# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6e5c59c3-5cef-561c-94bc-645e2bbff8c8
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-11-06
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 06.11.2014 602 2014 77
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2014-77_2014-11-06.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2014 77

Arrêt du 6 novembre 2014

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffière: Vanessa Thalmann

Parties A.________,  recourant, représenté par Me Bertrand Morel, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA SARINE, autorité intimée 

B.________, intimés    

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 25 juin 2014 contre la décision du 22 mai 2014

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considérant en fait

A. Par permis de construire du 19 août 2009, A.________ a été autorisé à construire un 
immeuble comportant neuf logements sur l'article 80 du Registre foncier de la Commune de 
C.________ sis, selon le plan d'aménagement local (PAL), en zone village à prescriptions 
spéciales, au lieu-dit "D.________". L'indice d'utilisation du sol (remplacé par l'IBUS), qui était 
limité à 0.5, était totalement utilisé par le projet. L'immeuble a été divisé en 11 unités de propriété 
par étages (PPE). Le précité est propriétaire des articles eee et fff, lui donnant selon le registre 
foncier un droit exclusif sur ces deux unités consistant en deux disponibles au sous-sol.

B. En vue du nouveau PAL, prévoyant l'augmentation du taux d'utilisation de cette zone 
devenue désormais zone centre à 1.10, le propriétaire des articles eee et fff a mis à l'enquête leur 
changement d'affectation afin de pouvoir les transformer en locaux habitables. Par décision du 23 
avril 2012, le Préfet de la Sarine a rejeté cette demande notamment aux motifs que le projet n'était 
pas conforme à l'art. 70 du règlement d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (ReLATeC; RSF 710.11) sur le vide d'étage ainsi qu'à l'art. 71 ReLATeC sur la 
surface d'éclairage des fenêtres. Cette décision est entrée en force.

C. Informée qu'un des studios était habité, la Commune de C.________ a, le 5 mars 2013, 
ordonné  son évacuation jusqu'au 15 mars 2013.

D. Après avoir modifié son projet en réduisant la surface des studios, l'intéressé a une nouvelle 
fois mis à l'enquête, par avis publié dans la Feuille officielle du 13 avril 2013, la transformation 
partielle des locaux du sous-sol en locaux habitables.

Le projet a fait l'objet d'une opposition émanant des copropriétaires de l'immeuble concerné. Le 
projet a été préavisé défavorablement par la commune le 8 mai 2013. Le 5 septembre 2013, le 
Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis de synthèse 
défavorable.

E. Par décision du 22 mai 2014, le Préfet de la Sarine a refusé le permis. Vu la date 
d'achèvement des travaux de l'immeuble en question, celui-ci doit selon lui être considéré comme 
une construction récente ne pouvant bénéficier de l'exception liée aux contraintes de l'état existant. 
Il ajoute que, s'agissant de parties communes, la signature des copropriétaires fait défaut ce qui 
interdirait en principe l'octroi du permis.

F. Le 25 juin 2014, l'intéressé a recouru devant le Tribunal cantonal contre cette décision. Il 
conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation et, principalement à l'octroi du permis ou, 
subsidiairement, à ce que la décision soit annulée et le dossier renvoyé au préfet pour qu'il délivre 
le permis. Il reproche à ce dernier d'avoir ignoré que le nouveau PAL avait été approuvé et que 
l'IBUS était augmenté à 1.10. Par ailleurs, il serait inacceptable de limiter la possibilité de 
dérogation prévue à l'art. 70 al. 3 ReLATeC aux seules anciennes constructions. Le motif justifiant 
la dérogation pour son projet se trouve dans le changement de la réglementation de l'IBUS. Il 
serait choquant de ne pas accorder le permis de construire pour le motif que l'immeuble est 
relativement récent alors que c'est suite à un changement de réglementation que la construction 
de locaux habitables supplémentaires est possible. Finalement, les articles eee et fff RF seraient la 
propriété exclusive du recourant et ne constitueraient en aucun cas des locaux communs. Le 
recourant soutient ainsi que, dans la mesure où le changement d'affectation porte sur une partie 
exclusive, que l'affectation souhaitée est conforme aux prescriptions légales et qu'aucune partie 

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commune n'est touchée par le projet, l'accord des copropriétaires n'est pas nécessaire pour que le 
projet se réalise.

G. Dans leur lettre du 20 août 2014, les opposants soulignent que les art. 70 et 71 ReLATeC, 
relatifs à la hauteur et à l'éclairage, ne sont pas respectés.

Le 27 août 2014, la commune indique que la surface de la pièce a été ramenée à 22 m2, afin de 
garantir la conformité avec l'art. 71 ReLATeC concernant la surface d'éclairage des fenêtres. Elle  
soutient en revanche que cette modification n'est plus compatible avec l'ordonnance concernant la 
surface nette habitable, le nombre et la dimension des pièces (programme), l'aménagement de la 
cuisine et l'équipement sanitaire (RS 843.142.3), prévoyant un minimum de 26 m2. Le conseil 
communal maintient son préavis défavorable.

Le 28 août 2014, le préfet propose le rejet du recours en renvoyant aux considérants de la 
décision attaquée.

H. Le 23 septembre 2014, le recourant s'est déterminé sur les observations de la commune en 
soulignant que l'ordonnance dont cette dernière fait mention ne constitue pas une base légale 
relative à des normes de police des constructions, notamment en matière de salubrité, mais qu'elle 
touche uniquement le subventionnement du logement.

I. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1. Le recourant est destinataire de la décision et propriétaire des surfaces dont il demande le 
changement d'affectation. Il en résulte que la qualité pour recourir doit lui être reconnue. Déposé 
dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps 
utile - le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 let. c du code de procédure et de 
juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) ainsi que de l'art. 141 de la loi sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en 
matière sur ses mérites.

2. a) Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation 
de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire; LAT; 
RS 700). Toutes les constructions conçues pour durer et qui ont un lien étroit avec le sol doivent 
bénéficier d'un permis de construire (cf. art. 135 LATeC). L'obligation du permis s'étend également 
aux changements d'affectation de locaux (al. 2). La compétence pour délivrer les permis de 
construire appartient au préfet pour les objets soumis à la procédure ordinaire et au conseil 
communal pour les objets de minime importance soumis à la procédure simplifiée (art. 139 al. 1 
LATeC).

Selon l'art. 84 ReLATeC, sont soumis à l'obligation d'un permis de construire selon la procédure 
ordinaire, notamment: les réparations et transformations modifiant la structure du bâtiment, ses 
éléments dignes de protection ou l'affectation des locaux (let. b); les changements d'affectation de 
locaux et les modifications d'installations susceptibles de porter atteinte à l'environnement ainsi 
que les installations susceptibles de porter atteinte aux eaux (let. c); et les installations de 
chauffage et les équipements techniques qui leur sont liés, sous réserve de l'art. 85 al. 1 let. d 

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ReLATeC (let. d). L'art. 85 al. 1 ReLATeC dispose que sont soumis à l'obligation d'un permis de 
construire selon la procédure simplifiée, notamment: les changements d'affectation de locaux et 
les modifications d'installations qui ne nécessitent pas de travaux ni ne sont susceptibles de porter 
atteinte à l'environnement ou aux eaux (let. c); les changements de système de chauffage, y 
compris les travaux nécessaires à l'aménagement de la nouvelle installation (let. d); les 
installations sanitaires (let. e); ainsi que les autres constructions et installations de peu 
d'importance qui ne sont pas utilisées ni utilisables pour l'habitation et le travail, telles qu'antennes 
de radio, abris pour petits animaux (poulaillers, clapiers…), garages, couverts à voitures ou places 
de stationnement, cabanes de jardin, couverts, jardins d'hiver non chauffés, biotopes, piscines 
privées (let. j). En cas de doute, le conseil communal prend préalablement l'avis du préfet (art. 85 
al. 2 ReLATeC).

b) En application de l'art. 712a du code civil suisse (CC; RS 210), les parts de copropriété 
d'un immeuble peuvent être constituées en propriété par étages, de manière que chaque 
copropriétaire a le droit exclusif d'utiliser et d'aménager intérieurement des parties déterminées 
d'un bâtiment (al. 1). Le copropriétaire a le pouvoir d'administrer, d'utiliser et d'aménager ses 
locaux dans la mesure où il ne restreint pas l'exercice du droit des autres copropriétaires, 
n'endommage pas les parties, ouvrages et installations communs du bâtiment, n'entrave pas leur 
utilisation ou n'en modifie pas l'aspect extérieur (al. 2).

Dans un arrêt 602 2010 68 et 69 du 15 mars 2012 relatif à l'art. 83 al. 2 aReLATeC, le Tribunal 
cantonal a constaté que la signature du propriétaire du fonds n'est pas une simple prescription de 
forme, mais constitue une véritable exigence de procédure. Il a jugé qu'il ne convenait pas qu'un 
permis de construire soit sollicité, et qu'une enquête publique s'ouvre, sans que soit acquis 
l'assentiment préalable et formel du propriétaire du fonds. L'autorité administrative saisie devait 
ainsi s'assurer d'office que cette règle de procédure avait été respectée. A défaut de signature du 
propriétaire du fonds, le permis de construire devait être refusé. De plus, même si le propriétaire 
avait préalablement donné son accord, le permis de construire devait aussi être refusé lorsque 
l'accord du propriétaire du fonds était retiré au cours de la procédure, l'absence d'intérêt digne de 
protection du demandeur entraînant le refus d'entrer en matière. Selon la Cour, le but de cette 
règle était d'éviter que les autorités administratives aient à s'occuper de demandes de permis de 
construire qui ne pourront, pour des motifs de droit civil, jamais être réalisées, à défaut pour le 
requérant d'être propriétaire de l'immeuble. Une exception à l'exigence de la signature par le 
propriétaire du fonds n'était dès lors envisageable que lorsque le requérant possédait néanmoins 
un intérêt digne de protection à ce que sa demande de permis soit tranchée, par exemple 
lorsqu'elle avait été déposée postérieurement à la construction (JAB, 1989 p. 407, 1986 p. 70, c. 7; 
également: arrêt du Tribunal fédéral 1C_7/2009 du 20 août 2009), qu'un propriétaire d'étage 
voulait exécuter un projet de construction qui ne concerne que sa part de propriété (JAB, 2005 
p. 130 c. 3.1) ou si la demande était déposée par quiconque possédant un droit d'expropriation sur 
l'immeuble (ATF 121 II 124). Cette jurisprudence a été confirmée dans un arrêt récent du Tribunal 
cantonal sous le nouveau droit de la construction en vigueur à partir du 1er janvier 2008 (voir ATC 
602 2014 31 du 8 octobre 2014). En cas de copropriété, le Tribunal a en outre précisé que la 
question des relations entre les copropriétaires en cas d'une demande de permis de construire 
relative à une construction érigée sur une partie avec un droit d'utilisation exclusif n'était pas du 
ressort du droit public mais de celui du juge civil (ATA 2A 04 29 du 17 août 2004).

c) En l'espèce, la demande de construction concerne les articles eee et fff RF qui sont la 
propriété exclusive du recourant. Certes, il se peut que le changement d'affectation ait des effets 
sur les parties communes de la copropriété (raccordement à des tuyaux) ou sur la quote-part, 
désignant la part de la valeur du bien-fonds. Or, il découle de la jurisprudence précitée que le 
permis n'aurait pas pu être refusé du fait que les copropriétaires n'auraient pas donné leur accord 

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au projet du recourant consistant en un changement d'affectation d'une surface à utilisation 
exclusive.

3. a) Le permis de construire est une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à 
l'obtention s'il satisfait aux conditions légales (B. KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle 1991, 
n° 1375). Cela signifie que, lorsqu'elle se prononce sur une requête de permis de construire, 
l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité (ATA 
2A 03 61 du 11 février 2004), sous l'angle spécifique du droit public de la construction (ATA 2A 07 
71 du 19 septembre 2007; ATC 602 2013 57 du 28 mai 2014 consid. 4 et les réf. cit.). 

Selon son art. 1 al. 2, la LATeC a notamment pour but de garantir la sécurité, la salubrité et la 
fonctionnalité des constructions (let. j). Aux termes de l'art. 128 al. 1 LATeC, les constructions et 
installations doivent être édifiées de façon appropriée par rapport à leur but, de sorte que les 
personnes, les animaux et les choses ne soient pas mis en danger. Les constructions et 
installations doivent satisfaire durablement aux exigences en matière de sécurité et de protection 
de la santé (al. 2). 

En l'occurrence, le préfet estime que les prescriptions relatives aux vides d'étage ne sont pas 
respectées. 

b) Selon l'art. 70 ReLATeC, les vides d'étage, au sens du chiffre 5.4 de l'annexe de l'accord 
intercantonal harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC; RSF 710.7) 
ne peuvent être inférieurs à 2,40 m (al. 1). Le vide d'étage minimal doit être observé sur la moitié 
au moins de la surface de chaque pièce lorsque le plafond suit la pente du toit (al. 2). Pour les 
habitations individuelles définies à l'art. 55 ReLATeC, des exceptions aux prescriptions des al. 1 et 
2 peuvent être admises, à condition que l'éclairage et l'aération soient suffisants. Il en est de 
même pour les transformations de bâtiments lorsque les contraintes de l'état existant le justifient et 
pour certains types d'habitations temporaires (al. 3).

Le rapport explicatif accompagnant le projet de ReLATeC contient la précision suivante: dans le 
contexte de l'art. 69, il est relevé que les termes "les contraintes de l'état existant" couvrent 
notamment les cas des bâtiments protégés (cette remarque étant également valable pour les 
art. 70 al. 3 et 71 al. 3). Il est également mentionné que les valeurs fixées dans l'ordonnance 
concernant la surface nette habitable, le nombre et la dimension des pièces (programme), 
l'aménagement de la cuisine et l'équipement sanitaire ont été reprises pour déterminer les 
dimensions des pièces habitables (cf. explication ad art. 69 ReLATeC).

En l'espèce, il est incontesté que la hauteur minimale des pièces n'est pas respectée, celle-ci 
atteignant 2.30 m sur toute la surface des studios. Le recourant demande par contre à pouvoir être 
mis au bénéfice de l'exception prévue à l'art. 70 al. 3 ReLATeC permettant une dérogation aux 
2.40 m. On peut d'emblée constater que l'on n'est pas en présence d'une habitation individuelle au 
sens de l'art. 55 ReLATeC ni d'une habitation temporaire. Seule peut donc entrer en considération 
– s'agissant d'une transformation – l'exception liée aux contraintes de la situation existante. 

Ainsi qu'il ressort du rapport explicatif, cette exception est notamment prévue pour des bâtiments 
protégés. Il en découle que le législateur a principalement voulu trouver des solutions pour les cas 
où un bâtiment ne peut pas être modifié pour des raisons de conservation de la structure. Or, cela 
n'est pas le cas en l'espèce; ce sont les coûts que nécessiterait la réalisation d'un projet respectant 
la hauteur minimale qui probablement empêchent le changement d'affectation. C'est ainsi à juste 
titre que le préfet souligne qu'une dérogation ne saurait être admise pour une construction récente, 
mise à l'enquête à une époque où les dispositions sur le vide d'étage étaient d'ailleurs identiques.

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D'autres exceptions pourraient être envisagées, par exemple, pour des configurations où une 
partie d'une pièce habitable n'atteindrait pas la hauteur requise (par analogie à la situation d'une 
pièce habitable se trouvant sous un toit en pente). Un autre cas de figure pourrait être celui d'un 
logement comprenant plusieurs pièces habitables où l'une d'entre elles n'atteindrait pas la hauteur 
exigée.

En l'espèce, on ne se trouve manifestement pas face à de telles situations non plus. Les pièces en 
question sont destinées à être des studios, respectivement, les seules pièces habitables du 
logement. Les personnes y séjournant n'ont pas accès à d'autres pièces, qui elles respecteraient 
le vide d'étage minimal et de sorte atténueraient l'effet de la violation de cette règle de salubrité. 
Finalement, la taille des pièces a été ramenée à 22 m2 puisqu'il a été constaté pour le projet initial 
un défaut d'éclairage naturel suffisant. Bien que la disposition y relative, soit l'art. 71 ReLATeC, est 
désormais respectée, on ne saurait admettre qu'en l'espèce, le vide d'étage insuffisant serait 
compensé au regard de la salubrité – pour autant que cela soit admissible – par un ensoleillement 
ou une dimension particulièrement avantageuse. Le ReLATeC a repris les dimensions minimales 
de l'ordonnance concernant la surface nette habitable, le nombre et la dimension des pièces 
(programme), l'aménagement de la cuisine et l'équipement sanitaire pour les surfaces minimales 
des pièces d'habitation; le législateur cantonal n'a toutefois pas transposé dans le ReLATeC la 
surface minimale pour un studio qui est de 26 m2 selon cette ordonnance, qui n'est pas 
directement applicable aux règles de police de construction. Cela étant, la surface des studios, de 
seulement 22 m2, constitue néanmoins un indice de plus de l'insalubrité des locaux. Il ne se justifie 
donc pas d'accorder une exception et de déclarer ces pièces habitables.

4. Partant, le recours doit être rejeté et la décision litigieuse confirmée.

5. Il incombe au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du Tarif des frais de procédure et des indemnités 
en matière de juridiction administrative (RSF 150.12).

Vu l'issue du recours, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, par 2'000 francs, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés par l'avance de frais versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Communication.

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Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 6 novembre 2014/JFR/vth

Président Greffière