# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1f94d8d0-31c7-5891-9155-46ffdc7dd799
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-11-27
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 27.11.2018 A/4205/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-4205-2015_2018-11-27.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/4205/2015-LCI ATA/1275/2018  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 27 novembre 2018 

3ème section 

   dans la cause 

 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
  

contre 

SOCIÉTÉ COOPÉRATIVE D'HABITATION LES AILES 
représentée par Me Pierre Daudin, avocat 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
24 mai 2018 (JTAPI/483/2018) 

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A/4205/2015 

EN FAIT 

1.  La société coopérative d'habitation Les Ailes (ci-après : la société 
coopérative) est propriétaire des parcelles nos 8'016, 8'083, 8'084 et 10'805 de la 
commune de Satigny, sur lesquelles sont érigés huit petits immeubles dévolus à 
l'habitation situés aux adresses 6 à 12, 14, 14a, 15 et 16, chemin des Étourneaux. 
Ces parcelles se trouvent en zone de développement 4B protégée et sont situées 
dans le périmètre d'application du plan localisé de quartier n° 28'832 adopté le 
5 février 1997 par le Conseil d'État. 

2.  Le 6 août 2015, la société coopérative a déposé auprès du département de 
l'aménagement, du logement et de l'énergie, devenu depuis le département du 
territoire (ci-après : le département ou DT), une demande d'autorisation de 
construire portant sur le changement de l'installation de chauffage des immeubles 
dont elle était propriétaire et sur l'apposition de panneaux solaires thermiques.  

  Elle souhaitait installer sur deux pans du toit de l'immeuble situé au 
8, chemin des Étourneaux, trois rangs de capteurs solaires thermiques, composés 
de tubes sous vide, devant alimenter une centrale de production de chaleur 
fournissant à son tour chauffage et eau chaude sanitaire à l'ensemble des huit 
immeubles dont elle était propriétaire. Cette demande, traitée par la voie de la 
procédure accélérée (ci-après : APA) par le département, a été enregistrée sous la 
référence APA 43'170. 

3.  Dans le cadre de l'instruction de la requête, le dossier a été soumis pour 
préavis à divers services. Ainsi, le 19 août 2015, l'office cantonal de l'énergie  
(ci-après: OCEN) a rendu un préavis favorable à la condition que les locaux des 
immeubles ne soient pas climatisés.  

4.  Il ressort du dossier transmis par le département que, le 25 août 2015, une 
séance de coordination a eu lieu en présence de représentants de l'OCEN et du 
service des monuments et des sites (ci-après: SMS). Selon le procès-verbal de 
cette séance, il existait, selon les estimations des représentants de l'OCEN, une 
différence de l'ordre de 20 % en termes de rendement de chaleur entre les 
panneaux solaires à capteurs à plans vitrés et les panneaux solaires à capteurs à 
tubes sous vide. Les deux services étaient également arrivés à la conclusion que la 
proposition de concentrer les panneaux solaires en deux surfaces rectangulaires en 
bas de toiture sur le versant sud de l'immeuble était jugée « compatible » tant par 
l'OCEN que par le SMS.  

5.  Le 7 septembre 2015, le SMS a requis plusieurs modifications du projet de 
la société coopérative. Après avoir relevé être d'accord avec les grands principes 
du projet, le SMS a souhaité que la disposition des capteurs thermiques soit revue 

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afin de minimiser autant que possible l'impact esthétique induit par lesdits 
capteurs sur les toitures du bâtiment. À ce titre, il préconisait une meilleure 
répartition entre les deux pans de toiture avec l'implantation de deux blocs 
compacts comprenant chacun deux rangs de panneaux solaires en lieu et place de 
trois. Il précisait encore que les futurs capteurs installés en toiture devraient être 
de finition noire, mate et homogène, ce qui proscrivait l'implantation des capteurs 
à tubes vitrés tel que proposé par la société coopérative. 

6.  Par courrier du 13 octobre 2015, la société coopérative a transmis au 
département un projet modifié tenant compte des souhaits émis par le SMS.  

  Tout en maintenant sa volonté d'installer des capteurs à tubes sous vide, elle 
a proposé d'installer des capteurs thermiques à plans vitrés, solution répondant aux 
réquisits du SMS. Elle relevait toutefois que les capteurs à tubes sous vide 
produisaient jusqu'à 60 % en plus d'énergie que les capteurs à plans vitrés, raison 
pour laquelle leur implantation devait être privilégiée. Les considérations 
esthétiques qui justifiaient les exigences du SMS devaient céder le pas aux gains 
énergétiques escomptés, cela notamment en raison du fait que les bâtiments 
concernés par son projet se trouvaient hors du tissu villageois de Satigny et étaient 
dépourvus de valeur historique. De plus, le projet tel que présenté, même s'il 
n'était pas « intégré » au sens strict du terme, n'en demeurait pas moins 
parfaitement cohérent avec la géométrie de la toiture, épousant son inclinaison, le 
tout sans impacter la zone dite « villageoise ».  

7.  Suite aux modifications de son projet par la société coopérative, le SMS a, 
le 19 octobre 2015, rendu un nouveau préavis, favorable sous conditions.  

  Il était d'avis que les nouvelles propositions d'implantation faites par la 
société coopérative étaient satisfaisantes et répondaient aux directives 
mentionnées dans son précédent préavis. Le SMS se déclarait dès lors favorable à 
la présence de capteurs solaires thermiques répartis sur deux pans de toiture de 
l'immeuble situé au 8, chemin des Étourneaux, avec chaque fois deux modules 
superposés en hauteur. Cependant, il réitérait son opposition de principe, qu'il 
érigeait en condition de validité de son préavis, à l'installation de tubes sous vide. 
Seuls des panneaux solaires à capteurs thermiques à plans vitrés devaient être 
implantés.  

8.  À l'issue de l'instruction du dossier, le département a, par décision du 
3 novembre 2015 publiée dans la Feuille d'avis officielle de la République et 
canton de Genève du 10 novembre 2015, délivré l'autorisation de construire 
APA 43'170 à la société coopérative. Celle-ci précisait que les conditions figurant 
dans les divers préavis, dont ceux du SMS, faisaient partie intégrante de la 
décision.  

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9.  Par acte du 2 décembre 2015, la société coopérative a recouru auprès du 
Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre l'autorisation 
de construire précitée.  

  Elle faisait valoir en substance que c'était à tort que le département avait 
suivi le préavis du SMS et autorisé l'installation de panneaux solaires à capteurs 
thermiques à plans vitrés. Il aurait dû faire prévaloir les considérations d'ordre 
énergétique sur celles, mises en avant par le SMS, d'ordre architectural et 
l'autoriser à installer des panneaux solaires munis de capteurs thermiques à tubes 
sous vide.  

10.  Dans sa réponse du 4 février 2016, le département a conclu au rejet du 
recours et à la confirmation de l'autorisation de construire querellée.  

  Il n'avait pas mésusé de son pouvoir d'appréciation en suivant le préavis 
favorable sous conditions du SMS et en autorisant en conséquence la pose de 
capteurs solaires à plans vitrés, afin de préserver l'aspect caractéristique du 
village, dont les toits étaient construits avec des matériaux unis et de finition mate. 
La finition miroitante des capteurs à tubes porterait une atteinte beaucoup plus 
importante au site que les capteurs vitrés autorisés.  

11.  La société coopérative a répliqué le 11 mars 2016 persistant dans son 
raisonnement.  

  Elle se prévalait également que c'était à tort que le département avait soumis 
sa requête à autorisation de construire. Avec l'entrée en vigueur de l'art. 18a de la 
loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), 
l'installation de panneaux solaires en zone à bâtir n'était plus soumise à 
autorisation. Seule une annonce devait être faite au département.  

12.  Le 15 avril 2016, le département a dupliqué, rejetant les arguments soulevés 
par la société coopérative. 

13.  Par jugement du 24 mai 2018, le TAPI a partiellement admis le recours en 
annulant l'autorisation de construire querellée, en ce qu'elle imposait la solution 
technique des capteurs thermiques à plans vitrés.  

  Le préavis du SMS était obligatoire et une prééminence devait lui être 
reconnue par le département. En revanche, c'était sur la base de considérations 
disproportionnées que le SMS avait rejeté la proposition de la société coopérative 
tendant à l'installation de capteurs solaires à tubes sous vide. En délivrant 
l'autorisation querellée, le département n'était pas parvenu à concilier deux intérêts 
publics divergents de la promotion des énergies renouvelables et de la protection 
du patrimoine bâti, et avait ainsi mésusé de son pouvoir d'appréciation.  

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14.  Par acte du 27 juin 2018, le département a interjeté recours auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre le jugement précité, concluant à son annulation et à la 
confirmation de l'autorisation de construire querellée délivrée le 3 novembre 
2015.  

  Il contestait les deux faits prétendument « notoires » avancés par le TAPI 
dans son argumentation juridique. C'était sur la base de faits erronés que celui-ci 
avait considéré qu'il avait abusé de son pouvoir d'appréciation en suivant l'avis du 
SMS et en autorisant la pose de panneaux solaires à capteurs thermiques à plans 
vitrés en lieu et place de capteurs thermiques à tubes sous vide. 

  Il était incorrect d'affirmer qu'il était notoire que « les capteurs thermiques 
sous vide [étaient] particulièrement adaptés au type de construction envisagé, en 
raison notamment de l’appoint de chauffage excellent qu’ils permett[ai]ent du fait 
de leur meilleur rendement en hiver et pour les hautes températures » et « que les 
capteurs sous vide permett[ai]ent une optimisation de la surface donnée dans la 
mesure où leur rendement [était] plus efficient dans des surfaces telles que celles 
de la constructions envisagée, si bien qu’elles permett[ai]ent d’utiliser une surface 
moins importante pour un rendement équivalent. » Selon des renseignements pris 
auprès d'un ingénieur de l'École polytechnique fédérale de Lausanne, certes, ces 
capteurs avaient un meilleur rendement lorsque l'écart de température entre l'air 
extérieur et le fluide intérieur était grand, donc un peu mieux adaptés au chauffage 
ou à la production d'eau très chaude. Toutefois, ils avaient notamment une 
certaine épaisseur et étaient dès lors difficiles à intégrer à un pan de toiture. De 
plus, l'apport supplémentaire des capteurs sous vide par rapport aux capteurs 
vitrés ne représentait qu'une dizaine de litres de mazout par an et par mètre carré 
d'installation.  

  Le TAPI n'avait pas respecté la retenue dont il devait faire preuve, statuant 
en opportunité. Il devait respecter la grande liberté d'appréciation du département 
dans le cadre de la mise en œuvre de l'art. 106 al. 1 de la loi sur les constructions 
et les installations diverses (LCI - L 5 05), la parcelle concernée par le projet étant 
située dans un village protégé, de sorte que les dispositions spécifiques des art. 
105 ss LCI étaient applicables. Il pouvait fixer lui-même les règles applicables aux 
constructions dans le but de sauvegarder le caractère d'un village et le site 
environnant, et déroger aux dispositions ordinaires. Le TAPI avait donc jugé, sur 
la base de faits erronés et n'était pas parvenu à concilier deux intérêts publics 
divergents, à savoir la promotion des énergies renouvelables et la protection du 
patrimoine bâti. Celui-ci avait estimé que le rendement du type de capteurs 
solaires autorisé était insuffisant pour en justifier l'investissement. Or, d'une part, 
la conciliation des intérêts en jeu n'aboutissait pas nécessairement au rendement 
maximal, au contraire. D'autre part, l'apport supplémentaire des capteurs sous vide 
par rapport aux capteurs vitrés ne représentait qu'une dizaine de litres de mazout 

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par an et par mètre carré d'installation. Ainsi, le rendement supplémentaire de 
cette alternative était mineur et l'emprise globale de ce type de capteurs était à 
peine plus petite que celle des capteurs vitrés.  

15.  Le 12 juillet 2018, le TAPI a transmis son dossier sans formuler 
d'observations.  

16.  Le 26 juillet 2018, la société coopérative a soumis des observations, 
concluant au rejet du recours et à la confirmation du jugement.  

  Selon l’autorité recourante, les panneaux solaires à capteurs à tubes sous 
vide auraient une certaine épaisseur et seraient dès lors difficiles à intégrer sur un 
pan de toiture. Or, ceux-ci dépassaient moins de la toiture (15 cm) que les 
panneaux solaires vitrés (17 cm). Il était aussi incorrect de soutenir que les 
capteurs sous vide seraient écartés les uns des autres avec des espaces perdus, de 
sorte que l'emprise globale serait à peine plus petite que celle des capteurs vitrés 
puisque l'emprise globale diminuait d'environ 6 % en cas de capteurs sous vide. 
L'argument selon lequel l'apport supplémentaire des capteurs sous vide par rapport 
aux capteurs vitrés ne représenterait qu'une dizaine de litres de mazout par an et 
par mètre carré d'installation n'était pas établi et ne reposait sur aucun élément ni 
aucune pièce. 

  Le TAPI n'était pas compétent pour contrôler l'opportunité de la décision 
querellée, raison pour laquelle il avait annulé partiellement l'autorisation querellée 
sur la base des considérations disproportionnées du SMS, puis du département qui 
avait mésusé de son pouvoir d'appréciation dans sa délivrance de l'autorisation de 
construire querellée. Le département était sorti du cadre des mesures autorisées 
par la loi, notamment en s'opposant systématiquement par principe et sans 
exception aucune à la pose de tubes sous vide à l'endroit considéré. Sa décision de 
refus des capteurs sous vide était arbitraire.  

17.  Sur ce, la cause a été gardée à juger.  

EN DROIT 

  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 149 al. 1 LCI ; art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2.  Le département soutient que le TAPI a abusé de son pouvoir d’appréciation 
et constaté de manière inexacte et incomplète des faits pertinents. 

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3.  Conformément à l’art. 61 LPA, le recours peut être formé pour violation du 
droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (al. 1 let. a), et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (al. 1 let. b) ; les 
juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de 
la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2). 

  Il n’en résulte toutefois pas que l’autorité est libre d’agir comme bon lui 
semble (ATA/211/2018 du 6 mars 2018 consid. 4). L’autorité commet un abus de 
son pouvoir d’appréciation tout en respectant les conditions et les limites légales, 
si elle ne se fonde pas sur des motifs sérieux et objectifs, se laisse guider par des 
éléments non pertinents ou étrangers au but des règles ou viole des principes 
généraux tels que l’interdiction de l’arbitraire et de l’inégalité de traitement, le 
principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATA/189/2018 du 
27 février 2018 consid. 3 ; ATA/38/2018 du 16 janvier 2018 consid. 6a et les 
références citées). 

4.  À teneur de l’art. 18a LAT, entré en vigueur au 1er mai 2014, dans les zones 
à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux 
toits ne nécessitent pas d’autorisation selon l’art. 22 al. 1 LAT. De tels projets 
doivent être simplement annoncés à l’autorité compétente (al. 1). Le droit cantonal 
peut désigner des types déterminés de zones à bâtir où l’aspect esthétique est 
mineur, dans lesquels installations solaires peuvent aussi être dispensées 
d’autorisation (al. 2 let. a), prévoir une obligation d’autorisation dans des types 
précisément définis de zones à protéger (al. 2 let. b). Les installations solaires sur 
des biens culturels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou nationale 
sont toujours soumises à une autorisation de construire. Elles ne doivent pas 
porter d’atteinte majeure à ces biens ou sites (al. 3). Pour le reste, l’intérêt à 
l’utilisation de l’énergie solaire sur des constructions existantes ou nouvelles 
l’emporte en principe sur les aspects esthétiques (al. 4). 

5.  Selon l’art. 19 de la loi sur l’énergie du 18 septembre 1986 (LEn - L 2 30), 
le canton et les communes encouragent une consommation d’énergie économe, 
rationnelle et respectueuse de l’environnement. Ils favorisent la diversification 
énergétique, la recherche, l’essai et l’application d’énergies renouvelables. 

6.  En vertu de l’art. 3 al. 1 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 
28 juin 2000 (OAT - RS 700.1), lorsque, dans l’accomplissement et la 
coordination de tâches ayant des effets sur l’organisation du territoire, les autorités 
disposent d’un pouvoir d’appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en 
présence. L’autorité qui accomplit une tâche ayant des effets sur l’organisation du 
territoire doit avoir une vision large et globale ; elle doit identifier tous les intérêts 
en présence et estimer l’impact que les solutions possibles peuvent avoir sur 
chacun d’eux ; elle doit retenir la solution qui, compte tenu de l’appréciation faite 
pour chacun des intérêts, sauvegarde le mieux possible l’ensemble qu’ils forment 

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(Jacques MEYER, « L’équipement : un obstacle à la construction ? » in Journées 
suisses du droit de la construction, Fribourg 2007, p. 85). 

  Ni le constituant, ni le législateur, que ce soit au niveau fédéral ou au niveau 
cantonal, n’ont en principe fixé de « hiérarchie des valeurs » parmi les tâches de 
l’État, dont font partie tant la sauvegarde du paysage que la protection de 
l’environnement en général (ATF 132 II 408 consid. 4.5.1). 

  Aucune base légale ne donne préséance à l’un ou à l’autre de ces intérêts, de 
sorte qu’il appartient à l’autorité, dans chaque cas, d’estimer l’importance revêtue 
par chacun. Ainsi, on ne saurait exclure a priori que la protection d’un site protégé 
le cède à l’intérêt que représenterait une installation respectueuse de 
l’environnement en termes d’économie d’énergie, plus son intérêt s’accroît. À 
l’inverse, plus un site protégé est important, plus il convient de se montrer 
restrictif à l’égard des projets susceptibles d’y porter atteinte (JTAPI/579/2017 du 
18 mai 2017 consid. 17). 

  Il a été rappelé que la réalisation d’économies d’énergie est à Genève un 
objectif constitutionnel, détaillé au niveau de la LCI et de la LEn. Une grande 
importance doit être accordée à ce sujet. Il s’agit donc d’un intérêt public évident, 
au même titre que celui concernant la préservation du patrimoine culturel 
(JTAPI/579/2017 précité). 

7.  Selon l’art. 167 al. 1 let. c de la Constitution de la République et Canton de 
Genève du 14 octobre 2012 (Cst - GE - A 2 00), la politique énergétique de l’État 
est notamment fondée sur le principe de développement prioritaire des énergies 
renouvelables et indigènes. 

8.  Selon l’art. 1 al. 1 let. a LCI, sur tout le territoire du canton, nul ne peut, 
sans y avoir été autorisé, élever en tout ou partie une construction ou une 
installation, notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un 
garage, un hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail. Dès que les 
conditions légales sont réunies, le département est tenu de délivrer l’autorisation 
de construire (art. 1 al. 5 LCI). 

9. a. Aux termes de l’art. 106 al. 1 1ère phrase LCI, dans les zones 4B protégées, 
le département, sur préavis de la commune et de la commission des monuments, 
de la nature et des sites (ci-après : CMNS), fixe dans chaque cas particulier 
l’implantation, le gabarit, le volume et le style des constructions à édifier, de 
manière à sauvegarder le caractère architectural et l’échelle de ces agglomérations 
ainsi que le site environnant. À teneur de l'art. 106 al. 2 LCI, entré en vigueur le 
18 novembre 2017, les demandes d’autorisation instruites en procédure accélérée, 
notamment les travaux de réfection de façades et de toitures, ainsi que les 
enseignes, attributs de commerce, panneaux, réclames, vitrines mobiles et autres 

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objets soumis à la vue du public, sont soumises, pour préavis, à la commune et à 
l’office du patrimoine et des sites. 

  L'art. 106 al. 4 LCI prévoit quant à lui que la pose de panneaux solaires 
thermiques et photovoltaïques peut être autorisée. 

 b. En matière d’économie d’énergie, l’art. 113 al. 1 LCI stipule que les 
constructions doivent être conçues et maintenues afin que l’énergie nécessaire à 
leur fonction soit utilisée économiquement et rationnellement. 

10.  De manière générale, l'art. 106 LCI confère un large pouvoir d’appréciation 
au département compétent. Celui-ci peut fixer lui-même les règles applicables aux 
constructions dans le but de sauvegarder le caractère d’un village et le site 
environnant, et déroger aux dispositions ordinaires (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_579/2015 du 4 juillet 2016 consid. 3.2 ; 1C_123/2010 du 25 mai 2010 
consid. 3.3 ; ATA/537/2017 du 9 mai 2017 consid. 4b). 

  Ce large pouvoir d’appréciation et de décision implique la possibilité de 
refuser un projet qui, ne respectant pas ces prescriptions spéciales, porterait une 
atteinte excessive au caractère d’un village protégé, soit que les bâtiments 
existants méritent une protection particulière, soit que le projet en lui-même n’est 
pas satisfaisant du point de vue de l’intégration (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_579/2015 précité). 

  L'art. 106 LCI renferme une clause d’esthétique particulière, plus précise 
que l’art. 15 LCI, soit une notion qui varie selon les conceptions de celui qui 
l’interprète et selon les circonstances de chaque cas d’espèce (ATA/537/2017 
précité consid. 4c ; ATA/305/2012 du 15 mai 2012 consid. 7). Cette notion 
juridique indéterminée laisse donc un certain pouvoir d’appréciation à 
l’administration, celle-ci n’étant limitée que par l’excès ou l’abus du pouvoir 
d’appréciation (art. 61 al. 2 LPA ; ATA/141/2009 du 24 mars 2009 et les 
références citées).  

  Lorsque l’autorité s’écarte des préavis, la chambre de céans peut revoir 
librement l’interprétation des notions juridiques indéterminées, mais contrôle sous 
le seul angle de l’excès et de l’abus de pouvoir, l’exercice de la liberté 
d’appréciation de l’administration, en mettant l’accent sur le principe de la 
proportionnalité en cas de refus malgré un préavis favorable et sur le respect de 
l’intérêt public en cas d’octroi de l’autorisation malgré un préavis défavorable 
(ATA/451/2017 du 25 avril 2017 consid. 3g ; ATA/814/2014 du 28 octobre 2014 
consid. d et les références citées ; ATA/453/2011 du 26 juillet 2011). Ce principe 
exige qu’une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés 
(règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins 
incisive (règle de la nécessité) ; en outre, il est interdit outre limitation allant au-
delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts 

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publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, 
impliquant une pesée des intérêts ; ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 ; 136 IV 97 
consid. 5.2.2 et les arrêts cités ; 135 I 233 consid. 3.1). 

11.  Dans l’application de l’art. 106 LCI, le département doit recueillir 
notamment le préavis de la CMNS et de la commune, étant toutefois précisé que 
lorsqu'une procédure accélérée est mise en œuvre par le département, la 
consultation de la commune n'est pas nécessaire et le préavis de la CMNS peut 
être valablement exprimé, sur délégation, par les services spécialisés concernés 
(art. 3 al. 7 et al. 8 LCI). 

  Les préavis ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI). Selon le système 
prévu par la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et 
organismes intéressés n’ont qu’un caractère consultatif, sauf dispositions 
contraires et expresses de la loi. Lorsque la consultation d’une instance de préavis 
est imposée par la loi, son préavis a un poids certain dans l’appréciation qu’est 
amenée à effectuer l’autorité de recours et il convient de ne pas le minimiser 
(ATA/537/2017 précité consid. 4d ; ATA/956/2014 du 2 décembre 2014 consid. 6 
et les références citées). 

  Selon la jurisprudence cantonale, la chambre de céans observe une certaine 
retenue pour éviter de substituer sa propre appréciation à celle des commissions 
de préavis, pour autant que l'autorité inférieure suive l'avis de ces dernières. Les 
autorités de recours se limitent à examiner si le département ne s'est pas écarté 
sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité technique 
consultative, composée de spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu 
de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la 
loi. De même, s'agissant des jugements rendus par le TAPI, la chambre de céans 
exerce son pouvoir d'examen avec retenue car celui-ci se compose pour partie de 
personnes possédant des compétences techniques spécifiques (ATA/213/2018 du 
6 mars 2018 consid. 9 ; ATA/1547/2017 du 28 novembre 2017 consid. 5e et les 
références citées). 

12. a. L’OCEN, rattaché au DT, a édicté la directive relative à l'installation de 
panneaux solaires, entrée en vigueur le 1er décembre 2015 et publiée le 18 octobre 
2017 sur son site (https://www.ge.ch/document/directive-relative-installation-
panneaux-solaires ; ci-après : la directive). 

  Cette directive d'application de l'art. 1 al. 3 LCI a pour objet la préservation 
des sites bâtis dans le cadre de la pose d'installations solaires sur les bâtiments et 
les biens-fonds du canton. Le cadre légal y est développé, ainsi que la procédure 
applicable lorsqu'un ou une propriétaire souhaite installer des capteurs solaires 
thermiques ou photovoltaïques sur son bâtiment ou terrain (p. 3).  

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  Sous la rubrique « cas d'installations aménagées sur des biens protégés », le 
ou la propriétaire qui souhaite poser des installations solaires sur son bâtiment ou 
sur son terrain doit déposer une demande d'autorisation de construire auprès de la 
direction des autorisations de construire du département (p. 5).  

  Sous la rubrique « recommandations », la préservation de la silhouette d'un 
village et du paysage des toitures fait partie des objectifs de protection du 
patrimoine. Dès lors, la conception de l'installation de panneaux solaires nécessite 
une réflexion préalable qui doit tenir compte de la qualité architecturale et de 
l'ancienneté du bâtiment tout comme de son environnement (p. 7).  

  Sous la rubrique « biens protégés », les objets compris dans les villages 
protégés (zone 4B protégée) au sens des art. 105 ss LCI sont soumis à une 
autorisation de construire. L'obligation d'autorisation de construire permet 
d'assurer la préservation des qualités d'un site et de garantir une intégration 
soigneuse de telles installations. La délivrance d'une autorisation de construire 
pourra, le cas échéant, faire l'objet de réserves d'exécution formulées au cas par 
cas. Pour établir leur préavis, la CMNS ou le service en charge de la protection du 
patrimoine peuvent évaluer, cas échéant, proposer, dans le détail et au cas par cas, 
des solutions techniques alternatives tout en restant ouverts aux évolutions 
technologiques à venir (p. 10).  

 b. En règle générale, les instructions, les circulaires et les directives 
administratives – ou, en d’autres termes, les ordonnances administratives – n’ont, 
selon la jurisprudence et la doctrine, pas force de loi et ne constituent pas du droit 
fédéral au sens de l’art. 49 let. a de la loi fédérale sur la procédure administrative 
du 20 décembre 1968 (PA-RS 172.021 ; ATF 121 II 478 consid. 2b ; 
ATA/554/2006 du 17 octobre 2006 consid. 7b ; ATA/839/2003 du 18 novembre 
2003 et les références citées). 

  Si les directives, circulaires ou instructions émises par l’administration ne 
peuvent contenir de règles de droit, elles sont susceptibles cependant d’apporter 
des précisions quant à certaines notions contenues dans la loi ou quant à la mise 
en pratique de celle-ci. Sans être lié par elles, le juge peut néanmoins les prendre 
en considération en vue d’assurer une application uniforme de la loi envers 
chaque administré. Il ne doit cependant en tenir compte que si elles respectent le 
sens et le but de la norme applicable (ATF 121 II 473 consid. 2b). Ces directives 
ne dispensent pas de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d’espèce. 
Par ailleurs, elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu’elles 
sont censées concrétiser. En d’autres termes, à défaut de lacune, elles ne peuvent 
prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence 
(ATF 138 II 536 consid. 5.4.3 ; 133 II 305 consid. 8.1). Ces principes sont 
applicables mutatis mutandis en droit cantonal (ATA/1000/2018 du 25 septembre 
2018 consid. 6d ; ATA/51/2006 du 31 janvier 2006 consid. 9b). 

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13.  En l'espèce, la parcelle de l'immeuble sur lequel doivent être installés les 
panneaux solaires est située dans un village protégé, soit en zone 4B protégée, 
régie notamment par les art. 105ss LCI, en plus des dispositions applicables à la 
4e zone (art. 30 ss LCI). Le projet d'apposition de panneaux solaires thermiques 
sur ce site, qui fait l'objet de mesures de protection du patrimoine particulières, est 
soumis à la procédure d'autorisation de construire (art. 1 al. 3 in fine LCI). 
Celle-ci a fait l'objet d'une demande déposée par l'intimée et a été traitée par la 
voie de la procédure accélérée. Ce n'est donc pas la CMNS qui a eu pour 
attribution de donner son préavis sur des projets des travaux soumis à une 
demande d'autorisation de construire instruite en procédure accélérée au sens de 
l'art. 3 al. 7 LCI (art. 5 al. 2 let. l du règlement général d’exécution de la loi sur la 
protection des monuments, de la nature et des sites - RPMNS - L 4 05.01 ; art. 106 
al. 2 LCI), mais le SMS, auquel la compétence incombe, qui dépend de l'office du 
patrimoine et des sites (ci-après : OPS), rattaché au département du territoire  
(art. 6 al. 1 let. e ch. 3 du règlement sur l'organisation de l'administration 
cantonale - ROAC - B 4 05.10).  

  Au regard de l'art. 106 al. 2 LCI qui établit la compétence de l'OPS, le 
préavis du SMS était obligatoire. Selon la jurisprudence, une prééminence devait 
lui être reconnue par l’autorité recourante. Il ne saurait dès lors a priori lui être 
reproché de l'avoir suivi et d'avoir autorisé la pose de panneaux solaires à capteurs 
thermiques à plans vitrés en lieu et place de capteurs thermiques à tubes sous vide.  

14.  Reste à déterminer si, ce faisant, le TAPI a excédé ou abusé de son pouvoir 
d'appréciation en ce qu'il a autorisé l'installation de tubes vitrés à la place de la 
solution technique des capteurs thermiques à plans vitrés, solution qui avait été 
retenue par le département.  

  Le SMS, dans son premier préavis du 7 septembre 2015, a considéré que la 
disposition des capteurs pouvait largement être améliorée. Afin de minimiser 
l'impact esthétique sur les toitures, il préconisait une meilleure répartition entre les 
deux pans, avec deux blocs compacts comprenant chacun deux hauteurs de 
panneaux. Le projet devait être modifié pour répondre à ces exigences et précisait 
que les éléments devraient être de finition noire, mate et homogène. Les tubes 
vitrés étaient ainsi proscrits. Dans son second préavis du 19 octobre 2015, il 
émettait néanmoins de très importantes réserves, soit la présence de capteurs 
solaires de finition noire, mate et homogène, avec pose affleurée aux tuiles, les 
tubes vitrés étant refusés. Ces deux préavis se sont fondés sur le fait que les 
capteurs thermiques à tubes sous vide ont des caractéristiques telles que la 
réverbération, la couleur, une position non affleurée aux tuiles, qui les rendent 
moins esthétiques que les capteurs thermiques à plans vitrés.  

  Les premiers juges ont en particulier retenu que ces considérations 
n’emportaient pas la conviction et n’étaient pas de nature, compte tenu du fait que 
le bâtiment sur lequel ces capteurs devaient être posés se situe en zone 4B 

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protégée, à décider le recourant d'opter pour un autre type de capteurs en lieu et 
place de ceux initialement proposés par l'intimée. La proposition de l'intimée se 
fondait sur les faits « notoires » que les capteurs thermiques sous vide étaient 
particulièrement adaptés au type de construction envisagé, en raison notamment 
de l’appoint de chauffage excellent qu’ils fournissaient du fait de leur meilleur 
rendement en hiver et pour les hautes températures et qu'ils autorisaient une 
optimisation de la surface donnée dans la mesure où leur rendement était plus 
efficient dans des surfaces telles que celles de la construction envisagée, si bien 
qu’elles permettaient d’utiliser une surface moins importante pour un rendement 
équivalent. Le choix de l'intimée avait pour effet, compte tenu de la surface 
disponible et du coût d’une telle installation, de rendre possible l’installation de 
panneaux solaires, alors qu’une installation de capteurs thermiques à plans vitrés, 
compte tenu de leur rendement, rendait illusoire le rapport entre l’investissement à 
consentir et la production escomptée. 

  Selon le département, ces capteurs avaient certes un meilleur rendement 
lorsque l'écart de température entre l'air extérieur et le fluide intérieur était grand, 
donc un peu mieux adaptés au chauffage ou à la production d'eau très chaude. 
Toutefois, ils avaient notamment une certaine épaisseur et étaient dès lors 
difficiles à intégrer à un pan de toiture. De plus, l'apport supplémentaire des 
capteurs sous vide par rapport aux capteurs vitrés ne représentait qu'une dizaine de 
litres de mazout par an et par mètre carré d'installation.  

  En l'occurrence, en délivrant l'autorisation de construire querellée avec la 
restriction du choix du type de panneaux solaires, le département s'est fondé sur 
l'avis des spécialistes du SMS, en privilégiant la pose de capteurs thermiques à 
plans vitrés afin de préserver l'aspect caractéristique du village, dont les toits 
étaient construits avec des matériaux unis et de finition mate. De jurisprudence 
constante, le département peut d'ailleurs fixer lui-même les règles applicables aux 
constructions dans le but de sauvegarder le caractère d'un village et le site 
environnant et déroger aux dispositions ordinaires en vertu de l'art. 106 al. 1 LCI, 
qui est une clause d’esthétique particulière, plus précise que l’art. 15 LCI, soit une 
notion qui varie selon les conceptions de celui qui l’interprète et selon les 
circonstances de chaque cas d’espèce. De plus, le SMS, qui a notamment pour 
objectif la protection du patrimoine, s'est conformé à la directive relative aux 
installations solaires, en préservant la silhouette du village et des toitures du 
paysage. Dès lors, le choix des panneaux solaires, soit des capteurs thermiques à 
plans vitrés, tient compte de la qualité architecturale et de l'ancienneté du bâtiment 
tout comme de son environnement. En délivrant l'autorisation de construire 
querellée avec la restriction du choix du type de panneaux solaires, le département 
a concilié deux intérêts publics divergents, soit la promotion des énergies 
renouvelables et la protection du patrimoine bâti. 

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  Partant, le TAPI n'avait pas à s'écarter des préavis favorables délivrés lors de 
la procédure d'autorisation en substituant son appréciation à celle faite par le 
département lors de la délivrance de l'autorisation querellée.  

15.  Compte tenu de ce qui précède, le recours sera admis, le jugement entrepris 
sera annulé et l'autorisation de construire APA 43'170 du 3 novembre 2015 
rétablie. 

16.  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de 
l’intimée, qui succombe et a pris matériellement des conclusions tendant au rejet 
du recours et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 1 LPA ; 
12 al. 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure 
administrative du 30 juillet 1986  [RFPA - E 5 10.03]). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 27 juin 2018 par le département du territoire 
contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 24 mai 2018 ; 

au fond : 

l'admet ; 

annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 24 mai 2018 ;  

rétablit l'autorisation de construire APA 43'170 du département du territoire du 
3 novembre 2015 ;  

met à la charge de la société coopérative d'habitation Les Ailes un émolument de 
CHF 500.- ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 

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conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt au département du territoire, soit pour lui l’office des 
autorisations de construire, à Me Pierre Daudin, avocat de la société coopérative 
d'habitation Les Ailes, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance.  

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Thélin et Verniory, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. Scheffre 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Payot Zen-Ruffinen 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :