# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 766a5f88-82fe-5bd4-945b-336ef3850c41
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-07-05
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 05.07.2006 R 2006 19
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2006-19_2006-07-05.pdf

## Full Text

R 06 19

4. Kammer 

URTEIL
vom 5. Juli 2006

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Feststellungsverfügung betreffend Nutzung

1. … erwarb im Jahre 1999 die von der Personalfürsorgestiftung … seit Jahren 

als Ferienaufenthaltsmöglichkeit für Angestellte geführte und in der 

Landhauszone gelegene … (Parzelle 2403), Gemeinde … Mit Verfügung vom 

10. Juni 1999 erteilte ihm die Gemeinde … für den Umbau des 2. und 3. OG 

die Baubewilligung. Am 26. April 2000 bewilligte sie ihm eine Projektänderung 

mit der Auflage, dass die Bewilligung für eine Nutzung als Hotelbaute erteilt 

werde und eine Umnutzung einer Neubeurteilung und einer neuen Bewilligung 

der Baubehörde bedürfe. Bis Mitte 2001 führte er das Haus als Hotel mit 

Halbpension, danach als Hotel Garni. 

Am 20. Februar 2004 schloss … mit … zwei Kaufrechtsverträge über die … 

ab. … übte in der Folge ihr Kaufrecht aus; die Hälfte des erworbenen 

Eigentums übertrug sie am 15. Februar 2005 auf ihren Ehemann …

Bereits im Vorfeld der Ausübung der Kaufrechte informierte … die Gemeinde 

am 22. April 2004 über seine Absicht, die … zu kaufen und als Erstwohnung 

zu nutzen. Die Gemeinde machte ihn erstmals am 29. April 2004 darauf 

aufmerksam, dass sie beabsichtige, gesetzliche Grundlagen zu schaffen, die 

Umnutzung von Hotelbetrieben möglichst zu erschweren und parallel dazu die 

Hotellerie, vornehmlich mit planerischen Mitteln, zu stützen. … wies die 

Gemeinde erstmals am 4. Mai 2004 darauf hin, dass die Nutzung der in der 

Landhauszone gelegenen … aus persönlichen und finanziellen Gründen als 

Hotel Garni bereits im Mai 2003 aufgegeben worden sei. Das Haus sei nie als 

Hotel konzipiert worden, was die Gemeinde unter Hinweis auf die 

jahrzehntelange Nutzung als Ferienhotel der Firma Escher Wyss/Sulzer 

umgehend in Abrede stellte.

Am 10. Dezember 2004 erliess die Gemeinde … eine Planungszone, die sie 

im Hinblick auf Bauvorschriften und andere Planungsmassnahmen, welche 

die Umnutzung von bestehenden Hotels einschränken oder ganz 

verunmöglichen und die Hotellerie fördern sollten. Während ihrer 

Geltungsdauer dürfen keine baulichen Vorkehren und Zweckänderungen 

bewilligt werden, welche den vorgesehenen neuen Vorschriften 

widersprechen oder diese beeinträchtigen könnten. Die Planungszone wurde 

für ein Jahr erlassen.

Am 31. März 2005 stellte … bei der Gemeinde das Gesuch für den Umbau 

der … (im Wesentlichen: Renovationsarbeiten). Am 20. April 2005 stellte die 

Gemeinde eine vorzeitige Baubewilligung für Umbauten aus 

gesundheitspolizeilichen, sicherheitsnutzungstechnischen oder 

bauphysikalischen Gründen in Aussicht, wies allerdings darauf hin, dass sie 

die Bewilligung unter der Auflage erteilen werde, dass die … nur als Hotel im 

bisherigen Sinne genutzt werden dürfe, wobei diese Auflage dahinfalle, wenn 

die Planungszone aufgehoben oder durch Vorschriften abgelöst werde, 

welche eine Umnutzung eines Hotels in reine Wohnnutzung zulasse.

In Kenntnis der ablehnenden Haltung des Baugesuchstellers zur 

vorgesehenen Auflage erteilte die Gemeinde am 17. Mai 2005 die Bewilligung 

für die nachgesuchten Umbauarbeiten unter der Auflage (Nutzung als 

Hotelbaute), dass die … nur als Hotel im bisherigen Sinne genutzt werden 

dürfe. Die Auflage falle dahin, wenn die am 10. Dezember 2004 erlassene 

Planungszone aufgehoben oder durch Vorschriften abgelöst werde, welche 

eine Umnutzung eines Hotels in reine Wohnnutzung zulassen würde, wobei 

dannzumal ein entsprechendes Baugesuch zu stellen sei. 

Den von den Eheleuten … gegen die Auflage „Nutzung als Hotelbaute“ 

eingereichten Rekurs (R 05 75) hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 

14. Oktober 2005, mitgeteilt am 4. Januar 2006, gut und die angefochtene 

Auflage wurde aufgehoben. Offen gelassen wurde die Frage der Qualifikation 

der vorbestehenden Nutzung der ... 

Mit Verfügung vom 19. Januar 2006 betreffend Feststellung der Nutzung der 

… erkannte der Gemeindevorstand …

„1. Es wird festgestellt, dass die Liegenschaft … (Parzelle Nr. 2403) als 

Hotel bewilligt und bis anhin als solches genutzt worden ist.

 2. Für den Fall, dass die Eheleute … die … inskünftig ausschliesslich zu 

Wohnzwecken nutzen wollen, haben sie bei der Gemeinde ein 

Baugesuch einzureichen.“

2. Dagegen liessen die Eheleute … am 23. Februar 2006 beim 

Verwaltungsgericht frist- und formgerecht Rekurs erheben mit dem Antrag, es 

sei die Verfügung aufzuheben. Das Haus sei seit jeher vorwiegend als nicht 

öffentliches, nicht renditeortientiertes Ferienhaus/Ferienheim genutzt worden. 

Der Betrieb als Ferienwohnheim könne, unabhängig davon, dass er 

hotelähnlichen Ansprüchen (räumlich, komfortmässig, etc.) habe genügen 

müssen, nicht mit einem Hotel verglichen werden. Im Rekursverfahren R 05 

75 hätten sie erstmals von der Auflage aus dem Jahre 2000 Kenntnis erhalten. 

Diese sei gegenüber ihnen irrelevant. Im Übrigen sei nie ein Gesuch zur 

Umnutzung von Wohnen in Hotelnutzung gestellt oder verlangt worden. Die 

Zwischennutzung von … sei aus wirtschaftlichen Gründen aufgegeben 

worden. Für das Bewilligungsverfahren sei diese kurze Zeit unerheblich, weil 

die Wohnnutzung aufgrund der geltenden Zonenordnung rechtmässig, eine 

Umnutzungsbewilligung entsprechend gar nicht erforderlich sei. Zudem fehle 

es an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage für eine abstrakte 

Feststellungsverfügung. Fakt sei, dass die Villa nicht als Hotel genutzt werde; 

mit dem Verweis auf die Auflage aus dem Jahr 2000 versuche die Gemeinde 

nun eine Hotelnutzung zu konstruieren, was angesichts der konkreten 

Umstände (u.a. keine Umnutzungsbewilligung für Hotel einverlangt, kurze 

Dauer der Nutzung, Rückkehr zur ursprünglichen, langjährigen Wohnnutzung 

bereits im Jahre 2003) nicht angehe. Die Wohnnutzung sei in der 

Landhauszone zonenkonform und bedürfe keiner Baubewilligung. Die 

Zwischenphase der Hotelnutzung habe nichts geändert. Dies habe VGU R 05 

75 festgestellt. Hier werde erneut ein faktisches Wohnnutzungsverbot verfügt. 

Gegen einen Hinweis, wie er vom Verwaltungsgericht in VGU R 05 75 

angeregt worden sei, sei nichts einzuwenden. 

3. Die Gemeinde … beantragte die Abweisung des Rekurses. Zur Begründung 

vertiefte sie im Wesentlichen die bereits der angefochtenen Verfügung 

zugrunde liegenden Überlegungen. Ergänzend legte sie noch dar, dass eine 

Arbeitsgruppe daran sei, sich mit dem Thema „Sicherung der Hotelbetriebe“ 

zu befassen und Lösungsvorschläge zu entwickeln. Im Gegensatz zu der in 

VGU R 05 75 beurteilten Rechtsfrage gehe es vorliegend darum, die 

vorbestehende Nutzung und die damit zusammenhängende 

Bewilligungspflicht für eine allfällige Änderung derselben zu klären. 

Diesbezüglich habe das Verwaltungsgericht noch nichts entschieden. 

Feststellungsverfügungen könnten sodann schon bei Vorliegen eines 

entsprechenden öffentlichen Interesses ergehen. Zudem schreibe Art. 86 

KRG vor, dass Zweckänderungen der Bewilligungspflicht unterlägen. Um die 

Bewilligungspflicht durchsetzen zu können, müsse die bisherige Nutzung und 

die daraus resultierende Rechtsfolge festgestellt werden können. Die 

Rechtsfolge sei hier, dass die Rekurrenten für den baubewilligungspflichtigen 

Tatbestand (hier Umnutzung) ein Baugesuch einreichen müssten. Wenn die 

Baute heute schon wohngenutzt würde, könnte dies nicht verlangt werden. 

Auch die Ausscheidung einer Hotelzone würde nur dort erfolgen, wo bereits 

ein Hotel betrieben werde. Vorliegend gehe es nicht um die materielle 

Beurteilung der angestrebten Wohnnutzung, sondern einzig und allein um die 

formelle Frage, ob hier eine Umnutzung vorliege, welche die Durchführung 

eines Bewilligungsverfahrens notwendig mache. Die … habe als Hotel zu 

gelten. 

4. Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels erhielten die Parteien die 

Gelegenheit die von ihnen eingenommenen Standpunkte zu ergänzen und zu 

vertiefen.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Rekursgegenstand bilden vorliegend zum einen die Frage, ob die Gemeinde 

zu Recht festgestellt hat, dass die … als Hotel bewilligt und bis anhin als 

solches genutzt worden sei, und zum andern, ob sie die Rekurrenten zu Recht 

aufgefordert hat, für den Fall, dass sie die Villa inskünftig ausschliesslich zu 

Wohnzwecken genutzt wollen, der Gemeinde ein Umnutzungsgesuch zur 

Bewilligung einzureichen hätten.

2. Die Rekurrenten stellen sich vorweg auf den Standpunkt, dass sich die 

angefochtene Feststellungsverfügung auf keine hinreichende gesetzliche 

Grundlage stützen könne und daher rechtswidrig sei. Ihnen kann 

diesbezüglich nicht gefolgt werden. Im Verwaltungsrecht erachten Lehre und 

Rechtsprechung, unabhängig davon, ob eine gesetzliche Grundlage 

vorhanden ist oder nicht, den Erlass einer Feststellungsverfügung bereits 

dann als zulässig, wenn ein gewichtiges öffentliches Interesse daran vorliegt. 

Die Begründung dafür liegt im Wesentlichen im Umstand, dass mit einer 

Feststellungsverfügung keine neuen Rechte oder Pflichten begründet, 

geändert oder aufgehoben werden, sondern dass mit ihr die Rechtslage 

geklärt werden kann, sie damit der Rechtssicherheit dient, indem das 

Bestehen, das Nichtbestehen oder der Umfang von verwaltungsrechtlichen 

Rechten und Pflichten verbindlich festgestellt wird (so bereits: Häfelin/Müller, 

Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, N. 714; 

Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 188). Für den Bereich des Baurechts 

lässt sich über das Gesagte hinaus jedoch eine hinreichende gesetzliche 

Grundlage für eine Feststellungsverfügung bereits aus den Bestimmungen 

über die Baubewilligungspflicht (Art. 86 ff. KRG; Baubewilligung erforderlich 

u.a. auch für Nutzungsänderungen einer Baute) ableiten. Im Lichte der von 

der Gemeinde verfolgten Ziele (Klärung der vorbestehenden Nutzung und 

allfällige Baubewilligungspflicht für eine allfällige Änderung der Nutzung) lässt 

sich der Erlass der angefochtenen Feststellungsverfügung nicht 

beanstanden.

3. Hinsichtlich der im Vordergrund stehenden Frage der vorbestehenden 

Nutzung ergibt sich aus den Akten, dass die Villa in den 30er Jahren des 

letzten Jahrhunderts auf der heutigen Parzelle Nr. 2403 erstellt und bis 1954 

privat genutzt worden ist. In der Folge wurde sie dann bis zum Erwerb durch 

den vormaligen Eigentümer im Jahre 1999 als Ferienhaus/ Ferienheim für 

Angestellte der Firmen … verwendet und umgebaut (vgl. die entsprechenden 

Bezeichnungen in den Baubewilligungen aus den Jahren 1984, 1988, 1989, 

1993, 1997 […] sowie 1999). Eine darüber hinausgehende Nutzung im Sinne 

der behaupteten Hotelnutzung konnte von der Gemeinde für diesen, fast 5 

Jahrzehnte beschlagenden Zeitraum nicht glaubhaft aufgezeigt werden. 

Lediglich zwischen 1999 - 2003 wurde das Haus durch den damaligen 

Eigentümer als Hotel geführt, wobei diese Nutzung bereits im Mai 2003 wieder 

aufgegeben werden musste. Entgegen der von der Gemeinde mit Ziff. 1 ihrer 

Verfügung zum Ausdruck gebrachten Auffassung bildete eine eigentliche 

Hotelnutzung - mit Ausnahme der in der Baubewilligung 2000 formulierten 

Auflage - nie Gegenstand der diversen gemeindlichen Baubewilligungen und 

entsprechend dem Zonenzweck ist denn auch nie ein Hotel als solches 

bewilligt worden. Angesichts der hotelähnlichen Ansprüchen genügenden 

Nutzung als Ferienwohnheim sowie der in etwa räumlich ähnlichen 

Ausstattung der Baute, ist in diesem Zusammenhang doch festzuhalten, dass 

die seit 1954 bestehende Nutzung auch nicht als reine Wohnnutzung im 

klassischen Sinn bezeichnet werden kann. Vielmehr ist sie als touristische 

Nutzung zu qualifizieren. 

Hält man sich vor Augen, dass das Haus seit Mitte der 50er Jahre des letzten 

Jahrhunderts touristisch und nicht mehr wohnmässig genutzt wurde, stellte 

diese Nutzung spätestens ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der 

kommunalen Zonenordung eine zonenwidrige Nutzung dar, weil gemäss 

Baugesetz in der Landhauszone ausschliesslich Wohnbauten zugelassen 

wären. Mithin wäre eigentlich im Zusammenhang mit Erneuerungs- und 

Umbauarbeiten eine Umnutzungsbewilligung erforderlich gewesen. Eine 

solche ist jedoch von der Gemeinde - soweit ersichtlich - formell nie erteilt 

worden; etwas anderes lässt sich jedenfalls auch den von den Parteien 

eingelegten Bewilligungen aus den Jahren 1985, 1988, 1993 und 1999 nicht 

entnehmen. Ebenso wenig bildete auch die 1999 vom damaligen Eigentümer 

vorgenommene Umnutzung des Ferienheims in ein öffentlich zugängliches 

Hotel nie Gegenstand eines formellen Baubewilligungsverfahrens. Die in der 

Baubewilligung 2000 aufgenommene Auflage „Nutzung als Hotelbaute“ allein 

vermag die von der Gemeinde nunmehr in der angefochtenen Verfügung 

vertretene Auffassung, dass die Villa als Hotel bewilligt und bis anhin als 

solches genutzt worden sei (vg. Ziff. 1 des Dispositivs), nicht zu stützen, umso 

weniger als es - wie die Gemeinde selbst zutreffend erkannt hat, keine 

stillschweigend erteilten Baubewilligungen gibt. Gegen eine baurechtlich 

relevante Nutzung als Hotel spricht sodann der Umstand, dass die 

zonenwidrige Nutzung als Hotel Garni bereits im Mai 2003 vom damaligen 

Eigentümer (vgl. dessen in der gemeindlichen Vernehmlassung zitiertes 

Schreiben vom 4. Mai 2004) wieder aufgegeben worden ist und die Villa im 

Rahmen der Zonenordnung genutzt worden ist. Die Gemeinde ist aufgrund 

des Gesagten zu Unrecht, davon ausgegangen, dass die … (Parzelle Nr. 

2403) als Hotel bewilligt und bis anhin als solches genutzt worden sei. Ziff. 1 

der angefochtenen Verfügung erweist sich bereits daher als nicht rechtens 

und ist somit aufzuheben.

4. Zu prüfen bleibt damit noch, ob die Rekurrenten aufgrund der konkreten Sach- 

und Rechtslage im Sinne von Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung verpflichtet 

werden können, ein Umnutzungsgesuch einzureichen. Angesichts der obigen 

Ausführungen, wonach zwar die Villa nie als Hotel bewilligt und - abgesehen 

vom Zeitraum 1999 - 2003 - lediglich für touristische Zwecke genutzt worden 

ist und seitens der Rekurrenten die immerhin seit Mai 2003 (Aufgabe des 

Hotel Garni) bestehende, zonenkonforme Nutzung weitergeführt werden soll, 

greift das gemeindliche Vorgehen zu weit. Unbestrittenermassen ist die von 

den Rekurrenten angestrebte Wohnnutzung in der fraglichen Wohnzone 

zulässig. Eine Wohnnutzung könnte - wie das Gericht bereits in VGU 05 75 

festgehalten hat - von der Gemeinde denn auch nicht einfach unter Hinweis 

auf die mit der Planungszone verfolgten Ziele untersagt werden. Ein konkretes 

Umnutzungsgesuch müsste daher denn auch im Lichte des oben zur 

Hotelnutzung Ausgeführten und mit Blick auf die geltende Zonenordnung trotz 

Planungszone bewilligt werden, zumal die „Umnutzung“ ja bereits im 2003 

erfolgt und rechtmässig ist und die Rekurrenten - soweit ersichtlich - bereits 

rechtsgenüglich darauf hingewiesen worden sind, dass eine Umnutzung der 

Villa in eine reine Wohnnutzung aufgrund der mit der Planungszone verfolgten 

Ziele in Frage gestellt sein könnte. Wie die Rekurrenten zu Recht erkannt 

haben, schiesst die Gemeinde angesichts der konkreten Formulierung von 

Ziff. 2 im Dispositiv der angefochtenen Verfügung über das angestrebte Ziel 

eines Hinweises hinaus. Sie ist aus dieser Sicht betrachtet unnötig und daher 

ebenfalls aufzuheben. - Der Rekurs ist somit gutzuheissen und die 

angefochtene Verfügung vollumfänglich aufzuheben.

5. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der 

Rekursgegnerin, welche überdies den anwaltlich vertretenen Rekurrenten 

angemessen aussergerichtlich zu entschädigen hat.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Der Rekurs wird gutgeheissen und die angefochtene Feststellungsverfügung 

aufgehoben.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 187.--

zusammen Fr. 2'687.--

gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 

dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, 

zu bezahlen.

3. Die Gemeinde … hat … aussergerichtlich mit Fr. 2'000.-- (inkl. MWST) zu 

entschädigen.