# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9ed38142-c17f-5e27-bfac-550c4e302ab0
**Source:** Aargau Gerichte (AG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-10-26
**Language:** de
**Title:** Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 26.10.2022 WBE.2022.148
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/AG_Gerichte/AG_OG_006_WBE-2022-148_2022-10-26.pdf

## Full Text

Verwaltungsgericht 

3. Kammer 

 

 

WBE.2022.148 / sr / we 
(2022-000199)  

Art. 113 

 

 

Urteil vom 26. Oktober 2022 
 
 

Besetzung  Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz  

Verwaltungsrichter Dommann  

Verwaltungsrichter Brandner  

Gerichtsschreiberin Ruchti 

Rechtspraktikantin Erny      

 

 
   

Beschwerde-

führerin 1 

 A._____ AG 

 

Beschwerde-

führerin 2 

 B._____ AG  

 

gegen 

 

  Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5000 Aarau   

handelnd durch das Departement Gesundheit und Soziales, Abteilung 

Gesundheit, Bachstrasse 15, 5001 Aarau    

 

     

 
 

   

Gegenstand  Beschwerdeverfahren betreffend Inspektionsrechnungen des Regionalen 

Heilmittelinspektorats der Nordwestschweiz 

 

Entscheid des Regierungsrats vom 2. März 2022 

  

 - 2 - 

 

 

 

 
   

Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten: 

 

A. 

1. 

Vom 23. bis 25. Oktober 2019 führte des Regionale Heilmittelinspektorat 

der Nordwestschweiz (RHI) bei den an der Z-Strasse 21 in X. domizilierten 

Unternehmen A. AG und B. AG eine Inspektion durch und verfasste dazu 

für jedes Unternehmen zwei Inspektionsberichte, je einen Bericht zur GMP-

/GDP-Basisinspektion sowie je einen Bericht zur Inspektion des Umgangs 

mit kontrollierten Substanzen. Beide Unternehmen bezwecken die 

Fabrikation bzw. Herstellung und den Vertrieb von bzw. den Handel mit 

chemisch-pharmazeutischen Produkten, sind bezüglich Infrastruktur, 

Organisation und Personal eng verflochten und die Geschäfte werden von 

denselben Personen geleitet.  

 

2. 

Am 18. Dezember 2019 stellte das RHI der A. AG und der B. AG zwei 

separate Rechnungen für den Inspektionsaufwand in Höhe von 

Fr. 12'535.00 (A. AG) und Fr. 9'560.00 (B. AG).  

 

3. 

Nach Beanstandungen dieser Rechnungen seitens der A. AG und der B. 

AG mittels Beschwerde an Mitglieder des Inspektoratsrats des RHI vom 15. 

bzw. 26. Juni 2020, die der damalige Präsident des Inspektoratsrats mit 

Schreiben vom 13. Oktober 2020 beantwortete, und nach mehreren 

Mahnungen beglichen die A. AG und die B. AG die erwähnten Rechnungen 

mit Teilbeträgen im Umfang von Fr. 11'695.00 und Fr. 6'290.00. Für die 

Restbeträge von Fr. 840.00 (Fr. 12'535.00 – Fr. 11'695.00) und 

Fr. 3'270.00 (Fr. 9'560.00 – Fr. 6'290.00) zuzüglich Mahngebühren von je 

Fr. 15.00 leitete das RHI gegenüber der A. AG und der B. AG Betreibungen 

ein. Gegen die in diesen Betreibungen ausgestellten Zahlungsbefehle 

erhoben die A. AG und die B. AG Rechtsvorschlag. 

 

4. 

Auf entsprechendes Gesuch des RHI erliess das Departement Gesundheit 

und Soziales (DGS), Abteilung Gesundheit, am 26. Juli 2021 eine Verfü-

gung, mit welcher die A. AG und die B. AG verpflichtet wurden, dem RHI 

dessen Rechnungen vom 18. Dezember 2019 abzüglich der geleisteten 

Teilzahlungen sowie zuzüglich der Mahngebühren von je Fr. 15.00 und der 

Zahlungsbefehlskosten von Fr. 53.30 (A. AG) und Fr. 73.30 (B. AG), 

insgesamt somit Fr. 908.30 (A. AG: Fr. 840.00 + Fr. 15.00 + Fr. 53.30) und 

Fr. 3'358.30 (B. AG: Fr. 3'270.00 + Fr. 15.00 + Fr. 73.30), zu bezahlen. 

  

 - 3 - 

 

 

 

 

B. 

1. 

Dagegen erhoben die A. AG und die B. AG am 26. August 2021 

Beschwerde beim Regierungsrat und stellten Antrag auf Reduktion der 

ihnen auferlegten Inspektionskosten sowie Beantwortung ihrer Fragen in 

der E-Mail vom 20. Dezember 2019 zu den Rechnungen vom 18. De-

zember 2019. 

 

2. 

Der Regierungsrat entschied an seiner Sitzung vom 2. März 2022 (RRB 

Nr. 2022-000199): 

 

1. 
Die Beschwerde wird abgewiesen. 
 
2. 
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens, bestehend aus einer Staatsge-
bühr von Fr. 2'000.–, den Kanzleigebühren und den Auslagen von 
Fr. 151.35, insgesamt Fr. 2'151.35, werden der A. AG und B. AG unter 
solidarischer Haftbarkeit auferlegt. Da sie einen Kostenvorschuss in der 
Höhe von Fr. 2'000.– geleistet haben, haben sie noch Fr. 151.35 zu 
bezahlen. 
 
3. 
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet. 

 

C. 

1. 

Diesen Entscheid fochten die A. AG und die B. AG mit Beschwerde vom 

7. April 2022 beim Verwaltungsgericht an, mit den Anträgen: 

 

 Die Fragen zu den Rechnungen in unserer E-Mail vom 20.12.2019 
(Beilage 2) seien eindeutig zu beantworten. 
 

 Die Kosten für Bearbeitung und Berichte für die B. AG seien von 
10 Stunden auf 2 Stunden zu reduzieren, diejenige von A. AG von 
13 Stunden auf 11 Stunden. 

 

 Die Kosten Inspektionsvorbereitung sei für die B. AG zu streichen. 

 

 Das Vorbereitungspapier zur Inspektion vom Oktober 2019 sei zu 
editieren. 

 

2. 

Mit Beschwerdeantwort vom 17. Mai 2022 beantragte das DGS, Abteilung 

Gesundheit, im Namen des Regierungsrats die kostenfällige Abweisung 

der Beschwerde. 

 

 

 - 4 - 

 

 

 

D. 

Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 26. Oktober 2022 beraten und ent-

schieden. 

 

 
   

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

 

I. 

1. 

Gegen letztinstanzliche Entscheide der Verwaltungsbehörden ist die Ver-

waltungsgerichtsbeschwerde zulässig (§ 54 Abs. 1 des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege vom 4. Dezember 2007 [Verwaltungsrechtspfle-

gegesetz, VRPG; SAR 271.200]). Der angefochtene Entscheid des Regie-

rungsrats ist verwaltungsintern letztinstanzlich. Das Verwaltungsgericht ist 

somit für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 

 

2. 

An der Änderung des angefochtenen Entscheids haben die Beschwerde-

führerinnen insoweit ein schutzwürdiges eigenes Interesse im Sinne von 

§ 42 lit. a VRPG, als sie damit auf eine Reduktion der Rechnungen des RHI 

vom 18. Dezember 2019 (Vorakten, act. 152–154) bezüglich der von ihnen 

beanstandeten Positionen (Stundenaufwand für die Inspektionsvorberei-

tung und die Erstellung der GMP-/GDP-Basisinspektionsberichte) abzielen. 

Hingegen fehlt es ihnen an einem schutzwürdigen Interesse an der von 

ihnen beantragten ("eindeutigen") Beantwortung ihrer Fragen in der Mail 

der Beschwerdeführerin 1 vom 20. Dezember 2019 (Vorakten, act. 155). 

Die darin aufgeworfenen Fragen betreffend den aus ihrer Sicht überhöhten 

Stundenaufwand für die Inspektionsvorbereitung und für die Erstellung der 

GMP-/GDP-Basisinspektionsberichte bilden Gegenstand des vorliegenden 

Rechtsstreits. Der umstrittene Stundenaufwand ist vom Verwaltungsgericht 

auf seine Rechtmässigkeit hin zu überprüfen. Deshalb haben die Be-

schwerdeführerinnen kein ersichtliches Interesse daran, dass im derzeiti-

gen Verfahrensstadium das RHI (noch einmal) dazu Stellung nimmt; dies 

nachdem sich im bisherigen Verfahren schon eine Mitarbeiterin des RHI 

mit Mail vom 7. Januar 2020 (Vorakten, act. 157), der damalige Präsident 

des Inspektoratsrats des RHI mit Schreiben vom 13. Oktober 2020 (Vorak-

ten, act. 171–175), das DGS, Abteilung Gesundheit, mit Verfügung vom 

26. Juli 2021 (Vorakten, act. 189–194) sowie der Regierungsrat mit dem 

hier angefochtenen Entscheid vom 2. März 2022 zu dieser Fragestellung 

geäussert haben, wenn auch nicht zur Zufriedenheit der Beschwerdeführe-

rinnen, was letztlich der Anlass für die vorliegende Beschwerde ans Ver-

waltungsgericht ist.  

 

Die übrigen Fragen betrafen die Administrationspauschalen, die Spesen-

pauschalen und die Rechnungsposition "AG61" (Stundenaufwand für die 

 - 5 - 

 

 

 

Erstellung der Inspektionsberichte zum Umgang mit kontrollierten Substan-

zen), die vor Verwaltungsgericht den Anträgen der Beschwerdeführerinnen 

zufolge nicht mehr streitig sind und insofern ausserhalb des Streitgegen-

stands des vorliegenden Verfahrens liegen. An deren Beantwortung haben 

somit die Beschwerdeführerinnen ebenfalls kein ersichtliches schutzwürdi-

ges Interesse.  

 

3. 

Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen 

Anlass. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist mit der 

vorerwähnten Ausnahme betreffend den Antrag auf Beantwortung der Fra-

gen in der E-Mail der Beschwerdeführerin 1 vom 20. Dezember 2019 

(Vorakten, act. 155) einzutreten. 

 

4. 

Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können die unrichtige oder unvoll-

ständige Feststellung des Sachverhalts sowie Rechtsverletzungen gerügt 

werden (§ 55 Abs. 1 VRPG). Die Ermessenkontrolle ist hingegen ausge-

schlossen (Umkehrschluss aus § 55 Abs. 3 VRPG). 

 

II. 

1. 

Gemäss Art. 65 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Arzneimittel und Medi-

zinprodukte vom 15. Dezember 2000 (Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21) 

erheben das Institut (Swissmedic) und die anderen mit dem Vollzug dieses 

Gesetzes betrauten Behörden für ihre Bewilligungen, Kontrollen und 

Dienstleistungen Gebühren. Zu den mit dem Vollzug des HMG betrauten 

Behörden gehört insbesondere das RHI Nordwestschweiz, das auf der Ver-

einbarung der nordwestschweizerischen Kantone über die Führung eines 

regionalen Heilmittelinspektorats vom 16. Juli 2003 (VRHI; SAR 350.050) 

beruht, als öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit 

ausgestaltet ist (§ 1 Abs. 2 VRHI) und von den Kantonen Bern, Luzern, 

Solothurn, Basel-Stadt, Basel-Landschaft und Aargau betrieben wird. Eine 

der Aufgaben, für die das RHI gestützt auf Art. 65 Abs. 1 HMG Gebühren 

erhebt, ist die Inspektion von Firmen und Institutionen, die Tätigkeiten im 

Heilmittelbereich durchführen, welche der Bewilligungspflicht der Swiss-

medic unterstehen (§ 2 Abs. 2 lit. a VRHI). Zur Höhe der Gebühren machen 

weder das HMG noch die VRHI Vorgaben. Immerhin ist nach § 8 Abs. 1 

VRHI die volle Selbstfinanzierung anzustreben. Zwecks Festlegung der 

Gebühren, welche durch das RHI für die Durchführung von Inspektionen 

und anderer Dienstleistungen in Rechnung zu stellen sind, hat sich das RHI 

ein Gebührenreglement gegeben, dessen geltende Fassung von den Ge-

sundheitsdirektoren Nordwestschweiz per Zirkularbeschluss genehmigt 

wurde und am 1. Januar 2019 in Kraft trat.  

 

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Das im Abgaberecht streng gehandhabte Legalitätsprinzip ist eingehalten, 

obwohl die Höhe der Gebühren nicht (in den Grundzügen) im Gesetz (HMG 

oder VRHI) festgelegt wird, weil die Gebühren einen stark technischen 

Charakter haben und das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip als Sur-

rogat der insoweit (Gebührenhöhe) offenen gesetzlichen Grundlage taugen 

(ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-

tungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020, Rz.2762 und 2799 ff.). Dazu 

kann auch auf den sich bei den Akten befindlichen Entscheid des Verwal-

tungsgerichts WBE.2012.168 vom 24. August 2012, Erw. II/3.5, verwiesen 

werden. 

 

Nach Ziff. 4.1 Gebührenreglement werden für Inspektionen vor Ort Inspek-

torentage als Bruchteile (1/4 und 1/2) und/oder als ganze Tage verrechnet, 

wobei ein Inspektorentag maximal acht Mal den Stundenansatz beträgt 

(Abs. 2). Vor- und nachbereitende Arbeiten werden stundenweise (als 

Bruchteile [1/4 und 1/2] und/oder als ganze Stunden) verrechnet (Abs. 3). 

Der Stundenansatz für die unter Ziff. 4.1 und 4.2 genannten Leistungen be-

trägt Fr. 270.00/Stunde (Ziff. 4.3 Gebührenreglement). Die Spesenpau-

schale beträgt pro Inspektor und Reisetag Fr. 140.00 (Ziff. 4.4 Gebühren-

reglement). Die Administrationspauschale beträgt pro Inspektion 

Fr. 300.00 (Ziff. 4.5 Gebührenreglement). 

 

Nach Massgabe dieser Tages- und Stundenansätze sowie Pauschalen 

stellte das RHI den Beschwerdeführerinnen für die Inspektionen vom 

23. bis 25. Oktober 2019 einschliesslich deren Vor- und Nachbereitungen 

die Beträge von Fr.12'535.00 (A. AG) und Fr. 9'560.00 (B. AG) in Rechnung 

(Vorakten, act. 153 f.). 

 

Umstritten sind die Rechnungspositionen "AG11" (Stundenaufwand für die 

Inspektionsvorbereitung) und "AG31" (Stundenaufwand für die Erstellung 

bzw. Bearbeitung des GMP-/GDP-Basisinspektionsberichts) in den beiden 

Rechnungen Nrn. 20190179 an die A. AG und 20190180 an die B. AG vom 

18. Dezember 2019 (Vorakten, act. 153 und 154). Der Stundenaufwand für 

die Inspektionsvorbereitung wurde für beide Unternehmen mit je vier 

Stunden veranschlagt; derjenige für die Erstellung des GMP-/GDP-

Basisinspektionsberichts im Falle der A. AG mit 13 Stunden und im Falle 

der B. AG mit zehn Stunden. Dem Beiblatt der Rechnungen (Vorakten, 

act. 152) ist zu entnehmen, dass die Inspektionsvorbereitung die folgenden 

Punkte beinhaltet: die Durchsicht früherer Inspektionsberichte inkl. 

Massnahmenpläne, die Prüfung der Fragebögen (der Swissmedic), das 

Vertrautmachen mit den relevanten Aspekten der Betriebsbewilligung, die 

Überprüfung der Unternehmen auf der Homepage, gegebenenfalls 

Inspektionsaufträge. 

 

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2. 

2.1. 

Zum Stundenaufwand für die Inspektionsvorbereitung befand die Vorin-

stanz (angefochtener Entscheid, Erw. 5.2.2), die Inspektion von zwei Un-

ternehmen bedürfe einer aufwendigeren Vorbereitung als diejenige einer 

einzigen Produktionsstätte. Auch wenn sich allenfalls gewisse Synergien 

ergäben, fielen die einzelnen Arbeitsschritte (Prüfung des Inspektionsauf-

trags und des Fragebogens, Durchsicht früherer Inspektionsberichte samt 

Massnahmenplänen, Studium der Betriebsbewilligung, Überprüfung des 

Internet-Auftritts) letztlich doppelt an. Dass sich das RHI dabei auch mit der 

Vorgeschichte der Beschwerdeführerinnen befasst und die einschlägigen 

Verfahren berücksichtigt habe, sei nicht zu bemängeln. Auch wenn diese 

zu jenem Zeitpunkt teilweise noch nicht rechtskräftig abgeschlossen gewe-

sen seien, erscheine das Studium der entsprechenden Akten zwecks um-

fassender Einsicht in die zu inspizierenden Sachverhalte angezeigt. Davon, 

dass der Rahmen für Vorbereitungshandlungen gesprengt oder das RHI 

als Untersuchungsbehörde eingesetzt worden wäre, könne keine Rede 

sein. Keinen Einfluss auf den Vorbereitungsaufwand dürfe haben, dass für 

die beiden Unternehmen ein einziges Vorbereitungspapier angefertigt wor-

den sei. Eine Vorbereitungszeit von insgesamt acht Stunden erscheine un-

ter den gegebenen Umständen vertretbar. Schliesslich sei es sachgerecht, 

den Vorbereitungsaufwand hälftig auf die Beschwerdeführerinnen aufzutei-

len.  

 

Das DGS, Abteilung Gesundheit, wies in der Verfügung vom 26. Juli 2021 

ausserdem darauf hin, dass die beiden Inspektionsaufträge (der Swiss-

medic) diverse Fragestellungen und die Erhebung von einigen Dokumen-

ten umfasst hätten. Darunter seien namentlich die umfangreichen Akten zu 

den Verfahren Nrn. 102607304 gegen die A. AG und 102607306 gegen die 

B. AG gefallen. Eine Vorbereitungszeit von je zwei Stunden pro 

Unternehmen und Inspektor sei angesichts der umfangreichen Aktenlage 

plausibel und nachvollziehbar (Vorakten, act. 191). 

 

2.2. 

Was die Beschwerdeführerinnen gegen diese schlüssigen Ausführungen 

zum Stundenaufwand für die Inspektionsvorbereitung vorbringen, vermag 

nicht zu überzeugen. Das Argument der Vorinstanzen, die Vorbereitung der 

Inspektion von zwei Unternehmen sei aufwendiger als diejenige von einem 

Unternehmen, ist sehr wohl stichhaltig, auch wenn die beiden hier betroffe-

nen Unternehmen (A. AG und B. AG) in denselben Räumlichkeiten bzw. in 

einer einzigen Produktionsstätte produzieren und deren 

Qualitätsmanagement identisch ist, mithin die gleichen Vorschriften gelten. 

Die beiden Inspektionsaufträge der Swissmedic vom 16. Oktober 2019 zur 

Inspektion der A. AG (Vorakten, act. 42–44) und der B. AG (Vorakten, 

act. 39–41) unterschieden sich insofern voneinander, als die für die 

Inspektion zur näheren Prüfung benötigten produktspezifischen Unterlagen 

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wegen unterschiedlicher Produkte nicht (vollständig) deckungsgleich sind. 

Folglich mussten von beiden Unternehmen unterschiedliche Unterlagen 

erhoben und vorgängig studiert werden. Im Übrigen wird nirgends 

behauptet, der Vorbereitungsaufwand sei doppelt so hoch gewesen wie für 

die Prüfung eines einzelnen Unternehmens. Vielmehr werden Synergien 

eingeräumt. Es ist deshalb davon auszugehen, dass der Vorbe-

reitungsaufwand auch dann nicht oder nicht wesentlich geringer ausgefal-

len wäre, wenn die gesamte der Inspektion unterliegende Produktepalette 

von ein und demselben Unternehmen anstelle von zwei Schwestergesell-

schaften angeboten würde. Für die Wahl der Unternehmensstruktur und 

einen dadurch erhöhten Inspektionsaufwand haben die Verantwortlichen 

der Beschwerdeführerinnen einzustehen. Ein Vorbereitungsaufwand von 

insgesamt acht Stunden oder vier Stunden pro Inspektor und zwei Stunden 

pro Inspektor und Unternehmen erscheint auch dem Verwaltungsgericht 

angesichts der Bedeutung der Inspektion, des Umfangs der Aktenlage und 

der Schwierigkeit der Fragestellungen nicht übermässig. Die Beschwerde-

führerinnen bringen auch nichts Konkretes vor, um ihren gegenteiligen 

Standpunkt zu untermauern. Eine andere als eine hälftige Aufteilung des 

Vorbereitungsaufwands auf die Beschwerdeführerinnen wäre für diese 

letztlich ein Nullsummenspiel; die Einsparung beim einen Unternehmen 

entspräche dem Mehraufwand beim anderen. 

 

Die Swissmedic erteilte die Inspektionsaufträge vom 16. Oktober 2019 vor 

dem Hintergrund, dass die Zulassungsstelle seit längerem bemängle, die 

A. AG und die B. AG hielten sich zu wenig an die Vorgaben von 

Swissmedic. Diese Probleme seien im Rahmen von Änderungsgesuchen 

wiederholt auf dem Rechtsweg abgehandelt worden, ohne dass sich die 

Situation signifikant verbessert hätte. Seitens der Marktkontrolle sei bei 

Qualitätsmängeln und Kundenreklamationen ein wenig ausgeprägtes 

Qualitätsbewusstsein festgestellt worden, was insbesondere bei Arz-

neimitteln mit kontrollierten Substanzen wie Präparate mit Adrenalin, Mor-

phinsulfat, Codein oder Methadon ein erhöhtes Risiko darstelle (Vorakten, 

act. 41 und 44). Offenbar waren im Zeitpunkt der Auftragserteilung die Be-

triebsbewilligungen Arzneimittel und Zulassung von Arzneimitteln der A. 

AG und der B. AG sistiert und Erneuerungsgesuche für die 

Betriebsbewilligungen anhängig. In diesem Zusammenhang liess die 

Swissmedic der RHI eine Kopie der Erneuerungsgesuche zukommen, um 

vor Ort zu überprüfen, ob die Tätigkeiten der beiden Unternehmen in den 

Gesuchen richtig abgebildet würden (Vorakten, act. 40 und 42). Es ist da-

her gut vorstellbar, dass die Aktenlage zu den Beschwerdeführerinnen im 

fraglichen Zeitpunkt etwas umfangreicher war als im Falle von üblichen 

Basisinspektionen. In den Inspektionsberichten (Vorakten, act. 47–67 und 

76–100) wird denn auch im Einzelnen darauf hingewiesen, dass die Akten 

der Verfahren Nrn. 102607304 und 102607306 beigezogen wurden und 

welche Aktenstücke dies betraf (Vorakten, act. 65 und 98). Ein solcher 

Aktenbeizug macht nur dann Sinn, wenn die Inspektoren vom Inhalt dieser 

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Akten effektiv Kenntnis nahmen, und es ist ohne weiteres einsichtig, dass 

sie die entsprechenden Vorkenntnisse für eine seriöse Vorbereitung auf die 

Inspektion benötigten. Der Einwand, die beigezogenen Vorbescheide und 

Zwischenverfügungen seien für die Inspektion völlig irrelevant gewesen, 

wird von den Beschwerdeführerinnen nicht nachvollziehbar begründet. 

Sollte der Leadinspektor zu Beginn der Inspektion tatsächlich erwähnt ha-

ben, dass ihn die hängigen Verfahren nicht interessierten und er am liebs-

ten nichts davon wissen wolle (Beschwerde, S. 3), lässt sich daraus nicht 

der Schluss ziehen, dass ihm der Gegenstand der erwähnten Verfahren 

und der Inhalt der betreffenden Akten unbekannt waren. Vielmehr dürfte er 

damit gegenüber den Verantwortlichen der Beschwerdeführerinnen ledig-

lich zum Ausdruck gebracht haben, dass er sich zu diesen Verfahren 

mangels Zuständigkeit nicht äussern könne. Der genaue Wortlaut seines 

Statements lässt sich ohnehin kaum mehr verifizieren. Konkrete Anhalts-

punkte dafür, dass die Vorbereitungshandlungen der Inspektoren nament-

lich mit Bezug auf das Aktenstudium den üblichen Rahmen sprengten, lie-

fern die Beschwerdeführerinnen dem Verwaltungsgericht nicht. 

 

Keinen massgeblichen Einfluss auf den Vorbereitungsaufwand für die In-

spektion hat auch nach dem Dafürhalten des Verwaltungsgerichts sodann, 

ob die Inspektoren ein Vorbereitungspapier oder zwei separate Vorberei-

tungspapiere für jedes Unternehmen erstellt haben und was genau dieses 

Vorbereitungspapier beinhaltete. Die von der Swissmedic definierten In-

spektionsaufträge (Vorakten, act. 39–44) und die für die Auftragserfüllung 

zu konsultierenden Akten wurden deswegen nicht mehr oder weniger um-

fangreich. Insofern ist auch nicht ersichtlich, welche relevanten Erkennt-

nisse sich die Beschwerdeführerinnen aus dem von ihnen zur Edition be-

antragten Vorbereitungspapier erwarten. In zulässiger antizipierter Beweis-

würdigung (vgl. dazu statt vieler BGE 145 I 167, Erw. 4.1 und Urteil des 

Bundesgerichts 1C_285/2021 vom 17. Dezember 2021, Erw. 2.2) darf auf 

die Einholung des betreffenden Dokuments verzichtet werden. 

 

3.  

3.1. 

Zum Stundenaufwand für die Erstellung bzw. Bearbeitung der GMP-/GDP-

Basisinspektionsberichte erwog die Vorinstanz (angefochtener Entscheid, 

Erw. 5.2.3), zwar enthielten die beiden Inspektionsberichte (zur A. AG und 

der B. AG) zum Teil gleichlautende Textpassagen. Der Bericht zur 

Inspektion bei der B. AG halte zudem fest, dass die wesentlichen Aspekte 

der "firmenübergreifenden Kontrolle" im Bericht zur A. AG 

zusammengefasst seien, so dass sich der Bericht zur B. AG auf jene 

Beobachtungen und Bemerkungen beschränke, welche für diese 

spezifisch seien. Allerdings würden die Beschwerdeführerinnen 

übersehen, dass unter den Titel "Bearbeitung und Bericht" nicht nur der 

Aufwand für das eigentliche Verfassen des Berichts und für das 

Korrekturlesen falle, sondern ebenso das Erstellen der Mängelliste, wofür 

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3,5 Stunden für die A. AG und drei Stunden für die B. AG eingesetzt worden 

seien. Hinzu komme, dass auch die Übernahme gewisser Textpassagen 

von einem in den anderen Bericht Sorgfalt und einen entsprechenden 

zeitlichen Aufwand erfordere. Ferner sei es sachgerecht, dass die Berichte 

zur Wahrung des Vier-Augen-Prinzips durch einen an der Inspektion nicht 

beteiligten Fachmann gegengelesen worden seien und dass den 

Beschwerdeführerinnen auch dessen Aufwand in Rechnung gestellt 

worden sei, auch wenn gewisse Druckfehler übersehen worden seien. Die 

während der Inspektion angefertigten Notizen seien erst später zu 

umfassenden Berichten redigiert worden. Die zur Diskussion stehende 

Berichterstattung habe mehrere Arbeitsschritte beinhaltet, die angesichts 

der Komplexität der Thematik grosser Sorgfalt und eines hohen Arbeitsauf-

wands bedurft hätten. Anlass zu Zweifeln daran, dass das RHI den Stun-

denaufwand korrekt erfasst habe, bestehe deshalb nicht. Die total einge-

setzten 23 Stunden seien sachlich nachvollziehbar und insofern nicht zu 

beanstanden. 

 

3.2. 

Der GMP-/GDP-Basisinspektionsbericht zur A. AG (Vorakten, act. 76–100) 

umfasst insgesamt 24 Seiten; derjenige zur B. AG (Vorakten, act. 47–67) 

20 Seiten. Deckungsgleich oder weitgehend identisch sind die beiden 

Berichte mit Bezug auf die folgenden Passagen: Einleitende Angaben zur 

Tätigkeit der beiden Unternehmen im Kapitel A.3; Beurteilung des 

pharmazeutischen Qualitätssystems im Kapitel B.1.1; Beurteilung des 

Personals im Kapitel B.1.2; Beurteilung der Qualitätskontrollen im Kapitel 

B.1.6; Beurteilung der ausgelagerten Tätigkeiten im Kapitel B.1.7; Be-

urteilung der Distribution, Retouren, Beanstandungen und Produktrückrufe 

im Kapitel B.1.8; Beurteilung der Selbstinspektion im Kapitel B.1.9. Die Be-

urteilung der Räumlichkeiten und Ausrüstung im Kapitel B.1.3 ist im Bericht 

zur A. AG wegen zusätzlicher Angaben zu den Bedingungen in den 

Reinräumen umfassender; diese mussten für den Bericht zur B. AG bloss 

entfernt werden. Umfassender ist auch die Beurteilung der Produktion im 

Kapitel B.1.5 im Bericht zur A. AG, die dort zusätzliche Angaben zum 

Bereich der sterilen Herstellung und zu den Anforderungen bei den nach 

Art. 9 Abs. 2bis HMG produzierten Arzneimitteln enthält, welche im Bericht 

zur B. AG fehlen. Allerdings sind im Zusammenhang mit den Vorgaben für 

die Validierung der Herstellverfahren von zugelassenen Produkten 

Abweichungen zwischen den beiden Berichten festzustellen. Solche 

Differenzen zeigen sich auch bei der Beurteilung der Dokumentationen in 

Kapitel B.1.4. Bei den Mängellisten sind die beanstandeten Positionen zum 

Teil vollständig (Qualitätsverantwortung, Schulung, 

Qualifizierungen/Validierungen, Kalibrierung, Abgleich der Regelungen der 

Firma mit den gelebten Abläufen, Auditrail, Dokumentationspflicht, Retou-

ren, Rückruf), zum Teil partiell (Product Quality Review, Herstellung von 

kleinen Mengen, Sekundärstandards, Stabilitätsuntersuchung, Lieferanten-

qualifizierung, Bezugsberechtigung) identisch. Die Mängelliste zur A. AG 

 - 11 - 

 

 

 

ist dabei wiederum etwas umfassender, namentlich durch die zusätzlichen 

Beanstandungen in den Bereichen Mikrobiologisches Monitoring 

Reinräume (Nr. 4) und Umsetzungen von Wartungsvorgaben. 

 

Aus diesem Vergleich erhellt, dass der Bericht zur B. AG über weite 

Strecken den Inhalt des Berichts zur A. AG übernimmt und lediglich in 

wenigen Punkten davon abweicht oder zusätzliche bzw. spezifischere 

Informationen enthält. Es wäre jedoch zu kurz gegriffen, aus den 

weitgehenden Übereinstimmungen zu schliessen, dass der Aufwand für die 

Erstellung des Berichts zur B. AG – wie von den Beschwerdeführerinnen in 

den Raum gestellt – maximal zwei Stunden betragen haben kann. Es ist 

vielmehr sehr gut vorstellbar, dass die Erstellung der beiden Berichte samt 

Mängellisten (ohne das Korrekturlesen) insgesamt 20 Stunden in Anspruch 

nahm (vgl. dazu Vorakten, act. 152), wobei auf diejenigen Bestandteile, die 

in beiden Berichten übereinstimmen, total 18 Stunden (sechs Stunden für 

die übereinstimmenden Teile der Mängellisten plus zwölf Stunden für die 

übereinstimmenden Teile der restlichen Berichte) entfielen, welche 

korrekterweise je zur Hälfte der A. AG und der B. AG belastet wurden, 

während für die Zusatzinformationen im Bericht zur A. AG (auf 

zusammengenommen rund vier Seiten) noch zwei Extrastunden (eine 

weitere halbe Stunde für die ausgedehntere Mängelliste und weitere 

eineinhalb Stunden für den ausführlicheren Restbericht) aufgewendet 

werden mussten. Dass ein 20-seitiger Bericht mit einem Zeitaufwand von 

18 Stunden bzw. von knapp einer Stunde pro Seite verbunden ist, ist 

keineswegs ungewöhnlich. Dabei muss man sich auch vor Augen halten, 

dass solche Berichte aufgrund der Komplexität der Materie mit viel 

Gedankenarbeit verbunden sind und sich der Aufwand nicht auf die reine 

Schreibarbeit beschränkt. Die während der Inspektion angefertigten Noti-

zen dürften den Inspektoren nur als Gedankenstützen gedient haben, die 

anschliessend noch vertieft validiert und zu einem ausformulierten Bericht 

verarbeitet werden mussten. Das gilt auch für die Mängellisten. Es ist nicht 

anzunehmen, dass die Inspektoren die Berichte in der vorliegenden Form 

(in weiten Teilen) bereits während der Inspektion anfertigen konnten. 20 

Stunden Gesamtaufwand für die Erstellung beider Berichte oder elf bzw. 

neun Stunden Aufwand für die Erstellung der Berichte zur A. AG bzw. zur 

B. AG erscheinen der Situation in jeder Hinsicht angemessen. 

 

Die von den Beschwerdeführerinnen angeführten insgesamt 13 Stunden 

Aufwand für die Erstellung der übereinstimmenden Bestandteile beider Be-

richte und die Zusatzinformationen im Bericht zur A. AG erscheinen 

dagegen klar zu tief bemessen. Ausserdem wäre es nicht angezeigt, den 

für die übereinstimmenden Berichtbestandteile angefallenen Aufwand 

hauptsächlich der A. AG und nur im Umfang von zwei Stunden der B. AG 

zu belasten. Inwiefern die Berichte fehlerhaft und nicht mit der 

erforderlichen Sorgfalt erstellt worden sein sollen, wird von den Be-

schwerdeführerinnen nicht näher dargelegt. Die Sorgfalt, die man bei der 

 - 12 - 

 

 

 

Übernahme von Teilen eines Berichts in einen anderen anwenden muss, 

bringt es vor allem mit sich, dass speziell darauf geachtet werden muss, für 

die notwendigen Abgrenzungen zwischen den beiden Unternehmen zu sor-

gen und keine Informationen zu vertauschen respektive (unverändert) zu 

übernehmen, welche nur das je andere Unternehmen betreffen. Dass hier 

solche Übernahmefehler passiert sind, wird zwar von den Beschwerdefüh-

rerinnen behauptet, aber nicht im Einzelnen erläutert und belegt, auch nicht 

im Hinblick auf das von ihnen angegebene Beispiel der Sterilproduktion 

(Brechampullen). Abgesehen davon implizieren einzelne Fehler/Verwechs-

lungen keine unsorgfältige Arbeitsweise, die wiederum auf einen geringe-

ren Aufwand für die Berichterstattung schliessen liesse. 

 

Die Notwendigkeit dessen, dass ein nicht in die Inspektion involvierter 

Fachmann die Berichte gegenlesen musste, ist für das Verwaltungsgericht 

nachvollziehbar. Und zwar wird es dabei primär um eine inhaltliche Kon-

trolle gegangen sein, weniger um die von den Beschwerdeführerinnen an-

genommene "redaktionelle Textüberprüfung", die im gegebenen Kontext 

klar zweitrangig ist. Der für das Korrekturlesen geltend gemachte Aufwand 

von zwei Stunden für den Bericht zur A. AG und einer Stunde für denjeni-

gen zur B. AG erscheint dem Verwaltungsgericht ebenfalls nicht 

überrissen, wenn das Vier-Augen-Prinzip ernstgenommen und der Inhalt 

der Berichte überprüft wurde. Dabei ist klar, dass der nicht in die Inspektion 

involvierte Fachmann nicht die inhaltliche Richtigkeit sämtlicher Angaben 

überprüfen konnte; dafür hätten drei Stunden kaum ausgereicht. 

Prüfgegenstand dürfte stattdessen gewesen sein, ob die Berichte in sich 

stimmig sind und aus den relevanten Feststellungen die richtigen Schlüsse 

gezogen wurden. Weshalb der tatsächlich angefallene Aufwand für das 

Korrekturlesen nicht verrechnet werden können soll, ist nicht ersichtlich, 

nachdem die Selbsttragbarkeit des RHI anzustreben ist. 

 

4. 

Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass der in den Rechnungspositio-

nen "AG11" (Inspektionsvorbereitung) und "AG31" (Bearbeitung und Be-

richt) ausgewiesene Aufwand von vier und 13 Stunden im Falle der A. AG 

sowie von vier und zehn Stunden im Falle der B. AG plausibel erscheint 

und einer anteilsmässigen Aufteilung des Gesamtaufwands entspricht. 

Demgegenüber schätzen die Beschwerdeführerinnen den Aufwand 

bezüglich beider Rechnungspositionen unrealistisch tief ein und wollen 

diesen obendrein einseitig der A. AG belasten, indem diese den gesamten 

Vorbereitungsaufwand (von angeblich nur vier Stunden) und mit elf 

Stunden auch den Löwenanteil des Berichterstattungsaufwands (von 

angeblich nur 13 Stunden) tragen soll. Ihre Kritik, der Aufwand lasse sich 

den beiden Unternehmen nicht eindeutig zuordnen, stösst ins Leere, wenn 

man die Unausgewogenheit ihres eigenen Vorschlags bedenkt, wie der 

entstandene Aufwand auf die beiden Unternehmen auszuscheiden sei. Für 

eine noch präzisere Zuordnung des Aufwands hätten die Unternehmen 

 - 13 - 

 

 

 

letztlich getrennt inspiziert werden müssen und die Berichte hätten sich 

nicht aneinander anlehnen dürfen. Soweit ein solches Vorgehen mit Rück-

sicht auf die engen organisatorischen und personellen Verflechtungen 

überhaupt zu bewerkstelligen und sinnvoll gewesen wäre, hätte es klar 

nicht im Interesse der Beschwerdeführerinnen gelegen, weil es den Auf-

wand tendenziell erhöht hätte.   

 

5. 

Die Beschwerdeführerinnen üben zusätzlich Kritik an der Verrechnung von 

Spesenpauschalen für halbe Tage in den Rechnungspositionen "AG41", 

die dem Gebührenreglement widerspreche. Tatsächlich beträgt die Spe-

senpauschale gemäss Ziff. 4.4 Gebührenreglement pro Inspektor und Rei-

setag Fr. 140.00. Es ist nicht vorgesehen, diese Spesenpauschale (auf 

Fr. 70.00) zu halbieren, wenn eine Inspektion (neben ganzen Tagen) einen 

halben Tag (oder noch weniger) dauert. Die Inspektion bei den Beschwer-

deführerinnen dauerte gemäss Rechnungsstellung (Position "AG21") 4,75 

Inspektorentage, die sich auf zwei Inspektoren aufteilen. Jeder Inspektor 

verbrachte somit 2,375 Inspektorentage bei den Beschwerdeführerinnen, 

musste mithin an drei Tagen anreisen. Folglich ist nicht zu beanstanden, 

dass die Spesenpauschale von Fr. 140.00 den Beschwerdeführerinnen 

insgesamt sechs Mal in Rechnung gestellt wurde. Nicht reglementskonform 

ist höchstens die Aufteilung der Spesenpauschalen auf 3,5 Einheiten zu-

lasten der A. AG und 2,5 Einheiten zulasten der B. AG anstelle von ganzen 

Zahlen, welche aber ziemlich genau dem für die beiden Unternehmen 

getätigten anteilsmässigen Inspektionsaufwand entspricht (2,75 

Inspektorentage für die A. AG im Verhältnis zu 2 Inspektorentagen für die 

B. AG). Dem würde eine Aufteilung nach ganzen Zahlen (3:3, 2:4 oder 1:5) 

nur ungenügend Rechnung tragen. Und ohnehin verlangen die 

Beschwerdeführerinnen insoweit keine Anpassung der Rechnungen, die 

für sie wiederum ein Nullsummenspiel bedeuten würde. Die Entlastung des 

einen Unternehmens würde zu einer entsprechenden Mehrbelastung des 

anderen führen. 

 

6. 

Soweit sich die Beschwerdeführerinnen darüber beklagen, dass sich die 

Inspektion wegen der Inkompetenz der Inspektoren zu sehr in die Länge 

gezogen habe, sind sie nicht zu hören, beantragen sie doch bei den Rech-

nungspositionen "AG21" (Inspektionsaufwand) ebenfalls keine Korrektur 

(durch Kürzung des zeitlichen Aufwands in einem bestimmten und nach-

vollziehbar begründeten Umfang).  

 

Zur im vorinstanzlichen Verfahren noch bemängelten doppelten Erhebung 

der Administrationspauschale über Fr. 300.00 (Rechnungspositionen 

"AG01") äussern sich die Beschwerdeführerinnen vor Verwaltungsgericht 

nicht mehr. Es ist denn auch vertretbar, dass bei den Beschwerdeführerin-

 - 14 - 

 

 

 

nen hinsichtlich des administrativen Aufwands (für die doppelte Ausferti-

gung von Berichten und Schreiben) von zwei Inspektionen ausgegangen 

wird.  

 

7. 

Ausführungen zum Kostendeckungsprinzip erübrigen sich, nachdem die 

Beschwerdeführerinnen explizit anerkennen respektive davon ausgehen, 

dass das Kostendeckungsprinzip mit den Ansätzen im Gebührenregle-

ment, namentlich dem – auch dem Verwaltungsgericht für Akademikerin-

nen und Akademiker marktkonform erscheinenden – Stundenansatz von 

Fr. 270.00 für den Aufwand der Inspektoren, eingehalten ist (Beschwerde, 

S. 2). Eine Verletzung des Äquivalenzprinzips wird von den Beschwerde-

führerinnen nicht gerügt und sticht dem Verwaltungsgericht auch nicht ins 

Auge. Zweifelsohne haben Inspektionen als Voraussetzung für die Ertei-

lung von Bewilligungen zur Herstellung und zum Vertrieb von Arzneimitteln 

einen wirtschaftlichen Nutzen für den Bewilligungsinhaber. Wie hoch dieser 

Nutzen für die Beschwerdeführerinnen ist, müsste anhand einer Be-

triebsanalyse ermittelt werden. Auch wenn die von den Beschwerdeführe-

rinnen nachgesuchte Erneuerung von Betriebsbewilligungen im Zeitpunkt 

der Inspektionen vom Oktober 2019 sistiert war, dürften die Inspektionen 

für die Beschwerdeführerinnen nicht vollkommen nutz- und damit wertlos 

gewesen sein. Und würde es an einem wirtschaftlichen Nutzen fehlen, wäre 

der Wert der staatlichen Leistung nach dem Kostenaufwand der konkreten 

Inanspruchnahme des Gemeinwesens im Verhältnis zum gesamten Auf-

wand des betreffenden Verwaltungszweiges zu bemessen (vgl. 

HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2788 mit Hinweisen). Die Wahrung 

des Verhältnisses zwischen dem Kostenaufwand für die Inspektionen der 

Beschwerdeführerinnen und dem gesamten Kostenaufwand aller vom RHI 

durchgeführten Inspektionen und sonstigen Dienstleistungen ist gewähr-

leistet, wenn der Stundenansatz für den Aufwand der Inspektoren generell 

angewandt wird, nicht mehr als kostendeckend ist und – wie hier – jeweils 

nur der tatsächliche Aufwand der Inspektoren nach den Vorgaben im Ge-

bührenreglement abgerechnet wird. 

  

8. 

Zusammenfassend erweist sich die vorliegende Beschwerde als unbegrün-

det und ist abzuweisen. Für die Inspektion vom Oktober 2019, deren Vor-

bereitung und die Berichterstattung darüber wurde den Beschwerdeführe-

rinnen je ein angemessener Aufwand in Rechnung gestellt, der sich mit den 

erbrachten und dokumentierten Leistungen in Einklang bringen lässt. Die 

angewandten Stundenansätze und die verrechneten Pauschalen (Admi-

nistration und Spesen) beruhen auf dem Gebührenreglement und eine Ver-

letzung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips ist nicht auszu-

machen. 

  

 - 15 - 

 

 

 

 

III. 

Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Beschwerdeführerinnen 

nach dem in § 31 Abs. 2 VRPG verankerten Unterliegerprinzip für die Kos-

ten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens einzustehen. Sie haften dafür 

solidarisch (§ 33 Abs. 3 VRPG). Anspruch auf Parteikostenersatz haben 

sie als vollständig unterliegende Partei ebenfalls nicht (§ 32 Abs. 2 VRPG). 

Der obsiegenden Vorinstanz sind mangels anwaltlicher Vertretung vor Ver-

waltungsgericht keine Parteikosten zu ersetzen (§ 29 VRPG). 

 
 

    

Das Verwaltungsgericht erkennt: 

 

1. 

Die Beschwerde wird abgewiesen. 

 

2. 

Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten, bestehend aus einer 

Staatsgebühr von Fr. 2'000.00 sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen 

von Fr. 234.00, gesamthaft Fr. 2'234.00, sind von den Beschwerde-

führerinnen zu bezahlen. Sie haften dafür solidarisch. 

 

3. 

Es werden keine Parteikosten ersetzt. 

 

 
 

   

Zustellung an: 

die Beschwerdeführerinnen 

den Regierungsrat 

 

Mitteilung an: 

das Departement Gesundheit und Soziales (Abteilung Gesundheit) 

das Regionale Heilmittelinspektorat der Nordwestschweiz (RHI), Basel 

 

 
   

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 

 

Dieser Entscheid kann wegen Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht, 

kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie interkantonalem Recht 

innert 30 Tagen seit der Zustellung mit Beschwerde in öffentlich-recht-

lichen Angelegenheiten beim Schweizerischen Bundesgericht, 

1000 Lausanne 14, angefochten werden. Die Frist steht still vom 7. Tag vor 

bis und mit 7. Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und 

vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar. Die unterzeichnete Beschwerde 

muss das Begehren, wie der Entscheid zu ändern sei, sowie in gedrängter 

 - 16 - 

 

 

 

Form die Begründung, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt, mit 

Angabe der Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als 

Beweismittel angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 82 ff. des Bun-

desgesetzes über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; 

SR 173.110] vom 17. Juni 2005). 

 

 
 

   

Aarau, 26. Oktober 2022 

 

Verwaltungsgericht des Kantons Aargau 

3. Kammer 

Vorsitz: Gerichtsschreiberin:  

 

 

 

Michel Ruchti