# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9e6a32e7-9abf-581b-bb94-0e9cec22fa2d
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-05-16
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 16.05.2017 BRGE II Nrn. 0077-0078/2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-II-Nrn--0077-00_2017-05-16.pdf

## Full Text

BRGE II Nrn. 0077/2017 und 0078/2017 vom 16. Mai 2017 in BEZ 2017 Nr. 34 

Mit Beschluss vom 8. Juli 2013 erteilte der Gemeinderat X A. unter 
Auflagen und Bedingungen die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung 
eines Wohn- und Pflegeheims auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1. Mit Entscheid 
BRGE II Nrn. 0180-0181/2013 vom 17. Dezember 2013 hiess das Baurekurs-
gericht einen gegen diese Baubewilligung gerichteten Rekurs gut. Der Grund 
dafür war, dass das im Projekt zum Abbruch vorgesehene Gebäude Vers.-Nr. 2 
auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 im damals gültigen Kernzonenplan der 
Gemeinde gelb bezeichnet war, womit es nur unter Beibehaltung des 
Gebäudeprofils und der Erscheinung hätte umgebaut oder ersetzt werden 
dürfen, was nicht der Fall war. 

Der Entscheid des Baurekursgerichts bildete offenbar Anlass für eine 
Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung, in deren Rahmen das gelb 

bezeichnete Gebäude Vers.-Nr. 2 aus dem Kernzonenplan gestrichen wurde. 
Die Gemeindeversammlung X stimmte der Teilrevision am 11. März 2015 zu, 
die Genehmigung der Festsetzung durch die Baudirektion erfolgte am 16. Juli 
2015. Die Entscheide blieben unangefochten.  

Mit der hier angefochtenen erneuten Teilrevision der kommunalen 
Nutzungsplanung sollte das streitbetroffene Grundstück nunmehr gänzlich aus 
der Kernzone herausgelöst und der Zone für öffentliche Bauten zugeteilt 
werden. 

Mit Beschluss vom 25. Juni 2015 setzte die Gemeindeversammlung X 
diese zweite Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung fest. Die Bau-
direktion Kanton Zürich genehmigte die Festsetzung mit Verfügung vom 
26. Oktober 2015.  

Aus den Erwägungen: 

5. Gemäss § 60 Abs. 1 PBG können einer Zone für öffentliche Bauten 
Grundstücke zugewiesen werden, die von ihren Eigentümern zur Erfüllung 
öffentlicher Aufgaben benötigt werden. Als öffentliche Aufgabe gilt auch der Bau 
von Alterswohnungen (Abs. 2). Die Bau- und Zonenordnung (BZO) kann im 
Rahmen des PBG Bauvorschriften für die Zone für öffentliche Bauten vorsehen. 

Gemäss Art. 24 Abs. 1 BZO gelten in der Zone für öffentliche Bauten die 
kantonalrechtlichen Massvorschriften. Gegenüber privaten Nachbargrund-
stücken gilt ein Grenzabstand von der Hälfte der Gebäudehöhe, mindestens 
jedoch 5,0 m (Abs. 2). (...) 

7. Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Rekursinstanz bei der 
Überprüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen einschliesslich 
Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten Über-
prüfungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes 
[VRG]) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 der Bundesver-
fassung [BV] und Art. 85 der Zürcher Kantonsverfassung [KV]) abgeleiteten 
Planungsautonomie Zurückhaltung aufzuerlegen. Diese Zurückhaltung gilt 

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insbesondere dann, wenn es auf die Beurteilung der örtlichen Verhältnisse 
ankommt. Zudem ist das den Gemeindebehörden bei der Nutzungsplanung 
zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermessen zu berücksichtigen. 

Mithin darf das Ermessen der Rekursinstanz nicht an die Stelle desjenigen 
der Planungsbehörde treten; ihre Lösung darf nicht eine andere, ebenso 
vertretbare Lösung ersetzen. Die Rekursinstanz hat vielmehr nur dann 
korrigierend einzugreifen, wenn sich die kommunale Planung auf Grund 
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden 
Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie 
offensichtlich unangemessen ist. Nicht vorausgesetzt ist aber, dass die 
kommunale Planfestsetzung ohne sachliche Gründe getroffen wurde oder 
schlechthin unhaltbar ist. Insofern ist die Gemeindeautonomie durch überge-
ordnetes Recht eingeschränkt, und die Gemeinde hat ihrem Planungsentscheid 
eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Verhältnisse des 

Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zu Grunde zu legen 
(Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 20 Rz. 77 ff.; VGr, 9. April 
2015, VB.2014.00077; BGr, 22. April 2015, 1C_429/2014, E. 2.2). 

8.1 Nicht gefolgt werden kann den Rekurrenten, soweit sie die 
Neuzonierung bereits im Grundsatz für unzulässig halten und dabei im We-
sentlichen darauf verweisen, dass das Projekt – nachdem das «Bauhindernis» 
des gelb markierten Gebäudes Vers.-Nr. 2 mit der Teilrevision der Nutzungs-
planung anlässlich der Gemeindeversammlung vom 11. März 2015 beseitigt 
worden ist – auch in der Kernzone verwirklicht werden könne.  

Wie erwähnt ist der Bau von Alterswohnungen eine öffentliche Aufgabe, für 
welche die Zone für öffentliche Bauten explizit vorgesehen ist (§ 60 Abs. 2 
PBG). Bereits aus diesem Grunde muss sich die Gemeinde X nicht damit 
begnügen, dass der Bau eines Wohn- und Pflegeheims womöglich auch in der 
Kernzone denkbar wäre. Die Kernzone X ist – wie vom kantonalen Gesetzgeber 
angedacht (§ 50 Abs. 2 f. PBG) – recht detailliert instrumentiert (...). Der Sinn 
der Zone für öffentliche Bauten besteht indes gerade darin, mit grosszügigeren 
Bauvorschriften die Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu ermöglichen, die nach 
den Bestimmungen der umgebenden Zonen nicht oder nur erschwert zulässig 
wären (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und 
Baurecht, 5. A., 2011, Bd. 1, S. 132). Wenngleich das Projekt im derzeitigen 
Planungsstadium «kernzonenkompatibel» sein mag, könnten die Kernzonen-
bestimmungen beispielsweise einer Projektoptimierung oder allenfalls noch 
nötigen Anpassungen entgegenstehen und so im öffentlichen Interesse 
liegende Veränderungen unnötig erschweren oder gar verunmöglichen. Exakt 
dies kann und soll mit der Einrichtung einer Zone für öffentliche Bauten 
vermieden werden. Insofern ist die kommunale Planung zweckmässig und von 
der Rekursinstanz nicht zu beanstanden. (...) 

8.2 Hingegen ist es nach Massgabe nachfolgender Erwägungen offen-
sichtlich unangemessen, auf die Statuierung jedwelcher Bauvorschriften für die 
neu geschaffene Zone für öffentliche Bauten zu verzichten und damit von der in 
§ 60 Abs. 3 PBG eingeräumten Kompetenz keinerlei Gebrauch zu machen. 

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Wie die Rekurrenten diesbezüglich als erstes und mit Recht bemerken, 
führte der blosse Verweis in Art. 24 BZO zur Geltung der minimalen 
kantonalrechtlichen Vorschriften, weshalb vorliegend etwa eine sieben-
geschossige, 25 m hohe Überbauung ohne jedwelche Ausnützungsbe-
schränkung möglich wäre (§ 278 Abs. 3 PBG, § 279 Abs. 1 PBG). In Bezug auf 
die Einordnung einer solchen Überbauung in die umgebende Kernzone und das 
Ortsbild von kantonaler Bedeutung läge die einzige noch vorhandene 
«Sicherung» in der Bestimmung von § 238 PBG (allenfalls Abs. 2, vgl. 
diesbezüglich VGr, 29. Oktober 2008, VB.2008.00286, E. 6.3.2), wobei der 
Gemeinde X bei der Anwendung dieser Bestimmung bekanntlich ein 
erheblicher Ermessensspielraum zustünde und die bauästhetisch bzw. 
ortsbaulich motivierte Herabsetzung des nach der Bau- und Zonenordnung 
zulässigen Gebäudevolumens nur beim Vorliegen besonders triftiger Gründe 
verlangt werden könnte. § 238 PBG vermag nicht davon zu dispensieren, 
bereits auf nutzungsplanerischer Ebene wenigstens gewisse Beschränkungen 
in Bezug etwa auf die Höhe, Ausnützung und Gebäudelänge respektive – ganz 
allgemein – wenigstens diejenigen verbindlichen Vorschriften zu erlassen, 
welche im Rahmen einer nutzungsplanerischen Interessenabwägung zum 
Schutz der umliegenden Kernzone und des Ortsbildes vonnöten sind. 

Eine solche Interessenabwägung ist aus den Akten bislang nicht zu 
erkennen. Zwar sind Bauvorschriften in einer Zone für öffentliche Bauten 
grundsätzlich auf das Wesentliche zu beschränken. Immerhin aber sollten 
wenigstens die zulässigen Hauptdimensionen geregelt werden. Es kann nicht 
einfach darum gehen, dem Gemeinwesen – oder wie hier einem Privaten, der 
auf dem Grundstück eine öffentliche Aufgabe erfüllt – als Bauherrn die 
grösstmögliche Freiheit zu verschaffen, denn damit würde in unzulässiger 
Weise auf eine sachgerechte Würdigung der baurechtlichen Verhältnisse in der 
Umgebung verzichtet (Daniel Gsponer, Die Zone für öffentliche Bauten und 
Anlagen, 2000, S. 137). Liegt bei der Zuweisung eines Grundstücks in eine 
Zone für öffentliche Bauten – wie vorliegend – bereits ein weitgehend 
ausgearbeitetes Projekt vor, sind ohnehin keine Gründe ersichtlich, auf die 
Bestimmung der baupolizeilichen Hauptmerkmale im Nutzungsplanungs-
verfahren zu verzichten (Gsponer, S. 129, insb. Fussnote 944 mit weiteren 
Verweisen). 

Hinzu kommt, dass vorliegend eine wenigstens grundlegende 
Instrumentierung der Zone für öffentliche Bauten insbesondere auch deshalb 
nicht einfach unterlassen werden kann, weil sich das Baugrundstück im 
Geltungsbereich des Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der 
Schweiz (ISOS) befindet. Konkret ist es der Umgebungszone VI mit Erhaltungs-
ziel b zugewiesen. Wie der erläuternde Bericht gemäss Art. 47 der 

Raumplanungsverordnung (RPV) selbst festhält, postuliert das ISOS, dass 
dieser Bereich mit geeigneten Nutzungsanweisungen vor überdimensionierter 
Überbauung zu bewahren sei. Das ISOS schlägt etwa Gestaltungsvorschriften 
und Auflagen für Neubauten, Bepflanzung usw. vor. Nicht nachvollziehbar ist, 
weshalb der erläuternde Bericht an derselben Stelle fortfährt, dass die vom 
ISOS angestrebte Vermeidung einer überdimensionierten Überbauung «im 
Wesentlichen» gewährleistet sei, weshalb sich keine besonderen Massnahmen 
aufdrängten. Begründet wird dies einzig damit, dass auch nach der Umzonung 

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des Grundstücks Kat.-Nr. 1 in eine Zone für öffentliche Bauten im unmittelbaren 
Umfeld der Kernzone «weiterhin» auf eine angepasste Überbauung zu achten 
sei, welche auf die benachbarten Strukturen Rücksicht nehme. Allein, genau 
dies wird mit dem Verzicht auf die Festsetzung jedwelcher kommunaler 
Bauvorschriften in der neuen Zone gerade nicht gewährleistet. Bis anhin kam 
die Gemeinde X der Pflicht zur Berücksichtigung von Konzepten und 
Sachplänen des Bundes (Art. 6 Abs. 4 des Raumplanungsgesetzes [RPG]), 
wozu auch das ISOS gehört (BGE 135 II 209, E. 2.1 f.), dadurch nach, dass das 
streitbetroffene Grundstück der Kernzone zugehörig war. Damit hat das ISOS 
korrekt Eingang in die kommunale Nutzungsplanung gefunden. Mit der 
Zugehörigkeit zur Kernzone wurde sichergestellt, dass auf dem Grundstück 
keine ISOS-unverträglichen, überdimensionierten Bauten ermöglicht werden. 
Mit der geplanten Umzonung ginge dieser bis anhin wirksame Schutz nunmehr 
entgegen der Ansicht im erläuternden Bericht vollständig verloren. Auch hieran 
ändert § 238 PBG nichts. Diese Bestimmung stellt ebenso wenig wie die 
kantonalrechtlichen Minimalvorschriften (Art. 24 BZO in Verbindung mit § 278 
Abs. 3 PBG und § 279 Abs. 1 PBG) einen genügenden und konkreten Ersatz 
zum Schutz des Ortsbildes dar, wozu die Gemeinde X bei einer Umzonung 
inmitten der Kernzone aufgrund des ISOS-Eintrages indes verpflichtet wäre. 
Insgesamt ist auch aus diesem Grund der Erlass von ergänzenden 
Bauvorschriften im Sinne von § 60 Abs. 3 PBG offenkundig vonnöten respektive 
der vollständige Verzicht darauf nutzungsplanerisch nicht mehr vertretbar.