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**Case Identifier:** 8545a953-ae0d-5761-a754-ed4fc1e0a0ee
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-10-17
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 17.10.2023 A/1185/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1185-2023_2023-10-17.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1185/2023-DIV ATA/1139/2023  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt sur partie du 17 octobre 2023 

 

    dans la cause  

 

ASSOCIATION GENEVOISE DES LOCATAIRES (ASLOCA) recourante 
représenté par Me Romolo MOLO, avocat 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE intimé 
 

 

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A/1185/2023 

EN FAIT 

A.     a. Le 8 février 2023, l’Association genevoise des locataires (ci-après : ASLOCA) 
a interpellé le conseiller d’État en charge du département du territoire. 

ab. Depuis plus d’un mois, le site Internet de l’office du registre foncier 
(ci-après : office), qui permettait l’accès aux transactions immobilières sur une 
durée de 20 ans, avait été supprimé et remplacé par un lien vers le site 
électronique de la Feuille officielle de la République et canton de Genève (ci-
après : FAO). En outre, la FAO n’indiquait plus, comme par le passé, l’adresse 
des immeubles aliénés mais uniquement le numéro de parcelle, ce qui obligeait les 
citoyens à une recherche fastidieuse et surtout réduisait la transparence et la 
publicité des transactions. Ces deux mesures restreignaient les droits des 
locataires et étaient une entrave à la transparence et aux droits démocratiques. 

Le département réalisait ainsi partiellement les vœux des milieux immobiliers 
auxquels le Conseil d’État avait donné suite par le PL 12607, sans consulter les 
organisations de locataires. Le Grand Conseil avait refusé ce projet de loi. Or, le 
département faisait fi de ce refus et mettait une partie du projet de loi en exécution 
de manière sournoise et subreptice. 

ac. Elle avait eu l’occasion de relever par le passé, à propos du PL 12607, qu’à 
teneur de la jurisprudence du Tribunal fédéral, il appartenait notamment au 
locataire qui souhaitait faire examiner son droit à une diminution de loyer initial à 
l’aune du critère du rendement net de la chose louée de démontrer une acquisition 
faite sur les 30 années précédant l’entrée en vigueur du bail. Le locataire 
nouvellement entré dans un bien, qui souhaitait évaluer ses chances de succès sans 
entrer en litige avec son bailleur, et sans démarche administrative exigeante, 
devait pouvoir savoir si son logement avait fait l’objet d’une vente dans les 20 
années précédentes, à tout le moins. Il pouvait alors le faire, moyennant une 
recherche informatisée simple, encore que (trop) chronophage – car les intervalles 
de recherche sur le site des publications foncières étaient de 60 jours –, sur une 
période de 20 ans pendant laquelle les informations étaient disponibles, ce qui 
exigeait de nombreuses manipulations, mais permettait au moins une information 
rapide. Or, le site de la FAO réduisait maintenant à deux ans la période sur 
laquelle les données étaient disponibles librement sur internet. 

ad. De même, la suppression de l’adresse des propriétés aliénées rendait plus 
difficile la prise de connaissance par un locataire du changement de propriété de 
l’immeuble où il habitait. Il était certes possible de remonter à l’adresse de 
l’immeuble aliéné moyennant consultation du numéro de parcelle, mais cela était 
fastidieux. 

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Elle invitait le département à rétablir sans délai la pratique pluridécennale 
précédemment suivie. Dans l’hypothèse où il refuserait, il était prié de rendre une 
décision susceptible de recours. 

b. En l’absence de réponse du département, l’ASLOCA l’a relancé le 1er mars 
2023. Un délai de huit jours lui était imparti pour rétablir la situation décrite dans 
son précédent courrier. 

c. Le 20 mars 2023, le conseiller d’État en charge du département a répondu à 
l’ASLOCA. 

La publication des acquisitions immobilières visait à favoriser la transparence du 
marché de l’immobilier et à lutter contre la spéculation immobilière. Cette 
publication devait ainsi persister pour répondre notamment aux besoins des 
locataires, mais également de tout autre administré, raison pour laquelle elle était 
toujours assurée par le biais du site internet de la FAO. 

Le choix du département de ne plus offrir la consultation de ces données sur le 
site internet du registre foncier (ci-après : RF) avait néanmoins été inévitable pour 
des raisons techniques, juridiques et subsidiairement financières. Techniquement 
et financièrement, le droit du RF interdisait la possibilité de procéder par des 
appels en série au sens de l’art. 27 al. 2 de l’ordonnance sur le RF du 23 
septembre 2011 (ORF - RS 211.432.1). Afin de répondre à cette exigence, il était 
devenu indispensable de modifier le site internet de l’office. Les développements 
qui auraient dû être réalisés sur un système informatique obsolescent 
représentaient un coût considérable alors même que la publication dans la FAO 
permettait de remédier à cette problématique. Un tel investissement ne pouvait 
ainsi être considéré comme prioritaire pour le département. 

Sous l’angle juridique, le droit de la protection des données avait également 
considérablement modifié les conditions de publication de ces données. Le temps 
de mise à disposition de données personnelles sur le site internet de la FAO avait 
été réduit à deux ans afin de respecter le droit à l’oubli des personnes concernées, 
tout en rendant ces données accessibles durant un délai raisonnable. Une telle 
condition s’appliquait tout autant au site internet de l’office. La consultation de 
données antérieures à ce délai restait toujours possible en sollicitant directement 
l’office, comme pour toute demande en lien avec les données que cet office 
traitait, pour autant que cela réponde à un intérêt légitime. 

d. Le 23 mars 2023, l’ASLOCA a interpellé l’office. 

Selon la FAO du 10 mars 2023, deux immeubles avaient été vendus par A______ 
SA (ci-après : A______) dans la commune de B______. Lorsque l’on se rendait 
sur le site internet de l’office et que l’on introduisait les numéros des parcelles 
concernées, apparaissait l’information « numéro de parcelle invalide ». Elle 

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invitait dès lors l’office à bien vouloir lui indiquer, sans frais, les adresses des 
parcelles concernées. 

e. L’office a répondu à l’ASLOCA le 13 avril 2023. 

Les parcelles mentionnées n’avaient pas encore été répertoriées sur le site internet 
car elles résultaient d’une mutation parcellaire en cours de traitement. Les 
adresses des parcelles concernées pouvaient être obtenues gratuitement au 
guichet. Dans tous les cas, il était demandé de formuler sa demande en ligne via le 
lien qu’il indiquait. 

f. Le 28 mars 2023, l’ASLOCA s’est une nouvelle fois adressée au conseiller 
d’État en charge du département. 

Des considérations financières, dont le montant était ignoré, ne dispensaient pas le 
département d’appliquer la loi qui imposait la publication du lieu de situation de 
l’immeuble. La nouvelle pratique consistant à publier uniquement le numéro de 
parcelle, sans l’adresse, était fastidieuse pour le locataire désirant savoir si 
l’immeuble où il habitait avait été vendu. Elle rendait même cette démarche 
presque impossible car elle nécessitait pour chaque locataire de s’enquérir du 
numéro de parcelle de son immeuble. À cela s’ajoutait que la publication de la 
FAO comportait des renvois à des numéros de parcelle invalides. La décision 
contestable prise par le département rappelait l’affaire des fausses SIAL (sociétés 
immobilières d’actionnaires-locataires) pour laquelle elle avait dû intervenir. 

B.     a. Par acte du 3 avril 2023, l’ASLOCA a saisi la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : chambre administrative) d’une demande de mesures 
superprovisionnelles et provisionnelles et d’un recours contre le refus du 
département de rétablir la publication des acquisitions foncières conformes à la 
loi. 

aa. Elle a conclu : 

- sur mesures superprovisionnelles à ce qu’il soit ordonné au département de 
publier dans la FAO l’adresse des parcelles aliénées par A______ le 17 février 
2023 et de reprendre la publication de toutes les adresses des acquisitions 
foncières dans la FAO, jusqu’à droit connu sur le fond ; 

- sur mesures provisionnelles, à l’audition des parties et à ce qu’il soit ordonné 
au département de publier dans la FAO l’adresse des parcelles précitées ainsi 
que de reprendre la publication de toutes les adresses comme requis ci-dessus ; 

- sur le fond, à ce qu'il soit ordonné au département de rétablir la publication 
des adresses des acquisitions foncières en plus des numéros de parcelles, tant 
dans la FAO que sur le site internet du RF, de rétablir l’accès sur au moins 20 
ans de la publication des acquisitions foncières, par période de 60 jours, sur le 

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site internet du RF et sur le site internet de la FAO ; et à l'octroi d'une 
indemnité de procédure. 

ab. Elle était touchée dans ses droits, de manière directe et concrète, ce tant en 
lien avec la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons 
d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 
25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20) qu’en sa qualité de représentante des 
locataires-sociétaires selon ses statuts. Le courrier du département du 20 mars 
2023 était une décision à contenu négatif en ce qu’elle refusait de rétablir l’état 
antérieur qui lui conférait des droits. En outre, au jour du dépôt du recours, le RF 
n’avait pas rétabli un numéro de parcelle correct pour la transaction du 10 mars 
2023 ni communiqué les adresses des biens immobiliers concernés. Ce refus, 
corollaire du refus plus général du département de rétablir la publication des 
adresses des acquisitions foncières, fondait donc subsidiairement son droit à 
obtenir un acte attaquable au sens de l’art. 4A de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) pour le cas où le refus du 
département ne serait pas une décision. Le refus du département de rétablir sa 
pratique antérieure était un déni de justice dès lors qu’elle avait fait valoir le 
caractère illicite de la suppression et la limitation de la publicité des acquisitions 
foncières. 

La publication des seuls numéros de parcelles dans la FAO ne satisfaisait pas aux 
exigences de l’art. 157 de la loi d’application du code civil suisse et d’autres lois 
fédérales en matière civile (LaCC - E 1 05). La question de savoir si une 
publication sur le site de la FAO et sur celui du RF était indispensable pouvait 
rester ouverte bien que la lettre claire de la loi l’exigeât. Elle se satisferait d’une 
publication intégrale, comme par le passé, sur le site internet de la FAO. 

L’art. 6 de la loi sur la FAO du 20 novembre 2013, qui prévoyait que la FAO était 
disponible gratuitement sur Internet pendant une durée de deux ans, était entré en 
vigueur le 1er janvier 2017. Cette disposition ne pouvait justifier la suppression de 
la publication des adresses, pas plus que le droit à l’oubli qui était en contradiction 
avec l’exercice par les locataires de leurs droits découlant notamment des art. 269 
et 270 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210). 

b. Le 5 avril 2023, le juge délégué a, au vu de la matière concernée, imparti aux 
parties un délai au 28 avril 2023 pour se déterminer sur la compétence de la 
chambre administrative. 

ba. Le 27 avril 2023, l’ASLOCA a maintenu que le courrier du 20 mars 2023 était 
une décision, le département ayant, d’une part, choisi de ne plus offrir la 
consultation des données litigieuses sur le site internet du RF et, d’autre part, 
refusé de rétablir la pratique licite précédente. Elle a en outre reconnu la 
compétence de la chambre administrative en application tant de l’art. 132 de la loi 
sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05) que de 

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l’art 156 LaCC, voire de l’art. 5 let. a LPA. Il fallait exclure la compétence du 
Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) ainsi que celle de la 
chambre de surveillance de la Cour de justice.  

bb. Le 28 avril 2023, le département a contesté que son courrier du 20 mars 2023 
fût une décision. Dans ce courrier, il s’était contenté de communiquer son 
positionnement relativement à un état de fait. Les droits de l’ASLOCA n’avaient 
pas été modifiés, dans la mesure où l’accès aux informations sollicitées restait 
quoi qu’il en soit garanti par le biais de la publication dans la FAO ou par le biais 
de demandes directes auprès du RF. Le seul fait que l’ASLOCA ait demandé une 
décision formelle ne changeait pas la nature du courrier litigieux. 

S’il devait être considéré que ce courrier était une décision, il s’en rapportait à 
l’appréciation de la chambre administrative s’agissant de l’établissement de sa 
compétence. Il lui apparaissait néanmoins qu’elle était compétente en application 
de la LOJ. 

c. Au vu des échanges d’écritures précités, le juge délégué a informé les parties 
que la chambre administrative envisageait de statuer sur partie sur la recevabilité 
(acte attaquable notamment) et la compétence. Un nouveau délai au 19 mai 2023 
leur était imparti pour se déterminer sur leur accord quant à cette manière de 
procéder et le cas échéant pour formuler toutes observations complémentaires sur 
la recevabilité du recours et la compétence de la chambre administrative. 

ca. Le 15 mai 2023, l’ASLOCA a indiqué qu’elle acceptait que la chambre 
administrative se détermine quant à la recevabilité de la demande et quant à sa 
compétence en la matière. 

L’état de fait auquel se référait le département ne procédait pas d’un fait de nature 
mais d’un choix, à savoir une mesure individuelle et concrète, définition d’une 
décision. S’il suffisait, pour ne pas appliquer la loi, de se référer à un état de fait 
qu’on avait créé, tout contrôle de l’application de la loi deviendrait impossible. 

cb. Le 17 mai 2023, le département, qui n’avait pas d’observations 
complémentaires à communiquer, a donné son accord quant au prononcé d'un 
arrêt sur partie. 

d. Les parties ont été informées que la cause était gardée à juger le 2 juin 2023. 

EN DROIT 

1. Les juridictions administratives peuvent rendre des jugements sur partie, ce qui 
leur permet d'examiner prioritairement des questions préalables telles que leur 
compétence. La chambre de céans rend régulièrement de tels arrêts (ATA/94/2023 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/653/2022

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du 31 janvier 2023 consid. 2 et les arrêts cités). En l’espèce, les parties ont accepté 
que la chambre de céans statue sur partie sur sa compétence et sur la recevabilité 
du recours. 

2. La compétence de la chambre administrative est définie à l'art. 132 LOJ. Elle est, 
sous réserve des compétences de la chambre constitutionnelle et de la chambre 
des assurances sociales, l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière 
administrative (art. 132 al. 1 LOJ). Selon l'art. 132 al. 2 LOJ, le recours à la 
chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions 
administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA. Sont 
réservées les exceptions prévues par la loi. 

3. Il convient tout d’abord d’examiner si, comme l’affirme la recourante, le courrier 
de l’intimé du 20 mars 2023 est une décision. 

3.1 En vertu de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions au sens 
de l'art. 1 LPA les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les 
cas d'espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour 
objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de 
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits 
(let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, 
modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Lorsqu’une 
autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son 
silence est assimilé à une décision (al. 4). 

Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un 
caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport 
juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est 
déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/327/2023 du 28 mars 2023 
consid. 2.1 et les arrêts cités). 

En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral 
(ATA/649/2023 du 20 juin 2023 consid. 1.3 ; ATA/141/2020 du 11 février 2020 
consid. 1b et les arrêts cités). Toute décision administrative au sens de l’art. 4 
LPA doit avoir un fondement de droit public. Il ne peut en effet y avoir décision 
que s’il y a application, au travers de celle-ci, de normes de droit public 
(Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, 
p. 314 n. 857 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3e 
éd., 2011, p. 194 n. 2.1.1.1). De nature unilatérale, une décision se réfère à la loi 
dont elle reproduit le contenu normatif de la règle (Thierry TANQUEREL, 
Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, p. 285 n. 798 ; Pierre MOOR/Étienne 
POLTIER, op. cit., p. 174 n. 2.1.1.1). Une décision tend à modifier une situation 
juridique préexistante. Il ne suffit pas que l’acte visé ait des effets juridiques, 
encore faut-il que celui-ci vise des effets juridiques. Sa caractéristique en tant 
qu’acte juridique unilatéral tend à modifier la situation juridique de l’administré 

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par la volonté de l’autorité, mais sur la base et conformément à la loi 
(ATA/29/2023 du 17 janvier 2023 consid. 3b et l’arrêt cité ; Jacques 
DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, op. cit., p. 320 n. 876). 

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, en droit public, la notion de 
« décision » au sens large vise habituellement toute résolution que prend une 
autorité et qui est destinée à produire un certain effet juridique ou à constater 
l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une obligation ; au sens étroit, c'est un 
acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel et 
concret (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; 106 Ia 65 consid. 3 ; 99 Ia 518 consid. 3a ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1). La 
notion de décision implique donc un rapport juridique obligatoire et contraignant 
entre l'autorité et l'administré (ATF 141 I 201 consid. 4.2). Constitue une décision 
un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, 
à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière 
obligatoire ses rapports avec l'État (arrêt du Tribunal fédéral 1C_150/2020 du 24 
septembre 2020 consid. 5.2 et les références citées). De simples déclarations, 
comme des opinions, des communications, des prises de position, des 
recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des 
décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 2.2 ; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 
consid. 4.1.2). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les 
caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision 
(matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé 
comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, 
telle l'indication des voies de droit (arrêt du Tribunal fédéral 2C_282/2017 précité 
consid. 2.1 et les références citées). 

3.2 En l’espèce, dans son courrier du 20 mars 2023, le département expose les 
motifs qui l’ont conduit à modifier les modalités de la consultation des données 
sur les sites de la FAO ou du RF. Il y présente les raisons techniques, juridiques et 
financières qui ont motivé son choix. De telles indications ne produisent en 
elles-mêmes aucun effet juridique et relèvent de l’information. Il faut dès lors 
conclure que ce courrier n’est pas une décision. La question de savoir si la 
réponse du RF à l’intimé du 13 avril 2023 est une décision est exorbitante au 
présent litige et ne sera dès lors pas examinée. 

4. Il convient ensuite d’examiner si un recours est ouvert auprès de la chambre de 
céans sous l’angle de 4A LPA. Plus précisément, dès lors qu’il ne s’agit pas ici de 
résoudre le litige sur le fond, il importe de déterminer si la requête de la 
recourante entre dans le champ d’application de cette disposition. 

4.1 À teneur de l'art. 4A al. 1 LPA, intitulé « droit à un acte attaquable », toute 
personne qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l'autorité compétente 
pour des actes fondés sur le droit fédéral, cantonal ou communal et touchant à des 

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droits ou des obligations s'abstienne d'actes illicites, cesse de les accomplir, ou les 
révoque (let. a), élimine les conséquences d'actes illicites (let. b), constate le 
caractère illicite de tels actes (let. c). L'autorité statue par décision (art. 4A 
al. 2 LPA). Lorsqu'elle n'est pas désignée, l'autorité compétente est celle dont 
relève directement l'intervention étatique en question (art. 4A al. 3 LPA). 

4.2 Un acte matériel est défini comme un acte qui n'a pas pour objet de produire 
un effet juridique, même s'il peut en pratique en produire, notamment s'il met en 
jeu la responsabilité de l'État (ATA/649/2023 précité consid. 1.4 et les arrêts cités 
; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit 
administratif, vol. 1, 3e éd. 2012, p. 12 s ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 52 ; 
Mémorial du Grand Conseil [ci-après : MGC] 2007-2008/XI 1 A p. 10926). Les 
mesures internes, qui organisent l'activité concrète de l'administration, sont 
assimilables aux actes matériels de celle-ci. Il en résulte qu'elles ne peuvent être 
attaquées en tant que telles par des recours, qui ne sont en principe ouverts que 
contre des décisions, voire contre des normes (ATA/649/2023 précité ; Thierry 
TANQUEREL, op. cit., n. 666). 

4.3 Selon les travaux préparatoires relatifs à l'art. 4A LPA, cette disposition vise 
en particulier à adapter le droit administratif genevois aux exigences posées par la 
garantie de l'accès au juge ancrée à l'art. 29a Cst. (exposé des motifs du projet de 
loi n° PL 10253 modifiant la LOJ, déposé en mai 2003 par le Conseil d'État, in 
MGC 2007-2008/VIII A - 6520). Selon cette disposition constitutionnelle, toute 
personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire (phr. 1). La 
Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des 
cas exceptionnels (phr. 2). Lesdits travaux préparatoires précisent que le droit 
d'accès au juge peut être soumis à des conditions de recevabilité telles que la 
qualité pour recourir ou la définition de l'objet attaquable (MGC 2007-2008/VIII 
A - 6527 s). Sur cet élément-ci, lesdits travaux font référence non seulement aux 
décisions (MGC 2007-2008/VIII A - 6529 s), mais également aux actes matériels 
(MGC 2007-2008/VIII A - 6530 s), pour conclure qu'il ressort de la jurisprudence 
du Tribunal fédéral et de la doctrine que les cantons sont tenus d'ouvrir la 
possibilité de demander à l'autorité compétente une décision attaquable et de 
prévoir une voie de droit analogue à celle de l'art. 25a PA (MGC 2007-2008/VIII 
A - 6535 ; ATA/649/2023 précité consid. 1.5 et l’arrêt cité). 

4.4 Toujours selon les travaux préparatoires relatifs à cette disposition 
(MGC 2007-2008/VIII A 6519), l’art. 4A LPA est une « reprise presque à 
l’identique » de l’art.  25a PA, l’intérêt étant de « profiter de la jurisprudence sur 
cette disposition » (MGC 2007-2008/VIII A - 6551). Selon l’art. 25a PA, intitulé 
« Décision relative à des actes matériels », toute personne qui a un intérêt digne de 
protection peut exiger que l’autorité compétente pour des actes fondés sur le droit 
public fédéral et touchant à des droits ou des obligations (al. 1) : s’abstienne 
d’actes illicites, cesse de les accomplir ou les révoque (let. a) ; élimine les 

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conséquences d’actes illicites (let. b) ; constate l’illicéité de tels actes (let. c). 
L’autorité statue par décision (art. 25a al. 2 PA).  

4.5 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l’art. 25a al. 1 PA doit conférer 
aux personnes concernées un droit à une procédure administrative subséquente et 
indépendante (ATF 144 II 233 consid. 3 = JdT 2019 I p. 58, 59 ; ATF 140 II 315 
consid. 2.1). Cependant, la prétention fondée sur l’art. 25a PA n’existe pas si la 
législation a exclu (« bewusst ausgeschlossen hat ») la protection juridique contre 
l’acte matériel ; cette prétention est en outre subsidiaire en ce sens qu’elle cède le 
pas à d’autres voies si une protection juridique suffisante est assurée d’une autre 
manière (ATF 140 II 315 consid. 3.1 = RDAF 2015 I p. 300, 302 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_601/2016 du 15 juin 2018 consid. 6.1 et 6.2 non publiés dans 
l’ATF 144 II 233).  

La requête fondée sur l’art. 25a PA doit être dirigée contre l’acte matériel de 
l’administration considéré illicite (gegen das widerrechtliche Handeln), étant 
précisé que l’acte de l’autorité peut non seulement être un acte proprement dit 
(Handeln), mais également une omission (Unterlassen). Sur ce dernier point, le 
Tribunal fédéral précise qu’une omission de la part de l'État (staatliches 
Unterlassen) est illicite seulement s’il existe un devoir spécifique d’agir (eine 
spezifische Handlungspflicht) de l’autorité (ATF 140 II 315 
consid. 2.1 = RDAF 2015 I p. 300, 302). Avec l’art. 25a PA, les actes 
éventuellement illicites, identifiables et attribuables à une autorité, doivent être 
soumis à un contrôle de leur légalité. Les actes sont des actes matériels, comme 
suggéré par le titre marginal. Les actes matériels se distinguent des actes 
juridiques. Le critère distinctif porte sur le résultat que l’autorité administrative 
recherche immédiatement par son action. Les actes tendant à un résultat juridique 
sont des actes juridiques ; ceux tendant à un simple résultat matériel sont des actes 
matériels. Ceux-ci ont pour but de modifier directement la situation de fait 
(ATF 144 II 233 consid. 4.1 = JdT 2019 I p. 58, 60). 

4.6 À teneur de l’art. 25a al. 1 PA, l’acte matériel doit « [toucher] à des droits ou 
des obligations » (Rechte oder Pflichten berühren) ; cela suppose un rapport 
juridique de droit administratif au moins latent. Le requérant doit en outre établir 
un « intérêt digne de protection » à obtenir une décision sur un acte matériel. 
L’art. 25a PA subordonne ainsi la protection juridique, cumulativement, à un 
critère relatif à l’acte (« aktbezogenes [Kriterium] ») – c’est-à-dire que l’acte 
matériel doit toucher (« berühren ») à des droits ou obligations – et à un critère 
relatif au requérant (subjektbezogenes Kriterium) – c’est-à-dire que le requérant a 
un intérêt digne de protection à obtenir une décision sur un acte matériel. Bien que 
ces deux critères aillent dans le même sens, l’art. 25a PA les distingue clairement, 
suivant la distinction traditionnelle entre l’acte attaquable (Anfechtungsobjekt, art. 
44 PA) et la qualité pour recourir (Beschwerdebefugnis, art. 48 PA) pour les actes 

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juridiques (ATF 144 II 233 consid. 7.1 = JdT 2019 I p. 58, 62 ; 140 II 315 consid. 
4.1). 

4.7 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l’art. 25a PA soumet à contrôle 
juridique des situations où le comportement de l’autorité n’a certes pas pour but 
de régler des droits et obligations, mais influence néanmoins des droits et 
obligations. Selon la doctrine dominante, cela suppose une intervention dans la 
sphère juridique individuelle de la personne concernée (ATF 140 II 315 
consid. 4.3 et 4.5 et les références citées). Dans le contexte de l’art. 25a PA, les 
positions juridiques dignes de protection résultent principalement des droits 
fondamentaux mais elles peuvent aussi résulter d’autres titres juridiques (ATF 144 
II 233 consid. 7.3.1 = JdT 2019 I p. 58, 62 ; 140 II 315 consid. 4.3).  

 Au regard de l’art. 25a PA, il suffit que des droits et obligations soient touchés. 
Par exemple, une ingérence (Eingriff) dans le champ de protection d’un droit 
fondamental n’est pas nécessaire ; il suffit que le requérant parvienne à démontrer 
qu’un effet de l’acte matériel mette un droit fondamental en cause au degré 
caractéristique d’une restriction (dass ein vom Realakt ausgehender Reflex 
grundrechtsrelevant ist, mithin den Grad eines Eingriffs annehmen könnte ; 
cf. ATF 140 II 315 consid. 4.8). La voie de l’art. 25a PA n’est donc disponible 
qu’en présence d’un « certain degré de gravité » (wenn eine gewisse Intensität der 
Betroffenheit des Privaten gegeben ist). En cas de restriction latente – que le 
requérant doit démontrer – d’un droit fondamental, le champ d’application de ce 
droit détermine si l’effet de l’acte suffit à mettre ce même droit en cause. Il faut 
prendre ici en considération que l’acte matériel doit aussi être apte à toucher des 
droits et obligations. Cela nécessite en d’autres termes un rapport d’imputabilité 
(Zurechnungszusammenhang), un lien de causalité adéquate entre l’acte 
(Handlung) et l’incidence sur des droits et obligations (Berührung in Rechte und 
Pflichten). Le rapport d’imputabilité est interrompu, ou il est d’emblée exclu si 
des causes externes, indépendantes, s’interposent ou dominent même la chaîne des 
événements (ATF 144 II 233 consid. 7.3.2 = JdT 2019 I p. 58, 62 s et les 
références citées). 

4.8 Dans l’ATF 144 II 233 précité, le Tribunal fédéral a rappelé que l’art. 29a Cst. 
repose aussi sur cette conception extensive : l’accès à une autorité judiciaire est 
garanti dans toute contestation qui se rapporte à une situation juridique 
individuelle digne de protection (consid. 4.4 = JdT 2019 I p. 58, 61 et les 
références citées, notamment l’ATF 143 I 336 consid. 4.1 et 4.2 = JdT 2017 I 
p. 197). Dans ce dernier arrêt, les recourants ne se plaignaient pas d’une 
application éventuellement arbitraire du droit administratif cantonal ou du droit 
cantonal de procédure ; ils dénonçaient seulement une violation de la garantie de 
l’accès au juge conférée par l’art. 29a Cst. (ATF 143 I 336 consid. 4 = JdT 2017 I 
p. 197, 198). 

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L’application de l’art. 29a Cst. suppose l'existence d'une cause 
(Rechtsstreitigkeit), notion interprétée par le Tribunal fédéral en ce sens que la 
contestation doit se rapporter à une situation juridique individuelle digne de 
protection (ATF 143 I 336 consid. 4.1 = JdT 2017 I p. 197, 198 et les arrêts cités). 
La contestation doit porter sur les droits et obligations de personnes physiques ou 
morales. Il y a « cause » lorsqu’un état de fait est appréhendé par les règles de la 
Constitution, de la loi ou d’une ordonnance, ou qu’un plaideur le prétend de 
manière plausible et compréhensible. L’acte concret doit être susceptible 
d’atteindre au moins indirectement le plaideur dans ses droits propres ; cela 
suppose une intensité minimum, quoique le seuil ne doive pas être excessivement 
élevé mais pas non plus si insuffisamment élevé qu’il en résulte un afflux de 
recours. Selon certains auteurs, la théorie des droits publics subjectifs n’est pas 
déterminante au regard de la garantie de l’accès au juge ; il suffit que l’affaire 
implique des droits ou obligations individuels du particulier. D’autres auteurs 
tiennent pour nécessaire un intérêt effectif présentant « une certaine proximité 
avec le droit », proximité dont le niveau exigible doit être évalué de cas en cas 
(ATF 143 I 336 consid. 4.1 = JdT 2017 I p. 197, 198 s avec les références citées). 
Des positions juridiques dignes de protection peuvent résulter de la Constitution, 
de la loi ou encore d’une ordonnance, ceci dans tous les domaines du droit. Une 
position juridique ainsi protégée existe en tous cas lorsqu’une personne allègue de 
manière plausible une obligation étatique de faire ou de s’abstenir, prétendument 
violée par l’acte matériel attaqué (comme par exemple dans l’affaire concernant la 
suppression de leçons de sport dans les classes d’apprentissage ou dans celle 
relative au droit à la protection étatique en cas d’incidents dans une centrale 
nucléaire). Une position juridique digne de protection peut cependant aussi 
résulter des modalités de l’application du droit (ATF 143 I 336 consid. 4.3, 4.3.1 
et 4.3.2 = JdT 2017 I p. 197, 200 et les références citées). 

Le Tribunal fédéral rappelle que l’art. 25a PA se rattache à la garantie de l’accès 
au juge ancrée à l’art. 29a Cst. en tant qu’il doit en assurer la réalisation dans le 
domaine des actes matériels (ATF 143 I 336 consid. 4.2 = JdT 2017 I p. 197, 
199). Dans leur domaine de compétence, il est loisible aux cantons d’adopter une 
conception de la protection juridique des individus contre des actes étatiques sans 
décision qui soit différente de celle consacrée par le législateur fédéral à 
l’art. 25a PA. Les cantons peuvent aller au-delà des exigences minimales de la 
garantie de l’accès au juge et, par exemple, retenir qu’un simple intérêt de fait sera 
suffisant. L’art. 29a Cst. exige toutefois que la protection juridique soit accessible 
au moins lorsqu’un acte matériel ou une mesure administrative interne touche des 
positions juridiques individuelles dignes de protection ; élucider si l’acte ou la 
mesure porte effectivement atteinte aux droits ou obligations de la personne 
concernée relève du jugement à porter sur le fond (ATF 143 I 336 consid. 4.2 = 
JdT 2017 I p. 197, 200). 

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4.9 En l’espèce, l’acte matériel en cause consiste dans la modification des 
modalités de publication des transactions immobilières sur les sites internet du RF 
et de la FAO s’agissant tant de l’adresse des immeubles aliénés que de la durée 
pendant laquelle les données pertinentes y sont accessibles. La recourante 
souligne que cet acte matériel aurait pour conséquence une violation de la loi, en 
l’occurrence de l’art. 157 LaCC. Cette disposition, qui prévoit à son al. 1 que les 
acquisitions de propriété immobilière sont publiées dans la FAO et sur le site 
Internet de l'office dans un délai approprié, dispose notamment que la publication 
porte sur le numéro de l’immeuble, sa surface, sa nature et son lieu de situation 
ainsi que sur la nature des bâtiments mentionnés dans l’état descriptif (al. 2 let. a). 
Dès lors que l’adresse de l’immeuble ne figure plus sur les sites Internet précités, 
on ne peut à ce stade exclure une violation de cette disposition. 

4.10 L’art. 1 des statuts de la recourante prévoit qu’elle a pour but de représenter 
les locataires et de promouvoir la qualité de leur habitat en renforçant le maintien 
et le développement de logements répondant aux besoins de la population quant à 
leurs loyers, à leurs coûts, à leurs qualités d’habitabilité, de confort, 
d’environnement. Elle a également pour but de renforcer le maintien et le 
développement de logements sociaux et de logements pour les locataires, 
conservant des loyers et des prix abordables pour l’ensemble de la population. 
On ne peut en conséquence pas exclure que la recourante soit, plus qu’un autre 
administré, touchée par les modifications opérées par l’intimé en ce sens qu’elle 
l’empêcherait de déployer correctement les activités attendues d’elle par ses 
membres. Au surplus, en versant à la procédure ses échanges avec l’office dans le 
cadre d’une transaction immobilière passée dans la commune de B______, la 
recourante donne un exemple concret des entraves qu’engendrerait l’acte matériel 
litigieux. 

4.11 Selon l’art. 45 al. 5 LDTR, ont la qualité pour recourir auprès du TAPI et de 
la chambre de céans contre les décisions prises en vertu de la présente loi les 
personnes visées à l’art. 60 LPA ainsi que les associations régulièrement 
constituées d’habitants, de locataires et de propriétaires d’importance cantonale, 
qui existent depuis trois ans au moins, et dont le champ d’activité statutaire 
s’étend à l’objet concerné. Il n’est pas contestable que la recourante est 
directement concernée par cette disposition. Elle use d’ailleurs régulièrement de la 
qualité que lui confère la LDTR pour recourir devant la chambre de céans. On ne 
peut dès lors pas exclure que l’acte matériel contesté porte atteinte à la prérogative 
que la LDTR offre à la recourante notamment en restreignant sa capacité et à 
recourir ainsi en connaissance de cause. 

Il découle de ce qui précède que l’acte matériel litigieux est susceptible, au sens 
des dispositions et de la jurisprudence précitées, de porter effectivement atteinte 
aux droits ou obligations de la recourante.  

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4.12 Interpellé sur ce point le 8 février 2023, l’intimé n’a pas donné suite à la 
demande de la recourante de rendre une décision sujette à recours. Il n’a pas non 
plus donné suite à sa demande du 1er mars 2023 de rétablir la situation qui 
prévalait avant les modifications en cause. Pour le reste, on comprend de son 
courrier du 20 mars 2023 que l’intimé n’entend pas revenir aux modalités de 
consultation antérieures aux changements contestés. 

5. Il découle de ce qui précède que la chambre administrative doit se déclarer 
compétente pour trancher le litige sur le fond, à savoir vérifier si le refus de 
l’intimé de rétablir les modalités de publication des transactions immobilières sur 
les sites internet du RF et de la FAO s’agissant tant de l’adresse des immeubles 
aliénés que de la durée pendant laquelle les données pertinentes y sont accessibles 
est conforme à la loi. 

Il n’apparaît pour le reste pas que le litige relèverait d’une autre juridiction, en 
particulier ni du TAPI – qui ne peut être saisi que si la loi le prévoit (art. 116 
al. 1 LOJ), ce qui n’est pas le cas en l’espèce – ni de la chambre de surveillance de 
la Cour de justice prévue par l’art. 152 LaCC, cette instance étant appelée à 
statuer sur les recours visés à l'article 956a du Code civil suisse du 10 décembre 
1907 (CC - RS 210), soit contre les décisions de l’office. 

6. Le sort des frais sera réservé jusqu’à droit jugé au fond. 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

statuant sur partie : 

se déclare compétente pour statuer sur le recours interjeté le 3 avril 2023 par 
l’ASSOCIATION GENEVOISE DES LOCATAIRES (ASLOCA), lequel est recevable 
du point de vue de l'acte attaquable ; 

réserve le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

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communique le présent arrêt à Me Romolo MOLO, avocat de la recourante ainsi qu'au 
département du territoire. 

Siégeant : Valérie LAUBER, présidente, Jean-Marc VERNIORY, Francine PAYOT 
ZEN-RUFFINEN, Nathalie RAPP, Fabienne MICHON RIEBEN, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

J. PASTEUR 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

V. LAUBER 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :