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**Case Identifier:** fbee7320-3fb4-58f0-a08e-5c90b1c0e71d
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-08-21
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 21.08.2025 B 2024/71
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2024-71_2025-08-21.pdf

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© Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/22

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2024/71

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 04.11.2025

Entscheiddatum: 21.08.2025

Entscheid Verwaltungsgericht, 21.08.2025
Baurecht, Mobilfunk-Antennenanlage mit adaptiven Antennen unter 
Berücksichtigung eines Korrekturfaktors Die Grenzwerte der NISV sind mit 
den Vorgaben des höherrangigen Rechts vereinbar (E. 11). Die Angaben im 
Standortdatenblatt sind korrekt (E. 13). Das Bundesgericht geht vom 
Funktionieren der QS-Systeme aus (E. 14). Die vom METAS empfohlenen 
Methoden zur Durchführung von Abnahmemessungen sind zwecktauglich 
(E. 15). (Verwaltungsgericht, B 2024/71). Gegen dieses Urteil wurde 
Beschwerde beim Bundesgericht erhoben (Verfahren 1C_538/2025)

Entscheid siehe pdf.

Kanton St. Gallen 

Gerichte 

 
 

 

Verwaltungsgericht 

Abteilung I 

 

 

 

 

 

 

 Entscheid vom 21. August 2025 

Besetzung  Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Zindel,  

Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Bischofberger  

   

Geschäftsnr.   B 2024/71 

 

   

Verfahrens- 

beteiligte 

 

 W-AG,  

Beschwerdeführerin 1,  

A-GmbH,  

Beschwerdeführerin 2,  

 

  gegen 

  Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen,  

Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,  

Vorinstanz,  

Swisscom (Schweiz) AG, Alte Tiefenaustrasse 6, Worblaufen,  

Post, 3050 Bern Swisscom,  

Beschwerdegegnerin,  

Politische Gemeinde Z.__, 

Beschwerdebeteiligte 1, 

C.__ AG, 

Beschwerdebeteiligte 2,  

  

Gegenstand  Baubewilligung (Neubau Mobilfunkanlage) 

 

 

 

B 2024/71 

 

2/21 

Das Verwaltungsgericht stellt fest: 

A.  

Die C.__ AG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 0000_, Grundbuch Z.__, welches haupt-

sächlich als offener Lager- bzw. Umschlagsplatz dient und südwestlich an die Parzelle 

Nr. 0001_ im Eigentum der Schweizerischen Bundesbahnen SBB (Bahnlinie Y.__ - X.__) 

angrenzt. Die W-AG ist Eigentümerin der mit der Gewerbebaute Assek.-Nr. 0002_ über-

bauten Parzelle Nr. 0003_. Die A-GmbH ist Miteigentümerin der mit der Werkhalle Assek.-

Nr. 0004_ überbauten Parzelle Nr. 0005_. Gemäss dem Zonenplan der Politischen Ge-

meinde Z._ sind die Grundstücke Nrn. 0000_ und 0003_ der Gewerbe-Industrie-Zone GI-B 

und die Parzelle Nr. 0005_ der Gewerbe-Industrie-Zone GI-A zugeordnet. Die Kiesgruben 

D.__ auf Parzelle Nr. 0006_ rund 230 m (nord-)östlich der Parzelle Nr. 0000_ sind im Bun-

desinventar der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung (Wanderobjekt Nr. 001_) 

aufgeführt. Gemäss der Schutzverordnung der Politischen Gemeinde Z.__ (vom Baudepar-

tement genehmigt am 6. Januar 2016) befindet sich auf Parzelle Nr. 0000_ ein geschütztes 

Gehölz. Der Grenzbereich der Grundstücke Nrn. 0007_ und 0008_ auf der gegenüberlie-

genden Seite der Bahnlinie Y.__ - X.__ südöstlich der Parzelle Nr. 0000_ ist als Natur-

schutzgebiet trocken A (Magerwiese) ausgeschieden (https://www.geoportal.ch, https:// 

map.geo.admin.ch, https://www.zefix.admin.ch, alle Stand: 16. Juli 2025). 

B.  

Am 28. Februar 2022 reichte die Swisscom (Schweiz) AG (S-AG) ein Baugesuch für den 

Neubau einer Mobilfunkanlage (25,0 m hoher Mast mit Antennenmodulen und Technik-

schrank) auf Parzelle Nr. 0000_ ein. Gemäss dem Standortdatenblatt vom 12. Januar 2022 

(nachfolgend: StDB) sollen die einzelnen Antennenmodule auf den Frequenzbändern 700-

900, 1'400-2'600 und 3'600 MHz senden. Im Frequenzbereich 3'600 MHz sollen die Anten-

nen je mit 16 separat ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-Arrays) adaptiv unter Berück-

sichtigung eines Korrekturfaktors betrieben werden. Die Strahlung am höchstbelasteten Ort 

für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA) soll gemäss StDB 17,4% des Immissionsgrenzwerts 

ausschöpfen. Mit Beschluss vom 16. Mai 2023 (versandt am 23. Mai 2023) wies die Bau- 

und Infrastrukturkommission Z.__ gegen dieses Baugesuch unter anderem von der W-AG 

und der A-GmbH am 29. August 2022 erhobene Einsprachen in öffentlich-rechtlicher Hin-

sicht und als privatrechtliche Immissionseinsprache nach Art. 684 des Schweizerischen Zi-

vilgesetzbuches (SR 210, ZGB) ab, soweit sie darauf eintrat, eröffnete eine Frist von 30 Ta-

gen zur Einleitung eines zivilrechtlichen Verfahrens und bewilligte das Baugesuch gestützt 

auf einen Bericht des Amtes für Umwelt (AFU) vom 29. Juni 2022 und mit Zustimmung der 

SBB vom 19. September 2022 unter Nebenbestimmungen. Insbesondere wurde die S-AG 

unter Ziff. 3.2 der Baubewilligung verpflichtet, beim OMEN Nr. 2 unmittelbar nach Inbetrieb-

nahme der Anlage eine Abnahmemessung durchzuführen (act. 9.8/1 f., 5, Beilage zu 

 

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act. 9/1).  

 

Nachdem das AFU am 20. Oktober 2023 dazu Stellung genommen hatte, wies das Bau- 

und Umweltdepartement (BUD) den gegen den Beschluss vom 16. Mai 2023 von der W-

AG und der A-GmbH am 5. Juni 2023 erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 28. März 2024 

kostenfällig ab, soweit es darauf eintrat (act. 2, act. 9/1, 14). 

C.  

Gegen den Entscheid des BUD (Vorinstanz) vom 28. März 2024 erhoben die W-AG und die 

A-GmbH (Beschwerdeführerinnen 1 und 2) mit Eingabe vom 15. April 2024 und Ergänzung 

vom 21. Mai 2024 beim Verwaltungsgericht Beschwerde dem Sinn nach mit den Rechtsbe-

gehren, es sei der angefochtene Entscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolgen auf-

zuheben (Hauptanträge-Ziff. 1 und 2). Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz zu neuer 

Entscheidung zurückzuweisen (Hilfsanträge-Ziff. 4, 6 und 7). Am 28. Mai 2024 schloss die 

Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde. Die S-AG (Beschwerdegegnerin) nahm am 

26. Juni 2024 Stellung und beantragte zusammengefasst, es sei die Beschwerde unter 

Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Am 5. Sep-

tember 2024 beantragte die Bau- und Infrastrukturkommission der Politischen Gemeinde 

Z.__ (Beschwerdebeteiligte 1) die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin-

nen liessen sich am 16. August sowie 4. Oktober 2024 und die Beschwerdegegnerin am 

16. September 2024 nochmals vernehmen (act. 1, 5, 8, 13, 15, 17, 20, 22). 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung: 

1.  

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Ge-

setzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 

15. April 2024 erfolgte unter Berücksichtigung des Stillstands der Beschwerdefrist vom 

siebten Tag vor Ostern (am 31. März 2024) bis und mit dem siebten Tag nach Ostern (vgl. 

dazu Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 Ingress und Bst. a der Schwei-

zerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO) rechtzeitig und erfüllt 

zusammen mit der Ergänzung vom 21. Mai 2024 formell und inhaltlich die gesetzlichen An-

forderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP; vgl. zur 

Weitschweifigkeit VerwGE B 2023/151 vom 14. Mai 2024 E. 1.1, mit Hinweis). Trotz ihrer 

anderslautenden Darstellung (act. 15, S. 16) bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der 

Einspracheradius von 1’111 m (vgl. StDB, Zusatz-blatt 2; act. 9.8/2) von der Beschwerde-

gegnerin bzw. vom AFU nicht korrekt berechnet worden wäre. Die Beschwerdeführerin 1 

ist eine Aktiengesellschaft gemäss Art. 620 ff. des Bundesgesetzes betreffend Ergänzung 

 

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des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht, SR 220, OR) und 

die Beschwerdeführerin 2 eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung nach Art. 772 ff. OR. 

Innerhalb des praxisgemäss berechneten Einspracheradius von 1'111 m besitzen beide 

Grundeigentum. Sie sind daher als Adressatinnen des angefochtenen Entscheids zur Wah-

rung ihrer eigenen Interessen beschwerdelegitimiert (vgl. dazu Art. 54 des Bundesgesetzes 

über den Umweltschutz, Umweltschutzgesetz, SR 814.01, USG, in Verbindung mit Art. 89 

Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz, SR 173.110, 

BGG, Art. 111 Abs. 1 BGG und Art. 33 Abs. 3 Ingress und Bst. a des Bundesgesetzes über 

die Raumplanung, Raumplanungsgesetz, SR 700, RPG; Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 

Abs. 1 VRP; BGer 1C_286/2023 vom 4. November 2024 E. 1 mit Hinweis auf BGE 

128 II 168 E. 2; und zur egoistischen Verbandsbeschwerde BGE 142 II 80 E. 1.4.2, mit Hin-

weisen, siehe zur Forderung nach einer Rückkehr zur rügebezogenen Betrachtungsweise 

bei baurechtlichen Nachbarbeschwerden auch A. GRIFFEL, Das schutzwürdige Interesse 

als Legitimationsvoraussetzung bei Drittbeschwerden, in: ZBl 2025, S. 291 ff.). Auf die Be-

schwerden ist einzutreten. 

2.  

Auf folgende Vorbringen der Beschwerdeführerin 1 ist nicht weiter einzugehen: 

- zur „worst-Case“-Betrachtung (act. 5, S. 53, act. 15, S. 16), d.h. zur Beurteilung adap-

tiver und herkömmlicher Antennen nach gleichen Grundsätzen (vgl. dazu BGer 

1C_314/2022 vom 24. April 2024 E. 5.2, mit Hinweisen), da die diesem Verfahren zu-

grunde liegende Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage mit Anwendung eines Kor-

rekturfaktors KAA im Sinne von Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2 f. der Verordnung über den 

Schutz vor nichtionisierender Strahlung (SR 814.710, in der Fassung vom 17. Dezem-

ber 2021, AS 2021 901, bzw. vom 29. September 2023, AS 2023 583, NISV) erteilt 

worden ist (vgl. dazu Sachverhalt lit. B hiervor; E. 6 hiernach); 

- zur „Mobilfunktechnologie als Ganzes“ (act. 5, S. 7 f., 26), da diese nicht das streitge-

genständliche Baugesuch beschlägt; 

- zu den Vorwürfen an das Bundesamt für Umwelt (BAFU), es verstosse gegen die wis-

senschaftliche Integrität (act. 5, S. 5 f., 11 f., act. 15, S. 7) und es setze sich über die 

bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Qualitätssicherungssystem (QS-System) 

hinweg (act. 5, S. 46 f.), da das Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsinstanz über das 

BAFU ist; 

- zur Verletzung des Verbots des überspitzten Formalismus unter Anrufung des Bundes-

gerichtsurteils BGer 1A.80/2002 vom 18. Juni 2002 (act. 5, S. 8), da sie nicht darlegt, 

inwiefern die Vorinstanz ihr dadurch „gegebenenfalls“ Recht verweigert haben sollte; 

 

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- zu der von ihr aufgeworfenen Frage, ob das BAFU als Verfasserin der NISV und der 

diesbezüglichen Vollzugsempfehlungen „legitimiert“ sei, zuhanden des Bundesge-

richts Fachstellungnahmen mit erhöhtem Beweiswert abzugeben (act. 5, S. 2 Verfah-

rensantrag-Ziff. 3, S. 5, 9, 18, 37, act. 6), da darüber das Bundesgericht zu befinden 

hat; 

- zu haftungsrechtlichen Ansprüchen gegen die Beschwerdegegnerin und die Be-

schwerdebeteiligte 1 unter anderem wegen unerklärlicher Verkehrsunfälle (act. 15, 

S. 19-21, act. 22, S. 13), welche das vorliegende Verfahren nicht berühren (vgl. dazu 

VerwGE B 2023/151 vom 14. Mai 2024 E. 1.5, mit Hinweis); 

- soweit sie dem BAFU, der Beratenden Expertengruppe NIS (BERENIS) bzw. den „Be-

hörden“ vorwirft, sie hätten gegen das Willkürverbot und den Grundsatz von Treu und 

Glauben (Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 

SR 101, BV) verstossen, da sie die Bevölkerung nicht korrekt über die Auswirkungen 

von Mobilfunkanlagen informiert hätten (act. 5, S. 13, 30, 59, act. 15, S. 19 f.), weil sich 

diese nicht auf das streitgegenständliche Baugesuch beziehen; 

- soweit sie unter Anrufung der Bundesgerichtsurteile BGE 150 II 379 (E. 4.2) und 

BGer 5A_47/2016 vom 26. September 2016 (E. 2.1) ideelle Immissionen geltend 

macht (act. 15, S. 21 f.), da sie sich dabei darauf beschränkt, auf die Besorgnis „in 

breiten Teilen der Bevölkerung“ hinzuweisen, ohne konkrete Gründe zu benennen, in-

wiefern sie selbst von solchen Immissionen betroffen sein sollte (vgl. dazu BGE 145 I 

250 E. 5.3 und 5.4; BGer 5A_86/2023 vom 22. August 2023 E. 3.1; VerwGE B 2020/59 

vom 19. Januar 2021 E. 5.3, bestätigt mit BGer 5A_156/2021 vom 9. Juni 2022, je mit 

Hinweisen); 

- zur Baubewilligungspflicht im Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG (act. 15, S. 5 f., 25), da 

das vorliegend strittige Baugesuch einem ordentlichen Baubewilligungsverfahren 

(Art. 138 f. des Planungs- und Baugesetzes, sGS 731.1, PBG) unterzogen worden ist; 

- soweit sie pauschal auf ihre Eingaben vom 3. Juli 2023, 12. September 2022 und 

4. Dezember 2023 verweist (act. 5, S. 38, act. 22, S. 13 und 16, vgl. dazu VerwGE 

B 2017/46 vom 20. März 2018 E. 1 Abs. 2, mit Hinweisen). 

3.  

Soweit die Beschwerdeführerin 1 die von ihr im Eventualstandpunkt beantragte Rückwei-

sung an die Vorinstanz damit begründet, dass sich das strittige Bauvorhaben ausserhalb 

der Bauzonen befinde und auf Grundlage einer Standortevaluation einer raumplanungs-

rechtlichen Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG bedürfe (act. 5, S. 2, Hilfsantrag-

Ziff. 7, S. 57, act. 15, S. 3 f.), verkennt sie, dass die Gewerbe-Industrie-Zone GI-B, welcher 

sowohl das Baugrundstück Nr. 0000_ als auch ihre Parzelle Nr. 0003_ zugewiesen sind, 

 

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eine Bauzone im Sinne von Art. 15 Abs. 1 RPG ist. Innerhalb der Bauzone besteht von 

Bundesrechts wegen keine Verpflichtung zur Standortkoordination und zur Prüfung von Al-

ternativstandorten (vgl. dazu BGer 1C_261/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 10.2; 

1C_314/2022 vom 24. April 2024 E. 8.1, je mit Hinweisen). Weder das kantonale PBG noch 

das kommunale Baureglement (vom Baudepartement genehmigt am 22. Dezember 2004, 

BauR, Änderungen genehmigt am 28. April 2014 und 30. Januar 2017) enthalten eine Re-

gelung, wonach bei Mobilfunkantennen innerhalb der Bauzone eine umfassende Interes-

senabwägung unter Berücksichtigung von Alternativstandorten zu erfolgen hätte. Ohne ent-

sprechende planungsrechtliche Vorschriften des Kantons oder der Gemeinden ist nicht zu 

prüfen, ob aus raumplanerischer Sicht bessere Alternativstandorte vorhanden sind (vgl. 

dazu VerwGE B 2024/3 vom 20. August 2024 E. 4.1; BGer 1C_590/2023 vom 6. Januar 

2025 E. 5.1, je mit Hinweisen, siehe zum Dialogmodell auch VerwGE B 2019/22 vom 

25. Oktober 2019 E. 3.3; act. 9.8/15/4-7). Im Übrigen ist die geplante Mobilfunkanlage zo-

nenkonform (Art. 22 Abs. 2 Ingress und Bst. a RPG, vgl. dazu BGer 1C_236/2022 vom 

24. November 2023 E. 5.1, mit Hinweisen). Auch besteht keine Planungspflicht des Ge-

meinwesens gemäss Art. 2 RPG (vgl. BGE 142 I 26 E. 4.2, mit Hinweisen, in: Pra 2016 

Nr. 87). 

4.  

Soweit die Beschwerdeführerin 1 behauptet (act. 5, S. 58 f., act. 15, S. 22-24), im fraglichen 

Gebiet bestehe keine Versorgungslücke, es bestehe kein Anspruch auf eine weitere Abde-

ckung bzw. eine solche stehe nicht im öffentlichen Interesse, übersieht sie, dass ein objek-

tiver Bedürfnisnachweis im Widerspruch zum Interesse an einem wirksamen Wettbewerb 

zwischen den Mobilfunkanbieterinnen stände (vgl. dazu Art. 1 Abs. 2 Ingress und Bst. c des 

Fernmeldegesetzes, SR 784.10 FMG). So darf auf dem seit 1997 vollständig liberalisierten 

schweizerischen Fernmeldemarkt der Zugang zu und die Errichtung von Fernmeldeinfra-

struktur, d.h. im vorliegenden Fall einer Mobilfunkantenne, nicht von einem (staatlich fest-

gestellten) objektiven Bedarf an Mobilfunk-Abdeckung abhängen; die Entscheidung, ein 

Gebiet mit Mobilfunk zu versorgen und dazu eine Antenne zu errichten, soll bei den Mobil-

funkanbieterinnen selbst liegen, die diese grundsätzlich aufgrund von marktwirtschaftlichen 

Überlegungen treffen (vgl. dazu BGer 1C_547/2022 vom 19. März 2024 E. 4.4, mit Hinwei-

sen). 

 

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5.  

Soweit die Beschwerdeführerin 1 vorbringt (act. 5, S. 2, Verfahrensantrag-Ziff. 3, S. 5, 11, 

18, 53, act. 6, act. 15, S. 8), das BAFU sei befangen, ist darauf nicht weiter einzugehen, da 

nur eine Person, nicht aber eine Behörde im Sinne von Art. 7 VRP befangen sein kann (vgl. 

dazu VerwGE B 2023/180 vom 15. Februar 2024 E. 3.1, mit Hinweisen). 

6.  

Gemäss dem StDB sollen die Antennen im Frequenzbereich 3'600 MHz je mit 16 separat 

ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-Arrays) adaptiv unter Berücksichtigung eines  

Korrekturfaktors betrieben werden. Im Zusatzblatt 2 wurde entsprechend den Vorgaben des 

Nachtrags „Adaptive Antennen“ vom 23. Februar 2021 (S. 9) zur Vollzugsempfehlung des 

BAFU (ehemals: Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL]), Nichtionisie-

rende Strahlung, Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, aus dem Jahr 2002 (Stand: 20. No-

vember 2006, geändert mit Nachtrag vom 28. März 2013 und am 22. November 2024, 

https://www.bafu.admin.ch, Stand: 16. Juli 2025, nachfolgend: Vollzugsempfehlung) das 

Feld „Adaptiver Betrieb“ jeweils mit „ja“ ausgefüllt und wurden im Feld „Anzahl Sub-Arrays“ 

je 16 separat ansteuerbare Antenneneinheiten deklariert. Der anwendbare Korrekturfaktor 

KAA für adaptive Antennen mit aktiver automatischer Leistungsbegrenzung ist abhängig von 

der Anzahl separat ansteuerbarer Antenneneinheiten und wird auf die maximale Sendeleis-

tung angewendet (vgl. dazu Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 1 und 2 Satz 1 NISV). Die geltenden 

Korrekturfaktoren KAA lassen sich aus Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 3 NISV entnehmen. Da im 

StDB 16 Sub-Arrays angegeben worden sind, gilt vorliegend ein Korrekturfaktor von maxi-

mal ≥ 0.20 (vgl. dazu auch act. 13, S. 9 f.). Soweit die Beschwerdeführerin 1 diese Angaben 

in Zweifel zieht (act. 5, S. 2, Hilfsantrag 5, S. 20-22, act. 15, S. 15 f., act. 22, S. 5 f.), stos-

sen ihre Vorbringen ins Leere. 

7.  

Der Anlagegrenzwert (AGW) ist eine Emissionsbegrenzung für die von einer Anlage allein 

erzeugte Strahlung (Art. 3 Abs. 6 NISV). Nach Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV umfasst eine 

Antennengruppe alle Sendeantennen, die am selben Mast oder an oder auf demselben 

Gebäude angebracht sind. Antennengruppen, die aus einem engen räumlichen Zusam-

menhang senden, gelten als eine Anlage, unabhängig davon, in welcher Reihenfolge sie 

erstellt oder geändert werden (Abs. 2). Zwei Antennengruppen senden aus einem engen 

räumlichen Zusammenhang, wenn sich von jeder der beiden Antennengruppen mindestens 

eine Sendeantenne im Perimeter der anderen Antennengruppe befindet (Abs. 3, vgl. dazu 

BGer 1C_176/2022 vom 18. Juli 2024 E. 4.3.3, mit Hinweisen).  

 

Wie sich selbst der von der Beschwerdeführerin 1 eingereichten Zeichnung entnehmen 

lässt, liegt die geplante Anlage ausserhalb des Perimeters (Radius r) der nächstgelegenen 

 

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Mobilfunkanlage WMS CH auf Parzelle Nr. 0009_ von 142 m (https://www.geoportal.ch, 

Stand: 16. Juli 2025), währenddessen sich die bestehende Anlage auf Parzelle Nr. 0009_ 

innerhalb des Perimeters der geplanten Anlage von 166,8 m befindet. Aus dem Wortlaut 

von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 3 NISV ergibt sich klar, dass sowohl die eine wie auch die an-

dere Sendeantenne im Perimeter der anderen Antennengruppe liegen muss, damit ein en-

ger räumlicher Zusammenhang besteht. Trotz gegenteiliger Auffassung der Beschwerde-

führerin 1 (act. 5, S. 2 Hilfsantrag-Ziff. 4, S. 4, act. 15, S. 2 f.) ging die Vorinstanz demzu-

folge zu Recht davon aus (vgl. dazu E. 9.2 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 13), 

dass kein räumlicher Zusammenhang zwischen der strittigen Antennenanlage und der An-

lage auf Parzelle Nr. 0009_ besteht. Da diese Anlagen somit nicht aus einem engen räum-

lichen Zusammenhang senden, sind sie nicht als eine Anlage zu behandeln. Dasselbe hätte 

im Übrigen auch hinsichtlich der alten Mobilfunkanlage der Beschwerdegegnerin auf Par-

zelle Nr. 0010_ gegolten (vgl. dazu act. 13, S. 3 f.; act. 15, S. 2). 

8.  

Die Beschwerdeführerin 1 beantragt (act. 5, S. 2 Hilfsanträge-Ziff. 8, S. 5, 7, 9, 19, 40, 43 f., 

51 f., act. 15, S. 7, 14, 18, 21, act. 22, S. 1-4), es sei ein amts- und industrieunabhängiges 

Gutachten zur Überprüfung der NISV und deren Schutzkonzept, insbesondere betreffend 

fehlender Emissionsgrenzwerte für den Schutz vor nichtthermisch wirkender nichtionisie-

render Strahlung, sowie zur vom Eidgenössischen Institut für Metrologie (METAS) in sei-

nem technischen Bericht vom 18. Februar 2020, geändert am 15. Juni 2020, empfohlenen 

Messmethoden einzuholen; es sei ein wissenschaftlicher Nachweis der Unbedenklichkeit 

der Feldstärke während einer Pulsdauer von durchschnittlich 1950 V/m, insbesondere wenn 

aufgrund hoher Datenübertragungsraten millionenfach Pulsungen innerhalb kürzester Zeit 

erzeugt würden, einzuholen; es seien Beweise vorzulegen, dass die beantragte Mobilfunk-

anlage insbesondere im Zusammenhang mit adaptiven Antennen – gestützt auf die Immis-

sionsgrenzwerte (IGW) der NISV in Bezug auf eine Pulsdauer – nicht die technischen Vor-

aussetzungen für einen waffenartigen Einsatz erfülle; es sei ein amtsexterner Sachverstän-

diger zur Beurteilung der Legitimationsfrage des BAFU beizuziehen; es sei die konkrete 

Gefährdungssituation in der Umgebung der geplanten Mobilfunkanlage zu prüfen; es seien 

ihre fachtechnischen Vorbringen, etwa zur Gefährdung von elektrosensiblen Personen und 

zur Wirkungsweise der Reflexionsnutzung bei adaptiven Antennen, von einem unabhängi-

gen Sachverständigen zu überprüfen; es sei eine Stellungnahme des BAFU zu den Kritik-

punkten des deutschen Bundesamtes für Strahlenschutz (BfS) vom November 2022 bzw. 

des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) 

im Bericht vom August 2023 zur Messmethode des Eidgenössischen Instituts für Metrologie 

(METAS) einzuholen; es seien die widersprüchlichen Angaben des BAFU zum Nahfeldbe-

reich zu klären; die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, die originalen technischen Da-

tenblätter (inkl. Antennendiagrammdaten in numerischem, computerlesbarem Format) bzw. 

 

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die „msi pattern files“ der Antennenhersteller zu edieren; es sei der komplette Auditierungs-

bericht zu den im SGS-ISO-Zertifikat vom 15. Dezember 2022 erwähnten „weiteren Einzel-

heiten zum Geltungsbereich dieses Zertifikats und des Prozessreifegrades aus dem  

Auditreport“ offenzulegen; es seien die „korrupten Daten“ des Bundesamtes für Kommuni-

kation (BAKOM) offenzulegen.  

 

Soweit es sich dabei um Beweisanträge handeln kann, welche sich auf das vorliegend strit-

tige Baugesuch beziehen können, ist festzuhalten, dass sich die tatsächlichen Feststellun-

gen im angefochtenen Entscheid als ausreichend zur Beurteilung der erhobenen Rügen 

erweisen. Die mit Blick auf die nachstehend zu schildernden Gegebenheiten entscheid-

relevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich aus den Verfahrensakten, namentlich 

dem StDB, welches alle relevanten Angaben im Zusammenhang mit den Antennen bein-

haltet und vom AFU in seiner Funktion als Fachstelle im Sinne von Art. 42 Abs. 1 USG 

überprüft worden ist. Ausreichend sind insbesondere auch die dem StDB beigelegten, ge-

stützt auf die originalen Diagramme der einzelnen Frequenzbänder des Herstellers von der 

Beschwerdegegnerin berechneten umhüllenden Antennendiagramme. Vom Beizug der ori-

ginalen Diagramme des Antennenherstellers kann abgesehen werden (vgl. dazu 

BGer 1C_703/2020 vom 13. Oktober 2022 E. 8.3 sowie E. 8 des angefochtenen Ent-

scheids, act. 2, S. 11 f., je mit Hinweisen). Ein Unbedenklichkeitsnachweis ist sodann nicht 

möglich (vgl. dazu BGer 1A.106/2005 vom 17. November 2005 E. 4). Dies gilt insbesondere 

auch für den gemäss Anhang 2 Ziff. 11 Abs. 2 NISV vorgeschriebenen IGW von 1'950 V/m 

bei gepulsten Immissionen für den während der Pulsdauer gemittelten Effektivwert der 

elektrischen Feldstärke (vgl. dazu act. 15, S. 21). Auch kann von der Edition der Prüfung 

der ISO-Zertifizierung abgesehen werden (vgl. dazu BGer 1C_101/2021 vom 13. Juli 2023 

E. 4.4). Demnach besteht kein Anlass, den Anträgen der Beschwerdeführerin 1 zu entspre-

chen (vgl. zur antizipierten Beweiswürdigung BGE 144 V 361 E. 6.5; 144 II 427 E. 3.1.3, 

BGer 1C_311/2022 vom 15. Januar 2024 E. 3.2, je mit Hinweis[en]). 

9.  

Die Beschwerdeführerin 1 erhebt unter anderem unter Anrufung des Bundesgerichtsurteils 

BGer 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 (E. 6.2) verschiedene Gehörsrügen. Die Vor-

instanz habe in willkürlicher antizipierter Beweiswürdigung auf die Abnahme der von ihr 

beantragten Beweise verzichtet, ihr keine Akteneinsicht gewährt und den angefochtenen 

Entscheid nicht hinreichend begründet. Namentlich habe sie nicht begründet, wieso An-

hang 2 Ziff. 11 Abs. 2 NISV vorliegend nicht zur Anwendung kommen sollte. Zudem habe 

sie sich nicht zur Offenlegung der „korrupten Daten“ geäussert und die von ihr beantragte 

konkrete Normenkontrolle verweigert (act. 5, S. 2, Hilfsantrag-Ziff. 6, S. 3, 5, 7-9, 17-20, 

22 f., 34, 56, act. 15, S. 4 f., 21, act. 22, S. 1-4).  

 

 

B 2024/71 

 

10/21 

Die aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 4 Ingress und Bst. c der Verfassung des 

Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV, in Verbindung mit Art. 29 Abs. 2 BV abgeleitete Be-

gründungspflicht verlangt nicht, dass sich ein Gericht mit allen Parteistandpunkten einläss-

lich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Es genügt, 

dass aus dem Entscheid hervorgeht, von welchem Sachverhalt ein Gericht ausgegangen 

ist und welche rechtlichen Überlegungen es angestellt hat (BGE 150 III 1 E. 4.5; 146 IV 231 

E. 2.6.1, je mit Hinweisen). Diesen Begründungsanforderungen, die auch im verwaltungs-

internen Rekursverfahren zu beachten sind, genügt der angefochtene Entscheid. Die Vor-

instanz hat sich mit den Rügen der Beschwerdeführerin 1 auseinandergesetzt, nur teilt sie 

deren Auffassung nicht. Insbesondere hielt sie in Erwägung 10.4 des angefochtenen Ent-

scheids (act. 2, S. 16) fest, dass keine Veranlassung bestehe, den gegenwärtig geltenden 

Grenzwerten der NISV im Rahmen der konkreten Normenkontrolle die Anwendung zu ver-

sagen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin 1 kann somit keine Rede davon sein, 

dass sich die Vorinstanz mit der von ihr beantragten konkreten Normenkontrolle nicht aus-

einandergesetzt hätte (vgl. demgegenüber zur abstrakten Normenkontrolle E. 1.2.2.1 des 

angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 6). Ob die Argumentation der Vorinstanz auch inhalt-

lich zutrifft, bleibt im Folgenden zu prüfen.  

 

Soweit die Vorinstanz verschiedenen Beweisanträgen der Beschwerdeführerin 1 (vgl. Ein-

gaben vom 3. Juli und 4. Dezember 2023, act. 9/3 Beweisanträge-Ziff. 6-13, Verfahrensan-

träge-Ziff. 15-19, Anträge-Ziff. 26-28, 37, 39-42, 51, 54; act. 9/15 Anträge-Ziff. 1-4) in vor-

weggenommener, antizipierter Beweiswürdigung nicht entsprochen hat (vgl. dazu act. 2, 

S. 8, 10-13, 16-18, 20, 22, 24, 26, 28 E. 2.2, 6, 7, 8, 9.2, 10.4, 10.5, 11.1, 11.3, 12.1.3, 

12.2.3, 15, 16.4), ist dies nach dem Gesagten (vgl. E. 8 hiervor) nicht zu beanstanden. Im 

Weiteren war die von der Beschwerdeführerin 1 im Rekursverfahren beantragte Aushändi-

gung originaler Antennendiagramme des Herstellers durch das Akteneinsichtsrecht 

(Art. 16 VRP) nicht gedeckt (vgl. BGer 1C_134/2024 vom 19. März 2025 E. 4.3, mit Hin-

weis). Auch liegt keine Verletzung von Art. 13 der Europäischen Konvention zum Schutze 

der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) vor. 

10.  

Die nichtionisierende Strahlung (NIS) zählt zu den schädlichen oder lästigen Einwirkungen, 

vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume 

zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 USG, vgl. dazu auch Art. 74 Abs. 1 und 

2 BV). Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im USG und den gestützt darauf erlasse-

nen Verordnungen geregelt. Laut Art. 11 USG werden Strahlen durch Massnahmen bei der 

Quelle begrenzt (Abs. 1). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissi-

onen so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich 

tragbar ist (Abs. 2). Für die Beurteilung der schädlichen und lästigen Einwirkungen legt der 

 

B 2024/71 

 

11/21 

Bundesrat durch Verordnung IGW fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Er berücksichtigt dabei auch 

die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kin-

der, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG). Für den Schutz vor NIS, die 

beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, erliess der Bundesrat die NISV. Diese sieht 

zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermischen Wirkungen IGW vor, die von 

der ICNIRP übernommen wurden und überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen 

aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 2 NISV). Zudem haben orts-

feste Mobilfunkanlagen für sich im massgebenden Betriebszustand an allen Orten mit em-

pfindlicher Nutzung (OMEN, Art. 3 Abs. 3 NISV) den Anlagegrenzwert (AGW) einzuhalten 

(vgl. dazu Art. 3 Abs. 6 in Verbindung mit Anhang 1 Ziff. 65 NISV). Der AGW für den Effek-

tivwert der elektrischen Feldstärke beträgt 5,0 V/m, soweit die Anlagen weder ausschliess-

lich in Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter noch ausschliesslich um 1'800 MHz 

und darüber senden (vgl. Anhang 1 Ziff. 64 NISV). Die AGW wurden vom Bundesrat zur 

Konkretisierung des Vorsorgeprinzips (Art. 11 Abs. 2 USG) ohne direkten Bezug zu nach-

gewiesenen Gesundheitsgefährdungen nach Massgabe der Kriterien der technischen und 

betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgesetzt, um das Risiko 

schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind, 

möglichst gering zu halten. Die AGW, welche die zulässigen Feldstärkewerte gegenüber 

den IGW reduzieren, stellen in Bezug auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine 

Sicherheitsmarge dar (vgl. BGer 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 3.1, mit Hinwei-

sen, zur Publikation vorgesehen; VerwGE B 2024/74 vom 24. Oktober 2024 E. 4.1, mit Hin-

weisen). 

11.  

Die Beschwerdeführerin 1 hält dafür (act. 5, S. 2 Hilfsantrag-Ziff. 8, S. 6, 8-17, 21 f. 24-39, 

51, act. 15, S. 4-10, 19-21, 24 f., act. 22, S. 6-20), mit der NISV werde gegen die Vorgaben 

des übergeordneten USG verstossen, weshalb diese vorfrageweise auf ihre Rechtmässig-

keit zu prüfen sei.  

11.1.  

Art. 81 KV beschränkt die gerichtliche Überprüfung von Gesetzes- und Verordnungsvor-

schriften auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht auf den konkreten Anwen-

dungsfall (vgl. dazu VerwGE B 2021/213 vom 15. März 2022 E. 3.1; B 2020/112 vom 

12. Juni 2020 E. 1.1, B 2013/49 vom 8. Juli 2014 E. 4.2; B 2004/17 vom 6. Juli 2004 E. 2d, 

bestätigt mit BGer 2A.471/2004 vom 26. Oktober 2005; je mit Hinweis[en]). Verordnungen 

des Bundesrates können vorfrageweise (inzident, im Einzelfall) geprüft werden. Dabei be-

schränkt sich die Prüfung auf die Frage, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundes-

rat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen 

 

B 2024/71 

 

12/21 

gesetzes- oder verfassungswidrig ist (vgl. dazu BGer 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025; 

1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024, je E. 4.1, je mit Hinweisen). 

11.2.  

Das Bundesgericht hat die NISV, insbesondere den für adaptive Sendeantennen in An-

hang 1 Ziff. 63 Abs. 2 bis 4 NISV vorgesehenen Korrekturfaktor, auf die Übereinstimmung 

mit dem USG überprüft (vgl. dazu BGer 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 9; 

1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 5-6.4, zur Publikation vorgesehen). Demgemäss 

sind die Grenzwerte der NISV mit den Vorgaben des höherrangigen Rechts und namentlich 

des Vorsorgeprinzips vereinbar, haben (nach wie vor) Gültigkeit und ist auf sie abzustellen 

(vgl. dazu auch Anmerkung von M. PFLÜGER zum Urteil 1C_307/2023, in: URP 2025, 

S. 188 ff., S. 204 ff.). Vorliegend besteht kein Anlass, die bundesgerichtliche Rechtspre-

chung in Frage zu stellen: 

11.2.1.  

Die Beschwerdeführerin 1 vermag nicht aufzuzeigen, inwiefern die zuständigen Fachbehör-

den des Bundes oder der Bundesrat als Verordnungsgeber angesichts einer wissenschaft-

lich nachgewiesenen oder auf Erfahrung beruhenden Gefährdung oder Belästigung untätig 

geblieben wären und es unterlassen hätten, eine gebotene Anpassung der Grenzwerte zu 

beantragen bzw. vorzunehmen. Dies gilt auch in Bezug auf die besonders empfindlichen 

Personengruppen wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG, vgl. 

dazu BGer 1C_301/2022 vom 3. November 2023 E. 5.4, je mit Hinweisen). Zudem konnte 

ein kausaler Zusammenhang zwischen elektromagnetischen Feldern und den gemäss in-

dividuellen Erfahrungen mit Elektrosensibilität assoziierten Gesundheitsbeschwerden nicht 

nachgewiesen werden, weshalb insoweit keine Grundlage besteht, die Grenzwerte der 

NISV als rechtswidrig zu beurteilen (vgl. BGer 1C_24/2023 vom 15. Oktober 2024 E. 3.5, 

mit Hinweisen). Daran vermögen die von der Beschwerdeführerin 1 angerufenen Studien 

(LIN, PANAGOPOLOUS, ALAZAWI, BALMORI, KUSTER, FALCIONI [Ramazzini], HÄSSIG, WALD-

MANN-SELSAM sowie GULATI [act. 23.1], LERCHL, CHOI, HUG, SANTINI, NAVARRO, OBERFELD, 

ZOTHANSIAMA, ZOSANGZUALI, OZEL, MULOT, NYIRENDA, ADELAJA, YAKYMENKO, MASOUMI, 

MASHEVICH [alle et al.], LEVITT/LAI/ MANVILLE, NILSSON/HARDELL [act. 23.2-23.4], MEVIS-

SEN/SCHÜRMANN, ATHEM3, Nailaer Ärzte, Kurzwellensender Schwarzenburg, Verein 

Molecular Diversity Preservation International, Basel [MDPI] sowie die NTP-, Lilienfeld-, 

Savanna- und Rimbach-Studien) und Berichte/Vorträge (WALKER, LEHMANN, BERENIS, 

BfS, LANUV, wissenschaftlicher Dienst des EU-Parlaments, europäische Akademie für Um-

weltmedizin, CHERRY, THURNHERR, BERSET, Vorsitzender der russischen Strahlenschutz-

kommission), soweit sie eine wissenschaftliche Fundierung für sich beanspruchen können 

und sie nicht ohnehin in früheren bundesgerichtlichen Verfahren bereits berücksichtigt wor-

den sind, nichts zu ändern. Dasselbe gilt, soweit sie ihre Argumentation auf den Entscheid 

 

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13/21 

des Berufungsgerichts Turin vom 3. Dezember 2019, die WLAN-Patentanmeldung der Be-

schwerdegegnerin aus dem Jahr 2004, und die Dokumentationen des Vereins Diagnose-

Funk, Basel, stützt. Es ist in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden des Bundes 

und nicht des Verwaltungsgerichts, die entsprechende internationale Forschung sowie die 

technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte 

der NISV zu beantragen. Insbesondere ist es nicht am Verwaltungsgericht, den weiteren 

Abklärungen, welche die BERENIS in der Newsletter-Sonderausgabe vom Januar 2021 für 

notwendig erachtet hat, vorzugreifen (vgl. dazu Art. 19b NISV und VerwGE B 2022/101 

vom 23. März 2023 E. 5.2, mit Hinweisen). 

11.2.2.  

Tiere und Pflanzen sind von den Grenzwerten der NISV mitgeschützt, sofern sie sich an 

denselben Orten wie Menschen befinden, was insbesondere auf Haustiere zutrifft. Bei Nutz- 

und Wildtieren besteht demgegenüber eine andere Ausgangslage. Nach der Rechtspre-

chung werden namentlich frei lebende Wildtiere wie Vögel oder Fledermäuse von den IGW 

und AGW der NISV nicht erfasst, da sie sich im gesamten Luftraum aufhalten können. Es 

ist deshalb davon auszugehen, dass die NISV keine abschliessende Regelung für den 

Schutz von Nutz- und Wildtieren gegen nichtionisierende Strahlung enthält. Fehlt eine ab-

schliessende Verordnungsregelung, so ist im Einzelfall zu klären, ob Immissionen übermäs-

sig sind (vgl. Art. 12 Abs. 2 USG). Die Einzelfallbeurteilung hat sich an die materiellen 

Grundsätze für die verordnungsmässige Festsetzung der Immissionsgrenzwerte zu halten 

(Art. 14 Ingress und Bst. a USG). Fehlen belastbare Hinweise auf eine konkrete Gefähr-

dung, besteht für eine Herabsetzung der Strahlung von Mobilfunkanlagen kein Raum (vgl. 

dazu BGer 1C_261/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 7.2.2 f., mit Hinweisen). Solche Hin-

weise vermag die Beschwerdeführerin 1 nicht beizubringen. Auch besteht aufgrund des 

derzeitig bekannten wissenschaftlichen Stands kein Anlass zur Anordnung von über die 

NISV hinausgehenden, vorsorglichen Emissionsbegrenzungen (vgl. dazu Amtsbericht des 

AFU vom 20. Oktober 2023, act. 9/14, S. 6 f.). Deshalb ist auch aus diesem Grund keine 

Herabsetzung der Strahlung respektive eine Interessenabwägung geboten. Daran vermag 

nichts zu ändern, dass sich auf dem Baugrundstück Nr. 0000_ ein geschütztes Gehölz und 

in dessen Umgebung ein Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung (Parzelle 

Nr. 0006_) sowie ein Naturschutzgebiet (Grundstücke Nrn. 0007_ und 0008_) befinden. 

11.2.3.  

Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin 1 ist es nicht zu beanstanden, dass in der 

NISV, wie gesagt (E. 10 hiervor), nur IGW zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten 

thermischen Wirkungen der elektromagnetischen Strahlung, aber keine IGW zum Schutz 

vor nicht-thermischen Wirkungen der elektromagnetischen Strahlung erlassen worden sind. 

Grundlage für den Erlass der IGW ist eine Risikobewertung aufgrund des Standes der 

 

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14/21 

Wissenschaft und der Erfahrung über die schädlichen oder lästigen Auswirkungen von NIS. 

Darüber hinaus ist unbestritten, dass es nicht-thermische Wirkungen gibt. Wie solche Ef-

fekte zustande kommen, ist jedoch nicht bekannt. Ebenso wenig lässt sich beim heutigen 

Kenntnisstand sagen, ob und unter welchen Bedingungen sie zu einem Gesundheitsrisiko 

werden (vgl. dazu BGer 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 9.2, mit Hinweisen; D. BREI-

TENBÜCHER, Die Rechtsprechung zur nichtionisierenden Strahlung von Mobilfunkanlagen, 

in: URP 2021, S. 180 ff., S. 183). Die von der Beschwerdeführerin 1 ins Feld geführten le-

diglich vorläufigen wissenschaftlichen oder erfahrungsbasierten Befunde zu athermischen 

biologischen Wirkungen von elektromagnetischen Feldern (vgl. dazu die Auflistung unter 

E. 11.2.1 hiervor) können bei der konkreten Bestimmung der Grenzwerte nicht den Mass-

stab abgeben. Bei der Mobilfunkstrahlung besteht im Übrigen die Besonderheit, dass die 

Strahlung keine unerwünschte Begleiterscheinung des Betriebs (im Gegensatz zu Luft-

schadstoffen, Lärm oder den elektrischen und magnetischen Feldern einer Hochspan-

nungsleitung), sondern eigentlicher Zweck der Anlage ist. Jede Begrenzung der Mobil-

funkstrahlung wirkt sich auf Kapazität und Qualität der Mobilfunkversorgung aus, bzw. hat 

zur Folge, dass es weiterer Antennenstandorte bedarf, um die Versorgung sicherzustellen. 

11.2.4.  

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin 1 wird das in Art. 74 Abs. 1 und 2 BV 

und Art. 11 ff. USG verankerte Vorsorgeprinzip in der NISV sachgerecht umgesetzt. Daran 

ändert nichts, dass es sich bei den AGW, wie die Beschwerdeführerin 1 zu Recht dargetan 

hat, nicht um vorsorgliche Emissionsgrenzwerte im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Ingress und 

Bst. a und Abs. 2 USG handelt. Wie der Planungswert nach Art. 23 USG stellen die AGW 

Massnahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung dar, d.h. Betriebsvorschriften im 

Sinne von Art. 12 Abs. 1 Ingress und Bst. c USG, die nach Art. 11 Abs. 1 USG eine be-

stimmte Quelle (Antennenanlage) betreffen und ihre Wirkung durch eine im Verhältnis zum 

IGW reduzierte Belastung am massgebenden Immissionspunkt entfalten (vgl. dazu 

BGer 1C_12/2008 vom 27. Januar 2009 E. 4.2, mit Hinweisen; BREITENBÜCHER, a.a.O., 

S.183). Der Erlass von AGW erfolgte in der Absicht, damit im Interesse der Rechtssicherheit 

festzulegen, was zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich ist (vgl. dazu 

VerwGE B 2023/151 vom 14. Mai 2024 E. 10.2.2, mit Hinweisen). Die Beschwerdeführe-

rin 1 hat denn auch sinngemäss eingeräumt, dass damit dem Vorsorgeprinzip „wohl in einer 

gewissen Weise“ entsprochen werde (act. 5, S. 25). Soweit sie sich auf das Bundesge-

richtsurteil BGE 150 II 379 E. 4.2 beruft, wonach die Anwendung des Korrekturfaktors inso-

fern den Wegfall (bzw. die Abschwächung) einer bisher geltenden, vorsorglichen Emis- 

sionsbegrenzung ("Worst-Case-Szenario") im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG bedeute, als 

die Anwendung des Korrekturfaktors zu Leistungsspitzen führe, die deutlich über der bis-

herigen maximalen Sendeleistung liegen könnten, kann sie ebenfalls nichts zu ihren Guns-

ten ableiten. Das Bundesgericht hat im Urteil 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 6.3.3 

 

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15/21 

festgehalten, dass die Sicherheitsmarge bzw. die geltende vorsorgliche Emissionsbegren-

zung im 6-Minuten-Mittel im selben Umfang erhalten bleibt wie bisher und auch bei den 

Leistungsspitzen, welche nur kurzzeitig vorkommen dürfen, im Vergleich zum IGW nach 

wie vor eine massgebliche Sicherheitsmarge vorgesehen werde. Das Vorsorgeprinzip be-

deutet im Übrigen nicht, dass alle hypothetischen Risiken unzulässig wären und ein Null-

Risiko geboten wäre; vielmehr sind die Risiken nur, aber immerhin auf ein akzeptables 

Mass zu reduzieren. Erforderlich zur Rechtfertigung vorsorglicher Massnahmen ist wenigs-

tens eine gewisse plausible, auf Erfahrungswerte gestützte Wahrscheinlichkeit einer Ge-

fährdung (vgl. dazu Anmerkung von PFLÜGER zum BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 

2023, in: URP 2024, S. 369 ff., 371; BGer 1C_24/2023 vom 15. Oktober 2024 E. 3.1, mit 

Hinweisen). 

11.2.5.  

Hinsichtlich der Problematik der Reflexionen von adaptiven Antennen haben sich die von 

der Beschwerdeführerin 1 zitierten Erwägungen des Bundesgerichts nicht auf die in der 

NISV festgelegte Höhe der IGW und der AGW, sondern auf die Berechnungen der elektri-

schen Feldstärke bzw. die rechnerische Prognose und die entsprechende Vollzugsempfeh-

lung des BAFU bezogen (vgl. dazu BGer 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 8.1; 

1C_45/2023 vom 16. Januar 2024 E. 8; 1C_481/2022 vom 13. November 2023 E. 6; 

1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 7, je mit Hinweis[en], und E. 13.1 hiernach). 

11.3.  

Mit Blick auf die dargelegte höchstrichterliche Rechtsprechung und auf das dem Bundesrat 

zustehende Ermessen ist die verordnungsrechtliche Regelung demnach nicht zu beanstan-

den (vgl. dazu auch die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz in E. 10.4 f. des ange-

fochtenen Entscheids, act. 2, S. 15-17). Von einer Gesetzes- oder Verfassungswidrigkeit 

der NISV ist nicht auszugehen. Namentlich ist – entgegen der Auffassung der Beschwer-

deführerin 1 (act. 5, S. 9) – keine Verletzung von Art. 6 EMRK auszumachen. Der NISV ist 

die Anwendung vorliegend nicht zu versagen. Das von der Beschwerdeführerin 1 anvisierte 

Ziel der Einführung von tieferen Grenzwerten resp. Begrenzungen lässt sich durch die 

Nichtanwendung von Bestimmungen der NISV im Rahmen der konkreten Normenkontrolle 

nicht erreichen. 

12.  

Nach dem Gesagten (E. 11 hiervor) kann der Beschwerdeführerin 1 auch nicht gefolgt wer-

den, soweit sie selbst im Falle der Einhaltung der IGW und der AGW negative Auswirkun-

gen auf die Gesundheit ihrer Angestellten (mit erhöhter Empfindlichkeit) befürchtet (act. 5, 

S. 8-17, 29-38, 59, act. 15, S. 8-10, 19-21, act. 22, S. 14-20). Insbesondere hat das Bun-

desgericht genügende Hinweise aus der Wissenschaft verneint, dass die "Pulsation" der 

 

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16/21 

Strahlung bei Einhaltung der geltenden Grenzwerte negative gesundheitliche Auswirkun-

gen verursacht (vgl. dazu BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.6). Dies gilt auch 

in Bezug auf die Ausgestaltung des Korrekturfaktors (vgl. BGer 1C_307/2023 vom 9. De-

zember 2024 E. 6.3.4). Auf die betreffenden Erwägungen kann verwiesen werden. Die Bau-

bewilligung für die strittige Mobilfunkanlage kann demzufolge, soweit die gesetzlichen Vor-

schriften (insbesondere die Strahlengrenzwerte) eingehalten sind, nicht mit der Begründung 

verweigert werden, der im USG verankerte Immissionsschutz sei verletzt. 

13.  

Die Beschwerdeführerin 1 bemängelt die Angaben im StDB. 

13.1.  

Sie bringt vor (act. 5, S. 23, 38-41, 48, act. 15, S. 14 f.), die Reflexionen und Mehrwegver-

bindungen seien nicht in die Berechnungen der prognostizierten Feldstärken eingeflossen. 

 

Das Bundesgericht hat anerkannt, dass Reflexionen bei adaptiven Antennen zu substanzi-

ellen Abweichungen von den berechneten Feldstärken führen können. Es hat deshalb fest-

gehalten, dass insbesondere zu erwartende Reflexionen an grossen Flächen im Rahmen 

der rechnerischen Prognose nicht unberücksichtigt bleiben dürften. Entsprechend sei die 

rechnerische Prognose, soweit technisch und im Rahmen eines verhältnismässigen Auf-

wands möglich, weiterzuentwickeln und den neuen Gegebenheiten anzupassen. Es werde 

Aufgabe des BAFU sein zu prüfen, ob zumindest die wesentlichen Reflexionen mit verhält-

nismässigem Aufwand erfasst werden könnten und ob seine Vollzugsempfehlung in diesem 

Sinne anzupassen sei. Immerhin kompensiere bereits die Empfehlung, nach Inbetrieb-

nahme der Anlage in der Regel eine NIS-Abnahmemessung durchzuführen, wenn gemäss 

rechnerischer Prognose der AGW an einem OMEN zu 80 % erreicht werde, in einem ge-

wissen Umfang die Nichtberücksichtigung von Reflexionen im Rahmen der Prognose. Er-

gebe die Abnahmemessung eine höhere NIS-Belastung als die rechnerische Prognose, 

dann habe das Ergebnis der Messung Vorrang. Stelle sich also heraus, dass der AGW beim 

Betrieb mit der bewilligten Sendeleistung überschritten werde, verfüge die Behörde eine 

Reduktion der Sendeleistung oder eine sonstige Anpassung der Anlage (vgl. dazu 

BGer 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 8.1 f., 1C_286/2023 vom 4. November 2024 

E. 4.3, je mit Hinweisen).  

 

Im vorliegenden Fall ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin 1 anhand der 

konkreten Umstände (insbesondere der Topografie) auch nicht plausibel dargelegt, dass 

die Nichtberücksichtigung von Reflexionen zu einer Überschreitung des AGW an OMEN 

führen kann. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die vorgenommene Auswahl der 

 

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17/21 

OMEN mit den höchsten zu erwartenden Strahlenbelastungen bei einer allfälligen Berück-

sichtigung von Reflexionen anders hätte vorgenommen werden müssen. 

13.2.  

Die Beschwerdeführerin 1 hält dafür (act. 5, S. 22 f., act. 15, S. 14, act. 22, S. 2-5), die  

Expositionsprognose sei mit unrichtigen vertikalen Winkelangaben erfolgt, da die zu erwar-

tende Exposition möglicherweise ohne die Herstellerangaben zu den Antennendiagram-

men (msi pattern files) berechnet worden sei.  

13.2.1.  

Fungiert als Vorinstanz eine gesetzlich vorgesehene unabhängige Fachinstanz mit beson-

deren Fachkenntnissen, so kann und soll das Gericht deren technisches Ermessen respek-

tieren und nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen von der Beur-

teilung durch die zuständige Fachbehörde abweichen, jedenfalls soweit die Fachinstanz die 

für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen 

sorgfältig und umfassend durchgeführt hat. Solange im konkreten Fall keine Anhaltspunkte 

für eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts bestehen und die 

spezialisierte Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und 

ihre Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen hat, ist deshalb nur aus triftigen 

Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachbehörde abzuweichen (vgl. BGer 

1C_311/2022 vom 15. Januar 2024 E. 3.5.1, mit Hinweisen). 

13.2.2.  

Die Vorinstanz hat beim AFU einen Fachbericht eingeholt (act. 9/14), welches über die 

technischen Fachkenntnisse im Bereich Umwelt verfügt (vgl. dazu Art. 42 Abs. 1 USG; 

Art. 35 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung, 

sGS 672.1, EG-USG) und Teil des BUD ist. In Erwägung 11.1 des angefochtenen Ent-

scheids (act. 2, S. 17 f.) verweist die Vorinstanz ausdrücklich auf den Fachbericht des AFU 

vom 20. Oktober 2023 (act. 9/14, S. 4). Das AFU kam darin zum Schluss, dass keine Zwei-

fel an der Richtigkeit der Antennendiagramme beständen. Die Resultate einer Pilotstudie 

des BAFU im Jahr 2018 hätten gezeigt, dass die gemessenen Antennendiagramme mit den 

Originaldiagrammen gut übereinstimmten. Für die Vorinstanz bestand kein Anlass, von den 

plausiblen Einschätzungen der Fachbehörde abzuweichen. Dem ist nichts hinzuzufügen. 

Ob sich das Prognoseresultat am OMEN Nr. 2 als falsch erweist bzw. der AGW dort des-

wegen tatsächlich überschritten wird, wird sich sodann auf Grundlage der von der Be-

schwerdebeteiligten 1 angeordneten Abnahmemessungen (vgl. dazu Dispositiv-Ziffer 6 des 

Beschlusses vom 16. Mai 2023, Beilage zu act. 9/1) zeigen (vgl. zu den Abnahmemessun-

gen auch E. 15 hiernach). 

 

B 2024/71 

 

18/21 

13.3.  

Die Beschwerdeführerin hält in Anlehnung an die Fraunhofer „Formel“, unter Berufung auf 

die Schutzorganisation „Schutz vor Strahlung“, die Forschungsstiftung Strom und Mobil-

kommunikation, Zürich (FSM), und den Flyer von RHODE und SCHWARZ und unter Anrufung 

des Bundesgerichtsurteils 1C_661/2012 vom 5. September 2013 (E. 4 ff.) dafür (act. 5, 

S. 24, 43-45), die im StDB angegebenen Feldstärken zu den OKA und den OMEN, welche 

im Abstrahlungs-Nahfeld ermittelt worden seien, entsprächen nicht der zu erwartenden Ex-

positionssituation, wenn sie gemäss der Vollzugsempfehlung ermittelt würden. Es sei zu 

klären, wie das BAFU begründe, weshalb die rechnerische NIS-Prognose gemäss der Voll-

zugsempfehlung die Fraunhofer-Distanz und damit die Physik ignoriere. Die effektiv zu er-

wartenden Immissionen im Nahfeld könnten auf dieser Grundlage nicht prognostiziert wer-

den. Die Fernfeldbetrachtungsweise führe im Nahbereich zu einer Unterschätzung der 

Feldstärken. Der Mastfuss und Teile des angrenzenden Betriebsareals befänden sich im 

Antennen-Nahfeld und hätten als OKA bestimmt werden müssen. Diese Zone dürfe nicht 

nach Fernfeldbedingungen beurteilt werden. Der Nahfeldbereich um diese Zonen müsse 

zum Schutz von Mitarbeitern, Kunden und Handwerkern mit Absperrungen versehen wer-

den.  

 

Die Vorinstanz hat die Rügen der Beschwerdeführerin 1 zu den besonderen physikalischen 

Gegebenheiten im Nahfeldbereich implizit als unbegründet erachtet (vgl. E. 11.2 Abs. 2 des 

angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 19). Das fachkundige AFU hat in seinem Bericht vom 

29. Juni 2022 (act. 9.8/2) festgestellt, dass die ausgewiesenen Berechnungen korrekt und 

sowohl der IGW als auch der AGW an allen massgebenden Orten – namentlich den höchst-

belasteten OKA gemäss StDB – eingehalten seien. Triftige Gründe, um von der Beurteilung 

durch die zuständige Fachbehörde abzuweichen (vgl. dazu E. 13.2.1 hiervor), sind nicht 

ersichtlich. 

13.4.  

Soweit die Beschwerdeführerin 1 darum ersucht (act. 5, S. 45 f.), die Beschwerdegegnerin 

sei zu verpflichten offenzulegen, ob auf der streitbetroffenen Mobilfunkanlage auch der „Dy-

namic Spectrum Sharing“ (DSS)-Betriebsmodus eingesetzt werde, ist festzuhalten, dass 

der DSS-Betriebsmodus, welcher es erlaubt, in ein und demselben Frequenzband parallel 

verschiedene Mobilfunkstandards wie etwa 4G und 5G zu betreiben, – bei Einhaltung der 

massgebenden Grenzwerte und soweit die Beschwerdegegnerin davon Gebrauch machen 

sollte – ohne Weiteres zulässig ist, da die konzessionierten Mobilfunkfrequenzen technolo-

gieneutral ausgestaltet sind und der Wechsel auf einen anderen Mobilfunkstandard aus 

Sicht des Schutzes vor NIS nicht relevant ist (vgl. dazu BGer 1C_332/2023 vom 11. Okto-

ber 2024 E. 4.3.2 f.; E. 11.3 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 19 f.). 

 

B 2024/71 

 

19/21 

14.  

Soweit die Beschwerdeführerin 1 unter Anrufung der Bundesgerichtsurteile 1C_527/2021 

vom 13. Juli 2023; 1C_97/2018 vom 3. September 2019; 1C_172/2007 vom 17. März 2008 

und 1A.160/2004 vom 10. März 2005 moniert (act. 5, S. 18, 42, 46-53, 59, act. 15, S. 17-

19, act. 22, S. 5), Art. 12 Abs. 1 und 2 sowie Art. 14 Abs. 2 NISV seien verletzt, weil das 

QS-System der Beschwerdegegnerin untauglich sowie nicht ordnungsgemäss zertifiziert 

und auditiert worden sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Das Bundesgericht hat im Urteil 

1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 (E. 7.2-7.4, mit Hinweisen) festgehalten, das beste-

hende QS-System der Beschwerdegegnerin sei in der Lage, den bewilligungskonformen 

Betrieb von adaptiven Antennen, die unter Berücksichtigung eines Korrekturfaktors einge-

setzt werden, zu überprüfen (vgl. dazu auch VerwGE B 2023/131 vom 24. April 2024 

E. 4.2). Auch gibt es keine Anhaltspunkte dafür, an der Rechtmässigkeit des Zertifikats der 

Beschwerdegegnerin (ISO 33002) zu zweifeln, das für ihr QS-System am 15. Dezember 

2022 ausgestellt worden ist (gültig bis 14. Dezember 2025, vgl. https://www. bafu.admin.ch 

> Themen > Elektrosmog und Licht > Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog, 

Stand: 16. Juli 2025). Überdies hat das Bundesgericht – nach Erscheinen des von der Be-

schwerdeführerin 1 aufgegriffenen Artikels im K-Tipp vom 19./20. Oktober 2021 – festge-

halten, dass angesichts der laufenden Prüfung der ordnungsgemässen Funktion der QS-

Systeme und in Übereinstimmung mit der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung 

keine Veranlassung bestehe, an deren Tauglichkeit zu zweifeln, auch nicht bei adaptiven 

Antennen (vgl. BGer 1C_134/2024 vom 19. März 2025 E. 7.2, mit Hinweisen). Darauf ist zu 

verweisen (vgl. dazu auch VerwGE B 2024/74 vom 24. Oktober 2024 E. 5.4, mit Hinweisen; 

Amtsbericht des AFU vom 20. Oktober 2023, act. 9.8/14, S. 3 f.). 

15.  

Soweit die Beschwerdeführerin 1 einwendet (act. 5, S. 2, Hilfsantrag-Ziff. 8, S. 18, 40-43, 

51, 53-57, 59, act. 15, S. 14, 17 f.), es gebe keine taugliche (METAS-)Methode für Abnah-

memessungen (Art. 12 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 NISV), hat sich das Bundesgericht bereits 

damit befasst und diesen Einwand verworfen (vgl. dazu BGer 1C_134/2024 vom 19. März 

2025 E. 6; mit Hinweisen). Zur Vermeidung von Wiederholungen kann vollumfänglich auf 

die bundesgerichtlichen Erwägungen und die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz in 

Erwägung 12.2.2 f. des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 22-24) verwiesen werden. Die 

vom METAS in seinem technischen Bericht vom 18. Februar 2020, geändert am 15. Juni 

2020, empfohlenen Messmethoden können als tauglich und die Hochrechnungen der ge-

messenen Signalisierungs- bzw. Synchronisierungssignale auf den massgebenden Be-

triebszustand als zulässig betrachtet werden. Die Rügen der Beschwerdeführerin 1 bieten 

keinen Anlass, darauf zurückzukommen. 

 

B 2024/71 

 

20/21 

16.  

Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Dem Ausgang des 

Verfahrens entsprechend haben die Beschwerdeführerinnen die amtlichen Kosten des Be-

schwerdeverfahrens zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Sie haften solidarisch 

(Art. 96bis VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 3'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der 

Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12, GKV); sie ist mit den geleisteten Kostenvorschüs-

sen von je CHF 1’500 gedeckt.  

 

Die obsiegende Beschwerdegegnerin ist durch eine bei ihr angestellte Juristin vertreten und 

wies keinen besonderen Aufwand aus. Deshalb hat sie entgegen ihrem nicht näher begrün-

deten Antrag (act. 13) keinen Anspruch auf Entschädigung ausseramtlicher Kosten 

(Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 Ingress und Bst. c ZPO; VerwGE 

B 2023/133 vom 16. April 2024 E. 7.2, mit Hinweisen, siehe dazu auch act. 5, S. 59). 

  

 

B 2024/71 

 

21/21 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht: 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2.  

Die Beschwerdeführerinnen bezahlen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens 

von CHF 3'000; diese sind mit den von ihnen geleisteten Kostenvorschüssen von je 

CHF 1’500 gedeckt. 

3.  

Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt. 

 

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte
	Entscheid Verwaltungsgericht, 21.08.2025
	Baurecht, Mobilfunk-Antennenanlage mit adaptiven Antennen unter Berücksichtigung eines Korrekturfaktors Die Grenzwerte der NISV sind mit den Vorgaben des höherrangigen Rechts vereinbar (E. 11). Die Angaben im Standortdatenblatt sind korrekt (E. 13). Das Bundesgericht geht vom Funktionieren der QS-Systeme aus (E. 14). Die vom METAS empfohlenen Methoden zur Durchführung von Abnahmemessungen sind zwecktauglich (E. 15). (Verwaltungsgericht, B 2024/71). Gegen dieses Urteil wurde Beschwerde beim Bundesgericht erhoben (Verfahren 1C_538/2025)

		2026-01-28T04:12:35+0100
	"9001 St.Gallen"
	Publikationsplattform Kanton St.Gallen