# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 33c07659-f7af-5fa5-9d82-24b9fc21301f
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-05-18
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 18.05.2015 A-6054/2013
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-6054-2013_2015-05-18.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 
 Abteilung I 

A-6054/2013 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 8 .  M a i  2 0 1 5  

Besetzung 
 Richter Christoph Bandli (Vorsitz), 

Richter Jérôme Candrian, Richter Jürg Steiger,    

Gerichtsschreiber Benjamin Kohle. 
 

 
 

Parteien 
 Andreas Volkart, Salenstrasse 20, 8162 Steinmaur,   

vertreten durch lic. iur. Andreas Sutter, Advokaturbureau 

Bertschinger Isler Wiesendanger, Oberfeldstrasse 158,  

Postfach 5, 8408 Winterthur, 

Beschwerdeführer,  

 
 

 
gegen 

 
 

Wettbewerbskommission WEKO, Monbijoustrasse 43, 

3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 
 

 
 

Gegenstand 
 Öffentlichkeitsprinzip (Zugang zu Mitarbeiterdaten). 

 

 

 

A-6054/2013 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Andreas Volkart suchte mit E-Mail vom 1. Januar 2012 bei der Wettbe-

werbskommission (WEKO) um Zugang zu verschiedenen Dokumenten 

nach. Er verlangte u.a., es sei ihm der Zugang zu einer Liste mit den Na-

men jener Mitarbeiter bzw. Sachbearbeiter (des Sekretariats) zu gewähren, 

welche an der Prüfung der Zusammenschlüsse des Migros-Genossen-

schafts-Bundes und der Denner AG (nachfolgend: Unternehmenszusam-

menschluss Migros/Denner) sowie der Emmi AG und der Fromalp AG 

(nachfolgend: Unternehmenszusammenschluss Emmi/Fromalp) gearbei-

tet bzw. an den betreffenden Verfahren mitgewirkt hätten (nachfolgend: Na-

mensliste).  

Andreas Volkart stützte sein Gesuch auf das Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ, 

SR 152.3) und die Öffentlichkeitsverordnung (VBGÖ, SR 152.31) und er-

suchte um Zustellung der Unterlagen in elektronischer Form. Konkrete An-

gaben etwa zu den Hintergründen seines Gesuchs machte er nicht. 

Schliesslich ersuchte er die WEKO, von der Erhebung einer Gebühr abzu-

sehen.  

B.  

Die WEKO teilte Andreas Volkart mit Stellungnahme vom 17. Januar 2012 

mit, den Zugang zur Namensliste zu beschränken und lediglich eine Liste 

mit Pseudonymen zugänglich zu machen. Diese Liste wurde Andreas 

Volkart zugestellt.  

Zur Begründung verwies die WEKO im Allgemeinen auf das Bundesgesetz 

über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) und hielt sodann fest, dass nach 

den Bestimmungen des BGÖ Dokumente, welche Personendaten enthiel-

ten, zu anonymisieren seien und aus diesem Grund vorliegend lediglich 

eine Liste mit Pseudonymen zugänglich gemacht werde. 

C.  

Andreas Volkart stellte in der Folge dem Eidgenössischen Datenschutz- 

und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen Schlichtungsantrag, worauf-

hin dieser ein Schlichtungsverfahren einleitete.  

D.  

In seiner Stellungnahme vom 20. Februar 2012 zu Handen des EDÖB hielt 

die WEKO zunächst fest, dass keine Liste existiere, aus der die Zuteilung 

von Mitarbeitenden zu einem Verfahren ersichtlich sei. Die von Andreas 

A-6054/2013 

Seite 3 

Volkart zur Einsicht verlangte Namensliste habe jedoch gestützt auf die 

Datenbank, in welcher die Arbeitsstunden der Mitarbeitenden auf die ein-

zelnen Verfahren verbucht würden, erstellt werden können. Insofern liege 

ein (einfach erstellbares) amtliches Dokument vor. In Nachachtung der 

Bestimmungen des BGÖ, welche eine Anonymisierung von Personenda-

ten verlangten, seien die Namen der Mitarbeitenden jedoch durch Pseudo-

nyme ersetzt worden. Die WEKO verwies sodann zusammenfassend auf 

die ihrer Ansicht nach sinngemäss anwendbaren arbeitsrechtlichen Best-

immungen des OR, wonach der Arbeitgeber Daten über Arbeitnehmer nur 

bearbeiten bzw. herausgeben dürfe, soweit sie dessen Eignung für das Ar-

beitsverhältnis betreffen oder zur Durchführung des Arbeitsvertrages erfor-

derlich seien. Davon sei vorliegend nicht auszugehen, weshalb der Zugang 

zu verweigern sei.  

E.  

Der EDÖB gab am 3. September 2013 gegenüber der WEKO die Empfeh-

lung ab, Andreas Volkart den nachgesuchten Zugang zu der Namensliste 

zu gewähren.  

In seiner Begründung hielt der EDÖB zunächst und in Übereinstimmung 

mit der WEKO fest, die zur Einsicht verlangte Namensliste stelle ein amtli-

ches Dokument im Sinne des BGÖ dar. Anders als die WEKO ging der 

EDÖB jedoch davon aus, dass Dokumente mit Personendaten von Verwal-

tungsangestellten wie vorliegend die Namensliste nicht generell vom An-

wendungsbereich des BGÖ ausgenommen seien. Der nachgesuchte Zu-

gang könne daher nicht gestützt auf die datenschutzrechtlichen Bestim-

mungen des Bundespersonalgesetzes (BPG, SR 172.220.1) verweigert 

bzw. beschränkt werden; weder die datenschutzrechtlichen Bestimmungen 

des BPG noch die vorliegend ohnehin nicht anwendbaren arbeitsrechtli-

chen Bestimmungen des OR stellten spezielle, dem BGÖ vorgehende 

Bestimmungen dar. Das Zugangsgesuch von Andreas Volkart sei daher 

(allein) nach den Bestimmungen des BGÖ zu beurteilen.  

In der Sache hielt der EDÖB sodann und unter Verweis auf frühere Emp-

fehlungen fest, Mitarbeitende der öffentlichen Verwaltung könnten sich im 

Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung nicht in gleichem Umfang auf den Schutz 

ihrer Privatsphäre berufen wie private Dritte; die blosse Nennung von Na-

men und Funktionsbezeichnung in amtlichen Dokumenten bringe in der 

Regel kein Risiko einer Persönlichkeitsverletzung mit sich. Und auch vor-

liegend sei nicht ersichtlich, inwiefern den Mitarbeitenden der WEKO durch 

das Zugänglichmachen ihrer Namen ein (erheblicher) Nachteil entstünde. 

A-6054/2013 

Seite 4 

Jedenfalls aber überwiege das öffentliche Interesse an der Transparenz 

der Verwaltung und somit am Zugang zu der Namensliste gegenüber einer 

(allfälligen) geringfügigen Beeinträchtigung der Privatsphäre der Betroffe-

nen. Der Zugang sei aus diesem Grund entsprechend dem Zugangsge-

such zu gewähren, zumal andere Gründe, welche eine Einschränkungen 

des Zugangs rechtfertigen würden, nicht ersichtlich seien.  

F.  

Die WEKO verweigerte in der Folge und entgegen der Empfehlung des 

EDÖB mit Verfügung vom 23. September 2013 den Zugang zu der Na-

mensliste und hielt im Gleichen fest, Andreas Volkart habe Zugang zu einer 

Liste mit Pseudonymen erhalten.  

In ihrer Begründung verweis die WEKO vorab auf die Pflicht, amtliche Do-

kumente, welche Personendaten enthielten, vor der Einsichtnahme zu 

anonymisieren. Sie habe sich aus diesem Grund – im Sinne eines milderen 

Mittels – dafür entschieden, die Namen der Mitarbeitenden durch Pseudo-

nyme zu ersetzen, anstatt den Zugang vollständig zu verweigern. So werde 

immerhin offen gelegt, wie viele Mitarbeitende an der Prüfung der beiden 

Unternehmenszusammenschlüssen beteiligt gewesen seien und ob (ein-

zelne) Mitarbeitende an beiden Verfahren mitgewirkt hätten. 

Im Weiteren verwies die WEKO auf den verfassungsrechtlich garantierten 

Schutz der Privatsphäre, welcher dem Zugang zu amtlichen Dokumenten 

mit Personendaten grundsätzlich vorgehe. Gefordert sei eine Abwägung 

der berührten Interessen im Einzelfall, wobei nach Ansicht der WEKO vor-

liegend kein überwiegendes öffentliches Interesse an einem (weitergehen-

den) Zugang zu der Namensliste auszumachen ist; die Mitarbeitenden des 

Sekretariats seien in der Sache nicht entscheidbefugt und in der Öffentlich-

keit unbekannt, weshalb ihr Interesse am Schutz der Privatsphäre über-

wiege. Zudem seien die Namen der Kommissionsmitglieder und die Ent-

scheide zu den beiden Unternehmenszusammenschlüssen in Internet pu-

bliziert und somit öffentlich zugänglich gemacht worden. 

G.  

Mit Schreiben vom 24. Oktober 2013 liess Andreas Volkart (Beschwerde-

führer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung 

der WEKO (Vorinstanz) vom 23. September 2013 führen mit dem Begeh-

ren, es sei ihm Zugang zu besagter Namensliste zu gewähren. Eventualiter 

sei die Vorinstanz anzuweisen, ihm den Zugang wie anbegehrt zu gewäh-

ren.  

A-6054/2013 

Seite 5 

Der Beschwerdeführer wendet sich – unter Verweis auf die Rechtspre-

chung des BVGer und die Empfehlung des EDÖB – zunächst gegen die 

Auffassung der Vorinstanz, wonach die Namen der Mitarbeitenden des 

Sekretariats in jedem Fall zu anonymisieren seien. Eine solche Pflicht be-

stehe nicht, zumal sich sein Gesuch gerade auf die Namen der Mitarbei-

tenden des Sekretariats der WEKO beziehe. Des Weiteren ist er der An-

sicht, dass mit Blick auf den Grundsatz der Öffentlichkeit der Verwaltung 

sehr wohl ein (überwiegendes) öffentliches Interesse an der Bekanntgabe 

der Namen der Mitarbeitenden bestehe. Das Sekretariat setze sich mehr-

heitlich aus Fachspezialisten zusammen, welche die Geschäfte bzw. Ent-

scheid der Kommission vorbereiten würden und somit die Möglichkeit einer 

Einflussnahme auf den Entscheid der WEKO bestehe. Zudem hätten die 

beiden Unternehmenszusammenschlüsse erhebliche Auswirkungen u.a. 

auf den Milchmarkt, weshalb an die Unabhängigkeit (auch) der Mitarbei-

tenden des Sekretariats hohe Anforderungen zu stellen seien. Der Ein-

zelne solle sich ein Bild über die Tätigkeit der Behörden machen und diese 

– auch hinsichtlich der Unabhängigkeit ihrer Tätigkeit – kontrollieren kön-

nen. Demgegenüber sei nicht ersichtlich und von der Vorinstanz auch nicht 

dargelegt worden, welche konkreten Nachteile den Mitarbeitenden durch 

die Bekanntgabe ihrer Namen entstünden.  

H.  

Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 17. Dezember 2013 auf 

Abweisung der Beschwerde. 

Zur Begründung verweist die Vorinstanz vorab auf die (kartellrechtliche) 

Verfahrensordnung im Zusammenhang mit der Prüfung von Unterneh-

menszusammenschlüssen und hält wie schon in der angefochtenen Verfü-

gung fest, dass die Kompetenz zur Prüfung von Unternehmenszusammen-

schlüssen allein bei der WEKO liege, während den Mitarbeitenden des 

Sekretariats gegen aussen keinerlei (Entscheid-)Kompetenz zukomme. In 

der Sache führt die Vorinstanz sodann zusammenfassend und unter Ver-

weis auf die vom Bundesgericht entwickelte Sphärentheorie aus, dass In-

formationen darüber, welche Dossiers ein Mitarbeitender betreue, zur 

grundrechtlich geschützten Privatsphäre gehörten. Würde der Zugang zu 

besagter Namensliste gewährt, wäre damit ein Eingriff in das Grundrecht 

auf informationelle Selbstbestimmung verbunden, der durch ein öffentli-

ches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sein müsse. Ein solch 

überwiegendes öffentliches Interesse sei jedoch nicht auszumachen; we-

der das allgemeine öffentliche Interesse an der Öffentlichkeit der Verwal-

A-6054/2013 

Seite 6 

tung noch das Interesse an einer Überprüfung der Unbefangenheit einzel-

ner, der Öffentlichkeit unbekannter Verwaltungsangestellter vermag nach 

Ansicht der Vorinstanz das Interesse am Schutz der Privatsphäre zu über-

wiegen. Schliesslich wendet sich die Vorinstanz, was das Grundrecht auf 

informationelle Selbstbestimmung betrifft, gegen eine unterschiedliche Be-

handlung von Verwaltungsangestellten und privaten Dritten. Hätte der Ge-

setzgeber Verwaltungsangestellte generell anders behandeln wollen als 

private Dritte, hätte er dies in generell-abstrakter Weise im BGÖ vorsehen 

können und müssen. Entsprechende Hinweise fänden sich indes weder im 

Gesetz noch in den Materialien, weshalb sich (auch) Verwaltungsange-

stellte gleich wie private Dritte auf den Schutz ihrer Privatsphäre berufen 

könnten. 

I.  

Der Beschwerdeführer hält mit Schlussbemerkungen vom 27. Februar 

2014 an seinen Rechtsbegehren und seinen Ausführungen fest. Ergän-

zend weist er darauf hin, die Mitarbeitenden des Sekretariats der WEKO 

würden eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen und an Entscheiden mit 

weitreichenden (volks-)wirtschaftlichen Folgen mitwirken. Das Sekretariat 

führe selbständig die kartellrechtlichen Verfahren und redigiere die Ent-

scheide der WEKO. Es liege daher – entsprechend dem Grundsatz der 

Öffentlichkeit der Verwaltung – (auch) im öffentlichen Interesse, die Tätig-

keit der Verwaltung bzw. des Sekretariates der WEKO hinsichtlich Befan-

genheit und Interessenkollisionen überprüfen zu können. Inwieweit auf der 

anderen Seite der Zugang zu der Namensliste für die einzelnen Mitarbei-

tenden des Sekretariats einen konkreten Nachteil bewirken könnte, lege 

die Vorinstanz demgegenüber auch in ihrer ausführlichen Vernehmlassung 

im Beschwerdeverfahren nicht dar. 

J.  

Auf weitergehende Ausführungen der Parteien und die bei den Akten lie-

genden Schriftstücke wird, soweit für den Entscheid erheblich, im Rahmen 

der nachfolgenden Erwägungen eingegangen. 

 

  

A-6054/2013 

Seite 7 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs-

gerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen 

i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), so-

weit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind 

und kein Ausnahmegrund i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt. Bei der Vorinstanz 

handelt es sich um eine eidgenössische Kommission i.S.v. Art. 33 Bst. f 

VGG und bei der angefochtenen Verfügung um ein zulässiges Anfech-

tungsobjekt. Da zudem kein Ausnahmegrund nach Art. 32 VGG vorliegt, ist 

das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Be-

schwerde sachlich wie funktional zuständig. Das Verfahren richtet sich 

nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 

1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver-

fahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat, durch die angefochtene Ver-

fügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren 

Aufhebung oder Änderung besitzt. Verlangt ist somit nebst der formellen 

Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine besondere Beziehung zur 

Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder 

Änderung der angefochtenen Verfügung zu ziehen vermag. Davon ist vor-

liegend auszugehen. Der Beschwerdeführer ist Adressat der angefochte-

nen Verfügung und mit seinem Begehren um Zugang zu der Namensliste 

nicht (vollständig) durchgedrungen. Er besitzt daher ohne Weiteres ein ak-

tuelles schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung bzw. Änderung der an-

gefochtenen Verfügung und ist daher als zur Beschwerdeerhebung be-

rechtigt anzusehen.  

1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobene Beschwerde 

(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten.  

2.  

Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf 

Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-

stellung des rechterheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-

übung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die 

Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das 

Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht 

gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 

A-6054/2013 

Seite 8 

3.  

3.1 In der Sache ist zu prüfen, ob die Vorinstanz den anbegehrten Zugang 

zu der Namensliste, also der Liste mit den Namen jener Mitarbeitenden 

des Sekretariats der WEKO, welche an den beiden Unternehmenszusam-

menschlüssen Migros/Denner und Emmi/Fromalp gearbeitet haben, zu 

Recht eingeschränkt bzw. verweigert hat. Der Beschwerdeführer ist – an-

ders als die Vorinstanz – der Ansicht, dass die Bekanntgabe der Namen zu 

keiner Beeinträchtigung der Privatsphäre der betreffenden Mitarbeitenden 

führe, sondern – mit Blick insbesondere auf den Grundsatz der Öffentlich-

keit der Verwaltung – ein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang 

bestehe. 

Zum Verständnis und zur Prüfung der Vorbringen des Beschwerdeführers 

sind vorweg die gesetzliche (Verfahrens-)Ordnung betreffend Gesuche um 

Zugang zu amtlichen Dokumenten darzustellen (nachfolgend E. 3.2 f.). Vor 

diesem Hintergrund ist alsdann zu prüfen, ob die Vorinstanz den nachge-

suchten Zugang zu der Namensliste zu Recht eingeschränkt bzw. verwei-

gert hat (nachfolgend E. 4).  

3.2 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten richtet sich grundsätzlich nach 

dem BGÖ. Dieses bezweckt, die Transparenz der Verwaltung und das Ver-

trauen der Bürger in die staatlichen Institutionen zu fördern (Art. 1 BGÖ). 

Hierzu kehrt das BGÖ den Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungs-

tätigkeit zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips um und gewährt jeder Per-

son, die amtliche Dokumente einsehen will, im persönlichen und sachli-

chen Anwendungsbereich des BGÖ einen subjektiven, individuellen An-

spruch hierauf (Art. 2, Art. 3 und Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. BGE 136 II 399 

E. 2.1 mit Hinweisen). Als amtliches Dokument gilt dabei jede Information, 

die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Be-

sitz der Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden 

ist und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 BGÖ).  

Aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips, wie es in Art. 6 Abs. 1 BGÖ verankert 

ist, besteht eine Vermutung zu Gunsten des freien Zugangs zu amtlichen 

Dokumenten. Es liegt somit seit dem Inkrafttreten des BGÖ nicht mehr im 

freien Ermessen der Behörde, ob sie Informationen und amtliche Doku-

mente zugänglich machen will oder nicht (BVGE 2014/6 E. 4.2). Das Öf-

fentlichkeitsprinzip gilt allerdings nicht absolut. Die Bestimmungen von 

Art. 7 und Art. 8 BGÖ sehen Ausnahmetatbestände vor, bei deren Vorlie-

gen der Zugang zu amtlichen Dokumenten abweichend von Art. 6 Abs. 1 

A-6054/2013 

Seite 9 

BGÖ einzuschränken, aufzuschieben oder ganz zu verweigern ist (COT-

TIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg], Öffentlichkeitsgesetz, 

2008, Art. 7 N. 1 f.). Darüber hinaus ist dem Schutz der Persönlichkeit bzw. 

der Privatsphäre Dritter Rechnung zu tragen; amtliche Dokumente, die Per-

sonendaten enthalten, sind vor der Einsichtnahme grundsätzlich zu anony-

misieren und die Bekanntgabe steht unter dem Vorbehalt eines überwie-

genden öffentlichen Interesses (Art. 9 BGÖ i.V.m. Art. 19 [Abs. 1bis] DSG). 

Die Vermutung des freien Zugangs ist entsprechend widerlegbar. Aller-

dings führt das Öffentlichkeitsprinzip zu einer Umkehr der objektiven Be-

weislast. Diese liegt bei der Behörde; die Behörde hat darzulegen, aus wel-

chen Gründen der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert 

wird (BVGE 2013/50 E. 8.1). Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grund-

sätzlich zu gewähren. 

3.3 Das Verfahren betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten ist in 

den Art. 10 ff. BGÖ geregelt. Demnach ist das Gesuch um Zugang zu amt-

lichen Dokumenten an die Behörde zu richten, die das amtliche Dokument 

erstellt oder von Dritten, die nicht dem BGÖ unterstehen, erhalten hat 

(Art. 10 Abs. 1 BGÖ). Das Gesuch kann formlos gestellt und braucht – auch 

rechtlich – nicht begründet zu werden (Art. 7 Abs. 1 VBGÖ). Insbesondere 

muss die vorgesehene Verwendung – ob zu kommerziellen oder privaten 

Zwecken etwa – nicht offengelegt werden und ist somit grundsätzlich un-

erheblich (URS STEIMEN, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öf-

fentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, Art. 6 BGÖ N. 11; BHEND/SCHNEIDER, in: 

Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 

2014, Art. 10 BGÖ N. 38 mit Hinweisen; vgl. zudem BVGE 2013/50 E. 7.2 

f.). Die zuständige Behörde nimmt so rasch als möglich Stellung zu dem 

Gesuch (Art. 12 BGÖ). Betrifft das Gesuch amtliche Dokumente, die Per-

sonendaten enthalten, und zieht die Behörde die Gewährung des Zugangs 

in Betracht, so konsultiert sie die betroffene Person und gibt ihr Gelegen-

heit zur Stellungnahme (Art. 11 Abs. 1 BGÖ). Entspricht die Behörde dem 

Gesuch nicht oder nicht vollständig, so besteht für die gesuchstellende Per-

son die Möglichkeit, mit einem Schlichtungsantrag an den EDÖB zu gelan-

gen. Dasselbe Recht steht auch jener Person zu, die nach Art. 11 BGÖ 

angehört worden ist (Art. 13 Abs. 1 Bst. a und c BGÖ). Kommt keine 

Schlichtung zu Stande, gibt der EDÖB innert 30 Tagen nach Empfang des 

Schlichtungsantrags eine Empfehlung über die Gewährung des Zugangs 

ab (Art. 14 BGÖ). Weicht die Behörde – wie vorliegend – von der Empfeh-

lung des EDÖB ab, so erlässt sie eine Verfügung (Art. 15 Abs. 2 Bst. a 

A-6054/2013 

Seite 10 

BGÖ). Die Verfügung der Behörde kann schliesslich das Anfechtungsob-

jekt einer Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht sein (vgl. Art. 16 

Abs. 1 BGÖ). 

4.  

4.1 Zunächst ist zu prüfen, ob das streitbetroffene Zugangsgesuch in den 

persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des BGÖ fällt (vgl. Art. 2 und 

Art. 3 BGÖ). 

Der Beschwerdeführer hat sein Zugangsgesuch bei der WEKO einge-

reicht. Diese gehört als dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, 

Bildung und Forschung (WBF) zugeordnete Behördenkommission zur de-

zentralen Bundesverwaltung und untersteht somit in persönlicher Hinsicht 

dem BGÖ (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ i.V.m. Art. 2 Abs. 3 des Regierungs- 

und Verwaltungsorganisationsgesetzes [RVOG, SR 172.010] und Art. 7a 

Abs. 1 Bst. a sowie Anhang 2 Ziff. 2 der Regierungs- und Verwaltungsor-

ganisationsverordnung [RVOV, SR 172.010.1]; CHRISTA STAMM-PFISTER, 

in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 

2014, Art. 2 BGÖ N. 1 und 4 f.). Es fragt sich allerdings, ob die Namensliste, 

welche (mittelbar) zwei erstinstanzliche Verfahren der Prüfung von Unter-

nehmenszusammenschlüssen betriff, in den sachlichen Geltungsbereich 

des BGÖ fällt. 

Ausgenommen vom sachlichen Geltungsbereich des BGÖ sind im Wesent-

lichen die amtlichen Dokumente betreffend die Justizverfahren und somit 

auch Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege (Art. 3 Abs. 1 

Bst. a [Ziff. 5] BGÖ). Die Bestimmung bezieht sich auf die streitigen staats- 

und verwaltungsrechtlichen Verfahren, für welche nach Art. 30 Abs. 3 BV 

das Prinzip der Justizöffentlichkeit gilt (vgl. hierzu BGE 139 I 129 E. 3, ins-

bes. E. 3.3 und 3.6 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; GEROLD STEIN-

MANN, in: St. Galler Kommentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 30 Rz. 61 ff., 

insbes. Rz. 63). Nach Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ ist sodann die Einsicht-

nahme der Parteien in die Akten eines erstinstanzlichen Verwaltungsver-

fahrens vom sachlichen Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen; wäh-

rend des Verfahrens richtet sich das Akteneinsichtsrecht der Parteien nach 

dem anwendbaren Verfahrensrecht und nach Abschluss des Verfahrens 

kann eine Partei – bei Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses – ge-

stützt auf Art. 29 Abs. 2 BV Akteneinsicht verlangen (vgl. STEPHAN C. BRUN-

NER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren 

[VwVG], 2008, Rz. 19 zu Art. 26). Dokumente eines erstinstanzlichen Ver-

A-6054/2013 

Seite 11 

waltungsverfahrens sind dem BGÖ somit – e contrario – grundsätzlich un-

terstellt, wobei der Zugang in jedem Fall erst zu gewähren ist, wenn der 

verwaltungsrechtliche Entscheid rechtskräftig ist (vgl. Art. 8 Abs. 2 BGÖ; 

STAMM-PFISTER, a.a.O., Art. 3 BGÖ N. 26). Diese Rechtsauffassung findet 

sich in den Materialen bestätigt. Nach den Voten von Bundesrat Christoph 

Blocher und Nationalrätin Ursula Wyss gilt das BGÖ nicht für Akteneinsicht 

einer Partei im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren und für Dokumente, 

die ein Justizverfahren betreffen. Im Übrigen sei über die Zugänglichkeit 

von amtlichen Dokumenten jedoch nicht generell über Kategorien von Do-

kumenten, sondern im Einzelfall zu entscheiden (Votum von Bundesrat 

Christoph Blocher, Amtliches Bulletin der Bundesversammlung [AB] 2004 

N 1258 und das Votum von Nationalrätin Ursula Wyss für die Kommission, 

AB 2004 N 1258; vgl. auch Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 

2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [nachfol-

gend: Botschaft zum BGÖ], Bundesblatt [BBl] 2003 2009; Bundesamt für 

Justiz [BJ]/EDÖB, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundes-

verwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, hiernach: Umsetzung 

Öffentlichkeitsprinzip, Ziffn. 2.2.3. und 3.1.1. publiziert auf der Internetseite 

des EDÖB < http://www.edoeb.admin.ch > Öffentlichkeitsprinzip > FAQ zur 

Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips, abgerufen am 13. Mai 2015; zudem 

Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ, wonach das BGÖ auch für Organisationen und 

Personen des öffentlichen und privaten Rechts gilt, soweit sie zum Erlass 

erstinstanzlicher Verfügungen berechtigt sind).  

Die Vorinstanz hat sich daher zu Recht als zuständig erachtet und das Ge-

such gestützt auf die Bestimmungen des BGÖ beurteilt; eine spezialge-

setzliche Regelung i.S.v. Art. 4 BGÖ ist weder in den kartellrechtlichen 

noch in den bundespersonalrechtlichen Bestimmungen auszumachen 

(zum Bundespersonalrecht vgl. HARRY NÖTZLI, in: Portmann/Uhlmann 

[Hrsg.], Bundespersonalgesetz [BPG], 2013, Art. 27 N. 10 f.). Die Vo-

rinstanz ging sodann zutreffend und in Übereinstimmung mit dem EDÖB 

davon aus, dass es sich bei der zur Einsicht verlangten Namensliste um 

ein amtliches Dokument handelt, da es im vorliegenden Fall durch einen 

einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen hat 

erstellt werden können (Art. 5 Abs. 2 BGÖ). Im Folgenden ist somit zu über-

prüfen, ob die Vorinstanz den Zugang zu der Namensliste zu Recht be-

schränkt bzw. verweigert hat (nachfolgend E. 4.3), wobei vorab auf die Be-

sonderheiten im Zusammenhang mit der Bekanntgabe von Personendaten 

bzw. dem Zugang zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten enthal-

ten, einzugehen ist (nachfolgend E. 4.2). 

A-6054/2013 

Seite 12 

 

4.2  

4.2.1 Amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, sind nach Mög-

lichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Da-

bei sind unter Personenangaben alle Angaben zu verstehen, die sich – wie 

vorliegend die Namen einzelner Mitarbeitender der öffentlichen Verwaltung 

– auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (vgl. Art. 3 Bst. a 

DSG). Anonymisierung bedeutet, die Personendaten zu entfernen oder so-

weit unkenntlich zu machen, dass eine Reidentifizierung ohne unverhält-

nismässigen Aufwand vernünftigerweise nicht mehr möglich ist (BVGE 

2011/52 E. 7.1; AMMANN/LANG, in: Passadelis/Rosenthal/Thür [Hrsg.], Da-

tenschutzrecht, 2015, § 25 Rz. 25.60; ISABELLE HÄNER, in: Basler Kommen-

tar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz [nachfolgend: Basler Kom-

mentar], 3. Aufl. 2014, Art. 9 BGÖ N. 5 mit Hinweisen). 

Die Anonymisierungspflicht ist – entgegen der Ansicht der Vorinstanz – 

keine absolute: Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, 

sind "nach Möglichkeit" zu anonymisieren. Nach der Botschaft zum BGÖ 

bezieht sich dieser Begriff auf Schwierigkeiten der Anonymisierung tat-

sächlicher Art; etwa, weil das Zugangsgesuch sich auf ein Dokument be-

zieht, das eine bestimmte, vom Gesuchsteller bezeichnete Person betrifft 

oder weil die Anonymisierung mit einem unverhältnismässig grossen Auf-

wand verbunden wäre (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2016). Nach 

Ansicht der Lehre und des EDÖB kommt dem Begriff demgegenüber 

(auch) eine weitergehende rechtliche Bedeutung zu. Die Behörde verfüge 

bei ihrem Entscheid über die Anonymisierung über einen Ermessensspiel-

raum, welcher pflichtgemäss und somit unter Beachtung insbesondere des 

Verhältnismässigkeitsprinzips auszuüben sei. Nach diesem Verständnis 

steht die Anonymisierung von Personendaten – soweit in tatsächlicher Hin-

sicht und ohne übermässigen Aufwand möglich – (stets) unter dem Vorbe-

halt der Interessenabwägung und bedürfte insofern einer rechtlichen 

Rechtfertigung (AMMANN/LANG, a.a.O., § 25 Rz. 25.61 mit Hinweisen; 

HÄNER, Basler Kommentar, Art. 9 BGÖ N. 2–4 mit Hinweisen; MARKUS 

SCHEFER, Öffentlichkeit und Geheimhaltung in der Verwaltung, in: Epi-

ney/Hobi [Hrsg.], Die Revision des Datenschutzgesetzes, 2009, S. 86 f.). 

Dieses Verständnis überzeugt grundsätzlich, insbesondere auch mit Blick 

auf den Grundsatz der Öffentlichkeit der Verwaltung (vgl. AMMANN/LANG, 

a.a.O., § 25 Rz. 25.63). Es kann jedoch letztlich offen bleiben, ob die An-

sicht der Lehre und des EDÖB die wahre Tragweite von Art. 9 Abs. 1 BGÖ 

wiedergibt. Diese wäre durch Auslegung zu ermitteln. Bezieht sich – wie 

A-6054/2013 

Seite 13 

vorliegend – ein Zugangsgesuch auf bestimmte Personendaten, ist eine 

Anonymisierung (bereits) in tatsächlicher Hinsicht nicht möglich, da gerade 

der Zugang zu den betreffenden Personendaten verlangt wird, deren Ano-

nymisierung in Frage steht (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2016; AM-

MANN/LANG, a.a.O., § 25 Rz. 25.62 mit Hinweisen auch auf die Rechtspre-

chung). Werden in einem solchen Fall die Personendaten gleichwohl ano-

nymisiert oder – wie vorliegend – durch Pseudonyme ersetzt, kommt dies 

im Ergebnis einer Verweigerung des Zugangs bzw. einer Abweisung des 

Zugangsgesuchs gleich; die Liste mit Pseudonymen ist für den Beschwer-

deführer, welcher die richtigen Namen der Mitarbeitenden des Sekretariats 

der Vorinstanz erfahren möchte, unbrauchbar. 

4.2.2 Zugangsgesuche, die sich – wie vorliegend – auf amtliche Doku-

mente beziehen, welche nicht anonymisiert werden können, sind nach 

Art. 19 DSG zu beurteilen. Dabei richtet sich das Zugangsverfahren wei-

terhin nach dem BGÖ (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG 

– es ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht, dass vorlie-

gend die Voraussetzungen für eine Bekanntgabe von Personendaten nach 

Art. 19 Abs. 1 DSG erfüllt sind – darf die Behörde gestützt auf das BGÖ 

Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Daten im Zusam-

menhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe stehen (Bst. a) und 

an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht 

(Bst. b). Die erstgenannte Voraussetzung trägt dem Zweckbindungsgebot 

Rechnung und ergibt sich für das Öffentlichkeitsprinzip bereits aus der De-

finition des Begriffs "amtliches Dokument" in Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ. Die 

zweite Voraussetzung verlangt nach einer Abwägung der berührten Inte-

ressen im Rahmen einer Verhältnismässigkeitsprüfung (Urteil des BVGer 

A-5111/2013 vom 6. August 2014 E. 7.1; JENNIFER EHRENSPERGER, in: 

Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 

2014, Art. 19 DSG N. 45; SCHEFER, a.a.O., S. 88–90). Sodann dürfen 

Stammdaten, also Name, Vorname, Adresse und Geburtsdatum einer Per-

son auch bekannt gegeben werden, wenn die Voraussetzungen von Art. 19 

Abs. 1 DSG nicht erfüllt sind (Art. 19 Abs. 2 DSG). Ebenso wie die Bekannt-

gabe von Personendaten gestützt auf Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 

1bis DSG steht jedoch auch die Bekanntgabe von Stammdaten unter dem 

Vorbehalt einer Interessenabwägung im Einzelfall (Art. 19 Abs. 4 Bst. a 

DSG; EHRENSPERGER, a.a.O., Art. 19 DSG N. 49). Für die Beurteilung des 

vorliegenden Zugangsgesuchs, welches sich auf die Namen von Mitarbei-

tenden der öffentlichen Verwaltung bezieht, ergeben sich daher aus Art. 19 

Abs. 2 DSG keine weitergehenden Ansprüche. 

A-6054/2013 

Seite 14 

Im Rahmen der Interessenabwägung gemäss Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG 

hat die Behörde – der Zweckbestimmung des DSG entsprechend – stets 

das Interesse der Drittperson am Schutz ihrer Privatsphäre bzw. ihr Recht 

auf informationelle Selbstbestimmung in Betracht zu ziehen (Art. 1 DSG 

und Art. 13 BV; vgl. auch Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2013, 2016 und 

2033). Diese privaten Interessen sind im Einzelfall zu gewichten und 

schliesslich mit öffentlichen Interessen an der Bekanntgabe gegenüber zu 

stellen. Die Gewichtung hat insbesondere anhand der Art der in Frage ste-

henden Daten, der Funktion bzw. Stellung der betroffenen Person sowie 

möglicher Konsequenzen der Bekanntgabe zu erfolgen (Urteil des BVGer 

A-3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4). Im Allgemeinen lässt sich an-

hand der Rechtsprechung und in Übereinstimmung mit der Lehre festhal-

ten, dass der Geheimhaltung besonders schützenswerter Personendaten 

i.S.v. Art. 3 Bst. c DSG erhebliches Gewicht beikommt und eine Bekannt-

gabe kaum je in Betracht kommen dürfte (vgl. Urteil A-5111/2013 E. 7.1 mit 

Hinweisen). Hinsichtlich Funktion bzw. Stellung der betroffenen Person ist 

zu unterscheiden zwischen Personen des öffentlichen Lebens bzw. Ver-

waltungsangestellten in höheren Führungsfunktionen, hierarchisch nach-

geordneten Verwaltungsangestellten und privaten Dritten. Verwaltungsan-

gestellte können sich mit Blick auf die öffentlichen Aufgaben, welche sie 

erfüllen oder an deren Erfüllung sie mitwirken, grundsätzlich nicht im sel-

ben Mass auf ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung berufen wie 

private Dritte; ihren, dem Zugang entgegenstehenden privaten Interessen 

kommt grundsätzlich weniger Gewicht bei als wenn die Personendaten pri-

vater Dritter in Frage stehen. Es ist jedoch zu unterscheiden: Verwaltungs-

angestellte in höheren Führungsfunktionen müssen sich – je nach Gewicht 

der öffentlichen Interessen an einer Bekanntgabe der Daten – unter Um-

ständen die Bekanntgabe schützenswerter Personendaten gefallen lassen 

(vgl. Urteil A-3609/2010 E. 4.4). Dagegen haben hierarchisch nachgeord-

nete Verwaltungsangestellte grundsätzlich damit zu rechnen, dass bekannt 

wird, wer ein bestimmtes Dokument verfasst hat oder für ein bestimmtes 

Geschäft zuständig war; die betreffenden Personendaten wären grund-

sätzlich und gestützt auf dieselben Überlegungen bzw. dieselbe Interes-

senabwägung auch nicht zu anonymisieren (Urteil des BVGer A-4962/2012 

vom 22. April 2013 E. 7; zum Ganzen zudem: AMMANN/LANG, a.a.O., 

§ 25 Rz. 25.62; HÄNER, Basler Kommentar, Art. 9 BGÖ Rz. 8; BRUN-

NER/FLÜCKIGER, Nochmals: Der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die 

Personennamen enthalten, in: Jusletter vom 4. Oktober 2010 Rz. 13; 

YVONNE JÖHRI, in: Handkommentar zum Datenschutzgesetz, 2008, Art. 19 

Abs. 1bis N. 48; BJ/EDÖB, Umsetzung Öffentlichkeitsprinzip, Ziff. 5.2.3; vgl. 

A-6054/2013 

Seite 15 

zudem SCHEFER, a.a.O., S. 88). In jedem Fall steht jedoch die Bekannt-

gabe von Personendaten unter dem Vorbehalt überwiegender Nachteile für 

die betroffene Person (vgl. Urteil A-3609/2010 E. 5.4; zudem zum Ganzen 

AMMANN/LANG, a.a.O., § 25 Rz. 25.78 ff.; HÄNER, Basler Kommentar, Art. 7 

BGÖ N. 57–60; JÖHRI, a.a.O., Art. 19 Abs. 1bis N. 45 und 48; zum Verhält-

nis von Art. 7 Abs. 2 BGÖ und Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.Vm. Art. 19 Abs. 1bis 

Bst. b DSG vgl. nachfolgend E. 4.2.3).  

Auf Seiten der nach dem Wortlaut von Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG für eine 

Bekanntgabe geforderten öffentlichen Interessen steht das Interesse an 

der Öffentlichkeit der Verwaltung (vgl. ISABELLE HÄNER, Das Öffentlichkeits-

prinzip in der Verwaltung im Bund und in den Kantonen – Neuere Entwick-

lungen, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht 

[ZBl] 2003 S. 298). Diesem kommt jedoch nicht in jedem Fall dasselbe Ge-

wicht zu. Vielmehr sind bei der Gewichtung im Hinblick auf die geforderte 

Interessenabwägung Sinn und Zweck des BGÖ zu beachten; nach Art. 1 

BGÖ bezweckt das Öffentlichkeitsprinzip, die Entscheidungsprozesse der 

Verwaltung transparent zu machen und (so) eine Kontrolle über die Ver-

waltung zu ermöglichen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1976; vgl. zudem 

BGE 139 I 129 E. 3.6). Wird etwa im Zusammenhang mit dem Erlass einer 

Verfügung um Bekanntgabe der Namen jener Verwaltungsangestellten er-

sucht, welche mit dem betreffenden Geschäft befasst waren, kann ein er-

hebliches öffentliches Interesse an der Bekanntgabe nur hinsichtlich jener 

Verwaltungsangestellten bestehen, welche massgebend an einem Ge-

schäft mitgewirkt haben, etwa beratend oder instruierend. Dem Interesse, 

die Namen auch derjenigen Verwaltungsangestellten zu kennen, welche 

lediglich in untergeordneter Weise, d.h. ohne massgebenden Einfluss auf 

die Entscheidung an einem bestimmten Geschäft gearbeitet haben, ver-

mag demgegenüber grundsätzlich kein erhebliches Gewicht beizukom-

men; es ist nicht (ohne Weiteres) ersichtlich, inwiefern eine solche Be-

kanntgabe der Transparenz und der Kontrolle der Verwaltung dienen 

würde. Zum (allgemeinen) Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung 

können weitere besondere Informationsinteressen der Öffentlichkeit treten. 

Zu nennen ist etwa das Interesse im Zusammenhang mit wichtigen Vor-

kommnissen oder wenn die betroffene (private) Person zu einer dem BGÖ 

unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung 

steht, aus welcher ihr bedeutende Vorteile erwachsen (vgl. Art. 6 Abs. 2 

VBGÖ; BRUNNER/FLÜCKIGER, a.a.O., Rz. 5; HÄNER, Basler Kommentar, 

Art. 7 BGÖ N. 61–65 und Art. 9 BGÖ N. 13). 

A-6054/2013 

Seite 16 

4.2.3 Der Schutz der Privatsphäre Dritter, welchem im Rahmen des BGÖ 

ein hoher Stellenwert zukommt, ist zusätzlich zu der erwähnten Regelung 

von Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 (Abs. 1bis) DSG auch im BGÖ selbst 

geregelt (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2013). Nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ 

wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben 

oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter be-

einträchtigt werden kann, wobei ausnahmsweise das öffentliche Interesse 

am Zugang überwiegen kann. Besteht die Gefahr einer Beeinträchtigung 

der Privatsphäre, ist dies in der Regel in der Bekanntgabe von Personen-

daten begründet; die Verletzung der Persönlichkeit kann grundsätzlich nur 

stattfinden, wenn die betroffene Person bestimmt oder bestimmbar ist. Es 

stellt sich somit die Frage, in welchem Verhältnis die Bestimmung von Art. 7 

Abs. 2 BGÖ zu der vorstehend dargestellten Regelung in Art. 9 Abs. 2 BGÖ 

i.V.m. Art. 19 (Abs. 1bis) DSG betreffend die Bekanntgabe von amtlichen 

Dokumenten mit Personendaten steht.  

Den Materialien und insbesondere der Botschaft zum BGÖ lässt sich zu 

dieser Frage unmittelbar nichts entnehmen, wobei immerhin anzumerken 

ist, dass die Regelung von Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 (Abs. 1bis) DSG 

erst im Anschluss an die Vernehmlassung in den Entwurf zum BGÖ bzw. 

zur Änderung des DSG aufgenommen worden ist (Botschaft zum BGÖ, 

BBl 2003 1982). Beide Bestimmungen, sowohl Art. 7 Abs. 2 BGÖ wie auch 

Art. 19 Abs. 1bis DSG, ist jedoch gemein, dass sie die grundrechtlichen An-

liegen von Art. 13 BV aufnehmen. Sie verfolgen insofern einen überein-

stimmenden Zweck, nämlich den Schutz der Privatsphäre Dritter (vgl. Art. 

1 DSG; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2013). Die Bestimmungen sind hin-

sichtlich der verwendeten Begrifflichkeit und (somit) hinsichtlich ihres Gel-

tungsbereichs allerdings nicht deckungsgleich; während Art. 7 Abs. 2 BGÖ 

in Übereinstimmung mit der BV eine Betroffenheit der Privatsphäre ver-

langt, bezieht sich die Regelung von Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 

(Abs. 1bis) DSG – in Übereinstimmung mit der Terminologie des DSG – auf 

alle Personendaten. Es dürfte jedoch in der Praxis nicht immer leicht sein, 

etwa anhand der vom Bundesgericht entwickelten Sphärentheorie, zu be-

stimmen, ob mit der Bekanntgabe von Personendaten ebenso die Pri-

vatsphäre betroffen ist und damit (auch) Art. 7 Abs. 2 BGÖ anzuwenden ist 

(vgl. HÄNER, Basler Kommentar, Art. 7 BGÖ N. 50–52). Unbesehen dieser 

Schwierigkeiten ist die Rechtsordnung, wenn immer möglich, gesamthaft 

zum Tragen zu bringen. Und da beide Bestimmungen eine Interessenab-

wägung vorsehen, ist in Übereinstimmung mit der von der Lehre geforder-

ten harmonisierenden Auslegung bei der Bekanntgabe von Personendaten 

A-6054/2013 

Seite 17 

bzw. dem Zugang zu amtlichen Dokumenten, welche Personendaten ent-

halten, gestützt auf die genannten Bestimmungen eine Abwägung der sich 

entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen 

(zum Ganzen vgl. HÄNER, Basler Kommentar, Art. 7 BGÖ N. 50–54 und 

Art. 9 BGÖ N. 13 f. je mit Hinweisen). Dabei ist Art. 7 Abs. 2 BGÖ, wonach 

das öffentliche Interesse am Zugang lediglich "ausnahmsweise" überwie-

gen kann, Rechnung zu tragen: Dem Schutzbedürfnis ist mit zunehmender 

Persönlichkeitsnähe der Informationen stärkeres Gewicht beizugeben (vgl. 

RHINOW/SCHEFER, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, 

Rz. 1378). Sollte – wie die Vorinstanz vorliegend geltend macht – die Be-

kanntgabe von Personendaten allenfalls (auch) einen Eingriff in den 

Schutzbereich der Privatsphäre i.S.v. Art. 13 BV darstellen, so ändert dies 

am dargestellten Prüfungsrahmen grundsätzlich nichts. Zu Recht wird nicht 

bestritten, dass mit dem BGÖ eine gesetzliche Grundlage für die Bekannt-

gabe auch von Personendaten besteht und somit letztlich – wie von Art. 7 

Abs. 2 BGÖ und Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG gefordert – die sich gegen-

überstehenden öffentlichen und privaten Interessen abzuwägen sind (vgl. 

Art. 36 Abs. 3 BV; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 N. 66). Dies 

bedeutet schliesslich auch nicht, dass mit der Bekanntgabe von Personen-

daten diese Daten – entsprechend der vom Bundesgericht entwickelten 

Sphärentheorie – automatisch dem Gemeinbereich zuzurechnen wären; 

die Bekanntgabe von Personendaten gestützt auf eine umfassende Inte-

ressenabwägung sagt nur – aber immerhin – aus, dass an der Bekannt-

gabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. 

Vor diesem Hintergrund ist im Folgenden zu prüfen, ob die Vorinstanz ein 

überwiegendes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der fraglichen 

Personendaten zu Recht verneint hat; es ist weder ersichtlich noch wird 

von den Parteien geltend gemacht, dass andere Ausnahmetatbestände 

i.S.v. Art. 7 Abs. 1 oder Art. 8 BGÖ gegeben sind, welche einem Zugang 

(absolut) entgegenstehen würden, weshalb darauf nicht näher einzugehen 

ist. 

4.3 Die Vorinstanz führt zur Begründung ihrer Verfügung aus, es bestehe 

kein (überwiegendes) öffentliches Interesse am Zugang zu der Namens-

liste. Darin ist ihr jedenfalls in Teilen zuzustimmen. Der Beschwerdeführer 

hat allgemein um Zugang zu der Liste mit den Namen all jener Mitarbeiten-

den des Sekretariats der WEKO ersucht, welche an der Prüfung der beiden 

Unternehmenszusammenschlüsse Migros/Denner und Emmi/Fromalp be-

teiligt waren. Ein besonderes Informationsinteresse i.S.v. Art. 6 Abs. 2 

A-6054/2013 

Seite 18 

VBGÖ macht er hierbei nicht geltend. Auf Seiten des öffentlichen Interes-

ses am Zugang zu der Namensliste verbleibt damit jenes an der Öffentlich-

keit der Verwaltung. Diesem vermag jedoch, wie vorstehend ausgeführt, in 

Bezug auf jene Verwaltungsangestellten, welche nicht massgebend an den 

beiden Geschäften beteiligt waren, kein erhebliches Gewicht beizukom-

men (vgl. vorstehend E. 4.2.2). Weder mussten die betreffenden Personen 

damit rechnen, dass ihre Namen (auch) in einem solchen Fall bekannt ge-

geben werden, noch ist ersichtlich, wieso Verwaltungsangestellte, welche 

lediglich in untergeordneter, d.h. nicht massgebender Weise an einem Ge-

schäft mitgewirkt haben, anders bzw. schlechter gestellt sein sollen als Pri-

vate, deren Namen grundsätzlich nicht bekannt gegeben werden. Insoweit 

hat die Vorinstanz das Zugangsgesuch des Beschwerdeführers mangels 

eines überwiegenden öffentlichen Interesses zu Recht abgewiesen und er-

weist sich die Beschwerde als unbegründet. 

Die Vorinstanz übersieht hingegen, dass die Mitarbeitenden des Sekretari-

ats insbesondere instruierend an der Prüfung von Unternehmenszusam-

menschlüssen mitwirken und hiernach den Entscheid zuhanden der Kom-

mission vorbereiten (vgl. Art. 23 des Kartellgesetzes [KG, SR 251]; SIMON 

BANGERTER, in: Basler Kommentar zum Kartellgesetz, 2010, Art. 23 

N. 10 f.; ROMINA CARCAGNI, in: Baker & McKenzie [Hrsg.], Kartellgesetz, 

2007, Art. 23 N. 4 und 12). Mit Blick auf den Grundsatz der Öffentlichkeit 

der Verwaltung besteht somit ein nicht unerhebliches öffentliches Interesse 

daran, zu wissen, welche Person an einem Geschäft massgebend beteiligt 

war; das BGÖ bezweckt wie bereits erwähnt, die Transparenz der Verwal-

tung als Voraussetzung einer rechtsstaatlichen und demokratischen Ord-

nung zu fördern und – durch eine gewisse Kontrolle – subjektives Miss-

trauen zu zerstreuen (Art. 1 BGÖ; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1976 und 

1984; AMMANN/LANG, a.a.O., § 25 Rz. 25.48 mit Hinweisen; vgl. auch STE-

PHAN C. BRUNNER, in: Brunner/Mader [Hrsg], Öffentlichkeitsgesetz, 2008, 

Art. 1 N. 6; zudem BVGE 2014/6 E. 6.6).). Der Beschwerdeführer soll sich 

ein Bild von der Tätigkeit der WEKO bzw. von deren Sekretariat machen 

und dieses (auch) auf seine Unabhängigkeit hin kontrollieren können. 

Demgegenüber ist – soweit der Sachverhalt erstellt ist – nicht ersichtlich 

und wird von der Vorinstanz auch nicht begründet dargelegt, dass mit der 

Bekanntgabe der Namen konkrete nachteilige Folgen bzw. mehr als ge-

ringfügige oder bloss unangenehme Konsequenzen für die betreffenden 

Mitarbeitenden des Sekretariats der WEKO verbunden wären (vgl. BVGE 

2013/50 E. 10.2; HÄNER, Basler Kommentar, Art. 7 BGÖ N. 60). Das Zu-

gangsgesuch bezieht sich einzig auf die Namen der Mitarbeitenden, wel-

A-6054/2013 

Seite 19 

che an der Prüfung der beiden Unternehmenszusammenschlüsse Mig-

ros/Denner und Emmi/Fromalp mitgearbeitet haben. Betroffen sind somit 

weder besonders schützenswerte Personendaten noch Angaben etwa zum 

zeitlichen Aufwand, welchen die einzelnen Mitarbeitenden für die betreffen-

den Geschäfte verwendet haben (vgl. hierzu BGE 137 I 1 E. 2.5). Hinsicht-

lich jener Mitarbeitenden des Sekretariats der WEKO, welche massgebend 

an der Prüfung der beiden Unternehmenszusammenschlüsse mitgewirkt 

haben, ist demnach die Gewährung des Zugangs grundsätzlich in Betracht 

zu ziehen. 

4.4 Der Vorinstanz stehen vorliegend verschiedene, nachfolgend nicht ab-

schliessend genannte Möglichkeiten zur Erfüllung der Pflicht der Bekannt-

gabe offen. Sie kann dem Beschwerdeführer etwa Zugang zu den (inhalt-

lich anonymisierten) Verfügungen betreffend die beiden Unternehmenszu-

sammenschlüsse gewähren, sofern daraus die massgebend an den bei-

den Geschäften beteiligten Mitarbeitenden hervorgehen. Auch würde es 

ausreichen, die ohnehin auf ihrer Internetseite veröffentlichten Verfügun-

gen um entsprechende Angaben zu ergänzen (vgl. Art. 6 Abs. 3 BGÖ; < 

www.weko.admin.ch > Dokumentation > Recht und Politik des Wettbe-

werbs [RPW], abgerufen am 13. Mai 2015). Selbst die Publikation der Na-

men der Mitarbeitenden auf der Homepage der Vorinstanz genügt, wenn 

die Namen der massgebenden Mitarbeitenden ersichtlich sind. Allenfalls ist 

dem Beschwerdeführer Zugang zu ihrer Homepage zum Zeitpunkt des Er-

lasses der betreffenden Entscheide zu gewähren, wenn die massgeben-

den Mitarbeitenden nicht mehr aufgeführt sein sollten. Die Vorinstanz kann 

sodann – wie von ihr vorliegend in Betracht gezogen – dem Beschwerde-

führer Zugang zu einer Liste (allein) mit den Namen derjenigen Mitarbei-

tenden gewähren, welche massgebend an den beiden Unternehmenszu-

sammenschlüssen mitgewirkt haben. Nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ wären die 

betreffenden (ehemaligen) Mitarbeitenden jedoch, soweit dies mit vertret-

barem Aufwand möglich ist, vorgängig anzuhören (vgl. BHEND/SCHNEIDER, 

a.a.O., Art. 11 BGÖ N. 7); vorliegend wurden die betreffenden Mitarbeiten-

den – soweit ersichtlich – nicht angehört und die Anhörung wurde auch im 

Schlichtungsverfahren nicht nachgeholt, obschon der EDÖB der Vo-

rinstanz empfohlen hatte, dem Beschwerdeführer den Zugang zu gewäh-

ren (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2022). Die Stellungnahme der Be-

troffenen ist insbesondere im Hinblick auf die Interessenabwägung i.S.v. 

Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG bzw. Art. 7 Abs. 2 BGÖ ein wesentliches Ele-

ment der Entscheidfindung. In diesem Sinn erscheint – auch aus verfah-

rensökonomischen Gründen – fraglich, ob eine Vorinstanz auf die Anhö-

A-6054/2013 

Seite 20 

rung der betreffenden Personen verzichten kann, wenn sie das Zugangs-

gesuch aufgrund überwiegender privater Interessen abzuweisen beabsich-

tigt (BHEND/SCHNEIDER, a.a.O., Art. 11 N. 6; BRUNNER/FLÜCKIGER, a.a.O., 

Rz. 17 f.). 

4.5 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet nach Art. 61 Abs. 1 VwVG 

in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen 

Weisungen an die Vorinstanz zurück (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Pro-

zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, S. 225 f. 

Rz. 3.193 ff.). Es ist mit Blick auf den Untersuchungsgrundsatz berechtigt 

und nach Art. 61 Abs. 1 VwVG sowie aus Gründen der Verfahrensökono-

mie grundsätzlich verpflichtet, die Entscheidreife soweit möglich selbst her-

beizuführen. Vorliegend stehen der Vorinstanz jedoch verschiedenen Mög-

lichkeiten der Bekanntgabe offen und es sind die betreffenden Personen 

allenfalls vorgängig anzuhören. Es ist Sache der Vorinstanz, über die Art 

und Weise der Bekanntgabe zu entscheiden und sie ist aufgrund ihrer 

Nähe zur Streitsache auch besser geeignet, die betreffenden Personen zu 

bestimmen und allenfalls anzuhören. Die Verfügung der Vorinstanz vom 

23. September 2013 ist somit in teilweiser Gutheissung der Beschwerde 

aufzuheben und zur vollständigen Feststellung des rechtserheblichen 

Sachverhalts und anschliessenden Interessenabwägung sowie zur allfälli-

gen Bekanntgabe der Namen derjenigen Mitarbeitenden, welche massge-

bend an den beiden interessierenden Geschäften mitgearbeitet haben, an 

die Vorinstanz zurückzuweisen.  

5.  

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass an der Bekanntgabe der Namen 

von Verwaltungsangestellten – gestützt auf den Grundsatz der Öffentlich-

keit der Verwaltung – nicht in jedem Fall ein erhebliches öffentliches Inte-

resse besteht. Hiervon ist nur bezüglich jener Mitarbeitenden auszugehen, 

welche massgebend an einem Geschäft, vorliegend an der Prüfung der 

beiden Unternehmenszusammenschlüsse, beteiligt waren. Der Vorinstanz 

stehen diesbezüglich verschiedene Möglichkeiten der Bekanntgabe offen, 

wobei die betreffenden Mitarbeitenden allenfalls vorgängig anzuhören 

sind. Die angefochtene Verfügung ist daher aufzuheben und zum neuen 

Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. 

6.  

Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Re-

gel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorliegend ist die an-

A-6054/2013 

Seite 21 

gefochtene Verfügung zwar gesamthaft aufzuheben, dem Beschwerdefüh-

rer wird jedoch – vorbehältlich entgegenstehender privater Interessen – 

Zugang zu der Namensliste lediglich hinsichtlich jener Verwaltungsange-

stellten zu gewähren sein, welche massgebend an der Prüfung der beiden 

Unternehmenszusammenschlüsse mitgewirkt haben. Der Beschwerdefüh-

rer ist daher zu einem überwiegenden Teil als unterliegend zu betrachten 

und es sind ihm vier Fünftel der Verfahrenskosten, welche auf Fr. 3'000.– 

festzusetzen sind (Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über 

die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht 

[VGKE, SR 173.320.2]), zur Bezahlung aufzuerlegen. Dieser Betrag in der 

Höhe von Fr. 2'400.– ist dem Kostenvorschuss von Fr. 3'000.– zu entneh-

men. Der Restbetrag in der Höhe von Fr. 600.– ist dem Beschwerdeführer 

zurückzuerstatten. Keine Verfahrenskosten trägt die Vorinstanz (Art. 63 

Abs. 2 VwVG). 

Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist sodann von Amtes wegen 

oder auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige 

oder verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG 

i.V.m. Art. 7 ff. VGKE). Das Bundesverwaltungsgericht legt die Parteient-

schädigung aufgrund der eingereichten Kostennote oder, wenn wie vorlie-

gend keine Kostennote eingereicht wurde, aufgrund der Akten fest (Art. 14 

Abs. 2 VGKE). Aufgrund des mutmasslichen Zeitaufwandes und des teil-

weisen Obsiegens erachtet das Bundesverwaltungsgericht eine reduzierte 

Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'000.– (inkl. Auslagen und Mehr-

wertsteuerzuschlag i.S.v. Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) für angemessen. 

 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. 

2.  

Die Verfügung der Vorinstanz vom 23. September 2013 wird aufgehoben 

und die Angelegenheit zum neuen Entscheid im Sinne der Erwägungen an 

die Vorinstanz zurückgewiesen. 

3.  

Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 3'000.– werden im Umfang von 

Fr. 2'400.– dem Beschwerdeführer zur Bezahlung auferlegt. Dieser Betrag 

wird dem Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag in der Höhe von 

A-6054/2013 

Seite 22 

Fr. 600.– wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vor-

liegenden Urteils zurückerstattet. Der Beschwerdeführer hat dem Bundes-

verwaltungsgericht hierzu seine Kontoverbindung bekannt zu geben.  

4.  

Dem Beschwerdeführer wird eine reduzierte Parteientschädigung in der 

Höhe von Fr. 1'000.– zugesprochen. Diese ist ihm von der Vorinstanz nach 

Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu entrichten. 

5.  

Dieses Urteil geht an: 

– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. 521-0260; Einschreiben) 

– das Generalsekretariat WBF (Gerichtsurkunde) 

– den EDÖB 

 

 

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: 

  

Christoph Bandli Benjamin Kohle 

 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-

schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren 

Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. 

Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-

schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: