# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c0fad504-1e26-57cd-8102-0a3c4d5e6979
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2002-11-14
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 14.11.2002  VB.2001.00371
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2001-00371_2002-11-14.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2001.00371	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 14.11.2002
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Gestaltungsplan

	
Gestaltungsplan für eine Grasfermentierungsanlage 
in der Landwirtschaftszone

Auf die Beschwerde ist einzutreten (E. 1).
Der Gestaltungsplan soll ein bestimmtes Projekt ermöglichen, ohne dass im kantonalen Richtplan ein Anordnungsspielraum besteht. Dieser Umstand wird von Vorinstanz, Beschwerdeführerin und Baudirektion unterschiedlich bewertet (E. 2).
Die Planungen der unteren haben denjenigen der oberen Stufen zu entsprechen. Soll durch einen Sondernutzungsplan im Nichtsiedlungsgebiet ein Bauprojekt ermöglicht werden, spielen die Voraussetzungen von Art. 24 ff. RPG eine besondere Rolle (E. 3a).
Die BRK erachtet dabei eine Sondernutzungsplanung nur in den Schranken von Art. 24 ff. RPG als zulässig, nach Auffassung der Beschwerdeführerin muss die Planung insgesamt die Ziele und Grundsätze von Art. 1 und 3 RPG beachten (E. 3b).
Gemäss Bundesgericht erlauben Art. 24 ff. RPG nur in untergeordneten Fällen Abweichungen. Das Zürcher RPG ist noch strenger; insbesondere ergibt sich die Hierarchie der Planungsträger nur aus dem kantonalen Recht. BGE 124 II 391 hat keine ausschlaggebende Bedeutung (E. 3c).
Die strittige Durchstossung des Richtplans ist nicht mehr untergeordneter Natur (E. 3d).
Art. 16a Abs. 3 RPG ist nicht von Bedeutung (E. 3e).

			 	
				Stichworte:
	
						GEMEINDEAUTONOMIE
GESTALTUNGSPLAN
GRASTROCKNUNG
LANDWIRTSCHAFTSGEBIET
PLANHIERARCHIE
PLANMÄSSIGKEIT
PLANUNGSTRÄGER
PLANUNGSZIEL
RICHTPLAN
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
UNTERGEORDNETE ÄNDERUNG/ABWEICHUNG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 16 PBG
§ 47 PBG
Art. 9 RPG
Art. 24 RPG
Art. 26 RPG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

I. Am 6. November 2000 ”genehmigte” der
Grosse Gemeinderat der Stadt Wädenswil den öffentlichen Gestaltungsplan
Beichlen II (Graströchni) vom 1. März 2000.

 

II. Dagegen
rekurrierten die beiden Nachbarn B und C an die Baurekurskommission II und
verlangten vorerst eine Sistierung des Rekursverfahrens, bis die Stimmbürger
über die Vorlage, gegen welche das fakultative Referendum zustande gekommen
war, abgestimmt hätten. Für den Fall, dass die Referendumsvorlage angenommen
würde, verlangten sie die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, eventuell
sei er in der Weise abzuändern, dass eine Erschliessung des Areals von der
Schönenbergstrasse her nicht zugelassen würde.

 

Nach Annahme des Gestaltungsplans durch die
Stimmbürger und Durchführung des Vernehmlassungsverfahrens hiess die
Baurekurskommission II den Rekurs am 23. Oktober 2001 gut und hob den
Gestaltungsplan auf. Sie erwog im Wesentlichen, der Plan schaffe eine
ausserhalb des Anordnungsspielraums liegende und dem kantonalen Richtplan widersprechende
Bauzone. Da die bestehende Grastrocknungsanlage wie auch die geplante Grasfermentierungsanlage
nicht landwirtschaftszonenkonform seien und die Voraussetzungen für eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979
(RPG) nicht erfüllt seien, erweise sich diese Durchstossung des Richtplans als
unzulässig.

 

III. Gegen diesen Beschluss erhob der
Stadtrat namens der Stadt Wädenswil am 23. November 2001 vorsorglich
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, der Rekursentscheid sei
aufzuheben und der Abstimmungsbeschluss zu bestätigen.

 

Am 21. Januar 2002
ermächtigte der Grosse Gemeinderat den Stadtrat nachträglich zur
Beschwerdeerhebung. Die Baudirektion genehmigte den festgesetzten
Gestaltungsplan am 6. Mai 2002. Sie beurteilte den für die Anlage gewählten
Standort positiv und erachtete die Abweichung vom Richtplan als untergeordnet
und einer nachhaltigen Kulturlandpflege des Gebietes Hirzel dienlich.

 

Am 21. Mai 2002
beantragte die Vorinstanz ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der
Beschwerde. Den gleichen Antrag stellten die privaten Beschwerdegegner mit
ihrer Beschwerdeantwort vom 26. August 2002. 

 

Am 3. September 2002
wurde die Grastrocknungsgenossenschaft Zürichsee linkes Ufer als bisher nicht
beteiligte Grundeigentümerin beigeladen, und es wurden ihr Fristen zur
Stellungnahme und zur allenfalls selbständigen Anfechtung des Rekursentscheides
angesetzt. Beide Fristen liess die Genossenschaft unbenutzt verstreichen.

 

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

 

1. Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) und § 329
Abs. 4 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/8. Juni 1997
(PBG) zur Behandlung der vorliegenden, einen Gestaltungsplan betreffenden
Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26). Die durch den Rekursentscheid in ihrer
Gemeindeautonomie berührte Beschwerdeführerin ist zur Beschwerdeerhebung gemäss
§ 21 lit. b VRG ohne Weiteres legitimiert.

 

2. Der öffentliche Gestaltungsplan Beichlen
II soll die planungsrechtlichen Voraussetzungen für bauliche Anpassungen an der
bestehenden Grastrocknungsanlage Beichlen sowie für die Erstellung einer
Grasfermentierungsanlage auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 5287 und 11544
schaffen. Das Gestaltungsplanareal liegt oberhalb der Autobahn A 3 weit
ausserhalb des kartographisch dargestellten Siedlungsgebietes des kantonalen
Richtplans im weiträumigen Landwirtschaftsgebiet zwischen Wädenswil,
Richterswil und Schönenberg. In seiner Ausdehnung von rund 165 x 40 m erfasst
der Plan neben dem bisherigen Gebäude der Grastrocknung selber (Grundfläche ca.
34 x 12 m) zusätzliche Bereiche für Grassilos sowie einen Baubereich für die
Grasfermentierungsanlage von 103.9 x 32.6 m (inkl. der im Freien vorgesehenen
Biogasfermenter). Das Areal liegt an der oberen Bergstrasse im Kreuzungsbereich
zur Schönenbergstrasse, wo östlich die kleinräumige Kernzone des Weilers
Beichlen und südlich das Unterwerk EKZ – ein im kantonalen Versorgungsplan
ausgeschiedener Standort – anschliesst. Im Westen des Perimeters beginnt in
einem Abstand von rund 50 m das Gebiet des privaten Gestaltungsplans des
ehemaligen Autobahnwerkhofs (Beichlen I), der anlässlich der gleichen
Gemeinderatssitzung festgesetzt und von der Baudirektion ebenfalls genehmigt
wurde. 

 

Mit der
Rekursinstanz geht die Beschwerdeführerin zu Recht davon aus, dass der
strittige Gestaltungsplan ein konkretes Vorhaben betrifft und im
Landwirtschaftsgebiet liegt, ohne dass der kantonale Richtplan diesbezüglich
einen Anordnungsspielraum für die Ausscheidung einer Bauzone offenliesse.
Allerdings beurteilt die Rekursinstanz die Lage als mitten im
Landwirtschaftsgebiet fernab eines bestehenden Baugebiets liegend, während die
Beschwerdeführerin wie auch die Baudirektion darauf hinweisen, dass die
Nachbarschaft zur Kernzone, zum Werkhof und zum Unterwerk EKZ den Standort
begünstigen. Strittig ist daher im vorliegenden Fall, ob die Voraussetzungen
für eine zulässige Durchstossung des kantonalen Richtplans vorliegen, und wie
dabei der konkrete Standort der geplanten Anlage zu beurteilen ist. 

 

3. a) Die Planungen unterer Stufen haben derjenigen der obern
Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu
entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Abweichungen sind nur zulässig, wenn
sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (§ 16
Abs. 2 PBG). Gemäss § 47 PBG sind die Bauzonen innerhalb des Siedlungsgebietes
auszuscheiden.

 

Im Konflikt zwischen kantonalem
Nichtsiedlungsgebiet und einem Sondernutzungsplan für ein konkretes Bauprojekt,
wie er hier im Streit liegt, spielen die Voraussetzungen von Art. 24 ff. RPG
eine besondere Rolle. Soll mit einem Sondernutzungsplan ein Projekt ermöglicht
werden, das in der bestehenden Nichtbauzone auch ohne vorgängige
Zonenplanänderung als Ausnahme bewilligt werden könnte, so erweist sich die
Abweichung vom Richtplan ohne Weiteres als untergeordnet und sachlich
gerechtfertigt. Davon gehen sowohl die Vorinstanz als auch die
Beschwerdeführerin aus. Übereinstimmend mit der Beurteilung im angefochtenen
Entscheid anerkennt die Beschwerdeführerin sodann auch, dass die fragliche
Grasfermentierungsanlage weder standortgebunden im Sinn von Art. 24 lit. a RPG
ist noch einen der Ausnahmegründe der Art. 24a ff. RPG für sich in Anspruch
nehmen kann. Es fragt sich daher, ob allenfalls andere Gründe eine
Durchstossung des kantonalen Richtplans rechtfertigen können.

 

b) Die Baurekurskommission erachtet eine
Sondernutzungsplanung im kantonalen Nichtsiedlungsgebiet ausserhalb des
Anwendungsbereichs der Art. 24 ff. RPG generell für unzulässig. Sie beruft sich
dafür auf ihre ständige Rechtsprechung sowie auf die Ausführungen des
Bundesgerichtes in BGE 115 Ib 508, wonach bei einem Nutzungsplan für ein
konkretes Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone mindestens die selben
Anforderungen erfüllt sein müssten wie bei einer Anwendung von Art. 24 RPG.
Dabei bezeichnet die Rekursinstanz es als schwer nachvollziehbare
Praxisänderung, wenn das Bundesgericht in BGE 124 II 391 nunmehr eine für ein
konkretes Bauvorhaben erfolgte Bauzonenerweiterung auch ohne Standortgebundenheit
der Baute zulassen wolle, wenn die Planänderung insgesamt den Zielen und
Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG entspreche.

 

Dagegen bringt die Beschwerdeführerin vor,
der Rechtsprechung der Baurekurskommission liege ein von zu strenger Hierarchie
geprägtes Verständnis der Stufenfolge von Richtplanung, Nutzungsplanung und
Baubewilligung zu Grund. Die raumplanerische Ordnung müsse gesamthaft die Ziele
und Grundsätze der Art. 1 und 3 RPG erfüllen. Es genüge daher, bei der
Nutzungsplanung für ein konkretes Bauvorhaben eine umfassende
Interessenabwägung vorzunehmen, wozu auch die Standortfrage gehöre, die jedoch
nicht gleichbedeutend mit der Frage der Standortgebundenheit sei.

 

c) Gemäss Art. 9 Abs. 1 und 2 RPG sind
Richtpläne für die Behörden verbindlich und werden überprüft und nötigenfalls
angepasst, wenn sich die Verhältnisse geändert haben, sich neue Aufgaben
stellen oder eine gesamthaft bessere Lösung möglich ist. Art. 26 Abs. 1 und 2
RPG verlangt, dass Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde genehmigt und
dabei auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen
Richtplänen überprüft werden. Aus dieser Ordnung hat das Bundesgericht
auch in Fällen, wo offenbar keine § 16 Abs. 2 PBG entsprechende kantonale Norm
bestand, abgeleitet, dass Abweichungen vom Richtplan zulässig seien, wenn sie
sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung seien und wenn es
nach den Umständen unzumutbar erscheine, vorher den Richtplan förmlich zu
ändern (BGE 119 Ia 362 E. 4a mit zahlreichen Verweisen, vgl. Pierre Tschannen,
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Art. 9 Rz. 37). Mit Bezug auf
die Hierarchie der Pläne, d.h. die Planverbindlichkeit im Verhältnis zwischen
Richt- und Nutzungsplanung, wiederholt und konkretisiert § 16 Abs. 2 PBG daher
zu einem guten Teil nur, was bereits von Bundesrechts wegen gilt. Jedoch setzt
das Zürcher Recht generell die Richtplanung weiter gehend als bundesrechtlich
erforderlich dafür ein, die Nutzungsplanung vorzubestimmen, ohne damit den
Trägern der Nutzungsplanung den nötigen Ermessensspielraum zu entziehen (vgl.
BGE 112 Ia 281 E. 3c sowie 107 Ia 77 E. 2c). Soweit sich die kantonale
Bestimmung sodann nicht nur auf die Planungsinstrumente, sondern auch auf die
verschiedenen Planungsstufen innerhalb des Kantons bezieht, enthält sie
zusätzlich eine Aussage über die Hierarchie der Planungsträger, insbesondere
das Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden. In dieser Hinsicht bildet § 16
Abs. 2 PBG daher eigenständiges kantonales Recht, welches die gesetzlichen
Schranken der verfassungsmässig garantierten Gemeindeautonomie umschreibt (vgl.
Art. 48 KV).

 

Durchstösst eine kommunale Nutzungsplanung
wie vorliegend den kantonalen Richtplan, so werden damit nicht nur Fragen des
Verhältnisses der beiden Planungsinstrumente untereinander, sondern auch solche
des Verhältnisses zwischen Kanton und Gemeinden und damit letztlich der
Gemeindeautonomie aufgeworfen. Es ist daher durchaus denkbar, dass in Anwendung
von § 16 Abs. 2 PBG strengere Anforderungen an die Voraussetzungen einer
zulässigen Durchstossung des kantonalen Richtplans gestellt werden, als dies
das Bundesgericht bei der Anwendung von Art. 9 bzw. 26 RPG im Allgemeinen tut.
Insofern erscheint die Frage, ob das Bundesgericht mit BGE 124 II 391 eine
eigentliche Praxisänderung vorgenommen hat und ob diese gerechtfertigt ist,
hier nicht von entscheidender Bedeutung. Aufgrund der veröffentlichten
Erwägungen dieses Entscheides ist zudem nicht einmal klar, ob sich das
Bundesgericht nur zu den Voraussetzungen einer Bauzonenerweiterung im
Allgemeinen oder auch zur speziellen Frage der Durchstossung von kantonalem
Landwirtschaftsgebiet äussern wollte. Der Entscheid verlangt letztlich nur,
dass eine Umzonung von der Landwirtschaftszone in eine Bauzone nach den
Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss Art. 1 und 3 RPG und nicht nach Art. 24
RPG erfolgen müsse, eine Vorgabe, die sich ohne Weiteres aus der gesetzlichen
Systematik ergibt. Auch soweit sich das Bundesgericht im Zusammenhang mit der
Zulassung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zur Frage der Anwendbarkeit bzw.
Umgehung von Art. 24 RPG bei Sondernutzungsplänen für ein konkretes Projekt
äusserte und diese Bestimmung nicht auf planungspflichtige Projekte anwandte
(vgl. etwa BGE 117 Ib 9 E. 2b), lässt sich der Rechtsprechung nichts für die
hier interessierende Frage entnehmen.

 

Ob § 16 Abs. 2 PBG es den Gemeinden
tatsächlich verbietet, für ein konkretes Projekt ausserhalb des
Anwendungsbereichs der Art. 24 ff. RPG eine Bauzone im kantonal ausgeschiedenen
Landwirtschaftsgebiet auszuscheiden, kann im vorliegenden Fall indessen offen
bleiben, da das zulässige Mass der Abweichung hier jedenfalls bereits in
quantitativer Hinsicht überschritten ist (nachfolgend lit. d).

 

d) Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Durchstossung
des Richtplans durch einen projektbezogenen Sondernutzungsplan ist sowohl nach
Art. 9 RPG als auch nach § 16 Abs. 1 PBG die untergeordnete Natur der
Abweichung. Dieses Kriterium beurteilt sich nicht allein aufgrund der Fläche
des Perimeters oder der Anlagengrösse, sondern aufgrund aller räumlich
relevanten Auswirkungen des Projekts. Hierzu gehören insbesondere Art und
Intensität der vom Gestaltungsplan ermöglichten Nutzung im Vergleich zu
derjenigen Nutzung, wie sie der Richtplan vorzeichnet. Dabei kann allenfalls
auch eine Rolle spielen, welche bisherige – auch zonenwidrige – Nutzung am Ort
besteht, in welcher Nachbarschaft sich ein konkreter Gestaltungsplan befindet
und inwiefern die damit zugelassene Nutzung wesentliche neue Auswirkungen auslöst.

 

Im vorliegenden Fall weist der
Gestaltungsplan einen Perimeter von ca. 6‘600 m2 auf. Trotz dieser
eher geringen Fläche sind die räumlichen Auswirkungen der konkreten, mit dem
Gestaltungsplan ermöglichten Anlage als erheblich zu beurteilen und überschreiten
die üblichen Auswirkungen anderer ”landwirtschaftsnaher” Betriebe ähnlicher Grössenordnung
wie etwa einer Reithalle etc. um einiges. Nach dem Projektbeschrieb soll die
Anlage den Grasschnitt aus einem Einzugsgebiet von sechs Gemeinden des Bezirkes
Horgen mit vorgesehener Erweiterungsmöglichkeit auf angrenzende Gebiete
verarbeiten. Das jährliche Volumen wird auf 4000 t Trockensubstanz geschätzt,
davon 2'500 t im Sommerhalbjahr. Dieses Material soll, soweit es nicht
dezentral bei den Landwirten einsiliert wird, in Form von nassem Grasschnitt
direkt von den Feldern und Strassenborden angeliefert und bei der Anlage
verarbeitet oder in ein Grassilo mit einer Kapazität von 1000 m3
eingebracht werden. Wie die Anlieferung im Einzelnen verlaufen soll, ob durch
die Bauern und die Unternehmungen des Strassenunterhalts selber oder durch
Sammelfahrten, ist nicht festgelegt. Ebenso wenig steht fest, zu welchen
Anteilen das Material in nassem, vorgetrocknetem oder bereits trockenem Zustand
angeliefert wird. Da die Nasssubstanz das fünffache Gewicht der Trockensubstanz
aufweist,muss daher im schlechtesten Fall allein im Sommerhalbjahr mit der
Anlieferung von bis zu 12‘500 t Material gerechnet werden. Ausgehend von einer
durchschnittlichen Nutzlast von 8 Tonnen (für Anhänger beträgt das maximal
zulässige Betriebsgewicht je nach der Anzahl der Achsen zwischen 10 und 24 t;
vgl. Art. 67 Abs. 1 lit. f bis h der Verkehrsregelverordnung vom 13.
November 1962; SR 741.11), ergäbe dies zwischen 1‘500 und 2'000 Zulieferfahrten
im Sommerhalbjahr, wobei sich diese Fahrten wegen der einheitlichen
Vegetations- und Witterungsbedingungen des Einzugsgebietes möglicherweise nur
auf einige wenige Wochen verteilen. Dazu kommen die für die Auslieferung der
Endprodukte, insbesondere der Fasern (38 % der verarbeiteten Trockensubstanz)
und Proteinkonzentrate (11% der verarbeiteten Trockensubstanz) notwendigen
Fahrten. Die Beschwerdeführerin selber rechnet mit durchschnittlich 20 bis 30
Fahrzeugbewegungen, welche die Anlage täglich auslösen würde.

 

Demgemäss erweist sich die Anlage als
eigentliche Industrieanlage mit erheblichem Schwerverkehr und den damit
verbunden Auswirkungen hinsichtlich Lärm und Erschliessung. Diese Auswirkungen
übersteigen nicht nur diejenigen der bestehenden Grastrocknungsanlage, sondern
auch diejenigen der bestehenden Bauten in der Nachbarschaft der Anlage
beträchtlich. Zwar wird bereits heute ein erhebliches Verkehrsvolumen über die
Schönenbergstrasse abgewickelt (nach Angaben der Beschwerdeführerin rund 3'000
Fahrzeuge an Werktagen), doch dürfte es sich dabei angesichts der Bedeutung
dieser Strasse zum grössten Teil um Durchgangsverkehr von Personenwagen
zwischen Wädenswil und Schönenberg handeln. Zudem würde voraussichtlich ein
guter Teil des Materials für die Grasfermentierungsanlage aus Horgen, Hirzel
und von der Autobahn her ohnehin über die obere Bergstrasse angeliefert, wo
auch zwei Ein-/Ausfahrten vorgesehen sind. Diese Strasse ist im Übrigen
deutlich schmaler als die Schönenbergstrasse und verfügt ebenso wenig wie jene
über einen Fussweg.

 

Unter diesen Umständen hat die
Baurekurskommission II die Durchstossung des kantonalen Richtplans zu Recht als
nicht mehr untergeordneter Natur und daher unzulässig bezeichnet. Die
Beschwerde ist demgemäss abzuweisen.

 

e) Damit kann offen bleiben, ob Art. 16a Abs.
3 RPG überhaupt noch Raum dafür lässt, ein über die innere Aufstockung eines
Landwirtschaftsbetriebs hinausgehendes Projekt – mit Landwirtschaftsbezug – im
kantonalen Landwirtschaftsgebiet mittels eines Gestaltungsplans zuzulassen,
wenn der Kanton das entsprechende Gebiet nicht im vorgesehenen
Planungsverfahren dafür freigegeben hat, wie dies die privaten Beschwerdegegner
geltend machen.

 

4. ...

 

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

 

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