# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d28c9e6f-11fe-5261-af6d-b63a49d522d2
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-23
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 23.02.2021 A/457/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-457-2021_2021-02-23.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/457/2021-DIV ATA/183/2021  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 23 février 2021 

 

dans la cause 

 

A______ (SUISSE) SA 
représentée par Me Vincent Jäggi et Adrian Veser, avocats  

contre 

VILLE DE GENÈVE, DÉPARTEMENT DES FINANCES, DE 
L'ENVIRONNEMENT ET DU LOGEMENT 
représentée par Me Adrien Alberini, avocat 

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A/457/2021 

EN FAIT 

1)  En novembre 2020, la ville de Genève (ci-après : ville), département des 
finances, de l'environnement et du logement (ci-après : département), a lancé 
l’opération « bons d’achat solidaires » (ci-après : opération) proposant à la 
population des bons d’achat de CHF 20.-, CHF 50.- et CHF 100.- avec un rabais 
de 20% financé par la ville, en partenariat avec la Fondation communale pour le 
développement des emplois et du tissu économique (ci-après : Fondetec), la 
plateforme GenèveAvenue et le réseau « monnaie Léman ». Les commerces 
participant devaient être situés sur le territoire de la ville et inscrits sur le site de 
GenèveAvenue. Les arcades alimentaires étaient exclues. Les bons étaient 
valables jusqu’au 31 décembre 2021, mais la Fondetec versait leur au 
commerçant, dans les dix jours après l’achat du bon. 

  Un crédit de CHF 2'500'000.- a été approuvé par le Conseil municipal.  

2)  A______ (Suisse) SA (ci-après : A______ (Suisse) SA), dont le siège est à 
Satigny, s’est inscrite sur le site de GenèveAvenue le 18 décembre 2020. Elle 
explique qu’elle exploite treize magasins en Suisse, dont les quatre sis à Genève 
emploient 149 personnes. Entre sa mise en ligne le 22 décembre 2020 sur le site 
de GenèveAvenue et le 21 janvier 2021, des « bons d’achat solidaires » pour une 
valeur totale de CHF xxx.- ont été vendus en sa faveur. Selon A______ (Suisse) 
SA, ce montant correspond à environ un tiers de son chiffre d’affaires du mois de 
février 2020. 

3)  La première phase de l’opération a pris fin le 18 janvier 2021 à 18h00. Le 
même jour, la ville a annoncé qu’elle reconduisait l’opération jusqu’au 28 février 
2021. Les conditions générales ont été modifiées en ce sens que « les entreprises 
participantes doivent avoir leur siège mondial en Suisse ». 

  Le Conseil municipal a accordé un crédit complémentaire de 
CHF 5'000'000.- pour financer la suite de l’opération. 

4)  Le 21 janvier 2021, A______ (Suisse) SA s’est rendu compte que son nom 
ne figurait plus sur la liste des commerçants participant à l’opération. Elle s’est 
alors aperçue de la modification précitée des conditions générales. 

5)  A______ (Suisse) SA a allégué, sans être contredite, que lors d’un entretien 
téléphonique avec une représentante de la ville le 22 janvier 2021, une 
collaboratrice du département lui a indiqué que la ville ne souhaitait pas 
subventionner des enseignes appartenant à des groupes, dont le siège était « situé 
à l’international », l’opération étant destinée aux petits commerçants genevois. 

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6)  Par courrier du 27 janvier 2021, A______ (Suisse) SA a demandé à la ville 
de la réintégrer dans l’opération. 

7)  Son courrier étant demeuré sans réponse, elle a relancé la ville le 1er février 
2021, constatant qu’elle n’avait ni été réintégrée dans l’opération ni reçu de prise 
de position ou d’explication. Elle réitérait sa demande d’être réintégrée et 
indiquait qu’à défaut de réintégration dans les trois jours, elle saisirait l’autorité 
administrative compétente. 

8)  La ville a répondu le 2 février 2021 qu’elle avait pris note des courriers de 
A______ (Suisse) SA et reviendrait à elle « en temps opportun ».  

9)  Selon A______ (Suisse) SA, elle a reçu, le même jour, un courriel de 
GenèveAvenue lui indiquant que celle-ci avait le plaisir de la compter dans la 
seconde opération de « bons d’achat solidaires ». 

10)  Le 5 février 2021, la ville a fait savoir que l’opération n’incluait pas « les 
entités appartenant à des groupes internationaux dont la maison-mère est basée à 
l’étranger », qui n’avaient pas le même besoin de soutien que les entités locales et 
pouvaient se voir octroyer des avances de trésorerie par leur maison-mère ou par 
d’autres sociétés du groupe.  A______ (Suisse) SA appartenait à un grand groupe, 
qui, selon les informations publiquement accessibles pour 2017, employait 26'000 
personnes et présentait un chiffre d’affaires consolidé de près de EUR xxx. Son 
éviction ne constituait pas une discrimination ou une distorsion de la concurrence 
à l’égard de B______ ou C______, qui n’étaient pas des entités comparables à 
elle. 

11)  Le 5 février 2021, A______ (Suisse) SA a réitéré sa demande d’être, par 
retour de courrier, réintégrée dans l’opération, reprenant les arguments déjà 
exposés. 

12)  Par acte déposé le 10 février 2021 au greffe de la chambre administrative de 
la Cour de justice (ci-après : chambre administrative), A______ (Suisse) SA a 
recouru contre la décision de la ville l’excluant de l’opération « bons d’achat 
solidaires », concluant, sur mesures provisionnelles et sur le fond, à sa 
réintégration immédiate ainsi que, sur le fond, à la constatation que son exclusion 
était illicite, subsidiairement au renvoi de la cause à la ville pour nouvelle 
décision, plus subsidiairement au constat que la ville avait commis un déni de 
justice. 

  Son exclusion constituait une décision au sens de l’art. 4 al. 1 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (ci-après : LPA). Si tel n’était pas 
le cas, il convenait d’admettre que le refus de rendre une décision visant à faire 
cesser ou révoquer l’acte illicite, malgré les mises en demeure, devait être assimilé 
à une décision. Son droit d’être entendue avait été violé, n’ayant pas pu se 

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déterminer avant son exclusion et n’ayant pas reçu de décision motivée. Sa liberté 
économique était également violée, la décision d’exclusion favorisant ses 
concurrents directs, notamment C______ en ce qui concernait la vente du livre et 
B______ en ce qui concernait les articles électroniques, informatiques et 
électroménagers. Ses ventes dans ces domaines étaient quasiment nulles depuis 
son exclusion. Aucune base légale ne fondait la distinction opérée par la ville. Le 
critère du « siège mondial » à Genève avait été ajouté après son exclusion. Il 
s’agissait d’un critère flou, peu clair et discriminatoire, qui n’était pas appliqué 
systématiquement puisque des sociétés étrangères (D______, E______, F______, 
G______ etc.) restaient admises. 

  Par ailleurs, B______ et C______ ne pouvaient être qualifiées de 
commerces de proximité. Interpellé par la presse sur le subventionnement à 
B______, le chef du département avait répondu que B______ était une entreprise 
familiale genevoise qui générait de l’emploi. Toujours selon la presse, les bons 
d’achat avaient trouvé preneur pour CHF 8'800'000.-, dont xxx % avaient été 
vendus à B______. La ville avait déclaré qu’elle n’inclurait dans la seconde phase 
de l’opération que « les entreprises ayant un siège social dans le canton ou y ayant 
une activité prépondérante ».   

  L’exclusion n’était pas non plus justifiée par un intérêt public ni 
proportionnée, un plafonnement du montant total aurait paru plus adéquat. Tant la 
motivation de l’exclusion que l’exclusion étaient arbitraires. I______, une société 
française appartenant à A______ France, pouvait participer du seul fait que sa 
succursale se trouvait dans le magasin C______. 

13)  Se déterminant sur mesures provisionnelles et sur le fond, la ville a conclu 
au rejet des deux. 

  La recourante n’avait jamais sollicité de décision de sa part, mais une prise 
de position, qui lui avait été donnée par courrier du 5 février 2021. L’opération 
avait été affinée au gré du contexte incertain et changeant, dans le respect des 
libertés individuelles et du principe de proportionnalité, dans le but de la meilleure 
utilisation possible des deniers publics. Après l’expérience de l’opération conduite 
jusqu’en janvier 2021, la ville avait souhaité restreindre son aide aux besoins 
devenus les plus urgents, à savoir le soutien au commerce local, ce qui avait 
conduit à l’introduction du critère du siège mondial en Suisse. Ce critère se 
justifiait par le fait que les entités appartenant à des groupes internationaux 
pouvaient bénéficier d’une couverture financière (telles qu’avances de trésorerie 
par la maison-mère ou d’autres sociétés du groupe ; aide étatique ; aide de l’Union 
Européenne) potentiellement différente de celle des commerces locaux.  

  Dans la seconde phase, entrée en vigueur le 21 janvier 2021, la ville avait 
également introduit un plafond à CHF 100'000.- par établissement. A______ 
(Suisse) SA, comme d’autres commerçants ne remplissant plus les critères de 

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l’opération, n’avait pas été informée des modifications, une telle démarche ayant 
été jugée disproportionnée ; seule la ville fixait les conditions, GenèveAvenue se 
limitant à les exécuter. 

  B______ et C______ avaient leur « siège mondial » en Suisse. H______ SA 
(ci-après : H______), société-mère du groupe comprenant B______, avait son 
siège à Genève. Si B______ était concurrente sur le même marché que A______ 
(Suisse) SA, son chiffre d’affaires reposait aussi sur d’autres activités que celles 
de A______ (Suisse) SA. C______  était également concurrente de A______ 
(Suisse) SA, mais son activité n’était pas comparable à celle de A______ (Suisse) 
SA, dont le groupe et l’activité globale étaient plus importants. Les autres 
commerces cités par la recourante travaillaient au bénéfice d’une franchise et, 
donc, à leur propre risque financier, contrairement à A______ (Suisse) SA. Une 
entité avait d’ailleurs été retirée de l’opération, lorsque la ville avait appris qu’elle 
n’était pas exploitée sous franchise. Selon le communiqué de presse du groupe 
A______ France du 19 avril 2020, celui-ci avait bénéficié d’un prêt garanti par 
l’État français de EUR xxx. A______ (Suisse) SA n’avait établi ni la diminution 
de son chiffre d’affaires ni que celle-ci serait liée à son exclusion de l’opération. 
Au contraire, selon les informations accessibles sur le site du groupe A______, 
son chiffre d’affaires avait fortement augmenté au troisième trimestre de 2020. 

14)  Dans sa réplique sur mesures provisionnelles et sur le fond, A______ 
(Suisse) SA a relevé qu’il appartenait à la ville d’exposer les critères selon 
lesquels elle privilégiait certains acteurs économiques et non à A______ (Suisse) 
SA de démontrer qu’elle avait le droit de participer à l’opération. La 
compréhension que la recourante avait du système de l’opération ne constituait 
pas une motivation de son exclusion. Elle n’avait reçu aucun soutien financier du 
groupe A______ France ni d’aucun membre de ce groupe. Le plafonnement à 
CHF 100'000.- par établissement ne ressortait pas des conditions générales 
publiées le 22 janvier 2021, ni d’ailleurs du communiqué de presse du Conseil 
administratif. La presse avait mentionné un possible plafonnement à 5 % du 
montant total, soit CHF 250'000.- (5% de CHF 5'100'000.-). Au vu des pièces 
produites, il ne pouvait être exclu que les conditions aient été modifiées après 
l’introduction du recours. Compte tenu de l’incitation que les bons d’achat 
pouvaient constituer, l’impact sur le chiffre d’affaires était considérable. En outre, 
pour CHF 100'000.- de participation de la ville, la consommation y relative se 
montait à CHF 500'000.- ; l’atteinte portée à la neutralité concurrentielle et à la 
liberté économique était ainsi importante. 

  Le seul marché auquel il fallait comparer C______ était le marché genevois. 
B______ appartenait, comme la recourante, à un groupe, de sorte qu’elle pourrait 
aussi bénéficier du soutien financier de celui-ci. Les chiffres que la ville tirait du 
rapport financier du groupe A______ France étaient des chiffres consolidés, qui 
ne concernaient pas que A______ (Suisse) SA. Par ailleurs, la ville n’avait pas 

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produit les chiffres de B______, C______ ou H______. La discrimination fondée 
sur l’appartenance à un groupe étranger contrevenait aux engagements 
internationaux de la Suisse et à la loi sur le marché intérieur. En outre, les 
entreprises bénéficiant d’aides étatiques n’avaient pas le droit de transférer cette 
aide à une société n’ayant pas son siège dans le même pays. La recourante n’était 
ainsi pas aidée par le groupe A______ France. Par ailleurs, l’intimée n’était pas en 
mesure de démontrer que le capital-actions des sociétés ayant leur siège en Suisse 
ne serait pas détenu par des actionnaires « étrangers ». Il y avait un intérêt public à 
réintégrer la recourante, les consommateurs genevois bénéficiant ainsi d’un plus 
large choix. Le montant de l’aide étant déjà arrêté, la réintégration n’aurait aucun 
impact sur les deniers publics. L’argument relatif aux établissements franchisés ne 
résistait pas à l’examen, la ville n’étant pas en mesure de savoir si ceux-ci étaient 
soutenus par les franchiseurs. La recourante subissait une perte de clientèle et de 
fidélisation, et la distorsion de la concurrence était susceptible de durer au-delà du 
28 février 2021. 

  Étaient joints les conditions générales valables au 21 janvier 2021, un 
tableau avec les encaissements par A______ (Suisse) SA des bons d’achat 
solidaires en janvier et février 2021 ainsi qu’un extrait du site d’un syndicat 
dénonçant les pressions exercées par B______ sur ses employés pour accepter une 
augmentation de leur temps de travail. 

15)  La recourante a encore produit une attestation du directeur financier de 
A______ France selon laquelle en 2020, A______ (Suisse) SA n’avait pas 
bénéficié d’aide financière ou d’avance de trésorerie de celle-ci ou d’une société 
appartenant au groupe. 

16)  Par décision du 18 février 2021, la requête de mesures provisionnelles a été 
rejetée. 

17)  Par duplique spontanée, reçue le 18 février 2021, après que la décision sur 
mesures provisionnelles eut été rendue, la ville a observé que le plafond à 
CHF 100'000.- existait déjà le 22 janvier 2021 et que de nombreuses autres 
sociétés ne participaient pas à la seconde phase, en particulier les sociétés-filles de 
groupes étrangers actives dans le prêt-à-porter. Le fait que A______ France 
n’avait pas aidé A______ (Suisse) SA en 2020 ne signifiait pas qu’une aide ou 
avance de trésorerie n’aurait pas ou ne pourrait pas être accordée, si sa capacité 
financière ou concurrentielle avait réellement été affectée ou devait l’être en 2021. 

18)  Cette duplique a été transmise à la recourante et il a été rappelé aux parties 
que la cause était gardée à juger. 

 

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EN DROIT 

1)  Le recours est formé devant la juridiction compétente (art. 132 de la loi sur 
l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). 

2)  Se pose la question de savoir s’il existe une décision susceptible de recours.  

 a. En vertu de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions au sens 
de l'art. 1 LPA, les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les 
cas d'espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour 
objet : de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a) ; de 
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits 
(let. b) ; de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, 
modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Lorsqu'une 
autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son 
silence est assimilé à une décision (art. 4 al. 4 LPA). 

 b.  À teneur de l'art. 4A LPA, intitulé « Droit à un acte attaquable », toute 
personne qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l'autorité compétente 
pour des actes fondés sur le droit fédéral, cantonal ou communal et touchant à des 
droits ou des obligations (al. 1) : s'abstienne d'actes illicites, cesse de les 
accomplir, ou les révoque (let. a) ; élimine les conséquences d'actes illicites  
(let. b) ; constate le caractère illicite de tels actes (let. c). L'autorité statue par 
décision (art. 4A al. 2 LPA). Lorsqu'elle n'est pas désignée, l'autorité compétente 
est celle dont relève directement l'intervention étatique en question (art. 4A  
al. 3 LPA). 

 c.  En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral 
(ATA/1656/2019 du 12 novembre 2019 consid. 2b ; ATA/385/2018 du 24 avril 
2018 consid. 4b et les références citées). Il ne suffit pas que l'acte querellé ait des 
effets juridiques, encore faut-il que celui-ci vise des effets juridiques. Sa 
caractéristique en tant qu'acte juridique unilatéral tend à modifier la situation 
juridique de l'administré par la volonté de l'autorité, mais sur la base de et 
conformément à la loi (ATA/1656/2019 précité consid. 2c ; ATA/385/2018 
précité consid. 4c). La décision a pour objet de régler une situation juridique, 
c'est-à-dire de déterminer les droits et obligations de sujets de droit en tant que 
tels. Ce critère permet d'écarter un certain nombre d'actes qui ne constituent pas 
des décisions, comme les actes matériels, les renseignements, les 
recommandations ou les actes internes de l'administration (Benoît BOVAY, 
Procédure administrative, 2ème éd., 2015, p. 339 ss). 

  Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, en droit public, la notion de 
« décision » au sens large vise habituellement toute résolution que prend une 
autorité et qui est destinée à produire un certain effet juridique ou à constater 
l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une obligation ; au sens étroit, c'est un 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/1656/2019
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/385/2018
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/1656/2019
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/385/2018

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acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel et 
concret (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; 106 Ia 65 consid. 3 ; 99 Ia 518 consid. 3a). 
La notion de décision implique un rapport juridique obligatoire et contraignant 
entre l'autorité et l'administré (arrêts du Tribunal fédéral 1C_593/2016 du 
11 septembre 2017 consid. 2.2 ; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2). 

 d. En l’espèce, aucune décision formelle constatant que la recourante ne 
remplissait pas les conditions permettant de participer à la seconde phase de 
l’opération menée par l’intimée n’a été rendue. L’intéressée s’est aperçue du fait 
qu’elle ne figurait plus sur la liste des commerçants participant à l’opération le 
21 janvier 2021. Cette information lui a été confirmée d’abord par oral lors de 
l’entretien téléphonique avec une collaboratrice du département, puis dans le 
courrier du conseil de la ville du 5 février 2021. Celui-ci comportait une 
motivation relative à la non-admission à la seconde phase de l’opération. Ce 
courrier, qui confirme ladite non-admission et en expose les motifs, satisfait aux 
critères permettant de retenir qu’il s’agit d’une décision. Il constate en effet 
l’inexistence d’un droit et affecte concrètement et individuellement la recourante. 

  Celle-ci ayant saisi la chambre administrative dans les cinq jours suivant ce 
courrier, elle a agi dans le délai de recours légal (art. 62 al. 1 let. a LPA). Le 
recours, qui satisfait pour le surplus aux exigences légales, est ainsi recevable. 

3)  La recourante et l’intimée ont invoqué, à titre de preuve, leur audition et la 
recourante a proposé de produire des documents complémentaires. 

 a. Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit 
pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il y soit donné suite 
(ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 127 I 54 consid. 2b). Ce droit ne s'étend qu'aux 
éléments pertinents pour l'issue du litige et n'empêche pas le juge de renoncer à 
l'administration de certaines preuves et de procéder à une appréciation anticipée 
de ces dernières, s'il acquiert la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à 
modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant 
du dossier (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2 ; 131 I 153 consid. 3). En outre, il 
n'implique pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de 
témoins (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 130 II 425 consid. 2.1). 

 b. En l’espèce, les parties ont pu exposer leurs arguments dans leurs écritures 
respectives et produire leurs pièces. Les questions à résoudre ne nécessitent pas 
d’autres actes d’instruction. L’audition sollicitée par les parties n’est pas 
susceptible d’apporter d’autres éléments pertinents pour la solution du litige. Il en 
va de même de la production de documents, qui n’est pas susceptible de modifier 
l’issue du litige. 

  Partant, il ne sera pas procédé à d’autres actes d’instruction. 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/135%20II%20328
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/106%20Ia%2065
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/99%20Ia%20518
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_593/2016
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/8C_220/2011
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/JmpLex/RS%20101
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/132%20II%20485
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/127%20I%2054
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/138%20III%20374
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/131%20I%20153
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/134%20I%20140
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/130%20II%20425

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4)  La recourante se plaint d’une violation de son droit d’être entendue du fait 
qu’elle n’a pas pu s’exprimer avant que la décision retenant qu’elle ne répondait 
pas aux critères de la seconde phase de l’opération soit rendue et que ladite 
décision n’était pas motivée. 

 a. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend, notamment, 
le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de produire des 
preuves pertinentes et de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une 
décision ne soit prise (ATF 143 III 65 consid. 3.2 ; 142 II 218 consid. 2.3 ; 137 IV 
33 consid. 9.2). Il comprend également le droit d'obtenir une décision motivée. Il 
suffit que l'autorité mentionne, même brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur 
lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre 
compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 III 
65 consid. 5.2 et les références citées). 

 b. En l’espèce, la ville a fourni des explications, par le truchement de son 
conseil, à sa décision de ne pas admettre la recourante à la seconde phase de 
l’opération. Ces explications ont été suffisantes pour permettre à l’intéressée de 
faire valoir ses moyens dans son recours à la chambre administrative. Le reproche 
d’un défaut de motivation tombe donc à faux. 

  Par ailleurs et contrairement à ce que fait valoir la recourante, l’intimée 
n’avait pas à la consulter avant de modifier les conditions d’admission à 
l’opération. Cette décision procédait d'une décision collective ou générale 
s'adressant à un grand nombre de destinataires, mais régissant une situation 
déterminée. Son entrée en vigueur la rendait immédiatement opposable sans qu'il 
soit nécessaire, si tant est que cela fût concevable, d'entendre préalablement 
chacun des destinataires intéressés (ATF 139 V 143 consid. 1.2 ; 134 II 272 
consid. 3.2). 

  À cela s’ajoute que l’opération concerne un grand nombre de commerces sis 
sur le territoire de la ville et sa durée de validité n’a été prolongée, le 18 janvier 
2021, que d’un peu plus d’un mois. Ainsi, tant au vu du nombre d’administrés 
concernés et de la durée très limitée de la seconde phase, selon des conditions plus 
restrictives pour les commerçants, il ne pouvait être exigé de l’intimée qu’elle 
informe individuellement les participants qui n’en remplissaient plus les 
conditions. Enfin, s’il fallait admettre une violation du droit d’être entendu, 
celle-ci - qui ne revêtirait pas une gravité particulière - serait réparée dans la 
présente procédure, la chambre de céans disposant d’une pleine cognition en fait 
et en droit (ATF 143 I 65 consid. 4.2, non publié). 

  Le grief sera donc rejeté. 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/143%20III%2065
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/142%20II%20218
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/137%20IV%2033
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/137%20IV%2033
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/143%20III%2065
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/143%20III%2065
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5)  La recourante se plaint de la violation de la liberté économique, du principe 
de la liberté économique, de l’égalité de traitement et de l’interdiction de 
l’arbitraire . 

 a. Une décision viole le principe de l’égalité de traitement consacré par l’art. 8 
Cst. lorsqu’elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun 
motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu’elle omet 
de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances (ATF 137 V 121 
consid. 5.3 ; 134 I 23 consid. 9.1). Il y a notamment inégalité de traitement 
lorsque l’État accorde un privilège ou une prestation à une personne, mais qu’elle 
les dénie à une autre qui se trouve dans une situation comparable (ATF 140 I 201 
consid. 6.5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_223/2014 précité consid. 4.5.1). 

 b. Invocable tant par les personnes physiques que morales, la liberté 
économique (art. 27 Cst.) protège toute activité économique privée, exercée à titre 
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 137 I 167 
consid. 3.1 ; 135 I 130 consid. 4.2).  

  En vertu de l'art. 94 al. 1 Cst., la Confédération et les cantons respectent le 
principe de la liberté économique. De manière générale, l'État reconnaît que 
l'économie relève principalement de la société civile et qu'il doit lui-même 
respecter les éléments essentiels du mécanisme de la concurrence (ATF 140 I 218 
consid. 6.2 ; 138 I 378 consid. 6.3). Il est donc en principe interdit à l'État de 
prendre une quelconque mesure susceptible d'empêcher la libre concurrence dans 
le but d'assurer ou de favoriser certaines branches économiques ou certaines 
formes d'activité économique, voire de diriger la vie économique selon un plan 
déterminé. En revanche, des mesures restrictives poursuivant des motifs d'ordre 
public, de politique sociale ou des mesures ne servant pas en premier lieu des 
intérêts économiques (par exemple, aménagement du territoire, politique 
environnementale) sont admissibles (cf. Message du 20 novembre 1996 relatif à 
une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 1, 177; ATF 131 I 223 consid. 4.2 ; 
130 II 87 consid. 3 ; 130 I 26 consid. 6.2). 

  Selon le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la 
même branche économique, découlant des art. 27 et 94 Cst., sont interdites les 
mesures qui causent une distorsion de la compétition entre concurrents directs, 
c'est-à-dire celles qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence. On entend 
par concurrents directs les membres de la même branche qui s'adressent avec les 
mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. À cet égard, les 
art. 27 et 94 Cst. offrent une protection plus étendue que celle de l'art. 8 Cst. (ATF 
140 I 218 consid. 6.3 ; 130 I 26 consid. 6.3.3.1 et les références citées). Le 
principe d'égalité de traitement des concurrents d'une même branche économique 
ne s'applique, cependant, pas dans l'hypothèse où deux catégories d'entreprises se 
trouvent dans une situation de concurrence pour une partie seulement de leurs 
activités (ATF 120 Ia 236 consid. 2b ; 119 Ia 433 consid. 2b). 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/137%20V%20121
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/134%20I%2023
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/140%20I%20201
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_223/2014
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  L'égalité de traitement entre concurrents n'est toutefois pas absolue et 
autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur une base légale, 
qu'elles répondent à des critères objectifs, soient proportionnées et résultent du 
système lui-même (ATF 140 I 218 consid. 6.3 ; 125 I 431 consid. 4b/aa). 

 c. Une décision est arbitraire (art. 9 Cst.) lorsqu'elle contredit clairement la 
situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair 
et indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et 
de l'équité. Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une solution autre que celle de 
l'autorité cantonale semble concevable, voire préférable. Pour qu'une décision soit 
annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que sa motivation soit 
insoutenable; il faut encore que cette décision soit arbitraire dans son résultat 
(ATF 144 IV 136 consid. 5.8 ; 142 V 513 consid. 4.2 ; 140 I 201 consid. 6.1). 

 d. En l’espèce, il convient, en premier lieu, de qualifier l’aide apportée par la 
ville aux commerçants au travers de l’opération.  

  Selon l’introduction aux conditions générales de l’opération, celle-ci vise à 
soutenir le commerce local et à augmenter le pouvoir d’achat. Au vu de ces buts, 
l’aide financière octroyée au moyen des bons d’achat ne constitue une subvention 
ni au sens de la loi sur les indemnités et les aides financières du 15 décembre 2005 
(LIAF - D 1 11) ni au sens du règlement du 4 juin 2014 de la ville régissant les 
conditions d’octroi des subventions municipales (LC 21 195). En effet, les 
subventions régies par ces dispositions sont destinées à des bénéficiaires réalisant 
des tâches d’intérêt public ou de pure utilité publique (art. 3 al. 2 et 5 al. 3 dudit 
règlement ; art. 2 al. 1 LIAF), ce qui n’est pas le cas des commerces pouvant 
participer à l’opération qui poursuivent un but lucratif. 

  Par ladite opération, la ville tente, en particulier, de soutenir les commerces 
sis sur son territoire. La promotion du commerce local qu’elle mène constitue 
ainsi une mesure de politique économique. Au vu de ce qui a été exposé ci-dessus, 
de telles mesures, qui interviennent directement dans le jeu de la libre concurrence 
entre acteurs économiques sis sur le territoire de la ville, doivent – contrairement 
aux subventions qui ne créent aucun droit en faveur des bénéficiaires (ATF 121 Ia 
230 consid. 3h) – strictement respecter l’égalité de traitement entre les 
administrés. 

  L’admission à la seconde phase de l’opération des « bons d’achat 
solidaires » suppose, notamment, que le commerçant ait son « siège mondial » en 
Suisse. 

  Il est, tout d’abord, observé que ce critère, qui est, certes, parfois utilisé pour 
désigner le siège de la société mère d’une filiale ou de la société dominante (arrêt 
du Tribunal fédéral 4A_225/2008 du 12 août 2008), n’est pas une notion juridique 
connue du droit suisse des sociétés. Il est donc sujet à interprétation. 

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  Par ailleurs, l’introduction de cette exigence vise à exclure du soutien de 
l’intimée les sociétés sises sur son territoire qui n’ont pas leur siège en Suisse ou 
ne sont pas détenues par une société ayant son siège en Suisse. Cette distinction 
fait fi du fait que les sociétés ainsi exclues sont des sociétés constituées 
conformément aux exigences légales applicables en Suisse, auxquelles elles 
doivent se conformer. Celles-ci constituent des personnes morales indépendantes, 
régies par la législation applicable à leur lieu d’incorporation, soit en Suisse. Leur 
éventuelle détention économique par des sociétés ou actionnaires non suisses ne 
saurait justifier un traitement différent au regard du but de promotion économique 
affiché par la ville. 

  En effet, la recourante, sujet de droit suisse ayant son siège dans le canton 
de Genève, contribue à l’essor économique de la ville. Elle fournit des emplois et 
propose à sa clientèle à Genève des produits dans le domaine du livre et des 
appareils électroniques en particulier. L’ensemble de son activité est soumis aux 
règles de droit suisse. En outre, les revenus réalisés en lien avec l’opération de 
promotion conduite par la ville entrent dans le chiffre d’affaires de la recourante et 
sont comptabilisés dans son bilan, conformément aux règles comptables du droit 
suisse. L’exclusion de la recourante va ainsi à l’encontre du but poursuivi par 
l’intimée, qui vise à soutenir les commerces sis sur son territoire. 

  La ville justifie l’introduction du critère d’exclusion précité par l’aide que 
de telles sociétés seraient susceptibles de percevoir de leur société-mère ou de 
sociétés du groupe auquel elles appartiennent. L’on comprend de ce raisonnement 
que l’intimée souhaite éviter d’octroyer une aide à des commerces susceptibles de 
trouver un appui financier auprès du groupe auquel ils appartiennent, groupe qui 
pourrait lui-même bénéficier d’aides étatiques autres que celles versées par la 
Confédération et le canton de Genève. Or, le moyen choisi par l’intimée pour 
atteindre ce but n’est pas adéquat. En effet, rien ne permet de tenir pour établi que 
les sociétés de droit suisse détenues par une société ou un groupe étranger 
bénéficient nécessairement d’avances de trésorerie ou d’une autre aide financière 
de ces derniers. Si de telles aides peuvent être accordées, elles dépendent de 
décisions prises par les sociétés mères, selon leurs propres appréciations et critères 
économiques. Selon l’attestation du directeur financier du groupe auquel la 
recourante appartient, cette dernière n’a d’ailleurs pas bénéficié d’aide financière 
ou d’avance de trésorerie de celui-ci en 2020. Si la ville voulait éviter que son 
aide bénéficie, par le truchement de sociétés de droit suisse à des sociétés 
étrangères, elle aurait pu introduire une clause l’indiquant. La simple exclusion de 
sociétés de droit suisse détenues par une société mère n’ayant pas son siège en 
Suisse n’est ainsi pas proportionnée au but poursuivi par l’exclusion. 

  Par ailleurs, il n’est pas établi que le prêt garanti par l’État français au 
groupe qui détient la recourante bénéficie également à cette dernière. Il est, en 
effet, notoire que les aides d’urgence accordées par les États, qu’il s’agisse de la 

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Suisse ou des États de l’Union Européenne, sont destinées aux sociétés 
développant leur activité économique dans lesdits États et ne sauraient être 
utilisées pour des sociétés filles sises hors de ces États, l’idée étant de sauvegarder 
des places de travail dans ces derniers (voir l’aide accordée par le Parlement 
suisse à Swissair, non soutenue par l’aide accordée à sa société mère Lufthansa : 
https://www.swissinfo.ch/fre/coronavirus--cr%C3%A9dits-pour-le-secteur-
a%C3%A9rien_le-parlement-veut-aider-swiss-%C3%A0-reprendre-son-
envol/45740678). 

  Enfin, le passage de l’ouvrage de doctrine cité par l’intimée justifiant selon 
elle une inégalité de traitement entre acteurs économiques se rapporte aux 
situations particulières où l’État réglemente l’accès à des biens administrés par lui 
disponibles en faible quantité (« Regelung des Zugangs zu staatlich 
administrierten knappen Gütern »). La présente espèce n’a pas trait à des biens 
administrés par l’État ni à des biens rares. 

  Au vu de ce qui précède, il convient de retenir que l’exclusion de la 
recourante de l’opération « bons d’achat solidaires » repose sur un critère qui 
viole le principe de l’égalité de traitement. 

  Il convient donc d’admettre le recours et d’ordonner à la ville de réintégrer 
immédiatement la recourante dans ladite opération. 

6)  Au vu de l’issue du litige, il n’y a pas lieu à perception d’un émolument. 
Une indemnité de procédure de CHF 1'000.- sera allouée à la recourante, à la 
charge de l’intimée (art. 87 LPA). 

* * * * * 
 
 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 10 février 2021 par A______ (Suisse) SA contre 
la décision de la Ville de Genève du 5 février 2021 ; 

au fond : 

l’admet ; 

ordonne à la Ville de Genève de réintégrer immédiatement A______ (Suisse) SA dans 
l’opération « bons d’achat solidaires » ; 

https://www.swissinfo.ch/fre/coronavirus--cr%C3%A9dits-pour-le-secteur-a%C3%A9rien_le-parlement-veut-aider-swiss-%C3%A0-reprendre-son-envol/45740678
https://www.swissinfo.ch/fre/coronavirus--cr%C3%A9dits-pour-le-secteur-a%C3%A9rien_le-parlement-veut-aider-swiss-%C3%A0-reprendre-son-envol/45740678
https://www.swissinfo.ch/fre/coronavirus--cr%C3%A9dits-pour-le-secteur-a%C3%A9rien_le-parlement-veut-aider-swiss-%C3%A0-reprendre-son-envol/45740678

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dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 

alloue une indemnité de procédure de CHF 1'000.- à A______ (Suisse) SA, à la charge 
de la Ville de Genève ; 

dit que les éventuelles voies de recours contre le présent arrêt, les délais et conditions de 
recevabilité qui leur sont applicables, figurent dans la loi fédérale sur le Tribunal fédéral 
du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110). Le mémoire de recours doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Vincent Jäggi et Adrian Veser, avocats de la 
recourante, ainsi qu'à Me Adrien Alberini, avocat de l’intimée. 

Siégeant : M. Mascotto, président, Mme Krauskopf, M. Verniory,  
Mmes Payot Zen-Ruffinen et Lauber, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. Scheffre 
 

 le président siégeant : 
 
 

C. Mascotto 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière : 
 
 
 
 
 

 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/JmpLex/RS%20173.110