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**Case Identifier:** ef4a619f-c767-50f3-9e0b-1ccdb46c0f5d
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2011-10-18
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 18.10.2011 A/2584/2011
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-2584-2011_2011-10-18.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

CANTON DE GENÈVE 

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/2584/2011-MARPU  ATA/657/2011 

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative 

Arrêt du 18 octobre 2011 

 

dans la cause 

 

BRILTOUNET S.A. 

et 

C. MESSERLI S.A. 

et 

DOSIM S.A. 

et 

VITSOLNET S.A. 

représentées par Me Bénédict Fontanet, avocat  

contre 

VILLE DE GENÈVE - CENTRALE MUNICIPALE D’ACHAT ET 

D’IMPRESSION  

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A/2584/2011 

EN FAIT 

1.  Le 5 juillet 2011, la Ville de Genève (ci-après : la ville) a publié un 
communiqué de presse intitulé « la ville s’engage à mieux payer le personnel 
chargé du nettoyage». 

   Elle tenait à ce que les équipes de nettoyages qui entretenaient les locaux de 
l’administration municipale soient mieux rémunérées et mieux formées. Il 
s’agissait « d’employé-e-s » vivant dans des conditions très précaires, souvent des 
femmes migrantes, peu ou pas formées, et travaillant à temps partiel. Sur 
proposition de l’une de ses membres, le Conseil administratif de la ville avait 
décidé de lancer un plan de mesures inédites, qui constituait une première en 
Suisse. Dorénavant, si des sociétés soumissionnaires voulaient décrocher un 
marché public de la ville, elles devraient répondre à de nouvelles obligations. 
Elles devraient ainsi payer leur personnel au tarif horaire de CHF 25.- (vacances 
non comprises) au lieu des CHF 18,20 exigés par la Convention collective de 
travail pour le secteur du nettoyage dans le canton de Genève (CCT - SN - J1 
50.35 ; ci-après : CCT-SN). Elles seraient contraintes de communiquer la liste 
nominative des « collaborateurs-trices » qui travaillaient dans les locaux de la 
ville. Les contrats individuels seraient aussi exigés, de même qu’un rapport 
trimestriel des prestations effectuées. Pour les « employé-e-s non qualifié-e-s », 
les entreprises devraient aussi payer la formation de nettoyeurs (cinq jours) 
reconnue par la commission paritaire professionnelle genevoise du nettoyage (ci-
après : CPPGN). Ce nouveau cahier des charges avait été élaboré après 
consultation de cette dernière et serait valable pour tous les nouveaux appels 
d’offres. A travers ces mesures, la ville voulait améliorer le quotidien du 
personnel du nettoyage en lui assurant un salaire décent et en lui permettant de 
recevoir une qualification minimale. Enfin, les contrôles renforcés permettraient 
de lutter efficacement contre le travail « au noir ». Cette mesure aurait une 
incidence sur le budget communal à hauteur de CHF 1’000’000.-. 

2.  Le groupement des entreprises de services de propreté (ci-après : GESP) et 
l’association genevoise des entrepreneurs en nettoyage et en service (ci-après : 
AGENS), dans un communiqué de presse du 12 juillet 2011, se sont opposés à 
l’initiative précitée, qu’ils considéraient comme contraire à la loi, mettant en 
danger la CCT-SN et la paix sociale, impraticable, inéquitable et générant des 
coûts exorbitants pour les contribuables. 

3. a. Le 15 août 2011, la ville, représentée par la centrale municipale d’achat et 
d’impression (ci-après : CMAI), a publié dans la Feuille d’avis officielle (ci-
après : FAO) un appel d’offres en procédure ouverte sur le marché des services 
(PC : 14) dans le domaine de la construction, le nettoyage de locaux et la gestion 
de propreté. Ledit appel d’offres était soumis à l’Accord GATT/OMC du 15 avril 

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1994 sur les marchés publics (AMP - RS 0632.231.422), à l’Accord intercantonal 
sur les marchés publics du 25 novembre 1994 (AIMP - L 6 05) et au règlement sur 
la passation des marchés publics du 17 décembre 2007 (RMP - L 6 05.01). 

  Le marché portait sur l’adjudication de contrats de nettoyage de bâtiments 
administratifs et publics des services de la ville, sous la dénomination 
« Nettam_11 ». Il était divisé en lots et des offres étaient possibles pour plusieurs 
d’entre eux. 

 b.  Les offres étaient à transmettre à la CMAI avant le 31 octobre 2011. Un 
délai au 18 octobre 2011 était accordé aux entreprises pour poser par écrit des 
questions relatives audit marché. L’avis d’appel d’offres prévoyait que le dossier 
y relatif pouvait être obtenu auprès de la CMAI, ce qui impliquait l’inscription 
préalable de l’entreprise dans le système d’information sur les marchés publics en 
Suisse (ci-après : SIMAP), soit sur le site internet www.simap.ch. 

4.  Selon le cahier de soumission, les documents suivants faisaient partie de 
l’appel d’offres : 

 a.  le cahier de soumission et ses annexes ; 

 b. les cahiers des charges ; 

 c. le document de synthèse ; 

 d. les annexes relatives aux critères d’aptitude ; 

 e. les formulaires d’offres ; 

 f. le document « critères d’évaluation écologique ». 

5.  A teneur de l’art. 5 du cahier de soumission, le marché était conclu pour une 
durée de vingt-quatre mois, reconductible de douze mois en douze mois 
tacitement, sauf résiliation préalable trois mois avant la date d’échéance, mais 
pour une durée maximale de quarante-huit mois, inclus les vingt-quatre mois 
initiaux. 

  Le montant total du marché pour les quatorze lots était estimé à 
CHF 3’172’000.- hors taxe sur vingt-quatre mois. Il était divisé en quatorze lots 
dont le cahier de soumission donnait la valeur estimée pour chacun d’entre eux.  

  Les conditions d’aptitudes étaient celles requises par l’art. 32 RMP. 

6.  L’art. 38 du cahier de soumission prévoyait les « conditions particulières » 
suivantes :  

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 « 1° Les agents d’entretien intervenant dans l’exécution des prestations de 
nettoyage pour la ville devront être de catégorie 4 + minimum, c’est-à-dire avoir 
bénéficié d’une formation de cinq jours, mise sur pied par la Commission paritaire 
professionnelle genevoise du secteur du nettoyage et avoir réussi l’examen associé 
à cette formation. 

 2° L’entreprise adjudicataire disposera d’un an à compter de la date de 
signature pour former tous les agents d’entretien affectés aux présentes prestations 
de nettoyage. Au début du contrat, l’entreprise adjudicataire remettra à la CMAI 
le plan de formation sur l’année à venir indiquant les personnes qui seront 
formées en précisant les journées de formation. Le plan de formation sera ensuite 
mis à jour et communiqué à la CMAI, trimestriellement, en cas de modifications. 

 3° L’entreprise adjudicataire s’engage à garantir un salaire horaire minimum de 
CHF 25.- (vacances non comprises) à tous les agents d’entretien engagés 
(personnel fixe et remplaçant) pour exécuter les prestations de nettoyage, objet du 
présent marché. 

 4° Dans ce cadre, l’entreprise adjudicataire remettra à la Ville : 

 a. la liste nominative des collaborateurs-trices engagés pour l’exécution de 
cette prestation, au début du contrat. L’adjudicataire devra signaler tout 
changement à la CMAI et remettra aussitôt la liste nominative mise à jour. 

 b. la copie de la totalité des contrats de travail de chaque employé mentionnant 
le tarif horaire susmentionné, au début du contrat puis à chaque nouvel 
engagement. 

 c. les fiches de salaire des employés pourront être demandées, à tout moment, 
par la CMAI. Le salaire horaire fixé par la Ville, indiqué ci-avant, sera 
précisément mentionné sur la fiche de salaire ainsi que les heures de travail 
effectives réalisées pour la Ville. 

 d. Un rapport trimestriel documenté des prestations effectuées. »  

7.  Selon l’annexe B du cahier de soumission  intitulée « méthode d’évaluation 
des offres », le marché serait adjugé sur la base des critères suivants, ainsi 
pondérés : 

 -  prix (27 %) ; 

 -  respect de l’environnement (23 %) ; 

 -  nombre total d’heures-personnes par chantier pour l’entretien régulier et le 
nombre total d’heures-personnes pour les prestations sur demande (20 %) ; 

 -  formation du personnel (15 %) ; 

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 -  fiabilité du système de contrôle garantissant la qualité des prestations 
(15 %), et indiquait pour chacun d’entre eux des critères de notation ainsi que le 
barème ; 

  en recourant à une notation allant de 0 à 5 de ces critères pondérés. 

8.  Concernant le critère d’adjudication relatif au prix, l’annexe B précitée 
prévoyait : 

  « Le critère « Prix » est évalué sur la base du montant total des prestations 
annuelles d’entretien hors TVA. Les soumissionnaires doivent obligatoirement 
tenir compte du salaire horaire fixé à CHF 25.- minimum (vacances non 
comprises) pour les collaborateurs-trices engagés pour l’exécution du présent 
contrat (cf. art. 38 du cahier de soumission). Dans le cas contraire, leur offre sera 
écartée ». 

  L’offre la meilleure marché et répondant aux conditions requises obtient la 
note 5. Les autres offres considérées seront notées par rapport à l’offre la 
meilleure marché en appliquant une formule mathématique indiquée dans ladite 
annexe.  

9.  Parmi les entreprises intéressées, ont demandé et obtenu le dossier d’appel 
d’offres du marché Nettam_11 par la remise du CD-ROM contenant la 
documentation : 

 - Dosim S.A. le 18 août 2011 ; 

 - C. Messerli S.A. le 24 août 2011 ; 

 - Vitsolnet S.A. le 25 août 2011 ; 

 - Briltounet S.A. le 31 août 2011 ; 

10.  Le 25 août 2011, ces quatre entreprises, agissant par l’intermédiaire d’un 
avocat, ont interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de 
justice (ci-après : la chambre administrative) contre l’appel d’offres de la ville du 
15 août 2011 relatif au marché « Nettam_11 », concluant, préalablement, à 
l’octroi de l’effet suspensif et, sur le fond, à l’annulation dudit appel d’offre. 

  Le recours visait l’obligation faite au soumissionnaire, contenue dans 
l’art. 38 du cahier de soumission, de conclure des contrats de travail prévoyant un 
salaire horaire minimum de CHF 25.-.  

   Dans le secteur du nettoyage, les partenaires sociaux représentés du côté 
des employeurs par le GESP et l’AGENS avaient conclu le 19 janvier 2010 une 
convention collective de travail valable jusqu’au 31 décembre 2013. Celle-ci 
imposait la conclusion d’un contrat de travail écrit, respectant des règles en 

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matière de durée du travail et de contenu. Un salaire horaire minimal devait être 
versé. La CPPGN avait été chargée du contrôle de sa mise en œuvre. Le Conseil 
d’Etat avait autorisé et étendu l’application de cette CCT-SN au territoire 
cantonal. Cette convention avait en outre été approuvée par le département fédéral 
de l’économie. Elle s’appliquait également aux travailleurs d’entreprises d’autres 
cantons détachées à Genève 

  L’appel d’offres violait le principe de transparence prescrit par l’art. 1 al. 3 
AIMP car il ne mentionnait pas comme condition de l’obtention du marché la 
conclusion de contrats de travail prévoyant un salaire horaire minimum de 
CHF 25.- (art. 26 litt. e et f RMP).  

  Les conditions salariales minimales posées étaient contraires aux art. 11 
AIMP, 20 et 32 RMP, 23 et 25 de la loi sur l’inspection et les relations du travail 
du 12 mars 2004 (LIRT - J 1 05), dès lors qu’une telle rémunération était une 
condition à la participation au processus d’adjudication. L’office cantonal de 
l’inspection et des relations du travail (ci-après : OCIRT), chargé à Genève de 
constater le contenu des usages locaux pour établir les conditions de travail et de 
protection des travailleurs que les entreprises devaient s’engager à respecter pour 
être autorisées à soumissionner, avait arrêté, dans des recommandations du 
11 mars 2011, les usages dans le secteur du nettoyage. Lesdites recommandations 
reprenaient comme usuels les salaires minimaux prévus par la convention 
collective étendue, applicable au secteur du nettoyage, soit, pour les employés 
travaillant moins de vingt heures par semaine, un salaire horaire de CHF 18,20. 
L’autorité adjudicatrice n’avait pas le droit, dans le système légal instauré par les 
lois précitées, de poser d’autres exigences en matière de salaire. 

  La fixation d’un tel prix horaire entraînerait un surcoût significatif d’environ 
CHF 1’000’000.-, ce qui rendait contraires à l’art. 43 RMP les obligations 
salariales imposées par l’intimée.  

  L’art. 38 du cahier de soumission contrevenait aux art. 2 al. 5 et 5 de loi 
fédérale sur le marché intérieur du 6 octobre 1995 (LMI - RS 943.02) car 
l’obligation de calculer les prix en fonction d’un salaire minimum obligatoire 
imposait des exigences dépassant les conditions salariales selon les usages 
applicables dans le canton adjudicateur en l’absence d’une situation de dumping 
social.  

  La condition salariale contestée portait atteinte à la liberté économique 
garantie par l’art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101), une décision de la ville ne constituant pas une base 
légale formelle susceptible de restreindre valablement ladite liberté.  

  Cette condition n’obéissait à aucun motif d’intérêt public dès lors qu’elle 
dérogeait au système de la convention collective de travail en cherchant à imposer 

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par un autre biais des conditions salariales divergeant de celles prévues dans ces 
accords.  

  Finalement, elle violait le principe de la proportionnalité dans la mesure où 
le salaire horaire minimal avait été arrêté à CHF 25.- de manière arbitraire, sans 
qu’il résulte d’une quelconque étude des conditions locales et de la situation du 
personnel de nettoyage, dont les 80 % ne recherchaient dans cette activité qu’un 
revenu accessoire.  

11.  Le 9 septembre 2011, la ville a conclu au rejet de la requête d’octroi de 
l’effet suspensif. 

12.  Le 15 septembre 2011, la présidente siégeant de la chambre administrative a 
restitué partiellement l’effet suspensif, laissant la procédure d’appel d’offres 
suivre son cours jusqu’au dépôt de celles-ci mais n’autorisant pas la ville à 
procéder plus avant.  

13.  Le 30 septembre 2011, la ville a répondu, concluant au rejet du recours. 

  Dès 2006, elle avait instauré un dialogue avec les différents acteurs de la 
branche économique du nettoyage, notamment avec la CPPGN dont deux 
dirigeants des sociétés recourantes étaient membres. Par ailleurs, elle avait décidé 
d’augmenter le niveau d’exigences en matière de nettoyage de ses bâtiments 
administratifs et publics au vu de l’insatisfaction exprimée par les usagers. Elle 
était désireuse de faire appel à du personnel de nettoyage plus qualifié et mieux 
formé, ce qui impliquait d’adapter le taux de rémunération horaire de celui mis en 
œuvre. Elle souhaitait obtenir des garanties quant à l’adéquation entre le cahier 
des charges et les prestations effectivement fournies par le biais de l’engagement 
d’un contrôleur. 

  Le 16 mars 2011, elle avait écrit à chacune des entreprises alors chargées du 
nettoyage des locaux qui devraient faire l’objet de l’appel d’offres Nettam_11 
pour les informer qu’elle avait du retard dans le lancement de celle-ci car une 
partie des clauses contractuelles du cahier de soumission était en cours de révision 
en collaboration avec la CPPGN, si bien que les contrats échus étaient reconduits. 
Dès que le Conseil administratif se serait prononcé sur les nouvelles dispositions 
prises, la ville procéderait au lancement des appels d’offres. 

  Le 6 avril 2011, le Conseil administratif avait pris acte des améliorations 
souhaitées. Elles  seraient applicables dans le cadre du futur marché public pour le 
nettoyage de ses bâtiments administratifs et publics, ce qui avait débouché sur le 
lancement, le 15 août 2011, de l’appel d’offres Nettam_11. 

  Le salaire horaire minimum de CHF 25.- imposé avait été pris en compte 
dans le calcul du prix pour ledit marché public. La différence entre le salaire de la 

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CTT et le salaire imposé était donc financée par la ville. Les entreprises de 
nettoyage ne subissaient ainsi aucun préjudice économique à cet égard. 

  Le principe de transparence était respecté puisque toutes les entreprises 
savaient que celles qui ne respecteraient pas les conditions de l’appel d’offres 
seraient éliminées. 

  Sur le fond, aucune violation du principe de transparence ne pouvait lui être 
reprochée dès lors que le cahier de soumission de l’appel d’offres indiquait 
clairement quelles étaient les conditions de participation au marché (art. 12), les 
critères d’aptitude (art. 13) et les critères d’adjudication (art. 32). L’exigence d’un 
salaire horaire minimum de CHF 25.- ne constituait pas une condition de 
participation à l’offre mais résultait d’une condition particulière prévue à l’art. 38 
du cahier de soumission. 

  Cette exigence n’était pas contraire aux dispositions de l’AIMP, du RMP et 
de la LIRT. Le cahier de soumission respectait le principe d’égalité de traitement. 
Les CCT avaient pour objectif de prévoir des conditions de travail minimales pour 
protéger la partie économiquement la plus faible pour les catégories de travailleurs 
susceptibles d’intervenir dans les locaux de la ville, le droit au salaire était au 
minimum de CHF 18,20 bruts de l’heure. Le fait de prévoir un salaire horaire 
minimum supérieur à celui prévu dans la CCT était une condition favorable aux 
travailleurs qui n’était pas invalidée par celle-ci.  

  Au demeurant, la ville avait aussi demandé que les agents d’entretien 
intervenant dans le marché soient de catégorie 4+, à savoir des agents ayant 
bénéficié de la formation mise sur pied par la CPPGN. 

  Au regard du droit des marchés publics, la seule exigence posée par la loi 
était que les conditions prévues par l’autorité adjudicatrice ne soient pas 
inférieures aux normes minimales, mais rien n’empêchait celle-ci d’aller au-delà 
de ce minimum. 

  Sous l’angle de la LIRT, le salaire horaire exigé n’était que légèrement 
supérieur à celui reconnu par l’OCIRT comme usuel, au vu des exigences de 
qualification et de formation qu’elle avait posées. 

  La condition résultait de l’art. 38 al. 3 du cahier de soumission et respectait 
les art. 42 RMP, relatif aux critères d’exclusion, et 43 RMP, concernant les 
critères d’adjudication. Le fait qu’elle impose un salaire horaire minimum parce 
qu’elle avait intégré cette donnée dans le calcul de son budget n’était pas en 
contradiction avec son souhait d’adjuger le marché à l’offre économiquement la 
plus avantageuse, conformément à l’art. 43 RMP, ce que démontrait le fait que le 
critère du prix ait un poids de 27 % dans l’évaluation. 

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  La condition litigieuse respectait également le principe de non-
discrimination contenu à l’art. 5 LMI et ne constituait pas une restriction à la 
liberté d’accès au marché contraire aux art. 3 al. 1 et 4 LMI. 

  Enfin, elle ne portait nullement atteinte à la liberté économique.  

  La condition salariale en question n’avait pour objet que le marché public 
visé par l’appel d’offre du 15 août 2011, pour lequel elle demandait du personnel 
mieux formé, donc mieux rémunéré. Il ne s’agissait aucunement d’étendre le 
champ de la CCT du secteur ou de la remettre en question. Celle-ci prévoyait 
d’ailleurs des catégories d’employés pour lesquelles le salaire horaire était plus 
élevé. 

  Il n’y avait aucun danger pour la paix sociale. Contrairement à ce que les 
recourantes alléguaient, elles ne seraient pas obligées d’augmenter le salaire de 
leurs employés. L’appel d’offres ne contenait aucune exigence à cet égard. Dès 
lors que la ville prenait en charge le coût horaire fixé dans le cadre du marché 
public Nettam_11, les entreprises de nettoyage ne subiraient aucun préjudice 
économique à cet égard.  

EN DROIT 

1.  La chambre administrative est l’autorité de recours compétente en matière 
de contentieux des marchés publics (art. 15 al. 2 AIMP ; 2 al. 1 L-AIMP ; 56 al. 1 
RMP). 

  Le recours est ouvert contre une décision d’appel d’offres (art. 15 al. 1bis 
let. a AIMP ; 55 let. a RMP), dès lors que celle-ci émane d’un pouvoir 
adjudicateur au sens de l’art. 8 AIMP et que l’appel d’offres concerne la passation 
d’un marché public de construction, de fournitures ou de services (art. 6 al. 1 
AIMP ; 2 let. a RMP), qu’il soit ou non soumis aux traités internationaux (art. 5a 
ss AIMP). En l’espèce, la ville appartient au cercle des pouvoirs adjudicateurs 
énoncés à l’art. 8 al. 1 let. a AIMP. Son appel d’offres porte sur des prestations de 
nettoyage et concerne donc le marché des services. Un recours contre l’appel 
d’offres du 15 août 2011 est donc possible. 

2. a. Le recours doit être formé dans les dix jours suivant la notification de la 
décision litigieuse (art. 15 al. 2 AIMP, art. 56 al. 1 RMP). L’appel d’offres étant 
soumis à publication, le délai court dès la date de celle-ci (art. 30 al. 2 RMP). 

 b. La qualité pour agir appartient à toute personne touchée directement par une 
décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou 
modifiée (art. 60 let. b de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). Tel est le cas de la personne à laquelle la décision attaquée 

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occasionne des inconvénients qui pourraient être évités grâce au succès du 
recours, qu’il s’agisse d’intérêt juridique ou simplement d’intérêt de fait 
(ATA/524/2011 du 30 août 2011, et les références citées). En matière de marchés 
publics, peut ainsi recourir contre un appel d’offres tout acteur économique 
susceptible de soumissionner pour le marché considéré. 

  En l’occurrence, les quatre sociétés recourantes font partie des sociétés 
offrant des services de nettoyage à Genève. Elles sont susceptibles de déposer 
auprès de l’intimée une offre pour l’obtention du marché considéré. Elles ont 
qualité pour recourir contre la décision prise par cette collectivité publique de 
formuler un appel d’offres. L’acte de recours a été posté dans les dix jours 
suivants la publication de l’appel d’offres dans la FAO. Il s’ensuit que le recours 
est recevable. 

3.  Il s’agit de déterminer si l’obligation imposée par la ville aux entreprises 
dans l’appel d’offres du 15 août 2011 de tenir compte d’un salaire horaire 
minimum de CHF 25.- (vacances comprises), aux employés affectés à l’exécution 
du marché, est conforme au droit. 

4.  Le droit est la base et la limite de l’activité de l’Etat (art. 5 al. 1 Cst.). Cette 
disposition consacre le principe de légalité qui gouverne toute activité étatique. En 
fait partie intégrante la garantie des droits fondamentaux, soit des droits ou des 
libertés garanties aux particuliers, avec tout ce que cela comporte comme 
obligations et comme engagements au plan à la fois institutionnel et normatif (A. 
AUER / G. MALINVERNI / M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 
2, 2ème éd., 2006, n° 1, p. 1 et n° 1005, p. 472). Cette garantie implique que 
« quiconque exerce une activité de l’Etat est tenu de respecter les droits 
fondamentaux et de contribuer à leur réalisation (art. 35 al. 2 Cst.). De même, 
cette garantie conduit à n’autoriser une restriction de ces derniers que si elle est 
fondée - sauf rares exceptions - sur une base légale, voire une base légale formelle 
en cas d’atteinte grave (art. 36 al. 1 Cst.), si elle est justifiée par un intérêt public 
ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (art. 36 al. 2 Cst.), si elle est 
proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.) et si elle ne porte pas atteinte à 
l’essence des droits fondamentaux considérés (art. 36 al. 4 Cst.). 

5. a. L’art 50 al. 1 Cst. garantit l’autonomie des communes. Cette garantie est 
accordée « dans les limites fixées par le droit cantonal ». Selon la jurisprudence, 
une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que 
le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive mais laisse en tout ou en 
partie dans la sphère communale, lui accordant une liberté de décision importante. 
Le domaine d’autonomie protégé peut consister dans la faculté d’adopter ou 
d’appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une certaine 
liberté dans l’application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, 
l’autonomie ne doit pas nécessairement concerner l’ensemble d’une tâche 
communale, mais uniquement le domaine litigieux. L’existence et l’étendue de 

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l’autonomie communale dans un cas concret sont déterminées essentiellement par 
la constitution et la législation cantonales (ATF 129 I 410 consid. 2.1 p. 412 ss ; 
129 I 313 consid. 5.2 p. 320 ; 126 I 133 consid. 2 p. 136 ; Arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_384/2007 du 14 mai 2008 ; A. AUER / G. MALINVERNI / 
M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Vol. 1, Berne 2006, p. 94, n. 272).  

 b. Les art. 144 ss de la Constitution de la République et canton de Genève du 
24 mai 1847 (Cst-GE - A 2 00) règlent l’organisation des communes et des 
autorités communales à ses art. 144 ss. Le principe de l’autonomie communale 
n’y est pas expressément mentionné, mais il est consacré à l’art. 2 de la loi sur 
l’administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05). Selon ce texte, 
cette autonomie s’exerce dans les limites de l’ordre juridique et plus 
particulièrement des compétences cantonales et fédérales, ainsi que du pouvoir de 
surveillance auquel la commune est soumise.  

 c.  Il résulte de ces différents textes qu’une commune, lorsqu’elle déploie une 
activité étatique, doit respecter les principes généraux du droit public et, partant, 
ceux résultant de l’art. 5 Cst., incluant la garantie des droits fondamentaux 
(ATA/321/2010 du 11 mai 2010 ; P. MOOR, Droit administratif, Vol. 3, 2ème éd., 
1992, n° 4.1.1.2, p. 158).  

  Le droit des marchés publics relève du droit public. Les décisions 
communales prises dans ce domaine constituent une activité étatique. Dès lors, 
toutes celles qui interviennent au cours de la procédure d’adjudication doivent être 
prises non seulement dans le respect de la législation spécifique au droit des 
marchés publics mais également dans celui des principes généraux du droit public 
rappelés ci-dessus. 

6. a. Selon l’art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend 
notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique 
lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute 
activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production 
d’un gain ou d’un revenu (ATF 128 I 19 consid. 4c.aa p. 29 ; Message du Conseil 
fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 
1997 I 1 ss p. 176). Elle peut être invoquée aussi bien par les personnes physiques 
que par les personnes morales (Arrêts du Tribunal fédéral 2P.162/2002 du 
11 novembre 2002, consid. 3.1 ; 2P.38/2001 du 30 août 2002, consid. 3.2 ; FF 
1997 I 1 ss p. 179). 

 b. A elle seule, la consécration constitutionnelle de la liberté économique ne 
saurait garantir l’existence d’une économie libre. Celle-là doit en effet être mise 
en œuvre par le droit ordinaire dès lors que ce sont les rapports de production et 
d’échange qui font vivre le système économique et qui, par conséquent, en 
constituent le substrat (A. AUER / G. MALINVERNI / M. HOTTELIER, op. cit, 
Vol. 2, n° 913, p. 429). Au nombre des règles cardinales matérialisant la liberté 

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économique figure la liberté contractuelle (ATF 102 Ia 533, consid. 10a ; ATF 
130 I 26), consacrée par les art. 1 et 19 de la loi fédérale complétant le Code civil 
suisse du 30 mars 1911 (Livre cinquième : Droit des obligations (CO - RS 220). 
Celle-ci englobe la liberté de déterminer l’objet du contrat, de conclure ou de ne 
pas conclure, de choisir le cocontractant, de déterminer la forme du contrat, de 
pouvoir le modifier et d’y mettre fin (A. AUER / G. MALINVERNI / M. 
HOTTELIER, op. cit, Vol. 2, n° 914, p 429).  

 c. Les restrictions à la liberté économique sont possibles pour autant qu’elles 
respectent les principes énoncés à l’art. 36 Cst. Elle peuvent prendre la forme de 
prescriptions cantonales instaurant des mesures de police proprement dites, mais 
également d’autres mesures d’intérêt général tendant à procurer du bien-être à 
l’ensemble ou à une grande partie des citoyens ou à accroître ce bien-être, telles 
que les mesures sociales ou de politique sociale. Ces restrictions cantonales 
doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public 
prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est 
nécessaire à la réalisation des buts d’intérêt public poursuivis. Les restrictions 
cantonales à la liberté économique ne peuvent toutefois se fonder sur des motifs 
de politique économique et intervenir dans la libre concurrence pour favoriser 
certaines formes d’exploitation en dirigeant l’économie selon un certain plan, à 
moins que cela ne soit prévu par une disposition constitutionnelle spéciale (ATF 
125 I 209, consid. 10a p. 221, et la jurisprudence citée ; Arrêts du Tribunal fédéral 
2P.162/2002 du 11 novembre 2002, consid. 3.1 ; 2P.38/2001 du 30 août 2002, 
consid. 3.2 ; ATF 128 I 3, consid. 3a et b p. 9). 

7.  Lorsqu’une personne physique s’engage, pour une durée déterminée ou 
indéterminée, à travailler au service d’un employeur et celui-ci à payer un salaire 
fixé d’après le temps où le travail fourni, il y a conclusion d’un contrat individuel 
de travail au sens des articles 319 ss CO. Le droit du contrat de travail prévoit 
trois types de dispositions légales applicables à ce type de contrat, tout d’abord 
celle auxquelles il ne peut être dérogé ni au détriment de l’employeur ni à celui du 
travailleur (énoncées à l’art. 361 CO), ensuite celles auxquelles il ne peut pas être 
dérogé au détriment du travailleur (énoncées à l’art. 362 CO), finalement les 
autres dispositions du titre IX du CO, qui sont de droit dispositif donc soumises à 
la liberté contractuelle (art. 19 CO). Des règles particulières peuvent être 
convenues entre les associations représentant les employeurs et les employés dans 
le cadre des conventions collectives de travail, afin de régler le contenu des 
rapports de travail (art. 356 et ss CO) qui doivent cependant respecter le droit 
impératif de la confédération et des cantons (Art. 358 CO). Ces conventions 
collectives peuvent déployer un effet obligatoire sur l’entier du territoire de la 
Confédération, d’un ou de plusieurs cantons dès lors qu’elles ont fait l’objet d’une 
décision d’extension prise par l’autorité fédérale ou cantonale compétente dans le 
respect de la procédure et les conditions prévues par la loi fédérale permettant 
d’étendre le champ d’application de la convention collective de travail du 

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28 septembre 1956 (RS 221 - 215. 311). La Confédération ou les cantons peuvent 
également édicter des contrats-types de travail pour imposer le respect de clauses 
relatives à la conclusion, l’objet ou la fin des contrats individuels de travail 
(art. 359 al. 1 CO). 

8.  Le paiement par l’employeur d’une rémunération au travailleur est l’un des 
éléments essentiels du contrat individuel de travail. A teneur de l’art. 322 CO qui 
est de droit dispositif, le premier paie au deuxième le salaire convenu, usuel ou 
fixé par un contrat type de travail ou par une convention collective. 

9.  Dans le canton de Genève, les conditions de travail des personnes 
employées dans le secteur du nettoyage sont réglées depuis le 1er mars 2011, par 
des dispositions de la CCT-SN, qui a fait l’objet le même jour d’une décision 
d’extension de la part du Conseil d’Etat (ArCCT - SN J1 50.34 ; ci-après : 
ArCTT-SN).  

  L’ArCCT-SN prévoit que la CCT–SN s’applique à tout le territoire de 
Genève, à toutes les catégories de travailleurs de toutes les entreprises actives 
dans le domaine du nettoyage, de la propreté et de l’hygiène, ayant leur siège, une 
succursale ou un établissement dans le canton de Genève (art.3 ArCCT-SN) ainsi 
qu’aux travailleurs détachés au sens de la loi fédérale du 8 octobre 1999 sur les 
conditions minimales de travail et de salaires applicables aux travailleurs détachés 
en Suisse et sur les mesures d’accompagnement (LDet – RS 823.20) exécutant un 
travail à Genève (art.4 ArCCT-SN). Toutes les dispositions de la CCT-SN sont de 
droit impératif à l’exception de celles reproduites en italique (art. 1 ArCCT-SN) 
dans le texte figurant au recueil systématique des lois genevoises. 

  La CCT-SN définit en son art. 4 les différentes catégories de personnel 
auxquelles elle s’applique, avec description de leur activité principale à savoir, les 
nettoyeurs classés de 1 à 3 selon leur niveau de formation, le personnel d’entretien 
classé en trois catégories, soit 4 (employés d’entretien travaillant plus de vingt 
heures par semaine), 4+ (employés d’entretien bénéficiant du certificat de 
formation) et 5 (employés d’entretien travaillant moins de vingt heures par 
semaine et finalement le personnel remplaçant, classé 6. 

  La CCT-SN prévoit en son art. 5 ch. 1 que les salaires sont prévus dans une 
grille annexée à la CCT. Selon celle-ci, le salaire horaire à payer au personnel 
d’entretien de la catégorie 4+ s’élève à CHF 19,35 en 2011, à CHF 19,60 en 2012 
et à CHF 19,80 en 2013. Pour le personnel de la catégorie 4, le salaire horaire est 
de CHF 19,35 sans modification, et pour celui de la catégorie 5 de CHF 18,20 
sans modification. 

  Tant les art. 4 que 5 ch. 1 CCT-SN appartiennent au droit rendu impératif 
dans le canton de Genève par l’ArCCT-SN. 

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10.  En l’occurrence, l’obligation faite par la ville aux entreprises  
soumissionnaires de formuler leur offre en respectant un salaire horaire minimum 
de CHF 25.- (vacances non comprises) sous peine d’exclusion, a pour effet 
d’obliger celles-ci à prendre l’engagement, pour l’exécution du marché public 
considéré, de verser à leurs employés des salaire supérieurs à ceux prévus par les 
normes impératives de la CTT-SN en vigueur dans le canton de Genève. Une telle 
obligation vide la liberté économique garantie par l’art. 27 Cst., alors que les 
conditions d’une restriction de celle-ci ne sont pas réalisées. Même si l’intimée 
peut considérer qu’il y a un intérêt public à améliorer la rémunération des 
travailleurs actifs dans le secteur professionnel du nettoyage, aucune base légale 
de droit cantonal ou fédéral ne l’autorise à l’imposer à l’occasion d’un appel 
d’offres dans un marché public. Au contraire, si les employeurs sont obligés dans 
le canton de Genève de respecter les conditions salariales fixées par la CCT-SN, 
l’art. 19 CO leur accorde la liberté d’allouer ou non une rémunération supérieure à 
celle que cette convention prévoit et ils ne peuvent être privés de cette faculté. 

  L’intimée considère qu’elle était en droit d’imposer ces conditions dès lors 
que la formulation d’une offre respectant ces conditions ne causait aucun 
préjudice économique aux entreprises et qu’elle avait intégré ce supplément de 
prix dans les montants qu’elle était prête à payer. En raisonnant ainsi, la ville 
oublie qu’elle n’est pas l’employeur du personnel qui sera amené à nettoyer les 
locaux considérés. Dès lors, elle ne peut se substituer à ce dernier pour déterminer 
la rémunération à accorder à ce personnel. 

11.  Le recours sera admis et l’appel d’offres du 15 août 2011 annulé, sans qu’il 
soit nécessaire d’examiner les autres griefs des recourantes se rapportant à la 
violation de règles spécifiques aux marchés publics, tels le principe de 
transparence, celui de l’interdiction du traitement non discriminatoire au sens des 
art. 11 AIMP ou 5 LMI, des art. 20 ou 32 RMP, voire à la transgression de 
dispositions de la LIRT. 

12.  Malgré cette issue, aucun émolument ne sera mis à la charge de la ville (art. 
87 al. 1 LPA dans sa nouvelle teneur dès le 27 septembre 2011). Une indemnité de 
procédure de CHF 500.- sera allouée à chacune des recourantes, qui ont agi par un 
seul acte et par l’intermédiaire d’un seul avocat (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

 

 

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PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 25 août 2011 par Briltounet S.A., C. Messerli 
S.A., Dosim S.A. et Vitsolnet S.A. contre la décision de la Ville de Genève - centrale 
municipale d’achat et d’impression du 15 août 2011 ; 

au fond : 

l’admet ; 

annule l’appel d’offres du 15 août 2011 de la Ville de Genève relative au marché public 
Nettam_11 ; 

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 

alloue une indemnité de procédure de CHF 500.- à chacune de recourantes, soit à  
Briltounet S.A., C. Messerli S.A., Dosim S.A. et Vitsolnet S.A., à la charge de la Ville 
de Genève ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF-RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 

- par la voie du recours en matière de droit public : 

si la valeur estimée du mandat à attribuer n’est pas inférieure aux seuils déterminants de 
la loi fédérale du 16 décembre 1994 sur les marchés publics ou de l’accord du 21 juin 
1999 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne sur certains aspects 
relatifs aux marchés publics ;  

 s’il soulève une question juridique de principe ; 

- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les 
art. 113 ss LTF ; 

le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de 
l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées 
comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi. 

communique le présent arrêt à Me Bénédict Fontanet, avocat des recourantes, ainsi qu’à 
la Ville de Genève - centrale municipale d’achat et d’impression. 

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Siégeants : Mme Hurni, présidente, M. Thélin, Mme Junod, MM. Dumartheray et 
Verniory, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière de juridiction : 
 
 

M. Tonossi 

 la présidente siégeant : 
 
 

E. Hurni 
 

 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :