# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 59de4273-7bd4-52f8-96c3-0fa158f5c5eb
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-10-10
**Language:** de
**Title:** Nutzungsplanung. Kognition Rekursinstanz. Regelung des grossen Grundabstandes.
**Docket/Reference:** BRGE I Nr. 0147/2014
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRGE_I_0147_2014_730.pdf

## Full Text

BRGE I Nr. 0147/2014 vom 10. Oktober 2014 in BEZ 2015 Nr. 6 

Im  Streit  lag  eine  Teilrevision  der  Bau-  und  Zonenordnung  betreffend  die 

Regelung des grossen Grundabstandes.  

Aus den Erwägungen: 

1.2 Nachfolgend wird die noch in Kraft stehende Bau- und Zonenordnung 

als «BZO» und die hier angefochtene Revisionsvorlage als «revBZO» zitiert. 

Gemäss  Art.  29  Abs.  1  lit.  b  BZO  gilt  der  grosse  Grundabstand  in  der 
Zentrumszone  und  in  den  Wohnzonen  «für  die  am  stärksten  nach  Süden 
gerichtete Längsseite». 

Gemäss  Art.  29  Abs.  1  revBZO  gilt  der  grosse  Grundabstand  in  der 
Zentrumszone  und  in  den  Wohnzonen  neu  «für  die  am  stärksten  nach  Süden 
gerichtete Seite». 

In der Wohnzone W2 beträgt der grosse Grundabstand sowohl nach BZO 

wie nach revBZO 8 m (je Art. 17). 

Der  Hauptantrag  der  Rekurrierenden  läuft  auf  die  Beibehaltung  der 

bisherigen Regelung hinaus. (…) 

3.1  Gemäss  Lehre  und  bisheriger  Rechtsprechung  hatte  sich  die 
Rekursinstanz  bei der Überprüfung  von  Nutzungsplänen und  Sondernutzungs-
plänen  einschliesslich  Quartierplänen  unbesehen  ihrer  grundsätzlich  uneinge-
schränkten  Überprüfungsbefugnis  (vgl.  §  20  Abs.  1  des  Verwaltungsrechts-
pflegegesetzes [VRG]) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 
der  Bundesverfassung  [BV]  und  Art.  85  der  Zürcher  Kantonsverfassung  [KV]) 
abgeleiteten  Planungsautonomie  Zurückhaltung  aufzuerlegen.  Diese  Zurück-
haltung hatte insbesondere bei der Würdigung der örtlichen Verhältnisse Platz 
zu  greifen.  Die  Rekursinstanz  durfte  daher  nur  dann  korrigierend  eingreifen, 
wenn  sich  die  kommunale  Lösung  auf  Grund  überkommunaler  Interessen  als 
unzweckmässig  erwies,  den  wegleitenden  Zielen  und  Grundsätzen  der Raum-
planung  widersprach oder wenn  die  Unzweckmässigkeit  oder Unangemessen-
heit der kommunalen Planfestsetzung offensichtlich war (vgl. Marco Donatsch, 
in: Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 20 Rz. 77 ff.). Mithin sah die Rekursinstanz 
regelmässig  davon  ab,  noch  vertretbare  Planungsentscheide  auf  Grund 
eigener,  anderslautender  planerischer  Überlegungen  aufzuheben,  und  schritt 
nur bei klarer Unvertretbarkeit ein.  

Mit Entscheid vom 10. Juli 2014 (VB.2013.00320 und VB.2013.00321) hat 
die  in  Planungssachen  zuständige  3.  Kammer  des  Verwaltungsgerichts  in 
einem  Nutzungsplanungsfall  erstmals  auf  den  Entscheid  der  1.  Kammer  des 

- 2-  

3.  Kammer 

geändert  wurde.  Die 

Verwaltungsgerichtes  vom  17.  Dezember  2013  (VB.2013.00468  =  BEZ  2014 
Nr.  3)  Bezug  genommen,  mit  welchem  die 
langjährige  (und  bislang 
höchstrichterlich  bestätigte)  Praxis  zur  Kognition  der  Rekursinstanz  bei 
Einordnungsstreitigkeiten 
des 
Verwaltungsgerichts führte in diesem neueren Entscheid aus, in VB.2013.00468 
seien  Erwägungen  angestellt  worden,  die  auch  bei  der  Überprüfung  von 
Planungsentscheiden  zu  berücksichtigen  seien.  So  habe  das  Verwaltungs-
gericht  festgehalten,  der  Umstand,  dass  die  Gemeinden  bei  der  Anwendung 
offen  formulierter  kantonaler  Bestimmungen  über  einen  gewissen  Spielraum 
verfügten,  bedeute  nicht,  dass  das  zur  Angemessenheitskontrolle  befugte 
Baurekursgericht  erst  dann  eingreifen  dürfe,  wenn  sich  der  angefochtene 
Entscheid geradezu als sachlich nicht mehr vertretbar erweise. Das Baurekurs-
gericht  dürfe  den  kommunalen  Entscheid  unter  gebührender  Berücksichtigung 
der  «Erwägungen»  überprüfen;  abgesehen  von  der  insoweit  gebotenen 
Rücksichtnahme  auf  die  Gemeindeautonomie  rechtfertige  sich  jedoch  keine 
weitergehende Einschränkung seiner Kognition (E.3). 

In welcher Weise bzw. mit welchen Folgen die einschlägigen Erwägungen 
in  VB.2013.00468  bei  der  Überprüfung  von  Planungsentscheiden  «zu 
berücksichtigen»  sind,  hat  das  Verwaltungsgericht  in  seinem  neuen  Entscheid 
auch  nicht  ansatzweise  dargetan,  obwohl  dies  im  Kontext  mit  einer  weit 
reichenden  Änderung  einer  Jahrzehnte  alten,  Fragen  von  Verfassungsrang 
beschlagenden Praxis zweifelsohne Not getan hätte.  

Unbesehen  der  Frage  der  Gemeindeautonomie  ist  den  Gemeinden  bei 
Planerlassen  ein  prospektiv-technisches  Ermessen  zuzubilligen  (Donatsch,  § 
20  Rz.  79).  Hinzu  kommt,  dass  mit  Blick  auf  die  Gemeindeautonomie  −  der 
Bürger regelt seinen eigenen Lebenskreis selber (vgl. Benjamin Schindler, Die 
Gemeindeautonomie  als Hindernis  für einen wirksamen  Rechtsschutz,  S.  153, 
in:  Staats-  und  Verwaltungsrecht  auf  vier  Ebenen,  Festschrift  für Tobias  Jaag, 
2012) – die Bedeutung der Ortsplanung wohl deutlich höher zu veranschlagen 
ist  als  jene  der  Anwendung  kantonaler  Rechtsnormen.  Den  –  ohnehin  schon 
wegen  des  rechtlichen  Gehörs  gemäss  Art.  29  Abs.  2  BV  zu  berück-
sichtigenden  –  Planungsgründen  der  Gemeinde  («Erwägungen»)  ist  somit 
namentlich  dann  ein  erhöhtes  Gewicht  beizumessen,  wenn  sie  Ausdruck  der 
Planungsautonomie  sind;  dies  etwa,  indem  sie  grundsätzliche  planerische 
Überlegungen beinhalten. 

Aus  alldem  ergibt  sich  zwar,  dass  nunmehr  ein  Planungsentscheid  nicht 
mehr  prinzipiell  erst  dann  aufgehoben  werden  kann,  wenn  sich  die  ange-
fochtene  Planung  als  klar  unvertretbar  oder  gar  als  rechtsverletzend  erweist. 
Vielmehr  kann  auch  ein  vertretbarer  Entscheid  aufgehoben  werden;  dies 
namentlich  dann,  wenn  die  Aufhebung  zu  Gunsten  einer  besser  vertretbaren 
Lösung erfolgt. Mit andern Worten endet die Überprüfungsbefugnis der Rekurs-
instanz nicht zwingend schon dann, wenn der vorinstanzlichen Planung Vertret-
barkeit zu bescheinigen ist, so dass die Anfechtungsgründe der rekurrierenden 
Partei  nunmehr  in  erhöhtem  Masse  beachtet  werden  können  (und  müssen). 
Planungsautonomie  und  technisches  Ermessen  der  Gemeinde  sind  indes 
ebenfalls  zu  beachten.  Dergestalt  ist  im  Einzelfall  zwischen  dem  sich  aus  Art. 
77 Abs. 1 KV, Art. 29a BV und Art. 33 Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes 

 
 
- 3-  

(RPG) ergebenden Anspruch auf einen wirksamen Rechtsschutz einerseits und 
der  Planungsautonomie  sowie  dem 
technischen  Ermessen  andererseits 
«praktische Konkordanz» (vgl. Marco Donatsch, § 20 Rz. 67), d.h. ein sachlich 
begründetes, ausgewogenes Verhältnis herzustellen.  

3.2 Der Anspruch auf einen wirksamen Rechtsschutz bedeutet vorliegend 
nicht,  dass  es  Aufgabe  der  Rekursinstanz  wäre,  die  von  der  Gemeindever-
sammlung beschlossene Umschreibung des grossen Grundabstandes im Detail 
mit  der  von  den  Rekurrierenden  beantragten  Version  abzuwägen,  indem  die 
(hypothetischen)  Auswirkungen  beider  Versionen  auf  die  Bebaubarkeit  zahl-
reicher  Grundstücke  innerhalb  des  Gemeindegebietes  überprüft  werden.  Eine 
derartige  Prüfung  zu  verlangen  würde  schon  an  der  Tatsache  vorbeigehen, 
dass  die  Rekursinstanz  unbesehen  der  durch  das  Verwaltungsgericht  des 
Kantons  Zürich  ([noch]  nicht  aber  durch  das  Bundesgericht)  modifizierten 
Kognitions-Praxis  nicht  Planungsbehörde  ist,  sondern  Planungen  lediglich 
rechtsmittelweise auf ihre Rechtmässigkeit und Angemessenheit hin überprüft.  

Alsdann  ist  Folgendes  zu  verdeutlichen:  Die  Kritik  der  Lehre  an  der 
bisherigen  Rechtsprechung  bezieht  sich  auf  alle  Fälle  des  geschützten 
Autonomiebereiches, also nicht nur auf die Rechtsetzung, sondern auch auf die 
Rechtsanwendung.  Für  alle  diese  Fälle  stellt  die  Kritik  –  zutreffend  –  fest,  es 
lasse  sich  nicht  schlüssig  begründen,  weshalb  der  Gemeindeautonomie 
gegenüber  andern  verfassungsrechtlichen  Garantien  Vorrang  zukommen  solle 
(vgl.  Donatsch,  §  20  Rz.  64  ff.).  Innerhalb  des  ganzen  Spektrums  der 
Anwendungsfälle  des  geschützten  Autonomiebereichs  muss  der  Gemeinde-
autonomie  wie  dargetan  bei  der  Nutzungsplanung  das  grösste  Gewicht 
zukommen.  Einem  wie  vorliegend  anlässlich  einer  Gemeindeversammlung 
nach  intensiver  Diskussion  gefällten  Beschluss  kommt  genuin  eine  erhöhte 
Legitimität zu. Dies gilt umso mehr, als dass die Teilrevision der BZO anlässlich 
der  Gemeindeversammlung  mit  überwältigendem  Mehr  (164  Ja-  zu  19  Nein-
Stimmen)  angenommen  worden  ist.  Dem  Geschäft  wurde  eine  erhöhte 
Bedeutung  verliehen,  wies  der  Gemeindepräsident  doch  einleitend  darauf  hin, 
dass  aufgrund  der  bedeutsamen  und  komplexen  Abstimmungsvorlagen  eine 
wortgetreue  Protokollführung  unter  Zuhilfenahme  eines  Tonaufnahmegerätes 
angestrebt  werde  (act.  10.5,  Seite  2).  Letztlich  entspricht  es  dem  durch  die 
Gemeindeautonomie  geschützten  Wesen  der  Gemeindedemokratie,  dass  im 
Nachhinein  unerfindlich  bleiben  wird,  aus  welchen  Motiven  jeder  einzelne  der 
164  Ja-Stimmenden  –  nebst  vielem  anderem  –  auch  den  Ersatz  von  Art.  29 
Abs. 1 lit. b BZO durch Art. 29 Abs. 1 revBZO gutgeheissen hat. Es kann auch 
nicht  einfach  unbesehen  substituiert  werden,  aus  welchen  Gründen  die 
Vorinstanz  die  Änderung  zur  Annahme  empfohlen  hat,  auch  wenn  sie  diese 
Änderung  nun  im  Rechtsmittelverfahren  in  Entgegnung  der Argumentation  der 
Rekurrierenden  –  gleichsam  stellvertretend  für  den  Planungssouverän  als 
Entscheidträger  –  begründet  bzw.  als  die  bessere  Regelung  verficht.  Anders 
gesagt  stellt  der  Entscheid  der  Gemeinde  einen  planungsautonomen  Akt  dar, 
der  als  solcher  nur  bedingt  begründungsfähig  und  -pflichtig  und  im  Übrigen 
solange  durch  die  Rekursinstanz  zu  schützen  ist,  als  nicht  einigermassen 
zwingende Gründe für seine Aufhebung sprechen. 

 
 
- 4-  

Im  Übrigen  ist  bereits  an  dieser  Stelle  zu  vermerken,  dass  aus  dem  sehr 
ausführlichen  Versammlungsprotokoll  keinerlei  Wortmeldung  der  Re-
kurrierenden  zu  der  nunmehr  nachträglich 
rekursweise  angefochtenen 
Änderung  zu  ersehen  ist,  während  zahlreiche  andere  Stimmberechtigte  ihre 
in  die  Diskussion 
Anliegen  mit  allerlei  Anträgen  und  Wortmeldungen 
einbrachten. 

4.  Die  Umschreibungen  des  grossen  und  kleinen  Grundabstandes 
variieren von Gemeinde zu Gemeinde; auch können die Gemeinden überhaupt 
auf  eine  Unterscheidung  zwischen  grossem  und  kleinem  Grundabstand  ver-
zichten, da das kantonale Recht diese Unterscheidung keineswegs vorschreibt 
(vgl. den Wortlaut von § 22 Abs. 2 der Allgemeinen Bauverordnung [ABV]). Wo 
die  Unterscheidung  getroffen  wird,  hat  sie  regelmässig  den  Sinn,  zwischen 
(Wohn-)gebäude  und  Grundstücksgrenze  auf  jener  Seite  mehr  Raum  zu 
schaffen, zu der hin sich das Gebäude orientiert. Auf dieser Seite soll durch den 
grösseren  Abstand  neben  den  Belichtungsverhältnissen  der  Immissionsschutz 
verbessert werden, weil dort regelmässig auch der Aussenraum die intensivste 
Nutzung  erfährt.  Aufgrund  dieser  Zielsetzung  sind  für  die  Bestimmung  ver-
schiedene  Anknüpfungspunkte  möglich.  Es  kann  auf  die  Ausrichtung  von 
Fensterflächen, auf Art und Flächen der zur betreffenden Fassade orientierten 
Räume  oder  etwa  auf  die  Orientierung  bezüglich  der  Aussenräume  abgestellt 
werden.  Zumindest  hilfsweise  kann  sogar  darauf  abgestellt  werden,  welche 
Fassade  aufgrund  ihrer  Gestaltung  mehr  dominiert  (VB.2005.00043,  E.  2.1  = 
BEZ 2005 Nr. 21). In zahlreichen BZO wird etwa festgehalten, dass der grosse 
Grundabstand  für  die  Hauptwohnseite  (oder,  bereits  etwas  weniger  präzis, 
«Hauptfassade»)  gelte  (vgl.  etwa  –  anstelle  vieler  –  Art.  14  BZO  Neftenbach 
oder Art. 19 BZO Dietlikon). Wird hingegen eine Umschreibung gewählt, die auf 
die  unterschiedliche  Länge  von  Gebäudeseiten  in  Kombination  mit  einer  Him-
melsrichtung (meist Süd oder Südwest) abstellt, so ist dies regelmässig bereits 
eine  Art  Ersatzbegriff  für  diejenige  Gebäudeseite,  welche  nach  Ansicht  des 
jeweiligen  kommunalen  Gesetzgebers  wenigstens  in  den  meisten  Fällen  auch 
tatsächlich  die  Hauptwohnseite  darstellt.  Eine  solche  Regelung  ist  die  noch  in 
Kraft stehende Bestimmung von Art. 29 Abs. 1 lit. b BZO. Damit ist auch klar, 
dass  bei  einer  solchen  Normierung  stets  Anwendungsfälle  denkbar  sind,  bei 
denen  die  strikte  Anwendung  der  Abstandsvorschriften  zu  nicht  optimalen 
Resultaten  führt;  dies  dann,  wenn  die  Umschreibung  im  Einzelfall  zur  Be-
stimmung  einer  Gebäudeseite  führt,  welche  –  aus  welchen  Gründen  auch 
immer  –  beim  konkreten  Bauprojekt  eben  doch  nicht  die  Hauptwohnseite 
darstellt. 

Nicht anders verhält es sich nun aber, wenn, wie in Art. 29 Abs. 1 revBZO, 
schlechterdings  nur  noch  mittels  Himmelsrichtung  (Süd)  definiert  wird,  welche 
Gebäudeseite  den  grossen  Grundabstand  einzuhalten  habe.  Auch  bei  einer 
solchen  Lösung  kann  es  stets  zu  nicht  optimalen  Anwendungsfällen  kommen, 
wenn beispielsweise die Hauptwohnseite eines Gebäudes − wiederum gilt: aus 
welchen Gründen auch immer – eben doch nicht diejenige Seite ist, welche sich 
nach Süden hin orientiert. Damit aber wird mit dem Ersatz von Art. 29 Abs. 1 lit. 
b  BZO  durch  Art.  29  Abs.  1  BZO  einfach  eine  andere  Umschreibungsvariante 
gewählt, welche, wie letztlich jede Normierung, im Einzelfall zu nicht optimalen 
Resultaten  führen  kann.  Bei  beiden  möglichen  Umschreibungsvarianten  kann 

 
 
- 5-  

sich,  jedenfalls  in  begründeten  Härtefällen,  die  Prüfung  einer  Ausnahme-
bewilligung  gemäss  §  220  PBG  aufdrängen.  Es  kann  –  mit  der  vernehm-
lassungsweise vorgetragenen Argumentation der Vorinstanz – durchaus gesagt 
werden,  dass  die  Entkoppelung  der  Umschreibung  des  grossen  Grund-
abstandes  vom  Begriff  der  Längsseite  eine  im  Lichte  veränderter  architek-
tonischer  Gewohnheiten  (zunehmend  keine  klar  bestimmbaren  Längs-  und 
Breitseiten  eines  Gebäudes  mehr)  erwünschte  Vereinfachung  bewirke.  Diese 
Vereinfachung  dient  der  Rechtsklarheit  und  damit  jedem  Bauwilligen.  Für  das 
Baurekursgericht  ergeben  die  Vorbringen  der  Rekurrierenden  daher  keinerlei 
Anlass, in den Gemeindeversammlungsbeschluss einzugreifen. Auch von einer 
Verletzung  des  Grundsatzes  der  Planbeständigkeit  kann  bei  einer  BZO-Be-
stimmung,  die  immerhin  fast  20  Jahre  lang  in  Kraft  stand,  keine  Rede  sein, 
wenn  wie  vorliegend  die  Gemeindeversammlung  diese  Änderung  eben  für 
notwendig befunden hat. Die Rüge ist unbegründet.