# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8f18ca21-5e3f-5c01-a3e7-166282c05697
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2012-03-20
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 20.03.2012 B 2011/211
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2011-211_2012-03-20.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2011/211

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 20.03.2012

Entscheiddatum: 20.03.2012

Urteil Verwaltungsgericht, 20.03.2012
Landwirtschaft, Art. 13 Abs. 1 BGSA (SR 822.41).Eine Kürzung der 
Direktzahlungen für das Jahr 2011 wegen des Umstands, dass ein nicht 
anwesenheits- und arbeitsberechtigter Ausländer während vier Tagen 
beschäftigt wurde, erweist sich als recht- und verhältnismässig 
(Verwaltungsgericht, B 2011/211).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, 

Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber Dr. H. 

Fenners

_______________

 

In Sachen

H. P.

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. H. R. G.,

gegen

 

Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen,

 

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betreffend

Kürzung der landwirtschaftlichen Direktzahlungen 2011 wegen Verstössen gegen das 

Bundesgesetz über Massnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit (SR 822.41; 

abgekürzt BGSA)

 

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ H. P. führt einen Landwirtschaftbetrieb in H. Am 17. September 2010 nahm die 

Grenzpolizei eine ausländerrechtliche Kontrolle bei ihm vor. Dabei traf sie einen 

brasilianischen Staatsangehörigen bei Stallarbeiten an, für den keine Arbeitsbewilligung 

vorgewiesen werden konnte. Am 20. September 2010 wurde H. P. hierzu auf der 

Polizeistation B. befragt. In der Folge erklärte ihn das Untersuchungsamt Altstätten mit 

Bussenverfügung vom 9. November 2010 der Förderung des rechtswidrigen 

Aufenthalts und der Beschäftigung eines Ausländers ohne Bewilligung für schuldig. Es 

verurteilte ihn zu einer Geldstrafe von 40 Tagessätzen zu je Fr. 80.-- sowie einer Busse 

von Fr. 400.--; der Vollzug der Geldstrafe wurde unter Ansetzung einer Probezeit von 

zwei Jahren aufgeschoben. Die Bussenverfügung erwuchs unangefochten in 

Rechtskraft.

Die Bussenverfügung wurde daraufhin vom kantonalen Kontrollorgan zur Bekämpfung 

der Schwarzarbeit an das Volkswirtschaftsdepartment weitergeleitet. Dieses gewährte 

H. P. mit Schreiben vom 18. Juli 2011 das rechtliche Gehör mit Bezug auf die 

beabsichtigte Kürzung der Direktzahlungen für das Jahr 2011. H. P. liess sich mit 

Eingabe vom 15. August 2011 vernehmen. Mit Verfügung vom 26. September 2011 

kürzte das Volkswirtschaftsdepartment die Direktzahlungen 2011 um 25%.

B./ Dagegen liess H. P. mit Eingabe vom 10. Oktober 2011 Beschwerde beim 

Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen erheben:

"1. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 26.09.2011 sei aufzuheben und von 

einer Kürzung der landwirtschaftlichen Direktzahlungen um 25% bzw. 12.5% sei 

abzusehen.

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2. Die Kürzung sei im Rahmen der Verhältnismässigkeit auf einen Betrag von Fr. 

1'000.-- festzusetzen.

3. Der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zu erteilen.

4. Kosten- und Entschädigungsfolgen gehen zu Lasten der Beschwerdegegnerin."

Das Volkswirtschaftsdepartement beantragte in seiner Vernehmlassung vom 2. 

November 2011, die Beschwerde sei abzuweisen.

Am 3. November 2011 wurde dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers die 

Vernehmlassung der Vorinstanz zugestellt. Gleichzeitig wurde ihm eine Frist von 

vierzehn Tagen eingeräumt, um zu den in der Vernehmlassung allfällig vorgebrachten 

neuen tatsächlichen und rechtlichen Argumenten eine ergänzende Stellungnahme 

einzureichen. Der Beschwerdeführer liess sich nicht ergänzend vernehmen.

Auf die Begründungen des Beschwerdeführers und der Vorinstanz sowie die 

Ausführungen im angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, in den folgenden 

Erwägungen eingegangen.

 

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. (…).

2. Der Beschwerdeführer beschäftigte vom 13. September bis zum 17. September 

2010 auf seinem Landwirtschaftsbetrieb in H. einen weder anwesenheits- noch 

arbeitsberechtigten Brasilianer. Dafür wurde er strafrechtlich verurteilt. Vorliegend liegt 

nun die daran anknüpfende Verwaltungssanktion im Streit, welche eine Kürzung der 

Direktzahlungen für das Jahr 2011 zum Gegenstand hat. Der Beschwerdeführer macht 

zu Recht nicht geltend, die teilweise Verweigerung der Verwaltungsleistungen sei von 

Vornherein unzulässig.

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2.1. Mit Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Bekämpfung der 

Schwarzarbeit (SR 822.41, abgekürzt BGSA) besteht eine gesetzliche Grundlage, die 

es erlaubt, Direktzahlungen zu kürzen. Nach dieser Bestimmung wird der Arbeitgeber, 

der wegen schwerwiegender oder wiederholter Missachtung seiner Melde- und 

Bewilligungspflichten gemäss Sozialversicherungs- oder Ausländerrecht rechtskräftig 

verurteilt worden ist, während höchstens fünf Jahren von künftigen Aufträgen des 

öffentlichen Beschaffungswesens ausgeschlossen oder es können ihm während 

höchstens fünf Jahren Finanzhilfen angemessen gekürzt werden.

2.2. An der Bekämpfung der Schwarzarbeit besteht ein gewichtiges öffentliches 

Interesse. Schwarzarbeit führt nicht nur zum Verlust von Staatseinnahmen in Form von 

Steuern sowie Sozialabgaben, sondern auch zu Wettbewerbsverzerrungen. Zudem 

gefährdet sie den Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (vgl. BBl 2002 III, S. 

3608 f.).

3. Im Unterschied zum Ausschluss von der Auftragsvergabe durch die öffentliche Hand 

räumt Art. 13 Abs. 1 BGSA mit Bezug auf die Kürzung von Finanzhilfen ein 

Entschliessungsermessen ein. Der Spielraum der zuständigen kantonalen Behörde 

besteht darin, dass sie entscheiden kann, ob eine Sanktion ergriffen wird oder nicht. 

Weiter räumt das Gesetz einen Entscheidungsspielraum in dem Sinn ein, als es mit 

dem Begriff der «schwerwiegenden Missachtung» den Tatbestand unbestimmt 

umschreibt. Schliesslich wird auch die Höhe der Sanktion in das pflichtgemässe 

Ermessen der zuständigen kantonalen Behörde gestellt; das Gesetz sieht in diesem 

Zusammenhang einzig vor, dass Finanzhilfen während maximal fünf Jahren gekürzt 

werden können.

4. Auch wenn die zuständige Behörde durch das ihr eingeräumte Ermessen über einen 

Entscheidungsspielraum verfügt, bedeutet dies nicht, dass sie bei der 

Ermessensausübung völlig frei ist. Sie ist vielmehr an die Verfassung gebunden und hat 

insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip 

einzuhalten (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 

2010, Rz. 441).

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4.1. Um diesen Verfassungsprinzipien gerecht zu werden, hat das 

Volkswirtschaftsdepartment eine Richtlinie betreffend Kürzung der Direktzahlungen 

erlassen. Danach werden als schwerwiegend all diejenigen (sozialversicherungs- und 

ausländerrechtlichen) Melde- und Bewilligungsverstösse eingestuft, die ein Vergehen 

oder Verbrechen darstellen. Mithin sollen Übertretungen erst im Wiederholungsfall 

sanktioniert werden. Weiter stuft die Richtlinie die Höhe der Sanktion danach ab, ob ihr 

eine Erst-, Zweit-, Dritt- oder Viertverurteilung zu Grunde liegt. Für einen erstmaligen 

schwerwiegenden Verstoss ist eine Kürzung von 25% vorgesehen. Diese kann um die 

Hälfte reduziert werden, wenn der Arbeitgeber nachweist, dass er sämtliche 

Sozialversicherungsabgaben und Quellensteuern abgeliefert und den vereinbarten 

Lohn dem betroffenen Arbeitnehmer bezahlt hat. Weitere Abstufungen sind nicht 

vorgesehen.

4.2. Bei der vorerwähnten Richtlinie handelt es sich um eine verwaltungsinterne 

Weisung. Sie richtet sich somit (einzig) an die Verwaltungsbehörden. Für das 

Verwaltungsgericht ist sie nicht verbindlich. Wenn sie jedoch eine dem Einzelfall 

angepasste und gerecht werdende Konkretisierung der gesetzlichen Bestimmung 

darstellt, wird davon nicht ohne triftigen Grund abgewichen (Häfelin/Müller/Uhlmann, 

a.a.O., Rz. 128).

Zu berücksichtigen bleibt weiter, dass das Verwaltungsgericht nicht über umfassende 

Prüfungsbefugnis verfügt. Aufgrund von Art. 61 VRP ist die verwaltungsgerichtliche 

Prüfungsbefugnis vielmehr beschränkt auf Rechtsverletzungen, wozu 

Ermessensüberschreitung und –missbrauch gehören, sowie die unrichtige oder 

unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts; die Überprüfung der 

Angemessenheit einer Entscheidung ist dem Verwaltungsgericht hingegen verwehrt.

4.3. Das Volkswirtschaftsdepartement verfügte gegenüber dem Beschwerdeführer eine 

Kürzung der Direktzahlungen für das Jahr 2011 um 25%. Die Sanktion beschränkt sich 

somit auf ein Jahr. Der Beschwerdeführer lässt im Wesentlichen einwenden, die 

Schematisierung sei willkürlich und die Sanktion unverhältnismässig; die Kürzung 

würde bei ihm rund Fr. 25'000.-- ausmachen. Ausserdem habe er alle Voraussetzungen 

für eine Reduktion der Kürzung auf 12.5% nachgewiesen.

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4.3.1. Die Vorinstanz verweigerte die Halbierung der Kürzung im angefochtenen 

Entscheid deshalb, weil sie die Lohnzahlung an den vom Beschwerdeführer 

beschäftigten Brasilianer für nicht nachgewiesen hielt. Aus den Vorakten ergibt sich 

jedoch, dass der mit der Kontrolle vom 17. September 2010 und mit der Befragung 

vom 20. September 2010 betraute Polizist in einem Telefon vom 30. September 2011 

gegenüber der Vorinstanz angab, die Frau des Beschwerdeführers habe Fr. 200.-- für 

den Brasilianer auf dem Polizeiposten abgegeben. Dieses Telefonat erging erst nach 

Versand des angefochtenen Entscheids. Die darin gemachten und unbestritten 

gebliebenen Ausführungen können im vorliegenden Verfahren noch berücksichtigt 

werden, zumal sie sich auf Tatsachen beziehen, die sich vor Abschluss des 

vorinstanzlichen Verfahrens verwirklicht haben. Trotzdem sind die Voraussetzungen für 

die Halbierung der Sanktion nicht erfüllt. Aus den Akten ergibt sich, dass der 

Beschwerdeführer die Quellensteuer auf Bruttoeinkünften von total Fr. 530.-- 

abgeliefert hat (vgl. Vorakten, act. 7.4). Dies entspricht einem Lohn von Fr. 132.50 pro 

Tag, wenn von einer Einsatzdauer von 4 Tagen ausgegangen wird. Auf den gegenüber 

den Steuerbehörden gemachten Angaben ist der Beschwerdeführer zu behaften. Er hat 

einen Bruttolohn abgerechnet, der ungefähr den Ansätzen der Lohnrichtlinie für 

familienfremde Arbeitnehmende in der Schweizer Landwirtschaft entspricht. Danach 

beläuft sich der Bruttolohn für saisonale Arbeitskräfte ohne Arbeitserfahrung auf Fr. 

13.15 pro Stunde, was bei einer täglichen Arbeitszeit von 10 Stunden zu einem Lohn 

von Fr. 131.50 pro Tag führt. Wird nun entsprechend der Richtlinie für Kost und Logis 

noch ein Naturallohn von Fr. 33.-- pro Tag angerechnet beziehungsweise in Abzug 

gebracht, so zeigt sich, dass der Lohn nicht vollständig beglichen wurde. Ob der 

Beschwerdeführer mit dem Arbeitnehmenden einen tieferen Lohn vereinbart hat, ist 

unerheblich. Widersprüchliches Verhalten verdient keinen Rechtsschutz. Ein 

Abweichen von den Angaben, die der Beschwerdeführer gegenüber den 

Steuerbehörden gemacht hat, scheidet somit aus. Daraus folgt, dass nicht alle 

Voraussetzungen erfüllt sind, welche die Richtlinie für eine Halbierung der Kürzung 

aufstellt.

4.3.2. Auch sonst sind keine Umstände erkennbar, die eine Kürzung der Sanktion 

rechtfertigen würden. Es ist zwar nicht zu verkennen, dass eine Kürzung der 

Direktzahlungen um 25% für den Beschwerdeführer eine schwer wiegende Sanktion 

darstellt, insbesondere wenn die Zahlungen für das Jahr 2011 ähnlich hoch ausfallen 

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sollten wie im Vorjahr (vgl. dazu Vorakten, act. 1). Dies gilt umso mehr, als der weder 

anwesenheits- noch arbeitsberechtigte Brasilianer nur während vier Tagen für den 

Beschwerdeführer tätig war. Dass diese Beschäftigung lediglich erfolgte, um einen 

unvorhergesehenen Personalausfall zu kompensieren, weist der Beschwerdeführer 

hingegen nicht nach. Auch kann von einem Arbeitgeber, der mittels Direktzahlungen 

vom Staat (erhebliche) Finanzhilfen erhält, erwartet werden, dass in seinem Betrieb die 

geltenden Bewilligungsvorschriften eingehalten und die dem Staat geschuldeten 

Abgaben (unaufgefordert) abgeliefert werden. Wer dies nicht macht, soll nicht noch 

mittels Finanzhilfen belohnt werden (vgl. die entsprechenden Voten im Parlament: Amtl. 

Bull. NR 2005, N 696 f.). Unter diesem Aspekt ist denn auch nicht zu beanstanden, 

dass die Richtlinie der Vorinstanz die Kürzung weder betragsmässig beziffert noch eine 

betragliche Obergrenze vorsieht. Es erscheint vielmehr sachgerecht, dass sich die 

Sanktion bei hohen Finanzhilfen auch betragsmässig stärker auswirkt. Hinzu kommt, 

dass an der Bekämpfung der Schwarzarbeit ein gewichtiges öffentliches Interesse 

besteht. Dies ruft nach strengen Sanktionen, auch in Form der 

Administrativmassnahmen. Dabei kann es auch nicht bloss darum gehen, den mit der 

Schwarzarbeit einhergehenden wirtschaftlichen Vorteil wieder abzuschöpfen. Vielmehr 

soll der Fehlbare gewarnt und in Zukunft zu einem rechtskonformen Verhalten 

bestimmt werden. So gesehen erscheint eine Kürzung der Direktzahlungen um 25% - 

beschränkt auf das Jahr 2011 – durchaus vertretbar. Zu einer Gefährdung der 

betrieblichen Existenz führt dies nicht. Vielmehr erweist sich die Sanktion als geeignet 

und erforderlich, um das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel – die Bekämpfung 

der Schwarzarbeit - zu erreichen. Eine Rechtsverletzung ist damit nicht auszumachen.

5. (…).

 

Demnach hat das Verwaltungsgericht

 

zu Recht erkannt:

1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.

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2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 1'500.-- bezahlt der 

Beschwerdeführer. Die Entscheidgebühr wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss in 

gleicher Höhe verrechnet.

3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

 

V.          R.           W.

 

Der Präsident:                        Der Gerichtsschreiber:

 

Versand dieses Entscheides an:

-   den Beschwerdeführer (durch Rechtsanwalt lic. iur. H. R. G.)

-   die Vorinstanz

 

am:

 

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

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	Landwirtschaft, Art. 13 Abs. 1 BGSA (SR 822.41).Eine Kürzung der Direktzahlungen für das Jahr 2011 wegen des Umstands, dass ein nicht anwesenheits- und arbeitsberechtigter Ausländer während vier Tagen beschäftigt wurde, erweist sich als recht- und verhältnismässig (Verwaltungsgericht, B 2011/211).

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