# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9c5547b7-dff9-5acd-8caa-a5627008c015
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-09-28
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 28.09.2016 602 2016 24
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2016-24_2016-09-28.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2016 24
602 2016 78

Arrêt du 28 septembre 2016

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann

Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par Me Adrien 
de Steiger, avocat 

contre

PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée

C.________, intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 1er juin 2016 contre les décisions du 29 avril 2016

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Par avis publié dans la Feuille officielle (FO) du ddd, la société C.________ a mis à l'enquête 
publique, au nom de E.________, F.________ et G.________, la construction de deux immeubles 
et d’un couvert à voitures avec demande de dérogation à l’indice brut d’utilisation du sol (IBUS), 
sur l’article hhh du Registre foncier (RF) de la Commune de Prez-vers-Noréaz, au lieu-dit 
I.________.

Le 9 février 2015, A.________ et B.________, propriétaires de l’article jjj RF attenant à l'article hhh 
RF, se sont opposés à ce projet, notamment en raison de sa hauteur.

Le 19 août 2015, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) s'est déterminé sur 
l’opposition et a préavisé défavorablement le projet. 

Ce préavis défavorable a été annulé et remplacé par un avis positif le 6 janvier 2016, suite à une 
modification des plans et au dépôt d'une nouvelle fiche de requête le 29 octobre 2015.

B. Par décisions du 29 avril 2016, le Préfet du district de la Sarine a accordé le permis de 
construire requis – sous réserve du respect de certaines conditions – et rejeté l’opposition.

C. Par mémoire du 1er juin 2016, A.________ et B.________ ont recouru contre ces décisions 
préfectorales auprès du Tribunal cantonal. Ils concluent – sous suite de frais et dépens –, à titre de 
mesures provisionnelles, à l'octroi de l'effet suspensif et, sur le fond, à l'annulation des décisions 
attaquées.

A l’appui de leur recours, ils font valoir que la décision du 29 avril 2016 rejetant leur opposition 
mentionne une modification du projet. Ils soulignent cependant que celle-ci n’a pas fait l’objet 
d’une nouvelle mise à l’enquête et qu'elle ne leur a pas été communiquée, pas plus qu'à la 
commune. Selon eux, ce mode de faire consiste clairement en une violation du droit d’être 
entendu. Ils estiment que l’importance des modifications apportées au projet initial aurait nécessité 
une mise à l’enquête complémentaire en application de la législation topique, la pose de nouveaux 
gabarits, ainsi que l'établissement d'un nouveau préavis communal. 

D. Dans ses observations du 13 juin 2016, le préfet se réfère entièrement à ses décisions. Il 
constate que les recourants ne lui ont adressé aucune demande tendant à la consultation du 
dossier, de sorte que leur droit d’être entendu n'a pas été violé. Il relève que les modifications 
apportées au projet sont secondaires et qu'elles ne commandaient pas une nouvelle mise à 
l’enquête. Il ajoute que celles-ci vont en outre dans le sens des griefs soulevés par les opposants, 
les rendant ainsi, pour la plupart, sans objet.

Invité à se prononcer sur la nécessité d’une nouvelle mise à l’enquête, le SeCA s'est déterminé le 
15 juillet 2016. Il détaille les raisons pour lesquelles il parvient au constat que le nouveau projet est 
considérablement différent du projet initial, de sorte que les modifications ne peuvent pas être 
considérées comme secondaires.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant 
été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code 

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fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Les 
propriétaires voisins du projet soumis au permis de construire sont en principe directement 
touchés par la décision d'opposition dont ils étaient d'ailleurs destinataires (cf. aussi consid. 2 ci-
dessous). Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur les mérites du recours.

b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès 
ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2. Par le permis de construire, nécessaire en principe à toute construction (cf. art. 135 de la loi 
fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions; LATeC; 
RSF 710.1), l'Etat garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 al. 2 
let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait 
aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de 
construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 22 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 
10 septembre 2007 consid. 4).

Des tiers – à condition qu’ils soient touchés par le permis de construire (art. 76 CPJA) – peuvent 
s’opposer à l’octroi de celui-ci. La proximité avec l'objet du litige ne suffit pas à elle seule à 
conférer au voisin la qualité pour recourir contre l'octroi d'une autorisation de construire. Celui-ci 
doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision 
contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant 
nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée; il doit ainsi 
invoquer des dispositions du droit public des constructions susceptibles d'avoir une incidence sur 
sa situation de fait ou de droit; peu importe à cet égard que ces dispositions ne soient pas 
destinées à protéger le recourant; toutefois, de manière à endiguer l'action populaire, la seule 
poursuite d'un intérêt général et abstrait à la correcte application du droit ne suffit pas (ATF 137 II 
30 consid. 2.2.3). On admet que le recourant retire un avantage pratique à la procédure si l'issue 
favorable du recours empêche la réalisation de la construction selon les plans autorisés (ATF 
précité consid. 2.3). La jurisprudence a considéré que des voisins, situés à environ 100 mètres de 
la construction projetée, ne sont pas particulièrement atteints par ce projet s'ils ne voient pas 
depuis leur propriété la toiture qu'ils critiquent (arrêt TF 1C_338/2011 du 30 janvier 2012 consid. 3, 
publié in SJ 2012 I 422). De même, la qualité pour recourir est en principe déniée au voisin lorsque 
l'objet du litige concerne uniquement l'application de règles relatives à l'aménagement intérieur des 
constructions, puisque l'impact visuel de la construction ne serait de toute manière pas modifié 
(arrêts TF 1C_565/2012 du 23 janvier 2013 consid. 2.3, publié in SJ 2013 I 526; 1C_754/2013 du 
28 avril 2014 consid. 3.1).

Pour garantir que les tiers puissent faire valoir ces droits, la législation cantonale prévoit 
notamment la procédure de la mise à l’enquête publique et la pose de gabarits.

3. a) Plus particulièrement, aux termes de l'art. 140 al. 1, 1ère phrase, LATeC, toute demande 
de permis de construire faisant l'objet de la procédure ordinaire doit être mise à l'enquête publique, 
par insertion dans la Feuille officielle, durant quatorze jours. Selon l'art. 91 du règlement 
fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (ReLATeC; RSF 710.11), la pose des gabarits indiquant les profils de la construction 
est obligatoire. Elle doit se faire au plus tard le jour de la publication dans la Feuille officielle (al. 1). 
Les gabarits ne peuvent pas être enlevés avant l’octroi du permis de construire, à moins que 
l’autorité compétente ne l’autorise (al. 2).

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b) Il s'agit d'assurer par ce procédé que toutes les personnes potentiellement concernées 
par la requête de permis soient orientées et puissent faire valoir leur droit d'être entendues au 
sens de l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (arrêt TF 1C_478/2008 du 28 août 2009 
consid. 2.3; cf. art. 25 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). 

c) Aux termes de l'art. 97 ReLATeC, lorsqu’un projet est modifié pendant la procédure ou 
après la décision de l’autorité compétente, il est procédé à une nouvelle enquête selon les formes 
prévues à l’art. 140 LATeC et à l’art. 92 ReLATeC (al. 1). Lorsqu’il s’agit de modifications 
secondaires apportées durant la procédure, celle-ci peut suivre son cours sans nouvelle mise à 
l’enquête, dans la mesure où ces modifications ne touchent pas le droit des tiers (al. 2).

L'art. 97 ReLATeC permet d'éviter qu'une modification de moindre importance apportée au projet 
initial ne conduise à devoir reprendre une nouvelle procédure d'autorisation de construire (pour le 
droit bernois similaire: ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern, Kommentar, vol. I, 3ème éd. 
2007, n° 12 ss ad art. 32). Pour le Tribunal fédéral, cette règle répond à un souci d'économie de 
procédure et tend à éviter qu'une modification du projet de moindre importance ne conduise 
systématiquement à la reprise ab ovo de toute la procédure d'autorisation de construire. Ce n'est 
donc que dans l'hypothèse où la modification affecte le projet initial de manière importante que la 
procédure d'autorisation de construire doit être reprise à son début, comme s'il s'agissait d'un 
nouveau projet (arrêt TF 1C_394/2010 du 10 juin 2011 consid. 3.2; arrêt TC JU CST 1/2012 du 
27 avril 2012 consid. 3).

On est en présence d'une modification du projet, et non d'un nouveau projet, lorsque la 
construction demeure la même dans ses grandes lignes et garde ses éléments fondamentaux. 
L'existence d'un nouveau projet doit en revanche être admise lorsque la modification concerne des 
aspects essentiels de la construction, tels que sa reconstruction, l'emplacement, la dimension 
extérieure, le nombre d'étages ou lorsque la construction ou l'installation perd son identité en 
raison de plusieurs modifications de peu d'importance portées au projet initial (ZAUGG/LUDWIG, 
n° 12a ss ad art. 32 et la jurisprudence citée; arrêt TC FR 602 2015 123 du 23 mars 2016).

4. En l'occurrence, suite aux préavis défavorables de plusieurs services de l'Etat, l'intimée a 
modifié son projet et, respectivement, ses plans (cf. nouvelle demande de permis de construire du 
29 octobre 2015 et nouveaux plans datés du 6 octobre 2015).

Initialement, chaque bâtiment était composé de 5 niveaux, soit d'un sous-sol, d'un rez-de-
chaussée, de deux étages et d'un attique. Le dossier incluait une demande de dérogation à l’IBUS. 
Dans le cadre de son préavis négatif, le SeCA a relevé que les calculs transmis étaient erronés, 
motif pris que la route de desserte n’avait pas été déduite de la surface de terrain déterminante qui 
sert de base pour ces calculs. En raison de plusieurs préavis défavorables, dont celui du SeCA, le 
projet a été modifié en deux bâtiments composés chacun de 4 niveaux, soit d'un sous-sol, d'un 
rez-de-chaussée et de deux étages, l’IBUS ainsi obtenu devenant conforme au règlement 
communal d’urbanisme (RCU). L’attique a été supprimé et une toiture à deux pans est prévue au-
dessus du deuxième étage. En termes de volumétrie, le nouveau projet est un peu plus petit que 
le premier, mais on passe d’une toiture plate avec attique à une grande toiture à pan (cf. 
détermination du SeCA du 15 juillet 2016). 

Sur ce constat, le SeCA est d’avis que, malgré la diminution de la volumétrie globale du projet, les 
adaptations apportées – changeant considérablement l’apparence des bâtiments – ne peuvent 
être considérées comme modifications secondaires au sens de l’art. 97 al. 2 ReLATeC (cf. 
détermination du SeCA du 15 juillet 2016).

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Le Tribunal se rallie entièrement à l’avis du service spécialisé. En effet, le résultat est sensiblement 
différent par rapport au projet initial qui a largement changé d’aspect. Le service explique 
clairement pour quelles raisons il estime que les conditions de l’art. 97 al. 2 ReLATeC ne sont pas 
satisfaites, raisons qui sont parfaitement déterminantes au vu de la jurisprudence précitée. Le 
Tribunal constate non seulement que les changements ne se limitent pas uniquement à des 
adaptations de détail ou à l’intérieur des bâtiments, mais qu’ils concernent notamment une 
configuration totalement différente du toit. Cet aspect peut être déterminant pour les voisins, ce 
d’autant plus que l’intégration du projet dans le quartier doit être examinée avec une attention 
particulière selon le RCU. En effet, son article 11 – qui a trait à la zone centre village – dispose que 
"le genre, le volume, la forme des toits, les matériaux de construction et les couleurs des bâtiments 
nouveaux, transformés ou rénovés de même que leurs abords, doivent s'harmoniser avec le 
caractère dominant des bâtiments voisins" (ch. 5, 2ème paragraphe).

A cela s'ajoute que l’art. 2 al. 1 ReLATeC prévoit que le SeCA assure la coordination dans les 
domaines de l’aménagement du territoire et des constructions. Bien qu’il ne puisse pas décider 
dans les cas concrets de la nécessité d’une nouvelle mise à l’enquête, compétence qui revient au 
préfet, il lui incombe d’établir un préavis motivé à l’intention de l’autorité de décision. Il y fait la 
synthèse des préavis émis par les services et organes consultés et se prononce sur l’admissibilité 
du projet, en tenant compte du cadre légal, des différents intérêts en présence et de l’ensemble 
des circonstances du cas d’espèce (art. 2 al. 2 ReLATeC). Il va de soi que le cadre légal comporte 
également l’aspect formel de la procédure et que ce service spécialisé peut dès lors se prononcer 
dans le cadre des permis de construire et ainsi garantir l’application uniforme de la législation 
topique, en particulier de l’art. 97 al. 2 ReLATeC. En l'occurrence, sur demande du Tribunal, le 
SeCA s'est déterminé de manière circonstanciée sur la nécessité d'une nouvelle mise à l'enquête. 
Au regard de ce qui précède et, plus particulièrement, du rôle de coordination dans le domaine du 
droit des constructions qui incombe à ce service spécialisé, la Cour de céans ne voit aucune 
raison de se distancier de l'avis de celui-ci, même s'il a omis de soulever cette problématique dans 
ses préavis.

Partant, le préfet n’aurait pas dû accorder le permis sans ordonner une nouvelle mise à l’enquête, 
procédure qui permettra aux tiers intéressés de faire valoir leur droit d’être entendu. Si le préfet 
explique que les modifications apportées allaient dans le sens des recourants, il perd de vue que 
l’art. 97 ReLATeC n’est pas seulement destiné à garantir les droits des personnes qui ont déjà 
interjeté opposition, mais permet également de respecter le droit d’être entendu des tiers touchés 
par les modifications du projet.

5. Bien fondé, le recours doit être admis et les décisions litigieuses annulées.

Le dossier est renvoyé à l’autorité intimée afin qu'elle ordonne une nouvelle mise à l’enquête 
publique.

La requête tendant à l'octroi de l’effet suspensif au recours devient sans objet (602 2016 78).

6. Au vu de l'issue du litige, les frais de procédure sont mis, pour trois quarts, à la charge de 
l'intimée qui succombe, dès lors que, par le simple maintien de son projet de construction, elle 
s'oppose au recours (art. 131 et 132 al. 1 CPJA; cf. arrêt TF 1C_233/2009 du 30 septembre 2009 
consid. 3). L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais (art. 133 CPJA). L'avance de frais de 
CHF 2'000.- est restituée aux recourants. 

Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts, 
les recourants ont droit à une indemnité de partie. Au vu de la liste de frais produite par leur 
mandataire et corrigée selon le tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et 

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des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12) applicable (prise en compte 
des opérations à partir des décisions attaquées et montant des débours pour les photocopies), 
l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 1'893.30 (honoraires et débours: CHF 1'753.05; TVA 8%: 
CHF 140.25). Elle est mise pour trois quarts à la charge de l'intimée et pour un quart à la charge 
de l’Etat de Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA). 

la Cour arrête:

I. Le recours est admis. Partant, les décisions du Préfet du district de la Sarine du 29 avril 
2016 sont annulées et le dossier est renvoyé à l’autorité intimée dans le sens des 
considérants. 

II. Les frais de procédure de CHF 2'000.- sont mis, pour trois quarts, soit CHF 1'500.-, à la 
charge de l'intimée. L'avance de frais de CHF 2'000.- versée par les recourants leur est 
restituée.

III. Un montant de CHF 1'893.30 (TVA de CHF 140.25 comprise), à verser au mandataire des 
recourants à titre d'indemnité de partie, est mis pour trois quarts à la charge de l'intimée (soit 
CHF 1'420.-) et pour un quart à la charge de l'Etat de Fribourg (soit CHF 473.30).

IV. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 28 septembre 2016/JFR/vth

Président Greffière-rapporteure