# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 94bcd0ae-cadb-5297-9c42-4586af1f8a64
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-04-08
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 08.04.2024 602 2023 111
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2023-111_2024-04-08.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2023 111
602 2023 113

Arrêt du 8 avril 2024

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud,

Cornelia Thalmann El Bachary 
Greffière-rapporteure : Maude Roy Gigon

Parties A.________, recourant, représenté par Me Robert Kovacs, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée, 

et

B.________, intimé, représenté par Me Christine Magnin, avocate

Objet Aménagement du territoire et constructions; permis de construire un 
plan d’équipement de détail (PED)

Recours du 28 septembre 2023 contre les décisions du 28 août 2023

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considérant en fait

A. Le site C.________, à D.________, est affecté en ʺzone d’activité IIʺ depuis 1967. Cette 
affectation a été confirmée lors de la révision générale du plan d’aménagement local (PAL) de la 
commune. La décision d’approbation de la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des 
constructions (DAEC, nouvellement et ci-après: Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, DIME) du 30 septembre 2020 y relative est 
entrée en force sur ce point. N’a en revanche pas été approuvé le contenu du Plan directeur 
communal (PDCom), du rapport et du RCU concernant cette zone, faute de coordination avec le 
plan d’affectation cantonal (PAC) du site à venir.

Le 28 octobre 2021, B.________ a mis à l’enquête publique une demande de permis de construire 
le plan d’équipement de détail (PED) du site C.________ sur les art. eee, fff, ggg et hhh (désormais 
subdivisés et créés) du registre foncier (RF) de la commune de D.________, au lieu-dit 
« I.________ ». Plusieurs oppositions ont été déposées dans le délai, dont celle de A.________, 
propriétaire de l’art. jjj RF. 

Le 1er septembre 2022 est entré en force le PAC C.________, approuvé par la DIME le 17 décembre 
2021. Il consacre une zone d’activité d’importance cantonale et définit les conditions-cadre de 
l’aménagement des activités prévues dans ce secteur.

Suspendue le temps de l’approbation du PAC, la procédure de permis de construire a été reprise le 
7 novembre 2022. 

Le Conseil communal a émis un préavis favorable le 20 décembre 2022 et transmis le dossier au 
Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) selon la procédure ordinaire.

Après que le dossier a été complété en raison des deux préavis défavorables du Service de 
l’environnement (Sen) et du Service des forêts et de la nature (SFN), ces derniers ont émis des 
préavis complémentaires favorables conduisant le SeCA à émettre un préavis de synthèse 
complémentaire favorable en date du 23 août 2023. 

Par deux décisions séparées du 28 août 2023, le Lieutenant de Préfet du district de la Broye a 
octroyé le permis de construire à B.________; il a en outre joint et déclaré irrecevables les deux 
oppositions qui n’avaient pas été retirées, dont celle de A.________. Il a en substance estimé que, 
compte tenu des caractéristiques du projet, on pouvait admettre que les opposants ont la qualité 
pour agir, mais que les arguments présentés auraient dû être invoqués dans le cadre de la mise en 
consultation du PAC et lors de la révision du PAL et non pas dans la procédure de permis de 
construire qui en découle. Au demeurant, il ne s’agit que de la réalisation du PED, à l’exclusion de 
toute question de planification locale ou encore d’immeuble. Par surabondance, le Lieutenant de 
Préfet a noté que la nouvelle loi cantonale du 5 novembre 2021 sur la mobilité (LMoB; RSF 780.1) 
prévoit désormais qu’un permis de construire n’est plus requis pour un tel objet. 

B. Le 28 septembre 2023, A.________ interjette recours contre ces décisions auprès du Tribunal 
cantonal (602 2023 111). Il conclut à l’annulation des deux décisions préfectorales et du PED, à 
l’admission de son opposition, au refus du permis de construire le PED et à ce que la révision du 
PED ne soit ni adoptée ni approuvée. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à la 
Préfecture. Enfin, il requiert que l’effet suspensif soit immédiatement octroyé à son recours et qu’un 

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délai supplémentaire lui soit accordé pour le compléter, une fois qu’il aura pu prendre connaissance 
du dossier de la cause. 

Le 5 octobre 2023, la Juge déléguée à l'instruction a rejeté la requête d’effet suspensif par mesure 
superprovisionnelle (602 2023 112).

Dans ses observations du 17 novembre 2023, le Lieutenant de Préfet se réfère aux décisions 
attaquées et conclut, implicitement, au rejet du recours. Il conclut également au rejet de la requête 
d’effet suspensif. 

Contestant notamment la qualité d’opposant du recourant, la commune conclut, dans ses 
observations du 6 décembre 2023, au rejet du recours et de la requête d’effet suspensif. 

Le 11 décembre 2023, B.________ conclut au rejet du recours et de la requête d’effet suspensif, 
notamment au motif que la qualité d’opposant et pour recourir du recourant fait défaut. 

Désormais représenté par un mandataire professionnel, le recourant s’est déterminé spontanément 
le 15 janvier 2024, après avoir consulté le dossier.

C. Autant qu’utiles à la solution du litige, il sera fait état des arguments développés par les parties 
à l’appui de leurs conclusions respectives dans les considérants en droit du présent arrêt.

en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l’avance des frais de procédure ayant été versée 
en temps utile – le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. a et c du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 

2.

2.1. L’intimé conteste la qualité pour recourir et la qualité pour faire opposition du recourant. Celui-
ci est d’avis que, du moment que la décision émise lui a été adressée, il est habilité à recourir, sans 
qu’il ne soit nécessaire d’examiner la question plus avant. Il estime également qu’il est directement 
atteint par la décision qui rejette son opposition. Par ailleurs, les griefs relatifs au prétendu défaut de 
qualité d’opposant seraient tardifs, faute d’avoir été soulevés devant l’instance précédente. 

Ce raisonnement ne saurait être suivi sans autre. Par la décision attaquée, l’opposition du recourant 
a été déclarée irrecevable. 

La décision attaquée ouvre donc directement la voie de droit pour examiner si c’est à juste titre que 
l’autorité intimée a déclaré irrecevable l’opposition formulée par le recourant. Dans ce cadre, le 
Tribunal cantonal applique le droit d’office et n’est pas lié par les motifs invoqués par les parties 
(art. 95 al. 3 CPJA). Il peut et doit ainsi prendre en compte des motifs juridiques pertinents pour la 
résolution du litige, peu importe qu’ils aient été invoqués ou non par les parties, leur droit d’être 
entendu devant toutefois être respecté (cf. arrêt TF 1C_309/2020 du 5 janvier 2021 consid. 4.1). En 

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fait notamment partie, la question de la qualité d’opposant du recourant puisqu’à défaut, la décision 
attaquée devrait être confirmée dans la mesure où elle déclare irrecevable l’opposition.

2.2.

2.2.1. Selon l'art. 140 al. 3 de la loi cantonale du 2 décembre 2018 sur l'aménagement du territoire 
les constructions (LATeC; RSF 710.1), pendant le délai d'enquête d'un projet de construction, toute 
personne intéressée peut faire opposition par le dépôt d'un mémoire motivé auprès du secrétariat 
communal. L'art. 84 LATeC est applicable par analogie.

Aux termes de l'art. 84 al. 1 LATeC, quiconque est touché par les plans ou leur réglementation et a 
un intérêt digne de protection à ce qu'ils soient annulés ou modifiés peut faire opposition, par dépôt 
d'un mémoire motivé, pendant la durée de l'enquête publique.

La qualité pour former opposition est définie de la même manière que la qualité pour recourir au 
sens de l'art. 76 al. 1 CPJA, laquelle suppose que le recourant se trouve dans une relation spéciale, 
étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. Ces exigences se 
recoupent avec celles qui découlent de l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral 
(LTF; RS 173.110) (arrêt TF 1C_147/2018 du 13 décembre 2018 consid. 2).

Aux termes de l'art. 89 LTF, la qualité pour recourir est reconnue à toute personne atteinte par la 
décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa 
modification. Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection consiste dans l'intérêt pratique que 
l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature 
économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il implique que 
le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus 
grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de fait, doit se 
trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la 
contestation (arrêt TF 1C_2015 du 9 janvier 2015 consid. 3 et réf. citée). Le propriétaire d’un 
immeuble directement voisin de la construction ou de l’installation litigieuse a en principe la qualité 
pour recourir (ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c). Cette qualité peut être reconnue 
même en l’absence de voisinage direct, lorsqu’une distance relativement faible sépare l’immeuble 
du ou des recourants de la construction litigieuse (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b et la jurisprudence 
citée, où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). Le critère de la distance n’est 
pas le seul déterminant; s’il est certain ou très vraisemblable que l’installation ou la construction 
litigieuse sera à l’origine d’immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant 
spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité 
pour recourir (cf. ATF 125 II 10 consid. 3a; arrêt TF 1A.179/1996 du 8 avril 1997, in RDAF 1997 I 
p. 242). Le voisin doit en outre retirer un avantage pratique de l’annulation ou de la modification de 
la décision contestée qui permette d’admettre qu’il est touché dans un intérêt personnel se 
distinguant nettement de l’intérêt général des autres habitants de la commune (ATF 133 II 249 
consid. 1.3.1; cf. 120 Ib 431 consid. 1). En effet, le recours d’un particulier formé dans l’intérêt 
général ou d’un tiers est irrecevable (arrêt TF 1C_503/2008 du 10 février 2009 consid. 3.2). Si les 
normes dont le recourant allègue la violation ne doivent pas nécessairement tendre, même 
accessoirement, à la protection de ses intérêts de propriétaire voisin, ce dernier n’est pas pour autant 
libre d’invoquer n'importe quel grief. Il ne peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à invoquer 
des dispositions édictées dans l’intérêt général ou dans l’intérêt de tiers que si elles peuvent avoir 
une influence sur sa situation de fait ou de droit (ATF 133 II 249 consid. 1.3.2; arrêt TF 1C_267/2007 
du 28 février 2008 consid. 8).

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2.2.2. En l’occurrence, le recourant n’est pas voisin direct de la parcelle sur laquelle est projetée la 
construction litigieuse. Plus d’un kilomètre à vol d’oiseau et de très nombreux bâtiments séparent sa 
parcelle, située au milieu du village, de la construction projetée. Certes, il fait valoir qu’en raison de 
la pente du terrain, il a une vue directe sur le site et qu’il subirait des nuisances en provenance de 
celui-ci. En particulier, il relève les vapeurs, odeurs et autres nuisances de l’usine d’abattage et de 
l’installation d’incinération qui franchiront très rapidement la distance qui le sépare du site, la qualité 
de l’eau qui impactera directement celle qu’il obtiendra du robinet (surtout en cas de pollution ou 
dégradation de la qualité), les nuisances de l’abattoir qui l’empêcheront de profiter de la jolie 
promenade communale à proximité du site, les pollutions éventuelles qui se déverseront dans l’air 
ou dans le lac de K.________, où il va régulièrement se baigner, les problèmes d’augmentation 
massive du trafic en lien avec les camions de l’abattoir qui le feront prisonnier des bouchons et 
ralentissements pour tous ses trajets, la baisse de la valeur de son bien immobilier en raison de la 
proximité de l’abattoir, du site industriel de cette taille ou des nuisances et l’impact psychologique et 
moral non négligeable que provoque la présence d’une industrie mortifère à proximité de son 
domicile. 

Toutefois, malgré ces affirmations, l’on ne voit pas dans quelle mesure l'intéressé serait touché avec 
une intensité plus grande que la plupart des autres administrés et, à aucun moment le recourant ne 
l’explique non plus. De plus, tous les nuisances et/ou désavantages qu’il cite proviennent 
principalement des bâtiments, industries et installations à venir et ne sont pas en lien avec  
l’équipement de détail, objet du permis de construire litigieux, qui, à lui seul, ne génère pas les effets 
décrits. Il s’ensuit que le recourant ne dispose pas de la qualité pour faire opposition et que c’est à 
juste titre que son opposition a été déclarée irrecevable. 

2.3. Le recourant invoque une violation de son droit d’être entendu. Il reproche à l’autorité intimée 
de ne pas l’avoir informé de la jonction des oppositions, ni de l’existence de diverses prises de 
positions et préavis. Ces derniers ne lui auraient pas été communiqués et il n’aurait pas été invité 
non plus à se déterminer. 

Dans la mesure où le recourant n’explique pas ce qu’il aurait invoqué s’il avait eu l’occasion de se 
prononcer sur la jonction des oppositions, il ne peut d’emblée être admis à faire valoir une violation 
de son droit d’être entendu qui n’est pas une fin en soi (cf. arrêt TF 1C_327/2019 du 11 juin 2020 
consid. 4.1). En outre, seules les parties à la procédure ont le droit d’être entendues avant qu’une 
décision ne soit prise (cf. art. 57 al. 1 CPJA). Son opposition étant irrecevable, le recourant n’avait 
pas le droit de participer à la procédure. Le recours se révèle également infondé sur ce point.

Par souci d’exhaustivité, relevons que le recourant a eu l’occasion de consulter l’ensemble du 
dossier au cours de la présente procédure. 

2.4. Le recourant estime encore que ce n’était pas la procédure de permis de construire qui aurait 
dû être suivie dès lors qu'il s'agit d’un plan (d’équipement de détail). La procédure concerne à son 
sens un instrument de planification et non pas un permis de construire. 

Le recourant se trompe. Seul le programme d’équipement qui est compris dans le dossier directeur 
du plan d’aménagement local (cf. art. 39 et 40 al. 2 LATeC) suit la procédure de planification. Il ne 
détermine toutefois que le déroulement et les modalités de la réalisation des installations 
nécessaires à l'équipement des zones à bâtir définies dans le plan d'affectation des zones, compte 
tenu d'une estimation des coûts à la charge de la commune et des priorités arrêtées par celle-ci (art. 
42 al. 1 LATeC). Il indique ainsi à quel moment et avec quels moyens financiers la collectivité 

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publique équipe les zones à bâtir sur une période de quinze ans, durée de validité d’un plan 
d'affectation des zones (PAZ), étant rappelé qu’en sa qualité de plan directeur communal, il n’est 
pas opposable - et donc pas obligatoire - aux propriétaires (Message du 20 novembre 2007 du 
Conseil d’Etat au Grand Conseil accompagnant le projet de loi sur l’aménagement du territoire et 
les constructions [LATeC], p. 9, ch. 3.5.4).

En revanche, le plan d’équipement de détail qui se préoccupe uniquement d’infrastructures (routes, 
adduction, épuration, énergie [cf. art. 94 al. 2 LATeC]) ne nécessite qu’une simple autorisation de 
construire (RFJ 2016 p. 489 ss, p. 504). 

Par ailleurs, conformément à ce qui précède et contrairement à ce que soutient le recourant, la 
publication du projet de construction litigieux dans la Feuille officielle du canton de Fribourg n° lll a 
bien eu lieu sous la rubrique ʺPermis de construire et de démolir, en pages 1945 ss et plus 
particulièrement à la page 1949, et non pas sous la rubrique ʺPlans d’aménagement et autres plansʺ 
qui ne commence qu’en page 1551.

Le recourant ne peut rien déduire en sa faveur non plus de la référence faite au nouveau régime 
régi par la LMob, dans la mesure où cette loi n’est pas applicable au présent litige, la mise à l’enquête 
publique du présent projet ayant eu lieu avant l’entrée en vigueur de dite loi le 1er janvier 2023 (cf. 
art. 208 LMob).

Il s’ensuit qu’en l’occurrence, c’est à juste titre que la procédure de permis de construire a été suivie.

3. Au vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté, sans qu’il n'y ait besoin 
d’examiner les autres motifs invoqués par le recourant. Les décisions attaquées doivent partant être 
confirmées. 

3.1. Avec la présente décision rendue sur le fond, la requête d’effet suspensif (602 2023 111) 
devient sans objet et doit être rayée du rôle.

3.2. Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA). 
Pour le même motif, il ne lui est pas alloué d’indemnité de partie (art. 137 CPJA).

3.3. Selon l'art. 139 CPJA, aucune indemnité de partie n'est allouée aux collectivités publiques 
visées à l'art. 133 – à savoir la Confédération, l'Etat, les communes et autres personnes morales de 
droit public ainsi que les particuliers et les institutions privées chargés de tâches de droit public –, 
sauf dans les cas où leurs intérêts patrimoniaux sont en cause ou que des circonstances 
particulières ont rendu nécessaire l'appel à des mandataires extérieurs.

3.3.1. En application de ces dispositions, la commune n’a pas droit à une indemnité. 

3.3.2. Il en va de même avec l’intimé qui est un établissement autonome de droit public doté de la 
personnalité juridique ([…]).

En effet, d'après la jurisprudence, la notion d'intérêts patrimoniaux recouvre les cas où la collectivité 
publique agit comme un simple particulier ou les cas où sont en cause des intérêts faisant partie de 
son patrimoine financier, et non pas administratif (arrêt TA FR 4F 1991 34 du 10 avril 1992 consid. 
5 in RFJ 1992 199). Aussi, lorsque la décision prise entraîne des conséquences pécuniaires, doit-
on admettre que ses intérêts patrimoniaux sont en cause et que, par conséquent, la collectivité 
publique ne bénéficie ni de l'exonération des frais de procédure prévue par l'art. 133 CPJA ni de 

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celle de l'indemnité de partie de l'art. 139 CPJA (arrêts TA FR 1A 1993 62 du 23 février 1994 in RFJ 
1994 232, 233; 1A 2001 92 du 25 avril 2002 consid. 4).

Sur mandat, l’intimé a notamment pour missions M.________ . Il n’agit donc pas comme un privé 
mais bien dans l’accomplissement de tâches publiques, ce qui s’oppose à l’octroi de toute indemnité. 
Par ailleurs, il n’y a pas de circonstances particulières rendant nécessaire l'appel à un mandataire 
extérieur.

la Cour arrête :

I. Le recours (602 2023 111) est rejeté.

Partant, les décisions préfectorales du 28 août 2023 sont confirmées.

II. La requête d’effet suspensif (602 2023 113), devenue sans objet, est rayée du rôle.

III. Les frais de procédure sont mis par CHF 1'500.- à la charge du recourant. Ils sont compensés 
par l'avance de frais effectuée.

IV. Aucune indemnité de partie n’est allouée.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 8 avril 2024/cth

Le Président La Greffière-rapporteure