# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 606f94d2-a7fe-525d-92fd-3b85feb6268f
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-17
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 17.02.2021 602 2019 51
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2019-51_2021-02-17.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2019 51

Arrêt du 17 février 2021

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-stagiaire : Sarah Darwiche

Parties A.________, recourant, représenté par Me Christian Delaloye, 
avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 6 mai 2019 contre la décision du 4 avril 2019

Tribunal cantonal TC
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attendu

que, par publication dans la Feuille officielle (ci-après: FO) en 2010, la Commune de B.________ a 
mis à l’enquête publique la révision générale de son plan d’aménagement local (ci-après: PAL), 
destinée essentiellement à réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir. Dans ce cadre, il a 
été prévu de modifier l’affectation de l’art. ccc du registre foncier (RF) de la commune dans le 
secteur de D.________. Alors qu’il était affecté précédemment à la zone mixte/d’intérêt général, ce 
terrain non construit d’une contenance de 11'732 m2 a été placé pour env. 8'000 m2 en zone 
agricole et pour env. 3'000 m2 en zone artisanale. Le propriétaire de l’époque, feu E.________ 
(actuellement les propriétaires communs sont F.________, G.________, H.________ et 
I.________), s’est opposé sans succès à cette révision du PAL. Par arrêt 602 2013 122 du 16 juin 
2016, le Tribunal cantonal a confirmé la décision de la Direction de l'aménagement, de 
l'environnement et des constructions du 23 juillet 2013 approuvant la nouvelle affectation de la 
parcelle et rejetant le recours du propriétaire;

que, parallèlement, sur la base d’un pacte d’emption et d’une promesse de vente, A.________ 
(recourant) a déposé, le 29 juillet 2013 une demande de permis de construire portant sur la 
construction de 4 immeubles résidentiels de 64 appartements, 9 places de parc extérieures et 
parking souterrain de 64 places, PAC et sondes géothermiques sur l’art. ccc RF;

que la demande de permis a fait l’objet de 11 oppositions. Le 29 octobre 2013, le Service des 
constructions et de l'aménagement (SeCA) a formulé un préavis négatif en constatant que le projet 
se situait en partie dans la zone artisanale et en partie hors de la zone à bâtir et qu’il n’était pas 
conforme à ces affectations. Il ne pouvait dès lors en aucun cas être autorisé;

que, le 1er mai 2014, sur requête de A.________ , le Lieutenant de préfet de la Broye a suspendu 
la procédure de permis de construire jusqu’à droit connu sur le sort du recours interjeté par feu 
E.________ contre la révision du PAL;

que, par décision du 4 avril 2019, ayant eu connaissance de l’arrêt du Tribunal cantonal du 16 juin 
2016, le Lieutenant de préfet a refusé le permis de construire, sans rendre une décision de reprise 
de la procédure et sans laisser au requérant la possibilité de se déterminer. L’autorité a constaté 
que le projet qui prévoyait de l’habitat était manifestement non conforme à la zone agricole et à la 
zone artisanale. Le dossier de construction n° jjj a été annulé et classé. Il a été mis à la charge du 
requérant des frais et émoluments de CHF 7'242 .-, à savoir CHF 7'000.- pour l’activité du SeCA, 
CHF 200.- pour celle du préfet et CHF 42.- de frais postaux;

qu’agissant le 6 mai 2019, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la décision du 
4 avril 2019 dont il demande l’annulation, sous suite de frais et dépens. Il conclut principalement 
au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. 
Subsidiairement, il requiert que la procédure de permis de construire reste suspendue jusqu’à droit 
connu sur le sort de la demande d’indemnité pour expropriation matérielle déposée par les hoirs 
de feu E.________, respectivement jusqu’à l’échéance du délai de 3 mois de l’art. 115 al. 1 de la 
loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; 
RSF 710.1). Plus subsidiairement, il conclut à une admission partielle du recours en ce sens que 
l’émolument du SeCA est réduit à CHF 200.-;

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qu’à l’appui de ses conclusions, le recourant se plaint d’une violation de son droit d’être entendu 
dès lors que le Lieutenant de préfet ne pouvait pas décider après 5 ans de reprendre la procédure 
et de rejeter la demande de permis de construire sans que la procédure ne soit formellement 
reprise et sans impartir un délai au requérant pour se déterminer. Cela s’avérait d’autant plus 
indispensable que ce dernier n’était pas partie à la procédure visant la révision du PAL. S’il avait 
été abordé, le requérant aurait requis que la procédure de permis reste suspendue, 
respectivement qu’une nouvelle décision de suspension soit rendue dans l’attente de savoir si la 
commune entend faire application, cas échéant, de l’art. 47 al. 2 LATeC en lien avec l’art.115 al. 1 
LATeC. Il rappelle à cet égard que, selon l’art. 47 al. 2 LATeC, si la commune est tenue par une 
décision judiciaire d’indemniser le ou la propriétaire pour cause d’expropriation matérielle, elle peut 
rendre une décision de révocation par laquelle elle prononce le retour des terrains concernés à 
leur affectation initiale. La décision de révocation doit être rendue dans un délai de 3 mois dès 
l’entrée en force de la décision fixant l’indemnité conformément à l’art. 115 al. 1 LATeC. Dans ces 
conditions, dans la mesure où la procédure d’expropriation matérielle est avancée, aucun motif ne 
justifie, en cas de mise en œuvre de l’art. 47 al. 2 LATeC, de forcer le recourant à déposer une 
nouvelle demande de permis, avec les frais qui y sont inhérents. A titre subsidiaire, si le Tribunal 
cantonal devait renoncer à renvoyer l’affaire à l’autorité intimée en raison de la violation du droit 
d’être entendu, le recourant demande que la Cour prononce elle-même la suspension pour les 
motifs invoqués;

qu’à l’appui de sa contestation de l’émolument du SeCA, le recourant souligne que le montant de 
CHF 7'000.- n’est pas conforme aux principes de l’équivalence et de la couverture des frais. Il 
rappelle qu’en l’occurrence, la demande de permis n’a pas été transmise aux autres services 
spécialisés de l’Etat et que le SeCA a émis un unique préavis de moins de 3 pages, étant entendu 
que le préavis spécifique au SeCA tient sur une demi-page. Le montant requis étant ainsi, à son 
avis, disproportionné, le recourant conclut à ce qu’il soit réduit à CHF 200.-, montant qui 
correspond à l’émolument demandé par le Lieutenant de préfet pour rendre sa décision;

que, le 28 mai 2019, la Préfecture de la Broye a déposé ses observations sur le recours dont elle 
conclut principalement au rejet, tout en s’en remettant à justice en ce qui concerne la fixation de 
l’émolument du SeCA;

qu’invité à se déterminer sur la conclusion du recourant visant l’émolument, le SeCA a fait savoir, 
par courriel du 29 janvier 2021, qu’en raison des circonstances particulières liées au traitement de 
la demande de permis, il était d’accord de réduire l’émolument litigieux à CHF 200.- ainsi que le 
demande le recourant;   

considérant

que, déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 141 al. 1 LATeC et de l'art. 114 
al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1). En particulier, il n’est pas contestable que le recourant est touché par la décision 
attaquée qui rejette la demande de permis de construire. Les griefs qu’il fait valoir pour obtenir 
l’annulation du prononcé litigieux et la prolongation de la suspension de la procédure de permis 

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doivent être examinés dans le cadre du fond de l’affaire et non pas au stade de la recevabilité du 
recours; 

que selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce;

que, garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit 
d’être entendu comprend, de manière générale, le droit pour la personne concernée de s'expliquer 
avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, le droit pour l'intéressé de prendre 
connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de 
participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque 
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (arrêt TF 8C_484/2017, 8D_3/2017 du 19 juin 
2018 consid. 5.3.1 et les références citées);

que les art. 57 ss CPJA concrétisent cette garantie au niveau cantonal. En particulier, l’art. 60 let. a 
CPJA dispose que les parties ont le droit de prendre connaissance des documents, 
renseignements et rapports utiles recueillis dans la procédure et de participer aux inspections 
d’une chose ou de lieux (cf. arrêt TC FR 2A 2001 43 du 23 novembre 2001 consid. 2);

que, selon la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque 
l'autorité de recours dispose d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de 
l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le recourant. Une telle réparation 
dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester 
l'exception. Elle peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi 
constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait 
incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai 
raisonnable (cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; arrêts TF 8C_419/2017 du 16 avril 2018 consid. 4.3; 
8C_541/2017 du 14 mai 2018 consid. 2.2);

qu’en l’occurrence, on peut s’étonner que l’autorité intimée ait repris une procédure de permis de 
construire suspendue depuis près de 5 ans sans en avertir le requérant et ait refusé le permis sans 
laisser à l’intéressé la possibilité de se déterminer. Cela étant, dans la mesure où, en matière de 
permis de construire, la cognition du Tribunal cantonal est aussi étendue que celle du préfet, et 
considérant que, dans le cadre de la procédure de recours, le recourant a eu la possibilité de faire 
valoir ses arguments en faveur du maintien de la suspension, il y a lieu de constater que la 
vraisemblable violation du droit d’être entendu a été réparée;

que, sur le fond, il apparaît clairement que les arguments invoqués par le recourant pour justifier la 
prolongation de la suspension sont sans pertinence;

que, certes, selon l’art. 47 al. 2 LATeC, "Si la commune est tenue par une décision judiciaire 
d’indemniser le ou la propriétaire pour cause d’expropriation matérielle, elle peut rendre une décision de 
révocation par laquelle elle prononce le retour des terrains concernés à leur affectation initiale, après avoir 
entendu les propriétaires intéressés"; 

que, néanmoins, il a été jugé que cette faculté de la commune reste subordonnée au respect des 
dispositions fédérales et cantonales en matière d’aménagement du territoire, spécialement à celles 
qui règlent le dimensionnement de la zone à bâtir (cf. arrêt TC FR 602 2013 117 du 21 août 2014 
consid. 2). En d’autres termes, il est exclu pour une commune - même si elle fait l’objet d’une 

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décision d’indemnisation pour expropriation matérielle - de révoquer un déclassement lorsque le 
retour du terrain considéré dans la zone à bâtir n’est pas compatible avec les principes de 
l’aménagement du territoire;

qu’en l’occurrence, il faut rappeler que, le 2 octobre 2018, est entré en vigueur le nouveau plan 
directeur cantonal (PDCant) qui a modifié en profondeur la manière de déterminer le 
dimensionnement de la zone à bâtir dans le canton. Ces nouvelles règles limitent dans une 
mesure importante la liberté du planificateur local d’affecter un terrain en zone à bâtir;

qu’en particulier, le PDCant impose de "situer toute extension de la zone à bâtir au sens de l’article 
15 de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) à l’intérieur du territoire d’urbanisation" (cf. T101 
Territoire d’urbanisation). Le territoire d’urbanisation, qui définit les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, est indiqué avec précision sur la carte de synthèse du 
PDCant. Or, l’examen de cette carte montre que la partie de l’art. ccc RF qui a été déclassée en 
zone agricole ne figure pas dans ledit territoire d’urbanisation;

qu’il avère donc d’emblée peu réaliste d’envisager une mise en zone à bâtir de ce terrain, même 
sur le long terme;

que, par conséquent, vu les exigences très strictes du PDCant, il n’y a, dans le cas particulier, 
aucune possibilité pour la commune de mettre en œuvre l’art. 47 al. 2 LATeC et de réaffecter à la 
zone à bâtir le terrain déclassé. Peu importe la future décision du juge de l’expropriation sur la 
demande d’indemnité pour expropriation matérielle;

qu’au demeurant, l’art. 47 al. 2 LATeC - qui vise à soustraire les communes des pressions que les 
propriétaires des terrains à déclasser exercent souvent par le biais de menaces de demande 
d’indemnisation pour expropriation matérielle - a perdu de son importance suite à l’entrée en 
vigueur de l’art. 113c al. 2 let. a LATeC qui affecte en priorité au paiement des indemnités 
accordées pour cause d'expropriation matérielle les recettes de la taxe sur la plus-value 
consécutive à une mesure d’aménagement;

qu’au vu de ce qui précède, aucun motif ne justifie de suspendre encore la procédure de permis 
de construire dès lors que le projet d’habitation n’a aucune chance de se réaliser dans un avenir 
prévisible sur l’art. ccc RF qui est non seulement hors zone à bâtir, mais encore et surtout hors du 
territoire d’urbanisation;

que l’autorité intimée n’a donc pas violé la loi en refusant le permis de construire;

que le recours doit donc être rejeté en tant qu’il conclut à l’annulation de la décision attaquée et à 
la prolongation de la suspension de la procédure de permis de construire jusqu’à droit connu sur la 
décision du juge de l’expropriation; 

qu’il reste à examiner les critiques du recourant concernant l’émolument qui a été requis par le 
SeCA pour le traitement de sa demande de permis de construire, étant rappelé qu’en raison de la 
contestation de la décision préfectorale au fond, le Tribunal cantonal est compétent pour statuer 
sur l’ensemble du litige, y compris en ce qui concerne le montant de l’émolument requis par un 
service spécialisé de l’Etat (sur ces questions, HAYOZ, Kostenfragen im Zusammenhang mit dem 
Baubewilligungsverfahen im Kanton Freiburg, in RFJ 2003 p. 358);

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que, dans ce cadre, il a lieu de prendre acte de la détermination du SeCA du 29 janvier 2021 qui, 
constatant une erreur dans l’application de ses directives internes, accepte sans autre de réduire 
son émolument de CHF 7'000.- à CHF 200.- et qui acquiesce ainsi à la conclusion subsidiaire du 
recourant. Cet aspect très subsidiaire du recours est ainsi bienfondé ; qu’en application de l’art. 
131 al. 1 CPJA, les frais de procédure, par CHF 1'500.-, sont mis à raison des 4/5ème, soit 
CHF 1'200.-, à la charge du recourant, qui succombe pour l’essentiel. L’Etat de Fribourg est 
dispensé de sa part aux frais (art. 133 CPJA);

que le recourant, qui n’obtient que très partiellement gain de cause, a droit à une indemnité de 
partie partielle. Compte tenu des frais nécessaires à la défense de ses intérêts pour obtenir la 
réduction de l’émolument (cf. art. 137 CPJA), l’indemnité partielle est fixée ex aequo et bono à 
CHF 376.95, y compris CHF 26.95 de TVA

la Cour arrête :

I. Le recours est admis très partiellement sur la question de l’émolument du SeCA. Il est rejeté 
pour le surplus.

Partant, la décision attaquée est modifiée en ce sens que l’émolument du SeCA est fixé à 
CHF 200.-.

II. Les 4/5ème des frais de procédure, soit CHF 1’200.- sont mis à la charge du recourant. Ils 
sont prélevés sur l’avance de frais, dont le solde (CHF 1’300.-) est restitué.

III. Un montant de CHF 376.95 (y compris CHF 26.95 de TVA) à verser à Me Delaloye à titre 
d’indemnité de partie partielle est mis à la charge de l’Etat de Fribourg.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 17 février 2021/cpf

Le Président : La Greffière-stagiaire :