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**Case Identifier:** 9425d6e5-05db-537b-8837-21790c873152
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-06-27
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 27.06.2024 A/2143/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-2143-2023_2024-06-27.pdf

## Full Text

R E P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N E V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/2143/2023 LCI JTAPI/654/2024 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 27 juin 2024 

 

dans la cause 

 

A______ SA et B______ SA, représentées par Me Mark MULLER, avocat, avec élection 
de domicile 

C______ SÀRL et D______ SA, intervenantes, représentées par Me Mark MULLER, 
avocat, avec élection de domicile 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 

 

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A/2143/2023 

EN FAIT 

1. A______ SA et B______ SA sont copropriétaires de la parcelle n° 1______ de la 
commune de E______ (ci-après: la commune), sise pour partie en zone agricole et 
pour partie en zone de bois et forêts, à l'adresse 2______ F______, et sur laquelle 
sont cadastrés deux bâtiments, dont un restaurant d'une surface totale de 379 m2 
(bâtiment n° 3______) ainsi qu'une habitation d'un logement d'une surface totale de 
52 m2 (bâtiment n° 4______). La parcelle est comprise dans le périmètre du plan de 
protection des rives de l'Arve n° 5______. 

2. Depuis la construction du bâtiment n° 3______, plusieurs aménagements et 
modifications ont été autorisées : 

- en 1978, la construction de pergolas, d'une pataugeoire, d'une place de jeux 
et d'un chemin sur la parcelle avec nouvelle sortie sur la F______ (DD 
6______) ; 

- en 1980, l'agrandissement du rez-de-chaussée du restaurant, la transformation 
d'espaces intérieurs, la création d'une terrasse couverte ainsi que la création 
d'une terrasse ouverte avec vitrages sur le pourtour (DD 7______) ; 

- en 1981, l'installation de sanitaires et d'un réduit au rez-de-chaussée supérieur 
de la façade Nord-Est/Nord-Ouest (DD 8______) ; 

- en 1994, l'agrandissement du restaurant et l'installation d'une verrière au rez-
de-chaussée inférieur, du côté de la façade Nord-Ouest (DD 9______) ;  

- en 1998, des modifications des espaces intérieurs (APA 10_____). 

3. Le ______ 2014, le département a enregistré une demande de renseignement 
concernant le changement d'affectation de locaux de bureau en dancing a été 
déposée (DR 11_____). Le 7 août 2014, le département a accusé réception de cette 
demande en indiquant que sa décision serait communiquée ultérieurement. Le 
dossier ne contient aucune information sur la suite donnée à cette demande. 

4. D______ SA est une société anonyme inscrite au registre du commerce genevois 
depuis le 30 janvier 2015, dont le siège est localisé au 2______ F______. Depuis 
2015, le salon de massages érotiques le « G______ » est exploité au 1er étage du 
bâtiment n° 3______. Au rez-de-chaussée du même bâtiment se trouve 
l'établissement à l'enseigne C______, soit un restaurant. 

5. Par décision du ______ 2020 (I-12_____), intitulée « divers aménagements, 
constructions, installations, changements d'affectation, agrandissements et 
transformations du bâtiment, sans autorisation », le département du territoire (ci-
après : le département) a interdit à D______ SA, en application des art. 129 ss de la 
loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), 
l'exploitation du salon de massages érotiques à l'adresse précitée, avec effet 
immédiat, et ce jusqu'à nouvel ordre, et de rétablir une situation conforme au droit, 
dans un délai de 60 jours, en procédant notamment  à la remise en état du bâtiment 

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n° 3______, soit l'utilisation du rez-de-chaussée supérieur, du 1er étage et des 
combles, comme café-restaurant, ainsi que la suppression et l'évacuation de 
l'agrandissement du bâtiment réalisé sur la terrasse du 1er étage (Sud-Ouest/Nord-
Ouest), y compris la toiture installée sur la pergola bois et les façades vitrées autour 
de la terrasse. Le garde-corps sur le muret maçonnerie en périphérie de ladite 
terrasse était à reconstruire, conformément aux seules autorisations en force, une 
fois les façades vitrées démontées ; la suppression des locaux réalisés sur la terrasse 
Sud-Est au rez-de-chaussée supérieur; la suppression de la terrasse réalisée sur la 
toiture plate du Sud-Est, au 1er étage, y compris l'évacuation de la cabane et des 
palissades en bois installées en périphérie de celle-ci. Des garde-corps étaient à 
installer sur la toiture plate précitée, séparant ainsi la voie de fuite de la partie de la 
toiture non accessible, conformément aux seules autorisations en force; la 
suppression de fenêtres de toit (type velux) réalisées sur les versants Sud-Est et 
Nord-Ouest de la toiture sur combles; également la suppression et l'évacuation de 
divers éléments notamment sur la toiture et les façades.  

 Si la société souhaitait essayer de légaliser la présence de l'une ou l'autre des 
installations et/ou constructions précitées, il lui était loisible de déposer, dans un 
délai de 30 jours, une requête en autorisation de construire définitive et complète. 

 La société devait aussi procéder à l'évacuation des véhicules et à la suppression et 
l'évacuation de la terrasse et des palissades en bois installées autour de celle-ci 
réalisées au centre de la parcelle contre le rez-de-chaussée inférieur du bâtiment n° 
3______, y compris les encombrants de toute sorte. 

 Cette décision fait l'objet d'une procédure pendante par-devant le Tribunal 
administratif de première instance (ci-après: le tribunal ; cause n° A/13_____), 
laquelle est suspendue d'accord entre les parties (DITAI/14_____). 

6. Dans un courrier du 21 mars 2022 (fourre « correspondance » du dossier du 
département transmis au tribunal), le mandataire professionnellement qualifié (ci-
après: MPQ) de propriétaires, Monsieur H______, s'est référé à la « correspondance 
» du département du ______ 2020 et à une réunion de conciliation qui avait eu lieu 
sur place ultérieurement entre des représentants du département, l'exploitant du 
dancing et les représentants des propriétaires. Récapitulant les autorisations qui 
s'étaient succédées au sujet des constructions présentes sur la parcelle, il a fait 
référence notamment à la demande de changement d'affectation déposée en 2014 
pour transformer une partie des locaux commerciaux situés au rez supérieur pour 
les transformer en dancing, précisant que ce projet avait été accepté la même année. 
Il renvoyait à cet égard à des annexes référencées G1 pour la demande de 
changement d'affectation et G2 pour l'autorisation délivrée à ce sujet. Ces deux 
annexes figurent dans la fourre « documents-joints » du dossier du département 
transmis au tribunal. Celle référencée G2 correspond au courrier du 7 août 2014 
mentionné plus haut, par lequel le département accusait réception de la demande en 
indiquant que sa décision serait communiquée ultérieurement. 

https://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/DITAI/354/2023

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7. Le ______ 2022______ sous la plume de leur mandataire professionnellement 
qualifié (ci-après: MPQ), Monsieur H______, A______ SA et B______ SA ont 
sollicité du département la délivrance d'une autorisation de construire portant sur 
l'agrandissement, la transformation et le changement partiel d'affectation d'un 
restaurant, l'aménagement d'un dancing et d'un salon érotique ainsi que l'installation 
de pergolas dans le cadre de la régularisation de l'infraction I-12_____. Cette 
requête a été enregistrée sous la référence DD 15_____. 

8. Lors de son instruction, plusieurs instances de préavis ont été sollicitées, 
notamment: 

- le 26 juillet 2022, la commune a préavisé favorablement le projet, sous 
conditions; 

- le 8 août 2022, la commission des monuments et des sites (ci-après: CMNS) 
a requis la modification du projet. Après analyse du dossier et vu le contexte 
déjà largement imperméabilisé, elle demandait un projet modifié pour 
conserver l'emprise et la modénature des autorisations précédentes, à savoir 
principalement au niveau de la terrasse du rez inférieur dont les surfaces 
avaient été dessinées en vert. En effet, la parcelle étant en grande partie déjà 
imperméabilisée, les espaces extérieurs devaient être améliorés et les surfaces 
imperméabilisées ne pourraient en aucun cas excéder les surfaces 
valablement autorisées. Elle refusait également la fermeture de la pergola 
située à l'étage du bâtiment qui induisait des surfaces supplémentaires en zone 
inconstructible ; 

- le 10 janvier 2023, le service de l'air, du bruit et des rayonnements non 
ionisant (ci-après: SABRA) a émis un préavis favorable, sous conditions ;  

- le 12 janvier 2023, l'office cantonal de l'agriculture et de la nature (ci-après: 
OCAN) a émis un préavis favorable avec dérogation selon les art. 37a de la 
loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700), 
43 de l'ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - 
RS 700.1) et 27C de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement 
du territoire du 4 juin 1987 – LaLAT), dès lors que les aménagements projetés 
ne portaient pas atteinte à l'exploitation agricole des terrains avoisinants, ainsi 
qu'à l'art. 11 al. 2 let. b de la loi sur les forêts (LForêts – M 5 10) pour les 
installations et agrandissements situés dans les 20 m à la forêt. Les conditions 
d'application et le respect des seuils fixés à l'art. 43 OAT, notamment la 
légalité des aménagements d'origine, devaient être appréciés par les autorités 
compétentes (l'office de l'urbanisme [ci-après: OU] et l'office des 
autorisations de construire [ci-après: OAC]) ; 

- le 17 janvier 2023, l'office cantonal de l'eau (ci-après: OCEau) a requis la 
production de pièces complémentaires, soit d'un plan indiquant les surfaces 
actuelles et futures situées dans la surface inconstructible liée aux eaux, 
différenciées selon le type de construction (parking, habitation, …) afin 

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d'examiner la conformité du projet à l'art. 15 al. 7 de la loi cantonale sur les 
eaux du 5 juillet 1961 (L 2 05 - LEaux- GE), relevant que le projet était 
intégralement situé dans la surface inconstructible au sens de l'art. 15 al. 1 
LEaux-GE et dans l'espace réservé aux eaux selon l'art. 36a de la loi fédérale 
sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux – RS 814.20) ;  

- le 17 janvier 2023, l'office de l'urbanisme (ci-après: OU) a requis la 
modification du projet, en réduisant les surfaces artificialisées pour ne pas 
dépasser les surfaces présentes et dûment autorisées le ______ 1980. Sous « 
remarques », il était précisé que cette construction était affectée à un 
restaurant au ______ 1980. Dès lors, elle était au bénéfice de la garantie de la 
situation acquise pour les constructions à usage commercial selon l'art. 37a 
LAT. Concernant les travaux de rénovation, de transformation et 
d'agrandissement, il s'agissait de vérifier l'application de l'art. 43 OAT. Les 
dispositions de l'art. 42 OAT étaient aussi applicables. Devant la complexité 
de ce dossier, le préavis ne se prononçait que sur les modifications ne 
disposant pas d'une autorisation de construire selon la documentation versée 
au dossier de la demande. La vérification de la conformité des constructions 
avec lesdites autorisations n'était pas effectuée. La balustrade Est pouvait être 
préavisée favorablement en application de l'art. 37a LAT. Quant à la terrasse 
couverte à l'étage, s'agissant de la fermeture des façades sur une structure de 
toiture dûment autorisée au ______ 1980, cette modification ne créait pas de 
nouvelles surfaces. Toutefois, elle portait atteinte à l'identité du site. L'OU 
s'en remettait à l'avis de la CMNS pour vérifier si les conditions définies par 
la LAT étaient réunies, à savoir si la modification visait à « une meilleure 
intégration dans le paysage » (art. 24c al. 4 LAT) et si « l'identité d'origine de 
la construction et de ses abords est respectée par cette transformation » (art. 
42 al. 1 OAT). La verrière avait été autorisée en 1994 et n'était pas étudiée 
dans le préavis. Les règles pour les extensions extérieures des art. 42 et 43 
OAT s'appliquaient par analogie aux aménagements extérieurs. En 
l'occurrence, les surfaces artificialisées (perméables ou non) ne devaient pas 
dépasser celles présentes et dûment autorisées au ______ 1980. En l'espèce, 
selon le document F3, ces surfaces avaient sensiblement augmenté. Il 
s'agissait dès lors de réduire leur emprise à celle de 1980 et de prévoir une 
remise en état des sols, y compris leur végétalisation ; 

- le 23 janvier 2023, l'office cantonal des transports (ci-après : OCT) s'est 
prononcé favorablement au projet, sans observation ; 

- le 6 février 2023, la police du feu a requis la production de pièces 
complémentaires, relevant que le dossier présenté ne permettait pas de juger 
du respect des prescriptions de protection incendie ; 

- le 6 février 2023, la CMNS a réitéré son préavis du 8 août 2022 et n'est pas 
entrée en matière sur la mise en conformité de la terrasse du rez inférieur et 
la fermeture de la pergola à l'étage ; 

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- le 13 mars 2023, reprenant la teneur de ses précédents préavis défavorables, 
la direction des autorisations de construire (ci-après: DAC) a préavisé 
défavorablement le projet. L'objet de la requête nécessitait une dérogation au 
sens de l'art. 37a LAT et 27C LaLAT. Le respect des conditions pour l'octroi 
d'une telle dérogation n'était pas démontré et, à cette fin, il convenait de 
joindre un calcul au sens de l'art. 43 OAT et son schéma explicatif. Le dossier 
n'était pas conforme aux critères réglementaires de dépose d'une demande 
définitive (art. 9 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 
27 février 1978 [RCI – L 5 05.01]). Les plans de tous les niveaux du bâtiment 
avec affectations autorisées et projetées et le plan de toiture étaient à remettre. 
Sur les plans, l'ensemble des modifications, constructions et installations qui 
n'avaient pas fait l'objet d'une autorisation de construire devaient figurer en 
teintes conventionnelles. La référence pour représenter les transformations et 
les nouvelles constructions (y compris les « pergolas ») était l'état autorisé : 
les plans des requêtes non autorisées ou des demandes de renseignements 
n'étaient pas à prendre en compte. Pour le changement d'affectation du 
restaurant en dancing, le dossier de demande de renseignements n'était pas 
une autorisation de construire. À défaut d'une autorisation de construire 
délivrée par le département, l'aménagement du dancing faisait partie des 
transformations et changement d'affectation et devait être intégré à la requête 
et représenté en teintes conventionnelles. La construction n'avait pas été 
transformée légalement : la seule affectation autorisée était celle d'un 
restaurant sur trois niveaux (rez inférieur – rez supérieur – 1er étage) et des 
chambres dans les combles (cf. DD 6______ (1978), 16_____ (______ 1978), 
17_____ (______ 1979), 18_____ (______ 1980), 19_____ (______ 2981), 
DD 8______ (______ 1981), DD 9______ (______ 1994) et APA 10_____ 
(______ 1998). L'aménagement d'un dancing n'avait pas été autorisé. Le 
dossier était lacunaire et ne permettait pas de statuer : le plan du rez inférieur 
avec affectations n'avait pas été remis, le plan du rez supérieur indiquait un 
aménagement non autorisé teinté en noir. Les agrandissements précédemment 
autorisés concernaient l'affectation « restaurant ». Les documents remis 
n'apportaient pas d'explications sur la nécessité des affectations « dancing » 
et « salon érotique » pour le maintien de l'entreprise. Par ailleurs, la fermeture 
de la terrasse couverte au 1er étage comportait une modification de l'enveloppe 
thermique et le formulaire de requête était mal renseigné. Les documents et 
plans remis ne répondaient que partiellement au précédent préavis et 
n'apportaient aucun élément supplémentaire quant à la demande de 
dérogation. Le plan du rez inférieur n'était toujours pas rendu et 
l'aménagement de la zone grise du rez supérieur n'avait pas fait l'objet d'une 
autorisation ; 

- le 28 mars 2023, l'office cantonal de l'énergie (ci-après : OCEN) a requis la 
poursuite de l'instruction. 

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9. Par décision du ______ 2023, le département a refusé de délivrer l'autorisation de 
construire DD 15_____. 

Le bâtiment construit sur la parcelle n° 1______ avait déjà fait l'objet 
d'agrandissements, par décisions du ______ 1978 (DD 7______) et du ______ 1994 
(DD 9______) et, à ce jour, n'avait fait l'objet d'aucune autorisation pour un 
quelconque changement d'affectation, la demande de renseignement déposée en 
date du ______ 2014 (DR 11_____) n'ayant apparemment pas été suivie d'effet.  

La DAC, dans ses différents préavis, avait attiré l'attention du requérant sur le fait 
que les documents déposés ne lui permettaient pas d'analyser ce dossier, aucun 
calcul et aucun schéma explicatif n'étant notamment proposé pour lui permettre de 
distinguer la situation d'origine avec celle existante, plus particulièrement pour ce 
qui concernait les différents agrandissements déjà autorisés et celui faisant l'objet 
de la présente instruction, alors que cela pouvait facilement se faire à l'aide du 
formulaire Q03 (tableau pour les calculs au sens de l'art. 42 al. 3 OAT). Cette 
instance de préavis avait mis en évidence le fait que les plans de tous les niveaux 
du bâtiment, avec affectations autorisées et projetées (y compris de la toiture), ne 
lui avaient pas été remis, contrairement à ce que prescrivait l'art. 9 RCI. Elle a 
également rappelé que l'activité de dancing n'avait jamais été autorisée et que les 
plans devaient être modifiés en conséquence afin que cette nouvelle affectation y 
apparaisse.  

L'OCEN avait également indiqué que dans la mesure où la terrasse du 1er étage 
devait être fermée, cela entraînait un changement au niveau de l'enveloppe 
thermique du bâtiment, sans que les données nécessaires et utiles à l'instruction ne 
lui aient été fournies. 

La police du feu avait considéré ne pas avoir à sa disposition l'ensemble des 
éléments lui permettant de se prononcer sur ce dossier et l'OCEau avait demandé 
qu'un plan indiquant les surfaces actuelles et futures situées dans la surface 
inconstructible du cours d'eau, en différenciant le type de construction, lui soit 
également fourni. 

Malgré les délais et prolongations octroyés, les quelques précisions apportées 
s'étaient révélées largement insuffisantes pour que ces instances puissent se 
positionner en connaissance de cause sur les différentes dérogations à accorder. Il 
était aussi précisé qu'en l'état, le dossier soumis à examen ne démontrait pas remplir 
les conditions pour l'octroi des dérogations requises. 

10. Par acte du 23 juin 2023, sous la plume de leur conseil, A______ SA et B______ 
SA (ci-après: les recourantes) ont formé recours contre la décision précitée, 
concluant à son annulation et à ce qu'un délai supplémentaire leur soit accordé pour 
compléter le recours, subsidiairement au renvoi du dossier au département, le tout 
sous suite de frais et dépens.  

Le département avait à tort retenu que les documents qu'elles avaient déposés ne 
permettaient pas aux instances de préavis d'analyser le dossier. 

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11. Par acte complémentaire du 14 août 2023, les recourantes ont complété leurs 
recours. 

La demande d'autorisation de construire visant la mise en conformité avait été 
déposée suite à l'audience tenue dans le cadre du litige encore pendant qui les 
opposait au département au sujet de la décision de remise en état (A/13_____). 
D'entente avec le département, la demande d'autorisation de construire était limitée 
à la mise en conformité de la terrasse couverte du 1er étage et l'agrandissement de 
la pergola extérieure. Les autres éléments restaient inchangés. En particulier, ni le 
parking ni le restaurant ne faisaient l'objet d'un changement de fréquentation. Le 
projet ne comptait aucune construction nouvelle et se limitait à tenter de régulariser 
une situation existante depuis plusieurs dizaines d'années. Les modifications 
apportées au bâtiment depuis 1970 avaient toutes fait l'objet d'autorisations, voire 
d'interventions directes des autorités dans le cadre de l'assainissement des rives de 
l'Arve. L'ensemble des éléments à cet égard était déjà entre les mains du 
département. C'était donc à tort que ce dernier avait retenu la position des instances 
spécialisées affirmant qu'elles ne disposaient pas des éléments pour se prononcer. 
Les éléments nécessaires à cette fin ressortaient du dossier de la DD 15_____. Les 
compléments demandés résultaient d'une application trop stricte de l'art. 9 al. 2 RCI 
et débordaient du cadre de la demande d'autorisation de construire, sans aucune 
justification autre que de satisfaire des exigences procédurales, ce qui constituait du 
formalisme excessif. 

L'ancienneté du bâtiment rendait impossible toute recherche d'une autorisation de 
construire initiale. Selon toute vraisemblance, sa construction remontait au tout 
début du XXe siècle, voir à la fin du XIXe. A l'exception des transformations faisant 
l'objet de la demande de régularisation, les transformations du bâtiment avaient 
toutes fait l'objet d'autorisations de construire, notamment avec les DD 7______ et 
DD 9______. En outre, dès lors qu'il s'agissait de la régularisation d'une situation 
existante et ancienne, sans l'ajout de nouvelles constructions, le projet n'emportait 
aucun nouvel impact important sur le territoire. Le projet n'impliquait notamment 
aucun changement de canalisation jusqu'aux points de raccordement du système 
public d'assainissement. 

Les plans exigés par l'art. 9 al. 2 RCI avaient pour objectif de déterminer avec 
exactitude les détails de l'ouvrage et d'en fixer définitivement les contours, rendant 
ainsi possible un contrôle au stade de l'exécution. Or, les éléments déjà transmis 
permettaient d'atteindre cet objectif. La décision litigieuse était entachée d'arbitraire 
dans l'application de l'art. 9 RCI, en l'obligeant à produire de nombreux documents 
qui ne donnaient aucune précision sur le projet en question. 

12. Le 30 août 2023, C______ Sàrl et D______ SA, locataires des espaces du bâtiments 
n° 3______, ont sollicité leur intervention. 

13. Par décision du ______ 2023 (DITAI/21_____), le tribunal a admis la demande 
d'intervention précitée. 

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14. Le 2 novembre 2023, le département a transmis ses observations, accompagnées de 
son dossier. Il a conclu au rejet du recours. 

Les demandes de compléments émises par les instances de préavis étaient 
pleinement justifiées et les réponses des recourantes insuffisantes. 

Le plan requis par l'OCEau afin d'examiner les conditions de l'art. 15 al. 7 LEaux-
GE lui permettait d'identifier et distinguer quelles étaient les surfaces des 
constructions existantes et autorisées, qui étaient ensuite devenues contraire à la 
zone d'affectation, suite à la modification d'un plan d'affectation et qui bénéficiaient 
de la garantie de la situation acquise (« surfaces actuelles »), et d'identifier celles 
qui faisaient l'objet de la transformation/agrandissement projeté, respectivement de 
la régularisation (« surfaces futures »). Dans sa réponse, le mandataire avait 
complété un plan au 1/100e du 1er étage, daté du 3 mars 2023, indiquant en rose une 
nouvelle affectation « zone commerciale », un plan du rez supérieur, daté du 28 
septembre 2022, indiquant en rose une surface affectée actuellement à une activité 
commerciale pour laquelle un changement d'affectation en salon de massage était 
requise et enfin un extrait de plan du registre foncier sur lequel il était indiqué en 
rose la surface inconstructible à 30 m du cours d'eau et en rose clair la limite 
inconstructible à 50 m. Les plans remis ne précisaient cependant pas les surfaces 
totales ni n'apportaient de précisions quant au parking qui avait été réalisé. Il 
manquait également un plan des combles comportant les mêmes indications, ainsi 
qu'un plan du rez inférieur. 

La police du feu avait requis un nouveau dossier de plans d'architecte de tous les 
niveaux du bâtiment et les coupes nécessaires à la compréhension du projet à 
l'échelle 1/100 au minimum. Tous les aménagements intérieurs devaient être 
visibles. Elle a aussi notamment requis le formulaire O01 rempli et signé par un 
spécialiste en protection incendie. Cette instance avait souligné qu'en l'état, le 
dossier ne permettait pas de juger du respect des prescriptions de protection 
incendie. Or, aucun de ces éléments n'avait été transmis. 

La DAC avait constaté l'absence du formulaire de calcul selon l'art. 43 OAT et son 
schéma explicatif, lesquels étaient nécessaires afin d'examiner les possibilités 
d'agrandissement selon les art. 37a LAT, 43 OAT et 27C LaLAT. Elle avait aussi 
relevé qu'il manquait les plans de tous les niveaux du bâtiment précisant les 
affectations autorisées et projetées ainsi que le plan de toiture, précisant que 
l'ensemble des modifications, constructions et installations qui n'avaient pas fait 
l'objet d'une autorisation de construire devaient figurer en teintes conventionnelles 
et rappelant que l'activité de dancing n'avait jamais été autorisée et que des plans 
devaient être modifiées pour faire apparaitre cette nouvelle affectation. Au surplus, 
aucun élément démontrant le caractère indispensable de l'agrandissement au 
maintien de l'entreprise n'avait été fourni. Dans son courrier du 21 mars 2023, le 
mandataire avait indiqué que les surfaces autorisées s'élevaient à 518 m2, ce qui 
correspondait à 20% « de la construction ». Il n'avait cependant produit aucun 

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formulaire de calcul selon l'art. 43 OAT ni schémas ou plans claires et précis 
permettant de vérifier son calcul. 

Dans la mesure ou sa demande visait la régularisation d'une construction, hors zone 
à bâtir, il était essentiel de fournir des documents précis et clairs afin que l'autorité 
puisse comprendre le projet et en contrôler sa conformité au droit. Or, le dossier 
était loin de satisfaire à ces exigences et était lacunaire, peu précis et entaché 
d'erreurs. 

Les documents demandés selon l'art. 9 al. 2 RCI poursuivaient un intérêt digne de 
protection. Ces exigences formelles visaient non seulement à permettre l'instruction 
des demandes par le département et à contrôler leur conformité au droit, mais aussi 
à garantir l'exercice du droit de chacun de consulter et comprendre les projets de 
construction, voire à assurer les possibilités de recours des personnes concernées. 
Les demandes de compléments avaient été transmises au mandataire et de 
nombreuses prolongations de délais lui avaient été accordées. Il n'y avait donc 
aucun formalisme excessif ni arbitraire à exiger la production de ces documents. 
Au surplus, les recourants se contentaient d'affirmer de manière générale et 
péremptoire que les informations nécessaires figuraient déjà au dossier, sans 
préciser desquelles elles parlaient. 

Les recourantes se limitaient à analyser sommairement les conditions de l'art. 43 al. 
1 OAT, sans aborder les alinéas 2 et 3, et ne démontraient en aucune façon que ces 
conditions étaient remplies, ce qui s'expliquait par le fait que le dossier était 
lacunaire, rendant impossible de vérifier le respect du pourcentage de 30%, 
respectivement si l'agrandissement projeté en dehors du volume bâti dépassait les 
100 m2. L'ancienneté du bâtiment n'empêchait pas la remise des documents 
complémentaires, puisqu'il avait fait l'objet de plusieurs autorisations de construire 
depuis 1978. Il était donc possible pour les recourantes d'entreprendre les 
recherches historiques nécessaires afin d'identifier les surfaces autorisées avant et 
après 1980. Ce faisant, elles avaient violé leur devoir de collaboration, dès lors que 
ces éléments relevaient indubitablement de leur sphère d'influence. 

L'analyse portait sur l'impact qu'avaient les éléments construits sans autorisation, 
de sorte que le fait qu'il s'agissait d'une situation existante et ancienne n'était pas 
pertinent.  

Concernant la nouvelle affectation envisagée, elle n'était pas conforme à la zone 
agricole. Faute de pouvoir bénéficier d'une dérogation selon les art. 24 ss LAT, elle 
violait le droit fédéral. 

15. Le 27 novembre 2023, les recourantes ont répliqué, persistant dans leurs 
conclusions et leur argumentation. 

Elles avaient fourni les compléments requis par l'OCEau, proposant notamment un 
plan du registre foncier illustrant l'état actuel de la parcelle ainsi que deux plans au 
centième détaillant la situation visée par la demande de mise en conformité. Dans 
son courrier d'accompagnement du 21 mars 2023, le MPQ avait indiqué que la seule 

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surface incorporée dans le bâtiment depuis les années 1960 était la terrasse couverte 
du 1er étage, laquelle avait été fermée. Les plans des combles et du 1er étage avaient 
été fournis les 15 avril et 17 octobre 2022 et comportaient tous les éléments relatifs 
au changement d'affectation demandé.  

Elles avaient attiré l'attention de la police du feu sur le fait que les pièces versées 
au dossier comprenaient bien les plans de chaque étage et que les dispositions des 
volumes restaient inchangées. Hormis les éléments visés par la demande de mise 
en conformité, le reste du bâtiment restait inchangé. En outre, les nouvelles activités 
entrainaient une fréquentation nettement inférieure des locaux. Cette instance 
disposait donc des éléments nécessaires pour se déterminer. Le formulaire O01 
avait été transmis le 25 mai 2022. 

Les plans transmis permettaient de distinguer les modifications, tant concernant le 
changement d'affectation des locaux de la maison que la terrasse en bois située à 
l'extérieur. Les zones affectées au dancing étaient clairement identifiées. Les 
surfaces de chaque espace étaient explicitement indiquées sur les plans au centième 
de chaque étage produit. 

La demande de régularisation avait pour objet la régularisation des locaux dans 
lesquelles prenaient place les activités économiques de l'immeuble, soit un 
restaurant, un dancing et un salon de massage. Dans le courrier du 21                                                        
mars 2023, elles avaient précisé que l'agrandissement visé était d'une surface nette 
de 98.4 m2, soit 103 m2 bruts. Le caractère indispensable de l'agrandissement y était 
au surplus réaffirmé. Les activités en cause nécessitaient un espace important pour 
être économiquement viables. Cet élément avait également été précisé lors de la 
réunion de conciliation sur place en présence de représentants du département. Les 
plans produits illustraient ainsi parfaitement l'utilisation rationnelle des surfaces, 
chaque nouvelle affectation et sa surface correspondante. Les surfaces dont 
l'affectation était inchangée étaient aussi identifiées. Le refus du département n'était 
ainsi motivé que par le non-respect de prescriptions formelles, sans rapport avec le 
changement d'affectation. 

16. Le 18 décembre 2023, le département a dupliqué, persistant dans ses conclusions et 
son argumentation. 

Pour satisfaire à la demande de l'OCEau, le mandataire aurait dû remettre un plan 
des surfaces conformément à ce que prévoyait la directive sur la surface 
inconstructible au bord des cours d'eau et du lac, ainsi que le mémento d'aide à 
l'application de la directive, lequel contenait un exemple de représentation desdites 
surfaces, avec calculs des agrandissements. Bien que ces documents eussent été 
publiés le 27 octobre 2023, ils correspondaient à une pratique établie de longue 
date. 

Un formulaire O01 apparaissait certes au dossier de la DD 15_____, mais il ne 
répondait pas à la demande de la police du feu, puisqu'il indiquait que le projet était 
classifié au degré 1, alors que cette instance l'avait classifié en degré 2, ce qui 

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exigeait en outre la signature d'un spécialiste sécurité feu. Les plans produits 
n'étaient pas des plans d'architecte, mais des copies de plans d'archive modifiés. Les 
modifications qui n'avaient pas fait l'objet d'autorisation de construire n'y figuraient 
pas en teinte conventionnelles. Il manquait en outre l'indication de tous les 
aménagements intérieurs, notamment ceux du 1er étage. Les recourantes restaient 
muettes quant à l'absence de transmission de la feuille de calcul et du schéma selon 
l'art. 43 OAT. 

Les affirmations des recourantes dans le courrier du 12 mars 2023 quant aux 
surfaces étaient invérifiables sans le formulaire de calcul selon l'art. 43 OAT, ni 
schémas ni plans clairs et précis. Par ailleurs, le dépôt d'une autorisation de 
construire pour tenter de régulariser des travaux entrepris illégalement ne suffisait 
pas à démontrer que l'agrandissement projeté était indispensable au maintien de 
l'entreprise. 

17. Le détail des écritures et des pièces produites sera repris dans la partie « En droit » 
en tant que de besoin. 

EN DROIT 

1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 

2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 

3. Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions 
administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en 
l'espèce. 

 Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur 
des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les 
dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit 
tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, le principe de la bonne 
foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 9). 

4. Saisi d’un recours, le tribunal applique le droit d’office. Il ne peut pas aller au-delà 
des conclusions des parties, mais n’est lié ni par les motifs invoqués par celles-ci 
(art. 69 al. 1 LPA), ni par leur argumentation juridique (cf. ATA/386/2018 du 24 

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avril 2018 consid. 1b ; ATA/117/2016 du 9 février 2016 consid. 2 ; ATA/723/2015 
du 14 juillet 2015 consid. 4a). 

5. En matière administrative, les faits doivent en principe être établis d'office et, dans 
la mesure où l'on peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle procède à cette 
recherche, les règles sur la répartition du fardeau de la preuve ne s'appliquent pas. 
Il n'en demeure pas moins que, lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut 
raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du Code 
civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210) est applicable par analogie. Pour 
les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe à celui qui entend 
se prévaloir de ce droit (ATF 112 Ib 65 consid. 3 ; ATA/1240/2018 du 20 novembre 
2018 consid. 6). 

 Selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public, l'autorité 
définit les faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment 
prouvés. Elle oblige notamment les autorités compétentes à prendre en 
considération d'office l'ensemble des pièces pertinentes qui ont été versées au 
dossier. Elle ne dispense pas pour autant les parties de collaborer à l'établissement 
des faits (ATF 124 II 361 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_611/2020 du 10 
mai 2021 consid. 2.3). Ce devoir comprend en particulier l'obligation d'apporter, 
dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves 
commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent 
de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (arrêts du Tribunal 
fédéral 8C_1034/2009 du 28 juillet 2010 consid. 4.2 ; 9C_926/2009 du 27 avril 
2010 consid. 3.3.2 ; ATA/957/2020 du 29 septembre 2020 consid. 3c et les 
références citées). Il incombe aux parties d'étayer leurs propres thèses, de renseigner 
l’autorité sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuves 
disponibles. La jurisprudence considère que le devoir de collaboration des parties à 
l'établissement des faits est spécialement élevé s'agissant de faits que la partie 
connaît mieux que quiconque. En l'absence de collaboration de la partie concernée 
par de tels faits et d'éléments probants au dossier, l'autorité qui met fin à l'instruction 
du dossier en considérant qu'un fait ne peut être considéré comme établi, ne tombe 
ni dans l'arbitraire ni ne viole les règles régissant le fardeau de la preuve (ATF 140 
I 285 consid. 6.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_611/2020 précité consid. 2.3 ; 
1C_80/2018 du 23 mai 2019 consid. 4.1 ; ATA/1132/2022 consid. 4a). 

6. En procédure administrative, la constatation des faits est gouvernée par le principe 
de la libre appréciation des preuves (art. 20 al. 1 phr. 2 LPA ; ATF 139 II 185 
consid. 9.2 ; 130 II 482 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_668/2011 du 12 
avril 2011 consid. 3.3 ; ATA/791/2013 du 18 juillet 2023 consid. 6.1 et les 
références citées). Le juge forme ainsi librement sa conviction en analysant la force 
probante des preuves administrées et ce n'est ni le genre, ni le nombre des preuves 
qui est déterminant, mais leur force de persuasion (ATA/791/2013 précité consid. 
6.1 et les références citées). 

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7. Les recourantes contestent la décision de refus au motif que les exigences de 
compléments formulés par les diverses instances de préavis et reprises par le 
département seraient constitutives de formalisme excessif, dès lors que les 
informations à disposition auraient déjà permis d'examiner la conformité au droit 
du projet. Sur le fond, elles font valoir une violation des art. 24c et 37a LAT, 42, 43 
OAT et 27c LaLAT. 

8. En vertu de l’art. 1 al. 1 let. b LCI, nul ne peut, sur tout le territoire du canton, sans 
y avoir été autorisé, modifier, même partiellement, le volume, l’architecture, la 
couleur, l’implantation, la distribution ou la destination d’une construction ou d’une 
installation (cf. aussi art. 22 al. 1 LAT, qui prévoit qu'aucune construction ou 
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité 
compétente). En outre, selon l'art. 1 al. 6 LCI, aucun travail ne doit être entrepris 
avant que l’autorisation ait été délivrée. 

9. Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou 
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Une autorisation est délivrée 
si d'une part, la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone 
et d'autre part, si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 let. a et b LAT). 

10. Les zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long 
terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre 
écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute 
construction (art. 16 LAT).Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les 
constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à 
l'horticulture productrice, ainsi que les constructions et installations qui servent au 
développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant 
l'horticulture productrice (art. 16a al. 1 et 2 LAT). 

11. À teneur de l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole 
les constructions ou installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à 
l'horticulture productrice ; seules les constructions dont la destination correspond à 
la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées, le sol devant être le facteur de 
production primaire et indispensable (ATF 133 II 370 consid. 4.2 ; 129 II 413 
consid. 3.1 ; 125 II 278 consid. 3a et les arrêts cités ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_314/2009 du 12 juillet 2010 consid. 5.1 ; 1C_72/2009 du 15 décembre 2009 
consid. 2.1). L'art. 34 al. 1 OAT reprend cette définition en précisant que sont 
conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui 
servent à l’exploitation tributaire du sol ou au développement interne. 

12. À Genève, ne sont autorisées en zone agricole que les constructions et installations 
qui sont destinées durablement à l'activité agricole ou horticole et aux personnes 
l’exerçant à titre principal (art. 20 al. 1 let. a LaLAT) et qui respectent la nature et 
le paysage (art. 20 al. 1 let. b LaLAT) ainsi que les conditions fixées par les art. 34 
ss OAT (art. 20 al. 1 let. c LaLAT). 

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13. En l’espèce, sis en zone agricole, le bâtiment n° 3______ n’est pas conforme à 
l’affectation de la zone, dès lors qu'il ne vise manifestement aucun usage agricole 
mais un usage commercial, ce qui n’est pas contesté. 

14. L'art. 37a LAT se rapporte aux constructions et installations à usage commercial 
sises hors zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone. Il habilite le 
Conseil fédéral à définir les conditions auxquelles sont autorisés les changements 
d'affectation de telles constructions, érigées avant le 1er janvier 1980, date de 
l'entrée en vigueur de la LAT. 

15. Le Conseil fédéral a fait usage de cette compétence à l'art. 43 OAT, dont la teneur 
est la suivante : 

 Les changements d’affectation et les agrandissements de constructions et 
installations artisanales ou commerciales devenues contraires à l’affectation de la 
zone peuvent être autorisés : a. si la construction ou l’installation a été érigée ou 
transformée légalement ; b. s’il ne résulte aucun nouvel impact important sur le 
territoire et l’environnement ; c. si la nouvelle utilisation ne contrevient à aucune 
autre loi fédérale. 

 La surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone peut être 
agrandie de 30 %, les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant 
comptant pour moitié (art. 43 al. 2 OAT). 

 Si l'agrandissement de la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation 
de la zone en dehors du volume bâti existant excède 100 m2, il ne pourra être 
autorisé que s'il est indispensable au maintien de l'entreprise (art. 43 a. 3 OAT). 

16. Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que le principe contenu à l'art. 43 al. 
1 let. a OAT se justifie dans la mesure où il n'y a « aucune raison d'étendre la 
garantie de la situation acquise aux bâtiments qui ont été édifiés illégalement ou qui 
ont été construits légalement, puis transformés sans avoir obtenu les autorisations 
requises » (arrêt 1A.12/2003 du 2 juillet 2003 consid 3.2). 

17. Ces dispositions ont pour objectif de permettre aux entreprises commerciales sises 
hors de la zone à bâtir de maintenir leur activité, de se moderniser et de se 
restructurer afin de préserver les emplois, le cas échéant en changeant d'orientation. 
Il s'agit d'une extension de la garantie de la situation acquise (art. 24c LAT) en 
faveur des constructions à usage commercial (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_176/2010 du 30 juillet 2010 consid. 2.2 ; 1A.12/2003 du 2 juillet 2003 consid 
3.1 ; Bernhard WALDMANN/Peter HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Berne 2006 n° 
3 ad art. 37a ; Rudolf MUGGLI in Heinz AEMISEGGER/Pierre MOOR/Alexander 
RUCH/Pierre TSCHANNEN (éd.), Commentaire de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 2010, n° 2 et 4 ad. art. 37a). 

18. Ni l'ordonnance, ni la loi ne posent expressément d'exigence quant à la continuité 
de l'activité commerciale. Celle-ci découle toutefois clairement des buts de la 
réglementation, qui est d'accorder aux entreprises commerciales ou artisanales 
existantes la flexibilité dont elles peuvent avoir besoin en termes d'augmentation de 

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capacité et d'adaptation des processus de production, pour pouvoir demeurer 
compétitives (arrêt du Tribunal fédéral 1C_176/2010 du 30 juillet 2010 consid. 2.2 
; Rudolf MUGGLI, op. cit, n° 16). Il ne s’agit donc en aucun cas d'ouvrir des 
bâtiments commerciaux ou artisanaux désaffectés à des usages tout différents 
(idem), ou de permettre l'installation en zone agricole d'entreprises entièrement 
nouvelles (arrêt 1C_176/2010 précité consid. 2.2). 

 Cela étant, la flexibilité résultant de l'application de ces normes, déjà généreuse en 
soi, n'est pas sans limite. Ne sont ainsi admissibles que les changements 
d'affectation qui ne génèrent aucun nouvel impact important sur le territoire et 
l'environnement, qui exigent tout au plus une « légère extension » des équipements 
existants et qui sont conformes aux exigences majeures de l'aménagement du 
territoire. Cela implique en particulier que ces agrandissements doivent être limités 
et que des équipements entièrement nouveaux sont de toute façon exclus (Rudolf 
MUGGLI, op. cit., n° 2, 3, 12 et 18 ad art. 37a). 

19. Par ailleurs, le cadre défini par le droit constitutionnel commande de ne pas prendre 
à la légère le critère de la nécessité de l'agrandissement pour le maintien de 
l'entreprise. Il ne suffit pas que l'agrandissement envisagé soit pratique ou 
commode. Eu égard aux intentions du législateur, il faut en toute logique admettre 
qu’un agrandissement n'est indispensable au maintien de l’entreprise que dans la 
mesure où il apparaît, d’après le plan de développement de cette dernière, 
objectivement nécessaire à une exploitation rationnelle et conforme aux exigences 
actuelles. Cette notion juridique indéterminée ne fournit cependant aucune limite 
supérieure chiffrée ; elle ne fait qu’exclure les agrandissements dont la nécessité ne 
peut être établie. L’ampleur maximale des agrandissements est toutefois limitée par 
le critère du respect de l’identité des constructions, critère qui s’applique ici du 
simple fait que les agrandissements s’appuient sur l’art. 24c LAT (Rudolf 
MUGGLI, op. cit., 2010, n° 14 ad art. 37a, citant en particulier l'arrêt du Tribunal 
fédéral 1A.227/2004 du 6 avril 2005 consid. 3.2). 

20. Aux termes de l’art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et 
installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne 
sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie 
de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de 
telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur 
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient 
été érigés ou transformés légalement (al. 2). Il en va de même des bâtiments 
d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus 
et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un 
territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des 
dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture (al. 3). Les 
modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à 
un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement 
énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans 

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tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être 
remplies (al. 5). 

21. Selon l’art. 27c al. 1 LaLAT, traitant des « constructions et installations existantes 
sises hors de la zone à bâtir et devenues non conformes à l’affectation de la zone », 
le département peut autoriser la rénovation, la transformation partielle, 
l’agrandissement mesuré ou la reconstruction de constructions ou installations qui 
ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à 
l’époque, mais qui sont devenues contraires à l’affectation de la zone à la suite 
d’une modification de la législation ou des plans d’affectation du sol, dans les 
limites des art. 24c et 37a LAT et 41 à 43 OAT et aux conditions fixées par ces 
dispositions. 

22. Selon la doctrine, la volonté du législateur était, par l'adoption de ces dispositions, 
que les constructions existantes contraires à l'affectation de la zone puissent faire 
l'objet de certaines modifications allant au-delà de la garantie de la situation acquise 
conférée par le droit constitutionnel, pour empêcher que ces constructions, en 
principe soumises à l'interdiction de bâtir, ne tombent petit à petit en ruine. Le 
principe constitutionnel de séparation entre les parties constructibles et non 
constructibles du territoire impose de n'admettre que les transformations 
nécessaires à la conservation des constructions à long terme et à leur adaptation à 
l'évolution des besoins. Les constructions bénéficiant de la garantie de la situation 
acquise doivent, pour l'essentiel, rester identiques (art. 42 al. 1 OAT), les 
modifications apportées à leur aspect extérieur étant soumises à des limites strictes 
(art. 24c al. 4 LAT ; Rudolf MUGGLI, Commentaire pratique LAT : Construire 
hors zone à bâtir, 2017, ad. art. 24c LAT n. 7 et 10). 

23. Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et 
installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en 
vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la 
suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 OAT 
; cf. arrêts 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.1.1 ; 1C_660/2012 du 16 
octobre 2013 consid. 4.2). L’art. 41 al. 1 OAT précise qu’il s’agit de constructions 
et installations « érigées ou transformées légalement avant l’attribution du bien-
fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral ». Les possibilités 
offertes par l'art. 24c LAT ne peuvent être utilisées qu'une seule fois (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_347/2014 du 16 janvier 2015 consid. 3.5). 

 Cette disposition n’est ainsi pas applicable aux constructions qui sont transformées 
ou érigées illégalement, même si le rétablissement de l’état conforme au droit n’a 
pas pu être effectué pour des raisons de proportionnalité, de prescription ou de 
péremption. Le fait qu’une construction illicite en zone agricole a été tolérée 
pendant longtemps par les autorités et que le propriétaire est dès lors protégé dans 
sa bonne foi, empêche également l’application de l’art. 24c LAT et s’oppose tout 
au plus à une remise en état des lieux (arrêt du Tribunal fédéral 1C_486/2015 du 24 
mai 2016 consid. 2.1.1 et les références citées). 

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24. L’art. 42 OAT complète l’art. 24c LAT. Selon son alinéa 1, une transformation est 
considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré 
lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée 
pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique. L’alinéa 2 
dispose que le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est 
l’état de la construction ou de l’installation au moment de l’attribution du bien-
fonds à un territoire non constructible. 

25. En vertu de l’art. 42 al. 3 OAT, la question de savoir si l’identité de la construction 
ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de 
l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être 
respectées : a) à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher 
imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d’une isolation 
extérieure étant considérée comme un agrandissement à l’intérieur du volume bâti 
existant ; b) un agrandissement peut être réalisé à l’extérieur du volume bâti existant 
si les conditions de l’art. 24c al. 4 LAT sont remplies ; l’agrandissement total ne 
peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu’il s’agisse de la surface brute de plancher 
imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable 
et des surfaces brutes annexes) ; les agrandissements effectués à l’intérieur du 
volume bâti existant ne comptent que pour moitié ; c) les travaux de transformation 
ne doivent pas permettre une modification importante de l’utilisation de bâtiments 
habités initialement de manière temporaire. 

26. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, pour que l'identité de la construction 
soit respectée au sens de l’art. 42 al. 3 OAT, il faut que son volume, son aspect 
extérieur et sa destination restent largement identiques et que ne soit générée aucune 
incidence nouvelle accrue sur l'affectation de la zone, l'équipement et 
l'environnement ; les transformations doivent être d'importance réduite par rapport 
à l'état existant de la construction (ATF 132 II 21 consid. 7.1.1 ; 127 II 215 consid. 
3a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_491/2020 précité consid. 2.2). Il n'est pas exigé 
que l'ancien et le nouveau soient tout à fait semblables ; l'identité se réfère aux traits 
essentiels de la construction, c'est-à-dire dans toutes ses caractéristiques 
importantes du point de vue de l'aménagement du territoire (arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.2 ; 1C_312/2016 du 3 avril 2017 
consid. 3.1). Si la condition de l'identité du bâtiment n'est pas respectée, on est en 
présence d'une transformation totale et l'octroi d'une autorisation dérogatoire fondée 
sur l'art. 24c LAT n'entre pas en considération (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_617/2019 précité consid. 5.2). 

 L'identité de la construction n'est en aucun cas respectée si l'ampleur de 
l'agrandissement est dépassée (art. 42 al. 3 phr. 2 OAT ; Rudolf MUGGLI, in op. 
cit., p. 277 n. 35 ss ad art. 24c LAT). 

 La jurisprudence a ainsi considéré que l’identité de la construction n’était pas 
respectée notamment dans le cas de l’aménagement d’un WC/douche et d’un sauna 
dans une grange (arrêt du Tribunal fédéral 1C_171/2017 du 3 octobre 2017), le 

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remplacement d’une maison d’estive par une maison habitable à l’année (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_312/2016 du 3 avril 2017), le remplacement d’un chalet 
traditionnel par une maison individuelle moderne (ATF 140 II 509 ; 1C_786/2013 
du 8 octobre 2014), la transformation d’un chenil en maison d’habitation (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_202/2012 du 8 janvier 2014), la transformation du logement 
des gérants d’un établissement hôtelier en maison de vacances privée (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_488/2010 du 8 septembre 2011), le remplacement d’une 
grange par un chalet (arrêt du Tribunal fédéral 1C_443/2010 du 6 juin 2011), le 
remplacement d’un chalet par une maison moderne (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_268/2010 du 25 novembre 2010) ou la transformation d’un rucher en maison 
de week-end (arrêt du Tribunal fédéral 1A_238/2003 du 17 juin 2004). 

 L’identité de la construction était toutefois respectée dans les cas d’une 
réaffectation d’un stand de tir en maison de jeunes (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_281/2015 du 28 juin 2016) ou la réaffection d’une maison de retraite en foyer 
pour réfugiés (arrêt du Tribunal fédéral 1C_178/2015 du 11 mai 2016). 

27. Selon la directive de l’Office fédéral du développement territorial (ci-après: ARE) 
(cf. Autorisations au sens de l’art. 24c LAT: modifications apportées aux 
constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone de 
l’Office fédéral du développement, 2007; ci-après: directive ARE), la condition du 
respect de l’identité, posée à l’art. 42 al. 1 et 3 OAT, s’examine à la lumière de 
l’agrandissement de la surface utilisée, des modifications du volume construit, des 
changements d’affectation et des transformations à l’intérieur du volume construit, 
des modifications de l’aspect extérieur, des extensions des équipements, mais aussi 
des améliorations du confort et des frais de transformation engagés par rapport à la 
valeur du bâtiment (directive ARE, point 3.1, p. 8). 

 Le mode de calcul des valeurs mentionnées à l’art. 43 al. 3 let. a et b est précisé par 
la directive ARE. À l’instar du Tribunal fédéral (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_429/2014 du 17 juillet 2015 consid. 3.3), l’ARE fait référence à la notion SBPu. 
Selon cette Directive - dont la conformité au droit a été reconnue par le Tribunal 
fédéral (TF 1A.10/2005; 1A.298/2004; 1A.289/2004; 1A.290/2004; 1A.78/2004) -
, la surface de référence qui permet de déterminer si les valeurs mentionnées aux 
let. a et b de l’art. 42 al. 3 OAT sont respectées ensuite d’un agrandissement, est 
donnée par la somme de toutes les surfaces en-dessous et en-dessus du sol de la 
construction existante qui sont utilisables en permanence pour l’habitation ou le 
travail; à cela, il faut ajouter la somme des surfaces annexes, comme les caves et 
les garages (cf. directive ARE, ch. 3.2 et annexe 1). La directive précitée prévoit en 
outre que la surface de référence permettant d’effectuer les calculs prévus à l’art. 
42 al. 3 let. a et b OAT est définie par la somme des surfaces habitables et des 
surfaces annexes déjà existantes au moment de la modification déterminante du 
droit (cf. directive ARE, ch. 3.2). L'annexe 2 de la directive de l'ARE donne des 
exemples de calcul pour l'application de l'art. 42 al. 3 OAT ainsi qu'un modèle de 
feuille de calcul à copier. 

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 Les méthodes de calcul de l'OAT relèvent du droit fédéral et ne peuvent être ni 
modifiée, ni précisées par le droit cantonal, à la seule réserve de l'art. 27a LAT. 
(Rudolf MUGGLI, in op. cit., p. 274 s., n. 31 ad art. 24c LAT). 

28. En tant que dérogation aux principes fixés à l'art. 24 LAT, l'art. 24c LAT ne saurait 
être interprété extensivement, voire avec souplesse. L'art. 42 OAT pose au contraire 
des limites claires aux modifications qui peuvent être apportées aux constructions 
bénéficiant de la garantie de la situation acquise (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_321/2012 du 25 février 2013 consid. 4.1 ; 1C_333/2010 du 2 février 2011 
consid. 5.1). 

 Ainsi que le relève le Tribunal fédéral, le régime prévu par les art. 24c LAT et 42 
OAT, en prévoyant des exigences élevées pour l'agrandissement du volume visible 
du bâtiment, tend principalement à décourager – dans la zone inconstructible – les 
projets s'inscrivant à l'extérieur du volume bâti existant, dans l'optique de préserver 
le caractère typique régional du paysage (cf. TF 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 
consid. 4.2). La doctrine souligne que le principe constitutionnel de séparation entre 
les parties constructibles et non constructibles du territoire impose de n'admettre 
que les transformations nécessaires à la conservation des constructions à long terme 
et à leur adaptation à l'évolution des besoins. Aussi convient-il de faire la distinction 
entre ce que les propriétaires considèrent comme souhaitable et ce que tolère le droit 
constitutionnel: les constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise 
doivent, pour l'essentiel, rester identiques, les modifications apportées à leur aspect 
extérieur étant soumises à des limites strictes (Rudolf MUGGLI, op. cit, n° 10 ad 
art. 24c LAT). 

29. Si la condition de l'identité du bâtiment n'est pas respectée, on est en présence d'une 
transformation totale et l'octroi d'une autorisation dérogatoire fondée sur l'art. 24c 
LAT n'entre pas en considération (arrêt du Tribunal fédéral 1C_617/2019 du 27 mai 
2020 consid. 5.2). 

30. A la différence de l’art. 24c LAT, les art. 37a LAT et 43 LAT admettent les 
changements d’affectation non seulement partiels mais aussi dans certaines limites 
complètes. Tous deux peuvent être combinés, dans les limites de l’art. 24 cLAT, 
avec un agrandissement. 

31. Le fait que les changements complets d'affectation soient autorisés ne signifie 
toutefois pas qu'une construction à usage commercial puisse être utilisée à n'importe 
quelle autre fin commerciale (selon le principe: « un commerce reste un 
commerce »). Ne sont admissibles que les changements d'affectation qui ne 
génèrent aucun nouvel impact important sur le territoire et l'environnement (art. 43 
al. 1 let. b OAT), qui exigent tout au plus une légère extension des équipements 
existants et qui sont conformes aux exigences majeures de l'aménagement du 
territoire. Les changements complets d'affectation doivent donc, eux aussi, s'en 
tenir à l'« empreinte » de la construction existante sur le territoire. Dans la tradition 
de la jurisprudence relative à l'art. 24 al. 2 aLAT et à l'art. 24c LAT, on pourrait 
aussi parler ici de l'« identité territoriale » (Rudolf MUGGLI, op.cit. n. 17 p. 370). 

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32. L’art. 15 LEaux-GE prévoit qu’aucune construction ou installation, tant en sous-sol 
qu’en élévation, ne peut être édifiée à une distance de moins de 10, 30 et 50 m de 
la limite du cours d’eau, selon la carte des surfaces inconstructibles annexée à cette 
loi (s'il existe un projet de correction du cours d'eau, cette distance est mesurée à 
partir de la limite future). Cette carte et ses modifications ultérieures sont établies 
selon la procédure prévue par la loi générale sur les zones de développement, du 29 
juin 1957 (al. 1). 

 Selon l’al. 3 de cette disposition, dans le cadre de projets de constructions, le 
département peut accorder des dérogations, pour autant que celles-ci ne portent 
atteinte aux fonctions écologiques du cours d'eau et de ses rives ou à la sécurité de 
personnes et des biens pour des constructions ou installations d'intérêt général dont 
l'emplacement est imposé par leur destination (let. a) ; des constructions ou 
installations en relation avec le cours d'eau (let. b); la construction de piscines au 
bord du lac, pour autant que celles-ci ne dépassent pas le niveau moyen du terrain 
naturel (let. c). 

 Ces dérogations doivent être approuvées par le département et faire l’objet, hormis 
pour les requêtes en autorisation de construire instruites en procédure accélérée, 
d’une consultation de la commune et de la commission des monuments, de la nature 
et des sites (al. 4). Elles peuvent également être assorties de charges ou conditions 
(al. 5). Les constructions et installations existantes dûment autorisées, qui peuvent 
être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont pas conformes à 
l'affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise. 
Le département peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, 
leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction (al. 
6). 

33. En droit genevois, les plans de zone, qui sont des plans d'affectation du sol, 
comprennent les zones protégées, qui constituent des périmètres délimités à 
l'intérieur d'une zone à bâtir ordinaire ou de développement et qui ont pour but la 
protection de l'aménagement et du caractère architectural des quartiers et localités 
considérés (art. 12 al. 5 LaLATv). 

 Les rives de l’Arve, selon la LPRArve, sont notamment désignées comme zones à 
protéger au sens de l’art. 17 LAT (art. 29 al. 1 let. j LaLAT ; art. 2 al. 1 LPRArve). 

 Selon l’art. 1 LPRArve, cette loi a pour but de protéger le site de l’Arve, de ses rives 
et de leurs abords, de permettre des accès publics aux rives de l’Arve en des lieux 
appropriés, dans la mesure où il n’est pas porté atteinte à des milieux naturels dignes 
de protection, et de fixer des aires de détente, de loisirs et de sport pour la 
population. 

 Le périmètre du territoire à protéger, délimité par le plan n° 5______ (ci-après : le 
plan n° 5______) dressé par le département de l’aménagement, de l’équipement et 
du logement le 12 août 1993, modifié les 11 janvier et 29 mars 1995, est régi par 
les dispositions de cette loi (art. 2 al. 1 1ère phr. LPRArve). 

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 La rénovation, la transformation, l’agrandissement de peu d’importance, ou la 
reconstruction de bâtiments et d’installations existants, peuvent être autorisés (art. 
6 al. 1 LPRArve). 

 Les requêtes en autorisation de construire font l’objet d’un préavis de la commune 
concernée et de l’office du patrimoine et des sites, ainsi que de l’office cantonal de 
l’agriculture et de la nature lorsque le projet de construction touche la sauvegarde 
du cadre végétal (art. 5 LPRArve). 

34. Conformément à l’art. 11 al. 1 LForêts, l’implantation de constructions à moins de 
20 m de la lisière de la forêt, telle que constatée au sens de l’art. 4 LForêts, est 
interdite. 

 L’art. 11 al. 2 LForêts prévoit que le département peut accorder des dérogations 
pour : 

 a) des constructions ou installations d'intérêt général dont l'emplacement est imposé 
par leur destination ; 

 b) des constructions de peu d'importance contiguës au bâtiment principal ou des 
rénovations, reconstructions, transformations, ainsi que pour un léger 
agrandissement de constructions existantes ; 

 c) des constructions respectant l’alignement fixé par un plan d’affectation du sol, 
un plan d’alignement, ou s’inscrivant dans un alignement de constructions 
existantes, pour autant que la construction nouvelle soit réalisée sur un terrain en 
zone à bâtir et située à 10 m au moins de la lisière de la forêt et qu’elle ne porte pas 
atteinte à la valeur biologique de la lisière. 

 Les demandes d’autorisation de construire sont soumises, pour préavis, à la 
commune concernée ainsi qu’à l'OCAN (art. 11 al. 3 LForêts). L’octroi de 
dérogations est subordonné aux intérêts de la conservation de la forêt et de sa 
gestion, au bien-être des habitants, ainsi qu’à la sécurité de ces derniers et des 
installations ; ces dérogations peuvent être assorties de conditions relatives à 
l’entretien de la lisière et faire l’objet de compensations en faveur de la protection 
de la nature et du paysage (art. 11 al. 5 LForêts). 

35. Selon le système prévu par la LCI, les préavis des communes, des départements et 
organismes intéressés n'ont qu'un caractère consultatif. L’autorité de décision, qui 
n’est pas liée par ces préavis, reste libre de s’en écarter pour des motifs pertinents 
et en raison d’un intérêt public supérieur (art. 3 al. 3 LCI ; ATA/873/2018 du 28 
août 2018 consid. 6b ; ATA/659/2017 du 13 juin 2017 consid. 4b ; ATA/318/2017 
du 21 mars 2017 consid. 8c ; ATA/699/2015 du 30 juin 2015 ; ATA/51/2013 du 21 
janvier 2013 ; ATA/719/2011 du 22 novembre 2011 et les références citées). 
Néanmoins, lorsque la consultation d'une instance de préavis est imposée par la loi, 
son préavis a un poids certain dans l'appréciation qu'est amenée à effectuer l'autorité 
de recours et il convient de ne pas le minimiser (ATA/873/2018 du 28 août 2018 
consid. 6b ; ATA/1274/2017 du 12 septembre 2017 ; ATA/1187/2017 du 22 août 

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2017 ; ATA/659/2017 du 13 juin 2017 ; ATA/534/2016 du 21 juin 2016 ; 
ATA/442/2015 du 12 mai 2015 ; ATA/634/2014 du 19 août 2014). 

36. Selon une jurisprudence bien établie, la juridiction de recours observe une certaine 
retenue pour éviter de substituer sa propre appréciation à celle des commissions de 
préavis, pour autant que l’autorité inférieure suive l’avis de celles-ci. Elles se 
limitent à examiner si le département ne s'est pas écarté sans motif prépondérant et 
dûment établi du préavis de l'autorité technique consultative, composée de 
spécialistes capables d'émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de 
considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi (cf. ATA/896/2021 
du 31 août 2021 consid. 4d ; ATA/155/2021 du 9 février 2021 consid. 7c, 10e et les 
références citées). 

 L'autorité chargée d'appliquer la loi dispose d'un pouvoir d'appréciation lorsque 
celle-ci lui laisse une certaine marge de manœuvre, laquelle peut notamment 
découler de la liberté de choix entre plusieurs solutions, ou encore de la latitude 
dont l'autorité dispose au moment d'interpréter des notions juridiques indéterminées 
contenues dans la loi. Bien que l'interprétation de notions juridiques indéterminées 
relève du droit, que le juge revoit en principe librement, le juge doit néanmoins 
restreindre sa cognition lorsqu'il résulte de l'interprétation de la loi que le législateur 
a voulu, par l'utilisation de telles notions, reconnaître à l'autorité de décision une 
marge de manœuvre que le juge doit respecter, étant précisé que cette dernière ne 
revient pas à limiter le pouvoir d'examen du juge à l'arbitraire. Viole le principe de 
l'interdiction de l'arbitraire le tribunal, qui, outrepassant son pouvoir d'examen, 
corrige l'interprétation défendable qu'une autorité disposant d'autonomie a opérée 
d'une norme déterminée (ATF 140 I 201 consid. 6.1 et les différents arrêts cités). 

Lorsqu'elle estime que l'autorité inférieure est mieux en mesure d'attribuer à une 
notion juridique indéterminée un sens approprié au cas à juger, l'autorité de recours 
s'impose donc une certaine retenue. Il en va ainsi lorsque l'interprétation de la norme 
juridique indéterminée fait appel à des connaissances spécialisées ou particulières 
en matière de comportement, de technique, économique, de subventions et 
d'utilisation du sol (ATA/896/2021 du 31 août 2021 consid. 4b ; ATA/155/2021 du 
9 février 2021 consid. 6b ; ATA/1311/2020 du 15 décembre 2020 consid. 7c ; 
ATA/1274/2017 du 12 septembre 2017 consid. 6 et la jurisprudence citée). 

37. Aux termes de l'art. 2 LCI, les demandes d'autorisation sont adressées au 
département (al. 1). Le RCI détermine les pièces qui doivent être déposées par le 
demandeur et les indications que celui-ci doit fournir concernant les objets destinés 
à occuper le sous-sol de façon permanente (al. 2). Les plans et autres documents 
joints à toute demande d'autorisation publiée dans la Feuille d'avis officielle doivent 
être établis et signés par une personne inscrite au tableau des mandataires 
professionnellement qualifiés dans la catégorie correspondant à la nature de 
l'ouvrage, au sens de la loi sur l'exercice des professions d'architecte et d'ingénieur 
du 17 décembre 1982 (LPAI - L 5 40). Demeurent réservés les projets de 

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construction ou d'installation d'importance secondaire qui font l'objet de 
dispositions spéciales édictées par voie réglementaire (al. 3). 

Les pièces devant être jointes à la demande d'autorisation de construire ainsi que 
les visas nécessaires sont énumérés à l'art. 9 al. 2 à 7 RCI. L'art. 9 al. 2 RCI établit 
la liste des différents plans et coupes nécessaires. Doivent ainsi notamment être 
produits des plans clairs, précis, bien ordonnés et cotés de tous les étages (sous-sols, 
caves et combles compris) avec désignation de tous les locaux. Ils doivent 
notamment porter l’indication des canaux de fumée et de ventilation, des portes, 
des escaliers, des W.-C., des réservoirs, des dévaloirs et de la chaufferie (10 ex.); 
en cas de transformation, les plans doivent être teintés en deux couleurs 
conventionnelles, soit jaune pour ce qui est à démolir et rouge pour ce qui est à 
construire (10 ex.) (let. f) ; un questionnaire relatif à la sécurité incendie (let. t) ; un 
tableau pour les calculs au sens de l'art. 42 al. 3 OAT, et schémas explicatifs, pour 
les constructions et les installations nécessitant une dérogation au sens de l'art. 27C 
LaLAT (let. bb). 

38. Les exigences formelles imposées par l'art. 9 al. 2 RCI ne sont pas seulement 
destinées à permettre au département d'instruire les demandes et de contrôler leur 
conformité à la loi, ou encore de faciliter le travail du juge. Elles permettent 
également de garantir l'exercice du droit de chacun de consulter - et de comprendre 
- les projets de construction qui sont déposés, et celui des personnes disposant d'un 
intérêt digne de protection de recourir, cas échéant, en connaissance de cause (art. 
3 al. 2 et 145 LCI, 18 RCI et 60 LPA ; ATA/1829/2019 du 17 décembre 2019 ; 
ATA/213/2018 du 6 mars 2018 et les références citées). 

 La précision des plans a également pour fonction de déterminer avec exactitude les 
détails de l'ouvrage et d'en fixer les contours une fois pour toutes, rendant un 
contrôle possible au stade de l'exécution. Cette exigence protège, de ce point de 
vue, tant le bénéficiaire de l'autorisation qui, une fois celle-ci entrée en force, peut 
se prévaloir d'un droit clairement défini, que les éventuels opposants ou l'autorité 
compétente, qui peuvent s'assurer que les travaux, une fois exécutés, sont 
conformes à l'autorisation délivrée (ATA/1829/2019 précité). 

Les demandes ne sont valablement déposées et, partant, l’autorité saisie, que si les 
prescriptions concernant les documents et pièces à joindre ont été respectées et si 
l’émolument d’enregistrement a été acquitté. Les dossiers incomplets sont retournés 
pour complément. Ils ne sont pas enregistrés (art. 13 al. 1 RCI). 

39. Le formalisme excessif, prohibé par l’art. 29 al. 1 Cst., est réalisé lorsque la stricte 
application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de 
protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la réalisation 
du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l’accès aux tribunaux 
(ATF 142 IV 299 consid. 1.3.2 ; 142 I 10 consid. 2.4.2 ; arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_515/2020 du 10 février 2021 consid. 2.1 ; 2C_607/2019 du 16 juillet 
2019 consid. 3.2). Autrement dit, il y a formalisme excessif si une procédure est 
soumise à des conditions de forme rigoureuses sans que cette rigueur soit 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/142%20IV%20299
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/142%20I%2010
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_515/2020
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/2C_607/2019

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objectivement justifiée, ou lorsqu'une autorité applique des prescriptions formelles 
avec une rigueur exagérée ou pose des exigences excessives en ce qui concerne la 
forme d'actes juridiques et empêche ainsi de façon inadmissible un citoyen d'utiliser 
des voies de droit (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1509). 

40. En l'occurrence, la décision de refus du département se base essentiellement sur 
l'absence de transmission des compléments requis par différentes instances de 
préavis, notamment la DAC, la police du feu et l'OCEau, et, conclut, qu'en l'état du 
dossier, les conditions des dérogations des art. 24c et 37a LAT et 43 OAT ne sont 
pas remplies. De son côté, le recourant conteste la nécessité desdits compléments 
et estime que les documents nécessaires étaient déjà versés dossier.  

A cet égard, il faut tout d'abord souligner  que la réalisation du projet nécessite 
l'octroi de nombreuses dérogations par le département, dès lors qu'il se situe en zone 
agricole, mais également en zone protégée des rives de l'Arve, de sorte que son 
instruction nécessite une analyse approfondie et détaillée de la part des instances de 
préavis et du département, ainsi qu'un strict respect des exigences posées par le droit 
public des constructions. 

Dans ses différents préavis défavorables successifs, la DAC a toujours indiqué aux 
recourantes qu'il lui manquait des documents nécessaires pour pouvoir se 
déterminer sur les conditions d'application de l'art. 43 OAT et l'octroi d'une 
autorisation de construire dérogatoire, notamment au sujet de la comptabilisation 
des surfaces avec un schéma explicatif. Cette instance a en outre toujours requis la 
production des plans de tous les niveaux du bâtiment détaillant les affectations 
autorisées. Si les recourantes ont certes transmis des documents complémentaires 
en date du 12 mars 2023, force est de constater que le dossier ne contient aucun 
formulaire de calcul des surfaces ou schéma explicatif permettant l'examen des 
conditions d'application de l'art. 43 OAT, conformément à ce que prévoit la 
directive de l'ARE ainsi que l'art. 9 al. 2 let. bb RCI, ce qui suffit déjà en soi à 
confirmer que cette instance, ainsi que le département, ne disposaient pas de tous 
les éléments nécessaires afin de se déterminer au sujet du caractère autorisable des 
constructions/installations concernées sous l'angle des art. 24c et 37a LAT ainsi que 
43 OAT.  À cet égard, le fait que dans son courrier d'accompagnement du 12 mars 
2023, le MPQ a avancé des éléments chiffrés n'est pas déterminant, dès lors que les 
plans produits ne permettent pas de les confirmer, en raison du manque de précision 
de ces documents. Par ailleurs, les différents jeux de plans indiquent des surfaces 
différentes, notamment s'agissant du 1er étage. En effet, selon le plan du 15 avril 
2022, la « terrasse » est d'une surface de 98.4 m2, alors que sur le plan du 3 mars 
2023, cette même surface est de « 103 m2 brut » et « 94 m2 net ». Il n'y a également 
aucune indication de surface au sujet de la « terrasse ouverte » sur le plan du 1er 
étage du 3 mars 2023. Par ailleurs, les plans du rez-de-chaussée et du 1er étage 
transmis suite aux demandes de compléments ne consistent qu'en une reproduction 
des plans d'archive de la DD 7______, et sur lesquels les anciennes affectations 
autorisées et nouvelles affectations sont indiquées. Ces plans complémentaires ne 

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sauraient ainsi être qualifiés de suffisants en regard des exigences découlant non 
seulement de l'art. 9 al. 2 RCI, mais également des art. 24c et 37a LAT, ainsi que 
de l'art. 43 OAT. Comme l'ont déjà relevé les instances de préavis, il manque en 
particulier la possibilité de comparer les surfaces autorisées par les autorisations 
mentionnées sous considérant 2 de la partie en fait ci-dessus, et les surfaces 
existantes, toute différence devant être signalée soit comme projet de démolition, 
soit comme projet de construction dépendant de l'autorisation du département. À 
cet égard, il convient aussi de relever que le plan du rez supérieur du 18 octobre 
2022 comportait des erreurs importantes au sujet des affectations autorisées, dès 
lors qu'il indiquait notamment « ancienne affectation dancing sans changement », 
alors que l'affectation de dancing n'a manifestement jamais été autorisée, étant 
précisé que la quittance d'enregistrement d'une demande de renseignement ne suffit 
pas pour faire valider un changement d'affectation. Cette erreur manifeste justifiait 
ainsi la demande de production de plans complémentaires conformes. S'agissant 
des autres affectations, sur les plans complémentaires produits, il est uniquement 
indiqué « ancienne affectation zone commerciale nouvelle affectation salon de 
massage », sans autre précision ni respect des teintes conventionnelles jaune et 
rouge.  

S'agissant des compléments demandés par l'OCEau, notamment d'un plan 
permettant d'examiner la question de l'octroi d'une dérogation selon l'art. 15 LEaux-
GE sous l'angle de la garantie de la situation acquise, cette exigence vise à permettre 
l'examen de la conformité au projet sous l'angle de l'art. 24c LAT, de sorte que cette 
exigence de l'OCEau est similaire dans son but à celle formulée par la DAC à cet 
égard. Ce constat a également pour corolaire de démontrer davantage la nécessité 
de la production du formulaire de calcul et du schéma explicatif des surfaces sous 
l'angle de l'art. 43 OAT. Au surplus, le raisonnement développé précédemment sous 
l'angle des demandes de compléments de la DAC peut être repris mutadis mutandis. 

 Concernant les documents complémentaires sollicités par la police du feu, le dossier 
ne comporte à l'évidence pas les plans de tous les étages du bâtiment et ceux 
produits restent généraux, sans que les aménagements intérieurs ne soient visibles, 
à l'instar de ceux exigés notamment à l'art. 9 al. 2 let. f RCI, de sorte que cette 
instance de préavis ne peut en l'état pas examiner le respect des prescriptions 
incendie. Concernant le questionnaire sécurité incendie O01, si le dossier en 
comporte certes une version datée du 25 mai 2022 indiquant un degré 1 de 
l'assurance qualité, dans son préavis défavorable du 6 février 2023, la police du feu 
a relevé que vu le contexte et les éléments communiqués, le dossier était classifié 
dans le degré 2 de l'assurance qualité en protection incendie, étant rappelé, à toutes 
fins utiles, que c'est l'autorité de protection incendie qui fixe le degré de l'assurance 
qualité attendu en fonction de l'affectation du bâtiment, de sa géométrie (hauteur, 
étendue), du type de construction et des risques d'incendie particuliers qu'il présente 
(Association des établissements cantonaux d’assurance incendie, Directive de 
protection incendie – assurance qualité en protection incendie, 2021 ch. 2.3.2 et 
2.3.4). Dans cette mesure, le formulaire O01 déjà produit n'est à l'évidence pas 

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suffisant au regard des exigences formulées par la police du feu, soit l'autorité 
compétente en matière de protection incendie. 

Dans cette mesure, c'est conformément à ce que prévoit l'art. 9 al. 2 RCI que les 
instances de préavis ont exigé la production de documents complémentaires afin 
d'examiner la question de l'éventuel octroi de dérogations et, partant, la conformité 
du projet en regard du droit public des constructions. On ne saurait y voir un 
quelconque formalisme excessif, dès lors qu'aucun document du dossier ne permet, 
en l'état, de refléter les informations nécessaires et essentielles à cet examen, étant 
rappelé qu'il s'agit ici de l'examen de l'éventuel octroi d'une autorisation 
dérogatoire, ce qui nécessite un examen minutieux et stricte des conditions d'octroi. 
La rigueur dont fait preuve l'autorité intimée est ici pleinement justifiée. 

Quoi qu'il en soit, nonobstant la question de la production des pièces 
complémentaires, il est manifeste que le dossier ne comporte aucune information 
relative à la nécessité du changement d'affectation au sens de l'art. 43 al. 3 OAT, en 
dancing/salon de massage et les recourants ne le démontrent également pas. En 
effet, il est seulement indiqué dans le courrier du 12 mars 2023 que « tous les 
agrandissements qui ont été exécutés au fil du temps sont indispensables au bon 
fonctionnement de l'entreprise », sans autre précision ni explication 
complémentaire, alors que la jurisprudence est claire sur l'importance de cette 
démonstration, qui suppose notamment des explications chiffrées, ce qui suffit en 
soi à confirmer le refus d'autorisation de construire dérogatoire. 

Par conséquent, c'est sans commettre d'excès ou d'abus de son pouvoir 
d'appréciation que le département a refusé de délivrer l'autorisation de construire 
sollicitée vu l'absence de transmission de documents ou de tout autre élément 
permettant d'examiner la conformité du projet avec les normes applicables du droit 
fédéral de l'aménagement du territoire. 

41. Mal fondé, le recours est rejeté. 

42. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments 
et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), 
les recourants et les intervenantes, qui succombent, sont condamnées, prises 
solidairement, au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 1'800.- ; il est 
partiellement couvert par l’avance de frais de CHF 900.- versée à la suite du dépôt 
du recours. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 
87 al. 2 LPA). 

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare recevable le recours interjeté le 23 juin 2023 par A______ SA et B______ 
SA contre la décision du département du territoire du ______ 2023 ; 

2. le rejette ; 

3. met à la charge des recourantes et des intervenantes, prises solidairement, un 
émolument de CHF 1'800.-, lequel est partiellement couvert par l'avance de frais ; 

4. dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

5. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 
Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être 
dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement 
attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement 
et des autres pièces dont dispose le recourant. 

Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Aurèle MÜLLER et 
Saskia RICHARDET VOLPI, juges assesseurs 

Au nom du Tribunal : 

Le président 

Olivier BINDSCHEDLER TORNARE 

 

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties, ainsi qu’à l’office fédéral 
de l’environnement. 

 

Genève, le  La greffière