# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 00482d92-2fe6-50ed-9a07-0ce7ea85928a
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-04-29
**Language:** de
**Title:** Bauen ausserhalb der Bauzonen. Ersetzung eines unter Art. 24c RPG fallenden Gebäudes, das gemäss Richtplan in einem Gewässerrevitalisierungsgebiet steht. Interessenabwägung gemäss Art. 24c Abs. 5 RPG und Art. 43a lit. e RPV. Planungsrechtliche Baureife. Vorwirkung des Richtplaneintrages.
**Docket/Reference:** BRGE I Nr. 0073/2016
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRGE_I_0073_2016_821.pdf

## Full Text

BRGE I Nr. 0073/2016 vom 29. April 2016 in BEZ 2016 Nr. 28 

Aus den Erwägungen: 

1. Das Baugrundstück liegt ausserhalb der Bauzonen und ist mit einem vor 
1972  erstellten  Einfamilienhaus,  einem  Garagengebäude  sowie  Kleinbauten 
und  Volièren  überbaut.  Es  grenzt  im  Westen  an  den  der  Limmat  entlang 
führenden  Limmatweg,  im  Osten  an  einen  Golfplatz  und  im  Übrigen  an  mit 
einzelnen Kleinbauten überbaute Grundstücke. Die Rekurrierenden planen den 
Abbruch  sämtlicher  Bauten  auf  dem  Baugrundstück  und  die  Erstellung  eines 
Ersatzbaus für das Wohnhaus. Das Garagengebäude soll durch ein grösseres 
ersetzt werden. 

Die  Baudirektion  Kanton  Zürich  verweigerte  die  raumplanungsrechtliche 
Bewilligung  für  das  Bauvorhaben  wegen  überwiegender  entgegenstehender 
öffentlicher 
insbesondere  auf  einen  kantonalen 
Richtplaneintrag  verweist,  gemäss  welchem  das  Baugrundstück  im  Perimeter 
«Gewässerrevitalisierung» liegt. (…) 

Interessen,  wobei  sie 

2.  Die  Rekurrierenden  bringen  zur  Begründung  des  Rekurses  vor,  in  der 
Revitalisierungsplanung werde der hier fragliche Bereich nicht priorisiert. Da die 
Kantone  gemäss  Gewässerschutzverordnung  ihre  Revitalisierungsplanung  alle 
zwölf  Jahre  für  einen  Zeitraum  von  20  Jahren  erneuerten,  erfolge  in  den 
nächsten  zwölf  Jahren  keine  konkrete  Planung  einer  Revitalisierung  im  hier  in 
Frage stehenden Abschnitt der Limmat, sondern lediglich eine Überprüfung der 
bisherigen  Festlegungen.  Ein  vergrösserter  Gewässerraum  ergebe  sich  mithin 
frühestens  nach  Ablauf  von  zwölf  Jahren,  wenn  die  festgesetzte  Priorisierung 
für  den  vorliegenden  Bereich  abgeändert  und  eine  konkretisierte  Planung 
umgesetzt  würde.  Es  sei  rechtsirrtümlich,  dass  ein  vergrösserter  Raumbedarf 
festgelegten 
auch  ohne  konkretes  Wasserbauprojekt  und  ohne  definitiv 
Gewässerraum 
für  einen  solchen  Zeithorizont  gesichert  werden  dürfe. 
Planungsrechtliche  Festlegungen,  deren  Fehlen  einem  Bauvorhaben 
entgegengehalten  würden,  seien  innert  längstens  drei  Jahren  zu  erlassen  (§ 
235  PBG).  Auch  Planungszonen,  welche  bauliche  Veränderungen  oder 
sonstige  Vorkehren  verböten,  die  der 
im  Gange  befindlichen  Planung 
widersprächen,  könnten  für  längstens  drei  Jahre  festgesetzt  und  um  maximal 
zwei  Jahre  verlängert  werden  (§  346  PBG).  Festlegungen  im  lediglich 
in  der 
behördenverbindlichen  Richtplan  bedürften  der  Umsetzung 
Nutzungsplanung.  Die  Sicherung  eines  Gewässerraumes 
für  eine 
Revitalisierung  setze  voraus,  dass  aufgrund  der  Nutzungsplanung  Art  und 
Umfang  der  Revitalisierungsmassnahme  mindestens  ansatzweise  bekannt 
seien. Vorliegend sei lediglich bekannt, dass sich das Baugrundstück in einem 
Abschnitt befinde, der allenfalls in zwölf oder 20 Jahren revitalisiert werde. Als 
lex  specialis  gingen  die  Plansicherungsinstitute  gemäss  §§ 234  und 346  PBG 
den  wichtigen  Anliegen  der  Raumplanung  im  Sinne  von  Art. 24c  Abs. 5  RPG 
vor.  Wenn  die  allgemein  behaupteten  öffentlichen 
in  einer 
konkretisierten  Planung  umgesetzt  werden  müssten,  könnten  sie  einem 
fünf  Jahren 
Bauvorhaben  daher  nur 
entgegengehalten  werden.  Vorliegend  sei  im  Planungshorizont  von  20  Jahren 
keine  Konkretisierung  der  Revitalisierung  vorgesehen.  Die  Bauverweigerung 

innert  einer  Maximalfrist  von 

Interessen 

 
 
- 2-  

lasse  sich  aufgrund  der  nunmehr  festgesetzten  Revitalisierungsplanung  nicht 
halten.  

von 

auch 

einem  Eintrag 

Dem  hält  die  Baudirektion  Kanton  Zürich  entgegen,  der  Eintrag  im 
Richtplan  habe  zur  Folge,  dass  die  darin  festgehaltenen  Interessen  des 
für  die 
Hochwasserschutzes,  der  Revitalisierung  und  der  Aufwertung 
Erholungsnutzung 
der 
in 
unabhängig 
Revitalisierungsplanung  gesichert  werden  müssten.  Die  Sicherung  des 
Raumbedarfs  der  Gewässer  gemäss  Gewässerschutzgesetzgebung  sei  eine 
planerische  Sicherung  des  Raumes,  die  unabhängig  von  einem  konkreten 
Wasserbauprojekt  vorzunehmen  sei.  Die 
Idee  der  Sicherung  des 
Raumbedarfes sei gerade die, den Gewässern langfristig den Raum zu sichern, 
der nötig  sei für die  Gewährleistung  des  Hochwasserschutzes,  der natürlichen 
Funktionen  und  der  Gewässernutzung.  Aufgrund  der  Gewässerschutz-
interessen  reiche  der  minimale  Gewässerraum  für  den  fraglichen  Abschnitt 
nicht  aus;  es  müsse  ein  Gewässerraum  von  mindestens  140  m  gesichert 
werden. (…) 

4.1  Gemäss  Art.  24c  RPG  werden  bestimmungsgemäss  nutzbare  Bauten 
und  Anlagen  ausserhalb  der  Bauzonen,  die  nicht  mehr  zonenkonform  sind,  in 
ihrem  Bestand  grundsätzlich  geschützt  (Abs. 1).  Solche  Bauten  und  Anlagen 
können  mit  Bewilligung  der  zuständigen  Behörde  erneuert,  teilweise  geändert, 
massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt 
oder  geändert  worden  sind  (Abs.  2).  In  jedem  Fall  bleibt  die  Vereinbarkeit  mit 
den  wichtigen  Anliegen  der  Raumplanung  vorbehalten 
(Abs. 5).  Die 
Raumplanungsverordnung  (RPV)  bestimmt  sodann  in  Art. 43a  lit. e  dass 
Ausnahmebewilligungen  nach  Art. 24  ff.  RPG  nur  erteilt  werden  dürfen,  wenn 
keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. 

4.2  Die  Baudirektion  Kanton  Zürich  führt  als  überwiegendes  öffentliches 
Interesse,  welches  dem  Ersatzbau  entgegensteht,  den  Richtplaneintrag  an, 
gemäss  welchem  das Baugrundstück  in  einem  Gewässerrevitalisierungsgebiet 
liegt. Damit hat sie entgegen den Vorgaben von Art. 24c Abs. 5 RPG und Art. 
43a lit. e RPV keine umfassende Interessenabwägung vorgenommen. Vielmehr 
hat sie einzig auf öffentliche Interessen verwiesen, diese in der angefochtenen 
Verfügung  jedoch  weder  gewichtet  noch  gegen  die  privaten  Interessen  der 
Rekurrierenden  abgewogen.  Faktisch  kommt  diese  Rechtsanwendung  einem 
absoluten Veränderungsverbot im Nahbereich von Gewässern, insbesondere in 
solchen  Gebieten,  welche  in  der  Richtplanung  für  die  Gewässerrevitalisierung 
vorgesehen  wurden,  gleich.  Mit  ihrer  Verweigerung  setzt  die  Baudirektion 
letztlich  einen  Art.  24c  RPG  nicht  bekannten  absoluten  Verweigerungsgrund 
(«Lage 
im  Widerspruch  zur 
Gesetzeslage  und  der  dazu  entwickelten  gerichtlichen  Praxis,  hätte  die 
Vorgehensweise  der  Baudirektion  Kanton  Zürich  doch  zur  Folge,  dass  jede 
Interessenabwägung im Sinne von Art. 24c Abs. 5 RPG bzw. Art. 43a lit. e RPV 
von  vornherein  entfiele  und  die  erweiterte  Besitzstandsgarantie  bei  Bauten 
ausserhalb  der  Bauzone  in  der  Nähe  von  Fliessgewässern  mit  noch  nicht 
festgelegtem  Gewässerraum  bzw.  ausstehendem  Revitalisierungsprojekt  nie 
zur Anwendung käme. 

im  Revitalisierungsgebiet»).  Dies  steht 

 
 
- 3-  

liegt.  Dies 

im  Gewässerraum 

Das  Baurekursgericht  hat  im  in  BEZ  2014  Nr.  13  publizierten  Entscheid 
BRGE  III  Nr.  0117/2013  vom  25.  September  2013  bekräftigt,  dass  bei 
Bauvorhaben  ausserhalb  der Bauzonen  selbst  dann  eine Interessenabwägung 
gemäss  Raumplanungsgesetz  bzw.  Raumplanungsverordnung  vorzunehmen 
(gemäss 
ist,  wenn  die  zu  verändernde  Baute 
Übergangsbestimmungen) 
in  Übereinstimmung  mit  dem 
Erläuternden  Bericht  zur  Gewässerschutz-,  Wasserbau-,  Energie-  und 
Fischereiverordnung  vom  2.  April  2011  des  Bundesamts  für  Umwelt  (BAFU; 
nachfolgend:  Bericht  BAFU; 
http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/ 
message/attachments/22911.pdf),  wonach  die  Frage,  inwieweit  bestehende 
nicht  landwirtschaftliche  Anlagen  ausserhalb  der  Bauzonen  baulich  oder 
bezüglich  deren  Nutzung  verändert  werden  dürfen,  sich  nach  den 
diesbezüglichen  Bestimmungen 
ff.  sowie  Art.  37a)  des 
Raumplanungsgesetzes richtet (Bericht BAFU, S. 15). Anders als beim in jenem 
Fall  zu  beurteilenden  Bauvorhaben,  bei  dem  mit  Art.  41c  der 
Gewässerschutzverordnung  (GSchV)  eine  spezielle  –  keine  Interessenab-
wägung  vorsehende  –  Bestimmung  über den  Bestandesschutz  von  Bauten  im 
Gewässerraum alternativ zur Anwendung hätte kommen können, ist in casu die 
Bewilligungsfähigkeit  einzig  gestützt  auf  das  Raumplanungsgesetz  zu 
beurteilen. 

(Art.  24 

Demnach ist eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen. 

5.1  Die  Baudirektion  Kanton  Zürich  führt  als  überwiegendes  öffentliches 
Interesse,  welches  dem  Ersatzbau  entgegensteht,  den  Richtplaneintrag  an, 
gemäss  welchem  das Baugrundstück  in  einem  Gewässerrevitalisierungsgebiet 
liegt.  Zudem  verweist  sie  auf  den  bis  Ende  2018 
festzusetzenden 
Gewässerraum, welcher wohl 140 m betragen werde. 

5.2  Die  Revitalisierung  von  Gewässern  liegt  unbestrittenermassen  im 
öffentlichen  Interesse.  Vorliegend  wird  diesem  Interesse  durch  den  Eintrag  im 
Richtplan  Ausdruck  verliehen.  Im  Rahmen  der  kantonalen  Revitalisierungs-
planung wurde die Revitalisierung des betroffenen Abschnitts als von mittlerem 
Nutzen  für  Natur  und  Landschaft  im  Verhältnis  zum  Aufwand  eingestuft  (vgl. 
Anhang 6 zum Technischen Bericht zur Revitalisierungsplanung Kanton Zürich; 
http://www.awel.zh.ch/internet/baudirektion/awel/de/wasser/planungen/revitalisi
lässt  sich  zudem  entnehmen,  welche 
erung.html).  Dem  Anhang  7 
Gewässerabschnitte  in  einem  Zeithorizont  von  20  Jahren  revitalisiert  werden 
sollen.  Der  hier  betroffene  Abschnitt  der  Limmat  ist  dort  nicht  verzeichnet,  mit 
anderen  Worten  ist  in  den  nächsten  20  Jahren  nicht  mit  Revitalisierungs-
massnahmen  zu  rechnen.  Erst  in  zwölf  Jahren  ist  die  Revitalisierungsplanung 
für  weitere  20  Jahre  zu  erneuern  (Art.  41d  Abs.  4  der  Gewässerschutz-
verordnung  [GSchV].  Ob  dannzumal  eine  Priorisierung  dieses  Abschnitts  der 
Limmat  erfolgt,  ist  völlig  offen,  zumal  Art.  41d  Abs.  2  GSchV  festlegt,  dass 
Revitalisierungen vorrangig vorzusehen sind, wenn deren Nutzen für die Natur 
und  Landschaft  gross  ist  (lit.  a),  im  Verhältnis  zum  voraussichtlichen  Aufwand 
gross  ist  (lit.  b)  oder  durch  das  Zusammenwirken  mit  anderen  Massnahmen 
zum  Schutz  der  natürlichen  Lebensräume  oder  zum  Schutz  vor  Hochwasser 
vergrössert  wird  (lit.  c).  Angesichts  dieser  Vorgaben  wiegt  das  öffentliche 
Interesse an der Revitalisierung der Limmat nicht besonders schwer.  

 
 
- 4-  

Gemäss  dem  Bericht  BAFU  ist  indes  nicht  damit  zu  rechnen,  dass  bei 
einer  der  nächsten  Anpassungen  der  Revitalisierungsplanung  ein  Projekt  für 
den  betroffenen  Abschnitt  der  Limmat  vorgesehen  sein  wird,  ist  doch  gemäss 
dem  Bericht  BAFU  die  Revitalisierung  prioritärer  Gewässer  innert  dreier 
Generationen  das  Ziel  (S.  5).  Nicht  prioritäre  Gewässer  (-abschnitte)  wie  der 
vorliegend  zu  beurteilende  werden  also  aller  Voraussicht  nach  noch  lange  auf 
eine  Revitalisierung  warten  müssen.  Es  kommt  hinzu,  dass  gemäss  einer 
Medienmitteilung  der  Baudirektion  Kanton  Zürich  vom  23.  Juni  2015  die 
Rückversetzung  eines  Gewässers 
in  den  natürlichen  Zustand  das 
Einverständnis  des  Grundeigentümers  voraussetzt.  Sollte  der  Kanton  dereinst 
also  tatsächlich  ein  konkretes  Projekt  initiieren,  müssten  die  Rekurrierenden 
(oder  ihre  Rechtsnachfolger)  einverstanden  sein,  damit  eine  Revitalisierung 
vorgenommen würde. 

festgehalten 

5.3 Zum noch festzulegenden Gewässerraum ist darauf hinzuweisen, dass 
in  den  Übergangsbestimmungen  zur  Revision  der  Gewässerschutzverordnung 
vom  4.  Mai  2011  ausdrücklich 
ist,  dass,  solange  der 
Gewässerraum  nicht  festgelegt  wurde,  die  Vorschriften  für  Anlagen  nach  Art. 
41c  Abs.  1  und  2  GSchV  entlang  von  Gewässern  auf  einem  beidseitigen 
Streifen mit einer Breite von je 20 m bei Fliessgewässern mit einer bestehenden 
Gerinnesohle  von  mehr  als  12  m  Breite  gelten  (Abs.  2  lit.  b).  Sowohl  das 
bestehende  Gebäude  als  auch  der  geplante  Ersatzbau  befinden  sich 
ausserhalb dieses übergangsrechtlichen Gewässerraums. Die Regelung in den 
Übergangsbestimmungen ist abschliessend. Die dort festgelegten Masse gelten 
bis  zur  Festlegung  des  definitiven  Gewässerraums; 
für  eine  weitere 
Ausdehnung  des  Anwendungsbereichs  von  Art.  41c  Abs. 1  und  2  GSchV 
besteht  kein  Raum.  Ganz  abgesehen  davon  stünde  selbst  die  Lage  eines 
Gebäudes im Gewässerraum jedenfalls ausserhalb der Bauzonen der Erteilung 
der  nachgesuchten  Bewilligung  für  einen  Ersatzbau,  wie  vorstehend  in 
Erwägung 4.2. aufgezeigt, nicht von vornherein entgegen.  

Auch  in  der  noch  ausstehenden  Festsetzung  des  Gewässerraums  ist 
dem  Bauvorhaben 

schwer  wiegendes, 

kein 

demnach 
widersprechendes Interesse zu erblicken. 

besonders 

Diesen  öffentlichen 

Interessen  einschliesslich  der  Anliegen  der 
Raumplanung  steht  das  private  Interesse  der  Rekurrierenden  an  einem 
grundsätzlich  zulässigen  Ersatz 
ihres  Wohnhauses  gegenüber.  Dieses 
Interesse  ist  durch  die  in  der  Bundesverfassung  statuierte  Eigentumsgarantie 
(Art. 26  BV)  geschützt  und  wiegt  daher  entsprechend  schwer.  Es  vermag  die 
deutlich  weniger  schwer  wiegenden  öffentlichen  Interessen  allemal  zu  über-
wiegen. 

Nicht  unmassgeblich  zu  diesem  Resultat 

trägt  bei,  dass  das 
Baugrundstück  auch  bei  einer  Verweigerung  der  Bewilligung  nicht  unüberbaut 
wäre.  Es  ist  mit  einem  Bestandesschutz  geniessenden  Wohnhaus  und 
mehreren Nebengebäuden überstellt. Diese können unabhängig vom Ausgang 
dieses  Bewilligungsverfahrens  und  auch  einer  allfälligen  Festsetzung  des 
Gewässerraums  auf  dem  Baugrundstück  bestehen  bleiben,  ist  doch  die 
in 
Beseitigung  bestehender  einzelner  Gebäude 

im  Gewässerraum  nur 

 
 
- 5-  

Ausnahmefällen  möglich,  wenn  sie  die  Realisierung  eines  wichtigen  Projekts 
mit  grosser  Bedeutung  für  die  Wiederherstellung  der  natürlichen  Funktionen 
des  Gewässers  oder  den  Hochwasserschutz  verunmöglichen  (Bericht  BAFU, 
S. 15). 

Insgesamt  ergibt  die  umfassende  Interessenabwägung  keine  wichtigen 
Anliegen  der  Raumplanung  oder  andere  öffentliche  Interessen,  welche  dem 
privaten  Interesse  am  Ersatz  des  bestehenden  Wohnhauses  zu  überwiegen 
vermöchten. 

Im Übrigen bleibt festzuhalten, dass unmittelbar aus dem Richtplaneintrag 
kein  Bauhindernis  abgeleitet  werden  kann;  Richtpläne  sind  einzig 
behördenverbindlich  (§  19  Abs.  1  PBG).  Eine  grundeigentümerverbindliche 
negative  Vorwirkung  kann  ein  Richtplaneintrag,  wenn  überhaupt,  nur  dann 
entfalten,  wenn  er  auf  eine  noch  fehlende  planungsrechtliche  Festlegung  auf 
der Ebene der Nutzungsplanung schliessen lässt (§ 234 PBG), womit alsdann 
richtigerweise  eben  wieder  der  Nutzungsplan  und  nicht  der  Richtplan  die 
Bebauungsmöglichkeiten  beschränkt.  Eine  solche  fehlende  planungsrechtliche 
Festlegung kann vorliegend schon deswegen nicht festgestellt werden, weil von 
Gesetzes  wegen  ein  übergangsrechtlich  festgelegter  Gewässerraum  gilt  –
 wobei  noch  zu  prüfen  wäre,  ob  die  Bestimmung  von  § 234 PBG  auch 
Festlegungen  schützt,  die  ihre  Grundlage  ausserhalb  der  Planungs-  und 
Baugesetzes  haben;  Gewässerbaulinien  (§  96  Abs.  2  lit.  b  PBG)  sind  keine 
vorgesehen.  Ohnehin  können  planungsrechtliche  Festlegungen  einem 
Bauvorhaben nur während drei Jahren entgegengehalten werden (§ 235 PBG). 
in  Aussicht  stehenden  Vorgehens  (keine 
Ist  wie  hier  auf  Grund  des 
Revitalisierungsmassnahmen  in  den  nächsten  20  Jahren)  diese  Frist  von 
vornherein  nicht  einzuhalten,  kann  eine  Vorwirkung  zu  keinem  Zeitpunkt  mehr 
in  Frage  kommen,  wäre  doch  die  Einschränkung  nicht  geeignet,  ihr  Ziel  zu 
erreichen, und damit unverhältnismässig (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV; 
Ulrich  Häfelin/Georg  Müller/Felix  Uhlmann,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 
6. A., 2010 Rz. 587 ff.). 

6. Die Baudirektion Kanton Zürich hat sich in der angefochtenen Verfügung 
auf  die  Feststellungen  beschränkt,  dass  einerseits  ein  Anwendungsfall  von 
Art. 24c RPG vorliege und andererseits einer Verwirklichung des Bauvorhabens 
Interessen  entgegenständen.  Ob  die  weiteren 
überwiegende  öffentliche 
Voraussetzungen für einen Ersatzbau gemäss Art. 24c RPG erfüllt sind, wurde 
nicht  geprüft.  Die  Sache  ist  daher  zur  abschliessenden  Prüfung  nach  Art.  24c 
RPG an die Baudirektion Kanton Zürich zurückzuweisen.