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**Case Identifier:** 5a222ead-4888-50a3-b8b6-a023f41b79e8
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-03-11
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 11.03.2014 B 2013/69
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2013-69_2014-03-11.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2013/69

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 11.03.2014

Entscheiddatum: 11.03.2014

Urteil Verwaltungsgericht, 11.03.2014
Disziplinarrecht, Einstellung eines Disziplinarverfahrens, Kostenauflage, 
Art. 8 DG (sGS 161.3) und Art. 24 DG in Verbindung mit Art. 94 Abs. 1 VRP 
(sGS 951.1).Die Verwirkungsfrist betreffend die Anordnung einer 
Untersuchung ist im konkreten Fall eingehalten.Der Anspruch auf 
rechtliches Gehör ist verletzt, wenn dem Betroffenen für die Einstellung 
eines Disziplinarverfahrens, in dessen Rahmen keine 
Disziplinaruntersuchung stattgefunden hat, ohne vorgängige Anhörung 
amtliche Kosten auferlegt werden (Verwaltungsgericht, B 2013/69).

Urteil vom 11. März 2014

Anwesend:  Präsident lic. iur. B. Eugster; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, 

Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiberin lic. iur. 

R. Haltinner-Schillig

_______________

In Sachen

X.Y.,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Benno Lindegger, Wildeggstrasse 24, Postfach 27, 

9011 St. Gallen,

gegen

Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,

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Vorinstanz,

vertreten durch lic. iur. Gabriela Maag Schwendener, Leiterin Rechtsdienst, 

Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,

betreffend

Einstellung Disziplinarverfahren; Kostenfolge

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ X.Y. wurde für die Amtsperiode 2009/2012 in die Geschäftsprüfungskommission 

(GPK) der Primarschulgemeinde Z. gewählt. In dieser Funktion überprüfte er die 

Amtsführung des Primarschulrates Z.

Am 1. Juni 2011 erstattete X.Y. beim Departement des Innern Anzeige gegen den 

Primarschulrat Z. und gegen dessen Präsidenten A.B. Am 6. März 2012 stellte das 

Departement des Innern fest, dass der Primarschulrat Z. durch die Abhaltung der 

Schulratssitzung vom 8. Oktober 2010 ohne Lehrervertretung gegen Art. 91 des 

Volksschulgesetzes (sGS 213.1) verstossen habe. Der Schulrat wurde angewiesen, 

künftig alle Sitzungen im Beisein der Lehrervertretung abzuhalten, sofern kein 

Ausstandsgrund gegeben sei. Im Übrigen wurde der Anzeige keine Folge gegeben und 

es wurden keine amtlichen Kosten erhoben (act. 21 des Departements des Innern zur 

Anzeige).

B./ Anlässlich einer ordentlichen Sitzung, an der X.Y. entschuldigt nicht teilnahm, 

beschloss die GPK der Primarschulgemeinde Z. am 28. Januar 2012, zwecks 

"Normalisierung" der Beziehungen zum Primarschulrat habe X.Y. künftig dessen 

Amtsführung nicht mehr zu prüfen (vgl. act. 13 der Akten des Departements des Innern 

zur Anzeige). Gemäss Protokoll der Sitzung vom 7. Februar 2012 hat die GPK 

anlässlich der ordentlichen Prüfung am 28. Januar 2012 festgestellt, dass 

Primarschulrat R.S. "über 14 Monate verteilt" für Architekturdienstleistungen 

Fr. 278'991.60 in Rechnung gestellt hatte. Dem Protokoll kann ebenfalls entnommen 

werden, dass X.Y. am 6. Februar 2012 an den Präsidenten der GPK gelangt ist und 

eine zusätzliche "Untersuchung" verlangt hat. Weiter wird festgehalten, gemäss 

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Aussage von A.B. würden die Rechnungen einen wesentlich grösseren Zeitraum 

betreffen und die GPK habe sich nach Rücksprache mit dem Primarschulrat von der 

Rechtmässigkeit des Sachverhalts überzeugen können, weshalb der Antrag von X.Y. 

am 7. Februar 2012 abgewiesen worden sei (vgl. act. 16 der Akten des Departements 

des Innern zur Anzeige).

In der Folge wandte sich X.Y. an das Departement des Innern und stellte verschiedene 

Fragen im Zusammenhang mit der Entbindung von Pflichten und rund um die Vorgänge 

im Zusammenhang mit Honorarbezügen des Primarschulrats R.S. Am 22. Februar 2012 

erkundigte er sich zudem über den Stand des Anzeigeverfahrens. Gleichentags teilte 

X.Y. dem Präsidenten der Primarschulgemeinde Z. mit, er mache von seinem Recht als 

GPK-Mitglied Gebrauch, seine abweichende Haltung von der Gesamtbehörde 

kundzutun und verlange, dass das Protokoll betreffend die Sitzung vom 7. Februar 

2012 als "Minderheitenbericht" im Amtsbericht der Primarschulgemeinde Z. publiziert 

werde (Beilage 1 zu act. 1 der Akten der Vorinstanz). Am 23. Februar 2012 nahm das 

Amt für Gemeinden zu den Fragen von X.Y. Stellung und teilte ihm u.a. mit, für 

Behördemitglieder gelte für amtliche Angelegenheiten die Schweigepflicht und als 

Mitglied einer Kollegialbehörde sei er nicht befugt, seine abweichende Meinung gegen 

aussen zu vertreten (act. 3.4 der Akten der Vorinstanz).

In der Folge leitete der Primarschulrat Z. gegen X.Y. eine interne Untersuchung wegen 

Amtsgeheimnisverletzung ein. Am 16. März 2012 wurde ihm mitgeteilt, die Presse 

verfüge über Informationen, wonach Primarschulrat R.S. in einem Zeitraum von 14 

Monaten Honorare in der Höhe von Fr. 276'000.-- bezogen habe. Auch sei darüber 

öffentlich diskutiert worden (Beilage 8 zu act. 1 der Akten der Vorinstanz). X.Y. 

verzichtete darauf, sich zum Vorwurf zu äussern, er habe vertrauliche Informationen 

weitergegeben.

Am 19. März 2012 gelangte ein Mitarbeiter des "Beobachters" an den Präsidenten der 

Primarschulgemeinde Z., worauf der Primarschulrat Z. am 21. März 2012 ein 

Informationsblatt veröffentlichte (Beilage 3 zu act. 1 der Akten der Vorinstanz) und am 

26. März 2012 die Bürgerversammlung der Primarschulgemeinde Z. informierte. In 

derselben Woche erschien im "Beobachter" ein Artikel unter dem Titel 

"Vetternwirtschaft" "Freigiebige Schulbehörde" (Beilage 4 zu act. 1 der Akten der 

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Vorinstanz). Darin wird X.Y. namentlich erwähnt. Es wird u.a. ausgeführt, er habe sich 

gegen die Vergabe der Architekturaufträge gewehrt und eine Überprüfung beantragt, 

sei aber überstimmt worden. Zudem sei ihm ein Minderheitenbericht zum Amtsbericht 

verweigert worden. Er lasse sich den Mund aber nicht verbieten und fühle sich in seiner 

Funktion als GPK-Mitglied der Öffentlichkeit verpflichtet.

Am 20. April 2012 beschloss der Primarschulrat Z., dass gegen X.Y. sowohl ein Straf- 

als auch ein Disziplinarverfahren einzuleiten seien.

C./ Am 12. Juli 2012 beantragte die Primarschulgemeinde Z., vertreten durch den 

Primarschulrat Z., dieser vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Werner Ritter, Widnau, der 

Regierung des Kantons St. Gallen, gegen X.Y. sei ein Disziplinarverfahren wegen 

Verletzung des Amtsgeheimnisses im Sinn von Art. 320 des Strafgesetzbuches 

(SR 311.0, abgekürzt StGB) zum Nachteil der Primarschulgemeinde Z. und von 

Primarschulrat R.S. einzuleiten und durchzuführen (Ziff. 1). Nach Abschluss der 

Disziplinaruntersuchung sei der Beschuldigte sodann wegen Verletzung des 

Amtsgeheimnisses zum Nachteil der Primarschulgemeinde Z. und von Primarschulrat 

R.S. nach pflichtgemässem Ermessen der Regierung disziplinarisch zu bestrafen 

(Ziff. 2), unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschuldigten.

Am 28. August 2012 (RB Nr. 2012/633) eröffnete die Regierung gegen X.Y. ein 

Disziplinarverfahren und beauftragte die Disziplinarkommission mit der Durchführung.

Am 12. Juli 2012 erstattete der Primarschulrat Z. gegen X.Y. auch Strafanzeige wegen 

Verdachts der Verletzung des Amtsgeheimnisses. Am 31. Oktober 2012 erteilte die 

Anklagekammer die Ermächtigung zur Eröffnung eines Strafverfahrens gegen X.Y. 

(Verletzung des Amtsgeheimnisses), ebenso wie gegen die Mitglieder des 

Primarschulrats Z. (Amtsmissbrauch, Art. 312 StGB und ungetreue Amtsführung, 

Art. 314 StGB).

D./ Am 4. Februar 2013 ersuchte X.Y., vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Benno 

Lindegger, die Regierung darum, das Disziplinarverfahren sei einzustellen, weil er seine 

Funktion als Mitglied der GPK der Primarschulgemeinde Z. per 31. Dezember 2012 

aufgegeben habe (vgl. dazu Art. 22 Disziplinargesetz, sGS 161.3, abgekürzt DG). Am 

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19. März 2013 stellte die Regierung das Disziplinarverfahren gegen X.Y. ein (Ziff. 1) und 

auferlegte ihm eine Gebühr von Fr. 500.-- (Ziff. 2). Der Antrag des Schulrats der 

Primarschulgemeinde Z. auf Zusprechung einer ausseramtlichen Entschädigung wurde 

abgewiesen (Ziff. 3, RB Nr. 2013/152).

E./ Am 4. April 2013 erhob X.Y. durch seinen Rechtsvertreter Beschwerde beim 

Verwaltungsgericht und stellte das Rechtsbegehren, Ziff. 2 des angefochtenen 

Entscheids sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben. Mit der 

Beschwerdeergänzung vom 22. April 2013 beantragte er zudem, soweit die Regierung 

eine Gehörsverletzung begangen habe, sei die Angelegenheit an diese zurückzuweisen 

(S. 5 der Eingabe). Die Regierung, vertreten durch die Leiterin des Rechtsdienstes des 

Departements des Innern, nahm am 6. Mai 2013 Stellung und beantragte, die 

Beschwerde sei abzuweisen. X.Y. machte am 27. Mai 2013 von der Möglichkeit 

Gebrauch, sich zu neuen tatsächlichen und rechtlichen Argumenten zu äussern.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen:

1.1. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP). Sodann ist 

X.Y. zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Weiter 

entsprechen die Beschwerdeeingabe vom 4. April 2013 und ihre Ergänzung vom 22. 

April 2013 zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).

1.2. Die Antragstellung bestimmt den Streitgegenstand. Eine Änderung des Antrags ist 

somit nur innerhalb der Rechtsmittelfrist zulässig. Innerhalb der Frist zur Ergänzung der 

Beschwerde ist eine Änderung dann statthaft, wenn sich die Fristansetzung 

ausdrücklich auch auf den Antrag bezieht (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit 

im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 919).

X.Y. hat seinen Antrag vom 4. April 2013, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, 

mit der Eingabe vom 22. April 2013 insofern ergänzt, als er beantragte, soweit der 

angefochtene Entscheid zufolge einer Gehörsverletzung aufgehoben werde, sei die 

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Angelegenheit an die Regierung zurückzuweisen (S. 5 der Eingabe). Dies war zulässig, 

zumal ihm von Seiten des Verwaltungsgerichts Frist bis zum 22. April 2013 gesetzt 

worden war, um die Beschwerde hinsichtlich des Antrags, der Darstellung des 

Sachverhalts und der Begründung zu ergänzen.

1.3. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. Die Beschwerde hat ausschliesslich den vorinstanzlichen Kostenentscheid zum 

Gegenstand.

2.1. Disziplinarische Massnahmen sind administrative Sanktionen und damit 

grundsätzlich keine Strafen im Rechtssinn. Sie dienen der Aufrechterhaltung der 

Ordnung sowie der Wahrung des Ansehens und der Vertrauenswürdigkeit der 

Verwaltungsbehörden. Sie sollen bewirken, dass diejenigen Personen, die unter der 

Disziplinargewalt stehen, ihre Pflichten erfüllen. Disziplinarmassnahmen können 

aufgrund ihrer Art und Schwere als strafrechtliche Anklage oder zivilrechtliche 

Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 

0.101, abgekürzt EMRK) gelten, so dass die Verfahrensgarantien von Art. 6 EMRK 

anwendbar sind (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 

Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1192 mit Hinweisen; Kölz/Häner/Bertschi, 

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/

Genf 2013, Rz. 276, Rz. 2028 mit Hinweis auf BGE 135 I 313 E. 2 und BGE 125 I 104 

E. 2 f. und Rz. 2036).

Das Disziplinarrecht weist verschiedene verfahrensrechtliche Besonderheiten auf (vgl. 

dazu VerwGE B 2010/71 und B 2010/73 vom 14. Oktober 2010 E. 3.3., abrufbar unter 

www.gerichte.sg.ch). Grundlage für die Disziplinarmassnahme ist eine 

Disziplinaruntersuchung. Diese wird nach Art. 16 Abs. 1 DG von der Disziplinarbehörde 

angeordnet. Dies ergibt sich aus dem Grundsatz, dass nach pflichtgemässem 

Ermessen zu entscheiden ist, ob ein Disziplinarfehler zu verfolgen ist (Art. 7 Abs. 1 DG). 

Im Bereich des Disziplinarrechts gilt somit das Opportunitätsprinzip. Die 

Disziplinaruntersuchungen werden in der Regel vom Vorsitzenden der 

Disziplinarkommission durchgeführt (Art. 18 Abs. 1 DG). Die Disziplinarkommission 

stellt nach Abschluss der Untersuchung der Disziplinarbehörde einen begründeten 

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Antrag. Dem Betroffenen ist Gelegenheit zu geben, zu diesem Antrag Stellung zu 

nehmen (Art. 19 Abs. 1 und 2 DG). Sodann sind der Ahndung von Disziplinarfehlern 

zeitliche Schranken gesetzt. Nach Art. 8 DG kann ein Disziplinarfehler nur verfolgt 

werden, wenn die Disziplinarbehörde die Untersuchung innert drei Monaten anordnet, 

nachdem ihr der Disziplinarfehler und der Fehlbare bekannt geworden sind. Nach Art. 9 

Abs. 1 DG verjährt die Verfolgung eines Disziplinarfehlers innert zwei Jahren nach 

dessen Begehung. Die Verjährung wird durch jede Untersuchungshandlung oder 

Verfügung gegen den Fehlbaren oder durch jedes Rechtsmittel unterbrochen. Mit jeder 

Untersuchung beginnt die Verjährungsfrist neu zu laufen. Nach Art. 9 Abs. 2 DG 

verjährt die Verfolgung des Disziplinarfehlers trotz Unterbrechung vier Jahre nach der 

Begehung.

2.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, die ihm auferlegten Kosten seien nicht 

geschuldet, weil die Verwirkungsfrist gemäss Art. 8 DG nicht gewahrt worden sei und 

das Disziplinarverfahren gegen ihn demzufolge gar nicht hätte eröffnet werden dürfen. 

Er begründet dies damit, die durch das Departement des Innern vertretene Vorinstanz 

habe von möglichen Verfehlungen seinerseits spätestens am 23. April 2012 Kenntnis 

gehabt, das Disziplinarverfahren sei aber erst am 28. August 2012 eröffnet worden.

2.2.1. Der Entscheid der Disziplinarbehörde über die Anordnung eines 

Untersuchungsverfahrens gilt nicht als anfechtbare Verfügung (VerwGE B 2010/71 und 

B 2010/73 vom 14. Oktober 2010 mit Hinweis auf P. Bellwald, Die disziplinarische 

Verantwortlichkeit der Beamten, Diss. Bern 1985, S. 108, abrufbar unter 

www.gerichte.sg.ch).

2.2.2. Ein Disziplinarverfahren darf erst eingeleitet werden, wenn genügend objektive 

Anhaltspunkte vorhanden sind, die eine Verletzung der Dienstpflicht als wahrscheinlich 

erscheinen lassen. Ein blosser Verdacht, Vermutungen und Gerüchte reichen nicht aus 

(Bellwald, a.a.O., S. 110). Besteht gegenüber einer Person der dringende Verdacht 

einer Dienstpflichtverletzung, ist die Disziplinarbehörde von Amtes wegen verpflichtet, 

ein Disziplinarverfahren einzuleiten. Die Einleitung eines Disziplinarverfahrens kann aber 

auch durch Anzeige eines Dritten veranlasst werden (Bellwald, a.a.O., S. 106 und 108).

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2.2.3. Was die Fristwahrung anbetrifft, wird im angefochtenen Entscheid festgehalten, 

die Anzeige des Primarschulrats Z. sei am 13. Juli 2012 bei der Regierung und 

gleichentags beim Departement des Innern eingegangen, weshalb die Verwirkungsfrist 

gemäss Art. 8 DG gewahrt werde. In ihrer Stellungnahme vom 6. Mai 2013 führt die 

Vorinstanz in diesem Zusammenhang aus, erst aufgrund der Anzeige hätten genügend 

objektive Anhaltspunkte dafür vorgelegen, dass der Beschwerdeführer möglicherweise 

Amtspflichten verletzt haben könnte. Sie räumt zwar ein, es treffe zu, dass der 

Beschwerdeführer vorgängig diverse Eingaben an das Amt für Gemeinden sowie an 

den Rechtsdienst des Departements des Innern gerichtet habe, hält aber fest, diese 

Eingaben hätten in Zusammenhang mit dem Entscheid des Departements des Innern 

vom 6. März 2012 betreffend die Anzeige des Beschwerdeführers gestanden und seien 

in der Folge auch dementsprechend beantwortet worden. Weil das Zerwürfnis 

zwischen den involvierten Behördemitgliedern offensichtlich gewesen sei, habe keine 

Veranlassung bestanden, gegen den Beschwerdeführer aufgrund der von ihm 

eingereichten Dokumente ein Disziplinarverfahren einzuleiten. Vor diesem Hintergrund 

habe die Objektivität der darin zum Ausdruck gebrachten Meinungen nicht ohne 

weiteres angenommen werden können. Die Eröffnung des Disziplinarverfahrens wird im 

angefochtenen Entscheid denn auch damit begründet, auf Grund der Abklärungen des 

Primarschulrats Z. und der eingereichten Unterlagen, insbesondere des Artikels im 

"Beobachter", müsse davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführer 

Informationen weitergegeben habe, die er in Ausübung seiner Funktion als GPK-

Mitglied wahrgenommen habe. Er habe denn auch nie einen Hehl daraus gemacht, 

dass er sich verpflichtet fühle, die Öffentlichkeit über den - aus seiner Sicht - 

unkorrekten Bezug von Architekturhonoraren eines Mitglieds des Primarschulrats zu 

informieren. Es stelle sich die Frage, ob er mit seiner öffentlich kommunizierten 

Distanzierung von der GPK das Kollegialitätsprinzip missachtet und die Pflicht zur 

Wahrung des Amtsgeheimnisses verletzt habe.

2.2.4. Am 23. April 2012 richtete der Beschwerdeführer eine E-Mail an den 

Gemeinderat P., die er in Kopie auch dem Präsidenten des Primarschulrates der Z. und 

der Leiterin des Rechtsdienstes des Departements des Innern zukommen liess (act. 2 

des Beschwerdeführers). Er informierte konkret "über Vorgänge im Schulrat und in der 

GPK der Primarschulgemeinde Z." betreffend Architekturaufträge an ein Mitglied des 

Primarschulrats, die er als Mitglied der GPK weder mit seinem Gewissen noch mit 

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seiner Vorstellung einer der Öffentlichkeit gegenüber pflichtbewussten Ausübung 

seines Mandates vereinbaren könne. Dem Schreiben kann zwar entnommen werden, 

dass von Seiten des Primarschulrats und der GPK der Primarschulgemeinde Z. ein 

Verfahren vorangetrieben werde, um den Beschwerdeführer der 

Amtsgeheimnisverletzung zu bezichtigen; objektive Anhaltspunkte, wonach er in 

unzulässiger Weise Informationen weitergegeben haben könnte, von denen er in seiner 

Funktion als GPK-Mitglied Kenntnis erhalten hatte, können ihm aber nicht entnommen 

werden. Somit bestand für die Vorinstanz keine Veranlassung, gegen den 

Beschwerdeführer eine Disziplinaruntersuchung einzuleiten, auch wenn dem für sie 

handelnden Departement des Innern zum damaligen Zeitpunkt bereits seit Längerem 

bekannt war, dass zwischen den Behördemitgliedern der Primarschulgemeinde Z. ein 

Zerwürfnis herrschte, nicht zuletzt aufgrund der Anzeige, die der Beschwerdeführer am 

1. Juni 2011 gegen die Mitglieder des Primarschulrats der Z. eingereicht hatte. Auch 

die Anfragen, die der Beschwerdeführer am 8. und am 10. Februar 2012 an das Amt für 

Gemeinden gerichtet hat (letztere mit Kopie an den Rechtsdienst des Departements 

des Innern, act. 3.1 und 3.2 der Vorinstanz), enthalten keine Hinweise, die darauf 

schliessen lassen, er könnte eine Amtspflichtverletzung begangen haben. Vielmehr 

bringen sie zum Ausdruck, dass sich der Beschwerdeführer bei der Aufsichtsbehörde 

darüber informieren wollte, welche Möglichkeiten ihm als Mitglied der GPK im 

Zusammenhang mit aus seiner Sicht unzulässigen Vorkommnissen innerhalb der 

Primarschulgemeinde Z. offenstehen. Dementsprechend hat er u.a. die Fragen gestellt: 

"Wie kann ich einen Minderheitenbericht im kommenden, offiziellen Amtsbericht 

einbringen? Wie kann ich diese Vorgänge im Schulrat und in der GPK veröffentlichen?" 

Am 22. Februar 2012 brachte der Beschwerdeführer sowohl dem Rechtsdienst als 

auch dem Amt für Gemeinden des Departements des Innern sodann ein an den 

Präsidenten des Primarschulrates Z. gerichtetes Schreiben zur Kenntnis (Beilage 1 zu 

act.1 der Vorinstanz). Unter dem Titel "Veröffentlichung Minderheitenbericht im 

offiziellen Amtsbericht der Primarschulgemeinde Z." teilte er A.B. damals mit, er mache 

als GPK-Mitglied von seinem Recht Gebrauch, seine von der GPK abweichende 

Haltung kundzutun, und verlange, dass der beiliegende Protokollauszug betreffend die 

Sitzung vom 7. Februar 2012 als Minderheitenbericht im Amtsbericht der 

Primarschulgemeinde Z. veröffentlicht werde. Auch diese Mitteilung war nicht geeignet, 

gegenüber dem Beschwerdeführer den dringenden Verdacht einer 

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Amtspflichtverletzung zu begründen, zumal der vom Bildungsdepartement erarbeitete 

Leitfaden für Schul-GPK's offenbar irrtümlicherweise die Möglichkeit von 

Minderheitenberichten vorsah (vgl. act. 3.6 der Vorinstanz). Am 23. Februar 2012 hat 

die damalige Leiterin des Amtes für Gemeinden dem Beschwerdeführer in 

Beantwortung seiner E-Mail vom 10. Februar 2012 sodann u.a. mitgeteilt, 

Behördemitglieder seien gemäss Art. 99 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2) zur 

Verschwiegenheit über amtliche Angelegenheiten verpflichtet, die gemäss besonderer 

Vorschrift oder gemäss ihrer Natur geheim zu halten seien. Sodann machte sie den 

Beschwerdeführer darauf aufmerksam, dass im vorliegenden Fall eine solche 

Schweigepflicht vorliegen dürfte, weshalb es ihm nicht gestattet sei, die Vorgänge zu 

veröffentlichen. Sie hielt auch fest, wie ihm am 8. Februar 2012 per E-Mail mitgeteilt 

worden sei, könne er seine Vorbehalte GPK-intern protokollieren lassen (act. 3.4 der 

Vorinstanz). Zutreffend ist zwar, dass sich der Beschwerdeführer daraufhin Hinweise 

auf die Schweigepflicht verbat und der Leiterin des Amtes für Gemeinden erklärte, als 

GPK-Mitglied sei er öffentlich gewählt und er werde sein Amt auch öffentlich ausüben. 

Zudem gab er ihr bekannt, es wäre ihm neu, dass die Vergabe von öffentlichen 

Aufträgen dem Amtsgeheimnis unterliegen könnte (act. 3.6 der Vorinstanz). Auch wenn 

aus dieser Mitteilung geschlossen werden kann, dass sich der Beschwerdeführer 

möglicherweise über Amtspflichten hinwegsetzen könnte, war sie in Ermangelung eines 

konkreten Vorkommnisses nicht geeignet, die Einleitung einer Disziplinaruntersuchung 

zu rechtfertigen. In Betracht fällt weiter, dass aufgrund der Akten keine Anhaltspunkte 

bestehen, wonach die Vorinstanz vor dem 12. Juli 2012 Kenntnis davon gehabt haben 

könnte, dass in der Folge konkrete Zahlen betreffend Honorare an die Öffentlichkeit 

gelangt waren und dass im "Beobachter" ein Artikel mit dem Titel "Vetternwirtschaft" 

"Freigiebige Schulbehörde" erschienen ist, in dem auf den Beschwerdeführer 

namentlich Bezug genommen wird. Auch das Sitzungsprotokoll vom 20. April 2012, 

aus welchem hervorgeht, dass der Primarschulrat Z. damals beschlossen hat, der 

Vorinstanz die Einleitung eines Disziplinarverfahrens betreffend den Beschwerdeführer 

zu beantragen und gegen ihn Strafklage zu erheben (act. 1 der Vorinstanz Beilage 4 

und 9), ist der Vorinstanz vorerst nicht zur Kenntnis gebracht worden. Davon hat sie 

ebenfalls erst mit dem Gesuch der Primarschulgemeinde Z. um Einleitung und 

Durchführung eines Disziplinarverfahrens gegen den Beschwerdeführer wegen 

Verletzung des Amtsgeheimnisses vom 12. Juli 2012 erfahren.

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2.2.5. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers trifft es somit nicht zu, dass 

die Vorinstanz spätestens am 23. April 2012 über genügend konkrete Anhaltspunkte 

dafür verfügte hat, dass der Beschwerdeführer einen Disziplinarfehler begangen haben 

könnte. Vielmehr war dies erst der Fall, als aufgrund der Eingabe der 

Primarschulgemeinde Z. vom 12. Juli 2012, insbesondere aber aufgrund des dort 

erwähnten, im "Beobachter" erschienenen Artikels, der auf internen Informationen aus 

der behördlichen Tätigkeit beruht, davon ausgegangen werden musste, der 

Beschwerdeführer habe vertrauliche Informationen, von denen er als Mitglied der GPK 

der Primarschulgemeinde Z. Kenntnis erhalten habe, an Dritte weitergegeben. Die 

Rüge des Beschwerdeführers, die ihm auferlegten Kosten seien nicht geschuldet, weil 

das Disziplinarverfahren zufolge Ablaufs der Verwirkungsfrist gemäss Art. 8 DG nicht 

hätte eingeleitet werden dürfen, erweist sich somit als unbegründet. Daran ändert 

nichts, dass die Vorwürfe im Zusammenhang mit der Vergabe von Architekturaufträgen 

an ein Mitglied des Primarschulrats Z., die der Beschwerdeführer gegenüber dem 

Departement des Innern mit Nachdruck zum Ausdruck gebracht hat, nicht zum 

Gegenstand des aufsichtsrechtlichen Verfahrens gemacht worden sind, das mit 

Entscheid des Departements des Innern vom 6. März 2012 zum Abschluss gebracht 

worden ist. Ebenfalls unerheblich ist der Umstand, dass die Vorinstanz offenbar darauf 

verzichtet hat, auch gegen die Mitglieder des Primarschulrats eine 

Disziplinaruntersuchung einzuleiten, obschon aufgrund der Informationen des 

Beschwerdeführers Anhaltspunkte bestanden, dass die Vergabe von öffentlichen 

Arbeiten an ein Mitglied des Primarschulrats öffentliche Interessen geschädigt haben 

könnte.

2.3. Der Beschwerdeführer stellt sich weiter auf den Standpunkt, der Kostenentscheid 

sei rechtswidrig, weil es nicht zutreffe, dass er die Eröffnung des Disziplinarverfahrens 

durch sein Verhalten im Sinn von Art. 94 Abs. 1 VRP veranlasst habe bzw. dass das 

Disziplinarverfahren auch aus diesem Grund nicht hätte eröffnet werden dürfen. Weiter 

rügt er, die Vorinstanz habe ihm amtliche Kosten auferlegt, ohne ihm vorgängig das 

rechtliche Gehör zu gewähren, und sie habe deshalb Art. 29 Abs. 2 der 

Schweizerischen Bundesverfassung (SR 101) verletzt.

2.3.1. Nach Art. 24 DG wird das VRP sachgemäss angewendet, soweit dieses Gesetz 

nichts anderes bestimmt. Nach Art. 94 Abs. 1 VRP, der Rechtsgrundlage der strittigen 

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Kostenauflage ist, hat die vorgeschriebene Gebühr zu entrichten, wer eine 

Amtshandlung zum eigenen Vorteil oder durch sein Verhalten veranlasst. Wird ein 

Verfahren, wie im vorliegenden Fall, nicht von Privaten in Gang gesetzt, sondern von 

einer Behörde von Amtes wegen eingeleitet, dürfen den Betroffenen entsprechend dem 

Wortlaut von Art.94 Abs. 1 Satz 1 VRP nur Gebühren auferlegt werden, wenn sie das 

fragliche Verfahren durch ihr Verhalten veranlasst haben. Kostenpflichtig ist somit der 

Verhaltensverursacher. Als solcher gilt analog zum Verhaltensstörer, wer unmittelbar 

bzw. adäquat kausal durch sein eigenes Verhalten oder das Verhalten von Dritten, für 

die er verantwortlich ist, eine Amtshandlung veranlasst. Die Kostenpflicht des 

Verhaltensverursachers knüpft an sein Handeln oder Unterlassen an. Ein Verschulden 

des Verhaltensverursachers ist nicht erforderlich (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach 

st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 74 mit 

Hinweisen).

2.3.2. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist das Recht der Privaten, in einem vor einer 

Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu 

werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen 

Punkten Stellung nehmen zu können. Der Anspruch auf rechtliches Gehör dient 

einerseits der Sachaufklärung und andererseits stellt er ein persönlichkeitsbezogenes 

Mitwirkungsrecht der Parteien dar (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1672 und 1673 

mit Hinweisen). Vor Erlass einer Verfügung ist den Betroffenen in der Regel Gelegenheit 

zur Stellungnahme zu geben. Um den Betroffenen eine Stellungnahme zu ermöglichen, 

muss ihnen die Verwaltungsbehörde den voraussichtlichen Inhalt der Verfügung 

bekanntgeben, sofern sie diese nicht selber beantragt haben oder deren Inhalt 

voraussehen konnten (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1680 und 1681 mit 

Hinweisen). Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich die Pflicht der 

Disziplinarbehörde, die Betroffenen vor der Anordnung der disziplinarischen 

Massnahmen anzuhören (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1192 und 1207).

2.3.3. Der angefochtene Kostenentscheid wird damit begründet, der Beschwerdeführer 

habe durch sein Verhalten und seine nach aussen offen zur Schau getragene 

Geringschätzung der Geheimhaltungspflichten und davon miterfasst des 

Kollegialprinzips massgeblich zur Eröffnung des Disziplinarverfahrens beigetragen. 

Insofern erscheine es gerechtfertigt, ihm trotz Einstellung des Verfahrens für den 

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Eröffnungsbeschluss vom 28. August 2012, die nicht abgeschlossene Tätigkeit der 

Disziplinarkommission sowie den Einstellungsbeschluss gestützt auf Art. 94 Abs. 1 

VRP amtliche Kosten im Betrag von Fr. 500.-- aufzuerlegen.

2.3.4. Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz vor, sie gehe im Zusammenhang mit 

der Kostenauflage davon aus, die Tathandlung sei abschliessend geklärt bzw. es sei 

erweisen, dass er das Amtsgeheimnis und das Kollegialitätsprinzip missachtet habe. 

Entsprechend den Ausführungen im Entscheid der Anklagekammer vom 31. Oktober 

2012 habe er aber lediglich "Anhaltspunkte für ein möglicherweise strafbares 

Verhalten" gesetzt, was für die Auferlegung von amtlichen Kosten gestützt auf Art. 94 

Abs. 1 VRP für das Disziplinarverfahren nicht ausreiche. Er begründet dies damit, in 

den Erwägungen zum angefochtenen Entscheid werde festgehalten, er habe "mit 

seiner öffentlich kommunizierten Distanzierung von der Gesamtbehörde GPK das 

Kollegialitätsprinzip missachtet und die Pflicht zur Wahrung des Amtsgeheimnisses 

verletzt" (S. 6 oben). Diese Behauptung trifft offensichtlich nicht zu. Der Satz, aus dem 

die vom Beschwerdeführer zitierte Passage stammt, lautet vollständig wie folgt: 

"Anlässlich der Eröffnung des Disziplinarverfahrens gegen X.Y. am 28. August 2012 

stellte sich für die Regierung als Disziplinarbehörde daher insbesondere die Frage, ob 

X.Y. mit seiner öffentlich kommunizierten Distanzierung von der Gesamtbehörde GPK 

das Kollegialitätsprinzip missachtet und die Pflicht zur Wahrung des Amtsgeheimnisses 

verletzt habe." Aus dieser Formulierung, wie auch aus den anderen beiden vom 

Beschwerdeführer zitieren Sätzen bzw. Satzteilen kann nicht gefolgert werden, die 

Vorinstanz habe es am 19. März 2013 als erwiesen erachtet, dass er sich 

disziplinarisch verantwortlich gemacht habe, obschon keine Disziplinaruntersuchung 

durchgeführt worden sei. Vielmehr sind dem Beschwerdeführer amtliche Kosten 

auferlegt worden, weil die Vorinstanz die Auffassung vertritt, die Eröffnung eines 

Disziplinarverfahrens sei erforderlich gewesen, weil zufolge des Verhaltens des 

Beschwerdeführers der dringende Verdacht bestanden habe, dass er sich der 

Verletzung von Amtspflichten schuldig gemacht haben könnte. Unter dieser 

Voraussetzung ist die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens nicht nur rechtmässig, 

sondern auch angezeigt.

2.3.5. Eine andere Frage ist, ob es zulässig ist, dem Beschwerdeführer für die 

Einstellung eines Disziplinarverfahrens, in dessen Rahmen keine 

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Disziplinaruntersuchung stattgefunden hat, ohne vorgängige Anhörung amtliche Kosten 

aufzuerlegen. Wie die Vorinstanz in ihrer Stellungnahme vom 6. Mai 2013 schreibt, 

bleibt in derartigen Fällen zwangsläufig offen, ob sich der Betroffene einer 

Amtspflichtverletzung schuldig gemacht hat.

Unbestritten ist, dass das Disziplinarverfahren betreffend den Beschwerdeführer am 

28. August 2012 eröffnet und am 19. März 2013 eingestellt worden ist, ohne dass ihm 

je die Möglichkeit eingeräumt worden wäre, sich zu den Vorwürfen zu äussern, die der 

Vorinstanz Anlass zur Einleitung des Verfahrens gegeben hatten. Somit wäre die 

Vorinstanz gehalten gewesen, den Beschwerdeführer von der beabsichtigten 

Kostenauflage gestützt auf Art. 94 Abs. 1 VRP ins Bild zu setzen und ihm Gelegenheit 

zu geben, sich dazu vernehmen zu lassen. Daran ändert nichts, dass die Vorinstanz die 

Auffassung vertritt, der Beschwerdeführer habe durch sein Auftreten den Verdacht 

gegen ihn in einem Ausmass genährt, der es gerechtfertigt habe, ihn als Verursacher 

des Disziplinarverfahrens kostenmässig zur Verantwortung zu ziehen. Auch lässt sich 

der Verzicht auf die Anhörung des Beschwerdeführers nicht mit dem Hinweis in der 

Stellungnahme der Vorinstanz vom 6. Mai 2013 rechtfertigen, dem Beschwerdeführer 

habe bewusst sein müssen, dass das Disziplinarverfahren mit Kosten verbunden sein 

könne, weil im Dispositiv des Eröffnungsentscheids vom 28. August 2012 festgelegt 

worden sei, dass die Kosten dieses Beschlusses bei der Hauptsache bleiben würden. 

Mit dieser Formulierung wird zwar zum Ausdruck gebracht, dass über die Kosten 

später entschieden wird, nicht aber, wem die Kosten für den besagten Entscheid und 

das damit eröffnete Disziplinarverfahren dereinst auferlegt werden, was zum damaligen 

Zeitpunkt noch gar nicht möglich gewesen wäre.

Die Rüge des Beschwerdeführers, die Vorinstanz habe seinen Anspruch auf rechtliches 

Gehör verletzt, erweist sich somit als begründet.

2.3.6. Der Gehörsanspruch ist formeller Natur. Wird eine Verletzung des Anspruchs 

festgestellt, muss der angefochtene Entscheid grundsätzlich aufgehoben werden ohne 

Rücksicht darauf, ob die Anhörung für den Ausgang des Verfahrens relevant ist, das 

heisst die Behörde zu einer Änderung des Entscheids veranlassen wird oder nicht 

(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1709 mit Hinweisen; BGE 137 I 197 E. 2.2).

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Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann 

ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, 

sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die 

Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 137 I 197 E. 2.3.2). Dies trifft auf das 

Verwaltungsgericht nicht zu (Art. 61 VRP), abgesehen davon, dass die Vorinstanz eine 

Rechtsverletzung von einiger Tragweite begangen hat.

3. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde gemäss Antrag des 

Beschwerdeführers vom 22. April 2013 gutzuheissen ist. Der angefochtene Entscheid 

wird aufgehoben und die Angelegenheit wird zwecks Gewährung des rechtlichen 

Gehörs und Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen. In diesem 

Zusammenhang wird zu prüfen sein, ob und wenn ja inwieweit die Rechtsprechung des 

Bundesgerichts zur Zulässigkeit von Kostenauflagen bei Einstellung eines 

Strafverfahrens herangezogen werden muss (vgl. dazu BGer 1B_12/2012 vom 20. 

Februar 2012 E. 2.2 mit Hinweisen) und ob bezüglich des Beschwerdeführers allenfalls 

Rechtfertigungsgründe vorlagen.

3.1. (…).

3.2. (…).

Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:

1./  Die Beschwerde wird gutgeheissen und Ziff. 2 des angefochtenen Beschlusses der 

Regierung vom 19. März 2013 wird aufgehoben. Die Angelegenheit wird zwecks 

Gewährung des rechtlichen Gehörs und Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an 

die Regierung zurückgewiesen.

2./  Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- trägt der Staat. 

Auf die Erhebung der Kosten wird verzichtet. Dem Beschwerdeführer wird der 

geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.-- zurückerstattet.

3./  Der Staat hat den Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren mit Fr. 1'500.-- 

zuzüglich MWSt ausseramtlich zu entschädigen.

V.          R.           W.

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Der Präsident:                    Die Gerichtsschreiberin:

lic. iur. Beda Eugster          lic. iur. Regula Haltinner-Schillig

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	Urteil Verwaltungsgericht, 11.03.2014
	Disziplinarrecht, Einstellung eines Disziplinarverfahrens, Kostenauflage, Art. 8 DG (sGS 161.3) und Art. 24 DG in Verbindung mit Art. 94 Abs. 1 VRP (sGS 951.1).Die Verwirkungsfrist betreffend die Anordnung einer Untersuchung ist im konkreten Fall eingehalten.Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist verletzt, wenn dem Betroffenen für die Einstellung eines Disziplinarverfahrens, in dessen Rahmen keine Disziplinaruntersuchung stattgefunden hat, ohne vorgängige Anhörung amtliche Kosten auferlegt werden (Verwaltungsgericht, B 2013/69).

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