# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 78e56103-4cde-5846-9389-3affa8c62c36
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_5s_01_279.pdf
**Docket/Reference:** ac_5s_01_279.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_5s_01_279.pdf

## Full Text

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU CANTON DE FRIBOURG 

COUR DES ASSURANCES SOCIALES 

Séance du 20 février 2003 

Statuant sur le recours interjeté le 21 mai 2001 
(5S 01 279) 

par 

X., recourante, représentée par Me C., avocat à Fribourg, 

contre 

la décision rendue le 18 avril 2001 par la Caisse publique de chômage du canton 
de Fribourg, à Fribourg, autorité intimée, 

en matière d'assurance-chômage 
(supplément pour allocations familiales) 

 
 
 
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C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

B. 

X.,  née  le  19  septembre  1967,  veuve  depuis  le  mois  de  décembre  2000, 
mère de trois enfants, est au chômage depuis le 2 octobre 2000, son délai-
cadre  d'indemnisation  allant  du  2  octobre  2000  au  1er  octobre  2002. 
Jusqu'au  30  novembre  2000,  elle  s'est  tenue  à  disposition  du  marché  du 
travail à raison d'un taux d'activité de 100%. Dès le 1er décembre 2000, elle 
a réduit son taux de recherche d'emploi à 50%. 

Par décision du 18 avril 2001, la Caisse publique de chômage du canton de 
Fribourg (ci-après: la Caisse), à Fribourg, a considéré que le supplément dû 
à l'assurée au titre des allocations familiales devait être versé à raison d'un 
taux  de  50%  dès  le  1er  décembre  2000.  Elle  a  en  effet  retenu  que  les 
allocations  familiales  ne  pouvaient  être  versées  à  l'assurée  que  dans  la 
mesure  de  son  temps  de  travail,  respectivement  de  son  aptitude  au 
placement restante, soit 50%. 

Contre  cette  décision,  X.,  représentée  par  Me  C.,  avocat  à  Fribourg, 
interjette  recours  de  droit  administratif  en  date  du  21  mai  2001  auprès  de 
l'Instance de céans. Elle conclut, sous suite de dépens, à l'annulation de la 
décision  et  au  renvoi  du  dossier  à  la  Caisse  pour  nouveau  calcul  des 
allocations familiales. Elle fait valoir qu'elle ne recherche plus qu'un emploi à 
50%  depuis  le  1er  décembre  en  raison  de  la  grave  maladie  de  son  époux, 
décédé le 8 décembre 2000, et du fait qu'elle doit s'occuper de trois enfants. 
Elle invoque que, conformément à l'art. 12 du règlement du 18 février 1991 
d'exécution  de  la  loi  du  26  septembre  1990  sur  les  allocations  familiales 
(RAFC;  RSF  836.11),  la  personne  qui  n'effectue  pas  120  heures  de  travail 
par mois a droit à une part aux allocations réduite proportionnellement. Dans 
la mesure où elle recherche du travail à 50%, ce qui représente en moyenne 
80  heures  par  mois,  elle  estime  qu'elle  a  droit  à  66,66%  des  allocations 
familiales,  selon 
le  calcul  suivant  et  conformément  au  barème  de 
fractionnement  du  Département  de  affaires  sociales  du  canton  de  Fribourg 
(ci-après:  barème  de  fractionnement):  200  frs  (respectivement  220  frs)  x 
80 h/mois : 120 h/mois.  

Dans  ses  observations  du  26  juin  2001,  la  Caisse  propose  le  rejet  du 
recours. Elle fait valoir que le supplément dû au titre de l'art. 22 al. 1 de la loi 
fédérale  sur 
l'indemnité  en  cas 
d'insolvabilité  (LACI;  RS  837.0)  doit  être  versé  au  taux  correspondant  à 

l'assurance-chômage  obligatoire  et 

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la  circulaire  01.92  de 

l'aptitude  au  placement  de  l'assurée.  Elle  se  réfère  notamment  au  contenu 
fédéral  du  développement 
l'ancien  Office 
de 
économique (OFDE), devenu le Secrétariat d'Etat à l'économie et de l'emploi 
(seco)  ainsi  qu'aux  dispositions  de  la  LACI  et  celles  de  la  loi  cantonale  du 
26 septembre  1990  sur  les  allocations  familiales  (LAFC;  RSF  836.1) et son 
règlement d'application. Elle estime que le barème de fractionnement ne lie 
pas  l'assurance-chômage,  dans  la  mesure  où  il  émane  d'une  autorité 
cantonale.  Elle  relève  encore  que  la  méthode  de  calcul  préconisée  par  la 
recourante  aboutirait  au  versement  d'allocations  supérieures  au  maximum 
légal  pour  toutes  les  personnes  dont  l'horaire  de  travail  mensuel  excède 
120 heures.  

Dans  son  intervention  spontanée  du  9  juillet  2001,  intitulée  contre-
observations,  la  recourante  fait  valoir  que  le  calcul  du  supplément  pour 
allocations familiales ne doit pas être déterminé sur la base de l'aptitude au 
la  base  des  principes  applicables  en  matière 
placement,  mais  sur 
d'allocations  familiales.  Elle  relève  que,  s'agissant  d'allocations  familiales 
versées  par  la  caisse  de  chômage  en  sus  des  indemnités  journalières,  la 
LACI,  de  même  que  la  circulaire  du  seco,  renvoient  expressément  à  la 
législation  cantonale  en  matière  d'allocations  familiales,  de  sorte  que  le 
barème de fractionnement est applicable. Elle estime ensuite que, selon l'art. 
12  RAF,  le  droit  à  la  pleine  et  complète  allocation  familiale  est  donnée  à 
partir d'un taux d'activité de 120 heures par mois et que, contrairement à ce 
que  soutient  la  Caisse,  le  calcul  fractionné est réservé aux cas où la durée 
de travail d'une personne salariée est inférieure à cette limite. 

Dans sa détermination du 17 juillet 2001, la Caisse a maintenu sa position.  

Il n'y a pas eu d'autre échange d'écritures. 

Les arguments soulevés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront, 
pour autant que besoin, repris et examinés dans les considérants en droit de 
la présente décision. 

En droit: 

1. 

Le  recours,  interjeté  avant  l'entrée  en  vigueur  le  1er  janvier  2003  des  art.  1 
al. 1  nouveau  de  la  loi  fédérale  sur  l'assurance-chômage  obligatoire  et 
l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0) et 52 de la loi fédérale du 
6  octobre  2000  sur  la  partie  générale  du  droit  des  assurances  sociales 
(LPGA; RS 830.1), introduisant la nouvelle voie préalable de l'opposition, est 
recevable,  l'ancien  droit  restant  encore  pleinement  applicable  dans  ce  cas. 

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Le  recours  a  au  demeurant  été  déposé  en  temps  utile  (art.  103  al.  3 LACI, 
applicable  jusqu'au  31  décembre 2002), compte tenu des féries de Pâques 
(art.  103  al.  6  LACI  et  30  al.  2  du  code  de  procédure  et  de  juridiction 
administrative  [CPJA;  RSF  150.1]),  et  dans  les  formes  légales  par  une 
assurée directement touchée par la décision attaquée (art. 102 al. 1 LACI). 

2.  a)  Selon  l'art.  22  al.  1  LACI,  l'indemnité  journalière  pleine  et  entière  s'élève  à 
80 pour  cent  du  gain  assuré  (phrase  1).  L'assuré  touche  en  outre  un 
supplément  qui  correspond  au  montant,  calculé  par  jour,  des  allocations 
légales pour enfants et formation professionnelle auxquelles il aurait droit s'il 
avait  un  emploi  (phrase  2).  Le  supplément  n'est  versé  que  dans  la  mesure 
où  les  allocations  pour  enfants  ne  sont  pas  servies  durant  la  période  du 
chômage (phrase 3).  

En vertu de l'art. 34 al. 1 OACI, le supplément correspondant aux allocations 
légales  pour  enfants  et  formation  professionnelle  est  calculé  d'après  la  loi 
régissant les allocations familiales dans le canton où l'assuré est domicilié.  

La  législation  sur  l'assurance-chômage  prévoit  donc  que  le  droit  aux 
allocations  légales  pour  enfants  et  formation  professionnelle  est  également 
reconnu  en  période  de  chômage.  Ainsi,  le  chômeur  se  voit  octroyer  un 
supplément équivalant au montant des allocations pour enfants et formation 
professionnelle qu'il ne touche plus. La personne au chômage est ainsi mise 
sur pied d'égalité avec le salarié en ce qui concerne les allocations familiales 
(ATF non publié du 19 avril 2002 en la cause C 319/01 consid. 2d; ATF 124 
V  137  consid.  3  et  5b;  cf.  GERHARDS,  Kommentar  zum  Arbeitslosen-
versicherungsgesetz (AVIG), vol. I, ad art. 21-22, p. 283 n° 25; cf. également 
Message à l'appui d'une révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage 
du 23 août 1989, in FF 1989 III p. 383, ad art. 22 al. 1 LACI).  

L'art. 22 al. 1 LACI ne concerne que les allocations familiales qui s'ajoutent 
aux  indemnités  de  chômage  et  non  pas  celles,  régies  par  le  droit  cantonal, 
qui sont versées en sus des gains intermédiaires réalisés par une personne 
au chômage. Cette disposition institue ainsi une responsabilité subsidiaire de 
l'assurance-chômage  par  rapport  aux  cantons  pour  le  versement  de  ces 
allocations (ATF 124 V 137 consid. 5d et la référence citée; GERHARDS, op. 
cit.,  p. 283  n°  27).  La  LACI  ne  prévoit  notamment  pas  le  versement 
d'allocations  familiales  en  supplément  de  l'indemnité  en  cas  d'insolvabilité 
(art. 51 ss LACI) dans la mesure où cette indemnité concerne des périodes 
d'activité durant lesquelles l'assuré a fourni un travail et était de ce fait réputé 
salarié (ATF non publié du 19 avril 2002 en la cause C 319/01 consid. 2d). 

Dans le cas d'un assuré qui se trouve au chômage à raison d'un 50% et qui 
exerce une activité professionnelle à 50%, le droit aux allocations familiales 

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est  régi  par  l'art.  22  al. 1 LACI pour le pourcentage au chômage, alors que 
celui  pour  le  pourcentage  concernant  l'activité  professionnelle  est  dû  en 
vertu du droit cantonal. De même, pour une activité de laquelle l'assuré retire 
un  gain  intermédiaire,  les  allocations  familiales  sont  allouées  en  vertu  du 
droit cantonal (ATF 124 V 137 consid. 5f). Lorsque le droit cantonal prévoit, 
dans  un  souci  de  politique  sociale,  un  assouplissement  des  règles  de 
fractionnement  de  l'allocation  dans  le  cas  de  salariés  responsables  d'une 
famille  monoparentale,  le  TFA  a  mis  sur  pied  d'égalité  les  personnes 
touchant un revenu minimum résultant d'une activité et celles touchant un tel 
revenu du chômage (ATF 124 V 137 consid. 5c a contrario et consid. 6). 

Lorsque le droit cantonal prévoit que, en cas de concours de droit entre deux 
parents mariés, le droit aux allocations familiales est reconnu prioritairement 
au père, la mère au chômage ne peut pas prétendre à un supplément pour 
allocations familiales (GERHARDS, op. cit., p. 285 n° 33). 

L'assuré a droit au supplément pour chaque jour où il remplit les conditions 
ouvrant  le  droit  à  l'indemnité  pendant  une  période  de  contrôle,  donc  aussi 
pour les jours de suspensions et d'attente (ATFA non publié du 7 août 2002 
en la cause C 140/00; GERHARDS, op. cit., p. 284 n° 28). 

b)  La  LAFC  dispose,  à  son  art.  20  al.  1,  que  l'allocation  pour  enfant  et 
l'allocation  de  formation  professionnelle  aux  personnes  salariées  sont 
versées sous la forme d'allocations complètes ou partielles tenant compte du 
temps d'activité de l'ayant-droit (phrase 1). Le règlement d'exécution fixe les 
normes de fractionnement (phrase 2). Aux termes de l'al. 2 du même article, 
l'allocation  pour  enfant  et  l'allocation  de  formation  professionnelle  sont 
cependant  versées  sous  la  forme  d'allocations  complètes,  lorsque  la 
personne salariée atteint un temps de travail minimal ou lorsque, assumant 
seule  la  charge  d'un  ou  de  plusieurs  enfants,  elle  ne  peut  exercer  une 
activité  lucrative  qu'à  temps  partiel  en  raison  de  ses  obligations  familiales. 
Aux termes de l'art. 12 al. 1 RAFC, la durée du travail est considérée comme 
complète  dès  qu'elle  atteint  vingt  jours  effectifs  ou  160  heures  par  mois. 
Toutefois,  lorsque  la  durée  de  travail  d'une  personne  salariée  atteint  au 
moins  quinze  jours  effectifs  ou  120  heures  par  mois,  l'allocation  complète 
pour enfant ou de formation professionnelle est versée. L'al. 2 de ce même 
article  dispose  que,  lorsque  la  durée  de  travail  d'une  personne  salariée  est 
inférieure  à  ces 
formation 
professionnelle est réduite proportionnellement. Le Département des affaires 
sociales  édicte  un  barème  de  fractionnement.  Ce  barème  règle  en  outre  le 
mode de calcul de l'allocation dans les cas spéciaux, c'est-à-dire lorsque la 
rétribution des salariés est fixée d'une manière autre que par mois, par jour 
ou  par  heure.  Selon  l'art.  12  al.  4  RAFC,  pour  pouvoir  bénéficier  de 
l'allocation  complète  pour  enfant  ou  de  formation  professionnelle,  la 

l'allocation  pour  enfant  ou  de 

limites, 

 
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personne salariée qui assume seule la charge d'un ou de plusieurs enfants 
doit exercer à tout le moins une activité lucrative de 25%. 

A  propos  de  l'art.  20  LAFC,  le  Conseil  d'Etat  commentait  cette  disposition 
dans  son  message  du  22  août  1989  de  la  manière  suivante:  pour  les 
personnes  salariées  uniquement,  l'allocation  pour  enfant  et  l'allocation  de 
formation  professionnelle  sont  fractionnables  en  fonction  de  leur  temps  de 
travail.  Deux  exceptions  à  cette  règle  de  fractionnement  sont  prévues.  Les 
deux  allocations  précitées  sont  versées  intégralement  lorsque  la  personne 
salariée atteint un temps de travail minimal, ce qui est déjà le cas aujourd'hui 
ou, et cela est nouveau, lorsque celle-ci, assumant seule la charge d'un ou 
de  plusieurs  enfants,  ne  peut  exercer  son  activité  qu'à  temps  partiel  en 
raison de ses obligations familiales. 

En matière de fractionnement tout d'abord, le texte légal ci-dessus est clair, 
tout  comme  le  message  du  conseil  d'Etat.  Les  allocations  familiales  sont 
versées sous la forme d'allocations partielles qui tiennent compte du temps 
d'activité de l'ayant-droit. Les travaux préparatoires confirment, s'il en est, le 
texte  légal  en  précisant  expressément  que  l'allocation  pour  enfant  est 
fractionnable en fonction du temps de travail. Il a en particulier été considéré 
que  le  critère  du  temps  de  travail  était  en  outre  tout  à  fait  objectif  et 
relativement facile d'utilisation. 

les 

travaux  de 

fondant  sur 

Dans  plusieurs  arrêts rendus en matière d'allocations familiales cantonales, 
la  Cour  de  céans,  se 
la  Commission 
extraparlementaire  chargée  d'examiner  l'avant-projet  de  la  LAFC,  a  précisé 
que,  par  l'expression  "personne  salariée  assumant  seule  la  charge  d'un  ou 
de plusieurs enfants et ne pouvant exercer une activité lucrative qu'à temps 
partiel  en  raison  de  ses  obligations  familiales",  il  fallait  entendre  toute 
personne  n'étant  pas  en  mesure  d'exercer  une  activité  lucrative  salariée  à 
temps complet en raison de la charge des enfants et qui assume seule cette 
charge par ses ressources propres. La Cour a ainsi nié le droit à l'allocation 
pour enfant complète en faveur d'une personne salariée dont le père de ses 
enfants  contribuait  à  leur  entretien,  mais  de  manière  irrégulière  seulement, 
en estimant que peu importait la mesure de cet entretien et sa fréquence dès 
lors qu'il est déterminant pour percevoir de telles allocations selon la loi dans 
cette hypothèse le fait strict de ne pas bénéficier du tout de l'aide financière 
de tierces personnes. 

3. 

Est  en  l'espèce  litigieuse  la  question  de  savoir  si  c'est  à  juste  titre  que 
l'autorité intimée a accordé à la recourante le supplément dû au titre de l'art. 
22 al. 1 LACI à raison d'un taux de 50% correspondant à sa disponibilité sur 
le marché du travail. 

 
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La législation fribourgeoise sur les allocations familiales ne prévoit pas, pour 
le  chômeur  qui  n'exerce  pas  d'activité  lucrative  à  temps  partiel  pendant  les 
périodes  de  contrôle,  un  droit  à  de  telles  prestations.  Ainsi,  en  cas  de 
chômage,  le  supplément,  dû  conformément  à  l'art.  22  al.  1  LACI  selon  les 
normes cantonales, sera versé par la caisse de chômage.  

La  recourante  a  travaillé,  du  1er  octobre  1999  au  28  août  2000,  pour  le 
compte  de  l'entreprise  S.,  à  G.,  comme  opératrice  de  production  à  plein 
temps.  A  partir  du  2  octobre  2000,  elle  a  bénéficié  de  prestations  de 
l'assurance-chômage.  Jusqu'au  30  novembre  2000,  elle  s'est  tenue  à 
disposition du marché du travail à raison d'un taux d'activité de 100%. Dès le 
1er décembre 2000, elle a toutefois réduit son taux de recherche d'emploi à 
50%. 

le 

La Cour de céans considère que les règles de fractionnement prévues par la 
loi et le règlement cantonal, concrétisées par le barème du département, ne 
sont pas applicables au chômeur de la même manière qu'au salarié, dans la 
mesure  où,  précisément, 
temps  d'activité  en  heures  n'est  pas 
déterminable dans le cas du chômeur. Il n'est en particulier pas possible de 
fixer en heures l'équivalent d'une disponibilité à temps partiel sur le marché 
du travail, puisque le temps de travail effectif peut varier d'une manière non 
négligeable  selon  les  domaines  d'activités  et  les  employeurs.  Il  appert  dès 
lors  que  les  règles  de  fractionnement  sont  applicables  aux  personnes 
salariées  uniquement,  de  sorte  que  la  recourante  se  prévaut  à  tort  de  leur 
application. 

Cela  dit,  comme  exposé  plus  haut,  l'assouplissement  des  règles  de 
fractionnement  dans  le  cas  d'une  personne  salariée  assumant  seule  la 
charge d'un ou de plusieurs enfants et exerçant une activité lucrative à 25% 
au  moins,  assouplissement  voulu  par  le  législateur  dans  un  souci  de 
politique  sociale,  profite  non  seulement  aux  personnes  salariées  mais 
également aux chômeurs.  

La  Cour  constate  que  le  recourante,  veuve  depuis  le  mois  de  décembre 
2000 et mère de trois enfants nées en 1990, 1993 et 1999, est à disposition 
du marché du travail à 50% seulement. Il convient dès lors d'examiner si X. 
est en droit de bénéficier, conformément aux art. 22 al. 1 LACI, 20 al. 2 LAF 
et 12 al. 4 RAF, d'un supplément correspondant à des allocations complètes, 
dans  la  mesure  où  elle  ne  dispose  pour  tout  revenu  que  celui  résultant  du 
chômage  -  assimilable  à  celui  résultant  d'une  activité  -  à  50%.  Il  s'agit  en 
d'autres  termes  de  déterminer  si  elle  assume  la  charge  exclusive  de  ses 
enfants  et  si  elle  est  véritablement  empêchée  de  travailler,  respectivement 
de  rechercher  du  travail,  dans  une  mesure  plus  importante  en  raison  de  la 
présence de ses enfants.  

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La recourante ne fait pas valoir, dans ses écritures, que tel est le cas et les 
pièces  figurant  au  dossier  ne  permettent  en  aucun  cas  de  l'établir.  Il  n'est 
dès  lors,  en  l'état,  pas  possible  de  statuer  sur  son  droit  à  bénéficier  d'un 
supplément  équivalant  celui  d'une  allocation  complète.  Aussi,  il  se  justifie 
d'inviter  l'autorité  intimée  à  examiner  cette  question  en  fonction  des  deux 
conditions cumulatives qui viennent d'être rappelées. 

Au  vu  de  ce  qui  précède,  le  recours  doit  être  partiellement  admis  et  la 
décision litigieuse annulée, la cause étant renvoyée à la Caisse publique de 
chômage pour instruction dans le sens des considérants et, si elle parvient à 
la  conclusion  que  les  conditions  cumulatives  sont  remplies,  pour  calcul  du 
supplément  ainsi  dû  au  titre  des  allocations  familiales  complètes  pour  les 
trois enfants de la recourante et nouvelle décision. 

En  vertu  de  l'art.  61  let.  a  LPGA,  ici  immédiatement  applicable  s'agissant 
d'une  question  de  procédure,  lequel  prône  le  principe  de  la  gratuité  de  la 
procédure en la matière, il ne sera pas perçu de frais de justice.  

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