# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d1b4d1cc-d4cf-57a8-8179-04bf7fdaf4c9
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-01-25
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 25.01.2022 CDP.2021.252 (INT.2022.41)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2021-252_2022-01-25.html

## Full Text

Arrêt du Tribunal Fédéral

  Arrêt du 10.08.2022
  [2C_190/2022]

  

 

 

 

 

 

A.                              
X.________ SA, située rue
[aaa] à Z.________, avec siège social en cette même localité, est inscrite
au registre du commerce du canton de Neuchâtel depuis le 31 janvier
2014. Elle a pour but l’exploitation d'un home médicalisé.

Le 1er
janvier 2013, sont entrés en vigueur la loi sur le financement des
établissements médico-sociaux du 28 septembre 2010 (LFinEMS; RSN 832.30),
visant à régler le financement des établissements médico-sociaux (ci-après :
EMS) du canton, tout en veillant notamment à assurer l'accès à des soins de
qualité au meilleur coût, respectivement le règlement provisoire d'exécution de
la loi sur le financement des établissements médico-sociaux du 19 décembre 2012
(RELFinEMS; RSN 832.300), dont l’objectif est de régler et de préciser les
modalités de financement des EMS au bénéfice d'un contrat de prestations au
sens de la LFinEMS. Faisant suite à l’introduction de cette législation, le
Département des finances et de la santé (ci-après : DFS ou département),
désigné par le Conseil d’Etat pour planifier, coordonner et mettre en œuvre la
politique en matière d’EMS définie par le gouvernement cantonal, a mis en place
un processus d’évaluation des infrastructures mobilières et immobilières des
EMS. Après avoir mandaté un architecte, diplômé HES et EPFZ, membre de la
société suisse des architectes et des ingénieurs (FAS SIA), en particulier pour
coordonner ladite procédure d’évaluation, ainsi qu’élaboré un canevas
standardisé pour expertiser les infrastructures des EMS, en définissant une
méthode de travail uniforme (ci-après : architecte-conseil), le département a
constitué un pool d’évaluateurs, en tenant compte des propositions faites par
les trois associations faîtières d’EMS, et a nommé les membres de la commission
partenariale pour l’évaluation des infrastructures (ci-après : commission
partenariale). Ayant informé lesdites associations faîtières ainsi que les EMS
eux-mêmes du processus d’évaluation et des démarches y afférentes, il a encore
adopté le 16 octobre 2017, après consultation des premières citées, la
directive pour l’évaluation des infrastructures des établissements
médico-sociaux (EMS) (ci-après : directive du 16 octobre 2017 du DFS).

Avant
l’établissement des rapports d’évaluation de la valeur intrinsèque des EMS, une
taskforce, composée de quatre personnes de la commission partenariale, a
procédé à des visions locales des EMS, afin de vérifier l’équité de traitement
dans la valorisation des mètres cubes SIA, ainsi
que de porter une appréciation qualitative des différents bâtiments évalués
selon le système de bonus/malus. Le rapport d’évaluation concernant X.________ SA, établi en mars 2021 et
portant la signature tant de l’évaluateur, mandaté par cet EMS en
septembre 2019, respectivement de l’architecte-coordinateur, que du
directeur de l’établissement, a arrêté à 2'330'731 francs la valeur intrinsèque
totale au 18 mars 2021 des infrastructures immobilières ([CHF 439'669 pour le
terrain + CHF 1'945'752 pour le bâtiment + CHF 0 pour l’équipement
d’exploitation + CHF 54'743 pour les aménagements extérieurs = CHF 2'440'164]
– [CHF 28'083 pour l’« EPIQR + à 5 ans » + CHF 81'350 pour
les mesures d’urgence AEAI = CHF 109'433 de valeur de remise en état]). Après examen de ce rapport, la commission partenariale a suggéré
quelques correctifs; elle a proposé de réduire d’un montant de 236'184 francs
la valeur du bâtiment pour tenir compte des aspects qualitatifs de ce dernier,
soit en faisant application du système de bonus/malus.
Joignant à son appréciation les feuilles de calcul, respectivement, des bonus/malus et de la prestation journalière
loyer, elle a invité X.________ SA à prendre position sur son
intention de proposer au département une réduction à titre de malus de 236'184 francs
de la valeur du bâtiment. Par courriel du 16 juin 2021, la direction de
cet EMS s’est déterminée. Elle a contesté les résultats de l’évaluation des infrastructures
immobilières, ainsi que la méthodologie employée. Cette prise de position a été relayée au DFS.

Par
décision du 24 juin 2021, ce dernier a arrêté la valeur intrinsèque, toutes
charges comprises, des infrastructures immobilières de l’EMS, X.________
SA, à 2'094'547 francs ([CHF 439'669 pour le terrain + CHF 1'709'568
pour le bâtiment + CHF 0 pour l’équipement d’exploitation + CHF 54'743 pour
les aménagements extérieurs = CHF 2'203'980] – [CHF 28'083 pour l’« EPIQR +
à 5 ans » + CHF 81'350 pour les mesures d’urgence AEAI = CHF 109'433
de valeur de remise en état]), respectivement a constaté que la valeur des
infrastructures mobilières de cet EMS était de 16'000 francs par lit autorisé. Ce
faisant, le département a fixé la prestation journalière loyer à 15.20 francs
dès le 1er juin 2021. Il a en outre retiré l’effet suspensif d’un
éventuel recours. Tout en soulignant qu’il se basait, pour la valeur des
infrastructures immobilières, sur celle retenue par la commission partenariale, compte tenu du correctif pour prise en considération des
bonus/malus, le DFS a détaillé les éléments
spécifiques au calcul de la prestation journalière loyer. Il a notamment
expliqué que le financement de l’infrastructure se faisait au travers de la
prestation journalière loyer déterminée en fonction de la valeur des
infrastructures immobilières et mobilières, mais également et partiellement en
fonction du supplément chambre à 1 lit de 15 francs par journée, selon l’arrêté
du Conseil d’Etat du 19 juin 2019 fixant la liste et les tarifs des
prestations pour les EMS et pensions au bénéfice d’un contrat de prestations au
sens de la LFinEMS (ci-après : arrêté concernant les prestations et tarifs pour
les EMS; RSN 832.36). A ce propos, il a précisé que le supplément de 15 francs
facturable par les EMS aux résidents bénéficiant de chambre individuelle
contribuait à couvrir par moitié les charges liées à l’infrastructure en
question et par moitié les charges de fonctionnement, recouvrant notamment les
salaires. Aussi, le revenu afférant à cette prestation journalière hôtelière
individuelle était déduit du rendement annuel brut, ce qui permettait d’aboutir
au revenu annuel net pris en compte pour le calcul de la prestation journalière
loyer. Le département a ainsi déduit du montant de rendement annuel brut, fixé
à 144'860 francs compte tenu d’une valeur intrinsèque des infrastructures
immobilières de 2'094'547 francs, la moitié de la somme pour supplément de
chambre à 1 lit multiplié par le nombre de journées de référence à un lit. Il a
exposé que ce nombre était calculé en fonction du nombre de lits fixé dans
l’arrêté du Conseil d’Etat du 21 décembre 2020 fixant la liste des EMS du
canton de Neuchâtel admis à pratiquer à charge de l’assurance obligatoire des
soins (ci-après : arrêté concernant les EMS à charge de l’assurance obligatoire
des soins; RSN 832.33) et d’un taux d’occupation de 98,5 %. Le rendement
annuel net ainsi obtenu de 125'985 francs a encore été divisé par le nombre
total de journées de référence pour l’EMS concerné, soit 8'269 journées de
référence, ce qui a conduit à un prix journalier de 15.24 francs, qui a été
arrondi à la dizaine de centimes inférieure afin de fixer la prestation
journalière loyer. Le DFS a pour le surplus renvoyé aux feuilles de calcul, respectivement,
des bonus/malus et de la prestation
journalière loyer, en précisant que celles-ci étaient
annexées à son prononcé.

B.                              
Par mémoire du 29 juillet 2021,
X.________ SA interjette recours devant la Cour de droit public
contre ladite décision du 24 juin 2021. Elle conclut, sous suite de frais et
dépens, à son annulation et demande, d’une part, la fixation pour l’année 2021,
respectivement, de la valeur des infrastructures immobilières à 2'330'731 francs
et de la prestation journalière loyer à 27.20 francs et, d’autre part, au
renvoi de la cause au département pour nouvelle décision concernant l’année
2022. Elle requiert pour le surplus la restitution de l’effet suspensif à son
recours. En substance, la recourante soutient qu’alors que les dispositions de la
loi et du règlement sur le financement des EMS n'auraient pas été modifiées,
s'agissant de la détermination des valeurs immobilières depuis l'entrée en
vigueur de la LFinEMS, le 1er janvier 2013, elle s'est vu réduire la
valeur intrinsèque immobilière de 236'184 francs et, partant, la prestation
journalière loyer de près de 45 % au travers de la décision entreprise. Elle
prétend également que le département ne lui aurait jamais précisé que la
fixation des prestations journalières loyer aurait été basée, jusqu’au prononcé
querellé, sur les dispositions transitoires de l'article 33 LFinEMS. Elle
aurait ainsi de bonne foi cru que la valeur intrinsèque immobilière ainsi que
la prestation journalière loyer étaient déjà fixées conformément aux
dispositions du chapitre 5 de la LFinEMS
et de l'article 12 RELFinEMS. Elle se
prévaut également de la protection du principe de la bonne foi, en ce sens
qu’elle allègue que l'autorité cantonale lui aurait fait une promesse, aux
termes de laquelle l'expertise de ses infrastructures ne serait pas réalisée tant et aussi longtemps que Z.________
ne se serait pas positionnée sur d'éventuelles oppositions relatives au permis
de construire concernant le nouveau bâtiment qu’elle projetait sur la parcelle [bbb].
Une autre promesse lui aurait également été faite qui impliquerait que tant et
aussi longtemps que l'expertise ne pouvait pas être effectuée, il appartenait
au département de réduire chaque année la prestation journalière loyer d'un
montant de 3 francs et non, comme dans la décision litigieuse, d'un montant de
18.50 francs. La recourante invoque encore une violation du droit d’être
entendue, en ce sens que le prononcé entrepris serait insuffisamment motivé
s’agissant de la réduction de la valeur intrinsèque de 236'184 francs de
son bâtiment. Elle conteste pour le surplus le taux de rendement pris en
considération dans le calcul de la prestation journalière loyer. Enfin, elle se
prévaut du principe de non rétroactivité des décisions administratives.

La recourante précise et complète son recours les 18 août
et 6 septembre 2021. Elle demande la fixation pour l’année 2021 des
infrastructures immobilières à 2’330’731 francs et de la prestation journalière
loyer à 27.70 francs. Elle revient en particulier sur le défaut de motivation du
prononcé querellé. Plus exactement, elle dit avoir sollicité un « expert »
afin qu'il se prononce sur la méthode de calcul et les bonus/malus de la valeur
intrinsèque immobilière. Or, l’« expert » mandaté n'aurait pas
été en mesure de donner une explication scientifique pouvant justifier la
réduction de la valeur intrinsèque du bâtiment de l’EMS.

C.                              
Dans ses observations du 30 septembre
2021, l’intimé, par le Service juridique de l'Etat, conclut au rejet du recours
sous suite de frais. Il explique les règles de financement des EMS tant au
niveau fédéral que cantonal. De même, il expose, tant de manière générale
qu’appliqué à la recourante, le processus d’évaluation des infrastructures,
soit également le système de bonus/malus, en détaillant les indicateurs quantitatifs et qualitatifs sur la base
desquels les bonus/malus sont notés. Se
déterminant expressément sur les griefs de la recourante, il expose que
l'article 17 al. 2 de la directive du 16 octobre 2017 du DFS visait uniquement
à permettre de ne pas imposer la réalisation d'une expertise coûteuse à des EMS
qui envisageaient finalement de fermer; dans le cas contraire, rien ne
justifiait de maintenir un tarif qui ne correspondait pas à la réalité. Le fait
d'avoir un projet de construction n’était quoi qu’il en soit pas pertinent pour
le calcul de la prestation journalière loyer, dès lors que les personnes
accueillies ne bénéficiaient pas ou pas encore de ces améliorations. L’intimé
précise encore à ce propos que le délai supplémentaire accordé à la recourante
pour la mise en œuvre de l’expertise de ses infrastructures, délai accordé afin
de tenir compte de la situation particulière liée au nouveau bâtiment qu’elle
projetait, correspondait à une faveur, dont elle ne pouvait déduire une
promesse de maintenir le statu quo. Le délai dans lequel devait intervenir
l'expertise lui avait d’ailleurs été signifié clairement, de sorte que la bonne
foi de la recourante était sujette à caution. De plus, la valeur des
infrastructures étant établie par expertise, conformément à l’article 27 al. 3
LFinEMS, et l’expertise des infrastructures de la recourante n'ayant pu être
finalisée qu'au mois de mars 2021, cette dernière ne pouvait être suivie
lorsqu'elle soutenait que les tarifs ressortant jusqu’alors des contrats de prestations
étaient déjà basés sur la valeur de ses infrastructures et que, partant, ses infrastructures n’ayant subi ni détériorations ni changement, la baisse de tarif en cause ne se justifierait pas. De l’avis de l’intimé cette situation démontre, au contraire,
simplement que le tarif appliqué a été pendant longtemps surévalué, ce dont la
recourante a bénéficié pendant, à tout le moins, sept ans. Enfin, il signale
qu’il n'y a pas de rétroactivité proprement dite si la nouvelle règle
s'applique à un état de choses durable, non entièrement révolu dans le temps –
ce qui est le cas en l’espèce – mais qu’il s'agit d'une rétroactivité impropre,
qui est en principe admise si – comme ici – elle ne porte pas atteinte à des
droits acquis. La recourante avait d’ailleurs été avertie que le nouveau tarif de la prestation journalière loyer entrerait en vigueur vraisemblablement au mois d'avril ou mai 2021.

D.                              
La recourante réplique
par courriers des 27 octobre, 18 novembre et 13 décembre 2021. Elle
allègue notamment que la taskforce de la commission partenariale n’aurait procédé
qu’à une vision locale de 15 minutes de son EMS, et ce sans lui fournir
d’explications quant à la méthode de calcul de la valeur de ses infrastructures
immobilières. La décision entreprise ne serait d’ailleurs, à son avis, pas
davantage motivée à ce sujet et n’aurait contenu aucune annexe. La recourante
s’interroge également sur la pertinence de déterminer la valeur de ses
infrastructures immobilières, alors même qu’elle ne peut entreprendre d’importants
travaux de rénovation, puisqu’elle est toujours dans l’attente d’autorisations
pour pouvoir construire le nouveau bâtiment qu’elle projette. Elle s’en prend
pour le surplus à l’application qui lui a
été faite du système de
bonus/malus, soit à l’évaluation des notes E, F, G, H et I.

E.                              
Le 16 décembre 2021, l’intimé
duplique. Il revient sur le processus d’évaluation et l’application du système de bonus/malus à la recourante. De
même, il rappelle la procédure de fixation de la prestation journalière loyer, en soulignant que le détail du calcul de cette
prestation, soit tant la feuille de calcul des bonus/malus que celle de la prestation journalière loyer en
elle-même étaient annexées au courriel du 19 mai 2021, invitant la
recourante à prendre position sur l’intention de la commission partenariale de
proposer au département une réduction à titre de malus de 236'184 francs de la
valeur du bâtiment. Or, ces annexes n’avaient pas été modifiées, puisque non
contestées sur le détail, de sorte qu’elles correspondaient à celles jointes à
la décision querellée. Aussi, dans tous les cas, même à supposer que la
recourante ne les aurait pas reçues avec cette dernière, elles lui avaient déjà
été transmises dans un courrier électronique sur lequel elle avait pu s’exprimer,
ce qu’elle avait d’ailleurs fait en date du 16 juin 2021. Pour conclure,
l’intimé souligne encore que la recourante a bénéficié d'un report substantiel
de l'entrée en vigueur du nouveau tarif de la prestation
journalière loyer et qu'elle a de ce fait
joui d'un avantage important par rapport aux autres institutions, avantage qui
ne devait pas perdurer.

F.                              
Le 23 décembre 2021, la recourante conteste lesdites
déterminations de l'intimé. Elle constate que, pour la première fois, ce
dernier aurait exprimé un semblant d'explication quant aux notes octroyées.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                               
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                               
a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle
de nature formelle. Sa violation conduit à l'annulation de la décision
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 137 I 195 cons. 2.2, 135
I 279 cons. 2.6.1). D’ailleurs, la Cour de céans se
détermine en particulier sur le respect du droit d'être entendu dans le cadre
de son examen d'office des conditions formelles de validité, ainsi que de la
régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités
précédentes (arrêt de la Cour de droit public du 10.07.2020 [CDP.2020.80] cons. 2a et les références
citées, prévu à la publication au RJN 2021 et confirmé par arrêt du TF du 30.06.2021 [2C_719/2020]).
Relevons toutefois qu’ici, la recourante fait expressément valoir que la
décision du 24 juin 2021 serait insuffisamment motivée.

La jurisprudence
a déduit du droit d'être entendu garanti par l'article 29 al. 2 Cst. féd.,
le devoir pour l'autorité de motiver sa décision afin que ses destinataires et
toutes les personnes intéressées puissent en saisir la portée, le cas échéant,
l'attaquer en connaissance de cause et que l'autorité de recours puisse exercer
son contrôle (ATF
133 III 439 cons. 3.3 et les références citées). Pour
répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les
motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière
notamment à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci
et exercer son droit de recours à bon escient. Elle n'a toutefois pas
l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties, mais peut se limiter à l'examen des questions
décisives pour l'issue du litige (ATF
142 II 154 cons. 4.2, 141
V 557 cons. 3.2.1, 138
IV 81 cons. 2.2, 136
I 229 cons. 5.2, 136
V 351 cons. 4.2 et les références citées). Une motivation
implicite, résultant des différents considérants de la décision, suffit à respecter
le droit d'être entendu (arrêt du TF du 14.06.2012 [5A_278/2012] cons. 4.1 et les
références citées). Autrement dit, il n'y a violation du droit d'être entendu
que si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les
problèmes pertinents (ATF
137 II 266 cons. 3.2, 134
I 83 cons. 4.1 et les références citées). En droit
cantonal, le devoir de l'administration de motiver ses décisions découle aussi
des articles 4 al. 1 let. d et 21 LPJA.

Une violation
du droit d'être entendu peut être réparée devant une instance ultérieure si
l'autorité exerce un pouvoir d'examen complet et qu'il n'en résulte aucun
préjudice pour le justiciable (ATF
136 III 174 cons. 5.1.2, 135
I 279 cons. 2.6.1). La violation du droit d'être entendu peut
être exceptionnellement guérie lorsque l'autorité qui a rendu la décision a
pris position sur les arguments décisifs, dans le cadre de la procédure
d'échange d'écritures et que l'administré a eu la possibilité de s'expliquer
librement devant une autorité de recours, dont la cognition est aussi étendue
que celle de l'autorité inférieure (ATF
133 I 201 cons. 2.2, 132
V 387 cons. 5.1, 130
II 530 cons. 7.3).

b/aa)
En l'occurrence, la décision querellée expose le détail, d’une part, de la
valeur intrinsèque au 18 mars 2021 des infrastructures immobilières, tel que
ressortant du rapport d’évaluation concernant la recourante, établi en mars
2021 et portant la signature tant de l’évaluateur, respectivement
de l’architecte-coordinateur, que du directeur de l’établissement
concerné, et, d’autre part, du montant à déduire de cette valeur pour la remise
en état des infrastructures immobilières. De même, elle indique les
dispositions légales, en particulier les articles de la directive du 16 octobre
2017 du DFS, sur lesquels celui-ci s’est fondé pour apporter un correctif, tel
que proposé par la commission partenariale, à la valeur du bâtiment, soit une réduction à titre de malus de 236'184 francs. L’intimé
s’est d’ailleurs référé à la feuille de calcul relative à l’impact des
bonus/malus, communiquée à la recourante déjà le 19 mai 2021, avec la feuille de
calcul de la prestation journalière loyer, afin de lui permettre de se déterminer,
avant le prononcé de la décision, sur la proposition de la commission
partenariale au département de diminuer de 236'184 francs la valeur du bâtiment. Ce document, de même que la feuille de
calcul de la prestation journalière loyer, font partie du prononcé attaqué.
Force est de constater déjà ici que, quand bien même la recourante n’aurait pas
reçu avec ce dernier lesdites feuilles de calcul – comme elle le
soutient, sans toutefois le démontrer – elle en a, quoi qu’il en soit, eu
connaissance avant que cette décision ne soit rendue et a d’ailleurs pu se
déterminer à leur propos. Or, dans son courriel du 16 juin 2021, la recourante
s’est contentée de contester les résultats de l’évaluation des infrastructures
immobilières, ainsi que la méthodologie employée, en considérant
que la commission partenariale s’était fondée sur des estimations de valeurs,
qui ne correspondraient pas « à la valeur de marché du foncier et du
bâtiment », mais « à une taxation complémentaire […] ne
permet[tant] pas à l’exploitant d’envisager la poursuite de son activité dans
ces circonstances ». A noter que le DFS a encore mentionné,
dans son prononcé du 24 juin 2021, le détail de la valeur intrinsèque des
infrastructures immobilières et du coût de remise en état, en s’écartant des
montants ressortant du rapport susdit uniquement s’agissant de la valeur du
bâtiment. Il a également signalé, en précisant la base légale, la valeur
retenue pour les infrastructures mobilières, soit une valeur forfaitaire de
16'000 francs par lit autorisé, valant pour tous les EMS au bénéfice d'un
contrat de prestations au sens de la LFinEMS. Enfin, il a expliqué le calcul de la
prestation journalière loyer, opéré sur la base de la valeur des
infrastructures mobilières et immobilières. A cet égard, il a notamment fait
état tant de l’arrêté concernant les prestations et tarifs pour les EMS que de
l’arrêté concernant les EMS à charge de l’assurance obligatoire des soins,
respectivement, de l’article 8 de la directive du 16 octobre 2017 du DFS,
ainsi que des précisions apportées quant à cette disposition dans le courrier qu’il
a adressé à l'ensemble des EMS le 28 novembre 2018. De même, il a renvoyé à la
feuille de calcul de la prestation journalière loyer, laquelle résumait ledit
calcul et avait – comme exposé ci-avant – quoi qu’il en soit déjà été
communiquée le 19 mai 2021. Bien que pouvant peut-être paraître quelque
peu succinctes, ces explications, mais également le détail des calculs,
permettent de comprendre sur quelles bases l’intimé s’est fondé pour la
fixation tant de la valeur des infrastructures mobilières et immobilières que
de la prestation journalière loyer. La recourante expose d’ailleurs dans ses
mémoires déposés devant la Cour de céans les motifs pour lesquelles elle remet
en cause les valeurs admises par le département, de même que le montant retenu
pour la prestation journalière loyer.

A noter
que, dans ses observations des 30 septembre et
16 décembre 2021 communiquées à la recourante, le DFS a en particulier
détaillé les éléments composants la valeur intrinsèque des infrastructures
immobilières, ainsi que les indicateurs quantitatifs et qualitatifs sur la base
desquels les bonus/malus ont été notés. Plus spécifiquement, il a
exposé les considérations qui avaient guidé la notation de certains des
indicateurs qualitatifs, à savoir ceux en lien avec la qualité, respectivement,
de l'accessibilité de l'EMS et son intégration sociale/urbaine (note E), des
abords aménagés directs et/ou indirects (note F), de l'entrée, de l'accueil et
de l'espace collectif principal (note G), ainsi que de l'ensoleillement, de la
vue et du dégagement (note I). Or, nonobstant ces explications complémentaires,
la recourante s’est limitée à alléguer que les appréciations faites par
le département, s'agissant des notes, seraient erronées et non prouvées.

Dans
ces conditions, il y a lieu de considérer que la recourante n'a été empêchée ni
de saisir la portée ou les implications de la décision du 24 juin 2021, ni de
la contester utilement. On ne saurait par ailleurs la suivre lorsqu’elle
soutient que la notation des indicateurs qualitatifs en lien avec le système de bonus/malus aurait dû être débattue avec
elle avant l'établissement de la décision attaquée. A rappeler à ce propos que
cette notation ressortait, quoi qu’il en soit, de la feuille de calcul des
bonus/malus, laquelle lui a été communiquée – comme déjà dit – à tout le moins,
le 19 mai 2021, soit avant le prononcé de la décision entreprise. L’occasion
lui a donc expressément été donnée de se déterminer à ce sujet avant que ne
soit rendu le prononcé attaqué. Il s’ensuit que son grief portant sur la
violation de son droit d'être entendue pour défaut de motivation de la décision
du 24 juin 2021 est mal fondé.

b/bb)
Cette appréciation n’est en rien modifiée par le fait qu’aux dires de la
recourante, nullement documentés, l’« expert »
mandaté par ses soins lui aurait fait savoir que le tableau faisant apparaître
une réduction de la valeur intrinsèque du bâtiment de 236'184 francs ne
serait pas compréhensible. Elle
ne l’est pas davantage par le fait que, toujours selon ses dires, la taskforce
de la commission partenariale n’aurait procédé qu’à une vision locale de 15 minutes
de son EMS, sans lui fournir d’explications quant à la méthode de calcul de la
valeur de ses infrastructures immobilières.

A toute fin utile, on précisera que les EMS, dont la recourante, ont été informés, déjà au
mois de juin 2016, de la procédure prévue pour l’évaluation de leurs
infrastructures. La possibilité leur a d’ailleurs été donnée de choisir au sein
du pool d’évaluateurs constitué par département, en tenant compte des
propositions faites par les trois associations faîtières d’EMS, à savoir
l’ANEMPA, l’ANIPPA et l’ANEDEP, celui qui se chargerait d’expertiser leur
institution, en indiquant par ordre de préférence trois noms. Par la suite, les
associations faîtières susdites, dont ANIPPA qui compte parmi ses membres la
recourante et qui était donc chargée de représenter en particulier les intérêts
de cette dernière, ont non seulement été informées du lancement du processus
d’évaluation, respectivement, de l’établissement de la directive pour l’évaluation
des infrastructures des EMS, mais également invitées à annoncer leur
représentant et suppléant à la commission partenariale pour l’évaluation des
infrastructures. En septembre 2016, une séance d’information a été organisée à
l’attention des EMS dans le but tant de leur présenter les différentes étapes
de l’évaluation de leurs infrastructures, ainsi que les principes et le contenu
du canevas d’expertise, que de leur donner la possibilité de poser toutes les
questions qu’ils pourraient avoir. Consécutivement à cette séance, le
département a soumis aux représentants des associations faîtières son projet de
directive pour l’évaluation des infrastructures des EMS. Celles-ci ont ainsi eu
la possibilité d’émettre des remarques, qui ont été directement formalisées
dans la directive en question. ANIPPA a ainsi suggéré, en date du 6 juin 2017,
une valeur forfaitaire pour les infrastructures mobilières; elle n’a pas
formulé d’autres objections. Il sied encore de relever que les EMS ont été
informés au sujet des normes anti-incendie faisant l’objet d’un programme de
subventionnement lancé par l’ECAP. Après la nomination des membres de la
commission partenariale pour l’évaluation des infrastructures, avec en
particulier en son sein un représentant et un suppléant pour chaque association
faîtière, le DFS a adopté, le 16 octobre 2017, la directive pour l’évaluation
des infrastructures des EMS, qui a été porté à la connaissance des EMS dès le
17 octobre suivant. S’en est suivie ensuite l’évaluation à proprement parler de
chaque EMS par un membre du pool d’évaluateurs, en principe un des trois
choisis par l’établissement concerné, puis des visions locales de tous les EMS
ont été réalisées par une délégation de quatre membres de la commission
partenariale, et ce afin, d’une part, de vérifier l’équité de traitement dans
la valorisation du volume des bâtiments effectuée par les différents
évaluateurs du pool et, d’autre part, de porter une appréciation qualitative
des différents bâtiments ainsi évalués. Les EMS ont été expressément avertis de
ces visites et des dates planifiées pour les réaliser. S’agissant des bonus/malus, il convient encore de
signaler que, par correspondance du 11 septembre 2018, les indicateurs
quantitatifs et qualitatifs (bonus/malus) ont été portés à la connaissance des
EMS, de même que leur échelle de pondération et de notation, ainsi que leurs
impacts tant sur la valeur intrinsèque de l’établissement de chaque EMS que,
partant, sur la valeur finale de l’expertise. Un nouveau courrier explicatif
relatif aux bonus/malus a été adressé aux EMS le 12 octobre 2018, les invitant
par ailleurs à prendre part à une séance le 24 octobre suivant afin, notamment,
de pouvoir obtenir des réponses aux questions qu’ils pourraient avoir à ce
sujet. Il s’ensuit que non seulement les
EMS, dont la recourante, ont été informés tout au long du processus qui a
conduit à la fixation de la valeur de leurs infrastructures immobilières et
mobilières, ayant d’ailleurs eu la possibilité d’obtenir des réponses à leurs
éventuelles interrogations, ainsi que de se prononcer sur différents points,
mais que de plus les associations faîtières représentant leurs intérêts ont été
activement associées à l’établissement du processus d’évaluation, et ce déjà au
stade de la phase préparatoire de la réglementation (cf. arrêt de la
Cour de droit public du 10.07.2020 [CDP.2020.80] cons. 6c/bb, prévu à la publication au
RJN 2021 et confirmé par arrêt du TF du 30.06.2021 [2C_719/2020]).

3.                               
a) La LFinEMS a pour but de régler le financement des EMS du
canton de Neuchâtel (cf. art. 1 al. 1). Elle classifie les EMS, réglemente les
avantages et obligations liés à leur reconnaissance d'utilité publique, les
contrats de prestations que le canton peut conclure avec ces établissements,
ainsi que le financement et la tarification des prestations par le canton,
notamment selon la loi fédérale sur l'assurance-maladie du 18 mars 1994
(LAMal; RS 832.10) et la loi fédérale sur les prestations complémentaires à
l’AVS et à l’AI du 6 octobre 2006 (LPC; RS 831.30). Cette loi relève donc des domaines
du droit des subventions et de la santé (arrêt du TF du 19.04.2012
[2C_727/2011] cons. 1.2 et 1.3, publié partiellement in : ATF 138 II 191;
cf. aussi arrêt de la Cour de droit public du 10.07.2020 [CDP.2020.80] cons. 4a et les références citées,
prévu à la publication au RJN 2021 et confirmé par arrêt du TF du 30.06.2021 [2C_719/2020]).

La LFinEMS soumet les EMS implantés sur le territoire neuchâtelois
à trois régimes juridiques distincts : Premièrement, l'exploitation d'un EMS
est soumise à autorisation, selon les articles 78 let. c et 79 de la loi
cantonale de santé du 6 février 1995 (LS;
RSN 800.1; cf. aussi art. 7 LFinEMS). Tel que le Conseil d'Etat l'a exposé dans son
rapport au Grand Conseil du 21 mai 2010 à l'appui d'un projet de loi sur le financement
des établissements médico-sociaux (ci-après : Rapport), il s'agit là d'une
autorisation de police permettant à l'Etat « de s'assurer que
l'institution est en mesure de fournir des soins de qualité (dotation,
formation, etc.) ». Cette autorisation permet d'exploiter librement
l'EMS en question, selon les lois du marché, sans répondre à un besoin cantonal
en matière de santé publique. L'EMS agréé et ses résidents ne pourront en
revanche obtenir des prestations de la LAMal tant que les conditions liées au
deuxième régime instauré par la loi cantonale ne sont pas remplies. De plus,
l'EMS de cette catégorie ne peut prétendre à des indemnités de l'Etat (cf. art.
23 LFinEMS) pour couvrir la différence entre, d'une part, les prestations
complémentaires minimales auxquelles le résident dans le besoin a en principe
droit en vertu de la LPC et, d'autre part, les éventuels frais supérieurs pour
prestations socio-hôtelières et autres prestations qui sont prodiguées en son
sein (cf. art. 7 LFinEMS; Rapport, p. 46). Deuxièmement, le canton de
Neuchâtel peut, dans le respect des conditions fixées à l'article 39 al. 1 et 3
LAMal, inclure un EMS dans sa planification sanitaire cantonale et l'admettre à
pratiquer à charge de l'assurance obligatoire des soins, selon la clef de
répartition des coûts des soins définie à l'article 25a LAMal (cf. art. 8 LFinEMS et art. 83 LS). Pour le surplus, l'établissement
en question reste libre de fixer ses prix de pension (cf. Rapport, p. 46),
étant précisé qu'en matière de soins, les fournisseurs de prestations doivent
respecter les tarifs et les prix fixés par convention ou par l'autorité compétente
en vertu de l'article 44 al. 1 LAMal. Tel que le précise l'article 8 al. 5
LFinEMS, cette « reconnaissance LAMal n'ouvre pas
le droit pour un EMS à conclure un contrat de prestations » avec
l'Etat. De même, comme pour les EMS de la première catégorie, les EMS
bénéficiant de la reconnaissance LAMal ne reçoivent aucune indemnité de l'Etat
au sens de l'article 23 LFinEMS. Troisièmement, l'article 14 LFinEMS/NE consacre, parmi les EMS autorisés à pratiquer
à charge de la LAMal (cf. art. 12 al. 1 let. b LFinEMS), une
catégorie d'EMS reconnus d'utilité publique, leur donnant le droit d'obtenir
les subventions cantonales prévues aux articles 16 et suivant LFinEMS. Pour accéder au financement public, l'EMS
concerné doit au préalable conclure un contrat de prestations avec le canton de
Neuchâtel, aux termes duquel il s'engage à se conformer à des obligations
générales – notamment, l'application à l'ensemble des résidents des tarifs
fixés par le Conseil d'Etat, la protection tarifaire, la fixation de la
capacité d'hébergement et l'engagement d'héberger les personnes dont l'état de
santé ou la situation nécessite une prise en charge – de même qu'à des
obligations particulières négociées avec l'Etat (cf. art. 11 et 13 LFinEMS et art. 84 ss LS). Quand bien même un EMS
disposerait de l'autorisation d'exploiter et de la reconnaissance LAMal, l'Etat
se réserve le droit de ne pas conclure de contrat de prestations avec lui,
compte tenu de la planification des besoins (art. 12 LFinEMS; cf. arrêt du TF
du 19.04.2012
[2C_727/2011] cons. 4.1, publié partiellement in : ATF 138 II 191).
Parmi les trois catégories d'EMS qu'elle établit, la LFinEMS en inclut donc deux dans sa planification
sanitaire : les EMS figurant uniquement sur la liste LAMal et ceux, également
admis à pratiquer à charge de la LAMal, qui sont de surcroît reconnus d'utilité
publique et bénéficient de subventions plus étendues. Les premiers restent
notamment libres de pratiquer leurs propres tarifs de pension et
n'accomplissent pas de missions particulières outre la tâche consistant à
exploiter un EMS et à y fournir des soins selon les règles générales prévues
dans la LS
et la LAMal; les seconds, sélectionnés à partir du précédent cercle (cf. art.
12 al. 1 LFinEMS), sont liés à l'Etat par le biais d'un contrat signé en
échange de subventions directes, sont soumis à une réglementation et à un
contrôle financiers et tarifaires rapprochés, ainsi que contraints à accueillir
les résidents nécessiteux. Le canton peut les obliger contractuellement à
fournir d'autres services publics. Le Tribunal fédéral a eu l’occasion
d’admettre qu’une telle solution n'apparaît pas contraire à l'article 39 LAMal
ni aux principes gouvernant l'assurance obligatoire des soins. En effet, ces
deux types d'EMS contribuent chacun à leur façon à la couverture des besoins
sanitaires du canton, à la différence près que les EMS reconnus d'utilité
publique sont tenus de satisfaire à certains besoins cantonaux spécialisés et
de garantir un accès facilité aux personnes démunies. Par ailleurs, ce système
permet au canton de réagir de manière flexible à la modification des besoins de
couverture sanitaire (arrêt du TF du 19.04.2012
[2C_727/2011] cons. 4.3.3 et 4.3.4, publié partiellement in : ATF 138 II 191;
cf. aussi arrêt de la Cour de droit public du 10.07.2020 [CDP.2020.80] cons. 4a et les références citées,
prévu à la publication au RJN 2021 et confirmé par arrêt du TF du 30.06.2021 [2C_719/2020]).

S’agissant plus spécifiquement des subventions, la haute Cour a précisé
que la subordination de leur versement à la reconnaissance d'utilité publique,
est valable pour les subventions autres que celles portant sur les coûts des
soins, soit en particulier pour les coûts socio-hôteliers. En ce domaine, les
cantons gardent en effet leur compétence de décider quelles conditions doivent
être remplies afin de bénéficier de subventions. Lorsqu'un canton alloue de
telles subventions, la LAMal ne lui interdit donc pas de définir les EMS
pouvant en bénéficier d'après ses propres critères, à la lumière des principes
de qualité et d'économicité dictés par la LAMal et l'OAMal. Il peut ainsi,
comme le canton de Neuchâtel y a procédé, faire dépendre l'octroi de subventions
de la conclusion préalable d'un contrat de prestations, étant donné que, tout
en ouvrant le droit à d'autres formes de subventions cantonales, la conclusion
d'un tel contrat soumet les EMS reconnus d'utilité publique à un régime
tarifaire et de contrôle strict (cf. art. 13 LFinEMS), auquel les EMS au
bénéfice d'une simple autorisation de police et d'une reconnaissance LAMal ne
sont pas assujettis. Le Tribunal fédéral a expressément signalé qu’il ne
discerne aucune inégalité de traitement, disproportion, violation du principe
de la bonne foi ou traitement arbitraire vis-à-vis de ces autres catégories
d'établissements (arrêt du TF du 19.04.2012
[2C_727/2011] cons. 4.2.3 et la référence citée, publié partiellement
in : ATF
138 II 191). En-dehors de la couverture cantonale des soins en vertu de
l'article 25a al. 5 LAMal, aucune obligation de subventionner ne peut donc
être déduite de l'article 39 LAMal. Par ailleurs, la législation fédérale
ne prévoit pas un droit général ou absolu à l'obtention des subventions de la
part de l'Etat; pour prétendre à une subvention particulière, il faut ainsi que
la loi en détermine le principe et les conditions d'octroi spécifiques (cf. ATF
118 V 16 cons. 3a, 116
V 318 cons. 1c; arrêt du TF du 08.05.2009
[2C_762/2008] cons. 1.1). En n'incluant pas tous les EMS admis à pratiquer
à charge de la LAMal dans la liste des EMS d'utilité publique autorisés à
percevoir directement des subsides pour les résidents se trouvant dans
l'impossibilité d'assumer eux-mêmes l'ensemble des coûts de leur séjour, le
système neuchâtelois ne viole par conséquent pas l'article 39 LAMal (arrêt du
TF du 19.04.2012
[2C_727/2011] cons. 4.2.4 in : ATF 138 II 191).
Cela étant, le canton est tenu, lorsqu'il octroie des subventions, de se
conformer aux principes généraux régissant toute activité administrative, soit
notamment le respect de la légalité, de l'égalité de traitement, de la
proportionnalité et de la bonne foi, ainsi que l'interdiction de l'arbitraire (ATF
136 II 43 cons. 3.2, 131
II 306 cons. 3.1.2; cf. aussi, Jaag/Lienhard/Tschannen,
Ausgewählte Gebiete des Bundesverwaltungsrechts, 2009, p. 59). Dans son Rapport
à l'attention du Grand Conseil, le Conseil d'Etat a d'ailleurs exposé que, s'il
entendait « pouvoir se laisser la possibilité de ne pas signer de
contrat de prestations avec un partenaire », il s'engageait à y
procéder « dans le respect des principes du droit public comme
l'interdiction d'arbitraire ou l'égalité de traitement » (p. 19 ; cf. arrêt
du TF du 19.04.2012
[2C_727/2011] cons. 4.2.5, publié partiellement in : ATF 138 II 191).
Notre haute Cour a, au surplus, jugé que le droit cantonal ne contredit pas la
LAMal, en ce sens notamment que l'article 8 LFinEMS se contente de renvoyer aux conditions de
planification et de financement des soins fixées aux articles 25a et 39 LAMal.
Comme indiqué, outre le subventionnement de la part des coûts de soins qui ne
sont pas pris en charge par les assurances sociales ou par le résident, que
l'article 25a al. 5 LAMal met à la charge du canton et qui est rappelé à
l'article 8 al. 4 LFinEMS, aucun devoir additionnel du canton de subventionner
les EMS ou leurs résidents ne peut être déduit de la LAMal. En d’autres termes,
le fait pour un EMS d'être admis à pratiquer à la charge de la LAMal et d'être
ainsi inclus dans la planification cantonale au sens de l'article 39 LAMal,
n'oblige pas, sous réserve du financement de la part résiduelle (art. 25a al. 5
LAMal), le canton à le subventionner (arrêt du TF du 19.04.2012
[2C_727/2011] cons. 4.2.6 et 4.2.7, publié partiellement in : ATF 138 II 191;
cf. aussi arrêt de la Cour de droit public du 10.07.2020 [CDP.2020.80] cons. 4a et les références citées,
prévu à la publication au RJN 2021 et confirmé par arrêt du TF du 30.06.2021 [2C_719/2020]).

b) Les dispositions de la LFinEMS relatives au financement d’un EMS ayant conclu un
contrat de prestations avec l’Etat stipulent que ledit établissement fournit
des prestations individuelles et des prestations d'intérêt public, conformément
au contrat de prestations (art. 16). Les prestations individuelles sont celles
dont bénéficie personnellement chaque résident. Elles se composent des
prestations socio-hôtelières, des prestations journalières LAMal et des
prestations spécifiques (art. 17). Les prestations socio-hôtelières comprennent
toutes les prestations découlant de l'hébergement dans l'EMS, selon la liste
dressée par le Conseil d'Etat. Elles sont rémunérées sur la base d'un tarif
cantonal unique établi sur la base de la dotation requise en personnel
socio-hôtelier, sous réserve de la prestation journalière loyer. Le résident
est débiteur du montant des prestations socio-hôtelières (art. 18). La
prestation journalière loyer représente la mise à disposition par l'EMS de son
infrastructure mobilière et immobilière. Elle est rémunérée sur la base du
tarif fixé pour chaque EMS en fonction des valeurs de ses infrastructures
mobilière et immobilière, conformément au chapitre 5 de la loi (art. 19). Selon
les dispositions de ce chapitre de la LFinEMS, la valeur de l'infrastructure mobilière et
immobilière reconnue sert de base au tarif fixé pour chaque EMS en vue de la
rémunération de la prestation journalière loyer (art. 25). Le Conseil d'Etat
fixe la valeur forfaitaire d'équipement mobilier par lit. Dans le cadre du
contrat de prestations, le département peut s'écarter de cette valeur pour
tenir compte des infrastructures particulières en lien avec la mission de l'EMS
(art. 26). La valeur de l'infrastructure immobilière est fonction de l'utilité
que l'infrastructure représente pour la mission de l'EMS et de son degré
d'entretien. Le Conseil d'Etat fixe et définit, après consultation des
associations professionnelles d'EMS, les critères à prendre en considération
pour déterminer la valeur de l'infrastructure immobilière. La valeur de
l'infrastructure immobilière de chaque EMS est déterminée par expertise, selon
la procédure définie par le Conseil d'Etat (art. 27). Le Conseil d'Etat fixe
les critères permettant de rémunérer les valeurs des infrastructures mobilière
et immobilière (art. 28).

En application des articles 26 à 28 LFinEMS, le Conseil d'Etat a édicté
le RELFinEMS. Selon l'article 9 al. 1 RELFinEMS, les prestations socio-hôtelières comprennent,
en particulier, la prestation socio-hôtelière de base (let. a); le supplément pour
chambre individuelle (let. b) et la prestation journalière loyer (let. c). Pour
autant qu'elles figurent dans le contrat de prestations, elles constituent le
prix de pension journalier facturable aux résidents (al. 2). La prestation
socio-hôtelière de base comprend toutes les prestations fournies aux résidents
par les EMS, hormis celles spécifiquement réglées dans le RELFinEMS. Elle est facturée au résident selon un montant
forfaitaire journalier fixé de manière uniforme pour tous les EMS au bénéfice
d'un contrat de prestations. Le Conseil d'Etat fixe, par voie d'arrêté, le
montant de la prestation socio-hôtelière journalière de base. Ce montant est
revu régulièrement (art. 10 RELFinEMS). L'hébergement des résidents dans des chambres
individuelles autorise la perception d'un supplément forfaitaire journalier.
L'attribution des chambres individuelles est effectuée conformément aux
critères définis par les associations d'EMS. Le Conseil d'Etat fixe, par voie
d'arrêté, le montant journalier du supplément pour chambre individuelle. Ce
montant est revu régulièrement (art. 11 RELFinEMS). Tant que le Conseil d'Etat n'a pas fait usage
des compétences qui lui sont conférées dans le cadre du chapitre 5 de la
LFinEMS, la prestation journalière loyer se calcule en principe en fonction des
informations comptables les plus récentes de chaque EMS. Dans le cadre de la
phase de préparation de l'établissement du tarif journalier, le département
édicte des directives. Le département peut constituer une commission chargée de
l’évaluation des infrastructures. Il en définit la composition, les tâches et
les règles de fonctionnement. Le département fixe une procédure pour
l’évaluation des infrastructures. Le département est l’autorité compétente pour
prendre une décision finale en matière de tarif pour la rémunération de la
prestation journalière loyer, basé sur l’évaluation des infrastructures (art. 12
RELFinEMS).

Conformément aux articles 10 et 11 RELFinEMS, le Conseil d’Etat a adopté l’arrêté concernant
les prestations et tarifs pour les EMS, tandis que, en vertu de
l’article 12 RELFinEMS, le DFS a établi la directive du 16 octobre
2017, et ce après avoir consulté les associations professionnelles d'EMS.
L’arrêté concernant les prestations et tarifs pour les EMS détaille les
prestations et tarifs applicables pour les EMS et pensions au bénéfice d'un
contrat de prestations au sens de la LFinEMS. S’agissant des prestation
individuelles journalières hôtelières, il précise en particulier que le
supplément pour chambre individuelle équivaut à 15 francs (art. 1). Quant à la
directive du 16 octobre 2017 du DFS, elle expose, pour les infrastructures des
EMS reconnus d'utilité publique au sens de la LFinEMS qu'ils en soient propriétaires ou locataires,
ainsi que pour les EMS non reconnus d'utilité publique hébergeant des résidents
admis avant le 31 mars 2013 (art. 2), les principes du calcul de la prestation
journalière loyer et, partant, des valeurs immobilières et mobilières de ces
infrastructures, ainsi que les spécificités de la commission partenariale pour
l’évaluation des infrastructures et la procédure à suivre. La prestation
journalière loyer rémunère la mise à disposition par les EMS des
infrastructures immobilières et mobilières utiles à leur mission et en fonction
de leur degré d'entretien. Les valeurs immobilières sont définies par
évaluation et les valeurs mobilières sont fixées forfaitairement. Les taux de
rendement annuels sont fixés selon leur nature. La conversion en tarif
journalier s'effectue en fonction d'un taux d'occupation de 98,5 % calculé
sur le nombre de lits autorisés (art. 1). L’infrastructure immobilière est
évaluée par expertise sur la base d’un outil mis à disposition par l’Etat. Les
données générales de l’EMS, celles du registre foncier, de l’estimation
cadastrale et de l’établissement cantonal d’assurance et de prévention (ECAP),
de même que des informations sur la situation géographique et l’environnement,
l’historique des travaux ainsi que sur les différentes consommations du ou des
bâtiments concernés servent à l’évaluation de la valeur des infrastructures
immobilières, tout comme d’ailleurs les surfaces utiles et les données
spécifiques au bien-fonds (terrain, bâtiment, équipements d’exploitation,
aménagements extérieurs) (art. 3). La valeur intrinsèque est constituée de la
valeur du terrain, du coût de construction à neuf diminué par l'obsolescence et
la vétusté du ou des bâtiments concernés, des équipements d'exploitation et des
aménagements extérieurs selon les critères d'évaluation. Des correctifs de
valeur peuvent être apportés afin de tenir compte de l'usage fonctionnel. Ils
portent en particulier sur les équipements d'exploitation, les surfaces dédiées
au foyer de jour, les surfaces externalisées, les fonctions sous-traitées ainsi
que les mises en conformité aux normes handicapés SIA 500 (constructions sans
obstacles) et des garde-corps SIA 358 (art. 4). Les critères d'évaluation et la
valorisation des infrastructures immobilières se basent sur le règlement
neuchâtelois du 1er novembre 2000 concernant la détermination de
l'estimation cadastrale des immeubles (bâtiments et terrains non agricoles) (REi;
RSN 631.022). Ainsi, la valeur du terrain est pour l’essentiel déterminée à
partir de la surface théorique par rapport au bâtiment concerné de l'EMS ou de
la surface effective si elle est plus petite. Elle est multipliée par la valeur
au mètre carré du terrain définie à l'article 8 REi,
puis par le facteur 2.0 pour s'approcher de la valeur du marché. La valeur du
bâtiment est pour sa part déterminée en fonction du volume brut et des surfaces
nettes externes du ou des bâtiments concernés. La qualité de l'aménagement
général du ou des bâtiments et l'état d'entretien sont pris en considération.
Il s’ensuit que la valeur ainsi arrêtée en fonction de la valorisation au mètre
cube du bâtiment selon la qualité des aménagements est, après avoir été multipliée
par le facteur 1.1 pour s'approcher de la valeur du marché, réduite de
l’estimation des travaux de remise à neuf du bâtiment. Quant aux équipements
d’exploitation et aux aménagements extérieurs, leur valeur est, respectivement,
celle à neuf et celle arrêtée sur la base de prix unitaires (art. 5).
Concernant les infrastructures mobilières, qui comprennent les équipements
mobiles médicaux, administratifs, informatiques, techniques et hôteliers, ainsi
que de transmission, de téléphonie et de cuisine, leur valeur est fixée à
16'000 francs par lit. Il s’agit d’une valorisation forfaitaire sur la base
d’une valeur pondérée entre la valeur à neuf et la valeur d’obsolescence (art. 6).
La directive du 16 octobre 2017 du DFS détaille encore les modalités
d’utilisation et d’affectation des revenus des infrastructures immobilières et
mobilières, ainsi que leur rémunération (art. 7 et 8). S’agissant de la commission
partenariale, constituée par le département conformément à l’article 12 RELFinEMS, qui a pour but la mise en œuvre des
dispositions relatives au financement des infrastructures dans un esprit de
collaboration entre les EMS et l’Etat (art. 9) et dont les tâches sont de
donner son avis sur les valeurs intrinsèques des EMS, en se prononçant en
particulier sur les correctifs de valeur (art. 10), la directive du
16 octobre 2017 du DFS en détaille en particulier la composition et le
fonctionnement, étant précisé qu’elle est nommée par le DFS, qu’elle compte
notamment trois membres et une suppléance désignés pour chaque association
d’EMS et qu’elle est consultative. En ce qui concerne la procédure à suivre et
plus spécifiquement le rôle respectif de l’architecte-conseil, de la commission
partenariale et du département, la directive du 16 octobre 2017 du DFS
prévoit ce qui suit. Une fois l'expertise terminée et la valeur intrinsèque déterminée
par le mandataire de l'entité exploitante, l'architecte-conseil mandaté par le
département contrôle le respect des critères au sens de cette directive et la
valeur intrinsèque de l'infrastructure de l'EMS. En cas de non-respect des
critères, l'architecte-conseil aplanit les divergences avec le mandataire. Une
fois vérifiés et finalisés, les résultats de l'expertise sont soumis par
l'architecte-conseil à la validation de l'entité exploitante. En cas de
désaccord avec le mandataire ou l'entité exploitante, lors d'une situation
particulière ou non règlementée, l'architecte-conseil en réfère au Service cantonal
de la santé publique (art. 14). La commission partenariale se détermine sur la
valeur intrinsèque de l'infrastructure, une fois qu'elle a été validée par
l'entité exploitante. Dans les situations de désaccord avec le mandataire ou
l'entité exploitante, lors d'une situation particulière ou non règlementée, ou
encore en cas de modification de la valeur intrinsèque après validation de
l'entité exploitante, la commission partenariale se positionne et soumet ses
conclusions à l'exploitant. L'entité exploitante se prononce sur les
conclusions de la commission partenariale dans un délai de trente jours. La
commission partenariale revoit au besoin sa position ou maintient ses
conclusions. Elle rédige un rapport à l'intention du département; ce rapport
comprend les éléments déterminants de l'analyse et notamment la valeur
intrinsèque proposée, la position de l'entité exploitante, la conclusion, le
préavis, les éventuels points de divergence, le vote et l'argumentaire de la
commission partenariale (art. 15). Quant au département, il peut s'écarter,
dans des cas justifiés, de la valeur intrinsèque déterminée par la commission.
Sont considérés comme justifiés, les cas où les éléments pris en considération
dans l'évaluation s'éloignent notablement des standards et normes applicables,
en termes de surfaces de chambre par exemple ou de qualité des équipements.
Enfin, le DFS fixe la valeur de l’infrastructure de l’EMS prise en compte dans
la prestation journalière loyer dans une décision formelle et en informe
l’entité exploitante (art. 16). A titre de dispositions finales et
transitoires, la directive du 16 octobre 2017 du DFS précise encore que la
valeur des infrastructures de tous les EMS peut être corrigée de manière à
garantir en moyenne la neutralité des tarifs par rapport à la situation
antérieure, que les EMS qui annoncent une cessation d’activité et une fermeture
des infrastructures ne sont pas concernés par la directive, pour autant que
ladite fermeture ait lieu jusqu’au 31 décembre 2019 (art. 17), respectivement
que la directive entre en vigueur immédiatement (art. 18).

Ceci étant précisé, il faut encore souligner que la LFinEMS, entrée en vigueur le 1er janvier 2013,
prévoit à son article 33 que pendant une période de trois ans dès l'entrée en
vigueur de cette loi, le Conseil d'Etat peut tenir compte de la situation
financière particulière d'un EMS dans la fixation des tarifs pour la
rémunération des prestations, étant entendu que, lorsque des circonstances
exceptionnelles le justifient, il peut prolonger cette période de deux années
supplémentaires. A cet égard, dans son Rapport à l'attention du Grand Conseil,
le Conseil d'Etat a expressément relevé que le changement des règles de
financement dans les EMS ne peut se faire de manière brutale au risque de créer
des situations extrêmement problématiques. En effet, un certain nombre d'EMS
pratiquent des prix de pension relativement éloignés, en plus ou en moins, des
tarifs qui seront fixés par le Conseil d'Etat. Pour ceux qui se situent
largement au-dessous, un ajustement immédiat de leurs prix au tarif normatif
générerait une explosion des dépenses pour l'Etat et pour les pensionnaires.
S'agissant de ceux qui sont largement au-dessus du prix normatif, un
abaissement trop rapide de leurs tarifs les mettrait probablement en
difficulté. Il s'agit donc d'éviter de créer une situation de crise et
d'effectuer une transition de manière progressive afin de permettre à chacun de
s'adapter au nouveau mode de financement. Au terme du processus, les EMS
candidats à la signature d'un contrat de prestations qui n'arriveraient pas à
couvrir leurs coûts auront dû trouver d'autres solutions (changement de
missions, fusion, etc.). Les principes prévalant sont ainsi la neutralité
globale des coûts pour l'Etat lors de l'introduction du système de financement,
respectivement, une période de convergence s'étendant en principe sur une
période de trois ans (exceptionnellement cinq ans) s'agissant des coûts
d'exploitation, partant, des prix de pension historiques jusqu'aux prix de
pension normatifs. Il s’ensuit que – tout en reconnaissant qu’un problème
pourrait se poser pour les EMS candidats à la signature d'un contrat de
prestations, lorsque le loyer qui découlera de la valeur de rendement,
déterminée en lien avec l'état actuel de leur patrimoine et, partant, avec la
valeur intrinsèque des infrastructures de chaque EMS, s'écartera trop des coûts
réels des immobilisations – le Conseil d’Etat a admis qu’il s’agit d’en tenir
compte, par exemple, en acceptant de reconnaître dans le prix de pension un
loyer s'écartant de la norme, ceci durant une période transitoire en principe
de trois ans et au maximum de cinq ans (p. 39 et 40). En définitive, une fois
la LFinEMS mise en vigueur, les tarifs des EMS devraient converger
vers les tarifs normatifs dans une période de trois ans exceptionnellement
extensible à un maximum de cinq ans, soit à l'issue de cette phase transitoire
qui vise précisément à donner le temps aux institutions de s'adapter. Au terme
de cette période transitoire, les EMS devront donc couvrir leurs dépenses avec
les recettes prévues dans le cadre de cette loi (p. 2, 44 et 52). S’agissant de
cette clause transitoire de l’article 33 al. 1 et 2 LFinEMS, le Tribunal fédéral a expressément relevé
qu’elle vise à atténuer les effets de l'introduction de la loi et à donner le
temps aux institutions de s'adapter progressivement au nouveau régime de
financement (arrêt du TF du 19.04.2012
[2C_727/2011] cons. 5.9, publié partiellement in : ATF 138 II 191;
cf. aussi arrêt de la Cour de droit public du 10.07.2020 [CDP.2020.80] cons. 4b, prévu à la publication au
RJN 2021 et confirmé par arrêt du TF du 30.06.2021 [2C_719/2020]).

4.                               
a) En l'espèce, la recourante ne prétend pas que la LFinEMS, respectivement, le RELFinEMS et la directive du 16 octobre 2017 du
DFS qui la concrétisent seraient contraire au principe de primauté du droit
fédéral (art. 49 Cst. féd.), le Tribunal fédéral ayant d’ores et déjà
expressément admis que tel n’était pas le cas s’agissant de nombre de
dispositions de la LFinEMS (cf. arrêt
du TF du 19.04.2012 [2C_727/2011], publié partiellement in
: ATF 138 II 191). De même, elle n’invoque pas une quelconque
violation de sa liberté économique. A noter que
la haute Cour a, quoi qu’il en soit, déjà jugé à ce sujet que, même s'il fallait
admettre une restriction de la liberté économique des EMS concernés par l'introduction du système de financement neuchâtelois, cette
restriction devrait être qualifiée de légère, ce qui la conduirait à n'examiner
l'interprétation et l'application du droit cantonal que sous l'angle de
l'arbitraire. Or, non seulement les dispositions légales applicables, y compris
celles relatives à la détermination de la prestation journalière loyer, ont été
considérées par le Tribunal fédéral comme ne violant nullement le principe de
la légalité, mais de plus celui-ci il a retenu qu’il était exclu d’admettre que
le système mis en place par le législateur neuchâtelois et les autorités de ce
canton serait arbitraire et/ou arbitrairement disproportionné. D’une part, le
système des EMS d'utilité publique, donnant notamment droit à des subventions
sous la forme d'une prestation journalière loyer, n'était aucunement
obligatoire, les EMS concernés étant libre d'en sortir et de facturer à leurs
résidents les coûts socio-hôteliers qu'ils désiraient. D’autre part, estimer
que l'ancienne méthode de financement étatique des EMS était préférable à la
nouvelle ne rendait pas pour autant celle-ci contestable (arrêts
du TF du 30.06.2021 [2C_719/2020],
[2C_749/2020], [2C_754/2020], [2C_849/2020], [2C_853/2020], confirmant les arrêts,
publié pour le premier et non publiés pour les autres, de la Cour de droit
public des 10.07.2020 [CDP.2020.80], 07.08.2020 [CDP.2020.195]
et [CDP.2020.196], et 14.09.2020
[CDP.2020.238] et [CDP.2020.239], et arrêt du TF du 06.10.2021 [2C_114/2021], confirmant l’arrêt non
publié de la Cour de droit public du 21.01.2021 [CDP.2020.104]).

b) La
recourante soutient en revanche qu’entre 2013, respectivement,
entre la conclusion des premiers contrats de prestations avec l’Etat et aujourd’hui,
le bâtiment qu’elle utilise n'aurait subi aucune détérioration ou diminution de
jouissance qui justifierait la réduction des valeurs immobilières et de la
prestation journalière loyer en cause. Selon elle, une telle réduction, aussi
drastique, ne serait dès lors en rien fondée. Elle prétend à ce propos que le département
ne lui aurait jamais précisé que la fixation des prestations journalières loyer
aurait été basée, jusqu’au prononcé querellé, sur les dispositions transitoires
de l'article 33 LFinEMS, soit que les prestations journalières
loyer étaient jusqu’à cette décision attribuées à titre précaire, compte tenu
d’une situation particulière de son établissement dans la fixation des tarifs. En
définitive, elle ne pouvait, à son sens, pas s'attendre à une réduction
importante de la prestation journalière loyer, ce d’autant que les valeurs
immobilières qui auraient été précédemment évaluées auraient correspondu aux
valeurs cadastrales fixées par le service des contributions.

b/aa) On signalera tout d’abord que la LFinEMS est entrée en vigueur le 1er janvier
2013 et que la décision querellée fixe la prestation journalière loyer à 15.20 francs uniquement à compter du 1er juin 2021. Or,
conformément à l’article 33 LFinEMS, c’est pendant une période de trois ans dès
l'entrée en vigueur de cette loi, voire de cinq ans en cas de circonstances
exceptionnelles le justifiant, que le Conseil d'Etat pouvait prendre en
considération la situation financière particulière d'un EMS dans la fixation
des tarifs pour la rémunération des prestations. On rappellera que cette phase
transitoire de trois ans, voire de cinq ans, a été précisément conçue pour
permettre aux EMS de s'adapter au nouveau mode de financement, les EMS
candidats à la signature d'un contrat de prestations, qui n'arriveraient pas à
couvrir leurs coûts au tarif normatif, devant rechercher activement des
solutions au travers, par exemple, d’un changement de missions, d’une fusion ou
de toute autre manière. On relèvera également que, dans son Rapport à
l'attention du Grand Conseil, le Conseil d'Etat a expliqué que, par la
modification du mode de financement des EMS, il a voulu se doter d'un
instrument de pilotage financier moderne et performant, afin en particulier de
passer de l'ancien système de couverture des déficits à un système permettant
une bonne prévisibilité des charges pour l'Etat, soit le contrat de
prestations. Ce changement de système vise également à améliorer l'équité du
financement, en reconnaissant les mêmes éléments de base pour tous les EMS et
les prestations particulières fournies par chacun en plus. Le Conseil d'Etat a
souligné que l'utilisation parcimonieuse des ressources dans le domaine des EMS
est un objectif prioritaire et nécessite une vision globale et une organisation
du réseau (p. 15 s.). Force est encore de rappeler que le tarif fixé pour
chaque EMS en vue de la rémunération de la prestation journalière loyer est
fondé sur la valeur de l'infrastructure mobilière et immobilière reconnue (art.
25 LFinEMS), la valeur de l'infrastructure immobilière de chaque EMS étant
déterminée par expertise, selon la procédure définie par le Conseil d'Etat
(art. 27 al. 3 LFinEMS), soit sur la base d’un outil mis à disposition par
l’Etat (art. 3 al. 1 directive du 16.10.2017 du DFS). Or,
seuls les EMS qui annoncent une cessation d’activité et une fermeture des
infrastructures, pour autant que cette dernière intervienne jusqu’au 31
décembre 2019 – ce qui n’est pas le cas ici – ne sont pas concernés par la
directive du 16 octobre 2017 et, partant, par la réalisation de l’expertise
visant à évaluer leur infrastructure immobilière respective.

b/bb) La
recourante ne saurait donc être suivie lorsqu’elle prétend avoir, de bonne foi,
cru que la valeur intrinsèque immobilière ainsi que la prestation journalière
loyer étaient déjà fixées, avant même la mise en application de la directive du
16 octobre 2017 du DFS et l'établissement de l’expertise requise, conformément
aux dispositions du chapitre 5 de la LFinEMS et de l'article 12 RELFinEMS, de telle sorte qu’elle ne pouvait
s'attendre à une réduction importante de la prestation journalière loyer. Ceci
vaut d’autant plus que, par exemple, dans un courrier du 3 juin 2019, faisant
suite à l’annonce par la recourante de son projet de construction, le
département lui a expressément indiqué ce qui suit : « Votre projet
sera également soumis aux principes prévus par la directive sur l’évaluation
des infrastructures d’EMS et devra être intégré dans le canevas d’expertises.
En cas de conclusion d’un contrat de prestations avec l’Etat, les données de
l’expertise serviront de base au calcul de la prestation-loyer. Dans un premier
temps, un montant estimatif du loyer pourra être déterminé partant du projet et
confirmé une fois la construction terminée. L’éloignement aux standards défini
à l’article 16 de la directive, soit le système de bonus/malus, sera également
appliqué par rapport au futur EMS-type. En raison du retard de la
reconstruction, je vous informe que le bâtiment sis rue [aaa] exploité
actuellement et au-delà du 31 décembre 2019 devra être expertisé. Des
instructions plus précises à ce sujet vous parviendront du SCSP [Service cantonal
de la santé publique] ». Conformément à cette dernière indication,
ledit service a écrit à la recourante, le 26 juin 2019, ce qui suit, concernant
l’évaluation de l’immeuble [aaa] dédié aux activités de son EMS : « Comme
vous le savez certainement, la directive pour l’évaluation des infrastructures
adoptée par le département des finances et de la santé, du 16 octobre 2017,
prévoit que les EMS qui annoncent une cessation d’activité et une fermeture des
infrastructures ne sont pas évalués, pour autant que ladite fermeture ait lieu
jusqu’au 31 décembre 2019. Ce délai va être prolongé au 31 décembre 2020 par le
département. Néanmoins, cette nouvelle échéance ne correspond pas à la date de
mise en exploitation du bâtiment construit sur la parcelle [bbb]. […] Dès lors,
votre infrastructure devra être expertisée par un architecte du pool sur la
base d’un mandat qui sera signé entre votre EMS et lui ». Ce courrier
donnait également des précisions sur les modalités de l’expertise à effectuer,
y compris sur les indicateurs quantitatifs, respectivement, qualitatifs, ainsi
que sur les principes de calcul et de reconversion des valeurs immobilières et
mobilières en prestation journalière loyer, de même que sur l’échéancier arrêté
au 15 septembre 2019 pour la remise du dossier d’expertise signé, et ce afin de
permettre, d’une part, à la commission partenariale de rendre son préavis et
remettre, jusqu’à fin octobre 2019, le dossier pour décision au département et,
d’autre part, à la nouvelle prestation journalière loyer d’entrer en vigueur au
1er janvier 2020. On soulignera encore que suite à une demande de
report de l’évaluation de l’immeuble [aaa] émanant de la recourante, le Service
cantonal de la santé publique lui a fait savoir, le 26 septembre 2019, ce qui
suit : « Le département entre en matière pour un report de
l'exécution de l'expertise du bâtiment actuel. Toutefois, celle-ci devra être
réalisée et remise au service de la santé publique au plus tard six mois après
que les Autorités de Z.________ aient statué sur les oppositions. L'expertise
sera effectuée dans ce laps de temps même si de nouveaux recours sont déposés.
Pour ce qui est des normes-incendie, vous voudrez bien demander à la police du
feu communale d'effectuer une visite de conformité dans les plus brefs délais
et transmettre son rapport de visite au service. Concernant la prestation-loyer
et dans l'objectif de tendre vers la moyenne cantonale, le département
procédera, dans le cadre du contrat de prestations valable dès le 1er
janvier 2020, à une réduction de 3 francs du montant journalier du loyer. Il en
sera ainsi chaque année tant que l'expertise n'aura pas été réalisée, avec une
prestation-loyer adaptée en fonction. Nous revenons également par ces lignes à
votre demande de disposer d'une estimation de la prestation-loyer du nouveau
bâtiment. Celle-ci s'élèverait à 41 francs 33 et vous en trouverez le détail en
annexe. Nous vous rendons attentifs au fait que cette estimation est basée sur
la version du 10 janvier 2019, non validée par le coordinateur cantonal et la
commission partenariale pour l'évaluation des infrastructures. De plus, nous
précisons que les normes architecturales sont en cours d'élaboration de même
que leur mise en œuvre. Enfin, nous notons également que les éventuels impacts
par rapport à l'exécution de standards supérieurs ne sont pas encore connus. Il
en va de même pour une éventuelle évolution du système de bonus-malus ».
Ayant eu connaissance que les autorités de Z.________ avaient traité, en date
du 29 juin 2020, les oppositions pendantes, le Service cantonal de la santé
publique a rappelé, le 1er septembre suivant, à la recourante que
l’expertise de ses infrastructures immobilières actuelles devait lui être
remise six mois après la levée des oppositions, soit en l’occurrence au plus
tard le 31 décembre 2020. La recourante ayant fait savoir audit service qu’elle
n’était pas favorable à une visite de ses infrastructures tant que la situation
pandémique liée à la Covid-19 imposait un confinement, un avenant prorogeant en
2021 le contrat de prestations 2019-2020 entre l’Etat et l’EMS a été signé par
la recourante le 26 février 2021; le rapport d’évaluation concernant cette
dernière n’a finalement pu être établi qu’en mars 2021. Quoi qu’il en soit,
force est de constater que l’annexe 1 à cet avenant, soit celle relative
aux prix de pension 2021, vient confirmer les informations données jusqu’alors
par le département et le Service cantonal de la santé publique, à savoir que,
compte tenu de la prise en considération des circonstances particulières de la
recourante, la fixation des tarifs pour la rémunération de la prestation
journalière loyer n’avait pas encore pu être arrêtée au regard de
la valeur de l'infrastructure mobilière et immobilière reconnue par la nouvelle législation en matière de financement des EMS. En effet, l’annexe
1 à l’avenant précité stipule expressément que « la présente annexe
sera revue en fonction des résultats de l’évaluation des infrastructures
mobilières et immobilières ». Il ressort ainsi également explicitement
de ce document que les prestations journalières loyer pratiquées n’étaient,
avant la décision entreprise, fonction ni de la valeur forfaitaire d'équipement mobilier par lit, ni de la
valeur de l'infrastructure immobilière déterminée par expertise et, donc,
n’étaient nullement conformes aux
dispositions du chapitre 5 de la LFinEMS et de
l'article 12 RELFinEMS. Or, il y a lieu de convenir que le caractère provisoire de la
tarification admise dans l’attente de la détermination par
expertise de la valeur de l'infrastructure immobilière de l’EMS a été signifié suffisamment clairement et
à réitérées reprises à l’attention de la recourante.

En
définitive, cette dernière ne pouvait valablement ignorer que la fixation des
prestations journalières loyer étaient basée, jusqu’au prononcé querellé, sur
les dispositions transitoires de l'article 33 LFinEMS, et ce d’une manière qui lui était
favorable. On rappellera qu’elle a finalement bénéficié de tarifs pour la
rémunération de la prestation journalière loyer non conformes à la nouvelle législation
en matière de financement des EMS pendant plus de sept ans, au lieu des trois ans dès l'entrée en vigueur le 1er janvier 2013 de
la LFinEMS et même des cinq ans en cas de circonstances
exceptionnelles prévus par l’article 33 LFinEMS. Il sied d’admettre, avec l’intimé, que la
recourante a de ce fait joui d'un avantage important par rapport à d’autres
institutions, qui se sont vues appliquer des tarifs pour la rémunération
de la prestation journalière loyer conformes aux dispositions du chapitre 5 de
la LFinEMS et de l'article 12 RELFinEMS,  tout le moins, une année plus tôt. Quoi
qu’il en soit, elle ne saurait être suivie lorsqu’elle prétend que l’adaptation
de la prestation journalière loyer en fonction des résultats de l’évaluation à
réaliser de ses infrastructures mobilières et immobilières était inattendue. A
noter à cet égard que, contrairement à l’opinion de la recourante, la valeur
cadastrale est sans pertinence aucune quant à la détermination de la valeur de
l'infrastructure immobilière de chaque EMS par expertise. Non seulement,
il n’a à aucun moment été indiqué à la recourante que la valeur cadastrale
pouvait entrer en ligne de compte, à quelque titre que ce soit, dans la
fixation des prestations journalières loyer, mais de plus il n’est nullement
fait référence à cette valeur dans la nouvelle législation en matière de financement
des EMS, pas plus d’ailleurs que dans le Rapport du Conseil
d'Etat à l'attention du Grand Conseil.

c) La
recourante se prévaut également de la protection du principe de la bonne foi,
en ce sens qu’elle allègue que l'autorité cantonale lui aurait fait une
promesse, aux termes de laquelle l'expertise de ses infrastructures ne serait
pas réalisée tant et aussi longtemps que Z.________ ne se serait pas
positionnée sur d'éventuelles oppositions relatives au permis de construire
concernant le nouveau bâtiment qu’elle projetait sur la parcelle [bbb]. Or,
actuellement, la procédure relative à la modification du plan d'aménagement
communal, dont dépendait le dépôt dudit permis de construire, est pendante, de
sorte qu’elle n’avait pas encore été en mesure de déposer un éventuel permis de
construire. Compte tenu de cet engagement, l'expertise prévue dans la directive
du 16 octobre 2017 du DFS n’aurait pas dû intervenir avant que Z.________ n’eut
statué sur les oppositions au permis de construire qui n’avait pas encore pu
être déposé. Une autre promesse lui aurait également été faite qui impliquerait
que tant et aussi longtemps que l'expertise ne pouvait pas être effectuée, il
appartenait au département de réduire chaque année la prestation journalière
loyer d'un montant de 3 francs et non, comme dans la décision litigieuse,
d'un montant de 18.50 francs. La recourante voit dans la conclusion de
l’avenant prorogeant en 2021 le contrat de prestations 2019-2020 une
application de ce second engagement. Elle estime d’ailleurs qu’elle pouvait de
bonne foi s’attendre à ce que cet avenant resterait en vigueur durant toute l’année
2021.

c/aa) Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé
aux articles 9 et 5 al. 3 Cst. féd. exige que l’un et l’autre se comportent
réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration doit
s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait
tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa
part (ATF 129 II
361 cons. 7.1).

Ce principe, ancré tout spécifiquement à l'article 9 Cst. féd., protège
le citoyen dans la confiance placée dans les assurances reçues des autorités
(lorsqu'il règle sa conduite d'après les décisions, les déclarations ou le
comportement de l'administration); un renseignement ou une décision erronés
peuvent contraindre l'administration à consentir à l'administré un avantage
contraire à la réglementation en vigueur; il faut alors que l'autorité soit
intervenue dans une situation concrète envers une personne particulière (a), qu'elle
ait agi, ou soit censée avoir agi, dans les limites de ses compétences (b), que
l'administré n'ait pas pu immédiatement réaliser l'inexactitude de
l'information obtenue (c), qu'il se soit fondé sur les assurances ou sur le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
peut renoncer sans subir de préjudice (d) et que la loi n'ait pas changé depuis
le moment où l'assurance a été donnée (e) (ATF 131 II 627
cons. 6.1 et les références citées).

Le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en
présence simplement d'un comportement de l'administration, pour autant que
celui-ci soit susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une
espérance légitime. La précision que l'attente ou l'espérance doit être « légitime »
est une autre façon de dire que l'administré doit avoir eu des raisons
sérieuses d'interpréter comme il l'a fait le comportement de l'administration
et d'en tirer les conséquences qu'il en a tirées. Tel n'est notamment pas le
cas s'il apparaît, au vu des circonstances, qu'il devait raisonnablement avoir
des doutes sur la signification du comportement en cause et se renseigner à ce
sujet auprès de l'autorité (arrêt du TF du 17.01.2020
[2D_50/2019] cons. 4.1 et les références citées).

c/bb)
Il convient de rappeler que, suite au courriel du 12 septembre 2019, par lequel
la recourante sollicitait le report de l’évaluation de ses infrastructures « jusqu’à
être plus informé (sic) sur l’issue des procédures actuellement en cours par
devant Z.________ dans le cadre de la modification du plan d’affectation »,
le Service cantonal de la santé publique lui a fait savoir, le 26 septembre suivant,
que « [l]e département entr[ait] en matière pour un report de
l'exécution de l'expertise du bâtiment actuel […], [que] celle-ci devra[it]
être réalisée et remise […] au plus tard six mois après que les Autorités de Z.________
[eur]ent statué sur les oppositions[, que l]'expertise sera[it] effectuée dans
ce laps de temps même si de nouveaux recours [étaient] déposés [et que] le
département procédera[it], dans le cadre du contrat de prestations valable dès
le 1er janvier 2020, à une réduction de 3 francs du montant
journalier du loyer[, étant précisé qu’i]l en sera[it] ainsi chaque année tant
que l'expertise n'aura[it] pas été réalisée, avec une prestation-loyer adaptée
en fonction ». Il sied encore de rappeler que, le 1er septembre
2020, le Service cantonal de la santé publique a confirmé à la recourante –
après lui avoir signalé qu’il avait eu connaissance que les autorités de Z.________
avaient traité, en date du 29 juin 2020, les oppositions pendantes – que « l’expertise
finale des infrastructures immobilières des X.________ devra[it] nous être
remise signée et contrôlée par notre architecte-conseil 6 mois après la levée
des oppositions, soit au plus tard le 31 décembre 2020 ». A souligner
encore que les 9 et 17 mars 2021, suite à la conclusion de l’avenant
prorogeant en 2021 le contrat de prestations 2019-2020, le Service cantonal de
la santé publique a écrit à la recourante ce qui suit : « Aujourd'hui,
tous les EMS (à l'exception de X.________ et d'une seconde institution) ont
désormais leurs infrastructures valorisées par rapport à la directive sur
l'évaluation des infrastructures du 16 octobre 2017 et leur
prestation-loyer adaptée en rapport, à la hausse ou à la baisse. X.________ ont
demandé d'être exemptés de cette évaluation, le département n'est pas entré en
matière et a fixé des règles intermédiaires […] : expertise à réaliser une fois
le recours [recte : opposition] levé (que nous avons déclenché de notre propre
initiative et qui aurait dû être terminée à fin décembre), réduction de la
prestation-loyer de 3 francs chaque année d'ici là. C'est dans ce cadre que la
diminution de loyer est à comprendre. Dès que la Commission aura traité le
dossier, nous vous annoncerons les valeurs retenues ainsi que la nouvelle
prestation loyer, qui sera vraisemblablement applicable dès avril ou mai
prochain » ; « Par équité de traitement entre EMS, dans une
période extrêmement sensible, vous comprenez certainement que nous ne pouvons
pas accorder de traitement de faveur à l'un ou l'autre EMS. Comme indiqué, tous
les EMS ont vu leurs infrastructures évaluées et une nouvelle prestation loyer
fixée, à la hausse ou à la baisse. Si la diminution de 3 fr vous semble
arbitraire, le loyer antérieur appliqué à votre institution l'est tout autant
en regard des nouvelles dispositions auxquelles votre institution ne saurait
échapper. D'autres institutions ayant des projets de construction ont été
traités de la même manière. Il ne s'agit donc en aucun cas d'une punition et je
regrette que vous le perceviez comme cela ». Force est de constater
que ces derniers écrits – qui viennent d’ailleurs confirmer que la recourante
n’était pas sans savoir que les prestations journalières loyer pratiquées n’étaient,
avant la décision attaquée, nullement
conforme aux dispositions du chapitre 5
de la LFinEMS et de
l'article 12 RELFinEMS –
mettent en exergue, à l’instar des précédentes correspondances susmentionnées,
que l’Etat a consenti à sursoir à la réalisation de l'expertise des infrastructures de la recourante
uniquement à raison d’au maximum six mois après la levée des oppositions
formées au plan d’aménagement en vue de la construction projetée par la
recourante, soit au plus tard jusqu’au 31 décembre 2020. On ne saurait donc
suivre la recourante lorsqu’elle soutient que n’ayant pas encore été en mesure
de déposer un éventuel permis de construire, la levée des oppositions de juin
2020 ayant fait l’objet de recours, l'expertise prévue dans la directive du 16 octobre
2017 du DFS n’aurait à ce jour pas encore dû intervenir. Force est de constater
que l’intimé a non seulement respecté les engagements pris, mais qu’il est même
allé au-delà en acceptant dans les faits que l’expertise ne soit finalement
effectuée qu’en mars 2021. Comme déjà mentionné, l’attitude
adoptée par l’intimé à l’égard de la recourante a en réalité permis à cette
dernière de jouir d'un avantage important par rapport à d’autres institutions.

Les
différents écrits retranscrits et/ou résumé ci-avant permettent également de
retenir que la recourante se méprend lorsqu’elle prétend qu’il appartenait au
département de réduire chaque année la prestation journalière loyer d'un
montant de 3 francs et non, comme dans la décision litigieuse, d'un
montant de 18.50 francs. Contrairement à son opinion, la conclusion de
l’avenant prorogeant en 2021 le contrat de prestations 2019-2020 ne change en
rien cette appréciation. En effet, le texte clair de son annexe 1 relative
aux prix de pension 2021, à teneur duquel cette annexe « sera revue en
fonction des résultats de l’évaluation des infrastructures mobilières et
immobilières » n’autorise nullement de considérer que la recourante
pouvait de bonne foi s’attendre à ce que cet avenant resterait en vigueur
durant toute l’année 2021, bien au contraire. D’ailleurs, dans un courriel du 9
mars 2021, soit quelques jours seulement après la signature par la recourante
dudit avenant, le Service cantonal de la santé publique lui a explicitement
fait savoir qu’il lui annoncerait « les valeurs retenues ainsi que la
nouvelle prestation loyer, qui sera[it] vraisemblablement
applicable dès avril ou mai prochain ».

d) La
recourante conteste pour le surplus le taux de rendement de 1.5 %
(recte : 1.51 %), majoré de 0.5 %, pris en considération
dans le calcul de la prestation journalière loyer. Elle est d’avis qu’au vu
d’une nouvelle jurisprudence fédérale valant pour le droit du bail, ce taux
devrait être d’au moins 3.25 %. Elle s’en prend également au processus
d’évaluation et à l’application du système de bonus/malus qui lui a été faite.

d/aa)
Tout d’abord, il y a lieu de souligner que l’Etat a cherché, avec son nouveau
système de financement des EMS, à standardiser les données collectées et les
bases de valorisation des différentes valeurs des infrastructures des EMS, et
ce dans le but de limiter la marge d’appréciation dans l’évaluation, ainsi que
d’assurer une équité de traitement dans la valorisation de ces infrastructures.
A ce propos, il y a lieu de mentionner que la jurisprudence admet que le
législateur se laisse également guider par des considérations de praticabilité
et choisisse des solutions dont la mise en œuvre est relativement aisée. Il en
va également de la sécurité du droit : une législation qui, à force de prévoir
toutes les situations possibles, deviendrait touffue et impénétrable, perd une
qualité essentielle. C’est pourquoi un certain schématisme est souvent pris en
compte et admis. Ce schématisme ou cette standardisation conduit à ne pas
différencier toutes les situations qui peuvent se présenter, en particulier
pour des motifs liés à la praticabilité des règles et de leur application ainsi
qu’à la sécurité juridique (Grisel, Traité de droit administratif, vol.
I, 1984, p. 359 ; Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I,
2012, p. 855). En définitive, on ne saurait reprocher à l’Etat d’avoir cherché
à standardiser le processus d’évaluation des infrastructures mobilières et
immobilières, dont les valeurs ainsi obtenues doivent servir de base à la
fixation de la prestation journalière loyer. Autrement dit, les expertises
effectuées n’avaient pas à tenir compte des particularités de chaque EMS, y
compris des coûts réels et effectifs, ainsi que des investissements passés ou à
venir (cf. arrêt de la Cour de droit public du 10.07.2020 [CDP.2020.80] cons. 6c/bb,
prévu à la publication au RJN 2021 et confirmé par arrêt du TF du 30.06.2021 [2C_719/2020]).
A noter encore que l’évaluation de mars 2021 a été signée
et validée, sans remarque, tant par son évaluateur et l’architecte-conseil
que par le directeur de l’EMS.

d/bb)
Ceci étant précisé, il faut relever que le rapport d’évaluation concernant la
recourante, établi en mars 2021, qui fixe à 2'094'547 francs
la valeur intrinsèque totale au 18 mars 2021 des infrastructures immobilières
([CHF 439'669 pour le terrain + CHF 1'709'568 pour le bâtiment + CHF 0
pour l’équipement d’exploitation + CHF 54'743 pour les aménagements
extérieurs = CHF 2'203'980] – [CHF 28'083 pour l’« EPIQR + à 5
ans » + CHF 81'350 pour les mesures d’urgence AEAI = CHF 109'433 de
valeur de remise en état]), reprend les critères d'évaluation et de
valorisation des infrastructures immobilières de l'article 5 de la directive du
16 octobre 2017 du DFS, critères arrêtés – comme exposé ci-avant – après
consultation des associations faîtières. L’évaluation ressortant de ce rapport
paraît donc conforme à la réglementation adoptée en la matière. Elle n’est
d’ailleurs pas, à tout le moins pas explicitement, critiquée en tant que telle
par la recourante. Celle-ci ne prétend pas que cette réglementation n’aurait
pas été respectée, pas plus qu’elle ne soutient que les critères d'évaluation
et la valorisation des infrastructures immobilières prescrits par l’article 5
de la directive du 16 octobre 2017 du DFS seraient arbitraires. De même, elle
ne soutient pas qu’une autre manière de valoriser les infrastructures
immobilières sur la base d’autres critères aurait été possible ou même
préférable, élément qui n’est d’ailleurs pas déterminant. Non seulement, la
Cour de céans n'a pas à revoir l'opportunité des choix effectués dans ce cadre.
Il ne s’agit notamment pas d'annuler une disposition légale au motif que
d'autres solutions paraîtraient envisageables, voire même préférables (ATF 136 I 241 cons. 3.1, 135
I 130 cons. 6.2, 134
I 140 cons. 5.4; cf. aussi arrêts du TF du 19.04.2012 [2C_727/2011] cons. 3.7, publié
partiellement in : ATF
138 II 191). Mais de plus les critères d'évaluation et la
valorisation des infrastructures immobilières décrits par la disposition
susdite ne peuvent manifestement pas être qualifiés de déraisonnables, ce que
la recourante ne prétend pas. Ils apparaissent d’ailleurs comme objectifs et
s’inscrivant dans les buts poursuivis par la LFinEMS (notamment, buts de maîtrise des coûts de
la santé au sens large, d’amélioration de l'équité du financement, y compris
s’agissant des coûts socio-hôteliers en EMS, respectivement, de garantie des
besoins cantonaux en EMS et de la protection des pensionnaires d’EMS, en
particulier démunis). Or, il ne suffit pas qu’une règle de droit paraisse
inopportune pour être qualifiée d’arbitraire; il faut bien plutôt qu’elle soit
déraisonnable à tous points de vue (arrêt de la Cour de droit public du 26.20.2018
[CDP.2018.304] cons. 3c). Un acte normatif viole le
principe de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst. féd.) s'il ne
repose pas sur des motifs objectifs sérieux ou s'il est dépourvu de sens et de
but, ce qui n’est pas le cas en l’espèce (cf. arrêt de la Cour de droit
public du 10.07.2020 [CDP.2020.80] cons. 6c/aa et 6c/cc/aaa,
prévu à la publication au RJN 2021 et confirmé par arrêt du TF du 30.06.2021 [2C_719/2020]).

A noter
à ce propos que la recourante ne saurait être suivie lorsqu’elle dit s’interroger sur la pertinence de déterminer
la valeur de ses infrastructures immobilières, alors même qu’elle ne pourrait –
selon elle – pas entreprendre d’importants travaux de rénovation, car toujours
dans l’attente des autorisations pour le nouveau bâtiment projeté. En effet,
comme déjà dit, à teneur du texte clair de l’article 17 al. 2 de la directive du 16 octobre 2017 du DFS, seuls les EMS ayant annoncé une cessation d’activité
et dont la fermeture des infrastructures est intervenue jusqu’au 31 décembre
2019 – ce qui ne correspond nullement à la situation de la recourante, qui n’a
à aucun moment fermé son EMS – ne sont pas concernés par l’évaluation de leurs
infrastructures immobilières par expertise. Dans le cas de figure de la
recourante, la nouvelle législation en matière de financement des EMS impose de procéder à la détermination de la valeur de
l'infrastructure mobilière et immobilière, actuelle dans un premier temps,
respectivement nouvelle dans un second temps, afin de fixer le tarif en vue de
la rémunération de la prestation journalière loyer.

d/cc)
S’agissant des critères quantitatifs et qualitatifs ayant permis au département
de s'écarter de la valeur intrinsèque totale des infrastructures immobilières
ressortant du rapport d’expertise de mars 2021, il convient tout
d’abord de signaler que cette possibilité, qui porte exclusivement sur la
valeur intrinsèque des bâtiments, est expressément prévue par la directive du
16 octobre 2017 du DFS, à son article 16, et ce pour permettre au département
de tenir compte de cas justifiés, tels que les cas où les éléments pris en
considération dans l'évaluation s'éloignent notablement des standards et normes
applicables, en termes de surfaces de chambre par exemple ou de qualité des
équipements. Le système de bonus/malus institué par cette disposition a été
porté à la connaissance de la recourante, en particulier, par courrier du 11 septembre
2018. Cette dernière a ainsi été informée que les indicateurs quantitatifs et
qualitatifs (bonus/malus) avaient été élaborés par la taskforce, composée de
quatre personnes de la commission partenariale ayant procédé aux visions
locales des EMS, qu’ils avaient ensuite été discutés au sein de ladite
commission et finalement présentés en détail aux commissaires représentant les
associations faîtières, que l’application de ces indicateurs permettaient
d'orienter les résultats des évaluations des infrastructures des EMS selon des
critères quantitatifs et qualitatifs induisant notamment une plus-value pour
les résidents et leurs familles, que l’utilisation de ces indicateurs supposait
l'abandon de la neutralité des tarifs par rapport aux valeurs antérieures,
mesure favorable aux institutions, et que les indicateurs retenus se basaient,
de manière transitoire, sur la moyenne de tous les EMS évalués, dans l'attente
de disposer d'un bâtiment de référence qui serait défini dans le cadre des
futures normes architecturales. Les composantes de ce système de bonus/malus
ainsi que sa notation ont également été expliquées à la recourante. Les
bonus/malus sont notés sur la base d'indicateurs quantitatifs et qualitatifs.
Les indicateurs quantitatifs portent sur : (a) (Note A / pondération 3) : la
valeur au mètre cube SIA 416. Ce critère évalue le niveau constructif de l'EMS
valorisé selon le palier du REi. Le standard constructif des EMS se situe, au
regard de la moyenne de tous les EMS évalués, à 864 francs par mètre cube
SIA 416, y compris le facteur correctif ; (b) (Note B pondération 2)
: les surfaces dédiées aux résidents par rapport à la surface nette totale. A
noter ici que l'article 3 de la directive du 16 octobre 2017 du DFS prévoit un
relevé des surfaces utiles en fonction de leur utilisation et que ce relevé
fait partie de l'expertise de chaque EMS concerné par l’évaluation de ses
infrastructures. Sont donc identifiées les surfaces pour les résidents,
l'exploitant (espaces professionnels et techniques) et pour se déplacer
(espaces de circulation). Ce critère évalue les surfaces à disposition des
résidents (espaces privés & unités de vie, espaces collectifs) par rapport
à l'ensemble des surfaces de l'EMS. La moyenne cantonale (des institutions
expertisées) se situe à 52,3 %; (c) (Note C / pondération 1) les surfaces
dédiées aux résidents par rapport au nombre de lits autorisés pondérés (chambre
à 1 ou 2 lits). La moyenne des lits pondérés est calculée en fonction du nombre
de chambres à 1, respectivement 2 lits autorisés par le DFS. Les surfaces des
chambres autorisées sont converties selon ce que prévoit l'article 39 RASI,
en vigueur, à savoir 16 m2 pour une chambre à 1 lit et 25 m2
pour une chambre à 2 lits. Ce critère évalue les surfaces à disposition des
résidents en fonction du nombre de lits autorisés, sans valoriser les chambres
à 1 lit. La moyenne cantonale (des institutions expertisées) se situe à 30.7 m2 /
lits ; (d) (Note D / pondération 1) : les surfaces dédiées aux exploitants par
rapport au nombre de lits autorisés pondérés (chambre à 1 ou 2 lits). Ce
critère évalue les surfaces à disposition des exploitants (par exemple les
salles de réunion, les lieux réservés au personnel, les bureaux d'entretien)
par rapport au nombre de lits autorisés. La moyenne cantonale (des institutions
recensées) se situe à 19.1 m2 / lits. Les indicateurs
qualitatifs portent pour leur part sur : (e) (Note E / pondération 3) : la
qualité de l'accessibilité de l'EMS et son intégration sociale et urbaine; (f)
(Note F / pondération 2) : la qualité des abords aménagés directs ou
indirects; (g) (Note G / pondération 4) : la qualité de l'entrée, de
l'accueil et de l'espace collectif principal; (h) (Note H / pondération 6) : la
qualité de la fonctionnalité générale et l'organisation spatiale ; (i) (Note I
/ pondération 2) : la qualité de l'ensoleillement, de la vue et des
dégagements. Les critères qualitatifs ont été voulus indépendants les uns des
autres, certains concernant l'environnement extérieur de l'EMS et d'autres son
organisation intérieure. Les indicateurs quantitatifs (notes A à D) sont
pondérés à raison d'un tiers alors que les indicateurs qualitatifs (notes E à
I) correspondent à deux tiers du facteur correctif. La note finale des
bonus/malus d'un EMS est la moyenne arithmétique pondérée des 9 notes (notes A
à I). La note finale est convertie en un facteur correctif, au moyen d'un
barème arithmétique. Ce barème est une fonction définie par les deux cas de
figure particuliers suivants : Si la note finale est le maximum possible (100),
le facteur correctif (arrondi à 2 décimales) est de 1.15; Si la note
finale (arrondie à 2 décimales) est de 78.84, le facteur correctif est neutre
(1.00). Ces chiffres ont été ainsi définis pour, d'une part, garantir une
amplitude de correction limitée et, d'autre part, assurer la neutralité de
l'opération, c'est-à-dire que la somme de tous les bonus est la même que celle
de tous les malus. La valeur intrinsèque du bâtiment expertisé est multipliée
par le facteur correctif résultant de ce système « mathématique »
; il en résulte la valeur intrinsèque finale du bâtiment. Un facteur correctif
inférieur à 1 équivaut à un malus. Un facteur correctif supérieur à 1 équivaut
à un bonus. L'impact individuel sur les valeurs intrinsèques du ou des
bâtiments évalués est de l'ordre de + 9,7 % pour le mieux noté et de - 14,6 %
pour le moins bien noté.

Ceci étant précisé, il sied tout d’abord de constater qu’en particulier
les représentants des associations faîtières à la commission partenariale ont
été associés à la conception de ce système « mathématique » et
ont pu contrôler les différentes opérations de calcul, comme cela a été annoncé
aux EMS dans le courrier du 11 septembre 2018 du DFS. Force est de plus
d’admettre que les indicateurs quantitatifs et qualitatifs exposés ci-avant
reposent sur des motifs objectifs sérieux et visent la concrétisation des buts
poursuivis par la LFinEMS. Le système de bonus/malus favorise en effet un
financement basé sur les prestations rendues plutôt que sur la reconnaissance
des coûts et la couverture du déficit des homes. Il participe à ce qu’une même
prestation ait le même prix quel que soit le fournisseur, et plus concrètement
à ce que la prestation journalière loyer, laquelle est comprise dans le prix de
pension, soit définie de manière aussi identique que possible pour tous les EMS
reconnus d'utilité publique, seules des prestations différentes pouvant
justifier des prix différents. De plus, il tend à corriger la valorisation
quelque peu « mathématique » des infrastructures, telle
qu’elle ressort du rapport d’évaluation de chaque EMS, et ce sur la base de
standards conçus en fonction, notamment, du bien-être des résidents, ce qui
peut s’inscrire dans la prise en considération qui veut que les résidents sont
appelés à contribuer aux coûts non couverts. A cet égard, on soulignera encore
que la directive du 16 octobre 2017 du DFS ne sort pas du cadre de la
sous-délégation prévue par l’article 12 RELFinEMS et qu’elle est objectivement à même de réaliser
le but de la loi, sans porter atteinte à la Constitution fédérale, ladite
directive respectant notamment les conditions de l'article 36 Cst. féd (cf. arrêt
de la Cour de droit public du 10.07.2020 [CDP.2020.80] cons. 5b/bb et
les références citées, prévu à la publication au RJN 2021 et confirmé par arrêt
du TF du 30.06.2021 [2C_719/2020]).

A l’instar du département, il convient en outre de retenir que le
bien-être et le confort d'un résident sont meilleurs, par exemple, dans une
chambre de 16 m2 tel que prévu par le RASI
que dans une chambre de dimensions inférieures. La même réflexion peut être
faite s’agissant, notamment, de la surface nette à disposition des résidents
(espaces dans les étages ou espaces collectifs) par rapport à la surface nette
totale du bâtiment. Le département peut en outre également être suivi lorsqu’il
expose, à titre d’exemple, qu’il s’agit de différencier un établissement situé
au fond d'une vallée, d'un établissement se trouvant au sommet de cette même
vallée ou encore d'un établissement en plein centre d'un village, en ce sens
que si le résultat « mathématique » serait, dans les trois
cas, le même en présence d'un bâtiment identique, ce résultat a priori
objectif, car « mathématique », serait néanmoins réducteur,
puisqu’il ne prendrait pas en considération des éléments potentiellement liés
au bien-être des résidents et de leurs familles, tels que l'accessibilité des
lieux, les dégagements visuels ou l'intégration sociale. Tout comme les aspects
quantitatifs, qui portent essentiellement sur l’utilisation et les
destinataires des différentes surfaces bâties des EMS, les indicateurs
qualitatifs contribuent, eux aussi, à la concrétisation des buts pour