# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3eca5bf2-e269-5caf-8883-c01d39797af0
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-03-12
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 12.03.2014 B-3223/2013
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-3223-2013_2014-03-12.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Entscheid aufgehoben durch BGer mit  

Urteil vom 18.01.2016 (2C_386/2014) 

 
 
    
 

 

 

  

 
 Abteilung II 

B-3223/2013 

 

 

  U r t e i l  v o m  1 2 .  M ä r z  2 0 1 4  

Besetzung 

 
Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz), 

Richter Frank Seethaler, Richter Jean-Luc Baechler,    

Gerichtsschreiberin Patricia Egli. 

 

 
 

Parteien 

 
A._______,  

vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Philippe Hofstetter,  

Beschwerdeführerin,  

 
 

 
gegen 

 

 
B._______ AG,  

vertreten durch Rechtsanwalt Reto Allemann,  

Beschwerdegegnerin,  

 

Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK,  

Vorinstanz.  

 

Gegenstand 

 
Aufhebung Spielsperre, Zuständigkeit der ESBK. 

 

B-3223/2013 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

A.a B._______ AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) ist eine privat-

rechtliche Aktiengesellschaft nach Art. 620 ff. des Obligationenrechts vom 

30. März 1911 (OR, SR 220). Ihr wurde eine Betriebskonzession A zum 

Betrieb einer Spielbank in der Gemeinde (…) erteilt (vgl. BBl 2003 2238). 

Die Beschwerdegegnerin sprach am 9. März 2012 gegenüber A._______ 

(nachfolgend: Beschwerdeführerin) nach Prüfung der von ihr eingereichten 

Bankunterlagen eine unbefristete Spielsperre aus. Damit wurde der Be-

schwerdeführerin mit sofortiger Wirkung der Zutritt zu allen Casinos in der 

Schweiz untersagt. Mit Schreiben vom 12. März 2012 legte die Beschwer-

deführerin der Beschwerdegegnerin ihre Situation dar, um aufzuzeigen, 

dass sie keine finanziellen Schwierigkeiten habe. Weiter ersuchte die Be-

schwerdeführerin die Beschwerdegegnerin am 4. April 2012 um Aufhebung 

der Spielsperre. Dieses Gesuch wies die Beschwerdegegnerin am 13. April 

2012 mit Verweis auf die geltende Rechtslage ab. Sie führte insbesondere 

aus, ein Aufhebungsgesuch könne frühestens ein Jahr nach Aussprechung 

der Spielsperre gestellt werden. In der Folge teilte die Beschwerdeführerin 

der Beschwerdegegnerin mit Schreiben vom 16. April 2012 mit, dass sie 

auf der Aufhebung der Spielsperre bestehe, da die gesetzlichen Voraus-

setzungen zur Aussprechung derselben nicht vorliegen würden. Es be-

stehe auch keine gesetzliche Grundlage dafür, mit der Aufhebung der 

Sperre mindestens ein Jahr zuzuwarten. Die Beschwerdegegnerin hielt mit 

Schreiben vom 19. April 2012 an ihrer Entscheidung über die Spielsperre 

vom 9. März 2012 fest.  

A.b Die Beschwerdeführerin kontaktierte in Bezug auf die gegen sie aus-

gesprochene Spielsperre zudem am 16. April 2012 die Eidgenössische 

Spielbankenkommission ESBK (nachfolgend: Vorinstanz) und legte dar, 

dass sie keine finanziellen Schwierigkeiten habe. Nach der Prüfung der 

entsprechenden Unterlagen der Beschwerdegegnerin kam die Vorinstanz 

zum Schluss, dass die Aussprechung der Spielsperre plausibel sei und da-

her kein Bedarf bestehe, aufsichtsmässig einzugreifen. In ihrer Antwort 

vom 23. April 2012 an die Beschwerdeführerin wies die Vorinstanz zudem 

darauf hin, dass das Aussprechen und die Aufhebung der Spielsperre in 

der alleinigen Zuständigkeit der Spielbanken liege. Die Aufhebung der 

Sperre könne auf zivilrechtlichem Weg verlangt werden. 

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Seite 3 

A.c Die zwischenzeitlich anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin stellte 

am 3. Mai 2012 bei der Beschwerdegegnerin erneut einen Antrag um Auf-

hebung der Spielsperre. Die Beschwerdegegnerin nahm am 15. Mai 2012 

Stellung zu diesem Antrag. Sie wies insbesondere darauf hin, dass bereits 

ein Verdacht für das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Spielsperre 

für das Aussprechen einer solchen genügen würde. Ein Verdacht liege auf 

Grund der von der Beschwerdeführerin eingereichten Unterlagen vor, wes-

halb die Spielsperre zu Recht ausgesprochen worden sei. Zudem betrage 

die Mindestdauer für eine Spielsperre gemäss ihrem Sozialkonzept ein 

Jahr.  

A.d Mit Schreiben vom 16. August 2012 an die Beschwerdegegnerin hielt 

die Beschwerdeführerin an ihren Vorbringen fest und beantragte den Er-

lass einer anfechtbaren Verfügung bis 31. August 2012 sowie die unver-

zügliche Aufhebung der Spielsperre. Zudem verlangte sie die Löschung ih-

rer Daten im Register der Beschwerdegegnerin und die Feststellung der 

Widerrechtlichkeit der Spielsperre.  

A.e Am 27. August 2012 forderte die Beschwerdegegnerin die Beschwer-

deführerin zur Einreichung verschiedener Unterlagen zur Beurteilung ihrer 

finanziellen Situation auf. Im Weiteren hielt sie fest, ihr komme keine Ver-

fügungskompetenz zu, weshalb ihr verwehrt sei, eine Verfügung zu erlas-

sen. 

B.  

B.a Mit Eingabe vom 25. September 2012 erhob die Beschwerdeführerin 

gegen das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 27. August 2012 eine 

Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhe-

bung der Spielsperre und die Löschung sämtlicher Daten im Register der 

Beschwerdegegnerin. Eventualiter beantragte sie, die Beschwerdegegne-

rin sei anzuweisen, innert gerichtlich anzusetzender Frist eine anfechtbare 

Verfügung betreffend die Aufrechterhaltung der Spielsperre zu erlassen.  

B.b Am 25. September 2012 stellte die Beschwerdeführerin zudem bei der 

Schlichtungsbehörde (…) ein Schlichtungsgesuch mit dem Antrag, das Zi-

vilverfahren zu sistieren, bis über die Beschwerde an das Bundesverwal-

tungsgericht entschieden worden sei. 

B.c Mit Zwischenverfügung vom 28. September 2012 wies das Bundesver-

waltungsgericht darauf hin, dass es im aktuellen Verfahrensstadium nicht 

zuständig sei und forderte die Beschwerdeführerin auf, bis zum 5. Oktober 

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2012 mitzuteilen, ob sie an der Behauptung der Zuständigkeit des Gerichts 

festhalte. Nachdem die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 16. Okto-

ber 2012 mitteilte, dass sie nicht mehr an der Zuständigkeit des Bundes-

verwaltungsgerichts festhalte, überwies das Gericht die Beschwerde am 

23. Oktober 2012 an die Vorinstanz.  

B.d Nach Durchführung eines Schriftenwechsels hielt die Vorinstanz mit 

Verfügung vom 5. März 2013 fest, dass sie vorerst eine auf die Frage der 

Zuständigkeit beschränkte Beurteilung vornehmen und den entsprechen-

den Entscheid erlassen werde. Gleichzeitig verfügte sie, dass bis zum Ent-

scheid über die Zuständigkeit kein weiterer Schriftenwechsel stattfinden 

werde. 

B.e Mit Verfügung vom 1. Mai 2013 entschied die Vorinstanz, auf die Ein-

gaben der Beschwerdeführerin nicht einzutreten. Soweit die Eingaben der 

Beschwerdeführerin als Anzeige entgegengenommen worden seien, 

werde ihnen keine weitere Folge gegeben. Die Beschwerdeführerin wurde 

zudem zur Zahlung von Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 4'400.– und 

einer Parteientschädigung von Fr. 5'338.65 an die Beschwerdegegnerin 

verpflichtet. Zur Begründung führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, im 

Rahmen der Spielbankengesetzgebung sei keine bewusste Beteiligung 

von Privaten am Gesetzesvollzug (sog. "Beleihung") erfolgt. Bei der Be-

schwerdegegnerin handle es sich denn auch nicht um eine "Beliehene", 

sondern lediglich um eine Konzessionärin, der keine Verfügungsbefugnis 

zukomme. Die Schreiben der Beschwerdegegnerin würden daher auch 

keine Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Ver-

waltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) darstel-

len. Demzufolge ergäbe sich auch keine Anfechtbarkeit mittels Be-

schwerde gestützt auf Art. 44 VwVG. Die Ausführungen der Beschwerde-

führerin in Bezug auf die Auffangzuständigkeit der Vorinstanz nach Art. 47 

Abs. 1 Bst. d VwVG würden daher ins Leere stossen. Aus den gesetzge-

berischen Materialien ergebe sich klar, dass der zu beurteilende Streitge-

genstand zivilrechtlicher Natur sei, weshalb sie für dessen Behandlung un-

zuständig sei. Auf die Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin könne da-

her nicht eingetreten werden. Im Weiteren sei das Vorgehen der Beschwer-

degegnerin in Bezug auf die Aussprechung der Spielsperre aus aufsichts-

rechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Auf Grund der häufigen Besuche 

der Beschwerdeführerin bei der Beschwerdegegnerin, der hohen getätig-

ten Einsätze, des spezifischen Spielverhaltens sowie der eingereichten Fi-

nanzunterlagen sei die Vorgehensweise der Beschwerdegegnerin nicht zu 

kritisieren. In Bezug auf die Verfahrenskosten führte die Vorinstanz sodann 

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aus, dass die allgemeinen Regeln betreffend Verfahrensliquidation gelten 

würden. Die von der Beschwerdeführerin zu tragenden Verfahrenskosten 

würden gestützt auf das interne Gebührenreglement der Vorinstanz auf Fr. 

4'400.– festgelegt. Gleichzeitig habe sie der Beschwerdegegnerin gestützt 

auf deren Honorarnote eine Parteientschädigung von Fr. 5'338.65 zu ent-

richten. 

C.  

Am 5. Juni 2013 reichte die Beschwerdeführerin beim Bundesverwaltungs-

gericht Beschwerde gegen diese Verfügung ein. Sie stellt folgende Rechts-

begehren: 

"1. Die Verfügung der eidgenössischen Spielbankenkommission (ESBK) vom 

1. Mai 2013 (…) sei aufzuheben und die Sache zuständigkeitshalber an die 

ESBK zur Beurteilung zurückzuweisen.  

2. Eventualiter: Die Vorinstanz bzw. die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, 

innert gerichtlich zu bestimmender Frist die Spielsperre gegenüber der Be-

schwerdeführerin aufzuheben und sämtliche Daten im Register der Spielban-

ken zu löschen. 

3. Subeventualiter: Die mit der angefochtenen Verfügung der Beschwerdefüh-

rerin auferlegten Verfahrens- und Parteikosten seien nach gerichtlichem Er-

messen angemessen herabzusetzen.  

- unter Kosten- und Entschädigungsfolge -" 

Zur Begründung ihrer Beschwerde bringt die Beschwerdeführerin im We-

sentlichen vor, die gegen sie ausgesprochene Spielsperre sei unter Be-

rücksichtigung der für die Abgrenzung des Verwaltungsrechts vom Zivil-

recht anzuwendenden Theorien öffentlich-rechtlicher Natur, weshalb die 

Vorinstanz zur Beurteilung der Beschwerde vom 25. September 2012 

sachlich zuständig sei. Die Beschwerdegegnerin sei kraft Gesetzes mit 

dem Vollzug der Schutzmassnahme der Spielsperre nach Art. 22 des Bun-

desgesetzes über Glücksspiele und Spielbanken vom 18. Dezember 1998 

(SBG, SR 935.52) beliehen worden. Sie habe die Kompetenz, eine Spiel-

sperre anzuordnen bzw. aufzuheben sowie Daten weiterzugeben, die zu 

einem schweizweiten Spielverbot führen und die Rechtsbeziehung mit al-

len Spielbanken in der Schweiz regeln würden. Die Beschwerdegegnerin 

nehme damit Vollzugsaufgaben wahr. Die Spielbank habe daher auch Ver-

fügungskompetenz für die Anordnung bzw. Aufhebung von Spielsperren 

sowie für die Löschung der entsprechenden Daten. Das Schreiben der Be-

schwerdegegnerin vom 27. August 2012 stelle daher ein taugliches An-

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fechtungsobjekt nach Art. 44 VwVG dar. Die Materialien zur Spielbanken-

gesetzgebung könnten gesamthaft keine eindeutige Antwort auf die aufge-

worfene Rechtsfrage geben. Die historische Einschätzung der Rechtsnatur 

der Spielsperre könne überdies nicht unbesehen einer rechtlichen Über-

prüfung auf den vorliegenden Fall übernommen werden. Die Vorinstanz sei 

zur Beurteilung der Beschwerde vom 25. September 2012 auch funktionell 

und örtlich zuständig. Zum Eventualantrag führt die Beschwerdeführerin 

aus, falls das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gutheissen, je-

doch von einer Rückweisung an die Vorinstanz absehen sollte, erscheine 

es angemessen, einen Entscheid in der Hauptsache zu fällen. Zur Begrün-

dung des Subeventualantrags bringt die Beschwerdeführerin schliesslich 

vor, die Vorinstanz stütze sich zur Bestimmung der Verfahrenskosten auf 

ein unbekanntes Gebührenreglement. Eine Gebühr in der Höhe von Fr. 

4'400.– erscheine nicht nachvollziehbar und verletze das Kostendeckungs- 

und Äquivalenzprinzip. Die Verfahrenskosten seien daher nach gerichtli-

chem Ermessen zu reduzieren. Überdies sei nicht klar, gestützt auf welche 

gesetzliche Grundlage die Vorinstanz die Beschwerdeführerin zur Bezah-

lung einer Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 5'338.65 verpflichtet 

habe. Der geltend gemachte Aufwand der Beschwerdegegnerin übersteige 

zudem den gebotenen Aufwand, weshalb die Parteientschädigung ange-

messen zu reduzieren sei.       

D.  

Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 15. August 2013 die 

kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verweist sie auf 

ihre Ausführungen im angefochtenen Entscheid, an denen sie vollumfäng-

lich festhält. Ergänzend weist sie darauf hin, dass eine differenzierte Be-

trachtung von Art. 22 SBG notwendig sei. Wenn die Spielbank feststelle, 

dass sich ein Spieler die Einsätze, die er tätigt, nicht leisten könne, beende 

sie in Befolgung der öffentlich-rechtlichen Vorgabe von Art. 22 Abs. 1 SBG 

die (privatrechtliche) Vertragsbeziehung zum Spieler, indem sie diesen 

sperre. Falls der Spieler hiermit nicht einverstanden sei, könne er den Zi-

vilrichter anrufen (Art. 22 Abs. 3 SBG), eine Persönlichkeitsverletzung gel-

tend machen (Art. 27 und Art. 28 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches 

vom 10. Dezember 1907, SR 210) und verlangen, dass die Sperre aufge-

hoben und die Vertragsbeziehung fortgesetzt werde. Der Eventualantrag 

sei zudem mangels Zuständigkeit ebenfalls abzuweisen. In Bezug auf die 

Verfahrenskosten führt die Vorinstanz an, dass diese gestützt auf ihr Ge-

bührenreglement festgesetzt worden seien. Mit Blick auf die im Kostenblatt 

detailliert ausgewiesenen Aufwendungen sei die Höhe der Verfahrenskos-

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ten nicht zu beanstanden. Die der Beschwerdeführerin auferlegte Partei-

entschädigung erscheine weiter nicht übermässig. Dementsprechend sei 

auch der Subeventualantrag abzuweisen.   

E.  

Innert erstreckter Frist beantragt die Beschwerdegegnerin mit Stellung-

nahme vom 2. September 2013 die vollumfängliche Abweisung der Be-

schwerde, soweit überhaupt darauf einzutreten sei. Eventualiter sei die An-

gelegenheit zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, 

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Im Wesentlichen führt die 

Beschwerdegegnerin aus, der Erlass einer Spielsperre gemäss Art. 22 

SBG sei nicht öffentlich-rechtlicher, sondern privatrechtlicher Natur. Aus 

den Materialien zum Spielbankengesetz gehe eindeutig hervor, dass der 

Gesetzgeber das Rechtsverhältnis zwischen Spielbank und Spieler inklu-

sive den Erlass von Spielsperren dem Privatrecht zuordnen wollte. Ent-

sprechend liege weder ein Anfechtungsobjekt in Form einer Verfügung vor, 

noch bestehe ein öffentlich-rechtliches Rechtsmittel gegen eine Spiel-

sperre. Sollte das Bundesverwaltungsgericht jedoch die Zuständigkeit der 

Vorinstanz bejahen, so sei die Angelegenheit zwingend zur materiellen 

Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die vorinstanzlichen Ver-

fahrenskosten sowie die Parteientschädigung seien zudem verhältnismäs-

sig.  

F.  

In ihrer Replik vom 7. November 2013 hält die Beschwerdeführerin vollum-

fänglich an ihren Anträgen fest. In Bezug auf die Höhe der Verfahrenskos-

ten bringt die Beschwerdeführerin ergänzend vor, für die Arbeit von Perso-

nen mit Studienabschluss aber ohne Anwaltspatent sei ein Stundenansatz 

von Fr. 150.– (anstatt Fr. 250.–) angemessen. Zudem sei der verrechnete 

Aufwand der Kommission in der Angelegenheit unverhältnismässig. Im Üb-

rigen sei davon auszugehen, dass der von der Vorinstanz ausgewiesene 

Aufwand im hälftigen Umfang auf die Aufsichtsanzeige zurückzuführen sei, 

weshalb die Verfahrenskosten um die Hälfte herabzusetzen seien. 

G.  

In ihrer Duplik vom 9. Dezember 2013 beantragt die Vorinstanz erneut die 

Abweisung der Beschwerde. Sie erläutert in Bezug auf die Verfahrenskos-

ten, dass gestützt auf ihr Gebührenreglement grundsätzlich auf die Lohn-

klasse der beteiligten Mitarbeiter abzustellen sei. Ihr Aufwand von 12 Stun-

den für Vorarbeiten und Redaktion der Verfügung sei mit dem Aufwand des 

Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin im Umfang von 13.35 Stunden 

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für die vorliegende Angelegenheit vergleichbar. Schliesslich seien die Auf-

wendungen für die Behandlung der Anzeige nicht fakturiert worden. 

H.  

Die Beschwerdegegnerin erklärt innert erstreckter Frist am 16. Januar 

2014, dass sie auf die Einreichung einer ausführlichen duplizierenden Ein-

gabe verzichte. Sie hält weiter an ihren Anträgen fest und verweist zur Be-

gründung auf ihre bisherigen im Verfahren eingebrachten Eingaben sowie 

auf die Stellungnahmen der Vorinstanz. 

I.  

Auf die erwähnten und weiteren Vorbringen der Parteien wird – soweit sie 

sich für den Entscheid als rechtserheblich erweisen – in den nachfolgen-

den Erwägungen eingegangen.  

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog-

nition, ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde 

einzutreten ist. 

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gestützt auf Art. 31 des Bun-

desgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 

(VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. 

Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem 

VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt 

(Art. 37 VGG). 

1.2 Der Entscheid über eine Aufsichtsbeschwerde nach Art. 71 VwVG stellt 

grundsätzlich keine Verfügung dar, da keine Rechte und Pflichten von Pri-

vaten geregelt werden. Somit steht dagegen weder ein ordentliches noch 

ein ausserordentliches Rechtsmittel offen (STEFAN VOGEL, in: Auer/Mül-

ler/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwal-

tungsverfahren (VwVG), Zürich 2008 [hiernach: Kommentar VwVG], Art. 

71 N. 32; OLIVER ZIBUNG, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], VwVG, 

Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zü-

rich/Basel/Genf 2009 [hiernach: Praxiskommentar VwVG], Art. 71 N. 33).  

1.3 Gemäss Ziff. 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung vom 

1. Mai 2013 wird den Eingaben der Beschwerdeführerin, soweit diese als 

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Anzeige entgegengenommen wurden, keine weitere Folge gegeben. Die-

sem Entscheid der Vorinstanz über die Aufsichtsbeschwerde der Be-

schwerdeführerin kommt kein Verfügungscharakter zu. Insoweit die Be-

schwerdeführerin vorliegend beantragt, auch Ziff. 2 des Dispositivs der an-

gefochtenen Verfügung aufzuheben, ist daher auf die Beschwerde nicht 

einzutreten. 

1.4 Der Entscheid der Vorinstanz vom 1. Mai 2013 ist insoweit eine Verfü-

gung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Art. 45 Abs. 1 VwVG, als sie sich 

nicht auf die Aufsichtsbeschwerde der Beschwerdeführerin bezieht. Bei der 

ESBK handelt es sich um eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts 

im Sinne von Art. 33 Bst. f VGG. Ein Ausschlussgrund nach Art. 32 VGG 

liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der 

vorliegenden Beschwerde zuständig. 

1.5 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG ist zur Beschwerde 

berechtigt, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, durch die 

angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In-

teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Ein Interesse ist grund-

sätzlich nur dann schutzwürdig, wenn es im Urteilszeitpunkt aktuell und 

praktisch ist, weil der mit der angefochtenen Verfügung verbundene strit-

tige Nachteil noch besteht (BGE 133 II 81 E. 3, BGE 131 II 361 E. 1.2). 

1.6 Die Beschwerdeführerin hat vor Vorinstanz am Verwaltungsverfahren 

teilgenommen. Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der Ziff. 1, 3 und 4 

des Dispositivs der angefochtenen Verfügung und ist insoweit vom ange-

fochtenen Entscheid besonders berührt. Die Beschwerdeführerin hat über-

dies ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der vorgenannten Zif-

fern der Verfügung und der Behandlung ihrer Beschwerde gegen die zeit-

lich unbeschränkt ausgesprochene Spielsperre. Daher ist die Beschwerd-

elegitimation in Bezug auf die Ziff. 1, 3 und 4 des Dispositivs der angefoch-

tenen Verfügung zu bejahen. 

1.7 Die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerde sind gewahrt 

(Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt 

(Art. 63 Abs. 4 VwVG), der Vertreter hat sich rechtsgenüglich ausgewiesen 

und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). 

Auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin ist daher insoweit einzutreten, 

als sie sich nicht gegen Ziff. 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfü-

gung richten. 

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Seite 10 

2.  

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Frage, ob die Vo-

rinstanz mit ihrem Entscheid vom 1. Mai 2013 ihre Zuständigkeit zur Beur-

teilung der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 25. September 2012 zu 

Recht verneint hat. Namentlich gilt es zu klären, ob das Schreiben der Be-

schwerdegegnerin vom 27. August 2012, mit dem sie die Aufhebung der 

Spielsperre gegen die Beschwerdeführerin ablehnte, als Verfügung und 

damit als Anfechtungsobjekt im Verwaltungsbeschwerdeverfahren gelten 

kann. 

3.  

Die Zuständigkeit für eine Beschwerde im Verwaltungsverfahren wird im 

Wesentlichen durch den Begriff der Verfügung bestimmt. Gemäss Art. 44 

VwVG unterliegt die Verfügung der Beschwerde. Für das Vorliegen einer 

Verfügung ist dabei nicht massgebend, ob sie als solche gekennzeichnet 

ist oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine Verfügung entspricht. 

Massgebend ist vielmehr, ob die Strukturmerkmale einer Verfügung vor-

handen sind (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allge-

meines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 29 Rz. 3; ULRICH HÄFE-

LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 

6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N. 884 ff.). Nach Art. 5 Abs. 1 VwVG sind 

Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffent-

liches Recht des Bundes stützen und die Begründung, Änderung oder Auf-

hebung von Rechten oder Pflichten (lit. a), die Feststellung des Bestehens, 

Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten und Pflichten (lit. b) oder die 

Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder 

Feststellung von Rechten und Pflichten oder das Nichteintreten auf ein sol-

ches Begehren zum Gegenstand haben (lit. c). Als Verfügungen gelten mit-

hin autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, 

die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen 

ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (vgl. BGE 137 II 409 E. 

6.1, BGE 135 II 38 E. 4.3, BGE 131 II 13 E. 2.2). 

3.1 Als staatliche Hoheitsakte ergehen Verfügungen in Ausübung hoheitli-

cher Funktionen von Bundesverwaltungsbehörden (Art. 1 Abs. 1 VwVG). 

Eine Behörde im Sinne des Gesetzes ist jeder Akteur, der unmittelbar mit 

der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben des Bundes betraut ist (TSCHAN-

NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 Rz. 19). Unter den Begriff der Behörde 

fallen auch Instanzen oder Organisationen ausserhalb der Bundesverwal-

tung, soweit sie in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher Auf-

gaben des Bundes verfügen (Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG). Daraus folgt, dass 

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auch Private Behörden im Sinne des VwVG sein können. Voraussetzung 

ist allerdings, dass ihnen Staatsaufgaben übertragen wurden und sie in 

Ausübung dieser Aufgaben Verfügungsmacht haben. Die Übertragung öf-

fentlich-rechtlicher Aufgaben sowie die Übertragung von Verfügungsbefug-

nissen bedürfen dabei einer genügenden gesetzlichen Grundlage im for-

mellen Sinn (Art. 178 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; Art. 2 Abs. 4 des Re-

gierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 

[RVOG, SR 172.010]; BGE 138 II 134 E. 5.1, BGE 137 II 409 E. 6.1 ff., 

Urteil des Bundesgerichts 2C_715/2008 vom 15. April 2009 E. 3.2). Die 

Übertragung öffentlicher Aufgaben an Organisationen ausserhalb der Bun-

desverwaltung kann implizit die Verfügungsbefugnis zur Erreichung der 

staatlichen Aufgaben beinhalten (BGE 137 II 409 E. 6.2), soweit diese nicht 

spezialgesetzlich ausgeschlossen ist (Urteil des Bundesgerichts 

2C_715/2008 vom 15. April 2009 E. 3.2). Die Übertragung öffentlicher Auf-

gaben an eine Organisation ausserhalb der Bundesverwaltung umfasst je-

doch nicht automatisch die Übertragung einer Verfügungsbefugnis. Viel-

mehr bedingt die Beantwortung der Frage, ob und allenfalls in welchem 

Ausmass eine Verfügungsbefugnis an eine Organisation ausserhalb der 

Bundesverwaltung übertragen wurde, die Auslegung der entsprechenden 

gesetzlichen Bestimmungen (BGE 138 II 134 E. 5.1, BGE 137 II 409 E. 

6.2). Bleibt nach der Auslegung zweifelhaft, ob mit der Übertragung öffent-

licher Aufgaben auch die Verfügungsbefugnis übertragen wurde, kann 

diese nur bei Vorliegen einer deutlichen und ausdrücklichen Übertragung 

bejaht werden. Dies rechtfertigt sich mit Blick auf den Streitgegenstand, 

der sich auf die Frage der Delegation eines Teils der öffentlichen Hoheit an 

eine oftmals dem Privatrecht unterstehende Organisation ausserhalb der 

Bundesverwaltung bezieht, und mit Blick auf die Rechtssicherheit für die 

Betroffenen (vg. BGE 137 II 409 E. 6.2). 

3.2 Ausgangspunkt der Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. 

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist weiter abzustellen "auf 

die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Be-

deutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt" 

(BGE 131 II 697 E. 4.1 mit Hinweisen). Eine verbindliche Rangfolge der 

verschiedenen zu berücksichtigenden Auslegungselemente ist weder in 

der Rechtsprechung noch in der Lehre erarbeitet worden (vgl. ERNST A. 

KRAMER, Juristische Methodenlehre, 3. Aufl., Bern 2010, S. 170 ff. mit Hin-

weisen). Vielmehr bekennen sich das Bundesgericht und die herrschende 

Lehre zum Methodenpluralismus, der keiner Auslegungsmethode einen 

grundsätzlichen Vorrang zuerkennt (vgl. BGE 134 I 184 E. 5.1, BGE 134 II 

B-3223/2013 

Seite 12 

249 E. 2.3, BGE 133 V 57 E. 6.1; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN 

KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Ba-

sel/Genf 2012, N. 128 ff.). Es sollen jene Methoden kombiniert werden, die 

für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und praktikables Er-

gebnis am meisten Überzeugungskraft haben (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHL-

MANN, a.a.O., N. 217 mit Hinweisen).            

4.  

Das Spielbankengesetz regelt das Glücksspiel um Geld oder andere geld-

werte Vorteile sowie die Konzessionierung, den Betrieb und die Besteue-

rung der Spielbanken (Art. 1 Abs. 1 SBG). Das Gesetz bezweckt, einen 

sicheren und transparenten Spielbetrieb zu gewährleisten, die Kriminalität 

und die Geldwäscherei in oder durch Spielbanken zu verhindern sowie den 

sozialschädlichen Auswirkungen des Spielbetriebes vorzubeugen (Art. 2 

Abs. 1 Bst. a-c SBG). 

4.1 Für den Betrieb einer Spielbank braucht es eine Betriebskonzession 

(Art. 10 Abs. 2 SBG). Diese kann nur erteilt werden, wenn die Gesuchstel-

lerin ein Sicherheitskonzept und ein Sozialkonzept vorlegt (Art. 13 Abs. 2 

Bst. b SBG). Im Sozialkonzept muss dargelegt werden, mit welchen Mas-

snahmen die Spielbank den sozial schädlichen Auswirkungen des Spiels 

vorbeugen oder diese beheben will (Art. 14 Abs. 2 SBG). Der Bundesrat 

legt die Anforderungen an die Konzepte fest (Art. 14 Abs. 3 SBG). In Aus-

übung dieser Kompetenz hat der Bundesrat die Bestimmungen zum Sozi-

alschutz in Art. 37 ff. der Verordnung über Glücksspiele und Spielbanken 

vom 24. September 2004 (Spielbankenverordnung [VSBG, SR 935.521]) 

konkretisiert. 

4.2 Die Spielbank sperrt gestützt auf Art. 22 Abs. 1 SBG Personen vom 

Spielbetrieb aus, von denen sie auf Grund eigener Wahrnehmung in der 

Spielbank oder auf Grund Meldungen Dritter weiss oder annehmen muss, 

dass sie überschuldet sind oder ihren finanziellen Verpflichtungen nicht 

nachkommen (Bst. a), Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu 

ihrem Einkommen und ihrem Vermögen stehen (Bst. b) oder den geordne-

ten Spielbetrieb beeinträchtigen (Bst. c). Die Spielsperre muss der betroffe-

nen Person mit Begründung schriftlich mitgeteilt werden. Sie ist aufzuhe-

ben, sobald der Grund dafür nicht mehr besteht (Art. 22 Abs. 3 SBG). Die 

Spielbank trägt die Spielsperren in ein Register ein und teilt den anderen 

Spielbanken in der Schweiz die Identität der gesperrten Person mit. Nach 

Aufhebung der Spielsperre sind die Daten unverzüglich zu löschen (Art. 22 

Abs. 5 SBG). 

B-3223/2013 

Seite 13 

4.3 Die gesetzliche Regelung der Spielsperre in Art. 22 SBG wird durch die 

Spielbankenverordnung konkretisiert. Die Spielbank legt nach Art. 41 Abs. 

2 VSBG das Verfahren bei verhängten sowie bei selbst beantragten Spiel-

sperren fest. Bei Spielsperren registriert die Spielbank gemäss Art. 41 Abs. 

3 VSBG Name, Vorname, Geburtsdatum und Adresse der gesperrten Per-

son (Bst. a), die Art der Sperre (Bst. b), das Ausstellungsdatum der Sperre 

(Bst. c) und die Begründung der Sperre (Bst. d). Zusätzlich registriert sie 

gestützt auf Art. 41 Abs. 4 VSBG nach Möglichkeit die berufliche und fami-

liäre Situation der Spielerin oder des Spielers (Bst. a), die Ereignisse, wel-

che zur Spielsperre geführt haben, namentlich die Anzahl Besuche, Fest-

stellungen über getätigte Einsätze, Meldungen und Auskünfte Dritter sowie 

Massnahmen, welche die Spielbank vor der Spielsperre getroffen hat (Bst. 

b), die nach dem Aussprechen der Spielsperre getroffenen Massnahmen 

wie Gespräche, Empfehlungen, finanzielle Unterstützung, Vermittlung von 

Beratungs- und Unterstützungsprogrammen sowie das Ergebnis dieser 

Massnahmen. Nach Art. 42 Abs. 1 VSBG entscheidet die Spielbank, wel-

che die Spielsperre verhängt hat, über deren Aufhebung, wobei sie vorgän-

gig abklärt, ob der Grund für die Sperre nicht mehr besteht. Die Spielbank 

legt zudem nach Art. 42 Abs. 2 VSBG das Verfahren zur Aufhebung von 

Spielsperren fest. Sie informiert die betroffene Person über das Verfahren 

(Bst. a), lädt sie mittels eines Schreibens zu einem Gespräch ein und ver-

langt von ihr die für die Beurteilung ihrer finanziellen Situation geeigneten 

Dokumente wie Betreibungsregisterauszug oder Lohnabrechnung (Bst. b). 

Sie hält die Gespräche in einem Protokoll fest, welches von der betroffenen 

Person unterzeichnet werden muss (Bst. c).  

4.4 Mit Erteilung der Konzession auferlegt der Bundesrat den Konzessio-

nären die Verpflichtung, sämtliche spielbankenrechtlichen Vorschriften ein-

zuhalten. Zudem sind alle Konzessionsvorschriften und die damit zusam-

menhängenden Bedingungen und Auflagen zu wahren. Ein Verstoss ge-

gen eine spielbankenrechtliche Vorschrift stellt daher ebenso eine Konzes-

sionsverletzung im Sinne von Art. 51 SBG dar wie die Verletzung einer nä-

her bestimmten Konzessionsvorschrift (Entscheid des Bundesgerichts 

2C.177/2008 vom 20. Juni 2008 E. 3.2). 

4.5 Mit der Beaufsichtigung der Spielbanken ist die ESBK als verwal-tungs-

unabhängige Spezialinstanz betraut, die sich aus unabhängigen Sachver-

ständigen zusammensetzt (Art. 46 Abs. 2 SBG). Sie beaufsichtigt die Spiel-

banken, überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften und er-

lässt die zum Vollzug des Gesetzes notwendigen Verfügungen (Art. 48 

B-3223/2013 

Seite 14 

Abs. 1 SBG). Sie verfügt die Massnahmen, die zur Herstellung des ord-

nungsgemässen Zustandes und zur Beseitigung von Missstände notwen-

dig sind (Art. 50 Abs. 1 SBG).  

5.  

Die Qualifikation des Schreibens der Beschwerdegegnerin als Verfügung 

im Sinne von Art. 44 VwVG setzt voraus, dass den Spielbanken im Spiel-

bankengesetz öffentlich-rechtliche Aufgaben des Bundes sowie die ent-

sprechende Verfügungsmacht übertragen wurden (Art. 1 Abs. 2 Bst. e 

VwVG). In Bezug auf die Übertragung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe 

ist zunächst festzuhalten, dass die Spielsperre eine Massnahme im öffent-

lichen Interesse darstellt, durch welche die sozial schädlichen Auswirkun-

gen des Spielbetriebs so weit als möglich eingeschränkt werden sollen (vgl. 

Art. 2 Abs. 1 Bst. a-c SBG). Gemäss dem Wortlaut von Art. 22 SBG wird 

der Spielbank sowohl die Aussprechung als auch die Aufhebung der Spiel-

sperre direkt übertragen. Die Spielbank selbst hat gemäss Art. 22 Abs. 1 

SBG die Spielsperre auszusprechen und diese der betroffenen Person mit 

Begründung schriftlich mitzuteilen (Art. 22 Abs. 2 SBG). Die Spielbank ist 

weiter verpflichtet, die Spielsperren in ein Register einzutragen und den 

anderen Spielbanken in der Schweiz die Identität der gesperrten Person 

mitzuteilen (Art. 22 Abs. 5 SBG). Sie hat darüber hinaus die Spielsperre 

wieder aufzuheben, sobald der Grund dafür nicht mehr besteht (Art. 22 

Abs. 2 SBG) und die entsprechenden Daten unverzüglich zu löschen (Art. 

22 Abs. 5 SBG). Der gesetzliche Wortlaut spricht mithin dafür, dass die 

Spielbanken zur Erfüllung und zum Vollzug einer Aufgabe im öffentlichen 

Interesse herangezogen werden. Die Entstehungsgeschichte der Spiel-

bankengesetzgebung ist ebenfalls in diese Richtung zu interpretieren. In 

der Botschaft zum Bundesgesetz über das Glücksspiel und über die Spiel-

banken vom 26. Februar 1997 (BBl 1997 III 145; nachfolgend: Botschaft) 

wird ausgeführt, dass die in Art. 22 Abs. 1 SBG genannten Gründe obliga-

torisch zu einer Spielsperre durch die Spielbank führten. Nur so sei ein 

wirksamer Schutz der Spieler vor sich selber und ihrer Angehörigen mög-

lich (Botschaft, S. 178). Allgemein wird festgehalten, dass gemäss dem 

Konzept der Spielbankengesetzgebung die Kontroll- und Überwachungs-

funktion voll den Spielbankenunternehmen übertragen werde (Botschaft, 

S. 162). Systematische und teleologische Erwägungen lassen hingegen 

keine eindeutigen Schlüsse in Bezug auf die Frage zu, ob den Spielbanken 

mit Art. 22 SBG in Bezug auf die Aussprechung und Aufhebung von Spiel-

sperren eine öffentlich-rechtliche Aufgabe übertragen wurde. Die Frage 

B-3223/2013 

Seite 15 

kann schliesslich offen bleiben, denn den Spielbanken müsste, um die Zu-

ständigkeit der Vorinstanz zu bejahen, auch Verfügungsmacht übertragen 

worden sein. 

5.1 Dem Wortlaut von Art. 22 SBG ist nicht zu entnehmen, dass den Spiel-

banken in Bezug auf die Aussprechung und Aufhebung einer Spielsperre 

Verfügungsmacht zukommt. Sie haben zwar bei Vorliegen der Vorausset-

zungen von Art. 22 Abs. 1 SBG zwingend eine Spielsperre auszusprechen 

und diese nach Art. 22 Abs. 3 SBG aufzuheben, doch äussert sich das Ge-

setz nicht zur Form der Aussprechung und Aufhebung der Spielsperre. Den 

Spielbanken wird in Art. 22 SBG denn auch nicht explizit eine Verfügungs-

befugnis übertragen (für die analoge Rechtslage in der Bundesrepublik 

Deutschland vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 18. Mai 2012 

(35 K 199.10), N. 37; CHRISTIAN SCHMITT, in: Johannes Dietlein/Manfred 

Hecker/Markus Ruttig, Glücksspielrecht, Glücksspielstaatsvertrag, §§ 33c 

ff. GewO, SpielV, RennwLottG, Kommentar, 2. Aufl., München 2013, § 8 

GlüStV, N. 30). Dieses Auslegungsergebnis gestützt auf die grammatikali-

sche Interpretation wird durch systematische Überlegungen gestützt. Den 

Spielbanken wird in keiner Bestimmung des Spielbankengesetzes die Be-

fugnis übertragen, Verfügungen zu erlassen; vielmehr ist gemäss der aus-

drücklichen Regelung von Art. 48 Abs. 1 SBG lediglich die Vorinstanz be-

rechtigt, die zum Vollzug des Gesetzes notwendigen Verfügungen zu er-

lassen. Liegen Verletzungen des Spielbankengesetzes oder sonstige Miss-

stände vor, so verfügt die Vorinstanz die Massnahmen, die zur Herstellung 

des ordnungsgemässen Zustandes und zur Beseitigung der Missstände 

notwendig sind (Art. 50 SBG). Die Spielbankengesetzgebung überträgt so-

mit der Vorinstanz in ihrem Aufgabenbereich explizit die Verfügungsbefug-

nis. Daraus kann e contrario geschlossen werden, dass den Spielbanken 

in Bezug auf die ihnen zukommenden Aufgaben keine Verfügungsmacht 

übertragen wurde. Gestützt auf das historische Auslegungselement ist wei-

ter festzuhalten, dass der bundesrätlichen Botschaft keine Ausführungen 

zu einer allfälligen Übertragung der Verfügungsbefugnis an die Spielban-

ken in Bezug auf die Aussprechung und Aufhebung von Spielsperren zu 

entnehmen sind. Allerdings ist dies darauf zurück zu führen, dass im Ge-

setzesentwurf des Bundesrates auch lediglich eine Bestimmung zu den 

Voraussetzungen der Spielsperre und die Aufnahme der entsprechenden 

Angaben in ein Register enthalten war, nicht jedoch Vorschriften in Bezug 

auf die schriftliche Mitteilung der Spielsperre an die betroffene Person und 

die Aufhebung der Spielsperre (Botschaft, S. 200 f.). Diese Bestimmungen 

wurden erst im Rahmen der parlamentarischen Beratungen beschlossen. 

B-3223/2013 

Seite 16 

Dabei übernahm der Nationalrat am 30. September 1998 die entsprechen-

den Vorschläge seiner vorberatenden Kommission diskussionslos (vgl. 

Amtl. Bull. NR 1998 S. 1919 f.). Gleiches gilt für den im Rahmen der Diffe-

renzbereinigung über das Geschäft beratende Ständerat (Amtl. Bull. SR 

1998 S. 1168). Im Folgenden interessieren daher die Ausführungen in den 

vorberatenden Kommissionen der Räte zur Frage, ob den Spielbanken in 

Bezug auf die Aussprechung und Aufhebung von Spielsperren Verfügungs-

macht übertragen werden sollte. Der Inhalt der Ausführungen der Kommis-

sionen wird dabei von den Parteien übereinstimmend wiedergegeben, 

wenn daraus auch andere Schlussfolgerungen gezogen werden. 

5.2 Aus den Protokollen der vorberatenden Kommission des Nationalrates 

ergibt sich, dass die Beratung zu Art. 22 SBG zunächst ausgesetzt wurde, 

damit die Frage der Anfechtbarkeit von Spielsperren nach Art. 22 SBG ver-

waltungsintern überprüft werden konnte. Diese Überprüfung kam zum 

Schluss, dass die Beziehung zwischen Spieler und Spielbank privatrecht-

licher Natur sei. Im Rahmen der Diskussion in der vorberatenden Kommis-

sion des Nationalrats an ihrer Sitzung vom 7. Juli 1998 wies denn auch ein 

Kommissionsmitglied mit Nachdruck darauf hin, dass die Beziehung zwi-

schen Spieler und Spielbank ein privatrechtliches Verhältnis sei. Da eine 

Spielsperre die Freiheit des Einzelnen beschränke, dürfe sie nur vorgese-

hen werden, wenn die in Art. 22 Abs. 1 SBG formulierten Gründe vorlägen. 

Voraussetzung dafür, dass die betroffene Person überhaupt eine Persön-

lichkeitsverletzung geltend machen könne, sei indes, dass sie über den 

Ausschluss informiert werde, was ins Gesetz aufgenommen werden sollte. 

Klar sei, dass die Sperre aufgehoben werden müsse, wenn der Grund hier-

für nicht mehr bestehe. Aus diesem Grund stellte das entsprechende Kom-

missionsmitglied den Antrag, Art. 22 SBG mit dem Hinweis zu ergänzen, 

dass die Entscheidung über die Spielsperre zu begründen und der betroffe-

nen Person mit eingeschriebenem Brief mitzuteilen sei. Seitens der Ver-

waltung wurde vorgeschlagen, in diesem Zusammenhang nicht von einer 

Entscheidung zu sprechen. Da es sich um eine zivilrechtliche Vertragsbe-

ziehung handle, müsse das Begehren um Aufhebung der Spielsperre an 

den Zivilrichter gerichtet werden, wobei dies gestützt auf Art. 27 und Art. 28 

ZGB erfolgen müsse. Der Begriff "Entscheidung" könnte missverstanden 

werden; es gehe nicht um eine Verfügung, sondern um einen privatrechtli-

chen Vertrag.      

5.3 Anlässlich der Sitzung vom 22./23. Oktober 1998 wurde im Rahmen 

der vorberatenden Kommission des Ständerates ausgeführt, die Spiel-

sperre nach Art. 22 SBG werde nicht über den Weg einer Verfügung im 

B-3223/2013 

Seite 17 

Sinne des Verwaltungsrechts erlassen. Dem Kunden werde die Sperre le-

diglich mittels Schreiben begründet, damit die Privatperson vor den Zivil-

richter treten könne, um Klage wegen Vertragsverletzung zu führen. Wenn 

eine Spielbank grundlos eine Spielsperre erlasse, dann sei dies privat-

rechtliches Handeln. Es liege eine Beeinträchtigung der Persönlichkeit vor, 

und der Betroffene könne wegen Verletzung der Persönlichkeit gestützt auf 

Art. 28 ZGB an den Richter gelangen. 

5.4 Aus den vorstehend wiedergegebenen Materialien ergibt sich eindeu-

tig, dass der Gesetzgeber den Spielbanken zur Aussprechung und Aufhe-

bung von Spielsperren keine Verfügungsbefugnis einräumen wollte. In der 

Formulierung von Art. 22 SBG wurde dementsprechend bewusst auf die 

Verwendung des Begriffs "Entscheidung" oder gar "Verfügung" verzichtet. 

Der Gesetzgeber entschied sich vielmehr dafür, dass eine betroffene Per-

son mit einem Begehren um Aufhebung einer Spielsperre nach Art. 22 SBG 

an ein Zivilgericht gelangen muss.      

5.5 Zusammenfassend folgt aus der Auslegung von Art. 22 SBG, dass der 

Gesetzgeber den Spielbanken in Bezug auf die Aussprechung und Aufhe-

bung von Spielsperren keine Verfügungsbefugnis übertragen hat. Die Be-

schwerdegegnerin ist daher nicht als Behörde im Sinne von Art. 1 Abs. 2 

Bst. e VwVG zu qualifizieren, und ihr Schreiben vom 27. August 2012 stellt 

keine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar. Das Schreiben der Be-

schwerdegegnerin vom 27. August 2012 ist damit auch kein Anfechtungs-

objekt in einem Beschwerdeverfahren nach Art. 44 VwVG. Die Vorinstanz 

ist somit zu Recht nicht auf die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 25. 

September 2012 eingetreten. Die Beschwerde erweist sich in diesem 

Punkt als unbegründet.  

6.  

Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Beschwerde, soweit darauf einge-

treten werden kann, in Bezug auf die Frage der Zuständigkeit der Vo-

rinstanz abzuweisen ist. Es besteht daher kein Anlass, die Vorinstanz bzw. 

die Beschwerdegegnerin anzuweisen, die Spielsperre gegenüber der Be-

schwerdeführerin aufzuheben und sämtliche Daten im Register der Spiel-

bank zu löschen. Damit ist auch der Eventualantrag der Beschwerdeführe-

rin abzuweisen. 

7.  

B-3223/2013 

Seite 18 

7.1 Gebühren stellen das Entgelt für eine bestimmte, von der abgabepflich-

tigen Person veranlassten Amtshandlung dar. Hat der Gesetzgeber die 

Höhe der Gebühren nicht festgelegt, so bestimmen sie sich nach dem Kos-

tendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, 

a.a.O., Rz. 2636 ff.). Nach dem Kostendeckungsprinzip darf der Gesamt-

ertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungs-

zweigs nicht übersteigen (BGE 132 II 47 E. 4.1, BGE 131 II 735 E. 3.2, 

BGE 126 I 180 E. 3a/aa). Das Äquivalenzprinzip verlangt, dass die Gebühr 

im Einzelfall nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven 

Wert der Leistung steht und sich in vernünftigen Grenzen hält (BGE 132 II 

375 E. 2.1, BGE 128 I 46 E. 4a). Der Wert der Leistung bemisst sich ent-

weder nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem 

Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme des Gemeinwesens im 

Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges, 

wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrun-

gen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen. Das Äquivalenzprinzip 

konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip, das nach Art. 5 Abs. 2 BV 

für jedes staatliche Handeln gilt (BGE 139 I 138 E. 3.2, BGE 130 III 225 E. 

2.3, BGE 128 I 46 E. 4a). 

7.2 Die Vorinstanz erhebt gestützt auf Art. 53 Abs. 3 SBG für ihre Verfü-

gungen kostendeckende Gebühren (vgl. auch Art. 112 Abs. 1 VSBG). 

Art. 113 Abs. 1 VSBG konkretisiert, dass die Gebühren nach Zeitaufwand 

und der erforderlichen Sachkenntnis bemessen werden. Die Höhe der Ge-

bühr liegt zwischen Fr. 100.– und Fr. 350.– pro Stunde, in Abhängigkeit der 

Funktionsstufe des ausführenden Personals und der Tatsache, ob ein Ge-

schäft von der Kommission oder ihrem Sekretariat behandelt wird. Gestützt 

auf Art. 113 Abs. 2 VSBG hat die Vorinstanz das Reglement über Kosten 

und Entschädigungen (RKE) vom 27. September 2004 erlassen. Für die 

Gebühren der vorliegend zu beurteilenden Tätigkeiten gelten folgende 

Stundenansätze (Art. 5 Abs. 2 RKE): 

a) Mitarbeitende der Lohnklassen 1-16 CHF 100.– 

b) Mitarbeitende der Lohnklassen 17-22 CHF 200.– 

c) Mitarbeitende der Lohnklassen 23-30 CHF 250.– 

d) Mitarbeitende über Lohnklassen 30 CHF 300.– 

e) Kommissionsmitglieder   CHF 325.– 

B-3223/2013 

Seite 19 

Der Gebührenbetrag wird nach den üblichen Regeln auf CHF 50.– genau 

gerundet (Art. 11 Abs. 1 RKE). Für Verrichtungen auf Grund von Hinweisen 

Dritter, die sich als unzutreffend erweisen, werden bei den Spielbanken 

keine Gebühren erhoben (Art. 2 Abs. 3 RKE).    

7.3 Gemäss Art. 64 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder teil-

weise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Ent-

schädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe 

Kosten zusprechen. Auf erstinstanzliche Verwaltungsverfahren kommt Art. 

64 VwVG jedoch nicht zur Anwendung (BGE 132 II 47 E. 5.2). Beim Erlass 

des Verwaltungsverfahrensgesetzes hat der Gesetzgeber bewusst darauf 

verzichtet, die Möglichkeit der Zusprechung einer Parteientschädigung 

auch für das erstinstanzliche Verfahren vorzusehen (MARCEL MAILLARD, in: 

Praxiskommentar VwVG, Art. 64 N. 1). Bei der Pflicht zur Entrichtung einer 

Parteientschädigung handelt es sich auch nicht um einen allgemeinen pro-

zessualen Grundsatz. Ohne entsprechende spezialgesetzliche Grundlage 

besteht daher kein Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung 

im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren des Bundes (MICHAEL BEUSCH, 

in: Kommentar VwVG, Art. 64 N. 2).   

7.4 Dem von der Vorinstanz eingereichten Kostenblatt ist detailliert zu ent-

nehmen, für welche Leistungen der Beschwerdeführerin Kosten von insge-

samt Fr. 4'400.– auferlegt wurden. Die Leistungen setzen sich wie folgt zu-

sammen: Fr. 250.– für das Aktenstudium (1 Stunde zu einem Stundenan-

satz von Fr. 250.–), Fr. 250.– für diverse Zwischenverfügungen (1 Stunde 

zu einem Stundenansatz von Fr. 250.–), Fr. 2'500.– für die Redaktion des 

Entscheids (10 Stunden zu einem Stundenansatz von Fr. 250.–), Fr. 300.– 

für die Durchsicht des Entscheids (1 Stunde zu einem Stundenansatz von 

Fr. 300.–), Fr. 1'137.50 für den Entscheid der sieben Kommissionsmitglie-

der (7 x 0.5 Stunden zu einem Stundensatz von Fr. 325.–). Das Total der 

Gebühren von Fr. 4'437.50 wurde gerundet auf Fr. 4'400.–. Diese von der 

Vorinstanz dargelegten Zeitaufwendungen und Stundenansätze sind nach-

vollziehbar und erscheinen mit Blick auf die obgenannten Leistungen als 

angemessen. Insbesondere sind die Arbeitsleistungen von insgesamt 12 

Stunden zu einem Stundenansatz von Fr. 250.– für das Aktenstudium, die 

diversen Zwischenverfügungen und die Redaktion des Entscheids als ver-

hältnismässig zu bewerten. Es handelte sich um die Bearbeitung einer 

noch nicht geklärten Rechtsfrage, die umfassende Recherchen bedurfte. 

Der Stundenansatz von Fr. 250.– wurde weiter in Abhängigkeit der Funkti-

onsstufe der bearbeitenden Person festgelegt und entspricht dem von 

Art. 113 Abs. 1 VSBG und Art. 5 Abs. 2 RKE vorgegebenen Rahmen. Die 

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Seite 20 

für die Leistung der sieben Kommissionsmitglieder verrechneten 7 x 0.5 

Stunden zu einem Ansatz von Fr. 325.– erscheinen entgegen den Ausfüh-

rungen der Beschwerdeführerin ebenfalls nicht als übermässig und sind in 

Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorgaben (vgl. Art. 113 Abs. 1 

VSBG und Art. 5 Abs. 2 RKE). Die Vorinstanz hat im Übrigen für die Bear-

beitung der Aufsichtsanzeige keine Gebühren erhoben, weshalb eine Hal-

bierung der Verfahrenskosten abzulehnen ist. Ein offensichtliches Missver-

hältnis zwischen der Leistung der Vorinstanz und der Höhe der Kosten von 

Fr. 4'400.– ist somit nicht festzustellen, weshalb keine Verletzung des Äqui-

valenzprinzips vorliegt. 

7.5 Aus dem von der Beschwerdeführerin ebenfalls vorgebrachten Kosten-

deckungsprinzip lässt sich nichts für die Bemessung der Gebühren im vor-

liegenden Einzelfall ableiten. Das in Art. 53 Abs. 3 SBG verankerte Kosten-

deckungsprinzip verlangt lediglich, dass die gesamten Einnahmen der 

ESBK ihre gesamten Kosten nicht übersteigen dürfen. Aus dem Geschäfts-

bericht der ESBK von 2012 ergibt sich, dass die gesamten Einnahmen der 

ESBK rund 5,696 Mio. Franken und der gesamte Aufwand rund 7,969 Mio. 

Franken betrugen. Daraus folgt, dass die Summe aller Gebühren, welche 

die Vorinstanz erhebt, in keiner Weise ihren Gesamtaufwand deckt. Von 

einer Verletzung des Kostendeckungsprinzips kann daher vorliegend nicht 

gesprochen werden. 

7.6 Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin in Ziff. 4 des Dispositivs der 

angefochtenen Verfügung zur Zahlung einer Parteientschädigung an die 

Beschwerdegegnerin in der Höhe von Fr. 5'338.65 verpflichtet. Sie führt 

dazu aus, dass bei einem Nichteintretensentscheid hinsichtlich der Verfah-

rensliquidation die allgemeinen Regeln zur Anwendung kommen würden. 

Bei der Zusprechung einer Parteientschädigung handelt es sich jedoch 

nicht um einen allgemeinen prozessualen Grundsatz (vgl. vorstehend E. 

7.3). Ebensowenig kann vorliegend eine Parteientschädigung gestützt auf 

Art. 64 VwVG oder eine spezialgesetzliche Grundlage zugesprochen wer-

den. Mangels gesetzlicher Grundlage kann die Beschwerdeführerin daher 

nicht zur Zahlung einer Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 5'338.65 

verpflichtet werden. In diesem Punkt erweist sich die Beschwerde als be-

gründet. 

8.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird, 

teilweise gutzuheissen. Ziff. 4 des Dispositivs der vorinstanzlichen Verfü-

B-3223/2013 

Seite 21 

gung, in der die Beschwerdeführerin zur Zahlung einer Parteientschädi-

gung an die Beschwerdegegnerin von Fr. 5'338.65 verpflichtet wird, ist auf-

zuheben. Soweit weitergehend erweist sich die Beschwerde als unbegrün-

det und ist abzuweisen. 

9.  

Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Verfah-

renskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Baraus-

lagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teil-

weise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). 

Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen auferlegt (Art. 63 Abs. 2 

VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der 

Streitsache, Art der Prozessführung und der finanziellen Lage der Parteien 

(Art. 63 Abs. 4bis VwVG; Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 

2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs-

gericht [VGKE, SR 173.320.2]). 

9.1 Da die Beschwerdeführerin mit ihren Anträgen nur teilweise durchge-

drungen ist und die Beschwerde im Übrigen zum grossen Teil abgewiesen 

wird, rechtfertigt sich lediglich eine geringe Ermässigung der der Be-

schwerdeführerin aufzuerlegenden Verfahrenskosten. Die Verfahrenskos-

ten belaufen sich vorliegend mit Blick auf die Schwierigkeit der behandel-

ten Rechtsfragen und den zu ihrer Klärung notwendigen Recherchen auf 

insgesamt Fr. 4'000.–. Sie werden zu 3/4, ausmachend Fr. 3'000.–, der 

Beschwerdeführerin auferlegt und sind nach Eintritt der Rechtskraft des 

vorliegenden Urteils mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 4'000.– 

zu verrechnen. Der Beschwerdeführerin sind dementsprechend Fr. 1'000.– 

zurückzuerstatten. Die Beschwerdegegnerin obsiegt im Ergebnis zu drei 

Vierteln, weshalb ihr die Verfahrenskosten im Umfang von Fr. 1'000.– auf-

zuerlegen sind. 

9.2 Für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten ist 

den teilweise obsiegenden Parteien eine gekürzte Parteientschädigung zu-

zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 2 VGKE). Die Entschädigung 

wird der unterliegenden Gegenpartei im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit 

auferlegt, wenn sie sich mit selbständigen Begehren am Verfahren beteiligt 

hat (Art. 64 Abs. 3 VwVG). Wurden, wie im vorliegenden Fall, keine Kos-

tennoten eingereicht, setzt das Gericht die Entschädigungen auf Grund der 

Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Das Gericht erachtet in Bezug auf den 

Gutheissungspunkt angesichts der geringen Ausführungen in der Be-

schwerde und der Replik (insgesamt rund 1 ½ Seiten) einen Aufwand von 

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einer Stunde als angemessen. Der Beschwerdeführerin ist zulasten der 

Beschwerdegegnerin entsprechend eine reduzierte Parteientschädigung 

in der Höhe von Fr. 330.– (inkl. MwSt.) zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG 

i.V.m. Art. 7 Abs. 2, Art. 9 und Art. 14 VGKE). Der Beschwerdegegnerin ist 

für ihren Aufwand im vorliegenden Verfahren, soweit er einen den Umstän-

den angemessenen Aufwand von rund fünf Stunden nicht übersteigt, eine 

reduzierte Parteientschädigung von pauschal Fr. 1'200.– (inkl. MwSt.) zu-

zusprechen. Die gegenseitigen Ansprüche der Parteien werden verrech-

net, so dass die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin eine redu-

zierte Parteientschädigung von Fr. 870.– (inkl. MwSt.) zu leisten hat.    

 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten 

wird. Ziff. 4 der Verfügung der Vorinstanz vom 1. Mai 2013 wird aufgeho-

ben. Soweit weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen. 

2.  

Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 4'000.– werden im Umfang von 

Fr. 3'000.– der Beschwerdeführerin und im Umfang von Fr. 1'000.– der Be-

schwerdegegnerin auferlegt. Die der Beschwerdeführerin auferlegten Ver-

fahrenskosten werden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur-

teils mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 4'000.– verrechnet. Der 

Beschwerdeführerin wird der Restbetrag von Fr. 1'000.– zurückerstattet. 

3.  

Der Beschwerdegegnerin wird zulasten der Beschwerdeführerin eine Par-

teientschädigung von Fr. 870.– (inkl. MwSt.) zugesprochen. 

  

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4.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: 

Rückerstattungsformular) 

– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz ((…); Gerichtsurkunde) 

– die Schlichtungsbehörde (…) 

 

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: 

  

Philippe Weissenberger Patricia Egli 

 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts-

gesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in 

einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 

mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-

fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerde-

führer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 18. März 2014