# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 23dbdbf9-d5aa-55bb-ad85-d5725ac114b5
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-10-09
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 09.10.2023 602 2023 9
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2023-9_2023-10-09.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2023 9

Arrêt du 9 octobre 2023

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann 
Greffier-stagiaire : Simon Waeber 

Parties A.________, recourante, représentée par Mes Rémy Terrapon et 
Simon Mailler, avocats

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée,

COMMUNE DE B.________, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions – Rétablissement de l’état 
de droit – Mise en conformité

Recours du 9 février 2023 contre la décision du 10 janvier 2023

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Le 10 janvier 2011, la Préfecture de la Veveyse a délivré à A.________ un permis de construire 
pour la construction d'une villa individuelle avec pergola, une piscine, un jacuzzi et un garage pour 
trois voitures sur l'article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de B.________. 

Le 24 mai 2011, la préfecture a délivré à la propriétaire un permis de construire l'autorisant à modifier 
le permis initial du 10 janvier 2011 en lien avec le déplacement de la piscine, le remplacement de la 
PAC par un chauffage à gaz, la pose de 13 m2 de panneaux solaires en toiture, la construction d'un 
abri de jardin et l’installation d'une couverture coulissante sur la piscine. 

Le permis d'occuper a été délivré par la commune le 30 juillet 2012.

B. Le 10 novembre 2021, la commune a dénoncé auprès de la préfecture le fait que la propriétaire 
avait, sans autorisation, créé dans sa villa 2 unités de logement supplémentaires à celui autorisé 
dans le cadre du permis de construire. Elle a relevé qu'il avait été constaté à l’occasion d’une 
inspection locale du 5 février 2021 que deux cuisines supplémentaires avaient été installées dans 
la villa. Elle a souligné que la propriétaire n'avait pas donné suite aux ordres de dépôt de dossier de 
permis de construire. 

Le 6 janvier 2022, la propriétaire a été invitée par la préfecture à déposer une demande de permis 
de construire pour la mise en conformité des travaux précités. Par courrier du 25 janvier 2022, celle-
ci a fait savoir qu’elle ne se conformerait pas à cet ordre, puisque les plans annexés à la requête de 
modification et approuvés dans le cadre du permis octroyé le 24 mai 2011 faisaient clairement 
ressortir que trois cuisines allaient être construites. 

Le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) s’est déterminé les 16 février et 29 mars 
2022, la commune le 22 février 2022 et la propriétaire le 24 mars 2022. Donnant suite à ces 
échanges, la préfecture a maintenu son ordre d’exiger le dépôt d’une demande de permis de 
construire. Après une nouvelle détermination de la propriétaire du 25 mai 2022, la préfecture a fixé 
– le 1er juin 2022 – un dernier délai au 17 juin 2022 pour déposer la demande de permis, prolongé 
au 4 juillet 2022. Représentée par de nouveaux mandataires, la propriétaire a confirmé sa position 
le 4 juillet 2022. 

Le 8 août 2022, la préfecture a formellement ouvert une procédure de rétablissement de l’état de 
droit pour le logement supplémentaire réalisé au premier étage de la villa et la cuisine 
supplémentaire installée au rez-de-chaussée en violation du permis de construire du 10 janvier 
2011. L’intéressée s’est déterminée le 8 septembre 2022.

C. Par décision du 10 janvier 2023, le Préfet a ordonné le rétablissement de l'état de droit et a 
imparti à la propriétaire un délai au 20 mars 2023 pour s'y conformer. 

Il a retenu que la demande de permis de construire n° 27-10/A/0271 portait sur la construction d'une 
villa individuelle avec une seule cuisine au rez-de-chaussée et qu’un permis de construire 
correspondant à cette demande avait été délivré le 10 janvier 2011. Il a souligné que la seconde 
demande de permis de construire n° 27-11/A/0068 avait quant à elle pour objet les modifications 
suivantes au permis de construire n° 27-10/A/0271 du 10 janvier 2011: déplacement de la piscine, 
remplacement de la PAC par un chauffage à gaz, pose de 13 m2 de panneaux solaires en toiture, 

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construction d'un abri de jardin et installation d'une couverture coulissante sur la piscine. Il a constaté 
que la pose de deux cuisines n’était ni comprise dans cette requête ni dans le permis du 24 mai 
2011 et nécessitait, partant, un permis supplémentaire. Le fait que des plans sur lesquels y figurent 
trois cuisines, munis des tampons du SeCA et de la préfecture, se soient glissés dans les plans 
faisant partie de la demande de modification du permis initial (procédure n° 27-11/A/0068) n’entraîne 
selon lui pas la légalisation des travaux qui ne faisaient pas l’objet de la première demande de 
permis. Il a ajouté que la délivrance du permis d’occuper n’avait pas non plus comme but de 
régulariser cette situation.

D. Par mémoire du 9 février 2023, la propriétaire interjette un recours auprès du Tribunal 
cantonal, concluant – sous suite de frais et dépens – principalement, à l'annulation de la décision 
préfectorale et à la constatation qu'elle n'est pas astreinte à déposer un permis de construire ni à 
démonter les deux cuisines, subsidiairement, au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle 
décision au sens des considérants. Elle a également sollicité l’effet suspensif au recours.

A l'appui de ses conclusions, elle explique que lors de la demande initiale, il s’agissait d'un logement 
avec une cuisine unique, mais que ce projet a été modifié dans le cadre de la requête de modification 
du permis, faisant l’objet de la décision du 24 mai 2011. Elle relève que, sur les plans relatifs à cette 
modification, trois cuisines y figuraient et que ces plans ont été approuvés par le permis du 24 mai 
2011, preuves en sont les tampons du SeCA et de la préfecture qui y sont apposés, de sorte qu'ils 
font partie du dispositif de la décision. Elle soutient que la construction a ensuite été exécutée 
conformément aux plans approuvés. De l'avis de la recourante, on ne peut ainsi pas exiger d'elle un 
nouveau permis de construire. Elle ne saisit pas la raison pour laquelle le SeCA affirme que les 
plans sur lesquels il avait apposé son sceau en 2011 sont désormais considérés comme "non 
valables". Elle souligne que le formulaire déposé avec sa requête de modification du permis de 
construire initial l’invitait à indiquer les deux objets "les plus importants", de sorte qu’on ne peut 
restreindre la portée de l’autorisation uniquement à ces seuls éléments, ce d’autant plus que ce 
permis était conditionné au strict respect des plans, qui prévoient précisément trois cuisines. Elle 
ajoute – en invoquant sa bonne foi – que le rétablissement de l’état de droit viole le principe de la 
confiance et est disproportionné, cela d’autant plus que la construction ne contrevient sur son 
principe ni à la loi ni au règlement communal d’urbanisme (RCU). La recourante conteste en outre 
vouloir louer trois appartements.

E. Le 1er mars 2023, la commune se réfère à la décision de la préfecture et conclut au rejet du 
recours 

Le 23 mars 2023, le préfet renvoie également à la motivation de sa décision et réitère que la création 
d’une unité de logement supplémentaire aurait dû être indiquée dans la demande de permis. Par 
ailleurs, il conteste que le rétablissement de l’état de droit est disproportionné eu égard aux coûts 
en jeu et tenant compte des loyers que la recourante a pu percevoir par la location des appartements 
non autorisés.

Dans ses contre-observations spontanées du 5 avril 2023, la recourante maintient ses conclusions 
ainsi que sa motivation.

F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

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en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 

En tant que constructrice et propriétaire, la recourante dispose en procédure cantonale d'un intérêt 
digne de protection à ce que le Tribunal cantonal statue sur son recours (cf. art. 76 CPJA). 

La Cour de céans peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b).

2.

L'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1), qui a trait aux travaux non conformes, prévoit que lorsque le ou 
la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis 
ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des 
travaux (al. 1). Dans les cas visés à l'al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont 
déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une 
demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une 
telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à 
l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les 
personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les 
modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du 
sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper 
les locaux ou de les exploiter (al. 3).

3.

3.1. Pour faire application de l'art. 167 LATeC, le Préfet – compétent en la matière – a considéré 
dans un premier temps que la construction réalisée par la recourante n'était pas conforme aux 
permis de construire délivrés le 10 janvier 2011 et le 24 mai 2011. Comme le Tribunal de céans l’a 
déjà constaté, le fait de ne pas recourir contre la décision incidente de transmission du dossier à 
l’autorité compétente en vue de procéder au rétablissement de l’état de droit ne prive pas les 
intéressés de contester la décision finale s’ils estiment que leur construction est conforme aux plans 
ou encore qu’ils ne doivent pas disposer – comme soutenu en l’espèce – d’un permis de construire 
pour l’objet litigieux (cf. arrêt TC FR 602 2021 111 du 4 mai 2023 consid. 2). Aucun reproche ne 
peut ainsi être formulé à l'égard de la recourante d’avoir attendu le prononcé de la décision de 
rétablissement de l’état de droit ici litigieuse.

3.2. Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 
700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de 
l'autorité compétente. 

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En application de l’art. 89 al. 2 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi 
sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), la demande de permis 
doit contenir toutes les indications et tous les documents nécessaires à son examen, conformément 
aux directives édictées par la Direction. 

Selon l’art. 90 al. 1 ReLATeC, la commune procède à l’examen de la conformité formelle et matérielle 
de la demande; au besoin, elle requiert les compléments nécessaires. 

De plus, les autorités qui appliquent le droit de la construction sont en droit d'exiger des documents 
et pièces sans équivoque; il incombe aux administrés de déposer des dossiers de mise à l'enquête 
complets (arrêt TC FR 602 2020 121 du 13 janvier 2021 consid. 4.2). 

En cas de modification d’un permis, l’art. 79 al. 2 de l'ancien règlement du 18 décembre 1984 
d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (aReLATeC), en vigueur 
jusqu’au 31 décembre 2009, prévoyait déjà que les modifications devaient être indiquées sur les 
plans par la couleur rouge. Ce principe a été repris dans les directives du SeCA édictées en 
application de l'art. 89 al. 2 ReLATeC (cf. directive du SeCA du 15 novembre 2011 concernant le 
Guide des constructions, Directives: demandes de permis, Procédure ordinaire, point 3.a; identique 
ou légèrement modifiée à la directive actuellement en vigueur).

En outre, le Tribunal cantonal s’est déjà prononcé sur des éléments déjà couverts par un permis de 
construire octroyé lors d’une précédente modification des plans. En effet, la Cour a confirmé que les 
éléments concernés devaient être signalés sur les plans par la couleur rouge. Celle-ci indique les 
éléments de construction soumis à l'examen en vue de leur autorisation. Ainsi, les sceaux de la 
préfecture relatifs à l'approbation des plans d’un permis – auxquels le constructeur doit strictement 
se tenir – ne peuvent qu'autoriser ce qui est indiqué en rouge (construction), respectivement en 
jaune (démolition). La Cour en a tiré la conclusion qu’un nouvel élément indiqué sur les plans 
modifiés mais qui n’est pas indiqué en rouge ne peut pas faire l’objet de l’autorisation (arrêt TC FR 
602 2020 38 du 16 juillet 2020 consid. 7). 

La Cour a en outre relevé qu'il importe que la construction réalisée corresponde aux plans approuvés 
par le permis de construire. Pour des raisons évidentes de sécurité du droit notamment, une 
construction doit refléter ce qui a été autorisé par le permis de construire (cf. arrêts TC FR 602 2022 
14 du 5 avril 2022 consid. 4.1; 602 2014 12 du 6 mars 2015).

3.3. En l'occurrence, les plans initialement mis à l'enquête prévoyaient l’installation d’une seule 
cuisine au rez-de-chaussée. Ces plans ont manifestement été modifiés et soumis à l’autorité dans 
le cadre du permis de construire du 24 mai 2011, ce qui n’est nullement contesté. 

Sur les plans produits avec cette demande (complément au permis n° 10/07/2021 du 10 janvier 
2011), qui portent les sceaux de la préfecture et du SeCA, les nouvelles cuisines sont dessinées en 
noir.

3.4. Le SeCA et la préfecture relèvent que les plans du permis octroyé le 24 mai 2011 portant leurs 
sceaux ne sont toutefois pas valides en raison du défaut de signature de l’auteur des plans indiqués 
sur le document d’enquête. 

La Cour ne peut pas soutenir cette argumentation. En effet, un vice aussi manifeste dans les 
documents déposés avec une demande de permis de construire aurait dû être constaté au moment 
de leur dépôt par les autorités compétentes. Ces dernières auraient dû exiger la régularisation 

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immédiatement, ou du moins au plus tard avant d’y apposer leurs sceaux. Se référer à ce vice 10 ans 
plus tard afin de soutenir que les plans ne sont pas valides contrevient manifestement au principe 
de la bonne foi et, sur le principe, également à celui de la sécurité du droit. Par ailleurs, l’absence 
de signature n’a en soi pas de lien de causalité avec la question ici litigieuse qui est celle de savoir 
si les plans introduits étaient suffisamment clairs. 

En outre, l’absence de mention des cuisines dans le titre de la demande ne peut pas conduire à les 
exclure du permis octroyé par la suite. 

En effet, le formulaire "Demande de permis de construire - Fiche de requête 1", prévoit, au chiffre 3 
"Objet de la demande", que "si l'objet a plusieurs affectations prière d'en distinguer les 2 plus 
importantes". Il en résulte que la demande, et par conséquent également l’objet du permis de 
construire qui suit, ne sont manifestement pas limités aux seuls objets qui sont mentionnés à cet 
endroit.

En revanche, il appert des plans de la modification du permis initial que certaines modifications, plus 
précisément celles qui figuraient dans le titre de la nouvelle demande, à savoir "le déplacement de 
la piscine, le remplacement de la PAC par un chauffage à gaz, la pose de 13 m2 de panneaux 
solaires en toiture, la construction d'un abri de jardin et l’installation d'une couverture coulissante sur 
la piscine", étaient indiquées en rouge en application des Directives du SeCA.

Certes, les plans des canalisations comportent l’indication en rouge de deux cuisines. Cela étant, il 
n’est d'une part pas concevable que l’autorité doive vérifier dans tous les plans, spécifiquement ceux 
des canalisations in casu, si certaines modifications non indiquées en rouge dans les plans 
principaux ont été apportées. La couleur rouge du plan des canalisations n’est d'autre part pas liée 
aux modifications mais relève de la pratique générale selon laquelle les canalisations des eaux 
usées sont indiquées en rouge et celles des eaux claires en bleu.

En application des règles rappelées ci-dessus (cf. consid. 3.2), les modifications doivent être 
signalées en couleur rouge. L’obligation de produire des plans complets permettant à l’autorité de 
constater les parties de la construction qui vont subir des changements appartient au constructeur 
et à son architecte en application de l’art. 89 al. 2 ReLATeC. De toute évidence, il ne peut pas 
incomber aux autorités de procéder à une comparaison minutieuse des plans pour vérifier si la 
construction a à nouveau été modifiée sur d’autres parties que celles signalées en couleur rouge, 
cela d’autant plus si les nouvelles cuisines n’ont précisément pas été indiquées comme "objet" de 
la modification. Toute autre interprétation conduirait à une insécurité de droit puisqu’il existerait 
différents plans portant les sceaux des autorités, à savoir le plan initial ainsi que celui comportant 
les modifications, sans que l’on puisse constater, à la seule lecture de ceux-là, ce qui a en réalité 
été autorisé.

Il en découle que les constructions au bénéfice d'une autorisation préfectorale sont uniquement 
déterminées par la combinaison des plans du permis initial et des plans comprenant 
les modifications indiquées en rouge.

Les remarques qui précèdent restent applicables même si, dans le certificat de conformité du 
9 novembre 2011, l’architecte a coché la case: "ouvrage est conforme en tous points aux plans 
approuvés et aux conditions d'octroi du permis". Cette affirmation faisait manifestement référence 
au fait que la construction devait être exécutée selon les plans du permis du 10 janvier ainsi que 

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ceux du 24 mai 2011 concernant les parties signalées en rouge. De plus, cette attestation délivrée 
par l’architecte du constructeur ne peut manifestement pas remplacer l’autorisation étatique. 

La recourante se réfère également au fait que, le 12 novembre 2011, la commune a procédé à 
l'inspection des lieux et qu’elle a délivré le permis d'occuper définitif le 30 juillet 2012. Pour des 
raisons évidentes, cette autorisation ne peut pas non plus remplacer les plans relatifs à une 
construction. Le rôle du permis d’occuper est de vérifier que les travaux sont suffisamment achevés 
pour garantir la sécurité et la santé des habitants, qu'ils sont conformes aux plans approuvés ainsi 
qu'aux conditions posées dans le permis de construire (cf. arrêt TC GE ATA/207/2021 du 23 février 
2021 consid. 8). En revanche, l’octroi du permis d’habiter ne vaut pas reconnaissance formelle et 
définitive de la conformité de l’ouvrage au droit de la construction (cf. RJN 1989 p. 242). La décision 
sur le permis d’occuper est formellement indépendante de celle sur le permis de construire de 
l’ouvrage considéré et ne possède pas d’impact sur la validité de ce dernier (ZUFFEREY, Pour 
construire, il faut un permis - Journées suisses du droit de la construction, 2023, p. 55 ss). Par 
conséquent, cette autorisation ne saurait avoir comme conséquence que l’on déroge au principe 
fondamental impliquant que l’on doit pouvoir déterminer sans équivoque ce qui en réalité aurait dû 
être construit à la seule lecture des différents plans.

Partant, c’est à juste titre que l’autorité a considéré que la construction réalisée par la recourante 
n'était pas conforme aux permis de construire délivrés et qu'elle a invité la recourante à déposer une 
demande de permis afin de régulariser cette situation.

4.

Dans de telles circonstances, il y a lieu d'impartir à la recourante un nouveau délai pour se conformer 
à son obligation de disposer d’un permis de construire complet pour la construction telle que réalisée 
sur sa parcelle.

5. 

En lien avec la partie de la décision ici litigieuse qui oblige la recourante à démolir les cuisines ne 
bénéficiant pas d’un permis de construire, on retient ce qui suit: 

Toutes les considérations de la recourante relatives à sa bonne foi respectivement à la 
proportionnalité de la démolition des cuisines ne sont pas déterminantes. Ces aspects sont à 
prendre en considération dans les cas où une construction n’est pas susceptible d’être légalisée. 
Dans la présente occurrence, on ne peut en aucun cas admettre que l’obligation de disposer d’un 
permis de construire ainsi que les démarches à réaliser en lien avec le dépôt d’une requête peuvent 
être qualifiées de disproportionnées. Cela vaut d’autant plus lorsque les plans déposés avec la 
demande de modification étaient lacunaires en raison du propre comportement du constructeur, 
respectivement de celui de son architecte. On ne pourrait en aucun cas tolérer, dans le contexte de 
l’art. 167 LATeC et dans la présente occurrence, la renonciation au dépôt d’un nouveau permis de 
construire pour un motif lié aux coûts d’une remise en état ou pour un motif lié à la bonne foi. En 
effet, ce sont des raisons liées à la sécurité du droit qui commandent d'exécuter une construction 
conformément aux plans approuvés dans le cadre d’un permis de construire et de ses modifications. 

6. 

Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Un délai de 60 jours dès l’entrée en force du 
présent jugement est fixé à la recourante pour déposer un permis de construire. 

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En cas d’omission, la recourante dispose d’un délai de 90 jours dès l’entrée en force du présent 
jugement pour procéder aux travaux qui doivent rendre conforme la construction – en ce qui 
concerne les cuisines – aux plans du permis de construire du 10 janvier 2011.

7.

Au vu du sort du recours, la recourante doit s’acquitter des frais de procédure fixés à CHF 2'000.- 
(art. 131 al. 1 LATeC) qui sont compensés avec l’avance de frais du même montant. 

Pour le même motif, elle n’a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 LATeC).

(dispositif sur la page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours (602 2023 9) est rejeté.

Un délai de 60 jours dès l’entrée en force du présent jugement est fixé à la recourante pour 
déposer un permis de construire. En cas d’omission, la recourante dispose d’un délai de 
90 jours dès l’entrée en force du présent jugement pour procéder aux travaux destinés à 
rendre conforme la construction – en ce qui concerne les cuisines – aux plans du permis de 
construire du 10 janvier 2011.

II. Les frais de procédure sont mis à la charge de la recourante à raison de CHF 2'000.-. 
Ils sont compensés avec l'avance de frais qui a été effectuée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 9 octobre 2023/jfr/swa

Le Président Le Greffier-stagiaire