# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6530e919-02af-5277-94cd-6c2878912fa5
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-10-08
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 08.10.2025 602 2022 27
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-27_2025-10-08.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 27
602 2022 28

Arrêt du 8 octobre 2025

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Dominique Gross, Christian Pfammatter
Greffière-stagiaire : Aurélie Guillaume

Parties A.________, (dossier 602 2022 27),

B.________, C.________, D.________, (dossier 602 2022 28), 

recourants, tous représentés par Maîtres Violette Emery Borgeaud et 
Alexandre Emery, avocats

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 21 janvier 2022 contre les décisions sur opposition du 
30 novembre 2021 concernant la modification du Plan d'affectation 
cantonal des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel 

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considérant en fait

A. Dans le but de remédier aux inondations de l'Aar entre Aarberg et Soleure ainsi qu'aux 
submersions causées par les hautes eaux des trois lacs du Jura, leurs affluents et l'insuffisance de 
leurs écoulements, une première correction des eaux du Jura a été effectuée à partir des années 
1870 (cf. ATF 8 I 362). Dès l'année 1877, ces travaux ont entraîné l'abaissement du niveau moyen 
du lac de Neuchâtel de plus de 2,5 mètres. Le retrait des eaux a exondé une bande de terrain 
marécageux entre les falaises et la nouvelle ligne de la rive sud déplacée désormais plus au nord 
(cf. Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels [IFP], objet no 1208, Rive sud du 
lac de Neuchâtel). 

La première correction n'ayant pas résolu tous les problèmes hydrauliques (crues et inondations), 
divers travaux ont été réalisés au cours du XXème siècle afin de stabiliser le niveau des eaux. Ils ont 
en particulier consisté en la deuxième correction des eaux du Jura de 1963 à 1972.    

Initialement occupées par de simples bancs de sable, ces terres exondées ont progressivement été 
colonisées par de la végétation marécageuse et forestière. Propriétaire des nouvelles surfaces sises 
sur son territoire, l'Etat de Fribourg en a cédé certaines à des privés ou des communes, mais a 
conservé la majorité des terrains considérés comme faisant partie de son domaine forestier. 

Actuellement, huit secteurs distincts entrecoupés par l'espace construit existant ont été classés en 
réserves naturelles par les cantons de Vaud, Fribourg, Berne et Neuchâtel, secteurs regroupés sous 
la dénomination générale "Grande Cariçaie". Ces réserves abritent environ 800 espèces végétales 
et 10'000 espèces animales, soit le quart de la flore et de la faune suisse. Il s'agit du plus grand 
ensemble marécageux de Suisse (cf. IFP, objet 1208, déjà cité). 

Inscrites à l'IFP en 1983, les terres formant la Grande Cariçaie figurent également dans plusieurs 
autres inventaires fédéraux protégeant des sites d'importance nationale: inventaire des zones 
alluviales (en 1992), inventaire des bas-marais (en 1994), inventaire des sites marécageux d'une 
beauté particulière (en 1996) et inventaire des sites de reproduction de batraciens (en 2001). Au 
niveau international, la Grande Cariçaie a été reconnue comme réserve biogénétique par le Conseil 
de l'Europe en 1985; depuis 1990, elle a obtenu le statut de site Ramsar du nom de la convention 
internationale protégeant les sites d’escales d’importance internationale pour les oiseaux 
migrateurs. Sa valeur au plan international est expressément reconnue par l’ordonnance fédérale 
du 21 janvier 1991 sur les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs d’importance internationale et 
nationale (OROEM; RS 922.32, Annexe 1 objets 5, 6 et 7).

B. A compter des années 1920 et jusque dans les années soixante, des chalets de vacances 
(maisonnettes de week-end) ont été édifiés par des privés sur les terres exondées de la rive sud du 
lac situées sur les territoires cantonaux vaudois et fribourgeois. Pour réglementer cette pratique, le 
Conseil d'Etat fribourgeois a édicté l'arrêté du 27 mai 1952 concernant les constructions de maisons 
de vacances sur le domaine public ou privé de l'Etat (ACE de 1952) aux termes duquel toute 
construction de maison de vacances, cottage, "week-end house", cabane de pêche ou autre érigée 
sur les terrains nouvellement créés et appartenant à l'Etat était subordonnée à l'octroi d'une 
autorisation à bien plaire. Les autorités se réservaient le droit d'exiger en tout temps, moyennant un 
préavis de trois mois, la démolition des bâtiments et de leurs accessoires ainsi que le rétablissement 
des lieux dans leur état primitif, et ce, aux frais des bénéficiaires, lorsque, en raison de circonstances 

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imprévisibles au moment de l'octroi de l'autorisation, ces constructions auraient représenté de 
sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain. Des taxes et redevances étaient prévues pour 
la mise à disposition du terrain. L'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait 
du domaine privé de l'Etat et par la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de 
ce dernier.

Par arrêté du 31 décembre 1963 (ACE de 1963), le Conseil d'Etat a abrogé l'ACE de 1952 et clarifié 
les conditions d'octroi des autorisations – passées et futures (cf. art. 9 al. 1) – pour l'utilisation de 
ses terrains en vue de la construction de maisons de vacances et de cabanes de pêche. Ces 
autorisations, accordées à bien plaire, devenaient incessibles, sauf consentement des autorités 
compétentes (cf. art. 2 al. 1 let. a). L'Etat disposait également désormais du droit d'exiger la 
démolition ou le déplacement des constructions érigées dans un délai de 6 mois et aux frais des 
bénéficiaires lorsque, en raison de circonstances imprévisibles, les constructions présentaient de 
sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain ou lorsqu'elles nuisaient à l'aspect esthétique 
général (cf. art., 2 al. 1 let. b). La perception de taxes et redevances était maintenue (cf. art. 6) 
comme aussi la double compétence de la Direction des forêts et de la Direction des travaux publics 
selon que l'autorisation concerne le domaine privé ou public de l'Etat.

C. Adopté le 1er juin 1982, le Plan directeur intercantonal de la rive sud du lac de Neuchâtel et du 
lac de Morat, établi conjointement par les cantons de Vaud et de Fribourg, avait pour but d'assurer 
la protection de la Grande Cariçaie. Il prévoyait en particulier la suppression des résidences 
secondaires pour des raisons d'aménagement du territoire et de protection de la nature.

Dans ce contexte, par arrêté du 26 avril 1983 (ACE de 1983), le Conseil d'Etat a fixé au 31 décembre 
1998 l'échéance des autorisations octroyées jusqu'à ce jour. Complémentaire à l'ACE de 1963, cet 
arrêté prévoyait qu'aucune nouvelle autorisation ne pourrait désormais être octroyée (art. 1) et que 
celles existantes devenaient incessibles et non renouvelables (art. 2 al. 3). A l'échéance du délai 
prévu au 31 décembre 1998, les bénéficiaires des autorisations étaient tenus de démolir les 
constructions et de remettre en état les terrains à leurs frais (art. 2 al. 2).

La possibilité de transférer les autorisations existantes a cependant été réintroduite, à certaines 
conditions, par le Conseil d'Etat dans un arrêté du 30 octobre 1984 (modification de l'art. 5 al. 2 de 
l'ACE de 1983). Le 29 août 1997, cette même autorité a reporté au 31 décembre 2008 l'échéance 
des autorisations (modification de l'art. 2 al. 2 de l'ACE de 1983).

D. Le 6 mars 2002, la Direction des travaux publics (devenue par la suite "Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions DAEC" avant de recevoir son appellation 
actuelle de "Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement DIME") a approuvé le plan d'affectation cantonal (PAC) rive sud, dans le but de 
créer des réserves naturelles visant à protéger la Grande Cariçaie de manière uniforme et 
simultanée. S'agissant du sort des maisons de vacances, cette planification (art. 12) a renvoyé à la 
législation spéciale. 

E. Donnant suite à une intervention parlementaire et dans une tentative de concilier les intérêts 
des propriétaires de chalets et ceux liés aux réserves naturelles de la Grande Cariçaie, le Conseil 
d'Etat a déposé le 12 décembre 2006 devant le Grand Conseil - qui en a pris acte le 15 mars 2007 
-  un rapport qui envisageait la possibilité de conclure des "contrats-nature" au terme desquels les 
propriétaires s'engageaient pour l'essentiel à effectuer certaines prestations "écologiques" et à 
limiter leur impact sur le site en échange du maintien des chalets.

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Le 27 novembre 2007, le Conseil d'Etat a concrétisé son intention en édictant une ordonnance, 
abrogeant l'arrêté du 26 avril 1983 et instituant un "contrat nature" permettant la pérennisation des 
chalets. Moyennant la signature d'un "contrat-nature" avec l'Etat, chaque actuel usager de chalet 
pouvait continuer à occuper les lieux, sa vie durant, et après lui son conjoint ou partenaire enregistré 
et leurs descendants en ligne directe, et ainsi de suite. En échange de ce droit d'usage du sol, les 
bénéficiaires devaient accepter des restrictions légères d'utilisation (cf. art. 7 de l'ordonnance: pas 
d'habitation à l'année, pas de location à des tiers, animaux de compagnie sous contrôle, plantations 
uniquement avec des essences autorisées, limitation aux travaux d'entretien) et payer diverses 
taxes. L'art. 3 de dite ordonnance maintenait cependant expressément la date de péremption des 
autorisations à bien plaire au 31 décembre 2008, sous réserve de la conclusion d'un contrat-nature.

Très favorable aux propriétaires de résidences secondaires, cette ordonnance, contestée par 
plusieurs associations suisses de protection de la nature auprès des autorités judiciaires, n'est 
jamais entrée en vigueur, respectivement aucun "contrat-nature" n'a jamais été conclu. En effet, 
suite à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 qui constatait que dite ordonnance 
était assimilable à un plan d'affectation et qui renvoyait la cause au Tribunal cantonal pour qu'il 
statue sur sa légalité sous l'angle de la conformité des plans, la Cour cantonale a jugé le 
29 septembre 2009 (arrêt TC FR 602 2009 50) que la procédure de planification n'avait pas été 
respectée et a annulé l'acte du 27 novembre 2007. Elle a précisé à cette occasion qu'il appartenait 
aux autorités compétentes en matière d'aménagement de décider si elles voulaient reprendre l'idée 
des "contrats-nature" et, dans ce cas, comment réaliser cet objectif par le biais d'une procédure 
conforme à la loi.

Par ordonnance du 4 octobre 2010, le Conseil d'Etat a formellement abrogé l'ordonnance du 
27 novembre 2007 et a remis en vigueur rétroactivement les ACE de 1963 et 1983 à compter du 
1er janvier 2008.

F. Le 5 octobre 2010, le Service de la forêt et de la nature (SFN, à l'époque dénommé Service 
des forêts et de la faune SFF), a informé les bénéficiaires d'autorisations qu'à la suite des jugements 
rendus, une décision devait désormais être prise quant à l’avenir des chalets de la rive sud du lac 
de Neuchâtel et que, pour ce faire, le Conseil d'Etat avait décidé, le 4 octobre 2010, de procéder à 
une évaluation complète de la situation relative aux maisons de vacances et cabanes de pêche, 
sous l'angle des différents intérêts en jeu, publics et privés. Les intéressés ont été rendus attentifs 
au fait que le gouvernement entendait charger la Commission fédérale pour la protection de la nature 
et du paysage (CFNP) d'évaluer la situation sous l'angle des atteintes ou des risques liés au maintien 
des constructions sur les objets protégés par les inventaires fédéraux. Ensuite, l'Office fédéral de 
l'environnement (OFEV) ainsi que d'autres services seraient appelés à fournir leur évaluation de la 
situation. A l'issue de ces démarches, une décision définitive serait prise quant au maintien ou à la 
disparition des chalets. Dans l'intervalle, il a été souligné que la relation contractuelle avec l'Etat se 
poursuivait à bien plaire, aux mêmes conditions.  

G. Le 21 mai 2011, le Conseil d'Etat a saisi la CFNP d'une demande d'expertise afin de 
déterminer, en substance, si les chalets en eux-mêmes constituent une atteinte aux buts de 
protection découlant de l'inscription du périmètre protégé dans les inventaires fédéraux et, à 
supposer qu'une telle atteinte existe, si celle-ci est légère ou grave. Il a également demandé de 
déterminer s'il existe des moyens de ramener les atteintes à une mesure acceptable ou, à défaut, 
d'indiquer le mode de réparation possible pour mettre fin à l'atteinte. Les mêmes questions ont été 
posées en ce qui concerne le mode d'exploitation des chalets.

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Le 12 octobre 2012, la CFNP a communiqué à l'Etat de Fribourg l'expertise requise. Sous forme de 
préavis, ce document analyse exclusivement la situation des chalets situés à l'intérieur des 
inventaires fédéraux, en particulier de l'objet IFP. Le préavis comporte en outre une annexe dans 
laquelle la CFNP répond aux questions additionnelles émanant des propriétaires de chalet. La 
Commission précise par ailleurs que sa tâche consiste uniquement à évaluer les chalets et les 
infrastructures existantes quant à la gravité des atteintes aux objets des inventaires fédéraux. Il n'est 
en revanche pas de son devoir, dans le cadre de son préavis, de peser les intérêts en présence, ni 
de procéder à une interprétation du droit allant au-delà de la concrétisation des objectifs de 
protection des inventaires fédéraux touchés.

Le préavis aboutit aux conclusions suivantes:

Sur la base des documents fournis, des visites des lieux par une délégation de la CFNP et au vu de 
ce qui précède, la CFNP arrive à la conclusion que tous les chalets et toutes les infrastructures 
annexes (routes, chemins, pontons, enrochements, etc.) localisés dans les cinq secteurs du Plan 
d'affectation cantonal créant des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel (PAC) situés 
dans les différents inventaires fédéraux, soit les secteurs 6.1.2, let. d, et 6.2, let. b, partie ouest 
(chalets sous Font, commune d'Estavayer-le-Lac), 12.1, let. e, 13.1, let. e (Portalban/Delley) et 9.1, 
let. d (Forel, commune de Vernay) ainsi que le chalet n° 133 a Cheyres portent une atteinte grave à 
l'objet IFP n° 1208 et ne sont pas compatibles avec les dispositions de l'art. 6 LPN [loi du 1er juillet 
1966 sur la protection de la nature et du paysage; RS 451]. Eu égard aussi aux autres inventaires 
fédéraux affectés par les chalets, la CFNP constate que ces constructions ne sont pas compatibles 
avec les dispositions légales. Ces conclusions s'appliquent indifféremment aux différents secteurs, 
individuellement à tous les chalets et à toutes les infrastructures y relatives.

Vu les effets négatifs importants causés par les chalets, les infrastructures et leur mode 
d'exploitation, la CFNP ne voit aucune mesure possible qui pourrait ramener à une mesure 
acceptable les graves atteintes constatées dans le présent préavis.

La CFNP demande par conséquent de ne pas entrer en matière sur une légalisation des chalets et 
des infrastructures annexes et - se fondant sur le mandat légal commun aux différents inventaires 
fédéraux cités, destinés à améliorer et à valoriser l'objet protégé dans son ensemble, ainsi que ses 
éléments individuels chaque fois que l'occasion se présente - de prendre toutes les mesures 
nécessaires à un démantèlement des constructions et une renaturalisation des sites.

En plus, la CFNP demande qu'il soit renoncé à une zone de loisirs élaborée, au profit d'un 
aménagement simple et peu invasif, de manière à donner aux habitants de Font un accès aux rives, 
comme cela ressort des objectifs. Dans le même ordre d'idée, la plage existante devrait être 
maintenue à son emplacement actuel, et non déplacée vers l'est comme cela est préconisé par le 
PAC.

Avec la suppression des chalets, les zones de baignade et de navigation qui leur font face n'auraient 
plus de raison de subsister.

H. Le 7 mars 2017, le Conseil d'Etat a décidé du principe du démantèlement des maisons de 
vacances et cabanes de pêche situées dans le périmètre du PAC rive sud et a chargé ses services 
de modifier la planification dans ce sens. La décision du Conseil d'Etat a été coordonnée avec celle 
des autorités vaudoises.

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Le 18 novembre 2019, dans le cadre de l'examen préalable, le projet de modification du PAC a été 
mis en consultation par le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) auprès des 
instances et des services concernés, notamment auprès de l'OFEV, des autorités vaudoises, des 
communes situées dans le périmètre, de l'Union fribourgeoise du tourisme et de l'Association de la 
Grande Cariçaie (AGC), chargée de la gestion des réserves en cause. Sur cette base, le SeCA a 
établi son préavis de synthèse le 30 mars 2020.

Par publication dans la Feuille officielle du 12 juin 2020, le projet de modification du PAC rive sud a 
été mis à l'enquête publique. Le but principal poursuivi par la révision du PAC est de prévoir le 
démantèlement des constructions et installations situées dans le périmètre des réserves qui ont été 
jugées non conformes aux dispositions régissant les milieux naturels protégés. Accessoirement, le 
périmètre des réserves a été mis à jour en lien avec les inventaires fédéraux et les accès aux 
secteurs lacustres et terrestres ont été adaptés. La pertinence des mesures de protection instituées 
en 2002 a également été revue. Concrètement, le PAC se compose de 5 plans distincts 
réglementant chacun une réserve naturelle (réserve naturelle de la Baie d'Yvonand, réserve 
naturelle de Cheyres, réserve naturelle des Grèves de la Corbière, réserve des Grèves d'Ostende 
et réserve naturelle des Grèves de la Motte). Le démantèlement des chalets fait l'objet de 5 lots, soit 
le lot 1: secteur Cheyres, et le lot 2: secteur Font, tous deux situés dans le périmètre de la réserve 
de Cheyres, le lot 3: secteur Forel, dans celui de la réserve des Grèves de la Corbière, le lot 4: 
secteur Delley-Portalban, Ostende, dans celui de la réserve des Grèves d'Ostende et le lot 5: secteur 
Delley-Portalban, Motte, dans celui de la réserve des Grèves de la Motte. En tout, 118 constructions 
et une cabane de pêcheur, qui se situent dans des secteurs de propriété cantonale, sont 
concernées. Deux constructions isolées implantées partiellement ou totalement sur des terrains 
appartenant à des propriétaires privés sont également touchées.

(plan supprimé)

I. Intégrées dans le lot 5, secteur Delley-Portalban, Motte, les maisons de vacances, sises eee, 
fff, ggg et hhh, figurent parmi celles dont le démantèlement est requis dans le PAC. Elles ont été 
aménagées sur le terrain privé de l'Etat (actuellement, art. iii du registre foncier de Delley-Portalban) 
au bénéfice d'autorisations à bien plaire accordées le 9 janvier 1956 (chalet n° eee), le 20 août 1952 
(chalet n° fff), le 6 juin 1960 (chalet n° ggg) et le 22 août 1952 (chalet n° hhh). Il ressort du dossier 
que, pour les chalets n° eee, fff et ggg, l'autorisation a été transférée aux actuels bénéficiaires après 
que ceux-ci eurent signé une déclaration confirmant qu'ils avaient connaissance des ACE de 1963 
et de 1983 et qu'ils s'engageaient à en respecter toutes les dispositions. S'agissant du chalet n° hhh, 
un transfert formel d'autorisation par décision du Conseil d'Etat ne figure pas au dossier; le nom de 
D.________ ayant simplement été ajouté sur l'autorisation initiale de 1952.  

Le 7 juillet 2020, A.________, propriétaire du chalet n° eee, a fait opposition au projet de PAC mis 
à l'enquête publique dont elle a demandé l'annulation en déplorant qu'aucune étude n'a été menée 
pour analyser l'impact positif des chalets sur la protection de la nature, surtout compte tenu du 
développement du tourisme prévu par le PAC. Elle a estimé en outre que le processus démocratique 
a été bafoué dès lors que la décision du Grand Conseil (du 15 mars 2007) d'approuver la solution 
proposée des contrats-nature n'a pas été respectée; de plus, le Conseil d'Etat n'a pas attendu que 
le Grand Conseil se prononce sur la pétition déposée (le 9 octobre 2018) à ce propos par les 
propriétaires de chalets avant de mettre en œuvre la révision du PAC. Elle s'est plainte également 
du fait que les propriétaires de chalets n'ont pas été consultés avant la mise à l'enquête publique du 
projet. A l'issue de la séance de conciliation du 29 avril 2021, l'opposante a maintenu son opposition.

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Le 13 juillet 2020, C.________, B.________, J.________ et D.________, propriétaires respectifs 
des chalets n° fff, ggg et hhh se sont aussi opposés à la modification du PAC en concluant à la 
suppression des art. 15, 16 et 17 du règlement du PAC qui prévoient le démantèlement des chalets 
et la procédure applicable. Ils ont fait valoir que les conditions prévues par l'ACE de 1963 pour 
permettre les démolitions des constructions n'étaient pas remplies, que les ACE de 1963 et de 1983 
ne sont pas demeurés en vigueur, mais qu'ils étaient caducs lorsqu'ils ont été remis en vigueur, 
illégalement dès lors que, faute de base légale formelle, ils ne peuvent pas déployer un effet 
rétroactif proprement dit. A leur avis, l'ACE de 1983 constitue une nouvelle autorisation d'utilisation, 
octroyée sans échéance. Par ailleurs, ils ont indiqué que l'obligation de démantèlement viole les 
principes généraux du droit: légalité, protection de la bonne foi et interdiction de l'arbitraire. Ils ont 
critiqué aussi le préavis de la CFNP qu'ils estiment partial, dénué de rigueur scientifique et détaché 
des circonstances concrète du cas d'espèce. Par ailleurs, la pesée des intérêts effectuée par la 
DIME est incohérente du moment que la place de tir d'aviation de Forel, qui engendre de 
nombreuses nuisances, peut demeurer alors que les chalets qui n'en produisent aucune, ne le 
peuvent pas. Ils ont prétendu enfin que, dès l'instant où, en raison du principe d'accession, les 
chalets sont passés dans la propriété de l'Etat, les bénéficiaires des autorisations n'ont pas à payer 
les frais de démantèlement. Une séance de conciliation a eu lieu le 26 mars 2021 au terme de 
laquelle les opposants ont aussi maintenu leur opposition.

Par décisions du 30 novembre 2021, la DIME a rejeté les oppositions. Elle a estimé tout d'abord 
qu'au-delà des termes utilisés dans les ordonnances successives de 1952, 1963 et 1983 qui 
subordonnaient à "autorisation" l'utilisation du domaine privé de l'Etat, les parties avaient en réalité 
conclu un contrat de bail de droit privé concernant la mise à disposition d'un terrain nu pour 
l'installation de maisons de vacances, considérées comme étant des constructions mobilières; dans 
la mesure où le projet de PAC litigieux implique le retrait ou la démolition de celles-ci, leurs 
propriétaires avaient qualité pour s'y opposer. Sur le plan formel, la DIME a estimé que la procédure 
de révision du PAC avait été suivie conformément à la loi. En effet, il n'y avait aucune obligation de 
consulter les propriétaires de chalet lors de la procédure préalable, dès lors que c'est dans le cadre 
de la mise à l'enquête du projet de planification que les particuliers sont entendus et peuvent faire 
valoir leur droit. De même, il a été estimé que la révision du PAC est justifiée non seulement en 
raison de l'écoulement du temps depuis son adoption en 2002, mais aussi suite à la modification 
des circonstances consécutive à l'arrêt du Tribunal fédéral de 2009 et à l'expertise de la CFNP. 
Enfin, le Conseil d'Etat a donné son accord à la modification dudit plan lors de sa séance du 7 mars 
2017.

Sur le fond, la DIME a écarté les différentes critiques émises par les opposants au sujet de l'expertise 
de la CFNP. Rappelant que toutes les maisons de vacances concernées se situent dans le périmètre 
de l'IFP n° 1208 et dans le site marécageux d'importance national OSM n° 416, elle a constaté que, 
du moment que le canton entend en l'espèce établir une planification qui englobe un secteur compris 
dans ces périmètres, il accomplit une tâche de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN, de sorte 
qu'une expertise de la CFNP était obligatoire. Celle-ci lie les autorités non seulement sur les faits, 
mais également en tant qu'elle qualifie juridiquement ceux-ci en lien avec les buts de protection et 
en déterminant l'étendue, l'importance et le degré de l'atteinte aux biotopes considérés. L'autorité 
de planification ne peut s'écarter des conclusions de la CFNP que pour des motifs sérieux ou une 
mauvaise appréciation du droit. Or, dans le cas particulier, la DIME a considéré que la méthode 
d'analyse de la CFNP n'était pas critiquable et qu'elle a tenu compte de l'intégralité des faits 
pertinents pour se prononcer. Après avoir procédé à des inspections locales et sur la base des suivis 

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faunistiques de l'AGC, elle a clairement constaté qu'aussi bien la présence des chalets que leur 
mode d'exploitation constituent une grave atteinte aux biens protégés et qu'aucune autre mesure 
que le démantèlement des constructions n'est envisageable. Examinant la méthode utilisée par la 
CFNP, la DIME est arrivée à la conclusion qu'il n'existait aucun motif impérieux justifiant de s'écarter 
de l'expertise et de ses conclusions. En particulier, la production en cours de procédure du rapport 
de l'entreprise Pöyry du 26 juin 2018 et celui du Dr. Claude Vaucher de 2015 par les opposants 
n'était pas de nature à remettre en cause l'expertise fédérale. En substance, le simple fait que 
certaines espèces d'oiseaux se soient habituées à la présence humaine est sans effet sur la 
constatation topique que d'autres espèces, plus craintives et plus menacées, sont dérangées par 
celle-ci à l'intérieur même du périmètre protégé. De même, il importe peu, sous l'angle de la 
protection imposée par l'inscription à l'inventaire, que d'autres causes concomitantes puissent aussi 
déranger la faune. Pour la DIME, il ne se justifie pas de tolérer l'atteinte grave consécutive à la 
présence des chalets, dûment constatée par la CFNP, sous prétexte que d'autres nuisances 
existent. L'expertise a démontré que les objectifs de protection découlant des inventaires ne 
pouvaient pas être atteints en raison de la présence des maisons de vacances et cabanes de pêche. 
Au demeurant, l’autorité a souligné que le fait que la construction des chalets soit antérieure à 
l'établissement des inventaires n'implique pas que ces constructions y aient été intégrées d'une 
manière ou d'une autre, forçant le canton à devoir les maintenir. Elles ne figurent ni dans la catégorie 
"atteinte à supprimer" ni dans celle "objet à maintenir" des inventaires, dès lors qu'au moment de 
leur élaboration la décision de mettre un terme aux "autorisations" et d'exiger la remise en état des 
lieux des terrains avait déjà été prise par les autorités cantonales (ACE de 1983).

Répondant aux critiques des opposants qui lui reprochaient de n'avoir pas procédé à une 
pondération complète des intérêts en présence, la DIME a indiqué tout d'abord que, dans la mesure 
où le PAC est entièrement classé dans l'inventaire fédéral des sites marécageux, la protection des 
marais par l'art. 78 al. 5 Cst. est absolue et exclut la prise en considération d'autres intérêts; la 
garantie de la propriété, la garantie de la situation acquise, la protection de la bonne foi et le principe 
de la proportionnalité ne sauraient faire obstacle à la protection de ces sites et ne lui sont pas 
opposables. Cette interdiction complète de la pesée des intérêts s'applique dans le cas d'atteintes 
portées aux paysages marécageux inscrits à l'inventaire; elle n'intervient pas dans la délimitation 
initiale du périmètre d'un objet à protéger. Du moment que la modification du PAC ne porte pas en 
l'occurrence sur la délimitation des réserves, mais sur l'ajout de dispositions visant à faire cesser 
l'atteinte grave aux objets protégés, aucune pesée des intérêts n'est à effectuer par l'autorité de 
planification. 

Cela étant, vu l'historique du dossier, la DIME a cependant constaté que le démantèlement des 
constructions mobilières des opposants, prévu dès la conclusion des contrats, est justifié par la 
protection constitutionnelle accordée aux sites marécageux. De même, sous l'angle de l'égalité de 
traitement, il a été souligné que les infrastructures auxquelles les opposants se réfèrent pour exiger 
le maintien de leurs installations ne sont pas comparables dès lors que les "fenêtres" existantes hors 
du périmètre des réserves (ports, etc.) ont été fixées lors de la délimitation du PAC en 2002 et ne 
sont pas remises en cause. Par ailleurs, déjà prévue dans le plan directeur intercantonal de 1982, 
la création sur une largeur de 200 mètres d'un site réservé aux loisirs dans le secteur de Font 
(périmètre à prescriptions particulières PP 4) en lieu et place des chalets supprimés n'a pas été 
contestée par la CFNP, qui a, en revanche, requis que cette installation soit réalisée au profit d'un 
aménagement simple et peu invasif, de manière à donner aux habitants de Font un accès aux rives, 
tout en respectant ce milieu naturel. Cette situation unique dans le PAC n'est pas en contradiction 

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avec le démantèlement prescrit. En effet, l'enlèvement des maisons de vacances vise à faire cesser 
une atteinte grave constatée par la CFNP aux objets protégés, alors que les mesures relatives au 
tourisme doux tendent à garantir un accès limité aux réserves, dans un but de sensibilisation du 
public. Le tourisme doux est en effet possible sur la base des inventaires et la DIME a fait en sorte 
de respecter les prescriptions de la CFNP afin de le rendre conforme aux objectifs de protection. A 
l'avenir, le projet ne pourra aller au-delà de ce que permet la règlementation du PAC et l'OFEV devra 
être consulté sur le projet communal avant toute mise en œuvre. Le canton prendra les mesures 
éventuellement nécessaires pour maintenir le tourisme, en particulier au site de loisirs de Font, dans 
la proportion prévue dans le PAC. Autre objet critiqué par les opposants, la place de tir de Forel est, 
pour sa part, de la compétence exclusive de la Confédération et échappe donc à la planification 
cantonale. Enfin, il a été rappelé que la présence dans le périmètre du PAC d'autres installations 
potentiellement nuisibles aux objectifs de protection est sans effet sur la réalité de l'atteinte grave 
provoquée par les chalets, dûment constatée par l'expertise. Peu importe que la surface concernée 
par ces constructions soit limitée en comparaison avec l'étendue des réserves ou que certaines 
maisons de vacances ne soient utilisées que quelques mois par an. De même, la gravité de l'atteinte 
n'est pas compensée par le fait que la présence des chalets et des enrochements construits dans 
leurs abords ait pu contribuer à stabiliser les rives soumises à l'érosion. D'autres mesures anti-
érosion, conformes aux buts de protection de la réserve, sont actuellement possibles qui 
n'impliquent pas la présence des maisons de vacances et les atteintes qui y sont associées. II n'est 
pas non plus décisif que des espèces se soient accommodées de la présence humaine dès lors qu'il 
est établi que la diminution des espèces rares et typiques des marais ne peut être contrecarrée que 
par la mise à disposition de surfaces restituées à la nature. Les aspects économiques et émotionnels 
liés au démantèlement des chalets ne sont pas non plus aptes à remettre en cause la protection des 
sites marécageux.

Sous l'angle de la protection des droits acquis, la DIME a rappelé par ailleurs que, selon l'art. 23d 
al. 2 let. d LPN, les bâtiments et installations érigés légalement peuvent être maintenus, pour autant 
qu'ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux. Face à l'atteinte 
grave constatée par la CFNP, l'autorité a estimé que les conditions de cette disposition ne sont 
manifestement pas remplies. Quoi qu'il en soit, même si tel était le cas, cette garantie des droits 
acquis fondées sur la LPN pourrait être restreinte si un intérêt public important l'exige et si le principe 
de la proportionnalité est respecté. Or, la DIME a souligné que le démantèlement litigieux n'est que 
la concrétisation dans une mesure de planification des conditions prévues initialement dans les 
contrats de bail et les ACE de 1952, 1963 et 1983. Depuis le départ, les locataires étaient conscients 
des conditions de location. Le fait que la mise en œuvre de la volonté de l'Etat invoquée en 1983 ait 
pris du temps ne saurait soudainement se révéler disproportionnée par rapport à la protection des 
biotopes.

Pour le surplus, la DIME a écarté les griefs liés à la bonne foi en soulignant que, suite à l'injonction 
du Tribunal fédéral de régler la question de la présence des chalets dans le périmètre des réserves 
par le biais d'une planification, il a été impératif pour le canton de requérir une expertise de la CFNP; 
or, celle-ci a clairement démontré que la solution des "contrats-nature" telle qu'elle avait été 
envisagée, mais jamais mise en œuvre, dans l'ordonnance du 27 novembre 2007 n'était pas 
compatible avec la protection garantie par l'inscription des secteurs dans les inventaires fédéraux. 
Un éventuel maintien des maisons de vacances n'entrait donc plus en considération, de sorte que 
l'Etat a été contraint de prononcer le démantèlement litigieux. Il n'y a pas de contradiction dans sa 
démarche.

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Par ailleurs, dans la mesure où aucun chalet des opposants ne figure en tant que bien culturel dans 
l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS), ni même 
n'a été recensé à ce titre au niveau cantonal, la DIME, qui a consulté le Service des biens culturels 
avant de statuer, conteste avoir méconnu l'intérêt public lié au patrimoine dans le cadre de son 
appréciation. 

J. Agissant par actes séparés, le 21 janvier 2022, A.________ d'une part (dossier 602 2022 27) 
ainsi que B.________, C.________ et D.________ d'autre part (dossier 602 2022 28), tous 
représentés par les mêmes mandataires, ont contesté auprès du Tribunal cantonal les décisions du 
30 novembre 2021 dont ils demandent l'annulation sous suite de frais et dépens. Ils concluent 
principalement à la suppression des art. 15, 16 et 17 du règlement du PAC. Subsidiairement, ils 
requièrent l'annulation partielle de la révision du PAC en tant qu'elle prévoit la suppression de leurs 
chalets (eee, fff, ggg et hhh) et exigent la radiation de ceux-ci de la liste des constructions et 
installations à supprimer figurant à l'art. 15 let. e du règlement du PAC (lot 5 – secteur Delley-
Portalban, Motte). Plus subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause à la DIME pour 
instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants estiment que la suppression des chalets ne dispose 
d'aucune base légale. A leur avis, les conditions de l'art. 2 let. b de l'ACE de 1963 qui subordonne 
la suppression des chalets à l'existence de circonstances imprévisibles qui présentent de sérieux 
inconvénients pour le propriétaire du terrain ou nuisent à l'aspect esthétique général ne sont pas 
remplies et n'ont pas été examinées par l'autorité intimée. De plus, ces arrêtés ne prévoient aucun 
terme d'enlèvement des constructions. Par ailleurs, tout en admettant que l'ACE de 1983 fixe un 
terme d'enlèvement au 31 décembre 1998, reporté au 31 décembre 2008, les recourants soulignent 
que cet ACE de 1983 a été abrogé par l'ordonnance des contrats-nature de 2007 qui n'a pas 
confirmé le délai de démolition. Certes, par ordonnance du 4 octobre 2010, le Conseil d'Etat a 
formellement abrogé l'ordonnance du 27 novembre 2007 et a remis en vigueur rétroactivement les 
ACE de 1963 et 1983 qui étaient jusqu'alors devenus caducs. Cependant, de l'avis des recourants, 
une application rétroactive de l'ordonnance de 2010 au 1er janvier 2008 est contraire au droit dès 
lors qu'il serait exclu de rétroagir sur une durée de trois ans et que l'application rétroactive n'est pas 
justifiée par des motifs pertinents, ni par des intérêts prépondérants. Elle conduirait à des inégalités 
de traitement et des atteintes injustifiées aux droits acquis. Dans ces conditions, le terme fixé à la 
démolition étant illégal, les recourants prétendent que l'ordonnance de 2010 constitue une nouvelle 
autorisation d'usage, octroyée sans échéance. 

Les intéressés soulignent par ailleurs que leurs chalets ont tous été construits légalement entre 1920 
et 1963 de sorte qu'ils disposent d'un droit acquis à leur maintien dans les périmètres des inventaires 
fédéraux fondé sur les dispositions transitoires de la LPN. Ils nient toute incompatibilité entre leurs 
constructions et les buts de protection fixés par lesdits périmètres. En réalité, le souci de la CFPN 
de conserver intégralement le paysage naturel riverain vaste et diversifié, proche de l'état naturel, 
non dérangé par les activités anthropiques, relèverait de son fantasme d'une Grand Cariçaie au 
caractère immaculé alors qu'en réalité, l'intervention humaine est indispensable à l'entretien du 
paysage et de la nature. Les recourants déplorent qu'en raison d'idées préconçues, les experts 
fédéraux estiment, sans la moindre démonstration, ni la moindre distinction entre les différentes 
constructions, que les chalets et les infrastructures connexes constituent des corps étrangers qui 
sont préjudiciables aux biotopes et entraînent des modifications de la topographie et de la 
végétation.

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Soulignant les différences qui existent entre les procédures fribourgeoises et vaudoises de remise 
en état des lieux, les recourants constatent que les autorités vaudoises ont suivi la voie de droit civil 
pour régler la question alors que les autorités fribourgeoises ont opté pour la voie de l'aménagement 
du territoire. De leur point de vue, il n'est pas possible de transposer les solutions de l'une à l'autre 
alors que ces deux domaines du droit n'ont rien en commun. A Fribourg, les recourants ont bénéficié 
d'autorisation d'utilisation du domaine public ou privé de l'Etat; il n'y a dès lors pas lieu d'appliquer 
les règles de droit civil sur le bail. Ils affirment en outre que les chalets appartiendraient à l'Etat en 
raison du principe d'accession et que, par conséquent, c'est à lui qu'il reviendrait de supporter les 
frais de démolition. 

S'agissant des risques écologiques inhérents à la Grande Cariçaie, les recourants font valoir qu'il 
n'est pas établi que le démantèlement des chalets améliorerait la situation écologique du site. Ils 
font leurs les arguments du rapport d'expertise privée Pöyry, produite dans le cadre de l'opposition. 
Ils établissent une longue liste de travaux d'entretien effectués par l'Association de la Grande 
Cariçaie, par les services des eaux et des forêts des canton de Vaud, Fribourg et Neuchâtel ainsi 
que par les bénéficiaires des autorisations pour entretenir le site protégé et pour parer aux risques 
qui lui sont inhérents.

Les recourants se plaignent en outre que la décision de démantèlement n'a pas été rendue à l'issue 
d'une pesée complète des intérêts en présence. Ils estiment qu'il n'a pas été tenu compte de la 
valeur patrimoniale globale des chalets dès lors qu'ils représentent un témoin d'une activité et d'une 
époque révolue. 

Invoquant une violation du principe de la proportionnalité, sous ses aspects d'aptitude, de nécessité 
et de proportionnalité au sens strict, les intéressés reprochent à la DIME de n'avoir pas examiné des 
alternatives à la démolition et, en ne retenant que l'intérêt public à la protection de la nature, de 
s'être même interdite toute véritable pesée des intérêts en présence.

S'agissant de l'expertise de la CFNP, les recourants relèvent une illégalité de la saisine de cette 
autorité. Ils estiment que cette dernière n'a pas répondu à toutes les questions qui lui étaient posées, 
notamment sur le point de savoir s'il existait des mesures qui permettraient de ramener à une mesure 
acceptable les atteintes aux buts de protection et/ou aux objets protégés. Ils font valoir qu'il n'est 
même pas indiqué si les experts se sont déplacés sur place avant de rendre leur rapport. Reprenant 
les conclusions du rapport Pöyry, ils font valoir que le préavis de la CFPN est partial, dénué de 
rigueur scientifique et détaché des circonstances concrètes du cas d'espèce. A cet égard, ils 
soulignent qu'il n'a pas été pris en compte le fait que par leur construction surélevée, les chalets 
contribuent à ralentir l'érosion et à stabiliser la rive en évitant à l'Etat la mise en place de coûteuses 
infrastructures destinées à limiter l'impact des vagues sur la côte. En définitive, les recourants 
contestent que les chalets constituent une atteinte grave aux objectifs de protection de l'IFP. 

Les recourants critiquent par ailleurs le fait que le PAC comporte aux art.16 et 17 de son règlement 
des normes concernant la démolition des chalets en prévoyant même, si nécessaire, une procédure 
groupée de rétablissement de l'état de droit en cas d'inaction des propriétaires enjoints de démolir 
leur construction. Apparemment, selon eux, il ne serait pas possible d'intégrer ce type de norme 
dans le cadre du PAC.

Ils abordent ensuite la question de la bonne foi. Invoquant l'existence de l'ordonnance des contrats-
nature de 2010, ils estiment qu'après avoir déclaré son intention de permettre le maintien des 
chalets, l'Etat ne peut pas, sans violer la bonne foi, changer complètement de point de vue et 

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ordonner actuellement la démolition. Les administrés devaient pouvoir se fier aux assurances et aux 
attentes créées par le comportement de l'administration. Or, à leur avis, l'Etat ne pouvait pas délivrer 
toutes les autorisations d'utilisation du sol, les permis et les autorisations de construire les chalets 
alors qu'il était déjà convaincu qu'il en ordonnerait la démolition.  

Finalement, les recourants contestent le caractère de constructions mobilières de leurs chalets en 
indiquant qu'il est impossible de séparer les fondations et la structure des chalets sans altération. Il 
serait faux dès lors de prétendre que la possibilité de déplacer une construction témoigne de son 
caractère mobilier. 

Par lettres séparées, les recourants ont sollicité la jonction des causes 602 2022 27 et 28.

K. Dans ses observations du 13 mai 2022, la DIME a conclu au rejet des deux recours. 

Elle souligne qu'elle qualifie de contrat de bail les "autorisations" qui ont été délivrées à l'époque aux 
recourants concernant l'installation de leur maison de vacances. L'usage du terme "autorisation" 
dans la partie en fait de la décision attaquée est purement descriptif et fait uniquement référence au 
titre de l'acte litigieux qui avait été choisi à l'époque. Cela ne reflète en aucune manière la 
qualification juridique de celui-ci. Rappelant que les constructions sont situées sur le domaine privé 
de l'Etat, elle constate que les règles sur le domaine public relatives aux autorisations ou 
concessions ne sont pas applicables. L'autorité intimée nie par ailleurs que l'exigence de 
démantèlement des chalets soit contraire à la LPN qui assurerait la garantie de la situation acquise 
dès lors que la mise en œuvre dudit démantèlement au travers du PAC n'est que la concrétisation 
de la volonté de l'Etat de mettre un terme aux "autorisations" octroyées à bien plaire, annoncée 
depuis 1983, soit avant l'entrée en vigueur de la loi fédérale. De toute manière, même une 
reconnaissance d'un droit acquis - expressément contesté - ne s'opposerait pas à l'enlèvement des 
chalets, requis par un intérêt public prépondérant et conforme au principe de la proportionnalité.

La DIME se réfère pour le surplus aux considérants des décisions attaquées.

L. a) Ainsi que les recourants l'ont relevé, des procédures parallèles ont été introduites par les 
autorités vaudoises visant le démantèlement des chalets de vacances sis sur leur territoire. Du 
moment que, depuis le 1er janvier 2005, la durée de validité des anciennes servitudes personnelles 
d'ériger une construction sur le domaine privé de l'Etat de Vaud était échue et que les propriétaires 
des chalets avaient bénéficié depuis cette date d'un bail tacite de terrain nu, un courrier leur a été 
adressé le 30 avril 2021 pour résilier ces baux. Le 31 mai 2021, quatre locataires concernés 
(respectivement successeurs en droit de locataires) ont contesté ces résiliations devant la juridiction 
civile pour en faire constater la nullité, respectivement l'inefficacité.

b) Le même jour, ils ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal 
vaudois (CDAP) pour faire admettre la compétence des seules autorités administratives pour régler 
le litige. Par arrêt du 29 juillet 2022 (AC.2021.0178), la CDAP a déclaré le recours irrecevable dès 
lors que les parcelles concernées appartiennent au patrimoine financier de l'Etat et avaient été mises 
à disposition des locataires par un droit de superficie. Le litige relevait dès lors des juridictions civiles. 
Un recours contre cet arrêt cantonal a été rejeté le 21 septembre 2023 par le Tribunal fédéral 
(1C_498/2023), qui a confirmé le caractère civil de la relation entre l'Etat de Vaud et les propriétaires 
de chalets.

c) Par jugement du 19 novembre 2020, le Tribunal des baux vaudois a dit que les résiliations 
de bail étaient valables, qu'ordre était donné en conséquence aux demandeurs d'enlever les quatre 

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chalets dans un délai de deux mois dès l'entrée en force du jugement, d'évacuer les éventuels 
matériaux et gravats et de remblayer le terrain, sous la menace de la peine prévue par l'art. 292 CP, 
et qu'en cas d'inexécution de leur part dans le délai fixé, l'État de Vaud était autorisé à procéder en 
lieu et place des demandeurs et à leurs frais.  

En substance, les premiers juges ont conclu que les chalets consistaient en des constructions 
légères, reliées au sol de manière lâche et que leur enlèvement ne causerait aucun dégât significatif 
à la parcelle. Leur raccordement à l'électricité, à l'eau et aux égouts n'était pas de nature à infirmer 
la thèse selon laquelle ces chalets constituaient des constructions mobilières. La volonté des parties 
de l'époque de la conclusion des premiers baux était d'enlever les éventuelles constructions édifiées 
sur les portions de la parcelle comme les contrats le prévoyaient, et l'intention d'ériger des 
constructions éphémères pour la seule durée des relations contractuelles avait été réaffirmée à 
plusieurs reprises postérieurement à la conclusion des contrats. Les chalets étaient par conséquent 
des constructions mobilières, demeurées propriété des locataires, de sorte que les baux ne portaient 
que sur les portions de terrain sur lesquelles ils étaient bâtis, et qu'ils pouvaient par conséquent être 
résiliés sans que le propriétaire n'ait à faire usage de la formule officielle exigée pour la résiliation 
de baux d'habitations. Les constructions étaient au demeurant des chalets de loisirs et non des 
habitations durables, de sorte que la protection contre les congés était exclue.

La Cour d'appel civile du Tribunal cantonal du canton de Vaud a confirmé le jugement attaqué, par 
arrêt du 23 juin 2022 (HC/2022/201).

Dans un arrêt du 24 octobre 2023 (4A_337/2022), publié partiellement aux ATF 150 III 103, le 
Tribunal fédéral a rejeté un recours des locataires déboutés. Il a confirmé en particulier le caractère 
de construction mobilière des chalets en considérant que le critère subjectif de l'intention initiale des 
parties de procéder à un rattachement seulement temporaire revêtait en l'espèce une importance 
décisive, nonobstant la présence de fondations en béton, de pilotis ou de raccordement au réseau 
d'eau et d'électricité. 

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en droit

1.

1.1. Déposés dans le délai et les formes prescrits - et les avances des frais de procédure ayant 
été versées en temps utile -, les recours sont recevables en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de 
l'art. 88 al. 3 de la loi du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1) en lien avec l'art. 22 al. 2 de la même loi. 

Dès lors que les décisions attaquées, rendues par la même autorité, concernent un complexe de 
faits similaires et que les recours séparés contiennent des griefs identiques, il y a lieu de donner 
suite à la requête des recourants et d'ordonner la jonction des causes 602 2022 27 et 28 en 
application de l'art. 42 al. 1 let. b CPJA. 

1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut être formé pour inopportunité si une loi prévoit 
expressément ce motif (art. 78 al. 2 let. c CPJA).

L'art. 33 al. 3 let. b de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700)  impose 
aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen 
sur les contestations relatives aux décisions et plans d'affectation. Dès l'instant où, en matière de 
plan d'affectation cantonal, la DIME ne statue pas sur recours, mais sur opposition (cf. art. 22 al. 2 
LATeC), il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours de procéder en l'occurrence au contrôle 
complet de la planification exigé par le droit fédéral, y compris sous l'angle de l'opportunité (dans le 
sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13; cf. notamment arrêt TC FR 602 2023 56, 59, 62 du 
1er février 2024 consid. 2.4; plus spécialement en matière de PAC: arrêt TC FR 2A 2003 94 du 
4 décembre 2003).

2.

2.1. Avant d'examiner le bien-fondé de l'obligation de démantèlement prévue à l'art. 15 du 
règlement du PAC, il convient préalablement de fixer le statut applicable aux chalets construits sur 
le domaine de l'Etat.

2.2. Tout d'abord, il apparaît que les surfaces sur lesquelles les chalets litigieux ont été construits 
appartiennent au patrimoine financier de l'Etat. Outre le fait que, selon l'art. 659 CC, les terres 
utilisables gagnées sur les eaux appartiennent au canton dans lequel elles se trouvent, il convient 
de remarquer que, s'agissant des terrains mis à disposition des recourants, ceux-ci ont été inscrits 
au registre foncier en tant que propriété de l'Etat et intégrés à son domaine forestier. Cette 
constatation, qui recoupe l'étude historique contenue dans l'arrêt publié de la CDAP du 29 juillet 
2022 (AC.2021.0178), dûment confirmé par le Tribunal fédéral le 21 septembre 2023 
(1C_498/2023), ressort aussi de l'ACE de 1952, puis de celui de 1963, qui prévoyaient que 
l'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait du domaine privé de l'Etat et par 
la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de ce dernier. Or, les "autorisations 
à bien plaire" dont ont bénéficié les intéressés émanaient toutes de la Direction des forêts; à juste 

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titre, dès lors que les forêts sont des éléments du domaine privé de l'Etat et non pas du domaine 
public (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, p. 527). Du moment qu'à l'origine, les terres 
exondées ont fait l'objet d'une exploitation forestière par l'Etat, elles ne relèvent pas du domaine 
public. Le fait qu'actuellement, une mise en valeur économique de ces secteurs forestiers ne soit 
plus rentable ne modifie pas cette constatation dès lors qu'une fois dans le domaine privé de l'Etat, 
un bien ne change pas d'affectation sans décision formelle dans ce sens. Au demeurant, au moment 
de leur construction, les chalets, établis sur les dunes, n'étaient clairement pas inclus dans le 
périmètre des eaux publiques comme le démontre le fait qu'actuellement encore, la limite du lac telle 
qu'elle est fixée sur la carte du guichet cartographique de l'Etat et qui se fonde sur la ligne moyenne 
des hautes eaux (art. 12 al. 2 de la loi cantonale du 4 février 1972 sur le domaine public; LDP; RSF 
750.1) n'englobe pas ces résidences secondaires, ce en dépit de l'importante érosion qui affecte les 
rivages depuis des décennies. 

2.3. Par ailleurs, du moment que, par leur typologie, les chalets ne se distinguent pas de ceux 
ayant fait l'objet de la procédure civile devant le Tribunal fédéral, les considérants (publiés) de son 
arrêt du 24 octobre 2023 sont également valables dans la présente procédure. Ainsi, on doit 
constater, avec la DIME, que les chalets litigieux sont des constructions mobilières en raison de 
l'intention initiale des parties de procéder uniquement à un rattachement temporaire au sol; ce critère 
subjectif présente en l'espèce une importance décisive, qui justifie de reconnaître la nature mobilière 
des constructions. Peu importe que celles-ci aient été construites sur des pilotis, disposent de 
canalisations ou présentent des fondations en béton (cf. ATF 150 III 103 consid. 5). De plus, dès 
l'instant où l'enlèvement des chalets des recourants est manifestement possible sans détruire le 
terrain qui le supporte, le fait que ce démantèlement puisse impliquer des dommages à la 
construction mobilière elle-même ne remet pas en cause l'exigibilité de la mesure.  

2.4. Il apparaît ainsi que l'Etat, en sa qualité de propriétaire foncier du domaine forestier, s'est 
borné à mettre un terrain nu à disposition pour l'aménagement temporaire de constructions 
mobilières en échange du paiement d'une redevance annuelle. Les bénéficiaires n'ont jamais obtenu 
le moindre droit réel sur les terrains concernés et, vu la nature mobilière des constructions, celles-ci 
n'ont pas passé dans la propriété de l'Etat en vertu du principe de l'accession. 

Dans les documents d'époque signés par les bénéficiaires et dans les arrêtés du Conseil d'Etat de 
1952, de 1963 et de 1983, la relation juridique entre les particuliers et l'Etat a certes été décrite 
comme étant une autorisation à bien plaire, voire comme une concession. Au-delà des termes 
utilisés, on doit considérer cependant que, juridiquement, ces actes constituent bien des baux, ainsi 
que l'autorité intimée le soutient dans la décision attaquée et dans ses observations du 13 mai 2022. 
Du moment que l'objet du contrat est constitué par une simple mise à disposition du terrain nu, 
propriété privée de l'Etat, pour y ériger une construction mobilière, il apparaît d'emblée que la 
problématique ne concerne pas l'exploitation d'un monopole cantonal, ni une mise à disposition d'un 
élément du domaine public cantonal au sens de la loi spéciale en la matière. De même, aucune 
charge relevant d'une quelconque tâche publique n'a été transférée aux particuliers en échange de 
l'avantage reçu et l'Etat lui-même ne poursuivait aucun intérêt public en laissant des particuliers 
construire sur son terrain.  Dans ces conditions, compte tenu de la force dérogatoire du droit fédéral 
et du fait que le droit fédéral règle de manière exhaustive la matière du bail (pour un exposé complet 
sur ces questions, voir ATF 137 I 135), le canton ne pouvait pas unilatéralement soumettre au droit 
public la relation qu'il a nouée avec les propriétaires des constructions mobilières. Tous les éléments 
constitutifs d'un bail sont réunis en l'espèce; les ordonnances du Conseil d'Etat constituent les 
conditions générales fixant le cadre dans lequel l'Etat était d'accord de conclure et les documents 

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d'autorisation qui ont été acceptés et signés par les cocontractants déterminent les éléments 
concrets du bail, soit le prix et l'emplacement mis à disposition ainsi que les conditions de résiliation. 
Il se justifie dès lors d'appliquer les règles du bail à la relation ainsi créée. Comme l'autorité intimée 
l'a déjà annoncé, il appartiendra par conséquent à l'Etat de résilier formellement les baux lorsque sa 
planification sera entrée en force.

De toute manière, même si l'on devait, par hypothèse, admettre que la relation entre l'Etat et les 
propriétaires des constructions mobilières relève du droit public, cette circonstance n'exercerait 
aucune influence sur l'issue du recours. En effet, au stade actuel de la planification, il suffit de 
constater que la portée de l'acte de mise à disposition du terrain, quel qu'il soit, a toujours été définie 
comme étant strictement temporaire et impliquant, sur simple réquisition de l'Etat, le démantèlement 
de la construction dans un délai de 3 mois (ACE 1952), puis de 6 mois (ACE de 1963), 
respectivement dès l'échéance de sa validité au 31 décembre 1998 (ACE de 1983), reportée au 31 
décembre 2008 (modification de l'ACE de 1983 du 29 août 1997). Actuellement, ce délai est échu; 
à titre provisionnel, jusqu'à décision sur le sort des chalets, l'Etat a accepté de poursuivre à bien 
plaire la relation contractuelle, aux mêmes conditions (cf. lettre du 5 octobre 2010 du SFN). En 
d'autres termes, que l'acte soit interprété comme étant un bail ou comme étant une sorte 
d'autorisation précaire d'utiliser le domaine de l'Etat, la position des recourants dans la présente 
procédure de planification reste identique. La seule différence réside dans la phase d'exécution 
puisque, dans un cas, l'Etat doit encore résilier formellement le bail, alors que, dans l'autre, la simple 
entrée en force du PAC entraînerait l'annulation de l'autorisation et ouvrirait la voie à la procédure 
de rétablissement prévue par le règlement du PAC. La situation ne serait pas différente non plus si 
l'on considérait que les recourants ont bénéficié d'une improbable concession. 

C'est en vain également que ces derniers prétendent que les conditions de démantèlement au sens 
de l'art. 1 des autorisations (respectivement de l'art. 2 let. b de l'ACE de 1963) dont ils ont bénéficié 
ne seraient pas remplies. Même si, dans les années 1950/1960, l'Etat a posé quelques règles afin 
de faire respecter le caractère naturel des lieux, il tombe sous le sens que les exigences en la 
matière n'étaient absolument pas suffisantes pour répondre aux besoins de protection tels qu'ils ont 
évolué de manière fondamentale depuis l'adoption du Plan directeur intercantonal de 1982 et 
l'intégration progressives des terrains dans le périmètre des inventaires fédéraux entre 1983 et 2001. 
Actuellement, les conclusions de l'expertise de la CFNP ont démontré de manière indiscutable 
l'atteinte grave que les chalets occasionnent à la nature et au paysage. Il y a donc "circonstances 
imprévisibles" justifiant un démantèlement au sens du texte. Au demeurant, compte tenu de la 
volonté de l'Etat de n'accorder qu'une autorisation "à bien plaire", la portée de la clause contractuelle 
ne visait qu'à éviter, sur le court terme, un comportement contradictoire de l'Etat, incomptable avec 
la bonne foi face aux investissements consentis alors par les particuliers. Plus de 60 ans plus tard, 
l'Etat, propriétaire, est manifestement en droit de changer ses priorités en fonction d'une évolution 
de la société, qui n'était pas prévisible en 1960. Sa démarche respecte pleinement les conditions de 
démantèlement figurant dans les autorisations initiales et dans l'ACE de 1963.

Cette constatation, qui découle du texte même desdites autorisations, rend vaines les allégations 
des recourants concernant les hypothétiques effets qu'aurait déployés l'ordonnance du 4 octobre 
2010 révoquant l'ordonnance sur les contrats-nature de 2007 et remettant en vigueur les ACE de 
1963 et de 1983. Du moment que la mesure de démantèlement prévue dans la révision du PAC 
remplit de toute manière les conditions de résiliation des contrats de bail signés, il est sans intérêt 
de déterminer, en plus, si le délai de fin de validité de ces actes prévu au 31 décembre 2008 dans 
l'ACE de 1983 pouvait être remis en vigueur sans violer le principe de non-rétroactivité. Tout au plus 

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se justifie-t-il de relever à l'instar de l'autorité intimée que l'ordonnance sur les contrats-nature de 
2007 n'a jamais accordé directement le maintien des chalets, mais a subordonné un éventuel 
maintien à la conclusion de contrats-nature. Or, aucun contrat de ce type n'a jamais été signé entre 
la promulgation de l'ordonnance (immédiatement contestée par des recours) et sa révocation. On 
ne voit donc pas en quoi le rappel de la date de fin de validité des baux telle que prévue dans l'ACE 
de 1983 pourrait contrevenir au principe de la non-rétroactivité, surtout si l'on considère que l'art. 4 
de l'ordonnance sur les contrats-nature de 2007 elle-même fixait la fin de validité des autorisations 
à bien plaire au 31 décembre 2008, sous réserve de la conclusion d'un contrat-nature, signature qui 
n'a jamais eu lieu. Quoi qu'il en soit, on doit rappeler que, le 5 octobre 2010, soit le lendemain de la 
révocation de l'ordonnance sur les contrats-nature, l'Etat a informé les propriétaires de chalets que, 
jusqu'à ce qu'une décision définitive soit prise quant au maintien ou à la disparition des chalets, la 
relation contractuelle avec l'Etat se poursuivait à bien plaire, aux mêmes conditions. En d'autres 
termes, la date du 31 décembre 2008 n'a pas eu d'effet concret sur la situation des locataires, si ce 
n'est pour souligner le caractère très précaire de leur position juridique.

Par ailleurs, il n'existe pas dans le dossier de motif qui pourrait fonder un droit acquis assurant la 
pérennité des constructions mobilières. La simple durée de la mise à disposition des terrains nus ne 
fonde en aucun cas un droit à une prorogation permanente de l'occupation du sol. Il ressort de tous 
les actes que la présence des chalets a toujours été considérée comme étant strictement temporaire 
et l'Etat n'a jamais donné la moindre assurance aux propriétaires qu'il en irait différemment. De plus, 
par leur signature, les locataires ont reconnu avoir pris connaissance des différents arrêtés du 
Conseil d'Etat et en accepter le contenu. En outre, comme il a été dit ci-dessus, les démarches 
effectuées dans les années 2000 pour trouver une solution consensuelle permettant un maintien par 
le biais de la création de contrats-nature n'ont pas abouti. L'ordonnance du 27 novembre 2007 qui 
prévoyait cette possibilité a été annulée par voie judiciaire et n'a jamais été mise en application. Elle 
ne peut donc pas créer un droit acquis. Quant à prétendre à un droit acquis sur la base des 
dispositions transitoires de la LPN sous prétexte que les chalets ont été construits avant l'entrée en 
vigueur de cette loi, les recourants perdent de vue que cette norme ne s'adresse qu'au propriétaire 
et qu'à défaut de disposer d'un droit propre au maintien vis-à-vis de ce dernier, ils ne peuvent 
invoquer la disposition en cause (à supposer qu'elle soit applicable en l'espèce) pour lui imposer un 
comportement contre son gré.

En réalité, ainsi que le relève expressément le Tribunal fédéral dans les causes vaudoises, "les 
propriétaires de chalet ont bénéficié d'un très long bail de la part de l'État, depuis les années 1960, 
et, désormais, la décision de l'État, en tant que bailleur qui entend résilier les baux afin de donner 
une nouvelle affectation à son terrain, relève de son droit absolu de bailleur et propriétaire (cf. arrêt 
TF 4A_337/2022 du 24 octobre 2023 consid. 7.2.)". Le fait que l'Etat de Fribourg ait choisi de passer 
préalablement par une adaptation de sa planification implique certes pour lui de tenir compte d'autres 
facteurs relevant de l'aménagement du territoire, mais, fondamentalement, les intérêts propres des 
recourants à prendre en considération ne sont pas plus importants que ceux décrits par le Tribunal 
fédéral dans la cause civile. 

3.

3.1. Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de 
planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels 

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qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre 
en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de 
l'environnement au sens large (ATF 129 II 63 consid. 3.1; arrêt TF 1C_265/2019 du 26 mai 2020 
consid. 4.1.1). Aux termes de l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du 
territoire (OAT; RS 700.1), lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des 
effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont 
tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles déterminent les intérêts concernés, 
apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des 
implications qui en résultent; elles fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre 
en considération tous les intérêts déterminants, publics ou privés, ainsi que les principes généraux 
de planification et les éléments concrets du cas d'espèce (cf. ATF 145 II 70 consid. 3.2; 132 II 408 
consid. 4.2; dans le cas d'un PAC: arrêt TF 1C_314/2020 du 10 mai 2021 consid. 2.1). Le fait que 
l'Etat planificateur soit en même temps propriétaire du terrain objet de la planification doit être intégré 
dans la pondération des intérêts en présence.

3.2.

3.2.1. En l'occurrence, les recourants contestent le chapitre D. du règlement du PAC intitulé 
"Démantèlement et remise en état". Ils visent principalement l'art. 15 qui pose le principe du 
démantèlement et dont la teneur est la suivante:

Conformément aux autorisations d'utilisation du sol délivrées par l'Etat de Fribourg et à l'art. 59 al. 3 LATeC, 
doivent être supprimées toutes les constructions et installations ne répondant pas aux objectifs de la zone de 
protection, situées dans les secteurs désignés ci-après et figurant sur les plans, y compris celles mentionnées 
à l'art. 87 ReLATeC:  a) Lot 1 - secteur Cheyres; b) Lot 2 - secteur Font; c) Lot 3 - secteur Forel; d) Lot 4 - 
secteur Delley-Portalban, Ostende; Lot 5 - secteur Delley-Portalban, Motte. 

Ils remettent en cause également l'art. 16 du règlement consacré à la procédure de démantèlement 
et l'art. 17 qui prévoit la mise en œuvre d'une exécution par substitution.

Il apparaît ainsi que l'unique objet du recours concerne l'obligation de démantèlement et la procédure 
qui l'entoure. La planification n'est pas attaquée pour le surplus. 

3.2.2. Sur le fond, la quasi-totalité des griefs invoqués consiste à remettre en cause, sous tous les 
angles possibles, la pondération des intérêts en présence effectuée par l'autorité intimée. 

En substance, les recourants estiment que les effets négatifs des chalets sur les biotopes ont été 
exagérés et qu'il n'a pas été suffisamment tenu compte de leurs intérêts propres. Ils invoquent à ce 
propos l'insuffisance de l'expertise de la CFNP qui n'aurait pas de valeur scientifique et relèverait 
d'une idéalisation de la notion de réserve naturelle. Ils opposent à ce préavis les conclusions du 
rapport d'expert privé Pöyry qui estime que le démantèlement litigieux est excessif par rapport aux 
nuisances occasionnées par les constructions. Pour les recourants, l'autorité fédérale spécialisée 
est manifestement dans l'erreur lorsqu'elle estime, dans ses conclusions, que la seule mesure 
conforme aux buts des inventaires fédéraux consiste à détruire les chalets, sans même aborder la 
question de savoir si, sous l'angle de la proportionnalité, d'autres mesures moins incisives, par 
exemple l'instauration d'un contrat-nature, seraient à même d'atteindre un résultat conforme aux 
buts de protection des réserves. A leur avis, la faiblesse de l'expertise fédérale justifiait que l'autorité 
intimée s'en écarte. 

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3.3. Dans leurs critiques, les recourants perdent de vue toutefois la différence d'échelle 
fondamentale entre les intérêts qu'ils invoquent et ceux que la planification litigieuse vise à 
sauvegarder.

Les périmètres délimités par les réserves de la Grande Cariçaie présentent, de manière 
unanimement reconnue, une valeur inestimable sous l'angle de la biodiversité et de la protection 
des espèces. Leur inscription dans les inventaires fédéraux ainsi que dans l'OROEM souligne leur 
qualité aussi bien au niveau national qu'international. Même si les chalets ici en cause ne figurent 
pas dans le périmètre de tous les inventaires fédéraux, il n'est pas contesté qu'ils sont inclus dans 
l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale et dans 
l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels. Depuis 2002, ils sont situés à 
l'intérieur des limites du PAC Rives Sud, qui se superpose aux inventaires fédéraux. Vu l'importance 
nationale et internationale des réserves ainsi aménagées, le maintien et l'amélioration des 
conditions-cadres indispensables à la pérennité de ces sites protégés, y compris dans celui qui 
englobe les chalets des recourants, relèvent d'emblée d'un intérêt public très important. La volonté 
de l'Etat de mettre un terme à la colonisation du secteur par des résidences secondaires non 
seulement pour préserver la quiétude de la faune, mais aussi pour améliorer les espaces naturels, 
spécialement marécageux, sous l'angle paysager participe clairement de cet intérêt public.

Or, on ne saurait ignorer que les arguments que les recourants font valoir pour s'opposer à la mesure 
de démantèlement tendent tous en fin de compte à faire prévaloir l'intérêt précaire du propriétaire 
d'une construction mobilière, alors même que celle-ci est fondée sur un titre accordé à bien plaire, 
déclaré échu en 2008 et maintenu à titre provisionnel. Ce faisant, les intéressés oublient la faiblesse 
insigne de leur position par rapport à l'Etat, propriétaire du terrain désireux de réorienter son 
affectation dans une logique d'amélioration des biotopes protégés. 

3.4. Dans le secteur où se situent les constructions litigieuses (cf. secteur 13.1, let. e IFP), 
l'expertise fédérale constate notamment ce qui suit:

Les chalets ont été construits sur une dune, qui est plus sèche que la zone riveraine côté lacustre 
et que les marécages côté terrestre. Ils interrompent, avec la petite route qui les dessert, la zone de 
transition naturelle entre ces deux milieux. Autour des chalets, la végétation est artificielle; nombre 
d'entre eux sont entièrement entourés de haies, d'essences le plus souvent exogènes. Dans le 
secteur oriental, les roseaux sont inexistants et les rives fortement aménagées. L'érosion y est 
importante; on en veut pour preuve que, par endroits, la ligne de rive a considérablement reculé au 
cours des 30 dernières années. Dans la partie occidentale, il y a encore quelques îlots de roseaux, 
dont une partie s'est étendue. Les enrochements sur la rive, les pontons et les percées dans les 
roselières empêchent toutefois une zone de transition naturelle et continue de se former entre l'eau 
et la terre. Les parcelles situées du côté terrestre de la desserte dessinent pour certaines des lignes 
marquées par rapport au bas-marais voisin, voire y pénètrent carrément. Les surfaces boisées sont 
en grande partie appauvries, mais présentent encore la possibilité que des forêts alluviales typiques 
de la zone de transition s'y établissent. Des néophytes indésirables sont présents par endroits. 
Quant aux plantes prioritaires, on ne les trouve qu'en dehors de la zone des chalets. Quelques 
espèces d'oiseaux prioritaires, tel le pouillot fitis ou le grèbe castagneux, utilisent la zone des chalets. 
Mais globalement, la densité de l'avifaune prioritaire est plus grande dans les secteurs plus éloignés 
des constructions. Les chalets sont bien visibles depuis le lac, à quelques rares exceptions près. En 
cheminant sur la petite route, utilisée aussi comme chemin de randonnée, on a l'impression de se 
promener dans une zone construite avec des jardins plutôt que dans un paysage naturel.

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Eu égard aux objectifs de protection de l'IFP et des autres inventaires fédéraux, les chalets 
constituent une atteinte grave. Ils forment un élément linéaire en plein milieu d'une zone 
marécageuse naturelle. Avec leurs infrastructures, ils constituent une barrière artificielle entre le lac 
et la terre et empêchent le développement d'une zone de transition naturelle entre les milieux 
humides et secs. Ils sont à l'origine d'une perte d'habitats pour les oiseaux d'eau et les migrateurs, 
qui est encore renforcée par les perturbations causées par les activités de loisirs. Cette zone de 
chalets se présente comme un élément artificiel dans un tronçon de rive autrement très naturel.

Il est vrai que les chalets se distinguent au niveau de leur artificialité et de leur visibilité depuis le lac, 
mais leurs effets sont uniformément négatifs. Dans le cas des chalets sur le front lacustre, ce sont 
les enrochements sur la rive qui dérangent; côté terrestre, ce sont les atteintes à la végétation du 
bas-marais et de la forêt qui posent problème. Les chalets situés à proximité du petit port de pêche 
constituent l'atteinte au paysage la moins prononcée. En effet, ce secteur est marqué par les 
activités de pêche et le grand port de Portalban tout proche. Tous les chalets et leurs infrastructures 
constituent toutefois une atteinte grave au milieu naturel. Il y a certes des différences dans les 
matériaux de construction et dans l'aménagement ou l'entretien des surfaces extérieures, mais elles 
sont trop peu marquées pour justifier une appréciation nuancée s'agissant de la gravité de l'atteinte 
que les chalets constituent. Qui plus est, l'utilisation à des fins de loisirs est indépendante du type 
de construction 

Concrètement, il apparaît clairement à la lecture de l'expertise fédérale (comme d'ailleurs aussi, 
sous un angle critique, de celle du rapport privé Pöyry invoqué par les recourants) que la présence 
des chalets de vacances dans les réserves n'est pas favorable à la flore et la faune protégées par 
les inventaires fédéraux. Le fait que certaines espèces d'animaux puissent s'accommoder de la 
présence humaine ne change rien au fait d'autres soient dérangées par celle-ci. Tolérer 
l'implantation de constructions à l'intérieur des périmètres implique nécessairement de repousser 
plus loin dans la réserve la zone de tranquillité indispensable à certains oiseaux. Cela réduit d'autant 
la surface disponible pour atteindre le but de protection recherché. Du moment que le but visé par 
la mesure litigieuse est d'offrir des conditions-cadres propices aux espèces, il importe peu de dresser 
une liste exhaustive des animaux dérangés par les impacts négatifs liés à l'exploitation des chalets; 
il suffit de constater que, de manière indiscutable, la présence des résidences secondaires participe 
aux dérangements indésirables (voir aussi, de manière catégorique, arrêt TF 1C_601/2022 du 9 
juillet 2024 consid. 5.4. concernant les chalets de vacances sur l'Ile St-Pierre).  Le fait que ceux-ci 
soient plus ou moins graves selon les espèces animales touchées n'est pas déterminant. 

Il est tout aussi vain d'affirmer que d'autres nuisances feraient passer au second plan les 
dérangements provoqués par l'exploitation des résidences secondaires (voir arrêt TF 1C_515/2012 
du 17 septembre 2013 consid. 5.8). Un tel raisonnement, totalement biaisé, revient à affirmer un 
droit à créer des nuisances dans le périmètre des inventaires fédéraux tant que d'autres sources en 
produisent aussi. En réalité, la suppression effective des nuisances indubitables provoquées par 
l'exploitation des chalets suffit pour faire prévaloir l'intérêt public de la mesure sur les intérêts très 
précaires des recourants propriétaires d'un chalet sur le terrain privé de l'Etat.   

En outre, dans le cas des chalets des recourants, ce n'est pas seulement la protection de la faune 
qui est au centre des considérations de la CFPN, mais aussi la protection du paysage. 

(images supprimées)

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Il n'est pas contestable au vu des photographies aériennes récentes ci-dessus (tirées du portail 
cartographique de l'Etat) que, sous cet angle également, les constatations de la CFPN 
correspondent pleinement à la réalité. Il est patent que les chalets en cause créent effectivement 
une véritable barrière artificielle entre le lac et la terre apte à empêcher le développement d'une 
zone de transition naturelle entre milieux humides et secs. 

Face à cette situation, la volonté de l'Etat de mettre un terme à la colonisation humaine provoquée 
par les résidences secondaires aménagées sur les parcelles dont il est propriétaire et qui sont 
situées à l'intérieur du périmètre des réserves existantes, répond à un intérêt public raisonnable. Il 
est manifestement en droit de considérer que la présence de résidences de vacances dans le 
périmètre protégé, en vigueur depuis 2002, n'est pas désirable. Du moment que, par ce biais, la 
démarche de l'Etat, à la fois planificateur et propriétaire des terrains, répond à un but parfaitement 
défendable d'améliorer les conditions-cadres applicables aux réserves, il peut clairement décider 
d'ordonner le démantèlement de toutes les résidences secondaires présentes sur son terrain. En sa 
qualité de propriétaire foncier, il est le principal concerné par la solution qu'il préconise lui-même et 
qui trouve donc nécessairement son accord. Quant aux locataires du terrain nu, ceux-ci ne sont 
qu'indirectement concernés, leur intérêt propre étant subordonné à l'existence d'un droit au maintien 
des constructions mobilières vis-à-vis du propriétaire foncier. Or, comme il a été vu précédemment, 
ils n'en ont pas, la continuation du bail échu n'ayant été tolérée à bien plaire et à tire provisionnel 
que jusqu'à ce que l'Etat arrête sa position en ce qui concerne les chalets; ce qu'il a fait désormais 
dans le cadre du PAC. En d'autres termes, s'agissant notamment des chalets litigieux, la volonté de 
l'Etat de mettre en place une réglementation uniforme d'interdiction des résidences secondaires sur 
tous les terrains qui lui appartiennent dans le périmètre du PAC répond à un intérêt public qui peut 
être variable selon l'emplacement considéré, mais de toute façon suffisant, pour prévaloir sur le 
minime intérêt des locataires du terrain nu dont le bail est déclaré échu depuis 2008. 

Aucun autre intérêt public prépondérant ne postule le maintien des maisons de vacances litigieuses. 
En particulier, sous l'angle de la protection du patrimoine spécialement invoqué par les recourants, 
les constructions ne présentent aucune valeur patrimoniale intrinsèque (cf. préavis du Service des 
biens culturels du 19 mars 2020, qui constate que les mesures prises par le PAC ne touchent pas 
aux intérêts du patrimoine). Quant à postuler un maintien des chalets pour garder simplement une 
trace d'une activité historique révolue, nonobstant l'absence d'intérêt propre des constructions en 
cause, il faut d'emblée remarquer que cette démarche ne peut en aucun cas prévaloir sur l'intérêt 
public à la protection des sites marécageux, respectivement faire apparaître l'obligation de 
démantèlement comme étant disproportionnée.

De même, s'agissant des intérêts économiques en jeu, il faut rappeler que la volonté de démanteler 
les constructions mobilières remonte au moins au plan directeur intercantonal du 1er juin 1982 et à 
l'arrêté de 1983 qui y fait suite. Actuellement, ces ouvrages sont ainsi largement amortis. Quant aux 
retombées économiques de la présence des utilisateurs des chalets dans la région, elles ne sont 
certes pas négligeables. Toutefois, il convient à nouveau de rappeler qu'à l'instar des forêts, les 
terrains en cause font partie du domaine privé de l'Etat et qu'en sa qualité de propriétaire, ce dernier 
est en principe libre d'affecter son bien selon ses propres priorités, surtout lorsque, comme en 
l'espèce, il poursuit par ce biais un but qui ne s'oppose pas à un intérêt public supérieur. Vu 
l'importance extraordinaire de ces réserves naturelles sous l'angle de la biodiversité et de la 
protection des espèces, il peut manifestement mettre un terme à l'occupation devenue indésirable 
de son terrain malgré la perte économique directe et indirecte que cette décision implique. De même 
et pour les mêmes motifs, il peut valablement renoncer à bénéficier des effets accessoires de 

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protection contre l'érosion induits par la présence des résidences secondaires et préférer procéder 
à ses frais à des aménagements spécifiques de lutte contre celle-ci, respectueux de la tranquillité 
de la faune et des règles d'intégration dans le site. Le résultat qu'il en escompte est certainement 
meilleur, mais au moins identique, et évite les désagréments liés à la présence d'habitants dans les 
réserves. Peu importe que cette volonté de prendre en charge cet entretien implique des coûts 
supplémentaires. Cette circonstance n'est pas de nature à remettre en cause le bienfondé de la 
mesure litigieuse.

3.5. Il résulte de ce qui précède que les griefs liés à une prétendue pondération viciée des intérêts 
en présence doivent être rejetés.

4.

Les nombreux autres reproches que les recourants font valoir à l'encontre de la décision attaquée 
sont également sans pertinence.

4.1. Tout d'abord, il apparaît clairement que les critiques visant l'expertise de la CFNP ne sont 
pas de nature à invalider l'appréciation fournie par l'autorité fédérale spécialisée. Même si la 
Commission a procédé à une certaine schématisation liée au nombre important de résidences de 
vacances concernées, il n'en demeure pas moins que ses conclusions restent convaincantes. Ainsi 
qu'il a été mentionné ci-dessus, il tombe sous le sens qu'une colonisation des réserves naturelles 
par des résidences secondaires n'est pas conforme aux buts de protection définis par les inventaires 
fédéraux. Les recourants peuvent retourner le problème comme ils veulent, il reste que la présence 
humaine liée aux 118 constructions disséminées dans les périmètres protégés n'est pas favorable 
à la tranquillité indispensable pour assurer la protection des espèces, ni pour garantir la préservation 
du paysage marécageux.

La lecture de l'expertise (p. 5) montre également que la CFNP s'est rendue sur place et a examiné 
individuellement les différents secteurs formant les inventaires fédéraux. Elle l'a fait le 5 octobre 
2011 (vue du lac et de la terre) et les 27 et 28 mars 2012. Elle a visité un à un les chalets faisant 
l'objet de la demande. Elle a non seulement répondu aux questions du canton de Fribourg, mais 
aussi aux questions complémentaires des propriétaires de chalet (cf. annexe à l'expertise). Dans 
son rapport, elle s'est prononcée concrètement sur l'atteinte que l'ensemble des chalets de la 
Réserve naturelle Delley-Portalban, Motte, dont font partie les chalets des recourants, porte au 
paysage. Du moment que la réponse aux questions principales posées par l'Etat excluait clairement 
les sous-questions liées à un éventuel maintien des chalets, les experts n'ont pas violé leur devoir 
en renonçant à se déterminer à ce propos de manière spécifique. Leur position, claire et nette, ne 
laisse planer aucun doute sur l'absence de solution alternative à l'enlèvement des constructions 
mobilières. . 

Le préavis déposé par la CFNP est dès lors parfaitement conforme aux exigences usuelles 
applicables à ce genre de document. Emanant d'une autorité fédérale spécialisée, elle bénéficie 
d'un poids particulier dans son domaine de compétence. Du moment qu'elle ne comporte aucune 
erreur ou autre vice manifeste (les quelques raccourcis et imprécisions relevés par les recourants 
n'étant pas déterminants), la DIME n'avait aucun motif de s'en écarter et n'a donc pas violé la loi en 
prenant en considération ses conclusions.   

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Au demeurant, ainsi qu'il a été dit précédemment, la lecture critique du rapport privé invoqué par les 
recourants eux-mêmes ne permet pas de conclure à la conformité des chalets par rapport aux buts 
de protection des inventaires fédéraux. 

Toute la discussion sur la question de savoir si, face à cette expertise qui constate une atteinte 
portée aux paysages marécageux, l'autorité intimée pouvait ou non procéder à sa propre 
pondération des intérêts est sans pertinence. Il apparaît en effet que, vu l'historique du dossier, la 
DIME s'est prononcée à cet égard; sa libre appréciation rejoint totalement celle de la CFNP 
(cf. consid. 7.1.3 de la décision attaquée; voir aussi ses observations du 13 mai 2022). On ne saurait 
ainsi lui reprocher d'avoir restreint indument son pouvoir de cognition. Au stade actuel, le Tribunal 
cantonal, qui dispose d'un pouvoir de contrôle complet sur la décision attaquée (cf. consid. 1.2), 
partage également l'appréciation de ces autorités.

Enfin, les critiques concernant une prétendue saisine illégale de la CFNP ne sont manifestement 
pas pertinentes. En sa qualité d'autorité hiérarchique supérieure, le Conseil d'Etat dispose du 
pouvoir d'évocation et pouvait manifestement saisir la commission fédérale à la place du service 
spécialisé cantonal, de sorte que l'art. 7 al. 1 LPN est respecté. De toute manière, du moment que 
la CFNP a donné suite au mandat qui lui a été confié, son expertise peut également se fonder sur 
l'art. 8 LNP qui lui permet de procéder de manière facultative dans les cas importants.

4.2. Les recourants invoquent par ailleurs en vain leurs droits constitutionnels pour tenter 
d'échapper à l'obligation de démantèlement de leurs constructions mobilières. 

4.2.1. Ainsi qu'il a déjà été mentionné, ils ne disposent d'aucun droit acquis qui leur permettrait de 
garder la maîtrise du sol sur lequel est érigé leur chalet. La nature temporaire de la mise à disposition 
du terrain nu par l'Etat a toujours été spécifiquement soulignée et actuellement les délais de validité 
des "autorisations à bien plaire" sont largement échus. L'Etat propriétaire pouvait dès lors tenir 
compte de cet état de fait lorsqu'il a prévu le démantèlement dans sa planification. La garantie de la 
propriété dont peuvent se prévaloir les recourants qui ne sont pas propriétaires du sol est identique 
à celle d'un locataire en fin de bail face au propriétaire qui veut récupérer son bien. Forcés de quitter 
les lieux, ils peuvent et doivent prendre avec eux les choses dont ils sont propriétaires, spécialement 
la construction mobilière, mais leurs droits s'arrêtent là. C'est au contraire l'Etat qui peut exiger le 
respect de la garantie de sa propriété pour obtenir l'évacuation litigieuse. Dans la même logique, les 
longs développements des recourants concernant une prétendue application erronée de l'art. 25b 
LPN n'ont aucune pertinence dès lors que cette disposition transitoire concerne en priorité le 
propriétaire du terrain sis dans le périmètre d'un inventaire fédéral. Elle n'accorde aucun droit acquis 
direct au titulaire d'une construction mobilière qui lui permettrait d'imposer le maintien de celle-ci 
contre la volonté du propriétaire du sol. L'Etat n'avait par conséquent aucune obligation de traiter 
différemment les résidences secondaires construites avant ou après l'entrée en vigueur de la LPN. 

4.2.2. L'examen du dossier ne laisse pas non plus apparaître une quelconque atteinte au principe 
de la bonne foi. L'ordonnance du 27 novembre 2007 sur les contrats-nature a été annulée pour des 
raisons procédurales par voie judiciaire et n'a jamais été appliquée. La simple existence de cette 
procédure législative avortée ne pouvait pas forcer l'Etat à reprendre dans sa planification actuelle 
la solution initialement prévue. Le fait que, le 12 décembre 2006, le Grand Conseil, autorité qui n'a 
aucune compétence décisionnelle en matière de planification, a approuvé le rapport présenté à 
l'époque par le Conseil d'Etat en vue d'édicter l'ordonnance n'a aucune portée propre sous l'angle 
de la bonne foi; cette constatation est d'autant plus vraie que, sur la base notamment des 
explications ressortant de l'expertise de la CFNP, la même autorité a rejeté le 9 février 2021 la 

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pétition déposée par ARSUD qui demandait de reprendre le concept des contrats-nature. Il n'y a 
jamais eu la moindre promesse de maintenir les résidences secondaires mobilières au-delà de la 
date fixée au 31 décembre 2008 par l'ACE de 1983 tel que modifié le 29 aout 1997. D'ailleurs, 
l'ordonnance du 27 novembre 2007 sur les contrats-nature (art. 4) avait expressément maintenu 
cette échéance aux autorisations à bien-plaire, sous réserve de la signature de nouveaux contrats 
qui n'ont jamais été conclus.  

Au demeurant, quand bien même il ressortait d'emblée d'une simple lecture du concept des contrats-
nature que ceux-ci n'apportaient aucune amélioration sérieuse sous l'angle de la protection de la 
nature et qu'ils entérinaient en réalité le maintien du statut quo, jugé indésirable au moins depuis 
l'adoption du plan directeur intercantonal du 1er juin 1982 et de l'ACE de 1983, l'autorité intimée a 
encore pris la peine de consulter la CFNP avant d'adopter la révision du PAC; le préavis de l'autorité 
spécialisée fédérale ne laissant planer aucun doute sur l'incompatibilité des chalets avec les 
exigences des inventaires fédéraux et sur la nécessité d'ordonner leur démantèlement, les 
recourants ne peuvent pas se plaindre d'une attitude contradictoire de la DIME qui aurait abandonné 
sans motif la solution des contrats-nature. 

4.2.3. Le respect du principe de la proportionnalité découle des considérants relatifs à la 
pondération raisonnable des intérêts en présence (cf. consid. 3.3. à 3.6.). Il suffit d'y renvoyer pour 
constater que la mesure de démantèlement est apte et nécessaire pour atteindre le but 
d'amélioration des conditions-cadre des réserves voulu par le planificateur et qu'elle reste 
proportionnée au faible intérêt privé que les recourant peuvent invoquer.

5. Dans un dernier grief, les recourants estiment que l'autorité intimée ne pouvait pas intégrer 
dans le PAC l'obligation de démantèlement (art. 15 du règlement du PAC), en fixant déjà la 
procédure applicable (art. 16) et en prévoyant la possibilité d'une exécution par substitution (art. 17). 
A leur avis, ces problématiques doivent faire l'objet de décisions individuelles séparées et ne peuvent 
pas être traitées globalement au stade du plan d'affectation.

5.1. A cet égard, il convient de constater qu'en sa qualité de planificateur et de propriétaire du 
terrain nu, l'Etat pouvait clairement anticiper la résiliation des baux maintenus à titre provisionnel 
depuis 2010, pour intégrer dans le PAC des règles d'assainissement des réserves imposant le 
démantèlement des constructions mobilières, en fixant la procédure applicable et en envisageant le 
recours à l'exécution par substitution. Il faut rappeler en effet qu'un plan d'affectation présente un 
caractère mixte combinant des aspects législatifs (avec des normes générales et abstraites) et 
d'autres relevant de la décision lorsqu'il contient des mesures suffisamment détaillées pouvant 
affecter la situation spécifique de certains administrés (ATF 135 II 328 consid. 2 et les références). 
Du moment que la DIME est non seulement compétente pour adopter le PAC (art. 22 LATeC), mais 
également pour statuer sur les questions de remise en état des lieux hors de la zone à bâtir (art. 167 
al. 4 LATeC), objets des art. 16 et 17 du règlement du PAC,  la protection juridique complète est 
garantie au stade de la contestation du plan d'affectation. Au vu du dossier, il apparaît que 
l'identification des chalets concernés est suffisante pour reconnaître le caractère individuel de la 
planification et son caractère exécutoire. 

5.2. Peu importe par ailleurs qu'une démarche formelle de droit civil (résiliation des baux) reste 
encore à effectuer avant la mise en œuvre de l'exécution prévue par le PAC. La démarche suivie 
par le canton, qui consiste à procéder d'abord à une pondération des intérêts en présence dans le 
cadre de sa planification de droit public avant d'en tirer, dans un deuxième temps, les conséquences 
civiles dans la gestion de son patrimoine financier est conforme à la théorie des deux niveaux de 

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décision (Zweistufentheorie) telle qu'explicitée par le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 2C_314/2013 du 
19 mars 2014 consid. 1.1.2 et les références).

L'imbrication qui existe en l'espèce entre la procédure de planification, qui ordonne le 
démantèlement des résidences secondaires sur le terrain de l'Etat, et la procédure civile de 
résiliation des baux, qui sera introduite dès l'entrée en force de la planification, n'est donc pas 
contraire au droit.

5.3. L'existence des deux niveaux de décision explique aussi pourquoi les frais de 
démantèlement sont mis exclusivement à la charge des locataires dans la planification. Ainsi qu'il a 
été dit plus haut, le contrat de bail dont ont bénéficié les recourants prévoit clairement que le terrain 
nu doit être restitué à l'Etat libre de construction mobilière et que les frais y afférents sont à la charge 
du locataire. L'obligation des locataires de supporter les frais d'enlèvement des résidences 
secondaires établies sur le domaine privé de l'Etat, tel qu'elle est prévue par la planification, trouve 
son fondement dans la résiliation du bail dont ils ont bénéficié pendant plus de 60 ans.  

6. Mal fondé, les recours 602 2022 27 et 28 doivent ainsi être rejetés.

Il appartient aux recourants qui succombent de supporter solidairement les frais de procédure en 
application de l'art. 131 CPJA. 

Il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Il est prononcé la jonction des causes 602 2022 27 et 602 2022 28.

II. Les recours sont rejetés.

Partant, les décisions du 30 novembre 2021 sont confirmées.

III. Les frais, par CHF 2'000.-, sont mis à la charge des recourants. Ils sont compensés avec les 
avances de frais de CHF 1'000.- effectuées dans chacune des procédures 602 2022 27 et 28. 

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 8 octobre 2026/cpf

Le Président La Greffière-stagiaire