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**Case Identifier:** 51580c20-00cb-522f-8310-33db6d98cb7c
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-06-16
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 16.06.2020 C-6830/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-6830-2018_2020-06-16.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
 
 
 

 

  

 

 Cour III 

C-6830/2018 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 6  j u i n  2 0 2 0  

Composition 
 Madeleine Hirsig-Vouilloz (présidente du collège),  

Daniel Stufetti, Beat Weber, juges, 

Barbara Scherer, greffière. 
 

 
 

Parties 
 A._______,    

représentée par Maître Hüsnü Yilmaz,  

recourante,  

 
 

 
contre 

 
 Le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS), 

agissant par la Direction générale de la santé, Bâtiment 

admin. de la Pontaise, Avenue des Casernes 2, 

1014 Lausanne,    

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 Assurance-maladie ; limitation de l’admission à pratiquer  

à charge de l’assurance-maladie obligatoire  

(décision du 29 octobre 2018). 

 

 

 

C-6830/2018 

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Faits : 

A.  

A._______ (ci-après : recourante ou intéressée), née en 1953, est au 

bénéfice d’un diplôme de médecin et d’un titre post grade en médecine 

générale et familiale délivrés par des autorités portugaises. Par attestations 

de reconnaissance des 26 avril et 21 juin 2017 et lettres 

d’accompagnement des mêmes jours (DSAS pces 1.3, 1.4., 1.6 et 1.9), la 

Commission des professions médicales suisse (MEBEKO) a reconnu ces 

diplômes sur la base de l'Accord entre la Suisse et la Communauté 

européenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes 

(ALCP) et la loi fédérale sur les professions médicales universitaires 

suisses (LPMéd).  

B.  

Le 20 juillet 2017, l’intéressée dépose une demande d’autorisation de 

pratiquer à charge de l’assurance-maladie obligatoire pour travailler 

comme indépendante au sein du cabinet B._______ à Vallorbe (DSAS pce 

1.1).  

Par différents courriers, l’intéressée vient aux nouvelles dans son dossier 

(courriers et courriels des 4 août, 17, 19 et 27 septembre 2017 ainsi que 

du 21 mars 2018 [DSAS pces 2 à 5, pce 11]). De plus, par courrier du 

7 novembre 2017, elle requiert la confirmation qu’une autorisation de 

pratiquer dans le canton de Vaud puisse être délivrée immédiatement si 

elle s’engage à offrir ses prestations sans le droit de facturer à charge de 

la LAMal (DSAS pce 8). Le médecin cantonal demande le 15 novembre 

2017 des explications s’agissant de cette demande (DSAS pce 9) et la 

recourante répond par courrier du 13 février 2018 (DSAS pce 10). 

Le 3 septembre 2018, le service de la santé publique (SSP) examine la 

demande de la recourante de facturer à charge de l’assurance obligatoire 

de soins (AOS) sous l’angle de la densité médicale dans le canton de Vaud 

et le district du Jura-Nord Vaudois et émet un avis négatif (DSAS pce 14). 

La Société Vaudoise de Médecine (SVM) donne également un préavis 

négatif (courriel du 7 septembre 2018; DSAS pce 16). 

Par décision du 29 octobre 2018 (DSAS pce 17), le Département de la 

santé et de l’action sociale (DSAS) rejette la demande d’autorisation de 

pratiquer et de facturer à charge de l’AOS de l’intéressée (ch. 1 du 

dispositif) et constate que ce rejet rend la demande d’autorisation de 

pratiquer à titre indépendant sans objet (ch. 2 du dispositif). L’autorité 

expose en substance que l’intéressée n’est pas exemptée de la clause de 

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besoin, que la couverture sanitaire en médecins praticiens dans le Jura-

Nord Vaudois est jugée suffisante et que la SVM avait également rendu un 

préavis négatif. 

C.  

Le 30 novembre 2018 (TAF pce 1), l’intéressée recourt contre cette 

décision auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : TAF ou 

Tribunal). A titre principal, la recourante conclut premièrement à la 

réformation de la décision en ce sens que sa demande d’autorisation sans 

le droit de facturer à charge de l’assurance-maladie soit admise et 

deuxièmement à l’annulation de la décision et au renvoi de la cause pour 

nouvelle instruction et décision sur la demande d’autorisation d’exercer à 

charge de la LAMal. Subsidiairement, elle conclut encore à la réformation 

de la décision en ce sens que sa demande d’autorisation de facturer à 

charge de l’assurance-maladie est admise. En substance, la recourante 

avance qu’il n’existerait aucune base légale permettant de lui refuser sa 

demande d’autorisation de pratiquer dans le canton de Vaud. S’agissant 

de sa demande de pratiquer et de facturer à charge de l’AOS, la recourante 

critique essentiellement que la décision attaquée ne serait pas 

suffisamment motivée, qu’elle serait basée sur des données statistiques 

incompréhensibles lesquelles, de plus, feraient à tort référence à l’année 

2017 et qu’aucune donnée précise sur la densité médicale dans la 

commune de Vallorbe ne serait connue. Elle fait également grief que la 

procédure de consultation de la SVM serait viciée et son préavis incomplet. 

Dans sa réponse du 8 février 2019 (TAF pce 7), l’autorité précédente 

conclut au rejet du recours et au maintien de la décision contestée. Elle 

explique sa position et invoque notamment que les données 2018 n’était 

pas disponible avant mars 2019, que procéder à des analyses de densité 

au niveau des communes n’a pas été jugé utile et que pour demander le 

préavis de la SVM sa procédure aurait été conforme à la loi. 

Par ordonnance du 13 février 2019, le TAF signale notamment aux parties 

que l’échange d’écritures est en principe clos (TAF pce 8). 

 

Droit : 

1.  

Le Tribunal de céans examine d’office et avec une pleine cognition sa 

compétence et les autres conditions de recevabilité des recours interjetés 

devant lui (cf. art. 7 PA; ATAF 2016/15 consid. 1; 2014/4 consid. 1.2).  

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1.1 Dans le cas concret, la décision contestée comprend deux volets, 

l’autorité cantonale ayant, d’une part, rejeté la demande d’autorisation de 

la recourante de pratiquer et de facturer à charge de l’AOS (ch. 1 du 

dispositif) et, d’autre part, constaté que ce rejet rendait la demande 

d’autorisation de pratiquer à titre indépendant sans objet (ch. 2 du 

dispositif). 

Toutefois, il sied de distinguer la procédure d’admission à pratiquer à la 

charge de l’assurance-maladie obligatoire, soumise à la clause du besoin 

selon l’art. 55a LAMal (RS 832.20; ch. 1 du dispositif), de la procédure 

d’autorisation à pratiquer la profession médicale sur le territoire cantonal 

au sens de la LPMéd (RS 811.11; ch. 2 du dispositif).  

1.2  

1.2.1 Au regard des art. 31, 32 et 33 let. i LTAF (RS 173.32) et des art. 53 

al. 1 et 90a al. 2 LAMal, le Tribunal de céans peut connaître des recours 

contre des décisions de l’autorité cantonale concernant l’admission à 

pratiquer à charge de l’AOS au sens de l’art. 55a LAMal, étant précisé que 

le Tribunal est également compétent lorsque la décision attaquée a été 

rendue par une direction ou un département cantonal (ATF 134 V 45 rendu 

sous l’art. 34 LTAF, remplacé depuis le 1er janvier 2009 par l’art. 53 LAMal; 

arrêt du Tribunal fédéral [ci-après : TF] 9G_2/2008 du 11 décembre 2008). 

Dès lors, le TAF peut en principe connaître le recours interjeté par la 

recourante contre la décision du 29 octobre 2018 dans la mesure où il porte 

sur le ch. 1 du dispositif de la décision, rejetant la demande d’autorisation 

de pratiquer et de facturer à charge de l’AOS. 

1.2.2 Par contre, le Tribunal n’est pas susceptible de connaître des recours 

contre des décisions cantonales traitant du droit de pratiquer une 

profession médicale sur le territoire cantonal au sens de la LPMéd. Les 

voies de droit indiquées par l’autorité inférieure dans la décision litigieuse 

du 29 octobre 2018 s’avèrent erronées à ce sujet. La recourante n’explique 

pas non plus en vertu de quelle disposition légale le TAF serait compétent 

en cette matière. Par conséquent, le recours de l’intéressée est irrecevable 

s’agissant du ch. 2 du dispositif de la décision concernant l’autorisation à 

pratiquer la profession à titre indépendant dans le canton de Vaud et cette 

affaire est transmise au Tribunal cantonal du canton de Vaud pour 

compétence (cf. art. 92 ss de la loi vaudoise sur la procédure administrative 

[LPA-VD; 173.36]; JÉRÔME CANDRIAN, Introduction à la procédure 

administrative fédérale, La procédure devant les autorités administratives 

fédérales et le Tribunal administratif fédéral, 2013, ch. 52 p. 37; MICHEL 

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DAUM/PETER BIERI, VwVG. Kommentar zum Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren, 2è édition 2018, art. 9 n°7 p. 157). 

1.3 S’agissant de la qualité pour recourir de la recourante contre le rejet de 

sa demande à pratiquer et à facturer à charge de l’AOS (cf. consid. 1.2.1), 

l’art. 48 PA prévoit qu’a qualité pour recourir quiconque a pris part à la 

procédure devant l’autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le 

faire (let. a), est spécialement atteint par la décision attaquée (let. b), et a 

un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). 

Il apparait d’emblée que la recourante a pris part à la procédure devant le 

DSAS et qu’elle est spécialement atteinte par la décision attaquée, sa 

demande d’admission de pratiquer et de facturer à charge de l’AOS ayant 

été rejetée.  

Par contre, se pose la question de savoir si la recourante présente 

également un intérêt digne de protection lequel n'existe que si la 

recourante peut faire valoir un intérêt actuel et pratique à l'annulation de la 

décision attaquée, respectivement à l'examen des griefs soulevés, non 

seulement au moment du dépôt du recours mais aussi au moment où l’arrêt 

est rendu (cf. notamment : ATF 137 I 296 consid. 4.2; 137 II 40 consid. 2.1; 

131 I 153 consid. 1.2; 128 II 34 consid. 1b). Or, il est constant que 

l’admission d’exercer à charge de l’AOS présuppose que le médecin 

bénéficie d’une autorisation cantonale à pratiquer la profession médicale 

sur son territoire (cf. arrêts du TAF C-2618/2018 du 28 novembre 2018 

consid. 8.2.3; C-3997/2014 du 16 décembre 2016 consid. 4.3; voir aussi 

ATF 140 V 574 consid. 5.2.5) et que, dans le cas concret, le recours 

interjeté par la recourante contre le rejet de l’autorisation à pratiquer la 

profession médicale dans le canton de Vaud est irrecevable devant le TAF 

(consid. 1.2.2).  

Selon la jurisprudence, l’autorité de chose jugée de l’arrêt d’irrecevabilité 

se limite à l'objet de cet arrêt, à savoir à la question de la recevabilité 

(cf. ATF 130 II 65 consid. 7.3; arrêt du TF 5A_408/2015 du 8 octobre 2015 

consid. 3.4). Dès lors, par l’irrecevabilité du recours portant sur 

l’autorisation de pratiquer la profession à titre indépendant dans le canton 

de Vaud, le ch. 2 du dispositif de la décision attaquée n’est pas entré en 

force de chose jugée. En outre, dans la mesure où ce recours est transmis 

au Tribunal cantonal (consid. 1.2.2), celui-ci pourra encore, le cas échéant, 

se prononcer sur les moyens de fond de la recourante. Par ailleurs, selon 

l’art. 83 LPA-VD en relation avec l’art. 99 LPA-VD, l’autorité intimée, au 

regard de l’issue de la présente cause, pourrait réexaminer le ch. 2 de sa 

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décision et rendre une nouvelle décision (cf. ATF 130 II 65 consid. 7.3; arrêt 

du TF 5A_408/2015 cité consid. 3.4). Ainsi, en l’état, la recourante dispose 

d’un intérêt digne de protection pour recourir contre le rejet de sa demande 

de pratiquer et de facturer à charge de l’AOS. 

Par conséquent, la recourante a qualité pour recourir contre le ch. 1 de la 

décision attaquée.  

1.4 En outre, le recours a été déposé en temps utile (art. 50 al. 1 PA), dans 

les formes requises par la loi (art. 52 al. 1 PA) et l’avance sur les frais de 

procédure présumés de 3'000 francs a été dûment acquittée (art. 63 al. 4 

PA; TAF pces 3 à 5).  

1.5 En conclusion, le Tribunal peut entrer en matière sur le recours portant 

sur le rejet de l’admission à pratiquer et à facturer à charge de l’AOS 

(cf. ch. 1 du dispositif de la décision attaquée; consid. 1.2.1, 1.3 et 1.4). 

Pour le surplus, le recours est irrecevable (cf. ch. 2 du dispositif de la 

décision attaquée) et transmis au Tribunal cantonal du canton de Vaud 

(consid. 1.2.2). 

Il est encore précisé que la procédure de recours est régie par la LTAF et 

la PA auxquelles l’art. 53 al. 2 LAMal renvoie, sous réserve des exceptions 

énoncées à ce même alinéa qui ont trait à la rationalisation de la procédure 

(ATAF 2012/9 consid. 4.3.1). En particulier, la LPGA (RS 830.1) n'est pas 

applicable, l’art. 55a LAMal, en tant que mesure extraordinaire de maîtrise 

des coûts, faisant partie du domaine « budget global » visé par 

l’art. 1er al. 2 let. b LAMal (voir aussi art. 2 LPGA; notamment : arrêts du 

TAF C-604/2012 du 16 décembre 2015 consid. 1.3; C-1837/2014 du 

26 novembre 2014; C-3048/2009 du 13 juillet 2009 consid. 4). 

2.  

2.1 Au sens de l’art. 49 PA, la recourante peut invoquer devant le TAF la 

violation du droit fédéral, qui englobe notamment les droits constitutionnels 

des citoyens (ATF 124 II 517 consid. 1; 123 II 385 consid. 3), y compris 

l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), de même que la 

constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) et 

l’inopportunité de la décision ; ce grief ne peut être invoqué lorsqu’une 

autorité cantonale a statué comme autorité de recours (let. c) ce qui n’est 

pas le cas en l’espèce. 

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Dès lors, s’agissant des décisions cantonales portant sur la limitation de 

l’admission à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie selon l’art. 55a 

LAMal, le Tribunal de céans dispose en principe d’un plein pouvoir 

d’examen (cf. art. 53 al. 1 let. e LAMal a contrario; par analogie voir : 

ATAF 2014/3 consid. 1.4; 2010/24 consid. 5.1). 

2.2 Toutefois, selon la jurisprudence, l’autorité de recours fait preuve d'une 

certaine retenue dans l'exercice de son pouvoir d'examen lorsque la nature 

des questions litigieuses qui lui sont soumises l'exige. Il en va notamment 

ainsi lorsqu'il s'agit, comme dans la présente occurrence, d'apprécier des 

circonstances locales que l'autorité qui a rendu la décision connaît mieux 

(ATF 139 II 185 consid. 9.3 et références; arrêt du TAF C-3940/2009 du 

20 juillet 2010 consid. 2.4.1; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 

2e éd. 2015, p. 566 ss.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und 

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3ème éd. 2013, no 1050 ss p. 372 ss; 

ANDRÉ MOSER, Prozessieren vor Bundesverwaltungsgericht, 2008, 

n° 2.149 ss, spéc. 2.154). Dans ces circonstances, l'autorité de recours 

n'intervient que si l'administration a excédé ou abusé de son pouvoir 

d'appréciation. Tel est notamment le cas si la décision attaquée s'appuie 

sur des faits qui, dans le cas particulier, ne devaient jouer aucun rôle ou 

lorsqu'elle ignore des éléments qui auraient absolument dû être pris en 

considération ; le Tribunal modifie en outre les décisions rendues en vertu 

d'un large pouvoir d'appréciation lorsqu'elles aboutissent à un résultat 

manifestement injuste ou à une iniquité choquante (par analogie ATF 142 

III 336; notamment : arrêt du TAF C-6866/2016 du 18 mai 2018 

consid. 3.2). 

2.3 Du reste, l'autorité saisie limite son pouvoir d’examen en principe aux 

griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans 

la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (ATF 122 

V 157 consid. 1a, 121 V 204 consid. 6c; Jurisprudence des autorités 

administratives de la Confédération [JAAC] 61.31 consid. 3.2.2; 

MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-

gericht, 2e éd. 2013, p. 25 no1.55). 

3.  

En l’espèce, l’objet du litige porte sur la question de savoir si l’autorité 

inférieure a refusé à juste titre à la recourante le droit de pratiquer à la 

charge de l’AOS en tant que médecin praticien. Concrètement, la 

recourante a souhaité pratiquer à Vallorbe dans le cabinet B._______ (cf. 

ch. 1 du dispositif de la décision querellée).  

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4.  

En matière d’autorisation de pratiquer à charge de l'assurance-maladie 

obligatoire des soins, le droit déterminant est en règle générale celui en 

vigueur au moment où la décision est prise par l’administration (arrêt du 

TAF C-3997/2014 du 16 décembre 2016 consid. 6 et 7), soit, en 

l’occurrence, celui en vigueur le 29 octobre 2018. En outre, au regard de 

l’art. 53 al. 2 let. a LAMal qui dispose que les preuves et faits nouveaux ne 

peuvent être présentés que s’ils résultent de l’acte attaqué et que toute 

conclusion nouvelle est irrecevable, le TAF a considéré que la légalité des 

décisions attaquées est en principe appréciée d’après l’état de fait existant 

jusqu’au moment où la décision litigieuse a été rendue. Ceci est de règle 

générale valable en matière de l’assurance sociale (cf. notamment arrêt du 

TAF C-5603/2017 du 14 septembre 2018 consid. 4.3 et références; voir 

aussi arrêts du TAF C-6957/2017 du 4 mars 2020 consid. 4.2; C-1464/2017 

du 16 décembre 2019 consid. 4.3). 

5.  

5.1 Aux termes de l’art. 55a LAMal, dans sa teneur déterminante en 

vigueur du 1er juillet 2016 au 30 juin 2019 (RO 2016 2265), le Conseil 

fédéral peut faire dépendre l’admission des médecins de la preuve d’un 

besoin à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie obligatoire des soins 

(AOS). Il s’agit des médecins visés à l’art. 36 LAMal, qu’ils exercent une 

activité dépendante ou indépendante (al. 1 let. a) ainsi que des médecins 

qui exercent au sein d’une institution au sens de l’art. 36a LAMal ou dans 

le domaine ambulatoire d’un hôpital au sens de l’art. 39 LAMal (al. 1 let. b). 

Ne sont pas soumis à cette clause du besoin les personnes qui ont exercé 

pendant au moins trois ans dans un établissement suisse de formation 

reconnu (al. 2). Le Conseil fédéral fixe les critères permettant d’établir la 

preuve du besoin après avoir consulté les cantons, les fédérations de 

fournisseurs de prestations, les fédérations des assureurs et les 

associations de patients (al. 3) ; le législateur a ainsi octroyé au Conseil 

fédéral une importante marge de manœuvre (ATF 130 I 26 consid. 6.3 

traduit in : JdT 2005 I 143). Selon l’al. 4 de la disposition, les cantons 

désignent les médecins visés à l’al. 1. Ils peuvent assortir leur admission 

de conditions. L’al. 5 dispose que l’admission expire lorsque son titulaire 

n’en fait pas usage dans un certain délai, sauf justes motifs tels que 

maladie, maternité ou formation postgrade. Le Conseil fédéral fixe le délai 

applicable. 

  

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Page 9 

5.2  

5.2.1 Faisant usage de la compétence prévue à l'art. 55a LAMal, le Conseil 

fédéral a édicté l’ordonnance sur la limitation de l’admission des 

fournisseurs de prestations à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie 

obligatoire (OLAF; RS 832.103). En l’occurrence, la version du 1er juillet 

2016 au 30 juin 2019 (RO 2016 2267) est déterminante (cf. consid. 4). 

5.2.2 L’art. 1 al. 1 OLAF fixe la règle selon laquelle les médecins visés à 

l’art. 36 LAMal et les médecins qui exercent au sein des institutions au sens 

de l’art. 36a LAMal ne sont admis à pratiquer à la charge de l’assurance 

obligatoire que si le nombre maximum fixé dans l’annexe 1 pour le canton 

et le domaine de spécialité concernés n’est pas atteint. Selon l’al. 2 de la 

disposition, les personnes visées à l’art. 55a al. 2 LAMal et dans les 

dispositions transitoires relatives à la modification du 17 juin 2016 de la 

LAMal (en vigueur depuis le 1er juillet 2016) ne sont pas soumises à la 

limitation prévue à l’al. 1.  

Aux termes de l’art. 2 OLAF, les cantons peuvent prévoir que l’art. 1 

s’applique également aux médecins qui exercent dans le domaine 

ambulatoire des hôpitaux visés à l’art. 39 LAMal (al. 1). S’ils font usage de 

cette compétence, ils augmentent de manière adéquate les nombres 

maximums de fournisseurs de prestations fixés dans l’annexe 1 (al. 2). 

5.2.3 Les art. 3 et 4 OLAF accordent aux cantons des possibilités 

d’aménagement du régime décrit ci-dessus (cf. ATF 140 V 574 

consid. 5.2.4). 

Conformément à l’art. 3 OLAF, les cantons peuvent prévoir que le nombre 

maximum fixé par l’annexe 1 ne s’applique pas à un ou plusieurs domaines 

de spécialités qui y sont visés (let. a). Ils peuvent aussi stipuler qu’aucune 

admission à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie obligatoire n’est 

octroyée pour un ou plusieurs domaines de spécialité si la densité médicale 

du canton selon l’annexe 2 est supérieure à celle de la région à laquelle le 

canton est rattaché au sens de l’annexe 2 ou supérieure à celle de 

l’ensemble de la Suisse (let. b). De plus, conformément à l’art. 4 OLAF, 

dans chaque domaine de spécialité, si la couverture sanitaire y est 

insuffisante, les cantons peuvent admettre un nombre de personnes 

supérieur à celui fixé dans l’annexe 1.  

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Page 10 

5.2.4 L’art. 5 OLAF détermine les critères d’appréciation que les cantons 

doivent respecter lorsqu’ils doivent statuer sur des demandes 

d’admissions. 

L’al. 1 de la disposition prévoit que lorsque les cantons font usage des 

compétences qui leur sont attribuées par les art. 3 let. b ou 4 

susmentionnés, ils tiennent alors compte notamment de la densité 

médicale dans les cantons voisins, dans la région à laquelle ils sont 

rattachés au sens de l’annexe 2 et dans l’ensemble de la Suisse (let. a) ; 

de l’accès des assurés au traitement en temps utile (let. b) ; des 

compétences particulières des personnes dans le domaine de spécialité 

concerné (let. c) ; du taux d’activité des personnes dans le domaine de 

spécialité concerné (let. d).  

Aux termes de l’al. 2, lorsque les cantons doivent statuer sur des 

demandes d’admission, ils tiennent compte des critères visés à l’al. 1 let. b 

à d. 

5.3 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la clause du besoin 

instaurée par l'art. 55a LAMal poursuit un but de politique sociale 

admissible au regard de la liberté économique (ATF 140 V 574 

consid. 5.2.2; 130 I 26 consid. 6.2 trad. in JdT 2005 I 143). 

En outre, la Haute Cour a remarqué que l’art. 55a LAMal et son 

ordonnance mettent en place une réglementation de droit fédéral 

directement applicable qui peut être exécutée par les cantons et 

concrétisée par des règlements d'exécution correspondants, la 

transposition de la réglementation fédérale en droit cantonal constituant du 

droit d'exécution dépendant (ATF 140 V 574 consid. 5.2.5; 133 V 613 

consid. 4.2; 130 I 26 consid. 5.3.2 trad. in JdT 2005 I 143). La limitation à 

l'admission ne nécessite dès lors aucune base légale au sens formel 

supplémentaire au niveau cantonal (ATF 130 I 26 consid. 5.3.2.2 trad. in 

JdT 2005 I 143).  

Le Tribunal fédéral a également considéré que le législateur fédéral 

entendait laisser aux cantons une large autonomie en matière de limitation 

de l'admission à pratiquer à la charge de l’AOS et en particulier, il ressortait 

des débats parlementaires que les cantons étaient libres de l’appliquer ou 

de ne pas l’appliquer (FF 2012 8709, 8714; ATF 140 V 574 consid. 5.2.5 et 

6.1; 133 V 613 consid. 4.2; arrêt du TAF C-3385/2018 du 29 mai 2019 

consid. 8.3). D’ailleurs, selon la fiche d'information du 9 mai 2018 de l’Office 

fédéral de la santé publique (OFSP) concernant la limitation des 

C-6830/2018 

Page 11 

admissions, tous les cantons, sauf quatre (AI, AR, GR et ZH), appliquaient 

à ce moment la limitation d’admission visée à l’article 55a LAMal.  

Plus encore, le Tribunal fédéral a remarqué que les cantons disposaient 

d'une large autonomie pour définir le nombre de médecins admis sur leur 

territoire à pratiquer à la charge de l’AOS. Ainsi, si un canton estime qu'un 

besoin subsiste pour tous ou certains domaines de spécialité, il peut, en se 

fondant sur les art. 3 let. a et 4 OLAF, décider de lever les limitations pour 

ces catégories de prestations ou spécialités qui ne seraient dès lors plus 

soumises à la limitation de pratiquer (ATF 140 V 574 consid. 6.2). En outre, 

le Tribunal fédéral a constaté dans le cadre d’un contrôle abstrait d’une 

norme cantonale que les cantons pouvaient s'écarter des limites fixées 

dans l'annexe 1 OLAF au sens des art. 3 let. a et 4 OLAF pour privilégier 

un examen au cas par cas de chaque demande d'admission 

supplémentaire à pratiquer à la charge de l’AOS afin d'adapter l'offre 

sanitaire cantonale au plus près des besoins de la population (ATF 140 V 

574 consid. 6.3). En effet, les autorités doivent pouvoir bénéficier d’une 

certaine marge de manœuvre, le besoin à couvrir ne pouvant pas être fixé 

avec exactitude, de manière objective (ATF 130 I 26 consid. 6.3.1.2 trad. 

in JdT 2005 I 143). Concernant la pratique cantonale mentionnée ci-

dessus, le Tribunal fédéral a encore remarqué qu’il importait alors peu de 

savoir s'il convenait, conformément à l'art. 2 al. 2 OLAF, d'augmenter de 

manière adéquate les nombres maximums de médecins fixés dans 

l'annexe 1 OLAF (ATF 140 V 574 consid. 6.3 et 6.4).  

5.4 De son côté, le Tribunal de céans a constaté que l'art. 55a al. 2 LAMal 

– exemptant de la clause du besoin les médecins ayant exercé au moins 

pendant trois ans dans un établissement suisse de formation reconnu – est 

conforme à l'Accord entre la Suisse et la Communauté européenne et ses 

Etats membres sur la libre circulation des personnes du 21 juin 1999 

(ALCP; RS 0.142.112.681; arrêt du TAF C-4852/2015 du 8 mars 2018 

consid. 9). 

Le Tribunal a également remarqué que le Conseil fédéral a fixé à l’art. 5 

OLAF des critères cumulatifs non-exhaustifs (voir le terme « notamment » 

utilisé) permettant d’évaluer le besoin en soins, tandis qu’aux annexes 1 et 

2 OLAF, il a établi des valeurs de référence indiquant à partir de quel 

moment le besoin en soins est en principe considéré comme couvert. Les 

cantons disposent dès lors de plusieurs moyens pour évaluer le besoin 

(arrêt du TAF C-6866/2016 du 18 mai 2018 consid. 9.3.3) et leur marge de 

manœuvre dans l’application des critères fixés par l’art. 5 OLAF est 

importante puisqu’ils peuvent prévoir des critères supplémentaires qui 

C-6830/2018 

Page 12 

doivent être liés à la notion du besoin (arrêt du TAF C-6866/2016 cité 

consid. 9.3.2.2). Nonobstant, les cantons ne peuvent pas purement et 

simplement ignorer les critères établis par le Conseil fédéral conformément 

à l’art. 55a al. 3 LAMal (arrêt du TAF C-6866/2016 cité consid. 9.3.2 et 

9.3.2.1 et arrêts y cités) et l’autorité se prononçant sur une demande 

d’admission à pratiquer doit tenir compte à tout le moins de l’entier des 

critères mentionnés à l’art. 5 OLAF pour évaluer le besoin en soins ; ce 

dernier, selon le but de la loi, constitue le point cardinal concernant 

l’admission à pratiquer à charge de l’AOS (arrêt du TAF C-6866/2016 cité 

consid. 9.3.3 et 13.2; voir aussi arrêt du TAF C-3385/2018 du 29 mai 2019 

consid. 11.3).  

Ainsi, le TAF a considéré que si les cantons bénéficient d’une large marge 

de manœuvre pour décider s’ils mettent en œuvre l’outil de régulation 

qu’est la limitation d’admission des médecins à pratiquer à charge de la 

LAMal, cette marge de manœuvre doit être nuancée une fois que les 

cantons ont décidé de l’appliquer (arrêt du TAF C-6866/2016 du 18 mai 

2018 consid. 9.3; voir aussi arrêt du TAF C-3385/2018 du 29 mai 2019 

consid. 8.5 et 9). 

5.5 En l’occurrence, le TAF note encore que les seuils maximums des 

médecins par spécialités définis dans l’annexe 1 OLAF correspondent à 

l’état au 21 novembre 2012 des personnes pratiquant dans les cantons et 

ont été basés sur les registres de santésuisse qui ont recensé les 

personnes et non les institutions (cabinets médicaux, pharmacies). Ces 

nombres doivent ensuite être comparés aux ressources réellement 

disponibles, au moment de l’évaluation d’un besoin (cf. Ordonnance du 

1er avril 2013 sur la limitation de l’admission des fournisseurs de 

prestations à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie obligatoire, 

Teneur des dispositions et commentaire de l’OFSP [ci-après : 

Commentaire des articles de l’OLAF], art. 1, p. 3, consulté le 7 avril 2020 

sur www.admin.ch > Droit fédéral > Procédures de consultation > 

Procédures de consultation terminées > 2013). 

6.  

6.1 Se fondant sur l’art. 55a LAMal et l’OLAF, le Conseil d’Etat du canton 

de Vaud a adopté l’arrêté sur la limitation de l'admission des fournisseurs 

de prestations à pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire 

(AVOLAF; 832.05.1) qui a pour but de fixer les modalités d'application des 

dispositions fédérales relatives à la limitation de l'admission des médecins 

http://www.admin.ch/

C-6830/2018 

Page 13 

à pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire (cf. art. 1 

aAVOLAF). 

La version déterminante dans le cas concret est l’ancien arrêté du 29 juin 

2016 lequel a été en vigueur depuis le 1er juillet 2016 (cf. art. 12 aAVOLAF). 

Il est précisé que l’arrêté cantonal du 28 mars 2018, entré en vigueur selon 

son art. 12 AVOLAF le 1er avril 2018 et apportant différentes modifications, 

n’est pas applicable puisqu’il a été contesté – dans son ensemble – devant 

la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud laquelle 

a rendu son arrêt le 30 novembre 2018 (affaire CCST.2018.0005, voir 

notamment let. C des faits) alors qu’en l’occurrence, la décision querellée 

a été rendue antérieurement, le 29 octobre 2018. Or, selon l’art. 7 de la loi 

vaudoise sur la juridiction constitutionnelle (LJC; 173.32), la requête 

suspend l'entrée en vigueur de l'acte attaqué sauf décision contraire de la 

Cour, et, en l’occurrence, la Cour constitutionnelle a rejeté par décision 

incidente du 27 juin 2018 la requête de retrait de l'effet suspensif formulée 

par le Conseil d’Etat (cf. arrêt CCST.2018.0005 cité, let. C des faits). 

6.2 Selon l’art. 2 al. 1 aAVOLAF, sont soumis à la limitation de l'admission 

à pratiquer à charge de l'assurance-maladie obligatoire les médecins visés 

à l'article 36 LAMal, les médecins qui exercent au sein des institutions de 

soins ambulatoires au sens de l'article 36a LAMal ainsi que dans le 

domaine ambulatoire des hôpitaux visé à l'article 39 LAMal. L’al. 2 stipule 

que le département augmente de manière adéquate les limites fixées à 

l'annexe 1 de l'OLAF.  

La législation cantonale prévoit deux types d’exceptions à la limitation de 

l’admission à pratiquer à charge de l’AOS, à savoir des exceptions 

générales formulées à l’art. 3 aAVOLAF et des exceptions particulières à 

l’art. 4 aAVOLAF. Ce dernier dispose que les médecins peuvent se 

prévaloir d’une exception lorsque le médecin concerné reprend l’activité 

d’un médecin admis à pratiquer à charge de l’assurance-maladie 

obligatoire, soit à titre individuel, soit dans une institution de soins 

ambulatoires ou dans un hôpital (let. a), ou lorsque le médecin pallie à une 

insuffisance de la couverture des besoins de la population dans une région 

et/ou dans une spécialité donnée (let. b).  

Les art. 5 ss aAVOLAF traitent des règles de procédure. En vertu de l’art. 5 

aAVOLAF, la requérante qui entend se prévaloir d'une admission 

particulière au sens de l'art. 4 s'adresse au département par l'intermédiaire 

du Service de la santé publique (ci-après : le service; al. 1). La requérante 

transmet au service une demande motivée ainsi que toutes les 

C-6830/2018 

Page 14 

informations utiles au traitement de celle-ci (al. 2). Selon l’art. 6 aAVOLAF, 

avant de se prononcer, le département demande le préavis du service qui 

examine les demandes, après consultation des partenaires concernés, 

notamment en vertu des critères mentionnés à l'art. 5 OLAF (al. 1). Le 

service peut requérir l'avis des autres partenaires concernés, des 

assureurs maladie et des organisations de patients (al. 2). Enfin, aux 

termes de l’art. 7 aAVOLAF, la décision du département est communiquée 

à la requérante, ainsi qu'à santésuisse et aux partenaires concernés (al. 1). 

Le département peut assortir l'admission à pratiquer à charge de 

l'assurance-maladie obligatoire de conditions, en particulier la limiter à une 

région ou à une spécialité (al. 2). 

6.3 Le DSAS, chargé de l’exécution de l’arrêté cantonal (cf. art. 12 

aAVOLAF), a établi, pour la période déterminante (cf. consid. 4), la 

Directive d’application de l’arrêté sur la limitation des fournisseurs de 

prestations à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie obligatoire du 

22 décembre 2016 (ci-après : Directive d’application) laquelle est entrée 

en vigueur le 1er janvier 2017 et a été publiée, durant sa validité sur le site 

internet du canton de Vaud (cf. arrêt du TAF C-6866/2016 du 18 mai 2018 

consid. 10.3). La directive a pour but d’expliciter les critères sur lesquels 

se fondent les décisions d’admission à pratiquer à la charge de 

l’assurance-maladie obligatoire (cf. ch. I de la Directive d’application).  

Il y appert notamment que l’autorité cantonale lors de l’examen d’une 

demande d’admission à pratiquer à charge de l’AOS se base 

principalement sur la comparaison des densités de la spécialité médicale 

concernée entre le canton de Vaud et la Suisse, conformément à l'article 3 

lettre b OLAF et l’annexe 2 OLAF et qu’elle opère ensuite une distinction 

selon que la densité médicale dans le canton est supérieure ou inférieure 

à celle de l'ensemble de la Suisse (ch. IV let. a et b de la Directive 

d’application). Si la densité cantonale est supérieure à la densité suisse, 

l’autorité admet une demande d’admission à pratiquer si celle-ci viendrait 

couvrir un besoin sanitaire particulier dans la région d'activité envisagée 

compte tenu des critères d'appréciation prévus à l'art. 5 al. 1 let. b et c 

OLAF (soit l'accès des assures au traitement en temps utile ainsi que les 

compétences particulières de la requérante dans le domaine de spécialité 

concernée). Dans le cadre de cet examen, le Département sollicite l'avis 

circonstancié de la SVM (ch. IV let. a de la Directive d’application). 

  

C-6830/2018 

Page 15 

7.  

7.1 En l’occurrence, le TAF note à titre liminaire qu’il est constant que la 

recourante est un médecin au sens de l’art. 36 LAMal, ses diplômes ayant 

d’ailleurs été reconnus par la MEBEKO (DSAS pces 1.3, 1.4. 1.6 et 1.9). 

De plus, il est incontesté qu’elle est en principe soumise à la clause de 

besoin selon l’art. 55a LAMal, le canton de Vaud appliquant la limitation 

d’admission au regard de l’art. 2 al. 1 aAVOLAF et la recourante n’ayant 

pas exercé pendant au moins trois ans dans un établissement suisse de 

formation reconnu (cf. art. 55a al. 2 LAMal; pour la notion d’établissement 

de formation reconnu voir l’arrêt du TAF C-6576/2017 du 14 août 2019 

consid. 5.1 à 5.1.2; voir aussi art. 3 al. 1 let. a aAVOLAF). La recourante 

ne fait pas non plus valoir une autre exception générale au sens de l’art. 3 

aAVOLAF et elle ne prétend plus qu’elle entend reprendre l’activité d’un 

collègue (cf. art. 4 al. 1 let. a aAVOLAF).  

7.2 Il convient d’examiner si l’autorité précédente a correctement 

déterminé la couverture des soins pour les médecins praticiens au regard 

des dispositions et critères déterminants, le besoin en soins pouvant 

justifier une admission à pratiquer à charge de l’AOS et formant le point 

cardinal lors de l’examen d’une demande d’admission (cf. consid. 5.4). 

7.3 Il ressort de la décision litigieuse (DSAS pce 17) ainsi que du dossier 

que le DSAS, se fondant sur la directive d’application (consid. 6.3), a pris 

en considération le critère de la densité médicale selon l’art. 3 let. b OLAF. 

Il a alors correctement retenu que selon les annexes 1 et 2 de l’OLAF, le 

nombre maximum de médecins praticiens dans le canton de Vaud est de 

223 médecins et la densité pour 100'000 habitants de 30.7 médecins alors 

que la densité au niveau Suisse est de 19.5 médecins. Il a ensuite comparé 

ces chiffres aux ressources réelles actuelles, au moment de l’évaluation 

d’un besoin (cf. consid. 5.5) conformément aux données alors disponibles. 

Selon la base de donnée interne du 3 septembre 2018, faisant état des 

« autorisations de pratiquer actives pour les médecins de premier recours 

indépendants » (DSAS pce 14 p. 2), le SSP a déterminé le nombre de 

288 médecins et, compte tenu d’une population vaudoise (SCRIS 2017) de 

794'384 personnes, une densité de 36.25 médecins pour 100'000 habitants 

(cf. DSAS pce 14 p. 1). Il en appert que la densité cantonale dépasse la 

densité suisse. 

En analysant ensuite la situation locale au sens de l’art. 4 let. b aAVOLAF, 

le SSP a constaté sur la base de ses données du 3 septembre 2018 que 

le district du Jura-Nord Vaudois où se situe Vallorbe dispose de 

C-6830/2018 

Page 16 

23 médecins et que compte tenu d’une population du district (SCRIS 2017) 

de 91'695 habitants, la densité régionale est de 25.08 médecins pour 

100'000 habitants (DSAS pce 14 pp. 1 et 2). Cette densité régionale est 

également supérieure à la densité suisse de 19.5 médecins praticiens.  

Dans la décision attaquée, le DSAS a alors expliqué qu’il a considéré que 

la couverture sanitaire était suffisante dans le district en ce qui concerne 

les médecins praticiens et que la recourante ne remplissait pas l’exception 

à la limitation d’admission. En outre, il a argué que les chiffres tirés de sa 

base de donnée ne prenaient pas en compte les médecins dépendants 

employés par exemple dans les institutions de soins ambulatoires et que 

la densité des médecins dans le canton de Vaud et le district du Jura-Nord 

Vaudois serait encore plus élevée. S’agissant du taux d’activité à prendre 

en compte en vertu de l’art. 5 al. 1 let. d OLAF, l’autorité a expliqué qu’elle 

considère qu’il n’y avait aucune évidence que le taux d’activité différait en 

moyenne d’une spécialité médicale à l’autre et d’une région à l’autre et que, 

partant, ces taux pouvaient être considérés comme étant identiques d’une 

spécialité à l’autre et d’une région à l’autre. Raisonner différemment 

empêcherait de faire des comparaisons entre la densité vaudoise et la 

densité suisse par spécialité décrite. Ce ne serait que dans les situations 

où la densité vaudoise était proche de la moyenne suisse qu’une analyse 

plus fine pourrait s’avérer nécessaire. De plus, effectuer de telles enquêtes 

pour toutes les demandes contreviendrait au principe de la célérité ainsi 

qu’aux principes d’économie, d’efficience et d’efficacité avec lesquels 

doivent être gérées les ressources de l’Etat. Enfin, le DSAS a remarqué 

qu’il a consulté la SVM qui avait également rendu un préavis négatif. En 

effet, dans son courriel du 7 septembre 2018, la SVM avance l’âge de la 

recourante et le manque de précision de son dossier s’agissant de la durée 

et du pourcentage de son activité et du défaut d’une lettre de 

recommandation par son futur employeur (DSAS pce 16). 

7.4 La recourante qui conteste la décision du DSAS avance en substance 

que les statistiques utilisées seraient incompréhensibles et fondées à tort 

sur l’année 2017. Elle critique en outre qu’aucune donnée précise sur la 

densité médicale à Vallorbe serait connue alors que le district concerné 

contienne des communes avec des disparités importantes. Enfin, elle 

soutient que la décision litigieuse ne serait pas suffisamment motivée et 

que la procédure de consultation de la SVM serait viciée et son préavis 

incomplet dans la mesure où il est inconnu quels documents et questions 

lui auraient été soumis. 

  

C-6830/2018 

Page 17 

7.5  

7.5.1 Le Tribunal, à l’encontre la recourante, constate que la décision du 

29 octobre 2018 est suffisamment motivée. En effet, il est rappelé que 

selon la jurisprudence, de règle générale, il suffit que l’autorité mentionne, 

au moins brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé 

sa décision, de manière à ce que la partie puisse se rendre compte de la 

portée de celle-ci et l’attaquer en connaissance de cause (notamment : 

ATF 141 V 557 consid. 3.2.1, 124 V 180 consid. 1a; ATAF 2012/24 

consid. 3.2.1). Or, en l’occurrence, le DSAS a expliqué sa décision en détail 

en avançant les dispositions légales pertinentes, sa pratique ainsi que les 

données et avis pris en compte et il a exposé ses considérations et 

conclusions d’une manière circonstanciée. Par ailleurs, le TAF remarque 

que la critique de la recourante vise les données et les arguments de 

l’autorité et qu’elle touche ainsi le fond de la décision et non pas sa 

motivation. Le grief de la recourante est donc rejeté. 

7.5.2 De plus, le Tribunal remarque que le DSAS, se basant sur les art. 

2 al. 1 et 4 let. b aAVOLAF et sa pratique explicitée dans la Directive 

d’application, soumet les examens de demandes d’admission aux critères 

de densités médicales. 

Dans un premier temps, il applique l’art. 3 let. b OLAF et l’annexe 2 OLAF 

afin de comparer la densité cantonale à la densité au niveau de l’ensemble 

de la Suisse. En effet, l’art. 3 let. b OLAF permet aux cantons qui veulent 

l’appliquer d’adapter leur densité médicale au niveau des cantons voisins 

ou au niveau moyen de leur région ou de la Suisse. Il s’agit d’un outil dont 

les cantons peuvent expressément disposer pour piloter l’offre dans le 

domaine ambulatoire (cf. Commentaire des articles de l’OLAF, Partie 

générale : contexte et art. 3, pp. 2 et 4). La Directive d’application du DSAS, 

prévoyant l’application de l’art. 3 let. b OLAF, n’instaure ainsi aucune norme 

primaire, indépendante du droit fédéral. En outre, il est rappelé que selon 

la jurisprudence citée, les règles d'exécution cantonales des dispositions 

fédérales topiques ne nécessitent pas de base légale formelle (cf. consid. 

5.3 ci-dessus). De surcroît, le Tribunal de céans a déjà approuvé la 

pratique du canton de Vaud qui consiste ensuite, au sens de l’art. 4 let. b 

aAVOLAF, à évaluer la densité médicale dans les différentes régions de 

son canton (arrêt du TAF C-6866/2016 du 18 mai 2018 consid. 13.1; voir 

aussi arrêt du TAF C-3385/2018 du 29 mai 2019 consid. 11.2; s’agissant 

du canton du Valais : arrêt du TAF C-5132/2017 du 25 juin 2018 

consid. 10.1). Plus encore, il sied de considérer que l’on ne peut pas 

reprocher au canton de tenir compte lors de l’évaluation du besoin en soins 

C-6830/2018 

Page 18 

des particularités régionales même si cela n’est pas obligatoire en vertu du 

droit fédéral et qu’il pourrait se contenter de refuser une demande 

d’admission sur la base de l’annexe 1 OLAF (voir : ATF 130 I 26 consid. 

6.3.2; arrêt de la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de 

Vaud CCST.2018.0005 du 29 octobre 2018 consid. 3, notamment let. c bb). 

Enfin, le TAF relève que les chiffres de l’annexe 2 OLAF, déterminant la 

densité médicale par 100'000 habitants, découlent des données de 

l’annexe 1 OLAF.  

Partant, le Tribunal peut confirmer la pratique du canton de Vaud fondée 

sur une comparaison des densités médicales.  

7.5.3 En outre, l’autorité a relevé à juste titre dans sa réponse au recours 

qu’elle a dû se baser sur les dernières données disponibles lorsqu’elle a 

rendu la décision contestée du 29 octobre 2018, soit sur les données 

statistiques de 2017 concernant la population vaudoise et la population du 

district du Jura-Nord Vaudois. La critique de la recourante y relative est mal 

fondée.  

7.5.4 De surcroît, le TAF peut suivre l’autorité inférieure laquelle avance 

qu’une analyse de densité au niveau communal telle que demandée par la 

recourante n’a pas été jugée utile puisque les patients sont mobiles et se 

déplacent d’une commune à l’autre.  

7.6 Toutefois, en l’état du dossier, le Tribunal ne saurait pas confirmer le 

rejet de la demande d’admission de la recourante. Les raisons sont 

exposées ci-après : 

7.7  

7.7.1 S’agissant des nombres de 288 et de 23 médecins retenus au niveau 

cantonal et au niveau du district de Jura-Nord Vaudois, le TAF constate que 

la base de donnée interne du 3 septembre 2018 sur laquelle le DSAS se 

fonde semble faire état des médecins de premier recours (DSAS pce 14 

p. 2). Or, cette catégorie comporte en principe, en plus des médecins 

praticiens tels la recourante, aussi les spécialistes de la médecine interne 

générale, les pédiatres ainsi que les médecins dans d’autres domaines 

spécialisés qui consacrent une part de leur temps de travail à cette fonction 

(arrêt du TAF C-5132/2017 du 5 juin 2018 consid. 10.5; voir aussi « Qu’est-

ce qu’un médecin de premier recours », article consulté le 7 avril 2020 sur 

le site internet de l’université de Genève, Faculté de médecine, 

www.medecine.unige.ch). De plus, il sied de considérer que l’OLAF stipule 

C-6830/2018 

Page 19 

un examen d’admission à pratiquer à charge de l’AOS par domaines de 

spécialité concernés et les annexes 1 et 2 OLAF distinguent notamment 

entre les spécialistes de la médecine interne générale, les médecins 

praticiens et les pédiatres mais ne font pas mention de la catégorie de 

médecins de premier recours (arrêt du TAF C-5132/2017 cité consid. 10.5). 

Cela étant, le TAF estime que pour affiner son analyse, l’autorité cantonale 

peut lors de l’évaluation du besoin en soins prodigués par des médecins 

praticiens tenir compte des autres spécialistes mentionnés puisque ceux-

ci à l’instar des médecins praticiens dispensent des soins de premier 

recours. De plus, il sied de considérer que l’autorité bénéficie lors de 

l’analyse des besoins sanitaires de la population d’un large pouvoir 

d’appréciation des circonstances locales (cf. consid. 5.3 et 5.4 et 7.5.2; voir 

aussi arrêt du TAF C-6866/2016/2016 du 18 mai 2018 consid. 9.3.2.2, 

9.3.3, 13.2). Concrètement, la prise en compte de ces spécialités 

médicales peut notamment permettre à l’administration d’examiner l’accès 

des assurés au traitement en temps utile conformément à l’art. 5 al. 1 let. b 

OLAF (pour un cas concret cf. arrêt du TAF C-6957/2017 du 4 mars 2020 

consid. 7.3.4) et servir d’analyse de compétences particulières de 

l’intéressée par rapport à ses consœurs et confrères en vertu de l’art. 5 

al. 1 let. c OLAF (pour un cas concret voir arrêt du TAF C-6957/2017 cité 

consid. 7.3.3; voir aussi arrêt du TAF C-3385/2018 du 29 mai 2019 

consid. 12).  

Cela étant, dans ce cas, l’autorité cantonale devrait également prendre en 

considération les nombres maxima des autres spécialistes dispensant des 

soins de premier recours et, le cas échéant, leurs densités médicales.  

Dès lors, en l’espèce, si l’autorité avait effectivement inclus dans le nombre 

des médecins retenus tous les médecins de premier recours (voir aussi 

consid. suivant), elle aurait dû préciser son analyse de l’approvisionnement 

en soins des médecins praticiens compte tenu des données des autres 

spécialités médicales.  

7.7.2 Par ailleurs, le Tribunal remarque que le dossier transmis par 

l’autorité est insuffisant dans la mesure où il ne contient pas la liste des 

médecins qui figurent dans sa base de donnée interne du 3 septembre 

2018. Or, la mise à disposition de cette liste est indispensable aussi au 

regard du droit d’être entendu de la recourante qui a demandé la 

consultation du dossier, étant rappelé que le droit d’être entendu, consacré 

à l’art. 29 al. 2 Cst. (RS 101), sert notamment à prendre connaissance du 

dossier et à éclaircir les faits dont l’autorité dispose (cf. ATF 132 V 387 

C-6830/2018 

Page 20 

consid. 3.1; 126 I 7 consid. 2b; 121 V 150 consid. 4a; arrêts du                

TAF C-6866/2016 du 18 mai 2018 consid. 5.2; A-5374/2010 du 15 août 

2012 consid. 5.2.1). La connaissance de la liste des médecins à la base 

de l’analyse de l’autorité cantonale permettrait d’examiner le bien-fondé 

des médecins retenus, en s’assurant par exemple qu’ils n’y figurent pas à 

plusieurs reprises et qu’ils font toujours usage de leurs autorisations à 

facturer à charge de l’AOS (voir arrêt du TAF C-5914/2016 du 30 janvier 

2019 consid. 8.2 et 12). En l’occurrence, elle sert également à déterminer 

les spécialités médicales effectivement prises en considération 

(cf. consid. ci-dessus).  

Cela étant, vu l’issue de la cause, il s’avère inutile de demander la 

production de cette liste dans la présente procédure. 

7.8 Concernant les critères de l’art. 5 al. 1 OLAF dont l’autorité précédente 

ne peut pas faire fi (consid. 5.4), et notamment de l’exigence de l’art. 5 al. 1 

let. d OLAF selon laquelle l’autorité doit tenir compte du taux d’activité des 

personnes dans le domaine de spécialité concerné, le TAF ne saurait 

suivre les arguments de l’autorité précédente pour justifier la non-

application de cette exigence dans le cas concret.  

La supposition de l’autorité selon laquelle les taux d’activité seront 

identiques d’une spécialité à l’autre et d’une région à l’autre ne se fonde 

sur aucune donnée concrète alors qu’au contraire, il existe s’agissant du 

taux d’activité des médecins notamment des différences importantes entre 

hommes et femmes et entre le secteur ambulatoire et hospitalier (STEFANIE 

HOSTETTLER/ESTHER KRAFT, Peu de femmes aux postes de cadre, in 

Bulletin des médecins suisses, 2019, p. 414). 

De surplus, le Tribunal constate que l’argument de l’autorité est inutile 

puisqu’il méconnait le but de la loi qui poursuit un approvisionnement 

adéquat en fournisseurs de prestations selon le besoin en soins, de 

manière certes à éviter une augmentation importante des médecins et par 

conséquent une croissance démesurée des coûts de la santé. Selon la 

jurisprudence du Tribunal de céans constante, il est, partant, essentiel 

d’évaluer les ressources réelles en soins dans le domaine concerné et de 

tenir donc compte du taux d’activité des fournisseurs (cf. arrêt du          

TAF C-6866/2016 du 18 mai 2018 consid. 9.3.2.1 et 13.2; voir aussi les 

arrêts du TAF C-2618/2018 du 28 novembre 2019 consid. 8.1;                         

C-3385/2018 du 29 mai 2019 consid. 11.3 et 11.4; C-1837/2014 du 

26 novembre 2014 p. 13; C-1994/2010 du 4 octobre 2010) ; une 

détermination des médecins par tête est dès lors insuffisante. 

C-6830/2018 

Page 21 

La couverture sanitaire effective ainsi déterminée doit ensuite être 

comparée aux seuils maximums des médecins et aux densités définis dans 

les annexes 1 et 2 OLAF (cf. consid. 6.5). Certes, cette comparaison n’est 

pas parfaite puisque les données de l’annexe 1 OLAF, basées sur les 

registres de santésuisse lesquels ont recensé les personnes et non les 

institutions (cabinets médicaux, pharmacies; consid. 6.5), ne tiennent 

probablement pas compte du taux d’activité des médecins. Nonobstant, le 

Conseil fédéral qui a eu connaissance des critiques formulées à l’encontre 

des seuils fixés par l’annexe 1 OLAF (cf. Rapport de l’OFSP sur les 

résultats de l’audition relative au projet d’ordonnance sur la limitation de 

l’admission des fournisseurs de prestations à pratiquer à la charge de 

l’assurance-maladie obligatoire, OLAF, janvier 2014, consulté le 7 avril 

2020 sur www.admin.ch > Droit fédéral > Procédures de consultation > 

Procédures de consultation terminées > 2013) a expressément prévu 

comme critère d’appréciation le taux d’activité des personnes dans le 

domaine de spécialité concerné (cf. arrêt du TAF C-6866/2016 du 18 mai 

2018 consid. 13.2; voir aussi arrêt du TAF C-3385/2018 du 29 mai 2019 

consid. 11.3). En effet, il est notoire que le travail à taux partiel est en 

augmentation ces dernières années. Ceci est aussi vrai dans le domaine 

ambulatoire où en 2013 seulement 56,6% de médecins travaillaient à plein 

temps (cf. STÉPHANIE HOSTETTLER/ESTHER KRAFT, Nouvelles données et 

aperçu de la statistique médicale 2013, in Bulletin des médecins suisses, 

2014, p. 471) et le taux d’activité est passé de 8,7 demi-journées en 2008 

à 8,1 demi-journées en 2018 (1 demi-jour = 4 à 6 heures; STÉPHANIE 

HOSTETTLER/ESTHER KRAFT, Peu de femmes aux postes de cadre, in 

Bulletin des médecins suisses, 2019, p. 414). Dès lors, si l’on peut déplorer 

un certain manque de représentativité des valeurs figurant aux annexes de 

l’OLAF (voir aussi arrêt du TAF C-6866/2016 du 18 mai 2018 consid. 9.3.1 

et doctrine citée), le système mis en place par l’OLAF, menant à bien les 

tâches consacrées par l’art. 55a LAMal, ne saurait pour autant être écarté. 

Par conséquent, on doit attendre des cantons qu’ils se munissent des outils 

nécessaires à la mise en œuvre de la clause du besoin, soit notamment de 

ceux leur permettant de requérir des fournisseurs de prestations qu’ils 

renseignent, du moins globalement, sur la part de leur activité déployée à 

la charge de l’assurance obligatoire (arrêt du TAF C-2618/2018 du 

28 novembre 2019 consid. 8.1). 

Enfin, aussi longtemps que le canton n’a pas déterminé les ressources 

réelles en soins pour les médecins praticiens (indépendants), l’autorité 

avance en vain que les données cantonales ne tiendraient pas compte des 

médecins dépendants employés par exemple dans les institutions de soins 

http://www.admin.ch/

C-6830/2018 

Page 22 

ambulatoire et que, partant, la densité des médecins dans le canton de 

Vaud et le district du Jura-Nord Vaudois serait encore plus élevée.  

En conséquence, l’autorité précédente aurait dû tenir compte du taux 

d’activité des médecins tout comme, le cas échéant, des autres critères de 

l’art. 5 al. 1 OLAF.  

7.9  

7.9.1 Quant au préavis de la SVM du 7 septembre 2018 (DSAS pce 16), le 

TAF remarque qu’il n’apporte pas d’éléments pertinents pour l’appréciation 

de la demande d’autorisation de la recourante. Notamment l’âge de cette 

dernière, née le 8 octobre 1953, soulevé par la SVM et la durée de son 

activité prévisible ne font pas partis des critères visés par la loi afin 

d’analyser le besoin en soins. Par ailleurs, le nombre de médecins exerçant 

après l'âge de la retraite a fortement augmenté ces dernières années ; 

ainsi en 2016, par rapport à 2008, le nombre a triplé pour les médecins 

âgés de 65 à 73 ans et plus que doublé pour les médecins au-delà de 

74 ans (cf. article du 27 mars 2017 « Les médecins exercent de plus en 

plus au-delà de l'âge de la retraite », consulté sur le site de la RTS le 

10.4.2020). Nonobstant, en l’occurrence, il est relevé que la recourante 

bénéficie d’une longue expérience professionnelle (cf. son CV joint à sa 

demande d’admission [DSAS pce 1.2]) de laquelle l’autorité peut, le cas 

échéant, tenir compte en tant que compétences particulières au sens de 

l’art. 5 al. 1 let. c OLAF. En effet, cette disposition légale sert à déterminer 

si la requérante dispose ou pas, dans le domaine de spécialité qui est le 

sien, de compétences que ses consœurs et confrères ne présenteraient 

pas, de sorte à établir l’existence, ou pas, d’un éventuel besoin (cf. arrêt 

du TAF C-3385/2018 du 29 mai 2019 consid. 12).  

7.9.2 Le TAF constate encore, à l’instar de la recourante, qu’il ne ressort 

pas du dossier constitué quelles pièces et questions ont été soumises à la 

SVM – elle s’est pourtant expliqué à ce sujet dans sa réponse au recours 

– ce qui viole le droit d’être entendu de la recourante (cf. consid. 7.7.2) et, 

son corollaire, l’obligation de l'autorité à constituer et à tenir un dossier 

complet (cf. ATF 130 II 473 consid. 4.1; 124 V 389 consid. 3a; 124 V 372 

consid. 3b; arrêt du TAF C-655/2018 du 14 novembre 2019 consid. 3.2.1). 

7.10 En conclusion, le TAF observe que l’autorité n’a pas procédé à une 

évaluation de la couverture sanitaire conforme aux critères de l’art. 5 al. 1 

OLAF et il ne peut pas retenir en l’état les nombres de 228 médecins 

praticiens au niveau cantonal et de 23 au niveau du district Jura-Nord 

C-6830/2018 

Page 23 

Vaudois et les densités médicales ensuite calculées de 36.25, 

respectivement de 25.08 médecins praticiens. Les statistiques sur 

lesquelles le DSAS s’est basé peuvent être considérées comme 

incompréhensibles à plusieurs égards (cf. consid. 7.7 et 7.8) ce que la 

recourante a souligné à juste titre.  

7.11 Enfin, le Tribunal rappelle que le droit d'être entendu comprend 

également le droit de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une 

décision ne soit prise (notamment : ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 II 218 

consid. 2.3; 132 V 268 consid. 3.1 et références; voir aussi les art. 42 LPGA 

et art. 29 à 33 PA). Si, de règle générale, l'autorité n'a pas l'obligation 

d'entendre une personne ayant déposée une demande d'autorisation avant 

le prononcé de la décision, car celle-ci est supposée avoir fait état de 

l'ensemble des éléments favorisant une réponse positive de 

l'administration, il est réservé le cas où l'autorité entend fonder sa décision 

sur des éléments auxquels l'intéressée ne pouvait pas s'attendre (THIERRY 

TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e édition 2018, n° 1530; 

JAAC 2003/67 N° 11). Ainsi, en l’occurrence, le TAF remarque que 

l’autorité aurait dû informer la recourante, avant de rendre sa décision du 

29 octobre 2018, des préavis négatifs du 3 septembre 2018 du SSP et du 

7 septembre 2018 de la SVM (DSAS pces 14 et 16) et de l’inviter à prendre 

position (cf. arrêts du TAF C-6866/2016 du 18 mai 2018 consid. 5.4;             

C-1837/2014 du 26 novembre 2014 p. 13).  

8.  

8.1 Au vu de tout ce qui précède, le recours, dans la mesure où il est 

recevable (consid. 1.2.2), est admis partiellement. 

8.2 Le chiffre 1 du dispositif de la décision du 29 octobre 2018 est annulé 

et conformément à l’art. 61 al. 1 PA, le dossier est renvoyé à l’autorité de 

la première instance pour complément d’instruction et nouvelle décision 

sur la demande d’admission de la recourante à pratiquer à charge de 

l’AOS. En effet, l’instruction du dossier est lacunaire à plusieurs égards et 

au vu de l’art. 53 al. 2 let. a LAMal et de la jurisprudence du Tribunal 

(cf. ATAF 2014/3 consid. 1.5.4 à 1.5.6), il n’appartient pas à celui-ci de 

procéder en l’espèce à l’instruction supplémentaire. De plus, en matière de 

la limitation d’admission des décisions d’appréciation doivent être prises 

pour lesquelles l’autorité cantonale dispose d’une large marge de 

manœuvre (cf. consid. 5.3 et 5.4). Du reste, si le TAF décidait lui-même de 

la demande d’admission de la recourante, les parties ne disposeraient que 

d’une seule instance, sans possibilité de recours (cf. consid. 10), ce qui 

C-6830/2018 

Page 24 

serait délicat au regard de la garantie de l’accès au tribunal, ancrée à 

l’art. 29a Cst. (cf. ATAF 2015/39 consid. 20).  

Concrètement, l’autorité inférieure devra compléter son instruction et 

évaluer le besoin en soins par des médecins praticiens en tenant compte 

des ressources effectives et des critères de l’art. 5 al. 1 OLAF 

(cf. notamment consid. 7.7 à 7.10). De plus, il s’agira encore de se 

prononcer sur le droit de la recourante à pratiquer une profession médicale 

dans le canton de Vaud conformément à la LPMéd lequel est toujours 

litigieux (cf. consid. 1.2.2 et 1.3; voir aussi consid. ci-dessous). Enfin, 

l’autorité cantonale veillera à garantir le droit d’être entendu de la 

recourante (cf. notamment consid. 7.7.2, 7.9.2 et 7.11) et rendra une 

nouvelle décision. 

8.3 Le recours portant sur le chiffre 2 du dispositif de la décision du 

29 octobre 2018, concernant la demande d’autorisation de pratiquer à titre 

indépendant dans le canton de Vaud, est transmis au Tribunal cantonal du 

canton de Vaud (consid. 1.2.2). 

8.4 Enfin, les requêtes préliminaires de la recourante tendant à l’octroi d’un 

délai pour compléter le mémoire et à l’autorisation de déposer en tout 

temps une écriture complémentaire sur la réponse de l’autorité inférieure 

sont rejetées. En effet, en vertu de l’art. 53 al. 2 let. b LAMal, l’art. 53 PA 

lequel admet dans certaines conditions le dépôt d’un mémoire 

complémentaire n’est pas applicable et, dès lors, le TAF n’aurait pu 

acquiescer à la demande de la recourante. De plus, selon l’art. 53 al. 2 

let. d LAMal, un échange ultérieur d’écritures au sens de l’art. 57 al. 2 PA 

n’a lieu qu’exceptionnellement. Or, en l’occurrence, un échange ultérieur 

exceptionnel n’a pas été indiqué qui, du reste, n’aurait pas su modifier 

l’issue de la cause.  

9.  

9.1 En règle générale, les frais de procédure sont mis à la charge de la 

partie qui succombe (art. 63 al. 1, 1ère phrase, PA) ; a contrario, la partie 

qui a obtenu gain de cause ne doit en principe pas ces frais (cf. également 

l’art. 63 al. 3 PA).  

En l’occurrence, le Tribunal considère que la recourante a gagné dans une 

très large mesure dans le sens que selon la jurisprudence, la partie qui a 

formé recours est réputée avoir obtenu gain de cause lorsque l'affaire est 

renvoyée à l'administration pour instruction complémentaire et nouvelle 

C-6830/2018 

Page 25 

décision (ATF 132 V 215 consid. 6.2). Partant, l'avance de frais présumée 

de 3'000 francs que la recourante a versée (TAF pces 3 à 5) lui est 

restituée.  

Aucun frais de procédure n’est mis à la charge de l’autorité précédente 

(cf. art. 63 al. 2, 1ère phrase, PA; art. 7 al. 3 FITAF [RS 173.320.2]). 

9.2 Conformément aux art. 64 al. 1 PA et 7 al. 1 FITAF, le Tribunal peut 

allouer à la partie ayant entièrement ou partiellement obtenu gain de cause 

une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui 

ont été occasionnés. Le TAF fixe l'indemnité d'office dans le cas où il n'a 

pas reçu de décomptes (cf. art. 14 al. 2 FITAF; arrêts du TF 2C_730/2017 

du 4 avril 2018 consid. 3.4; 2C_422/2011 du 9 janvier 2012 consid. 2), en 

considérant l'importance et la difficulté du litige, ainsi que le travail et le 

temps que le représentant de la recourante a dû y consacrer.  

En l'espèce, à défaut de décompte, il se justifie d'allouer à la recourante 

une indemnité à titre de dépens fixée à CHF 2’800.- à charge de l’autorité 

cantonale.  

10.  

En application de l'art. 83 let. r LTF (RS 173.110), les décisions en matière 

d'assurance maladie rendues par le Tribunal de céans ne peuvent pas être 

attaquées devant le Tribunal fédéral (lors même que l'art. 34 LTAF, auquel 

se réfère l'art. 83 let. r LTF, a été abrogé le 1er janvier 2009 et remplacé par 

les art. 53 al. 1 et 90a LAMal). La présente décision est donc finale et entre 

en force dès sa notification (cf. arrêt du TAF C-3997/2014 du 16 décembre 

2016 consid. 11 et références). 

 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours, dans la mesure où il est recevable, est admis partiellement. 

2.  

2.1 Le chiffre 1 du dispositif de la décision du 29 octobre 2018 est annulé 

et la cause renvoyée à l’autorité inférieure pour complément d’instruction 

au sens des considérants et nouvelle décision sur la demande d’admission 

de la recourante à pratiquer à charge de l’AOS. 

C-6830/2018 

Page 26 

2.2 Le recours portant sur le chiffre 2 du dispositif de la décision du 

29 octobre 2018, concernant la demande d’autorisation de pratiquer à titre 

indépendant dans le canton de Vaud, est transmis au Tribunal cantonal du 

canton de Vaud.  

3.  

Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance sur les frais de procédure 

de CHF 3’000.- versée par la recourante lui sera remboursée. 

4.  

Une indemnité de dépens de CHF 2'800.- est allouée à la recourante et 

mise à la charge de l'autorité inférieure.  

5.  

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (Acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. […]; Acte judiciaire) 

– à l’Office fédéral de la santé publique (Recommandé) 

 

 

La présidente du collège : La greffière : 

  

Madeleine Hirsig-Vouilloz Barbara Scherer 

 

 

 

Expédition :