# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f24a01da-9f39-577e-b2ff-b2629e4263b6
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-10-06
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 06.10.2015 A/3155/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3155-2014_2015-10-06.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3155/2014-LIPAD ATA/1060/2015  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 6 octobre 2015 

 

   dans la cause 

 

Monsieur A______ 
  

contre 

 MINISTÈRE PUBLIC 
 

- 2/17 - 

A/3155/2014 

EN FAIT 

1)  Le 7 mars 2014, Monsieur A______, avocat, a demandé au Ministère public 
(ci-après : MP) l’accès aux directives internes qui déterminent les cadres et les 
conditions des peines à infliger aux auteurs de certains délits (ci-après : les 
directives sur les peines de certains délits). La connaissance desdites directives 
était utile, voire nécessaire pour une bonne défense de certains de ses clients. 
Comme participant au comité de soutien à la candidature de Monsieur B______ 
pour l’élection prochaine du Procureur général, il estimait également 
indispensable que lesdites directives soient soumises au débat démocratique. 

2)  Le 28 mars 2013 (recte : 2014), le MP a accusé réception de la demande de 
M. A______. 

3)  En l’absence de réponse, M. A______ a, le 8 avril 2014, soumis sa requête, 
au préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : 
PPDT). Ce dernier a eu divers échanges, entre mi-mai et début juin 2014, avec le 
MP au sujet de la demande d’accès formée par M. A______. 

4)  Le 3 juin 2014, le MP a refusé la demande d’accès en raison d’un intérêt 
public prépondérant à maintenir son bon fonctionnement en sa qualité d’autorité 
de poursuite pénale au sens de l’art. 12 du code de procédure pénale suisse du 
5 octobre 2007 (CPP - RS 312.0). 

5)  Suite au refus du MP, M. A______ a, le 13 juin 2014, sollicité l’intervention 
du PPDT en vue d’une médiation respectivement d’une décision. 

6)  Sur invitation du PPDT du 17 juin 2014, les parties se sont rencontrées pour 
une médiation le 25 juin 2014, qui a échoué. 

7)  Dans sa recommandation du 29 juillet 2014, la PPDT adjointe a invité le 
Procureur général à communiquer à M. A______ les directives sur les peines de 
certains délits. Elle a également requis du pouvoir judiciaire de rendre une 
décision sur la communication desdits documents, dans les dix jours dès la 
réception de sa recommandation. 

  Il n’existait pas de disposition de droit fédéral ou de droit cantonal, qui 
s’opposait spécifiquement à la communication des directives litigieuses. La 
question de l’accès à ces dernières devait être tranchée en fonction du but qu’elles 
poursuivaient. Les directives sollicitées avaient pour seul objectif de veiller à la 
bonne administration de la justice, dans la mesure où elles visaient à ce que les 
sanctions infligées par les différents magistrats du MP puissent, dans toute la 
mesure du possible, l’être de façon harmonisée. Des situations comparables ne 
devaient pas être traitées différemment. Il n’y avait dès lors pas lieu de considérer 

- 3/17 - 

A/3155/2014 

que la sécurité publique serait mise en danger par la communication desdites 
directives destinées à veiller à l’application du droit. Aucune des exceptions 
prévues aux let. a, d et e de l’art. 26 al. 2 de la loi sur l’information du public et 
l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 
2001 (LIPAD - A 2 08) n’étaient en l’espèce réalisées, faute notamment de 
contenir des informations dont la révélation pourrait contribuer à la commission 
d’infractions parce qu’elles décriraient les modes opératoires des criminels ou 
qu’elles donneraient des indications sur des lieux identifiés comme étant à risque 
au motif qu’étant dans des zones insuffisamment protégées. Le cas d’exception à 
la transparence prévu à l’art. 7 al. 2 let. a du règlement d’application de LIPAD du 
21 décembre 2011 (RIPAD - A 2 08.01), était également écarté car cette 
disposition concernait des directives visant à aménager des mesures de 
surveillance ou de contrôle dans les domaines de la sécurité de l’État et ayant pour 
but de prévenir la commission d’infractions à des lois ou des règlements. 

8)  Le 15 août 2014, le MP a informé le PPDT ne pas pouvoir statuer dans le 
délai imparti, étant donné que sa recommandation remettait en cause sa pratique 
constante existant depuis plusieurs années. 

9)  Par décision du 16 septembre 2014, le MP a refusé la demande d’accès aux 
directives sur les peines de certains délits, déposée par M. A______. 

  La LIPAD ménageait des conditions particulières aux institutions judiciaires 
afin de tenir compte de leurs spécificités, ce qui nécessitait un large renvoi aux 
lois d’organisation judiciaire et de procédure régissant l’activité des tribunaux. 
L’art. 20 LIPAD se concentrait sur les communications en relation avec les 
procédures judiciaires, respectivement l’accès à la jurisprudence. Cette disposition 
se conformait ainsi à la maxime, selon laquelle le magistrat s’exprimait par ses 
décisions. Elle n’exigeait pas des juridictions qu’elles divulguent les stratégies 
mises en place dans leurs domaines respectifs d’activité juridictionnelle, ce qui 
valait au premier lieu pour le MP au vu de sa mission. 

  Par ailleurs, l’art. 26 al. 4 LIPAD réservait le droit fédéral, en particulier, 
s’agissant de l’activité du MP, le CPP. Le MP était, en vertu de l’art. 16 al. 1 CPP, 
responsable de l’exercice uniforme de l’action publique, ce qui comportait une 
dimension externe (surveillance de la police et exercice des voies de droit contre 
les décisions des tribunaux) et une dimension interne (harmonisation des pratiques 
des procureurs). Conformément aux art. 14 al. 3 et 79 al. 2 let. a CPP, et à l’art. 79 
al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), le 
MP était, à Genève, organisé de manière hiérarchique, le Procureur général 
disposant d’un pouvoir de directive à l’égard des procureurs. Le Procureur général 
était notamment compétent pour définir la politique présidant à la poursuite des 
infractions. Toutefois, les procureurs ne recevaient aucune injonction dans le 
traitement de leurs procédures en raison de leur indépendance garantie par l’art. 2 

- 4/17 - 

A/3155/2014 

al. 1 LOJ. Ils demeuraient libres de s’écarter des prescriptions figurant dans les 
directives litigieuses, lorsqu’ils s’y estimaient fondés. 

  La situation était fondamentalement différente des règles prévalant dans 
l’administration et ne se confondait pas avec l’effet des ordonnances 
administratives, car celles-ci s’imposaient avec force obligatoire à tous les 
membres d’une administration. De plus, les directives du Procureur général 
n’avaient pas d’effet externe en ce sens qu’elles ne liaient pas les tribunaux, 
soumis uniquement à l’art. 47 du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP -
 RS 311.0) et aux normes de droit pénal spécial. Le but visé par la LIPAD était de 
faire connaître au public les règles fondant la pratique de l’administration ; il ne 
trouvait de ce fait pas application dans le cadre de l’activité juridictionnelle du MP 
et des tribunaux.  

  La fixation de barèmes faisait partie de la stratégie judiciaire mise en place 
par le MP pour combattre la délinquance de masse. Les directives du Procureur 
général constituaient un moyen parmi d’autres d’aboutir à la formation de la 
position, dans une procédure donnée, du MP. Le Procureur général devait pouvoir 
communiquer avec ses procureurs en matière de stratégie pénale en ayant la 
garantie que ses directives et leur mise en œuvre restent confidentiels, à l’instar 
des membres d’une autorité collégiale échangeant entre eux en application de 
l’art. 26 al. 3 LIPAD. En vertu de cette dernière disposition, les documents à 
caractère juridique adressés par le Procureur général aux procureurs devaient être 
soustraits à l’avis du public. 

  Le MP serait placé en position d’infériorité vis-à-vis des prévenus et de 
leurs avocats, si ces derniers devaient connaître par avance la stratégie du MP et 
plus particulièrement les sanctions risquées par leurs clients. L’art. 326 al. 1 let. f 
CPP n’obligeait pas, y compris pour les peines les plus lourdes et les mesures, le 
MP à annoncer la sanction qu’il entendait requérir à l’audience. De plus, dans 
certains cas, la connaissance des barèmes pourrait inciter à l’adoption de 
comportements illicites, l’auteur incluant dans son raisonnement la sanction 
annoncée. 

  Pour ces motifs, la divulgation publique des directives litigieuses 
constituerait une entrave aux processus décisionnels, une atteinte au déroulement 
des enquêtes, l’octroi d’avantages indus à des tiers et, en conséquence, un 
affaiblissement inacceptable de la position du MP en tant qu’autorité de poursuite 
pénale, en violation respectivement de l’art. 26 al. 2 let. c et al. 3 LIPAD, ainsi 
que de l’art. 26 al. 2 let. d, let. j et let. a LIPAD. 

10)  Le 16 octobre 2014, M. A______ a interjeté recours contre cette décision 
auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative), en concluant à son annulation et à ce que le MP soit invité à lui 
communiquer les directives sur les peines de certains délits. 

- 5/17 - 

A/3155/2014 

  Il contestait en substance tous les arguments du MP. L’art. 20 LIPAD ne 
prévoyait pas de restriction particulière au principe de transparence, les directives 
litigieuses entrant dans la notion d’informations générales sur les activités 
juridictionnelles prévue à l’art. 20 al. 1 LIPAD. Si une application harmonisée du 
droit pénal, et en particulier des peines, était souhaitable, l’art. 47 CP prévoyait le 
principe de l’individualisation de la peine. Le public devait savoir quelle part 
d’indépendance laissaient concrètement les directives litigieuses à chaque 
magistrat et comment fonctionnait le MP au vu de son importance. Ni l’absence 
d’effet obligatoire strict des directives litigieuses, ni d’autres circonstances ne 
justifiaient de les tenir secrètes.  

  Dans la mesure où elles concernaient de nombreux dossiers, les directives 
litigieuses avaient un caractère général et ne constituaient pas des notes au sens de 
l’art. 26 al. 3 LIPAD. Elles ne pouvaient pas non plus être considérées comme des 
documents échangés entre les membres d’une autorité collégiale ou entre ces 
derniers et leurs collaborateurs, car il s’agissait de règles de conduite décrétées par 
un supérieur hiérarchique à l’intention des procureurs, le MP n’étant pas une 
autorité collégiale. L’art. 26 al. 3 LIPAD était donc inapplicable à la présente 
cause. 

  L’argumentation relative à la prétendue position d’infériorité du MP était 
confuse et sans pertinence. L’art. 326 CPP n’était pas applicable à la procédure 
d’ordonnance de condamnation, dans laquelle le MP intervenait en tant que juge 
et non en tant que partie à un procès. Avant de comparaître devant le juge, le 
prévenu connaissait la sanction souhaitée par le MP. Ce dernier pouvait, en vertu 
de l’art. 326 al. 1 let. f CPP, ne pas proposer de sanction avant l’ouverture des 
débats, mais il le devait, en application de l’art. 346 al. 1 CPP, au terme de la 
procédure probatoire. Le prévenu était informé de la sanction envisagée par le MP 
avant sa plaidoirie. Le recourant ne comprenait pas en quoi la connaissance des 
directives litigieuses conduirait à inciter l’adoption de comportements illicites. 
Aucune des exceptions au principe de transparence invoquées par le MP n’étaient 
en l’espèce réalisées. 

  Élu par le peuple pour exercer, notamment par le biais de directives, la 
compétence d’organisation et de direction du MP, le Procureur général devait 
rendre compte publiquement de son activité principale, c’est-à-dire des directives 
qu’il édictait. Il avait, en septembre 2014, annoncé publiquement avoir modifié sa 
directive concernant les sanctions prononcées en application de la loi fédérale sur 
les étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr - RS 142.20), pour les atténuer, 
maintenant cependant secret le contenu de ladite directive avant et après cette 
modification. 

11)  Le 19 novembre 2014, le MP a conclu au rejet du recours en développant les 
arguments de sa décision du 16 septembre 2014, notamment en ce qui concernait 
le fonctionnement du MP et les règles applicables à l’ordonnance pénale. Celle-ci 

- 6/17 - 

A/3155/2014 

s’appliquait aux infractions à forte occurrence visées par les directives litigieuses. 
Elle constituait une simple proposition de jugement et était assimilée à un 
jugement entré en force uniquement en l’absence d’opposition par le prévenu. Elle 
était rendue au terme d’une instruction complète. En cas d’opposition à 
l’ordonnance pénale, la fixation de la peine n’était plus du ressort du MP mais de 
celui du juge du fond. Le prévenu n’avait alors pas nécessairement connaissance 
par avance de la sanction requise par le MP, sous réserve du cas de l’opposition à 
l’ordonnance pénale. L’acte d’accusation pouvait mentionner la peine requise, 
mais le MP pouvait aussi ne l’annoncer qu’à l’issue des débats, au moment de son 
réquisitoire. 

  Les directives litigieuses n’étaient pas soumises à la LIPAD au vu de leur 
nature. Emises par le Procureur général à l’attention des procureurs et des 
collaborateurs du MP, elles avaient pour but de favoriser une certaine cohérence 
dans la mise en œuvre de la répression pénale des infractions à forte occurrence. 
Elles étaient à vocation purement interne, constituaient un document de travail 
visant à apporter une aide aux procureurs sans toutefois les lier, et n’étaient 
juridiquement pas contraignantes en particulier vis-à-vis de l’autorité de jugement 
saisie de l’affaire suite à une opposition à l’ordonnance pénale, ce qui les 
distinguait des directives fiscales. Le droit genevois ne donnait aucun droit de 
regard au Procureur général sur le contenu des ordonnances pénales, ni sur les 
classements. Le Procureur général formait avec les autres procureurs une 
juridiction « collégiale ». Le pouvoir hiérarchique du Procureur général s’exerçait 
en matière d’organisation de la juridiction, et non sur le traitement des procédures. 
Le procureur pouvait s’écarter du barème proposé dans les directives litigieuses. 
Les directives litigieuses devaient être qualifiées d’actes matériels dépourvus 
d’effet juridique. Elles n’entraient pas dans la catégorie des ordonnances 
administratives édictées avec effet contraignant par une autorité en vertu de son 
pouvoir hiérarchique à l’attention d’agent de l’État, comme c’était le cas des 
directives fiscales et des ordonnances administratives interprétatives. Celles-ci, 
bien que dépourvues de force de loi, liaient l’autorité qui les rendait dans la 
mesure où elles annonçaient la mise en œuvre d’une pratique susceptible de 
conférer des droits aux administrés en vertu du principe de la bonne foi. Or, les 
directives litigieuses, contrairement aux directives fiscales ou aux tarifs internes 
du Tribunal de première instance, ne conféraient aucun droit au prévenu, ni à tout 
auteur futur d’une infraction pénale, ni à la partie plaignante ; ces derniers ne 
pouvaient se prévaloir de l’égalité de traitement ni de la bonne foi en rapport avec 
les pratiques répressives du MP.  

  Le secret des délibérations était une limite au principe de transparence 
institué par la LIPAD ; son non-respect pourrait conduire à altérer le bon 
fonctionnement d’une autorité judiciaire et porter atteinte à l’indépendance du 
juge, qui ne devait pas être soumis à des pressions. Le processus judiciaire 
conduisant aux décisions était uniquement public dans la mesure de sa 

- 7/17 - 

A/3155/2014 

compatibilité avec les règles procédurales régissant la publicité. L’art. 20 al. 4 
LIPAD n’exigeait pas d’une juridiction de jugement qu’elle rende publiques les 
étapes internes jalonnant le processus par lequel le juge aboutissait à rendre son 
jugement, ni les éventuelles aides à la décision telles que des modèles, des 
considérants-types ou des directives internes. Imposer la publicité des barèmes 
conduirait à exiger que toutes les juridictions communiquent toutes les aides à la 
décision, ce qui n’était pas acceptable en termes d’indépendance de la justice. De 
plus, les directives litigieuses tendaient à favoriser une certaine cohérence dans 
l’exercice par le MP de son pouvoir juridictionnel en vertu duquel il disposait de 
la faculté de rendre des ordonnances pénales. Le Procureur général et les 
procureurs devaient pouvoir communiquer entre eux et coordonner les activités du 
MP par l’entremise d’échanges à caractère strictement interne, comme le 
commandaient les impératifs de sécurité et de fonctionnement du MP. Les 
directives litigieuses étaient assimilables aux notes échangées au sein d’une 
autorité collégiale visées à l’art. 26 al. 3 LIPAD. Par ailleurs, le fait qu’une copie 
des directives litigieuses soit transmise à la police ne modifiait nullement le fait 
qu’elles ne devaient pas être communiquées à des tiers. Cette transmission 
intervenait au titre de directive à l’intention de la police, soumise à la surveillance 
et aux instructions du MP pour toutes ses activités impliquant des enquêtes sur la 
commission d’infractions. L’action de la police devait se conformer à la politique 
criminelle, dont la mise en œuvre relevait du MP, et constituait un rouage inhérent 
à la sauvegarde de la sécurité publique et à la sécurité de l’État. Par conséquent, 
au vu de la nature des directives litigieuses qui touchaient au processus judiciaire 
mis en œuvre par le MP lorsqu’il rendait des ordonnances pénales, elles devaient 
être soustraites au champ d’application des principes de publicité et de 
transparence. 

   À titre subsidiaire, la chambre administrative devait reconnaître 
l’existence d’un intérêt public prépondérant au sens de l’art. 26 al. 1 et 2 LIPAD à 
soustraire les directives litigieuses au droit d’accès. En effet, la publication des 
directives litigieuses rendrait publics les barèmes et pratiques destinés à un usage 
interne en vue d’assurer une certaine uniformité de la politique criminelle menée 
par le MP et les quarante-quatre magistrats formant ce dernier et tendant à lutter 
contre la délinquance, tant par le biais de la poursuite des infractions (répression) 
que par la prévention. Les directives litigieuses concernaient ainsi des enjeux 
importants qui étaient la sécurité de l’État et la sécurité publique, exceptions 
permettant de déroger au droit d’accès en application de l’art. 26 al. 2 let. a 
LIPAD. La situation du MP n’était pas comparable à celle d’une administration 
ordinaire, avec les exigences et la pratique desquelles les administrés 
souhaiteraient adapter leur comportement. L’accès des directives litigieuses 
donnerait aux auteurs d’infractions visées par celles-ci, à savoir les petits 
délinquants, les barèmes à disposition du MP en vue de sanctionner lesdites 
infractions. Ces derniers pourraient planifier leurs prises de risques suivant les 

- 8/17 - 

A/3155/2014 

sanctions prévues pour les infractions mentionnées dans les directives litigieuses, 
ce qui serait contraire au but même de la poursuite pénale.  

  L’accès à ces dernières reviendrait à contraindre le MP à annoncer à 
l’avance les peines requises pour les infractions à forte occurrence, alors que la 
publicité des procédures d’ordonnance pénale était prohibée par l’art. 69 al. 3 let. 
d CPP et que le CPP n’obligeait pas, dans les procédures ordinaires, le MP à 
mentionner les peines requises dans l’acte d’accusation mais seulement au 
moment du réquisitoire. La communication des directives litigieuses permettrait 
aux petits délinquants de connaître la sanction à laquelle ils s’exposaient plus tôt 
que d’autres prévenus tels que ceux jugés pour assassinat et encourant des peines 
plus importantes. La publication des directives litigieuses aurait pour conséquence 
d’affaiblir la politique répressive du MP de manière incompatible avec l’impératif 
de sécurité érigé en priorité par l’art. 26 al. 2 let. a LIPAD. La stratégie du MP 
serait d’avance connue par les prévenus et leurs avocats, ce qui entraverait 
notablement les processus décisionnels du MP et créerait des avantages indus à 
des tiers en violation des art. 26 al. 2 let. c et j LIPAD. Le CPP ne prévoyait 
nullement l’octroi de tels avantages au profit de ceux qui commettaient ou étaient 
susceptibles de commettre des infractions ; l’art. 69 al. 3 let. a et d CPP interdisait 
la publicité pour la procédure d’enquête préliminaire et l’ordonnance pénale. 
L’accès aux directives litigieuses fondé sur la LIPAD constituerait une intrusion 
matérielle du public dans le processus pénal, non prévu par le législateur fédéral, 
en violation du principe de la primauté du droit fédéral. 

  Par ailleurs, la publication des directives litigieuses placerait le MP dans une 
position délicate car ces dernières étaient susceptibles d’être adaptées aux 
nécessités du moment et donneraient alors lieu à d’innombrables et constants 
débats sur la place publique. Ainsi, les exceptions prévues aux let. a, c et j de l’art. 
26 al. 2 LIPAD empêchaient l’accès auxdites directives. 

12)  Le 20 novembre 2014, le juge délégué a invité le MP à transmettre à la 
chambre administrative un exemplaire des directives litigieuses, en précisant que 
le document serait soustrait à la consultation des parties. 

13)  Par courrier du 25 novembre 2014, M. A______ a demandé à pouvoir 
dupliquer et à inviter le PPDT à se déterminer au sujet de la réponse du MP au 
motif que ce dernier y avançait des arguments nouveaux et supplémentaires. 

14)  Le 26 novembre 2014, le juge délégué a accordé au recourant un délai au 
5 janvier 2015 pour répliquer. Il l’a également informé de la transmission des 
directives litigieuses par le MP à la chambre administrative et du fait que celles-ci 
étaient soustraites à sa consultation jusqu’à droit jugé définitif sur le présent 
recours. En raison de la recommandation circonstanciée du PPDT et de son 
absence de qualité de partie au regard de la LIPAD, il n’entendait pas le faire 
intervenir dans le cadre de la présente procédure judiciaire.  

- 9/17 - 

A/3155/2014 

15)  Le 5 janvier 2015, M. A______ a maintenu sa position et contesté les 
arguments du MP. 

  Les directives litigieuses n’étaient pas couvertes par un « secret des 
délibérations » ni par l’absence de publicité de la procédure d’ordonnance pénale. 
Elles ne visaient pas de procédures spécifiques et s’appliquaient de manière 
générale, en permanence pour une période indéterminée. L’indépendance du 
pouvoir judiciaire était garantie à l’égard des autres pouvoirs de l’État, de sorte 
que l’activité judiciaire devait pouvoir être librement appréciée et critiquée par les 
citoyens et l’opinion publique. 

16)  Le 17 mars 2015, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente contre le refus 
d’accès à des documents prononcé par le MP suite à l’échec de la médiation 
menée par le PPDT, le recours est recevable de ces points de vue (art. 132 LOJ ; 
art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10 ; art. 60 al. 1 LIPAD). En tant que destinataire direct de la 
décision litigieuse, M. A______ a la qualité pour recourir (art. 60 al. 1 let. a et b 
LPA). Le recours est donc recevable. 

2)  Le présent litige porte sur la question de savoir si le MP doit transmettre les 
directives sur les peines de certains délits au recourant. Ces directives concernent 
des barèmes de sanctions infligées par les procureurs du MP pour des infractions à 
forte occurrence susceptibles de conduire au prononcé d’une ordonnance pénale. 
Selon le MP, lesdites directives répondent à un besoin de pouvoir communiquer 
entre ses quarante-quatre magistrats, de manière purement interne et 
confidentielle, et de coordonner ses activités afin d’assurer une certaine cohérence 
dans la mise en œuvre de la répression pénale des infractions à forte occurrence et 
de lutter contre la délinquance de masse. Les directives litigieuses visent à 
apporter une aide aux procureurs, qui demeurent indépendants conformément à 
l’art. 2 LOJ et libres de s’en écarter dans le cadre du traitement de leurs 
procédures. 

3)  La LIPAD est applicable au présent litige, dans la mesure où le MP fait 
partie du pouvoir judiciaire (art. 1 let. a LOJ) et qu’il est une institution publique 
visée par l’art. 3 al. 1 let. a LIPAD. La LIPAD régit l’information relative aux 
activités des institutions et la protection des données personnelles (art. 1 al. 1 
LIPAD). Elle a notamment pour but de favoriser la libre formation de l’opinion et 
la participation à la vie publique (art. 1 al. 2 let. a LIPAD). En édictant cette loi, le 
législateur genevois a renversé le principe du secret assorti d’exceptions prévalant 

- 10/17 - 

A/3155/2014 

jusqu’alors dans l’administration genevoise, au profit de celui de la transparence 
sous réserve de dérogations (MGC 2000 45/VIII 7675 ss ; MGC 2001 49/X 9679 
ss). Il a érigé la transparence au rang de principe aux fins de renforcer tant la 
démocratie que le contrôle de l’administration et de valoriser l’activité étatique et 
favoriser la mise en œuvre des politiques publiques (MGC 2000 45/VIII 7671 ss). 
Le principe de transparence est un élément indissociable du principe démocratique 
et de l’État de droit prévenant notamment des dysfonctionnements et assurant au 
citoyen une libre formation de sa volonté politique (ATA/758/2015 du 28 juillet 
2015 consid. 6b ; ATA/341/2015 du 14 avril 2015 consid. 4 ; ATA/805/2012 du 
27 novembre 2012 consid. 3b ; ATA/390/2011 du 21 juin 2011 consid. 4 ; 
ATA/295/2008 du 4 mai 2010 consid. 3). Ce droit trouve depuis 2013 une assise 
constitutionnelle à l’art. 28 al. 2 de la Constitution de la République et canton de 
Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE – A 2 00) ; ni cette disposition ni l’art. 9 al. 3 
Cst-GE n’ont cependant une portée plus large que la LIPAD (arrêt du Tribunal 
fédéral du 29 janvier 2015 1C_379/2014 consid. 5.4 ; Bulletin officiel de 
l’Assemblée constituante genevoise, Tome IV p. 1888 s ; rapport sectoriel 102 du 
30 avril 2010 de la Commission 1 « Dispositions générales et droits 
fondamentaux », p. 49). 

4)  Bien que le devoir d’information spontanée, prévu de manière générale à 
l’art. 18 LIPAD et précisé en ce qui concerne le pouvoir judiciaire à l’art. 20 
LIPAD, vise également à réaliser la transparence de l’administration genevoise 
(MGC 2000 45/VIII 7675 ss et 7691 ss ; MGC 2001 49/X 9679 ss), l’objet du 
présent litige concerne uniquement le droit individuel d’accès aux documents 
garanti par les art. 24 ss LIPAD. Le recourant a formé une demande d’accès aux 
directives sur les peines de certains délits, conformément à l’art. 28 al. 1 LIPAD. 
Cette requête n’a pas à être motivée, mais doit contenir des indications suffisantes 
pour permettre l’identification du document recherché. En cas de besoin, 
l’institution peut demander qu’elle soit formulée par écrit. Le droit d’accès 
instauré par l’art. 24 LIPAD est un droit reconnu à chacun, sans restriction liée par 
exemple à la nationalité, à l’âge ou à la démonstration d’un intérêt digne de 
protection du requérant (MGC 2000 45/VIII 7691). En l’espèce, la demande du 
recourant a permis au MP d’identifier l’objet sollicité.  

  En outre, la demande d’accès doit porter sur un document relatif à 
l’accomplissement d’une tâche publique au sens de l’art. 25 LIPAD. Or, tel n’est 
pas le cas en l’espèce. En effet, l’objet sollicité ne constitue pas un document au 
sens de l’art. 25 al. 2 LIPAD, ni, en dépit de sa dénomination par les parties, des 
directives au sens de cette disposition. Les directives litigieuses apparaissent être 
des suggestions de lignes de conduites destinées à l’interne et sont dès lors 
dépourvues de toute force obligatoire. Elles ne sauraient avoir pour effet de lier 
les procureurs du MP, qui sont, dans le canton de Genève, des magistrats 
indépendants dans l’exercice de leur charge juridictionnelle conformément aux 
art. 117 al. 2 Cst-GE et 2 LOJ. Ces derniers sont ainsi libres de s’écarter desdites 

- 11/17 - 

A/3155/2014 

suggestions dans l’exercice de leur charge juridictionnelle. Les directives 
litigieuses sont donc des documents exclus de la LIPAD au sens de l’art. 25 al. 4 
LIPAD.  

  Par conséquent, les directives sollicitées sont soustraites du droit d’accès 
institué par l’art. 24 ss LIPAD C’est donc à juste titre que le MP a refusé de 
communiquer ces dernières au recourant. Sa décision du 16 septembre 2014 doit 
donc être confirmée.  

5)  Même dans l’hypothèse où l’on retiendrait que les directives litigieuses 
puissent être qualifiées de document soumis à la LIPAD, la décision du MP de 
refuser de communiquer les directives litigieuses doit être également confirmée 
pour les motifs suivants. 

 a. Afin de garantir la transparence de l’activité des collectivités publiques 
genevoises, la LIPAD promeut non seulement une politique active d’information 
et de communication (art. 18 ss LIPAD), mais instaure en outre un droit 
individuel d’accès aux documents régi par les art. 24 ss LIPAD (MGC 2000 
45/VIII 7675 ss ; MGC 2001 49/X 9679 ss). La reconnaissance d’un tel droit 
individuel est l’innovation principale introduite par la LIPAD. Elle a pour effet de 
mettre concrètement à disposition des administrés un moyen susceptible d’être 
invoqué devant les tribunaux afin de contribuer au changement de culture 
recherché par le législateur dans la LIPAD et de favoriser ainsi la transparence de 
l’administration genevoise (MGC 2000 45/VIII 7691 ss ; MGC 2001 49/X 
9679 ss).  

  Toutefois, il n’existe pas un droit absolu d’accès aux documents détenus par 
les autorités genevoises. Le droit d’accès aux documents est soumis à des 
restrictions prévues à l’art. 26 LIPAD. Ces dernières ont pour but de veiller au 
respect de la protection de la sphère privée des administrés et de permettre le bon 
fonctionnement des institutions (MGC 2000 45/VIII 7694 ss ; MGC 2001 49/X 
9680 ss, 9697 et 9738). Le bon fonctionnement des institutions est une exception 
qui figurait expressément à l’art. 26 al. 2 let. a du projet de loi relatif à la LIPAD 
préparé par le Conseil d’État (MGC 2000 45/VIII 7649). Cette exception a, lors 
des travaux préparatoires, été supprimée pour un double motif. D’une part, elle se 
trouvait déjà exprimée plus adéquatement tant au travers de la notion d’intérêt 
public prépondérant prévue à l’art. 26 al. 1 LIPAD que de plusieurs des notions et 
exemples figurant à l’al. 2 de cette disposition. D’autre part, érigée en motif 
spécifique, elle risquerait de se prêter à une interprétation extensive propre à vider 
la loi de sa substance (MGC 2001 49/X 9697). 

 b. L’application desdites restrictions implique une juste pesée des intérêts en 
présence lors de leur mise en œuvre (MGC 2000 45/VIII 7694 ss ; MGC 2001 
49/X 9680). Selon l’art. 26 al. 1 LIPAD, les documents à la communication 
desquels un intérêt public ou privé prépondérant s’oppose sont soustraits au droit 

- 12/17 - 

A/3155/2014 

d’accès institué par la LIPAD. Ces deux notions d’intérêt public ou privé 
prépondérant se trouve explicitées, à l’art. 26 al. 2 LIPAD, de façon détaillée, 
mais non forcément exhaustive, par des notions plus précises, quoique 
nécessairement encore générales et abstraites (MGC 2001 49/X 9697). Si la 
transparence doit être en premier lieu l’affaire du législateur, une juste 
pondération doit, au stade de la concrétisation des principes arrêtés, être affinée 
par les différents acteurs de la mise en œuvre de la législation, notamment par les 
juridictions compétentes (MGC 2001 49/X 9680). 

  L’art. 26 al. 1 LIPAD constitue une règle générale. Celle-ci est illustrée 
exemplativement par l’énumération des cas dans lesquels un intérêt public ou 
privé prépondérant s’oppose à la communication d’un document (MGC 2000 
45/VIII 7694 ; MGC 2001 49/X 9697). Tel est, en vertu de l’art. 26 al. 2 LIPAD, 
le cas, notamment, lorsque l’accès aux documents est propre à : mettre en péril la 
sécurité publique (let. a), entraver notablement le processus décisionnel d’une 
institution (let. c), compromettre l’ouverture, le déroulement ou l’aboutissement 
d’enquêtes prévues par la loi (let. d), ou rendre inopérantes les restrictions au droit 
d’accès à des dossiers qu’apportent les lois régissant les procédures judiciaires et 
administratives (let. e). Sont également exclus du droit d’accès les documents à la 
communication desquels le droit fédéral ou une loi cantonale fait obstacle (art. 26 
al. 4 LIPAD). 

 c. Enfin, l’art. 27 LIPAD est, dans ses quatre alinéas, une concrétisation du 
principe de la proportionnalité (MGC 2000 45/VIII 7699 ss). Pour autant que cela 
ne requière pas un travail disproportionné, un accès partiel doit être préféré à un 
simple refus d’accès à un document dans la mesure où seules certaines données ou 
parties du document considéré doivent être soustraites à communication, en vertu 
de l’art. 26 LIPAD (art. 27 al. 1 LIPAD). Les mentions à soustraire au droit 
d’accès doivent être caviardées de façon à ce qu’elles ne puissent être 
reconstituées et que le contenu informationnel du document ne s’en trouve pas 
déformé au point d’induire en erreur sur le sens ou la portée du document (art. 27 
al. 2 LIPAD). Le caviardage des mentions à soustraire au droit d’accès peut 
représenter une solution médiane qui doit l’emporter (MGC 2000 45/VIII 7699). 

 d. En l’espèce, si les directives litigieuses devaient être qualifiées de document 
soumis à la LIPAD, elles devraient être considérées comme une aide à la décision 
des procureurs, qui sont des magistrats indépendants au sens des art. 117 al. 2 Cst-
GE et 2 LOJ. En tant que document préparatoire visant à assurer une certaine 
homogénéité de perception parmi les quarante-quatre procureurs sans toutefois les 
lier, elles participent à la formation interne de la volonté des magistrats dans une 
procédure donnée et font donc partie du processus décisionnel conduisant au 
prononcé d’une ordonnance pénale. Les procureurs demeurent libres de s’en 
écarter dans le cadre de ce processus. La publication desdites directives risquerait 
de leur conférer, aux yeux du public, une portée contraignante pour le magistrat et 

- 13/17 - 

A/3155/2014 

donc une possibilité de s’en prévaloir devant les tribunaux, portée qu’elles n’ont 
pas, sans qu’elle soit nécessaire pour respecter les principes de la prévisibilité et 
de la sécurité du droit, ni ne contribue à la prévention générale davantage que la 
législation et la jurisprudence pénales publiées. En effet, les directives litigieuses 
ont trait au domaine de la sanction pénale. Une personne adoptant un 
comportement pénalement répréhensible doit s’attendre à une sanction, dont le 
minimum et le maximum sont prévus dans la norme publiée, et ce 
indépendamment de l’existence de ces directives. La sanction est la conséquence 
d’un comportement pénalement répréhensible du prévenu. Elle n’est le résultat, 
contrairement à d’autres domaines tels que le droit fiscal ou en matière de 
subventions, ni de l’absence d’une prestation dont les conditions découlent d’une 
pratique définie dans une directive non publiée, ni celui d’une obligation imposée 
à un particulier sur la base d’une directive non publiée. En effet, toute personne 
est censée adopter un comportement conforme à la loi, sans devoir recourir aux 
directives litigieuses. 

  Au vu de ce qui précède, il existe un intérêt public prépondérant au sens des 
art. 26 al. 1 LIPAD, et en particulier de l’art. 26 al. 2 let. a, c, d et e LIPAD, qui 
soustrait les directives litigieuses au droit d’accès institué par l’art. 24 LIPAD. Un 
accès partiel à ces dernières n’est guère envisageable en l’espèce, sous peine de 
déformer le contenu informationnel desdites directives. C’est donc à juste titre que 
le MP a refusé de communiquer ces dernières au recourant. Sa décision du 
16 septembre 2014 doit donc être également confirmée pour ces motifs, dans 
l’hypothèse où elles seraient qualifiées de document soumis à la LIPAD.  

6)  Vu ce qui précède, le recours sera rejeté et le refus d’accès aux directives 
litigieuses prononcé par le MP, confirmé. 

  Un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant qui 
succombe (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 16 octobre 2014 par Monsieur A______ contre 
la décision du Ministère public du 16 septembre 2014 ; 

- 14/17 - 

A/3155/2014 

au fond : 

le rejette ; 

met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 500.- ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Monsieur A______, au Ministère public, ainsi qu'au 
préposé cantonal à la protection des données et à la transparence. 

Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, MM. Verniory, Pagan et Torello, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

M. Mazza 

 le président siégeant : 
 
 

Ph. Thélin 
 

 

OPINION SÉPARÉE 

(art. 119 Cst-GE et 28 al. 4 et 5 du règlement de la Cour de Justice – RCJ – 
E 2 05.47) 

 Il ne m'est pas possible de souscrire à l'opinion majoritaire de la chambre 
administrative dans la présente affaire, pour les raisons qui suivent. 

 Selon l'art. 11 al. 2 Cst-GE, les directives se rapportant à des règles de droit 
sont publiées (et non seulement communiquées sur demande), à moins qu'un 
intérêt public prépondérant ne s'y oppose. S'il est exact que les dispositions de la 
Cst-GE n'ont pas une portée plus large que la LIPAD (voir l'arrêt du Tribunal 

- 15/17 - 

A/3155/2014 

fédéral 1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.4 pour les rapports entre 
l'art. 28 al. 2 Cst-GE et la LIPAD), cette règle de droit supérieur rappelle 
néanmoins que la volonté du constituant genevois est d'assurer une large publicité 
de principe aux directives d'application des lois. 

 L'arrêt retient (consid. 4) que les directives en cause – qui sont en fait des 
recommandations faites, à des fins d'uniformisation des pratiques, aux différents 
procureurs, lesquels restent indépendants dans la conduite de chaque procédure 
qui leur est attribuée – ne constitueraient pas un document au sens de l'art. 25 
LIPAD. L'art. 25 al. 2 LIPAD cite pourtant expressément les directives dans les 
exemples de documents. Ceci vaut du reste indépendamment de leur force 
obligatoire pour les agents publics qui les appliquent : pour ne prendre qu'un 
exemple, les directives de législation publiées par la chancellerie d'État ne 
constituent que des recommandations aux auteurs de textes législatifs, mais il 
s'agit clairement d'un document, qui plus est publié sur Internet 
(www.ge.ch/legislation/directives/main.html). 

 Quant à l'art. 25 al. 4 LIPAD mentionné dans l'arrêt, il est clairement 
inapplicable ici, les directives en causes n'étant ni des brouillons, ni des notes 
personnelles, ni des écrits inachevés, ni des procès-verbaux non approuvés. Pour 
le surplus, les directives litigieuses revêtent tous les attributs traditionnels du 
document au sens de l'art. 25 al. 1 LIPAD, puisqu'il s'agit de supports 
d’information sous forme écrite, détenus par une institution (le MP), et contenant 
des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une tâche publique (la 
poursuite pénale). On notera enfin que le MP n'évoque quant à lui pas, dans la 
décision attaquée, que les écrits en cause pourraient ne pas constituer des 
documents ; ce n'est qu'au stade de la réponse au recours qu'il invoque que les 
directives litigieuses ne seraient pas soumises à la LIPAD de par leur nature. 

 L'arrêt retient en outre à titre subsidiaire, de manière combinée et à mon 
sens par trop indistincte, l'existence d'un intérêt public prépondérant au refus de 
communication sur la base des lettres a, c, d et e de l'art. 26 al. 2 LIPAD. 

 L'art. 26 al. 2 let. a LIPAD concerne la mise en danger de la sécurité 
publique. Or comme l'a fait valoir la PPDT adjointe dans sa recommandation du 
16 octobre 2014, les directives en cause ne contiennent aucune information de 
nature à faciliter ou à contribuer à la commission d'infractions pénales, ni à 
aménager (ou décrire) des mesures de surveillance ou de contrôle de la 
délinquance. Il n'est dès lors pas possible de discerner en quoi la communication 
des directives en cause mettrait en danger la sécurité publique. 

 L'art. 26 al. 2 let. d LIPAD permet de refuser de communiquer un document 
si cela peut compromettre l’ouverture, le déroulement ou l’aboutissement 
d’enquêtes prévues par la loi. Or la fixation de la peine, qui est le seul objet des 
directives litigieuses, intervient lors de la rédaction d'une ordonnance pénale, soit 

- 16/17 - 

A/3155/2014 

nécessairement après l'aboutissement de la procédure préliminaire et donc de 
l'enquête prévue par le CPP (art. 299 cum 318 al. 1 CPP). On ne voit dès lors pas 
quelle place cela peut laisser à la prise en compte de cette exception. 

 De même, en ce qui concerne l'accès au dossier (art. 26 al. 2 let. e LIPAD), 
les directives ne font – à l'instar de tous les textes de portée générale applicables – 
pas partie du dossier pénal au sens de l'art. 100 CPP. Dès lors, on ne comprend 
pas comment l'accès à ces documents pourrait permettre de contourner les règles 
prévues par le CPP en matière d'accès au dossier. 

 L'art. 26 al. 2 let. c LIPAD prévoit quant à lui deux hypothèses : entraver 
notablement le processus décisionnel ou la position de négociation d’une 
institution. L'accès aux directives litigieuses ne compromettrait pas le processus 
décisionnel, dès lors que le MP reste, jusqu'à la mise en accusation, directeur de la 
procédure (art. 61 let. a CPP), et donc maître dudit processus. Quant à l'entrave à 
la position de négociation, on peut admettre que la connaissance de barèmes de 
peine pourrait effectivement restreindre la marge de manœuvre du MP dans le 
cadre de la procédure simplifiée : mais outre qu'il ne s'agit pas de « négociations » 
au sens strict, la procédure simplifiée nécessite le renvoi devant un tribunal, et 
exclut donc le prononcé d'une ordonnance pénale (art. 360 à 362 CPP), objet 
principal des directives. 

 Il me paraît d'autant plus difficile de considérer comme données les 
exceptions qui précèdent, comme de se référer au CPP comme source du refus de 
communiquer les directives, que plusieurs cantons, et notamment ceux de Berne 
(Recommandations sur la mesure de la peine, accessibles sous 
www.justice.be.ch/justice/fr/index/strafverfahren/strafverfahren/formulare_merkbl
aetter.html) et de Zurich (Strafmassempfehlungen, accessibles sous : 
http://www.staatsanwaltschaften.zh.ch/internet/justiz_inneres/staatsanwaltschaften
/de/Strafverfahren1/ErlasseSVE.html) publient des directives ou 
recommandations similaires sur Internet (ne se contentant dès lors pas de les 
communiquer seulement sur demande). Dans les pays qui les connaissent, les 
sentencing guidelines (applicables alors aux tribunaux et pas seulement aux 
procureurs) font également l'objet d'une large publication (pour le Royaume-Uni : 
www.sentencingcouncil.org.uk ; pour les États-Unis d'Amérique : 
www.ussc.gov). 

 Enfin, le raisonnement mené dans l'arrêt (consid. 5d) me semble fondé sur 
deux prémisses erronées. La première serait que la publication des directives en 
cause leur conférerait une portée contraignante. On ne voit pas ce qui permet 
d'affirmer cela ; tout au plus peut-on envisager que les justiciables aient – du 
moins dans un premier temps – tendance à former plus facilement opposition à 
une ordonnance pénale en cas de sanction plus lourde que celle préconisée dans 
les directives. 

- 17/17 - 

A/3155/2014 

 La seconde prémisse erronée consiste à vouloir discuter la nécessité de 
communiquer les directives litigieuses par rapport à la prévisibilité des sanctions. 
En effet, tout comme la loi fédérale sur le principe de la transparence dans 
l'administration, du 17 décembre 2004 (LTrans - RS 152.3 ; ATF 136 II 399 
consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3621/2014 du 2 septembre 
2015 consid. 4.1), la LIPAD a pour but de renverser le principe du secret de 
l'action de l'administration au profit de celui de la transparence, ce qui implique 
une présomption en faveur du libre accès aux documents. Ainsi, ce qui doit être 
démontré (par l'administration), c'est l'existence d'un intérêt prépondérant à 
l'absence de communication. Reprocher au justiciable de ne pas avoir d'intérêt à se 
voir communiquer le document qu'il demande, que ce soit par souci de 
prévisibilité de la sanction ou pour tout autre motif, c'est de fait retourner au 
principe du secret de l'administration. 

 Il résulte de ce qui précède que le recours aurait à mon sens dû être admis, et 
les documents litigieux communiqués. 

* * * * * 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :