# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0312891a-7e51-5983-b993-489b5ac54d89
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-08-21
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 21.08.2014 602 2013 141
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2013-141_2014-08-21.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2013 141

Arrêt du 21 août 2014

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffière-stagiaire: Elodie Hogue

Parties A.________, B.________, C.________, D.________, recourants, 
tous représentés par Me Pascal Friolet, avocat

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée   

COMMUNE DU BAS-VULLY, représentée par Me Jillian Fauguel

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 18 novembre 2013 contre la décision du 16 octobre 
2013

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considérant en fait

A. Par publication dans la Feuille officielle, la Commune du Bas-Vully a mis à l'enquête publique 
la révision générale du son plan d'aménagement local. A l'issue des séances de conciliation, elle a 
procédé à une mise à l'enquête complémentaire, le 11 novembre 2011.

Cette révision vise en particulier à réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir. Sous chiffre 
6.1 du rapport explicatif et de conformité de février 2011, modifié en octobre 2011, elle a expliqué 
comme suit sa stratégie de planification:

Etant donné le surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune du Bas-Vully (env. 40'000 m2, bilan au 10 avril 
2007), une stratégie de réduction de ce surplus a été élaborée, partant de la situation actuelle (..).

 Dézonage / mise en zone agricole des terrains non construits en dehors des limites d'urbanisation (selon 
conception directrice)

 Dézonage / mise en zone agricole des terrains non construits à la périphérie du village qui sont moins aptes 
à l'urbanisation résidentielle (attractivité, nuisances)

 Mise en zone d'intérêt général des terrains non construits qui sont prévus pour une affectation publique

 Mise en place de conventions de construire pour les grands terrains non construits (terrains clés avec une 
surface cohérente de plus de 5'000 m2)

Au cas où le propriétaire refuse d'accepter la convention, le terrain sera déclassé et transféré au plan 
directeur communal en matière d'utilisation du sol (zone agricole destinée à être affectée en zone à bâtir à 
moyen / long terme)

 Mise en place de conventions de construire pour les terrains non construits à la périphérie du village

Au cas où le propriétaire refuse d'accepter la convention, le terrain sera déclassé et transféré au plan 
directeur en matière d'utilisation du sol (zone agricole destinée à être affectée en zone à bâtir à moyen / long 
terme)

 D'éventuelles nouvelles mises en zone ne se feront que sous réserve de convention.

Cette stratégie a été adoptée par le Conseil communal. Sur la base des résultats d'un questionnaire spécifique aux 
propriétaires de terrains à bâtir résidentiels libres de construction et après avoir effectué toute une série de négociations, 
une quinzaine de conventions ont été signées par des propriétaires des "terrains clés". En conséquence de la stratégie, 
ces terrains restent en zone à bâtir. Dans trois autres cas par contre, faute de conventions signées, le terrain a été 
déclassé et transféré au plan directeur en matière d'utilisation du sol.

En particulier, la commune a décidé de sortir de la zone à bâtir les art. eee et fff RF et de les 
transférer de la zone résidentielle à faible densité R1, respectivement de la zone mixte, à la zone 
agricole. Elle a estimé que ces parcelles non construites, d'une surface d'environ 3'768 m2 
respectivement de 3'740 m2, situées dans le secteur G.________, le long de la route cantonale, 
étaient peu attractives pour l'habitation en raison des nuisances qu'elles subissent (cf. rapport 
explicatif et de conformité p. 31).

B. Par décisions séparées du 28 février 2012, la commune a rejeté les oppositions qui avaient 
été formées par A.________ et B.________, propriétaires de l'art. eee RF, et C.________ et 
D.________, propriétaires de l'art. fff RF, qui estimaient en substance que la proximité de la route 
cantonale justifiait le maintien des terrains en zone à bâtir, surtout que des projets étaient 

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envisagés pour les mettre en valeur. La commune a rappelé que les immeubles étaient restés en 
zone à bâtir pendant de nombreuses années sans être utilisés pour la construction. Compte tenu, 
en plus, de leur faible attractivité en bordure de route cantonale et des difficultés qu'ils présentent 
pour une éventuelle urbanisation en raison du bruit, il se justifiait, conformément à la stratégie 
choisie et pour des questions d'égalité de traitement, de procéder à un dézonage à cet endroit, 
même si, cas échéant, les terrains étaient équipés ainsi que le prétendaient les opposants. Elle a 
relevé en outre qu'en ce qui concerne les zones d'activités, elle avait développé un concept en 
accord avec le plan directeur régional pour concentrer l'activité industrielle au nord de la 
commune; la réserve prévue était suffisante pour satisfaire aux besoins actuels et futurs. Bien que 
la zone mixte ne permette pas d'activités industrielles, la dispersion et le développement de 
nouvelles activités à proximité des zones résidentielles n'étaient pas souhaitée.

C. Statuant le 16 octobre 2013, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (ci-après, la Direction) a rejeté dans le sens des considérants les recours que les 
propriétaires déboutés avaient formés le 30 mars 2012 contre les décisions communales.

Rappelant que la commune avait décidé de supprimer le surdimensionnement de la zone à bâtir 
de 40'000 m2 qui avait été constaté dans le rapport du programme de révision de septembre 2007, 
la Direction a constaté, sur la base du préavis d'examen final du Service des constructions et de 
l'aménagement (SeCA), que la réserve actuelle de zone à bâtir de la commune était de 
140'303 m2 alors que, théoriquement, sur la base du Plan directeur cantonal (PDCant), la réserve 
admissible pourrait s'élever à 149'603 m2. La commune avait cependant renoncé à placer ces 
9'300 m2 supplémentaires en zone à bâtir dans le cadre de la présente révision générale du PAL.

Dans la mesure où, pour satisfaire aux exigences du droit fédéral en matière de dimensionnement 
de la zone à bâtir, la commune était obligée de réduire celle-ci, la Direction a estimé que, sur le 
principe, la démarche visant à déclasser des terrains répondait à un intérêt public. La méthode 
choisie consistant à exclure en priorité des terrains n'étant pas disponibles immédiatement pour la 
construction était également conforme aux lignes directrices du PDCant. En particulier, il était 
admissible d'engager des négociations avec les propriétaires pour obtenir la conclusion de 
conventions assurant la mise effective sur la marché des terrains affectés à la construction. Sous 
cet angle, le fait que les recourants aient prétendument obtenu des offres pour leurs terrains n'était 
pas déterminant dès lors qu'une approche strictement économique ne pouvait contraindre la 
commune à épuiser sa réserve en surfaces à bâtir ou à planifier au-delà de ses besoins à 15 ans. 
La réserve théorique prévue par le PDCant n'oblige pas une commune à l'utiliser, le planificateur 
local gardant une grande liberté en la matière. La volonté de la commune de développer la zone 
résidentielle dans un quartier à densifier tout en prévoyant l'affectation future de deux secteurs au 
PDCom répondait aux exigences d'utilisation mesurée du sol. De même, la décision de concentrer 
les activités au Nord de la commune dans un secteur favorable obéissait clairement à un objectif 
d'aménagement et relevait de l'autonomie du planificateur local à qui on ne pouvait reprocher 
d'adopter une position évitant la dispersion des activités sur son territoire. Du point de vue du 
besoin, les recourants n'avaient pas démontré que le maintien de leur terrain en zone résidentielle, 
respectivement en zone mixte, répondait à un besoin pour les 15 prochaines années et aurait été 
exigé par l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). A cet égard, la 
Direction a souligné que, même s'ils étaient en limite de la zone à bâtir, les immeubles litigieux ne 
se situaient pas dans un environnement largement bâti. Leur déclassement n'avait pas pour effet 
de former une brèche dans le milieu bâti et ne violait en rien l'art. 15 LAT. Au vu des motifs 
cohérents et objectifs ressortant de la stratégie de la commune, le fait que les terrains en cause 
aient été prétendument équipés ne jouait aucun rôle au stade de la mesure d'aménagement. 
D'ailleurs, la Direction a confirmé que leur situation géographique, le long de la route cantonale, 
les rendait moins attractifs pour l'habitat, dès lors qu'ils étaient soumis à des nuisances sonores 
importantes liées à l'axe à grand trafic, nuisances qui remettaient en cause la possibilité d'y 

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construire des locaux sensibles au bruit sur une grande partie de la surface. Dans ces conditions, 
la Direction a estimé que le déclassement des art. eee et fff RF se fondait sur une base légale 
formelle, répondait à un intérêt public prépondérant et respectait le principe de la proportionnalité. 
Conforme aux art. 15 LAT et 44 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1), la mesure d'aménagement ne violait pas, à son avis, la garantie de la 
propriété et apparaissait judicieuse. Aucune raison valable ne justifiait par conséquent de modifier 
la décision communale qui s'inscrivait dans le pouvoir d'appréciation de l'autorité communale en la 
matière. La Direction a retenu également que le fait de déclasser les terrains des recourants sur la 
base des critères choisis ne constituait pas une violation de l'égalité de traitement et que la 
motivation de la décision communale était suffisante.

D. Agissant le 5 novembre 2013, A.________, B.________, C.________ et D.________ ont 
contesté devant le Tribunal cantonal la décision du 16 octobre 2013 dont ils demandent 
l'annulation, sous suite de frais et dépens. Ils requièrent également qu'il soit pris acte du fait qu'ils 
se réservent le droit d'engager ultérieurement une procédure d'expropriation contre la commune.

A l'appui de leur recours, les propriétaires font valoir que les calculs de la zone à bâtir retenus par 
l'autorité intimée seraient faux. Tout d'abord, ils affirment qu'il n'est pas possible de se fonder sur 
des chiffres du surdimensionnement qui remonte à septembre 2007. Depuis ce moment, un 
nombre impressionnant de nouvelles constructions a réduit le surdimensionnement et, en même 
temps, augmenté la réserve admissible de la zone à bâtir. Ce n'est donc pas 9'300 m2 qui 
pourraient encore être mis en zone à bâtir, mais une surface bien plus importante. Dans ces 
conditions, les déclassements litigieux, non nécessaires, iraient à l'encontre du principe de l'égalité 
de traitement.

Les recourants soulignent une autre contradiction en constatant que, dans le même calcul, la 
Direction indique que, compte tenu des réserves de zone à bâtir actuelles de 204'000 m2, la 
commune avait donc 39'500 m2 de terrains en zone à bâtir en trop. Ils ne comprennent pas 
comment, quelques lignes plus bas, la même décision envisage la possibilité pour la commune de 
mettre en zone 9'300 m2.

En partant de l'idée que la commune dispose d'une réserve théorique de 9'300 m2, ils estiment 
qu'elle pouvait sans autre maintenir l'affectation antérieure de leurs terrains.

Les recourants indiquent à nouveau que leurs immeubles suscitent un certain intérêt sur le marché 
immobilier. Un promoteur de la région leur aurait présenté une offre d'achat à 200 francs le mètre. 
Dans la mesure où la région soufre d'un manque évident en matière d'hôtel et compte tenu de 
l'intégration de la liaison Morat-Ins au réseau routier national, un motel construit sur l'emplacement 
pourrait s'avérer florissant.

E. Le 31 janvier 2014, l'autorité intimée a déposé ses observations sur le recours dont elle 
conclut au rejet.

Elle conteste toute erreur de calcul s'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir. Elle 
explique que le calcul a été effectué selon un état actualisé lors de la mise à l'enquête de mars 
2011, puis avant la mise à l'enquête complémentaire en octobre 2011. Elle souligne une nouvelle 
fois l'effort conséquent entrepris par la commune pour réduire son surdimensionnement (plus de 
4 ha). Au démarrage du processus de révision générale, en 2007, la commune présentait 
effectivement un surdimensionnement de 4 ha, qui ne lui permettait aucune nouvelle mise en 
zone. A la fin du processus, compte tenu des déclassements entrepris, la commune a décidé de 
se ménager une réserve de terrains en zone à bâtir de 140'303 m2 pour les 15 prochaines 
années, alors que, sur un plan théorique fondé sur le PDCant (qui prévoit un facteur de 1.4 selon 

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la méthode des tendances), elle aurait pu prévoir une réserve de 149'603 m2. Elle a donc renoncé 
à 9'300 m2 de réserve de terrains. Le chiffre prévu par le PDCant n'est pas impératif, il ne s'agit 
que d'un maximum à ne pas dépasser impérativement. La commune reste libre de ne pas affecter 
la totalité de la surface à la zone à bâtir. Par ailleurs, la Direction relève qu'on ne saurait exiger 
d'elle une adaptation permanente du dimensionnement de la zone à bâtir aux constructions 
réalisées dans l'intervalle, à savoir entre le moment de la mise à l'enquête et la décision 
d'approbation. Outre le rallongement de la procédure que cela impliquerait, une adaptation en 
cours de procédure aurait contraint la commune à revenir sur ses choix de planification initiaux et à 
en faire de nouveaux pour le maintien de certains terrains au détriment d'autres. Il était 
défendable, pour maîtriser son urbanisation, de ne pas se retrouver sans cesse à la limite de 
basculer à nouveau très rapidement dans une situation de surdimensionnement. Dans la mesure 
où la procédure d'approbation vise à contrôler si les plans adoptés respectent la législation et 
apparaissent opportun en termes de développement territorial pour les 15 prochaines années, il 
est nécessaire de se baser sur une planification arrêtée à une date déterminée. 

Faisant allusion à la menace des recourants de déposer une demande d'indemnité pour 
expropriation matérielle, la Direction relève qu'il ne serait pas exclu de revenir sur un 
déclassement par une nouvelle modification du PAL si une décision judiciaire imposait à la 
commune un tel paiement et que le retour en zone à bâtir du terrain devait ne pas être contraire au 
droit de l'aménagement du territoire. En tout état de cause, l'autorité intimée estime qu'en 
l'occurrence, la restriction à la garantie de la propriété est conforme à la Constitution fédérale dès 
lors qu'elle peut se fonder sur une base légale formelle, répond à un intérêt public prépondérant et 
respecte le principe de la proportionnalité.

F. Le 20 février 2014. La commune s'est également déterminée sur le recours, dont elle conclut 
au rejet sous suite de frais et dépens. 

Elle estime que, dans la mesure où les recourants n'ont pas contesté la décision d'approbation en 
même temps que la décision rejetant leur recours, ils n'ont pas d'intérêt à l'admission de celui-ci.

La commune relève par ailleurs que le calcul du dimensionnement de la zone à bâtir a été réalisé 
pour la dernière fois au mois d'octobre 2011, lors de la mise à l'enquête complémentaire. Depuis 
lors, seul un nombre restreint de permis de construire a été délivré ou alors, concernant le secteur 
H.________, les permis de construire ont été délivrés à titre conditionnel, étant soumis à la 
condition préalable qu'un plan d'équipement de détail soit réalisé, ce qui n'est pas possible en 
l'état, un préavis défavorable ayant été émis par le SeCA. Le calcul du dimensionnement ne peut 
qu'avoir très faiblement évolué depuis la fin de l'année 2011, cela en conformité avec le principe 
de l'effet négatif des plans. Au surplus, on ne peut pas exiger d'elle qu'elle procède à une 
adaptation de son plan en cours d'approbation en fonction d'hypothétiques variations du calcul de 
dimensionnement consécutives à des constructions survenues dans l'intervalle, en dérogation du 
principe de l'effet anticipé négatif des plans.

L'intimée rappelle qu'en raison du surdimensionnement existant, elle a dû mettre en place des 
stratégies de dézonage. Dans ce contexte, elle a donné à chaque propriétaire la possibilité de 
conclure des conventions de construction, ce que les recourants ont sciemment refusé de faire. 
Dans ces conditions, et considérant que les terrains présentent un important risque de n'être, de 
facto, pas constructibles en raison des immissions sonores provoquées par la route cantonale, il 
était possible de déclasser les parcelles litigieuses sans arbitraire ou violation du pouvoir 
d'appréciation reconnu au planificateur local.

G. Le 14 avril 2014, le Juge délégué à l'instruction du recours a invité les parties à se 
déterminer sur les conséquences de l'entrée en vigueur, le 1er mai 2014, de la modification de la 

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LAT et de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) sur la présente 
affaire.

Le 6 mai 2014, la commune a constaté que la mise en œuvre des dispositions transitoires de l'art. 
52a OAT et 38a al. 2 LAT n'entraient en considération que si des terrains étaient affectés à la zone 
à bâtir suite à l'admission d'un recours pendant lors de l'entrée en vigueur de la loi. Dans un tel 
cas, la nouvelle affectation n'est possible que si une surface équivalente est parallèlement retirée 
de la zone à bâtir. En l'occurrence, 39'000 m2 de terrains ont été mis en zone constructible et 
56'000 m2 en ont été retirés. Le solde de 17'000 m2 permettrait de compenser les mises en zone 
litigieuses si le recours devait être admis.

Le 20 mai 2014, la Direction a fait savoir qu'à son avis, l'éventuel maintien (ou "réintégration") des 
parcelles, sorties de la zone à bâtir, sous réserve du strict respect du dimensionnement du 
PDCant, ne serait pas à considérer comme une nouvelle mise en zone à bâtir. En effet, l'art. 38a 
al. 2 LAT ne porte que sur l'augmentation des zones à bâtir légalisées et non pas sur le maintien 
de terrains à bâtir légalisés. Au surplus, la règle du bilan positif de la zone à bâtir n'a de sens réel 
que pour le cas où le dimensionnement de la zone à bâtir apparaît correct.

Pour leur part, les recourants n'ont pas déposé d'observation sur le sujet.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant 
été versée en temps utile - le recours est en principe recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du 
code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 LATeC. 
Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

En particulier, il faut rappeler que les décisions sur approbation sont prises sous réserve de l'issue 
des procédures de recours ouvertes devant le Tribunal cantonal (cf. art. 86 al. 4 LATeC), de sorte 
qu'il importe peu que, parallèlement à leur recours, les propriétaires n'aient pas saisi formellement 
le Tribunal cantonal d'un autre recours visant la décision d'approbation. Au demeurant, leur 
recours conteste aussi implicitement la décision d'approbation rendue le même jour et qui a le 
même contenu que la décision attaquée en ce qui concerne leur situation personnelle.

En revanche, la conclusion tendant à donner acte aux recourants qu'ils réservent leur droit en 
matière d'expropriation matérielle n'a aucune portée et s'avère dès lors irrecevable. 

b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut 
d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité 
(art. 78 al. 2 CPJA). 

Dans la mesure où la Direction a statué sur le recours contre la décision communale avec une 
pleine cognition, le fait que le grief d'inopportunité ne puisse pas être invoqué devant le Tribunal 
cantonal ne viole pas l'art. 33 al. 3 litt. b LAT qui impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 121, p.123, 127 II 238 
consid. 3b/bb p. 242; H. AEMISEGGER / S. HAAG, Commentaire pratique de la protection juridique en 
matière d'aménagement du territoire, 2010, n. 90 ad art. 33 LAT).

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2. a) Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante 
liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans 
leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de 
planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels 
qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également 
prendre en considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de 
l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous 
les intérêts en présence ainsi que le prévoit l'art. 3 OAT (arrêt du Tribunal fédéral 1C_898/2013 du 
23 juin 2014).

b) Par ailleurs, les restrictions à la propriété que les plans d'affectation ont pour effet 
d'imposer doivent, pour être conformes à l'art. 26 Cst., reposer sur une base légale, se justifier par 
un intérêt public suffisant et respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la 
loi (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344 et les arrêts cités). Le premier principe 
suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que 
ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute 
limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts 
publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 p. 62 et les arrêts cités). Une 
décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se 
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle 
omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107 consid. 
3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125, 346 consid. 6 p. 357 et les arrêts cités). Ce principe n'a 
qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est dans la nature même de 
l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de 
même situation et de même nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur 
attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, 
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire 
(ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249 et les arrêts cités).

c) Une mesure de déclassement motivée par la volonté de respecter un dimensionnement 
de la zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT répond en principe à un intérêt public important. Pour 
décider si cet intérêt public est prépondérant dans une situation particulière, il y a lieu de tenir 
compte des critères posés dans la LAT, des règles d'aménagement prévues par le droit cantonal, 
ainsi que de tous les intérêts déterminants dans le cas d'espèce (ATF 118 Ia 151 consid. 4b p. 
157).

Lorsque les zones à bâtir existantes ne sont probablement pas nécessaires à la construction dans 
les 15 années à venir au sens de l'art. 15 let. b LAT, les mesures servant à les réduire répondent à 
un intérêt public suffisant l'emportant sur le principe de la stabilité des plans et sur les intérêts 
privés opposés. Les propriétaires ne sauraient déduire du précédent classement de leurs terrains 
en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation (arrêt du Tribunal fédéral 1C_311/2010 du 
7 octobre 2010, consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c p. 162 et 
les arrêts cités). Le fait que les terrains litigieux disposent de l'équipement de base n'impose 
d'ailleurs pas à lui seul leur classement en zone à bâtir (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g p. 439 et les 
arrêts cités).

En outre, pour admettre qu'un secteur est largement bâti au sens de l'art. 15 let. a LAT, on doit se 
trouver en présence d'un groupement de constructions formant un noyau (ATF 116 Ia 335 consid. 
4a p. 337), soit un milieu bâti de manière compacte comportant des accès et des infrastructures. 
Par ailleurs, les terrains largement bâtis comprennent également des surfaces non bâties formant 
des brèches dans le tissu bâti. Il doit s'agir de surfaces de peu d'importance par rapport à 

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l'étendue du milieu bâti dans lequel elles s'insèrent (ATF 122 II 462 consid. 6a; 121 II 424 consid. 
5a).

d) En l'occurrence, il faut d'abord constater que les nombreux déclassements qui ont été 
effectués par la commune dans le cadre de la révision de son PAL sont justifiés par le souci de 
ramener la zone à bâtir à un niveau de dimensionnement conforme au droit fédéral et 
spécialement à l'art. 15 LAT. Les prétendues contradictions que relèvent les recourants 
concernant les chiffres retenus par la Direction dans la décision attaquée pour attester du 
surdimensionnement sont sans pertinence. Ce faisant, ils confondent manifestement les données 
de base de 2007 avant la révision (environ 4 hectares de terrain en réserve) et les résultats du 
processus de déclassement (une réserve actuelle de 140'303 m2 pour les 15 prochaines années). 

C'est en vain également qu'ils prétendent que le développement de l'urbanisation de la commune 
entre le moment du calcul du dimensionnement de la zone à bâtir et la situation actuelle aurait été 
à ce point important que le surdimensionnement combattu par les mesures n'existerait plus. En 
effet, il ressort du dernier calcul du dimensionnement de la zone à bâtir actualisé en octobre 2011 - 
juste avant la mise à l'enquête complémentaire du projet de révision - que la politique de réduction 
de la zone à bâtir poursuivi par la commune était nécessaire pour respecter le droit fédéral. Les 
recourants ne fournissent aucun indice qui permettrait d'admettre que cette situation aurait changé 
fondamentalement durant la procédure d'examen final devant l'autorité intimée. Or, la période 
écoulée jusqu'à l'approbation du plan ne saurait à elle seule fonder une obligation de soumettre le 
plan d'affectation à une nouvelle enquête publique (arrêt du Tribunal fédéral 1C_317/2009 du 
15 janvier 2010, consid. 4.2). Vu l'absence d'indications concrètes des recourants et les 
explications convaincantes de la commune sur le peu de constructions nouvelles qui ont été 
réalisées dans l'intervalle, il ne se justifie pas d'examiner cette question plus en détail.

Du moment qu'une stratégie raisonnable a été mise en œuvre pour atteindre un dimensionnement 
de la zone à bâtir conforme au droit fédéral, il importe peu qu'en définitive, le résultat obtenu laisse 
une réserve non utilisée de 9'300 m2 par rapport au maximum théorique autorisé par le PDCant. 
Ce dernier ne fixe en effet qu'un plafond qui ne doit pas être dépassé, mais laisse à la commune le 
soin déterminer la grandeur concrète de sa zone à bâtir en fonction des autres intérêts en jeu 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_15/2013 du 9 août 2013). Le fait qu'en l'occurrence, les règles 
retenues par la commune pour réduire sa zone à bâtir d'une manière aussi objective que possible 
aient laissé une petite marge non utilisée ne justifie pas de remettre tout le système en cause pour 
ce motif. D'ailleurs, cette marge de 9'300 m2 pourrait s'avérer utile si, par hypothèse, la commune 
devait faire usage de l'art. 47 LATeC (cf. ATC 602 13 117 de ce jour) pour révoquer des 
déclassements suite à des décisions judiciaires l'obligeant à verser des indemnités pour 
expropriation matérielle. Vu les risques financiers que doit prendre, sous cet angle, une collectivité 
publique lorsqu'elle procède comme en l'espèce à des déclassements de grande ampleur, on doit 
admettre qu'il est judicieux - si ce n'est indispensable - pour elle de déclasser un peu plus que ce 
qui est nécessaire pour revenir à une situation conforme au droit fédéral de manière à disposer de 
la possibilité (à confirmer le moment venu) de réaffecter, si nécessaire, certains terrains à la zone 
à bâtir, sous la pression d'une décision judiciaire en matière d'expropriation matérielle.

En d'autres termes, les déclassements auxquels la commune a procédé dans le cadre de la 
révision de son PAL répondent à un intérêt public clair et important et trouvent leur base légale 
dans les règles fédérales et cantonales sur le dimensionnement de la zone à bâtir.

e) Cette constatation est encore renforcée par l'emplacement défavorable des terrains 
litigieux. Situés le long d'une route cantonale à grand trafic, ils se prêtent moins bien à une 
affectation résidentielle que d'autres parcelles sur le territoire communal. Face aux nuisances qui 

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les affectent et aux difficultés prévisibles de les mettre en valeur en raison des restrictions liées à 
la lutte contre le bruit, la décision communale de les sortir en priorité de la zone à bâtir répond à 
une saine appréciation de la situation et s'inscrit pleinement dans la marge de manœuvre 
reconnue au planificateur local.

Quant à la partie du secteur déclassé qui était en zone mixte et qui est également soumise aux 
nuisances, un motif supplémentaire de la sortir de la zone à bâtir tient à la volonté raisonnable de 
la commune de regrouper les activités au Nord de son territoire en évitant une dispersion de 
celles-ci sur des terrains jugés peu propices qui étaient inutilisés jusqu'à ce jour.

f) De plus, contrairement aux affirmations des recourants, les immeubles déclassés ne sont 
pas intégrés dans un secteur largement bâti au sens de l'art. 15 let. a LAT. S'ils sont contigus à la 
zone résidentielle à l'Ouest et à une zone d'intérêt général au Sud, ils ne forment pas une brèche 
dans le tissu bâti qui devrait nécessairement être fermée. Il n'y a pas de construction à l'Est le long 
de la route cantonale, de sorte que le village de E.________ commence actuellement uniquement 
avec les constructions existantes sur l'art. 538 RF. Dès l'instant où une limite peut ainsi être 
raisonnablement tirée qui exclut les parcelles litigieuses de la zone à bâtir existante, les recourants 
ne peuvent pas prétendre que leurs propriétés en font objectivement partie. 

g) C'est en vain également qu'ils font valoir l'équipement des terrains pour s'opposer au 
déclassement. Il a été vu ci-dessus que des motifs raisonnables liés à un dimensionnement 
conforme de la zone à bâtir justifient d'affecter à la zone agricole les surfaces en cause, qui sont 
exposées aux nuisances d'une route à grand trafic. Face au choix que le planificateur était forcé 
de faire pour déterminer les terrains à déclasser, le fait qu'il ait retenu les parcelles des recourants 
apparaît judicieux, nonobstant le niveau d'équipement allégué de celles-ci.

h) Enfin, les propositions de dernière minute de promoteurs ou d'autres intéressés pour 
construire dans le secteur ne justifient pas de revenir sur le processus de planification qui a été 
fixé. Les recourants ont disposé de nombreuses années pour mettre leurs terrains en valeur, ce 
qu'ils n'ont pas fait. Ils ne peuvent s'en prendre qu'à eux-mêmes si le planificateur local a pris acte 
de cette situation et a modifié ses priorités dans le périmètre. Le brusque changement de position 
des propriétaires quant à la prétendue et soudaine disponibilité de leurs immeubles n'impose pas 
de revoir une planification fondée sur une stratégie bien établie.

i) Ainsi, en résumé, si l'on procède à la pondération de tous les intérêts en présence, il 
apparaît clairement que la décision du planificateur local, confirmée par l'autorité d'approbation, est 
conforme au droit et justifie une restriction à la garantie de la propriété. La mesure de 
déclassement prise sur la base de critères raisonnables et cohérents est apte à atteindre le but 
visé de redimensionnement correct de la zone à bâtir. Même si un solde de 9'300 m2 non utilisé 
résulte de l'application de la méthode choisie par la commune, cette situation ne justifie pas 
d'affecter celui-ci pour maintenir en zone à bâtir les terrains des recourants de préférence à 
d'autres propriétaires aussi touchés par un déclassement. En réalité, la cohérence des règles 
utilisées (signature de convention de construction, emplacements défavorables des terrains) 
s'oppose à favoriser un propriétaire plutôt qu'un autre et le solde peut rester inutilisé, à disposition 
de la commune. Vu les menaces faites par la plupart des propriétaires des terrains déclassés 
d'entamer des procédures pour expropriation matérielle, le conseil communal pourra, cas échéant, 
utiliser cette réserve pour faire application de l'art. 47 LATeC en conformité avec le droit fédéral, à 
supposer que la révision à venir du PDCant ne la réduise pas à néant. La marge de manœuvre 
ainsi créée, tout au moins en l'état actuel du PDCant, au profit du planificateur local est donc 
parfaitement conforme au principe de la proportionnalité.

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j) Pour les mêmes raisons que celles qui ont été indiquées ci-dessus, la démarche de la 
commune n'est pas non plus contraire au droit à l'égalité de traitement, tel qu'il est applicable en 
matière d'aménagement du territoire.

3. Mal fondé le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.

Du moment que le recours est rejeté, les dispositions transitoires de l'art. 38a LAT et 52a OAT ne 
s'appliquent pas à la présente procédure, qui était pendante au moment de l'entrée en vigueur de 
ces dispositions.

Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA.

Pour le même motif, ils n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). 

En revanche, il leur incombe de verser une indemnité de partie à la commune qui n'a pas de 
service juridique et qui a dû faire appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts dans 
une affaire délicate (art.139 CPJA). 

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure sont mis par 2'500 francs solidairement à la charge des recourants. 
Ces frais sont compensés avec l'avance de frais qui a été effectuée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie aux recourants.

IV. Un montant de 2'931 fr. 20 à verser à Me Fauguel à titre d'indemnité de partie est mis 
solidairement à la charge des recourants.

V. Communication. 

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 
jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de 
la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 21 août 2014/cpf

Président Greffière-stagiaire