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**Case Identifier:** 08f97371-e75b-56ea-b88b-cd9c82d5068e
**Source:** Aargau Gerichte (AG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-02-03
**Language:** de
**Title:** Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 03.02.2025 WNO.2023.3
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/AG_Gerichte/AG_OG_006_WNO-2023-3_2025-02-03.pdf

## Full Text

Verwaltungsgericht 

3. Kammer 

 

WNO.2023.3 / SW /  
Art. 11 

 

 

Urteil vom 3. Februar 2025 
 
 

Besetzung  Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz 

Verwaltungsrichter Brandner 

Verwaltungsrichter Plüss 

Verwaltungsrichterin Schöb 

Verwaltungsrichter Winkler 

Gerichtsschreiberin Wittich   

 

 
   

Gesuchsteller   A._____,   

vertreten durch lic. iur. Christian Munz, Rechtsanwalt, Frey-Herosé-

Strasse 25, Postfach, 5001 Aarau 1    

     

 
   

Gesuchs-

gegnerin  

 Einwohnergemeinde Q._____,  

handelnd durch den Gemeinderat 

dieser vertreten durch lic. iur. Alexander Rey, Rechtsanwalt, Langhaus 4, 

5401 Baden     

     

 
 

Gegenstand  Normenkontrollbegehren betreffend Reglement über den Ausgleich von 

Planungsvorteilen vom tt.mm.jjjj 

  

 - 2 - 

 

 

 
   

Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten: 

 

A. 

Die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde Q._____ beschloss 

am tt.mm.jjjj das Reglement über den Ausgleich von Planungsvorteilen 

(Mehrwertabgabereglement, MwAR). Dieses enthält unter anderem 

folgende Bestimmungen: 

 

§ 3 Abgabepflichtige Tatbestände 
 
1 Als abgabepflichtige und auszugleichende Planungsvorteile gelten na-
mentlich 
 
a) die Zuweisung von Land in einer Bauzone zu einer anderen Bauzo-

nenart mit anderen Nutzungsmöglichkeiten (Umzonung); 
b) die Anpassung von Bau- und Nutzungsvorschriften, die zu einer Erhö-

hung der Nutzungsmöglichkeiten führen (Aufzonung oder Sondernut-
zungsplanung); 

c) die Schaffung von Spezialzonen gemäss Art. 16a Abs. 3 und Art. 18 
RPG, die zu einer Erhöhung der Nutzungsmöglichkeiten führen. […] 

 
 
§ 4 Abgabesatz, Freifläche und Freibetrag 
 
1 Bei abgabepflichtigen Tatbeständen gemäss § 3 beträgt die Ausgleichs-
leistung 25 % des CHF 30'000.00 übersteigenden planungsbedingten Vor-
teils (Freibetrag). […] 
 
3 Unterschreitet die von einer Planungsmassnahme gemäss § 3 betroffene 
Fläche auf einem Grundstück 800 m2, kann für das betroffene Grundstück 
von der Schätzung und dem Ausgleich des Planungsvorteils abgesehen 
werden (Freifläche). […] 
 
 
§ 5 Berechnung der Ausgleichsleistung und Kostentragung 
 
[…] 
 
4 Der ermittelte Betrag wird auf Basis des Zürcher Index der Wohnbau-
preise (Baukosten Indexes AGV) indexiert. 
 
 
§ 8 Verfahren 
 
[…] 
  
3 Kommt zwischen der Gemeinde und den betroffenen Grundeigentümern 
keine Einigung über die Höhe und Modalitäten der Ausgleichsleistung zu 
Stande, erlässt der Gemeinderat nach Rechtskraft der mehrwertauslösen-
den Planung eine Verfügung. […] 

 

 - 3 - 

 

 

B. 

1. 

Am 22. Dezember 2023 reichte A._____ beim Verwaltungsgericht ein 

Normenkontrollbegehren ein und stellte die Anträge: 

 

1. Das Reglement der Gemeinde Q._____ über den Ausgleich von 
Planungsvorteilen (Mehrwertabgabereglement, MwAR) vom 
tt.mm.jjjj sei wie folgt anzupassen: 
 
a) § 3 Abs. 1 MwAR (abgabepflichtige Planungsvorteile) sei auf-

zuheben. 
b) § 4 Abs. 1 und 3 MwAR (Bagatellgrenze) sei aufzuheben. 
c) § 5 Abs. 4 MwAR (Indexierung) sei aufzuheben. 
d) § 8 Abs. 3 MwAR (Verfügung) sei aufzuheben. 
 

2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwert-
steuer) zu Lasten der Gesuchsgegnerin. 

 

2. 

Die Einwohnergemeinde Q._____ beantragte in der Gesuchsantwort vom 

22. März 2024: 

 

1. Die Begehren seien abzuweisen. 
 

2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich gesetz-
lich geschuldeter Mehrwertsteuer zulasten des Gesuchstellers. 

 

3. 

Der Gesuchsteller hielt in der Replik vom 4. Juli 2024 an seinen Anträgen 

fest. 

 

4. 

In der Duplik vom 23. August 2024 hielt die Gesuchsgegnerin ebenfalls an 

ihren Begehren fest. 

 

5. 

Der Gesuchsteller nahm in der Eingabe vom 16. Oktober 2024 abschlies-

send Stellung. 

 

C. 

Das Verwaltungsgericht hat den Fall auf dem Zirkularweg entschieden (vgl. 

§ 7 Abs. 1 und 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes vom 6. Dezember 

2011 [GOG; SAR 155.200]).  

 

 

 - 4 - 

 

 

   

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

 

I. 

1. 

1.1. 

Gemäss § 70 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 

4. Dezember 2007 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200) 

können Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur in Erlassen von Gemein-

den dem Verwaltungsgericht jederzeit zur Prüfung auf ihre Übereinstim-

mung mit übergeordnetem Recht unterbreitet werden. 

 

1.2. 

Als überprüfbare Vorschriften gelten nur jene Bestimmungen, die Rechts-

satzcharakter haben, d.h. Regelungen, die sich an eine unbestimmte Zahl 

von Adressaten richten und eine unbestimmte Zahl von Fällen erfassen, 

und welche Rechte und Pflichten der Privaten begründen, oder die Organi-

sation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behörden oder das Verfahren re-

geln (Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 1999, 

S. 103, Erw. 4b; Entscheid des Verwaltungsgerichts WNO.2019.2 vom 

19. Februar 2020, Erw. I/4.2; RALPH DAVID DOLESCHAL, Die abstrakte Nor-

menkontrolle in den Kantonen, 2019, S. 135 f.). "Verwaltungsrechtlich" im 

Sinne von § 70 Abs. 1 VRPG sind nach der Rechtsprechung und Lehre 

Normen, die hauptfrageweise (nicht als Vorfrage) von Verwaltungsbehör-

den anzuwenden sind (AGVE 2004, S. 99, Erw. 4c; Entscheid des Verwal-

tungsgerichts WNO.2019.2 vom 19. Februar 2020, Erw. I/5.2.3; MICHAEL 

MERKER, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aar-

gauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den 

§§ 38-72 [a]VRPG, Zürich 1998, N. 49 zu § 68 [a]VRPG). 

 

Beim Mehrwertabgabereglement (MwAR) der Gemeinde Q._____ handelt 

es sich um ein Reglement im Sinne von § 20 Abs. 2 lit. i des Gesetzes über 

die Einwohnergemeinden vom 19. Dezember 1978 (Gemeindegesetz, GG; 

SAR 171.100), für dessen Erlass die Gemeindeversammlung zuständig ist. 

Die angefochtenen Bestimmungen betreffend die Mehrwertabgabe sind 

generell-abstrakter Natur und in einem kommunalen Gesetz im formellen 

Sinn enthalten (vgl. ANDREAS BAUMANN, Aargauisches Gemeinderecht, 

4. Aufl. 2017, S. 65 ff.; MONIKA FEHLMANN-LEUTWYLER, Die prinzipale 

Normenkontrolle nach aargauischem Recht, 1988, S. 26 ff., 75 f.; THOMAS 

WARTMANN, Die Genehmigung kommunaler Erlasse durch kantonale 

Behörden nach aargauischem Recht, 1974, S. 41); zudem begründen sie 

Pflichten von Privaten. Entsprechend kommt ihnen Rechtssatzcharakter zu 

und sie sind dem Verwaltungsrecht zuzuordnen. 

 

Folglich ist das Verwaltungsgericht zuständig, die Bestimmungen von § 3 

Abs. 1, § 4 Abs. 1 und 3, § 5 Abs. 4 und § 8 Abs. 3 MwAR im Rahmen der 

abstrakten Normenkontrolle zu überprüfen. 

 - 5 - 

 

 

2. 

Zum Normenkontrollbegehren ist befugt, wer durch die Anwendung der an-

gefochtenen Vorschriften in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen ei-

genen Interessen verletzt werden könnte (§ 71 VRPG). Schutzwürdig ist 

ein Interesse, wenn der Antragsteller eine beachtenswerte Beziehung zur 

Streitsache hat, so dass er durch eine möglicherweise falsche Rechtsan-

wendung in seiner Interessensphäre in höherem Masse als jedermann be-

troffen wird. Das bedeutet allerdings nicht, dass die Antragsbefugnis ent-

fällt, wenn von einem Erlass eine Vielzahl von Kantonseinwohnern in glei-

chem Masse betroffen sind. Am schutzwürdigen Interesse fehlt es, wenn 

die Aufhebung der Norm dem Antragsteller keinerlei nennenswerte Vorteile 

bringen oder keinen Nachteil von ihm abwenden kann. Im Gegensatz zum 

Beschwerdeverfahren genügt eine virtuelle Betroffenheit. Verlangt ist ledig-

lich, dass die Anwendung der Norm in absehbarer Zeit schutzwürdige Inte-

ressen des Antragstellers berühren könnte. Eine gewisse Wahrscheinlich-

keit hierfür reicht aus (Entscheide des Verwaltungsgerichts WNO.2023.2 

vom 22. Mai 2024, Erw. I/2.1; WNO.2023.1 vom 28. September 2023, 

Erw. I/2.1; MERKER, a.a.O., N. 9 ff. zu § 69 [a]VRPG). 

 

Der Gesuchsteller ist Eigentümer der in der Arbeitszone I gelegenen Par-

zelle Nr. bbb. Diese kann inskünftig von Planungsvorteilen betroffen sein, 

die gemäss § 3 MwAR abgabepflichtig und auszugleichen sind. Entspre-

chend verfügt der Gesuchsteller über ein hinreichendes virtuelles Interesse 

an der Überprüfung der angefochtenen Normen, welche den Gegenstand 

der Mehrwertabgabe, deren Festlegung (inkl. Freifläche und Freibetrag) 

und Indexierung sowie die Verfügungskompetenz des Gemeinderats re-

geln. 

 

3. 

Im Unterschied zur Beschwerde gegen Erlasse gemäss Art. 101 des Bun-

desgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (Bundesgerichts-

gesetz, BGG; SR 173.110) ist das kantonale Normenkontrollbegehren an 

keine Frist gebunden. Vorausgesetzt ist aber, dass die angefochtenen 

Rechtssätze in Kraft stehen (MERKER, a.a.O., N. 46 zu § 68 [a]VRPG). Dies 

ist bei den zu überprüfenden Bestimmungen des MwAR der Fall. 

 

4. 

Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen 

Anlass. Auf das Normenkontrollbegehren ist einzutreten. 

 

5. 

Gegenpartei im vorliegenden Normenkontrollverfahren ist die Einwohner-

gemeinde Q._____, welche die angefochtenen Bestimmungen des 

Mehrwertabgabereglements erlassen hat (§ 72 VRPG). 

 

 - 6 - 

 

 

6. 

Aufgrund der Bedeutung des Falls urteilt das Verwaltungsgericht in der Be-

setzung mit fünf Richterinnen und Richtern (§ 3 Abs. 6 lit. c GOG). 

 

II. 
1. 

Im prinzipalen Normenkontrollverfahren sind die anfechtbaren Normen ge-

mäss § 70 Abs. 1 VRPG auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem 

Recht hin zu prüfen (AGVE 1992, S. 149, Erw. 9/a/aa; Botschaft des Re-

gierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 14. Februar 

2007 zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [Verwaltungsrechts-

pflegegesetz, VRPG], 07.27 [nachfolgend: Botschaft VRPG], S. 81). Mit der 

Revision des VRPG änderte sich die abstrakte Normenkontrolle dahinge-

hend, dass die Überprüfung auf kantonale Gesetze ausgedehnt wurde und 

die Erteilung der aufschiebenden Wirkung durch den Spruchkörper des 

Verwaltungsgerichts und nicht mehr durch den Präsidenten allein zu erfol-

gen hat (Botschaft VRPG, S. 81 und 83). Im Übrigen blieben die Bestim-

mungen über die Normenkontrolle unverändert, weshalb Lehre und Recht-

sprechung zu den §§ 68 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 

9. Juli 1968 (aVRPG) übernommen werden können. 

 

2. 

Im Gesuch um Normenkontrolle ist im Einzelnen darzulegen, welche kon-

krete Bestimmung überprüft werden soll und inwiefern übergeordnete Nor-

men als verletzt betrachtet werden. Im Verfahren um prinzipale Normen-

kontrolle muss sich das Verwaltungsgericht darauf beschränken, angefoch-

tene Bestimmungen hinsichtlich der vom Gesuchsteller ausdrücklich ge-

rügten rechtlichen Mängel zu untersuchen. Zusätzlich ist es nur verpflichtet, 

damit aus der Natur der Sache unmittelbar zusammenhängende sowie of-

fensichtliche, ins Auge springende Verfassungs- oder Gesetzeswidrigkei-

ten zu berücksichtigen (AGVE 1988, S. 108, Erw. 4a; 1986, S. 106, 

Erw. 4a; Entscheid des Verwaltungsgerichts WNO.2005.1–4 vom 7. De-

zember 2007, Erw. I/2). Die Prüfung der Übereinstimmung mit übergeord-

netem Recht umfasst alle funktional übergeordneten kantonalen und bun-

desrechtlichen Regelungen, einschliesslich die Verordnungen des Bundes-

rates (FEHLMANN-LEUTWYLER, a.a.O., S. 120 f.). 

 

3. 

Bei der Normenkontrolle wird ein Rechtssatz mit einem anderen Rechts-

satz verglichen; geprüft wird, ob der zu kontrollierende Rechtssatz der 

Massstabsnorm entspricht (FEHLMANN-LEUTWYLER, a.a.O., S. 85 ff.), d.h. 

ob übergeordnete Bestimmungen verletzt sind (AGVE 1992, S. 149, 

Erw. 9/a/aa; 1988, S. 108, Erw. 4a). Bei der Prüfung eines Erlasses im 

Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist massgebend, ob der ange-

fochtenen Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemes-

sen werden kann, der sie mit dem angerufenen übergeordneten Recht ver-

 - 7 - 

 

 

einbar erscheinen lässt. Das Verwaltungsgericht hebt eine kantonale Norm 

nur auf, sofern sie sich jeglicher mit übergeordnetem Recht konformen Aus-

legung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise 

zugänglich bleibt. Dass ausnahmsweise mit rechtswidrigen Anwendungs-

fällen gerechnet werden muss, rechtfertigt eine Aufhebung nicht; solche 

können sich immer ereignen. Zudem steht hier der Weg der vorfrageweisen 

Überprüfung im jeweiligen Einzelfall zur Verfügung (AGVE 2004, S. 256, 

Erw. 3a; 2002, S. 163, Erw. 2c; BGE 143 I 137, Erw. 2.2; 140 I 2, Erw. 4; 

137 I 31, Erw. 2 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 2C_109/2017 

vom 3. Juli 2018, Erw. 3.3; MERKER, a.a.O., N. 67 und 76 zu § 68 [a]VRPG, 

mit Hinweisen). Eine weitergehende Prüfung im Verfahren der abstrakten 

Normenkontrolle kann dann angebracht sein, wenn die Möglichkeit der in-

zidenten Prüfung einem Betroffenen den erforderlichen Schutz nicht zu ge-

währleisten vermag (BGE 111 Ia 23, Erw. 2; zum Ganzen: Entscheid des 

Verwaltungsgerichts NO.2003.00002 vom 13. August 2004, Erw. I/2b). 

 

Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Gesetzesbestimmung auszugehen 

und der Sinn nach den tradierten Auslegungsmethoden zu bestimmen. 

Eine mit übergeordnetem Recht konforme Auslegung ist namentlich zuläs-

sig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und 

eindeutige Wortsinn darf indes nicht durch eine mit übergeordnetem Recht 

konforme Interpretation beiseitegeschoben werden (BGE 143 I 426, 

Erw. 2; Urteil des Bundesgerichts 1C_37/2022 vom 23. März 2023, 

Erw. 2.2; FEHLMANN-LEUTWYLER, a.a.O., S. 193). 

 

4. 

Im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle überprüft das Verwaltungs-

gericht die Rechtmässigkeit eines kantonalen Erlasses mit uneinge-

schränkter ("voller") Kognition. Zurückhaltung übt das Gericht bei der Auf-

hebung einer Norm (vgl. zur beschränkten Aufhebungspflicht MERKER, 

a.a.O., N. 5 zu § 49 [a]VRPG und N. 76 zu § 68 [a]VRPG). Diese institutio-

nelle Zurückhaltung beruht nicht wie beim Bundesgericht auf einer födera-

listischen Rücksichtnahme (vgl. dazu BGE 135 II 243, Erw. 2; 130 I 82, 

Erw. 2.1), sondern erfolgt aus Gründen der Gewaltenteilung und der Ver-

hältnismässigkeit (vgl. dazu AGVE 1986, S. 106, Erw. 4b). 

 

5. 

5.1. 

Der Gesuchsteller macht geltend, der kantonale Gesetzgeber habe im Be-

reich der Mehrwertabgabe mit §§ 28a ff. des Gesetzes über Raumentwick-

lung und Bauwesen vom 19. Januar 1993 (Baugesetz, BauG; 

SAR 713.100) weitgehend abschliessend legiferiert. Die den Gemeinden 

verbleibenden Kompetenzen beschränkten sich zur Hauptsache auf die 

Höhe des Abgabesatzes sowie Regelungen im Zusammenhang mit verwal-

tungsrechtlichen Verträgen für andere Planungsvorteile und mit der Mittel-

verwendung. Es widerspreche daher höherrangigem Recht, wenn in § 3 

 - 8 - 

 

 

Abs. 1 MwAR vorgeschrieben werde, dass Planungsvorteile aus Umzonun-

gen, aus Aufzonungen bzw. Sondernutzungsplanungen sowie infolge der 

Schaffung von Spezialzonen "abgabepflichtig und auszugleichen" seien.     

 

5.2. 

Gemäss Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 

22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) regelt das kantonale 

Recht einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile, 

die durch Planungen nach diesem Gesetz entstehen. Dieser Gesetzge-

bungsauftrag kann entweder durch den Kanton selber oder durch die Ge-

meinden erfüllt werden, wobei Letzteres voraussetzt, dass den Gemeinden 

in der Gesetzgebung der erforderliche Spielraum belassen wird (BGE 147 

I 225, Erw. 4.4; Urteil des Bundesgerichts 1C_233/2021 vom 5. April 2022, 

Erw. 4.1). Es obliegt daher den einzelnen Kantonen, aufgrund politischer, 

administrativer und finanzieller Überlegungen und unter Berücksichtigung 

der kantonsspezifischen Gegebenheiten über eine angemessene Vertei-

lung der Kompetenzen zwischen Kanton und Gemeinden zu entscheiden 

(ETIENNE POLTIER, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, 

N. 92 zu Art. 5 RPG). Gemäss Art. 5 Abs. 1bis RPG werden Planungsvor-

teile mit einem Satz von mindestens 20 Prozent ausgeglichen; der Aus-

gleich wird bei der Überbauung des Grundstücks oder dessen Veräusse-

rung fällig.   

 

§ 28a Abs. 1 BauG bestimmt, dass die Grundeigentümerinnen und -eigen-

tümer, deren Grundstücke in eine Bauzone eingezont werden, eine Abgabe 

von 20 % des Mehrwerts leisten; der Einzonung gleichgestellt ist die Um-

zonung innerhalb von Bauzonen, wenn das Grundstück vor der Umzonung 

in einer Zone liegt, in der das Bauen verboten oder nur für öffentliche Zwe-

cke zugelassen ist. Die Gemeinden können den Abgabesatz auf höchstens 

30 % erhöhen und in verwaltungsrechtlichen Verträgen Leistungen verein-

baren, die den Ausgleich anderer Planungsvorteile bezwecken (§ 28a 

Abs. 2 BauG). Der Regierungsrat regelt durch Verordnung, für welchen 

Mehrwert wegen des ungünstigen Verhältnisses zum Erhebungsaufwand 

keine Mehrwertabgabe geschuldet ist (Art. 5 Abs. 1quinquies RPG; § 28h lit. b 

BauG). Gemäss § 28b Abs. 1 Satz 2 BauG erlässt der Gemeinderat eine 

Verfügung über die definitive Höhe der Abgabe, sobald der Nutzungsplan 

genehmigt und anwendbar ist. 

 

5.3. 

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 5 RPG (in der gel-

tenden Fassung) ist es bundesrechtswidrig, wenn ein Kanton lediglich die 

Anforderungen von Art. 5 Abs. 1bis - 1sexies RPG umsetzt, indem er einen 

Mehrwertausgleich nur bei Neueinzonungen vorsieht, und den Gemeinden 

gleichzeitig verbietet, einen eigenen, weitergehenden Vorteilsausgleich 

einzuführen (BGE 147 I 225). Das Bundesgericht begründete seinen Leit-

entscheid im Wesentlichen damit, dass der Gesetzgebungsauftrag in Art. 5 

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Abs. 1 RPG neben der ihn konkretisierenden Mindestvorschrift in Art. 5 

Abs. 1bis RPG, der am 1. Mai 2014 in Kraft trat, seinen Charakter als bin-

dendes Recht behalte (BGE 147 I 225, Erw. 4).  

 

§ 28a Abs. 1 BauG sieht eine Mehrwertabgabepflicht lediglich für Einzo-

nungen und ganz bestimmte, der Einzonung gleichgestellte Umzonungen 

innerhalb der Bauzone vor (das Grundstück lag vor der Umzonung in einer 

Zone, in der das Bauen verboten oder nur für öffentliche Zwecke zugelas-

sen ist). Entsprechend der dargestellten bundesgerichtlichen Praxis zu 

Art. 5 RPG kann es den Gemeinden gestützt auf § 28a Abs. 1 und 2 BauG 

nicht verwehrt werden, einen Mehrwertausgleich auch für Vorteile einzu-

führen, die aus (anderen) Um- und Aufzonungen innerhalb der Bauzone 

resultieren; angesichts der Fokussierung von § 28a Abs. 1 BauG auf Ein-

zonungen wäre es bundesrechtswidrig, wenn das kantonale Recht den Ge-

meinden einen eigenen, weitergehenden Vorteilsausgleich untersagen 

würde (vgl. HEINZ AEMISEGGER, Der Mehrwertausgleich gemäss Art. 5 

Abs. 1 - 1sexies RPG: Rechtliche Grundlagen, Umsetzung in den Kantonen, 

Verhältnis Kanton-Gemeinden, in: Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2016, 

S. 635). Unabhängig von teilweise geäusserter Kritik in der Lehre hat das 

Bundesgericht an seiner diesbezüglichen Rechtsprechung festgehalten 

(Urteil des Bundesgerichts 1C_233/2021 vom 5. April 2022, Erw. 3; kritisch: 

BERNHARD WALDMANN, in: Baurecht [BR] 2021, S. 71 ff., mit Hinweisen aus 

dem Gesetzgebungsverfahren; MARKUS RÜSSLI, in: Schweizerisches Zen-

tralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 123/2022, S. 482 ff., wo-

nach die bundesgerichtliche Rechtsprechung den Wortlaut von Art. 5 

Abs. 1bis RPG ausblende und den gesetzgeberischen Willen missachte; 

MICHAEL PFLÜGER, in: Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 2022, 

S. 248 ff. mit Hinweisen auf die Materialien der Revision vom 15. Juni 2012, 

die eine Relativierung der Pflicht zum umfassenden Vor- und Nachteilsaus-

gleich beinhalte). Die bundesrechtskonforme Auslegung von § 28a Abs. 1 

und 2 BauG ergibt somit, dass diese keine abschliessende Regelung ent-

halten, die es den Gemeinden verbieten würde, Mehrwerte infolge von Um- 

und Aufzonungen innerhalb von Bauzonen mit einer Abgabe zu belasten. 

 

Das Bundesrecht übersteuert die entgegenstehenden Intentionen des kan-

tonalen Gesetzgebers (Vorrang des Bundesrechts gemäss Art. 49 Abs. 1 

der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 

18. April 1999 [BV; SR 101]), obwohl diese vorliegend aus den Unterlagen 

des Gesetzgebungsverfahrens klar hervorgehen: Entsprechend der ur-

sprünglichen Botschaft sollte es zunächst in der Kompetenz der Gemein-

den liegen, ob und in welcher Höhe Um- und Aufzonungen mit der Mehr-

wertabgabe belastet werden (Botschaft des Regierungsrats des Kantons 

Aargau an den Grossen Rat vom 2. Dezember 2015, BauG, Änderung, Be-

richt und Entwurf zur 1. Beratung [Botschaft I], 15.269, S. 17 f.). Aufgrund 

eines abweichenden Antrags der Kommission Umwelt, Bau, Verkehr, Ener-

gie und Raumordnung (UBV) vom 26. Februar 2016 wurde die vorgese-

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hene Formulierung indessen aus § 28a Abs. 2 BauG gestrichen (vgl. Sy-

nopse, 15.269, S. 4 [Replikbeilage 1]). Die zweite Botschaft enthält die Fas-

sung entsprechend dem Antrag der Kommission UBV (Botschaft des Re-

gierungsrats an den Grossen Rat vom 29. Juni 2016, BauG, Änderung, 

16.164, Bericht und Entwurf zur 2. Beratung [Botschaft II], S. 6). Die gel-

tende Fassung von § 28a Abs. 2 BauG wurde vom Grossen Rat am 

20. September 2016 genehmigt. Dabei stimmte die Mehrheit der Fassung 

der Kommission UBV zu und lehnte einen Antrag ab, der den Gemeinden 

die Möglichkeit geben wollte, bei Auf- und Umzonungen innerhalb der 

Bauzone einen Mehrwertausgleich einzuführen (vgl. Wortprotokoll des 

Grossen Rats, 99. Sitzung vom 20. September 2016, Art. 1564, S. 4495 ff. 

[Replikbeilage 2]). Damit entspricht es zwar dem Willen des kantonalen Ge-

setzgebers, dass es den Gemeinden grundsätzlich verwehrt sein sollte, 

eine Mehrwertabgabe auf Um- und Aufzonungen innerhalb der Bauzone zu 

erheben. Entgegen der betreffenden Absicht, die im Gesetzeswortlaut nicht 

eindeutig zum Ausdruck kommt, gebietet das Bundesrecht – unter der gel-

tenden Fassung von Art. 5 Abs. 1 RPG und der diesbezüglichen bundes-

gerichtlichen Rechtsprechung – eine gegenteilige Auslegung.  

 

Unter den Vorgaben von Art. 5 RPG und § 28a Abs. 1 und 2 BauG in den 

geltenden Fassungen kann es der Gemeinde Q._____ somit nicht verwehrt 

sein, Planungsvorteile aus Um- und Aufzonungen innerhalb der Bauzone 

als abgabepflichtig zu erklären (§ 3 Abs. 1 MwAR).  

 

5.4. 

Die von der Bundesversammlung beschlossene Revision des RPG vom 

29. September 2023 (Bundesblatt [BBl] 2023 2488 [Gesuchsbeilage 8]) ist 

noch nicht in Kraft getreten. Die Inkraftsetzung ist auf den 1. Juli 2025 ge-

plant (vgl. Schreiben des Departements Bau, Verkehr und Umwelt [BVU], 

Abteilung Raumentwicklung, vom 11. Dezember 2023 [Gesuchsbei-

lage 10]). Damit können die revidierten Art. 5 Abs. 1 und 1bis RPG im vor-

liegenden Normenkontrollverfahren nicht herangezogen werden, um zu be-

urteilen, ob § 3 Abs. 1 MwAR mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist. 

Eine entsprechende Vorwirkung wäre unzulässig und mit dem Legalitäts-

prinzip sowie dem Grundsatz der Rechtssicherheit unvereinbar (vgl. 

ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-

tungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 298 ff.; PIERRE TSCHANNEN/MARKUS 

MÜLLER/MARKUS KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, 

Rz. 563 ff.). Die Anhaltspunkte aus dem Gesetzgebungsverfahren, die da-

rauf hinweisen, dass der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass der revidier-

ten Art. 5 Abs. 1 und 1bis RPG die aufzeigte bundesgerichtliche Rechtspre-

chung übersteuern will, müssen somit unberücksichtigt bleiben (vgl. Amtli-

ches Bulletin des Ständerats, Sommersession 2022, 7. Sitzung vom 9. Juni 

2022, 18.077, S. 6 [Gesuchsbeilage 9]; Espace Suisse, 10 Jahre RPG 1, 

Ausgewählte Urteile des Bundesgerichts, S. 44). Es kann nur – aber im-

merhin – festgehalten werden, dass sich in Bezug auf die vorliegend rele-

 - 11 - 

 

 

vante Rechtsfrage die Rechtslage mit dem Inkrafttreten der RPG-Revision 

vom 29. September 2023 anders präsentieren kann. 

 

6. 

6.1. 

Der Gesuchsteller macht geltend, mit § 1 der Verordnung über die Mehr-

wertabgabe vom 15. März 2017 (Mehrwertabgabeverordnung, MWAV; 

SAR 713.116) habe der Kanton die Ausnahmen von der Abgabe gemäss 

Art. 5 Abs. 1quinquies lit. b RPG abschliessend geregelt. Raum für den Erlass 

von § 4 Abs. 1 MwAR (betreffend Freibetrag) und § 4 Abs. 3 MwAR (be-

treffend Freifläche) bestehe nicht. 

 

6.2. 

Der kantonale Gesetzgeber ist nicht befugt, weitere als in Art. 5 Abs. 1quin-

quies RPG vorgesehene Ausnahmen von der Abgabe vorzusehen (vgl. BGE 

143 II 568, Erw. 4.3 = die Praxis [Pra] 107 [2018] Nr. 103; POLTIER, a.a.O., 

N. 65 zu Art. 5 RPG). Gemäss Art. 5 Abs. 1quinquies lit. b RPG kann das kan-

tonale Recht von der Erhebung der Abgabe absehen, wenn der voraus-

sichtliche Abgabeertrag in einem ungünstigen Verhältnis zum Erhebungs-

aufwand steht.  

 

§§ 28a ff. BauG enthalten zwar selbst keine Regelung zu dieser Befreiung, 

indessen bestimmt § 28h lit. b BauG, dass der Verordnungsgeber die be-

treffenden Belange regelt. Dies wurde im Gesetzgebungsverfahren – so-

weit ersichtlich – nicht in Frage gestellt und entspricht somit dem Willen des 

kantonalen Gesetzgebers (vgl. Botschaft I, S. 30). In Umsetzung von § 28h 

lit. b BauG hat der Regierungsrat mit § 1 MWAV die Voraussetzungen von 

Bagatellfällen definiert, bei deren Vorliegen davon abzusehen ist, eine 

Mehrwertabgabe zu verfügen (vgl. dazu: Bundesamt für Raumentwicklung 

[ARE], Umsetzung des Gesetzgebungsauftrags zum Ausgleich von Pla-

nungsvorteilen [Art. 5 und Art. 38a Abs. 5 RPG], Kanton Aargau, Prüfungs-

bericht vom 28. März 2019, S. 5 f. [Replikbeilage 5]).  

 

6.3. 

Wie gesehen entspricht es dem Willen des kantonalen Gesetzgebers, dass 

es den Gemeinden grundsätzlich verwehrt sein soll, eine Mehrwertabgabe 

auf Um- und Aufzonungen innerhalb der Bauzone zu erheben; von der 

Mehrwertabgabe sollen nur Einzonungen in eine Bauzone sowie bestimmte 

den Einzonungen gleichgestellte Umzonungen innerhalb der Bauzone be-

troffen sein (wenn das Grundstück vor der Umzonung in einer Zone liegt, 

in der das Bauen verboten ist oder nur für öffentliche Zwecke zugelassen 

wird).  

 

Gestützt darauf lässt sich folgern, dass sich § 1 MWAV grundsätzlich nur 

auf die kantonal vorgesehenen Mehrwertabgabe-Tatbestände (d.h. auf 

Einzonungen und diesen gleichgestellte Umzonungen) bezieht. Dies ergibt 

 - 12 - 

 

 

sich auch daraus, dass in § 1 Abs. 2 sowie in § 2 MWAV nur von Einzonun-

gen, nicht aber auch von Umzonungen gesprochen wird. Soweit die Ge-

meinden nach Massgabe des Bundesrechts (vgl. vorne Erw. 5) berechtigt 

sind, eine Mehrwertabgabe für zusätzliche Tatbestände zu erheben, sind 

diese folglich nicht an die Minimalvorgaben von § 1 MWAV gebunden. Dies 

gilt unabhängig davon, ob die Gemeinde im Rahmen ihrer in § 28a Abs. 2 

BauG eingeräumten Vertragsfreiheit handelt oder verfügt (zu Letzterem vgl. 

hinten Erw. 8).  

 

6.4. 

6.4.1. 

Gemäss § 4 Abs. 1 MwAR beträgt die Abgabe 25 % des Fr. 30'000.00 über-

steigenden planungsbedingten Vorteils. Dieser Freibetrag erscheint nach 

Massgabe von Art. 5 Abs. 1quinquies RPG ohne Weiteres bundesrechtskon-

form, zumal dieser Betrag auch in der parlamentarischen Beratung als an-

gemessen erachtet wurde (POLTIER, a.a.O., N. 67 zu Art. 5 RPG). 

 

6.4.2. 

Heikler erscheint die Regelung in § 4 Abs. 3 MwAR, wonach für das be-

troffene Grundstück von der Schätzung und dem Ausgleich des Planungs-

vorteils abgesehen werden kann, sofern die von einer Planungsmass-

nahme betroffene Fläche auf einem Grundstück 800 m2 unterschreitet. Tat-

sächlich lassen sich selbst auf einem entsprechenden Grundstück be-

trächtliche Planungsvorteile erzielen; zudem ist die Bestimmung sehr un-

bestimmt und lässt bei der Anwendung im Einzelfall grosse Spielräume zu.  

 

Wie gesehen (vorne Erw. 3) ist indessen im Rahmen der abstrakten Nor-

menkontrolle bei der Prüfung, ob ein Erlass mit übergeordnetem Recht ver-

einbar ist, einzig massgebend, ob der angefochtenen Norm nach anerkann-

ten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit dem 

angerufenen übergeordneten Recht vereinbar erscheinen lässt; das Ver-

waltungsgericht hebt eine Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher mit über-

geordnetem Recht konformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie 

einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. In diesem Zusam-

menhang ist wesentlich, dass eine grundrechtskonforme, insbesondere 

rechtsgleiche Anwendung der Norm ohne weiteres möglich ist. Zudem ist 

auch eine RPG-konforme, insbesondere Art. 5 Abs. 1quinquies lit. b RPG ent-

sprechende Auslegung möglich, indem bei der Anwendung von § 4 Abs. 3 

MwAR tatsächlich nur in Bagatellfällen, in denen ein ungünstiges Verhältnis 

zwischen voraussichtlichem Abgabeertrag und Erhebungsaufwand be-

steht, auf eine Abgabe verzichtet wird. Es wird Sache des Gemeinderats 

sein, eine adäquate Praxis zu entwickeln. Jedenfalls besteht kein Anlass, 

die Norm per se als höherem Recht widersprechend anzusehen und dem-

zufolge im vorliegenden Verfahren aufzuheben.  

 

 - 13 - 

 

 

7. 

7.1. 

Der Gesuchsteller macht geltend, die Anbindung der Mehrwertabgabe an 

den Zürcher Index der Wohnbaupreise (§ 5 Abs. 4 MwAR) sei sachfremd 

und verstosse gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV). Dabei handle es sich 

um einen Konjunkturindikator, der die Entwicklung der Wohnbaukosten (für 

die Erstellung eines Mehrfamilienhauses in der Stadt Zürich) abbilde; diese 

könnten sich diametral anders entwickeln als die allgemeine Teuerung oder 

die Entwicklung der Landpreise. Mit der Mehrwertabgabe werde der pla-

nungsbedingte Mehrwert eines Grundstücks abgegolten, d.h. die Wertstei-

gerung aufgrund der Planungsmassnahme. Dass die Gemeinde infolge der 

Indexierung an der wirtschaftlichen Entwicklung der Baubranche partizi-

piere, widerspreche dem Sinn und Zweck der Mehrwertabgabe und damit 

Art. 5 RPG. Faktisch würden Grundeigentümer dazu gedrängt, die Abgabe 

bereits vor dem eigentlichen Fälligkeitstermin zu leisten, um einer allfälligen 

Bauteuerung zu entgehen; damit bestehe ein Widerspruch zu Art. 5 

Abs. 1bis RPG. Zudem könne eine Indexierung der Mehrwertabgabe dazu 

führen, dass der Höchstabgabesatz von 30 % gemäss § 28a Abs. 2 BauG 

überschritten werde; dies gerade vor dem Hintergrund, dass der Abgabe-

satz 25 % betrage. Die infolge der Indexierung höhere Abgabe führe zu 

einem unzulässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV; § 21 der 

Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 [Kantonsverfassung, 

KV; SAR 110.000]), wobei das Legalitätsprinzip verletzt werde. 

 

7.2. 

Die Gesuchsgegnerin erwidert, der zulässige Abgabesatz von 30 % in 

§ 28a Abs. 2 BauG betreffe lediglich die Mehrwertabgabe gemäss § 28a 

Abs. 1 BauG. Bezüglich der Höhe des Ausgleichs anderer Planungsmass-

nahmen würden die Gemeinden durch § 28a Abs. 2 BauG nicht be-

schränkt. Eine Indexierung sei aus raumplanerischer Sicht sinnvoll, an-

sonsten der unerwünschten Hortung von Bauland Vorschub geleistet 

werde (der Grundeigentümer könne ansonsten damit rechnen, dass die 

teuerungsbedingte Abgabe immer geringer werde, je länger er zuwarte). In 

mehreren Kantonen, unter anderem Graubünden und Tessin, sei eine In-

dexierung vorgesehen; jedenfalls erweise sich eine solche nicht als bun-

desrechtswidrig. Der Zürcher Index der Wohnbaupreise zeige im Vergleich 

mit dem Landesindex der Konsumentenpreise für die letzten 20 Jahre 

keine erheblichen Unterschiede (mit Ausnahme der Corona-Pandemie und 

des Beginns des Ukrainekriegs). Es könne nicht davon ausgegangen wer-

den, dass der Landesindex der Konsumentenpreise oder ein anderer Kon-

sumentenpreisindex, welcher die Teuerung der Konsumgüter messe, ge-

eigneter wäre als der Zürcher Index der Wohnbaupreise. Denkbar – wenn-

gleich für die Grundeigentümer wohl nachteiliger – wäre auch die Anbin-

dung an einen Baulandpreisindex. Zwischen den Jahren 2002 und 2022 

hätten sich die Bodenpreise mehr als verdoppelt und ein Ende dieser Ent-

wicklung sei nicht absehbar. Ein Verstoss gegen übergeordnetes Recht 

 - 14 - 

 

 

(Art. 9 und 26 BV sowie Art. 5 RPG) oder eine Verletzung des Legalitäts-

prinzips sei nicht erkennbar. 

 

7.3. 

7.3.1. 

Der massgebende planungsbedingte Mehrwert ist die Differenz des Land-

wertes vor und nach der planerischen Massnahme (§ 5 Abs. 1 MwAR). Ab-

gabepflichtig ist die Grundeigentümerin bzw. der Grundeigentümer im Zeit-

punkt der Rechtskraft der abgabeauslösenden Planungsmassnahme (§ 6 

Abs. 1 MwAR). Die Beschlussfassung über die einen Planungsvorteil aus-

lösende Planung setzt in der Regel eine unterzeichnete Vereinbarung über 

die Ausgleichsleistung voraus (§ 8 Abs. 2 MwAR); kommt keine Einigung 

über die Höhe und die Modalitäten der Ausgleichsleistung zustande, erlässt 

der Gemeinderat nach Rechtskraft der mehrwertauslösenden Planung eine 

Verfügung (§ 8 Abs. 3 MwAR; vgl. hinten Erw. 8). Grundsätzlich bezieht der 

Gemeinderat die Ausgleichsleistung bei Veräusserung des Grundstücks 

(oder eines Teils davon) oder wenn eine rechtskräftige Baubewilligung für 

eine Baute oder eine Nutzungsänderung auf dem betroffenen Grundstück 

erteilt worden ist (§ 9 Abs. 2 MwAR).  

 

Die rechtspolitische Motivation, eine Indexierung einzuführen, besteht mit-

unter darin, dass zwischen der Festsetzung der Mehrwertabgabe und dem 

Fälligkeitszeitpunkt (Veräusserung, Bau- bzw. Nutzungsbewilligung) län-

gere Zeiträume liegen können und der pflichtige Grundeigentümer das Fäl-

ligkeitsdatum der Schuld weitgehend selbst beeinflussen kann (vgl. URS 

EYMANN, Grundsätze zur Ermittlung des Planungsmehrwerts nach Art. 5 

RPG, in: ZBl 116/2015, S. 180). 

 

7.3.2. 

Das Bundesrecht macht bezüglich einer Indexierung (für den Zeitraum zwi-

schen der Festlegung der Abgabe und deren Bezug) keine Mindestvorga-

ben. Daher ist es dem kantonalen Recht vorbehalten, eine Indexierung ein-

zuführen und diese auszugestalten (vgl. EYMANN, a.a.O., S. 180). Dies gilt 

umso mehr, als es sich beim RPG um ein Rahmengesetz handelt und die 

Kantone daher befugt sind, Regelungen zu treffen, die über diese Mindest-

vorschriften hinausgehen (vgl. POLTIER, a.a.O., N. 33 f. zu Art. 5 RPG).  

 

7.3.3. 

Die Mehrwertabgabe soll den aufgrund einer staatlichen Planungsmass-

nahme resultierenden Mehrwert jedenfalls teilweise erfassen und kann als 

kostenunabhängige Kausalabgabe bezeichnet werden (BGE 142 I 177, 

Erw. 4.3.1). Das Kostendeckungsprinzip gelangt somit nicht zur Anwen-

dung; daher muss das formelle Gesetz die Art der Bemessung und (min-

destens) den Rahmen der Abgabe umschreiben, d.h. deren Subjekt, Objekt 

und Bemessungsgrundlage (POLTIER, a.a.O., N. 37 f. zu Art. 5 RPG). Der 

Gesetzesvorbehalt gilt auch für eine Indexierung der Mehrwertabgabe im 

 - 15 - 

 

 

kommunalen Recht. § 5 Abs. 4 MwAR stellt eine genügend bestimmte for-

mell-gesetzliche Grundlage dar, um die Teuerung zwischen der Festset-

zung und dem Bezug der Abgabe zu berücksichtigen bzw. den entspre-

chenden Eingriff in die Eigentumsgarantie zu rechtfertigen (vgl. Art. 26 und 

36 BV; § 21 KV). 

 

7.3.4. 

Der Spielraum, der den Kantonen bei der Umsetzung von Art. 5 Abs. 1 

RPG zur Verfügung steht, ist willkürfrei zu handhaben (Art. 9 BV). Willkür 

in der Rechtsetzung liegt vor, wenn der Erlass sich nicht auf ernsthafte 

sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist (BGE 147 I 225, 

Erw. 4.6; Urteil des Bundesgerichts 1C_132/2015 vom 16. August 2017, 

Erw. 3.4 = Die Praxis [Pra] 107 [2018] Nr. 103).  

 

Soweit der Gesuchsteller geltend macht, die Heranziehung des Zürcher In-

dexes der Wohnbaupreise entbehre einer sachlichen Grundlage, kann ihm 

nicht gefolgt werden. Dieses statistische Instrument bildet die Veränderung 

der Preise für ein Mehrfamilienhaus in der Stadt Zürich ab. Zwar empfiehlt 

das Präsidialdepartement der Stadt Zürich, für andere Regionen in der 

Schweiz und andere Bauwerksarten den Baupreisindex des Bundesamtes 

für Statistik zu verwenden, worauf der Zürcher Index basiert 

(https://www.stadt-zuerich.ch/prd/de/index/statistik/themen/bauen-wohnen 

/wohnbaupreisindex.html; zuletzt besucht am 3. Februar 2025; Ge-

suchsbeilage 7; Replikbeilage 4, S. 6). Dieser ermöglicht grundsätzlich 

eine breitere Abstützung bezüglich Bauwerksarten und eine Regionalisie-

rung. Es ist aber keineswegs unhaltbar, wenn die Gemeinde Q._____ den 

Zürcher Index der Wohnbaupreise als massgeblich erklärt, zumal für den 

Kanton Aargau keine entsprechende regionale Statistik besteht. So basiert 

auch der Baukosten-Index der Aargauischen Gebäudeversicherung auf 

dem Zürcher Index der Wohnbaupreise (https://www.agv-ag.ch/me-

dia/filer/baukosten-index_agv_basis_1957_stand_2025.pdf; zuletzt be-

sucht am 3. Februar 2025). Ein Baupreisindex zeigt die Entwicklung der 

Verkaufspreise auf, die ein Bauunternehmen auf dem Markt effektiv für 

seine Bauleistungen erhält (Replikbeilage 4, S. 9). Es wäre auch möglich, 

einen Index heranzuziehen, der sich auf die allgemeine Teuerung bezieht. 

So stellen etwa Art. 19m Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kan-

ton Graubünden vom 6. Dezember 2004 (KRG; BR 801.100) und Art. 97 

Abs. 2 des Tessiner Legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 

(LST; 701.100) jeweils auf den Landesindex der Konsumentenpreise ab. 

Da die Mehrwertabgabe bessere bauliche Nutzungsmöglichkeiten infolge 

von Planungsmassnahmen abgilt, liegt es indessen grundsätzlich näher, 

auf einen Baupreisindex abzustellen. Angesichts der abgaberechtlichen Er-

fassung von Um- und Aufzonungen ist es auch nicht ohne Weiteres ziel-

führender, einen Baulandpreisindex heranzuziehen. Jedenfalls liegen 

keine Anhaltspunkte für eine willkürliche Rechtsetzung vor. 

 

 - 16 - 

 

 

7.3.5. 

§ 28a Abs. 2 BauG, wonach die Gemeinden einen Abgabesatz von höchs-

tens 30 % festlegen können, steht nicht im Widerspruch zu einer allfälligen 

Indexierung der Mehrwertabgabe. Die Festsetzung der Mehrwertabgabe 

beruht auf einer Schätzung des Verkehrswerts des Grundstücks vor und 

nach der Planungsmassnahme (Botschaft I, S. 19; POLTIER, a.a.O., N. 52 

zu Art. 5 RPG). Die Indexierung betrifft demgegenüber die Berücksichti-

gung der Teuerung im Zeitraum zwischen der Festsetzung und dem Bezug 

der Abgabe. Entsprechend besteht keine Interdependenz zwischen dem 

Höchstabgabesatz in § 28a Abs. 2 BauG und einer allfälligen im kommu-

nalen Recht vorgesehenen Indexierung; ersterer vermag mithin letztere 

nicht zu beschränken.  

 

8. 

8.1. 

Der Gesuchsteller beanstandet, mit § 8 Abs. 3 MwAR werde eine gesetzli-

che Grundlage geschaffen, um bei Um- und Aufzonungen sowie der Aus-

scheidung von Spezialzonen – sprich den Tatbeständen von § 3 Abs. 1 

MwAR – eine Mehrwertabgabe (gegen den Willen des Eigentümers) zu 

verfügen. Diese Verfügungskompetenz widerspreche § 28a Abs. 2 BauG. 

Nach der Konzeption des kantonalen Gesetzgebers könnten andere Pla-

nungsvorteile als Einzonungen und diesen gleichgestellte Umzonungen 

nur in verwaltungsrechtlichen Verträgen vereinbart werden; § 28a Abs. 1 

und 2 i.V.m. § 28b Abs. 1 BauG legten die abgabepflichtigen Tatbestände, 

über welche verfügt werden könne, abschliessend fest. 

 

8.2. 

Die Gesuchgegnerin bringt vor, entsprechend der bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung müssten die Kantone und Gemeinden den allgemeinen 

Gesetzgebungsauftrag in Art. 5 Abs. 1 RPG umsetzen, wonach sie für ei-

nen angemessenen Ausgleich erheblicher Planungsvor- und -nachteile zu 

sorgen hätten (mit Verweis auf BGE 147 I 255 und Urteil des Bundesge-

richts 1C_233/2021 vom 5. April 2022). Dazu gehörten in jedem Fall auch 

Planungsvorteile aus Um- und Aufzonungen. § 28a Abs. 2 BauG stelle 

keine direkt anwendbare Grundlage für eine Verfügung des entsprechen-

den Mehrwertausgleichs und keine zureichende Umsetzung des bundes-

rechtlichen Gesetzgebungsauftrags dar. Einzig gestützt darauf könnte ein 

Ausgleich von Planungsvorteilen aus Um- und Aufzonungen gegen den 

Willen der Grundeigentümer nicht verfügt werden. Ohnehin erweise sich 

§ 28a Abs. 2 BauG als anwendungsuntauglich, da sich der Grundeigentü-

mer danach vertraglich zur Leistung von Abgaben verpflichten müsste. In 

BGE 147 I 225 (Erw. 4.9) sei eine Regelung, die eine vertragliche Erhebung 

von Mehrwertausgleichen vorgesehen habe, nur unter der Voraussetzung 

als rechtmässig erachtet worden, dass die Verfügung einer Abgabe nicht 

ausgeschlossen werde. Die Verfügungskompetenz im Reglement sei not-

 - 17 - 

 

 

wendig, um den Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 RPG zu entsprechen. 

§ 28a Abs. 2 BauG müsse bundesrechtskonform ausgelegt werden. 

 

8.3. 

Der Gesuchsteller vermengt die Frage, ob ein kommunaler Mehrwertaus-

gleich für Um- und Aufzonungen sowie im Zusammenhang mit der Schaf-

fung von Spezialzonen mit übergeordnetem Recht vereinbar ist, mit der 

Frage der Verfügungskompetenz des Gemeinderats. Die Gesuchsgegnerin 

verweist zu Recht darauf, dass es nicht nachvollziehbar wäre, wenn Pla-

nungsvorteile aus Um- und Aufzonungen lediglich über verwaltungsrechtli-

che Verträge erfasst werden dürften und die Verpflichtung zur Leistung ei-

ner Mehrwertabgabe insofern vom Entgegenkommen des jeweils Abgabe-

pflichtigen abhängig wäre. Mit der Beschränkung des Mehrwertausgleichs 

auf (freiwillige) vertragliche Lösungen würde es den Gemeinden nach der 

Rechtsprechung des Bundesgerichts verunmöglicht, den Gesetzgebungs-

auftrag von Art. 5 Abs. 1 RPG in rechtsgleicher Weise zu erfüllen 

(WALDMANN, a.a.O., S. 70 mit Verweis auf BGE 147 I 225, Erw. 4.8). Im 

erwähnten Entscheid erachtete das Bundesgericht eine kantonale Rege-

lung, die den Gemeinden erlaubte, einen Mehrwertausgleich auf vertragli-

chem Weg herbeizuführen, als mit dem übergeordneten Recht vereinbar, 

nachdem dadurch die Erhebung einer Abgabe durch einseitigen Akt nicht 

ausgeschlossen wurde (vgl. WALDMANN, a.a.O., S. 70). Auch in der Doktrin 

wird vertreten, dass das kantonale Recht der Behörde die Möglichkeit ge-

ben muss, durch einseitigen Akt eine Abgabe zu erheben (POLTIER, a.a.O., 

N. 116 zu Art. 5 RPG). 

 

Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangt Art. 5 Abs. 1 

RPG von den Kantonen, mit gesetzlichen Regelungen auch bei Um- und 

Aufzonungen für einen angemessenen Ausgleich erheblicher Vorteile zu 

sorgen (Urteil des Bundesgerichts 1C_233/2021 vom 5. April 2022, 

Erw. 3.5; vgl. vorne Erw. 6). Um mit Art. 5 Abs. 1 RPG (in der geltenden 

Fassung) vereinbar zu sein, muss das kantonale und/oder kommunale 

Recht somit zum einen Um- und Aufzonungen abgaberechtlich erfassen 

und zum anderen die Möglichkeit vorsehen, die Mehrwertabgabe mittels 

Verfügung festzulegen. Unter diesen bundesrechtlichen Vorgaben dürfen 

§ 28a Abs. 1 und 2 i.V.m. § 28b Abs. 1 BauG nicht in dem Sinne interpre-

tiert werden, dass eine hoheitliche Festlegung der Mehrwertabgabe bei 

Um- und Aufzonungen mittels Verfügung ausgeschlossen wäre. Die Erhe-

bung der Abgabe auf Um- und Aufzonungen ist mithin nicht vom Zustande-

kommen eines verwaltungsrechtlichen Vertrags mit dem pflichtigen Grund-

eigentümer abhängig. Eine entsprechende Gesetzesanwendung wäre bun-

desrechtswidrig. Vielmehr bezieht sich die Verfügungskompetenz des Ge-

meinderats gemäss § 28b Abs. 1 Satz 2 BauG auf sämtliche abgabepflich-

tigen Planungsvorteile. Dies folgt bereits aus Gründen der Rechtsgleichheit 

(Art. 8 Abs. 1 BV; vorne Erw. 8.3). Im Rahmen einer bundesrechtskonfor-

men Auslegung von § 28a Abs. 1 und 2 i.V.m. § 28b Abs. 1 BauG wider-

 - 18 - 

 

 

sprechen kommunale Regelungen, die eine Verfügungskompetenz des 

Gemeinderats für alle abgaberelevanten Tatbestände vorsehen, nicht dem 

übergeordneten Recht. 

 

Folglich lässt sich auch § 8 Abs. 3 MwAR im vorliegenden Normenkontroll-

verfahren nicht beanstanden. 

 

9. 

Zusammenfassend erweist sich das Normenkontrollbegehren als unbe-

gründet und ist abzuweisen. 

 

 

III. 

1. 

Der Gesuchsteller unterliegt vollumfänglich. Entsprechend dem Ausgang 

des Verfahrens hat er somit die verwaltungsgerichtlichen Kosten zu tragen 

(§ 73 Abs. 4 i.V.m. § 31 Abs. 2 VRPG). 

 

Die Staatsgebühr wird unter Berücksichtigung des Zeitaufwands und der 

Bedeutung der Sache auf Fr. 7'000.00 festgelegt (§ 3 Abs. 1 i.V.m. § 22 

Abs. 1 lit. c des Dekrets über die Verfahrenskosten vom 24. November 

1987 [Verfahrenskostendekret, VKD; SAR 221.150]). Für die Kanzleige-

bühr und die Auslagen wird auf §§ 25 ff. VKD verwiesen. 

 

2. 

Der Gesuchsteller hat der Gesuchsgegnerin eine Parteientschädigung zu 

bezahlen (§ 29 und § 32 Abs. 2 i.V.m. § 73 Abs. 4 VRPG).  

 

Die Höhe des Parteikostenersatzes bestimmt sich nach dem Dekret über 

die Entschädigung der Anwälte vom 10. November 1987 (Anwaltstarif, 

AnwT; SAR 291.150). In Verfahren, die keinen bestimmbaren Streitwert 

aufweisen, gelten die §§ 3 Abs. 1 lit. b und 6 ff. sinngemäss (§ 8a Abs. 3 

AnwT). Danach beträgt die Grundentschädigung nach dem mutmasslichen 

Aufwand des Anwalts sowie der Bedeutung und Schwierigkeit des Falles 

zwischen Fr. 1'210.00 und Fr. 14'740.00. Vorliegend ist von einem über-

durchschnittlichen Aufwand, einer erheblichen Bedeutung sowie einer 

überdurchschnittlichen Schwierigkeit auszugehen. Durch die Grundent-

schädigung sind die Instruktion, das Aktenstudium, rechtliche Abklärungen, 

Korrespondenz und Telefongespräche sowie eine Rechtsschrift und die 

Teilnahme an einer behördlichen Verhandlung abgegolten (§ 6 Abs. 1 

AnwT). Zu- oder Abschläge rechtfertigen sich vorliegend nicht. Die feh-

lende Verhandlung wird durch die zweite Rechtsschrift kompensiert (§ 6 

Abs. 1 und 3 AnwT). Unter Berücksichtigung der gesamten Umstände 

rechtfertigt sich eine Parteientschädigung von pauschal Fr. 9'500.00 (inkl. 

MWSt). 

 

 - 19 - 

 

 

 
   

Das Verwaltungsgericht erkennt: 

 

1. 

Das Normenkontrollbegehren wird abgewiesen.  

 

2. 

Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten, bestehend aus einer 

Staatsgebühr von Fr. 7'000.00 sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen 

von Fr. 318.00, gesamthaft Fr. 7'318.00, sind vom Gesuchsteller zu 

bezahlen.  

 

3. 

Der Gesuchsteller wird verpflichtet, der Gesuchsgegnerin die vor Verwal-

tungsgericht entstandenen Parteikosten in Höhe von Fr. 9'500.00 zu erset-

zen. 

 

 
 

   

Zustellung an: 

den Gesuchsteller (Vertreter) 

die Gesuchsgegnerin (Vertreter) 

 

 
   

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 

 

Dieser Entscheid kann wegen Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht, 

kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie interkantonalem Recht 

innert 30 Tagen seit der Zustellung mit Beschwerde in öffentlich-rechtli-

chen Angelegenheiten beim Schweizerischen Bundesgericht, 

1000 Lausanne 14, angefochten werden. Die Frist steht still vom 7. Tag vor 

bis und mit 7. Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und 

vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar. Die unterzeichnete Beschwerde 

muss das Begehren, wie der Entscheid zu ändern sei, sowie in gedrängter 

Form die Begründung, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt, mit 

Angabe der Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als 

Beweismittel angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 82 ff. des Bun-

desgesetzes über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; 

SR 173.110] vom 17. Juni 2005). 

 

 
 

 - 20 - 

 

 

   

Aarau, 3. Februar 2025 

 

Verwaltungsgericht des Kantons Aargau 

3. Kammer 

Vorsitz: Gerichtsschreiberin:  

 

 

 

Michel Wittich