# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 192003cf-762c-5d16-932a-c636bec552f9
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-03-11
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 11.03.2025 C-2001/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-2001-2022_2025-03-11.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 

Entscheid angefochten beim BGer 

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung III 

C-2001/2022 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  11 .  M ä r z  2 0 2 5  

Besetzung 
 Richter Beat Weber (Vorsitz), 

Richter David Weiss, Richterin Viktoria Helfenstein,    

Gerichtsschreiberin Tanja Jaenke. 
 

 
 

Parteien 
 Amt für Sozialbeiträge,  

Beschwerdeführerin,  

  
 

 
gegen 

 
 

Bundesamt für Gesundheit,  

Vorinstanz.  

  
 

 
 

Gegenstand 
 KVAG, Bundesbeitrag an individuelle Prämienverbilligung 

(2022); Verfügung des BAG vom 5. April 2022. 

 

 

 

C-2001/2022 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Der Bund gewährt den Kantonen jährlich einen Beitrag zur Verbilligung der 

Prämien in der Höhe von 7.5 Prozent der Bruttokosten der obligatorischen 

Krankenpflegeversicherung (OKP). 

B.  

B.a Am 8. April 2021 informierte das Bundesamt für Gesundheit (nachfol-

gend BAG) die zuständigen kantonalen Stellen mittels E-Mail über zwei 

vorsichtige Schätzungen (Wert «CH» und für 26 Kantone) betreffend die 

Bundesbeiträge Prämienverbilligung 2022 und machte insbesondere da-

rauf aufmerksam, dass die Auswirkungen von allfälligen Rückzahlungen 

von zu hohen Prämieneinnahmen in der Berechnung des Bundesbeitrages 

noch nicht berücksichtigt worden seien (BAG-act. 4). 

B.b Mit E-Mail vom 11. Oktober 2021 informierte das BAG die zuständigen 

kantonalen Stellen darüber, dass die Beiträge für das Jahr 2022 berechnet 

worden und die Berechnungen im Anhang zu finden seien. Für das Jahr 

2022 ergab die Berechnung zunächst einen Bundesbeitrag von total 

Fr. 2'880'718'675.97, welcher nach einem Abzug aufgrund des Ausgleichs 

von zu hohen Prämieneinnahmen im Prämienjahr 2020 in der Höhe von 

Fr. 133'543'390.– um Fr. 10'015'754.25 auf gerundet Fr. 2'870'702'921.– 

reduziert wurde. Der Anteil des Kantons Basel-Stadt am Bundesbeitrag 

wurde vor Berücksichtigung des Ausgleichs von zu hohen Prämieneinnah-

men im Kanton auf Fr. 73'096'524.48 festgesetzt und schliesslich aufgrund 

des Ausgleichs von zu hohen Prämieneinnahmen im Kanton Basel-Stadt 

in der Höhe von Fr. 13'108'490.– um Fr. 983'136.75 auf Fr. 72'113'388.– 

gekürzt (BAG-act. 5). 

B.c In der Folge wandte sich das Amt für Sozialbeiträge des Departements 

für Wirtschaft, Soziales und Umwelt des Kantons Basel-Stadt (nachfolgend 

Amt für Sozialbeiträge) mit Schreiben vom 18. Oktober 2021 an das BAG 

und bat einerseits um eine nachvollziehbare Erläuterung der Berechnungs-

grundlagen, weil die Rechtmässigkeit des vorgenommenen Abzugs vom 

Bundesbeitrag 2022 bestritten werde, sowie andererseits um Hinweise zu 

den zur Verfügung stehenden Rechtsmitteln (BAG-act. 6). 

B.d Das BAG legte mit Schreiben vom 22. November 2021 die rechtlichen 

Grundlagen sowie die Berechnung des Bundesbeitrages für das Jahr 2022 

dar und teilte dem Amt für Sozialbeiträge mit, es erachte die grundsätzliche 

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Seite 3 

Kürzung des Bundesbeitrages sowie die konkrete Verteilung dieser Kür-

zung auf die einzelnen Kantone, insbesondere den Kanton Basel-Stadt, als 

rechtmässig. Weiter teilte das BAG mit, es werde eine beim Bundesverwal-

tungsgericht anfechtbare Verfügung erlassen, sollte das Amt für Sozialbei-

träge an den Ausführungen im Schreiben vom 18. Oktober 2021 festhalten 

(BAG-act. 7). 

B.e Am 26. November 2021 ersuchte das Amt für Sozialbeiträge das BAG 

um Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung, da die Rechtmässigkeit 

des für den Kanton Basel-Stadt festgelegten Bundesbeitrags weiterhin be-

zweifelt werde (BAG-act. 8). 

B.f Das BAG stellte dem Amt für Sozialbeiträge daraufhin am 4. Februar 

2022 zur Gewährung des rechtlichen Gehörs einen Verfügungsentwurf zu. 

Darin wurde in Aussicht gestellt, den definitiven Bundesbeitrag an die indi-

viduelle Prämienverbilligung (IPV) zugunsten des Kantons Basel-Stadt für 

das Jahr 2022 – unter Berücksichtigung einer Kürzung von Fr. 983'136.75 

aufgrund von zu hohen Prämieneinnahmen – auf Fr. 72'113'388.– festzu-

setzen (BAG-act. 9). 

B.g Mit Eingabe vom 16. Februar 2022 brachte das Amt für Sozialbeiträge 

im Wesentlichen vor, das Vorgehen des BAG hinsichtlich der Kürzung des 

Bundesbeitrages aufgrund von zu hohen Prämieneinnahmen verletze hö-

herrangiges Bundesrecht sowie die kantonale Hoheit im Bereich der Prä-

mienverbilligungen, verstosse gegen das Vertrauens- und Verhältnismäs-

sigkeitsprinzip und die Rückforderung sei ohnehin unverhältnismässig 

(BAG-act. 10). 

B.h Am 5. April 2022 erliess das BAG eine Verfügung mit folgendem Dis-

positiv (BAG-act. 11): 

«1. Der definitive Bundesbeitrag an die individuelle Prämienverbilligung zugunsten 

des Kantons Basel-Stadt für das Jahr 2022 wird auf Fr. 72'113'388.00 festge-

setzt. 

2. Es werden keine Gebühren erhoben.»  

C-2001/2022 

Seite 4 

C.  

C.a Hiergegen erhob das Amt für Sozialbeiträge (nachfolgend Beschwer-

deführerin) mit Eingabe vom 29. April 2022 Beschwerde beim Bundesver-

waltungsgericht und stellte die folgenden Rechtsbegehren (BVGer-act. 1): 

«1. Die Verfügung des Bundesamtes für Gesundheit BAG vom 5. April 2022 sei 

aufzuheben und das BAG sei zu verpflichten, die dem Kanton Basel-Stadt zu-

stehenden Bundesanteile an der individuellen Prämienverbilligung gemäss Ar-

tikel 66 KVG ohne Abzug gemäss Artikel 3 Absatz 4bis VPVK neu zu berechnen. 

2. Unter o/e Kostenfolge.» 

C.b Der mit Zwischenverfügung vom 5. Mai 2022 bei der Beschwerdefüh-

rerin eingeforderte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'000.– ging am 

10. Mai 2022 bei der Gerichtskasse ein (BVGer-act. 2; 4). 

C.c Mit Vernehmlassung vom 16. Juni 2022 stellte das BAG (nachfolgend 

Vorinstanz) den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen und die Verfah-

renskosten seien der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (BVGer-act. 6). 

C.d In ihrer Replik vom 22. August 2022 stellte die Beschwerdeführerin die 

Rechtsbegehren, die Beschwerde sei gutzuheissen und die Verfahrens-

kosten seien der Vorinstanz aufzuerlegen (BVGer-act. 8). 

C.e Mit Duplik vom 22. September 2022 hielt die Vorinstanz an den bereits 

in der Vernehmlassung gestellten Anträgen fest (BVGer-act. 10). 

C.f Der Instruktionsrichter schloss den Schriftenwechsel – vorbehältlich 

weiterer Instruktionsmassnahmen – am 23. September 2022 ab (BVGer-

act. 11). 

D.  

Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die eingereichten Akten ist 

– soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich im Wesent-

lichen nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das 

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Seite 5 

Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, 

SR 172.021) und dem Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundes-

verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32). 

1.1 Die Zuständigkeit zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache ergibt 

sich aus Art. 31 ff. VGG. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss 

Art. 33 Bst. d VGG Beschwerden gegen Verfügungen der Bundeskanzlei, 

der Departemente und der ihnen unterstellten oder administrativ zugeord-

neten Dienststellen der Bundesverwaltung, wozu auch das BAG zu zählen 

ist. Weiter ist die angefochtene Anordnung ohne Zweifel als Verfügung im 

Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG zu qualifizieren und es liegt keine Ausnahme 

gemäss Art. 32 VGG vor, weshalb das Bundesverwaltungsgericht zur Be-

urteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist. 

1.2 Die Beschwerdeführerin hat als Adressatin der angefochtenen Verfü-

gung vom 5. April 2022 am vorinstanzlichen Verfahren als Partei teilge-

nommen, ist durch diesen Entscheid besonders berührt und hat an dessen 

Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges Interesse (Art. 48 Abs. 1 

VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. 

Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG; vgl. auch BAG-act. 12) ist, nach-

dem der einverlangte Kostenvorschuss fristgerecht geleistet worden ist 

(Art. 63 Abs. 4 VwVG; vgl. auch BVGer-act. 4), einzutreten. 

2.  

Anfechtungsobjekt und damit Begrenzung des Streitgegenstandes des 

vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet die Verfügung der Vorinstanz 

vom 5. April 2022, mit welcher die Vorinstanz den definitiven Bundesbei-

trag an die IPV des Kantons Basel-Stadt für das Jahr 2022 – unter Berück-

sichtigung eines Abzugs von Fr. 983'136.75 – auf Fr. 72'113'388.– festge-

setzt hat. Die Beschwerdeführerin verlangt die Aufhebung der angefochte-

nen Verfügung und die Neuberechnung des Bundesbeitrags an die IPV für 

den Kanton Basel-Stadt. Sie rügt zusammenfassend, dass Art. 3 Abs. 4bis 

VPVK erstens die kantonale Hoheit im Bereich der Prämienverbilligung 

verletze, zweitens die Rückforderung unmöglich und unverhältnismässig 

sei, wodurch die Kantone benachteiligt würden und die Planbarkeit fehle, 

drittens die Bestimmung gegen Art. 66 KVG verstosse, viertens eine 

rechtsmangelhafte Verordnungsbestimmung sei, da die gesetzliche Er-

mächtigung für die Auferlegung neuer Pflichten fehle sowie fünftens Art. 30 

Abs. 2 des Bundesgesetzes über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 

5. Oktober 1990 (Subventionsgesetz, SuG, SR 616.1) und sechstens 

Art. 65 Abs. 3 KVG verletze (vgl. BVGer-act. 1). Die Beschwerdeführerin 

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Seite 6 

hat ihre fünfte Rüge mit Replik vom 22. August 2022 zurückgezogen 

(BVGer-act. 8 Rz. 19). 

3.  

Nachfolgend sind die verfahrensspezifischen Regeln aufzuführen: 

3.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht 

einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, 

die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen 

Sachverhalts und die Unangemessenheit (Art. 49 VwVG). 

3.2 Das Bundesverwaltungsgericht ist nach dem Grundsatz der Rechtsan-

wendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der Begehren der 

Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Beschwerde auch 

aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den an-

gefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen, die 

von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsge-

richts [BVGer] C-2798/2020 vom 27. August 2021 E. 3.2 m.H.; vgl. auch 

MADELEINE CAMPRUBI, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum 

Bundesgesetz über die Verwaltungsrechtspflege VwVG, 2. Aufl. 2019, 

Art. 64 Rz. 16). 

3.3 Nach den allgemeinen intertemporalen Regeln sind in verfahrensrecht-

licher Hinsicht diejenigen Rechtssätze massgebend, welche im Zeitpunkt 

der Beschwerdebeurteilung, unter Vorbehalt spezialgesetzlicher Über-

gangsbestimmungen, Geltung haben (BGE 130 V 1 E. 3.2; vgl. auch HÄ-

FELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, 

Rz. 296). In materiellrechtlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen 

Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen füh-

renden Tatbestandes Geltung haben (BGE 141 V 657 E. 3.5.1 m.w.H.; vgl. 

auch HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 292 f.). Anwendbar sind vor-

liegend demnach die im Zeitpunkt der Verfügung vom 5. April 2022 gelten-

den materiellen Bestimmungen insbesondere des Bundesgesetzes vom 

18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10; in der ab 

1. Januar 2022 gültigen Fassung), des Bundesgesetzes vom 26. Septem-

ber 2014 betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung 

(Krankenversicherungsaufsichtsgesetz, KVAG, SR 832.12; in der ab 1. Ja-

nuar 2017 gültigen Fassung), der Verordnung vom 18. November 2015 be-

treffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung (Krankenversi-

cherungsaufsichtsverordnung, KVAV, SR 832.121; in der ab 1. Juni 2021 

gültigen Fassung) und der Verordnung vom 7. November 2007 über den 

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Seite 7 

Bundesbeitrag zur Prämienverbilligung in der Krankenversicherung 

(VPVK, SR 832.112.4; in der ab 1. Januar 2016 gültigen Fassung). 

4.  

Zunächst sind die vorliegend massgebenden Grundlagen in der Bundes-

verfassung, in Bundesgesetzen und in bundesrätlichen Verordnungen (in 

den jeweils anwendbaren Fassungen, vgl. dazu oben E. 3.3) im Zusam-

menhang mit dem Bundesbeitrag an die IPV darzulegen: 

4.1 Gemäss Art. 117 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101; in der ab 13. Februar 

2022 gültigen Fassung) erlässt der Bund Vorschriften über die Kranken- 

und Unfallversicherung. Gestützt hierauf erliess die Bundesversammlung 

der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits das Bundesgesetz be-

treffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung (vgl. nachfol-

gend E. 4.2) und andererseits das Bundesgesetz über die Krankenversi-

cherung (vgl. nachfolgend E. 4.3). 

4.2 Das KVAG regelt seit 1. Januar 2016 insbesondere die Aufsicht des 

Bundes im Bereich der sozialen Krankenversicherung über die Kranken-

kassen (Art. 1 Abs. 1 Bst. a KVAG) und bezweckt namentlich den Schutz 

der Interessen der Versicherten nach dem KVG, indem insbesondere die 

Transparenz in der sozialen Krankenversicherung und die Solvenz der 

Krankenkassen gewährleistet werden (Art. 1 Abs. 2 KVAG): 

4.2.1 Gemäss Art. 16 KVAG bedürfen die Prämientarife für die obligatori-

sche Krankenpflegeversicherung der Genehmigung durch die Aufsichtsbe-

hörde (Abs. 1). Die Aufsichtsbehörde prüft, ob die vorgelegten Prämienta-

rife die Solvenz des Versicherers und die Interessen der Versicherten nach 

dem KVG gewährleisten (Abs. 2). Die Prämien des Versicherers decken 

die kantonal unterschiedlichen Kosten, wobei der Wohnort der versicherten 

Person massgebend ist (Abs. 3). 

4.2.2 Für den Fall, dass die Prämieneinnahmen eines Versicherers in ei-

nem Kanton in einem Jahr deutlich über den kumulierten Kosten in diesem 

Kanton lagen, so kann der Versicherer im betreffenden Kanton im Folge-

jahr einen Prämienausgleich machen. Die Höhe des entsprechenden Aus-

gleichs ist durch den Versicherer im Genehmigungsantrag klar auszuwei-

sen und zu begründen. Der Antrag ist bis Ende Juni des Folgejahres bei 

der Aufsichtsbehörde einzureichen (Art. 17 Abs. 1 KVAG). Der Prämien-

ausgleich soll das Gleichgewicht zwischen Prämien und Kosten 

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wiederherstellen (Art. 17 Abs. 2 KVAG). Der Bundesrat erlässt die notwen-

digen Ausführungsbestimmungen zum Prämienausgleich und hört dazu 

die Versicherer an (Art. 17 Abs. 4 KVAG). 

4.2.3 Die Rückerstattung der Prämien erfolgt in der Form einer Rückvergü-

tung des Versicherers an diejenigen Personen, welche am 31. Dezember 

des Jahres, dessen Prämien rückerstattet werden, versichert waren. Die 

Rückvergütung muss im Kalenderjahr erfolgen, in dem der Antrag gestellt 

wurde (Art. 18 KVAG). 

4.2.4 Gemäss Art. 57 KVAG vollzieht der Bundesrat dieses Gesetz und er-

lässt Ausführungsbestimmungen. 

4.3 Das KVG regelt seinerseits im 4. Abschnitt des 5. Kapitels die Prämi-

enverbilligung durch Beiträge der öffentlichen Hand: 

4.3.1 Die Kantone gewähren Versicherten in bescheidenen wirtschaftli-

chen Verhältnissen gemäss Art. 65 Abs. 1 KVG Prämienverbilligungen. Sie 

sorgen ausserdem dafür, dass bei der Überprüfung der Anspruchsvoraus-

setzungen, insbesondere auf Antrag der versicherten Person, die aktuells-

ten Einkommens- und Familienverhältnisse berücksichtigt werden und – 

nach der Feststellung der Bezugsberechtigung – dass die Auszahlung der 

Prämienverbilligung so erfolgt, dass die anspruchsberechtigten Personen 

ihrer Prämienzahlungspflicht nicht vorschussweise nachkommen müssen 

(Art. 65 Abs. 3 KVG). 

4.3.2 Gemäss Art. 66 KVG gewährt der Bund den Kantonen jährlich einen 

Beitrag zur Verbilligung der Prämien im Sinne der Art. 65 und 65a KVG 

(Abs. 1), wobei der Bundesbeitrag 7.5 Prozent der Bruttokosten der OKP 

beträgt (Abs. 2). Die Anteile der einzelnen Kantone am Bundesbeitrag wer-

den vom Bundesrat nach deren Wohnbevölkerung sowie der Anzahl der 

Versicherten gemäss Art. 65a Bst. a KVG festgesetzt (Abs. 3). 

4.3.3 Der Bundesrat ist mit dem Vollzug des KVG beauftragt und erlässt 

Ausführungsbestimmungen (Art. 96 KVG). 

4.4 Unter Bezugnahme auf Art. 66 und 96 KVG erliess der Bundesrat die 

Verordnung über den Bundesbeitrag zur Prämienverbilligung in der Kran-

kenversicherung, welche die Ermittlung des Bundesbeitrages an die Prä-

mienverbilligung und dessen Aufteilung auf die Kantone regelt (Art. 1 

VPVK). 

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Seite 9 

4.4.1 Die Bruttokosten (der OKP) nach Art. 66 Abs. 2 KVG werden gemäss 

Art. 2 Abs. 1 VPVK aufgrund folgender Masszahlen berechnet: Durch-

schnittsprämie (P), Versichertenbestand (V), geschätzter Versichertenbe-

stand (Vest), Prämiensoll (PS) und Kostenbeteiligung (KB). Die Bruttokos-

ten (B) werden durch das BAG für ein Kalenderjahr (x) mit der folgenden 

Formel berechnet (Art. 2 Abs. 9 VPVK): 

4.4.2 Der Anteil der einzelnen Kantone am Bundesbeitrag wird gemäss 

Art. 3 Abs. 1 VPVK aufgrund folgender Masszahlen berechnet: Wohnbe-

völkerung des Kantons (BevK), Wohnbevölkerung der Schweiz (BevCH), 

Anzahl der Grenzgänger und Grenzgängerinnen und ihrer Familienange-

hörigen nach Art. 65a Bst. a KVG im Kanton (GrK) und Anzahl der Grenz-

gänger und Grenzgängerinnen und ihrer Familienangehörigen nach 

Art. 65a Bst. a KVG in der Schweiz (GrCH). Das BAG berechnet gemäss 

Art. 3 Abs. 4 VPVK den Anteil jedes Kantons aufgrund der folgenden For-

mel: 

Im Fall eines Ausgleichs von zu hohen Prämieneinnahmen nach Art. 17 

KVAG zieht es 7.5 Prozent vom nach Absatz 4 berechneten Kantonsanteil 

ab, wobei das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) festlegen 

kann, wie der Abzug zu berechnen ist (Art. 3 Abs. 4bis VPVK). 

4.4.3 Die Aufteilung des Bundesbeitrags auf die Kantone für das folgende 

Jahr wird jeweils im Oktober veröffentlicht (Art. 3 Abs. 5 VPVK) und der 

Bundesbeitrag im laufenden Jahr in drei Raten ausbezahlt (Art. 4 VPVK). 

5.  

In einem ersten Schritt ist die vierte Rüge der Beschwerdeführerin, wonach 

Art. 3 Abs. 4bis VPVK eine rechtsmangelhafte Verordnungsbestimmung sei, 

vorfrageweise im Rahmen der akzessorischen (auch inzidenten oder kon-

kreten) Normenkontrolle zu prüfen (vgl. nachfolgend E. 5.1 und 5.2.4.4).  

5.1 Bei der akzessorischen Normenkontrolle wird ein Erlass (vorliegend 

Art. 3 Abs. 4bis VPVK) anlässlich der Anfechtung eines darauf gestützten 

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Seite 10 

Einzelaktes (konkret die angefochtene Verfügung vom 5. April 2022) vor-

frageweise auf seine Rechtmässigkeit (einschliesslich seiner Verfassungs-

mässigkeit) geprüft und im Falle der Rechtswidrigkeit nicht angewendet 

(vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2C_345/2014 u.w. vom 

23. September 2014 E. 4.3; vgl. auch HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweize-

risches Bundesstaatsrecht, 11. Aufl. 2024, Rz. 2389 und 2578 ff.). Das ak-

zessorische Prüfungsrecht führt jedoch nicht zur formellen Aufhebung von 

Rechtsnormen. Die rechtsanwendenden Behörden können den betreffen-

den Rechtssatz lediglich als rechtswidrig erklären und ihm im zu beurtei-

lenden Fall die Anwendung versagen. Aufgehoben wird nur der Rechtsan-

wendungsakt. Die Rechtswidrigkeit einer Norm kann in jedem weiteren An-

wendungsfall geltend gemacht werden. Entsprechend wirken negative Ent-

scheide der obersten Rechtsmittelinstanz faktisch wie eine Ungültigkeits-

erklärung (vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 2585). Früher ergan-

gene Anwendungsakte bleiben jedoch davon unberührt, ausser wenn 

diese an derart groben Mängeln leiden, dass sie selbst als nichtig erschei-

nen (Urteil des BGer 2P.112/2003 vom 29. August 2003 E. 2.4.2). 

5.2 Im Hinblick auf die vorzunehmende akzessorische Normenkontrolle 

sind vorweg die in der Lehre und Rechtsprechung entwickelten Grundsätze 

zur Gesetzmässigkeit von Verordnungen darzulegen:  

5.2.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche 

Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip, vgl. Art. 5 Abs. 1 

BV). Inhaltlich gebietet das Legalitätsprinzip, dass staatliches Handeln 

grundsätzlich auf einem Rechtssatz von genügender Normstufe und genü-

gender Bestimmtheit zu beruhen hat (vgl. BGE 130 I 1 E. 3.1; vgl. auch 

TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, 

Rz. 387). 

5.2.2 Alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen sind gemäss Art. 164 

Abs. 1 BV in der Form eines Gesetzes zu erlassen (materieller Gesetzes-

vorbehalt), Detailregelungen und Ausführungsbestimmungen können in 

untergeordneten Rechtssätzen enthalten sein (vgl. auch TSCHANNEN/MÜL-

LER/KERN, a.a.O., Rz. 389; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 350 ff.). 

Art. 164 Abs. 1 BV umschreibt die Gesetzgebungsmaterien. Dadurch soll 

erreicht werden, dass alle Bestimmungen von grundlegender Bedeutung 

in den für die Rechtsunterworfenen zentralen Belangen in einem formellen 

Gesetz geregelt werden und kein wichtiger Regelungsbereich den direkt-

demokratischen Einwirkungsmöglichkeiten entzogen wird (vgl. BGE 131 II 

13 E. 6.3 m.H.). Gemäss Art. 164 Abs. 2 BV können 

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Seite 11 

Rechtsetzungsbefugnisse durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit 

dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen ist. 

5.2.3 Art. 182 BV bestimmt sodann, dass der Bundesrat rechtsetzende 

Bestimmungen in der Form der Verordnung erlässt, soweit er durch Ver-

fassung oder Gesetz dazu ermächtigt ist (Abs. 1). Er sorgt zudem für den 

Vollzug der Gesetzgebung (Abs. 2). 

5.2.4 Entsprechend wird in der Lehre und Rechtsprechung zwischen ge-

setzesvertretenden Verordnungen (Art. 164 Abs. 2 BV) und Vollziehungs-

verordnungen (Art. 182 Abs. 2 BV) unterschieden: 

5.2.4.1 Gesetzesvertretende Verordnungen beruhen auf einer Ermächti-

gung durch ein Gesetz, das noch keine vollständige materielle Regelung 

enthält; solche Verordnungen fügen der weitmaschigen, sich auf das 

Grundsätzliche beschränkenden Regelung im Gesetz neue Normen hinzu. 

Voraussetzung für solche Verordnungen ist also eine Rechtssetzungsdele-

gation durch ein Gesetz (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 96 ff.). 

Lehre und Praxis anerkennen heute die grundsätzliche Zulässigkeit der 

Gesetzesdelegation an die Exekutive. Nach der Rechtsprechung ist eine 

Gesetzesdelegation nur zulässig, wenn vier Voraussetzungen kumulativ 

erfüllt werden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 367 ff. m.w.H.):  

- Die Gesetzesdelegation darf nicht durch die Verfassung ausgeschlos-

sen sein (vgl. auch bereits oben E. 5.2.2 in fine). 

- Die Delegationsnorm muss in einem Gesetz enthalten sein. 

- Die Delegation muss sich auf eine bestimmte, genau umschriebene 

Materie beschränken. 

- Die Grundzüge der delegierten Materie, das heisst die wichtigsten Re-

gelungen, insbesondere Zweck, Gegenstand und Umfang der übertra-

genen Befugnisse müssen in einem Gesetz umschrieben sein. 

Das Problem der Gesetzesdelegation stellt sich nur bei den unselbststän-

digen Verordnungen. Selbstständige Verordnungen kann die Exekutive 

kraft der Ermächtigung durch die Verfassung in eigener Kompetenz erlas-

sen, weshalb diese die Voraussetzungen der Gesetzesdelegation nicht er-

füllen müssen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 367 ff. m.w.H.). 

5.2.4.2 Vollziehungsverordnungen führen die durch das Gesetz bereits be-

gründeten Verpflichtungen und Berechtigungen näher aus, passen das 

schon im Gesetz Bestimmte den konkreten praktischen Gegebenheiten an. 

Sie dürfen nur dem durch das Gesetz geschaffenen Rahmen entsprechend 

die im Gesetz gegebenen Richtlinien ausfüllen, nicht ergänzen, 

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Seite 12 

insbesondere die Rechte der Betroffenen nicht einschränken oder ihnen 

neue Pflichten auferlegen. Die Kompetenz der Exekutive zum Erlass von 

Vollziehungsverordnungen ist in der allgemeinen, von der Verfassung ein-

geräumten Vollzugskompetenz enthalten; für den Bundesrat ergibt sie sich 

aus dem – allerdings missverständlich formulierten – Art. 182 Abs. 2 BV 

(vgl. oben E. 5.2.3). Vollziehungsverordnungen beruhen also nicht auf ei-

ner Gesetzesdelegation. Häufig wird jedoch die aus der Verfassung abge-

leitete Vollzugskompetenz in einer entsprechenden Bestimmung auf Ge-

setzesstufe wiederholt; dies hat aber nur deklaratorische Wirkung (HÄFE-

LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 99 f. m.w.H.; vgl. auch TSCHANNEN/MÜL-

LER/KERN, a.a.O., Rz. 316). 

5.2.4.3 Die Übergänge zwischen gesetzesvertretenden und gesetzesvoll-

ziehenden Verordnungen sind fliessend. Verordnungen können sowohl ge-

setzesvertretende als auch gesetzesvollziehende Rechtssätze enthalten 

(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 94; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, 

a.a.O., Rz. 312).  

 

Für das Vorgehen bei der richterlichen Überprüfung von Rechtsverordnun-

gen ist die (dogmatische) Differenzierung nach Ansicht von BRUN-

NER/ZOLLINGER ohnehin nicht ergiebig, denn ob eine vollziehende oder 

eine gesetzesvertretende Rechtsverordnung vorliege, lasse sich nicht ex 

ante (aufgrund der Selbstdeklaration der Verordnungsgeberin), sondern 

erst ex post (aufgrund einer materiellen Beurteilung des gerügten Verord-

nungsrechts) beurteilen. Die Gerichte hätten mit anderen Worten in einem 

ersten Schritt die Gesetzmässigkeit einer Verordnungsbestimmung zu be-

urteilen, und zwar unabhängig davon, ob die Verordnungsgeberin ihren Er-

lass als vollziehende oder gesetzesvertretende Rechtsverordnung be-

trachte. Komme das Gericht bei dieser Prüfung zum Schluss, dass die Ver-

ordnung allein vollziehenden Charakter aufweise, sei deren Vereinbarkeit 

mit dem vollzogenen Gesetzesrecht automatisch gegeben und eine mate-

rielle (Gesetzmässigkeits-)Prüfung der umstrittenen Verordnungs-bestim-

mung erübrige sich. Geprüft werden müsse indes gegebenenfalls die 

Rüge, die Anwendung der betreffenden Verordnungsbestimmung verletze 

das dem vollzogenen Gesetz übergeordnete Recht. Komme das Gericht 

bei der Prüfung der Gesetzmässigkeit zum Schluss, dass die beanstandete 

Verordnung Bestimmungen enthalte, denen mehr als nur vollziehender 

Charakter zukomme, stelle sich die Folgefrage, ob die Verordnungsgeberin 

vom Gesetzgeber für den Erlass dieser Bestimmungen in formeller und 

materieller Hinsicht hinreichend ermächtigt wurde. Räume die bundesge-

setzliche Delegationsnorm dem Bundesrat einen sehr weiten Spielraum für 

C-2001/2022 

Seite 13 

die inhaltliche Ausgestaltung der gesetzesvertretenden Rechtsverordnung 

ein, sei dieser Gestaltungsbereich für das Bundesgericht und die anderen 

rechtsanwendenden Behörden nach ständiger Rechtsprechung verbind-

lich (BRUNNER/ZOLLINGER, a.a.O., N. 14 m.w.H.).  

Massgebend für die Auslegung der beanstandeten Verordnungsbestim-

mung sowie für die Auslegung des übergeordneten Rechts seien sodann 

grundsätzlich die allgemeinen Auslegungsgrundsätze (BRUNNER/ZOLLIN-

GER, a.a.O., N. 18 mit Hinweis auf BGE 137 III 217 E. 2.4.1). 

5.2.4.4 Gegenüber Bundesratsverordnungen – wie vorliegend – kommt 

aus prozessualen Gründen allein die akzessorische Normenkontrolle in 

Betracht, wobei unselbständige Bundesratsverordnungen zwar immer auf 

ihre Gesetzmässigkeit, jedoch aufgrund von Art. 190 BV nicht vorbehalts-

los auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüft werden können (TSCHAN-

NEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 424; vgl. dazu auch BRUNNER/ZOLLINGER, 

a.a.O., N 7 und 16). 

5.3 Die Parteien führen im Hinblick auf die vierte Rüge, wonach Art. 3 

Abs. 4bis VPVK eine rechtsmangelhafte Verordnungsbestimmung darstelle, 

Folgendes aus: 

5.3.1 Die Beschwerdeführerin macht beschwerdeweise geltend, die Be-

stimmung in Art. 3 Abs. 4bis VPVK verletze das verfassungsmässige Ge-

setzmässigkeitsgebot und sei damit mangelhaft. Dazu führt sie im Wesent-

lichen aus, die Vorinstanz halte in der angefochtenen Verfügung fest, es 

handle sich um eine «gesetzesvollziehende Verordnung». Ihrer Ansicht 

nach sei jedoch aufgrund von Art. 66 Abs. 3 und Art. 96 KVG von einer Ge-

setzesdelegation beziehungsweise von einer Delegation von Rechtset-

zungsbefugnissen von der Legislative an die Exekutive auszugehen. Die 

nähere Prüfung von Art. 3 Abs. 4bis VPVK zeige, dass die Voraussetzungen 

einer Gesetzesdelegation nicht erfüllt seien: So erfolge nach Art. 66 Abs. 3 

KVG die Festlegung des Bundesbeitrags pro Kanton gemäss dem Wohn-

bevölkerungsanteil und der Anzahl Versicherter nach Art. 65a Bst. a KVG, 

und dieser solle nach Art. 3 Abs. 6 VPVK auf der Grundlage der genehmig-

ten Prämientarife nach Art. 16 KVAG ermittelt werden. Es lasse sich aus 

diesen Regelungen keine Ermächtigung herauslesen, welche auch nach-

trägliche Ausgleiche gemäss Art. 17 KVAG infolge wesentlich höherer Prä-

mieneinnahmen erfassen sollen. Die Delegation auf nachträgliche Ausglei-

che gemäss Art. 17 KVAG auszudehnen, sei eine unzulässige Ausweitung 

des in Art. 66 Abs. 3 KVG genau umschriebenen Sachgebietes und den 

Aufteilungskriterien. So seien die Grundzüge der zu delegierenden 

C-2001/2022 

Seite 14 

Materie, nämlich die Kompensation durch den Kanton von zu viel geleiste-

ten Bundesbeiträgen nach einem fakultativen Ausgleich zu hoher Prämien-

einnahmen, nicht im Gesetz enthalten. Die blosse gesetzliche Regelung 

von Art. 17 KVAG reiche nicht aus und beinhalte auch keinen Verweis auf 

Art. 66 KVG. Der Kompensationsmechanismus müsste in einem formellen 

Gesetz beziehungsweise in Art. 66 KVG selbst enthalten sein und nicht nur 

in der Verordnung. Überdies wären auch die Voraussetzungen gemäss ei-

ner Vollziehungsverordnung nicht erfüllt: Die Regelung von Art. 3 Abs. 4bis 

VPVK beinhalte für den rechtsunterworfenen Kanton zusätzliche, belas-

tende Bestimmungen, welche über die blosse Konkretisierung des Verfah-

rens hinausgehen würden (BVGer-act. 1 Ziff. III.B Rz. 11 ff.). 

5.3.2 Vernehmlassungsweise führt die Vorinstanz aus, der Bundesrat sei 

entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin nicht nur gemäss 

Art. 66 Abs. 3 i.V.m. Art. 96 KVG ermächtigt, die Anteile der einzelnen Kan-

tone am Bundesbeitrag nach deren Wohnbevölkerung und Anzahl der Ver-

sicherten nach Art. 65a Bst. a KVG festzusetzen. Daraus ergebe sich eine 

Delegation zum Erlass der VPVK. In Art. 66 Abs. 2 KVG werde bereits die 

Höhe des Bundesbeitrags definiert. Aus dem ganzen Art. 66 KVG, insbe-

sondere jedoch aus dessen Absatz 2, ergebe sich, dass der Bundesrat 

auch zur Ermittlung der Bruttokosten der OKP legitimiert sei. Von dieser 

Legitimation habe er mit dem Erlass der VPVK Gebrauch gemacht. Die 

Beschwerdeführerin irre, wenn sie davon ausgehe, es handle sich bei 

Art. 3 Abs. 4bis VPVK um eine gesetzesvertretende Verordnungsbestim-

mung, zumal dort keine neuen Pflichten zu Lasten der Beschwerdeführerin 

begründet würden. Beim Bundesbeitrag zur IPV handle es sich um einen 

Vorteil, der den Kantonen zu Lasten des Bundes gewährt werde, und nicht 

um eine Verpflichtung. An diesem Grundsatz ändere die Tatsache nichts, 

dass im Rahmen der Berechnung des Beitrags ein Abzug erfolge. Der Vor-

teil verringere sich, falls in einem betroffenen Kanton von den Versicherern 

ein Prämienausgleich zugunsten der Versicherten vorgenommen werde. 

Zwischen dem Prämienausgleich und den Bruttokosten, an denen sich der 

Bundesbeitrag bemesse, bestehe ein sachlicher Zusammenhang, den es 

zu berücksichtigen gelte. So sei an einem Rechenbeispiel ersichtlich, dass 

der Bundesbeitrag nach Berücksichtigung des Prämienausgleichs in pro-

zentual gleicher Höhe ausfalle wie vor Berücksichtigung des Prämienaus-

gleichs. Die massgebenden Kennzahlen, wonach die Bruttokosten zu er-

mitteln seien, seien nicht in Art. 66 Abs. 2 KVG geregelt. Es fehle somit an 

einer formell gesetzlichen Definition der Bruttokosten der OKP. Da der Bun-

desrat damit beauftragt worden sei, die Höhe der Bruttokosten zu berech-

nen, sei er auch dazu ermächtigt, eine Verringerung der Bruttokosten bei 

C-2001/2022 

Seite 15 

deren Berechnung zu berücksichtigen. Es handle sich bei Art. 3 Abs. 4bis 

VPVK daher lediglich um eine das Gesetz konkretisierende Verordnungs-

bestimmung, weshalb die Anforderungen an gesetzesvertretende Verord-

nungsbestimmungen vorliegend keine Anwendung finden würden. Es 

handle sich bei Art. 3 Abs. 4bis VPVK weiter nicht um eine neue Pflicht, weil 

diese Bestimmung gleichzeitig mit Art. 17 KVAG in Kraft gesetzt worden sei 

und seit Bestehen dieser Bestimmung die Bundesbeiträge mit einem Ab-

zug ausbezahlt worden seien, sofern im betroffenen Kanton ein Prämien-

ausgleich erfolgt sei. Im Übrigen wäre diese, selbst wenn es sich bei Art. 3 

Abs. 4bis VPVK – wider Erwarten – um eine gesetzesvertretende Verord-

nungsbestimmung handeln sollte, als zulässig zu beurteilen. Die Delega-

tion sei vorliegend nicht durch eine Verfassungsbestimmung ausgeschlos-

sen und ergebe sich aus Art. 66 KVG. Im Gesetz sei keine Definition be-

ziehungsweise keine Berechnung der Bruttokosten enthalten, womit der 

Gesetzgeber diese offengelassen und dem Bundesrat überlassen habe. 

Die Delegation beschränke sich zudem auf ein äusserst enges, genau um-

schriebenes Sachgebiet, nämlich gemäss Art. 1 VPVK auf die Ermittlung 

des Bundesbeitrags zur Prämienverbilligung nach Art. 66 KVG und dessen 

Aufteilung auf die Kantone. Weiter seien mit der Pflicht des Bundes, Bun-

desbeiträge zur IPV zu gewähren, der Koppelung der Höhe des Bundes-

beitrags an 7.5 Prozent der Bruttokosten der OKP sowie dem Verteilschlüs-

sel nach Wohnbevölkerung sowie nach der Anzahl der Versicherten die 

wichtigsten Regelungen im Gesetz selbst enthalten (vgl. BVGer-act. 6 

Ziff. III.B Rz. 39 ff.). 

5.3.3 Die Beschwerdeführerin betont in ihrer Replik ergänzend, der Bun-

desbeitrag sei in Art. 66 KVG geregelt und Absatz 3 dieser Bestimmung 

regle eine Ermächtigung an den Verordnungsgeber zur Festsetzung der 

Bundesanteile gemäss der Wohnbevölkerung und den Grenzgängern und 

Grenzgängerinnen inklusive Familienangehörigen. Diese Ermächtigung 

beziehe sich nicht auf eine Mitberücksichtigung der individuellen Ausglei-

che gemäss Art. 17 KVAG. Auch gemäss Absatz 2 könne diese nicht her-

geleitet werden, da die Prämienausgleiche nicht zu den Bruttokosten ge-

hören würden. Somit stelle die Bestimmung von Art. 3 Abs. 4bis VPVK eine 

davon losgelöste und sachfremde Bestimmung ohne gesetzliche Grund-

lage dar. Auch wenn man bei der VPVK beziehungsweise dem Art. 3 

Abs. 4bis VPVK von Normen mit gemischtem Charakter ausgehe, seien we-

der die Voraussetzungen für gesetzesvollziehende noch diejenigen von ge-

setzesvertretenden Verordnungen erfüllt: Wenn die Vorinstanz nun von ei-

ner gesetzesvollziehenden Verordnung ausgehe, welche genügend ge-

setzlich legitimiert sei und keine neuen Pflichten für den 

C-2001/2022 

Seite 16 

Verfügungsadressaten enthalte, sei dies nicht nachvollziehbar. So würden 

sehr wohl Pflichten in Höhe von fast 1 Million Franken für den Kanton Ba-

sel-Stadt entstehen, wenn die Prämienausgleiche ohne ausreichende ge-

setzliche Grundlage mitberücksichtigt werden sollten. So werde in der Ver-

nehmlassung auch der Mangel aufgeführt, dass es in Art. 66 Abs. 2 KVG 

an einer formell-gesetzlichen Definition der Bruttokosten der OKP fehle. 

Dies treffe zwar zu, jedoch sei die Definition auf Verordnungsstufe in Art. 2 

Abs. 1 Bst. d VPVK erfolgt. Dort sei der Prämienausgleich eben nicht auf-

geführt, sondern nur das Prämiensoll, welches sich auf die im ordentlichen 

Verfahren genehmigten Prämien beziehe. Die allgemeine Verordnungs-

kompetenz des Bundesrats und der Bundesbehörden reiche nicht aus, um 

auf Verordnungsebene neue Pflichten für den Kanton zu begründen und 

den Mangel der fehlenden gesetzlichen Grundlage zu kompensieren. An-

gesichts der Bedeutung und Konsequenz für die Kantone könne auch nicht 

von einem qualifizierten Schweigen des Gesetzgebers ausgegangen wer-

den. Der Kompensationsmechanismus, nämlich die sachfremde Verknüp-

fung der zwei unterschiedlichen Rechtsbereiche «Bundesbeitrag gemäss 

Art. 66 KVG» und «Prämienausgleich gemäss Art. 17 KVAG», könne ohne 

ausreichende gesetzliche Grundlage nicht einfach auf Verordnungsstufe 

herbeigeführt werden. Art. 3 Abs. 4bis VPVK sei gesetzeswidrig und vom 

Verordnungsgeber nicht anzuwenden (BVGer-act. 8 Ziff. III.B Rz. 16 ff.). 

5.3.4 Duplikweise führt die Vorinstanz ergänzend aus, dass der Prämien-

ausgleich in den Art. 17 und 18 KVAG verankert sei. Gemäss Art. 17 Abs. 4 

KVAG erlasse der Bundesrat die notwendigen Ausführungsbestimmungen 

zum Prämienausgleich. Art. 3 Abs. 4bis VPVK stelle eine Ausführungsbe-

stimmung zum Prämienausgleich dar. Somit verfüge Art. 3 Abs. 4bis VPVK 

über eine gesetzliche Delegationsnorm. Im Übrigen sei diese Verordnungs-

bestimmung durch den Anhang Ziffer 5 der Krankenversicherungsauf-

sichtsverordnung vom 18. November 2015 in die VPVK eingefügt worden 

und seit dem 1. Januar 2016 in Kraft. Ein Prämienausgleich beeinflusse 

wie bereits erläutert die Höhe der Bruttokosten der OKP. Somit bestehe ein 

sachlicher Zusammenhang zwischen Art. 66 KVG, Art. 17 KVAG und Art. 3 

Abs. 4bis VPVK, weshalb diese Ausführungsbestimmung zum Prämienaus-

gleich bei der Berechnung des Bundesbeitrags zur IPV gemäss Art. 66 

KVG zu berücksichtigen sei (BVGer-act. 10 Ziff. III.B Rz. 20 ff.). 

5.4 Zusammenfassend sind sich die Parteien nicht einig, ob ein allfälliger 

Prämienausgleich der Krankenversicherer gemäss Art. 17 KVAG Auswir-

kungen auf den Bundesbeitrag an die IPV zugunsten der Kantone gemäss 

Art. 66 KVG haben darf. Hierzu ist zunächst einleitend darzustellen, wie die 

C-2001/2022 

Seite 17 

beiden Verfahren in zeitlicher Hinsicht ablaufen: Die Kantone sind gemäss 

Art. 65 Abs. 1 KVG verpflichtet, Versicherten in bescheidenen wirtschaftli-

chen Verhältnissen Prämienverbilligungen zu gewähren, wobei die Kan-

tone – im Rahmen von Art. 65 KVG – über einen gewissen Spielraum bei 

der Ausgestaltung verfügen. Die Auszahlung der individuellen Prämienver-

billigung hat jedenfalls so zu erfolgen, dass die anspruchsberechtigten Per-

sonen ihrer Prämienzahlungspflicht nicht vorschussweise nachkommen 

müssen. Der Bund beteiligt sich seinerseits an den Kosten für die Prämi-

enverbilligung mit dem sogenannten Bundesbeitrag gemäss Art. 66 KVG. 

Dieser Beitrag des Bundes wird im Jahr x-1 für das Jahr x anhand der Brut-

tokosten der OKP – berechnet aufgrund der in der VPVK definierten Mass-

zahlen unter Berücksichtigung der Jahre x-4, x-3 und x-2 (vgl. dazu Art. 2 

Abs. 9 VPVK) – festgesetzt, auf die Kantone verteilt und schliesslich im 

Jahr x in drei Tranchen an die Kantone ausbezahlt (vgl. dazu im Detail oben 

E. 4.3 und 4.4). Im Jahr x gewähren die Kantone ihrerseits den Versicher-

ten allfällige ihnen zustehende Prämienverbilligungen, finanziert durch die 

vom Kanton bereit gestellten Mittel sowie dem Bundesbeitrag. In der Folge 

kann ein Krankenversicherer im Folgejahr x+1 gestützt auf Art. 17 KVAG 

bei der Aufsichtsbehörde einen Antrag auf Prämienausgleich stellen, wenn 

die Prämieneinnahmen dieses Versicherers in einem Kanton im Jahr x 

deutlich über den kumulierten Kosten in diesem Kanton lagen. Die Rück-

erstattung der Krankenversicherer an die Versicherten erfolgt sodann ge-

mäss Art. 18 KVAG und Art. 33 KVAV im Jahr x+1 direkt an die Versicherten 

(vgl. auch oben E. 4.2). Es kann also der Fall eintreten, dass Versicherte, 

die für das Jahr x vom Kanton eine Prämienverbilligung erhalten haben, im 

Jahr x+1 von einer Prämienrückerstattung für das Jahr x profitieren. Gleich-

zeitig wird gestützt auf Art. 3 Abs. 4bis VPVK der im Jahr x+1 für das Jahr x 

durch den Krankenversicherer vorgenommene Prämienausgleich bei der 

im Jahr x+1 erfolgenden Berechnung des Kantonsanteils am Bundesbei-

trag an die IPV für das Jahr x+2 berücksichtigt beziehungsweise in Abzug 

gebracht (vgl. oben E. 4.4). 

5.5 Nachfolgend ist nunmehr zu prüfen, ob Art. 3 Abs. 4bis VPVK gesetz-

mässig ist (vgl. dazu auch oben E. 5.2.4.3):  

5.5.1 Wie bereits in Erwägung 4.4.2 dargelegt, sieht Art. 3 Abs. 4bis VPVK 

vor, dass im Falle eines Ausgleichs von zu hohen Prämieneinnahmen nach 

Art. 17 KVAG vom nach Absatz 4 berechneten Kantonsanteil 7.5 Prozent 

abzuziehen sind. In Übereinstimmung mit den Parteien ist die Gesetzmäs-

sigkeit dieser Bestimmung vor dem Hintergrund von Art. 17 KVAG und 

Art. 66 KVG zu überprüfen. 

C-2001/2022 

Seite 18 

5.5.2 Art. 17 KVAG gibt den Krankenversicherern seit 1. Januar 2016 die 

Möglichkeit, im Folgejahr einen Prämienausgleich vorzunehmen, wenn in 

einem Kanton die Prämieneinnahmen deutlich über den kumulierten Kos-

ten lagen (vgl. oben E. 4.2.2). Der Bundesrat hat gestützt auf Art. 182 

Abs. 2 BV i.V.m. Art. 17 Abs. 4 KVAG die Verordnung betreffend die Auf-

sicht über die soziale Krankenversicherung (Krankenversicherungsauf-

sichtsverordnung, KVAV, SR 832.121) erlassen, in welcher insbesondere 

die in Art. 17 KVAG unbestimmten Rechtsbegriffe «kumulierte Kosten», 

«deutlich höhere Prämieneinnahmen» und «massgebender Versicherten-

bestand» definiert werden. Allerdings ist Art. 17 KVAG kein Hinweis auf ei-

nen Zusammenhang mit dem Bundesbeitrag an die IPV und insbesondere 

mit der Berechnung des Kantonsanteils zu entnehmen. Dies entspricht so-

dann auch den Ausführungen in der Botschaft zum Bundesgesetz betref-

fend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung vom 15. Februar 

2012, wonach die Kantone und Gemeinden durch die Vorlage nicht tangiert 

würden. Dies gelte auch für den Prämienkorrekturmechanismus gemäss 

dieser Vorlage, der – anders als mit der Botschaft vom 15. Februar 2012 

zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (Korrek-

tur der zwischen 1996 und 2011 bezahlten Prämien; BBl 2012 1923) vor-

gesehen – keine Korrekturen der Differenzen zwischen dem Prämien- und 

Kostenvolumen eines Kantons beziehungsweise einer Region über die 

Bundesbeiträge zur Prämienverbilligung an die Kantone vorsehe. Deshalb 

habe die Vorlage auf die Kantone und Gemeinden keine direkten finanziel-

len Auswirkungen (vgl. BBl 2012 1941, 1995). Dennoch wurde die VPVK 

im Rahmen des Erlasses der KVAV um Art. 3 Abs. 4bis VPVK ergänzt, der 

aufgrund seiner Regelung direkten Einfluss auf die Höhe des Kantonsan-

teils hat. Dem Kommentar zur Verordnung betreffend die Aufsicht über die 

soziale Krankenversicherung (KVAV) ist diesbezüglich zu entnehmen, dass 

die Beträge des Prämienausgleichs in die Berechnung des Bundesbeitrags 

an die IPV einfliessen sollen. Allerdings würden alle Kantone einen ent-

sprechend kleineren Beitrag erhalten, wenn die Ausgleichsbeträge in der 

Schätzung der Bruttokosten berücksichtigt würden. Deshalb sollten diese 

Beträge bei der Aufteilung des Bundesbeitrags auf die Kantone berücksich-

tigt werden (vgl. BAG-act. 16 S. 42). Vor diesem Hintergrund kann Art. 3 

Abs. 4bis VPVK jedenfalls nicht – entgegen der duplikweisen Ausführungen 

der Vorinstanz (vgl. oben E. 5.3.4) – als gesetzesvollziehende Verord-

nungsbestimmung zu Art. 17 KVAG qualifiziert werden. 

5.5.3 Art. 66 KVG enthält seinerseits in Absatz 1 die Grundlage für die Ge-

währung des Bundesbeitrags an die Kantone, welcher gemäss Absatz 2 

7.5 Prozent der Bruttokosten der OKP beträgt und gemäss Absatz 3 vom 

C-2001/2022 

Seite 19 

Bundesrat anhand der Wohnbevölkerung der Anzahl der Versicherten auf 

die Kantone verteilt wird (vgl. oben E. 4.3.2). Der Begriff der Bruttokosten 

der OKP gemäss Art. 66 Abs. 2 KVG wird im Gesetzestext nicht weiter de-

finiert, allerdings hat der Bundesrat gestützt auf Art. 182 Abs. 2 BV i.V.m. 

Art. 96 KVG diesen Begriff in Art. 2 Abs. 1 VPVK definiert (vgl. oben 

E. 4.4.1). Was sodann die Berechnung der Kantonsanteile am Bundesbei-

trag betrifft, hat der Bundesrat diese gestützt auf Art. 66 Abs. 3 KVG in 

Art. 3 VPVK geregelt (vgl. oben E. 4.4.2).  

 

Allerdings ist mit der Beschwerdeführerin festzuhalten, dass der in Art. 3 

Abs. 4bis VPVK im Falle eines Prämienausgleichs vorgesehene Abzug von 

7.5 Prozent vom nach Art. 3 Abs. 4 VPVK berechneten Kantonsanteil we-

der als gesetzesvollziehende noch als gesetzesvertretende Verordnungs-

bestimmung durch Art. 66 Abs. 2 KVG abgedeckt wird: Der allenfalls nach-

träglich vorzunehmende Prämienausgleich gemäss Art. 17 KVAG ist näm-

lich in keiner der vom Bundesrat in Art. 2 VPVK festgelegten Masszahlen 

zur Berechnung der Bruttokosten der OKP enthalten, da insbesondere die 

Durchschnittsprämie (P) aufgrund der genehmigten Prämien der Personen 

mit Wohnsitz in der Schweiz nach Kantonen und Prämienregionen berech-

net wird (vgl. Art. 2 Abs. 2 VPVK) und das Prämiensoll (PS) der Summe 

der Prämien gemäss den genehmigten Prämientarifen für den Versicher-

tenbestand entspricht (Art. 2 Abs. 6 VPVK). Ein allfälliger Prämienaus-

gleich gemäss Art. 17 KVAG erfolgt jedoch erst im Nachhinein, falls die 

Einnahmen aus den gemäss Art. 16 Abs. 1 KVAG genehmigten Prämien 

deutlich über den kumulierten Kosten im betreffenden Kanton lagen. In sys-

tematischer Hinsicht ist zudem festzuhalten, dass Art. 3 VPVK, dessen 

Abs. 4bis vorliegend umstritten ist, den Titel «Aufteilung auf die Kantone» 

trägt, woraus zu schliessen ist, dass Art. 3 Abs. 4bis VPVK nicht der Berech-

nung der Bruttokosten der OKP dient. Dieser Schluss wird im Kommentar 

zur Verordnung betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversiche-

rung (KVAV) bestätigt, indem festgehalten wird, dass die Ausgleichsbe-

träge nicht in der Schätzung der Bruttokosten, sondern vielmehr bei der 

Aufteilung des Bundesbeitrages auf die Kantone berücksichtigt werden sol-

len (vgl. bereits oben E. 5.5.2). Entsprechend dient Art. 3 Abs. 4bis VPVK – 

entgegen der Ausführungen der Vorinstanz (vgl. oben E. 5.3.2) – nicht der 

Berechnung beziehungsweise der Verringerung der Bruttokosten der OKP 

gemäss Art. 66 Abs. 2 KVG.   

 

Der Abzug von Art. 3 Abs. 4bis VPVK wird ebenso wenig – weder als geset-

zesvollziehende noch als gesetzesvertretende Verordnungsbestimmung – 

durch Art. 66 Abs. 3 KVG gedeckt: Der Gesetzgeber hat nämlich die 

C-2001/2022 

Seite 20 

Berechnung des Kantonsanteils am Bundesbeitrag an die IPV bereits im 

Gesetz abschliessend dahingehend geregelt, dass die Anteile nach der 

Wohnbevölkerung der Kantone sowie der Anzahl der Versicherten gemäss 

Art. 65a Bst. a KVG festgesetzt werde. Die Berücksichtigung eines allfälli-

gen Prämienausgleichs gemäss Art. 17 KVAG ist in Art. 66 Abs. 3 KVG da-

mit nicht vorgesehen. Ein vom Gericht zu berücksichtigender Spielraum 

des Bundesrates ist aufgrund des Wortlautes von Art. 66 Abs. 3 KVG nicht 

auszumachen, da vorliegend entsprechende Hinweise, wie beispielsweise 

durch die Verwendung der Worte «insbesondere» oder «unter anderem», 

fehlen. In diesem Zusammenhang ist zudem festzustellen, dass sich der 

Verordnungsgeber zunächst – vor In-Kraft-Treten von Art. 3 Abs. 4bis VPVK 

am 1. Januar 2016 – auch an diesen Vorgaben orientiert hatte, als er dies-

bezügliche Ausführungsbestimmungen in Art. 3 Abs. 1-4 VPKV erliess. 

Erst mit Erlass des KVAG sowie der KVAV im Jahr 2016 wurde der vorlie-

gend umstrittene Art. 3 Abs. 4bis VPVK eingefügt, ohne dass gleichzeitig 

eine Anpassung von Art. 66 KVG erfolgte. 

5.6 Aufgrund der obigen Ausführungen ist festzuhalten, dass Art. 3 

Abs. 4bis VPVK – der als gesetzesvertretende Verordnungsbestimmung zu 

qualifizieren ist – über keine Delegationsnorm in einem Gesetz verfügt und 

somit nicht gesetzmässig ist.  

 

Der Vollständigkeit halber ist an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass auf-

grund der Änderung des KVG vom 29. September 2024 die VPVK totalre-

vidiert werden soll und die diesbezügliche Vernehmlassungsfrist noch bis 

zum 31. März 2025 läuft (vgl. Vernehmlassung 2024/81). Dem erläutern-

den Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens vom 13. De-

zember 2024 (abrufbar unter <https://fedlex.data.admin.ch/eli/dl/proj/ 

2024/81/cons_1>, zuletzt besucht am 22. Januar 2025; nachfolgend Be-

richt) ist zu entnehmen, dass im Falle eines Ausgleichs von zu hohen Prä-

mieneinnahmen kein Abzug am Kantonsanteil des Bundesbeitrages mehr 

vorgenommen werden soll (vgl. Bericht Ziff. 4.2 in fine). Begründet wird 

dies mit der Anwendung der mittleren Prämie, welche dazu führen werde, 

dass in Fällen, in denen ein Ausgleich von zu hohen Prämieneinnahmen 

nach Art. 17 KVAG vorgenommen werde, kein Abzug von 7.5 Prozent vom 

kantonalen Anteil am Bundesbeitrag mehr erfolge (vgl. Bericht Ziff. 4.1 

zweiter Absatz). 

6.  

Vor dem Hintergrund der Feststellung, dass Art. 3 Abs. 4bis VPVK nicht ge-

setzmässig und demzufolge nicht anzuwenden ist (vgl. oben E. 5), was 

C-2001/2022 

Seite 21 

vorliegend zur Aufhebung der Verfügung vom 5. April 2022 führt, erübrigt 

sich die Prüfung der weiteren Rügen der Beschwerdeführerin (vgl. oben 

E. 2). Zusammenfassend ist damit die Beschwerde vom 29. April 2022 gut-

zuheissen, die Verfügung vom 5. April 2022 aufzuheben und die Vorinstanz 

anzuweisen, den Bundesanteil an der IPV des Kantons Basel-Stadt ohne 

Abzug gemäss Art. 3 Abs. 4bis VPVK neu zu berechnen. 

7.  

Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteient-

schädigung. 

7.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt gemäss Art. 63 Abs. 1 und 

Abs. 3 VwVG die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei. 

Der obsiegenden Beschwerdeführerin sind keine Verfahrenskosten aufzu-

erlegen, weshalb ihr der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 5’000.– nach 

Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten ist. Der unterlie-

genden Vorinstanz sind ebenfalls keine Verfahrenskosten aufzuerlegen 

(Art. 63 Abs. 2 VwVG). 

7.2 Weder die obsiegende Beschwerdeführerin als Durchführungsorgan 

der IPV noch die Vorinstanz haben Anspruch auf eine Parteientschädigung 

(Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und 

Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, 

SR 173.320.2] und Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario). 

 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung vom 5. April 2022 wird 

aufgehoben und die Vorinstanz angewiesen, den Bundesanteil an der IPV 

des Kantons Basel-Stadt ohne Abzug gemäss Art. 3 Abs. 4bis VPVK neu zu 

berechnen. 

2.  

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvor-

schuss von Fr. 5'000.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der 

Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 

3.  

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 

C-2001/2022 

Seite 22 

4.  

Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und das EDI. 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: 

  

Beat Weber Tanja Jaenke 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-

rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 

BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten 

Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der 

Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder 

konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die 

Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 

deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu 

enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 

sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 

BGG). 

 

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