# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** aab34700-0562-537f-95e3-76631a442869
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-02-18
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 18.02.2015  VB.2014.00502
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2014-00502_2015-02-18.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2014.00502	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 18.02.2015
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Übergangsausgleich 2012

	
Beschwerdelegitimation der Gemeinde (E. 1.3). Das Zürcher Finanzausgleichsgesetz kennt einen Übergangsausgleich, welcher während sechs Jahren ab Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 2012 ausgerichtet wird. Da beitragsberechtigte Gemeinden einzig im Umfang des Steuerfussüberhangs innerhalb eines Ausgleichsjahrs und nur bis zum Ausgleich ihres Haushalts vom Übergangsausgleich profitieren können, handelt es sich um eine faktische Defizitgarantie des Kantons. Das Verfahren der Festlegung des Übergangsausgleichs sieht eine provisorische und eine definitive Bemessung der Beiträge vor (E. 2). Dass Differenzen zwischen einer provisorisch festgelegten und einer definitiv berechneten Zahl bereinigt werden dürfen, ist eine logische Folge der Art der (Beitrags-)Bemessung - die Anpassung der provisorischen Beitragszahlen ist ohne Weiteres aufgrund der endgültigen Zahlen möglich. Folgerichtig kann dies auch zu individuellen Rückzahlungen führen, was mit dem Ziel des Übergangsausgleichs vereinbar ist: Der Übergangsausgleich hat (einzig) zum Ziel, Gemeinden mit besonders hoher Steuerbelastung den Übergang vom bisherigen zum neuen Finanzausgleichsgesetz zu erleichtern und ihnen ausreichend Zeit für die erforderlichen Anpassungen zu verschaffen; eine Sanierung finanzschwacher Gemeinden zulasten des Kantons ist nicht bezweckt (E. 3). Auch (Buch-)Gewinne aus Immobilienverkäufen sind Bestandteil der Jahresrechnung der Gemeinde und folglich relevant für die definitive Bemessung des Übergangsausgleichs (E. 4).
Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						AUSLEGUNG
FINANZAUSGLEICH
STAATSBEITRAG
STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH
ÜBERGANGSAUSGLEICH

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art./§ 2 Abs. II FAG
Art./§ 3 FAG
Art./§ 4 FAG
Art./§ 26 FAG
Art./§ 36 FAG
Art./§ 37 FAG
Art./§ 38 FAG
Art. 32 Abs. II FinAV
Art. 32 Abs. III FinAV
Art. 39 FinAV
Art. 40 FinAV
Art. 41 FinAV
Art. 42 FinAV

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  4.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2014.00502

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 18. Februar 2015

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch, Gerichtsschreiber
Ralph Trümpler.   

 

 

 

In Sachen

 

 

Gemeinde A, 

vertreten durch den Gemeinderat A, 

dieser vertreten durch RA B, 

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

Staat Zürich, 

vertreten durch das Gemeindeamt des Kantons Zürich, Abteilung Gemeindefinanzen,

Beschwerdegegner,

 

 

 

betreffend Übergangsausgleich
2012,

hat
sich ergeben: 

I.  

Hinsichtlich der Gemeinde A setzte das Gemeindeamt des
Kantons Zürich mit Verfügung vom 14. Mai 2012 einen vorläufigen
Übergangsausgleichsbeitrag 2012 von Fr. 10'233'700.- fest. Die Festsetzung
dieses Beitrags erfolgte insbesondere unter dem Vorbehalt einer endgültigen
Festsetzung nach Prüfung des Rechnungsabschlusses 2012. Der provisorisch
festgesetzte Beitrag wurde am 30. Juni 2012 ausbezahlt. Nach einer am
15. April 2013 verfügten (provisorischen) Erhöhung des Beitrages auf
Fr. 12'800'800.- aufgrund im Jahr 2012 eingegangener vertraglicher Vereinbarungen
der Gemeinde A mit der BVK Personalvorsorge, denen zufolge die Gemeinde
Rückstellungen für Sanierungsbeiträge im Umfang von Fr. 2'567'100.- bilden
musste, legte das Gemeindeamt mit Verfügung vom 9. Juli 2013 den
Übergangsausgleich 2012 definitiv fest. Dabei sah es die provisorisch
zugesprochenen Beiträge aufgrund eines erzielten Ertragsüberschusses im Jahr
2012 "als nicht mehr in vollem Umfang notwendig" an; es kürzte den
Übergangsausgleich auf Fr. 3'731'400.-. Gegen die Verfügung vom
9. Juli 2013 erhob die Gemeinde A Einsprache, welche das Gemeindeamt mit
Verfügung vom 16. Januar 2014 abwies.

II.  

Dagegen liess die Gemeinde A am 18. Februar 2014 bei
der Direktion der Justiz und des Innern rekurrieren, welche das Rechtsmittel
mit Verfügung vom 17. Juli 2014 abwies.

III.  

Die Gemeinde A liess am
9. September 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge
stellen:

" 1.  Die Verfügung des Beschwerdegegners [richtig: der
Vorinstanz] vom 17. Juli 2014 betreffend Übergangsausgleich 2012 für die
Gemeinde A sei vollumfänglich aufzuheben;

   2.  Es sei festzustellen, dass die Verfügungen des Beschwerdegegners
vom 9. Juli 2013 und vom 16. Januar 2014 betreffend
Übergangsausgleich 2012 für die Gemeinde A nichtig seien;          

   3.  Auf eine Kürzung bzw. auf eine Rückerstattung des
Übergangsausgleichs 2012 sei vollumfänglich zu verzichten; 

   4.  Der Beschwerdegegner sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin
CHF 2'567'100.- zu bezahlen;

   5.  Eventualiter sei auf eine Kürzung bzw. auf eine Rückerstattung
des Übergangsausgleichs 2012 im Umfang von CHF 626'025.- zu verzichten;           

   6.  Die Vernehmlassung sei der Beschwerdeführerin zur Stellungnahme
bzw. Kenntnisnahme zuzustellen;

       alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen inkl. der
gesetzlichen Mehrwertsteuer zu Lasten des Beschwerdegegners".

Am 24. September 2014 liess sich die Justizdirektion
mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Das Gemeindeamt
beantragte mit Beschwerdeantwort vom 3./6. Oktober 2014 ebenfalls die Abweisung
der Beschwerde.

 

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit
nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von
Amtes wegen. Gemäss §§ 41−44 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1
lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a sowie 19b Abs. 2
lit. b Ziff. 1 VRG ist das Verwaltungsgericht für
Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amtes unter anderem
betreffend den Finanzausgleich zuständig. 

1.2
Die Beschwerdeführerin verlangt in erster Linie
eine Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die
Feststellung der Nichtigkeit der erstinstanzlichen Verfügungen vom 9. Juli
2013 und 16. Januar 2014. Auf eine Rückerstattung des Übergangsausgleichs
2012 ausgehend von der provisorischen Festsetzung der Beiträge sei vollumfänglich
zu verzichten. Damit liegen mit Blick auf den mit
erstinstanzlicher Verfügung vom 15. April 2013
vorläufig und mit Verfügung vom 9. Juli 2013 endgültig festgesetzten
Beitrag Fr. 6'502'300.- im
Streit. Zusätzlich verlangt die Beschwerde­führerin
die Bezahlung von Fr. 2'567'100.-. Der Streitwert des vorliegenden
Verfahrens beträgt somit insgesamt Fr. 9'069'400.-, weshalb über die Sache
gemäss § 38 Abs. 1 VRG in Dreierbesetzung zu befinden ist. 

1.3
Die Legitimation der Beschwerdeführerin ergibt
sich aus § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG,
wonach Gemeinden zur Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert sind, wenn sie
bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen
verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder
Verwaltungsvermögen. Hinsichtlich der finanziellen Interessen spielt die Art
des drohen­den finanziellen Nachteils für eine betroffene
Gemeinde (Vermögenseinbusse oder ent­gangener Gewinn) bei
der Legitimationsfrage keine Rolle (vgl. VGr, 4. März
2009, VB.2008.00545, E. 1.2). In ständiger Rechtsprechung bejaht die
Kammer die Legitimation von Gemeinden zur Anfechtung von Anordnungen bezüglich
des interkommunalen Finanzausgleichs (vgl. VGr, 18. Dezember 2013, VB.2013.00364,
E. 1.4, und 24. August 2011, VB.2011.00220,
E. 1.2).

2.  

2.1
Gemäss Art. 127 Abs. 1 der Verfassung
des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) stellt der
Kanton den Finanzausgleich sicher. Laut Art. 127 Abs. 2 KV ermöglicht
dieser den Gemeinden die Erfüllung ihrer notwendigen Aufgaben (lit. a) und
sorgt dafür, dass die Gemeindesteuerfüsse nicht erheblich voneinander abweichen
(lit. b). 

2.2
Das Finanzausgleichsgesetz
vom 12. Juli 2010 (FAG, LS 132.1) kennt neben dem Ressourcenausgleich
(§§ 10 ff. FAG), dem demografischen Sonderlastenausgleich
(§§ 17 ff. FAG), dem geografisch-topografischen Sonderlastenausgleich
(§§ 20 ff. FAG), dem individuellen Sonderlastenausgleich (§§ 23 ff.
FAG), dem Zentrumslastenausgleich der Städte Zürich und Winterthur
(§§ 28 ff. FAG) auch einen Übergangsausgleich, welcher während
sechs Jahren ab Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 2012 ausgerichtet
wird (§§ 35 ff. FAG). Um Anspruch auf den Übergangsausgleich zu
haben, muss der Gesamt­steuerfuss einer Gemeinde eine
bestimmte Höhe aufweisen bzw. ein nach § 36 Abs. 2 f. FAG zu
berechnender Steuerfussüberhang vorliegen. Dies bedeutet, dass jene Gemeinden
vom Übergangsausgleich profitieren können, die zum Ausgleich ihrer
Haushalte trotz Beiträgen aus dem Finanzausgleich einen Gesamtsteuerfuss
festlegen müssten, der über dem für den Ausgleich
massgebenden Gesamtsteuerfuss liegt, bzw. die trotz
der Finanzausgleichszahlungen einen Gesamtsteuerfuss festzulegen hätten,
der um einen bestimmten, sich über
die Jahre ändernden Faktor über dem Kantonsmittel der Gesamt­steuerfüsse liegt (vgl. zum Ganzen
§ 36 Abs. 2 f. FAG auch in Verbindung mit § 27 Abs. 2
des Finanzausgleichsgesetzes vom 11. September
1966 [aFAG]). Ziel des Über­gangsausgleichs ist es,
den Gemeinden mit besonders hoher Steuerbelastung den Übergang vom bisherigen
zum neuen Finanzausgleichsgesetz zu erleichtern und ihnen ausreichend Zeit für
die erforderlichen Anpassungen zu verschaffen (§ 35 Abs. 1 FAG).

2.3
Der Finanzausgleich beschränkt sich auf die
Verminderung jener Unterschiede in den finanziellen Verhältnissen der
Gemeinden, die diese nicht beeinflussen können (vgl. § 2 Abs. 2 FAG).
Der Übergangsausgleich ist subsidiär zu den anderen
Instrumenten des Finanzausgleichs (vgl. § 36 Abs. 1 FAG).
Beitragsberechtigte Gemeinden können nur bis "zum Ausgleich ihres
Haushalts" (§ 36 Abs. 1 FAG) vom Übergangsausgleich profitieren,
weshalb im Umfang des Steuerfussüberhangs innerhalb eines Ausgleichsjahrs von einer
(faktischen) Defizitgarantie des Kantons gesprochen werden kann (§ 37
Abs. 1 und 4 FAG; vgl. ABl 2009, 195 ff., 292 f.). Vom Grundsatz des
vollen Ausgleichs des Steuerfuss­überhangs kann unter
Umständen dann abgewichen werden, wenn die Gemeinde allgemeine Grundsätze der
Haushalts- und Rechnungsführung missachtet oder sie zumutbare, eigene
Anstrengungen unterlässt, um ihre gegenwärtige und künftige Steuer­belastung zu senken (§ 37 Abs. 3 in Verbindung mit
Abs. 1 f. sowie § 3 f. FAG). Da
die (faktische) Defizitgarantie des Kantons bei Empfängergemeinden allenfalls
Fehlanreize verursacht (Beibehaltung von
Ineffizienzen, Anfälligkeit für strategisches Verhalten, unnötige Erhöhung des
Steuerfusses etc.), gilt der Übergangsausgleich nur während einer beschränkten
Zeit von sechs Jahren und wird der massgebende Gesamtsteuerfuss während dieser
Zeit stufenweise erhöht (vgl. § 35 Abs. 2 und § 36
Abs. 2 f. FAG). 

2.4
Das Verfahren der Festlegung der
Übergangsausgleichsbeiträge richtet sich in erster Linie nach § 38 in Verbindung mit § 26 Abs. 1−4 FAG. Vorgesehen
ist, dass politische Gemeinden, welche vom Übergangsausgleich profitieren
möchten, zunächst ihre Budget­entwürfe und weitere
erforderliche Unterlagen der zuständigen Direktion
beibringen; diese prüft die Unterlagen, legt die Höhe
des Beitrags provisorisch fest und zahlt diesen in der Folge aus (§ 38 in
Verbindung mit § 26 Abs. 1 f. FAG). Die endgültige
Festlegung des Beitrags erfolgt erst nach der Prüfung der Gemeinderechnung
(§ 38 in Verbindung mit § 26 Abs. 3 Satz 1 FAG).
Nichts anderes ergibt sich aus den Verordnungsbestimmungen: Gemäss § 39 der
Finanzausgleichsverordnung vom 17. August 2011 (FAV,
LS 132.11) mit dem Marginale "Vorläufige Festlegung
des Beitrags" erfolgt die Festlegung des Übergangsausgleichsbeitrags
zunächst nur vorläufig aufgrund von Budgetentwürfen, Vorjahresrechnungen und
weiteren zur Prüfung erforderlichen Unterlagen. Nach § 41 FAV mit
dem Marginale "Vorläufige Beitragszahlung" werden
die vorläufig festgesetzten Beiträge während des laufenden Ausgleichsjahrs
ausbezahlt. § 40 FAV mit dem Marginale "Endgültige
Festlegung des Beitrags" verlangt sodann von den Beitragsempfängern, dass
sie die Jahresrechnungen des Ausgleichsjahrs der politischen Gemeinde sowie der
Schul­gemeinden mit allen weiteren erforderlichen
Unterlagen für die endgültige Festlegung des Übergangsausgleichsbeitrags
einreichen (Abs. 1); die definitive Festlegung
der Beiträge erfolgt dann innert bestimmter Frist (gemäss Abs. 3 in
Verbindung mit § 32 Abs. 2 f. FAV). § 42 FAV behandelt
unter dem Titel "Rückzahlung der Gemeinde" den Fall, dass die
vorläufig festgelegten und bereits während des Ausgleichsjahrs (vorläufig)
ausbezahlten Beiträge aufgrund der definitiven Zahlen der Gemeinde zu hoch
ausfielen und (teilweise) an den Kanton zurückzuzahlen sind. 

3.  

3.1
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut
der Bestimmung, doch kann dieser nicht allein massgebend sein. Erscheint der
Normtext unklar, muss nach seiner wahren Tragweite unter Berücksichtigung aller
Auslegungs­elemente gefragt werden. Abzustellen ist dabei namentlich auf die
Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der
Norm im Zusammenhang mit anderen Bestimmungen zukommt. Ist der Wortlaut klar,
bleibt er massgeblich, sofern nicht triftige Gründe dafür sprechen, dass er
nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Nach diesem sogenannten Metho­denpluralismus ist nur dann allein auf das grammatische Verständnis
abzustellen, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung ergibt
(BGE 124 II 372 E. 5; Ulrich Häfelin/Walter
Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc.
2012, N. 90 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungs­recht, 6. A.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 216 ff.; Marco
Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechts­pflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20
N. 13).

3.2
Die vorliegend relevanten (Übergangs-)Bestimmungen
des Finanzausgleichsgesetzes und der Finanzausgleichverordnung erscheinen klar.
Sie bedürften allenfalls der weiteren Auslegung, wenn der Wortlaut verschiedene
Interpretationen zuliesse und sich deshalb die Frage nach der wahren Tragweite der
Normen stellte. 

3.2.1
Die Beschwerdeführerin hält dafür, dass es §§ 35−38 FAG gemäss
dem Methodenpluralismus auszulegen gilt. Während die Vorinstanz detailliert auf
entsprechende Vorbringen der Beschwerdeführerin eingegangen und dabei unter
anderem zur Auffassung gelangt ist, dass es bei Vorliegen eines Ertragsüberschusses
von beitragsempfangenden Gemeinden zu einer Rückzahlung geleisteter
provisorischer Beiträge kommen müsse, hält die Beschwerdeführerin an ihrer
bereits im Rekursverfahren geäusserten Ansicht fest, dass "die Kürzung des
Übergangsausgleichs im Ausmass des Ertragsüberschusses den gesetzlichen
Grundlagen widerspricht und somit rechtswidrig ist" − zu diesem
Ergebnis gelangt sie durch eben erwähnte Auslegung der §§ 35−38 FAG
nach grammatikalischen, historischen, systematischen und teleologischen
Gesichtspunkten, wobei sie geltend macht, die Verfügungen des Beschwerdegegners
vom 9. Juli 2013 und 16. Januar 2014 litten an einem so schweren und
offensichtlichen Mangel, dass von ihrer Nichtigkeit auszugehen sei. Unter dem
Titel "Grammatikalische Auslegung" bringt die Beschwerdeführerin namentlich
vor, dass eine Kürzung des Übergangsausgleichs nur bei einem Verstoss gegen
§ 37 Abs. 2 FAG und § 3 FAG zulässig sei. Dies ergebe sich
namentlich daraus, dass bereits die provisorische Festsetzung des
Übergangsausgleichs eine Prüfung und gegebenenfalls eine Anpassung der
Grundlagen (das heisst der jeweiligen Budgetentwürfe) beinhalte und damit
sichergestellt sei, dass die Gemeinden nicht zu grosszügig budgetierten und im
Ergebnis einen zu grossen Übergangsausgleich erwirkten. Bei der endgültigen
Festlegung der Beiträge, welche nach Prüfung der Gemeinderechnungen erfolge,
könne das Gemeindeamt nur noch prüfen, ob die Gemeinden nicht Ausgaben getätigt
oder auf Einnahmen verzichtet hätten, welche § 37 Abs. 2 FAG oder
§ 3 FAG widersprächen. Nur noch in diesem Umfang könne demnach von der
provisorischen Festlegung abgewichen werden. Auch könne aus den in historischer
Auslegung betrachteten Materialien nicht geschlossen werden, dass eine Kürzung
des Übergangsausgleichs um den vollständigen Ertragsüberschuss einer beitragsberechtigten
Gemeinde im neuen System vorgesehen oder sogar zwingend sei. Ferner stellt die
Beschwerdeführerin unter dem Titel "Systematische Auslegung" Überlegungen
zum Steuerfussausgleich nach altem Recht an und zieht Parallelen zum
altrechtlichen Steuerkraftausgleich (§§ 9−18 aFAG). Im Gegensatz zum
alten Recht sei neu mit § 35 FAG eine Zielbestimmung vorhanden, wonach der
Übergangsausgleich Gemeinden mit besonders hoher Steuerbelastung den Übergang
vom bisherigen zum neuen Finanzausgleichsgesetz erleichtern solle. Demnach
komme dem Übergangsausgleich eine andere Funktion zu als dem altrechtlichen
Steuerfussausgleich. Der Übergangsausgleich sei nicht eine blosse
Defizitgarantie, sondern ein Instrument, welches den beitragsberechtigten Gemeinden
einen Ertragsüberschuss bzw. die Erzielung von Eigenkapital erlaube. Schliesslich
macht die Beschwerdeführerin geltend, der Übergangsausgleich diene gemäss
teleologischer Auslegung der Übergangsbestimmungen der Haushaltssanierung
beitragsempfangender Gemeinden. Da der Übergangsausgleich auf sechs Jahre
befristet sei, habe er eine andere Funktion als der unbefristete Steuerfussausgleich
nach altem Recht − Zweck der Übergangsregelung sei es, dass betroffene
Gemeinden in der Übergangszeit Massahmen zur Sanierung ihres Haushaltes
ergreifen und umsetzen könnten.

3.2.2
Den Ausführungen der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden. Ihre
Sicht der Dinge fusst auf der Annahme, dass ein bereits Mitte des
Ausgleichsjahres festgesetzter, provisorischer Übergangsausgleichsbeitrag den
beitragsempfangenden Gemeinden in dem Sinn garantiert sei, dass dieser nur noch
infolge administrativer Sanktionen angepasst werden könnte. Die einschlägigen
Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes und der dazugehörigen Verordnung
lassen indes keine solche Interpretation zu − auch nicht mittels Auslegung
der betreffenden Übergangsbestimmungen. Gemäss § 38 in Verbindung mit
§ 26 Abs. 1−4 FAG ist die Höhe des Beitrags zunächst
provisorisch festzulegen und auszuzahlen. Die Verordnung spricht in diesem
Zusammenhang von einer vorläufigen Festlegung und Beitragszahlung (§ 39 und
§ 41 FAV). Mit beiden Formulierungen wird klar zum Ausdruck gebracht, dass
die vornehmlich auf Budgetentwürfen basierende Festlegung eines Beitrages
inmitten des Ausgleichsjahres nur fürs Erste gilt, das heisst einstweilen respektive
vorübergehend. § 38 in Verbindung mit § 26 Abs. 3 FAG sowie
§ 40 FAV behandeln die endgültige Festlegung der Beiträge bzw. deren
definitive Bemessung, welche auf den Jahresabschlüssen der Gemeinden basieren
und entsprechend erst nach dem Ausgleichsjahr zu berechnen sind (vgl. in diesem
Zusammenhang § 40 Abs. 3 in Verbindung mit § 32
Abs. 2 f. FAV). Dass Differenzen zwischen einer provisorisch festgelegten
Zahl und einer definitiv berechneten Zahl bereinigt werden dürfen, ist eine logische
Folge dieser Art der (Beitrags-)Bemessung − die Anpassung der
provisorischen Beitragszahlen ist vorliegend ohne Weiteres aufgrund der
endgültigen Zahlen der Rechnungen möglich, weshalb die endgültige Festsetzung
des Übergangsausgleichsbeitrags auch folgerichtig eine individuelle Rückzahlung
bezüglich der ersten, provisorischen Zahlung nach sich ziehen kann (ABl 2009,
195 ff., 287). Gemäss § 38 FAG und § 40 Abs. 2 FAV darf der
endgültig festgelegte Beitrag den vorläufig festgelegten Beitrag nicht überschreiten;
nach dem Willen von Gesetz- und Verordnunggeber sind demnach Rückzahlungen von
Gemeinden vorgesehen, indessen Nachzahlungen an diese ausgeschlossen.

3.2.3 Nach dem
Gesagten ist klar, dass die Beschwerdeführerin zu Unrecht von einer
"Kürzung" der provisorisch ausgerichteten Beiträge ausgeht. Der
Anspruch auf Übergangsausgleich berechnet sich aufgrund der definitiven Zahlen
des Ausgleichsjahrs der Gemeinde, weshalb bereits im Vorfeld überwiesene
(vorläufige) Beiträge nicht im Sinn einer administrativen Sanktion gekürzt,
sondern gegebenenfalls anzupassen sind. Der in Bezug auf die Anpassung der
Beiträge von der Beschwerdeführerin verwendete Begriff der "Kürzung"
ist unpassend und findet sich in Zusammenhang mit dem Übergangsausgleich einzig
in § 42 FAV, wobei es auch dort letztlich um eine Anpassung vorläufig
festgesetzter Beiträge aufgrund definitiver Zahlen der Gemeinden und damit um
die definitive Bemessung der Beiträge und allfällige Rückzahlungen der Gemeinde
geht. 

3.2.4 Dass das
Vorgehen mittels provisorischer und danach definitiver Bemessung der Beiträge
zu Rückzahlungen vorläufig ausgerichteter Beiträge führen kann, ist mit dem
Ziel des Übergangsausgleichs vereinbar: Der Übergangsausgleich hat (einzig) zum
Ziel, Gemeinden mit besonders hoher Steuerbelastung den Übergang vom bisherigen
zum neuen Finanzausgleichsgesetz zu erleichtern und ihnen ausreichend Zeit für
die erforderlichen Anpassungen zu verschaffen (§ 35 Abs. 1 FAG). Der
Übergangsausgleich bezweckt demnach einen Zeitgewinn und die Erleichterung des Übergangs
vom alten zum neuen Recht und nicht die Sanierung finanzschwacher Gemeinden
durch den Kanton. Die Ansicht der Beschwerdeführerin, dass der
Übergangsausgleich mehr als eine blosse Defizitgarantie darstelle und der
Entschuldung bzw. Haushaltssanierung beitragsberechtigter Gemeinden dienen
solle, findet weder im Gesetzestext noch in den Materialien eine Stütze. Das
Gegenteil ist der Fall: Ein Anspruch auf Übergangsausgleich besteht nämlich
nach klarem Wortlaut der Bestimmungen nur im Umfang des im Ausgleichsjahrs
erzielten Steuerfussüberhangs (§ 36 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 37 Abs. 1 und 4 FAG), wobei auch nur jene Gemeinden als beitragsberechtigt
infrage kommen, welche trotz Beiträgen aus den anderen Finanzausgleichsinstrumenten
ohne Ausgleich des Steuerfussüberhangs durch den Kanton ihren Haushalt in einem
Ausgleichsjahr nicht ausgleichen können. Wenn man die Materialien beizieht, um
den Sinn dieser Bestimmungen zusätzlich aufgrund der Absichten der an der
Gesetzgebung beteiligten Organe zu prüfen, fällt das Ergebnis nicht anders aus;
auch die Weisung des Regierungsrats macht deutlich, dass der Übergangsausgleich
im Umfang des Steuerfussüberhangs lediglich eine Defizitgarantie des Kantons
darstellt (ABl 2009, 195 ff., 293). Dass mit dem Übergangsausgleich
die Sanierung finanzschwacher Gemeinden zulasten des Kantons beabsichtigt
gewesen sein soll, wird durch die Materialien nicht bestätigt, im Gegenteil;
unter dem Titel "Verzicht auf eine Sanierung der finanzschwachen
Gemeinden" wird dort ausgeführt (ABl 2009, 195 ff., 247 f.): "Auf
eine Sanierung hoch verschuldeter Gemeinden wird […] im Rahmen der Reform des Finanzausgleichs
aus ordnungs- und finanzpolitischen Überlegungen verzichtet. Eine solche
Massnahme könnte sich allenfalls im Einzelfall zur Ermöglichung eines
Gemeindezusammenschlusses als sinnvoll erweisen. Sie wird deshalb im Rahmen des
Projekts zur Unterstützung von Gemeindezusammenschlüssen zu prüfen sein".

3.3
Vorliegend sind keine Anhaltspunkte ersichtlich,
dass die definitive Bemessung der Beiträge − wozu auch der
Einbezug des BVK-Sanierungsbeitrages gehört − gestützt
auf § 36 Abs. 1 in Verbindung mit § 37 Abs. 1 und 4 FAG
unrechtmässig erfolgt sein könnte. Die Beschwerdeführerin wurde demnach zu
Recht zu Rückzahlungen im Umfang ihres erzielten
Ertragsüberschusses verpflichtet. 

4.  

Zum Eventualstandpunkt der
Beschwerdeführerin, die Kürzung des Übergangsausgleichs im Umfang der von ihr
im Jahr 2012 realisierten Buchgewinne sei unzulässig, kann grundsätzlich auf
das vorne Gesagte verwiesen werden (vgl. 3.2.2−4). Auch (Buch-)Gewinne
aus Immobilienverkäufen sind Bestandteil der Jahresrechnung der Gemeinde und folglich relevant für die definitive Bemessung des Übergangsausgleichs
gemäss § 36 Abs. 1 in Verbindung mit § 37 Abs. 1 und 4 FAG.

5.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde
abzuweisen.

6.  

Ausgangsgemäss gilt es, die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und
§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr.   40'000.--;  die übrigen Kosten betragen:

Fr.       100.--   Zustellkosten,

Fr.  40'100.--   Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …