# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4028477a-c5a2-5d2f-8900-d3fb75e407eb
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-05-26
**Language:** de
**Title:** Mobilfunk-Basisstation. Tauglichkeit und Inhalt von QS-Systemen.
**Docket/Reference:** BRGE II Nr. 0087/2020
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_brge_ii_nr._0087-2020_vom_26._mai_2020.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
2. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE II Nr. 

R2.2019.00182 
0087/2020 

Entscheid vom 26. Mai 2020 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident Peter Rütimann, Baurichter Stefano Terzi, Baurichterin 
Sabine Ziegler, Gerichtsschreiber Gianfranco Greco     

in Sachen 

Rekurrierende 

1.  J. H. […] 
2.  L. M. […] 

gegen 

Rekursgegnerinnen 

1.  Baukommission X […] 
2.  Y […] 

Nr. 2 vertreten durch […] 

betreffend 

Beschluss  der  Baukommission  vom  22. Oktober 2019;  Baubewilligung  für 
Mobilfunk-Antennenanlage […] 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 
Mit  Beschluss  vom  22. Oktober  2019  erteilte  die  Baukommission  X  der  Y 

die  baurechtliche  Bewilligung  für  eine  Mobilfunk-Antennenanlage  auf  dem 

Grundstück Kat.-Nr. 1 (Kat.-Nr. 2 gemäss GIS-Browser) in X.  

B. 
Gegen diesen Entscheid erhoben J. H. und L. M. mit gemeinsamer Eingabe 

vom  21. November 2019  rechtzeitig  Rekurs  beim  Baurekursgericht  des 

Kantons  Zürich  und  beantragten  die  Aufhebung  des  Entscheides  sowie 

eventualiter  die  Rückweisung  des  Baugesuchs  an  die  Bauherrschaft  zur 

Nachbesserung.  

C. 
Mit  Verfügung  vom  26. November 2019  wurde  vom  Rekurseingang  Vor-

merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.  

D. 
Mit Eingabe vom 3. Dezember 2019 beantragte die Vorinstanz den Beizug 

der  kantonalen  Fachstelle  für  nichtionisierende  Strahlung  (NIS-Fachstelle) 

ins Rekursverfahren.  

Die  private  Rekursgegnerin  beantragte  mit  Eingabe  vom  27. Dezember 

2019  die  Abweisung  des  Rekurses  unter  Kostenfolge  zulasten  der  Rekur-
rierenden.  

E. 
Mit  Replik  vom  14. Februar  2020  bzw.  Duplik  vom  11. März  2020  hielten 

die  privaten  Parteien  an  ihren  Anträgen  fest.  Die  Vorinstanz  verzichtete 

stillschweigend auf eine Duplik.  

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F. 
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für den Entscheid erforderlich, 

in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 
Die  Rekurrierenden  sind  Bewohner  von  Liegenschaften,  die  sich  im  ge-

mäss  bundesgerichtlicher  Definition  rechtsmittelberechtigten  Umkreis  der 

strittigen  Kommunikationsanlage  – der  hier  über  1 km  beträgt  (act. 13.6.6, 

S. 5) –  befinden.  Sie  sind  damit  mehr  als  irgendwelche  Dritte  oder  die  All-

gemeinheit in ihren eigenen Interessen betroffen sowie aufgrund ihrer Rü-

gen im Sinne von § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) rechtsmit-

tellegitimiert.  Da  auch  die  übrigen  Prozessvoraussetzungen  erfüllt  sind,  ist 

auf den Rekurs einzutreten.  

2. 
Das  Baugrundstück  Kat.-Nr. 2  liegt  in  der  Zone  für  öffentliche  Bauten  ge-

mäss  Bau-  und  Zonenordnung  der  Gemeinde  X  (BZO).  Darauf  befinden 

sich diverse Sportplätze (u.a. Kunsteisbahn, Eishalle, Fussballplätze). Nach 

den  Plänen  der  privaten  Rekursgegnerin  soll  im  östlichen,  peripheren  Be-

reich des Baugrundstücks zwischen Eishalle und Fussballplatz eine freiste-

hende,  23 m  hohe  Mobilfunkantennen-Anlage  erstellt  werden.  Die  einzel-
nen  Antennenmodule  sollen  mit  einer  kumulierten  Sendeleistung  von 
6'450 WERP  auf  den  Frequenzbändern  700-900,  1400-2600  und  3600 MHz 

und  in  den  Azimuten  (Abweichung  in  Grad  von  Nord)  von  40°  und  300° 

senden (act. 13.6.6).  

3.1. 
Die Rekurrierenden machen zunächst zusammengefasst geltend, dass der 

Vorinstanz  das  technische  Fachwissen  fehle,  um  Baugesuche  für  Mobil-

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funk-Antennenanlagen  zu  behandeln.  Die  Entscheidbegründung  habe  die 

Vorinstanz deshalb der privaten Rekursgegnerin und dem Amt für Wasser, 

Energie und Luft (AWEL) abschreiben müssen. Dabei handle es sich indes 

um Parteien und nicht um neutrale Fachstellen. Deshalb seien insbesonde-

re  die  Aussagen  des  AWEL  als  unbewiesene  Parteibehauptungen  zu  be-

werten.  

3.2. 
Gemäss § 318 PBG entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, 

soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Zuständig für die Be-

sorgung  des  baurechtlichen  Verfahrens  inklusive  Erteilung  baurechtlicher 

Bewilligungen  ist  in  der  Gemeinde  X  die  Baukommission  (Art. 31  Abs. 1 

Ziff. 1 der Gemeindeordnung [GO]). Diese Zuständigkeitsordnung gilt auch 

bei der Behandlung von Baugesuchen für Mobilfunk-Antennen-anlagen.  

Allfälliges fehlendes Fachwissen von Behördenmitgliedern auf dem Gebiet 

nichtionisierender Strahlung ändert daran nichts. Es ist Sache der kommu-

nalen  Baubehörden,  die  jeweiligen  Standortdatenblätter  der  Mobilfunkge-

sellschaften  mit  den  Grenzwertberechnungen,  welche  zwingend  Teil  des 

Baugesuchs  sind,  zusammen  mit  den  übrigen  Baugesuchsunterlagen  auf 

ihre  Vollständigkeit  und  Richtigkeit  zu  überprüfen.  Hierzu  kann  indes  von 

der  kommunalen  Baubehörde  aufgrund  der  technischen  Komplexität  der 

Sache  eine  anerkannte  Fachstelle  zur  Beratung  beigezogen  werden.  Das 

Bundesamt  für  Umwelt  (BAFU)  führte  eine  Liste  über  solche  anerkannten 

kantonalen  (und  städtischen)  Fachstellen  für  den  Schutz  vor  nichtionisie-

render  Strahlung  (NIS-Fachstellen;  s.  auch  Mobilfunk-  und  WLL-Basis-

stationen,  Vollzugsempfehlung  zur  NISV,  BUWAL/BAFU,  Bern 2002  [Voll-

zugsempfehlung  NISV],  S. 9).  Auf  dieser  Liste  befindet  sich  auch  das  im 

Baubewilligungsverfahren  von  der  Vorinstanz  unbestrittenermassen  beige-
zogene  AWEL  (s.  die  Liste  mit  den  anerkannten  NIS-Fachstellen 

https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachstellen.h

tml).  Beim  AWEL  handelt  es  sich  mithin  um  eine  anerkannte  Fachstelle, 

welche über das erforderliche Fachwissen für die Beratung im Zusammen-

hang  mit  der  Errichtung  von  Mobilfunk-Antennenanlagen  sowie  insbeson-

dere für die Überprüfung der entsprechenden Standortdatenblätter verfügt.  

Der rekurrentische Vorwurf der Parteilichkeit des AWEL insbesondere auf-

grund  von  Verflechtungen  von  staatlichen  Organisationen  und  Wirtschaft 

erweist sich als allgemein gehaltene, appellatorische Kritik. Es liegen keine 

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konkreten Anhaltspunkte vor, die an der unabhängigen Tätigkeit des AWEL 

zweifeln  liessen.  Abgesehen  davon  wäre  das  AWEL  im  vorliegenden  Ver-

fahren  keine  verfügende  Fachbehörde,  womit  die  allenfalls  als  Befangen-

heitsrüge aufzufassenden rekurrentischen Vorbringen von vornherein nicht 

begründet  wären.  Zudem  wäre  ein  Ausstandsbegehren  immer  gegen  eine 

bestimmte  (oder  mehrere  konkrete)  natürliche  Einzelperson(en)  zu  richten 

und nicht pauschal gegen eine Gesamtbehörde (s. dazu BGr 2C_305/2011 

vom 22. August 2011, E. 2.4 f.).  

Der  Beizug  des  AWEL  im  Baubewilligungsverfahren  durch  die  Vorinstanz 

ist mithin nicht zu beanstanden.  

3.3. 
Die  Vorinstanz  beantragt  in  ihrer  Vernehmlassung,  das  AWEL  in  das  Re-

kursverfahren  beizuladen.  Wie  soeben  erwähnt,  ist  das  AWEL  im  vorlie-

genden  Verfahren  keine  verfügende  Stelle  und  es  ist  auch  kein  Entscheid 

des AWEL Anfechtungsobjekt. Ein Anspruch, das AWEL am Rekursverfah-

ren  zu  beteiligen,  besteht  damit  nicht.  Da  die  kommunale  Baubehörde  für 

die  Beurteilung  des  strittigen  Baugesuches  einen  Fachbericht  beim  AWEL 

in Auftrag gegeben hat, wäre es ihr aber unbenommen gewesen, die Fach-

stelle für die Ausarbeitung ihrer eigenen Rekursvernehmlassung selbst ein-

zubeziehen.  Schliesslich  war  es  im  vorliegenden  Verfahren  auch  mit  Blick 

auf  die  Sachaufklärung  nicht  erforderlich,  das  AWEL  ins  Rekursverfahren 

beizuladen.  

4.1. 
Die Rekurrierenden bringen weiter vor, dass das Eidgenössische Departe-

ment  für  Umwelt,  Verkehr,  Energie  und  Kommunikation  (UVEK)  in  einem 
Schreiben  vom  17. April 2019  an  die  Kantone  betreffend  "Mobilfunk  und 

Strahlung:  Aufbau  der  5G-Netze  in  der  Schweiz"  (nachfolgend:  Informati-

onsschreiben 5G)  die  Gefährdung  der  Gesundheit  durch  Mobilfunkstrah-

lung bestätigt habe. Damit seien sämtliche Bundesgerichtsurteile in Sachen 

Gesundheitsgefährdung  durch  hochfrequente  nichtionisierende  Strahlung 

quasi  überholt.  Sinngemäss  folgen  die  Rekurrierenden  daraus,  dass  des-

halb  keine  Bewilligungen  für  Mobilfunk-Antennenanlagen  mehr  erteilt  wer-

den dürften.  

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4.2. 
Im  Informationsschreiben 5G  wird  zwar  darauf  hingewiesen,  dass  aus  der 

Forschung  unterschiedlich  gut  abgesicherte  Beobachtungen  vorlägen,  wo-

nach  es  noch  andere  biologische  Effekte  gebe,  die  nicht  auf  eine  Erwär-

mung  zurückgeführt  werden  könnten.  Es  wird  aber  auch  klargestellt,  dass 

nicht  bekannt  sei,  ob  mit  diesen  Effekten  Gesundheitsfolgen  verbunden 

seien,  und  dass  aus  wissenschaftlicher  Sicht  die  Anwendung  des  Vorsor-

geprinzips  bei  der  Regulierung  der  Strahlung  nach  wie  vor  angezeigt  sei, 

wie  dies  mit  den  vorsorglichen  Anlagegrenzwerten  in  der  Schweiz  prakti-

ziert werde (S. 7). Aus dem Schreiben vermögen die Rekurrierenden damit 

nichts  für  ihren  Standpunkt  abzuleiten.  Ohnehin  ist  fraglich,  ob  die  gelten-

den – und damit grundsätzlich anzuwendenden – Grenzwerte gemäss der 

Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; s. da-

zu nachfolgend Ziffer 4.3) mit einem solchen Informationsschreiben an die 

Kantone  kurzerhand  ausser  Kraft  gesetzt  werden  könnten.  Dies  kann  an-

gesichts des erwähnten Inhalts des Schreibens indes offenbleiben.  

4.3. 
Um  den  rekurrentischen  Befürchtungen  in  Bezug  auf  die  gesundheitlichen 

Auswirkungen von Mobilfunkstrahlen zu begegnen, ist dem Folgendes an-

zufügen:  

Der  Schutz  der  Umwelt  vor  nichtionisierender  elektromagnetischer  Strah-

lung  wird  im  Bundesgesetz  über  den  Umweltschutz  (USG)  sowie  in  der 

Verordnung  über  den  Schutz  vor  nichtionisierender  Strahlung  vom  9. De-

zember 1987  (NISV)  geregelt.  Das  Bundesamt  für  Umwelt  (BAFU;  früher 

BUWAL)  konkretisierte  die  NISV  mit  Vollzugsempfehlungen  (s.  die  bereits 

erwähnte Vollzugsempfehlung NISV).  

Die  NISV  regelt  die  Begrenzung  von  nieder-  und  hochfrequenten  Strah-

lenemissionen, welche durch den Betrieb ortsfester Anlagen wie z.B. Mobil-

funk-Basisstationen  erzeugt  werden  (Art. 2  Abs. 1  lit. a  NISV).  Es  wurden, 

wie  im  genannten  Bundesgesetz  vorgeschrieben,  Immissionsgrenzwerte 

(IGW)  und  in  Umsetzung  des  gesetzlichen  Vorsorgeprinzips  zudem  Anla-

gegrenzwerte (AGW) festgelegt. Der NISV liegt das Konzept der technolo-

gieunabhängigen  Festlegung  von  Immissions-  und  Anlagegrenzwerten  zu-

grunde. Es wird nicht nach der Technologie bzw. des  Funkdienstes unter-

schieden,  sondern  es  gelten  je  nach  Sendeleistung  der  Anlage  und  Fre-

quenz  unterschiedliche  Grenzwerte  (vgl.  Benjamin  Wittwer,  Bewilligungen 

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von  Mobilfunkanlagen,  2. Aufl.,  Zürich 2008,  S. 55).  Die  entsprechenden 

Grenzwerte sind damit von allen Mobilfunkanlagen mit einer Gesamtstrah-

lungsleistung  von  über  6 WERP  –  und  vorliegend  mithin  von  sämtlichen  ge-

planten Antennen – zwingend einzuhalten (Anhang 1 Ziffer 61 NISV).  

Der  Bundesrat  hat  als  im  Sinne  von  Art. 13  Abs. 1  USG  zuständiger  Ver-

ordnungsgeber  aufgrund  neuer  allgemeingültiger  wissenschaftlicher  Er-

kenntnisse  die  allenfalls  notwendigen  Grenzwertanpassungen  vorzuneh-

men. Im Rahmen der am 1. September 2009 in Kraft getretenen Teilrevisi-

on  der  NISV  hat  der  Bundesrat  jedoch  gestützt  auf  die  damalige  wissen-

schaftliche Ausgangslage auf eine Grenzwertverschärfung verzichtet. In der 

Zwischenzeit bestand für den Gesetzgeber aufgrund des objektiven aktuel-

len Wissensstands keine Veranlassung, die Grenzwerte zu lockern oder zu 

verschärfen (BGr 1C_340/2013 vom 4. April 2014, E. 3.4.1 und 3.4.2).  

Die Rekurrierenden sind weiter darauf hinzuweisen, dass im Jahr 2018 von 

der damaligen Vorsteherin des UVEK eine Arbeitsgruppe eingesetzt wurde, 

welche die Bedürfnisse und Risiken für die nähere und weitere Zukunft von 

Mobilfunk und Strahlenbelastung, insbesondere mit der Einführung von 5G, 

analysieren  sollte.  In  ihrem  Bericht  "Mobilfunk  und  Strahlung"  vom 

18. November 2019 fasste die Arbeitsgruppe den Stand des Wissens über 

gesundheitliche Folgen zusammen. Sie hält fest, dass es hinsichtlich even-

tueller  gesundheitlicher  Auswirkungen  der  5G-Funktechnologie  bisher  nur 

wenige Studien an Zellen und Tieren zu akuten Effekten gebe. Die Risiko-

abschätzung der Arbeitsgruppe hat sich deshalb auf Studien abgestützt, die 

in der Vergangenheit zur 2G-, 3G- und 4G-Technolgie durchgeführt wurden 

und  mit  Frequenzen  arbeiten,  die  im  selben  Bereich  liegen  wie  diejenigen 

Frequenzen,  die  gegenwärtig  für  5G  genutzt  werden.  Gesundheitsauswir-

kungen  unterhalb  der  Immissionsgrenzwerte  der  NISV  seien  bisher  nicht 

konsistent  nachgewiesen  worden.  Aus  Wissenschaft  und  Praxis  lägen  in-

des gleichzeitig unterschiedlich gut abgestützte Beobachtungen für Effekte 

unterhalb der Immissionsgrenzwerte vor. Die Evidenzlage dieser Effekte im 

Hinblick auf das Vorsorgeprinzip schätzte die Arbeitsgruppe zusammenge-

fasst  indes  als  ungenügend  ein  (s.  Bericht  "Mobilfunk  und  Strahlung", 

S. 8 f.).  Daran  ändern  entgegen  der  rekurrentischen  Auffassung  auch  die 

Angaben  gemäss  der  Tabelle  auf  S. 67  dieses  Berichts  nichts.  Dargestellt 

ist  darin  eine  Evidenzbewertung,  welche  zum  Ziel  hat,  den  Forschungs-

stand zu den Wirkungen von hochfrequenter Strahlung auf den Menschen 

aufzuzeigen.  Die  Hauptfragestellung  ist  dabei,  ob  es  im  Hinblick  auf  das 

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Vorsorgeprinzip  Hinweise  oder  gesicherte  Erkenntnisse  für  Effekte  unter-

halb  der  ICNIRP-Grenzwerte  (bzw.  Immissionsgrenzwerte  der  NISV)  gibt 

(s. S. 64).  Dabei  wird  einzig  die  Evidenzlage  in  Bezug  auf  die  Beeinflus-

sung  von  Hirnströmen  im  Zusammenhang  mit  der  Mobiltelefonexposition, 

d.h. etwa beim Telefonieren, als ausreichend eingeschätzt.  

Ferner sollen die Anlagegrenzwerte zum Schutz der Bevölkerung vor nicht-

ionisierender Strahlung gemäss neuerer Medienmitteilung des Bundesrates 

vom  22. April 2020  –  da  sich  die  Arbeitsgruppe  in  diesem  Punkt  nicht  auf 

eine  gemeinsame  Empfehlung  einigen  konnte  –  unverändert  bleiben,  d.h. 

diese 

sollen 

insbesondere 

auch 

nicht 

verschärft 

werden 

(https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg

-id-78857.html, zuletzt besucht am 30. April 2020).  

Zu beachten ist schliesslich, dass das BAFU bereits im Jahr 2014 eine Be-

ratende  Expertengruppe  NIS  (BERENIS)  einberufen  hat.  Diese  sichtet  die 

neu publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema und wählt diejeni-

gen zur detaillierten Bewertung aus, die aus ihrer Sicht für den Schutz des 

Menschen von Bedeutung sind oder sein könnten. Die Ergebnisse der Eva-

luation werden vierteljährlich in Form eines Newsletters auf der Internetsei-

te des BAFU publiziert (www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/the-men/elektro-

smog/newsletter/beratende-expertengruppe-nis-berenis.html  zuletzt  be-

sucht  am  30. April 2020),  womit  das  BAFU  gleichzeitig  auch  die  Bevölke-

rung informiert und auf dem neusten Stand hält. Auch die BERENIS hat im 

Rahmen ihrer Tätigkeit bis dato keine Studie sichten können, aufgrund wel-

cher sie eine Grenzwertanpassung – insbesondere auch im Hinblick auf die 

fünfte Mobilfunkgeneration – hätte empfehlen können. 

Aus  alledem  kann  gefolgert  werden,  dass  gesundheitliche  Befürchtungen 

bei der Anwendung der schweizerischen Grenzwerte – auch bezüglich der 
5G-Technologie – nach aktuellem Wissensstand unbegründet sind.  

4.4. 
Damit  vermögen  die  Rekurrierenden  aus  ihren  Vorbringen  betreffend  ge-

sundheitliche  Risiken  von  Mobilfunkstrahlen  zusammengefasst  nichts  für 

sich abzuleiten. 

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Seite 8 

 
 
5.1. 
Die Rekurrierenden sind der Auffassung, es könne nicht zutreffen, dass die 

kantonale  NIS-Fachstelle  das  Bauvorhaben  in  Übereinstimmung  mit  der 

Verordnung  über  den  Schutz  vor  nichtionisierender  Strahlung  (NISV)  und 

den  Vollzugsempfehlungen  des  BAFU  geprüft  habe,  da  noch  gar  keine 

Vollzugsempfehlungen für die Mobilfunktechnologie der fünften Generation 

("5G") vorliegen würde. Bei den Antennen Nrn. 5 und 6 handle es sich um 

solche  5G-Antennen,  welche  zudem  über  adaptive  Funktionen  verfügten. 

Dies  bedeute,  dass  diese  jeweils  64 Strahlenkeulen  (je  acht  neben-  und 

übereinander) aufwiesen. Der Hersteller gebe für diesen Antennentyp eine 

Sendeleistung  von  25'000 WERP  an.  Im  Standortdatenblatt  seien  indes  nur 

1'000 WERP und damit 25-mal zu wenig ausgewiesen. Da gemäss Anhang 1 

Ziffer 63  NISV  als  massgebender  Betriebszustand  nach  wie  vor  die  maxi-

mal  mögliche  Sendeleistung  bei  maximal  möglichem  Datenverkehr  und 

keine  kuriosen  Durchschnittswerte  gelten  würden,  seien  25'000 WERP  und 

nicht  die  deklarierten  1'000 WERP  massgebend.  Die  einzige  Neuerung  in 

Anhang 1  Ziffer 63  NISV,  wonach  bei  adaptiven  Antennen  die  Variabilität 

der  Senderichtungen  und  der  Antennendiagramme  berücksichtigt  würden, 

habe zur Folge, dass alle 64 Strahlenkeulen mit voller Leistung zu berück-

sichtigen  seien.  Damit  könne  der  Anlagegrenzwert  innerhalb  der  zwei 

Hauptstrahlrichtungen bis zu einer Distanz von 210 m massiv überschritten 

werden. Dies treffe 60° ausserhalb der Hauptstrahlrichtung noch bis zu ei-

ner Distanz von 65 m zu. Auch ein Vergleich mit den Sendeleistungen von 

3G- und 4G-Antennen zeige, dass die Angaben nicht stimmen könnten.  

5.2. 
Für  die  Beurteilung  der  Einhaltung  der  Grenzwerte  gilt  gemäss  Anhang 1 

Ziffer 63  NISV  als  massgebender  Betriebszustand  der  maximale  Ge-

sprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung. In der seit 1. Juni 
2019 geltenden Fassung der NISV wurde diese Bestimmung dahingehend 

ergänzt, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen 

und  der  Antennendiagramme  berücksichtigt  werden.  Sendeantennen  sind 

in  diesem  Sinne  adaptiv,  wenn  ihre  Senderichtung  oder  ihr  Antennendia-

gramm  automatisch  in  kurzen  zeitlichen  Abständen  angepasst  wird  (An-

hang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV).  

Im bereits erwähnten Informationsschreiben 5G wandte sich das BAFU wie 

erwähnt an die Kantone, um für die Zeit bis zur Publikation einer ergänzten 

Vollzugsempfehlung NISV, welche auch den Umgang mit adaptiven Anten-

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Seite 9 

 
 
nen  thematisieren  soll,  eine  vorläufige,  aber  einheitliche  Vollzugspraxis 

durchzusetzen. Darin empfiehlt das BAFU, adaptive Antennen bis zum Vor-

liegen des Nachtrages nach dem "worst-case"-Szenario zu behandeln. Die 

Strahlung soll demnach – wovon offenbar auch die Rekurrierenden ausge-

hen –  wie  bei  konventionellen  Antennen  anhand  des  maximalen  Ge-

sprächs- und Datenverkehrs bei maximaler Sendeleistung beurteilt werden. 

Damit – so das BAFU – wird die tatsächliche Strahlung von adaptiven An-

tennen überschätzt und ist die Beurteilung auf der sicheren Seite (Informa-

tionsschreiben  5G,  S. 4).  Mit  anderen  Worten  wird  die  Variabilität  solcher 

Antennen gemäss der vorläufigen Empfehlung des BAFU zuungunsten der 

Mobilfunkbetreiber  (noch)  nicht  berücksichtigt.  Einer  solchen  (konservati-

ven)  Behandlung  von  adaptiven  Antennen  ist  aus  rechtlicher  Sicht  nichts 

entgegen zu halten, zumal die Einhaltung der Grenzwerte mit diesem Vor-

gehen  sichergestellt  ist  und  damit  kein  Widerspruch  zu  den  Anliegen  der 

Umweltschutzgesetzgebung vorliegt. Bei den im Standortdatenblatt der vor-

liegend  strittigen  Mobilfunk-Antennenanlage  dargestellten  Diagrammen 

handelt es sich um solche "worst-case"-Diagramme (Hüllkurven). Die dies-

bezüglichen rekurrentischen Vorbringen zielen damit ins Leere.  

Sodann ist das Vorliegen einer (aktuellen) Vollzugsempfehlung nicht Bewil-

ligungsvoraussetzung.  Diese  richten  sich  primär  an  Vollzugsbehörden und 

ihr  Zweck  liegt  darin,  unbestimmte  Rechtsbegriffe  von  Gesetzen  und  Ver-

ordnungen zu konkretisieren und eine einheitliche Vollzugspraxis zu ermög-

lichen. In diesem Sinn enthält die Vollzugsempfehlung NISV Erläuterungen 

und Präzisierungen hinsichtlich Mobilfunk-Basisstationen. Sie dient als Aus-

legungshilfe,  ohne  selbst  Recht  zu  setzen.  Daraus  folgt,  dass  andere  Lö-

sungen nicht ausgeschlossen sind, sofern sie ebenfalls rechtskonform sind 

(Christoph  Fritzsche/Peter  Bösch/Thomas  Wipf/Daniel  Kunz,  Zürcher  Pla-

nungs- und Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, Bd. 2, S. 1412 f.). Der Um-
stand, dass die Mobilfunktechnologie der fünften Generation bzw. adaptive 

Antennen in der aktuell publizierten Fassung der Vollzugsempfehlung NISV 

nicht  thematisiert  werden  und  ein  diesbezüglicher  Nachtrag  noch  ausste-

hend  ist,  kann  mithin  nicht  zur  Bauverweigerung  einer  solchen  geplanten 

Mobilfunk-Antennenanlage  führen.  Es  deutet  auch  nichts  darauf  hin,  dass 

die  vorliegend  strittige  Mobilfunk-Antennenanlage  nicht  auf  die  Vereinbar-

keit  mit  den  einschlägigen  Normen  überprüft  wurde.  Dementsprechend 

vermögen die Rekurrierenden aus dem Umstand, dass noch keine aktuali-

sierte Vollzugsempfehlung vorliegt, nichts für sich abzuleiten.  

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Seite 10 

 
 
5.3. 
Die  Rekurrierenden  verstehen  den  Begriff  der  maximalen  Sendeleistung 

gemäss  Anhang 1  Ziffer 63  NISV  falsch.  Dabei  handelt  es  sich  entgegen 

deren Auffassung nicht um die vom Hersteller für den konkreten Antennen-

typ  angegebene  technische  Maximalleistung.  Vielmehr  wird  die  im  Stand-

ortdatenblatt deklarierte Leistung, wie auch die private Rekursgegnerin ver-

nehmlassungsweise  vorbringt  (act. 9,  S. 3),  durch  die  geltenden  Immissi-

ons- und Anlagegrenzwerte begrenzt. Die Mobilfunkbetreiber sind verpflich-

tet, die Leistung soweit zu reduzieren, als die Grenzwerte an sämtlichen re-

levanten Orten (OMEN und OKA) eingehalten werden können.  

Bei  der  von  der  privaten  Rekursgegnerin  in  den  Standortdatenblättern  für 

die jeweiligen Antennen angegebenen Leistung handelt es sich – da sämt-

liche  Grenzwerte  gemäss  rechnerischer  Prognose  für  die  geplante  Mobil-

funk-Antennenanlage eingehalten sind – mithin um diese "kritische" (Maxi-

mal-)Leistung  unter  gleichzeitiger  Berücksichtigung  des  maximalen  Ge-

sprächs-  und  Datenverkehrs.  Die  Baubewilligung  wird  denn  auch  hierfür 

‒ und  nur  hierfür –  erteilt.  Mithin  ist  unerheblich,  ob  die  einzelnen  verwen-

deten Antennen eine höhere Leistung erbringen könnten als im Standortda-

tenblatt angegeben. Auch der Umstand, dass mit adaptiven Antennen eine 

gewisse Richtwirkung erzeugt werden kann und diese zu diesem Zweck ei-

ne Vielzahl von einzelnen Antennenelementen aufweisen (im vorliegenden 

Fall  sollen  es  deren  64  sein),  führt  nicht  dazu,  dass  im  Standortdatenblatt 

eine  höhere  Leistung  angegeben  werden  müsste.  Die  von  den  Mobilfunk-

betreiber darin angegebene Leistung ist entgegen der rekurrentischen Auf-

fassung nicht mit der Anzahl dieser Elemente – etwa 64 – zu multiplizieren. 

Vielmehr handelt es sich bei der angegebenen Leistung um die hierfür ma-

ximal  zur  Verfügung  stehende  Leistung  und  haben  sich  die  einzelnen 

Beams,  welche  über  die  Richtwirkung  erzeugt  werden  können,  diese  ma-
ximal zur Verfügung stehende Leistung dementsprechend zu teilen (s. hier-

zu B. Thors et al, Time-averaged Realistic Maximum Power Levels for the 

Assessment  of  Radio  Frequency  Exposure  for  5G  Radio  Base  Stations    

using Massive MIMO, Section II. Method, C. Spatial and Temporal Distribu-

tion  of  Users,  zu  finden  auf  http://ieeexplore.ieee.org/document/8039290/, 

zuletzt  besucht  am  30. April 2020).  Der  gegenteiligen  rekurrentischen  Auf-

fassung kann damit nicht gefolgt werden. Insbesondere ist damit unbeacht-

lich,  dass  mit  der  vom  Hersteller  angegebenen  Maximalleistung  die  Anla-

gegrenzwerte  bis  zu  einer  Distanz  von  210 m  überschritten  werden  könn-

ten.  

R2.2019.00182 

Seite 11 

 
 
6.1. 
Die  Rekurrierenden  machen  weiter  geltend,  dass  keine  Vollzugshilfe  für 

Abnahmemessungen  bezüglich  der  neuen  Mobilfunkgeneration  bestehe, 

und dass – sinngemäss – Mobilfunk-Antennenanlagen deshalb nicht bewil-

ligt werden dürften. Zudem seien schon die aktuellen Methoden für die Ab-

nahmemessungen  aufgrund  der  Messunsicherheiten  von  ± 45 %  un-

brauchbar.  

6.2. 
Gemäss  Art. 12  Abs. 2  NISV  führt  die  Behörde  Messungen  oder  Berech-

nungen  zur  Kontrolle  der  Einhaltung  des  Anlagegrenzwertes  nach  An-

hang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen 

Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt geeignete Mess- und 

Berechnungsmethoden.  

Weder  die  Vollzugsempfehlung  NISV  noch  die  Messempfehlung  NISV 

(Nichtionisierende  Strahlung,  Mobilfunk-Basisstationen  [GSM],  Messemp-

fehlung,  BUWAL/BAFU,  Bern 2002)  sehen  explizit  auf  die  5G-Technologie 

zugeschnittene  Messempfehlungen  vor  (s.  Messempfehlung  NISV,  S. 9). 

Im Informationsschreiben 5G hält das BAFU diesbezüglich indes fest, dass 

bereits bei der Einführung von 3G (UMTS) und 4G (LTE) das Messverfah-

ren  erst  nach  dem  Start  der  Technologie  habe  erarbeitet  werden  können. 

Die Ausarbeitung habe indes jeweils wenige Monate gedauert. Die Einfüh-

rung von 5G erfolge in Frequenzbereichen, wie sie bereits jetzt für den Mo-

bilfunk und für WLAN verwendet würden, und auch das Modulationsverfah-

ren  der  Signale  sei  ähnlich  wie  bei  4G  (LTE).  Auch  wenn  für  die  Messfir-

men noch keine Akkreditierungsmöglichkeit basierend auf einer Messemp-

fehlung  des  BAFU  bzw.  des  Eidgenössischen  Instituts  für  Metrologie 

(METAS)  bestehe,  könnten  Messungen  vorgenommen  werden.  In  diesem 
Fall hätten sich die Messfirmen am aktuellen Stand der Technik zu orientie-

ren (Informationsschreiben 5G, S. 5).  

Abnahmemessungen können damit entgegen der Auffassung der Rekurrie-

renden  durchaus  auch  hinsichtlich  der  Strahlungen  einer  adaptiven 

5G-Antenne vorgenommen werden. Wie gesehen schreibt die NISV einzig 

vor,  dass  das  BAFU  geeignete  Mess-  und  Berechnungsmethoden  emp-

fiehlt.  Die  im  Informationsschreiben  5G  abgegebene  Einschätzung  des 

BAFU,  dass  Messungen  vorgenommen  werden  und  sich  die  Messfirmen 

am aktuellen Stand der Technik zu orientieren hätten, ist insoweit als Emp-

R2.2019.00182 

Seite 12 

 
 
fehlung zu betrachten. Es liegen keine Anhaltspunkte vor, die es rechtferti-

gen würden, von dieser Einschätzung der Fachbehörde abzuweichen. Auch 

die  Rekurrierenden  bringen  nichts  Substantiiertes  vor,  das  berechtigte 

Zweifel  an  der  Richtigkeit  dieser  Einschätzung  und  der  (provisorischen) 

Empfehlung  erwecken  könnte.  Eine  Aufhebung  der  Baubewilligung  recht-

fertigt sich daher nicht.  

6.3. 
Die  Rekurrierenden  monieren  indes  auch  die  Ungenauigkeit  von  bei  Ab-

nahmemessungen  aktuell  angewandten  Methoden.  Diesbezüglich  ist  fest-

zuhalten,  dass  sich  das  Bundesgericht  bereits  in  zahlreichen  Fällen  auf 

diese  Messempfehlungen  gestützt  und  diese  als  dem  aktuellen  Stand  der 

Technik  entsprechend  und 

folglich 

für  anwendbar  erklärt  hat  (u.a. 

BGr 1C_122/2014 vom 23. Oktober 2014, E. 6.4).  

Das  METAS  hat  am  11. Juni 2014  einen  Amtsbericht  zu  dieser  Thematik 

publiziert 

(https://www.metas.ch/dam/data/metas/Dokumentation/metas-

publikationen/berichte-metas-publikationen/bericht-messunsicherheit.pdf). 

Es  kommt  darin  zum  Schluss,  derzeit  gebe  es  mit  den  aktuell  zur  Verfü-

gung stehenden modernsten Messeinrichtungen und Techniken keine Mög-

lichkeiten,  die  gesamte  (erweiterte)  Messunsicherheit  von  ± 45 %  bei  der 

Bestimmung  des  örtlichen  Höchstwerts  der  elektrischen  Feldstärke  in  In-

nenräumen zu verkleinern.  

Erschwerend sei dabei, dass sich die Messunsicherheit aus diversen unter-

schiedlichen Faktoren zusammensetze. Bereits die so genannte Standard-

unsicherheit  der  Messeinrichtung  liege  erfahrungsgemäss  um  ± 10 %  bis 

± 16 %. Diese umfasse Unsicherheitsquellen wie die Messantenne bzw. die 

Feldsonde,  die  Verbindungskabel  und  – trotz  guter  Kalibrierung –  das 

Messgerät selbst. Weitere Unsicherheiten ergäben sich bei der Probenah-

me  (± 15 %),  d.h.  bei  den  Auswirkungen  des  Messvorgangs  aufgrund  der 

konkreten  Verhältnisse  vor  Ort  (Streuung  bei  der  messtechnischen  Abtas-

tung  des  Raums,  unterschiedliches  Verhalten  der  elektromagnetischen 

Felder etc.).  

Insgesamt  ergibt  sich  nach  den  Ausführungen  des  METAS  aufgrund  der 

anzuwendenden  quadratischen  Summierungsregeln  bei  der  Addition  der 

genannten  Faktoren  eine  Gesamtunsicherheit  von  typischerweise  ± 18 % 

bis  ± 22 %.  Weil  die  Gesamtunsicherheit  ein  Intervall  mit  einem  Vertrau-

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Seite 13 

 
 
ensgrad  von  lediglich  68,3 %  definiere,  werde  oft  auf  die  so  genannte  er-

weiterte  Messunsicherheit  abgestellt.  Diese  bezeichne  die  Gesamtunsi-

cherheit mit einem Erweiterungsfaktor um 2, was zur genannten erweiterten 

Messunsicherheit  von  ± 45 %  führe.  Dies  bedeute  aber  nicht,  dass  ein 

Messergebnis in jedem Fall um diesen Betrag vom wahren Wert abweiche. 

Wie gross die Abweichung im konkreten Einzelfall sei, lasse sich allerdings 

nicht eruieren. Kleine Abweichungen seien häufiger, grosse seltener. Diese 

Unsicherheitsfaktoren liessen sich mit den aktuell zur Verfügung stehenden 

Mitteln weder eliminieren noch ergebnisrelevant minimieren. Die bisherigen 

Messempfehlungen  würden  also  noch  immer  dem  gegenwärtigen  Stand 

der Technik entsprechen. 

Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können diese  Unsicher-

heiten  im  Zusammenspiel  mit  den  anderen  bestehenden  Kontrollfaktoren 

entgegen rekurrentischer Auffassung jedoch toleriert werden. So sind etwa 

das  Qualitätssicherungssystem  der  schweizerischen  Mobilfunkbetreiber 

(QS-System,  s.  nachfolgend  Ziffer 6.4.)  und  die  Abnahmemessungen  laut 

Gericht  ein  komplementäres  Gesamtpaket (BGr 1C_642/2013  vom  7. April 

2014, E. 6.4). Weil, so das Bundesgericht weiter, die in der Praxis gemäss 

den bestehenden Messempfehlungen durchgeführten Abnahmemessungen 

dem aktuellen Stand der Technik entsprächen, liege kein technischer Wan-

del  vor,  der  ein  Abweichen  von  der  bisherigen  Rechtsprechung  zur  Mes-

sung 

der  Strahlung 

von  Mobilfunkanlagen 

begründen 

könnte 

(BGr 1C_286/2014 vom 2. Dezember 2014 und 1C_685/2013 vom 6. März 

2015).  Damit  besteht  kein  Grund,  die  vorliegend  angefochtene  Baubewilli-

gung  aufgrund  dieser  Messunsicherheit  aufzuheben  oder  darin  entspre-

chende Auflagen zu statuieren.  

6.4. 
Die  Rekurrierenden  beanstanden  indes  auch  das  QS-System.  Es  sei  eine 

Farce, da die Einträge in die Datenbanken des Bundesamtes für Kommuni-

kation  (BAKOM)  nicht  automatisiert  erfolgten  und  nicht  überprüfbar  seien. 

Unangemeldete  Stichproben  durch  die  Ämter  seien  zudem  nicht  möglich, 

da diese keinen online-Zugriff auf die eingestellten Parameter in den Steu-

erzentralen hätten. Das Bundesgericht verlange in einem Entscheid die "ri-

gorose  Überprüfung  des  ununterbrochenen  Datenflusses  von  den  Anten-

nenpanels  auf  den  Sendemasten  bis  in  die  kantonalen  Umweltämter".  Bis 

die  Resultate  dieser  Überprüfung  vorlägen,  sei  das  QS-System  als  inexis-

tent zu betrachten.  

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Seite 14 

 
 
Die  schweizerischen  Mobilfunkgesellschaften  wurden  aufgrund  eines  Bun-

desgerichtsurteils  gestützt  auf  Art. 12  NISV  verpflichtet,  bis  zum  31. De-

zember 2006 ein QS-System für ihre Basisstationen einzurichten, bei wel-

chem  die  bewilligten  Antenneneinstellungen  (Hard-  und  Softwarekompo-

nenten)  zu  Kontrollzwecken  in  einheitlich  aufgebaute  Datenbanken  imple-

mentiert,  dort  laufend  aktualisiert,  regelmässig  überprüft  und  – sofern  Un-

regelmässigkeiten  festgestellt  werden –  innert  Kürze  auf  das  bewilligte 

Mass korrigiert werden. Die QS-Systeme von Salt, Sunrise und  Swisscom 

wurden  von  den  Fach-  und  Rechtsmittelbehörden  als  hinreichender  Quali-

tätsmanagementsnachweis  u.a.  im  Sinne  des  die  Mobilfunkgesellschaften 

verpflichtenden Rundschreibens des BAFU vom 16. Januar 2006, welches 

die  bundesgerichtlichen  Kontrollvorgaben  beim  Betrieb  von  Mobilfunkanla-

gen konkretisiert, anerkannt.  

Mit  dem  QS-System  der  schweizerischen  Mobilfunkgesellschaften  werden 

alle relevanten Parameter einer bewilligten Basisstation, also auch diejeni-

gen, welche von der Netzzentrale aus gesteuert werden können (etwa die 

Abstrahlungswinkel),  erfasst.  Mittels  einer  automatisierten  Überprüfungs-

routine  werden  einmal  pro  Arbeitstag  die  effektiv  eingestellten  Sendeleis-

tungen und Senderichtungen sämtlicher Antennen mit den bewilligten Wer-

ten  verglichen  (VB.2010.00274  vom  8. September 2010,  E. 6.2).  Abwei-

chungen  von  den  bewilligten  Antennenparametern  wären  folglich  in  Kürze 

erkennbar und könnten umgehend behoben werden. Zudem hat Y (wie die 

übrigen  Mobilfunkgesellschaften)  gemäss  dem  erwähnten  Rundschreiben 

des  BAFU  u.a.  den  kantonalen  Fachstellen  periodisch  allfällige  QS-

Fehlerprotokolle zuzustellen.  

Das  Bundesgericht  hat  in  zahlreichen  Urteilen  festgehalten,  dass  dieses 

Prozedere  die  Einhaltung  der  Grenzwerte  bei  den  schweizerischen  Mobil-

funk-Antennenanlagen 

vollumfänglich 

gewährleiste 

(u.a. 

in 

BGr 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010, E. 4.2). Entgegen den Vorbringen der 

Rekurrierenden  haben  die  Vollzugsbehörden  gemäss  den  massgebenden 

Empfehlungen  des  BAFU  keinen  Onlinezugriff  auf  die  Steuerzentralen  der 

Mobilfunkbetreiberinnen,  da  diese  nur  Einsicht  in  die  QS-Datenbank  ge-

währen müssen. Ebenso wenig werden automatisch zu erfolgende Einträge 

in  Datenbanken  der  Behörden  vorausgesetzt.  Vielmehr  wird  nur  die  auto-

matische Erzeugung von Fehlerprotokollen verlangt, die den Behörden alle 

zwei Monate zuzustellen sind (s. BGr 1C_97/2018 vom 3. September 2019, 

E. 6.4).  In  diesem  von  den  Rekurrierenden  ebenfalls  angerufenen  Ent-

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Seite 15 

 
 
scheid des Bundesgerichts wird entgegen deren Auffassung damit keines-

wegs  eine  "rigorose  Überprüfung  des  ununterbrochenen  Datenflusses  von 

den  Antennenpanels  auf  den  Sendemasten  bis  in  die  kantonalen  Umwelt-

ämter" verlangt. Es ging in diesem Entscheid vielmehr um einen Einzelfall 

im  Kanton  Schwyz  betreffend  Unstimmigkeiten  beim  Prozess  der  Daten-

übertragung in die QS-Datenbanken, die sich notabene bei den Netzbetrei-

bern  befinden  (s.  dazu  E. 6.2  desselben  Entscheids,  worin  es  heisst:  "Die 

Netzbetreiber  haben  dazu  in  den  Steuerzentralen  eine  Datenbank  [QS-

Datenbank] zu implementieren […]"). Ebenso wenig stellte das Bundesge-

richt  darin  die  Tauglichkeit  von  QS-Systemen  generell  in  Frage  oder 

schloss  auf  ein  generelles  Versagen  der  QS-Systeme.  Es  forderte  das 

BAFU lediglich in den Erwägungen dazu auf, "im Rahmen seiner Aufgaben, 

den  Vollzug  der  NISV  zu  überwachen  und  die  Vollzugsmassnahmen  der 

Kantone  zu  koordinieren,  erneut  eine  schweizweite  Kontrolle  des  ord-

nungsgemässen  Funktionierens  der  QS-Systeme  durchführen  zu  lassen 

oder zu koordinieren" (vgl. E. 8.3).  

Die Rekurrierenden vermögen das bei der privaten Rekursgegnerin imple-

mentierte QS-System damit nicht in Frage zu stellen.  

7. 
Zusammengefasst  ist  der  Rekurs  damit  abzuweisen.  Ausgangsgemäss 

sind  die  Verfahrenskosten  den  Rekurrierenden 1  und  2  unter  solidarischer 

Haftung  je  zur  Hälfte  aufzuerlegen  (§  13  des  Verwaltungsrechtspflegege-

setzes [VRG]).  

Nach  §  338  Abs.  1  PBG  bzw.  §  2  der  Gebührenverordnung  des  Verwal-

tungsgerichts  (GebV  VGr)  legt  das  Baurekursgericht  die  Gerichtsgebühr 

nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem 
bestimmbaren  Streitwert  oder  dem  tatsächlichen  Streitinteresse  fest.  Liegt 

wie  hier  ein  Verfahren  ohne  bestimmbaren  Streitwert  vor,  beträgt  die  Ge-

richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 

Abs. 2  GebV  VGr).  Bei  der  Bemessung  der  Gebührenhöhe  steht  der  Re-

kursinstanz  ein  grosser  Ermessensspielraum  zu  (Kaspar  Plüss,  in:  Kom-

mentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).  

Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 4'500.-- festzusetzen. 

[…] 

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