# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** bba94d90-cf4f-5019-a155-8301efb7717b
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2000-10-16
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale cantonale amministrativo 16.10.2000 50.1998.6
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TCA_001_50-1998-6_2000-10-16.html

## Full Text

Incarto n.

  50.1998.00006

   

  	
  Lugano

  16 ottobre
  2000

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale cantonale amministrativo

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dei giudici:

  	
  Lorenzo Anastasi, presidente, 

  Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

  

 

	
  segretario:

  	
  Leopoldo Crivelli

  

 

 

statuendo sul ricorso 19 giugno 1998 di

 

 

	
   

  	
  __________ e __________  

  patrocinati dall'avv. __________

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la decisione 19 maggio 1998 (no. 429/18) del
  Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina, prolata in
  merito alla domanda d'indennizzo per titolo di espropriazione materiale inoltrata
  l'8 settembre 1995 da __________ ed __________ relativamente al mappale no.
  __________ RFD di __________;

   

  

 

 

viste le risposte:

-    1°  luglio 1998 del
Tribunale di espropriazione;

-    8  luglio 1998 del
comune di __________;

 

 

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto,                           in
fatto

 

                                  A.   __________
e __________ sono proprietari in ragione di 1/2 ciascuno del mapp. __________
RFD di __________, di complessivi mq 1'069, così censito a RF:

 

                                         A)  casa
d'abitazione     mq       98

                                         B)  casa                           mq       88

                                         C)  casetta                       mq       28

                                         D)  pollaio                        mq         6

                                         e)  prato
vignato             mq    650

                                         f)    corte
                          mq         8

                                         g)  corte
                          mq    191

 

                                         Il fondo
è situato nel nucleo di __________, tra __________ (N e S) e via __________
(O). Le costruzioni esistenti sono concentrate nella parte settentrionale della
proprietà.

 

 

                                  B.   a) Il PR di
__________ entrato in vigore il 7 luglio 1978 prevedeva che la pianificazione
del centro tradizionale di __________ (NV) nel quale era stata collocata la
part. __________ venisse definita mediante l'allestimento di un piano
particolareggiato. Le NAPR approvate all'epoca (art. 19) specificavano che
nella zona NV erano ammessi i riattamenti delle costruzioni esistenti, le ricostruzioni
e le nuove costruzioni a condizione che rispettassero le volumetrie, le
altezze, le caratteristiche edilizie, i valori ambientali e gli spazi liberi
esistenti. La stessa norma puntualizzava inoltre che le nuove costruzioni
potevano sorgere unicamente secondo le direttive indicate dal PP.

 

                                         b) Il 26 febbraio
1992 il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato del centro
tradizionale di __________ (PPCT), ad eccezione della zona di ristrutturazione
Ri2 concernente i contigui mapp. __________ e __________ . Per questo specifico
comparto territoriale il Governo ha invitato il comune ad adottare entro il 31
dicembre 1992 una variante contenente una nuova proposta di azzonamento.

 

                                         c) Con
messaggio no. 83 del 6 maggio 1994 il municipio ha quindi proposto al consiglio
comunale l'adozione di una modifica al PPCT con la quale si abbandonava in
sostanza il concetto della zona di ristrutturazione a beneficio della
possibilità di inserire nuove costruzioni, seppur condizionate da linee di
allineamento e arretramento, all'interno di una zona di risanamento
conservativo. La commissione piano regolatore ha tuttavia osteggiato le
soluzioni suggerite per le part. __________, __________ e __________, cosicché
l'8 maggio 1995 il legislativo ha accolto il progetto limitatamente alle
modifiche del piano esemplificativo, del piano viario, dei contenuti e delle
NAPR concernenti i mapp. __________, __________ e __________.

                                         __________
ed __________ hanno impugnato tale risoluzione innanzi al Consiglio di Stato,
chiedendo la sospensione della procedura di approvazione in attesa dell'adozione
di una variante che includesse anche il loro fondo nel PPCT. Statuendo sul
gravame il 13 marzo 1996 il Governo ha impartito al comune un termine di 9 mesi
per presentare il disegno pianificatorio sollecitato dai ricorrenti.

 

                                         d) In
occasione della seduta tenutasi il 22 aprile 1996 il consiglio comunale di
__________ ha dunque adottato una variante (la seconda) riferita alle part.
__________ e __________. Con decisione 27 agosto 1997 il Consiglio di Stato si
è tuttavia rifiutato di approvare il progetto siccome ritenuto carente dal
profilo dei parametri urbanistici propri di un PP. Nel contempo, ha assegnato
al comune un termine improrogabile di sei mesi per completare le normative e
gli strumenti pianificatori della variante in modo da renderli consoni con gli
obiettivi e i parametri del PP.

 

                                         e) Il
municipio ha così provveduto ad allestire un nuovo progetto pianificatorio
inerente i mapp. __________ e __________. Questa terza variante, elaborata
sulla base dei concetti che avevano ispirato quella del 1994, è stata adottata
dal consiglio comunale il 28 settembre 1998 ed approvata dal Consiglio di Stato
il 24 febbraio 1999. Per il mapp. __________ contempla il mantenimento/restauro
secondo criteri di risanamento conservativo degli edifici esistenti, con la
possibilità di erigere nuove costruzioni nella parte meridionale del fondo,
entro le linee di arretramento e allineamento riportate sul piano esemplificativo.

                                  C.   Il 10
dicembre 1990 il municipio di __________ ha respinto una domanda di costruzione
dei proprietari del mapp. __________ relativa alla formazione di un posteggio
provvisorio sul fondo.

                                         Nella
primavera del 1993 i coniugi __________ hanno incaricato l'arch. __________ di
studiare la possibilità di insediare nella porzione meridionale del terreno uno
stabile di quattro piani destinato ad accogliere un centro di fisioterapia, uffici
ed appartamenti. Il relativo progetto di massima allestito in scala 1:200 non è
tuttavia mai stato oggetto di un ulteriore sviluppo ai fini dell'ottenimento di
una licenza edilizia.

 

 

                                  D.   Preso atto
della mancata adozione della prima variante concernente la loro proprietà, con
istanza 8 settembre 1995 __________ e __________ hanno convenuto in giudizio il
comune di __________ innanzi al Tribunale di espropriazione della giurisdizione
sopracenerina, postulando un indennizzo di espropriazione materiale di fr.
26'000.- annui a far tempo dal 31 dicembre 1992 e sino ad avvenuta approvazione
della pianificazione riguardante il mapp. __________.

                                         In sede
di risposta il municipio di __________ si è opposto alla domanda sottolineando
in specie come limitazioni temporanee del diritto di costruire non sono costitutive
di espropriazione materiale e non danno luogo a risarcimento.

                                         All'udienza
di conciliazione del 2 febbraio 1996 il comune si è impegnato ad allestire una
nuova variante entro il 15 marzo seguente, fermo restando che in caso di mancata
adozione della medesima la parte attrice avrebbe avuto modo di meglio sostanziare
le proprie rivendicazioni.

                                         Con
scritto 31 gennaio 1997 i proprietari della part. __________ hanno dunque ribadito
la loro pretesa risarcitoria, specificando che la stessa era vantata per titolo
di espropriazione materiale temporanea. Il convenuto, di rimando, ha negato
categoricamente la sussistenza di un qualsivoglia evento espropriativo indennizzabile.

                                         Il 31
marzo 1998 i privati hanno chiesto al Tribunale di espropriazione di riattivare
la procedura, che era stata sospesa d'ufficio il 2 settembre 1997 in attesa
dell'approvazione della cosiddetta seconda variante (in realtà, il Consiglio di
Stato si era pronunciato sul progetto pianificatorio già il 27 agosto 1997,
respingendolo).

                                         In
occasione di un dibattimento conclusivo tenutosi il 28 aprile 1998 le parti si
sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive tesi, allegazioni e domande.

 

 

                                  E.   Esaurite
tutte le formalità processuali, con sentenza 19 maggio 1998 il Tribunale di
espropriazione ha respinto l'istanza dei coniugi __________ ritenendo che la
loro proprietà non fosse stato colpita da espropriazione materiale.

                                         Ammessa
la tempestività della domanda d'indennizzo ed evocata la definizione tradizionale
di espropriazione materiale scaturita dalla giurisprudenza del Tribunale federale,
il primo giudice ha osservato innanzi tutto che in assenza di una variante del
PPCT approvata l'assetto pianificatorio del mapp. __________ doveva essere valutato
alla luce del PR 1978 e delle relative NAPR, le quali non prevedono particolari
vincoli per l'edificabilità del fondo. In pratica, il diritto di proprietà
degli istanti non sarebbe mai stato leso al punto da giustificare un'indennità,
atteso che il terreno non ha mai perso la propria componente edilizia. D'altro
canto, i disagi provocati dai ritardi accumulati dall'ente pubblico nel
definire l'assetto pianificatorio della proprietà sono stati di natura
temporanea e non hanno vanificato concrete aspettative edilizie, tant'è vero
che il terreno non è mai stato oggetto di una formale domanda di costruzione.

 

 

                                  F.   Avverso
questa pronunzia __________ e __________ sono insorti mediante ricorso 19
giugno 1998 innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, riproponendo a
giudizio le richieste avanzate in prima istanza.

                                         Evocati i
fatti e le tappe salienti del tormentato iter che ha contraddistinto la pianificazione
della loro proprietà, i ricorrenti hanno rivendicato anche in questa sede un
indennizzo annuo di fr. 26'000.- per titolo di espropriazione materiale,
evidenziando il divieto di costruire temporaneo che li ha colpiti, il lungo
tempo trascorso in attesa che venissero definiti i parametri edificatori del
mapp. __________, il sacrificio particolare loro imposto durante questo periodo
e gli errori, così come i ritardi, che hanno contraddistinto l'attività
pianificatoria del comune di __________.

 

 

                                  G.   Il
Tribunale di espropriazione si è opposto all'accoglimento del gravame senza formulare
particolari osservazioni.

                                         Ad
identica conclusione è pervenuto il comune di __________, limitandosi a ribadire
il contenuto degli allegati inoltrati all'istanza inferiore.

 

 

                                  H.   Il
Tribunale ha accertato d'ufficio gli accadimenti che hanno interessato il mapp.
__________ dopo l'inoltro dell'impugnativa. A richiesta del giudice delegato il
comune di __________ ha prodotto la documentazione relativa all'approvazione
della variante al PPCT con la quale è stato definitivamente stabilito l'assetto
pianificatorio della proprietà __________.

 

 

Considerato,                  in diritto

 

                                   1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei
ricorrenti e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 50 cpv. 1 e
3 Lespr, nonché 43 e 46 PAmm grazie al rinvio di cui all'art. 70 Lespr.

                                         Il
gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli
atti, integrati dalle risultanze degli accertamenti esperiti d'ufficio in fase
istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

 

 

                                   2.   In prima
istanza gli insorgenti hanno esplicitamente fondato le proprie pretese sulla
base di una presunta espropriazione materiale temporanea. Il riconoscimento di
un indennizzo per tale titolo presuppone che il fondo sia stato colpito da
un'espropriazione materiale in seguito decaduta. In simile evenienza, la rara
dottrina e giurisprudenza che si è espressa sull'argomento concorda nel
ritenere che così come previsto dalla legge in caso di rinuncia
all'espropriazione formale (cfr. art. 7 cpv. 3 e 5 Lespr), l'espropriato ha
diritto al risarcimento del danno subito, segnatamente al rimborso delle spese
di patrocinio sopportate nel corso della procedura espropriativa. I proprietari
che recuperano la componente edilizia dei loro fondi e beneficiano nel contempo
dell'aumento del valore venale dei terreni sul mercato immobiliare possono
aspirare al riconoscimento di un indennizzo di maggior ampiezza solo se provano
che senza la restrizione avrebbero potuto trarre dal fondo un profitto superiore,
in particolare edificandolo o vendendolo. La semplice possibilità di edificare
o alienare il terreno non è però sufficiente. Soltanto la comprovata
vanificazione di un progetto concreto può entrare in linea di conto (Catenazzi,
Rinuncia ad un vincolo pianificatorio e retrocessione del bene espropriato in
Il Ticino e il diritto, p. 222 e rinvii; Scolari, Commentario, N. 104 ad art. 6
LALPT; DTF 120 Ib 465 consid. 5e; 109 Ib 20 consid. 4, 268 consid. 2; RDAT
I-1991 N. 53).

 

 

                                   3.   Posto che
a tutt'oggi il mapp. __________ è certamente edificabile e fruisce di un
assetto pianificatorio e di parametri edificatori definiti in modo chiaro e
stabile, resta da esaminare se - come sostengono i ricorrenti - nel 1992 il
fondo è stato effettivamente oggetto di una restrizione della proprietà
equivalente ad espropriazione.

 

                                         3.1.
Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente
all'art. 22 ter cpv. 3 VCost., in caso di restrizione della proprietà
equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo
principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non
contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione
materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una
veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale
(DFGP/UPT, Commento LPT, p. 50).

                                         La legge
rinvia dunque alla giurisprudenza del Tribunale federale, che ha coniato il
concetto di espropriazione materiale nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re W.) e
lo ha affinato negli anni seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale
inaugurata con la celeberrima sentenza B. (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione,
vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro
di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il
proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di
proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione
materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in
modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un
sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza
(teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al riconoscimento
di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di
sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 125 II 431
consid. 3a e giurisprudenza ivi richiamata).

                                         L'avverarsi
di un'espropriazione materiale è comunque da negare quando un divieto di
costruzione parziale lascia intatta la possibilità di usare convenientemente e
in modo economicamente ragionevole la parte non colpita del fondo: ad esempio
quando un azzonamento riguarda solo un quarto della particella o un vincolo di
inedificabilità colpisce solo un terzo dell'immobile (DTF 114 Ib 121 e
riferimenti ivi citati; RDAT II-1994 N. 63). D'altra parte, il Tribunale
federale ha già avuto modo di accertare che l'obbligo di conservare l'aspetto
esteriore di uno stabile non costituisce una grave restrizione del diritto di
proprietà e non comporta quindi espropriazione materiale se il proprietario può
continuare a fare dell'edificio un uso conforme alla sua destinazione e
economicamente razionale (DTF 117 Ib 262 e rinvii).

 

                                         3.2. Di
norma, il momento determinante per stabilire se la fattispecie integra gli estremi
di un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento
pianificatorio che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid.
3d). Seguendo il ragionamento svolto dagli insorgenti e l'impostazione che essi
stessi hanno dato alla causa, in casu la sussistenza di un'eventuale
espropriazione materiale deve essere apprezzata innanzi tutto secondo le
circostanze di fatto e di diritto esistenti nel febbraio del 1992, allorquando
il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato del centro
tradizionale di __________ (PPCT) ad eccezione della zona di ristrutturazione
Ri2 concernente i contigui mapp. __________ e __________.

                                         Nel 1978
la part. __________, al pari di tutte le proprietà collocate in zona NV, era
edificabile nel rispetto dei criteri indicati all'art. 19 NAPR. Sul fondo erano
dunque ammessi i riattamenti delle costruzioni esistenti, le ricostruzioni e le
nuove costruzioni a condizione che ossequiassero le volumetrie, le altezze, le
caratteristiche edilizie, i valori ambientali e gli spazi liberi esistenti. Le
nuove costruzioni potevano però sorgere unicamente secondo le direttive
indicate dal futuro PP (cfr. art. 19 NAPR 1978). 

                                         Il PR
1978 di __________ era antecedente all'avvento della LPT ed i suoi contenuti
non erano conformi alle esigenze costituzionali ed ai principi legali invalsi
in materia di pianificazione del territorio a partire dal 1° gennaio 1980. Il
fondo ha acquisito uno statuto consono al diritto federale solo nel 1999.
Sennonché il comune avrebbe dovuto elaborare un piano di utilizzazione ossequioso
della legislazione federale entro il gennaio 1988 (cfr. art. 35 cpv. 1 lett. b
LPT). Il mancato rispetto di questo termine ha reso il PR del 1978 privo di
validità in virtù del principio della forza derogatoria del diritto federale,
lasciando spazio all'applicazione dell'art. 36 LPT (DTF 118 Ib 38 consid. 4a) e
delle norme contenute nell'ordinamento provvisorio emanato a livello cantonale
(DEPT del 29.1.1980).

                                         L'approvazione
del PPCT ad opera del Governo non ha per nulla modificato la situazione,
rimasta inalterata proprio in funzione del rifiuto del Consiglio di Stato di
avallare la zona di ristrutturazione Ri2 prevista in seno al PP per i mapp.
__________ e __________. Questa constatazione circa l'assenza di qualsiasi
mutamento rispetto al pregresso assetto del fondo porta immediatamente ad
escludere che nel 1992 si sia verificato un evento costitutivo di
espropriazione materiale.

 

                                         3.3.
Resta nondimeno da chiedersi se in realtà l'espropriazione materiale di cui si
dolgono i ricorrenti non si sia verificata il 7 luglio 1978, data dell'entrata
in vigore del PR di __________, per poi protrarsi sino al 24 febbraio 1999,
giorno in cui il Governo ha approvato la nota variante concernente il mapp.
__________.

                                         Il PR di
__________ del 1978 ha incluso il mapp. __________ in zona NV, concedendogli le
possibilità edificatorie previste dal più volte evocato art. 19 NAPR. Grazie a
questa collocazione, gli edifici posti nella parte settentrionale della
proprietà potevano essere riattatati o ricostruiti, mentre nella porzione
meridionale restante potevano essere erette nuove costruzioni secondo le direttive
del PP. Sta di fatto che l'elaborazione tardiva del PP, da un lato, e la sua
mancata approvazione relativamente alla part. __________, dall'altro, hanno
reso inedificabile per alcuni anni il settore del fondo che si prestava alla
costruzione, segnatamente la superficie di 650 mq del sub. e. La fattispecie
non integra comunque gli estremi di un'espropriazione materiale per diverse
ragioni. Innanzi tutto perché il PR ha lasciato intatta la possibilità di usare
in modo economicamente ragionevole la parte settentrionale del mappale e nel
complesso non ne ha compromesso l'uso in misura tale da privare il proprietario
di una della facoltà discendenti dal suo diritto di proprietà; lo ha tutt'al
più limitato nell'esercizio di detto diritto, ma non con una incidenza notevole
ed insopportabile idonea a far insorgere un'espropriazione materiale.
Secondariamente perché il piano del '78 non ha mortificato alcuna concreta
prospettiva di edificazione dei suoi proprietari; né quella della comunione
ereditaria __________, intestataria del fondo dal 1961 al 1983, né quella di
__________ ed __________, che hanno acquistato il particellare nell'agosto del
1983 e non hanno mai presentato una formale domanda di costruzione per
insediarvi un nuovo manufatto (cfr., in tema di manifestazione della volontà di
dare al fondo una diversa, miglior utilizzazione, STF 1.3.1996 in re Comune di
__________, pubbl. in RDAT II-1996 N. 46). In terzo luogo perché a ben guardare
la limitazione vera e propria ha avuto una durata tutto sommato contenuta ed a
partire perlomeno dal 1988 nulla avrebbe impedito ai ricorrenti di sollecitare
il rilascio di un permesso di costruzione al fine di intensificare lo sfruttamento
edilizio della proprietà. Nel caso in cui la domanda fosse risultata in contrasto
con uno studio pianificatorio in atto, il municipio avrebbe potuto tutt'al più
sospendere la sua decisione per un massimo di due anni, trascorsi i quali era tenuto
a pronunciarsi secondo il diritto in vigore (cfr. art. 65 cpv. 1 e 4 LALPT e il
previgente art. 50 LE 1973).

                                         Quanto al
sacrificio particolare che i coniugi __________ sostengono di aver sopportato,
basterà ricordare che la giurisprudenza ne fa dipendere l'esistenza dalle elevata
possibilità di attuazione dell'aspettativa edilizia in un prossimo futuro (DTF
119 Ib 147 consid. 6; 112 Ib 492 consid. 8). Negata la sussistenza di questo presupposto
in virtù delle considerazioni illustrate in precedenza, dev'essere di riflesso
escluso il riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale fondata
sulla teoria del Sonderopfer.

 

 

                                   4.   Stante
quanto precede, il ricorso dev'essere respinto con la conseguente conferma del
giudizio impugnato.

                                         La tassa
di giudizio e le spese seguono la soccombenza degli insorgenti (art. 28 PAmm
per il rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).

 

 

 

Per questi motivi,

visti gli art. 26 Cost.; 3, 5, 35, 36, 65 LPT; 7,
39, 50, 70 Lespr; 18, 28, 43 e 46 PAmm;

 

 

dichiara e pronuncia:

 

 

                                   1.   Il ricorso
è respinto.

 

 

                                   2.   La tassa
di giudizio di fr. 1'200.- è posta a carico dei ricorrenti in solido.

 

	
   

                                     3.   Intimazione
  a:

  	
   

  __________

  	 

	
   

  	
   

  

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                             Il
segretario