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**Case Identifier:** df720609-da46-541d-87ea-a5b991e6131a
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-11-21
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 21.11.2023 B-369/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-369-2021_2023-11-21.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
 
 

 

 

  

 

 Abteilung II 

B-369/2021 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 1 .  N o v e m b e r  2 0 2 3  

Besetzung 
 Richter Martin Kayser (Vorsitz), 

Richter Christian Winiger, Richterin Eva Schneeberger, 

Gerichtsschreiber Martin Wilhelm. 
 

 
 

Parteien 
 X._______ AG,  

vertreten durch die Rechtsanwälte 

Dr. iur. Markus Bösiger und/oder lic. iur. LL.M. Lukas Rich, 

BEELEGAL Bösiger. Engel. Egloff, 

Beschwerdeführerin, 

  
 

 
gegen 

 
 

Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK, 

Vorinstanz. 

  

Gegenstand 
 Sanktion (Art. 100 BGS). 

 

 

 

B-369/2021 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Die Beschwerdeführerin ist Trägerin der Spielbankenkonzession Nr. (…) 

vom (…), am (…) erweitert um das Recht, Spielbankenspiele auch online 

anzubieten (…). Sie betreibt die Online-Spielplattform (…). 

Ein auf der Spielplattform der Beschwerdeführerin registrierter Spieler 

wandte sich am 12. Mai 2020 per E-Mail an die Vorinstanz, nachdem die 

Beschwerdeführerin ihn gesperrt und ihm die Auszahlung eines Gewinns 

verweigert hatte. Am 10. Juni 2020 meldete die Beschwerdeführerin der 

Vorinstanz sodann fehlerhafte Gutschriften auf verschiedene Spielerkonti. 

Am 15. Juni 2020 informierte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin über 

die Eröffnung eines besonderen Abklärungsverfahrens. Zwischen Juni und 

August 2020 forderte sie von der Beschwerdeführerin Unterlagen zu ver-

schiedenen Vorkommnissen ein und nahm Abklärungen vor. Am 8. Sep-

tember 2020 stellte sie der Beschwerdeführerin den Entwurf einer Sankti-

onsverfügung zur Stellungnahme zu, wozu sich die Beschwerdeführerin 

am 16. Oktober 2020 vernehmen liess. 

Mit Verfügung vom 7. Dezember 2020 sprach die Vorinstanz gegenüber 

der Beschwerdeführerin eine Verwaltungssanktion in der Höhe von 

Fr. 101'923.– aus. Zudem wies sie die Beschwerdeführerin an, Fr. 7'102.– 

als unrechtmässig erzielte Spielerträge der Alters- und Hinterlassenenver-

sicherung (AHV) zuzuweisen und auferlegte ihr Verfahrenskosten von 

Fr. 18'100.–. 

B.  

Mit Beschwerde vom 22. Januar 2021 beantragt die Beschwerdeführerin 

den Verzicht auf eine Verwaltungssanktion unter Aufhebung der genannten 

Verfügung, soweit sie die Verwaltungssanktion betrifft, eventualiter die 

Rückweisung an die Vorinstanz, sowie eine Parteientschädigung. Sie  

bestreitet im Wesentlichen das Vorliegen sanktionierbarer Gesetzes-

verstösse. Als Eventualstandpunkte bringt sie Einwände gegen die Bemes-

sung der Sanktion vor. 

C.  

Mit Vernehmlassung vom 31. März 2021 beantragt die Vorinstanz die Ab-

weisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdefüh-

rerin. Die Beschwerdeführerin habe nachgewiesenermassen schuldhaft 

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gegen mehrere Bestimmungen der Geldspiel- und der Geldwäscherei-

gesetzgebung verstossen und sei deshalb mit einer Verwaltungssanktion 

zu belasten. An der Bemessung der Sanktion sei festzuhalten. 

D.  

Mit Replik vom 7. Juni 2021 hält die Beschwerdeführerin an den gestellten 

Anträgen fest. 

E.  

Mit Duplik vom 12. August 2021 hält die Vorinstanz an den gestellten An-

trägen und ihrer Einschätzung fest. 

F.  

Mit Stellungnahme vom 27. August 2021 hält die Beschwerdeführerin an 

ihren Anträgen und Vorbringen fest. Die Vorinstanz liess sich dazu nicht 

weiter vernehmen. 

G.  

Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird – soweit entscheidwesentlich 

– in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

Der Rechtsschutz im Bereich des Geldspielgesetzes richtet sich grund-

sätzlich nach den allgemeinen Vorschriften der Bundesverwaltungsrechts-

pflege (Urteil des BVGer B-439/2020 vom 30. November 2021 E. 2.1, nicht 

publiziert in BVGE 2023 IV/1). Das Bundesverwaltungsgericht ist entspre-

chend zur Beurteilung von Beschwerden gegen Entscheide der Vorinstanz 

zuständig (Art. 5 und 44 des Verwaltungsverfahrensgesetzes [VwVG, 

SR 172.021] i. V. m. Art. 31, 32 und 33 Bst. f des Verwaltungsgerichtsge-

setzes [VGG, SR 173.32]). Als Adressatin der angefochtenen Verfügung ist 

die Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 

Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht und die übrigen 

Sachurteilsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor (Art. 50 Abs. 1, Art. 52 

Abs. 1 und Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 

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2.  

2.1 Die Beschwerdeführerin untersteht als Betreiberin einer Spielbank dem 

Geldspielgesetz (BGS, SR 935.51; vgl. Art. 1 Abs. 1 und Art. 5 ff. BGS) und 

dem Geldwäschereigesetz (GwG, SR 955.0; vgl. Art. 2 Abs. 2 Bst. e GwG 

und Art. 67 Abs. 1 BGS). Das Geldspielgesetz regelt die Zulässigkeit von 

Geldspielen und deren Durchführung sowie die Verwendung der Spiel-

erträge (Art. 1 Abs. 1 BGS). Es bezweckt unter anderem, die Bevölkerung 

angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von Geldspielen ausge-

hen (Art. 2 Bst. a BGS). Dazu zählen insbesondere die Gefahr von exzes-

sivem Geldspiel, aber auch jene von Spielbetrug und Geldwäscherei (Bot-

schaft des Bundesrates zum Geldspielgesetz vom 21. Oktober 2015 [nach-

folgend: Botschaft BGS], BBl 2015 8387, 8435). 

Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGS beaufsichtigt die Vorinstanz die Spielbanken 

und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen einschliess-

lich der Umsetzung des Sicherheits- und des Sozialkonzepts (Art. 97 

Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGS) und der Verpflichtungen zur Verhinderung der 

Geldwäscherei (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGS). Verstösst eine Konzes-

sionärin gegen die gesetzlichen Bestimmungen oder gegen die Konzes-

sion, wird sie mit einem Betrag von bis zu 15 Prozent des im letzten Ge-

schäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet (Art. 100 Abs. 1 BGS). Ver-

stösse werden vom Sekretariat der Vorinstanz untersucht und von der Vor-

instanz beurteilt (Art. 100 Abs. 2 BGS). 

2.2 Zu beurteilen ist vorliegend, ob die Vorinstanz der Beschwerdeführerin 

zu Recht wegen der Verletzung von Vorschriften des Geldspielgesetzes 

und des Geldwäschereigesetzes eine Sanktion nach Art. 100 BGS auf-

erlegt hat. Streitig sind zunächst die geltend gemachten Verletzungen der 

Bestimmungen zur Früherkennung und Spielsperre (unten E. 3), des Wer-

beverbots in Bezug auf gesperrte Personen (E. 4), des Einzahlungslimits 

für provisorische Spielerkonti (E. 5), des Verbots von Auszahlungen an 

Dritte (E. 6) und der Abklärungspflicht bei erhöhtem Risiko (E. 7). Sodann 

ist streitig, ob die Beschwerdeführerin schuldhaft gegen die entsprechen-

den Vorschriften verstossen hat, wobei zu prüfen ist, inwiefern Sanktionen 

nach Art. 100 BGS ein Verschulden der Konzessionärin voraussetzen 

(E. 8 f.). Ebenfalls umstritten sind Bemessung und Verhältnismässigkeit 

der Sanktion (E. 10 ff.). Nicht beantragt hat die Beschwerdeführerin, auf 

die Zuweisung von Fr. 7'102.– als unrechtmässige Spielerträge an die AHV 

zu verzichten, was separat zu erörtern sein wird (E. 14). Weiter ist über die 

Gebührenauflage im vorinstanzlichen Verfahren (E. 15) zu befinden. Die 

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Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung des rechtlichen Ge-

hörs. Da die diesbezüglichen Vorbringen nur vor dem Hintergrund der ma-

teriellen Rügen nachvollziehbar sind und insgesamt mehrere Punkte be-

treffen, werden sie am Schluss des vorliegenden Urteils behandelt (E. 16). 

3.  

3.1 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, gegen ihre Sozial-

schutzpflichten nach Art. 71 BGS in Verbindung mit Art. 90 VGS und Art. 80 

BGS verstossen zu haben. 

3.2 Die Veranstalterinnen von Geldspielen sind verpflichtet, angemessene 

Massnahmen zu treffen, um die Spielerinnen und Spieler vor Spielsucht 

und exzessivem Geldspiel zu schützen, wobei unter Letzterem Spielein-

sätze zu verstehen sind, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und 

Vermögen stehen (Art. 71 BGS). Spielbanken und Veranstalterinnen von 

Grossspielen haben zu diesem Zweck ein Sozialkonzept zu erstellen, in 

dem sie auf ihr Spielangebot zugeschnittene Massnahmen zum Schutz der 

Spielerinnen und Spieler vorsehen (Art. 76 Abs. 1 BGS). Unter anderem 

müssen sie Kriterien zur Früherkennung gefährdeter Personen festlegen 

sowie Massnahmen, die bei Vorliegen dieser Kriterien ergriffen werden 

(Art. 76 Abs. 1 Bst. b und Art. 78 Abs. 1 BGS). Ihre Beobachtungen und die 

ergriffenen Massnahmen haben sie zu dokumentieren (Art. 78 Abs. 2 

BGS).  

Für Online-Geldspiele hat der Verordnungsgeber die Vorschriften zur Früh-

erkennung in Art. 90 der Geldspielverordnung (VGS, SR 935.511) konkre-

tisiert. Zunächst hat die Spielbank mittels geeigneter und sachdienlicher 

Kriterien das Spielverhalten jeder Spielerin und jedes Spielers zu beobach-

ten, um risikobehaftetes Spielen frühzeitig zu erkennen (Art. 90 Abs. 1 

VGS). Erfüllt das beobachtete Spielverhalten eines oder mehrere Kriterien, 

so muss die Spielbank rasch die erforderlichen Massnahmen treffen 

(Art. 90 Abs. 2 Satz 1 VGS). Dabei muss sie insbesondere überprüfen, ob 

die Spielerin oder der Spieler die Voraussetzungen für eine Sperre nach 

Art. 80 BGS erfüllt (Art. 90 Abs. 2 Satz 2 VGS). Bei Bedarf tritt sie mit ihr 

oder ihm direkt in Kontakt (Art. 90 Abs. 2 Satz 3 VGS). 

Spielbanken und Veranstalterinnen von Grossspielen müssen sodann 

Spielsperren gegen Personen aussprechen, von denen sie aufgrund eige-

ner Wahrnehmungen oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder 

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annehmen müssen, dass sie überschuldet sind oder ihren finanziellen Ver-

pflichtungen nicht nachkommen (Art. 80 Abs. 1 Bst. a BGS) oder dass sie 

Spieleinsätze tätigen, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und 

Vermögen stehen (Art. 80 Abs. 1 Bst. b BGS). 

3.3 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin insbesondere vor, sie 

hätte Spieler mit auffälligem Spielverhalten und hohen Einsätzen respek-

tive Spielverlusten umgehend vom Spiel aussperren müssen. Es sei an 

den betreffenden Spielern zu belegen, dass sie die Sperrvoraussetzungen 

nicht erfüllten (S. 10 der Verfügung). Zu klären ist entsprechend, wann die 

Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 80 Abs. 1 BGS aufgrund eigener 

Wahrnehmungen oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder anneh-

men muss, dass ein Spieler überschuldet ist respektive seinen finanziellen 

Verpflichtungen nicht nachkommt oder Einsätze tätigt, die in keinem Ver-

hältnis zu seinem Einkommen und Vermögen stehen. 

3.4 Bei den in Art. 80 Abs. 1 BGS enthaltenen Elementen «annehmen 

müssen» und «Spieleinsätze […], die in keinem Verhältnis zu ihrem Ein-

kommen und Vermögen stehen» handelt es sich um offene, unbestimmte 

Umschreibungen tatbeständlicher Voraussetzungen, die einer wertenden 

Konkretisierung bedürfen. Es liegen somit unbestimmte Rechtsbegriffe vor, 

die als solche der Auslegung zugänglich sind (Urteile des BVGer 

A-7245/2018 vom 13. September 2019 E. 3.2; A-66/2018 vom 14. Novem-

ber 2018 E. 4.1.3; A-4006/2016 vom 11. Mai 2017 E. 3.3). Das Bundesver-

waltungsgericht prüft die Auslegung und Anwendung unbestimmter Geset-

zesbegriffe als Rechtsfrage grundsätzlich ohne Beschränkung der richter-

lichen Kognition. Nach konstanter Praxis und Doktrin ist indes Zurückhal-

tung auszuüben und der rechtsanwendenden Behörde ein gewisser Beur-

teilungsspielraum zuzugestehen, wenn diese den örtlichen, technischen 

oder persönlichen Verhältnissen nähersteht oder über spezifische Fach-

kenntnisse verfügt. Das Gericht hat nicht einzugreifen, solange die Ausle-

gung der Verwaltungsbehörde als vertretbar erscheint (BVGE 59/2013 

E. 9.3.6; Urteile des BVGer B-4072/2019 vom 20. Mai 2020 E. 7.3; 

B-3424/2015 vom 9. Dezember 2016 E. 6). 

3.4.1 Ausgangspunkt jeder Gesetzesauslegung bildet der Wortlaut einer 

Bestimmung. Ist der Text nicht ohne Weiteres klar und sind verschiedene 

Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Ausle-

gungsmethoden (grammatikalische, systematische, historische, zeitge-

mässe und teleologische Auslegung) nach der wahren Tragweite der Norm 

gesucht werden (BGE 147 V 297 E. 6.1; 145 IV 146 E. 2.3; 143 III 385 

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E. 4.1). Dabei kommt es namentlich auf die Entstehungsgeschichte, auf 

den Zweck der Norm, auf die ihr zugrundeliegenden Wertungen und auf 

den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Gesetzesmateria-

lien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, 

den Sinn der Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmun-

gen kommt den Materialien eine besondere Stellung zu, weil veränderte 

Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis in dieser Situation eine 

von den Materialien abweichende Lösung kaum nahelegen (BGE 146 II 

201 E. 4.1; 144 I 242 E. 3.1.2; 142 IV 401 E. 3.3). 

3.4.2 Art. 80 Abs. 1 Bst. a und b BGS entspricht in Bezug auf Spielbanken 

Art. 22 Abs. 1 Bst. a und b des Spielbankengesetzes (SBG, AS 2000 677). 

Gemäss der Botschaft zum Geldspielgesetz soll die bestehende Regelung, 

zu der bereits eine Rechtsprechung vorliegt, weiter gelten (Botschaft BGS, 

BBl 2015 8387, 8470). Dies impliziert, dass die Rechtsprechung zu Art. 22 

Abs. 1 Bst. a und b SBG auch unter dem Geldspielgesetz Bestand haben 

soll. 

Nach dieser muss eine Spielbank nicht mit Sicherheit wissen, dass die 

Spieleinsätze einer Person in keinem Verhältnis zu ihrer finanziellen Situa-

tion stehen. Die Spielsperre ist vielmehr bereits dann zwingend auszuspre-

chen, wenn lediglich Hinweise den hinreichend verdichteten Verdacht be-

gründen, die Person tätige Einsätze, die im Vergleich zu ihrem Einkommen 

und ihrem Vermögen als unverhältnismässig erscheinen (Urteile des 

BVGer B-4830/2011 vom 26. Juni 2013 E. 5.3.1; B-4024/2010 vom 8. No-

vember 2010 E. 6.1). Ab dem Zeitpunkt, in dem die Spielbank aufgrund 

eigener Wahrnehmungen annehmen muss, dass der Spieler Einsätze ris-

kiert, die in keinem Verhältnis zu seinem Einkommen und Vermögen ste-

hen, obliegt es dem Spieler etwa mittels aktueller Bankauszüge, Lohnaus-

weise oder Steuererklärungen nachzuweisen, dass er sich diese Spielein-

sätze leisten kann (Urteil des BVGer B-4830/2011 vom 26. Juni 2013 

E. 5.3.2). 

3.4.3 Die Vorinstanz legt nicht konkret dar, welche Indizien ihrer Auffassung 

nach einen Anfangsverdacht im Sinne von Art. 80 Abs. 1 BGS begründen, 

bei deren Vorliegen die Spielbank einen Spieler provisorisch sperren muss, 

bis er durch geeignete Dokumente diesen Verdacht widerlegt hat. Es wäre 

wünschenswert, dass die Vorinstanz dies tun würde, denn es kann nicht 

Sache des Bundesverwaltungsgerichts sein, diese Indizien, insbesondere 

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auch etwa massgebliche Grenzen für Nettoverluste innert bestimmter Zeit-

perioden, konkret festzulegen, solange die fachkundigere Erstinstanz sich 

dazu nicht geäussert hat. 

3.4.4 Im Zweckartikel des Geldspielgesetzes wird an erster Stelle der 

Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren des Geldspiels genannt (Art. 2 

Bst. a BGS). Dazu zählt insbesondere die Gefahr exzessiven Geldspiels 

(Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8435), was wiederum die Gefahr nicht 

tragbarer Verluste, einer Verschuldung und schlimmstenfalls eine Sozial-

hilfeabhängigkeit einschliesst, wobei gegebenenfalls auch unterstützungs-

berechtigte Personen in Mitleidenschaft gezogen werden. 

Im Lichte dieser Überlegungen müssen die Spielbanken, wenn sie das 

Spielverhalten jeder Spielerin und jedes Spielers im Hinblick auf risikobe-

haftetes Spielverhalten beobachten, auch auf Wahrscheinlichkeitsüberle-

gungen abstellen. Gemäss Bundesamt für Statistik weist die Hälfte der in 

der Schweiz wohnhaften Personen ein verfügbares Äquivalenzeinkommen 

(Bruttoeinkommen des gesamten Haushalts abzüglich obligatorischer 

Transferausgaben [Sozialversicherungsbeiträge, Steuern, Prämien für die 

Krankenkassengrundversicherung und regelmässige Transferzahlungen 

an andere Haushalte wie z. B. Alimente] sowie eines fiktiven Mietzinses, 

dividiert durch die gewichtete Haushaltsgrösse) von weniger als 

Fr. 50'308.– pro Jahr auf (neueste Zahlen für 2021, https://www.bfs.ad-

min.ch/ > Statistiken finden > Wirtschaftliche und soziale Situation der Be-

völkerung > Soziale Situation, Wohlbefinden und Armut > Ungleichheit der 

Einkommensverteilung, zuletzt abgerufen am 21. November 2023). Damit 

aber müssen Essen, Kleider, Verkehrsausgaben, Telekommunikation, Frei-

zeit und alles andere bezahlt werden. Nur 10 Prozent der Bevölkerung ha-

ben ein verfügbares Äquivalenzeinkommen von über Fr. 94'765.– pro Jahr 

(https://www.bfs.admin.ch/ > Statistiken finden > Wirtschaftliche und sozi-

ale Situation der Bevölkerung > Soziale Situation, Wohlbefinden und Armut 

> Ungleichheit der Einkommensverteilung, zuletzt abgerufen am 21. No-

vember 2023). Steuerbares Vermögen über Fr. 200'000.– haben gemäss 

der Eidgenössischen Steuerverwaltung nur 27,31 Prozent der in der 

Schweiz steuerpflichtigen natürlichen Personen (neueste Zahlen für 2020, 

https://www.estv.admin.ch/ > Die ESTV > Steuerstatistiken > Allgemeine 

Steuerstatistik > Gesamtschweizerische Vermögensstatistik, zuletzt abge-

rufen am 21. November 2023). In diesem Vermögen ist aber selbstbewohn-

tes Wohneigentum und Geschäftsvermögen von Selbständigen einge-

schlossen. 

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Angesichts dieser statistischen Daten ist jedenfalls davon auszugehen, 

dass nur sehr wenige Personen über ein entsprechendes Einkommen oder 

Vermögen verfügen, dass sie sich Nettoverluste von Fr. 100'000.– oder 

mehr pro Jahr leisten könnten. Entsprechend dieser statistischen Wahr-

scheinlichkeit ist davon auszugehen, dass sich der Spielbank bereits deut-

lich vor dem Überschreiten dieser Verlustgrenze ein Anfangsverdacht im 

Sinne von Art. 80 BGS aufdrängen muss. 

3.5 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin insbesondere vor, sie 

hätte Spieler mit auffälligem Spielverhalten und hohen Einsätzen respek-

tive Spielverlusten umgehend vom Spiel aussperren müssen. In 8 Dossiers 

hätten keine Nachweise vorgelegen, die den durch das Feststellen von 

Früherkennungskriterien ausgelösten Verdacht, dass die Sperrvorausset-

zungen erfüllt sein könnten, hätten entkräften können. Diesen Vorwurf er-

hebt die Vorinstanz einerseits in Bezug auf die vier Spielerinnen und Spie-

ler A._______, B._______, C._______ und D._______ (S. 8 der Verfü-

gung) und andererseits auf die vier Spielerinnen und Spieler E._______, 

F._______, G._______, und H._______ (S. 9 der Verfügung). 

3.5.1 Die Vorinstanz hat eine Liste der 50 Spielerinnen und Spieler auf der 

Spielplattform der Beschwerdeführerin mit den höchsten Nettoverlusten er-

stellt (Auswertung «Highplayer […] per 14.08.2020», vi-act. 14), wobei sie 

die entsprechenden Daten dem Datenaufzeichnungssystem (DZS; vgl. 

Art. 60 VGS) der Beschwerdeführerin entnommen hat. In der Folge wählte 

sie aus den 15 Spielerinnen und Spieler mit den höchsten Nettoverlusten 

die vier genannten aus und verlangte deren Dossiers von der Beschwer-

deführerin ein (S. 4 der Verfügung). In der folgenden Tabelle sind die von 

den betreffenden Spielerinnen und Spielern eingezahlten, eingesetzten so-

wie verlorenen Beträge aufgeführt. 

Nr. Spieler/-in (...) Einzahlungen (Fr.) Einsätze (Fr.) Nettoverlust (Fr.) 

1 A._______ 248'520.40 3'240'090.10 247'518.55 

2 B._______ 182'186.24 1'810'181.39 97'262.76 

3 C._______ 558'850.00 1'921'785.42 60'683.39 

4 D._______ 34'790.00 760'291.16 34'620.33 

 

Während der Spieler A._______ per Stichtag einen Nettoverlust von weit 

über Fr. 100'000.– zu vergegenwärtigen hatte, lagen die anderen drei Spie-

ler noch unter diesem Wert. Setzt man den aufgelaufenen Nettoverlust in 

Bezug zu der in der genannten Auswertung ebenfalls ersichtlichen Spiel-

dauer, ergeben sich allerdings monatliche Verluste von rund Fr. 12'000.– 

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Seite 10 

(B._______), Fr. 10'000.– (C._______) und Fr. 7'700.– (D._______). An-

haltende Verluste in dieser Höhe lassen sich nach dem Gesagten (oben 

E. 3.4.4) mit einem durchschnittlichen Einkommen und Vermögen nicht fi-

nanzieren. 

3.5.2 Die Dossiers zu den vier weiteren Spielerinnen und Spieler 

E._______, F._______, G._______, und H._______ forderte die Vor-

instanz von der Beschwerdeführerin aufgrund eines letztlich nicht sanktio-

nierten Vorfalls ein (S. 8 der Verfügung). Ob diese ebenfalls zu den 

50 Spielerinnen und Spieler zählen, die auf der Spielplattform der Be-

schwerdeführerin die höchsten Nettoverluste erzielten, geht aus den Akten 

nicht hervor. Ebenso bleibt ungewiss, in welcher Höhe sie Einzahlungen 

und Einsätze über welche Dauer tätigten und welchen Nettoverlust sie da-

mit erlitten. 

Aus der unbestrittenen Darstellung der Vorinstanz ergibt sich allerdings 

Folgendes: E._______ spielte vom 24. Mai 2020 bis am 26. Mai 2020 wäh-

rend rund 29 Stunden beinahe ununterbrochen durch und erzielte alleine 

am 25. Mai 2020 einen Nettoverlust von Fr. 15'123.–. F._______ erlitt im 

Frühling 2020 während zweier Monate von Fr. 14'872.52 (April) und 

Fr. 27'216.15 (Mai); G._______ immerhin während eines Monats von 

Fr. 24'496.–. H._______ erlitt sodann am 20. April 2020 innerhalb einer 

Stunde einen Verlust von Fr. 8'030.60 (S. 9 der Verfügung). 

3.5.3 Die Vorinstanz führt zwar nicht konkret aus, in welchen der 8 genann-

ten Dossiers die Beschwerdeführerin den betreffenden Spieler bereits 

hätte sperren müssen oder wo zwar weitere Abklärungen, aber noch keine 

Spielsperre erforderlich gewesen sei. Aufgrund der dargelegten Umstände 

ergibt sich indessen, dass mindestens die Mehrheit dieser 8 Spieler ein 

Spielverhalten zeigte, das einen Anfangsverdacht im Sinne von Art. 80 

BGS begründete. 

3.5.4 Aus den Ausführungen der Vorinstanz und den Akten ergibt sich wei-

ter, dass die Vorinstanz für ihre Stichprobenauswahl aus der Liste der Spie-

ler mit den höchsten Nettoverlusten insbesondere diejenigen mit den 

höchsten Bruttoeinzahlungen ausgewählt hat und dass sie offensichtlich 

nicht nur den Nettoverlusten, sondern auch den Bruttoeinzahlungen eine 

relevante Bedeutung zumisst. Auch aus dem Früherkennungssystem der 

Beschwerdeführerin ergibt sich, dass das Einzahlungsverhalten eines 

Spielers, insbesondere die Erhöhung der Einzahlungen oder von deren 

Frequenz, offenbar als ein typisches Indiz dafür gesehen wird, dass der 

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Seite 11 

Spieler spielsüchtig geworden sein könnte. Es ist insofern nicht zu bean-

standen, wenn die Vorinstanz offenbar davon ausgeht, auch bereits allein 

Bruttoeinzahlungen von über Fr. 100'000.– müssten zumindest Anlass zu 

Abklärungen und zum Einverlangen von aussagekräftigen Belegen bieten. 

Ob die Vorinstanz der Meinung ist, auch in diesen Fällen hätte die Be-

schwerdeführerin nicht nur weitere Abklärungen treffen, sondern die betref-

fenden Spieler provisorisch sperren müssen, geht aus ihren Ausführungen 

nicht hervor. Diese Frage kann indessen offenbleiben. 

Die sachverhaltlichen Feststellungen der Vorinstanz basierten nicht auf ei-

ner repräsentativen, nach anerkannten statistischen Methoden gezogenen 

Stichprobe von Dossiers und schon gar nicht auf einer Vollkontrolle aller 

Spielerdossiers der Beschwerdeführerin. Die Anzahl der beanstandeten 

Dossiers erlaubt daher keine quantitativen Rückschlüsse darauf, in wel-

chem Mass die Beschwerdeführerin ihren Früherkennungs- und Sozial-

schutzpflichten nachgekommen respektive nicht nachgekommen ist. Bei 

wie vielen der untersuchten 8 Dossiers die Beschwerdeführerin nicht nur 

weitere Abklärungen hätte treffen, sondern die betreffenden Spieler provi-

sorisch hätte sperren müssen, ist daher nicht entscheidrelevant, solange 

jedenfalls, wie dargelegt, mit der Vorinstanz davon auszugehen ist, dass 

die Mehrheit der von der Vorinstanz genannten 8 Spielerinnen und Spieler 

ein Spielverhalten zeigte, das einen Anfangsverdacht im Sinne von Art. 80 

BGS begründete, so dass die Beschwerdeführerin die betreffenden Spieler 

unverzüglich provisorisch hätte sperren müssen. 

3.6 Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe auf die systeminternen 

Frühalerts gemäss ihrem Früherkennungsprozess reagiert. Dieser sehe 

zwei Massnahmenstufen vor, wobei die erste Stufe («FE Normal») neben 

einer Analyse des Spielverhaltens der betroffenen Person die Bonitätsprü-

fung mittels Abfrage der Datenbank Teledata umfasse und erst die zweite 

Stufe («FE Intensiv») einen Kontakt mit der betroffenen Person und das 

Einholen von Dokumenten zum Beleg der finanziellen Situation. Sie habe 

für die von der Vorinstanz genannten Spieler die erforderlichen Abklärun-

gen im Rahmen der Früherkennung vorgenommen (Rz. 30 ff. der Be-

schwerde; Rz. 21 ff. der Replik). 

3.6.1 Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin für die 8 Spielerin-

nen und Spieler eine Bonitätsprüfung mittels Abfrage der Datenbank Tele-

data vorgenommen hat, dass die entsprechenden Auszüge in den Spieler-

dossiers enthalten sind und dass in allen Fällen eine positive Bewertung 

B-369/2021 

Seite 12 

der Kreditwürdigkeit («Scorewert» A [«sehr hoch»] oder B [«hoch»]) ver-

zeichnet ist. 

Die Bewertung der Kreditwürdigkeit wird gemäss dem Sozialkonzept der 

Beschwerdeführerin im Wesentlichen von den drei Faktoren «Anzahl, Sta-

tus und Aktualitätsgrad der bekannten Zahlungsstörungen» bestimmt (For-

mular C «Sozialkonzept», Beschwerdebeilage 10, S. 7). Eine Bonitätsab-

klärung, die im Wesentlichen darauf beruht, dass keine Zahlungsrück-

stände oder Betreibungen bekannt sind, ist nach der Rechtsprechung je-

doch nichtssagend in Bezug auf die Frage, ob sich ein Spieler sein Spiel-

verhalten leisten kann (vgl. Urteil des BGer 2C_949/2010 vom 18. Mai 

2011 E. 5.3.3). Daran ist festzuhalten. Während eine negative Bewertung 

der Kreditwürdigkeit unter Umständen auf eine mögliche Überschuldung 

hindeutet, lässt eine positive Bewertung umgekehrt nicht den Schluss zu, 

dass ein Spieler über finanzielle Mittel in einer bestimmen Höhe verfügt. 

Die von der Beschwerdeführerin vorgelegten Teledata-Auszüge sind ent-

sprechend nicht geeignet, einen Verdacht auf Erfüllung der Sperrvoraus-

setzungen nach Art. 80 Abs. 1 BGS zu entkräften. 

3.6.2 Nach Darstellung der Beschwerdeführerin erfolgte im Rahmen der 

ersten Stufe des Früherkennungsprozesses weiter eine «eingehende Ana-

lyse des Spiel- und Verlustverhaltens» (Rz. 37 der Beschwerde). 

In ihrer Beschwerdeschrift macht die Beschwerdeführerin dazu knappe, 

stichwortartige Angaben (A._______: «geringer Verlust», B._______: 

«spielte erst seit ca. einem Monat», C._______: «Spielverhalten unauffäl-

lig», D._______: «Spielverhalten unauffällig», E._______: «kurze Spiel-

dauer und kein hoher Spielverlust», G._______: «unauffälliges Spielver-

halten», F._______: «kurze Spieldauer und kein hoher Spielverlust», 

H._______: «Kurze Spieldauer, erst seit 14. März 2020») und verweist zum 

Beleg auf die jeweiligen der Beschwerde beiliegenden Spielerdossiers (Be-

schwerdebeilagen 14/1 – 14/8). Diese beinhalten je ein als «SOK Dossier» 

bezeichnetes Dokument, worin die im Rahmen der Früherkennung durch-

geführten Abklärungen verzeichnet sind. Darin sind allerdings keine spezi-

fischen Ausführungen zum Spiel- und Verlustverhalten der betreffenden 

Spielerinnen und Spieler enthalten.  

Spielbanken haben ihre Beobachtungen und die ergriffenen Massnahmen 

im Rahmen der Früherkennung (Art. 78 Abs. 2 BGS) sowie sämtliche im 

Zusammenhang mit Sozialschutzmassnahmen erstellten oder beschafften 

B-369/2021 

Seite 13 

Dokumente und Daten zu dokumentieren (Art. 49 Abs. 1 der Spielban-

kenverordnung EJPD vom 7. November 2018 [SPBV-EJPD, 

SR 935.511.1]). Die Vorinstanz muss sich als Aufsichtsbehörde auf dieser 

Grundlage jederzeit ein zuverlässiges Urteil über die Einhaltung der Mass-

nahmen zur Bekämpfung des exzessiven Geldspiels bilden können 

(Art. 49 Abs. 2 SPBV-EJPD). 

Entgegen der Beschwerdeführerin reicht es deshalb nicht aus, bei einer 

unauffälligen Analyse festzuhalten, dass keine Anhaltspunkte auf Erfüllung 

der Sperrvoraussetzungen vorliegen. Aus der Dokumentation müsste viel-

mehr erkennbar sein, welche Faktoren wie Spielfrequenz und Nettoverlust 

sowie daraus abgeleiteter Verlustprognose die Spielbank beurteilt hat und 

welche Schlüsse sie daraus gezogen hat angesichts vorhandener Anhalts-

punkte zu den finanziellen Verhältnisse des betreffenden Spielers sowie 

von sich aus Einkommens- und Vermögensstatistiken ergebenden Wahr-

scheinlichkeitsüberlegungen (oben E. 3.4.4). Sodann ist auch eine sauber 

dokumentierte Analyse des Spielverhaltens nicht geeignet, einen beste-

henden Verdacht auf Erfüllung der Sperrvoraussetzungen nach Art. 80 

Abs. 1 BGS zu entkräften, wenn der Spielbank die nötigen Nachweise über 

die finanziellen Verhältnisse der Spielerin oder des Spielers nicht vorliegen. 

3.7 Die Beschwerdeführerin bringt sodann vor, sie nehme soweit nötig die 

nach ihrem Sozialschutzkonzept erforderlichen weitergehenden Abklärun-

gen («Früherkennung Intensiv») vor und verlange Dokumente wie «z. B. 

einen Betreibungsregisterauszug sowie Bankkontoauszüge und Lohnaus-

züge der letzten drei Monate» (Rz. 37 f. der Beschwerde; Rz. 21 der Re-

plik). Namentlich macht sie in Bezug auf die Spielerinnen und Spieler 

D._____, B._______, A._______, E._______ und F._______ geltend, eine 

weitergehende Abklärung «FE Intensiv» vorgenommen respektive einen 

Finanznachweis eingefordert zu haben und die Spieler letztlich gesperrt zu 

haben (Rz. 38 der Beschwerde). 

3.7.1 In drei Fällen (D._______, B._______ und F._______) erfolgte die 

weitergehende Abklärung respektive die Einforderung eines Finanznach-

weises sowie die – provisorische oder definitive – Spielsperre allerdings 

erst nach dem 14. August 2020, während der Verdacht auf Erfüllung der 

Sperrvoraussetzungen bereits früher bestand (oben E. 3.4.4). Damit ist der 

Einwand der Beschwerdeführerin in Bezug auf diese Fälle unbehilflich. 

3.7.2 Im Fall von A._______ hat die Beschwerdeführerin zwar bereits am 

2. August 2020 einen Finanznachweis eingefordert. Dass sie A._______ 

B-369/2021 

Seite 14 

zu diesem Zeitpunkt auch provisorisch gesperrt hätte, ist im Dossier zu 

A._______ aber nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin 

auch nicht vorgebracht. Indem sie darauf trotz Verdachts auf Erfüllung der 

Sperrvoraussetzungen verzichtete, hat die Beschwerdeführerin Art. 80 

Abs. 1 Bst. b BGS verletzt. A._______ wurde im Übrigen trotz Nichteinrei-

chen der verlangten Nachweise über seine finanziellen Verhältnisse letzt-

lich nicht durch die Beschwerdeführerin gesperrt, sondern durch eine an-

dere Spielbank, auf deren Spielplattform A._______ ebenfalls spielte 

(«SOK-Dossier» zu A._______, Beschwerdebeilage 14/4, S. 5). Ausser-

dem erscheint es wenig plausibel, dass sich aus dem Spielverhalten von 

A._______, der bereits seit dem 12. September 2019 auf der Spielplattform 

der Beschwerdeführerin spielte, erst ab dem 2. August 2020 ein Verdacht 

auf Erfüllung der Sperrvoraussetzungen ergab. 

3.7.3 Im Fall von E._______ forderte die Beschwerdeführerin am 15. Juli 

2020 einen Finanznachweis ein. Auch hier ist aber nicht ersichtlich und wird 

von der Beschwerdeführerin nicht vorgebracht, dass diese gleichzeitig eine 

provisorische Sperre ausgesprochen hätte. Indem sie darauf trotz Ver-

dachts auf Erfüllung der Sperrvoraussetzungen verzichtete, hat die Be-

schwerdeführerin auch in diesem Fall Art. 80 Abs. 1 Bst. b BGS verletzt. 

3.8 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei in ihrem berechtigten 

Vertrauen in die Beurteilung ihres Sozialschutzkonzeptes durch die Vor-

instanz zu schützen. Die Vorinstanz habe im Rahmen des Konzessionser-

weiterungsverfahrens sämtliche Prozesse und Massnahmen geprüft und 

genehmigt. Insbesondere bringt sie vor, die Eignung der Teledata-Abfragen 

mit der Vorinstanz erörtert zu haben. Nach einer Überarbeitung des Sozi-

alschutzkonzeptes sei die Vorinstanz schliesslich damit einverstanden ge-

wesen. In der Konzessionserweiterung vom (…) sei explizit festgehalten, 

dass diese aufgrund der von der Konzessionärin im Laufe des Verfahrens 

um Konzessionserweiterung gemachten Angaben erteilt werde (Rz. 24 f. 

und 33 ff. der Beschwerde). 

3.8.1 Nach Art. 5 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 9 BV hat jede Person An-

spruch darauf, von den staatlichen Organen nach Treu und Glauben be-

handelt zu werden. Darin eingeschlossen ist der Grundsatz des Vertrau-

ensschutzes, welcher bedeutet, dass die Privaten Anspruch darauf haben, 

in ihrem berechtigten Vertrauen auf behördliche Zusicherungen oder an-

derweitiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behör-

den geschützt zu werden (vgl. Urteile des BVGer B-2334/2022 vom 

27. September 2023 E. 6.1; B-2179/2019 vom 6. November 2020 E. 6.3; 

B-369/2021 

Seite 15 

A-321/2019 vom 17. September 2019 E. 2.3.1). Allgemein setzt die Aktivie-

rung des Vertrauensschutzes gestützt auf Art. 9 BV voraus, dass ein An-

knüpfungspunkt im Sinne einer Vertrauensgrundlage besteht. Darunter ist 

ein Verhalten zu verstehen, das geeignet ist, bei den Betroffenen be-

stimmte Erwartungen auszulösen (vgl. BGE 129 I 161 E. 4.1; Urteile des 

BVGer B-2334/2022 vom 27. September 2023 E. 6.1; B-3048/2021 vom 

4. April 2023 E. 7.4.2). 

3.8.2 In der Tat wäre es wünschenswert gewesen, wenn die Vorinstanz ihre 

Vorbehalte gegen die Teledata-Abfragen bereits anlässlich ihrer Vorprü-

fung des Konzessionsgesuchs in unzweideutiger Weise geäussert hätte. 

Ob in der Erteilung der Konzession durch den Bundesrat eine implizite Ge-

nehmigung des Sozialschutzkonzeptes zu erblicken ist und ob sich 

dadurch oder allenfalls durch das Verhalten der Vorinstanz ein Anspruch 

auf Vertrauensschutz ergibt, kann aber – wie nachfolgend aufgezeigt wird 

– offenbleiben. 

3.8.3 Der Sinn und Zweck der Früherkennungskonzepte der Casinos ist, 

dass diese den Sozialschutz verbessern, indem Probleme möglichst früh 

erkannt werden. Sowohl aus systematischer wie aus teleologischer Sicht 

kann aber keine Rede davon sein, dass ein Früherkennungskonzept die 

gesetzliche Bestimmung von Art. 80 BGS im Sinne einer Minderung der 

Sozialschutzpflichten derogieren könnte. Auch der Konzessionstext ist 

diesbezüglich klar. Die Konzessionärin hat neben den in der Konzessions-

urkunde sowie der Konzessionserweiterung festgelegten Verpflichtungen 

sämtliche rechtlichen Anforderungen zu beachten (Ziff. 1.1 und 2.1 der 

Konzessionserweiterung vom […]). Ihr Sozialkonzept hat sie periodisch auf 

dessen Wirksamkeit in der Realität zu überprüfen und soweit erforderlich 

anzupassen, um während der ganzen Konzessionsdauer die Ziele und 

Vorgaben der Gesetzgebung erfüllen zu können (Ziff. 2.1 der Konzessions-

erweiterung vom […]). 

3.8.4 Das Sozialkonzept der Beschwerdeführerin sieht zahlreiche Früher-

kennungskriterien vor. Ist eines davon erfüllt, hat eine erststufige Abklärung 

(«FE Normal») zu erfolgen, soweit noch keine erfolgt ist oder die letzte 

mehr als drei Monate zurückliegt. Die Früherkennungskriterien sind mehr-

heitlich niederschwelliger als die dargelegten Sachverhaltsumstände, die 

einen Anfangsverdacht im Sinne von Art. 80 BGS begründen. Dazu gehö-

ren etwa unterschiedliche Einzahlungsmethoden, eine hohe Einzahlung 

nach einer Spielpause oder ein Nettoverlust von Fr. 40'000.– innerhalb der 

B-369/2021 

Seite 16 

letzten 12 Monate (vgl. das Dokument «Hauptprozess Früherkennung on-

line», enthalten in der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 13. Juli 2020, 

vi-act. 11). Die Vorinstanz verhielt sich daher noch nicht widersprüchlich, 

wenn sie ein Früherkennungskonzept akzeptierte, das als Reaktion auf 

derartige niederschwellige Früherkennungskriterien weniger aufwendige, 

aber auch weniger aussagekräftige Massnahmen vorsah, als sie erforder-

lich wären, um einen Anfangsverdacht im Sinne von Art. 80 Abs. 1 BGS zu 

widerlegen.  

3.8.5 Die Rüge der Beschwerdeführerin ist daher unbegründet. Die Vor-

instanz hat ihr zu Recht vorgeworfen, dass das Einholen einer Bonitätsprü-

fung durch Teledata keine hinreichende Massnahme ist, um einen An-

fangsverdacht im Sinne von Art. 80 Abs. 1 BGS zu widerlegen und von ei-

ner sofortigen Sperre abzusehen. 

3.9 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin wie 

von der Vorinstanz vorgebracht gegen ihre Sozialschutzpflichten nach 

Art. 71 BGS in Verbindung mit Art. 90 VGS und Art. 80 BGS verstossen 

hat. 

4.  

4.1 Am 23. Juni 2020 erhielten 618 gesperrte Personen ein E-Mail mit dem 

Absender (…) zugesendet. Dieses trug den Betreff «, discover new games 

and a bonus! test CHURN200_en» und beinhaltete neben dem gut sicht-

baren Logo der Spielplattform der Beschwerdeführerin und Hinweisen auf 

neu verfügbare Spiele sowie auf einen zeitlich befristet erhältlichen Bonus 

auf Einzahlungen von bis zu Fr. 200 («NOW UP TO CHF 200 BONUS FOR 

YOU») unter anderem eine mit «CLAIM NOW» beschriftete Linkschaltflä-

che. Von den 618 gesperrten Personen öffneten 241 das E-Mail und von 

diesen klickten wiederum 80 auf einen in dem E-Mail enthaltenen Link (vgl. 

den Screenshot des E-Mails sowie die Stellungnahme der Beschwerdefüh-

rerin zum besonderen Abklärungsverfahren vom 3. Juli 2020, beides ent-

halten in vi-act. 9). 

Nach Angaben der Beschwerdeführerin handelte es sich um ein Test-

E-Mail, das von einem Mitarbeiter der beauftragten Anbieterin, Y._______, 

versehentlich an alle Adressen in der Datenbank zur Spielplattform der Be-

schwerdeführerin gesendet wurde statt einzig an einen Mitarbeiter der Be-

schwerdeführerin (vgl. die Stellungnahme der Beschwerdeführerin zum be-

sonderen Abklärungsverfahren vom 3. Juli 2020, enthalten in vi-act. 9). 

B-369/2021 

Seite 17 

4.2 Die Vorinstanz legt der Beschwerdeführerin zur Last, mit dem Versand 

des Werbe-E-Mails an die 618 gesperrten Personen gegen das Verbot von 

an gesperrte Personen gerichtete Werbung nach Art. 74 Abs. 2 BGS sowie 

gegen das Verbot kommerzieller Kontakte mit gesperrten Personen nach 

Art. 51 SPBV-EJPD verstossen zu haben. Erfülle die Spielbank eine Auf-

gabe nicht selbst, so müsse sie nach Art. 9 Abs. 3 VGS gewährleisten, 

dass der eingesetzte Dritte die gesetzlichen Pflichten einhalte (E. 9 der 

Verfügung). Die in Art. 9 Abs. 3 VGS enthaltene Bestimmung stehe einer 

Exkulpation aufgrund der Einhaltung der üblichen Delegationsgrundsätze 

entgegen (S. 7 der Verfügung). 

Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, keine bewusste und gezielte 

Werbung an gesperrte Personen versendet zu haben. Das E-Mail sei als 

Test-E-Mail gekennzeichnet gewesen, und die gesperrten Personen hätten 

keine Möglichkeit gehabt, von dem angebotenen Bonus zu profitieren 

(Rz. 42 und 46 der Beschwerde; Stellungnahme der Beschwerdeführerin 

zum besonderen Abklärungsverfahren vom 3. Juli 2020, enthalten in 

vi-act. 9). Sodann führt die Beschwerdeführerin aus, dass Art. 9 Abs. 3 

VGS keine strenge Kausalhaftung ohne Berücksichtigung der konkreten 

Umstände ableiten lasse. Vielmehr müsse bei Einhaltung der nötigen Sorg-

falt bei der Auswahl, der Instruktion und der Kontrolle des beauftragten Drit-

ten eine Haftungsbeschränkung greifen (Rz. 47 der Beschwerde; Rz. 27 

der Replik). Sie habe die beauftragte Dritte sorgfältig ausgewählt und in-

struiert und im Rahmen des Möglichen kontrolliert (Rz. 28 der Replik). 

4.3 Werbung für Geldspiele darf sich nicht an Minderjährige oder an ge-

sperrte Personen richten (Art. 74 Abs. 2 BGS). Unzulässig ist etwa ein 

Werbebrief, der explizit an eine gesperrte Spielerin adressiert wird (Bot-

schaft BGS, BBl 2015 8387, 8466). Die Spielbanken dürfen zudem allge-

mein keine kommerziellen Kontakte zu gesperrten Personen aufnehmen 

(Art. 51 SPBV-EJPD). 

4.4 Der Newsletter der Beschwerdeführerin richtete sich teilweise an ge-

sperrte Personen, was aus der Verwendung von deren E-Mail-Adressen 

(vgl. Liste der betroffenen Personen, Beilage zur Stellungnahme der Be-

schwerdeführerin vom 3. Juli 2020, enthalten in vi-act. 19) sowie der per-

sönlichen Anrede hervorgeht (vgl. das von einem betroffenen Spieler an 

die Vorinstanz weitergeleitete E-Mail vom 23. Juni 2020, vi-act. 7). Ange-

sichts der enthaltenen Aufforderung, neue Spiele auf der Spielplattform der 

Beschwerdeführerin zu entdecken und sich mit einer Einzahlung einen Bo-

B-369/2021 

Seite 18 

nus von bis zu Fr. 200.– zu sichern (a.a.O.), ist das E-Mail der Beschwer-

deführerin als werbend einzustufen. Daran ändert auch nichts, dass sich 

die gesperrten Personen angesichts ihrer Sperre gar nicht einloggen und 

nicht von dem Werbeangebot profitieren konnten. Der Gesetzgeber hielt 

gesperrte Personen über die Sperre hinaus für schutzbedürftig, ansonsten 

er ein entsprechendes Werbeverbot gar nicht hätte erlassen müssen. So-

mit ist Art. 74 Abs. 2 BGS als verletzt zu erachten. Gleichzeitig liegt ein un-

zulässiger kommerzieller Kontakt im Sinne von Art. 51 SPBV-EJPD vor. 

4.5 Zu prüfen ist weiter, ob die erwähnten Verstösse der Beschwerdefüh-

rerin zuzurechnen sind. 

4.5.1 Die Spielbanken müssen Gewähr für eine einwandfreie und unab-

hängige Geschäftsführung bieten (Art. 8 Abs. 1 Bst. b Ziff. 2 und Bst. d 

BGS). Gemäss der Botschaft zum Geldspielgesetz dürfen sie deshalb 

«zentrale Tätigkeiten wie den Betrieb der Spiel- und der Kontrollsysteme 

sowie die Umsetzung des Sozialkonzepts und des Sicherheitskonzepts 

[…] weder an Dritte noch an andere Konzessionärinnen auslagern» (Bot-

schaft BGS, BBl 2015 8378, 8441). Auf Verordnungsstufe konkretisiert 

Art. 9 VGS diese Anforderung wie folgt: 

«1  Die Anforderung der Gewähr für eine unabhängige Geschäftsführung ist 

erfüllt, wenn die Gesuchstellerin alle wichtigen Aufgaben im Sinne des 

BGS selbst ausübt. 

2  Sie übt insbesondere bei der Erfüllung der folgenden Aufgaben die zent-

ralen Tätigkeiten selbst aus: 

a. Durchführung und Beaufsichtigung der Geldspiele in den landbasierten 

Spielbanken, mit Ausnahme des Falls nach Artikel 59 BGS; 

b. Überwachung des Online-Spielbetriebs; 

c. Führung der Kundenkonten; 

d. Pflege der Beziehungen mit den Spielerinnen und Spielern; 

e. Beaufsichtigung der Spielerinnen und Spieler sowie Umsetzung der 

Sozialschutzmassnahmen und der Sorgfaltspflichten zur Bekämpfung 

der Geldwäscherei; 

f. Erstellung der Abrechnungen über den Bruttospielertrag. 

3  Erfüllt die Gesuchstellerin eine Aufgabe nicht selbst, so muss sie gewähr-

leisten, dass die Dritten die gesetzlichen Pflichten einhalten.» 

4.5.2 Der Versand von Newslettern an Spielerinnen und Spieler ist als 

Pflege der Beziehungen im Sinne von Art. 9 Abs. 2 Bst. d VGS einzustufen 

und somit als wichtige, von den Spielbanken grundsätzlich selbst auszu-

übende Aufgabe. Da die Spielbanken aber gemäss Art. 9 Abs. 2 VGS auch 

B-369/2021 

Seite 19 

im Rahmen von wichtigen Aufgaben nur die «zentralen Tätigkeiten» selbst 

auszuüben haben, bleibt diesbezüglich Raum für die Auslagerung von 

Hilfstätigkeiten an Dritte. Dies räumt auch die Vorinstanz ein (E. 8 der Ver-

fügung). 

Im vorliegenden Fall war die beauftragte Anbieterin nach der Darstellung 

der Beschwerdeführerin für die Vorbereitung des E-Mail-Versands zustän-

dig, wozu das Hochladen der von der Beschwerdeführerin als Excel-

Tabelle zur Verfügung gestellten E-Mail-Adressen auf die Mailingplattform 

sowie der Versand eines Test-E-Mails an einen Mitarbeiter der Beschwer-

deführerin zählt (vgl. Stellungnahme der Beschwerdeführerin zum beson-

deren Abklärungsverfahren vom 3. Juli 2020, enthalten in vi-act. 9). Darin 

ist eine an sich zulässige Hilfstätigkeit zu erblicken. Etwas anderes macht 

die Vorinstanz auch nicht geltend. 

4.5.3 Art. 9 Abs. 3 VGS stellt in Konkretisierung von Art. 8 Abs. 1 Bst. d 

BGS klar, dass die Spielbank verpflichtet ist, im Falle einer Auslagerung 

von Aufgaben an Dritte die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen 

sicherzustellen. So muss sie «gewährleisten, dass die Dritten die gesetzli-

chen Pflichten einhalten» (Art. 9 Abs. 3 VGS). Da Sanktionen nach Art. 100 

BGS Vorwerfbarkeit voraussetzen (unten E. 8.10), kann dies nicht bedeu-

ten, dass die Spielbank unbegrenzt Verantwortung für das Handeln von 

beauftragten Dritten übernimmt. Anders als wenn sie Aufgaben selber er-

ledigt, kann die Spielbank bei der Auslagerung von Aufgaben auch nur ein-

geschränkt Einfluss auf die Mitarbeitenden und die Organisation des be-

auftragten Dritten nehmen. Dass die Möglichkeit zur Sanktionierung von 

Gesetzesverstössen beim Betrieb von Spielbanken insofern eingeschränkt 

ist, hat der Gesetzgeber in Kauf genommen, indem er Auslagerungen zu-

liess. Im Gegenzug hat er die Auslagerung auf nicht wichtige Aufgaben der 

Spielbanken beschränkt. 

4.5.4 Beim Beizug von Hilfspersonen wird regelmässig Sorgfalt bei der 

Auswahl, der Instruktion und der Überwachung der Hilfsperson verlangt 

(curia in eligendo, instruendo et custodiendo). Das gilt insbesondere für 

den Sorgfaltsnachweis bei der Geschäftsherrenhaftung nach Art. 55 Abs. 1 

OR (vgl. BGE 145 III 409 E. 5.5; 135 III 198 E. 2.3; Urteil des BGer 

2C_584/2020 vom 3. Dezember 2020 E. 3.2) sowie für die Beurteilung des 

Organisationsverschuldens bei der Strafbarkeit von Unternehmen nach 

Art. 102 Abs. 2 StGB (vgl. MARCEL A. NIGGLI/DIEGO R. GFELLER, in: Basler 

Kommentar Strafrecht, 4. Aufl. 2019, Art. 102 StGB N 266). Ebenso wird 

die Beachtung der drei Pflichten von Finanzdienstleistern verlangt, die 

B-369/2021 

Seite 20 

Dritte für die Erbringung von Finanzdienstleistungen beiziehen (Art. 23 

Abs. 2 des Finanzdienstleistungsgesetzes [FIDLEG, SR 950.1]; vgl. LUKAS 

FAHRLÄNDER, in: Rolf Sethe et al. [Hrsg.] Kommentar zum Finanzdienst-

leistungsgesetz FIDLEG, 2021, Art. 23 N 50 ff.). Dies lässt sich auf den 

Beizug von Dritten bei der Erfüllung von Aufgaben nach dem Geldspielge-

setz übertragen, da die Auswahl, die Instruktion und die Überwachung des 

Dritten jene Faktoren sind, die von der Spielbank bei der Beauftragung ei-

nes Dritten massgeblich beeinflusst werden können. 

Damit ist allerdings noch nicht gesagt, welcher Sorgfaltsmassstab im Ein-

zelnen anzuwenden ist. Auf eine bestehende Praxis oder etablierte Bran-

chenstandards kann unter dem neuen Geldspielgesetz nicht zurückgegrif-

fen werden. Der Wortlaut von Art. 9 Abs. 3 VGS, wonach eine einwandfreie 

Geschäftsführung beziehungsweise die Einhaltung der gesetzlichen Pflich-

ten «gewährleistet» werden muss, lässt immerhin darauf schliessen, dass 

ein ausreichend strenger Massstab anzuwenden ist, bei dessen Beachtung 

die Einhaltung der gesetzlichen Pflichten durch den beauftragten Dritten 

erwartet werden kann (vgl. auch mit einem weniger strengen Wortlaut 

Art. 10a Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 19. Juni 

1992 [DSG, SR 235.1]). 

4.5.5 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, der beauf-

tragten Anbieterin eine klare Instruktion erteilt zu haben, wogegen diese 

verstossen habe (Rz. 48 der Beschwerde; Rz. 28 der Replik). Dies mag 

zutreffen, doch ist der Beschwerdeführerin zur Last zu legen, dass sie es 

versäumt hat, mit der beauftragten Dritten ausreichende Massnahmen zur 

Verhinderung eines versehentlichen Versands an E-Mail-Adressen von ge-

sperrten Personen zu vereinbaren, die offenbar auf der Mailingplattform 

der beauftragten Dritten verfügbar waren. Die Beschwerdeführerin bringt 

selber vor, nach dem erwähnten Vorfall Massnahmen zur Verhinderung 

ähnlicher Vorfälle in der Zukunft umgesetzt zu haben (Rz. 44 der Be-

schwerde). Gründe, wieso sie derartige Vorkehrungen nicht bereits vor Auf-

nahme des Spielbetriebs getroffen hat, legt sie hingegen nicht dar. Dass 

E-Mails aus Versehen an falsche Empfänger gesendet werden, ist nicht 

ungewöhnlich. Angesichts des Verbots von an gesperrte Personen gerich-

tete Werbung nach Art. 74 Abs. 2 BGS und des hohen Stellenwerts, den 

das Geldspielgesetz dem Schutz vor den Gefahren des Geldspiels ein-

räumt (vgl. Art. 2 Bst. a BGS), ist von konzessionierten Spielbanken zu er-

warten, dass sie mit einem beauftragten Dritten ausreichende Vorkehrun-

gen gegen einen solchen Vorfall vereinbaren. 

B-369/2021 

Seite 21 

4.6 Die Beschwerdeführerin hat somit ihre sich aus Art. 8 Abs. 1 Bst. d 

BGS ergebenden und in Art. 9 Abs. 3 VGS konkretisierten Sorgfaltspflich-

ten bei der Auslagerung von Aufgaben an Dritte verletzt. Der Verstoss ge-

gen das in Art. 74 Abs. 2 BGS statuierte Verbot der Bewerbung gesperrter 

Personen und mithin gegen Art. 51 SPBV-EJPD durch den Versand eines 

Newsletters an gesperrte Personen am 23. Juni 2020 ist ihr insofern zuzu-

rechnen. Dass der Versand nicht beabsichtigt war und die gesperrten Spie-

lerinnen und Spieler auch keinen Zugriff auf die Spielplattform der Be-

schwerdeführerin erhielten, ändert daran nichts. 

5.  

5.1 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, in neun Fällen gegen 

das Einzahlungslimit für provisorische Spielerkonti nach Art. 52 Abs. 3 

VGS verstossen zu haben, wobei sie die entsprechenden Player-IDs in ih-

rer Verfügung erwähnt. Den betreffenden Spielerkonti seien Fr. 5'050.–, 

Fr. 3'350.–, Fr. 2'050.–, Fr. 2'000.– (in zwei Fällen), Fr. 1'950.–, Fr. 1'850.– 

(in zwei Fällen) beziehungsweise Fr. 1'800.– gutgeschrieben worden 

(E. 14 der Verfügung). 

Die Beschwerdeführerin bestreitet diesen Sachverhalt nicht. Die betreffen-

den Spielerkonti seien unmittelbar nach Entdeckung der Einzahlungen ge-

schlossen worden, das letzte am 27. Mai 2020. Der Vorfall sei auf einen 

technischen Fehler zurückzuführen gewesen, der inzwischen längst beho-

ben worden sei (Rz. 56 der Beschwerde; Rz. 29 der Replik). 

5.2 Zugang zu Online-Geldspielen im Sinne des Geldspielgesetzes erhal-

ten nur Personen, die ein Spielerkonto bei der Veranstalterin eröffnen 

(Art. 47 Abs. 1 VGS). Diese muss die Identität der Spielerinnen und Spieler 

überprüfen (Art. 49 Abs. 1 VGS). Damit wird sichergestellt, dass die Spie-

lerinnen und Spieler volljährig sind (Art. 47 Abs. 3 Bst. a VGS), über einen 

Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt in der Schweiz verfügen (Art. 47 

Abs. 3 Bst. b VGS) und von keiner Spielsperre betroffen sind beziehungs-

weise keinem Spielverbot unterliegen (Art. 47 Abs. 3 Bst. c und d VGS). 

Insofern werden Anforderungen des Geldspielgesetzes erfüllt, das die Kon-

zessionen für Geldspiele auf die Schweiz beschränkt (Art. 4 BGS), die 

Identifikation von Spielerinnen und Spielern vorschreibt (Art. 54 BGS), die 

Zulassung von Minderjährigen zu Spielbankenspielen und zu online durch-

geführten Grossspielen untersagt (Art. 72 Abs. 1 BGS) und Spielsperren 

(Art. 80 BGS) beziehungsweise Spielverbote (Art. 52 BGS) vorsieht. 

Art. 52 Abs. 1 und 2 VGS sehen derweil im Sinne einer Erleichterung vor, 

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Seite 22 

dass Spielerkonti zunächst provisorisch, das heisst ohne Überprüfung der 

Identität der Spielerinnen und Spieler eröffnet werden dürfen. Damit soll 

verhindert werden, dass Spielerinnen und Spieler während der Wartezeit 

bis zum Abschluss der Identifikation auf unbewilligte Spielangebote aus-

weichen (so die Erläuterungen vom 22. Oktober 2018 zu den Verordnun-

gen zum Geldspielgesetz, <https://www.gespa.ch/download/pic-

tures/82/6xp3nx8cxv7641ixpg69ylvfic34n4/erlaueterungen-vo-d.pdf>, zu-

letzt abgerufen am 21. November 2023, S. 17). Art. 52 Abs. 3 VGS be-

schränkt die Höhe der Einzahlungen auf provisorische Spielerkonti jedoch 

auf Fr. 1000.– und untersagt die Auszahlung von auf provisorischen Konti 

entstandenen Gewinnen. Die Identifikation hat bis spätestens einen Monat 

nach der provisorischen Eröffnung des Spielerkontos zu erfolgen (Art. 52 

Abs. 2 VGS). 

5.3 Auf die betreffenden provisorischen Spielerkonti wurden je mehr als die 

von Art. 52 Abs. 3 VGS als Limit vorgegebenen Fr. 1000.– einbezahlt. Die 

Beschwerdeführerin hätte die Einzahlungen somit im Fr. 1'000.– überstei-

genden Umfang nicht entgegennehmen und den Spielerkonti gutschreiben 

dürfen. Sie bestreitet dies nicht und bringt auch nicht vor, dass sie die Ein-

zahlungen nicht hätte technisch unterbinden können. Damit hat die Be-

schwerdeführerin in neun Fällen das Einzahlungslimit für provisorische 

Spielerkonti nach Art. 52 Abs. 3 VGS und mithin ihre Pflicht zur Identifika-

tion der auf ihrer Plattform spielenden Personen nach Art. 54 BGS verletzt. 

Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin die nötigen Massnah-

men getroffen hat, um gleiche Fälle fortan zu verhindern. Soweit die Be-

schwerdeführerin ausserdem geltend macht, eine Sanktionierung erweise 

sich angesichts der Geringfügigkeit des Verstosses als unverhältnismässig 

(vgl. Rz. 57 der Beschwerde), ist dies im Rahmen der Prüfung der Verhält-

nismässigkeit wieder aufzunehmen (unten E. 13.5). 

6.  

6.1 Die Vorinstanz legt der Beschwerdeführerin in der angefochtenen Ver-

fügung zur Last, zweimal Guthaben des Spielers I._______ auf ein Bank-

konto überwiesen zu haben, das nicht auf diesen lautete, und viermal Gut-

haben der Spielerin J._______ auf ein Bankkonto, das nicht auf diese lau-

tete. Damit habe die Beschwerdeführerin gegen Art. 50 Abs. 2 VGS 

verstossen, wonach die Spielbank Gewinne und Guthaben auf dem Spie-

lerkonto ausschliesslich auf ein Zahlungskonto auf den Namen der Inha-

berin oder des Inhabers des Spielerkontos überweisen darf (E. 17 der Ver-

B-369/2021 

Seite 23 

fügung). Mit ihrer Vernehmlassung hat sich die Vorinstanz insofern korri-

giert, als sie im Fall der Spielerin J._______ nur noch drei Überweisungen 

auf ein Konto geltend macht, das nicht auf J._______ lautete (S. 10 der 

Vernehmlassung). 

Die Beschwerdeführerin bestreitet den Sachverhalt nicht. Bei Auszahlun-

gen hätten die Spieler ihre Kontoangaben selbst erfassen können. Dabei 

sei jedoch stets der Name des verifizierten Spielers als Zahlungsempfän-

ger aufgeführt worden. Dies sei in der Annahme geschehen, dass Schwei-

zer Bankinstitute Zahlungen nicht ausführen könnten, wenn die Kontoan-

gaben und der Name des Zahlungsempfängers nicht übereinstimmten. 

Seit dem 1. September 2020 müssten nun sämtliche Spieler vor der ersten 

Auszahlung zwingend und einmalig einen Kontoausweis hochladen, der 

mit dem manuell eingegebenen Bank- und Postkonto übereinstimme, was 

vom Kundendienst geprüft werde (Rz. 59 der Verfügung). 

6.2 Die Spielbanken dürfen Gewinne und Guthaben auf Spielerkonti aus-

schliesslich auf ein Zahlungskonto auf den Namen der Inhaberin oder des 

Inhabers des Spielerkontos überweisen (Art. 50 Abs. 2 VGS). Durch die 

Vorschrift wird sichergestellt, dass die identifizierten Spielerinnen und Spie-

ler nicht für Dritte spielen oder solchen ihr Spielkonto zur Verfügung stellen 

können, um Vorschriften des Geldspiel- oder des Geldwäschereigesetzes 

zu umgehen. Ein Verstoss gegen Art. 50 Abs. 2 VGS stellt damit auch ein 

Verstoss gegen Art. 54 BGS dar. 

6.3 Die Beschwerdeführerin hat insgesamt fünf Überweisungen auf Bank-

konti getätigt, die nicht auf die jeweilige Inhaberin oder den jeweiligen In-

haber des Spielerkontos lauteten. Damit hat sie Art. 50 Abs. 2 VGS und 

mithin Art. 54 BGS verletzt. Soweit sie vorbringt, sie habe nicht damit ge-

rechnet, dass solche Überweisungen ausgeführt werden könnten, ist dies 

bei der Prüfung der Vorwerfbarkeit aufzunehmen (unten E. 9.2.4). Bei der 

Prüfung der Sanktionsbemessung aufzunehmen sind das Argument, es 

handle sich um einen geringfügigen Verstoss sowie der Umstand, dass die 

Vorinstanz im vorliegenden Verfahren im Gegensatz zu ihrer Verfügung nur 

vier statt fünf Überweisungen an Dritte geltend machte (unten E. 13.5). 

7.  

7.1 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, gegen die ihr oblie-

genden Sorgfaltspflichten nach Art. 6 GwG in Verbindung mit Art. 12 der 

Geldwäschereiverordnung ESBK (GwV-ESBK, SR 955.021) verstossen zu 

B-369/2021 

Seite 24 

haben. Gemäss einer Auswertung der Daten aus dem Datenaufzeich-

nungssystem (DZS; vgl. Art. 60 VGS) hätten 5 der 10 Spielerinnen und 

Spieler (C._______, A._______, B._______, E._______ und G._______), 

deren Dossiers die Vorinstanz untersucht habe, ab dem 1. Januar 2020 

Einzahlungen von mehr als Fr. 100'000.– getätigt. Für die fünf Fälle lägen 

in der von der Beschwerdeführerin eingereichten Dokumentation der Mas-

snahmen zur Bekämpfung der Geldwäscherei keine Hinweise darauf vor, 

dass die Beschwerdeführerin die nötigen Abklärungen im Sinne von Art. 16 

GwV-ESBK vorgenommen habe. Insbesondere habe die Beschwerdefüh-

rerin die wirtschaftlichen Hintergründe der Transaktionen nicht abgeklärt. 

Für einen der fünf Spieler (E._______) habe die Vorinstanz gar kein ent-

sprechendes Dossier angelegt (E. 11 f. der Verfügung; S. 9 f. der Vernehm-

lassung). 

Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz habe bei der Ermittlung 

der kumulierten Einzahlungen auf die Spielerkonti fälschlicherweise auch 

sogenannte «Recredits» mitberücksichtigt. Bei diesen handle es sich um 

die Gutschrift von noch nicht ausgeführten und durch die Spielerin oder 

den Spieler stornierte Auszahlungen. Dabei seien keine Zahlungsflüsse er-

folgt, weshalb keine relevanten Transaktionen im Sinne des Geldwä-

schereigesetzes vorlägen (Rz. 53 der Beschwerde; Rz. 31 der Replik). Die 

Beschwerdeführerin räumt aber ein, dass es «bei wenigen GwG-Dossiers 

bei der Auslösung der besonderen Abklärung nach Erreichen der Transak-

tionsschwelle von CHF 100'000 zu zeitlichen Verzögerungen kam» (Rz. 53 

der Beschwerde). 

7.2 Spielbanken unterstehen dem Geldwäschereigesetz (Art. 2 Abs. 2 

Bst. e GwG und Art. 67 Abs. 1 BGS; vgl. oben E. 2.1). Nach diesem müs-

sen sie unter anderem die Hintergründe und den Zweck einer Transaktion 

oder einer Geschäftsbeziehung abklären, soweit die Transaktion oder die 

Geschäftsbeziehung mit einem erhöhten Risiko behaftet ist (Art. 6 Abs. 2 

Bst. c GwG). Ob ein erhöhtes Risiko vorliegt, bestimmt sich nach Kriterien, 

die von den Spielbanken festzulegen sind (Art. 13 Abs. 1 GwV-ESBK). Ein 

Kriterium kann etwa die Höhe der von einer Spielerin oder einem Spieler 

eingebrachten, von ihr gewonnenen oder ihr rückerstatteten Vermögens-

werte sein (Art. 13 Abs. 2 Bst. d und e GwV-ESBK). Die Beschwerdeführe-

rin hat festgelegt, dass eine «besondere Abklärung» unter anderem bei 

einzelnen Einzahlungen auf ein Spielerkonto in der Höhe von Fr. 30'000.– 

oder mehr sowie bei kumulierten Transaktionen auf einem Spielerkonto 

von Fr. 100'000.– oder mehr pro Jahr vorzunehmen ist (vgl. Hauptprozess 

80.41 «Besondere Abklärungen (GwG Online)», Beilage zu vi-act. 11, 

B-369/2021 

Seite 25 

Ziff. 2; Richtlinie 65.01.01 «Prävention gegen Geldwäscherei», Beilage zu 

vi-act. 11, S. 3). 

Abklärungen nach Art. 6 Abs. 2 GwG müssen «unverzüglich» vorgenom-

men werden (Art. 12 GwV-ESBK). Gemäss Art. 16 GwV-ESBK haben die 

Spielbanken «je nach Bedarf» die wirtschaftliche Berechtigung an den von 

den Transaktionen betroffenen Vermögenswerten und deren Herkunft 

(Bst. a – c) sowie der Ursprung des Vermögens und die berufliche oder ge-

schäftliche Tätigkeit der Spielerin oder des Spielers beziehungsweise der 

wirtschaftlich berechtigten Person (Bst. d und e) abzuklären. Die Abklärun-

gen umfassen «je nach Bedarf» das Einholen schriftlicher oder mündlicher 

Auskünfte bei der Spielerin, dem Spieler oder der wirtschaftlich berechtig-

ten Person, Erkundigungen bei vertrauenswürdigen Personen und die 

Konsultation anderer Informationsquellen und Datenbanken (Art. 17 Abs. 1 

GwV-ESBK). Die Spielbank überprüft die Ergebnisse der Abklärungen auf 

ihre Plausibilität, dokumentiert sie und prüft, ob die Voraussetzungen für 

eine Meldung nach Art. 9 Abs. 1 GwG erfüllt sind (Art. 17 Abs. 2 GwV-

ESBK). 

Art. 17 Abs. 2 GwV-ESBK deckt sich in Bezug auf die Plausibilitätsprüfung 

mit Art. 16 Abs. 2 GwV-FINMA, was dafür spricht, die diesbezüglich entwi-

ckelten Grundsätze Anwendung finden zu lassen. Demnach bedeutet die 

Vornahme einer Plausibilitätsprüfung, dass der betroffene Finanzinterme-

diär nicht alle abzuklärenden Aspekte bis zur vollen Gewissheit zu unter-

suchen hat (RALPH WYSS, in: Daniel Thelesklaf et al. [Hrsg.], GwG Kom-

mentar, 3. Aufl. 2019, Art. 6 N 11). Er muss aber die zu beurteilenden 

Transaktionen oder Geschäftsbeziehungen verstehen und mit gutem 

Grund und für fachkundige Dritte nachvollziehbar auf deren Rechtmässig-

keit schliessen können (Urteil des BVGer B-3625/2014 vom 6. Oktober 

2015 E. 6.2.2; HUTZLER, a.a.O., Art. 6 GwG N 39; WYSS, a.a.O., Art. 6 N 23 

und 30). Auf die Spielbanken übertragen bedeutet dies, dass sie mit gutem 

Grund und für fachkundige Dritte nachvollziehbar davon ausgehen können 

müssen, dass die ihnen vorliegenden Angaben der Wahrheit entsprechen 

und die Herkunft von Spieleinsätzen hinreichend erklären. 

Die getätigten Transaktionen und die nach dem Geldwäschereigesetz er-

forderlichen Abklärungen muss die Spielbank zudem so mittels Belegen 

dokumentieren, dass fachkundige Dritte sich ein zuverlässiges Urteil über 

die Transaktionen und Geschäftsbeziehungen sowie über die Einhaltung 

der Bestimmungen dieses Gesetzes bilden können (Art. 7 Abs. 1 GwG). 

B-369/2021 

Seite 26 

7.3 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin in den Fällen 

C._______, A._______, B._______, E._______ und G._______ eine Ab-

klärungspflicht bei erhöhtem Risiko nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c GwG traf und 

ob sie dieser gegebenenfalls unverzüglich im Sinne von Art. 12 GwV-ESBK 

nachkam. 

7.3.1 A._______: Einem Formular, mit dem die Beschwerdeführerin Anga-

ben zu den finanziellen Verhältnissen von A._______ erhob (enthalten in 

Beschwerdebeilage 19/2), ist zu entnehmen, dass dieser bis zum 1. April 

2020 innerhalb eines Jahres Fr. 139'320.40 auf sein Spielerkonto einbe-

zahlt und damit den Schwellenwert von Fr. 100'000.– überschritten hatte. 

Somit bestand spätestens am 1. April 2020 eine Abklärungspflicht bei er-

höhtem Risiko nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c GwG. Demgegenüber nahm die 

Beschwerdeführerin die besondere Abklärung nach eigenen Angaben erst 

am 21. April 2020 (Rz. 35 der Beschwerde) und somit frühestens knapp 

drei Wochen nach Entstehen der Abklärungspflicht vor. Damit ist die Be-

schwerdeführerin ihrer Abklärungspflicht nicht unverzüglich nachgekom-

men. 

7.3.2 C._______: Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin in diesem 

Fall vor, sie habe keine besondere Abklärung vorgenommen, obwohl 

C._______ vom 1. Januar bis am 14. August 2020 Fr. 558'850.– auf sein 

Spielerkonto einbezahlt habe (E. 11 der Verfügung; S. 9 der Vernehmlas-

sung). Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass die Pflicht zur Vor-

nahme einer besonderen Abklärung bestand. Sie räumt vielmehr ein, dass 

die Abklärung erst am 8. Januar 2021 und damit «zeitlich verzögert» erfolgt 

ist (Rz. 35 der Replik). Damit ist die Beschwerdeführerin auch in diesem 

Fall ihrer Abklärungspflicht nicht unverzüglich nachgekommen. 

7.3.3 B._______: Gemäss der Vorinstanz hat B._______ vom 1. Januar bis 

am 14. August 2020 Fr. 176'261.24 auf ihr Spielerkonto einbezahlt (E. 11 

der Verfügung; S. 9 der Vernehmlassung). Die Beschwerdeführerin be-

streitet auch in diesem Fall nicht, dass die Pflicht zur Vornahme einer be-

sonderen Abklärung bestand. Sie bringt vielmehr vor, dass die besondere 

Abklärung am 14. September 2020 und somit «nur leicht verspätet einge-

leitet» worden sei (Rz. 35 der Replik). Dies trifft nicht zu. Im von der Be-

schwerdeführerin eingereichten «GwG-Dossier» zu B._______ (Be-

schwerdebeilage 19/3) ist eine Warnmeldung aufgrund von Einzahlungen 

von mehr als Fr. 100'000.– mit Datum vom 15. Mai 2020 vermerkt. Damit 

ist die Beschwerdeführerin auch in diesem Fall ihrer Abklärungspflicht nicht 

unverzüglich nachgekommen. 

B-369/2021 

Seite 27 

7.3.4 E._______: Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, 

die Eröffnung einer besonderen Abklärung habe sich im Fall von 

E._______ erübrigt, da dieser am 30. Juli 2020 im Rahmen einer Früher-

kennungsabklärung gesperrt worden sei (Rz. 35 der Replik). Da 

E._______ bei seiner Sperrung jedoch Einzahlungen von Fr. 151'552.25 

zu verzeichnen hatte, muss er die Schwelle von Fr. 100'000.– jedoch be-

reits einige Zeit vor dem 30. Juli 2020 überschritten haben, womit ab die-

sem Zeitpunkt eine Pflicht zur besonderen Abklärung bestand, der die Be-

schwerdeführerin nicht nachgekommen ist. Auch hier ist Letztere somit ih-

rer Abklärungspflicht nicht nachgekommen. 

7.3.5 G._______: Die Vorinstanz macht geltend, G._______ habe vom 

1. Januar bis am 14. August 2020 Fr. 111'601.– auf sein Spielerkonto ein-

bezahlt (E. 11 der Verfügung; S. 9 der Vernehmlassung). Die Beschwerde-

führerin hält dem entgegen, bei den von der Vorinstanz ermittelten Einzah-

lungen handle es sich teilweise um Wiedergutschriften aufgrund der Stor-

nierung von Auszahlungen aus dem Spielerkonto. Die Einzahlungen von 

G._______ hätten sich bis zum 14. August 2020 auf Fr. 92'281.– belaufen, 

womit der Schwellenwert von Fr. 100'000.– noch nicht erreicht worden sei 

(Rz. 32 ff. der Replik; Rz. 53 der Beschwerde). Zwar ist es zutreffend, dass 

Wiedergutschriften aufgrund von Stornierungen der betreffenden Überwei-

sungsaufträge nicht als geldwäschereirechtlich relevante Transaktionen 

eingestuft werden können. Aus den Vorakten ergibt sich indessen, dass in 

der Zeit vom 8. März 2020 bis zum 18. Mai 2020 Überweisungsaufträge 

auf das Bankkonto von G._______ im Gesamtbetrag von Fr. 69'500.– aus-

geführt wurden. Unter Berücksichtigung des von der Beschwerdeführerin 

selbst behaupteten Einzahlungsbetrags von Fr. 92'281.– ergeben sich so-

mit bis spätestens am 14. August 2020 kumulierte Transaktionen von weit 

über Fr. 100'000.–, welche eine Pflicht zu besonderen Abklärungen ausge-

löst hätten. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin erst am 

30. Oktober 2020 vom Spieler Unterlagen verlangte und ihn erst am 9. De-

zember 2020 sperrte, nachdem er bis dahin dieser Aufforderung nicht 

nachgekommen war. Auch dies kann jedenfalls nicht als «unverzügliche» 

Abklärung gewertet werden. 

7.4 Im Übrigen ist festzuhalten, dass die in den betroffenen Dossiers doku-

mentierten «besonderen Abklärungen» inhaltlich unzulänglich sind. Die 

Spielbanken müssen wie erwähnt mit gutem Grund und für fachkundige 

Dritte nachvollziehbar davon ausgehen können, dass die ihnen vorliegen-

den Angaben der Wahrheit entsprechen und die Herkunft von Spieleinsät-

zen hinreichend erklären. Wie die Vorinstanz zutreffend vorbringt (S. 6 der 

B-369/2021 

Seite 28 

Duplik), fehlt es den Dossiers jedoch an belastbaren Nachweisen wie 

Bankdokumenten, Lohnausweisen oder Steuerveranlagungen, anhand 

welcher Angaben der Spielerinnen und Spieler zu Herkunft und Höhe der 

eingebrachten Vermögenswerte plausibilisiert werden könnten. Allein auf 

Selbstdeklarationen und Internetrecherchen abzustellen, wie es die Be-

schwerdeführerin den eingereichten Dossiers nach für ausreichend befun-

den hat, wird den aus Art. 6 Abs. 2 Bst. c GwG fliessenden Anforderungen 

nicht gerecht. 

7.5 Die Beschwerdeführerin hat die vorgenommenen Abklärungen ausser-

dem ungenügend dokumentiert. So sind etwa im «GwG Dossier» zu 

A._______ (Beschwerdebeilage 19/2) weder eine Warnmeldung aufgrund 

der Überschreitung des Schwellenwerts von Fr. 100'000.– noch eine be-

sondere Abklärung verzeichnet. Aufgeführt ist eine besondere Abklärung 

einzig im «SOK Dossier» zu A._______ (enthalten in vi-act. 16), wobei das 

dort vermerkte Datum (23. Juli 2020) aber dem von der Beschwerdeführe-

rin genannten Datum (21. April 2020) widerspricht und Angaben zu Grund, 

Inhalt und Abschluss der Abklärung fehlen. Im «GwG Dossier» zu 

A._______ sind zudem im Abschnitt «Transaktionen vom 01.01.2020 bis 

31.12.2020» keinerlei Transaktionen vermerkt. Ebenso wenig ist der Punkt 

«hohe Transaktionen» angekreuzt. Fachkundige Dritte können sich in die-

ser Situation nicht wie von Art. 7 Abs. 1 GwG gefordert ein zuverlässiges 

Urteil über die Transaktionen und Geschäftsbeziehungen sowie über die 

Einhaltung der Bestimmungen dieses Gesetzes bilden. 

7.6 Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz 

der Beschwerdeführerin vorwirft, sie habe in diesen Fällen gegen ihre geld-

wäschereirechtlichen Sorgfaltspflichten, insbesondere gegen die Abklä-

rungspflicht bei erhöhtem Risiko nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c GwG in Verbin-

dung mit Art. 12 GwV-ESBK verstossen. 

8.  

8.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, Verwaltungssanktionen setzten im-

mer ein Verschulden des beaufsichtigten Marktteilnehmers im Sinne eines 

Vorsatzes oder von Fahrlässigkeit voraus (Rz. 65 der Beschwerde), wozu 

sich die Vorinstanz weder zustimmend noch ablehnend äussert (vgl. E. 20c 

der Verfügung und S. 11 der Vernehmlassung). 

8.2 Die Voraussetzung des Verschuldens geht weder aus dem Wortlaut 

von Art. 100 BGS noch aus den Materialien zum Geldspielgesetz hervor 

B-369/2021 

Seite 29 

(vgl. Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8482 f.; AB 2016 S 370 ff.; AB 2016 S 

453 ff.; AB 2017 N 79 ff.; AB 2017 N 423 ff.; AB 2017 S 318; AB 2017 N 

1263 ff.; AB 2017 S 625 ff.; AB 2017 N 1575 ff.; AB 2017 S 743 ff.; AB 2017 

N 1622). Bei Sanktionen nach Art. 100 BGS handelt es sich um finanzielle 

Belastungen, die als Reaktion auf eine Verletzung einer verwaltungsrecht-

lichen Vorschrift erfolgen und die in einem Verwaltungsverfahren durchge-

setzt werden. Sie lassen sich damit den im Wirtschaftsverwaltungsrecht 

verschiedentlich vorgesehenen pekuniären Verwaltungssanktionen zuord-

nen, wobei allerdings unterschiedliche Begrifflichkeiten bestehen und die 

einzelnen Instrumente nicht einheitlich konzipiert sind (vgl. zum Ganzen 

Pekuniäre Verwaltungssanktionen, Bericht des Bundesrates vom 23. Feb-

ruar 2022 in Erfüllung des Postulates 18.4100 SPK-N vom 1. November 

2018 [nachfolgend: Bericht Pekuniäre Verwaltungssanktionen], BBl 2022 

776, S. 11 ff.). 

8.3 Die pekuniären Verwaltungssanktionen wurden vom Gesetzgeber ur-

sprünglich verschuldensunabhängig konzipiert (Bericht Pekuniäre Verwal-

tungssanktionen, BBl 2022 776, S. 38). Dies geht für den mit Art. 100 BGS 

vergleichbaren (so Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483) Art. 49a des Kar-

tellgesetzes (KG, SR 251) wie auch für die Vorgängerbestimmung von 

Art. 100 BGS, Art. 51 SBG, deutlich aus den jeweiligen Botschaften hervor 

(vgl. Botschaft des Bundesrates über die Änderung des Kartellgesetzes 

vom 7. November 2001 [nachfolgend: Botschaft KG], BBl 2002 2022, 2034; 

Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über das Glücksspiel und 

über die Spielbanken [Spielbankengesetz, SBG] vom 26. Februar 1997 

[nachfolgend: Botschaft SBG], BBl 1997 III 145, 188). Zu Art. 51 SBG hielt 

die Botschaft fest (a.a.O.): 

«Der Erlass von Verwaltungssanktionen ist deshalb angezeigt, weil – mit we-

nigen Ausnahmen des Verwaltungsstrafrechts – nur natürliche Personen straf-

bar sein können; Unternehmen sind als juristische Personen oder auch als 

Personengemeinschaften nach herrschender Lehre nicht deliktsfähig, weil 

ihnen keine subjektive Schuld zugewiesen werden kann. Überdies muss da-

von ausgegangen werden, dass es bei grösseren Unternehmungen häufig 

sehr schwierig ist, die für eine bestimmte Entscheidung strafrechtlich verant-

wortliche Person auszumachen.» 

Die pekuniären Verwaltungssanktionen wurden somit zumindest im Fall 

von Art. 49a KG sowie von Art. 51 SBG gerade deshalb geschaffen, weil 

davon ausgegangen wurde, dass Unternehmen nicht schuldfähig sind. 

8.4 In der Zwischenzeit ist die Rechtsprechung allerdings zum Schluss ge-

langt, dass Kartellrechtsverstösse nur dann mit Sanktionen nach Art. 49a 

B-369/2021 

Seite 30 

KG geahndet werden dürfen, wenn die Verstösse dem Unternehmen vor-

werfbar sind (BGE 147 II 72 E. 8.4.2; 146 II 217 E. 8.5.2; 143 II 297 

E. 9.6.2; grundlegend Urteil des BGer 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 

E. 12.2.1 f. [nicht publiziert in BGE 139 I 72]; vgl. auch Urteile des BVGer 

B-581/2012 vom 16. September 2016 E. 8.2.2; B-7633/2009 vom 14. Sep-

tember 2015 Ziff. 654 ff.). Damit ist zu klären, ob das Gleiche für Sanktio-

nen nach Art. 100 BGS gilt. 

8.5 Die Voraussetzung der Vorwerfbarkeit ergibt sich für Sanktionen nach 

Art. 49a KG aus deren strafrechtsähnlichem Charakter. Massgeblich für 

Letzteren sind die «Engel-Kriterien» des Europäischen Gerichtshofs für 

Menschenrechte (EGMR). Nach diesen liegt eine strafrechtliche Anklage 

im Sinne von Art. 6 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und 

Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK, SR 0.101) beziehungs-

weise eine Straftat im Sinne von Art. 7 EMRK vor, wenn alternativ entweder 

das nationale Recht eine staatliche Massnahme dem Strafrecht zuordnet 

oder die Natur oder die Art und Schwere des Vergehens und/oder die Sank-

tion für einen strafrechtlichen Charakter sprechen (BGE 147 I 57 E. 5.2; 

142 II 243 E. 3.4; 140 II 384 E. 3.2.1; grundlegend Urteil des EGMR Engel 

gegen Niederlande vom 8. Juni 1976 [Nr. 5100/71 u. a.], §§ 82 f.; vgl. auch 

Urteile des EGMR Rola gegen Slowenien vom 4. Juni 2019 [Nr. 12096/14 

u. a.], § 54; Lázaro Laporta gegen Spanien vom 3. Juli 2018 

[Nr. 32754/16], § 17). Sanktionen nach Art. 49a KG erfüllen angesichts ih-

res abschreckenden sowie vergeltenden Zwecks und ihrer erheblichen 

Sanktionsdrohung das zweite und das dritte Engel-Kriterium, womit die Ga-

rantien von Art. 6 und 7 EMRK sowie Art. 30 beziehungsweise 32 BV 

grundsätzlich zur Anwendung kommen (BGE 139 I 72 E. 2.2.2; Urteil des 

BVGer B-831/2011 vom 18. Dezember 2018 Ziff. 1479; vgl. auch Urteil des 

EGMR Menarini gegen Italien vom 27. September 2011 [Nr. 43509/08], 

§§ 41 ff.). 

Das Schuldprinzip ist zwar nicht ausdrücklich in der EMRK verankert. Der 

Begriff der Strafe im Sinne von Art. 7 EMRK setzt gemäss dem EGMR je-

doch voraus, dass ein Element der subjektiven Zurechenbarkeit («element 

of personal liability») des Täters festgestellt wird (Urteil des EGMR G.I.E.M. 

u. a. gegen Italien vom 28. Juni 2018 [Nr. 1828/06 u. a.], § 242). Dies 

schliesst eine gesetzliche Vermutung der subjektiven Zurechenbarkeit 

nicht aus, doch muss angesichts der Unschuldsvermutung nach Art. 6 

Abs. 2 EMRK eine Entlastungsmöglichkeit bestehen (a.a.O., § 243). 

B-369/2021 

Seite 31 

8.6 Gemäss der Rechtsprechung setzen Sanktionen nach Art. 49a KG ent-

sprechend zumindest einen objektiven Sorgfaltsmangel im Sinne eines Or-

ganisationsverschuldens voraus. Danach wird ein Unternehmen bereits 

dann strafbar, wenn ihm Organisationsmängel angelastet werden können, 

auch ohne dass sich die Straftat einer bestimmten natürlichen Person zu-

ordnen lässt (BGE 147 II 72 E. 8.4.2; 146 II 217 E. 8.5.2; Urteil des BGer 

2C_596/2019 vom 2. November 2022 E. 9.3.1; vgl. zum Ganzen auch Be-

richt Pekuniäre Verwaltungssanktionen, BBl 2022 776, S. 40 f.). Alternativ 

genügt aber auch Fahrlässigkeit oder Vorsatz von im Namen des Unter-

nehmens kartellrechtswidrig handelnden Personen (vgl. Urteile des BVGer 

B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.2.5; B-581/2012 vom 16. September 

2016 E. 8.2.3). 

Die von den Unternehmen einzuhaltenden Sorgfaltspflichten ergeben sich 

dabei im Rahmen des Kartellrechts primär aus dem Kartellgesetz. Liegt ein 

nachweisbares wettbewerbswidriges Verhalten vor, so ist in aller Regel 

auch die objektive Sorgfaltspflicht verletzt, denn die Unternehmen müssen 

über die Regeln des Kartellgesetzes, über die dazu ergangene Praxis und 

die einschlägigen Bekanntmachungen informiert sein (vgl. BGE 147 II 72 

E. 8.4.2; 146 II 217 E. 8.5.2; Urteil des BGer 2C_596/2019 vom 2. Novem-

ber 2022 E. 9.3.1). 

8.7 Unter dem Spielbankengesetz hatte das Bundesgericht bereits zu be-

urteilen, ob pekuniäre Verwaltungssanktionen gegen Spielbanken eben-

falls strafrechtsähnlichen Charakter haben. Es bejahte dies unter Verweis 

auf die Sanktionen nach Art. 49a KG. Wie diesen komme Sanktionen nach 

Art. 51 SBG ein präventiver, gleichzeitig aber auch ein pönaler und repres-

siver Charakter zu, soweit mit ihnen nicht nur der durch den Verstoss er-

zielte Gewinn, sondern bis zum Dreifachen von diesem sanktionsweise 

eingezogen werde, was einen nach oben offenen Betrag in mehrfacher Mil-

lionenhöhe bedeuten könne (BGE 140 II 384 E. 3.2.2). Auf die beabsich-

tigte Präventivwirkung der «empfindliche[n] Sanktionen, die gegen das 

fehlbare Unternehmen gerichtet sind», verwies zudem die Botschaft zum 

Geldspielgesetz (Botschaft SBG, BBl 1997 III 145, 188). 

8.8 Art. 100 BGS weicht von Art. 51 SBG in einigen Punkten ab. So wird 

nicht mehr vorausgesetzt, dass die Spielbank einen Vorteil aus den zu 

sanktionierenden Verstössen gezogen hat. Die Sanktion wird zudem nicht 

mehr soweit möglich anhand des durch den Verstoss erzielten Gewinns 

berechnet, sondern in jedem Fall anhand des Prozentsatzes des Brutto-

spielertrags. Die angedrohte Höchstsanktion beträgt zudem neu nur noch 

B-369/2021 

Seite 32 

15 statt 20 Prozent. Beibehalten werden soll demgegenüber die Praxis der 

Vorinstanz, wonach der Sanktionsbetrag entsprechend dem Schweregrad 

des Verstosses festgelegt wird (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483). Der 

Einzug der unrechtmässig erzielten Spielerträge erfolgt neu separat nach 

Art. 56 BGS. 

8.9 Die Anpassungen ändern nichts am strafrechtsähnlichen Charakter der 

Sanktionen gegen Spielbanken. Die Entkopplung der Sanktionshöhe von 

der Höhe des nachweisbaren unrechtmässig erzielten Spielertrags ver-

stärkt vielmehr den abschreckenden Zweck der Sanktionen. Auch besteht 

mit der angedrohten Höchstsanktion von 15 Prozent des Bruttospielertrags 

nach wie vor eine erhebliche Sanktionsdrohung. Somit sind das zweite und 

das dritte Engel-Kriterium nach wie vor erfüllt und finden die Garantien von 

Art. 6 und 7 EMRK sowie Art. 30 beziehungsweise 32 BV grundsätzlich An-

wendung auf Sanktionen nach Art. 100 BGS. Davon ging im Übrigen auch 

die Botschaft zum Geldspielgesetz aus (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 

8483). 

8.10 Angesichts der grundsätzlichen Anwendbarkeit der Garantien von 

Art. 6 und 7 EMRK sowie Art. 30 beziehungsweise 32 BV und der in diesem 

Zusammenhang erfolgten Rechtsprechung (oben E. 8.5 f.) setzt die Ver-

hängung einer Sanktion nach Art. 100 BGS die subjektive Zurechenbarkeit 

des vorgeworfenen Verhaltens voraus. Analog zum Kartellrecht ist zu ver-

langen, dass zumindest Vorwerfbarkeit vorliegt, das heisst ein objektiver 

Sorgfaltsmangel im Sinne eines Organisationsverschuldens (allgemein für 

pekuniäre Verwaltungssanktionen ebenso Bericht Pekuniäre Verwaltungs-

sanktionen, BBl 2022 776, S. 42 f.). 

8.11 Der Begriff des Organisationsverschuldens bezeichnet den Vorwurf 

mangelhafter Organisation, der bei der strafrechtlichen Verantwortlichkeit 

von Unternehmen nach Art. 102 StGB an die Stelle des Vorwurfs von Vor-

satz oder Fahrlässigkeit tritt (vgl. NIGGLI/GFELLER, a.a.O., Art. 102 StGB 

N 18; GÜNTER HEINE, Organisationsverschulden aus strafrechtlicher Sicht, 

in: Marcel A. Niggli/Marc Amstutz [Hrsg.], Verantwortlichkeit im Unterneh-

men, 2007, S. 93 ff., 100 ff.). Auch im Zusammenhang mit Verwaltungs-

sanktionen nach Art. 49a KG wird der Begriff in diesem Sinne verwendet. 

Verlangt wird vom Unternehmen, sich so zu organisieren, dass keine 

Rechtsverletzungen begangen werden (JÜRG BORER, Wettbewerbsrecht I 

Kommentar, 3. Aufl. 2011, Art. 49a KG N 11). Welche Vorkehrungen das 

Unternehmen zu treffen hat, ist im Hinblick auf die möglichen Rechtsver-

B-369/2021 

Seite 33 

letzungen zu beurteilen. Ein Unternehmen muss sich dabei nur gegen vo-

raussehbare Rechtsverletzungen vorsehen und auch nur jene Massnah-

men treffen, die ihm zumutbar sind. Sodann kann es nur verantwortlich ge-

macht werden, wenn die ihm zur Last gelegten Rechtsverletzungen bei Er-

greifen der erforderlichen Massnahmen vermeidbar gewesen wären. Auf 

jeden Fall aber hat es die nötige Sorgfalt bei der Auswahl, der Instruktion 

und der Kontrolle von Hilfspersonen aufzubringen. Zu den organisatori-

schen Mindestanforderungen gehören weiter Risikoanalyse, Ausbildung, 

interne Kontrolle und interne Richtlinien (zum Ganzen NIGGLI/GFELLER, 

a.a.O., Art. 102 StGB N 261 – 269). 

8.12 Somit ist im Hinblick auf die Verhängung einer Sanktion nach Art. 100 

BGS zu prüfen, ob die festgestellten Verstösse gegen das Geldspielgesetz 

und das Geldwäschereigesetz der Beschwerdeführerin subjektiv zure-

chenbar sind, wobei ein Organisationsverschulden im dargelegten Sinne 

ausreicht. Entgegen der Beschwerdeführerin muss ihr nicht zwingend ein 

Vorsatz oder Fahrlässigkeit nachgewiesen werden. 

9.  

9.1 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, kein ausreichendes 

Kontroll- und Massnahmensystem implementiert zu haben, um den ihr zur 

Last gelegten Verstössen vorzubeugen. Auch habe es die Beschwerdefüh-

rerin verpasst, die personellen Ressourcen dem starken Wachstum des 

neuen Geschäftsfelds angemessen anzupassen (E. 20c der Verfügung). 

Die Beschwerdeführerin entgegnet, das starke Wachstum des Online-

Spiels im Jahr 2020 sei auf die damals vom Bund verordneten Massnah-

men zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie zurückzuführen und habe 

nicht antizipiert werden können. Sie habe ihren Kundendienst für das On-

line-Spiel im Frühjahr 2020 temporär mit 5 bis 6 Personen aus dem terrest-

rischen Casino verstärkt. Personelle Aufstockungen bräuchten nach den 

allgemeinen Erfahrungen des Geschäftslebens stetig Zeit. Gleichwohl sei 

die Zahl der im Online-Spielbankenbereich beschäftigten Mitarbeiter seit 

September 2019 stetig gestiegen (Rz. 67 f. der Beschwerde). 

9.2 Im Folgenden ist in Bezug auf die verschiedenen der Beschwerdefüh-

rerin zur Last gelegten Verstösse zu prüfen, ob ein Organisationsverschul-

den vorliegt. 

9.2.1 Früherkennung und Spielsperre (Art. 71 und 80 BGS): Der Vor-

instanz ist zuzustimmen, dass die diesbezüglichen Verstösse (oben E. 3) 

B-369/2021 

Seite 34 

auf ein nicht ausreichendes Kontroll- und Massnahmendispositiv der Be-

schwerdeführerin schliessen lassen (vgl. E. 22c der Verfügung; S. 12 der 

Vernehmlassung). Insbesondere fehlte es der Organisation der Beschwer-

deführerin entweder an konkreten Vorgaben, innerhalb welcher Frist die 

nötigen Abklärungen im Rahmen der Früherkennung vorzunehmen und 

abzuschliessen sind, oder aber an einer wirksamen Kontrolle der Einhal-

tung dieser Fristen. Ebenso mangelte es an ausreichenden Vorgaben für 

das Erkennen von besonders riskanten Spielverhalten sowie eines Miss-

verhältnisses von Einkommen und aufs Spiel gesetzten Beträgen oder an 

einer Kontrolle der Einhaltung dieser Vorgaben. 

Entsprechende Vorgaben aufzustellen und durchzusetzen, wäre der Be-

schwerdeführerin zumutbar gewesen und hätte die festgestellten Verlet-

zungen verhindert. Die Beschwerdeführerin wendet denn auch nicht ein, 

dass entsprechende Massnahmen nicht zumutbar oder nicht wirksam wä-

ren. Vielmehr sichert sie zu, die nötigen Vorkehrungen für die Zukunft ge-

troffen zu haben, soweit sie Verstösse einräumt (vgl. Rz. 70 der Be-

schwerde). 

Die Beschwerdeführerin durfte sodann als Konzessionärin den Betrieb der 

Onlinespiele nur aufnehmen, wenn sie sämtliche gesetzlichen und techni-

schen Vorgaben erfüllt. Sie ist zudem verpflichtet, während der gesamten 

Dauer, während der sie Onlinespiele anbietet, die gesetzlichen und techni-

schen Vorgaben einzuhalten und ihr Sozialkonzept bei Bedarf anzupassen, 

um die Ziele und Vorgaben der Gesetzgebung einzuhalten (Ziff. 2.1 und 

3.1 der Konzessionserweiterung vom […]). Entsprechend hatte sie sich be-

reits ab Betriebsaufnahme so zu organisieren, dass keine Rechtsverletzun-

gen begangen werden. 

Einzuräumen ist, dass die Covid-19-Pandemie und das damit verbundene 

starke Wachstum des Online-Geldspiels nicht voraussehbar waren. Der 

Beschwerdeführerin sind allerdings nicht nur Verzögerungen bei der Abar-

beitung der anstehenden Früherkennungsabklärungen vorzuwerfen, die 

sich durch Personalengpässe erklären liessen, sondern wie dargelegt die 

mangelhafte Implementierung eines ausreichenden Kontroll- und Mass-

nahmendispositivs. Letzteres versäumte die Beschwerdeführerin bereits 

vor Einsetzen der Covid-19-Pandemie in der Schweiz im März 2020.  

Bei knappen personellen Ressourcen hätte die Beschwerdeführerin zudem 

jene Fälle priorisieren können und müssen, bei denen besonders hohe Be-

B-369/2021 

Seite 35 

träge im Spiel sind. Schliesslich ist festzuhalten, dass die Beschwerdefüh-

rerin der Verletzung von Vorschriften des Geldspielgesetzes auf andere 

Weise hätte vorbeugen müssen, soweit sie nicht in der Lage war, alle im 

Rahmen der Früherkennung anfallenden Abklärungen rechtzeitig durchzu-

führen. Namentlich hätte sie, soweit es ihr tatsächlich nicht möglich war, 

ausreichend Personal intern umzuteilen oder neu zu rekrutieren, zur Not 

provisorische Spielsperren aussprechen können und müssen. 

Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, sie habe im Rahmen ihres Früh-

erkennungsprozesses gehandelt und angesichts von dessen Genehmi-

gung durch die Vorinstanz darauf vertrauen dürfen, gesetzkonform zu han-

deln (Rz. 25 der Beschwerde). Wie bereits dargelegt, kann sich die Be-

schwerdeführerin im vorliegenden Fall aber nicht auf Vertrauensschutz be-

rufen (oben E. 3.8). 

9.2.2 Werbeverbot (Art. 74 Abs. 2 BGS): Wie bereits dargelegt, sind die 

diesbezüglichen Verstösse der Beschwerdeführerin zuzurechnen, weil 

diese nicht die nötige Sorgfalt bei der Auswahl, der Instruktion und der 

Überwachung der Hilfsperson hat walten lassen (oben E. 4.5). Da bei 

Nichteinhaltung von Sorgfaltspflichten auch ein Organisationsverschulden 

gegeben ist (oben E. 8.11), sind die entsprechenden Verstösse der Be-

schwerdeführerin auch subjektiv vorwerfbar. 

9.2.3 Einzahlungslimit für provisorische Spielerkonti (Art. 52 Abs. 3 VGS): 

Den diesbezüglichen Verstoss hätte die Beschwerdeführerin durch techni-

sche Massnahmen verhindern können. Die Beschwerdeführerin bringt 

auch nicht vor, dass dies nicht möglich gewesen wäre (vgl. oben E. 5.3). 

Soweit sie ausführt, es handle sich um einen Einzelfall (Rz. 40 der Replik), 

so ist zu entgegnen, dass sie sich im Rahmen ihrer Sorgfaltspflichten so 

organisieren muss, dass sie auch nicht in einzelnen Fällen gegen das Ge-

setz verstösst. 

9.2.4 Verbot von Auszahlungen an Dritte (Art. 50 Abs. 2 VGS): Die Be-

schwerdeführerin ging nach eigenen Angaben fälschlicherweise davon 

aus, dass Schweizer Bankinstitute keine Zahlungen ausführen, wenn der 

Name der Zahlungsempfängerin oder des Zahlungsempfängers nicht mit 

dem Namen der Kontoinhaberin oder des Kontoinhabers übereinstimmt 

(oben E. 5.1). Sie legt nicht darin, dass sie diese Annahme nicht vorgängig 

hätte überprüfen können oder dass ihr eine solche Kontrolle vonseiten der 

Banken zugesichert worden wäre. Unter diesen Umständen sind ihr die 

festgestellten Verstösse auch vorwerfbar.  

B-369/2021 

Seite 36 

9.2.5 Abklärungspflicht bei erhöhtem Risiko (Art. 6 Abs. 2 Bst. c GwG): Die 

diesbezüglichen Verstösse (oben E. 7) lassen auf Organisationsmängel 

schliessen. Insbesondere fehlte es der Organisation der Beschwerdefüh-

rerin entweder an konkreten Vorgaben, innerhalb welcher Frist die nötigen 

Abklärungen vorzunehmen und abzuschliessen sind, oder aber an einer 

wirksamen Kontrolle der Einhaltung dieser Fristen. 

Entsprechende Vorgaben zu entwerfen und durchzusetzen wäre der Be-

schwerdeführerin zumutbar gewesen und hätte die festgestellten Verlet-

zungen verhindert. Die Beschwerdeführerin wendet denn auch nicht ein, 

dass entsprechende Massnahmen nicht zumutbar oder nicht wirksam wä-

ren. Vielmehr sichert sie zu, die nötigen Vorkehrungen für die Zukunft ge-

troffen zu haben, soweit sie Verstösse einräumt (vgl. Rz. 79 der Be-

schwerde). 

9.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Voraussetzung der Vor-

werfbarkeit somit in Bezug auf alle der Beschwerdeführerin zur Last geleg-

ten Gesetzesverstösse gegeben ist. 

10.  

10.1 Die Vorinstanz hat gegen die Beschwerdeführerin eine Sanktion in der 

Höhe von Fr. 101'923.– ausgesprochen. Als Bemessungsgrundlage zog 

sie dabei den gesamten Bruttospielertrag der Beschwerdeführerin im Vor-

jahr heran, wobei sich dieser im Jahr 2019 aus Fr. 1'342'242.– aus dem 

Online-Geldspiel und Fr. 2'055'187.– aus dem Geldspiel im Casino zusam-

mensetzte (…) und gesamthaft Fr. 3'397'429.– betrug. Sodann setzte die 

Vorinstanz den Sanktionsbetrag auf 3 Prozent des Bruttospielertrags und 

damit Fr. 101'923.– fest (E. 24 der Verfügung). 

10.2 Die Beschwerdeführerin wendet sich im Hauptstandpunkt per se ge-

gen die Verhängung einer Sanktion und in Eventualstandpunkten gegen 

die gewählte Bemessungsgrundlage für die Sanktion sowie gegen die kon-

krete Bemessung der Sanktion (Rz. 62 ff. der Beschwerde). Im Folgenden 

ist deshalb zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht das Mittel der Sanktion 

gewählt (E. 11), auf den gesamten Bruttospielertrag als Bemessungs-

grundlage abgestellt (E. 12) und die Sanktion auf 3 Prozent des Bruttospie-

lertrags festgesetzt hat (E. 13). 

B-369/2021 

Seite 37 

11.  

11.1 Die Beschwerdeführerin rügt die Verhängung einer Verwaltungssank-

tion als per se rechtswidrig, weil kein Verschulden der Beschwerdeführerin 

vorliege und eine Sanktionierung unverhältnismässig sei (Rz. 65 ff. und 

71 ff. der Beschwerde). 

Dass der Beschwerdeführerin vorwerfbare Gesetzesverstösse vorliegen, 

wurde bereits dargelegt (oben E. 9). Zu prüfen bleibt aber, ob sich die Ver-

hängung einer Sanktion als unverhältnismässig erweist, weil der Vor-

instanz ein milderes Mittel zur Verfügung gestanden hätte. 

11.2 Das Verhältnismässigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 2 BV gebietet, dass 

eine staatliche Massnahme geeignet, notwendig und für die betroffene Per-

son zumutbar sein muss, um das angestrebte Ziel zu erreichen (BGE 140 

II 194 E. 5.8.2; 139 I 218 E. 4.3). 

11.3 Bei Art. 100 Abs. 1 BGS handelt es sich nicht um eine «Kann-Bestim-

mung». Es liegt somit grundsätzlich nicht im Ermessen der Vorinstanz, bei 

Gesetzesverstössen auf die Verhängung einer Sanktion zu verzichten. Ins-

besondere entspricht es auch nicht der Konzeption des Gesetzgebers, 

dass bei Gesetzesverstössen generell erst ein Verweis auszusprechen 

wäre. Die Botschaft zum Geldspielgesetz hält vielmehr fest, dass an der 

bisherigen Praxis der Vorinstanz festzuhalten sei. Nach dieser ist für 

leichte, mittelschwere und schwere Gesetzesverstösse stets eine Sanktion 

zu verhängen. Zu verzichten ist darauf einzig bei erstmaliger Missachtung 

einfacher Ordnungsvorschriften (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483). 

Die der Beschwerdeführerin zur Last gelegten Verstösse gehen aber über 

die Verletzung einfacher Ordnungsvorschriften hinaus (unten E. 13.4), 

weshalb der Verzicht auf eine Sanktion ausser Betracht fällt. 

11.4 Auch unter dem Geldspielgesetz behält die in der Botschaft zum 

Spielbankengesetz zu Art. 51 SBG gemachte Aussage ihre Gültigkeit, dass 

die Wirksamkeit des Gesetzes entscheidend von der Präventivwirkung der 

Sanktionen abhängt (Botschaft SBG, BBl 1997 III 145, 188). Würde nicht 

direkt nach einem erstmaligen Gesetzesverstoss eine Sanktion ausgespro-

chen, könnte eine Spielbank mit dem Aufbau der für die Einhaltung ihrer 

Sorgfaltspflichten notwendigen Organisation zuwarten, bis sie von der Vor-

instanz verwarnt wird. Dies würde die präventive Wirkung der Sanktionen 

entscheidend schmälern und wäre nicht mit dem im Gesetz zuvorderst ste-

B-369/2021 

Seite 38 

henden Zweck des Schutzes der Bevölkerung vor den Gefahren des Geld-

spiels (Art. 2 Bst. a BGS) vereinbar. Im Übrigen hat der Gesetzgeber den 

Spielbanken drei zentrale Pflichten auferlegt: den korrekten und sicheren 

Spielbetrieb, den Sozialschutz und die Geldwäschereibekämpfung (Art. 8, 

42 und 76 ff. BGS, vgl. auch Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8441). Die 

Beschwerdeführerin hat Verstösse gegen zwei dieser Pflichten zu verant-

worten (vgl. oben E. 3, 7 und 9). Die Sanktion ist zudem im Vergleich zu 

einem Entzug, einer Einschränkung oder einer Suspendierung der Konzes-

sion (Art. 15 BGS) das mildere Mittel. 

11.5 Im vorliegenden Fall ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vor-

instanz eine Sanktion verfügt hat. 

12.  

12.1 Streitig ist sodann die Bemessungsgrundlage. Die Beschwerdeführe-

rin rügt, es sei einzig auf den Bruttospielertrag abzustellen, der im betroffe-

nen Geschäftsbereich erzielt worden sei (Rz. 911 ff. der Beschwerde). 

Diesbezüglich ist zunächst zu prüfen, ob die Vorinstanz gegen Art. 100 

Abs. 1 BGS verstiess, indem sie auf den gesamten Bruttospielertrag der 

Beschwerdeführerin im Vorjahr abstellte. 

12.2 Art. 100 Abs. 1 BGS legt fest, dass zu sanktionierende Spielbanken 

«mit einem Betrag bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten 

Bruttospielertrags belastet» werden. Darüber hinaus äussern sich das 

Geldspielgesetz sowie die Geldspielverordnung nicht zur Bemessung der 

Sanktion. 

Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 1 BGS enthält keine Hinweise darauf, dass 

mit «Bruttospielertrag» nur ein Teil des Bruttospielertrags des betroffenen 

Unternehmens gemeint, schliesst ein solches Verständnis aber auch nicht 

klarerweise aus. Bei näherer Betrachtung fällt sodann auf, dass Art. 100 

Abs. 1 BGS auf der Rechtsfolgeseite streng genommen nur die Sanktions-

art – «mit einem Betrag […] belastet» – sowie einen maximalen Sanktions-

rahmen – «bis zu 15 Prozent des im letzten Geschäftsjahr erzielten Brut-

tospielertrags» ausdrücklich festlegt. Nicht ausdrücklich benennt sie hinge-

gen die Faktoren, aufgrund derer die Sanktion innerhalb dieses Sanktions-

rahmens zu bemessen ist. 

Zu prüfen ist damit nicht nur, ob mit «Bruttospielertrag» der gesamte Brut-

tospielertrag des betroffenen Casinos gemeint ist oder gegebenenfalls nur 

jener des betroffenen Bereichs, sondern auch, inwieweit Art. 100 Abs. 1 

B-369/2021 

Seite 39 

BGS überhaupt Vorgaben zur Ermittlung der konkreten Sanktionshöhe zu 

entnehmen sind. Zu klären ist dies – angesichts des insofern nicht eindeu-

tigen Wortlauts – anhand der übrigen Auslegungsmethoden (vgl. oben 

E. 3.4.1). 

12.3 In systematischer Hinsicht ist zunächst zu prüfen, inwieweit die 

Rechtslage im Kartellrecht und im Fernmelderecht Rückschlüsse auf die 

Auslegung von Art. 100 Abs. 1 BGS zulässt. Mit Art. 49a f. KG und Art. 60 

des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG, SR 784.10) bestehen 

in diesen beiden Rechtsgebieten mit Art. 100 Abs. 1 BGS vergleichbare 

Sanktionsbestimmungen, worauf die Botschaft zum Geldspielgesetz aus-

drücklich hinweist (Botschaft BGS, BBl 2015 8378, 8483). Auch die Be-

schwerdeführerin verweist auf die Rechtslage im Kartellrecht (Rz. 110 – 

112 der Beschwerde). 

12.3.1 Das Kartellrecht sieht pekuniäre Verwaltungssanktionen für unzu-

lässige Wettbewerbsbeschränkungen (Art. 49a KG) sowie für Verstösse 

gegen einvernehmliche Regelungen und behördliche Anordnungen 

(Art. 50 KG) vor. Nach beiden Bestimmungen werden die betroffenen Un-

ternehmen «mit einem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei 

Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet» (Art. 49a 

Abs. 1 und Art. 50 KG). Wie Art. 100 Abs. 1 BGS legen Art. 49a Abs. 1 und 

Art. 50 KG somit ausdrücklich die Sanktionsart sowie die maximale Sank-

tionshöhe fest. Zusätzlich äussern sich Art. 49a f. KG ausdrücklich zur Be-

messung der konkreten Sanktionshöhe. Demnach bemisst sich der Betrag 

«nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Verhaltens», wobei 

der «mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, […] 

angemessen zu berücksichtigen» ist (Art. 49a Abs. 1 und Art. 50 KG). 

Im Unterschied zum Geldspielrecht hat der Verordnungsgeber die Sankti-

onsbemessung für das Kartellrecht auf Verordnungsstufe konkretisiert. In 

der KG-Sanktionsverordnung (SVKG, SR 251.5) wiederholte er einerseits 

die bereits in Art. 49a f. enthaltene maximale Sanktionshöhe von «10 Pro-

zent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Um-

satzes des Unternehmens» (Art. 7 SVKG), wobei damit der gesamte Um-

satz des Unternehmens in der Schweiz gemeint ist (PETER G. PICHT, in: 

Matthias Oesch et al. [Hrsg.], Wettbewerbsrecht II Kommentar, 2. Aufl. 

2021, Art. 3 SVKG N 3). Andererseits bestimmte der Verordnungsgeber, 

dass zur Bestimmung der konkreten Sanktionshöhe zunächst ein Basisbe-

trag von «je nach Schwere und Art des Verstosses bis zu 10 Prozent des 

B-369/2021 

Seite 40 

Umsatzes, den das betreffende Unternehmen in den letzten drei Ge-

schäftsjahren auf den relevanten Märkten in der Schweiz erzielt hat» fest-

zulegen ist (Art. 3 SVKG, Hervorhebung nur hier), der bei langer Dauer des 

Wettbewerbsverstosses (Art. 4 SVKG) oder bei erschwerenden Umstän-

den (Art. 5 SVKG) zu erhöhen oder bei mildernden Umständen (Art. 6 

SVKG) zu vermindern ist. 

Aus den getroffenen Regelungen auf Verordnungsstufe ergibt sich, dass 

der Verordnungsgeber nicht etwa der Ansicht war, dass Art. 49a f. KG eng 

auszulegen wären und per se nur auf den Umsatz des zu sanktionierenden 

Unternehmens auf den relevanten Märkten abzustellen wäre. Vielmehr 

ging er davon aus, dass das Gesetz einerseits eine klare, anhand des Ge-

samtumsatzes des betroffenen Unternehmens in der Schweiz bemessene 

maximale Sanktionshöhe definiert und andererseits Raum für eine konkre-

tisierende Regelung in Bezug auf die Bemessung der konkreten Sanktion 

lässt. Diesen Raum füllte der Verordnungsgeber mit der getroffenen Rege-

lung aus, wobei er davon ausging, dass für die Bemessung der konkreten 

Sanktion der Umsatz auf den relevanten Märkten die geeignetere Bemes-

sungsgrundlage darstellt als der Gesamtumsatz des Unternehmens. 

Wieso der Verordnungsgeber den Umsatz auf den relevanten Märkten für 

die geeignetere Bemessungsgrundlage hielt, geht im Übrigen nicht aus 

den Erläuterungen zur KG-Sanktionsverordnung vom 1. Januar 2006 

(<https://www.weko.admin.ch/dam/weko/de/dokumente/2006/01/erlaeuter

ungen_zurkg-sanktionsverordnungsvkg.pdf.download.pdf/erlaeuterungen

_zurkg-sanktionsverordnungsvkg.pdf>, zuletzt abgerufen am 21. Novem-

ber 2023) hervor. In der Literatur wird die Einschränkung damit begründet, 

dass typischerweise gerade nur auf diesen Märkten eine abzuschöpfende 

Kartellrente anfalle (PICHT, a.a.O., Art. 3 SVKG N 3; vgl. auch CHRISTOPH 

TAGMANN/BEAT ZIERLICK, in: Basler Kommentar Kartellgesetz, 2. Aufl. 

2022, Art. 49a N 12a). Dies verweist wiederum auf Sinn und Zweck der 

Sanktionen nach Art. 49a f. KG. Diese sollen Verstössen gegen das Kar-

tellrecht vorbeugen, indem der zu erwartende Nettonutzen von Verstössen 

für das Unternehmen negativ ausfällt (vgl. Botschaft KG, BBl 2001 2022, 

2033). Dies ist der Fall, wenn mit einer Sanktion einerseits die entstandene 

Kartellrente abgeschöpft wird. Andererseits muss die Sanktion darüber hin-

aus erhöht werden, damit ein negativer Nettonutzen entsteht, wobei auch 

die Entdeckungswahrscheinlichkeit zu berücksichtigen ist. Ebenso kann, 

soweit der durch Gesetzesverstösse verursachte Schaden sich nicht direkt 

in einer Kartellrente niederschlägt, dieser ebenso berücksichtigt werden, 

B-369/2021 

Seite 41 

um entsprechende Kosten zu internalisieren (vgl