernières en instruisant des questions 
qui relèvent du préavis d'instances spécialisées. Il incombe en l'espèce au SABRA 
d'examiner le dossier, notamment sur la base de la nouvelle fiche de données 
spécifique au site, puis ensuite à l'autorité intimée, si elle estime que l'autorisation 
peut être octroyée, de l'assortir cas échéant des conditions qui s'imposeraient selon 
l'ORNI et les recommandations de l'OFEV. 

14. Il résulte de ce qui précède que, dans la mesure où elle se fonde sur le principe de 
prévention, la décision litigieuse est contraire au droit. 

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15. Il reste cependant à examiner l'autre motif sur lequel se fonde la décision 
litigieuse, à savoir la protection dont bénéficie l'immeuble en cause en raison de sa 
situation à l'intérieur du plan de site n° 4______ (« Rue des F______/Quartier de 
G______ ») adopté par arrêté du Conseil d'État du 1er juin 2016. 

16. Selon le règlement de ce plan de site (https://www.ge.ch/ 
document/6965/telecharger; consulté le 2 décembre 2022), il s'agit d'assurer la 
protection de l'ensemble des immeubles et des squares situés entre les rues de 
E______, du K______, L______ et l'avenue M______, dans le quartier de 
G______. En particulier, il s'agit de préserver leurs qualités urbanistiques, 
architecturales et paysagères, dans l'esprit prévalant lors de leur réalisation entre 
1912 et 1933 (art. 1 du règlement). Selon l'art. 3 du règlement (intitulé « Principes 
architecturaux et urbanistiques »), le caractère de l'ensemble du site doit être 
préservé. Cette disposition vise en particulier les bâtiments dans leurs principes 
architecturaux, notamment le gabarit, le volume, les matériaux et les teintes, ainsi 
que les aménagements extérieurs, notamment la végétation des squares et 
l'arborisation des rues (al. 1). Afin de préserver les qualités urbanistiques et 
paysagères du site, la construction de nouveaux bâtiments hors sol est prohibée. 
Les constructions en sous-sol de moindre importance sont envisageables sous 
réserve du respect des dispositions légales en vigueur (al. 2). Tous les travaux 
effectués dans le but d'améliorer le confort des habitants ou de réaliser des 
économies d'énergie doivent faire l'objet d'une étude préalable menée en 
coordination avec les services concernés, de manière à respecter l'architecture des 
bâtiments (al. 3). Au cas où des travaux portant atteinte à la substance 
architecturale des bâtiments, ainsi qu'à la qualité des aménagements extérieurs ont 
été exécutée sans autorisation, le département pourra ordonner la restitution de 
l'état antérieur (al. 4). Selon l'art. 4 du règlement (intitulé « Bâtiments maintenus 
»), le plan désigne les bâtiments qui présentent un intérêt en raison de leurs 
qualités urbaines, architecturales et historiques et qui doivent être maintenus dans 
leurs gabarits, dans leur implantation et dans leur substance (al. 1). Les éléments 
dignes de protection caractérisant la valeur des bâtiments doivent être sauvegardé 
; il en va ainsi de la modénature des façades, du profil des toitures, les structures 
intérieures, des garages ; des aménagements et des décors des halls d'entrée, des 
cages d'escalier et de l'intérieur des appartements (al. 2). 

17. S'agissant d'objets d'importance nationale inscrit dans un inventaire fédéral, la 
jurisprudence retient que si l'objet en question mérite spécialement d'être conservé 
intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, cela ne signifie toutefois pas 
qu'il soit impossible de le modifier, mais qu'une atteinte à un tel bien ne doit pas 
altérer son identité ni contrevenir au but assigné à sa protection (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_347/2016 du 5 septembre 2017 consid. 3.1 et réf. cit.) Pour déterminer 
ce que signifie, dans un cas d'espèce, l'obligation de "conserver intact" un bien 
protégé, il faut se référer à la description, dans l'inventaire, du contenu de la 

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protection (ATF 127 II 273 consid. 4c p. 282; 123 II 256 consid. 6a p. 263; arrêt 
1C_196/2010 du 16 février 2011 consid. 1.2).  

Selon la jurisprudence, l'octroi d'une autorisation de construire une installation de 
téléphonie relève d'une tâche de la Confédération (ATF 139 II 271 consid. 11.2; 
ATF 131 II 545 consid. 2.2 p. 547 s.; arrêt 1C_283/2021 du 21 juillet 2022 consid. 
3.1.2). Même lorsque la loi accorde un poids prioritaire à la conservation des 
objets d'importance nationale inventoriés, cela ne signifie pas qu'aucune pesée des 
intérêts ne soit nécessaire, mais seuls des intérêts d'importance nationale peuvent 
alors entrer en considération pour justifier une intervention sur ces objets (arrêt du 
Tribunal fédéral précité 1C_347/2016 du 5 septembre 2017 consid. 3.1 et réf. cit.). 

La pesée des intérêts que requiert la construction d'une installation de téléphonie 
mobile portant atteinte à un site protégé dépend avant tout des circonstances 
concrètes du cas, de sorte que la jurisprudence rendue dans ce domaine relève en 
grande partie de la casuistique. Il découle cependant de l'arrêt du Tribunal fédéral 
1C_347/2016 du 5 septembre 2017 déjà cité plus haut que s'agissant d'un objet 
inscrit à l'inventaire ISOS, il importe tout d'abord de tenir compte du degré de 
protection dont bénéficie cet objet ainsi que des éléments spécifiques visés par 
cette protection. Ensuite, il s'agit d'évaluer le degré d'altération que subira cet 
objet en raison de l'installation de téléphonie mobile projetée, notamment sur le 
plan visuel. Enfin, la pesée des intérêts entre la préservation de l'intégrité de 
l'objet en question et l'établissement ou l'amélioration du réseau de téléphonie 
mobile peut, suivant l'importance de l'impact que pourrait avoir l'installation 
future, nécessiter d'examiner la possibilité d'une implantation dans un site 
alternatif (arrêt précité consid. 3.4 et réf. cit.). Enfin, la pesée des intérêts implique 
également de tenir compte, cas échéant, de la réversibilité de l'intervention 
projetée sur l'objet bénéficiant de la protection patrimoniale, c'est-à-dire du 
dommage créé à court et moyen terme et de la possibilité de le réparer entièrement 
ou partiellement en cas d'enlèvement de l'installation litigieuse. 

18. Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et 
organismes intéressés n'ont qu'un caractère consultatif, bien que leur rôle soit le 
plus souvent considéré comme important dans l'appréciation du dossier (Mémorial 
des séances du Grand Conseil 1988 II p.1640). En particulier, le préavis de la 
commission des monuments de la nature et des sites, qui est composée de 
spécialistes en matière d'architecture et d'urbanisme, émis à l'occasion d'un projet 
concret, revêt un poids prépondérant (ATA H. du 2 mars 1999 et réf. cit.; T. 
TANQUEREL, "La pesée des intérêts vue par le juge administratif" publié in La 
pesée globale des intérêts, A. MORAND, 1996, p. 201). 

19. Chaque fois que l'autorité administrative suit les préavis des commissions 
consultatives, l'autorité de recours doit s'imposer une certaine retenue, en fonction 
de son aptitude à trancher le litige (ATA/560/2004 du 22 juin 2004 et réf. cit; 
ATA/123/2003 du 11 mars 2003). 

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20. En l'espèce, il convient tout d'abord de revenir sur le préavis de la CMNS du 24 
novembre 2020, qui considère que le projet litigieux serait contraire à l'art. 4 al. 2 
du règlement du plan de site, en ce qu'il porterait atteinte au profil des toitures. La 
portée de cette disposition découle des autres dispositions du règlement. À ce titre, 
il faut relever en particulier la teneur de l'art. 3 al. 3, qui permet au département 
d'ordonner le rétablissement de l'état antérieur lorsque des travaux effectués sans 
autorisation ont porté atteinte à la substance architecturale des bâtiments. Ainsi, 
ce qui, logiquement, est avant tout susceptible de porter atteinte aux immeubles 
inscrits dans le plan de site, sont les travaux qui en modifient la substance. 
S'agissant du projet litigieux, l'autorité intimée semble partager l'opinion de la 
commune intervenante sur le fait qu'il porterait une atteinte irrémédiable au profil 
des toitures. Elle prête d'ailleurs également cette opinion à la CMNS, mais c'est en 
vain qu'on la cherche dans le préavis de cette instance. Quoi qu'il en soit, ni 
l'autorité intimée, ni la commune intervenante n'explicitent les raisons qui 
permettraient de retenir que les installations litigieuses entraîneraient une atteinte 
irrémédiable au profil des toitures. Le tribunal ne saurait partager cette 
appréciation, dès lors que les installations seraient simplement fixées sur la toiture 
de l'immeuble sans apporter aucune modification à la substance de ce dernier. Il 
suffirait en effet simplement d'enlever les installations pour que l'immeuble 
retrouve exactement la même apparence qu'avant. Dans cette mesure, c'est avec 
raison que la recourante soutient la réversibilité de son projet, ce qui n'a d'ailleurs 
pas fait l'objet d'une contre-argumentation de la part de l'autorité intimée de la 
commune intervenante. 

Par ailleurs, c'est tout à fait à raison que la recourante a relevé que l'installation 
litigieuse serait en réalité totalement invisible depuis les alentours. Il sied de 
relever que cette question ne relève pas du pouvoir d'appréciation de la CMNS, 
mais uniquement des faits, que l'autorité est tenue de constater avec objectivité et 
exactitude. En particulier, le tribunal relèvera, sur la base du Système 
d'information du territoire genevois (SITG), que la distance séparant la façade de 
l'immeuble, côté rue de E______, du trottoir situé de l'autre côté de cette chaussée, 
est d'environ 26 m. Reportée au plan de coupe de la vue sud (dont on peut se 
servir en simulant le fait que le bord droit de l'immeuble sur le plan correspond à 
la façade côté rue de E______), cette distance permet de constater que pour un 
observateur situé sur le trottoir de l'autre côté de cette rue, seule une attention très 
spécifique portée au sommet de l'immeuble permettrait d'apercevoir l'extrême 
pointe de l'antenne, compte tenu de son recul par rapport à la façade et de 
l'obstacle visuel constitué par l'acrotère. Du côté de la rue des F______, la 
distance séparant la façade de l'immeuble du trottoir situé de l'autre côté de la rue 
est d'environ 14,50 m, de sorte qu'il est tout à fait impossible d'apercevoir 
l'antenne. S'agissant des autres perspectives existantes dans le quartier, en 
particulier dans le prolongement de la rue de E______ et de la rue des F______, la 
situation de l'antenne, implantée pratiquement au milieu de la barre d'immeubles, 
rend également impossible la possibilité de l'apercevoir. 

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21. C'est donc de manière manifestement abusive que l'autorité intimée soutient 
l'impact esthétique négatif que pourrait avoir le projet dans le quartier. La pesée 
des intérêts à laquelle elle prétend avoir procédé s'avère donc injustifiée dans 
son résultat et il aurait fallu constater qu'en l'occurrence, l'intérêt public au 
développement d'une couverture de téléphonie mobile de qualité l'emporte sur 
l'intérêt public à la protection du site. Dans cette mesure, il n'est pas nécessaire 
d'examiner si la recourante aurait pu trouver des emplacements alternatifs. 

22. Au vu de ce qui précède, les deux motifs invoqués par la décision litigieuse étant 
infondés, cette dernière sera annulée, le recours étant ainsi admis quant à la 
première de ses conclusions principales.  

23. Conformément à ce qui précède (cf. ci-dessus consid. 13), le dossier sera 
renvoyé à l'autorité intimée afin qu'elle en reprenne l'instruction, le recours étant 
ainsi rejeté quant à la seconde de ses conclusions principales et la seconde de ses 
conclusions subsidiaires. 

24. À cet égard, il est précisé que le présent jugement constitue une décision 
incidente. 

25. Le recours est ainsi partiellement admis. 

26. Vu l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 
du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure 
administrative du 30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03) et son avance de frais de 
CHF 200.- sera restituée à la recourante. 

27. Vu l'issue du litige, une indemnité de procédure réduite de CHF 300.-, sera mise 
à la charge de l'État de Genève, soit pour lui le département du territoire, sera 
allouée à A______ SA (art. 87 al. 2 à 4 LPA et 6 RFPA). Le montant de cette 
indemnité tient compte du fait que le conseil de la recourante a produit des 
écritures identiques dans plusieurs autres dossiers actuellement pendants devant 
le tribunal, de sorte que si l'issue de ces dossiers devait être identique à celle de 
la présente procédure, il ne se justifierait pas d'octroyer à chaque fois l'indemnité 
qui serait normalement allouée pour une activité déployée pour un seul dossier. 
Cas échéant, en cas d'admission du recours de A______ SA dans un nombre 
limité des autres dossiers susmentionnés, le montant de l'indemnité octroyée à 
ces occasions sera réévalué afin de constituer un tout cohérent. 

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare recevable le recours interjeté le 9 avril 2021 par A______ SA contre la 
décision du département du territoire du 15 mars 2021 (DD 1______) ; 

2. l'admet partiellement ; 

3. annule la décision DD 1______ rendue par le département du territoire le 15 mars 
2021 ;  

4. renvoie le dossier au département du territoire pour la suite à y donner au sens des 
considérants ; 

5. rejette le recours pour le surplus ; 

6. renonce à percevoir un émolument ; 

7. ordonne la restitution à A______ SA de son avance de frais de CHF 200.- ; 

8. condamne l'État de Genève, soit pour lui le département du territoire, à verser à 
A______ SA une indemnité de procédure de CHF 300.- ; 

9. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les dix jours à compter de sa notification. L'acte de recours 
doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du 
jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du 
présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 

Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Bénédicte MONTANT et 
Julien PACOT, juges assesseurs. 

Au nom du Tribunal : 

Le président 

Olivier BINDSCHEDLER TORNARE 

 

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties, ainsi qu’à l’office fédéral 
de l’environnement. 
Genève, le  La greffière