# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 00993fa0-b0be-5da4-a620-67f03039baac
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-02-15
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 15.02.2023 A-5566/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-5566-2022_2023-02-15.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-5566/2022 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 5 .  F e b r u a r  2 0 2 3  

Besetzung 
 Richterin Christine Ackermann (Vorsitz), 

Richter Alexander Misic, Richter Jérôme Candrian,    

Gerichtsschreiber Benjamin Strässle. 
 

 
 

Parteien 
 A._______,  

vertreten durch  

lic. iur. Thomas Grossen, Rechtsanwalt,  

Beschwerdeführer,  

  
 

 
gegen 

 
 

Flughafen Zürich AG,  

Postfach, 8058 Zürich,    

Vorinstanz.  

  
 

 
 

Gegenstand 
 Entzug Flughafenausweis. 

 

 

 

A-5566/2022 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

A._______ arbeitete seit dem (…) als (…) bei der X._______ (nachfolgend: 

Arbeitgeberin) am Flughafen Zürich. Zur Ausübung seiner Tätigkeit war er 

auf eine Zugangsberechtigung zum Sicherheitsbereich des Flughafens Zü-

rich angewiesen. Diese wurde ihm jeweils in Form eines zeitlich beschränkt 

gültigen Flughafenausweises erteilt.  

B.  

Am 24. Juni 2022 teilte die Flughafen Zürich AG der Arbeitgeberin von 

A._______ mit, dass für A._______ eine vertiefte Sicherheitsüberprüfung 

durchgeführt worden sei. Diese habe ein negatives Resultat ergeben, was 

zur Folge habe, dass A._______ die Voraussetzungen für den Erhalt be-

ziehungsweise Besitz eines Flughafenausweises nicht mehr erfülle und 

dieser entzogen werden müsse. Die Arbeitgeberin wurde aufgefordert, den 

Flughafenausweis von A._______ einzuziehen. Ohne Gegenbericht werde 

der Ausweis per 28. Juni 2022 gesperrt.  

C.  

Am 27. Juni 2022 wurde A._______ der Flughafenausweis entzogen. Glei-

chentags löste die Arbeitgeberin das Arbeitsverhältnis mit A._______ mit 

sofortiger Wirkung auf.  

D.  

Mit Schreiben vom 10. August 2022 ersuchte A._______ die Flughafen Zü-

rich AG, über den Entzug des Flughafenausweises sei mit Verfügung zu 

entscheiden.  

E.  

Mit Verfügung vom 28. Oktober 2022 entzog die Flughafen Zürich AG 

A._______ den Flughafenausweis mit Wirkung ab dem 27. Juni 2022. 

Zur Begründung hielt die Flughafen Zürich AG fest, aufgrund verschärfter 

(gesetzlicher) Vorgaben dürfe ein Flughafenausweis nurmehr Personen 

ausgestellt werden, die einen solchen aus betrieblichen Gründen benötig-

ten und die zudem eine vertiefte Zuverlässigkeitsprüfung bestanden hät-

ten. Das Sicherheitsrisiko werde dabei von der Kantonspolizei abgeklärt, 

die alsdann eine Empfehlung ausspreche. Die Zuverlässigkeitsprüfung von 

A._______ habe ergeben, dass dieser wegen Hausfriedensbruchs verur-

teilt sei. Zudem sei er wegen Tätlichkeit, häuslicher Gewalt und Missach-

tung eines Kontakt- und Rayonverbots polizeilich verzeichnet. Aus diesen 

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Seite 3 

Gründen fehle ihm die erforderliche Eignung für einen unbegleiteten Zu-

gang zum Sicherheitsbereich des Flughafens, weshalb der Flughafenaus-

weis zu entziehen sei.  

F.  

Mit Schreiben vom 1. Dezember 2022 liess A._______ (nachfolgend: Be-

schwerdeführer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die 

Verfügung der Flughafen Zürich AG (nachfolgend: Vorinstanz) vom 28. Ok-

tober 2022 führen. Er beantragt, es sei die angefochtene Verfügung aufzu-

heben und ihm der Flughafenausweis wieder zu erteilen. Eventualiter sei 

die Angelegenheit zur ergänzenden Feststellung des rechtserheblichen 

Sachverhalts an die Vorinstanz zurückzuweisen.  

Der Beschwerdeführer rügt zunächst eine unvollständige Feststellung des 

rechtserheblichen Sachverhalts. Die Vorinstanz habe ihre Entscheidung le-

diglich auf der Grundlage einer tabellarischen Auflistung «polizeilicher Ver-

zeichnungen» gefällt. Die Akten zu den Vorfällen, die zudem bereits Jahre 

zurückliegen würden, seien nicht beigezogen worden, obschon sich der 

angefochtene Entscheid im Wesentlichen gerade auf die «polizeilichen 

Verzeichnungen» stütze. Die Vorinstanz habe somit den rechtserheblichen 

Sachverhalt unvollständig festgestellt und zudem seinen Anspruch auf 

rechtliches Gehör verletzt; die Vorinstanz begründe nicht, weshalb die ver-

zeichneten, mehrere Jahre zurückliegenden Vorfälle gegen seine Zuver-

lässigkeit sprechen würden. Der Beschwerdeführer stellt vor diesem Hin-

tergrund den Beweisantrag, es seien bei der Kantonspolizei Zürich sämtli-

che Akten zu den verzeichneten Vorfällen zu edieren.  

G.  

Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 18. Januar 2023 auf Ab-

weisung der Beschwerde.  

Die Vorinstanz verweist zur Begründung auf die gesetzliche Ordnung, wo-

nach ihr im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung die Kantonspolizei Zürich 

als Fachbehörde beigegeben sei. Die Abklärung und Beurteilung des Si-

cherheitsrisikos sei demnach Aufgabe der Kantonspolizei Zürich. Diese 

spreche alsdann eine Empfehlung aus, auf deren Grundlage sie ent-

scheide, einer Person den Zugang zum Sicherheitsbereich des Flughafens 

zu gewähren oder nicht. Nicht vorgesehen sei, dass zusätzlich zur Kan-

tonspolizei auch die Vorinstanz nochmals und gestützt auf alle Akten das 

Sicherheitsrisiko beurteile und erst gestützt darauf entscheide, einer Per-

son den Zugang zu gewähren oder nicht. Vorliegend würden die 

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polizeilichen Verzeichnungen wegen (mutmasslicher) häuslicher Gewalt, 

die in diesem Zusammenhang angeordneten Gewaltschutzmassnahmen, 

die weiteren rapportierten Vorkommnisse sowie die Verurteilung wegen 

Hausfriedensbruchs gesamthaft gegen die geforderte Zuverlässigkeit für 

einen unbegleiteten Zugang zum Sicherheitsbereich des Flughafens Zü-

rich sprechen. Die Vorinstanz verweist in diesem Zusammenhang auch auf 

die Vorgaben des Nationalen Sicherheitsprogramms Luftfahrt (National 

Aviation Security Programme [NASP]), das vorgebe, welche Umstände für 

die Beurteilung der Zuverlässigkeit zu berücksichtigen seien. Insgesamt 

sei daher der Flughafenausweis zu Recht entzogen worden, wobei die Vo-

rinstanz beantragt, es seien die Kantonspolizei Zürich zwecks Erläuterung 

der von ihr abgegebenen Empfehlung und das Bundesamt für Zivilluftfahrt 

(BAZL) zwecks allfälliger Erläuterung der Vorgaben gemäss dem Nationa-

len Sicherheitsprogramm Luftfahrt (NASP) zum vorliegenden Verfahren 

beizuladen.  

H.  

Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die beigebrach-

ten Unterlagen wird – soweit für den Entscheid erheblich – in den nachfol-

genden Erwägungen eingegangen.  

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-

tungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügun-

gen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), 

soweit diese von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG erlassen wor-

den sind und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Das Bundesver-

waltungsgericht prüft seine Zuständigkeit wie auch das Vorliegen der wei-

teren Sachurteilsvoraussetzungen frei und von Amtes wegen (Art. 7 Abs. 1 

VwVG). 

Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung des Flugha-

fens Zürich betreffend den Entzug eines Flughafenausweises (vgl. zur Zu-

ständigkeit der Vorinstanz Art. 108b Abs. 1 Bst. b des Luftfahrtgesetzes 

[LFG, SR 748.0] und BGE 144 II 376 E. 9). In diesem Bereich, der Rege-

lung der Sicherheit im Luftverkehr, besteht keine Ausnahme im Sinne von 

Art. 32 VGG (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 LFG). Die angefochtene Verfügung ist 

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vom Flughafen Zürich in Übertragung einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe 

und damit von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. h VGG erlassen 

worden (vgl. BGE 144 II 376 E. 7–9). Das Bundesverwaltungsgericht ist 

somit zur Beurteilung der Beschwerde sachlich wie funktional zuständig, 

wobei sich das Verfahren nach den Bestimmungen des VwVG richtet, so-

weit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 

1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver-

fahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil-

nahme hatte (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt 

ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-

derung besitzt (Bst. c). 

Der Beschwerdeführer hat den Erlass der angefochtenen, für ihn nachtei-

ligen Verfügung anbegehrt und ist als materieller Verfügungsadressat ohne 

Weiteres zur Beschwerdeerhebung berechtigt.  

1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde 

(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist daher einzutreten. 

2.  

Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-

schränkter Kognition; es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechts-

verletzungen – einschliesslich der unrichtigen und unvollständigen Fest-

stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und von Rechtsfehlern bei der 

Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 

VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht stellt sodann den rechtserhebli-

chen Sachverhalt unter Vorbehalt der Mitwirkungspflichten der Parteien 

von Amtes wegen fest (Art. 12 und Art. 13 VwVG) und wendet das Recht 

grundsätzlich frei und von Amtes wegen an, ohne an die rechtliche Begrün-

dung der Parteibegehren gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 

3.  

Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe den rechtserheblichen 

Sachverhalt nicht hinreichend abgeklärt, indem sie ihren Entscheid allein 

auf eine Auflistung «polizeilicher Verzeichnungen» gestützt habe, ohne die 

Akten zu den Vorkommnissen beizuziehen. Zudem habe es die Vorinstanz 

unterlassen aufzuzeigen, inwieweit die verzeichneten, teilweise Jahre zu-

rückliegenden Vorfälle für die Beurteilung seiner Zuverlässigkeit erheblich 

seien. 

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Die Vorinstanz hält entgegen, die Abklärung und Beurteilung des Sicher-

heitsrisikos obliege der Kantonspolizei, die sodann eine Empfehlung zu 

Handen der Vorinstanz ausspreche. Aus diesem Grund sei sie nicht gehal-

ten gewesen, die Akten im Zusammenhang mit der Verurteilung und den 

polizeilichen Verzeichnungen beizuziehen. Im Übrigen sei die Zuverlässig-

keit des Beschwerdeführers aufgrund der Verurteilung und der Verzeich-

nungen nicht (mehr) gegeben. 

Zum Verständnis der Vorbringen der Verfahrensbeteiligten ist im Folgen-

den zunächst auf die gesetzliche (Verfahrens-)Ordnung im Zusammen-

hang mit der streitbetroffenen Zuverlässigkeitsprüfung als Voraussetzung 

für den Zugang zum Sicherheitsbereich des Flughafens einzugehen (nach-

folgend E. 4). Hiernach sind die Rügen des Beschwerdeführers zu prüfen 

(nachfolgend E. 5). 

4.  

4.1 Für den Betrieb von Flughäfen ist gemäss Art. 36a Abs. 1 LFG eine 

Konzession erforderlich. Mit der Konzessionierung wird das Recht verlie-

hen, einen Flughafen gewerbsmässig zu betreiben. Zugleich ist der Kon-

zessionär verpflichtet, einen ordnungsgemässen, sicheren Betrieb zu ge-

währleisten (Art. 36a Abs. 2 LFG).  

Die Sicherheit auf Flughäfen findet sich auf internationaler Ebene im An-

hang der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 der Kommission vom 

5. November 2015 zur Festlegung detaillierter Massnahmen für die Durch-

führung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit geregelt 

(Amtsblatt der Europäischen Union [ABl.] L 299/3 vom 14. November 2015; 

nachfolgend: Verordnung 2015/1998). Daraus geht hervor, dass zu den Si-

cherheitsbereichen namentlich Personen Zugang haben, die über einen 

gültigen Flughafenausweis verfügen (Ziff. 1.2.2.2 Bst. c des Anhangs zur 

Verordnung 2015/1998). Am 24. Januar 2019 wurde die Durchführungsver-

ordnung (EU) 2019/103 der Kommission vom 23. Januar 2019 zur Ände-

rung der Verordnung 2015/1998 in Bezug auf Präzisierung, Harmonisie-

rung und Vereinfachung sowie der Verstärkung bestimmter spezifischer 

Luftsicherheitsmassnahmen (ABl. L 21/13; nachfolgend: Verordnung 

2019/103) publiziert. Mit Erlass der Verordnung 2019/103 wurden unter an-

derem die Bestimmungen im Zusammenhang mit der Ausstellung von 

Flughafenausweisen verschärft. So darf gemäss der neuen Ziff. 1.2.3.1. 

des Anhangs zur Verordnung 2015/1998 ein Flughafenausweis einer Per-

son nur ausgestellt werden, wenn sie diesen aus betrieblichen Gründen 

benötigt und erfolgreich eine erweiterte Zuverlässigkeitsprüfung gemäss 

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Ziff. 11.1.3 absolviert hat (Ziff. 2 des Anhangs zur Verordnung 2019/103). 

Eine solche Prüfung umfasst gemäss der geänderten Ziff. 11.1.3 des An-

hangs zur Verordnung 2015/1998 zumindest die Feststellung der Identität 

der betreffenden Person anhand der zum Nachweis vorgelegten Papiere 

(Bst. a), die Prüfung der Strafregistereinträge in allen Staaten des Wohn-

sitzes mindestens während der letzten fünf Jahre (Bst. b), die Prüfung von 

Lücken bei Beschäftigungs- und Ausbildungszeiten sowie sonstigen Lü-

cken mindestens während der letzten fünf Jahre (Bst. c) sowie Erkennt-

nisse und sonstige einschlägige Informationen, die den zuständigen natio-

nalen Behörden zur Verfügung stehen und nach deren Einschätzung für 

die Eignung einer Person zur Ausübung einer Funktion, die eine erweiterte 

Zuverlässigkeitsüberprüfung erfordert, von Belang sein können (Bst. d) 

(Ziff. 26 des Anhangs zur Verordnung 2019/103). Die Zuverlässigkeitsprü-

fung gilt gemäss der neuen Ziff. 11.1.6. des Anhangs zur Verordnung 

2015/1998 als nicht bestanden, wenn nicht alle Elemente erfolgreich abge-

schlossen wurden oder wenn diese Elemente nicht jederzeit hinreichende 

Gewähr für die Zuverlässigkeit der betreffenden Person bieten (Ziff. 26 des 

Anhangs der Verordnung 2019/103).  

Der (geänderte) Anhang der Verordnung 2015/1998 ist nach der Recht-

sprechung des Bundesgerichts, zumindest was die Bestimmungen zu den 

Flughafenausweisen betrifft, unmittelbar anwendbar, da er hinreichend ge-

naue und klare Bestimmungen in Bezug auf den betreffenden Regelungs-

bereich enthält (BGE 144 II 376 E. 9.4.1 mit Hinweisen).  

4.2  

4.2.1 Die Durchführung der Zuverlässigkeitsprüfung für alle Personen, die 

Zugang zum Sicherheitsbereich eines Flugplatzes haben oder erhalten sol-

len, ist Sache des Flugplatzhalters (Art. 108b Abs. 1 Bst. b LFG; vgl. be-

reits BGE 144 II 376 E. 7–9). Die Zuverlässigkeitsprüfung – von den Ver-

fahrensbeteiligten teilweise als Sicherheitsüberprüfung bezeichnet – um-

fasst gemäss Art. 108b Abs. 2 LFG zumindest die Verifizierung der Identität 

der betreffenden Person (Bst. a), die Überprüfung, ob Vorstrafen vorhan-

den oder Strafverfahren hängig sind (Bst. b) und die Kontrolle des Lebens-

laufs, insbesondere die Angaben über bisherige Beschäftigungen, Ausbil-

dungen und Auslandsaufenthalte (Bst. c). Sie darf nur mit Einwilligung der 

zu prüfenden Person durchgeführt werden und diese kann, wenn der Zu-

gang zum Sicherheitsbereich nicht gewährt wird, eine Verfügung verlangen 

(Art. 108b Abs. 3 LFG). Die Abklärung und Prüfung des Sicherheitsrisikos 

wird grundsätzlich durch die Kantonspolizei durchgeführt (vgl. Art. 108c 

Abs. 1 LFG; Botschaft vom 22. Mai 2019 zum Bundesgesetz über 

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Seite 8 

polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus, BBl 2019 

4751, 4837). Die zuständige kantonale Polizeistelle kann zur Abklärung 

des Sicherheitsrisikos Daten aus dem Strafregister erheben, einschliess-

lich Daten über hängige Strafverfahren, sowie beim Nachrichtendienst des 

Bundes Auskünfte einholen (Art. 108c Abs. 2 LFG). Die Polizeistelle über-

mittelt dem Flughafenhalter sodann die Daten, die für den Erlass der Ver-

fügung nach Art. 108b Abs. 3 LFG benötigt werden, einschliesslich beson-

ders schützenswerter Personendaten und Persönlichkeitsprofilen 

(Art. 108c Abs. 4 LFG). Auf Antrag des Flughafenhalters gibt sie zudem 

eine Empfehlung ab, der betreffenden Person Zugang zum Sicherheitsbe-

reich des Flughafens zu gewähren oder nicht (Art. 108d LFG). Die Zuver-

lässigkeitsprüfung ist in regelmässigen Abständen zu wiederholen 

(Art. 108e Satz 1 LFG; vgl. auch Botschaft vom 22. Mai 2019 zum Bundes-

gesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus, 

BBl 2019 4751, 4838).  

4.2.2 Der Flughafenhalter ist nach dem Gesagten nicht allein für die Ent-

scheidfindung über die Zuverlässigkeit einer Person zuständig. Gemäss 

Art.108c Abs. 1 LFG ist die Abklärung und Prüfung des Sicherheitsrisikos 

Sache der zuständigen kantonalen Polizeistelle. Dem Flughafenhalter ist 

zum Entscheid über die Zuverlässigkeit einer Person somit eine Behörde 

beigegeben, die gestützt auf ihre Fachkenntnisse das Sicherheitsrisiko be-

urteilt und eine Empfehlung darüber abgibt, der betreffenden Person Zu-

gang zum Sicherheitsbereich des Flughafens zu gewähren oder nicht 

(Art. 108d LFG). Die Empfehlung ist nicht verbindlich (Botschaft vom 

22. Mai 2019 zum Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Be-

kämpfung von Terrorismus, BBl 2019 4751, 4838). Zuständig für den Ent-

scheid über die Zuverlässigkeit einer Person bleibt somit der Flughafenhal-

ter (Art. 108b Abs. 1 Bst. b LFG). Dieser darf den Entscheid über die Zu-

verlässigkeit einer Person nicht vollständig aus der Hand geben, auch 

wenn er in der Praxis nicht ohne Grund von einer abgegebenen Empfeh-

lung abweichen wird (Botschaft vom 22. Mai 2019 zum Bundesgesetz über 

polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus, BBl 2019 

4751, 4838). Der Flughafenhalter ist entsprechend verpflichtet, unter Wah-

rung der Parteirechte den massgebenden Sachverhalt auf der Grundlage 

einer allfälligen Empfehlung selbst zu würdigen und auf diese Weise der 

Entscheidung über die Zuverlässigkeit einer Person seine eigenen (recht-

lichen) Überlegungen zu Grunde zu legen (vgl. Urteil des BVGer  

A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 6.3.3 mit Hinweisen). 

 

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Seite 9 

5.  

5.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe den rechtserheblichen 

Sachverhalt ungenügend abgeklärt und (damit zusammenhängend) die ihr 

obliegende Begründungspflicht verletzt; sie hätte ihre Entscheidung nicht 

allein gestützt auf eine Auflistung polizeilicher Verzeichnungen treffen, son-

dern die diesbezüglichen Akten beiziehen und entsprechend zu würdigen 

gehabt.  

5.2  

5.2.1 Mit Beschwerde kann nebst der Verletzung von Bundesrecht auch 

die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen 

Sachverhalts gerügt werden (Art. 49 Bst. b VwVG).  

Die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts im Verwaltungsver-

fahren richtet sich nach Art. 12 ff. VwVG. Diese Bestimmungen bilden ent-

sprechend in formeller Hinsicht den Massstab für die Beurteilung der Sach-

verhaltsfeststellung durch die Beschwerdeinstanz. Unrichtig ist eine Sach-

verhaltsfeststellung etwa dann, wenn der Verfügung ein aktenwidriger oder 

nicht weiter belegbarer Sachverhalt zugrunde gelegt wurde und wenn Be-

weise unzutreffend gewürdigt wurden. Unvollständig ist die Sachverhalts-

feststellung, wenn die Behörde trotz entsprechender Verpflichtung den 

rechtserheblichen Sachverhalt nicht von Amtes wegen abgeklärt oder nicht 

alle für den Entscheid wesentlichen Sachumstände berücksichtigt hat.  

Die fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung muss sich stets auf den wesentli-

chen, d.h. rechtserheblichen Sachverhalt beziehen und mithin für den Aus-

gang der Streitigkeit erheblich (sog. entscheidwesentlich) sein. Ist die 

Sachverhaltsfeststellung fehlerhaft erfolgt und sind in der Folge weitere Er-

mittlungen erforderlich, die besonderen Sachverstand voraussetzen, auf-

wändig sind oder aufgrund der besonderen Beziehungsnähe besser von 

der verfügenden Behörde vorgenommen werden, wird die Angelegenheit 

grundsätzlich an diese zurückzuweisen sein (vgl. zum Ganzen Urteil des 

BVGer A-3484/2018 vom 7. September 2021 E. 25.2 unter Hinweis auf 

BENJAMIN SCHINDLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 

2. Aufl. 2019, Art. 49 Rz. 29–32, wiederum mit Hinweisen auf die Recht-

sprechung des Bundesverwaltungsgerichts und die Literatur). 

5.2.2 Die Parteien haben im verwaltungs- und im verwaltungsgerichtlichen 

Verfahren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 29 ff. 

VwVG). Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt unter anderem die 

Pflicht der Behörde, ihren Entscheid in nachvollziehbarer Weise zu 

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begründen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Die Pflicht zur Begründung des Ent-

scheids dient auch der Selbstkontrolle der Behörde und verhindert, dass 

diese sich von sachfremden Erwägungen leiten oder entscheidwesentliche 

Sachverhaltselemente unbeachtet lässt (zum Ganzen BGE 144 I 11 E. 5.3, 

Urteil des BGer 1C_328/2020 vom 22. März 2022 E. 3.3.2 und Urteil des 

BVGer A-3484/2018 vom 7. September 2021 E. 14.2, je mit Hinweisen).  

Die Begründung einer Verfügung hat im Allgemeinen den rechtserhebli-

chen Sachverhalt sowie die anwendbaren Rechtsnormen zu enthalten und 

sodann die rechtliche Würdigung (Subsumtion) des Sachverhalts unter die 

Rechtsnormen aufzuzeigen. In diesem Sinne sind wenigstens kurz die 

Überlegungen zu nennen, von denen sich die Behörde bei ihrem Entscheid 

hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Die Begründung 

muss – im Sinne einer Minimalanforderung – so abgefasst sein, dass sich 

der Betroffene über die Tragweite der behördlichen Beurteilung Rechen-

schaft geben und die Verfügung sachgerecht anfechten kann (vgl. BGE 

143 III 65 E. 5.2; Urteil des BGer 1C_70/2021 vom 7. Januar 2022 E. 2.1; 

Urteil des BVGer A-3484/2018 vom 7. September 2021 E. 14.2 mit Hinwei-

sen auf die Rechtsprechung). 

Welchen Anforderungen eine Begründung in formeller und materieller Hin-

sicht (Begründungsdichte, Begründungsqualität) zu genügen hat, ist im 

Einzelfall anhand der konkreten Umstände und der Interessen der Betroffe-

nen zu bestimmen. Die Parteien haben zunächst grundsätzlich Anspruch 

auf eine individuelle Begründung und es muss aus der Verfügung selbst 

zum Ausdruck kommen, wie die Behörde die konkrete Sachlage rechtlich 

würdigt; ein Verweis etwa auf (amtliche) Dokumente vermag die Begrün-

dung in der Regel nicht (vollständig) zu ersetzen. In materieller Hinsicht ist 

die Begründungsdichte namentlich abhängig von der Eingriffsschwere des 

Entscheids, den Vorbringen der Verfahrensbeteiligten sowie der Komplexi-

tät des Sachverhalts und der sich stellenden Rechtsfragen. Die Anforde-

rungen an die Begründung sind dabei umso höher zu stellen, je grösser 

der Entscheidungsspielraum der Behörde ist und je stärker ein Entscheid 

in die individuellen Rechte des Betroffenen eingreift. Umgekehrt vermag 

eine minimale Begründung zu genügen, wenn die Interessen des Betroffe-

nen nur am Rande tangiert sind oder wenn die Gründe für den Entscheid 

offensichtlich sind. Auch in diesem Fall muss sich der Betroffene jedoch 

über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn sachge-

recht anfechten können, so dass sich die Behörde in der Regel nicht ein-

fach damit begnügen darf, zur Entscheidbegründung die anwendbare 

Rechtsnorm wiederzugeben (BGE 142 I 135 E. 2.1; Urteil des BGer 

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Seite 11 

1C_328/2020 vom 22. März 2022 E. 3.3.2 und Urteil des BVGer  

A-3484/2018 vom 7. September 2021 E. 14.2, je mit Hinweisen).   

5.3  

5.3.1 Die Vorinstanz stützte ihren Entscheid, dem Beschwerdeführer den 

Flughafenausweis zu entziehen, auf eine Empfehlung der Kantonspolizei 

Zürich; diese hatte am 23. Juni 2022 empfohlen, dem Beschwerdeführer 

den Zugang zum Sicherheitsbereich des Flughafens Zürich nicht zu ge-

währen. In der Folge hat die Vorinstanz die Arbeitgeberin des Beschwer-

deführers mit Schreiben vom 24. Juni 2022 aufgefordert, den Flughafen-

ausweis des Beschwerdeführers einzuziehen. Dies ist – soweit ersichtlich 

– am 27. Juni 2022 erfolgt. Der Beschwerdeführer verlangte daraufhin den 

Erlass einer anfechtbaren Verfügung, was die Vorinstanz dazu veranlasste, 

sich am 4. Oktober 2022 bei der Kantonspolizei nach den Gründen für die 

Negativempfehlung zu erkundigen. Die Kantonspolizei Zürich übermittelte 

der Vorinstanz daraufhin eine tabellarische Übersicht über die polizeilichen 

Verzeichnungen des Beschwerdeführers. Gestützt insbesondere auf diese 

Angaben erwog die Vorinstanz in ihrer Verfügung vom 28. Oktober 2022, 

dass dem Beschwerdeführer die erforderliche Zuverlässigkeit für den un-

begleiteten Zugang zum Sicherheitsbereich des Flughafens Zürich fehle, 

weshalb ihm der Flughafenausweis zu entziehen sei.  

5.3.2 Nach dem Gesagten ist mit Blick auf die Vorbringen des Beschwer-

deführers zunächst festzuhalten, dass vorliegend an die Begründungsqua-

lität und an die Begründungsdichte hohe Anforderungen zu stellen sind. So 

verfügt die Vorinstanz bei ihrem Entscheid über die Zuverlässigkeit einer 

Person naturgemäss über einen gewissen Entscheidungsspielraum und 

der Entscheid, dem Beschwerdeführer den Flughafenausweis zu entzie-

hen, greift erheblich in dessen individuelle Rechte ein, wie die unmittelbar 

mit dem Entzug des Flughafenausweises verbundene Auflösung von des-

sen Arbeitsverhältnis zeigt.  

Mit ihrem Vorgehen hat die Vorinstanz sodann weder den rechtserhebli-

chen Sachverhalt vollständig abgeklärt, noch kam sie – als Folge dessen 

– in ihrer Verfügung vom 28. Oktober 2022 der aus dem Anspruch des Be-

schwerdeführers auf rechtliches Gehör fliessenden Begründungspflicht in 

hinreichender Weise nach. Zwar hat die Kantonspolizei Zürich in Überein-

stimmung mit der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung das Sicherheitsri-

siko abgeklärt und eine Empfehlung ausgesprochen. Die Empfehlung der 

Kantonspolizei Zürich vom 23. Juni 2022 beschränkte sich jedoch auf die 

blosse Feststellung, der Beschwerdeführer sei einer Zuverlässigkeitsprü-

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Seite 12 

fung unterzogen worden und es werde empfohlen, diesem keinen Flugha-

fenausweis abzugeben. Auf welchem Tatsachenfundament und welchen 

(polizeilichen) Erwägungen die Empfehlung gründet, wird nicht ersichtlich. 

Gleichwohl hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer allein gestützt auf 

die Empfehlung der Kantonspolizei Zürich den Flughafenausweis entzo-

gen. Zudem hat sie dem Beschwerdeführer vorgängig zu ihrer Entschei-

dung das rechtliche Gehör nicht gewährt. Erst nachdem der Beschwerde-

führer den Erlass einer anfechtbaren Verfügung verlangt hatte, erkundigte 

sich die Vorinstanz bei der Kantonspolizei Zürich nach den Gründen für die 

Negativempfehlung (vgl. Beilage 2 zur Verfügung der Vorinstanz vom 

28. Oktober 2022). Die Kantonspolizei stellte der Vorinstanz daraufhin 

ohne weitere Erläuterungen eine tabellarische Auflistung mit stichwortarti-

gen Angaben zu den über den Beschwerdeführer vorhandenen polizeili-

chen Verzeichnungen zu und die Vorinstanz stellte für ihre Entscheidbe-

gründung im Wesentlichen auf diese Auflistung ab.  

Damit kann nicht gesagt werden, dass der Vorinstanz zum Zeitpunkt ihrer 

Entscheidung vom 24. Juni 2022, dem Beschwerdeführer den Flughafen-

ausweis zu entziehen, der rechtserhebliche Sachverhalt bekannt gewesen 

wäre; abgesehen davon, dass keine Gründe ersichtlich sind und auch nicht 

vorgebracht werden, die es als erforderlich erscheinen liessen, dem Be-

schwerdeführer den Flughafenausweise sofort und ohne Gewähr des 

rechtlichen Gehörs zu entziehen. Erst, nachdem der Beschwerdeführer 

den Erlass einer Verfügung verlangt hatte, erkundigte sich die Vorinstanz 

bei der Kantonspolizei nach den Gründen für die von dieser abgegebene 

Negativempfehlung, um anschliessend in pauschaler Weise gestützt auf 

die Auflistung der polizeilichen Verzeichnungen die Zuverlässigkeit des Be-

schwerdeführers zu verneinen. Im Ergebnis hat damit die Vorinstanz das 

Sicherheitsrisiko nachträglich und ohne auf eine begründete Empfehlung 

der Kantonspolizei Zürich abstellen zu können, selbst beurteilt. Dieses Vor-

gehen steht im Widerspruch zur gesetzlichen Verfahrensordnung, nach 

welcher es grundsätzlich Aufgabe der zuständigen kantonalen Polizeistelle 

ist, das Sicherheitsrisiko abzuklären und gestützt darauf eine begründete 

Empfehlung abzugeben. Hinzu kommt, dass die Vorinstanz sich bei ihrem 

Entscheid unter anderem auf Vorgaben gemäss dem nicht öffentlich zu-

gänglichen und damit nicht bekannten Nationalen Sicherheitsprogramm 

Luftfahrt (NASP) abstützte. Die Vorinstanz hat auf diese Weise in schwer-

wiegender Weise gegen die ihr obliegende Pflicht zur Ermittlung des 

rechtserheblichen Sachverhalts sowie ihre Begründungspflicht verstossen. 

Sie wäre unter den vorliegenden Umständen und unter Beachtung der ge-

setzlichen Verfahrensordnung sowie der dem Beschwerdeführer 

A-5566/2022 

Seite 13 

zustehenden Verfahrensrechte verpflichtet gewesen, nach Eingang der 

Negativempfehlung vom 23. Juni 2022 die Kantonspolizei um eine Begrün-

dung ihrer Einschätzung unter Bekanntgabe der Grundlagen für die Emp-

fehlung anzugehen. Hiernach wäre dem Beschwerdeführer vorbehältlich 

hinreichender Gründe für einen sofortigen Entzug des Flughafenausweises 

– was mit Blick auf die Konzeption der nachträglichen Verfügung gemäss 

Art. 108b Abs. 3 LFG grundsätzlich zulässig ist – das rechtliche Gehör zu 

gewähren gewesen, bevor die Vorinstanz auf der Grundlage der begrün-

deten Empfehlung gestützt auf eine eigene Würdigung der rechtserhebli-

chen Umstände über die Zuverlässigkeit entscheidet. Reicht der Vor-

instanz eine begründete Empfehlung der Kantonspolizei nicht zum Ent-

scheid, sieht der Gesetzgeber in Art. 108c Abs. 4 LFG ausdrücklich die 

Möglichkeit vor, dass die Kantonspolizei der Vorinstanz die für den Erlass 

der Verfügung erforderlichen Daten übermittelt.  

5.4 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist nach konstanter bundesgericht-

licher Rechtsprechung formeller Natur. Grundsätzlich führt daher seine 

Verletzung ungeachtet der Erfolgsaussichten in der Beschwerdesache 

selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Das Bundesgericht 

lässt es jedoch (ausnahmsweise) zu, Verfahrensfehler wie eine Verletzung 

des Anspruchs auf rechtliches Gehör im Rechtsmittelverfahren zu heilen 

bzw. die unterbliebene Gewährung des rechtlichen Gehörs nachzuholen. 

Dies setzt voraus, dass die Verletzung nicht besonders schwer wiegt und 

der Betroffene die Möglichkeit hat, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu 

äussern, die zur freien Prüfung aller Sachverhalts- und Rechtsfragen be-

rechtigt ist. Der Heilung zugänglich sind dabei insbesondere Verstösse ge-

gen die Begründungspflicht. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches 

Gehör ist bei der Verlegung der Kosten zu berücksichtigen, selbst wenn die 

Beschwerde in materieller Hinsicht abzuweisen wäre (vgl. BGE 137 I 195 

E. 2.3.2 mit Hinweisen; Urteil des BGer 1C_586/2019 vom 3. August 2020 

E. 2 mit Hinweisen; Urteile des BVGer A-4715/2020 vom 23. November 

2022 E. 6.5.4 und A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 7.2, je mit Hinwei-

sen). 

Die Verfahrensfehler der Vorinstanz wiegen schwer; sie kann sich für ihren 

Entscheid nicht auf eine begründete Empfehlung der Kantonspolizei Zürich 

stützen und die eigene rechtliche Würdigung beruht auf bloss stichwortar-

tigen Angaben zu den über den Beschwerdeführer vorhandenen polizeili-

chen Verzeichnungen. Es ist nicht am Bundesverwaltungsgericht, erstmals 

und – wie von der Vorinstanz beantragt – unter Einbezug der Kantonspoli-

zei Zürich den rechtserheblichen Sachverhalt festzustellen und diesen 

A-5566/2022 

Seite 14 

anschliessend mit Blick auf die Beurteilung der Zuverlässigkeit des Be-

schwerdeführers zu würdigen. Eine Heilung der Verfahrensfehler fällt somit 

ausser Betracht. Vielmehr ist die angefochtene Verfügung aufzuheben und 

die Angelegenheit zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts 

und – gestützt darauf – zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzu-

weisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf 

die Beweisanträge sowie die weiteren Verfahrensanträge der Verfahrens-

beteiligten einzugehen.  

Bei ihrem neuen Entscheid wird die Vorinstanz zu beachten haben, dass 

zwischen den Verfahrensbeteiligten umstritten ist, ob für den Beschwerde-

führer zu Recht eine erweiterte Zuverlässigkeitsprüfung durchgeführt wor-

den ist. Ferner ist in Erinnerung zu rufen, dass dem Nationalen Sicherheits-

programm Luftfahrt (NASP) nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 

grundsätzlich und soweit ersichtlich auch im vorliegenden Kontext der Cha-

rakter einer Verwaltungsverordnung für eine gleichförmige Auslegung und 

Anwendung der im Luftfahrtrecht anwendbaren internationalen Vorschrif-

ten zukommt (vgl. BGE 144 II 376 E. 9.4.2 mit Hinweis). Das Programm ist 

daher, soweit es der Vorinstanz für den vorliegend zu beurteilenden Sach-

verhalt Vorgaben macht, gestützt auf den Anspruch des Beschwerdefüh-

rers auf rechtliches Gehör bekannt zu machen. 

6.  

6.1 Es bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen für das vorlie-

gende Beschwerdeverfahren zu entscheiden. 

6.2 Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel 

der unterliegenden Partei. Ausnahmsweise können sie erlassen werden 

(Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen werden unabhängig vom Verfahrens-

ausgang keine Kosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Rückweisung 

einer Sache an die Vorinstanz zum neuen Entscheid mit noch offenem Aus-

gang gilt dabei praxisgemäss als volles Obsiegen der Beschwerde führen-

den Partei (Urteil des BVGer A-4715/2020 vom 23. November 2023 E. 8.2 

mit Hinweis).  

Der Beschwerdeführer ist in Anbetracht der Rückweisung der Angelegen-

heit zum neuen Entscheid an die Vorinstanz mit noch offenem Ausgang 

des Verfahrens als obsiegend zu betrachten und trägt keine Verfahrens-

kosten. Ebenfalls keine Verfahrenskosten sind der Vorinstanz aufzuerle-

gen, die in Erfüllung ihr übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben ver-

fügt hat (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der vom Beschwerdeführer in der Höhe 

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Seite 15 

von Fr. 1'000.– geleistete Kostenvorschuss ist dem Beschwerdeführer 

nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Er 

hat dem Bundesverwaltungsgericht hierzu seine Kontoverbindung bekannt 

zu geben.  

6.3 Die im Beschwerdeverfahren obsiegende Partei hat Anspruch auf eine 

Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen und verhältnismässig 

hohen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die Parteientschädigung umfasst die 

Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (Art. 8 

Abs. 1 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem 

Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). 

Der anwaltlich vertreten und als obsiegend geltende Beschwerdeführer hat 

Anspruch auf eine Parteientschädigung. Das Bundesverwaltungsgericht 

erachtet eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3’000.– für ange-

messen. Die Parteientschädigung ist ihm von der Vorinstanz nach Eintritt 

der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu bezahlen.  

 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung der Vorinstanz vom 

28. Oktober 2022 wird aufgehoben und die Angelegenheit zur neuen Ent-

scheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.  

2.  

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der vom Beschwerdeführer 

in der Höhe von Fr. 1'000.– geleistete Kostenvorschuss ist dem Beschwer-

deführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuer-

statten. Der Beschwerdeführer hat dem Bundesverwaltungsgericht hierzu 

seine Kontoverbindung bekannt zu geben.  

3.  

Dem Beschwerdeführer wird eine Parteientschädigung in der Höhe von 

Fr. 3’000.– zugesprochen. Diese ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt 

der Rechtskraft des vorliegenden Urteils von der Vorinstanz zu bezahlen. 

4.  

Ein Exemplar der Vernehmlassung der Vorinstanz vom 18. Januar 2023 

(einschliesslich Beilagen) geht an den Beschwerdeführer.  

A-5566/2022 

Seite 16 

5.  

Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, die Vorinstanz, das Bundes-

amt für Zivilluftfahrt (BAZL) und das Generalsekretariat UVEK. 

 

 

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: 

  

Christine Ackermann Benjamin Strässle 

 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 

gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 

Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 

Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-

tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 

einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 

mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-

fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-

führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 

 

  

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Seite 17 

Zustellung erfolgt an: 

– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilagen) 

– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde) 

– das Bundesamt für Zivilluftfahrt (Einschreiben) 

– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)