# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 25366ddf-1435-513a-8ac5-033c5fb0dbac
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-08-09
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 09.08.2023 A/2320/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-2320-2022_2023-08-09.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/2320/2022-LCI ATA/838/2023  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 9 août 2023 

3ème section 

    dans la cause  

 

A______ recourante 
représentée par Me Stephan KRONBICHLER, avocat 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC  

et 

B______ intimés 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
23 mars 2023 (JTAPI/335/2023) 

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A/2320/2022 

EN FAIT 

A.     a. B______ est propriétaire de la parcelle n° 2'052 de la commune C______, sise 
en zone 2, à l'adresse 3, avenue D______. 

Un immeuble d'habitation est érigé sur cette parcelle. 

b. Le 24 février 2021, A______ a déposé auprès du département du territoire (ci-
après : le département) une requête en autorisation de construire portant sur la 
mise en place d'une nouvelle installation de téléphonie mobile sur la toiture du 
bâtiment situé sur la parcelle n° 2'056 de cette même commune, enregistrée sous 
la référence DD 1______. 

c. Plusieurs instances ont émis des préavis dans le cadre de l'instruction de cette 
requête, dont la commission d’architecture (ci-après : CA), défavorables, les 
8 décembre 2021, 10 mai 2022 et 3 juin 2022. Elle a relevé que le bâtiment en 
question s’érigeait en tête avec un gabarit conséquent, qui faisait partie intégrante 
d’un ensemble intéressant s’inscrivant en demi-cercle, sur un axe à forte 
fréquentation offrant de larges dégagements. Il venait forger l’articulation avec la 
E______, formant ainsi, de par son implantation et son architecture, une 
configuration urbaine intéressante. La pose de l’antenne sur la toiture nuirait à la 
qualité architecturale de cet ensemble, ainsi qu’à l’harmonie du lieu, produisant 
un impact visuel péjorant le site, même en tenant compte de la présence d’un arbre 
majestueux. 

Le service des monuments et des sites (ci-après : SMS) s’est dit non concerné. Le 
service de l’air, du bruit et des rayons non ionisants (ci-après : SABRA) a émis un 
préavis favorable avec conditions. La ville de Genève a émis un préavis 
défavorable compte tenu du moratoire appliqué à toute demande de modification 
d’installations existantes ou de pose de nouvelles installations de téléphonie 
mobile. La direction des autorisations de construire (DAC) a émis un préavis 
favorable. 

d. Par décision du 21 juin 2022, le département a refusé de délivrer l'autorisation 
de construire sollicitée.  

Vu le préavis défavorable de la CA du 17 mai 2022 et la hauteur de l'installation 
prévue (8 m), le projet nuirait au caractère et à l’intérêt du quartier. De plus, à 
aucun moment il n’avait été démontré que l’emplacement choisi pour cette 
installation était imposé par des contraintes techniques, liées notamment à 
l’obligation de couverture telle qu’imposée aux opérateurs de téléphonie mobile. 

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B.     a. Par acte du 12 juillet 2022, A______ (ci-après : A______) a formé recours 
contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-
après: TAPI). 

L’immeuble concerné ne faisait l'objet d'aucune mesure de protection, que ce soit 
au niveau du quartier ou individuelle, de sorte que seule la clause générale 
d'esthétique de l'art 15 loi sur les constructions et les installations diverses du 
14 avril 1988 (LCI - L 5 05) trouvait application. Le faîte de ce bâtiment s'élevait 
à plus de 28 m. L'antenne serait fixée en retrait de 7.5 m du front de l'immeuble 
(au nord-est, côté rue D______), sur le pan de toit donnant sur l'arrière du 
bâtiment (nord-ouest, à l'opposé de la route F______). Elle dépasserait le faîte de 
seulement 4 m, de sorte qu'elle serait à peine visible depuis la route F______ ou la 
E______. La CA avait elle-même relevé la présence d’un arbre majestueux dont la 
hauteur atteignait pratiquement celle de l'immeuble. Se situant devant l'angle Est 
de ce dernier, il masquait ainsi la vue sur la toiture de l'immeuble depuis la plus 
grande partie de l'esplanade de la E______. Depuis l'avenue G______, il serait 
même impossible d'apercevoir la nouvelle antenne. Son impact visuel sur 
l'ensemble en demi-cercle au bout duquel se trouvait le bâtiment en question serait 
donc quasiment nul. 

La hauteur des installations était réduite à ce qui était techniquement nécessaire, à 
savoir qu’elles devaient dépasser le toit de quelques mètres. 

Dans son préavis sommaire, la CA n'affirmait pas que l'ensemble concerné 
présenterait une quelconque qualité architecturale dépassant l'ordinaire, le 
département ayant utilisé le terme « intéressant » tant pour l'immeuble que la 
« configuration urbaine » du lieu, soit un qualificatif particulièrement faible. Les 
immeubles entourant la E______ étaient extrêmement hétéroclites et pour la 
plupart d'un aspect très banal, de sorte qu'on ne saurait parler d'une unité 
architecturale de grande qualité. 

Exiger, en vertu de l'art. 15 LCI, une absence totale d'un impact visuel négatif, 
même sur des bâtiments sans valeur architecturale particulière, reviendrait à 
interdire purement et simplement la construction d'antennes de téléphonie mobile, 
ce qui était diamétralement opposé à l'intérêt public de disposer de services de 
téléphonie mobile de qualité. Il était notoire que les besoins de couverture et de 
capacité étaient en forte augmentation, vu le doublement chaque année de la 
quantité de données échangées sur le réseau mobile, en particulier dans les zones 
urbaines denses de la Ville de Genève. Des dizaines de milliers de pendulaires 
passaient tous les jours à proximité immédiate de la E______. Afin d'offrir une 
qualité de service de téléphonie mobile optimale pour répondre à ces besoins en 
termes de couverture, de capacité et de débit, elle devait utiliser des bandes de 
fréquences basses (de 700 MHz à 900 MHz) aussi bien que des bandes de 
fréquence hautes (de 1800 MHz à 3600 MHz) sur ses installations. Lorsque des 
lieux à utilisation sensible (ci- après : LUS) étaient proches d'un site, les valeurs 

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limites étaient rapidement atteintes, de sorte que seules les bandes hautes étaient 
utilisées afin de permettre une puissance supérieure. L'installation litigieuse se 
situait dans une zone qui connaissait actuellement un déficit de couverture, en 
particulier à l'intérieur des bâtiments, et de capacité. L’antenne projetée avait pour 
vocation de compenser la perte de couverture induite par le démontage d’une 
autre antenne à proximité et apporterait une nette amélioration de la couverture, en 
particulier dans les bâtiments environnants. Le département n'avait donc pas 
procédé à une pesée correcte des intérêts en présence.  

b. Le département a conclu au rejet du recours. 

Il convenait de trouver un bâtiment plus adéquat à ce type d'installation. La lecture 
des différents plans, en particulier la vue nord-est et la vue sud-est, permettait de 
constater que l'antenne projetée, de 8 m, dépasserait de plus de 4 m la toiture de 
l'immeuble censé l’accueillir. La CA avait complété son premier préavis et tenu 
compte de la hauteur du bâtiment concerné ainsi que de son articulation dans le 
quartier. Elle avait également relevé que malgré la présence d’un arbre 
majestueux, l’antenne nuirait à la qualité architecturale de cet ensemble. 

A______ n’alléguait pas ni ne démontrait que le refus de son projet rendrait 
impossible ou compliquerait à l'excès la réalisation de l'obligation de couverture 
qui lui incombait. Au contraire, il était notoire que de nombreuses antennes de 
téléphonie mobile existaient d'ores et déjà sur le territoire de la Ville de Genève. 
Si une antenne de téléphonie devait s'avérer nécessaire dans le périmètre de 
l’autorisation litigieuse, il n'était pas exclu qu'elle puisse être installée à un 
emplacement qui ne nuirait pas au patrimoine bâti protégé, ainsi qu'au caractère et 
à l'intérêt du quartier. L'intérêt public lié à la mise en place d'un réseau de 
télécommunication ne saurait justifier, à lui seul, sans examiner les particularités 
de chaque projet ainsi que les autres intérêts publics concernés, la délivrance 
automatique de permis de construire. 

c. B______ a conclu à l’admission du recours. 

La nouvelle gare du CEVA et les immeubles du complexe étaient d'un gabarit 
extrêmement important et situés à proximité immédiate du sien. Dès lors que ces 
immeubles étaient construits, l'antenne projetée ne nuirait certainement plus à la 
qualité architecturale et à l'harmonie de son immeuble et des immeubles voisins. 

d. Dans sa réplique, A______ a ajouté que le seul endroit avec une vue dégagée 
sur l'antenne se situait en face du bâtiment, sur la route F______, à la hauteur de la 
nouvelle E______. Or, le caractère de cette place avait complètement changé lors 
de la construction du CEVA. Elle était désormais dominée par la structure 
imposante de l'entrée de la gare à laquelle les grandes verrières donnaient un 
aspect très technique ainsi que par d'autres bâtiments modernes. La modernité de 
cette gare rompait avec l'architecture de l'ensemble plus ancien. 

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Ce n’était pas le nombre d’antennes qui était déterminant mais leur emplacement 
et la couverture que chacune d'entre elles pouvait offrir. La nécessité de l'antenne 
était dûment établie par les cartes de couverture produites. En plus d'une 
amélioration générale de la couverture et de la capacité dans le secteur, la 
nouvelle antenne permettrait le déploiement de la 5G, inexistante jusqu'à présent.  

S’y ajoutait la future démolition du « site GECB », vu l’instruction en cours de la 
demande d'autorisation de démolir. Face aux délais importants pour la prospection 
et la réalisation d'un site de remplacement, elle devait en tenir compte dans le 
cadre de la planification de son réseau afin de ne pas risquer d’avoir des zones 
dépourvues de couverture en plein centre-ville. 

e. Dans une duplique, le département a ajouté que la CA, constituée de 
spécialistes, lorsqu’elle avait préavisé, avait tenu compte de la E______ et des 
immeubles autour dont la construction était terminée. 

A______ ne démontrait pas concrètement que les limites posées par les LUS 
rendraient impossible l'emplacement de l'antenne à un endroit différent. Son 
argumentation ne portait pas sur les conséquences du déplacement de l'antenne, 
mais uniquement sur son absence. 

f. Le TAPI a rejeté le recours par jugement du 23 mars 2023. 

La nouvelle installation de téléphonie mobile, d'une hauteur de 8 m, avec 
systèmes techniques, support d'antennes et nouvelles antennes, devait prendre 
place sur la toiture d’un bâtiment sis en zone 2. 

Il n'apparaissait pas que le département ait fait un usage abusif ou excessif de son 
pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer l'autorisation de construire litigieuse 
sur la base des préavis défavorables de la CA.  

L’antenne consistait, vu les plans versés au dossier, dans la pose d'une structure de 
8 m de haut. Quand bien même A______ expliquait qu’elle serait fixée en retrait 
de 7.5 m du front de l’immeuble au nord-est, côté rue D______, elle dépasserait 
néanmoins de plus de 4 m la toiture de l’immeuble. Son impact sur le bâtiment ne 
serait donc ni minime ni imperceptible depuis l'espace public, ce qu'admettait par 
ailleurs la recourante lorsqu’elle parlait de la vue depuis la nouvelle place de la 
E______. 

A______ n’avait pas démontré concrètement les limites posées par les LUS qui 
rendraient impossible de placer l’antenne à un endroit différent avec un impact 
moindre. Toute son argumentation s’articulait en effet uniquement sur l’absence 
d’installation à l’endroit litigieux. Le caractère réversible de l'installation n'était 
pas propre à diminuer son impact sur l'aspect du bâtiment. 

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C.     a. A______ a formé recours contre ce jugement par acte expédié le 27 avril 2023 à 
la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative). Elle a conclu à l’annulation dudit jugement, de même qu’à celle 
de la décision du 21 juin 2022 et à la délivrance de l’autorisation sollicitée, 
subsidiairement au renvoi du dossier au département pour lui délivrer une telle 
autorisation. 

Le TAPI avait violé le droit et constaté les faits pertinents de manière inexacte, 
incomplète et arbitraire. 

Elle avait démontré le besoin de couverture dans le secteur où était prévue la 
nouvelle antenne, en particulier l’absence de couverture 5G, par les cartes qu’elle 
avait produites devant le TAPI. Une antenne de téléphonie mobile équipée de 
nouvelles technologies telles que la 5G utilisait principalement les bandes hautes, 
à portée limitée, et couvrait un secteur d’un diamètre souvent inférieur à 100 m. 
Cela était particulièrement valable dans un environnement urbain densément 
construit et habité où en présence de nombreux LUS, ainsi que le besoin de tenir 
compte d’autres antennes déjà existantes tant pour les interférences que pour les 
valeurs limites à respecter, contraignant les opérateurs à réduire fortement la 
puissance de leurs installations. Il était donc notoire que le déploiement de la 5G 
nécessitait la construction d’un grand nombre d’antennes supplémentaires. En 
raison de la présence d’autres antennes déjà existantes qu’elle exploitait (GVIV à 
une distance de 200 m et GECB), ainsi que H______, la zone de recherche pour 
l’emplacement de la nouvelle antenne était très restreinte. 

À l’intérieur de ce secteur, plusieurs bâtiments n’entraient pas en considération en 
raison de contraintes liées aux valeurs limites à respecter. Ainsi, les variantes 
étudiées sur les immeubles longs de l’avenue de la E______ n’étaient pas 
réalisables. Par exemple, il y avait des velux sur le bâtiment sis au n° 2 de ladite 
avenue, ce qui excluait la pose d’une antenne, faute de pouvoir ajouter un 
blindage. Elle avait dans un premier temps pris contact avec les propriétaires des 
immeubles situés aux 3 à 11,19 et 21 de cette même avenue et 5 et 7, avenue 
D______, mais avait essuyé des refus de la part de leurs propriétaires. Faute 
d’alternative, elle avait retenu l’immeuble sis 3, avenue D______, en limitant la 
hauteur de l’antenne prévue au strictement nécessaire d’un point de vue technique 
et en la plaçant à l’arrière du faîte pour minimiser l’impact visuel. 

Il était souvent pratiquement impossible de faire en sorte qu’une antenne de 
téléphonie mobile soit imperceptible depuis l’espace public, en raison de la 
contrainte technique de devoir dépasser le toit et ses superstructures. L’impact 
visuel de l’installation projetée était en réalité tout à fait négligeable pour les 
raisons déjà évoquées devant le TAPI tenant à la hauteur du bâtiment, le retrait de 
l’antenne du front de l’immeuble, le gabarit des autres bâtiments et la présence 
d’un grand arbre. L’antenne ne serait visible avec une vue dégagée que depuis un 
court bout du trottoir le long de la route F______, à hauteur de la nouvelle 

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E______ et en substance ne trancherait pas avec la modernité de cette nouvelle 
construction. 

Le TAPI n’avait à tort pas pris en considération l’intérêt public à une desserte de 
qualité en service de téléphonie mobile et n’avait donc pas procédé à la pesée des 
intérêts qui s’imposait. Avant d’envisager un déplacement du projet, il fallait déjà 
établir que l’impact esthétique à l’endroit choisi était tellement important qu’il 
l’emporterait dans la pesée des intérêts face aux besoins de couverture. Une 
antenne n’était pas un élément décoratif et avait donc toujours un certain impact 
visuel négatif. Le jugement du TAPI revenait à dire que pour chacune d’elles qui 
n’était pas pratiquement invisible, le requérant devait évaluer des sites alternatifs 
en termes radiotechniques et financiers et démontrer que le site choisi était le seul 
réalisable. Une telle approche aurait pour effet de compliquer à l’excès, voire de 
rendre impossible la réalisation de l’obligation de couverture incombant à 
l’opérateur, ce qui était contraire au droit fédéral. 

En l’absence d’une quelconque mesure de protection des bâtiments concernés, la 
question de la réversibilité de l’installation ne jouait aucun rôle. Le fait que le 
premier juge l’ait néanmoins abordée démontrait qu’il ne s’était pas suffisamment 
penché sur les spécificités du cas à juger et avait repris une motivation pré-rédigée 
d’un autre jugement. Le jugement attaqué souffrait donc d’un défaut de 
motivation, ce qui violait son droit d’être entendu. 

En réalité, le TAPI aurait dû admettre l’existence d’un besoin de couverture et la 
nécessité de construire des antennes dans le secteur concerné. Il aurait ensuite dû 
constater que l’installation projetée aurait un impact visuel minime sur l’ensemble 
concerné et qu’il n’en affectait aucunement l’unité architecturale et urbanistique. 
Dans la pesée des intérêts, il serait arrivé à la conclusion que l’intérêt public 
d’éviter une atteinte à la qualité architecturale de l’ensemble était entièrement 
dominé par l’entrée de la nouvelle gare et plusieurs grands bâtiments modernes de 
moindre importance. L’intérêt public à une desserte de qualité en service de 
téléphonie mobile d’une zone très fréquentée du centre-ville l’emportait. 

b. Le département a conclu au rejet du recours. 

La recourante se bornait à tenter de substituer sa propre appréciation à celle de la 
CA quant à l’impact esthétique de l’antenne. Il ne ressortait pas clairement de son 
recours qu’un autre emplacement soit impossible. En première instance, la 
nécessité de l’installation projetée avait été invoquée en raison de la destruction à 
venir du bâtiment comportant le site GECB. Or, il n’était pas exclu qu’une 
antenne puisse y prendre place à nouveau. Elle n’exposait pas pourquoi la 
nouvelle antenne ne pourrait pas être installée sur le site existant aux 33, avenue 
G______, comportant notamment une antenne de H______. Les CFF avaient de 
leur côté répondu qu’ils n’étaient pas intéressés par l’installation d’une nouvelle 
antenne sur le toit de leur bâtiment, dans la mesure où la prestation y était 

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suffisante et qu’il n’y aurait pas de plus-value. Ainsi, la couverture à cet 
emplacement apparaissait suffisante. 

c. Dans sa réplique du 5 juillet 2023, A______ a relevé que le département ne 
pouvait pas se borner à lui reprocher de ne pas avoir démontré l’absence 
d’alternative sans proposer lui-même des emplacements concrets, ce qu’il n’avait 
pas fait pour la simple et bonne raison qu’il n’y en avait pas. Elle avait bien 
expliqué en première instance qu’il existait une lacune de couverture qu’il 
s’agissait de combler, à savoir l’absence de 5G à la E______, où passaient tous les 
jours des milliers de voyageurs) et qu’il fallait également un site supplémentaire 
dans ce secteur pour éviter une saturation du réseau. Il était certes vrai qu’il n’était 
pas exclu qu’une antenne puisse prendre à nouveau place sur le site existant 
GECB. Toutefois, eu égard aux délais nécessaires pour l’exécution des travaux 
puis l’obtention de l’autorisation d’une nouvelle antenne, il fallait s’attendre à ce 
que ce site soit indisponible pendant au moins cinq à dix ans. Elle n’avait de plus 
aucune certitude que le nouveau propriétaire donnerait son accord pour une telle 
installation. Au 33, avenue G______, les valeurs limite étaient totalement 
épuisées par l’antenne existante, de sorte qu’une utilisation conjointe par plusieurs 
opérateurs était impossible. Cet état de fait, qui relevait d’un constat valable pour 
pratiquement tous les sites en ville de Genève avec ses nombreux lieux à 
utilisation sensible, pourrait être confirmé par le SABRA. La réponse négative des 
CFF correspondait à un texte standard utilisé pour refuser systématiquement toute 
installation d’antenne sur ces bâtiments locatifs. Ils en acceptaient uniquement sur 
leurs bâtiments techniques. A______ avait effectué cette démarche par acquit de 
conscience mais savait d’emblée qu’elle se heurterait à un refus. 

d. Les parties ont été informées le 6 juillet 2023 que la cause était gardée à juger. 

EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 
05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 

2. Le litige porte sur la conformité au droit du refus de l'autorité intimée de délivrer à 
la recourante l'autorisation d’installer une antenne sur un immeuble du centre-ville 
de Genève.  

Dans un premier grief d’ordre formel, la recourante se plaint d’une violation de 
son droit d’être entendue par le TAPI en raison d’un défaut de motivation de son 
jugement.  

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2.1 Le droit d'être entendu, tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), impose 
notamment à l'autorité judiciaire de motiver ses décisions, afin que le justiciable 
puisse les comprendre et exercer son droit de recours à bon escient. Pour satisfaire 
à cette exigence, il suffit que le juge discute les griefs qui sont pertinents pour 
l'issue du litige (ATF 142 II 154 consid. 4.2 ; ATA/715/2021 du 6 juillet 2021 
consid. 3a). 

Il suffit, selon la jurisprudence, que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les 
motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que 
la personne concernée puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer 
en connaissance de cause (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 ; ATF 138 I 232 
consid. 5.1). La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents 
considérants de la décision (arrêts du Tribunal fédéral 2C_126/2015 du 20 février 
2015 consid. 4.1 ; 1B_295/2014 du 23 septembre 2014 consid. 2.2). En revanche, 
une autorité se rend coupable d'une violation du droit d'être entendu si elle omet 
de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre 
en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre 
(arrêt du Tribunal fédéral 2C_879/2015 du 29 février 2016 consid. 4.1). 

2.2 En l’espèce, la recourante critique la motivation des premiers juges en lien 
avec la question de la réversibilité de l’installation qui ne jouerait en l’espèce 
aucun rôle, pour en déduire que ces derniers ne se seraient pas suffisamment 
penchés sur les spécificités du cas à juger. Ce faisant, elle ne critique pas 
spécifiquement une absence de motivation du jugement entrepris. Le fait qu’elle 
ne soit pas d’accord avec le raisonnement et la solution retenus par le TAPI ne 
signifie pas encore que cette instance n’aurait pas discuté tous les griefs pertinents 
pour l’issue du litige. Au demeurant, la recourante a pu faire valoir au stade du 
recours ses griefs en toute connaissance de cause, étant rappelé que le recours à la 
chambre administrative ayant un effet dévolutif complet, celle-ci dispose d'un 
libre pouvoir d'examen en fait et en droit (art. 61 LPA). 

Partant, le grief d’une violation du droit d’être entendu doit être rejeté.  

3. Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans 
autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700 ; art. 1 al. 1 LCI).  
L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à 
l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) et si le terrain est équipé (art. 22 
al. 2 let. b LAT).  

En droit genevois, sont réputées constructions ou installations toutes choses 
immobilières ou mobilières édifiées au-dessus ou au-dessous du sol ainsi que 
toutes leurs parties intégrantes et accessoires, soit notamment les antennes 

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électromagnétiques (art. 1 let. d du règlement d’application de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 27 février 1978 - RCI - L 5 05.01).  

En tant qu'installations techniques d'infrastructure, les antennes nécessitent l'octroi 
d'une autorisation de construire (Denis ESSEIVA, ORNI et téléphonie mobile : la 
jurisprudence s'est multipliée, in Journées suisses du droit de la construction 2007, 
p. 117).  

4. Les autorités, services, instituts et établissements fédéraux ainsi que les cantons 
doivent, dans l’accomplissement des tâches de la Confédération, prendre soin de 
ménager l’aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs 
du passé, les curiosités naturelles et les monuments historiques et, lorsque l’intérêt 
général prévaut, d’en préserver l’intégrité (art. 3 al. 1 de la loi fédérale sur la 
protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 - LPN - RS 451). L'octroi 
d'une autorisation de construire pour une installation de téléphonie mobile, même 
à l'intérieur de la zone à bâtir, constitue une tâche fédérale au sens de l'art. 2 LPN, 
raison pour laquelle les autorités compétentes sont tenues de ménager les objets 
protégés mentionnés à l'art. 3 al. 1 LPN (ATF 131 II 545 consid. 2.2 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_703/2020 du 13 octobre 2022 consid. 7.2 et l’arrêt cité). 

4.1 Selon l'art. 5 al. 1 LPN, le Conseil fédéral établit, après avoir pris l’avis des 
cantons, des inventaires d’objets d’importance nationale ; il peut se fonder à cet 
effet sur des inventaires dressés par des institutions d’État ou par des 
organisations œuvrant en faveur de la protection de la nature, de la protection du 
paysage ou de la conservation des monuments historiques. Les critères qui ont 
déterminé le choix des objets seront indiqués dans les inventaires.  

4.2 La nécessité d'assurer une couverture adéquate du réseau de téléphonie mobile 
sur tout le territoire suisse, qu'il soit bâti ou non (ATF 138 III 570 consid. 4.2) 
constitue un intérêt public qui découle de l'art. 92 al. 2 Cst. et de l'art. 1 al. 1 
et 2 LTC (arrêt du Tribunal fédéral 1C_18/2008 du 15 avril 2008 consid. 3.3). 
L'intérêt à disposer d'une bonne couverture de téléphonie mobile en termes de 
qualité et de quantité est donc susceptible de l'emporter sur l'atteinte minime 
portée à l'aspect protégé d'un site ainsi qu'aux monuments historiques mentionnés 
à l'art. 3 LPN (ATF 133 II 321 consid. 4.3.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_703/2020 du 13 octobre 2022 consid. 7.6 et les arrêts cités). Cela étant, la 
construction d'une antenne de téléphonie mobile ne présente le plus souvent pas 
des intérêts équivalents ou même supérieurs à la protection d'un objet classé 
d'importance nationale (Denis ESSEIVA, ORNI et téléphonie mobile : la 
jurisprudence s'est multipliée, in Journées suisses du droit de la construction 2007, 
p. 124 et les références citées). 

5. 5.1 Les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT). 
Ils délimitent notamment les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT), qui 

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comprennent les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels 
ou culturels (art. 17 al. 1 let. c LAT).  

À Genève, les zones protégées constituent des périmètres délimités à l’intérieur 
d’une zone à bâtir ordinaire ou de développement et qui ont pour but la protection 
de l’aménagement et du caractère architectural des quartiers et localités considérés 
(art. 12 al. 5 LaLAT).  

5.2 Les zones de la Vieille-Ville et du secteur sud des anciennes fortifications sont 
des zones à protéger au sens de l'art. 17 LAT. Elles font l'objet de dispositions 
particulières incluses dans la LCI, à savoir ses art. 83 à 88 (art. 28 et 29 al. 1 
let. c aLAT).  

5.3 À teneur de l’art. 89 LCI, l’unité architecturale et urbanistique des ensembles 
du XIXe siècle et du début du XXe siècle situés en dehors des périmètres de 
protection : a) de la Vieille-Ville et du secteur sud des anciennes fortifications ; b) 
du vieux Carouge, doit être préservée (al. 1). Sont considérés comme ensemble les 
groupes de deux immeubles ou plus en ordre contigu, d’architecture identique ou 
analogue, ainsi que les immeubles séparés dont l’emplacement, le gabarit et le 
style ont été conçus dans le cadre d’une composition d’ensemble dans le quartier 
ou dans la rue (al. 2). 

5.4 Les ensembles dont l’unité architecturale et urbanistique est complète sont 
maintenus. En cas de rénovation ou de transformation, les structures porteuses, de 
même que les autres éléments particulièrement dignes de protection doivent, en 
règle générale, être sauvegardés. L’art. 12 est en outre applicable (al. 1). Le 
département peut ouvrir la procédure d’adoption d’un plan de site des ensembles 
considérés comme dignes de protection en application de la loi sur la protection 
des monuments, de la nature et des sites (al. 3). Le département établit et publie 
sans tarder une liste indicative des ensembles visés à l’al. 1 (al. 4 art. 90 LCI). 

Il appartient en conséquence au DT de déterminer quels immeubles répondent à la 
définition d’un ensemble au sens des art. 89 ss LCI (ATA/1247/2019 du 13 août 
2019 consid. 6). 

Sous réserve des dispositions spéciales de la présente section (section 2 
Ensembles du XIXe siècle et du début du XXe siècle), les dispositions générales 
de la LCI sont applicables aux immeubles visés à l’art. 89 LCI. 

5.5 Selon le Tribunal fédéral, une antenne de téléphonie mobile composée de trois 
mâts n'a pas la qualité de construction indépendante. En conséquence, elle ne doit 
pas respecter les normes de construction comme la hauteur du gabarit d'un 
immeuble (arrêt du Tribunal fédéral 1A.18/2004 du 15 mars 2005 consid. 6.1 ; 
ATA/180/2008 du 15 avril 2008 consid. 16). Ce raisonnement s'applique à fortiori 

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pour une antenne composée d'un seul mât (ATA/595/2007 du 20 novembre 2007 
consid. 10d). 

5.6 L’art. 3 al. 3 LCI prévoit notamment que les demandes d’autorisation sont 
soumises, à titre consultatif, au préavis des communes, des départements et des 
organismes intéressés. L’autorité de décision n’est pas liée par ces préavis. 

Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et 
organismes intéressés ne lient pas les autorités et n’ont qu’un caractère consultatif, 
sauf dispositions contraires et expresses de la loi ; l’autorité reste ainsi libre de 
s’en écarter pour des motifs pertinents et en raison d’un intérêt public supérieur. 
Toutefois, lorsqu’un préavis est obligatoire, il convient de ne pas le minimiser 
(ATA/486/2023 du 9 mai 2023 consid. 6.1.1 et les références citées).  

Selon une jurisprudence bien établie, chaque fois que l'autorité administrative suit 
les préavis des instances consultatives, l'autorité de recours observe une certaine 
retenue, fonction de son aptitude à trancher le litige (ATA/422/2023 du 25 avril 
2023 consid. 5.3 et les références citées). 

5.7 À teneur de l'art. 15 LCI, le département peut interdire ou n’autoriser que sous 
réserve de modification toute construction qui, par ses dimensions, sa situation ou 
son aspect extérieur nuirait au caractère ou à l’intérêt d’un quartier, d’une rue ou 
d’un chemin, d’un site naturel ou de points de vue accessibles au public (al. 1). La 
décision du département se fonde notamment sur le préavis de la CA ou, pour les 
objets qui sont de son ressort, sur celui de la CMNS. Elle tient compte également, 
le cas échéant, de ceux émis par la commune ou les services compétents du 
département (al. 2). 

Cette disposition renferme une clause d’esthétique, qui constitue une notion 
juridique indéterminée, laissant ainsi un certain pouvoir d’appréciation à 
l’administration, celle-ci n’étant limitée que par l’excès ou l’abus du pouvoir 
d’appréciation. L’autorité de recours s’impose une retenue particulière lorsqu’elle 
estime que l’autorité inférieure est manifestement mieux en mesure qu’elle 
d’attribuer à une notion juridique indéterminée un sens approprié au cas à juger, 
soit quand elle fait appel à des connaissance spécialisée ou particulières. Ainsi, 
dans l’application de cette disposition, une prééminence est reconnue au préavis 
de la CMNS lorsqu’il est requis par la loi (ATA/435/2023 du 25 avril 2023 
consid. 5g et les références citées).  

5.8 Constitue un abus du pouvoir d'appréciation le cas où l'autorité reste dans le 
cadre fixé par la loi, mais se fonde toutefois sur des considérations qui manquent 
de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales 
applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de 
l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe 

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de la proportionnalité (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; ATA/555/2022 précité consid. 
6b ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, p. 179). 

5.9 Les installations de téléphonie mobile peuvent être soumises aux dispositions 
cantonales ou communales d'esthétique ou d'intégration (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2 et les références citées ; 
ACST/11/2021 du 15 avril 2021 consid. 8a). Dans l'application d'une clause 
générale d'esthétique, l'autorité ne doit cependant pas se laisser guider par son 
sentiment subjectif ; il lui appartient de motiver soigneusement son appréciation 
(ATF 141 II 245, consid. 4.1 non publié ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_49/2015 du 
9 décembre 2015 consid. 3.3).  

Les normes précitées doivent toutefois être appliquées dans les limites du droit 
supérieur, en particulier du droit fédéral de l'environnement d'une part et des 
télécommunications d'autre part : elles ne peuvent notamment pas violer les 
intérêts publics que consacre la législation sur les télécommunications, laquelle 
tend à garantir à tous les cercles de la population, dans toutes les parties du pays, 
un service universel de télécommunication fiable et à prix accessible (ATF 142 I 
26 consid. 4.2 = JDT 2017 I 226 233) et doivent tenir compte de l'intérêt à 
disposer d'un réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence 
efficace entre les fournisseurs de téléphonie mobile. En particulier, l'application 
des normes communales ou cantonales d'esthétique ou de protection des sites ne 
peut rendre impossible ou compliquer à l'excès la réalisation de l'obligation de 
couverture qui incombe à l'opérateur en vertu du droit fédéral (ATF 141 II 245 
consid. 7.1 et 7.8 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_371/2020 précité consid. 3.2 et les 
références citées ; ACST/11/2021 du 15 avril 2021 consid. 8a). De plus, les règles 
relatives aux installations de téléphonie mobile doivent en principe être élaborées 
sur la base d’une évaluation globale des problèmes pertinents. Des mesures de 
protection isolées en faveur de certains objets à protéger sont réservées (ATF 142 
I 26 consid. 4.2 = JDT 2017 I 226 233 ; ATF 138 II 173 consid. 6.3 = RDAF 2013 
I 569, p. 570 ; ATF 133 II 321 consid. 4.3.4). 

Une disposition communale d’esthétique générale sur la hauteur des toits n’est pas 
compatible avec la législation sur les télécommunications si elle revient à interdire 
largement la construction d’antennes téléphoniques en territoire bâti 
(ATF 133 II 353 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_265/2014 du 22 avril 
2015 consid. 7.8 = JdT 2016 I p. 300).  

5.10 Selon le Tribunal fédéral, si l'on ne peut nier qu'une antenne de téléphonie 
mobile présente nécessairement un aspect visuel déplaisant, encore faut-il, pour 
exclure son implantation, qu'elle péjore de manière incontestable les qualités 
esthétiques d'un endroit donné (arrêt du Tribunal fédéral 1C_465/2010 du 31 mai 
2011 consid. 3.3). 

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6. Dans la zone à bâtir, l'opérateur n'a aucune obligation fondée sur le droit fédéral 
d'établir un besoin et une pesée des intérêts ; c'est à lui seul qu'il incombe de 
choisir l'emplacement adéquat de l'installation de téléphonie mobile (arrêt du 
Tribunal fédéral 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.1 et 3.2). Il appartient 
ainsi à chaque opérateur de décider du déploiement de son réseau et de choisir les 
sites appropriés en zone à bâtir. Le devoir de la Confédération et des cantons se 
limite donc à garantir la coordination et l'optimisation nécessaire des sites de 
téléphonie mobile et à veiller à ce que les intérêts de l'aménagement du territoire, 
de l'environnement, de la nature et du paysage soient dûment pris en compte dans 
les procédures de concession et d'autorisation (arrêt du Tribunal fédéral 
1A.162/2004 du 3 mai 2005 consid. 4 ; ATA/786/2014 du 7 octobre 2014 consid. 
6 et les références citées). Les fournisseurs de services de télécommunication ne 
peuvent toutefois prétendre réaliser des équipements de téléphonie mobile sur 
n'importe quelle partie du territoire d'une commune sous prétexte qu'ils seraient 
propres à répondre aux objectifs poursuivis par la loi fédérale sur les 
télécommunications ou la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (arrêts du 
Tribunal fédéral 1A.22/2004 et 1P.66/2004 du 1er juillet 2004 consid. 4.3 et les 
références citées).  

Selon le Tribunal fédéral, une autorité cantonale ou communale délivrant une 
autorisation de construire ne peut se contenter d’apposer son veto en raison du 
défaut d’intégration de l’installation, sur la base d'une règlementation cantonale 
ou communale. Il lui appartient de collaborer à la recherche de solutions 
alternatives praticables en zone constructible (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_643/2018 du 30 septembre 2019 consid. 4.3 et la référence citée). L’examen 
d'emplacements alternatifs ne s'impose que pour autant que l'implantation en zone 
à bâtir se heurte à un empêchement juridique, tel qu'une clause d'esthétique ou de 
protection du patrimoine (arrêt du Tribunal fédéral 1C_231/2016 du 21 novembre 
2016 consid. 4.4.2). Ce n'est que dans l'hypothèse où il existe des solutions 
alternatives concrètes dans la zone constructible qu’un éventuel refus 
d’implantation, valablement fondé sur des motifs d’esthétique, pourrait se justifier 
; de son côté, le requérant doit démontrer que la hauteur de l'installation se justifie 
pour des raisons techniques (arrêt du Tribunal fédéral 1C_49/2015 du 9 décembre 
2015 consid. 4.3). 

7. En l'espèce, l'antenne litigieuse est prévue sur un bâtiment qui ne se trouve pas 
dans la liste indicative des ensembles (art. 90 al. 4 LCI). Il n’est au bénéfice 
d’aucune mesure de protection, que ce soit fédérale (inventaire ISOS) ou 
cantonale, ce qu’aucune des parties ne remet en cause. Seule donc la clause 
d’esthétique prévue à l’art. 15 LCI entre en considération.  

La recourante reproche au TAPI et à l’autorité intimée de ne pas avoir 
concrètement analysé l'impact visuel du projet, qui serait minime.  

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Elle estime en outre que la juridiction précédente aurait effectué une pesée des 
intérêts arbitraire, le besoin en couverture devant l’emporter sur l’intérêt à la 
préservation du site concerné.  

Eu égard à la jurisprudence précitée, la pesée des intérêts à effectuer dans le cadre 
d'un projet visant l'installation d'une antenne de téléphonie mobile dépend du 
degré de protection du site ainsi que du degré d'atteinte qu'il subira en raison de 
l'installation de téléphonie mobile projetée. 

Le faîte du bâtiment en cause s'élève à plus de 28 m et il est prévu que l’antenne 
soit fixée en retrait de 7.5 m du front de l'immeuble (au nord-est, côté rue 
D______), sur le pan de toit donnant sur l'arrière du bâtiment (nord-ouest, à 
l'opposé de la route F______), ce qui ressort d’un plan produit à l’appui de la 
demande d’autorisation. D’une hauteur totale de 8 m, elle dépasserait le faîte de 
4 m. La recourante ne remet pas en cause le fait qu'elle serait visible depuis la 
route F______, l’avenue G______ et la E______, en particulier l’esplanade 
I______. La CA a tenu compte de la présence d’un arbre qualifié de majestueux 
dont il ressort des photos produites par la recourante qu’il atteint pratiquement la 
hauteur de l'immeuble. Se situant devant l'angle Est de ce dernier, il masque 
effectivement partiellement la vue sur la toiture de l'immeuble, sans toutefois que 
cela soit complètement pour grande partie, en particulier depuis l'esplanade 
précitée. Contrairement à ce qu’elle soutient, son impact visuel sur l'ensemble en 
demi-cercle au bout duquel se trouve le bâtiment en question n’est donc pas 
« quasiment nul ». 

Quand bien même la hauteur de l’antenne serait réduite à ce qui est techniquement 
nécessaire, elle dépasserait le toit de quelques mètres. 

Dans son troisième préavis, défavorable, qui ne saurait être qualifié de 
« sommaire », la CA a relevé que le bâtiment en question s’érigeait en tête avec 
un gabarit conséquent, qui faisait partie intégrante d’un ensemble 
intéressant  s’inscrivant en demi-cercle, sur un axe à forte fréquentation offrant de 
larges dégagements. Il venait forger l’articulation avec la E______, formant ainsi, 
de par son implantation et son architecture, une configuration urbaine intéressante. 
La pose de l’antenne sur la toiture nuirait à la qualité architecturale de cet 
ensemble, ainsi qu’à l’harmonie du lieu, produisant un impact visuel péjorant le 
site, même en tenant compte de la présence d’un arbre majestueux. Face à cette 
analyse, d’une instance spécialisée en la matière, l’avis de la recourante selon 
laquelle les immeubles entourant la E______ seraient extrêmement hétéroclites et 
pour la plupart d'un aspect très banal, de sorte qu'on ne saurait parler d'une unité 
architecturale de grande qualité, ou encore que la modernité de la construction de 
la nouvelle E______ et des immeubles alentour permettrait sans autre qu’il soit 
fait fi de l’apparence d’une antenne téléphonique, est de peu de poids. 

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Contrairement à ce qu’elle soutient encore, le préavis de la CA que le département 
a suivi pour refuser l’autorisation n’a pas pour conséquence qu’il serait exigé, en 
vertu de l'art. 15 LCI, une absence totale d'un impact visuel négatif, même sur des 
bâtiments sans valeur architecturale particulière, ce qui reviendrait à interdire 
purement et simplement la construction d'antennes de téléphonie mobile.  

Dès lors, au vu de la structure imposante et de la hauteur de 8 m de l’antenne 
projetée, son impact visuel sur le site sera important, quand bien même elle ne 
dépasserait que de 4 m le toit et ne serait entièrement visible qu’à partir de 
certains points du domaine public. Elle péjorera tant les qualités esthétiques de 
l’ensemble d’immeubles à la tête duquel elle est censée prendre place que la vue 
offerte en particulier depuis la route F______, le début de l’avenue G______ et 
l’esplanade précitée. Il convient de tenir compte de l’impact – qui sera important – 
de l’installation projetée sur l’ensemble du quartier, et non uniquement sur le 
bâtiment.  

Enfin, il semble que d’autres toits du voisinage puissent accueillir l’antenne en 
cause, étant relevé qu’il n’appartient pas à l’autorité judiciaire de déterminer 
lesquels, mais que le département a identifié quelques possibilités. 

Au vu de ce qui précède, l'installation litigieuse portera au site une atteinte grave 
au sens de la jurisprudence. Ce constat est par ailleurs renforcé par le préavis de la 
CA, qui est important. 

Dans la pesée des intérêts à effectuer, il y a lieu de tenir compte de la nécessité ou 
non d'augmenter la couverture du réseau dans la zone litigeuse. Même si elle n'a 
certes aucune obligation fondée sur le droit fédéral d'établir un besoin de 
couverture, la recourante ne prouve toutefois pas à satisfaction de droit que la 
couverture dans la zone serait si déficitaire qu'elle nécessiterait absolument 
l'installation d'une antenne à l'emplacement litigieux. Si elle prétend avoir 
démontré le besoin de couverture, elle perd toutefois de vue que les cartes qu'elle 
a produites ne sont pas munies d'une empreinte officielle, de sorte que leur force 
probante doit être relativisée. Même si tel avait été le cas, ces cartes ne montrent 
pas que la couverture actuelle serait insuffisante dans la zone concernée, quand 
bien même des milliers de personnes transitent quotidiennement dans ce quartier, 
notamment des pendulaires, tant en voiture, qu’à pied, pour sortir et rejoindre la 
E______.  

Au vu de ce qui précède, la clause esthétique l'emporte sur l’intérêt de la 
recourante à installer l'antenne litigieuse. 

Il sera encore noté qu’il existe, comme déjà relevé, aux alentours directs plusieurs 
bâtiments, en particulier à l’avenue D______, qui a priori ne devraient pas se voir 
reconnaître une protection patrimoniale, susceptibles de recevoir une antenne de 

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téléphonie mobile. En ce sens, il apparait que l'autorité a évoqué des solutions 
alternatives praticables. 

Certes, le refus opposé à l'opérateur complique l'exécution de son obligation de 
couverture. Il ne le complique toutefois pas à l’excès dans la mesure où existent a 
priori des solutions alternatives, pour autant encore que les installations existantes 
soient insuffisantes, ce qui est allégué mais pas démontré. 

C’est en conséquence conformément à la loi et sans abuser de son pouvoir 
d’appréciation que le département a refusé la délivrance de l’autorisation de 
construire sollicitée. 

Au vu de tout ce qui précède, le recours sera rejeté.  

8. Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA) et il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure 
(art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 27 avril 2023 par A______ contre le jugement 
du Tribunal administratif de première instance du 23 mars 2023 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de A______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

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communique le présent arrêt à Me Stephan KRONBICHLER, avocat de la recourante, 
au département du territoire-OAC, à B______ ainsi qu’au Tribunal administratif de 
première instance. 

Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Florence KRAUSKOPF, 
Valérie LAUBER, juges. 

 

 

 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. SCHEFFRE 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. PAYOT ZEN-RUFFINEN 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :