# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 27dfc912-90be-5b67-bc9e-4156827d10f5
**Source:** Schwyz (SZ)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-03-29
**Language:** de
**Title:** Schwyz Verwaltungsgericht 3. Kammer 29.03.2021 III 2020 197
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SZ_Verwaltungsgericht/SZ_VG_001_III-2020-197_2021-03-29.pdf

## Full Text

Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz
Kammer III

III 2020 197

Entscheid vom 29. März 2021 

Besetzung lic.iur. Achilles Humbel, Präsident
lic.iur. Karl Gasser, Richter
Irene Thalmann, Richterin
MLaw Manuel Gamma, Gerichtsschreiber

Parteien A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin lic.iur. B.________, 

gegen

1. Gemeinderat Freienbach, Unterdorfstrasse 9, Postfach 140, 
8808 Pfäffikon,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. C.________,

2. Amt für Raumentwicklung ARE, Bahnhofstrasse 14, 
Postfach 1186, 6431 Schwyz,

3. Gewässerkommission Bezirk Höfe, Bahnhofstrasse 4, 
8832 Wollerau,

4. Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, 
Postfach 1260, 6431 Schwyz,
Vorinstanzen,

5. Gemeinde Freienbach, handelnd durch den Gemeinderat Frei-
enbach, Unterdorfstrasse 9, Postfach 140, 8808 Pfäffikon,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. C.________,

6. Schweizerische Bundesbahnen SBB, Hilfikerstrasse 1, 
3000 Bern 65 SBB,

7. Schweizerische Südostbahn AG, Bahnhofplatz 1a, 

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9001 St. Gallen,
8. D.________,

Beigeladene,

Gegenstand Planungs- und Baurecht (Baubewilligung: Ausbau Fussweg 
zu Fuss-/Radweg)

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Sachverhalt:

A. Am 14. Februar 2019 (Posteingang) reichte die Gemeinde Freienbach ein 
Baugesuch (in: Vi-act. III-01/8) für das Projekt Optimierung E.________ (Weg) 
Abschnitt III (F.________-strasse bis G.________ [Bach]) ein, welches im Amts-
blatt Nr. __ vom ______ 2019 (S. __) publiziert und öffentlich aufgelegt wurde. 
Dagegen erhob A.________ am 14. März 2019 Einsprache (in: Vi-act. III-01/11). 

B. Mit Gesamtentscheid vom 7. Februar 2020 (Vi-act. III-01/2) erteilte das 
ARE die kantonale Baubewilligung für das Baugesuch im Sinne der Erwägungen 
und unter Auflagen und Nebenbestimmungen (Disp.-Ziff. 1). Die eisenbahnrecht-
lichen Zustimmungen der SBB vom 11. März 2019 und der SOB vom 22. März 
2019 einerseits und die Bewilligungen des Bezirks Höfe vom 15. März 2019 und 
vom 11. Oktober 2019 wurden der Gemeinde zur Eröffnung an die Bauherrschaft 
zugestellt und samt den gestellten Bedingungen und Auflagen zum integrieren-
den Bestandteil des Gesamtentscheides erklärt (Disp.-Ziff. 2). Auf die Einsprache 
des A.________ wurde aus kantonaler Sicht nicht eingetreten (Disp.-Ziff. 3). 

Mit Beschluss (GRB) Nr. 59 vom 27. Februar 2020 erteilte der Gemeinderat die 
Baubewilligung wie folgt (Vi-act. III-01/1):

1. Auf die Einsprache des A.________ wird nicht eingetreten.

2. Die Bewilligung für Optimierung E.________ (F.________-strasse - 
G.________), KTN __01, __02, __03, __04 und __05, E.________, 
H.________ (Ort), wird erteilt.

3. Für die Unterschreitung des Gewässerabstands wird eine Ausnahmebewilli-
gung erteilt. 

4.-5. (Einladung Tiefbauamt und Umweltschutzfachstelle, Umsetzungsvarianten 
zu prüfen). 

6.-11. (Auflagen, Bedingungen und Vorbehalte; Hinweis bzgl. Missachtung der 
Bauvorschriften; Eröffnung Gesamtentscheid inkl. Zustimmung SBB, SOB 
und Bezirk Höfe sowie Bericht I.________). 

12.-14.  (Gebühren; Rechtsmittelbelehrung; Zufertigung). 

C. Gegen diesen GRB erhob der A.________ mit Eingabe vom 30. März 2020 
Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat des Kantons Schwyz mit den fol-
genden Anträgen (Vi-act. I-01):

1. Es sei die Beschwerde gutzuheissen und der Beschluss der Gemeinde Frei-
enbach vom 27. Februar 2020 betreffend Baugesuch Nr. 2019-0019 (7.15.4) 
inkl. kantonalem Gesamtentscheid vom 7. Februar 2020 (2019-0019 bzw. 
B2019-0213) und den Beschlüssen der Gewässerkommission Bezirk Höfe 
vom 11. Oktober 2019 und 15. März 2019 gesamthaft aufzuheben.

2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich MwSt. zu Lasten der 
Beschwerdegegnerin.

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D. Mit Beschluss (RRB) Nr. 747/2020 vom 20. Oktober 2020 entschied der 
Regierungsrat wie folgt (Bf-act. 1):

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 

2. Die Verfahrenskosten (inklusive Kanzleikosten) im Betrag von Fr. 1500.-- 
werden dem Beschwerdeführer auferlegt (…). 

3. Der Beschwerdeführer hat der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz 1 
gemeinsam eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 800 zu bezahlen.

4.-6. (Rechtsmittelbelehrung; Zustellung; Zustellung elektronisch). 

E. Gegen diesen RRB (Versand am 27.10.2020) lässt der A.________ mit 
Eingabe vom 17. November 2020 (Postaufgabe am gleichen Tag) fristgerecht 
Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz erheben mit den fol-
genden Anträgen: 

1. Es sei die Beschwerde gutzuheissen und der Beschluss der Regierung des 
Kt. Schwyz vom 20. Oktober 2020 (RRB 747/2020) vollumfänglich aufzuhe-
ben.

2. Es seien der Beschluss der Gemeinde Freienbach vom 27. Februar 2020 
betreffend Baugesuch Nr. 2019-0019 (7.15.4) inkl. kantonalem Gesamtent-
scheid vom 7. Februar 2020 (2019-0213) und den Beschlüssen der Gewäs-
serkommission Bezirk Höfe vom 11. Oktober 2019 und 15. März 2019 ge-
samthaft aufzuheben. 

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner.

F. Das Sicherheitsdepartement beantragt mit Eingabe vom 23. November 
2020 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten des Beschwer-
deführers, soweit darauf einzutreten sei. Das ARE stellt am 30. November 2020 
den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit überhaupt auf sie eingetre-
ten werde, und erklärt unter Verweis auf seine Vernehmlassung im vorinstanzli-
chen Verfahren vom 6. April 2020 und die kantonale Baubewilligung seinen Ver-
zicht auf die Einreichung einer umfangreichen Vernehmlassung. Mit Vernehm-
lassung vom 10. Dezember 2020 beantragt der Gemeinderat, die Beschwerde 
sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Be-
schwerdeführers. Replicando lässt der Beschwerdeführer am 15. Februar 2021 
am Antrag auf Gutheissung der Beschwerde festhalten. 

Die übrigen Verfahrensbeteiligten liessen sich nicht mehr vernehmen. 

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

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1.1.1 Der E.________ führt in seiner heutigen Ausgestaltung von Ost nach West 
ab der gemeindeeigenen F.________-strasse (KTN __06) zunächst über eine 
rund 3.5 Höhenmeter (gemessen in: https://maps.geo.admin) ansteigende, ca. 
40 m lange Rampe und erstreckt sich in der Folge weiter südlich des Bahntras-
ses der SBB/SOB entlang bis zur Verzweigung J.________-strasse (KTN __07) / 
K.________-strasse (KTN __08) und von da aus, das Bahntrasse der SOB que-
rend, weiter in Richtung (Nord-)Westen entlang des SBB-Trasses. Im vorliegend 
interessierenden Bereich G.________ bis F.________-strasse (West-Ost-
Ausdehnung) weist der asphaltierte Fussweg eine durchschnittliche Breite von 
1.8 m auf und führt gemäss den Feststellungen der Vorinstanz über die Grunds-
tücke KTN __01, __02, __03, __04 und __05, alle Freienbach (vgl. angefochte-
ner RRB Sachverhalt lit. A; WebGIS Kanton Schwyz). Der E.________ wird im 
kommunalen Richtplan der Gemeinde Freienbach (vom Regierungsrat geneh-
migt mit RRB Nr. 524 vom 20.8.2019) als kommunaler Fussweg (orange ausge-
zogene Linie [gemäss Legende: "Ausgangslage", vgl. kommunaler Richtplantext 
Ziff. 4.3.1 und 4.3-A) als auch als kommunale Radroute (türkis gestrichelte Linie 
[gemäss Legende: "Richtplaninhalt", vgl. kommunaler Richtplantext Ziff. 4.3.2 
und 4.3-B) geführt (Richtplantext und -karte abrufbar unter www.ortsplanung.ch -
> Freienbach SZ -> Richtplan -> Verkehr; vgl. Vi-act. I-01/Beilage 3 f.). In den Be-
richten und Plänen zum kantonalen Radroutenkonzept (abrufbar unter htt-
ps://www.sz.ch/mobilitaet-verkehr/tiefbauamt/langsamverkehr/kantonales-
radroutenkonzept/bericht-und-plaene.html/72-512-450-447-3570-3568-3565) ist 
der E.________ - soweit ersichtlich - nicht verzeichnet.

1.1.2 Das eingereichte Baugesuch beabsichtigt gemäss der Projektbezeichnung 
die "Optimierung E.________ Abschnitt III (F.________-strasse bis 
G.________)" auf den Grundstücken KTN __01 (SBB; übriges Gemeindegebiet), 
__02 (Gemeinde Freienbach; übriges Gemeindegebiet), __03 (D.________; 
Landwirtschaftszone und Reservegebiet [östlicher Teil]), __04 (Gemeinde Frei-
enbach; Landwirtschaftszone [Gewässer]) und __05 (SOB; übriges Gemeinde-
gebiet) (vgl. rechtskräftiger Zonenplan der Gemeinde Freienbach [vom Regie-
rungsrat genehmigt mit RRB Nr. 557 vom 29.3.1994, RRB Nr. 152 vom 1.2.2000 
und RRB Nr. 346 vom 13.3.2001; letztmals nachträglich ergänzt mit RRB 
Nr. 327/2020 vom 12.5.2020]; WebGIS Kanton Schwyz und die darin abrufbaren 
ÖREB-Kataster-Auszüge; GRB Nr. 59 vom 27.2.2020 und angefochtener RRB 
Sachverhalt, je lit. A; Technischer Bericht vom 25.10.2017 S. 3 unten [in: Vi-act. 
III-01/B8]). Auf diesem Abschnitt III ist im Wesentlichen vorgesehen, den beste-
henden Fussweg auf 2.50 m zu verbreitern. Der gesamte Weg soll asphaltiert 
und über die Schulter in das südlich angrenzende Landwirtschaftsland bzw. den 
Entwässerungsgraben entwässert werden. Es soll mittels der neu vorgesehenen 

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Beleuchtung sowie durch "ökologische und ästhetische Anpassungen" eine Auf-
wertung erfolgen. Die drei Gewässerdurchlässe (G.________, Entwässerungs-
graben und L.________ [Bach]) sollen ebenfalls um das Mass der Verbreiterung 
des E.________ (d.h. in der Nord-Süd-Ausdehnung) verlängert und seitlich durch 
einen Handlauf gesichert werden. Eventuell sollen zudem die Eisenbahnschwel-
len durch ein Stützsystem BafixS ersetzt werden (vgl. zum Ganzen GRB Nr. 59 
vom 27.2.2020 Sachverhalt lit. A; Technischer Bericht vom 25.10.2017 S. 1 ff.; 
Plan-Nr. TLF15.5202-101a Ober-flächenplan Situation 1:200, Längenprofile 
1:500, Normalprofile 1:50, vom 25.10.2017 [in: Vi-act. III-01/B8]). 

Nicht mehr zum vorliegenden Projekt gehört dagegen die ursprünglich angedach-
te Abflachung der ca. 40 m langen Rampe (vgl. Erw. 1.1) zur F.________-
strasse. Der entsprechende östlichste Abschnitt des E.________ ist vom Projekt 
ausgenommen (vgl. Plan-Nr. TLF15.5202-101a Oberflächenplan Situation 1:200, 
Längenprofile 1:500, Normalprofile 1:50, vom 25.10.2017; GRB Nr. 59 vom 
27.2.2020 lit. A; Technischer Bericht vom 25.10.2017 S. 1).

1.2 Der Gemeinderat trat mit dem GRB Nr. 59 vom 27. Februar 2020, d.h. der 
Baubewilligung, auf die Einsprache des Beschwerdeführers nicht ein mit der Be-
gründung der fehlenden Legitimation. Es handle sich vorliegend um ein Bauge-
such. Betroffen sei das Baubewilligungsverfahren und keine Nutzungsplanung. 
Sinngemäss komme dem Beschwerdeführer im vorliegenden Fall gestützt auf 
Bundes- und kantonales Recht weder die ideelle noch die egoistische Verbands-
beschwerdeberechtigung zu (S. 7 f. Ziff. 10.2 ff.). 

1.3 Der Regierungsrat erwog im angefochtenen RRB Nr. 747/2020 vom 
20. Oktober 2020 im Wesentlichen, der Beschwerdeführer sei zur verfahrens-
rechtlichen Frage, ob die Vorinstanzen zu Recht nicht auf seine Einsprache ein-
getreten seien, zur Verwaltungsbeschwerde legitimiert (Erw. 2). Beim Beschwer-
deführer handle es sich um einen Verein. Wie der Regierungsrat bereits in frühe-
ren Verfahren festgestellt habe, fehle es ihm gemäss Statuten an einer gesamts-
chweizerischen Tätigkeit. Ein Einsprache- bzw. Beschwerderecht könne er daher 
weder aus Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG; 
SR 814.01) vom 7. Oktober 1983 noch aus Art. 12 Abs. 1 lit. b des Bundesgeset-
zes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) vom 1. Juli 1966 ableiten. 
Auch könne er sich nicht gestützt auf die egoistische Verbandsbeschwerde legi-
timieren. Sodann mache der Beschwerdeführer nicht geltend, mehr als die All-
gemeinheit bzw. wie ein Privater vom Bauvorhaben betroffen zu sein (Erw. 2.2). 
Im Baubewilligungsverfahren ergebe sich aus dem kantonalen Recht keine Ein-
sprachebefugnis von Natur- und Heimatschutzverbänden; § 11 Abs. 4 des Pla-
nungs- und Baugesetzes (PBG; SRSZ 400.100) vom 14. Mai 1987 sei nur auf 

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das Nutzungsplanverfahren anwendbar (Erw. 2.4). Abgesehen von der Legitima-
tion zur Überprüfung des formellen Nichteintretensentscheids stehe dem Be-
schwerdeführer gemäss dem kantonalen Recht somit keine Legitimation zur 
Rechtsmittelerhebung gegen ein konkretes Bauvorhaben bzw. in der Sache 
selbst zu (Erw. 3).

In analoger Anwendung der bundesgerichtlich entwickelten Star-Praxis könne 
dem Beschwerdeführer (jedoch) eine beschränkte Legitimation zur rein verfah-
rensrechtlichen Frage, ob für das Bauprojekt ausserhalb der Bauzone ein Nut-
zungsplanverfahren notwendig gewesen wäre, zugerechnet werden. Die Über-
prüfung beschränke sich auf Verstösse gegen Verfahrensgarantien, welche einer 
Rechtsverweigerung gleichkämen. Nicht einzutreten sei auf die diversen materi-
ellen Rügen des Beschwerdeführers, soweit diese auf eine inhaltliche Beurtei-
lung der Streitsache abzielen würden. Vor dem Hintergrund des Anspruchs auf 
rechtliches Gehör sei namentlich zu prüfen, ob für das gewählte Verfahren eine 
nachvollziehbare Begründung vorliege, welche nicht offensichtlich unrichtig sei 
oder auf einer Rechtsverletzung beruhe (Erw. 3.3). 

Das ARE habe (Erw. 5.1) mit Gesamtentscheid vom 7. Februar 2020 festgehal-
ten, der E.________ sei eine bedeutende Verbindung zum Langsamverkehr zwi-
schen den Ortsteilen Freienbach und dem Unterdorf von H.________, stelle eine 
direkte Verbindung zwischen dem Bahnhof H.________ und den Bahnstationen 
Freienbach SBB und Freienbach SOB dar und bestehe in der heutigen Linien-
führung zumindest seit 1960. Der Wegausbau diene einer sicheren und bedarfs-
gerechten Nutzung, entspreche einem öffentlichen Bedürfnis und sei aus objekti-
ven Gründen auf den geplanten Standort angewiesen. Der Projektperimeter tan-
giere weder Bundesinventare noch kantonale Schutzgebiete; kommunale 
Schutzgebiete seien im Zonenplan sowie im Landwirtschafts- und Schutzzonen-
plan keine verzeichnet. Festzuhalten sei, dass das Vorhaben auch als teilweise 
Änderung i.S.v. Art. 24c des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumpla-
nungsgesetz, RPG; SR 700) vom 22. Juni 1979 beurteilt werden könnte; die Ver-
breiterung des altrechtlichen Wegs von durchschnittlich 1.80 m auf 2.50 m könne 
als untergeordnete Änderung der bestehenden Weganlage beurteilt werden. 

Aus der Begründung des ARE gehe nachvollziehbar hervor, dass der geplante 
Ausbau des bestehenden E.________ weder durch seine Ausmasse noch seine 
Natur bedeutende Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung haben 
werde und folglich «mittels Ausnahmebewilligung beurteilt» werden könne. Zu 
diesem Ergebnis führe auch die analoge Anwendung von § 14 des Strassenge-
setzes (StraG; SRSZ 442.110) vom 15. September 1999, wonach Strassen aus-
serhalb der Bauzonen mit Zustimmung des kantonalen Amtes im Projektgeneh-

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migungsverfahren, das dabei eine Ausnahme von der Planungspflicht darstelle, 
erneuert und ausgebaut oder mit baulichen Verkehrsanordnungen ergänzt wer-
den können, wenn dies mit den wichtigen Raumplanungsanliegen vereinbar sei 
(Erw. 5.2). 

Das Landwirtschaftsgrundstück KTN __03 zwischen dem E.________ und der 
M.________- bzw. N.________-strasse sei im bundesrechtlichen Sachplan 
Fruchtfolgeflächen erfasst. Aufgrund der nördlich verlaufenden Gleisanlage wer-
de für die Verbreiterung des E.________ zwingend Land vom südlich angren-
zenden Landwirtschaftsgrundstück KTN __03 benötigt. Gleiches würde gelten, 
wollte man alternativ einen sicheren und folglich eigenständigen Radweg am be-
stehenden Standort entlang der M.________- bzw. N.________-strasse, südlich 
an KTN __03 angrenzend, errichten. Der E.________ verlaufe leicht erhöht zum 
Landwirtschaftsgrundstück, weshalb die benötigte, entlang der Wegschultern ver-
laufende Grundstücksfläche bereits heute nur beschränkt landwirtschaftlich nutz-
bar sei. Die benötigte Landfläche von gesamthaft maximal 6 Aren erweise sich 
im Vergleich zur gesamten kantonal inventarisierten Fruchtfolgefläche von 3'575 
ha als verhältnismässig marginal; hieraus resultiere kein gewichtiges Planungs-
bedürfnis. Eine Stellungnahme des Amtes für Landwirtschaft benötige das Bau-
vorhaben nicht (Erw. 5.4). 

Nicht einzugehen sei auf die weiteren beschwerdeführerischen Rügen, soweit 
diese letztlich auf eine Überprüfung des Baugesuches in der Sache abzielen 
würden, wozu der Beschwerdeführer nicht legitimiert sei. Dies betreffe nament-
lich den zu verschiebenden Entwässerungsgraben und dessen "(fehlende) Ei-
genschaft" als national geschütztes Biotop oder die Nähe zum Naturschutzgebiet 
O.________. Das ARE habe im Übrigen diverse Auflagen bzgl. Umweltschutz 
sowie zum Natur- und Landschaftsschutz gemacht und habe sich schlüssig zur 
Standortgebundenheit geäussert (Erw. 5.5).

1.4 Der Beschwerdeführer lässt vor Verwaltungsgericht u.a. vortragen, der Re-
gierungsrat habe die Legitimation zur Beschwerde aufgrund des Anspruchs auf 
rechtliches Gehör im Rahmen der Überprüfung der Frage, ob das gewählte Ver-
fahren, namentlich Baubewilligungsverfahren statt Nutzungsplanverfahren, kor-
rekt sei, anerkannt (S. 2 unten Ziff. 2). Im Ergebnis habe der Regierungsrat aber 
falsch entschieden. Es hätte ein Nutzungsplanverfahren durchgeführt werden 
müssen, bevor ein konkretes Bauprojekt hätte aufgelegt werden können (S. 3 
Ziff. 3). Im Übrigen erachtet der Beschwerdeführer seine Beschwerdelegitimation 
nicht nur gestützt auf die regierungsrätliche Begründung als gegeben, sondern 
auch aus dem Umstand, dass er in Bezug auf Nutzungsplanungen generell zur 
Einsprache legitimiert sei (S. 3 Rz. 5). Seine Einspracheberechtigung gestützt 

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auf §§ 11 Abs. 4, 25 Abs. 3 und 26 Abs. 2 PBG in Nutzungsplanverfahren dürfe 
inzwischen unbestritten sein. Sodann stütze er sich auf § 37 des Verwaltungs-
rechtspflegegesetzes (VRP; SRSZ 234.110) vom 6. Juni 1974 - namentlich keine 
Möglichkeit zur Teilnahme am Verfahren - für den Fall, dass sein Einsprache-
recht "durch die falsche Verfahrenswahl torpediert" werde (S. 3 Rz. 5).

2.1.1 Ist eine Vorinstanz (in diesem Fall der Gemeinderat) auf ein Rechtsmittel 
nicht eingetreten, so hat die Rechtsmittelinstanz grundsätzlich nur zu prüfen, ob 
der Nichteintretensentscheid zu Unrecht erfolgt ist. Bejaht sie diese Frage, so 
hebt sie den Nichteintretensentscheid auf und weist die Akten an die Vorinstanz 
zurück, damit diese hinsichtlich dieses Rechtsmittels einen Sachentscheid trifft 
(VGE III 2019 52 vom 29.8.2019 Erw. 1.3.2; VGE III 2015 98 vom 26.8.2015 
Erw. 1.3.1; VGE II 2012 108 vom 24.10.2012 Erw. 2.1). 

Von dieser Praxis weicht die Rechtsmittelbehörde praxisgemäss in bestimmten 
Fällen (vor allem aus verfahrensökonomischen Gründen) ab, beispielsweise 
wenn die Vorinstanz in einem ausführlichen obiter dictum eine materielle Beurtei-
lung vorgenommen hatte (und eine entsprechende Rückweisung einem formalis-
tischen Leerlauf gleichgekommen wäre), oder wenn es um einen zweiten Rechts-
gang in der gleichen Sache ging (vgl. VGE III 2019 52 vom 29.8.2019 Erw. 1.3.2 
m.H.a. VGE III 2010 192 vom 14.4.2011 Erw. 2.1.2 m.V.a. VGE III 2010 202+203 
vom 21.12.2010 Erw. 2; VGE 403/96 vom 27.9.1996 Erw. 2 und dort enthaltene 
Hinweise).

2.1.2 Nach der Star-Praxis setzt die Rüge einer Verletzung von Parteirechten, 
deren Missachtung auf eine formelle Rechtsverweigerung hinausläuft, die Legiti-
mation in der Sache selbst nicht voraus (vgl. BGE 135 II 430 Erw. 3.2 S. 436 f.; 
133 I 185 Erw. 6.2 S. 198 f.; Urteil BGer 2C_203/2014 vom 9.5.2015 Erw. 2.5.1). 
Verlangt wird aber wenigstens ein aktuelles und schutzwürdiges Interesse an 
den formellen Rügen. Dieses bestimmt sich nach der Zielsetzung der erhobenen 
Beschwerde und ist zu messen an der möglichen Auswirkung und Tragweite ei-
ner allfälligen Gutheissung (vgl. BGE 131 I 153 Erw. 1.2; 118 Ia 488 Erw. 2a; Ur-
teil BGer 2C_203/2014 vom 9.5.2015 Erw. 2.5.2).

2.2.1 Vorab ist es nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat auf die Be-
schwerde eingetreten ist, um den mit Verwaltungsbeschwerde angefochtenen 
Nichteintretensentscheid, durch welchen der Beschwerdeführer beschwert ist, zu 
überprüfen (vgl. § 27 Abs. 1 lit. d VRP, § 37 Abs. 1 VRP). 

2.2.2 Wie der Regierungsrat sodann unter Verweis auf die verwaltungsgerichtli-
che Rechtsprechung (angefochtener RRB Erw. 2.2 und 2.4 m.H.a. VGE III 2019 

https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=BGE-135-II-430
https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=BGE-133-I-185
http://links.weblaw.ch/2C%20203/2014
https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=BGE-131-I-153
https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=BGE-118-IA-488
http://links.weblaw.ch/2C%20203/2014

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186 Erw. 2.3.1 ff.) zutreffend ausführt, besteht für den Beschwerdeführer im vor-
liegenden Baubewilligungsverfahren keine Einsprache- und Beschwerdebefug-
nis. 

2.2.3 Zu Recht erkannte der Regierungsrat, dass der Beschwerdeführer jedoch 
berechtigt ist zu rügen bzw. überprüfen zu lassen, ob das Baubewilligungsverfah-
ren vorliegend das "richtige" Verfahren sei und ob nicht das Nutzungsplanverfah-
ren hätte durchgeführt werden müssen. Dies hätte zur Konsequenz, dass - hätte 
nach der vom Beschwerdeführer vertretenen Auffassung ein vorgängiges kom-
munales Nutzungsplanverfahren durchgeführt werden müssen - der Beschwer-
deführer jedenfalls zur Einsprache berechtigt gewesen wäre (vgl. § 25 Abs. 3 
PBG [Populareinsprache]). Vorliegend verfügt der Beschwerdeführer jedenfalls 
über ein ausreichendes Interesse an der Behandlung seiner Vorbringen bezüg-
lich der korrekten Verfahrenswahl (vgl. Urteil BGer 2C_147/2017 vom 23.1.2018 
Erw. 2.6.1).

2.2.4 Damit aber hätte bereits der Gemeinderat, zumindest im eben dargelegten 
Umfang bzgl. der Frage der Verfahrenswahl, auf die Einsprache eintreten und 
seinen Beschluss entsprechend begründen müssen. Es ist aber nicht davon aus-
zugehen, dass der Gemeinderat in einem zweiten Durchgang eine andere Beur-
teilung vorgenommen hätte, zumal er sich als zuständige Behörde mit dieser 
Frage bei Verfahrenseinleitung befasst haben musste und - wenn auch nicht ex-
pressis verbis dargelegt - das Baubewilligungsverfahren als angemessen erach-
tete. Eine Rückweisung der Sache, die im Übrigen nicht beantragt wurde, durch 
den Regierungsrat an den Gemeinderat wäre einem formellen Leerlauf gleichge-
kommen. Es kann angesichts der konstanten Rechtsprechung (vgl. Erw. 2.1.1) 
auch nicht gesagt werden und wird nicht geltend gemacht, der Regierungsrat ha-
be seine Kompetenz bei der Beurteilung überschritten, wenn er eine Prüfung der 
Frage der richtigen Verfahrenswahl selber vorgenommen hat, oder er habe den 
Verfahrensgegenstand unzulässig ausgeweitet. Zudem kommt dem Regierungs-
rat vollumfängliche Kognition zu (vgl. § 46 VRP; vgl. VGE III 2020 191 
Erw. 2.2.2). 

2.2.5 Ob sich die Legitimation vorliegend aus der Star-Praxis ergibt oder nicht 
(vgl. Vernehmlassung des Sicherheitsdepartements S. 2 oben), kann offenblei-
ben. Die Rüge der falschen Verfahrenswahl ist so oder anders unter dem Aspekt 
von Art. 29 Abs. 2 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 
(BV; SR 101) vom 18. April 1999 zu prüfen (vgl. ebenfalls Vernehmlassung des 
Sicherheitsdepartements S. 2 oben: Anwendung der auch der Star-Praxis zu-
grundeliegenden allgemeinen Verfahrensgarantien [wozu der Anspruch auf 

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rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV als zentrale Verfahrensgarantie oh-
ne Weiteres gehört]).

3. Strittig ist, ob das umstrittene Bauprojekt "Optimierung E.________" zu 
Recht im Baubewilligungsverfahren bewilligt wurde.

3.1 Bund, Kantone und Gemeinden erarbeiten die für ihre raumwirksamen Auf-
gaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab (Art. 2 Abs. 1 RPG). 
Raumwirksame Tätigkeiten sind Tätigkeiten, welche die Nutzung des Bodens 
oder die Besiedlung des Landes verändern oder dazu bestimmt sind, die jeweili-
ge Nutzung des Bodens oder die jeweilige Besiedlung des Landes zu erhalten 
(Art. 1 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung [RPV; SR 700.1] vom 28.6.2000).

Die Frage der Planungspflicht stellt sich regelmässig einzig für zonenwidrige 
Vorhaben ausserhalb der Bauzone (Waldmann/Hänni, Handkommentar, RPG 
2006, Art. 2 N 31). Das Bundesgericht weist auf das "Primat der Planung" hin 
(vgl. BGE 115 Ib 152). Damit betont es, dass die Planung das Normale, das Übli-
che ist, und die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG die Ausnahme 
darstellt (Heer, Die raumplanungsrechtliche Erfassung von Bauten und Anlagen 
im Nichtbaugebiet, S. 178 f. m.H.). Baubewilligungen und auch Ausnahmebewil-
ligungen haben den planerischen Stufenbau zu beachten. Das Bundesrecht ver-
langt, dass bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben das angemessene Pla-
nungs- bzw. Entscheidungsinstrument zum Einsatz gelangt. Für Bauten und An-
lagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst 
werden können, dürfen keine Ausnahmebewilligungen erteilt werden. Zieht ein 
nicht zonenkonformes Vorhaben durch seine Ausmasse oder seine Natur bedeu-
tende Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung nach sich, so darf es 
nicht nach Art. 24 RPG, sondern erst nach einer entsprechenden Änderung des 
Zonenplans bewilligt werden (Urteil BGer 1A.73-77/2002 vom 6.10.2003 
Erw. 4.1). Wann ein nicht zonenkonformes Vorhaben hinsichtlich seines Aus-
masses und seiner Auswirkungen auf die Nutzungsordnung so gewichtig ist, 
dass es erst nach einer Änderung oder Schaffung eines Nutzungsplanes bewilligt 
werden darf, ergibt sich aus der Planungspflicht (Art. 2 RPG), den Planungs-
grundsätzen und -zielen (Art. 1 und 3 RPG), dem kantonalen Richtplan (Art. 6 ff. 
RPG) sowie der Bedeutung des Projekts im Lichte der im Raumplanungsgesetz 
festgelegten Verfahrensordnung (Art. 4 und 33 f. RPG; vgl. BGE 124 II 252 
Erw. 3, 120 Ib 207 Erw. 5 mit zahlreichen Hinweisen). In Nachachtung dieser 
Grundsätze hat das Bundesgericht u.a. eine Planungspflicht für Abbau- und De-
ponievorhaben bejaht und die Möglichkeit, solche Projekte mit einer Ausnahme-
bewilligung zu realisieren, verneint (BGE 120 Ib 212 f.; 119 Ib 174 Erw. 4, 116 Ib 
50 Erw. 3b). In gleicher Weise hat das Bundesgericht für die Errichtung von Golf-

12

plätzen (BGE 114 Ib 312 Erw. 3b), Einkaufszentren (BGE 116 Ib 428 ff.), Schies-
sanlagen, für welche eine UVP vorgeschrieben ist (BGE 119 Ib 441), Ausbau ei-
nes Gewächshauskomplexes auf eine Fläche von 5'440 m2 (BGE 116 Ib 139), 
grössere Parkplätze (BGE 115 Ib 513 [Erhöhung von 30 auf 120 Abstellplätze]) 
und grössere Sport- und Freizeitanlagen (Pr. 1988 S. 720 f.), Bootshäfen (BGE 
113 Ib 371), Standplätze für Fahrende (Praxis 2004 Nr. 52), Gemeinde- und 
Schulgebäude (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 2 Rz. 28 m.H.) sowie Minigolfanla-
gen (unveröffentlichtes Urteil i.S. Gemeinde Risch vom 2.3.1987 Erw. 4, zit. in 
BGE 114 Ib 316) eine Planungspflicht bejaht. 

Für nicht grossflächige Vorhaben wurde eine Planungspflicht wegen Vorliegens 
eines erheblichen Regelungsbedürfnisses namentlich bei Projekten mit gewichti-
gen "sekundären" Auswirkungen wie Verkehrsaufkommen (BGE 116 Ib 55), Be-
dürfnissen an Parkplätzen und Zufahrtsstrassen, bei Vorhaben, die funktional mit 
anderen raumwirksamen Tätigkeiten zusammenhängen (z.B. Golfanlage, welche 
mit anderen touristischen Infrastrukturanlagen zusammenhängt, BGE 114 Ib 314) 
und bei Kleinstanlagen in besonders empfindlicher Umgebung (vgl. Huser, Die 
Planungspflicht nach Art. 2 Abs. 2 RPG, AJP 1994, S. 944 m.H.) bejaht. Es ist 
grundsätzlich unbestritten, dass die Planungspflicht auch für einzelne grössere 
Vorhaben gilt, die nur mit den Mitteln der Planung sinnvoll erfasst werden können 
(sog. spezielle oder projektbezogene Planungspflicht; vgl. A. Marti, Planungs-
pflicht für grössere Vorhaben ausserhalb der Bauzonen − wegleitende Recht-
sprechung des Bundesgerichts, in: ZBl 2005 S. 353 ff., S. 355). 

3.2 Des Weiteren sind Anlagen, für welche eine Umweltverträglichkeitsprüfung 
nach Art. 9 USG erforderlich ist, gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung in 
der Regel nur auf dem Wege der Nutzungsplanung realisierbar (Urteil BGer 
1A.73-77/2002 vom 6.10.2003 Erw. 4.1; BGE 124 II 252 Erw. 3; 119 Ib 439 
Erw. 4b; Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interes-
senabwägung, Art. 2 N 49). 

3.3 Eine Planungspflicht kann sich nicht nur aus Art. 2 Abs. 1 RPG, sondern 
auch aus der Spezialgesetzgebung ergeben (vgl. VGE III 2018 127 vom 27. Mai 
2019 Erw. 5.3.1). 

3.3.1 Die Erhaltung und Schaffung von Rad- und Fusswegen gehört zu den Pla-
nungsgrundsätzen des RPG (Art. 3 Abs. 3 lit. c RPG). Aus dieser Norm kann kei-
ne Planungspflicht abgeleitet werden (Baumann, in: Baumann et al., Kommentar 
zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 85 N 7 m.w.H.). Gemäss 
Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Fuss- und Wanderwege (FWG; SR 704) 
vom 4. Oktober 1985 sorgen die Kantone dafür, dass bestehende und vorgese-

13

hene Fuss- und Wanderwegnetze in Plänen festgehalten werden (lit. a) und die 
Pläne periodisch überprüft und nötigenfalls angepasst werden (lit. b). Sie legen 
die Rechtswirkungen der Pläne fest und ordnen das Verfahren für deren Erlass 
und Änderung (Art. 4 Abs. 2 FWG). Die Kantone sorgen dafür, dass Fuss- und 
Wanderwege angelegt, unterhalten und gekennzeichnet werden; diese Wege frei 
und möglichst gefahrlos begangen werden können und der öffentliche Zugang 
rechtlich gesichert ist (Art. 6 Abs. 1 lit. a-c FWG). Das FWG ist ein Rahmenge-
setz, welches hinsichtlich Planung und Bau wie auch beim Unterhalt von Fuss- 
und Wanderwegen Ziele festlegt. Entsprechend der eingeschränkten verfas-
sungsmässigen Grundlage (vgl. Art. 88 Abs. 1 BV [der Bund legt Grundsätze 
über Fuss-, Wander- und Velowegnetze fest]) greift das Bundesrecht nicht in die 
Strassenhoheit und Gesetzgebungskompetenz der Kantone für öffentliche Sa-
chen ein (Baumann, a.a.O., § 85 N 6 m.H.). 

3.3.2 Im kantonalen Recht werden Rad-, Fuss- bzw. Wanderwege insbesondere 
im Strassengesetz (StraG; SRSZ 442.110) vom 15. September 1999, in der 
Strassenverordnung (StraV; SRSZ 442.111) vom 18. Januar 2000 und im kanto-
nalen Fuss- und Wanderweggesetz (KFWG; SRSZ 443.210) vom 18. Mai 2004 
geregelt. 

3.3.3 Radrouten sind Verkehrsflächen und Verkehrsverbindungen für Radfahrer 
als Teil der Strassenfläche oder als abgetrennte oder kombinierte Rad-/Gehwege 
(§ 8 StraG). Radrouten bestehen aus den kantonalen Radrouten und den Neben-
radrouten der Bezirke und Gemeinden (§ 6 StraV). Das kantonale Radrouten-
konzept koordiniert die Radrouten zwischen den Gemeinden, Bezirken und dem 
Kanton. Es bestimmt die kantonalen Radrouten entlang von Hauptstrassen und 
setzt Prioritäten bei der Umsetzung. Die Fachstelle erarbeitet das kantonale Rad-
routenkonzept und unterbreitet es nach Anhören der Gemeinden und Bezirke 
dem Regierungsrat zum Beschluss (§ 7 StraV). Die Gemeinden legen die Neben-
radrouten und die örtlichen Radwege in Absprache mit den Bezirken in der Nut-
zungsplanung nach dem Planungs- und Baugesetz fest (§ 8 StraV). Für die Er-
stellung der Radrouten auf oder entlang von Strassen ist der Strassenträger zu-
ständig und kostenpflichtig (§ 9 Abs. 1 StraV).

3.3.4 Bestehende Strassen ausserhalb der Bauzonen können mit Zustimmung 
des kantonalen Amtes im Projektgenehmigungsverfahren nach §§ 15 ff. StraG 
erneuert, teilweise geändert und ausgebaut oder mit baulichen Verkehrsanord-
nungen ergänzt werden, wenn dies mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung 
vereinbar ist (§ 14 StraG). Die Ausnahme von der Planungspflicht wird im regie-
rungsrätlichen "Bericht und Vorlage an den Kantonsrat" vom 15. Dezember 1998 

14

(RRB Nr. 2225/1998) mit der Bestandesgarantie begründet (S. 16). Bestehende 
Strassen müssten nicht planerisch nachbearbeitet werden. Die Planungspflicht 
beziehe sich nur auf neue oder auf erheblich geänderte Strassen. Strassen 
müssten jedoch erneuert, geändert oder verbessert werden. Solche Änderungen 
könnten ohne die formellen Planungsschritte des RPG erfolgen. Befänden sich 
die Strassenstücke ausserhalb der Bauzonen oder ausserhalb eines speziellen 
Strassenplanes, sei die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nötig (vgl. [zum 
Ganzen] VGE III 2016 30 vom 21.12.2016 Erw. 2 m.H.a. VGE III 2010 4 vom 
9.6.2010 Erw. 2.2). 

3.3.5 Das KFWG regelt die Zuständigkeiten, das Verfahren und die Finanzierung 
für Planung, Bau, rechtliche Sicherung, Unterhalt und Markierung des öffentli-
chen Fuss- und Wanderwegnetzes (§ 1 Abs. 1 Satz 2 KFWG). Ihm unterstehen 
nur jene öffentlichen Fuss- und Wanderwege, die im kantonalen Wanderwegplan 
und in den Fuss- und Wanderwegplänen der Gemeinden aufgeführt sind (§ 1 
Abs. 2 KFWG). Vorbehalten bleiben die Bestimmungen des Gesetzes über die 
öffentlichen Wege mit privater Unterhaltspflicht, des Strassengesetzes und des 
Planungs- und Baugesetzes (§ 1 Abs. 3 KFWG). Die Gemeinde ist für ihr Fuss- 
und Wanderwegnetz verantwortlich. Der Gemeinderat hält dieses Wegnetz in ei-
nem Fuss- und Wanderwegplan fest, der bei Änderungen im Wegnetz nachzu-
führen ist (§ 10 Abs. 1 KFWG). Müssen öffentliche Wege neu angelegt oder be-
stehende erheblich geändert werden, so legt der Gemeinderat die genaue Linien-
führung, soweit notwendig, in einem kommunalen Nutzungsplan fest (§ 11 Abs. 1 
KFWG). Im Übrigen richtet sich Erlass und Änderung dieses Plans nach dem 
Verfahren für den Erlass kommunaler Nutzungspläne gemäss §§ 25 ff. PBG (vgl. 
§ 11 Abs. 2 KFWG). 

3.3.6 Die Gemeinde besorgt gemäss dem kommunalen Baureglement (BauR) 
vom 28. November 1993 (letztmals revidiert am 10.2.2019; letztmals vom Regie-
rungsrat genehmigt mit RRB Nr. 260 vom 9.4.2019) insbesondere auch den Neu- 
und Ausbau von geeigneten Rad- und Fusswegen; sie sollen auch einzelne Ge-
meindeteile miteinander verbinden (Art. 9 Abs. 4). Nach Anhang D (Richtlinien für 
Strassenbreiten nach Art. 9 BauR) muss die Ausbaugrösse der Fahrbahnbreite 
bei kombinierten Rad- und Fusswegen 2.50 m betragen. 

4.1 In VGE III 2016 30 vom 21. Dezember 2016 hatte das Verwaltungsgericht 
zu beurteilen, ob das dortig umstrittene Strassenbauprojekt zu Recht unter Aus-
schluss des Nutzungsplanverfahrens im Projektgenehmigungsverfahren bewilligt 
werden durfte (zit. VGE III 2016 30 Erw. 3.1). Bei diesem Projekt ging es um die 
Neuerstellung mehrerer Zubringer zu einer Kantonsstrasse (und nicht um den 

15

Ersatz einer bestehenden Anlage; zit. VGE III 2016 30 Erw. 3.5.2), was gestützt 
auf das StraG an und für sich für die Durchführung eines Nutzungsplanver-
fahrens gesprochen hätte (vgl. zit. VGE III 2016 30 Erw. 2; § 13 Abs. 1 StraG; 
§ 14 StraG [Erw. 3.2.2 hiervor] e contrario). Das Verwaltungsgericht erkannte in 
der Folge denn auch, dass das strittige Projekt eines Nutzungsplans bedürfe. In-
des stützte es sich dabei nicht auf § 13 Abs. 1 StraG, sondern auf die oben dar-
gelegte bundesgerichtliche Rechtsprechung (vgl. auch zit. VGE III 2016 30 
Erw. 3.4 ff.). Einerseits hielt es fest, die UVP-Pflicht spreche klarerweise für eine 
Planungspflicht (zit. VGE III 2016 30 Erw. 3.5.2). Darüber hinaus gehe es (insge-
samt) aufgrund der erheblichen räumlichen Auswirkungen des Strassenprojektes 
mit weitgehenden Auswirkungen für grössere Teile von Schwyz nicht an, dieses 
im blossen Projektgenehmigungsverfahren und im Rahmen einer Ausnahmebe-
willigung nach Art. 24 RPG zu bewilligen (zit. VGE III 2016 30 Erw. 3.5.2 und 
3.5.5).

Dieses Projekt der Neuerstellung mehrerer Zubringer zu einer Kantonsstrasse ist 
mit dem vorliegend geplanten Ausbau eines bestehenden Fusswegs zu einem 
kombinierten Fuss- und Radweg nicht vergleichbar. Bereits diese augenfällige 
Divergenz spricht zusammen mit den zutreffenden Erwägungen im angefochte-
nen Entscheid (Erw. 4.3; vgl. auch Vernehmlassung des Sicherheitsdeparte-
ments vom 23.11.2020 Ziff. 5), wonach das Bundesgericht eine Planungspflicht 
insbesondere für Autobahnen und Hauptstrassen bejahte, nicht dagegen bei Vor-
liegen entsprechend konkreter Umstände für Erschliessungs- und Güterstrassen 
ausserhalb der Bauzonen, gegen eine Pflicht zur vorgängigen Durchführung ei-
nes Nutzungsplanverfahrens für das vorliegende Projekt. 

4.2 Gemäss Art. 1 i.V.m Anhang Ziffer 11.3 der Verordnung über die Umwelt-
verträglichkeitsprüfung (UVPV, SR 814.011) vom 19. Oktober 1988 sind Hoch-
leistungs- und Hauptverkehrsstrassen der Umweltverträglichkeitsprüfung unter-
stellt. Dass der geplante Ausbau des E.________ von einem Fussweg zu einem 
Fuss- und Radweg der Umweltverträglichkeitsprüfung und somit grundsätzlich 
der Planungspflicht zu unterstellen wäre (vgl. Erw. 3.2), ist nicht ersichtlich und 
wird auch nicht geltend gemacht. Ein entsprechender Umweltverträglichkeitsbe-
richt wurde zurecht weder eingeholt noch vom Beschwerdeführer gefordert. Al-
lerdings sprechen nicht nur die fehlende UVP-Pflicht und der Vergleich mit von 
der Rechtsprechung bzgl. Planungspflicht beurteilten Projekten (Erw. 4.1 hiervor) 
gegen eine Planungspflicht, sondern insbesondere auch die geringen räumlichen 
Auswirkungen der geplanten Anlage, wie nachfolgend aufgezeigt.

4.3 Der technische Bericht vom 25. Oktober 2017 nennt unter "Einleitung" (S. 2 
unten) sinngemäss als Ziel des Projekts eine Steigerung der beliebten 

16

Langsamverkehrsachse zu einer attraktiven Langsamverkehrsachse durch 
Optimierung und Verbreiterung des E.________. 

Konkret wird für den (Aus-)Bau des Projekts, insbesondere für die Verbreiterung 
des durchschnittlich 1.8 m breiten sich über 583 m erstreckenden E.________ 
auf durchgehend 2.5 m Breite (vgl. Art. 9 i.V.m. Anhang D BauR), eine 
zusätzliche Landfläche von ca. 600 m2 (Technischer Bericht S. 1, S. 3 Ziff. 2.1; 
gemäss Beschwerde S. 6 Ziff. 4 ca. 350 m2; angefochtener RRB Erw. 5.4) 
benötigt. Dadurch wird gleichzeitig der Gewässerabstand unterschritten 
(Gesamtentscheid S. 3), das Vorhaben liegt teilweise im Gewässerschutzbereich 
(Gesamtentscheid S. 4) und tangiert einen schutzwürdigen Lebensraum i.S.v. 
Art. 18 Abs. 1bis NHG (Gesamtentscheid S. 6).

4.4.1 Die horizontale Ausdehnung des projektierten, von durchschnittlich 1.8 m 
auf 2.5 m zu verbreiternden E.________ über rund 600 m macht diesen nicht zu 
einem grossflächigen Vorhaben. Wenn der Beschwerdeführer sodann anfügt, 
auch bei kleineren Vorhaben habe die Rechtsprechung die Nutzungsplanung 
vorgeschrieben, u.a. wenn gewichtige sekundäre Auswirkungen gegeben seien, 
wie z.B. Verkehrsaufkommen, Bedürfnisse an Parkplätzen und Zufahrtsstrassen 
etc., ist dem entgegenzuhalten, dass er nicht substantiiert aufzeigt, inwiefern die-
se (grundsätzlich zutreffende, vgl. Erw. 3.1 hiervor) Rechtsprechung in Bezug auf 
das Projekt Optimierung E.________ einschlägig wäre und am Ergebnis, dass 
vorliegend keine Nutzungsplanung durchzuführen ist, etwas ändern könnte.

4.4.2 Des Weiteren nicht verfangen kann das sinngemässe beschwerdeführeri-
sche Vorbringen, wonach einerseits dafür zu sorgen sei, dass der Landwirtschaft 
genügende Flächen geeignetes Kulturland erhalten bleibe und dass dem aller-
dings in einem Verfahren gemäss Art. 24 RPG nicht Rechnung getragen werden 
könne (Beschwerde S. 6 Rz. 4). Gemäss der verwaltungsgerichtlichen Recht-
sprechung ist die Frage, ob ein Strassenprojekt letztlich unter dem Gesichtspunkt 
des Schutzes der Fruchtfolgeflächen bewilligt werden kann, grundsätzlich (erst) 
dann zu prüfen, wenn - wie in casu - das konkrete Projekt vorliegt, der konkrete 
Landbedarf bekannt ist und unter Umständen auch allfällige Kompensationen 
geprüft wurden. Anzufügen ist lediglich - indes in materieller und deshalb vorlie-
gend nicht weiter zu prüfender Hinsicht -, dass die Beanspruchung von Frucht-
folgeflächen für Infrastrukturanlagen grundsätzlich zulässig ist (vgl. VGE III 2018 
80 vom Erw. 4.9.3 [in fine] m.w.H. auf die Rechtsprechung) und entsprechend 
dem Vorbringen des Beschwerdeführers, es sei verboten, Fruchtfolgeflächen "zu 
vernichten", in dieser Absolutheit (die der Beschwerdeführer indes selber mit 
dem Zusatz "Grundsätzlich" relativiert) nicht gefolgt werden kann; sodann ent-
spricht der Ausbau des bestehenden Fusswegs von durchschnittlich 1.8 m auf 

17

2.5 m Breite dem baureglementarisch vorgegebenen Strassenbreitenmass für 
kombinierte Rad-/Fusswege (vgl. Erw. 3.3.6 hiervor). 

4.5 Der Regierungsrat hat die Nähe zum BLN-Objekt Nr. __09 nicht negiert, 
sondern nur zutreffend sinngemäss festgehalten, dass der Projektperimeter vom 
BLN-Objekt-Perimeter auf der gegenüberliegenden Seite des Eisenbahntrassees 
nicht erfasst wird (angefochtener RRB Erw. 5.5, vgl. auch Naturschutzgebiet 
O.________, Schutzplan MST 1:2500, abrufbar unter https://www.sz.ch/ pu-
blic/upload/assets/29777/kompr_Nutzungsplan_O.________.pdf, besucht am 
18.2.2021; Vernehmlassung des Gemeinderats S. 3 unten). Abgesehen davon ist 
es kaum Sinn und Zweck der BLN-Objekte, emissionsarme Fuss- und Radwege 
in ihrem Perimeter bzw. in ihrer Perimeternähe zu verunmöglichen. Es ist nicht 
erkennbar, inwiefern vorliegend aufgrund der Nähe zum BLN-Gebiet __09 vor-
gängig ein Nutzungsplanverfahren durchgeführt werden müsste.

4.6 Analog verhält es sich in Bezug auf die übrigen beschwerdeführerischen 
Rügen, so namentlich betreffend Entwässerungsgraben bzw. den entsprechen-
den schützenswerten Lebensraum und das Befahren des E.________ durch Au-
tos. Entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung ist ohne Weiteres nach-
vollziehbar, dass ein Fuss- und Radweg ausnahmsweise (etwa für Unterhaltsar-
beiten und Blaulichtorganisationen) auch mit Motorfahrzeugen befahren werden 
können soll. Für eine Klärung hierfür bedarf es indes keines Nutzungsplans und 
von einem "verkappten Strassenbau" kann jedenfalls nicht die Rede sein. Im Üb-
rigen gilt es einerseits mit dem Regierungsrat festzuhalten (angefochtener RRB 
Erw. 5.5), dass diese Vorbringen letztlich auf eine (materielle) Überprüfung des 
Bauvorhabens abzielen, wozu dem Beschwerdeführer - wie erwähnt - die Ein-
sprache- und Beschwerdelegitimation fehlt. Anderseits besteht aber auch inso-
fern kein Anlass, auf eine zwingend durchzuführende vorgängige Nutzungspla-
nung zu erkennen, als dass den entsprechenden Auswirkungen, die als gering zu 
veranschlagen sind, ohne Weiteres auflageweise angemessen begegnet werden 
kann (vgl. angefochtener RRB Erw. 5.5). Nur der Vollständigkeit halber sei 
schliesslich angefügt, dass sich der E.________ (im östlichsten Abschnitt des 
vorliegenden Projekts) entgegen den Ausführungen des Amtes für Umweltschutz 
(vgl. Gesamtentscheid S. 4) nicht im Gewässerschutzbereich Au, sondern im 
Gewässerschutzbereich Ao befindet (vgl. Gewässerschutzkarte in: WebGIS Kan-
ton Schwyz). Weiterungen hierzu, namentlich zu sich daraus allenfalls ergeben-
den Konsequenzen, erübrigen sich aber, käme dies doch einer hier nicht zu täti-
genden materiellen Prüfung des Projekts gleich.

18

4.7 Der Umstand, dass das Bauvorhaben "Optimierung E.________ Abschnitt 
III (F.________-strasse bis G.________)" allenfalls auch auf dem Weg der Pla-
nung hätte genehmigt werden können, schliesst gemäss der bundesgerichtlichen 
Rechtsprechung nicht aus, dass der umstrittene Fuss- und Radweg in einem 
Bau-/Ausnahmebewilligungsverfahren bewilligt werden kann (zit. Urteil BGer 
1A.73-77/2002 vom 6.10.2003 Erw. 4.2; Urteil BGer 1A.256/2004 vom 31.8.2005 
Erw. 3 in fine; Tschannen, a.a.O., Art. 2 N 51).

4.8 Soweit schliesslich der Beschwerdeführer moniert, es fehlten Stellungnah-
men kantonal zuständiger Ämter (namentlich Amt für Landwirtschaft und Amt für 
Wald und Natur, vgl. Beschwerde S. 6 f. Ziff. 5 und Ziff. 13), ist dem entgegenzu-
halten, dass diese Frage im vorliegenden Verfahren nicht beurteilt werden kann 
und nicht weiter darauf einzugehen ist, da dies einer Überprüfung der korrekten 
Handhabung des Ablaufs des (Bau-)Bewilligungsverfahrens gleichkäme. Wie er-
wähnt aber kommt dem Beschwerdeführer diesbezüglich keine Beschwerdelegi-
timation zu.

4.9 An dem dargelegten Ergebnis ändert nichts, dass sich die kantonalen 
strassenrechtlichen Vorschriften grundsätzlich für eine Festlegung der Nebenrad-
routen und örtlichen Radwegen in der Nutzungsplanung aussprechen (vgl. 
Erw. 3.3.3 ff. hiervor). Der strittige Fuss- und Radweg kann als Radroute im Sin-
ne von § 8 StraG qualifiziert werden, zumal von dem dort umschriebenen Rad-
routenbegriff auch kombinierte Rad-/Gehwege erfasst werden. Nebenradrouten 
und die örtlichen Radwege, worunter das vorliegende Projekt zu subsumieren ist, 
sind - wie erwähnt - von den Gemeinden grundsätzlich in der Nutzungsplanung 
nach dem PBG festzusetzen. Diese (strassen-)verordnungsrechtliche Vorgabe 
steht im Einklang mit den Ausführungen im kantonalen Radroutenkonzept (vgl. 
Tiefbauamt Kanton Schwyz, Kantonales Radroutenkonzept, Bericht, dat. 
31.8.2015, S. 5 Ziff. 8.2 [kantonales Radroutenkonzept genehmigt mit RRB 
Nr. 945 vom 13.10.2015 [S. 9 Ziff. 13 ebenda]; abrufbar unter https://www.sz.ch/ 
mobilitaet-verkehr/tiefbauamt/langsamverkehr/kantonales-radroutenkonzept/be-
richt-und-plaene.html/72-512-450-447-3570-3568-3565, besucht am 18.2.2021). 
Vorliegend wird jedoch nicht die Neuanlage eines Rad-/Gehweges geplant, son-
dern die massvolle Erweiterung eines bestehenden - im kommunalen Richtplan 
vorgesehenen (vgl. vorstehend Erw. 1.1.1) - Weges für den (nichtmotorisierten) 
Langsamverkehr. 

Mit dem Regierungsrat ist festzuhalten, dass die (allenfalls nur analoge) Anwen-
dung von § 14 StraG, wonach bestehende Strassen (vgl. Erw. 3.3.4 hiervor) aus-
serhalb der Bauzonen mit Zustimmung des kantonalen Amtes grundsätzlich und 
ausnahmsweise ohne Planungsverfahren u.a. erneuert und ausgebaut werden 

19

können, zum gleichen Ergebnis führen würde. Sodann ist im Übrigen auch der 
vorinstanzliche Hinweis auf eine mögliche Anwendung von Art. 24c RPG, wo-
nach bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzo-
nen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt 
werden (Abs. 1) und mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise 
geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden können, sofern sie 
rechtmässig erstellt oder geändert worden sind (Abs. 2), nicht unbegründet. Für 
den einen wie den andern Fall (bzgl. § 14 StraG und Art. 24c RPG) weisen die 
Vorinstanzen (angefochtener RRB Erw. 5.1; Gesamtentscheid S. 3) zutreffend 
darauf hin, dass der E.________ - welcher in planungsmässiger Hinsicht zumin-
dest im kommunalen Richtplan geführt wird (vgl. Erw. 1.1.1) - als altrechtlich zu 
qualifizieren ist (vgl. insbesondere den zutreffenden Hinweis auf das        swiss-
topo-Foto Nr. __10, Flugdatum _____1960, einsehbar unter maps.geo.admin.ch 
-> swisstopo). Ein Planungsbedürfnis bzw. -erfordernis ergäbe sich mithin auch 
nicht unter (ggf. analoger) Anwendung dieser Bestimmungen.

4.10 Dem Regierungsrat ist somit beizupflichten (angefochtener RRB Erw. 4.3, 
5.2; vgl. auch Vernehmlassung des Sicherheitsdepartements S. 2 Ziff. 5; Gesam-
tentscheid S. 3), dass der geplante Ausbau des bestehenden E.________ weder 
aufgrund seiner Ausmasse noch seiner Natur nach bedeutende Auswirkungen 
auf die bestehende Nutzungsordnung haben wird und demzufolge kein Nut-
zungsplanungsbedürfnis gegeben ist. 

5.1 Der Beschwerdeführer beanstandet mit dem Antrag Ziff. 3 (i.V.m. S. 4 erste 
Rz. 2) der Beschwerde vom 17. November 2020 schliesslich die Kostenregelung 
durch den Regierungsrat. Grundsätzlich richten sich die Kosten für den Erlass 
eines Entscheides nach dem Unterliegerprinzip (vgl. § 72 Abs. 2 VRP; Wieder-
kehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. II, 2014, Rz. 770 ff.). 
Eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu weiterer Abklärung und neu-
em Entscheid (mit noch offenem Ausgang) gilt nach ständiger Praxis für die Fra-
ge der Auferlegung der Gerichtskosten (wie auch der Zusprechung einer Partei-
entschädigung) als Obsiegen der Beschwerde führenden Partei, und zwar unab-
hängig davon, ob die Rückweisung überhaupt beantragt oder ob das entspre-
chende Begehren im Haupt- oder im Eventualantrag gestellt wurde (zum Ganzen 
vgl. statt Vieler VGE III 2017 170 vom 24.8.2018 Erw. 9.1 m.H.a. Urteil BGer 
1C_597/2014 vom 1.7.2015 Erw. 6.1).

5.2 Indem der Gemeinderat auf die Einsprache zumindest in Bezug auf die 
Frage der richtigen Verfahrenswahl - wie dargelegt - zu Unrecht nicht eingetreten 
ist, erscheint eine Verletzung des rechtlichen Gehörs des Beschwerdeführers 

20

gegeben. Grundsätzlich hätte der Regierungsrat die Sache an den Gemeinderat 
zurückweisen müssen, damit dieser als zuständiger Planungsträger und zugleich 
zuständige Baubewilligungsbehörde aufzeige, dass bzw. inwiefern es sich vorlie-
gend rechtfertigt, kein dem konkreten Projekt vorgängiges Nutzungsplanverfah-
ren durchzuführen (vgl. Erw. 2.1.1 und 2.2.4 hiervor). Jedenfalls aber hätte be-
reits der Umstand, dass auf eine Rückweisung an den Gemeinderat verzichtet 
worden ist, weil der Verfahrensfehler (Nichteintreten auf die Rüge bzw. Frage der 
richtigen Verfahrenswahl) im Sinne der Verfahrensökonomie im Verfahren vor 
dem Regierungsrat geheilt worden war, nach der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung bei der vorinstanzlichen Regelung der Kosten- und Entschädigungs-
folgen angemessen berücksichtigt werden müssen. Die Vorinstanz hätte dem 
Beschwerdeführer die Verfahrenskosten lediglich angemessen reduziert auferle-
gen dürfen und auch bei der Verlegung der Parteikosten berücksichtigen müs-
sen, dass der Beschwerdeführer nur deshalb vollständig unterlag, weil ein Ver-
fahrensfehler geheilt wurde (vgl. Urteil BGer 1C_254/2017 vom 5.1.2018 Erw. 3.2 
m.w.H.a. Urteil BGer 1C_255/2017 vom 24.10.2017 Erw. 7.3 mit Hinweisen VGE 
III 2017 170 vom 24.8.2018 Erw. 9.2). 

5.3 Aus den genannten Gründen erweist sich die Beschwerde im Kostenpunkt 
als begründet und die Verfahrenskosten (inkl. Kanzleikosten) des vorinstanzli-
chen Verfahrens im Betrag von Fr. 1‘500.-- sind neu zu einem Drittel (Fr. 500.--) 
der Gemeinde Freienbach und zu zwei Drittel (Fr. 1'000.--) dem Beschwerdefüh-
rer aufzuerlegen (vgl. VGE III 2020 191 vom 27.1.2021 Erw. 3.6.2). Überdies ist 
dem Beschwerdeführer für das vorinstanzliche Verfahren eine reduzierte Partei-
entschädigung zulasten der beanwalteten Gemeinde Freienbach von Fr. 500.-- 
zuzusprechen. 

Im Übrigen ist die Beschwerde im Sinne der vorstehenden Erwägungen abzu-
weisen.

6. Bei der Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des verwaltungs-
gerichtlichen Verfahrens wird dem Obsiegen des Beschwerdeführers im Kosten-
punkt vor der Vorinstanz (Erw. 5 hiervor) Rechnung getragen. Das Obsiegen ist 
auf einen Zehntel zu veranschlagen. Die Kosten des verwaltungsgerichtlichen 
Beschwerdeverfahrens (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) von 
insgesamt Fr. 2'500.-- werden entsprechend zu neun Zehnteln (Fr. 2'250.--) dem 
Beschwerdeführer sowie zu je einem Zwanzigstel (je Fr. 125.--) der Gemeinde 
Freienbach und dem Kanton auferlegt. 

Der Beschwerdeführer hat dem beanwalteten Gemeinderat eine reduzierte Par-
teientschädigung zu bezahlen. Diese wird in Beachtung des kantonalen Ge-

21

bührentarifs für Rechtsanwälte (GebTRA; SRSZ 280.411) vom 27. Januar 1975, 
der ordentlicherweise für das Honorar in Verfahren vor dem Verwaltungsgericht 
in § 14 einen Rahmen von Fr. 300.-- bis Fr. 8'400.-- vorsieht und in § 2 die Be-
messungskriterien erwähnt, unter Ausübung des pflichtgemässen Ermessens auf 
insgesamt Fr. 500.-- (inkl. Barauslagen und MwSt) festgesetzt.

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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird teilweise (im Kostenpunkt vor der Vorinstanz) gutge-
heissen. Im Übrigen wird die Beschwerde im Sinne der Erwägungen abge-
wiesen.

2.1 Die Kosten des regierungsrätlichen Verfahrens (Disp.-Ziff. 2) werden wie 
folgt neu verlegt:

Die Verfahrenskosten (inklusive Kanzleikosten) im Betrag von Fr. 1‘500.-- 
werden zu einem Drittel (Fr. 500.--) der Gemeinde Freienbach und zu zwei 
Drittel (Fr. 1'000.--) dem Beschwerdeführer auferlegt.

2.2 Die Parteientschädigungen des regierungsrätlichen Verfahrens (Disp.-
Ziff. 3) werden wie folgt neu geregelt:

Die Gemeinde Freienbach hat dem Beschwerdeführer eine reduzierte Parteien-
tschädigung von Fr. 500.-- zu bezahlen. 

3. Die Kosten (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten, Barauslagen) des verwal-
tungsgerichtlichen Verfahrens werden auf Fr. 2'500.-- festgesetzt und zu 
neun Zehnteln (Fr. 2'250.--) dem Beschwerdeführer sowie zu je einem 
Zwanzigstel (je Fr. 125.--) der Gemeinde Freienbach und dem Kanton auf-
erlegt.

Der Beschwerdeführer hat am 22. November 2020 einen Kostenvorschuss 
von Fr. 2'500.-- bezahlt, sodass ihm Fr. 250.-- aus der Gerichtskasse 
zurückzuerstatten sind.

Die Gemeinde Freienbach hat ihr Betreffnis von Fr. 125.-- innert 30 Tagen 
seit Zustellung dieses Entscheides auf das Postkonto 60-22238-6 des Ver-
waltungsgerichts zu überweisen. 

Auf die kantonsinterne Verrechnung wird verzichtet.

4. Der Beschwerdeführer hat dem beanwalteten Gemeinderat Freienbach ei-
ne reduzierte Parteientschädigung von Fr. 500.-- (inkl. Barauslagen und 
MwSt) zu bezahlen.

5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde*  
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lau-
sanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das 
Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005).

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Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht 
zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbe-
schwerde* erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten 
gerügt werden (Art. 113ff. BGG). 

6. Zustellung an:

- die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers (2/R)
- den Rechtsvertreter des Gemeinderats Freienbach (2/R)
- den Regierungsrat (EB)
- das Sicherheitsdepartement, Rechts- und Beschwerdedienst (EB) 
- das kantonale Amt für Raumentwicklung ARE (EB)
- die Gewässerkommission Bezirk Höfe (R)
- die Beigeladene Ziff. 6 (R)
- die Beigeladene Ziff. 7 (R)
- die Beigeladene Ziff. 8 (R) 
- und das Bundesamt für Raumentwicklung, 3003 Bern (A).

Schwyz, 29. März 2021

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident:

Der Gerichtsschreiber:

*Anforderungen an die Beschwerdeschrift 

Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Ru-
mantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der 
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form 
darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die 
sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen 
hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.

Versand: 14. April 2021