# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8806de39-601e-51cf-8023-551335effba5
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-11-14
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 14.11.2006 U 2006 110
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2006-110_2006-11-14.pdf

## Full Text

U 06 110

2a Camera 

SENTENZA
del 14 novembre 2006

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente appalto

1. Nel corso dell’estate del 2006, il Comune di … metteva a pubblico concorso i 

lavori per la manutenzione invernale delle strade comunali e d’allacciamento 

cantonali per il periodo dal 2006 al 2014. I lavori per lo sgombero della neve 

venivano suddivisi in 3 lotti e per il lotto 1, zona nord, entro il 18 agosto 2006, 

al comune pervenivano le seguenti offerte:

F.lli … fr. 88'747.55

… fr. 94'714.90

… fr. 94'872.85

… fr. 98'899.70

In seguito il comune operava un calcolo delle prime due migliori offerte in base 

alle ore mediamente prestate nel corso degli ultimi otto anni per ogni 

macchinario impiegato, aggiungendo l’indennità per prontezza di marcia. In 

base a questi dati, l’offerta globale dei F.lli … raggiungeva ca. fr. 347'000.-- e 

quella della seconda classificata ca. fr. 235'909.--.

2. Con decisione 9/11 ottobre 2006, il Consiglio Comunale di … deliberava i 

lavori del lotto 1 al consorzio … quale miglior offerente. L’offerta inoltrata dalla 

ditta F.lli … era considerata nulla, presentando una struttura dei prezzi 

inaccettabile. Le tariffe applicate per gli automezzi sarebbero bastate solo a 

coprire le spese per il carburante, mentre le indennità di prontezza di marcia 

sarebbero risultate esageratamente elevate. 

3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 23 ottobre 

2006, la ditta F.lli … chiedeva l’annullamento della decisione impugnata e 

l’assegnazione dei lavori. In base al capitolato, l’offerta avrebbe incluso il 

totale dei mezzi sottoposti al pagamento della prontezza di marcia, quello dei 

mezzi non sottoposti alla prontezza di marcia in base ad un predefinito numero 

di ore, oltre ai supplementi. Il prezzo dell’offerta dovrebbe pertanto 

corrispondere alla somma di tali posizioni in base ad una semplice operazione 

matematica che vedrebbe il prezzo unitario moltiplicato per il numero di ore 

richieste. Operando questo calcolo, la ricorrente risulterebbe essere la miglior 

offerente ed essendo il prezzo il primo criterio d’assegnazione, si imporrebbe 

l’aggiudicazione dei lavori del lotto in questione all’istante. L’elevato impatto 

dei costi per la prontezza di marcia sarebbe da ricondurre all’ingente parco 

macchine che andrebbe tenuto per cinque mesi all’anno a disposizione del 

committente e del personale di picchetto. Per il resto, la decisione di offrire dei 

costi fissi decisamente superiori alla media delle altre ditte dovrebbe essere 

considerata una strategia aziendale perfettamente difendibile in un regime di 

libera concorrenza. Il calcolo operato dal comune si fonderebbe poi su di una 

quantità esagerata di ore, non corrispondente agli effettivi bisogni. Dopo 

l’introduzione delle offerte, il committente avrebbe realizzato di aver 

considerate troppe ore nel proprio capitolato e avrebbe redatto una nuova 

tabella comparativa in base alla media delle ore effettivamente prestate negli 

ultimi otto anni. Tale modo di agire contravverrebbe però al principio della non 

mutabilità dell’offerta. Per escludere la ditta ricorrente dalla considerazione 

non vi sarebbe all’occorrenza alcuna base legale, avendo la concorrente 

redatto il proprio capitolato conformemente a quanto era stato richiesto.  

4. Mentre la ditta assegnataria dei lavori non prendeva posizione sul ricorso, 

nella propria risposta di causa del 6 novembre 2006, il Comune di … postulava 

la reiezione del ricorso. Nella regione in questione, nell’edilizia, non 

verrebbero generalmente corrisposte delle indennità per prontezza di marcia, 

ma le tariffe sarebbero calcolate a regia in base alle ore prestate. Invece, per 

il servizio in parola, il comune avrebbe deciso di adottare il sistema della tariffa 

oraria con l’aggiunta di un supplemento per la prontezza di marcia (costo 

fisso). Avendo introdotto un’offerta il cui supplemento supererebbe di gran 

lunga il prezzo della prestazione oraria, l’istante avrebbe con ciò stravolta la 

natura dell’appalto che anziché essere un servizio basato sulla prestazione 

diverrebbe un servizio a importo forfetario. Con la sua offerta, la ricorrente si 

sarebbe pertanto garantita una entrata discreta anche se non vi fossero state 

precipitazioni, mentre nel caso di abbondanti nevicate, la retribuzione sarebbe 

divenuta pressoché uguale a quella offerta dagli altri concorrenti. L’offerta in 

parola si rivelerebbe pertanto essere quella più vantaggiosa solo se la caduta 

di neve dovesse essere alquanto abbondante. Invece, in caso di precipitazioni 

sotto forma di neve di poca entità, l’offerta con i costi fissi tanto elevati, non 

sarebbe certo vantaggiosa in termini economici. Operando poi un calcolo 

prospettivo su otto anni, i costi fissi della ricorrente verrebbero a raggiungere 

quasi i fr. 300'000.-- rispetto ai fr. 60'000.-- dell’assegnataria dei lavori. In tale 

ottica, i costi complessivi in base alle ore medie impiegate durante gli ultimi 

otto inverni darebbero l’importo di ca. fr. 347'000.-- per la ricorrente e di ca. fr. 

235'909.-- per l’assegnataria dei lavori. Dovendo poi sempre corrispondere la 

prontezza di marcia, il comune risparmierebbe ben poco in occasione 

dell’impiego della squadra comunale, come invece era sua espressa 

intenzione fare e come prevedeva espressamente la documentazione 

d’appalto. Per il resto, le giustificazioni a sostegno degli ingenti costi fissi 

sarebbero prive di fondamento, avendo la ditta ricorrente a disposizione 

vecchi macchinari già ampiamente ammortizzati ed essendo i costi del 

picchetto pressoché nulli, considerato l’impegno diretto dei due responsabili 

della ditta. 

Due dei lotti in oggetto sarebbero poi stati assegnati alla ditta del figlio di uno 

dei titolari della ricorrente, impresa che farebbe comunque capo al parco 

macchine dell’istante e che quindi si identificherebbe con la ditta ricorrente. 

La presentazione di offerte plurime da parte di una ditta sarebbe però 

inammissibile. Sarebbe poi perlomeno dubbio che il servizio di sgombero della 

neve e di insabbiatura (di cui la ricorrente avrebbe ottenuto l’assegnazione del 

lotto 2) possa essere garantito in contemporanea sulle diverse tratte. 

Paragonando poi gli importi offerti otto anni fa dalla ditta del figlio di uno dei 

titolari della ricorrente, si paleserebbe ancora una volta l’infondatezza dei costi 

fissi attualmente offerti dalla ricorrente, che sarebbero otto volte superiori. 

Considerando in diritto:

1. Trattandosi di un incarico che si protrae sull’arco di otto anni, i valori prevedibili 

della commessa cadono sotto la normativa della legge cantonale sugli appalti 

pubblici (Lap) e della relativa ordinanza (Oap), come non viene del resto 

contestato. In merito alla cognizione che spetta a questo Giudice in materia di 

appalti pubblici, l’art. 27 cpv. 1 lett. a Lap prevede come motivo di ricorso la 

violazione di diritto, compreso l’eccesso o l’abuso del potere di 

apprezzamento. Per espressa volontà del legislatore, il secondo capoverso 

dell’art. 27 Lap esclude la censura dell’inadeguatezza (STA U 06 9 e 16). Per 

questo il Tribunale amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento 

a quello dell’autorità deliberante, ma deve accettare le soluzioni scelte per 

quanto queste si fondino su motivi oggettivi, anche se una diversa soluzione 

potrebbe pure entrare in considerazione o sembrare migliore. Quando si tratta 

dell’esame della valutazione di un’offerta, la cognizione di questo Giudice si 

limita praticamente all’arbitrio (STA U 06 9, U 01 111 e 128). Infatti, alla 

committente spetta un ampio margine di apprezzamento nella valutazione 

della offerte in base ai criteri di aggiudicazione scelti (STA U 03 13). Occorre 

pertanto nella fattispecie esaminare, se il comune convenuto abbia proceduto 

ad una valutazione delle offerte presentate che sia ancora difendibile o se 

invece operando nel modo prescelto sia incorso in un uso eccessivo del 

proprio potere discrezionale (STA U 06 9).

2. Giusta la motivazione contenuta nel decreto di aggiudicazione, 

l’assegnazione sarebbe avvenuta alla miglior offerente e l’offerta della 

ricorrente sarebbe stata esclusa poiché avrebbe presentato una struttura dei 

prezzi ritenuta inaccettabile, con delle indennità di prontezza di marcia 

esageratamente elevate. La valutazione a sostegno dell’offerta 

economicamente più vantaggiosa - riassunta in una tabella - in base alle ore 

degli anni trascorsi era comunque stata trasmessa alla ditta ricorrente prima 

dell’introduzione del ricorso. Solo in sede di risposta il comune ha poi estesi i 

motivi per escludere l’offerta della ricorrente dall’aggiudicazione, invocando 

l’inammissibile presentazione di più offerte, l’incompletezza dell’offerta per 

quanto riguarderebbe un autocarro 3 assi, il cumulo di impegni, che 

renderebbero la ditta non più idonea a svolgere i lavori in contemporanea su 

tre diverse tratte, ecc.. Avendo la ditta ricorrente potuto esprimersi solo sulle 

censure riguardanti la struttura dei prezzi e quello in merito all’offerta ritenuta 

economicamente più vantaggiosa, si impone l’esame della presente vertenza 

in primo luogo alla luce di tali censure. 

3. a) Giusta l’art. 22 lett. c Lap, un’offerta può essere esclusa dall’aggiudicazione 

se non corrisponde ai requisiti dell’avviso di gara. La prassi di questo Giudice 

per quanto riguarda la conformità dell’offerta ai requisiti richiesti nella 

documentazione d’appalto è severa. La disposizione vuole, infatti, garantire 

che solo delle offerte complete e in sintonia con il capitolato possano essere 

prese in considerazione per l’aggiudicazione (PTA 1999 no. 61 e 1997 no. 

60). Un’offerta è completa quando contiene tutte le indicazioni fondamentali 

che permettano una sua oggettiva valutazione in merito all’effettivo rapporto 

prestazione-prezzo, qualità, termini, economicità, salari ecc.. In questo 

contesto solo la presenza di un’offerta che adempie i requisiti dell’avviso di 

gara permette all’autorità deliberante di effettuare il necessario paragone tra 

le singole posizioni e quindi di poter comparare le offerte in modo trasparente. 

Per costante prassi (vedi per tutte PTA 2005 no. 33), cade sotto la normativa 

dell’art. 22 lett. c Lap anche l’impossibilità di un razionale e comprensibile 

paragone delle offerte, in violazione ai principi della trasparenza e della 

veridicità dei costi. Non va infatti dimenticato che la possibilità di un 

trasparente paragone tra le offerte è uno degli elementi più importanti e 

caratteristici delle gare d’appalto (vedi anche la prescrizione di cui all’art. 24 

cpv. 4 Oap).  

b) Nell’evenienza in oggetto, la ricorrente ha allestito un capitolato che, a non 

averne dubbi, ha in gran parte alterato la natura dell’appalto. Quella che 

voleva essere un’offerta basata in primo luogo sulla relazione prestazione-

prezzo - con l’aggiunta di un supplemento per la prontezza di marcia - è 

dall’istante stata trasformata in una proposta a carattere prevalentemente 

forfetario, dove il prezzo in relazione alla prestazione fornita non ha che 

un’incidenza marginale (sull’arco di otto anni i costi fissi ammonterebbero a 

ca. fr. 264'000.-- e le indennità orarie a ca. fr. 97'000.--). Quella che la ditta 

ricorrente definisce come una lecita strategia aziendale non permette però in 

queste condizioni il necessario e trasparente paragone con le altre offerte 

(costi fissi su otto anni di ca. fr. 53'000.-- e indennità orarie di fr. 182'000.--) o 

lo rende alquanto limitato. L’esclusione risulta pertanto giustificata. Comunque 

anche se la concorrente non fosse stata esclusa, la scelta sarebbe comunque 

giustamente caduta, per quanto verrà esposto nel considerando che segue, 

sul consorzio che ha presentato l’offerta economicamente più vantaggiosa, in 

conformità alla motivazione addotta nel decreto impugnato. 

4. Non è contestato che la ricorrente abbia preferito offrire strategicamente dei 

costi fissi molto elevati (circa fr. 35'000.-- all’anno, rispetto ai fr. 10'000.-- della 

concorrenza) e delle indennità orarie irrisorie per i lavori di sgombero della 

neve. In questo senso, la ricorrente intendeva garantirsi un certo indennizzo 

indipendentemente dall’effettiva quantità di neve che sarebbe caduta. E’ pure 

incontestato che in caso di scarse nevicate la soluzione sarebbe stata 

favorevole alla ricorrente e che invece per il comune l’offerta sarebbe stata 

vantaggiosa solo qualora le nevicate fossero state molto abbondanti o ben 

superiori alla usuale media annua. Per questo l’autorità comunale ha ritenuto 

necessario valutare la situazione sull’arco di otto anni e in base alla media 

delle ore degli ultimi otto anni. La ricorrente non contesta che in questo modo 

la propria offerta non sia più quella più vantaggiosa, ma contesta che si possa 

effettuare un tale calcolo quando il capitolato prevedeva espressamente il 

numero di ore da prendere in considerazione per un anno. La censura non 

merita protezione. E’ infatti stata l’offerta della ricorrente, basata più su di un 

importo forfetario che sulla prestazione, a richiedere da parte del comune un 

diverso esame della situazione. Se la ricorrente ha considerato di offrire una 

prestazione interessante per la committenza solo nel caso in cui le nevicate 

fossero state abbondantissime sull’arco di tutti gli otto anni, anche il comune 

doveva dal canto suo essere legittimato ad operare una valutazione 

dell’offerta sulla base di tutta la durata dell’incarico e in base alle esperienze 

acquisite in precedenza, soprattutto per quanto concerne le ore effettivamente 

dedicate al servizio invernale. Perlomeno tale agire non appare certo arbitrario 

e merita in questa sede conferma. Si rende pertanto a questo punto superfluo 

l’esame delle ulteriori censure sollevate nell’ambito della risposta al ricorso in 

merito agli altri motivi che avrebbero a mente del comune convenuto 

comunque giustificato l’esclusione o la non presa in considerazione 

dell’offerta della ricorrente. 

5. In conclusione, il ricorso deve essere respinto e merita in questa sede 

conferma l’aggiudicazione del 9/11 ottobre 2006. L’esito della controversia 

giustifica l’accollamento delle spese occasionate dal presente procedimento 

alla parte ricorrente (art. 75 LTA).

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è respinto. 

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 4'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 162.--

totale fr. 4'162.--

il cui importo sarà versato dalla ditta Fratelli … entro trenta giorni dalla notifica 

della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei 

Grigioni, Coira.