# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 369e5e26-bb53-53a2-a523-4efd4213422a
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-01-12
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 12.01.2005 TA.2004.228 (INT.2005.34)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_013_TA-2004-228_2005-01-12.html

## Full Text

A.                                    
Dans le cadre
des travaux de génie civil nécessaires à l’entretien, au renouvellement et à
l’aménagement du tronçon de l’autoroute A5 entre St-Blaise et La Neuveville-Est,
le Département de la gestion du territoire, par appel d'offres public paru dans
la Feuille officielle du canton de Neuchâtel le 7 mai 2004 et rectifiée le 12
mai 2004, a mis en soumission un marché portant notamment sur des prestations
de géotechnique (lot 4). Parmi quatre autres entreprises, le groupement N. et C. SA se sont inscrits dans le délai fixé
pour recevoir le dossier de soumission. Les deux offres ont été remplies et
retournées dans le délai au pouvoir adjudicateur. Lors de la séance du
23 juin 2004, le groupe d’évaluation des offres (ci-après : GEO) a
constaté que C. SA n'avait pas
déposé les justificatifs requis au chiffre 5.1 du cahier des charges (preuve de
l’inscription au registre du commerce, attestation de l’office des poursuites
et des faillites, preuve du paiement des cotisations sociales et des impôts).
En se fondant sur ce chiffre qui prévoyait que l’absence de l’un des documents
demandés était éliminatoire, le groupe a décidé d’écarter ce soumissionnaire de
la procédure, sans procéder à l’évaluation de l’offre (v. pv de la séance B du
23.06.2004 du GEO, ad lot 4, PJ 7 de l’intimé). Le 20 août 2004, le département,
par le service des ponts et chaussées, office de construction de la route nationale
5 a mis à l’écart l’offre de C. SA au sens de l’article 23 al.3 LCMP pour
non-conformité aux conditions de participation. Le même jour, il a adjugé le
mandat d’ingénieur au groupement N. SA. La décision d’adjudication n’a pas été
envoyée à C. SA, pas plus qu'elle n'a été publiée dans la Feuille officielle.

B.                                        
Le 2 septembre
2004, C. SA, par son mandataire, interjette recours contre la décision de mise
à l’écart, concluant à l’annulation de ce prononcé et à sa réintégration dans
la procédure de passation au jour de son exclusion. Elle sollicite également
l’effet suspensif au recours et demande qu’un délai lui soit imparti pour produire
les attestations originales prévues au chiffre 5.1 du cahier des charges.

C.                                        
Le 13
septembre 2004, l’intimé, par son mandataire, conclut au rejet du recours et de
la requête d’effet suspensif. S’agissant des faits, il souligne que la procédure
de passation s’est achevée par l’adjudication du mandat d’ingénieurs au groupement
N. SA à Neuchâtel.

D.                                        
Par décision
du 15 septembre 2004, en application de l’article 41 LPJA, le Tribunal
administratif, constatant que C. SA n’a pas eu connaissance de l’adjudication
au moment où elle a attaqué la décision de mise à l’écart et que cette
procédure a des effets directs sur la phase d’adjudication, a interdit au
pouvoir adjudicateur de passer le contrat avec l’adjudicataire tant que la
décision d’adjudication n’est pas entrée en force.

E.                                         
La recourante
n’a pas recouru contre la décision d’adjudication. Deux autres échanges
d’écritures ont été ordonnés par l’Autorité de céans limités à l’intérêt de la
recourante à demander sa réintégration.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                                         
a) Dans le
domaine des routes nationales, le droit fédéral comporte certaines règles
relatives à la passation des marchés (art.41 LRN; 44-47 ORN), lesquelles règles
sont muettes sur les voies de droit, mais prévoient cependant que le droit cantonal
est en outre applicable (art.46 ORN).

                        Cette
dernière disposition ne prescrit pas au canton l'ouverture d'une voie de
recours, de sorte que le renvoi au droit cantonal signifie que les marchés
publics relatifs aux routes nationales ne sont soumis à aucun recours lorsqu'ils
ne tombent pas dans le champ d'application de l'AMP ou de l'AIMP, sous réserve
d'une réglementation cantonale qui le prévoirait ou des recours fondés sur la
LMI (Clerc, Ouverture des marchés publics : effectivité et protection
juridique, Fribourg 1997, p.477 ss).

Une telle
réglementation cantonale existe, sous le titre loi cantonale sur les marchés
publics (LCMP), du 23 mars 1999. Cette loi a fait l’objet d’une modification
importante, entrée en vigueur au 1er janvier 2004, et s'applique, selon la
disposition transitoire de son article 48 al.2, aux procédures pour lesquelles
l'appel d'offres s'effectue après son entrée en vigueur, ce qui est le cas du
marché public en cause puisqu'il a été mis en soumission le 7 mai 2004.

b) Selon l’article 42
al.1 et 2 litt.d LCMP, la décision de mise à l’écart pour cause de violation
grave des prescriptions de forme, au sens de l’article 23 LCMP, peut faire
l’objet d’un recours au Tribunal administratif. Le recours doit être déposé
dans les 10 jours dès la communication de la décision (art.43 al.1 LCMP).

c) Interjeté dans les
formes et délai légaux, le recours contre la mise à l’écart est donc recevable
sur ces points.

2.                                         
L'AIMP et la
loi cantonale sur les marchés publics, dans sa teneur en vigueur au 1er janvier
2004 (v. cons.1a ci-dessus), règlent la procédure et les conditions de
passation des marchés publics de construction, de fournitures et de services
dans le canton (art.1 al.1 LCMP). La LCMP a notamment pour but de
garantir l'égalité de traitement à tous les soumissionnaires et d'assurer
l'impartialité de l'adjudication et la transparence des procédures de passation
des marchés (art.1 al.2 litt.b et c LCMP). Aux termes de l’article 23 LCMP, les
candidats ou les soumissionnaires remettent leur demande de participation ou
leur offre, accompagnée de toutes les annexes requises, par écrit, de manière
complète et dans les délais fixés (al.1). Le pouvoir adjudicateur écarte de la
procédure les demandes de participation et les offres contenant de graves vices
de forme (al.2). La décision de mise à l'écart, sommairement motivée, est
communiquée au candidat ou au soumissionnaire concerné, au plus tard en même
temps que la communication de la décision relative au choix des participants ou
de la décision d'adjudication (al.3). Elle peut faire l’objet d’un recours au
Tribunal administratif dans un délai de 10 jours (v. cons.1b ci-dessus).

Selon l’article 32 LCMP, la décision d’adjudication,
sommairement motivée, est communiquée aux soumissionnaires (al.1) et doit
notamment indiquer le nom de l'adjudicataire, le montant de l'adjudication et
le tableau final d'appréciation des offres. Le tableau final d'évaluation des
offres mentionne les critères d'adjudication, les pondérations et les notes
obtenues par chaque soumissionnaire. Tous les noms seront caviardés à
l'exception de ceux de l'adjudicataire et du destinataire de la décision
(al.2). Le délai de recours contre cette décision est de 10 jours dès sa
communication (art.42
al.2 litt.e, 43 al.1 LCMP).

Aux termes
de l’article 45 LCMP, le Tribunal administratif statue au fond ou renvoie la
cause au pouvoir adjudicateur pour nouvelle décision (al.1). Si le recours
s'avère fondé et qu'un contrat a déjà été conclu, le Tribunal administratif se
limite à constater le caractère illicite de la décision (al.2). Avant la
conclusion du contrat, l’autorité de recours n’a pas la compétence de constater
l’illicéité de la décision pour permettre l’octroi de dommages et intérêts (v. Clerc,
op.cit., p.561 no 1226). Lorsque l’autorité compétente est
amenée à réintroduire dans la procédure un soumissionnaire écarté au stade de
la décision d’adjudication, elle devrait en principe annuler la décision
d’adjudication et renvoyer l’affaire au pouvoir adjudicateur avec des
instructions impératives (v. Clerc, op.cit.,
p.557 par renvoi de p.560).

3.                                         
a) Dans ses
observations du 11 octobre 2004, l’intimé soutient qu'en ne s'attaquant qu'à la décision de mise à l’écart et non à
la décision d'adjudication elle-même, la recourante ne peut pas prétendre à la
réintégration et, partant, à l'adjudication du marché. Implicitement, il
considère que la recourante n'aurait plus d'intérêt pour agir. Il relève
que, à la lecture de sa réponse du 13 septembre 2004, la recourante a pu prendre
connaissance des points essentiels de la décision d’adjudication, que le délai
pour recourir a commencé à courir à ce moment et que, faute de (déclaration de)
recours, la décision d’adjudication est entrée en force. Il considère en effet
que le fait que les éléments de la décision n’ont pas été portés à la
connaissance de la recourante n’empêchait pas celle-ci de procéder par la voie
de la déclaration de recours de l’article 36 LPJA. Dans sa réponse du 29
octobre 2004, la recourante conteste l’entrée en force de la décision
d’adjudication. Elle soutient qu’elle n’a pas eu une connaissance suffisante de
ce prononcé pour sauvegarder efficacement ses droits et que, partant, le délai
pour recourir n’a toujours pas commencé à courir. Elle estime qu’elle a
entrepris immédiatement toutes les démarches que l’on pouvait raisonnablement
exiger d’elle pour obtenir les informations indispensables à la sauvegarde de
ses droits. A titre préjudiciel, il convient d’examiner cette question dans la
mesure où elle pourrait mettre fin au présent litige.

b) Dans le
domaine des marchés publics, la qualité pour recourir est reconnue d'une part à
toute personne ayant participé à la procédure de passation, notamment
l'entreprise dont la candidature est exclue ou celle dont l'offre est rejetée
et, d'autre part, à tout concurrent qui n'a pas pu participer à la procédure de
passation faute de publication d'un appel d'offres (Clerc, op.cit.,
p.524 ss). Dès que le recourant invoque un vice de procédure, sa compétitivité
n’a pas d’influence sur sa qualité pour recourir contre l’adjudication (v. Zufferey/Maillard/Michel,
Droit des marchés publics, p.134; DC 2/1999, p.59 no S15). Lorsqu’il n’invoque
pas un tel vice, la jurisprudence a parfois considéré que le recourant devait
attester d'un intérêt pratique au recours et rendre ainsi vraisemblable les
chances qu'il avait d'accomplir la prestation adjugée et d'obtenir le marché en
question, condition non remplie par exemple lorsque le soumissionnaire recourant
est classé en mauvaise position dans la procédure d'adjudication (Zufferey/Maillard/Michel,
op.cit., p.134, DC 4/2000, p.132 no S54 avec note, DC 2/2002, p.79 no S23).
Cette question est toutefois controversée. Selon Clerc (op.cit., p.525),
le recourant n'a pas à démontrer qu'il obtiendrait l'adjudication s'il était
admis ou réadmis à participer à la procédure de passation. Il a un intérêt
suffisant à demander l'annulation de la décision attaquée, car il obtient le
rétablissement de ses chances s'il est (ré-)intégré dans la procédure de
passation (v. aussi JAAC 2002 no 54, cons.2a et les références). Certains tribunaux
ont également considéré, à juste titre selon Galli/Moser/Lang (Praxis
des öffentlichen Beschaffungsrechts, p.330) que les chances d'obtenir
l'adjudication en cas d'admission du recours ne devaient pas constituer une
condition de la qualité pour recourir et que les soumissionnaires devaient
avoir la possibilité de contester des violations supposées du droit des marchés
publics dans le cas de marchés à la participation desquels ils ont ou avaient
un intérêt (v. les références citées par ces auteurs, par exemple JAB 1998,
p.172).

c) La décision n’acquiert son caractère définitif tant que les voies
ordinaires n’ont pas été épuisées. Elle ne déploie des effets qu’à l’égard des
personnes qu’elle concerne dès qu’elle leur a été notifiée, c’est-à-dire à
partir du moment où elle a été communiquée à son ou ses destinataires (v. 43 al.1 LCMP; Schaer,
Juridiction administrative neuchâteloise, p.38 ad art.4 LPJA; v. également Moor,
Droit administratif, vol.II, Berne 2002, p.302). Lorsqu’un acte
administratif n’a pas été notifié du tout à une partie alors qu’il aurait dû
l’être, le délai de recours ne saurait courir tant que l'intéressé n’a pas connaissance de tous les éléments nécessaires à
la sauvegarde de ses droits. Il n'est toutefois pas autorisé à reporter sans
autre le point de départ de ce délai. Selon le principe de la bonne foi, on
peut exiger de la personne touchée par une décision qui ne lui a pas été
notifiée mais dont elle a néanmoins appris l’existence, qu’elle se préoccupe
d’en connaître les points essentiels pour se déterminer sur l’opportunité d’un
recours. Lorsqu’elle en acquiert une connaissance suffisante, elle doit l’attaquer
sans retard et ne peut se contenter d’exiger qu’elle lui soit formellement
notifiée; à défaut, elle s’expose à la forclusion. Il n’est pas nécessaire
qu’elle en connaisse tous les détails, mais il suffit qu’elle en apprenne les
éléments essentiels pour que le délai commence à courir (v. Bovay, Procédure
administrative, Berne 2000, p.372 et les références, v. également ATF 102 Ib 94
cons.3, 114 Ia 455; JAAC 1997 no 20, p.18 cons.4 et les références).

4.                                         
a)
Dans le cas d’espèce, la décision d’adjudication est intervenue en même temps
que celle de la mise à l’écart. Le contrat n’a toutefois pas été conclu, suite
à l’interdiction du 15 septembre 2004 du Tribunal de céans. Lorsque tel est le
cas, le soumissionnaire écarté a un intérêt à demander sa réintégration dans la
procédure de passation, mais pas à faire constater le caractère illicite de la
décision d’adjudication (v. cons.2 in fine ci-dessus). A l’inverse, dès que le
contrat a été conclu, le soumissionnaire écarté ne peut en principe plus
demander sa réintégration (v. les opinions controversées de Gauch, in DC
1998, p.119 ss, DC 1/2003, p.3 ss, ainsi que DC 4/2003, p.159 S62, p.160, S63),
mais a toujours au moins un intérêt juridiquement protégé à voir traiter son
recours contre la mise à l’écart, car il doit pouvoir obtenir une constatation d’illicéité de la décision
d’adjudication ouvrant la voie à l’action en dommages-intérêts, conformément à
l’article 45 al.2 et 46 LCMP. Dans ces conditions, le Tribunal ne pourra pas en principe annuler la
décision d'adjudication au cas où le recours s'avérerait bien fondé, mais se
bornera à constater le caractère illicite de cette décision (v. ATF 125 II 86, 97 cons.5b, v. aussi ATA du 04.09.2003,
en la cause B., TA 2002.291, cons.2a, 2b). En
l’occurrence, faute de conclusion du contrat, seule reste ouverte la
possibilité d’une réintégration de la recourante dans la procédure de passation
du marché. S’il était admis, le
recours contre la mise à l’écart remettrait donc en question le prononcé
d’adjudication qu’il faudrait annuler pour permettre la réintroduction de la
recourante dans la procédure et son évaluation. La décision de mise à l’écart
et celle d’adjudication devant faire l’objet de recours séparés (v. cons.1b et
2 ci-dessus), le présent objet du litige porte uniquement sur la question de
savoir si la mise à l’écart est justifiée ou non. L’autorité compétente saisie
uniquement de cette question ne serait pas habilitée à annuler la décision
d’adjudication, condition pourtant indispensable à la réintégration de la
recourante à la procédure. Dans une telle
situation, le soumissionnaire mis à l’écart doit donc non seulement contester
sa mise à l’écart – et requérir sa réintégration dans la procédure – mais
également l’adjudication elle-même dont il devra demander l’annulation en
raison du vice de procédure. A défaut de cette démarche, la décision de
passation du marché entrerait en force et le soumissionnaire écarté perdrait
tout intérêt à demander sa réintégration.

Il suit de ce
qui précède que le soumissionnaire qui
conteste sa mise à l’écart a un intérêt digne de protection au sens de
l’article 32 litt.a LPJA à s’opposer à la décision d’adjudication. Le
vice de procédure qu’il invoquerait suffirait à démontrer sa qualité pour
recourir contre ce prononcé (v. cons.3b ci-dessus). Cette décision doit donc lui être communiquée. Limiter l’accès à cette
décision aux seuls soumissionnaires "qui sont allés jusqu’à la fin de la
procédure et qui ont été notés", comme le prétend l’intimé, viderait
l’article 42 al.1 et 2 litt.d LCMP de sa substance. En outre, à défaut de communication valable au
soumissionnaire écarté, la décision d’adjudication ne déploierait pas d’effets
à son égard. On aboutirait dans ces conditions à une impasse dès lors que le
candidat a contesté sa mise à l’écart. Compte tenu des impératifs de célérité
qu’impose une telle procédure, le pouvoir adjudicateur serait bien inspiré de
notifier sans délai la décision de mise à l’écart, avant même d’évaluer les
autres offres, ou à tout le moins de notifier simultanément cette décision et
le prononcé d’adjudication.

b) L’intimé reconnaît qu’il n’a pas envoyé la décision d’adjudication à
la recourante. Celle-ci a toutefois pris connaissance de son existence à la
lecture des observations du 13 septembre 2004 qui indiquent que le marché a été
adjugé au groupement N. SA. Il importe en l’espèce d’examiner si la simple
connaissance de l’existence de la passation du marché en cause au groupement N. SA répond à la notion de connaissance
suffisante au sens de la jurisprudence précitée.

En contestant
sa mise à l’écart, la recourante invoque un vice de procédure. Elle a donc un
intérêt suffisant à demander l'annulation de la décision d’adjudication dès que
celle-ci intervient (v. cons.3b ci-dessus). Elle est dès lors malvenue de dire
qu’elle n’est pas en mesure de se déterminer sur les chances de succès du
recours contre cette décision. De plus, selon elle, seuls le tableau
d’ouverture des offres et le tableau final d’évaluation dont elle sollicite
l'édition comme information essentielle lui permettraient d’examiner quelle serait sa position
parmi ses concurrents au cas où elle serait admise à réintégrer la procédure.
Or, la recourante n’a pas besoin de
démontrer qu’elle obtiendrait l’adjudication (v. cons.3b ci-dessus). De même, à
supposer que l’Autorité de céans admette l’illégalité de la mise à l’écart,
elle n’aurait en principe pas d’autre choix que d’annuler la décision
d’adjudication et de renvoyer l’affaire au pouvoir adjudicateur pour une
nouvelle évaluation des offres, en incluant celle de la recourante (v. cons.2
in fineci-dessus). Force est ainsi de reconnaître qu’à la seule lecture des observations
de l’intimé du 11 octobre 2004, l’intéressée avait une connaissance suffisante
de la décision pour pouvoir valablement sauvegarder ses droits. Cela ne devait pas lui échapper dans la mesure où elle est
défendue par un mandataire professionnel. On pouvait raisonnablement exiger
d'elle qu'elle interjette recours dans les 10 jours à compter de la réception de
l’information de l’adjudication du marché, à savoir lorsque l’Autorité de céans
lui a transmis les observations de l’intimé le 17 septembre 2004. Elle aurait
pu motiver sommairement son recours, requérir l’édition des pièces du dossier
qu’elle estimait nécessaires et demander un deuxième échange d’écritures. Vu ce
qui précède, ne l’ayant pas fait, la décision d’adjudication est entrée en
force de chose jugée. La recourante n’a dès lors plus d’intérêt à demander sa
réintégration. L’intérêt du recourant doit être actuel non seulement au moment
où le recours est déposé, mais encore lors du prononcé de la décision sur
recours; s’il s’éteint pendant la procédure, le recours n’est plus recevable
(RJN 2003, p.429, 1989, p.319-320).

5.                                         
Le
présent arrêt rend caduque les mesures provisionnelles du 15 septembre 2004.

6.                                         
Les frais de
la cause doivent être mis à la charge de la recourante qui succombe (art.47
al.1 LPJA). Il n'y a pas lieu à allocation de dépens (art.48 LPJA a contrario).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.     
Déclare le recours
irrecevable.

2.     
Dit que les mesures
provisionnelles du 15 septembre 2004 deviennent caduques par le prononcé du
présent arrêt.

3.     
Met à la charge de la
recourante un émolument de décision de 2'000 francs et les débours par 200
francs, montants compensés par son avance.

Neuchâtel,
le 12 janvier 2005