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**Case Identifier:** 4d8f12c5-c713-587f-99b2-b85962611620
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-12-02
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 02.12.2025 A/2965/2024
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-2965-2024_2025-12-02.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/2965/2024-LCI ATA/1336/2025  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 2 décembre 2025 

3ème section 

    dans la cause  

 

A______ et B______ recourants 
représentés par Me Ivan HUGUET, avocat 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC  

C______ 

D______ intimés 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
6 juin 2025 (JTAPI/616/2025) 

- 2/16 - 

A/2965/2024 

EN FAIT 

A.     a. Par requête du 27 mars 2024 adressée au département du territoire (ci-après : le 
département) et enregistrée sous n° DD 1______, D______ (ci-après : D______) a 
sollicité une autorisation de construire portant sur la mise en place d’une nouvelle 
installation de communication mobile sur le bâtiment précité, sis sur la parcelle 
n°3’355 de la de la commune de E______ située en zone de développement 3, 
propriété de la C______ (ci-après : C______). 

b. L’installation visée se compose d'un groupe de six antennes fixées sur la 
superstructure du bâtiment sis au 5, chemin G______ sur la parcelle précitée. 

c. A______ et B______ sont titulaires d’un bail à loyer portant sur un appartement 
en attique, situé au 7e étage de l’immeuble en question. 

d. Dans le cadre de sa requête, D______ a joint la fiche de données spécifique au 
site du 30 janvier 2024 (ci-après : FDSS), laquelle indiquait les mesures suivantes : 

- l’intensité de champ électrique due à l’installation dans le lieu de séjour 
momentané (ci-après : LSM) le plus chargé (bâtiment des antennes, sortie, 
toiture) était de 45.0 V/m, atteignant 84.7% de la valeur limite d’immissions 
(ci-après : VLI - fiche complémentaire 3a ou 3b) ; 

- lieu à utilisation sensible (ci-après : LUS) n° 2 (habitation) : intensité de champ 
électrique = 4.78 V/m ; 

- LUS n° 3 (habitation) : intensité de champ électrique = 3.54 V/m ; 

- LUS n° 4 (bureau) : intensité de champ électrique = 3.75 V/m ; 

- LUS n° 5 (habitation) : intensité de champ électrique = 4.98 V/m ; 

- LUS n° 6 (habitation) : intensité de champ électrique = 4.93 V/m ; 

- LUS n° 7 (habitation) : intensité de champ électrique = 4.85 V/m ; 

Il était encore précisé que la VLInst était respectée pour tous les LUS et que la 
distance maximale pour pouvoir former opposition était de 502.83 m. 

e. Cette requête a fait l'objet d'une publication dans la Feuille d'avis officielle de la 
République et canton de Genève (ci-après : FAO) le 22 avril 2024, ainsi que d'une 
mise à l'enquête publique le 2 mai 2024. 

f. Lors de son instruction, plusieurs instances de préavis se sont déterminées : 

- le 22 avril 2024, l’office de l’urbanisme et la direction de l’office des 
autorisations de construire ont rendu des préavis favorables, sans observations ; 

- le 30 avril 2024, le service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisants 
(ci-après : SABRA), sur la base de la FDSS du 30 janvier 2024, a rendu un 
préavis favorable, posant les conditions suivantes :  

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o mesurages de contrôle aux LUS nos 5, 6 et 7 ; intégration des antennes de 
cette installation dans son système d’assurance qualité (ci-après : SAQ) 
qui permettait de surveiller les données d’exploitation ; les parties 
accessibles pour l’entretien où la VLI est épuisée devaient être dûment 
protégées ; 

o selon le descriptif, les six antennes prévues étaient susceptibles de produire 
des immissions dépassant la VLInst dans une surface de rayon de 75 m ; 
selon le cadastre des installations de téléphonie mobile, les antennes 
concernées n’étaient pas associées à un autre groupe d’antennes 
préalablement autorisé ; cette installation comportait des antennes 
adaptatives ; 

o il n’y avait aucun lieu normalement accessible où la VLI était épuisée ; les 
parties de la superstructure accessible pour l’entretien où les VLI étaient 
épuisées devaient être dûment protégées ; 

o concernant la VLInst, l’opérateur avait évalué les immissions sur les 
bâtiments voisins et la VLInst y était respectée ; cependant, sur les 
points d’évaluation n° 5 (avenue H______ 41), n° 6 (chemin G______ 3) 
et n° 7 (avenue H______ 34), les immissions étaient supérieures à 80% de 
la VLInst dans des directions proches du rayon principal ; dans ce cas, 
conformément à la recommandation d’exécution de l’ordonnance sur la 
protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 
(ci-après : ORNI) (chapitre 2.1.8 ; office fédéral de l’environnement 
[ci-après : OFEV] 2002 ; ci-après : recommandation d’exécution de 
l’ORNI, 2002), l’exploitant devait effectuer, lors de la réception, des 
mesurages à ses frais et conformément aux recommandations en vigueur ; 

o l’installation sise sur le site D______/F______ était conforme à l’ORNI et 
au « règlement K 1 70.07 » ; l’opérateur s’engageait à intégrer les antennes 
de cette installation dans son SAQ qui permettait de surveiller les données 
d’exploitation conformément au document publié par l’OFEV « antennes 
adaptatives : le document intitulé « Antennes adaptatives, Complément du 
23 février 2021 à la recommandation d'exécution de l'ORNI pour les 
stations de base de téléphonie mobile et les stations WLL, OFEFP 2002, 
2021 » (ci-après : complément OFEV 2021) ; 

- le 13 mai 2024, la Ville de Genève a rendu un préavis défavorable ; elle 
appliquait un moratoire à toute demande de modification d’installation existante 
ou de pose de nouvelle installation de téléphonie mobile. 

g. Par décision du 4 juillet 2024, le département a délivré l'autorisation de construire 
sollicitée, laquelle a été publiée le même jour dans la FAO, précisant que les 
conditions figurant dans le préavis du SABRA du 30 avril 2024 devaient être 
strictement respectées et faisaient partie intégrante de l’autorisation. 

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B.     a. Par acte du 4 septembre 2024, A______ et B______ ont recouru auprès du 
Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre cette décision, 
concluant principalement à son annulation. Subsidiairement, la cause devait être 
renvoyée au département pour nouvelle décision. À titre préalable, leur audition 
ainsi que la tenue d’un transport sur place, à leur domicile, devaient être ordonnés. 

L’autorisation entreprise était arbitraire et fondée sur un état de fait incomplet. 

L’attique qu’ils occupaient au 7e étage avec leurs deux enfants était directement 
visé par le LUS n° 2 retenu dans la FDSS. Dans son préavis du 30 avril 2024, le 
SABRA n’avait pas tenu compte de ce LUS n° 2 alors que celui-ci présentait une 
intensité de champ électrique de 4.78 V/m pour une VLInst de 5.0 V/m. 
Les immissions calculées pour ce LUS n° 2 correspondaient à 95.6% de la VLInst, 
dépassant le seuil de 80% prescrit par les recommandations d’exécution de l’ORNI. 
Ce nonobstant, le SABRA n’avait pas considéré ce lieu comme devant faire l’objet 
de mesures de contrôle, sans expliquer ni justifier cette différence de traitement par 
rapport aux LUS retenus. Pourtant, à comparer, les plus petites valeurs séparant les 
LUS retenus dans le préavis et celles du LUS n° 2 étaient de 1,4%. La décision du 
SABRA d'écarter ce LUS n° 2 était donc arbitraire. 

Dès lors que le département conditionnait l'autorisation de construire au respect du 
préavis du SABRA et, considérant que ce dernier avait rendu un préavis arbitraire, 
la décision querellée devait être annulée. 

Le préavis du SABRA et, par extension, la décision entreprise étaient fondés sur un 
état de fait manifestement incomplet puisqu'ils ignoraient le dépassement du seuil 
de 80% de la VLInst sur le LUS n° 2. Ils ne respectaient pas les prescriptions 
prévues par l'ORNI et, ce faisant, violaient le droit. 

b. Le 30 octobre 2024, D______ a conclu au rejet du recours. 

Conformément à l’art. 11 al. 2 let. c ch. 2 ORNI, la FDSS devait contenir des 
informations concernant le rayonnement émis par l’installation sur les trois LUS où 
ce rayonnement était le plus fort. Ainsi, il n’aurait même pas été nécessaire de 
mentionner le LUS n° 2 dans la FDSS. Pour ce motif déjà le recours devait être 
rejeté. 

Cela étant, pour rassurer A______ et B______, et à condition que le recours soit 
retiré, elle s’engageait à bien plaire – et sans reconnaissance d’une quelconque 
obligation en ce sens – à effectuer une mesure de réception au LUS n° 2 après 
installation. 

c. Le 18 novembre 2024, le département a conclu au rejet du recours et de la 
demande de mesures d’instruction. 

Renseignement pris auprès du SABRA dans le cadre de l'instruction du dossier, 
cette instance avait procédé à un examen approfondi des V/m pour les LUS figurant 
dans la FDSS. 

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À la lumière des principes ressortant de la recommandation de l’Office fédéral de 
l’environnement, des forêts et du paysage (ci-après : OFEFP), elle avait constaté, 
s'agissant du LUS n° 2, qu'en dépit du fait que celui-ci présentait une valeur 
d'immission de 4,78 V/m, et en raison du fait que l'ORNl prévoyait une atténuation 
maximale de 15 dB, le résultat de l'addition de l'atténuation directionnelle 
horizontale et verticale, à savoir l'atténuation réelle de l'antenne, menait à une valeur 
d'immission bien inférieure. Partant, l'intensité du champ électrique réelle au 
LUS n° 2 était largement inférieure, d'une part aux 4,78 V/m et, surtout, à celle 
relevée aux autres LUS intégrés dans le préavis du SABRA. De plus, selon 
l'expérience du SABRA, de manière générale, dans les logements situés sous les 
antennes, tous les mesurages aboutissaient à une valeur inférieure à 1 V/m. 

Afin d'illustrer la différence d'atténuation directionnelle entre le LUS n° 2 et les 
LUS intégrés au préavis, il convenait de se référer à la FDSS. Il était ainsi possible 
de constater que, contrairement au LUS n° 2, le LUS n° 5 ne présentait aucune 
atténuation directionnelle verticale, de sorte que l'immission réelle de ce LUS était 
largement supérieure. Les mêmes constats pouvaient être effectués s'agissant des 
LUS nos 6 et 7 (FDSS pp. 19 à 22). En l'occurrence, c'était sur la base de ces 
données et de ses connaissances techniques en la matière que le SABRA avait 
estimé que le LUS n° 2 n'avait pas à être intégré dans les conditions de mesurage 
de son préavis. Compte tenu du fait que l'atténuation réelle au LUS n° 2 était 
largement plus importante que pour les autres LUS, le SABRA avait choisi de ne 
pas l'intégrer dans son préavis, le V/m ne se trouvant, en réalité, pas dans la marge 
des 80%. 

Il n'y avait dès lors pas lieu de remettre en cause les valeurs produites dans la FDSS 
ou dans l'analyse du SABRA. 

d. Le 29 janvier 2025, A______ et B______ ont persisté dans leurs conclusions. 

Le département indiquait s'être renseigné auprès du SABRA, dans le cadre de 
l'instruction, sans toutefois produire les échanges y relatifs. En agissant de la sorte, 
l’autorité intimée les privait de la possibilité de participer à l'administrations des 
preuves ou, à tout le moins, de se déterminer sur les « renseignements » du SABRA 
allégués par le département. 

Ceci était d'autant plus choquant que le département admettait implicitement que 
ces « renseignements » étaient essentiels à la procédure puisqu'il fondait son 
argumentaire précisément sur ceux-ci. En s'abstenant de les produire, le 
département soustrayait également à toute forme de contrôle judiciaire tant ses 
activités que celles du SABRA, ce qui ne pouvait être toléré. 

Ces procédés étaient d'autant plus critiquables que le département admettait un 
dépassement du seuil de 80% de la VLI sur le LUS n° 2, soit la limite dite 
préventive.  

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Il admettait donc l'existence d'une situation appelant une mesure de réception après 
installation tout en expliquant qu'une telle mesure n'était pas nécessaire en raison 
de supposées explications du SABRA qu’il s’abstenait de produire. 

Par ailleurs, la thèse soutenue par D______ revenait à vider de son sens la loi dans 
la mesure où celle-ci, alors qu'elle reconnaissait un dépassement du seuil de 80% 
de la VLInst sur le LUS n° 2, persistait à demander que les autorités mettent en 
œuvre la construction des antennes litigieuses. Ceci était d'autant plus choquant que 
D______ se déclarait disposée à effectuer une mesure de réception au LUS n° 2 
après la mise en service de l'installation. Ils étaient donc d’accord avec D______ 
sur la nécessité d'un contrôle des effets de l’installation litigieuse. Enfin, D______ 
réclamait une exécution immédiate de la décision pour des raisons mercantiles.  

e. Le 7 février 2025, D______ a indiqué renoncer à dupliquer et confirmé les 
conclusions prises dans ses observations du 30 octobre 2024. 

f. Le département a dupliqué le 24 février 2025. 

A______ et B______ se méprenaient lorsqu’ils invoquaient une violation de leur 
droit d’être entendus au motif que des « renseignements » auraient été pris auprès 
du SABRA durant la phase d'instruction du dossier. En réalité, et en réponse aux 
griefs soulevés dans le recours, le département avait uniquement apporté des 
clarifications après avoir consulté l'instance spécialisée. Ces clarifications avaient 
été produites intégralement dans ses observations à l'attention de toutes les parties. 
Aucun échange électronique n'avait eu lieu avec le SABRA dans ce cadre, de sorte 
qu'il n'y avait pas lieu de produire de quelconques documents. 

Aucune violation du droit d'être entendu ne pouvait être retenue, le département 
étant partie à la procédure et A______ et B______ ayant eu l'occasion de se 
déterminer sur les clarifications apportées dans le cadre de la procédure. 
Ces derniers se limitaient à contester l'existence même de ces éléments, sans 
toutefois se déterminer concrètement à leur propos ou même indiquer des raisons 
pour lesquelles les arguments invoqués ne seraient pas valables. 

g. Par jugement du 6 juin 2025, le TAPI a refusé d’ordonner les actes d’instruction 
demandés et rejeté le recours. 

Le droit d’être entendu d’A______ et B______ n’avait pas été violé. 
Le département avait expliqué n’avoir eu aucun échange écrit avec le SABRA mais 
rapporté les précisions de celui-ci. Le département était partie à la procédure et ils 
avaient eu accès à l’intégralité de son dossier. Ils avaient eu connaissance du prévis 
du SABRA et des explications du département et avaient pu se déterminer, de sorte 
qu’une éventuelle violation de leur droit d’être entendus aurait été réparée. 

Il n'était pas contesté que le groupe d'antennes concerné par l’autorisation litigieuse 
était soumis à une émission maximale de 5 V/m (art. 64 let. c annexe I ORNI), 
comme le prévoyaient du reste la FDSS du 30 janvier 2024 fournie dans le cadre de 
l'autorisation querellée. 

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La FDSS détaillait six LUS, soit les LUS n° 2 (habitation) d’une intensité de champ 
électrique de 4,78 V/m, n° 3 (habitation) d’une intensité de 3.54 V/m, n° 4 (bureau) 
d’une intensité de 3.75 V/m, n° 5 (habitation) d’une intensité de 4.98 V/m, 
n° 6 (habitation) d’une intensité de 4.93 V/m et n° 7 (habitation) d’une intensité de 
4.85 V/m. La limite de 5 V/m était donc respectée. 

La FDSS devait contenir des informations concernant le rayonnement émis par 
l’installation sur les trois LUS au rayonnement le plus fort (nos 5, 6 et 7). Ainsi, il 
n’aurait même pas été nécessaire de mentionner le LUS n° 2 dans la FDSS puisqu’il 
s’agissait du quatrième LUS le plus chargé. 

Il ressortait des explications du département, qu’aucun élément du dossier ne 
permettait de remettre en cause, qu’en dépit du fait que le LUS n° 2 présentait une 
valeur d'immission de 4.78 V/m, la FDSS prévoyait, conformément à l’ORNI, une 
atténuation maximale de 15 dB pour ce LUS (amortissement par le bâtiment ; FDSS 
p. A6). Partant, l'intensité du champ électrique réelle au LUS n° 2 était largement 
inférieure à la valeur de 4.78 V/m indiquée. À l’inverse, toujours selon la FDSS, les 
LUS nos 5, 6 et 7 ne présentaient aucune atténuation directionnelle verticale, de sorte 
que les immissions réelles à ces LUS étaient largement supérieures à celle du LUS 
n° 2. Le SABRA avait donc retenu à juste titre les trois LUS les plus chargés et 
écarté le LUS n° 2, les V/m de ce dernier ne se trouvant, de fait, pas dans la marge 
des 80% en raison de l’atténuation réelle calculée à cet endroit. 

A______ et B______ n’expliquaient pas pour quels motifs les valeurs produites 
dans la FDSS ne pouvaient être suivies. Ces mesures avaient été vérifiées par le 
SABRA, autorité spécialisée compétente, sans que celle-ci n'ait mis en doute leur 
véracité. En l'absence d'éléments indiquant le contraire, il n'y avait pas lieu de les 
remettre en cause. 

Les conclusions du préavis du SABRA quant au respect des VLI et de la VLInst 
n’étaient pas critiquables et permettaient de procéder au calcul de la prévision 
conformément aux directives précitées de l’OFEV. C’était également à bon droit 
que le SABRA avait, suivant la Recommandation OFEFP 2002, enjoint à 
l’opérateur d’effectuer, lors de la réception, des mesurages à ses frais, condition 
reprise dans la décision litigieuse pour les points d’évaluation n° 5 (avenue 
H______ 41), n° 6 (chemin G______ 3) et n° 7 (avenue H______ 34) pour lesquels 
les immissions étaient supérieures à 80% de la VLInst, soit supérieures à 4 V/m 
(80% de 5 V/m) dans des directions proches du rayon principal. 

Des incertitudes et imprécisions étaient inhérentes aux calculs des valeurs 
prévisionnelles de rayonnement. Cela ne signifiait pas qu'il serait toléré que le 
rayonnement effectif, une fois les antennes en fonction, dépasserait les valeurs 
limites prescrites. Mais en amont de la réalisation de l'installation, les valeurs 
prévisionnelles, calculées conformément à la méthode prescrite dans les directives 
fédérales, faisaient foi en dépit de l'importante marge d'incertitude qui les 
accompagnait. Enfin, dans son préavis, le SABRA avait posé comme autres 
conditions l’intégration des antennes de cette installation dans le SAQ, qui 

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permettait de surveiller les données d’exploitation. Ce faisant, l’autorité avait posé 
une cautèle permettant d’assurer le respect des valeurs limites. 

C.     a. Par acte remis au greffe le 14 juillet 2025, A______ et B______ ont recouru 
auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre 
administrative) contre ce jugement, concluant à son annulation et à l’annulation de 
l’autorisation. Subsidiairement, la cause devait être renvoyée au département pour 
nouvelle décision. Plus subsidiairement, il devait être donné acte à D______ de son 
engagement d’effectuer une mesure de réception au LUS n° 2 après la mise en 
service de l’installation. 

Les explications de D______ et du département n’avaient pas le même fondement 
puisque D______ indiquait ne pas avoir à tenir compte du LUS n° 2 dès lors qu’il 
était le 4e plus chargé, et le département que ce LUS était en réalité bien inférieur 
sans indiquer toutefois de valeur. Cette discordance de motifs trahissait une forme 
de jusqu’au-boutisme et une volonté de se soustraire au contrôle étatique alors que 
les antennes étaient de nature à causer un dommage à leur santé. 

La décision et le jugement étaient entachés d’arbitraire, violaient le droit et 
reposaient sur une constatation inexacte des faits. 

Le LUS n° 2 concernant leur appartement n’était pas le seul mentionné dans la 
FDSS, mais le SABRA n’avait prévu aucun mesurage de contrôle alors que le seuil 
des 80% de la VLInst était dépassé, ce qui était arbitraire et les privait de toute 
protection, alors même qu’ils se trouvaient exposés à un champ électromagnétique 
proche des, voire potentiellement supérieur aux limites légales imposées. En 
ignorant le dépassement du seuil de 80%, la décision avait établi les faits de manière 
incomplète et en violation de l’ORNI. 

La limitation à trois LUS devait nécessairement être comprise comme une 
limitation minimale, ou plutôt un devoir d’information a minima, du détenteur. 
Le département et D______ ne s’étaient d’ailleurs pas limités aux trois LUS où le 
rayonnement était le plus fort. C’était en violation de la loi que le TAPI avait 
considéré qu’il n’était pas nécessaire de faire figurer le LUS n° 2. 

Le fait que le LUS n° 2 dépassait le seul de 80% appelait obligatoirement la mise 
en place d’une mesure de réception. L’argument consistant à dire que la valeur était 
« largement inférieure à la valeur de 4.78 V/m indiquée » violait leur droit d’être 
entendus. Le TAPI admettait ne pas connaître la valeur réelle du LUS n° 2 et le 
département n’avait ni documenté ni étayé ses dires. 

L’attitude du département et de D______ avait fait naître chez eux, de bonne foi, 
l’attente légitime que des meures de réception seraient mises en œuvre. Sans 
l’indication du LUS n° 2 et l’existe ce de mesures de réception, ils n’auraient jamais 
entrepris à grands frais une procédure judiciaire. 

b. Le 6 août 2025, D______ a conclu au rejet du recours. 

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Sa proposition du 30 octobre 2024 de faire une mesure au LUS n° 2 était 
conditionnée au retrait du recours, lequel avait été maintenu. Il n’appartenait pas au 
TAPI d’y donner suite. 

Pour déterminer les trois LUS les plus chargés et pour montrer que tous les LUS 
pouvant entrer en considération avaient été bien calculés, les opérateurs devaient 
mesurer un nombre de LUS plus important, qui pouvait varier selon la situation 
concrète. 

C’était uniquement dans cette optique que six LUS avaient été calculés en l’espèce. 

Le fait que le LUS n° 2 avait été calculé à 4.78 V/m et avait atteint le seuil des 80% 
de la VLI n’appelait pas automatiquement une mesure de réception. 
La recommandation d’exécution de l’ORNI prévoyait qu’on procédait 
« en général » à une mesure de réception de rayonnements non ionisant  
(ci-après : RNI) après la mise en service si, selon les calculs de la prévision, le 
rayonnement subi en un LUS atteignait 80% de la valeur limite, et le complément 
OFEV 2021 prévoyait que dans les cas fondés l’autorité pouvait renoncer à la 
mesure si l’intensité du champ s’élevait à 80% de la VLInst. 

La SABRA jouissait donc d’un certain pouvoir d’appréciation et il avait fourni dans 
la réponse du département du 18 novembre 2024 une explication circonstanciée des 
motifs qui l’avaient amené à ne pas considérer une mesure nécessaire. 

c. Le 15 août 2025, le département a conclu au rejet du recours. 

La FDSS prévoyait, conformément à l’ORNI, une atténuation maximale de 15 dB 
liée à l’amortissement par le bâtiment, de sorte que l’intensité réelle du champ 
magnétique était largement inférieure à la valeur de 4.78 V/m indiquée. 

Il n’était pas toujours évident de trouver les trois LUS les plus exposés, notamment 
dans le cas d’installations complexes comprenant de nombreuses antennes. Le cas 
échéant, un calcul complet du RNI autour des antennes pouvait être nécessaire. 
On pouvait de même envisager d’examiner plus de trois LUS, ce qui avait été fait 
en l’espèce dans un souci de transparence, mais n’emportait pas l’obligation de 
mesurer plus que les trois premiers LUS. 

Il produisait une description de la méthode choisie pour trouver les LUS 
significatifs ainsi que les résultats des calculs correspondants, par exemple des 
cartes d’intensité de champs. 

Le droit d’être entendu des recourants n’avait pas été violé. Il avait consulté le 
SABRA pour répondre à leurs griefs et produit intégralement ses éléments de 
réponse dans ses observations du 18 novembre 2024. Il n’y avait eu aucun échange 
électronique. 

La présence de plus de trois LUS dans la FDSS ne pouvait faire naître une attente, 
de bonne foi, d’une mesure par les recourants. Les propos d’une partie, en 
l’occurrence D______, ne pouvaient engager l’autorité sous l’angle de la bonne foi. 

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d. Le 22 septembre 2025, les recourants ont persisté dans leurs conclusions et 
renoncé à répliquer pour le surplus, les propos du département et de D______ ne 
constituant que de simples redites et étant par ailleurs contestés. 

e. Le 24 septembre 2025, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 

f. La C______ ne s’est pas déterminée. 

EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 

2. Le recours a pour objet le bien-fondé de l’autorisation délivrée par le département. 

2.1 La protection contre les immissions est régie par le droit fédéral dans la loi 
fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (loi sur la 
protection de l’environnement, LPE - RS 814.01) et les ordonnances édictées sur 
cette base. Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, 
de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les 
conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable 
(art. 11 al. 2 LPE). 

2.2 La Confédération surveille l’application de la LPE (art. 38 al. 1 LPE). 
Elle coordonne les mesures d’exécution des cantons ainsi que celles de ses propres 
établissements et exploitations (art. 38 al. 2 LPE).  

2.3 Afin de protéger l'être humain contre le RNI nuisible ou incommodant, le 
Conseil fédéral, sur la base de la délégation de compétence de l'art. 13 al. 1 LPE, a 
édicté l’ORNI (art. 1 ORNI). 

Selon l'art. 2 al. 1 ORNI, celle-ci régit la limitation des émissions des champs 
électriques et magnétiques générées par des installations stationnaires dans une 
gamme de fréquence allant de 0 Hz à 300 GHz (rayonnement ; let. a), la 
détermination et l’évaluation des immissions de rayonnement (let. b) et les 
exigences posées à la définition des zones à bâtir (let. c). 

2.4 Conformément aux art. 38 al. 3 LPE et 12 al. 2 2e phr. ORNI, l’application 
uniforme, au niveau suisse, de la réglementation technique et spécifique en matière 
de rayonnement non ionisant implique l’élaboration de directives par l’autorité 
fédérale spécialisée en la matière, à savoir l’OFEV (art. 42 al. 2 LPE). À Genève, 
il revient au département et à son service spécialisé, le SABRA, de la mettre en 
œuvre (art. 42 al. 1 LPE). 

À cet effet, plusieurs recommandations d’exécution de l’ORNI, élaborées par 
l’OFEV, sont disponibles sur son site Internet à l’adresse https://www.bafu.admin. 

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ch/bafu/fr/home/themes/electrosmog/droit/aides-execution-electrosmog-et-lumier 
e.html, consultée le 26 novembre 2025. 

Y figurent notamment des modèles actualisés de la FDSS à notifier conformément 
à l’art. 11 ORNI, mentionnant les données techniques utiles au calcul du respect 
des valeurs limites déterminantes, ainsi que la Recommandation d’exécution de 
l’ORNI relative aux stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans 
fil (WLL) de l’office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) 
publié en 2002 (ci-après : Recommandation OFEFP 2002). 

L’introduction des antennes adaptatives en Suisse a conduit l’OFEV à édicter 
d’autres documents y relatifs, en particulier le complément OFEV 2021. 

2.5 L’art. 3 ORNI contient les définitions de plusieurs notions. 

Selon son al. 3, par LUS, on entend les locaux situés à l’intérieur d’un bâtiment 
dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée 
(let. a), les places de jeux publiques ou privées, définies dans un plan 
d’aménagement (let. b) et les parties de terrains non bâtis sur lesquelles des activités 
au sens des let. a et b sont permises (let. c). 

Aux termes de son al. 6, la VLInst est une limitation des émissions concernant le 
rayonnement émis par une installation donnée (art. 3 al. 6 ORNI). 

L’ERP est la puissance transmise à une antenne, multipliée par le gain de l’antenne 
dans la direction principale de propagation, rapportée au dipôle de demi-onde (art. 3 
al. 9 ORNI). 

2.6 Avant qu’une installation pour laquelle des limitations d’émissions figurent à 
l’annexe 1 de l'ORNI soit construite, réinstallée sur un autre site, remplacée sur son 
site ou modifiée, le détenteur doit remettre à l’autorité compétente en matière 
d’autorisations une FDSS (art. 11 al. 1 ORNI). 

L’art. 11 al. 2 ORNI précise que la fiche de données spécifique au site doit contenir 
les données actuelles et planifiées relatives à la technique et à l’exploitation de 
l’installation dans la mesure où elles sont déterminantes pour l’émission de 
rayonnement (let. a), le mode d’exploitation déterminant au sens de l’annexe 1 
(let. b), des informations concernant le rayonnement émis par l’installation sur le 
lieu accessible où ce rayonnement est le plus fort (let. c ch. 1), sur les trois LUS où 
ce rayonnement est le plus fort (let. c ch. 2), et sur tous les LUS où la valeur limite 
de l’installation au sens de l’annexe 1 est dépassée (let. c ch. 3) ainsi qu'un plan 
présentant les informations de la let. c (let. D). 

Le contrôle de la charge de rayonnement non ionisant produit par une installation 
s’effectue en trois étapes : 1) le calcul d’une prévision, 2) la mesure de réception 
après sa mise en service et 3) la vérification en cours d’exploitation à travers le 
système d’assurance de la qualité. L’introduction des antennes adaptatives n’a pas 
changé cette démarche réglant le contrôle de limitation préventive des émissions au 
sens des art. 4 et 12 ORNI et 11 al. 2 LPE (Explications OFEV 2021, p. 3). 

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Cette procédure de contrôle, en particulier au stade du calcul de la prévision, repose 
sur un élément clé, à savoir la FDSS (art. 11 al. 1 ORNI). Les données 
correspondantes servent de base pour le permis de construire et sont contraignantes 
pour l'opérateur. Ainsi, une nouvelle installation de radiocommunications mobiles 
et son exploitation ne peuvent être approuvées que s'il apparaît certain, en fonction 
d'une prévision mathématique calculée sur la base des données figurant sur la fiche, 
que les valeurs limites fixées par l'ORNI peuvent probablement être respectées 
(art. 4 ss ORNI ; arrêt du Tribunal fédéral 1A.264/2000 du 24 septembre 2002 
consid. 8.1 non publié aux ATF 128 II 378). 

2.7 Selon le complément OFEV 2021 (chap. 7 p. 21), pour les antennes adaptatives, 
le mode d’exploitation déterminant, dans lequel la VLInst doit être respectée, est 
déterminé sur la base des deux éléments suivants : la puissance d’émission 
maximale possible (ERPmax, n) et le facteur de correction KAA. 

Ainsi, la puissance d’émission déterminante ERPn de l’antenne adaptative 
s’exprime : ERPn = ERPmax,n  KAA. Elle correspond à la puissance d’émission 
maximale multipliée par le facteur de correction. Cette ERPn est saisie dans la fiche 
de données spécifique au site et utilisée en combinaison avec les diagrammes 
d’antenne enveloppants pour calculer l’intensité du champ électrique dans le but de 
contrôler le respect de la VLInst dans les LUS (Explications OFEV 2021, chap. 7, 
p. 21). 

2.8 Selon le ch. 64 annexe 1 ORNI, la VLInst pour la valeur efficace de l’intensité 
de champ électrique est de 4 V/m pour les installations qui émettent exclusivement 
dans la gamme de fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes de fréquence 
plus basses (let. a), 6 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la 
gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus 
élevées (let. b) et 5 V/m pour toutes les autres installations (let. c). 

2.9 L'art. 12 ORNI impose à l'autorité d'exécution de veiller au respect des 
limitations d'émissions fixées (al. 1). Pour vérifier si la VLInst, au sens de 
l'annexe 1, n'est pas dépassée, elle procède ou fait procéder à des mesures ou à des 
calculs, ou elle se base sur des données provenant de tiers. L'OFEV recommande 
des méthodes de mesure et de calcul appropriées (al. 2). 

2.10 Le jugement attaqué (consid. 32 à 46), auquel il peut être renvoyé sur ce point, 
a décrit de manière complète les phases de calcul et de mesure des émissions des 
antennes. 

2.11 Selon le complément OFEV 2021, dans la pratique, une mesure de réception 
a souvent été ordonnée pour tous les LUS pour lesquels la VLInst était supérieure 
à 80% ou plus. En cas d’utilisation d’antennes adaptatives, il peut y avoir, en raison 
de diagrammes d’antenne enveloppants plus larges, potentiellement plus de LUS 
dont la charge atteint cette valeur. Compte tenu des raisons techniques et de son 
expérience, l’autorité peut faire une sélection des LUS à mesurer (complément 
OFEV 2021, chap. 5 p. 14). 

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2.12 Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des 
départements et organismes intéressés ne lient pas les autorités et n’ont qu’un 
caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la loi ; l’autorité 
reste ainsi libre de s’en écarter pour des motifs pertinents et en raison d’un intérêt 
public supérieur. Toutefois, lorsqu’un préavis est obligatoire, il convient de ne pas 
le minimiser (ATA/1376/2024 du 26 novembre 2024 consid. 4.11 et les références 
citées). 

3. En l’espèce, les recourants se plaignent de ce que le SABRA n’a pas intégré le 
LUS n° 2 au nombre des LUS devant faire l’objet d’une mesure après installation, 
selon les conditions assortissant son préavis positif. 

Selon eux, en reprenant les conditions du SABRA, la décision viole la loi, est 
arbitraire et repose sur une appréciation incorrecte des faits. 

Ils font tout d’abord valoir que D______ a indiqué d’un côté ne pas avoir à tenir 
compte du LUS n° 2 dès lors qu’il était le quatrième plus « chargé », tandis que le 
département estime que l’exposition de ce LUS est en réalité bien inférieure (sans 
en indiquer toutefois de valeur), ce qui est, selon eux, contradictoire et trahit une 
forme de jusqu’au-boutisme et une volonté de se soustraire au contrôle étatique 
alors que les antennes sont de nature à causer un dommage à leur santé. 

Les positions de D______ et du département n’apparaissent pas contradictoires. 

L’art. 11 al. 2 let. c ch. 2 ORNI prévoit que la FDSS doit contenir des informations 
sur les trois LUS où ce rayonnement est le plus fort. 

Il ressort de la FDSS que six LUS ont été calculés par D______, soit, par ordre 
d’intensité d’exposition décroissante : 

- LUS n° 5 : 4.98 V/m ; 

- LUS n° 6 : 4.93 V/m ; 

- LUS n° 7 : 4.85 V/m 

- LUS n° 2 : 4.78 V/m ; 

- LUS n° 4 : 3.75 V/m ; 

- LUS n° 3 : 3.54 V/m. 

Tous les calculs d’exposition sont inférieurs à 5 V/m. Les quatre premiers sont 
supérieurs nominalement à 80% de cette valeur (soit 4.0 V/m). 

Le LUS n° 2 se trouve effectivement en quatrième position. 

D______ a retenu qu’il était plus faiblement exposé que les trois premiers. 
Le département a ajouté que son exposition était certainement encore inférieure en 
raison de la protection assurée par le toit de l’immeuble. L’argument du 
département ne contredit pas celui de D______. 

Les recourants critiquent le fait que le département n’a pas chiffré la baisse de 
l’exposition induite par la couverture en béton. Cela est exact mais ne change rien 

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au fait que le LUS n° 2 n’est qu’en quatrième position, de sorte que le défaut de 
chiffrement est sans pertinence, et que le droit d’être entendu des recourants n’a pas 
été violé sur ce point. 

Les recourants font valoir que la limitation à trois LUS pour les mesures devait 
nécessairement être comprise comme un minimum. Ils en veulent pour preuve que 
le département et D______ ne se sont pas limités aux trois LUS où le rayonnement 
était le plus fort, mais en ont calculé six. 

D______ et le département objectent que la bonne application de l’art. 11 al. 2 let. 
c ch. 2 ORNI suppose que l’opérateur calcule tous les LUS les plus exposés, afin 
de pouvoir identifier les trois premiers. 

Ce raisonnement peut être suivi. Il est conforme à la lettre de la loi. D______ a 
établi la première mesure (n° 1) au lieu accessible où le rayonnement est le plus fort 
selon l’art. 11 al. 2 let c ch. 1 ORNI, soit sur le toit de l’immeuble des recourants. 
Elle a ensuite établi six mesures (nos 2 à 7), ce qui lui a permis de déterminer les 
trois LUS où le rayonnement est le plus fort. 

Par ailleurs, selon le complément OFEV 2021, l’autorité peut faire une sélection 
des LUS à mesurer (§ 5 p. 14). 

Les recourants ne soutiennent pas que D______ aurait mal identifié les LUS les 
plus exposés. Il ressort du plan que celle-ci a produit que les LUS sont tous situés 
dans un périmètre de rayon de 75.4 m depuis les antennes, à des angles différents 
de leurs trois azimuts et aux points les plus proches de celles-ci. 

Les recourants ne soutiennent pas que D______ aurait mal calculé les expositions 
des différents LUS. 

Il apparait ainsi conforme à la loi que le contrôle après l’installation et la mise en 
œuvre des antennes ne soit effectué que sur les trois LUS les plus exposés selon les 
calculs. Ce mode de procéder apparait en outre logique. En effet, si la puissance des 
antennes devait être réduite à la suite de ces contrôles, la réduction opérerait sur 
tout le champ électromagnétique, soit également sur le LUS n° 2. 

Il suit de là que l’argument des recourants, selon lequel le SABRA n’a prévu aucun 
mesurage de contrôle alors que le seuil des 80% de la VLInst est dépassé pour le 
LUS n° 2, ce qui les priverait de toute protection, alors même qu’ils se trouvent 
exposés à un champ électromagnétique proche des limites légales imposées voire 
supérieur, ne peut pas être retenu. 

Suivant le même raisonnement, contrairement à ce que soutiennent les recourants, 
le dépassement pour un LUS du seuil de 80% de la VLInst n’appelle pas 
obligatoirement la mise en place d’une mesure de réception, du moment que les 
trois LUS les plus exposés sont comme en l’espèce soumis à une telle mesure 
(complément OFEV 2021 chap. 5 p. 14). 

Les faits ont été établis correctement. 

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Les recourants concluent enfin à ce qu’il soit donné acte à D______ de son 
engagement de procéder à une mesure du LUS n° 2. 

La chambre de céans observe à ce propos qu’il ne s’agit pas d’un engagement de 
D______ mais d’une proposition, subordonnée au retrait du recours devant le TAPI. 
Le recours n’ayant pas été retiré, c’est à bon droit que les intimés font valoir que le 
TAPI n’avait pas à ordonner cette mesure. Les recourants ne sauraient prétendre de 
bonne foi avoir ignoré la portée de la proposition de D______. Leur argument relatif 
à leur bonne foi ne peut être accueilli. 

Il y a lieu d’ajouter à cela que, la décision attaquée n’imposant que la mesure des 
trois LUS les plus exposés, de manière conforme à la loi ainsi qu’il a été vu, la 
chambre de céans n’a pas non plus à ordonner, au titre de condition supplémentaire 
à l’autorisation, la mesure du LUS n° 2 par D______. 

Il apparait ainsi que c’est de manière conforme à la loi et sans excès ni abus de son 
pouvoir d’appréciation que le département a délivré l’autorisation. 

Mal fondé, le recours sera rejeté. 

4. Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la charge solidaire 
des recourants, qui succombent (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure 
ne sera toutefois allouée à D______ qui n'indique pas avoir exposé de frais, et à la 
C______, qui n’y a pas conclu et n’a d’ailleurs pris aucune conclusion (art. 87 
al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 14 juillet 2025 par A______ et B______ contre 
le jugement du Tribunal administratif de première instance du 6 juin 2025 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1’000.- à la charge solidaire de A______ et B______ ; 

dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF-RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature des recourants ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/JmpLex/RS%20173.110

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fédéral, avenue du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
des recourants, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Ivan HUGUET, avocat des recourants, au département 
du territoire, à la C______, à D______, au Tribunal administratif de première instance 
ainsi qu’à l’office fédéral de l’environnement. 

Siégeant : Patrick CHENAUX, président, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Claudio 
MASCOTTO, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

D. WERFFELI BASTIANELLI 
 

 le président siégeant : 
 
 

P. CHENAUX 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :