# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 86c1707f-503a-5d9e-a5bf-b126d6effcfc
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-02-06
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 06.02.2024 R 2022 77
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2022-77_2024-02-06.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

R 22 38 und R 22 77
brs

5. Kammer 

Vorsitz Brun

RichterInnen Audétat und Pedretti

Aktuar Gees

URTEIL

vom 6. Februar 2024

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____ AG,

vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Christian Fey,

Beschwerdeführerin

gegen

Gemeinde B._____,

vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Flavio Decurtins,

Beschwerdegegnerin

und

Amt für Raumentwicklung Graubünden,
Fachstelle

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betreffend Baugesuch (BAB) und Wiederherstellung des gesetzmässigen 
Zustandes

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I. Sachverhalt:

1. Die A._____ AG hat die sich im Eigentum der C._____ GmbH befindliche 

Parzelle 1975 in B._____ unbefristet zur Nutzung ihrer betrieblichen Zwe-

cke gemietet. Die Parzelle liegt im übrigen Gemeindegebiet (üG) sowie 

teilweise im Waldbereich. Am 1. April 2022 hielt die Gemeindepolizei 

B._____ in einem Bericht fest, die A._____ AG baue einen illegalen La-

gerplatz. Es sei eine Mauer aus Quadersteinen aufgebaut sowie ein Belag 

eingebaut worden. Gleichentags erliess die Gemeinde einen sofortigen 

Baustopp, ersuchte die A._____ AG um Stellungnahme und wies auf ein 

mögliches Wiederherstellungsverfahren hin. Am 5. April 2022 erfolgte ein 

zweiter Polizeibericht, wonach die illegale Bautätigkeit weitergeführt, der 

Bau- und Lagerplatz fertiggestellt bzw. massiv erweitert worden sei.

2. Am 13. April 2022 beantragte die A._____ AG die Feststellung, dass die 

ausgeführten Arbeiten nicht baubewilligungspflichtig seien bzw. lediglich 

dem Meldeverfahren unterstehen würden; auf ein Wiederherstellungs- und 

Bussverfahren sei zu verzichten. Neben der Einreichung einer Fotodoku-

mentation begründete sie ihre Anträge dahingehend, dass die gleiche Nut-

zung wie vor zwei Jahren vorliege und keine fest mit dem Boden verbun-

denen Bauten und Anlagen erstellt worden seien. Es handle sich lediglich 

um ein temporäres Zwischenlager für Gartenbaumaterialien.

3. Die A._____ AG reichte am 16. April 2022 ein Baugesuch für die Erstellung 

von zwei Schiffscontainern als Fahrnisbaute ein. Es handelte sich dabei 

nicht um ein BAB-Gesuch. Am 21. April 2022 teilte ihr die Gemeinde mit, 

gemäss vorläufiger Einschätzung erweise sich das – im Übrigen unvoll-

ständige – Baugesuch als nicht bewilligungsfähig. Die Parzelle befinde 

sich im üG, also ausserhalb der Bauzone. Sofern nicht freiwillig geräumt 

und wiederhergestellt werde, ersuchte sie um Einreichung eines ordentli-

chen Baugesuchs inkl. BAB-Formular.

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4. Am 12. Mai 2022 verlangte die A._____ AG von der Gemeinde eine be-

gründete und anfechtbare Verfügung zur Frage der Bewilligungspflicht der 

auf Parzelle 1975 deponierten Materialien.

5. Mit Verfügung vom 30. Mai 2022 stellte die Gemeinde B._____ fest, die 

Nutzung der Parzelle 1975 "als Zwischenlager resp. zum Zwecke der De-

ponie und des Umschlags von Materialien und Maschinen jeglicher Art so-

wie jegliche baulichen Massnahmen" unterstehe der Baubewilligungs-

pflicht. Die Durchführung eines Wiederherstellungs- und Bussenverfah-

rens bleibe explizit vorbehalten. Begründend führte sie aus, im Laufe der 

Zeit sei die Nutzung zusehends intensiviert worden. So seien Mulden auf-

gestellt, Baumaterialien deponiert und Mauern aus Quadersteinen gebaut 

worden. Diese Nutzung sei – abgesehen von einer auf sechs Monate be-

fristeten Bewilligung für einen Container – nie bewilligt worden. Vorliegend 

handle es sich um eine bewilligungspflichtige Zweckänderung, weil eine 

Fläche des üG einer bestimmten Nutzung als Zwischenlager zugeführt 

werde. Diese Zweckänderung habe ausserdem erhebliche Auswirkungen 

auf die Nutzungsordnung. Entgegen der Ansicht der A._____ AG handle 

es sich nicht um ein temporäres Zwischenlager.

6. Dagegen erhob die A._____ AG (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 

22. Juni 2022 Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubün-

den (Verfahren R 22 38). Sie beantragte die Aufhebung der Verfügung des 

Gemeindevorstands vom 30. Mai 2022 und es sei festzustellen, dass die 

auf Parzelle 1975 vorgenommenen Arbeiten baubewilligungsfrei seien 

bzw. lediglich dem Meldeverfahren unterstehen. In prozessualer Hinsicht 

beantragte sie, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zuzuer-

kennen. In materieller Hinsicht wiederholte und vertiefte sie ihre Aus-

führungen im Antrag vom 13. April 2022 an die Gemeinde. So habe sie 

keine Arbeiten ausgeführt, welche baubewilligungspflichtig wären, son-

dern lediglich lose, unbefestigte Blocksteine aufeinandergestapelt sowie 

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Steine, Kies, Holzpfähle und Sand abgeladen. Derweil habe sie keine auf 

Dauer mit dem Boden verbundene Bauten oder Anlagen erstellt oder be-

absichtigt. Das Materialdepot bzw. Zwischenlager für die Gartenbaumate-

rialien sei bloss temporär und die Materialien würden immer wieder weg-

transportiert. Bereits vor ca. drei Jahren habe sie diese Fläche für den glei-

chen Zweck genutzt. Schliesslich machte die Beschwerdeführerin eine 

Ungleichbehandlung geltend, da es in der Gemeinde zahlreiche weitere 

solcher Materialdepots ausserhalb der Bauzone gebe.

7. Nachdem die Gemeinde B._____ nichts dagegen einzuwenden hatte, er-

teilte der damalige Instruktionsrichter der Beschwerde im Verfahren R 22 

38 mit prozessleitender Verfügung vom 5. Juli 2022 die aufschiebende 

Wirkung.

8. In ihrer Vernehmlassung vom 5. September 2022 beantragte die Ge-

meinde B._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) im Verfahren R 22 

38 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies 

sie auf den angefochtenen Entscheid vom 30. Mai 2022 und vertiefte ihre 

Argumentation. So sei der von der Beschwerdeführerin auf Parzelle 1975 

eingebaute Belag, die aufeinandergestapelten Blocksteine sowie die Ma-

teriallagerung unbestritten. Die aufeinandergestapelten Blocksteine seien 

fest mit dem Erdboden verbundene Bauten oder Anlagen. Jedoch erweise 

sich bereits die Nutzung der Parzelle als Zwischenlager, Deponie bzw. 

Umschlag als bewilligungspflichtig und unrechtmässig. Die streitge-

genständliche, nicht zonenkonforme Nutzung, wofür keine Bewilligung 

vorliege, habe entgegen der Beschwerdeführerin sehr wohl nennenswerte 

Auswirkungen auf Raum und Umwelt. Schliesslich verneinte die Be-

schwerdegegnerin eine Ungleichbehandlung im Zusammenhang mit wei-

teren Materialdepots in der Gemeinde ausserhalb der Bauzone, u.a. da 

diese keine vergleichbare Nutzung aufweisen würden.

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9. Am 9. September 2022 erliess die Beschwerdegegnerin einen kombinier-

ten negativen Feststellungs-, Wiederherstellungs- und Bussenentscheid, 

worin sie feststellte, die besagte Nutzung der Parzelle 1975 zum Zwecke 

der Deponie und des Umschlags von Materialien und Maschinen jeglicher 

Art sowie jegliche baulichen Massnahmen sei rechtswidrig (nachfolgendes 

Verfahren R 22 77). Begründend hielt sie erneut und im Wesentlichen fest, 

die Nutzung sei nicht zonenkonform und mangels negativer Standortge-

bundenheit nicht bewilligungsfähig. Sie verpflichtete die Beschwerdefüh-

rerin sowie die Grundeigentümerin innert 30 Tagen ab Rechtskraft des 

Entscheids zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Ferner 

drohte sie die Anordnung einer Ersatzmassnahme durch Dritte auf Kosten 

der Beschwerdeführerin und der Grundeigentümerin an, falls die Wieder-

herstellung innert Frist nicht oder ungenügend erfolge. Schliesslich aufer-

legte sie der Beschwerdeführerin eine Busse in der Höhe von CHF 2'000.-- 

sowie Verfahrenskosten von CHF 2'500.--. 

10. Mit Replik vom 28. September 2022 hielt die Beschwerdeführerin im Ver-

fahren R 22 38 unverändert an ihren Rechtsbegehren fest. Sie vertiefte 

ihre bisherigen Ausführungen dahingehend, dass die Beschwerdegegne-

rin offenlasse, von wem die Nutzungsintensivierung stamme. Sie bestritt, 

dass dies einzig ihr zuzuschreiben sei und verwies auf die Nutzung durch 

die Eigentümerin und ihr unbekannte Nutzer während der letzten Jahre vor 

ihrer Zeit. Die Beschwerdeführerin gestand den Einbau eines Belags ein, 

hielt jedoch fest, dass dieser wieder entfernt worden und heute nur noch 

ein reiner Naturboden ohne künstlichen Belag vorhanden sei. Im Gegen-

satz zu den Seecontainern sei das blosse Abladen von Naturmaterialien 

(Steine, Holz, Kies, Sand, Humus) an diesem Ort verträglich und somit 

bewilligungsfrei möglich. Ihre Tätigkeiten würden sich nicht gross von je-

ner der D._____ unterscheiden. Diese betreibe ebenfalls Ablade- bzw. 

Forstplätze ausserhalb der Bauzone, um ihren gewerblichen Tätigkeiten 

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(Forstunternehmen) nachzukommen. Falls die Nutzung durch die Be-

schwerdeführerin nicht baubewilligungsfrei sei, bestehe mindestens ein 

Anspruch auf Erteilung einer Baubewilligung. Zudem nehme sie auf Par-

zelle 1975 keine Waldzone in Anspruch, sondern ihr Materialdepot be-

schränke sich ausschliesslich auf das übrige Gemeindegebiet. 

11. Am 28. September 2022 erhob die Beschwerdeführerin sodann Be-

schwerde gegen die Verfügung des Gemeindevorstands vom 9. Septem-

ber 2022 ans Verwaltungsgericht (Verfahren R 22 77). Sie beantragte de-

ren Aufhebung und es sei festzustellen, dass ihr Materialdepot bewilli-

gungsfrei zulässig sei. Eventualiter beantragte sie die Aufhebung und 

Rückweisung der Angelegenheit an die Beschwerdegegnerin zur Durch-

führung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens. Wiederum be-

antragte sie die Erteilung der aufschiebenden Wirkung und zudem die Ver-

einigung mit dem Beschwerdeverfahren R 22 38 sowie eventualiter – für 

den Fall, dass nicht vereinigt werden sollte – die Aktenedition aus dem 

Verfahren R 22 38. Begründend brachte sie zunächst vor, die Beschwer-

degegnerin sei nicht befugt gewesen, trotz erteilter aufschiebender Wir-

kung im Verfahren R 22 38, den angefochtenen Entscheid vom 9. Sep-

tember 2022 zu erlassen. Daher sei auch im Verfahren R 22 77 die auf-

schiebende Wirkung zu erteilen. Die Beschwerdeführerin warf der Be-

schwerdegegnerin im vorliegenden, "persönlich gefärbten" Verfahren – 

neben der Rechtswidrigkeit – ausführlich irritierendes, schikanöses, äus-

serst forsches und aggressives Verhalten sowie mangelnde Objektivität 

ihr gegenüber vor. In Bezug auf den Sachverhalt und die geltend ge-

machte Bewilligungsfreiheit bzw. -fähigkeit des Materialdepots verwies die 

Beschwerdeführerin auf das Verfahren R 22 38 und wiederholte zum Teil 

darin Vorgebrachtes. Soweit das Verwaltungsgericht nicht ohnehin im Be-

schwerdeverfahren R 22 38 die Bewilligungsfreiheit bestätigen könne, sei 

im Rahmen einer Rückweisung die Baubewilligung zu erteilen.

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12. Mit prozessleitender Verfügung vom 29. September 2022 erteilte der da-

malige Instruktionsrichter der Beschwerde R 22 77 superprovisorisch die 

aufschiebende Wirkung und vereinigte die beiden Verfahren R 22 38 und 

R 22 77.

13. Mit Eingabe vom 20. Oktober 2022 (bezeichnet als Duplik im Verfahren 

R 22 38 bzw. Vernehmlassung im Verfahren R 22 77) beantragte die Be-

schwerdegegnerin die Abweisung der vereinigten Beschwerden. Auch sie 

bekräftigte ihre bisherigen Ausführungen, vertiefte diese punktuell und ver-

wies auf den angefochtenen Entscheid vom 9. September 2022 sowie ihre 

Vernehmlassung vom 5. September 2022 (R 22 38). Die Feststellung der 

Rechtswidrigkeit der Nutzung sowie die Anordnung der Wiederherstellung 

sei zu Recht erfolgt; für eine Duldung bestehe kein Raum. Im Zusammen-

hang mit der Bewilligungsfähigkeit beantragte die Beschwerdegegnerin 

die Einholung eines Amtsberichtes des Amts für Raumentwicklung des 

Kantons Graubünden (ARE), worin sich dieses dahingehend äussern 

möge, ob sich das Materialdepot in der vorliegenden Form im übrigen Ge-

meindegebiet als bewilligungsfähig erweise. Inwieweit das Materialdepot 

auch den Waldbereich tangiere, lasse sich nicht abschliessend feststellen. 

Falls das Gericht es als relevant erachte, beantragte sie die Einholung ei-

ner Feststellung beim Amt für Wald und Naturgefahren (AWN) zu den Fra-

gen, ob das Materialdepot den Waldbereich tangiere und ob es dort in der 

vorliegenden Form bewilligungsfähig sei. Schliesslich bestritt sie die von 

der Beschwerdeführerin geltend gemachte Praxis in der Gemeinde sowie 

den Vertrauensschutz, worauf sich jene sinngemäss berufe.

14. Am 11. November 2022 verwies die Beschwerdeführerin abermals auf ihre 

bisherigen Ausführungen in den Verfahren R 22 38 und R 22 77.

15. Die Beschwerdegegnerin verzichtete am 16. November 2022 auf die Ein-

reichung einer Duplik (R 22 77).

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16. Am 4. Mai 2023 ersuchte der damalige Instruktionsrichter das ARE um 

Erstattung eines Amtsberichtes zu den Fragen der Zulässigkeit einer Nut-

zungsänderung ausserhalb der Bauzone sowie der diesbezüglichen allfäl-

ligen Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes. 

 17. Mit Vernehmlassung vom 23. Mai 2023 beantragte das ARE die Abwei-

sung der Beschwerden und verwies vollumfänglich auf die beiden ange-

fochtenen Entscheide. Betreffend Feststellung der Baubewilligungspflicht 

(R 22 38) kam es zum Schluss, dass es sich um eine Zweckänderung mit 

relevanten Auswirkungen auf Umwelt und Erschliessung handle, welche 

der Baubewilligungspflicht unterliege. Hinsichtlich der Feststellung der 

Baurechtswidrigkeit und Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes 

(R 22 77) hielt das ARE fest, dass Baumateriallager respektive Material-

deponien der vorliegenden Art offensichtlich nicht standortgebunden seien 

und in der Bauzone realisiert werden müssen. Die beiden angefochtenen 

Entscheide seien nicht zu beanstanden. Darüber hinaus liege gemäss 

Stellungnahme des AWN keine Beeinträchtigung des Waldes vor.

18. In ihrer Stellungnahme vom 10. Juli 2023 zur Vernehmlassung des ARE 

führte die Beschwerdeführerin aus, die Parzelle 1975 werde bereits seit 

mehreren Jahrzehnten – schon vor der Nutzung durch sie selbst – von 

anderen Unternehmen zur Ablagerung von Baumaterialien verwendet. Die 

Sachverhaltsdarstellung des ARE sei daher tatsachenwidrig. Der Lager-

platz sei im Vergleich zu vor dem Jahr 1972 zwar grösser, was aber nicht 

durch sie erfolgt sei. Sie wisse jedoch nicht, wer den Platz ausplaniert und 

bereitgestellt habe. Die Beschwerdeführerin bot verschiedene Zeugen aus 

der Gemeinde sowie einer Baufirma an, welche den Platz vor 20 Jahren 

genutzt haben sollen. Ferner folgten Ausführungen zu verschiedenen, ins 

Recht gelegten Luftaufnahmen der letzten 20 Jahre.

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19. Mit letztmaliger Eingabe äusserte sich die Beschwerdegegnerin am 3. Au-

gust 2023 zur Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 10. Juli 2023. 

Diese sei nicht geeignet, die Stellungnahme des ARE in Zweifel zu ziehen. 

Die Beschwerdeführerin könne aus einer allfälligen früheren Nutzung oh-

nehin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Im Übrigen verwies sie auf ihre 

Duplik bzw. Vernehmlassung vom 20. Oktober 2022.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:

1.1. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-

pflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit 

diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder 

nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Anfech-

tungsobjekt ist vorliegend einerseits die Verfügung vom 30. Mai 2022, mit 

welcher die Beschwerdegegnerin die Baubewilligungspflicht für die Nut-

zung der Parzelle 1975 feststellte (R 22 38). Zweites Anfechtungsobjekt 

ist sodann deren Verfügung vom 9. September 2022, mit welcher sie u.a. 

die Rechtswidrigkeit besagter Nutzung feststellte, die Beschwerdeführerin 

zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verpflichtete und ihr 

eine Busse auferlegte (R 22 77). Diese beiden Entscheide sind weder end-

gültig noch können sie bei einer anderen Instanz angefochten werden. 

Folglich stellen sie taugliche Anfechtungsobjekte für ein Verfahren vor 

dem Verwaltungsgericht dar. Als Adressatin der angefochtenen Ent-

scheide ist die Beschwerdeführerin berührt und weist ein schutzwürdiges 

Interesse an deren Aufhebung auf, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung 

legitimiert ist (Art. 50 VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht einge-

reichten Beschwerden ist somit einzutreten (Art. 52 und 38 VRG).

1.2. Die Beschwerdeführerin beantragte in ihrer Beschwerde vom 9. Septem-

ber 2022 (R 22 77) die Vereinigung mit dem Verfahren R 22 38. Gemäss 

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Art. 6 Abs. 1 lit. a VRG können verschiedene Verfahren im Interesse der 

zweckmässigen Erledigung zusammengelegt werden, wenn mehrere Be-

gehren den gleichen Sachverhalt betreffen und dieselben Rechtsfragen 

aufwerfen, sofern den einzelnen Beteiligten dadurch keine bedeutenden 

Nachteile erwachsen. Ein solcher Nachteil wäre insbesondere in einer un-

zumutbaren Verfahrensverzögerung zu erblicken (vgl. BERTSCH/PLÜSS, in: 

GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar Zürcher VRG, 3. Aufl., Zürich 2014, Vorbe-

merkungen zu § 4-31 Rz 60). Die beiden Beschwerden weisen einen en-

gen Zusammenhang auf und es liegen ihnen dem Grundsatz nach diesel-

ben Argumentationen zugrunde. Da überdies keinerlei Nachteile für die 

Parteien ersichtlich waren und sich auch die Beschwerdegegnerin für eine 

Vereinigung aussprach, wurden die beiden Beschwerdeverfahren R 22 38 

und R 22 77 zusammengelegt und sind mit einem Urteil zu entschieden.

2. In materieller Hinsicht macht die Beschwerdeführerin im Wesentlichen gel-

tend, die Nutzung der Parzelle 1975 als Zwischenlager bzw. als Material-

depot sei bewilligungsfrei zulässig bzw. unterstehe lediglich dem Melde-

verfahren. Wenn sie nicht bewilligungsfrei sein sollte, habe sie jedoch An-

spruch auf eine Baubewilligung (R 22 38, Beschwerde vom 22. Juni 2022, 

Rechtsbegehren 1; Replik vom 28. September 2022 Rz. 65). Die Be-

schwerdegegnerin sowie das ARE vertreten die gegenteilige Auffassung. 

Der Streitgegenstand des Verfahrens R 22 38 bildet lediglich die Frage, 

ob die Nutzung der Parzelle 1975 durch die Beschwerdeführerin bewilli-

gungspflichtig ist. Wie nachstehend zu zeigen sein wird, ist dies zu beja-

hen (E.3), weshalb anschliessend zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegne-

rin zu Recht die Bewilligungsfähigkeit verneint bzw. die Rechtswidrigkeit 

festgestellt und eine Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes ver-

fügt sowie eine Busse angeordnet hat (R 22 77, nachstehend E.4 - 7).

3. Streitig und zu prüfen ist zunächst die Frage, ob die Beschwerdegegnerin 

zu Recht mit Verfügung vom 30. Mai 2022 die Baubewilligungspflicht fest-

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stellte (R 22 38). Eine Bewilligung für eine Nutzung als Zwischenlager bzw. 

als Materialdepot liegt unbestrittenermassen nicht vor. Die Tatsache, dass 

die Parzelle effektiv auch als Materialdepot genutzt wird, ist ebenso wenig 

bestritten.

3.1. Bauten und Anlagen (Bauvorhaben) dürfen gemäss Art. 86 des Raumpla-

nungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) nur mit 

schriftlicher Baubewilligung der kommunalen Baubehörde errichtet, geän-

dert, abgebrochen oder in ihrem Zweck geändert werden. Der Baubewilli-

gungspflicht unterliegen auch Zweckänderungen von Grundstücken, so-

fern erhebliche Auswirkungen auf die Nutzungsordnung zu erwarten sind 

(Abs. 1). Zeitlich begrenzte Bauvorhaben sowie solche, die weder öffentli-

che noch private Interessen berühren, unterliegen nicht der Baubewilli-

gungspflicht (Abs. 2 Satz 1). Damit übereinstimmend sind gemäss Art. 62 

des Baugesetzes der Gemeinde B._____ alle Vorhaben für Bauten und 

Anlagen (inkl. u.a. Zweckänderungen) dem Bauamt schriftlich anzuzeigen. 

Dieses entscheidet, ob ein baubewilligungspflichtiges Vorhaben vorliegt. 

3.2. Die Parzelle 1975 befindet sich in der Zone übriges Gemeindegebiet (üG). 

Gemäss Art. 41 KRG umfassen die Zonen üG das unproduktive Land, die 

Gewässer sowie Restflächen, für die keine andere Nutzungszone in Frage 

kommt (Abs. 1). Zulässig sind Bauvorhaben, welche die Voraussetzungen 

für eine Ausnahmebewilligung für Bauten und Anlagen ausserhalb der 

Bauzonen erfüllen (Abs. 2). Das üG gilt als Nichtbaugebiet, ist also als 

ausserhalb der Bauzone zu qualifizieren (vgl. Urteil des Verwaltungsge-

richts des Kantons Graubünden [VGU] R 21 47 vom 13. September 2022 

E.4.1 mit Verweis auf die Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur 

Revision des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden, Heft 

Nr. 3/2004 - 2005, S. 318 f.). Wie die Stellungnahme des AWN vom 

15. Mai 2023 (Beilagen ARE [ARE-act.] 3) bestätigt, tangiert die Fläche 

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des Materialdepots kein Waldareal bzw. liegt keine Beeinträchtigung des 

Waldes vor (Vernehmlassung des ARE vom 23. Mai 2023, S. 2).

3.3.1. Zu prüfen ist zunächst, ob sich die streitgegenständliche Nutzung unter 

eine Bestimmung des Ausnahmekatalogs von Art. 40 Abs. 1 der Raum-

planungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; 801.110) sub-

sumieren lässt, obschon sich die Beschwerdeführerin nicht direkt auf ei-

nen dieser Tatbestände beruft. Sie macht geltend, sie habe lose, unbefes-

tigte Blocksteine aufeinandergestapelt sowie Gartenbaumaterialien 

(Steine, Kies, Sand, Humus und Holzpfähle) abgeladen. Sie habe keine 

dauerhaft mit dem Erdboden verbundene Bauten oder Anlagen errichtet 

oder beabsichtigt, die Blocksteine nicht fest installiert oder miteinander 

verbunden, sondern nur aufeinandergestapelt. Diese können jederzeit um-

geschichtet oder entfernt werden. Es handle sich bloss um ein temporäres 

Zwischenlager für die Gartenbaumaterialien (R 22 38, Beschwerde Rz. 22 

und 37 f.). Die Beschwerdegegnerin entgegnet dem sinngemäss, lediglich 

die Lagerung der Materialien sei temporär, nicht aber das Zwischenlager 

an sich. Die Beschwerdeführerin räume ein, Quadersteine aufgebaut und 

auf einem Grossteil der Fläche einen Belag eingebaut sowie Material ab-

gelagert zu haben. Dabei handle es sich entgegen der Beschwerdeführe-

rin um fest mit dem Erdboden verbundene Bauten oder Anlagen. Diese 

habe auf der Fläche zudem Baumaterialien, Gerätschaften und Fahrzeuge 

deponiert (R 22 38, Vernehmlassung Rz. 8, 16, 20, 23; Bg-act. 12).

3.3.2. Die Mauervorrichtung aus grossen Natursteinen zur Lagerung von Mate-

rial (vgl. R 22 38, Bf-act. 7) stellt keine bloss temporäre Baute dar. Da es 

jedoch um die Bewilligungspflicht der Nutzung der Fläche als Materialde-

pot an sich geht, kann die Frage bzw. die Uneinigkeit zwischen den Par-

teien, ob es sich dabei um eine fest mit dem Boden verbundene Baute 

oder Anlage handelt, offengelassen werden. Zwar werden die einzelnen 

Materialien nur vorübergehend gelagert und auch wieder abtransportiert. 

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Die eigentliche Nutzung als Materialdepot und Zwischenlager ist aber of-

fensichtlich nicht nur temporär, sondern auf Dauer ausgelegt und damit 

bewilligungspflichtig. Zu diesem Schluss kommt auch das ARE in seiner 

Vernehmlassung vom 23. Mai 2023 (S. 3 Rz. 1.3). Weder sind die Bauten 

oder Anlagen für nicht länger als sechs Monate pro Jahr aufgestellt bzw. 

errichtet worden noch wird das Materialdepot nur einmal im Jahr für maxi-

mal vier Monate eingerichtet. Art. 40 Abs. 1 Ziff. 6 oder 21 KRVO, welche 

vorliegend allenfalls in Frage kämen, sind folglich nicht anwendbar. Der 

Hinweis der Beschwerdeführerin auf ihr Vorgehen nach Art. 40 Abs. 3 

KRVO ist demgegenüber korrekt (vgl. Duplik vom 20. Oktober 2022 Rz. 24 

f.). Auch kann der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, wenn sie in 

ihrer Beschwerde (R 22 38, S. 9 f.) geltend macht, die Fläche sei von der 

Eigentümerin oder der Gemeinde darauf angelegt worden, dass dort Ma-

terialien deponiert werden können; ein anderer Nutzungszweck sei nicht 

vorstellbar. Die Beschwerdegegnerin bestritt dies zutreffend dahingehend, 

dass man die Parzelle diesfalls nicht als üG qualifiziert hätte (R 22 38, Ver-

nehmlassung vom 5. September 2022 Rz. 32). Schliesslich vermag die 

Beschwerdeführerin ebenso wenig zu überzeugen, wenn sie geltend 

macht, die Beschwerdegegnerin habe genau gewusst, welche Nutzungen 

stattgefunden hätten. Sie habe es "gebilligt und bewilligt" bzw. hätte ein-

schreiten können. Sie bezieht sich dabei auf die Nutzung der Fläche in der 

Vergangenheit sowie auf die befristete Bewilligung zweier mittlerweile 

weggeräumter Container (R 22 38, Replik Rz. 55 f.). Mit der vorliegend 

streitgegenständlichen Nutzung der Parzelle bzw. der damit einhergehen-

den Zweckänderung und deren Bewilligungspflicht hat dies jedoch nichts 

zu tun.

3.4. Die Beschwerdegegnerin führt in der angefochtenen Verfügung vom 

30. Mai 2022 zutreffend aus, es handle sich bei der nicht zonenkonformen 

Nutzung als Zwischenlager, Materialdepot bzw. Umschlagsplatz um eine 

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Zweckänderung, weil eine Fläche des üG einer bestimmten Nutzung zu-

geführt werde. Es erscheint nachvollziehbar und ihr ist zuzustimmen, 

wenn sie von erheblichen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, sowohl 

im Sinne einer Mehrbelastung der Erschliessungsinfrastruktur als auch ei-

ner Störung der räumlichen Ordnung, spricht (S. 3). Dass im vorliegenden 

Fall das Hin- und Abführen von Material schweres Gerät benötigt, welches 

zu einer Mehrbelastung der Erschliessungsinfrastruktur führt, muss nicht 

weiter ausgeführt werden. Das ARE bestätigt dies und präzisiert in seiner 

Vernehmlassung vom 23. Mai 2023, dass die Grundstückfläche vormals 

als Grüngutdeponie gedient habe und in den letzten Jahren unbewilligter-

weise in ein Zwischenlager für Baumaterialien umfunktioniert und erweitert 

worden sei (S. 2 Rz. 1.1 und S. 3 Rz. 1.3). Und selbst wenn die Zweckän-

derung nicht mit erheblichen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung ver-

bunden wäre, wäre sie baubewilligungspflichtig: Gemäss Art. 40 Abs. 1 

Ziff. 3 KRVO bedürfen Zweckänderungen ohne erhebliche Auswirkungen 

auf die Nutzungsordnung keiner Baubewilligung, ausgenommen ausser-

halb der Bauzone. Da sich die Parzelle 1975 im üG befindet und dieses 

als Nichtbaugebiet zu qualifizieren ist (vgl. E.3.2 hiervor), wäre eine 

Zweckänderung vorliegend gerade nicht von der Baubewilligungspflicht 

befreit. Sofern die Beschwerdeführerin geltend macht, sie habe die Fläche 

bereits vor ca. drei Jahren für den gleichen Zweck genutzt und für die Ma-

teriallagerung sei nie eine Baubewilligung gefordert worden (R 22 38, Be-

schwerde S. 6 f.), kann sie daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. So 

hat die kommunale Baubehörde u.a. von Amtes wegen das Baubewilli-

gungsverfahren einzuleiten, wenn Anzeichen dafür bestehen, dass Vor-

schriften des materiellen Rechts verletzt sein könnten (Art. 40 Abs. 3 Satz 

2 KRVO). Ebenso wenig kann von überspitztem Formalismus gesprochen 

werden, wenn die Beschwerdegegnerin ein Baugesuch verlangte (R 22 

38, Beschwerde S. 9 f.). Das streitberufene Gericht kommt zum Schluss, 

dass eine bewilligungspflichtige Zweckänderung vorliegt. Diese Zweckän-

- 16 -

derung ist offensichtlich mit erheblichen Auswirkungen auf die Nutzungs-

ordnung verbunden (Art. 86 Abs. 1 Satz 2 KRG).

3.5. Zusammengefasst erweist sich daher die Verfügung der Beschwerdegeg-

nerin vom 30. Mai 2022, in welcher die Baubewilligungspflicht der Nutzung 

der Parzelle 1975 durch die Beschwerdeführerin festgestellt wurde, als 

rechtens. Die dagegen erhobene Beschwerde vom 22. Juni 2022 (R 22 

38) ist unbegründet und abzuweisen.

4. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin mit Verfügung vom 

9. September 2022 zu Recht die Baurechtswidrigkeit der Nutzung der Pa-

rzelle 1975 feststellte (Ziff. 1 des Dispositivs; R 22 77). Wie bereits in E.3.2 

ausgeführt, sind im üG Bauvorhaben zulässig, welche die Voraussetzun-

gen für eine Ausnahmebewilligung für Bauten und Anlagen ausserhalb der 

Bauzonen erfüllen (Art. 41 Abs. 2 KRG). Demnach kann die Nutzung der 

Parzelle 1975 durch die Beschwerdeführerin nur bewilligt werden, wenn 

sie die Ausnahmebewilligungstatbestände von Art. 24 ff. RPG erfüllt.

4.1. Die Beschwerdegegnerin begründete die Feststellung der materiellen 

Rechtswidrigkeit damit, dass kein BAB-Ausnahmetatbestand erfüllt sei 

(Art. 41 Abs. 2 KRG i.V.m. Art. 24 ff. RPG und Art. 39 ff. RPV). Für die 

Nutzung sei keine negative Standortgebundenheit i.S.v. Art. 24 lit. a RPG 

gegeben. Das Materiallager bzw. der Umschlag sei nicht zwingend auf ei-

nen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen, sondern könne und 

müsse in der Gewerbezone bzw. in einer anderen Bauzone erfolgen. Die 

Nutzung verletze den fundamentalen, raumplanerischen Grundsatz der 

Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet (R 22 77, angefochtene 

Verfügung Rz. 21-24). Das ARE stellt sich in seiner Vernehmlassung vom 

23. Mai 2023 (Rz. 2.1 und 2.2) auf den gleichen Standpunkt und hält fest, 

die Beschwerdegegnerin habe dem baubewilligungspflichtigen Vorhaben 

zu Recht die nachträgliche Baubewilligung verweigert. So habe die Be-

- 17 -

schwerdeführerin weder ersichtlich noch substantiiert dargetan, dass das 

Materiallager vor Inkrafttreten des früheren Gewässerschutzgesetzes am 

1. Juli 1972 realisiert worden sei. Daher bestehe keine erweiterte Besitz-

standsgarantie i.S.v. Art. 24c RPG. Folglich sei zu prüfen, ob das Vorha-

ben der Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG zugäng-

lich sei. Es kam zum Schluss, dass Baumateriallager respektive Material-

deponien vorliegender Art offensichtlich nicht standortgebunden i.S.v. 

Art. 24 lit. a RPG seien und in der Bauzone realisiert werden müssen. 

4.2. Gemäss Art. 24 RPG können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und 

Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn der Zweck der 

Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert 

(lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Die 

Voraussetzungen der Standortgebundenheit und der Interessenabwä-

gung müssen kumulativ erfüllt sein. Ein Bauvorhaben muss entweder po-

sitiv oder negativ standortgebunden sein. Die positive Standortgebunden-

heit verlangt ein objektives Angewiesensein einer Baute auf eine be-

stimmte Lage – z.B. aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Grün-

den oder aus Gründen der Bodenbeschaffenheit – sowohl im Grundsatz 

als auch in ihren Dimensionen. Subjektive Gründe, wie etwa finanzielle 

oder persönliche Gründe oder Überlegungen der Bequemlichkeit, fallen 

dabei nicht in Betracht. Art. 24 RPG umfasst auch die negative Standort-

gebundenheit, welche voraussetzt, dass sich die geplante Nutzung wegen 

ihrer Immissionen nicht bzw. nicht sinnvoll in einer Bauzone verwirklichen 

lässt. Die Standortgebundenheit muss zudem einem aktuellen und 

tatsächlichen Bedarf entsprechen. Sie fehlt, wenn sie im Hinblick auf eine 

künftige, sich nur möglicherweise realisierende Situation behauptet wird 

oder wenn der vorgebrachte Zweck der Baute nur vorgeschoben ist (vgl. 

statt vieler BGE 124 II 252 E.4; PVG 2005 Nr. 29 E.7a und 7b; WALD-

MANN/HÄNNI, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 

- 18 -

24 Rz. 6 ff.). Dem standortgebundenen Vorhaben dürfen ausserdem keine 

überwiegenden Interessen entgegenstehen. In materieller Hinsicht wird 

verlangt, dass alle sich widerstreitenden räumlichen Interessen – seien sie 

öffentlicher oder privater Natur – ermittelt, gegeneinander abgewogen und 

mit sachgerechter Erwägung gewichtet werden (vgl. Art. 3 RPV). In for-

meller Hinsicht verlangt Art. 24 lit. b RPG, dass die Interessenabwägung 

durch die nämliche Behörde vorgenommen und nicht für ein separates 

Verfahren vorbehalten wird (vgl. WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 24 Rz. 21 

ff.; VGU R 17 75 E.4b).

4.3.1. Im Hinblick auf die Standortgebundenheit und die Interessenabwägung 

kann vorliegend keine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erteilt 

werden. Es besteht kein sachlich begründetes Bedürfnis für die Errichtung 

des Materiallagers für Baumaschinen und Baumaterialien ausserhalb der 

Bauzone. Im Gegensatz zu den Forstarbeiten ist das Materiallager nicht 

standortgebunden und daher nicht zonenkonform. Etwas Gegenteiliges 

vermag die Beschwerdeführerin zumindest nicht nachzuweisen. Das ARE 

zitiert in seiner Vernehmlassung vom 23. Mai 2023 die einschlägige Recht-

sprechung (Urteil des Bundesgerichts 1A.224/2006 vom 25. Juni 2007 E.2 

und 2.5 m.w.H.; VGU R 2006 9 vom 28. Juni 2006 E.2). 

4.3.2. Im Zusammenhang mit der verneinten Besitzstandsgarantie stützt die Be-

schwerdeführerin ihre Argumentation nicht explizit auf Art. 24c RPG, 

macht aber geltend, der Platz sei schon seit längerer Zeit als Materialdepot 

genutzt worden. Dazu verweist sie auf eine Vielzahl von Luftbildern der 

letzten ca. 20 Jahre. Insgesamt ist den Ausführungen der Beschwerde-

gegnerin sowie des ARE zu folgen. Eine Anwendung von Art. 24c RPG 

fällt ausser Betracht. Der Anwendungsbereich der Besitzstandsgarantie ist 

auf Bauten und Anlagen beschränkt, die unter altem Recht rechtmässig 

erstellt worden sind, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil einer 

Nichtbauzone im Sinne des Bundesrechts – also vor dem 1. Juli 1972 – 

- 19 -

wurde (Art. 41 Abs. 1 RPV, Urteil des Bundesgerichts 1C_285/2021 vom 

17. Dezember 2021 E.4). Zum einen wurde die Nutzung unbestrittener-

massen nie bewilligt, andererseits vermag die Beschwerdeführerin nicht 

nachzuweisen, dass das Materiallager bereits vor 1972 errichtet worden 

ist. Es kann auf die vom ARE eingereichten Luftbildvergleiche 1973/2022 

verwiesen werden; eine Konsultation der Funktion Luftbilder-Zeitreise des 

Bundesamtes für Landestopografie swisstopo bestätigt im Übrigen die ein-

gereichten Unterlagen (https://www.swisstopo.admin.ch/de/zeitreise-luft-

bilder). Es liegt also keine rechtmässig erstellte altrechtliche Baute oder 

Anlage i.S.v. Art. 24c RPG vor. 

4.3.3. Es handelt sich auch nicht um eine Zweckänderung ohne bauliche Mass-

nahmen ausserhalb der Bauzonen i.S.v. Art. 24a RPG. Sowohl die von der 

Beschwerdeführerin (R 22 38, Bf-act. 5, 7, 8, 9) als auch von der Be-

schwerdegegnerin (R 22 38, Bg-act. 3, 4, 6, 7, 12, 14, 15) ins Recht ge-

legten Fotoaufnahmen lassen unzweifelhaft erkennen, dass eine Mauer 

aus Quadersteinen errichtet sowie Koffermaterial eingebracht wurde und 

damit bauliche Massnahmen erfolgt sind. Selbst wenn man davon ausge-

hen würde, dass es sich nicht um bauliche Massnahmen handelt, wäre 

eine Bewilligung gestützt auf Art. 24a RPG, welcher die Zweckänderung 

einer Baute und Anlage ausserhalb der Bauzone als bewilligungsfähig er-

klärt, wenn sie keine baulichen Massnahmen im Sinne von Art. 22 RPG 

erfordert und dadurch keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschlies-

sung und Umwelt entstehen (lit. a), ebenfalls ausgeschlossen. Bei einer 

Zweckänderung von der Lagerung einer Grüngutmulde zu einem (Bau-)

Materiallager und dem Umschlag von diversen Materialien und Maschinen 

entstehen offensichtlich erhebliche und neue Auswirkungen auf Raum, Er-

schliessung und Umwelt (vgl. E.3.3. hiervor). 

4.4. Die Beschwerdeführerin ihrerseits fasste hingegen lediglich das im Ver-

fahren R 22 38 Vorgebrachte zusammen, weshalb die Nutzung einer Bau-

- 20 -

bewilligung zugänglich sei, sofern es denn im Rahmen eines ordentlichen 

Baubewilligungsverfahrens überprüft werden müsste (vgl. R 22 77, Be-

schwerde Rz. 32 ff.). Indem sie eine sachlich nicht begründete, unzuläs-

sige Ungleichbehandlung geltend macht (R 22 28, Beschwerde Rz. 35, 

40-42 sowie Bf-act. 13-18), kann sie aus der Aufzählung weiterer Materi-

aldepots in der Gemeinde B._____ nichts zu ihren Gunsten ableiten. Diese 

befinden sich zwar ebenfalls ausserhalb der Bauzone. Allerdings sind we-

der aus den Luftaufnahmen noch aus der Fotodokumentation (R 22 38, 

Bf-act. 13-20) Hinweise zu erkennen, welche auf eine ähnlich hohe Inten-

sität wie jene des strittigen Materialdepots hinweisen würden und ebenfalls 

einer Baubewilligungspflicht unterlägen. Bezüglich der Sammelstelle 

Werkhof auf Parzelle 1108 (Bf-act. 18), auf der eine ähnliche Mauer aus 

Betonklötzen ersichtlich ist, räumt die Beschwerdeführerin selbst ein, dass 

es dafür wohl eine Baubewilligung gebe (R 22 38, Beschwerde Rz. 40). 

Dies zu prüfen ist jedoch nicht Gegenstand der vorliegenden Verfahren.

4.5. Zusammenfassend gelingt es der Beschwerdeführerin nicht darzulegen, 

inwiefern die Feststellung der materiellen Baurechtswidrigkeit durch die 

Beschwerdegegnerin unrechtmässig ist. Tatsache ist, dass eine Nut-

zungsänderung vorliegt, für die keine Bewilligung vorliegt. Die Beschwer-

degegnerin verneinte die Bewilligungsfähigkeit der Nutzung der Parzelle 

1975 zu Recht. Die Feststellung, dass die Nutzung der Parzelle 1975 zum 

Zwecke der Deponie und des Umschlags von Materialien und Maschinen 

jeglicher Art sowie jegliche baulichen Massnahmen rechtswidrig sind, ist 

daher nicht zu beanstanden. Die dagegen erhobene Beschwerde im Ver-

fahren R 22 77 ist in diesem Umfang abzuweisen.

5. Weiter stellt sich die Frage, ob die Beschwerdegegnerin mit Verfügung 

vom 9. September 2022 (Ziff. 2 des Dispositivs; R 22 77) die Beschwerde-

führerin zu Recht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ver-

pflichtete. 

- 21 -

5.1. Der Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands 

kommt massgebendes Gewicht für den ordnungsgemässen Vollzug des 

Raumplanungsrechts zu. Werden illegal errichtete, dem RPG widerspre-

chende Bauten nicht beseitigt, sondern auf unabsehbare Zeit geduldet, so 

wird der Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet in Frage 

gestellt und rechtswidriges Verhalten belohnt. Formell rechtswidrige Bau-

ten, die auch nachträglich nicht legalisiert werden können, müssen daher 

grundsätzlich beseitigt werden (BGE 136 II 359 E.6 m.H.; Urteil des Bun-

desgerichts 1C_61/2018 vom 13. August 2018 E.3.1). Davon geht auch 

Art. 94 KRG aus, der besagt, dass materiell vorschriftswidrige Zustände 

auf Anordnung der zuständigen Behörde zu beseitigen sind, gleichgültig, 

ob für deren Herbeiführung ein Bussverfahren durchgeführt wurde. Zu-

ständig für den Erlass und die Durchsetzung von Wiederherstellungsver-

fügungen ist grundsätzlich die kommunale Baubehörde (Abs. 2). Die 

Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands obliegt sowohl 

dem Eigentümer als auch den Personen, die den rechtswidrigen Zustand 

herbeigeführt haben. Kommen die Pflichtigen einer rechtskräftigen Wie-

derherstellungsverfügung innert Frist nicht nach, lässt die zuständige 

Behörde nach erfolgter Androhung die verfügten Massnahmen auf Kosten 

der Säumigen durch Dritte vornehmen (Abs. 3). 

5.2.1. Bevor die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes verlangt (bzw. 

der rechtswidrige Zustand geduldet) werden kann, ist bei illegal erstellten 

Bauten prinzipiell vorab deren Rechtswidrigkeit in einem nachträglichen 

Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Die zuständige Behörde kann die 

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes erst anordnen, wenn 

feststeht, dass ein materiell baurechtswidriger Zustand vorliegt (vgl. PVG 

2007 Nr. 30 E.3a; VGU R 13 227 E. 4c m.w.H.). An dieser Stelle sei anzu-

merken, dass ein solcher unabhängig davon bestehen kann, ob eine 

Baute oder eine Zweckänderung baubewilligungspflichtig ist oder nicht. 

- 22 -

Die Befreiung von der Baubewilligungspflicht entbindet nicht von der Ein-

haltung der Vorschriften des materiellen Rechts (Art. 40 Abs. 3 Satz 1 

KRVO).

5.2.2. In der Lehre wird das Vorgehen der Baubehörden, die den Sachentscheid 

über die nachträgliche Bauverweigerung mit dem Befehl zur Wiederher-

stellung des rechtmässigen Zustandes verbinden, als aus prozessökono-

mischen Gründen geboten beschrieben (vgl. FIERZ, Massnahmen gegen 

illegales Bauen, Diss., Zürich 1999, S. 130; MÄDER, Das Baubewilligungs-

verfahren, Diss., Zürich 1991, N 396). In Fällen, in denen die Sach- und 

Rechtslage klar und die Verletzung von materiellen Vorschriften offen-

sichtlich ist und von vornherein feststeht, dass eine nachträgliche Baube-

willigung nicht erteilt werden kann, muss im Hinblick auf die Prozessöko-

nomie ausnahmsweise auf die Verfahrensaufteilung respektive auf ein se-

parates, vor dem Verfahren betreffend der Wiederherstellung des recht-

mässigen Zustandes durchzuführendes Baubewilligungsverfahren, wel-

ches sowieso zu einem abschlägigen Entscheid führen würde, verzichtet 

werden können. Die verfügende Baubehörde muss hier in der Wiederher-

stellungsverfügung auf alle massgeblichen Punkte eingehen und insbe-

sondere die Frage der materiellen Baurechtswidrigkeit behandeln, so dass 

das rechtliche Gehör des Verfügungsadressaten auch in dieser Hinsicht 

gewahrt wird (vgl. statt vieler: VGU R 22 44 vom 11. Juli 2023 E.2.1.1; 

VGU R 16 3 vom 19. April 2016 E.8c m.w.H.; ARE, Leitfaden "Umgang mit 

Missbräuchen im Bauwesen" S. 13, abrufbar unter https://www.gr.ch/DE/

institutionen/verwaltung/dvs/are/BAB/WIB-Leitfaden_de.pdf). 

5.2.3. Die Beschwerdegegnerin führte in der angefochtenen Verfügung vom 

9. September 2022 (R 22 77, Rz. 19) aus, die Voraussetzungen für einen 

kombinierten Bau- und Wiederherstellungsentscheid seien gegeben. Dies 

wurde von der Beschwerdeführerin nicht konkret bestritten. Sie monierte 

im Rahmen ihrer Ausführungen zur Erteilung der aufschiebenden Wirkung 

- 23 -

lediglich die Begründung der Beschwerdegegnerin für eine (erneute) Ver-

fügung als rein formalistisch (vgl. R 22 77, Beschwerde Rz. 10 ff.). Für die 

Beschwerdegegnerin war die Sach- und Rechtslage klar, womit für sie von 

vornherein feststand, dass eine nachträgliche Baubewilligung nicht erteilt 

werden kann. Dementsprechend konnte vorliegend auf die Verfahrensauf-

teilung respektive auf ein separates, vor dem Verfahren betreffend die 

Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes durchzuführendes 

Baubewilligungsverfahren verzichtet werden. Wie in E.4 hiervor ausge-

führt, ist die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Nutzung der Parzelle 

1975 zum Zwecke der Deponie und des Umschlags von Materialien und 

Maschinen jeglicher Art sowie jeglichen baulichen Massnahmen durch die 

Beschwerdegegnerin zu Recht erfolgt. Somit ist erstellt, dass ein materiell 

baurechtswidriger Zustand vorliegt. Ein nachträgliches Baubewilligungs-

verfahren würde nur einen unnötigen prozessualen Leerlauf bedeuten. 

Der Erlass des kombinierten Entscheids erfolgte rechtmässig.

5.3.1. Die Beschwerdegegnerin verlangte die restlose Entfernung sämtlicher ab-

gelagerter Materialien und Maschinen sowie den Rückbau sämtlicher bau-

licher Massnahmen inkl. Entfernung des eingebrachten Koffermaterials 

und der Quadersteine. Sie machte geltend, es seien keine Gründe ersicht-

lich, welche aus Gründen der Verhältnismässigkeit oder des Vertrauens-

schutzes ein Absehen von Wiederherstellungsmassnahmen respektive 

ein Dulden i.S.v. Art. 94 Abs. 4 KRG rechtfertigen würden (R 22 77, Ver-

fügung vom 9. September 2022 Ziff. 2 des Dispositivs und Rz. 25 f.). Der 

Rückbau des Koffermaterials bzw. des Belags ist in der Zwischenzeit un-

bestrittenermassen erfolgt. Abgesehen davon sind gemäss der Beschwer-

degegnerin die weiteren Massnahmen nach wie vor ausstehend (Ver-

nehmlassung bzw. Duplik vom 20. Oktober 2022 Rz. 35). Das ARE hielt in 

seiner Vernehmlassung vom 23. Mai 2023 (Rz. 2.3) fest, die Beschwerde-

gegnerin habe die Wiederherstellung aufgrund klarer Sach- und Rechts-

- 24 -

lage verlangt, weshalb diese auch nicht zu beanstanden sei. Die Be-

schwerdeführerin ihrerseits stellt sich – wiederum im Rahmen der bean-

tragten aufschiebenden Wirkung – auf den Standpunkt, es wäre unverhält-

nismässig, die Wiederherstellung zu verlangen, bis geklärt sei, ob die von 

ihr ausgeführten Tätigkeiten rechtmässig oder allenfalls sogar bewilli-

gungsfrei möglich wären. Die vorsorgliche Entfernung wäre nutzlos und 

nicht wiedergutzumachen (R 22 77, Beschwerde Rz. 10). Darüber hinaus 

äusserte sich die Beschwerdeführerin nicht konkret zur Wiederherstel-

lungsanordnung. Vorliegend wurde der Beschwerde in beiden Verfahren 

die aufschiebende Wirkung erteilt, womit eine Wiederherstellung während 

der Dauer des Verfahrens ausgesetzt wurde.

5.3.2. Die Anordnung der Wiederherstellungsmassnahme muss den Grundsät-

zen der Verhältnismässigkeit entsprechen sowie das öffentliche Interesse 

an der Wiederherstellung dasjenige an der Duldung des gesetzwidrigen 

Zustandes überwiegen (vgl. Art. 94 Abs. 4 KRG). Laut bundesgerichtlicher 

Rechtsprechung ist die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmäs-

sigen Zustandes im Einzelfall unzulässig, wenn sie den allgemeinen Prin-

zipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts zuwiderläuft. Dazu 

gehören insbesondere die in Art. 5 Abs. 2 und 3 sowie in Art. 9 BV festge-

schriebenen Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Vertrauens-

schutzes (vgl. BGE 136 II 359 E.6; Urteil des Bundesgerichts 

1C_400/2021 vom 7. Juli 2023 E.3.1). In Übereinstimmung mit dieser 

höchstrichterlichen Rechtsprechung schreibt Art. 94 Abs. 4 KRG vor, dass 

von der Anordnung einer Wiederherstellungsmassnahme abzusehen und 

stattdessen eine Duldungsverfügung zu erlassen ist, wenn dies aus Grün-

den des Vertrauensschutzes oder der Verhältnismässigkeit geboten er-

scheint. Letztere verlangt, dass die Massnahme geeignet, erforderlich und 

zumutbar ist. Das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der Bauge-

setzgebung ist gross. Zum einen soll verhindert werden, dass die Verlet-

- 25 -

zung von gesetzlichen Vorschriften honoriert wird und damit letztlich die 

Glaubwürdigkeit von Raumplanung und Rechtsstaat gewahrt werden 

(BGE 111 Ib 213 E.6b). Die im öffentlichen Interesse liegende rechtsglei-

che Anwendung und Durchsetzung der Bauvorschriften sowie des Raum-

planungsrechts sollen mittels Wiederherstellung sichergestellt werden.

5.4. Die Abweichung von den materiellen Bauvorschriften kann vorliegend 

nicht mehr als geringfügig bezeichnet werden, weshalb eine (weitere) Dul-

dung des Materialdepots ausscheidet. Die Zweckänderung bzw. Nutzung 

der Parzelle 1975 kann weder nachträglich bewilligt werden noch ist die 

Abweichung vom Erlaubten gering. Die Beschwerdeführerin beruft sich 

sinngemäss auf den Vertrauensschutz, da die Beschwerdegegnerin die 

Lagerung des Materials über mehrere Jahre hinaus geduldet habe und 

spricht von einer Duldungs- und Bewilligungspraxis der Gemeinde (R 22 

77, Beschwerde Rz. 31 mit Verweis auf Beschwerde im Verfahren R 22 

38; vgl. darin etwa Rz. 30, 34, 37, 41 oder Replik Rz. 55-57). Darauf kann 

sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung aber nur berufen, wer 

selbst im guten Glauben gehandelt hat (BGE 136 II 359 E.7.1 m.w.H.), d.h. 

angenommen hat und unter Anwendung zumutbarer Aufmerksamkeit und 

Sorgfalt annehmen durfte, die von ihm ausgeübte Nutzung stehe mit der 

Baubewilligung in Einklang bzw. sei rechtmässig. Die Beschwerdeführerin 

befand sich nach Ansicht des Gerichts in Bezug auf die Widerrechtlichkeit 

der Erstellung des Materialdepots nicht in gutem Glauben, zumal sie be-

reits 2014 aufgefordert werden musste, auf der benachbarten Wald-Par-

zelle 1976 illegale Ablagerungen zu räumen (R 22 77; ARE-act. 3, S. 2). 

Zum vorliegend nicht anwendbaren Vertrauensschutz kann auf die Aus-

führungen der Beschwerdegegnerin in ihrer Duplik bzw. Vernehmlassung 

vom 20. Oktober 2022 (Rz. 40 ff.) verwiesen werden. Das öffentliche In-

teresse an der Einhaltung der baurechtlichen Ordnung überwiegt im vor-

liegenden Fall auch die entgegenstehenden Interessen der Beschwerde-

- 26 -

führerin. Damit steht fest, dass die von der Beschwerdegegnerin verfügte 

Wiederherstellung auch im Hinblick auf die Verhältnismässigkeit und die 

Notwendigkeit der Massnahme rechtens ist. Die Beschwerde im Verfahren 

R 22 77 erweist sich somit in Bezug auf die von der Beschwerdegegnerin 

verfügte Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes als unbegrün-

det und ist auch in diesem Umfang abzuweisen.

6. Mit Verfügung vom 9. September 2022 drohte die Beschwerdegegnerin 

zudem die Anordnung einer Ersatzvornahme durch Dritte auf Kosten der 

Beschwerdeführerin und der Grundeigentümerin i.S.v. Art. 94 Abs. 3 

Satz 2 KRG an, falls die Wiederherstellung nicht oder ungenügend erfolge 

(Ziff. 3 des Dispositivs). Sie behielt sich ausserdem vor, ein gesetzliches 

Pfandrecht auf der Parzelle 1975 eintragen zu lassen (Rz. 27). Nach den 

vorstehenden Erwägungen ist dieses Vorgehen nicht zu beanstanden, zu-

mal im gegebenen Zeitpunkt eine entsprechende anfechtbare Vollstre-

ckungsverfügung zu erlassen sein wird.

7.1. Schliesslich belegte die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin mit 

einer Busse in der Höhe von CHF 2'000. Begründend führte sie aus, die 

Baubehörde habe mehrfach einen Baustopp ausgesprochen. Die Be-

schwerdeführerin habe sich davon aber nicht beirren lassen und die Nut-

zung gar noch intensiviert. Dadurch habe sie das RPG und die RPV mehr-

fach und bewusst verletzt sowie sich mehrfach über klare Anweisungen 

und Verfügungen der Baubehörde hinweggesetzt. Ihr Verschulden wiege 

nicht leicht. Von einer Busse an die Grundeigentümerin – ebenfalls Adres-

satin der Verfügung gemäss Art. 94 Abs. 3 KRG – werde abgesehen. Die 

Beschwerdeführerin habe entgegen der Aufforderung vom 14. Juni 2022 

ihre Vermögensverhältnisse nicht offengelegt, weshalb wie angedroht von 

guten finanziellen Verhältnissen ausgegangen werde (R 22 77, angefoch-

tene Verfügung Rz. 28 ff.).

- 27 -

7.2. Nach Art. 95 KRG wird mit Busse zwischen 200 Franken und 40‘000 Fran-

ken bestraft, wer das KRG oder darauf beruhende Erlasse und Verfügun-

gen des Kantons oder der Gemeinden verletzt. In besonders schweren 

Fällen, insbesondere bei Gewinnsucht, ist die zuständige Behörde an die-

ses Höchstmass nicht gebunden. Widerrechtliche Gewinne werden nach 

den Bestimmungen des Strafgesetzbuches eingezogen (Abs. 1). Strafbar 

ist die vorsätzliche oder fahrlässige Widerhandlung (Abs. 2).

7.3. Die ausgesprochene Busse von CHF 2'000.00 bewegt sich am unteren 

Rand des Rahmens und ist nicht zu beanstanden, insbesondere ange-

sichts der mehrfachen Nichtbefolgung der wiederholten Anordnungen 

durch die Gemeinde (vgl. R 22 38, Bg-act. 4 = Bf-act. 8: Baustopp vom 

1. April 2022; Bg-act. 6: zweiter Polizeibericht vom 5. April 2022; R 22 77, 

angefochtener Entscheid Rz. 11: erneute Feststellung am 20. Mai 2022 

entgegen wiederholter ausdrücklicher Anordnung). Die Verfahrensvor-

schriften, insbesondere die Gewährung des rechtlichen Gehörs gemäss 

Art. 16 VRG, wurden für das Wiederherstellungsverfahren eingehalten. 

Am 14. Juni 2022 liess die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin 

einen Entwurf der beabsichtigten Verfügung betreffend Feststellung der 

Rechtswidrigkeit und Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zu-

kommen und setzte Frist zur Vernehmlassung an (vgl. R 22 38, Bf-act. 5).

8. Zusammengefasst erweisen sich die angefochtenen Verfügungen der Be-

schwerdegegnerin vom 22. August und 9. September 2022 betreffend 

Feststellung Baubewilligungspflicht bzw. Feststellung rechtswidriger Nut-

zung der Parzelle 1975, Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands, 

Ersatzvornahme und Busse in jeder Beziehung als recht- und verhältnis-

mässig, was zu deren Bestätigung und vollumfänglicher Abweisung der 

Beschwerden in den Verfahren R 22 38 und R 22 77 führt.

- 28 -

III. Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerden in den Verfahren R 2022 38 und R 2022 77 werden ab-

gewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend aus

- einer Staatsgebühr von CHF 4'000.--

- und den Kanzleiauslagen von CHF 580.--

zusammen CHF 4'580.--

gehen zulasten der A._____ AG.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]

[Gegen diesen Entscheid wurde Beschwerde erhoben. Der Fall ist am Bundesgericht 
hängig (1C_221/2024).]