# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ca295941-70ca-5b4b-b4ff-9684ac49786c
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-06-27
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 27.06.2017 A/1738/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1738-2015_2017-06-27.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/1738/2015-FPUBL ATA/1003/2017  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 27 juin 2017 

 

   dans la cause 

 

Monsieur A______,  
représenté par son fils Monsieur B______ 
  

contre 

 CONSEIL D'ÉTAT 
 

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A/1738/2015 

EN FAIT 

1)   Le 13 novembre 2008, le Grand Conseil a adopté la loi 10'250, entrée en 
vigueur le 1er janvier 2009, qui introduisait notamment un nouvel article 23A dans 
la loi concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du 
personnel de l’État, du pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers du  
21 décembre 1973 (LTrait - B 5 15). 

  Il avait la teneur suivante : « Dès le 1er janvier 2009 et jusqu’à l’entrée en 
vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions, les cadres dès la classe 27 
exerçant des responsabilités hiérarchiques peuvent recevoir une indemnité, égale à 
8,3 % de leur salaire annuel, versée en treize mensualités. Le traitement, 
indemnité incluse, ne peut dépasser le montant correspondant à la classe 33, 
position 21, de l’échelle des traitements. Le Conseil d’État fixe par règlement la 
liste des bénéficiaires ». 

  Cette disposition visait à rendre les hauts postes plus attractifs par rapport à 
ceux d’un niveau équivalent dans le secteur privé, où les salaires étaient plus 
élevés, et à fidéliser les personnes concernées, de manière à améliorer l’efficience 
et l’efficacité de l’administration (MGC 2008-2009/I D/2 122, 157 et 160 ss). 

2)  Le 3 décembre 2013, plusieurs députés ont déposé un projet de loi 
(ci-après : PL) 11'328 visant uniquement l’abrogation de l’art. 23A LTrait. 

  Selon l’exposé des motifs y relatif, les conséquences financières de 
l’art. 23A LTrait n’avaient pas été correctement évaluées au moment de son 
adoption, ce d’autant qu’une baisse d’impôts avait été votée dans la foulée. 
Compte tenu de l’évolution de la situation des finances publiques, le maintien de 
cette prestation en faveur des cadres supérieurs de la fonction publique ne se 
justifiait plus, ce d’autant que les autres employés de l’État se trouvaient 
également dans une situation difficile et ne bénéficiaient d’aucun privilège de ce 
type. 

3)  Le 29 janvier 2015, le Grand Conseil a adopté la loi 11'328 qui abrogeait 
l’art. 23A LTrait et introduisait, sur amendement, un art. 23B dont la teneur est la 
suivante : « Dès l’entrée en vigueur de la loi 11'328, du 29 janvier 2015, mais au 
plus tard jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions mais 
au plus tard jusqu’au 31 décembre 2017 les médecins des HUG (Hôpitaux 
universitaires de Genève, ci-après : HUG) dès la classe 27 exerçant des 
responsabilités hiérarchiques peuvent percevoir une indemnité, égale à 8,3 % de 
leur salaire annuel, versée en treize mensualités. Le traitement, indemnité incluse, 
ne peut dépasser le montant correspondant à la classe 33, position 14, de l’échelle 
des traitements. Le Conseil d’État fixe par règlement la liste des bénéficiaires ». 

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A/1738/2015 

  Il ressort des travaux parlementaires que le maintien de l’indemnité en 
faveur des médecins était un moyen de garder, dans un contexte très concurrentiel, 
les cadres médecins ayant des compétences pointues au sein des HUG et de 
continuer ainsi à y offrir des soins de qualité.  

4)  La loi 11'328 a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République 
et canton de Genève (ci-après : FAO) du 6 février 2015. Aucun référendum 
n’ayant été déposé contre cette loi, elle a été promulguée par arrêté du Conseil 
d’État du 25 mars 2015, publié dans la FAO du 27 mars 2015, et est entrée en 
vigueur le 28 mars 2015. 

5)  Au moment de la promulgation de la loi précitée, Monsieur A______ était 
médecin cantonal depuis le ______, fonction colloquée en classe 28 par l’office 
du personnel de l’État (ci-après : OPE), avec octroi par le Conseil d’État d’un 
code 2B la colloquant en classe 30, et au bénéfice de l’indemnité prévue par 
l’art. 23A LTrait.  

6)   Par décision du 20 avril 2015, le Conseil d’État a supprimé, à partir du mois 
d’avril 2015, l’indemnité de 8.3 % de M. A______, en raison de l’entrée en 
vigueur de la loi 11'328. Cette décision était déclarée exécutoire nonobstant 
recours.  

7)  Le 21 mai 2015, M. A______  a saisi la chambre administrative de la Cour 
de justice (ci-après : la chambre administrative) d’un recours contre la décision 
susmentionnée, reçue le 21 avril 2015, en concluant à l’annulation  de celle-ci 
ainsi qu’à l’octroi de l’indemnité en cause dès le 1er avril 2015, et, 
subsidiairement, à l’annulation de la loi 11'328. 

  Le principe de la bonne foi avait été violé car son engagement avait fait 
l’objet de discussions ayant abouti à la fixation de son traitement, dans le cadre 
desquelles avait notamment été évoqué l’octroi de l’indemnité, l’ensemble des 
éléments de rémunération lui permettant d’obtenir un salaire au moins équivalent 
à celui qu’il percevait jusqu’alors comme médecin adjoint au chef du service 
C______ des Hôpitaux universitaires de Genève (ci-après : HUG). En outre, l’art. 
23A LTrait prévoyait que les bénéficiaires de  l’indemnité pourraient la percevoir 
jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions. Il bénéficiait 
de garanties. 

  Par ailleurs, la loi 11'328 consacrait une inégalité de traitement en prévoyant 
un exception pour les médecins des HUG alors que sa fonction était comparable, 
en particulier du fait qu’il était de garde vingt-quatre heures sur vingt-quatre toute 
l’année, qu’il était responsable de la santé publique de Genève, qu’il enseignait 
aux étudiants de la faculté de médecine et exerçait des responsabilités 
hiérarchiques. 

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8)  Le 15 juillet 2015,  le Conseil d’État, soit pour lui l’OPE, a conclu au rejet 
du recours.  

  La fixation de son traitement ne résultait pas d’une négociation mais de 
l’application de mécanismes légaux ne créant pas de droits acquis soustrayant 
l’indemnité en cause aux conséquences d’une modification législative. 
L’art. 23A Ltrait ne créait lui-même pas de droits acquis. Par ailleurs, le 
législateur avait considéré que la situation particulière des médecins des HUG 
devait être traitée de manière distincte de celle des cadres supérieurs de l’État sur 
la base de motifs raisonnables, l’ampleur de la différence de salaire en résultant 
étant admissible selon la jurisprudence du Tribunal fédéral.  

9)  Par arrêt du 30 juillet 2015 (ACST/13/2015), la chambre constitutionnelle 
de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) a rejeté le recours 
interjeté par des tiers contre la loi 11'328, dans la limite de leurs conclusions 
visant l’annulation de l’abrogation de l’art. 23A LTrait, à l’exclusion de 
l’art. 23B LTrait. Elle a écarté les griefs exposés de manière détaillée, tirés de la 
violation de droits acquis et de l’absence d’un régime transitoire. 

10)  Le 21 août 2015, M. A______ a exercé son droit à la réplique sans 
développer d’argumentation nouvelle mais en relevant que certains hauts 
fonctionnaires continueraient à percevoir une indemnité peu ou prou équivalente à 
celle prévue par l’art. 23A LTrait et demandant à ce que cela soit vérifié. 

11)  Le 25 août 2015, le juge délégué a invité M. A______ à lui indiquer s’il 
persistait dans son recours au vu de l’arrêt de la chambre constitutionnelle 
susmentionné. 

12)  Le 14 septembre 2015, M. A______ a persisté dans son recours. 

13)  Par arrêt du 16 janvier 2016 (cause A/1721/2015 ; ATA/43/2016) la 
chambre administrative a rejeté le recours interjeté le 22 mai 2015 par un autre 
cadre supérieur contre la décision du Conseil d’État du 20 avril 2015 supprimant, 
à partir du mois d’avril 2015, l’indemnité de 8.3 % dont il était jusqu’alors 
bénéficiaire, en raison de l’entrée en vigueur de la loi 11'328. 

  Elle a en particulier écarté les griefs de violation du droit d’être entendu 
avant la prise de décision querellée, de violation des principes de l’égalité de 
traitement et de l’interdiction de l’arbitraire par rapport aux médecins des HUG, 
ainsi que ceux de violation de la garantie des droits acquis et du principe de la 
bonne foi. 

14)  Le 2 février 2017, le Tribunal fédéral a rejeté le recours interjeté par le cadre 
supérieur concerné contre l’ATA/43/2016 (arrêt du Tribunal fédéral 
8C_158/2016). 

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A/1738/2015 

  Le citoyen ne pouvait se prévaloir d’un droit d’être entendu dans une 
procédure législative. En outre, la mise en œuvre de la loi 11'328 n’impliquait pas 
que chacune des personnes visées eût la possibilité d’exercer préalablement son 
droit d’être entendu, le Conseil d’État ne disposant d’aucune marge de manœuvre 
dans son exécution, que ce soit sur les faits ou sur le droit. Il n’y avait ainsi pas eu 
de violation du droit d’être entendu. Une éventuelle violation de ce droit, sans 
gravité particulière en l’espèce, aurait en tout état de cause été réparée devant la 
chambre administrative.  

  Les motifs invoqués par le législateur à l’appui du maintien de l’indemnité 
en cause, pour une durée limitée dans le temps, en faveur des seuls médecins au 
service des HUG apparaissaient objectivement défendables en regard du principe 
de l’égalité de traitement. L’écart de rémunération, certes non négligeable, 
demeurait néanmoins compatible avec la garantie de l’égalité de traitement, 
d’autant plus qu’il s’agissait de fonctions différentes. 

  En règle générale, les prétentions pécuniaires des agents de la fonction 
publique n’avaient pas le caractère de droits acquis, sauf si la loi fixait une fois 
pour toutes des garanties particulières et les soustrayait aux effets des 
modifications légales ou lorsque des assurances précises avaient été données à 
l’occasion d’un engagement individuel. L’art. 23A LTrait abrogé devait être 
compris dans ce sens que l’indemnité était due au plus tard jusqu’à l’entrée en 
vigueur d’une nouvelle grille salariale et on ne pouvait inférer de son texte que 
cette disposition était soustraite à toute modification légale. Rien n’empêchait le 
législateur de la modifier ou de l’abroger. 

  Par ailleurs, l’absence de régime transitoire ne violait pas le principe de la 
bonne foi. Des mesures d’ordre budgétaire devaient être mises en œuvre et 
rapidement produire leurs effets. En outre, même si la loi 11'328 était entrée en 
vigueur le lendemain de sa promulgation, elle avait été adoptée en janvier 2015, 
laissant aux fonctionnaires touchés un délai d’adaptation de deux mois, alors 
même que la modification législative n’était pas imprévisible au vu du processus 
législatif. Enfin, bien que significative, la réduction n’apparaissait pas drastique 
par rapport au montant des traitements des fonctionnaires concernés. 

15)  Le 24 février 2017, le juge délégué a invité M. A______ à lui indiquer s’il 
persistait dans son recours au vu de l’arrêt susmentionné, auquel cas la cause 
serait gardée à juger en l’état, sauf circonstance particulière. 

16)  Le 20 mars 2017, M. A______ a maintenu son recours et persisté dans ses 
conclusions, insistant sur l’inégalité de traitement entre sa situation et celle des 
médecins des HUG. Il a en outre transmis à la chambre administrative un article  
de presse du 12 octobre 2015 rapportant que plusieurs cadres supérieurs du 
département des finances auraient reçu une compensation financière équivalente à 

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8 % de leur traitement en raison de la suppression de l’indemnité prévue par 
l’art. 23A abrogé. Il persistait à ce que cela soit investigué. 

17)  Le 3 mai 2017, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2)  Le recourant se prévaut  d’une violation du principe de la bonne foi et de la 
garantie des droits acquis. 

  La conformité de l’ancien art. 23A LTrait aux droits acquis découlant du 
principe de la bonne foi et de la garantie de la propriété a été examinée par la 
chambre constitutionnelle dans son arrêt ACST/13/2015 susmentionné. Celle-ci 
n’a constaté aucune violation du droit supérieur sur cette question, vu l’absence de 
garantie spécifique accordée par la loi aux bénéficiaires de l’ancien 
art. 23A LTrait ou d’assurance donnée à l’occasion d’un engagement individuel 
en leur faveur.  À cet égard, le recourant ne peut rien tirer des échanges par 
courrier ou courriel intervenus pendant le processus ayant conduit à son 
engagement. En effet, les représentants de l’État de Genève ont exploré les 
possibilités offertes par la législation régissant la fixation du traitement des agents 
publics - code de collocation en classe supérieure à celle prévue pour la fonction, 
autorisation d’exercer une activité  lucrative accessoire et octroi d’indemnités 
auxquelles il avait droit de par loi, dont celle en cause - pour atteindre un 
traitement d’engagement supérieur à la rémunération qu’il recevait alors. Ils n’ont 
fait aucune promesse ou pris d’engagement quant à la pérennisation de l’une ou 
l’autre composante de ce traitement nonobstant une modification législative la 
diminuant ou la supprimant.  

  Le Tribunal fédéral a par ailleurs précisé que le fait que le législateur avait 
instauré une règlementation temporaire ne signifiait pas qu’elle s’imposait au titre 
de droit acquis et qu’elle était soustraite à toute modification légale. Enfin, la 
modification législative en cause n’était pas imprévisible, au vu des travaux 
parlementaires, et le délai de deux mois entre son adoption et son entrée en 
vigueur laissait suffisamment de temps au recourant, colloqué dans un échelon 
supérieur de la classification des fonctions, pour être en mesure de s’adapter sans 
disposition transitoire, quelle qu’en soit la forme (arrêt du Tribunal fédéral 
8C_158/2016 précité consid. 6 et 7 ; ATA/43/2016 précité consid. 5b et 6a). 

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  Le grief doit ainsi être écarté.  

3)  Le recourant invoque ensuite une violation du principe d’égalité de 
traitement en raison du maintien de l’indemnité pour les seuls médecins des HUG 
en classe 27 et plus exerçant des responsabilités hiérarchiques.  

  En l’espèce, la loi 11'328 traite différemment les cadres dès la classe 27 
exerçant des responsabilités hiérarchiques, dans la mesure où elle restreint le 
cercle des bénéficiaires de l’indemnité mensuelle de 8.3 % du salaire annuel, aux 
seuls médecins des HUG. Le versement de ladite indemnité est ainsi soumis à une 
nouvelle condition, qui est celle d’être médecin aux HUG. Ce critère, inexistant 
dans l’ancien art. 23A LTrait, établit une distinction entre les cadres dès la 
classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques. Cette distinction est 
cependant basée sur la qualification professionnelle desdits cadres fondée sur leur 
formation nécessaire à l’exercice de leur fonction, ainsi que leur temps de travail 
hebdomadaire. Il s’agit ainsi d’un critère objectif admis par la jurisprudence 
fédérale. Le motif de cette distinction entre cadres supérieurs est la volonté du 
législateur de permettre de recruter et de garder au sein des HUG des médecins 
hautement qualifiés et d’assurer ainsi la qualité des soins d’un hôpital public de 
pointe dans un contexte hautement concurrentiel entre établissements médicaux. 
Cela a été jugé objectivement défendable au regard du principe d’égalité de 
traitement, comme il a été admis que l’écart de rémunération était compatible avec 
ce même principe (arrêt du Tribunal fédéral 8C_158/2016 précité consid. 5.4). 

  Le fait que le recourant occupe la fonction de médecin cantonal ne suffit pas 
en soi, contrairement ce qu’il affirme, pour considérer que sa situation serait 
identique à celle des médecins visés par l’art. 23B LTrait. Encore faut-il en 
apporter la démonstration, ce qu’il n’entreprend pas de faire. En tout état, il ne 
résulte pas des dispositions de la loi sur la santé du 7 avril 2006 (LS - K 1 03) 
énumérant les autorités en matière de santé, dont il fait partie, et décrivant leurs 
responsabilités et tâches, que tel pourrait être le cas. Occuper un poste de cadre 
supérieur  nécessitant une formation médicale et devant assumer une charge de 
travail et des responsabilités hiérarchiques importantes dans le domaine de la 
santé publique n’est précisément plus suffisant pour être mis au bénéfice de 
l’indemnité prévue par l’art. 23B Ltrait. 

  Le grief doit donc être écarté. 

4)  Enfin, le recourant ne peut tirer aucun argument du fait que le Conseil d’État 
ait fait application, pour  sept membres du personnel du département des finances,  
de l’art. 3 al. 1 LTrait qui lui permet, pour tenir compte de circonstances 
exceptionnelles, d’attribuer aux titulaires de certaines fonctions exigeant des 
connaissances tout à fait spéciales ou comportant des responsabilités 
particulièrement importantes un traitement annuel « hors classes » qu’il fixe lui-
même sans être tenu de se conformer aux minimums ou aux maximums prévus à 

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l’art. 2 LTrait. Il ne soutient en effet pas que le Conseil d’État n’aurait pas 
correctement appliqué l’art. 3 LTrait dans ces cas particuliers. Il ne prétend pas 
non plus avoir demandé ou devoir être mis au bénéfice de cette exception, ce qui, 
en tout état, ne pourrait être examiné dans le cadre de la présente procédure, faute 
de décision de l’autorité compétente portant sur cet objet. Il n’y a donc pas lieu 
d’instruire plus avant cette question. 

5)  Vu ce qui précède, le recours sera rejeté, sans autre instruction vu sa 
similitude avec la cause tranchée par la chambre de céans dans l’ATA/43/2016 
précité, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 8C_158/2016 précité. 

6)  Un émolument de CHF 2'000.- sera mis à la charge du recourant qui 
succombe. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée 
(art. 87 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 22 mai 2015 par Monsieur A______ contre la 
décision du Conseil d'État  du 20 avril 2015 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 2'000.- à la charge de Monsieur A______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 

- par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 

- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 

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- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les 
art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 

le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique 
aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du 
recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique le présent arrêt à Monsieur B______, représentant du recourant, ainsi 
qu'au Conseil d'État. 

Siégeants : Mme Junod, présidente, M. Thélin, Mmes Steck et Montani, M. Pagan, 
juges 

Au nom de la chambre administrative : 

  la greffière-juriste : 
 
 

S. Hüsler Enz 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

Ch. Junod 
 

   

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :