# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a5f2cd11-bc3d-578b-a995-100f87012520
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2006-11-16
**Language:** de
**Title:** Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (1987-2017) Bundesamt für Justiz, BJ 16.11.2006 150000002
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_VB/CH_VB_003_150000002_2006-11-16.pdf

## Full Text

Gutachten 

VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                199 

2007.10 (S. 199–212) 
Gesetzgebungskompetenz des Bundes zum Schutze des Menschen 
vor gefährlichen Tieren (insb. Hunden) 
 
Plausibilitätsprüfung bzw. Kurzgutachten 
zuhanden der Subkommission «Gefährliche Hunde» der Kommission für 
Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrates 
 
Müller Markus, Prof. Dr. iur., Institut für öffentliches Recht, Universität Bern 
Feller Reto, Dr. iur., Fürsprecher, Assistent Abteilung Müller, Universität Bern 
 
Kurzgutachten vom 16. November 2006 
 
 
Stichwörter: Bundeskompetenzen; Gefährliche Hunde (Kampfhunde); Tierschutz; Schutz der 
Gesundheit 

 
Mots clés: Compétences de la Confédération; chiens dangereux (chiens de combat); protection des 
animaux; protection de la santé 
 
Termini chiave: Competenze federali; cani pericolosi; protezione degli animali; protezione della salute 
 
 
Regeste:  
Will der eidgenössische Gesetzgeber Rechtssätze zum Schutz des Menschen vor gefährlichen Tieren 
(insb. Hunden) erlassen, setzt dies eine Kompetenznorm in der Bundesverfassung voraus. Eine 
derartige Ermächtigung fehlt im geltenden Verfassungsrecht. Sie kann namentlich nicht in Art. 80 BV 
(Tierschutz) erblickt werden: Diese Norm bezweckt in erster Linie den Schutz von Tieren; der Schutz 
der menschlichen Gesundheit ist indes nur ein Nebenzweck. Als Kompetenznorm scheidet auch 
Art. 118 BV (Schutz der Gesundheit) in der heutigen Fassung aus: Die von Abs. 2 Bst. a-c erfassten 
Gefährdungen umfassen die von Tieren ausgehende Gesundheitsgefährdung nicht. Folglich kann 
eine Bundeszuständigkeit nur mit einem Zusatz in der Bundesverfassung (Teilrevision) geschaffen 
werden. Vorgeschlagen wird eine Ergänzung von Art. 118 Abs. 2 BV. 
 
Regeste:  
La volonté du législateur fédéral d’édicter des règles juridiques en vue de protéger l’homme contre les 
animaux dangereux (notamment les chiens) présuppose une norme de compétence dans la 
Constitution fédérale. Or le droit constitutionnel en vigueur ne prévoit pas d’autorisation de cette 
nature. On ne saurait voir une telle autorisation dans l’art. 80 Cst. (protection des animaux): cette 
disposition vise en premier lieu à protéger les animaux, la protection de la santé humaine n’étant 
qu’un but secondaire. L’art 118 Cst. (protection de la santé) n’entre pas non plus en ligne de compte 
dans sa teneur actuelle: les dangers énumérés à l’al. 2, let. a à c, n’incluent pas le danger pour la 
santé. En conséquence, seule une adjonction dans la Constitution fédérale (révision partielle) 
permettrait de créer une compétence de la Confédération. Proposition est faite de compléter l’art. 118, 
al. 2, Cst. 
 
 
Regesto:  
Per emanare disposizioni che tutelino l'uomo dagli animali pericolosi (in particolare i cani), il legislatore 
federale deve potersi fondare su una norma costituzionale attributiva della competenza normativa in 
tale campo. La Costituzione federale non prevede tuttavia una siffatta norma. Non si può infatti 

Gutachten 

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ritenere che tale competenza sia attribuita dall'articolo 80 Cost. (Protezione degli animali), in quanto 
l'articolo in questione persegue in primis la protezione degli animali e soltanto accessoriamente la 
protezione della salute umana. Analoga è la situazione per quanto riguarda il vigente articolo 118 
Cost. (Protezione della salute), giacché i rischi enunciati alle lettere a-c non contemplano i pericoli 
derivanti dagli animali. La competenza federale a legiferare sui cani pericolosi può pertanto essere 
istituita unicamente modificando la Costituzione federale (con una revisione parziale). A tal fine si 
propone di completare l'articolo 118 capoverso 2 Cost. 
 
 

 
Rechtliche Grundlagen: Art. 80 und 118 Abs. 2 Bst. a BV (SR 101) 

 
Base juridique: Art. 80 et 118 al. 2 let. a Cst. (RS 101) 
 
Basi legali: Art. 80 e 118 cpv. 2 lett. a Cost. (RS 101) 
 
 

Gutachten 

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Inhaltsverzeichnis 
I. Auftrag und Fragestellung .................................................................................................... 202 

II. Überblick über mögliche Bundeszuständigkeiten................................................................. 202 
A. Allgemeines................................................................................................................ 202 
B. Bundeskompetenzen im Bereich des Schutzes der Menschen vor gefährlichen 

Tieren ......................................................................................................................... 203 
C. Zwischenergebnis ...................................................................................................... 204 

III. Bundeszuständigkeiten im Bereich Tierschutz und Schutz der Gesundheit des Menschen205 
A. Art. 80 BV (Tierschutz) ............................................................................................... 205 

1. Schutz des Menschen als Mit- oder Nebenzweck..............................................................205 
2. Schutz des Menschen als Hauptzweck..............................................................................206 
3. Keine stillschweigende Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs............................206 

B. Art. 118 BV (Schutz der Gesundheit)......................................................................... 207 
1. Der Begriff des Organismus in der Bundesgesetzgebung .................................................207 
2. Verfassungsrechtlicher Organismusbegriff ........................................................................208 

C. Zwischenergebnis ...................................................................................................... 209 
IV. Ausblick................................................................................................................................. 210 

A. Das Erfordernis einer Teilrevision der Bundesverfassung......................................... 210 
1. Vorschlag der Stiftung für das Tier im Recht: Eine Würdigung ..........................................210 
2. Eigener Vorschlag..............................................................................................................211 

B. Spannungsfeld zwischen gesetzgeberischem Handlungswillen und gliedstaatlicher 
Autonomie .................................................................................................................. 211 

V. Zusammenfassendes Fazit................................................................................................... 212 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gutachten 

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I. Auftrag und Fragestellung∗ 

Mit Schreiben vom 24. Oktober 2006 ersuchte das Sekretariat der eidg. Kommissionen für 
Wissenschaft, Bildung und Kultur um eine Stellungnahme zu folgender Rechtsfrage: 

Besteht laut Bundesverfassung eine Kompetenz des Bundes zur Verankerung 
eines (Hunde-)Rassenverbots im nachgeordneten Gesetzesrecht? 

Zu dieser Frage hat sich das Bundesamt für Justiz (BJ) bereits mehrfach vernehmen lassen, 
insbesondere auch in Form eines Gutachtens vom 5. September 2000 (nachfolgend: Gut-
achten BJ)1. Angesichts dieser Ausgangslage und infolge der zeitlichen Dringlichkeit haben 
die Gutachter mit der Auftraggeberin vereinbart, die seitens der Bundesverwaltung erstellten 
Würdigungen der Rechtslage einer Plausibilitätsprüfung zu unterziehen und darüber hinaus 
allfällige weitere, eng mit der Gutachtensfrage verknüpfte Rechtsfragen in Form eines 
Kurzgutachtens abzuhandeln. 

Der Gutachtensfrage wird in den folgenden Schritten nachgegangen: Als erstes wird ein 
Überblick über bestehende Bundeskompetenzen gegeben, die – zumindest theoretisch – 
auch den hier in Frage stehenden Regelungsbereich abdecken könnten (Ziff. II.). Sodann 
werden zwei Bundeskompetenzen (Art. 80 und Art. 118 Abs. 2 lit. a BV) etwas eingehender 
auf deren Tragweite hin untersucht (Ziff. III.). Schliesslich werden im Sinne eines Ausblicks 
einige Gedanken zur Schaffung und Ausgestaltung einer spezifischen Bundeskompetenz 
skizziert (Ziff. IV.). 

II. Überblick über mögliche Bundeszuständigkeiten 

A. Allgemeines 

Der Bund darf einzig gestützt auf Einzelermächtigungen in der Bundesverfassung Aufgaben 
übernehmen (Art. 42 Abs. 1 BV). Die Bundeskompetenzen sind daher in der Bundes-
verfassung abschliessend aufgezählt; Bundesgesetze oder Bundesbeschlüsse vermögen 
keine Kompetenzen zu begründen2. Wo der Bund für einen Sach- bzw. Regelungsbereich 
aufgrund der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung nicht für zuständig erklärt wird, fällt 
die entsprechende Kompetenz den Kantonen zu (subsidiäre Generalkompetenz der 
Kantone, vgl. Art. 3 BV). Soll eine neue Bundeszuständigkeit begründet werden, bedarf es 
einer Ergänzung der Bundesverfassung im hierfür vorgeschriebenen Verfahren der 
Teilrevision (Art. 140 und Art. 192 ff. BV). 

                                                 
∗ Die Publikation erfolgt mit ausdrücklichem Einverständnis der Präsidentin der Kommission für 

Wissenschaft, Bildung und Kultur (WBK) des Nationalrats. 
1 Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 5.9.2000, in: VPB 65 (2001) Nr. 1. 
2 Häfelin Ulrich/Haller Walter, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Auflage, Zürich 2005, N. 1052 

ff.; Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2004, § 19 N. 4. 

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B. Bundeskompetenzen im Bereich des Schutzes der Menschen vor gefährlichen 
Tieren 

Will der Bund Rechtssätze zum Schutz des Menschen vor gefährlichen Tieren, insb. 
Hunden, erlassen, setzt dies eine verfassungsrechtliche Ermächtigung (Kompetenznorm) 
voraus. Zu suchen ist eine solche Kompetenznorm thematisch am ehesten im 2. Kapitel des 
3. Titels (Art. 54–125 BV)3. Soviel kann bereits vorweggenommen werden: Eine 
Kompetenznorm, die den Bund explizit für den Schutz der Menschen gegen gefährliche 
Tiere (z.B. Hunde) zuständig erklärt, findet sich dort nicht. Es stellt sich daher die Frage, ob 
eine der bestehenden Kompetenznormen dem Bund diese Zuständigkeit implizit überträgt. 
Dies bedingt eine Auslegung bzw. Konkretisierung der hierfür in Betracht fallenden 
Verfassungsnormen. 

Zu diesem Zweck kann auf die Vorarbeiten des Bundesamtes für Justiz zurückgegriffen 
werden. Das erwähnte Gutachten des BJ vom 5. September 2000 hält umfassend Ausschau 
nach allfälligen in Frage kommenden Kompetenzgrundlagen. Im Folgenden werden die 
Erwägungen des BJ zusammengefasst wiedergegeben und im Rahmen einer 
Plausibilitätsprüfung kurz gewürdigt:  

− Art. 57 BV (Sicherheit), Art. 74 BV (Umweltschutz), Art. 82 Abs. 1 und Art. 88 Abs. 1 BV 
(Strassenverkehr sowie Fuss- und Wanderwege), Art. 95 Abs. 1 BV 
(privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit) und Art. 107 Abs. 1 BV (Waffen) scheiden nach 
Ansicht des BJ als Kompetenzgrundlagen aus oder sind höchstens beschränkt 
tauglich4. Demgegenüber biete Art. 123 Abs. 1 BV (Strafrecht) für den beschränkten 
Bereich des Strafrechts eine hinreichende Gesetzgebungsgrundlage. Voraussetzung 
sei allerdings, dass ein bestimmter Umgang mit gefährlichen Hunden generell als 
strafwürdig erachtet werde und ein solcher Tatbestand den rechtsstaatlichen 
Anforderungen, insbesondere dem Bestimmtheitsgebot genüge.  

Würdigung: Diesen rechtlichen Erwägungen des BJ ist zuzustimmen. Sie bedürfen im 
Rahmen der vorliegenden Plausibilitätsprüfung keiner weiteren Ergänzung. 

− Art. 80 BV weist die Aufgabe des Tierschutzes dem Bund zu. Gesetzliche 
Massnahmen zum Schutz der Tiere, z.B. bezüglich Zucht-, Haltungs- und 
Dressurmethoden, die gleichzeitig und mittelbar auch zum Schutze des Menschen 
beitragen, finden nach Ansicht des BJ in dieser Kompetenznorm eine hinreichende 
Grundlage. Hingegen könne Art. 80 BV nicht angerufen werden, um 
Bundesvorschriften zu erlassen, die den unmittelbaren Schutz des Menschen vor 
gefährlichen Hunden bzw. Tieren bezwecken5. 

                                                 
3 Vereinzelte, hier nicht näher interessierende Kompetenznormen finden sich auch an anderer Stelle, 

so zum Beispiel die Bundeszuständigkeit im Bereich des Bürgerrechts, der politischen Rechte und 
der Stellung der Auslandschweizer (Art. 38–40 BV). Für weitere Beispiele vgl. Tschannen (Anm. 2), § 
20 N. 3. 

4 Gutachten BJ (Anm. 1), S. 23–32. 
5 Gutachten BJ (Anm. 1), S. 26. 

Gutachten 

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Würdigung: Diesen rechtlichen Erwägungen des BJ ist im Ergebnis zuzustimmen. 
Ergänzend können noch einige Überlegungen hinzugefügt werden (nachfolgend Ziff. 
III.A.). 

− Ein bestimmter Kreis von Massnahmen zum Schutze der Gesundheit des Menschen 
fällt gemäss Art. 118 BV in die Aufgabenzuständigkeit des Bundes. Insbesondere darf 
der Bund auch Vorschriften erlassen über den Umgang mit «Organismen» und 
«Gegenständen, welche die Gesundheit gefährden können» (Art. 118 Abs. 2 lit. a BV). 
Dabei erfasst der Wortsinn des Begriffs Gegenstände die Gegenstände des täglichen 
Bedarfs, insbesondere Haushaltgegenstände, Schmuck oder Spielzeug. Eine 
erweiterte Interpretation dieses Begriffs, die auch Tiere miterfasse, erachtet das BJ 
nicht als opportun. Demgegenüber sieht es im Organismusbegriff einen potentiellen 
Anknüpfungspunkt für gesetzgeberische Massnahmen zum Schutz des Menschen vor 
gefährlichen Hunden. Eine solche Interpretation – so das BJ selbst – erscheine aber 
«zumindest ungewöhnlich»6. 

Würdigung: Diese Einschätzung des BJ wird im Ergebnis geteilt, mit einer nicht 
unwichtigen Präzisierung allerdings: Ein Anknüpfen am Organismusbegriff erscheint 
nach hier vertretener und nachfolgend noch eingehend dargelegten Auffassung (Ziff. 
III.B.), nicht nur ungewöhnlich sondern verfassungsrechtlich unzulässig. 

C. Zwischenergebnis 

Nach dem Gesagten anerkennt das Bundesamt für Justiz in den Art. 80 bzw. Art. 118 Abs. 2 
lit. a BV eine (zumindest partielle) Bundeszuständigkeit für den fraglichen Regelungsbereich. 
Diese im Gutachten vom 5. September 2000 dargelegte Einschätzung hat das Bundesamt in 
jüngst abgegebenen Stellungnahmen abermals und teilweise mit Nachdruck bestätigt7. Die 
beiden Verfassungsnormen sollen noch etwas eingehender betrachtet werden (nachfolgend 
Ziff. III.). 

                                                 
6 Gutachten BJ (Anm. 1), S. 30 ff. 
7 Vgl. Stellungnahmen des Bundesamtes für Justiz vom 6.1.2006 zum «Entwurf für eine Verordnung 

über Massnahmen zum Schutz vor aggressiven Hunden», Ziff. 1, S. 1 f.; vom 18.1.2006 zu 
«Massnahmen betreffend aggressive Hunde, Änderung der Tierschutzverordnung; Anhörung», Ziff. 
1, S. 1 f.; vom 26.1.2006 zum «Entwurf für eine Änderung der Tierschutzverordnung, Massnahmen 
betreffend aggressive Hunde; zweite Ämterkonsultation», Ziff. 2, S. 5. 

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III. Bundeszuständigkeiten im Bereich Tierschutz und Schutz der Gesundheit 
des Menschen 

A. Art. 80 BV (Tierschutz) 

1. Schutz des Menschen als Mit- oder Nebenzweck 

Der Zweck des Art. 80 BV ist auf den Tierschutz gerichtet. Das hält schon die Botschaft des 
Bundesrates zur neuen BV in klaren Worten fest8: 

«[Die Bestimmung] zielt auf den ‹Schutz des [einzelnen] Tieres vor 
ungerechtfertigten Verhaltensweisen des Menschen, durch die dem Tier 
Schmerzen, Leiden und körperliche Schäden zugefügt werden oder durch die es 
Angstzuständen ausgesetzt wird›.» 

Die Enumeration möglicher Tierschutzmassnahmen in Art. 80 Abs. 2 BV verdeutlicht, dass 
Anordnungen gemeint sind, die unmittelbar dem Schutz des Tieres dienen. Hingegen 
werden Massnahmen, die unmittelbar den Schutz des Menschen bezwecken, von Art. 80 BV 
nicht erfasst. Vorbehältlich gesundheitsschädigender gentechnisch veränderter Tiere (Art. 
120 BV) erklärt also die Bundesverfassung den Schutz des Menschen vor gefährlichen 
Tieren nicht zur Bundessache. Soweit ersichtlich ist diese Auffassung in der Lehre 
unbestritten9. 

Dies schliesst freilich nicht aus, dass der Bund auch in Bereichen legiferieren kann, in denen 
primäre/unmittelbare Tierschutzmassnahmen sekundär/mittelbar auch dem Schutze des 
Menschen dienen. So haben beispielsweise Schutzvorschriften über den Tiertransport auch 
Reflexwirkungen für den Menschen als Fleischkonsument. Ferner sind gewisse 
Massnahmen denkbar, die einen Doppelzweck aufweisen und bei denen nur schwierig zu 
bestimmen ist, ob sie primär dem Tierschutz oder primär dem Schutz des Menschen vor 
Tieren dienen10. So dürfte nur schwer festzulegen sein, ob mit einer Hundehalterprüfung 
primär der Mensch oder primär der Hund selber bzw. die vom aggressiven Hund bedrohten 
Tiere geschützt werden. Auch dieser Kreis von Massnahmen, die den Tierschutz als Haupt-, 
den Menschenschutz als Mit- oder Nebenzweck haben, dürfte noch von Art. 80 BV 
abgedeckt sein. Dies mit der Begründung, die verfolgten Zwecke besässen ein 
vergleichbares Gewicht und seien sehr eng miteinander verzahnt, so dass ein Aufspalten 
künstlich und sachfremd anmute. 

                                                 
8 Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20.11.1996, BBl 1997 I 1 ff. (256) mit Verweis auf 

die Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Ersetzung des Schächtartikels 
der Bundesverfassung durch einen Tierschutzartikel (Art. 25bis BV) vom 15.11.1972, BBl 1972 II 
1478 ff. (1479). In den Ratsdebatten gab die Verfassungsnorm zu keinen grösseren Diskussionen 
Anlass, vgl. Amtl. Bull. NR 1998 284; StR 1998 80. 

9 Aubert Jean-François/Mahon Pascal, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril, Zürich/Basel/Genf 2003, N. 3 Fn. 9 zu Art. 80 BV; Steiger 
Andreas/Schweizer Rainer J., N. 9 zu Art. 80 BV, in: Ehrenzeller Bernhard et al. (Hrsg.), Die 
schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich/Lachen 2002. 

10 Diese Schwierigkeit dürfte sich auch bei Massnahmen zur Bekämpfung der Vogelgrippe ergeben 
(vgl. die Verordnung über vorsorgliche Massnahmen zur Verhinderung der Einschleppung der 
Klassischen Geflügelpest vom 29.9.2006, SR 916.403.1). Freilich enthält die Bundesverfassung 
hierfür mit Art. 118 Abs. 2 lit. b BV (Bekämpfung von Tierseuchen) eine explizite Kompetenznorm. 

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2. Schutz des Menschen als Hauptzweck 

Für den Erlass von Bundesvorschriften, die in erster Linie den Schutz des Menschen 
bezwecken (z.B. Leinen- oder Maulkorbzwang, Gefährlichkeitsprüfung, Rasseverbot11), 
vermag Art. 80 BV nicht als Kompetenzgrundlage zu dienen. Daran ändert nichts, dass 
aggressive Hunde in Einzelfällen auch für Artgenossen eine Gefährdung darstellen können. 
Bei den erwähnten Massnahmen bleibt der Tierschutz bestenfalls mittelbarer Zweck. Steigt 
aber der Schutz des Menschen vom verfassungsmässig erlaubten «Neben- oder Mitzweck» 
zum Hauptzweck auf, ist der sachliche Zusammenhang mit dem Tierschutz – wenn 
überhaupt – nur mehr marginal und sind entsprechende Massnahmen folglich von Art. 80 BV 
nicht mehr abgedeckt. 

Massnahmen, die über die revidierte Tierschutzgesetzgebung12 hinausgehen und primär auf 
den Schutz des Menschen gemünzt sind (z.B. Verbot einzelner Hunderassen), sind wie 
erwähnt mit dem Makel der Verfassungswidrigkeit behaftet. Eidgenössische Vorschriften 
dürfen sich bei der derzeitigen Verfassungslage folglich nur auf Bereiche erstrecken, die mit 
Art. 80 BV vereinbar sind. Solchermassen «kupiertes» eidgenössisches Hunderecht beliesse 
den Kantonen eine substanzielle Restzuständigkeit. Darin kann kaum eine Verbesserung im 
Vergleich zur derzeitigen Rechtszersplitterung mit (verschiedenen) kantonalen und 
kommunalen Regelungen erblickt werden13. 

3. Keine stillschweigende Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs 

Die Bundesverfassung lässt neben ausdrücklichen auch stillschweigende Aufgaben-
zuweisungen an den Bund genügen. Stillschweigende Bundeszuständigkeiten waren nie 
zahlreich und dürften durch die Nachführung der Bundesverfassung weiter zurückgedrängt 
worden sein14. Im hier interessierenden Zusammenhang ist eine spezifische Art der 
stillschweigenden Bundeszuständigkeiten kurz zu erwähnen: Die Zuständigkeit kraft 
Sachzusammenhangs. Damit sind Handlungsbefugnisse gemeint, welche die Voraussetzung 
bilden, dass der Bund andere, ausdrücklich niedergelegte Zuständigkeiten überhaupt 
wahrnehmen kann. Der geforderte enge Sachzusammenhang lässt sich oft durch einen 
Schluss vom Grösseren auf das Kleinere nachweisen15. 

                                                 
11 Die Wirksamkeit einzelner Massnahmen, namentlich eines Rasseverbots, ist 

veterinärwissenschaftlich umstritten, vgl. bspw. die Pressemitteilung der Veterinärkoordination 
Schweiz, in: NZZ vom 8.11.2006 (Nr. 260), S. 14. 

12 Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (BBl 2006 327) und der zugehörige Entwurf für eine 
Tierschutzverordnung vom 12. Juli 2006, einsehbar unter <http://www.bvet.admin.ch/bvet/00297/ 
01021/index.html?lang=de>. Gemäss dem federführenden Bundesamt für Veterinärwesen (BVET) 
sollen die beiden Erlasse zu einem gemeinsamen Zeitpunkt in Kraft gesetzt werden (voraussichtlich 
2. Hälfte 2007). 

13 Vgl. exemplarisch dazu die Berichterstattung zu den Vorschlägen des Berner Stadtrates für 
Massnahmen gegen gefährliche Hunde: Der Bund vom 10.11.2006 (Nr. 263), S. 23 und vom 
11.11.2006 (Nr. 264), S. 1, 23; ferner NZZ vom 13.11.2006 (Nr. 264), S. 11 zu den Ergebnissen der 
Vernehmlassung zur totalrevidierten Tierschutzverordnung. 

14 Häfelin/Haller (Anm. 2), N. 1067 f.; Tschannen (Anm. 2), § 20 N. 12. 
15 Tschannen (Anm. 2), § 20 N. 13. 

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Als Beispiel, die Bundesverfassung von 1848 betreffend, wird die 
Bundeskompetenz zur Besorgung der auswärtigen Angelegenheiten 
angeführt16. Gestützt auf Art. 8 aBV stand dem Bund alleine das Recht zu, 
«Krieg zu erklären und Frieden zu schliessen» sowie «Bündnisse und 
Staatsverträge […] mit dem Auslande einzugehen». Die Besorgung der 
auswärtigen Angelegenheiten in umfassender Weise galt als 
(stillschweigende) Bundeszuständigkeit, die sich als Zuständigkeit kraft 
Sachzusammenhangs aus Art. 8 aBV ableiten liess. – Art. 54 Abs. 1 BV 
enthält nunmehr eine umfassende ausdrückliche Bundeskompetenz. 

Für den Schutz des Menschen gegen gefährliche Tiere kann sich der Bund nun freilich nicht 
auf eine stillschweigende Bundeskompetenz berufen: Der Bund kann gestützt auf Art. 80 BV 
gesetzliche Massnahmen zum Tierschutz ergreifen, völlig losgelöst davon, ob er auch zum 
Erlass gesetzlicher Massnahmen zum Schutz des Menschen vor Tieren kompetent ist. 
Anders als im geschilderten Beispiel besteht demnach kein derartiger enger 
Sachzusammenhang zwischen dem Grösseren und dem Kleineren. Ein lediglich 
thematischer Sachzusammenhang, wie er auch im vorliegenden Kontext bestehen mag, 
genügt zur Begründung einer stillschweigenden Bundeskompetenz nicht. 

B. Art. 118 BV (Schutz der Gesundheit) 

Gestützt auf Art. 118 Abs. 2 lit. a BV erlässt der Bund Vorschriften über den Umgang mit 
Organismen, welche die Gesundheit (des Menschen) gefährden können. Ob Massnahmen 
gegen Hunde zum Schutze des Menschen in dieser Norm eine Grundlegung finden, hängt 
entscheidend vom verfassungsrechtlichen Organismusbegriff ab. Einen ersten Eindruck über 
die Konturen dieses Begriffs erhält, wer seinen Blick auf die Bundesgesetzgebung richtet. 

1. Der Begriff des Organismus in der Bundesgesetzgebung 

Legaldefinitionen des Organismusbegriffs finden sich in verschiedenen Sacherlassen des 
Bundes. So bestimmen beispielsweise Art. 7 Abs. 5bis des Umweltschutzgesetzes17 und Art. 
5 Abs. 1 des Gentechnikgesetzes18: 

«Organismen sind zelluläre und nichtzelluläre biologische Einheiten, die zur 
Vermehrung oder zur Weitergabe von Erbmaterial fähig sind. Ihnen gleichgestellt 
sind Gemische und Gegenstände, die solche Einheiten enthalten.» 

Dieser Definition liegt die Begriffsbestimmung des Bundesrats in der Botschaft zu einer 
Änderung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz zugrunde. Demnach gelten als 
Organismen 

«nicht nur die typischen Formen von Lebewesen wie Pflanzen, Tiere und 
Einzeller, sondern auch unselbständige, aber vermehrungsfähige Einheiten wie 
Viren oder Zellkulturen.»19 

                                                 
16 Häfelin/Haller (Anm. 2), N. 1068; Tschannen (Anm. 2), § 20 N. 14. 
17 Bundesgesetz vom 7.10.1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01). 
18 Bundesgesetz über die Gentechnik im Ausserhumanbereich vom 21.3.2003 (Gentechnikgesetz, 

GTG; SR 814.91). 

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Diese Umschreibungen lassen den folgenden Schluss zu: Der Organismusbegriff in den 
erwähnten Erlassen des Bundes ist weit. Er umfasst grundsätzlich auch die Wirbeltiere20.  

Wer aber die Vorschriften über den praktischen Umgang mit Organismen liest, stellt fest, 
dass diese Bestimmungen überwiegend auf (pathogene) Mikroorganismen zugeschnitten 
sind21. Das macht etwa die Lektüre der Art. 29a–29h USG oder der 
Freisetzungsverordnung22 deutlich. Schliesslich ist ein Hinweis auf das Epidemiengesetz23 
aufschlussreich: So gelten laut Art. 2 Abs. 2 EpG als Erreger die Organismen wie Prionen, 
Viren, Bakterien, Pilze, Protozoen (Einzeller) und Helminthen (Würmer). Dieser Erlass 
verwendet somit ebenfalls einen engen, auf Mikroorganismen beschränkten 
Organismusbegriff. 

2. Verfassungsrechtlicher Organismusbegriff 

Für die Festlegung der Tragweite der Bundeszuständigkeit gemäss Art. 118 Abs. 2 lit. a BV 
ist der verfassungsrechtliche Organismusbegriff massgebend. Für seine Inhaltsbestimmung 
mögen die erwähnten Legaldefinitionen ein Indiz sein. Sie helfen aber nur beschränkt weiter, 
da sie in unterschiedliche Richtungen weisen (vgl. Art. 7 Abs. 5bis USG bzw. Art. 2 Abs. 2 
EpG). Notwendig ist daher eine umfassende Auslegung der Verfassungsnorm: 

− Ausgangspunkt jeder Interpretation von (Verfassungs-)Normen ist der Wortlaut 
(grammatikalische Auslegung). Nach einem biologischen Begriffsverständnis ist der 
Terminus «Organismus» umfassend zu verstehen und bedeutet ein «tierisches oder 
pflanzliches Lebewesen»24. Die Auslegung unter weiteren Aspekten zeigt allerdings 
rasch und eindeutig, dass der Verfassungsgeber von einem engen, «untechnischen» 
Organismusbegriff ausging, der lediglich Mikroorganismen erfasst.  

− Einen ersten Beleg hierfür liefert die systematische Betrachtung, die andere 
Verfassungsbestimmungen in den Blick nimmt: So verwendet die Verfassung in Art. 
120 Abs. 2 Satz 1 BV (Gentechnologie im Ausserhumanbereich) einen engen 
Organismusbegriff: «Der Bund erlässt Vorschriften über den Umgang mit Keim- und 
Erbgut von Tieren, Pflanzen und anderen Organismen.» Der Verfassungsgeber macht 
demnach eine klare Trennung zwischen Tieren (Wirbeltieren) und Organismen, die 

                                                                                                                                                      
19 Botschaft zu einer Änderung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG) vom 7.6.1993, BBl 

1993 II 1445 (1468). 
20 Eine weitere Stütze für dieses Argument liefert das systematische Auslegungselement im 

Gentechnikgesetz: Art. 9 GTG, überschrieben mit dem Randtitel «Gentechnische Veränderungen 
von Wirbeltieren», ist im 2. Kapitel des Gesetzes angesiedelt, das seinerseits den «Umgang mit 
gentechnisch veränderten Organismen» regelt. 

21 Vgl. auch Seiler, N. 2 zu den Vorbemerkungen zu Art. 29a–29h USG und N. 28 ff. zu Art. 29a USG, 
in: Vereinigung für Umweltrecht/Keller Helen (Hrsg.), Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 
1985 ff. (Loseblatt). 

22 Verordnung über den Umgang mit Organismen in der Umwelt vom 25.8.1999 
(Freisetzungsverordnung, FrSV; SR 814.911). 

23 Bundesgesetz über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen vom 18.12.1970 
(Epidemiengesetz, EpG; SR 818.101). 

24 Vgl. Duden, Das grosse Fremdwörterbuch, 3. Auflage, Mannheim 2003, S. 967. 

Gutachten 

VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                209 

nach der herrschenden biologischen Klassifikation weder als Tiere noch als Pflanzen 
anzusprechen sind25.  

− Dass dem Art. 118 Abs. 2 lit. a BV derselbe (enge) Organismusbegriff zugrunde gelegt 
wurde, lässt sich – zumindest indirekt – durch historische Auslegung ermitteln. Diese 
stellt auf den historischen Willen des Verfassungsgebers ab, wie er sich aus den 
Materialien zur Entstehung der betreffenden Norm ablesen lässt. In Bezug auf den 
Organismusbegriff des Art. 118 Abs. 2 lit. a BV geben zwar weder die Botschaft des 
Bundesrates noch die Protokolle der Ratsdebatten näheren Aufschluss26. Eine explizite 
Aussage für oder gegen einen engen Organismusbegriff findet sich also nicht. Doch 
gerade in diesem Schweigen liegt ein zusätzliches Indiz für ein enges 
Begriffsverständnis. Ein bewusstes Abweichen vom Organismusbegriff des Art. 120 BV 
hätte nämlich in den Materialien seinen Niederschlag finden müssen. 

− Schliesslich führt auch eine Auslegung nach dem Sinn und Zweck der 
Verfassungsnorm (teleologisches Auslegungselement) zu keinem anderen Ergebnis: 
Art. 118 Abs. 2 lit. a BV bezweckt nämlich den Schutz des Verbrauchers. Dieser soll 
vor Waren und Gegenständen geschützt werden, mit denen grundsätzlich jedermann in 
Berührung kommen kann und die aufgrund ihrer Eigenschaften eine potentielle 
Gefährdung der ganzen Bevölkerung darstellen. Die im Alltag wichtigsten Stoffe sind im 
Verfassungstext speziell erwähnt (Lebensmittel, Heilmittel, Betäubungsmittel und 
Chemikalien)27. Mit den ebenfalls in dieser Aufzählung erwähnten Organismen sind 
vorab die Mikroorganismen gemeint, die namentlich im Verbund mit Lebens- und 
Heilmitteln eine potentielle Gefährdung darstellen und vor denen der Verbraucher 
geschützt werden soll. Wirbeltiere, namentlich Hunde, in diesen Katalog einordnen zu 
wollen, befremdet. Hunde dürften nicht aufgrund ihrer (biologischen) Eigenschaften als 
vielmehr aufgrund ihres (aggressiven) Verhaltens eine Gefährdung für den Menschen 
darstellen. Von Verbraucherschutz kann im Zusammenhang mit aggressiven Hunden 
nicht gesprochen werden. 

C. Zwischenergebnis 

Ein eidgenössisches Hundegesetz, das Massnahmen enthält, die primär auf den Schutz des 
Menschen gerichtet sind, kann aus den dargelegten Gründen nicht auf Art. 80 BV oder Art. 
118 Abs. 2 lit. a BV abgestützt werden. Eine stillschweigende Bundeszuständigkeit kraft 
Sachzusammenhangs fällt ebenfalls nicht in Betracht. Um den Bereich Schutz von und 
insbesondere vor gefährlichen Tieren, namentlich Hunden, in einem Bundeserlass einheitlich 

                                                 
25 Aubert Jean-François/Mahon Pascal (Anm. 9), N. 8 zu Art. 120 BV; Schweizer Rainer J., N. 10 zu 

Art. 120 BV, in: Ehrenzeller Bernhard et al. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, 
Kommentar, Zürich/Lachen 2002. 

26 Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20.11.1996, BBl 1997 I 1 ff. (332 f.); Amtl. Bull. NR 
1998 339 ff.; StR 1998 95. 

27 Mader Luzius, N. 7 zu Art. 118 BV, in: Ehrenzeller Bernhard et al. (Hrsg.), Die schweizerische 
Bundesverfassung, Kommentar, Zürich/Lachen 2002; ebenso die Botschaft über eine neue 
Bundesverfassung vom 20.11.1996, BBl 1997 I 1 ff. (332). 

Gutachten 

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zu regeln, bedarf es folglich wegen fehlender Bundeszuständigkeit einer Teilrevision der 
Bundesverfassung (nachfolgend Ziff. IV.). 

IV. Ausblick 

A. Das Erfordernis einer Teilrevision der Bundesverfassung 

1. Vorschlag der Stiftung für das Tier im Recht: Eine Würdigung 

Soll der Bund neu auch zum Erlass von Vorschriften zuständig sein, die unmittelbar auf den 
Schutz des Menschen vor gefährlichen Tieren zielen, ist ein entsprechender 
Verfassungszusatz erforderlich. Die Stiftung für das Tier im Recht hat bereits einen 
entsprechenden Entwurf mit folgendem Wortlaut erarbeitet (im Folgenden: Art. 118bis E-
BV)28: 

Art. 118bis Bundesverfassung  Schutz vor Hunden 
1 Der Bund erlässt Vorschriften über den Schutz von Menschen und Tieren vor 
Hunden. 
2 Er regelt insbesondere die Pflichten der Hundehalterinnen und Hundehalter. 
3 Der Bund kann für das Halten von Hunden eine Steuer erheben. 
4 Für den Vollzug der Vorschriften sind die Kantone zuständig, soweit das Gesetz 
ihn nicht dem Bund vorbehält. 

Vorab eine Bemerkung zur Verortung der neuen Bundeszuständigkeit in der Verfassung: Art. 
80 BV (Tierschutz) wird zu Recht in seiner jetzigen Form belassen. Nur so kann er seinen 
Normsinn als primär dem Tierschutz dienende Vorschrift behalten. Tatsächlich scheint 
nämlich die neue Bundeszuständigkeit einen engeren Bezug zu Art. 118 BV, zum Schutz der 
Gesundheit des Menschen, aufzuweisen. 

Der Detaillierungsgrad von Art. 118bis E-BV ist unseres Erachtens allerdings zu hoch:  

− Der Schutz von Tieren vor Hunden ist bereits durch Art. 80 BV abgedeckt und bedarf 
keiner Erwähnung mehr in Abs. 1 von 118bis E-BV. 

− Dass allgemeine Vorschriften über den Schutz von Menschen vor Hunden auch die 
Rechte und Pflichten der Hundehalter regeln, ist an sich selbstverständlich und muss 
nicht in einem separaten Absatz (Abs. 2) erwähnt sein.  

− Sollte neu der Bund eine (zweckgebundene) Hundesteuer erheben dürfen, müsste dies 
in der Tat in der Bundesverfassung explizit erwähnt sein. Freilich geht ein solcher 
Vorschlag weit über die ursprünglichen, mit einem Hundegesetz verknüpften Motive 
hinaus und hat bislang kaum Eingang in den politischen Diskurs gefunden.  

                                                 
28 Gemäss Ziff. 1 des Entwurfs der Stiftung für das Tier im Recht für ein «Bundesgesetz über den 

Schutz vor und von Hunden» vom 11.10.2006, vgl. <http://www.tierimrecht.org/de/downloads/ 
pdf/eidg_hundegesetz_111006.pdf>. 

Gutachten 

VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                211 

− Abs. 4 von Art. 118bis E-BV erscheint entbehrlich, da er lediglich wiederholt, was 
gestützt auf Art. 46 Abs. 1 BV ohnehin gilt: «Die Kantone setzen das Bundesrecht nach 
Massgabe von Verfassung und Gesetz um.» Folglich müsste sich das neue 
eidgenössische Hundegesetz (detailliert) zur Frage äussern, inwieweit die Kantone das 
Bundesrecht umsetzen. 

Schliesslich ist der Fokus von Art. 118bis BV zu sehr auf Hunde eingegrenzt. Erhebliches 
Gefahrenpotenzial geht auch von anderen Tierarten aus. Heute schon werden von 
Privatpersonen Schlangen, Giftspinnen, Echsen, Wildkatzen und weitere potenziell 
gefährliche Tiere gehalten. Die neu zu schaffende Bundeszuständigkeit sollte daher Raum 
schaffen, um auch weitere Tierarten zu erfassen. Dem Gesetzgeber obliegt dann der 
Entscheid, ob er zunächst ein auf Hunde begrenztes Gesetz erlassen will oder ob nicht 
vielmehr der Erlass eines Bundesgesetzes zum Schutze vor gefährlichen Tieren adäquat ist. 

2. Eigener Vorschlag 

Nach hier vertretener Auffassung kann dem Bedürfnis nach dem Erlass eidgenössischer 
Regeln für den Umgang mit gefährlichen Hunden (und anderen gefährlichen Tieren) durch 
eine minimale Ergänzung von Art. 118 BV Rechnung getragen werden (Neuerung fett 
hervorgehoben): 

Art. 118 Bundesverfassung Schutz der Gesundheit 
1 Der Bund trifft im Rahmen seiner Zuständigkeiten Massnahmen zum Schutz der 
Gesundheit. 
2 Er erlässt Vorschriften über: 

a. den Umgang mit Lebensmitteln sowie mit Heilmitteln, Betäubungsmitteln, 
Organismen, Chemikalien und Gegenständen, welche die Gesundheit 
gefährden können; 

b. die Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger 
Krankheiten von Menschen und Tieren; 

c. den Schutz vor gefährlichen Tieren; 

d. den Schutz vor ionisierenden Strahlen. 

B. Spannungsfeld zwischen gesetzgeberischem Handlungswillen und glied-
staatlicher Autonomie 

Im Bundesstaat schweizerischer Prägung bedarf die Umsetzung politischer 
Zentralisierungsbestrebungen stets einer (Kompetenz-)Grundlage in der Bundesverfassung. 
Aufgaben, die nicht kraft besonderer Verfassungsermächtigung dem Bund übertragen sind, 
fallen in den kantonalen Kompetenzkatalog (subsidiäre Generalermächtigung)29. Der 
Normsinn jeder bestehenden Kompetenzbestimmung der Bundesverfassung ist mithilfe der 
allgemeinen Auslegungsregeln zu ermitteln. Unangebracht ist daher sowohl eine 
bundesfreundliche (extensive) Auslegung, als auch die Forderung nach restriktiver 
                                                 
29 Vgl. dazu oben Kap. II.A. 

Gutachten 

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Auslegung30. Selbst bei ausgewiesenem und – auch seitens der Kantone – unbestrittenem 
Bedarf nach einer eidgenössischen Regelung darf die Auslegung einer Kompetenznorm 
nicht vom gewünschten Ergebnis her beeinflusst sein. 

Eine freiwillige Kompetenzübertragung durch die Kantone ist ausgeschlossen31. Ergibt die 
Verfassungsauslegung keine Aufgabenzuteilung an den Bund und soll eine neue 
Bundeszuständigkeit geschaffen werden, ist die Teilrevision der Bundesverfassung 
unumgänglich. Das obligatorische Verfassungsreferendum gemäss Art. 140 Abs. 1 lit. a BV 
ist mehr als bloss zeitraubende Mühsal. Das Erfordernis des Ständemehrs zielt direkt auf 
den Schutz kantonaler Autonomie. Auch bei angeblicher oder tatsächlicher Dringlichkeit des 
Regelungsbedarfs darf auf das Verfahren der Teilrevision der Bundesverfassung nicht 
verzichtet werden. Nur in den seltenen Fällen, in denen das Inkrafttreten eines 
Bundesgesetzes keinen Aufschub duldet, kann nach den Regeln des Art. 165 BV eine 
Dringlicherklärung erfolgen. Freilich ist bei fehlender Verfassungsgrundlage auch hier nach 
Massgabe von Art. 165 Abs. 3 BV ein obligatorisches Referendum durchzuführen. Im 
vorliegenden Kontext der Hundegesetzgebung kann weder von einer zeitlichen noch von 
einer sachlichen Dringlichkeit im Sinne von Art. 165 BV gesprochen werden. 

V. Zusammenfassendes Fazit 

Die Gutachtensfrage lässt sich mit folgender Kurzbegründung beantworten: 

Die geltende Bundesverfassung sieht keine Kompetenz des Bundes vor, die ihm 
den Erlass eines (Hunde-)Rasseverbots oder ganz allgemein von Vorschriften 
zum Schutze des Menschen vor gefährlichen Tieren erlaubt. Eine solche 
Bundeszuständigkeit ergibt sich weder aus Art. 80 BV (Tierschutz), aus Art. 118 
Abs. 2 lit. a BV (Schutz der Gesundheit) noch aus einer stillschweigenden 
Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs. – Will der Bund in diesem 
Sachbereich Vorschriften erlassen, bedarf die Bundesverfassung eines 
entsprechenden expliziten Zusatzes. Dies ist mit einer Teilrevision zu 
bewerkstelligen. 

 

 

 

 

 
 

                                                 
30 Schweizer Rainer J., N. 10 zu Art. 3 BV, in: Ehrenzeller Bernhard et al. (Hrsg.), Die schweizerische 

Bundesverfassung, Kommentar, Zürich/Lachen 2002. 
31 Häfelin/Haller (Anm. 2), N. 1062. 

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

JAAC 2007.10 - Gesetzgebungskompetenz des Bundes zum Schutze des Menschen vor

gefährlichen Tieren (insb. Hunden), Kurzgutachten vom 16. November 2006

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 2007
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