# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** eda0e459-4bc0-5b0b-b1a4-d75a52a3dc88
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-01-19
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 19.01.2022  VB.2021.00012
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2021-00012_2022-01-19.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2021.00012	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 19.01.2022
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/Einzelrichter
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Verkehrsanordnung

	
Sperrung des öffentlichen Grundes; Kostenauflage im Neubeurteilungsentscheid.

Bilden nur Verfahrenskosten Streitgegenstand, liegt eine streitwertbehaftete Streitigkeit vor (E. 1.1). Keine inhaltliche Überprüfung des Neubeurteilungsentscheids zur Allgemeinverfügung, nachdem im Rekursverfahren nur die Kostenauflage beanstandet wurde (E. 1.2). 
Der Gegenstand eines Neubeurteilungsbegehrens nach § 170 GG bildende Entscheid ist – anders als der Einsprache unterliegende Entscheide nach § 10a lit. c VRG – zu begründen (E. 3.2). Das Neubeurteilungsverfahren soll nicht dazu dienen, die erforderliche Begründung in der Erstverfügung schuldig zu bleiben und erst im Neubeurteilungsentscheid nachzuschieben. Wird dies trotzdem getan, ist bei den Kostenfolgen zu berücksichtigen, dass für eine hinreichende Begründung der Erstverfügung um Neubeurteilung ersucht werden musste. Aufgrund der angesichts ihrer Tragweite nicht ausreichenden Begründung der Erstverfügung hätten im Neubeurteilungsentscheid keine Kosten erhoben werden dürfen (E. 3.3).

Gutheissung, soweit Eintreten.

			 	
				Stichworte:
	
						ALLGEMEINVERFÜGUNG
BEGRÜNDUNG
BEGRÜNDUNGSANFORDERUNG
BEGRÜNDUNGSDICHTE
EINSPRACHE
KOSTEN UND ENTSCHÄDIGUNGEN
KOSTENFOLGE
NEUBEURTEILUNG
VERFAHRENSKOSTEN
VERURSACHERPRINZIP

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art./§ 170 GG
Art./§ 171 Abs. III GG
§ 10a lit. c VRG
§ 10b VRG
§ 13 Abs. I VRG
§ 13 Abs. II VRG
§ 20a Abs. I VRG
§ 52 Abs. I VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2021.00012

 

 

 

Urteil

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 19. Januar 2022

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser,
Gerichtsschreiber
Yannick Weber.

 

 

 

In Sachen

 

 

 

A, 

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadtrat von Zürich, vertreten durch das Sicherheitsdepartement,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Verkehrsanordnung,

hat sich ergeben: 

I.  

A.
Am 20. März 2020 erliess die Vorsteherin des
Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich für die Dauer der ausserordentlichen
Lage gemäss Epidemiengesetzgebung ein temporäres allgemeines Fussgänger- und
Fahrverbot für verschiedene Flächen auf öffentlichem Grund (Seeuferanlage
inklusive Utoquai, Blatterwiese, Wiese Zürichhorn, Arboretum, Badeanlagen
Tiefenbrunnen und Mythenquai, Oberer Letten, Bäckeranlage sowie Fritschiwiese)
und entzog einem Gesuch um Neubeurteilung die aufschiebende Wirkung. Die
erwähnte Verkehrsanordnung wurde am 25. März 2020 im Amtsblatt der Stadt
Zürich publiziert (Nr. 2020/0179) und sollte in der Folge bis zum 5. Juni
2020 (Städtisches Amtsblatt vom 10. Juni 2020, Nr. 2020/0341) bzw.
bis zum Ende der ausserordentlichen Lage am 19. Juni 2020 gelten. 

B.  Mit
als ''Einsprache'' betiteltem Schreiben gelangte A am 21. April 2020 an
den Stadtrat von Zürich und beantragte die Aufhebung dieses Fussgänger- und
Fahrverbots sowie die Entfernung der zu dessen Vollzug aufgestellten
Absperrungen und Signale. Der Stadtrat von Zürich wies dieses
Neubeurteilungsgesuch am 20. Mai 2020 ab, soweit er darauf eintrat
(Dispositiv-Ziffer 1) und auferlegte A Verfahrenskosten von Fr. 350.30.

II.  

Gegen die Auferlegung der Verfahrenskosten im
Neubeurteilungsbeschluss vom 20. Mai 2020 erhob A am 22. Juni 2020
Rekurs an das Statthalteramt des Bezirks Zürich, wobei er erklärte, an seinem
Begehren um Aufhebung der temporären Verkehrsvorschriften nicht länger
festhalten zu wollen. Mit Verfügung vom 19. November 2020 wies das
Statthalteramt den Rekurs ab. 

III.  

A. A
gelangte dagegen mit Beschwerde vom 6. Januar 2021 an das
Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung des
Statthalteramts vom 19. November 2020. Zudem ersuchte er darum, die
Verfügung der Vorsteherin des Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich vom 20. März
2020 auf Rechtsverletzungen zu prüfen. 

B. Das
Statthalteramt verzichtete am 13. Januar 2021 auf das Einreichen einer
Stellungnahme. Die Stadt Zürich reichte am 27. Januar 2021 eine Beschwerdeantwort
ein. A hielt mit Eingabe vom 15. Februar 2021 an seiner Beschwerde fest.
Die Stadt Zürich liess sich am 2. März 2021 wiederum vernehmen. A nahm am
19. März 2021 dazu Stellung. Die Stadt Zürich verzichtete am 30. März
2021 auf eine weitere Stellungnahme. A äusserte sich am 1. Mai 2021 erneut.
Die Stadt Zürich erklärte am 18. Mai 2021 Verzicht auf Vernehmlassung. 

Der Einzelrichter erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS 175.2) für die Beurteilung der Beschwerde zuständig.
Streitgegenstand bildet lediglich die Kostenauflage in der Verfügung des
Stadtrats vom 20. Mai 2020 (sogleich E. 1.2), womit eine
streitwertbehaftete Streitigkeit vorliegt. Diese ist aufgrund des unter Fr. 20'000.-
liegenden Streitwerts und mangels grundsätzlicher Bedeutung vom Einzelrichter
zu beurteilen (§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG). 

1.2 Im
Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht sind neue Begehren unzulässig (§ 52
Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG). Der Streitgegenstand
kann sich im Lauf des Rechtsmittelverfahrens verengen, grundsätzlich aber nicht
erweitern (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N.  48). Der
Streitgegenstand kann insbesondere nicht unter Berufung auf den Grundsatz der
Rechtsanwendung von Amtes wegen erweitert werden (Marco Donatsch, Kommentar
VRG, § 20a N.  10). Nachdem der Beschwerdeführer im Rekursverfahren
ausdrücklich nur die ihm auferlegten Kosten, nicht aber die angeordnete
Sperrung öffentlichen Grundes beanstandet hat, kann allein die Kostenauflage
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bilden. Soweit der Beschwerdeführer eine
umfassende Überprüfung der Verfügung der Vorsteherin des
Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich vom 20. März 2020 auf
Rechtsverletzungen hin begehrt, ist auf seine Beschwerde demnach nicht
einzutreten. 

2.
 

Der Stadtrat auferlegte dem Beschwerdeführer aufgrund des
Verfahrensausgangs Kosten in Höhe von Fr. 350.30, bestehend aus einer
Verwaltungsgebühr von Fr. 250.- sowie Schreib- und Zustellgebühren. Der
Beschwerdeführer brachte dagegen im Rekursverfahren vor, dass der Stadtrat die
Abweisung seines Neubeurteilungsgesuchs auf andere Rechtsgrundlagen als die
angefochtene Verfügung gestützt habe. Der vom Stadtrat angeführte Art. 7c
der Verordnung 2 vom 13. März 2020 über Massnahmen zur Bekämpfung des
Coronavirus (COVID-19-Verordnung 2; SR 818.101.24; nicht mehr in Kraft),
welcher ein Verbot von Menschenansammlungen von mehr als 5 Personen im
öffentlichen Raum statuierte, sei aber erst am 21. März 2020, mithin einen
Tag nach Erlass der streitgegenständlichen Erstverfügung in Kraft getreten (AS
2020 863). Das Statthalteramt erwog dazu, die beanstandete Sperrung des
öffentlichen Raums habe sich ''im Wesentlichen'' auf Art. 3 des Strassenverkehrsgesetzes
vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) und nicht auf Art. 7c
COVID-19-Verordnung 2 gestützt. Die Stadt Zürich nennt im
Beschwerdeverfahren ebenfalls erstere Bestimmung sowie die vom Bundesrat am 17. März
2020 ausgerufene ausserordentliche Lage gemäss Epidemiengesetzgebung als
Rechtsgrundlage der ursprünglichen Verfügung vom 20. März 2020; erst der
Neubeurteilungsentscheid sei in Anwendung des in der Zwischenzeit in Kraft
getretenen Art. 7c COVID-19-Verordnung 2 ergangen. 

3.
 

3.1 Die
Verwaltungsbehörden können für ihre Amtshandlungen Gebühren und Kosten
auferlegen (§ 13 Abs. 1 Satz 1 VRG). Gemäss § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG tragen die am Verfahren Beteiligten die Verfahrenskosten in der
Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Die Entscheidinstanz verfügt bei der
Kostenverteilung grundsätzlich über einen grossen Ermessensspielraum (VGr, 23. Januar
2019, VB.2018.00057, E. 2.1). Dieses Ermessen hat sie pflichtgemäss
auszuüben. Der Kostenentscheid untersteht einer beschränkten
Begründungspflicht: Je ungewöhnlicher die Kostenverteilung, desto höher sind
die Anforderungen an die Begründung (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N.
 30, 43). Nach dem in § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG verankerten
Verursacherprinzip hat die Kosten für unnötigen Verfahrensaufwand zu tragen,
wer sie verursacht. Gestützt darauf können auch einem Gemeinwesen bzw. einer
Vorinstanz Verfahrenskosten auferlegt werden, etwa wenn eine ungenügende
Begründung die Einleitung eines Rechtsmittelverfahrens verursachte (vgl. Plüss,
N.  59). 

3.2 Bei einer
Neubeurteilung gemäss § 170 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015
(GG; LS 131.1) muss die Behörde die Anordnung uneingeschränkt überprüfen und
neu entscheiden (§ 171 Abs. 3 GG). Das Verfahren ist dem in § 10b
VRG geregelten Einspracheverfahren ähnlich, doch liegt der wesentliche
Unterschied darin, dass der Gegenstand des Neubeurteilungsbegehrens bildende
Entscheid – anders als der der Einsprache unterliegende Entscheid nach § 10a
lit. c VRG – zu begründen ist (Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta in:
Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,
Zürich etc. 2017, § 171 N.  1, 7). Dem Neubeurteilungsverfahren
kann ein Einspracheverfahren im Sinne von § 10a f. VRG vorangehen,
wenn auf die Begründung der in selbständiger Erledigung einer übertragenen
Aufgabe ergangenen Verfügung verzichtet wird (Plüss, § 10a N.  24;
Gemeindeamt, Leitfaden Neubeurteilung von Anordnungen, Januar 2021, S. 13 f.).

3.3 Die Erstverfügung
vom 20. März 2020 erging nicht in Anwendung von § 10a lit. c VRG
unter Verzicht auf Begründung und Einräumung einer Möglichkeit zur Einsprache,
sondern unterlag der Neubeurteilung durch den Stadtrat (Dispositiv-Ziffer 4
der Erstverfügung). Allerdings wurde sie in lediglich acht Sätzen begründet:
Die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements erwog, dass das ''Social
Distancing'' für die Eindämmung der Epidemie zentral sei, sich ''in gewissen
Gebieten'' aber insbesondere bei schönem Wetter ''an den üblichen Örtlichkeiten
im öffentlichen Raum'' Menschenansammlungen bildeten und der notwendige Abstand
nicht eingehalten werden könne. Weil der Stadtpolizei nicht möglich sei,
grössere Menschenansammlungen um das Seebecken und auf weiteren Grünanlagen in
der Stadt nachhaltig zu verhindern, solange sämtliche Bereiche für die
Bevölkerung zugänglich seien, seien zur Gewährleistung der öffentlichen
Gesundheit entsprechende Vollzugsmassnahmen notwendig. Der Verfügung sind keine
Prüfung der Verhältnismässigkeit der angeordneten Sperrung, keine Erwägungen zu
allfälligen milderen Massnahmen, keine Begründung der Auswahl der zu sperrenden
Parkanlagen, keine Erörterung der jeweiligen örtlichen Verhältnisse, keine
Nennung und Gewichtung der Sperrung entgegenstehender Interessen und keine
Auseinandersetzung mit den zur Begründung der Verfügung auf­gelisteten
Rechtsnormen zu entnehmen. Auch wenn die diesbezüglichen Anforderungen bei
Allgemeinverfügungen im Allgemeinen etwas herabgesetzt sein mögen (Gerold Steinmann
in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.,
Zürich 2014, Art. 29 N.  49), genügte die in der Erstverfügung
enthaltene Begründung angesichts ihrer im Vergleich doch recht
aussergewöhnlichen Tragweite (Schaffung von eigentlichen Bannmeilen) nicht. Das
Neubeurteilungsverfahren soll indessen gerade nicht dazu dienen, die erforderliche
Begründung der infrage stehenden Anordnung in der Erstverfügung schuldig zu
bleiben und in weiten Teilen erst im Neubeurteilungsentscheid nachzuschieben
(hiervor E. 3.2). Wird dies – wie hier – trotzdem getan, ist dem Umstand,
dass ein Gesuchsteller um Neubeurteilung ersuchen musste, um zu einer
hinreichenden Begründung der Erstverfügung zu kommen, bei den Kostenfolgen
Rechnung zu tragen. Unter diesen Umständen übte der Beschwerdegegner sein
Ermessen rechtsfehlerhaft aus, wenn er ungeachtet des weitgehenden Verzichts
auf eine Begründung der Erstverfügung dem Beschwerdeführer im streitbetroffenen
Neubeurteilungsentscheid Verfahrenskosten auferlegte. Entsprechend erweist sich
die Kostenauflage in Dispositiv-Ziffer 2 der Verfügung des Stadtrats vom
20. Mai 2020 als unrechtmässig und hätte die Vorinstanz die im
Neubeurteilungsentscheid erhobenen Kosten sowie die Kosten des Rekursverfahrens
(in Gutheissung des Rekurses) dem Beschwerdegegner überbinden müssen. 

4.
 

Die Beschwerde erweist sich nach den vorstehenden Erwägungen
als begründet, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt der
Einzelrichter:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Dispositiv-Ziffer 2
der Verfügung des Stadtrats vom 20. Mai 2020 und die Verfügung des
Statthalteramts vom 19. November 2020 werden aufgehoben. Die Kosten des
Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt. 

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    220.--     Zustellkosten,

Fr.    720.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt. 

4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

5.    Mitteilung an …