# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9a871712-51f5-5431-9f9d-4fac8a79505f
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-11-19
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 19.11.2021 601 2021 175
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2021-175_2021-11-19.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2021 175

Arrêt du 19 novembre 2021

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Marianne Jungo 
Juges : Anne-Sophie Peyraud

Dina Beti
Greffier-stagiaire : Jean Crausaz

Parties A.________, recourant 

contre

ETAT DE FRIBOURG, Chancellerie d'Etat, autorité intimée 

Objet Droits politiques - Actes préparatoires - Alliance au second tour des 
élections au Conseil d'Etat du 28 novembre 2021

Recours du 16 novembre 2021 

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 7

attendu

que, le 16 novembre 2021, A.________, a déposé auprès du Tribunal cantonal un recours contre 
"l'acceptation par la Chancellerie de listes pour le second tour de l'élection du Conseil d'état qui 
comporteraient davantage de noms de candidats que les mêmes listes au premier tour";

qu'il conclut à faire rétablir une application correcte des dispositions légales, en l'occurrence de la 
loi cantonale du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSF 115.1), et à prendre, à 
titre de mesure provisionnelle urgente, toutes celles propres à éviter des frais supplémentaires 
inutiles, notamment des impressions superflues de bulletins ou une répétition de scrutin qui 
découlerait d'un recours contre les résultats d'un second tour organisé de manière douteuse;

qu'à l'appui de ses conclusions, le recourant estime que, sur la base de l'art. 91 LEDP, seules les 
candidatures de remplacement prennent la place des candidats qui se retirent au second tour. A 
son sens, la loi ne permet en revanche pas de modifier les listes du premier tour en y plaçant un 
nombre plus élevé de candidats pour le second tour, ni de créer de nouvelles listes;

qu'or, selon ses renseignements, les listes du second tour no 1, 3 et 5 pourraient comporter chacune 
plus de candidats que ceux figurant sur les listes du premier tour. A son sens, cela introduirait une 
confusion dans l'esprit des électrices et des électeurs sur les options politiques des trois partis 
concernés alors que la seule intention est d'occuper par astuce des sièges à la place des candidats 
mieux élus au premier tour;

que, dans ses observations du 18 novembre 2021, la Chancellerie d'Etat propose le rejet du recours, 
dans la mesure de sa recevabilité;

qu'elle indique qu'elle a diffusé par communiqué du 10 novembre 2021 les listes électorales 
définitives pour le second tour des élections au Conseil d'Etat et remet en cause le respect du délai 
de cinq jours prévu à l'art. 152 al. 3 LEDP, question à examiner d'office par le Tribunal cantonal;

que, de même, elle se demande si les conclusions du recourant ont été exprimées avec une clarté 
suffisante et si elles sont dès lors recevables;

que, sur le fond, elle est d'avis que les candidatures multipliées, interdites par l'art. 55 LEDP, ne le 
sont que pour les élections selon le système proportionnel et qu'a contrario, elles sont en revanche 
possibles lors des élections selon le système majoritaire, tel celui prévu pour les élections au Conseil 
d'Etat;

qu'elle se réfère en particulier à un arrêt rendu par la Cour de céans le 20 décembre 2011 en la 
cause 601 2011 152 portant également sur le second tour des élections au Conseil d'Etat qui a 
admis les candidatures multipliées;

qu'elle relève par ailleurs que les art. 90 et 91 LEDP qui règlent le second tour d'un scrutin selon le 
système majoritaire portent sur les dates du scrutin et sur les candidatures qui sont admises et non 
pas sur les listes qui le sont;

qu'en outre, se fondant sur une jurisprudence fédérale, l'autorité intimée souligne que les scrutins 
du premier et du second tour sont des opérations distinctes impliquant de nouvelles listes pour le 
deuxième tour; 

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 7

que, partant, la LEDP n'interdit pas de modifier les listes entre les deux tours, voire même d'en créer 
de nouvelles, et que les limites posées résident essentiellement dans l'admissibilité des candidats 
et candidates eux-mêmes qui, en l'occurrence, ont tous participé au premier tour de scrutin;

qu'enfin, l'autorité intimée estime que la crainte de confusion soulevée par le recourant est dénuée 
de fondement dès lors que les citoyennes et les citoyens restent en mesure d'identifier les candidats 
auxquels ils veulent offrir leur voix et que l'entente entre les candidats et partis de droite a fait l'objet 
d'une communication claire, relayée qui plus est par les médias et dans la presse;

que ces observations ont été transmises au recourant par courriel et courrier A le 18 novembre 2021 
pour information;

considérant

que, selon l'art. 150 al. 1 LEDP, le Tribunal cantonal statue sur les recours en matière de votations 
et d'élections cantonales et communales. Le recours est dès lors recevable ratione materiae; 

que le recours a été interjeté par un citoyen actif ayant qualité pour recourir au sens de l'art. 152 
al. 1 LEDP;

que ses conclusions sont recevables et formulées de manière suffisamment explicite. Elles 
n'appellent pas de régularisation, au sens de l'art. 82 CPJA;

que, cela étant, se pose la question de la recevabilité temporelle du recours;

que, d'après l'art. 152 al. 3 LEDP, le recours contre les actes préparatoires, y compris la 
dénomination d'une liste (art. 37) ou son toilettage (art. 56), doit être interjeté dans le délai de 
cinq jours dès la connaissance du motif de recours, mais au plus tard dans le délai de dix jours dès 
la publication ou l'affichage des résultats du scrutin. Il n'y a pas de féries judiciaires;

que les actes préparatoires couvrent les décisions d'organiser ou non une votation populaire, les 
messages explicatifs officiels ainsi que les autres informations envoyées au citoyen, la formulation 
de la question soumise au vote, ou encore les moyens d'intervention dans la campagne référendaire 
des particuliers et des autorités (TORNAY, in La démocratie directe saisie par le juge, 2008, p. 37);

que les irrégularités découvertes avant le scrutin doivent être invoquées immédiatement afin de 
permettre de réparer le vice et d'éviter un nouveau vote. Le citoyen qui omet d'agir ainsi s'expose à 
voir en principe son droit de recourir contre l'élection ou la votation périmé (ATF 145 I 282 consid. 3; 
140 I 338 consid. 4.4; arrêt TF 1C_365/2019 du 5 novembre 2019 consid. 2.1);

que l'irrecevabilité qui sanctionne l'inobservation d'un délai de recours n'est pas constitutive d'un 
formalisme excessif prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. Une stricte application des règles relatives aux 
délais est justifiée par des motifs d'égalité de traitement et par un intérêt public lié à une bonne 
administration de la justice et à la sécurité du droit (cf. ATF 125 V 65 consid. 1; arrêt TF 1C_158/2018 
du 4 juillet 2018 consid. 4). En matière de droits politiques, la brièveté des délais et la nécessité de 
leur stricte application se justifient également afin de permettre que les irrégularités puissent être si 
possible corrigées avant la votation en cause (ATF 121 I 1 consid. 2). Le principe de la bonne foi 

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 7

empêche lui aussi que le citoyen attende l'issue de la votation pour se plaindre d'une irrégularité 
(arrêt TF 1C_365/2019 du 5 novembre 2019 consid. 2.2; TORNAY, p. 36);

qu'en l'occurrence, le recourant s'en prend à la composition des listes no 1, 3 et 5 pour le second 
tour de l'élection au Conseil d'Etat du 28 novembre 2021;

qu'il s'agit manifestement d'actes préparatoires;

qu'or, c'est par communiqué du 10 novembre 2021 que la Chancellerie d'Etat a publié les listes 
complètes en question, avec dénomination des différentes listes et leur composition respective (cf. 
www.fr.ch/cha/actualites/elections-au-conseil-detat-un-second-tour-de-scrutin-a-neuf-candidatures-
aura-lieu-le-28-novembre-2021);

que l'information a notamment été diffusée également le même jour à la télévision lors de l'édition 
du téléjournal de midi et sur le site internet de la RTS (www.rts.ch/info/regions/fribourg/12629714-
alliance-contre-alliance-pour-le-conseil-detat-fribourgeois.html);

qu'elle a également fait l'objet d'un large article publié dans le quotidien La Liberté du lendemain 
11 novembre 2021 (https://e-paper.laliberte.ch/html5/reader/production/default.aspx?pubname 
=&edid=79d171a3-86bb-4d9e-afb0-fcbaf6218025);

que le recours a été déposé pour sa part le 16 novembre 2021;

que le délai de recours de cinq jours de l'art. 152 al. 3 LEDP commence à courir à compter de la 
connaissance du motif de recours;

qu'or, la communication de la Chancellerie d'Etat en vue du second tour de scrutin du 28 novembre 
2021, laquelle a fait l'objet d'une publication dans la Feuille officielle du canton de Fribourg no 46 du 
19 novembre 2021, ne mentionne que les candidats qui participeront au scrutin et indique ceux qui 
se sont retirés, sans préciser la dénomination et le contenu des listes;

qu'en revanche, si l'on se fonde sur la date du communiqué de la Chancellerie du 10 novembre 
2021, lequel donne connaissance des listes complètes, y compris la dénomination des différentes 
listes et leur composition respective, le recours a été déposé hors délai;

que s'il faut admettre que c'est à compter de sa diffusion dans la presse écrite que l'information a 
été portée à la connaissance du citoyen recourant, son recours du 16 novembre 2021 l'a été en 
temps utile;

que cette question peut toutefois souffrir de rester indécise dès lors que le recours doit de toute 
manière être rejeté;

que l'élection des membres du Conseil d'Etat se fait selon le système majoritaire, en vertu des 
art. 106 al. 1 de la Constitution cantonale du 16 mai 2004 (Cst.; RSF10.1), 83 al. 1 et 92 al. 1 LEDP;

que, selon l'art. 55 al. 1 LEDP, pour les élections se déroulant selon le mode de scrutin proportionnel, 
si une personne est portée candidate sur plus d'une liste, son nom est immédiatement éliminé de 
toutes les listes;

que, manifestement, de par son texte clair et sans ambiguïté, cette disposition ne s'applique qu'aux 
élections se déroulant selon le système proportionnel, quand bien même elle figure sous les 

http://www.fr.ch/cha/actualites/elections-au-conseil-detat-un-second-tour-de-scrutin-a-neuf-candidatures-aura-lieu-le-28-novembre-2021
http://www.fr.ch/cha/actualites/elections-au-conseil-detat-un-second-tour-de-scrutin-a-neuf-candidatures-aura-lieu-le-28-novembre-2021
http://www.rts.ch/info/regions/fribourg/12629714-alliance-contre-alliance-pour-le-conseil-detat-fribourgeois.html
http://www.rts.ch/info/regions/fribourg/12629714-alliance-contre-alliance-pour-le-conseil-detat-fribourgeois.html

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 7

dispositions communes (ch. 3.3.1) du chapitre portant sur les élections au Conseil des Etats et des 
autorités cantonales et communales (ch. 3.3.), soit aussi les élections au Conseil d'Etat (ch. 3.3.3);

que l'art. 55 LEDP ne trouve dès lors pas application aux élections des membres du Conseil d'Etat 
qui ont lieu selon le mode de scrutin majoritaire, que ce soit au premier ou au second tour; 

qu'à cet égard, la Cour de céans, confirmée par le Tribunal fédéral, a par ailleurs déjà eu l'occasion 
de constater qu'une alliance entre partis qui font figurer sur leur propre liste électorale les noms des 
candidats issus de leurs rangs ainsi que ceux de leurs alliés n'est pas interdite par la loi (arrêts TC 
FR 601 2011 152 du 20 décembre 2011; TF 1C_575/2011 du 27 mars 2012);

que la constitution d'une alliance entre le Centre, le PLR et l'UDC, faisant figurer leurs cinq candidats 
sur chacune des trois listes, ne saurait ainsi, sur le principe, être remise en cause, tout comme 
d'ailleurs celle réalisée par les partis de gauche déjà lors du premier tour et renouvelée pour le 
second tour;

qu'il est précisé qu'il ne s'agit en revanche nullement d'un apparentement, de toute manière 
expressément exclu lors des élections cantonales et communales (cf. art. 66 LEDP), puisque les 
suffrages des électeurs sont attribués uniquement aux candidats et non pas aux listes sur lesquelles 
ils apparaissent (cf. arrêt TF 1C_575/2011 du 27 mars 2012);

que la question qui se pose dès lors est celle de savoir si une telle alliance peut n'être conclue qu'en 
vue du second tour, question non résolue dans l'arrêt précité dès lors que l'alliance de gauche, 
certes contestée à l'occasion du second tour, avait déjà été convenue pour le premier tour;

qu'au premier tour de scrutin, sont élues les personnes qui ont obtenu la majorité absolue des listes 
valables (cf. art. 89 al. 1 LEDP). Si, après le premier tour de scrutin, il reste des sièges à pourvoir, il 
est procédé à un second tour de scrutin qui a lieu, en principe, vingt et un jours après le premier (cf. 
art. 90 al. 1 LDEP); 

qu'au second tour, sont élues les personnes qui ont obtenu le plus de suffrages (majorité relative) 
(art. 92 al. 1 LEDP);

que peuvent participer à ce second tour de scrutin les personnes non élues au premier tour, à 
concurrence du double des sièges qui restent à pourvoir. Si les candidatures dépassent ce nombre, 
celles qui ont obtenu le moins de suffrages sont éliminées (cf. art. 90 al. 2 LDEP). Par ailleurs, seules 
peuvent participer au second tour de scrutin les personnes qui ont obtenu au premier tour un nombre 
de suffrages supérieur à 5 % du nombre de listes électorales valables (cf. art. 90 al. 4 LDEP);

qu'en vertu de l'art. 91 al. 1 1ère phrase LEDP, les personnes prenant rang pour le second tour de 
scrutin peuvent se retirer;

que, aux termes de l'art. 91 al. 2 et 2bis LDEP, les signataires de la liste sur laquelle ces personnes 
figuraient peuvent, au plus tard le vendredi de la troisième semaine précédant le jour de l'élection, 
jusqu'à 12 heures, présenter des candidatures de remplacement. Les personnes qui ont signé la 
liste déposée pour le premier tour mais dont la signature ne peut plus être obtenue peuvent être 
remplacées. Il ne peut être présenté de candidature de remplacement pour les personnes non élues 
qui n'ont pas obtenu le nombre de suffrages prévu à l'art. 90 al. 4;

que, selon le Message no 227 du Conseil d'Etat du 26 avril 2000 accompagnant le projet de loi sur 
l'exercice des droits politiques (Bulletin des lois du Grand Conseil 2001, p. 3 ss), dans le cas des 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 7

élections majoritaires, la possibilité reste offerte de changer de candidat entre les deux tours de 
scrutin. La solution est désormais la même pour toutes les élections à la majoritaire, tant au niveau 
cantonal (Conseil des Etats, Conseil d'Etat ou préfets) qu'au niveau communal (conseil communal) 
(Message, ad art. 92, p. 14);

que les dispositions susmentionnées qui ont pour objet le premier tour et le second tour des élections 
selon le système majoritaire, dont l'art. 91 LEDP invoqué par le recourant, ne portent que sur les 
candidats et candidates qui peuvent rester dans la course au second tour ainsi que sur les 
personnes qui peuvent cas échéant les remplacer et ceux et celles qui sont éliminés;

que ces articles ne contiennent en revanche aucune précision sur les listes sur lesquelles ils 
figureront pour le second tour. Il sied ainsi de constater que ces dispositions n'excluent en particulier 
aucunement la confection de nouvelles listes ou de listes modifiées en vue du deuxième scrutin 
comportant un autre nombre de candidats, contrairement à ce prétend le recourant;

qu'en outre, selon la jurisprudence, les scrutins du premier et du deuxième tour selon le système 
majoritaire constituent des opérations électorales distinctes, indépendantes l'une de l'autre (cf. arrêt 
TF 1C_160/2021 du 27 septembre 2021 consid. 6.2);

que force est dès lors d'admettre qu'une telle alliance peut se nouer uniquement après le premier 
tour de scrutin, en vue du deuxième tour, qui se déroule toujours selon le système majoritaire;

que, par ailleurs, les candidats non élus au premier tour ayant obtenu plus de 5 % du nombre de 
listes électorales valables et qui refusent de se représenter peuvent être remplacés, en vertu de 
l'art. 91 al. 2 LEDP; 

que, partant, rien n'empêche, à défaut de disposition contraire dans la loi, que les partis concluent 
une alliance en vue du second tour, alors même qu'ils ne l'avaient pas fait au premier tour, 
constituent de nouvelles listes et présentent des candidats de remplacement, même en nombre plus 
important que ceux qui figuraient sur les listes du premier tour (cf. arrêt TF 1C_160/2021 du 
27 septembre 2021);

que, dans le même ordre d'idées, rien n'empêche non plus que les candidats au second tour figurent 
sur plusieurs listes, dès lors que les candidatures multipliées ne sont interdites que dans le cadre 
du système proportionnel, comme déjà évoqué;

qu'il y a de plus lieu de rappeler que, dans le cadre du système majoritaire dans lequel la personnalité 
des candidats tient une place importante, les électrices et les électeurs portent leur voix en priorité 
sur une personne à élire, avant d'opter pour un parti, l'intitulé d'une liste n'ayant pas nécessairement 
une importance déterminante à cet égard (cf. arrêt TF 1C_160/2021 du 27 septembre 2021 
consid. 6.2 in fine);

qu'enfin, la libre formation de l'opinion des citoyens et citoyennes, au sens de l'art 34 al. 2 de la 
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (RS 101), n'est pas non plus entravée par un tel procédé et 
rien ne permet de retenir qu'il en résulterait une confusion, les citoyennes et citoyens restant en 
mesure d'identifier les candidats auxquels ils veulent offrir leur voix (cf. arrêt TC GE ACST/10/2021 
du 23 mars 2021 consid 8e);

qu'en effet, si le procédé utilisé par les trois partis (fr.wabsys.ch/fr-wabsys-
public/fr/majorz/2021/20211128/753A7D6940AD11EC882F506B8D664271) n'est certes pas dénué 

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 7

de toute ambiguïté, dans la mesure où la dénomination de la liste par le nom du parti peut laisser 
entendre que tous les candidats figurant sur ladite liste sont membres dudit parti, les électrices et 
électeurs sont cependant suffisamment informés de l'appartenance politique des candidats en 
question par les différentes brochures des partis politiques accompagnant le matériel électoral ainsi 
que par la campagne électorale menée par ceux-là. Cette diffusion d'informations, à laquelle 
viennent s'ajouter tous les articles de presse, parus en lien tant avec le premier tour qu'avec la 
préparation du scrutin du deuxième tour et le présent recours, ainsi que les informations transmises 
via la télévision et la radio, a remédié, cas échéant, au défaut du procédé dénoncé, ce d'autant plus 
que le nombre de candidats en la présente occurrence est peu élevé et qu'il s'agit du second tour 
de l'élection (cf. arrêt TF 1C_57572011 du 27 mars 2012 consid. 3.3. in fine). A cela s'ajoute, comme 
déjà évoqué, que l'intitulé d'une liste n'a pas une importance déterminante dans un scrutin majoritaire 
(cf. arrêt TF 1C_160/2021 du 27 septembre 2021 consid. 6.2 in fine);

que, dans ces circonstances, force est d'en conclure que l'alliance conclue par la droite en vue du 
second tour de l'élection au Conseil d'Etat et la composition des listes no 1, 3 et 5 qui en résulte sont 
conformes à la LEDP et à l'art. 34 al. 2 Cst.;

que, partant, sur le vu de tout ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans la mesure de sa 
recevabilité;

qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens;

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

II. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 19 novembre 2021/ape

La Présidente : Le Greffier-stagiaire :