# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 31001abc-aeba-563a-8d9b-8105dedde09d
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-02-29
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 29.02.2024 601 2023 124
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2023-124_2024-02-29.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2023 124
601 2023 126

Arrêt du 29 février 2024

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Stéphanie Colella, Dina Beti 
Greffier-stagiaire : Simon Waeber

Parties A.________ et B.________, agissant pour eux et leur fille 
C.________, recourants, 

contre

DIRECTION DE LA FORMATION ET DES AFFAIRES 
CULTURELLES, autorité intimée

Objet Ecole et formation – Décision d’enclassement

Recours (601 2023 124) du 21 août 2023 contre la décision du 
17 août 2023 et requête de restitution de l’effet suspensif (601 2023 
126) du même jour

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considérant en fait

A. A.________ et B.________ sont les parents de D.________, C.________, et E.________. 
Durant l’année scolaire 2021-2022, les trois enfants étaient scolarisés au sein de l’établissement 
scolaire de la Neuveville.

Par courrier du 23 mai 2022, les parents des élèves scolarisés dans les établissements de la 
Neuveville et du Bourg ont été informés que la Direction de la formation et des affaires culturelles 
(DFAC) avait ordonné la fusion des deux établissements scolaires en un seul, appelé "Bourg-
Neuveville", dès la rentrée scolaire 2022-2023, en raison de la fermeture d’une classe dans 
l’établissement de la Neuveville ne permettant plus de maintenir une direction d’établissement 
autonome. Cette fusion n’engendrerait cependant aucun déplacement d’élèves durant l’année 
scolaire 2022-2023, chaque élève restant scolarisé dans son établissement scolaire.

Par courrier du 3 mai 2023, la Directrice du nouvel établissement scolaire du Bourg-Neuveville 
(Directrice d’établissement) a informé les parents de C.________, alors scolarisée en 6H, que la 
tendance actuelle des effectifs scolaires pour la rentrée scolaire 2023-2024 prévoyait un grand 
déséquilibre entre le nombre d’élèves fréquentant le site scolaire du Bourg et ceux fréquentant le 
site scolaire de la Neuveville. Une réflexion pédagogique autour de l’organisation des classes était 
en cours et la solution retenue leur serait communiquée après le 15 mai 2023, date à laquelle sont 
arrêtés les effectifs scolaires.

Le 8 mai 2023, le sous-conseil des parents d’élèves de l’établissement du Bourg-Neuveville a tenu 
une séance à laquelle était présente la Directrice d’établissement. Selon le procès-verbal de cette 
séance, mis en ligne sur le site internet de l’établissement scolaire le 1er juin 2023, la Directrice 
d’établissement a indiqué qu’au vu des effectifs scolaires actuels, des déplacements de classe 
entre les sites scolaires du Bourg et de la Neuveville étaient probables. Différentes thématiques 
liées à la fusion scolaire ont également été abordées, telles que le transport des élèves d’un site 
scolaire à l’autre ou la future organisation de l’accueil extrascolaire (AES).

Par courrier du 26 mai 2023, la Directrice d’établissement a indiqué aux parents de C.________ 
que dès la prochaine rentrée scolaire 2023-2024, les classes de 7H et 8H seraient réunies sur le 
site scolaire du Bourg. Par courrier du même jour, la Commune de Fribourg a informé les parents 
qu’afin de répondre au mieux aux besoins des familles impactées par la fusion scolaire, elle 
adaptait l’organisation de l’AES et recherchait des solutions pour la mobilité des élèves.

Le 31 mai 2023, la Directrice d’établissement a remis en main propre à C.________ un courrier 
indiquant qu’elle poursuivrait sa scolarité 2023-2024 en 7H sur le site scolaire du Bourg. Le même 
jour, elle a eu un entretien téléphonique avec le père de C.________ et lui a expliqué les raisons 
justifiant le regroupement des 7H et 8H sur le site scolaire du Bourg.

B. Par mémoire du 12 juin 2023, A.________ et B.________ ont déposé une plainte auprès de 
l’Inspecteur scolaire de l’arrondissement 3 (Inspecteur scolaire) à l’encontre de la décision 
d’attribution du 31 mai 2023 de la Directrice d’établissement. En substance, ils ont exposé que 
C.________ souffrait de ne pas pouvoir poursuivre sa scolarité sur le site de la Neuveville, que 
scolariser leurs deux filles sur deux sites scolaires différents compliquait sérieusement leur 
organisation familiale, que le site scolaire de la Neuveville ne se trouvait qu’à deux minutes de leur 
maison contre vingt minutes pour le site scolaire du Bourg, que la suppression de certaines 

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classes sur le site scolaire de la Neuveville réduisait l’attractivité familiale et la valeur immobilière 
de leur maison et que la décision était disproportionnée et violait leur droit d’être entendu.

Le 14 juin 2023, une délégation de parents d’élèves de l’établissement du Bourg-Neuveville, parmi 
lesquels figuraient A.________ et B.________, s’est entretenue avec la Conseillère d’Etat en 
charge de la DFAC. Les variantes d’organisation scolaire envisagées par la Directrice 
d’établissement pour la rentrée scolaire 2023-2024 ont notamment été abordées. Le 15 juin 2023, 
ladite délégation a également rencontré la Conseillère communale en charge du Service de 
l’enfance, des écoles et de la cohésion sociale (Service des écoles) de la Commune de Fribourg.

Le 21 juin 2023, une séance d’informations destinée aux parents d’élèves scolarisés dans 
l’établissement du Bourg-Neuveville a eu lieu, en présence notamment de la Directrice 
d’établissement, de l’Inspecteur scolaire, et de représentants de la Commune de Fribourg. Lors de 
cette séance, à laquelle A.________ et B.________ ont participé, les effectifs scolaires ont été 
chiffrés et les quatre variantes d’organisation des classes sur les deux sites scolaires ont été 
présentées. La variante 1 prévoyait le statu quo, sans déplacement d’élèves, mais ne procédait à 
aucune réflexion pédagogique. Les variantes 2, 3 et 4 prévoyaient, au terme d’une réflexion 
pédagogique, des déplacements respectifs de 102, 118 ou 126 élèves entre les deux sites 
scolaires.

Par mémoires complémentaires des 26 juin 2023 et 6 juillet 2023, A.________ et B.________ ont 
complété leur plainte en mentionnant les différentes séances intervenues depuis son dépôt.

Par décision du 11 juillet 2023, l’Inspecteur scolaire a déclaré la plainte des précités mal fondée. 
En substance, il a estimé que la fusion scolaire concernée découlait de la loi, que les dispositions 
en matière de transport et de distance à parcourir par les élèves avaient été respectées et que les 
atteintes mentionnées par les plaignants n’étaient ni fondées, ni insurmontables.

C. Par mémoire du 21 juillet 2023, A.________ et B.________ ont recouru contre la décision du 
11 juillet 2023 auprès de la DFAC, assortissant leur recours d’une requête d’effet suspensif.

Par décision du 17 août 2023, la DFAC a rejeté le recours, dans la mesure de sa recevabilité, et a 
déclaré la requête d’effet suspensif sans objet. Elle a également retiré l’effet suspensif à un 
éventuel recours au Tribunal cantonal. En substance, cette autorité a estimé, après avoir émis des 
réserves quant à la recevabilité du recours, que la décision litigieuse respectait les principes de 
proportionnalité et d’égalité de traitement, que le droit d’être entendu des intéressés avait été 
respecté, tout vice à cet égard ayant été réparé durant la procédure devant elle, que les mesures 
entreprises par la Commune de Fribourg démontraient qu’elle approuvait la variante d’organisation 
choisie, que le sous-conseil des parents avait été consulté et que les itinéraires piétonniers à 
disposition des élèves déplacés répondaient aux prescrits en la matière. Elle a également estimé 
que les griefs développés en lien avec le refus d’octroi d’une classe surnuméraire en 2022 
sortaient de l’objet de la contestation.

D. Par mémoire du 21 août 2023, A.________ et B.________ recourent auprès du Tribunal 
cantonal contre la décision de la DFAC. Ils concluent, sous suite de frais, principalement, à la 
réforme de la décision attaquée en ce sens que leur plainte est admise et que la décision du 
31 mai 2023 de la Directrice d’établissement est nulle, respectivement qu’elle est annulée et que 
les classes 7H et 8H ne sont pas regroupées sur le site du Bourg, leur fille pouvant poursuivre sa 
scolarité sur le site scolaire de la Neuveville. Ils demandent également qu’il soit constaté que la 

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Commune de Fribourg n’est pas liée par les critères d’attribution de classes surnuméraires définis 
par la DFAC, que la décision de la Directrice d’établissement de renoncer à requérir une classe 
surnuméraire pour l’année scolaire 2023-2024 n’était pas conforme au droit et, partant, que la 
commune est autorisée à formuler une telle demande. Subsidiairement, ils demandent l’annulation 
de la décision attaquée et le renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le 
sens des considérants. Ils requièrent également la remise du dossier de la DFAC, incluant celui de 
l’Inspecteur scolaire, et du Service des écoles de la Commune de Fribourg. Enfin, ils requièrent à 
titre de mesures superprovisionnelles (601 2023 125) et provisionnelles (601 2023 126), que l’effet 
suspensif soit restitué au recours.

Par décision du 23 août 2023, la Juge déléguée à l’instruction a rejeté la mesure provisionnelle 
urgente (601 2023 125).

Dans ses observations du 13 septembre 2023, la DFAC se réfère à la décision attaquée et conclut 
au rejet du recours. Elle transmet également le dossier de la cause. 

Le 27 septembre 2023, les recourants ont consulté le dossier de la cause auprès du greffe du 
Tribunal cantonal.

Dans leurs contre-observations du 1er décembre 2023, les recourants maintiennent leurs 
conclusions et leurs précédentes réquisitions de preuves. Ils requièrent en sus la production des 
listes d’enseignants de l’établissement scolaire du Bourg-Neuveville pour les années 2021-2022, 
2022-2023 et 2023-2024 et les rapports d’évaluation des prestations de la Directrice 
d’établissement. Ils demandent également la nomination d’un expert en ressources humaines pour 
examiner ces documents, l’audition de l’Inspecteur scolaire et la remise du dossier de la DFAC. 
Sur ce dernier point, ils expliquent que le dossier consulté auprès du Tribunal cantonal est 
lacunaire, car il ne comporte que six documents antérieurs à la décision du 31 mai 2023, et que 
des notes téléphoniques, des procès-verbaux ou des échanges de correspondances doivent 
nécessairement exister mais ne figuraient pas au dossier.

Dans ses ultimes remarques du 24 janvier 2024, la DFAC invite le Tribunal cantonal à rejeter le 
recours. Elle précise en particulier que certaines séances n’ont pas donné lieu à des procès-
verbaux, car les écoles collaborent avec leur inspectorat et les autorités de façon continue tout au 
long de l’année scolaire sans réelle formalité. Il sera fait état des arguments, développés par les 
parties à l’appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant 
que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1. 

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 
1991 de procédure et juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le présent recours est 
recevable en vertu de l’art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 9 septembre 2014 sur la scolarité 
obligatoire (LS; RSF 411.0.1). En outre, en tant que parents d’une élève mineure directement 
touchée par la décision attaquée, les recourants, agissant pour eux et pour leur fille, disposent 

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d’un intérêt digne de protection à ce que le Tribunal cantonal statue sur leur recours (cf. art. 76 
CPJA). Partant, il y a lieu d'entrer en matière sur ses mérites, sous réserve de ce qui suit.

1.2. Dans leur mémoire, les recourants ne peuvent pas prendre des conclusions qui sortent du 
cadre des questions qui ont fait l'objet de la procédure antérieure (art. 81 al. 3, 1ère phrase CPJA). 
Cette disposition consacre le principe selon lequel en procédure juridictionnelle administrative, ne 
peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels 
l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous 
la forme d'une décision (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 et les références citées; arrêt TC FR 601 
2017 101 du 22 février 2018). L’autorité de recours est ainsi liée par l’objet de la contestation et les 
conclusions du recourant doivent demeurer dans ce cadre sous peine d'irrecevabilité (cf. ATF 134 
V 418 consid. 5.2.1; arrêt TC FR 601 2023 147 du 12 janvier 2024 consid. 1.2).

En l’espèce, dans leur mémoire de recours, les recourants formulent plusieurs conclusions 
constatatoires qui dépassent l’objet de la contestation portée devant les autorités précédentes 
(mémoire de recours, p. 54). Il en va ainsi des trois conclusions visant à ce qu’il soit constaté (i) 
que la Commune de Fribourg n’est pas soumise aux critères d’attribution des classes 
surnuméraires définis par la DFAC, (ii) que la décision de la Directrice d’établissement de renoncer 
à requérir l’ouverture d’une classe surnuméraire en 2023-2024 faute de remplir les critères de la 
DFAC n’est pas conforme au droit, et (iii) que la commune est autorisée à formuler sans délai une 
nouvelle demande de classe surnuméraire pour le site scolaire de la Neuveville. 

En effet, il sied de relever que la présente contestation porte sur la confirmation – à la suite du 
rejet par la DFAC du recours des intéressés contre la décision de l’Inspecteur scolaire du 11 juillet 
2023 – de l’enclassement de C.________ en 7H sur le site scolaire du Bourg pour la rentrée 
scolaire 2023-24. Or, les motifs et conclusions développés dans le recours portant sur le refus 
prétendument injustifié de la DFAC d’octroyer une classe surnuméraire en 2022-2023, sur 
l’absence injustifié du dépôt d’une telle requête en 2023-2024, et la non-conformité au droit des 
lignes directrices fixant les critères d’octroi de telles classes, sont étrangers à l’objet de la 
contestation ainsi que défini plus haut. D’une part, les conclusions constatatoires formulées dans 
ce contexte ne concernent pas la décision d’enclassement de l’intéressée ni ses motifs. D’autre 
part, comme l’a relevé à juste titre l’autorité intimée en n’entrant pas en matière sur ce point, 
l’enclassement de la fille des recourants en 7H sur le site scolaire du Bourg ne procède pas d’une 
application desdites lignes directrices au cas d’espèce. Or, il ne saurait ainsi être question, par le 
biais d’une contestation sur l’attribution d’une élève à l’un ou l’autre des sites d’un établissement 
scolaire pour une année donnée, de remettre en cause des circonstances antérieures et des 
décisions entrées en force qui ont abouti à la fusion des établissements scolaires du Bourg et de la 
Neuveville.

Partant, les conclusions constatatoires formulées dans le mémoire de recours relatives aux 
classes surnuméraires sortent du cadre de la contestation fixée par la décision attaquée. Le 
recours est donc déclaré irrecevable sur ces points.

1.3. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour de céans ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’opportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

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2.

Dans un grief d’ordre formel qu’il convient de traiter en premier lieu, les recourants invoquent une 
violation de leur droit d’être entendu sous l’angle du droit d’accès au dossier, d’une part, et de 
l’obligation de motivation, d’autre part. 

2.1. Le droit d’être entendu, garanti à l’art. 29 al. 2 Cst., implique en particulier le droit pour le 
justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise, celui de fournir des preuves quant 
aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de 
participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur 
propos (cf. ATF 142 III 48 consid. 4.1.1; 141 V 557 consid. 3.1). 

Il découle du droit de consulter le dossier le devoir pour l'autorité de constituer le dossier, qui 
implique de consigner par écrit les éléments essentiels des auditions menées dans le cadre de la 
procédure (cf. ATF 131 II 670 consid. 4.3; cf. arrêt TF 2C_872/2021 du 2 août 2022 consid. 5.1). 
Le droit de consulter le dossier ne comprend en revanche pas le droit de consulter les actes 
internes de l'administration (ATF 132 II 485 consid. 3.4; 125 II 473 consid. 4a). Sont considérés en 
principe comme tels les documents qui n'ont pas de caractère probant pour le traitement du 
dossier et qui servent exclusivement à la formation de l'opinion interne de l'administration, tels que 
les notes, analyses, projets, propositions, co-rapports et documents de préparation de l'autorité 
(arrêts 1C_159/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.3; 2C_63/2011 du 20 octobre 2011 consid. 
3.2.4). Les préavis établis par une autorité d'instruction à l'attention de l'autorité décisionnelle 
relèvent, en principe, aussi des documents internes non soumis au droit d'être entendu des 
parties, sous réserve d'une réglementation spéciale contraire (cf. ATF 131 II 13 consid. 4.2; 117 Ia 
90 consid. 5b; arrêts 2C_804/2022 du 20 juin 2023 consid. 7.1). Cette garantie constitutionnelle 
n'empêche cependant pas l'autorité de renoncer à procéder à des mesures d'instruction, lorsque 
les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière 
non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la 
certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 140 I 285 
consid. 6.3.1; 136 I 229 consid. 5.3).

De plus, l'autorité viole le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. lorsqu'elle ne 
respecte pas son obligation de motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les comprendre 
et exercer ses droits de recours à bon escient. Pour satisfaire à cette exigence, il suffit que 
l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa 
décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs 
invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être 
tenus pour pertinents (ATF 142 II 154 consid. 4.2; 141 V 557 consid. 3.2.1). Au niveau cantonal, 
les art. 57 ss CPJA ne prévoient pas des exigences plus élevées (arrêt TC FR 601 2023 86 
consid. 2.2).

Le droit d’être entendu est de nature formelle; sa violation entraîne l’annulation de la décision 
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 144 I 11 consid. 
5.3). Une violation du droit d’être entendu peut cependant être réparée lorsque l’autorité de 
recours dispose d’un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l’autorité 
inférieure et qu’il n’en résulte aucun désavantage pour le recourant (ATF 145 I 167 consid. 4.4). 
Toutefois, une telle réparation doit rester l’exception et n’est admissible, en principe, que dans 
l’hypothèse d’une atteinte qui n’est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie 
lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d’être entendu peut également se justifier, 

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même en présence d’un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait 
à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l’intérêt de la partie 
concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 
2.8.1).

2.2. En l’espèce, les recourants allèguent d’abord que des documents, tels que des notes 
téléphoniques, des échanges de courriels et des correspondances postales entre les autorités 
compétentes qui auraient permis à la Directrice d’établissement de fonder sa décision, "doivent 
exister" mais n’ont jamais été portés à leur connaissance, faute de figurer au dossier. 

Les allégations des recourants ne peuvent être suivies. Au préalable, quoiqu’en disent les 
intéressés, de telles allégations ne reposent que sur de simples hypothèses et ne sont nullement 
étayées. Bien au contraire, l’autorité intimée a expliqué que la collaboration entre les autorités se 
faisait de façon informelle tout au long de l’année scolaire. Par ailleurs, le simple fait que certains 
échanges n’aient pas donné lieu à des procès-verbaux ne suffit pas encore à établir une tenue 
déficiente du dossier par l’autorité intimée sur les éléments essentiels du présent litige. Les 
recourants n’expliquent en effet aucunement en quoi de telles pièces – si tant est qu’elles devaient 
exister – seraient susceptibles, à la lumière des nombreuses autres pièces déjà présentes au 
dossier, d’influer sur le sort du litige. D’ailleurs, les motifs à la base de la décision d’enclassement 
de l’intéressée sur le site scolaire du Bourg pour la rentrée 2023-2024, respectivement de la 
confirmation de ladite décision par l’autorité intimée, ressortent clairement du dossier de la cause, 
que les recourants ont pu entièrement consulter au greffe du Tribunal cantonal. En tout état de 
cause, quand bien même de tels documents devaient exister, ils devraient vraisemblablement être 
qualifiés d’internes à l’administration, de sorte que les recourants ne pourraient pas se prévaloir 
des garanties découlant du droit d’être entendu pour y avoir accès. Partant, le grief tiré d’une 
violation du droit être entendu doit être rejeté sous cet angle. 

2.3. Les recourants allèguent ensuite deux violations du droit d’être entendu, sous l’angle du 
droit à obtenir une décision motivée.

2.3.1. Premièrement, ils contestent l’appréciation de l’autorité intimée selon laquelle, en dépit de 
l’absence de motivation de la décision de la Directrice d’établissement du 31 mai 2023, ladite 
décision respecterait néanmoins leur droit d’être entendu. 

En l’espèce, il ressort de la décision attaquée que l’autorité intimée admet que la décision du 
31 mai 2023 ne contient aucune motivation. Cependant, cette autorité estime que, comme le 
législateur fribourgeois n’a pas prévu de voie de droit ordinaire à l’encontre d’une telle décision, 
celle-ci se rapproche d’une décision collective qui "ne saurai[t] répondre aux mêmes prescrits" 
qu’une décision ordinaire en termes de motivation.

Cette appréciation ne peut être suivie. Force est en effet de relever que la décision d’enclassement 
de la fille des recourants, qui mentionne nominativement l’intéressée et est datée et signée de la 
Directrice d’établissement, ne comprend qu’une seule phrase au terme de laquelle la précitée 
"poursuivra sa scolarité dans la classe de F.________, salle n° 23, 2ème étage du site du Bourg". 
De l’avis de la Cour de céans, elle constitue indéniablement une mesure obligatoire prise par une 
autorité dans un cas d’espèce en application du droit public cantonal et qui a pour objet de créer 
des droits ou des obligations, au sens de l’art. 4 al. 1 let. a CPJA. Elle déploie du reste des effets 
formateurs à l’endroit de l’élève, ne serait-ce qu’en matière d’AES, car seuls les élèves scolarisés 
sur un autre site scolaire que celui de leur quartier peuvent s’inscrire auprès de deux AES (cf. 

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www.bourg-neuveville.ch, sous FaQ Fusion [consulté le 29 février 2024]). Conformément à l'art. 66 
al. 1 CPJA, elle devait donc contenir à tout le moins une brève motivation. 

Le fait que législateur fribourgeois ait voulu limiter la voie du recours ordinaire aux seules décisions 
qui exercent une influence d’une intensité particulière ou d’une certaine gravité sur le cursus ou 
l’avenir scolaire d’un élève – telles que des décisions relatives aux changements de cercle 
scolaire, aux sanctions disciplinaires ou encore aux non-promotions de fin d’année (cf. Message 
n° 41 du Conseil d’Etat au Grand Conseil accompagnant le projet de la loi sur la scolarité 
obligatoire du 18 décembre 2012, Commentaire des articles, art. 87 al. 1 et 40 al. 1; art. 146 al. 1 
du règlement cantonal du 19 avril 2016 de la loi sur la scolarité obligatoire [RLS; RSF 411.0.11]) – 
ne permet pas encore d’aboutir à un autre constat. D’une part, une telle interprétation reviendrait à 
priver toutes les autres décisions administratives, telles que celle en cause, des garanties 
fondamentales de procédure et du droit d’accès au juge, et ce indépendamment des circonstances 
du cas d’espèce. En effet, l’art. 88 al. 1 LS prévoit expressément que lorsque la voie de la 
réclamation ou du recours n'est pas ouverte, les parents peuvent porter plainte contre les actes 
d'une Directrice d’établissement qui les atteignent personnellement et gravement, eux-mêmes ou 
leurs enfants, et qui violent des dispositions de la LS ou RLS. Or, pour qu’une telle voie de droit 
puisse sauvegarder efficacement les intérêts des parents et des élèves concernés, il est 
indispensable que les intéressés puissent comprendre les raisons qui sous-tendent l’adoption de 
l’acte concerné. D’autre part, même à suivre la vision de l’autorité intimée selon laquelle la 
décision du 31 mai 2023 partagerait certaines caractéristiques des décisions collectives ou 
générales, force est de relever que la jurisprudence fédérale n’exclut pas d’emblée toute 
application des garanties découlant du droit d’être entendu lors de l’adoption de ces dernières. 
Bien au contraire, le Tribunal fédéral a reconnu un droit d’être entendu aux personnes touchées 
par une décision collective de façon substantielle davantage que le reste des destinataires (cf. ATF 
138 I 171 consid. 3.3.2; 121 I 230 consid. 2c; TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd. 
2018, p. 290). Or, toujours à suivre la vision de l’autorité intimée, elle se devait alors d’examiner si 
les recourants n’étaient pas substantiellement plus touchés par le regroupement des classes de 
7H et 8H sur le site du Bourg que d’autres parents d’élèves domiciliés, par exemple, proches dudit 
site; elle ne pouvait, sans tenir compte des circonstances, renoncer d’emblée à un tel examen.

Cela étant, le vice découlant de l’absence de motivation de la décision du 31 mai 2023 a pu être 
réparé par l’autorité intimée. En effet, cette absence de motivation n’a pas empêché les recourants 
de saisir les motifs sur lesquels se fondait ladite décision, ni d’exercer leur droit devant l’autorité de 
plainte compétente. A cet égard, il sied de rappeler que, préalablement au prononcé de la décision 
du 31 mai 2023, soit par courriers du 3 mai 2023 et du 26 mai 2023, puis par téléphone le 31 mai 
2023, les recourants ont été informés des changements organisationnels susceptibles d’intervenir 
lors de la rentrée scolaire 2023-2024 et de leurs motifs. Ensuite, postérieurement au prononcé de 
ladite décision, soit lors de la séance du 14 juin 2023 avec la DFAC, lors de celle du 15 juin 2023 
avec les autorités communales, puis lors de la séance d’informations du 21 juin 2023, ils ont 
encore obtenu des précisions sur les variantes envisagées pour la répartition des classes entre les 
deux sites scolaires dès l’année scolaire 2023-2024 et ils n’ont, du reste, pas manquer de 
compléter leur plainte en ce sens. Dès lors, le grief tiré d’une violation du droit d’être entendu doit 
être rejeté sous cet angle.

2.3.2. Deuxièmement, les recourants allèguent que la décision attaquée ne comprendrait aucune 
motivation quant à leur grief tiré d’une violation de l’art. 3 de la convention du 20 novembre 1989 
relative aux droits de l'enfant (CDE; RS 0.107).

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A ce propos, il sied de préciser que cette disposition, qui prévoit que dans les décisions qui 
concernent les enfants, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale, ne fait 
pas de l'intérêt supérieur de l'enfant un critère exclusif, mais un élément d'appréciation dont 
l'autorité doit tenir compte dans l'examen de la proportionnalité lorsqu'il s'agit de mettre en balance 
les différents intérêts en présence (ATF 144 I 91 consid. 5.2; arrêts TF 2C_703/2021 du 29 mars 
2022 consid. 6.2; 2C_429/2021 du 16 décembre 2021 consid. 4.2 et les arrêts cités). Or, dans le 
cadre de l’examen de la proportionnalité de l’enclassement de la fille des recourants en 7H sur le 
site scolaire du Bourg au lieu du site de la Neuveville, les différents éléments invoqués par les 
intéressés au titre de l’intérêt supérieur de leur fille, notamment un trajet scolaire plus long et 
moins sécurisé, une rupture avec l’école qu’elle fréquentait depuis le début de sa scolarité, et 
l’ignorance de l’existence d’une fratrie, ont tous été dûment pris en compte par l’autorité intimée 
(décision attaquée, consid. 3), ce que les recourants ne contestent d’ailleurs pas.

2.4. Partant, c’est à raison que l’autorité intimée a rejeté le grief tiré d’une violation du droit 
d’être entendu, tant sous l’angle du droit d’accès au dossier que sous celui de l’obligation de 
motivation.

3.

Les recourants allèguent ensuite une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents à 
cinq égards.

3.1. Premièrement, la décision attaquée omettrait de mentionner qu’ils avaient requis le 
prononcé d’une décision formelle de la part de la Directrice d’établissement, de sorte que les 
doutes formulés par l’autorité intimée sur la recevabilité du recours déposé devant elle 
reposeraient sur des faits inexacts (mémoire de recours, p. 16). Les intéressés n’exposent pas en 
quoi ces faits seraient déterminants pour le sort de la présente cause, étant rappelé qu’en dépit 
des réserves émises quant à leur qualité pour recourir devant elle, l’autorité intimée s’est 
effectivement prononcée sur le fond du litige. 

3.2. Ensuite, l’autorité intimée aurait tu le fait que les autorités communales avaient émis, à 
diverses occasions, des doutes quant à l’organisation scolaire prévue pour la rentrée 2023-2024 
(mémoire de recours, pp. 17-18). Or, contrairement à ce que prétendent les recourants, la position 
des autorités communales ressort clairement du dossier et est explicitement mentionnée dans la 
décision attaquée (décision attaquée, consid. 4).

3.3. Troisièmement, les recourants reprochent à l’autorité intimée d’avoir qualifié leurs 
allégations selon lesquelles le sous-conseil des parents n’avait pas été suffisamment consulté ou 
entendu sur l’organisation scolaire pour l’année 2023-2024 de "suppositions purement 
appellatoires, nullement étayées ni fondées" (mémoire de recours, p. 28). Ils précisent à cet égard 
qu’ils ne pouvaient pas être au courant de la séance dudit sous-conseil du 8 mai 2023, car son 
procès-verbal n’avait été publié que le 1er juin 2023, soit après le prononcé de la décision du 
31 mai 2023. Sur ce point, il convient de relever que la tenue d’une séance du sous-conseil des 
parents le 8 mai 2023 ressort clairement de la décision attaquée (décision attaquée, consid. 8) et 
n’est pas contestée par les recourants. Quant à savoir si les préoccupations de ce sous-conseil ont 
été effectivement et correctement prises en considération, ce point sera traité dans le cadre du 
grief des recourants portant sur l’art. 31 al. 2 LS (cf. infra consid. 6).

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3.4. Quatrièmement, l’autorité intimée n’aurait pas constaté que les effectifs des 7H en 2023-
2024 étaient équilibrés, les problèmes d’effectifs mentionnés par l’autorité intimée ne concernant 
que des degrés scolaires inférieurs (mémoire de recours, p. 38). Sur ce point également, il faut 
relever que cette critique a trait à l’examen, par l’autorité intimée, du caractère proportionné de la 
variante d’organisation scolaire retenue pour l’année 2023-2024 et de son impact, notamment, sur 
les classes de 7H. Elle sera ainsi examinée dans le cadre du grief y relatif (cf. infra consid. 7).

3.5. Enfin, les recourants contestent que leurs allégations relatives aux départs de nombreux 
enseignants de l’établissement scolaire du Bourg-Neuveville et à la mutation de l’Inspecteur 
scolaire, qui visaient à établir la "gabegie administrative" régnant dans ledit établissement, aient 
été qualifiées par l’autorité intimée "de pures hypothèses, qui ne sont ni fondées ni rendues 
vraisemblables, fautes d’éléments concrets" (mémoire de recours, p. 41; décision attaquée, 
consid. 3). N’en déplaise aux recourants, la Cour de céans ne voit pas en quoi les mouvements de 
personnel au sein de l’établissement scolaire ou de la DFAC constitueraient des faits pertinents 
pour l’issue du litige qui, rappelons-le, porte sur la conformité de l’enclassement de la fille des 
intéressés en 7H sur le site scolaire du Bourg pour la rentrée 2023-2024. En effet, le climat 
régnant au sein dudit établissement n’est ni à la base ni l’une des motivations de la décision du 
31 mai 2023, qui procède uniquement d’une réorganisation scolaire motivée par la baisse des 
effectifs scolaires au sein de l’établissement en question. 

3.6. Partant, la décision attaquée ne contient aucune constatation incomplète ou inexacte des 
faits pertinents. Mal fondé, ce grief doit donc être rejeté.

4.

Dans un grief procédural, les recourants allèguent une violation de l’art. 150 al. 2 RLS.

4.1. Conformément à l’art. 150 al. 2 RLS, l’autorité de plainte établit les faits; elle demande à la 
personne visée par la plainte de se déterminer par écrit et dans un bref délai. Elle peut entendre 
les parents et, lorsque les circonstances le justifient, l’élève concerné-e.

L’art. 150 al. 2, 1ère phrase RLS a une double fonction. La première partie de cette phrase 
consacre le principe de la maxime inquisitoire – qui prévaut en particulier en droit public (cf. art. 45 
ss CPJA) – dans les procédures de plainte au sens de l’art. 88 LS. Selon cette maxime, l'autorité 
définit les faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment prouvés (cf. arrêt TF 
2C_104/2016 du 28 novembre 2016 consid. 5.2 et les références citées). Elle oblige notamment 
les autorités compétentes à prendre en considération d'office l'ensemble des pièces pertinentes 
qui ont été versées au dossier. Elle ne dispense pas pour autant les parties de collaborer à 
l'établissement des faits; il leur incombe d'étayer leurs propres thèses, de renseigner le juge sur 
les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuves disponibles, spécialement lorsqu'il 
s'agit d'élucider des faits qu'elles sont le mieux à même de connaître (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 
cf. arrêt TC FR 601 2018 22 consid. 4.1). Lorsqu’une autorité de recours qui dispose d’un plein 
pouvoir de cognition en fait et en droit constate qu’un élément de preuve important n’a pas été 
transmis aux autres parties, il lui incombe d’en adresser une copie aux intéressés (cf. arrêt TF 
2C_900/2019 du 20 février 2020 consid. 3).

La seconde partie de la phrase, quant à elle, consacre le droit d’être entendu de la personne visée 
par la plainte (cf. supra consid. 2.1), tandis que celui des parents plaignants est énoncé à l’art. 150 

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al. 2, 2ème phrase RLS, ces derniers étant légitimés à se déterminer sur les observations de la 
Directrice d’établissement lorsque cela est de nature à influer la décision à rendre.

4.2. En l’espèce, les recourants indiquent, et cela n’est pas contesté, que la Directrice 
d’établissement n’a pas été invitée à se prononcer sur leurs deux compléments de plainte des 
26 juin 2023 et 6 juillet 2023. Or, lesdits compléments comprenant des faits et conclusions 
nouveaux, ils estiment que l’intéressée était tenue de se déterminer afin que l’autorité de plainte 
puisse établir les faits pertinents de la cause. Cela n’ayant pas été fait, ils allèguent implicitement 
une violation du principe de la maxime inquisitoire de l’art. 150 al. 2, 1ère phrase, 1ère partie RLS.

Les faits nouveaux allégués dans les deux compléments de la plainte sont les suivants: (i) la tenue 
d’une séance avec la DFAC le 14 juin 2023, (ii) la tenue d’une séance avec les autorités 
communales le 15 juin 2023, (iii) l’organisation d’une séance d’information à l’attention des parents 
d’élèves le 21 juin 2023, (iv) la démission d’une enseignante au sein de l’établissement scolaire et 
(v) la séance du Conseil général de la Ville de Fribourg du 5 juillet 2023, lors de laquelle diverses 
questions en lien avec la fusion de l’établissement scolaire du Bourg-Neuveville et l’organisation 
scolaire pour la rentrée 2023-2024 ont été thématisées. A l’exception des faits portant sur la 
démission d’une enseignante (cf. supra consid. 3.5), il ne fait guère de doute que les éléments 
mentionnés dans les compléments de plainte portent sur l’organisation scolaire de la rentrée 2023-
2024 qui a abouti à l’enclassement de la fille des recourants sur le site du Bourg. Il s’agit donc bien 
de faits pertinents pour la cause.

Cependant, quoiqu’en dise les recourants, lesdits faits ont bien été pris en compte dans la décision 
attaquée. Ainsi, les séances des 14 juin, 15 juin et 21 juin 2023 sont expressément mentionnées 
dans la décision attaquée (décision attaquée, consid. 6) – et les démissions d’enseignants, bien 
que non pertinentes en l’espèce, l’avaient du reste déjà été dans la décision de l’Inspecteur 
scolaire (décision de l’Inspecteur scolaire, consid. 9). Quant à la séance du 5 juillet 2023, il ressort 
de son procès-verbal qu’aucune des informations données par les autorités communales lors de 
cette séance n’avait pas déjà été alléguée par les recourants dans le cadre de la procédure devant 
l’autorité intimée. Partant, la décision attaquée énonce tous les faits déterminants pour la 
résolution du litige. En tout état de cause, l’autorité intimée, qui dispose d’un pouvoir de cognition 
en fait et en droit aussi étendu que l’Inspecteur scolaire, a transmis les deux compléments de 
plainte à la Directrice d’établissement lors de l’instruction de la procédure devant elle, et les 
recourants ont eu la possibilité de faire valoir leurs remarques. 

4.3. Partant, les recourants, qui ne démontrent d’ailleurs pas avoir subi un quelconque 
désavantage en l’espèce, échouent à établir que la décision attaquée aurait violé le principe de la 
maxime inquisitoire ou du droit d’être entendu, au sens de l’art. 150 al. 2 LS. Ce grief doit donc 
être rejeté.

5.

Les recourants se prévalent ensuite d’une violation des art. 47 et 90 al. 2 RLS. Selon eux, la 
Commune de Fribourg n’a pas approuvé par écrit la variante de répartition des classes de la 
Directrice d’établissement et, comme elle avait exprimé plusieurs fois ses doutes quant à ladite 
répartition, cette divergence de vue avec la Directrice aurait dû être instruite par la DFAC.

5.1 Au terme de l’art. 47 al. 1 RLS, la direction d’établissement répartit les classes par année 
d’enseignement en fonction du nombre de classes attribué au cercle scolaire ou à l’établissement. 

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Elle répartit également les élèves dans les classes et les classes dans les locaux scolaires. Ces 
répartitions sont soumises pour approbation aux communes et à l’inspecteur ou à l’inspectrice 
scolaire. L’art. 47 al. 2 RLS précise que les classes sont attribuées aux enseignants et 
enseignantes par la direction d’établissement.

Les attributions des communes ressortent notamment de l’art. 57 al. 1 LS. Conformément à cet 
article, les communes sont tenues d'offrir un enseignement et, dans les limites de leurs 
attributions, de veiller au bon fonctionnement de leur établissement scolaire et d'assurer un cadre 
de travail approprié. L’alinéa 2 de cette disposition précise que, dans leur activité de gestion, les 
communes doivent notamment approuver l'organisation de l'année scolaire (let. f), pourvoir au 
transport des élèves (let. g) et proposer un accueil extrascolaire des élèves, conformément à la 
législation spéciale, en portant une attention particulière aux transports (let. h). L’art. 57 al. 3 LS 
prévoit que les communes collaborent étroitement avec la direction des établissements dans 
l’accomplissement de leurs tâches.

Quant à l’art. 90 al. 2 LS, il prévoit que les différends entre une commune ou une association de 
communes et un directeur ou une directrice ou un inspecteur ou une inspectrice scolaire sont 
tranchés par la Direction.

5.2. En l’espèce, il n’est pas contesté que la répartition des élèves dans les classes est une 
tâche exclusive de la Directrice d’établissement, qui est la plus à même d’organiser et d’assurer la 
gestion administrative et pédagogique de l’établissement. La Commune de Fribourg joue 
également un rôle dans cette répartition, en ce sens que cette décision lui est soumise pour 
approbation. Toutefois, contrairement à ce que semblent penser les recourants, la commune ne 
dispose de compétences à cet égard que dans le cadre de ses attributions, telles que fixées par la 
législation scolaire. Ainsi, l’approbation communale ne peut et ne doit porter que sur les 
conséquences que la répartition des élèves sur les différents sites scolaires pourraient avoir sur 
l’organisation des transports d’élèves ou de l’AES notamment, car il s’agit de prérogatives qui 
reviennent aux communes, lesquelles les exercent selon des modalités qui leur sont propres. Il ne 
leur appartient en revanche aucunement de s'exprimer sur l’opportunité de placer les élèves de 
tels degrés sur tels sites scolaires. 

Dans ce contexte, les extraits du procès-verbal de la séance du Conseil général de la Commune 
de Fribourg du 5 mai 2023 cités à l’appui du recours ne sont d’aucune aide aux recourants. Certes, 
les autorités communales y font part de leurs doutes quant à la réorganisation envisagée par la 
Directrice d’établissement, de leur préférence pour la variante 1 n’impliquant aucun déplacement 
d’élèves, et différentes démarches entreprises auprès de la DFAC en ce sens y sont énoncées. 
Cependant, la commune y rappelle également explicitement que le choix final de la variante relève 
de la compétence de la DFAC, qu’une fois celui-ci fait, elle n’a "plus aucune marge de manœuvre" 
et qu’elle a "mis toute son énergie sur les sujets qui relèvent de son champ d’action, à savoir 
l’organisation de l’accueil extrascolaire, les transports et le chemin de l’école" (Procès-verbal 
n°17b de la séance ordinaire du Conseil général du 5 juillet 2023, p. 236). Par conséquent, dans la 
mesure où l’art. 47 al. 2 RLS n’exige pas l’approbation – sous quelque forme que ce soit – de la 
commune sur la répartition des élèves dans les classes à proprement parler, c’est à raison que la 
DFAC a exclu toute violation de cette disposition. Il en va de même de l’art. 90 al. 2 LS, aucun 
différend sur une telle répartition n’existant entre la Directrice d’établissement et la Commune de 
Fribourg dans la mesure où, d’une part, cette dernière n’a aucune prérogative en la matière et, 

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d’autre part, elle a elle-même admis avoir mis en œuvre la variante choisie dans les limites de ses 
compétences.

5.3. Partant, le grief tiré d’une violation des art. 47 et 90 al. 2 LS du fait de l’absence 
d’approbation par la Commune de Fribourg portant sur la répartition des classes choisie par la 
Directrice d’établissement tombe à faux.

6.

Les recourants invoquent également une violation de l’art. 31 al. 2 LS et de l’art. 16 du règlement 
scolaire du 30 mai 2018 de l’école primaire de la Commune de Fribourg (règlement scolaire; RS 
Commune de fribourg 200.1). Ils expliquent que le sous-conseil des parents n’a pas été 
effectivement consulté avant l’adoption de la décision du 31 mai 2023.

6.1. Selon l’art. 31 LS, chaque établissement comprend un conseil des parents composé d’une 
majorité de parents d’élèves (fréquentant l’établissement), du directeur ou de la directrice, de 
personnes représentant les autorités communales et d’une personne au moins représentant le 
corps enseignant (al. 1). Le conseil des parents sert à l’échange d’informations et au débat de 
propositions portant sur la collaboration entre l’école et les parents ainsi que sur le bien-être des 
élèves et leurs conditions d’étude. Le conseil est consulté par les autorités compétentes dans les 
affaires scolaires de portée générale en lien avec l’établissement et pour lesquelles le rôle ou l’avis 
des parents est important. Le conseil des parents n’a pas de compétence décisionnelle (al. 2).

Selon le Message relatif à la LS, les questions discutées au sein du conseil des parents portent sur 
les aspects de l’organisation de la journée de l’élève (horaire, transport, accueil extrascolaire par 
exemple) qui appellent une planification concertée, en vue de tenir compte à la fois de 
l’organisation familiale, mais également des besoins et des rythmes de l’enfant. Le conseil des 
parents institutionnalise une collaboration qui s’étend au-delà de l’échange individuel 
d’informations. Le conseil des parents n’a toutefois pas de compétence décisionnelle et n’aborde 
pas les questions pédagogiques et celles liées à la gestion du personnel (cf. Message, pp. 7 et 
23).

En application de la LS, le règlement scolaire détermine le fonctionnement et la gestion des 
établissements scolaires de la Commune de Fribourg, qui forme un seul cercle scolaire (art. 1). 
L’art. 9 dudit règlement traite du Conseil des parents et prévoit que la commune dispose d’un 
Conseil des parents regroupant des représentants de chaque établissement scolaire. L’art. 13 du 
règlement scolaire précise que chaque établissement dispose en principe d’un sous-conseil des 
parents. Enfin, l’art. 16 dudit règlement traite du rôle du sous-conseil des parents et prévoit que ce 
dernier permet l’échange d’informations et le débat de propositions entre les parents et 
l’établissement. Il défend les préoccupations des parents et l’intérêt des élèves en général. Le 
sous-conseil des parents n’est informé ni ne traite d’aucune situation individuelle (al. 1). Il favorise 
et soutient la collaboration entre l’établissement et les parents (al. 2). Le sous-conseil des parents 
peut remplir des tâches en lien avec la vie de l’établissement. Il peut, après concertation avec le 
Responsable d’établissement, organiser différentes actions ou activités auxquelles il participe 
(al. 3).

6.2. En l’espèce, il n’est pas contesté qu’un sous-conseil des parents, valablement constitué 
selon les art. 31 al. 1 LS et 9 et 13 du règlement scolaire, existe au sein de l’établissement scolaire 
du Bourg-Neuveville, ni qu’il s’est réuni le 8 mai 2023. Comme l’autorité intimée l’a relevé dans la 

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décision attaquée, il ressort du procès-verbal de cette séance que ses membres ont été informés 
du fait qu’en fonction des chiffres des effectifs, des changements interviendraient au sein des deux 
bâtiments, avec probablement des déplacements de classes entre les deux établissements. Les 
parents présents ont ensuite soulevé plusieurs points qui avaient déjà été thématisés lors de 
différentes réunions entre la commune et l’école. Le procès-verbal se termine en précisant que les 
parents présents "remercient l’équipe pédagogique pour son implication et la clarté des 
informations transmises".

La Cour de céans constate, au travers du procès-verbal de la séance du 8 mai 2023, que les 
informations relatives aux variantes de répartition des classes ainsi qu’aux potentiels 
déplacements d’élèves ont été transmises de manière claire et transparente au sous-conseil des 
parents. La Directrice établissement a notamment précisé lors de cette séance qu’une étroite 
collaboration entre l’établissement et la commune était mise en œuvre afin d’assurer une rentrée 
scolaire dans les meilleures conditions et les différents points liés à une telle réorganisation ont 
également été discutés. Le rôle du sous-conseil des parents a ainsi totalement été respecté, les 
représentants des parents ayant eu l’occasion d’émettre leurs recommandations, de poser des 
questions et de s’exprimer sur leurs préoccupations. Du reste, il est rappelé que le sous-conseil 
des parents ne possède aucun pouvoir décisionnel sur les motifs purement pédagogiques à la 
base des différentes variantes de répartition des classes et que, en tout état de cause, les 
autorités cantonales peuvent aller à l’encontre de la volonté des parents lorsque l’intérêt de 
l’enfant l’exige (cf. ATF 117 Ia 27 consid. 7b; JdT 1992 I 180). 

6.3. Au vu de ce qui précède, l’autorité intimée n’a violé ni l’art. 31 al. 2 LS ni l’art. 16 du 
règlement scolaire en concluant que le sous-conseil des parents avait été valablement consulté.

7.

Les recourants se prévalent ensuite d’une violation du principe de la proportionnalité (art. 5 al. 3 
Cst.) sous l’angle de l’aptitude et de la nécessité de la variante retenue de répartition des classes.

7.1. Consacré aux art. 5 al. 2 Cst. et 8 al. 1 let. c CPJA, le principe de la proportionnalité 
commande que la mesure étatique soit nécessaire et apte à atteindre le but prévu et qu'elle soit 
raisonnable pour la personne concernée (cf. ATF 140 I 257 consid. 6.3.1; 140 II 194 consid. 5.8.2; 
arrêt TF 2C_273/2021 du 29 mars 2021 consid. 5). La mesure doit donc être apte à produire les 
résultats escomptés (règle de l’aptitude) et ceux-ci ne doivent pouvoir être atteints par une mesure 
moins incisive (règle de la nécessité). En outre, le principe de proportionnalité interdit toute 
limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts 
publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée 
des intérêts; cf. ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 et les arrêts cités).

7.2. Dans la décision attaquée, l’autorité intimée expose d’abord les quatre variantes 
envisagées par la Directrice d’établissement. Ainsi, la variante 1 prévoit le statu quo, sans 
déplacement d’élèves. La variante 2 prévoit que les élèves de 7H et 8H sont scolarisés sur le site 
du Bourg, ceux de 5H et 6H sur le site de la Neuveville, et ceux de 1H à 4H sur les deux sites (102 
élèves déplacés). La variante 3 prévoit la scolarisation des élèves de 7H et 8H sur le site du 
Bourg, ceux de 5H sur le site de la Neuveville et ceux de 6H sur le site du Bourg (en inversant une 
année sur deux) et ceux de 1H à 4H sur les deux sites scolaires (118 élèves déplacés). Quant à la 
variante 4, elle prévoit la scolarisation des élèves de 7H et 8H sur le site du Bourg, celle des 
élèves de 5H et 6H sur le site de la Neuveville, celle des élèves de 1H et 2H sur le site de la 

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Neuveville, et celle des élèves de 3H et 4H sur le site du Bourg (126 élèves déplacés). Ensuite, 
l’autorité intimée examine de façon très détaillée l’aptitude, la nécessité et le caractère 
raisonnablement exigible de la variante 2 par rapport aux autres variantes. 

Eu égard au critère de l’aptitude, l’autorité intimée relève que la variante choisie est apte à 
atteindre le but visé par la LS, à savoir notamment assurer l'acquisition des connaissances et des 
compétences fondamentales définies par les plans d'études (cf. art. 2 et 3 LS). Elle précise que la 
variante 2 permet de garantir un équilibre au niveau des effectifs de classes, car le maintien du 
statu quo engendrerait de grandes disparités entre les classes, certaines accueillant 11 élèves 
tandis que d’autres en accueilleraient 27, par exemple. En outre, le regroupement des élèves de 
5H et 6H, d’une part, et de 7H et 8H, d’autre part, sur le même site scolaire favorise la 
collaboration entre les classes de mêmes degrés, permet de soutenir la cohérence dans les 
apprentissages, prévient les conflits interpersonnels et renforce la différentiation en prenant mieux 
en compte les besoins particuliers des élèves (par exemple, au travers d’échanges de 
compétences entre enseignants ou en proposant un enseignement décloisonné, par niveaux, à 
certains moments). L’autorité intimée relève également que la variante 2 assure une fréquentation 
durable et prévisible des deux sites scolaires, car au vu des effectifs à moyen terme, la 
problématique de la rentrée scolaire 2023-2024 surviendra de manière encore plus marquée à 
l’avenir. 

En ce qui concerne le critère de la nécessité, l’autorité intimée indique que, comme la variante 2 
engendre le moins de déplacements, elle est moins incisive que les variantes 3 et 4. Si la variante 
1 apparaît encore moins incisive sous cet angle, elle ne remplit cependant pas le critère de 
l’aptitude: les différences entre les effectifs des classes ne permettent pas de garantir le bien-être 
des enfants et les principes de la LS, d’une part, et la stabilité dans l’organisation des classes 
entre les deux sites n’est pas assurée, d’autre part.

Quant au caractère raisonnablement exigible de la variante 2, l’autorité intimée observe que les 
intérêts privés des recourants (éviter des souffrances à leur fille, des conséquences négatives sur 
ses résultats scolaires, la séparation de la fratrie, une complication de l’organisation familiale et 
une perte de valeur de leur bien immobilier) ne priment pas les intérêts publics en cause (assurer à 
210 élèves une bonne formation au travers d’effectifs équilibrés et d’enseignants disponibles, une 
stabilité dans l’organisation scolaire les prochaines années). 

7.3. L’appréciation effectuée par la DFAC ne souffre aucune critique. Force est en effet de 
constater que la répartition des classes adoptée est apte à atteindre les buts imposés par les LS: 
elle répond aux impératifs pédagogiques en matière de développement des compétences 
fondamentales des élèves. Cette répartition, mûrement réfléchie et discutée entre la Direction 
scolaire, l’Inspecteur scolaire, la DFAC, les autorités communales et le sous-conseil des parents, 
est en outre moins incisive que les autres variantes envisagées, notamment en terme de nombre 
d'élèves déplacés. Elle permet ainsi d’assurer l’équilibre des effectifs des classes, d’améliorer les 
conditions de travail et d’apprentissage des élèves ainsi que de stabiliser l’organisation scolaire sur 
plusieurs années. Par ailleurs, l’impact de cette répartition sur la fille des recourants et sur 
l’organisation familiale de ces derniers doit être qualifié de raisonnable, étant relevé que l’AES a 
été adapté pour répondre à leurs besoins et qu’ils ne remettent plus en cause, dans la présente 
procédure, la sécurité du trajet scolaire menant au site scolaire du Bourg. L’intensité des 
inconvénients résultant de nouveaux déplacements, horaires et habitudes est ainsi relativement 

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faible comparée à la garantie de la qualité des apprentissages et à la pérennité du fonctionnement 
de l’établissement scolaire du Bourg-Neuveville. 

7.4. Les allégations des recourants ne permettent pas de modifier ce constat. En ce qu’ils 
expliquent que le nombre d’élèves de 7H et 8H entre 2022-2023 et 2023-2024 est stable, de sorte 
que ceux qui suivaient leur scolarité sur le site de la Neuveville en 2022-2023 auraient pu y rester 
en 2023-2024, ce qui démontrerait que la variante 2 ne présente pas d’avantage en termes 
d’effectifs pour ces classes, ils ne peuvent être suivis. Les recourants perdent en effet de vue que 
le nombre de classes à disposition pour une année scolaire se détermine en fonction de l'effectif 
de l’ensemble des élèves de l’établissement scolaire et qu’il s’agit ensuite de répartir tous ces 
élèves au sein du nombre de classes prédéfini. Le simple fait qu’une classe ait compté 20 élèves 
durant une année scolaire ne permet pas de garantir – qui plus est lorsqu’une baisse de l'effectif 
de l’ensemble de l’établissement impose la fermeture d’une classe l’année suivante – que lesdits 
élèves pourront rester dans cette même classe à l’avenir; une telle vision fait totalement fi de la 
nécessité de répartir et d’équilibrer tous les élèves dans les classes à disposition. 

Par ailleurs, la contradiction des propos de l’autorité intimée dont se prévalent les recourants, à 
savoir que, d’une part, la répartition retenue pérenniserait la situation à l’avenir alors que, d’autre 
part, cette autorité aurait admis que la diminution constante des effectifs impliquerait également 
"une réorganisation en 2024-2025", n’est qu’apparente. En effet, les recourants sortent ces propos 
de leur contexte. Il ressort ainsi de la décision attaquée que l’affirmation de l’autorité intimée selon 
laquelle une réorganisation des classes serait certaine en 2024-2025 s’inscrit dans le cas où la 
variante 1 serait privilégiée en 2023-2024, car, au vu de la baisse continue des effectifs scolaires 
en 2024-2025, privilégier cette variante en 2023-2024 appellerait nécessairement des adaptations 
l’année suivante pour répondre au besoin de stabilité dans l’organisation des classes. Ceci a du 
reste été confirmé par l’autorité intimée dans ses observations. Par ailleurs, toutes les variantes 
envisagées pour la rentrée scolaire 2023-2024 mentionnent également des projections pour la 
rentrée 2024-2025 et, quoi qu’en disent les recourants, il ressort en particulier des projections de la 
variante 2 qu’en dépit d’une baisse du nombre d’élèves prévue en 2024-2025, les effectifs 
permettent de maintenir le même nombre de classes qu'en 2023-2024, évitant ainsi une nouvelle 
réorganisation.

Au surplus, les recourants font encore valoir qu’il reviendrait aux enseignants de se déplacer d’un 
site scolaire à l’autre – et non aux élèves – en cas de nécessité d’optimiser les ressources 
humaines, d’une part, et que les intérêts publics visant à prévenir les relations interpersonnelles 
compliquées et à favoriser la collaboration entre les classes de même degré ne sont nullement 
démontrés scientifiquement ou pédagogiquement, d’autre part. Sur ces points, les recourants se 
contentent toutefois de critiquer les arguments de l’autorité intimée, sans étayer leur thèse. Une 
collaboration entre élèves et enseignants du même degré paraît au contraire clairement favorisée 
par la situation géographique des classes sur le même site. Quant au déplacement des 
enseignants plutôt que des élèves, force est de relever que l'organisation de l'enseignement en soi 
parle en faveur de l'option retenue par les autorités en l'espèce. Pour le reste, les arguments selon 
lesquels les déplacements d’élèves baisseraient l’attractivité de certains quartiers ne sont pas non 
plus étayés, et ceux relatifs aux mutations d’enseignants et de l’Inspecteur scolaire ne constituent 
de toute évidence pas des faits pertinents pour juger de la proportionnalité de la variante retenue 
(cf. supra consid. 3.5). Partant, ils peuvent être écartés sans plus amples développements.

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7.5. Dès lors, à l’instar de l’autorité intimée, il sied de retenir que la répartition des classes 
litigieuse respecte le principe de proportionnalité.

8.

Les recourants allèguent encore que la décision attaquée viole le droit à l’égalité de traitement (art. 
8 Cst.).

8.1. Une décision viole le principe de l’égalité lorsqu’elle établit des distinctions juridiques qui ne 
se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou 
lorsqu’elle omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire 
lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne 
l’est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte 
à une situation de fait importante. Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être 
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de 
fait pertinents pour la décision à prendre (cf. ATF 137 V 334 consid. 6.2.1; 129 I 113 consid. 5.1).

8.2. En l’espèce, les recourants invoquent une violation de l’égalité de traitement à deux égards. 
Premièrement, en raison des falaises de la Sarine, le quartier de la Neuveville possède une 
rupture géographique très nette qui le coupe notamment du Bourg. Aucune autre commune du 
canton ne connaissant une telle rupture, cela justifierait que l’école de la Neuveville soit traitée 
différemment des autres établissements scolaires cantonaux. Deuxièmement, bien que 
l’établissement scolaire de l’Auge, dont la partie alémanique est fusionnée avec l’établissement du 
Schoenberg, n’ait pas les effectifs scolaires suffisants pour former un établissement autonome, les 
élèves y resteraient scolarisés et n’auraient ainsi pas à se déplacer, ce qui démontrerait une 
inégalité de traitement.

Les griefs des recourants s’avèrent mal fondés. Eu égard au premier volet, force est de relever, à 
l’instar de l’autorité intimée dans la décision attaquée, que chaque quartier de la Commune de 
Fribourg a son histoire et ses propres particularités historiques, culturelles ou géographiques. Mais 
ces seules spécificités ne sauraient justifier d’emblée une différence de traitement pour ce seul 
motif, au risque de vider de sa substance les objectifs même de la LS. Quant au second volet du 
grief, l’autorité intimée a indiqué dans ses observations du 13 septembre 2023 que l’établissement 
scolaire de l’Auge avait fusionné avec celui du Schoenberg, faute d’effectifs suffisants pour être un 
établissement autonome. Elle a toutefois précisé que les effectifs de ce périmètre n’avaient, pour 
l’heure, pas entraîné de fermeture de classe – contrairement à l’établissement scolaire de la 
Neuveville – et resteraient stables au moins jusqu’à la rentrée scolaire 2025-2026. Cependant, s’il 
devait y avoir une baisse des effectifs entraînant une fermeture de classe et un déséquilibre entre 
les classes, comme c’est le cas à la Neuveville, l’autorité intimée a précisé que la Direction 
d’établissement devrait procéder à une nouvelle répartition des élèves entre les sites scolaires. 
Les situations des établissements scolaires du Bourg-Neuveville et de l’Auge-Schoenberg en 
2023-2024 étant donc éminemment différentes, on ne saurait reprocher à l’autorité intimée une 
quelconque inégalité de traitement. 

8.3. Mal fondé, ce grief doit également être rejeté.

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9.

Les recourants se plaignent enfin d’une violation de l’art. 13 al. 1 LS.

Selon l’art. 13 al. 1 LS, les élèves fréquentent l'école du cercle scolaire de leur domicile ou de leur 
résidence habituelle reconnue par la Direction. 

Le grief des recourants part du postulat selon lequel l’élève devrait être "en principe scolarisé sur 
le site scolaire qui se trouve le plus près de son domicile" (mémoire du recours, p. 48). Ce faisant, 
ils adoptent toutefois une interprétation erronée de l’art. 13 al. 1 LS. En effet, comme déjà 
mentionné, la Commune de Fribourg ne forme qu’un seul cercle scolaire, au sein duquel existent 
plusieurs établissements (art. 1 du règlement scolaire; supra consid. 6.1). Dès lors, si l’on peut 
déduire de cette disposition le droit de fréquenter l’un des établissements scolaires de la 
Commune de Fribourg, elle ne garantit cependant aucunement de pouvoir être scolarisé dans 
l’établissement scolaire le plus proche du domicile. Une telle interprétation serait d’ailleurs 
impossible à mettre en œuvre dans des cercles scolaires dotés de plusieurs établissements. Par 
conséquent, ce grief doit être rejeté, de même que toute violation du droit d’être entendu découlant 
de l’absence de motivation de la décision attaquée sur ce point. En effet, un tel manquement 
devrait quoi qu'il en soit être considéré comme réparé dans le cadre de la présente procédure, 
étant rappelé que la Cour de céans dispose d’un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en 
droit, que celui de l’autorité intimée et que les recourants ne prétendent pas avoir un dommage du 
fait de l’absence de motivation sur ce point dans la décision attaquée (cf. supra consid. 2.1).

10.

Les recourants sollicitent l’administration de différentes preuves.

10.1. S’agissant de l’administration des preuves, il faut rappeler que l’autorité admet les moyens 
de preuve offerts par la partie s'ils paraissent propres à élucider les faits. Dans le cadre d'une 
appréciation anticipée des preuves, l’autorité peut renoncer à l'administration d'une preuve offerte, 
s'il appert qu'elle porte sur des considérations sans rapport avec le litige ou qu'elle n’est pas de 
nature à emporter sa conviction, au vu du dossier à sa disposition (cf. 45 et 59 al. 2 CPJA; cf. ATF 
137 III 208 consid. 2.2; arrêt TC FR 601 2018 275 du 18 février 2019). Cette faculté de renoncer à 
administrer une preuve proposée en raison de son défaut de relevance est conforme au droit 
d'être entendu (arrêt TC FR 601 2017 235 du 24 juillet 2018 consid. 6.1; cf. supra consid. 2.1).

10.2. En l'espèce, au vu des questions soulevées par le présent litige et du dossier à disposition 
du Tribunal cantonal, tant la production des listes d’enseignants de l’établissement scolaire du 
Bourg-Neuveville pour les années 2021-2022, 2022-2023 et 2023-2024 que des rapports 
d’évaluation de la Directrice d’établissement paraissent superflus, étant relevé qu’il n’apparaît pas 
de façon évidente en quoi ces pièces seraient pertinentes pour étayer les griefs des intéressés 
selon lesquels l’enclassement de leur fille sur le site de Bourg serait contraire au droit. Pour le 
même motif, il ne sera pas donné suite à la demande de nomination d’un expert en ressources 
humaines pour examiner ces pièces, ni à l’audition de l’Inspecteur scolaire, dont la position ressort 
clairement de sa décision du 11 juillet 2023.

Quant à la production, en main de l’autorité, du dossier du Service des écoles de la Commune de 
Fribourg, elle n’apparait pas davantage nécessaire. Il est en effet souligné, comme déjà dit plus 
haut, que la décision d’enclassement des élèves relève de la compétence exclusive de la Direction 
d’établissement et non de la Commune. Du reste, le dossier de la cause contient déjà de 

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nombreux courriers de la commune adressés aux parents d’élèves concernés par les 
déplacements ou à la DFAC qui étayent la position des autorités communales sur l’organisation 
scolaire de la rentrée 2023-2024. 

10.3. La cause étant suffisamment instruite, la Cour de céans, par appréciation anticipée des 
preuves, rejette les requêtes d’administration de preuves des recourants.

11.

Au vu de ce qui précède, le recours (601 2023 124) doit être rejeté, dans la mesure de sa 
recevabilité. Partant, la décision de la DFAC du 17 août 2023 est confirmée.

La requête d’effet suspensif (601 2023 126) devient sans objet.

Les frais de procédure, fixés à CHF 1’000.-, sont mis à la charge des recourants, qui succombent 
(art. 131 CPJA), et compensés par l’avance de frais. Pour ce motif également, ils n’ont pas droit à 
des dépens (art. 137 CPJA).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours (601 2023 124) est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

Partant, la décision de la DFAC du 17 août 2023 est confirmée.

II. La requête de restitution de l’effet suspensif (601 2023 126), devenue sans objet, est rayée 
du rôle.

III. Les frais de procédure sont fixés à CHF 1'000.- et mis à la charge des recourants. Ils sont 
compensés par l’avance de frais.

IV. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.

V. Notification.

Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 29 février 2024/cos/swa

La Présidente Le Greffier-stagiaire