# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e42284e8-8b6a-53bd-b83a-7c30f631f955
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-06-27
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 27.06.2024 CDP.2024.60 (INT.2024.403)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2024-60_2024-06-27.html

## Full Text

A.                           
Le 17 mars 2016, le Conseil communal de La
Sagne informait A.X.________ qu'il ne pouvait poursuivre les travaux
d'agrandissement en cours sur le bien-fonds no 2072 du cadastre de La
Sagne, sis en zone agricole, à défaut de permis de construire. Il dénonçait par
ailleurs la construction illicite au Département du développement territorial
et de l'environnement (ci-après : DDTE ou le département) qui a confirmé que
les travaux étaient soumis à permis de construire. Le 15 septembre 2016, A.X.________
a déposé une demande de mise en conformité pour la création d'un local sur la
terrasse existante. Le projet a été mis à l'enquête publique du 7 octobre au 7
novembre 2016 et n'a suscité aucune opposition.

Par décision du 21 décembre 2016, le DDTE a refusé la dérogation à
l'affectation de la zone tout en renonçant à ordonner la démolition de la
construction réalisée sans droit. Il a ajouté que dite construction était
tolérée à titre précaire et qu'en cas de location, vente ou succession,
l'extension illicite devra être démolie, le chalet retrouvant ses gabarits
initiaux et a exigé une mention y relative au registre foncier. Enfin, il a
précisé que celui qui ne se conformerait pas à sa décision serait passible de
l'amende selon l'article 292 du Code pénal suisse. Le Conseil communal a transmis
cette décision le 11 janvier 2017 à A.X.________ avec sa propre décision
refusant l'octroi d'un permis de construire vu le préavis négatif du Service de
l'aménagement du territoire (ci-après : SAT).

L'intéressé et son épouse B.X.________, ont recouru contre ces
décisions auprès du Conseil d'Etat. Ce dernier, par décision du 3 juillet 2017,
a rejeté le recours. Il a considéré que la nouvelle construction n'était pas
imposée par sa destination étant donné que les problèmes d'infiltration d'eau
avancés par le propriétaire auraient pu être résolus indépendamment de la
création d'une nouvelle pièce habitable. Il a retenu, à l'instar du DDTE, qu'il
est douteux que les recourants puissent être protégés dans leur bonne foi mais
que, quoi qu'il en soit, la violation du droit matériel ne pouvait être
qualifiée en l'occurrence de peu d'importance et la pesée d'intérêts effectuée
par le département ne prêtait pas le flanc à la critique sous l'angle du
principe de proportionnalité.

B.                           
A.X.________ et B.X.________ interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la
décision précitée du Conseil d'Etat et concluent à son annulation, à l'octroi
d'une dérogation, à l'acceptation de la demande d'autorisation de construire
et, subsidiairement, à l'annulation de l'obligation de démolir en cas de
location, vente ou succession, de l'inscription de cette restriction au
registre foncier et de la menace de l'amende ainsi qu'à ce qu'il soit statué
sans frais. Ils demandent l'effet suspensif au recours et des mesures
provisionnelles visant la tolérance d'une dérogation provisoire. Ils invoquent
l'inégalité de traitement en soulignant que de nombreuses constructions,
beaucoup plus importantes, ont fait l'objet de dérogations. Ils estiment avoir
été de bonne foi en ayant suivi l'avis des spécialistes suite aux problèmes
d'infiltration rencontrés. La solution choisie engendre par ailleurs des
économies d'énergie, ce qui fait obstacle à la démolition de la construction.
Ils estiment que le DDTE commet un déni de justice choquant en refusant de
revenir sur les conditions de l'ordre de destruction. Le droit d'être entendu a
été violé puisque les personnes touchées, dont l'épouse, héritière potentielle,
n'ont pas été entendues concernant la restriction mise à l'autorisation
précaire. De plus, l'obligation de remise en état obligerait les héritiers à
vendre l'immeuble vu les frais importants que cela engendrerait. Enfin, en cas
de vente ou de location, la situation financière du propriétaire deviendrait
catastrophique, ce qui viole également le principe de proportionnalité. Ils
requièrent une vision locale.

C.                           
Dans ses observations, le Conseil d'Etat
conclut au rejet du recours, sous suite de frais. Le Conseil communal apporte
quelques précisions et le DDTE conclut au rejet du recours, sans formuler
d'observations.

D.                           
Les recourants répliquent.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                           
Il n'est pas contesté que la construction,
contraire à la zone agricole, doit en l'occurrence faire l'objet d'une
dérogation.

Les recourants concluent à l'octroi d'une dérogation sans toutefois
mentionner en quoi la décision du Conseil d'Etat serait erronée dans la mesure
où elle retient que la construction n'était pas imposée par sa destination. Il
n'y a dès lors pas lieu d'entrer en matière sur ce grief dépourvu de toute
motivation, tout en relevant que, comme mentionné par le Conseil d'Etat, la
réalisation d'économies ou le confort d'un bâtiment ne suffisent pas pour que
l'implantation puisse être considérée comme imposée par sa destination.

3.                           
a) Dans le cas de
constructions ou installations hors zone d'urbanisation, le
département peut contraindre le propriétaire à démolir ou à modifier à ses
frais toute construction ou installation réalisée sans son approbation ou en
violation de sa décision (art. 64 LCAT en lien
avec les articles 46 et 46a LConstr.).
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis
et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas
contraire au principe de la proportionnalité. Selon ce principe, il faut qu'une
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de
l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité). Le principe de la proportionnalité proscrit
toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable
entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence;
ATF 135 I 169
cons. 5.6, 176
cons. 8.1, 134 I
214 cons. 5.7, 221
cons. 3.3 et les références citées).

L'autorité renonce à
ordonner la démolition d'une construction si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
qu'une telle mesure causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 cons. 6, 123 II 248 cons. 3a/bb; arrêt du TF du 10.12.2013 [1C_269/2013] cons. 4.1 et les références citées). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité (arrêt du TF du 26.10.2011
[1C_101/2011] cons. 2.1).
Toutefois, celui qui place
l'autorité devant un fait accompli doit s'accommoder du
fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer
l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les
constructions, accordent une importance prépondérante au rétablissement d'une
situation conforme au droit et ne prennent pas ou peu en considération les
inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248
cons. 4a, 111
Ib 213 cons. 6b et les références citées). Les mesures mentionnées aux articles 46 ss LConstr. sont de la compétence du département pour les
constructions ou installations hors de la zone d'urbanisation (art. 46a LConstr.).

b) Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune, lorsqu'elle
est habilitée à statuer, peut dès lors exiger que l'autorité cantonale respecte
les limites de sa compétence (ATF 116 Ia 52).
Il en résulte que les autorités de recours chargées de contrôler l'application
de cette disposition doivent faire preuve de retenue dans l'accomplissement de
cette tâche et limiter leur pouvoir d'intervention dans ce domaine à l'abus ou
l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 33 let. a LPJA; RJN 1994, p.172 ss et
les références citées), cela d'autant plus que la commune est mieux à même
d'apprécier les conditions locales et de déterminer la politique qu'elle entend
suivre en la matière (RJN
2010, p. 397 cons. 2b). Lorsque
le département est compétent, il dispose de même d'un large pouvoir
d'appréciation en la matière (arrêt de la CDP du 12.02.2016
[CDP.2012.106] cons. 8c).

4.           
Les recourants refusent d'être présentés comme
des personnes de mauvaise foi mais ne démontrent cependant pas qu'ils pouvaient
de bonne foi se croire autorisés à construire par la commune. Certes, ils ont
suivi de bonne foi les conseils des entrepreneurs. Cela ne suffit toutefois pas
à protéger en l'occurrence leur bonne foi au sens de la Constitution fédérale.
En effet, découlant directement de l'article 9 Cst. et valant pour l'ensemble
de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la
confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration (ATF 137 II 182
cons. 3.6.3, 137 I
69 cons. 2.5.1, 131 II 627
cons. 6.1). Pour que le justiciable puisse invoquer cette protection, il faut
notamment que l'autorité ait donné à l'administré une assurance et qu'elle ait
été compétente pour le faire ou que le justiciable ait pu la considérer comme
telle (ATF 137
II 182 cons. 3.6.2, 127 I 31 cons.
3a).

En l'occurrence, les recourants ne se prévalent d'aucune assurance donnée
par une autorité compétente qui leur aurait permis de croire qu'ils pouvaient
construire sans autorisation. Par ailleurs, on peut attendre d'un administré
qui entend ériger une construction qu'il se renseigne avant d'entamer des
travaux (arrêts du TF des 14.11.2017
[1C_249/2017] cons. 4.2.2 et 07.12.2007
[1C_167/2007] cons. 6.2). Les circonstances dans lesquelles la réalisation
des travaux a été décidée, soit l'impossibilité d'effectuer des travaux
d'isolation dans les délais prévus à fin mars 2016 et le coût élevé desdits
travaux, ne constituent pas des circonstances permettant de retenir que la
décision entreprise viole le principe de la bonne foi tel que défini ci-dessus.

Quoi qu'il en soit, même à supposer qu'il faille mettre les recourants au
bénéfice de la bonne foi, la pesée des intérêts en cause amène à la conclusion
que le principe de proportionnalité n'a pas été violé. Force est de constater
en effet que la violation du droit matériel ne saurait être qualifiée de peu
d'importance, la construction se trouvant en zone agricole et constituant en
une pièce supplémentaire d'une surface brute de plancher utile supplémentaire
de 22 m2 et d'un volume apparent de 65 m3.

Concernant la pesée des intérêts, le Conseil d'Etat renvoie à la
décision du DDTE. C'est à bon droit que ce dernier a été soucieux des
interventions injustifiées du point de vue agricole qui réduiraient à néant le
principe de la protection du sol, de l'environnement et de la séparation entre
la zone à bâtir et la zone agricole. En effet, le principe de la séparation des
zones constructibles et non constructibles est un des principes du droit
fédéral de l'aménagement du territoire les plus importants (cf. notamment ATF 132 II 21
cons. 6.4, JT 2006 I 707 cons. 6.4). Si les économies d'énergie sont d'actualité,
elles ne sauraient toutefois permettre de tolérer des bâtiments non conformes à
la zone agricole, sous peine de vider cette dernière de son sens et son
contenu. Par ailleurs, l'intérêt public s'oppose à l'intérêt privé des
recourants qui est principalement d'ordre patrimonial. L'intérêt financier ne
revêt toutefois qu'un poids restreint face à l'intérêt public au rétablissement
d'une situation conforme à la loi (ATF 141 II 476).
Certes, les frais de démolition risquent d'être élevés et de pénaliser A.X.________,
voire ses héritiers. Il n'y a toutefois pas abus du pouvoir d'appréciation du
département qui a considéré que, étant donné que l'emprise au sol du chalet n'a
pas été étendue puisque l'extension se limite aux dimensions anciennes de la
terrasse, un ordre de remise en état s'avérerait trop rigoureux et a toléré la
construction à titre précaire. Il s'agit à l'évidence d'une mesure moins
rigoureuse qu'une démolition, qui ne s'avère pas critiquable vu l'ensemble des
circonstances précitées. C'est en vain que les recourants estiment que le DDTE
a commis un déni de justice et a violé le droit d'être entendu. En effet, il a
examiné quelle était la mesure la plus appropriée et a pris une décision. D'autre
part, il n'était ni justifié ni réalisable d'entendre les personnes qui
pourraient à l'avenir éventuellement être touchées par l'obligation de démolir.
Il n'est certes pas exclu que l'obligation de remettre en état oblige les
héritiers à vendre l'immeuble. Force est toutefois de rappeler que cette mesure
est moins incisive qu'un ordre de démolition immédiat et que le recourant, qui
a placé l'autorité devant un fait accompli, doit s'accommoder du fait que les
autorités accordent une importance prépondérante au rétablissement d'une
situation conforme au droit.

5.                           
a) Celui qui ne se sera pas conformé à une
décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue à l'article 292 CP,
par une autorité ou un fonctionnaire compétent, sera puni d'une amende. Cette
disposition tend à assurer, par la menace pénale, le respect des ordres
valablement donnés par l'autorité compétente. L'ordre doit viser un cercle
donné de personnes et doit être communiqué à ses destinataires (Corboz,
Les infractions en droit suisse, vol. II, p. 450; Petit commentaire du Code
pénal, 2e éd., 2017, n. 14 ad art. 292).

b) Les recourants estiment qu'il n'était pas possible de menacer de
l'amende les personnes non parties à la procédure. Or, l'injonction faite par
le département a pour destinataire A.X.________. C'est à ce dernier qu'en cas
de location ou de vente, il incombera de démolir l'extension illicite.
Concernant ses héritiers, il y a lieu de relever qu'en principe tous les
rapports de droit dont le défunt est sujet passif sont transmissibles au sens
de l'article 560 CO (Commentaire romand du Code civil II, n. 20 ad art. 560).
Ce grief est dès lors également mal fondé.

6.                           
a) Les recourants soulèvent également le grief
de la violation du principe de l'égalité de traitement, lequel, consacré par
l'article 8 Cst., est violé lorsqu'une décision établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fond à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions
qui s'imposent au vu des circonstances. L'inégalité de traitement apparaît
ainsi comme une forme particulière d'arbitraire consistant à traiter de manière
inégale ce qui devrait être traité de manière semblable ou inversement (ATF 134 I 23
cons. 9.1 et la jurisprudence citée).

b) Les recourants voient une inégalité de traitement dans le fait que
des dérogations ou des tolérances ont été accordées lors de constructions plus
importantes avec des impacts concrets sur le territoire. Ils ne détaillent
cependant aucunement les situations qu'ils visent et qui mériteraient qu'ils
soient traités de façon identique. De plus, force est de relever qu'il est très
rare que deux situations soient parfaitement identiques étant donné qu'il y a
lieu, dans chaque cas d'espèce, de prendre en considération l'ensemble des
circonstances.

7.                           
Il suit de ce qui précède que le recours doit
être rejeté. Le dossier permettant de juger la cause en l'état, il n'est pas
donné suite à la requête de vision locale. La requête d'effet suspensif, pour
autant qu'elle soit pertinente, devient sans objet. Vu le sort de la cause, les
frais doivent être mis à charge des recourants (art. 47 al. 1 LPJA) et
ces derniers ne peuvent prétendre à des dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Rejette le recours.

2.    Met les frais de la cause arrêtés à 1'320 francs à charge des
recourants, montant compensé par leur avance.

3.    Statue sans dépens.

Neuchâtel, le 19 janvier
2018