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**Case Identifier:** bcdf7924-a3e3-5d33-bbe3-2e3f92c8c2b7
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-09-22
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 22.09.2009 B 2009/94
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2009-94_2009-09-22.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2009/94

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 22.09.2009

Entscheiddatum: 22.09.2009

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22. September 2009
Planungsrecht, Art. 27 RPG (SR 700), Art. 105 f. BauG (sGS 731.1). Eine 
Planungszone, die ein Verbot der Erstellung von Mobilfunkantennen im 
gesamten Bauzonengebiet einer Gemeinde zum Gegenstand hat, verstösst 
gegen das Fernmelderecht des Bundes (Verwaltungsgericht, B 2009/94).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, 

lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli

_______________

 

In Sachen

Swisscom (Schweiz) AG,Postfach, 3050 Bern,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hubert Bühlmann, Museumstrasse 35, 9000 St. 

Gallen,

gegen

 

Baudepartement des Kantons St. Gallen,Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

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und

 

Politische Gemeinde Rapperswil-Jona,vertreten durch den Stadtrat, 

St. Gallerstrasse 40, 8645 Jona,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Erlass einer Planungszone für Mobilfunkanlagen

 

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Am 14. November 2005 deponierten verschiedene Ortsparteien im Gemeindehaus 

Jona eine Petition mit dem Titel "Für einen gesunden Umgang mit Mobilfunkantennen 

in Rapperswil-Jona" mit insgesamt 1'273 Unterschriften. Am 29. August 2006 

unterbreitete die Ortsgruppe "sinnvoller Umgang mit Mobilfunk" (abgekürzt summ) dem 

Stadtrat Rapperswil und dem Gemeinderat Jona drei dringliche Anträge im Hinblick auf 

Baureglementsänderungen und den Erlass einer Planungszone. Der Stadtrat 

Rapperswil und der Gemeinderat Jona teilten der Ortsgruppe summ am 14. Dezember 

2006 mit, die Thematik "Mobilfunkantennen" werde im Rahmen der anstehenden 

Richtplanung der fusionierten Stadt Rapperswil-Jona angegangen. Am 6. Juni 2007 

reichte Raphael Weber im Namen der Ortspartei SVP Rapperswil-Jona eine Initiative 

ein mit der Forderung, dass die Gemeinde ersatzweise eine Planungszone erlasse, 

wonach ab sofort keine Mobilfunkanlagen bewilligt würden. Am 6. August 2007 erklärte 

der Stadtrat Rapperswil-Jona die Initiative als nicht rechtmässig und beschloss, unter 

Berücksichtigung der Bestimmungen im Baureglement über das Stadtgebiet 

flächendeckend eine Planungszone zu erlassen. Das Ressort Bau, Verkehr, Umwelt 

schlug dem Stadtrat in der Folge vor, die Wohn- und Wohn-Gewerbe-Zonen, die 

Kernzonen und die Zonen für öffentliche Bauten in die Planungszone zur Verhinderung 

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weiterer Mobilfunkanlagen aufzunehmen, nicht aber die Gewerbe-Industrie-Zonen 

sowie die Industriezonen.

An seiner Sitzung vom 3. September 2007 fällte der Stadtrat Rapperswil-Jona 

folgenden Beschluss:

"1. Für das Bauzonengebiet Rapperswil-Jona wird eine Planungszone erlassen, welche 

die Erstellung von Mobilfunkantennen bis zum Abschluss der laufenden Richt- und 

Zonenplanrevision untersagt.

2. Die Bauverwaltung wird beauftragt, in Verbindung mit der Stadtkanzlei das 

notwendige Verfahren durchzuführen.

3. Die SVP ist über diesen Entscheid zu informieren. Sollte sie die Initiative in 

Anbetracht der gegenüber dem Gespräch vom 21. August 2007 etwas veränderten 

Ausgangslage nicht zurückziehen, wäre diese als nicht rechtmässig zu erklären.

4. Die Öffentlichkeitsarbeit hat nach Klärung der offenen Fragen und nach Festlegung 

des weiteren Zeitplans durch die Stadtkanzlei in Absprache mit der Bauverwaltung zu 

erfolgen.

5. (Adressaten)"

Zur Begründung führte der Stadtrat aus, aufgrund der laufenden Revision der Richt- 

und Zonenplanung sei eine umfassende Prüfung der Fragen rund um die 

Mobilfunkanlagen und ihrer Standorte legitim. Dementsprechend sei der Erlass einer 

Planungszone rechtskonform, indem es zu verhindern gelte, dass während des 

laufenden Planungsprozesses Gesuche um Bewilligung solcher Anlagen eingereicht 

würden, die zu präjudizierenden Entscheiden für die definitive Bau- und Zonenordnung 

führen könnten. Auf die Beschränkung der Planungszone auf einen Teil der Bauzone 

sei zu verzichten. Die Stadt solle sich bei den kommenden Planungsarbeiten 

hinsichtlich der Ordnung in Sachen Mobilfunkanlagen den ihr zustehenden Spielraum 

nicht ohne Not einschränken.

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Während der vom 25. September bis 24. Oktober 2007 laufenden Auflagefrist erhoben 

die Orange Communications SA, Zürich, die Sunrise Communications AG, Zürich, und 

die Swisscom (Schweiz) AG, Bern, Einsprache mit dem Antrag, die Planungszone sei 

aufzuheben. Mit Beschluss vom 3. März 2008 wies der Stadtrat Rapperswil-Jona die 

Einsprachen ab.

B./ Gegen den Beschluss des Stadtrats Rapperswil-Jona vom 3. März 2008 erhoben 

die Einsprecherinnen Rekurs mit dem Antrag, die Planungszone für Mobilfunkantennen 

sei aufzuheben. Das Baudepartement wies die Rekurse mit Entscheid vom 25. Mai 

2009 ab. Es erwog, nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts seien die 

Gemeinden im Rahmen ihrer bau- und planungsrechtlichen Zuständigkeiten 

grundsätzlich befugt, Bau- und Zonenvorschriften in bezug auf Mobilfunksendeanlagen 

zu erlassen, sofern sie die bundesrechtlichen Schranken beachten, die sich 

insbesondere aus dem Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergeben. Als 

planungsrechtliches Mittel falle dabei die Negativplanung in Betracht, wonach 

Mobilfunkanlagen in bestimmten Gebieten grundsätzlich unzulässig seien. 

Voraussetzung für Planungsmassnahmen sei in jedem Fall eine gesetzliche Grundlage 

im kommunalen oder kantonalen Recht. Art. 93 Abs. 4 des Baugesetzes (sGS 731.1, 

abgekürzt BauG) ermächtige die Gemeinden, für bestimmte Teile ihres Gebietes über 

das Verunstaltungsverbot hinausgehende Vorschriften aufzustellen. Angesichts des 

nicht vorhersehbaren Bedarfs an Mobilfunkanlagen in der Zukunft und der 

Auswirkungen dieser Anlagen könne nicht gesagt werden, das Planungsbedürfnis der 

Stadt Rapperswil-Jona sei nicht ausgewiesen. Deren Interesse, im Rahmen der 

Ortsplanung den ideellen Immissionen entgegenzuwirken, die durch die 

Mobilfunkanlagen verursacht würden, sei offensichtlich. Nach der Rechtsprechung sei 

regelmässig dann ein überwiegendes öffentliches Interesse gegeben, wenn ohne 

Planungszone private Grundstücksnutzungen die Durchführung der beabsichtigten 

Massnahmen in Frage stellen oder erschweren könnten. Die beabsichtigte 

Negativplanung für Mobilfunkanlagen würde ohne Sicherung des Revisionsvorhabens 

durch die Planungszone durch weitere Antennenvorhaben unterlaufen und letztlich 

nutzlos, weshalb an der Errichtung einer Planungszone zur Sicherung des 

Revisionsvorhabens ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe. Um die 

Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane bei der sich auf das ganze Gemeindegebiet 

beziehenden Betrachtung zu sichern, sei es notwendig, die Planungszone über das 

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gesamte Bauzonengebiet zu erstrecken. Erst kürzlich habe das Verwaltungsgericht die 

Verhältnismässigkeit einer Planungszone bejaht, die sich über das gesamte 

Gemeindegebiet erstreckte. Auch spreche die Wirkung der Planungszone für deren 

Verhältnismässigkeit. Obwohl sie über das ganze Bauzonengebiet erlassen worden sei, 

möchte der Stadtrat nur in schutzwürdigen Teilgebieten bzw. Objekten die Errichtung 

von Mobilfunkanlagen untersagen. Bauvorhaben ausserhalb dieser Gebiete könnten 

somit nicht mehr mit dem Hinweis auf die Planungszone verweigert werden. Im übrigen 

sei die zuständige Behörde auch ohne Vorliegen eines Konzepts nicht berechtigt, 

Baugesuche für Mobilfunkanlagen mit dem pauschalen Hinweis auf die Planungszone 

abzulehnen. Wolle die Gemeindebehörde ein derartiges Bauvorhaben verweigern, 

müsste sie im Sinn von Art. 106 Abs. 1 BauG plausibel und in bezug auf den konkreten 

Standort begründen, weshalb das Bauvorhaben gegen ihre Planungsabsichten 

verstosse. Die Fernmeldegesetzgebung des Bundes erlaube keine mit dem pauschalen 

Hinweis auf eine Planungszone begründete Nichtbehandlung oder Sistierung von 

Baugesuchen. Damit sei auch sichergestellt, dass die erlassene Planungszone nicht zu 

einem totalen Baustopp führe und die mit der Richt- und Zonenplanrevision 

vorgesehene Negativplanung keinem "Verbot von Mobilfunkantennen im überbauten 

Gebiet" gleichkomme. Damit seien die Voraussetzungen einer Einschränkung der 

Eigentumsgarantie erfüllt und der Erlass der Planungszone rechtmässig.

C./ Mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 9. und 25. Juni 2009 erhob die Swisscom 

(Schweiz) AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der 

Rekursentscheid des Baudepartements vom 25. Mai 2009 und die Planungszone für 

Mobilfunkanlagen seien aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Zur 

Begründung wird vorgebracht, um Schutzobjekte im Sinn von Art. 98 Abs. 1 BauG vor 

Beeinträchtigungen durch Mobilfunkantennen zu schützen, sei eine Negativplanung 

und damit auch eine Planungszone zu deren Absicherung unnötig. Die besonders 

wertvollen Gebiete der Stadt Rapperswil-Jona seien den Planungsbehörden bekannt 

und müssten nicht im Rahmen eines mehrjährigen Planungsprozesses eruiert werden. 

Aus der Antwort der Regierung vom 4. März 2008 auf eine parlamentarische Anfrage 

könne keine Rechtfertigung für eine flächendeckende Planungszone abgeleitet werden. 

Das Baugesetz regle abschliessend, welche Arten von Nutzungen in den einzelnen 

Zonen zugelassen seien. Einschränkungen oder Erweiterungen durch Vorschriften der 

Gemeinden seien nur möglich, wo das Gesetz die Gemeinden dazu ausdrücklich 

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ermächtige. Solche Ermächtigungsklauseln fehlten für den Bereich der 

Mobilfunkantenne. Die von der Vorinstanz angeführten Gründe hätten nicht im 

entferntesten mit den von ihr angeführten gesetzlichen Grundlagen zu tun. Die 

flächendeckende Planungszone über das gesamte Baugebiet von Rapperswil-Jona 

komme einem auf drei bis fünf Jahre befristeten Bauverbot für Mobilfunkanlagen 

gleich, denn es dürfte einer Baupolizeibehörde während der Geltungsdauer der 

Planungszone kaum gelingen, plausibel darzulegen, weshalb ein konkretes Baugesuch 

mit dem völlig unbestimmten Planungsziel vereinbar sein solle. Ein Bauverbot für drei 

bis fünf Jahre widerspreche der Fernmeldegesetzgebung des Bundes. Unter dem 

Aspekt der Verhältnismässigkeit lasse sich eine Planungszone über das Baugebiet der 

gesamten Gemeinde nicht rechtfertigen.

Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 13. Juli 2009 die Abweisung der 

Beschwerde.

Der Stadtrat Rapperswil-Jona beantragt in seiner Vernehmlassung vom 27. Juli 2009 

unter Hinweis auf die Vorakten und die vorangegangenen Entscheide ebenfalls die 

Abweisung der Beschwerde.

Die Beschwerdeführerin erhielt Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen der 

Verfahrensbeteiligten Stellung zu nehmen. Sie tat dies mit Eingabe ihres 

Rechtsvertreters vom 31. August 2009 und hielt an ihren Rechtsbegehren fest.

Die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen werden, 

soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.

 

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die 

Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in 

Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 9. und 25. Juni 

2009 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 

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64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die 

Beschwerde ist einzutreten.

2.

2.1. Der Stadtrat Rapperswil-Jona hat am 3. September 2007 eine Planungszone 

erlassen. Nach dieser wird für das gesamte Bauzonengebiet von Rapperswil-Jona die 

Erstellung von Mobilfunkantennen bis zum Abschluss der laufenden Richt- und 

Zonenplanrevision untersagt. Der Stadtrat erwog, der Erlass einer Planungszone sei ein 

guter Weg, die zahlreichen offenen Fragen noch zu klären, ohne dass 

Mobilfunkantennenbetreiber im Hinblick auf mögliche restriktivere Regelungen noch 

rasch weitere Bewilligungsgesuche einreichen könnten, die nach heutigem Recht zu 

behandeln seien. Zudem bestehe eine gewisse Chance, dass bis zum Erlass der 

definitiven Bau- und Zonenordnung verschiedene Rechtsverfahren in anderen 

Gemeinden abgeschlossen, d.h. noch offene Fragen vom Bundesgericht entschieden 

seien. Werde diesen Entscheiden in der Bau- und Zonenordnung Rechnung getragen, 

bestehe eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass die notwendigen Rechtsverfahren 

schlanker ablaufen würden. Gestützt auf ein Urteil des Bundesgerichts (BGE 133 II 321 

ff.) erwog der Stadtrat, die bundesrechtliche Regelung im Umweltschutzgesetz und in 

den darauf gestützten Verordnungen bedeute nicht, dass die Gemeinden und Kantone 

keinerlei Möglichkeiten hätten, auf die Standorte von Mobilfunkantennenanlagen 

Einfluss zu nehmen. Aufgrund des Bundesgerichtsentscheids könne festgestellt 

werden, dass im Hinblick auf die zur Zeit laufende Revision der Richtplanung und 

Zonenplanung eine umfassende Prüfung der Fragen rund um die 

Mobilfunkantennenanlagen und ihrer Standorte legitim sei. Dementsprechend sei auch 

der Erlass einer Planungszone rechtskonform, indem es zu verhindern gelte, dass 

während des laufenden Planungsprozesses Gesuche um Bewilligung solcher Anlagen 

eingereicht würden, die zu präjudizierenden Entscheiden für die definitive Bau- und 

Zonenordnung führen könnten. Auf eine Beschränkung der Planungszone auf einen Teil 

der Bauzone sei zu verzichten. Bei den kommenden Planungsarbeiten sollte sich die 

Stadt hinsichtlich der Ordnung in Sachen Mobilfunkantennenanlagen den ihr 

zustehenden Spielraum nicht ohne Not einschränken. Hingegen sei aus 

Zuständigkeitsgründen auf den Einbezug des Gebiets ausserhalb der Bauzonen zu 

verzichten.

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2.2. Das Bundesgericht hat im erwähnten Urteil festgehalten, dass der 

Immissionsschutz bundesrechtlich im Bundesgesetz über den Umweltschutz (SR 

814.01) und den darauf gestützten Verordnungen geregelt sei. Für den Schutz vor 

nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt werde, habe 

der Bundesrat die NISV erlassen; diese Verordnung regle insbesondere auch die 

Immissionen von Mobilfunksendeanlagen. Diese Regelung sei abschliessend. Für das 

kommunale und kantonale Recht bleibe deshalb insoweit kein Raum (BGE 133 II 321 E. 

4.3.4 mit Hinweis auf B. Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Diss. Zürich 2006, 

und A. Marti, in: ZBl 107/2006, S. 213). Kantonale Regelungen zum Immissionsschutz 

fänden deshalb insofern keine Anwendung. Die Gemeinde könne gestützt auf solche 

Vorschriften keine Auflagen oder Bedingungen verfügen, die über die Anforderungen 

der NISV hinausgehen würden. Weiter erwog das Bundesgericht, dies bedeute nicht, 

dass die Gemeinden und Kantone keinerlei Möglichkeiten hätten, auf die Standorte von 

Mobilfunkanlagen Einfluss zu nehmen. Im Rahmen ihrer bau- und planungsrechtlichen 

Zuständigkeiten seien sie grundsätzlich befugt, Bau- und Zonenvorschriften in bezug 

auf Mobilfunksendeanlagen zu erlassen, sofern sie die bundesrechtlichen Schranken, 

die sich insbesondere aus dem Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergäben, 

beachten würden. Ausgeschlossen seien bau- oder planungsrechtliche Vorschriften 

zum Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierender Strahlung. Überdies dürften die 

Planungsvorschriften nicht die in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten 

öffentlichen Interessen verletzen, d.h. sie müssten den Interessen an einer qualitativ 

guten Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den 

Mobilfunkanbietern Rechnung tragen. Würden die Zielsetzungen des 

Fernmeldegesetzes eingehalten, so seien namentlich ortsplanerische Bestimmungen, 

die anderen als umweltschutzrechtlichen Interessen dienten, wie z.B. der Wahrung des 

Charakters oder der Wohnqualität eines Quartiers, grundsätzlich möglich. 

Mobilfunkantennen könnten bewirken, dass Liegenschaften und Wohnungen schwerer 

verkäuflich oder vermietbar würden und Druck auf den Kaufpreis oder den Mietzins 

entstehe. Umweltrechtskonforme Mobilfunkanlagen könnten unerwünschte 

Auswirkungen dieser Art auslösen, obwohl von ihnen zur Zeit keine erwiesene 

gesundheitliche Gefährdung ausgehe. Solche psychologischen Auswirkungen würden 

auch als ideelle Immissionen bezeichnet, welche grundsätzlich neben dem 

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zivilrechtlichen Schutz durch planungs- und baurechtliche Vorschriften eingeschränkt 

werden könnten (BGE 133 II 321 E. 4.3.4).

In einem weitern Urteil hielt das Bundesgericht im Zusammenhang mit dem Erlass einer 

Planungszone fest, eine Vorschrift, die im überbauten Gebiet einem weitgehenden 

Verbot von Mobilfunkantennen gleichkäme, wäre mit der Fernmeldegesetzgebung des 

Bundes unvereinbar, welche unter anderem eine zuverlässige und erschwingliche 

Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen 

Landesteilen gewährleisten solle (Art. 1 Abs. 2 lit. a des Fernmeldegesetzes, 

SR 784.10, abgekürzt FMG). Mobilfunkantennen seien in der Bauzone grundsätzlich 

zonenkonform, soweit sie der Abdeckung derselben dienten. Wenn solche Antennen 

einschränkenden Planungsvorschriften unterstellt werden sollten, so habe dies 

grundsätzlich explizit zu geschehen. Dabei sei wie erwähnt auf die Zielsetzungen der 

Fernmeldegesetzgebung angemessen Rücksicht zu nehmen. Die Planung, Errichtung 

und Ausgestaltung solcher Antennen sei mit zahlreichen technischen Fragestellungen 

verbunden, denen bei der Festlegung von für sie bestimmten Planungsmassnahmen in 

spezifischer Weise Rechnung zu tragen sei. Denkbar sei z.B. eine Anordnung, wonach 

in einem bestimmten schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten keine 

Mobilfunkantennen erstellt werden könnten. Auch sei die Anwendbarkeit der 

allgemeinen Ästhetikklausel nicht ausgeschlossen. Als zulässig erscheine es ferner, 

baupolizeilich vorzuschreiben, dass die Erstellung von Mobilfunkantennen eine 

Standortevaluation voraussetze, wobei die Baubewilligungsbehörde den Baustandort 

im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung festzulegen habe. Dies würde 

diesen Behörden ein, wenn auch mit namentlich bundesrechtlichen Einschränkungen 

verbundenes, Steuerungsinstrument in die Hand geben und das frühzeitige 

Zusammenwirken zwischen Mobilfunkbetreibern und Behörden fördern. Erwiesen sich 

bestimmte verfügbare Standorte in einer Gemeinde als besonders vorteilhaft, sei auch 

eine positive planerische Standortfestsetzung möglich (BGE 133 II 353 E. 4.2.).

2.3. Nach Art. 105 BauG kann die zuständige Gemeindebehörde das ganze Plangebiet 

oder Teile davon als Planungszone bestimmen, wenn der Erlass oder die Änderung 

eines Baureglements, eines Zonen-, Überbauungs-, Gestaltungs-, Deponie- oder 

Abbauplanes oder einer Schutzverordnung oder eine Landumlegung angezeigt ist. 

Nach Art. 106 BauG darf innerhalb der Planungszone nichts unternommen werden, 

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was die Nutzungsplanung erschweren könnte. Rechtskräftige Bewilligungen bleiben 

von der Planungszone unberührt. Bei Erlass der Planungszone legt die zuständige 

Gemeindebehörde deren Wirkungen im einzelnen fest. Sie kann Nutzungen, soweit sie 

nicht ohnehin eine Bewilligung erfordern, von einer Bewilligung abhängig machen 

(Art. 106 Abs. 2 BauG). Nach Art. 107 BauG werden Planungszonen für längstens drei 

Jahre bestimmt. Die Frist kann nach Art. 107 Abs. 2 BauG um längstens zwei Jahre 

verlängert werden, wenn Rechtsmittelverfahren hängig sind oder andere triftige Gründe 

vorliegen.

Das Bundesrecht regelt die Planungszonen in Art. 27 des Bundesgesetzes über die 

Raumplanung (SR 700, abgekürzt RPG). Nach Art. 27 Abs. 1 RPG kann die zuständige 

Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen, wenn 

Nutzungspläne angepasst werden müssen oder noch keine vorliegen. Innerhalb der 

Planungszone darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren 

könnte. Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden; das 

kantonale Recht kann eine Verlängerung vorsehen.

2.3.1. Die Planungszone ist ein Instrument zur Sicherung künftiger Nutzungspläne oder 

Nutzungsplanänderungen. Sie bezweckt, einen bestehenden räumlichen Zustand mit 

Blick auf die neue Nutzungsordnung einstweilen zu sichern. Es soll verhindert werden, 

dass die Behörde Baubewilligungen für Vorhaben erteilen muss, die den vorgesehenen 

neuen Vorschriften widersprechen oder die Durchführung der beabsichtigten Planung 

beeinträchtigen oder verunmöglichen könnten. Die Planungszone stellt somit eine 

vorsorgliche, sichernde Massnahme dar (vgl. Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, 

Bern 2006, Rz. 7 zu Art. 27; P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes 

Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, S. 235 f.). Die Festsetzung von Planungszonen 

bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist daher mit Art. 36 der 

Bundesverfassung (SR 101) nur vereinbar, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruht, 

im öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und den Kerngehalt unangetastet 

lässt. Die Frage nach dem öffentlichen Interesse an einer Planungszone bedarf eines 

doppelten Nachweises. Zunächst muss geprüft werden, ob überhaupt ein öffentliches 

Interesse an einer Änderung der geltenden Nutzungsplanung besteht. In einem zweiten 

Schritt geht es um die Frage, ob an der Errichtung einer Planungszone zur Sicherung 

des Revisionsvorhabens ein öffentliches Interesse besteht. Das öffentliche Interesse 

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setzt im einzelnen voraus, dass eine einigermassen verfestigte und begründete 

Planungsabsicht besteht und dass die Vorstellung über die künftige Planung zulässig 

ist. Es versteht sich von selbst, dass der vorsorgliche Schutz für Massnahmen, die 

ihrerseits mit dem übergeordneten Recht oder der übergeordneten Planung im 

Widerspruch stehen, nicht im öffentlichen Interesse liegen kann. In der Regel kann 

allerdings über die Rechtmässigkeit der künftigen Planung nicht schon beim Erlass der 

Planungszone entschieden werden, da der konkrete Inhalt der Nutzungsplanung in 

diesem Moment noch gar nicht feststeht (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 12 f.). 

Schliesslich muss die nachgewiesene, einem Planungsbedürfnis entsprechende und 

zulässige Planungsabsicht von der Planungszone aufgenommen werden. Ein 

ausreichendes öffentliches Interesse entfiele hingegen, wenn die Planungszone mit den 

Grundzügen der Planungsabsicht im Widerspruch stünde. Die Verhältnismässigkeit der 

Planungszone setzt voraus, dass die Planungszone und die mit ihr einhergehenden 

vorsorglichen Nutzungsbeschränkungen das taugliche Mittel darstellen, um die 

Entscheidungsfreiheit des Planungsträgers zu sichern. Daran kann es beispielsweise 

fehlen, wenn nicht alle, sondern nur einzelne Grundstücke eines von der 

Nutzungsplanänderung betroffenen Gebietes in die Planungszone einbezogen werden. 

In räumlicher Hinsicht dürfen sich Planungszonen nur soweit ausdehnen, als dies zur 

Sicherung der künftigen Planung notwendig erscheint. Als unverhältnismässig erweist 

sich beispielsweise eine Planungszone, die zur Sicherung einer beabsichtigten 

Ausscheidung einer Schutzzone Parzellen einbezieht, die keinen hinreichenden 

räumlichen Zusammenhang mit dem schützenswerten Objekt aufweisen. Nur sehr 

schwer zu rechtfertigen wäre ebenfalls eine Planungszone, die sich über das gesamte 

Gemeindegebiet erstreckt (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 16 zu Art. 27). Als 

unverhältnismässig wurde in der Praxis namentlich eine Planungszone qualifiziert, die 

im wesentlichen das ganze Baugebiet einer Gemeinde umfasste und die für dieses 

Gebiet ein vorläufiges generelles Verbot der Errichtung "freistehender 

Aussenantennen" statuierte (URP 2004, S. 144 ff.).

2.3.2. Das Verwaltungsgericht erwog in seinem Urteil vom 17. März 2007, dass die 

Verhältnismässigkeit einer Planungszone im Schrifttum kontrovers beurteilt werde. Sie 

werde als inhaltlich unstrukturierte Massnahme betrachtet, so dass die 

Verhältnismässigkeit im engeren Sinn keinen tauglichen Massstab der 

Zulässigkeitsprüfung darstelle (Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die 

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Raumplanung, Zürich 1999, N 34 zu Art. 27 RPG). Demgegenüber würden Waldmann/

Hänni die Auffassung von Ruch unter Berufung auf die bundesgerichtliche 

Rechtsprechung als zu absolut beurteilen. Das öffentliche Interesse an der 

Planungszone und der damit bewirkten vorsorglichen Bau- und Veränderungssperre 

müsse mit den privaten Interessen der davon Betroffenen abgewogen werden. In der 

Regel spiele das Kriterium der Zumutbarkeit aber nur eine untergeordnete Rolle 

(Waldmann/ Hänni, a.a.O., N 17 zu Art. 27 RPG). Mit Blick auf den Umstand, dass es 

sich bei der Planungszone insofern um eine "unstrukturierte Massnahme" handelt, als 

bei Erlass der Planungszone in der Regel nicht feststehe, inwieweit die geänderten 

Verhältnisse eine Anpassung der Nutzungsordnung bedingen (B. Heer, St. Gallisches 

Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 267 mit Hinweis), folge das 

Verwaltungsgericht der Auffassung von Ruch, wonach die Prüfung der 

Verhältnismässigkeit im engeren Sinn keinen tauglichen Massstab für die 

Zulässigkeitsprüfung darstelle und es mit der Prüfung der Eignung und der 

Notwendigkeit sein Bewenden haben müsse (Ruch, a.a.O., N 34 zu Art. 27 RPG). Die 

Voraussetzungen der Eignung und der Erforderlichkeit stellten in der Regel kein allzu 

grosses Hindernis bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Planungszonen dar. 

Gerade in Fällen, in denen sich die beabsichtigte Planung über ein grösseres Gebiet 

erstrecke, könne die Sicherung der Entscheidungsfreiheit in der Regel nur über das 

Instrument der Planungszone erreicht werden (vgl. Ruch, a.a.O., N 30 f. zu Art. 27 

RPG).

Weiter erwog das Verwaltungsgericht, dass der Ausschluss einer 

Zumutbarkeitsprüfung nicht bedeute, dass die privaten Interessen überhaupt keine 

Berücksichtigung finden würden. Auch für eine Planungszone müsse verlangt werden, 

dass ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliege. Dabei sei ein doppelter 

Nachweis nötig. Zum einen müsse geprüft werden, ob überhaupt ein öffentliches 

Interesse an einer Änderung der geltenden Nutzungsplanung bestehe. In einem zweiten 

Schritt gehe es um die Frage, ob an der Errichtung einer Planungszone zur Sicherung 

des Revisionsvorhabens ein öffentliches Interesse bestehe. Dabei sei massgeblich, ob 

die befristete Bau- und Veränderungssperre, welche die Planungszone nach sich ziehe, 

zur Wahrung der Entscheidungsfreiheit der Behörden begründet erscheine (Waldmann/

Hänni, a.a.O., N 12 zu Art. 27; Ruch, a.a.O., N 25 f. zu Art. 27). Nach der st. gallischen 

Praxis sei eine Änderung von Planungserlassen angezeigt, wenn eine summarische 

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Überprüfung der Verhältnisse ergebe, dass die Gründe an sich geeignet erscheinen, 

die rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen für eine Änderung zu erfüllen (Heer, 

a.a.O., Rz. 267). Auch Anlagen würden grundsätzlich der Bewilligungspflicht 

unterstehen, und ihre Bewilligungsfähigkeit sei nur soweit eingeschränkt, als sich dies 

aus dem öffentlichen Recht ergebe (Art. 78 Abs. 1 und Art. 87 Abs. 1 BauG). 

Dementsprechend seien die Gemeinden befugt, die Bewilligungsfähigkeit von Anlagen 

in Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht eingehender zu regeln und auch 

einzuschränken (Art. 6 und 8 BauG; vgl. Heer, a.a.O., Rz. 75 ff.). Sodann falle in 

Betracht, dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ortsplanerische 

Bestimmungen, die anderen als umweltschutzrechtlichen Interessen dienen, wie z.B. 

der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität eines Quartiers, grundsätzlich 

möglich seien, wenn die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung eingehalten seien 

(BGE 1A.129/2006 vom 10. Januar 2007 E. 5.3). Die Frage, welche konkreten 

Massnahmen mit dem übergeordneten Recht vereinbar seien, könne erst in der 

Nutzungsplanung endgültig beantwortet werden (Ruch, a.a.O., N 25 zu Art. 27; BGE 

117 Ib 247). Wesentlich sei, dass der Erlass der Planungszone zur Wahrung der 

Entscheidungsfreiheit bei der Nutzungsplanung begründet erscheine (Ruch, a.a.O., Rz. 

26 zu Art. 27 RPG). Der Umstand, dass die Planungszone voraussichtlich nur der 

Verwirklichung von wenigen Baugesuchen entgegenstehen werde, könne nicht 

ausschlaggebend sein (VerwGE B 2006/140 vom 17. März 2007, E. 2.2.).

2.3.3. Der Stadtrat Rapperswil hielt in seinem Beschluss vom 3. September 2007 fest, 

der Erlass einer Planungszone sei ein guter Weg, die zahlreichen offenen Fragen noch 

zu klären, ohne dass Mobilfunkantennenbetreiber im Hinblick auf mögliche restriktivere 

Regelungen noch rasch weitere Bewilligungsgesuche einreichen könnten, die nach 

heutigem Recht zu behandeln seien. Der Vorschlag, die Planungszone auf der 

Planungsrevision generell abzustützen, sei nachvollziehbar, da damit auch freistehende 

Antennen erfasst würden. Problematisch sei es, die Gewerbe-Industrie-Zonen 

auszunehmen, da es zahlreiche GI-Enklaven gebe, die von überbauten Wohnzonen 

umgeben seien. Ob schliesslich in der definitiven Bau- und Zonenordnung in den 

einzelnen GI-Zonen Mobilfunkantennenanlagen zugelassen würden, werde damit nicht 

präjudiziert; sie seien lediglich bis dahin verboten. Der Verzicht auf den Einbezug des 

Gebietes ausserhalb der Bauzone dürfte sachgerecht sein, da Bauten und Anlagen dort 

nicht in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden fallen würden.

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2.3.4. Wie erwähnt, ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine gewisse 

Planung und Steuerung des Baus von Mobilfunkantennen im Baugebiet durch die 

Politischen Gemeinden zulässig. Sowohl negative als auch positive planerische 

Standortfestsetzungen werden vom Bundesgericht als gangbare Wege bezeichnet 

(BGE 133 II 353 E. 4.2). Im vorliegenden Fall umfasst die Planungszone ein generelles 

Verbot der Erstellung von Mobilfunkantennen in sämtlichen Bauzonen des gesamten 

Gebiets von Rapperswil-Jona. Der Beschluss des Stadtrates lautet dahingehend, dass 

für das Bauzonengebiet Rapperswil-Jona eine Planungszone erlassen wird, welche die 

Erstellung von Mobilfunkantennen bis zum Abschluss der laufenden Richt- und 

Zonenplanrevision untersagt. Dies bedeutet, dass während des Planverfahrens in 

einem Zeitraum von bis zu fünf Jahren überhaupt keine Mobilfunkantennen im 

Baugebiet mehr erstellt werden können. Ein solches generelles Bauverbot für 

Mobilfunkantennen in der Bauzone ist nach der bundesgerichtlichen Praxis nicht 

zulässig. Die Planungszone bezweckt in erster Linie, dass ab sofort die Erstellung 

neuer Mobilfunkantennenanlagen verunmöglicht wird. Zwar erstreckt sich die 

Planungszone lediglich auf die Bauzone der Gemeinde Rapperswil-Jona. Allerdings 

könnte in Gebieten ausserhalb der Bauzone eine Standortgebundenheit einer 

Antennenanlage zur Versorgung des Baugebietes nur in Ausnahmefällen bejaht 

werden. Die Planungszone kommt daher einem generellen Verbot von 

Mobilfunkantennen für das gesamte Gemeindegebiet gleich. Wohl liesse sich mit guten 

Gründen eine Planungszone im Bereich von schützenswerten Objekten und für solche 

Gebiete, die bereits einer Schutznorm unterstehen, denken. Die Notwendigkeit eines 

generellen Baustopps für Mobilfunkantennen in sämtlichen Bereichen des Baugebietes 

lässt sich aber mit den vom Stadtrat angeführten Argumenten nicht begründen. Daher 

ist die Verhältnismässigkeit der Planungszone in der beschlossenen Form zu verneinen.

Die Planung von Mobilfunkantennenanlagen im Baugebiet hat den Anliegen des 

Fernmelderechts Rechnung zu tragen. Ein generelles Verbot freistehender 

Antennenanlagen schiesst selbst in sensiblen Bereichen über das Ziel hinaus. Derart 

weitgehende Beschränkungen sind auch unter dem Blickwinkel des grossen 

Ermessens beim Erlass einer Planungszone kaum mehr vertretbar (URP 2004, S. 149). 

Selbst im Rahmen einer befristeten Planungszone ist ein generelles Verbot jeglicher 

Mobilfunkantennen für eine Zeitdauer von bis zu fünf Jahren im Hinblick auf das 

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öffentliche Interesse an einer gesicherten Versorgung mit Fernmeldediensten (vgl. Art. 1 

Abs. 2 lit. a FMG) unverhältnismässig.

2.3.5. Die Vorinstanz erwog, der Stadtrat möchte nur in schutzwürdigen Teilgebieten 

bzw. Objekten den Bau von Mobilfunkanlagen verbieten, was aus dem Konzept 

Mobilfunk hervorgehe. Bauvorhaben ausserhalb dieser Gebiete könnten daher nicht 

mehr mit dem Hinweis auf die Planungszone verweigert werden.

Das Verwaltungsgericht kann diese Erwägungen nicht nachvollziehen. Wenn der 

Stadtrat nur in Schutzgebieten und -objekten Mobilfunkanlagen verbieten will, dann ist 

nicht einzusehen, weshalb er die Planungszone über das gesamte Baugebiet erliess. 

Mobilfunkanlagen gehören als Infrastrukturanlagen grundsätzlich in das Baugebiet. 

Zwar steht fest, dass sie mitunter als ideelle Immissionen wahrgenommen werden. Es 

wird auch als legitimes planerisches Interesse anerkannt, die Attraktivität von 

Wohngebieten zu erhalten. Dieses Interesse ist in Wohnzonen wesentlich stärker als in 

Gewerbezonen oder gar Industriezonen. Ein ortsplanerisches Interesse, 

Mobilfunkanlagen etwa in einer Gewerbezone oder auch schon in einer gemischten 

Wohn-Gewerbe-Zone auszuschliessen, wiegt nicht stark, würde aber den Aufbau der 

Mobilfunknetze erheblich gefährden (vgl. B. Wittwer, Bewilligung von 

Mobilfunkanlagen, 2. Aufl., Zürich 2008, S. 111). Allerdings hat bereits die Regierung in 

ihrer Antwort auf eine einfache Anfrage auf die Problematik hingewiesen, Wohngebiete 

in bezug auf den Schutz vor ideellen Immissionen durch Mobilfunkanlagen 

unterschiedlich zu behandeln.

2.3.6. Offen bleiben kann nach den vorstehenden Erwägungen, ob in Art. 93 bzw. 98 

BauG eine hinreichende gesetzliche Grundlage für eine Planungszone besteht.  

2.3.7. Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass die 

streitige Planungszone das gesamte Baugebiet umfasst, für drei bis fünf Jahre ein 

vollständiges Verbot der Erstellung von Mobilfunkanlagen beinhaltet, welches sich 

insbesondere auch auf gewerblich und industriell genutzte Gebiete erstreckt. Diese 

Massnahme steht im Widerspruch zum Fernmelderecht des Bundes und erscheint 

unverhältnismässig. Folglich ist die Beschwerde gutzuheissen, und der 

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Rekursentscheid des Baudepartements vom 25. Mai 2009 sowie der Beschluss des 

Stadtrats Rapperswil-Jona vom 3. März 2008 sind aufzuheben.

3./ Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdegegnerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Art. 13 Ziff. 622 Gerichtskostentarif, 

sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der 

Beschwerdeführerin ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- 

zurückzuerstatten.

Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 

Abs. 1 und 2 und Art. 98bis VRP). Da der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin keine 

Kostennote eingereicht hat, ist die Entschädigung ermessensweise festzusetzen (Art. 6 

der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt 

HonO). Eine Entschädigung von Fr. 4'000.-- zuzügl. MWSt für das Rekurs- und das 

Beschwerdeverfahren ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a und b HonO).

 

Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

 

1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen, und der Rekursentscheid des 

Baudepartements vom 25. Mai 2009 sowie der Einspracheentscheid des Stadtrats 

Rapperswil-Jona vom 3. März 2008 werden aufgehoben.

2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3'000.-- werden der 

Beschwerdegegnerin auferlegt. Auf die Erhebung wird verzichtet. Der 

Beschwerdeführerin ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- 

zurückzuerstatten.

3./ Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerin für das Rekurs- und 

Beschwerdeverfahren mit Fr. 4'000.-- zuzügl. MWSt ausseramtlich zu entschädigen.

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V.          R.           W.

 

Der Präsident:            Der Gerichtsschreiber:

 

Versand dieses Entscheides an:

-   die Beschwerdeführerin (durch Rechtsanwalt

Dr. Hubert Bühlmann, 9000 St. Gallen)

-   die Vorinstanz

-   die Beschwerdegegnerin

 

am:

 

 

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

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	Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22. September 2009
	Planungsrecht, Art. 27 RPG (SR 700), Art. 105 f. BauG (sGS 731.1). Eine Planungszone, die ein Verbot der Erstellung von Mobilfunkantennen im gesamten Bauzonengebiet einer Gemeinde zum Gegenstand hat, verstösst gegen das Fernmelderecht des Bundes (Verwaltungsgericht, B 2009/94).

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		2025-07-19T14:29:24+0200
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