# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** da91a0a3-a95c-56a1-ab47-c2922033d78c
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-11-09
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 09.11.2010 B-1796/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-1796-2009_2010-11-09.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-1796/2009
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  9 .  N o v e m b e r  2 0 1 0

Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz), 
Richter Claude Morvant und Richter Marc Steiner, 
Gerichtsschreiberin Kinga Jonas;

A._______
Beschwerdeführer,

gegen

Volkswirtschaftsdepartement des Kantons X._______,
Vorinstanz,

Landwirtschaftsamt des Kantons X._______,
Erstinstanz;

Widerruf landwirtschaftlicher Direktzahlungen für die 
Jahre 2005-2007.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

B-1796/2009

Sachverhalt:

A.
Mit  Verfügung  vom 12. November  2007  verfügte  die  Erstinstanz  die 
Rückforderung der für die Jahre 2005 bis 2007 an den Beschwerde-
führer  ausgerichteten  Direktzahlungen  in  der  Höhe  von  Fr. (...).  Sie 
stellte fest, dass der Beschwerdeführer, der seinen Betrieb mit 13,67 
ha  Land  im  Jahr  2002  übernommen  habe,  eine  Pferdehaltung  mit 
durchschnittlich  sechs Tieren betreibe. Die in  der  Pferdehaltung und 
auf  den  Parzellen  GB  F._______  Nrn.  (...),  (...),  (...)  und  (...)  an-
fallenden Arbeiten erledige er  selber  zusammen mit  seiner  Ehefrau. 
Die Parzelle Y._______ mit einer Fläche von 932 a habe er, mit Aus-
nahme einer Teilfläche von etwa 50 a, B._______ zur Nutzung über-
lassen. Dieser lasse diese Fläche im Früh- wie auch im Spätsommer 
durch seine Kühe und Rinder beweiden und erledige im Sommer das 
Heuen und die  Düngung. Des Weiteren habe der  Beschwerdeführer 
auch  die  Parzelle  Nr.  (...)  (Z._______,  Naturschutzfläche),  welche 
141 a Magerwiese umfasse, B._______ zur Nutzung überlassen, den 
er  für  seine  Arbeiten  seit  mindestens  drei  Jahren  mit  jährlich 
Fr. 3'000.– entschädige. Damit bewirtschafte der Beschwerdeführer die 
Parzellen Y._______ und Z._______ nicht  auf  eigene Rechnung und 
Gefahr.  Zudem  fehle  es  bei  diesen  Parzellen  auch  an  der  Un-
abhängigkeit  von  anderen  Betrieben.  Deshalb  könnten  die  Flächen 
nicht  als  Bestandteil  des Betriebs des Beschwerdeführers behandelt 
werden und müssten im Flächenverzeichnis gelöscht werden, was zur 
Folge habe, dass der Betrieb den Grenzwert für die Direktzahlungen 
unterschreite. 

Gegen  diese  Verfügung  erhob  der  Beschwerdeführer  am 
24. November  2007  Einsprache  bei  der  Erstinstanz.  Diese  wies  die 
Einsprache am 12. Dezember 2007 mit der gleichen Begründung ab, 
die sie ihrer Verfügung vom 12. November 2007 zugrunde gelegt hatte.

Am 12. Dezember 2007 bzw. 14. Januar 2008 legte der Beschwerde-
führer bei der Vorinstanz Rekurs gegen den Einspracheentscheid ein. 
Er  beantragte,  die  Parzellen  Y._______  und  Z._______  seien  zu 
seinem  Betrieb  zu  zählen  und  auf  die  Rückforderung  der  aus-
gerichteten Beiträge sei zu verzichten. Zur Begründung brachte er vor, 
es sei in der Landwirtschaft üblich, einzelne Arbeiten durch Dritte aus-
führen zu lassen. Um den ordentlichen Unterhalt und die nachhaltige 
Ertragsfähigkeit des Bodens sei er jedoch selber besorgt. Er bringe die 

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nicht  maschinell  bewirtschaftbaren  Flächen  von Hand ein,  vernichte 
das Unkraut, pflege die Hecken, Gehölze und Waldsäume und unter-
halte die Quellen, Wassergräben und Durchläufe. Ebenso kontrolliere 
er  die  Gebäude,  Zäune  und  Zufahrten  und  halte  diese  in  Stand. 
B._______  werde  für  seine  Arbeiten  angemessen  entschädigt  und 
trage  kein  Ertragsrisiko,  die  Erträge  würden  ihm unentgeltlich  über-
lassen. Für B._______ handle es sich um ein willkommenes Neben-
einkommen,  aber  sein  Betrieb  sei  auf  die  beiden Grundstücke nicht 
angewiesen.  Es  sei  nicht  nachvollziehbar,  inwiefern  es  an  der  Un-
abhängigkeit der Betriebe fehlen solle.

Mit Entscheid vom 20. Februar 2009 wies die Vorinstanz den Rekurs 
des Beschwerdeführers vollumfänglich ab und stellte fest, dass dessen 
Pferdehaltung zumindest in den Jahren 2005 bis 2007 kein landwirt -
schaftliches Unternehmen und damit kein Betrieb im Sinne der land-
wirtschaftlichen  Begriffsverordnung  gewesen  sei.  Zur  Begründung 
führte die Vorinstanz aus, was unter der Formulierung "als Betrieb gilt  
ein  landwirtschaftliches  Unternehmen"  zu  verstehen  sei,  sei  in  der 
Landwirtschaftsgesetzgebung nirgends definiert. Deshalb sei auf die in 
der  Betriebswirtschaftlehre  verwendete  Terminologie  abzustellen, 
wonach der Begriff des Betriebs nur für vorwiegend produzierende und 
nicht  für  vorwiegend  konsumierende  Wirtschaftseinheiten  verwendet 
werde.  Der  Beschwerdeführer  habe  in  der  fraglichen  Periode  aus 
seiner Pferdehaltung keinerlei Erträge erwirtschaftet; es habe auch an 
einer  aktiven  Teilnahme  am  Wirtschaftsverkehr  durch  Verkaufs-
bemühungen  gefehlt.  Zudem habe  der  Beschwerdeführer  das  über-
schüssige  Heu  verschenkt,  was  für  einen  Privathaushalt  kenn-
zeichnend sei. Ein produzierendes landwirtschaftliches Unternehmen 
hätte das überschüssige Heu verkauft. Die Pferdehaltung sei deshalb 
ein  Privathaushalt  und  werde  vom  Beschwerdeführer  als  blosses 
Hobby betrieben. 

B.
Am 17. März 2009 erhob der Beschwerdeführer gegen den Entscheid 
der  Vorinstanz  Beschwerde  beim  Bundesverwaltungsgericht.  Er  be-
antragt, seine Beschwerde sei gutzuheissen und es sei festzustellen, 
dass sein Landwirtschaftsbetrieb Anspruch auf Direktzahlungen habe, 
weshalb auf die Rückforderung der ausgerichteten Direktzahlungen zu 
verzichten sei. Zur Begründung bringt er vor, sein Betrieb sei von der  
Erstinstanz stets  kontrolliert  und grundsätzlich  als  beitragsberechtigt 
eingeschätzt worden. Sieben Jahre nach der Betriebsübernahme ab-

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erkenne die Vorinstanz nun seinem Betrieb den Anspruch auf Direkt -
zahlungen  im  Grundsatz  und  widerspreche  damit  der  Einschätzung 
der Erstinstanz. Dies verletze in massiver Weise die Rechtssicherheit.  
Da sein Betrieb bereits vor dem 1. Januar 1999 bestanden habe und 
er  diesen  von  seinem  Vater  übernommen  habe,  gelte  die  still -
schweigende  Betriebsanerkennung.  Es  entspreche  der  gängigen 
Praxis in Landwirtschaftsbetrieben, Arbeiten auswärts zu vergeben. Er 
habe  aber  das  Bewirtschafterrisiko  für  die  beiden  Parzellen  stets 
selbst getragen. Die Vergabe des Auftrags an B._______ sei vorgängig 
von der Erstinstanz als rechtens angesehen worden. Was die von der 
Vorinstanz  herbeigezogene  betriebswirtschaftliche  Definition  des 
Unternehmensbegriffs  angehe,  so  sei  diese  für  den  landwirtschaft-
lichen Sektor nicht sachgerecht und im Sinne des Gesetzgebers. Die 
Vorinstanz verkenne die Zwecksetzung von Direktzahlungen. Würden 
keine  Direktzahlungen  ausgerichtet,  bestünde  die  Gefahr,  dass  er-
wünschte Leistungen mit ökologischer Ausrichtung nicht mehr erbracht 
würden.  Die  enge  wirtschaftliche  Betrachtungsweise  des  Unter-
nehmensbegriffs  verstosse  gegen  die  rechtsgleiche  Behandlung  mit 
anderen Betrieben. Zudem sei in den Weisungen des Bundesamts für 
Landwirtschaft (BLW) ausdrücklich festgehalten, dass eine wirtschaft-
liche  Verwertung  der  Produkte  nicht  erforderlich  sei.  Die  von  ihm 
durchgeführte  Betriebsumstellung  von  Kühen  auf  eine  Irish-Tinker-
Zucht  habe  hohe  Auslagen  nach  sich  gezogen.  Nach  anfänglichem 
Einnahmenrückgang und Pech mit  der  Zuchtstute  und einem Zucht-
fohlen in  den  Jahren  2006 und  2007 stünden  nun zwei  Zuchtfohlen 
und zwei Shettland-Ponys zum Verkauf bereit. Es seien also sehr wohl 
positive Betriebsergebnisse erwirtschaftet worden, nur stünden diese 
zur Zeit noch nicht in der Erfolgsrechnung, sondern erst auf der Ver-
mögensseite  der  Bilanz. Sein  Betrieb  habe die  Voraussetzungen  für 
die Beitragsberechtigung stets  erfüllt  und die  vom Kanton gestellten 
Auflagen  und  Bedingungen  eingehalten.  So  habe  er  im  Jahr  2007 
neue Mistwürfe anlegen und den Stall  anpassen müssen, um Direkt-
zahlungen  zu  erhalten.  Diese  Auslagen  habe  er  durch  die  Direkt-
zahlungen gedeckt. Auf diese Investitionen hätte er  verzichtet,  wenn 
damit  nicht  eine  Kürzung  der  Direktzahlungen  verbunden  gewesen 
wäre.  Schliesslich  sei  in  seinem Fall  gestützt  auf  das  Subventions-
gesetz auf die Rückforderung der Direktzahlungen zu verzichten. 

C.
Mit Vernehmlassung vom 14. April 2009 beantragte die Vorinstanz die 
Abweisung  der  Beschwerde.  Sie  bringt  vor,  der  Betrieb  des  Be-

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schwerdeführers habe während nahezu fünf Jahren keine Erträge aus 
der Tierzucht erwirtschaftet, was klar belege, dass kein landwirtschaft-
licher  Betrieb,  sondern  ein  konsumierender  Privathaushalt  mit 
hobbymässiger Pferdezucht vorliege. Kein landwirtschaftlicher Betrieb 
könne sich eine über  fünfjährige Umstellungszeit  ohne irgendwelche 
nennenswerte  Erträge  leisten.  Es  sei  nicht  der  Sinn  der  vom  Be-
schwerdeführer  angeführten  Weisungen,  den  Betriebsbegriff  derart 
aufzuweichen,  dass  jeder  Eigentümer  von  landwirtschaftlich  nutz-
barem Boden als  Betrieb  betrachtet  werden müsse,  sobald er  Nutz-
tiere halte, unabhängig davon, ob die Nutztiere aus Liebhaberei oder 
zu Erwerbszwecken gehalten würden. Entscheidend sei  vielmehr, ob 
ein  Betrieb  laufend  Verkaufsbemühungen für  seine  Tiere  nachweise 
und  dadurch  eine  aktive  Teilnahme  am  Wirtschaftsleben  belege. 
Solche  Verkaufsbemühungen  würden  vom  Beschwerdeführer  weder 
geltend  gemacht  noch  belegt.  Es  sei  festzuhalten,  dass  die  Direkt-
zahlungen nicht Ursache für die Investitionen des Beschwerdeführers 
gewesen seien. Diese seien vielmehr wegen der Anforderungen des 
Gewässerschutzes und unabhängig davon notwendig gewesen, ob die 
Tiere hobby- oder gewerbemässig gehalten wurden. 

Mit  Replik  vom 13. Mai  2009  hielt  der  Beschwerdeführer  an  seinen 
Anträgen fest. Es sei  nicht  sachgerecht,  den Begriff  "landwirtschaft -
liches Unternehmen" rein nach der Definition der Betriebswirtschafts-
lehre auszulegen. Das BLW stelle in seinen Weisungen klar fest, dass 
keine wirtschaftliche Verwertung der Produkte erforderlich sei.

Mit  Vernehmlassung vom 29. April  2010 erklärte  die Erstinstanz,  sie 
habe den Begriff "landwirtschaftliches Unternehmen" bisher nie näher 
im Lichte der Weisungen des BLW, wonach eine wirtschaftliche Ver-
wertung der  Produkte  nicht  ausdrücklich  verlangt  werde,  untersucht. 
Aus der Sicht des Vollzugs sei zu bedenken, dass bei Kleinbetrieben 
nicht genau festgelegt werden könne, ob es sich um ein Unternehmen 
oder um ein Hobby handle. Dennoch würden solche Betriebe die in der 
Bundesverfassung festgelegten Aufgaben der Landwirtschaft erfüllen. 
Vorliegend  sei  jedoch  klar,  dass  der  Beschwerdeführer  zwei  seiner 
Parzellen nicht auf eigene Rechnung bewirtschaftet habe.

D.
Mit Stellungnahme vom 30. April 2010 erklärte das als Fachbehörde in 
das  Verfahren  einbezogene  BLW,  es  könne  sich  der  betriebs-
wirtschaftlichen Auslegung des Betriebsbegriffs  durch die  Vorinstanz 

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anschliessen. Eine  solche  Interpretation  decke sich  mit  der  von der 
landwirtschaftlichen  Lehrmittelzentrale  herausgegebenen  Sammlung 
"Betriebswirtschaftliche Begriffe im Agrarrecht". Es sei  nicht  Ziel  der 
Landwirtschaftspolitik,  die ausschliesslich hobbymässige Haltung von 
Pferden mit Direktzahlungen zu unterstützen. Des Weiteren könne der 
Erstinstanz darin gefolgt werden, dass der Beschwerdeführer die Par-
zellen  Y._______  und  Z._______  einem anderen  Bewirtschafter  zur 
Nutzung  bzw. Bewirtschaftung  überlassen  habe,  weshalb  es  an  der 
Bewirtschaftung auf  eigene Rechnung und Gefahr  des Beschwerde-
führers  fehle. Damit  erreiche  sein  Betrieb  den  erforderlichen  Grenz-
wert  für  den Mindest-Arbeitsbedarf  nicht. Schliesslich  stelle  sich  die 
Frage,  ob  die  Pferdehaltung  des  Beschwerdeführers  explizit  anzu-
erkennen  sei  bzw.  ob  ein  formeller  Widerruf  der  Anerkennung  zu 
erfolgen habe.

Auf Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts führte das BLW mit 
Stellungnahme vom 29. Juli  2010 aus, den gesetzlichen Grundlagen 
sei nicht zu entnehmen, inwieweit die Direktzahlungsberechtigung eine 
wirtschaftliche  Verwertung  der  Erzeugnisse  aus  der  Landwirtschaft 
voraussetze. Im Bereich des Pflanzenbaus würden für  gewisse land-
wirtschaftliche Nutzflächen Direktzahlungen ausgerichtet, wobei diese 
Flächen  jedoch  nur  einen  Teil  der  gesamten  landwirtschaftlichen 
Tätigkeit  umfassten  und  andere,  den  jeweiligen  Betrieben  an-
gegliederte  Bereiche  auf  Produktion  und  landwirtschaftliche  Ein-
kommenserzielung  ausgerichtet  seien.  Ob  es  sich  um  einen  unter-
stützungswürdigen  bäuerlichen  Betrieb  im  Sinne  der  landwirtschaft-
lichen Gesetzgebung handle, sei jeweils konkret zu prüfen. Beim Be-
schwerdeführer spreche die Tatsache, dass er seit der Übernahme des 
Betriebs bzw. der  Umstellung von Kuh- auf  Pferdehaltung kein land-
wirtschaftliches Einkommen erzielt  habe, gegen die Ausrichtung von 
Direktzahlungen, deren Zweck es sei,  das bäuerliche Einkommen zu 
ergänzen.  Es  müsse  davon  ausgegangen  werden,  dass  die  Direkt-
zahlungen  dem  Beschwerdeführer  einzig  dazu  dienten,  sein  Hobby 
teilweise  zu  finanzieren,  was  dem  Sinn  der  Direktzahlungen  wider -
spreche.

E.
Mit Eingabe vom 6. September 2010 reichte der Beschwerdeführer auf 
Aufforderung  des  Bundesverwaltungsgerichts  Auszüge  aus  der  Be-
triebsbuchhaltung  und  den  Steuererklärungen  der  Jahre  2002  bis 
2008,  eine  Auflistung  des  Pferdebestands  sowie  Verträge  über  den 

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Verkauf seiner Pferde ein.

Mit Stellungnahme vom 29. September 2010, für die ihr das Bundes-
verwaltungsgericht auf Gesuch hin eine Frist angesetzt hatte, äusserte 
sich  die  Erstinstanz  zu  den  vom  Beschwerdeführer  eingereichten 
Unterlagen und beantragte weiterhin die Abweisung der Beschwerde, 
eventualiter die Rückweisung der Sache an sie. Hierzu nahm der Be-
schwerdeführer  mit  unaufgeforderter  Eingabe vom 25. Oktober 2010 
wiederum Stellung.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Gegen  Entscheide  i.S.v.  Art.  5  des  Bundesgesetzes  über  das  Ver-
waltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) kann 
gestützt  auf  die  Art.  31  und  Art.  33  Bst.  i  des  Verwaltungsgerichts-
gesetzes  vom  17.  Juni  2005  (VGG,  SR  173.32)  in  Verbindung  mit 
Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, 
SR  910.1)  Beschwerde  beim  Bundesverwaltungsgericht  geführt 
werden. 

Beim  angefochtenen  Entscheid  handelt  es  sich  um  eine  Verfügung 
i.S.v. Art.  5  Abs. 2  VwVG,  die  von  einer  letzten  kantonalen  Instanz 
i.S.v. Art. 166 Abs. 2 LwG erlassen worden ist  (Art. 59bis Abs. 1 des 
Gesetzes  über  die  Verwaltungsrechtspflege  des  Kantons  St.  Gallen 
vom 16. Mai 1965 [VRP], SGS 951.1). Das Bundesverwaltungsgericht 
ist damit zur Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig. 

Nach Art. 48 Abs. 1 Bst. a-c VwVG ist beschwerdeberechtigt, wer vor 
der  Vorinstanz  am  Verfahren  teilgenommen  hat,  durch  die  an-
gefochtene Verfügung besonders  berührt  ist  und ein  schutzwürdiges 
Interesse  an  deren  Aufhebung  oder  Änderung  hat.  Diese  Voraus-
setzungen erfüllt der Beschwerdeführer und ist damit zur Beschwerde 
berechtigt. Die Beschwerde wurde form- und fristgerecht  eingereicht 
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). 

Auf die Beschwerde ist damit einzutreten.

2.
Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei Er-
füllung eines rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden 

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Tatbestands Geltung hatten, es sei denn, der Gesetzgeber hätte eine 
davon abweichende (Übergangs-)Regelung getroffen. 

2.1 Der  hier  zu  beurteilende  Sachverhalt  bezieht  sich  auf  Direkt-
zahlungen für die Jahre 2005 bis 2007, weshalb die jeweiligen, damals 
geltenden  Rechtssätze  Anwendung  finden  (vgl.  Urteil  des  Bundes-
verwaltungsgerichts B-8363/2007 vom 18. Dezember 2008 E. 3.2). Die 
Bestimmungen  der  LBV haben  –  soweit  hier  interessierend  –  keine 
Änderungen erfahren. Auch die vom BLW erlassenen "Weisungen und 
Erläuterungen  zur  Verordnung  über  landwirtschaftliche  Begriffe  und 
die Anerkennung von Betriebsformen" aus den Jahren 2005 bis 2007 
(nachfolgend:  Weisungen)  stimmen  bezüglich  der  vorliegend 
interessierenden  Bestimmungen  mit  der  aktuellen  Version  vom 
Februar  2010  überein.  Sofern  sich  die  Bestimmungen  der  Direkt-
zahlungsverordnung  vom  7. Dezember  1998  (DZV,  SR  910.13)  ge-
ändert haben, wird in der Folge die zugehörige Fundstelle in der Amt-
lichen Sammlung  des Bundesrechts  (AS)  zitiert,  ansonsten die  (un-
veränderte)  Fassung  der  Systematischen  Sammlung  des  Bundes-
rechts. 

2.2 Grundlage für  die Ausrichtung von Direktzahlungen bilden – ge-
stützt auf Art. 104 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen 
Eidgenossenschaft vom 18. April  1999 (BV, SR 101) – die Art. 70 ff.  
des  LwG sowie  die  vom Bundesrat  erlassene  DZV. Der  Vollzug  der 
Direktzahlungen obliegt nach Art. 178 LwG weitgehend den Kantonen. 
Sie erheben die notwendigen Daten auf  sämtlichen Landwirtschafts-
betrieben,  berechnen  die  Direktzahlungen  für  jeden  Betrieb  und 
zahlen die Beiträge aus. Darüber hinaus obliegt ihnen die Kontrolle der 
Richtigkeit  der  Angaben sowie  die  Einhaltung der  Bedingungen und 
Auflagen (Art. 181 Abs. 3 LwG).

Gestützt auf Art. 70 Abs. 1 LwG richtet der Bund Bewirtschaftern von 
bodenbewirtschaftenden  bäuerlichen  Betrieben  unter  der  Voraus-
setzung  des  ökologischen  Leistungsnachweises  allgemeine  Direkt-
zahlungen  aus.  Gemäss  Art. 4  Abs. 1  DZV  berechtigt  zu  Direkt-
zahlungen  die  landwirtschaftliche  Nutzfläche  mit  Ausnahme  der 
Flächen,  die  mit  Baumschulen,  Forstpflanzen,  Zierpflanzen,  Ge-
wächshäusern  mit  festem  Fundament  und  mit  Hanf  belegt  sind. 
Direktzahlungen werden nur ausgerichtet,  wenn auf  dem Betrieb ein 
Arbeitsbedarf  für  mindestens  0,25  Standardarbeitskräfte  besteht 
(Art. 18 Abs. 1 DZV). Direktzahlungen erhalten Bewirtschafter, die u.a. 

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einen Betrieb führen (Art. 2 Abs. 1 Bst. a DZV). Als Bewirtschafter gilt 
die natürliche oder juristische Person oder die Personengesellschaft, 
die einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr führt (Art. 2 Abs. 1 
LBV).

2.3 Sind die Voraussetzungen, unter denen Direktzahlungen gewährt 
wurden,  nicht  mehr  erfüllt  oder  werden  Auflagen  oder  Bedingungen 
nicht  eingehalten,  so  werden  Beiträge  ganz  oder  teilweise  zurück-
gefordert (Art. 171 Abs. 1 LwG). Zu Unrecht bezogene Beiträge oder 
Vermögensvorteile sind unabhängig von der Anwendung der Strafbe-
stimmungen  zurückzuerstatten  oder  zu  verrechnen  (Art.  171  Abs. 2 
LwG).

Gemäss Art. 29a  Abs. 1 LBV müssen Betriebe von der zuständigen 
kantonalen Amtsstelle anerkannt sein. Die Kantone prüfen periodisch, 
ob  die  Betriebe  und  Gemeinschaften  die  Voraussetzungen  der  An-
erkennung noch erfüllen. Ist dies nicht der Fall, so widerrufen sie die 
ausdrückliche  oder  stillschweigende  Anerkennung.  Der  Kanton  ent-
scheidet, ab welchem Datum der Widerruf gilt  (Art. 30a Abs. 1 LBV). 
Gemäss Weisungen zu Art. 30 LBV, der das Anerkennungsverfahren 
regelt,  gilt  für  Betriebs-  und  Gemeinschaftsformen,  welche  vor  dem 
Inkrafttreten  der  LBV  (1.  Januar  1999)  bestanden  haben,  die  still -
schweigend  gewährte  Anerkennung,  soweit  diese  nicht  durch  einen 
kantonalen Entscheid aberkannt wurde. 

Da der Betrieb des Beschwerdeführers vor dem Jahre 1999 bestanden 
und er  diesen im Jahre  2002 von seinem Vater  übernommen hatte, 
galt dafür die stillschweigende Anerkennung.

3.
Umstritten ist  vorliegend die  durch die Vorinstanzen gegenüber dem 
Beschwerdeführer verfügte Rückforderung der Direktzahlungsbeiträge 
für die Jahre 2005 bis 2007, insgesamt Fr. (...).

Im angefochtenen Entscheid hat  die Vorinstanz den Rekurs des Be-
schwerdeführers  mit  einer  gegenüber  der  Erstinstanz  neuen  Be-
gründung  abgewiesen. Letztere  war  zum Schluss  gelangt,  dass  der 
Beschwerdeführer  zwei  seiner  Parzellen  nicht  auf  eigene  Rechnung 
und  Gefahr  bewirtschaftet  habe,  weil  er  sie  einem anderen  Bewirt -
schafter  zur  Nutzung  überlassen  hatte.  Demgegenüber  hat  die  Vor-
instanz  im  angefochtenen  Entscheid  festgestellt,  dass  die  Pferde-

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haltung  des  Beschwerdeführers  während  der  in  Frage  stehenden 
Periode überhaupt  kein Betrieb im Sinne der  LBV gewesen sei. Die 
von  der  Erstinstanz  verneinte  Frage,  ob  der  Beschwerdeführer  die 
fraglichen  beiden  Parzellen  selbst  bewirtschaftet  hat,  hat  die  Vor-
instanz nicht mehr geprüft.

3.1 Die Vorinstanz gelangt im angefochtenen Entscheid zum Schluss, 
die  Pferdezucht  des  Beschwerdeführers  sei  in  den Jahren  2005 bis 
2007  kein  landwirtschaftliches  Unternehmen  und  damit  kein  Betrieb 
i.S.v. Art. 6 LBV gewesen. Da weder in der DZV noch in der LBV oder 
den  dazugehörigen  Materialien  definiert  sei,  was  unter  der 
Formulierung "als  Betrieb  gilt  ein  landwirtschaftliches  Unternehmen" 
gemäss Art. 6 Abs. 1 LBV Einleitungssatz zu verstehen sei, sei auf die 
in  der  Betriebswirtschaftlehre  verwendete  Terminologie  abzustellen, 
wonach der Begriff des Betriebs nur für vorwiegend produzierende und 
nicht  für  vorwiegend  konsumierende  Wirtschaftseinheiten  verwendet 
werde.  Der  Beschwerdeführer  habe  in  der  fraglichen  Periode  aus 
seiner Pferdehaltung keinerlei Erträge erwirtschaftet; es habe auch an 
einer  aktiven  Teilnahme  am  Wirtschaftsverkehr  durch  Verkaufs-
bemühungen  gefehlt.  Zudem  habe  er  das  überschüssige  Heu  ver-
schenkt,  was  für  einen  Privathaushalt  kennzeichnend  sei.  Ein 
produzierendes  landwirtschaftliches  Unternehmen  hätte  das  über-
schüssige Heu verkauft. Die Pferdehaltung sei Teil eines Privathaus-
halts und werde vom Beschwerdeführer als blosses Hobby betrieben. 

In der Vernehmlassung führt die Vorinstanz aus, die Pferdehaltung des 
Beschwerdeführers  sei  nicht  wegen  der  fehlenden  Gewinn-
maximierung nicht als Betrieb zu qualifizieren, sondern weil daraus in 
den Jahren 2005 bis  2007 kein relevanter Ertrag erzielt  worden sei, 
der  Beschwerdeführer  in  diesen  Jahren  also  nicht  als  Anbieter  von 
Leistungen am Wirtschaftsverkehr teilgenommen habe. Daran ändere 
auch der Umstand nichts, dass bei einer Betriebsumstellung während 
einer gewissen Zeit keine oder lediglich geringe Erträge erwirtschaftet 
würden. Es  sei  kein  landwirtschaftlicher  Betrieb  vorstellbar,  der  sich 
eine  über  fünfjährige  Umstellungszeit  ohne  irgendwelche  nennens-
werte Erträge leisten könne. Es genüge nicht, wenn der Beschwerde-
führer  Tiere  besitze,  die  er  verkaufen  könnte.  Vielmehr  sei  ent-
scheidend, ob er laufend Verkaufsbemühungen mache, die eine aktive 
Teilnahme am Wirtschaftsverkehr  belegten. Ein  Betrieb  zeichne sich 
dadurch aus, dass er die produzierten Güter regelmässig, laufend und 
gezielt  veräussere,  was  laufende  Verkaufsbemühungen  voraussetze. 

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Weder behaupte noch belege der Beschwerdeführer solche. Selbst mit 
der Geschäftsstrategie, keine jungen Fohlen, sondern grossgezogene 
Pferde  verkaufen  zu  wollen,  hätte  der  Beschwerdeführer  Verkaufs-
bemühungen vorweisen können, da sein Shettland-Pony aus dem Jahr 
2006 und der Irish-Tinker aus dem Jahr 2005 seit längerem "verkaufs-
reif" seien. 

3.2 Der Beschwerdeführer macht  unter  Berufung auf  die Weisungen 
des  BLW  demgegenüber  geltend,  die  Direktzahlungsberechtigung 
setze keine wirtschaftliche Verwertung der Produkte voraus. Er könne 
bei Bedarf Belege für Inserate für den Verkauf seiner Tiere einreichen; 
Kosten für Inserate seien im Übrigen auch in der Betriebsbuchhaltung 
ersichtlich.  Ferner  mache  er  mit  einem  Aushang,  der  durch  einen 
Augenschein überprüft  werden könne, laufend Verkaufsbemühungen. 
Schliesslich sei festzuhalten, dass eine Zucht an sich "produzierend" 
sei.

Vorliegend  lautet  die  Kernfrage  demnach  dahin,  ob  der  Vorinstanz 
darin  gefolgt  werden  kann,  dass  die  Pferdezucht  des  Beschwerde-
führers  in  den  Jahren  2005  bis  2007  die  Voraussetzungen  für  den 
Bezug von Direktzahlungen nicht  erfüllt  habe,  weil  der  Beschwerde-
führer daraus keinen – nennenswerten – Ertrag erwirtschaftet hat. 

3.2.1 Gemäss  Art.  70  Abs. 1  LwG richtet  der  Bund  Bewirtschaftern 
von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben unter der Voraus-
setzung  des  ökologischen  Leistungsnachweises  allgemeine  Direkt-
zahlungen, Ökobeiträge und Ethobeiträge aus. 

Direktzahlungen erhalten Bewirtschafter, die (a.) einen Betrieb führen, 
(b.) ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in der Schweiz haben und (c.) über  
eine berufliche Grundbildung mit einem Eidgenössischen Berufsattest 
verfügen (Art. 2 Abs. 1 DZV).

Art. 6 Abs. 1 LBV lautet wie folgt:

"Als Betrieb gilt ein landwirtschaftliches Unternehmen, das: 

a. Pflanzenbau oder Nutztierhaltung oder beide Betriebszweige betreibt; 

b. eine oder mehrere Produktionsstätten umfasst; 

c.  rechtlich,  wirtschaftlich,  organisatorisch  und  finanziell  selbständig  sowie 

unabhängig von anderen Betrieben ist; 

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d. ein eigenes Betriebsergebnis ausweist; und 

e. während des ganzen Jahres bewirtschaftet wird."

3.2.2 Art.  6  Abs.  1  LBV  statuiert  in  den  Buchstaben  a  bis  e  die 
Voraussetzungen  für  den  Betriebsbegriff,  die  kumulativ  erfüllt  sein 
müssen. Diesen Kriterien wird im Einleitungssatz die Formulierung "als 
Betrieb gilt ein landwirtschaftliches Unternehmen" vorangestellt. 

Der  Vorinstanz  kann  beigepflichtet  werden,  dass  weder  in  der  DZV 
noch in der LBV definiert wird, was unter dem Begriff "landwirtschaft -
liches Unternehmen"  gemäss Einleitungssatz  zu  verstehen ist. Auch 
den  als  Auslegungshilfe  und  zur  Erläuterung  der  LBV  dienenden 
Weisungen des BLW ist mit Bezug auf den Einleitungssatz nichts zu 
entnehmen.

Demgegenüber  wird  in  den  Weisungen  mit  Bezug auf  Art.  6  Abs. 1 
Bst. a LBV, wonach als Betrieb ein landwirtschaftliches Unternehmen 
gilt, das Pflanzenbau oder Nutztierhaltung oder beide Betriebszweige 
betreibt, Folgendes festgehalten:

"Eine wirtschaftliche Verwertung der Produkte ist  wohl die Regel, wird aber 

nicht ausdrücklich verlangt."

3.3 Die  Vorinstanz  vertritt  die  Ansicht,  dass  für  die  Auslegung  des 
Begriffs  "landwirtschaftliches  Unternehmen"  im  Einleitungssatz  von 
Art.  6  Abs. 1  LBV auf  die  in  der  Betriebswirtschaftlehre  verwendete 
Terminologie abzustellen sei, wonach der Begriff des Betriebs nur für 
vorwiegend  produzierende  und  nicht  für  vorwiegend  konsumierende 
Wirtschaftseinheiten zu verwenden sei. 

Indem die Vorinstanz den Einleitungssatz unter Anwendung betriebs-
wirtschaftlicher  Kriterien  auslegt,  schafft  sie  zusätzlich  zu  den  An-
forderungen  von  Bst.  a  bis  e  für  den  Betriebsbegriff  eine  neue 
Voraussetzung,  nämlich  diejenige  der  Gewinn-  bzw.  Ertrags-
orientierung. 

3.3.1 Betreffend  diese  Auslegung  der  Vorinstanz  ergeben  sich  zu-
nächst die folgenden Einwände:

Einerseits widerspricht die Vorinstanz mit ihrer betriebswirtschaftlichen 
Auslegung ohne jegliche Begründung den – für  sie als  Verwaltungs-
behörde – verbindlichen Weisungen des BLW zu Art.  6 Abs. 1 Bst. a 

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LBV. Darin geht das Bundesamt zwar vom Grundsatz aus,  dass Be-
triebe  i.S.  der  LBV  aus  dem  Pflanzenbau  bzw.  der  Nutztierhaltung 
Produkte  erzeugen,  die  sie  auch  wirtschaftlich  verwerten,  d.h.  ge-
winnbringend einsetzen. Es hält  jedoch auch ausdrücklich fest,  dass 
eine wirtschaftliche Verwertung der Produkte nicht zwingend erforder-
lich sei. Diese Auslegung des BLW kann ohne Weiteres als mit  dem 
Wortlaut von Bst. a "Pflanzenbau oder Nutztierhaltung oder beide Be-
triebszweige betreibt" vereinbar bezeichnet werden, der weder explizit 
noch implizit eine Verwertung der Produkte voraussetzt. Da der Zweck 
der Weisungen des Bundesamts zwar lediglich, aber immerhin, darin 
besteht,  eine einheitliche Verwaltungspraxis bezüglich der Auslegung 
der  LBV sicherzustellen,  weicht  das  Bundesverwaltungsgericht  nicht 
ohne  triftigen  Grund  von  ihnen  ab,  wenn  sie  eine  überzeugende 
Konkretisierung  der  rechtlichen  Vorgaben  beinhalten  (vgl. 
BGE 132 V 200 E. 5.1.2, m.w.H.).

Andererseits spricht  gegen die Auslegung der Vorinstanz,  dass nicht 
ohne  Weiteres  erkennbar  ist,  welche  Absicht  der  Verordnungsgeber 
mit  der  Formulierung  "als  Betrieb  gilt  ein  landwirtschaftliches Unter-
nehmen" im Einleitungssatz von Art. 6 Abs. 1 LBV verfolgt hat: Wollte 
er damit eine zusätzliche Anforderung für den Betriebsbegriff schaffen 
oder  sind die  Voraussetzungen für  den Betriebsbegriff  in  den Buch-
staben a bis  e der  Bestimmung bereits  abschliessend geregelt,  und 
beinhaltet  der Einleitungssatz nichts als  eine umschreibende Gleich-
stellung  der  Begriffe  "Betrieb"  und  "landwirtschaftliches 
Unternehmen"?

3.3.2 Die  Frage  jedoch,  ob  der  Vorinstanz  gestützt  auf  eine  ver-
fassungskonforme Auslegung von Art. 6  Abs. 1  dahingehend gefolgt 
werden könnte, dass ein landwirtschaftlicher Betrieb gewinnorientiert  
handeln muss, braucht vorliegend jedoch nicht beantwortet zu werden. 
Wie im Folgenden nämlich aufgezeigt wird, fehlt es für die Statuierung 
des  zusätzlichen  Kriteriums  der  Gewinnorientierung  in  Art. 6  Abs. 1 
LBV bzw. in  dessen  Einleitungssatz  an  der  verfassungsrechtlich  er-
forderlichen formellgesetzlichen Grundlage.

3.4 Verordnungen, die sich nicht direkt auf die BV abstützen und die 
gesetzliche  Regelungen  ergänzen  oder  abändern  (sog.  unselb-
ständige, gesetzesvertretende Verordnungen), bedürfen nach Art. 164 
Abs.  2  BV  einer  genügenden  gesetzlichen  Delegationsnorm.  Bei 
diesen ist zu untersuchen, ob sich der Verordnungsgeber an die ihm 

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gesetzlich übertragenen Befugnisse gehalten hat (Art. 182 Abs. 2 BV; 
PIERRE TSCHANNEN,  in:  Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender 
[Hrsg.],  Die  schweizerische  Bundesverfassung,  Kommentar,  2.  Aufl., 
Zürich 2008, Rz. 33 ff. zu Art. 164).

Die  Prüfung des  Bundesverwaltungsgerichts  ist  dabei  auf  die  Frage 
beschränkt,  ob  die  Verordnung  den  Rahmen der  dem Bundesrat  im 
Gesetz  delegierten  Kompetenzen  offensichtlich  sprengt  oder  aus 
anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (vgl. Urteile des 
Bundesgerichts  2C_246/2009  vom  22.  März  2010  E.  7.1, 
2C_735/2007 vom 25. Juni  2008 E. 4.2; BGE 133 V 42 E. 3.1,  BGE 
131 II 271 E. 4, BGE 129 II 160 E. 2.3, m.w.H.).

Wird  im  Rahmen  einer  akzessorischen  Normenkontrolle  festgestellt, 
dass ein Rechtssatz gegen übergeordnetes Recht verstösst, haben die 
Behörden diesen für rechtswidrig zu erklären und nicht anzuwenden. 
Indes ist  die formelle Aufhebung bzw. Anpassung der rechtswidrigen 
Norm  ausschliesslich  Sache  des  zuständigen  Rechtsetzungsorgans 
(vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  B-3133/2009  vom 
13. November  2009,  E. 7.1;  ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, 
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich 2008, Rz. 2076). 

3.4.1 Die hier  zu beurteilende LBV stützt  sich im Ingress einzig auf 
Art. 177 Abs. 1 LwG, wonach der  Bundesrat  die erforderlichen Aus-
führungsbestimmungen erlässt, wo das Gesetz die Zuständigkeit nicht 
anders regelt. Diese Bestimmung ermächtigt den Bundesrat im Kapitel 
über  die  Vollzugsbestimmungen  (Art.  177  ff. LwG)  nicht  zum Erlass 
ergänzender,  d.h.  gesetzesvertretender  oder  gar  gesetzes-
derogierender Vorschriften (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts 
B-3133/2009 vom 13. November 2009, E. 7.2).

Der  Bundesrat  ist  deshalb  in  der  LBV nur  ermächtigt,  Ausführungs-
vorschriften zu erlassen, wie dies auch der massgebende Wortlaut von 
Art. 177 Abs. 1 LwG nahelegt. Solchen Vollzugsverordnungen kommt 
die Funktion zu, die gesetzlichen Bestimmungen zu konkretisieren und 
gegebenenfalls untergeordnete Lücken zu füllen, soweit  dies für  den 
Gesetzesvollzug  erforderlich  ist.  Die  Ausführungsbestimmungen 
müssen sich jedoch an den gesetzlichen Rahmen halten und dürfen 
insbesondere keine neuen Vorschriften aufstellen, welche die Rechte 
der Bürger beschränken oder ihnen neue Pflichten auferlegen, selbst 
wenn  diese  Regeln  mit  dem Zweck des  Gesetzes  vereinbar  wären. 

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Vollzugsbestimmungen sind zudem nur in dem Umfang zulässig,  als 
das  Gesetz  dafür  Raum lässt  und  nicht  bewusst  auf  eine  präzisere 
Regelung  der  betreffenden  Frage  verzichtet  (vgl.  BGE  134  I  313 
E. 5.3, BGE 124 I 127 E. 3b f., BGE 122 II  411 E. 3d, m.w.H.;  Urteil 
des  Bundesverwaltungsgerichts  B-3133/2009  vom  13.  November 
2009, E. 7.2).

3.4.2 Gemäss Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV (i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. b und 
Art.  70  Abs.  1  LwG)  unterstehen  Direktzahlungen  dem  Prinzip  der 
Leistungsabgeltung,  indem  sie  als  leistungsorientierte  Zahlungen 
grundsätzlich nach dem Prinzip "Leistung-Gegenleistung" ausgerichtet 
werden (vgl. Botschaft vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik 
[nachfolgend: Botschaft Agrarpolitik 2002] BBl 1996 IV 201, 202; Bot-
schaft vom 29. Mai 2002 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik [nach-
folgend:  Botschaft  Agrarpolitik  2007],  BBl  2002  4721,  4821  f.;  PAUL 
RICHLI,  Agrarrecht,  in:  Richli  [Hrsg.],  Wirtschaftsstrukturrecht, 
Schweizerisches  Bundesverwaltungsrecht  Bd. XIII,  Basel  2005, 
Rz. 597). Rechtlich stellen Direktzahlungen Finanzhilfen im Sinne von 
Art.  3  Abs. 1  des  Subventionsgesetzes vom 5. Oktober  1990  (SuG, 
SR 616.1) dar. Sie werden als geldwerte Vorteile Empfängern ausser-
halb  der  Bundesverwaltung  gewährt,  um  die  Erfüllung  einer  vom 
Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu erhalten (vgl. FABIAN 
MÖLLER,  Rechtsschutz  bei  Subventionen,  Basel  2006,  S.  25  ff.). 
Insofern werden im heutigen Direktzahlungssystem alle Zahlungen an 
leistungsbezogene  Kriterien  geknüpft  (vgl.  Urteil  des  Bundesver-
waltungsgerichts  B-3133/2009  vom  13.  November  2009,  E.  4.3.3, 
m.w.H.).

Zwar besteht nach dem Prinzip der Leistungsabgeltung ein grundsätz-
licher  Anspruch  auf  Direktzahlungen,  wenn  gemeinwirtschaftliche 
Leistungen  von  Bewirtschaftern  von  bodenbewirtschaftenden  bäuer-
lichen  Betrieben  tatsächlich  erbracht  werden.  Indessen  hat  der 
Bundesgesetzgeber in Art. 70 Abs. 5 Bst. a bis f LwG in Abweichung 
vom  Leistungsabgeltungsprinzip  sozialpolitisch  motivierte  Ein-
schränkungen  vorgesehen  (vgl.  Urteile  des  Bundesverwaltungs-
gerichts  B-3133/2009  vom  13. November  2009,  E.  4.3.3  und  B-
1456/2007 vom 16. Januar 2008 E. 3; RICHLI, a.a.O., Rz. 600, 607, 625 
ff.). Nach dieser Bestimmung bestimmt der Bundesrat für den Bezug 
der  allgemeinen  Direktzahlungen,  der  Ökobeiträge und  der  Ethobei-
träge ein minimales Arbeitsaufkommen in Standardarbeitskräften, eine 
Altersgrenze, Grenzwerte für die Summe der Beiträge pro Standard-

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arbeitskraft,  Grenzwerte  bezüglich  der  Fläche  oder  Tierzahl,  An-
forderungen an die landwirtschaftliche Ausbildung sowie Grenzwerte 
bezüglich  steuerbarem  Einkommen  und  Vermögen,  ab  denen  die 
Summe der  Beiträge  gekürzt  wird  oder  keine  Beiträge  ausgerichtet 
werden. Diese sozialpolitischen Einschränkungen hat der Bundesrat in 
den Art. 18 bis 26 DZV konkretisiert.

3.4.3 Zusammenfassend  ist  deshalb  festzuhalten,  dass  Direkt-
zahlungen  als  Anspruchssubventionen  dem  Leistungsabgeltungs-
prinzip  unterstehen und  dieses Grundprinzip  nur  von den in  Art.  70 
Abs.  5  LwG  –  auf  formellgesetzlicher  Ebene  (Art.  164  Abs.  1 
BV) – vorgesehenen,  sozialpolitisch  motivierten  Einschränkungen 
durchbrochen wird.

Eine  an  Gewinnstrebigkeit  bzw.  den  Bestand  eines  landwirtschaft-
lichen  Ertrags  anknüpfende  Voraussetzung  im  Einleitungssatz  von 
Art. 6 Abs. 1 LBV liefe im Ergebnis auf die Statuierung einer weiteren 
Ausnahme vom Leistungsabgeltungsprinzip hinaus, wie es in Art. 104 
Abs. 3 Bst. a BV und Art. 70 Abs. 1 (i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. b LwG) 
vorgesehen ist. Insofern würde ein solches Kriterium funktionell den in 
Art.  70  Abs.  5  LwG  abschliessend  normierten,  sozialpolitisch 
motivierten  Ausnahmekategorien,  welche  das  Prinzip  der  Leistungs-
abgeltung  durchbrechen,  entsprechen.  Ein  solches  Subventionsaus-
schlusskriterium,  das  erheblich  in  die  Rechte  der  Finanzhilfe-
empfänger  eingreift,  müsste  indessen,  um  im  Sinne  von  Art.  164 
Abs. 1  Bst.  c  BV  rechtsbeständig  zu  sein,  über  eine  ausreichende 
gesetzliche  Grundlage  im  Delegationsrahmen  von  Art. 70  LwG  ver-
fügen. 

In  Abs.  5  Bst.  f  sieht  Art.  70  LwG  zwar  vor,  dass  der  Bundesrat 
Grenzwerte  bezüglich  steuerbarem  Einkommen  und  Vermögen  der 
Bewirtschafter  bestimmt,  ab denen die Summe der  Beiträge gekürzt 
wird oder keine Beiträge ausgerichtet werden. Diesen Grundsatz hat 
der Bundesrat in Art. 22 Abs. 1 DZV konkretisiert, wonach die Summe 
der  Direktzahlungen  ab  einem  massgebenden  Einkommen  von 
Fr. 80'000.– Franken gekürzt wird. Damit sieht Art. 70 Abs. 5 LwG eine 
einkommensabhängige Begrenzung der Direktzahlungen jedoch ledig-
lich nach oben vor. Nach unten ist die Höhe des landwirtschaftlichen 
Einkommens nicht begrenzt. Demzufolge lässt sich das Ziel,  nur Be-
triebe  zu  unterstützen,  die  einen  Gewinn  erwirtschaften,  nicht  auf 
Art. 70 Abs. 5 LwG abstützen. 

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Somit ergibt sich, dass in Art. 70 LwG eine auf den Ertrag bzw. das 
Einkommen  aus  der  landwirtschaftlichen  Nutzung  bezogene  Kate-
gorie,  die  eine  Reduktion  oder  gar  den  Ausschluss  von Anspruchs-
subventionen erlauben würde, nicht vorgesehen ist. Damit würde die 
Statuierung des zusätzlichen Kriteriums der Gewinnstrebigkeit in Art.  6 
Abs. 1 bzw. dessen Einleitungssatz nicht über die verfassungsrechtlich 
erforderliche  formellgesetzliche  Basis  für  eine  Derogation  vom 
Leistungsabgeltungsprinzip  verfügen  und  könnte  vorliegend  ent-
sprechend auch nicht angewendet werden. 

3.5 Damit gelangt  das Bundesverwaltungsgericht  zum Schluss, dass 
die  Vorinstanz  den  Direktzahlungsanspruch  des  Beschwerdeführers 
für die Jahre 2005 bis 2007 zu Unrecht mit der Begründung verneint 
hat,  dass  dessen  Pferdezucht  mangels  Ertrags  nicht  als  landwirt -
schaftlicher Betrieb i.S.v. Art. 6 LBV qualifiziert werden könne.

4.
Die Vorinstanz beantragt mit Eingabe vom 29. September 2010, sollte 
das  Bundesverwaltungsgericht  die  Pferdezucht  des  Beschwerde-
führers als landwirtschaftlichen Betrieb qualifizieren, sei die Sache an 
sie zurückzuweisen, damit sie die von ihr noch nicht beurteilte Frage 
der Bewirtschaftung der Parzellen Y._______ und Z._______ prüfe.

Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens ist der Entscheid der 
Vorinstanz vom 20. Februar 2009, mit dem diese den Rekurs des Be-
schwerdeführers  mit  einer  gegenüber  der  Erstinstanz  neuen  Be-
gründung  abgewiesen  hat.  Streitgegenstand  bildet  vor  Bundesver-
waltungsgericht  das  in  der  angefochtenen  Verfügung  geregelte 
Rechtsverhältnis,  soweit  es im Beschwerdeverfahren streitig  ist,  vor-
liegend also die Rückforderung der Direktzahlungen für die Jahre 2005 
bis 2007. 

Gemäss Art. 54 VwVG geht die Behandlung der  Sache, die Gegen-
stand  der  angefochtenen  Verfügung  bildet,  mit  Einreichung  der  Be-
schwerde  grundsätzlich  auf  das  Bundesverwaltungsgericht  als 
funktionell  übergeordnete  Rechtsmittelinstanz  über  (Devolutiveffekt). 
Die  erstinstanzliche  Verfügung  wurde  durch  den  angefochtenen  Be-
schwerdeentscheid  ersetzt.  Sie  gilt  daher  als  mitangefochten  (vgl. 
BGE 134 II 142 E. 1.4). Das Bundesverwaltungsgericht wird damit zu-
ständig,  sich  mit  der  Angelegenheit  zu  befassen.  Auf  der  anderen 

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Seite verliert die Vorinstanz die Befugnis, sich weiterhin mit der Streit -
sache als Rechtspflegeinstanz auseinanderzusetzen.

Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid in 
vollem Umfang  überprüfen.  Gerügt  werden  kann  die  Verletzung  von 
Bundesrecht,  einschliesslich  Überschreitung  oder  Missbrauch  des 
Ermessens (Art. 49 Bst. a VwVG), die unrichtige oder unvollständige 
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) 
sowie die Unangemessenheit (Art. 49 Bst. c VwVG). Im Beschwerde-
verfahren gelten die Untersuchungsmaxime, wonach der Sachverhalt 
von Amtes wegen festzustellen ist,  sowie der Grundsatz der Rechts-
anwendung von Amtes  wegen (Art.  62  Abs. 4  VwVG). Das  Bundes-
verwaltungsgericht  ist  verpflichtet,  auf  den festgestellten Sachverhalt 
die  richtige  Rechtsnorm  anzuwenden.  Dies  bedeutet,  dass  es  eine 
Beschwerde  auch  aus  einem  anderen  als  den  geltend  gemachten 
Gründen gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis 
mit  einer  Begründung bestätigen kann,  die von jener  der  Vorinstanz 
abweicht (sog. Motivsubstitution; vgl. BGE 132 II 112 E. 3.2, 131 II 205 
E. 4.2;  ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,  Prozessieren 
vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 21 Rz. 1.54). 

Der Umstand, dass die Vorinstanz die Direktzahlungsberechtigung des 
Beschwerdeführers  mit  Bezug auf  die  von der  Erstinstanz verneinte 
Frage  der  selbständigen  Bewirtschaftung  zweier  Parzellen  nicht  be-
urteilt  hat,  entbindet  das  Bundesverwaltungsgericht  nicht  von  der 
Pflicht,  den  Streitgegenstand,  d.h.  die  Rechtmässigkeit  der  Rück-
forderung der Direktzahlungen, auch mit Bezug auf diesen Teilaspekt 
zu überprüfen, da dieser ebenfalls Voraussetzung für die Ausrichtung 
von Direktzahlungen bildet.

Aus diesen Gründen ist der Eventualantrag der Vorinstanz auf Rück-
weisung der Sache zur Überprüfung der Frage der selbständigen Be-
wirtschaftung bestimmter  Parzellen  durch den Beschwerdeführer  ab-
zuweisen.

5.
Die Erstinstanz hat  dem Beschwerdeführer  die  Beitragsberechtigung 
für Direktzahlungen mit der Begründung abgesprochen, dass die Par-
zellen Y._______ und Z._______ mangels Bewirtschaftung auf eigene 
Rechnung und Gefahr nicht Bestandteil seines Betriebs seien. Zudem 
sei  bei  diesen  Parzellen  auch  die  Unabhängigkeit  von  anderen  Be-

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trieben nicht  gegeben. Die Parzelle Y._______ (932 a) habe der Be-
schwerdeführer,  mit  Ausnahme  einer  Teilfläche  von  etwa  50  a, 
B._______,  zur  Nutzung  überlassen.  Dieser  lasse  diese  Fläche  im 
Früh- sowie im Spätsommer durch seine Kühe und Rinder beweiden 
und erledige im Sommer das Heuen und die Düngung. Die Parzelle 
Z._______,  die  141  a  Magerwiese  umfasse,  habe  der  Beschwerde-
führer  ebenfalls  B._______  zur  Nutzung  überlassen.  Für  seine 
Arbeiten entschädige er diesen mit jährlich Fr. 3'000.–. 

Dem hält der Beschwerdeführer entgegen, das Bewirtschafterrisiko für 
die  beiden  Parzellen  habe  er  stets  selbst  getragen.  Es  sei  in  der 
Landwirtschaft  üblich,  einzelne  Arbeiten  durch  Dritte  ausführen  zu 
lassen. Um den ordentlichen  Unterhalt  und die  nachhaltige  Ertrags-
fähigkeit des Bodens sei er jedoch selber besorgt. Er bringe die nicht 
maschinell  bewirtschaftbaren  Flächen  von  Hand  ein,  vernichte  das 
Unkraut, pflege die Hecken, Gehölze und Waldsäume und unterhalte 
die Quellen, Wassergräben und Durchläufe. Ebenso kontrolliere er die 
Gebäude, Zäune und Zufahrten und halte diese in Stand. B._______ 
werde  für  seine  Arbeiten  angemessen  entschädigt;  jener  trage  kein 
Ertragsrisiko, die Erträge würden ihm unentgeltlich überlassen. Für ihn 
handle es sich um ein willkommenes Nebeneinkommen, aber sein Be-
trieb sei auf die beiden Grundstücke nicht angewiesen. Es sei damit 
nicht  nachvollziehbar,  inwiefern  es  bei  seinem  Betrieb  an  der  ge-
forderten Unabhängigkeit fehlen solle.

5.1 Gemäss Art.  2  Abs. 1  LBV gilt  als  Bewirtschafter  die  natürliche 
oder juristische Person,  die einen Betrieb auf  eigene Rechnung und 
Gefahr führt. Das Kriterium der Betriebsführung "auf eigene Rechnung 
und Gefahr"  in  Art. 2  Abs. 1 LBV weist  darauf  hin,  dass als  Bewirt -
schafter  nur  gelten  kann,  wer  einen  Betrieb  tatsächlich  und  un-
abhängig  führt.  Demgemäss  ist  derjenige  als  Bewirtschafter  zu  be-
trachten,  der  das  wirtschaftliche Risiko trägt,  im Betrieb  eine mass-
gebende  Funktion  bei  der  Führung  und  Entscheidfällung  einnimmt 
sowie  eine  aktive  Rolle  im  täglichen  Geschehen  ausübt  und  selber 
Hand  anlegt.  Eine  bloss  gelegentliche  Mithilfe  genügt  nicht,  um  als 
Bewirtschafter bzw. als anspruchsberechtigte Person gelten zu können 
(vgl.  Urteil  des  Bundesgerichts  2A.237/1997  vom 13.  Februar  1998 
E. 2a;  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  B-1055/2009  vom 
30. April  2010  E. 3.4.1).  Durch  Direktzahlungen  zu  entschädigen  ist 
derjenige, der die Hauptarbeit leistet und dabei auch das geschäftliche 
Risiko  trägt.  Die  Bewirtschaftung  umfasst  sowohl  die  geistige  Aus-

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einandersetzung  mit  dem  betrieblichen  Geschehen  als  auch  die 
praktische Ausführung (vgl. Urteil  des Bundesverwaltungsgerichts  B-
2231/2006 vom 13. Juli 2007 E. 3.1). 

Gemäss  Art.  6  Abs. 1  Bst. c  LBV ist  ein  Betrieb  ein  landwirtschaft-
liches Unternehmen, das rechtlich, wirtschaftlich, organisatorisch und 
finanziell  selbständig  sowie  unabhängig  von  anderen  Betrieben  ist. 
Nach Art. 6 Abs. 4 LBV ist  die Anforderung von Abs. 1 Bst. c dieser 
Bestimmung insbesondere nicht erfüllt, wenn a) der Bewirtschafter die 
Entscheide zur Führung des Betriebes nicht unabhängig von Bewirt -
schaftern  anderer  Betriebe  treffen  kann,  b) der  Bewirtschafter  eines 
anderen  Betriebs,  oder  deren  Gesellschafter,  Genossenschafter, 
Aktionär oder Vertreter, zu 25 oder mehr Prozent am Kapital des Be-
triebes beteiligt ist, oder c) die auf dem Betrieb anfallenden Arbeiten 
ohne anerkannte Gemeinschaftsform nach den Art. 10 oder 12 mehr-
heitlich von anderen Betrieben ausgeführt werden. 

Gemäss  den  Weisungen  des  BLW bedeutet  rechtlich,  wirtschaftlich, 
organisatorisch und finanziell selbständig und unabhängig i.S.v. Art.  6 
Abs. 1 Bst. c  LBV, dass der  Bewirtschafter  unabhängig von anderen 
Bewirtschaftern alle Entscheidungen treffen und über den Betrieb ver-
fügen  kann.  Er  ist  immer  Eigentümer  oder  Pächter  des  Betriebs. 
Dieser ist organisatorisch selbständig und mit keinem anderen Betrieb 
verbunden.  Ohne  diese  Eigenständigkeit  bzw.  Selbständigkeit  kann 
eine  Einheit  von  Land,  Gebäuden  und  Inventar  nicht  als  eigen-
ständiger  Betrieb  gelten.  Es  handelt  sich  dann  lediglich  um  eine 
Produktionsstätte,  d.h.  um  einen  Betriebsteil.  Dem  Betrieb  müssen 
grundsätzlich  betriebseigene  Arbeitskräfte  zur  Verfügung stehen. Als 
betriebseigene  Arbeitskräfte  gelten  familieneigene  Arbeitskräfte  und 
Angestellte. Der Nachweis kann über die Lohn- oder AHV-Abrechnung 
erbracht werden.

5.2 Auf  Grund  der  Akten  stellt  sich  der  zu  beurteilende  –  und  un-
bestrittene – Sachverhalt wie folgt dar:

Gemäss  mündlicher  Vereinbarung  zwischen  dem  Beschwerdeführer 
und B._______ brachte Letzterer wie folgt Kühe und Rinder im Früh-
sommer zum Etzen bzw. im Spätsommer zum Weiden auf das Nutz-
land Y._______:

20. Mai bis 7. Juni 2006:                       20 Kühe

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18. Mai bis 4. Juni 2006:                         4 Rinder

9. September bis 25. September 2006: 19 Kühe

22. Mai bis 8. Juni 2007:                       22 Kühe

15. Mai bis 3. Juni 2007:                         4 Rinder

Im Sommer hat B._______ die Heuernte und die Düngung erledigt. Er 
war  zudem berechtigt,  das  Heu,  für  das  der  Beschwerdeführer  auf 
seinem Betrieb keine Verwendung fand, mitzunehmen (vgl. Schreiben 
des  Beschwerdeführers  vom  6.  September  2007,  von  B._______ 
ebenfalls unterzeichnet). 

Für  die genannten Arbeiten hat  der  Beschwerdeführer  B._______ in 
den Jahren 2006 und 2007 mit einem jährlichen Pauschalbetrag von 
Fr. 3'000.– entschädigt  (vgl. Quittungen vom 6. Dezember  2006  und 
1. September 2007).

5.2.1 Zunächst  ist  mit  der  Erstinstanz  festzuhalten,  dass  es  grund-
sätzlich  zulässig  ist,  Teile  von  Betriebsflächen  im  Auftrag  bewirt -
schaften  zu  lassen,  ohne  die  Anspruchsberechtigung  auf  Direkt-
zahlungen  einzubüssen.  In  die  Beurteilung  der  Frage,  wer  Bewirt -
schafter  einer  (Teil-)Fläche  ist,  sind  sämtliche  auf  der  jeweiligen 
Fläche anfallenden Arbeiten einzubeziehen. 

Diesbezüglich  ist  vorliegend  unbestritten,  dass  B._______  in  den 
Jahren  2005  bis  2007  nur  einen  Teil  der  Arbeit  auf  den  Parzellen 
Y._______  und  Z._______  erledigt  hat  und  der  Beschwerdeführer 
einen beachtlichen Aufwand, insbesondere an Handarbeit, selbst ge-
leistet hat. B._______ hat auf den Parzellen Y._______ und Z._______ 
nur auf denjenigen Flächen Arbeiten verrichtet, die maschinell gut be-
fahrbar waren. Der Beschwerdeführer erklärt,  die Parzelle Y._______ 
bestehe  aus  viel  maschinell  unzugänglichem Gelände,  wo  er  selbst 
gemäht und das Heu eingebracht habe, wie an feuchten Stellen, wo es 
mit  grossem  Aufwand  an  Handarbeit  verbunden  sei,  das  Gras  den 
Tieren zum Stall S._______ zur Verfügung zu stellen. Zudem habe er 
die folgenden Arbeiten ebenfalls selbst erledigt: Kontrolle des Haupt-
zauns  um  die  Parzelle  und  dessen  Instandstellung;  Unterhalt  der 
Wassergräben und Durchlässe, um das Land nutzbar zu halten; Pflege 
der  Hecken  und  Waldsäume,  um  den  Lebensraum  für  Tiere  und 
Pflanzen zu erhalten; Entfernung der Unkräuter von Hand, und nicht 
chemisch. Auf der Parzelle Z._______ hat der Beschwerdeführer die 

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folgenden Handarbeiten selbst ausgeführt: Pflege oder Rückschneiden 
des  Gehölzes;  Erstellung  einer  neuen  Zufahrt  zum Stall  mit  Futter-
häuschen; Neueinfassung der Quelle und Erstellen einer Leitung zum 
Stall.

Angesichts der geschilderten Verteilung der anfallenden Arbeiten kann 
vorliegend nicht davon ausgegangen werden, dass es B._______ war, 
der auf den Parzellen Y._______ und Z._______ die Hauptarbeit  ge-
leistet hat. Dass B._______ auf Grund seiner Tätigkeit selbst ein Ge-
such zur Ausrichtung von Direktzahlungen für diese beiden Parzellen 
gestellt hätte, macht die Erstinstanz im Übrigen auch nicht geltend.

5.2.2 Die Erstinstanz vertritt die Ansicht, die Tätigkeit von B._______ 
auf  den  Parzellen  Y._______  und  Z._______  könne  nicht  mit  dem 
eines  Lohnunternehmers  verglichen  werden,  der  im Auftrag  und mit 
Abgeltung nach Aufwand gehandelt und kein Risiko am Ertrag gehabt 
habe. Sie begründet die Bewirtschaftereigenschaft von B._______ im 
Wesentlichen damit, dass er derjenige gewesen sei, der das Risiko für  
den Ertrag der in Frage stehenden Parzellen getragen habe.

Es trifft  diesbezüglich  zwar  zu,  dass  B._______ im Früh-  und Spät-
sommer  Tiere  zum  Weiden  auf  das  Land  des  Beschwerdeführers 
bringen durfte. Diese Tatsache allein genügt jedoch nicht,  um davon 
auszugehen,  dass  das  wirtschaftliche  Risiko  für  die  Flächen  auf 
B._______ übergegangen sei. Die B._______ vom Beschwerdeführer 
eingeräumte  Nutzungsmöglichkeit  kann  nämlich  angesichts  der  ver-
einbarten jährlichen Entschädigung von pauschal Fr. 3'000.– durchaus 
als Teil des Entgelts für die Arbeitsleistung von B._______, der Heu-
ernte und der Düngung, angesehen werden.

An der  Verteilung des wirtschaftlichen Risikos vermag auch die Tat-
sache nichts zu ändern,  dass der Beschwerdeführer  B._______ das 
für seine Pferdezucht überschüssige Heu unentgeltlich überlassen hat. 
Zwar  könnte  davon  ausgegangen  werden,  dass  der  Nutzen  von 
B._______, d.h. die Nutzung der Parzellen als Weide, grösser war als 
derjenige des Beschwerdeführers,  der  das  Heu teilweise  verschenkt 
hat. Dies  ändert  jedoch nichts an der  Bewirtschaftereigenschaft  des 
Beschwerdeführers,  bei  dem  die  Verfügungsmacht  lag  und  der  den 
Nutzen freiwillig B._______ überlassen hat, weil er selbst darauf nicht 
angewiesen  war.  Dieser  Umstand  belegt  gerade,  dass  es  der  Be-
schwerdeführer war, auf dessen Rechnung die Flächen bewirtschaftet 

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wurden, weshalb auch nur er allein den Entscheid treffen konnte, dass 
sowie  wem Heu  unentgeltlich  zu  überlassen  war. Der  Beschwerde-
führer konnte sämtliche Entscheide bezüglich der in Frage stehenden 
Parzellen unabhängig von B._______ treffen. Er hat denn auch allein 
darüber entschieden, ob und wie lange er die Düngung und die Heu-
ernte durch B._______ erledigen lassen wollte  – was sich darin ge-
zeigt hat, dass er den Vertrag mit diesem per 2008 aufgelöst hat.

Ob der Beschwerdeführer auf den Flächen jederzeit  unabhängig von 
B._______  agieren  konnte,  oder  ob  er  auf  den  Weidebedarf  von 
dessen Tieren Rücksicht nehmen musste, ist unklar. Dieser Umstand 
verliert  jedoch  angesichts  der  dargelegten  Tatsachen  an  Bedeutung 
und kann letztlich offen bleiben.

5.3 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sich aus dem 
unbestrittenen  rechtserheblichen  Sachverhalt  nur  wenige  Anhalts-
punkte  ergeben,  die  den  Schluss  zulassen  könnten,  dass  das  Aus-
mass  von  B._______s  Tätigkeit  auf  den  Parzellen  Y._______  und 
Z._______  diesen  als  Bewirtschafter  der  Flächen erscheinen  liesse. 
Eine Gesamtwürdigung der Sachverhaltselemente legt vielmehr nahe, 
dass es der Beschwerdeführer war, bei dem die Verfügungsmacht lag 
und  auf  dessen  Rechnung  und  Gefahr  die  beiden  Parzellen  bewirt-
schaftet wurden.

Dafür,  dass  bei  den  Parzellen  Y._______  und  Z._______  die  Un-
abhängigkeit  von  anderen  Betrieben,  insbesondere  von  demjenigen 
von B._______, nicht gegeben gewesen sein soll, wie die Erstinstanz 
ohne jede Begründung in den Raum stellt, bestehen keine Hinweise.

Damit  ist  die  Erstinstanz  zu  Unrecht  davon ausgegangen,  dass  der 
Beschwerdeführer  in  den Jahren 2005 bis  2007 nicht  Bewirtschafter 
der Parzellen Y._______ und Z._______ und damit eines Betriebs mit 
einem Mindestbedarf von mehr als 0,25 SAK gewesen sei. 

6.
Insgesamt  ergibt  sich  deshalb,  dass  dem  Beschwerdeführer  die 
Direktzahlungen  zu  Recht  ausgerichtet  wurden,  weshalb  kein  An-
spruch auf Rückerstattung besteht. 

Die  Beschwerde  erweist  sich  somit  als  begründet  und  ist  gutzu-
heissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben.

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7.
Bei  diesem  Verfahrensausgang  gilt  der  Beschwerdeführer  als  ob-
siegende Partei, weshalb ihm keine Kosten aufzuerlegen sind (Art.  63 
Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen haben keine Verfahrenskosten zu tragen 
(Art. 63 Abs. 2 VwVG).

Der Beschwerdeführer liess sich weder anwaltlich vertreten noch sind 
ihm weitere notwendige Auslagen i.S.v. Art. 13 des Reglements über 
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht 
vom 21. Februar 2008 (VGKE, SR 173.320.2) entstanden. Er hat des-
halb  keinen  Anspruch  auf  Parteientschädigung  (Art.  7  Abs. 1  i.V.m. 
Art. 8 VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Verfügung 
vom 20. Februar 2009 aufgehoben.

2.
Es werden  keine  Verfahrenskosten  erhoben. Dem Beschwerdeführer 
wird der Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– nach Eintritt der Rechtskraft 
des vorliegenden Urteils aus der Gerichtskasse zurückerstattet.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

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4.
Dieses Urteil geht an: 

- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungs-
formular);

- die Vorinstanz (Ref.-Nr. [...]; Gerichtsurkunde);
- die Erstinstanz (Gerichtsurkunde);
- das  Eidgenössische  Volkswirtschaftsdepartement  EVD  (Gerichts-

urkunde);
- das Bundesamt für Landwirtschaft BLW.

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Stephan Breitenmoser Kinga Jonas

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30  Tage  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-
rechtlichen  Angelegenheiten  geführt  werden,  sofern  die  Voraus-
setzungen gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts -
gesetzes vom 17. Juni  2005 (BGG, SR 173.110)  gegeben sind. Die 
Rechtsschrift  hat  die  Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der 
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Ent-
scheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende 
Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: 16. November 2010

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