# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a4f4e786-1c95-5b76-a8e1-babe9571a809
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2022-01-18
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 18.01.2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-vom-18--J_2022-01-18.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 

EDÖB-A-06663401/1          Bern, 18.01.2022 
 
 

 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X. 

(Antragsteller) 
 

und 
 

Bundesamt für Gesundheit BAG 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Der Antragsteller (Rechtsanwalt) hat am 3. August 2021 gestützt auf das Bundesgesetz über 
das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim 
Bundesamt für Gesundheit BAG wie folgt um Zugang zu Dokumenten ersucht: "Der 
Medienberichterstattung vom 2. August 2021 war zu entnehmen, dass das BAG über 
vertrauliche vertragliche Vereinbarungen mit den Impfstoffherstellern keine Angaben machen 
will. Anscheinend seien bei solchen Verträgen die Haftungsrisiken von den Herstellern auf die 
Allgemeinheit abgewälzt worden. Ich ersuche Sie gestützt auf BGÖ höflich, mir folgende 
amtliche Dokumente herauszugeben: (Impfstoff-) Lieferverträge mit Pfizer und anderen 
Pharmakonzernen." 

2. Am 16. August 2021 nahm das BAG zum Zugangsgesuch Stellung und teilte dem Antragsteller 
u.a. mit, dass solange die Impfstoffbeschaffung andauere, die Verträge nicht zugänglich seien. 
"Dies nicht wie von Ihnen vermutet aufgrund von Geheimhaltungsvereinbarungen, sondern 
aufgrund der Ausnahmebestimmung Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe f Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ; 
SR 152.3), welche die wirtschaftspolitischen Interessen der Schweiz schützt. Wir verweisen 
diesbezüglich auf vier Empfehlungen des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeits-
beauftragten (EDÖB) vom 29.10.2020, 12.11.2020, 26.5.2021 sowie 28.5.2021, aus denen 
hervorgeht, dass momentan kein Zugangsrecht zu den Impfstoff-Beschaffungsverträgen des 
Bundes besteht. […]. Was den Zugang zu einem späteren Zeitpunkt betrifft, d.h. nach 
Abschluss aller Vertragsverhandlungen, so bleiben die übrigen Ausnahmebestimmungen des 
BGÖ, insbesondere jene von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe g BGÖ (Schutz von Berufs-, 
Geschäfts-, Fabrikationsgeheimnissen der Vertragspartner) vorbehalten. […]." 

3. Am 18. August 2021 stellte der Antragsteller dem BAG in Ergänzung zu seinem 
Zugangsgesuch vom 3. August 2021 folgende Fragen:  
"(1) Wie viele Verträge wurden bereits abgeschlossen? 
(2) Wann wurde der letzte Vertrag abgeschlossen? 
(3) Mit welchen Unternehmen resp. Lieferanten wurden Verträge abgeschlossen? 
(4) Handelt es sich hier um vorformulierte Verträge der Pharmaunternehmen? 
(5) Besteht im heutigen Zeitpunkt eine Impfstoffknappheit in der Schweiz? 

 

 

 

2/12 
 

(6) Wurden in Bezug auf Impfschäden bereits Ansprüche gegenüber der Eidgenossenschaft 
geltend gemacht? Falls ja, in wie vielen Fällen, mit welchem Ausgang und gestützt auf 
welche Rechtsgrundlage? 

(7) Haben die Lieferanten bereits Schadloshaltungsansprüche gegenüber der 
Eidgenossenschaft geltend gemacht? Falls ja, in wie vielen Fällen, mit welchem Ausgang 
und gestützt auf welche Rechtsgrundlage? 

(8) Auf welchen Betrag kommen die bisherigen pagatorischen und kalkulatorischen Kosten der 
Eidgenossenschaft in Bezug auf die hier thematisierten Impfstofflieferungen? Wieviel ist für 
die Zukunft budgetiert?" 

4. Diese Fragen beantwortete das BAG mit E-Mail vom 1. September 2021. 

5. Mit Schreiben vom 23. August 2021 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim 
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. 

6. Der Beauftragte bestätigte mit E-Mail vom 25. August 2021 gegenüber dem Antragsteller den 
Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das BAG dazu auf, die 
betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen. 

7. Am 23. September 2021 reichte das BAG die betroffenen Dokumente und eine Stellungnahme 
ein. In seiner ergänzenden Stellungnahme äussert es, dass die Beschaffung des Bundes von 
Covid-19-Impfstoffen noch nicht abgeschlossen sei und mit der geforderten Offenlegung von 
Verträgen die wirtschaftspolitischen Interessen der Schweiz in den laufenden und zukünftigen 
Verhandlungen weiterhin und unverändert geschwächt bleiben. Es halte am befristeten 
Ausschluss des Zugangs zu den Beschaffungsverträgen bis nach Abschluss der 
Impfstoffbeschaffungen fest. "Im vorliegenden Verfahren betrifft dies folgende Verträge […] 

• Moderna Therapeutics 
• AstraZeneca (Resell Agreement und Three Party Agreement) 
• Pfizer/BioNTech 
• Curevac (Resell Agreement und Three Party Agreement) 
• Novavax (Vorvertrag)."  

 Zur Begründung verweist das BAG auf seine Stellungnahmen in früheren Schlichtungsver-
fahren zu den Impfstoffverträgen und die in diesen Verfahren erlassenen Empfehlungen vom 
29. Oktober 2020 und vom 12. November 2020. Ebenso verweist das BAG bezüglich 
aussenpolitischer Interessen der Schweiz auf seine Stellungnahme im Schlichtungsverfahren 
betreffend die Empfehlung vom 26. Mai 2021 und auf die Ausführungen im 
Schlichtungsverfahren betreffend die Empfehlung vom 28. Mai 2021. Das BAG erklärt: "Die 
Situation gegenüber Herbst 2020 bzw. Frühling 2021 hat sich in Bezug auf die Gefahren des 
SARS-CoV-2 Virus nur begrenzt geändert. Zwar befindet sich die Schweiz generell in einer 
besseren Ausganslage, jedoch ist die Entwicklung der Pandemie nach wie vor unvorhersehbar 
und die Lage bleibt fragil, was insbesondere mit neuen Virusmutationen zusammenhängt, die 
das Infektionsgeschehen weltweit beeinflussen und beschleunigen können (z.B. Delta 
Variante). Damit einhergehend ist der Beschaffungs- und Lieferprozess der Impfstoffe zur 
Sicherstellung des Gesundheitsschutzes der Schweizer Bevölkerung nach wie vor geprägt von 
Unsicherheiten. Aufgrund der Unklarheit, ob die bereits reservierten Impfstoffe bei 
Virusmutationen gleichermassen wirksam sind, als Auffrischimpfungen (Booster) ausreichen 
und überdies bedingt durch allfällige Produktionsengpässe tatsächlich geliefert werden, setzt 
der Bund die Beschaffung fort. Einerseits hat er zusätzliche Mengen von bereits beschafften 

 

 

 

3/12 
 

Impfstoffen (Moderna und Pfizer; Medienmitteilung vom 3. Februar 20211 und 10. März 20212) 
nachbestellt und darüber hinaus – aufgrund der unsicheren Entwicklung der Pandemie – auch 
bereits Verträge für die Jahre 2022 und 2023 abgeschlossen (Medienmitteilung vom 
6. Mai 20213 und vom 25. August 20214). Andererseits verhandelt der Bund parallel mit 
weiteren Herstellern, nicht zuletzt auch, um der Bevölkerung nebst mRNA-Impfstoffen auch 
protein- und vektorbasierte Impfstoffe bereitstellen zu können."  

8. Am 16. November 2021 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher die Parteien 
Folgendes festlegten:  
"(1) Das BAG wird [dem Antragsteller] bis am 1.12.2021 die Verträge (Impfstoffe), die 
Gegenstand eines Zugangsgesuches nach BGÖ waren und ein teilweiser Zugang gewährt 
wurde (insb. Vogelgrippe) zustellen. 
(2) [Der Antragsteller] teilt innert 7 Tagen nach Zustellung dem EDÖB mit, ob er den 
Schlichtungsantrag aufrechterhält." 

Der Beauftragte sistierte das Schlichtungsverfahren bis zur Rückmeldung des Antragstellers. 

9. Mit Schreiben vom 1. Dezember 2021 teilte der Antragsteller dem Beauftragten mit, das BAG 
habe die zugesicherten Verträge nicht innert Frist zugestellt. Er halte am Verfahren fest und 
beantrage, die Sistierung sei aufzuheben. 

10. Mit E-Mail vom 2. Dezember 2021 übermittelte das BAG dem Antragsteller die nach 
Öffentlichkeitsgesetz bereits in früheren Zeiten teilweise zugänglich gemachten Verträge 
GlaxoSmithKline AG (Schweinegrippe H1N1) und Novartis AG (Schweinegrippe H1N1). Es 
informierte den Antragsteller, dass das Öffentlichkeitsgesetz erst seit dem 1. Juli 2006 in Kraft 
und nur auf Dokumente anwendbar sei, die nach diesem Datum von einer Behörde erstellt oder 
empfangen wurden (Art. 23 BGÖ). Es gebe keine weiteren Verträge zu Impfstoffbeschaffungen, 
die seither Gegenstand eines Zugangsgesuches nach BGÖ waren und zu denen ein teilweiser 
Zugang gewährt wurde. Daher könne das BAG nur die Verträge zur H1N1 (Schweinegrippe) zur 
Verfügung stellen. Im Übrigen seien zur Bekämpfung von H5N1 (2005/2006) und SARS 
(2003/2004) keine Impfstoffe vom Bund beschafft worden; es lägen also keine entsprechenden 
Verträge vor.  Bei den zugestellten Verträgen sei allerdings zu beachten, dass das 
Bundesgesetz über die Bekämpfung übertragbarerer Krankheiten des Menschen 
(Epidemiengesetz, EpG, SR 818.101) vom 28. September 2012 noch nicht in Kraft gewesen 
sei. Das EpG sei am 1. Januar 2016 in Kraft getreten. Die damals beschafften Impfstoffe seien 
folglich nicht auf der gleichen Rechtsgrundlage beschafft worden wie die Covid-19 Impfstoffe. 
Bei den Covid-19 Impfstoffen erfolge die Beschaffung auf der Grundlage von Art. 44 EpG. 
Zudem sei auch festzuhalten, dass die Beschaffungsstrategie und –verlauf von Covid-19 
Impfstoffen bereits begonnen habe, als die Impfstoffe noch in der Entwicklungsphase waren 
und noch keine zugelassenen Produkte auf dem Markt verfügbar waren. Die Ausgangslage der 
Beschaffung von Covid-19 Impfstoffen sei folglich nicht zwingend vergleichbar mit den 
Beschaffungen im Jahr 2006 bis 2009. 

11. Am 13. Dezember 2021 ersuchte der Beauftragte den Antragsteller um Mitteilung, ob er auch 
infolge der zwischenzeitlich zugestellten Verträge am Schlichtungsantrag festhalten wolle. 
Gleichentags erklärte der Antragsteller, dass er am Schlichtungsantrag festhalte. 

  

                                                      
1  Covid-19-Impfstoff: Bund unterzeichnet drei weitere Verträge (admin.ch), besucht am 12.1.2022. 
2  Covid-19-Impfstoff: Bund schliesst weiteren Vertrag mit Pfizer ab (admin.ch), besucht am 12.1.2022. 
3  Covid-19-Impfstoff: Weiterer Vertrag mit Moderna sichert Impfstoff für 2022 (admin.ch), besucht am 12.1.2022. 
4  Covid-19-Impfstoff: Weiterer Vertrag mit Pfizer sichert Impfstoff für 2022 und 2023 (admin.ch), besucht am 12.1.2022. 

https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/das-bag/aktuell/medienmitteilungen.msg-id-82224.html
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/das-bag/aktuell/medienmitteilungen.msg-id-82627.html
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/das-bag/aktuell/medienmitteilungen.msg-id-83416.html
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/das-bag/aktuell/medienmitteilungen.msg-id-84827.html

 

 

 

4/12 
 

12. In der Wintersession 2021 des Parlamentes war die Zugänglichmachung der Impfstoffverträge 
in der Debatte zur Änderung des Covid-19-Gesetzes bis zuletzt Gegenstand von Diskussionen. 
Die vom Nationalrat gewünschte gesetzliche Verankerung der Veröffentlichung der Verträge 
wurde schliesslich, so wie vom Ständerat gewünscht, auf Antrag der Einigungskonferenz 
fallengelassen.5 

13. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des BAG sowie auf die eingereichten 
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

14. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim BAG ein. Dieses 
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer 
an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags 
berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache 
Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der 
Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

15. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.6 
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen  

16. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die 
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.7 

17. Der Beauftragte hat in erster Linie zu prüfen, ob die bisherige Argumentation des BAG noch 
genügt, um einen Aufschub des Zugangs gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ8 zum jetzigen 
Zeitpunkt noch als rechtmässig und angemessen zu betrachten. In diesem Zusammenhang ist 
vorweg zu bedenken, dass diese Ausnahmenorm restriktiv anzuwenden ist.9 Sofern diese 
Ausnahmeklausel nicht mehr wirksam ist, ist in einem nächsten Schritt zu klären, ob weitere 
vom BAG vorgebrachte Ausnahmegründe bestehen, um den Zugang zu den verlangten 
Verträgen aufzuschieben, einzuschränken oder zu verweigern. 

18. Der Antragsteller legt in seinem Schlichtungsantrag dar, dass wir eine völlig andere Situation 
als noch im April/ Mai 2021 oder gar zuvor hätten. Mit dem pauschalen Verweis des BAG auf 
frühere (zeitlich überholte) Empfehlungen des EDÖB verletze das BAG ohnehin seine 

                                                      
5  21.066 | Covid-19-Gesetz. Änderung (Verlängerung von einzelnen Bestimmungen) | Geschäft | Das Schweizer Parlament, 

besucht am 12.01.2022. 
6 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, 

BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 
7 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 13, Rz 8. 
8  Siehe dazu Empfehlung EDÖB vom 26. Mai 2021 BAG/Vertrag Covid-19-Impfstoff, Rz 18, besucht am 11.01.2022. 
9  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar zum BGÖ, Art. 7, Rz 39. 

https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20210066

 

 

 

5/12 
 

Begründungs- und Substanziierungspflicht. "Die aktuelle Berufung des [BAG] auf 
'wirtschaftspolitische Interessen der Schweiz' im Sinne von Art. 7 lit. f BGÖ ist unbehelflich, weil 
diese Bestimmung als Generalklausel restriktiv zu handhaben ist. [Das BAG] bringt nicht einmal 
ansatzweise vor, wie diese 'wirtschaftspolitischen Interessen der Schweiz' hinsichtlich der 
Lieferverträge aktuell im August 2021 noch tangiert sein sollen, nachdem entgegen der 
Situation anlässlich der Empfehlung des EDÖB vom 26. Mai 2021 aktuell nicht einmal 
ansatzweise von einer 'Impfstoffknappheit' ausgegangen werden kann. Die Beschaffungsphase 
für die erste und zweite Impfung ist längst schon abgelaufen. Gegenteils besteht doch ein 
Überangebot an Impfstoffen und [das BAG] hat Mühe, die überzähligen Impfstoffe an den 
'Mann' resp. die 'Frau' zu bringen [...]. Es ist allgemein bekannt, dass ältere Menschen und 
Hochrisikopatienten zwischenzeitlich geimpft sind. Wer die Impfung wollte, hat sie erhalten. […] 
Die Berufung des Gesuchsgegners auf irgendwelche nebulösen, nicht näher spezifizierten 
'wirtschaftspolitischen Interessen der Schweiz' im Sinne von Art. 7 lit. f BGÖ ist auch deshalb 
unbehelflich, weil unter dieser Generalklausel alles und jedes verstanden werden kann. Auch 
fiskalpolitische Interessen der Schweizer Bürgers und wirtschaftspolitische Interessen und diese 
erheischen geradezu eine Offenlegung der Verträge, um überhaupt prüfen zu können. Wie der 
Bund mit Steuergeldern umgeht und ob er diese kostenbewusst verwendet, was auch vom 
EDÖB in der Empfehlung vom 26. Mai 2021 (Erw. 21) bestätigt wurde. […] Es ist allgemein 
auch bekannt, dass durch Vorformulierung Vertragsbedingungen durch marktmächtige 
Lieferanten einseitig diktiert werden. Der [BAG] hat bis heute nie behauptet, dass individuelle 
Verträge unter den Vertragsparteien ausgehandelt wurden. Wenn aber standardisierte und 
vorformulierte Lieferverträge abgeschlossen wurden, gab es auch nie Vertragsverhandlungen. 
Man unterzeichnete, was vorgesetzt wurde. […]". 

19. Das BAG erklärte in seiner ergänzenden Stellungnahme vom 23. September 2021, dass dem 
Gesuchsteller zuzustimmen sei, dass es weder in der Stellungnahme vom 16. August 2021 
noch in den Antworten vom 1. September 2021 auf die Fragen des Gesuchstellers vom 
18. August 2021 (Beilage 3) dargelegt habe, inwiefern die «wirtschaftspolitischen Interessen der 
Schweiz» bei einer Offenlegung der Verträge gefährdet würden. Stattdessen und weil die 
Ausgangslage zum Zeitpunkt der Gesuchstellung unverändert geblieben sei bzw. sich sogar 
noch verschärft habe, habe das BAG pauschal auf die Empfehlungen des EDÖB vom 
29. Oktober 2020, 12. November 2020, 26. Mai 2021 sowie 28. Mai 2021 und die darin 
aufgeführte Begründung des BAG verwiesen. Weiter erklärte das BAG, es treffe zu, dass "[…] 
der Bund in der jetzigen Phase genügend Impfstoffe hat, jedoch handelt es sich einzig um 
Impfstoffe vom Typ mRNA, da nur diese entweder zugelassen oder aber bereits beschafft 
werden konnten und damit tatsächlich verimpft werden können. Der Bund hat entsprechend 
seiner Strategie zwar protein- und vektorbasierte Impfstoffe reserviert, mangels Zulassung bzw. 
Beschaffung ist aber unklar, ob und wann diese überhaupt verfügbar sein werden. Weiter ist 
bekannt, dass nach dem heutigen Wissenstand diverse gefährliche Mutationen des SARS-CoV-
2 Virus auch in der Schweiz vorherrschen und das Infektionsgeschehen rapide beschleunigen. 
Ob die verfügbaren sowie die reservierten Impfstoffe auch gegen Varianten (Mutationen) 
gleichermassen wirksam sein werden, ist zum jetzigen Zeitpunkt unklar. Aktuell befindet sich 
der Bund wie erwähnt in Verhandlungen zur Beschaffung von Impfstoffdosen für die beiden 
kommenden Jahre, um eben gerade den neuen Entwicklungen und Bedürfnissen rechtzeitig 
begegnen zu können. Schliesslich laufen im Moment intensive Abklärungen über 
Auffrischimpfungen (Booster), um den Impfschutz weiterhin aufrechterhalten zu können, sowie 
für Impfungen von Kindern. Aus all diesen Gründen ist festzuhalten, dass die Beschaffung des 
Bundes keineswegs als abgeschlossen betrachtet werden kann. Der Bund verfolgt weiterhin die 
laufenden Entwicklungen, beobachtet den Markt und steht mit Herstellern in Verhandlungen, mit 
dem Ziel die Schweizer Bevölkerung auch in Zukunft mit genügend unterschiedlichen und 

 

 

 

6/12 
 

zugelassenen Impfstoffen versorgen zu können. Denn nur durch eine permanente Anpassung 
der Beschaffungsstrategie kann die Schweizer Bevölkerung mit ausreichend Impfstoffen für 
Auffrischimpfungen, Varianten oder auch für Impfungen für Kinder versorgt werden. Fest steht 
auch, dass Covid-19-Impfstoffe unterschiedlicher Technologieplattformen weiterhin ein knappes 
Gut sind und die vom Bund verfolgte Beschaffungsstrategie (vektor- und proteinbasierte sowie 
mRNA-Impfstoffe) schwierig zu verfolgen ist. Insbesondere bei vektor- und proteinbasierten 
Impfstoffen muss zum jetzigen Zeitpunkt eine Impfstoffknappheit bejaht werden." Weiter legt 
das BAG dar, dass "die weltweiten Produktions- und Lieferschwierigkeiten von Impfdosen nicht 
überwunden sind. Selbst bei mRNA Impfstoffen, die rasch industriell hergestellt und auf 
Varianten angepasst werden können, hat sich in jüngster Vergangenheit gezeigt, dass es 
durchaus zu Lieferverzögerungen kommen kann. Dies beispielsweise aufgrund der nach einem 
Produktionsfehler in einer Fertigungsanlage mit Edelstahlpartikeln verunreinigten Chargen des 
Impfstoffes von Moderna in Japan, die deshalb vernichtet werden mussten. Derartige Vorfälle 
haben Implikationen auf die weltweite Versorgung. Bei vektor- und proteinbasierten Impfstoffen, 
die einem komplexeren Produktionszyklus unterliegen als mRNA-Impfstoffe, dürfte sich dieses 
Problem gar noch verschärfen. So mussten auch Chargen der Impfstoffe von AstraZeneca und 
Johnson & Johnson aufgrund von Verunreinigungen vernichtet werden, was in der Folge zu 
Lieferschwierigkeiten führte." Schliesslich erklärte das BAG, der Antragsteller führe zu Unrecht 
aus, dass eine Offenlegung erforderlich sei, um die fiskalpolitischen Interessen der Bürger zu 
schützen. "Damit verkennt [der Antragsteller], dass eine Offenlegung kontraproduktiv wäre für 
die Verhandlungsposition des Bundes in den laufenden Verhandlungen und damit gerade auch 
für die fiskalpolitischen Interessen der Schweiz. Tatsächlich besteht ein ernsthaftes Risiko, dass 
im Falle einer Offenlegung der vom Gesuchsteller verlangten Dokumente der Verlauf der 
aktuellen und zukünftigen Verhandlungen für Impfstoffe gestört wird und der Bund für die zu 
beschaffenden Impfstoffdosen einen höheren Preis bezahlen muss." Die Ausführungen des 
Antragstellers, wonach eine Offenlegung der Verträge angezeigt sei, weil die Verträge 
weitgehend bekannt seien und ohnehin keine individuellen Verhandlungen durch 
standardisierte und vorformulierte Lieferverträge stattfänden, seien unzutreffend. "In den 
Medien kursieren diverse Entwürfe von Verträgen zwischen Impfstoffherstellern und anderen 
Staaten. Zu Vertragsentwürfen anderer Staaten nimmt das BAG allerdings keine Stellung, 
handelt es sich doch dabei lediglich um nichtbindende Entwürfe, die auf einer anderen 
Rechtsordnung basieren und damit für den Bund zum Vornherein keine rechtliche Relevanz 
haben. Das BAG verzichtet daher auch darauf, Vertragsentwürfe anderer Staaten zu 
kommentieren oder mit den für die Schweiz bindenden Verträge zu vergleichen. Entsprechend 
kann das BAG auch nicht beurteilen, ob die Impfstoffhersteller die Verhandlungen mit dem 
Bund mit gleich- oder anderslautenden Vertragsentwürfen gestartet haben. Fest steht, dass der 
Bund jeweils unabhängig und bilateral mit den Herstellern verhandelt. Dabei haben stets 
mehrere Verhandlungsrunden stattgefunden, in denen eine Vielzahl von Punkten ausgehandelt 
und auf eine Einigung mit den Herstellern hingearbeitet wird. Selbst bei Verträgen, die gestützt 
auf eine bestehende Vereinbarung zwischen dem Hersteller und der EU abgeschlossen 
werden, verhandelt der Bund jeweils auch mit dem Hersteller und dem Bezugsland (z.B. 
Schweden), um die diversen relevanten Aspekte für die Schweiz auszuhandeln. Zudem würde 
eine Offenlegung der mit Schweden abgeschlossenen Vereinbarungen (Verträge AstraZeneca 
und CureVac) nicht nur den Abschluss von weiteren tripartiten Verträgen mit Herstellern 
erschweren, sondern wäre auch mit Blick auf die aussenpolitischen Interessen der Schweiz 
problematisch. Das gute bilaterale Verhältnis zu Schweden als auch die Beziehungen zu 
anderen EFTA-Staaten, die ebenfalls von Schweden Impfstoffdosen beziehen, würden mit der 
sofortigen Veröffentlichung gefährdet. Es besteht deshalb ein überwiegendes öffentliches 
Interesse, dass der Zugang zu den relevanten amtlichen Dokumenten auch gestützt auf Art. 7 
Abs. 1 Bst. d BGÖ aufgeschoben wird. Schliesslich erlaubt das z.B. im Vergleich zur EU kleine 

 

 

 

7/12 
 

Beschaffungsvolumen und die damit verbundene geringe Verhandlungsmacht dem Bund nicht, 
vor Abschluss der andauernden Beschaffungsphase Zugang zu den Verträgen zu gewähren."  

20. Das BAG führt weiter aus, dass der Antragsteller zu Recht die Frage aufwerfe, wie lange das 
BAG von einer Offenlegung der fraglichen Verträge absehen wolle. "Die von ihm geltend 
gemachte Rechtsverweigerung und der Vorwurf, eine Nichtoffenlegung wäre 
rechtsmissbräuchlich, ist aber abzulehnen. Er verkennt dabei, dass die zeitliche Befristung des 
Zugangsrechts nach wie vor aufrechterhalten werden muss und zwar so lange die Pandemie 
fortdauert und der Bund gestützt auf Artikel 44 des Bundesgesetzes über die Bekämpfung 
übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG; SR 818.101) die 
Versorgung der Bevölkerung mit Covid-19-Impfstoffen sicherstellen muss. Es ist zu beachten, 
dass die Beschaffung unter fortbestehend schwieriger Marktlage (wenig transparenter Markt, 
wenige Anbieter, Nachfrage viel grösser als das Angebot) erfolgt. Die Impfstoffbeschaffung 
unterliegt derzeit (noch) nicht normalen Marktregeln. Covid-19-Impfstoffe sind auf dem freien 
Markt nicht erhältlich, da Hersteller derzeit primär mit Staaten verhandeln. Die Entwicklung der 
Pandemie und die Wichtigkeit der Impfung, um trotz Pandemie einen Weg in die neue 
Normalität zu finden, erfordern weitere Verhandlungen für die Versorgung mit Impfstoffen für 
das Jahr 2023 (analog Pfizer). Nach dem heutigen Kenntnisstand ist infolgedessen nicht damit 
zu rechnen, dass die Impfstoffversorgung vor Ende 2022 den normalen Marktregeln gehorcht 
und eine zentrale Beschaffung über den Bund ein Eckpfeiler in der Pandemiebekämpfung 
bleiben wird. Eine Offenlegung der bisherigen Verträge unter der gegebenen Marktlage, würde 
den Bund in eine noch schwierigere Verhandlungsposition manövrieren und die weiteren 
notwendigen Beschaffung mit grösster Wahrscheinlichkeit verteuern oder sogar 
verunmöglichen. […] Zusammenfassend verkennt der [Antragsteller], dass die Beschaffung des 
Bundes von Covid-19-Impfstoffen nicht abgeschlossen ist und es sich beim Kaufobjekt um ein 
knappes Gut handelt, das noch nicht normalen Marktregeln gehorcht. Aufgrund des 
fortdauernden Bedarfs an weiteren und alternativen Impfstoffen und dem Umstand, dass der 
Bund derzeit nur von einem Duopol Impfstoffe beschaffen konnte, besteht das erhebliche 
Risiko, dass bei einer Offenlegung der Verträge der Verhandlungserfolg und die 
Verhandlungsposition des Bundes geschwächt und laufende und zukünftige 
Vertragsverhandlungen gefährdet würden. So würde bei einer Offenlegung der Verträge die 
Verhandlungsposition der Schweiz gegenüber aktuellen und potentiellen Verhandlungspartnern 
weiterhin erheblich geschwächt, weil konkrete Vertragsbestimmungen bekannt würden und der 
Bund in weiteren Vertragsverhandlungen mit Konkurrenten zumindest eben diese 
Zusicherungen auch machen müsste. Es bestünde die ernsthafte Gefahr, dass der Bund 
Verhandlungsmasse verliert und keine zielführenden Verhandlungen geführt werden können. 
Eine Offenlegung birgt deshalb das ernsthafte Risiko, dass der Bund nur noch zu kaum 
akzeptablen Konditionen Verträge abschliessen kann." 

21. Im August 2021 erklärte das BAG auf seiner Webseite10, dass der Bund einen weiteren Vertrag 
mit dem Unternehmen Pfizer abgeschlossen hat. "Damit erhält die Schweizer Bevölkerung auch 
in den kommenden Jahren Zugang zu genügend mRNA-Impfstoff." Aus dieser Medienmitteilung 
ist auch zu entnehmen, dass der Bund mit fünf Impfstoffherstellern Verträge abgeschlossen hat: 
"Moderna (13.5 Millionen Impfdosen für das Jahr 2021 und 7 Millionen für das Jahr 2022), 
Pfizer/BioNTech (rund 6 Millionen Impfdosen für das Jahr 2021, 7 Millionen für das Jahr 2022 
und 7 Millionen für das Jahr 2023), AstraZeneca (rund 5,4 Millionen Impfdosen, 4 davon werden 
an COVAX gespendet), Curevac (5 Millionen Impfdosen) sowie Novavax (6 Millionen)." Das 
BAG räumt in seiner Stellungnahme vom 23. September 2021 ein, dass der "Bund in der 
jetzigen Phase genügend Impfstoffe hat, es sich jedoch einzig um Impfstoffe vom Typ mRNA 

                                                      
10  Covid-19-Impfstoff: Weiterer Vertrag mit Pfizer sichert Impfstoff für 2022 und 2023 (admin.ch), besucht am 11.01.2022. 

https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/das-bag/aktuell/medienmitteilungen.msg-id-84827.html

 

 

 

8/12 
 

handelt, da nur diese entweder zugelassen oder aber bereits beschafft werden konnten und 
damit tatsächlich verimpft werden können." Der Medienmitteilung des BAG vom 
1. Oktober 202111 ist zu entnehmen, dass das BAG im Oktober 2021 das inzwischen 
zugelassene Vakzin von Johnson & Johnson eingekauft hat. "[Laut BAG] hat die Schweizer 
Bevölkerung mit diesem Vektorimpfstoff eine Alternative zu den mRNA-Impfstoffen von Pfizer / 
BioNTech und Moderna." Weiter schloss das BAG gemäss Medienmitteilung vom 
21. Mai 202112 mit Eli Lilly (Schweiz) AG einen Vertrag ab für die Beschaffung von Arzneimitteln 
gegen das neue Coronavirus (SARS-CoV-2). "Es handelt sich um 4300 Dosen von 
Kombinationen von Bamlanivimab / Etesevimab. […] Nachdem im April ein erster Vertrag mit 
Roche Pharma (Schweiz) AG abgeschlossen worden war, hat der Bund nun den zweiten 
Vertrag zur Beschaffung monoklonaler Antikörper unterzeichnet." Im Zusammenhang mit der 
Abtretung eines Grossteils der rund 5.4 Millionen bestellten Impfstoffdosen von AstraZeneca an 
die Covax-Facility erklärte das BAG in seiner Medienmitteilung vom 30. Juni 202113, dass die 
Impfkampagne in der Schweiz weiter voranschreitet: "Bisher konnten rund 60 Prozent der 
erwachsenen Bevölkerung einmal und 40 Prozent vollständig geimpft werden. Es steht zudem 
ausreichend Impfstoff zur Verfügung, um auch Kindern und Jugendlichen eine Impfung zu 
ermöglichen und allfällige Auffrischimpfungen sicherzustellen. Für das Jahr 2022 hat der Bund 
weiteren Impfstoff bestellt, der auch mögliche Virusvarianten berücksichtigen wird." Laut 
Medienmitteilung des BAG vom 16. Juli 202114 hat der Bund mit dem Unternehmen 
GlaxoSimthKline AG einen Vertrag für die "Reservation mit einem vielversprechenden 
Arzneimittel gegen das neue Coronavirus (SARS-CoV-2) abgeschlossen. […] Es handelt sich 
um 3’000 Dosen des Antikörpers Sotrovimab." Gemäss Medienmitteilung vom 
25. August 202115 hat der Bund einen weiteren Vertrag mit dem Unternehmen Pfizer 
abgeschlossen. "Damit erhält die Schweizer Bevölkerung auch in den kommenden zwei Jahren 
Zugang zu genügend mRNA-Impfstoff. Der neue Vertrag sieht für die Jahre 2022 und 2023 je 
eine Lieferung von 7 Millionen Impfdosen mit je einer Option auf 7 weitere Millionen Impfdosen 
vor." Gemäss der Medienmitteilung vom 29. September 202116 schloss das BAG mit dem 
Unternehmen Janssen des Konzerns Johnson & Johnson einen Vertrag über die Lieferung von 
150'00 Impfstoffdosen ab. Es handelt sich um einen vektor-basiertem Impfstoff, der primär bei 
Personen zum Einsatz kommt, die aus medizinischen Gründen nicht mit einem mRNA-Impfstoff 
geimpft werden können, steht aber auch anderen Impfwilligen zur Verfügung. 

22. Wie bei den übrigen Ausnahmebestimmungen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ spielen veränderte 
Verhältnisse und der Zeitfaktor17 bei der Wirksamkeit des Ausnahmegrundes nach Art. 7 Abs. 1 
Bst. f BGÖ, der ein öffentliches Interesse schützt, eine Rolle. So kann die für diesen 
Ausnahmegrund erforderliche Wettbewerbssituation mit zunehmender zeitlicher Distanz 
abnehmen, nicht zuletzt aufgrund einer veränderten Ausgangslage. Grundlage der bisherigen 
Empfehlungen des Beauftragten waren die ausserordentliche Konstellation infolge 
Nichtvorhandensein von Impfstoffen (Empfehlungen vom 29.10.202018 und Empfehlung vom  
 

                                                      
11  Covid-19 Impfstoff von Johnson & Johnson voraussichtlich ab Mitte nächster Woche verfügbar (admin.ch), besucht am 

112.01.2022. 
12  Coronavirus: Bund unterzeichnet Vertrag zur Beschaffung von Arzneimitteln (admin.ch), besucht am 12.01.2022. 
13  Coronavirus: Die Schweiz übergibt vier Millionen Impfstoffdosen an Covax (admin.ch), besucht am 12.01.2022. 
14  Coronavirus: Bund unterzeichnet Vertrag zur Reservation eines Arzneimittels (admin.ch), besucht am 12.01.2022. 
15  Covid-19-Impfstoff: Weiterer Vertrag mit Pfizer sichert Impfstoff für 2022 und 2023 (admin.ch), besucht am 12.01.2022. 
16  Covid-19-Impfstoff: Bund unterzeichnet Vertrag mit Janssen (admin.ch), besucht am 12.01.2022. 
17  Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.6.3, besucht am 12.01.2022. 
18  Empfehlung vom 29. Oktober 2020: BAG/Vertrag Covid 19 Impfstoff, besucht am 12.01.2022. 

https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-85329.html
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/das-bag/aktuell/medienmitteilungen.msg-id-83640.html
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/das-bag/aktuell/medienmitteilungen.msg-id-84254.html
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/das-bag/aktuell/medienmitteilungen.msg-id-84470.html
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/das-bag/aktuell/medienmitteilungen.msg-id-84827.html
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/das-bag/aktuell/medienmitteilungen.msg-id-85292.html
https://jurispub.admin.ch/publiws/pub/cache.jsf?displayName=A-6755/2016&decisionDate=2017-10-23

 

 

 

9/12 
 

12. November 202019 sowie die spezielle Beschaffungssituation infolge bereits vorhandener 
Impfstoffe (Empfehlungen im Mai 202120).  

23. Das BAG hält somit im Ergebnis an der bisherigen Argumentationslinie fest, wonach der 
Beschaffungsprozess nach wie vor nicht abgeschlossen sei und trotz der inzwischen 
Weggefallenen Knappheit an Impfstoffen immer noch von der ausserordentlichen Situation der 
aktuellen Pandemie geprägt werde. Letzteres führe dazu, dass die verlangte Offenlegung von 
Informationen mit hoher Wahrscheinlichkeit dazu führen dürfte, dass der Bund weitere Verträge 
zur Versorgung der Bevölkerung mit Impfstoffen nur noch zu kaum akzeptablen Konditionen 
aschliessen könnte.  

24. Einerseits sieht sich der Beauftragte mangels besonderer Sachkunde und eigener 
Wahrnehmungen der Verhandlungen mit den Herstellern der entsprechenden Impfstoffe nach 
wie vor an diese Feststellung des zuständigen Fachamtes gebunden. Andrerseits kann er nicht 
unberücksichtigt lassen, dass der Gesetzgeber in der parlamentarischen Debatte zur Revision 
des Covid-Gesetzes in der Wintersession 2021 (siehe oben Ziffer 12) eine breit abgestützte 
politische Bereitschaft erkennen liess, den nun seit bald zwei Jahren aufgeschobenen Anspruch 
auf Transparenz zumindest ebenso hoch zu werten, wie die finanziellen Interessen der 
Eidgenossenschaft.  

25. Indes wurde in der parlamentarischen Debatte zu Recht festgehalten, dass im Rahmen der 
Beurteilung eines Zugangsgesuches auch die privaten Interessen der Impfstoffhersteller zu 
berücksichtigen sind. Das Öffentlichkeitsgesetz schützt die Geschäftsgeheimnisse und die 
Privatsphäre der betroffenen Unternehmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. g und Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Deren 
privaten Interessen an der Geheimhaltung hat das BAG bisher noch nicht konkret geprüft, weil 
es angesichts seiner bis anhin vertretenen Position bei den betroffenen Unternehmen noch 
keine Anhörung nach Art. 11 BGÖ durchgeführt hat (siehe dazu nachfolgend Ziffer 27).  

26. Damit der ein privates Interesse schützende Ausnahmegrund von Geschäftsgeheimnissen nach 
Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ geltend gemacht werden kann, müssen kumulativ folgende 
Voraussetzungen gegeben sein. Als Geheimnis wird jede in Beziehung mit dem betroffenen 
Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, die weder offenkundig noch allgemein 
zugänglich ist (relative Unbekanntheit), an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein 
berechtigtes Interesse hat (objektives Geheimhaltungsinteresse) und die er geheim halten will 
(subjektives Geheimhaltungsinteresse bzw. Geheimhaltungswille. Ein pauschaler Verweis auf 
Geschäftsgeheimnisse genügt nicht; der Geheimnisherr bzw. die zuständige Behörde hat 
konkret und im Detail aufzuzeigen, inwiefern eine Information vom Geschäftsgeheimnis 
geschützt ist.21 

27. Vorliegend hat das BAG die betroffenen Unternehmen noch nicht angehört, obwohl es 
vortragen lässt, dass es inzwischen damit rechnet, dass sich die Marktregeln bei der 
Beschaffung von Impfstoffen bis Ende 2022 normalisieren werden (s. oben Ziff. 20). So haben 
denn auch weder das Fachamt noch die jeweiligen Unternehmen bisher konkret dargelegt, 
welche Teile der jeweiligen Verträge ihrer Ansicht nach ein Geschäftsgeheimnis darstellen und 
inwiefern darüber hinaus die Offenlegung solcher Geheimnisse allenfalls dazu führen könnte, 
dass dem Bund für den Erwerb weiterer Impfstoffe finanzielle Nachteile auferlegt werden 
müssten, mithin weiterhin ein Anwendungsfall von Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ gegeben sein 

                                                      
19   Empfehlung vom 12. November 2020: BAG/Vertrag Covid-19-Impfstoff, besucht am 12.01.2022. 
20  Empfehlung EDÖB vom 26. Mai 2021: BAG/Vorverträge und Verträge Impfstoff Covid-19-Impfstoff und weitere Dokumente 

zur Impfstoffbeschaffung, Empfehlung vom 26. Mai 2021: BAG/Vertrag Covid-19-Impfstoff und Raccomandazione del 28 
maggio 2021:UFSP/contratti vaccini e medicamento Covid-19, besucht am 12.01.2022. 

21  Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 6.1.1. 

https://www.edoeb.admin.ch/dam/edoeb/de/dokumente/2021/Empfehlung%20vom%2026.%20Mai%202021%20BAG%20Vorvertr%C3%A4ge%20und%20Vertr%C3%A4ge%20Impfstoff%20Covid-19-Impfstoff%20und%20weitere%20Dokumente%20zur%20Impfstoffbeschaffung.pdf.download.pdf/Empfehlung%20vom%2026.%20Mai%202021%20BAG%20Vorvertr%C3%A4ge%20und%20Vertr%C3%A4ge%20Impfstoff%20Covid-19-Impfstoff%20und%20weitere%20Dokumente%20zur%20Impfstoffbeschaffung.pdf
https://www.edoeb.admin.ch/dam/edoeb/de/dokumente/2021/Empfehlung%20vom%2026.%20Mai%202021%20BAG%20Vorvertr%C3%A4ge%20und%20Vertr%C3%A4ge%20Impfstoff%20Covid-19-Impfstoff%20und%20weitere%20Dokumente%20zur%20Impfstoffbeschaffung.pdf.download.pdf/Empfehlung%20vom%2026.%20Mai%202021%20BAG%20Vorvertr%C3%A4ge%20und%20Vertr%C3%A4ge%20Impfstoff%20Covid-19-Impfstoff%20und%20weitere%20Dokumente%20zur%20Impfstoffbeschaffung.pdf

 

 

 

10/12 
 

könnte. Vorliegend ist nicht bekannt, ob sich die betroffenen Unternehmen gegen eine 
Bekanntgabe der vom Antragsteller verlangten Informationen tatsächlich zur Wehr setzen 
würden. Sollte dies aktuell nicht der Fall sein, würde sich die vom BAG verlangte Verlängerung 
des Aufschubs des Transparenzanspruchs der Öffentlichkeit als nicht mehr begründet 
erweisen. Aber auch wenn die angehörten Unternehmen eine teilweise Schwärzung der dem 
Zugangsgesuch zu Grunde liegenden Dokumente verlangen sollten, wäre bis anhin nicht 
dargetan, weshalb diese Unternehmen der Eidgenossenschaft bei weiteren Beschaffungen 
nachteiligere Konditionen gewähren sollten, als dies bisher der Fall war. Vor allem aber kann 
aus den Ausführungen des BAG nicht abgeleitet werden, weshalb die vom BAG befürchtete 
Verschlechterung durch eine hypothetische Teilschwärzung der fraglichen Dokumente nach der 
inzwischen weggefallenen Knappheit von Impfstoffen nicht abgewendet werden könnte.  

28. Angesichts der vom Gesetzgeber signalisierten Bereitschaft, den nun seit bald zwei Jahren 
aufgeschobenen Anspruch auf Transparenz zumindest ebenso hoch zu werten, wie die 
finanziellen Interessen der Eidgenossenschaft, kann vom BAG nun erwartet werden, dass es 
weitere Anstrengungen unternimmt, um das geltend gemachte Risiko zu erhärten, wonach die 
betroffenen Unternehmen bei einer integralen oder auch nur teilweisen Offenlegung der 
fraglichen Dokumente die dem Bund bis anhin gewährten Konditionen tatsächlich 
verschlechtern würden und diese Verschlechterung nach der inzwischen weggefallenen 
Knappheit von Impfstoffen auch durchsetzen würden. Das BAG ist somit gehalten, die 
betroffenen Unternehmen zur Frage einer integralen oder teilweisen Zugänglichmachung der 
Dokumente, die Gegenstand des vorliegenden Gesuches sind, anzuhören. In Ermangelung 
konkreter Aussagen resp. Belege, wonach die betroffenen Unternehmen dem Bund die vom 
BAG befürchteten finanziellen Mehrlasten tatsächlich auferlegen würden, erweist sich die 
geltend gemachte Gefährdung der finanziellen Interessen des Bundes somit nicht mehr als 
hinreichend nachgewiesen und eine Weiterführung des integralen Aufschubs der fraglichen 
Dokumente gestützt auf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ nicht länger als 
gerechtfertigt.  

29. Das BAG beruft sich weiter auf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ. Nach 
dieser Norm kann der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn die 
aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt 
werden können. Informationen zu Aussenbeziehungen unterliegen dem Öffentlichkeitsprinzip. 
Die betreffenden Dokumente können sich sowohl auf ausländische Behörden als auch auf 
Unternehmen der Privatwirtschaft oder ausländische Staatsangehörige beziehen. Sie können 
nach dieser Bestimmung nur geheim gehalten werden, wenn ihr Bekanntwerden den 
Beziehungen der Schweiz zu anderen Staaten oder zu internationalen Organisationen schaden 
würden.22 Dem Verhandlungspartner sollen über das Recht auf Zugang nicht vorzeitig die 
Verhandlungsinhalte, Verhandlungsspielräume und sonstigen Nebenumstände enthüllt werden. 
Erfasst werden insofern nicht nur die Positionsbezüge bzw. die Argumente der Schweiz, 
sondern auch andere Informationen, die für den Fortgang der Verhandlung von Bedeutung sein 
könnten. Entscheidend ist, ob die Information an sich geeignet ist, die Ausgangslage der 
Schweiz in der anstehenden Verhandlung zu schwächen und dadurch die aussenpolitischen 
Interessen oder internationalen Beziehungen der Schweiz zu beeinträchtigen.23 Nach der 
Rechtsprechung24 ist beachtlich, dass ein Entscheid einer Behörde eine wesentliche 
aussenpolitische Komponente aufweisen muss, welche von den Gerichten mit einer 
entsprechenden Zurückhaltung in der gerichtlichen Überprüfung einhergeht. Diese 

                                                      
22  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar zum BGÖ, Art. 7, Rz 30. 
23  Urteil des BVGer A-6315/2015 vom 27. April 2016 E. 5.6.2. 
24  Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018; Urteil BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019. 

 

 

 

11/12 
 

Zurückhaltung bezieht sich allerdings nicht auf die rechtliche Beurteilung der Streitsache. 
Erfasst wird einzig die politische Opportunität des Entscheides. Auch dafür gilt jedoch nicht ein 
völliger Freipass für die Behörden, sondern deren Entscheide müssen insgesamt, auch wenn 
Zurückhaltung angebracht ist, zumindest nachvollziehbar sein und sachlich bleiben. 

30. Inwiefern eine wesentliche aussenpolitische Komponente gegeben ist und welche ernsthafte 
Gefährdung der aussenpolitischen Interessen oder wesentliche Beeinträchtigung der 
internationalen Beziehungen der Schweiz im Falle einer (teilweisen) Offenlegung 
wahrscheinlich ist, konnte das BAG konkret bis jetzt nicht darlegen. Solche sind denn für den 
Beauftragten auch nicht offensichtlich. Darüber hinaus wurde vom BAG nicht plausibel 
dargelegt, dass ein anderes Land ein substanzielles Interesse an der absoluten Vertraulichkeit 
dieser Angaben haben bzw. deren Bekanntwerden zu ernsthaften zwischenstaatlichen 
Verstimmungen führen würde. Nach Ansicht des Beauftragte ist deshalb die Ausnahmenorm 
nach Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ nicht gegeben. 

31. Nach Art. 8 Abs. 4 BGÖ sind amtliche Dokumente über Positionen in laufenden oder künftigen 
Verhandlungen der Einsicht in jedem Fall entzogen. Die Ausnahme bezieht sich grundsätzlich 
auf alle Arten von Verhandlungen. Der Grund für die Ausnahme erklärt sich dadurch, dass 
keine Verhandlung wirkungsvoll geführt werden könnte, wenn eine Partei von Anfang an dazu 
gezwungen wäre, ihre Karten auf den Tisch zu legen. Aus den Dokumenten müssen jedoch die 
Positionsbezüge der Eidgenossenschaft bzw. der Bundesverwaltung, mithin die eigentliche 
Verhandlungsstrategie der Schweizerischen Behörden hervorgehen. Dokumente, die sich 
weder mit Verhandlungspositionen noch mit Einschätzungen des Verhandlungsprozesses 
befassen, werden nicht vom Ausschluss gemäss Art. 8 Abs. 4 BGÖ erfasst.25 Zudem findet die 
Bestimmung gemäss Rechtsprechung26 auf abgeschlossene Verträge keine Anwendung und ist 
in Bezug auf künftige Verhandlungen restriktiv auszulegen.27 Aus diesem Grund werden nach 
Ansicht des Beauftragten auch die Dokumente, die Gegenstand des vorliegenden Gesuches 
sind, nicht vom Ausnahmegrund nach Art. 8 Abs. 4 BGÖ erfasst. 

32. Abschliessend ist anzumerken, dass es dem BAG unbenommen ist, im Rahmen eines allenfalls 
auf die Empfehlung folgenden Verfügungsverfahrens namentlich die Wirksamkeit der 
angerufenen Ausnahmebestimmungen mit der von der Rechtsprechung geforderten 
Begründungsdichte aufzuzeigen. 

 

  

                                                      
25  Urteil des BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.6.2. 
26  Urteil BVGer A-306/2015 vom 28. Dezember 2015 E. 6.4. 
27  MAHON/GONIN, in: Handkommentar zum BGÖ, Art. 8, Rz 47 ff.  

 

 

 

12/12 
 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragte:  

33. Das Bundesamt für Gesundheit hört die betroffenen Unternehmen an und gewährt den Zugang 
zu den Verträgen, unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips. 

34. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Bundesamt 
für Gesundheit den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das 
Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er 
mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 

35. Das Bundesamt für Gesundheit erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht 
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

 

36. Das Bundesamt für Gesundheit erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser 
Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung 
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

37. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 
3 VBGÖ). 

38. Die Empfehlung wird eröffnet: 
 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 
X. 

 
- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Bundesamt für Gesundheit BAG 
3003 Bern 

 
 
 
 
 
Adrian Lobsiger      Astrid Schwegler 
Eidgenössischer Datenschutz- und   Juristin 
Öffentlichkeitsbeauftragter    Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip 

	I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
	II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
	A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
	B. Materielle Erwägungen

	III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: