# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2b521a09-f10f-5a48-88f5-47884418cb5c
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-07-24
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 24.07.2015 A-5258/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-5258-2014_2015-07-24.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 
 Abteilung I 

A-5258/2014 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 4 .  J u l i  2 0 1 5  

Besetzung 
 Richterin Salome Zimmermann (Vorsitz), 

Richter Michael Beusch, Richter Daniel Riedo,    

Gerichtsschreiberin Susanne Raas. 
 

 
 

Parteien 
 A._______, …,   

vertreten durch lic. iur. Jürg Uhlmann, Rechtsanwalt, …,  

Beschwerdeführer,  

 
 

 
gegen 

 
 

Oberzolldirektion (OZD),  

Kommando Grenzwachtkorps,  

Monbijoustrasse 40, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 
 

 
 

Gegenstand 
 Einziehung und Vernichtung von Geld. 

 

 

 

A-5258/2014 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

A.a Am 3. April 2014 reiste A._______ als Fahrer eines Wagens am Grenz-

übergang Thayngen von Deutschland in die Schweiz ein. Der Beifahrer und 

A._______ wurden einer Kontrolle unterzogen, bei der die beiden auch 

nach zu verzollenden Waren und zu deklarierendem Bargeld gefragt wur-

den. Beide gaben an, je EUR 9'000.-- bei sich zu haben. Die EUR 9'845.-- 

von A._______ wurden bei einer Leibesvisitation in Form von Banknoten 

gefunden. Ausweise und Hände der beiden Kontrollierten wurden nach 

Drogenspuren abgesucht, wobei sowohl die Ausweise als auch die Hände 

Spuren von Kokain aufwiesen. Darauf wurden auch die Geldbündel nach 

Drogenspuren abgesucht, wobei hohe Spuren von Kokain gefunden wur-

den. 

A.b Die Angelegenheit wurde der Kantonspolizei Schaffhausen gemeldet, 

die nach der Erläuterung der Sachlage entschied, den Fall resp. die konta-

minierten Banknoten nicht zu übernehmen. 

B.  

Am 7. April 2014 erliess das Kommando Grenzwachtregion II eine Be-

schlagnahmeverfügung betreffend die sichergestellten Banknoten. 

C.  

Nachdem der Rechtsvertreter von A._______ sich am 5. Mai 2014 gegen-

über der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV), Grenzwachtkorps, Fach-

stelle Betäubungsmittel (nachfolgend auch: Vorinstanz), ausgewiesen 

hatte, wurde ihm mit Schreiben vom 6. Mai 2014 angekündigt, dass 

A._______ das rechtliche Gehör gewährt werde. Gleichzeitig wurden die 

Fristen abgenommen. 

Am 18. Juni 2014 erkundigte sich der Rechtsvertreter nach dem Verfah-

rensstand. Am 30. Juni 2014 wurde A._______ das rechtliche Gehör ge-

währt. 

D.  

Am 28. Juli 2014 nahm A._______, vertreten durch seinen Anwalt, zur vor-

gesehenen Verfügung über die (definitive) Einziehung und Vernichtung der 

Banknoten Stellung und zwar in Form einer Beschwerde an die Oberzoll-

direktion gegen die Beschlagnahmeverfügung vom 7. April 2014. 

A-5258/2014 

Seite 3 

E.  

Mit Verfügung vom 18. August 2014 [Datum der Verfügung, Poststempel: 

15. August 2014] bestätigte die Vorinstanz die Beschlagnahme der Barmit-

tel und verfügte die Einziehung und Vernichtung derselben nach Eintritt der 

Rechtskraft der Verfügung. 

F.  

Gegen diese Verfügung liess A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) 

am 17. September 2014 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde er-

heben. Er beantragt, die Verfügung vom 18. August 2014 sei aufzuheben, 

und ihm seien die EUR 9'845.-- zurückzugeben, inklusive 5 % Verzugszin-

sen. Weiter beantragt er, Einsicht in die ihm von der Zollverwaltung vorent-

haltenen Akten zu erhalten. Die Kosten- und Entschädigungsfolgen seien 

zu Lasten der Vorinstanz zu veranschlagen. 

G.  

Nachdem das Bundesverwaltungsgericht mit dem Bundesstrafgericht ei-

nen Meinungsaustausch gemäss Art. 8 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 

20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) 

geführt hatte, in dessen Verlauf sich das Bundesstrafgericht für die vorlie-

gende Sache als nicht zuständig erachtete, forderte das Bundesverwal-

tungsgericht den Beschwerdeführer mit Zwischenverfügung vom 8. Okto-

ber 2014 zur Leistung eines Kostenvorschusses auf, welcher innert er-

streckter Frist einging. 

H.  

In der Vernehmlassung vom 18. Dezember 2014 stellt die Vorinstanz den 

Antrag, die Beschwerde unter Kostenfolge vollumfänglich abzuweisen. 

I.  

Die Vernehmlassung und die von der Vorinstanz eingereichten Unterlagen 

wurden dem Beschwerdeführer mit Verfügung vom 19. Dezember 2014 zu-

gestellt. 

J.  

Am 8. Januar 2015 nahm der Beschwerdeführer zur Vernehmlassung Stel-

lung und reichte neue Beweismittel ein. Die EZV ihrerseits antwortete mit 

Stellungnahme vom 29. Januar 2015. 

Auf die Vorbringen in den Eingaben der Parteien wird – soweit sie ent-

scheidwesentlich sind – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen ein-

gegangen. 

A-5258/2014 

Seite 4 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-

gungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 des Bun-

desgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht 

(VGG, SR 173.32) gegeben ist (Art. 31 VGG). Vorliegend wurde eine sol-

che Verfügung erlassen. Sie stützt sich auf Bestimmungen des Zollgeset-

zes und somit auf öffentliches Recht. Wie die Zollverwaltung in der Ver-

nehmlassung bestätigte, wurde die Verfügung weder gestützt auf das ge-

meine Strafrecht noch auf das Verwaltungsstrafrecht, insbesondere auch 

nicht auf Zollstrafrecht, erlassen. Eine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG liegt 

nicht vor. Das Kommando Grenzwachtkorps untersteht – auch nach der 

Reorganisation der Zollverwaltung vom 1. Mai 2015 – dem Oberzolldirek-

tor, ist also Teil der Oberzolldirektion (RUDOLF DIETRICH, in: Kocher/Clava-

detscher [Hrsg.], Zollgesetz [ZG], 2009, Art. 91 N. 13 sowie S. 571). Diese 

ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 33 VGG; vgl. auch 

Art. 116 Abs. 4 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 [ZG, SR 631.0]). Das 

Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden 

Beschwerde zuständig. Das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht rich-

tet sich dabei nach dem VwVG soweit das VGG nichts anderes bestimmt 

(Art. 37 VGG und Art. 2 Abs. 4 VwVG). Der Beschwerdeführer ist zur Be-

schwerde legitimiert (Art. 48 VwVG). Diese wurde zudem frist- und form-

gerecht eingereicht (Art. 50 und 52 VwVG). Auf die Beschwerde ist deshalb 

einzutreten. 

Damit erübrigt es sich, auf den Umstand einzugehen, dass die angefoch-

tene Verfügung das Datum des 18. August 2014 (einem Montag) trägt, 

während sie bereits am 15. August 2014 (einem Freitag) der Post überge-

ben wurde. Im konkreten Fall entstehen dem Beschwerdeführer dadurch 

keine Nachteile. 

1.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann die angefochtene Verfügung in 

vollem Umfang überprüfen. Der Beschwerdeführer kann neben der Verlet-

zung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen oder un-

vollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 

Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unangemessenheit erheben (Art. 49 

Bst. c VwVG). 

1.3 Das Bundesverwaltungsgericht ist verpflichtet, auf den unter Mitwir-

kung der Verfahrensbeteiligten festgestellten Sachverhalt jenen Rechts-

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Seite 5 

satz anzuwenden, den es als den zutreffenden erachtet, und ihm jene Aus-

legung zu geben, von der es überzeugt ist (Grundsatz der Rechtsanwen-

dung von Amtes wegen; vgl. dazu ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/ LO-

RENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 

2. Aufl. 2013, Rz. 1.54, mit Verweis auf BGE 119 V 349 E. 1a). Daraus folgt, 

dass das Bundesverwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz nicht an die 

rechtliche Begründung der Begehren gebunden ist (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 

Es kann eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten 

Gründen (allenfalls auch nur teilweise) gutheissen oder den angefochtenen 

Entscheid im Ergebnis mit einer von der Vorinstanz abweichenden Begrün-

dung bestätigen (sog. Motivsubstitution; vgl. BVGE 2007/41 E. 2). 

1.4 Dem prozessualen Begehren um Akteneinsicht hat die Instruktionsrich-

terin mit Verfügung vom 19. Dezember 2014 entsprochen (Sachverhalt 

Bst. I). 

2.  

2.1 Die Zollverwaltung vollzieht die Zollgesetzgebung sowie die völker-

rechtlichen Verträge, deren Vollzug ihr obliegt (Art. 94 ZG). Weiter wirkt die 

Zollverwaltung beim Vollzug nichtzollrechtlicher Erlasse des Bundes mit, 

soweit die betreffenden Erlasse dies vorsehen (Art. 95 Abs. 1 ZG), und 

unterstützt insbesondere im Rahmen ihrer Aufgaben die Bekämpfung der 

Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung (Art. 95 Abs. 1bis ZG). Sie 

erfüllt Sicherheitsaufgaben im Grenzraum in Koordination mit der Polizei 

des Bundes und der Kantone, um zur inneren Sicherheit des Landes und 

zum Schutz der Bevölkerung beizutragen (Art. 96 Abs. 1 ZG), wobei ihr im 

Grenzraum auf Begehren eines Grenzkantons die Erfüllung polizeilicher 

Aufgaben übertragen werden kann (Art. 97 Abs. 1 ZG). 

2.2 Mit der Assoziierung der Schweiz an den Schengenraum (Abkommen 

vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 

der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die As-

soziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwick-

lung des Schengen-Besitzstands [SR 0.362.31]) sind zwar die systemati-

schen Passkontrollen an der Grenze zu den Nachbarländern weggefallen. 

Dies bedeutet aber nicht, dass keine Ausweiskontrollen erlaubt sind. Einzig 

Kontrollen, die nur aufgrund des Grenzübertritts stattfinden, sind nicht mehr 

zulässig. Polizeilich motivierte Kontrollen, z.B. zur Bekämpfung der grenz-

überschreitenden Kriminalität oder der illegalen Migration, sind weiterhin 

möglich. Auch bleibt die Warenkontrolle zulässig, weil die Schweiz nicht 

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Mitglied der EU-Zollunion ist (ANDREA RAUBER SAXER, Mobilität versus Si-

cherheit: Grenzkontrollen im Schengen-Konzept, in: Kaddous/Jametti Grei-

ner [Hrsg.], Bilaterale Abkommen II Schweiz-EU und andere neue Abkom-

men, 2006, S. 267 ff., 276 f.; HEINZ SCHREIER/RODOLFO CONTIN, Aufgaben 

und Funktionsweise des Grenzwachtkorps heute und unter Schengen, in: 

Kaddous/Jametti Greiner, a.a.O., S. 281 ff., 298 f., 301). 

2.3  

2.3.1 Zur Erfüllung dieser Aufgaben (E. 2.1 und E. 2.2) kommen der Zoll-

verwaltung verschiedene Befugnisse zu. Die allgemeinen Befugnisse sind 

in Art. 100 Abs. 1 ZG festgehalten, wobei das Bundesgesetz vom 20. März 

2008 über die Anwendung polizeilichen Zwangs und polizeilicher Massnah-

men im Zuständigkeitsbereich des Bundes (ZAG, SR 364) anwendbar ist, 

soweit das ZG keine besonderen Bestimmungen enthält (Art. 100 Abs. 1bis 

ZG). Insbesondere darf eine Person angehalten und befragt werden, wenn 

die Umstände die Annahme rechtfertigen, dass sie sachdienliche Angaben 

für die Erfüllung einer der Zollverwaltung obliegenden Aufgabe machen 

kann (Art. 101 Abs. 1 ZG). Das Vorliegen sachlich vertretbarer allgemeiner 

Anhaltspunkte für eine solche Annahme muss genügen (MARC FORSTER, 

in: Kocher/Clavadetscher, a.a.O., Art. 101 N. 11). Eine Person darf körper-

lich durchsucht werden, wenn der Verdacht besteht, dass von dieser Per-

son eine Gefährdung ausgeht oder dass sie Gegenstände, die sicherzu-

stellen sind, mit sich führt (Art. 102 Abs. 1 Bst. a ZG). 

2.3.2 Zudem kann die Zollverwaltung alle erforderlichen Massnahmen zur 

Sicherung von Beweismitteln ergreifen, die in einem Strafverfahren ver-

wendet werden können (Art. 104 Abs. 1 ZG). Sie beschlagnahmt Gegen-

stände und Vermögenswerte, die voraussichtlich der Einziehung unterlie-

gen (Art. 104 Abs. 2 ZG). 

2.3.3 Eine vorläufige Beschlagnahme gemäss Art. 104 ZG sieht die Ver-

ordnung vom 11. Februar 2009 über die Kontrolle des grenzüberschreiten-

den Barmittelverkehrs (SR 631.052, nachfolgend: VO) vor. Diese Verord-

nung bestimmt, dass die Zollstelle Barmittel (dazu zählen unter anderem 

ausländische Banknoten [Art. 2 Bst. b Ziff. 1 VO]) vorläufig beschlagnah-

men kann (Art. 4 Abs. 1 VO) und zwar unabhängig vom Betrag dieser Bar-

mittel (Art. 4 Abs. 2 VO). Gemäss dem Zweck der Verordnung gilt dies, 

wenn ein Verdacht auf Geldwäscherei oder Terrorismusfinanzierung be-

steht (Art. 1 VO), wobei auch hier sachlich vertretbare allgemeine Anhalts-

punkte genügen müssen. Zudem genügt ein tatbezogener Verdacht (STE-

FAN HEIMGARTNER, in: Kocher/Clavadetscher, a.a.O., Art. 104 N. 16 i.V.m. 

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FORSTER, a.a.O., Art. 101 N. 11). Im Gegensatz dazu ist ein täterbezogener 

Verdacht nicht notwendig. 

Weiter sieht die Verordnung vor (Art. 3 Abs. 1 VO), dass eine im Sinn von 

Art. 26 ZG anmeldepflichtige Person auf ausdrückliche Befragung hin der 

Zollstelle Auskunft zu folgenden Fragen erteilen muss: a) zu ihrer Person, 

b) über die Ein-, Aus- und Durchfuhr von Barmitteln im Betrag von mindes-

tens Fr. 10'000.-- oder dem entsprechendem Gegenwert bei ausländischen 

Währungen (bei Verdacht auf Geldwäscherei oder Terrorismusfinanzierung 

auch, wenn der Betrag unter diesem Schwellenwert liegt; Art. 3 Abs. 2 VO), 

c) über die Herkunft und den vorgesehenen Verwendungszweck der Bar-

mittel und d) über die wirtschaftlich berechtigte Person. 

2.4 Die zuvor genannten (E. 2.3.3) Gegenstände, Vermögenswerte und 

Beweismittel übermittelt die Zollverwaltung unverzüglich der zuständigen 

Behörde (Art. 104 Abs. 3 ZG). Die Zollverordnung vom 1. November 2006 

(ZV, SR 631.01) sieht vor, dass, wenn die zuständige Behörde die Über-

nahme von diesen Gegenständen, Vermögenswerten oder anderen Be-

weismitteln verweigert, im Fall von Art. 104 Abs. 1 ZG das in den Art. 82-

84 ZG geregelte Zollpfandrecht gilt, sie im Fall von Art. 104 Abs. 2 ZG aber 

vernichtet werden (Art. 223a ZV). Die Zollverwaltung präzisiert in der Ver-

nehmlassung, dass auch im Fall von Art. 104 Abs. 2 ZG die Gegenstände 

zuerst als Zollpfand beschlagnahmt würden, bevor sie vernichtet würden. 

Dadurch werde es der berechtigten Person ermöglicht, Beschwerde gegen 

die Beschlagnahme und Vernichtung einzureichen. 

2.5 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche 

Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfas-

sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 

101]). Inhaltlich gebietet das Gesetzmässigkeitsprinzip, dass staatliches 

Handeln insbesondere auf einem Rechtssatz (generell-abstrakter Struktur) 

von ausreichender demokratischer Legitimation (Normstufe) und genügen-

der Bestimmtheit (Normdichte) zu beruhen hat (BVGE 2011/13 E. 15.4 

auch zum Folgenden; vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/ MARKUS 

MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 19 Rz. 2; PIER-

MARCO ZEN-RUFFINEN, Droit administratif, 2. Aufl. 2013, N. 51; THIERRY 

TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, N. 43; ULRICH HÄFE-

LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 

2010, Rz. 381, 386, 396). 

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Das Erfordernis der genügenden Normstufe erfüllt neben der rechtsstaatli-

chen regelmässig auch eine demokratische Funktion. Alle wichtigen recht-

setzenden Bestimmungen sind in der Form eines Gesetzes und damit vom 

Parlament und – allenfalls – unter Mitwirkung des Volkes zu erlassen (vgl. 

TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 19 Rz. 4; TANQUEREL, a.a.O., 

N. 325; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 394; für den Bund: Art. 164 

Abs. 1 und Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV). Der Gesetzesvorbehalt wirkt – zu-

sammen mit dem als verfassungsmässigem Recht anerkannten Prinzip der 

Gewaltentrennung (BGE 126 I 180 E. 2a/aa) – vorab als Delegations-

schranke (vgl. PIERRE TSCHANNEN, in: Ehrenzeller/Schindler/Schwei-

zer/Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 

3. Aufl., 2014, nachfolgend: TSCHANNEN, BV, Art. 164 Rz. 5). Diese 

Schranke findet ihren Ausdruck in den Delegationsgrundsätzen, wonach 

die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive nur zu-

lässig ist, wenn sie von der Verfassung nicht ausgeschlossen wurde, sich 

auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränkt, in einem 

Gesetz im formellen Sinn enthalten ist und dieses die Grundzüge der de-

legierten Materie, d.h. die wichtigen Regelungen, selbst umschreibt (an-

statt vieler BGE 128 I 113 E. 3c; Urteile des BVGer A-5627/2014 vom 

12. Januar 2015 E. 4.2, A-5550/2008 vom 21. Oktober 2009 E. 2.1; 

TSCHANNEN, BV, a.a.O., Art. 164 Rz. 35; MICHAEL BEUSCH, Der Gesetzes-

begriff der neuen Bundesverfassung [Art. 164 BV], in: Gächter/Bertschi 

[Hrsg.], Neue Akzente in der «nachgeführten» Bundesverfassung, 2000, S. 

227 ff., 241 ff.). Werden verfassungsmässige Rechte (insbesondere Frei-

heitsrechte) eingeschränkt, sind die Grundzüge in jedem Fall in einem for-

mellen Gesetz zu regeln (Art. 36 Abs. 1 i.V.m. Art. 164 Abs. 1 Bst. b BV; 

BGE 130 I 26 E. 5.1, vgl. auch Urteil des BGer 2A.705/2006 vom 24. April 

2007 E. 3.7 mit Hinweisen; RAINER J. SCHWEIZER, in: Ehrenzeller et al., 

a.a.O., Art. 36 Rz. 5 und 16). 

2.6 Werden Rechtssetzungsbefugnisse an die Exekutive delegiert, erlässt 

diese die rechtsetzenden Bestimmungen in Form von (Regierungs-)Ver-

ordnungen. Diese gehen gewöhnlich von der Regierung als Verwaltungs-

spitze aus, im Bund also vom Bundesrat (Art. 182 Abs. 1 BV; BVGE 

2011/13 E. 15.5 auch zum Folgenden; ausführlich: Urteil des BVGer 

A-2032/2013 vom 27. August 2014 E. 2.3 und 2.4 auch zum Folgenden; 

vgl. PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossen-

schaft, 3. Aufl., 2011, § 46 Rz. 1 f.; ZEN-RUFFINEN, a.a.O., N. 50). 

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Seite 9 

Man unterscheidet Vollziehungsverordnungen und gesetzesvertretende 

Verordnungen. Hier kommt es auf das Verhältnis der Verordnung zum Ge-

setz an. Ist die Verordnungsregelung in der Sache durch das Gesetz vo-

rausbestimmt, so spricht man von Vollziehungsverordnung. Enthält sie im 

Gegenteil Elemente, die im Gesetz nicht angelegt sind, so liegt eine geset-

zesvertretende Verordnung vor. Gesetzesvertretende Verordnungen darf 

der Bundesrat nur gestützt auf eine besondere Ermächtigung des Gesetz-

gebers beschliessen. Über die Kompetenz zum Erlass von Vollziehungs-

verordnungen verfügt er dagegen schon kraft Art. 182 Abs. 2 BV (vgl. 

TSCHANNEN, a.a.O., § 46 Rz. 10 ff.; ZEN-RUFFINEN, a.a.O., N. 54 f.). 

Die Vollziehungsverordnung führt die durch das Gesetz bereits begründe-

ten Rechte und Pflichten weiter aus und entfaltet das Gesetz. Da blosses 

Abschreiben des Gesetzes nicht sinnvoll wäre, enthalten auch Vollzie-

hungsverordnungen ein gewisses Mass an Normen, die in dieser Weise 

nicht im Gesetz stehen. Dies schadet nicht, soweit dadurch keine grund-

sätzlich neuen Rechte und Pflichten eingeführt werden (vgl. TSCHANNEN, 

a.a.O., § 46 Rz. 18 ff.; ZEN-RUFFINEN, a.a.O., N. 54; TANQUEREL, a.a.O., 

N. 323). Die gesetzesvertretende Verordnung dagegen ergänzt die gesetz-

liche Regelung und übernimmt damit bereichsweise Gesetzesfunktion. 

Trotz dieser Funktion zählt die gesetzesvertretende Verordnung zu den un-

selbständigen Verordnungen, denn auch sie bleibt – nicht anders als die 

Vollziehungsverordnung – vom Bestand des übergeordneten Gesetzes ab-

hängig. Gesetzesvertretende Verordnungen kommen insbesondere vor, 

wenn der Gesetzgeber eine bestimmte Frage bewusst nicht geregelt hat 

und die Vervollständigung des Gesetzes der Exekutive überlässt. Sodann 

sind gesetzesvertretende Verordnungen anzutreffen, wo der Gesetzgeber 

zwar eine vollständige Regelung erlassen hat, der Exekutive aber die Mög-

lichkeit einräumen will, Teile dieser Regelung unter Umständen zu durch-

brechen. Die Kompetenz zum Erlass von gesetzesvertretenden Verord-

nungen setzt in jedem Fall eine entsprechende Delegationsnorm im Gesetz 

voraus (Art. 164 Abs. 2 BV; vgl. TSCHANNEN, a.a.O., § 46 Rz. 22 ff.; ZEN-

RUFFINEN, a.a.O., N. 55; TANQUEREL, a.a.O., N. 324). 

3.  

Einziehung und Beschlagnahmung sind Zwangsmittel des Verwaltungs-

rechts oder Massnahmen des Strafrechts. Ihr Ziel ist es einerseits, die öf-

fentliche Ordnung, welche durch den Gebrauch der einzuziehenden Ge-

genstände bedroht wird, zu schützen, und andererseits Gegenstände, die 

zur Begehung einer Straftat gedient haben oder die aus einer Straftat ent-

A-5258/2014 

Seite 10 

standen sind, dem Verkehr zu entziehen (vgl. PIERRE MOOR, Droit admi-

nistratif, Bd. III, 1992, Ziff. 8.1.1, S. 399; vgl. auch HÄFELIN/MÜLLER/ UHL-

MANN, a.a.O., Rz. 1208). 

3.1  

3.1.1 Bei der verwaltungsrechtlichen Einziehung von Vermögenswerten 

handelt es sich um so genannten unmittelbaren Zwang (vgl. HÄFELIN/ MÜL-

LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1166; BLAISE KNAPP, Précis de droit admi-

nistratif, 4. Aufl. 1991, N. 1645). Der Zweck dieses Rechtsinstituts ist es, 

den gesetzlichen Zustand (wieder) herzustellen. Zu diesem Zweck können 

Gegenstände eingezogen und vernichtet werden, ohne dass es sich bei 

der Einziehung um eine strafrechtliche Sanktion handelt (ISABELLE HÄNER, 

Mindestgarantien für Strafverfahren und ihre Bedeutung für verwaltungs-

rechtliche Sanktionen, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Verwaltungsstrafrecht 

und sanktionierendes Verwaltungsrecht, 2010, S. 19 ff., 34; vgl. auch 

MARCEL OGG, Die verwaltungsrechtlichen Sanktionen und ihre Rechts-

grundlagen, 2002, S. 24). Damit unmittelbarer Zwang ausgeübt werden 

kann, bedarf es einer rechtlichen Grundlage (betreffend Einziehung: 

PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, Bd. 2, 3. Aufl. 2011, 

Ziff. 1.4.3.1 b, S. 135; allgemein: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., 

Rz. 1167; OGG, a.a.O., S. 152; vgl. auch KNAPP, a.a.O., N. 1647 f.). ES 

genügt, wenn die Pflicht, welche durchgesetzt werden muss, auf einer ge-

nügenden rechtlichen Grundlage beruht. Weiter kann sich unmittelbarer 

Zwang zur Abwehr einer unmittelbar drohenden, schweren Gefährdung o-

der bei einer bereits eingetretenen schweren Störung der öffentlichen Si-

cherheit auf die polizeiliche Generalklausel stützen (HÄFELIN/MÜLLER/UHL-

MANN, a.a.O., Rz. 1167 f.). Dies muss auch für Einziehung und Vernichtung 

von Gegenständen gelten. 

3.1.2 Im Zollgesetz selber ist festgelegt, dass die Zollstelle Waren zurück-

weist, die weder ins Zollgebiet verbracht noch ein-, aus- oder durchgeführt 

werden dürfen, sofern diese Waren nicht zu vernichten sind (Art. 32 Abs. 4 

ZG). Hier wird die Vernichtung ausdrücklich vorgesehen. Allerdings deutet 

bereits die Formulierung «sofern die Waren nicht zu vernichten sind» da-

rauf hin, dass eine andere Bestimmung diese Vernichtung vorsehen muss. 

Dies wird durch die Botschaft zum Zollgesetz bestätigt, die festhält, die 

Vernichtung erfolge aufgrund eines anderen Gesetzes oder allenfalls auf-

grund der polizeilichen Generalklausel (Botschaft des Bundesrates vom 

15. Dezember 2003 über ein neues Zollgesetz, BBl 2004 567, S. 617).  

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Seite 11 

3.2 Die strafrechtliche Einziehung ist in den Art. 69 ff. des Schweizerischen 

Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0) geregelt. Sie 

wird entweder im Rahmen eines Strafverfahrens oder eines selbständigen 

Einziehungsverfahrens (Art. 376 ff. der Schweizerischen Strafprozessord-

nung vom 5. Oktober 2007 [StPO, SR 312.0]) verfügt. Die Einziehung kann 

auch dann gestützt auf Art. 69 ff. StGB erfolgen, wenn ein Spezialgesetz 

oder ein Verwaltungsstrafgesetz die allgemeinen Bestimmungen des StGB 

für anwendbar erklärt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1208; 

MOOR/POLTIER, a.a.O., Ziff. 1.4.3.5 S. 145). So finden die strafrechtlichen 

Einziehungsregeln von Art. 69-73 StGB im Verwaltungsstrafrecht Anwen-

dung (Art. 2 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das Verwal-

tungsstrafrecht [VStrR, SR 313.0] und Art. 333 StGB; ANDREAS EI-

CKER/FRIEDRICH FRANK/JONAS ACHERMANN, Verwaltungsstrafrecht und 

Verwaltungsstrafverfahrensrecht, 2012, S. 251 f.). Dabei wird die Einzie-

hung von Vermögenswerten als entschädigungslose Enteignung angese-

hen, die aus verfassungsrechtlicher Sicht einer qualifizierten Rechtferti-

gung bedarf (MARTIN SCHUBARTH, Einziehung ohne Anlasstat? – Grenzen 

der Einziehung des «pretium sceleris», in: Schweizerische Zeitschrift für 

Strafrecht 128 [2010] S. 214 ff., S. 220). 

3.3 Diese Unterscheidung ist von Bedeutung, weil die strafrechtlichen Ein-

ziehungsbestimmungen bei rein verwaltungsrechtlichen Einziehungen 

nicht anwendbar sind (NIKLAUS SCHMID, in: Ders. [Hrsg.], Kommentar Ein-

ziehung, Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, Bd. I, 2. Aufl. 2007, 

§ 1/StGB 69 N. 19). Weiter gelten die strafprozessualen Verfahrensgaran-

tien nicht in gleicher Weise im verwaltungsrechtlichen Verfahren (vgl. 

HÄNER, a.a.O., S. 34 f.). 

4.  

Damit ist vorweg zu klären, ob die vom Grenzwachtkorps verfügte Einzie-

hung eine strafrechtliche oder eine verwaltungsrechtliche Massnahme dar-

stellt. Nach der Darstellung der Parteistandpunkte (E. 4.1) wird dazu zu-

nächst darauf eingegangen, ob die – gemäss Wortlaut des Gesetzes – Si-

cherung oder vorläufige Beschlagnahmung der Banknoten gesetzmässig 

war (E. 4.2). Daran anschliessend wird die Frage des straf- oder verwal-

tungsrechtlichen Charakters behandelt (E. 4.3). 

Wenn feststeht, welche rechtlichen Grundlagen anzuwenden sind, wird auf 

die Beschlagnahme und Vernichtung der Banknoten gemäss der ange-

fochtenen Verfügung eingegangen (E. 5.1). Daran anschliessend wird zu 

klären sein, ob sich die Einziehung (und Vernichtung) im vorliegenden Fall 

A-5258/2014 

Seite 12 

auf andere Grundlagen stützen lässt und es ist auf weitere Vorbringen ein-

zugehen (E. 5.2). 

4.1  

4.1.1 Die Zollverwaltung geht davon aus, dass die Einziehung im vorlie-

genden Fall eine verwaltungsrechtliche Massnahme ist, welche sich auf 

Art. 104 ZG sowie Art. 223a ZV stützt. So begründet sie auch die Zustän-

digkeit des Bundesverwaltungsgerichts in ihrer Vernehmlassung. Sie stellt 

sich auf den Standpunkt, die Sicherstellung bzw. vorläufige Beschlag-

nahme der Banknoten sei – auch in der erfolgten Art und Weise – recht-

mässig gewesen. Weiter macht die Vorinstanz geltend, es habe sich um 

eine Routinekontrolle gehandelt. Nachdem auf den Ausweisen und den 

Händen des Beschwerdeführers Drogenspuren vorgefunden worden 

seien, seien eine Durchsuchung des Beschwerdeführers und des Fahr-

zeugs sowie die Analyse der Banknoten auf Drogenspuren angezeigt ge-

wesen. 

4.1.2 Der Beschwerdeführer äussert sich nicht zur Frage, ob die Einzie-

hung und Vernichtung der Banknoten eine straf- oder verwaltungsrechtli-

che Massnahme darstellt, sondern erklärt die Einziehung und vorgesehene 

Vernichtung des Geldes für unzulässig. Er hält aber dafür, er hätte gar nicht 

kontrolliert werden dürfen. Es habe sich bei der Kontrolle um eine so ge-

nannte «fishing expedition», also eine aufs Geratewohl vorgenommene 

Kontrolle gehandelt, welche unzulässig sei. 

4.1.3 Bei der Prüfung dieser Frage ist nicht auf die Vorwürfe an die Zollver-

waltung, sie habe sich nicht kooperativ verhalten, einzugehen. Sofern es 

diesbezüglich zu strafbaren Handlungen gekommen sein sollte, was aber 

nicht vorgebracht wird und wofür sich auch keine Anhaltspunkte in den Ak-

ten finden, wären die Strafverfolgungsbehörden zuständig. Ebenfalls nicht 

im Raum steht eine Aufsichtsbeschwerde. 

4.2  

4.2.1 Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen ist, dass der Beschwer-

deführer den Grenzübergang Thayngen an der deutsch-schweizerischen 

Grenze überquerte. Diese Grenze befindet sich innerhalb des Schengen-

raums und stellt insbesondere keine Aussengrenze dar. Da flächende-

ckende Personenkontrollen an den Innengrenze nicht mehr vorgesehen 

sind (E. 2.2), stellt sich tatsächlich die Frage, was die Zollverwaltung damit 

ausdrücken möchte, es habe sich bei der Kontrolle des Beschwerdeführers 

um eine Routinekontrolle gehandelt. Es darf nämlich als notorisch gelten, 

A-5258/2014 

Seite 13 

dass Ausweise und Hände von Reisenden überhaupt nicht und schon gar 

nicht an einer solchen Grenze routinemässig auf Drogenspuren untersucht 

werden. In diesem Zusammenhang wird aus den Sachverhaltsdarstellun-

gen auch nicht klar, zu welchem Zeitpunkt der Drogenspürhund beigezo-

gen wurde, was hier aber letztlich nicht entscheidend ist. 

Damit eine Person angehalten und befragt werden darf, genügen jedoch 

bereits sachlich vertretbare allgemeine Anhaltspunkte (E. 2.3.1). So ist die 

Zollverwaltung für die Kontrolle des grenzüberschreitenden Barmittelver-

kehrs zuständig und in diesem Zusammenhang befugt, Fragen zu stellen 

(E. 2.3.3). Für die Frage nach der Mitführung von Bargeld ist kein Verdacht 

notwendig, weshalb diese auch ohne Anhaltspunkte auf Widerhandlungen 

zulässig ist. Im Übrigen kann der Zollverwaltung nicht zugemutet werden, 

offenzulegen, nach welchen Kriterien sie Kontrollen vornimmt, wäre es 

doch ansonsten Personen, die eine gesetzwidrige Handlung vorgenom-

men haben oder (durch den Grenzübertritt) vorzunehmen gedenken, eher 

möglich, sich durch geeignete Vorkehrungen einer solchen Kontrolle zu 

entziehen. 

4.2.2 Im Zollgesetz ist festgehalten, dass die Zollverwaltung alle erforderli-

chen Massnahmen zur Sicherung von Beweismitteln ergreifen kann, die in 

einem Strafverfahren verwendet werden können. Weiter beschlagnahmt 

sie Gegenstände und Vermögenswerte, die voraussichtlich der Einziehung 

unterliegen (E. 2.3.2). Auch aufgrund der Kontrolle des grenzüberschrei-

tenden Barmittelverkehrs kann die Zollverwaltung Barmittel vorläufig be-

schlagnahmen (E. 2.3.3). Sie fällt ihre diesbezüglichen Entscheide innert 

kurzer Frist und noch ohne fundierte Abklärung der Sachlage. In beiden 

Fällen hat damit zu genügen, dass vertretbare Anhaltspunkte dafür vorlie-

gen, dass gegen strafrechtliche Vorschriften verstossen wurde, damit die 

Zollverwaltung Barmittel beschlagnahmen kann. Im vorliegenden Fall führt 

die Vorinstanz einen Verdacht auf Geldwäscherei (Art. 305bis StGB) an. Sie 

bezieht sich dabei auf BGE 127 IV 20, wonach bereits der versteckte Geld-

transport über die Grenze diesen Tatbestand erfüllen kann. Hier muss we-

der darauf eingegangen werden, ob der Geldtransport im konkreten Fall 

als ein versteckter zu gelten hat, noch darauf, dass das Bundesgericht 

nicht jeden versteckten Geldtransport über die Grenze als Geldwäscherei 

betrachtet. Es genügt, dass der diesbezügliche Verdacht nicht von vornhe-

rein unbegründet ist. Im konkreten Fall kommt die hohe Kontaminierung 

der Banknoten mit Kokain als weiteres Verdachtsmoment hinzu. Von Be-

deutung ist damit einzig, dass die Zollverwaltung aufgrund der gesamten 

Umstände zu Recht einen Anfangsverdacht auf das Vorliegen einer Straftat 

A-5258/2014 

Seite 14 

bejaht hatte. Damit war sie befugt, die Barmittel des Beschwerdeführers 

vorläufig zu beschlagnahmen bzw. sicherzustellen. Dass der Beschwerde-

führer dabei ein Formular unterzeichnen musste, in welchem er selbst (und 

nicht die Zollverwaltung) unter anderem die Sicherstellung der Banknoten 

durch die Zollverwaltung bestätigt, tut hier nichts zur Sache. 

4.3 Nachdem die Kantonspolizei Schaffhausen die Übernahme der Gelder 

verweigert hatte (Sachverhalt Bst. A.b), wählte die Verwaltung den auf Ver-

ordnungsstufe geregelten Weg (E. 2.4) und möchte nun zur definitiven Be-

schlagnahme und Vernichtung der Gelder schreiten. Sie stützt sich somit 

auf Art. 223a Bst. b ZV i.V.m. Art. 104 Abs. 2 ZG. Insoweit handelt es sich 

um (Zwangs-)massnahmen des Verwaltungsrechts. Sie dienen in erster Li-

nie dazu, das Verwaltungsrecht durchzusetzen. Dies deckt sich mit der Auf-

fassung der Zollverwaltung (E. 4.1.1). 

Damit ist im Folgenden von einer verwaltungsrechtlichen Massnahme aus-

zugehen. 

4.4 Was die strafrechtliche Beschlagnahme und Einziehung anbelangt, ist 

vorab Folgendes festzuhalten: 

4.4.1 Das Bundesgesetz vom 3. Oktober 1951 über die Betäubungsmittel 

und die psychotropen Stoffe (BetmG, SR 812.121), welches die Vorinstanz 

unter anderem erwähnt, kennt nur die Vernichtung von Betäubungsmitteln. 

Auf welche Bestimmung des BetmG sich eine Beschlagnahme und Ver-

nichtung kontaminierter Banknoten – als «Träger» von Betäubungsmitteln 

– stützen könnte, ist hingegen nicht ersichtlich. Die Einziehung von un-

rechtmässig erlangten Vermögenswerten ist in Art. 24 Abs. 1 BetmG gere-

gelt. Demnach verfallen solche dem Staat. Allerdings muss zu diesem 

Zweck klar sein, dass die Vermögenswerte tatsächlich unrechtmässig er-

langt worden sind. Blosse Anhaltspunkte dafür, wie sie im hier zu beurtei-

lenden Fall vorliegen, genügen nicht. 

Nach Art. 305bis Ziff. 1 StGB wird u.a. bestraft, wer eine Handlung vornimmt, 

die geeignet ist, die Einziehung von Vermögenswerten zu vereiteln, die aus 

einem Verbrechen herrühren können. Auch beim Tatbestand der Geldwä-

scherei muss jedoch ein entsprechender Tatverdacht vorliegen. Blosse 

Hinweise darauf, die für die vorläufige Einziehung noch genügen, reichen 

für eine definitive Beschlagnahme nicht aus. 

4.4.2 Dem Grenzwachtkorps kommt zwar bei der Kontrolle im grenznahen 

Raum eine wichtige Funktion zu, aber im hier gegebenen Zusammenhang 

A-5258/2014 

Seite 15 

nur die Kompetenz für eine vorläufige Beschlagnahme. Indem Art. 104 

Abs. 3 ZG vorsieht, dass beschlagnahmte Gegenstände unverzüglich der 

– zur strafrechtlichen Verfolgung – zuständigen Behörde zu übermitteln 

sind, öffnet er den Weg für ein strafrechtliches Verfahren. Für die Beurtei-

lung, ob Straftatbestände vorliegen und entsprechende Massnahmen – 

inkl. eine definitive Beschlagnahme bzw. Einziehung – zu treffen sind, sind 

die ordentlichen Strafverfolgungsorgane, allenfalls – sofern entsprechende 

besondere Strafbestimmungen zum Tragen kommen – die mit der Zollstra-

funtersuchung betrauten Organe, zuständig. Das BetmG hält dies in Art. 26 

fest. Für das StGB ist dies in Art. 12 i.V.m. Art. 14 StPO geregelt, im VStrR 

in Art. 21 Abs. 1. In einem solchen Verfahren kommen dann auch die straf-

rechtlichen Verfahrensgarantien zur Anwendung (E. 3.3). Auch für eine 

selbständige Einziehung (also unabhängig von einem Verfahren gegen ei-

nen bestimmten Täter) sind die ordentlichen Strafverfolgungsorgane zu-

ständig. 

5.  

5.1  

5.1.1 Im vorliegenden Fall stützt die Vorinstanz die Beschlagnahme und 

Vernichtung der kontaminierten Banknoten – wie erwähnt (E. 4.3) – auf 

Art. 223a Bst. b ZV i.V.m. Art. 104 Abs. 2 ZG i.V.m. Art. 82 f. ZG. Die Be-

fugnis, die Banknoten zu vernichten, basiert dabei einzig auf einer Verord-

nungsbestimmung. Ausserdem erwähnt die Vorinstanz, wie gesagt, das 

BetmG, ohne sich allerdings auf einen bestimmten Artikel zu beziehen 

(dazu oben E. 4.4.1). Weiter hält sie fest, die beschlagnahmten Barmittel 

wiesen eine Kontamination mit Drogen auf und würden deshalb als be-

schädigt gelten. Sie dürften nicht mehr dem Geldfluss zugeführt werden. 

Damit ist zu klären, ob die entsprechende Verordnungsbestimmung im kon-

kreten Fall anzuwenden ist, oder – wie dies der Beschwerdeführer mit sei-

ner Kritik an der entsprechenden Bestimmung implizit vorbringt – ihr die 

Anwendung zu versagen ist, das heisst, ob die Bestimmung von Art. 223a 

ZG unter den hier gegebenen Umständen eine genügende Grundlage für 

die Einziehung und Vernichtung der Banknoten darstellt. 

5.1.2 Dem Bundesrat wird in Art. 130 ZG allgemein die Kompetenz dele-

giert, das ZG zu vollziehen. Art. 104 ZG gibt dem Bundesrat keine weiteren 

Kompetenzen. Im Folgenden ist daher die Frage zu beantworten, ob die in 

der Verordnung vorgesehene Vernichtung von Gegenständen, wie sie hier 

zur Diskussion steht, vom übergeordneten Recht gedeckt ist. 

A-5258/2014 

Seite 16 

5.1.3 Die Bestimmung von Art. 223a ZV ist sehr allgemein gehalten. Dem-

nach gelten im Fall von Bst. a die Bestimmungen über das Zollpfand, so-

fern die zuständige Behörde die Übernahme der sichergestellten Beweis-

mittel verweigert. Der Artikel äussert sich nicht zum Grund, aus welchem 

die Übernahme verweigert wird. Da aber Polizei und Staatsanwaltschaft 

(die in den meisten Fällen zur Verfolgung von Straftaten zuständigen Be-

hörden) im Zweifel verpflichtet sind, Untersuchungen zu möglichen Straf-

taten einzuleiten (Art. 7 StPO), dürfte der häufigste Grund für die Ableh-

nung der Übernahme von Beweismitteln der sein, dass aus Sicht der zu-

ständigen Behörde die Beweislage die Annahme, es liege eine Straftat vor, 

nicht rechtfertigt. Dass dennoch die Beschlagnahme als Zollpfand zulässig 

sein soll, geht ausserordentlich weit. 

5.1.4 Art. 223a Bst. a ZV verweist auf die Bestimmungen über das Zoll-

pfand, welches in Art. 82 ff. ZG geregelt ist. Art. 82 ZG sieht vor, dass ein 

gesetzliches Pfandrecht einerseits an Waren besteht, für die Zollabgaben 

zu entrichten sind (Abs. 1 Bst. a) und andererseits an Waren bzw. Sachen, 

die zur Verletzung zollrechtlicher Erlasse oder nichtzollrechtlicher Erlasse 

des Bundes, bei deren Vollzug die Zollverwaltung mitwirkt, gedient haben 

(Abs. 1 Bst. b). 

5.1.4.1 Die erste Alternative kann hier ausser Acht gelassen werden, ist 

doch bei der Einfuhr der kontaminierten Euronoten keine Zollabgabe zu 

entrichten (Zolltarifnummer 4907.0000). Ein Zollpfand aus diesem Grund 

entfällt. 

5.1.4.2 Bei der zweiten Alternative ist im Gesetzestext verlangt, dass die 

beschlagnahmten Sachen zur Verletzung eines Erlasses gedient haben. 

Vorliegend gibt es zwar Hinweise darauf, dass die Noten in Zusammen-

hang mit einer Straftat stehen könnten. Eine solche ist aber in keiner Art 

und Weise nachgewiesen. Wie bereits festgehalten, wäre dazu die Durch-

führung eines (Straf-)Verfahrens erforderlich (E. 4.4.2). Da hier gerade 

keine Verletzung von Erlassen nachgewiesen ist, ist Art. 82 ZG nicht ein-

schlägig. Daran kann auch der Verweis auf diesen Artikel durch eine Ver-

ordnungsbestimmung nichts ändern, müssen doch die Voraussetzungen 

von Art. 82 ZG selbst weiterhin gelten, wenn dieser nicht seines Sinns ent-

leert werden soll. Die Beschlagnahme von Gegenständen, die nur möglich-

erweise zur Verletzung von Erlassen gedient haben, wäre im Übrigen mit 

Hinblick auf die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und den Grundsatz der 

Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) äusserst problematisch (E. 2.5). 

A-5258/2014 

Seite 17 

5.1.5 Art. 223a Bst. b ZV sieht weiter vor, dass beschlagnahmte Gegen-

stände, die voraussichtlich der Einziehung unterliegen (Art. 104 Abs. 2), 

vernichtet werden können. Was für die Beschlagnahme ausgeführt wurde, 

gilt umso mehr für die Vernichtung der Euronoten. Die Vernichtung ist ein-

zig in einer Verordnungsbestimmung festgehalten. Dass die Zollverwaltung 

Gegenstände vernichten können soll, nur weil sie sie sichergestellt oder 

vorläufig beschlagnahmt hat – letzteres ist, wie erwähnt, aufgrund vertret-

barer allgemeiner Anhaltspunkte möglich (E. 2.3.3) –, kann nicht Sinn die-

ser Bestimmung sein. Zwar nennt das ZG die verschiedenen Aufgaben der 

Zollverwaltung (E. 2.1 und 2.2) und dem Verordnungsgeber kommt die 

Kompetenz zu, für die Erfüllung dieser Aufgaben Vollzugsbestimmungen 

aufzustellen (Art. 130 ZG; E. 5.1.2). Der Verordnungsgeber hat sich dabei 

aber an den im übergeordneten Recht festgelegten Rahmen zu halten 

(E. 2.6).  

Die Vernichtung kann sich auch nicht auf Art. 98 ZG stützen: Zwar hält die-

ser Artikel fest, dass der Bundesrat der Zollverwaltung den Vollzug dringli-

cher Bundesaufgaben im Bereich des grenzüberschreitenden Verkehrs 

übertragen kann, doch ist im hier zu beurteilenden Fall nicht ersichtlich, 

welche dringliche Bundesaufgabe vollzogen werden soll. Die Verbrechens-

bekämpfung insbesondere im Bereich der Geldwäscherei und des Drogen-

handels ist eine Bundesaufgabe. Diese wird aber, wie ausgeführt, durch 

das Strafrecht und die Strafbehörden wahrgenommen. In einem Rechts-

staat kann es nicht angehen, ausserhalb von «Notrecht» im Namen solcher 

Interessen die Verfahrensordnung ausser Kraft zu setzen. Art. 223a Abs. 2 

ZV lässt sich damit nicht auf Art. 98 ZG als Delegationsnorm stützen. 

Überhaupt findet sich im Zollgesetz nur eine Bestimmung, die die Vernich-

tung von Gegenständen erwähnt. Wie gesehen, ist aber auch dort die Ver-

nichtung nur dann angeordnet werden, wenn ein anderes Gesetz eine sol-

che vorsieht (E. 3.1.2). Die Verordnungsbestimmung widerspricht zudem 

der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und der Verhältnismässigkeit (Art. 5 

Abs. 2 BV). Für einen so massiven Eingriff in die Eigentumsgarantie wie 

die Vernichtung von Gegenständen ist jedoch eine Grundlage in einem Ge-

setz in formellem Sinn unabdingbar (E. 2.5 a.E.). 

Anzumerken bleibt, dass dies auch dem Verordnungsgeber bewusst war 

(Kommentar der Oberzolldirektion zur Änderung der Zollverordnung vom 

1. November 2006 [ZV; SR 631.01], Stand: 12. Juni 2012, Art. 223a «Das 

Legalitätsprinzip lässt es als angezeigt erscheinen, eine entsprechende 

Bestimmung bei nächster Gelegenheit ins Zollgesetz zu überführen»; im 

A-5258/2014 

Seite 18 

Internet unter: http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/atta 

chments/27350.pdf; zuletzt besucht am 24. Juli 2015).  

5.1.6 Damit ist Art. 223a ZV zumindest im vorliegenden Fall nicht anzuwen-

den. 

5.2 Es bleibt zu prüfen, ob die Banknoten aufgrund anderer im vorliegen-

den Verfahren möglicherweise anwendbarer Gesetze beschlagnahmt und 

vernichtet werden können. 

5.2.1 Eine Beschlagnahme wäre allenfalls gestützt auf Art. 32 Abs. 1 i.V.m. 

Art. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel 

und Gebrauchsgegenstände (LMG, SR 817.0) i.V.m. Art. 69 und 71 der 

Verordnung des EDI vom 23. November 2005 über den Vollzug der Le-

bensmittelgesetzgebung (SR 817.025.21) denkbar. Die Vorinstanz macht 

jedoch nicht geltend, die kontaminierten Euronoten könnten die Gesund-

heit schädigen. Auch sonst ist nicht ersichtlich, dass die Kontaminierung 

gesundheitsschädlich sein könnte. Im Gegenteil ist davon auszugehen, 

dass ein gewisser Teil des sich im Umlauf befindlichen Geldes mit Kokain 

in einem nicht die Gesundheit beeinträchtigenden Ausmass kontaminiert 

ist (wenn auch nicht im vom Beschwerdeführer geltend gemachten Um-

fang). Implizit gesteht dies auch die Vorinstanz zu, wenn sie erklärt, in einer 

Vielzahl von Fällen (demzufolge aber nicht in allen) könne an kontrolliertem 

Geld keine Drogenkontamination festgestellt werden. Eine Gesundheitsge-

fährdung wäre aber Voraussetzung für die Anwendung dieser Bestimmung. 

Somit bietet die Lebensmittelgesetzgebung keine Grundlage zur Einzie-

hung und Vernichtung der Banknoten. Damit ist auch nicht zu prüfen, wer 

für eine solche (verwaltungsrechtliche) Massnahme zuständig wäre. 

5.2.2 Eine Einziehung einzig gestützt auf Art. 2 Abs. 1 des Übereinkom-

mens vom 8. November 1990 über Geldwäscherei sowie Ermittlung, Be-

schlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten (SR 0.311.53) 

ist ebenfalls nicht möglich. Dort wird nur festgehalten, dass jede Vertrags-

partei die erforderlichen gesetzgeberischen und anderen Massnahmen 

triff, die es ihr ermöglichen, Tatwerkzeuge und Erträge oder Vermögens-

werte, deren Wert diesen Erträgen entspricht, einzuziehen. Eine Einzie-

hung ohne Nachweis eines Grunddelikts sieht auch diese Bestimmung 

nicht vor. 

A-5258/2014 

Seite 19 

5.2.3 Aus Art. 21 der Verwaltungsvereinbarung vom 22. April/13. Mai 2008 

zwischen dem Kanton Schaffhausen und der Schweizerischen Eidgenos-

senschaft, vertreten durch das Finanzdepartement bzw. die Oberzolldirek-

tion über die Zusammenarbeit zwischen der Schaffhauser Polizei und dem 

Grenzwachtkorps bzw. der Eidgenössischen Zollverwaltung (SHR [Schaff-

hauser Rechtsbuch] 354.113) ergibt sich zwar, dass die Zollverwaltung 

Kleinstmengen von Betäubungsmitteln selbständig erledigen kann. Vorlie-

gend geht es jedoch einerseits nicht einfach um kleine Mengen von Betäu-

bungsmitteln, sondern um kontaminierte Banknoten, und andererseits 

müsste die Vernichtung dennoch im übergeordneten Recht geregelt sein, 

da sie einen massiven Eingriff in die Eigentumsgarantie darstellt (E. 2.5 

und 5.1.5). Die Verwaltungsvereinbarung regelt hier nur die Zuständigkei-

ten auf Polizeiebene (vgl. zur Übertragung dieser Aufgaben E. 2.1). 

5.2.4 Einzig denkbar bleibt damit eine Einziehung und Vernichtung auf-

grund der polizeilichen Generalklausel (E. 3.1.1). Hierzu müsste aber ein 

öffentliches Interesse vorhanden sein. Dieses könnte allenfalls darin beste-

hen, dass mit Betäubungsmitteln kontaminiertes Geld nicht in den Umlauf 

gebracht wird. Da aber – wie bereits erwähnt (E. 5.2.1) – nicht geltend ge-

macht wird, solches Geld sei gesundheitsschädlich, kann auch eine Ein-

ziehung und Vernichtung auf dieser Grundlage nicht vorgenommen wer-

den. Ein anderes öffentliches Interesse ist nicht erkennbar. 

5.2.5 Die Vorinstanz macht in der Beschlagnahmeverfügung geltend, die 

Euronoten seien beschädigt und deshalb zu vernichten. Gemäss Art. 7 

Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Dezember 1999 über die Währung 

und die Zahlungsmittel (WZG, SR 941.10) zieht die Nationalbank abge-

nützte und beschädigte Noten aus dem Umlauf zurück. Der Ersatz solcher 

Noten richtet sich nach Art. 8 WZG. Allerdings gilt das WZG nur für schwei-

zerische Zahlungsmittel. Vorliegend geht es jedoch um Euronoten. Die 

schweizerischen Bestimmungen erweisen sich hier als nicht einschlägig. 

Allenfalls wäre ein Organ der Europäischen Union für die Einziehung 

und/oder den Ersatz der Noten zuständig. Dies muss hier aber nicht geklärt 

werden. Damit kann auch offenbleiben, ob die Noten als abgenützt und 

beschädigt zu gelten hätten. 

5.3 Für die von der Zollverwaltung angeordnete Vernichtung der Euronoten 

fehlt es somit an einer genügenden gesetzlichen Grundlage. 

A-5258/2014 

Seite 20 

5.4  

5.4.1 Der Beschwerdeführer verlangt für den Fall der Rückgabe der einbe-

haltenen Banknoten die Ausrichtung von Zinsen. Der vorliegende Fall ist 

nun insofern speziell, als die eingezogenen Euronoten nicht als Zahlungs-

mittel konfisziert wurden, um beispielsweise eine Schuld zu tilgen, sondern 

als Gegenstand, der vernichtet werden sollte. Im Vordergrund stehen damit 

nicht die geldmässigen Werte, sondern die konkreten Banknoten als sol-

che. Schon aus diesem Grund rechtfertigt es sich vorliegend nicht, dem 

Beschwerdeführer Zinsen zuzusprechen.  

5.4.2 Weiter schweigt sich das Zollrecht zur Frage der Verzinsung aus. 

Art. 74 Abs. 3 ZG ist nicht einschlägig, weil er nur Zinszahlungen im Zu-

sammenhang mit der Zollschuld regelt. Verzugszinsen kommen vorliegend 

nicht in Frage, weil erst nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden bzw. 

allenfalls eines bundesgerichtlichen Urteils überhaupt feststeht, dass eine 

Forderung des Beschwerdeführers besteht. Vergütungszinsen sind in der 

Regel nur geschuldet, wenn eine gesetzliche Grundlage dafür besteht (Ur-

teil des Bundesverwaltungsgerichts A-2483/2013 vom 17. März 2014 

E. 2.5.3 mit Hinweisen). Eine solche gibt es hier nicht. In Anlehnung an die 

strafrechtliche Einziehung kommen Schadenszinsen in Frage (vgl. MICHEL 

DUPUIS ET AL. [Hrsg.], Code pénal, 2012, Remarques préliminaires aux ar-

ticles 69 à 73 N. 17; vgl. auch Beschluss der Verwaltungskommission des 

Obergerichts des Kantons Zürich VB060014 vom 22. August 2006 E. 5). 

Schadenszinsen sind mangels gesetzlicher Grundlage nicht zuzuspre-

chen. Auch gestützt auf das Bundesgesetz vom 14. März 1958 über die 

Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördenmitglieder und Be-

amten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG, SR 170.32) könnten Zinsen nur zu-

gesprochen werden, wenn die Handlung der Zollverwaltung rechtswidrig 

gewesen wäre (Art. 3 Abs. 1 VG; vgl. den soeben genannten Beschluss 

der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich E. 5, wo 

der Schadenszins auf das kantonale Haftungsgesetz gestützt wird). Wie 

gesehen, erfolgte die vorläufige Einziehung aufgrund einer gesetzlichen 

Grundlage und somit rechtmässig. Für dieses Vorgehen ist keine Entschä-

digung geschuldet (vgl. NIKLAUS OBERHOLZER, Grundzüge des Strafpro-

zessrechts, 3. Aufl. 2012, Rz. 1746). Aus dem gleichen Grund ist auch ein 

Verzugszins aus Bereicherungsrecht ausgeschlossen. Die Rückgabe der 

Euronoten wird erst mit dem vorliegenden Urteil angeordnet. Demnach 

schuldet die Zollverwaltung dem Beschwerdeführer keine Zinsen. 

A-5258/2014 

Seite 21 

6.  

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die angefochtene Verfügung 

auf eine ungenügende rechtliche Grundlage stützt und die Beschwerde da-

her im Hauptpunkt gutzuheissen ist. Die angefochtene Verfügung ist auf-

zuheben. Hingegen sind dem Beschwerdeführer keine Zinsen zu bezah-

len. 

7.  

Damit bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen zu befinden. Der 

Beschwerdeführer unterliegt einzig in Bezug auf die Zinszahlungen. Dies 

bleibt ohne Folgen für die Kostenauflage. Weder dem mehrheitlich obsie-

genden Beschwerdeführer noch der Vorinstanz sind demnach Verfahrens-

kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Der einbezahlte Kosten-

vorschuss von Fr. 2'200.-- ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der 

Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten. Die Vorinstanz hat dem Be-

schwerdeführer eine Parteientschädigung für die ihm entstandenen Kosten 

zu bezahlen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, vgl. auch Art. 7 Abs. 1 des Reglements 

vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-

desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese ist praxisgemäss auf 

Fr. 3'300.-- festzusetzen. 

(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.) 

  

A-5258/2014 

Seite 22 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird in Bezug auf die Zahlung von Zinsen abgewiesen, im 

Übrigen aber gutgeheissen. Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Be-

schwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils die 

sichergestellten Euronoten herauszugeben. 

2.  

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der vom Beschwerdeführer 

einbezahlte Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 2'200.-- wird ihm nach Eintritt 

der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 

3.  

Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteient-

schädigung von Fr. 3'300.-- zu bezahlen. 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. …; Gerichtsurkunde) 

 

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: 

  

Salome Zimmermann Susanne Raas 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-

schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren 

Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. 

Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-

schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

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