# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** eec01092-9241-5fcc-9dc6-ef02943fb192
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-07-24
**Language:** de
**Title:** Natur- und Heimatschutz. Baugesuch betreffend den Umbau eines inventarisierten Gebäudes ohne Einreichung eines Provokationsbegehrens. Vorgehen der Baubehörde.
**Docket/Reference:** BRGE IV Nr. 0083/2014
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRGE_IV_0083_2014_203.pdf

## Full Text

BRGE IV Nr. 0083/2014 vom 24. Juli 2014 in BEZ 2014 Nr. 41 

Der Gemeinderat hatte die Bewilligung für ein Umbauvorhaben verweigert 
und  zugleich  das  im  Inventar  der  Schutzobjekte  von  kommunaler  Bedeutung 
verzeichnete,  zum  Umbau  vorgesehene  Objekt  (ein  aus  zwei  Gebäuden 
bestehendes Wohn-  und  Geschäftshaus)  unter  Schutz  gestellt,  ohne  dass  der 
Bauherr  nebst  dem  Baugesuch  auch  ein  Provokationsbegehren  eingegeben 
hätte.  Der  Bauherr  erhob  einzig  gegen  die  Unterschutzstellung  Rekurs, 
während die Bauverweigerung unangefochten blieb.   

Aus den Erwägungen: 

4.1.1  (…)  Mit  VB.2012.00373  vom  27.  März  2013  (E.  3.1  f.)  hat  das 
Verwaltungsgericht  den  sogenannten  «projektbezogenen  Schutzentscheid» 
eingeführt. Wie die Inventarentlassung, so das Verwaltungsgericht, könne auch 
der  materielle  Schutzentscheid  in  einer  Baubewilligung  mit  enthalten  sein, 
soweit  sich  die  zuständige  Behörde  darin  «vorfrageweise»  mit  der  Schutz-
zweckverträglichkeit  der  geplanten  Eingriffe  auseinandersetze.  Ein  solcher 
projektbezogener  Schutzentscheid  sei  mitunter  zweckmässiger  als  eine  vom 
Bewilligungsentscheid  separierte  formelle  Unterschutzstellung,  der  von  Natur 
aus eine gewisse Starrheit anhafte (E. 3.1.1). Sei ein und dieselbe Behörde für 
die  Erteilung  der  Baubewilligung  und  den  Schutzentscheid  zuständig,  bestehe 
keine  Gefahr  eines  Kompetenzkonfliktes  und  erübrige  sich  damit  ein 
zweistufiges Vorgehen (E. 3.1.2 am Ende). 

Diese  Erwägungen  erfolgten  unter  Hinweis  auf  den  früheren  Entscheid 
VB.2009.00691 vom 20. Mai 2010, E. 6.3. Dort hatte das Verwaltungsgericht im 
Kontext  mit  den  geplanten  Umbaumassnahmen  an  einem  Schutzobjekt  von 
überkommunaler  Bedeutung  erwogen,  die  Baudirektion  Kanton  Zürich  habe 
sich  explizit  mit  den  Fragen  des  Denkmalschutzes  auseinandergesetzt  und 
geprüft, ob und inwieweit das Bauvorhaben das inventarisierte Objekt gefährde. 
Da eine gewisse Gefährdung bejaht worden sei, seien zwei baubeschränkende 
Auflagen  ergangen  (E.  6.3).  Dieses  Vorgehen  –  Auflagen  in  der  denkmal-
pflegerischen  Bewilligung  gemäss  Ziffer  1.4.1.5  des  Anhanges  zur  Bauverfah-
rensverordnung  (BVV)  statt  einem  separierten  förmlichen  Schutzentscheid  – 
liess das Verwaltungsgericht vollumfänglich genügen.  

In  dem  mit  VB.2012.00373  beurteilten  Streitfall  hatte  die  Baudirektion  für 
den  Umbau  eines  bestehenden  überkommunal  inventarisierten  Gebäudes,  für 
den  in  dessen  Umschwung  geplanten  Neubau  und  für  die  Sanierung  einer 
Ufermauer 
je  eine  denkmalpflegerische  Bewilligung  erteilt  und  hierbei 
auflageweise eine Pflicht der Bauherrschaft zur vorgängigen Unterbreitung von 
Detailplänen  und  zur  einvernehmlichen  Zusammenarbeit  mit  der  Kantonalen 
Denkmalpflege  bzw.  der  kommunalen  Gartendenkmalpflege  statuiert.  Das 

- 2-  

Verwaltungsgericht kam zum Schluss, damit habe die Baudirektion bezogen auf 
das eingereichte Bauprojekt einen materiellen Schutzentscheid hinsichtlich des 
streitbetroffenen Gebäudes und dessen Umschwung gefällt (E. 3.2 f.). 

4.1.2  Ein  projektbezogener  Schutzentscheid  fällt  demnach  immer  dann  in 
Betracht,  wenn  Bau-  und  Denkmalpflegebehörde  identisch  sind.  Zwar  hat  das 
Verwaltungsgericht den projektbezogenen Schutzentscheid im Zusammenhang 
mit  überkommunalen  Schutzobjekten  eingeführt,  deren  Umbau  regelmässig 
eine «denkmalpflegerische Bewilligung» der Baudirektion gemäss Ziffer 1.4.1.5 
Anhang  BVV  erforderlich  macht.  Auch  hierbei  handelt  es  sich  indes  um  eine 
Baubewilligung,  auch  wenn  das  Projekt  damit  unter  denkmalpflegerischen 
Aspekten  geprüft  wird.  Jedenfalls  ergibt  sich  aus  den  Erwägungen  des 
Verwaltungsgerichts  explizit,  dass  der  materielle  Schutzentscheid  in  einer 
«Baubewilligung» mitenthalten sein kann. Dies ist auch dann möglich, wenn ein 
kommunales  Schutzobjekt  umgebaut  werden  soll  und  Denkmalpflege-  und 
Baubehörde  auf  kommunaler  Ebene 
identisch  sind,  sprich  alle  diese 
Kompetenzen beim Gemeinderat liegen (§ 211 Abs. 2 und  § 318 PBG). Somit 
muss auch diesfalls ein projektbezogener Schutzentscheid in Betracht fallen.  

4.2  Der  projektbezogene  Schutzentscheid  findet  indes  jedenfalls  dort 
zwingend  seine  Grenze,  wo  sich  der  erforderliche  Schutz  mit  Anordnungen  in 
der  Baubewilligung,  namentlich  mit  Nebenbestimmungen  (§  321  PBG)  nicht 
mehr  einwandfrei  gewährleisten  lässt,  weil  die  geplanten  baulichen  Mass-
nahmen  hierfür  zu  eingreifend  sind  oder  gar  die  Beseitigung  des  Inventarob-
jektes  vorgesehen  ist.  Diesfalls  wäre  der  Gefährdung  des  Inventarobjektes 
durch  ein  Bauvorhaben  mit  einer  Inventareröffnung  (mit  den  Rechtswirkungen 
gemäss  §  209  PBG)  und  einem  nachfolgenden  förmlichen  und  umfassenden 
Schutzentscheid  durch  die  sachlich  zuständige  Denkmalpflegebehörde  zu 
begegnen. Der förmliche und umfassende Schutzentscheid könnte nicht durch 
einen projektbezogenen Schutzentscheid ersetzt werden. 

Indes  kann  nach  Auffassung  des  Verwaltungsgerichts  einem  Baugesuch, 
das  einen  Schutzentscheid  erforderlich  macht,  nicht  die  Rechtswirkung  eines 
Provokationsbegehrens im Sinne von § 213 PBG zukommen. Der gegenteiligen 
Auffassung des Baurekursgerichts (BRGE II Nr. 0072/2012, E. 3.1, = BEZ 2012 
Nr.  39)  könne  nicht  gefolgt  werden.  Aus  einem  Provokationsbegehren  müsse 
eindeutig  hervorgehen,  dass  der  Grundeigentümer  einen  förmlichen  Schutz-
entscheid  verlange.  Schon  wegen  seiner  einschneidenden  Wirkung  dürfe  ein 
Provokationsbegehren  nicht  leichthin  angenommen  werden,  sondern  müsse 
sich klar als solches ergeben (VB.2012.00373, E. 3.1.3).  

Diese  Auffassung  leuchtet  ein.  Es  muss  ausser  Betracht  fallen,  dass  die 
Einreichung eines Baugesuches nicht nur eine Bauverweigerung zur Folge hat, 
sondern  dass  der  Baugesuchsteller  darüber  hinaus  schlechter  als  vor  der 
Einreichung des Baugesuches gestellt ist, indem sein Grundstück Gegenstand 
von gegebenenfalls sehr einschneidenden Schutzmassnahmen wird. 

In  den  Fällen,  in  denen  sich  die  Behörde  nicht  mehr  mit  einem  in  die 
Baubewilligung  integrierten  projektbezogenen  Schutzentscheid  behelfen  kann, 
wäre  demnach  die  Baubewilligung  mit  der  Begründung  der  Inventaraufnahme 

 
 
- 3-  

bzw.  des  (noch)  fehlenden  Schutzentscheides  und  damit  gleichsam  der 
fehlenden  «denkmalpflegerischen  Baureife»  zu  verweigern.  Hingegen  wäre  es 
unzulässig,  einzig  gestützt  auf  das  Baugesuch  nebst  der  Bauverweigerung 
zusätzlich  auch  noch  einen  Schutzentscheid  auszufällen.  Mithin  bliebe  es 
ausreichenderweise  bei  der  Sicherung  des  Objektes  auf  Grund  seiner 
Inventarisierung. 

In  der  Folge  stünde  es  dem  Bauherrn  frei,  entweder  ein  Provokations-
begehren zu stellen und sich dergestalt Klarheit über seine Nutzungsbefugnisse 
zu verschaffen, oder aber hierauf zu verzichten. In diesem zweiten Falle würde 
die  Ausfällung  eines  Schutzentscheides  weiterhin  ausser  Betracht  fallen,  weil 
erstens  ein  solcher  nicht  nachgesucht  wäre  und  zweitens  zufolge  Bauverwei-
gerung keine Gefährdung des Inventarobjektes bestünde.  

Als weniger weit gehende Massnahme als eine (direkte) Bauverweigerung 
könnte  sich  anbieten,  dass  die  Baubehörde  das  Baubewilligungsverfahren 
sistiert und in Analogie zu § 12 Abs. 3 der Bauverfahrensverordnung (BVV) der 
Bauherrschaft  einen  die  fehlende  denkmalpflegerische  Baureife  darlegenden 
Hindernisbrief  zustellt,  mit  dem  Hinweis,  dass  das  Baugesuch  zurückgezogen 
oder  aber  ein  Provokationsbegehren  eingereicht  werden  könne,  andernfalls 
eine förmliche Bauverweigerung ergehe. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit 
wäre  diesem  Vorgehen  gegenüber  der  direkten  Bauverweigerung  möglicher-
weise  der  Vorzug  zu  geben  (was  hier  offen  bleiben  kann).  Auch  bei  diesem 
Vorgehen  käme  es  nur  dann  zum  förmlichen  Schutzentscheid,  wenn  der 
Bauherr  ein  Provokationsbegehren  stellte,  nicht  aber  schon  auf  Grund  der 
Einreichung  eines  Baugesuches.  Zugleich  bestünde  auch  hier  zu  keinem 
Zeitpunkt eine Gefährdung des Inventarobjektes. 

Ergeht nicht ein förmlicher Hindernisbrief, ist zumindest zu verlangen, dass 
der  Baugesuchsteller  auf  Grund  entsprechender  anderweitiger  Äusserungen 
der  Baubehörde  in  die  Lage  versetzt  wird,  durch  den  Rückzug  des  Bauge-
suches  einen  Schutzentscheid  bzw.  die  Ergreifung  definitiver  Schutzmass-
nahmen abzuwenden. 

5.1  Aufgrund  der  vorstehenden  Ausführungen  ist  vorab  zu  prüfen,  ob  der 
Rekurrent oder sein Rechtsvorgänger zu irgendeinem Zeitpunkt, namentlich im 
Vorfeld  oder  während  des  baurechtlichen  Verfahrens,  ein  Provokations-
begehren,  d.h.  ein  Begehren  um  Fällung  eines  Schutzentscheides  über  die 
beiden  streitbetroffenen  Liegenschaften  gestellt  hat.  Diese  Frage  ist  klar  zu 
verneinen. Es finden sich in den Akten keinerlei Hinweise darauf, dass seitens 
des Rekurrenten je ein solches Begehren gestellt worden wäre.  

Im  Rahmen  der  mit  Verfügung  des  Baurekursgerichts  vom  26.  Februar 
2014  initiierten  Stellungnahme  wurde  seitens  der  Vorinstanz  weder  ein 
Provokationsbegehren vorgelegt noch auch nur behauptet, dass je ein solches 
gestellt worden wäre. 

Zwar  war  dem  Rekurrenten  im  Vorfeld  des  angefochtenen  Entscheides 
klar,  dass  die  streitbetroffenen  Liegenschaften  gegebenenfalls  unter  Schutz 
gestellt  werden  könnten.  Dies  ergibt  sich  u.a.  aus  seiner  Eingabe  vom  6. 

 
 
- 4-  

Februar  2012,  mit  welcher  er  der  Gemeindeverwaltung  (Bau  und  Werke 
Hochbau)  mitteilte,  er  lehne  eine  Unterschutzstellung  der  strittigen  Gebäude 
strikte ab.  

Indes wurde der Rekurrent behördlicherseits nie darauf hingewiesen, dass 
er  Schutzmassnahmen  abwenden  könne,  indem  er  sein  Baugesuch  zurück-
ziehe. 

Vielmehr  informierte  die  Gemeindeverwaltung  den  Rekurrenten  (bzw. 
dessen  Rechtsvertreter)  auf  seine  Eingabe  vom  6.  Februar  2012  hin  mit 
Schreiben  vom  6.  März  2012,  derzeit  werde  «der  Schutzumfang  detailliert 
dargelegt  und  dem  Gemeinderat  zum  Beschluss  vorgelegt».  Mit  der 
Eigentümerschaft  sei  das  weitere  Vorgehen  festzulegen;  anzustreben  sei  ein 
Schutzvertrag oder, wenn nicht erzielbar, eine Schutzverfügung. Anschliessend 
könne das Projekt «gemäss den Bestimmungen angepasst werden». Nach dem 
Beschluss  des  Gemeinderates  werde  die  Behörde  auf  den  Rekurrenten  und 
dessen Rechtsvertreter zukommen, um die weiteren Beschlüsse festzulegen. 

Damit  musste  dem  Rekurrenten  der  Erlass  von  Schutzmassnahmen 
zwecks  Abschluss  eines  seit  Jahren  andauernden  Abklärungsvorgangs  als  de 
facto  bereits  unumstösslich  feststehend  erscheinen.  Davon,  dass  die  Behörde 
ihm  die  Möglichkeit  eröffnet  hätte,  dem  Schutzentscheid  durch  den  Rückzug 
des  Baugesuches  zu  entgehen,  kann  demnach  offenkundig  keine  Rede  sein. 
Unbesehen seiner rechtskundigen Vertretung kann nicht einmal gesagt werden, 
dass der Rekurrent auch nur auf Grund der gesamten Umstände je von dieser 
Möglichkeit hätte ausgehen können und müssen.  

Im  Übrigen  bleibt  darauf  hinzuweisen,  dass  die  Bauverweigerung 
längstens unangefochten in Rechtskraft erwachsen ist, welche Rechtstatsache 
hier  zu  Grunde  zu  legen  ist.  Eine  Gefährdung  der  streitbetroffenen  Inventar-
objekte,  die  einen  Schutzentscheid  erforderlich  machen  würde,  liegt  demnach 
offenkundig  nicht  mehr  vor.  Alleine  der  Umstand,  dass  die  Gemeinde  einen 
gewissen  Aufwand  betrieben  hat,  um  zur  Unterschutzstellung  der  beiden 
streitbetroffenen Gebäude zu gelangen, rechtfertigt selbstverständlich nicht die 
Abweisung des Rekurses. (…) 

Festzustellen  bleibt  schliesslich,  dass  die  geplanten  baulichen  Eingriffe  in 
die  beiden  Gebäude  so  intensiv  gewesen  wären,  dass  sich  der  sowohl  als 
Baubehörde  wie  auch  als  Denkmalpflegebehörde  fungierende  Gemeinderat 
nicht  etwa  mit  einem  in  die  Baubewilligung  integrierten  projektbezogenen 
Schutzentscheid  hätte  behelfen  können.  So  oder  anders  ist  der  förmliche, 
umfassende Schutzentscheid aufzuheben. 

6.1 Somit ist der Rekurs gutzuheissen.