# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3dc30b05-8629-5512-bc02-ff5615b2cd49
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-11-21
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 21.11.2023 U 2023 19
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2023-19_2023-11-21.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 23 19

1. Kammer 

Vorsitz Audétat

RichterIn von Salis und Righetti

Aktuarin ad hoc Zindel

URTEIL

vom 21. November 2023

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____, 

Beschwerdeführer

gegen

Gemeinde B._____, 

Beschwerdegegnerin

betreffend Kundgebungsbewilligung C._____

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I. Sachverhalt:

1. A._____ hat im Namen der Gruppe "C._____" am 10. November 2022 ein 

Gesuch um Bewilligung einer Kundgebung in Form einer zweitätigen 

Wanderung von D._____ nach BA._____ am 14. und 15. Januar 2023 

eingereicht. Die Veranstaltung wurde unter dem Titel "Winterwanderung 

[…]" organisiert und bezweckte das Sichtbarmachen von Kritik am World 

Economic Forum (WEF) und vom Engagement für Klimagerechtigkeit. 

2. Konkret beabsichtigte A._____, am Samstag, den 14. Januar 2023 um 

10 Uhr mit der Wanderung am Bahnhof D._____ zu starten um von dort 

aus entlang der alten Kantonsstrasse nach E._____ zu gelangen. Die 

Ankunft in E._____ war für 16 oder 17 Uhr geplant, mit anschliessender 

Übernachtung in der dortigen Turnhalle. Am Sonntag, den 

15. Januar 2023 wollte A._____ mit den Kundgebungsteilnehmenden von 

E._____ (Start um 8:30 Uhr) über den Wanderweg nach BA._____ 

gelangen. Die Ankunft in B._____ war für 14 oder 15 Uhr geplant, um dort 

an einer Kundgebung der N._____ teilzunehmen. Um ca. 18 Uhr sollte die 

Veranstaltung enden.

3. Die vorgesehene Route führte sowohl über die Kantonsstrasse (zwischen 

D._____ und E._____) als auch über das Gemeindeterritorium der 

Gemeinden D._____, E._____ und B._____, weshalb A._____ am 

10. November 2022 beim Tiefbauamt des Kantons Graubünden und den 

genannten Gemeinden ein Gesuch um Erteilung der entsprechenden 

Bewilligungen stellte.

4. Am 16. Dezember 2022 fand ein Treffen zwischen dem Gesuchsteller und 

Vertretern der betroffenen kantonalen und kommunalen Stellen statt, an 

welchem die Route und Übernachtungsmöglichkeiten thematisiert 

wurden. Bereits anlässlich dieser Sitzung wurde A._____ mitgeteilt, dass 

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die gewünschte Route über die Kantonsstrasse nicht bewilligt werden 

könne. Stattdessen wurde ihm eine Alternativroute auf weniger 

befahrenen Strassen und Wanderwegen in Aussicht gestellt.

5. Mit Verfügungen vom 9. und 10. bzw. 13. Januar 2023 erteilten die 

Gemeinden D._____, E._____ und B._____ die Bewilligung zur 

Durchführung der Winterwanderung anlässlich des WEF 2023 entlang der 

vereinbarten Route und unter Einhaltung gewisser Auflagen und 

Bedingungen. Gleichzeitig verweigerte das Tiefbauamt des Kantons 

Graubünden die Erteilung der Bewilligung zur Benützung der 

Kantonsstrasse zwischen D._____ und E._____ mit Verfügung vom 

11. Januar 2023.

6. Das vorliegende Verfahren betrifft lediglich die Verfügung der Gemeinde 

B._____ vom 13. Januar 2023 und damit nur die Kundgebung am 

15. Januar 2023 (am 14. Januar 2023 verlief die Wanderung lediglich über 

das Gebiet der Gemeinden D._____ und E._____). 

Der von der Gemeinde B._____ bewilligte Abschnitt der Winterwanderung 

startete am Bahnhof F._____ und verlief von dort aus auf der G._____ 

durch H._____, entlang am I._____ und überquerte am Ende der G._____ 

schliesslich die Kantonsstrasse, um auf der gegenüberliegenden 

Strassenseite auf den Wanderweg zu gelangen. Dieser führt zunächst 

durch den J._____, bevor er in K._____ entlang der L._____ bis zum 

Bahnhof BB._____ verläuft. Weiter wurde die Teilnahme an der 

Kundgebung der N._____ in BA._____ zwischen 14 und 16 Uhr bewilligt. 

Um zur Platzkundgebung zu gelangen organisierte die Gemeinde B._____ 

einen Extrazug ab BB._____ bis BA._____. Die Kosten in Höhe von 

CHF 3'475.- wurden A._____ erlassen.

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7. Gegen die Verfügung der Gemeinde B._____ vom 13. Januar 2023 erhob 

A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 9. Februar 2023 (Datum 

Poststempel) Beschwerde am Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden. Die Verfügungen der Gemeinden D._____ und E._____ 

wurden ebenfalls mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht und die 

Verfügung des Tiefbauamtes zuerst ans Departement für Infrastruktur, 

Energie und Mobilität (nachfolgend DIEM) und dann ans 

Verwaltungsgericht weitergezogen.

8. Im vorliegenden Verfahren gegen die Gemeinde B._____ stellte der 

Beschwerdeführer die folgenden Rechtbegehren:

1. Es sei festzustellen, dass die Meinungsäusserungsfreiheit und 

Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers verletzt worden ist.

2. Es sei festzustellen, dass das Recht auf wirksame Beschwerde des 

Beschwerdeführers verletzt worden ist. 

3. Unter Kostenfolge zu Lasten der Vorinstanz. Es sei dem 

Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren 

und insbesondere auf die Erhebung eines Kostenvorschusses zu 

verzichten. 

Weiter stellte der Beschwerdeführer folgende prozessuale Anträge:

1. Es sei dem Beschwerdeführer insofern ein Replikrecht zu 

gewähren, als ihm Gelegenheit zu geben sei, auf eine 

Vernehmlassung oder Stellungnahme des Beschwerdegegners 

(recte: Beschwerdegegnerin) zu replizieren. 

2. Das Verfahren sei mit den Beschwerden gegen die Entscheide der 

Gemeinden D._____ und E._____ zu vereinen.

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9. Begründend fügte er im Wesentlichen an, indem die gesamte 

Protestwanderung auf Wanderwege geleitet worden sei, sei ihr die 

Appellfunktion abgesprochen worden und damit in unverhältnismässiger 

Weise in die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit 

eingegriffen worden. Somit liege eine Verletzung dieser beiden Rechte 

vor. Ausserdem macht der Beschwerdeführer eine Verletzung des Rechts 

auf wirksame Beschwerde geltend, da ihm die Bewilligung - trotz 

Einreichung des Gesuchs bereits im November 2022 – erst ein Tag vor 

Durchführung der Protestaktion zugestellt worden sei.

10. Mit Stellungnahme vom 22. März 2023 beantragte die Gemeinde B._____ 

(nachfolgend Beschwerdegegnerin), auf die Beschwerde sei nicht 

einzutreten und eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Weiter 

beantragte die Beschwerdegegnerin, die Beschwerden des 

Beschwerdeführers gegen die Entscheide der Gemeinden D._____ und 

E._____ betreffend die Kundgebung "Winterwanderung […]" vom 14. und 

15. Januar 2023 seien mit dem vorliegenden Verfahren nicht zu 

vereinigen. Begründend fügte die Beschwerdegegnerin insbesondere an, 

sie habe das Gesuch entsprechend den Wünschen des 

Beschwerdeführers bewilligt.

11. Wie der Replik vom 24. April 2023 (recte: 24. Mai 2023) zu entnehmen ist, 

vertritt der Beschwerdeführer diesbezüglich eine andere Auffassung. Er 

habe beantragt die Strecke von BB._____ nach BC._____ (recte: 

BA._____) ebenfalls zu wandern und nicht mit dem Zug zu absolvieren.

12. In der Duplik hielt die Beschwerdegegnerin sowohl an ihren Anträgen als 

auch an der Begründung fest und vertieften diese. Auf die weiteren 

Ausführungen in den Rechtsschriften und die übrigen Akten wird soweit 

erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

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13. Mit Schreiben vom 25. August 2023 reichte der Beschwerdeführer den 

entsprechenden Entscheid des DIEM vom 18. August 2023 beim 

Verwaltungsgericht ein. Da das DIEM die Verwaltungsbeschwerde 

ablehnte, teilte der Beschwerdeführer im genannten Schreiben bereits mit, 

er beabsichtige, das Verfahren bezüglich Benützung der Kantonsstrasse 

ebenfalls ans Verwaltungsgericht weiterzuziehen. Am 

18. September 2023 folgte die angekündigte Beschwerde.

Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften und die übrigen 

Akten wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen 

eingegangen.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Mit Beschwerde anfechtbar sind Entscheide von Gemeinden, von ande-

ren Körperschaften und von selbständigen Anstalten des kantonalen 

Rechts, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden 

können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig 

sind (Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 

[VRG; BR 370.100]). Anfechtungsobjekt der vorliegenden Beschwerde 

bildet die Verfügung vom 10. Januar 2023, mit welcher die 

Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer die Durchführung der 

Winterwanderung […] anlässlich des WEF 2023 auf einer vorgegebenen 

– vom Gesuch des Beschwerdeführers abweichenden - Route bewilligt. 

Dabei handelt es sich um einen kommunalen Entscheid, der weder 

endgültig ist noch bei einer anderen Instanz angefochten werden kann und 

somit um ein geeignetes Anfechtungsobjekt.

1.2. Gemäss Art. 50 VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den 

angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an 

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seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift 

dazu ermächtigt ist. 

1.2.1. Der Beschwerdeführer ist als formeller und materieller Adressat des 

angefochtenen Entscheides durch diesen unmittelbar betroffen.

1.2.2. Nach der Rechtsprechung muss das Interesse an der Behandlung der 

Beschwerde aktuell und praktisch sein. Mit diesem Erfordernis soll 

sichergestellt werden, dass die Gerichte über konkrete und nicht bloss 

theoretische Fragen entscheiden. Es dient damit der Prozessökonomie 

(BGE 140 IV 74 E.1.3.1). Ein aktuelles Interesse ist zu bejahen, wenn der 

erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung durch das Gericht noch 

besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen 

Entscheides beseitigt würde (BGE 136 I 17 E.2.5). Hingegen fehlt es an 

einem aktuellen und praktischen Interesse an der Beschwerde, wenn der 

angefochtene Akt im Zeitpunkt des Urteils keine Rechtswirkung mehr 

entfaltet, weil das Ereignis auf welches er sich bezogen hatte, bereits 

stattgefunden hat (WALDMANN, in: 

Niggli/Uebersax/Widprächtiger/Kneubühler (Hrsg.), 

Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl., Basel 2018, Art. 89 N 17).

1.2.3. Auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses wird lediglich 

ausnahmsweise verzichtet, so wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter 

gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine 

rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die 

Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen 

Interesse liegt (BGE 135 I 79 E.1.1). Diese Voraussetzungen hat das 

Bundesgericht in den Fällen der WEF-Demonstrationsbewilligungen 

bejaht, da sich die Situation mit den Demonstrationen – wie vom 

Beschwerdeführer zurecht geltend gemacht - jährlich wiederholt, die 

Anfechtung des Demonstrationsverbotes vor Bundesgericht aber nicht 

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innert Frist möglich ist, jedoch ein erhebliches öffentliches Interesse an der 

Beantwortung der Frage besteht, ob die Einschränkungen des 

Demonstrationsrechts zulässig sei oder nicht (VGU U 2010 125 vom 17. 

März 2011 E.4).

1.3. Als Begründung für ihren Antrag, dass auf die Beschwerde nicht 

einzutreten sei, gibt die Beschwerdegegnerin an, sie habe die Bewilligung 

am 13. Januar 2023 entsprechend dem Gesuch vom 21. November 2021 

sowie der Gesuchänderung vom 22. Dezember 2022 erteilt, weshalb der 

Beschwerdeführer kein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung der 

Verletzung der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit habe. 

Der Beschwerdegegner vertritt hingegen die Auffassung, seine E-Mail 

vom 22. Dezember 2022 stelle keine Gesuchänderung dar. Vielmehr habe 

er trotz der Beantragung einer gemeinsamen Bewilligung für die 

Wanderung und die Platzkundgebung weiterhin vorgehabt, den ganzen 

Weg von E._____ nach BA._____ zu Fuss zu absolvieren. Auf dieses 

Missverständnis ist im Folgenden näher einzugehen.

1.3.1. Mit E-Mail vom 10. November 2022 stellte der Beschwerdeführer der 

Beschwerdegegnerin das ausgefüllte Gesuchsformular zur Bewilligung 

der Winterwanderung […] anlässlich des WEF 2023 zu. Als 

Besammlungsort ist D._____ angegeben, als Kundgebungsort BA._____. 

Für den zweiten Tag der Wanderung, den 15. Januar 2023, ist dem 

Gesuch folgende Beschreibung zu entnehmen "10:00, Bahnhof EA._____ 

– Besammlung und Start Wanderung 2. Tag, auf Wanderweg mit kleinem 

Halt als Mittagspause; 14:00/15:00 Ankunft O._____ B._____, Teilnahme 

N._____ Kundgebung". Ausserdem wird bezüglich Route auf eine Karte 

im Anhang verwiesen. Auf den diversen beigelegten Kartenausschnitten 

ist auf dem Gebiet der Gemeinde B._____ folgende Route eingezeichnet: 

von der Gemeindegrenze zu E._____ durch F._____ und BB._____, 

vorbei am M._____ bis nach BA._____.

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1.3.2. Aus den Rechtsschriften und den dem Gericht vorliegenden Unterlagen – 

ein Protokoll der Sitzung vom 16. Dezember 2022 gibt es soweit ersichtlich 

nicht - geht nicht hervor, inwiefern die Routenwahl auf dem Hoheitsgebiet 

der Beschwerdegegnerin und die Benutzung des Extrazuges anlässlich 

der Besprechung thematisiert wurden. Mangels anderer Hinweise ist 

davon auszugehen, dass Thema der Besprechung wohl insbesondere 

war, eine Alternative zur Kantonsstrasse zwischen D._____ und E._____ 

zu finden und die Frage des Extrazuges nicht abschliessend geklärt 

wurde.

1.3.3. Mit E-Mail vom 22. Dezember 2022 an die Beschwerdegegnerin (Bg-

act. 4) hielt der Beschwerdeführer folgendes fest: "Wir haben uns […] 

bezüglich der Bewilligungssituation ausgetauscht und würden gerne eine 

gemeinsame Bewilligung für die Wanderung und Kundgebung 

beantragen. Im Anhang finden Sie jene gemeinsame Bewilligung, welche 

bei der Frühlingswanderung von der Gemeinde B._____ ausgestellt wurde 

[…]." In der angehängten Bewilligung (Bg-act. 5) wird die Wanderung "(von 

E._____ über den Wanderweg kommend) ab Gemeindegrenze B._____ 

F._____ nach BB._____ (Bahnhof)" sowie eine Platzdemonstration auf 

dem P._____ in BA._____ genehmigt. Den Auflagen ist weiter zu 

entnehmen: "Die Gemeinde organisiert für die Kundgebungsteilnehmer 

eine kostenlose Extrafahrt mit der Eisenbahn ab dem Bahnhof BB._____ 

ohne Halt bis BA._____ […]. Ausserhalb der bewilligten 

Kundgebungsroute (F._____ bis BB._____) und dem bewilligten 

Kundgebungsort (P._____) gilt ein Demonstrationsverbot."

1.3.4. Der Beschwerdeführer gibt an, er habe mit seiner E-Mail vom 

22. Dezember 2022 an seinem ursprünglichen Begehren festgehalten. Er 

habe der Beschwerdegegnerin lediglich mitgeteilt, dass sie sich bezüglich 

Bewilligungssituation ausgetauscht hätten und eine gemeinsame 

Bewilligung beantragen würden. Die Bewilligung aus dem Vorjahr im 

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Anhang bezwecke lediglich, aufzuzeigen, dass eine solche gemeinsame 

Bewilligung bereits einmal ausgestellt worden sei. Auch wenn in der 

Bewilligung im Jahr 2022 vorgesehen gewesen sei, dass zwischen 

BB._____ und BC._____ (recte: BA._____) der Zug benutzt werde, habe 

er doch der Beschwerdegegnerin in keinem Wort mitgeteilt, dass er sich 

dies für die von ihm organisierte Kundgebung wünschen würde. 

Schliesslich wiederholt er, dass die Bewilligung des Jahres 2022 lediglich 

als Illustration dienen solle, dass solche Bewilligungen offenbar möglich 

seien. Somit könne der Beschwerdegegnerin nicht gefolgt werden, wenn 

sie behaupte, er habe nicht an seinem ursprünglichen Gesuch 

festgehalten.

1.3.5. Dem entgegnet die Beschwerdegegnerin, sie kenne die formellen 

Anforderungen an eine Kundgebungsbewilligung sehr wohl und sei sich 

durchaus bewusst, dass sie selbst auch schon Bewilligungen für 

gemeinsame Kundgebungen ausgestellt habe und ausstellen könne. Sie 

benötige keine Vorlage eines Organisationskomitees in Form ihrer 

eigenen Verfügungen, wenn es nicht um spezifische Bewilligungsinhalte 

gehe. Soweit sich der Beschwerdeführer nach einer Aussprache mit den 

Behörden, in der die bewilligte Kundgebungsvariante vom 27. Mai 2022 

diskutiert worden sei, über die "Bewilligungssituation ausgetauscht" habe, 

habe dies nur so verstanden werden können, dass die Kundgebung nun 

analog nach der eingereichten "Vorlage" habe bewilligt werden sollen.

1.3.6. Vorliegend kann auf eine Beurteilung der jeweiligen Vorbringen verzichtet 

werden. Festzuhalten ist, dass der streitgegenständlichen Frage ein 

Missverständnis zwischen dem Beschwerdeführer und der 

Beschwerdegegnerin zugrunde liegt. Ein derartiges Missverständnis wird 

sich in Zukunft kaum mehr ereignen, weshalb weder von einer Frage von 

grundsätzlicher Bedeutung noch von einer Frage die sich jederzeit unter 

den gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, 

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auszugehen ist. Folglich fehlt es an einem virtuellen schutzwürdigen 

Interesse, weshalb diesbezüglich auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.

1.4.1. Weiter ist der Beschwerdeschrift zu entnehmen, dass die Kundgebung bei 

F._____ die Kantonsstrasse überquert habe und die Polizei hierfür den 

Verkehr rund 100 m vorher und nachher aufgehalten habe. Dadurch habe 

sich die dort theoretisch vorhandene Möglichkeit einer Appellwirkung 

verflüchtigt.

1.4.2. Dabei handelt es sich um einen Realakt der Kantonspolizei, welcher nicht 

Bestandteil des Anfechtungsobjektes (Bewilligung der Gemeinde B._____ 

vom 13. Januar 2023) darstellt. Im Übrigen betrifft dieser Vorfall die 

Kantonsstrasse, welche nicht in der Regelungsbefugnis der Gemeinde 

liegt, weshalb im vorliegenden Verfahren nicht darauf eingetreten werden 

kann. Vielmehr hätte der konkrete Realakt mit separater Beschwerde 

angefochten werden müssen (vgl. Art. 49 Abs. 3 VRG).

1.4.3. Zum restlichen Teil der Kundgebung welcher mit Bewilligung vom 

13. Januar 2023 durch die Gemeinde B._____ genehmigt wurde und vom 

Beschwerdeführer und den übrigen Teilnehmenden als Wanderung 

durchgeführt wurde, hat der Beschwerdeführer nichts vorzubringen. 

Insbesondere bemängelt er die Publizitätswirkung auf der Strecke von 

BD._____ nach BB._____ nicht.

1.5. Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, sein Recht auf 

wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 der Konvention zum Schutze der 

Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) sei verletzt 

worden, da die Bewilligungen des TBA und der betroffenen Gemeinden 

erst wenige Tage vor der Durchführung der Kundgebung mitgeteilt worden 

seien. 

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1.6. Einem Begehren um Erlass eines Feststellungsentscheides ist sodann nur 

zu entsprechen, wenn die gesuchstellende Partei ein schutzwürdiges 

Interesse nachweist (Art. 25 Abs. 2 VwVG). Eine Feststellungsverfügung 

kann des Weiteren grundsätzlich nur dann erlassen werden, wenn das 

schutzwürdige Interesse nicht ebenso gut mit einer Leistungs- oder 

Gestaltungsverfügung gewahrt werden kann (vgl. BGE 137 II 199 E. 6.5; 

Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1421/2015 vom 23. September 

2015 E.2.2.1 f. und A-5121/2014 vom 27. Mai 2015 E.1.3). Da der 

Beschwerdeführer vorliegend geltend macht, aufgrund der späten 

Erteilung der Bewilligung (kurz vor der Kundgebung) habe er keine 

Möglichkeit gehabt, diese vor der Durchführung der Kundgebung 

gerichtlich überprüfen zu lassen, vermag er ein schutzwürdiges Interesse 

an seinem Feststellungsbegehren nachzuweisen.

Folglich ist bezüglich des Rechts auf wirksame Beschwerde auf die 

ansonsten frist- und formgerechte Verfügung einzutreten.

2. Strittig und zu prüfen ist, ob das Recht auf wirksame Beschwerde des 

Beschwerdeführers verletzt wurde, da die Gemeinde B._____ die 

Verfügung erst am 13. Januar 2023 erlassen hat und somit keine Zeit mehr 

bestand, diese vor der Kundgebung am 15. Januar 2023 durch die nächste 

Instanz überprüfen zu lassen.

3.1. Art. 13 EMRK garantiert jedermann zur Durchsetzung der Rechte aus der 

EMRK und der Protokolle bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame 

Beschwerde. Die Vertragsstaaten sind gehalten, Rechtsmittel oder 

Klagemöglichkeiten einzurichten, mittels welcher die Einhaltung der 

materiellen Garantien der EMRK und der Protokolle innerstaatlich 

materiell kontrolliert und durchgesetzt werden können (VILLIGER, 

Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), 

3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, Ziff. 852). Insbesondere müssen die 

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Konventionsstaaten einen Rechtsbehelf zur Verfügung stellen, mit dem im 

innerstaatlichen Recht eine Konventionsverletzung festgestellt werden 

kann (MEYER-LADEWIG, EMRK Konvention zum Schutz der 

Menschenrechte und Grundfreiheiten, Handkommentar, Baden-Baden 

2003, Art. 13 Rz. 8).

3.2. Art. 13 EMRK ist vor dem Hintergrund der Subsidiarität der 

Individualbeschwerde an den EGMR zu sehen (Art. 35 Ziff. 1 EMRK). Jede 

Person, die nach Art. 34 EMRK befugt ist, Beschwerde wegen der 

Verletzung von Konventionsrechten an den EGMR zu führen, muss daher 

die Möglichkeit haben, ihre Ansprüche zuvor von einem innerstaatlichen 

Gericht oder mindestens einer unabhängigen innerstaatlichen Behörde 

überprüfen zu lassen (BGE 138 I 6 E.1.3.2). Nach Art. 13 EMRK hat 

derjenige, der sich in den durch die Konvention garantierten Rechten und 

Freiheiten für beeinträchtigt hält und eine entsprechende Verletzung 

behauptet, Anspruch darauf, bei einer nationalen Instanz eine wirksame 

Beschwerde einzulegen. Dies bedeutet nicht, dass ein Rechtsmittel an ein 

Gericht zur Verfügung stehen muss. Eine Beschwerdemöglichkeit an eine 

hinreichend unabhängige Verwaltungsbehörde kann genügen. Die 

Wirksamkeit des Rechtsmittels beurteilt sich nach den Befugnissen der 

Behörde und den Verfahrensgarantien. Erforderlich ist, dass Anspruch auf 

Prüfung der Vorbringen besteht und dass die Beschwerdebehörde den 

angefochtenen Akt gegebenenfalls aufheben bzw. dessen Auswirkungen 

beheben kann. Ausserdem müssen die rechtsstaatlich notwendigen 

minimalen Verfahrensrechte im Sinne von Art. 29 BV gewährleistet sein, 

insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör und auf Begründung 

von Entscheiden (BGE 138 I 6 E.6.1).

3.3. Zusammengefasst heisst das, nach Art. 13 EMRK hat jede Person, die in 

ihren konventionsmässig anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt 

worden ist, das Recht, bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame 

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Beschwerde zu erheben (BGE 143 III 193 E.6.1). Nach der 

Rechtsprechung muss die Beschwerde sowohl rechtlich als auch 

tatsächlich wirksam sein (vgl. Urteil des EGMR Nr. 22689/07 de Souza 

Ribeiro gegen Frankreich vom 18. Dezember 2012 § 78; BGE 143 III 193 

E.6.1).

3.4. Der Beschwerdeführer anerkennt zwar, dass die Koordination zwischen 

vier Behörden sowie die Organisation gewisser Infrastruktur Zeit in 

Anspruch nehme, dies vermöge jedoch nicht eine Verfahrensdauer von 

vier Monaten zu rechtfertigen. Insbesondere vertritt der Beschwerdeführer 

unter Verweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes 

für Menschenrechte (EGMR) die Auffassung, Art. 13 EMRK verpflichte 

Bewilligungsbehörden ihre Erteilung oder Verweigerung der Bewilligung 

derart früh den Gesuchstellern mitzuteilen, dass diese noch die 

Möglichkeit hätten, den Entscheid an ein Gericht oder eine ähnliche 

Entscheidbehörde weiterzuziehen.

3.5. Die Umstände in den vom Beschwerdeführer zitierten Entscheiden sind 

nicht mit dem vorliegenden Fall vergleichbar. Im Entscheid Bączkowski 

and others v. Poland geht es nicht um die gerichtliche Überprüfung einer 

Verfügung mittels welcher die Kundgebungsbewilligung verweigert wurde. 

Vielmehr hat es die zuständige Behörde unterlassen überhaupt einen 

Entscheid zu fällen, bevor der Zeitpunkt der Kundgebung eingetreten ist 

(Urteil des EGMR Bączkowski and others v. Poland application no. 

1543/06 §81). Im Fall Lashmankin and others v. Russia sah das nationale 

Gesetz sowohl für die Gesuchsteller als auch für die Behörden Fristen vor, 

an die sich die Behörden jedoch selten hielten, was zu einer weiteren 

Verkürzung der ohnehin begrenzten Zeit, die den Veranstaltern für die 

Beantragung von Abhilfemassnahmen zur Verfügung stand, führte (vgl. 

Urteil des EGMR Lashmankin and others v. Russia application no. 

57818/09). Im Fall Alekseyev v. Russia hingegen sah das anwendbare 

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Recht lediglich für die Gesuchstellenden strenge Fristen vor, während die 

Behörden keine zeitlichen Vorgaben einhalten mussten (vgl. Urteil des 

EGMR Alekseyev v. Russia applications nos. 4916/07, 25924/08 und 

14599/09). Hinzu kommt, dass bei allen drei dieser Urteile die 

Kundgebung von der zuständigen Behörde gänzlich verweigert wurde – 

und dies u.a. aufgrund der Themen welche mit den Kundgebungen 

angesprochen werden sollten – beziehungsweise faktisch verunmöglicht 

wurde, da der gewünschte Ort und die gewünschte Zeit verweigert 

wurden, ohne dass die zuständige Behörde überhaupt eine Alternative 

ermöglichte, während im vorliegenden Fall lediglich gewisse Auflagen zur 

Diskussion stehen.

3.6. Zusammengefasst stellt sich die Beschwerdegegnerin auf den 

Standpunkt, gerade da mehrere Behörden vom Gesuch betroffen seien, 

die Kundgebung einen grosse Raum einnehme, verschiedene Modalitäten 

wie Unterkunft und Bahntransport zu organisieren gewesen seien, hätten 

es die Behörden als sinnvoll erachtet, mit dem Beschwerdeführer die 

Einzelheiten persönlich zu besprechen und, falls möglich, einen Konsens 

zu erzielen. Nicht zuletzt habe die Schnee- und Lawinensituation einen 

Einfluss auf die Möglichkeiten der Alternativroute gehabt, weshalb die 

Bewilligung nicht weit im Voraus erteilt werden habe können. All dies habe 

Zeit benötigt und der Vorwurf, die Beschwerdegegnerin habe Zeit 

vertrödelt, sei nicht nachvollziehbar.

3.7. Dem Beschwerdeführer ist zuzustimmen, soweit er entgegnet, es könne 

nicht angehen, dass jede Versammlung, welche potentiell aufgrund der 

Wetter- bzw. Schneelage unter angepassten Bedingungen stattfinden 

müsse, erst zu einem Zeitpunkt bewilligt werde, in welchem Prognosen 

über die entsprechende Lage möglich seien, sondern die Bewilligung bei 

einer Veränderung der Sachlage im Nachhinein immer noch angepasst 

werden könne. Unter Berücksichtigung der nachfolgend ausgeführten 

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Umstände vermögen seine Argumente jedoch nicht zu überzeugen und es 

liegt keine Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde vor.

3.8. In seiner Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 BV hält das Bundesgericht 

fest, dass die Angemessenheit der Verfahrensdauer anhand der 

konkreten Umstände des jeweiligen Falles beurteilt wird, sodass in der 

Regel eine Gesamtbewertung erforderlich ist. Unter anderem sind dabei 

der Grad der Komplexität, die Bedeutung des Verfahrens für die 

Betroffenen sowie das Verhalten der Betroffenen und der zuständigen 

Behörden ausschlaggebend (BGE 130 I 312 E.5.2). Im Zusammenhang 

mit einem Gesuch um Bewilligung einer Demonstration anlässlich des 

WEF – bei welcher wohlgemerkt lediglich die Gemeinde B._____ über das 

Gesuch zu entscheiden hatte und nicht wie vorliegend vier verschiedene 

Behörden - erachtete das Bundesgericht eine Behandlungsdauer von 

einem Monat als grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn 

das Gesuch, wie vorab in Aussicht gestellt, unter Auflagen bewilligt 

worden wäre. Für die Erfüllung von Auflagen – z.B. hinsichtlich der 

Routenwahl oder des Zeitplans – müssen die Organisatoren nach 

Auffassung des Bundesgerichts Vorkehren von höchstens 

untergeordneter Bedeutung treffen, die sie, wenn dies überhaupt 

erforderlich gewesen wäre, ihrem Publikum notfalls noch an der 

Demonstration mitteilen hätten können (Urteil des Bundesgerichts 

1P.117/2000 vom 30. Juni 2000 E.3b). Unter Berücksichtigung der 

Komplexität des vorliegenden Verfahrens und der Besprechung vom 16. 

Dezember 2022 an welcher die wesentlichen Punkte der Kundgebung mit 

dem Beschwerdeführer besprochen wurde, ist eine Verfahrensdauer von 

knapp 2 Monaten angemessen.

3.9. Hinzu kommt, dass dem Beschwerdeführer bereits anlässlich der Sitzung 

vom 16. Dezember 2023 mitgeteilt wurde, dass die Bewilligung für die 

Kundgebung auf der Kantonsstrasse nicht erteilt werden könne und 

- 17 -

stattdessen eine Alternativroute über Wanderwege und 

Gemeindestrassen genehmigt werde. Folglich hatte der 

Beschwerdeführer einerseits genügend Zeit, um entsprechend zu planen 

und andererseits hätte er bereits zu diesem Zeitpunkt eine anfechtbare 

Verfügung vom Tiefbauamt verlangen können, ohne dass die Details der 

Alternativroute abschliessend geplant gewesen wären. Unter 

Berücksichtigung der ausgeführten Umstände vermögen die Argumente 

des Beschwerdeführers nicht zu überzeugen und es liegt folglich keine 

Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde vor.

3.10. Soweit der Beschwerdeführer also vorbringt, dass aufgrund der vorliegend 

"krasseren" Situation vor der vorstehend ausgeführten Rechtsprechung 

eine zu lange Verfahrensdauer ohnehin erstellt wäre, verkennt er, dass 

das Bundesgericht ja gerade betont, dass eine kurzfristigere Mitteilung in 

der hier vorliegenden Situation (Bewilligung entsprechend vorab 

stattgefundener Besprechung, Zeit und Datum werden so belassen, 

lediglich Auflagen bezüglich Routenwahl) zulässig wäre (vgl. vorstehend). 

Seinen Ausführungen kann daher nicht gefolgt werden, wobei dem 

Beschwerdeführer zuzustimmen ist, dass eine frühere Mitteilung der 

Bewilligung wünschenswert gewesen wäre.

3.11. Das Schweizerische Recht sowie jenes des Kantons Graubünden sehen 

vor, dass kommunale Entscheide wie der vorliegend relevante ans 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden weitergezogen werden 

können (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG). Folglich hatte der Beschwerdeführer 

die Möglichkeit, die Bewilligung von einer unabhängigen gerichtlichen 

Behörde nachträglich überprüfen zu lassen. 

Schliesslich ist festzuhalten, dass das Schweizerische Recht kein 

besonderes Bewilligungs- und Beschwerdeverfahren für Demonstrationen 

vorsieht, welches eine rechtzeitige Überprüfung der Umstände durch ein 

- 18 -

Gericht ermöglichen. Vielmehr wäre es aufgrund der einschlägigen 

Verfahrensgesetzgebung – insbesondere aufgrund des allgemeinen 

Replikrechts - auch dann nicht möglich gewesen, im ordentlichen oder 

auch im für dringlich erklärten Verfahren ein instanzenabschliessendes 

Urteil zu erlangen, wenn das Tiefbauamt seine Verfügung bereits einige 

Wochen früher erlassen hätte. Umgekehrt wäre es selbst im vorliegenden 

Fall nicht ausgeschlossen gewesen, vorsorglichen Rechtsschutz im 

Rahmen eines Superprovisoriums zu erlangen. Auch aus diesem Grund 

verletzt der angefochtene Entscheid die Vorgaben der EMRK nicht.

4. Nach Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft (BV; SR 101) hat jede Person, die nicht über die 

erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, 

wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur 

Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf 

unentgeltlichen Rechtsbeistand (vgl. auch Art. 76 Abs. des Gesetzes über 

die Verwaltungsrechtspflege). Die Voraussetzungen für die Bewilligung 

der unentgeltlichen Rechtsvertretung sind in der Regel erfüllt, wenn der 

Prozess nicht aussichtslos erscheint, die Partei bedürftig und die 

Vertretung durch einen Anwalt oder eine Anwältin notwendig oder doch 

geboten ist (BGE 125 V 202 E.4a mit Hinweisen).

4.1. Im Rahmen der Prüfung eines Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege 

gilt der beschränkte Untersuchungsgrundsatz (vgl. dazu Urteile des 

Bundesgerichts 4A_257/2021 vom 6. September 2021 E.2.1 m.H., 

5A_949/2018 vom 4. Februar 2019 E.3.2, 5A_327/2017 vom 2. August 

2017 E.4; VGU U 17 108 vom 15. Mai 2018 E.2). Dieser Grundsatz befreit 

die bedürftige Partei allerdings nicht von der Pflicht, ihre Einkommens- und 

Vermögensverhältnisse eindeutig, vollständig und soweit möglich 

dokumentiert darzustellen (vgl. MEICHSSNER, Das Grundrecht auf 

unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], Diss. Basel 2008, S. 77; 

- 19 -

WUFFLI, Die unentgeltliche Rechtspflege in der Schweizerischen 

Zivilprozessordnung, Diss. Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 925 ff.; vgl. 

HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches 

Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, Rz. 681). An diese 

umfassende Mitwirkungspflicht dürfen umso höhere Anforderungen 

gestellt werden, je komplexer die ökonomischen Verhältnisse des 

Gesuchstellers sind (BGE 125 IV 161 E.4a, 120 Ia 179 E.3a; vgl. 

MEICHSSNER, a.a.O., S. 77 f.).

4.2. Aus den eingereichten Belegen muss auf jeden Fall der aktuelle 

Grundbedarf hervorgehen. Die Belege haben zudem über sämtliche 

finanziellen Verpflichtungen der bedürftigen Partei sowie über ihre 

Einkommens- und Vermögensverhältnisse Aufschluss zu geben (vgl. 

Urteile des Bundesgerichts 9C_560/2019 vom 21. Januar 2020 E.4.2.1, 

5A_36/2013 vom 22. Februar 2013 E.3.3). Von der Mitwirkungspflicht 

miterfasst ist auch die Offenlegung der Vermögens- und 

Einkommensverhältnisse allfälliger unterstützungspflichtiger Personen 

(vgl. VGU 21 9 vom 11. Mai 2021 E.5.2 m.H.a. das Urteil des 

Bundesgerichts 5A_36/2013 vom 22. Februar 2013 E.3.3).

4.3. Dem der Beschwerde beigelegten Gesuch um unentgeltliche 

Rechtspflege ist zu entnehmen, dass der Beschwerdeführer 

prozessbedürftig ist.

4.4. Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 

Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten 

beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum 

als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht 

als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren 

ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. 

Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei 

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vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine 

Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht 

führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet 

(BGE 140 V 521 E.9.1, 139 III 475 E.2.2, 138 III 217 E.2.2.4, 122 I 267 

E.2b und 119 Ia 251 E.3b). Der Beschwerdeführer macht die Verletzung 

der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit geltend, nachdem 

ihm eine Kundgebung auf der von ihm gewünschten Route verweigert 

wurde. Der Prozess erscheint damit nicht von vornherein aussichtslos. 

Folglich ist dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege zu 

gewähren.

5.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer gemäss 

Art. 73 Abs. 1 VRG grundsätzlich kostenpflichtig. Praxisgemäss wird für 

Verfahren betreffend politische Anliegen eine Staatsgebühr in der Höhe 

von CHF 1'000.-- erhoben (vgl. statt vieler: VGU V 20 2). Angesichts der 

Tatsache, dass der Beschwerdeführer mehrere Beschwerden einreichen 

musste, erscheint für das vorliegende Verfahren eine Staatsgebühr von 

CHF 750.-- als angemessen. In Folge mangelnder Aussichtslosigkeit ist 

dem Beschwerdeführer im vorliegenden Beschwerdeverfahren vor dem 

Verwaltungsgericht die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren. 

5.2. Die Beschwerdegegnerin kann nach Art. 78 Abs. 2 VRG keine 

Parteientschädigung geltend machen, da sie lediglich in ihrem amtlichen 

Wirkungskreis obsiegte. 

III. Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 

2. Die Gerichtskosten setzen sich zusammen aus

- einer Staatsgebühr von CHF 750.--

- 21 -

- und den Kanzleiauslagen von CHF 410.--

zusammen CHF 1'160.--

3.1. In Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (Art. 76 VRG) werden 

die Gerichtskosten von CHF 1'160.-- zulasten von A._____ von der 

Gerichtskasse übernommen.

3.2. Wenn sich die Einkommens- oder Vermögensverhältnisse von A._____ 

gebessert haben und er hierzu in der Lage ist, hat er das Erlassene und 

die Kosten der Rechtsvertretung zu erstatten (Art. 77 VRG).

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen]

[Mit Urteil 1C_28/2024, 1C_32/2024, 1C_33/2024 und 1C_34/2024 vom 8. Oktober 
2024 hat das Bundesgericht die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde 
gutgeheissen und den vorliegenden Entscheid aufgehoben.]