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**Case Identifier:** 18b2277b-e8dd-5332-9412-a878bae49f39
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 2A_2007_76_06_07_11.pdf
**Docket/Reference:** 2A_2007_76_06_07_11.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf34/2A_2007_76_06_07_11.pdf

## Full Text

2A 2007-76 

Arrêt du 6 juillet 2011 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Président : 
Juges : 
Greffière-stagiaire : 

Christian Pfammatter 
Josef Hayoz, Marianne Jungo 
Rosario Sanchez 

PARTIES 

ETAT  DE  FRIBOURG,  recourant,  représenté  par  Me  Christoph  J.  Joller, 
avocat, av. de Tivoli 3, case postale 768, 1701 Fribourg,  

contre 

COMMISSION D'EXPROPRIATION DU CANTON DE FRIBOURG, bd de 
Pérolles 12, case postale 720, 1701 Fribourg, autorité intimée,  

EAUSUD  SA,  1630 Bulle,  intimée,  représentée  par  Me  René  Schneuwly, 
avocat, bd de Pérolles 4, case postale 1431, 1701 Fribourg, 

OBJET 

Expropriation 

Recours du 22 juin 2007 contre la décision du 18 avril 2007 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

Le  30  janvier  1965,  la  Direction  des  travaux  publics  du  canton  de  Fribourg 
A. 
(actuellement  la  Direction  de  l'aménagement,  de  l'environnement  et  des  constructions,  
ci-après, la Direction) a mis à l'enquête auprès de la Commune de Grandvillard une zone 
réservée fixée par le Département fédéral de l'intérieur en application des art. 14 et ss de 
la  loi  fédérale  sur  les  routes  nationales  (LRN;  RS  725.11)  qui  délimitait  un  périmètre 
d'exploitation  de  gravier  selon  un  plan  des  emprises  établi  en  1964  par  le  Bureau  des 
autoroutes (BAR), afin de fournir les matériaux nécessaires à la construction de la N12.   

Le  23  décembre  1968,  l'Etat  de  Fribourg,  par  la  Direction,  a  mis  à  l'enquête 
B. 
publique  les  plans  relatifs  à  l'exploitation  de  la  gravière  de  Grandvillard,  selon  le 
périmètre indiqué au plan, ainsi que d'autres installations annexes. Les propriétaires dont 
les  emprises  nécessaires  ont  été  avisés 
les  bien-fonds  étaient  situés  sur 
personnellement,  les  indemnités  dues  étant  fixées  par  l'Office  fédéral  des  routes.  Après 
avoir  statué  sur  les  oppositions  le  1er  avril  1969,  la  Direction  a  soumis  au  Département 
fédéral de l'intérieur le projet définitif relatif à l'exploitation de la gravière de Grandvillard 
dans le cadre de la construction de la N12.  

Par décision du 22 août 1969, la Département fédéral de l'intérieur a approuvé le "projet 
définitif  pour  la  Gravière  de  Grandvillard  (exploitation,  voie  de  raccordement  et  dépôts) 
dans  le  cadre  de  la  construction  de  la  route  nationale  N12,  tronçon  Châtel-St-Denis  – 
Vaulruz – Bulle, conformément à l'article 28 de la loi fédérale sur les routes nationales". 

Parallèlement,  l'Etat  de  Fribourg  a  acquis  entre  1965  et  1988  l'essentiel  des  parcelles 
intégrées dans le périmètre de la gravière, soit les art. 1559, 616, 79 588, 613 et 610 du 
registre  foncier  (RF)  de  Grandvillard.  La  Confédération  semble  avoir  subventionné  ces 
achats fonciers à raison de 90 %. 

Se  fondant  sur  l'approbation  du  Département  fédéral  de  l'intérieur  du  22  août  1969, 
l'Etat  de  Fribourg,  par  l'intermédiaire  du  BAR,  a  exploité  le  sous-sol  de  ses  terrains  dès 
1973  au  fur  et  à  mesure  des  besoins  de  la  N12,  en  sous-traitant  cette  activité  à 
l'entreprise  Jean  Pasquier  et  Fils  SA.  Un  total  de  1'153'000  m3  de  graviers  a  ainsi  été 
prélevé.  

L'inauguration officielle de la N12 a eu lieu le 23 novembre 1981. Nonobstant cette 
C. 
situation,  la  gravière  de  Grandvillard  a  continué  à  être  exploitée  à  d'autres  fins  dès 
janvier  1982  par  un  consortium  d'entreprises  privées  au  bénéfice  d'un  contrat  avec  le 
BAR. De 1982 à 1990, un volume de 625'000 m3 de graviers a été commercialisé. 

Par lettre du 7 juin 1990, l'Office fédéral des routes a donné son accord à une proposition 
du  BAR  de  prolonger  l'exploitation  du  gisement  de  Grandvillard,  l'objectif  visé  étant  de 
"garder  une  réserve  de  gravier  pour  les  travaux  d'entretien  de  la  N12,  pour  la 
construction  des  routes  principales  A189  et  A190  et  pour  les  besoins  complémentaires 
éventuels en matériaux pour la N1".  

L'exploitation  de  la  gravière  s'est  poursuivie  jusqu'en  octobre  1995.  A  cette  date,  il 
restait un solde d'environ 1'450'000 m3 de matériaux exploitables dans le gisement.  

D. 
Le  site  de  la  gravière  se  situe  dans  le  périmètre  de  la  nappe  aquifère  de 
Grandvillard.  Avec  un  débit  estimé  de  20  à  30'000  l/min,  elle  est  la  nappe  d'eaux 

 
 
- 3 - 

souterraine exploitable la plus considérable du canton. Elle est en mesure d'alimenter en 
eau potable de bonne qualité une population de 50 à 90'000 personnes.  

A  une  date  indéterminée,  l'Association  intercommunale  pour  le  captage  d'eau  dans  la 
nappe  phréatique  de  Grandvillard  (ci-après:  AICEG)  a  été  constituée  en  vue  de  capter, 
transporter des sources et des nappes phréatiques, tout particulièrement au lieu-dit "Fin 
de la Porta", à Grandvillard.  

Le 20 mai 1994, l'AICEG a mis à l'enquête publique la construction de puits de captage, 
ainsi qu'une demande de concession pour le prélèvement d'eaux souterraines au lieu-dit 
"Fin de la Porta". En tant que propriétaire de la gravière, l'Etat de Fribourg s'est opposé 
au projet. 

Dans un préavis du 6 mars 1995, l'Office de la protection de l'environnement (ci-après: 
OPEN;  actuellement,  le  Service  de  l'environnement)  a  indiqué  que  la  gravière  en  cause 
serait englobée dans les zones de protection S1, S2 et S3, qui seront délimitées autour 
des  puits  projetés,  et  qu'une  garantie  d'exploitation  ne  pouvait  être  donnée.  L'OPEN  a 
exigé  par  conséquent  l'arrêt  de  l'extraction  des  graviers  dès  l'octroi  de  l'autorisation  de 
construire les puits.  

E. 
Le  7  décembre  1995,  le  Préfet  du  district  de  la  Gruyère  a  écarté  les  oppositions 
déposées  contre  les  puits  de  captages  et  délivré  à  l'AICEG  un  permis  pour  construire 
lesdits  puits.  Cette  décision  était  accompagnée  d'une  autorisation  spéciale  de  la 
Direction. 

Parallèlement,  par  décision  du  16  octobre  1995,  notifiée  le  7  décembre  1995,  l'OPEN  a 
fait interdiction au BAR d'exploiter et d'extraire des matériaux dans les secteurs "Fin de 
la  Porta"  et  "Fin  des  Toules",  en  précisant  que  la  mesure  d'interdiction  d'exploitation 
pourrait être au besoin reconsidérée au terme des essais de pompage et de captage. 

Le 4 janvier 1996, le Conseil d'Etat  a invité le BAR à ne pas recourir contre la décision 
du Préfet de la Gruyère. Par la même occasion, il a fait savoir que l'Etat renonçait à faire 
valoir toute prétention et indemnité vis-à-vis de l'AICEG en raison de l'exécution de son 
projet. Cette renonciation ne concernait que la part engagée par l'Etat de Fribourg dans 
l'acquisition et la gestion des droits d'exploitation. Elle ne concernait pas la part engagée 
par la Confédération. 

Dès 1996, les parties sont entrées en pourparlers, mais elles n'ont pu s'entendre ni 
F. 
sur  le  montant  de l'indemnité  à  verser  par  l'AICEG,  destinée  à  réparer  l'impossibilité  de 
pouvoir  à  l'avenir  continuer  d'exploiter  le  solde  des  graviers  situés  dans  la  zone  de 
protection,  ni  sur  le  contenu  de  la  convention  d'arbitrage  devant  mettre  un  terme  au 
litige.  

Le 14 mars 1996, la Confédération a invité l'Etat de Fribourg à sauvegarder ses droits sur 
la  gravière  et  a  indiqué  qu'elle  ne  disposait  d'aucune  base  juridique  pour  céder  les 
terrains sans contrepartie. Par ailleurs, l'Office fédéral des routes a demandé au BAR de 
faire  établir  le  montant  de  l'indemnité  qu'il  estime  dû  à  la  Confédération  par  une 
juridiction arbitrale ou, cas échéant, d'engager une procédure d'expropriation.  

G. 
Face au refus de l'AICEG d'entrer en matière sur une quelconque indemnisation, le 
16 mars 1998, les parties  ont convenu de confier au Professeur Zufferey de l'Université 
de  Fribourg  le  mandat  de  répondre  à  la  question  "de  savoir  si  l'art.  44  al.  2  de  la  loi 

 
 
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fédérale sur la protection des eaux [LEaux; RS 814.20] (en relation avec ses articles 20 
et  21)  entraîne,  en  raison  de  la  présence  d'une  nappe  souterraine  pouvant  faire  l'objet 
d'une exploitation future, une interdiction absolue d'extraction de gravier, respectivement 
entraîne  l'arrêt  de  toute  exploitation  et  ce  même  dans  l'hypothèse  où  la  poursuite  de 
l'exploitation  précédemment  autorisée  serait  encore  possible  au  vu  de  l'épaisseur  du 
gisement  et  des  besoins  de  protection  des  captages.  Pareille  interdiction  ne  serait-elle 
pas disproportionnée, en particulier en regard avec l'art. 44 al. 3 LEaux?". 

Le  Professeur  Zufferey  a  rendu  son  rapport  le  20  mai  1999.  Après  avoir  relevé  que 
l'art. 44  al.  2  LEaux  était  une  norme  d'application  immédiate  visant  toutes  les 
exploitations  de  gravier  actuelles  ou  futures,  que  la  LEaux  ne  comprenait  aucune 
disposition transitoire et ne réglait pas la question de la révocation des autorisations en 
cours,  l'expert  a  conclu,  en  résumé,  que  le  BAR  devait  à  tout  le  moins  obtenir  une 
nouvelle  autorisation  formelle  d'exploiter,  pour  autant  que  la  fin  de  l'exploitation 
n'apparaisse  pas  nécessaire  techniquement  -  ce  que  seule  une  expertise  pouvait 
déterminer  -  l'obtention  d'une  nouvelle  autorisation  devant  être  examinée  au  regard  du 
principe  de  l'intérêt  public  prépondérant  visant  la  protection  des  eaux  et  du  principe  de 
proportionnalité.  

L'expert a souligné toutefois qu'il n'avait pas été mandaté pour examiner l'existence et la 
validité  des  autorisations  d'exploiter  dont  se  prévalaient  l'Etat  de  Fribourg  et  la 
Confédération pour fonder leur exigence d'indemnisation.  

Le Professeur de Pury,  ingénieur à l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL), a 
quant  à  lui  livré  une  expertise,  le  2  septembre  1999,  sur  les  possibilités  techniques 
d'extraire du gravier sur le gisement de "Fin de la Porta", tout en préservant l'exploitation 
parallèle d'eau potable à grand potentiel dont bénéficie l'AICEG.  

Malgré  cette  expertise,  l'Office  fédéral  de  l'environnement,  des  forêts  et  du  paysage  a 
refusé,  le  30  septembre  1999,  de  restreindre  la  portée  de  l'art.  44  LEaux,  confirmant 
l'interdiction absolue d'exploiter des graviers à l'intérieur des zones de captage.  

H. 
La  Direction  a  mis  à  l'enquête  publique,  le  3  décembre  1999,  une  demande  de 
concession pour l'utilisation des eaux souterraines à "Fin de la Porta". L'AICEG a, quant à 
elle, mis à l'enquête publique la conduite d'adduction d'eau potable et la construction de 
quatre  puits  de  captage  et  conduite  de  liaison.  Le  10  décembre  1999,  la  Commune  de 
Grandvillard a mis à l'enquête publique les zones de protection S1, S2 et S3, autour des 
puits  de  captage  P1,  P2,  P3  et  P4  de  la  "Fin  de  la  Porta",  propriétés  de  l'AICEG.  Elle  a 
également mis à l'enquête le plan d'aménagement local partiel relatif à l'exploitation des 
graviers  (PALP)  et  son  règlement.  Ce  dernier  interdit  notamment  toute  exploitation  de 
gravier à l'intérieur du périmètre concerné.  

Par  arrêté  du  26  juin  2001,  le  Conseil  d'Etat  a  octroyé  à  l'AICEG  une  concession  pour 
l'utilisation d'eau publique au lieu-dit "Fin de la Porta". 

Le 27 juin 2001, la Direction a approuvé quant à elle, d'une part, la révision partielle du 
PALP  de  la  Commune  de  Grandvillard  et  son  règlement  -  approbation  concernant 
particulièrement le plan d'affectation des zones et l'extension de la zone d'extraction des 
matériaux  (ZEM)  –  et,  d'autre  part,  le  périmètre  des  zones  de  protection  des  eaux 
souterraines. Ces décisions sont entrées en force.  

 
 
- 5 - 

Le  1er  mars  2004,  le  Conseil  d'Etat  a  autorisé  le  Service  des  autoroutes  (ci-après: 
I. 
SAR)  à  saisir  au  nom  de  l'Etat  de  Fribourg,  la  Commission  d'expropriation,  "en  vue  de 
trancher  la  question  de  principe  et,  le  cas  échéant,  du  montant  d'une  éventuelle 
indemnité  en  raison  des  restrictions  du  droit  de  propriété  découlant  de  l'interdiction 
d'exploiter  des  matériaux  prononcée  le  16  octobre  1995  par  l'Office  de  la  protection  de 
l'environnement, en application de l'art. 44 LEaux, suite à la mise en vigueur du plan et 
du règlement des zones S de protection des eaux souterraines de Grandvillard".  

Sur  cette  base,  le  30  août  2004,  l'Etat  de  Fribourg  a  déposé  une  requête  d'indemnité 
auprès de la Commission d'expropriation du canton de Fribourg.  

Le Président de cette autorité a d'emblée limité la procédure à l'examen de la question de 
principe,  à  savoir  si  les  conditions  d'une  expropriation  matérielle  étaient  réalisées.  Il  a 
tenté la conciliation entre les parties, le 29 septembre 2004, sans succès.  

En  date  du  17  août  2005,  le  Conseil  d'Etat  a  autorisé  le  transfert  de  la  concession 
provisoire,  accordée  durant  trois  ans  à  l'AICEG,  à  EauSud  SA,  société  dont  il  avait  lui-
même exigé la constitution en vue de la reprise de la concession et de tous les droits et 
obligations de l'AICEG.   

J. 
Par  décision  partielle  du  18  avril  2007,  la  Commission  d'expropriation  a  rejeté  la 
demande  de  l'Etat  de  Fribourg  dirigée  contre  EauSud  SA  et  tendant  au  paiement  d'une 
indemnité  pour  expropriation  matérielle  en  raison  de  l'impossibilité  d'exploiter  à  l'avenir 
le  sous-sol  des  terrains  dont  il  est  propriétaire.  Elle  a  réservé  en  revanche  l'obligation 
d'EauSud  SA  d'indemniser  l'Etat  de  Fribourg  en  raison  de  l'exploitation  restreinte  du  sol 
des  immeubles  (usage  agricole)  dont  il  deviendra  propriétaire  après  le  remaniement 
parcellaire consécutif à la création des zones de protection S1, S2 et S3.   

La  Commission  d'expropriation  a  constaté,  tout  d'abord,  qu'en  matière  d'indemnisation, 
les  art.  20  et  21  LEaux  font  la  distinction  entre  les  restrictions  d'usage  provoquées  par 
les  installations  des  détenteurs  des  captages  et  celles    résultant  des  mesures 
d'aménagement  prises  par  la  collectivité  publique.  Dans  un  cas,  il  appartient  au 
détenteur  du  captage    d'indemniser  les  victimes,  dans  l'autre,  c'est  la  collectivité 
publique qui est débitrice de l'indemnité, même si elle peut reporter cette charge  sur le 
détenteur  des  captages.  Le  titulaire  de  droits  réels  victime  de  mesures  d'aménagement 
n'a pas d'action directe contre le détenteur du captage. En l'occurrence, la Commission a 
jugé qu'il n'y avait aucune obligation découlant de l'art. 20 LEaux à charge d'EauSud SA 
d'indemniser l'Etat de Fribourg ensuite de l'impossibilité pour lui de continuer d'exploiter 
la  gravière.  L'obligation  d'EauSud  SA  était  limitée  aux  seules  conséquences  financières 
résultant  des  restrictions  d'exploitation  des  immeubles  en  surface  dont  l'Etat  deviendra 
propriétaire  après  le  remaniement  parcellaire  du  fait  de  la  création  des  zones  de 
protection S1, S2 et S3.  

 Par ailleurs, la Commission d'expropriation a relevé que l'Etat de Fribourg n'était pas au 
bénéfice  d'une  autorisation  d'exploiter  en  bonne  et  due  forme,  dés  lors  qu'à  son  avis, 
l'approbation  du  Département  fédéral  de  l'intérieur  délivrée  en  1969  ne  constituait  pas 
une  base  suffisante  pour  l'exploitation  d'une  gravière,  celle-ci  ne  pouvant  pas  être 
considérée comme un ouvrage des  routes nationales au sens de l'art.  6 LRN, ni comme 
une  installation  annexe  au  sens  de  l'art.  7  LRN.  Conformément  à  l'art.  71  let.  h  du 
règlement  d'exécution  du  15  février  1965  sur  les  constructions,  il  aurait  fallu  une 
autorisation d'exploitation délivrée par le préfet. Or, aucun permis d'exploiter n'a jamais 

 
 
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été produit par l'Etat de Fribourg et les recherches effectuées par la Commission auprès 
de la Préfecture de la Gruyère, de la Direction ou de la Commune de Grandvillard étaient 
restées vaines. 

Quoi  qu'il  en  soit,  la  Commission  a  constaté  que,  dès  l'origine,  les  parties  avaient 
toujours admis que l'autorisation de 1969 avait un caractère provisoire, limité à la durée 
de la construction de la N12. L'accord donné en juin 1990 par l'Office fédéral des routes 
de prolonger l'exploitation de la gravière ne pouvait pas être assimilé à une autorisation 
d'exploiter fondée sur la LRN, une telle autorisation étant au surplus de la compétence du 
Département fédéral de l'intérieur.  

Partant, faute de disposer d'une autorisation d'exploiter valable lors de l'approbation du 
PALP de Grandvillard, l'Etat de Fribourg, en qualité d'exploitant de la gravière, ne pouvait 
prétendre à une indemnité pour expropriation matérielle. Sa situation était assimilable à 
un cas de non-classement, qui ne donne pas lieu à expropriation matérielle, et ne relevait 
pas d'un déclassement.  

K. 
Agissant  le  22  juin  2007,  l'Etat  de  Fribourg  a  contesté  devant  le  Tribunal 
administratif  (depuis  le  1er  janvier  2008,  le  Tribunal  cantonal)  la  décision  de  la 
Commission d'expropriation, dont il demande l'annulation, sous suite de frais et dépens.  

A  l'appui  de  ses  conclusions,  l'Etat  de  Fribourg  estime  qu'il  appartient  au  détenteur  du 
captage, à savoir EauSud SA, en qualité d'expropriante, de payer les indemnités pour des 
restrictions  de  propriété.  S'agissant  de  la  validité  de  l'autorisation  délivrée  en  1969,  le 
recourant  estime  que  la  gravière  a  fait  l'objet  d'une  procédure  d'autorisation 
conformément à la législation sur les routes nationales. En particulier, il précise que rien 
ne permettait de conclure que l'autorisation du préfet  était nécessaire, étant donné que 
le  Département  fédéral  de  l'intérieur  avait  approuvé  le  projet.  Le  recourant  ajoute  que, 
s'il devait exister des doutes sur la conformité de la procédure suivie à l'époque, cela ne 
suffirait  pas  pour  révoquer  l'autorisation.  Par  ailleurs,  il  considère  que  les  conditions  de 
l'expropriation matérielle sont remplies et, par conséquent, qu'il a le droit de revendiquer 
une indemnisation pour le dommage qu'il subit.  

La  Commission  d'expropriation  a  déposé  ses  observations  le  26  juillet  2007.  Elle 
L. 
précise  que  le  portée  de  l'art.  20  al.  2  LEaux  ne  peut  aller  au-delà  de  l'obligation 
d'indemniser  les  seules  restrictions  d'exploiter  librement  des  terrains  agricoles  situés  en 
zone  S1,  S2  et  S3.  Elle  maintient  également  que  l'autorisation  délivrée  par  la 
Confédération  en  1969  ne  constituait  pas  une  autorisation  définitive  d'exploiter  les 
matériaux.  Partant  de  ce  constat,  elle  estime  que,  dans  la  mesure  où  les  terrains 
supportant la gravière n'ont jamais été classés dans une zone d'affection particulière, ils 
ne peuvent faire l'objet d'un déclassement, mais seulement d'un non-classement, lequel 
ne  donne  pas  droit  à  une  indemnité  pour  expropriation  matérielle.  Pour  le  surplus,  la 
Commission renvoie à sa décision.  

M.  Dans  ses  observations  du  8  novembre  2007,  la  société  intimée,  EauSud  SA,  a 
conclu au rejet du recours. A son avis, c'est à raison que la Commission d'expropriation a 
constaté  qu'il 
incombait  aux  autorités  cantonales  compétentes  en  matière 
d'aménagement  du  territoire,  de  concert  avec  le  service  compétent  en  matière  de 
protection  des  eaux,  d'interdire  l'exploitation  de  gravières  dans  un  périmètre  de 
protection  des  eaux  jusqu'à  détermination  des  points  de  captage  et  délimitation  des 
zones  de  captage.  Ces  collectivités  publiques  sont  également  compétentes  pour 

 
 
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indemniser  les  titulaires  de  droits  réels  devant  supporter  une  expropriation  matérielle 
résultant de ces mesures d'aménagement du territoire.  

S'agissant  de  l'autorisation  d'exploiter,  EauSud  SA  constate  que  l'octroi  de  ladite 
autorisation par le préfet était nécessaire, de sorte qu'à défaut de pouvoir invoquer une 
telle  autorisation,  le  recourant  n'est  pas  en  mesure  de  prétendre  à  une  indemnité  pour 
expropriation  matérielle.  La  société  intimée  précise  encore  que  la  délimitation  de  zones 
de protection constitue une mesure de police au sens strict et n'entraîne ainsi pas un cas 
d'expropriation matérielle.  

N.  Un  deuxième  échange  d'écritures  a  eu  lieu.  Le  recourant  a  déposé  sa  réplique  le 
22 février  2008.  Il  prétend  que  l'interdiction  définitive  d'exploiter  le  gravier  a  été 
ordonnée  dans  le  cadre  de  la  fixation  de  la  zone  de  protection  définitive,  laquelle  a  été 
arrêtée en vue d'un besoin actuel et concret. Il s'agit donc d'une zone de protection (art. 
20  LEaux)  et  non  pas  d'un  périmètre  de  protection  (art.  21  LEaux).  Le  détenteur  du 
captage  d'eaux  souterraines  doit  donc  prendre  en  charge  les  indemnités  à  verser.  Le 
recourant rappelle encore qu'il est désormais privé d'une utilisation licite et actuelle de la 
chose.  

S'agissant des observations de la Commission d'expropriation, le recourant constate que 
l'autorité  a  commis  une  erreur  manifeste  en  considérant  la  restriction  de  propriété 
comme  étant  la  fixation  d'un  périmètre  de  protection  des  eaux  souterraines,  alors  qu'il 
s'agirait d'une zone de protection.  

Par  courrier  du  2  avril  2008,  l'autorité  intimée  a  renoncé  à  se  déterminer  sur  la 

O. 
réplique du recourant et s'est référée à sa décision.  

La  société  intimée  a  déposé  sa  duplique  le  23  juin  2008.  Elle  considère  que,  face  aux 
graves  irrégularités  constatées,  le  recourant  ne  peut  ni  se  prévaloir  d'une  autorisation 
d'exploiter en bonne et due forme ni se référer à la situation acquise.  

Les  parties  ont  plaidé  lors  d'une  séance  de  débats  publics  organisée  le  16  juin 

P. 
2011. 

e n   d r o i t  

1. 
a) Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de 
l'art. 80 al. 1 de la loi sur l'expropriation (LEx; RSF 76.1) comme aussi en application de 
l'art.  114  al.  1  let.  e  du  code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative  (CPJA; 
RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.  

b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut 
d’habilitation  légale  expresse,  la  Cour  ne  peut  pas  examiner  en  l'espèce  le  grief 
d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

c) Le litige dont est saisi le Tribunal cantonal concerne exclusivement la question de 
l'existence  d'une  expropriation  matérielle  en  rapport  avec  l'exploitation  du  sous-sol  des 

 
 
 
 
- 8 - 

terrains  litigieux  (gravière).  La  question  laissée  ouverte  par  le  jugement  partiel  de  la 
Commission  d'expropriation  concernant  une  éventuelle  indemnisation  de  l'Etat  de 
Fribourg en raison des restrictions d'usage des parcelles en surface (limitation de l'usage 
agricole)  provoquées  par  la  création  des  zones  de  protection  S1,  S2  et  S3  n'est  pas 
l'objet de la présente procédure.  

d)  Il  est  constaté  à  l'issue  de  la  procédure  d'instruction  –  aussi  bien  devant 
l'autorité intimée que devant la Cour de céans – qu'il n'a pas été possible de reconstituer 
dans son intégralité le dossier à l'origine de la création de la gravière de Grandvillard. Il 
convient dès lors de se baser sur les pièces disponibles telles que fournies par les parties 
en rappelant que, nonobstant la maxime inquisitoire, il incombe à l'Etat de Fribourg qui 
se plaint d'être victime d'une expropriation matérielle de prouver que tel est bien le cas. 
C'est donc lui qui supporte le fardeau de la preuve.  

2. 
Selon  la  jurisprudence,  il  y  a  expropriation  matérielle  lorsque  l'usage  actuel  licite 
d'une  chose  corporelle  ou  incorporelle,  mobilière  ou  immobilière  ou  son  usage  très 
probable dans un proche avenir sont interdits ou limités d'une manière particulièrement 
grave, de sorte que le propriétaire se trouve privé d'une faculté essentielle découlant de 
son  droit  de  propriété  (cf.  B.  KNAPP,  Précis  de  droit  administratif,  Bâle  1991,  4ème  éd., 
n° 2242 et les arrêts cités).  

Dans  la  mesure  où,  depuis  les  années  1960  au  moins,  l'exploitation  d'une  gravière 
suppose  qu'une  autorisation  d'exploiter  ait  été  délivrée,  il  coule  de  source  qu'une 
éventuelle  expropriation  matérielle  fondée  sur  la  suppression  de  l'usage  du  sous-sol  ne 
peut  entrer  en  considération  que  si,  au  moment  où  la  restriction  du  droit  d'usage  est 
entrée  en  vigueur,  l'extraction  de  gravier  en  cause  était  licite  et  se  fondait  sur  une 
autorisation  d'exploiter  en  force.  Si  tel  n'est  pas  le  cas,  à  savoir  si  l'exploitation  future 
envisagée  du  gisement  de  gravier  n'était  pas  couverte  par  les  actes  juridiques 
(autorisations  ou  autres)  intervenus  jusqu'au  moment  de  la  prétendue  restriction 
d'usage, il est exclu d'admettre l'existence d'une expropriation matérielle. En effet, dans 
cette  hypothèse,  le  propriétaire  foncier  ne  peut  plus  s'appuyer  sur  la  situation  juridique 
existante pour se plaindre de la restriction étatique puisque l'exploitation qu'il veut faire 
de  son  terrain  suppose  d'obtenir  de  l'autorité  un  nouvel  acte  juridique  qui  ne  peut  être 
accordé qu'au terme d'une nouvelle appréciation respectant la législation en vigueur. Si, 
comme en l'espèce, il est établi que la loi sur la protection des eaux exclut l'octroi d'une 
nouvelle autorisation d'exploiter dans le secteur, un propriétaire qui ne bénéficierait pas 
déjà  d'une  telle  autorisation  au  moment  de  la  mise  en  œuvre  de  la  loi  ne  pourra  plus 
l'obtenir. Cette application ordinaire de la loi n'emporte pas une restriction de l'usage de 
l'immeuble susceptible d'être indemnisée (cf. dans ce sens, l'expertise du Prof. Zufferey 
du 20 mai 1999 p. 5). 

3.  Dans  le  cas  particulier,  le  recourant  estime  que  l'approbation  du  Département 
fédéral  de  l'intérieur  du  22  août  1969  constitue  un  fondement  juridique  suffisant  pour 
l'exploitation de la gravière et que cet acte est assimilable à une autorisation d'exploiter. 

a)  Selon  l'art.  26  LRN,  l'approbation  des  plans  relatifs  aux  projets  définitifs  de 
routes nationales par le Département fédéral de l'intérieur couvre toutes les autorisations 
exigées  par  le  droit  fédéral.  Aucune  autorisation,  ni  plan  relevant  du  droit  cantonal  ne 
sont alors requis, le droit cantonal étant pris en compte uniquement dans la mesure où il 
n'entrave  pas  de  manière  disproportionnée  la  construction  et  l'exploitation  des  routes 
nationales. 

 
 
 
 
- 9 - 

Les  plans  relatifs  aux  projets  définitifs  en  cause  renseignent  sur  le  genre,  l'ampleur  et 
l'emplacement de l'ouvrage et de ses installations annexes, sur les détails de sa structure 
et  sur  les  alignements  (art.  21  LRN).  On  cherche  en  vain  dans  la  législation  la  moindre 
indication  selon  laquelle  une  gravière  éloignée  de  plus  de  20  kilomètres  d'un  site 
autoroutier  pourrait  faire  l'objet  d'un  plan  de  projet  définitif  à  approuver  par  le 
Département fédéral de l'intérieur. En particulier, l'examen des art. 6 et 7 LRN fixant la 
délimitation des routes nationales comme aussi de l'art. 2 de l'ordonnance sur les routes 
nationales  (ORN;  RS  725.11)  démontre  à  l'évidence  que  tous  les  objets  parties 
intégrantes des routes nationales sont liés physiquement, de près ou de loin, au site de 
l'ouvrage. Cela n'est pas le cas de la gravière en cause qui ne peut pas être considérée 
comme une infrastructure d'autoroute. Dans ces conditions, si l'on peut comprendre qu'il 
ait  été  plus  facile,  sous  l'angle  procédural,  de  soumettre  la  création  de  la  gravière  à  la 
procédure fédérale d'approbation plutôt que suivre la procédure d'autorisation prévue par 
le droit cantonal pour exploiter le sous-sol, il y a lieu d'émettre les doutes les plus sérieux 
sur  la  légalité  du  procédé  choisi  à  l'époque  par  les  autorités  fédérales  et  cantonales  en 
charge des routes nationales. Du moment que l'acte juridique à la base de l'exploitation 
de  la  gravière  de  Grandvillard  semble  avoir  été  pris  par  une  autorité  incompétente,  la 
question se pose de savoir si cet acte n'était pas nul. Il n'est pas nécessaire toutefois de 
trancher  le  problème  dès  lors  que,  quoi  qu'il  en  soit,  même  si  l'approbation  du 
Département  fédéral  de  l'intérieur  avait  une  quelconque  valeur  sous  l'angle  de 
l'autorisation  d'exploiter  le  sous-sol  de  Grandvillard,  cet  acte  n'avait  de  toute  manière 
qu'une durée de validité limitée à la construction de la N12 et ne pouvait pas constituer 
la  base  juridique  indispensable  pour  continuer  l'exploitation  de  la  gravière  au-delà  de 
novembre 1981, date de l'inauguration de la N12.  

b) En effet, il ressort clairement du texte de l'approbation du 22 août 1969 que cet 
acte se limite à approuver le projet définitif pour la gravière de Grandvillard (exploitation, 
voie de  raccordement  et dépôts)  "dans le cadre de la construction de la route nationale 
N12,  tronçon  Châtel-St-Denis  –  Vaulruz  –  Bulle".  En  d'autres  termes,  à  supposer  qu'il 
faille  reconnaître  à  l'approbation  en  cause  une  portée  similaire  à  une  autorisation 
d'exploiter le sous-sol, cet acte est, de toute manière, strictement limité à la construction 
de  la  N12.  Il  ne  contient  aucune  réserve  ou  mention  selon  laquelle  un  usage  de  la 
gravière  à  des  buts  différents  que  celui  indiqué  pourrait  être  envisagé.  Compte  tenu  de 
l'aspect pour le moins insolite de la procédure choisie pour créer une gravière par le biais 
de l'art. 28 LRN, il y a lieu d'interpréter restrictivement la portée de l'acte et de s'en tenir 
à son texte. 

En  plus  de  l'interprétation  littérale  du  texte  de  l'approbation  de  1969,  l'examen  du 
dossier montre que la nature provisoire de la gravière était clairement admise par tout le 
monde,  y  compris  par  le  BAR,  au  moment  de  l'exploitation  initiale  du sous-sol  au  profit 
de  la  N12.  Il  suffit  pour  s'en  convaincre  de  consulter  le  "programme  général 
d'exploitation"  du  1er  avril  1969  -  partie  intégrante  du  dossier  soumis  au  Département 
fédéral  de  l'intérieur  pour  approbation  (bordereau  recourant  pièce  125)  -  qui  prévoyait 
une fin d'exploitation en juillet 1976 avec une utilisation de 1'590'000 m3  dans le cadre 
de la N12. Le fait que la construction de la N12 ait duré un peu plus longtemps que prévu 
dans  ce  document  ne  change  rien  à  la  nature  provisoire  de  la  gravière  et  à  son 
affectation  exclusive  aux  besoins  particuliers  de  l'ouvrage.  On  peut  d'ailleurs  remarquer 
que la construction de la N12 a nécessité 1'153'000 m3, soit un volume proche de celui 
qui  a  été  estimé  en  1969.  La  nature  provisoire  de  l'exploitation  est  également 
expressément  indiquée  dans  le  document  intitulé  "conditions  d'octroi  de  permis 
d'exploitation de la terrasse de Grandvillard" émis par l'OPEN le 9 août 1972 (bordereau 

 
 
 
- 10 - 

recourant  pièce  126).  Même  s'il  n'est  pas  possible  de  déterminer  la  nature  juridique 
exacte  de  cet  acte  produit  isolément  (préavis,  autorisation  spéciale  fondée  sur  la 
législation  de  protection  des  eaux,  …),  il  n'en  demeure  pas  moins  qu'il  exprime 
clairement la position des parties à cette époque. Or, sous chiffre 6 concernant la durée 
de l'exploitation, il est spécialement mentionné que "la durée de l'exploitation est limitée 
à celle de la construction de la N12". 

On  doit  constater  également  qu'en  1990,  les  autorités  fédérales  et  cantonales  étaient 
conscientes  de  la  limitation  dans  le  temps  des  effets  de  l'approbation  puisqu'elles  ont 
entrepris des démarches pour en obtenir la prolongation à d'autres fins. 

Il  ne  fait  ainsi  aucun  doute  que  l'approbation  donnée  par  le  Département  fédéral  de 
l'intérieur  le  22  août  1969  n'avait  qu'une  portée  limitée  et,  si  l'on  doit  la  considérer 
comme  une  base  juridique  suffisante,  elle  ne  permettait  pas  une  exploitation  de  la 
gravière au-delà de la fin de la construction de la N12, intervenue en novembre 1981. 

c) Du moment que l'approbation du Département fédéral de l'intérieur ne déployait 
plus d'effet au-delà de  novembre 1981, l'exploitation de la gravière après l'inauguration 
de  la  N12  ne  reposait  sur  aucun  titre  juridique  valable.  Le  document  intitulé  "étapes 
d'exploitation" établi le 27 septembre 1982 et révisé le 27 juillet 1988 qui prévoyait une 
deuxième  étape  d'exploitation  de  1982  à  1990  représentant  625'000  m3  de  gravier  et 
une troisième de 1989 à 1999 pour 1'500'000 m3 (cf. bordereau recourant pièce 127) ne 
s'appuyait  sur  aucune  autorisation  d'exploiter  valable.  Il  n'y  avait  plus  de  titre  juridique 
fondant  l'exploitation  du  gravier,  qui  s'est  déroulée  de  manière  "sauvage".  Le  fait  que, 
par  commodité,  les  autorités  cantonales  et  fédérales  chargées  des  routes  nationales  se 
soient  arrangées  entre  elles  pour  continuer  l'extraction  du  gravier  à  d'autres  fins  ne 
change rien à cette constatation. En particulier, la lettre de l'Office fédéral des routes du 
7  juin  1990  n'a  aucune  valeur  juridique  sous  l'angle  de  l'autorisation  d'exploiter  la 
gravière.  Du  moment  que  les  effets  de  l'approbation  des  plans  par  le  Département 
fédéral de l'intérieur – à supposer qu'elle en eût – sont venus à terme en novembre 1981 
au plus tard, il était exclu qu'un office fédéral puisse prolonger cet acte dans un autre but 
que  celui  pour  lequel  il  avait  été  émis.  Outre  que  l'Office  fédéral  des  routes  n'a  aucune 
compétence  pour  approuver  des  plans  d'exécution  -  puisque  celle-ci  appartient  au 
Département -  il faut constater également que le procédé choisi n'avait de toute manière 
plus aucun lien avec le plan d'un projet définitif d'un ouvrage au sens des art. 21 ss LRN. 
Il convient de relever, au vu des documents disponibles (bordereau recourant pièce 127), 
que le but poursuivi ne faisait que prendre prétexte des besoins des routes nationales et 
d'autres  ouvrages  subventionnés  (A189  et  A190)  pour  poursuivre  une  exploitation 
étatique de la gravière à des fins conjoncturelles, l'idée étant de maintenir par ce biais le 
prix du gravier à un niveau  raisonnable dans le  canton. A l'évidence,  cette prolongation 
émise  en  1990  par  l'Office  fédéral  des  routes  d'une  approbation  départementale  échue 
depuis près de 9 ans était nulle et de nul effet. A la différence de l'approbation de 1969 
qui, malgré son caractère insolite, avait suivi la procédure prévue par la loi, ponctuée par 
une  décision  du  Département  fédéral  de  l'intérieur  après  mise  à  l'enquête  publique  et 
traitement  des  oppositions,  et  qui  présentait  au  moins  une  apparence  de  légalité,  la 
"prolongation"  de  l'Office  fédéral  des  routes  se  limite  à  une  simple  lettre  prise  hors  de 
toute  procédure  par  une  autorité  manifestement  incompétente.  Elle  ne  fait  que  
concrétiser  un  accord  interne  entre  deux  autorités  fédérale  et  cantonale  s'occupant  de 
routes  nationales  qui,  par  commodité,  s'arrangent  entre  elles  pour  continuer  à  exploiter 
dans  d'autres  buts  une  gravière  dont  les  ressources  n'ont  pas  été  épuisées.  Ce  faisant, 
elles  ont  totalement  ignoré  les  procédures  indispensables  pour  exploiter  le  sous-sol  et 

 
 
 
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violé le manière particulièrement crasse la législation en vigueur. Il ne fait pas de doute 
que si, à ce moment, une procédure correcte n'avait pas été éludée par un procédé aussi 
grossier, la soi-disant "prolongation" des droits d'exploiter la gravière  aurait été refusée 
pour des raisons de protection des eaux. Il est donc exclu de reconnaître un quelconque 
effet à la lettre de l'Office fédéral des routes de 1990. 

Il s'ensuit qu'à compter de novembre 1981 au plus tard, l'exploitation de la gravière de 
Grandvillard par l'Etat de Fribourg ne disposait pas de la base juridique. 

d)  Dans  ces  conditions,  au  moment  où,  le  16  octobre  1995,  en  application  de  la 
législation  fédérale  sur  la  protection  des  eaux,  l'OPEN  a  interdit  à  l'Etat  de  Fribourg 
d'exploiter la gravière litigieuse, celui-ci n'avait pas de titre qui fondait son exploitation, 
cette  dernière  se  déroulant  de  manière  "sauvage".  Si  le  recourant  avait  voulu,  à  cette 
date, procéder à l'exploitation du solde de gravier qui se trouvait encore dans le sous-sol 
de ses immeubles, il aurait dû demander une autorisation d'exploiter qu'il ne pouvait pas 
obtenir en raison de la législation en vigueur. Il ne peut donc pas se plaindre d'avoir été 
privé  d'un  usage  futur  très  probable  de  ses  bien-fonds.  Lorsqu'est  tombée  la  restriction 
d'usage, le recourant n'avait déjà plus aucun droit de jouissance du sous-sol. Il ne peut 
donc pas se plaindre que la mesure le priverait d'une faculté liée à sa propriété. Partant, 
il  ne  peut  pas  reprocher  à  l'intimée  d'avoir  exproprié  des  droits  d'exploiter  le  sous-sol 
qu'il n'avait plus. 

e)  Vu  ce  qui  précède,  il  est  inutile  d'examiner  les  autres  motifs  retenus  par  la 
Commission  d'expropriation  pour  rejeter  la  demande  d'indemnisation  de  l'Etat  de 
Fribourg. 

a)  Mal  fondé,  le  recours  doit  être  rejeté.  Dès  lors  que  le  jugement  partiel  de 
4. 
l'autorité intimé est ainsi confirmé, la cause doit lui être retournée pour qu'elle rende sa 
décision finale. Dans ce cadre, elle fixera les frais et dépens applicables à son instance et 
qu'elle avait réservés dans la décision attaquée.  

b) Selon l'art. 119 al. 2 LEx, en procédure de recours, les frais et dépens sont mis à 
la  charge  des  parties  conformément  aux  règles  du  code  de  procédure  civile  (CPC;  RSF 
272).  Il  appartient  ainsi  à  l'Etat  de  Fribourg  qui  succombe  de  supporter  les  frais 
judiciaires. Il lui incombe également de verser une indemnité de dépens à l'intimée qui a 
fait appel à un avocat pour défendre ses intérêts. Compte tenu du renvoi à la procédure 
civile,  il  y  a  lieu  d'appliquer  la  majoration  des  honoraires  à  cette  cause  pécuniaire  en 
fonction de la valeur litigieuse, fixée par le recourant à 13'050'000 francs (cf. réplique du 
13 mai 2005, page 3 ch. VII). La majoration est ainsi de 321,40 %. 

l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours est rejeté. 

II. 

Les frais de judicaires sont mis par 2'500 francs à la charge de l'Etat de Fribourg. 

 
 
 
 
 
 
 
- 12 - 

III.  Un  montant  de  33'006 fr.  70  (y  compris  2'424  fr.  75  de  TVA)  à  verser  à  Me  René 

Schneuwly à titre de dépens est mis à la charge de l'Etat de Fribourg. 

Cette  décision  peut  faire  l'objet  d'un  recours  auprès  du  Tribunal  fédéral,  à  Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. 

La  fixation  des  montants  des  frais  judicaires  et  des  dépens  peut,  dans  un  délai  de  30 
jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette 
partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). 

207.9.1