# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** db51a977-d626-51b0-be13-358b78fde033
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-03-15
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 15.03.2022 A/243/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-243-2022_2022-03-15.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

CANTON DE GENÈVE 

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/243/2022-ABST ACST/4/2022 

 

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Décision du 15 mars 2022 

sur effet suspensif 
 

dans la cause 

 

Madame A______ 
représentée par Me Dina Bazarbachi, avocate 

contre 

GRAND CONSEIL 

 

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A/243/2022 

 Attendu, en fait, que : 

1)  Madame A______, de nationalité B______ et appartenant à la communauté 
C______, se rend périodiquement à Genève, où elle vient mendier. 

2)  Le 30 novembre 2007, le Grand Conseil a adopté la loi 10'106 modifiant la loi 
pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05 ; mendicité), entrée en 
vigueur le 29 janvier 2008, dont l’art. 11A punissait de l’amende celui qui s’adonnait 
à la mendicité. 

3)  Par arrêt du 9 mai 2008 (ATF 134 I 214), le Tribunal fédéral a rejeté un recours 
interjeté à l’encontre de l’art. 11A aLPG. 

4)  À compter de 2011, plusieurs amendes ont été infligées à des personnes 
s’adonnant à la mendicité en application de l’art. 11A aLPG, auxquelles des 
oppositions ont été formées. Ces amendes ont été confirmées par les juridictions 
pénales genevoises compétentes, puis par le Tribunal fédéral, lequel a considéré que 
l’interdiction de mendier n’emportait pas de violation des droits fondamentaux des 
intéressés, en particulier au regard de la Convention de sauvegarde des droits de 
l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101). 

5)  Saisie d’une requête n° 1______ déposée en mars 2015, la Cour européenne 
des droits de l’homme (ci-après : CourEDH) a, par arrêt du 19 janvier 2021 dans la 
cause A______ contre Suisse, constaté une violation de l’art. 8 CEDH et condamné 
la Suisse à verser à la requérante un montant de EUR 922.- à titre de dommage 
moral. 

  En interdisant la mendicité de manière générale et en infligeant à la requérante 
une amende, assortie d’une peine d’emprisonnement pour non-exécution de la peine 
prononcée, les autorités suisses l’avaient empêchée de prendre contact avec d’autres 
personnes afin d’obtenir une aide, ce qui relevait de l’essence même des droits 
protégés par l’art. 8 CEDH. 

  Il n’était pas exclu que certaines formes de mendicité, en particulier ses formes 
agressives, puissent déranger les passants, les résidents et les propriétaires des 
commerces. L’argument tiré de la lutte contre le phénomène de l’exploitation des 
personnes, en particulier des enfants, était également valable, de sorte qu’il n’y avait 
pas lieu de déterminer si la mesure poursuivait d’autres buts légitimes. 

  L’interdiction générale de la mendicité était une mesure radicale exigeant une 
justification solide et un contrôle particulièrement sérieux pour les tribunaux 
autorisés à opérer une pesée des intérêts pertinents en jeu. S’agissant de l’intérêt 
privé, il n’y avait pas lieu de douter que la mendicité constituait pour la requérante 
un moyen de survie et, se trouvant dans une situation de vulnérabilité manifeste, elle 
avait le droit, inhérent à la dignité humaine, de pouvoir exprimer sa détresse de cette 

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manière. La requérante, condamnée à une amende CHF 500.- dont elle n’avait pu 
s’acquitter, avait purgé une peine privative de liberté de cinq jours, à savoir une 
sanction grave eu égard à sa situation précaire et vulnérable, prononcée de manière 
presque automatique. Une telle mesure ne pouvait se justifier par de solides motifs 
d’intérêts publics, puisqu’il était douteux que la pénalisation des victimes des 
réseaux de mendicité soit efficace contre ce phénomène, eu égard à leur grande 
vulnérabilité. S’agissant de l’intérêt public des autorités à imposer la mesure 
litigieuse pour la protection des droits des passants, résidents ou propriétaires des 
commerces, il n’apparaissait pas que la requérante ne se soit livrée à des formes de 
mendicité agressives ou intrusives. En tout état de cause, la motivation selon laquelle 
la pauvreté devait être rendue moins visible dans une ville pour attirer des 
investissements n’était pas légitime au regard de la CEDH. La loi genevoise 
applicable ne permettait pas une véritable mise en balance des intérêts en jeu et 
sanctionnait la mendicité de manière générale, indépendamment de l’auteur, de 
l’activité poursuivie et de sa vulnérabilité éventuelle, de la nature de la mendicité ou 
de sa forme agressive ou inoffensive, du lieu où elle était pratiquée ou de 
l’appartenance ou non de l’accusé à un réseau criminel. 

  Par conséquent, la sanction infligée à la requérante ne constituait une mesure 
proportionnée ni au but de la lutte contre la criminalité organisée, ni à celui visant la 
protection des droits des passants, résidents et propriétaires de commerces. La 
mesure par laquelle la requérante, qui était une personne extrêmement vulnérable, 
avait été punie pour ses actes dans une situation où elle n’avait très 
vraisemblablement pas d’autres moyens de subsistance et, dès lors, pas d’autres 
choix que la mendicité pour survivre, avait atteint sa dignité humaine et l’essence 
même des droits protégés par l’art. 8 CEDH. 

  Il n’y avait toutefois pas lieu d’examiner les autres griefs soulevés par 
l’intéressée en lien avec les art. 10 et 14 CEDH, au regard de la violation de 
l’art. 8 CEDH constatée et de l’absence de question distincte soulevée par ces autres 
dispositions. 

6)  À la suite de cet arrêt, l’application de l’art. 11A aLPG a été suspendue par le 
Procureur général. 

7)  Le 19 janvier 2021, plusieurs députés ont déposé au Grand Conseil un projet de 
loi (ci-après : PL) 12'862 modifiant la LPG intitulé « pour mettre un terme à la 
criminalisation de la mendicité et amnistier les victimes de cette disposition », qui 
visait à l’abrogation de l’art. 11A aLPG, à l’amnistie de toutes les sanctions 
ordonnées en application de cet article, à la rétrocession des amendes et frais perçus 
et à l’octroi d’une indemnité en faveur des personnes mises en détention de ce chef 
d’infraction. 

8)  Le 1er mars 2021, plusieurs autres députés ont déposé au Grand Conseil un 
PL 12'881 modifiant la LPG intitulé « adaptation de l’interdit pénal de la mendicité 

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en suite de l’arrêt de la CourEDH du 19 janvier 2021 », visant à punir de l’amende la 
mendicité sous différentes formes et en plusieurs lieux. 

  Selon l’exposé des motifs y relatif, il convenait d’adapter la législation 
cantonale en matière de mendicité, tout en tenant compte de l’arrêt de la CourEDH, 
dont il ressortait d’une part qu’une interdiction généralisée de la mendicité était 
excessive et d’autre part que l’acte de mendicité ne pouvait être réprimé par une 
peine privative de liberté de substitution au motif que l’auteur n’avait pas payé 
l’amende à laquelle il avait été condamné de ce chef. Il était ainsi admissible de 
restreindre la pratique de la mendicité dans l’espace et d’interdire en tant que telle la 
mendicité organisée, en particulier lorsqu’elle était exercée en manipulant des 
personnes mineures ou dépendantes, ce qui constituait une forme reconnue de traite 
des êtres humains. 

9)  Lors de ses séances des 4 et 5 mars 2021, le Grand Conseil a renvoyé sans 
débat les PL 12'862 et 12'881 à la commission judiciaire et de la police (ci-après : la 
commission). 

10)  Les 16 et 23 novembre 2021, la commission a rendu son rapport concernant 
respectivement les PL 12'862 et 12'881. 

 a. Au cours de ses travaux, la commission a procédé à l’audition de plusieurs 
personnes, associations et autorités au sujet de la problématique de la mendicité et de 
ses effets à Genève. 

  Selon les professeurs de droit public et de droit pénal de l’Université de 
Genève entendus, la répression des formes agressives de la mendicité était conforme 
à la jurisprudence de la CourEDH, tout comme l’énumération d’un certain nombre de 
lieux dans lesquels la mendicité ne pouvait pas être pratiquée, pour autant que ladite 
énumération ne soit pas interprétée comme interdisant de facto la mendicité de 
manière générale. Il était toutefois délicat de délimiter de manière chiffrée le 
périmètre dans lequel la mendicité était interdite et une indication comme « aux 
abords immédiats » était préférable. Bien que la Suisse se soit dotée de règles pour 
combattre la traite des êtres humains, il n’était pas certain que le chef de clan qui 
ordonnait à des personnes d’aller mendier puisse être qualifié d’auteur d’une 
infraction de traite. La LPG visait à appréhender, au niveau local et par le biais de 
l’amende, des phénomènes qui, d’une manière générale, remettaient en cause l’ordre 
public dans son sens le plus large, comme la tranquillité et la sécurité publiques. 
L’idée était d’éviter que des personnes majeures exploitent un mineur ou une 
personne dépendante afin d’augmenter leur chiffre d’affaires. La situation d’une 
famille qui se trouvait dans la détresse et qui n’avait pas la possibilité de confier ses 
enfants à autrui pendant la mendicité était toutefois différente et ne permettait pas de 
fonder la punissabilité. 

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  Selon les représentants de la Ville D______ (ci-après : la ville), la police 
municipale avait constaté une recrudescence de la mendicité sur le territoire genevois 
depuis la suspension de l’application de l’art. 11A aLPG et recevait un grand nombre 
de doléances à ce sujet. Le fait de chiffrer une distance où la mendicité ne pouvait 
s’exercer était difficile à évaluer dans la pratique par les agents. Par ailleurs, lorsque 
ceux-ci constataient la présence de mendiants mineurs, une procédure de protection 
de l’enfant était initiée. 

  Les représentants de la police ont indiqué que les enquêtes effectuées pour 
comprendre la manière par laquelle s’opérait la mendicité avaient mis en évidence 
une organisation clanique et pyramidale, regroupant des personnes d’une même 
famille ou d’un même village, qui dirigeait des réseaux de mendiants. Un chef était à 
leur tête, lequel envoyait les membres du clan mendier, souvent des femmes et 
parfois des mineurs, et récoltait ensuite le fruit de leur activité. Dans certains cas, des 
situations de quasi-esclavage avaient été identifiées, notamment celle d’un jeune 
homme loué par son père resté en B______ à des gens de son village qui l’avaient 
exploité pendant deux mois à Genève. La mendicité ne servait ainsi pas aux 
personnes dans la nécessité mais remontait vers le chef du clan. La plupart des 
mendiants vivaient de l’assistance sociale à Genève : ils mangeaient dans des 
infrastructures d’accueil et dormaient sur l’espace public, sous des ponts. Il n’avait 
pas été constaté une population nouvelle depuis le début de la pandémie de 
COVID-19, ni d’augmentation de la mendicité liée à une précarité due à la situation 
sanitaire, mais plutôt une augmentation du nombre de personnes demandant l’aide 
sociale. 

  Les représentants des associations de marchands et de brocanteurs ont expliqué 
avoir constaté une dégradation de la situation à la suite de l’arrêt de la CourEDH, les 
mendiants venant depuis lors en nombre sur les marchés. Ils se montraient alors plus 
agressifs et présents que par le passé, ce qui avait pour effet de susciter de 
nombreuses plaintes de clients, en particulier à E______. 

  Les représentants des associations des commerçants de Genève ont expliqué 
que les clients de leurs membres n’appréciaient que peu les sollicitations des 
mendiants, dont la présence avait un impact sur la consommation, sous la forme 
d’une perte de clientèle, alors même que la pandémie avait déjà eu des conséquences 
néfastes sur la branche. 

 b. Lors des discussions, il a été proposé de supprimer une distance métrique au 
profit des termes « aux abords de », qui permettaient d’évoluer selon le type 
d’installation visé. Selon certains commissaires, cette notion semblait trop floue car 
elle comportait un élément subjectif rendant difficile l’application de la loi. Bien que 
non retenue, la mention d’une distance de 5 m était dans ce cadre plus adaptée, à 
l’instar de ce que prévoyait la législation du canton de Bâle-Ville. 

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11)  Les PL 12'862 et 12'881 ont été portés à l’ordre du jour de la séance du 
Grand Conseil du 10 décembre 2021, à l’issue de laquelle le premier a été rejeté et le 
deuxième adopté en troisième débat. La loi 12'881 ainsi adoptée a la teneur suivante : 

« Art. 1 Modification 
La loi pénale genevoise, du 17 novembre 2006 (LPG – E 4 05), est modifiée comme 
suit : 
 

Art. 11A Mendicité (nouvelle teneur) 
1 Sera puni de l’amende : 
a) quiconque aura mendié en faisant partie d’un réseau organisé dans ce but ; 
b) quiconque aura mendié en adoptant un comportement de nature à importuner le 

public, notamment en utilisant des méthodes envahissantes, trompeuses ou 
agressives ; 

c) quiconque aura mendié : 
1° dans une rue, un quartier ou une zone ayant une vocation commerciale ou 

touristique prioritaire ; le Conseil d’État établit et publie la liste des lieux 
concernés, 

2° aux abords immédiats des entrées et sorties de tout établissement à vocation 
commerciale, notamment les magasins, hôtels, cafés, restaurants, bars et 
discothèques, 

3° aux abords immédiats des entrées et sorties de tout établissement à vocation 
médicale, notamment les hôpitaux, établissements médico-sociaux et cliniques, 

4° aux abords immédiats des entrées et sorties de tout établissement à vocation 
culturelle, notamment les musées, théâtres, salles de spectacle et cinémas, 

5° aux abords immédiats des banques, bureaux de poste, distributeurs automatiques 
d’argent et caisses de parking, 

6° aux abords immédiats des entrées et sorties de tout établissement à vocation 
éducative, notamment les crèches, écoles, cycles d’orientation et collèges, 

7° à l’intérieur et aux abords immédiats des entrées et sorties des marchés, parcs, 
jardins publics et cimetières, 

8° à l’intérieur et aux abords immédiats des entrées et sorties des gares, ports et 
aéroports, 

9° à l’intérieur des transports publics, 
10° aux abords immédiats des arrêts de transport public et des amarrages de bateaux, 

de même que sur les quais ferroviaires, 
11° aux abords immédiats des lieux cultuels. 

2 Quiconque aura mendié en étant accompagné d’une ou plusieurs personnes mineures 
ou dépendantes, ou qui aura organisé la mendicité d’autrui, notamment en lui assignant 
un emplacement, en lui imposant un horaire ou en mettant à sa disposition un moyen de 
transport, sera puni d’une amende de 2'000 francs au moins. 
 
Art. 2 Entrée en vigueur 
La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis 
officielle ». 

12)  La loi 12'881 a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et 
canton de Genève (ci-après : FAO) du 17 décembre 2021, le délai référendaire 
expirant le 7 février 2022. 

13) a. Par acte du 24 janvier 2022, Mme A______ a interjeté un recours auprès de la 
chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
constitutionnelle) contre l’arrêté de publication de la loi 12'881, concluant, 
préalablement, à l’octroi de l’effet suspensif au recours et, principalement, à 
l’annulation de l’art. 11A LPG, tel que modifié par ladite loi. 

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  Puisqu’elle s’adonnait à la mendicité à Genève avec sa famille, elle risquait de 
se voir infliger une amende qu’elle ne pourrait pas payer en raison de son extrême 
dénuement, si bien que cette sanction serait convertie en peine privative de liberté. 
Le risque concret de subir une condamnation pénale l’emportait ainsi sur l’intérêt 
public au maintien de la disposition contestée, qui poursuivait le même but que 
l’art. 11A aLPG et dont l’application avait été suspendue pendant de nombreux mois. 

  Sur le fond, l’art. 11A LPG était contraire à l’arrêt de la CourEDH, dont il 
découlait qu’aucun intérêt public ne justifiait de pénaliser par une sanction aussi 
grave qu’une amende, en tant qu’elle était automatiquement convertie en peine 
privative de liberté en cas de non-paiement, une personne vulnérable, dépourvue de 
moyens de subsistance, et qui s’adonnait à la mendicité pour y remédier. 

  Il n’était pas non plus conforme aux engagements de la Suisse pris dans le 
cadre de la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres 
humains du 16 mai 2005 (CTEH - RS 0.311.543), ainsi qu’au principe de la primauté 
du droit fédéral, puisque l’art. 11A al. 1 let. a LPG entravait l’application de 
l’art. 182 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) en punissant 
les victimes. De plus, en adoptant l’art. 11A al. 2 in fine LPG, le législateur cantonal 
avait légiféré en matière de traite des êtres humains, alors qu’un tel comportement 
était appréhendé de manière exhaustive par le CP. C’était également sans droit que le 
tarif de l’amende avait été arrêté à CHF 2'000.-, de manière à empiéter sur les 
prérogatives du juge, qui devait examiner la situation personnelle de l’auteur avant le 
prononcé d’une amende, indépendamment du degré de gravité de l’infraction 
commise, en application de l’art. 106 al. 3 CP. 

  Prise dans sa globalité, la disposition litigieuse violait la liberté personnelle en 
tant qu’elle interdisait la mendicité. En raison de son manque de précision, elle ne 
pouvait constituer une base légale formelle, en particulier lorsqu’elle traitait de 
« comportement de nature à importuner le public », termes subjectifs insuffisamment 
précis et sujets à interprétation. Il en allait de même de la mise à « disposition d’un 
moyen de transport » mentionné à l’art. 11A al. 2 LPG, ce qui générait une insécurité 
juridique. Le fait de mendier ne créait pas non plus de trouble à l’ordre public, le 
législateur n’ayant pas même examiné si la lutte contre les réseaux criminels 
organisés pouvait être effectuée d’une autre manière, par exemple en application de 
l’art. 182 CP, pas plus qu’il n’avait cherché à examiner si les réseaux évoqués en 
commission existaient et s’ils avaient le cas échéant été démantelés. L’art. 11A LPG 
emportait également une violation du principe de proportionnalité, la criminalisation 
des mendiants n’étant pas un moyen de lutte efficace contre les réseaux organisés. Le 
Grand Conseil n’avait pas davantage examiné si l’ordre public, à savoir la protection 
des commerçants et des passants, pouvait être sauvegardé par d’autres moyens 
qu’une interdiction conduisant à une condamnation pénale, par exemple par la mise 
en place de mesures d’encadrement, de discussions avec les acteurs étatiques et 
sociaux ou d’accès à des prestations sociales. En outre, il ressortait de la lecture de 

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l’art. 11A al. 1 let. c LPG que la mendicité ne serait autorisée que dans les zones 
agricoles ou industrielles, à savoir des endroits sans passants, ce qui revenait à une 
interdiction généralisée de la mendicité. À cela s’ajoutait qu’une telle interdiction 
consacrait un traitement discriminatoire, en visant à sanctionner des personnes 
uniquement en raison de leur pauvreté. 

  Pour les mêmes raisons, la liberté d’expression était également violée par 
l’art. 11A LPG, puisque lorsqu’une personne s’adonnait à la mendicité, elle 
exprimait sa détresse en la communiquant de manière verbale ou non verbale. 

 b. Elle a produit un chargé de pièces comportant notamment : 

 - une procuration signée le 17 janvier 2022 donnant pouvoirs à son conseil de 
la représenter et l’assister dans le cadre d’un recours dirigé contre 
l’art. 11A LPG ; 

 - plusieurs jugements du Tribunal de police rendus en 2012, 2016, 2018 et 
2019 la reconnaissant coupable de mendicité ; 

 - et un article paru dans le journal Le Temps le 13 décembre 2021 intitulé 
« En persistant à interdire la mendicité à Genève, la droite crée une usine à 
gaz ». 

14)  Le 25 janvier 2022, la chambre constitutionnelle a accordé au Grand Conseil 
un délai au 8 février 2022, prolongé au 22 février 2022, pour répondre sur la 
demande d’effet suspensif au recours. 

15)  La loi 12'881 n’ayant fait l’objet d’aucune demande de référendum, le 
Conseil d’État l’a promulguée par arrêté du 9 février 2022, publié dans la FAO du 
11 février 2022, pour être exécutoire dans tout le canton dès le lendemain de ladite 
publication, à savoir le 12 février 2022. 

16)  Également par arrêté du 9 février 2022, publié dans la FAO du 11 février 2022, 
le Conseil d’État a fixé la liste des lieux à vocation commerciale ou touristique 
prioritaire visés à l’art. 11A al. 1 let. c ch. 1 LPG. Il s’agissait de ceux se situant à 
l’intérieur du périmètre terrestre défini entre et comprenant le Quai Wilson au niveau 
du Parc Mon Repos, le Quai du Mont-Blanc, le Pont du Mont-Blanc, le Quai du 
Général-Guisan du Pont du Mont-Blanc au Quai Gustave-Ador, le Quai 
Gustave-Ador jusqu’à et y compris Baby-Plage. Un plan comportant ladite zone du 
« U-lacustre » était annexé à l’arrêté. 

17)  Par courrier du 10 février 2022, Mme A______ a saisi la chambre 
constitutionnelle d’une demande de mesures superprovisionnelles urgentes, afin que 
l’effet suspensif au recours soit immédiatement accordé. La privation de liberté des 
personnes s’adonnant à la mendicité en flagrant délit de contravention, en application 
des art. 217 al. 3 et 219 al. 5 du Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 

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(CPP - RS 312.0), pouvait être ordonnée du fait de l’entrée en vigueur de la novelle, 
ce qui constituerait un dommage difficilement réparable pour celles s’adonnant à la 
mendicité. 

18)  Par décision du 11 février 2022, la présidence de la chambre constitutionnelle a 
partiellement fait droit à la requête de mesures superprovisionnelles de 
Mme A______ et interdit, à titre superprovisionnel, uniquement l’arrestation 
provisoire et la conduite au poste de personnes soupçonnées ou prévenues de 
mendicité selon l’art. 11A LPG, et ce jusqu’à droit jugé sur l’effet suspensif au 
recours. Elle a en outre réservé le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au 
fond. 

19)  Le 18 février 2022, Mme A______ a saisi la chambre constitutionnelle d’un 
nouveau recours contre l’arrêté de promulgation de la loi 12'881, aux conclusions 
identiques à son recours du 24 janvier 2022. 

  Elle reprenait également les mêmes griefs, ajoutant que la loi litigieuse n’était 
pas suffisamment précise, exigence découlant du principe de la légalité, ce qui la 
rendait inapplicable. En effet, la formulation de l’art. 11A LPG était vague au point 
de ne pas permettre aux citoyens de la comprendre et, par conséquent, de s’y 
conformer. Il n’était ainsi pas possible de savoir ce qu’il fallait comprendre par 
« réseau organisé », « comportement de nature à importuner le public », « abords 
immédiats », « mettre à disposition un moyen de transport », « personnes 
dépendantes » ou encore « avoir organisé la mendicité d’autrui ». De plus, on laissait 
au Conseil d’État le soin d’établir par simple publication une liste des lieux 
concernant « une rue, un quartier ou une zone ayant une vocation commerciale ou 
touristique prioritaire », l’art. 11A al. 1 let. c ch. 1 LPG lui permettait d’interdire de 
manière générale la mendicité sur l’ensemble du territoire genevois. Par conséquent, 
l’art. 11A LPG ne permettait pas de discerner où la mendicité serait autorisée et 
surtout comment la pratiquer. 

20) a. Le 21 février 2022, le Grand Conseil a conclu principalement à l’irrecevabilité 
de la demande d’effet suspensif, subsidiairement à son rejet, ainsi qu’au retrait, avec 
effet immédiat, des mesures superprovisionnelles ordonnées le 11 février 2022. 

  Sous l’angle de l’effet suspensif, Mme A______ n’avait pas démontré qu’elle 
séjournait légalement en Suisse, de sorte qu’elle n’était pas légitimée à solliciter 
l’octroi d’une mesure provisionnelle qui déployait ses effets uniquement sur le 
territoire du canton de Genève. 

  En tout état de cause, une telle demande était infondée, en présence d’un intérêt 
public à réglementer la mendicité en vue de contenir les risques pouvant en résulter 
pour l’ordre, la sécurité et la tranquillité publics, que l’État avait le devoir d’assurer, 
ainsi que le but de protection notamment des enfants et de lutte contre l’exploitation 
humaine, comme le retenait tant le Tribunal fédéral que la CourEDH. L’adoption de 

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l’art. 11A LPG répondait d’ailleurs à de telles préoccupations, mises en évidence par 
les auditions menées par la commission. La majorité des députés avait considéré 
qu’il était urgent de combler une lacune juridique à la suite de l’arrêt de la CourEDH, 
étant précisé que la précédente loi en vigueur, plus restrictive, avait été acceptée par 
les citoyens genevois, si bien qu’une réglementation de la mendicité répondait aussi à 
une volonté populaire. 

  L’intérêt privé de Mme A______ était fondé d’une part sur la prémisse qu’elle 
n’avait pas d’autre choix que de s’adonner à la mendicité pour subvenir à ses besoins 
vitaux, alors qu’elle pouvait prétendre à une aide financière exceptionnelle selon la 
loi sur l’insertion et l’aide sociale individuelle du 22 mars 2007 (LIASI - J 4 04) et 
entamer des démarches à cette fin avec l’aide de son conseil. D’autre part, il pouvait 
être attendu de Mme A______ qu’elle se conforme à l’art. 11A LPG en vigueur, qui 
n’interdisait pas la mendicité mais la proscrivait seulement en certains lieux, soit 
dans la zone commerciale ou à vocation touristique prioritaire, et sous certaines 
formes qualifiées. 

  Les chances du recours n’apparaissaient pas non plus manifestes, les 
professeurs de droit entendus devant la commission ayant confirmé que les règles 
envisagées étaient en principe acceptables et légitimes. En particulier, la possibilité 
de convertir une amende en peine privative de liberté n’était, en tant que telle, pas 
contraire à la CEDH, sauf dans un cas concret visant une personne vulnérable. En 
application de l’art. 106 al. 2 CP, la conversion d’une amende en peine privative de 
liberté supposait une absence fautive de paiement, si bien que le juge pouvait, dans 
un cas concret, y renoncer. De plus, puisque la commission d’un acte punissable dans 
un état de nécessité n’était pas illicite, aucune sanction n’était infligée lorsque la 
personne qui recourait à la mendicité se trouvait sous l’emprise d’un réseau criminel. 

 b. Il a produit un chargé de pièces comportant notamment un article de l’édition 
du 9 février 2022 du GHI intitulé « Vols et mendicité sur le marché de Plainpalais ». 

21)  Le 21 février 2022 également, la chambre constitutionnelle a transmis la 
réponse sur effet suspensif du Grand Conseil à Mme A______, lui accordant un délai 
au 8 mars 2022 pour lui faire part de ses éventuelles observations. 

22) a. Dans ses observations sur effet suspensif du 8 mars 2022, Mme A______ a 
persisté dans ses précédentes écritures. 

  Le recours ayant été déposé une nouvelle fois, à la suite de la promulgation de 
l’art. 11A LPG, il n’était pas irrecevable. Elle disposait aussi de la qualité pour 
recourir, n’ayant pas failli à son devoir de collaboration puisque rien ne lui avait été 
demandé à ce jour. En particulier, l’art. 11A LPG ne s’appliquait pas uniquement aux 
personnes qui séjournaient légalement en Suisse, étant précisé qu’en tant que 
ressortissante d’un État membre de l’Union européenne, sa présence à Genève était 
fondée. En tout état de cause, elle avait signé une procuration en faveur de son 

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conseil, de manière à démontrer sa présence à Genève lors du dépôt du recours, et 
produit de nombreuses condamnations en application de l’art. 11A aLPG, ce qui 
montrait qu’elle s’adonnait à la mendicité dans le canton. 

  La seule question qui se posait était ainsi celle de savoir si son intérêt privé à 
ne pas voir la loi être exécutée immédiatement était à protéger, ce qui était le cas. 
Pour subvenir à ses besoins, une aide unique, comme celle de l’Hospice général 
(ci-après : l’hospice), n’était pas suffisante. Il ne pouvait pas non plus être attendu de 
sa part qu’elle se conforme à la disposition litigieuse, dont elle ne comprenait pas le 
sens au regard de sa formulation. Un courrier dans ce sens avait du reste été adressé 
au Conseil d’État, lequel n’y avait pas répondu, au vu de la difficulté de l’exercice. 
Par ailleurs, l’art. 106 al. 2 CP, déjà en vigueur sous l’empire de l’art. 11A aLPG, 
n’avait jamais été appliqué aux cas des mendiants, lesquels ne bénéficiaient dès lors 
pas de l’exemption de peine qu’il prévoyait. À supposer que cette disposition soit 
appliquée à l’art. 11A LPG, une pénalisation de la mendicité s’avérerait du reste 
inutile. Elle disposait par conséquent d’un intérêt privé prépondérant à voir la loi 
litigieuse suspendue dans son entier, dans la mesure où celle-ci était susceptible 
d’entraîner une privation de liberté. 

 b. Elle a produit : 

 - un courrier de l’association F______ du 21 février 2022 demandant au 
Conseil d’État de lui communiquer un plan des rues, quartiers et zones non 
concernés par l’art. 11A LPG pour en comprendre la portée et d’éviter aux 
mendiants de s’exposer à des sanctions ; 

 - et un courriel de l’hospice du 20 mars 2013 répondant à des questions en 
lien avec l’aide financière accordée aux personnes de passage, dont il 
ressortait que ladite aide requérait une annonce auprès de l’office cantonal 
de la population et des migrations (ci-après : OCPM) et une attestation 
autorisant le séjour durant l’examen de la demande. Cette aide était 
accordée au bénéficiaire, pour autant que les conditions en soient remplies. 
S’agissant en particulier des C______, ceux-ci ne s’annonçaient pas auprès 
de l’OCPM, si bien qu’aucune aide financière exceptionnelle ne leur était 
accordée. 

23)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger sur effet suspensif. 

 

 Considérant, en droit, que : 

1)  La recevabilité du recours sera examinée dans l’arrêt au fond, étant précisé que 
la recourante a déposé un nouveau recours en date du 18 février 2022, à la suite de la 
publication dans la FAO du 11 février 2022 de l’arrêté du 9 février 2022 de 
promulgation de la loi 12'881, conformément aux art. 57 let. d et 62 al. 3 de la loi sur 

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la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), recours intégré au 
précédent du 24 janvier 2022. Par ailleurs, il n’est pas contesté que la recourante 
s’adonne à la mendicité, ayant à plusieurs reprises été condamnée de ce chef en 
application de l’art. 11A aLPG. Rien ne permet de retenir qu’elle aurait renoncé à 
une telle pratique à la suite de l’adoption et de l’entrée en vigueur de l’art. 11A LPG, 
qui appréhende le fait de mendier de différentes manières et en divers lieux, 
indépendamment du statut en Suisse de la personne concernée. La recourante paraît 
ainsi à tout le moins disposer d’un intérêt virtuel (ATF 147 I 478 consid. 2.2) 
permettant à première vue de lui reconnaître la qualité pour agir, y compris sur effet 
suspensif. 

2)  Les mesures provisionnelles, y compris celles sur effet suspensif, sont prises 
par le président ou le vice-président ou, en cas d’urgence, par un autre juge de la 
chambre constitutionnelle (art. 21 al. 2 et 76 LPA). 

3) a. Selon l’art. 66 LPA, en cas de recours contre une loi constitutionnelle, une loi 
ou un règlement du Conseil d’État, le recours n’a pas d’effet suspensif (al. 2) ; 
toutefois, lorsqu’aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose, la 
juridiction de recours peut, sur la demande de la partie dont les intérêts sont 
gravement menacés, restituer l’effet suspensif (al. 3). D’après l’exposé des motifs du 
projet de loi portant sur la mise en œuvre de la chambre constitutionnelle, en matière 
de recours abstrait, l’absence d’effet suspensif automatique se justifie afin d’éviter 
que le dépôt d’un recours bloque le processus législatif ou réglementaire, la chambre 
constitutionnelle conservant toute latitude pour restituer, totalement ou partiellement, 
l’effet suspensif lorsque les conditions légales de cette restitution sont données 
(PL 11311, p. 15).  

 b. Lorsque l’effet suspensif a été retiré ou n’est pas prévu par la loi, l’autorité de 
recours doit examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision 
entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Elle 
dispose d’un large pouvoir d’appréciation, qui varie selon la nature de l’affaire. La 
restitution de l’effet suspensif est subordonnée à l’existence de justes motifs, qui 
résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’absence d’exécution 
immédiate de la décision ou de la norme (arrêt du Tribunal fédéral 2C_246/2020 du 
18 mai 2020 consid. 5.1). Pour effectuer la pesée des intérêts en présence (arrêt du 
Tribunal fédéral 8C_239/2014 du 14 mai 2014 consid. 4.1), l’autorité de recours 
n’est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut statuer 
sur la base des pièces en sa possession (ATF 145 I 73 consid. 7.2.3.2 ; 117 V 185 
consid. 2b).  

  L’octroi de mesures provisionnelles – au nombre desquelles figure l’effet 
suspensif (Philippe WEISSENBERGER / Astrid HIRZEL, Der Suspensiveffekt und 
andere vorsorgliche Massnahmen, in Isabelle HÄNER / Bernhard WALDMANN 
[éd.], Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, 61-85, p. 63) – présuppose 
l’urgence, à savoir que le refus de les ordonner crée pour l’intéressé la menace d’un 

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dommage difficile à réparer (ATF 130 II 149 consid. 2.2 ; 127 II 132 consid. 3 = 
RDAF 2002 I 405). Elles ne sauraient, en principe tout au moins, anticiper le 
jugement définitif, ni équivaloir à une condamnation provisoire sur le fond, pas plus 
qu’aboutir abusivement à rendre d’emblée illusoire la portée du procès au fond 
(ATF 119 V 503 consid. 3 ; ACST/28/2021 du 23 juin 2021 consid. 3b). 

  En matière de contrôle abstrait des normes, l’octroi de l’effet suspensif suppose 
en outre généralement que les chances de succès du recours apparaissent manifestes 
(Stéphane GRODECKI / Romain JORDAN, Code annoté de procédure 
administrative genevoise, 2017, n. 835 ss ; Claude-Emmanuel DUBEY, La 
procédure de recours devant le Tribunal fédéral, in François BELLANGER / 
Thierry TANQUEREL [éd.], Le contentieux administratif, 2013, 137-178, p. 167). 

4)  En l’espèce, le recours est dirigé contre l’art. 11A LPG, à savoir une 
disposition d’une loi cantonale, acte visé à l’art. 57 let. d LPA, et à l’encontre duquel 
le recours n’a pas d’effet suspensif (art. 66 al. 2 LPA). Il convient donc d’examiner 
s’il y a lieu de l’octroyer, ce qui, en matière de contrôle abstrait des normes, suppose 
généralement que les chances de succès du recours apparaissent manifestes. 

  Si le droit de s’adresser à autrui pour obtenir de l’aide doit être considéré 
comme une liberté élémentaire, faisant partie de la liberté personnelle garantie par 
l’art. 10 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 
(Cst. - RS 101 ; ATF 134 I 214 consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_443/2017 
du 29 août 2018 consid. 4.1) et relevant du droit au respect de la vie privée et 
familiale garanti par l’art. 8 par. 1 CEDH, en particulier le droit à 
l’autodétermination, notamment au libre choix du mode de vie (arrêt de la CourEDH 
A______ c/ Suisse précité § 52 ss), il n’en va, a priori, pas de même s’agissant des 
libertés d’opinion et d’expression garanties par les art. 16 Cst. et 10 CEDH. En effet, 
le Tribunal fédéral a déjà jugé que le comportement consistant à demander de 
l’argent aux passants en leur tendant un gobelet ne comportait aucune dimension 
symbolique, ni aucun message, le but de la mendicité n’étant pas d’exprimer un 
besoin mais plutôt d’en obtenir la satisfaction par le biais d’un don, généralement 
sous la forme d’une prestation en argent (arrêt du Tribunal fédéral 1C_443/2017 
précité consid. 6.2). 

  À première vue, il ne paraît pas non plus évident que la disposition litigieuse, 
qui sanctionne d’une amende certaines manières de se livrer à la mendicité et en 
certains lieux, revenant ainsi à l’interdire en conséquence, emporterait une restriction 
injustifiée aux droits garantis par l’art. 10 al. 2 Cst. et à ceux de l’art. 8 par. 1 CEDH, 
tel qu’interprété par la CourEDH. L’activité prohibée repose sur une loi au sens 
formel (art. 36 al. 1 Cst.), à savoir l’art. 11A LPG, qui contient une énumération des 
comportements appréhendés et des lieux dans lesquels elle est interdite, si bien que 
ledit article ne paraît pas manifestement insuffisamment défini et circonscrit au 
regard des exigences relevant du principe de la légalité, en particulier en droit pénal 
(art. 1 CP ; art. 7 par. 1 CEDH). Sur la base d’un examen sommaire, l’art. 11A LPG 

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paraît en outre poursuivre un intérêt public (art. 36 al. 2 Cst. ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_443/2017 précité consid. 4.3.2 ; arrêt de la CourEDH A______ c/ Suisse 
précité § 95 ss) et il ne paraît en l’état pas établi qu’il serait contraire au principe de 
proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). En effet, contrairement aux affirmations de la 
recourante, il ne paraît pas manifeste que l’art. 11A al. 1 let. c LPG interdirait la 
mendicité de manière générale en ville, notamment au vu de la délimitation du 
périmètre du « U-lacustre » par le Conseil d’État dans l’arrêté du 9 février 2022. 
Prima facie, il ne paraît pas non plus exclu que les personnes s’adonnant à la 
mendicité puissent se prévaloir de l’art. 106 al. 2 CP, en faisant valoir le caractère 
non fautif du non-paiement de l’amende. Il ne paraît pas non plus manifeste qu’elles 
ne pourraient pas obtenir une aide financière exceptionnelle de l’hospice, pour autant 
qu’elles en fassent la demande. Il en résulte que, prima facie, l’art. 11A LPG ne 
semble pas constituer une restriction manifestement inadmissible à la garantie de la 
liberté personnelle, que ce soit sous l’angle du droit constitutionnel ou conventionnel. 

  Les autres griefs formulés à l’encontre de l’art. 11A LPG par la recourante 
n’apparaissent pas non plus manifestement fondés. Sur la base d’un examen 
sommaire, il ne paraît pas démontré que, sur la base de l’art. 11A al. 1 let. a LPG, les 
victimes de réseaux de mendicité seraient sanctionnées. Il ne paraît pas non plus 
évident que le seuil du montant de l’amende, fixé à CHF 2'000.- à l’art. 11A 
al. 2 LPG en cas d’infraction qualifiée, empêcherait le juge de tenir compte de la 
situation de l’auteur, au sens de l’art. 106 al. 3 CP. En définitive, les chances de 
succès du recours n’apparaissent pas manifestes. 

  Cela étant, indépendamment desdites chances de succès et conformément aux 
mesures superprovisionnelles accordées le 11 février 2022, il se justifie 
exceptionnellement de déroger, sur un point, à la pratique consistant à refuser l’effet 
suspensif dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes. En effet, l’arrestation 
provisoire et la garde au poste de police des personnes s’adonnant à la mendicité sur 
la base de l’art. 11A LPG, au sens des art. 217 al. 3 et 219 al. 5 CPP, pourraient, le 
cas échéant, constituer un dommage difficilement réparable. Il en va de même si une 
peine privative de liberté résultant de la conversion d’une amende impayée devait 
être exécutée, en application des art. 106 al. 2 et 5 et 36 al 2 CP, à la suite d’une 
infraction à l’art. 11A LPG. Il se justifie dès lors de faire partiellement droit à la 
demande d’octroi de l’effet suspensif au recours et d’interdire uniquement 
l’arrestation provisoire et la conduite au poste de personnes soupçonnées ou 
prévenues de mendicité selon l’art. 11A LPG, ainsi que l’exécution de toute peine 
privative de liberté résultant de la conversion d’une amende impayée infligée en 
application de l’art. 11A LPG. 

  Le sort des frais de la procédure est, quant à lui, réservé jusqu’à droit jugé au 
fond. 

  

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LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

octroie partiellement l’effet suspensif au recours, au sens des considérants ; 

réserve le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique la présente décision, en copie, à Me Dina Bazarbachi, avocate de la 
recourante, au Grand Conseil et, pour information, au Conseil d’État. 

 
Le président : 

 

Jean-Marc Verniory 

 

Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties. 

Genève, le la greffière :