# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0baa6e85-a1a1-5790-a001-d220f53162d3
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2004-10-25
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 25.10.2004 B 2004/67, B 2004/72
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2004-67--B-2004-72_2004-10-25.pdf

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2004/67, B 2004/72

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 17.02.2020

Entscheiddatum: 25.10.2004

Entscheid Verwaltungsgericht, 25.10.2004
Baurecht, Art. 22 ff. und Art. 28 BauG (sGS 731.1). Überbauungs-, 
Gestaltungs- und Teilstrassenplan \"Einstein Kongress\". Massnahmenpläne 
sind beim Erlass von Sondernutzungsplänen beachtlich. Gehen von der 
geplanten Anlage bloss durchschnittliche Emissionen aus, ist eine 
rechtssatzmässige Festlegung der im Massnahmenplan vorgesehenen 
Massnahmen erforderlich. Bei überdurchschnittlichen Emissionen ist 
hingegen die einzelfallweise Anordnung von im Massnahmenplan 
vorgesehenen Massnahmen zulässig (Verwaltungsgericht, B 2004/67, 72).

Urteil vom 25. Oktober 2004

Anwesend: Präsident Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, 

lic. iur. A. Rufener; Ersatzrichterin lic. iur. D. Gmünder Perrig; Gerichtsschreiberin Dr. R. 

Hirt

_______________

In Sachen

F.S.,

Beschwerdeführer I,

und

Quartierverein G.,

vertreten durch die Vorstandsmitglieder P.B. und D.S.

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Hausgenossenschaft A.S.,

vertreten durch den Präsidenten R.H.

E. und R.D.S.

D.G. und J.T.,

G.S.,

Beschwerdeführer II,

alle vertreten durch Rechtsanwalt J.,

gegen

Baudepartement des Kantons St. Gallen,

Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

A. AG,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Rechtsanwalt L.,

sowie

Politische Gemeinde St. Gallen,

vertreten durch den Stadtrat, 9001 St. Gallen,

Beschwerdebeteiligte,

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betreffend

Überbauungs- und Gestaltungsplan "Einstein Kongress" und Teilstrassenplan 

"Einstein Kongress"

A./ Mit Beschluss vom 1. Oktober 2002 leitete der Stadtrat der Stadt St. Gallen das 

Verfahren für den Erlass des Überbauungs- und Gestaltungsplans "Einstein 

Kongress" (abgekürzt Überbauungs- und Gestaltungsplan) mit besonderen 

Vorschriften (abgekürzt besV) sowie des Teilstrassenplans "Einstein 

Kongress" (abgekürzt Teilstrassenplan) ein. Der Perimeter des Gestaltungsplans 

umfasst das Gebiet zwischen Wassergasse, Berneggstrasse, Kapellenstrasse und 

Kapellentreppe. Die darin gelegenen Parzellen Nrn. C556 bis C563, Grundbuch St. 

Gallen, stehen im Eigentum der A. AG, St. Gallen. Sie sind nach dem Zonenplan der 

Stadt St. Gallen vom 1. November 1980 der Wohn-Gewerbe-Zone, Bauklasse 5a 

(abgekürzt WG5a) zugeteilt und sollen mit einem Kongresszentrum (Hauptbaute K) 

überbaut werden. Die Parzelle Nr. C2886 und der westliche Teil der Parzelle Nr. C1767, 

die ebenfalls im Eigentum der A. AG stehen und südlich der Kapellenstrasse liegen, 

bilden den Perimeter des Überbauungsplans. Auf der Parzelle Nr. C1767, die ebenfalls 

in der WG5a liegt, soll das Hotel Einstein erweitert werden (Hauptbaute E). Auf der 

Parzelle C2886, die in der Wohn-Gewerbe-Zone, Bauklasse 4a, (abgekürzt WG4a) liegt, 

soll eine Hauptbaute H (Büronutzung) erstellt werden. Ausserdem ist die Errichtung 

einer Tiefgarage mit 250 Parkplätzen mit Ein- und Ausfahrt ab der Wassergasse und 

einer Tiefgarage mit 35 Parkplätzen mit Ein- und Ausfahrt ab der Kapellenstrasse 

vorgesehen. Der Teilstrassenplan regelt die Aufhebung des östlichen Teils des 

Kapellenweges, der in diesem Bereich überbaut werden soll, Korrekturen an der 

Wassergasse, der Berneggstrasse und der Kapellenstrasse sowie die Verlängerung der 

Kapellentreppe bis zur Kapellenstrasse.

Der Überbauungs- und Gestaltungsplan lag vom 7. Oktober bis 6. November 2002 

öffentlich auf. In den Teilstrassenplan konnte vom 14. Oktober bis 13. November 2002 

Einsicht genommen werden.

Innert der Auflagefrist erhoben unter R.E. und F.S. gemeinsam Einsprache mit dem 

Antrag, der Überbauungs- und Gestaltungsplan sowie der Teilstrassenplan seien 

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aufzuheben. R.E. und F.S. sind Miteigentümer der Liegenschaft Oberer Graben 42 und 

Eigentümer bzw. Mieter von neun Parkplätzen in der Umgebung, wovon sich vier auf 

dem städtischen Grundstück Nr. C71 nördlich der Wassergasse befinden.

Sodann erhoben der Quartierverein G., die Hausgenossenschaft A.S. sowie 

verschiedene Anwohnerinnen und Anwohner der Häuser Oberer Graben 45 und 46 

sowie Gallusstras-se 40 und 43 gemeinsam Einsprache gegen die aufgelegten Pläne. 

Sie beantragten, der Überbauungs- und Gestaltungsplan sei in der vorliegenden Form 

nicht zu bewilligen, eventualiter im Sinne der Erwägungen zu überarbeiten.

Mit den Beschlüssen Nr. 2870 und 2871 vom 4. Februar 2003 wies der Stadtrat die 

Einsprachen ab. Der Grosse Gemeinderat der Stadt St. Gallen hiess den Erlass des 

Überbauungs- und Gestaltungsplans mit besonderen Vorschriften mit Beschluss vom 

25. März 2003 gut. Die Einspracheentscheide wurden den Einsprechern am 26. März 

2003 eröffnet.

B./ R.E. und F.S. erhoben am 9. April 2003 gegen den Beschluss Nr. 2870 Rekurs beim 

Baudepartement. Sie beantragten die Aufhebung des Einspracheentscheides und die 

Rückweisung der Streitsache zur Durchführung einer Gesamtrevision des 

Überbauungs-, Gestaltungs- und Teilstrassenplans sowie der Gewährung der 

Verfahrensrechte der Einsprecher, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die 

Rekurrenten rügten eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, da auf die Durchführung 

eines Augenscheins verzichtet und ihnen nicht in alle entscheidrelevanten Akten 

Einsicht gewährt sowie Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt worden sei. 

Ausserdem stelle die an der Wassergasse gelegene Ein- und Ausfahrt der Tiefgarage 

ein Verkehrssicherheitsrisiko dar. Die Kombination von Gestaltungs- und 

Überbauungsplan sei unzulässig und das Kongresszentrum stelle aufgrund der 

massiven Überlänge, der Überhöhe und der Nichteinhaltung der Strassenabstände eine 

unzulässige Abweichung von der Regelbauweise dar, die nicht als städtebaulich 

vorzüglich bezeichnet werden könne. Schliesslich müsse eine 

Umweltverträglichkeitsprüfung (abgekürzt UVP) durchgeführt werden und die Prüfung 

der Lärm- und Luftimmissionen sei im Planverfahren vorzunehmen.

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Am 10. April 2003 erhoben der Quartierverein G., die Hausgenossenschaft A.S. sowie 

verschiedene Anwohnerinnen und Anwohner gegen den Beschluss Nr. 2871 Rekurs 

beim Baudepartement. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen 

Stadtratsbeschlusses und die Abweisung des Überbauungs- und Gestaltungsplans. 

Eventualiter wurde die Rückweisung zur Überarbeitung verlangt. Zur Begründung 

wurde im wesentlichen geltend gemacht, die Aufteilung in einen Überbauungs- und 

Gestaltungsplan erweise sich als mit der Zielsetzung der Regelungen über die 

Sonderbauvorschriften nicht vereinbar. Die für die Erschliessung über eine separat zu 

erstellende Verbindung von der Gartenstrasse mit Unterquerung der Wassergasse 

notwendigen Flächen und die nördlich des Gestaltungsplangebiets gelegenen 

städtischen Parzellen Nrn. C71 und C72 seien zwingend in den Planperimeter 

einzubeziehen. Es sei eine UVP durchzuführen und gestützt auf verbindliche 

Nutzungszuweisungen der vorgesehenen Parkplätze eine Verkehrsprognose zu 

erstellen. Die Ein- und Ausfahrt der Tiefgarage über die Wassergasse erweise sich als 

mit den Zielen des Wohnschutzes und der Erhaltung der Lebensqualität in der 

Innenstadt unvereinbar, weshalb eine direkte Erschliessung über die Gartenstrasse 

vorzusehen sei. Die massive Erweiterung des Parkplatzangebotes verstosse gegen den 

Massnahmenplan Luftreinhaltung. Die Bauherrschaft habe den Nachweis zu erbringen, 

dass die zusätzlich belasteten Routen den Zusatzverkehr ohne Verschlechterung der 

Erschliessungsqualität aufnehmen könnten. Die besonderen Vorschriften seien so zu 

überarbeiten, dass ein rechtlich ausreichender Ersatz für die in der südlichen Altstadt 

verbliebenen öffentlichen Parkplätze dauerhaft garantiert werde. Durch die 

überdimensionierte Baute werde die Besonnung der gegenüberliegenden 

Liegenschaften massiv und über das zulässige Mass hinaus eingeschränkt.

Mit Beschluss Nr. 3497 vom 11. Juni 2003 wies der Stadtrat die Einsprache von R.E. 

und F.S. gegen den Teilstrassenplan ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, die 

Abweisung der Einsprache im Beschluss Nr. 2870 vom 4. Februar 2003 habe sowohl 

für das Überbauungs- und Gestaltungsplanprojekt als auch für das Teilstrassenprojekt 

gegolten. Letzteres habe jedoch formell im Einspracheentscheid keinen Niederschlag 

gefunden und werde deshalb nachgeholt.

Gegen den Beschluss Nr. 3497 erhoben R.E. und F.S. am 30. Juni 2003 Rekurs beim 

Baudepartement. Sie beantragten die Aufhebung des Einspracheentscheids, unter 

Kosten- und Entschädigungsfolge.

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Das Baudepartement entschied in der Angelegenheit am 15. April 2004. Die Rekurse 

von R.E. und F.S. wurden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde (Ziff. 1). Der 

Rekurs des Quartiervereins G., der Hausgenossenschaft A.S. sowie verschiedener 

Anwohnerinnen und Anwohner wurde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde 

(Ziff. 2). Art. 4 Abs. 1 Satz 3 besV wurde folgendermassen präzisiert: "Zusätzlich sind 

maximal fünfzehn oberirdische Kurzparkplätze oder Standplätze für Taxis und Cars 

zulässig" (Ziff. 3). Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens wurden R.E. und F.S. 

dem Quartierverein G., der Hausgenossenschaft A.S. sowie den beteiligten 

Anwohnerinnen und Anwohnern auferlegt (Ziff. 4 und 5). R.E. und F.S. der 

Quartierverein G., die Hausgenossenschaft A.S. sowie die beteiligten Anwohnerinnen 

und Anwohner wurden zur Leistung von ausseramtlichen Entschädigungen an die A. 

AG verpflichtet (Ziff. 6 und 7). Die Politische Gemeinde St. Gallen wurde zur Leistung 

von Entschädigungen an R.E. und F.S. den Quartierverein G., die Hausgenossenschaft 

A.S. und die beteiligten Anwohnerinnen und Anwohner verpflichtet (Ziff. 8 und 9). Das 

Baudepartement erwog im wesentlichen, auf die Rekurse sei mangels Legitimation 

nicht einzutreten, soweit geltend gemacht werde, die Aufteilung in einen Überbauungs- 

und Gestaltungsplan sei unzulässig und die Parzellen Nrn. C71 und C72 seien in das 

Plangebiet einzubeziehen. Im weiteren stellte das Baudepartement fest, dass die 

Politische Gemeinde St. Gallen das rechtliche Gehör der Rekurrenten verletzt habe, 

indem sie bei ihrem Entscheid auf den verkehrstechnischen Bericht vom 20. August 

2002 abgestellt habe, ohne den Rekurrenten vorgängig Gelegenheit zur Stellungnahme 

zum Bericht gegeben zu haben. Der Mangel sei indes im Rekursverfahren, wo den 

Rekurrenten vollumfänglich Akteneinsicht gewährt worden sei, geheilt worden. In 

materieller Hinsicht erwog das Baudepartement, dass auf eine UVP verzichtet werden 

könne, da die Anzahl Parkplätze auf maximal 300 beschränkt sei. Um dies 

sicherzustellen, sei allerdings Art. 4 Abs. 1 Satz 3 besV dahingehend zu präzisieren, 

dass zusätzlich maximal 15 oberirdische Kurzparkplätze zulässig seien. Nachdem 

gemäss Beschluss des Stadtrates vom 7. Oktober 2003 auf der Wassergasse eine 

Begegnungszone mit einer Geschwindigkeitsbeschränkung von 20 km/h eingeführt 

werden solle, sei aus Sicht der Verkehrssicherheit eine Erschliessung der Tiefgarage ab 

der Wassergasse entgegen der Auffassung der Rekurrenten möglich. Im 

Baubewilligungsverfahren werde zu prüfen sein, ob die Voraussetzungen für die 

Bewilligung der Ein- und Ausfahrt gegeben seien. Im weiteren ergebe sich aufgrund 

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des schlüssigen verkehrstechnischen Berichts, der vom Tiefbauamt als richtig und 

vollständig erachtet worden sei, dass die im Überbauungs- und Gestaltungsplan 

vorgesehene Erschliessung auch in bezug auf das Verkehrsaufkommen möglich sei. 

Die detaillierten Abklärungen seien im Baubewilligungsverfahren zu treffen, wo den 

Erfordernissen einer sicheren und flüssigen Verkehrsabwicklung Rechnung zu tragen 

sein werde. Unter diesen Umständen bestehe kein Anlass zur Prüfung einer möglichen 

Erschliessung mit einem Tunnel ab der Gartenstrasse. Aus den Vernehmlassungen des 

Amtes für Umweltschutz vom 31. Juli und 20. Oktober 2003 ergebe sich, dass bei 

einem zu erwartenden Mehrverkehr von 922 Fahrten pro Tag die Zunahme der 

Lärmimmissionen knapp nicht wahrnehmbar sei. Eine gesicherte Prognose sei 

allerdings heute insbesondere auch mit Blick auf die vor kurzem eingeführte 

Begegnungszone mit Tempo 20 im Bereich Gallusstrasse/Gallusplatz in bezug auf die 

Lärmbelastung nicht möglich, weshalb weitere Abklärungen im 

Baubewilligungsverfahren getroffen werden müssten. Der Massnahmenplan nach 

Luftreinhalteverordnung vom 25. August 1998 stelle keine hinreichende gesetzliche 

Grundlage für eine Plafonierung von Parkplätzen dar, da vorliegend die zu beurteilende 

Parkierungsanlage auf privatem Grund realisiert werde. Schliesslich seien die von den 

Rekurrenten beanstandeten Abweichungen von der Regelbauweise zur Erreichung 

einer Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher Gestaltung erforderlich. Die 

Auswirkungen der Gebäudelänge und -tiefe auf die Interessen der einzelnen Nachbarn 

seien nicht erheblich. Die gegenüber der Regelbauweise zusätzliche Verschlechterung 

der Besonnung der Liegenschaften am Oberen Graben 46 und an der Gallusstrasse 43 

seien ebenfalls nicht übermässig. Beachte man die besonderen innerstädtischen 

Verhältnisse, könne nicht von einer erheblichen Beeinträchtigung der Interessen der 

Rekurrenten gesprochen werden. Die öffentlichen Interessen an der Verwirklichung des 

Kongresszentrums würden deshalb die Privatinteressen der Rekurrenten überwiegen.

C./ Gegen den Entscheid des Baudepartements vom 15. April 2004 erhoben R.E. und 

F.S. mit Eingabe vom 3. Mai 2004 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. In der 

Beschwerdeergänzung vom 26. Mai 2004 beantragen sie die Aufhebung des 

angefochtenen Entscheids und den Schutz ihrer Rekurse sowie die Verweigerung der 

Genehmigung für die angefochtenen Pläne (Ziff. 1). Eventuell sei die Angelegenheit zur 

Neubeurteilung an die Vorinstanz (Stadtrat oder Baudepartement) zurückzuweisen (Ziff. 

2). In jedem Fall seien die Ziff. 4 und 5 des angefochtenen Entscheids aufzuheben, die 

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amtlichen Kosten des Verfahrens vor Baudepartement vollumfänglich den 

Beschwerdegegnern zu überbinden und die Beschwerdeführer für das Rekursverfahren 

angemessen zu entschädigen (Ziff. 3), unter Kosten- und Entschädigungsfolge. In 

formeller Hinsicht rügen R.E. und F.S. eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches 

Gehör sowie des Grundsatzes der Waffengleichheit, da ihnen gemäss Feststellung des 

Baudepartements im Einspracheverfahren nicht Gelegenheit zur Stellungnahme zu 

wesentlichen Verfahrensakten gegeben und zu Unrecht auf die Durchführung eines 

Augenscheins verzichtet worden sei. In materieller Hinsicht wird geltend gemacht, die 

Bauherrschaft habe den Nachweis einer städtebaulich vorzüglichen Überbauung nicht 

erbracht, zumal sich die kantonalen Baufachbehörden im Vorprüfungs- und 

Vernehmlassungsverfahren mehrfach sehr kritisch zum riesigen Volumen im heiklen 

städtebaulichen Umfeld geäussert hätten. Die gewährten Abweichungen von der 

Regelbauweise würden übergeordnetes Recht verletzen und seien unverhältnismässig. 

Im weiteren erweise sich die Kombination von Gestaltungs- und Überbauungsplan als 

unzulässig. Die Vorinstanz sei auf dieses Argument im Rekursverfahren nicht 

eingetreten, was eine Rechtsverweigerung darstelle. Sodann sei eine UVP erforderlich, 

da das Volumen des Parkhauses wesentlich mehr als 285 Plätze ermögliche. Es müsse 

ein neues verkehrstechnisches Gutachten auf der Grundlage der neu eingeführten 

Begegnungszone eingeholt werden. Ein Zusatzgutachten sei ausserdem notwendig, 

weil im bei den Akten liegenden Gutachten von falschen Annahmen ausgegangen 

worden sei. In bezug auf die zu erwartenden Lärmimmissionen erweise sich die 

Verweisung der Vorinstanz auf das Baubewilligungsverfahren als nicht sachgerecht und 

könne nicht akzeptiert werden. Schliesslich seien sie vom Baudepartement für das 

Rekursverfahren zu Unrecht mit Kosten belastet worden. Zusätzliche Voraussetzungen 

für die Genehmigung des Überbauungs- und Gestaltungsplans seien erst im 

Rekursverfahren zustande gekommen. Die Rekurse seien deshalb gerechtfertigt und 

nötig gewesen.

Gegen den Entscheid des Baudepartements vom 15. April 2004 erhoben mit Eingabe 

vom 4. Mai 2004 auch der Quartierverein G., die Hausgenossenschaft A.S., E. und 

R.D.S., D.G. und J.T. sowie G.S. Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragen 

in der Beschwerdeergänzung vom 2. Juni 2004 die Aufhebung des angefochtenen 

Entscheids sowie des Beschlusses des Stadtrates vom 4. Februar 2003 (Ziff. 1). Dem 

Überbauungs- und Gestaltungsplan "Einstein Kongress" sei die Genehmigung zu 

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verweigern bzw. er sei aufzuheben und zur Überarbeitung zurückzuweisen (Ziff. 2), 

unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird im wesentlichen geltend 

gemacht, im Einspracheverfahren sei das rechtliche Gehör der Beschwerdeführer 

verletzt worden, indem ihnen nicht sämtliche relevanten Akten zur Einsicht zugestellt 

worden seien. Dieser Verfahrensmangel habe entgegen der Auffassung der Vorinstanz 

im Rekursverfahren nicht geheilt werden können. In materieller Hinsicht wird 

beanstandet, dass durch die in den besV festgehaltene Anzahl von 285 Parkplätzen der 

Massnahmenplan Luftreinhaltung verletzt werde. Im weiteren seien die Grundlagen im 

Zusammenhang mit der Schätzung der zusätzlichen Fahrten pro Tag nicht zutreffend 

und eine verbindliche Nutzungsordnung der Parkplätze fehle. Die Erschliessung der 

Parkgarage über die Wassergasse sei nicht zweckmässig. Um dem Massnahmenplan 

Luftreinhaltung genügen zu können, sei in den besV sicherzustellen, dass im Gegenzug 

zur Bewilligung von 28 öffentlich zugänglichen Parkplätzen die heute bestehende 

Anzahl öffentlicher Parkplätze in der südlichen Altstadt aufgehoben werde. Es sei 

unzulässig, die Einhaltung der Lärmschutzvorschriften erst im 

Baubewilligungsverfahren überprüfen zu wollen. Im weiteren verfüge das Bauvorhaben 

nicht über eine hinreichende Zu- und Wegfahrt und das Erfordernis einer sicheren und 

flüssigen Verkehrsabwicklung sei nicht erfüllt, da die bereits heute bestehenden 

Verkehrsprobleme durch den Zusatzverkehr noch verstärkt würden. Es sei unzulässig, 

die Prüfung der Frage, ob eine sichere und flüssige Verkehrsabwicklung gewährleistet 

sei, auf das Baubewilligungsverfahren zu verschieben. Sodann sei die Lage des 

Niveaupunktes nicht bekannt und damit die Ermittlung der exakten Überschreitung der 

nach Regelbauweise zulässigen Gebäudehöhe unmöglich. Die Plangrundlagen seien 

deshalb unvollständig. Es bestehe eine erhebliche und damit übermässige 

Beeinträchtigung der geschützten Interessen der Anwohner der Liegenschaft Oberer 

Graben 46. Ausserdem liege keine städtebaulich vorzügliche Gestaltung vor, und die 

im Vorprüfungsverfahren von den Fachstellen als zwingend notwendig erachteten 

Änderungen seien nicht vorgenommen worden. Schliesslich hätte die Vorinstanz die 

Entscheidgebühr sowie die ausseramtliche Entschädigung zufolge teilweisen 

Obsiegens abweichend verlegen müssen.

Mit zwei getrennten Eingaben vom 24. Juni 2004 nahm die A. AG zu den beiden 

Beschwerden Stellung. Sie beantragt die Abweisung der Beschwerden, soweit darauf 

einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der jeweiligen 

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Beschwerdeführer. Ebenso beantragen die Politische Gemeinde St. Gallen und das 

Baudepartement in den Vernehmlassungen vom 22. bzw. 24. Juni 2004 die Abweisung 

der Beschwerden.

Das Verwaltungsgericht hat vorgängig seines Entscheids einen Augenschein an Ort 

und Stelle durchgeführt. Die Verfahrensbeteiligten wurden dazu eingeladen und 

erhielten Gelegenheit zur Stellungnahme.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP).

Die Beschwerdeführer I und II sind, soweit sie mit ihren Anträgen im Rekursverfahren 

unterlegen sind, zur Ergreifung der Beschwerde legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung 

mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Hingegen kann auf die Beschwerden insoweit mangels 

Legitimation nicht eingetreten werden, als die Beschwerdeführer I und II integral die 

Aufhebung des Rekursentscheids des Baudepartements vom 15. April 2004 verlangen 

und der angefochtene Entscheid ausschliesslich die jeweils andere Partei betrifft.

Im übrigen erfüllen die Beschwerdeerhebungen vom 3. bzw. 4. Mai 2004 sowie deren 

Ergänzungen vom 26. Mai bzw. 2. Juni 2004 die gesetzlichen Anforderungen an die 

Beschwerdeführung in zeitlicher, formaler und inhaltlicher Hinsicht (Art. 64 Abs. 1 in 

Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerden ist 

unter dem erwähnten Vorbehalt einzutreten.

Beide Beschwerden richten sich gegen denselben Entscheid des Baudepartements. 

Das Anfechtungsobjekt ist folglich dasselbe, und es besteht ein enger 

Sachzusammenhang. Es rechtfertigt sich daher, die beiden Beschwerden in demselben 

Entscheid zu behandeln.

2./ a) In formeller Hinsicht beanstanden die Beschwerdeführer I wie auch die 

Beschwerdeführer II eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, indem 

ihnen im Einspracheverfahren wesentliche Verfahrensakten vorenthalten worden seien. 

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Die Beschwerdeführer I rügen zusätzlich den Verzicht auf die Durchführung eines 

Augenscheins.

b) Der Anspruch auf rechtliches Gehör (vgl. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, abgekürzt BV; Art. 15 f. VRP) ist das 

Recht der Privaten, in einem vor einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten 

Verfahren mit ihren Begehren angehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und 

zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können 

(Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 1672; Art. 15 f. 

VRP). Der Gehörsanspruch ist formeller Natur und führt bei einer Verletzung 

grundsätzlich zur Aufhebung des betreffenden Entscheides (kritisch: H. Seiler, 

Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, in: SJZ 2004, S. 377 ff.). 

Eine Heilung des Mangels im Rechtsmittelverfahren wird aber in der 

bundesgerichtlichen Rechtsprechung als zulässig erachtet, wenn die 

Rechtsmittelinstanz über die gleiche Kognition verfügt wie die Vorinstanz und wenn 

dem Betroffenen die gleichen Mitwirkungsrechte zustehen. Im Kanton St. Gallen gilt die 

gleiche Praxis (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. 

Gallen 2003, Rz. 990 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche und kantonale 

Rechtsprechung).

Vorliegend steht fest, dass der Stadtrat den Einspracheentscheid fällte, ohne den 

Beschwerdeführern vorgängig Einsicht in den eingeholten verkehrstechnischen Bericht 

des Ingenieurbüros Nagel + Steiner GmbH vom 20. August 2002 gewährt und 

Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben zu haben. Das Baudepartement ist in dieser 

Hinsicht zu Recht von einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör der 

Beschwerdeführer ausgegangen. Nachdem vorliegend die unterbliebene Anhörung im 

Rekursverfahren nachgeholt worden ist und das Baudepartement mit derselben 

Kognition wie der Stadtrat entschieden hat, ist es mit Blick auf die beschriebene 

bundesgerichtliche Rechtsprechung auch nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz 

von einer Heilung des Verfahrensmangels ausgegangen ist. Dies gilt ebenfalls in bezug 

auf die im Einspracheverfahren abgegebenen Stellungnahmen von kantonalen 

Fachstellen, die den Beschwerdeführern ebenfalls nachträglich zur Einsicht- und 

Stellungnahme zugestellt worden sind. Die Beschwerdeführer legen nicht dar, welche 

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konkreten Nachteile ihnen aus der Heilung der festgestellten Gehörsverletzung 

erwachsen sein sollen.

c) Der Augenschein ist die unmittelbar sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch 

die entscheidende Instanz. Er dient der Klärung von streitigen Tatsachen bzw. dem 

besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im 

pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 966).

Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, haben die Beschwerdeführer I die 

Durchführung eines Augenscheins im Einspracheverfahren nur zum Beweis ihrer 

Legitimation beantragt. Nachdem diese vom Stadtrat bejaht worden ist, erübrigte sich 

ein Augenschein in dieser Hinsicht. Inwiefern die Durchführung eines Augenscheins aus 

anderen Gründen zwingend notwendig gewesen wäre, legen die Beschwerdeführer I 

nicht dar. Da die Beschwerdebeteiligte ausserdem mit den örtlichen Verhältnissen 

vertraut ist, kann unter diesen Umständen im Verzicht auf einen Lokaltermin keine 

Verletzung ihres pflichtgemässen Ermessens erblickt werden.

d) Aus dem Gesagten folgt, dass sich die Beschwerden als unbegründet erweisen, 

soweit eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend gemacht wird. 

Gleiches gilt in bezug auf die von den Beschwerdeführern I vorgebrachte Rüge der 

Verletzung der Waffengleichheit nach Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen 

Menschenrechtskonvention (SR 0.101); der Schutzbereich dieser Bestimmung geht im 

vorliegenden Zusammenhang nicht über Art. 29 Abs. 2 BV bzw. Art. 15 f. VRP hinaus.

3./ a) Im weiteren rügen die Beschwerdeführer I die Aufteilung des Planungsgebietes in 

einen Überbauungs- und Gestaltungsplan. Zum einen hätte das angrenzende Gebiet 

miteinbezogen werden müssen, da der nicht aufgehobene Teil des bestehenden 

Baulinienplanes und des Überbauungsplans keine brauchbare Regelung mehr bieten 

würden. Zum andern erweise sich das Sondernutzungsplangebiet für die Aufteilung in 

einen Überbauungs- und Gestaltungsplan als zu klein. Die Tiefgarage des 

Kongresszentrums reiche vom Gestaltungsplangebiet in das Überbauungsplangebiet 

hinein. Die Vorinstanz habe sich zu dieser bereits im Rekurs vorgebrachten 

Argumentation nicht geäussert, was eine Rechtsverweigerung darstelle.

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b) Der Einwand der Beschwerdeführer I, die Kombination von Überbauungs- und 

Gestaltungsplan erweise sich als unzulässig, ist nicht nachvollziehbar. Überbauungs- 

und Gestaltungspläne sind Sondernutzungspläne (vgl. Art. 22 ff. und Art. 28 des 

Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht, sGS 731.1, abgekürzt 

BauG), für welche die gleichen verfahrensrechtlichen Voraussetzungen gelten (Art. 29 

ff. BauG). Beide Planarten ermöglichen unter den entsprechenden Voraussetzungen 

eine von den Regelbauvorschriften abweichende Überbauung (vgl. Art. 23 lit. b und Art. 

28 Abs. 1 BauG). Dabei regelt der Gestaltungsplan die Bodennutzung eingehender als 

der Überbauungsplan, weshalb im Gestaltungsplan zumindest jene Punkte geregelt 

werden müssen, welche Gegenstand eines Überbauungsplans sein können (B. Heer, 

St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 152). Da Überbauungs- und 

Gestaltungsplan somit in verfahrensrechtlicher Hinsicht gleich zu behandeln sind und 

sich in materieller Hinsicht im wesentlichen nur in bezug auf den Detaillierungsgrad 

unterscheiden, spricht grundsätzlich nichts dagegen, wenn die beiden Planarten 

miteinander verbunden werden. Daran vermag im zu beurteilenden Fall auch der 

Hinweis der Beschwerdeführer I auf die Kleinräumigkeit des Projektes nichts zu ändern. 

Überbauungspläne haben sich auf ein engeres, bestimmt umgrenztes Gebiet zu 

beziehen (Art. 22 Abs. 1 BauG), und Gestaltungspläne können entsprechend dem 

Wortlaut von Art. 28 Abs. 1 BauG ohne weiteres nur eine einzige Parzelle umfassen. 

Diese Voraussetzungen erfüllt das Plangebiet vorliegend.

Als unbegründet erweist sich im weiteren die Rüge, die Begrenzung des Plangebietes 

sei nicht sachgerecht erfolgt. Dies gilt namentlich bezüglich des Einwands, es müssten 

zusätzliche Grundstücke für die Realisierung der Zufahrt zur Tiefgarage über eine 

separat zu erstellende Verbindung von der Gartenstrasse mit Unterquerung der 

Wassergasse in das Plangebiet einbezogen werden. Wie die nachfolgenden 

Ausführungen zeigen (vgl. Erw. 7), ist die Erschliessung der Tiefgarage über die 

Wassergasse möglich. Ob für die im bestehenden Baulinien- und Überbauungsplan 

verbleibenden Grundstücke gegebenenfalls eine separate Lösung zu treffen ist, muss 

nicht im vorliegenden Verfahren entschieden werden. Eine Ausdehnung des 

Plangebietes ist deshalb nicht notwendig.

An der Sache vorbei geht schliesslich der Einwand der Beschwerdeführer I, die 

Vorinstanz habe das Verbot der Rechtsverweigerung verletzt, indem sie auf die Frage 

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der Aufteilung des Plangebiets in einen Überbauungs- und Gestaltungsplan nicht 

eingegangen sei. Eine Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Gerichts- oder 

Verwaltungsbehörde untätig bleibt, obschon sie zum Tätigwerden verpflichtet wäre 

(Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 1657). Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht gegeben, 

nachdem die Vorinstanz lediglich eine materielle Auseinandersetzung mit der Frage der 

Kombination von Überbauungs- und Gestaltungsplan unter Hinweis auf die mangelnde 

Legitimation der Beschwerdeführer I abgelehnt hat. Eine allfällige Verletzung des 

Anspruchs auf rechtliches Gehör wäre sodann im Beschwerdeverfahren geheilt 

worden, nachdem sich das Verwaltungsgericht in den vorstehenden Ausführungen mit 

dem Einwand der Beschwerdeführer I auseinandergesetzt hat und es sich dabei um 

eine Rechtsfrage handelt, welche das Verwaltungsgericht mit voller Kognition überprüft 

(vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 732).

4./ a) Die Beschwerdeführer I vertreten im weiteren die Auffassung, es müsse eine UVP 

durchgeführt werden, weil die geplante Tiefgarage für weit mehr als 285 Parkplätze 

Raum biete.

b) Gemäss Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (SR 814.01, 

abgekürzt USG) prüft eine Behörde die Umweltverträglichkeit, bevor sie über die 

Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet, welche die Umwelt 

erheblich belasten können. Gemäss Ziff. 11.4 des Anhangs zur Verordnung über die 

Umweltverträglichkeitsprüfung (SR 814.01, abgekürzt UVPV) unterliegen Parkhäuser 

und -plätze für mehr als 300 Motorwagen der Umweltverträglichkeitsprüfung.

Unter Berücksichtigung der von der Vorinstanz angeordneten Präzisierung bestimmt 

Art. 4 Abs. 1 besV, dass innerhalb des Plangebiets maximal 285 Dauerparkplätze 

erstellt werden dürfen. Sie sind in unterirdischen/gedeckten Sammelgaragen 

anzuordnen. Zusätzlich sind maximal 15 oberirdische Kurzparkplätze oder Standplätze 

für Taxis und Cars zulässig.

c) Art. 4 Abs. 1 besV beschränkt nach dem Gesagten die maximale Anzahl unter- und 

oberirdischer Parkplätze auf 300. Diese Vorgabe ist verbindlich und darf nicht 

überschritten werden. Nachdem indes eine UVP-Pflicht, wie vorstehend dargelegt, erst 

bei mehr als 300 Parkplätzen besteht, sind vorliegend die Voraussetzungen für die 

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Durchführung einer UVP nicht erfüllt. Ob die Tiefgarage allenfalls Platz für mehr 

Parkplätze bietet, spielt unter diesen Umständen keine Rolle. Offenbleiben kann 

sodann die von den Beschwerdeführern I in diesem Zusammenhang aufgeworfene 

Frage, ob und wie weit die Kurzparkplätze und die Vorfahrt für Taxis und Cars zu mehr 

Immissionen führen als Dauerparkplätze. Ziff. 11.4 des Anhangs zur UVPV stellt nicht 

auf die Immissionen, sondern auf die Anzahl Parkplätze ab. Die Beschwerde erweist 

sich somit auch in dieser Hinsicht als unbegründet.

5./ a) Die Beschwerdeführer I machen im weiteren geltend, das Baudepartement habe 

seine Kompetenzen sowie das rechtliche Gehör der Beteiligten verletzt, indem es in 

Ziff. 3 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids in bezug auf Art. 4 Abs. 1 besV 

eine Ergänzung vorgenommen habe.

b) Die Rekursinstanz entscheidet gemäss Art. 56 Abs. 1 VRP ohne Bindung an die 

Anträge der Beteiligten. Bei der Ergänzung in Art. 4 Abs. 1 Satz 3 besV handelt es sich 

lediglich um eine Präzisierung und damit um einen Nebenpunkt. Die Ergänzung von Art. 

4 Abs. 1 besV hätte folglich als Auflage verfügt werden können (vgl. A. Ruch, in: 

Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N 17 zu Art. 26). 

Aber auch die von der Vorinstanz vorgenommene direkte Präzisierung im Dispositiv 

des angefochtenen Entscheids, welche sich im Ergebnis nicht von der Anordnung einer 

Auflage unterscheidet, erweist sich als zulässig.

c) Im weiteren liegt auch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, da die zulässige 

Anzahl Parkplätze von den Parteien bereits vorgängig während des Rekursverfahrens 

thematisiert worden war und die Beschwerdegegnerin zugesichert hat, dass nicht mehr 

als 15 oberirdische Parkplätze geplant seien. Ausserdem liegt die von der Vorinstanz 

angeordnete Präzisierung im Interesse der Beschwerdeführer I. Unter diesen 

Umständen kann offenbleiben, ob ohne die von der Vorinstanz angeordnete Ergänzung 

von Art. 4 Abs. 1 besV mehr als 300 Parkplätze hätten realisiert werden dürfen, wie die 

Beschwerdeführer I geltend machen.

6./ a) Im weiteren rügen die Beschwerdeführer I und II, die Vorinstanz habe zu Unrecht 

auf den verkehrstechnischen Bericht vom 20. August 2002 abgestellt. Die 

Beschwerdeführer I machen im wesentlichen geltend, der Bericht berücksichtige die 

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nach der Erstellung des Berichts im Bereich der Verkehrsberuhigung getroffenen 

Massnahmen nicht und gehe deshalb von unzutreffenden Annahmen aus. Die 

Beschwerdeführer II bemängeln, die zu erwartende Nutzung der Parkplätze werde 

wegen der fehlenden verbindlichen Zuordnung von der im Bericht angenommenen 

Nutzung abweichen. Weiter kritisieren sie die zugrundegelegte Herkunftsverteilung des 

Verkehrs.

b) Das kantonale Tiefbauamt hat in der Stellungnahme vom 17. Oktober 2003 

einlässlich zum verkehrstechnischen Bericht und den darin getroffenen Annahmen und 

Berechnungen Stellung genommen. Es kommt dabei zum Schluss, dass der 

verkehrstechnische Bericht richtig und vollständig ist. Namentlich wurde die im Bericht 

gewählte Herkunftsverteilung des Verkehrs als sinnvoll und sachgerecht beurteilt (vgl. 

Vernehmlassung des Tiefbauamtes vom 17. Oktober 2003, S. 7 B.1.7). Gleiches gilt für 

die Zuteilung der Parkplätze zu den einzelnen Nutzungen, welche das Ergebnis der 

Berechnungen nach der VSS-Norm 640 290 ist (vgl. Stellungnahme des Tiefbauamtes 

vom 20. Oktober 2003, S. 5 Ziff. B.1.2). Die Annahme, die zu erwartende Nutzung der 

Parkplätze werde von der angenommenen abweichen, entbehrt unter diesen 

Umständen einer sachlichen Grundlage. Die Rüge der Beschwerdeführer II erweist sich 

deshalb als unbegründet.

c) Hinsichtlich des Einwands der Beschwerdeführer I, die zwischenzeitlich getroffenen 

verkehrstechnischen Massnahmen seien zu Unrecht nicht berücksichtigt worden, ist 

anzunehmen, dass die Einführung einer Begegnungszone verkehrsberuhigende 

Wirkung hat; jedenfalls aber ist nicht davon auszugehen, dass infolge der Massnahme 

die Gesamtfahrtenzahl steigen wird. Soweit geltend gemacht wird, die geschaffene 

Begegnungszone sei untauglich, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Wie bereits 

die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ausgeführt hat, hätte gegen diese 

Verkehrsanordnungen Rekurs beim Justiz- und Polizeidepartement erhoben werden 

können. Somit erweist sich die Beschwerde der Beschwerdeführer I in diesem Punkt 

als unbegründet.

7./ a) Im weiteren kritisieren sowohl die Beschwerdeführer I als auch die 

Beschwerdeführer II die Erschliessung der Tiefgarage von der Wassergasse her. Nach 

Auffassung der Beschwerdeführer I liegt keine hinreichende Erschliessung der 

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Tiefgarage vor, weil die verkehrspolizeiliche Sicherheit nicht gewährleistet sei. Die 

Beschwerdeführer II machen geltend, das Bauvorhaben verfüge nicht über eine 

hinreichende Zu- und Wegfahrt im Sinne von Art. 49 Abs. 2 lit. a BauG. Ausserdem sei 

wegen der eingeschränkten Sichtweite bei der geplanten Ein- und Ausfahrt der 

Tiefgarage eine gesicherte Geschwindigkeitsreduktion zwingende 

Erschliessungsvoraussetzung.

b) Bauten und Anlagen dürfen nur auf erschlossenem Land errichtet oder geändert 

werden (Art. 22 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung, SR 700, 

abgekürzt RPG; Art. 49 Abs. 1 BauG). Erschlossenes Land setzt unter anderem eine 

hinreichende Zu- und Wegfahrt voraus (Art. 49 Abs. 2 lit. a BauG). Legt ein 

Sondernutzungsplan die Erschliessung fest, so muss die Zweckmässigkeit des 

Erschliessungskonzepts schon im Planverfahren geprüft werden (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 

153). Eine eingehendere Prüfung ist hingegen im Baubewilligungsverfahren 

vorzunehmen.

c) Der Stellungnahme des Tiefbauamtes vom 4. Juli 2003 kann entnommen werden, 

dass die im Bereich der Erschliessung der Tiefgarage geforderte Sichtweite von 20 bis 

35 m auf der Wassergasse eingehalten werden kann, wenn im Plangebiet Tempo 30 

km/h eingeführt wird. Im fraglichen Gebiet ist die Begegnungszone mit Tempo 20 km/h 

bereits rechtskräftig verfügt. Die Einwendungen der Beschwerdeführer I und II 

hinsichtlich der verkehrssicheren Erschliessung der Tiefgarage erweisen sich somit als 

unbegründet. Dies gilt auch hinsichtlich der Rüge der Beschwerdeführer I, die 

Einführung einer Begegnungszone an der Wassergasse lasse sich nicht mit dem Sinn 

und Zweck der Begegnungszone vereinbaren. Wesentlich ist im vorliegenden 

Zusammenhang, dass an der Wassergasse anstelle der Begegnungszone auch eine 

Temporeduktion auf 30 km/h hätte angeordnet werden können.

d) Die Erschliessung über die Gartenstrasse, welche gemäss Art. 3 Abs. 4 besV zu 

einem späteren Zeitpunkt über eine separat erstellte Verbindung mit Unterquerung der 

Wassergasse erstellt werden kann, bildet, wie die Vorinstanz im angefochtenen 

Entscheid zutreffend ausgeführt hat, nicht Gegenstand des vorliegenden 

Überbauungs- und Gestaltungsplanverfahrens. Wie dargelegt, erweist sich die 

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Erschliessung über die Wassergasse als grundsätzlich möglich, weshalb kein Anlass 

zur Prüfung von Alternativen besteht.

8./ a) Die Beschwerdeführer II rügen, das Erfordernis einer sicheren und flüssigen 

Verkehrsabwicklung gemäss Art. 71 BauG sei nicht erfüllt, da die heute bestehenden 

Verkehrsprobleme durch den Zusatzverkehr noch verstärkt würden.

b) Gemäss Art. 71 BauG ist bei der Errichtung von Bauten und Anlagen mit grösserem 

Benützerkreis den Erfordernissen einer sicheren und flüssigen Verkehrsabwicklung 

Rechnung zu tragen. Auch hier ist den Anforderungen im Sondernutzungsplanverfahren 

Genüge getan, wenn feststeht, dass eine Verkehrsführung grundsätzlich möglich ist.

c) Dem verkehrstechnischen Bericht vom 20. August 2002 kann entnommen werden, 

dass der zusätzliche Verkehr aus dem Kongresszentrum zu keinen nennenswerten 

Einbussen an der Verkehrsqualität im umliegenden Strassennetz führt. Stärkere 

Verkehrsbelastungen sind aber am Knoten Kornhausplatz und an der Kreuzung 

Davidstrasse/Geltenwilenstrasse zu erwarten. Entsprechend dem Bericht kann am 

Knoten Davidstrasse/Geltenwilenstrasse die erforderliche Reserve durch den Bau einer 

Lichtsignalanlage gewährleistet werden. Die stärkere Verkehrsbelastung am 

Kornhausplatz könnte beispielsweise durch den Bau eines fünfarmigen Kreisels 

bewältigt werden. In der Stellungnahme des Tiefbauamtes vom 4. Juli 2003 wird 

ausdrücklich festgehalten, dass Einbussen hinsichtlich des Verkehrsflusses am Knoten 

Davidstrasse/Geltenwilenstrasse und Kornhausplatz vertretbar seien. Unter diesen 

Umständen ist den Anforderungen von Art. 71 BauG im Sondernutzungsplanverfahren 

Genüge getan. Die konkrete Umsetzung wird Gegenstand des 

Baubewilligungsverfahrens sein.

9./ a) Die Beschwerdeführer I wie auch die Beschwerdeführer II rügen im weiteren, die 

Vorinstanz habe in bezug auf die Einhaltung der Lärmschutzvorschriften zu Unrecht auf 

das Baubewilligungsverfahren verwiesen. Es sei für die Lärmprognose ohne weitere 

Abklärungen auf den verkehrstechnischen Bericht abgestellt worden, obwohl aufgrund 

des Berichts eine Erhöhung der Lärmimmissionen an der Schwelle zur 

Wahrnehmbarkeit zu erwarten sei und der Lärmgrenzwert an einigen Stellen nur knapp 

eingehalten werde.

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b) Nach Art. 9 der Lärmschutzverordnung (SR 814.41, abgekürzt LSV) darf der Betrieb 

neuer oder wesentlich geänderter ortsfester Anlagen nicht dazu führen, dass durch die 

Mehrbeanspruchung einer Verkehrsanlage die Immissionsgrenzwerte überschritten 

werden (lit. a) oder durch die Mehrbeanspruchung einer sanierungsbedürftigen 

Verkehrsanlage wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugt werden (lit. b).

Das Plangebiet und seine Umgebung sind der Empfindlichkeitsstufe III zugeteilt (Art. 43 

f. LSV und Art. 6 Abs. 1 des Grossratsbeschlusses über den Lärmschutz, sGS 672.43). 

Gemäss Anhang 3 Ziff. 2 LSV gilt am Tag ein Immissionsgrenzwert von 65 dB(A) und in 

der Nacht ein solcher von 55 dB(A).

c) Der verkehrstechnische Bericht geht von einem zu erwartenden Mehrverkehr von 

922 Fahrten pro Tag aus. Das Tiefbauamt erachtet diese Zahl, die einem Mehrverkehr 

im fraglichen Bereich von rund einem Viertel entspricht, in der Vernehmlassung vom 

17. Oktober 2003 als realistisch. Gemäss der Vernehmlassung des Amtes für 

Umweltschutz vom 31. Juli und 20. Oktober 2003 ist ausgehend von einem 

Mehrverkehr von 922 Fahrten pro Tag die erwartete Zunahme der Lärmimmissionen 

noch knapp nicht wahrnehmbar. Erfolgt eine Steigerung der Fahrzeugzahlen um einen 

Viertel, erhöhen sich die Lärmimmissionen gemäss der Feststellung des Amtes für 

Umweltschutz um rund 1 dB(A). Zusätzliche Lärmimmissionen sind indes erst ab einer 

Zunahme von 1 bis 2 dB(A) wahrnehmbar. Gründe, die es rechtfertigen würden, von 

der Annahme im verkehrstechnischen Bericht und den Einschätzungen des Amtes für 

Umweltschutz und des Tiefbauamtes abzuweichen, sind nicht ersichtlich. Hinzu 

kommt, dass die Einführung der Begegnungszone im Bereich des Plangebietes 

entsprechend den Äusserungen der Vertreterin des Amtes für Umweltschutz am 

Augenschein vom 11. August 2003 eine Reduzierung der Lärmbelastung bewirkt. Vor 

diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass im heutigen Zeitpunkt die 

Anforderungen des Projektes in lärmmässiger Hinsicht erfüllt sind. Weitere Abklärungen 

im Rahmen des Sondernutzungsplanverfahrens sind nicht notwendig. Die 

Beschwerden erweisen sich in dieser Hinsicht als unbegründet.

10./ a) Im weiteren beanstanden beide Beschwerdeführer, das Projekt verletze die 

massgeblichen Bestimmungen über die Luftreinhaltung. Die Beschwerdeführer I 

machen geltend, eine Plafonierung der öffentlichen Parkplätze sei entgegen der 

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Auffassung der Vorinstanz ohne weiteres möglich, da ein grosser Teil des 

beanspruchten Landes den Beschwerdebeteiligten gehöre und das geplante Projekt 

das nach der Regelbauweise zulässige Volumen um ein Mehrfaches überschreite. Die 

Beschwerdeführer II rügen, die Anzahl Parkplätze, die durch den Überbauungs- und 

Gestaltungsplan ermöglicht würden, verletzten den Massnahmenplan nach 

Luftreinhalte-Verordnung vom 25. August 1998 (Nachführung 97, abgekürzt 

Massnahmenplan). Um dem Massnahmenplan genügen zu können, müsse in den besV 

sichergestellt werden, dass im Gegenzug zur Bewilligung der vorgesehenen 28 

öffentlichen Parkplätze die heute bestehenden öffentlichen Parkplätze in der südlichen 

Altstadt in gleicher Anzahl aufgehoben würden.

b) Das geplante Bauvorhaben mitsamt den unterirdischen Parkplätzen stellt eine neue 

stationäre Anlage im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a und d der Luftreinhalte-Verordnung 

(SR 814.318.142.1, abgekürzt LRV) dar; die oberirdischen Parkplätze und Zufahrten 

sind Verkehrsanlagen nach Art. 2 Abs. 3 LRV. Insgesamt stellt das Vorhaben eine 

einheitliche Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG dar, deren Einwirkungen 

gesamthaft beurteilt werden müssen. Dabei sind alle Emissionen zu berücksichtigen, 

die durch die bestimmungsgemässe Nutzung der Anlage verursacht werden; hierzu 

zählen insbesondere die von den Besuchern, Beschäftigten und Bewohnern 

verursachten Verkehrsemissionen. Die Emissionen sind im Rahmen der Vorsorge so 

weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich 

tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG, Art. 18 LRV). Die Emissionsbegrenzungen werden 

verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter 

Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 

11 Abs. 3 USG). Steht fest oder ist zu erwarten, dass übermässige 

Luftverunreinigungen auftreten, und werden diese nicht durch eine einzelne Anlage 

verursacht, so erstellt die Behörde einen Plan der Massnahmen, die zur Verminderung 

oder Beseitigung der übermässigen Immissionen nötig sind (Massnahmenplan; Art. 44a 

Abs. 1 USG, Art. 31 LRV). Der Massnahmenplan gibt die Quellen der Emissionen an, 

die für die Entstehung der übermässigen Gesamtbelastung verantwortlich sind, und 

bezeichnet die Massnahmen zur Verhinderung und Beseitigung der übermässigen 

Immissionen (Art. 32 LRV). Der Massnahmenplan stellt keine gesetzliche Grundlage im 

eigentlichen Sinn dar. Er ist indessen behördenverbindlich und verpflichtet kantonale 

Stellen und Gemeindebehörden, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten und im dafür 

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vorgesehenen Verfahren die vorgesehenen Massnahmen zu realisieren (Art. 44a Abs. 2 

USG; Heer, a.a.O., Rz. 826). Insbesondere sind Massnahmenpläne beim Erlass von 

Sondernutzungsplänen beachtlich (vgl. BGE 123 II 346, wonach Planungserlasse sogar 

auf Massnahmenpläne, die in Ausarbeitung sind, abgestimmt werden müssen). Der 

Einwand der Beschwerdegegnerin, wonach die Verletzung des Massnahmenplans 

keine Rechtsverletzung im Sinne von Art. 61 Abs. 1 VRP darstelle, erweist sich somit 

als unzutreffend.

c) Gemäss Vn 22 Ziff. 5 des Massnahmenplans haben die Gemeinden ihre 

kommunalen Erlasse zur Regelung der Zahl der privaten Fahrzeugabstellplätze zu 

überarbeiten. Dabei soll die Anzahl der erforderlichen Abstellplätze im Sinne der 

aktuellen VSS-Norm 640 290 festgelegt werden. Die entsprechenden Bestimmungen 

sind bis spätestens 2002 zu überarbeiten.

Nachdem die Beschwerdebeteiligte nicht über einen Erlass zur Regelung der Zahl der 

privaten Fahrzeugabstellplätze verfügt, ist vorliegend entsprechend dem Verweis in Vn 

22 Ziff. 5 des Massnahmenplans in bezug auf die Frage der Anzahl der erforderlichen 

Abstellplätze auf die VSS-Norm 640 290 abzustellen.

d) Die VSS-Norm 640 290 befasst sich neben der Berechnung des Grenzbedarfs an 

Parkfeldern auch mit der Festlegung des Angebots. Insbesondere sind die Anzahl und 

Nutzung der Parkfelder auf den öffentlich und zeitlich verfügbaren Anteil an Reserve 

der Leistungsfähigkeit bzw. die Belastbarkeit des Strassennetzes abzustimmen (vgl. D. 

Hinweise zur Festlegung des Angebots, 15. Belastbarkeit des

Strassennetzes). Im weiteren bestimmt die VSS-Norm 640 290, dass im 

Zusammenhang mit der Festlegung des Parkplatzangebots insbesondere die 

Immissionsgrenzwerte der Luftreinhaltung und des Lärmschutzes relevant sind und 

unter Umständen eine Änderung der vorgesehenen Bodennutzung bedingen können. 

Für grössere Parkierungsanlagen sind spezielle Untersuchungen über die Auswirkung 

auf die Umwelt erforderlich. Übersteigt die Gesamtbelastung die Belastbarkeit der 

Umwelt, sind Massnahmen zu prüfen (D. Hinweise zur Festlegung des Angebots, 16. 

Belastbarkeit der Umwelt). Daraus ergibt sich, dass die VSS-Norm 640 290 und damit 

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indirekt auch der Massnahmenplan eine Reduktion der Parkplätze als mögliche 

emissionsmindernde Massnahme vorsieht.

e) Bezüglich der Belastbarkeit des Strassennetzes wird im verkehrstechnischen Bericht 

gestützt auf die VSS-Norm 640 290 ausgeführt, dass der zusätzlich zu erwartende 

Verkehr aus dem Kongresszentrum zu keinen nennenswerten Einbussen an der 

Verkehrsqualität im umliegenden Strassennetz führt (vgl. S. 20, Ziff. 12. Massnahmen 

und Fazit). Diese Feststellung ist, wie bereits an anderer Stelle dargelegt worden ist 

(vgl. Erw. 8), nicht zu beanstanden, weshalb in dieser Hinsicht kein Verstoss gegen den 

Massnahmenplan vorliegt.

f) Neben der Belastbarkeit des Strassennetzes ist, wie vorstehend ausgeführt worden 

ist, bei der Festlegung des Parkplatzangebots auch die Einhaltung der 

Immissionsvorschriften der Luftreinhaltung zu prüfen. Der angefochtene Entscheid und 

die Vernehmlassung des Amtes für Umweltschutz vom 31. Juli 2003 äussern sich 

lediglich unter dem Gesichtspunkt von Vn 21 des Massnahmenplans zur 

Luftreinhaltung. Eine Verletzung der Vorschriften über die Luftreinhaltung wird 

ausgeschlossen mit dem Argument, dass der Massnahmenplan keine hinreichende 

gesetzliche Grundlage für eine Plafonierung von öffentlich zugänglichen Parkplätzen 

darstelle. Wesentlich ist indes vorliegend die Vn 22 Ziff. 5, welche, wie dargelegt, durch 

den Verweis auf die VSS-Norm 640 290 die Möglichkeit der Beschränkung von 

Parkfeldern auf privatem Grund vorsieht.

g) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellt Art. 11 Abs. 3 USG 

grundsätzlich eine gesetzliche Grundlage für die Anordnung der im Massnahmenplan 

enthaltenen Massnahmen dar, sofern es sich um Emissionsbegrenzungen im Sinne von 

Art. 12 USG handelt; eine weitere kantonale oder kommunale Rechtsgrundlage ist 

daher nicht unbedingt erforderlich. Hiervon geht auch Art. 44a Abs. 2 USG aus, 

wonach die Massnahmenpläne Massnahmen unterscheiden, die unmittelbar 

angeordnet werden können, und solche, für welche die rechtlichen Grundlagen noch zu 

schaffen sind. Allerdings kann in gewissen Fällen eine rechtssatzmässige Festlegung 

geboten sein, z.B. aus Gründen der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit (BGE 

124 II 280). Dies trifft nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dann zu, wenn 

von der geplanten Anlage bloss durchschnittliche Emissionen ausgehen. Die 

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Abgrenzung zwischen durchschnittlichen und überdurchschnittlichen Emissionen kann 

nicht abstrakt nach absoluten Zahlen oder Prozenten getroffen werden, sondern nur 

mit Blick auf die betreffende Nutzungszone: Gehen von einer Anlage lediglich die 

Emissionen aus, die typischerweise mit Anlagen dieser Zonen verbunden sind, 

erfordern die Grundsätze der Koordination, der Lastengleichheit und der 

Rechtssicherheit eine rechtssatzmässige Festsetzung der Massnahmen. Handelt es 

sich dagegen um ein Vorhaben, dessen Emissionen über den "Zonendurchschnitt" 

hinausgehen, wird weder das Rechtsgleichheitsgebot noch das Prinzip der 

Lastengleichheit in Frage gestellt. In diesem Fall ist auch bei Neuanlagen die 

einzelfallweise Anordnung von im Massnahmenplan vorgesehenen Massnahmen 

zulässig (vgl. BGE 124 II 282).

h) Vorliegend wurde nicht geklärt, ob eine Beschränkung des geplanten 

Parkplatzangebots aufgrund der bestehenden Luftbelastung überhaupt notwendig ist 

und ob es sich beim umstrittenen Projekt um ein Bauvorhaben mit durchschnittlichen 

oder überdurchschnittlichen Emissionen im Sinne der bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung handelt. Dementsprechend ist unklar, ob vorliegend die im 

Massnahmenplan vorgesehene Möglichkeit der Beschränkung des Park-raums 

gegebenenfalls einzelfallweise gestützt auf Art. 11 Abs. 3 USG angeordnet werden 

kann oder ob gegebenenfalls die Emissionsbegrenzung durch den Massnahmenplan zu 

koordinieren ist. Letzteres würde den in Vn 22 Ziff. 5 des Massnahmenplans 

vorgeschriebenen Erlass einer allgemeinen Regelung der Zahl der privaten 

Fahrzeugabstellplätze bedingen. Der Entscheid, ob es sich vorliegend um eine Anlage 

mit durchschnittlichen oder überdurchschnittlichen Emissionen handelt, bedingt, dass 

Messungen in bezug auf die bestehende Luftbelastung vorgenommen und 

Berechnungen hinsichtlich der mit der geplanten Nutzung einhergehenden Belastungen 

angestellt werden. Gleiches gilt für die Prüfung – je nachdem einzelfallweise oder 

gestützt auf ein entsprechendes Reglement, ob eine Beschränkung des geplanten 

Parkplatzangebots überhaupt notwendig ist. Eine allfällige Beschränkung des 

Parkraums müsste in jedem Fall unter dem Blickwinkel der Verhältnismässigkeit und 

der Rechtsgleichheit geprüft werden.

i) Aus dem Gesagten folgt, dass die angefochtenen Entscheide im Sinne dieser 

Erwägung in teilweiser Gutheis-sung der Beschwerden aufzuheben sind. Die 

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Streitsache ist an die Beschwerdebeteiligte zur ergänzenden Feststellung des 

Sachverhalts und entsprechenden Prüfung der Einhaltung der massgeblichen 

Vorschriften über die Luftreinhaltung zurückzuweisen. Die Prüfung des Einwands der 

Beschwerdeführer II, wonach im Gegenzug zur Bewilligung der vorgesehenen 28 

öffentlichen Parkplätze in der Altstadt bestehende Parkplätze aufgehoben werden 

müssten, erübrigt sich unter diesen Umständen.

11./ a) Sowohl die Beschwerdeführer I als auch die Beschwerdeführer II beanstanden, 

dass das mit dem Gestaltungsplan ermöglichte Projekt die Voraussetzungen an eine 

städtebaulich vorzügliche Gestaltung im Sinne von Art. 28 BauG nicht erfülle. Die 

Beschwerdeführer I rügen eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes, 

indem der Gestaltungsplan unverhältnismässige Abweichungen von der 

Regelbauweise zulasse. Das geplante Projekt sei nur in einer höheren Bauklasse 

möglich und das Mass der Abweichung verletze die Nachbarinteressen. Auch die 

Beschwerdeführer II sind der Meinung, dass die Abweichungen von der Regelbauweise 

die nachbarlichen Interessen erheblich beeinträchtigen würden. Namentlich wird eine 

Verschlechterung der Besonnung für die Bewohner der Liegenschaft am Oberen 

Graben 46 geltend gemacht.

b) Zur Erreichung einer Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher Gestaltung 

kann die politische Gemeinde mit schriftlicher Zustimmung der Grundeigentümer im 

Plangebiet Gestaltungspläne erstellen, welche die Überbauung einer oder mehrerer 

Parzellen projektmässig bis in Einzelheiten, beispielsweise durch Festlegung des 

Grundrisses, regeln. Dabei kann vom Zonen- und Überbauungsplan abgewichen 

werden (Art. 28 Abs. 1 BauG).

aa) Das Verwaltungsgericht ist nach Verfassung und Gesetz zur Rechtskontrolle befugt 

(Art. 80bis Abs. 2 der Kantonsverfassung, sGS 111.1; Art. 61 Abs. 1 VRP); eine 

Ermessenskontrolle gegenüber den Verwaltungsbehörden steht ihm dagegen nicht zu. 

Dies bedeutet, dass es den Ermessensspielraum der Verwaltungsbehörden zu 

respektieren hat. Das Verwaltungsgericht darf daher in einem Planerlassverfahren nur 

eingreifen, wenn Rechtsnormen und -grundsätze verletzt werden. Soweit es um die 

Ausübung des pflichtgemässen Ermessens geht, ist ihm eine Korrektur hingegen 

verwehrt. Das Verwaltungsgericht ändert einen sachlich haltbaren und zweckmässigen 

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Planungsentscheid selbst dann nicht ab, wenn es eine Lösung als ebenso 

zweckmässig erachtet oder sogar bevorzugen würde (vgl. GVP 1996 Nr. 9; VerwGE 

vom 17. November 1997 i.S. P.M. und andere, VerwGE vom 16. März 2000 i.S. M.W.).

bb) Trägerin der Ortsplanung ist grundsätzlich die politische Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 

BauG; vgl. J. Wissmann, Das Nutzungsplanverfahren nach st. gallischem Recht, Diss. 

Zürich 1988, S. 220 mit Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung; BGE 122 I 

122). Art. 3 Abs. 2 BauG bestimmt jedoch, dass dem Staat in allen Belangen der 

Raumplanung die Rechts- und Ermessenskontrolle zusteht, dass er aber den nötigen 

Ermessensspielraum der politischen Gemeinde bei der Orts- und Regionalplanung 

wahrt. Dies bedeutet, dass der Staat den kommunalen Entscheid zu respektieren hat, 

wenn er den massgebenden Rechtsnormen entspricht und wenn er zweckmässig 

sowie sachgerecht ist.

cc) Gestaltungspläne sind Teil der Nutzungsplanung. Zu beachten sind deshalb vorab 

die Grundprinzipien der Raumplanung. Diese ergeben sich aus Art. 75 BV sowie aus 

Art. 1, 3 und 14 ff. RPG. Nach der genannten Verfassungsnorm stellt der Bund 

Grundsätze für eine der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens 

und der geordneten Besiedelung des Landes dienende Raumplanung auf. Zu den 

Planungsgrundsätzen gehören namentlich der Landschafts- und Umweltschutz, die 

Siedlungsgestaltung und -begrenzung, die Förderung und der Schutz der Wirtschaft 

sowie sozialer und kultureller Werte (Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 RPG).

dd) Wie im Bereich der Nutzungsplanung im allgemeinen steht der Planungsbehörde 

auch bei der Gestaltungsplanung ein weitreichender Ermessensspielraum zu. 

Insbesondere lässt sich aus den dargelegten Planungsgrundsätzen des Bundesrechts 

und des kantonalen Rechts kein Anspruch des Einzelnen auf Erlass bestimmter 

planerischer Massnahmen ableiten. Dagegen unterliegt die Frage des vollständigen 

Einbezugs der massgeblichen Einzelaspekte in die Interessenabwägung im Rahmen 

der Planung grundsätzlich der Rechtskontrolle (VerwGE vom 16. März 2000 i.S. M.W.; 

vgl. GVP 1996 Nr. 12). Ein Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum steht der 

Planungsbehörde aber dort zu, wo es um die Wertung bzw. Gewichtung der einzelnen 

Grundsätze geht. Erst eine deutlich unsorgfältige Interessenabwägung stellt eine 

Rechtsverletzung dar und unterliegt der Rechtskontrolle.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 26/33

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ee) Die Grenze der zulässigen Abweichungen von der Regelbauweise ergibt sich 

einerseits aus dem Erfordernis der städtebaulich vorzüglichen Gestaltung und dem 

damit verbundenen öffentlichen Interesse, anderseits dem Erfordernis der Wahrung 

berechtigter Nachbarinteressen. Abweichungen von der Regelbauweise einer Zone 

sind mit anderen Worten nur in dem Mass zulässig, als sie zur Erreichung einer 

Gesamtüberbauung mit vorzüglicher Gestaltung erforderlich sind und die Interessen 

der Nachbarn nicht erheblich beeinträchtigen. Massgebend ist dabei eine 

Gesamtbeurteilung der Auswirkungen einer Überbauung nach Gestaltungsplan. Bei 

besonderen örtlichen Verhältnissen wird die von Art. 28 Abs. 1 BauG geforderte 

städtebaulich vorzügliche Gestaltung erreicht, wenn die in Art. 1 und 3 RPG 

enthaltenen Planungsziele und -grundsätze soweit eingehalten werden, als dies nach 

den konkreten örtlichen Verhältnissen möglich ist. Liegen keine besonderen örtlichen 

Verhältnisse vor, so zeichnet sich eine städtebaulich vorzügliche Gestaltung durch 

spezifische Vorzüge gegenüber der Regelbauweise aus; diese Vorzüge sind jedoch 

ebenso nach den Zielen und Grundsätzen des RPG zu bewerten (Heer, a.a.O., Rz. 

154).

c) Gemäss Art. 5 besV legt die Grundfläche für die Hauptbaute K Lage und Stellung 

sowie maximale horizontale Ausdehnung des Kongressgebäudes fest. Die maximale 

Höhenausdehnung innerhalb der Grundfläche K wird mittels einer Höhenkote (in 

m.ü.M.) im Plan festgelegt. Darüber hinaus sind Brüstungen bis maximal 1 m gestattet 

(Art. 5 Abs. 1 besV). Der Baubereich Attikageschoss umschreibt die maximale 

Ausdehnung eines Attikageschosses über der festgelegten Gebäudehöhe für die 

Hauptbauten innerhalb der Grundfläche K. Die maximal zulässige Gebäudehöhe ist 

mittels Höhenkote im Plan (in m.ü.M.) festgelegt (Art. 6 besV). Das Erdgeschoss auf 

dem Niveau der Wassergasse ist entlang der im Plan bezeichneten Baulinie 

Erdgeschoss innerhalb der Grundfläche K hinter dieser Linie zurückzuversetzen. Pfeiler 

dürfen zwecks Realisierung einer Arkade entlang der Abgrenzung der Grundfläche 

erstellt werden (Art. 7 besV). Alle Bauten und Anlagen sind architektonisch so zu 

gestalten, dass hinsichtlich Massstäblichkeit, Formensprache, Gliederung, Materialwahl 

und Farbgebung die Einheitlichkeit der gesamten Überbauung gewahrt und eine gute 

Eingliederung in die Umgebung erzielt wird (Art. 12 Abs. 1 besV). Bauten und Anlagen 

innerhalb der Umgrenzung des Gestaltungsplans haben den Anforderungen an eine 

Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher Gestaltung zu genügen. Das für 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 27/33

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eine überzeugende architektonische Qualität der Überbauung massgebende 

Gestaltungsmerkmal ist insbesondere die harmonische Einbindung der Neubauten in 

den bestehenden Kontext. Die Gestaltung der Neubauten wird von folgenden 

Elementen geprägt: schlichte Fassadengestaltung mit muralem Charakter ohne 

Balkone, rhythmische Fenstereinteilungen und eine skelettartige Bauweise mit Stützen 

(Art. 12 Abs. 2 besV).

d) Vorliegend ist insofern von besonderen örtlichen Verhältnissen auszugehen, als sich 

der Standort des Kongresszentrums am südwestlichen Altstadtrand befindet. Wie 

bereits im angefochtenen Entscheid ausgeführt wird, wird die Bautypologie im 

Plangebiet wesentlich durch die Topographie geprägt. Während das ansteigende 

Gelände südlich der Kapellenstrasse vornehmlich mit Einzelbauten überbaut wurde, 

wurden in der Ebene nördlich der Wassergasse hauptsächlich Blockrandbebauungen 

erstellt. Entsprechend den vorstehenden Ausführungen ist somit die von Art. 28 Abs. 1 

BauG geforderte städtebaulich vorzügliche Gestaltung gegeben, wenn die in Art. 1 und 

3 RPG enthaltenen Planungsziele und -grundsätze soweit eingehalten werden, als dies 

nach den konkreten örtlichen Verhältnissen möglich ist.

Vorliegend knüpft das Hauptgebäude in der Typologie an die Blockrandbebauung an, 

wie sie insbesondere nördlich der Wassergasse üblich ist. Dieser Umstand wurde von 

den Beschwerdeführern namentlich auch am Augenschein verschiedentlich kritisiert. 

Indes hat der Vertreter der Beschwerdebeteiligten zu Recht auf die Sonderstellung 

hingewiesen, die das geplante Kongresszentrum aufgrund seiner Lage einnimmt. Zum 

einen kann das Gebäude nicht eindeutig dem Hang oder Tal zugeordnet werden. Zum 

andern ist nachvollziehbar, wenn durch den prägnanten Bau die bestehende 

Ecksituation architektonisch betont werden soll. Im weiteren ist zu berücksichtigen, 

dass es auch südlich der Wassergasse Gebäude gibt, welche die Typologie der 

Blockrandbebauung aufnehmen. Dies trifft namentlich auf das Hotel Einstein mit dem 

angebauten ehemaligen Kindergärtnerinnenseminar zu. Schliesslich wird durch die 

verdichtete Bauweise dem Gebot der haushälterischen Nutzung des Bodens Rechnung 

getragen, und der Bau des Kongresszentrums entspricht mit seiner gemischten 

Nutzung und der Möglichkeit zur Schaffung von Arbeitsplätzen einem öffentlichen 

Bedürfnis, wie die Abstimmung vom 4. März 2001 betreffend den Verkauf des Bodens 

durch die Beschwerdebeteiligte an die Beschwerdegegnerin gezeigt hat. Insofern 

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genügt das Projekt den in Art. 1 und 3 RPG festgeschriebenen Planungszielen und –

grundsätzen.

e) Ob die Abwägung der Gesamtinteressen ohne Rechtsverletzung vorgenommen 

wurde, beurteilt sich vorab anhand der Abweichungen von der Regelbauweise.

aa) Gemäss der im Gestaltungsplan festgelegten Grundfläche der Hauptbaute K 

beträgt die maximal zulässige Gebäudelänge 80 m und die maximal zulässige 

Gebäudetiefe 23 m. Gemäss der Tabelle zu Art. 67 der Bauordnung der Stadt St. 

Gallen vom 1. November 1980 (sRS 731.1, abgekürzt BO) ist nach Regelbauweise in 

der WG5a, wo sich die Hauptbaute K befindet, eine Gebäudelänge von 40 m zulässig 

(vgl. ebenso die Tabelle zu Art. 13 des noch nicht rechtskräftigen 

Genehmigungsexemplars der Bauordnung der Stadt St. Gallen gemäss Beschluss des 

Grossen Gemeinderates vom 29. August 2000, abgekürzt nBO). Die zulässige 

Gebäudetiefe beträgt 14 m (Art. 32 Abs. 3 BO; vgl. Tabelle zu Art. 13 nBO).

Im Zusammenhang mit der Gebäudelänge und -tiefe fällt in Betracht, dass die Bauten 

in der Umgebung des Planungsgebiets häufig in geschlossener Bauweise erstellt 

wurden und die nach Regelbauweise zulässige Gebäudelänge und -tiefe vielerorts 

überschritten werden. Dies wurde anlässlich der Begehung vor Ort deutlich und geht 

auch aus dem von der Beschwerdegegnerin eingereichten Plan sowie dem am 

Augenschein besichtigten Modell hervor. Zudem weist der bestehende 

Gebäudekomplex gegenüber der Berneggstrasse bereits eine vergleichbare 

Gebäudetiefe auf.

bb) Die maximal zulässige Gebäudehöhe der Hauptbaute K (ohne Attikageschoss und 

Eckturm) beträgt gemäss Gestaltungsplan 19,3 bzw. 19,6 m ab der Wassergasse 

gerechnet. An der Kapellenstrasse resultiert eine Gebäudehöhe von 12,6 bzw. 16,3 m. 

Die nach Regelbauweise zulässige Gebäudehöhe gemessen ab dem Niveau (vgl. Art. 

22 BO; Art. 20 nBO; Art. 60 BauG) beträgt 18 m (Tabelle zu Art. 67 BO; Tabelle zu Art. 

13 nBO).

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind bezogen auf die geltende 

Bauordnung der Stadt St. Gallen Attikageschosse grundsätzlich weder an die 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 29/33

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Geschosszahl noch an die Gebäudehöhe anzurechnen (VerwGE vom 26. Juni 2003 i.S. 

Politische Gemeinde St. Gallen). Wird der Niveaupunkt auf der Höhe der Wassergasse 

angenommen, was für die Beschwerdeführer am günstigsten ist, wird die zulässige 

Gebäudehöhe somit um maximal 1,6 m überschritten. Zusätzlich sind noch Brüstungen 

von 1 m zulässig. Die in der Zone WG5a zulässige Geschosszahl von fünf Geschossen 

hält die Hauptbaute K ein.

cc) Das Attikageschoss und der Eckturm widersprechen Art. 28 BO, wonach 

Attikageschosse eine Höhe von 3 m nicht überschreiten dürfen. Ausserdem liegt das 

Attikageschoss nicht innerhalb einer Linie, die unter 45 Grad zur Horizontalen durch die 

Schnittlinie zwischen Fassadenflucht und Dachhaut verläuft. Immerhin sieht Art. 36 

nBO in dieser Hinsicht insofern eine grosszügigere Regelung vor, als dass der 45-

Grad-Winkel nur noch gegenüber der Längsfassade einzuhalten ist (Abs. 1); eine 

gänzlich abweichende Situierung ist zulässig, wenn eine gute Gesamtwirkung erzielt 

wird und keine nachbarlichen Interessen beeinträchtigt werden (Abs. 2).

dd) Eine Gesamtbetrachtung ergibt, dass die Auswirkungen der Gebäudelänge und -

tiefe die Interessen der Nachbarn nicht erheblich beeinträchtigen. Die 

Beeinträchtigungen, die durch Abweichungen von der nach Regelbauweise zulässigen 

Gebäudehöhe und der Gestaltung des Attikageschosses herrühren, fallen zwar mehr 

ins Gewicht, sind aber ebenfalls nicht übermässig. Dies gilt insbesondere auch 

hinsichtlich der Besonnung der Liegenschaft am Oberen Graben 46; in der Innenstadt 

herrschen bezüglich des Sonneneinfalls häufig nicht optimale Verhältnisse. Hinzu 

kommt, dass in bezug auf den Aussenraum mit der Rückversetzung des 

Kongresszentrums gegenüber der gegenwärtigen Situation gar eine Verbesserung 

erreicht wird. Den Vorinstanzen kann unter diesen Umständen keine Rechtsverletzung 

vorgeworfen werden, wenn sie die öffentlichen Interessen an der Verwirklichung des 

Kongresszentrums stärker gewichtet haben als die Privatinteressen der 

Beschwerdeführer. Daran vermag auch der Hinweis der Beschwerdeführer auf die teils 

kritischen Äusserungen der kantonalen Fachbehörden im Rahmen des 

Vorprüfungsverfahrens nichts zu ändern. Wesentlich ist, dass sämtliche im Rahmen 

des Rekursverfahrens abgegebenen Stellungnahmen keine zwingenden Einwände 

gegen die Planerlasse enthalten.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 30/33

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12./ a) Schliesslich beanstanden sowohl die Beschwerdeführer I als auch die 

Beschwerdeführer II den vorinstanzlichen Kostenentscheid. Die Beschwerdeführer I 

machen geltend, zusätzliche Voraussetzungen für die Genehmigung des 

Gestaltungsplans wie die Einführung der Begegnungszone und die Präzisierung von 

Art. 4 Abs. 1 besV seien erst im Rekursverfahren zustande gekommen, weshalb die 

Rekurse gerechtfertigt gewesen seien. Sie hätten deshalb für das Rekursverfahren 

Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung und die amtlichen Kosten seien 

vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Die Beschwerdeführer II stellen 

sich auf den Standpunkt, selbst wenn der Einspracheentscheid rechtmässig gewesen 

wäre, so hätte das Baudepartement mit Blick auf die Ergänzung von Art. 4 Abs. 1 besV 

die Entscheidgebühr sowie die ausseramtliche Entschädigung zufolge teilweisen 

Obsiegens abweichend verlegen müssen.

b) Gemäss Art. 95 Abs. 1 und Art. 98bis VRP sind die amtlichen und ausseramtlichen 

Kosten den Beteiligten grundsätzlich nach Massgabe des Obsiegens und Unterliegens 

aufzuerlegen. Daneben kommt unter bestimmten Voraussetzungen gestützt auf Art. 95 

Abs. 2 und Art. 98bis VRP in Verbindung mit Art. 265 der Zivilprozessordnung (sGS 

961.2, abgekürzt ZPO) aber auch die Kostenverlegung nach dem Verursacherprinzip in 

Frage. Dies kann insbesondere bei einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches 

Gehör der Fall sein. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts wirkt sich eine 

geheilte Gehörsverletzung in jedem Fall kostenmässig in demjenigen Verfahren aus, in 

dem der Mangel behoben worden ist. Erweist sich das Rechtsmittel in der Sache als 

unbegründet, sind den Betroffenen für das materielle Unterliegen nur anteilsmässig 

amtliche Kosten aufzuerlegen, weil der Weiterzug insoweit berechtigt war, als er der 

Beseitigung des Verfahrensfehlers gedient hat (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach 

st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 90 f. mit 

weiteren Hinweisen). Wird dabei von einem mehrheitlichen Obsiegen der von der 

Gehörsverletzung betroffenen Partei ausgegangen, besteht auch Anspruch auf 

ausseramtliche Entschädigung (Hirt, a.a.O., S. 183 f.). Generell kommt den Behörden 

bei der Verlegung der amtlichen und ausseramtlichen Kosten ein weiter 

Ermessensspielraum zu (Hirt, a.a.O., S. 72 und 173).

c) Das Baudepartement hat im angefochtenen Entscheid erwogen, die Präzisierung von 

Art. 4 Abs. 1 besV rechtfertige keine teilweise Gutheissung der Rekurse. Die amtlichen 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 31/33

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Kosten des Rekursverfahrens wurden in der Folge den Beschwerdeführern I und II 

auferlegt; daneben wurden die Beschwerdeführer I und II auch zur Leistung einer 

ausseramtlichen Entschädigung für das Rekursverfahren an die Beschwerdegegnerin 

verpflichtet. Gleichzeitig wurde ihnen mit Blick auf die festgestellte Verletzung des 

rechtlichen Gehörs für das Rekursverfahren eine ausseramtliche Entschädigung zu 

Lasten der Beschwerdebeteiligten zugesprochen.

d) Mit Blick auf den grossen Ermessensspielraum bei der Kostenverlegung ist es nach 

der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts grundsätzlich zulässig, wenn ein 

geringfügiger Teilerfolg der Parteien kostenmässig keinen Niederschlag findet (vgl. in 

bezug auf die ausseramtlichen Kosten: Hirt, a.a.O., S. 184). Da es sich bei der 

Präzisierung von Art. 4 Abs. 1 besV lediglich um einen Nebenpunkt handelt und 

offenbleiben kann, ob die Parkplätze auch ohne diese Ergänzung hätten bewilligt 

werden können, kann der Vorinstanz somit keine Rechtsverletzung vorgeworfen 

werden, wenn sie diesen Umstand kostenmässig nicht berücksichtigt hat. In dieser 

Hinsicht erweisen sich die Beschwerden als unbegründet.

e) Die festgestellte Verletzung des Gehörsanspruchs im Einspracheverfahren hat die 

Vorinstanz lediglich in bezug auf die ausseramtlichen Kosten berücksichtigt. Nach der 

beschriebenen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts wäre hingegen eine 

Gehörsverletzung in erster Linie bei den amtlichen Kosten zu beachten. Ob auch eine 

anteilsmässige Entschädigung zu gewähren ist, hängt gemäss der Praxis des 

Verwaltungsgerichts davon ab, ob die betroffene Partei mehrheitlich obsiegt hat. 

Vorliegend wirkt sich die getroffene Lösung indes im Ergebnis nicht zu Lasten der 

Beschwerdeführer aus. Den Beschwerdeführern wurden zwar die amtlichen Kosten des 

Rekursverfahrens von Fr. 4'000.-- bzw. Fr. 3'000.-- vollumfänglich auferlegt, dafür 

wurden ihnen Entschädigungen von Fr. 1'000.-- bzw. Fr. 2'000.-- (zuzügl. MwSt) 

gewährt. Vor diesem Hintergrund kann der Vorinstanz auch in diesem Zusammenhang 

keine Ermessensverletzung vorgeworfen werden.

13./ Zusammenfassend steht somit fest, dass die Beschwerden der Beschwerdeführer 

I und II insofern teilweise gutzuheissen sind, als der vorinstanzliche Entscheid vom 15. 

April 2004 sowie die Beschlüsse der Beschwerdebeteiligten vom 4. Februar 2003 

aufzuheben sind und die Streitsache zur Prüfung der einschlägigen Vorgaben der 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 32/33

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Luftreinhaltung an die Vorinstanz zurückzuweisen ist. Im übrigen sind die Beschwerden 

als unbegründet abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Dies gilt namentlich auch 

hinsichtlich des Teilstrassenplans, der von den Beschwerdeführern zum einen nicht 

hinreichend begründet angefochten wurde und zum andern von der teilweisen 

Gutheissung der Beschwerden nicht betroffen ist.

14./ Angesichts des Verfahrensausgangs ist es gerechtfertigt, die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern I und II zu je zwei Fünfteln und der 

Beschwerdegegnerin zu einem Fünftel aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 8'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs, 

sGS 941.12). Die Anteile der Beschwerdeführer I und II von je Fr. 3'200.-- sind mit den 

einbezahlten Kostenvorschüssen von je Fr. 4'000.-- zu verrechnen. Die Restbeträge 

von je Fr. 800.-- sind den Beschwerdeführern I und II zurückzuerstatten.

Nachdem die Beschwerdegegnerin mit ihren Anträgen mehrheitlich durchgedrungen 

ist, hat sie für das Beschwerdeverfahren Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung 

(Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP; Hirt, a.a.O., S. 183 f.). Da der 

Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin keine Honorarnote eingereicht hat, ist das 

Honorar nach Ermessen festzusetzen (Art. 6 der Honorarordnung für Rechtsanwälte 

und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Ausgehend von einem Obsiegen zu 

vier Fünfteln ist eine Entschädigung von Fr. 3'600.-- (zuzügl. MwSt) angemessen (Art. 

22 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit Art. 19 HonO). Dementsprechend haben die 

Beschwerdeführer I und die Beschwerdeführer II die Beschwerdegegnerin mit je Fr. 

1'800.-- (zuzügl. MwSt) ausseramtlich zu entschädigen. Die Beschwerdeführer I und II 

haften für ihren Anteil je solidarisch (Art. 98bis VRP in Verbindung mit Art. 271 ZPO).

Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:

1./ Die Beschwerden werden teilweise gutgeheissen und der Entscheid des 

Baudepartements vom 15. April 2004 sowie die Beschlüsse des Stadtrates der 

Politischen Gemeinde St. Gallen vom 4. Februar 2003 werden im Sinne der Erwägung 

10 aufgehoben. Die Streitsache wird zur Ergänzung des Sachverhalts und Prüfung der 

Einhaltung der massgebenden Vorschriften über die Luftreinhaltung an die Politische 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 33/33

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Gemeinde St. Gallen zurückgewiesen. Im übrigen werden die Beschwerden 

abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von insgesamt Fr. 8'000.-- 

werden den Beschwerdeführern I und II zu je zwei Fünfteln und der 

Beschwerdegegnerin zu einem Fünftel auferlegt. Die Anteile der Beschwerdeführer I 

und II von je Fr. 3'200.-- werden mit den einbezahlten Kostenvorschüssen von je Fr. 

4'000.-- verrechnet. Die Restbeträge von je Fr. 800.-- werden den Beschwerdeführern I 

und II zurückerstattet.

3./ Die Beschwerdeführer I und II haben die Beschwerdegegnerin für das 

Beschwerdeverfahren mit je Fr. 1'800.-- (zuzügl. MwSt) ausseramtlich zu entschädigen. 

Die Beschwerdeführer I und II haften für ihre Anteile je solidarisch.

V. R. W.

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:

Zustellung dieses Entscheides an:

am:

Rechtsmittel:

Soweit eine Verletzung von Bundesrecht geltend gemacht wird, kann gegen diesen 

Entscheid innert dreissig Tagen seit der Eröffnung Verwaltungsgerichtsbeschwerde 

beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, eingereicht werden.

die Beschwerdeführer I–

die Beschwerdeführer II (durch Rechtsanwalt J.)–

die Vorinstanz–

die Beschwerdegegnerin (durch Rechtsanwalt L.)–

die Beschwerdebeteiligte–

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 25.10.2004
	Baurecht, Art. 22 ff. und Art. 28 BauG (sGS 731.1). Überbauungs-, Gestaltungs- und Teilstrassenplan \"Einstein Kongress\". Massnahmenpläne sind beim Erlass von Sondernutzungsplänen beachtlich. Gehen von der geplanten Anlage bloss durchschnittliche Emissionen aus, ist eine rechtssatzmässige Festlegung der im Massnahmenplan vorgesehenen Massnahmen erforderlich. Bei überdurchschnittlichen Emissionen ist hingegen die einzelfallweise Anordnung von im Massnahmenplan vorgesehenen Massnahmen zulässig (Verwaltungsgericht, B 2004/67, 72).

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