# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 26919caa-cbd6-57e0-8e53-d0d27b26fed6
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-06-09
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 09.06.2016  VB.2015.00776
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2015-00776_2016-06-09.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2015.00776	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 09.06.2016
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 17.11.2016 abgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Informationszugang

	
Informationszugang: Einsicht in das Zugriffsprotokoll auf die eigenen POLIS-Daten.

Die Beschwerdeführerin ersuchte bei der Stadtpolizei um Einsicht in das Zugriffsprotokoll auf ihre POLIS-Daten, was diese als auch der Beschwerdegegner als Einspracheinstanz ablehnten. Auch die Rekursinstanz verweigerte der Beschwerdeführerin die Einsicht, da eine Gefahr der Veröffentlichung der Daten im Internet bestünde.
Grundlagen zum Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (E. 2). POLIS-Daten sind Personendaten, weshalb gemäss § 20 Abs. 2 IDG grundsätzlich ein Anspruch auf Zugang dazu besteht. Bei einem entgegenstehenden überwiegenden privaten oder öffentlichen Interesse können im Einzelfall Einschränkungen in die Bekanntgabe von Informationen gemacht werden. Bei Angestellten eines öffentlichen Organs ist im Rahmen der Interessenabwägung zu prüfen, ob der Schutz der Privatsphäre der Angestellten aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes zu berücksichtigen ist (E. 4.1-2). Der Beschwerdeführerin gelingt es nicht, ihre Anschuldigungen und Androhungen, Dokumente im Internet zu publizieren, zu entkräften, weshalb eine konkrete Gefahr der Publikation der Daten im Internet besteht. Die Nennung der Namen im Internet wäre für die Betroffenen nachteilig. Einer uneingeschränkten Datenherausgabe steht deshalb auch ein öffentliches Interesse entgegen, da die Stadt Zürich als Arbeitgeberin die persönliche Integrität ihrer Angestellten zu schützen hat (E. 4.4). Unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips ist die Einschränkung auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige einzuschränken. Namen, Dienstgrade und Funktion der Personen, welche Zugriff hatten, sind deshalb zu anonymisieren und der Beschwerdeführerin in dieser eingeschränkten Form Einsicht zu gewähren (E. 4.7).

Teilweise Gutheissung, Neuverlegung der vorinstanzlichen Kosten. Im Übrigen Abweisung. Abweisung UP.

			 	
				Stichworte:
	
						ANGESTELLTE/-ER
ANONYMISIERUNG
EINSICHT
EINSICHTSRECHT
INFORMATION
INFORMATIONSZUGANG
INTERESSENABWÄGUNG
KOSTENAUFLAGE
NACHTEIL
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
PERSONENDATEN
PERSÖNLICHE INTERESSEN
PERSÖNLICHKEITSSCHUTZ
POLIS-INFORMATIONSSYSTEM
POLIZEI
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 13 Abs. 2 BV
Art. 16 BV
Art. 10 IDG
Art. 10 Abs. 2 IDG
Art. 20 IDG
Art. 20 Abs. 2 IDG
Art. 23 IDG
Art. 17 KV

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2015.00776

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 9. Juni 2016

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin
Cyrielle Söllner Tropeano.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Stadtrat von Zürich, 

vertreten durch das
Polizeidepartement,

Beschwerdegegner,

 

 

 

betreffend Informationszugang,

 

 

 

hat sich ergeben: 

I.  

A. A
(geboren 1965) war während rund 17 Jahren bei ihrem ehemaligen
Arbeitgeber D tätig, bis das Arbeitsverhältnis per Ende Februar 2010
aufgelöst wurde. Am 17. Juli 2013 erstellte die Kantonspolizei Zürich,
Dienst Gewaltschutz, im Rahmen eines Bedrohungsmanagements einen Bericht über A.

B. A
ersuchte am 2. November 2013 die Technische Ermittlungsunterstützung der
Kantonspolizei Zürich um Akteneinsicht in alle über sie erstellten Dokumente
des Bedrohungsmanagements, was diese abwies und wogegen A an die
Sicherheitsdirektion rekurrierte. Mit Urteil vom 19. November 2015 hiess
das Verwaltungsgericht eine Beschwerde von A gegen den Entscheid der Rekursabteilung
der Sicherheitsdirektion vom 19. Januar 2015, in welcher sie uneingeschränkte
Einsicht in sämtliche Akten des Bedrohungsmanagements beantragte, teilweise gut.
Die von der Vorinstanz gemachte Auflage, weder den Bedrohungsmanagement-Bericht
vom 17. Juli 2013 noch Auszüge davon im Internet oder anderswo zu
publizieren oder die Namen der darin aufgeführten Personen öffentlich bekannt
zu machen oder den Bericht Dritten zugänglich zu machen, die ihn in diesem Sinn
verbreiten oder darin aufgeführte Personen öffentlich bekannt machen wollen,
wurde bestätigt. Es wurde der Beschwerdeführerin jedoch erlaubt, die
Gefährdungsbewertung in Ziffer 5.2 des Berichts vom 17. Juli 2013 (mit
Ausnahme des letzten Satzes) publizieren zu dürfen. Im Übrigen wurde die Beschwerde
abgewiesen.

C. A beantragte
mit Schreiben vom 3. Juli 2014 beim Rechtsdienst ihres ehemaligen Arbeitgebers,
es sei ihr das Zugriffsprotokoll (Log-Files) über sämtliche Zugriffe, welche
auf ihre Daten im POLIS (Polizei-Informationssystem) stattgefunden hätten,
auszuhändigen.

Mit Verfügung vom 24. September 2014 wies ihr
ehemaliger Arbeitgeber das Gesuch von A um Herausgabe des Zugriffsprotokolls betreffend
ihre Personendaten ab. 

D. Dagegen
erhob A Einsprache an den Stadtrat und beantragte die Aufhebung der Verfügung
vom 24. September 2014 sowie die vollständige Herausgabe der Personendaten
samt aller Daten des Zugriffsprotokolls.

Mit Beschluss vom 28. Januar 2015 trat der Stadtrat
auf die Anträge von A, soweit sie das Bedrohungsmanagement der Kantonspolizei
Zürich beträfen, nicht ein und lud den Rechtsdienst des Polizeidepartements
ein, den Beschluss nach Rechtskraft dem Rechtsdienst der Kantonspolizei Zürich
zur Prüfung dieser Anträge zuzustellen. Weiter trat er auf den Antrag zur
Bekanntgabe von Daten, die insgesamt im POLIS über A vorhanden seien, nicht ein
und wies die Einsprache im Übrigen ab.

II.  

Dagegen rekurrierte A am 16. März 2015 beim Statthalteramt
des Bezirkes Zürich und beantragte, der Entscheid des Stadtrats vom 28. Januar
2015 sei aufzuheben und materiell neu zu begründen. Es sei ihr die
Akteneinsicht in die Zugriffsdaten vollumfänglich zu gewähren, und ihre
Kostenbeteiligung im angefochtenen Entscheid sei aufzuheben; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse. Zudem sei sie zu entschädigen.

Mit Verfügung vom 6. November 2015 wies das
Statthalteramt Bezirk Zürich den Rekurs vollumfänglich ab und auferlegte A die
Verfahrenskosten. 

III.  

Dagegen erhob A am 8. Dezember 2015 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht, beantragte im Wesentlichen die Aufhebung der Verfügung vom
6. November 2015 des Statthalteramts Bezirk Zürich und verlangte, dass ihr
volle Akteneinsicht in die Zugriffsdaten zu gewähren sei; eventualiter in einem
ersten Schritt auch nur vorläufig und vor Ort. Weiter sei der Datenschutz der
Stadt Zürich als Fachstelle in Bezug auf eine fachspezifische Stellungnahme
anzufragen. Zudem sei ihr eine separate Prozessentschädigung zu bezahlen.

Daneben ersuchte sie um Gewährung eines unentgeltlichen
Rechtsbeistands, dem sämtliche Akten des Verfahrens zuzustellen seien und dem Gelegenheit
zu geben sei, nach Einsicht in dieselben die Begründung der Beschwerde zu
ergänzen. Mit Präsidialverfügung vom 17. Dezember 2015 wurde dieses Gesuch
abgewiesen.

Weiter beantragte A die Gewährung der vollen Akteneinsicht.
Diese nahm sie am 12. Februar 2016 am Verwaltungsgericht wahr.

Das Statthalteramt Bezirk Zürich verzichtete am 4. Januar
2016 auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat von Zürich, vertreten durch das
Polizeidepartement, schloss in seiner Beschwerdeantwort vom 27. Januar
2016 auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten von A. Hierzu nahm A am 26. März 2016
Stellung. Das Polizeidepartement teilte hierauf am 9. Mai 2016 den
Verzicht auf eine Vernehmlassung mit.

Mit Präsidialverfügung vom 29. April 2016 wurde der
Beschwerdeführerin Frist angesetzt, um bezüglich ihres Gesuchs um unentgeltliche
Prozessführung weitere Auskunft zu erteilen und Unterlagen einzureichen. Diese
Verfügung wurde jedoch von der Post als nicht abgeholt retourniert.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Die
Beschwerdeführerin macht geltend, von der Vorinstanz sei ihr konstant die Akteneinsicht
verweigert worden. Sie habe telefonisch einen Termin vereinbart und habe dann
vor Ort erfahren, dass sie keine Akteneinsicht mehr nehmen könne, da der
Entscheid bereits gefällt worden sei. Die Vorinstanz hielt in einer Aktennotiz
vom 10. November 2015 fest, die Beschwerdeführerin sei am 30. Oktober
2015 am Schalter persönlich vorstellig geworden, um die für sie vorgängig
bereitgelegten Akten einzusehen. Als sie am Empfang aufgefordert worden sei,
ihre Identitätskarte vorzulegen und das Gesuch um Akteneinsicht zu
unterschreiben, habe die Beschwerdeführerin dies verweigert und das
Statthalteramt verlassen. Am 9. November 2015 sei die Beschwerdeführerin
erneut vorstellig geworden, um Unterlagen zu ihren Verfahren abzugeben, worauf
ihr mitgeteilt worden sei, dass der Entscheid bereits am 6. November 2015
gefällt worden sei.

Gemäss Art. 29 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) haben Parteien Anspruch auf rechtliches
Gehör. Dieser verfassungsrechtliche Anspruch beinhaltet unter anderem auch das
Recht auf Akteneinsicht.

Die Beschwerdeführerin führt nicht
substanziiert aus, inwiefern ihr die Akteneinsicht tatsächlich verweigert
worden sei. Aus den Aktennotizen der Vorinstanz lässt sich schliessen, dass
einer Akteneinsicht nichts entgegenstand. Die Unterzeichnung einer entsprechenden
Bestätigung, wann wer Akteneinsicht nahm, ist in der Praxis üblich. Eine
diesbezügliche Verweigerung der Beschwerdeführerin führt somit zu ihrem eigenen
Nachteil, nicht jedoch zu einer Gehörsverletzung. Es bestand für sie – auch vor
der Entscheidfällung durch die Vorinstanz – die Möglichkeit zur Akteneinsicht,
weshalb keine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs vorliegt.

2.
 

2.1 Nach Art. 17
der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 hat jede Person das Recht auf
Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit dem nicht überwiegende öffentliche oder
private Interessen entgegenstehen (sogenanntes Öffentlichkeitsprinzip). Vom
Anwendungsbereich dieser Bestimmung werden Akten erfasst, die im Zusammenhang
mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (vgl. Giovanni Biaggini in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 10 mit Hinweisen).

2.2 Das
Öffentlichkeitsprinzip wird auf Gesetzesebene durch das Gesetz über die Information
und den Datenschutz (IDG) konkretisiert. Gemäss § 2 Abs. 1 Satz 1
IDG gilt dieses Gesetz für die öffentlichen Organe.

Der Beschwerdegegner fällt als Behörde unter den Begriff des
öffentlichen Organs (vgl. § 3, öffentliche Organe, lit. b IDG). Das
vorliegende Gesuch um Informationszugang ist somit in Anwendung des IDG zu
beurteilen (§ 3 und 20 IDG). Gegebenenfalls ist direkt auf die
einschlägigen verfassungsmässigen Rechte Bezug zu nehmen; infrage kommen der Anspruch
auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV]), das Recht auf Meinungsfreiheit (Art. 16 BV) und
der Anspruch auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2
BV). Auf die völkerrechtlichen Garantien wird nicht eigens eingegangen, da sie
keine weitergehenden Ansprüche vermitteln.

2.3 Nach
§ 20 Abs. 2 IDG hat jede Person Anspruch auf Zugang zu den eigenen
Perso­nendaten. Das öffentliche Organ kann indes die Bekanntgabe von
Informationen ganz oder teilweise verweigern oder aufschieben, wenn eine
rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates
Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG). Ein öf­fentliches
Interesse liegt nach § 23 Abs. 2 IDG insbesondere vor, wenn die
Information Positionen in Verhandlungen betrifft (lit. a), die Bekanntgabe
der Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt
(lit. b), die Wirkung von 

Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet (lit. c),
die Beziehungen unter den Gemeinden, zu einem anderen Kanton, zum Bund oder zum
Ausland beeinträchtigt (lit. d) oder die zielkonforme Durchführung
konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt (lit. e). Zweck der
Bestimmung in § 23 Abs. 2 lit. b IDG ist die möglichst freie
interne Kommunikation bis zum Abschluss des Entscheidungsprozesses des öffentlichen
Organs. Nach Abschluss der Erörterungen und Entscheidungen bzw. der Verhandlung
sind die Informationen in der Regel zugänglich (Weisung des Regierungsrats zum Gesetz über die Information und den Datenschutz vom
9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1316). Die Information im
Rahmen von Meinungsbildungsprozessen kann insbesondere dann eingeschränkt
werden, wenn diese politisch umstrittene Fragen betreffen oder die betreffenden
Geschäfte Gegenstand späterer Rechtsstreitigkeiten bilden können (§ 2
Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Information und den Datenschutz
vom 28. Mai 2008 [IDV]).

2.4 Im Kanton
Zürich betreiben die Kantonspolizei und die Stadtpolizeien Zürich und
Winterthur das Polizei-Informationssystem POLIS (§ 2 der Verordnung über das
Polizei-Informationssystem POLIS vom 13. Juli 2005 [POLIS-Verordnung]). In
Bezug auf die Auskunftsrechte von Betroffenen unterscheidet die
POLIS-Verordnung zwischen einem Auskunftsrecht nach § 12 und den
"anderen Rechten" nach § 13. Gemäss § 12 Abs. 1 der
POLIS-Verordnung haben Betroffene zudem ein Recht auf Wahrnehmung ihres Auskunftsrechts
gemäss § 20 Abs. 2 IDG.

Gemäss § 17 POLIS-Verordnung werden Benutzerzugriffe auf
Daten protokolliert, und das Protokoll ist während eines Jahres zugriffs- und
schreibgeschützt aufzubewahren.

3.
 

3.1 Die Vorinstanz
erwog, obwohl der Datenzugang grundsätzlich voraussetzungslos zu gewähren sei
und das Zugriffsprotokoll inhaltlich auf die Aufzeichnung der Datenzugriffe und
somit in der Aussagekraft beschränkt sei, sei zu beachten, in welchem Kontext
die Beschwerdeführerin ihren Antrag gestellt habe. Aus ihren Gesuchen gehe
unter anderem hervor, dass sie davon ausgehe, die von ihr geschilderten
Erpressungen sowie die Mord- und Todesdrohungen stammten auch aus Kreisen ihres
ehemaligen Arbeitgebers bzw. aus Userkreisen des POLIS. Aus den Ausführungen
der Beschwerdeführerin werde ersichtlich, dass sie Angestellte von D mit dem
von ihr (angeblich) erlittenen Unrecht in Verbindung bringe und zahlreiche
heftige Anschuldigungen erhebe, weitgehend aber ohne diese zu konkretisieren.
Da es sich bei den ihrem Arbeitgeber D bzw. dessen Mitarbeitenden unterstellten
Taten um keine Lappalien, sondern unter anderem um erhebliche Verbrechen und Vergehen
handle, wäre eine leichtfertige Veröffentlichung im Internet nicht
gutzuheissen. Doch genau diese Vorgehensweise habe die Beschwerdeführerin
mehrmals explizit angedroht. Selbst wenn sie sich selbst von der Homepage www.xxx.ch
distanziere, vermöge sie nicht darzutun, inwiefern die nicht öffentlich
zugänglichen Dokumente und Informationen auf die – ihre Interessenseite
vertretende – Homepage gelangt seien. Ebenso wenig entkräfte sie die
Befürchtung, sie könnte die Daten des Zugriffsprotokolls im Internet wiedergeben.
Es sei zu verhindern, dass die Beschwerdeführerin die im Zugriffsprotokoll
aufgeführten Namen in willkürlicher Art und Weise im Internet öffentlich an den
Pranger stelle, womit die betreffenden Personen einer gewichtigen Schädigung
des Rufs oder des Ansehens ausgesetzt wären, zumal die Handlungen der äusserst
engagiert agierenden Beschwerdeführerin unberechenbar blieben. Es sei
sicherlich von der Gefahr einer Verletzung der Privatsphäre auszugehen, woran
nichts ändere, dass es sich um Personen handle, die in Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe tätig seien. Der Arbeitgeber D habe die Persönlichkeit
der Angestellten zu achten und zu schützen, weshalb der Datenherausgabe ein
öffentliches Interesse entgegenstehe.

3.2 Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz diskutiere nicht mit Blick auf
das IDG, sondern stelle schon fast ihre mentale Gesundheit infrage. Die
Erniedrigungen, wonach sie unsachlich, einseitig und emotionsgetrieben sei,
seien sehr ernst zu nehmen, und es frage sich, wo die sachliche Argumentation
der Vorinstanz sei. Die Vorinstanz hätte "Datenschutzprofis" beiziehen
oder – wie es im Verfahren betreffend Einsicht in die Bedrohungsmanagement-Akten
die Sicherheitsdirektion getan habe – eine Stellungnahme der
IDG-Koordinationsstelle einholen müssen. Da die Zugangsprotokolle als Personendaten
zu behandeln seien, worin ihr vollumfängliche Akteneinsicht zu gewähren sei,
könne die datenschutzspezifische Argumentation der Vorinstanz nicht wirklich
rechtsgenügend begründet sein. Im Rahmen der Interessenabwägung könne es nicht
genügen, die Tangierung von öffentlichen oder privaten Interessen nur zu
behaupten. Es sei zu prüfen, ob relevante private Interessen auf dem Spiel
stünden, was bei Personen, die in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe
handelten, nicht ohne Weiteres anzunehmen sei. Die privaten oder öffentlichen
Interessen müssten zudem tatsächlich das Recht auf Meinungsfreiheit überwiegen.
Eine Veröffentlichung im Internet rechtfertige es nicht, gleich die gesamten
Zugangsprotokolle mit einem "Schweigeverbot" zu belegen. Abgesehen
vom Interesse an der Geheimhaltung der Namen von Informanten nenne die
Vorinstanz keine relevanten privaten oder öffentlichen Interessen. Der
ablehnende Entscheid verstosse gegen Art. 16 BV und Art. 10 EMRK. Die
Befürchtungen der Vorinstanz und des Beschwerdegegners, es könnten Namen von
Polizisten im Internet auftauchen, seien eine Spekulation, welche nicht zur Begründung
eines rechtsstaatlichen Entscheides dienen dürfe.

3.3 Der
Beschwerdegegner stellt sich auf den Standpunkt, aufgrund der im Internet enthaltenen
Dokumente mit Bezug zur Beschwerdeführerin und der von ihr angedrohten Veröffentlichung
eines Schreibens des Rechtsdiensts von D vom 10. April 2014 bestehe das
ernst zu nehmende Risiko, dass die Beschwerdeführerin das Zugriffsprotokoll
bzw. damit in Zusammenhang stehende Daten im Internet publizieren könnte. Es
erscheine nicht glaubhaft, wenn sie geltend mache, nichts mit der Internetseite
www.xxx.ch zu tun zu haben. Es sei jedoch letztlich auch nicht entscheidend, ob
die Beschwerdeführerin Informationen auf dieser Internetseite öffentlich gemacht
habe oder nicht; relevant sei vielmehr, dass sie solche Publikationen angedroht
habe und solche auf beliebigen Portalen im Internet erscheinen lassen könnte.
Die Datenbekanntgabe sei nicht deshalb zu verweigern, weil Angestellte von D
durch Offenlegung des Zugriffsprotokolls in ihrer Privatsphäre verletzt würden.
Vielmehr gehe es darum, dass D als ehemaliger Arbeitgeber bzw. die Stadt Zürich
als Arbeitgeberin die Persönlichkeit der Angestellten zu achten und zu schützen
habe. Dem würde durch die Verweigerung der Herausgabe Nachachtung verschafft,
zumal die persönliche Integrität verletzt wäre, wenn Mitarbeitende ihres
ehemaligen Arbeitgebers D im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit im Internet
namentlich genannt und allenfalls sogar blossgestellt würden. Ein milderes
Mittel sei nicht gegeben.

4.
 

4.1 Wie die
Vorinstanz festhielt, blieb von den Parteien unbestritten, dass die Information
über die Benutzerzugriffe auf die POLIS-Daten der Beschwerdeführerin in Bezug
zu deren Person steht und somit den Personendaten zuzuordnen ist. Gemäss
§ 20 Abs. 2 IDG besteht grundsätzlich Anspruch auf Zugang zu diesen
Daten. Zu überprüfen ist, ob die Vorinstanz nach einer Interessenabwägung und
Prüfung der Verhältnismässigkeit zu Recht zum Schluss kam, es komme die Ausnahme
nach § 23 Abs. 1 IDG zum Tragen, wonach der Bekanntgabe der
Information vorliegend ein überwiegendes öffentliches Interesse entgegenstehe
und die Verweigerung auch unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit gerechtfertigt
sei.

Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin ist das
Dispositiv der Verfügung der Vorinstanz vom 6. November 2015 keineswegs
nichtssagend, denn aus der vollumfänglichen Abweisung des Rekurses ergibt sich,
dass der Beschwerdeführerin die Einsicht in die bzw. die Herausgabe der
Zugriffsdaten in der POLIS-Datei verweigert wurden.

4.2 § 23
IDG sieht vor, dass im Einzelfall Einschränkungen in die Bekanntgabe von Informationen
gemacht werden können. Die Bekanntgabe von Informationen kann ganz oder
teilweise verweigert oder aufgeschoben werden, wenn ein überwiegendes
öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG).
Ein privates Interesse liegt insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der
Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird (§ 23 Abs. 3
IDG).

Personen, die in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe
handeln, können grundsätzlich nicht geltend machen, ihre Tätigkeit bei der
Erfüllung der öffentlichen Aufgabe falle in den Bereich ihrer Privatsphäre
(Isabelle Häner in: Urs Maurer-Lambrou/Gabor P. Blechta, Basler Kommentar
zum Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz [BSK DSG/BGÖ], 3. A.,
Basel 2014, Art. 7 BGÖ N. 58). Dies ist allerdings zu relativieren.
Handelt es sich bei diesen Personen um Angestellte des öffentlichen Organs, ist
Gegenstand der Interessenabwägung insbesondere auch die Frage, ob der Schutz
der Privatsphäre der Angestellten aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes zu
berücksichtigen ist. Hierzu ist die Stadt Zürich als Arbeitgeberin gemäss
Art. 68 Abs. 1 der Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen
Personals verpflichtet. Die Stadt Zürich als Arbeitgeberin hat zudem die zum
Schutz von Leben, Gesundheit und persönlicher Integrität ihrer Angestellten
erforderlichen Massnahmen zu treffen (Art. 68 Abs. 2 der vorgenannten
Verordnung). Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen hielt in einem
Entscheid – zitiert von der Koordinationsstelle IDG in ihrer Stellungnahme
betreffend Akteneinsicht (POLIS, Bedrohungsmanagement) vom 22. Oktober
2014 – fest, wenn sich die Gefahr ergebe, dass Angestellte wegen ihrer
beruflichen Tätigkeit auch in ihrer Privatsphäre beeinträchtigt werden könnten,
wenn Informationen über sie zugänglich gemacht würden, sich eine Einschränkung
des Informationszugangs rechtfertige, wenn die Gefahr von entsprechender
Bedeutung sei (Entscheid 142/12 der Rekurskommission der Zürcher
Hochschulen vom 4. Juli 2013, E. 4a/ab, www.zhentscheide.zh.ch).

Den Interessen der gesuchstellenden Person kommt nicht a priori
ein höheres Gewicht zu als jenen des betroffenen öffentlichen Organs oder einer
betroffenen Person, sondern die Interessen müssen im Einzelfall abgewogen
werden. Soweit überwiegende Interessen eines Dritten vorliegen, kann die
Information oder Auskunft eingeschränkt werden, z. B. bezüglich der Identität eines Informanten, dem
seitens des Betroffenen Beeinträchtigungen drohen. Es ist nicht erforderlich,
dass dies zu einer tatsächlichen Verletzung führt, sondern es genügt die Gefahr
von Nachteilen, wobei es sich nicht um eine geringfügige oder bloss unangenehme
Konsequenz handeln darf (Isabelle Häner, Basler Kommentar zum Bundesgesetz vom
19. Juni 1992 über den Datenschutz [DSG] und zum Bundesgesetz vom
17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip in der Bundesverwaltung
[BGÖ], Art. 7 BGÖ N. 60; David Rosenthal in: David Rosenthal/Yvonne
Jöhri, Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Zürich etc. 2008, Art. 9
N. 10).

4.3 Bei den
Personen, welche vorliegend Zugriff auf das POLIS bzw. die sich darin befindenden
Daten betreffend die Beschwerdeführerin haben, handelt es sich zweifelsohne um
Angestellte eines öffentlichen Organs (D; vgl. oben E. 2.2).

4.4 Die
Vorinstanz erkannte in den Ausführungen der Beschwerdeführerin zahlreiche heftige
Anschuldigungen. Insbesondere fällt ins Gewicht, dass die Beschwerdeführerin
per E-Mail androhte, ein Schreiben ihres ehemaligen Arbeitgebers ins Netz zu stellen
("Wollen Sie, dass wir Ihr Schreiben ins Netz stellen …"; "... muss
ich ja direkt davon ausgehen, dass Sie Ihr Schreiben im Netz haben
wollen?"), und ein weiteres Schreiben mit handschriftlichem Vermerk
"Kommt bald ins Netz! Wenn Sie suchen finden Sie es schon." versah.
Es gelingt der Beschwerdeführerin in der Folge nicht, die sich daraus ergebende
konkrete Befürchtung der Publikation der Daten im Internet zu entkräften. Die
Vorinstanz durfte somit zu Recht davon ausgehen, dass dies mit einiger
Wahrscheinlichkeit im Zusammenhang mit den Straftaten oder
Persönlichkeitsverletzungen, welche die Beschwerdeführerin geltend macht, geschehen
wird. Wie der Beschwerdegegner ausführte, trifft es zwar zu, dass die Nennung
eines Namens im Internet für sich allein betrachtet die persönliche Integrität
von Mitarbeitenden ihres ehemaligen Arbeitgebers noch nicht verletzen dürfte.
Die Drohungen der Beschwerdeführerin sprechen jedoch dafür, dass eine solche
allfällige Publikation für die Betroffenen nachteilig erschiene, weil diese in
einen ungünstigen Zusammenhang gesetzt würden.

Wenn die Stadt Zürich somit ihre gesetzlichen Verpflichtungen
als Arbeitgeberin (vgl. E. 4.2) in Form von Massnahmen wahrnimmt, welche
zum Schutz der persönlichen Integrität ihrer Mitarbeitenden erforderlich sind,
handelt sie im öffentlichen Interesse. Dass dahinter auch persönliche
Interessen der betroffenen Mitarbeitenden stehen, ist – wie vom Beschwerdegegner
geltend gemacht – nicht von der Hand zu weisen. Zudem ist auch nicht zu
vernachlässigen, dass die Angestellten des Arbeitgebers D weiterhin uneingeschränkt
ihrer Arbeit nachgehen können müssen, ohne befürchten zu müssen, gegen aussen
in diesem Zusammenhang in einer dem Ansehen schädlichen Weise publik gemacht zu
werden. Mit der Vorinstanz ist deshalb festzuhalten, dass der uneingeschränkten
Datenherausgabe auch ein öffentliches Interesse entgegensteht.

4.5 In
Anbetracht der Ausgangslage, dass die Beschwerdeführerin in einer gewissen Häufung
und Vehemenz E-Mails an Angestellte ihres ehemaligen Arbeitgebers verschickte,
deren Inhalt bis dahin ging, dass die Beschwerdeführerin Anlass zur Erstellung eines
Bedrohungsmanagements bot, ist bei der Möglichkeit der Publikation des
Zugriffsprotokolls auf einschlägigen Internetseiten – es muss sich dabei nicht
zwangsläufig um www.xxx.ch handeln – für die darin namentlich genannten
Informanten durchaus die Gefahr von Nachteilen durch Diskreditierung oder
Verunglimpfung gegeben. Aufgrund der vermuteten bisherigen Internetpräsenz der
Beschwerdeführerin (vgl. VGr, 19. Novem­ber 2015, VB.2015.00121, E. 5.5)
und der dokumentierten Drohungen und Andeutungen, welche sie versandte und
äusserte, sind die von der Vorinstanz geäusserten Bedenken somit nicht unbegründet.
Das Risiko einer möglichen öffentlichen Diffamierung geht zudem über einen
bloss unangenehmen Nachteil hinaus. Dabei kann auch offengelassen werden, ob
die Beschwerdeführerin die genannte Homepage www.xxx.ch (mit)betreibt oder
darauf für Einträge verantwortlich ist.

Die Geheimhaltung der Namen der Angestellten, welche bei
ihrer Berufsausübung Zugriff auf die POLIS-Daten hatten, und deren Schutz vor
einer öffentlichen Diffamierung im Internet genügen deshalb – entgegen der Ansicht
der Beschwerdeführerin –, damit das öffentliche Interesse überwiegt.

4.6 Die
Beschwerdeführerin wies in ihrer letzten Stellungnahme erneut auf den Entscheid
der Sicherheitsdirektion vom 19. Januar 2015 hin, in welchem die Einsicht
in die Akten und einen über die Beschwerdeführerin erstellten Bericht des
Bedrohungsmanagements beurteilt wurde. Demzufolge sei ihr die Einsicht in die
Zugriffsprotokolle vollumfänglich zu gewähren. In Beurteilung der dagegen von
der Beschwerdeführerin erhobenen Beschwerde hielt das Verwaltungsgericht im Urteil
vom 19. November 2015 (VB.2015.00121) jedoch – in Bezug auf den Bericht
des Bedrohungsmanagements – auch fest, dass unter dem Aspekt des
Persönlichkeitsrechts der betroffenen Auskunftspersonen deren Interesse daran,
dass ihr Name nicht im Rahmen der Internetpublikationen der Beschwerdeführerin
erscheine, höher zu gewichten sei. Zudem konnten bereits im damaligen Zusammenhang
die Bedenken betreffend das Risiko einer öffentlichen Diffamierung von
Staatsangestellten durch die Beschwerdeführerin nicht ausgeräumt werden, weshalb
auch in jenem Zusammenhang keine Einsicht in die Namen und Dienstgrade der
beteiligten Staatsangestellten gewährt wurde (vgl. VB.2015.00121, E. 5.7).
Aus diesem Entscheid kann die Beschwerdeführerin deshalb im vorliegenden
Verfahren nichts zu ihren Gunsten ableiten.

4.7 Das Verhältnismässigkeitsprinzip
(Art. 36 Abs. 3 BV) fordert, den Informationszugang nur soweit
einzuschränken, wie es zur Wahrung der überwiegenden Interessen unerlässlich
ist. Im Rahmen der Erforderlichkeit einer Massnahme ist es nicht statthaft, beispielsweise
eine Bewilligung zu verweigern oder ein gänzliches Verbot auszusprechen, wenn
der rechtmässige Zustand durch eine mit der Bewilligung verknüpfte Auflage oder
Bedingung herbeigeführt werden kann (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen
2016, Rz. 531). So wie die Informationsbekanntgabe auch nur soweit wie
notwendig einzuschränken ist, so ist auch die Einschränkung auf das zeitlich
und sachlich unbedingt Notwendige einzugrenzen (Bruno Baeriswyl in: Bruno
Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz
des Kantons Zürich, Zürich etc. 2012, § 23 N. 26).

Die Verweigerung der Herausgabe stellt ein geeignetes Mittel
zum Schutz der vorliegend tangierten öffentlichen bzw. privaten Interessen dar.
Der Beschwerdegegner sah ausser der Verweigerung der Einsicht zudem keine
andere Möglichkeit, sich wirksam zur Wehr zu setzen. Die Vorinstanz bewertete
eine anonymisierte Herausgabe als nicht dem Antrag der Beschwerdeführerin auf
vollumfängliche Einsicht entsprechend und zudem als sinnentleert, da das
Zugriffsprotokoll dadurch auf ein marginales Informationsniveau reduziert würde
und für die Beschwerdeführerin kaum mehr von Interesse wäre. Die Beschwerdeführerin
stellt tatsächlich keinen expliziten (Eventual-)Antrag auf eine anonymisierte
Version des Zugriffsprotokolls. Im Rekursverfahren brachte sie jedoch noch vor,
bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit sei die mildere Massnahme einer Anonymisierung
nicht geprüft worden.

Der Beschwerdegegner erklärte in seiner Beschwerdeantwort vom
27. Januar 2016 schliesslich, sollten die Vorbringen der
Beschwerdeführerin als Antrag auf Herausgabe eines anonymisierten
Zugriffsprotokolls verstanden werden, damit einverstanden zu sein, dass es in
anonymisierter Form bekanntgegeben würde. In ihrer Stellungnahme vom
26. März 2016 nimmt die Beschwerdeführerin jedoch in keiner Weise auf
diese Anerkennung Bezug. Ein expliziter Antrag ist dafür indes nicht erforderlich.
Eine anonymisierte Einsichtsmöglichkeit stellt tatsächlich ein milderes Mittel
dar als die gänzliche Verweigerung. Da jedoch aufgrund der Dienstgrade und der
Funktion der jeweiligen Personen Rückschlüsse auf diese möglich wären, zumal
der Personenkreis, welcher Zugriff hat bzw. hatte, einen noch überschaubaren
Umfang einnehmen dürfte (die mit den Verfahren der Beschwerdeführerin befassten
Personen beim Beschwerdegegner), sind diese ebenfalls zu anonymisieren. Der
Beschwerdeführerin ist deshalb nur in dieser beschränkten Form Einsicht zu
gewähren.

4.8 Aus den
obengenannten Gründen ist der von der Beschwerdeführerin eventualiter gestellte
Antrag, es sei ihr – in einem ersten Schritt – vor Ort Einsicht in die
Zugriffsprotokolle zu gewähren, abzuweisen. Auch bei einer solchen
Akteneinsicht bestünde die ernstzunehmende Möglichkeit, dass die
Beschwerdeführerin daraufhin die Namen der Personen, welche sie dem
Zugriffsprotokoll entnehmen konnte, publizieren könnte. Mit der Vorinstanz ist
schliesslich festzuhalten, dass dasselbe in Bezug auf eine Herausgabe unter
Hinweis auf Art. 292 des Strafgesetzbuchs (StGB) gilt.

4.9 Die
Beschwerdeführerin beantragt ausserdem, es sei bei einer datenschutzrechtlichen
Fachstelle eine Stellungnahme einzuholen. Der Datenschutzbeauftragte der Stadt
Zürich kam nach Prüfung der Einspracheakten, welche ihm der Beschwerdegegner
zukommen liess, zu dem Schluss, dass aus datenschutzrechtlicher Sicht kein
Anlass bestehe, zum Einspracheverfahren eine Stellungnahme gemäss Art. 15
der Datenschutzverordnung (DSV, Gemeinderatsbeschluss vom 25. Mai 2011) abzugeben,
wonach alle Anträge an den Stadtrat, die Belange des Datenschutzes betreffen,
der oder dem Datenschutzbeauftragten zur Stellungnahme zu unterbreiten seien.

Ging es im Rahmen des Verfahrens betreffend die Einsicht
in den Bericht des Bedrohungsmanagements (VB.2015.00121) um die konkrete Frage,
ob im Rahmen des Informationszugangs das Erstellen von Kopien verweigert werden
kann, welche die Koordinationsstelle IDG zu beantworten hatte, ergeben sich
vorliegend aufgrund der Aktenlage und der Ausgangssituation keine weiteren
Fragen, welche einer fachspezifischen Stellungnahme bedürften. § 34 IDV sieht
schliesslich lediglich für verwaltungsinterne Rechtsmittelverfahren gegen
kantonale Anordnungen, die sich auf das IDG oder diese Verordnung stützen, vor,
dass die Koordinationsstelle IDG zur Stellungnahme einzuladen ist. Insofern
erübrigt sich vorliegend die Einholung eines Berichts der Koordinationsstelle
IDG oder einer anderen Fachstelle.

4.10 Schliesslich
ist noch darauf hinzuweisen, dass die Kostenauflage der Vorinstanz in deren
Verfügung vom 6. November 2015 die Verfahrenskosten für das
Rekursverfahren betrifft und damit nicht Kosten für die Einsicht in die eigenen
Personendaten erhoben wurden, womit auch diese Rüge der Beschwerdeführerin fehl
geht. Die Einsicht (ohne Kopien) ist kostenlos, nicht jedoch das anschliessende
Rechtsmittelverfahren bei Verweigerung der Einsicht, unter Vorbehalt der
unentgeltlichen Prozessführung und der Kostenauflage nach dem Unterliegerprinzip
(§ 13 VRG).

4.11 Die
Beschwerdeführerin beantragt schliesslich in ihrer Stellungnahme vom 26. März
2016, die Materialkosten für die Aktenkopien seien ihr zu entrichten. Die
Gebühr für Kopien von Akten am Verwaltungsgericht beträgt Fr. 1.- pro Seite
(§ 7 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom
23. August 2010 [GebV VGr]), wobei dieser Betrag auf den dafür anfallenden
Personal- und Materialaufwand zurückzuführen ist. Demzufolge ist dieser Antrag
ebenfalls abzuweisen.

4.12 Zusammengefasst
ist festzuhalten, dass die Einsichtsmöglichkeit in das Zugriffsprotokoll auf
ihre POLIS-Daten der Beschwerdeführerin nur in eingeschränkter Form (anonymisierte
Namen und Dienstgrade) zu gestatten ist. Dies führt zu einer teilweisen Gutheissung
der Beschwerde. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

4.13 Dieser
Verfahrensausgang führt dazu, dass die vorinstanzliche Kostenauflage in der
Verfügung vom 6. November 2015 entsprechend abzuändern ist, wobei das
Obsiegen der Beschwerdeführerin, deren Antrag um Einsicht in das
Zugriffsprotokoll in eingeschränkter Form stattgegeben wird, auf einen Drittel
zu bemessen ist, weshalb die Beschwerdeführerin zu verpflichten ist, 2/3 der
Verfahrenskosten von Fr. 1'294.- und der Beschwerdegegner 1/3 davon zu
tragen.

5.
 

5.1 Das Obsiegen
der Beschwerdeführerin ist auch im Beschwerdeverfahren auf einen Drittel zu
bemessen, weshalb ihr zwei Drittel der Verfahrenskosten aufzuerlegen sind
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), und es
steht ihr keine Parteientschädigung zu. Eine anderweitige "separate
Prozessentschädigung", wie sie die Beschwerdeführerin beantragt, kann ihr
ebenso wenig – zumal im Verwaltungsgerichtsverfahren auch keine Genugtuung vorgesehen
ist – zugesprochen werden. Auch hier ist festzuhalten, dass es sich um Verfahrenskosten
für das vorliegende Beschwerdeverfahren und nicht um Kosten für die Einsicht in
Daten handelt. Da es sich beim Beschwerdegegner um
ein grösseres Gemeinwesen handelt, für welches die Führung von
Rechtsmittelprozessen zu den üblichen Amtstätigkeiten gehört und im Allgemeinen
weder mit besonderem Aufwand verbunden ist noch den Beizug eines
Rechtsbeistandes rechtfertigte (Kaspar Plüss in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 17 N. 51),
ist auch dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17
Abs. 1 VRG).

5.2 Im Gesuch
um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung der Beschwerdeführerin,
welches mit Präsidialverfügung vom 17. Dezember 2015 abgewiesen wurde
(vgl. III.), ist sinngemäss auch das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung zu sehen (Plüss, Kommentar VRG,
§ 16 N. 58).

Gemäss § 16 Abs. 1 VRG
wird Privaten, welche nicht über die nötigen finanziellen Mittel verfügen und
deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, auf entsprechendes
Gesuch hin, die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen. Mittellos ist, wer die
erforderlichen Prozesskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht,
die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt
(Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 18).

Zur Begründung ihres Gesuchs stellte die
Beschwerdeführerin hauptsächlich darauf ab, dass durch Prozesskosten ihre
Wiedereingliederung und ihre Rehabilitation nicht gefährdet werden dürften. Sie
macht geltend, eine Invalidenrente im Umfang von Fr. 2'000.- pro Monat zu
erhalten. Da jedoch die weiteren finanziellen Verhältnisse als auch das Vermögen
der Beschwerdeführerin damit nicht umfassend belegt waren, zumal sie ein kleines
privates Unternehmen betreibt und anzunehmen ist, dass sie aus dieser Tätigkeit
auch Einnahmen generiert, wurde ihr mit Präsidialverfügung vom 29. April
2016 Frist zur Einreichung von Unterlagen angesetzt; unter der Androhung, dass
bei Säumnis oder unzureichender Auskunftserteilung der Nachweis der
Mittellosigkeit als nicht erbracht erachtet würde. Da diese Verfügung als nicht
abgeholt retourniert wurde und die Beschwerdeführerin innert Frist keine
weiteren Unterlagen einreichte, ist das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung
androhungsgemäss abzuweisen.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Beschwerdeführerin wird im Sinn
der Erwägungen Einsicht in das anonymisierte Zugriffsprotokoll auf ihre
POLIS-Daten gewährt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    Dispositiv-Ziffer 2
der Verfügung des Statthalteramts Zürich vom 6. November 2015 wird
teilweise aufgehoben und die Beschwerdeführerin verpflichtet, 2/3 der Verfahrenskosten
von Fr. 1'294.- zu tragen und der Beschwerdegegner 1/3 davon.

3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    200.--     Zustellkosten,

Fr. 3'200.--     Total der Kosten.

4.    Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der
unentgeltlichen Prozessführung wird abgewiesen.

5.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 2/3 und dem Beschwerdegegner zu
1/3 auferlegt.

6.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

7.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

8.    Mitteilung an …