# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d6f08841-2afc-5386-aee5-44c1ed9982a5
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-04-15
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 15.04.2025 602 2024 177
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2024-177_2025-04-15.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2024 177

Arrêt du 15 avril 2025

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann 
Greffier-rapporteur : Julien Delaye 

Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me François Piller et 
Me Bertrand Morel, avocats

contre

DIRECTION DE L'ÉCONOMIE, DE L'EMPLOI ET DE LA 
FORMATION PROFESSIONNELLE, autorité intimée 

Objet Energie – Programme d'encouragement en matière d'énergie – 
Validité d'une promesse de subvention – Interdiction du 
comportement contradictoire

Recours du 4 novembre 2024 contre la décision du 3 octobre 2024

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Le 15 novembre 2021, la société A.________ SA a sollicité une subvention, conformément au 
programme d'encouragement cantonal en matière d'énergie, pour la construction de cinq nouveaux 
bâtiments sis B.________ 1, 2, 3, 4 et 6, à C.________ (ci-après: les bâtiments no 1, 2, 3, 4 et 6). 
La demande était motivée par l'objectif d'atteindre, pour chaque bâtiment, le certificat énergétique 
cantonal des bâtiments (CECB) de classe A, attestant d'une performance énergétique supérieure 
tant au niveau de l'enveloppe qu'au niveau de l'efficacité énergétique globale.

Par décisions du 23 novembre 2021, le Service de l'énergie (SdE) a admis que, sur le principe, les 
cinq bâtiments pouvaient obtenir les subventions demandées, soit CHF 130'062.- pour le 
bâtiment n° 1, CHF 125'822.- pour le bâtiment no 2, CHF 137'588.- pour le bâtiment no 3, 
CHF 126'193.- pour le bâtiment no 4 et CHF 125'398.- pour le bâtiment no 6.

Ces décisions étaient assorties des conditions suivantes: la demande de subvention devait 
impérativement être déposée avant le début des travaux; l'aide financière prenait la forme d'une 
contribution à l'investissement, versée après l'achèvement des travaux et l'approbation des 
documents de décompte par le centre de traitement; le versement de la contribution était conditionné 
à la vérification des justificatifs requis lors de la réception des travaux. La promesse de subvention 
était, en outre, valable deux ans à compter de la date de la décision. Passé ce délai, en l'absence 
de nouvelles du bénéficiaire et sans preuve que les travaux sont "au moins en passe d'être achevés", 
la décision serait considérée comme caduque.

Par courriel du 30 juin 2023, le représentant de la constructrice a informé le SdE que, bien que les 
travaux aient débuté dans les délais prescrits et soient en cours de réalisation, leur achèvement ne 
pourrait intervenir jusqu'au 23 novembre 2023. Il a précisé que les dates prévisionnelles 
d'occupation des immeubles étaient désormais les suivantes: 29 février 2024 pour le bâtiment n° 3, 
30 juin 2024 pour le bâtiment n° 6, 30 septembre 2024 pour le bâtiment n° 1, 28 février 2025 pour 
le bâtiment n° 4, et 31 mai 2025 pour le bâtiment n° 2.

Le 13 juillet 2023, le SdE a rappelé à la constructrice les conditions d'octroi des subventions, 
notamment la durée de validité de la promesse. Il a ensuite précisé que, selon sa pratique, une 
prolongation de cette durée ne pouvant excéder six mois pouvait être accordée à titre exceptionnel, 
à condition que les travaux soient en phase d'achèvement imminent. Cette prolongation visait à 
permettre la finalisation des travaux et la soumission du rapport final.

Le 20 octobre 2023, la constructrice a indiqué que le certificat CECB A/A serait établi dans les délais 
pour le bâtiment no 3. Elle a toutefois précisé que cette démarche ne pourrait être réalisée dans les 
temps pour les autres immeubles concernés.

Le 15 novembre 2023, la constructrice a déposé une demande de prolongation de la durée de 
validité de la promesse de 24 mois pour permettre l'achèvement des travaux et la production des 
documents relatifs au certificat CECB A/A, soit jusqu'au 23 novembre 2025. Elle a fait valoir que le 
calendrier initial des travaux, tel que remis au SdE lors de la demande du 15 novembre 2021 
prévoyait déjà que les bâtiments ne seraient pas achevés avant le 23 novembre 2023 et que le SdE 
était au courant de cette situation. L'avancement des travaux ne pouvant être artificiellement 
accéléré, la prolongation demandée était, selon elle, justifiée. La constructrice a également précisé 
que la déclaration d'achèvement, nécessaire au versement des subventions, pouvait être établie 

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trois à quatre mois avant la remise des clés. Elle s'est montrée disposée à discuter plus en détail 
des questions relatives aux demandes de subventions avec le SdE, notamment pour connaître 
l'alternative en cas de refus de la prolongation.

Le 20 novembre 2023 et le 7 mars 2024, la constructrice a transmis la déclaration d'achèvement 
des travaux relative aux bâtiments no 3 et no 6. Le versement des subventions pour ces deux 
immeubles a été exécuté par la suite par le SdE.

B. Par décision du 2 avril 2024, le SdE a estimé que les bâtiments n° 3 et 6 étaient sur le point 
d'être achevés à l'expiration du délai initial le 23 novembre 2023. Il a donc accepté rétroactivement 
la demande de prolongation de la durée de validité de la promesse de subvention pour ces deux 
immeubles.

Considérant ensuite que, selon la recourante, le certificat CECB A/A pouvait être établi trois à quatre 
mois avant la remise des clés, le SdE a constaté qu'il n'était pas exclu que les travaux concernant 
le bâtiment no 1 (remise des clés prévue le 30 septembre 2024) puissent être terminés suffisamment 
tôt pour permettre l'établissement et la transmission de la déclaration d'achèvement dans les six 
mois suivant l'échéance initiale, soit avant le 23 mai 2023 (recte: 23 mai 2024). Le délai a donc été 
exceptionnellement prolongé jusqu'à cette date pour le bâtiment no 1.

En revanche, concernant les deux derniers immeubles (bâtiments no 2 et 4), le SdE a considéré que 
la remise des clés, prévue respectivement le 31 mai 2025 (bâtiment n° 2) et le 28 février 2025 
(bâtiment n° 4), intervenait trop tardivement par rapport à l'échéance initiale de la promesse de 
subvention. Selon son interprétation, l'expression "les travaux sont au moins en passe d'être 
achevés" prévue dans le règlement impliquait qu'une prolongation maximale de six mois après 
l'échéance de deux ans pouvait être octroyée. Cette durée de validité de deux ans était clairement 
stipulée au point 2.10 des conditions générales, communiquées avant la promesse de subvention, 
et aucun recours n'avait été interjeté à l'encontre des décisions du 23 novembre 2021 fixant ces 
conditions. Le SdE a donc refusé de prolonger la durée de validité de la promesse de subvention 
pour les bâtiments n° 2 et 4 et constaté sa caducité depuis le 23 novembre 2023.

Le 3 mai 2024, la constructrice a formé recours auprès de la Direction de l'économie, de l'emploi et 
de la formation professionnelle (DEEF) contre la décision du SdE. Elle demandait principalement la 
prolongation des délais jusqu'au 23 mai 2024 (correction formelle de l'erreur de plume) pour le 
bâtiment no 1, jusqu'au 31 octobre 2024 pour le bâtiment n° 4, et jusqu'au 31 janvier 2025 pour le 
bâtiment n° 2, ces deux dernières dates pouvant être plus rapprochées que celles figurant dans la 
demande de prolongation initiale en raison de l'avancement des travaux.

C. Par décision du 3 octobre 2024, la DEEF a constaté que le recours était devenu sans objet 
concernant le bâtiment n° 1, la subvention ayant été versée entre-temps. Elle a rejeté le recours 
concernant les bâtiments no 2 et 4 et confirmé la décision du SdE.

En substance, la DEEF a rappelé que, selon l'art. 56 al. 4 du règlement fribourgeois du 5 novembre 
2019 sur l'énergie (REn; RSF 770.11), une promesse de subvention devenait caduque si les travaux 
n'étaient pas au moins en passe d'être achevés à l'expiration d'un délai de deux ans suivant la 
promesse. Elle a estimé que cette condition respectait le principe de légalité et que ce délai de 
deux ans avait été repris dans les décisions du 23 novembre 2021 du SdE.

Le fait que les demandes initiales du 15 novembre 2021 indiquaient des dates de fin des travaux 
postérieures au délai de validité de deux ans ne démontrait, selon elle, pas une mauvaise foi du 

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SdE, mais plutôt une méconnaissance de la loi par la constructrice. La DEEF a souligné qu'il 
n'incombait pas au SdE de vérifier la conformité de la date de fin des travaux annoncée avec la 
durée de validité de la promesse prévue par la loi, ni la faisabilité des travaux dans le délai 
mentionné. Il relevait, selon elle, de la responsabilité du demandeur de s'assurer que les travaux 
soient réalisés dans les temps. La DEEF a ajouté que, si la constructrice avait voulu contester le 
délai de deux ans figurant dans les promesses de subvention, elle aurait dû former un recours contre 
ces décisions. Enfin, elle a considéré que la limitation de la prolongation du délai à un maximum de 
six mois relevait de l'interprétation faite par le SdE de la notion juridique indéterminée de la condition 
"les travaux sont en passe d'être achevés", interprétation qu'elle a validée.

D. Par acte du 4 novembre 2024, la constructrice interjette recours auprès du Tribunal cantonal 
contre cette décision. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à la prolongation de la promesse 
de subvention concernant l'immeuble n° 4 jusqu'au 30 novembre 2024 et, pour le bâtiment n° 2, 
jusqu'au 31 janvier 2025. Subsidiairement, elle demande le renvoi de la cause à la DEEF pour 
nouvelle décision au sens des considérants.

À l'appui de ses conclusions, la recourante fait valoir que l'autorité intimée a fait une interprétation 
erronée de l'art. 56 al. 4 REn. Elle conteste la validité de cette disposition, estimant qu'elle ne repose 
pas sur une base légale suffisante. La recourante allègue également une violation du principe de la 
bonne foi par le SdE. Elle soutient qu'il lui incombait d'examiner les informations qu'elle a transmises 
lors de la demande de subvention et qu'il ne pouvait promettre une subvention s'il existait une 
incompatibilité manifeste entre les dates de fin de travaux prévues et le délai de deux ans de l'art. 56 
al. 4 REn. Enfin, elle estime que la décision viole les principes d'intérêt public et de proportionnalité.

E. Le 13 mars 2025, l'autorité intimée conclut au rejet du recours. Elle réitère, en substance, 
l'argumentation développée dans sa décision, et conteste, dans de longs développements, 
l'interprétation faite par la recourante des dispositions légales pertinentes et sa lecture du principe 
de la bonne foi.

Par contre-observations du 1er avril 2025, la recourante réitère ses conclusions et précise 
l'argumentation développée à l'appui de son recours.

Le 10 avril 2025, l'autorité intimée conteste encore les arguments précisés par la recourante à l'appui 
de ses contre-observations.

F. Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.

en droit

1.

Déposé dans le délai et selon les formes prescrites, le recours est recevable en vertu des art. 79 à 
81, 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1), et 30 de la loi fribourgeoise du 9 juin 2000 sur l'énergie (LEn; RSF 770.1). 
L'avance de frais ayant en outre été versée dans le délai imparti, le Tribunal cantonal peut entrer en 
matière sur les mérites du recours.

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2.

Selon l'art. 77 CPJA, l'autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée, ainsi que la 
constatation des faits par l'autorité intimée. Cela signifie qu'elle peut sanctionner la violation de la 
loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, de même que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

3.

3.1. Selon l'art. 23 LEn, l'Etat encourage l'utilisation économe et rationnelle de toute énergie et le 
recours aux énergies renouvelables; il peut soutenir des associations poursuivant l'un des buts 
prévus dans la présente loi (al. 1). A cet effet, il peut soutenir par des aides financières des mesures 
permettant (al. 2): d'économiser l'énergie dans les bâtiments ou dans les installations (let. a); 
d'augmenter l'efficacité énergétique (let. b); de récupérer les rejets de chaleur (let. c); d'utiliser des 
énergies renouvelables (let. d); de réduire la pollution due à l'énergie (let. e). En fonction des objectifs 
et des priorités de la politique énergétique cantonale, le Conseil d'Etat définit quels sont les 
domaines à promouvoir et fixe les conditions techniques ainsi que le taux de la subvention (al. 3). 
Le Service est chargé de l'application des mesures (al. 4).

Dans sa version en vigueur jusqu'au 23 février 2023, l'aREn prévoyait, à son art. 53, des mesures 
de subventions pour les nouvelles constructions bénéficiant d'un certificat CECB A/A. Selon cette 
disposition, pour que la mesure soit subventionnable, le certificat CECB A pour l'enveloppe et 
CECB A pour l'efficacité énergétique globale devait être fourni pour le bâtiment (al. 1). A compter du 
1er mars 2023, ces mesures ont été abrogées par le Conseil d'Etat.

Selon l'art. 56 REn, la promesse de l'octroi d'une aide financière fait l'objet d'une décision du Service 
tenant compte des disponibilités budgétaires de l'Etat (al. 3). La promesse a une validité de deux 
ans à compter de la date de la décision; passé ce délai, sans nouvelle de la part de la personne 
bénéficiaire et en l'absence de preuve que les travaux sont au moins en passe d'être achevés, la 
décision devient caduque (al. 4). Les aides financières ne sont versées qu'après réception et 
contrôle, par le Service, du décompte détaillé et, pour les installations de chauffage au bois, de 
l'attestation de conformité à l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; 
RS 814.318.142.1), établie par le Service de l'environnement. Les versements se font dans les 
limites des disponibilités budgétaires de l'Etat (al. 5). A la demande du Service, et pendant les cinq 
années qui suivent la date de mise en service, les bénéficiaires d'une aide financière peuvent être 
tenus de présenter les bilans d'exploitation des installations (al. 6).

L'art. 58 REn impose ensuite aux personnes concernées par l'application du règlement qu'elles 
fournissent les renseignements et les documents nécessaires au Service, ou à son représentant, et 
garantissent l'accès à leurs installations pendant les heures de travail normales.

3.2. En l'occurrence, le litige porte avant tout sur la question de savoir ce qu'il y a lieu d'entendre 
par la promesse de subvention "devient caduque en l'absence de preuve que les travaux sont au 
moins en passe d'être achevés". 

Dans ce contexte, la recourante fait valoir qu'elle était de bonne foi, puisqu'elle a communiqué, à 
l'appui de sa demande de subvention du 15 novembre 2021, que les travaux ne seraient pas 
terminés avant le 31 juillet 2025 pour les derniers immeubles. L'autorité intimée rétorque que le SdE 
n'a pas adopté un comportement contradictoire en octroyant néanmoins, pour de tels projets, une 

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promesse de subvention, au motif qu'il n'avait pas à examiner le planning des travaux fournis par la 
recourante avant l'octroi de la promesse de subvention.

3.2.1. Aux termes de l'art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 
1999 (Cst.; RS 101), les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux 
règles de la bonne foi. De ce principe général découlent trois sous-principes, soit la protection de la 
confiance, l'interdiction des comportements contradictoires et l'interdiction de l'abus de droit.

Le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État est 
consacré à l'art. 9 in fine Cst. (cf. ATF 138 I 49 consid. 8.3.1). Ce droit protège le citoyen à certaines 
conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a 
réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de 
l'administration (cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2; 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1). 

En outre, le principe de la bonne foi commande aux autorités comme aux particuliers de s'abstenir, 
dans les relations de droit public, de tout comportement contradictoire ou abusif (cf. ATF 136 I 254 
consid. 5.2). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erroné de l'administration 
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en 
vigueur, à condition que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de 
personnes déterminées (promesse effective), (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les 
limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de 
l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que (4) l'administré se soit fondé sur les 
assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne 
saurait renoncer sans subir de préjudice, et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le 
moment où l'assurance a été donnée (cf. ATF 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1).

Même si les conditions posées pour bénéficier de la protection de la bonne foi sont réalisées, il faut 
en outre examiner si l'intérêt public à l'application du droit impératif ne l'emporte pas sur le principe 
de la bonne foi; cet examen s'opère par la pesée des intérêts privés de l'administré de se voir protégé 
dans sa bonne foi et l'intérêt public à l'application régulière du droit objectif (cf. ATF 119 Ib 397 
consid. 6e; arrêts TC FR 602 2022 11 du 14 février 2023 consid. 2.3.1 et 602 2018 24 du 25 juillet 
2018 consid. 7.2).

3.2.2. La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Le Tribunal fédéral 
ne se fonde cependant sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté 
une solution matériellement juste (cf. ATF 137 IV 180 consid. 3.4). En revanche, lorsque des raisons 
objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en 
cause, il y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair (cf. ATF 137 I 257 consid. 4.1). Il en va 
de même lorsque le texte conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui 
heurtent le sentiment de la justice et le principe de l'égalité de traitement (cf. ATF 135 IV 113 
consid. 2.4.2). De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la 
disposition, ainsi que de la systématique de la loi (cf. ATF 135 II 78 consid. 2.2). Si le texte n'est 
ainsi pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle 
est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit 
notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, 
ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation 
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation 
systématique; cf. ATF 136 III 283 consid. 2.3.1). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode 

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d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la 
norme (cf. ATF 139 IV 270 consid. 2.2; 137 IV 180 consid. 3.4). 

A côté de ces règles, l'interprétation doit toutefois aussi tenir compte du principe de la bonne foi. 
Des normes ambiguës doivent dès lors être interprétées de la manière dont les justiciables peuvent 
raisonnablement les comprendre (cf. ATF 106 V 33; arrêt TC FR 602 2019 13 du 10 janvier 2020 
consid. 2.1). Le principe de la confiance se trouve toutefois dans un certain rapport de tension avec 
celui de la légalité. En cas de collision, il faut procéder à une pesée des intérêts entre le principe de 
la légalité et la protection de la confiance. Cette dernière ne doit pas avoir pour effet de vider le 
principe de la légalité de son sens et d'atteindre des buts que le législateur a rejeté en connaissance 
des intérêts en jeu (cf. arrêt TC FR 602 2019 13 du 10 janvier 2020 consid. 2.1).

3.2.3. Afin d'assurer l'application uniforme de certaines dispositions légales, l'administration peut 
expliciter l'interprétation qu'elle leur donne dans des ordonnances administratives parfois appelées 
aussi directives, règles, circulaires ou instructions (cf. ATF 133 II 305 consid. 8.1; 121 II 473 
consid. 2b). Leur fonction principale est de garantir l'unification et la rationalisation de la pratique. 
Ce faisant, elles permettent également d'assurer l'égalité de traitement et la prévisibilité 
administrative et facilitent le contrôle juridictionnel (cf. ATF 141 V 175 consid. 4.1; 131 V 42 
consid. 2.3; arrêt TC FR 602 2018 130 du 11 avril 2019 consid. 7.1). Cela dit, les ordonnances 
administratives n'acquièrent pas force de loi et ne lient ni les administrés ni les tribunaux 
(cf. ATF 133 II 305 consid. 8.1). Elles ne dispensent pas l'administration de se prononcer à la lumière 
des circonstances du cas d'espèce, mais servent surtout à créer une pratique administrative 
uniforme et présentent à ce titre une certaine utilité. Elles ne peuvent en outre pas sortir du cadre 
fixé par la législation qu'elles sont censées concrétiser (cf. ATF 141 V 175 consid. 4.1; 138 II 536 
consid. 5.4.3).

3.3. Conformément aux méthodes d'interprétation précitées, il est d'abord clair aux yeux de la 
Cour de céans que le délai initial de deux ans de l'art. 56 al. 4 REn perdrait toute signification s'il 
pouvait être prolongé indéfiniment. Il n'est pas contesté que la limitation de la durée de validité de la 
promesse de subvention vise à garantir à l'État la disponibilité des ressources budgétaires 
nécessaires au versement des subventions. Les montants correspondant aux promesses octroyées 
ne sauraient être bloqués indéfiniment en cas de non-réalisation du projet. De même, les standards 
énergétiques évoluant rapidement, le délai fixé pour la réalisation des travaux doit empêcher que 
les constructeurs ne perçoivent des subventions alors que les mesures énergétiques sur lesquelles 
elles se fondent, planifiées des années auparavant, seraient devenues obsolètes. C'est la raison 
pour laquelle une certaine unité temporelle doit exister entre l'octroi de la promesse de subvention 
et le versement effectif de celle-ci. 

Il apparaît toutefois également clair que ce délai n'est pas absolu et qu'il peut être prolongé sur 
demande du bénéficiaire. Le SdE ne le conteste d'ailleurs pas, puisqu'il est rentré en matière sur la 
prolongation requise par la recourante en tant qu'elle portait sur trois des cinq immeubles, et qu'il 
indique que, selon sa pratique, une prolongation d'environ six mois est admissible.

Cependant, comme cela a été relevé, cette limite de six mois pour la prolongation de la promesse 
de subvention ne ressort ni de la loi cantonale, ni de son règlement d'application, mais d'une pratique 
interne du SdE qui, selon les éléments au dossier, ne fait l'objet d'aucune directive ni publication 
officielle; la Cour de céans ne s'est au demeurant jamais prononcée sur sa conformité au droit 
supérieur.

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De plus, la Cour relève que, si le texte de l'art. 56 al. 4 REn a bien été repris dans la promesse de 
subvention du 23 novembre 2021, le SdE n'a pas attiré l'attention de la recourante sur sa pratique 
relative à la prolongation maximale de six mois, ni sur le fait que le calendrier prévisionnel des 
travaux qu'elle lui avait fourni était incompatible ab ovo avec la promesse de subvention. Ce n'est 
que lorsque la recourante s'est enquise d'une prolongation de délai, fin juin 2023, que le SdE lui a 
communiqué pour la première fois sa pratique et le fait que, manifestement, le planning des travaux 
ne permettait pas l'octroi de subventions.

Dans ces circonstances, on ne saurait reprocher à la recourante d'avoir ignoré l'existence de la 
pratique du SdE lors de l'octroi de la promesse de subvention, et de ne pas s'être inquiétée de ce 
que cette pratique n'était pas compatible avec la date de fin prévue des travaux.

3.4. Le SdE ne pouvait pas non plus soutenir qu'il n'avait pas à vérifier la conformité du planning 
des travaux avant l'octroi de la promesse de subvention. Il est en effet significatif que l'autorité 
intimée, dans sa décision sur recours du 3 octobre 2024, décrive l'octroi de la promesse de 
subvention comme l'attestation que le projet permet l'octroi d'une subvention, que le projet "est 
conforme aux conditions légales en vigueur" et que la subvention est ensuite effectivement versée 
"lorsque la réalisation a été faite conformément à ce qui a été annoncé". Force est donc de constater 
que le SdE a manifestement commis une erreur dans son raisonnement, puisque le respect du délai 
de deux ans pour terminer les travaux est aussi une condition légale, et que la recourante a réalisé 
les travaux conformément à ce qu'elle avait annoncé.

Ainsi, en application du principe de la confiance, lorsque le planning des travaux est manifestement 
incompatible avec l'octroi d'une subvention, le SdE ne peut pas se contenter d'octroyer la promesse 
de subvention et de garder le silence. Il doit refuser la promesse et, le cas échéant, autoriser le 
requérant à commencer les travaux de manière anticipée en l'invitant à déposer une demande au 
plus tôt deux ans avant leur fin (cf. infra consid. 3.5).

Dans ces conditions, en indiquant, à l'appui de sa demande de subvention du 15 novembre 2021, 
que certains travaux ne pourraient être terminés avant le 31 juillet 2025, la recourante n'a fait que 
se conformer aux indications requises dans les formulaires idoines rédigés par le SdE. Elle pouvait 
donc raisonnablement comprendre de la promesse de subvention octroyée le 23 novembre 2021, 
et eu égard au texte de l'art. 56 REn – qui n'exclut pas une prolongation de la durée initiale de deux 
ans –, que le SdE l'autorisait, a minima, à poursuivre les travaux jusqu'à la date annoncée et qu'une 
prolongation lui serait accordée au moins jusqu'à cette échéance, au-delà de la période de validité 
initiale de deux ans. La recourante pouvait également légitimement considérer que les dates 
annoncées individuellement pour chacun des immeubles, antérieures au 31 juillet 2025, ne 
poseraient pas non plus de problème, puisque les cinq demandes de subvention ont été déposées 
le même jour, qu'elles ont été traitées conjointement par le SdE, et que ce dernier n'a rien trouvé à 
redire à ce que certains travaux se terminent le 31 juillet 2025.

Pour sa part, la recourante s'est comportée de bonne foi tout au long de la procédure. Elle a 
communiqué les dates prévisionnelles de fin des travaux et a régulièrement tenu informé le SdE de 
leur évolution conformément à son obligation de renseigner (art. 58 REn), et cela bien avant 
l'expiration du délai de deux ans de l'art. 56 al. 4 REn. À cette occasion, elle a précisé les nouvelles 
dates prévues pour la fin des travaux et les motifs des retards pour certains immeubles, tandis que 
d'autres ont pu être achevés plus tôt que prévu. 

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Elle a ensuite sollicité une prolongation de deux ans, avant de fournir, dans son recours devant la 
DEEF, des dates plus précises pour chaque immeuble. Il ne saurait donc lui être reproché de ne 
pas avoir tout mis en œuvre pour terminer les travaux le plus rapidement possible. Du reste, la Cour 
déduit des conclusions telles qu'elles ont été formulées à l'appui de son recours que la remise des 
clés des deux derniers immeubles a déjà eu lieu (le 30 novembre 2024 pour le bâtiment n° 4 et le 
31 janvier 2025 pour le bâtiment n° 2), ce qui est d'ailleurs près de six mois avant la date de fin 
initialement annoncée (31 juillet 2025) pour la réalisation complète du projet, et la recourante n'a 
pas fait état de nouveaux retards dans le cadre de la présente procédure.

Dans ces circonstances, la Cour estime qu'il n'appartient pas à la recourante de supporter les 
conséquences de l'erreur commise par le SdE qui l'a laissée dans l'expectative légitime que la durée 
annoncée pour l'achèvement du projet (31 juillet 2025 pour les derniers travaux) ne poserait pas de 
problème pour obtenir une prolongation de délai jusque-là après la période initiale de deux ans.

3.5. Le principe de la légalité ne s'oppose pas non plus à ce qu'une prolongation supérieure à la 
pratique usuelle du SdE soit exceptionnellement accordée. 

Comme déjà évoqué, le fait d'abord que, depuis le 1er mars 2023, la subvention pour les nouvelles 
constructions (art. 53 aREn) ait été abrogée ne rend d'abord pas caduques les promesses 
effectuées avant cette date. 

Il convient ensuite de rappeler que, selon l'art. 24 al. 1 de la loi fribourgeoise du 17 novembre 1999 
sur les subventions (LSub; RSF 616.1), une subvention n'est pas accordée pour des travaux en 
cours, ce qui signifie que la demande doit être faite avant le début des travaux. Toutefois, lorsque 
des travaux d'une importance particulière sont envisagés qui ne permettent pas de tenir le délai de 
l'art. 56 al. 4 REn, le constructeur peut demander l'autorisation de commencer les travaux de 
manière anticipée, avant l'octroi de la promesse de subvention, conformément à l'art. 24 al. 2 LSub 
et déposer une demande formelle deux ans avant leur fin, conformément à l'art. 56 al. 4 REn 
s'agissant du programme d'encouragement en matière d'énergie. Or, dès lors que la recourante a 
indiqué que la remise des clés du dernier immeuble a eu lieu le 31 janvier 2025, la mesure de 
subvention pour les nouvelles constructions de l'art. 53 aREn n'était pas encore abrogée au 
31 janvier 2023, soit deux ans auparavant; partant, la recourante aurait à cette date encore pu 
déposer une demande qui aurait été acceptée.

Dans ces circonstances et dans la mesure où le régime légal aurait permis à la recourante de 
bénéficier des subventions litigieuses si le SdE avait agi conformément au principe de la confiance, 
il n'existe, aux yeux de la Cour, aucun intérêt public prépondérant qui justifierait que la recourante 
ne soit pas protégée dans la confiance qu'elle a légitimement placée dans le comportement du SdE.

3.6. L'autorité intimée ne saurait également se prévaloir des dispositions générales de la LSub 
qui régissent la révocation des subventions. 

Certes, selon l'art. 37 al. 1 let. c LSub, l'autorité compétente révoque la décision d'octroi, résilie le 
contrat de droit public, réduit le montant de la subvention octroyée et/ou en exige la restitution totale 
ou partielle lorsque la subvention a été indûment promise ou versée, que ce soit en violation du droit 
ou sur la base d'un état de fait inexact ou incomplet. 

Or, l'art. 38 al. 1 let. b et c LSub, qui concrétise, en matière de subventions, le principe général de 
la bonne foi et l'interdiction du comportement contradictoire, prévoit quant à lui que l'autorité 
compétente renonce à la révocation de la décision notamment s'il apparaît qu'il lui était difficile de 

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déceler la violation du droit ou si la constatation inexacte ou incomplète des faits ne lui est pas 
imputable. Vu les considérants qui précèdent, on se trouve précisément dans ce cas de figure.

3.7. Partant, il est pleinement justifié de protéger la confiance que la recourante a pu placer dans 
les promesses de subvention du 23 novembre 2021 et il est également impossible de lui reprocher 
de ne pas avoir formé un recours contre ces décisions.

4.

Il suit de là que le recours est bien fondé et doit être admis, sans qu'il ne soit nécessaire d'examiner 
les autres griefs formulés à son appui.

Partant, la décision du 3 octobre 2024 de la DEEF est annulée. Les promesses de subventions 
émises le 23 novembre 2021 sont prolongées jusqu'au 30 novembre 2024, pour le bâtiment no 4 
(dossier no ddd), et jusqu'au 31 janvier 2025, pour le bâtiment no 2 (dossier no eee).

Il y a lieu de renvoyer la cause au SdE pour qu'il impartisse un délai à la recourante pour qu'elle lui 
produise la déclaration selon laquelle les travaux ont bien été achevés, ainsi que les documents 
nécessaires pour s'assurer que les autres conditions au versement des subventions sont remplies.

5.

5.1. Vu l'issue de la cause, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 131 et 133 CPJA). 
L'avance de frais d'un montant de CHF 2'500.- versée par la recourante le 14 novembre 2024 lui est 
restituée.

5.2. Ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, la recourante, qui obtient 
gain de cause, a droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA). Conformément aux art. 8 ss 
du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de 
juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou 
l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur 
ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus 
à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires 
à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant. Pour les photocopies effectuées par le 
mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée. 

La liste de frais produite par le mandataire de la recourante n'a toutefois pas été établie 
conformément aux dispositions précitées. Il convient de rappeler qu'en vertu de l'art. 137 al. 1 CPJA, 
une indemnité de partie ne peut être allouée que pour la procédure devant la dernière instance 
cantonale (cf. not. arrêts TC FR 602 2023 11 du 27 mai 2024 consid. 9; 601 2023 103 du 13 mars 
2023). Le CPJA repose en effet sur l'idée que les administrés sont en mesure d'agir eux-mêmes, 
sans frais excessifs, car les procédures de première instance ou juridictionnelles qui ne sont pas de 
dernière instance cantonale, ne sont pas régies par des règles de forme rigoureuses et la maxime 
d'office y joue un rôle prépondérant (cf. Message n° 231 du 4 septembre 1990 accompagnant le 
projet de code de procédure et de juridiction administrative, ad art. 137). Partant, la liste de frais 
produite par la recourante n'avait pas à inclure les opérations relatives à la procédure devant 
l'instance précédente. 

Dès lors, il y a lieu d'exclure du décompte les heures facturées pour la période du 12 avril 2024 au 
27 juin 2024, représentant 22 heures et 40 minutes de travail. En revanche, les opérations effectuées 

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entre le 9 octobre 2024 et le 28 mars 2025, correspondant à 14 heures et 15 minutes de travail (soit 
36h55 moins 22h40 exclues), apparaissent raisonnables. Calculés au tarif horaire de CHF 250.-, les 
honoraires pour cette activité s'élèvent à CHF 3'562.50. 

En ce qui concerne les débours, leur fixation à forfait, si elle est admise en matière civile, ne répond 
pas aux exigences du Tarif JA. En l'espèce, les débours ne sont pas démontrés et le montant 
forfaitaire réclamé de CHF 461.45 – calculé au demeurant sur la base de la totalité des heures 
initialement facturées (36h55) – apparaît manifestement excessif au regard de l'activité déployée 
dans la présente procédure. Il convient de considérer qu'un montant de CHF 50.- paraît largement 
suffisant pour couvrir les frais effectifs engagés par le mandataire. 

Le total hors taxe s'élève ainsi à CHF 3'612.50. Le supplément pour la TVA au taux de 8.1 % se 
monte à CHF 292.60. Partant, l'indemnité de partie due à la recourante est arrêtée à CHF 3'905.10. 
Conformément à l'art. 141 al. 1 CPJA, elle est mise à la charge de l'État de Fribourg.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est admis. Partant, la décision du 3 octobre 2024 de la DEEF est annulée.

II. Les promesses de subvention émises le 23 novembre 2021 par le Service de l'énergie sont 
prolongées jusqu'au 30 novembre 2024 pour le bâtiment no 4 (dossier no ddd) et jusqu'au 
31 janvier 2025 pour le bâtiment no 2 (dossier no eee).

III. La cause est renvoyée au Service de l'énergie pour qu'il impartisse un délai à la recourante 
pour produire la déclaration d'achèvement des travaux et les documents nécessaires pour 
s'assurer que les autres conditions au versement des subventions sont remplies.

IV. Il n'est pas perçu de frais de procédure. Partant, l'avance de frais de CHF 2'500.- versée par 
la recourante lui est restituée.

V. Un montant de CHF 3'905.10 (dont CHF 292.60 de TVA à 8.1 %) est alloué à la recourante à 
titre d'indemnité de partie. Il est à verser à Me François Piller et Me Bertrand Morel et mis à la 
charge de l'État de Fribourg.

VI. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 15 avril 2025/jud

Le Président Le Greffier-rapporteur