# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b2c4d0f9-bf15-5359-937a-4f5d57d0e6b4
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-10-10
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 10.10.2017 603 2016 212
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2016-212_2017-10-10.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2016 212

Arrêt du 10 octobre 2017

IIIe Cour administrative

Composition Présidente: Anne-Sophie Peyraud 
Juges: Marianne Jungo, Johannes Frölicher
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann

Parties A.________, recourant, 

contre

DIRECTION DE LA SANTÉ ET DES AFFAIRES SOCIALES, 
autorité intimée

Objet Droit social (à l'exception de l'aide sociale dès le 01.01.2011)

Recours du 14 décembre 2016 contre la décision du 4 novembre 
2016

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considérant en fait

A. A.________ réside au Foyer B.________ à C.________. Le Foyer B.________ a été mis en 
exploitation en 1998 par l’Association D.________. Il accueille des personnes en situation de 
handicap prioritairement physique, au bénéfice d'une rente entière de l'assurance-invalidité (AI), 
ayant la capacité de choisir leur mode de vie et gérant elles-mêmes tout ou partie de leur temps 
libre.

B. Le 4 avril 2016, la Caisse cantonale de compensation (ci-après: Caisse) a invité l’intéressé à 
déposer une demande de prestations complémentaires (PC) afin de calculer sa contribution aux 
frais de séjour au Foyer B.________. Cette requête est restée sans suite.

C. Dans sa décision du 4 novembre 2016, la Direction de la santé et des affaires sociales (ci-
après: Direction) a fixé la contribution aux frais de placement de A.________, pour 2016, à 
CHF 259.- par journée de présence et à CHF 207.- par journée d’absence.

D. Le 14 décembre 2016, A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal 
cantonal, en concluant – implicitement du moins – à la réduction de cette contribution. Il fait valoir 
que sa participation est trop élevée et qu'elle l’obligerait à vendre tous ses biens pour pouvoir 
financer son séjour dans le foyer. Il souligne qu'il a été informé qu’une demande de prestations 
complémentaires n’aurait aucune chance d'aboutir à une issue favorable, raison pour laquelle il 
n'en a pas déposée.

E. Dans ses observations du 22 février 2017, la Direction propose le rejet du recours. Se 
référant aux dispositions légales, elle explique que le financement des institutions est lié à la 
perception d'une contribution de leurs résidents. Elle précise que celle-ci est fixée pour chaque 
institution et imputée intégralement aux personnes qui ne touchent pas de PC ou renoncent à 
déposer une demande y relative.

La Direction s'est encore déterminée le 14 septembre 2017 suite à une mesure d'instruction du 
Juge délégué.

en droit

1. Déposé dans le délai et les formes prescrits par les art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 
1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) auprès de l'autorité 
compétente pour en connaître en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA, le recours est recevable et la 
Cour de céans peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.

2. Le litige porte en l’espèce sur la participation du recourant aux frais de séjour en institution 
spécialisée. Il y a dès lors lieu d’exposer ci-après les principes du financement de telles 
institutions.

a) La Constitution fédérale (RS 101) attribue, à son art. 112b al. 2, aux cantons la tâche de 
promouvoir l’intégration des personnes invalides, notamment par des contributions destinées à la 
construction et à l’exploitation d'institutions visant à leur procurer un logement et un travail. En 
effet, avec l’entrée en vigueur de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des 

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tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) le 1er janvier 2008, l’assurance-invalidité a 
cessé de participer au financement de ce domaine et l’entière responsabilité technique et 
financière a été confiée aux cantons. Depuis lors, les institutions ne reçoivent ainsi plus de 
subventions fédérales de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) destinées à l'exploitation 
et à la construction. 

Les objectifs et principes que les cantons doivent respecter dans leurs nouvelles tâches sont 
inscrits dans la loi du 6 octobre 2006 sur les institutions destinées à promouvoir l’intégration des 
personnes invalides (LIPPI; RS 831.26). Cette loi impose aux cantons de garantir que les 
personnes invalides domiciliées sur leur territoire ont à leur disposition des institutions répondant 
adéquatement à leurs besoins (art. 2 LIPPI). L’offre de places et la qualité des services doivent 
être garanties par une procédure de reconnaissance et par le respect d’une série de critères 
portant sur les prestations et l’organisation de ces institutions (art. 4 et 5 LIPPI). En ce qui 
concerne les frais de séjour dans une institution reconnue, l’art. 7 LIPPI exige que la participation 
des cantons doit être telle qu’aucune personne invalide n’ait à faire appel à l’aide sociale en raison 
de ce séjour. Autrement dit, il s’agit de garantir que le financement accordé jusqu'alors par la 
Confédération aux institutions soit repris par le canton (subventions d'exploitation et 
d'investissements).

Depuis l’entrée en vigueur de la RPT, les cantons doivent assumer les anciennes prestations de 
l’assurance-invalidité en matière d’institutions, d’ateliers et de homes jusqu’à ce qu’ils disposent de 
leur propre stratégie approuvée en faveur des invalides, mais au minimum pendant trois ans 
(art. 197 al. 4 Cst.). Pour cette période, le canton doit garantir, d'une part, le fonctionnement de la 
politique déjà mise en place dans le canton et, d'autre part, maintenir les acquis garantis par la 
Confédération tant à l'égard des institutions que des personnes invalides (cf. rapport à l'attention 
du Conseil d'Etat relatif à la mise en œuvre de la RPT de juin 2007 [ci-après: rapport RPT 2007], 
ch. 2 p. 7). Dans son commentaire sur la disposition transitoire de l'art. 10 LIPPI, le Conseil fédéral 
précise en outre que: "Les personnes invalides ne devront en aucun cas assumer de nouvelles 
charges (…)" (Message du 7 septembre 2005 sur la législation d'exécution concernant la réforme 
de la péréquation financière et la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, FF 
2005 5641, 5819). 

Le canton de Fribourg a présenté son plan stratégique en exécution de l’art. 10 LIPPI en mai 2010. 
Celui-ci a été approuvé par le Conseil fédéral et concrétise les exigences de la mise en œuvre de 
la RPT dans le domaine des adultes, notamment quant aux principes régissant le financement (cf. 
art. 10 al. 2 let. d LIPPI; plan stratégique pour la promotion de l'intégration des personnes en 
situation de handicap, accessible sur http://www.fr.ch/sps/fr/pub/projets/rpt.htm, consulté le 
4 octobre 2017). Selon ce plan, les pouvoirs publics contribuent aux frais d’exploitation des 
institutions par la prise en charge du déficit d’exploitation reconnu par l’Etat. Les personnes en 
situation de handicap contribuent aux frais de leur prise en charge dans les homes, logements 
décentralisés et centres de jour en fonction de leurs ressources et de l’importance de leur besoin 
d’accompagnement (plan stratégique, ch. 4.1.1). Le plan stratégique n’est cependant pas 
directement applicable et son contenu doit être mis en œuvre dans des normes contraignantes (FF 
2005 5818, ad art. 10 LIPPI). Selon le plan stratégique cantonal, les principes de la politique 
fribourgeoise en faveur des personnes en situation de handicap seront inscrits dans un nouveau 
texte législatif qui remplacera l’actuelle loi du 20 mai 1986 d’aide aux institutions spécialisées pour 
personnes handicapées ou inadaptées. Cette nouvelle législation devra être coordonnée avec la 
future législation en faveur des personnes âgées, notamment dans les domaines de la planification 

http://www.fr.ch/sps/fr/pub/projets/rpt.htm

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et du financement des prestations (plan stratégique, ch. 1). Cette loi n'est, à ce jour, pas encore 
adoptée. En outre, le plan stratégique mentionne que la contribution des personnes qui ne 
bénéficient pas d’une PC sera déterminée dans les dispositions d’application de la future loi sur la 
personne en situation de handicap (ch. 4.2.1.3). 

Le rapport RPT 2007 explique que, dans le canton de Fribourg, le séjour dans une institution 
spécialisée est financé par les revenus personnels de la personne, à savoir: la rente AI, la 
prestation complémentaire et les autres revenus. Le solde du prix du séjour est englobé dans le 
déficit d’exploitation de l’institution. La plupart des personnes handicapées résidant dans les 
institutions fribourgeoises sont au bénéfice de prestations complémentaires. Or, avec l’entrée en 
vigueur de la RPT, la limite maximale de ces prestations est supprimée, mais les cantons peuvent 
limiter le montant pris en considération dans le calcul de la prestation complémentaire. Dès lors, il 
y a lieu de modifier la loi fribourgeoise sur les prestations complémentaires pour définir quel sera 
ce montant. Pour les personnes qui ne bénéficient pas d’une prestation complémentaire, la taxe 
qui leur sera facturée ne sera pas supérieure au montant payé en 2007, l’indexation étant réservée 
(ch. 2.5).

b) Pour rappel, avant l’entrée en vigueur de la RPT, les institutions étaient financées par 
les contributions de l’OFAS en exécution de l’ancien art. 73 de la loi du 19 juin 1959 sur 
l’assurance-invalidité (LAI; RS 831.20). Dans la majorité des institutions, les subventions fédérales 
ne suffisaient cependant pas à couvrir ces frais. Par conséquent, les cantons ont octroyé des 
contributions complémentaires, sur la base de leur propre législation. Le développement des 
institutions fribourgeoises a été soutenu par la loi fribourgeoise du 20 mai 1986 d’aide aux 
institutions spécialisées pour personnes handicapées ou inadaptées (loi fribourgeoise sur les 
institutions; RSF 834.1.2), qui fixe les conditions de l’aide financière de l’Etat et des communes 
aux institutions qui accueillent des personnes handicapées physiques, mentales ou psychiques et 
des mineurs qui nécessitent des mesures éducatives. Pour la période antérieure à l’entrée en 
vigueur de la RPT, les montants arrêtés dans les budgets 2007 s’élevaient par exemple à 
CHF 24'492'000.- pour la subvention cantonale, alors que les subventions fédérales étaient 
budgétées à CHF 58'150'760.- (cf. rapport RPT 2007, ch. 1.1.1 et 1.1.2).

D'après la loi fribourgeoise sur les institutions – toujours en vigueur à ce jour –, il est prévu, que 
l’Etat et les communes contribuent aux frais d’exploitation des institutions spécialisées par la prise 
en charge de l’excédent des charges d’exploitation; le mode de calcul est fixé dans le règlement 
d’exécution (art. 7 al. 1 et 2). Cette contribution des pouvoirs publics aux frais d’exploitation des 
institutions spécialisées est subordonnée à plusieurs conditions, notamment à celle que l’institution 
perçoive auprès des personnes prises en charge ou de leur représentant légal la contribution aux 
frais fixés par le Conseil d’Etat (art. 10 de la loi fribourgeoise sur les institutions). Selon l’art. 5 du 
règlement fribourgeois du 1er décembre 1987 d’exécution de la loi du 20 mai 1986 d’aide aux 
institutions spécialisées pour personnes handicapées ou inadaptées (RSF 834.1.21), l’excédent 
des charges d’exploitation est la différence entre les charges et les produits d’exploitation pris en 
considération. L’art. 8 dudit règlement compte, parmi les produits, les contributions versées par les 
personnes prises en charge. 

Aux termes de l’art. 2 al. 1 de l’arrêté fribourgeois du 19 décembre 2000 fixant la contribution aux 
frais des personnes prises en charge dans les institutions spécialisées (RSF 834.1.26), les 
personnes handicapées adultes contribuent aux frais de leur séjour en homes ou appartements 
protégés, aux frais de repas et de prise en charge en ateliers. Pour calculer la capacité financière 
des résidents, il est fait référence aux calculs des prestations complémentaires (art. 2 al. 2 et 3). 

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Les personnes qui ne bénéficient pas d’une prestation complémentaire ou les personnes qui ne 
font pas valoir leur droit à celle-ci paient la taxe par jour fixée par la Direction (art. 2 al. 4).

Jusqu’en 2007, les budgets des institutions englobaient dans leurs recettes les subventions 
fédérales. Dès 2008, le déficit à charge des pouvoirs publics fribourgeois a augmenté d’autant. 
Aussi, pour le plan financier 2008 à 2011, les charges des pouvoirs publics fribourgeois ont été 
calculées sur la base des budgets 2007 approuvés par le Grand Conseil, montants auxquels était 
ajouté l’équivalent des subventions fédérales. 

Sur la base de ces dispositions, comme avant l’entrée en vigueur de la RPT, les institutions 
doivent soumettre une demande selon une procédure de requête et les prestations versées par le 
canton ne le sont qu'après examen du droit au subventionnement et sur la base d'une décision 
formelle. Les pouvoirs publics fribourgeois prennent en charge le déficit d’exploitation des 
institutions. Le budget annuel est soumis pour approbation à la DSAS, conformément à l’art. 10 
al. 1 let. b de la loi fribourgeoise sur les institutions. Préalablement, ces budgets font l’objet 
d’analyses, de discussions et de négociations entre la direction de l’institution et le Service de la 
prévoyance sociale (cf. plan stratégique, ch. 2.1).

Le mode de financement doit répondre aux exigences d’économicité et d’efficacité définies dans la 
législation fribourgeoise sur les subventions (loi fribourgeoise du 17 novembre 1999 sur les 
subventions, LSub; RSF 616.1). Pour atteindre cet objectif, le Service de la prévoyance sociale et 
les institutions ont mis en place une comptabilité analytique permettant de définir les coûts des 
centres de charges, notamment les coûts des foyers, des appartements protégés, etc. La mesure 
du caractère économique de ces coûts doit également prendre en considération les particularités 
de chaque établissement et exige de vérifier l’adéquation des coûts. De plus, pour garantir la prise 
en charge des frais de séjour entre les cantons, les tarifs doivent être établis selon une méthode 
de calcul unifiée. Au plan intercantonal, la Convention intercantonale relative aux institutions 
sociales (CIIS) fixe les modalités permettant d’assurer le financement du séjour des personnes 
placées dans des institutions en dehors de leur canton de domicile. La directive CIIS pour la 
compensation des coûts et la comptabilité analytique fixe les exigences minimales concernant les 
principes régissant le financement des institutions sociales. La comptabilité analytique mise en 
place dans les institutions fribourgeoises répond à ces exigences (cf. plan stratégique, ch. 3.2). 

c) Concrètement, les décisions de contribution aux frais de placement sont calculées 
chaque année sur la base du coût des charges d’exploitation annuelles de chaque institution: ces 
coûts sont compilés dans le Tarif CIIS (tarif intercantonal).

Pour fixer la taxe journalière, sont prises en considération les charges de l’exploitation ainsi que 
les recettes, à l’exception des contributions des résidents qui font précisément l’objet de ce calcul. 
La différence entre les charges et les recettes est mise en relation avec le nombre de places et le 
nombre de jours par année pour donner le prix journalier, intitulé Tarif CIIS dans les explications 
du Service de la prévoyance sociale du 23 novembre 2016 (CHF 463.- en l'espèce). Sur ce point, 
on constate que les modifications de la réglementation des PC en lien avec la RPT – fixation d’un 
montant maximal pour les PC et d’éventuels changements de ce maximum – n’exercent aucune 
influence sur la taxe journalière selon le Tarif CIIS. En effet, la modification du montant maximal 
pris en charge par les PC n’exerce d’influence que sur la répartition du financement du prix 
journalier des résidents au bénéfice de PC entre ces prestations et la subvention cantonale; elle 
ne touche en revanche pas la situation des résidents ne bénéficiant pas de PC. A ce stade, 
l’introduction de la péréquation financière n’a dès lors pas transféré indirectement des charges 
supplémentaires aux personnes en situation de handicap possédant de la fortune, transfert 

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précisément interdit selon le message précité sur la législation d'exécution concernant la réforme 
de la péréquation financière et la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons.

A ce prix journalier, sont retranchés CHF 9.- par jour pour les dépenses personnelles ainsi qu’un 
montant correspondant à l’ancienne subvention OFAS indexée.

Le montant de CHF 9.- résulte du fait que les PC prennent en compte un montant annuel pour les 
dépenses personnelles de CHF 3'840.-. L’art. 2 al. 2 de l’arrêté fribourgeois fixant la contribution 
aux frais des personnes prises en charge dans les institutions spécialisées prévoit quant à lui un 
montant pour les dépenses personnelles de CHF 600.- par mois, soit CHF 7'200.- par an. La 
différence, de CHF 3'360.-, divisée par le nombre de jour par année, est de CHF 9.- par jour en 
faveur de la personne placée en institution. Ce montant est pour cette raison déduit du prix 
journalier.

La déduction pour l’ex-part OFAS se réfère au montant de la subvention versée pour la dernière 
fois par l’OFAS en 2007, indexée chaque année au taux de + 1,5 % par rapport à la base de 
l’année de référence (2007 = 1.075). Celle-ci doit également être déduite du montant à charge des 
résidents pour éviter que ceux-ci – et non pas le canton – ne doivent répondre du transfert des 
coûts résultant de la RPT de la Confédération au canton.

L’autorité intimée a été appelée dans le cadre de l’instruction du présent cas à préciser si la 
contribution des résidents a sur son principe subi des changements avec l’entrée en vigueur de la 
RPT. Il résulte de ses explications que tel n’est pas le cas ainsi que démontré ci-dessus. En effet, 
les recettes et charges à la base du calcul du prix journalier n’ont sur le principe pas subi de 
changements et la contribution OFAS a continué à être intégrée dans le calcul, indexée pour tenir 
compte de l’évolution des coûts depuis 2007.

Il résulte de ce qui précède que la méthode de fixation du prix journalier facturé aux résidents du 
Foyer B.________ peut être confirmée.

3. Le recourant conteste la mise à sa charge de cette contribution aux frais de séjour, laquelle 
le contraindrait à terme à devoir vendre tous ses biens. Il explique de plus qu'il lui a été indiqué 
qu’il n’avait pas droit aux PC. 

Comme expliqué ci-dessus, les personnes invalides doivent participer aux coûts de leur séjour en 
institution. Cette exigence est fondée sur une base légale.

En ce qui concerne la manière dont cette contribution est concrètement fixée, il y a lieu de 
souligner que la législation applicable tient compte de la capacité contributive des administrés pour 
fixer leur part aux coûts des institutions. La situation financière d’une personne résidant en 
institution ressort de la demande de prestations complémentaires, peu importe si celles-ci sont 
finalement accordées. En effet, ainsi que mentionné ci-dessus, les personnes qui ne bénéficient 
pas d’une prestation complémentaire ou les personnes qui ne font pas valoir leur droit à celle-ci 
paient la taxe par jour fixée par la Direction (art. 2 al. 4 de l’arrêté précité). Le 4 avril 2016, la 
Caisse a invité le recourant à déposer une demande de prestations complémentaires. Celui-ci n’a 
cependant pas donné suite à cette requête, tout comme il semble avoir renoncé à entreprendre 
cette démarche les années précédentes.

Or, si un administré renonce à déposer une telle demande, il doit en supporter les conséquences. 
Le recourant ne peut dès lors pas se contenter d’affirmer qu’il n’a pas droit aux PC et en même 
temps soutenir qu’il doit vendre tout ce qu’il possède pour financer son séjour en institution. C'est 
ainsi à juste titre que l’autorité intimée soutient dans ses observations que la contribution aux frais 

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de placement au sens de l’arrêté fixant la contribution aux frais des personnes prises en charge 
dans les institutions spécialisées est, de fait, subsidiaire aux prestations complémentaires.

En ce qui concerne l’augmentation de l’année 2015 à 2016 de la contribution, respectivement du 
prix journalier, le recourant n’émet aucune critique concrète sur les raisons pour lesquelles le 
montant fixé par la Direction, qui se fonde sur des charges et recettes de l’institution concernée, 
serait inexact.

Le tarif reconnu pour le foyer en question s’élève à CHF 463.- par jour. Les dépenses personnelles 
de CHF 9.- et l'ancienne subvention OFAS indexée de CHF 195.- ont été déduites. Le prix par jour 
de présence arrêté à CHF 259.- est ainsi correct. 

4. a) Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision litigieuse confirmée.

Ceci dit, il est vivement conseillé au recourant de déposer une demande de prestations 
complémentaires, ce qui pourrait aboutir à un autre calcul de sa contribution aux frais de prise en 
charge en institution.

b) Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge du recourant 
qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12).

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, par CHF 800.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés par l'avance de frais effectuée.

III. Communication.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 10 octobre 2017/jfr/vth

Présidente Greffière-rapporteure