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**Case Identifier:** 3afa92f4-d426-512d-97f4-3bc15ba40aa4
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-09-28
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 28.09.2021 A/316/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-316-2021_2021-09-28.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/316/2021-DIV ATA/1010/2021  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 28 septembre 2021 

 

   dans la cause 

 

ASSOCIATION A______ 
  

contre 

HÔPITAUX UNIVERSITAIRES DE GENÈVE 
représentés par Me Adrien Alberini, avocat 

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EN FAIT 

1)  L'association A______ (ci-après : A______), sise à Genève, est, selon ses 
statuts, une association sans but lucratif ayant pour but la sauvegarde et la 
promotion des intérêts professionnels, économiques, sociaux et politiques des 
salariés du service public et du secteur subventionné principalement. Elle a été 
créée le 19 mai 2020. 

2)  Au mois de juin 2020, l'A______ a requis auprès des Hôpitaux 
Universitaires de Genève (ci-après : HUG) la reconnaissance de son statut de 
partenaire social.  

3)  La précitée a également adressé au Cartel intersyndical du personnel de 
l'État (ci-après : le Cartel intersyndical) une demande d'adhésion à ce dernier, 
laquelle a été refusée le 6 juillet 2020 dans la mesure où l'association n'avait pas 
trois ans d'existence, condition nécessaire pour adhérer au Cartel intersyndical.  

4)  Le 19 juin 2020, les HUG ont informé l'A______ que, compte tenu 
notamment des critères jurisprudentiels relatifs à la reconnaissance des syndicats 
en tant que partenaires sociaux, ils n'étaient pas en mesure, à ce stade, de lui 
reconnaître cette qualité. Ils solliciteraient du Cartel intersyndical une 
détermination portant sur la question de savoir si elle était en droit d'obtenir un 
siège à la commission paritaire des HUG. 

5)   Par courrier du 20 juin 2020, l'A______ a répondu aux HUG qu'elle 
remplissait l'ensemble des critères visant à sa reconnaissance en tant que 
partenaire social. Elle a également sollicité une rencontre avec les membres de la 
direction des HUG afin de discuter de situations revêtant un caractère 
particulièrement urgent et touchant les salariés de l'établissement.  

6)   Par courrier du 10 juillet 2020, le Cartel intersyndical a informé les HUG et 
l'A______ du fait que cette dernière n'était pas en droit d'obtenir un siège à la 
commission paritaire des HUG. 

7)  Depuis cette date et notamment par courrier du 21 août 2020, l'A______ a 
revendiqué à plusieurs reprises son statut de partenaire social des HUG et a tenté 
d'engager avec la direction de ces derniers des négociations portant sur des 
demandes formulées par le personnel de l'établissement.  

  Les HUG lui ont rappelé à cet égard qu'elle n'était pas l'un de ses partenaires 
sociaux. Ils lui ont néanmoins indiqué qu'ils relaieraient les revendications du 
personnel auprès des organisations syndicales partenaires de l'établissement 
médical. 

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8)  Le 31 août 2020, l'A______ a prévenu les HUG qu'elle organiserait une 
grève – à l'hôpital – au cas où ces derniers refuseraient d'entrer en négociation 
avec elle à propos des revendications de leur personnel.  

  Les HUG lui ont répondu que les mesures annoncées, qui faisaient l'objet de 
discussions au niveau « managérial », ne seraient pas mises en vigueur et qu'elles 
feraient l'objet d'arbitrages. 

9)  Le 1er septembre 2020, l'A______ a instigué et soutenu la grève – annoncée 
– du personnel du bloc opératoire contre les mesures envisagées par la direction 
des HUG. Plus de vingt infirmières des blocs opératoires ont « débrayé » pour 
marquer leur opposition à un projet de modification de leurs horaires.  

10)  Par courrier du 15 octobre 2020, les HUG ont rappelé à l'A______ qu'ils 
n'étaient pas en mesure, à ce moment-là, de prendre une décision quant à la 
reconnaissance de cette dernière en tant que partenaire social. Ils lui ont alors 
demandé de leur fournir les informations et documents pertinents à cet égard.  

11)  Le 27 octobre 2020, l'A______ a répondu aux HUG qu'elle leur avait déjà 
fourni les documents pertinents, dès lors qu'elle leur avait envoyé ses statuts.  

12)  Le 13 novembre 2020, les HUG ont à nouveau demandé à l'A______ de leur 
fournir toute information permettant d'apprécier la réalisation des critères de 
reconnaissance d'un syndicat comme partenaire social, afin de pouvoir donner 
suite à sa requête. 

13)  Par courrier du 1er décembre 2020, l'A______ a répondu qu'elle remplissait 
tous les critères pour être reconnue comme partenaire social. Une liste de ses 
affiliés était notamment à disposition de la Chambre des relations collectives de 
travail (ci-après : CRCT). 

14)  Le  7 décembre 2020, l'A______ a déposé une requête de conciliation devant 
la CRCT. Au terme de trois audiences, celle-ci a constaté l'échec des négociations 
et s'est abstenue de toute recommandation.   

15)  Par décision du 16 décembre 2020, la direction générale des HUG a refusé 
la reconnaissance d'A______ comme partenaire social, les conditions fixées par la 
jurisprudence pour une telle reconnaissance, en particulier celles de la 
représentativité et de la loyauté, n'étant pas réalisées.   

  Les HUG ne disposaient d'aucun élément permettant d'établir la 
représentativité de l'A______. L'affirmation de cette dernière selon laquelle « elle 
aurait probablement davantage d'affiliés que la plupart des partenaires sociaux des 
HUG » n'avait pas été démontrée par pièce. 

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  La grève que l'A______ avait instiguée au mois de septembre 2020, au 
mépris de l'indication des HUG selon laquelle l'application des mesures 
envisagées avait été suspendue afin de permettre le dialogue social, était 
disproportionnée et illicite. Le comportement de ses membres était constitutif de 
déloyauté.  

  En outre, deux représentants de l'A______ avaient fait l'objet de 
condamnations pénales dans le cadre de leurs activités passées de syndicalistes. 
L'un d'eux avait été condamné à la suite d'un acte diffamatoire visant un membre 
du personnel des HUG. Dès lors, ces comportements faisaient sérieusement 
craindre que l'A______ n'agisse pas de manière loyale dans le dialogue social. 

16)  Par acte déposé le 1er février 2021, l'A______ a interjeté recours auprès de 
la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre la décision précitée, concluant à son annulation – tout en la 
décrivant, dans le recours, comme étant nulle – et à ce qu'il soit ordonné aux HUG 
de reconnaître l'association comme leur partenaire social.   

  La direction générale des HUG n'avait pas la compétence de rendre une 
décision sur la reconnaissance de l'A______ comme partenaire social ; cette 
compétence appartenait en effet au conseil d'administration des HUG. Dès lors, la 
décision précitée avait été prise par un organe incompétent et devait être 
considérée comme nulle. 

  L'A______ était une association indépendante des HUG, dont les statuts 
étaient semblables à ceux d'autres syndicats agissant dans la fonction publique. En 
outre, les représentants de l'association qui conseillaient les salariés des HUG 
jouissaient d'une longue expérience. Certains d'entre eux avaient été salariés de 
l'établissement ou avaient siégé au sein de son conseil d'administration. Les 
instances dirigeantes de l'établissement avaient ainsi pu apprécier leurs qualités et 
ne pouvaient pas, à ce titre, refuser de traiter avec eux. Contrairement à ce qu'elles 
auraient dû faire, elles ne s'étaient pas demandé si l'A______ était apte à défendre 
correctement ses membres. 

  En termes de représentativité, l'association disposait de plus de sept cent 
quarante mandats de défense confiés par des salariés des HUG, et constituait 
probablement le syndicat comptant le plus d'adhérents au sein de cet 
établissement. Elle n'était certes pas membre du Cartel intersyndical mais la 
reconnaissance d'un syndicat par un employeur ne dépendait pas de sa qualité de 
membre d'une association faîtière. Au surplus, l'A______ avait, à l'occasion de 
chacune des mobilisations collectives qu'elle avait animées, agi de manière 
unitaire avec d'autres syndicats. 

  S'agissant de la grève du 1er septembre 2020, les salariés soutenus par 
l'A______ souhaitaient obtenir satisfaction sur plusieurs revendications dans le 

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contexte de la crise sanitaire provoquée par la pandémie de Covid-19, qui avait 
induit une très forte dégradation des conditions de travail. La mobilisation des 
infirmières et infirmiers était ainsi légitime et la suspension temporaire de l'une 
des mesures contestées ne suffisait pas à remettre en cause cette légitimité, à plus 
forte raison alors que les HUG avaient refusé d'entamer les négociations 
sollicitées. 

  Ces derniers avaient adopté une attitude « déroutante » quant aux qualités 
prêtées aux membres de l'A______ qui avaient fait l'objet d'une condamnation 
pénale, soit Messieurs B______ et C______. 

 - M. C______ avait siégé au conseil d'administration des HUG avant, pendant 
et après la procédure pénale diligentée à son encontre et les HUG n'avaient jamais 
considéré, jusqu'à ce qu'ils rendissent leur décision, qu'il ne méritait pas de traiter 
avec eux. Au demeurant, ils avaient toujours accepté qu'il assistât des salariés ; 

 - M. B______ avait été condamné alors qu'il œuvrait en sa qualité de 
secrétaire syndical. Sa condamnation avait fait l'objet d'un revirement fondamental 
de la jurisprudence du Tribunal fédéral critiqué en doctrine. 

17)  Dans leur réponse du 26 mars 2021, les HUG ont conclu au rejet du recours 
ainsi qu'au versement d'une indemnité de procédure valant remboursement des 
frais d'avocat engagés.  

  Ils menaient déjà un dialogue social avec plusieurs organisations du 
personnel reconnues. Leurs employés n'étaient ainsi pas privés de canaux de 
dialogue avec la direction de l'établissement.  

  La question de la représentativité suffisante de l'A______ pouvait rester 
indécise dans la mesure où celle-ci ne remplissait pas la seconde condition 
cumulative – celle de la loyauté – lui permettant d'être reconnue comme partenaire 
social des HUG. En effet, ses représentants ne s'étaient pas comportés d'une 
manière telle qu'ils puissent être considérés comme aptes à intégrer le dialogue 
social.  

  Il était faux de prétendre que les HUG ne s'étaient pas demandés si 
l'A______ était apte à défendre correctement ses membres. En effet, ils l'avaient à 
plusieurs reprises interpellée en lui demandant de leur fournir tout élément qui 
aurait démontré qu'elle remplissait la condition de la représentativité. À ce titre, ce 
n'était que lors de la procédure devant la CRCT qu'elle avait produit des 
documents indiquant que sept cents employés des HUG l'avaient, selon elle, 
mandatée. Or, les procurations qu'elle avait fournies ne semblaient pas toujours 
refléter la réelle volonté desdits collaborateurs, dans la mesure où, à deux reprises, 
certains d'entre eux avaient informé l'établissement du fait qu'ils ne souhaitaient 
pas être représentés par l'A______. Ainsi, en l'absence d'information probante sur 

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la réalisation de la condition de la représentativité, les HUG avaient cherché 
d'autres éléments permettant la reconnaissance de l'association comme leur 
partenaire social. Or, cette dernière n'étant pas membre du Cartel intersyndical, le 
dialogue social ne pouvait pas être fondé sur cette base.  

  L'A______ n'expliquait pas suffisamment la raison pour laquelle la grève du 
1er septembre 2020 aurait été justifiée. Celle-ci avait concerné le personnel 
travaillant aux blocs opératoires, soit l'une des divisions hospitalières les plus 
délicates pour les patients, et avait menacé de retarder ou d'annuler des opérations 
qui auraient pu s'avérer vitales. La grève avait nécessité une réorganisation 
complète de la journée de travail des blocs opératoires, afin de ne pas porter 
préjudice à la santé des patients. Dès lors, elle était disproportionnée et le 
comportement des membres de l'A______ démontrait que ces derniers ne 
mesuraient pas la portée de leurs actes. Pourtant, la veille de la grève, les HUG 
avaient informé les représentants de l'association que les changements envisagés 
ne seraient pas mis en œuvre à la date prévue, ce dont cette dernière n'avait 
toutefois pas tenu compte. Elle avait voulu faire preuve de force et avait imposé à 
la direction de l'établissement des délais excessivement courts afin que cette 
dernière se conformât aux exigences que l'association avait formulées 
unilatéralement. 

  Le fait que l'A______ n'eût jamais donné suite aux requêtes des HUG visant 
à apprécier la reconnaissance de l'organisation comme partenaire social ainsi que 
la grève organisée le 1er septembre 2020 démontraient que l'association était 
incapable de se conformer au cadre légal existant et qu'elle était déterminée à 
inciter ses employés à entreprendre des démarches excessives et préjudiciables 
pour le dialogue social, voire à instiguer des employés à participer à des grèves 
illicites.  

  Le 9 mars 2021, l'A______ avait à nouveau organisé une grève illicite et 
injustifiée à la Clinique D______, intégrée aux HUG, après avoir fixé à ces 
derniers un ultimatum de quatre jours pour ouvrir une discussion, ce qu'ils avaient 
refusé dans la mesure où les revendications de l'A______ faisaient déjà l'objet de 
négociations avec les partenaires sociaux reconnus. L'association avait organisé 
cette grève alors même que la procédure portant sur sa reconnaissance en tant que 
partenaire social était pendante. Ces incidents prouvaient qu'elle tentait d'obtenir 
sa reconnaissance par la force, au mépris du dialogue social ainsi qu'au mépris de 
ladite procédure. 

  L'association reconnaissait certes les condamnations pénales prononcées à 
l'encontre de MM. B______ et C______ mais les minimisait. Or, ces 
condamnations se révélaient pertinentes, dans la mesure où elles devaient être 
mises en lien avec le comportement injustifié des précités lors des grèves du 
1er septembre 2020 et du 9 mars 2021. Il ne s'agissait d'ailleurs pas du seul cas où 
ils avaient intentionnellement refusé de se conformer au cadre légal. Dès lors, les 

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HUG craignaient que les représentants de l'A______ ne se conduisissent pas d'une 
manière conforme aux règles gouvernant le dialogue social.  

  L'A______ avait été créée par un syndicaliste contraint de quitter son ancien 
syndicat à la suite d'accusations de harcèlement sexuel par une dizaine de femmes. 
Cet élément remettait en cause la capacité des représentants de l'association à 
mener un dialogue social constructif avec un établissement médical qui comptait 
une part importante de collaboratrices. 

18)  Le 27 mai 2021, l'A______ a répliqué. 

  La question relative au respect du principe de la proportionnalité des grèves 
des 1er septembre 2020 et 9 mars 2021 pouvait rester indécise, dès lors que les 
mobilisations en question n'étaient pas remises en cause, mais critiquées sous 
l'angle du principe de la loyauté de l'association.   

  Depuis plusieurs mois, elle tentait en vain d'engager un dialogue avec les 
HUG, en association avec les autres syndicats actifs à l'hôpital. Elle avait par 
ailleurs agi de manière intersyndicale dans les autres mobilisations auxquelles elle 
avait participé. 

  E______AG (ci-après : E______) et le Conseil d'État avaient traité avec 
l'A______ alors même que cette dernière n'était pas signataire de la convention 
collective de travail (ci-après : CCT) dont ses adhérents sollicitaient une 
renégociation sérieuse. Le Conseil d'État reconnaissait l'association, qu'il associait 
depuis plusieurs mois aux discussions concernant le personnel de l'État et menées 
avec les autres organisations syndicales. En outre, les HUG revendiquaient le 
manque de représentativité et de loyauté de l'association alors même que celle-ci 
était majoritaire au sein de l'établissement et que M. C______ avait traité avec 
l'institution sans discontinuité pendant des décennies. 

  Les HUG commettaient un abus de droit en posant des conditions pour la 
reconnaissance de l'association et en lui refusant le dialogue social, dans le but de 
l'écarter des négociations alors même qu'elle portait les revendications de 
plusieurs centaines de salariés du secteur hospitalier genevois dans un contexte 
particulièrement houleux de la crise sanitaire du Covid-19. Cette attitude visait 
uniquement à empêcher les personnes qui avaient mandaté l'A______ et leurs 
adhérents de porter leurs revendications concernant leurs conditions de travail 
fortement mises à mal au sein des HUG. Ces derniers déniaient ainsi toute 
autonomie de la volonté et toute liberté syndicale à leurs propres employés, au 
motif qu'ils s'étaient adressés à l'A______. Ne niant pas le problème dénoncé, ils 
leur indiquaient qu'ils traiteraient leurs revendications avec d'autres salariés et un 
autre syndicat choisi à cet effet, ce qui constituait une réponse choquante et 
susceptible d'exacerber les tensions. 

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  Le président de la CRCT avait pu constater la représentativité de l'A______ 
lors de la conciliation sollicitée par cette dernière. Elle disposait d'une forte 
légitimité au sein des HUG ainsi que dans le secteur des soins. La grève du 1er 
septembre 2020 avait été suivie par toutes les infirmières qui n'avaient pas la tâche 
de faire respecter le service minimum ce jour-là. 

  Les revendications qui avaient donné lieu à ladite grève n'avaient fait l'objet 
d'aucune discussion avec les HUG, qui s'étaient contentés d'indiquer que la 
mesure contestée par les infirmières ne serait pas mise en œuvre à la date prévue. 
Il ne s'agissait ni de l'acceptation d'une négociation, ni d'une renonciation à ladite 
mesure. La cause du litige restait donc d'actualité au moment de la grève.   

  L'A______ s'était efforcée de respecter les règles en matière de règlement 
des litiges collectifs de travail. Après avoir interpellé sans succès et à plusieurs 
reprises les HUG et suite à l'échec de la tentative de conciliation devant la CRCT, 
elle avait informé les HUG que les négociations restaient entières, avant de les 
appuyer par la lutte syndicale. La grève du 1er septembre 2020 n'était pas une 
grève reconductible, mais « un débrayage » de quelques dizaines de minutes, 
précédé de préavis. Les opérations s'étaient déroulées sans problème et le risque 
d'atteinte à la santé des patients s'était révélé inexistant. En effet, les membres de 
l'association et les infirmières qui avaient participé à la grève avaient veillé à 
maintenir un dialogue constant avec la hiérarchie opérationnelle des blocs 
opératoires afin d'assurer le service minimum et de ne faire courir aucun risque 
aux patients. Les infirmières en grève, qui se trouvaient à proximité immédiate du 
bâtiment hospitalier, étaient restées disponibles immédiatement en cas de 
nécessité. 

  La mobilisation des blocs opératoires avait concerné une vingtaine 
d'infirmières qui n'avaient pas jugé que la création de l'association par un 
syndicaliste accusé de harcèlement sexuel justifiait qu'elles ne fussent pas 
défendues par cette dernière. Il n'incombait pas à la direction des HUG de s'ériger 
– à leur place – en arbitre de leurs choix syndicaux, et elles seules devaient 
pouvoir choisir leur syndicat. 

19)  Dans leur duplique du 28 mai 2021, les HUG ont persisté dans les 
considérants et les conclusions de leur réponse du 26 mars 2021. 

  Un nouvel événement – postérieur à la décision attaquée – prouvait une 
nouvelle fois l'incapacité des représentants de l'A______ à se conformer à 
l'exigence de loyauté et à se présenter comme des interlocuteurs fiables et 
constructifs dans le dialogue social. En effet, M. C______ avait communiqué à 
trois employées des HUG, toutes représentées par l'A______, un rapport d'enquête 
administrative qui mentionnait que lesdites employées avaient fait pression sur 
une collègue afin que cette dernière ne témoignât pas en défaveur de l'employé 
mis sous enquête. Dès lors, l'A______ perdait de vue que des situations comme 

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celle-ci la plongeaient dans une situation de conflit d'intérêts et l'empêchaient de 
représenter diligemment et de manière indépendante les personnes concernées. En 
outre, elle ne se rendait pas compte du fait que la divulgation à certains employés 
du contenu d'un témoignage à charge – et donc sensible – d'une autre employée 
risquait d'entraîner une dégradation importante des rapports de travail au sein du 
service concerné. 

20)  Par écriture spontanée du 12 juin 2021, l'A______ a relevé que, dans leur 
duplique, les HUG avaient cherché à mettre en cause la loyauté de l'A______ en 
« montant de toute pièce une affaire qui n'en était pas une ». En effet, M. C______ 
n'avait jamais transmis ni le rapport d'enquête ni les procès-verbaux y relatifs. Des 
collaborateurs avaient été alertés par des tiers de propos ayant été tenus durant la 
procédure et leur portant atteinte. Tous membres de l'A______, ils avaient 
demandé à être assistés d'un secrétaire syndical et avaient demandé confirmation 
de ces propos au syndicat, qui leur avait enjoint d'interpeller les HUG afin d'être 
entendus par rapport à l'atteinte qui leur avait été faite. 

21)  Sur quoi, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

  En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsque les rapports de 
travail ressortissent au droit public et que l'employeur est une entité de droit 
public, les litiges relatifs à l'admission d'un syndicat au dialogue social sont de la 
compétence des autorités et tribunaux administratifs (arrêt du Tribunal fédéral 
2C_118/2014 du 22 mars 2015 consid. 4.2). 

2) a. Dans un premier grief de nature formelle, la recourante invoque la nullité de 
la décision litigieuse en raison de l'incompétence de l'organe qui l'a rendue.  

 b. Une décision ne saurait être valable si elle a été rendue par une autorité qui 
n'était pas habilitée par l'ordre juridique à la prononcer. La conséquence de 
l'incompétence de l'auteur d'une décision peut varier suivant les circonstances :  
nullité ou simple annulabilité (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit 
administratif, 2ème éd., 2018, n. 880).  

 c. La loi sur l'organisation des institutions de droit public du 22 septembre 
2017 (LOIDP - A 2 24) règle l’organisation des institutions décentralisées 

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cantonales de droit public (art. 1 LOIDP). Elle est notamment applicable aux 
HUG (art. 3 al. 1 let. d LOIDP).   

 d. La direction générale des HUG est responsable de la gestion opérationnelle 
de l’institution (art. 42 LOIDP ; art. 16.2 du règlement relatif à l'organisation des 
HUG du 3 juin 2019 - PA 7210 [ci-après : le règlement des HUG]). Elle est dès 
lors, sur cette base, compétente pour prendre la décision de reconnaître ou non un 
syndicat comme partenaire social des HUG, aucune base légale ne confiant par 
ailleurs cette mission à un autre organe. 

 e.  En l'espèce, la décision de ne pas reconnaître la recourante comme 
partenaire social a été prise par la direction générale des HUG, soit par l'organe 
compétent à cet effet. 

  Le grief sera dès lors écarté.  

3)  La recourante invoque une violation de la liberté syndicale dans la mesure 
où l'autorité intimée refuse de la reconnaître comme son partenaire social.  

 a. Sous la note marginale « liberté syndicale », l'art. 28 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) dispose que 
les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer 
pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non 
(al. 1) ; les conflits sont, autant que possible, réglés par la négociation ou la 
médiation (al. 2) ; la grève et le lock-out sont licites quand ils se rapportent aux 
relations de travail et sont conformes aux obligations de préserver la paix du 
travail ou de recourir à une conciliation (al. 3) et la loi peut interdire le recours à 
la grève à certaines catégories de personnes (al. 4). 

  L'art. 36 de la Constitution genevoise du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) 
dispose que la liberté syndicale est garantie (al. 1) ; nul ne doit subir de préjudice 
du fait de son appartenance ou de son activité syndicale (al. 2) ; l'information 
syndicale est accessible sur les lieux de travail (al. 3) et les conflits sont réglés en 
priorité par la négociation ou la médiation (al. 4). 

 b. Selon la jurisprudence, la liberté syndicale prévoit que les travailleurs, les 
employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de 
leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non. On distingue la 
liberté syndicale individuelle de la liberté syndicale collective. La première donne 
au particulier le droit de contribuer à la création d'un syndicat, d'adhérer à un 
syndicat existant ou de participer à son activité (liberté syndicale positive), ainsi 
que celui de ne pas y adhérer ou d'en sortir (liberté syndicale négative), sans se 
heurter à des entraves étatiques. La seconde garantit au syndicat la possibilité 
d'exister et d'agir en tant que tel, c'est-à-dire de défendre les intérêts de ses 
membres. Elle implique notamment le droit de participer à des négociations 

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collectives et de conclure des conventions collectives (ATF 144 I 50 consid. 4.1 
in JdT 2019 I p. 11 ; 143 I 403 consid. 6.1 ; 140 I 257 consid. 5).  

  Un syndicat de la fonction publique peut également se prévaloir de la liberté 
syndicale collective. Cette position est clairement admise en doctrine 
(cf. notamment Jürg BRÜHWILER, Gesamtarbeitsvertrag im öffentlichen Dienst, 
DTA 2001 p. 172 ; Peter HELBLING, Gesamtarbeitsverträge [GAV] für den 
Staatsdienst, PJA 1998 p. 903 ; Markus METZ, Die bundesgerichtliche 
Rechtsprechung zum kollektiven Arbeitsrecht, DTA 2006 p. 163). Le Tribunal 
fédéral limite toutefois la portée de cette liberté au droit d'être entendu sous une 
forme appropriée lorsqu'il s'agit de la question de l'implication du syndicat de la 
fonction publique dans la préparation d'une loi ou d'un règlement, sous peine de 
porter atteinte au monopole de l'État en la matière (ATF 140 I 257 consid. 5.1.1 et 
les références citées). 

  La limitation de la portée de la liberté syndicale au droit d'être entendu pour 
un syndicat de la fonction publique n'a pas de raison d'être si la question consiste à 
déterminer si et dans quelle mesure un syndicat peut revendiquer un droit de 
participer à des négociations collectives ou de conclure des conventions 
collectives avec l'employeur public, puisque cette liberté ne se heurte alors pas – 
contrairement à la participation du syndicat au processus législatif – à la 
souveraineté de l'État, ce dernier ayant alors précisément renoncé à une parcelle 
de sa souveraineté pour privilégier des solutions négociées (Jürg BRÜHWILER, 
op. cit., p. 172 ; Peter HELBLING, op. cit., p. 903). Un syndicat de la fonction 
publique n'est donc pas par nature exclu de la titularité de l'art. 28 Cst. pour 
revendiquer le droit de participer à des négociations collectives, conclure une 
convention collective ou y adhérer (ATF 140 I 257 consid. 5.1.1).  

  Cette position est conforme à la jurisprudence de la Cour européenne des 
droits de l'homme (ci-après : CourEDH) rendue en application de l'art. 11 § 1 de la 
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 
4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), selon laquelle les membres d'un syndicat 
de la fonction publique ont le droit à ce que leur syndicat soit entendu en vue de la 
défense de leurs intérêts, laissant toutefois à chaque État le choix des moyens à 
employer à cette fin (ACEDH Syndicat national de la police belge c. Belgique du 
27 octobre 1975, req. n° 4464/70 ; Syndicat suédois des conducteurs de 
locomotives c. Suède du 6 février 1976, req. n° 5614/72, § 40 ; Schmidt et 
Dahlström c. Suède du 6 février 1976, req. n° 5585/72, § 36). Elle va également 
dans le même sens de l'arrêt Demir et Baykara c. Turquie du 12 novembre 2008, 
(req. n° 34503/97), où la CourEDH, revoyant sa jurisprudence sur ce point, a 
retenu que le droit de mener des négociations collectives avec l'employeur était 
l'un des éléments essentiels du « droit de fonder avec d'autres des syndicats et de 
s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts » énoncé à l'art. 11 § 1 
CEDH. En effet, les États demeuraient libres d'organiser leur système de manière 

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A/316/2021 

à reconnaître, le cas échéant, un statut spécial aux syndicats représentatifs, et les 
fonctionnaires devaient également en bénéficier en principe, sans préjudice des 
effets des restrictions légitimes pouvant être imposées aux membres de 
l'administration de l'État au sens de l'art. 11 § 2 CEDH (ATF 140 I 257, 
consid. 5.1.2). 

 c. Le droit d'exercer la liberté syndicale collective sous la forme d'une 
participation à des négociations collectives, de la conclusion de conventions 
collectives ou de l'adhésion à de telles conventions ne peut toutefois être d'emblée 
ouvert à tout syndicat sans restrictions. Une telle situation pourrait aboutir à une 
trop grande multiplication des acteurs sociaux, ce qui serait de nature à nuire à la 
qualité et à l'efficacité du dialogue social, ainsi qu'à la conclusion de conventions 
collectives, alors que cet instrument est considéré, avec l'autonomie des 
partenaires sociaux, comme un élément central du droit collectif du travail en 
Suisse (Jörg Paul MÜLLER/Markus SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 
4ème éd., 2008, p. 1090 ; Arthur ANDERMATT, Liberté syndicale et droit de 
grève, in Droit collectif du travail, 2010, p. 13 ; Gabriel AUBERT, Le droit de 
négocier ou d'adhérer à une convention collective de travail, in Mélanges Robert 
Patry, 1988, p. 29). C'est pour cette raison que seul un syndicat reconnu comme 
partenaire social peut se prévaloir d'un droit à entrer dans le dialogue social en 
invoquant l'art. 28 Cst. (ATF 140 I 257, consid. 5.2). 

  Les conditions de reconnaissance d'un syndicat ont été développées par la 
jurisprudence rendue en droit privé, selon laquelle un syndicat doit être reconnu 
comme partenaire social afin de participer à des négociations collectives, de 
conclure une convention collective ou d'y adhérer, même sans l'accord de 
l'employeur ou des autres partenaires sociaux, s'il est suffisamment représentatif et 
qu'il se comporte loyalement, sous peine de violer ses droits de la personnalité. En 
particulier, un syndicat minoritaire ne peut être écarté s'il est suffisamment 
représentatif (ATF 125 III 82 consid. 2 ; 118 II 431 consid. 4a ; 113 II 37 
consid. 4c et 5 ; Gabriel AUBERT, op. cit., p. 28), à moins que l'auteur du refus 
ne fasse valoir un intérêt digne de protection à la participation dudit syndicat, par 
exemple en cas d'attitude déloyale de ce dernier (ATF 118 II 431 consid. 4a ; 113 
II 37 consid. 5 ; arrêt du Tribunal fédéral 4D_27/2018 du 8 juillet 2019). 

  La doctrine a systématisé cette jurisprudence en énonçant quatre conditions 
qu'un syndicat doit cumulativement remplir pour être reconnu comme partenaire 
social, à savoir : avoir la compétence de conclure des CCT ; avoir la compétence à 
raison du lieu et de la matière ; être suffisamment représentatif (condition de la 
représentativité) et faire preuve d'un comportement loyal (condition de la loyauté ; 
ATF 140 I 257 consid. 5.2.1 ; Jürg BRÜHWILER, op. cit., p. 175 ss). En principe, 
les syndicats constitués sous la forme d'associations au sens des art. 60 ss du Code 
civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210) ont la compétence de conclure 
des CCT (Rémy WYLER/Boris Heinzer, op. cit., p. 1043). 

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  Sous l'angle de la liberté syndicale, la jurisprudence du Tribunal fédéral 
envisage également la représentativité et la loyauté comme des conditions qu'un 
syndicat doit remplir pour être reconnu comme partenaire social. Le fait de limiter 
la qualité de partenaire social aux syndicats qui remplissent des conditions de 
représentativité et de loyauté ne constitue pas une atteinte à la liberté syndicale qui 
emporterait l'obligation de respecter les exigences de l'art. 36 Cst. Les conditions 
de représentativité et de loyauté doivent au contraire être comprises comme des 
conditions inhérentes à la notion de partenaire social, qu'un syndicat doit remplir 
pour pouvoir revendiquer cette qualité (ATF 140 I 257 consid. 5.2.2).  

  Le même mécanisme de « condition inhérente » à l'exercice d'un droit 
constitutionnel se retrouve d'ailleurs à l'art. 28 al. 3 Cst. En effet, les conditions de 
licéité d'une grève contenues dans cette disposition constitutionnelle ne sont pas 
envisagées comme des atteintes au droit de grève, mais comme des conditions qui 
doivent être remplies pour que les personnes qui recourent à la grève puissent se 
prévaloir valablement de l'art. 28 al. 3 Cst. (ATF 140 I 257 consid. 5.2.2 ; Rémy 
WYLER/Boris HEINZER, Droit du travail, 3ème éd., 2019, p. 1019 ; Giorgio 
MALINVERNI/Michel HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre 
FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 4ème éd., 2021, n. 1806 ss). 

4) a. Les conditions de représentativité et de loyauté sont des notions 
juridiquement indéterminées, qui doivent être concrétisées dans chaque cas 
particulier par usage du pouvoir d'appréciation (ATF 140 I 257 consid. 6 ; Gabriel 
AUBERT, op. cit., p. 28). 

 b. En ce qui concerne d'abord la condition de la représentativité, le pouvoir 
d'appréciation est correctement mis en œuvre si des critères adéquats et 
raisonnables sont utilisés. Ces critères doivent être suffisamment larges pour 
admettre dans le dialogue social des syndicats minoritaires, de manière à favoriser 
un certain pluralisme dans l'expression des voix syndicales, sans pour autant 
conduire à admettre tout syndicat minoritaire comme partenaire social. Il est ainsi 
nécessaire que le syndicat soit le porte-parole d'une minorité et non pas constitué 
de membres isolés (ATF 113 II 37 consid. 4c ; Gabriel AUBERT, op. cit., p. 28 ; 
Jürg BRÜHWILER, op. cit., p. 173). À cet égard, le Tribunal fédéral n'a pas fixé 
de seuil quantitatif minimal applicable de manière générale pour déterminer si un 
syndicat minoritaire est représentatif. Il a en revanche retenu, dans un cas 
d'espèce, qu'un syndicat comprenant 7 % des travailleurs de l'entreprise était 
suffisamment représentatif et que si l'on voulait le nier, ce syndicat devrait tout de 
même être reconnu en raison de son importance évidente au plan national 
(ATF 113 II 37 consid. 5). Il ressort de cette jurisprudence que, d'une part, un 
syndicat n'a pas besoin de représenter une forte minorité pour être représentatif et 
que, d'autre part, un syndicat non représentatif dans l'entreprise concernée, mais 
qui jouit d'une représentativité suffisante au niveau cantonal ou fédéral doit 
également être reconnu comme partenaire social (Jürg BRÜHWILER, op. cit., 

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p. 177 ; Gabriel AUBERT, op. cit., p. 28). La représentativité d'un syndicat doit 
également être examinée compte tenu de la structure particulière de l'entreprise ou 
de l'institution publique par laquelle il demande à être reconnu comme partenaire 
social.  

  Les critères de représentativité peuvent être codifiés par l'employeur dans un 
document de portée générale ; si l'employeur est une collectivité publique ou un 
établissement de droit public, ils peuvent, même si cela n'est pas indispensable, 
être prévus dans une base légale, formelle ou matérielle (ATF 140 I 257 
consid. 6.1).  

  Tel n'est toutefois pas le cas en l'espèce. Ni la LOIDP ni le règlement des 
HUG ne fixent des critères de représentativité relatifs à la reconnaissance des 
syndicats comme partenaires sociaux de l'autorité intimée.    

 c. La condition de la loyauté implique quant à elle que le syndicat concerné se 
déclare prêt à respecter toutes les obligations découlant de la CCT et, de manière 
générale, qu'il soit un partenaire social digne de confiance (Gabriel AUBERT, 
op. cit., p. 28 ; Jürg BRÜHWILER, op. cit., p. 177). Le syndicat doit ainsi se 
montrer comme un interlocuteur fiable et de bonne foi. Tel n'est en particulier pas 
le cas s'il entrave les négociations collectives de manière abusive ou s'il porte des 
accusations abusives à l'encontre des autres partenaires sociaux (Jürg 
BRÜHWILER, op. cit., p. 174). 

  La condition de la loyauté a trait au comportement du syndicat avec les 
autres partenaires sociaux ; en particulier, un syndicat ne peut être qualifié de 
déloyal au seul motif qu'il est en litige avec certains de ses membres ou de ses 
anciens membres, de tels litiges n'ayant pas de lien avec le comportement du 
syndicat en tant que partenaire social (ATF 140 I 257 consid. 6.2).  

  Dans la règle, la condition de loyauté, qui est l'une des modalités de la 
bonne foi, doit être considérée comme présumée (Jürg BRÜHWILER, op. cit., 
p. 177). En conséquence, si un syndicat demandant à être reconnu comme 
partenaire social se déclare prêt à respecter les obligations découlant de la CCT 
ou, plus largement, l'obligation de se comporter comme un partenaire social digne 
de confiance et qu'il remplit les autres conditions de reconnaissance, l'employeur 
ne peut alors en principe pas refuser de le reconnaître, sauf s'il apporte la preuve 
que la condition de loyauté n'est pas réalisée en raison de comportements passés 
de nature à faire sérieusement craindre qu'il n'agirait pas de manière loyale dans le 
dialogue social (ATF 140 I 257 consid. 6.2).  

5) a. En l'espèce, l'autorité intimée a refusé d'intégrer la recourante dans le 
dialogue social au motif que celle-ci n'est pas son partenaire social, ne devant pas 
être reconnue comme tel dans la mesure où elle ne remplirait pas les conditions de 
représentativité et de loyauté, ce qu'elle conteste. 

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  Il convient dès lors de déterminer si elle remplit les quatre conditions 
cumulatives – élaborées par la jurisprudence – nécessaires à sa reconnaissance en 
tant que partenaire social.  

 b. Selon ses statuts, la recourante est un syndicat constitué sous la forme d'une 
association au sens des art. 60 ss CC. Elle a dès lors la compétence de conclure 
des CCT. De plus, son siège se trouvant à Genève et son but consistant à 
sauvegarder et promouvoir les intérêts des salariés du service public et du secteur 
subventionné, elle est compétente à raison du lieu et de la matière pour devenir un 
partenaire social de l'autorité intimée, sise également à Genève. 

  Compte tenu de ce qui précède, elle remplit les deux premières conditions 
nécessaires à sa reconnaissance en tant que partenaire social de l'autorité intimée.   

 c. Reste à déterminer si elle remplit les conditions de représentativité et de 
loyauté. 

  Sur le plan de la représentativité, il ressort du dossier que l'autorité intimée 
n'a pas fixé de critères relatifs à la reconnaissance du syndicat en cause en tant que 
partenaire social. Quant à ce dernier, il ne démontre pas par pièces que plus de 
sept cents employés de l'établissement médical en cause l'auraient rejoint.   

  Cela étant, les grèves instiguées par la recourante, suivies au total par plus 
de quatre-vingts employés, tendent à démontrer qu'une minorité d'entre eux – à 
tout le moins – est devenue membre de l'association afin que celle-ci défende 
leurs intérêts. De plus, E______ – entreprise importante au niveau national – ainsi 
que le Conseil d'État ayant intégré la recourante dans leurs négociations 
respectives, touchant notamment aux questions liées aux conditions de travail du 
personnel, celle-ci jouit, malgré sa récente création, d'une représentativité 
suffisante au niveau cantonal.  

  Au vu de ce qui précède et en l'absence de critères posés par l'autorité 
intimée, il convient de considérer que la recourante remplit la condition de la 
représentativité.   

  En ce qui concerne la condition de la loyauté, l'autorité intimée soutient que 
les grèves instiguées par la recourante, les condamnations pénales de deux de ses 
membres, sa création par un syndicaliste accusé de harcèlement sexuel ainsi que la 
diffusion non autorisée d'un rapport d'enquête par l'un de ses membres constituent 
des éléments qui démontrent son incapacité à se comporter d'une façon loyale.  

  La recourante estime quant à elle qu'elle n'a fait preuve d'aucun 
comportement déloyal envers l'autorité intimée. Cette dernière refusant d'engager 
des négociations avec elle, les deux grèves précitées étaient licites et 
proportionnées. L'association ne se résumait pas aux deux membres condamnés 

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sur le plan pénal et sa création par un syndicaliste accusé de harcèlement sexuel 
n'empêchait pas des femmes d'en devenir membres. 

  Sur ce dernier point, il convient de relever que les agissements d'un seul 
membre de l'association ne suffisent pas à remettre en cause, pour ce seul motif, la 
capacité de cette dernière à mener un dialogue social constructif avec l'autorité 
intimée, même si celle-ci emploie un grand nombre de collaboratrices. En effet, ce 
comportement n'est pas dirigé contre l'employeur, n'a pas de lien avec le 
comportement du syndicat en tant que partenaire social et ne saurait ainsi 
empêcher ce dernier de défendre correctement les intérêts de ses membres, y 
compris féminins. Il ne saurait également remettre en question sa capacité de 
collaborer avec les autres syndicats dans un esprit d'unité syndicale. Au 
demeurant, comme l'a relevé la recourante, les employées sont libres de choisir 
leur syndicat et, le cas échéant, d'accepter ou de refuser d'adhérer à une 
association dont l'un des membres fondateurs est accusé de harcèlement sexuel. 
Admettre que le comportement précité serait constitutif de déloyauté de la part de 
la recourante envers les autres partenaires sociaux conduirait à faire un amalgame 
entre cette dernière et l'un de ses fondateurs, alors qu'il convient de les distinguer 
dans le contexte du dialogue social. 

  En revanche, les deux condamnations pénales des membres de l'association 
recourante doivent être prises en compte – en défaveur de cette dernière – dans la 
mesure où elles sont intervenues dans le cadre de leur activité syndicale et ont un 
lien manifeste avec le comportement du syndicat en tant que partenaire social. 
De plus, l'un des membres précités ayant été condamné à la suite d'un acte 
diffamatoire visant un membre du personnel de l'autorité intimée elle-même, l'une 
de ces condamnations est directement liée à l'employeur. Il s'agit dès lors 
d'éléments tendant à remettre en cause la capacité des représentants de la 
recourante à se comporter d'une façon conforme aux règles gouvernant le dialogue 
social. On notera à cet égard que les deux membres précités ont instigué et 
participé à deux grèves alors même que le statut de partenaire social n'avait pas 
été reconnu à la recourante, démontrant par-là une tendance à passer outre le cadre 
légal régissant le dialogue social. 

  L'association recourante ayant demandé sa reconnaissance en tant que 
partenaire social un mois seulement après sa création, il ne peut être reproché à 
l'autorité intimée d'avoir pris le temps de la réflexion pour se déterminer sur cette 
question. Par ailleurs, le contexte dans lequel l'association a été créée – à la suite 
d'une scission avec un autre syndicat genevois et sur fond de tensions 
idéologiques – légitimait l'autorité intimée à demander au Cartel intersyndical si 
ce dernier considérait qu'un siège de la commission paritaire de l'établissement en 
cause devait être attribué à la recourante. Par la suite, l'autorité intimée a demandé 
à plusieurs reprises à cette dernière de lui fournir les documents nécessaires à sa 
reconnaissance en tant que partenaire social, en particulier ceux portant sur sa 

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représentativité, ce qu'elle n'a pas fait. Dans ces circonstances, l'autorité intimée 
était fondée à ne pas lui reconnaître la qualité de partenaire social, ce que la 
recourante devait respecter. Or, celle-ci n'a tenu compte ni de cette situation 
provisoire ni de la procédure de reconnaissance qui était en cours et a cherché à 
plusieurs reprises à entrer en négociation avec l'autorité intimée, la menaçant 
d'organiser des grèves si celle-ci refusait d'entamer lesdites négociations. Elle a ce 
faisant perdu de vue qu'elle n'était pas son partenaire social et que l'autorité 
intimée était en conséquence fondée à refuser d'entamer les négociations. Malgré 
cela, elle a mis ses menaces à exécution à deux reprises, ignorant l'information de 
l'autorité intimée selon laquelle les changements envisagés, qui faisaient l'objet de 
revendications des employés, ne seraient pas mis en œuvre à la date prévue. Elle 
n'a également pas tenu compte du fait que les revendications précitées faisaient 
déjà l'objet de discussions avec les autres partenaires sociaux, ce dont elle a 
pourtant été informée. Dans ces circonstances et sans préjuger de la légitimité des 
revendications du personnel, on relèvera que la recourante a adopté un 
comportement téméraire et disproportionné en instiguant et organisant deux 
grèves alors même qu'elle n'était pas le partenaire social de l'autorité intimée, 
faisant fi de la procédure de reconnaissance qui était en cours. Elle a tenté 
d'obtenir sa reconnaissance par la force, en fixant des ultimatums, et a de ce fait 
agi de façon contraire à son obligation de se comporter comme un partenaire 
social digne de confiance.  

  Au vu de ce qui précède, l'association recourante a fait preuve de 
comportements de nature à faire craindre qu'elle n'agirait pas de manière loyale 
dans le dialogue social. Elle ne remplit ainsi pas la condition de la loyauté, 
nécessaire à sa reconnaissance en tant que partenaire social, et ne saurait dès lors 
être reconnue comme tel par l'autorité intimée, dont la décision attaquée est 
conforme au droit. 

  Mal fondé, le recours sera rejeté.  

6)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne 
lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

 

 

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PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 1er février 2021 par l'association A______ 
contre la décision des Hôpitaux Universitaires de Genève du 16 décembre 2020 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de l'association A______ ;  

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature de la recourante ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
de la recourante, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à l'association A______ ainsi qu'à Me Adrien Alberini, 
avocat des Hôpitaux Universitaires de Genève. 

Siégeant : M. Mascotto, président, Mme Krauskopf, M. Verniory, Mmes Zehetbauer 
Ghavami et Lauber, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

J. Balzli 
 

 le président siégeant : 
 
 

C. Mascotto 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

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Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :