# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dd2c76dc-f17b-56f0-a916-17b175efc7f8
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-05-12
**Language:** de
**Title:** Bewilligungspflicht. UVP-Pflicht. Zonenkonformität. Abstellplätze. Valet-Parking-Anlage für den Flughafen Zürich in der Industriezone einer im Einzugsgebiet liegenden Gemeinde.
**Docket/Reference:** BRGE IV Nrn. 0062-0063/2016
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRGE_IV_0062-0063_2016_374.pdf

## Full Text

BRGE IV Nrn. 0062 und 0063/2016 vom 12. Mai 2016 in BEZ 2016 Nr. 42 

Die  Baubehörde  verweigerte  die  nachträgliche  baurechtliche  Bewilligung 
für die Nutzung eines Grundstücks mit einer Fläche von rund 27000 m2 in der 
Industriezone  als  Valet-Parking-Anlage  mit  500  Parkplätzen  für  den  Flughafen 
Zürich.  

Aus den Erwägungen: 

6.  Valet-Parking  bedeutet  vorliegend,  dass  der  mit  dem  privaten 
Personenwagen  anreisende  Flugpassagier  sein  Fahrzeug  auf  einem  der 
öffentlichen  und  während  fünf  Minuten  kostenfreien  Kurzzeitparkplätze  in  der 
Drop-Off-Zone  zwischen  den  Terminals  des  Flughafens  Zürich  einem 
Mitarbeiter der Rekurrentin übergibt. Der Mitarbeiter fährt das Fahrzeug aus der 
Drop-Off-Zone  heraus  und  parkiert  es  ausserhalb  des  Flughafengeländes; 
vorliegend auf dem in rund 11 km Entfernung gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 1 
in  X.  Nach  der  Rückkehr  von  seiner  Flugreise  bzw.  nach  der  Zollkontrolle 
avisiert  der  Fluggast  die  Rekurrentin  telefonisch  und  verlangt  die  Vorfahrt 
respektive  Rückgabe  seines  Fahrzeugs,  was  wiederum  auf  dem  Gelände  des 
Flughafens Zürichs stattfindet. (…) 

9.1  Die  Rekurrentin  hält  als  erstes  dafür,  dass  die  Nutzung  des 

Baugrundstücks als Valet-Parking gar nicht baubewilligungspflichtig sei. (…) 

9.2 Die Rüge ist unzutreffend. 

können 

Gemäss Art. 22 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes (RPG) dürfen Bauten 
und  Anlagen  nur  mit  behördlicher  Bewilligung  errichtet  werden.  Die  Kantone 
können  nichts  von  der  Bewilligungspflicht  ausnehmen,  was  nach  Art. 22 RPG 
sie  den  Kreis  der 
einer  Bewilligung  bedarf.  Hingegen 
bewilligungspflichtigen  Bauten  und  Anlagen  weiter 
fassen.  Neben  den 
eigentlichen  Bauten 
im  alltagssprachlichen  Sinne  können  auch  andere 
Massnahmen  wie  etwa  blosse  Geländeveränderungen  bewilligungspflichtig 
sein.  Ob  eine  Massnahme  dem  Bewilligungsverfahren  zu  unterwerfen  ist, 
beurteilt  sich  letztlich  danach,  ob  mit  dieser  so  wichtige  räumliche  Folgen 
verbunden  sind,  dass  das  Interesse  der  Öffentlichkeit  oder  der  Nachbarn  an 
einer vorgängigen Kontrolle zu bejahen ist. Der Bewilligungspflicht unterstehen 
damit  namentlich  auch  Nutzungsänderungen,  die  nicht  mit  baulichen  Mass-
nahmen  verbunden  sind,  sofern  sie  erhebliche  Auswirkungen  zeitigen  und 
damit als raumrelevant einzustufen sind (vgl. zum Ganzen BGE 113 Ib 222 ff., 
E. 3a). 

Im kantonalen Recht sind die bewilligungspflichtigen Tatbestände in § 309 
Abs.  1  PBG  und  die  von  der  Bewilligungspflicht  befreiten  Massnahmen  in  § 1 
der  Bauverfahrensverordnung  (BVV)  aufgezählt.  Die  Befreiung  von  der 
Bewilligungspflicht  entbindet  regelmässig  nicht  davon,  die  Vorschriften  des 
materiellen Rechts einzuhalten (§ 2 Abs. 2 BVV). 

Im  Bewilligungsverfahren  ist  nicht  nur  zu  prüfen,  ob  Bauten  und  Anlagen 
bewilligungsfähig sind, sondern auch, ob eine bauliche Massnahme überhaupt 

 
 
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einer  Bewilligung  bedarf.  Im  Zweifelsfall  ist  die  Pflicht  zur  Einleitung  eines 
Bewilligungsverfahrens zu bejahen (VB.2004.00074 = BEZ 2004 Nr. 47). 

9.3  Die  Umwandlung  eines  Containerterminals  in  eine  Valet-Parking-
Anlage qualifizierte die Vorinstanz bereits gestützt auf § 309 Abs. 1 lit. b PBG in 
zutreffender  Weise  als  Nutzungsänderung  bei  Flächen,  denen  baurechtliche 
Bedeutung zukommt. Auch sollen im Sinne von § 309 Abs. 1 lit. i PBG immerhin 
500  Fahrzeugabstellplätze  geschaffen  werden.  Dass  hierfür  keine  baulichen 
Änderungen  vonnöten  sind,  spielt  für  die  Baubewilligungspflicht  keine  Rolle. 
Bezüglich  der  Auswirkungen  auf  die  Umwelt  ist  zu  bemerken,  dass  die 
Bewirtschaftung  von  500  Valet-Parking-Fahrzeugabstellplätzen  entsprechend 
dem  Geschäftsmodell  des  Valet-Parkings  mit  den  entsprechenden  Fahrzeug-
überführungen durch Mitarbeiter des Betreibers vom und zum Flughafen Zürich 
verbunden  ist.  Dabei handelt  es  sich um  vollständig  andere  Auswirkungen  auf 
die  Umwelt,  als jene, die mit dem Betrieb  eines  Containerterminals  verbunden 
sind. Im Zweifelsfall kommt der Vorinstanz ein grosser Ermessensspielraum bei 
der  Beantwortung  der  Frage  zu,  ob  ein  Baubewilligungsverfahren  einzuleiten 
ist. Die Vorinstanz hat dies vorliegend nachvollziehbarerweise bejaht. 

9.4  Unzutreffend  ist  hingegen  die  vorinstanzliche  Auffassung,  dass  das 

Bauvorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bedürfe. 

Gemäss  Ziffer  11.4  des  Anhangs  der  Verordnung  über  die  Umwelt-
verträglichkeitsprüfung (UVPV) unterliegen Parkhäuser und -plätze für mehr als 
500  Motorwagen  einer  UVP.  Die  Rekurrentin  beantragt  indes  die  Bewilligung 
von  exakt  500  Fahrzeugabstellplätzen.  Damit  unterliegt  das  Bauvorhaben 
keiner UVP. 

Hieran  ändert  nichts,  dass  auf  dem  Baugrundstück  gemäss  den 
Ausführungen  der  Vorinstanz  Platz  für  die  Bewirtschaftung  von  deutlich  mehr 
als  500  Parkplätzen  vorhanden  sei.  Bei  der  Prüfung  eines  Bauvorhabens  ist 
grundsätzlich  von  einem  rechtskonformen  Verhalten  des  Baugesuchstellers 
auszugehen,  was  vorliegend  die  nachgesuchten  500  –  und  nicht  mehr  – 
Fahrzeugabstellplätze  bedeutet.  Mit  anderem  Worten  kann  das  Bauvorhaben 
nicht deshalb einer UVP unterstellt werden, weil die Vorinstanz von vornherein 
ein 
rechtswidriges  Verhalten  durch  den  Betrieb  von  mehr  als  500 
Fahrzeugabstellplätzen unterstellt. 

Die Vorinstanz begründet die Notwendigkeit einer UVP ferner damit, dass 
eine andere Baugesuchstellerin – auf einem Grundstück in Y und damit fernab 
des  vorliegenden  –  ein  Baugesuch  für  die  Errichtung  eines  Valet-Parking-
Betriebs mit 150 Fahrzeugabstellplätzen eingegeben habe und die Anlagen bei 
gesamthafter  Betrachtung  einer  UVP  unterlägen.  Auch  diese  Auffassung  ist 
unzutreffend. Es handelt sich bei den beiden Bauvorhaben funktionell nicht um 
eine Anlage im Sinne des Umweltschutzgesetzes. Den beiden Bauvorhaben ist 
gemein, dass sie die Gemeinde X betreffen und auf den Flughafen ausgerichtet 
sind.  Namentlich  im  Lichte  der  räumlichen  Distanz  zwischen  den  beiden 
Parking-Anlagen  genügt  dies  indes  noch  nicht  für  eine  Zusammenzählung  der 
Fahrzeugabstellplätze. Der Grenzwert für die Durchführung einer UVP ist somit 
nicht erreicht. 

 
 
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10.1  Damit  steht die  zwischen  den  Parteien umstrittene  Zonenkonformität 

der nachgesuchten Nutzung im Vordergrund. 

10.2  Gemäss  Art.  16  BZO  sind  in  den  Gewerbe-  und  Industriezonen  nur 
mässig störende Betriebe zulässig. Betriebe, die unverhältnismässigen Verkehr 
auslösen, gelten als stark störend. Nach Auffassung der Vorinstanz handelt es 
sich um einen Betrieb der letzteren Kategorie. (…) 

10.5  Die  hier  zu  beurteilende  Nutzung  des  Baugrundstücks  in  der 
Industriezone  X  als  Valet-Parking-Betrieb  kann  kaum  allein  gestützt  auf  das 
Argument  versagt  werden,  dass  es  sich  infolge  der  –  von  der  Rekurrentin  in 
Bezug  auf  die  effektiven  Fahrzeugbewegungen  bestrittenen  –  ausgedehnten 
Betriebszeiten  um  eine  stark  störende  oder  um  eine  Nutzung  handle,  die 
unverhältnismässigen  Verkehr  auslöse.  Zumindest  insoweit  plausibel  sind  die 
Ausführungen  der  Rekurrentin,  als  dass  Valet-Parking-Fahrzeuge  regelmässig 
für  mehrere  Tage  parkiert  werden;  anders  würde  das  Geschäftsmodell  kaum 
Sinn  machen.  Mit  den  bei  einem  Tankstellenshop  auftretenden  Fahrzeug-
frequenzen ist dies nicht vergleichbar. Andererseits bleibt auf Grund der Akten 
sowie  der  Erläuterungen  auf  der  Homepage  zumindest  fraglich,  wie  das 
geschilderte  Geschäftsmodell  angesichts  der  Fahrzeugübergabezeiten  von 
04.30  bis  23.30  Uhr  am  Flughafen  Zürich  –  in  legaler  Weise  –  dergestalt 
funktionieren soll, dass Zu- und Wegfahrten von Valet-Parking-Fahrzeugen auf 
das Grundstück in X nur gerade zwischen 09.00 Uhr und 15.00 Uhr stattfinden. 
Die  Frage  kann  indes  ebenso  offenbleiben  wie  die  von  der  Rekurrentin 
verlangte  akzessorische  Prüfung  von  Art.  16  BZO  auf  die  Vereinbarkeit  mit 
übergeordnetem Recht. Dies, weil die Vorinstanz die Nutzung aus nachfolgend 
gezeigtem anderem Grunde zu Recht verweigert hat. 

11.1  Ein  einzelner  Abstellplatz  wie  auch  eine  ganze  Parkierungsanlage 
erfüllt  in  aller  Regel  keinen  Selbstzweck,  sondern  hat  dienende  Funktion.  Die 
Beurteilung  der  Zonenkonformität  eines  Abstellplatzes  oder  einer  ganzen 
Parkierungsanlage ist also grundsätzlich mit derjenigen der zugehörigen Baute 
oder  Anlage  verknüpft.  Solange  die  Hauptbaute  in  der  Zone,  in  welcher 
zugehörige Abstellplätze erstellt werden sollen, zonenkonform ist, sind es auch 
die entsprechenden Parkplätze (VB.2008.00188, E. 2 = RB 2008 Nr. 65 = BEZ 
2008  Nr.  47).  Eine  selbständige  Beurteilung  der  Zonenkonformität  einer 
Parkierungsanlage  ist  nur  dort  angezeigt,  wo  die  Parkierungsanlage  –  ohne 
einen  Zusammenhang  im  genannten  Sinn  aufzuweisen  –  gewerblich  genutzt 
wird  (grundlegend  VB  2/1985  =  BEZ  1985  Nr.  21  = RB  1985  Nr.  85;  VGr,  23. 
November  2011,  VB.2011.00432  vom  betreffend  eine  Parkierungsanlage  für 
den  Spitalbetrieb  Männedorf;  Christoph  Fritzsche/Peter  Bösch/Thomas  Wipf, 
Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., 2011, Bd. 2, S. 776). 

11.2 Die Parkierungsanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 in X richtet sich 
(…) faktisch ausschliesslich an Flugreisende, welche den Flughafen Zürich mit 
ihrem  privaten  Fahrzeug  aufsuchen  und  dort  zu  parkieren  beabsichtigen.  (…) 
Die zugehörige Grundnutzung der Parkierungsanlage ist der Flughafen Zürich. 
Die hier fragliche Parkierungsanlage würde ohne den Flughafen Zürich – denkt 
man  sich  diesen  hypothetisch  weg  –  mangels  entsprechender  Parkierungs-
bedürfnisse  von  Flugreisenden  gar  nicht  existieren.  Der  Flughafen  Zürich  ist 

 
 
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damit  klarerweise  die  Baute  bzw.  Anlage,  mit  der  die  Parkierungsanlage 
annexweise  verknüpft  ist  respektive  einen  Zusammenhang  im  Sinne  der 
erwähnten  Rechtsprechung  aufweist.  Hieran  ändert  nichts,  dass  die 
Parkierungsanlage  gewerblich  genutzt  wird,  indem  sie  namentlich  mit  einem 
Valet-Service vom bzw. zum Flughafen Zürich in Kloten verbunden ist. Vielmehr 
dokumentiert  dieser  Umstand  gerade  den  reinen  Annex-Charakter  der 
Parkierungsanlage  zum  Flughafen.  Eine  selbständige  Beurteilung ihrer Zonen-
konformität wäre wie erwähnt auch bei wie vorliegend gewerblicher Nutzung nur 
dann  angezeigt,  wenn  der  genannte  Zusammenhang  zur  zugehörigen 
Grundnutzung  –  dem  Flughafen Zürich  –  fehlte.  Dies  wäre  beispielsweise  der 
Fall,  ginge  es  vorliegend  um  ein  normales,  gewerblich  betriebenes  Parkhaus, 
welches  direkt  auf  dem  Baugrundstück  Kat.-Nr.  1  in  X  allgemeinzugänglich 
wäre,  so  dass  es  sich  um  eine  Parkierungsanlage  in  bzw.  für  X  –  und  eben 
nicht  um  eine  ausgelagerte  Parkierungsanlage  des  Flughafens  Zürich  – 
handelte. Nur diesfalls käme der Parkierungsanlage unabhängig vom Flughafen 
Zürich  ein  Selbstzweck  zu,  welcher  eine  selbständige  Beurteilung  ihrer 
Zonenkonformität  geböte.  Auch  kann  es  nicht  darauf  ankommen,  dass  die 
Betreiberin  der  Parkierungsanlage  mit  der  Betreiberin  des  Flughafens  nicht 
identisch  ist.  Entscheidend  ist  einzig  die  dienende  Funktion  der  Parkierungs-
anlage  zuhanden  der  Hauptbaute.  Die  dem  Flughafen  Zürich  dienende 
Parkierungsanlage  in  der  Industriezone  X  ohne  zugehörige  Grundnutzung  in 
dieser  Zone  wäre  nur  dann  zulässig,  wenn  die  Grundnutzung  selbst  in  der 
Industriezone X auch zulässig wäre. Dies – der Betrieb eines Landesflughafens 
in  einer  kommunalen  Industriezone  –  ist  selbstredend  ausgeschlossen.  Die 
Auffassung  der  Rekurrentin  hingegen  würde  darauf  hinauslaufen,  dass  die 
Industriezone in X zum Erschliessungsbereich des Flughafens Zürich in Kloten 
würde  (vgl.  zu  einem  ähnlichen  Fall  bereits  BRKE  III  Nr.  160/1980  vom 
19. November  1980,  wo  es  um  die  Erweiterung  einer  Parkierungsanlage  in 
einer  Wohnzone  ging,  welche  angeblich  unzureichende  Parkierungs-
möglichkeiten  in  der  Zentrumszone  respektive  beim  nahe  gelegenen  Bahnhof 
zu ergänzen vorgab. Die Baurekurskommission III hielt dies für unzulässig, hob 
die  Baubewilligung  aus  besagten  Gründen  auf  und  führte  aus,  es  würde  «den 
der Bauordnung zugrunde liegenden planerischen Grundsätzen widersprechen, 
wenn  ein  Parkplatz,  der  den  Bedürfnissen  von  Zonen  mit  grösserer  Be-
triebsamkeit  dient,  in  einer  Zone  mit  strengeren  Immissionsbeschränkungen 
erstellt würde».). 

11.3 Zusammengefasst hat die Vorinstanz die Zonenkonformität zu Recht 

verneint und die Baubewilligung entsprechend verweigert. 

11.4 Ergänzend ist zu bemerken, dass sich aus der von der Rekurrentin 1 
angerufenen Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung [BV]) kein Recht 
auf eine zonenwidrige Nutzung ableiten lässt. Ebenso wenig besteht im Übrigen 
ein öffentliches Interesse am Betrieb einer Parkierungsanlage für den Flughafen 
Zürich in der Industriezone in X. Das öffentliche Interesse lässt sich nicht damit 
begründen,  dass  stets  eine  Nachfrage  von  Flugreisenden  bestehen  wird, 
welche möglichst günstig  – sprich: möglichst günstiger als in den Parkhäusern 
des  Flughafens  Zürich  –  zu  parkieren  wünschen  (exakt  hierauf  ist  das 
Geschäftsmodell  ausgerichtet).  Abgesehen  davon,  dass  ein  öffentliches 
Interesse  nicht  von  der  Einhaltung  der  Zonenkonformität  entbinden  würde, 

 
 
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besteht gegenteilig gerade ein eminentes öffentliches Interesse daran, dass die 
Ausbreitung  von  Parkierungsanlagen  wie  der  vorliegenden  in  den  Gemeinden 
rund  um  den  Flughafen  Zürich  vermieden  wird.  Parkplätze,  welche  dem 
Flughafen  Zürich  dienen,  werden 
in  einem  Plangenehmigungsverfahren 
(LFG)  mit  Umwelt-
gemäss  dem  Bundesgesetz  über  die  Luftfahrt 
verträglichkeitsprüfung durch das Bundesamt für Zivilluftfahrt bewilligt. Diese in 
einem  Kontingent  enthaltenen  Parkplätze  sind,  um  die  Auswirkungen  auf  die 
Umwelt  zu  minimieren,  mit  strengen  Auflagen  (Modal-Split-Ziele,  Auflagen 
betreffend  Parkplatzbewirtschaftung,  Beschränkung  der  Anzahl  Parkplätze) 
belastet.  Parkierungsanlagen  wie  die  vorliegende  bedienen  sich  wie  erwähnt 
einer  zonenfremden  Grundnutzung  bzw.  Baute  (Flughafen  Zürich),  welche  als 
solche  dem  Plangenehmigungsverfahren  gemäss  LFG  unterliegt.  Aufgrund 
ihrer  Lage  unmittelbar  ausserhalb  des  Flughafenperimeters  wollen  sie  für  sich 
selbst aber in Anspruch nehmen, diesen Vorschriften nicht genügen zu müssen, 
sondern  nur  deutlich  weniger  strengen  Bestimmungen  wie  vorliegend  Art. 16 
BZO.  Etwas  überspitzt  formuliert  handelt  sich  um  eine  Art  rechtlichen 
«Trittbrettfahrens». Exakt derlei entgegenzuwirken ist unter anderem Zweck der 
vorstehend  dargelegten  Rechtsprechung,  wonach  die  Beurteilung  der 
Zonenkonformität  eines  Abstellplatzes  oder  einer  ganzen  Parkierungsanlage 
grundsätzlich  mit  derjenigen  der  zugehörigen  Baute  oder  Anlage  verknüpft  ist. 
Letztlich  wären  sämtliche  Bemühungen  zur  Erhöhung  des  Anteils  mit  dem 
öffentlichen  Verkehr  anreisender  Flugpassagiere  an  den  Flughafen  Zürich 
(Modal-Split),  ja  gar  sämtliche  aus  dem  Plangenehmigungsverfahren  gemäss 
LFG  resultierenden  umweltschutzrechtlichen  Beschränkungen  sinnlos,  wenn 
gleichzeitig  naheliegende  Industrie-  und  Gewerbeflächen  ausserhalb  des 
eigentlichen  Flughafenperimeters  als  ausgelagerte  Flughafenparkplätze  mit 
Valet-Service  von  und  zum  Flughafen  verwendet  werden  könnten. Gerade  zur 
Verhinderung  einer  solchen  Entwicklung 
respektive  Eindämmung  des 
entstehenden  Verkehrs  schlägt  der  Sachplan  Infrastruktur  der  Luftfahrt  bzw. 
für 
das  Objektblatt 
Parkierungsanlagen ausserhalb  des  eigentlichen  Flughafenperimeters, die  von 
Dritten  als  Parkplätze  für  Flugpassagiere  angeboten  werden,  eine  restriktive 
Bewilligungspraxis  sowie  Bewirtschaftungsauflagen  mit  entsprechenden  Vor-
gaben  im  kantonalen  Richtplan  vor  (Kapitel  11,  Landseitiger  Verkehrs-
anschluss, am Ende).  

für  den  Flughafen  Zürich  dem  Kanton  Zürich