# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cf016677-e9ed-540e-9318-737f66023ef2
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-06-30
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 30.06.2023 A-2662/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-2662-2020_2023-06-30.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Corte I 

A-2662/2020 

 

 
 

  S e n t e n z a  d e l  3 0  g i u g n o  2 0 2 3  

Composizione 

 
Giudici Claudia Pasqualetto Péquignot (presidente del 

collegio), Jérôme Candrian, Maurizio Greppi,  

cancelliere Demis Mirarchi. 
 

 
 

Parti 

 
Comune di Mesocco, Stradón 14, casella postale 192, 

6563 Mesocco,   

patrocinato dall’avv. Andrea Toschini, avvocato, Studio 

legale e notarile, Casa Moesa, 6535 Roveredo GR,  

ricorrente,  

  
 

 
contro 

 

 
Ufficio federale delle strade USTRA, 3003 Bern,    

autorità inferiore.  

  
 

 
 

Oggetto 

 
Strade nazionali; fissazione dei costi di impianti utilizzati 

insieme ad altri. 

 

 

 

A-2662/2020 

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Fatti: 

A.  

A.a  

Negli anni ‘70 la Confederazione ha edificato l’autostrada, allora 

denominata N13, che transita lungo il territorio del Comune di Mesocco. 

Contestualmente alla costruzione sono stati realizzati e finanziati dal 

Cantone dei Grigioni (allora proprietario dell’autostrada) numerosi 

sottopassaggi e soprappassaggi, laddove il tracciato si intersecava in 

corrispondenza di strade comunali esistenti, di proprietà del Comune. 

A.b Negli anni seguenti la manutenzione dei sottopassaggi e dei 

soprappassaggi è avvenuta da parte del proprietario (cantone dei Grigioni), 

senza che al Comune di Mesocco fosse richiesta alcuna partecipazione 

finanziaria. 

A.c Con l’entrata in vigore della nuova impostazione della perequazione 

finanziaria e della ripartizione dei compiti tra la Confederazione e i Cantoni 

(di seguito NPC), entrata in vigore il 1° gennaio 2008, le strade nazionali, 

tra cui la N13, sono divenute proprietà della Confederazione. In questo 

contesto l’Ufficio federale delle strade (di seguito: USTRA) ha ritenuto che 

per 14 sottopassaggi e 1 soprappassaggio, siti nel Comune di Mesocco, 

era opportuno procedere con una regolamentazione specifica riguardante 

l’assunzione dei costi di esercizio e di manutenzione dei succitati manufatti. 

In particolare l’autorità federale ha ritenuto che gli eventuali impianti di 

smaltimento delle acque di scarico (con caditoie, griglie, condotte e 

drenaggi della pavimentazione), la segnaletica orizzontale e verticale 

relativa al traffico veicolare e/o pedonale, rispettivamente l’illuminazione 

relativa ai sottopassi fossero di proprietà del Comune, il quale avrebbe 

quindi dovuto assumersi le spese di manutenzione ed esercizio. L’USTRA 

ha quindi formulato quanto indicato in 15 contratti, trasmessi al Comune 

per firma in data 29 ottobre 2014. Conseguentemente tra le parti è 

avvenuto un incontro nel gennaio 2015. 

A.d Tra il maggio del 2015 e il gennaio 2016 l’autorità federale, per il 

tramite dello studio ingegneristico esterno incaricato della pratica, ha 

sollecitato il Comune, con ripetute comunicazioni di posta elettronica, a 

volere sottoscrivere i contratti trasmessi. 

A.e Con scritto del 10 luglio 2018 l’USTRA ha sollecitato il Comune a dare 

seguito alle sottoscrizioni dei documenti trasmessi entro il 20 agosto 

seguente. Non avendo ricevuto alcuna risposta in merito, l’autorità federale 

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ha nuovamente sollecitato l’autorità comunale a dare seguito a quanto 

richiesto, in data 1° febbraio 2019, entro il 28 febbraio seguente. 

A.f Avendo costatato una nuova inazione da parte del Comune, l’USTRA 

ha quindi adottato, mediante decisione formale del 22 aprile 2020, 

unilateralmente i 15 contratti trasmessi regolanti in particolare i rapporti di 

proprietà e la relativa assunzione dei costi di esercizio e manutenzione dei 

15 manufatti. 

B.  

B.a  

Con ricorso del 22 maggio 2020 il Comune (di seguito anche ricorrente o 

insorgente) ha impugnato la decisione succitata dinanzi al Tribunale 

amministrativo federale (di seguito: TAF o il Tribunale), chiedendo, in via 

principale, l’annullamento della stessa e, in via subordinata, l’annullamento 

e il rinvio degli atti all’USTRA al fine di rinegoziare i contratti oppure di 

ottenere una nuova decisone. 

B.b Con risposta del 21 luglio 2020 l’USTRA ha chiesto di respingere 

l’impugnativa, con protesta di tasse spese e ripetibili. L’autorità di prima 

istanza ha respinto le considerazioni in punto alle violazioni formali, 

sottolineando in seguito e nel merito come il richiamo ai disposti legali non 

siano pertinenti. 

B.c Con osservazioni finali dell’11 ottobre 2021 l’insorgente si è 

riconfermato nelle proprie allegazioni e conclusioni di causa, che per 

quanto di interesse per il presente giudizio verranno ripresi in appresso. 

 

Diritto: 

1.  

1.1  

Il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni ai 

sensi dell’art. 5 della Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura 

amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità menzionate 

all’art. 33 della Legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale 

amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), riservate le eccezioni di cui 

all’art. 32 LTAF (cfr. art. 31 LTAF). La procedura dinanzi ad esso è retta 

dalla PA, in quanto la LTAF non disponga altrimenti (art. 37 LTAF). 

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1.2  

L’insorgente ha partecipato al procedimento dinanzi all’autorità inferiore, è 

particolarmente toccato dalla decisione impugnata ed ha un interesse 

degno di protezione all’annullamento o alla modificazione della stessa  

(art. 48 cpv. 1 PA). In concreto, l’atto impugnato è una decisione in materia 

di strade nazionali, emanata dall’USTRA, autorità inferiore ai sensi 

dell’art. 33 lett. d LTAF. I requisiti relativi al contenuto ed alla forma del 

ricorso sono soddisfatti (art. 52 PA). Tutti gli altri presupposti processuali 

sono altrettanto adempiuti, in particolare il ricorso è tempestivo (art. 50  

cpv. 1 PA) e l’anticipo spese è stato versato entro il termine impartito 

(art. 63 cpv. 4 PA).  

1.3 Il ricorso è ricevibile e deve essere esaminato nel merito. 

2.  

2.1 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere 

invocati la violazione del diritto federale, compreso l’eccesso o l’abuso del 

potere di apprezzamento (art. 49 lett. a PA), l’accertamento inesatto o 

incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (art. 49 lett. b PA) nonché 

l’inadeguatezza (art. 49 lett. c PA). 

2.2 L’autorità adita non è vincolata né dai motivi addotti (art. 62 cpv. 4 PA), 

né dalle considerazioni giuridiche della decisione impugnata, né dalle 

argomentazioni delle parti (cfr. DTAF 2007/41 consid. 2 [pagg. 529 e seg.]). 

Secondo il principio di articolazione delle censure (Rügeprinzip) l’autorità 

di ricorso non è tenuta ad esaminare le censure che non appaiono evidenti 

o non possono dedursi facilmente dalla constatazione e presentazione dei 

fatti, non essendo a sufficienza sostanziate (cfr. sentenza del TAF  

A-5225/2018 del 7 maggio 2019 consid. 2) . Il principio inquisitorio non è 

assoluto: la sua portata è limitata dal dovere delle parti di collaborare. 

Quest’ultimo comprende per la parte l’obbligo di produrre le prove 

necessarie, d’informare il giudice sulla fattispecie e di motivare la propria 

richiesta (cfr. art. 13 PA; DTF 143 II 425 consid. 5.1; 140 I 285 

consid. 6.3.1). 

3.  

3.1 L’insorgente censura una violazione del diritto di essere sentito, poiché 

la decisione impugnata è stata emanata dall’USTRA senza alcun 

preventivo avvertimento circa il procedimento decisionale in atto e senza 

conferirgli espressamente il diritto di prendere posizione in merito. 

https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/9e079245-5dc0-492e-a2b5-b94579fa83e4?source=document-link&SP=3|a4tady
https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/9e079245-5dc0-492e-a2b5-b94579fa83e4?source=document-link&SP=3|a4tady
https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/9e079245-5dc0-492e-a2b5-b94579fa83e4?source=document-link&SP=3|a4tady
https://www.swisslex.ch/DOC/ShowLawViewByGuid/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/f2a267d6-8dc6-4d54-ae40-b1350ff5c759?source=document-link&SP=3|a4tady

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Tale censura di natura formale va qui esaminata prioritariamente dal 

Tribunale, considerato come la violazione del diritto di essere sentito può, 

di principio, comportare l’annullamento della decisione impugnata, 

indipendentemente dalle possibilità di successo del ricorso nel merito 

(cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1 con ulteriori riferimenti).  

3.2 Il diritto di essere sentito, sancito dall’art. 29 cpv. 2 della Costituzione 

federale della Confederazione Svizzera (Cost., RS 101), garantisce 

all’interessato il diritto di esprimersi prima che sia resa una decisione nei 

suoi confronti (cfr. art. 29 e 30 PA), il diritto di prendere visione dell’incarto 

(cfr. art. 26 PA), la facoltà di offrire mezzi di prova su fatti suscettibili di 

influire sul giudizio, di esigerne l’assunzione, di partecipare alla loro 

assunzione e di potersi esprimere sulle relative risultanze, nella misura in 

cui esse possano influire sulla decisione (cfr. art. 18 e 29 PA), nonché di 

ottenere una decisione motivata (cfr. art. 35 PA; DTF 144 I 11 consid. 5.3; 

140 I 99 consid. 3.4). 

3.3 Per costante giurisprudenza, dal diritto di essere sentito garantito 

dall’art. 29 cpv. 2 Cost. deve in particolare essere dedotto il diritto per 

l’interessato di esprimersi prima della resa di una decisione sfavorevole nei 

suoi confronti, quello di fornire prove circa i fatti suscettibili di influire sul 

provvedimento, quello di poter prendere visione dell’incarto, quello di 

partecipare all’assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di 

determinarsi al riguardo (DTF 143 V 71 consid. 4.1 con ulteriori riferimenti). 

L’autorità giudicante deve determinare il contenuto e la portata del diritto di 

essere sentito, in funzione della situazione concreta e tenuto conto degli 

interessi in gioco. Vanno in particolare considerati, da un lato, il pregiudizio 

alla situazione dell’interessato così come risulta dalla decisione che deve 

essere adottata e, dall’altro, l’importanza e l’urgenza dell’intervento 

amministrativo. In generale, quanto più la decisione che ci si appresta a 

prendere è suscettibile di pregiudicare la posizione dell’interessato, tanto 

più il diritto di essere sentito di quest’ultimo va accordato e riconosciuto 

ampiamente. Occorre inoltre ugualmente tenere conto delle garanzie che 

la procedura offre alla difesa dell’interessato; in particolare, ci si mostrerà 

meno esigenti con la stretta osservanza del diritto di essere sentito se è 

data la possibilità di portare la contestazione davanti a un’autorità di ricorso 

dotata di pieno potere di esame, a condizione però che la violazione non 

sia di particolare gravità (DTF 135 I 279 consid. 2.3 con ulteriori riferimenti). 

4.  

4.1 Occorre in prima battuta verificare se il Comune può invocare una 

violazione del diritto di essere sentito, ossia se l’insorgente è titolare delle 

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pretese derivanti dall’art. 29 cpv. 2 Cost. e delle norme procedurali che 

concretizzano la disposizione costituzionale. 

4.2 Un comune può invocare il divieto di arbitrio e le garanzie procedurali 

previste dalla Cost., in cui rientra dunque anche l’art. 29 cpv. 2 Cost., nella 

misura in cui queste rivendicazioni sono strettamente correlate ad una 

presunta violazione della sua autonomia (cfr. DTF 146 I 83 consid. 3.1). 

4.3 Ora, il Comune è toccato nella sua autonomia finanziaria – ambito in 

cui esso gode di una certa indipendenza – visto che la decisione adottata 

dall’autorità inferiore comporterebbe per l’insorgente dei costi aggiuntivi e 

gli imporrebbe un aggravio volto ad assicurare l’esercizio e la 

manutenzione dei sottopassaggi e del soprappassaggio. 

Il Tribunale non può inoltre esimersi dal sottolineare che l’autorità inferiore 

ha sottoposto al Comune dei contratti, che sono per natura bilaterali e che, 

quindi, richiedevano la sottoscrizione da parte del ricorrente. Il Comune era 

dunque in misura di negoziare con l’USTRA. Questo elemento mostra che 

il ricorrente gode, in questo ambito, di un certo margine di manovra.  

Il Comune di Mesocco può pertanto invocare una violazione del diritto di 

essere sentito. 

5.  

5.1 Come esposto in precedenza, quanto più la decisione che ci si 

appresta a prendere è suscettibile di pregiudicare la posizione 

dell’interessato, tanto più il diritto di essere sentito di quest’ultimo va 

accordato e riconosciuto ampiamente. Il criterio dell’urgenza è anch’esso 

un indicatore per l’analisi (cfr. supra consid. 3.3). Occorre dunque 

quantificare il pregiudizio per il Comune e determinare se, nella presente 

fattispecie, vi era l’urgenza di emettere una decisione. 

5.2 Nel caso di specie non è possibile quantificare in anticipo quali saranno 

le risorse necessarie per, ad esempio, determinati lavori di manutenzione. 

I costi possono infatti variare a dipendenza dell’intervento richiesto. Questo 

punto può generare insicurezza per un comune medio piccolo come quello 

di Mesocco, dato che rende maggiormente difficile una pianificazione delle 

proprie uscite. 

5.3 Per la ragione sopraesposta lo scrivente Tribunale ritiene che l’onere 

imposto dalla decisione dell’autorità inferiore è importante. 

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5.4 Per quanto riguarda il criterio dell’urgenza, il Tribunale sottolinea che 

l’autorità inferiore ha atteso anni prima di regolarizzare la situazione. 

Qualche mese aggiuntivo non avrebbe di certo messo a repentaglio un 

qualsivoglia interesse pubblico al punto tale da dover emettere una 

decisione senza previo avvertimento del ricorrente. La fattispecie non 

aveva dunque il carattere dell’urgenza, ciò che avrebbe potuto e dovuto 

convincere l’USTRA ad informare il ricorrente in punto alla prospettata 

decisione formale. 

6. In sunto, l’autorità inferiore ha violato il diritto di essere sentito del 

ricorrente. 

7.  

7.1 Occorre ora esprimersi sulla possibilità di sanare la violazione del diritto 

di essere sentito. 

7.2 A titolo eccezionale, la violazione del diritto di essere sentito può essere 

sanata nella procedura di ricorso se il ricorrente ha avuto modo di 

esprimersi davanti ad un’autorità di ricorso con pari cognizione, nel senso 

il potere d’esame della giurisdizione competente non può essere più 

ristretto di quello dell’istanza inferiore. Tale riparazione deve tuttavia 

rimanere l’eccezione ed è ammissibile, di principio, solo nel caso di una 

violazione non particolarmente grave dei diritti procedurali della parte lesa. 

Ciò sancito, una tale riparazione può altresì giustificarsi, anche in presenza 

di una violazione grave, qualora l’annullamento della decisione impugnata 

e il rinvio della causa all’autorità inferiore costituiscano una mera formalità 

e conducano ad un inutile prolungamento della procedura incompatibile 

con l’interesse delle parti ad una risoluzione celere della vertenza  

(cfr. DTF 147 IV 340 consid. 4.11.3 con ulteriori riferimenti).  

7.3 Innanzitutto, il ricorrente ha giustificato la sua inazione richiamando 

l’importante carico di lavoro a cui il Comune sarebbe stato confrontato  

(cfr. allegato n. 3 della risposta al ricorso dell’autorità inferiore). Il Tribunale 

segnala a questo proposito che i contratti sono stati inviati al Comune in 

data 29 ottobre 2014. Il primo richiamo è intervenuto il 10 luglio 2018, 

quindi quasi quattro anni dopo l’invio dei contratti. Il secondo richiamo è 

stato inviato al Comune in data 1° febbraio 2019. Il ricorrente ha quindi 

avuto più di quattro anni per prendere una posizione sulla proposta 

dell’USTRA. Non è passata inoltre agli occhi di questo Tribunale 

inosservata l’assenza di risposta ai richiami, anche solo per domandare 

un’ulteriore proroga. Questo comportamento è incomprensibile e non è 

accettabile da parte di un Comune, a sua volta amministrazione pubblica. 

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Ciononostante, questo Tribunale ritiene anche che l’imposizione di 15 

contratti per mezzo di una decisione senza previo avvertimento del 

ricorrente sia problematica. Come già è stato ribadito dallo scrivente 

Tribunale, il diritto di essere sentito non si esercita per la prima volta in 

sede ricorsuale. Questa non è chiaramente l’intenzione del legislatore. Non 

spetta a questo Tribunale essere il primo garante di questa garanzia 

procedurale. Questo è il ruolo delle autorità precedenti. L’istituto della 

riparazione non è previsto per rimediare a ogni violazione del diritto di 

essere sentito. Ogni autorità federale deve, in ogni circostanza, dimostrare 

un comportamento esemplare nella gestione delle proprie procedure  

(cfr. sentenza del Tribunale A-6546/2018 del 23 novembre 2021  

consid. 5.4). Inoltre, vista anche la natura non urgente (cfr. supra  

consid. 5.4), questo Tribunale non vede perché l’autorità inferiore non 

avrebbe potuto informare il ricorrente sulla volontà di imporre i contratti 

unilateralmente per mezzo di una decisione. L’attitudine dell’autorità 

inferiore è stata verso il Comune intransigente, anche tenendo conto della 

passività incomprensibile del ricorrente. Per le ragioni esposte, la lesione 

del diritto di essere sentito del Comune è da considerarsi grave. 

Infine, nel caso di specie, l’annullamento della decisione impugnata e il 

rinvio della causa all’autorità inferiore non costituirebbero una mera 

formalità. Infatti, dagli atti non emerge una qualsivoglia discussione tra il 

ricorrente e l’autorità inferiore. Questo Tribunale si auspica dunque, con 

l’emissione di questa sentenza, che le parti riprendano gli scambi nel 

tentativo di giungere ad un accordo. Se ciò non dovesse verificarsi, come 

minimo la decisione dovrà essere dovutamente motivata. In altre parole, 

l’autorità inferiore dovrà evitare un approccio schematico, nel senso che 

dovrà spiegare la motivazione della ripartizione dei costi per ogni singolo 

manufatto. Così facendo, il ricorrente non dovrebbe avere modo di 

considerarsi non informato sulle intenzioni specifiche relative ad ogni 

oggetto. In tutti i casi, il Comune veglierà a rispondere senza indugio e 

entro i termini che gli verranno impartiti dall’autorità inferiore. 

8. Alla luce di quanto precede, la violazione del diritto non può essere 

sanata. La decisione del 22 aprile 2020 è dunque annullata. Gli atti di causa 

sono rinviati all’autorità inferiore, perché proceda, eventualmente, alla 

pronuncia di una nuova decisione, previa audizione dell’insorgente. 

9.  

9.1 Visto l'esito della procedura, non si prelevano spese processuali. 

L'anticipo di franchi 3’000 viene restituito all’insorgente. 

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9.2 Conformemente all’art. 64 PA, l'autorità di ricorso, se ammette il ricorso 

in tutto o in parte, può assegnare al ricorrente un’indennità per le spese 

indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato. 

Nel caso in esame, tenuto conto anche dell’inazione del Comune, si 

giustifica riconoscere alla parte ricorrente un’indennità a titolo di spese 

ripetibili di franchi 500, la quale è posta a carico dell’autorità inferiore. 

  

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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale 
pronuncia: 

1.  

Il ricorso è accolto e la decisione impugnata del 22 aprile 2020 è annullata. 

Di conseguenza, gli atti di causa sono rinviati all’autorità inferiore, perché 

proceda, eventualmente, alla pronuncia di una nuova decisione, previa 

audizione dell’insorgente. 

2.  

Non si prelevano spese processuali. L’anticipo spese di franchi 3’000.–  

verrà restituito alla ricorrente. 

3.  

Al ricorrente è accordata un’indennità a titolo di spese ripetibili per la 

procedura di ricorso di franchi 500. Essa è posta a carico dell’autorità 

inferiore. 

4.  

Questa sentenza è comunicata al ricorrente e all’autorità inferiore. 

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente. 

 

La presidente del collegio: Il cancelliere: 

  

Claudia Pasqualetto Péquignot Demis Mirarchi 

 

  

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Rimedi giuridici: 

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 

diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il 

termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale 

federale oppure, all’indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una 

rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l’ultimo giorno 

del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una 

lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l’indicazione dei mezzi 

di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della 

parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere 

allegati (art. 42 LTF). 

 

 

Data di spedizione: 

 

  

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Pagina 12 

Comunicazione a: 

– ricorrente (atto giudiziario)  

– autorità inferiore (atto giudiziario)