# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2485e203-d9a4-5b6a-a72d-fcb2caf128c7
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-05-12
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 12.05.2022  VB.2022.00043
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2022-00043_2022-05-12.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2022.00043	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 12.05.2022
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Bildung
	Betreff: 

	befristete Maskenpflicht

	
[Zuständigkeit der Schulpflege zur Anordnung einer befristeten Maskentragpflicht in einem bestimmten Schulhaus]

Verzicht auf das Erfordernis eines aktuellen Interesses (E. 1).
Art. 40 EpG bildet eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer Maskentragpflicht; eine zusätzliche Konkretisierung auf kantonaler Ebene ist nicht erforderlich (E. 3.1). Zuständig für die Anordnung von Massnahmen nach Art. 40 EpG sind die Kantone. Die Zuständigkeit zur Anordnung einer Maskentragpflicht als Bekämpfungsmassnahme in Reaktion auf das konkrete Infektionsgeschehen innerhalb eines bestimmten Schulhauses liegt im Kanton Zürich bei der jeweiligen Schulbehörde oder dem Bezirksarzt (E. 3.2). Da die strittige Anordnung einer befristeten Maskentragpflicht nach und in unmittelbarer Reaktion auf das Bekanntwerden verschiedener Corona-Verdachtsfälle sowie wegen mehrerer bestätigter Infektionen an der Schule D erging, war die Schulpflege demnach dafür zuständig (E. 3.3).

Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						AKTUELLES PRAKTISCHES INTERESSE
ALLGEMEINVERFÜGUNG
BEKÄMPFUNGSMASSNAHMEN
CORONA-PANDEMIE
INNERKANTONALE ZUSTÄNDIGKEIT
MASKENTRAGPFLICHT
VOLLZUG
ZUSTÄNDIGKEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 40 EPG
§ 54b Abs. 1 lit. a GesundheitsG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2022.00043

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 12. Mai 2022

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch,
Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch B und C, diese vertreten durch MLaw X,

Beschwerdeführer, 

 

gegen

 

Primarschulgemeinde Oetwil-Geroldswil, vertreten durch
Primarschulpflege Oetwil-Geroldswil, vertreten durch RA Y, 

 

Beschwerdegegnerin, 

 

betreffend befristete
Maskenpflicht,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Zirkularentscheid vom 9. September 2021 ordnete
die Primarschulpflege Oetwil-Geroldswil im Zusammenhang mit der Bekämpfung der
Corona-Pandemie eine von (Freitag, den) 10. September bis (Freitag, den)
24. September 2021 dauernde Maskentragpflicht für alle Mitarbeitenden
sowie die Schülerinnen und Schüler der 1.–6. Klasse im Schulhaus D an. Der
Entscheid wurde den Betroffenen mittels des schulinternen
Kommunikationsinstruments eröffnet. Die Eltern von A, Schüler an der
Primarschule D, erhielten ihn zudem auf entsprechende Nachfrage hin mit
Begleitschreiben vom 15. September 2021 postalisch zugestellt.

II.  

Am 23. September 2021 liess A Rekurs beim Bezirksrat
Dietikon erheben und nebst der Aufhebung des Beschlusses der Primarschulpflege
Oetwil-Geroldswil vom 9. September 2021 und deren "Verfügung"
vom 15. September 2021 beantragen, dass auch "ein allfälliger,
während der Rechtshängigkeit erfolgender zeitlicher Verlängerungsentscheid […]
vollständig aufzuheben" bzw. – eventualiter – die Rechtswidrigkeit der
beiden erstgenannten Entscheide festzustellen sei. Der Bezirksrat Dietikon wies
das Rechtsmittel mit Beschluss vom 16. Dezember 2021 ab, soweit – nämlich
hinsichtlich des Antrags auf Aufhebung des Zirkularentscheids vom 9. September
2021 und des Schreibens vom 15. September 2021 sowie eines allfälligen
(nicht ergangenen) Verlängerungsentscheids – er das Verfahren nicht als
gegenstandslos geworden abschrieb.

III.  

Am 24. Januar 2022 liess A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der
Rekursentscheid vom 16. Dezember 2021 aufzuheben und festzustellen, dass
der Zirkularentscheid der Primarschulpflege Oetwil-Geroldswil vom 9. September
2021 "nichtig bzw. eventualiter formell und/oder materiell
rechtswidrig" sei.

Der Bezirksrat Dietikon
verwies mit Eingabe vom 3. Februar 2022 auf die Rekursbegründung und
verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Die Primarschulpflege
Oetwil-Geroldswil beantragte mit Beschwerdeantwort vom 23. Februar 2022,
unter Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. diese –
eventualiter – abzuweisen. Mit weiteren Stellungnahmen vom 1., 16. und
22. März 2020 hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest. 

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
Rekursentscheide der Bezirksräte betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach
§ 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100) und
§ 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.

Der Beschwerdeführer war
als Schüler einer Klasse im Schulhaus D unmittelbar von der strittigen
befristeten Maskentragpflicht betroffen und ist daher zur Beschwerdeerhebung
legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Obschon sich
die Corona-Lage inzwischen entspannt und der Bundesrat per 1. April 2022
die letzten Massnahmen der besonderen Lage nach Art. 6 des
Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 (EpG, SR 818.101) aufgehoben
hat (Bundesrat, Medienmitteilung "Coronavirus: Rückkehr in die normale
Lage und Planung der Übergangsphase bis Frühling 2023" vom 30. März
2022, abrufbar unter www.admin.ch), kann sich die Frage der Zuständigkeit zur
Anordnung einer temporären Maskentragpflicht innerhalb eines Schulhauses als
epidemienrechtliche Massnahme grundsätzlich wieder stellen und wäre eine
rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich, weshalb ausnahmsweise
auf das Erfordernis eines aktuellen Interesses verzichtet werden kann (vgl.
BGr, 21. Februar 2022, 2C_115/2021, E. 1.3.3, und 3. September
2021, 2C_308/2021, E. 1.3 f. [zur Publikation vorgesehen]; ferner BGE 146
II 335 E. 1.3, 142 I 135 E. 1.3.1 mit Hinweisen). 

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf die Beschwerde einzutreten.

2.
 

2.1 Die
Beschwerdegegnerin begründete ihren Beschluss vom 9. September 2021 damit,
dass im Schulhaus D, wo in der ersten Hälfte des Schuljahres 2021/2022
repetitive (Pool-)Testungen auf das Coronavirus durchgeführt worden waren, bei
Beschlussfassung "sechs positive Pools in sechs verschiedenen Klassen
sowie 14 Schülerinnen und Schüler in Isolation aufgrund eines positiven
Corona-Einzeltests" verzeichnet worden waren. Das Contact Tracing des
Volksschulamts des Kantons Zürich habe diese Situation "als
besorgniserregend und handlungsbedürftig" eingestuft. Mit der strittigen
Anordnung habe die Primarschule angemessen auf diese "akute
Situation" reagiert.

2.2 Streitgegenstand
im verwaltungsgerichtlichen Verfahren bildet einzig (noch) die Frage, ob die
Beschwerdegegnerin zuständig war, die strittige befristete Maskentragpflicht im
Schulhaus D anzuordnen. 

Der Beschwerdeführer macht
in diesem Zusammenhang geltend, dass einzelne Schulgemeinden im Kanton Zürich
nur dann, wenn ihnen der Regierungsrat gestützt auf § 54b des Gesundheitsgesetzes
vom 2. April 2007 (GesG, LS 810.1) explizit die Kompetenz hierzu erteile,
eigenständige Massnahmen zur Pandemiebekämpfung wie die strittige befristete
Maskentragpflicht an einer Schule anordnen dürften. Auf eine solche
"Kompetenzermächtigung" könne sich die Beschwerdegegnerin nicht
berufen, sodass der Zirkulationsbeschluss vom 9. September 2021 nicht
bloss als rechtswidrig, sondern als nichtig einzustufen sei.

3.
 

3.1 Art. 118 Abs. 2 lit. b
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) überträgt dem Bund
eine umfassende, nachträglich derogatorische Zuständigkeit für die Bekämpfung
übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und
Tieren (BGE 139 I 242 E. 3.1, 133 I 110 E. 4.2). Unter anderem
gestützt auf diese Bestimmung erliess der Bundesgesetzgeber das Epidemiengesetz
(vgl. BGr, 3. September 2021, 2C_308/2021, E. 5.3 [zur Publikation
vorgesehen]).

Das Epidemiengesetz
bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten wie
Covid-19 (vgl. dazu etwa VGr, 25. November 2021, VB.2021.00680, E. 5.2.2
mit Hinweisen) zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Es
enthält aus diesem Grund nicht nur zahlreiche unmittelbar anwendbare
Verhaltenspflichten, sondern sieht auch Massnahmen vor, welche die zuständigen
Behörden anordnen können. Unterschieden wird dabei namentlich zwischen
Präventions- bzw. Verhütungsmassnahmen (vgl. insbesondere die allgemeinen
Verhütungsmassnahmen in Art. 19 EpG; ferner zur Impfung Art. 20 ff.
EpG), "Massnahmen gegenüber einzelnen Personen" (Art. 30–39 EpG)
und solchen "gegenüber der Bevölkerung und bestimmten
Personengruppen" (Art. 40 EpG). Zu den letztgenannten Massnahmen
zählt nach dem Bundesgericht auch eine Maskentragpflicht in Schulen, obschon in
Art. 40 EpG "nur" von Veranstaltungsverboten, Schulschliessungen
und einem Betretungsverbot für Schulen die Rede ist (vgl. BGE 147 I 393 E. 5.1.3,
147 I 478 E. 3.8.1; BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 3.4
[zur Publikation vorgesehen], auch zum Folgenden; ferner VGr, 3. Dezember
2020, AN.2020.00013, E. 4.3.4; siehe zudem bereits Bundesrat, Botschaft
zur Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten
des Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011 311 ff., S. 392 und
S. 445). So stellt die betreffende Massnahme nach der bundesgerichtlichen
Praxis "[i]m Lichte des verfassungsmässigen Anspruchs auf
Grundschulunterricht (Art. 19 BV) […] ein milderes Mittel als die
Schliessung von Schulen" dar, weshalb sie ebenfalls in den
Anwendungsbereich von Art. 40 EpG fällt.

Die Bestimmung bildet dabei
eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer
Maskentragpflicht. Eine zusätzliche Konkretisierung auf kantonaler Ebene ist
nicht erforderlich. Da sich die gestützt auf Art. 40 EpG getroffenen
Massnahmen – im Unterschied zu den in Art. 31–39 EpG geregelten – nicht an
einzelne Personen richten, erfolgt die Anordnung in aller Regel nicht durch
individuell-konkrete Verfügungen, sondern durch Allgemeinverfügungen oder durch
generell-abstrakte Rechtssätze (vgl. zum Ganzen BGE 147 I 478 E. 3.6.3 und
E. 3.8; BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 3.4; VGr,
8. Dezember 2021, AN.2021.00015, E. 4.2.1.1).

3.2 Zuständig
für die Anordnung von Massnahmen nach Art. 40 EpG sind die Kantone bzw.
die "zuständige[n] kantonale[n] Behörde[n]" (vgl. Art. 40
Abs. 1 und Art. 75 EpG). Dies galt auch in der besonderen Lage nach
Art. 6 EpG, wie sie bis Ende März 2022 im Zusammenhang mit der Bekämpfung
der Covid-19-Epidemie vorherrschte (vgl. Bundesrat, Botschaft zum Bundesgesetz
über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrats zur
Bewältigung der Covid-19-Epidemie vom 20. August 2020, BBl 2020 6563 ff.,
S. 6569 f.).

Im Kanton Zürich wird das (eidgenössische) Epidemiengesetz
gemäss § 54 GesG durch die Gesundheitsdirektion vollzogen, soweit keine
anderen Stellen zuständig sind (Abs. 1); der Regierungsrat kann Aufgaben
Dritten übertragen (Abs. 2). Dieser Ermächtigung ist der Regierungsrat mit
Erlass (bzw. Anpassung) der kantonalen Vollzugsverordnung zur eidgenössischen
Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 (VV EpiG, LS 818.11)
nachgekommen. Darin wird die Vollzugskompetenz im Bereich der Epidemiengesetzgebung
dem Grundsatz nach dem – der Gesundheitsdirektion untergeordneten –
Kantonsärztlichen Dienst übertragen (§ 1 Abs. 1 und § 15 VV
EpiG). Den Schulausschluss von Kindern, Lehrpersonen und anderen Personen, die
an einer übertragbaren Krankheit leiden oder bei denen der Verdacht auf eine
dieser Krankheiten besteht, kann jedoch nach § 19 in Verbindung mit
§ 22 Abs. 1 VV EpiG direkt der behandelnde Arzt
oder, wenn die erkrankte Person nicht in ärztlicher Behandlung steht, die
Lehrperson oder die zuständige Aufsichtsperson anordnen. Wenn die Anordnung des
Ausschlusses einzelner erkrankter oder krankheitsverdächtiger Personen nicht
ausreicht oder nicht befolgt wird, verfügt die Schulbehörde oder der Bezirksarzt
den Ausschluss (§ 22 Abs. 2 Satz 1 VV EpiG). Sie können nötigenfalls
ganze Schulklassen, alle Klassen desselben Schulhauses oder alle Schulen des
Ortes schliessen (§ 22 Abs. 2 Satz 2 VV EpiG). Darüber hinaus
ermächtigt die Verordnung auch den Kantonsärztlichen Dienst, bestimmte Schulen
zur Verhütung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten vorübergehend zu
schliessen (§ 15 Abs. 2 VV EpiG).

Für die
(generell-abstrakte) Anordnung einer Maskentragpflicht an sämtlichen
Primarschulen auf dem Gebiet des Kantons, losgelöst vom konkreten
Infektionsgeschehen an den jeweiligen Schulen bzw. Orten, ist dagegen der
Regierungsrat zuständig (VGr, 3. Juni 2021, AN.2021.00004, E. 3.3).
§ 54b Abs. 1 lit. a Satz 2 GesG räumt ihm explizit die
Befugnis ein, Schulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden kann, zu
verpflichten, bestimmte gesundheitspolizeiliche Massnahmen, namentlich solche
präventiver Art im Sinn von Art. 19 EpG zu treffen (vgl. dazu
ABl 2017-02-03). Als oberster leitender und vollziehender Behörde kommt
dem Regierungsrat die Kompetenz zum Erlass generell-abstrakter Anordnungen in
Vollzug der eidgenössischen Epidemiengesetzgebung freilich bereits qua Kantonsverfassung
zu.

3.3 Die
strittige Anordnung einer befristeten Maskentragpflicht ist mit Blick auf den
bestimmbaren Adressatenkreis und ihren individuellen Charakter weder als
Realakt noch als Verordnung zu qualifizieren, sondern als Allgemeinverfügung
(vgl. VGr, 8. Dezember 2021, AN.2021.00015, E. 4.2.1.3). Sie erging
sodann nach und in unmittelbarer Reaktion auf das Bekanntwerden verschiedener
Corona-Verdachtsfälle sowie wegen mehrerer bestätigter Infektionen an der
Schule D. Es handelte sich mithin nicht um eine rein präventive Massnahme,
sondern um eine Bekämpfungsmassnahme mit dem Ziel, einer Schulschliessung durch
den Kantonsärztlichen Dienst infolge der aufgetretenen "akuten
Situation" – positive Pooltests in knapp der Hälfte aller Klassen des
Schulhauses sowie 14 isolierte Schülerinnen und Schüler – zuvorzukommen
bzw. diesen einschneidenden Schritt zu verhindern. Die Anordnung der Massnahme
erfolgte denn auch auf Empfehlung des Contact Tracing des Kantonsärztlichen
Diensts.

Dieser Fall lässt sich –
entgegen der Beschwerde – ohne Weiteres unter § 22 Abs. 2 VV EpiG
subsumieren, auch wenn die Anordnung einer befristeten Maskentragpflicht dort
als Bekämpfungsmassnahme nicht explizit genannt wird. Die §§ 13 ff.
VV EpiG folgen in ihrer Systematik und Terminologie den Art. 33–40 EpG
(bzw. Art. 15–21 des per 1. Januar 2016 aufgehobenen
Epidemiengesetzes vom 18. Dezember 1970 [AS 1974 1071 ff. und AS
2015 1435 ff.]). Entsprechend dem zu Art. 40 EpG Gesagten ist daher
mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass die zuständige Schulbehörde oder der
Bezirksarzt gestützt auf § 20 Abs. 2 VV EpiG nicht nur eine ganze
(betroffene) Klasse oder eine (betroffene) Schule schliessen können muss, wenn
– wovon die Beschwerdegegnerin und der Kantonsärztliche Dienst hier offenbar
ausgingen – die Anordnung des Ausschlusses einzelner erkrankter oder
krankheitsverdächtiger Personen nicht ausreicht, um die Infektionskette zu
unterbrechen, sondern als mildere Massnahme im Vergleich zur Schulschliessung
auch eine Maskentragpflicht anordnen können muss. Wie der Beschwerdeführer selbst
einräumt, macht es denn auch Sinn, dass entsprechende konkrete
Bekämpfungsmassnahmen als Reaktion auf ein lokales Infektionsgeschehen nicht
durch die kantonale Regierung angeordnet werden.

3.4 Nichts zu
seinen Gunsten abzuleiten vermag der Beschwerdeführer im Übrigen aus dem Anfang
Dezember 2021 im (Normenkontroll-)Verfahren AN.2021.00015 ergangenen Entscheid
des Verwaltungsgerichts. Entgegen der Beschwerde wies die Kammer darin explizit
auf die – bei Inkrafttreten der dem Verwaltungsgericht im betreffenden
Verfahren zur Prüfung vorgelegten Verordnung – bereits in einem anderen Erlass
geregelte Zuständigkeit der Schulbehörden hin, gestützt auf Art. 40 EpG
als Reaktion auf ein lokales Infektionsgeschehen Massnahmen anzuordnen und
damit unter Umständen eben auch eine temporäre Maskentragpflicht als
zusätzliche Bekämpfungsmassnahme in einer Klasse oder Schule zu verfügen (VGr,
8. Dezember 2021, AN.2021.00015, E. 4.2.1.3; so auch VGr,
3. Januar 2022, AN.2021.00012, E. 4.2.1.3). 

Der Umstand, dass der
Regierungsrat in seinem Beschluss vom 8. Juli 2020 das Tragen von
Gesichtsmasken ausdrücklich als "keine sinnvolle und umsetzbare
Massnahme" für die Volksschulen eingestuft hatte (RRB 704/2020 E. 4.1),
wirkt(e) sich ebenfalls nicht auf die bestehende Zuständigkeitsregelung im
Bereich des Vollzugs der eidgenössischen Epidemiengesetzgebung aus. Zum einen
bezog sich der Beschluss primär auf präventive (Schutz- und
Hygiene-)Massnahmen, welche losgelöst vom konkreten Infektionsgeschehen an
sämtlichen Volksschulen im Kanton Zürich zu treffen waren, nicht auf im
Einzelfall anzuordnende Bekämpfungsmassnahmen (vgl. § 54b
Abs. 1 lit. a GesG). Zum anderen erstreckt sich die Rechtskraft des
genannten Beschlusses nicht auch auf die vorstehend wiedergegebene Feststellung
und war diese bei Erlass der Ausgangsverfügung ohnehin längst überholt.

3.5 Demnach
wurde die strittige Maskentragpflicht von der zuständigen Instanz angeordnet
und ist die Beschwerde abzuweisen.

4.
 

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem unterliegenden
Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht diesem keine
Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Das Gemeinwesen hat in der
Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und
Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben bzw. zur
üblichen Amtstätigkeit gehört (VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00569, E. 7.2
mit Hinweisen; Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014, § 17 N. 51). Das vorliegende Verfahren weist
weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeiten
auf, weshalb vorliegend an diesem Grundsatz festzuhalten ist.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    145.--     Zustellkosten,

Fr. 2'145.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer
auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an …