# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 11de264f-1dfe-5a33-ad10-068dd798757e
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-05-23
**Language:** de
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 23.05.2016 603 2015 120
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2015-120_2016-05-23.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2015 120

Urteil vom 23. Mai 2016

III. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung Präsidentin: Anne-Sophie Peyraud
Richter: Marianne Jungo, Johannes Frölicher
Gerichtsschreiberin-Berichterstatterin: Daniela Kiener

Parteien REKTORAT DER UNIVERSITÄT A.________, Beschwerdeführerin     

gegen

SICHERHEITS- UND JUSTIZDIREKTION, Vorinstanz     

Gegenstand Handel und Gastgewerbe (Öffentliche Gaststätte; Patentpflicht)

Beschwerde vom 24. Juli 2015 gegen den Entscheid vom 6. Juli 2015

Kantonsgericht KG

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Sachverhalt

A. Das B.________ ist das Studierendenzentrum (nachfolgend: Zentrum) der Universität 
A.________ (nachfolgend: Universität), in welchem insbesondere kulturelle und soziale 
Veranstaltungen stattfinden. Das Zentrum hat den organisatorischen Status einer Akademischen 
Dienststelle. Es wird durch Beiträge der Universität, eigene finanzielle Mittel und Zuwendungen 
Dritter finanziert.

Das Zentrum steht grundsätzlich allen der Universität angeschlossenen Personen und 
Gruppierungen zur Verfügung. Es ist in der Regel von Montag bis Samstag zwischen 12 Uhr und 
24 Uhr geöffnet. Mehrmals pro Jahr finden Anlässe (Partys zu Semesterbeginn und -ende, 
Openair im Sommer) bis nach 24 Uhr statt, für die jeweils ein Patent K im Sinne des kantonalen 
Gesetzes vom 24. September 1991 über die öffentlichen Gaststätten (ÖGG; SGF 952.1) erteilt 
wird. Über ein Dauerpatent verfügt das Zentrum nicht.

B. Mit Entscheid vom 6. Juli 2015 verfügte die Sicherheits- und Justizdirektion des Kantons 
Freiburg (nachfolgend: Direktion), dass das Zentrum für seine Tätigkeiten ein Patent H benötige 
(Dispositiv Ziff. 1 und 2) und die Universität bis zum 31. Juli 2015 ein komplettes Patentgesuch an 
das Amt für Gewerbepolizei zu richten habe (Dispositiv Ziff. 3). Werde innert Frist kein 
Patentgesuch eingereicht, seien dem Zentrum sämtliche Tätigkeiten, welche die Konsumation von 
Getränken und Speisen an Ort mit sich bringen, untersagt (Dispositiv Ziff. 4).

Die Direktion erwog im Wesentlichen, dass es sich beim B.________ um ein kulturelles 
Freizeitzentrum handle, welches sich primär an die Studierenden der Universität A.________ 
richte. Damit stehe das Angebot des Zentrums einem sehr grossen Publikum – namentlich der 
gesamten Studentenschaft – offen, weshalb dem Zentrum der private Charakter abzusprechen sei. 
Komme hinzu, dass die im Zentrum angebotenen und an Ort konsumierten Getränke und Speisen 
nicht unentgeltlich seien. Damit unterstehe das Zentrum dem ÖGG.

C. Gegen diesen Entscheid erhob das Rektorat der Universität am 24. Juli 2015 Beschwerde an 
das Kantonsgericht Freiburg. Es wird beantragt, den angefochtenen Entscheid in Gutheissung der 
Beschwerde vollumfänglich aufzuheben. Subsidiär sei Dispositiv Ziff. 3 Abs. 1 des angefochtenen 
Entscheids aufzuheben und der Universität eine mindestens acht Monate dauernde Frist zur 
Einreichung eines Gesuchs um Erteilung des Patents H zuhanden des Amtes für Gewerbepolizei 
einzuräumen. Der Beginn des Fristenlaufs sei auf den Zeitpunkt des Eintretens der Rechtskraft 
des Urteils des Kantonsgerichts festzusetzen. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten 
der Vorinstanz.

In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches 
Gehör, da die Vorinstanz den angefochtenen Entscheid ohne ihre vorgängige Anhörung erlassen 
habe. In materieller Hinsicht macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die Tätigkeiten des 
Zentrums – abgesehen von den Veranstaltungen, für welche jeweils ein Patent K erteilt werde – 
nicht dem ÖGG unterstellt seien. Wenn die Vorinstanz die Universität dazu verpflichte, für das 
Zentrum ein Patent H zu beantragen, verletze sie nicht nur Art. 2 ff. ÖGG, sondern auch die 
Autonomie der Universität, das Legalitäts-, das Verhältnismässigkeits- und das 
Rechtsgleichheitsprinzip, den Grundsatz von Treu und Glauben, das Verbot widersprüchlichen 
Verhaltens sowie das Willkürverbot.

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In seiner Eingabe vom 9. September 2015 verzichtete der Gemeinderat der Stadt A.________ auf 
die Einreichung von Bemerkungen. Die Vorinstanz schloss am 8. September 2015 auf eine 
Abweisung der Beschwerde, die Beschwerdeführerin hielt am 2. Oktober 2015 an ihrem 
Beschwerdeantrag fest. Am 9. Oktober 2015 beantragte auch das Oberamt des Saanebezirks 
(nachfolgend: Oberamt) die Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen

1. a) Die Zuständigkeit des Kantonsgerichts, III. Verwaltungsgerichtshof, zur Beurteilung der 
vorliegenden Beschwerde ergibt sich aus Art. 13 Abs. 1 ÖGG i.V.m. Art. 114 Abs. 1 lit. a des 
kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SGF 150.1) 
sowie Art. 25 lit. h des freiburgischen Reglements vom 22. November 2012 für das Kantonsgericht 
betreffend seine Organisation und seine Arbeitsweise (RKG; SGF 131.11).

b) Gemäss Art. 76 lit. a VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch den angefochtenen 
Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. 

In organisatorischer Hinsicht ist das Studierendenzentrum eine Akademische Dienstelle der 
Universität (Art. 6 Abs. 1 des Reglements vom 28. Oktober 2002 über die Kommission des 
Studierendenzentrums und das Studierendenzentrum [RSZ; Systematische Sammlung des 
Universitätsrechts Nr. 5.5.1]). Der Betrieb des Zentrums wird unter anderem durch Beiträge der 
Universität finanziert (Art. 8 Abs. 2 lit. b RSZ). Die Universität, welche mit dem angefochtenen 
Entscheid verpflichtet wird, für das Studierendenzentrum ein Patent H zu beantragen, ist durch den 
angefochtenen Entscheid somit ohne weiteres berührt; sie hat auch ein schutzwürdiges Interesse 
an dessen Aufhebung oder Änderung. Entsprechend ist sie, vertreten durch die Rektorin (Art. 36 
Abs. 3 des Gesetzes vom 19. November 1997 über die Universität [UniG; SGF 431.0.1]; Art. 13 
Abs. 1 der Richtlinien vom 15. Juni 2015 über die Organisation und Arbeitsweise des Rektorats der 
Universität A.________ [Geschäftsordnung; Systematische Sammlung des Universitätsrechts Nr. 
3.2.0]) legitimiert, gegen den angefochtenen Entscheid Beschwerde zu führen. Die Beschwerde 
wurde innert der gesetzlichen Rechtsmittelfrist von dreissig Tagen (Art. 79 Abs. 1 VRG) eingereicht 
und entspricht in sachlicher und inhaltlicher Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen (Art. 80 ff. 
VRG).

Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung des Rechts, einschliesslich der 
Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, gerügt sowie eine unrichtige oder 
unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend gemacht werden (Art. 77 
Abs. 1 VRG). Die Unangemessenheit kann vor dem Kantonsgericht nur gerügt werden, wenn die 
Angelegenheit das Gebiet der öffentlichen Abgaben oder der Sozialversicherungen betrifft oder sie 
der Beschwerde an eine zur Überprüfung dieser Rüge befugte Behörde unterliegt oder ein Gesetz 
diesen Beschwerdegrund ausdrücklich vorsieht (Art. 78 Abs. 2 VRG). Solange die Vorinstanz ihr 
Ermessen pflichtgemäss ausübt, ist es dem Gericht verwehrt, sein eigenes Ermessen anstelle der 
Vorinstanz zu setzen (vgl. BVR 2012 S. 193 E. 1.2 S. 195).

Kantonsgericht KG

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Das Gericht wendet das Recht von Amtes wegen an und prüft von Amtes wegen oder auf Antrag 
die Gültigkeit der auf den Einzelfall anwendbaren Vorschriften (Art. 10 Abs. 1 und 2 VRG).

3. Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend, da die Vor-
instanz den angefochtenen Entscheid ohne ihre vorgängige Anhörung erlassen habe. Sie ist der 
Ansicht, dass eine Heilung des verletzten Anspruchs im Beschwerdeverfahren ausgeschlossen 
sei.

a) Der von der Beschwerdeführerin angerufene Anspruch auf rechtliches Gehör ist 
Teilgehalt des allgemeinen Grundsatzes des fairen Verfahrens von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention 
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) und Art. 29 Abs. 1 der 
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101). Er 
wird auch durch Art. 29 Abs. 2 BV geschützt (BGE 134 I 140 E. 5.2).

Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt   
– ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst – zur Aufhebung der 
angefochtenen Verfügung. Es kommt mit anderen Worten nicht darauf an, ob die Anhörung im 
konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitentscheidung von Bedeutung ist, d.h. die 
Behörde zu einer Änderung ihres Entscheides veranlasst wird oder nicht. Nach der 
Rechtsprechung kann eine – nicht besonders schwerwiegende – Verletzung des rechtlichen 
Gehörs als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer 
Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen 
kann. Die Heilung eines         – allfälligen – Mangels soll aber die Ausnahme bleiben (BGE 127 V 
431 E. 3d/aa; 126 V 130 E. 2b mit Hinweisen). Von einer Rückweisung der Sache zur Gewährung 
des rechtlichen Gehörs an die Verwaltung ist im Sinne einer Heilung des Mangels – selbst bei 
einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs – aber dann abzusehen, wenn und 
soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen 
führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Person an 
einer möglichst beförderlichen Beurteilung ihres Begehrens nicht zu vereinbaren wäre (BGE 116 V 
182 E. 3d).

b) Anhand der vorliegenden Akten kann festgestellt werden, dass die Diskussion zwischen 
der Akademischen Direktion der Universität, dem Oberamt des Saanebezirks sowie dem Amt für 
Gewerbepolizei betreffend die Frage, ob das Studierendenzentrum dem ÖGG untersteht, bereits 
seit geraumer Zeit im Gange ist. Die von der Direktion eingereichten Vorakten dokumentieren eine 
erste Kontaktaufnahme des Amtes für Gewerbepolizei am 21. November 2017. Darin stellte das 
Amt für Gewerbepolizei fest, dass das Zentrum aktuell über keine Bewilligung im Sinne des ÖGG 
verfüge, und ersuchte das Zentrum um Angaben betreffend dessen Konzept sowie den 
kommerziellen und öffentlichen Charakter der durchgeführten Veranstaltungen (Vorakten, Jahr 
2007). Es folgten ein Schriftenwechsel sowie eine Sitzung am 30. Januar 2008 (Vorakten, Jahre 
2007 und 2008). Dabei ging es im Wesentlichen um die Frage, ob das Zentrum als öffentliche 
Gaststätte zu qualifizieren sei. Nachdem im Nachgang an ein Konzert vom 16. April 2008 gegen 
ein an diesem Abend verantwortliches Mitglied des Leitungsteams ein Strafverfahren eröffnet 
worden war, welches zu einem Freispruch führte, weil – wie der Gerichtspräsident des 
Bezirksgerichts der Saane in seinem Urteil vom 23. Januar 2009 feststellte – das B.________ kein 
an die Öffentlichkeit gerichteter Betrieb sei und anlässlich des Abends vom 16. April 2008 auch 
kein nachgewiesener Verkauf von Getränken stattgefunden habe, weshalb das 
Studierendenzentrum nicht in den Anwendungsbereich des ÖGG falle, legte das Oberamt die 

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Angelegenheit ad acta, was es dem Amt für Gewerbepolizei mit Schreiben vom 25. Juni 2008 
mitteilte. In diesem Schreiben wurde weiter darauf hingewiesen, dass die Frage, ob das Zentrum 
ein Dauerpatent benötige, in den Zuständigkeitsbereich des Amtes für Gewerbepolizei falle. Das 
Oberamt werde sich darauf beschränken, dem Zentrum für einzelne Veranstaltungen ein Patent K 
zu erteilen (Vorakten, Jahr 2008).

In der Folge wurden in dieser Angelegenheit von keiner Seite weitere Schritte unternommen. Erst 
gut vier Jahre später lud das Oberamt unter anderem einen Vertreter des Studierendenzentrums, 
den Akademischen Direktor der Universität, je einen Vertreter der Kantons- und Gemeindepolizei 
sowie den Vorsteher des Amtes für Gewerbepolizei zu einer weiteren Sitzung ein. Diese fand am 
14. November 2012 statt. Anlässlich dieser Sitzung wurde erneut diskutiert, ob das ÖGG auf das 
Studierendenzentrum anwendbar sei (Protokoll der Sitzung vom 21. März 2014, S. 2; Vorakten, 
Jahr 2014).

Die nächste Sitzung in dieser Angelegenheit fand eineinhalb Jahre später, am 21. März 2014, 
statt. Nach eingehender Diskussion erklärte sich der Akademische Direktor schliesslich damit 
einverstanden, beim Amt für Gewerbepolizei ein Gesuch zur Erlangung des Patents H 
einzureichen (Protokoll der Sitzung vom 21. März 2014 und Schreiben des Oberamtes vom 27. 
März 2014; Vorakten, Jahr 2014). Nichts desto trotz entstand in der Folge erneut eine Diskussion 
darüber, ob das ÖGG auf das B.________ anwendbar sei und dieses für seine Tätigkeiten ein 
Dauerpatent (Patent H) benötige. Nachdem sich insbesondere der Akademische Direktor und das 
Amt für Gewerbepolizei in dieser Angelegenheit weitere Male geäussert hatten (vgl. insbesondere 
die Schreiben des Akademischen Direktors vom 17. April 2014 und 28. Januar 2015 und das 
undatierte Antwortschreiben des Amtes für Gewerbepolizei; Vorakten, Jahre 2014 und 2015), 
beide Parteien aber an ihren Standpunkten festhielten, leitete das Oberamt die Angelegenheit 
zuständigkeitshalber an die Sicherheits- und Justizdirektion weiter (vgl. Schreiben vom 21. April 
2015; Vorakten, Jahr 2015), welche am 6. Juli 2015 den angefochtenen Entscheid erliess.

c) Vor diesem Hintergrund kann nicht ernsthaft behauptet werden, das rechtliche Gehör 
der Beschwerdeführerin sei verletzt worden. Die Beschwerdeführerin konnte sich in der 
vorliegenden Angelegenheit mehrmals äussern und darlegen, weshalb sie der Ansicht sei, das 
ÖGG finde auf das B.________ keine Anwendung. Es fanden insgesamt drei Sitzungen statt, 
zudem äusserte sich der Akademische Direktor mehrmals schriftlich.

Die das rechtliche Gehör betreffende Rüge erweist sich als nicht stichhaltig.

4. Vorliegend ist in materieller Sicht streitig und zu prüfen, ob das Zentrum dem ÖGG unterstellt 
ist und für seine Tätigkeiten ein Dauerpatent (Patent H) benötigt.

a) Das ÖGG regelt das Hotellerie- und Restaurationsgewerbe. Es bezweckt, nebst der 
Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und des öffentlichen Wohls, unter anderem eine 
ausgewogene Entwicklung des Hotellerie- und Restaurationsgewerbes zu begünstigen, dem 
übermässigen Alkoholkonsum vorzubeugen, die Jugend zu schützen und gesellschaftliche 
Kontakte zu erleichtern (Art. 1 ÖGG). 

Das kantonale Reglement vom 16. November 1992 über die öffentlichen Gaststätten (ÖGR; SGF 
952.11) definiert den Begriff der öffentlichen Gaststätte in Art. 1 wie folgt: „Eine öffentliche 
Gaststätte ist ein Betrieb, der einer unbestimmten Anzahl von Personen gegen Entgelt Unterkunft 
oder Speisen oder Getränke, die an Ort und Stelle konsumiert werden können, anbietet.“ 

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Entsprechend unterstellt das ÖGG – nebst der berufsmässigen Ausübung der Tätigkeit als 
Traiteur, der geschäftsmässigen Beherbergung von Gästen, der entgeltlichen 
Zurverfügungstellung von Plätzen zum Campieren sowie der ständigen Zurverfügungstellung einer 
der Öffentlichkeit zugänglichen Tanzfläche (Art. 2 Abs. 1 lit. abis-d ÖGG) – die entgeltliche Abgabe 
oder den entgeltlichen Verkauf an die Öffentlichkeit von Speisen und Getränken, die an Ort und 
Stelle konsumiert werden können, unter die Patentpflicht (Art. 2 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 14 ÖGG). 
Von den Bestimmungen des ÖGG sind damit alle Betriebe betroffen, deren Haupt- oder 
Nebentätigkeit in der Beherbergung, im Getränkeausschank, in der Restauration oder im Tanz liegt 
(Botschaft Nr. 201 vom 5. Februar 1990 zum Gesetzesentwurf über die öffentlichen Gaststätten 
und den Tanz, in: BGC 1990 S. 2572 ff., S. 2576).

Die gastwirtschaftsrechtliche Bewilligungspflicht nach Art. 2 Abs. 1 lit. a ÖGG knüpft damit an drei 
Kriterien an, die für eine Unterstellung kumulativ erfüllt sein müssen: (1.) Öffentlichkeit, (2.) 
Entgeltlichkeit und (3.) Konsumation an Ort und Stelle.

b) Um in den Anwendungsbereich von Art. 2 Abs. 1 lit. a ÖGG zu fallen, muss sich das 
Angebot einer Gaststätte an die Öffentlichkeit richten.

Der Begriff „Öffentlichkeit“ wird im ÖGG nicht näher definiert. Indessen muss gemäss 
dazugehörigem Reglement ein Betrieb einer unbestimmten Anzahl von Personen offen stehen, um 
als öffentliche Gaststätte zu gelten (Art. 1 ÖGR). Der Gesetzgeber geht damit von einem engen 
Begriff der Öffentlichkeit aus, indem eine Gaststätte nur dann als „öffentlich“ im Sinne des 
Gesetzes gilt, wenn sie nicht nur einem geschlossenen und damit bestimmten Personenkreis offen 
steht, sondern grundsätzlich jedermann und damit einer unbestimmten Anzahl von Personen 
zugänglich ist.

Gemäss Art. 10 RSZ stehen die Räumlichkeiten des Zentrums allen der Universität 
angeschlossenen Personen und Gruppierungen zur Verfügung. Nichtuniversitäre Gruppen haben 
keinen Anspruch auf die Benützung des Hauses. Ihnen können aber die Räumlichkeiten unter 
restriktiven Bedingungen für einzelne Anlässe vermietet werden. Anlässlich der Sitzung des 
Polizeirichters vom 23. Januar 2009 gaben zwei Mitglieder des damaligen Leitungsteams 
übereinstimmend zu Protokoll, dass das Zentrum hauptsächlich (zu 90 Prozent) von einem 
Stammpublikum frequentiert werde. Ausserdem würden beim Einlass stichprobenweise Kontrollen 
durchgeführt, um sicherzustellen, dass nur der Universität zugehörende Personen Zugang 
erhielten (Vorakten, Jahr 2008). Gestützt auf diese Aussagen stellte der Gerichtspräsident des 
Bezirksgerichts der Saane in seinem Urteil vom 23. Januar 2009 zugunsten der Angeklagten fest, 
dass – obschon sich das B.________ im Grenzbereich vom öffentlichen zum geschlossenen 
Betrieb aufhalte – das Zentrum kein an die Öffentlichkeit gerichteter Betrieb sei, da es 
grundsätzlich nur einem geschlossenen und bestimmbaren Kreis an Personen zur Verfügung 
stehe (Vorakten, Jahr 2008).

Die Vorinstanz bestreitet nicht, dass die Räumlichkeiten des Zentrums – mit Ausnahme der 
öffentlichen Veranstaltungen, für die jeweils ein Patent K eingeholt wird (Partys zu Semesterbeginn 
und -ende, Openair im Sommer) – grundsätzlich nur Studierenden und anderen Mitgliedern der 
Universitätsgemeinschaft offen stehen. Sie argumentiert dahingehend, dass der private Rahmen 
des B.________ deshalb zu verneinen sei, weil sich das Angebot des Zentrums an ein sehr 
grosses Publikum richte. Diese rein quantitative Betrachtung vermag aber nicht zu überzeugen. Es 
trifft zwar zu, dass der Personenkreis, welchen das Zentrum mit seinem Angebot anspricht, gross 

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ist und auch einem steten Wechsel unterliegt. Dies ändert aber nichts daran, dass sich das 
Angebot des Zentrums nur an einen geschlossenen Personenkreis richtet und damit eben gerade 
nicht einer unbestimmten Anzahl von Personen zugänglich ist. Dass sich regelmässig auch 
Personen in den Räumlichkeiten respektive auf dem Gelände des B.________ aufhalten, welche 
nicht der Universität angehören, wird weder behauptet, noch ergibt sich dies aus den vorliegenden 
Akten.

Selbst wenn an der Universität im Studienjahr 2015/2016 rund 10‘000 Studierende eingeschrieben 
sind (http://www3.unifr.ch/uni/de/portrait/statistiken.html) und das Zentrum theoretisch all diesen 
Personen offen steht, erscheint diese Zahl im Vergleich zu der Wohnbevölkerung der Stadt bzw. 
des Kantons – auch wenn diese Zahlen nicht direkt vergleichbar sind – doch eindeutig nicht als 
unbeschränkt.

Auch das Konzept des Studierendenzentrums spricht dafür, dass sich das Angebot gerade nicht 
an die Öffentlichkeit richtet: So haben die der Universität angeschlossenen Personen freien Zutritt 
zum Zentrum; selbst an Konzertabenden wird kein Eintritt verlangt. Zudem werden – abgesehen 
von den Konzertabenden – die alkoholischen und nichtalkoholischen Getränke im Self-Service 
angeboten. Eine eigentliche Preisliste existiert nicht. Angeschlagen sind nur Richtpreise, deren 
Bezahlung freiwillig ist. Den Besuchern des Zentrums steht es somit frei, ob und wieviel sie 
bezahlen wollen. Es besteht keine Kontrolle. Auch der Gerichtspräsident des Bezirksgerichts der 
Saane hielt in seinem Urteil vom 23. Januar 2009 fest, dass am 16. April 2008 kein 
nachgewiesener Verkauf von Getränken stattgefunden habe (Vorakten, Jahr 2008). Dieses 
Konzept funktioniert alleine deshalb, weil sich die Besucher des Zentrums, welche allesamt 
derselben Gemeinschaft angehören, gegenüber der Universität und damit auch gegenüber dem 
Zentrum moralisch dazu verpflichtet fühlen, für die angebotenen Getränke und Speisen die 
veranschlagten Richtpreise zu bezahlen. Da sie überdies zu 90 Prozent zum Stammpublikum 
gehören, besteht auch ein sozialer Druck zur Bezahlung der konsumierten Getränke und Speisen. 
Würde sich das Angebot des Zentrums hingegen an die Öffentlichkeit richten, müsste das Zentrum 
auch Personen Zutritt gewähren, welche nicht in derselben moralischen und sozialen Pflicht 
stehen, was sie dazu verleiten könnte, für die konsumierten Getränke und Speisen weniger als den 
Richtpreis oder nichts zu bezahlen. Nicht von ungefähr funktionieren öffentliche Hotellerie- und 
Restaurationsbetriebe üblicherweise nicht nach dem Konzept der freiwilligen Bezahlung, würde 
sich doch ein solches Konzept in der Realität wohl kaum bewähren.

Es kann zusammenfassend festgehalten werden, dass es sich beim Studierendenzentrum nicht 
um eine öffentliche Gaststätte im Sinne des Gesetzes handelt, da es nur einem geschlossenen 
und damit bestimmten Kreis an Personen offen steht. Die Voraussetzung der Öffentlichkeit ist im 
vorliegenden Fall somit nicht erfüllt.

c) Damit braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob die übrigen Voraussetzungen der 
Entgeltlichkeit und der Konsumation an Ort und Stelle erfüllt sind.

Dennoch rechtfertigen sich hierzu die folgenden Ausführungen: Das Kriterium „Konsumation an Ort 
und Stelle“ ist ohne weiteres erfüllt, was von den Parteien denn auch nicht bestritten wird. Ob auch 
das Kriterium „Entgeltlichkeit“ erfüllt ist, ist aber zumindest fraglich. Gemäss der Hausordnung vom 
10. Juni 2008 über den Betrieb des Studierendenzentrums (HO; Systematische Sammlung des 
Universitätsrechts Nr. 5.5.2] ist nämlich, weil das Zentrum nicht über ein Dauerpatent verfügt, der 
direkte Verkauf von Getränken und Esswaren – ausgenommen an den Anlässen, für die ein Patent 

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erteilt wurde – verboten. Die Kosten von privaten Mahlzeiten dürfen durch eine Kollekte gedeckt 
werden, die bei den eingeladenen Teilnehmenden durchgeführt wird (Art. 2 HO). Nichts desto trotz 
findet im Zentrum ein Austausch von Getränken und Speisen gegen Geld statt. Auch wenn eine 
moralische und soziale Pflicht zur Bezahlung der konsumierten Getränke und Speisen besteht, 
erfolgt die Bezahlung aber auf einer freiwilligen Basis. So sind im Zentrum zwar Richtpreise 
angeschlagen, eine verbindliche Preisliste existiert indessen nicht. Zudem besteht – abgesehen 
von den Konzertabenden – keine Kontrolle darüber, ob respektive wie viel die Besucher für ihre 
Konsumation bezahlen. Auch anlässlich der polizeilichen Intervention vom 16. April 2008 konnte 
kein nachgewiesener Verkauf von Getränken im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a ÖGG festgestellt 
werden, obschon an der Bar Getränke gegen Entgelt ausgetauscht wurden (vgl. Urteil des 
Gerichtspräsidenten des Bezirksgerichts der Saane vom 23. Januar 2009; Vorakten, Jahr 2008). 
Damit fehlt ein wesentliches Element des Kaufvertrages, nämlich die Pflicht zur Bezahlung eines 
Kaufpreises (Art. 184 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 30. März 1911 betreffend das 
Schweizerische Obligationenrecht [OR; SR 220]). 

d) Schliesslich sei darauf hingewiesen, dass an dieser Beurteilung auch ein Vergleich mit 
Büvetten in Kinos, Theatern oder Konzertsälen, auf Sportplätzen oder in Sporthallen sowie in 
Schwimmbädern, den Büvetten der Skilift- und Luftseilbahngesellschaften und den Alphütten, den 
Cafeterias in Spitälern, Alters- und Pflegeheimen, Schulen oder gleichartigen Betrieben sowie den 
Ausländerkolonien nichts ändert, ist doch für diese Tätigkeiten eine Patentpflicht im Gesetz 
ausdrücklich vorgesehen (Art. 22 Abs. 2 ÖGG). Da der Gegenstand des Patents H im Gesetz 
genau umschrieben wird und die von diesem Sonderpatent betroffenen Arten von Betrieben im 
Gesetz nahezu abschliessend aufgezählt werden (BGC 1990 S. 2574 und 2580), ist eine analoge 
Anwendung insbesondere von Art. 22 Abs. 2 lit. e ÖGG betreffend die Ausländerkolonien, für 
welche       – ausnahmsweise – eine Beschränkung des zugelassenen Personenkreises möglich 
ist, auf das Studierendenzentrum nicht statthaft, denn dies würde eine unzulässige Erweiterung 
des klar definierten, engen Begriffes der Öffentlichkeit gemäss Art. 1 ÖGR bedeuten.

e) Damit kann zusammenfassend festgehalten werden, dass von den Voraussetzungen 
(„Öffentlichkeit“, „Entgeltlichkeit“, „Konsumation an Ort und Stelle“), welche kumulativ erfüllt sein 
müssen, damit eine Gaststätte gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a ÖGG in den Anwendungsbereich des 
Bundesgesetzes über die öffentlichen Gaststätten (ÖGG) fällt, mindestens eine Voraussetzung 
(„Öffentlichkeit“) nicht erfüllt ist und das Vorliegen einer weiteren Voraussetzung („Entgeltlichkeit“) 
zumindest fraglich ist. Die Vorinstanz hat damit das ÖGG zu Unrecht auf das B.________ 
angewandt.

Die von der Universität erhobene Beschwerde ist damit gutzuheissen und der angefochtene 
Entscheid der Vorinstanz vom 6. Juli 2015 aufzuheben.

5. Gerichtskosten werden gestützt auf Art. 131 Abs. 1 und Art. 133 VRG keine erhoben. Eine 
Parteientschädigung ist gestützt auf Art. 139 VRG nicht geschuldet.

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Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird gutgeheissen.

Der Entscheid der Sicherheits- und Justizdirektion des Kantons Freiburg vom 6. Juli 2015 
wird aufgehoben.

II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

III. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

IV. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht, 
Lausanne, eingereicht werden.

Freiburg, 23. Mai 2016/dki

Präsidentin Gerichtsschreiberin-Berichterstatterin