# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4c924830-dbed-59dc-b378-4d79dbd0be24
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2002-08-27
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 27.08.2002 A/1007/1999
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1007-1999_2002-08-27.pdf

## Full Text

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_____________ 
A/1007/99-TPE; A/16/00-TPE; A/484/00-TPE; A/357/01-TPE; 
A/1234/01-TPE; A/76/02-TPE; A/292/02-TPE; A/646/02-TPE 

        

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

du 27 août 2002 

 

 

 

dans la cause 

 

 

Monsieur M. B__________ 

représenté par Me Henri-Philippe Sambuc, avocat 

 

 

contre 

 

 

COMMISSION DE RECOURS EN MATIERE DE CONSTRUCTIONS 

 

et 

 

DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ÉQUIPEMENT ET DU LOGEMENT 

 

et 

 

COMMUNE DE CELIGNY 

représentée par Me Luciano Lazzarotto, avocat 

 

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_____________ 
A/1007/99-TPE; A/16/00-TPE; A/484/00-TPE; A/357/01-TPE; 
A/1234/01-TPE; A/76/02-TPE; A/292/02-TPE; A/646/02-TPE 

EN FAIT 

 

 

1.  Né en 1974 à Genève, Monsieur M. B__________ est 
officiellement domicilié à Versoix. Il est le fils de M. 
B__________, pasteur protestant, personnalité fort connue 
au sein de la communauté des gens du voyage. Il est 
lui-même pasteur. Tous deux tziganes, ils n'exercent pas 
d'activité foraine, mais des activités commerciales 
telles que marchés de brocante, marchés aux puces, 
travaux de vannerie ou encore commerce de bois ou de 
sapins de Noël. 

 
  M. B__________ a acquis par acte authentique du 16 

avril 1999 la parcelle n° _____, feuille _____, chemin 
__________, sise sur la commune de Céligny et en zone 
agricole au sens de l'article 20 alinéa 1 de la loi 
d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire, du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30).  

 
  La vente avait été autorisée en application de la 

loi fédérale sur le droit foncier rural, par décision de 
la commission foncière agricole du 16 mars 1999. 

 
  D'une surface de 6'802 m2, la parcelle en cause 

est bordée au Sud par le nant "Le Brassu" et par une zone 
boisée.   

 
2.  Par un courrier daté du 8 juin 1999, le maire de 

la commune de Céligny a autorisé M. B__________ a 
installer l'électricité dans le vieil hangar agricole 
situé sur sa parcelle. Le 13 juillet 1999, il autorisait 
également la création d'un accès en tout-venant de 20 m 
de long sur 3 m de large, débouchant sur le chemin 
__________, au Nord de la parcelle. 

 
3.  Lors d'un contrôle effectué le 16 septembre 1999, 

le chef du service de l'inspection de la construction a 
constaté que M. B__________ avait disposé du tout-venant 
sur une partie de sa parcelle dans le dessein d'y placer 
des caravanes. Au vu du défaut d'autorisation de 
construire, le chef de service a ordonné l'arrêt immédiat 
des travaux.  

  Cette décision a été confirmée par le département 
de l'aménagement, de l'équipement et du logement 
(ci-après: le département) le 17 septembre 1999 et 
notifiée le 21 septembre oralement à M. B__________, vu 
son analphabétisme. Cette décision était exécutoire 

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nonobstant recours et le département relevait que comme 
la parcelle était bordée par un ruisseau et une zone 
boisée, elle était inconstructible sur une profondeur de 
50 mètres, selon la législation sur les eaux, et de 30 
mètres selon la loi sur les forêts publiques et privées.  

 
4.  La police des constructions a été informée en date 

du 30 septembre 1999 qu'une caravane avait été installée 
sur la parcelle et que de nouveaux camions chargés de 
tout-venant se trouvaient sur les lieux.  

 
  Par décision du 1er octobre 1999, notifiée à M. 

B__________ par oral le 4 octobre 1999, le département a 
ordonné l'enlèvement immédiat de la caravane et 
l'évacuation des matériaux ayant servi à la création non 
autorisée d'un chemin débouchant sur le chemin __________ 
au Nord de la parcelle. De plus, au vu de la gravité des 
infractions et de la poursuite des travaux nonobstant 
l'ordre de cessation, une amende administrative de CHF 
10'000.- lui a été infligée. 

 
5.  Par courrier recommandé expédié le 18 octobre 

1999, M. B__________ a saisi le Tribunal administratif 
d'un recours contre les décisions du département des 17 
septembre et 1er octobre 1999. Il demandait la 
restitution de l'effet suspensif au recours concernant la 
décision du 17 septembre 1999 et l'annulation des deux 
décisions (cause A/1007/1999).   

 
6.  Le département a informé le Tribunal administratif 

le 29 octobre 1999 qu'il ne s'opposait pas à la 
restitution de l'effet suspensif s'agissant de la 
décision du 17 septembre 1999. Sur le fond, il a conclu 
au rejet du recours et à la confirmation des décisions 
attaquées.    

 
7.  Lors d'un second contrôle effectué le 25 novembre 

1999 sur la parcelle en cause, un inspecteur de la police 
des constructions à constaté l'installation de deux 
caravanes supplémentaires et d'un nouveau chemin en 
tout-venant, ainsi que la rénovation du hangar agricole 
en ruine (réfection de la toiture, pose de portes et 
fenêtres isolantes et équipement en l'électricité). 

 
8.  Par décision du 2 décembre 1999, notifiée le 8, le 

département a ordonné à M. B__________ d'enlever de sa 
parcelle les deux nouvelles caravanes, de supprimer le 
chemin aménagé sans droit et de démolir toutes les 
adjonctions au hangar agricole existant. Interdiction 

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exécutoire nonobstant recours lui était faite d'utiliser 
le nouveau chemin pour amener des caravanes 
supplémentaires sur la parcelle, sous peine d'exécution 
des travaux d'office conformément à l'article 133 LCI.  

 
9.  Le 10 février 2000, le recourant a sollicité du 

département l'autorisation d'exploiter une pépinière sur 
sa parcelle (DD 96'523), assortie d'une demande 
d'autorisation d'habiter dans ses roulottes. 

 
  Le département a ordonné l'ouverture d'une enquête 

publique au cours de laquelle de nombreux voisins et 
agriculteurs se sont opposés à la requête.    

 
10.  Par acte déposé au greffe du Tribunal 

administratif le 7 janvier 2000, M. B__________ a recouru 
au Tribunal administratif contre la décision du 
département du 2 décembre 1999 (cause A/16/2000). Le 
nouveau chemin avait été aménagé pour des raisons de 
sécurité puisque le chemin d'accès d'origine était 
dangereux, les caravanes supplémentaires appartenaient à 
des membres de sa famille et le hangar avait 
effectivement été rénové, mais sans aucun agrandissement. 
Étaient requises la suspension de la procédure jusqu'à 
droit jugé sur la demande d'autorisation et la 
restitution de l'effet suspensif s'agissant de 
l'utilisation du nouveau chemin au vu des risques 
existants. 

 
11.  Par décision sur effet suspensif du 2 février 

2000, le Président du tribunal de céans a restitué 
l'effet suspensif au recours de M. B__________ contre la 
décision du département du 2 décembre 1999, malgré 
l'opposition de ce dernier. L'interdiction immédiate 
d'usage du nouveau chemin d'accès était disproportionnée 
au vu des dangers allégués par le recourant.  

 
12.  Lors d'un troisième contrôle sur place, le 21 mars 

2000, un inspecteur de la police des constructions a 
constaté que le chemin en tout-venant avait été prolongé 
et rejoignait la place en tout-venant, touchant presque 
les rives du ruisseau "Le Brassu", l'accès au chemin 
d'origine avait été condamné, le hangar agricole servait 
de réfectoire, une caravane supplémentaire, une roulotte 
et des toilettes mobiles avaient été installées.  

 
13.  Par décision du 18 avril 2000, le département a 

ordonné l'enlèvement immédiat des caravanes, de la 
roulotte et des toilettes mobiles et la suppression du 

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chemin d'accès en tout-venant. Sanctionnant ces nouvelles 
infractions, une amende de CHF 5'000.- lui a été 
infligée.    

14.  Par acte déposé au greffe le 2 mai 2000, M. 
B__________ a recouru auprès du Tribunal administratif 
contre la décision du département du 18 avril 2000 (cause 
A/484/2000). Il a invoqué la violation du principe "ne 
bis in idem".  

 
15.  Le 25 juin 2000, les habitants de la commune de 

Versoix ont refusé par voie référendaire le déclassement 
du terrain dit des Hôpitaux à Versoix, terrain situé en 
zone agricole où les autorités communales et cantonales 
entendaient reloger les gens du voyage en lieu et place 
du terrain du Molard. 

 
16.   Le 25 août 2000, le juge délégué a effectué un 

transport sur place. Selon les dires de M. B__________, 
la parcelle était marécageuse, régulièrement inondée et 
trop petite pour être cultivable, raison pour laquelle 
les agriculteurs voisins n'avaient pas souhaité 
l'acquérir et pour laquelle la chambre d'agriculture ne 
s'était pas opposée à son acquisition. Le juge a constaté 
que le tiers de la parcelle était recouvert d'une épaisse 
couche de tout-venant et que des enclos étaient en voie 
d'achèvement en vue d'y installer et de protéger les 
caravanes. La place en tout-venant était bordée d'une 
haie de thuyas, de quelque six mètres de haut, plantée 
par le précédent propriétaire au Nord et à l'Est. Le 
ruisseau Le Brassu, bordé de quelques arbres, délimitait 
la partie sud-ouest. La famille B__________ étant en 
voyage, il ne restait sur la parcelle qu'une roulotte 
servant de remise de matériel, une camionnette et une 
voiture inutilisable en l'état.  

 
  M. B__________ a expliqué que lui et sa famille 

étaient des nomades. Composée de son père, de son frère 
D., marié avec un enfant, de sa soeur J., mariée avec un 
enfant, et de lui-même, marié avec deux enfants, sa 
famille occupait ainsi quatre caravanes, plus une 
roulotte servant de dépôt de matériel. Le recourant a 
précisé qu'il avait fait l'acquisition de cette parcelle 
car l'existence au Molard à Versoix était invivable. Il 
devait y avoir deux cent quatre-vingt personnes qui 
vivaient les uns sur les autres, soit quelque cent 
soixante tziganes plus les forains.  

 
  D'entente entre les parties, les trois causes ont 

été suspendues. 

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17.  Un contrôle effectué le 19 février 2001 a permis 

de constater que le nouveau chemin était en voie de 
réaménagement : une bordure en éléments préfabriqués et 
des lampadaires venaient d'être installés des deux côtés 
du chemin. Aussi, par décision du 12 mars 2001, le 
département a imparti au recourant un délai de trente 
jours pour procéder à la suppression des aménagements 
illicites, et il lui a infligé une amende de CHF 2'500.-. 
Le recourant a saisi le tribunal d'un recours daté du 9 
avril 2001 (cause A/357/2001).  

 
18.  Par décision du 7 novembre 2001 consécutive à un 

nouveau contrôle, le département a infligé à M. 
B__________ une amende de CHF 20'000.- et lui a fixé un 
délai pour évacuer sa parcelle des nouveaux éléments 
qu'il y avait amenés. En effet, une série de containers 
avaient été installés sur des plots et devaient servir à 
abriter "la nouvelle église tzigane de Céligny".  

 
  L'intéressé a recouru auprès du Tribunal 

administratif par acte du 3 décembre 2001. L'église en 
question n'était composée que de deux containers mobiles. 
Il n'en résultait aucune gêne pour les voisins. Tous les 
aménagements étaient superficiels et ne modifiaient en 
rien la configuration des lieux. Le recourant demandait 
que toutes les causes alors pendantes soient jointes.  

 
19.  La demande d'autorisation d'exploiter une 

pépinière et d'habiter sur les lieux de l'exploitation a 
été refusée par le département et a fait l'objet d'un 
recours porté devant la commission cantonale de recours 
en matière de constructions (ci-après : la commission de 
recours), laquelle a rejeté celui-ci par décision du 14 
décembre 2001. La création du chemin, l'aménagement en 
tout-venant d'une place d'une surface de 2'200 m2, 
l'entreposage de cinq caravanes, nécessitant l'emploi de 
six véhicules automobiles, la transformation d'un hangar 
existant et les autres aménagements, n'étaient pas des 
constructions ou des installations imposées par leur 
destination hors de la zone à bâtir. Aucune dérogation 
n'était légalement possible. A cela s'ajoutait le non 
respect des distances séparant les équipements de la 
lisière de la forêt d'un côté, et celle du ruisseau de 
l'autre. 

 
  En revanche, la commission de recours a admis que 

l'exploitation d'une pépinière était possible en zone 
agricole. La décision du département devait donc être 

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annulée sur ce point. Toutefois, cela ne signifiait pas 
que l'installation de mobile-homes et de caravanes sur la 
parcelle était possible, car ces aménagements n'étaient 
pas nécessaires à l'exploitation d'une pépinière, 
laquelle ne justifiait pas la présence sur place de 
l'exploitant d'une manière constante, et cela d'autant 
plus que le recourant n'était pas agriculteur, mais 
commerçant.  

 
20.  M. B__________ a recouru contre cette décision 

auprès du Tribunal administratif par acte du 21 janvier 
2002 (cause A/76/2002). Il a renouvelé ses arguments 
habituels selon lesquels les tziganes devaient être 
assurés d'avoir une vie décente et de pouvoir satisfaire 
leurs besoins spécifiques tels qu'exigés par le Tribunal 
fédéral : intimité, tranquillité, dignité et salubrité.  

 
  Le département s'est opposé au recours. La commune 

de Céligny, qui était intervenue en première instance, en 
a fait de même.  

 
21.  Ayant été alertés par la commune de Céligny, les 

services du département ont constaté les 20 et 27 février 
2002 qu'un chalet en bois d'environ 30 m2 était en cours 
de construction sur la parcelle de M. B__________.  

 
  Aussi, par décision du 1er mars 2002, le 

département a ordonné à l'intéressé d'arrêter 
immédiatement les travaux en cours et de démolir la 
partie du chalet déjà réalisée. Dite décision a été 
déclarée exécutoire nonobstant recours.  

 
22.  M. B__________ a recouru auprès du Tribunal 

administratif par acte du 26 mars 2002 (cause 
A/292/2002). Parfaitement "mobilisable", le chalet était 
l'équivalent du type d'habitation en usage au Molard à 
Versoix. Il a conclu préalablement à la restitution de 
l'effet suspensif, ce qui lui a été refusé par ordonnance 
présidentielle du 16 juillet 2002 et, à titre 
subsidiaire, il a sollicité un transport sur place tant 
au Molard qu'à Céligny. 

 
  Par décision complémentaire du 12 mars 2002, le 

département a fait interdiction à M. B__________ 
d'utiliser la construction incriminée à quelques fins que 
ce soit, sous la menace des peines prévues à l'article 
292 du Code pénal.  

 
23.  Ayant constaté lors d'un contrôle effectué le 6 

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juin 2002 que M. B__________ avait poursuivi et achevé la 
construction du chalet, le département a pris une 
nouvelle décision le 24 juin 2002 lui infligeant une 
amende de CHF 5'000.-, montant justifié par son attitude 
récidiviste. 

 
24.  Celui-ci a recouru devant le Tribunal 

administratif par acte du 10 juillet 2002. Il a repris 
son argumentation habituelle, précisant que le 
harcèlement dont faisait preuve le département était 
constitutif d'actes préparatoires à des tentatives de 
crimes contre l'humanité au sens des articles 260bis, 
75bis et 122 du Code pénal suisse. 

 
25.  Dans ses recours le recourant a insisté  sur sa 

qualité de membre d'une minorité nationale reconnue à 
vivre selon ses traditions. Les tziganes étaient protégés 
dans leurs droits culturels et leur droit à un logement 
décent, digne et salubre, selon l'article 27 du Pacte 
onusien relatif aux droits civils et politiques (Pacte 
ONU II - RS 0.103.2) et l'article 8 de la Convention 
européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des 
libertés fondamentales (RS 0.101). Il a également invoqué 
la loi fédérale concernant la fondation "Assurer l'avenir 
des gens du voyage suisses" du 7 octobre 1994 (RS 449.1), 
de même que la Convention internationale sur 
l'élimination de toutes les formes de discrimination 
raciale (RS 0.104), ainsi que la Convention cadre du 
conseil de l'Europe pour la protection des minorités 
nationales. L'emplacement du Molard était insalubre et le 
quitter relevait de l'état de nécessité. Devait également 
être protégé son droit au logement consacré à l'article 
11 du Pacte international relatif aux droits économiques, 
sociaux et culturels (Pacte ONU I - RS 0.103.1). C'était 
donc en vertu de sa qualité de membre de la minorité 
tzigane qu'il avait stationné ses caravanes sur sa 
parcelle de Céligny, et qu'il y logeait. 

 
  Les aménagements entrepris sur la parcelle 

n'étaient ni des constructions, ni des installations et 
ne violaient donc ni la LCI, ni la loi sur les forêts, ni 
la loi sur les eaux. Invisibles de l'extérieur, ils ne 
gênaient pas non plus le voisinage. Les caravanes ne 
seraient installées sur la parcelle que quelques mois par 
année; tous ces aménagements étaient superficiels et ne 
modifiaient pas la configuration du sol. Le principe de 
la proportionnalité exigeait que le département accepte 
cette dérogation, même si l'activité horticole ne serait 
pas exercée "à titre principal". 

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26.  Le département s'est opposé au recours. Les 

installations n'étaient pas autorisables en zone 
agricole; il n'était pas agriculteur lui-même. Les 
amendes étaient proportionnées aux infractions commises, 
et justifiées par la récidive et par le fait que le 
recourant faisait fi des ordres donnés.  

 
 

EN DROIT 

 

 

1. a. Interjetés en temps utile devant la juridiction 
compétente, les recours sont recevables (art. 56A de la 
loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - 
LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 
10). 

 
 b. Les recours se rapportant à une situation 

semblable, leur jonction sera ordonnée (art. 70 LPA).  
 
2. a. Sur tout le territoire du canton, nul ne peut sans 

y avoir été autorisé élever en tout ou partie une 
construction ou une installation, modifier même 
partiellement le volume, l'architecture, l'implantation, 
ou la destination d'une construction ou d'une 
installation, modifier la configuration du terrain, 
aménager des voies de circulation, des places de parcage 
ou une issue sur la voie publique (art. 1 al. 1 de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 
avril 1988 - LCI - L 5 05) 

 
 b. Le Tribunal administratif est compétent pour 

connaître d'un recours contre une mesure ou une sanction 
lorsque des travaux sont entrepris sans autorisation 
(art. 150 LCI). 

 
 c. Le Tribunal administratif est également compétent 

pour connaître d'un recours dirigé contre une décision de 
la commission de recours (art. 149 LCI). 

 
 d. Le département peut ordonner, à l'égard des 

constructions, des installations ou d'autres choses la 
remise en état, la suppression ou la démolition (art. 129 
LCI), de même qu'il peut prévoir des sanctions 
administratives sous la forme d'une amende (art. 137 
LCI). 

 

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3. a.  L'aménagement du territoire est régi par la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 
(LAT - RS 700) et ses dispositions d'application, 
notamment la loi cantonale d'application de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 
(LALAT - L 1 30). La LAT a subi diverses modifications 
qui sont entrées en vigueur le 1er septembre 2000 et sont 
applicables aux procédures en cours, en vertu de 
l'article 52 de l'ordonnance sur l'aménagement du 
territoire du 2 octobre 1989 (OAT - RS 700.1.), en tant 
qu'elles sont plus favorables au recourant. 

 
 b.  La zone agricole est régie par les articles 16, 

16a et 16b LAT ainsi que par les articles 20 et suivants 
LALAT. Ces dispositions définissent notamment les 
constructions qui sont conformes à la zone, soit qu'elles 
sont nécessaires à l'exploitation agricole, soit qu'elles 
servent au développement interne d'une activité conforme. 

 
 c.  L'autorisation de construire ne peut être délivrée 

qu'à la condition que la construction soit conforme à la 
zone (art. 22 al. 2 lit. a LAT) ou qu'elle puisse 
bénéficier d'une dérogation. 

 
 d.  Les conditions de dérogation pour des 

constructions hors de la zone à bâtir sont prévues par le 
droit fédéral (art. 24 à 24d LAT). Ces dispositions sont 
complétées ou reprises par les articles 26, 26A et 27 
LALAT. 

 
 e.  Dans la mesure où les exceptions spéciales ne 

trouvent pas application, c'est l'article 24 LAT qui sera 
déterminant. La révision de 1999 n'a apporté aucune 
modification à ce propos et seules les constructions et 
installations dont l'implantation est imposée par leur 
destination peuvent être autorisées hors de la zone à 
bâtir si elles ne sont pas conformes à la zone dans 
laquelle elles se trouvent (F. MEYER-STAUFFER, "La zone 
agricole" in Journée du droit de la construction, 2001, 
p. 48). 

 
 f.  En vertu de l'article 24 LAT, en dérogation à 

l'article 22 alinéa 2 lettre a LAT, des  autorisations 
peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou 
installations ou pour tout changement d'affectation si 
l'implantation de ces constructions ou installations hors 
de la zone à bâtir est imposée par leur destination et si 
aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Ces conditions 
cumulatives sont reprises par l'article 26 alinéa 2 

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LALAT. 
 
 g.  L'article 26A LALAT régit les transformations, 

reconstructions, rénovations, changements d'affectation 
et agrandissements mesurés des constructions et 
installations existantes sises hors de la zone à bâtir et 
non conformes à l'affectation de la zone.  

 
 h.  En l'absence de dispositions cantonales 

applicables ou dans l'attente de leur adaptation sur 
certains points, les dispositions fédérales sont 
directement applicables. 

 
4.  En l'espèce, la parcelle du recourant est située 

entièrement en zone agricole. En limite de propriété, 
l'on trouve un ruisseau d'un côté et de l'autre une 
forêt. Lors de la vente de cette parcelle au recourant, 
il existait un misérable cabanon, délabré, d'une surface 
au sol de 23 m2. A partir de là, le recourant a 
fondamentalement modifié sa parcelle. Il a totalement 
transformé le hangar, il a créé des socles pour recevoir 
des containers, il a peuplé sa parcelle de plusieurs 
caravanes, a entreposé quelque six véhicules, et aménagé 
une grande place en y déversant du tout-venant, d'une 
surface de 2'200 m2 représentant à peu près le tiers de 
sa parcelle. Il a en outre créé un nouveau chemin, bordé 
de chaque côté de murets en pierre et de candélabres. De 
plus, il y vit lui et sa famille. 

 
  Aucune de ces installations, aucun aménagement n'a 

été précédé d'une demande d'autorisation et n'a été 
autorisé. Aucuns travaux entrepris ne sont conformes à la 
zone agricole. Il convient donc d'examiner si ceux-ci 
peuvent être autorisés sur la base d'un régime 
dérogatoire prévu par le droit fédéral ou cantonal.  

 
5. a. La doctrine et la jurisprudence ont toujours 

reconnu un certain pouvoir d'appréciation à 
l'administration dans l'octroi de dérogations. Lorsque la 
loi autorise l'autorité administrative à déroger à l'une 
de ses dispositions, notamment en ce qui concerne les 
constructions admises dans une zone, elle confère à cette 
autorité un certain pouvoir d'appréciation qui lui permet 
en principe de statuer librement. L'autorité est 
néanmoins tenue d'accorder la dérogation dans un cas où 
le texte légal l'y oblige expressément ou implicitement, 
ou encore lorsque la dérogation se justifie par des 
circonstances particulières, que notamment elle répond 
aux buts généraux poursuivis par la loi, qu'elle est 

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commandée par l'intérêt public ou par un intérêt privé 
auquel ne s'opposent pas un intérêt public ou d'autres 
intérêts privés prépondérants, ou encore lorsqu'elle est 
exigée par le principe de l'égalité de traitement, sans 
être contraire à un intérêt public (ATF 117 Ia 146-147, 
consid. 4 et 117 Ib 134, consid. 6d; ATA V. du 23 
novembre 1999; F. du 4 mai 1999; S. du 10 février 1998; 
P. MOOR, Droit administratif, vol. I, Berne, 2ème éd., 
1994, ch. 4.1.3.3; RDAF 1976 p. 124). 

 
    b. L'interprétation des dispositions exceptionnelles 

doit être résolue de cas en cas, à l'aide des méthodes 
d'interprétation proprement dites, qui valent tant pour 
celles-ci que pour les autres règles (ATA N. du 5 février 
2002 et les références citées). 

 
6. a. Selon l'article 24 LAT, repris par l'article 26 

alinéa 2 LALAT, une dérogation ne peut être octroyée que 
si l'implantation de la construction ou de l'installation 
hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination 
et, cumulativement, si aucun intérêt prépondérant - tel 
le maintien de la surface utile pour l'exploitation 
agricole par exemple - ne s'y oppose. En outre, 
l'apparence urbanisée du voisinage ou le caractère non 
cultivable d'un terrain voué en principe à l'agriculture 
ne constituent pas des critères pertinents sous l'angle 
de l'article 24 alinéa 1 LAT (ATA P.-D. du 26 mars 2002 
et les références citées). 

 
 b.  Est considéré comme imposé par sa destination un 

ouvrage qui peut remplir ses fonctions seulement s'il est 
érigé à un endroit bien déterminé ou qui ne peut les 
remplir s'il est implanté à l'intérieur de la zone à 
bâtir (Département fédéral de justice et police (DFJP) / 
Office fédéral de l'aménagement du territoire (OFAT), 
Étude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire Berne 1981, no 32, pp. 285 et ss.). De plus, 
il faut toujours que des raisons objectives - techniques, 
économiques ou découlant de la configuration du sol - 
justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à 
l'emplacement prévu (ATF 112 Ib 407-408; 108 Ib 367 
consid. 6a). 

 
 c.  Des motifs purement personnels, d'ordre familial, 

successoral, financier ou ne relevant que de l'agrément, 
ne peuvent pas, en règle générale, être retenus (ATA du 
29 mai 1991 en la cause G.; ATF 108 Ib 362 consid. 4a; V. 
SCHEUCHZER, La construction agricole en zone agricole, 
thèse 1992, p. 91 ss).  

 - 13 - 
 
 

 

 
7.  En l'espèce, le recourant n'est ni agriculteur, ni 

horticulteur et aucun des aménagements qu'il a entrepris, 
que ce soit le chemin, l'agrandissement du hangar ou 
l'implantation d'un chalet, n'est imposé par leur 
destination. La première des deux conditions cumulatives 
de l'article 24 alinéa 1 LAT n'étant pas remplie, 
l'examen de la seconde condition est inutile.  

 
8.  S'agissant de l'agrandissement du hangar existant, 

le nouvel article 24 c LAT permet la rénovation de 
constructions non conformes à l'affectation de la zone ou 
leur transformation partielle ou leur agrandissement 
mesuré, voire leur reconstruction, pour autant que les 
bâtiment aient été érigés ou transformés légalement, sous 
certaines conditions non réalisées en l'espèce. Point 
n'est besoin de s'attarder sur l'application de cette 
disposition, tant les aménagements entrepris au fil des 
mois par le recourant sont démesurés par rapport au 
modeste hangar existant lorsqu'il a acquis la parcelle.  

 
9.  En ce qui concerne le refus d'autoriser 

l'installation de mobile-homes et de procéder à 
l'aménagement du chemin, le Tribunal administratif 
constate qu'aucun des préavis déterminants n'a été 
favorable, notamment ceux de la commune de Céligny, de la 
commission des monuments de la nature et des sites, du 
service de l'agriculture et du département de 
l'intérieur, de l'aménagement et de l'énergie, qui ont 
considéré que le projet n'était pas compatible avec 
l'affectation de la zone agricole. Le refus était encore 
justifié par le fait que les constructions ne 
respectaient pas la distance de 30 mètres de la lisière 
de la forêt et celle de 50 mètres du ruisseau Le Brassu.  

 
  A ce sujet, le tribunal de céans ne peut que faire 

siens les considérants développés par la commission de 
recours : comme il a été dit précédemment, aucun des 
travaux entrepris n'est imposé par sa destination hors de 
la zone à bâtir. Sur ce point, la décision de la 
commission de recours ne peut qu'être confirmée et le 
recours rejeté.  

 
10.  Le Tribunal fédéral et les autres autorités, 

telles que le tribunal de céans, doivent appliquer le 
droit fédéral et le droit international (art. 191 Cst.). 
Le Tribunal administratif n'est donc pas compétent pour 
vérifier la constitutionnalité du droit fédéral.  

  

 - 14 - 
 
 

 

  Toute l'activité étatique est dominée par le 
principe de la légalité, en vertu duquel l'autorité 
administrative doit respecter la loi et ne peut, en 
principe, agir que si celle-ci l'y autorise (B. KNAPP, 
Précis de droit administratif, 1991 4e éd., n° 455ss). 
Les justiciables doivent être assurés que l'autorité 
applique la loi, à laquelle elle ne peut déroger que dans 
les cas prévus par la norme elle-même (ATF 94 I 29ss; 
IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 
1990, I, n° 37 et 59).  

 
  Ainsi, des constructions illégales ne pourraient 

être tolérées que si la loi ou le règlement le 
prévoyaient, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Aucune 
disposition du droit genevois n'autorise le maintien de 
constructions illégales. Une telle disposition serait 
d'ailleurs contraire aux deux autres principes 
constitutionnels fondamentaux que sont l'interdiction de 
l'inégalité de traitement (art. 8 Cst.) et l'interdiction 
de l'arbitraire (art. 9 Cst.)(B. KNAPP, op. cit., n° 
444). En l'existence des alternatives précitées et 
contrairement à ce qu'affirme le recourant, son droit au 
logement ne saurait lui donner le droit de violer les 
dispositions cantonales de l'aménagement du territoire et 
du principe de l'égalité de traitement par le 
département, sous peine d'arbitraire.  

   
  Le recourant invoque le droit au logement tel que 

garanti par l'article 11 du Pacte ONU I. Il semble 
méconnaître que ce Pacte contient une série de droits qui 
ont un contenu programmatique et qui ne confèrent pas de 
droits directement aux particuliers, qui ne peuvent s'en 
prévaloir directement devant le juge (ATF 121 V 246, 250; 
121 V 229, 233; 120 Ia 1, 10 = JT 1996 I 627).   

 
  Le recourant invoque l'article 27 du Pacte ONU II 

qui offre une protection aux minorités ethniques, 
religieuses ou linguistiques. Si cette norme du Traité 
international est directement applicable, au contraire 
des dispositions contenues dans le Pacte ONU I, elle doit 
être traitée d'un point de vue procédural de la même 
façon que le grief de violation des garanties de la CEDH, 
en ce sens que le droit cantonal peut en limiter la 
portée si cette limitation est justifiée par d'autres 
intérêts en jeu. Cela signifie que le recourant ne peut 
pas s'installer où bon lui semble sans égard à la 
réglementation interne (ATF 120 Ia 247). 

 
  La législation genevoise sur la construction, le 

 - 15 - 
 
 

 

découpage du canton en plusieurs zones différentes, dont 
le régime varie en ce qui concerne les possibilités de 
construire ou d'exercer des activités commerciales ou 
artisanales, de même que les objectifs de l'aménagement 
du territoire, ne heurtent nullement la disposition sur 
les minorités ethniques dont se prévaut le recourant. Les 
droits reconnus dans le pacte précité peuvent être 
restreints par la loi pour des motifs d'intérêt public 
prépondérant. Celui-ci est ce qui est nécessaire dans une 
société démocratique, dans l'intérêt de la sécurité 
nationale, de la sûreté publique, de l'ordre public, de 
la santé ou de la moralité publiques ou des libertés et 
des droits fondamentaux d'autrui (C. ROUILLER, Le Pacte 
International relatif aux droits civils et politiques in 
RDS 1992, p. 116). 

 
11.  Le recourant invoque encore l'article 8 CEDH qui a 

trait au respect de la vie privée et familiale. Là 
encore, l'interdiction d'implanter une construction 
n'importe où, sans égard aux lois en vigueur, ne fait pas 
obstacle à la protection de la famille. Cette protection 
n'est ni affaiblie, ni atteinte au motif qu'une personne 
ne puisse pas s'installer avec sa famille dans telle ou 
telle zone au mépris de l'affectation de cette zone, de 
sa vocation et des limitations qui lui sont appliquées. 
En cela, la législation sur la construction ne nuit 
d'aucune manière au respect de la vie familiale consacrée 
à l'article 8 CEDH. 

 
12.  Au vu de ce qui précède et afin d'éviter un grave 

risque de précédent, le département était fondé, sur la 
base des articles 129 et 130 LCI, à ordonner la 
suspension des travaux, la libération des surfaces en 
cause et leur restitution à un usage conforme à la zone, 
puis enfin à refuser l'autorisation de construire 
requise. 

 
13.  Selon l'article 137 alinéa 1 LCI, est passible 

d'une amende administrative de Frs 100.- à 60'000.- 
- s'agissant de travaux non autorisables, ce qui est le 
cas en l'espèce - tout contrevenant à ladite loi, aux 
règlements et arrêtés édictés en vertu de LCI, ainsi 
qu'aux ordres donnés par le département. 

  
 b. Les amendes administratives sont de nature pénale, 

car aucun critère ne permet de les distinguer clairement 
des amendes ordinaires pour lesquelles la compétence 
administrative de première instance peut au demeurant 
aussi exister. C'est dire que la quotité de la peine 

 - 16 - 
 
 

 

administrative doit être fixée en tenant compte des 
principes généraux régissant le droit pénal (ATA C. du 18 
février 1997; P. MOOR, Droit administratif : les actes 
administratifs et leur contrôle, vol. 2, Berne 1991, ch. 
1.4.5.5, p. 95-96; P. NOLL et S. TRECHSEL, 
Schweizerisches Strafrecht: allgemeine Voraussetzungen 
der Strafbarkeit, AT I, 5ème édition, Zurich 1998, p. 
40). En vertu de l'article 1 alinéa 2 de la loi pénale 
genevoise du 20 septembre 1981 (LPG - E/3/1), il y a lieu 
de faire application des dispositions générales contenues 
dans le Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 
311.O), sous réserve des exceptions prévues par le 
législateur cantonal à l'article 24 LPG. 

 
 c. Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait 

commis une faute, fût-ce sous la forme d'une simple 
négligence. Selon des principes qui n'ont pas été remis 
en cause, l'administration doit faire preuve de sévérité 
afin d'assurer le respect de la loi (A. GRISEL, Traité de 
droit administratif, vol. 2, Neuchâtel, 1984, pp.646-648; 
ATA G. du 20 septembre 1994) et jouit d'un large pouvoir 
d'appréciation pour infliger une amende (ATA C. & H. du 
27 avril 1999; G. du 20 septembre 1994; Régie C. du 8 
septembre 1992). La juridiction de céans ne la censure 
qu'en cas d'excès (ATA U. du 18 février 1997). Enfin, 
l'amende doit respecter le principe de la 
proportionnalité (ATA P. du 5 août 1997). 

 
 d. L'autorité qui prononce une mesure administrative 

ayant le caractère d'une sanction doit faire application 
des règles contenues à l'article 68 du code pénal suisse 
du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) lorsque par un ou 
plusieurs actes, le même administré encourt plusieurs 
sanctions (ATF 122 II 182-184; 121 II 25 et 120 Ib 57-58; 
RDAF 1997 pp. 100-103; ATA C. & H. du 27 avril 1999; 
B__________ du 24 mars 1998). Selon cette disposition, si 
l'auteur encourt plusieurs amendes, le juge prononce une 
peine pécuniaire unique, et dont le montant doit être 
proportionné à la culpabilité (art. 68 al. 1 CP). De 
plus, lorsqu'une personne est sanctionnée pour des faits 
commis avant d'avoir été condamnée pour une autre 
infraction, le juge doit fixer la sanction de manière à 
ce que le contrevenant ne soit pas puni plus sévèrement 
que si un seul jugement avait été prononcé (art. 68 al. 2 
CP). Si l'auteur encourt plusieurs amendes, l'article 68 
CP n'élargit pas le cadre de la peine applicable (art. 68 
ch. 1 al. 2 CP) et le juge n'en tient compte que lors de 
la fixation de l'amende en vertu des articles 63 (M. 
KILLIAS, Précis de droit pénal général, Berne 1998, p. 

 - 17 - 
 
 

 

170). 
 
14.  En application des principes ci-dessus, le juge 

doit prononcer une peine pécuniaire unique lorsque le 
justiciable encourt plusieurs amendes. 

 
  En l'espèce, le département a rendu neuf décisions 

prononçant des mesures, dont cinq d'entre elles ont été 
assorties d'une amende, pour un total de de CHF 42'500.-. 

 
  Ce montant est excessif. 
 
  C'est pourquoi, le Tribunal administratif 

prononcera une seule et unique amende qui tiendra compte 
des nombreuses récidives commises par le recourant et du 
mépris qu'il a affiché quant aux ordres de remise en état 
et de cessation de travaux émanant de l'autorité 
administrative. Le principe de la proportionnalité 
commande que le montant de l'amende soit en rapport avec 
les moyens d'existence et les ressources de l'auteur de 
l'infraction, et soit conforme à la jurisprudence dans 
des cas semblables (ATA S. du 29 septembre 1998; B. 30 
octobre 1985; C. du 11 octobre 1989; C. du 16 mars 1988). 

 
  Le tribunal fixera le montant de l'amende à 

CHF 20'000.-. 
 
15.  Les recours seront ainsi partiellement admis. 
 
  Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- 

sera mis à la charge du recourant. Une indemnité de 
CHF 1'000.- sera allouée à la commune de Céligny, à la 
charge du recourant. 

 
 
   PAR CES MOTIFS 
   le Tribunal administratif 
 

   préalablement : 
 
   ordonne la jonction des causes n° 

A/1007/99-TPE; A/16/00-TPE; A/484/00-TPE; A/357/01-TPE; 
A/1234/01-TPE; A/76/02-TPE; A/292/02-TPE; A/646/02-TPE; 

 
 
   à la forme : 
 
   déclare recevables les recours 

interjetés les 18 octobre 1999, 7 janvier et 2 mai 2000, 

 - 18 - 
 
 

 

9 avril et 3 décembre 2001, 21 janvier, 26 mars et 10 
juillet 2002 par Monsieur M. B__________ contre les 
décisions du département de l'aménagement de l'équipement 
et du logement respectivement des 17 septembre, 1er 
octobre et 2 décembre 1999, 18 avril 2000, 12 mars et 7 
novembre 2001, 1er mars et 24 juin 2002, ainsi que contre 
la décision de la commission cantonale de recours en 
matière de constructions prise le 14 décembre 2001; 

 
   au fond : 
 
   les admet partiellement; 
 
   fixe à CHF 20'000.- le montant 

unique de l'amende; 
 
   confirme toutes les décisions 

entreprises pour le surplus; 
 
   met à la charge du recourant un 

émolument de CHF 1'500.-; 
 
   alloue à la commune de Céligny une 

indemnité de CHF 1'000.- à la charge du recourant; 
 
   dit que conformément aux articles 

97 et suivants de la loi fédérale d'organisation 
judiciaire, le présent arrêt peut être porté, par voie de 
recours de droit administratif, dans les trente jours dès 
sa notification, par devant le Tribunal fédéral; le 
mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs 
et moyens de preuve et porter la signature du recourant 
ou de son mandataire; il est adressé en trois exemplaires 
au moins au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; le 
présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyen de preuve, doivent être joints à 
l'envoi; 

   
   communique le présent arrêt à Me 

Henri-Philippe Sambuc, avocat du recourant, au 
département de l'aménagement de l'équipement et du 
logement, à la commission de recours en matière de 
constructions, ainsi qu'à Me Luciano Lazzarotto, avocat 
de la commune de Céligny. 

 

Siégeants : M. Paychère, président, M. Thélin, M. Schucani, 

Mmes Bonnefemme-Hurni et Bovy, juges. 

 

 - 19 - 
 
 

 

 Au nom du Tribunal administratif : 

 la greffière-juriste : le vice-président : 

 

 C. Del Gaudio-Siegrist   F. Paychère 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 

parties. 

 

Genève, le   la greffière : 

 

   Mme N. Mega