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**Case Identifier:** 662f345d-c9c2-57e6-a097-f517fa7423f6
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2021-01-12
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 12.01.2021 BVGE 2021 VII/7
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_BVGE-2021-VII-7_2021-01-12.pdf

## Full Text

2021 VII/7 Divieto d'entrata fedpol 

 

 

66 VII BVGE / ATAF / DTAF  

 

2021 VII/7 

Estratto della decisione della Corte VI 
nella causa X. contro Ufficio federale di polizia (fedpol) 

F–5587/2018 del 12 gennaio 2021 

Divieto d'entrata. Libera circolazione. Ordine e sicurezza pubblici. Si-

curezza interna ed esterna. Competenza fedpol e competenza SEM. 

Organizzazione criminale. Opportunità politica. Proporzionalità. 

Svincolamento dalla mafia. 

Art. 67 cpv. 4 LStrI. Art. 260ter cpv. 1 CP. Art. 1 par. 1, art. 5 par. 1 

allegato I ALC. 

1. La sicurezza interna e la sicurezza esterna definiscono la sicurezza 
nazionale (interessi di Stato). La loro finalità è di garantire la coe-

sistenza pacifica sul piano interno e sul piano internazionale. La 

loro minaccia è, per definizione, più grave della minaccia 

all'ordine e alla sicurezza pubblici. La loro difesa, di natura pre-

ventiva, non implica necessariamente la commissione di un reato 

passibile di una pena detentiva (consid. 8, 9.1–9.4). 

2. La libertà di circolazione, che l'ALC permette di restringere per 
motivi di ordine, sicurezza e sanità pubblici, può essere limitata, a 

maggior ragione, per la difesa della sicurezza interna ed esterna 

(consid. 9.5). 

3. La 'Ndrangheta è un'organizzazione criminale ai sensi 
dell'art. 260ter cpv. 1 CP (richiamo della giurisprudenza del TPF; 

consid. 10). 

4. La rinuncia di fedpol a pronunciare un divieto d'entrata per moti-
vi di sicurezza interna ed esterna lascia impregiudicato il potere 

della SEM di emanare un divieto d'entrata per motivi di ordine e 

sicurezza pubblici (consid. 11). 

5. L'opportunità politica dei divieti d'entrata di fedpol non dispensa, 
in linea di massima, da un esame della proporzionalità della loro 

durata, la quale può essere, per legge, indeterminata (consid. 14). 

6. La partecipazione al proprio processo come pentito, ai sensi della 
legge italiana, è un indizio probante della volontà di svincolarsi 

dalla mafia e, in quanto tale, è un elemento fondamentale per fissa-

re la durata del divieto d'entrata (consid. 16.2, 16.3 e 17). 

Divieto d'entrata fedpol 2021 VII/7 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF VII 67 

 

Einreiseverbot. Personenfreizügigkeit. Öffentliche Sicherheit und 

Ordnung. Innere und äussere Sicherheit. Zuständigkeit des Fedpol 

und Zuständigkeit des SEM. Kriminelle Organisation. Politische Op-

portunität. Verhältnismässigkeit. Lossagung von der Mafia. 

Art. 67 Abs. 4 AIG. Art. 260ter Abs. 1 StGB. Art. 1 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 

Anhang I FZA. 

1. Die innere und die äussere Sicherheit definieren die nationale Si-
cherheit (Staatsinteressen). Sie bezwecken die Gewährleistung des 

friedlichen Zusammenlebens auf nationaler und internationaler 

Ebene. Ihre Bedrohung ist definitionsgemäss schwerwiegender als 

die Bedrohung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Ihr 

Schutz ist präventiver Natur und setzt nicht unbedingt voraus, 

dass eine mit Freiheitsstrafe bedrohte Straftat begangen wurde 

(E. 8, 9.1–9.4). 

2. Die Personenfreizügigkeit kann gemäss FZA aus Gründen der öf-
fentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit, und erst recht 

zum Schutz der inneren und äusseren Sicherheit, eingeschränkt 

werden (E. 9.5). 

3. Die 'Ndrangheta ist eine kriminelle Organisation im Sinne von 
Art. 260ter Abs. 1 StGB (Hinweis auf die Rechtsprechung des 

BStGer; E. 10). 

4. Der Verzicht des Fedpol, ein Einreisevorbot zur Wahrung der in-
neren und äusseren Sicherheit zu verfügen, lässt die Möglichkeit 

des SEM unberührt, ein Einreiseverbot aus Gründen der öffent-

lichen Sicherheit und Ordnung zu erlassen (E. 11). 

5. Die politische Opportunität der Einreiseverbote des Fedpol befreit 
grundsätzlich nicht von der Pflicht, deren Verhältnismässigkeit 

und Dauer zu überprüfen, die gemäss Gesetz unbestimmt sein 

kann (E. 14). 

6. Die Teilnahme am eigenen Prozess als « Pentito » im Sinne des ita-
lienischen Rechts ist ein Indiz für den Willen, sich von der Mafia 

loszusagen und für die Festlegung der Dauer des Einreiseverbots 

ein grundlegendes Element (E. 16.2, 16.3 und 17). 

  

2021 VII/7 Divieto d'entrata fedpol 

 

 

68 VII BVGE / ATAF / DTAF  

 

Interdiction d'entrée. Libre circulation. Ordre et sécurité publics. Sé-

curité intérieure et extérieure. Compétence de fedpol et compétence 

du SEM. Organisation criminelle. Opportunité politique. Propor-

tionnalité. Affranchissement de la mafia. 

Art. 67 al. 4 LEI. Art. 260ter al. 1 CP. Art. 1 par. 1, art. 5 par. 1 

annexe 1 ALCP. 

1. La sécurité intérieure et la sécurité extérieure déterminent la sécu-
rité nationale (intérêts de l'Etat). Leur finalité est de garantir la 

coexistence pacifique sur les plans interne et international. Leur 

menace est, par définition, plus grave que la menace pour l'ordre 

et la sécurité publics. Leur défense, de nature préventive, n'im-

plique pas nécessairement la commission d'un délit passible d'une 

peine privative de liberté (consid. 8, 9.1 et 9.4). 

2. La liberté de circuler, que l'ALCP permet de restreindre pour des 
motifs d'ordre, de sécurité et de santé publics, peut à plus forte 

raison être limitée pour défendre la sécurité intérieure et exté-

rieure (consid. 9.5). 

3. La 'Ndrangheta est une organisation criminelle au sens de 
l'art. 260ter al. 1 CP (renvoi à la jurisprudence du TPF; consid. 10). 

4. Le fait pour fedpol de renoncer à prononcer une interdiction d'en-
trée pour des motifs de sécurité intérieure et extérieure n'affecte 

pas le pouvoir du SEM de prononcer une interdiction d'entrée 

pour des motifs d'ordre et de sécurité publics (consid. 11). 

5. L'opportunité politique des interdictions d'entrée de fedpol ne dis-
pense en principe pas d'un examen de la proportionnalité de leur 

durée qui peut de par la loi être illimitée (consid. 14). 

6. La participation à son propre procès en qualité de repenti, soit de 
« pentito », au sens du droit italien, est un indice probant de la vo-

lonté de s'affranchir de la mafia et, de ce fait, un élément fonda-

mental pour fixer la durée de l'interdiction d'entrée (consid. 16.2, 

16.3 et 17). 

 

X., cittadino italiano nato nel 1953, sposato con una cittadina svizzera e 

padre di diverse figlie, è giunto in Svizzera, nel 1973, come lavoratore 

stagionale, ed ha quindi ottenuto un permesso di dimora B nel 1977, e un 

permesso di domicilio C nel 1982. 

Divieto d'entrata fedpol 2021 VII/7 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF VII 69 

 

Nel 2002, X. è stato condannato in Italia, in contumacia, alla pena dell'er-

gastolo per avere, dal 1992 in poi, fatto parte di un'associazione di tipo 

mafioso 'ndranghetistico. Nel 2004, su appello, la condanna è stata ridotta 

a undici anni di reclusione. 

Nel 2009, X. è stato estradato in Italia, dove ha cominciato ad espiare la 

sua condanna. Nel luglio 2018, X. è stato scarcerato. 

Il 3 agosto 2018, l'Ufficio federale di polizia (fedpol) ha emanato nei con-

fronti di X. un divieto d'entrata in Svizzera e nel Liechtenstein valido fino 

al 3 agosto 2033 (15 anni). 

Il 27 settembre 2018, X. (di seguito anche: ricorrente) ha adito il Tribunale 

amministrativo federale, chiedendo di annullare la decisione di fedpol. 

Il 12 gennaio 2021, il Tribunale amministrativo federale ha respinto il 

ricorso. 

Dai considerandi: 

8.  
La nozione di « ordine pubblico » viene utilizzata sotto questa forma, nella 

Cost., una sola volta all'art. 185, in relazione alla competenza del 

Consiglio federale di adottare provvedimenti « per far fronte a gravi turba-

menti, esistenti o imminenti, dell'ordine pubblico » (cpv. 3). 

Il Consiglio federale ne ha messo a fuoco il significato, sottolineando che 

« la sicurezza e l'ordine pubblici costituiscono il concetto sovraordinato 

dei beni da proteggere nel contesto della polizia: l'ordine pubblico com-

prende l'insieme della nozione di ordine, la cui osservanza dal punto di 

vista sociale ed etico costituisce una condizione indispensabile della coabi-

tazione ordinata delle persone. La sicurezza pubblica significa l'inviola-

bilità dell'ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita, 

salute, libertà, proprietà, ecc.) nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è vio-

lazione della sicurezza e dell'ordine pubblici segnatamente se sono com-

messe infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni delle 

autorità nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto pub-

blico o privato » (Messaggio dell'8 marzo 2002 relativo alla legge federale 

sugli stranieri, FF 2002 3327, 3424 [di seguito: Messaggio LStr]). 

Anche la dottrina ha contribuito a definire il concetto, puntualizzando che 

« l'ordine e la sicurezza pubblici » si rapportano ad un « fortwährend anzu-

strebenden, aber nie ganz zu erreichenden Zustand […] durch den Schutz 

der Bevölkerung als Ganzes ebenso wie der Polizeigüter der Einzelnen wie 

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70 VII BVGE / ATAF / DTAF  

 

Leben, Gesundheit, Freiheit, Eigentum, Vermögen wie auch des sozialen 

Friedens vor Bedrohungen von aussen oder aus der Gesellschaft heraus 

[…]. Als Kern will die öffentliche Sicherheit und Ordnung die Unversehrt-

heit bzw. die Sicherheit der Rechtsordnung gewährleisten […]. Der Be-

griff der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ist ein verfassungs-

rechtlicher Grundbegriff, der die Sicherheit der Rechtsordnung meint » 

(SCHWEIZER/MOHLER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, 

St. Galler Kommentar, 3a ed. 2014, n. 8 e 10 ad art. 57 Cost.). 

9.  
9.1 Premesso che il compito della Confederazione di vegliare sulla 
propria sicurezza interna ed esterna si fonda su una norma costituzionale 

non scritta (cfr. sentenza del TAF F–349/2016 del 10 maggio 2019 

consid. 6.3.1), le nozioni di « sicurezza interna » e di « sicurezza esterna » 

si ritrovano in abbondanza, senza essere propriamente definite, nella 

Costituzione federale. 

L'art. 54 Cost. (affari esteri) attribuisce alla Confederazione il compito di 

« salvaguardare l'indipendenza e il benessere del Paese » (cpv. 2); l'art. 57 

Cost. (sicurezza) si riferisce alla « sicurezza del Paese » (cpv. 1) e alla « si-

curezza interna » (cpv. 2); l'art. 58 Cost. (esercito) menziona la « sicurezza 

interna » (cpv. 2); l'art. 121 prevede la possibilità di espellere « gli stranieri 

che compromettono la sicurezza del Paese » (cpv. 2); l'art. 173 Cost. (altri 

compiti e attribuzioni dell'Assemblea federale) prevede l'adozione di prov-

vedimenti « a tutela della sicurezza esterna, dell'indipendenza e della neu-

tralità della Svizzera » ed « a tutela della sicurezza interna » (cpv. 1 lett. a 

e b); l'art. 185 Cost. (sicurezza esterna e interna) affida al Consiglio fede-

rale il compito di prendere provvedimenti « a tutela della sicurezza esterna, 

dell'indipendenza e della neutralità della Svizzera » ed « a tutela della sicu-

rezza interna » (cpv. 1 e 2), nonché di emanare « ordinanze e decisioni per 

far fronte a gravi turbamenti, esistenti o imminenti, della sicurezza interna 

o esterna » (cpv. 3). 

9.2 Siccome la sicurezza interna si contraddistingue, al giorno d'oggi, 
per un'importante componente internazionale, è sempre più difficile deli-

mitarla dalla sicurezza esterna. In modo generale si può comunque dire 

che la prima tende a garantire la coesistenza pacifica sul piano interno, 

mentre la seconda persegue lo stesso scopo sul piano internazionale. Peral-

tro, né la messa in pericolo della sicurezza interna, né la messa in pericolo 

della sicurezza esterna implicano necessariamente la commissione di un 

reato passibile di una pena detentiva, e ciò per il motivo che la loro salva-

guardia ha una funzione preventiva ([…]), la quale consiste nella difesa 

Divieto d'entrata fedpol 2021 VII/7 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF VII 71 

 

dello Stato. La sicurezza interna e la sicurezza esterna, nel loro insieme, 

definiscono la sicurezza nazionale (cfr. DTAF 2018 VI/5 consid. 3.3 e 

3.6.2, nonché sentenza F–349/2016 consid. 6.3.2.1). 

9.3 Il Consiglio federale ha precisato che la minaccia alla sicurezza 
interna ed esterna della Svizzera include « segnatamente la minaccia della 

priorità statale in materia di prerogative militari e politiche. Ciò compren-

de, ad esempio, la minaccia mediante terrorismo, estremismo violento, at-

tività vietata di servizio d'informazione, criminalità organizzata, atti o ten-

tativi volti a compromettere gravemente le relazioni della Svizzera con al-

tri Stati o a modificare mediante la violenza l'ordine dello Stato » 

(Messaggio LStr, FF 2002 3327, 3429). 

Più recentemente, adottando la legge federale sulle attività informative del 

25 settembre 2015 (LAIn, RS 121), il legislatore ha stabilito che la sicurez-

za della Confederazione concerne la tutela di « interessi nazionali impor-

tanti », ossia i « fondamenti della democrazia e dello Stato di diritto », « la 

sicurezza della popolazione », la « capacità d'azione della Svizzera » e gli 

« interessi internazionali in materia di sicurezza » (art. 2 LAIn). Questi 

interessi nazionali importanti sono minacciati, segnatamente, dal « terro-

rismo », dallo « spionaggio », dalla « proliferazione di armi nucleari, bio-

logiche o chimiche », da « attacchi ad infrastrutture critiche » e dall' 

« estremismo violento » (art. 6 cpv. 1 lett. a LAIn; cfr. anche DTAF 2018 

VI/5 consid. 3.4). Per identificare i detti interessi nazionali, il legislatore 

si è ispirato, concretizzandolo, al Messaggio relativo alla LAIn, nel quale 

il Consiglio federale ha evidenziato che la minaccia alla sicurezza interna 

ed esterna si rapporta a « fatti e sviluppi all'estero suscettibili di compro-

mettere l'autodeterminazione della Svizzera, i fondamenti della democra-

zia e dello Stato di diritto, di arrecarle gravi danni nel campo della politica 

di sicurezza o danni di altra natura o di pregiudicare la capacità di agire 

delle sue autorità » (Messaggio del 19 febbraio 2014 concernente la legge 

sulle attività informative, FF 2014 1885, 1922). Anche la legge federale 

sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna del 21 marzo 1997 

(LMSI, RS 120) si riferisce ai « fondamenti democratici e costituzionali 

della Svizzera » e alla « libertà della sua popolazione » (art. 1 LMSI). 

Dal canto suo, la dottrina ha osservato che il concetto di « sicurezza interna 

ed esterna » denota « mehr als nur die polizeirechtlichen Aspekte der 

Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung […], er reicht bis zur 

Friedens- und Existenzgarantie der schweizerischen staatlichen 

Gemeinschaft […] », e che « der Begriff der inneren Sicherheit verfügt 

sowohl über einen polizeirechtlichen als auch über einen staatspolitisch-

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sicherheitspolitischen Aspekt mit primär prospektiver Wirkung » 

(SCHWEIZER/MOHLER, op. cit., n. 8 e 10 ad art. 57 Cost.). 

9.4 Importa rimarcare che un aspetto peculiare della sicurezza nazio-
nale della Svizzera, così come delineata in precedenza, consiste nella sal-

vaguardia delle sue buone relazioni con gli altri Stati, a prescindere dalla 

loro organizzazione politica, e ciò grazie alla sua tradizionale politica di 

neutralità e dei buoni uffici. Infatti, la sicurezza statale (« sûreté d'Etat ») 

della Svizzera, in quanto Paese neutro, dipende, in maniera preponderante, 

dalla sua costante capacità di fondare e mantenere relazioni interstatali di 

qualità, segnatamente in materia di cooperazione internazionale (cfr. sen-

tenza F–349/2016 consid. 6.3.2.1). 

9.5 Alla luce dell'insieme delle considerazioni appena esposte, si può 
dunque affermare che una determinata minaccia alla sicurezza interna ed 

esterna della Svizzera implica anche una minaccia per l'ordine e la sicurez-

za pubblici. Questo significa che, se la libertà di circolazione di un cittadi-

no dell'Unione europea può essere limitata per ragioni di ordine e sicurezza 

pubblici, in conformità con gli art. 1 par. 1 e art. 5 par. 1 allegato I ALC 

(RS 0.142.112.681), lo può anche, a fortiori, in caso di minaccia, per sua 

intrinseca natura più pericolosa, alla sicurezza interna ed esterna della 

Svizzera (cfr. […] l'art. 11 cpv. 2 della direttiva 2008/115/CE del Parla-

mento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008 recante norme e pro-

cedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di 

paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, GU L 348/98 del 24.12.2008 [di 

seguito: direttiva sul rimpatrio], il quale si riferisce non soltanto all'ordine 

e alla sicurezza pubblici, ma anche alla sicurezza nazionale). 

10.  
Gli atti che minacciano la sicurezza interna ed esterna svizzera, ai sensi 

dell'art. 67 cpv. 4 LStrI (RS 142.20), corrispondono, sul piano penale, alle 

infrazioni contemplate dai Titoli 12 a 17 CP (crimini o delitti contro la 

tranquillità pubblica, genocidio e crimini contro l'umanità, crimini di guer-

ra, crimini o delitti contro lo Stato e la difesa nazionale, delitti contro la 

volontà popolare, reati contro la pubblica autorità, crimini o delitti che 

compromettono le relazioni con gli Stati esteri, crimini o delitti contro 

l'amministrazione della giustizia; cfr. DTAF 2013/3 consid. 4.2.2). 

In particolare, l'art. 260ter cpv. 1 CP definisce, come « organizzazione cri-

minale », qualunque « organizzazione che tiene segreti la struttura e i suoi 

componenti e che ha lo scopo di commettere atti di violenza criminali o di 

arricchirsi con mezzi criminali ». In questo rispetto, il Tribunale federale 

Divieto d'entrata fedpol 2021 VII/7 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF VII 73 

 

ha constatato che, nel campo d'applicazione dell'art. 260ter cpv. 1 CP, rien-

trano, tra le altre, le organizzazioni di « tipo mafioso » (« mafiaähnliche 

Organisation », « organisation à caractère mafieux »; cfr., in particolare, 

DTF 145 IV 470 consid. 4.1 e 133 IV 58 consid. 5.3.1). Dal canto suo, il 

Tribunale penale federale (TPF) ha statuito che « l'organizzazione denomi-

nata 'Ndrangheta calabrese corrisponde, oggettivamente, alla nozione di 

organizzazione criminale, ai sensi dell'art. 260ter cpv. 1 CP, così come svi-

luppata dalla giurisprudenza e dalla dottrina » (TPF 2010 29 consid. 3.1; 

cfr. anche MARC ENGLER, in: Basler Kommentar – Strafrecht II, 4a ed. 

2018, n. 6 ad art. 260ter cpv. 1 CP). 

11.  
Sul piano della procedura, fedpol deve consultare il Servizio delle attività 

informative della Confederazione (SIC) prima di emettere un divieto d'en-

trata (art. 67 cpv. 4 LStrI). 

In concreto, fedpol ha compiuto questo passo procedurale dopo avere rila-

sciato il detto provvedimento ([…]). Tuttavia, considerato che il SIC ha 

risposto a fedpol di non disporre di alcuna informazione sul ricorrente e 

che non ha inoltre ritenuto opportuno procedere ad un'indagine sul mede-

simo, si deve riconoscere che, anche se fedpol avesse consultato il SIC 

prima di emettere il divieto d'entrata, non sarebbe cambiato nulla relativa-

mente al merito della causa. Pertanto, il fatto che la consultazione del SIC 

sia intervenuta dopo l'emissione del divieto d'entrata, non ha avuto nessuna 

conseguenza negativa per X. nel quadro del procedimento amministrativo 

istruito da fedpol, e non ne ha nemmeno nell'ambito della presente proce-

dura. 

È ancora di interesse aggiungere che, se fedpol avesse in definitiva, per 

una determinata ragione, rinunciato a pronunciare un divieto d'entrata con-

tro X., la SEM (Segreteria di Stato della migrazione) avrebbe comunque 

potuto, in linea di principio, emanare un tale provvedimento con riferi-

mento all'ordine e alla sicurezza pubblici (art. 67 cpv. 2 lett. a LStrI e art. 1 

par. 1 e art. 5 par. 1 allegato I ALC). 

12.–12.2 (…) 

13.  
Come esposto in precedenza (cfr. consid. 10), la 'Ndrangheta (mafia 

calabrese) è un'organizzazione criminale ai sensi dell'art. 260ter cpv. 1 CP, 

e, in quanto tale, rappresenta una minaccia alla sicurezza interna ed esterna 

della Svizzera. 

2021 VII/7 Divieto d'entrata fedpol 

 

 

74 VII BVGE / ATAF / DTAF  

 

Partendo da questa constatazione, bisogna ora stabilire in che misura X. 

medesimo, come persona fisica, costituisca una minaccia per la sicurezza 

interna ed esterna della Svizzera. A questo proposito, va subito notato che 

fedpol non ha pronunciato un divieto d'entrata di durata indeterminata, 

come avrebbe anche potuto in base all'art. 67 cpv. 4 2a frase LStrI. Questo 

vuol dire che fedpol non considera che la minaccia che emana dal ricor-

rente per la sicurezza interna ed esterna della Svizzera debba essere classi-

ficata come « grave » ai sensi del diritto interno (art. 67 cpv. 4 2a frase 

LStrI a contrario). Si osservi però che, seguendo la terminologia utilizzata 

dall'ALC, la minaccia incarnata dal ricorrente per la « sicurezza nazio-

nale » svizzera dovrebbe essere invece qualificata come « grave », poiché 

la durata del divieto d'entrata impugnata è superiore a cinque anni ([…]; 

nota bene: in questo contesto, non è pertinentemente che fedpol parla, al 

punto 2.2 della decisione impugnata, di una « minaccia […] di una certa 

gravità […] »). Sia come sia, determinante non è tanto la terminologia usa-

ta, quanto la caratterizzazione in sé della minaccia. 

14.  
Quanto al potere d'apprezzamento di fedpol nel sostanziare la minaccia 

alla sicurezza interna ed esterna della Svizzera e, in funzione di ciò, nel 

fissare la durata del divieto d'entrata, occorre rivolgere l'attenzione al ca-

rattere « staatspolitisch » (cfr. consid. 9.3), ossia relativo alla sovranità 

dello Stato, di tali decisioni. In questo rispetto è di particolare interesse 

una puntualizzazione formulata dal Tribunale federale in una fattispecie di 

altro genere: « Es liegt in der Natur von Entscheiden politischen und insbe-

sondere aussenpolitischen Gehalts, dass sie der justiziellen Kontrolle nur 

bedingt zugänglich sind, da sie gerade nicht allein auf rechtlichen, sondern 

zu einem grossen Teil auf politischen Kriterien beruhen. […] Dem ist mit 

einer gewissen Zurückhaltung bei der Überprüfung des Exekutiv-

entscheids durch die gerichtlichen Instanzen Rechnung zu tragen. Diese 

Zurückhaltung bezieht sich allerdings nicht auf die rechtliche Beurteilung 

der Streitsache. Erfasst wird einzig die politische Opportunität des Ent-

scheides. Auch dafür gilt jedoch nicht ein völliger Freipass für die Exeku-

tivbehörden, sondern deren Entscheide müssen insgesamt, auch soweit 

Zurückhaltung geboten ist, zumindest nachvollziehbar sein und haben 

sachlich zu bleiben. Die Exekutivbehörden müssen ihren Beurtei-

lungsspielraum pflichtgemäss nutzen. Abgesehen von dieser politischen 

Angemessenheit bleiben die Entscheide von den Gerichten uneinge-

schränkt überprüfbar, unter Einschluss der Frage, ob und wieweit über-

haupt eine politische Komponente besteht und ob der Spielraum pflicht-

gemäss genutzt wurde. » (DTF 142 II 313 consid. 4.3). 

Divieto d'entrata fedpol 2021 VII/7 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF VII 75 

 

Questo significa, tra l'altro, che, nonostante la componente politica relativa 

agli interessi di Stato dei divieti d'entrata di fedpol, che li distingue da 

quelli della SEM, la fissazione della loro durata deve pure obbedire, in 

linea di principio, alle esigenze del principio costituzionale della propor-

zionalità (cfr., in questo senso, la sentenza del TAF F–4618/2017 

dell'11 dicembre 2019 consid. 5.4). Non ci si può però esimere dall'osser-

vare che il legislatore ha concesso a fedpol, diversamente che alla SEM, la 

possibilità di disporre, in casi gravi, divieti d'entrata di durata indetermi-

nata, quindi svincolati, per definizione, dai requisiti della proporzionalità, 

ciò di cui i tribunali non possono che prendere atto (cfr. art. 190 Cost.). 

Questo aspetto evidenzia la peculiarità, intimamente legata agli interessi 

di Stato, dei divieti d'entrata che competono a fedpol. 

15.  
Per motivare il divieto d'entrata litigioso fedpol si fonda principalmente 

sul suo Rapporto 'Ndrangheta, stilato nel gennaio 2019 ([…]). 

Il rapporto in questione contiene dati storico-sociologici oggettivi, ricavati 

essenzialmente da fonti specialistiche italiane, sul fenomeno mafioso, con 

particolare riguardo alla 'Ndrangheta. Esso sottolinea, come specificità 

della 'Ndrangheta rispetto ad altre organizzazioni mafiose, la « centralità 

dei rapporti di sangue », la quale « è stata più volte indicata come motivo 

per lo scarso numero di pentiti tra le file della 'Ndrangheta », nella misura 

in cui « collaborare con la giustizia significa esporre i membri della propria 

famiglia ('ndrina) ad un doppio rischio: quello di essere arrestati e quello 

di subire la vendetta, praticamente certa, della 'Ndrangheta » ([…]). In re-

lazione alla 'ndrina dei (…), il rapporto riferisce che la sua esistenza « da 

un punto di vista storico, è documentata fin dalla fine dell'Ottocento », e 

che « la sua operatività è riportata nelle più recenti relazioni della Divisone 

investigativa antimafia [italiana] » ([…]). Rispetto al percorso personale 

di X. in Svizzera, il rapporto sottolinea che egli « è riuscito ad integrarsi 

nella società di destinazione », dove « ha mantenuto un profilo basso […], 

riuscendo a convincere chi gli stava vicino della sua estraneità ad ambienti 

mafiosi » ([…]). 

In base a queste informazioni, fedpol esprime il parere che il « profilo [di 

X.] può corrispondere a quello del tipico 'ndranghetista in trasferta e che 

in un'ottica di valutazione del rischio di inquinamento mafioso la sua buo-

na reputazione può non essere considerata un elemento discriminante » 

([…]). Fedpol aggiunge che « considerata l'importanza del contesto fami-

liare per la 'Ndrangheta, è difficile immaginare che [X.] possa staccarsi 

2021 VII/7 Divieto d'entrata fedpol 

 

 

76 VII BVGE / ATAF / DTAF  

 

completamente da questo ambiente. Anche se volesse effettivamente al-

lontanarsene rimarrebbe comunque esposto a richieste di favori e a regole 

di comportamento derivanti dal codice 'ndranghetista, ciò che lo rende po-

tenzialmente pericoloso. Un suo rientro in Svizzera gli permetterebbe di 

allacciare contatti che un domani potrebbe sfruttare in favore della 

'Ndrangheta » ([…]). 

16.  
A proposito di questa valutazione di fedpol sulla pericolosità di X. per la 

sicurezza interna ed esterna della Svizzera (sicurezza nazionale), è oppor-

tuno rimarcare quanto segue. 

16.1 Dal 1973, anno del suo arrivo in Svizzera, al 1992, anno che la 
giustizia italiana ha stabilito come inizio per la propria inchiesta sull'at-

tività di stampo mafioso 'ndranghetistico di X. ([…]), quest'ultimo sembra 

avere svolto una vita normale, dal « profilo basso », sposandosi con una 

cittadina svizzera, dalla quale ha avuto (…) figlie, e lavorando nel settore 

(…). Altrimenti detto, egli ha vissuto in Svizzera senza dare nell'occhio, in 

seno alla sua famiglia nucleare, esistenza che sembra avere condotto anche 

dopo la sua condanna in contumacia, e ciò fino al 2009, anno della sua 

estradizione in Italia ([…]). Tuttavia, malgrado questo suo radicamento 

familiare e professionale in Svizzera durante il lungo periodo dal 1973 al 

2009, X. non si è né svincolato, né estraniato dall'ambiente 'ndranghetoso, 

come si può desumere dalla sua grave condanna pronunciata in Italia per 

fatti svoltisi dal 1992 in poi. 

16.2 In merito alla questione dello svincolamento o del non svincola-
mento dall'ambiente 'ndranghetoso, importa sottolineare che X. non è un 

pentito ai sensi della legge italiana. 

Si ricordi, per scrupolo di chiarezza, che è un pentito chi « rende piena 

confessione di tutti i reati commessi e aiuta l'autorità di polizia o giudizia-

ria nella raccolta di prove decisive per la individuazione o la cattura di uno 

o più autori di reati commessi ovvero fornisce comunque elementi di prova 

rilevanti per la esatta ricostruzione del fatto e la scoperta degli autori di 

esso » (art. 3 della Legge [italiana] n. 304 del 29 maggio 1982, detta anche 

« legge sui pentiti », GU n. 149 del 2.6.1982). 

Ora, X. ha scientemente evitato di partecipare al suo processo in Italia, 

dimodoché si deve ammettere che non ha considerato, nemmeno lontana-

mente, la possibilità di collaborare con la giustizia italiana quale pentito, 

usufruendo, di riflesso, di uno sconto di pena e di una protezione speciale 

da parte dello Stato. La partecipazione di X. al suo processo, come pentito, 

Divieto d'entrata fedpol 2021 VII/7 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF VII 77 

 

avrebbe funto da indizio, probante, della sua volontà di porre un termine 

ai suoi vincoli con l'ambiente 'ndranghetoso e di riconoscere il primato 

dello Stato di diritto. Siccome ciò non è avvenuto e che egli, da un lato, è 

stato condannato in contumacia e, dall'altro lato, ha dovuto essere ufficial-

mente estradato dalla Svizzera verso l'Italia per scontare la sua pena ([…]), 

si deve assumere che X. non si sia svincolato a tutt'oggi, in modo visibile 

per la società civile e lo Stato, dall'ambiente 'ndranghetoso, al quale è pre-

sumibile che continui a rimanere fedele per ragioni proprie. 

Stando così le cose, X. resta identificabile, ai fini della presente procedura, 

come una figura dell'ambiente 'ndranghetoso, a prescindere da qualsiasi 

ruolo che egli possa effettivamente svolgere, di primo piano, di eminenza 

grigia, di secondo piano, dietro le quinte o altro ancora, ma anche non 

svolgere. 

16.3 L'assenza di svincolamento, visibile per la società civile e lo 
Stato, dall'ambiente 'ndranghetoso, e più precisamente dalla 'Ndrangheta 

come organizzazione criminale ai sensi dell'art. 260ter cpv. 1 CP, permette 

di affermare che X. continua a rappresentare una minaccia, di natura per-

manente, per la sicurezza interna ed esterna, ossia nazionale, della 

Svizzera in quanto Stato democratico e di diritto. In questo senso, si può 

senz'altro sostenere che la necessità di salvaguardare, a titolo preventivo, 

la sicurezza interna ed esterna della Svizzera è data non solamente perché 

X. ha appartenuto in passato alla 'Ndrangheta, come accertato dalle auto-

rità giudiziarie italiane ([…]), ma anche perché, non essendosi svincolato 

da essa visibilmente dichiarandosi pentito in conformità alla legge italiana, 

è plausibile che vi appartenga tuttora in un modo o nell'altro. 

16.4 In questo contesto, poco importa che le autorità italiane com-
petenti abbiano, nel luglio 2018, « ritenuto cessata la pericolosità sociale » 

di X., intesa come « probabilità di commettere nuovi reati » ([…]). Infatti, 

sotto il profilo della mera opportunità politica, la quale è la componente 

essenziale dei divieti d'entrata che competono a fedpol, e che si rapporta 

alla prevenzione (diritto degli stranieri) e non alla repressione (diritto pe-

nale), X., come persona straniera ancora vincolata alla 'Ndrangheta, non 

costituisce tanto, e solamente, un pericolo per l'ordine e la sicurezza pub-

blici, quanto una minaccia per la sicurezza interna ed esterna della 

Svizzera. 

In quest'ottica, il lungo percorso di vita di X. in (…), familiare e profes-

sionale, nonché la lontananza temporale dei fatti criminosi alla base della 

sua condanna in Italia, non sono criteri che sminuiscono, come potrebbe 

2021 VII/7 Divieto d'entrata fedpol 

 

 

78 VII BVGE / ATAF / DTAF  

 

invece essere il caso nella prospettiva di un divieto d'entrata emanato dalla 

SEM per la protezione dell'ordine e della sicurezza pubblici, la sua perico-

losità sia per l'ordine costituzionale della Svizzera, sia per le relazioni che 

essa intrattiene con gli altri Stati (cfr. consid. 9). 

16.5 In relazione all'efficacia preventiva di un divieto d'entrata ai sensi 
dell'art. 67 cpv. 4 LStrI, si deve riconoscere che, oggigiorno, per creare, 

mantenere e coltivare contatti, siano essi di tipo mafioso o di altra natura 

criminale, con manifestazioni ubiquitarie, non è necessario risiedere dove 

ci si prefigge di ottenere i risultati tangibili dell'attività illegale. Questo è 

possibile grazie ai molteplici strumenti di comunicazione elettronici e digi-

tali liberamente disponibili, tanto che si parla di « criminalità digitale » o 

« cibercriminalità » (cfr. Dipartimento federale di giustizia e polizia 

(DFGP), Strategia di lotta alla criminalità 2020–2023, pag. 2, 

< www.ejpd.admin.ch >). 

In concreto, è cionondimeno indubbio, alla luce del fatto che X. non si è 

svincolato dall'ambiente 'ndranghetoso, che la sua presenza fisica duratura 

in Svizzera sarebbe suscettibile di accrescere la minaccia per la sicurezza 

nazionale che la 'Ndrangheta fa pesare su di essa in quanto organizzazione 

criminale la cui dinamicità non dà segni di cedimento, come riportano 

regolarmente i mezzi di comunicazione di massa italiani, svizzeri e di altri 

Paesi. 

16.6 In conclusione, l'apprezzamento globale di fedpol del carattere 
della minaccia che X., che non si è svincolato visibilmente dalla 

'Ndrangheta dichiarandosi pentito ai sensi della legge italiana, incarna per 

la sicurezza interna ed esterna della Svizzera (sicurezza nazionale), appare 

difendibile e condivisibile, a questo Tribunale, dal punto di vista dell'op-

portunità politica (« politische Opportunität », « politische Angemessen-

heit ») e, in quest'ottica, della sua forza argomentativa (« nachvoll-

ziehbar »), della sua pertinenza contenutistica (« sachlich ») e della sua 

conformità ai compiti che la legge attribuisce a fedpol (« pflichtgemäss »). 

Sotto il profilo della difesa preventiva degli interessi di Stato (« staats-

politisch »), il rilascio di un divieto d'entrata in sé, e anche la fissazione 

della sua durata a quindici anni, regge dunque ad una verifica giudiziale 

esercitata con riserbo (« Zurückhaltung bei der Überprüfung »). Tuttavia, 

per quanto riguarda la durata del divieto d'entrata, è ancora necessario 

esaminare se essa, parallelamente alla sua opportunità politica, sia anche 

conforme al principio di proporzionalità (cfr. consid. 14). 

17.  

Divieto d'entrata fedpol 2021 VII/7 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF VII 79 

 

17.1 In generale, l'attività dello Stato deve rispondere al pubblico 
interesse ed essere proporzionata allo scopo (art. 5 cpv. 2 Cost.). Da un 

punto di vista analitico, il principio della proporzionalità viene suddiviso 

in tre regole: l'idoneità, la necessità e la proporzionalità in senso stretto 

(cfr. DTF 136 I 17 consid. 4.4; 135 I 233 consid. 3.1; 130 II 425 consid. 5.2 

e 124 I 40 consid. 3e). La prima impone che la misura scelta sia atta al 

raggiungimento dello scopo d'interesse pubblico fissato dalla legge (cfr. 

DTF 128 I 295 consid. 5b/cc pag. 310), la seconda che, tra più misure 

idonee, si scelga quella che incide meno fortemente sui diritti privati (cfr. 

DTF 130 II 425 consid. 5.2), e la terza, detta anche regola della preponde-

ranza dell'interesse pubblico, che l'autorità proceda alla ponderazione tra 

l'interesse pubblico perseguito e il contrapposto interesse privato, 

valutando quale dei due debba prevalere in funzione delle circostanze (cfr. 

DTF 129 I 12 consid. 6–9). 

17.2 La valutazione della durata del divieto d'entrata, secondo le esi-
genze della proporzionalità, deve essere effettuata anche con riferimento 

al diritto internazionale determinante (cfr. art. 190 Cost.), ossia il diritto 

alla libera circolazione (cfr. art. 3 ALC in relazione con gli art. 1 par. 1, 

art. 3 par. 2 e art. 5 par. 1 allegato I ALC [(…)]) e il diritto al rispetto della 

vita privata e familiare di X. (cfr. art. 8 CEDU). 

A proposito dell'art. 8 par. 1 CEDU bisogna precisare che, benché non ga-

rantisca il diritto di entrata e di soggiorno in Svizzera (cfr. DTF 140 I 145 

consid. 3.1 e 139 I 330 consid. 2.1 con i rinvii), esso estende la sua prote-

zione, sotto il profilo del diritto al rispetto della vita privata, anche alle 

eventuali attività professionali e commerciali di chi se ne prevale (cfr. 

sentenze della CorteEDU Fernandez Martinez contro Spagna del 

12 giugno 2014, Grande Camera, 56030/07, n. 110, e Niemietz contro 

Germania del 16 dicembre 1992, 13710/88, n. 29). Secondo il Tribunale 

federale, dal punto di vista del diritto al rispetto della vita familiare, chi si 

richiama alla protezione dell'art. 8 par. 1 CEDU deve, in generale, 

intrattenere una relazione stretta, effettiva ed intatta, con una persona della 

sua famiglia che beneficia di un diritto di presenza duraturo in Svizzera 

(cfr., tuttavia, la sentenza CorteEDU Mengesha Kimfe contro Svizzera del 

29 luglio 2010, 24404/05, n. 61); in questo senso, sono protetti, 

segnatamente, i rapporti tra i coniugi, nonché quelli tra genitori e figli mi-

norenni che vivono in comunione; eccezionalmente, se sussiste un partico-

lare rapporto di dipendenza tra loro, sono presi in considerazione anche i 

rapporti tra genitori e figli maggiorenni (cfr. DTF 129 II 11 consid. 2). 

2021 VII/7 Divieto d'entrata fedpol 

 

 

80 VII BVGE / ATAF / DTAF  

 

Nondimeno, l'art. 8 par. 2 CEDU permette un'ingerenza statale nell'eser-

cizio del diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare, se tale 

ingerenza è prevista dalla legge ed è necessaria, in particolare, alla sicurez-

za nazionale e alla prevenzione dei reati in una società democratica. 

17.3 In concreto, la vita familiare di X. ruota, essenzialmente, intorno 
a sua moglie e alle sue figlie, con le loro rispettive famiglie, che vivono in 

Svizzera. 

La relazione coniugale di X. rientra nel campo di protezione dell'art. 8 

par. 1 CEDU, che egli può dunque invocare per contestare gli effetti nega-

tivi che il divieto d'entrata esplica su di essa. Tuttavia, come ampiamente 

dimostrato nei considerandi precedenti, questa ingerenza statale, prevista 

dall'art. 67 cpv. 4 LStrI, nell'esercizio del diritto al rispetto della sua vita 

coniugale, è necessaria per ragioni di sicurezza nazionale secondo l'art. 8 

par. 2 CEDU. Essa è inoltre proporzionata, nella misura in cui X. può 

comunque continuare a vivere il suo rapporto di coppia, nonostante le in-

negabili difficoltà di natura pratica dovute al divieto d'entrata. Infatti, X. 

non è privato della possibilità di mantenere la relazione con sua moglie, 

sia attraverso i numerosi mezzi di comunicazione audio e video disponi-

bili, come ad esempio Skype, sia organizzando delle trasferte della medesi-

ma nella vicina Italia oppure chiedendo a fedpol delle sospensioni puntuali 

del suo divieto d'entrata. Per contro, né il rapporto di X. con le sue (…) 

figlie, tutte maggiorenni, né il rapporto con le loro rispettive famiglie, in 

particolare con i nipoti, sono coperti dal campo d'applicazione dell'art. 8 

par. 1 CEDU, al quale X. non può quindi richiamarsi pertinentemente 

([…]). In questo contesto, non bisogna dimenticare che X. può imputare 

soltanto a sé stesso queste difficoltà pratiche nel godersi le gioie della vita 

di famiglia. 

Quanto alla protezione della sua vita privata in un'ottica professionale, X. 

è ormai pensionato e, del resto, non fa valere nessun interesse di tale natura 

in Svizzera (…), dimodoché l'art. 8 par. 1 CEDU non risulta applicabile. 

Di conseguenza, come diffusamente esposto in precedenza, la minaccia 

permanente a cui X. espone la sicurezza interna ed esterna della Svizzera 

(« sicurezza nazionale », secondo l'art. 8 par. 2 CEDU e l'art. 11 cpv. 2 

della direttiva sul rimpatrio [(…)]), per non essersi svincolato dalla 

'Ndrangheta, quale pentito, in maniera visibile per lo Stato e la società ci-

vile, significa che l'interesse pubblico a tenerlo lontano dal territorio 

svizzero prevale sui suoi interessi privati, qualunque essi siano, benché 

principalmente familiari, a poter entrarvi liberamente usufruendo 

Divieto d'entrata fedpol 2021 VII/7 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF VII 81 

 

dell'ALC. In questo senso, la durata di quindici anni del divieto d'entrata, 

opportuna sul piano della difesa preventiva degli interessi nazionali sviz-

zeri, è anche conforme, in definitiva, al principio di proporzionalità, 

nonostante che X. la possa percepire, soggettivamente, come troppo 

severa.