# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d17d2c43-8f66-5ee7-86cf-5bf9690a50fe
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-09-12
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 12.09.2018 VD.2018.5 (AG.2018.596)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VD-2018-5_2018-09-12.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verwaltungsgericht

  Dreiergericht

  

 

VD.2018.5

 

URTEIL

 

vom 12. September 2018 

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger,
lic. iur. André Equey, 

Prof. Dr. Daniela Thurnherr
Keller und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen 

 

 

 

Beteiligte

 

A____                                                                                                   Rekurrent

c/o B____ Zeitung, 

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[…]

 

gegen

 

Präsidialdepartement des
Kantons Basel-Stadt

Rathaus, Marktplatz 9, 4001 Basel

 

 

Gegenstand

 

Rekurs gegen eine
Verfügung des Präsidialdepartements 

vom 13. November 2017

 

betreffend Ablehnung des
Informationszugangs

Sachverhalt

 

A____
(Rekurrent) ist Journalist bei der B____ Zeitung. Er gelangte mit E‑Mail
vom 27. September 2017 an das Präsidialdepartement und ersuchte gestützt
auf das Öffentlichkeitsprinzip um Zugang zu sämtlichen Protokollen der
Geschäftsleitungssitzungen des Präsidialdepartements seit dem 1. Januar
2014. 

 

Mit E-Mail vom
29. September 2017 teilte der Generalsekretär des Präsidialdepartements dem
Rekurrenten mit, dass seinem Gesuch nicht entsprochen werden könne, und setzte
ihm Frist zum allfälligen Antrag auf Ausfertigung einer anfechtbaren Verfügung.
Mit Eingabe vom 11. Oktober 2017 verlangte der Rekurrent eine solche Verfügung,
welche ihm mit Schreiben vom 13. November 2017 eröffnet wurde. Damit
beschied das Präsidialdepartement dem Rekurrenten, dass die Herausgabe der bezeichneten
Protokolle abgelehnt werde und keine Kosten für das Verfahren erhoben würden. 

 

Gegen diese
Verfügung richtet sich der mit Schreiben vom 23. November 2017 angemeldete und
mit Eingabe vom 13. Dezember 2017 begründete Rekurs an den Regierungsrat. Damit
beantragt der Rekurrent die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der
angefochtenen Verfügung und die vollumfängliche Herausgabe der Protokolle der
Abteilungsleitungssitzungen des Präsidialdepartements seit dem 1. Januar
2014 bis zum 27. September 2017. Eventualiter beantragt er die eingeschränkte
Herausgabe der genannten Protokolle, d.h. unter Schwärzung der für den freien
Meinungs- und Willensbildungsprozess relevanten und / oder vertraulichen
Passagen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersucht er um Verpflichtung des
Departements, dem angerufenen Gericht die bezeichneten Protokolle einzureichen.

 

Mit Schreiben
vom 9. Januar 2018 wurde der Rekurs durch das Justiz- und Sicherheitsdepartement
(JSD), welches das Verfahren für den Regierungsrat instruierte, dem
Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. 

 

Das Präsidialdepartement
beantragt mit Vernehmlassung vom 22. März 2018 die kostenfällige Abweisung des
Rekurses in der Sache. Es schliesst sich dem gestellten Verfahrensantrag um
Aktenbeizug an, wobei dem Rekurrenten aber keine Einsicht zu gewähren sei.
Hierzu hat der Rekurrent mit Eingabe vom 11. Mai 2018 repliziert, worauf das
Präsidialdepartement mit Datum vom 23. Mai 2018 eine Duplik einreichte. Die
Tatsachen und die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie von
Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen.
Das vorliegende Urteil ist unter Beizug der Akten auf dem Zirkulationsweg
ergangen.

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich
aus dem Überweisungsbeschluss des JSD vom 9. Januar 2018 sowie aus § 42
des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRPG, SG 270.100). Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11
des Gerichtsorganisationsgesetzes, GOG, SG 154.100). Der Rekurrent ist als
Gesuchsteller und Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar
berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung, weshalb er
gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Bei dieser Ausgangslage
ist auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs einzutreten. 

 

1.2      Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht
nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt,
wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen
überschritten oder missbraucht hat (§ 8 Abs. 5 VRPG;
VGE VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 E. 1.2, VD.2015.20 vom
2. Dezember 2016 E. 1.3, je m.H.). 

 

2.

Mit seiner
angefochtenen Verfügung vom 13. November 2017 verweist das Präsidialdepartement
zur Begründung der Verweigerung des gestellten Einsichtsgesuchs darauf, dass
anlässlich der departementalen Abteilungsleitungssitzungen einzelne Geschäfte
der Regierungsratssitzungen vor- und nachbereitet würden und über die
Regierungsratssitzungen informiert werde. Die Abteilungsleitungssitzungen schlössen
jeweils gleich an die Regierungsratssitzungen an. Diese Sitzungen des Regierungsrates
seien gemäss § 14 Abs. 3 OG nicht öffentlich. Zudem bestehe gemäss § 24
Abs. 1 der Informations- und Datenschutzverordnung (IDV, SG 153.270) kein
Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu den Beschlussentwürfen und Berichten, welche
die Departemente und die Staatskanzlei im Hinblick auf die Beschlussfassung
durch den Regierungsrat erstellen würden. Diesen Bestimmungen liege wie § 29
Abs. 2 lit. c des Informations- und Datenschutzgesetzes (IDG, SG
153.260) der Gedanke zugrunde, dass ein öffentliches Geheimhaltungsinteresse
unter anderem dann vorliege, wenn die Bekanntgabe oder der Zugang zur
Information den freien Meinungs- oder Willensbildungsprozess der öffentlichen
Organe beeinträchtigen würde. § 29 Abs. 2 lit. c IDG diene in
diesem Zusammenhang dem Schutz des Kollegialitätsprinzips innerhalb der
Regierung (Rudin, in:
Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und
Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt, Zürich 2014, § 29 N 32).
Solle der Meinungs- oder Willensbildungsprozess in Regierungsratssitzungen
geschützt werden, so müsse sich dieser Schutz auch auf die vor- und
nachbehandelnden Abteilungsleitungssitzungen beziehen, wären doch sonst aufgrund
der Protokolle der Abteilungsleitungssitzungen auch die Inhalte der Regierungsratssitzungen
öffentlich zugänglich.

 

3.

3.1      Der
Rekurrent rügt mit seinem Rekurs zunächst in formeller Hinsicht, dass die Vor­instanz
mit der angefochtenen Verfügung ihrer Begründungspflicht nicht genügt habe. Er macht
damit eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.

 

Darin kann ihm
nicht gefolgt werden. Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung (BV, SR 101) verlangt, dass eine Behörde ihren Entscheid
so begründet, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids
Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz
weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen
genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich
ihr Entscheid stützt (VGE VD.2016.70 vom 17. April 2018 E. 2.1, BGE 143
III 65 E. 5.2 S. 70 f., je m.H.). Diesen Anforderungen genügt die angefochtene
Verfügung offensichtlich. Nicht als Frage des rechtlichen Gehörs, sondern der
materiellen Beurteilung wird dagegen zu beurteilen sein, ob die rechtliche
Begründung der Vorinstanz inhaltlich zu überzeugen vermag. 

 

3.2      In
der Sache hält der Rekurrent dem angefochtenen Entscheid entgegen, dass seine
Tätigkeit als Journalist unter den Schutz der Informations- und insbesondere
der Medienfreiheit (Art. 16 und 17 BV) falle, welche nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Recherchetätigkeit der Journalisten zur
Herstellung von Medienerzeugnissen und zu deren Verbreitung in der
Öffentlichkeit aufgrund ihrer gesellschaftlichen und politischen Bedeutung für
den ungehinderten Fluss von Informationen und Meinungen in einem demokratischen
Rechtsstaat schütze. Seinen Anspruch auf die gewünschte Information leitet er
aus dem Öffentlichkeitsprinzip gemäss § 75 Abs. 2 der
Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) ab, welches ein voraussetzungsloses
Zugangsrecht enthalte und das Handeln der öffentlichen Organe zur Förderung der
freien Meinungsbildung und der Wahrnehmung demokratischer Rechte transparent
gestalten wolle. In Konkretisierung dieses Anspruchs verleihe § 25 Abs. 1
IDG einen Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ vorhandenen
Informationen, welcher mit einem überwiegenden öffentlichen oder privaten
Interesse nur sehr zurückhaltend eingeschränkt werden dürfe. Es müsse dafür
stets die Erheblichkeit und Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer Gefährdung
oder Beeinträchtigung solcher Interessen vorliegen. Zudem müsse jede
Beschränkung verhältnismässig sein. Die angefochtene Zugangsverweigerung fusse
auf dem „verwegenen Schluss“, die Protokolle der Abteilungsleitungssitzungen
seien vom Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsprinzips ausgenommen. Aus § 14
Abs. 2 und § 20 Abs. 3 OG könne nicht auf die
Abteilungsleitungssitzungen geschlossen werden. Die vorgenommene Ausweitung der
Geheimhaltungswirkung auf die Abteilungsleitungssitzungen würde zu einer
„vollständigen Aushebelung des Öffentlichkeitsprinzips“ führen. Gerade wegen
der Vertraulichkeit von Regierungsratssitzungen müsse es der Öffentlichkeit und
den Medien möglich sein, Einsicht in die Verwaltungsarbeit zu nehmen und diese,
zum Beispiel anhand von Sitzungsprotokollen, nachzuvollziehen. Schliesslich
lasse sich aus der angefochtenen Verfügung auch nicht entnehmen, dass an den
Abteilungsleitungssitzungen ausschliesslich Geschäfte des Regierungsrats
behandelt würden. 

 

Weiter rügt der
Rekurrent, dass sich die Vorinstanz „mit keinem Wort“ mit seinen betroffenen
Interessen auseinandergesetzt habe. Obwohl sie eine Darlegung der vermeintlich
auf dem Spiel stehenden Interessen vollständig unterlasse, komme sie zum nicht
nachvollziehbaren Schluss, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der
(vollständigen) Geheimhaltung der gegenständlichen Protokolle bestehe. Sinn und
Zweck von § 29 Abs. 2 lit. c IDG sei die Verhinderung einer
verfrühten Bekanntgabe von Informationen während eines Entscheidungsprozesses.
Es gehe daher immer um einen konkreten Einzelfall und einen noch bevorstehenden
Entscheid. Das Departement hätte daher detailliert begründen müssen, weshalb
die Herausgabe bestimmter Protokolle bzw. Protokollteile die Meinungsbildung in
einem für eine Einschränkung erforderlichen Masse beeinträchtigen würde, und
Informationen, welche auf den Meinungs- und Willensbildungsprozess keine
Auswirkungen mehr hätten, herausgeben müssen.

 

Die angerufene
Vertraulichkeit zum Schutz des Kollegialitätsprinzips (§ 24 Abs. 1 IDV),
sei auf „Beschlussentwürfe und Berichte“ beschränkt, welche die Departemente im
Hinblick auf eine konkrete „Beschlussfassung“ durch den Regierungsrat
erstellten. Gestützt darauf könne die Herausgabe ganzer Protokolle nicht
verhindert werden. 

 

4.

4.1      Dem
Rekurrenten ist zwar insoweit zu folgen, als § 75 Abs. 2 KV
grundsätzlich ein Recht auf Einsicht in amtliche Akten vermittelt, soweit nicht
überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Dieses sog. Öffentlichkeitsprinzip
wird im IDG konkretisiert. Es bezweckt, das Handeln der öffentlichen Organe
transparent zu gestalten und damit die freie Meinungsbildung und die Wahrnehmung
der demokratischen Rechte zu fördern, soweit nicht überwiegende öffentliche
oder private Interessen entgegenstehen (§ 1 Abs. 2 lit. a IDG).
Entsprechend vermittelt § 25 Abs. 1 IDG jeder Person einen
grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu Informationen, die bei bestimmten
öffentlichen Organen vorhanden sind. Soweit der Informationszugang nicht durch
eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht ausgeschlossen wird, ist
gemäss § 29 Abs. 1 IDG „im Einzelfall“ in einer Interessenabwägung zu
ermitteln, ob ihm überwiegende öffentliche oder private Interessen
entgegenstehen. Dazu ist eine umfassende Abwägung der Zugangs- und
Geheimhaltungsinteressen vorzunehmen. § 29 Abs. 2 und 3 IDG
nennen beispielhaft öffentliche bzw. private Interessen, die einer Bekanntgabe
entgegenstehen können. Ob ein festgestelltes öffentliches oder privates Geheimhaltungsinteresse
das Informationszugangsinteresse überwiegt, kann nicht in genereller Weise
gesagt werden, sondern muss im konkreten Fall entschieden werden, indem die
Zugangsinteressen und die Geheimhaltungsinteressen ermittelt, beurteilt und
gegeneinander abgewogen werden (VGE VD.2015.142 vom 27. Juni 2017
E. 4.1 m.H. auf Rudin, a.a.O.,
§ 29 N 18–23).

 

4.2      Nicht
gefolgt werden kann dem Rekurrenten indessen in seinem Bestreben, die
Offenlegung interner Aufzeichnungen erzwingen zu wollen. Textentwürfe und informelle
Arbeitsnotizen sind vom Informationszugang ausgenommen. Sie gelten im Sinne von
§ 25 Abs. 1 als „Aufzeichnungen, die nicht fertig gestellt sind“ (Ratschlag
08.0637.01 des Regierungsrats vom 10. Februar 2009 betreffend IDG, S. 43). Bei
den im Gesuch bezeichneten Protokollen handelt es sich um eine mehrjährige
Sammlung von Aufzeichnungen von internen Diskussionsbeiträgen, denen oftmals
ein vorläufiger Charakter zukommt. Diese Vorläufigkeit ergibt sich schon aus
der Aufgabe des Regierungspräsidiums, die Amtstätigkeit des Regierungsrates zu
planen und zu koordinieren (§ 102 Abs. 2 KV). Da es sich um interne Diskussionsbeiträge
handelt, werden diese eher informell auf Tabellenblättern aufgezeichnet und mit
dem Vermerk „vertraulich“ versehen. Sie sind mit persönlichen Notizen eines
Mitarbeiters vergleichbar, wie sie heutzutage während Sitzungen oftmals nicht
mehr handschriftlich, sondern elektronisch erfasst werden. Im Vordergrund der
Abteilungsleitungssitzung steht der ungezwungene, offene mündliche Austausch
der Mitglieder der Leitungsebene, der nicht vom Öffentlichkeitsprinzip erfasst
ist. Die Aufzeichnungen der mündlichen Äusserungen und Standpunkte dienen allein
als Erinnerungsbasis dieses direkten Austausches und sind dem vorläufigen und
persönlichen Gebrauch der Sitzungsteilnehmer gewidmet. Es handelt sich daher
nicht um eine „allgemein zugängliche Quelle“ im Sinne des baselstädtischen
Öffentlichkeitsprinzips und der verfassungsrechtlich garantierten
Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV). Schon aus diesem Grund hat
die Vorinstanz das Gesuch zu Recht abgelehnt.  

 

4.3      Der
Rekurrent verlangt die Offenlegung der gesammelten internen Aufzeichnungen über
einen Zeitraum von 3 ½ Jahren. Das Verwaltungsgericht hat ein solches
Sammelgesuch, das auf einen integralen Informationszugang zu mehreren
Jahresbeständen interner Aufzeichnungen abzielt, erstmals zu beurteilen. In
seiner bisherigen Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht die Offenlegung
einer konkreten Traktandenliste (VGE VD.2012.153 vom 1. März 2013), einer konkreten
Stellungnahme der Notariatsaufsichtsbehörde im Verfahren betreffend die Ehefrau
des Gesuchstellers (VD.2015.142 vom 27. Juni 2017 im Anschluss an BGer
1C_538/2016 vom 20. Februar 2017), konkret bezeichneter Leistungsaufträge über die
Erbringung von hauswirtschaftlichen Leistungen durch eine Spitex-Organisation
(VD.2017.224 vom 31. Januar 2018) sowie die teilweise Offenlegung konkret
bezeichneter Unterlagen zur Schulklassenzuteilung (VD.2017.167 vom 15. November
2017) gewährt. Eine Gutheissung des vorliegenden Gesuchs würde im Unterschied
zu den bisherigen Fällen kein konkret ersichtliches Informationsinteresse
erfüllen, sondern einer Art Generalkontrolle interner Sitzungsaufzeichnungen
durch die Presse dienen und eine flächendeckende Analyse interner
Organisations- und Kommunikationsvorgänge über mehrere Jahre hinweg erlauben.
Einem derart weitgespannten Einblick steht zum einen der gesetzliche Schutz der
Präsidial- und Regierungsratskommunikation entgegen, die sich auf den Austausch
mit den leitenden Mitarbeitern des präsidierenden Regierungsmitglieds
erstreckt. Zum anderen würde eine umfassende Sichtung mit der Aussonderung der
in den Aufzeichnungen festgehaltenen Angaben über private Drittpersonen, die ebenfalls
gesetzlich geschützt sind, aufgrund ihres Umfangs den Geschäftsgang der
departementalen Leitungsorgane unter Einschluss der Departementsvorsteherin über
längere Zeit lahmlegen, so dass eine Anonymisierung des bezeichneten Dokumentenbestandes
schlicht nicht zu bewältigen wäre.  

 

4.3.1   Die
Konzeption des IDG beruht auf einem einzelfallweisen Informationszugang. Als
der Gesetzgeber den Paradigmenwechsel zum Öffentlichkeitsprinzip einleitete,
lag ihm die Überzeugung zugrunde, dass die Interessenlage „im Einzelfall“
geprüft wird (hiervor E. 4.1). Eine verantwortbare Einzelfallprüfung ist jedoch
ausgeschlossen, wenn ein mehrjähriger Gesamtbestand interner Aufzeichnungen
offengelegt werden müsste. Es gibt keinen Hinweis, dass der kantonale Gesetzgeber
solche Sammelgesuche zulassen und einen unbeschränkten Einblick in inner­departementale
Entscheid­strukturen und -vorgänge einführen wollte. Ebenso wenig wollte der
Gesetzgeber das Transparenzgebot den Vertraulichkeitsinteressen um jeden Preis
überordnen. Vielmehr hat er den Informationszugang für den Fall der spezialgesetzlichen
Geheimhaltung (§ 29 Abs. 1 Var. 1 IDG) und des Überwiegens entgegenstehender
Interessen (§ 29 Abs. 1 Var. 2 IDG) ausgeschlossen. Die Bedeutung des
Einzelfalls und dessen Besonderheiten für die Interessenabwägung wurden im
Gesetzgebungsverfahren wiederholt hervorgehoben (vgl. § 29 Abs. 1
IDG; Ratschlag IDG 2009, a.a.O., S. 45, 46; Rudin,
a.a.O., § 29 N 6, und Waldmeier,
in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], a.a.O., § 31 N 6). Entsprechend hat der kantonale
Gesetzgeber die öffentlichen Organe angewiesen, den Informationszugang nur zu
gewähren, wenn ihm „nichts entgegensteht“ (§ 33 Abs. 1 IDG), und in
jedem Fall über den Schutz von Personendaten zu wachen (§ 30 IDG). 

 

Ein Blick in die
jüngeren Beratungen über eine Revision des IDG macht deutlich, dass der
kantonale Gesetzgeber den Informationszugang weiterhin nicht auf gesammelte
Dokumentbestände beziehen will, sondern stets konkrete Geschäfte oder Vorfälle
vor Augen hat. So werden in den Materialien als Beispiele für den
Informationszugang durchweg konkrete Vorkommnisse genannt, etwa der Fall von
Fehlern, „die Todesopfer zur Folge haben“ (Ratschlag 17.0998.01 des
Regierungsrats vom 4. Juli 2017 zu einer Änderung des IDG, S. 7), oder die
Krise der Basler Verkehrsbetriebe, die zu einem Finanzkontrollbericht geführt
hat (Votum der Kommissionspräsidentin im Grossen Rat, Vollprotokoll der Sitzung
vom 8. November 2017 S. 946). Es gibt demgegenüber keine Hinweise, dass der
kantonale Gesetzgeber mit dem Öffentlichkeitsprinzip einen enzyklopädischen
Informationszugang gewähren wollte.  

 

Indem er diese
Grundkonzeption dem IDG zugrunde legte, handelte der basel­städtische
Gesetzgeber in Ausübung seiner kantonalen Autonomie bei der Organisation der
Kantonsverwaltung. Diese Autonomie steht den Kantonen aufgrund der föderalen
Zuständigkeiten unstrittig zu, denn die Bundesverfassung garantiert den
Kantonen ihre „Souveränität“ und „Eigenständigkeit“ (vgl. Art. 3 und Art.
47 BV; VGE VD.2017.134 vom 7. März 2018 E. 3.1, BGer 1C_40/2017 vom 5. Juli
2017 E. 6.2.2). Daraus folgt, dass es in der kantonalen Autonomie liegt, die
Tragweite des Öffentlichkeitsprinzips bezüglich der kantonalen Organe
festzulegen und dieses auf konkrete Sachgeschäfte oder Dokumente zu beziehen, bei
denen eine konkrete Abwägung der Interessen erst möglich ist. Die vorgesehene
Einzelfallkontrolle würde aber ausgehebelt, wenn Jahresbestände interner
Aufzeichnungen ohne vernünftige Eingrenzung offengelegt werden müssten. 

 

4.3.2   Im
vorliegenden Fall wird ersucht, die Protokolle der internen Diskussion im
Präsidialdepartement, die im Anschluss an die Regierungsratssitzung geführt
wird, für den Zeitraum von mehr als 3 ½ Jahren integral herauszugeben. Die
Herausgabe würde es dem Gesuchsteller erlauben, die Aufzeichnungen nach beliebigen,
nicht vorhersehbaren Stichworten zu durchsuchen und auszuwerten. Aufgrund ihres
internen Charakters müssten leitende Stellen des Regierungspräsidiums sämtliche
131 Sitzungsprotokolle des gesuchsgegenständlichen Zeitraums mit zum Teil
bis zu 20 Geschäften durchforsten und auf geschützte Inhalte hin prüfen. Für
jedes der besprochenen Themen und Einzelgeschäfte müssten Vertraulichkeitsinteressen
ermittelt und gegen (vom Rekurrenten nicht konkretisierte)
Offenlegungsinteressen abgewogen werden, so dass der ordentliche Geschäftsgang
der Departementsleitung offensichtlich massiv beeinträchtigt würde. Die
Anonymisierung der Protokolle würde jeglichen Rahmen sprengen und könnte insbesondere
nicht an subalterne Mitarbeitende delegiert werden. Sie würde die höchste
Exekutivbehörde im Kanton über Tage absorbieren, so dass diese ihre eigentlichen
Tätigkeiten zurückstellen müsste. Dies würde zu einer untragbaren Behinderung
der Regierungstätigkeit führen. Es gibt aber keinen Vorrang des
Öffentlichkeitsprinzips vor der Erfüllung der materiellen Staatsaufgaben und
insbesondere der Staatsleitung. Eine Anonymisierung der gewünschten
Aufzeichnungen würde den Geschäftsgang auf oberster Ebene über längere Zeit
nahezu lahmlegen. Sie ist daher nicht durchführbar. 

 

Überdies bliebe die
Tragweite derartiger Offenlegungen von Gesamtbeständen selbst im Falle der
Durchführbarkeit der Anonymisierung schwer abschätzbar. Schon vor neun Jahren
stand dem Gesetzgeber die Gefahr vor Augen, dass herausgegebene Informationen,
wenn sie mit anderen Angaben kombiniert werden, problematische und
unkontrollierbare Rückschlüsse auf Privatpersonen zulassen können (Ratschlag
IDG 2009, a.a.O., S. 49). Aufgrund der Entwicklung der elektronischen Auswertungs-
und Verbreitungsmöglichkeiten ist die Dringlichkeit des Schutzes vor solchen
Datenverknüpfungen heute noch bedeutender geworden. Die beantragte Offenlegung
würde dem Gesuchsteller in diesem Fundus von enormer zeitlicher und
thematischer Ausdehnung ein beliebiges Nachschlagen und Auswerten ermöglichen.
Daher besteht ein grosses Interesse, enzyklopädische Offenlegungen vertraulicher
Aufzeichnungen zu verhindern. Überdies ist die Gefahr der
persönlichkeitsrelevanten Datenauswertung umso grösser, je umfangreicher die
offengelegte Dokumentensammlung ist. 

 

4.3.3   Zu
keinem anderen Ergebnis führt schliesslich der Verweis auf die Rechtsprechung
des Bundesgerichts, die von den Umständen des vorliegenden Einzelfalls in wesentlichen
Punkten abweicht. In einem Urteil betreffend den Kanton Zug geht es um die
Herausgabe offizieller Beschlussprotokolle eines Gemeinderats für den Zeitraum
von 1 ½ Jahren, wofür der betroffene Kanton selber auch Massstäbe der
Bundesverwaltung heranzog (BGer 1C_155/2017 vom 17. Juli 2017 E. 2.5).
Die vorliegend zu beurteilenden Aufzeichnungen sind demgegenüber keine
förmlichen Beschlüsse, sondern haben einen internen und persönlichen Charakter.
Sie beinhalten geschützte Regierungsratskommunikation und überschreiten mit 3 ½
Jahren auch den zeitlichen Umfang um mehr als das Doppelte. Überdies richtet
sich die Tragweite des Öffentlichkeitsprinzips im vorliegenden Fall nach einem
kantonalen Massstab und nicht nach jenem der Bundesverwaltung. Das Öffentlichkeits­gesetz
des Bundes (BGÖ, SR 152.3) ist für kantonale Verhältnisse nicht
anwendbar (Art. 2 BGÖ; VGE VD.2017.134 vom 7. März 2018 E. 3.1,
BGer 1C_40/2017 vom 5. Juli 2017 E. 6.2.2). Auf Kantonsebene und in
Berücksichtigung der Kleinräumigkeit eines Stadtkantons führt das
pflichtgemässe Austarieren von Vertraulichkeits- und Transparenzinteressen
nicht zwingend zu gleichen Ergebnissen wie auf Bundesebene, die von deutlich
grösseren Distanzverhältnissen geprägt ist. Dieser Beurteilungsspielraum der
Kantone ist auch als Ausfluss der verfassungsrechtlichen föderalen Autonomie
(hiervor E. 4.3.1) zu achten.  

 

Ähnlich verhält
es sich mit dem Entscheid BGE 142 II 324, mit dem ein Kader­mitarbeiter der
Bundesverwaltung verpflichtet wird, seine elektronische Agenda für den Zeitraum
von mehr als einem Jahr gegenüber einem gesuchstellenden Journalisten offenzulegen.
Dieser Entscheid bezieht sich ausschliesslich auf die Verhältnisse der
Bundesverwaltung und ist nicht auf kantonale Verhältnisse übertragbar. Es war
im Kanton Basel-Stadt etwa nie davon die Rede, dass das Öffentlichkeitsprinzip
eine „Vermutung“ des Informationszugangs begründe und der Behörde eine
„Beweislast zur Widerlegung dieser Vermutung“ auferlegt werde (so zur
Bundesverwaltung: BGE 142 II 324 E. 3.4 S. 336). Vielmehr kommen im
vorliegenden Verfahren die bewährten und üblichen Regeln des öffentlichen
Verfahrensrechts zur Anwendung, nach denen Tatsachen festgestellt werden und
das Recht angewandt wird, ohne mit Vermutungen zu arbeiten. Viel wesentlicher aber
ist, dass die kantonalen Massstäbe auch in der Sache von jenen des Bundes
abweichen: Es kann aufgrund der dargelegten Analyse als ausgeschlossen gelten,
dass das basel­städtische Öffentlichkeitsprinzip den Zugang zu ganzen
Jahresbeständen von Kalendereinträgen eines Kantonsmitarbeiters zulassen würde.
 

 

Das Gesuch des
Rekurrenten, welches die integrale Einsicht in Protokolle mit geschützten
Inhalten der Regierungsratskommunikation über einen Zeitraum von mehr als 3 ½
Jahren verlangt, kann demnach wegen seines Charakters als Sammelgesuch nicht
bewilligt werden.  

 

5.

5.1      Soweit
eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht nach § 29 Abs. 1
Var. 1 IDG besteht, bedarf es keiner weiteren Interessenabwägung zur
Verweigerung der gewünschten Einsicht in amtliche Dokumente. Das Bundesgericht
hat die Sperrwirkung der spezialgesetzlichen Geheimhaltungspflicht im Falle des
kantonalen Steuergeheimnisses ausdrücklich bestätigt (BGer 1C_598/2014 vom 18.
April 2016 E. 4.3), sich aber auch gegen eine allzu extensive Auslegung dieses
Geheim­haltungstatbestands ausgesprochen (BGer 1C_538/2016 vom 20. Februar 2017
E. 3.2 betreffend Notariatsaufsicht). 

 

Eine solche
besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht wird in § 14 Abs. 3 OG
begründet. Danach sind die Sitzungen des Regierungsrates nicht öffentlich.
Daraus folgt, dass auch die Protokolle dieser Sitzungen des Regierungsrates
nicht öffentlich sind. Eine Ausnahme wird in § 20 Abs. 3 und 4 OG nur
für die Mitglieder des Grossen Rates statuiert, soweit für ein Geschäft nicht
mit Wirkung bis zu seiner vollständigen Erledigung Geheimhaltung beschlossen
worden ist. Die besondere Geheimhaltungspflicht dient dem Schutz des
Kollegialitätsprinzips im Regierungsrat und bezweckt den Schutz der freien
Willens- und Meinungsbildung der Exekutive resp. ihres
Entscheidfindungsprozesses. Sie umfasst daher auch die Willensbildung und
Willensäusserung der einzelnen Regierungsmitglieder, soweit sie sich auf den
Austausch mit leitenden Mitarbeitern erstreckt. Dieser Schutz wird in § 24
Abs. 1 IDV konkretisiert (Rudin,
a.a.O., § 29 N 32). Danach besteht kein Recht auf Zugang zu den
Beschlussentwürfen und Berichten, welche die Departemente und die Staatskanzlei
im Hinblick auf die Beschlussfassung durch den Regierungsrat erstellen. Dieser
Ausschluss bezieht sich in teleologischer Auslegung der Norm über den Wortlaut
der Bestimmung hinaus auch auf weitere Unterlagen, aus denen die Willensbildung
und Willensäusserung der einzelnen Regierungsmitglieder hervorgeht.
Entsprechend wird der Ausschluss des Rechts auf Zugang zu amtlichen Dokumenten
des Mitberichtsverfahrens im Bund (vgl. Art. 8 Abs. 1 BGÖ) ebenfalls
auf sämtliche während seiner Dauer erstellten amtlichen Dokumente, die der Vorbereitung
eines Entscheides des Bundesrates dienen, einschliesslich persönliche
Aufzeichnungen der Bundesratsmitglieder, ihrer Beraterinnen und Berater sowie
weiterer Mitarbeitenden sowie die gesamte in diesem Zusammenhang erfolgte
Kommunikation zwischen den Departementen und dem Bundesrat, angewendet (vgl.
BVGer A-2070/2017 vom 16. Mai 2018 E. 4.3.4.2). Zudem besteht über
den Entscheid hinaus zum Schutz des Kollegialitätsprinzips keine Einsicht in
Unterlagen, die Rückschlüsse auf die Standpunkte einzelner Exekutivmitglieder
erlauben würde (BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.7.4). Nur
so kann die freie Willens- und Meinungsbildung und damit der
Entscheidfindungsprozess im Exekutivorgan geschützt werden. 

 

Gemäss den
Ausführungen in der angefochtenen Verfügung (E. 2.4) wird der Inhalt der
Abteilungsleitungssitzungen „dadurch bestimmt, was in Regierungsratssitzungen
besprochen worden ist und was in Regierungsratssitzungen besprochen werden
soll.“ Wenn also die Regierungspräsidentin mit ihren obersten Kadern die
Geschäfte des Regierungsrats berät, so steht dies unter dem besonderen gesetzlichen
Schutz der Regierungsratskommunikation. Die Regierungspräsidentin ist als
Vorsitzende des Regierungsrats an das Kollegialitätsprinzip gebunden (§ 102
Abs. 1 und § 103 Abs. 1 KV), womit einer Veröffentlichung ihrer persönlichen
Haltung Grenzen gesetzt sind. Ihre Aufgabe besteht gerade darin, die
Amtstätigkeit des Regierungsrates zu planen und zu koordinieren (§ 102 Abs. 2
KV). Wie die Einsicht in die eingereichten Protokolle zeigt, dienen die
Abteilungsleitungssitzungen tatsächlich in erster Linie der Information über
die Regierungsgeschäfte als jeweils erstes Traktandum. Es ist daher zutreffend,
wenn die Vorinstanz ausführt, ihr Inhalt werde durch die Regierungsratssitzungen
bestimmt. Insoweit besteht kein Anspruch auf Offenlegung.

 

5.2      Den
eingereichten Aufzeichnungen lässt sich ferner entnehmen, dass nach dem
„Bericht aus dem Regierungsrat“ jeweils die Traktanden „Aufträge und Anliegen“
des Regierungspräsidiums, „Berichte aus den Abteilungen“ und „Umfrage/offene
Punkte“ folgen. Das Regierungspräsidium hat den verfassungsrechtlichen Auftrag,
die Amtstätigkeit des Regierungsrats zu planen und zu koordinieren. Aufgrund
dieser Planungsaufgabe ist die Regierungspräsidentin bzw. der
Regierungspräsident auf die offene Diskussion mit den obersten Kadern
angewiesen, auch wenn die Thematik nicht bereits in der Regierungsratssitzung
traktandiert ist. Soweit die Aufzeichnungen departementale Angelegenheiten
betreffen, ist auf deren vorläufigen Charakter und die Notwendigkeit des
vertraulichen Rahmens für die Diskussionskultur zu verweisen, die jedenfalls
einem enzyklopädischen Informationszugang entgegensteht. Die Leitungsorgane
müssen Diskussionen über die Planung, über interne Prozesse und über
Differenzen zwischen den Dienststellen führen können, ohne eine
Veröffentlichung der entsprechenden Aufzeichnungen fürchten zu müssen. Das
Schutzbedürfnis ist umso grösser, je länger der Zeitraum der Offenlegung bemessen
wird, mit dem die Möglichkeit für Rückschlüsse auf die interne Willensbildung
und weitere schützenswerte Vorgänge der obersten Leitungsebene progressiv
anwächst. Daher steht der gesetzliche Schutz der Regierungsratskommunikation
auch einer Offenlegung der weiteren Traktanden entgegen, sofern diese integral und
über einen längeren Zeitraum verlangt wird.

 

5.3      Selbst
wenn man den Protokollen der Abteilungsleitungssitzungen des
Präsidialdepartements selber nicht den direkten, keiner weiteren
Interessenabwägung zugänglichen Schutz der Vertraulichkeit der Sitzungen des
Regierungsrates zugestehen wollte, so steht der Bekanntgabe im vorliegenden Einzelfall
das entsprechend begründete überwiegende Interesse an der Geheimhaltung
entgegen (§ 29 Abs. 1 Var. 2 IDG). Ein öffentliches Interesse liegt
gemäss § 29 Abs. 2 lit. c IDG unter anderem dann vor, wenn der
Zugang zur Information den freien Meinungs- und Willensbildungsprozess der
öffentlichen Organe beeinträchtigt. Die Konkretisierung der öffentlichen
Interessen in § 29 Abs. 2 IDG ist allerdings nicht abschliessend,
nennt sie doch bloss Tatbestände, bei denen „insbesondere“ ein öffentliches Interesse
besteht (Rudin, a.a.O., § 29
N 20). 

 

5.3.1   Die
Bundesverfassung beschränkt die Informationsfreiheit in Art. 16 Abs. 3 BV auf
„allgemein zugängliche Quellen“. In ähnlicher Weise lässt Art. 10 Abs. 2 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) Einschränkungen „zur
Verhinderung der Verbreitung vertraulicher Informationen“ zu.
Entsprechend hat der Strassburger Gerichtshof in seiner Rechtsprechung
wiederholt auf diese Beschränkung hinweisen müssen („limited right of
access to information“), so dass ein Zugangsanspruch nur unter gewissen Bedingungen
bestehe („subject to certain conditions“, Grosse Kammer des EGMR Nr. 18030/11
in Sachen Magyar Helsinki Bizottság gegen Ungarn vom 8. November
2016, Ziff. 130, 132 mit Hinweisen). Weiter hat der Strassburger
Gerichtshof ausdrücklich konkrete Beschränkungen im Interesse der Kommunikation
leitender Exekutivbehörden zugelassen. So wurde etwa die Bestrafung eines
Schweizer Journalisten bestätigt, der ein internes Strategiepapier
veröffentlicht hatte. Dieses Papier war von einem Diplomaten zuhanden der
Exekutivbehörde (Bundesrat und Aussendepartement) verfasst und als vertraulich
gekennzeichnet worden. Der Gerichtshof führte aus, die Regierung habe ein
rechtmässiges Ziel verfolgt, als sie sich auf den Schutz vor Verbreitung
vertraulicher Informationen berufen habe. Namentlich im Bereich der Diplomatie
sei es wichtig, dass vertrauliche oder geheime Informationen ausgetauscht und
gegen die Einmischung von aussen geschützt werden können („protéger contre des
immixtions externes“, „protecting … against outside interference“, Grosse
Kammer des EGMR Nr. 69698/01 in Sachen Stoll gegen Schweiz vom
10. Dezember 2007 Ziff. 62, 125 ff.; vgl. den zugrundeliegenden
BGE 126 IV 236). Entscheidend ist nach dieser Rechtsprechung jeweils eine
Einzelfallprüfung des Informations­zugangs, die den Zweck des Gesuchs, die
Natur der Information, die Rolle des Gesuchstellers und die Erhältlichkeit der
Information berücksichtigt (Grosse Kammer des EGMR Nr. 18030/11 in Sachen Magyar
Helsinki Bizottság gegen Ungarn vom 8. November 2016
Ziff. 157-170 mit Hinweisen). 

 

5.3.2   Zur
Interessenabwägung im vorliegenden Einzelfall ist Folgendes auszuführen: Das
vorliegende Informationsgesuch verfolgt den Zweck, die integrale
Offenlegung interner Kommunikation des präsidierenden Regierungsmitglieds mit der
Departements­leitung im Interesse der demokratischen Kontrolle zu erreichen.
Die Bedeutung der Medien für die Demokratie ist unbestritten. Soll jedoch im
demokratischen Interesse interne geschützte Kommunikation offengelegt werden,
so hat dies einzelfallweise zu geschehen. Vorliegend ist bloss ein allgemeines
Interesse an einer Offenlegung interner Aufzeichnungen der Leitungsorgane
ersichtlich, welches einen enzyklopädischen Zugang zu mehreren Jahresbeständen
und einer grossen Themenbreite ermöglichen würde. Dieses Zugangsinteresse ist
unspezifisch und wiegt daher eher leicht. Bei der Natur der bezeichneten
Information handelt es sich um Aufzeichnungen der Kommunikation politischer
Leitungsorgane, die einen freien Meinungsaustausch im Zusammenhang mit der
allgemeinen politischen Planung oder mit konkreten Regierungsratssitzungen
pflegen. Der Gesetzgeber hat die Regierungsrats- und Präsidialkommunikation gesetzlich
geschützt (§ 14 Abs. 3 OG, § 24 Abs. 1 IDV) und damit seiner Sorge um
Vertraulichkeit in diesem Bereich Ausdruck gegeben. Da den Aufzeichnungen
überdies interner Charakter zukommt und sie eine hohe politische Leitungsebene
betreffen, kommt dem Interesse am Schutz des freien Meinungs- und
Willensbildungsprozesses der öffentlichen Organe (§ 29 Abs. 2 lit. c IDG) ein
erhebliches Gewicht zu. Im konkreten Fall würde dieses Interesse durch die
Offenlegung in grossem Ausmass beeinträchtigt, weil die Aufzeichnungen über
mehrere Jahre hinweg offengelegt werden müssten, was einen enzyklopädischen Zugang
und unkontrollierbare Rückschlüsse auf zahlreiche Regierungsratsgeschäfte, die
Persönlichkeit betroffener Privatpersonen sowie auf interne Einzelheiten der
Willensbildung in der Departementsleitung zulassen würde. Ganze Jahresbestände
müssten überdies „auf Vorrat“ anonymisiert werden, was wegen der enormen Zahl
von unterschiedlichen Themen nicht durchführbar wäre und die Staatsleitung über
längere Zeit lähmen würde. Diesen bedeutenden Schutzinteressen steht kein
konkret benannter Umstand gegenüber, der ein spezifisches Informationsinteresse
der Öffentlichkeit begründen würde. 

 

Die Rolle
des Gesuchstellers ist jene eines Journalisten, der sich auf die Medienfreiheit
berufen kann und dessen Aufgabe bei abstrakter Betrachtung eine wichtige
Bedeutung für den öffentlichen Diskurs zukommt. Die allgemeine Bedeutung des
öffentlichen Diskurses vermag jedoch die konkreten Interessen an der Vertraulichkeit
interner geschützter Kommunikation auf hoher Regierungsebene nicht zu
überwiegen. Es ist im konkreten Einzelfall nicht ersichtlich, in welcher
Hinsicht der öffentliche Diskurs eingeschränkt würde, wenn auf die beantragte
Ausdehnung des Öffentlichkeitsprinzips verzichtet würde. Informationsgesuche im
Einzelfall und ohne enzyklopädischen Charakter können jederzeit gestellt
werden. Zur Erhältlichkeit der Information ist schliesslich zu erwägen,
dass die Protokolle von Beginn weg als „vertraulich“ gekennzeichnet worden sind
und sich diese Bezeichnung bei der vorliegenden materiellen Prüfung als korrekt
erweist. Die Leitungsorgane, welche an den Abteilungsleitungssitzungen teilnahmen,
durften also annehmen, dass ihre Äusserungen den geschützten Rahmen der internen
Willensbildung nicht verlassen und jedenfalls nicht integral in gesammelten
Jahres­beständen offengelegt werden. Es ist notorisch, dass eine öffentliche
Diskussion viel vorsichtiger und zurückhaltender geführt werden müsste als ein
vertrauliches Gespräch. Konkrete Gründe, weshalb die Vertraulichkeitsprämisse
im Nachhinein wegefallen sollte, sind nicht ersichtlich. Insgesamt überwiegen
die Interessen an der Vertraulichkeit der Aufzeichnungen deutlich jene an einer
integralen Offenlegung der Jahresbestände. Der vorinstanzliche Entscheid erweist
sich demnach auch aufgrund der Interessenabwägung als zutreffend.  

 

Eine teilweise
Zugangsgewährung ist bei gesammelten Jahresbeständen interner Aufzeichnungen
nicht durchführbar und steht ausser Diskussion (hiervor E. 4.3). In solchen
Extremsituationen reicht es aus, dass der Betroffene nach Erinnerung an die
Tragweite des Öffentlichkeitsprinzips ein neues Gesuch stellen kann.   

 

6.

Nach dem
Gesagten ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der
Rekurrent dessen Kosten zu tragen, wobei die Gebühr auf CHF 900.–
festgesetzt wird. Die Kostenpflicht richtet sich nach § 30 Abs. 1
VRPG. Der Grundsatz der Gebührenfreiheit des Informationszugangs gemäss § 36
Abs. 1 IDG entfaltet im verwaltungsgerichtlichen Verfahren jedenfalls
solange keine Wirkung, als die Gebühr nicht prohibitiv ausfällt (§ 2 Abs. 2
lit. c IDG; VGE VD.2017.134 vom 7. März 2018 E. 4 m.H.). 

 

 

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

 

://:        Der Rekurs wird
abgewiesen.

 

Der Rekurrent trägt die
ordentlichen Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer
Gebühr von CHF 900.–, einschliesslich Auslagen. 

 

            Mitteilung an:

-       Rekurrent

-       Präsidialdepartement

-       Justiz-
und Sicherheitsdepartement, handelnd für den Regierungsrat 

 

APPELLATIONSGERICHT
BASEL-STADT

 

Der Gerichtsschreiber

 

 

Dr. Urs Thönen

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt
sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.