# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9587aaec-2acf-5233-a632-88816f473a84
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2007-05-09
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 09.05.2007 B 2007/35
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2007-35_2007-05-09.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2007/35

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 09.05.2007

Entscheiddatum: 09.05.2007

Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 9. Mai 2007
Einbürgerung, Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 BV (SR 101). Wird ein 
Einbürgerungsgesuch von der Bürgerversammlung ohne Begründung 
abgelehnt, führt dies zur Aufhebung des Bürgerschaftsbeschlusses 
(Verwaltungsgericht, B 2007/35).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, 

lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli

_______________

In Sachen

Politische Gemeinde Flums, vertreten durch den Gemeinderat, 8890 Flums,

Beschwerdeführerin,

gegen

 

Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

 

X.Y.,

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Beschwerdegegnerin,

 

betreffend

Einbürgerung

 

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ X.Y., geboren 1981, ist mazedonische Staatsangehörige. Sie gelangte 1987 in die 

Schweiz und hat seither ihren Wohnsitz in Flums. Sie ist im Besitz der 

Niederlassungsbewilligung. Seit 2001 ist sie bei der S. AG in Chur tätig. Sie ersuchte 

Anfang 2005 um Einbürgerung in der Politischen Gemeinde Flums. Der 

Einbürgerungsrat beurteilte ihr Gesuch positiv und stellte an der Bürgerversammlung 

der Politischen Gemeinde Flums vom 31. März 2006 der Bürgerschaft den Antrag, dem 

Gesuch zuzustimmen. Die Bürgerschaft lehnte das Einbürgerungsgesuch ab. Eine 

Diskussion über den Antrag fand nicht statt. Der Gemeinderat Flums teilte X.Y. in der 

Folge mit Schreiben vom 3. April 2006 mit, dass die Bürgerschaft ihr Gesuch abgelehnt 

habe und das Einbürgerungsverfahren damit abgeschlossen sei. X.Y. gelangte in der 

Folge mündlich an den Gemeindepräsidenten und ersuchte um eine Begründung für 

den Entscheid. Mit Schreiben vom 19. September 2006 hielt der Gemeindepräsident 

fest, die Begründung eines abgelehnten Einbürgerungsgesuchs sei nicht möglich. Es 

stehe der Bürgerschaft frei, anders als der Einbürgerungsrat zu entscheiden. Er könne 

nicht von jedem an der Bürgerversammlung Anwesenden eine Stellungnahme einholen. 

X.Y. wandte sich in der Folge mit Schreiben vom 3. Oktober 2006 an das Amt für 

Bürgerrecht und Zivilstand. Dieses führte mit ihr ein Gespräch und überwies ihr 

Schreiben am 3. November 2006 dem Departement des Innern. Dieses behandelte die 

Eingabe als Kassationsbeschwerde und unterbreitete sie dem Gemeinderat Flums zur 

Stellungnahme. Der Gemeinderat Flums beantragte in seiner Vernehmlassung vom 16. 

November 2006, auf die Kassationsbeschwerde sei nicht einzutreten. Das Rechtsmittel 

sei nicht innerhalb von vierzehn Tagen nach der Beschlussfassung durch die 

Bürgerschaft erhoben worden und enthalte weder Antrag noch Begründung.

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Das Departement des Innern hiess die Kassationsbeschwerde von X.Y. mit Entscheid 

vom 6. Februar 2007 gut, hob den ablehnenden Einbürgerungsbeschluss auf und wies 

die Sache an die Politische Gemeinde Flums zurück, damit der Einbürgerungsrat das 

Gesuch an der nächsten Bürgerversammlung der Bürgerschaft vorlegen könne, sofern 

X.Y. dannzumal die Einbürgerungsvoraussetzungen erfülle (Ziff. 1). Weiter machte das 

Departement des Innern die Politische Gemeinde Flums darauf aufmerksam, dass bei 

einer erneut ungenügend begründeten Ablehnung der Einbürgerungsvorlage von X.Y. 

die Ergreifung aufsichtsrechtlicher Massnahmen geprüft werden könne (Ziff. 2). 

Amtliche Kosten wurden keine erhoben (Ziff. 3), und der Antrag der Politischen 

Gemeinde Flums auf Entschädigung ausseramtlicher Kosten wurde abgewiesen (Ziff. 

4). Das Departement erwog, die Beschwerdeführerin wende sich gegen den 

ablehnenden Einbürgerungsbeschluss und kritisiere dessen fehlende Begründung. 

Damit mache sie als Beschwerdegrund eine Verletzung des rechtlichen Gehörs 

geltend. Somit werde ein Anfechtungswillen geäussert und eine Begründung 

vorgebracht. Aufgrund der konkreten Umstände sei die Eingabe vom 3. Oktober 2006 

als rechtzeitig zu betrachten. Aus der fehlenden Rechtsmittelbelehrung dürfe der 

Beschwerdeführerin kein Nachteil erwachsen. In materieller Hinsicht erwog das 

Departement, die Ablehnung von Einbürgerungsgesuchen müsse begründet werden. 

Der Begründungsanspruch sei Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Aus 

dem Protokoll der Bürgerversammlung ergebe sich, dass die Bürgerschaft der 

Politischen Gemeinde Flums das Einbürgerungsgesuch der Beschwerdeführerin ohne 

eine einzige Wortmeldung abgelehnt habe. Gründe für die Ablehnung des Gesuchs 

seien nicht ersichtlich. Somit sei der Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches 

Gehör verletzt worden, weshalb der Einbürgerungsbeschluss als rechtswidrig 

qualifiziert werden müsse. Der Beschluss sei daher in Gutheissung der 

Kassationsbeschwerde aufzuheben und die Angelegenheit sei zur erneuten 

Beschlussfassung durch die Stimmbürgerschaft an die Politische Gemeinde Flums 

zurückzuweisen.

B./ Mit Eingabe vom 15. Februar 2007 erhob der Gemeinderat Flums Beschwerde beim 

Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Entscheid des Departements des Innern vom 

6. Februar 2007 sei aufzuheben. Zur Begründung wird im wesentlichen vorgebracht, 

das Departement hätte auf die Kassationsbeschwerde von X.Y. nicht eintreten dürfen. 

Deren Schreiben vom 3. Oktober 2006 habe die Anforderungen an eine 

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Kassationsbeschwerde nicht erfüllt. Sinngemäss könne dem Schreiben entnommen 

werden, dass die Betroffene mit der Einbürgerungsgebühr nicht einverstanden 

gewesen sei. Auch wenn an die Eingaben von Laien keine allzu hohen Anforderungen 

gestellt würden, müssten gewisse minimale Voraussetzungen erfüllt sein. So hätte klar 

erkennbar sein müssen, dass der Entscheid der Bürgerschaft vom 31. März 2006 

angefochten werden sollte. Dies sei aber nicht der Fall. Das Departement hätte X.Y. vor 

der Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens schriftlich auffordern müssen, die 

Eingabe vom 3. Oktober 2006 mit einem Antrag und einer Darstellung des Sachverhalts 

und einer Begründung zu ergänzen. Die Beschwerdeführerin habe am 3. November 

2006 ein erläuterndes Gespräch mit dem Amt für Bürgerrecht und Zivilstand geführt. 

Dabei solle sie bestätigt haben, dass sie sich gegen den Entscheid der Bürgerschaft 

formell zur Wehr setzen wolle. Ueber dieses Gespräch existiere weder ein Protokoll 

noch eine Aktennotiz. Dies stelle eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. 

Spätestens anlässlich dieses Gesprächs hätte die Beschwerdeführerin die Ergänzung 

ihres Rechtsmittels zu Protokoll geben müssen, und dieses hätte dem Gemeinderat mit 

der Aufforderung zur Vernehmlassung unterbreitet werden sollen. Die Hilfeleistung des 

Amtes für Bürgerrecht und Zivilstand dürfe nicht so weit gehen, dass eine Partei ohne 

Wissen der Gegenpartei zu einem Gespräch eingeladen werde, dessen Ergebnis nicht 

festgehalten werde und zu dem der Gemeinderat nicht eingeladen worden sei. Selbst 

wenn die formellen Voraussetzungen für eine Kassationsbeschwerde gegeben 

gewesen wären, hätte das Rechtsmittel abgewiesen werden müssen. Die Bürgerschaft 

sei keine Behörde und könne keine Verfügungen erlassen. Wenn der Gemeinderat die 

Nichteinbürgerung mit einer anfechtbaren Verfügung eröffnet hätte, wie es das 

Departement fordere, wäre diese Verfügung von Anfang an ungültig gewesen, weil der 

Gemeinderat für die Einbürgerung nicht zuständig sei und weil die Begründung dazu 

fehle. Das Departement bemängle, dass der Gesuchstellerin keine anfechtbare 

Verfügung zugestellt worden sei. Dies sei aufgrund der Kantonsverfassung und des 

eidgenössischen und des kantonalen Bürgerrechtsgesetzes sowie der kantonalen 

Verordnungen auch nicht erforderlich. Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass 

den Einbürgerungswilligen auch im allgemeinen Einbürgerungsverfahren der Entscheid 

der Bürgerschaft durch Verfügung eröffnet werden müsste, so wäre die Frage 

aufzuwerfen, ob nicht allen Teilnehmern der Bürgerversammlung eine solche Verfügung 

zu eröffnen wäre. Es gebe schlicht und einfach keine gesetzliche Grundlage für die 

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Eröffnung von Verfügungen an die Stimmberechtigten, da dies mit vernünftigem 

Aufwand nicht zu bewerkstelligen sei. Deshalb habe der Gesetzgeber die Möglichkeit 

der Kassationsbeschwerde geschaffen. Der Gemeinderat sei aufgrund der 

mangelhaften Gesetzgebung im Kanton St. Gallen gar nicht in der Lage, die vom 

Departement geforderte Verfügung zu erlassen. Im übrigen seien die Erwägungen des 

Departements bezüglich der Versammlungsführung nicht nachvollziehbar.

Das Departement des Innern beantragt in seiner Vernehmlassung vom 5. März 2007, 

die Beschwerde der Politischen Gemeinde Flums sei abzuweisen, soweit darauf 

einzutreten sei.

Die Beschwerdegegnerin nahm mit Schreiben vom 13. März 2007 zur Beschwerde 

Stellung, ohne einen förmlichen Antrag zu stellen.

Die Beschwerdeführerin liess sich mit Eingabe vom 22. März 2007 zu den 

Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin vernehmen.

Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit wesentlich, in den 

nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die 

Politische Gemeinde Flums ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64 Abs. 

1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung 

öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlichen-rechtlichen 

Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation 

des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines 

Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche 

Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden 

öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten 

Zuständigkeitsordnung (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. 

Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen; VerwGE vom 6. 

Dezember 2005 i.S. Pol. Gde. R., auszugsweise publ. in GVP 2005 Nr. 1 und 

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www.gerichte.sg.ch). Beschlüsse der Bürgerversammlung über Einbürgerungen 

berühren die Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation der Beschwerdeführerin 

gegeben ist (vgl. BGE 1P.786/2006 vom 27. März 2007, E. 1). Im übrigen wurde die 

Beschwerde rechtzeitig eingereicht, und sie genügt formal und inhaltlich den 

gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 

Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.

In Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids wies die Vorinstanz die Beschwerdeführerin 

darauf hin, dass bei einer erneut ungenügend begründeten Ablehnung der 

Einbürgerungsvorlage die Ergreifung aufsichtsrechtlicher Massnahmen geprüft werden 

könne. Dies stellt keine Verfügung dar, welche mit Beschwerde angefochten werden 

kann, weshalb in diesem Punkt nicht auf die Beschwerde eingetreten werden kann. 

Anzufügen bleibt in diesem Zusammenhang aber, dass die Vorinstanz durchaus befugt 

ist, mittels aufsichtsrechtlicher Massnahme eine Einbürgerung anzuordnen.

Der Beschwerdeführerin wurden die Vernehmlassungen der Vorinstanz und der 

Beschwerdegegnerin zugestellt, und es wurde ihr Gelegenheit gegeben, dazu Stellung 

zu nehmen, soweit darin neue tatsächliche oder rechtliche Argumente vorgebracht 

würden, welche bisher nicht erörtert worden seien. Es wurde darauf hingewiesen, dass 

das Gericht über die Zulassung der Stellungnahme entscheiden werde.

Eine Beschwerdeergänzung auf dem Weg der Replik ist nur insofern statthaft, als die 

Ausführungen in den Vernehmlassungen dazu Anlass geben. Mit Anträgen und Rügen, 

die die Beschwerdeführerin in der Beschwerde hätte erheben können, ist sie nach 

Ablauf der Beschwerdefrist ausgeschlossen (BGE 132 I 42 E. 3.3.4 mit Hinweis).

Vorinstanz und Beschwerdegegnerin haben in ihren Vernehmlassungen keine neuen 

tatsächlichen und rechtlichen Argumente vorgebracht, welche im angefochtenen 

Entscheid oder in der Beschwerde nicht erörtert wurden. Soweit sie sich zu den 

Beschwerdeanträgen und deren Begründung äusserten, erhoben sie lediglich 

Einwendungen gegen die Vorbringen der Beschwerdeführerin. Diese wiederholt in ihrer 

Eingabe vom 22. März 2007 im wesentlichen die in der Beschwerde vorgebrachten 

Ausführungen. Somit ist auf die in der Stellungnahme vom 22. März 2007 

vorgetragenen Ausführungen nicht weiter einzutreten.

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2. Zu prüfen ist zunächst die Rüge, die Vorinstanz sei zu Unrecht auf die 

Kassationsbeschwerde eingetreten.

2.1. Die Kassationsbeschwerde ist in Art. 243 ff. des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, 

abgekürzt GG) geregelt. Nach Art. 243 Abs. 1 GG können Beschlüsse der Bürgerschaft 

von Stimmberechtigten und von anderen Personen, die an der Aenderung oder 

Aufhebung ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartun, wegen Rechtswidrigkeit mit 

Kassationsbeschwerde beim zuständigen Departement angefochten werden. Die 

Beschwerde ist innert vierzehn Tagen seit Annahme des angefochtenen Beschlusses 

oder seit unbenütztem Ablauf der Referendumsfrist einzureichen (Art. 243 Abs. 2 GG). 

Soweit das Gemeindegesetz nichts anderes bestimmt, richtet sich die 

Kassationsbeschwerde sachgemäss nach den Vorschriften des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege über den Rekurs (Art. 246 GG).

In sachgemässer Anwendung von Art. 48 VRP muss die Kassationsbeschwerde einen 

Antrag, eine Darstellung des Sachverhalts und eine Begründung enthalten. Aus der 

Rechtsmittelerklärung muss hervorgehen, dass der Rechtsmittelkläger den Entscheid 

anfechten will, und aus dem Antrag muss ersichtlich sein, inwiefern der angefochtene 

Entscheid aufgehoben oder abgeändert werden soll (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 914 

ff.). Dabei werden an die Rüge der Gehörsverweigerung nur geringe Anforderungen 

gestellt. Nach der Rechtsprechung genügt es, wenn eine Verletzung des 

Gehörsanspruchs geltend gemacht wird, wogegen ein Antrag, wie das Dispositiv des 

angefochtenen Entscheids abzuändern ist, fehlen kann (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 917 

mit Hinweisen).

2.2. Die Beschwerdegegnerin machte in ihrer Eingabe vom 2. Oktober 2006 unter 

anderem geltend, sie habe den Grund wissen wollen, weshalb ihr 

Einbürgerungsgesuch abgewiesen worden sei. Der Gemeindepräsident habe ihr erklärt, 

er habe keinen Grund; es seien einfach nicht genügend Stimmen gewesen. Damit 

wurde die Verletzung der Begründungspflicht bzw. die Missachtung des Anspruchs auf 

rechtliches Gehör hinreichend gerügt. Zu Recht hielt die Vorinstanz fest, es sei 

genügend, dass aus der schriftlichen Eingabe der Wille der Beschwerdegegnerin 

ersichtlich sei, sich wegen der fehlenden Begründung gegen den ablehnenden 

Einbürgerungsbeschluss zu wehren. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin 

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hat die Beschwerdegegnerin in ihrem Schreiben nicht nur ihre Enttäuschung geäussert 

oder die Gebühr angefochten, sondern ausdrücklich das Fehlen einer Begründung 

beanstandet (Eingabe S. 3, 1. Absatz, zweitletzter Satz). Von einer falschen Darstellung 

des Sachverhalts durch die Vorinstanz, wie sie die Beschwerdeführerin rügt, kann 

daher nicht gesprochen werden. Im übrigen enthielt die Eingabe der 

Beschwerdegegnerin eine ausführliche Begründung, weshalb entgegen den 

Einwendungen in der Beschwerde eine Aufforderung zur Beschwerdeergänzung nicht 

erforderlich war.

Verfehlt ist sodann der Einwand des Gemeinderates, es sei ihm keine Gelegenheit 

geboten worden, am Gespräch des Amts für Bürgerrecht und Zivilstand mit der 

Beschwerdegegnerin teilzunehmen oder wenigstens zum Protokoll oder zur Aktennotiz 

Stellung zu nehmen, weshalb das Departement von Anfang an Partei für die 

Beschwerdegegnerin ergriffen habe. Das Amt für Bürgerrecht und Zivilstand 

übermittelte die Eingabe gestützt auf Art. 11 Abs. 3 VRP dem Rechtsdienst des 

Departements des Innern. Dieses hatte darüber zu befinden, ob die Anforderungen an 

eine Kassationsbeschwerde gegeben waren. Das Departement stützte sich nicht auf 

die Beurteilung des Amts für Bürgerrecht und Zivilstand. Ob die Einladung der 

Beschwerdegegnerin zu einem erläuternden Gespräch mit der unzuständigen 

Amtsstelle zweckmässig war, kann zwar mit Fug bezweifelt werden. Das Gespräch war 

aber in bezug auf die Frage der Gültigkeit der Kassationsbeschwerde ohne Bedeutung, 

weshalb es unerheblich ist, dass darüber kein Protokoll angefertigt und der 

Beschwerdeführerin zugestellt wurde. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs 

kann in diesem Zusammenhang jedenfalls nicht gesprochen werden.

2.3. Zu Recht hielt das Departement im übrigen fest, die Kassationsbeschwerde sei 

rechtzeitig erhoben worden. Es kann auf die zutreffenden Erwägungen im 

angefochtenen Entscheid verwiesen werden (E. 2d, Abs. 3). Aufgrund der geltenden 

Rechtslage (vgl. unten E. 3) ist ein ablehnender Einbürgerungsbeschluss als schriftlich 

begründete Verfügung zu erlassen. Dies unterblieb im vorliegenden Fall. Die 

Mitteilungen des Gemeinderates bzw. des Gemeindepräsidenten vom 3. April und 19. 

September 2006 erfüllen die Anforderungen an eine Verfügung nicht; sie belegen 

vielmehr, dass der Gemeinderat bzw. der Gemeindepräsident die Beschwerdegegnerin 

bewusst am Beschreiten des Rechtsweges hindern wollte, weshalb zu prüfen wäre, ob 

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die Mitteilungen nicht wegen schwerer inhaltlicher und formaler Mängel sogar nichtig 

sind.

3. Einbürgerungsentscheide galten bisher als politische Entscheide bzw. als 

Souveränitätsakte, analog dem Erlass von Gesetzen oder von Begnadigungen (vgl. Yvo 

Hangartner, Neupositionierung des Einbürgerungsrechts, in: AJP 2004, S. 7; BGE 129 I 

232 E. 3.1 und 3.3 mit Hinweisen auf die frühere Lehre und Rechtsprechung). 

Dementsprechend stand gegenüber ablehnenden Einbürgerungsentscheiden kein 

Rechtsmittel offen. Aufgrund der neuen Rechtsprechung des Bundesgerichts, die auch 

für die Gemeinde Flums verbindlich ist, sind Einbürgerungsentscheide aber als 

Verwaltungsakte bzw. als Verfügungen zu betrachten (BGE 129 I 232 E. 3.3). Das 

Bundesgericht erkannte Einbürgerungsgesuchstellern einen Anspruch auf rechtliches 

Gehör und auf Begründung des Entscheids zu und hielt fest, Einbürgerungsentscheide 

unterlägen dem Willkürverbot und dem Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 

und Art. 9 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV). Es qualifizierte 

Urnenabstimmungen über Einbürgerungen als unzulässig, da solche Entscheide 

systembedingt nicht begründet werden könnten (BGE 129 I 232 E. 3.7; vgl. auch BGE 

1P.786/2006 vom 22. März 2007).

3.1. Nach der gesetzlichen Ordnung besteht, abgesehen von hier nicht 

interessierenden Sonderfällen, kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Ein solcher 

wurde im Vorfeld der Abstimmung über die neue Kantonsverfassung diskutiert; er 

wurde aber nicht in die dem Stimmvolk unterbreitete Verfassungsvorlage 

aufgenommen (ABl 2001, S. 1111 f.). Auch der Anspruch auf Begründung eines 

Einbürgerungsentscheids führt nicht zu einem Recht auf Einbürgerung (BGE 1P.

786/2006 vom 22. März 2007, E. 4.1).

Nach Art. 104 Abs. 1 der Kantonsverfassung (sGS 111.1, abgekürzt KV) entscheiden 

die Stimmberechtigten der Politischen Gemeinde über die Erteilung des 

Gemeindebürgerrechts. Dies bedeutet, dass entweder das Gemeindeparlament, wo ein 

solches besteht, oder die Stimmberechtigten an der Bürgerversammlung über 

Einbürgerungsgesuche entscheiden.

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3.2. Einbürgerungsentscheide stehen in einem Spannungsverhältnis verschiedener sich 

zum Teil tangierender und widersprechender Rechtsnormen und Rechtsgrundsätze. 

Einerseits ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wie erwähnt der 

Einbürgerungsentscheid als Verwaltungsakt bzw. als Verfügung zu qualifizieren, wobei 

in formeller Hinsicht das rechtliche Gehör und die Begründungspflicht und materiell das 

Diskriminierungs- und das Willkürverbot zur Anwendung kommen. Demgegenüber 

stehen die verfassungsrechtlichen Grundsätze, dass der Entscheid über 

Einbürgerungen in einem direktdemokratischen Verfahren getroffen wird, dass kein 

Anspruch auf Einbürgerung besteht und dass sich die Stimmenden auf die 

grundrechtlich gewährte Garantie der politischen Rechte und die freie Willensbildung 

berufen können (Art. 34 BV). Diesen Rahmenbedingungen ist auch im 

Einbürgerungsverfahren vor der Gemeindeversammlung Rechnung zu tragen.

3.3. Es gibt keine feste Praxis, wie der Begründungspflicht bei 

Einbürgerungsbeschlüssen der Gemeindeversammlung nachzukommen ist (BGE 131 I 

18 E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 130 I 140 ff.). Problematisch sind vor allem diejenigen 

Gemeindeversammlungsbeschlüsse, die von der Empfehlung des Gemeinderats oder 

einer vorberatenden Kommission abweichen (BGE 131 I 18 E. 3.1). Werden an der 

Gemeindeversammlung selbst Gründe für die Ablehnung einer konkreten Einbürgerung 

genannt und wird darüber unmittelbar im Anschluss an die Diskussion abgestimmt, so 

kann angenommen werden, dass die ablehnenden Gründe von der Mehrheit der 

Abstimmenden mitgetragen werden. In der Regel wird damit ein ablehnender 

Gemeindeversammlungsbeschluss hinreichend begründet werden können, so dass der 

abgelehnte Bewerber weiss, weshalb sein Gesuch abgewiesen wurde, und der 

Entscheid gegebenenfalls in einem Rechtsmittelverfahren überprüft werden kann (BGE 

132 I 167 ff. E. 2; 130 I 140 E. 5.3.6 mit Hinweis auf Thürer/Frei, Einbürgerungen im 

Spannungsfeld zwischen direkter Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, in: ZSR 2004 I S. 

225 f., und Hangartner, a.a.O., S. 3 ff., insbesondere S. 16 f.). In der Praxis zeigt sich, 

dass es im Verfahren vor der Gemeindeversammlung möglich ist, ablehnende 

Einbürgerungsentscheide rechtsstaatlich haltbar zu begründen (vgl. VerwGE B 

2006/176 vom 27. Februar 2007, publiziert in: www.gerichte.sg.ch). Findet jedoch 

überhaupt keine Diskussion zum Antrag statt, so fehlt es grundsätzlich an der 

erforderlichen Begründung ((BGE 132 I 196 E. 3).

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3.4. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Bürgerschaft, welche über 

Einbürgerungen beschliesse, sei keine Behörde und könne daher keine Verfügungen 

erlassen. Dieser Einwand ist unbehelflich. Nach Art. 104 Abs. 1 KV entscheiden die 

Stimmberechtigten der Politischen Gemeinde über die Erteilung des 

Gemeindebürgerrechts, und nach den oben dargelegten Grundsätzen gilt der 

Einbürgerungsentscheid als Verfügung. Bei Einbürgerungen nimmt somit die 

Bürgerversammlung eine Behördenfunktion wahr, indem sie Verfügungen erlässt. 

Selbst wenn dies nach dem Gemeindegesetz oder der kommunalen Gemeindeordnung 

nicht vorgesehen ist, wäre das unerheblich, da das übergeordnete Recht der 

Bürgerschaft in diesem Aufgabenbereich die Wahrnehmung einer Verwaltungs- bzw. 

Behördentätigkeit vorschreibt. Der Entscheid über Einbürgerungen ist im übrigen nicht 

der einzige Verwaltungsbereich, in dem Verfügungen von der Bürgerschaft erlassen 

werden. Wenn diese beispielsweise über Teilzonenpläne beschliesst, kann es sich 

dabei auch um Verfügungen handeln (vgl. statt vieler BGE 123 II 291 mit Hinweisen; 

Art. 30 Abs. 3 des Baugesetzes, sGS 731.1). Nicht stichhaltig ist im übrigen der 

Einwand der Beschwerdeführerin, die Zustellung einer anfechtbaren Verfügung sei 

aufgrund der kantonalen Vorschriften und des eidg. Bürgerrechtsgesetzes nicht 

vorgeschrieben. Die Rechtsgrundlage findet sich in der Bundesverfassung, weshalb in 

diesem Punkt die Berufung auf abweichende kantonale Vorschriften unbehelflich ist.

Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, es sei nicht einzusehen, weshalb einem 

Nicht-Bürger Entscheide der Bürgerschaft mittels Verfügung eröffnet werden müssten, 

den Bürgerinnen und Bürgern aber nicht. Bei Einbürgerungsentscheiden sind 

Stimmbürger und Einbürgerungsgesuchsteller unterschiedlich betroffen. Stimmbürger 

können mit der Kassationsbeschwerde eine Verletzung ihrer politischen Rechte geltend 

machen. Zu diesem Zweck können sie Beschlüsse der Bürgerschaft nach Art. 243 ff. 

GG anfechten. Ein Einbürgerungsgesuchsteller ist von einem Beschluss der 

Bürgerschaft über sein Einbürgerungsgesuch anders betroffen. Gegenüber ihm wird 

ein individuelles Rechtsverhältnis geregelt, was eine unterschiedliche Eröffnung des 

Entscheids rechtfertigt. Entgegen den Ausführungen in der Beschwerde ist der 

Gemeinderat Flums durchaus in der Lage, eine verfassungsrechtlich erforderliche 

Verfügung zu erlassen. Die Gemeinden wurden vom Departement des Innern am 23. 

März 2006 ausführlich auf die geltende Rechtslage hingewiesen. Zwar ist nicht zu 

verkennen, dass es mitunter problematisch sein kann, die Begründung von 

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Bürgerschaftsbeschlüssen, mit denen Einbürgerungsgesuche abgelehnt werden, 

nachzuvollziehen. Der Versammlungsleiter hat die Bürgerschaft ausdrücklich darauf 

hinzuweisen, dass ablehnende Entscheide zu begründen sind. Solche kommen 

entweder aufgrund eines ablehnenden Antrags des Einbürgerungsrates oder aufgrund 

eines Ablehnungsantrags aus der Mitte der Bürgerschaft zustande. Wird ein solcher 

Antrag aus der Mitte der Bürgerschaft gestellt, hat der Versammlungsleiter den 

Antragsteller aufzufordern, seinen Antrag zu begründen. In aller Regel dürfte dies 

genügen, um die Motive des Antragstellers und der allenfalls mehrheitlich 

zustimmenden Bürgerschaft offen zu legen. Auch wenn ein Antragsteller gesetzlich 

nicht zur Begründung seines Begehrens verpflichtet ist, so darf doch vorausgesetzt 

werden, dass in diesen besonderen Fällen ein Antragsteller in der Lage ist, eine 

Begründung vorzubringen. Im vorliegenden Fall ist aufgrund des Protokolls der 

Bürgerversammlung nicht ersichtlich, dass der Versammlungsleiter der Bürgerschaft 

entsprechende Hinweise gab. Fehl geht auch der Einwand der Beschwerdeführerin, es 

sei vor der Abstimmung nicht bekannt, ob ein Gesuch angenommen oder abgelehnt 

werde, und es könne nicht nach der Abstimmung auf die Begründungspflicht 

hingewiesen werden, da es unzulässig sei, die Abstimmung zu wiederholen. Es ist vor 

der Abstimmung auf die Pflicht zur Begründung hinzuweisen, und es kann wie erwähnt 

davon ausgegangen werden, dass nach einem solchen Hinweis ein Antragsteller sein 

Begehren begründet.

3.5. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerde als unbegründet abzuweisen 

ist, soweit darauf eingetreten werden kann.

4. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 

941.12). Auf ihre Erhebung ist nicht zu verzichten, da die unbegründete Verweigerung 

der Einbürgerung als schwerwiegender Verfahrensfehler zu qualifizieren ist (Art. 95 Abs. 

2 und 3 VRP).

Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen. Die Beschwerdeführerin ist 

unterlegen (Art. 98bis VRP), und die Beschwerdegegnerin hat keinen entsprechenden 

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Antrag gestellt (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 263 Abs. 3 des 

Zivilprozessgesetzes, sGS 961.2).

Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:

1./ Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzu-treten ist.

2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- werden der 

Beschwerdeführerin auferlegt; auf ihre Erhebung wird nicht verzichtet.

3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

V. R. W.

 

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

 

Versand dieses Entscheides an:

 

am:

 

Rechtsmittelbelehrung:

die Beschwerdeführerin–

die Vorinstanz–

die Beschwerdegegnerin–

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 14/14

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Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

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	Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 9. Mai 2007
	Einbürgerung, Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 BV (SR 101). Wird ein Einbürgerungsgesuch von der Bürgerversammlung ohne Begründung abgelehnt, führt dies zur Aufhebung des Bürgerschaftsbeschlusses (Verwaltungsgericht, B 2007/35).

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		2025-07-19T16:29:38+0200
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