# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c6348f38-052b-5d27-95d3-cfccc740049a
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-07-13
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 13.07.2017  VB.2017.00247
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2017-00247_2017-07-13.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2017.00247	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 13.07.2017
	Spruchkörper: 	1. Abteilung/1. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Ausländerrecht
	Betreff: 

	Eingrenzung; kurzfristige Festhaltung (G.-Nr. GI170037-L/U)

	
Eingrenzung; kurzfristige Festhaltung zur Eröffnung der Eingrenzungsverfügung

Voraussetzungen der Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG (E. 2.2 und 2.3). Der Zweck der Eingrenzung wird verfehlt, wenn eine Ausschaffung des Betroffenen nicht möglich ist. Für Staatsangehörige von Tansania ist eine Ausschaffung grundsätzlich möglich (E. 2.4). Die Eingrenzung auf den Bezirk Uster ist im Hinblick auf die Tatsache, dass der Beschwerdeführer im eingegrenzten Gebiet in angemessener Weise leben und weiterhin Gottesdienste besuchen kann, verhältnismässig (E. 2.5.2). Die faktische Meldepflicht in der Notunterkunft allein wäre zur Erreichung der verfolgten öffentlichen Interessen weniger gut geeignet; die Eingrenzung erweist sich insgesamt als rechtmässig (E. 2.5.5).

Gemäss Art. 73 Abs. 1 lit. a AuG kann die zuständige Behörde eine Person ohne Aufenthaltstitel zur Eröffnung einer Verfügung im Zusammenhang mit ihrem Aufenthaltsstatus kurzfristig festhalten (E. 3.1). Dies ist ausreichende gesetzliche Grundlage für eine kurzfristige Festhaltung zwecks Eröffnung der Eingrenzungsverfügung (E. 3.2). Mit einer kurzfristigen Festhaltung soll die Eröffnung der Verfügung in einer dem Betroffenen verständlichen Sprache innert nützlicher Frist gewährleistet werden (E. 3.3 und 3.4). Als milderes MIttel steht grundsätzlich die schriftliche Vorladung an die Adrese der betreffenden Notunterkunft zur Verfügung. Vorliegend bestehen keine genügenden Anzeichen dafür, dass der Beschwerdeführer einer Vorladung keine Folge leisten würde. Die kurzfristige Festhaltung erweist sich als unverhältnismässig. Feststellung der Widerrechtlichkeit (E. 3.5.2).

Teilweise Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						EINGRENZUNG
ERÖFFNUNG DER VERFÜGUNG
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KURZFRISTIGE FESTHALTUNG
ÖFFENTLICHES INTERESSE
UNENTGELTLICHE RECHTSPFLEGE (UP/URB)
UNMÖGLICHKEIT DER AUSREISE
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
ZUSTELLUNG
ZWANGSMASSNAHMEN AUG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 73 Abs. I lit. a AuG
Art. 74 Abs. I lit. b AuG
Art. 10 Abs. II BV
Art. 36 BV
§ 16 VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  1.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2017.00247

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer 

 

 

 

vom 13. Juli 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Regina Meier.

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Eingrenzung;
kurzfristige Festhaltung (G.-Nr. GI170037-L/U),

 

 

hat sich ergeben: 

I.  

Mit Verfügung vom 9. Januar 2017 ordnete das
Migrationsamt des Kantons Zürich gegen A eine Eingrenzung im Sinn von
Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG auf das Gebiet des Bezirkes Uster an.
Die Gültigkeit wurde bis am 21. Juni 2018 festgesetzt. Ferner ordnete das Migrationsamt an, dass für zwingende
Reisen ausserhalb des Rayons vorgängig eine Ausnahmebewilligung einzuholen sei.
Mit Verfügung gleichen Datums wurde zudem die kurzfristige Festhaltung von A
zur Eröffnung der Eingrenzungsverfügung angeordnet.

II.  

Am 10. Februar 2017 gelangte A an das
Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich und ersuchte um Aufhebung
der Eingrenzung sowie um Feststellung der Widerrechtlichkeit der kurzfristigen
Festhaltung. Dieses wies die Beschwerde am 7. März 2017 ab.

III.  

Hiergegen erhob A am 13. April 2017 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung
der Eingrenzungsverfügung sowie des Beschwerdeentscheids des
Zwangsmassnahmengerichts; eventualiter sei der Rayon auf die Bezirke Bülach und
Zürich auszudehnen. Zudem sei die Widerrechtlichkeit der kurzfristigen
Festhaltung festzustellen. In prozessualer Hinsicht ersuchte A, es sei ihm die
unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Staates.

Das Zwangsmassnahmengericht verzichtete am 20. April
2017 auf eine Stellungnahme und das Migrationsamt beantragte am 27. April
2017 die Abweisung der Beschwerde. Mit Stellungnahme vom 15. Mai 2017
hielt A an seinen Anträgen fest.

 

Die Kammer erwägt:

1.  

Beschwerden betreffend Massnahmen nach Art. 73–78 AuG
werden vom Einzelrichter behandelt, sofern sie nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung
der Kammer zur Beurteilung überwiesen werden (§ 38b Abs. 1
lit. d Ziff. 4 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. b
VRG sowie § 38b Abs. 2 VRG). Da sich vorliegend
Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen, ist die Sache durch die Kammer zu
beurteilen.

2.  

Die Vorinstanzen
grenzten den Beschwerdeführer auf das Gebiet des Bezirkes Uster ein und griffen
damit in seine verfassungsrechtlich geschützte Bewegungsfreiheit ein
(Art. 10 Abs. 2 BV). Nach Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen
Grundrechtseinschränkungen einer gesetzlichen Grundlage. Sie müssen weiter
durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter
gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV) und sich sodann als
verhältnismässig erweisen (Art. 36 Abs. 3 BV).

2.1 Gemäss
Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG kann die zuständige kantonale Behörde
einer Person die Auflage machen, ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu
verlassen, wenn ein rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungs­entscheid vorliegt
und konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass die betroffene Person nicht
innerhalb der Ausreisefrist ausreisen wird, oder sie die ihr angesetzte Frist
nicht eingehalten hat.

2.2 Die
gesetzliche Grundlage zur Anordnung der strittigen Eingrenzung ist damit
gegeben: Mit Verfügung vom 21. Oktober 2014 wies das Bundesamt für
Migration das Asylgesuch des Beschwerdeführers ab und wies ihn aus der Schweiz
weg. Auf die dagegen erhobene Beschwerde trat das Bundesverwaltungsgericht mit
Urteil vom 7. Januar 2015 wegen Nichtleisten der Kaution nicht ein. Mit
Schreiben vom 13. Januar 2015 wurde der Beschwerdeführer aufgefordert, die
Schweiz bis zum 27. Januar 2015 zu verlassen. Da die dem Beschwerdeführer
angesetzte Ausreisefrist damit seit über zwei Jahren verstrichen ist, kann
dieser aus der Tatsache, dass vorliegend keine Anzeichen für ein Untertauchen
seinerseits bestehen, nichts zu seinen Gunsten ableiten: Konkrete Anzeichen
einer Flucht- oder Untertauchensgefahr bilden gemäss dem Wortlaut von
Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG nämlich nur dann Voraussetzung für
eine Eingrenzung, wenn diese bereits vor Ablauf der Ausreisefrist
angeordnet werden soll (so auch die Botschaft des Bundesrates vom
18. November 2009, BBl 2009 8881 ff., 8899). Dies ist vorliegend
nicht der Fall. Im Übrigen ist für eine Eingrenzung nach Art. 74
Abs. 1 lit. b AuG auch nicht vorausgesetzt, dass die eingegrenzte
Person delinquiert hat bzw. die öffentliche Sicherheit und Ordnung stört oder
gefährdet (vgl. wiederum den Wortlaut von Art. 74 Abs. 1 lit. b
AuG.) 

2.3 Zweck der
Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG ist es, den Verbleib
der ausländischen Person zu kontrollieren, sowie ihre Verfügbarkeit für die
Vorbereitung und Durchführung der Ausschaffung sicherzustellen (vgl. Andreas Zünd,
in: Marc Spescha/Hanspeter Thür/Andreas Zünd/Peter Bolzli/Constantin Hruschka,
Kommentar Migrationsrecht, 4. A., Zürich 2015, Art. 74 AuG
N. 5). Da die Eingrenzung – wie die Vorinstanz zutreffend ausführt – ein
milderes Mittel zum ausländerrechtlich begründeten Freiheitsentzug darstellt,
darf sie analog zu diesem überdies eine gewisse Druckwirkung zur Durchsetzung
der Ausreisepflicht entfalten (vgl. BGE 142 II 1
E. 2.2). Damit gelten sowohl die
Kontrolle als auch die Förderung der Ausreise weggewiesener Ausländer als
legitime öffentliche Interessen (siehe auch BGr, 5. November 2012,
2C_1044/2012, E. 3.2; ferner eingehend VGr, 13. Oktober 2016,
VB.2016.00538, E. 3.3 [Entscheid noch nicht rechtskräftig]).

2.4 Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung erweist sich
eine staatliche Handlung als geeignet, wenn durch sie das öffentliche Interesse
auch tatsächlich wahrgenommen werden kann, das heisst, wenn der im öffentlichen
Interesse verfolgte Zweck erreicht werden kann (Rainer J. Schweizer in:
Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,
St. Galler Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen 2014,
Art. 36 N. 38). Der Zweck der Eingrenzung wird verfehlt, wenn
eine Ausschaffung des Betroffenen nicht möglich ist. Die Massnahme ist dann
kein geeignetes Mittel zur Vorbereitung und Durchführung der Ausschaffung und
damit unverhältnismässig (VGr, 1. Februar 2017, VB.2016.00665, E. 2.3).

Entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers ist dies vorliegend allerdings nicht der Fall:
Zwar ist seine Ausschaffung nach Tansania bisher gescheitert. Für tansanische
Staatsangehörige ist eine Rückkehr in ihre Heimat jedoch nicht nur auf
freiwilliger Basis möglich. Wie sich aus den Akten ergibt, war eine
Ausschaffung mit einem Laissez Passer der tansanischen Behörden geplant, jedoch
scheiterte diese am Widerstand des Beschwerdeführers. Insgesamt lässt sich
deshalb nicht sagen, eine Ausschaffung sei nicht möglich; vielmehr ist sie
bisher am Verhalten des Beschwerdeführers gescheitert. Erscheint eine
Ausschaffung grundsätzlich noch als möglich, so kann auch ein gewisses
Kontrollbedürfnis der staatlichen Behörden bejaht werden; die Massnahme kann
die Verfügbarkeit des Beschwerdeführers im Interesse einer Ausschaffung
sicherstellen. Die Eingrenzung ist damit als geeignete Massnahme zu
qualifizieren.

2.5 Damit bleibt die Verhältnismässigkeit der Massnahme im
engeren Sinn zu prüfen. Dabei muss das
öffentliche Interesse an der Eingrenzung das gegenteilige Interesse des
Beschwerdeführers an der Aufhebung der Massnahme überwiegen. Die Eingrenzung
darf nicht über das Erforderliche hinausgehen, was insbesondere bei der
Festlegung der Grösse des Rayons und der Dauer der Eingrenzung zu
berücksichtigen ist; Zweck und Mittel haben in einem vernünftigen Verhältnis
zueinander zu stehen (VGr, 13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 3.4
mit Hinweisen [Entscheid noch nicht rechtskräftig]).

2.5.1
Nach Ansicht des Beschwerdeführers ist die Eingrenzung unverhältnismässig,
da sie ihm den Besuch des Gottesdienstes in der Kirche in Buchs und von Kursen
in der Autonomen Schule Zürich verunmögliche sowie soziale Kontakte zu seinen
Freunden in der Stadt Zürich und im Kanton Bern erschwere.

2.5.2
Der Beschwerdeführer vermag mit diesen Argumenten nicht durchzudringen: Der
Bezirk Uster weist eine Fläche von 112.4 km2 auf, besteht aus
zehn Gemeinden und verfügt über eine gute Infrastruktur. Auf dem eingegrenzten
Gebiet kann er in angemessener Weise leben und seine elementaren
Lebensbedürfnisse befriedigen. Für den Besuch der Autonomen Schule ist das
Instrument der Ausnahmebewilligung zu wählen. Zudem kann der Beschwerdeführer
Gottesdienste im Bezirk Uster besuchen und auch seine Freunde auf diesem Gebiet
treffen. Das Interesse des Beschwerdeführers daran, diese Tätigkeiten auch
ausserhalb des eingegrenzten Bezirks auszuführen, überwiegt das
entgegenstehende öffentliche Interesse nicht.

2.5.3
Das öffentliche Interesse an einer Eingrenzung wiegt vorliegend allerdings
nicht schwer. So ist der Beschwerdeführer laut den Akten nie untergetaucht und
hat er sich den Behörden bisher stets zur Verfügung gehalten. Eine besondere
Renitenz liegt ebenso wenig vor wie ein – über den Verstoss gegen ausländerrechtliche Bestimmungen hinausgehendes –
strafbares Verhalten. Immerhin machte der Beschwerdeführer widersprüchliche
Aussagen zu seiner Identität, verschleierte damit seine Herkunft und erschwerte
so den Vollzug der Wegweisung in seinen Herkunftsstaat. Unter diesen Umständen
würde sich eine Eingrenzung auf eine einzelne Gemeinde zwar als
unverhältnismässig erweisen. Eine Eingrenzung auf den Bezirk Uster erscheint
dagegen gestützt auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung als
verhältnismässig (vgl. VGr, 27. März 2017, VB.2017.00026, E. 2.6.3;
13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 3.3 [Entscheid noch nicht
rechtskräftig]). Besondere Umstände, um von der Eingrenzung abzusehen, bestehen
nicht. Die beantragte Ausdehnung des Rayons auf die Bezirke Bülach und Zürich
wäre zudem nicht als ähnlich wirksame Massnahme zu erachten; die dem
Beschwerdeführer dadurch gewährte relativ grosse Bewegungsfreiheit würde den
Zweck der Eingrenzung weitgehend verunmöglichen. Die angeordnete Eingrenzung
erweist sich mithin in räumlicher Hinsicht als verhältnismässig.

2.5.4
Auch die verfügte Dauer bis am 21. Juni 2018 erscheint – entgegen dem
Beschwerdeführer – als noch rechtmässig. Allerdings ist die Beschwerdegegnerin
darauf hinzuweisen, dass diese Zeitdauer grundsätzlich ausreichen müsste, um
die Möglichkeit einer Ausschaffung des Beschwerdeführers abzuklären und eine
solche gegebenenfalls durchzuführen. Angesichts des nicht schwerwiegenden
öffentlichen Interesses, der bisherigen Erreichbarkeit des Beschwerdeführers
und vorbehältlich einer wesentlichen Veränderung der Verhältnisse würden nach
Ablauf der festgesetzten Frist vermutungsweise Zweifel an der
Verhältnismässigkeit – insbesondere der Eignung der Massnahme – bestehen; dies
auch vor dem Hintergrund, dass mehrjährige Eingrenzungen laut
bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht auf unabsehbare Zeit erhalten bleiben
können (vgl. BGr, 24. Mai 2011, 6B_808/2011, E. 1.3; BGr, 13. Juli
1995, 2A.193/1995 E. 2c; vgl. auch Göksu, Art. 74 N. 7, 17,
letzter Abschnitt; Walter Kälin, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht: Materielles
Recht, AJP 1995, S. 835 ff., 853).

2.5.5
Da somit das von den Vorinstanzen angenommene überwiegende öffentliche Interesse
an einer Eingrenzung zu bejahen ist, kann dem beschwerdeführerischen Argument
nicht gefolgt werden, die faktische Meldepflicht in der Notunterkunft genüge
zur Sicherstellung der genannten öffentlichen Interessen. Es ist davon auszugehen,
dass die blosse Meldepflicht weniger gut geeignet ist, um den mit der Massnahme
bezweckten Vollzug der Wegweisung zu erleichtern (vgl. BGr, 5. November
2012, 2C_1044/2012, E. 3.3; VGr, 27. März 2017, VB.2017.00026,
E. 2.5.5; 13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 4 [Entscheid noch
nicht rechtskräftig]).

Insgesamt
erweist sich die verfügte Eingrenzung damit als verhältnis- und rechtmässig.
Die Beschwerde ist diesbezüglich abzuweisen.

3.
 

Weiter wurde der Beschwerdeführer zur Eröffnung der
Eingrenzungsverfügung am 11. Januar 2017 kurzfristig festgehalten, womit
ebenfalls in seine verfassungsrechtlich geschützte Bewegungsfreiheit
eingegriffen wurde (siehe oben E. 2 zu den Voraussetzungen von
Grundrechtseingriffen).

3.1 Gemäss
Art. 73 Abs. 1 lit. a AuG kann die zuständige kantonale Behörde
eine Person ohne Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung
zur Eröffnung einer Verfügung im Zusammenhang mit ihrem Aufenthaltsstatus
kurzfristig festhalten. Abs. 2 dieser Bestimmung hält fest, dass die
Person nur für die Dauer der erforderlichen Mitwirkung oder Befragung sowie des
allenfalls erforderlichen Transports, höchstens aber drei Tage festgehalten
werden darf; die Einhaltung dieser zeitlichen Vorgaben ist vorliegend
unbestritten. Der Beschwerdeführer stellt sich jedoch auf den Standpunkt, dass
die kurzfristige Festhaltung an sich unrechtmässig gewesen sei.

3.2 Obgleich
davon auszugehen ist, dass die kurzfristige Festhaltung nach Art. 73
Abs. 1 lit. a AuG im Regelfall zur Eröffnung des Weg- oder
Ausweisungsentscheids vor der Ausschaffungshaft dient, um die betroffene Person
bis dahin festhalten zu können (Göksu, Handkommentar AuG, Art. 73 N. 5),
kann die gesetzliche Grundlage der kurzfristigen Festhaltung bejaht werden. Der
Beschwerdeführer verfügt über keinen gültigen Aufenthaltstitel (siehe oben
E. 2.2) und es ist der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass die
Eingrenzungsverfügung einen gewissen Zusammenhang mit seinem Aufenthaltsstatus
hat, da sie aufgrund der nicht vorhandenen Aufenthaltsbewilligung erlassen
wurde.

3.3 Zweck der kurzfristigen
Festhaltung ist nach den Ausführungen der Vorinstanzen erstens die
Sicherstellung, dass der Beschwerdeführer die Eingrenzungsverfügung versteht
bzw. dass sie ihm übersetzt wird. Die Polizei müsse für den Zeitpunkt der
Verfügungseröffnung einen Dolmetscher organisieren und im Hinblick darauf
rechtfertige sich eine kurzfristige Festhaltung, um verwaltungstechnische
Leerläufe zu minimieren. Weiter soll durch die Festhaltung eine Eröffnung der
Verfügung innert nützlicher Frist gewährleistet werden; Personen ohne
Aufenthaltstitel fehle oftmals ein konstanter Wohnort und eine schriftliche
Zustellung könne nicht ohne Weiteres erfolgen.

Insgesamt
ist ein gewisses öffentliches Interesse an der kurzfristigen Festhaltung des
Beschwerdeführers zu bejahen.

3.4 Damit bleibt die
Verhältnismässigkeit der Massnahme zu prüfen. Dies setzt vorab die Eignung der
Massnahme voraus (siehe oben E. 2.4). Die kurzfristige Festhaltung ist
geeignet zu bewirken, dass die Eingrenzungsverfügung dem Betroffenen in einer
ihm verständlichen Sprache eröffnet wird bzw. dass die Polizei für den
fraglichen Zeitpunkt einen Dolmetscher oder eine Dolmetscherin bestellen kann.

3.5 Sodann
muss das öffentliche Interesse an der kurzfristigen Festhaltung das private
Interesse des Beschwerdeführers überwiegen. Der Grundrechtseingriff hat sich
auf das erforderliche Minimum zu beschränken, was insbesondere auch in
zeitlicher Hinsicht bei länger dauernden Festhaltungen als der vorliegenden
(bspw. über Nacht oder für mehrere Tage) zu berücksichtigen wäre; Zweck und
Mittel haben in einem vernünftigen Verhältnis zueinander zu stehen (VGr,
5. Dezember 2016, VB.2016.000289, E. 5).

3.5.1 Die Beschwerdegegnerin stellt sich auf den
Standpunkt, dass die kurzfristige Festhaltung gerechtfertigt sei, da Personen
ohne Aufenthaltstitel oftmals ein konstanter Wohnort fehle und schriftliche
Zustellungen nicht ohne Weiteres erfolgen können. Der Beschwerdeführer hält dem
entgegen, eine kurzfristige Festhaltung setze unter dem Aspekt der
Verhältnismässigkeit voraus, dass die betroffene Person einer entsprechenden Vorladung bereits einmal nicht Folge
geleistet hatte oder klar zum Ausdruck brachte, dass sie einer Vorladung nicht
Folge leisten werde. 

3.5.2
In der Regel, so auch im vorliegenden Fall, befinden sich die von
Eingrenzungen betroffenen Personen in einer Notunterkunft, wo sie sich
regelmässig zu melden haben; sie können zudem nur mit ihrer dortigen
Anwesenheit Nothilfe beziehen. Ein postalischer Zustellungsversuch der
Eingrenzungsverfügung oder einer Vorladung an die Adresse der betreffenden
Unterkunft wäre als praktikable mildere (und grundsätzlich kaum aufwändigere)
Massnahme vor einer Festhaltung möglich. Zwar besteht ein legitimes
öffentliches Interesse, den von Eingrenzungen Betroffenen die diesbezüglichen
Verfügungen in einer ihnen verständlichen Sprache zu eröffnen. Diese
Eröffnungen sind jedoch nicht derart dringlich, dass sich ein Zustellversuch
oder – wenn die Behörde eine mündliche Eröffnung mit
Übersetzung für notwendig hält – eine vorgängige Vorladung nicht
rechtfertigte. Die Anordnung einer kurzfristigen
Festhaltung setzt grundsätzlich voraus, dass begründete Zweifel bestehen, dass
die betroffene Person die erforderliche Mitwirkung nicht von sich aus leisten
wird. Solche Zweifel können beispielsweise gegeben sein, wenn sie einer
entsprechenden Vorladung bereits einmal nicht Folge geleistet hat oder klar zum
Ausdruck brachte, dass sie einer Vorladung nicht Folge leisten werde (vgl.
auch VGr, 5. Dezember 2016, VB.2016.000289, E. 5.2, 5.4). 

Im
vorliegenden Fall bestehen keine genügenden Anzeichen dafür, dass der
Beschwerdeführer einer Vorladung keine Folge leisten würde. Zwar hatte der Beschwerdeführer vorgängig offenbar die Gelegenheit,
die Polizei freiwillig zu begleiten, nahm diese Möglichkeit aber nicht wahr.
Hieraus lässt sich allerdings nicht der Schluss ziehen, der Beschwerdeführer
wäre auch einer Vorladung nicht gefolgt. Damit bestanden insgesamt keine
genügenden Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdeführer einer Vorladung nicht
Folge leisten würde, weshalb sich die kurzfristige Festhaltung als
unverhältnismässig erweist. Die Widerrechtlichkeit der kurzfristigen Festhaltung ist festzustellen und die
Beschwerde in diesem Punkt gutzuheissen.

4.
 

4.1 Bei diesem
Verfahrensausgang, bei dem beide Parteien teilweise unterliegen, sind ihnen die
Kosten des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Entsprechend seines
teilweisen Obsiegens ist dem Beschwerdeführer in Anwendung von § 17 Abs. 2
lit. b VRG eine reduzierte Parteientschädigung für die anwaltlichen
Bemühungen zuzusprechen (vgl. dazu Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 17 N. 21). Als angemessen erscheint
ein Betrag von Fr. 1'000.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer.

4.2 Der
Beschwerdeführer beantragt die unentgeltliche Prozessführung und
Rechtsverbeiständung. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, denen die
nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht aussichtslos erscheinen, auf
Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege. Ein Anspruch auf
unentgeltliche Rechtsvertretung besteht, wenn die Gesuchsteller zusätzlich
nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16
Abs. 2 VRG). 

Der Beschwerdeführer ist mittellos im Sinn des Gesetzes.
Sodann war die Beschwerde nicht aussichtslos. Es ist ihm deshalb für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren
und der auf ihn entfallende hälftige Anteil der Kosten auf die Gerichtskasse zu
nehmen.

4.3 In
Anbetracht der nicht einfachen Fragestellungen im Zusammenhang mit der neuen
Praxis der Migrationsbehörde war der Beschwerdeführer zur Geltendmachung seiner
Ansprüche auf einen Rechtsvertreter angewiesen (vgl. Plüss, Kommentar VRG, § 16
N. 80 f.). Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung ist
daher ebenfalls gutzuheissen und dem Rechtsvertreter Frist zur Einreichung der
Rechnung anzusetzen. Die zugesprochene Parteientschädigung wird an den Anspruch
des Rechtsvertreters angerechnet.

Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG
hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt
wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der
Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise
gutgeheissen. 

In Abänderung von
Dispositiv-Ziff. 1 der Verfügung des Zwangsmassnahmengerichts des
Bezirksgerichts Zürich vom 7. März 2017 wird festgestellt, dass die
kurzfristige Festhaltung des Beschwerdeführers vom 11. Januar 2017
widerrechtlich war.  

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    100.--     Zustellkosten,

Fr. 2'600.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt. Der auf den
Beschwerdeführer entfallende Anteil wird jedoch zufolge Gewährung der
unentgeltlichen Prozessführung auf die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht
gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine reduzierte
Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zuzüglich 8 % MWST zu bezahlen,
zahlbar an seinen Rechtsvertreter innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses
Urteils.

5.    Dem
Beschwerdeführer wird in der Person von RA B ein unentgeltlicher
Rechtsvertreter bestellt. Dieser wird aufgefordert, dem Verwaltungsgericht
binnen einer Frist von 30 Tagen nach Zustellung dieses Urteils eine
detaillierte Zusammenstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen
einzureichen, ansonsten die Entschädigung nach Ermessen festgesetzt würde
(§ 9 Abs. 2 GebV VGr). Die Nachzahlungspflicht gemäss § 16
Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten. 

6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

7.    Mitteilung an …