# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7632f7bd-5cfe-5b88-a2c8-da7d8295a72e
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-11-24
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 24.11.2025 B-6844/2016
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-6844-2016_2025-11-24.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 

 

   

 Abteilung II 

B-6844/2016 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 4 .  N o v e m b e r  2 0 2 5  

Besetzung 
 Richter Christian Winiger (Vorsitz), 

Richter Pascal Richard, Richterin Vera Marantelli, 

Gerichtsschreiberin Fanny Paucker. 
 

 
 

Parteien 
 OBERHOLZER Bauleistungen AG,  

OBERHOLZER Immobilien AG,  

beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Michael Tschudin, 

Wenger & Vieli AG, 

Beschwerdeführerinnen,  

  
 

 
gegen  

 
 

Wettbewerbskommission WEKO,  

Vorinstanz.   
 

 
 

Gegenstand 
 Untersuchung 22-0438 betreffend Bauleistungen See-Gaster 

wegen unzulässiger Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 

Abs. 3 KG (Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016). 

 

 

B-6844/2016 

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Inhaltsverzeichnis Oberholzer 

INHALTSVERZEICHNIS OBERHOLZER ........................................................................................................................................... 2 

SACHVERHALT ...................................................................................................................................................................... 5 

A. VORINSTANZLICHES VERFAHREN ........................................................................................................................................... 5 

A.J SACHVERHALT GEMÄSS DER ANGEFOCHTENEN VERFÜGUNG................................................................................................................. 13 

A.K ANGEFOCHTENE VERFÜGUNG – SUBSUMTION .................................................................................................................................. 14 

B. BESCHWERDEVERFAHREN VOR BUNDESVERWALTUNGSGERICHT .........................................................................................15 

B.I PUBLIKATIONSVERFAHREN SEE-GASTER (B-6291/2017, B-6714/2017) ............................................................................................ 18 

DAS BUNDESVERWALTUNGSGERICHT ZIEHT IN ERWÄGUNG .................................................................................21 

1. PROZESSVORAUSSETZUNGEN ...............................................................................................................................................21 

2. STREITGEGENSTAND .............................................................................................................................................................22 

3. GELTUNGSBEREICH DES KARTELLGESETZES ...........................................................................................................................24 

3.1 SACHLICHER GELTUNGSBEREICH ..................................................................................................................................................... 24 

3.2 PERSÖNLICHER GELTUNGSBEREICH ................................................................................................................................................. 25 

3.3 RÄUMLICHER GELTUNGSBEREICH ................................................................................................................................................... 26 

3.4 VORBEHALTENE VORSCHRIFTEN ..................................................................................................................................................... 26 

4. VERFAHRENSANTRÄGE ..........................................................................................................................................................27 

4.1 BEIZUG DER VORINSTANZLICHEN AKTEN UND NICHTOFFENLEGEN VON GESCHÄFTSGEHEIMNISSEN ............................................................. 27 

4.2 AKTENEINSICHT IN DIE AKTEN [EINER VERFÜGUNGSADRESSATIN] ........................................................................................................ 29 

FORMELLE RÜGEN .....................................................................................................................................................................32 

5. RÜGE DER MANGELNDEN NACHVOLLZIEHBARKEIT DER ÖKONOMISCHEN ANALYSEN ..........................................................32 

6. UNSCHULDSVERMUTUNG, BEWEISLAST, BEWEISMASS UND BEWEISWÜRDIGUNG ..............................................................35 

6.1 IM ALLGEMEINEN ........................................................................................................................................................................ 35 

6.2 BEWEISWÜRDIGUNG BETREFFEND SACHVERHALTE VOR 2002 ............................................................................................................. 41 

6.3 PARTEIVERHÖR VOR DER WEKO NACH ART. 30 ABS. 2 KG ............................................................................................................... 42 

6.4 BEWEISWERT DER SELBSTANZEIGEN ................................................................................................................................................ 43 

MATERIELLE RECHTSLAGE .........................................................................................................................................................47 

7. BEZUG ZUR EMRK UND ZUM EU-RECHT ................................................................................................................................47 

8. ART. 4 ABS. 1 KG....................................................................................................................................................................49 

8.1 BEURTEILUNGSZEITRAUM/UNTERSUCHUNGSRELEVANTER ZEITRAUM .................................................................................................... 49 

8.2 VEREINBARUNG BZW. GESAMTKONSENS NACH ART. 4 ABS. 1 KG ....................................................................................................... 50 

8.2.1 Sachverhaltliche Aspekte ............................................................................................................................................... 50 

8.2.1.1 Zum MA- und EO-System insgesamt (vgl. auch Bst. A.j.a ff.) ........................................................................................................50 

B-6844/2016 

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8.2.1.2 Die Marktabklärungslisten (MA-Listen oder MAL) ........................................................................................................................58 

8.2.1.3 Die Hagedorn-Listen (HA-Listen oder HAL) ....................................................................................................................................62 

8.2.1.4 Die konsolidierte Marktabklärungsliste (kons. MAL) ....................................................................................................................70 

8.2.1.5 Der Datensatz Offertöffnungsprotokolle (DOP) ............................................................................................................................71 

8.2.1.6 Die Eigenoffert-Listen (EO-Listen oder EOL) ..................................................................................................................................72 

8.2.2 Grundlagen ..................................................................................................................................................................... 75 

8.2.3 Vorbringen der Beschwerdeführerinnen ........................................................................................................................ 78 

8.2.4 Standpunkte der Vorinstanz ........................................................................................................................................... 80 

8.2.5 Würdigung der Rügen zur Gesamtabrede insgesamt ................................................................................................... 82 

8.2.6 Vorliegen eines sachlichen Gesamtkonsenses ............................................................................................................... 85 

8.3 WETTBEWERBSPARAMETER AUF DER STUFE VON ART. 4 ABS. 1 KG .................................................................................................... 93 

8.3.1 Grundlagen ..................................................................................................................................................................... 93 

8.3.2 Vorbringen der Beschwerdeführerinnen ........................................................................................................................ 94 

8.3.3 Standpunkte der Vorinstanz ........................................................................................................................................... 95 

8.3.4 Würdigung ...................................................................................................................................................................... 95 

8.4 BEZWECKTE ODER BEWIRKTE WETTBEWERBSBESCHRÄNKUNG ............................................................................................................. 97 

8.4.1 Grundlagen ..................................................................................................................................................................... 97 

8.4.2 Vorbringen der Beschwerdeführerinnen ...................................................................................................................... 100 

8.4.3 Standpunkte der Vorinstanz ......................................................................................................................................... 100 

8.4.4 Würdigung .................................................................................................................................................................... 101 

8.5 MARKTABGRENZUNG ................................................................................................................................................................. 103 

8.5.4 Sachlich relevanter Markt ............................................................................................................................................ 104 

8.5.4.3 Grundlagen .................................................................................................................................................................................107 

8.5.4.4 Würdigung ..................................................................................................................................................................................108 

8.5.5 Räumlich relevanter Markt .......................................................................................................................................... 110 

8.5.6 Zeitlich relevanter Markt .............................................................................................................................................. 111 

8.5.7 Zwischenfazit zur Marktabgrenzung ........................................................................................................................... 111 

8.6 FAZIT ZU ART. 4 ABS. 1 KG ........................................................................................................................................................ 111 

9. UNZULÄSSIGE WETTBEWERBSABREDE NACH ART. 5 KG ...................................................................................................... 112 

9.4 ERHEBLICHE BEEINTRÄCHTIGUNG DES WETTBEWERBS...................................................................................................................... 112 

9.4.3 Qualitative Kriterien der Erheblichkeit - Art. 5 Abs. 3 Bst. c i.V.m Abs. 1 KG .............................................................. 113 

9.4.3.1 Vorbringen der Beschwerdeführerinnen .....................................................................................................................................113 

9.4.3.2 Standpunkte der Vorinstanz ........................................................................................................................................................114 

9.4.3.3 Grundlagen .................................................................................................................................................................................115 

9.4.3.4 Würdigung ..................................................................................................................................................................................118 

9.4.4 Rüge der Verletzung des Bestimmtheitsgebots ........................................................................................................... 122 

9.4.5 Keine direkte Anwendung von Art. 5 Abs. 1 KG ........................................................................................................... 122 

9.5 RECHTFERTIGUNGSGRÜNDE (ART. 5 ABS. 2 KG) ............................................................................................................................ 123 

9.6 FAZIT ZU ART. 5 KG .................................................................................................................................................................. 124 

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9.7 NUTZUNG DER INFORMATIONEN AUS DEM MA-SYSTEM – VERANSCHAULICHT AM BEISPIEL DER MA 2009_16 (SITZUNG VON 16. APRIL 2009)

 .................................................................................................................................................................................................... 125 

9.7.3 Umsetzungshandlungen im Einklang mit den Handnotizen auf der MA 2009_16 ..................................................... 125 

9.7.3.2 Sechs Umsetzungshandlungen der Handnotizen im Beurteilungszeitraum ................................................................................126 

9.7.3.3 Projekt G) „[…]“ ...........................................................................................................................................................................129 

9.7.3.4 Zwei Umsetzungshandlungen der Handnotizen nach dem Untersuchungszeitraum ..................................................................132 

9.7.3.5 Zusammenfassendes Zwischenfazit ............................................................................................................................................133 

9.7.4 Sitzungsteilnahme der acht Unternehmen am 16. April 2009 zur MA 2009_16 ......................................................... 135 

9.7.5 Fazit ............................................................................................................................................................................... 139 

10. VERWIRKUNG UND VERJÄHRUNG ..................................................................................................................................... 139 

10.10 SITZUNGSPLANUNG/TEILNAHME SITZUNGEN ............................................................................................................................. 144 

10.11 SCHUTZNAHMEN ................................................................................................................................................................... 147 

10.12 SCHUTZGABEN ...................................................................................................................................................................... 150 

10.13 GELTENDMACHEN VON INTERESSEN .......................................................................................................................................... 151 

10.14 EO-LISTEN ........................................................................................................................................................................... 152 

10.15 FAZIT .................................................................................................................................................................................. 153 

11. SANKTIONIERUNG ............................................................................................................................................................. 153 

11.1 STANDPUNKTE DER VORINSTANZ ............................................................................................................................................... 153 

11.2 VORBRINGEN DER BESCHWERDEFÜHRERINNEN ............................................................................................................................. 155 

11.3 ALLGEMEINES/VORWERFBARKEIT .............................................................................................................................................. 155 

11.4 SANKTIONSBEMESSUNG............................................................................................................................................................ 156 

11.4.2 Basisumsatz ................................................................................................................................................................ 157 

11.4.3 Basisbetragssatz ......................................................................................................................................................... 159 

11.4.4 Zuschlag für Dauer...................................................................................................................................................... 163 

11.4.5 Erschwerungs- und Milderungsgründe ...................................................................................................................... 165 

11.4.6 Verhältnismässigkeit .................................................................................................................................................. 167 

11.4.7 Sanktionsreduktion aufgrund langer Verfahrensdauer ............................................................................................ 168 

12. AUFERLEGUNG VON VERHALTENSPFLICHTEN .................................................................................................................... 169 

13. KOSTEN DES VORINSTANZLICHEN VERFAHRENS ................................................................................................................ 174 

14. KOSTEN DES BESCHWERDEVERFAHRENS UND PARTEIENTSCHÄDIGUNG ........................................................................... 175 

DEMNACH ERKENNT DAS BUNDESVERWALTUNGSGERICHT: ................................................................................................... 177 

 

 

  

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Sachverhalt 

A. Vorinstanzliches Verfahren 

A.a Gestützt auf die Resultate einer ökonometrischen Studie eröffnete das 

Sekretariat der Wettbewerbskommission (nachfolgend: Sekretariat) am 

15. April 2013 im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums eine 

Untersuchung gemäss Art. 27 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 

(KG, SR 251) betreffend allfällige Wettbewerbsabreden im Strassen- und 

Tiefbau im Untersuchungsgebiet der Bezirke See-Gaster im Kanton 

St. Gallen sowie der Bezirke March und Höfe im Kanton Schwyz (nachfol-

gend: Untersuchungsgebiet). Diese Wettbewerbsabreden betrafen die Ko-

ordination von Submissionen sowie die Aufteilung von Bauprojekten bzw. 

Kunden der folgenden Gesellschaften (nachfolgend: Untersuchungsadres-

satinnen; vgl. act. […], amtliche Publikation der Untersuchungseröffnung 

im Schweizerischen Handelsamtsblatt [SHAB] vom 23. April 2013, Nr. 77 

sowie im Bundesblatt vom 30. April 2013 [BBl 2013 2999]; Sanktionsverfü-

gung betreffend Bauleistungen See-Gaster wegen unzulässiger Wettbe-

werbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 3 KG vom 8. Juli 2016, Untersuchung 

22-0438, Rz. 47 f.: nachfolgend: Verfügung oder Sanktionsverfügung): 

− ANOBA Holding AG, Neuhaus (nachfolgend: ANOBA), 

− Oberholzer Bauleistungen AG, Neuhaus (nachfolgend: Beschwerde-

führerin 1), 

− Oberholzer Immobilien AG, Neuhaus (nachfolgend: Beschwerdeführe-

rin 2; die Beschwerdeführerin 1 und 2 zusammen: Beschwerdeführe-

rinnen), 

− Bernet Bau AG, Gommiswald (nachfolgend: Bernet Bau), 

− De Zanet AG, Kaltbrunn (nachfolgend: De Zanet), 

− Hagedorn AG, Meilen (nachfolgend: Hagedorn), 

− Implenia Schweiz AG, Dietlikon (nachfolgend: Implenia; Rechtsvorgän-

gerin Batigroup), 

− Walo Bertschinger AG, St. Gallen (nachfolgend: Walo). 

 

Am 16. April 2013 und teilweise am Folgetag nahm das Sekretariat gestützt 

auf Art. 42 Abs. 2 KG gleichzeitig Hausdurchsuchungen bei fünf Bauunter-

nehmungen vor (Bernet Bau, De Zanet, Hagedorn, Oberholzer, Walo). Es 

klärte die betroffenen Untersuchungsadressatinnen zu Beginn der Haus-

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durchsuchungen über ihre Rechte inklusive der Möglichkeit einer Selbst-

anzeige und deren Bedeutung auf. Das Sekretariat beschlagnahmte an 

den Hausdurchsuchungen auch Gegenstände gemäss den entsprechen-

den Protokollen. Zudem stellte es elektronische Daten sicher (Verfügung 

Rz. 49 f.).  

In der Folge erklärten sich zwei Untersuchungsadressatinnen (die Implenia 

als erste Selbstanzeigerin und die Walo als zweite Selbstanzeigerin) zur 

Kooperation mit den Wettbewerbsbehörden bereit und reichten beim Sek-

retariat Selbstanzeigen gemäss Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 1 Bst. b so-

wie Art. 8 ff. der KG-Sanktionsverordnung vom 12. März 2004 (SVKG, 

SR 251.5) ein (Verfügung Rz. 54 f. m.H).  

A.b Am 21. Oktober 2013 dehnte das Sekretariat die Untersuchung im Ein-

vernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums auf folgende zwei Gesell-

schaften aus (vgl. act. […], amtliche Publikation der Untersuchungseröff-

nung im Schweizerischen Handelsamtsblatt [SHAB] vom 5. November 

2013, Nr. 214 sowie act. […], Bundesblatt vom 5. November 2013 [BBl 

2013 8427]; Verfügung Rz. 56 f.): 

– Toller Unternehmungen AG, Rapperswil (nachfolgend: Toller), 

– Gebr. P. und J. Reichmuth AG, Freienbach (nachfolgend: Reichmuth). 

A.c Nachdem die Beschwerdeführerinnen Einsprache gegen die Durchsu-

chung spezifischer Papierdokumente und/oder elektronischer Daten erho-

ben hatten, wurden diese versiegelt. Am 3. Mai 2013 zogen die Beschwer-

deführerinnen die Einsprache zurück. Damit verbunden war die Bitte, bei 

der Sichtung der elektronischen Daten anwesend sein zu können. Auch bei 

anderen Unternehmen kam es zu ähnlichen Einigungsvorgängen (Verfü-

gung Rz. 51-53). 

Nach Sichtung der beschlagnahmten Papierdokumente sowie einer Aus-

wertung der elektronischen Daten, stellte das Sekretariat den Untersu-

chungsadressatinnen elektronische Kopien der als Bookmark qualifizierten 

Dokumente zu. Sämtliche Untersuchungsadressatinnen mit Ausnahme der 

Reichmuth nahmen Stellung, wobei das Sekretariat einige Bookmarks auf-

grund der Stellungnahmen als nicht relevant erachtete und aussonderte 

(Verfügung Rz. 58 f.). 

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A.d Am 7. November 2013 reichte das Sekretariat bei den Kantonen 

St. Gallen und Schwyz Amtshilfegesuche ein, deren Gegenstand die  Of-

fertöffnungsprotokolle im Bereich Strassen- und Tiefbau und die entspre-

chenden Vergabeentscheide für die Periode 2004 bis 2013 waren. Darauf-

hin stellte das Sekretariat bei den Gemeinden der Bezirke See-Gaster, 

March und Höfe Amtshilfegesuche. Es verzichtete auf Amtshilfegesuche 

bei kleinen Gemeinden (Verfügung Rz. 60 f.). Aus den eingereichten Offert-

öffnungsprotokollen erstellte das Sekretariat den Datensatz Offertöff-

nungsprotokolle (DOP), welcher einen Überblick über die öffentliche Nach-

frage nach Strassen- und/oder Tiefbauleistungen im Untersuchungsgebiet 

bietet (Verfügung Rz. 62; 754 ff.; vgl. E. 8.2.1.5). 

A.e Zwischen November 2013 und Juni 2014 fanden Einvernahmen ver-

schiedener Untersuchungsadressatinnen – auch mit den beiden Selbstan-

zeigerinnen – statt. Am 22. Januar 2014 stellte das Sekretariat allen Unter-

suchungsadressatinnen gestützt auf Art. 40 KG einen ersten Fragebogen 

(Fragebogen I) betreffend die Eigenofferten (EO) zu. Alle Untersuchungs-

adressatinnen erhielten am 27. Mai 2014 einen zweiten Fragebogen (Fra-

gebogen II) hinsichtlich der Marktabklärungen (MA). Das Sekretariat stellte 

der Reichmuth, den Beschwerdeführerinnen, der Hagedorn und der Walo 

aufgrund von Unklarheiten in den Antworten des Fragebogens II Rückfra-

gen. Anfangs September 2014 erhielten alle Untersuchungsadressatinnen 

einen dritten Fragebogen (Fragebogen III) in Bezug auf die Klärung der 

Konzernverhältnisse (Verfügung Rz. 64 ff.). Im März und im April 2015 

führte das Sekretariat weitere Einvernahmen durch. Die Untersuchungsad-

ressatinnen hatten die Möglichkeit, an den Einvernahmen der anderen Un-

tersuchungsadressatinnen (nicht aber bei den Selbstanzeigerinnen) anwe-

send zu sein und der einvernommenen Person Fragen zu stellen. Am 

19. März 2015 stellte das Sekretariat den Untersuchungsadressatinnen die 

Protokolle der Einvernahmen in elektronischer Form zu, worauf die Reich-

muth, die Toller und die Beschwerdeführerinnen schriftlich zu den Einver-

nahmen sowie zum vorläufigen Beweisergebnis Stellung nahmen. Die 

Walo und die Implenia nahmen im Rahmen der Bonusmeldung Stellung 

(Verfügung Rz. 67 f.).  

Am 15. Dezember 2014 gewährte das Sekretariat den Untersuchungsad-

ressatinnen, nach Bereinigung der Akten um Geschäftsgeheimnisse, in 

elektronischer Form Akteneinsicht (act. […–…]). Davon ausgenommen 

waren die Akten der Selbstanzeigedossiers (Verfügung Rz. 69). Das Sek-

retariat versandte den Parteien am 15. Mai 2015 zwei Datensätze (Datens-

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Seite 8 

ätze Offertöffnungsprotokolle [DOP] und konsolidierte Marktabklärungslis-

ten [MAL]) als pdf- und als Excel-Dateien. Am 18. September 2015 ge-

währte das Sekretariat den Untersuchungsadressatinnen erneut in elektro-

nischer Form Akteneinsicht (act. […–…]) mit Ausnahme der Akten aus den 

Selbstanzeigedossiers (Verfügung Rz. 70-72).  

A.f Das Sekretariat führte mit allen Untersuchungsadressatinnen Verhand-

lungen über den Abschluss einer einvernehmlichen Regelung (nachfol-

gend: EVR). Die Bernet Bau, die Walo und die De Zanet schlossen eine 

EVR ab (Verfügung Rz. 73).  

A.g Am 20. Januar 2016 stellte das Sekretariat den Untersuchungsadres-

satinnen den Verfügungsantrag (act. […], Antrag) zu. Zugleich gewährte 

das Sekretariat auf elektronischem Weg Einsicht in diejenigen Verfahrens-

akten, welche seit der letzten Akteneinsicht neu ins Dossier aufgenommen 

worden waren, soweit diese nicht Informationen enthielten, welche von den 

Selbstanzeigern stammten. Die Unterlagen der Selbstanzeiger konnten in 

den Räumlichkeiten der Wettbewerbsbehörden eingesehen werden. In sol-

che Selbstanzeiger-Akten nahmen die Beschwerdeführerinnen, die Imple-

nia, die Reichmuth, die Toller und die Walo Einsicht. Auch in die seit dem 

20. Januar 2016 neu hinzugekommenen Verfahrensakten gewährte das 

Sekretariat fortlaufend Einsicht (Verfügung Rz. 75). 

A.h Die Beschwerdeführerinnen reichten am 28. April 2016 ihre Stellung-

nahme zum Verfügungsantrag ein (act. […]; nachfolgend: Stellungnahme 

zum Antrag; Verfügung Rz. 95-97 mit Verfahrensanträgen). Als einzige Un-

tersuchungsadressatin verzichtete die De Zanet auf eine Stellungnahme 

zum Verfügungsantrag (Verfügung Rz. 76; zu den Stellungnahmen der an-

deren Parteien Rz. 77-94 und Rz. 98-113).  

Die Beschwerdeführerinnen machten insbesondere geltend, dass sie mit 

einem unbegründeten Antrag und einer unverhältnismässig hohen Sank-

tion konfrontiert seien. Zudem beantragten sie Akteneinsicht in die Anga-

ben [einer Verfügungsadressatin] zu deren finanziellen Lage (vgl. Verfü-

gung 95-97).  

Daneben reichten die Beschwerdeführerinnen zusammen mit Hagedorn, 

Reichmuth und Toller ein Gutachten von Swiss Economics als Beilage der 

Stellungnahme zum Antrag ein (act. […]). Das Parteigutachten legt dar, 

erstens habe eine allfällige Abrede eher bis März 2008 als bis Juni 2009 

gedauert und zweitens müssten die Veränderungen im Bieterverhalten 

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durch andere Ursachen verursacht worden sein. Ebenfalls bestreiten die 

Parteien im Gutachten von Swiss Economics die Erfolgsquote. Auf Wunsch 

dieser vier Gesellschaften hat ein Vertreter von Swiss Economics das Par-

teigutachten der WEKO an der Anhörung vom 20. Juni 2016 mündlich vor-

gestellt (Verfügung Rz. 114 f.; 834 ff., 842 ff.).  

A.i Mit Verfügung vom 8. Juli 2016 betreffend die Untersuchung „22-0438: 

Bauleistungen See-Gaster“ sanktionierte die Wettbewerbskommission 

(nachfolgend: Vorinstanz oder WEKO) acht Strassen- und Tiefbauunter-

nehmen, darunter auch die Beschwerdeführerinnen 1 und 2, wegen Sub-

missionsabreden gem. Art. 5 Abs. 3 Bst. c i.V.m. Art. 5 Abs.1 KG. 

Das Dispositiv der Verfügung vom 8. Juli 2016 lautete:  

1. Hagedorn AG, OBERHOLZER Bauleistungen AG, OBERHOLZER Immobilien 

AG, Implenia Schweiz AG, Gebr. P. und J. Reichmuth AG, Reichmuth Bauunter-

nehmung AG, und Toller Unternehmungen AG 

1.1 wird untersagt, Konkurrenten im Zusammenhang mit der Erbringung von 

Strassen- und Tiefbauleistungen um Schutz, Stützofferten oder den Verzicht 

einer Offerteingabe anzufragen oder derartiges anzubieten; 

1.2 wird untersagt, sich in Zusammenhang mit der Erbringung von Strassen- 

und Tiefbauleistungen mit Konkurrenten vor Ablauf der Offerteingabefrist – 

oder, sofern nicht vorhanden, vor rechtskräftiger Auftragserteilung – über Of-

fertpreise, Preiselemente sowie die Zu- und Aufteilung von Kunden und Gebie-

ten auszutauschen; davon ausgenommen ist der Austausch unabdingbarer In-

formationen im Zusammenhang mit 

a) der Bildung und Durchführung von Arbeitsgemeinschaften (ARGE) sowie  

b) der Mitwirkung an der Auftragserfüllung als Subunternehmer; 

1.3 werden verpflichtet, geplante Arbeitsgemeinschaften (ARGE) in Zusam-

menhang mit von ihr erbrachten Strassen- und Tiefbauleistungen gegenüber 

dem Auftraggeber offenzulegen. Hierzu sind spätestens Im Zeitpunkt der Of-

ferteingabe die Namen der Firmen, welche an der geplanten Arbeitsgemein-

schaft (ARGE) mitwirken sollen, anzugeben. Diese Offenlegungspflicht gilt 

auch bei einer geplanten Arbeitsgemeinschaft (ARGE), bei der einem einzel-

nen Unternehmen die Führungsrolle zukommt und das als Ansprechpartnerin 

bzw. Verantwortliche gegenüber dem Auftraggeber auftritt. 

2. Die WEKO genehmigt die nachfolgende von De Zanet AG, Walo Bertschinger AG 

St. Gallen und Bernet Bau AG mit dem Sekretariat der WEKO vereinbarte einvernehm-

liche Regelung vom 19. Juni 2015 (im Fall der Walo Bertschinger AG und der Bernet 

Bau AG) bzw. vom 10. September 2015 (im Fall der De Zanet AG):  

B-6844/2016 

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2.1 Die [De Zanet AG, Walo Bertschinger AG St. Gallen, Bernet Bau AG] ver-

pflichtet sich, Konkurrenten im Zusammenhang mit der Erbringung von Stras-

sen- und Tiefbauleistungen weder um Schutz, Stützofferten oder den Verzicht 

einer Offerteingabe anzufragen noch derartiges anzubieten. 

2.2 Die [De Zanet AG, Walo Bertschinger AG St. Gallen, Bernet Bau AG] ver-

pflichtet sich, sich in Zusammenhang mit der Erbringung von Strassen- und 

Tiefbau-leistungen mit Konkurrenten vor Ablauf der Offerteingabefrist - oder, 

sofern nicht vorhanden, vor rechtskräftiger Auftragserteilung - nicht über Offert-

preise, Preiselemente sowie die Zu- und Aufteilung von Kunden und Gebieten 

auszutauschen. 

2.3 Von den Verpflichtungen ausgenommen ist der Austausch von Informatio-

nen, die in Zusammenhang mit der Bildung oder Durchführung von Arbeitsge-

meinschaften (ARGE) oder Subunternehmerverhältnissen unabdingbar sind. 

2.4 Die [De Zanet AG, Walo Bertschinger AG St. Gallen, Bernet Bau AG] ver-

pflichtet sich, geplante Arbeitsgemeinschaften (ARGE) in Zusammenhang mit 

von ihr erbrachten Strassen- und Tiefbauleistungen gegenüber dem Auftragge-

ber offenzulegen. Hierzu sind spätestens im Zeitpunkt der Offerteingabe die 

Namen der Firmen, welche an der geplanten Arbeitsgemeinschaft (ARGE) mit-

wirken, anzugeben. Diese Offenlegungspflicht gilt auch bei einer geplanten Ar-

beitsgemeinschaft (ARGE), bei der einem einzelnen Unternehmen die Füh-

rungsrolle zukommt und das als Ansprechpartnerin bzw. Verantwortliche ge-

genüber dem Auftraggeber auftritt. 

3. Mit Sanktionen nach Art. 49a Abs. 1 KG wegen Beteiligung an der gemäss Art. 5 

Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 KG unzulässigen Gesamtabrede mit folgenden Beträgen belastet 

werden: 

3.1 De Zanet AG mit einem Betrag von CHF […]. 

3.2 Hagedorn AG mit einem Betrag von CHF [2.3–2.5 Mio.] sowie zusätzlich, 

unter solidarischer Haftung gemeinsam mit Bernet Bau AG, mit einem Betrag 

von [77 % des Sanktionsbetrags der Bernet Bau AG]. 

3.3 OBERHOLZER Bauleistungen AG sowie OBERHOLZER Immobilien AG 

unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von CHF [0.3–0.5 Mio.]. 

3.4 Implenia Schweiz AG mit einem Betrag von CHF 0. 

3.5 Walo Bertschinger AG St. Gallen mit einem Betrag von CHF [0.2–0.4 Mio.]. 

3.6 Gebr. P. und J. Reichmuth AG und Reichmuth Bauunternehmung AG unter 

solidarischer Haftung mit einem Betrag von CHF [0.7-0.9 Mio.]. 

3.7 Toller Unternehmungen AG mit einem Betrag von CHF [0.4-0.6 Mio.]. 

B-6844/2016 

Seite 11 

3.8 Bernet Bau AG gesamthaft mit einem Betrag von CHF [0.1-0.3 Mio.] wobei 

sie davon [77 % ihres Sanktionsbetrags] unter solidarischer Haftung mit der 

Hagedorn AG trägt. 

4. Gegenüber der ANOBA Holding AG wird die Untersuchung eingestellt. 

5. Der Antrag der Hagedorn AG auf Entfernung aller anlässlich der Hausdurchsuchung 

am 16. April 2013 bei der Hagedorn AG in der Industriestrasse 4, 8808 Pfäffikon, be-

schlagnahmten Unterlagen aus den Verfahrensakten wird abgewiesen. 

6. Die Anträge der ANOBA Holding AG, der OBERHOLZER Bauleistungen AG, der 

OBERHOLZER Immobilien AG sowie der Toller Unternehmungen AG auf Einsicht in 

die zur Eröffnung der Untersuchung führenden ökonomische Studie der Offertöffnungs-

protokolle der Strassen- und Tiefbauarbeiten, welche vom Kanton St. Gallen von 2004 

bis 2010 vergeben worden sind, werden abgewiesen. 

7. Die Anträge der ANOBA Holding AG, der OBERHOLZER Bauleistungen AG, der 

OBERHOLZER Immobilien AG sowie der Toller Unternehmungen AG auf weitere Er-

läuterung der statistischen Analysen und Zurverfügungstellung weiterer Codierungen 

betreffend die statistische Analyse werden abgewiesen. 

8. Die Anträge der ANOBA Holding AG, der OBERHOLZER Bauleistungen AG, der 

OBERHOLZER Immobilien AG sowie der Toller Unternehmungen AG auf Anpassung 

der statistischen Analyse des Sekretariats an das Vorbringen des Parteigutachtens 

werden abgewiesen. 

9. Der Antrag der ANOBA Holding AG, der OBERHOLZER Bauleistungen AG und der 

OBERHOLZER Immobilien AG auf weitere Untersuchung der Auswirkungen der Sub-

missionsabreden im Untersuchungsgebiet mittels Vergleich von Kostenvoranschlägen 

der Vergabestelle mit den Vergabesummen des jeweiligen Zuschlagempfängers wird 

abgewiesen. 

10. Der Antrag der ANOBA Holding AG, der OBERHOLZER Bauleistungen AG und der 

OBERHOLZER Immobilien AG auf weitere Untersuchung der Auswirkungen der Sub-

missionsabreden im Untersuchungsgebiet mittels Zeugenbefragung von Herrn […], alt 

[…], wird abgewiesen. 

[Ziff. 11-14 Anträge der Toller] 

15. Die Anträge der ANOBA Holding AG, der OBERHOLZER Bauleistungen AG, der 

OBERHOLZER Immobilien AG sowie der Toller Unternehmungen AG, die Sanktions-

höhe, welche im Antrag des Sekretariats vom 20. Januar 2016 für [eine weitere Verfü-

gungsadreassatin] beantragt wurde, sei über die bereits erfolgten Erläuterungen hinaus 

weiter zu plausibilisieren, werden abgewiesen. 

B-6844/2016 

Seite 12 

16. Die Verfahrenskosten betragen CHF 977‘567 und werden folgendermassen aufer-

legt: 

16.1 De Zanet AG trägt CHF 0. 

16.2 Hagedorn AG trägt CHF 131‘943, wobei sie zusätzlich zu ihrem Kosten-

anteil CHF 81‘582 unter solidarischer Haftung mit der Bernet Bau AG zu tragen 

hat. 

16.3 OBERHOLZER Bauleistungen AG sowie OBERHOLZER Immobilien AG 

tragen unter solidarischer Haftung CHF 131‘943. 

16.4 Implenia Schweiz AG trägt CHF 131‘943. 

16.5 Walo Bertschinger AG St. Gallen trägt CHF 105‘950. 

16.6 Gebr. P. und J. Reichmuth AG und Reichmuth Bauunternehmung AG tra-

gen unter solidarischer Haftung CHF 131‘943. 

16.7 Toller Unternehmungen AG trägt CHF 131‘943. 

16.8 Bernet Bau AG trägt insgesamt CHF 105‘950, wobei sie davon 

CHF 81‘582 unter solidarischer Haftung mit Hagedorn AG trägt. 

17. Nach Eintritt der Rechtskraft vorliegender Verfügung gegenüber allen Untersu-

chungsadressatinnen werden die beschlagnahmten Original-Papierdokumente der je-

weils berechtigten Person zurückgegeben und werden die beim Sekretariat vorhande-

nen, kopierten oder gespiegelten elektronischen Daten gelöscht. 

18. Diese Verfügung ist zu eröffnen: 

[Die Verfügung nennt alle Verfügungsadressaten samt ihren Rechtsvertretern. 

Hier sind bloss die Beschwerdeführerinnen und die ANOBA Holding AG abzu-

bilden] 

− ANOBA Holding AG,  

− OBERHOLZER Bauleistungen AG,  

− OBERHOLZER Immobilien AG,  

alle drei vertreten durch: RA Dr. Michael Tschudin, Wenger & Vieli AG. 

B-6844/2016 

Seite 13 

A.j Sachverhalt gemäss der angefochtenen Verfügung 

A.j.a Die angefochtene Verfügung legt im Wesentlichen dar, dass die acht 

Unternehmen an den sogenannten Marktabklärungs-Sitzungen (nachfol-

gend: MA-Sitzungen) ihre Zusammenarbeit im Rahmen eines Marktabklä-

rungssystems (MA-System) bzw. Submissionslistensystems (vor 2002) 

und eines Eigenoffertlistensystems (EO-System) besprochen haben. Beim 

MA-System (vgl. E. 8.2.1.1 und 8.2.1.2) ist es um öffentliche und grössere 

von Privaten ausgeschriebene Projekte gegangen (Verfügung Rz. 280 ff., 

856), wohingegen es sich beim EO-System (vgl. E. 8.2.1.6) um kleinere 

von Privaten vergebene Projekte gehandelt hat (Verfügung 864 ff.). So-

wohl im MA- wie auch im EO-System sind die im Raum stehenden Projekte 

auf den entsprechenden Listen (Marktabklärungslisten [MA-Listen oder 

MAL] bzw. Eigenoffertlisten [EO-Listen oder EOL]) erfasst worden. Nach 

Feststellungen der Vorinstanz haben die De Zanet die aktualisierten MA-

Listen und die Implenia die aktualisierten EO-Listen vor den Sitzungen, 

welche alle zwei bis vier Wochen stattfanden (Verfügung Rz. 289, 309 f. 

mit Sitzungsplan in Tabelle 1), an die acht Unternehmen versandt (Verfü-

gung Rz. 312, 864).  

A.j.b Auf den MA-Listen haben die acht Unternehmen jeweils ihr Interesse 

an Projekten gegenüber den anderen sieben Unternehmen mittels Sterne 

(grosses Interesse = „** “ oder „A*“/ kleineres Interesse = „* “, „A“ oder „B“) 

kundgetan (Verfügung Rz. 575 f.; E. 8.2.1.2.2). Die MA-Listen haben keine 

Informationen über Schutzzuteilungen ausgewiesen. Die Vorinstanz legt 

dar, dass die Unternehmen in einer früheren Etappe von 1977-2002 (also 

vor dem Untersuchungszeitraum) noch festgehalten haben, welches Un-

ternehmen „Schutz gab“ oder „Schutz erhielt“ (Verfügung Rz. 150 ff., 231 

Abbildung 13, Rz. 230 Abbildung 11, 546). Diese Tatsachen aus der frühe-

ren Etappe erachtete die Vorinstanz für das Verständnis und die Beweis-

würdigung im untersuchungsrelevanten Zeitraum von Bedeutung (Verfü-

gung Rz. 119 ff., 150). In der untersuchungsrelevanten Etappe hätte das-

jenige Unternehmen, welches das höchste Interesse an einem Projekt gel-

tend gemacht habe, im Nachhinein den Schutz separat organisieren müs-

sen („Lead-Unternehmen“; Verfügung Rz. 550 f., 672), sofern die acht Un-

ternehmen nicht die „Freigabe“ über ein Projekt entschieden hatten (Verfü-

gung Rz. 661 f., 672, 1073).  

A.j.c Die EO-Listen haben die acht Unternehmen ständig um ihre Eigenof-

ferten ergänzt. Eigenofferten (EO) haben private Bauherren bei kleineren 

Aufträgen (z. B. für einen Garagenvorplatz) verlangt (Verfügung Rz. 864 ff., 

B-6844/2016 

Seite 14 

871 ff.; vgl. E. 8.2.1.6). Im Kontext mit dem EO-System meldete das Unter-

nehmen, das eine EO zuerst erstellte, diese für die EO-Liste. So wussten 

die anderen sieben Unternehmen, falls ein Bauherr sie zu einem späteren 

Zeitpunkt betreffend dasselbe Projekt um eine EO anfragte, dass sie eine 

höhere EO als das ersteinreichende Unternehmen vorzulegen hatten (Ver-

fügung Rz. 903, 990, 1078).  

A.j.d Auf den Listen der Hagedorn (HA-Listen bzw. HAL; E. 8.2.1.3) führte 

die Hagedorn über alle Projekte, für welche sie eine Offerte eingereicht 

hatte, bis zum Abschluss des Untersuchungszeitraums „Buch“. Die HA-Lis-

ten haben im Gegensatz zu den MA-Listen auch Auskunft über Schutzzu-

teilungen „S“ (ab 2009 wurde „I“ für Schutz verwendet), Teilschutzzuteilun-

gen „TS“ (ab 2009 wurde „TI“ für Teilschutz verwendet) und „Freigaben“ 

(ab 2009 das Wort „OFFEN“) gegeben (Verfügung Rz. 681 ff.). Die Be-

zeichnung „TS“ oder „TI“ wurde verwendet, wenn die acht Unternehmen 

wussten, dass ebenfalls ein drittes Unternehmen mitbieten würde, das sich 

nicht an der Projektabsprache beteiligte. Dies war häufig bei der mittler-

weile aufgelösten Awestra bzw. Westrag, welche die acht Unternehmen als 

aggressive Konkurrentin bezeichneten, der Fall. Diese hat oft die acht Un-

ternehmen unterboten (Verfügung Rz. 711, 780, 1282, 1298).  

A.j.e Des Weiteren hatte das Sekretariat die öffentlichen Ausschreibungen 

im Untersuchungsgebiet statistisch erfasst und den „Datensatz Offertöff-

nungsprotokolle“ (nachfolgend: DOP; vgl. E. 8.2.1.5) aus den ihm vorlie-

genden strassen- und/oder tiefbaubezogenen Offertöffnungsprotokollen 

und Vergabeentscheiden der Kantone St. Gallen und Schwyz sowie der 

Gemeinden im Untersuchungsgebiet der Jahre 2004-2013 erstellt (vgl. 

Verfügung Rz. 60 ff., 754 ff.; vgl. Bst. A.d hiervor).  

A.j.f Zudem fertigte das Sekretariat aus den rund 90 MA-Listen einen zwei-

ten Datensatz, die „konsolidierte MAL“ (nachfolgend: kons. MAL; 

E. 8.2.1.4) an (Verfügung Rz 760 ff., 763 ff.). 

A.k Angefochtene Verfügung – Subsumtion 

A.k.a Dieses Vorgehen im Rahmen des MA-Systems sowie des EO-Sys-

tems beurteilte die Vorinstanz als eine Gesamtabrede (Vereinbarung) ge-

mäss Art. 4 Abs. 1 KG (Verfügung Rz. 1194 ff., 1198-1203; E. 8.2.4) bzw. 

eventualiter als abgestimmte Verhaltensweise (Verfügung Rz. 1204). Die 

Vorinstanz bejahte sowohl ein Bezwecken wie auch ein Bewirken gem. 

Art. 4 Abs. 1 KG (Verfügung Rz. 1209; 8.4.3). Des Weiteren schloss die 

B-6844/2016 

Seite 15 

WEKO auf eine Abrede über die Aufteilung von Märkten nach Geschäfts-

partnern gem. Art. 5 Abs. 3 Bst. c KG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 KG (Verfügung 

Rz. 1266-1304, 1451 ff.; vgl. dazu genauer E. 9.4.3.2). Eine Rechtfertigung 

aus Gründen der wirtschaftlichen Effizienz verneinte die Vorinstanz (Verfü-

gung Rz. 1305-1313). 

Im Ergebnis folgerte die Vorinstanz, dass die acht Unternehmen infolge 

Beteiligung an unzulässigen Abreden nach Art. 5 Abs. 3 Bst. c i.V.m. 

Abs. 1 KG gestützt auf Art. 49a Abs. 1 KG zu sanktionieren seien.  

A.k.b Mit der De Zanet, der Walo und der Bernet Bau schloss die WEKO 

eine einvernehmliche Regelung gemäss Art. 29 KG ab (Verfügung 

Rz. 1315 ff., Dispositiv Ziff. 2).  

Soweit die acht Unternehmen bzw. deren Unternehmensträgerinnen keine 

einvernehmliche Regelung abgeschlossen haben, was u.a. auch für die 

Beschwerdeführerinnen gilt, hat die Vorinstanz diese zu einem Verhalten 

verpflichtet, bei welchem vergleichbare Wettbewerbsbeschränkungen ver-

hindert werden (Verfügung Rz. 1325, Dispositiv Ziff. 1).  

A.k.c Die Vorinstanz auferlegte den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 eine 

Sanktion von CHF [0.3–0.5 Mio.] unter solidarischer Haftung. Gegenüber 

der Muttergesellschaft der beiden Beschwerdeführerinnen, der ANOBA 

Holding AG, stellte die Vorinstanz das Verfahren ein (Verfügung, 

Rz. 1343 ff., 1346, 1451, 1455; Dispositiv Ziff. 4). Die Implenia ging als 

erste Selbstanzeigerin sanktionsfrei aus (Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. 

SVKG; vgl. Verfügung, Rz. 1410 f.). Der zweiten Selbstanzeigerin, der 

Walo, gewährte die Vorinstanz gestützt auf Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. 

Art. 12 ff. SVKG eine Reduktion der Sanktion im Umfang von 45% (vgl. 

Verfügung, Rz. 1413 ff.; zu den Sanktionsbeträgen der anderen Unterneh-

men, vgl. Dispositiv Ziff. 3). 

B. Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht 

B.a Gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 8. Juli 2016 erhoben die Be-

schwerdeführerinnen am 4. November 2016 Beschwerde (nachfolgend: 

Beschwerde) an das Bundesverwaltungsgericht. Der Beschwerdeschrift la-

gen drei Beilagen bei (1. Vollmacht; 2. Zeitungsartikel; 3. Gutachten von 

Swiss Economics vom 27. April 2016 [vertraulich]; nachfolgend: Swiss Eco-

nomics-Gutachten).  

B-6844/2016 

Seite 16 

Die Beschwerdeführerinnen stellen folgende materielle Anträge: 

1) Die Ziffern 1, 3 und 16 der Verfügung der Vorinstanz vom 8. Juli 2016 

in Sachen Untersuchung 22-0438 gemäss Art. 27 KG (Bauleistungen 

See-Gaster) seien, soweit sie die Beschwerdeführerinnen betreffen, 

vollumfänglich aufzuheben, wobei auf eine Rückweisung zu verzichten 

sei. 

2) Eventualiter zu 1.: Die Ziffern 1, 3 und 16 der Verfügung der Vorinstanz 

vom 8. Juli 2016 in Sachen Untersuchung 22-0438 gemäss Art. 27 KG 

(Bauleistungen See-Gaster) seien, soweit sie die Beschwerdeführerin-

nen betreffen, vollumfänglich aufzuheben und der Beschwerdeführe-

rin 1 sei eine Sanktion in Bezug auf Einzelabreden aufzuerlegen, je-

doch maximal CHF [20‘000–30‘000.–]. 

3) Eventualiter zu 2.: Die Ziffern 1, 3 und 16 der Verfügung der Vorinstanz 

vom 8. Juli 2016 in Sachen Untersuchung 22-0438 gemäss Art. 27 KG 

(Bauleistungen See-Gaster) seien, soweit sie die Beschwerdeführerin-

nen betreffen, vollumfänglich aufzuheben und an die Vorinstanz zur 

Neubeurteilung zurückzuweisen 

4) Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Bundes. 

und folgende Verfahrensanträge: 

1) Es seien die Akten des vorinstanzlichen Verfahrens beizuziehen. 

2) Es seien alle im vorinstanzlichen und im Beschwerdeverfahren als Ge-

schäftsheimnisse bezeichnete Angaben und Akten als Geschäftsge-

heimnisse zu behandeln und gegenüber Dritten im Falle einer Publika-

tion von Zwischenverfügungen oder dem Endentscheid oder auf an-

dere Weise nicht offenzulegen. 

3) Es sei Akteneinsicht in die Angaben von [einer Verfügungsadressatin] 

zur finanziellen Lage von [dieser Verfügungsadressatin] zu gewähren, 

wobei Geschäftsgeheimnisse, insbesondere in Bezug auf konkrete Ge-

schäftszahlen – wie üblich –‚ als Bandbreiten darzustellen seien.  

Die Beschwerdeführerinnen stellen insgesamt das Konzept der Gesamt-

abrede infrage. Sie wollen Einzelabreden geprüft haben. Ausserdem be-

streiten sie die Teilnahme an Projektabsprachen und an den Sitzungen. 

Zudem führen sie aus, dass weder das MA- noch das EO-System eine di-

rekte Zuteilung von Projekten umfasst habe, weshalb die Vorinstanz von 

einer zu weiten Auslegung von Art. 5 Abs. 3 bst. c i.V.m. Abs. 1 KG ausge-

gangen sei, da dieser Tatbestand nur die direkte Zuteilung von Projekten 

erfasse. Daher sei auch die Sanktionierung nicht angebracht.  

B-6844/2016 

Seite 17 

Die Hagedorn (B-6808/2016) und die Toller (B-6849/2016) reichten eben-

falls Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht ein. Eine weitere Verfü-

gungsadressatin hat ihre Beschwerde im Frühling 2020 zurückgezogen 

(Verfahren B-6998/2016; vgl. Bst. B.i, insb. B.i.f). 

B.b Am 12. Dezember 2016 leisteten die Beschwerdeführerinnen innert 

Frist ihren Kostenvorschuss von Fr. 11‘000.–. 

B.c Am 6. März 2017 reichte die Vorinstanz innert erstreckter Frist ihre Ver-

nehmlassung ein. Der Vernehmlassung waren sowohl ein von Geschäfts-

geheimnissen bereinigtes Aktenverzeichnis sowie ein USB-Stick mit den 

vorinstanzlichen Akten, welche ebenfalls von Geschäftsgeheimnissen be-

reinigt waren, beigelegt. Daneben stellte die Vorinstanz auf einem weiteren 

passwortverschlüsselten Stick sämtliche Akten mit Geschäftsgeheimnis-

sen inklusive Selbstanzeigen und einem Aktenverzeichnis zur Verfügung.   

In ihrer Vernehmlassung stellte die Vorinstanz folgenden Anträge: 

Antrag in der Sache 

1) Die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 

Verfahrensantrag 

2) Der Antrag der Beschwerdeführerinnen auf Einsicht in die Angaben [ei-

ner Verfügungsadressatin] zur finanziellen Lage [dieser Verfügungsad-

ressatin] sei zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen abzuweisen.  

– unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerinnen – 

B.d Am 24. Mai 2017 reichten die Beschwerdeführerinnen innert erstreck-

ter Frist ihre Replik ein, in der sie vollumfänglich an den in der Beschwerde 

vom 4. November 2016 gestellten Anträgen festhielten (Replik Rz. 2). 

Ebenfalls hielten sie an ihrem Akteneinsichtsgesuch betreffend die finanzi-

elle Lage [dieser Verfügungsadressatin] fest (vgl. Replik Rz. 19-24).  

B.e Mit Verfügung vom 29. Mai 2017 wurde die Vorinstanz aufgefordert, 

sich auch im Rahmen ihrer Duplik spezifisch zu dem von den Beschwer-

deführerinnen gestellten Akteneinsichtsgesuch betreffend [diese Verfü-

gungsadressatin] zu äussern, was die Vorinstanz dann auch in ihrer Duplik 

vom 23. August 2017, welche sie innert erstreckter Frist einreichte, tat (vgl. 

zum Akteneinsichtsgesuch Duplik Rz. 7-12). So hielt die Vorinstanz in ihrer 

Duplik an ihrem Antrag fest, das Akteneinsichtsgesuch in die Akten [dieser 

Verfügungsadressatin] abzuweisen. 

B-6844/2016 

Seite 18 

B.f Mit Verfügung vom 30. August 2017 erhielten die Beschwerdeführerin-

nen die Gelegenheit, eine weitere Stellungnahme einzureichen, worauf 

diese mit Eingabe vom 12. September 2017 verzichteten.  

B.g Mit Verfügung vom 19. September 2017 schloss der Instruktionsrichter 

den Schriftenwechsel, wobei er festhielt, dass weitere Instruktionsmass-

nahmen vorbehalten bleiben.  

B.h  

B.h.a Am 4. März 2019 reichten die Beschwerdeführerinnen eine unaufge-

forderte Stellungnahme (nachfolgend: Stellungnahme I zur Gesamtabrede) 

mit Hinweis auf den Untersuchungsgrundsatz betreffend die Entscheide 

des Bundesverwaltungsgerichtes zu den Aargauer Submissionsabspra-

chen vom 25. Juni 2018 (B-807/2012 Erne; B-771/2012 Cellere; 

B-829/2012 Granella; B-880/2012 Umbricht) samt Beilagen ein. 

B.h.b Mit Verfügung vom 6. März 2019 gab der Instruktionsrichter der Vo-

rinstanz die Möglichkeit, sich zur unaufgeforderten Stellungnahme der Be-

schwerdeführerinnen vom 4. März 2019 mit Blick auf die vier Urteile zu den 

Aargauer Submissionsabsprachen zu äussern.  

B.h.c Am 29. April 2019 reichte die Vorinstanz ihre Stellungnahme zur Ge-

samtabrede ein (nachfolgend: Stellungnahme VI zur Gesamtabrede).  

B.h.d Am 1. Juli 2019 reichten die Beschwerdeführerinnen innert erstreck-

ter Frist ihre zweite Stellungnahme zur Gesamtabrede ein (Stellung-

nahme II BF zur Gesamtabrede). 

B.h.e Mit Verfügung vom 4. Juli 2019 wurde der Schriftenwechsel ge-

schlossen, wobei weitere Instruktionsmassnahmen vorbehalten blieben.  

B.i Publikationsverfahren See-Gaster (B-6291/2017, B-6714/2017)  

B.i.a Parallel zum vorliegenden Verfahren reichte eine andere Verfügungs-

adressatin der Sanktionsverfügung See-Gaster, bestehend aus Mutter- 

und Tochtergesellschaft (Xy_______AG und Xz_______AG), gegen die 

Publikation der Sanktionsverfügung See-Gaster und die Publikationsverfü-

gung vom 30. Oktober 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht 

ein. Nach zahlreichen Schriftenwechseln erlaubte der Instruktionsrichter 

vorsorglich mit Zwischenverfügungen vom 12. März und 18. April 2018 in 

den vereinigten Verfahren B-6291/2017, B-6714/2017 (Zwischenverfügun-

gen Publikation See-Gaster), die Sanktionsverfügung See-Gaster in ihrer 

B-6844/2016 

Seite 19 

„Internetversion BVGer II“, in welcher mehrere strittige Anliegen abgedeckt 

waren, auf der Internetseite der WEKO zu publizieren.  

B.i.b  Mit Beschwerde vom 16. April 2018 hat die Xz_______AG die Zwi-

schenverfügung vom 12. März 2018 im Verfahren B-6291/2017, 

B-6714/2017 beim Bundesgericht angefochten, um die Publikation der 

Sanktionsverfügung See-Gaster in ihrer Internetversion auf der Homepage 

der WEKO zu verhindern. Mit Verfügung vom 8. Mai 2018 im Verfahren 

2C_321/2018 hiess das Bundesgericht ein Gesuch um Erteilung der auf-

schiebenden Wirkung der Xz_______AG teilweise gut und erlaubte die 

Publikation der Sanktionsverfügung in einer leicht modifizierten Version, 

der „Internetversion BGer“. Demnach publizierte die WEKO am 17. Mai 

2018 die Sanktionsverfügung See-Gaster in der Fassung „Internetversion 

BGer“ auf ihrer Homepage. Diese Version der Internetversion BGer ist 

noch immer online (https://www.weko.admin.ch/dam/weko/de/doku-

mente/2018/Bauleistungen%20See-Gaster_Verf%C3%BCgung%20vom-

%208.%20Juli%202016.pdf.download.pdf/Sanktionsverf%C3%BC-

gung%20v.%208.7.2016_See-Gaster_Internetversion.pdf, abgerufen am 

24.11.2025). Mit Urteil 2C_321/2018 vom 7. August 2018 trat das Bundes-

gericht auf die Beschwerde der Xz_______AG vom 16. April 2018 betref-

fend die vorsorgliche Publikation der Sanktionsverfügung in ihrer Internet-

version nicht ein. 

B.i.c Nach weiteren zahlreichen Schriftenwechseln, welche die Publikation 

der Sanktionsverfügung in ihrer Publikationsversion in der RPW/DPC zum 

Gegenstand hatten, erlaubte das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil Pub-

likation See-Gaster vom 25. Juni 2019 im Verfahren B-6291/2017, 

B-6714/2017 unter teilweiser Gutheissung der Beschwerden bzw. einzel-

ner Abdeckungsanträge, die „Publikationsversion BVGer“ der Sanktions-

verfügung See-Gaster in der RPW/DPC zu publizieren (vgl. E. 4.1.3 ff.). 

B.i.d Die Xz_______AG erhob auch gegen das Urteil vom 25. Juni 2019 

im Verfahren B-6291/2017, B-6714/2017 am 5. August 2019 Beschwerde 

beim Bundesgericht.  

B.i.e Mit Urteil 2C_690/2019 vom 11. Februar 2020 legte das Bundesge-

richt dar, dass sich die Publikation der Sanktionsverfügung in der Fassung 

„Publikationsversion BVGer“ im Ergebnis als rechtskonform erweise und 

die Beschwerde unbegründet sei. Es wies die Beschwerde ab, soweit es 

auf die Beschwerde eintrat. Die WEKO publizierte daraufhin die Sanktions-

verfügung See-Gaster in der Form der „Publikationsversion BVGer“ in der 

B-6844/2016 

Seite 20 

RPW 2020/3a S. 880 ff. In dieser RPW-Version der Sanktionsverfügung 

sind mehr Text und Graphiken als in der am 17. Mai 2018 auf der Home-

page der WEKO publizierten „Internetversion BGer“ offengelegt (vgl. ge-

rade oben Bst. B.i.b). 

B.i.f Die Xy_______AG und Xz_______AG zogen am 14. April 2020 ihre 

Beschwerde im Verfahren betreffend die materielle Beurteilung der Sankti-

onsverfügung See-Gaster zurück, weshalb das Verfahren B-6998/2016 am 

21. April 2020 abgeschrieben werden konnte.  

B.j Mit Schreiben vom 15. Februar 2024 bzw. 16. April 2025 beanstandeten 

die Beschwerdeführerinnen die lange Verfahrensdauer ausdrücklich und 

baten um Beschleunigung des Verfahrens. 

 

  

B-6844/2016 

Seite 21 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung 

1. Prozessvoraussetzungen  

Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog-

nition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Be-

schwerde einzutreten ist (vgl. BVGE 2007/6 E. 1).  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-

tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden 

gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 

20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer der in Art. 33 

VGG genannten Vorinstanzen erlassen wurden, soweit keine der in Art. 32 

VGG aufgeführten Ausnahmen gegeben ist. Die WEKO stellt als eidgenös-

sische Kommission eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. f VGG dar. 

Eine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG liegt nicht vor (vgl. statt vieler Urteil 

des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 1.1 Submissionsabreden 

Aargau-Erne). 

Die Beschwerdeführerinnen haben als Partei am vorinstanzlichen Untersu-

chungsverfahren teilgenommen. In der angefochtenen Verfügung vom 

8. Juli 2016 werden sie wegen Teilnahme an unzulässigen Wettbewerbs-

abreden gemäss Art. 49a Abs. 1 KG unter solidarischer Haftung sanktio-

niert. Sie sind daher durch die angefochtene Sanktionsverfügung beson-

ders berührt und haben als Verfügungsadressatinnen ein schutzwürdiges 

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG; vgl. 

Urteile des BVGer B-8386/2015 vom 24. Juni 2021 E. 1 Swisscom WAN-

Anbindung; B-7633/2009 vom 14. September 2015 E. 11 Swisscom 

ADSL II). Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht worden 

(Art. 50 Abs. 1 VwVG, Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde 

innert Frist bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvo-

raussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher 

einzutreten. 

1.2 Gemäss Art. 49 Bst. a-c VwVG können die Beschwerdeführerinnen mit 

der Beschwerde die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Über-

schreitung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a), die unrichtige oder 

unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Bst. b) 

wie auch die Unangemessenheit rügen (Bst. c). Dem Bundesverwaltungs-

gericht kommt volle Kognition in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu 

(Art. 37 VGG i.V.m. Art. 12 ff. und Art. 49 Bst. b VwVG; vgl. BGE 139 I 72 

E. 4 Publigroupe; Urteil des BGer 2C_1016/2014 vom 9. Oktober 2017 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=BGer+2C_1016%2F2014&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F139-I-72%3Ade&number_of_ranks=0#page72

B-6844/2016 

Seite 22 

E. 2.2 Siegenia-Aubi). Demnach hat das Bundesverwaltungsgericht die für 

das Verfahren fehlenden rechtserheblichen Tatsachen grundsätzlich selbst 

zu ermitteln und alle damit zusammenhängenden notwendigen Beweise zu 

erheben (Urteil 2C_1016/2014 E. 2.2 Siegenia-Aubi; MOSER/BEUSCH/ 

KNEUBÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 

3. Aufl. 2022, Rz. 2.188 ff.; nachfolgend: MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/ 

KAYSER). Folglich bildet die Rückweisung an die untere Instanz die Aus-

nahme, um die Verfahren nicht unnötig zu verlängern (Urteil 2C_1016/2014 

E. 2.2 Siegenia-Aubi). Sofern das Bundesverwaltungsgericht in der Lage 

ist, Beweislücken selbst zu schliessen, soll es dies auch selbst tun. Den 

Beschwerdeführerinnen ist somit nicht zu folgen, wenn sie ausführen, dass 

es nicht Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts sei, den Sachverhalt er-

neut abzuklären (Beschwerde materieller Antrag 3 und Rz. 57). 

Dem vorliegenden Verfahren liegen eine Verfügung mit annähernd 400 

Seiten sowie rund 700 im Aktenverzeichnis aufgeführte (teilweise sehr um-

fangreiche) Aktenstücke des vorinstanzlichen Verfahrens zugrunde. Zu-

dem hat das Sekretariat der Vorinstanz den DOP (Datensatz Offertöff-

nungsprotokolle) erstellt, in welchem es alle strassen- und tiefbaubezoge-

nen Offertöffnungsprotokolle und Vergabeentscheide im Untersuchungs-

gebiet zusammenstellte (Verfügung Rz. 754 ff.). Allerdings hat die Vor-

instanz im DOP keine Angaben dazu gemacht, welchen Aktenstücken sie 

diese Informationen entnommen hat. Das Sekretariat hat zudem eine kons. 

MAL (konsolidierte Marktabklärungsliste) erstellt, in welcher es die rund 90 

Marktabklärungslisten zu einer Liste mit 750 Projekten zusammengeführte 

(Verfügung Rz. 760 ff.). Auf dieser ist jedoch nur die letzte MA-Liste zu fin-

den, auf der ein Projekt genannt ist. Über die Erstnennung eines Projektes 

auf einer MAL schweigt sich die kons. MAL aus. Das Bundesverwaltungs-

gericht konnte jedoch die Beweislücken schliessen. Allerdings war dies mit 

einem nicht unbeträchtlichen Zeitaufwand verbunden (vgl. dazu auch 

E. 9.7.3.5.5). Den Beschwerdeführerinnen kann daher auch insoweit nicht 

gefolgt werden, als sie geltend machen, die Verfügung könne aufgrund von 

offensichtlichen Beweislücken nicht ohne weitere Sachverhaltsermittlun-

gen bestehen. 

2. Streitgegenstand 

2.1 Die Beschwerdeparteien bestimmen den Streitgegenstand durch ihre 

Anträge. Das Anfechtungsobjekt bildet die angefochtene Verfügung, die 

den äusseren Rahmen zur Bestimmung des Streitgegenstands absteckt. 

B-6844/2016 

Seite 23 

Durch die Anträge der Parteien wird innerhalb dieses Rahmens der Streit-

gegenstand im Beschwerdeverfahren bestimmt (vgl. BGE 133 II 35 E. 2; 

Urteile des BVGer vom 9. August 2021 betreffend Bauleistungen Graubün-

den: B-5119/2019 E. 2.1 Centorame; B-5161/2019 E. 2.1 Strassenbau 

Graubünden Implenia; B-5130/2019 E. 2.1 Schlub). 

2.2 Die Beschwerdeführerinnen beantragen mit ihren materiellen Hauptbe-

gehren (Antrag 1) die vollständige Aufhebung der sie betreffenden Anord-

nungen der Vorinstanz in den Ziffern 1, 3 und 16 des Dispositivs der ange-

fochtenen Verfügung. Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdever-

fahrens bilden somit die angeordneten Massnahmen der Vorinstanz (Dis-

positiv Ziff.1), die Höhe der Sanktion, welche die Vorinstanz den Beschwer-

deführerinnen unter solidarischer Haftbarkeit gestützt auf Art. 49a KG 

i.V.m. Art. 5 Abs. 3 Bst. c i.V.m. Art. 5 Abs. 1 KG auferlegt hat (Dispositiv 

Ziff. 3) und die vorinstanzlichen Verfahrenskosten (Dispositiv Ziff. 16). 

Eventualiter (Antrag 2) beantragen die Beschwerdeführerinnen, dass Zif-

fern 1, 3 und 16 des Dispositivs aufzuheben seien und der Beschwerde-

führerin 1 eine Sanktion betreffend Einzelabreden von maximal Fr. [20‘000-

30‘000.–] aufzuerlegen sei. Subeventualiter (Antrag 3) seien die Ziffern 1, 

3 und 16 des Dispositivs aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an 

die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. E. 1.2). Präzisierend legen die Be-

schwerdeführerinnen dar, dass sämtliche Feststellungen und Schlussfol-

gerungen der Vorinstanz, welche von ihnen nicht ausdrücklich bestätigt 

werden oder mit den in der Beschwerde aufgezeigten Sachverhaltsdarstel-

lungen nicht übereinstimmen, als bestritten gelten (Beschwerde Rz. 16). In 

ihrer unaufgeforderten Stellungnahme I zur Gesamtabrede vom 4. März 

2019 beantragen die Beschwerdeführerinnen zusätzlich mit Hinweis auf 

den Untersuchungsgrundsatz die Thematik der Gesamtabrede betreffend 

die Entscheide des Bundesverwaltungsgerichtes zu den Aargauer Submis-

sionsabsprachen vom 25. Juni 2018 (vgl. B-807/2012 Erne; B-771/2012 

Cellere; B-829/2012 Granella; B-880/2012 Umbricht) kritisch zu würdigen. 

Streitgenstand sind somit die materielle Beurteilung der Verfügung mit Fo-

kus auf die Beurteilung der Gesamtabrede (E. 8 ff.) in den Bezirken See-

Gaster, March und Höfe (Verfügung Rz. 1) im beurteilungsrelevanten Zeit-

raum (vgl. E. 8.1), die Höhe der Sanktion, welche die Vorinstanz der Be-

schwerdeführerin 1 und 2 unter solidarischer Haftbarkeit gestützt auf 

Art. 49a KG i.V.m. Art. 5 Abs. 3 Bst. c i.V.m. Abs. 1 KG auferlegt hat sowie 

die Höhe der Verfahrenskosten (Verfügung Rz. 1450 ff.; E. 11). 

B-6844/2016 

Seite 24 

3. Geltungsbereich des Kartellgesetzes  

3.1 Sachlicher Geltungsbereich 

3.1.1 In sachlicher Hinsicht ist das Kartellgesetz anwendbar auf Kartelle 

oder andere Wettbewerbsabreden, auf die Ausübung von Marktmacht so-

wie auf Unternehmenszusammenschlüsse (Art. 2 Abs. 1 KG; Urteile des 

BVGer B-141/2012 vom 12. Dezember 2022 E. 2.3.1 Estée Lauder; 

B-3332/2012 vom 13. November 2015 E. 2.2.1 BMW). Gemäss der Bot-

schaft vom 23. November 1994 zu einem Bundesgesetz über Kartelle und 

andere Wettbewerbsbeschränkungen werden sämtliche Formen unterneh-

merischer Tätigkeit vom Gesetz erfasst, sofern sich daraus eine Wettbe-

werbsbeschränkung ergeben kann. Die Unterstellung unter den Geltungs-

bereich des Kartellgesetzes sagt jedoch noch nichts über die wettbewerbs-

rechtliche Würdigung aus. Es geht bloss darum, ob ein Sachverhalt über-

haupt unter das Kartellrecht zu subsumieren ist (Botschaft KG 1995, BBl 

1995 I 468 ff., S. 533; AMSTUTZ/GOHARI, in: Amstutz/Reinert [Hrsg.], Basler 

Kommentar, Kartellrecht, 2. Aufl. 2021, Art. 2 KG N 57 ff., nachfolgend: 

BSK KG – BEARBEITER). Die Beurteilung der Tatbestandsmerkmale von 

Art. 2 Abs. 1 KG setzt eine Bezugnahme zur Legaldefinition in Art. 4 

Abs. 1 KG voraus. Allerdings dürfen die beiden Gesetzesbestimmungen in 

Art. 2 Abs.1 KG und Art. 4 Abs. 1 KG nicht einander systematisch gleich-

gestellt werden (Urteil B-141/2012 E. 2.3.1 Estée Lauder m.H; BSK KG - 

AMSTUTZ/GOHARI, Art. 2 KG N 57 ff.). In Bezug auf den sachlichen Gel-

tungsbereich ist zu prüfen, ob sachverhaltlich eine Konstellation gegeben 

ist, welche darauf hindeutet, dass eine Wettbewerbsabrede oder eine ab-

gestimmte Verhaltensweise gemäss Art. 4 Abs. 1 KG vorliegt (Urteil 

B-141/2012 E. 2.3.1 Estée Lauder). 

3.1.2 Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen ist das ef-

fektive Vorliegen einer Wettbewerbsabrede somit nicht Voraussetzung für 

die Anwendbarkeit des Kartellgesetzes (vgl. Beschwerde Rz. 81 f.). Ob tat-

sächlich eine Kartell- oder eine andere Wettbewerbsabrede vorliegt, ist Ge-

genstand der materiellen wettbewerbsrechtlichen Prüfung, welche in der 

Regel zunächst umfassende Sachverhaltsermittlungen durch die Wettbe-

werbsbehörden erfordert. Sie kann damit sachlogisch nicht vor der Beja-

hung der Anwendung des Kartellgesetzes erfolgen (Urteil B-7633/2009 

E. 21 ADSL II; vgl. Verfügung Rz. 1093).  

B-6844/2016 

Seite 25 

Im vorliegenden Fall deuten die Verhaltensweisen in Bezug auf das MA- 

und das EO-System darauf hin, dass eine Wettbewerbsabrede oder eine 

abgestimmte Verhaltensweise gemäss Art. 4 Abs. 1 KG vorliegt.  

In sachlicher Hinsicht ist das Kartellgesetz daher anwendbar. 

3.2 Persönlicher Geltungsbereich 

3.2.1 Nach Art. 2 Abs. 1 KG setzt die Anwendung des Kartellgesetzes in 

persönlicher Hinsicht ein Handeln als Unternehmen voraus. Als Unterneh-

men gelten gemäss Art. 2 Abs. 1bis KG sämtliche Nachfrager oder Anbieter 

von Gütern und Dienstleistungen im Wirtschaftsprozess, unabhängig von 

ihrer Rechts- oder Organisationsform. Das Kartellgesetz folgt in Bezug auf 

den Unternehmensbegriff einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise (Urteil 

B-807/2012 E. 3.1.1 Aargau-Erne m.H.; JÜRG BORER, Wettbewerbsrecht I, 

KG-Kommentar, 4. Aufl. 2025, Art. 2 KG N 4), was auch für den Konzern 

gilt (vgl. genauer Urteile B-807/2012 E. 3.1.2 Erne; B-8386/2015 E. 3.1.2 

Swisscom WAN-Anbindung). In der schweizerischen Lehre und Praxis wird 

die Auffassung vertreten, dass Verfügungsadressat und Unternehmen im 

Sinne von Art. 2 Abs. 1bis KG bzw. Unternehmen und Sanktionssubjekt 

nicht identisch zu sein haben (Urteil B-8386/2015 E. 3.1.2 Swisscom WAN-

Anbindung m.H.). 

3.2.2 Vorliegend haben die Oberholzer Bauleistungen AG (Beschwerde-

führerin 1) sowie die Oberholzer Immobilien AG (Beschwerdeführerin 2) – 

beide rechtlich selbständig organisierte Unternehmen in der Form einer Ak-

tiengesellschaft – Beschwerde erhoben. Die Beschwerdeführerinnen legen 

zwar dar, dass nur die Beschwerdeführerin 1 und nicht die Beschwerde-

führerin 2 im Baubereich tätig sei. Trotzdem würden sämtliche Bestreitun-

gen der einen Beschwerdeführerin auch für die andere Beschwerdeführe-

rin gelten (vgl. Beschwerde Rz. 17; vgl. auch E. 11.3.3). Was den Untersu-

chungszeitraum vom 1. April 2004 bis Mitte Juni 2009 betrifft, so wurde ein 

Teil des Vermögens der Beschwerdeführerin 2 bzw. von deren Rechtsvor-

gängerin mit dem Spaltungsvertrag im Jahr 2006 auf die Beschwerdefüh-

rerin 1 bzw. deren Rechtsvorgängerin übertragen (Verfügung Rz. 22 f., 

1132 Lemma 1), weshalb Verflechtungen ersichtlich sind. Zudem sind bei 

beiden Beschwerdeführerinnen dieselben Personen im Verwaltungsrat, 

was auch für den Verwaltungsratspräsidenten gilt (vgl. Handelsregisteraus-

züge des Kantons St. Gallen CHE-110.061.558 und CHE-105.811.124).  

Das Kartellgesetz ist somit auch in persönlicher Hinsicht anwendbar.  

B-6844/2016 

Seite 26 

Dass gegenüber der im Jahr 2012 (also erst nach dem Untersuchungszeit-

raum) gegründeten nicht operativ handelnden Muttergesellschaft ANOBA 

Holding AG (vgl. Verfügung Rz. 26, 1132 Lemma 1) die Untersuchung ein-

gestellt wurde (vgl. Verfügung Rz. 1342 ff.) ist für die vorliegende Beurtei-

lung irrelevant. Soweit die Handlungen der Beschwerdeführerinnen in Be-

zug auf die Sanktionierung und ihre Rolle als Verfügungsadressatinnen ge-

sondert zu beurteilen sind, ist dies Gegenstand der Erwägungen zur Sank-

tionierung und nicht des persönlichen Geltungsbereiches. 

3.3 Räumlicher Geltungsbereich 

In geographischer Hinsicht ist das Kartellgesetz auf Sachverhalte anwend-

bar, die sich in der Schweiz auswirken, auch wenn sie im Ausland veran-

lasst werden (Art. 2 Abs. 2 KG).  

Die Aktiengesellschaften der beiden Beschwerdeführerinnen haben beide 

ihren Sitz in der Schweiz. Ausserdem betreffen die oben beschriebenen 

Verhaltensweisen, nämlich die Projektausschreibungen (MA-System) und 

Eigenofferten in den Bezirken See-Gaster, March und Höfe, ausschliess-

lich die Schweiz.  

In geographischer Hinsicht ist das Kartellgesetz daher im vorliegenden Fall 

unbestrittenermassen anwendbar. 

3.4 Vorbehaltene Vorschriften 

Gemäss Art. 3 Abs. 1 KG sind dem Kartellgesetz Vorschriften vorbehalten, 

soweit sie auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen Wettbe-

werb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche Markt- 

oder Preisordnung begründen, und solche, die einzelne Unternehmen zur 

Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten.  

Im vorliegenden Fall sind unbestrittenermassen und praxisgemäss das 

Kartellgesetz und das bis Ende 2020 in Kraft gestandene Bundesgesetz 

über das öffentliche Beschaffungswesen vom 16. Dezember 1994 (aBöB, 

AS 1996 508) parallel anwendbar (BGE 141 II 66 E. 2.4.1 Pfizer I; Urteil 

des BGer 2C_698/2021 vom 5. März 2024 E. 4.1 Swisscom WAN-Anbin-

dung; Urteil B-807/2012 E. 4 Erne; ROLF H. WEBER, in: Zäch/Ar-

net/Baldi/Kiener/Schaller/Schraner/Spühler [Hrsg.], DIKE-Kommentar KG, 

2018, Art. 3 KG, N 11, 109 ff., nachfolgend BEARBEITER, DIKE-KG; vgl. Ver-

fügung Rz. 1097 ff.).  

B-6844/2016 

Seite 27 

4. Verfahrensanträge 

4.1 Beizug der vorinstanzlichen Akten und Nichtoffenlegen von Ge-

schäftsgeheimnissen 

4.1.1 Die Beschwerdeführerinnen beantragen (Verfahrensantrag 1), es 

seien die Akten aus dem vorinstanzlichen Verfahren (Ref-Nr. 22-0438) bei-

zuziehen. Dem ist das Gericht von Amtes wegen nachgekommen (Art. 57 

Abs. 1 VwVG; vgl. Bst. B.c hiervor; Urteil B-5130/2019 E. 3 Schlub). 

4.1.2 Die Beschwerdeführerinnen beantragen (Verfahrensantrag 2; Be-

schwerde Rz. 13), es seien alle im vorinstanzlichen und im Beschwerde-

verfahren als Geschäftsheimnisse bezeichneten Angaben und Akten als 

Geschäftsgeheimnisse zu behandeln und nicht gegenüber Dritten im Falle 

einer Publikation von Zwischenverfügungen oder dem Endentscheid oder 

auf andere Weise offenzulegen. Zudem reichten die Beschwerdeführerin-

nen am 19. Januar 2021 je ein Exemplar der Beschwerde vom 4. Novem-

ber 2016 und je ein Exemplar der Replik vom 24. Mai 2017 ein, in welchen 

sie die Passagen, welche sie als Geschäftsgeheimnisse behandelt haben 

wollen, grau markierten. In ihrem Begleitschreiben legen die Beschwerde-

führerinnen dar, dass sich die Bezeichnung der Geschäftsgeheimnisse an 

der publizierten Version der Sanktionsverfügung der Vorinstanz orientiere, 

in welcher (richtigerweise) sämtliche Hinweise auf Einzelprojekte, auf Aus-

sagen der Selbstanzeiger, Geschäftsgeheimnisse der Verfahrensparteien 

sowie Namensnennungen geschwärzt wurden. 

4.1.3 Die Publikation der Sanktionsverfügung See-Gaster bzw. die Publi-

kationsverfügung See-Gaster vom 30. Oktober 2017 wurde von zwei Ge-

sellschaften einer anderen Verfügungsadressatin im November 2017 an-

gefochten. Das Bundesverwaltungsgericht erlaubte am 25. Juni 2019 mit 

dem Urteil Publikation See-Gaster im Verfahren B-6291/2017, 

B-6714/2017 unter teilweiser Gutheissung einzelner Abdeckungsanträge, 

die „Publikationsversion BVGer“ der Sanktionsverfügung See-Gaster in der 

RPW/DPC zu publizieren. Am 11. Februar 2020 wies das Bundesgericht 

(Urteil 2C_690/2019) eine gegen das Publikationsurteil See-Gaster des 

Bundesverwaltungsgerichts gerichtete Beschwerde ab, soweit es auf die 

Beschwerde eintrat. Die Publikation der Sanktionsverfügung in der Fas-

sung „Publikationsversion BVGer“ erachtete es im Ergebnis als rechtskon-

form. Die WEKO publizierte daraufhin die Sanktionsverfügung See-Gaster 

in der Form der „Publikationsversion BVGer“ in der RPW/DPC 2020/3a 

B-6844/2016 

Seite 28 

S. 880 ff. (vgl. genauer zum Publikationsverfahren See-Gaster Bst. B.i bzw. 

B.i.a - B.i.f).  

4.1.4 Vorliegend haben die Beschwerdeführerinnen die Publikation der 

Sanktionsverfügung See-Gaster nicht angefochten. Die RPW/DPC-Publi-

kation der Sanktionsverfügung See-Gaster ist – wie oben dargelegt – be-

reits am 11. Februar 2020 mit dem Urteil 2C_690/2019 Publikation See-

Gaster in Rechtskraft erwachsen. Nicht mehr aktuell für die diesbezügliche 

Beurteilung ist die Internetversion der Sanktionsverfügung See-Gaster auf 

der Homepage der WEKO vom 17. Mai 2018, welche vorsorglich noch 

mehr Abdeckungen als die finale RPW/DPW-Version RPW 2020/3a 

S. 880 ff. aufweist, weshalb auch die Aussagen der Selbstanzeiger, wie es 

die Beschwerdeführerinnen dartun, nicht mehr abzudecken sind.  

Die Beschwerdeführerinnen übersehen, dass sie nicht basierend auf ihrer 

Beschwerde vom 4. November 2016 zur materiellen Beurteilung der Sank-

tionsverfügung Abdeckungsanträge geltend machen können, welche sie im 

Verfahren betreffend die Publikationsverfügung See-Gaster vom 30. Okto-

ber 2017 hätten stellen können (vgl. mutandis mutandis Urteil des BGer 

2C_994/2017 E. 6.2 vom 26. Juni 2019 Publikation Bringhen AG; Urteil 

B-5130/2019 E. 3 Schlub).  

4.1.5 Sofern die Abdeckungsvorschläge das vorliegende Urteil betreffen, 

wird dieses ohnehin vor der Veröffentlichung in elektronischer Form durch 

das Gericht anonymisiert (vgl. Art. 29 Abs. 2 VGG i.V.m. Art. 5 Abs. 1, Art. 6 

Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 des Informationsreglements für das Bundesver-

waltungsgericht vom 21. Februar 2008 [SR 173.320.4]; Urteil B-5130/2019 

E. 3 Schlub). Das Bundesverwaltungsgericht wird in diesem Sinne die für 

die Wettbewerbsbehörden nach Art. 25 Abs. 1 und 4 KG ex lege geltende 

Pflicht zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen sinngemäss ebenfalls zu 

befolgen haben (vgl. Urteile B-5130/2019 E. 3 Schlub; B-126/2019 vom 

1. September 2020 E. 1.4 Publikation Luftfracht II). In diesem Kontext wird 

ebenfalls auf die Publikationsurteile des Bundesgerichts und des Bundes-

verwaltungsgerichts (vgl. Urteile 2C_690/2019 Publikation See-Gaster und 

B-6291/2017, B-6714/2017) sowie auf die Zwischenverfügung vom 

12. März 2018 desselben Verfahrens (vgl. dazu den Nichteintretensent-

scheid des BGer 2C_321/2018 vom 7. August 2018) abzustellen sein (vgl. 

insb. hierzu betreffend allfällige Sanktionsbeträge, Umsätze oder Margen 

[Urteil B-6291/2017, B-6714/2017 E. 6.6.4-6.6.4.4 Publikation See-Gas-

ter)], betreffend die von Kartellabsprachen betroffenen Umsätze – soge-

nannte „Deliktsummen“ – [Zwischenverfügung B-6291/2017, B-6714/2017 

http://links.weblaw.ch/SR-173.320.4

B-6844/2016 

Seite 29 

E. 5.8.6 Publikation See-Gaster]; betreffend Gemeindenamen [Urteil 

B-6291/2017, B-6714/2017 E. 6.6.2.4 Publikation See-Gaster], wobei 

Strukturelemente in der Begründung offen zu legen sind, was auch die Ab-

deckungsanträge betreffend die kompletten Aussagen der Selbstanzeiger 

betrifft [vgl. Urteil des BGer 2C_499/2017 vom 29. Januar 2018 E. 5.4 in 

fine marché du livre en français publication; Urteil B-6291/2017, 

B-6714/2017 E. 6.3.1 in fine, 6.6.2.4 Publikation See-Gaster], betreffend 

die Namensnennung von Mitarbeitern [Urteil 2C_690/2019 E.6.1 ff. Publi-

kation See-Gaster; Urteil B-6291/2017, B-6714/2017 E. 6.4 in fine Publika-

tion See-Gaster]). Sofern die Abdeckungsvorschläge allerdings über die 

Urteile Publikation See-Gaster B-6291/2017, B-6714/2017 und Urteil 

2C_690/2019 hinausgehen, sind diese abzuweisen.  

4.1.6 Des Weiteren beantragen die Beschwerdeführerinnen im Verfahren-

santrag 2, dass die Akten und als Geschäftsheimnisse bezeichnete Anga-

ben auch nicht auf andere Weise offen zu legen sind. Sofern die Beschwer-

deführerinnen mit diesem Teilantrag darauf hinzielen, dass vielleicht Dritte 

wie z.B. Behörden die Herausgabe der Akten verlangen könnten, so ist da-

rauf hinzuweisen, dass dies nicht Gegenstand des vorliegenden Verfah-

rens, welches die materielle Beurteilung der Sanktionsverfügung zum In-

halt hat, ist. So wurden auch die Verfahren betreffend die Herausgabe der 

Akten in den Aargauer Submissionskartellen separat von den materiellen 

Verfahren geführt (vgl. dazu die Urteile des BVGer vom 23. Oktober 2018 

A-590/2018, A-592/2018, A-604/2018 Zugang zu den Verfahrensakten im 

Kanton Aargau sowie die Urteile des BGer vom 18. März 2021, 

2C_1039/2018, 2C_1052/2018 und 2C_1040/2018, 2C_1051/2018 Zu-

gang zu den Verfahrensakten im Kanton Aargau). 

4.2 Akteneinsicht in die Akten [einer Verfügungsadressatin] 

4.2.1 In Verfahrensantrag 3 beantragen die Beschwerdeführerinnen Akten-

einsicht in die Angaben [einer Verfügungsadressatin] zu derer finanziellen 

Lage, wobei Geschäftsgeheimnisse, insbesondere in Bezug auf konkrete 

Geschäftszahlen, wie üblich als Bandbreiten darzustellen seien. Die Be-

schwerdeführerinnen berufen sich diesbezüglich auf den Gleichbehand-

lungsgrundsatz, denn auch sie hätten betreffend die finanzielle Tragbarkeit 

der Sanktion entsprechende Beweismittel beigelegt, welche von der Vo-

rinstanz allerdings nicht gewürdigt worden seien (Beschwerde Rz. 14; 

act. […], Stellungnahme zum Antrag Rz. 128 f. und Beilage 2). Die Be-

schwerdeführerinnen beantragen weiter aufgrund der nicht hoch ausfallen-

den Margen eine Reduktion ihrer Sanktion, da diese nicht verhältnismässig 

B-6844/2016 

Seite 30 

sei (Beschwerde Rz. 269f.). Aus dem Umstand, dass [diese Verfügungs-

adressatin] am Rande des Konkurses stehe, sei ersichtlich, dass Letztere 

ebenfalls keine Kartellrente erwirtschaftet habe (Beschwerde Rz. 274, 

act. […], Stellungnahme zum Antrag Rz. 127 f.). 

4.2.2 Die Vorinstanz legt dar, dass kein Anspruch auf Gleichbehandlung im 

Unrecht bestehe, selbst wenn sie die Sanktion [dieser Verfügungsadressa-

tin] falsch berechnet hätte (Verfügung Rz. 1116 ff., 1119; Vernehmlassung 

Rz. 9 ff.). Ausserdem würden die Beschwerdeführerinnen nicht geltend 

machen, dass die Summe aus Sanktion und Verfahrenskosten die Existenz 

ihres Unternehmens bedrohe, sondern sie würden sich bloss auf ihre nied-

rig ausfallenden Margen beziehen. Ansonsten hätte die Vorinstanz auch 

die Sanktion der Beschwerdeführerinnen auf ein tragbares Mass reduziert 

(Vernehmlassung Rz. 12 ff. m.H. auf Verfügung Rz. 1419 ff.). Weiter führt 

die Vorinstanz aus, dass die Beschwerdeführerinnen weder im vorinstanz-

lichen Verfahren noch im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht Belege, 

welche die Bedrohung der Existenz der Beschwerdeführerinnen durch die 

Sanktion aufzeigen, eingereicht hätten. Einzig in ihrer Replik (vgl. Rz. 24 

letzter Satz) hätten sie dargelegt, dass Investitionen aufgeschoben werden 

müssten (Duplik Rz. 10 ff.). 

4.2.3  

4.2.3.1 Wird einer Partei gemäss Art. 28 VwVG die Einsichtnahme in ein 

Aktenstück verweigert, so darf auf dieses zum Nachteil der Partei nur ab-

gestellt werden, wenn ihr die Behörde von seinem für die Sache wesentli-

chen Inhalt mündlich oder schriftlich Kenntnis und ihr ausserdem Gelegen-

heit gegeben hat, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen.  

Ausserdem trifft ein Unternehmen, das Liquiditätsschwierigkeiten in Bezug 

auf die Sanktionierung geltend macht, eine (sehr weit gehende) Mitwir-

kungspflicht (Urteil B-823/2016 E. 6.1.2 in fine, 6.5.5, 7.1 Flügel und Kla-

viere). Dieses Unternehmen muss die Konkursgefahr im Falle einer unmo-

difizierten Kartellbusse aufzeigen (PETER PICHT, KG-Sanktionsverordnung 

[SVKG], in: Oesch/ Zäch/Weber [Hrsg.], Kommentar Wettbewerbsrecht II, 

2. Aufl. 2021, Art. 2 SKGV N 11, nachfolgend: BEARBEITER, in: Wettbe-

werbsrecht II).  

4.2.3.2 Die Nichtoffenlegung der Angaben [dieser Verfügungsadressatin] 

erweist sich hier indes nicht konkret als Nachteil (vgl. Art. 28 VwVG) ge-

genüber den Beschwerdeführerinnen. Vorliegend geht aus dem Schriften-

wechsel (vgl. insb. Beschwerde Rz. 14, 274; Vernehmlassung Rz. 9 ff., 13; 

B-6844/2016 

Seite 31 

Replik Rz. 19 ff.; Duplik Rz. 7 ff.) und den Vorakten (vgl. insb. act. […] f.; 

act. […], Stellungnahme zum Antrag Rz. 127) hervor, dass die Beschwer-

deführerinnen über die Schwierigkeiten [dieser Verfügungsadressatin] mit 

ihrer Zahlungsfähigkeit im Bilde waren und es ihr nicht um niedrige Margen 

ging. Wie die Vorinstanz aufgezeigt hat (vgl. Vernehmlassung Rz. 13, Dup-

lik Rz. 10 ff.), haben die Beschwerdeführerinnen allerdings – trotz entspre-

chender Hinweise der Vorinstanz (vgl. Vernehmlassung Rz. 12 f.) – auch 

im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht keine Probleme betreffend 

ihre eigene Zahlungsunfähigkeit geltend gemacht oder entsprechende Be-

lege eingereicht. Sie haben sich nur auf ihren nicht hoch ausfallenden Ge-

winn und auf den Umstand, dass sie aufgrund der Sanktion weniger Inves-

titionen tätigen könnten (vgl. Beschwerde Rz. 269 ff.; Replik Rz. 21 ff., 24), 

berufen. Dies gilt auch für das vorinstanzliche Verfahren (vgl. act. […], Stel-

lungnahme zum Antrag, Beilage 2). Demnach sind die Beschwerdeführe-

rinnen ihrer Mitwirkungspflicht (vgl. Urteil B-823/2016 E. 6.1.2 in fine, 6.5.5, 

7.1 Flügel und Klaviere) nicht nachgekommen, um eine allfällige Zahlungs-

unfähigkeit darzulegen.  

Selbst wenn den Beschwerdeführerinnen der Berechnungsstandard der 

Sanktionsreduktion betreffend [diese Verfügungsadressatin] bekannt wäre, 

könnten sie hieraus keine Vorteile für sich ableiten, da sie nicht vor den 

gleichen Schwierigkeiten wie [diese Verfügungsadressatin] stehen. Glei-

ches nach ist Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Mass-

gabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln (vgl. Art. 8 Abs. 1 und 

Art. 29 BV; BGE 136 II 120 E.  3.3.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemei-

nes Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 572). Dass ein Unternehmen, 

wenn es am Rande des Konkurses steht, auch keinen Gewinn abwirft, ist 

Ursache eines möglicherweise anstehenden Konkurses und kann nicht mit 

der Situation eines finanziell gesunden Unternehmens verglichen werden, 

das nur eine niedrige Marge erzielt. Demnach sind die Beschwerdeführe-

rinnen und [diese Verfügungsadressatin] gar nicht in der gleichen Situation 

und die Beschwerdeführerinnen dringen mit ihren Rügen betreffend den 

Gleichbehandlungsmassstab nicht durch. Der von den Beschwerdeführe-

rinnen geforderte Berechnungsstandard, welchen diese durch den Einblick 

in die Akten [dieser Verfügungsadressatin] erfahren hätten, hilft den Be-

schwerdeführerinnen im Ergebnis nicht weiter, um die Reduktion ihrer 

Sanktion aufgrund des nicht hoch ausfallenden Gewinns zu erhalten 

(E. 11.4.1, 11.4.6.3). Demnach wirkt sich die Verweigerung der Einsicht in 

die Akten [dieser Verfügungsadressatin] nicht zum Nachteil der Beschwer-

deführerinnen (vgl. Art. 28 VwVG) aus.  

B-6844/2016 

Seite 32 

Die Beurteilung der Vorbringen der Beschwerdeführerinnen zum nicht hoch 

ausfallenden Gewinn bilden schliesslich Gegenstand der Beurteilung zur 

Sanktionierung selbst. 

Formelle Rügen 

5. Rüge der mangelnden Nachvollziehbarkeit der ökonomi-

schen Analysen 

5.1 Die Beschwerdeführerinnen rügten bereits im vorinstanzlichen Verfah-

ren, dass die von der Vorinstanz berechneten Erfolgsquoten von je 77% 

bezüglich Anzahl Submissionen und Umsätze nicht nachvollziehbar bzw. 

nicht replizierbar seien. So hätten die Gutachter von Swiss Economics tie-

fere Erfolgsquoten von 68.2% betreffend Umsätze und von 71.5% betref-

fend Anzahl Submissionen berechnet. Ebenfalls seien im MAL-Datensatz 

„Erfolg“ und „Misserfolg“ nicht codiert (act. […], Stellungnahme zum Antrag 

Rz. 71, 268 f.; Swiss Economics-Gutachten S. 12-15; Beschwerde 

Rz. 176 f.). Die Vorinstanz sei jedoch den Begehren nach einer Erläute-

rung dieser Erfolgsquote nicht gefolgt, da gemäss ihrer Ansicht die Erfolgs-

quote auf einfachen Additionen und Prozentrechnungen beruhe (vgl. Ver-

fügung Rz. 834). Die Beschwerdeführerinnen hätten nochmals bei den 

Gutachtern rückgefragt. Diese hätten verneint, dass es sich hierbei um ein-

fache Berechnungen handle. Ebenfalls sei die Einhaltungsquote in Rz. 836 

der Verfügung nicht nachvollziehbar (Beschwerde Rz. 176 f.).  

5.2 In der Verfügung führt die Vorinstanz aus, dass sie bereits im Verfü-

gungsantrag sowie in den Akten (act. […–…]) die Ergebnisse ihrer statisti-

schen Analysen dargelegt habe. Diese Erläuterungen habe sie den Par-

teien zugestellt. Die WEKO habe sich den Ausführungen des Sekretariats 

im Antrag angeschlossen, weshalb sich weitere Ausführungen erübrigten 

(Verfügung Rz. 1107 f.), da die Erfolgsquote schlichtweg auf einfachen Ad-

ditionen und Prozentrechnungen beruhe, welche man mit einem Blick in 

die DOP und in die kons. MAL nachvollziehen könne. Daher seien die An-

träge, die Erfolgsquote sei weiter zu erläutern, abzuweisen (vgl. Verfügung 

Rz. 834). In ihrer Vernehmlassung präzisiert die Vorinstanz ihre Aussagen 

und legt dar, dass sich die (abgerundete) Erfolgsquote von 77 % aus der 

Division „149 dividiert durch 193“ ergebe (Vernehmlassung Rz. 46 

Lemma 4 mit Hinweis auf Verfügung Rz 828, 830 f. und Tabelle 24). Eben-

falls greift die Vorinstanz die Umschreibungen der Erfolgsquote in Worten 

auf (vgl. dazu auch E. 11.4.3.5 ff.).  

 

B-6844/2016 

Seite 33 

5.3  

5.3.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, dass 

die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid Betroffenen auch tatsäch-

lich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die 

Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen (Art. 35 Abs. 1 

VwVG). Dabei ist nicht erforderlich, dass die Behörde sich mit allen Partei-

standpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen 

ausdrücklich widerlegt. Sie ist also nicht verpflichtet, sich mit jeder tatbe-

standlichen Behauptung, jedem rechtlichen Einwand und jedem Beweis-

mittel auseinanderzusetzen. Vielmehr kann sie sich auf die für den Ent-

scheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abge-

fasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Re-

chenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere In-

stanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die 

Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten las-

sen und auf die sich ihr Entscheid stützt (Art. 29 Abs. 2 BV; BGE 143 III 65 

E. 5.2; 141 V 557 E. 3.2.1; 141 III 28 E. 3.2.4; Urteil B-807/2012 E. 5.3.2 

Erne m.H.; IZUMI/KRIMMER, DIKE-KG, Art. 30 KG N 30). Die Begründungs-

pflicht umfasst den Sachverhalt sowie die rechtliche und ökonomische Be-

urteilung (BSK KG-ZIRLICK/TAGMANN, Art. 30 KG N 84; IZUMI/ KRIMMER, 

DIKE-KG, Art. 30 KG N 31). Allgemein gehaltene Erwägungen ohne Bezug 

zum Einzelfall genügen nicht (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, 

Rz. 3.107 m.H.). Die Überlegungen, von denen sich die Behörde leiten 

liess, müssen daher zumindest im Kern nachvollzogen werden können (Ur-

teile des BGer 1C_474/2016 vom 1. Juni 2017 E. 2 und 1C_39/2017 vom 

13. November 2017 E. 2.1; KNEUBÜHLER/PEDRETTI, in: Auer/Müller/Schind-

ler [Hrsg.], VwVG, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl. 

2019, Art. 35 N 22). Keine Gehörsverletzung liegt vor, wenn die Begrün-

dung der Behörde nach Ansicht der Beschwerdeführer materiell fehlerhaft 

ist (Urteil 1C_474/2016 E. 2).  

5.3.2 Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen 

Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Per-

son die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, 

die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann 

(Urteile des BVGer B-5194/2020 vom 10. November 2023 E. 7.6 Verbren-

nungspreise Entsorgung Siedlungsabfall, B-141/2012 E. 3.2.4.2 Estée 

Lauder und B-2597/2017 vom 19. Januar 2022 E. 4.14 Vifor). Unter dieser 

Voraussetzung kann darüber hinaus nach der bundesgerichtlichen Recht-

sprechung – im Sinne einer Heilung des Mangels – selbst bei einer schwer-

wiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2021&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=BGE+143+III+65&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F141-V-557%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page557
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2021&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=BGE+143+III+65&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F141-III-28%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page28

B-6844/2016 

Seite 34 

Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abgesehen werden (BGE 137 I 

195 E. 2.3.2; Urteil B-141/2012 E. 3.2.4.2 Estée Lauder).  

5.4  

5.4.1 Die Beschwerdeführerinnen haben bereits im vorinstanzlichen Ver-

fahren gerügt (act. […], Stellungnahme zum Antrag Rz. 71, 268 f.; Swiss 

Economics-Gutachten S. 12-15), dass die Erfolgsquote und deren Codie-

rung in der kons. MAL im Sinne des rechtlichen Gehörs genauer zu erläu-

tern sei. Die Aussagen der Vorinstanz, dass sich diese den Ausführungen 

des Sekretariats angeschlossen habe (Verfügung Rz. 1107 f.) und dass die 

Erfolgsquote auf einfachen Additionen und Prozentrechnungen beruhe, 

welche man mit einem Blick in die DOP und die kons. MAL nachvollziehen 

könne (vgl. Verfügung Rz. 834), sind zu pauschal und weisen kaum Bezug 

zur konkreten Fragestellung auf. Wenn die Rechnungen so einfach gewe-

sen wären, wie es die Vorinstanz hier darlegt, hätten die Gutachter von 

Swiss Economics keine Probleme gehabt, die beiden Erfolgsquoten von je 

77% zu replizieren. Im Weiteren geht die Verfügung bloss darauf ein, dass 

das Parteigutachten andere Berechnungen verwendet habe als die Verfü-

gung und es wird zusätzlich in Reaktion auf das Gutachten von Swiss Eco-

nomics die Einhaltungsquote aufgezeigt (Verfügung Rz. 835 ff. mit Fuss-

note 1011 [RPW-Version Fn. 1006]). Allerdings gehen diese Ausführungen 

nicht mehr auf die konkrete Fragestellung zur Erfolgsquote ein 

(E. 11.4.3.5 ff).  

5.4.2 Demnach ist hier aufgrund der geschilderten mangelhaften Begrün-

dung der Verfügung von einer leichten Gehörsverletzung auszugehen. Da 

dem Bundesverwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz in kartellrechtli-

chen Sanktionsverfahren eine vollständige Entscheidungsgewalt mit um-

fassender Prüfungszuständigkeit zukommt, kann ein leichter Verfahrens-

mangel – wie auch vorliegend – nach der erfolgten Möglichkeit zur Stel-

lungnahme als geheilt gelten (vgl. E. 5.3.2 und Urteile B-5194/2020 E. 7.6 

Verbrennungspreise Entsorgung Siedlungsabfall und B-2597/2017 E. 4.14 

Vifor). Vorliegend hat sich die Vorinstanz aufgrund der Vorbringen der Be-

schwerdeführerinnen erneut zu diesem Aspekt geäussert (Vernehmlas-

sung Rz. 46 Lemma 4), weshalb der Verfahrensmangel geheilt worden ist 

(E. 11.4.3.5 ff.).  

5.4.3 Was die Nachvollziehbarkeit der Einhaltungsquote betrifft, so beruht 

diese zum grössten Teil auf der Erfolgsquote, weshalb diesbezüglich auf 

die obigen Ausführungen zu verweisen ist. Die zusätzlichen zwölf Projekte, 

welche das Kriterium der Einhaltung (dass sich die Unternehmen an die 

B-6844/2016 

Seite 35 

ausgemachten Festlegungskriterien gehalten haben, unabhängig davon, 

ob ein anderes tiefer bietendes Unternehmen den Zuschlag erhalten hat), 

sind in Rz. 836 i.V.m. Fn. 1011 (RPW-Version Fn. 1006) der Verfügung auf-

gezeigt, weshalb die Beschwerdeführerinnen betreffend die Einhaltungs-

quote selbst keine zusätzliche Gehörsverletzung geltend machen können.  

5.4.4 Im vorliegenden Zusammenhang ist die Vorinstanz aufzufordern, ihre 

Berechnungen, welche sich auf die ökonomischen Quellen stützen, in Zu-

kunft klarer und nachvollziehbarer darzustellen und diese mit der Begrün-

dung in der Verfügung in Einklang zu bringen. Zudem sollte sie mehr Wert 

darauflegen, dass die Zahlen in den Tabellen mit dem Verfügungstext über-

einstimmen und Berichtigungen der tabellarischen Zahlen nicht über Fuss-

noten erfolgen (z.B. die Zahl 202 in Tabelle 15 der Verfügung, welche in 

Fussnote 985 (RPW-Version Fn. 980) mit 193 berichtigt wurde). Ebenfalls 

ist die Vorinstanz aufzufordern, in Zukunft die verwendeten Begriffe ge-

nauer zu definieren (vgl. hierzu Verfügung Rz. 828 Fn. 1002 [RPW-Version 

Fn. 997]).  

6. Unschuldsvermutung, Beweislast, Beweismass und Beweis-

würdigung 

6.1 Im Allgemeinen 

6.1.1 Die Beschwerdeführerinnen rügen weiter eine tendenziöse und un-

sorgfältige Beweiswürdigung betreffend die Gesamtabrede. Letztere habe 

der Vorinstanz als „Multifunktionswaffe“ gedient, um die Anforderungen an 

den Beweis – sie fordern den Vollbeweis – zu umgehen (Beschwerde 

Rz. 20 ff., 55, 67, 75). Darauf gestützt machen sie eine Verletzung der Un-

schuldsvermutung geltend (Beschwerde Rz. 73, 76, 122, 185). Die Be-

schwerdeführerinnen ergänzen indes, dass Fragen betreffend die Verlet-

zung des Untersuchungsgrundsatzes im Interesse eines effizienten Be-

schwerdeverfahrens in den Hintergrund rückten, da ihnen eine genaue 

Prüfung der Beweismittel wichtiger sei (Beschwerde Rz. 56). 

6.1.2 Es erscheint indes angezeigt, vorweg in allgemeiner Weise auf die 

sich im Zusammenhang mit den Beweismitteln stellenden Grundsatzfragen 

einzugehen, weshalb der Untersuchungsgrundsatz, die Unschuldsvermu-

tung und die verschiedenen Stufen des Beweismasses zu beleuchten sind.  

6.1.3 Die Vorinstanz legt dar, dass im Kartellverwaltungsverfahren die Un-

tersuchungsmaxime gelte, weshalb die Wettbewerbsbehörden die Beweis-

führungslast tragen würden. Die Parteien treffe eine Mitwirkungspflicht 

B-6844/2016 

Seite 36 

(Verfügung Rz. 122, 135). Welche Anforderungen die Beweislage in sank-

tionsbewehrten Kartellverwaltungsverfahren erfüllen müsse, ohne in Kon-

flikt mit den aus der EMRK fliessenden Verfahrensgarantien zu geraten, 

sei höchstrichterlich geklärt worden. Denn auch bei sanktionsbedrohten 

Kartellrechtstatbeständen könne für diejenigen Sachumstände (z.B. öko-

nomische Erkenntnisse und hypothetischen Entwicklungen), deren Erstel-

lung mittels strikten Beweises aufgrund der Natur der Sache nicht möglich 

sei, kein strikter Beweis verlangt werden (Verfügung Rz. 130 ff., 133 f. je-

weils mit Hinweisen, 1184 f.). Zudem gelte im Kartellverfahren der Grund-

satz der freien Beweiswürdigung. Demnach seien die Wettbewerbsbehör-

den nicht an starre Beweisregeln gebunden, sondern sie könnten sich auch 

auf Indizien, was keine Beweise minderen Grades seien, abstützen (Ver-

fügung Rz. 123 ff.). Zudem habe sie die Beweismittel umfassend und sorg-

fältig geprüft. Wenn sie nicht immer den Einwänden der Beschwerdeführe-

rinnen gefolgt sei, stelle dies keine tendenziöse Beweiswürdigung dar (Ver-

nehmlassung Rz. 2 f., 16). 

Im späteren Schriftenwechsel ergänzt die Vorinstanz mit Hinweis auf das 

Urteil B-829/2012 E. 7.4.3.5 i.V.m. 7.4.3.1, Granella, dass die Verfügung 

(Rz. 1185) betreffend den Konsens auf den Vollbeweis abstelle. Hierbei sei 

unbeachtlich, ob es sich um eine Einzelsubmissionsabrede oder um eine 

Gesamtabrede handle (Stellungnahme VI zur Gesamtabrede Rz. 17).  

6.1.4 Daraufhin präzisieren die Beschwerdeführerinnen, dass das Beweis-

mass des Vollbeweises gar nicht bestritten sei. Da es sich um einen ge-

wöhnlichen Lebenssachverhalt – und nicht um multikausale Wirtschafts-

prozesse – handle, sei der Vollbeweis in Bezug auf sämtliche Tatbestand-

selemente der einheitlichen und fortgesetzten Zuwiderhandlung samt Vor-

satz zu prüfen. Die Beschwerdeführerinnen hätten zudem niemals einem 

umfassenden Zuteilungssystem zugestimmt (Stellungnahme I BF zur Ge-

samtabrede Rz. 11; Stellungnahme II BF zur Gesamtabrede Rz. 19 ff.). 

6.1.5  

6.1.5.1 Im Kartellverwaltungsverfahren gilt der Untersuchungsgrundsatz, 

nach welchem die Rechtsanwendungsbehörde den Sachverhalt von Amtes 

wegen abzuklären hat (Art. 39 KG i.V.m. Art. 12 VwVG; vgl. BGE 129 II 18 

E. 7.1 Buchpreisbindung I; Urteil des BGer 2A.430/2006 vom 6. Februar 

2007 E. 10.2 Buchpreisbindung II; Urteil B-807/2012 E. 6.3 Erne; STEFAN 

BILGER, Das Verwaltungsverfahren zur Untersuchung von Wettbewerbsbe-

schränkungen, 2002, S. 235, nachfolgend: BILGER, Verwaltungsverfahren-

Wettbewerbsbeschränkungen; BSK KG- ZIRLICK/TAGMANN, Art. 30 KG 

B-6844/2016 

Seite 37 

N 88a). Bei belastenden Verfügungen ist die Verwaltung beweisbelastet 

(BGE 130 II 482 E. 3.2; Urteil des BVGer vom 16. September 2016 

B-581/2012 E. 5.5.1 Nikon). Soweit abweichende Rechtsauffassungen 

zwischen den Kartellbehörden und den jeweiligen Parteien eines Kartell-

verwaltungsverfahrens bestehen, die im Hinblick auf den unterstellten 

Sachverhalt einen unterschiedlichen Umfang an sachlicher Abklärung er-

fordern, ergibt sich demzufolge nicht allein deshalb eine Verletzung des 

Untersuchungsgrundsatzes, weil die Kartellbehörden keine Abklärungen 

über Tatsachen oder Erfahrungssätze vorgenommen haben, auf die eine 

Partei ihre abweichende Rechtsposition abstützt (Urteile des BVGer 

B-7756/2013 vom 16. August 2022 E. 5.1.3 m.H. VPVW Stammtische/Pro-

jekt Repo in fine [bestätigt durch Urteil des BGer 2C_785/2022 vom 16. Ap-

ril 2024 VPVW Stammtische/Projekt Repo]; B-831/2011 vom 18. Dezem-

ber 2018 E. 202 Six und B-7633/2009 ADSL II E. 187). 

6.1.5.2 Auch wenn mit den Sanktionen nach Art. 49a KG das kartellrechtli-

che Verfahren strafrechtsähnlichen Charakter i.S. der EMRK aufweist, 

bleibt es ein Verwaltungsverfahren (BGE 148 II 182 E.3.3.3 Galexis; 145 II 

259 E. 2.6.2 VPVW Stammtische/Repo-Beschwerdelegitimation; Urteile 

des BGer 2C_64/2023 vom 26. November 2024 E. 10.3 Abreden im Be-

reich Luftfracht und 2C_698/2021 E. 5.3 Swisscom WAN-Anbindung), in 

welchem die Unschuldsvermutung (vgl. BGE 139 I 72 E. 8.3.1 Publigroupe, 

Urteil des BGer 2C_845/2018 vom 3. August 2020 E. 4.2 Umbricht; Urteil 

B-581/2012 E. 5.5.2 Nikon m.H) wie auch die Mitwirkungspflichten betref-

fend die Feststellung des Sachverhaltes nach Art. 13 VwVG i.V.m. 

Art. 40 KG gelten (BGE 129 II 18 E. 7.1 Buchpreisbindung I; Urteile 

2C_845/2018 E. 4.2 Umbricht und 2A.430/2006 E. 10.2 Buchpreisbin-

dung II; Urteil B-807/2012 E. 8.4.1 Erne; BILGER, Verwaltungsverfahren-

Wettbewerbsbeschränkungen, S. 236). Infolge des strafrechtsähnlichen 

Charakters des kartellrechtlichen Verfahrens gilt in diesem auch der in 

Art. 32 Abs. 1 BV und in Art. 6 Ziff. 2 EMRK verankerte Grundsatz der Un-

schuldsvermutung (in dubio pro reo). Jedoch gelten die Verfahrensgaran-

tien der EMRK im Kartellverfahren nicht absolut (Urteil 2C_1065/2014 

E. 8.3 ff., nicht publizier