# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d6c8ff8f-6ada-5943-ac15-2e81ca0005c1
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-11-23
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 23.11.2021 601 2020 199
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2020-199_2021-11-23.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2020 199

Arrêt du 23 novembre 2021

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Marianne Jungo 
Juges : Anne-Sophie Peyraud

Christian Pfammatter 
Greffier-stagiaire : Jean Crausaz

Parties A.________, recourant, représenté par Me Julien Francey, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée 

COMMUNE DE B.________, agissant par son conseil communal, 
intimée, représentée par Me Christophe Chardonnens, avocat

Objet Contrôle des habitants

Recours du 22 octobre 2020 contre la décision du 23 septembre 2020

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 6

attendu

que, domicilié sur le territoire de la commune de B.________, où il exerçait la charge de conseiller 
communal et de commandant du corps des sapeurs-pompiers, A.________ a fait savoir au conseil 
communal le 15 octobre 2018 que, suite à sa séparation d'avec son épouse, il avait mis en sous-
location l'appartement qu'il louait à C.________ et qu'il séjournait régulièrement chez sa nouvelle 
partenaire à D.________. Il a indiqué que cette situation était transitoire, le temps qu'aboutisse la 
procédure de divorce. Les autorités communale et préfectorale ont pris acte du caractère provisoire 
du changement de résidence ainsi annoncé;

que, suite à une dénonciation du 2 septembre 2019 qui soulignait une irrégularité dans le dépôt des 
papiers de légitimation de A.________, la commune a demandé un avis de droit qui a conclu que 
ce dernier n'avait plus son domicile à B.________, mais à D.________;

que, le 16 octobre 2019, la Préposée au contrôle des habitants de B.________ a requis l'intéressé 
de régulariser sa situation et l'a invité à retirer ses papiers de légitimation dans un délai de 30 jours 
dès lors que le centre de ses intérêts n'étaient plus dans cette commune;

que, statuant sur réclamation le 25 novembre 2019, le conseil communal de B.________ a constaté 
que, depuis le changement de la situation personnelle du réclamant, le centre de ses relations 
personnelles était situé davantage dans une autre commune. Il y avait lieu dès lors de radier son 
nom du registre des habitants de celle de B.________;

que, le 28 décembre 2019, A.________ a recouru contre cette décision communale auprès du Préfet 
du district de la Broye en indiquant qu'il faisait partie de plusieurs sociétés locales, toutes situées 
sur le territoire de B.________. Il a souligné également qu'une grande partie de sa famille résidait 
dans cette commune, de sorte que l'essentiel de ses relations personnelles et familiales s'y trouve;

que, par décision du 23 septembre 2020, le préfet a rejeté le recours et confirmé la décision 
communale. Il a ordonné la radiation de A.________ du registre des habitants de la commune de 
B.________. En substance, il a considéré que, s'il est vrai que ce dernier a gardé de forts liens avec 
cette commune, il n'en demeure pas moins qu'il a passé toutes ses nuits à D.________ et que ses 
enfants l'y retrouvent lorsqu'il en a la garde. Il avait ainsi déplacé son foyer familial, ce qui était 
déterminant en l'espèce. Alors qu'à l'origine, la situation ne devait être que provisoire, le préfet a 
constaté que la compagne du recourant était propriétaire d'un bien immobilier à D.________, maison 
dans laquelle elle habite. Du moment que le changement de résidence durait depuis plus de deux 
ans, il n'était plus possible d'admettre qu'il ne s'agissait que d'un aménagement temporaire. Pour 
les mêmes motifs, le préfet a constaté que le recourant, désormais inéligible dans la commune de 
B.________ puisqu'il n'y était pas domicilié, était réputé démissionnaire du conseil communal;

que, le 13 octobre 2020, A.________ a déposé une demande de reconsidération auprès de la 
préfecture. Il indique que, depuis le 11 octobre 2020, il est à nouveau établi à B.________ dans le 
village de C.________ où il passe ses nuits et où l'y retrouvent ses enfants lorsqu'il en a la garde;

que, par décision du 16 octobre 2020, le préfet n'est pas entré en matière sur la demande de 
reconsidération. Dans la mesure où la voie ordinaire du recours auprès du Tribunal cantonal était 
encore ouverte, il appartenait au requérant d'agir devant l'autorité de recours;

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 6

qu'agissant le 22 octobre 2020, A.________ a contesté auprès du Tribunal cantonal la décision 
préfectorale du 23 septembre 2020 dont il demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Il 
conclut à ce qu'il soit constaté qu'il a son domicile dans la commune de B.________;

qu'à l'appui de ses conclusions, faisant valoir des faits nouveaux, le recourant estime que ceux qui 
ont été retenus par le préfet pour fonder la décision attaquée sont incomplets et inexacts. En effet, 
dans l'intervalle, le recourant s'est séparé de sa compagne et vit dans la maison de ses parents à 
C.________ où il dispose d'un étage pour lui. Il leur paie un loyer et ne vit plus en concubinage. Il 
héberge ses enfants à C.________ lorsqu'il en a la garde. Il n'a donc plus de liens étroits à 
D.________ et n'y réside plus. Pour le surplus, il reprend les arguments invoqués devant les 
autorités précédentes pour affirmer qu'il a tissé des liens étroits avec la population de B.________, 
qu'il y est intégré et qu'il s'investit dans les sociétés locales. Il estime que la décision attaquée ne 
respecte pas la notion de domicile au sens de l'art. 23 du code civil et viole dès lors l'art. 2a al. 1 de 
la loi cantonale du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSF115.1) et l'art. 2 al. 1 
let. a de la loi cantonale du 23 mai 1986 sur le contrôle des habitants (LCH; RSF 114.21.1) qui y 
renvoient;

que, dans ses observations du 14 décembre 2020, l'autorité intimée a estimé ne rien avoir à ajouter 
à la décision attaquée à laquelle elle se réfère entièrement. Elle estime que le contenu du recours 
confirme les faits établis par la préfecture selon lesquels, avant son nouveau déménagement, le 
recourant n'était plus établi dans la commune de B.________;

que, le 16 décembre 2020, la commune s'est déterminée sur le recours. Si elle reconnaît que 
l'admission de faits nouveaux pourrait permettre à A.________ de démontrer qu'il est bien, 
aujourd'hui, domicilié dans la commune de B.________, elle estime en revanche qu'il ne saurait être 
fait abstraction des conséquences de son départ de la commune en octobre 2018 et de sa 
domiciliation à D.________. A son avis, il ne suffit pas de se créer un nouveau domicile à 
C.________ pour annuler les décisions communales des 16 octobre et 28 novembre 2019 et 
préfectorale du 23 septembre 2020. Il serait choquant que par le jeu des recours et de leur effet 
suspensif, un administré puisse changer de domicile pendant près de deux ans sans en subir les 
conséquences. Une telle manière de faire est contraire à l'art. 48 al. 3 LEDP dès lors que, pendant 
cette période, il était inéligible au conseil communal. Il devait donc être révoqué de sa fonction de 
conseiller communal. Il ne peut pas être maintenu dans ses droits pour des raisons de procédure. 
En conséquence, la commune conclut, sous suite de frais et dépens, à la confirmation de la décision 
attaquée et à la radiation du recourant du registre des habitants de la commune de B.________. 
Elle demande également à ce qu'il soit révoqué de sa fonction de conseiller communal. Afin de tenir 
compte des faits nouveaux invoqués, elle requiert que le contrôle des habitants de B.________ 
procède à un nouvel examen de la domiciliation de l'intéressé dans la commune;

que, le 21 janvier 2021, le recourant est intervenu pour rappeler que le Tribunal cantonal doit fonder 
son jugement sur les faits existants au moment où il rend sa décision, ce qui implique qu'il doit 
également tenir compte de ceux survenus après la notification du prononcé attaqué. Il y a donc lieu 
de constater en l'espèce qu'il est domicilié dans la commune de B.________, ce qui implique 
l'admission du recours. A défaut, on parviendrait à une solution aberrante dès lors que, bien que 
remplissant les conditions pour avoir un domicile à C.________, il ne pourrait pas y être inscrit au 
registre des habitants. Pire, selon l'intéressé, en cas de rejet du recours, il ne pourrait plus être 
domicilié à C.________ sur la base des faits actuels et il devrait déménager dans un autre endroit 

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 6

de la commune pour y être inscrit. Une telle obligation serait contraire au respect de la vie privée 
garanti par l'art. 8 de la convention européenne des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101);

considérant

que, déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile – le présent recours est recevable en vertu des art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites;

qu'ainsi que le recourant l'a souligné, le Tribunal cantonal fonde son jugement sur les faits existants 
au moment où il statue. Cela signifie qu'il doit tenir compte aussi des faits survenus après la 
notification de la décision attaquée (cf. arrêt TC FR 601 2018 286 du 31 août 2020 consid. 1.3). 
Cette règle n'implique pas cependant qu'il doive s'arrêter au stade final de l'évolution des 
circonstances, sans tenir compte de ce qui l'a précédé. En d'autres termes, ce n'est pas parce que, 
cas échéant, le recourant a repris domicile dans la commune de B.________ qu'il y a lieu d'ignorer 
les conséquences liées à son départ en 2018; 

que, selon l'art. 2a al. 1 LEDP, une personne exerce ses droits politiques en matière communale 
dans la commune où elle a son domicile politique. L'art. 3 al. 1 LEDP prévoit que la commune où la 
personne a déposé ses papiers de légitimation avec l'intention de s'y établir constitue le domicile 
politique. Cela suppose que la personne y réside, de façon reconnaissable pour les tiers, avec 
l'intention d'y vivre durablement et d'y avoir le centre de ses intérêts personnels (art. 2 al. 1 let. a 
LCH). Le droit fribourgeois ne contient ainsi aucune exception à la règle ordinaire de droit fédéral 
qui veut que le domicile politique est en principe identique au domicile civil (cf. ATF 111 Ia 251 
consid. 3b; arrêt TF 1C_297/2008 du 4 novembre 2008);

que, selon l'art. 23 al. 1 CC, le domicile d'une personne est au lieu où elle réside avec l'intention de 
s'y établir. Cette disposition fait dépendre la constitution du domicile de deux conditions: d'une part, 
la résidence, soit un séjour d'une certaine durée dans un endroit donné et la création en ce lieu de 
rapports assez étroits et, d'autre part, l'intention de se fixer pour une certaine durée au lieu de sa 
résidence, intention qui doit être reconnaissable pour les tiers et donc ressortir de circonstances 
extérieures et objectives. Cette intention implique la volonté manifestée de faire d'un lieu le centre 
de ses relations personnelles et professionnelles (ATF 136 II 405 consid. 4.3; 133 V 309 consid. 
3.1). Le domicile d'une personne se trouve ainsi au lieu avec lequel elle a les relations les plus 
étroites, compte tenu de l'ensemble des circonstances (ATF 141 V 530 consid. 5.2; 132 I 29 consid. 
4). En général, cela correspond au lieu de résidence de la famille, et non au lieu de travail (arrêt TF 
2C_935/2018 du 18 juin 2019 consid. 4.2);

qu'en l'occurrence, il est patent qu'en déplaçant son lieu de résidence auprès de sa compagne 
habitant D.________, le recourant s'y est créé un nouveau domicile. Contrairement à ce qu'il a 
prétendu lors de sa communication au conseil communal le 15 octobre 2018, ce transfert du lieu 
d'habitation n'avait rien de provisoire et, si la relation de couple avait perduré, il est vraisemblable 
que le domicile du recourant n'aurait pas changé dès lors que sa partenaire est propriétaire de la 
maison qu'il habitait avec elle. C'est d'ailleurs à cet endroit qu'il recevait ses enfants lors de l'exercice 
du droit de visite. Les arguments qu'il invoque en faveur du maintien de son domicile à B.________ 

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 6

pendant toute cette période ne sont pas suffisants pour prévaloir sur la relation familiale qu'il vivait 
à D.________. En effet, pour effectifs qu'ils soient, aussi bien son engagement politique que ses 
relations personnelles avec les habitants de la commune de B.________, notamment dans le cadre 
de sociétés locales, n'atteignaient pas une intensité comparable à celle du foyer familial qu'il s'était 
créé à D.________ et où il avait manifestement le centre de ses relations personnelles (cf. dans un 
cas similaire, arrêt TC FR 601 2019 140 du 19 février 2020);

que, partant, c'est à juste titre que le préfet a confirmé la décision du conseil communal du 
25 novembre 2019 ordonnant la radiation de l'inscription du recourant au registre des habitants de 
la commune de B.________. Ce faisant, il n'a pas violé la loi, ni constaté les faits de manière inexacte 
ou incomplète;

que, certes, dans l'intervalle, le recourant prétend avoir rompu avec sa compagne et être revenu 
s'installer depuis le 11 octobre 2020 à C.________, où il loue un étage de la maison de ses parents;

que cette circonstance, pour autant qu'établie, n'implique pas, cependant, l'admission du recours. 
En effet, l'intérêt public lié à la détermination de la domiciliation d'un administré ne se limite pas à 
connaître son domicile actuel, mais concerne aussi les domiciles successifs de celui-ci. Un des buts 
essentiels de la législation sur le contrôle des habitants vise à permettre la délimitation successive 
des compétences territoriales des autorités (en matière scolaire, fiscale, sociale etc.). Des 
conséquences étaient ainsi attachées au changement de domicile du recourant intervenu semble-
t-il à l'automne 2018. En particulier, la domiciliation du recourant peut avoir des incidences sur son 
assujettissement fiscal (art.9 de la loi fribourgeoise du 10 mai 1963 sur les impôts communaux, LICo; 
RSF 632.1). Pour ces motifs, il est donc exclu de se limiter à constater que l'intéressé est, cas 
échéant, à nouveau domicilié à B.________;

qu'il importe peu, à cet égard, que le recours ait bénéficié de l'effet suspensif. En effet, celui-ci tombe 
avec la présente décision, de sorte qu'il incombe désormais au recourant de supporter toutes les 
conséquences durables attachées à la création d'un domicile à D.________;

que, cela étant, du moment qu'au bénéfice de l'effet suspensif des recours, le recourant n'a pas été 
radié de sa fonction de conseiller communal en cours de procédure et que, depuis le 7 mars 2021, 
date des dernières élections communales, il n'est plus conseiller communal de B.________, on doit 
constater qu'en tant qu'il porte sur le point 2 de la décision préfectorale attaquée, qui prévoit que le 
recourant est réputé démissionnaire du conseil communal, le recours est devenu sans objet;

qu'enfin, dès l'instant où les dates exactes de l'assujettissement doivent être encore déterminées 
par la commune, il ne se justifie pas que le Tribunal cantonal procède lui-même à cette instruction, 
spécialement pour contrôler si le retour du recourant est bien effectif depuis le 11 octobre 2020, ainsi 
qu'il l'indique dans son recours. Sur ce point, il convient de suivre la commune qui propose d'inviter 
le contrôle des habitants à procéder à un nouvel examen de la domiciliation de A.________ dans la 
commune (mise à jour de FriPers: date de départ de la commune et date de retour);

qu'au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée;

qu'il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA);

que, pour le même motif, il n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA);

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 6

que la commune n'a pas droit non plus à une indemnité de partie (art. 133 CPJA), la cause ne 
présentant aucune difficulté particulière qui aurait justifié de faire appel à un mandataire extérieur;

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet.

Partant, la décision du 23 septembre 2020 est confirmée.

II. Le contrôle des habitants de B.________ est invité à procéder à un nouvel examen de la 
domiciliation de A.________ dans la commune (mise à jour de FriPers: date de départ de la 
commune et date de retour).

III. Les frais de procédure sont mis par CHF 800.- à la charge du recourant. Ils sont compensés 
avec l'avance de frais effectuée.

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 23 novembre 2021/cpf

La Présidente : Le Greffier-stagiaire :