# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** decb0746-f911-5bb6-9d65-e5de212cdfdf
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_06_56.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_06_56.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_2a_06_56.pdf

## Full Text

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU CANTON DE FRIBOURG 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

Séance du 10 novembre 2006 

Statuant sur le recours interjeté le 19 juillet 2006 
(2A 06 56) 

les époux X., à Matran, 

par 

contre 

la décision rendue le 29 juin 2006, par le Préfet du district de la Sarine par laquelle 
il a rejeté leur opposition et octroyé un permis de construire à la société SWISSCOM 
Mobile SA, à Berne, représentée par Me Danielle Julmy-Hort, avocate à Fribourg, 

et contre 

la  décision  prise  le  22  février  2006,  par  la  Direction  de  l’aménagement,  de 
l’environnement  et  des  constructions  accordant  à  la  même  requérante  une 
autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir; 

(Antenne de téléphonie mobile en zone agricole) 

 
 
 
 
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C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

Le  25  février  2003,  la  société  Swisscom  Mobile  SA  (ci-après:  Swisscom)  a 
requis  l’octroi  d’un  permis  de  construire,  afin  de  changer  les  antennes  de 
téléphonie  mobile,  sur  un  mât  sis  sur  l'article  a.  du  registre  foncier  de  la 
Commune de Matran. Les travaux projetés sont situés hors de la zone à bâtir 
du plan d'aménagement local (PAL), en zone agricole. 

Le  projet  a  été  mis  à  l'enquête  publique  du  21  mars  au  7  avril  2003.  Il  a 
suscité cinq oppositions, dont celle de X.. Ces derniers se sont plaints d’une 
informalité  dans  la  mise  à  l'enquête  du  projet  et  de  l'impossibilité  dans 
laquelle  ils  se  sont  trouvés  de  vérifier  les  renseignements  fournis  par  la 
requérante  quant  à  l'intensité  du  rayonnement  non  ionisant.  Ils  ont  par 
ailleurs tenu à ce qu’une étude d'impact soit ordonnée.  

Mis à part le préavis négatif du 9 avril 2003 de la commune, le projet a reçu 
les préavis positifs de tous les autres services d’Etat concernés, notamment 
le  29  août  2003  celui  du  Service  de  l’environnement  (SEn).  Ce  dernier  a 
constaté  qu’aucune  autre  antenne  émettrice  pour  téléphonie  mobile  ne  se 
trouve dans le périmètre d’installation, de sorte que seules les antennes en 
relation directe avec la demande de permis de construire sont à prendre en 
considération  dans  le  calcul  des  émissions.  Se  référant  aux  indications 
fournies  par  l’opérateur,  le  SEn  a  considéré  que  les  valeurs  limites 
d’exposition  sont  respectées  et  que  le  projet  est  conforme  à  l’ordonnance 
fédérale  du  23  décembre  2003  sur  le  rayonnement  non-ionisant  (ORNI;  RS 
814.710). 

B. 

Le 9 septembre 2003, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et 
des constructions (ci-après, la Direction) a accordé l'autorisation spéciale de 
construire  hors  de  la  zone  à  bâtir.  Elle  a,  à  cette  occasion,  constaté  que 
l'installation  était  conforme  à  l'ORNI  et  que  le  projet  était  imposé  par  sa 
destination. 

Le 24 août 2004, après avoir procédé à une inspection des lieux, le Préfet du 
district de la Sarine a délivré le permis de construire à la société requérante 
et  rejeté  les  oppositions.  Il  a  constaté  que  les  valeurs  limites  d’immission 
dans  les  lieux  de  séjour  momentané  les  plus  exposés,  ainsi  que  la  valeur 
limite de l’installation étaient respectées. Il a ajouté que du moment que ces 
valeurs  n'atteignent  pas  80  %  de  la  valeur  limite  de  l'installation,  aucune 
mesure de contrôle lors de la mise en service de l'installation ne se justifiait.  

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C. 

Statuant  sur  le  recours  interjeté  le  23  septembre  2004  par  les  époux  X.,  le 
Tribunal  administratif  a  annulé,  par  arrêt  du  8  mars  2005,  les  autorisations 
accordées par la Direction et le préfet et a renvoyé la cause à ces autorités 
pour  nouvelles  décisions.  Il  a  considéré  que  la  Direction  avait  omis 
d’examiner  le  projet  sous  l’angle  d’une  coordination  nécessaire  entre 
opérateurs  de  téléphonie  mobile  et  n’avait  pas  procédé  à  la  pondération 
impérative des intérêts en présence, pour une autorisation spéciale hors de 
la zone à bâtir. 

D. 

Le  6  mai  2005,  Swisscom  a  transmis  à  la  Direction  les  justificatifs  de  son 
choix  de 
litigieux  et  une  étude  démontrant 
l’impossibilité de se regrouper avec un autre opérateur. 

transformation  du  site 

Le  8  novembre  2005,  le  SEn  a  estimé  qu’au  vu  de  la  configuration  de  la 
couverture  de  réseau  et  de  l’équipement  déjà  construit,  l’implantation  de 
l’antenne  sur  le  site  litigieux  constituait  la  meilleure  solution  dans  cette 
région.  

E. 

Par décision du 22 février 2006, la Direction a accordé l’autorisation spéciale 
de  construire  hors  zone  à  bâtir.  Tenant  compte  des  remarques  du  Tribunal 
administratif,  des  nouveaux  documents  fournis  par  Swisscom  et  du  préavis 
positif  du  SEn,  elle  a  procédé  à  la  pesée  des  intérêts  en  présence.  Elle  a 
considéré  qu’au  vu  de  la  charge  de  rayonnement  non  ionisant  et  de  la 
nécessité d’une implantation proche des utilisateurs, la solution proposée par 
Swisscom était la plus judicieuse pour la région. 

Sur  cette  base,  par  décisions  du  29  juin  2006,  le  préfet  a  rejeté  les 
oppositions et accordé le permis de construire.  

F. 

Par  recours  du  19  juillet  2006,  les  époux  X.  ont  à  nouveau  contesté  la 
décision préfectorale, dont ils concluent à l’annulation. 

Les recourants reprennent pour l’essentiel les griefs déjà invoqués dans leur 
précédant  recours.  Ils  invoquent  notamment  la  nécessité  d’ordonner  une 
expertise  par  un  expert  neutre  et  indépendant  de  l’Etat.  Ils  remettent  en 
question  le  contrôle  effectué  par  le  SEn  qui,  selon  eux,  ne  repose  que  sur 
une analyse théorique des fiches de données fournies par Swisscom. Enfin, 
les recourants requièrent une inspection des lieux, afin que la Cour se rende 
compte par elle-même de la configuration de cette forêt d’antennes.  

G. 

Le 16 août 2006, le préfet a déclaré maintenir sa décision du 29 juin 2006 et 
n’avoir aucune observation particulière à émettre. 

Le  12  septembre  2006,  Swisscom  a  conclu  au  rejet  du  recours.  La  société 
intimée  a  ajouté  qu’entretemps  elle  a  adopté  le  système  de  contrôle 
développé par l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).  

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Le  15  septembre  2006,  le  SEn  a  remis  ses  observations.  Après  avoir 
effectué  des  mesures  in  situ  le  13  septembre  2006,  il  a  constaté  que  le 
champ  électrique  actuel  total  est  de  0.5  V/M  et  que,  dans  le  cas  où  les 
opérateurs  utiliseraient  toute  la  puissance  permise  par  leurs  différentes 
autorisations,  le  niveau  maximum  d’intensité  serait  de  1.6  V/M,  soit 
largement en dessous des normes fixées par l’ORNI. 

H. 

I. 

Par  décision  du  11  août  2006,  le  Tribunal  administratif  a  refusé  d’accorder 
l’effet  suspensif  au  recours.  Il  a  pris  acte  en  particulier  de  l’engagement  de 
l’intimée de ne pas mettre en service son installation en cours de procédure.  

Par  courrier  du  9  octobre  2006,  les  recourants  ont  produit  un  article  de 
journal  concernant  une  éventuelle  relation entre  les  antennes de téléphonie 
mobile et le cancer.  

En droit: 

1.  a)  Formé dans le délai et les formes légales (art. 79 et ss du code de procédure 
et de juridiction administrative, CPJA; RS 150.1), le recours est recevable en 
vertu  de  l'art.  176  al.  2  de  la  loi  sur  l'aménagement  du  territoire  et  les 
constructions (LATeC; RSF 710.1) en tant qu'il conteste l'octroi du permis de 
construire par le préfet. 

Il l'est également en vertu de l'art. 59 LATeC en tant que les recourants s'en 
prennent  implicitement  à  l'autorisation  spéciale  de  la  Direction,  notifiée  en 
même  temps  que  le  permis  de  construire.  Même  si,  formellement  leur 
recours n'indique pas qu'ils remettent en cause l'autorisation spéciale, il y a 
lieu  de  considérer  que,  matériellement,  leurs  critiques  sont  générales  et 
englobent toutes les décisions prises dans cette affaire. 

b)  Selon l'art. 77 CPJA, le recours peut être formé (let. a) pour violation du droit 
y  compris  l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir  d'appréciation  et  (let.  b)  pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Dans la mesure où 
aucune des situations prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est 
réalisée  en  l'espèce,  le  Tribunal  administratif  ne  peut  pas,  dans  le  cas 
particulier, revoir l'opportunité de la décision entreprise. 

2.  a)  Le  rayonnement  non  ionisant  (électrosmog)  compte  parmi  les  atteintes 
nuisibles  ou  incommodantes  contre  lesquelles  il  faut  protéger  les  hommes, 
les animaux et les plantes, ainsi que leur biocénose et leur biotope (art. 1er 
al. 1 et 7 al. 1 de la loi sur la protection de l'environnement, LPE; RS 814.01). 
A cet effet, les émissions de rayonnement non ionisant doivent être limitées 

 
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(art.  11  LPE).  Cette  limitation  peut  notamment  s'effectuer  par  la  fixation  de 
valeurs  limites  dans  une  ordonnance.  L'ORNI  contient  ces  prescriptions 
d'exécution. 

En raison de l'insuffisance des connaissances sur les effets des rayons non 
ionisants  sur  la  santé  humaine,  le  Conseil  fédéral  a  fixé  dans  l'ORNI  deux 
types  de  valeurs  limites:  les  valeurs  limites  d'immissions  doivent  être 
respectées  partout  où  des  personnes  séjournent  même  temporairement.  Il 
doit être tenu compte des installations existantes. Par ailleurs, le principe de 
précaution,  ancré  dans  la  loi  sur  la  protection  de  l'environnement,  exige  de 
limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et 
les  conditions  d'exploitation,  et  pour  autant  que  cela  soit  économiquement 
supportable.  Le  principe  de  précaution  a  été  concrétisé  dans  l'ORNI  par  la 
désignation de valeurs limites de l'installation. Cette valeur limite ne fait pas 
référence  au  lieu  de  l'atteinte  (immission),  mais  limite  préventivement  les 
émissions  d'une  installation.  Selon  la  jurisprudence,  les  valeurs  limites  de 
l'installation prévues dans l'ORNI règlent de manière exhaustive la question 
de  la  limitation  préventive  des  émissions.  Les  autorités  compétentes  ne 
peuvent pas, dans des cas particuliers, exiger de mesures supplémentaires. 
Il  appartient  au  Conseil  fédéral  d'adapter,  cas  échéant,  ces  valeurs  en 
fonction  des  progrès  techniques  (DEP  2003  p.  823).  A  l'heure  actuelle,  le 
Tribunal fédéral a estimé qu'aucune raison ne justifie de remettre ces valeurs 
en question. 

Dans la zone à bâtir, l'opérateur a droit à l'autorisation d'ériger une antenne 
lorsque  les  conditions  du  droit  cantonal  et  de  l'ORNI  sont  respectées.  Le 
permis de construire ne peut donc pas être refusé au motif que l'installation 
ne  correspond  pas  à  un  besoin,  qu'elle  pourrait  être  placée  sur  un  mât 
existant d'un autre opérateur ou qu'il existe des sites mieux adaptés ailleurs 
(DEP 2002 p. 79 et 769). 

En  revanche,  hors  de  la  zone  à  bâtir,  les  installations  de  téléphonie  mobile 
ne peuvent être implantées qu'à titre exceptionnel. Conformément à l'art. 24 
let. a de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), il convient de 
vérifier si le but du projet nécessite une implantation hors de la zone à bâtir. 
Cette  condition  est  relative,  en  ce  sens  qu'il  n'est  pas  nécessaire  de 
démontrer  que  seul  l'endroit  choisi  est  approprié.  Il  faut  toutefois  que  des 
raisons  importantes  et  objectives  plaident  en  faveur  de  la  préférence 
accordée au site envisagé par rapport aux autres sites.  

Selon l'art. 24 al. 1 let. b LAT, aucun intérêt prépondérant ne doit s'opposer 
au  projet.  En  plus  de  considérations  purement  techniques,  l'opérateur  doit 
donc  prendre  en  compte,  dans  le  choix  du  site,  des  paramètres  de  nature 
juridique,  économique  ou  relatifs  à  la  construction.  L'autorisation  d'installer 
des  antennes  à  l'extérieur  de  la  zone  à  bâtir  est  soumise  à  ce  qu'il  est 
convenu  d'appeler  l'obligation  d'emplacement.  Il  s'agit  de  montrer  aux 
autorités qu'il n'existe pas d'autre solution pour la construction de l'installation 

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que  l'emplacement  demandé  hors  de  la  zone  de  construction.  Le  site  doit 
s'avérer  le  plus  adéquat  au  regard  de  tous  les  intérêts  en  présence,  en 
particulier  ceux  de  la  protection  de  l'environnement.  Il  est  nécessaire  mais 
suffisant  qu'aucune  autre  alternative  concrète  et  réaliste  ne  paraisse  plus 
adaptée  que  le  site  choisi.  L'implantation  imposée  par  la  destination  de 
l'ouvrage  ne  sera  pas  reconnue  si  elle  est  fondée  sur  des  idées  et  vœ ux 
subjectifs  ou  si  elle  répond  à  des  considérations  de  commodité  ou 
d'agrément.  Il  y  a  lieu  de  démontrer  l'existence  d'un  besoin  en  téléphonie 
mobile  dans  le  secteur  et  que  la  couverture  ne  peut  pas  être  obtenue  par 
d'autres  moyens,  notamment  par  l'utilisation  de  mâts  existants  ou  par  un 
accord de "roaming" avec un autre opérateur. Pour cela, il est nécessaire de 
connaître tous les sites existants des autres opérateurs de téléphonie mobile, 
aussi  bien  dans  la  zone  à  construire  qu'en  dehors,  et  de  comparer  les 
avantages et inconvénients des uns et des autres, c'est-à-dire de procéder à 
une  pesée  globale  des  intérêts  au  sens  de  l'art.  24  let.  b  LAT  (ATF 
1A.186/2002).  Les  autorités  exposeront  leur  pondération  dans  la  motivation 
de leur décision (art. 3 al. 2 de l'Ordonnance sur l'aménagement du territoire, 
OAT; RS 700.1). 

Selon  les  recommandations  pour  la  coordination  des  procédures  de 
planification  et  d'octroi  des  autorisations  de  construire  pour  les  stations  de 
base de téléphonie mobile et de raccordement sans fil d'abonnés (antennes), 
publiées  en  janvier  2001,  un  devoir  de  coordination  existe  en  tous  les  cas 
dans un rayon d'un kilomètre autour de l'endroit choisi (cf. ATA 2A 03 58 du 
7 mai 2003). 

b)  Le  Tribunal  fédéral  a  estimé  que  l’exécution  de  la  législation  en  matière 
d’ondes  électromagnétiques,  largement  basée  sur  la  responsabilité  de 
l’opérateur  du  réseau,  n’est  pas  toujours  suffisante  si  l’on  veut  garantir 
durablement  le  respect  des  valeurs  limites  de  l’ORNI  (cf.  ATF  1A.160/2004 
du  10  mars  2005).  Il  considère  en  particulier  que  lorsque  la  puissance 
émettrice  peut  être  réglée  à  distance,  l’évaluation  du  rayonnement  non 
ionisant doit être fondée sur la puissance émettrice maximale installée ainsi 
que sur le domaine angulaire maximal réglable à distance. Dans son arrêt, le 
Tribunal  fédéral  cite  deux  options  pour  atteindre  cet  objectif:  imposer  des 
limitations  lors  de  la  construction  ou  alors  élaborer  un  système  de  contrôle 
fiable des composants électroniques et des réglages influant le rayonnement 
non ionisant.  

L’OFEV recommande de suivre la deuxième option proposée par le Tribunal 
fédéral et de la mettre en œ uvre sous la forme d’un système d’assurance de 
qualité  (ci-après:  AQ).  Le  but  de  ce  système  est  de  garantir  le  respect  des 
prescriptions  de  l’ORNI  dans  la  durée.  L’AQ  sera  pourvue  d’un  système  de 
contrôle  automatisé  comparant,  une  fois  par  jour  ouvré,  la  puissance 
émettrice  (ERP)  effectivement  réglée  et  les  directions  de  propagation  de 

 
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toutes  les  antennes  du  réseau  concerné  avec  les  valeurs  ou  les  domaines 
angulaires  autorisés.  Les  dépassements  constatés  des  valeurs  autorisées 
seront  corrigées  dans  les  24  heures  pour  autant  que  cela  puisse  se  faire à 
distance, sinon dans un délai de 5 jours ouvrés. Si le système AQ constate 
de  tels  dépassements,  un  protocole  d’erreurs  sera  automatiquement  établi. 
Tous  les  deux  mois,  ces  protocoles  seront  adressés  d’office  à  l’autorité 
d’exécution et conservés au moins une année. Pour ce qui est du contrôle, le 
système  AQ  prévoit  une  vérification  périodique  des  installations  par  un 
service de contrôle externe et indépendant et un accès illimité à la banque de 
données AQ sera offert aux autorités d’exécution.  

L’ensemble  des  opérateurs  suisses  de  téléphonie  mobile  (Swisscom, 
TDC/Sunrise  et  Orange)  se  sont  engagés  à  implanter  ce  système  au  plus 
tard  pour  le  31  décembre  2006  (cf.  ATF  1A.120/2005  du  31  mai  2006). 
Cependant,  dans  le  cas  où  un  opérateur  de  réseaux  ne  respecterait  pas 
cette  obligation,  l’évaluation  du  rayonnement  non  ionisant  se fondera  sur  la 
puissance  émettrice  maximale  installée  et  le  domaine  angulaire  maximal 
réglable  à  distance  (cf.  Circulaire  de  l’OFEV  du  16  janvier  2006  quant  à 
l’assurance de qualité aux fins de respecter les valeurs limites de l’ORNI en 
téléphonie  mobile  et 
ce  qui  concerne 
raccordements sans fils).  

les  stations  de  base  pour 

Dans  le  cas  particulier,  il  est  établi  que  la  valeur  limite  d'immission  et  la 
valeur  limite  de  l'installation  respectent  les  règles  de  l'ORNI  avec  une 
confortable  marge  de  sécurité.  Dans  la  mesure  où  aucun  indice  au  dossier 
ne laisse penser que les données techniques de l'antenne, transmises par la 
société  requérante,  contrôlées  par  le  SEn  et  soumises  à  l’AQ,  seraient 
fausses,  rien ne  justifie  d'ordonner  une expertise  sur  le  respect  des  valeurs 
limites.  Le  fait  que  les  recourants  en  tant  que  profanes  ne  soient  pas  en 
mesure  de  vérifier  par  eux-mêmes  la  justesse  des  calculs  effectués  par  les 
organes spécialisés n'est pas suffisant pour motiver une telle expertise.  

Au demeurant, même si le système AQ n’est pas encore en fonction, il faut 
constater  que  la  puissance  émettrice  maximale  installée  et  le  domaine 
angulaire  maximal  réglable  à  distance  respectent  largement  les  valeurs 
limites.  En  conséquence,  il  n’y  a  dès  lors  aucun  doute  que  l’installation  est 
conforme au droit.  

3. 

4.  a)  Comme  il  a  été  vu  précédemment,  hors  de  la  zone  à  bâtir,  l'implantation 
d'antennes de téléphonie mobile doit apparaître comme nécessaire au sens 
de  l'art.  24  LAT  à  l'issue  d'une  pondération  des  différents  intérêts  en 
présence. Dans ce cadre, il appartient à l'autorité compétente d'examiner si 
un  besoin  existe  et  s'il  ne  peut  pas  être  couvert  par  l'utilisation  d'autres 
installations.  Cette  appréciation  est  différente  de  l'examen  technique  de 

 
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l'antenne  sous  l'angle  du  respect  des  valeurs  limites.  Il  s'agit  d'une  pure 
activité d'aménagement du territoire. 

b)  En l'espèce, il faut constater que la Direction, compétente pour accorder les 
autorisations spéciales de construire hors zone à bâtir (art. 59 al. 1 LATeC), 
a procédé à la pondération requise des intérêts en présence.  

litigieuse.  Cependant,  pour  des 

Il ressort de sa décision que la clause du besoin en couverture est remplie. 
En effet, la couverture des deux voies de communications (CFF et autoroute) 
implique  un  emplacement  de  l’antenne  le  plus  près  des  utilisateurs,  afin  de 
ne  pas  entraîner  une  perte  de  communication,  ce  qui  exclut  l’utilisation 
commune  de  l’antenne  MATR  (entreprise  Falma).  Pour  ce  qui  est  de  la 
nécessité  de  l’implantation,  la  Direction  a  conclu  que  les  sites  de  TDC 
Sunrise  et  Orange  Communications  SA  seraient  susceptibles  d’accueillir 
l’installation 
relatives  aux 
redondances  de  couverture  du  réseau  UMTS  de  Swisscom  (antenne  TDC 
Sunrise),  d’impact  sur  le  paysage  (antenne  Orange  Communication)  et 
subsidiairement d’intensité du rayonnement non ionisant, la Direction estime 
que le choix de l’implantation litigieuse constitue le meilleur compromis entre 
la nécessité de couverture du réseau GSM/UMTS et la charge non ionisante 
qui  prévaut  dans  la  région  de  Matran.  Au  demeurant,  l’utilisation  du  site 
litigieux,  du  point  de  vue  des  charges  électromagnétiques  maximales 
permettra la venue d’un autre opérateur ou des CFF (GSM-R), ce qui évitera 
la construction future d’une autre antenne.  

raisons 

c) 

Il  ressort  des  considérants  qui  précèdent  que  l’installation  litigieuse  est 
imposée par sa destination, ceci, autant sous l’angle du besoin en couverture 
que du respect de l’ORNI. Partant, rien ne s’oppose désormais à sa mise en 
place.  

5. 

Les  autres  griefs  invoqués  par  les  recourants  sont  également  sans 
pertinence.  

a)  Le Tribunal administratif possède suffisamment d’éléments dans son dossier 
pour  pouvoir  statuer  en  parfaite  connaissance  de  cause,  sans  qu’une 
inspection des lieux ne soit nécessaire.  

b)  Le  grief  relevant  d’une  perte  de  la  valeur  vénale  de  la  propriété  des 
recourants  ne  peut  être  que  rejeté,  car  il  n’a  aucun  lien  avec  la  présente 
affaire,  limitée  à  la  problématique  de  la  conformité  d’une  installation  de 
téléphonie mobile à la zone agricole et aux prescriptions environnementales.  

6.  a)  Mal fondé, le recours doit être rejeté.  

 
 
 
 
 
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b)  Les frais de justice sont mis à la charge des recourants qui succombent, en 
application  de  l’art.  131  CPJA.  Pour  les  mêmes  raisons,  il  ne  leur  est  pas 
alloué d’indemnité de partie conformément à l’art. 137 al. 1 CPJA.  

c)  Dès  lors  que  la  société  intimée  a  fait  appel  aux  services  d’un  avocat  pour 
défendre  ses  intérêts  et  elle  obtient  gain  de  cause,  elle  a  droit  à  une 
indemnité de partie (art. 137 CPJA).  

206.60 Syst. AQ