# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3075308b-1e08-55c7-bde6-7cc702461753
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-05-01
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 01.05.2020 A-1751/2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-1751-2017_2020-05-01.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour I 

A-1751/2017 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 e r  m a i  2 0 2 0  

Composition 
 Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège),  

Kathrin Dietrich, Jérôme Candrian, juges, 

Manuel Chenal, greffier. 
 

 
 

Parties 
 OxySuisse (anciennement OxyRomandie), 

agissant par  

(…),   

recourante,  

 
 

 
contre 

 
 1. Philip Morris Products S.A.,  

représentée par  

Maîtres Roland Mathys,  

Schellenberg Wittmer AG,  

Löwenstrasse 19,  

Postfach 2201,  

8021 Zürich 1,  

 

2. British American Tobacco Switzerland S.A.,   

représentée par  

Maîtres Lorenza Ferrari Hofer et Christoph G. Lang, 

Pestalozzi Rechtsanwälte AG,  

Löwenstrasse 1,  

8001 Zürich,  

 

 

 

3. JT International AG,   

représentée par  

Maîtres Beat Stalder et Nicole Tschirky,  

WENGER PLATTNER, Rechtsanwälte Steuerberater Notare, 

Jungfraustrasse 1,  

3000 Berne 6,  

intimées,  

 

Direction générale des douanes (DGD),  

Division principale Etat-major,  

Monbijoustrasse 40,  

3003 Berne,    

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 Demande d'accès. 

 

 

 

A-1751/2017 

Page 3 

Faits : 

A.  

A.a OxySuisse (anciennement OxyRomandie, la demanderesse), associa-

tion de droit privé sans but lucratif, active dans le domaine de la prévention 

du tabagisme et de la lutte antitabac, a déposé le 28 octobre 2016 une 

demande d’accès fondée sur la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le 

principe de la transparence dans l’administration (LTrans, RS 152.3) adres-

sée à l’Administration fédérale des douanes (AFD). La demanderesse a 

indiqué à l’autorité qu’en janvier 2014, l’industrie suisse de la cigarette a 

procédé à une augmentation des prix du paquet du tabac et que, dans le 

cadre d’une étude sur les stratégies de "pricing" de cette industrie, elle 

souhaitait connaître le détail de ces augmentations de prix par fabricant, 

par marque et sous-marque de cigarettes, avec la date d’entrée en vigueur 

de chacune de ces augmentations. 

A.b  

Par courriel du 7 novembre 2016 adressé à la demanderesse, l’AFD a in-

diqué que pour des raisons de protection des données, elle ne pouvait pas 

lui donner de chiffres à ce sujet. Par courriel du même jour, la demande-

resse a demandé à l’AFD d’être plus explicite quant à la notion de protec-

tion des données.  

A.c  

Par courriel du 30 novembre 2016 adressé à la demanderesse, l’AFD a 

indiqué qu’elle ne pouvait accéder favorablement à la requête au motif que 

les documents en question relevaient du secret d’affaires des entreprises 

concernées (exception selon l’art. 7 al. 1 let. g LTrans).   

A.d  

Par courriel du 7 décembre 2016, la demanderesse a réitéré sa demande, 

précisant que celle-ci portait sur les prix des paquets de cigarettes pour les 

années 2014 et 2015. Elle a en outre invoqué que les augmentations de 

prix des cigarettes étaient selon elle la manifestation d’un échec du marché 

qu’elle souhaitait étudier statistiquement.  

A.e  

En date du 15 décembre 2016, l’AFD a indiqué que pour les raisons déjà 

évoquées dans son courriel du 30 novembre 2016, elle ne pouvait accorder 

l’accès aux informations désirées.  

 

A-1751/2017 

Page 4 

B.  

B.a Suite au refus répété de l’autorité, la demanderesse a déposé une de-

mande en médiation auprès du Préposé fédéral à la protection des don-

nées et à la transparence (le Préposé) par courrier du 4 janvier 2017.  

B.b  

A l'invitation du Préposé, l'AFD lui a remis par pli du 16 janvier 2017 les 

documents concernés par la demande d’accès – à savoir les formulaires 

50.44 et 50.45 que les fabricants et importateurs ont remis à l’autorité pour 

l’annonce des changements de prix par marque de cigarettes, et ce pour 

les années 2014 et 2015 – ainsi qu’une prise de position complémentaire.  

B.c  

La séance de médiation organisée le 26 janvier 2017 par le Préposé 

n’ayant abouti à aucun accord, celui-ci a prononcé une recommandation 

en date du 6 février 2017 par laquelle il a conclu que l’AFD n’avait pas 

suffisamment démontré l’existence de secrets d’affaires ni les risques pou-

vant découler de leur divulgation. Le Préposé a toutefois recommandé à 

l’AFD de consulter les entreprises concernées quant aux secrets d’affaires 

et, en ce qui concerne les données personnelles contenues dans les do-

cuments, d’en examiner l’accès au regard des dispositions légales perti-

nentes, en particulier au regard de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la 

protection des données (LPD, RS 235.1). 

C.  

C.a  

Par courrier du 15 février 2017, OxySuisse a demandé à l’AFD de rendre 

une décision. La demanderesse a indiqué que les données auxquelles elle 

souhaitait avoir accès figurent dans les champs suivants des formulaires 

50.44 (annonce de tabac manufacturés, importation) et 50.45 (annonce de 

tabac manufacturés, indigènes): a. marque, b. prix de vente au détail (PVD) 

par pièce, c. valable à partir du, d. remplace annonce du, e. date, f. maison 

[Firme] et concernaient les trois multinationales présentes sur le marché 

suisse de la cigarette, à savoir Philip Morris Products S.A., British American 

Tobacco Switzerland S.A et JT International AG (les intimées), relativement 

aux années 2014 et 2015. Elle a précisé qu’il ne lui importait pas de savoir 

si les informations requises provenaient du formulaire 50.44 ou 50.45. 

C.b  

L’AFD, après avoir consulté les intimées, a rendu une décision le 27 février 

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Page 5 

2017 par laquelle elle rejette la demande d’accès du 4 janvier 2017. Elle a 

considéré que les informations demandées étaient couvertes par la notion 

de secret commercial au sens de l’art. 7 al. 1 let. g LTrans. En particulier, 

elle a estimé que la comparaison entre le prix annoncé (PVD) et le prix final 

de vente au consommateur reflétait la politique des prix et la stratégie de 

marketing des trois entreprises concernées et des commerçants, que les 

informations n’ont jamais été connues publiquement à un moment précis, 

et qu’au vu du marché très concurrentiel des trois entreprises concernées, 

le préjudice causé à chaque entreprise et à chaque fabricant serait non 

seulement hautement vraisemblable mais également grave. En outre, 

l’autorité inférieure a indiqué que les informations demandées par la requé-

rante ne pouvaient en tout état de cause étayer la thèse qu’elle cherchait 

à démontrer, de sorte que la requête devait également être rejetée sous 

l’angle de l’art. 7 al. 2 LTrans et de l’art. 19 al. 1bis LPD. 

D.  

D.a  

Par mémoire du 22 mars 2017, la demanderesse (ci-après aussi : la recou-

rante) a interjeté recours par-devant le Tribunal administratif fédéral (le Tri-

bunal ou le TAF) contre la décision du 27 février 2017 précitée, concluant 

à son annulation et à ce qu’il soit exigé de l’AFD qu’elle remette à la recou-

rante les informations demandées, à savoir celles figurant dans les champs 

suivants des formulaires 50.44 et 50.45 remplis par les intimées : a. la mai-

son, b. la marque, c. le prix de vente au détail (PVD) par pièce, e. valable 

à partir du., et ce pour les années 2014 et 2015. En outre, la recourante a 

formulé une demande supplémentaire visant à obtenir, lorsqu’un produit 

change de marque tout en restant le même, l’indication de l’ancien nom 

afin de pouvoir suivre l’évolution du produit dans le temps. Enfin, la recou-

rante a conclu à ce que le principe de la présomption en faveur du libre 

accès aux documents dans la perspective d’éventuelles demandes futures 

d’informations auprès de l’AFD soit précisé. 

D.b  

Par courrier du 8 mai 2017, l’autorité inférieure a fait parvenir sa réponse. 

Elle a confirmé sa décision du 27 février 2017. Elle a précisé que l’accès 

aux données litigieuses sur un seul formulaire n’était pas de nature à violer 

le secret d’affaires mais que l’accès à celles-ci sur une longue période 

constituait bien une telle violation.  

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Page 6 

D.c  

Par courriers du 12 juin 2017, Philip Morris Products S.A. (intimée 1), Bri-

tish American Tobacco Switzerland S.A (intimée 2) et JT International AG 

(intimée 3) ont chacune déposé leur réponse. Sur la forme, l’intimée 1 a 

conclu au rejet de la deuxième conclusion du recours, invoquant qu’elle 

n’avait pas la clarté suffisante, et au rejet de la troisième conclusion, au 

motif qu’il s’agissait d’une conclusion constatatoire. Sur le fond, les inti-

mées ont toutes conclu au rejet du recours, faisant en particulier valoir que 

la demande était constitutive d’un abus de droit, que les informations de-

mandées étaient couvertes par la notion de secret d’affaires et que les in-

térêts privés menacés devaient en tout état de cause l’emporter sur d’éven-

tuels intérêts publics à la transparence. L’intimée 3 a conclu, à titre subsi-

diaire, à l’admission de la demande d’accès de la recourante sous la con-

dition que toutes les indications la concernant soient anonymisées, par 

exemple par une méthode d’encryptage.  

D.d  

Le 11 août 2017, la recourante a déposé des déterminations. A cette occa-

sion, elle a renoncé à sa demande supplémentaire formulée dans son re-

cours du 22 mars 2017 visant à obtenir, lorsqu’un produit change de 

marque tout en restant le même, l’indication de l’ancien nom afin de pouvoir 

suivre l’évolution du produit dans le temps. Pour le reste, elle a confirmé 

ses conclusions telles qu’elles figurent dans son mémoire de recours.  

D.e  

Le 25 août 2017, la recourante a apporté une correction à son argumen-

taire figurant dans ses déterminations du 11 août 2017.  

D.f  

Sur invitation du juge instructeur, le Préposé, après que les réponses des 

intimées lui aient été transmises, a fait parvenir une prise de position par 

courrier du 29 août 2019. Le Préposé a maintenu les considérants de sa 

recommandation du 6 février 2017 et a apporté quelques précisions. Con-

cernant l'éventuelle reconnaissance d'un secret d'affaires, il a indiqué que 

parmi les informations demandées, certaines figuraient systématiquement 

sur les paquets de cigarettes et ne pouvaient dès lors plus être considérées 

comme secrètes, d'une part, et qu'il ne semblait pas qu'il en résultât un 

préjudice particulier pour les entreprises concernées, d'autre part. 

Se référant au message du Conseil fédéral en la matière, il a ajouté que 

les motifs de maintien du secret perdaient en pertinence au gré de l’écou-

lement du temps. En outre, il est d'avis que la demande d'accès telle que 

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précisée dans le recours ne menace pas la sphère privée des tiers concer-

nés, de sorte qu'il n'y a pas lieu de procéder à une pesée des intérêts au 

sens de l'art. 7 al. 2 LTrans. Enfin, se référant à un arrêt du TAF 

(ATAF 2013/50), le Préposé a nié que la demande de la recourante puisse 

être considérée comme abusive. 

D.g  

Le 14 novembre 2019, l’autorité inférieure a renoncé à formuler des obser-

vations finales, confirmant sa décision du 27 février 2017. 

D.h  

Le 18 novembre 2019, les intimées ont déposé leurs observations finales. 

Pour l’essentiel, elles ont confirmé leurs positions respectives telles que 

figurant dans leur réponse du 12 juin 2017. 

D.i  

Le 20 décembre 2019, la recourante a déposé ses observations finales. 

Pour l’essentiel, elle a confirmé le contenu de son recours du 22 mars 2017 

et de ses déterminations du 11 août 2017. 

D.j  

Par courrier du 24 janvier 2020, l’intimée 2 a fait parvenir des observations 

additionnelles.  

D.k  

Par courrier du 27 janvier 2020, l’intimée 3 a fait parvenir des observations 

additionnelles.  

E.  

Les autres faits et arguments des parties seront repris dans les considé-

rants en droit suivants dans la mesure utile à la résolution du litige. 

  

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Page 8 

Droit : 

1.   

1.1 Sous réserve des exceptions figurant à l'art. 32 de la loi fédérale du 

17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) – non 

pertinentes en l'espèce –, le Tribunal administratif fédéral, en vertu de 

l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 

de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, 

RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En par-

ticulier, les décisions des départements et des unités de l'administration 

fédérale peuvent être portées devant le Tribunal administratif fédéral en 

application de l'art. 33 let. d LTAF.  

1.2 L'AFD est une unité de l'administration fédérale centrale (cf. annexe 1 

de l'ordonnance sur l'organisation du gouvernement et de l'administration 

du 25 novembre 1998 [OLOGA, RS 172.010.1] par renvoi de l'art. 8 al. 1 

let. a). L'acte attaqué satisfaisant aux conditions prévalant à la reconnais-

sance d'une décision au sens de l'art. 5 PA, le Tribunal administratif fédéral 

est compétent pour connaître du litige. 

1.3 La procédure est régie par la PA, pour autant que la LTAF (cf. art. 37 

LTAF) ou les dispositions spéciales consacrées par la législation maté-

rielle applicable, ici la LTrans et l'ordonnance du 24 mai 2006 sur le prin-

cipe de la transparence dans l'administration (OTrans, RS 152.31), n'en 

disposent autrement. 

1.4 Pour le surplus, déposé en temps utile (art. 50 al. 1 PA) et en la forme 

requise (art. 52 PA), par la destinataire de la décision litigieuse, laquelle a 

participé à la procédure devant l'autorité inférieure et possède un intérêt 

digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 48 al. 1 PA), 

le recours est recevable, sous réserve de ce qui suit. 

2.  

2.1 L’intimée 1 fait valoir que la conclusion de la recourante par laquelle 

elle demande au Tribunal "de préciser le principe de la présomption en 

faveur du libre accès aux documents dans le contexte de la présente affaire 

et dans la perspective d’éventuelles demandes futures d’information par 

OxySuisse auprès de l’AFD, notamment pour des périodes allant au-delà 

des années 2014-2015 ou pour d’autres informations, telles que la date de 

soumission des formulaires" est de nature constatatoire et est par consé-

quent irrecevable.  

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Page 9 

2.1.1 Prévues à l'art. 25 PA, les conclusions constatatoires sont admis-

sibles dans le cadre d’un recours pour autant qu'elles répondent à un inté-

rêt digne de protection (cf. SEETHALER/PORTMANN, in : Praxiskommentar 

VwVG, 2016, art. 52 PA n° 36). En outre, selon un principe général de pro-

cédure, elles ne sont recevables que lorsque des conclusions condamna-

toires ou formatrices sont exclues. Sauf situations particulières, les conclu-

sions constatatoires ont donc un caractère subsidiaire (cf. ATF 141 II 113 

consid. 1.7 et les réf. cit.).  

2.1.2 En l’espèce, ladite conclusion est effectivement de nature constata-

toire. En particulier, la recourante aurait pu étendre sa demande de con-

sultation à d’autres années et conclure à ce que l’AFD soit condamnée à 

lui autoriser cet accès. Par conséquent, et conformément au principe de la 

subsidiarité rappelé ci-avant, dite conclusion est irrecevable. En outre, elle 

sort de l’objet du litige et devrait, pour cette raison également, être déclarée 

irrecevable.  

2.2 L’intimée 1 fait également valoir que la conclusion du mémoire de re-

cours par laquelle la recourante "exige que l’Administration fédérale des 

douanes [lui] remette les informations demandées" doit être déclarée irre-

cevable en raison de son manque de clarté. Elle argue que l’objet de la 

demande n’a cessé de varier en cours de procédure. L’intimée 3 abonde 

également en ce sens. 

Cet argument n’est pas soutenable. En effet, la recourante, au demeurant 

non représentée par un mandataire professionnel, a consacré dans son 

mémoire de recours une rubrique précisément intitulée "informations de-

mandées", dans laquelle elle récapitule – notamment à l’aide d’un tableau 

– les éléments auxquels elle souhaite avoir accès. Il en résulte que la ré-

férence aux "informations demandées" figurant dans ladite conclusion est, 

à la lumière du mémoire de recours, parfaitement claire.  

On observera en outre que si la demande a subi des modifications, c'est 

en ce sens que la recourante, à mesure de l'évolution de la procédure, a 

restreint ses conclusions, ce qu'elle était pleinement légitimée à faire. Ainsi, 

dans son recours du 22 mars 2017, elle ne demande plus, ainsi qu'elle le 

faisait devant l'AFD par courrier du 15 février 2017, l'accès ni à la date 

d’annonce du formulaire considéré, ni à la date de l’annonce du formulaire 

précédent que doit remplacer le formulaire considéré. La seule conclusion 

nouvelle, soit celle par laquelle la recourante demande que lui soit égale-

ment communiquée l’ancienne marque d’un produit lorsque celle-ci chan-

geait sans que le produit lui-même ne soit modifié, a été abandonnée, la 

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recourante y renonçant expressément dans ses observations du 11 août 

2017, de sorte que la question de sa recevabilité ne se pose pas. 

2.3 L'argument selon lequel l'autorité inférieure ne serait pas en posses-

sion des informations demandées puisque celles détenues par elle et figu-

rant dans les formulaires 50.44 et 50.45, ne portant pas sur le prix final 

effectif, ne pourraient servir l'étude visant à dévoiler une entente sur les 

prix entre les fabricants de tabac que se propose de réaliser la recourante, 

frise la mauvaise foi. En effet, il est clair que la recourante a toujours requis 

l'accès au formulaire 50.44 et 50.45. C'est d’ailleurs bien ces formulaires 

que l'AFD a transmis au Préposé dans l'optique de la médiation du 26 jan-

vier 2017. En outre, dans son courrier du 15 février 2017 par lequel la re-

courante a sollicité le rendu d'une décision formelle auprès de l'autorité 

inférieure, elle a expressément mentionné l'existence desdits formulaires. 

La question de savoir si le PVD est une information véritablement utile pour 

la recourante au vu de la finalité qu’elle assigne à sa demande – en parti-

culier la démonstration d’une entente sur les prix – ou si, au contraire, seule 

la connaissance du prix final payé par le consommateur est apte à servir 

cet objectif, n’a pas trait à la recevabilité, dès lors qu’une demande d’accès 

fondée sur la LTrans n’a pas à être motivée (cf. notamment consid. 7.2 et 

7.4 infra).  

2.4 A des fins de clarté, il faut encore observer que la recourante, dans son 

acte du 11 août 2017, a indiqué "prendre bonne note de la déclaration de 

l’Autorité selon laquelle les données des formulaires autres que celles spé-

cifiquement demandées (maison, marque, PVD, date de validité) ne font 

pas partie des informations protégées par le secret d’affaires" de sorte que 

"[…] l’AFD pourra lui transmettre les formulaires sans caviardage, ce qui 

réduira les coûts". On ne saurait considérer que, par cette remarque, la 

recourante étende ses conclusions à toutes les informations figurant dans 

les formulaires 50.44 et 50.45. En effet, la recourante, en cours de procé-

dure, a toujours libellé ses revendications matérielles en des formes clai-

rement conclusives, ce qui n’est pas le cas ici. Par ailleurs, dans ce même 

acte, elle a consacré une rubrique dans laquelle elle récapitule ses conclu-

sions, lesquelles circonscrivent clairement les informations demandées à 

la maison, à la marque, au PVD et à la date de validité de celui-ci. Enfin, 

et même postérieurement à cet acte, la recourante n’a aucunement étendu 

sa motivation à des données supplémentaires. Par conséquent, l’on ne 

saurait retenir que la recourante a pris de nouvelles conclusions dans ses 

déterminations du 11 août 2017, lesquelles sortiraient au demeurant de 

l’objet du litige et seraient ainsi irrecevables. 

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Page 11 

3.  

3.1 Le Tribunal constate les faits et applique le droit d'office, sans être lié 

par les motifs invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA) ni par l'argumentation juridique 

développée dans la décision entreprise (cf. PIERRE MOOR /ETIENNE POL-

TIER, Droit administratif, vol. II, Berne 2011, p. 300 s.). La procédure est 

régie par la maxime inquisitoire, ce dont il découle que le Tribunal définit 

les faits et apprécie les preuves d'office et librement (cf. art. 12 PA). Les 

parties doivent toutefois collaborer à l'établissement des faits (cf. art. 13 

PA) et motiver leur recours (cf. art. 52 PA). En conséquence, l'autorité sai-

sie se limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de 

droit non invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou 

le dossier l'y incitent (cf. ATF 122 V 157 consid. 1a ; ATAF 2012/23 consid. 

4, ATAF 2007/27 consid 3.3 ; ALFRED KÖLZ /ISABELLE HÄNER/MARTIN BERT-

SCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3e 

éd., Zurich/Bâle/Genève 2013, ch. 1135). 

3.2 Le recourant peut invoquer la violation du droit fédéral, y compris 

l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (cf. art. 49 let. a PA), la consta-

tation inexacte ou incomplète des faits pertinents (cf. art. 49 let. b PA) ou 

l'inopportunité (art. 49 let. c PA; cf. ULRICH HÄFELIN /GEORG MÜLLER /FELIX 

UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7e éd., Zurich/St-Gall 2016, ch. 

1146 ss ANDRÉ MOSER /MICHAEL BEUSCH /LORENZ KNEUBÜHLER, Prozes-

sieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2e éd., Bâle 2013, ch. 2.149, p. 

73). 

4.  

L’objet du litige consiste à déterminer si c’est conformément au droit que 

l’AFD a rejeté la demande de la recourante par laquelle elle sollicite l’accès 

à certaines informations figurant sur les formulaires 50.45 et 50.55. Con-

crètement, la recourante revendique au dernier état de ses conclusions 

(cf. consid. 2.4 supra) l’accès aux champs suivants de chacun desdits for-

mulaires adressés par les intimées à l’AFD durant les années 2014-2015 : 

le nom de la maison [fabricant de cigarette], la marque, le PVD et sa date 

d’entrée en vigueur. La recourante ne demande en revanche pas l’accès 

aux autres champs desdits formulaires. Par conséquent, même en cas 

d’admission complète du recours, ils devront être caviardés.  

5.  

Afin de bien saisir l’enjeu de la présente affaire, il s’agit de donner quelques 

précisions quant à la nature des informations demandées par la recou-

A-1751/2017 

Page 12 

rante, lesquelles se trouvent en main de l’AFD en application de la loi fé-

dérale du 21 mars 1969 sur l’imposition du tabac (LTab, RS 641.31) et de 

l’ordonnance fédérale du 14 octobre 2009 sur l’imposition du tabac (OITab, 

RS 641.311).  

La LTab et l’OITab règlent l’imposition des tabacs manufacturés fabriqués 

industriellement en Suisse et prêts à la consommation ainsi que de ceux 

qui sont importés. L’impôt est fixé, conformément à l’art. 10 al. 1 LTab et 

notamment pour les cigarettes, par pièce et en pourcent du prix de vente 

au détail (ci-après "PVD "). Le PVD, fixé par les fabricants, constitue le prix 

de vente final maximal du produit, les revendeurs (distributeurs finaux ou 

autres agents économiques) ne pouvant proposer ce dernier aux consom-

mateurs qu’à un prix égal ou inférieur au PVD (art. 10 al. 3 LTab).  

En outre, les tabacs manufacturés doivent être emballés. L’impôt est dû, 

pour les tabacs manufacturés fabriqués en Suisse, dès qu’ils sont emballés 

définitivement en vue de la remise au consommateur, et pour les tabacs 

manufacturés importés, conformément aux dispositions applicables à la 

naissance de la dette douanière (art. 9 al. 1 LTab). Les emballages doivent 

porter différentes indications, notamment le PVD (en monnaie suisse) et le 

numéro du revers ou la raison sociale du fabricant en Suisse ou de l’impor-

tateur (art. 16 al. 1 LTab). Ces indications doivent être imprimées en carac-

tères lisibles et indélébiles directement sur chaque emballage de vente au 

détail (art. 31 OITab). Les fabricants doivent déclarer à la Direction géné-

rale des douanes les PVD de tous les produits (art. 5 al. 1 OITab). Si le 

PVD ou le poids moyen d’un produit déjà déclaré est modifié, le fabricant 

doit présenter un nouveau rapport avant la naissance de la créance fiscale 

(al. 4). Les changements de PVD sont annoncés par les fabricants à l’AFD 

par le biais des formulaires 50.44 et 50.45. 

6.  

6.1 L’intimée 3 conteste que la LTrans soit applicable au cas d’espèce. La 

demande de la recourante se fondant sur cette loi, il convient d’examiner 

ce grief.  

6.2 La LTrans s'applique à l'ensemble de l'administration fédérale (art. 2 al. 

1 let. a LTrans), y compris les organismes de droit public ou privé chargés 

de rendre des décisions. Le champ d’application matériel est défini négati-

vement par la liste d’exceptions figurant à l’art. 3 LTrans. L’art. 4 LTrans 

réserve quant à lui les dispositions spéciales d’autres lois fédérales qui 

peuvent empêcher l’accès, le soumettre à des règles plus strictes ou au 

A-1751/2017 

Page 13 

contraire faciliter la consultation d’un document. Enfin, l’art. 5 LTrans pré-

cise la notion de document officiel, soit l’objet sur lequel peut porter la de-

mande d’accès.  

6.3 En l’espèce, il n’est pas contesté que la LTrans s’applique à raison de 

la personne – l’AFD étant une unité de l'administration fédérale centrale 

(cf. consid. 1.2) – et de la matière, aucune des exceptions visées à 

l’art. 3 LTrans ne trouvant à s’appliquer. En outre, il ne fait pas de doute 

que les formulaires 50.44 et 50.45 auxquels la recourante souhaite avoir 

accès sont des documents officiels au sens de l’art. 5 LTrans. L’intimée 3 

prétend néanmoins que la LTrans n’est pas applicable, et ce en raison de 

l’art. 39 de l’OITab qui serait une disposition spéciale réservée au sens de 

l’art. 4 let. a LTrans. De plus, elle se réfère au message du Conseil fédéral 

relatif au projet de la loi fédérale sur les produits du tabac, en particulier à 

l’art. 22 dudit projet qui devrait "être pris en considération".  

6.3.1  L’art. 4 LTrans réserve les dispositions spéciales d’autres "lois fédé-

rales", ce par quoi il faut entendre des lois au sens formel, soit des règles 

de droit ayant un caractère général et abstrait, édictées par le Parlement 

fédéral conformément à l’art.163 al. 1er Cst. (cf. BERTIL COTTIER, in: Öffen-

tlichkeitsgesetz, ad art. 4 N 7). Par conséquent, il est d’emblée exclu que 

l’art. 39 OITab puisse être une disposition spéciale réservée par la LTrans. 

En outre, les deux normes ne rentrent pas en concurrence sur le fond. En 

effet, l’art. 39 OITab porte sur l’information active ou proactive, soit l’infor-

mation que l’autorité peut publier de son propre chef, alors que 

l’art. 4 let. a LTrans règle l’information passive, soit celle qui est délivrée 

suite à une demande de tiers (en ce sens cf. aussi VALERIE JUNOD, L’ex-

ception des secrets commerciaux dans la LTrans, in Pasquier, Martial. Le 

principe de transparence en Suisse et dans le monde, 2013, p. 269).  

6.3.2 Le projet LPtab (FF 2015 8645) auquel se réfère l’intimée 3 a été, 

dans l’intervalle, renvoyé par le Parlement au Conseil fédéral, lequel a éla-

boré un nouveau projet de loi (cf. FF 2019 899) ne comprenant plus une 

disposition similaire à l’art. 22 LPtab Projet, de sorte que l’argument devient 

sans objet. En tout état de cause, l’argument n’était pas de nature à em-

porter la conviction du Tribunal. En effet, d’une part, il est d’emblée exclu 

qu’une disposition non adoptée puisse déroger à une règle de droit en vi-

gueur, de surcroît de rang législatif. D’autre part, contrairement à ce que 

laissait entendre l’intimée 3, ladite disposition, laquelle devait contraindre 

les fabricants de tabac à déclarer leurs dépenses consacrées à la publicité, 

à la promotion et au parrainage – et ce, en conformité à l’art. 13 al. 4 de la 

A-1751/2017 

Page 14 

convention-cadre de l'OMS pour la lutte anti-tabac (CCLAT), traité interna-

tional signé par le Conseil fédéral mais non encore ratifié – marquait bien 

plus une volonté de renforcer la transparence, le message du Conseil fé-

déral indiquant précisément qu’il s’agissait là "[d’une] mesure [devant] per-

mettre d’améliorer la transparence dans le but de mieux connaître l’am-

pleur de la publicité pour le tabac" (FF 2015 8615). Le fait que ladite dispo-

sition n’autorisait la publication desdites informations que sous une forme 

anonymisée ne pouvait être considéré comme une dérogation au principe 

consacré par la LTrans, mais au contraire comme sa confirmation. En effet 

– et sans égard au fait que la LTrans règle l’information passive et non pas 

active (cf. consid. 6.3.1 supra) – il va de soi que le total des montants in-

vestis dans la publicité est une information qui relève de la notion de secret 

d’affaires au sens de l’art. 7 al. 1 let. g LTrans et qui ne pourrait, par con-

séquent, être divulguée dans le cadre d’une demande d’accès formulée 

sur cette base. Enfin et surtout, on ne voit guère en quoi le total des mon-

tants investis dans la publicité serait une information présentant des simili-

tudes avec les informations présentement litigieuses justifiant une analo-

gie.  

Il résulte de ce qui précède que la LTrans est pleinement applicable. C’est 

donc bien à l’aune de celle-ci que la demande d’accès de la recourante 

doit être examinée.  

7.  

7.1 Les intimées font valoir que la requête de la recourante est abusive, 

motif pris qu’elle ne vise pas à contrôler l’activité de l’administration mais à 

recueillir des données concernant des personnes privées se trouvant en 

main de l’autorité, et ce notamment pour étudier leur stratégie tarifaire. 

Elles font en outre valoir que la lutte contre de prétendues ententes sur les 

prix n’est pas du ressort de l’AFD. 

7.2 La LTrans vise à promouvoir la transparence quant à la mission, l'orga-

nisation et l'activité de l'administration fédérale. A cette fin, elle contribue à 

l'information du public en garantissant l'accès aux documents officiels (art. 

1 LTrans). Ce droit d'accès général concrétise le but essentiel de la loi, qui 

est de renverser le principe du secret de l'activité de l'administration au 

profit de celui de transparence (cf. ATF 142 II 340 consid. 2.2, 142 II 324 

consid. 3.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_462/2018 du 17 avril 2019 consid. 

3.2 ; ATAF 2016/18 consid. 4.1, 2014/24 consid. 3.1). Il s'agit, en effet, de 

susciter la confiance du citoyen en l'administration et en son fonctionne-

ment, de renforcer le caractère démocratique des institutions publiques, 

A-1751/2017 

Page 15 

tout en améliorant le contrôle des autorités étatiques (cf. ATF 136 II 399 

consid. 2.1 ; ATAF 2011/52 consid. 3 ; parmi d’autres : arrêts du Tribunal 

administratif fédéral A 683/2016 du 20 octobre 2016 consid. 3.1). Ainsi, 

pour autant que la LTrans soit applicable à raison de la personne et de la 

matière (art. 2 et 3 LTrans) et qu’aucune disposition spéciale au sens de 

l’art. 4 LTrans n’existe, toute personne a le droit de consulter – et de de-

mander une copie sous réserve des droits d'auteur – des documents offi-

ciels (art. 5 LTrans) et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la 

part des autorités (art. 6 al. 1 et al. 2 LTrans), sans devoir justifier d'un 

intérêt particulier (ATF 142 II 340 consid. 2.2, 133 II 209 consid. 2.1). Ainsi, 

l'autorité ne peut pas demander au requérant d'indiquer les motifs de ses 

démarches ou s'enquérir du genre d'utilisation – commerciale ou non – qu’il 

prévoit de faire de l'information reçue (FF 2003 1844; voir aussi à ce sujet 

arrêt du Tribunal administratif fédéral A 2165/2009 du 19 octobre 2009 con-

sid. 2.1.1). Le Message du Conseil fédéral précise que l’accès à un docu-

ment officiel peut être exceptionnellement refusé lorsque, par exemple, le 

demandeur vise délibérément à perturber le fonctionnement d’une autorité 

ou lorsqu’il saisit l’autorité de manière répétée et systématique afin d’accé-

der à un document auquel il a déjà eu accès, soit par le mécanisme prévu 

par la LTrans, soit par un autre moyen. 

7.3 L’abus de droit fait partie des trois sous-principes formant la notion de 

bonne foi consacrée aux art. 5 al. 3 et 9 Cst. Il régit tant les rapports des 

particuliers face à l'Etat que les rapports des particuliers entre eux. Selon 

la doctrine et la jurisprudence, il y a abus de droit lorsque l'exercice d'un 

droit subjectif apparaît, dans un cas concret, comme manifestement con-

traire au droit (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-6048/2008 du 10 

décembre 2009 consid. 7.2.1). Tel est également le cas lorsqu'une institu-

tion juridique est utilisée manifestement à l'encontre de la finalité pour la-

quelle elle a été créée (cf. ATF 131 II 265 consid. 4.2 et les réf. cit., 127 II 

49 consid. 5a et les réf. citées). En d'autres termes, un administré commet 

un abus de droit, lorsqu'il détourne une institution juridique de son but, au 

profit d'intérêts qu'elle n'est pas destinée à protéger. Un tel comportement 

ne mérite pas la protection du droit (cf. ATF 119 Ia 227, 110 Ib 336 consid. 

3a; Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération 

[JAAC] 69.16 consid. 2a et 2b/bb). 

7.4 En l’espèce, on ne saurait considérer que la demande d’accès est abu-

sive au motif qu’elle ne vise pas à contrôler l’activité de l’AFD. En effet, dès 

lors que le législateur a délibérément refusé de subordonner le droit d’ac-

cès à l’existence d’un intérêt quelconque, la nature de celui-ci ne saurait 

être invoquée pour faire échec au principe de la transparence. A cet égard, 

A-1751/2017 

Page 16 

il est d’ailleurs admis que la demande peut relever de la simple curiosité 

(arrêt du TAF A 2352/2017 du 11 décembre 2019 consid. 8.3.1). Par con-

séquent, le grief est mal fondé et doit être rejeté.  

8.  

8.1 L’autorité inférieure et les intimées sont d’avis que les informations de-

mandées doivent être qualifiées de secret d’affaires et qu’elles tombent 

ainsi dans le champ d’application de la clause d’exclusion consacrée à 

l’art. 7 al. 1 let. g LTrans.  

8.2 Selon l'art. 7 al. 1 let. g LTrans, le droit d'accès est limité, différé ou 

refusé lorsque l'accès à un document officiel peut révéler des secrets pro-

fessionnels, d'affaires ou de fabrication. Le but de cette disposition est 

d'empêcher que l'introduction du principe de la transparence entraîne la 

divulgation de secrets à des tiers extérieurs à l'administration (cf. Message 

LTrans, p. 1853). Cette clause d'exclusion ne concerne pas toutes les in-

formations commerciales, mais uniquement les données essentielles dont 

la divulgation provoquerait une distorsion de la concurrence ou pourrait 

nuire à la marche des affaires (cf. ATF 144 II 91 consid. 3.1, 142 II 340 

consid. 3.2, arrêt du Tribunal fédéral 1C_562/2017 du 2 juillet 2018 consid. 

3.2 ; ATAF 2013/50 consid. 8.2 Cottier/Schweizer/Widmer, in : Öffentlich-

keitsgesetz, ad art. 7 N 41; Häner in : BSK DSG/BGÖ, ad art. 7 LTrans N 

38). Peut être qualifié de secret tout fait qui n'est ni notoire ni généralement 

accessible au public et que le maître du secret, en raison d'un intérêt justi-

fié, ne veut pas divulguer (cf. arrêt du TAF A-3649/2014 du 25 janvier 2016 

consid. 8.2.2, A-1592/2014 du 22 janvier 2015 consid. 5.4 ; Häner in : BSK 

DSG/BGÖ, ad art. 7 LTrans N 33). En d'autres termes, il est admis qu'un 

secret d'affaires existe uniquement si l'état de fait satisfait les quatre con-

ditions cumulatives suivantes: (a) il doit exister un lien entre l'information et 

l'entreprise ; (b) le fait en question doit être relativement inconnu ; (c) le 

détenteur du secret souhaite ne pas le révéler (intérêt subjectif au maintien 

du secret) ; et (d) il existe un intérêt fondé au maintien du secret (intérêt 

objectif au maintien du secret ; cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_562/2017 

du 2 juillet 2018 consid. 3.2, arrêt du TAF A-3621/2014 précité consid. 4.2.2 

et réf. cit. ; A-3649/2014 du 25 janvier 2016 consid. 8.2.2). 

8.3 En outre, pour que les clauses d'exclusion figurant à l'art. 7 al. 1 LTrans 

trouvent application, il faut que l'éventuel préjudice consécutif à la divulga-

tion atteigne une certaine intensité et que le risque de sa survenance, selon 

le cours ordinaire des choses, soit hautement probable (cf. ATAF 2013/50 

consid. 8.1, ATAF 2011/52 consid. 6 ; Urs Steimen, in BSK DSG/BGÖ, ad 

A-1751/2017 

Page 17 

art. 7 LTrans N 4, Cottier/Schweizer/Widmer, in: Öffentlichkeitsgesetz, ad 

art. 7 N 4). Une conséquence mineure ou simplement désagréable engen-

drée par l'accès ne saurait constituer une telle atteinte (cf. ATF 144 II 77 

consid. 3, 142 II 340 consid. 2.2, 133 II 209 consid. 2.3.3). L’atteinte me-

naçante doit être importante. Si sa survenance ne doit pas apparaître 

comme certaine, cette atteinte ou menace ne saurait uniquement être ima-

ginable ou possible, au risque de vider de son sens le changement de pa-

radigme introduit par la LTrans (cf. ATF 142 II 324 consid. 3.4). Comme en 

général en matière de limitation des droits fondamentaux, ces clauses d'ex-

clusion doivent être interprétées restrictivement (cf. arrêt du TAF A-

3649/2014 du 25 janvier 2016 consid. 8.2.1, A-700/2015 du 26 mai 2015 

consid. 4.2 et les réf. citée).  

En l’espèce, il apparaît d’emblée extrêmement douteux qu’un risque de 

distorsion de la concurrence puisse être retenu. En effet, soit les informa-

tions auxquelles l’accès est demandé ne sont pas significatives pour les 

concurrents et ne sauraient dès lors être englobées dans la catégorie de 

secrets d’affaires, soit elles le sont, auquel cas il est difficilement conce-

vable que les concurrents, acteurs économiques importants disposant de 

ressources évidentes, n’aient pas déjà procédé à la récolte de ces infor-

mations, lesquelles étaient aisément accessibles, étant en particulier pré-

cisé que la loi prescrit l’impression du PVD sur les paquets de cigarettes 

(cf. notamment art. 16 al. 1 LTab et art. 31 OITab ; cf. aussi consid. 5 supra) 

et que la date d’entrée en vigueur de ce dernier peut être obtenue par une 

observation attentive du marché (cf. consid. 8.4.3 infra). On observera que 

si les intimées affirment, d’une manière générale, ne pas déjà posséder les 

informations litigieuses relatives à leurs concurrents, certaines allégations 

tenues au détour d’autres considérations laissent dubitatif. Ainsi l’intimée 

2, dans sa réponse du 12 juin 2017, plaidant le caractère secret des infor-

mations demandées, déclare : "Quant à la collection de tous les Prix au 

Détail et de leurs dates d’entrée en vigueur, celle-ci demande un effort con-

sidérable et difficile" et, l’intimée 1, dans ses observations finales du 18 

novembre 2019, affirme que la compilation des informations demandées 

ne peut pas être reconstruite "sans effort significatifs". Il n’est guère imagi-

nable que les intimées, en leur qualité de concurrent – et dans l’hypothèse 

où les informations demandées seraient significatives sous l’angle concur-

rentiel – n’aient pas consenti à cet effort, fût-il "significatif" ou "considérable 

et difficile". En ces circonstances, une distorsion de la concurrence appa-

raît extrêmement peu probable. Quoiqu’il en soit, il faut en tout état de 

cause nier que les informations litigieuses soient couvertes par la notion 

de secrets d’affaires, pour les raisons exposées ci-après.  

A-1751/2017 

Page 18 

8.4 En premier lieu, il y a lieu d’examiner si les informations litigieuses doi-

vent être considérées comme secrètes.  

8.4.1 Pour déterminer, dans un cas d’espèce, si l’information est secrète 

ou non, le critère décisif consiste à savoir si le détenteur du secret contrôle 

le cercle des personnes informées (cf. par ex. Office fédéral de la justice, 

Mise en œuvre du principe de la transparence au sein de l'administration 

fédérale: Questions fréquemment posées, point 5.2.1, consultable sur le 

site https://www.edoeb.admin.ch).  

8.4.2 Concernant tout d’abord la maison, la marque et le PVD, on ne sau-

rait contester que ces informations sont, à tout le moins ont été à un mo-

ment donné, publiques. L’avis contraire de l’autorité précédente, qui tient 

possiblement au fait qu’elle ne distingue étonnamment pas toujours entre 

l’ensemble des informations figurant dans les formulaires et celles sur les-

quelles portent la demande d’accès de la recourante, n’est guère compré-

hensible. En effet, la marque et le PVD figurent sur chaque paquet de ci-

garettes, et la maison, ainsi que le relève à juste titre la recourante, peut-

être aisément retrouvée à partir de la marque, notamment à l’aide d’une 

recherche en ligne dans les registres des marques de l’Institut fédéral de 

la propriété intellectuelle (IPI) ou de l’Organisation mondiale de la propriété 

intellectuelle (OMPI).  

8.4.3 Concernant la date d’entrée en vigueur, il s’agit d’une information qui 

est accessible par une observation attentive du marché, observation d’au-

tant plus aisée que les changements de PVD ne sont pas fréquents. Il suffit 

de se rendre dans différents points de vente et de relever les informations 

en cause, à supposer que la consultation des sites internet des distribu-

teurs (ou autres agents économiques finaux) ne suffise pas ou ne puisse 

faciliter en grande partie ce travail de récolte. Ce travail ne requiert pas de 

matériel technologique particulier ni de connaissance spécifique. L’infor-

mation n’a pas à être retravaillée ni à subir d’opération quelconque. En soi, 

il semble même que ce travail – contraignant principalement dans la disci-

pline qu’il requiert – soit à la portée de n’importe quel citoyen lambda, bien 

que l’avantage quasi nul que ce dernier pourrait en retirer ne l’incitera pas 

à l’entreprendre. 

Il est vrai que l’observation du marché ne permet vraisemblablement pas 

de connaitre la date exacte d’entrée en vigueur d’un nouveau PVD, et ce 

en particulier en raison de l’existence d’éventuels anciens stocks de pa-

quets de cigarette comprenant l’ancien PVD qu’il faudra d’abord écouler 

avant que n’apparaissent à l’étalage les premiers paquets de cigarettes 

A-1751/2017 

Page 19 

comprenant le nouveau PVD, d’où il en résultera un probable temps de 

latence. Néanmoins, au vu du haut débit relatif à ce type de produit et de 

l’intérêt qu’ont les agents économiques à diminuer les coûts de stockage, 

cet éventuel temps de latence ne peut qu’être relativement bref. Il faut donc 

admettre que la date d’entrée en vigueur d’un nouveau PVD peut être ap-

préhendée assez précisément. L’AFD précise d’ailleurs, dans son mail du 

15 décembre 2016 produit par la recourante (pièce 8 du recours), que "les 

changements de prix des produits sont annoncés quelques jours ou se-

maines parfois avant leur fabrication", et donne comme exemple un chan-

gement de prix annoncé la 15 janvier, pour une production du produit cor-

respondant le 10 février et d’une mise en magasin le 1er mars.  

Au vu de ce qui précède, il faut considérer comme acquis que la date d’en-

trée en vigueur des PVD est une information aisément accessible pour les 

concurrents. Par conséquent, il faut nier que les détenteurs de l’information 

litigieuse maîtrisent le cercle des personnes en ayant connaissance.  

8.4.4 Les intimées arguent également que l’information en cause n’a ja-

mais été accessible sous la forme "agrégée", "compilée" ou "synthétisée" 

des formulaires 50.44 et 50.45, de sorte qu’elle doit être considérée comme 

secrète. Cet argument ne convainc pas. Il est vrai que l’information deman-

dée figurant dans les formulaires peut être considérée comme synthétisée 

en ce sens qu’en une brève période de temps, l’intéressé pourra reconsti-

tuer l’évolution du PVD sur plusieurs années, et ce pour chaque marque, 

alors qu’il lui eût autrement fallu étaler son observation sur le nombre d’an-

nées en question. En revanche, l’information demandée figurant dans les 

formulaires n’est pas synthétisée en ce sens qu’un formulaire n’indique 

qu’un PVD, soit le nouveau PVD annoncé, sans indiquer sa durée de vali-

dité (Il faut ici remarquer que la recourante ne demande pas l’accès au 

champ indiquant la date de l’ancienne annonce que remplace le nouveau 

formulaire, information qui, mise en relation avec la date du nouveau for-

mulaire, consisterait effectivement en une synthèse de l’information). Le 

travail de reconstitution de l’évolution des PVD à travers le temps reste 

donc à faire, respectivement ne se trouve pas déjà réalisé dans les formu-

laires. Ce travail consistera en la consultation de chaque formulaire et en 

le recensement, en un seul document, des données y figurant, alors que 

sans l’accès aux formulaires, ce travail eût consisté en l’observation du 

marché et en le recensement des données observées sous la ladite forme. 

Par conséquent, les formulaires en question rendent plus facilement ac-

cessible l’information en cause davantage qu’ils ne la synthétisent. Tout au 

plus consistent-ils en une des étapes de l’opération de synthèse. Quoiqu’il 

en soit, et par-delà une éventuelle querelle sémantique, ce qui est décisif 

A-1751/2017 

Page 20 

est que, d’une part, l’information figurant dans les formulaires n’est pas dif-

férente de celle qui serait recueillie par une observation du marché et sim-

plement consignée et que, d’autre part, ce travail empirique est réalisable 

par tout un chacun, assurément par tous les concurrents (cf. consid. 8.4.3 

supra). En d’autres termes, les formulaires dont il est question ne rendent 

pas accessible une information qui ne l’était pas, ni ne permettent de re-

constituer une information qui autrement ne pourrait l’être, mais facilite – 

certes de manière importante – simplement la récolte de celle-ci.  

8.4.5 Les intimées invoquent que les informations litigieuses ne sont en 

tout état de cause plus publiques à ce jour. Cet argument ne convainc pas 

davantage. En principe, une fois divulguée, une information ne peut rede-

venir secrète (cf. en ce sens VALÉRIE JUNOD, op. cit., p. 262). On voit mal 

quelles seraient les particularités du cas d’espèce qui justifieraient une dé-

rogation à ce principe. Les intimées, qui insistent sur le fait qu’il s’agit là 

d’un principe – lequel tolère l’exception – et non pas d’une règle définitive, 

ne l’expliquent pas davantage. Les exemples invoqués du casier judiciaire 

ou du registre des poursuites et faillites ne sont pas pertinents. En effet, ni 

les antécédents pénaux ni les poursuites ne sont des informations pu-

bliques. Le fait que la loi octroie un droit d’accès à ces informations lorsque 

certaines conditions sont remplies n’y change rien. Les intimées n’expli-

quent d’ailleurs pas en quoi une analogie avec le cas d’espèce serait per-

tinente. 

8.5 En second lieu, il faut observer que ni l’autorité inférieure ni les intimées 

n’ont réussi à démontrer en quoi les tiers concernés – les intimées – au-

raient un intérêt objectif au maintien du secret. 

8.5.1 Certes, les informations demandées permettent de suivre l’évolution 

des PVD dans le temps. Il est vrai également que les fabricants de tabac 

peuvent exercer un certain contrôle sur le prix de vente final par l’intermé-

diaire du PVD, puisque le premier ne peut dépasser le second en vertu de 

la loi (art. 10 al. 3 LTab). Cela n’explique cependant aucunement comment 

le PVD a été calculé, ni sur la base de quel critère un changement de PVD 

a été décidé. En outre, le PVD n’est pas le prix auquel les fabricants de 

cigarettes vendent leurs paquets aux distributeurs (ou autres intermé-

diaires).  

8.5.2 On peine à comprendre le raisonnement de l’autorité inférieure 

lorsqu’elle affirme que "le prix de vente au grossiste dépendra souvent 

d’actions spéciales […] de planifications d’importation, du choix des 

marques et des cycles de production. Il ne peut être que moins élevé que 

A-1751/2017 

Page 21 

le prix annoncé dans les formulaires. Il s’ensuit que la comparaison entre 

le prix annoncé (PVD) et le prix final de vente au consommateur reflète la 

politique des prix et la stratégie de marketing des [intimées] et des com-

merçants". Il paraît évident que le prix de vente au grossiste sera inférieur 

au prix de vente final effectif et, à fortiori, au PVD, qui est le prix de vente 

maximal. Cependant, cela ne révèle aucunement le prix de vente du pro-

duit au grossiste. En outre, on voit mal en quoi la comparaison entre le 

PVD et le prix final effectif refléterait la stratégie marketing des intimées (cf. 

aussi consid. 8.5.3 infra). A cet égard, les intimées ont affirmé à réitérées 

reprises que le prix final effectif était fixé par les revendeurs. L’intimée 2, 

dans ses observations du 18 novembre 2019, a précisé qu’elle "ne peut et 

ne doit pas influencer les prix auxquels les produits sont vendus aux con-

sommateurs par les revendeurs, qu’[elle] doit et peut fixer seulement le prix 

maximal" et "qu’il s’agit en effet de prix différents fixés par des acteurs dif-

férents". Par conséquent, on voit mal en quoi la seule comparaison entre 

le PVD et le prix final effectif renseignerait sur la politique de prix des inti-

mées.  

8.5.3 L’intimée 2 prétend qu’une fois connues les dates d’entrée en vigueur 

des PVD, il est "facile de tirer des conclusions sur les motifs des change-

ments des prix sur la base des éléments concernés par la demande d’ac-

cès, en faisant preuve de bon sens et en observant les circonstances ex-

térieures", sans néanmoins donner d’avantages d’explications. Cet argu-

ment ne convainc pas. Sous l’angle purement fiscal, les fabricants de ciga-

rettes ont simplement intérêt à ce que le PVD soit le plus bas possible. 

C’est dans la mesure où le PVD, en plus de son implication fiscale, impacte 

le prix de vente final effectif (art. 10 al. 3) que des considérations d’ordres 

stratégiques peuvent véritablement entrer en jeu. Les intimées font par 

exemple valoir que le PVD peut être utilisé à des fins de lancement d’un 

nouveau produit. On peut également noter que le prix de vente des ciga-

rettes aux grossistes est de fait limité par le prix de vente final du produit, 

lequel est limité en droit par le PVD. Par conséquent, les "motifs" des chan-

gements de prix évoqués par l’intimée 2 ne sont pas à rechercher sur le 

plan fiscal – l’intérêt étant sur ce plan simplement que le PVD soit le plus 

bas possible – mais sur le plan de la stratégie tarifaire. Or, d’une manière 

toute générale, soit sans se focaliser sur le marché de la cigarette, on voit 

mal que la stratégie de fixation du prix d’un produit donné puisse être ré-

vélée simplement par le suivi de l’évolution du prix dudit produit, à défaut 

de quoi – à tout le moins à chaque fois que l’on se trouve face à des pro-

duits de grande consommation pour lesquels les prix peuvent évoluer sans 

que le produit ne soit intrinsèquement modifié – dite stratégie serait systé-

matiquement connue des concurrents. D’ailleurs, la nécessité de réaliser 

A-1751/2017 

Page 22 

des études et des analyses de marché – dont les résultats peuvent différer 

selon les auteurs et les paradigmes théoriques utilisés – démontre que 

l’environnement extérieur, envisagé dans sa dimension commerciales et 

marketing, n’est pas explicite en lui-même. On ne saurait dès lors pré-

tendre que le "bon sens" suffise à rattacher un changement de prix dont la 

date est connue à une circonstance extérieure particulière, et ce d’autant 

plus que les modifications de prix peuvent résider dans une combinaison 

de facteurs. On voit mal en quoi le marché de la cigarette serait sur ce point 

spécifique, ce qui ne ressort pas non plus des écritures des intimées. Le 

fait que le PVD soit le prix final maximum – et non le prix final effectif – ne 

change en rien les considérations qui précèdent. On observera encore que 

si le rattachement d’un changement de PVD à une circonstance extérieure 

était à ce point aisé, et même si l’on admettait la prémisse dont le bien-

fondé a été infirmée auparavant, à savoir qu’une observation attentive du 

marché ne suffisait pas à approximer relativement précisément la date 

d’entrée en vigueur d’un changement de PVD (cf. consid. 8.4.3  supra), il 

apparaîtrait encore extrêmement douteux qu’une solution différente doive 

être retenue. En effet, si l’identification du motif d’un changement de PVD 

était si simple lorsque la date d’entrée en vigueur est connue avec préci-

sion, on voit mal que cette opération ne soit plus possible lorsque la date 

n’est connue qu’avec une relative approximation, si l’on considère que les 

changements de PVD au cours d’une année sont peu fréquents (ce qui 

facilite assurément l’opération d’identification du motif). 

8.5.4 Les intimées 1 et 3 font valoir que les informations demandées 

permettraient de reconnaître les cycles de production et l’intimée 2 qu’elles 

permettraient de reconnaitre les cycles de vente.  

 

Les intimées ne définissent pas ces notions. Elles ne précisent pas si, par 

"cycle de production", il faut entendre la durée allant de 

l’approvisionnement en matière première (voir même depuis la phase de 

conception) jusqu’à la distribution du produit (en ce sens cf. par 

exemple : https://www.accountingtools.com/articles/2018/12/30/productio

n-cycle consulté le 26.03.2019), ou s’il faut plutôt entendre les phases 

durant lesquelles les forces productives sont mobilisées et activées, au 

cours d’une année, pour fabriquer un produit donné (ce qui présupposerait 

que les cigarettes d’une marque déterminée ne soient pas produites en 

continu, mais suivant des cycles), et aurait ainsi davantage trait à la 

planification de la production. Il n’est pas précisé non plus si par "cycles de 

vente" il faut comprendre le temps qui s'écoule entre le premier contact 

avec un client potentiel et la conclusion de la vente, acception courante 

(cf. par exemple la définition donnée sur le site internet 

A-1751/2017 

Page 23 

http://www.businessdictionary.com/definition/sales-cycle.html, entrée 

"sales-cycle", consulté le 26.03.2020), mais qui, pour un produit tel que la 

cigarette, ne semble pas avoir beaucoup de sens ou s’il faut au contraire 

comprendre le temps écoulé entre la production du produit et sa mise sur 

le marché, concept qui se rapprocherait alors de la première acception 

donnée ci-avant du cycle de production, ou encore si cette notion serait à 

rapprocher de celle de "cycle de vie" d’un produit qui, dans un langage 

profane et de manière très résumée, concerne les phases de popularité 

qu’un produit rencontre durant sa présence sur le marché (sur cette notion, 

cf. par exemple le site internet https://www.lesechos.fr/2003/06/le-cycle-

de-vie-du-produit-668520, consulté le 26.03.2020).  

 

En outre, après avoir défini la notion invoquée, encore eût-il fallu expliquer 

concrètement en quoi l’accès aux données demandées permettrait de 

l’appréhender.  

 

Enfin et surtout, il eût fallu exposer en quoi les données demandées – 

lesquelles, une fois mises en perspective à l’aide de la notion considérée, 

auraient acquis une nouvelle valeur informative – pourraient être exploitées 

par les concurrents. A cet égard, il n’eût pas suffi d’expliquer en quoi 

l’information est utile pour l’entreprise concernée, mais bien en quoi elle 

pourrait l’être pour les concurrents. En effet, il est des informations qui sont 

utiles et signifiantes dans l’exclusive mesure où elles sont replacées dans 

un tissu d’autres informations internes, de sorte que, isolées, elles n’ont 

aucune valeur pour les tiers. Certes, l’on ne saurait exiger un degré 

d’explication tel qu’il contraigne le tiers concerné à révéler d’autres 

éléments couverts par le secret d’affaires. Il ne peut cependant se 

dispenser de fournir des explications. Il ne peut en tout état de cause se 

contenter de recourir à des phrases toutes générales selon lesquelles "il 

est en outre possible de tirer des conclusions concernant les cycles de 

production […] en lien avec les spécifications temporelles" ou "ces 

informations contiennent également une agrégation de dates qui permet 

d’établir les cycles de production […]". 

 

Quoiqu’il en soit, on voit mal en quoi les informations demandées 

permettraient d’appréhender les notions invoquées – et ce, quelle que soit 

l’acception retenue – et pourraient être utilisées par les concurrents à leur 

profit, ainsi qu’il le sera expliqué dans les considérants qui suivent.  

 

8.5.4.1 S’il fallait définir les "cycles de production" comme les périodes 

durant lesquelles, au cours d’une année, les forces productives sont 

mobilisées et activées pour fabriquer un produit donné – ce qui 

A-1751/2017 

Page 24 

présupposerait d’admettre que les cigarettes d’une marque déterminée ne 

soient pas produites en continu – il faudrait alors observer ce qui suit. Tout 

d’abord, un changement de PVD n’indique pas, en soi, que des nouvelles 

cigarettes sont ni ne seront produites, mais simplement que dans 

l’hypothèse où tel devait être le cas, les cigarettes ainsi fabriquées et mises 

en emballage seront imposées à un taux déterminé par le nouveau PVD. 

Certes, en pratique, on voit mal que les fabricants de tabac annoncent un 

changement de PVD pour une date déterminée s’ils n’envisagent pas de 

produire des cigarettes dans un avenir relativement proche. Il faut donc 

admettre que la date d’entrée en vigueur d’un nouveau PVD indique que, 

dans la période qui s’ouvre, des cigarettes seront prochainement produites 

et mises en emballage. Cependant, cela ne marque pas nécessairement 

le commencement d’un "cycle" de production, lequel peut très bien avoir 

débuté antérieurement et simplement se prolonger, étant en outre précisé 

qu’un changement de PVD implique simplement un changement 

d’impression de date sur l’emballage et n’impacte pas la fabrication des 

cigarettes. Les informations sollicitées ne donnent donc aucune indication 

quant à la production afférente à la période de temps antérieure à l’entrée 

en vigueur du nouveau PVD. Par conséquent, l’on ne saurait retenir que la 

date d’entrée en vigueur d’un nouveau PVD renseigne sur le début d’un 

cycle de production ; elle indique tout au plus que dans un avenir proche 

des cigarettes seront produites, sans que l’on ne sache si l’on se trouve 

alors dans la continuation d’une production ayant débuté antérieurement. 

Par conséquent, l’on ne sait pas si l’on se trouve au début, au milieu, voir 

même éventuellement à la fin d’un cycle de production. En outre, aucune 

information n’est donnée sur la fin ni sur la durée d’un cycle considéré, 

étant précisé qu’une modification future du PVD ne donne aucun 

renseignement à cet égard.  

 

Ainsi, à supposer qu’il y ait véritablement des cycles de production (au sens 

ici considéré), soit que les cigarettes d’une marque considérée ne soient 

pas produites en continu, la date d’entrée en vigueur ne permet pas de les 

connaître. 

 

8.5.4.2 S’il fallait définir le "cycle de production" comme la durée allant de 

l’approvisionnement (voire la conception) de matières premières jusqu’à la 

distribution d’une cigarette ou d’un paquet de cigarettes, il faudrait alors 

observer ce qui suit. Les informations demandées ne donnent aucune 

information – temporelle ou d’un autre ordre – sur la phase allant de 

l’approvisionnement jusqu’à la phase de la production. Concernant la 

durée allant de la production du produit à sa mise sur le marché, il pourrait 

sembler que celle-ci puisse être appréhendée par la comparaison de la 

A-1751/2017 

Page 25 

date d’entrée en vigueur du nouveau PVD tel qu’annoncé avec la date de 

parution du premier paquet de cigarettes à l’étalage, deux dates 

relativement proches l’une de l’autre (cf. consid. 8.4.3 supra). Néanmoins, 

un examen plus approfondi amène à très fortement relativiser ce constat.  

En effet, il faut certes admettre, ainsi qu’il l’a été expliqué ci-avant (cf. 

consid. 8.5.4.1 supra), qu’un changement de PVD indique que dans la 

période qui s’ouvre des cigarettes seront produites. Cependant, puisqu’un 

changement de PVD n’impacte pas en soi la production physique de la 

cigarette mais celle de l’emballage, plus précisément une impression sur 

celui-ci, on ne peut exclure que les cigarettes en question (soit les 

premières cigarettes qui seront proposées dans un emballage comprenant 

le nouveau PVD) ne proviennent pas en réalité de stocks non encore 

écoulés du fabricant et qu’elles seront simplement empaquetées, cas 

échéant, dans l’emballage comprenant le nouveau PVD. En d’autres 

termes, les premières cigarettes qui paraîtront sur le marché dans un 

emballage comprenant le nouveau PVD pourraient provenir de productions 

antérieures qui auraient été stockées. Dans l’hypothèse où les cigarettes 

seraient systématiquement mises en emballage immédiatement après leur 

fabrication et donc stockées en étant déjà emballées, alors on ne pourrait 

exclure que l’impression du PVD sur celui-ci ne se fasse ultérieurement, 

au moment où le paquet est véritablement destiné à sortir de l’unité de 

production (au gré de l’écoulement des stocks) pour être envoyé sur le 

marché, les cigarettes ayant été produites et mises en emballage 

antérieurement. Au final, la date de production des premières cigarettes 

soumises au nouveau PVD ne pourrait pas être appréhendée aisément. 

Certes, et dès lors qu’il est dans l’intérêt économique des fabricants de 

réduire la durée de stockage, on peut penser que la date de production des 

premières cigarettes qui seront soumises au nouveau PVD et la date 

d’entrée en vigueur annoncée seront relativement proches. Néanmoins, 

cette proximité temporelle ne saurait être qualifiée d’insignifiante 

puisqu’elle doit être mise en perspective avec la durée allant de la 

fabrication d’une cigarette à sa mise sur la marchée, durée qui est elle 

aussi relativement brève (cf. consid. 8.4.3).  

 

Quoiqu’il en soit, et même s’il fallait admettre que les cigarettes qui seront 

proposées avec le nouveau PVD seront nécessairement produites dès 

après l’entrée en vigueur dudit PVD, et que par conséquent une 

comparaison entre cette date et celle de l’arrivée à l’étalage du premier 

paquet comprenant le nouveau PVD donnerait une indication temporelle, 

on ne voit pas en quoi cette information serait utile aux concurrents. En 

outre, force est de constater que cette indication serait très relative. En 

effet, d’une part, aucune information n’est donnée concernant la quantité 

A-1751/2017 

Page 26 

d’anciens produits qu’il a d’abord fallu écouler entre ces deux dates, avant 

que le nouveau paquet de cigarettes se retrouve à l’étalage. D’autre part, 

aucune information n’est donnée concernant la quantité de cigarettes 

nouvellement produites durant cette période, étant entendu que les 

cigarettes soumises au nouveau PVD ne seront pas expédiées sur le 

marché au compte-gouttes, mais par "lots" comprenant un nombre de 

cigarettes qui n’est pas connu.  

 

8.5.4.3 Si l’on définit un "cycle de vente" comme le temps qui s'écoule entre 

le premier contact avec un client potentiel et celui où la vente se conclut, 

on ne voit pas en quoi les données en cause donneraient des informations 

sur un tel cycle. Il en va de même si la notion de cycle de vente devait être 

rapprochée du concept de "cycle de vie" d’un produit, étant à préciser ici 

que les données litigieuses ne donnent aucun renseignement sur la 

quantité de cigarettes mises sur le marché.  

 

8.5.4.4 S’il faut comprendre par "cycle de vente" le temps écoulé entre la 

production du produit et sa mise sur le marché, alors on peut renvoyer à 

ce qui a été dit ci-dessus concernant le cycle de production (consid 8.5.4.2 

supra). 

 

8.5.5 Les intimées 1 et 2 font également valoir que les informations 

litigieuses permettraient d’appréhender la stratégie de lancement d’un 

nouveau produit. Cette allégation est avancée sans autres explications. 

Dans la mesure où le PVD détermine le prix de vente final maximal (cf. 

consid. 5 supra), les fabricants qui voudraient introduire un nouveau produit 

sur le marché à un prix attractif pourraient fixer le PVD à un niveau 

relativement bas, ce qui pourraient effectivement, a priori, donner des 

informations sur la stratégie de lancement d’un nouveau produit. 

Néanmoins, cette information ne saurait être considérée comme secrète. 

En effet, l’observation du marché est d’autant plus aisée qu’elle vise à 

détecter l’apparition d’un nouveau produit, non seulement parce que c’est 

un évènement qui sera lui-même promu (actions promotionnelles 

notamment), mais aussi simplement parce que, par définition, il s’agit là 

d’un élément physiquement nouveau qui apparaît sur le marché et qui se 

donne pour ainsi dire aisément à voir, respectivement qui est aisément 

observable. Les concurrents – ou tout autre observateur – n’ont alors plus 

qu’à relever le PVD du produit nouveau.  

8.5.6 Les intimées font également valoir que l’accès aux formulaires per-

mettrait d’observer l’interrelation entre les différents produits, laquelle se-

rait couverte par la notion de secret d’affaires. Si l’on peut a priori concevoir 

A-1751/2017 

Page 27 

que la relation entre les différents produits relève de la stratégie marketing 

des intimées, il faut en tout état de cause considérer que l’information n’est 

pas secrète, pour les raisons déjà évoquées ci-avant et auxquelles il est 

renvoyé (cf. consid. 8.4 ss supra).  

8.5.7 L’intimée 2 fait encore valoir que les informations demandées per-

mettraient d’appréhender sa planification des coûts, et les intimées 1 et 3 

que l’on pourrait tirer des conclusions quant à leur chaîne de distribution 

respective. Il s’agit d’allégations nullement expliquées. Or, s’il ne suffit pas 

d’invoquer de manière toute générale le concept de secret d’affaires, il ne 

suffit pas non plus d’en énumérer des sous-catégories. Une démonstration 

est nécessaire, laquelle fait ici défaut. On ne voit en outre pas en quoi ces 

informations pourraient être appréhendées grâce aux données litigieuses. 

Par conséquent, ces griefs doivent être rejetés.  

8.5.8 Le Tribunal observe en marge que les informations dont la 

consultation est demandée datent de 2014 et 2015, respectivement sont 

vieilles de plusieurs années. Sur le plan commercial et concurrentiel, on 

peut se demander si ce laps de temps écoulé n’amoindrit pas sensiblement 

la valeur des informations demandées. L’argument selon lequel la date à 

considérer pour apprécier l’éventuelle obsolescence desdites informations 

ne devrait pas être la date de rendu du jugement mais celle de la demande 

d’accès, puisque l’écoulement du temps postérieur à cette dernière n’est 

pas imputable au détenteur du secret qui ne devrait par conséquent pas 

pâtir ni de l’éventuelle lenteur de l’administration ni des possibles procédés 

dilatoires des parties, n’est pas pertinent. En effet, si l’écoulement du temps 

a rendu l’information insignifiante pour la concurrence, l’intérêt à ce qu’elle 

soit maintenue secrète n’existe plus et le détenteur du secret n’est pas 

menacé dans ses intérêts légitimes, de sorte qu’il ne subit aucun 

désavantage dont la cause devrait être recherchée. En outre, il suffirait au 

demandeur de déposer une nouvelle demande pour obtenir cette fois-ci 

gain de cause.  

 

Quoiqu’il en soit, et dans la mesure où il a été nié que les informations 

litigieuses relèvent de la notion de secret d’affaires, la question de 

connaître l’impact de l’écoulement du temps sur celles-ci ne se pose pas.  

 

8.6 Au vu de ce qui précède, on ne saurait admettre que les informations 

demandées soient couvertes par la notion de secret d’affaires. Par 

conséquent, la demande d’accès de la recourante ne saurait être rejetée 

sur la base de l’art. 7 al.1 let. g LTrans.  

A-1751/2017 

Page 28 

9.  

9.1 L’autorité inférieure ainsi que les intimées invoquent encore la protec-

tion de la sphère privée de ces dernières, lesquelles font valoir que la di-

vulgation des informations demandées porterait atteinte à leur sphère pri-

vée, en particulier en compromettant leur réputation économique, ainsi 

qu’en dévoilant des secrets d’affaires et des données personnelles, sans 

que des intérêts publics prépondérants ne le justifient. Il convient d’exami-

ner ce grief. 

9.2 Le droit d'accès peut être limité, différé ou refusé si l'accès à un docu-

ment officiel peut porter atteinte à la sphère privée de tiers, à moins qu'un 

intérêt public à la transparence ne soit exceptionnellement jugé prépondé-

rant (art. 7 al. 2 LTrans).  

9.3 L’art.13 al. 1 Cst. garantit de manière générale le droit à la sphère pri-

vée et à la sphère intime ; l’art. 13 al. 2 Cst. protège de manière spécifique 

le droit à l’autodétermination en matière de données personnelles. Ce droit 

garantit à chacun de pouvoir déterminer si et dans quel but des données 

qui le concernent peuvent être conservées et traitées par des tiers, publics 

ou privés (ATF 142 II 340 consid. 4.2, ATF 140 I 2 consid. 9.1). La notion 

du traitement de données inclut la divulgation, à savoir l’octroi de l’accès 

aux données personnelles, leur transmission ou leur publication (cf. ATF 

142 II 340 consid. 4.2, arrêt du Tribunal fédéral 1C_74/2015 du 2 décembre 

2015, consid. 4.1). La définition de données personnelles figure à l'art. 3 

let. a de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD, 

RS 235.1). Ainsi que le Tribunal administratif fédéral a déjà eu l’occasion 

de le préciser, le besoin de protection relatif aux données personnelles est 

naturellement moins important s’agissant des personnes morales que des 

personnes physiques (arrêt du TAF A-7874/2015 du 15 juin 2016, consid. 

9.6.2) 

9.4 Afin de résoudre le conflit qui peut opposer l'intérêt à la protection de 

la sphère privée et l'intérêt à l'accès aux documents officiels, la LTrans con-

sacre à son article 9 des règles de coordination entre elle-même et la LPD. 

D'après l'art. 9 al. 1 LTrans, les documents officiels contenant des données 

personnelles doivent être si possible rendus anonymes avant qu'ils ne 

soient consultés. Pour le cas où il n'est pas possible de rendre anonyme 

un document (cf. Message LTrans, FF 2003 1807ss, spéc. 1873 ; arrêt du 

Tribunal fédéral 1C_50/2015 du 5 février 2016 consid. 5.2.2 ; ATAF 2013/50 

consid. 9.5 p. 791 s.), l'art. 19 LPD s'applique (cf. art. 9 al. 2 LTrans). L'art. 

19 al.1bis LPD consacre lui aussi une norme de coordination sur l'accès à 

A-1751/2017 

Page 29 

des documents officiels contenant des données personnelles (cf. arrêt du 

TAF A-6/2015 du 26 juillet 2017 consid. 4.5.2.2, Message LTrans, FF 2003 

1807ss, spéc. 1873 ; DAVID ROSENTHAL/YVONNE JÖHRI, Handkommentar 

zum Datenschutzgesetz, Zurich, Bâle, Genève, 2008, ad art. 19 N 31) et 

fixe les conditions auxquelles les organes fédéraux peuvent communiquer 

des données personnelles en vertu de la LTrans.  

Ainsi, l'art. 9 al. 2 LTrans en relation avec l'art. 19 al. 1bis LPD, commande 

de déterminer au cas par cas, après évaluation minutieuse des intérêts en 

présence, le type de données pouvant être publiées. Lors de la pondération 

de ces intérêts privés, il faut en particulier tenir compte du genre des don-

nées visées, du rôle et de la position de la personne concernée, et de la 

gravité des conséquences que la divulgation entraînerait pour elle (cf. ATF 

142 II 340 consid. 4.4). Il faut rappeler qu’en présence d’intérêts privés 

prépondérants, l’autorité ne doit pas nécessairement refuser l’accès ; elle 

peut aussi se borner à limiter ou à différer l’accès conformément au prin-

cipe de la proportionnalité (cf. art. 7 al. 2 LTrans). 

9.5 Ainsi que le font valoir les intimées, la demande d’accès de la recou-

rante implique des données personnelles au sens des art. 9 LTrans et 19 

LPD, puisqu’elle porte sur des informations relatives à des personnes pré-

cisément identifiées et nommées. Par conséquent et conformément à 

l’art. 9 al. 1 LTrans (cf. consid. 9.4 supra), il convient d’examiner si une 

anonymisation est possible. A cet égard, il faut remarquer que si la de-

mande d’accès n’avait visé que l’une des intimées, ou avait été scindée en 

trois demandes distinctes visant chacune une intimée différente, une ano-

nymisation aurait été impossible, ou plutôt sans portée, l’identité de la per-

sonne à laquelle se rapportent les informations étant déjà connue de la 

requérante. En l’espèce, la demande d’accès vise 3 personnes distinctes, 

de sorte que le caviardage des noms des personnes auxquelles se rap-

porte les données en cause pourrait atteindre l’objectif voulu par l’anony-

misation. En effet, une fois le caviardage effectué, l’on ne saurait plus à 

laquelle des trois personnes visées se rapporterait une donnée particulière. 

Cependant cette solution reviendrait à rejeter l’accès à une information ex-

pressément demandée par la recourante. La proposition d’une anonymisa-

tion par encryptage de l’intimée 2 ne change pas la problématique. Soit 

l’encryptage est fait de sorte à ce que l’on ne puisse plus reconstituer le 

lien entre le fabricant, ses marques et les PVD y relatifs, de sorte que les 

données n’ont plus de sens sous l’angle de l’intérêt public à la transpa-

rence, soit l’encryptage permet cette reconstitution et n’a plus de sens sous 

l’angle de l’anonymisation. Un encryptage qui consisterait à attribuer une 

lettre à un fabricant (par exemple la lettre a pour Marlboro), à laquelle on 

A-1751/2017 

Page 30 

ferait succéder un chiffre qui serait, lui, attribué à chaque marque (par 

exemple le chiffre 1 pour la marque Marlboro light, qui serait au final dési-

gné par a1) ne saurait être considéré comme un moyen permettant de sor-

tir de ce dilemme. En effet, il suffirait de dénombrer, sur le marché, les 

marques d’un fabricant (par exemple 8 marques pour Marlboro) pour dé-

couvrir à quel fabricant se rapporte la lettre qui devait précisément le laisser 

dans l’anonymat (si l’encryptage pour le fabricant a va jusqu’à 8 – soit a8 

– alors le fabricant qui a 8 marques sur le marché sera le fabricant désigné 

par la lettre a) et mettre ainsi en échec ladite méthode. Par conséquent, le 

dilemme entre l’accès aux données sans anonymisation du fabricant ou le 

refus total à cet accès est irréductible et doit être tranché par une pesée 

des intérêts au sens des art. 19 al 1bis LPD et 7 al. 2 LTrans.  

9.6 Le principe étant la transparence, il s’agit en premier lieu d’examiner 

s’il existe des intérêts contraires de nature à y faire obstacle, soit les inté-

rêts privés invoqués par les intimées.  

9.6.1 Concernant tout d’abord le grief selon lequel l’accès aux informations 

litigieuses entrainerait la divulgation des secrets d’affaires, grief devant être 

traité dans l’examen de la liste des exceptions prévues à l’art. 7 a. 1 LTrans, 

il est intégralement renvoyé à ce qui a été dit ci-avant (consid. 8.5 infra). 

L’existence d’un secret d’affaires digne de protection devant être niée, il 

faut en tout état de cause exclure que la sphère privée des intimées soit 

menacée sous cet aspect.  

9.6.2 Concernant ensuite la réputation des intimées, il faut tout d’abord ob-

server que ce ne sont pas les informations figurant dans les documents qui 

seraient, en elles-mêmes, de nature à nuire à la réputation des intimées, 

mais tout au plus l'usage qui pourrait en être fait par la recourante et qui 

nécessiterait des opérations supplémentaires. Par conséquent, les docu-

ments, en eux-mêmes, respectivement leur divulgation, ne sont pas de na-

ture à porter atteinte à la réputation des intimées. Quoiqu'il en soit, les inti-

mées s'exposeraient tout au plus à devoir se défendre contre des cam-

pagnes hostiles; ainsi que le TF a eu l’occasion de le préciser, il s’agit là 

de simples répercussions désagréables qu’une entreprise exposée doit as-

sumer dans un régime démocratique (ATF 144 II 91 consid. 4.8). 

9.6.3 Concernant enfin la problématique des données personnelles, la pro-

tection qu’il convient de leur accorder est fonction de leur sensibilité (arrêt 

du TAF A-8073/2015 du 13 juillet 2016 consid. 6.1.2.). Plus les données 

sont sensibles, plus le besoin de protection est fort, cas échéant plus l’in-

A-1751/2017 

Page 31 

térêt public à leur divulgation devra être important. Aussi, ce besoin de pro-

tection est moins important s’agissant des personnes morales que des per-

sonnes physiques (cf. consid. 9.3 et références citées).  

En l’espèce, les données dont la consultation est demandée ne concernent 

pas des personnes physiques mais des personnes morales. Il ne s’agit pas 

de données sensibles au sens de l’art. 3 let. c LPD, ainsi que le seraient 

par exemple des données portant sur des activités politiques ou sur l’exis-

tence de sanctions administratives ou pénales. Enfin, les données en 

cause sont où ont été accessibles au public (cf. consid. 8.4 ss supra). 

9.6.4 Au vu de ce qui précède, force est de constater que les intérêts privés 

des intimées ne sont pas menacés par la demande d’accès de la recou-

rante.  

10.  

Il résulte de ce qui précède que c’est à tort que l’AFD a rejeté la demande 

d’accès de la requérante, laquelle doit être admise. Par conséquent, l’auto-

rité inférieure est tenue de remettre à la recourante, dès l’entrée en force 

du présent arrêt, et après caviardage des champs ne portant pas sur la 

maison, la marque, le PVD et la date d’entrée en vigueur, soit après caviar-

dage de toutes les informations non expressément demandées par la re-

courante, une copie des formulaires 50.44 et 50.45 relativement aux an-

nées 2014 et 2015, et ce concernant les intimées 1, 2 et 3. 

11.  

11.1 Les frais de procédure sont généralement mis à la charge de la partie 

qui succombe (cf. art. 63 al. 1 1ère phrase PA). Dans la mesure où la 

recourante obtient gain de cause et où aucun frais de procédure n’est mis 

à la charge des autorités inférieures (cf. art. 63 al. 2 PA), les frais de 

procédure, arrêtés à Fr. 1'500.-, sont mis conjointement à la charge des 

intimées 1, 2 et 3. Ils sont supportés par ces dernières à parts égales et 

solidairement (art. 6a du règlement concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral du 21 février 2008 

[FITAF, RS 173.320.2]). Ce montant doit être versé dans un délai de trente 

jours à compter de l’entrée en force du présent arrêt. Dans ce même délai, 

l’avance de frais d’un montant de Fr. 1'500.- sera restituée à la recourante, 

à charge pour elle de communiquer au Tribunal un numéro de compte sur 

lequel ladite somme pourra lui être versée.  

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Page 32 

11.2 Le Tribunal peut allouer d’office ou sur requête à la partie ayant entiè-

rement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indis-

pensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés (art. 64 al. 1 

PA et art. 7 ss FITAF, RS 173.320.2]. En l'espèce, la recourante, qui a ob-

tenu gain de cause, s’est défendue seule, sans faire appel à un manda-

taire, et il n'est pas démontré qu'elle ait subi de ce fait des frais considé-

rables. En outre, elle n’a réclamé aucune indemnité. Partant, il ne sera pas 

alloué de dépens. 

(dispositif à la page suivante) 

  

A-1751/2017 

Page 33 

 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est admis pour autant que recevable. L’autorité inférieure est 

tenue de remettre à la recourante, dès l’entrée en force du présent arrêt, 

et après caviardage des champs ne portant pas sur la maison, la marque, 

le PVD et la date d’entrée en vigueur, une copie des formulaires 50.44 et 

50.45 relativement aux années 2014 et 2015 et concernant les intimées 1, 

2 et 3. 

2.  

Les frais de procédure, fixés à Fr. 1'500.-, sont mis conjointement à la 

charge des intimées 1, 2 et 3, qui les supportent à parts égales et solidai-

rement.  

Ce montant doit être versé sur le compte du Tribunal après l'entrée en force 

du présent arrêt. Le délai de paiement est de 30 jours à compter de la date 

de facturation. Le bulletin de versement sera envoyé par courrier séparé.  

3.  

Le montant de l’avance de frais de F. 1'500.- est restitué à la recourante 

dans les 30 jours qui suivent l'entrée en force du présent arrêt, à charge 

pour elle de communiquer au Tribunal un numéro de compte sur lequel dite 

somme peut lui être versée. 

4.  

Il n’est pas alloué de dépens.  

5.  

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (Acte judiciaire) 

– aux intimées (Acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. […] ; Acte judiciaire) 

– au Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence 

(pour information ; courrier A) 

 

 

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

A-1751/2017 

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La présidente du collège : Le greffier : 

  

Claudia Pasqualetto Péquignot Manuel Chenal 

 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 

délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier 

jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La 

Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse 

(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, 

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. 

La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 

LTF). 

 

Expédition :