# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cb8018f8-3726-580d-9cf4-fb06972fb55b
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-10-20
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 20.10.2023 A/2240/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-2240-2023_2023-10-20.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/2240/2023-EXPLOI ATA/1154/2023  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 20 octobre 2023 

1
ère

 section 

    dans la cause  

 

A______ recourante 
représentée par Me Tano BARTH, avocat 

contre 

OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI intimé 
 

- 2/9 - 

A/2240/2023 

EN FAIT 

A.     a. A______ (ci-après : la société), inscrite au registre du commerce du canton de 
Genève le 25 avril 2018, dont le siège est à Avusy, a pour but le commerce et la 
livraison de tous produits, notamment alimentaires, ainsi que toute activité 
annexe. B______ en est l’associé gérant avec signature individuelle. 

b. Le 10 mars 2023, l’office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE) a sollicité de la 
société un certain nombre de renseignements et de documents. Celle-ci semblait 
travailler avec l’application C______, ce qui pouvait constituer de la location de 
services. 

c. Dans sa réponse du 12 avril 2023, la société a précisé disposer d’un contrat 
avec environ 500 restaurants dans le canton de Genève. Elle avait un contrat de 
licence d’exploitation de la plate-forme C______ et de prestations de services 
technologiques. La plateforme facilitait non seulement les commandes, mais 
également la facturation et l’encaissement entre les restaurants et elle-même. Elle 
avait par ailleurs un contrat avec D______ qui fournissait une licence 
d’exploitation de l’application.  

Elle produisait plusieurs pièces et un argumentaire des motifs pour lesquels elle 
contestait faire de la location de services. 

d. Entre le 28 avril et le 8 mai 2023, l’OCE a procédé à l’audition de cinq 
employés de la société.  

e. Le 9 juin 2023, l’OCE a imparti à la société un délai au 10 juillet 2023 pour 
déposer son dossier aux fins d’obtenir une autorisation de pratiquer l’activité de 
location de services. 

Au vu notamment de la jurisprudence du Tribunal fédéral concluant à l’existence 
d’une relation de travail entre E______ et les livreurs utilisant cette application, 
l’OCE avait procédé à une analyse de l’activité de la société. Après instruction du 
dossier, notamment l’audition de certains de ses livreurs et la réception des 
déterminations de l’intéressée, il apparaissait qu’elle louait les services de ses 
livreurs à E______ et était ainsi entreprise bailleresse de services. Elle devait en 
conséquence être au bénéfice d’une autorisation de pratiquer l’activité de location 
de services. 

Passé le délai fixé, sans dossier complet, il rendrait une décision qui pourrait être 
assortie du retrait de l’effet suspensif. 

Suivaient la liste de différentes annexes jointes au courrier et des précisions sur la 
location de services. 

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B.     a. Par acte du 3 juillet 2023, la société a interjeté recours devant la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). Elle a 
conclu à ce que la « décision attaquée » soit annulée et réformée en ce sens qu’il 
était constaté qu’elle n’était pas assujettie à la Loi fédérale sur le service de 
l’emploi et la location de services du 6 octobre 1989 (LSE – RS 823.11) dans le 
cadre de son activité de livraison de repas. Préalablement, les auditions de 
F______ et B______ étaient sollicitées. 

Le courrier du 9 juin 2023, bien qu’il n’indiquât pas être une décision et ne 
comportât pas d’indication des voies de droit, constatait qu’elle louerait les 
services de ses livreurs à E______ et serait ainsi une bailleresse de service. Ce 
faisant, l’OCE avait constaté une situation juridique et l’avait réglée de manière 
contraignante en lui impartissant un délai pour déposer une demande 
d’autorisation. Le fait que l’autorité intimée menace d’une décision ultérieure 
dans un courrier non qualifié de décision, constatant déjà que l’instruction était 
terminée et que la société pratiquerait de la location de services, ne changeait rien 
au fait que, matériellement, ce courrier ne pouvait être qualifié que de décision. 
Les termes « après instruction » confirmaient qu’il s’agissait d’une décision 
finale, mettant fin à la procédure. 

L’autorité n’ayant pas déclaré sa décision exécutoire nonobstant recours, le dépôt 
de l’acte, le 3 juillet 2023, déployait ex lege effet suspensif. La recourante 
déplorait l’attitude de l’OCE, laquelle démontrait un grave préjugé et un parti pris 
: l’office avait répété dans chacun de ses courriers que l’activité de location de 
services serait soumise à son autorisation ; il avait montré une agressivité dès le 
début, utilisant le terme « exceptionnellement » à chaque fois qu’il accordait une 
prolongation de délai ; il avait auditionné les livreurs alors qu’il n’était pas une 
autorité autorisée à y procéder, de surcroît hors la présence du conseil de la 
société, sans même l’en informer ; il avait posé des questions orientées auxdits 
livreurs dans le but d’essayer de démontrer que la société serait soumise à la LSE 
et avait rendu une décision sans la qualifier comme telle. 

La recourante faisait valoir cinq griefs : une violation de son droit d’être entendue, 
une constatation inexacte des faits pertinents, une violation de la LSE et de la 
liberté économique, du principe de la bonne foi et de l’autorité de la chose jugée. 

b. L’OCE a conclu à l’irrecevabilité du recours, qui était prématuré. Aucune 
décision d’assujettissement n’avait encore été rendue. Le courrier du 9 juin 2023 
constituait un courrier type qu’il adressait aux sociétés exerçant une activité de 
placement privé et/ou de location de services soumise, selon lui, à autorisation. La 
chambre de céans s’était déjà prononcée sur une situation similaire par arrêt du 
7 juin 2022. 

c. Dans sa réplique, la société a relevé que, dans l’arrêt précité, la chambre 
administrative avait laissé la question indécise de savoir s’il s’agissait d’une 

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décision constatatoire. Par ailleurs, contrairement à sa propre situation, dans le cas 
précité l’instruction n’était pas terminée. De plus, le courrier du 9 juin 2023 
contenait à tout le moins des menaces de sanctions pour le cas où elle ne se 
plierait pas à la volonté de l’autorité, à savoir une amende de CHF 100'000.- 
maximum et l’interdiction de pratiquer, ce que l’OCE avait systématiquement 
rappelé dans chacun de ses courriers. À cela s’ajoutait l’éventuel retrait de l’effet 
suspensif de la décision, ce qui mettrait en péril l’avenir économique de la société. 

d. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

EN DROIT 

1. Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente (art. 38 
al. 1, al. 2 let. a et al. 3 LSE ; art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). 

2. L'autorité intimée conclut à l'irrecevabilité du recours dans la mesure où le 
« courrier » du 9 juin 2023 ne serait pas une décision attaquable. 

2.1 Le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des 
autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e 
et 57 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985  
(LPA - E 5 10). Sont réservées les exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 
LOJ). La chambre administrative connaît en instance cantonale unique des actions 
fondées sur le droit public qui ne peuvent pas faire l'objet d'une décision au sens 
de l'art. 132 al. 2 LOJ et qui découlent d'un contrat de droit public. 

2.2 Selon l'art. 4 LPA, sont considérées comme des décisions au sens de 
l'art. 1 LPA, les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas 
d'espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour 
objet : de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a) ; de 
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits 
(let. b) ; de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, 
modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Les décisions 
incidentes sont également considérées comme des décisions (art. 4 al. 2 LPA). 

Constitue une décision finale, celle qui met un point final à la procédure, qu’il 
s’agisse d’une décision sur le fond ou d’une décision qui clôt l’affaire en raison 
d’un motif tiré des règles de la procédure (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit 
administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 256 n. 2.2.4.2 ; ATA/521/2020 du 26 mai 
2020 consid. 3b). Est en revanche une décision incidente, celle qui est prise 
pendant le cours de la procédure et ne représente qu’une étape vers la décision 
finale (ATA/521/2020 du 26 mai 2020 consid. 3b et les arrêts cités) ; elle peut 
avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la 

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décision finale (ATF 139 V 42 consid. 2.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 
2C_567/2016 et 2C_568/2016 du 10 août 2017 consid. 1.3). 

Sont susceptibles de recours (art. 57 LPA), les décisions finales (let. a) et les 
décisions incidentes si elles peuvent causer un préjudice irréparable ou si 
l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui 
permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. c). Selon l’art. 62 
al. 1 LPA, le délai de recours est de 30 jours s’il s’agit d’une décision finale ou 
d’une décision en matière de compétence (let. a) et de dix jours s’il s’agit d’une 
autre décision (let. b). Enfin, les règles posées par la LPA ne sont pas applicables 
aux actes de portée purement interne à l’administration (art. 2 let. a LPA). 

2.3 Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et 
indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Une notification 
irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA). 

 Pour qu'un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un 
caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport 
juridique concret de manière contraignante. Ce n'est pas la forme de l'acte qui est 
déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/775/2021 du 27 juillet 2021 
consid. 3a).  

De jurisprudence constante, l'absence de mention des voies de droit dans une 
décision constitue un vice formel qui rend sa notification irrégulière (ATF 125 
V 65 consid. 4 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011. p. 
314 n. 884 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3ème 
éd., 2011, p. 349 n. 2.2.8.3). Ce vice formel est susceptible d'avoir pour effet non 
pas que la décision soit invalidée pour ce motif, mais que le délai de recours ne 
court pas ou doit être restitué (Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 531 n. 1576). En 
effet, la protection des parties est suffisamment garantie lorsque la notification 
irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité (ATF 132 I 249 consid. 6 qui 
concerne une problématique de notification en matière civile ; 122 I 97 consid. 
3a.aa ; 111 V 149 consid. 4c), même si, selon le Tribunal fédéral, le fait de 
reconnaître un effet guérisseur au succès factuel d'une notification viciée 
comporte le risque, souligné par une partie de la doctrine, d'avoir pour 
conséquence que le respect des exigences légales soit peu à peu abandonné, ces 
dernières étant réduites à de simples règles d'ordre et les justiciables étant déchus 
du droit d'obtenir des communications transmises par la voie et selon les 
modalités légales (ATF 132 I 249 consid. 6). 

2.4 La LSE vise à régir, notamment, la location de services (let. a) et à protéger 
les travailleurs qui recourent à la location de services (let. c art. 1 LSE). 

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Les employeurs (bailleurs de services) qui font commerce de céder à des tiers 
(entreprises locataires de services) les services de travailleurs doivent avoir obtenu 
une autorisation de l’office cantonal du travail (art. 12 al. 1 LSE). 

L’OCE est compétent pour délivrer l’autorisation (art. 2 de la loi sur le service de 
l’emploi et la location de services du 18 septembre 1992 [LSELS - J 2 05] et 1 
al. 1 de son règlement du 14 décembre 1992 [RSELS - J 2 05.01]). 

2.5 En l'espèce, le courrier du 9 juin 2023 ne contient pas les termes de décision ni 
l'indication d'une voie de recours.  

2.5.1 Certes, l'autorité intimée y indique considérer qu’après instruction du 
dossier, notamment l’audition de certains des livreurs de la recourante et les 
déterminations de celle-ci, « il appert qu’elle loue les services de ses livreurs à 
E______ et est ainsi une entreprise bailleresse de services. Par conséquent, [la 
société] doit être en possession d’une autorisation de pratiquer l’activité de 
location de service ». Il ressort toutefois également de ce courrier que cette 
autorité demande à la recourante de lui transmettre nombre de documents, une 
sûreté dont le montant n’est pas précisé et lui rappelle plusieurs exigences et 
indications concernant notamment la personne responsable de la société et la 
nomination d'un organe de révision. Elle indique que les documents exigés 
doivent être joints à la demande d'autorisation figurant en annexe. L'autorité 
intimée mentionne également qu'il est préférable de lui soumettre au préalable le 
but social que la société propose d'inscrire au registre du commerce auprès duquel 
le nom du responsable devra également être inscrit. 

 Le document litigieux ne contient aucune sanction pour le cas où la recourante ne 
se plierait pas aux demandes y formulées, en particulier si elle s'abstenait de 
déposer la demande d'autorisation requise. Il est uniquement précisé que « passé 
ce délai, sans dossier complet de votre part, le service précité rendra une décision 
qui pourrait être assortie du retrait de l’effet suspensif ». 

 Ainsi, le courrier litigieux ne modifie pas la situation juridique de la recourante.  

2.5.2 Dans un précédent arrêt de la chambre de céans (ATA/606/2022 du 7 juin 
2022), la question s’était posée de savoir si un courrier, quasiment similaire, 
constatait l'étendue de faits fondant la demande de dépôt d'une autorisation. La 
question avait été laissée indécise dès lors que, quand bien même le courrier 
attaqué laissait entendre que l'OCE pourrait soumettre à autorisation l'activité de 
la recourante, il avait expressément indiqué avoir pris note des explications et de 
la position de la recourante et entendre rendre une décision formelle et motivée 
sujette à recours quant à son assujettissement à la LSE. Par ailleurs et en amont, il 
apparaissait que l'instruction de la cause devait se faire par l'OCE, y compris et 
cas échéant en procédant à l'audition de la représentante de la société, sur la base 

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en particulier des contrats dont elle avait l'usage, et non pas d'emblée devant 
l'instance de recours. 

En l’espèce, dans ses écritures responsives, l’OCE a relevé que le courrier 
querellé constituait un courrier type. Il a confirmé, à l’instar du cas précité, avoir 
pris bonne note des arguments avancés par la société, du fait qu’elle considérait ne 
pas exercer d’activité soumise à autorisation et qu’elle n’entendait pas déposer de 
demande. Si, certes, une instruction a déjà eu lieu, rien n’indique qu’elle est 
forcément terminée ou que l’autorité ne souhaitera pas procéder à de nouvelles 
auditions, notamment du responsable de l’entreprise ou de l’autre personne dont 
l’audition a été demandée devant la chambre de céans, avant de rendre une 
décision. Il n’est dès lors pas établi que l’instruction soit terminée. 

De surcroît, le courrier ne remplit pas les conditions d’une décision constatatoire. 
Il ne contient ni motivation ni même les faits que l’autorité aurait considérés 
comme pertinents. En cas de soumission de la société à la LSE, une décision 
formatrice sera rendue, contre laquelle la société pourra recourir. Elle aura de 
même l’occasion de développer ses arguments dans le cadre du dépôt de la 
requête pour préciser les motifs pour lesquels elle estime ne pas remplir les 
conditions de la location de services.  

Dans ces circonstances, faute de décision attaquable au sens de l'art. 4 al. 1 LPA, 
le recours sera déclaré irrecevable. 

3. Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la charge de la 
société (art. 87 a. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 
al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

déclare irrecevable le recours interjeté le 3 juillet 2023 par A______ contre la décision 
de l'office cantonal de l'emploi du 9 juin 2023 ; 

met un émolument de CHF 1’000.- à la charge de A______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 

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de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 
  

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communique le présent arrêt à Me Tano BARTH, avocat du recourant, ainsi qu'à l'office 
cantonal de l'emploi. 

Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Valérie LAUBER, 
Fabienne MICHON RIEBEN, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière : 
 
 

P. HUGI 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. PAYOT ZEN-RUFFINEN 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :