# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 68bd6b52-d9a0-5fe1-9046-6bc0a1b7ecd5
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_4f_04_92.pdf
**Docket/Reference:** ac_4f_04_92.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_4f_04_92.pdf

## Full Text

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU CANTON DE FRIBOURG 

COUR FISCALE 

Séance du 8 juillet 2005 

Statuant sur le recours interjeté le 16 juillet 2004 
(4F 04 92) 

par 

A. SA, B., C., D. SA, E. SA, F. et G., H. SA, I. et J., les hoirs de feu K., L., M. et N., 
tous représentés par Me O. 

contre 

la décision sur recours rendue le 15 juin 2004 par le Préfet du district de Y., relative 
à  la  taxe  périodique  d’évacuation  et  d’épuration  des  eaux  de  la  Commune  de  Z. 
pour 2002. 

(taxe périodique d’évacuation et d'épuration des eaux; principes  
de causalité, d’équivalence, d'égalité et de non-rétroactivité  
des règlements; contrôle concret des normes) 

 
 
 
 
 
 
 - 2 - 

C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

A. SA, B., C., D. SA, E. SA, F. et G., H. SA, I. et J., les hoirs de feu K., L., M. 
et  N.  sont  tous  propriétaires  d’un  ou  plusieurs  immeubles  construits  ou  non 
construits,  raccordés  ou  raccordables  et  situés  sur  le  territoire  de  la 
Commune de Z. (ci-après: la Commune).  

Le  12  décembre  2002,  sous  l’intitulé « taxe  épuration  périodique –  taxe 
périodique  de  base  selon  art.  43  RCEp»,  la  Commune  a  notifié  aux 
propriétaires susmentionnés, pour l’année 2002, cinquante factures séparées 
concernant  leurs  immeubles  respectifs.  Y  sont  mentionnés  le  numéro 
d’article du Registre foncier, la zone d’affectation, la surface de la parcelle ou 
la surface brute de plancher, le tarif au m2 appliqué et le montant à payer, y 
compris  la  TVA  calculée  au  taux  de  7,6%.  Les  factures  en  question 
représentent un montant global de 25'237 francs.  

B. 

Par  mémoires  de  leur  mandataire  du  13  janvier  2003,  les  propriétaires 
susmentionnés  ont  formé  réclamation  contre  les  factures  précitées  en 
développant les griefs suivants : défaut de base légale formelle, violation du 
principe  de  la  force  dérogatoire  du  droit  fédéral,  manque  de  transparence, 
violation  des  principes  de  causalité  et  d’égalité  dans  la  mesure  où  le  calcul 
de la taxe se base sur la surface de terrain théoriquement utilisable, violation 
des principes de causalité et d’égalité dans le cas particulier des terrains non 
bâtis, double imposition dans le cas des terrains déjà construits, prescription 
dans le cas d’immeubles construits depuis plus de cinq ans. 

Par  décision  du  2  avril  2003,  la  Commune  a  –  implicitement  –  rejeté  les 
réclamations.  Elle  s’est  en  particulier  référée  à  un  arrêt  rendu  le  18  février 
2003 par le Tribunal administratif dans les causes jointes 1A 02 61 et 1A 02 
62.  Elle a  par  ailleurs  justifié  l’exonération  du  domaine  public  communal  en 
précisant que la taxe est également perçue pour ses propriétés privées, que 
le domaine public ne fait pas partie de la zone à construire, que le droit des 
obligations  prévoit  l’extinction  d’une  dette  par confusion lorsque les qualités 
de  créancier  et  de  débiteur  se  trouvent  réunies  dans  la  même  personne  et 
enfin  que  le  montant  concerné  par  l’exonération se  situe  largement  dans  la 
tranche des frais non couverte par les revenus de la taxe.  

C. 

 - 3 - 

Le  13  mai  2003,  par  douze  actes  séparés  de  leur  mandataire,  les 
propriétaires  susmentionnés  ont  recouru  contre  la  décision  précitée  auprès 
du Préfet du district de Y. (ci-après : le Préfet). Se fondant en particulier sur 
un  avis  de  droit  rédigé  à  leur  demande  par  Me  P.,  avocat,  ils  ont  repris 
plusieurs griefs formulés en procédure de réclamation. Selon eux, la taxe en 
cause ne serait en particulier pas conforme aux principes d’équivalence et de 
causalité  dans  la  mesure  où  elle  est  perçue  auprès  des  propriétaires  de 
fonds  non  raccordés  alors  même  qu’elle  est  destinée  à  couvrir  les  frais 
d’exploitation  et  de  financement  de  l’épuration  et  de  l’évacuation  des  eaux. 
Elle  violerait  également  les  principes  de  causalité  et  d’égalité  du  fait  que  le 
domaine public est partiellement exonéré. Enfin, en plus d’avoir été adoptée 
sans consultation aucune des milieux intéressés, elle ne serait pas conforme 
au principe d’accessibilité des bases de calcul dans la mesure où celles-ci ne 
sont pas connues. 

Dans  sa  détermination  du  28  mai  2003,  la  Commune  a  conclu  au  rejet  des 
recours. 

Répondant à l’invitation  du Préfet, le Service cantonal de l’environnement a 
déposé une détermination le  28 juin 2003. Tout  en relevant une divergence 
entre le règlement adopté par la Commune de Z. et le règlement-type mis à 
disposition  des  communes  fribourgeoises  en  ce  qui  concerne  le  but  de  la 
taxe périodique de base, ce service a considéré à tout le moins implicitement 
que  la  solution  retenue  était  conforme  aux  principes  d’équivalence,  de 
causalité et d’égalité.  

Par  courrier  du  1er  septembre  2003  de  leur  mandataire,  les  recourants  se 
sont opposés de façon circonstanciée à l’argumentation du Service cantonal 
de l’environnement. En conclusion, ils ont maintenu leur recours. 

Le 27 novembre 2003, donnant suite à une offre de preuve formulée par les 
recourants, la Commune a produit un historique sur dix ans de ses comptes 
de fonctionnement de l’épuration des eaux et de son compte de bilan. Elle y 
a joint un budget du compte de fonctionnement prévu jusqu’en 2006. Après 
de  nouveaux  échanges  de  courriers,  les  recourants  ont  encore  eu  la 
possibilité de consulter les détails du livre comptable de la Commune entre le 
7  avril  et  le  7  mai  2004.  Ils  ont  ensuite  formellement  retiré  leur  grief  tiré  du 
non respect du principe de transparence.  

Par décision du 15 juin 2004, le Préfet a rejeté les recours du 13 mai 2003. 
Après  avoir  joint  l’ensemble  des  causes  et  rappelé  les  dispositions  légales 
applicables,  il  a  énoncé  les  fondements  et  l’objet  de  la  taxe  périodique  en 
cause  avant  de  réfuter  chacun  des  griefs  soulevés  dans  les  recours. 
L’argumentation  de  la  décision  préfectorale  sera  reprise  pour  autant  que 
besoin dans la partie en droit du présent arrêt. 

D. 

 - 4 - 

juillet  2004, 

leur  mandataire 

Agissant  par 
les  propriétaires 
le  16 
susmentionnés ont interjeté recours contre la décision précitée. Ils concluent 
principalement à son  annulation en  développant  une  nouvelle fois les griefs 
de  violation  des  principes  d’équivalence,  de  causalité  et  d’égalité  déjà 
formulés  devant  le  Préfet.  Ils  insistent  également  sur  le  fait  que  la  taxe  en 
cause  n’a  pas  été  mise  à  l’enquête  publique  et  que  les  propriétaires 
concernés n’ont  pas  été informés ni consultés, en violation des  dispositions 
cantonales  sur  l’aménagement  du  territoire  et  les  constructions.  Ils  ajoutent 
par ailleurs  pour  la  première fois que la taxe de base pour l’année 2002 ne 
respecte pas le principe de non rétroactivité applicable en matière fiscale du 
fait  qu’elle  n’a  pas  été  calculée  pro  rata  temporis  à  partir  du  26  août  2002, 
date de son approbation par le département cantonal concerné. Enfin, dans 
le même contexte, les recourants concluent à la production par la Commune 
des  procès-verbaux  des  séances  tenues  par  son  Conseil  général  le 
1er octobre 2001 et le 29 avril 2002, accompagnés des textes soumis au vote 
à ces occasions.  

Invité  à  faire  part  de  ses  observations  sur  le  recours,  le  Préfet  a  conclu  au 
rejet du recours le 10 août 2004. Il se réfère pour l’essentiel aux considérants 
de  sa  décision  du  15  juin  2004  en  ajoutant  que  le  grief  de  violation  du 
principe  de  la  non  rétroactivité  des  lois  fiscales  paraît  tardif  et  doit  dès  lors 
être rejeté dans la mesure du recevable.  

Dans  sa  détermination  du  9  septembre  2004,  la  Commune  a  confirmé  sa 
position, concluant implicitement au rejet du recours. En relation avec le grief 
de  violation  du  principe  de  non  rétroactivité  des  lois  fiscales,  elle  a  précisé 
les  circonstances  temporelles  de  l’adoption  de  la  taxe  en  cause  dans  les 
termes suivants : 

«   Le 1er octobre 2001, en séance du Conseil général, la modification du règlement 
relatif à l’évacuation et à l’épuration des eaux a été présentée. Cette modification 
prévoyait  l’introduction  d’une  taxe  annuelle  de  base.  Dans  l’annexe  audit 
règlement,  la  taxe  était  fixée  à  60  francs par ménage.  La  Direction  des  travaux 
publics  n’a  pas  approuvé  cette  modification  de  l’annexe  au  règlement,  dans  la 
mesure  où  une  taxe  par  ménage  ne  satisfaisait  pas  au  principe  de  la  causalité 
prévue par la loi fédérale sur les eaux. 

  Le Conseil général s’est à nouveau prononcé en avril 2002 sur une modification 
du  mode  de  perception  de  cette  taxe.  Ladite  modification  a  été  adoptée  par  le 
législatif et approuvée par la Direction des travaux publics le 26 août 2002, avec 
indication de l’entrée en vigueur au 1er janvier 2002. » 

Suite à l’offre de preuve contenue dans le recours et à l’invitation du Greffier-
rapporteur  délégué  à  l’instruction,  la  Commune  a  produit  le  30  septembre 
2004 deux copies des messages et des procès-verbaux relatifs aux séances 

 - 5 - 

tenues  par  son  Conseil  général  le  1er  octobre  2001  et  le  29  avril  2002.  Un 
exemplaire de ces documents a été transmis aux recourants. 

E. 

Dans  leurs  contre-observations  du  11  novembre  2004,  les  recourants 
maintiennent leur argumentation. S’agissant du grief de violation du principe 
de  non  rétroactivité,  ils  relèvent  en  particulier  que  les  délibérations  du 
Conseil général de la Commune ne font aucune allusion à un effet rétroactif 
du  règlement  adopté. 
Ils  ajoutent  que  celui-ci  prévoit  au  contraire 
expressément  son entrée en vigueur après son approbation par la Direction 
des travaux publics  avant  de  citer  les  propos suivants  tenus par le Chef du 
service  cantonal  de  l’environnement  et  des  eaux  usées  le  15  décembre 
2003  lors de l’assemblée communale d'une autre commune : « cet effet de 
rétroactivité  a  été  introduit  par  erreur.  Il  est  sûr  qu’il  ne  peut  pas  y  avoir 
d’effet rétroactif. Le règlement entre en vigueur à partir du moment où il a été 
approuvé par la Direction … ». 

Par  courriers  des  16  et  25  novembre  2004,  le  Préfet  et  la  Commune  ont 
indiqué  qu’ils  n’avaient  pas  de  remarques  complémentaires  à  formuler  sur 
les contre-observations du 11 novembre 2004. 

En droit: 

1.  a)  Conformément à l’art. 114 al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction 
administrative  (CPJA;  RSF  150.1),  le  Tribunal  administratif  connaît  en 
dernière  instance  cantonale  des  recours  contre  les  décisions  prises  par  les 
préfets.  

b)  Le  recours  du  16  juillet  2004  contre  la  décision  du  Préfet  du  15  juin  2004  a 
été interjeté en temps utile et dans les formes requises (art. 79 et 81 du code 
de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1). Partant, il est 
recevable à la forme. 

2.  a)  Aujourd’hui  fondé  sur  l’art.  76  de  la  Constitution  fédérale  du  18  avril  1999 
(Cst. ; RS 101), l'art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection 
des  eaux  (LEaux;  RS  814.20)  prévoit,  sous  la  note  marginale  « principe  de 
causalité »,  que  celui  qui  est  à  l'origine  d'une  mesure  prescrite  par  cette  loi 
en supporte les frais. Entré en vigueur le 1er novembre 1997, l'art. 60a LEaux 
délègue  aux  cantons  la  concrétisation  de  ce  principe  dans  les  termes 
suivants:  

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«   1 Les  cantons  veillent  à  ce  que  les  coûts  de  construction,  d’exploitation, 
d’entretien, d’assainissement et de remplacement des installations d’évacuation 
et  d’épuration  des  eaux  concourant  à  l’exécution  de  tâches  publiques  soient 
mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui 
sont à l’origine de la production d’eaux usées. Le montant des taxes est fixé en 
particulier en fonction: 

a.  du type et de la quantité d’eaux usées produites ; 

b.  des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces 

installations ; 

c.  des intérêts ; 

d.  des  investissements  planifiés  pour  l’entretien,  l’assainissement  et  le 
remplacement  de  ces  installations,  pour  leur  adaptation  à  des  exigences 
légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation. 

2 Si  l’instauration  de  taxes  couvrant  les  coûts  et  conformes  au  principe  de 
causalité devait compromettre l’élimination des eaux usées selon les principes 
de  la  protection  de  l’environnement,  d’autres  modes  de  financement  peuvent 
être introduits. 

3 Les  détenteurs  d’installations  d’évacuation  et  d’épuration des  eaux constituent 

les provisions nécessaires. 

4 Les  bases  de  calcul  qui  servent  à  fixer  le  montant  des  taxes  sont  accessibles 

au public. » 

b)  Le  canton  de  Fribourg  a  adopté,  le  22  mai  1974,  une  loi  d'application  de 
l’ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la 
pollution (RSF 812.1; LALPEP). Cette loi cantonale, qui n'a pas été modifiée 
suite  à  l'adoption  de  la  nouvelle  loi  fédérale  du  24  janvier  1991  sur  la 
protection des eaux, est toujours en vigueur (voir l’arrêté du Conseil d’Etat du 
7  décembre  1992  d'application  de  la  loi  sur  la  protection  des  eaux,  RSF 
812.11).  En  relation  avec  le  principe  de  causalité,  son  art.  33  dispose 
notamment ce qui suit :  

«   1  Les  communes  adoptent  un  règlement  relatif  à  l'épuration  des  eaux.  Ce 
règlement est soumis pour approbation à la Direction, qui décide sur préavis du 
Département des communes.  

2 Le  règlement  peut  prévoir  la  perception  d'une  taxe  dont  le  produit  doit  être 
affecté  exclusivement  à  l'épuration  des  eaux.  La  taxe  est  perçue  auprès  des 
propriétaires  ou  des  usufruitiers  d'immeubles  bâtis  ou  non  bâtis.  Pour  fixer  le 
montant  de  la  taxe,  il  doit  être  tenu  équitablement  compte  de  l'affectation  des 
immeubles et des bâtiments". 

 
 
 
 
 - 7 - 

L'art. 149 al. 3 de la loi du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo, RSF 
140.1) précise que le règlement adopté au sens de l'art. 33 LALPEP ne peut 
entrer en vigueur avant l'approbation de la Direction. 

les 

frais  d'équipement,  notamment 

Le droit des communes de percevoir des taxes ou contributions pour couvrir 
les 
installations  nécessaires  à 
l'évacuation,  à  l'épuration  et  au  traitement  des  eaux  usées,  repose 
également sur la loi cantonale du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire 
et les constructions (LATeC, RSF 710.1). L'art. 101 al. 1 LATeC dispose en 
ce  sens  que  les  propriétaires  fonciers  sont  tenus  de  participer  aux  frais 
d'équipement  par  des  contributions,  selon  le  principe  de  la  couverture  des 
frais effectifs et en fonction des avantages retirés. 

c)  Le règlement communal relatif à l’évacuation et à l’épuration des eaux de la 
Commune  de  Z.  (ci-après :  le  règlement  communal)  s’applique  à  tous  les 
bâtiments  ainsi  qu’à  tous  les  fonds,  raccordés  ou  raccordables  aux 
installations publiques d’évacuation et d’épuration des eaux (art. 2). Sous le 
titre « Financement et tarifs », l’art. 28 du règlement communal dispose que 
les  propriétaires  ou  les  usufruitiers  d’immeubles,  bâtis  ou  non,  et  bâtiments 
sur fonds d’autrui, situés dans le périmètre du réseau d’égouts, sont astreints 
à  participer  au  financement  de  la  construction  et  de  l‘entretien  des 
installations  publiques  d’évacuation  et  d’épuration  des  eaux  en  s’acquittant 
d’émoluments  administratifs  et  de  taxes  uniques  et  périodiques.  Il  ressort 
toutefois  de  l'art.  30  du  règlement  communal  que  le  domaine  public,  à 
l'exception  des  bâtiments  administratifs,  est  exempté  du  paiement  de  ces 
émoluments et taxes. 

Le 1er  octobre  2001,  le  Conseil général  de  la  Commune  de  Z.  (ci-après :  le 
Conseil  général)  a  modifié  le  règlement  communal.  Alors  que  l’art.  29 
prévoyait auparavant l’affectation exclusive des revenus provenant des taxes 
de  l’évacuation  et  de  l’épuration  des  eaux  aux  frais  de  construction, 
d’entretien  et  d’exploitation  des  ouvrages  ainsi  qu’à  l’amortissement  des 
investissements,  la  couverture  des  frais  financiers  a  été  ajoutée  à  ces 
affectations.  S’agissant  des  produits,  les  dispositions    concernant  les 
émoluments  administratifs  et  la  taxe  de  raccordement  n’ont  pas  été 
touchées. Les articles suivants ont par contre été modifiés ou introduits : 

«   Article 42 :  Taxe périodique 

La taxe périodique se compose d’une taxe de base, d’une taxe d’utilisation ou, le 
cas échéant, d’une taxe spéciale. 

 
 
 
 
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Article 43 :  a) Taxe de base 

1  La taxe  de  base couvre  les  dépenses  d’exploitation  et  les  charges  financières 
pour autant qu’elles ne soient pas couvertes par la taxe d’utilisation ou la taxe 
spéciale. 

2  Elle  est  perçue  auprès  des  ménages  (personne  seule  ou  couple),  des 
personnes  supplémentaires  de  plus  de  21  ans  rattachées  au  ménage  et  des 
personnes morales. 

Article 44 :  b) Taxe d’utilisation 

1  La  taxe  annuelle  d’utilisation  des  installations  publiques  d’évacuation  et 
d’épuration des eaux est fixée en fonction du volume d’eau utilisé, calculé par 
m3, selon compteur. 

2  […] 

3  […] Le montant de la taxe annuelle d’exploitation est fixé par le Conseil général 

dans le tarif annexé qui fait partie intégrante du présent règlement. 

Article 45 :  c) Taxe spéciale 

1  En cas de charge polluante particulièrement importante, le déversement d’eaux 
usées industrielles et artisanales peut faire l’objet d’une taxe spéciale perçue en 
lieu et place de la taxe prévue à l’article 44.  

2  […] » 

Suite au refus de la Direction des travaux publics (aujourd’hui la Direction de 
l’aménagement,  de 
la 
Direction)  d’approuver  l’alinéa  2  du  nouvel  art.  43  du  règlement,  le  Conseil 
général  a  décidé  d’en  modifier  comme  suit  la  teneur  lors  de  sa  séance  du 
29 avril 2002 : 

l’environnement  et  des  constructions;  ci-après 

«   Elle [la taxe de base] est perçue auprès des propriétaires de fonds raccordés ou 

raccordables au réseau. » 

A la même occasion, le Conseil général a adopté les modalités de calcul de 
la taxe périodique de  base. Celles-ci figurent à l’art. 3 al. 1  du Tarif annexé 
au règlement : 

«   La taxe de base est fixée à 0.15 francs par mètre carré de surface brute utilisable 
(SBU) ou 0.06 francs par mètre carré pour les fonds où le coefficient de masse 
est appliqué. » 

Le règlement et son annexe, dans leur teneur intégrant la version adoptée le 
29  avril  2002  des  art.  43  du  règlement  et  3  de  l’annexe,  ont  été  approuvés 
par la Direction le 26 août 2002. 

 
 - 9 - 

3.  a)  Les  recourants  reprochent  d'abord  à  la  taxe  périodique  de  base  prévue  à 
l’art. 43 du règlement d’être contraire au principe de la causalité du fait que 
les  propriétaires  de  fonds  non  raccordés,  mais  raccordables,  doivent 
également s’en acquitter. 

Dans  un  arrêt  publié  du  10  octobre  2001  (ATF  128  I  46,  consid.  5b  bb),  le 
Tribunal fédéral a précisé la portée du principe de causalité ancré aux art. 3a 
et  60a  LEaux  s’agissant  des  contributions  causales  à  prélever  en  matière 
d’évacuation et d’épuration  des eaux. Tout  en relevant la grande  souplesse 
dont  disposent  les  cantons,  il  a  rappelé  que  ceux-ci  doivent  néanmoins 
prévoir « un système combinant des taxes de base et des taxes qui sont en 
fonction de la quantité d’eaux usées à évacuer» (FF 1996 IV 1213 p. 1219). 
Cette  limite est  mise  en  lumière  par les objectifs  assignés  par  le  législateur 
au  principe  de  causalité :  « outre  qu’elle  garantit  le  financement  de  la 
protection des eaux, la répercussion des coûts sur le responsable, en incitant 
celui-ci  à  réduire  la  pollution  des  eaux,  permet  d'atteindre  un  objectif 
écologique:  elle  contribue  à  diminuer  l'utilisation  des  installations  de 
traitement  et  ménage  par  conséquent  l'environnement  (...)  et  à  accroître 
l'efficacité des mesures de protection de l'environnement » (FF 1996 IV 1213 
p.  1219).  Ce  double  objectif  financier  et  écologique  de  protection  des  eaux 
exige qu'une taxe d'utilisation périodique tienne compte de paramètres ayant 
un rapport avec l'utilisation effective de l'installation en question (P. KARLEN, 
die  Erhebung  von  Abwasserabgaben  aus  rechtlicher  Sicht,  in  DEP  1999 
p. 539  ss,  p.  550).  En  référence  à  sa  jurisprudence  relative  aux  taxes 
d’élimination  des  déchets,  le  Tribunal  fédéral  a  toutefois  précisé  que  même 
s'ils augmentent les exigences en matière de protection de l'environnement, 
les  art.  3a  et  60a  LEaux  n'imposent  pas  que  les  coûts  soient  répartis 
exclusivement  en  proportion  des  quantités  d'eaux  usées  produites.  Cette 
solution  permet  aux  cantons  d'éviter  des  coûts  administratifs  démesurés 
découlant de l'évaluation du type et de la quantité d'eaux usées (FF 1996 IV 
1213  p.  1220).  Dans  le  même  sens,  le  Tribunal  fédéral  a  récemment 
confirmé qu'une taxe périodique composée d'une taxe de base et d'une taxe 
liée  au  volume  d'eau  qui  se  situeraient  dans  le  même  ordre  de  grandeur 
serait conforme au principe de causalité (ATF du 5 mars 2004 dans la cause 
2P.266/2003  -  commune  de  St.  Moritz,  disponible  sur  internet  à  l'adresse 
http://www.bger.ch, consid. 3.4; voir également P. KARLEN, p. 560). 

S’agissant  plus  précisément  des  terrains  non  raccordés  mais  raccordables, 
le Tribunal administratif a déjà eu l’occasion d’affirmer que, du moment où la 
taxe périodique de base est affectée au renouvellement d’équipements dont 
l’importance  et 
fonction  des 
potentialités  d’utilisation  de  la  zone  à  bâtir,  il  est  conforme  au  principe  de 
causalité  que  les  propriétaires  de  terrains  non  encore  construits  situés  en 
zone  à bâtir  participent de  la  même  manière  que  les  autres  à  la  couverture 
de  ces  frais.  Le  calibrage  de  l’équipement  imposant  la  prise  en  compte  de 

la  quantité  doivent  être  déterminés  en 

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l’éventualité de la construction  de tous les terrains situés en  zone à  bâtir  et 
l’engagement  des  frais  correspondants,  l’existence  de  terrains  non  encore 
raccordés mais raccordables a en effet une influence directe sur le montant 
des  frais  qu’une  commune  doit  engager  pour  le  renouvellement  de  ses 
équipements (voir ATA du 18 février 2003 dans les causes 1A 02 61 et 62, 
RFJ 2002 p. 325 ss, consid. 5b ; ATA du 2 juillet 2004 dans la cause 4F 03 2, 
RFJ 2004 p. 294 ss, consid. 4a). 

b)  En prévoyant que la taxe périodique couvre « les dépenses d’exploitation et 
les  charges  financières  pour  autant  qu’elles  ne  soient  pas  couvertes  par  la 
taxe d’utilisation ou la taxe spéciale », l'art. 43 al. 1 du règlement communal 
de  la  Commune  de  Z.  s'écarte  de  la  solution  retenue  par  les  règlements 
communaux concernés dans les causes 1A 02 61 et 62 et 4F 03 2 précitées 
et  par  le  règlement-type  joint  aux  recommandations  sur  le  financement  des 
installations d'évacuation et d'épuration des eaux éditées en juillet 2002 par 
la Direction, le Service de l'environnement et le Service des communes (voir  
http://www.fr.ch/sen/pdf/pdf_epuration_fr/Recommandation_juillet02complet.
pdf).  A  teneur  de  ces  textes,  la  taxe  périodique  de  base  a  en  effet 
uniquement  pour  but  le  maintien  de  la  valeur  des  installations,  en  couvrant 
les  frais  fixes,  respectivement  toutes  les  charges  qui  y  sont  liées  (voir  not. 
art.  33  al.  1  du  règlement-type).  Cela  ne  suffit  toutefois  pas  pour  conclure 
que  la  solution  de  la  Commune  de  Z.  n'est  pas  conforme  au  principe  de 
causalité.  Pour  déterminer  si  tel  est  le  cas,  il  y  a  lieu  de  définir  ce  que 
recouvrent  les  notions  de  dépenses  d'exploitation  et de charges  financières 
au sens de l'art. 43 al. 1 du règlement communal avant d'examiner si les frais 
concernés  peuvent  également  être  mis  à  la  charge  des  propriétaires  de 
terrains non raccordés, mais raccordables. 

c)  La  notion  de  charges  financières  est  très  proche  du  concept  de  frais 
financiers.  Si  l'on  se  réfère  au  lexique  du  financement  de  la  protection  des 
eaux  annexé  aux  recommandations  précitées,  qui  opère  parmi  les  frais  de 
fonctionnement  une  distinction  binaire  entre  les  frais  d'exploitation  qui 
comprennent  également  les  dépenses  liées  à  la  révision  et  l'entretien 
courants  des  machines  et  installations  (frais  variables  –  voir  sur  ce  point  le 
texte plus précis de la version allemande des recommandations) et les frais 
financiers  qui  regroupent  l'amortissement  et les intérêts  des emprunts  (frais 
fixes), une interprétation littérale conduit ainsi plutôt à retenir que les charges 
financières  au  sens  de  l'art.  43  al.  1  du  règlement  communal  visent  tant 
l'amortissement que les intérêts liés à l'investissement.  

toutefois 
Abordée  sous 
sérieusement  remise  en  cause  par  la  formulation  de  l'art.  29  al.  1  du 
règlement  communal  qui  tend  plutôt  à  limiter  la  portée  de  la  notion  de 

l'angle  systématique,  cette 

interprétation  est 

 
 
 
- 11 - 

charges  financières  aux  seuls  intérêts.  En  prévoyant  l'affectation  exclusive 
des revenus provenant de l'ensemble des taxes « aux frais de construction, 
d'entretien  et  d'exploitation  des  ouvrages,  ainsi  qu'à  l'amortissement  des 
investissements  et  à  la  couverture  des  frais  financiers  »,  cette  disposition 
conserve  en  effet  dans  sa  version  modifiée 
la  notion  spécifique 
d'amortissement en plus de l'ajout concernant les frais financiers.  

Pour  déterminer  la  conformité  au  principe  de  causalité  de  l'art.  43  al.  1  du 
règlement communal en tant qu'il a pour effet  de faire supporter une partie 
des charges financières au sens de cette disposition par les propriétaires de 
terrains  raccordables,  mais  non  encore  raccordés,  il  n'est  toutefois  pas 
nécessaire  de  trancher  définitivement  entre  les  deux  interprétations  qui 
précèdent. En effet, il résulte de la jurisprudence reproduite ci-dessus que le 
prélèvement de la taxe périodique de base auprès de ces propriétaires reste 
conforme  au  principe  de  causalité  à  tout  le  moins  lorsque  celle-ci  vise  la 
couverture  des  frais  liés  au  renouvellement  des  installations,  à  savoir 
les 
l'ensemble  des 
amortissements  que  les  intérêts  sur  l’investissement  (sur  la  notion  de  frais 
fixes, voir l’annexe 2 des recommandations précitées). 

fixes.  Or,  ces  derniers  comprennent 

frais 

tant 

d) 

Il a déjà été vu ci-dessus (consid. 3c) que selon le lexique du financement de 
la  protection  des  eaux,  les  frais  d'exploitation  comprennent  également  les 
dépenses  liées  à  la  révision  et  l'entretien  courants  des  machines  et 
installations.  Dans  une  interprétation  littérale,  le  même  contenu  doit  être 
attribué  à  la  notion  de  dépenses  d'exploitation  au  sens  de  l'art.  43  al.  1  du 
règlement  communal.  Contrairement  au  raisonnement  opéré  ci-dessus 
s'agissant  des  charges  financières,  il  paraît  difficile  de  remettre  en  cause 
cette interprétation du seul fait que la formulation de l'art. 29 al. 1 du même 
règlement énonce séparément les frais  d'entretien  et les frais d'exploitation. 
Une  telle  interprétation  systématique  reviendrait  en  effet  à  réduire  les 
dépenses d'exploitation au sens de l'art. 43 al. 1 du règlement communal aux 
seuls  frais  de  révision  courants  et  frais  de  personnel  nécessaires  au 
fonctionnement courant des installations d'épuration. Or, dans la mesure où 
les  frais  de  révision  des  machines  et  installations  y  sont  intimement  liés,  il 
paraît  improbable  que  le  législateur  communal  ait  souhaité  que  seules  ces 
charges puissent être en partie couvertes par la taxe périodique de base.  

Que  la  notion  de  dépenses  d'exploitation  au  sens  de  l'art.  43  al.  1  du 
règlement communal recouvre l'ensemble des frais d'exploitation au sens le 
plus large du terme ou seulement les frais de révision courants ainsi que les 
frais de personnel nécessaires au fonctionnement courant des installations, il 
convient  de  toute  façon  d'examiner  à  la  lumière  de  la  jurisprudence  qui 
précède  la  conformité  au  principe  de  causalité  du  prélèvement  d'une  taxe 

 
 
- 12 - 

périodique  de  base  couvrant  une  partie  de  ces  dépenses  auprès  des 
propriétaires de terrains non raccordés, mais raccordables. 

Par opposition aux frais fixes, les frais d'exploitation peuvent être qualifiés de 
frais  variables,  dans  le  sens  qu'ils  augmentent  en  fonction  de  la  quantité 
d'eaux déversée dans le réseau d'évacuation et d'épuration. Il n'en demeure 
pas moins que les équipements doivent dans tous les cas être entretenus et 
révisés  périodiquement,  qu'ils  soient  peu ou  beaucoup  sollicités.  De  même, 
le seul fonctionnement des installations implique des coûts de main d'œuvre 
qui ne sont pas proportionnels au volume d'eau traité. La variabilité des frais 
d'exploitation  ne  porte  ainsi  que  sur  une  petite  partie  des  dépenses 
engagées  (voir  notamment  A.  MÜLLER,  Finanzierung  der  kommunalen 
Abwasserentsorgung  aus  ökonomischer  Sicht,  in  DEP  1999  p.  509,  511  et 
525, cité in ATF 128 I 46 consid. 4b). Dans la même logique, pour la part non 
variable  au sens de ce qui précède, les frais d'exploitation sont  directement 
liés à l'ampleur des installations concernées qui, elle-même, ne dépend pas 
des  seuls  terrains  bâtis,  mais  au  contraire  de  la  construction  potentielle  de 
tous  les  terrains  situés  en  zone  à  bâtir  (voir  ci-dessus  consid.  3a).  Il  en 
résulte  qu'en  sus  de  l'influence  directe  qu'ils  ont  sur  le  montant  des  frais 
qu’une  commune  doit  engager  pour  le  renouvellement  de  ses  équipements 
d'évacuation  et  d'épuration  des  eaux,  les  terrains  non  raccordés,  mais 
raccordables,  ont  également  un  effet  sur  les  frais  liés  à  l'exploitation  des 
installations en cause ou plus précisément sur la part non variable de ceux-
ci.  

En l'espèce, il ressort du compte de fonctionnement de l'épuration des eaux 
pour  2002  que  les  dépenses  pour  l'entretien  des  canalisations  se  sont 
élevées  à  233'347  francs  et  que  les  autres  frais  d'exploitation  des 
installations  ont  atteint  973'224  francs,  soit  un  total  de  1'206'571  francs. 
Quant  au  produit  de  la  taxe  périodique  de  base  au  sens  de  l'art.  42  du 
règlement  communal,  il  s'est  limité  à  351'467  francs,  soit  un  montant  très 
légèrement  inférieur  aux  intérêts  sur  investissement  (355'445  francs)  à  la 
couverture  desquels  la  taxe  périodique  de  base  doit  également  servir  (voir 
consid.  3c  ci-dessus).  Dans  ces  circonstances,  même  en  retenant  par 
hypothèse  que  les  dépenses  d'exploitation  au  sens  de  l'art.  43  al.  1  du 
règlement  communal  ne  visent  que  les  frais  de  révision  courants  ainsi  que 
les 
fonctionnement  courant  des 
installations,  il  ne  saurait  raisonnablement  être  maintenu  que  la  taxe 
périodique de base telle qu'elle a été calculée pour 2002 a servi à couvrir des 
frais  d'exploitation  au-delà  de  la  part  non  variable  qui  peut  également  être 
imputée  au  sens  de  ce  qui  précède  aux  terrains  non  raccordés,  mais 
raccordables. L'art.  43 al.  2  du règlement communal  qui prévoit que la taxe 
périodique de base au sens de l'alinéa 1 de cette disposition est également 
prélevée  auprès  des  propriétaires  de  tels  terrains  ne  viole  ainsi  pas  le 
principe de causalité. Si cette constatation est valable pour la taxe périodique 

frais  de  personnel  nécessaires  au 

 
- 13 - 

de base telle qu'elle a été calculée pour 2002, elle n'enlève rien au caractère 
insatisfaisant  de la formulation de l'art. 43 al. 1 du règlement communal qui, 
en lieu  et place  de  critères  de  calculs  autonomes, fait  dépendre le montant 
de cette  taxe  de l'ampleur  des  revenus  de  la taxe  périodique  d'utilisation  et 
de  la  taxe  périodique  spéciale.  Dans  l'hypothèse  d'une  baisse  de  ces 
derniers, ce système  de vases communicants pourrait en effet imposer une 
hausse de la taxe périodique de base dont le produit serait alors susceptible 
de couvrir également  des frais d'exploitation au-delà de la part non variable 
qui  seule  est  également  imputable  aux  terrains  non  raccordés,  mais 
raccordables.    

e) 

Il  reste encore  à  vérifier  si  le système  prévu par les  art. 42ss  du règlement 
communal  respecte  l'objectif  écologique  contenu  dans  le  principe  de 
causalité,  qui  exige  de  toute  taxe  périodique  qu'elle  tienne  suffisamment 
compte  de  paramètres  ayant  un  rapport  avec  l'utilisation  effective  de 
l'installation en question (voir ci-dessus consid. 3a). Il a été vu ci-dessus que 
pour l'année 2002, le produit de la taxe périodique de base au sens de l'art. 
43  du  règlement  communal,  fondée  sur  la  surface  brute  utilisable  ou  sur  la 
surface totale s'agissant des fonds pour lesquels le coefficient de masse est 
appliqué, s'est élevé à 351'467 francs. Quant au produit de la taxe périodique 
d'utilisation au sens de l'art. 44 du règlement communal, fondée uniquement 
sur  le  nombre  de  mètres  cubes  d'eau  consommée,  il  a  atteint  1'170'805 
francs. Dans la mesure où ce montant correspond à 77% de la totalité de la 
taxe périodique (1'170'805 francs / 1'522'272 francs), il  y a lieu de constater 
que  la  taxe  périodique  au  sens  des  art.  42ss  du  règlement  communal  se 
base  de façon largement prépondérante sur un paramètre  directement lié  à 
l'utilisation des installations d'évacuation et d'épuration des eaux. Cette taxe 
s'avère  dès  lors  également  conforme  au  principe  de  la  causalité  envisagé 
dans son objectif écologique. 

4.  a)  Les recourants soutiennent ensuite  qu'en visant également les propriétaires 
de fonds non raccordés, l’art. 43 du règlement viole le principe d’équivalence. 
Selon ce principe, qui  concrétise ceux de proportionnalité et de l'interdiction 
de l'arbitraire (art. 4  aCst. et art. 5 al. 2, 8 et 9 Cst.), le montant de chaque 
redevance  doit  être  en  rapport  avec  la  valeur  objective  de  la  prestation 
fournie et rester dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se 
mesure  soit  à  son  utilité  pour  le  contribuable,  soit  à  son  coût  par  rapport  à 
l'ensemble  des  dépenses  administratives  en  cause,  ce  qui  n'exclut  pas  un 
certain schématisme ni l'usage de moyennes d'expérience. Les contributions 
doivent  toutefois  être  établies  selon  des  critères  objectifs  et  s'abstenir  de 
créer  des  différences  qui  ne  se  justifieraient  pas  par  des  motifs  pertinents 
(ATF 128 I 146 consid. 4a et les arrêts cités). 

 
 
- 14 - 

L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est 
souvent  difficile,  voire  impossible  à  déterminer  en  pratique.  Il  en  va  par 
exemple ainsi en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet 
avantage  dépend  de  nombreux  éléments,  tels  que  la  quantité  de  déchets 
produite, la variation des frais de ramassage en fonction de l'éloignement et 
de  la  période  de  l'année.  Pour  cette  raison,  la  jurisprudence  admet  que  les 
taxes  d'utilisation  soient  aménagées  de  manière  schématique  et  tiennent 
compte  de  normes  fondées  sur  des  situations  moyennes  (ATF  128  I  146 
consid. 4a et les arrêts cités). 

b)  En l’espèce, il a été vu ci-dessus que les intérêts relatifs aux investissements 
consentis  par  la  Commune  en  matière  d’évacuation  et  épuration  des  eaux 
ainsi  que  la  part  non  variable  des  dépenses  d'exploitation  des  installations, 
en partie couverts par la taxe périodique  de base au sens de l'art. 43 al. 1, 
constituent des frais à l’origine desquels se trouvent tant les immeubles déjà 
construits  que  ceux  susceptibles  de  l’être  (consid.  3).  Il  faut  ajouter  à  cette 
relation  de  causalité  que  dans  la  mesure  où  il  donne  aux  propriétaires  des 
terrains  non  encore  construits  la  possibilité  de  se  raccorder  sans  délai  au 
réseau d’égouts, l’investissement réalisé et la charge d’intérêt qui en découle 
leur profitent directement en leur conférant un avantage économique évident. 
Il  en  va  de  même  des  frais  d'entretien  et  des  autres  frais  d'exploitation  qui 
sont  liés  à  l'ampleur  des  installations  et  qui  ne  dépendent  pas  du  volume 
d'eau à traiter. Enfin, les conduites communales sont également susceptibles 
de  favoriser  l'évacuation  des  eaux  pluviales  qui  ne  seraient  pas  absorbées 
par  le  sol.  En  affirmant  sur  ce  point  que  le  propriétaire  d’un  fonds  non 
raccordé n’occasionne aucun frais à la collectivité publique et ne retire aucun 
avantage  qui  justifierait  sa  participation  au  financement  des  intérêts  de  la 
dette relative à l’infrastructure, les recourants tombent ainsi à faux.  

c)  S'agissant du montant de la taxe périodique de base, l'art. 3 du Tarif annexé 
au règlement prévoit qu'il est de 0.15 franc par mètre carré de surface brute 
utilisable  (SBU)  ou  de  0.06  franc  par  mètre  carré  pour  les  fonds  où  un 
coefficient  de  masse  est  appliqué.  Le  choix  du  critère  de  la  surface  brute 
utilisable, dont l'objectivité n'est pas remise en cause, s'explique du fait que 
la Commune doit planifier l'importance de l'équipement en se fondant sur le 
potentiel  de  construction  de  chaque  terrain  en  fonction  de  la  zone  où  il  se 
situe  (voir ATA du  18  février  2003  précité  dans  les causes  1A  02 61 et  62, 
RFJ  2002  p.  325  ss,  consid.  4b).  Quant  au  tarif  inférieur  calculé  sur  la 
surface totale pour les fonds qui bénéficient d'un coefficient de masse, il est 
fondé sur une distinction objective qui justifie la différence de traitement.  

Il  reste  à  déterminer  si  les  montants  effectivement  facturés  sont  en  rapport 
avec  la  valeur  objective  de  la  prestation  fournie  et  restent  dans  des  limites 

 
 
 
- 15 - 

raisonnables.  A  titre  d'exemples  visés  par  la  présente  procédure,  la  taxe 
périodique  de  base  s'élève,  en  tenant  compte  de  la  taxe  sur  la  valeur 
ajoutée,  à  275.35 francs  pour  un terrain  non  construit  de  1'706  m2 situé  en 
zone  résidentielle  à  haute  densité  (facture  304503/98539)  et  à  1'465.20 
francs  pour  un  terrain  non  construit  de  22'695  m2  situé  en  zone  d'activité  1 
(facture  304506/98539).  Dans  une  approche  schématique  admissible  au 
sens de ce qui précède, la Cour fiscale est d'avis que ces montants ne sont 
pas  excessifs,  en  particulier  au  regard  de  l'avantage  économique  important 
qu'un  raccordement  possible  confère  à  des  terrains  non  bâtis.  Cette 
appréciation  est  en  outre  confirmée  par  le  fait  que,  pour  l'année  concernée 
par  la  présente  cause,  la  part  de  la  taxe  de  base  également  facturée  aux 
propriétaires  de  terrains  non  construits  représente  moins  d'un  quart  de 
l'ensemble du produit de la taxe périodique (voir consid. 3e ci-dessus). 

5.  a) 

Invoquant  les  principes  de  causalité  et  d'égalité,  les  recourants  s'élèvent 
également  contre  l'art.  30  du  règlement  communal  qui  prévoit  que  le 
domaine public, à l'exception  des  bâtiments administratifs, n'est pas soumis 
aux émoluments et taxes prévus par ce règlement.  

Dans la mesure où l'exemption prévue par l'art. 30 du règlement communal 
ne  vise  pas  les  bâtiments  administratifs,  elle  se  limite  aux  voies  et  places 
publiques.  De  par  leur  nature,  celles-ci  ne  sont  concernées  que  par 
l'évacuation des eaux pluviales. 

L'évacuation des eaux pluviales ou météoriques (voir art. 11 de l'Ordonnance 
sur  la  protection  des  eaux;  OEaux;  RS  814.201)  en  sus  des  autres  eaux 
usées a des conséquences évidentes sur le dimensionnement des conduites 
et des autres équipements, avec pour corollaire une augmentation des coûts 
de construction et de renouvellement. Il en résulte que pour être conforme au 
principe  de  causalité  concrétisé  à  l'art.  60a  LEaux,  le  calcul  d'une  taxe 
périodique  de  base  destinée  comme  en  l'espèce  à  couvrir  notamment  des 
frais  liés  au  renouvellement  d'installations  d'évacuation  et  d'épuration  des 
eaux doit tenir également compte des eaux pluviales qui sont évacuées par 
ce  biais  (P.  KARLEN,  p.  564;  A.  MÜLLER,  p. 535;  voir  également  ATF  du  23 
mars  2004  dans  la  cause  2P.209/2003  –  canton  de  Bâle,  consid.  3.3.2, 
disponible sur internet à l'adresse http://www.bger.ch). 

Les  eaux  pluviales  qui  proviennent  des  routes,  des  chemins  et  des  places 
faisant  partie  du  domaine  public  sont  à 
liés  au 
renouvellement  des  installations  dans  la  même  mesure  que  les  eaux  du 
même  type  qui  ruissellent  de  terrains  privés  (dans  ce  sens,  A.  MÜLLER, 
p. 535).  Au  vu  de  ce  qui  précède,  ainsi  que  le  soutiennent  les  recourants, 
l'exemption de toute taxe prévue par l'art. 30 du règlement communal ne se 

l'origine  de 

frais 

 
- 16 - 

justifie dès lors pas au regard du principe de causalité et s'avère contraire au 
droit fédéral.  

Pour  le  reste,  l'argumentation  de  l'autorité  intimée  selon  laquelle  la 
Commune ne peut pas être débitrice de ses propres prestations ne convainc 
pas.  De  la  même  façon  que  la  Commune  prélève  une  taxe  périodique  de 
base  auprès  des  différents  propriétaires  privés  concernés  pour  couvrir  les 
frais  spécifiques  qu'elle  engage  elle-même  pour  l'évacuation  et  l'épuration 
des eaux, rien ne l'empêche en effet de mettre également à la charge de son 
compte  de  fonctionnement  une  taxe  pour  les  immeubles  dont  elle  est 
propriétaire  et  pour  le  domaine  public  communal,  y  compris  les  voies  et 
places publiques. Quant à la confusion au sens de l'art. 118 CO, qui vise les 
cas  où  les  qualités  de  créancier  et  de  débiteur  d'une  même  obligation  se 
trouvent réunies dans la même personne, elle a certes pour effet l'extinction 
de  cette  obligation,  mais  elle  ne  saurait  s'opposer  à  sa  naissance.  Enfin, 
l'exemption  prévue  par l'art.  30  du  règlement  communal  n'étant  en  tout  état 
de cause  pas conforme  au principe de causalité  ancré à l'art.  60a LEaux, il 
n'y  a  pas  lieu  d'examiner  le  bien-fondé  de  l'affirmation  de  l'autorité  intimée 
selon  laquelle  la  différence  de  traitement  entre  les  voies  publiques  et  les 
autres  terrains  serait  justifiée  par  le  fait  que  celles-là  ne  profitent  pas  à  un 
propriétaire en particulier, mais à l'ensemble des administrés. 

b)  Les  considérations  qui  précèdent  ne  doivent  pas  faire  oublier  que  les  eaux 
météoriques  qui  proviennent  de  surfaces  bâties  ou  imperméabilisées  telles 
que  des  routes,  des  chemins  ou  des  places se  distinguent  des  autres  eaux 
usées au sens de l'art. 60a LEaux par le fait qu'elles sont en règle générale 
considérées  comme  des  eaux  non  polluées  (voir  art.  3  al.  3  OEaux; 
P. Karlen,  p.  563  s.).  Cette  particularité  a  notamment  pour  effet  que  ces 
eaux,  même  lorsqu'elles  sont  évacuées  par  les  conduites  ordinaires  et  non 
par infiltration (voir art. 7 LEaux), ne causent pratiquement pas de frais liés à 
l'exploitation  des  installations,  mais  permettent  au  contraire  de  réduire  ces 
frais en nettoyant les canalisations et en libérant celles-ci des dépôts laissés 
par  les  autres  eaux  polluées  (voir  ATF  précité  du  23  mars  2004  dans  la 
la  règle 
cause  2P.209/2003,  consid.  3.3.2).  Mise  en  relation  avec 
d'affectation spécifique selon laquelle la taxe périodique de base au sens de 
l'art.  43  du  règlement  communal  est  destinée  à  couvrir  non  seulement  une 
partie  des  charges  financières,  mais  également  une  partie  des  dépenses 
d'exploitation, cette constatation justifie que cette taxe soit calculée pour les 
voies  et  places  publiques  à  un  tarif  inférieur.  L'absence  de  tarif  différencié 
reviendrait  en  effet  à  mettre  à  la  charge  de  cette  partie  du  domaine  public 
des frais à l'origine desquels elle ne se trouve pas.  

 
 
- 17 - 

c) 

Il  résulte  de  ce  qui  précède  qu'en  ce  qui  concerne  les  voies  et  places 
publiques, une solution conforme au principe de causalité consiste à prélever 
une  taxe  périodique  permettant  de  couvrir  le  surcoût  que  représente 
l'évacuation  des  eaux  pluviales  s'agissant  des  frais  de  renouvellement  des 
installations,  à  l'exclusion  des  charges  liées  à  l'exploitation  de  celles-ci.  Le 
tarif  annexé  au  règlement  communal  ne  contient  à  l'évidence  aucune  règle 
qui  permettrait  de  calculer  le  montant  d'une  telle  taxe  à  percevoir  pour  la 
surface  des  voies  et  places  publiques.  Il  n'appartient  néanmoins  pas  à  la 
Cour fiscale de se substituer  au législateur  communal sur ce  point. Tout  au 
plus peut-on relever que les coûts à prendre en compte ne sont pas liés à la 
quantité d'eau pluviale traitée par année, mais plutôt à la quantité maximale 
d'eau  qui  doit  pouvoir  être  évacuée  par  le  système  lors  de  brefs  pics  de 
charges  liés  à  de  fortes  précipitations  (voir  ATF  précité  du  23  mars  2004 
dans la cause 2P.209/2003, consid. 3.3.2). 

Selon  le  compte  de  fonctionnement  de  l'épuration  des  eaux  pour  2002, 
l'ensemble  des  charges  liées  à  l'évacuation  et  à  l'épuration  des  eaux 
s'élèvent à 2'736'339 francs, qui concernent des frais liés à la construction et 
au renouvellement des installations à concurrence de 1'521'671 francs et des 
frais  d'exploitation  au  sens  large  pour  le  solde  de  1'206'571  francs.  Quant 
aux  revenus  issus  des  taxes,  ils  atteignent  un  montant  global  de  2'312'161 
francs, d'où un découvert de 424'178 francs qui a été reporté sur le compte 
de  fonctionnement  de  la  Commune.  L'absence  de  règles  précises  prévues 
par  le  règlement  communal  quant  à  l'affectation  du  produit  des  différentes 
taxes, à l'exception de la taxe périodique de base au sens de l'art. 43 qui ne 
concerne toutefois qu'un montant limité de 351'467 francs, ne permet pas de 
définir  si  le  découvert  de  424'178  francs  concerne  des  charges  liées  au 
l'exploitation  de  celles-ci.  En 
renouvellement  des 
conséquence, tant que le produit de la taxe périodique  à  percevoir pour les 
voies  et  places  publiques  n'excède  pas  ce  montant,  rien  se  s'oppose  à  ce 
qu'il  soit  retenu  que  cette  taxe  ne  sert  pas  à  couvrir  des  dépenses  déjà 
couvertes  par  d'autres  taxes,  mais  au  contraire  le  solde  des  frais  liés  au 
renouvellement des installations non couvert par ces taxes. 

installations  ou  à 

Selon le plan transmis à l'autorité intimée par la Commune le 11 février 2004, 
les  routes,  les  chemins  et  les  places  faisant  partie  du  domaine  public 
représentent  une  surface  totale  de  483'419  m2  pour  la  Commune  et  de 
86'692 m2  pour le canton  de  Fribourg,  soit  570'111  m2. Quant  aux  terrains 
situés  en  zone  constructible,  ils  concernent  4'300'000  m2  (voir  courrier  du 
27 novembre 2003 adressé au Préfet par la Commune), soit une surface 7 à 
8  fois  supérieure  à  celle  des  voies  et  places  publiques.  Sans  présumer  du 
tarif à fixer au sens de ce qui précède en vue du calcul de la taxe périodique 
de base due pour ces dernières et sans entrer dans les détails des dispositifs 
prévus par la Commune pour l'évacuation des eaux pluviales ruisselant des 
voies  et  places  publiques,  ce  rapport  suffit  à  conclure  que  la  part  des  frais 

 
 
- 18 - 

renouvellement  des 

liés  au 
installations  effectivement  dus  au 
surdimensionnement  de  celles-ci  destiné  à  permettre  l'évacuation  des  eaux 
météoriques  n'excède  en  tout  cas  pas  le  montant  susmentionné.  Celui-ci 
représente  en  effet  plus  du  quart  de  l'ensemble  des  frais  liés  à  la 
construction et au renouvellement des installations prévues pour l'évacuation 
et  l'épuration  des  eaux  usées  pour  tout  le  territoire  communal  (424'178  / 
1'521'671 francs = 27,9 %).  

Même  si  le  grief  de  violation  du  principe  de  causalité  soulevé  par  les 
recourants  à  l'encontre  de  l'exemption  prévue  par  l'art.  30  du  règlement 
communal  est  en  soi  fondé,  celle-ci  ne  remet  ainsi  pas  en  cause  la 
conformité à ce principe des taxes périodiques de base qui font l'objet de la 
décision  attaquée. Il  en irait  évidemment différemment si, à concurrence du 
montant correspondant  au  produit  de  la taxe  qui aurait  dû  être  perçue  pour 
les  voies  et  places  publiques,  le  découvert  résultant  de  revenus  inférieurs 
aux charges à couvrir n'était pas définitivement pris en charge par le compte 
de  fonctionnement  de  la  Commune  et  devait  se  reporter  ultérieurement  de 
quelque manière que ce soit dans la comptabilité spécifique à l'évacuation et 
à  l'épuration  des  eaux.  Une  telle  solution  reviendrait  en  effet  à  mettre  à  la 
charge  des  seuls  propriétaires  de  terrains  des  frais  liés  à  l'évacuation  des 
eaux de ruissellement des voies publiques. 

d) 

Il reste à examiner si les recourants peuvent se prévaloir du principe d'égalité 
pour bénéficier eux aussi de l'exemption de toute taxe périodique. 

Le  principe  d'égalité,  inscrit  à  l'art.  8  Cst.,  est  violé  si  ce  qui  est  semblable 
n'est  pas  traité  de  manière  identique  ou  si  ce  qui  est  dissemblable  ne  l'est 
pas de manière différente (voir ATF 129 I 113 consid. 5.1 p. 125 et les arrêts 
cités). Par ailleurs, le principe de la légalité (voir art. 5 al. 1 et 127 al. 1 Cst.) 
prévaut  sur  celui  de  l'égalité;  en  conséquence,  le  justiciable  ne  peut 
généralement pas prétendre à l'égalité dans l'illégalité, à moins qu'il y ait lieu 
de prévoir que l'administration persévèrera, à l'avenir, dans l'inobservation de 
la loi (voir ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 
II 446 consid. 4a et les références citées). 

En  l'espèce,  s'agissant  des  voies  et  des  routes  publiques  communales,  il  a 
été vu ci-dessus que pour 2002, les dépenses qu'elles ont générées ont été 
indirectement supportées par la Commune qui a pris à sa charge au niveau 
de  son  compte  de  fonctionnement  le  découvert  résultant  de  revenus 
provenant des taxes inférieures aux frais à couvrir. Dans ces conditions, les 
recourants  ne  sauraient  se  plaindre  d'avoir  été  traités  de  façon  moins 
favorable  en  leur  qualité  de  propriétaires  privés  que  la  Commune  pour  son 
domaine public. 

 
 
- 19 - 

La  situation  est  différente  pour  les  voies  et  routes  cantonales.  Il  n'en 
demeure  pas  moins  que  l'exemption  dont  semble  vouloir  bénéficier  les 
recourants  est  contraire  au  principe  de  causalité  et  plus  particulièrement  à 
l'art. 60 LEaux. Pour qu'un tel avantage leur soit reconnu, il faudrait dès lors 
à  tout  le  moins  qu'il  y  ait  lieu  de  prévoir  que  l'exemption  de  toute  taxe 
périodique  au  bénéfice  des  voies  publiques  cantonales  soit  maintenue.  Or, 
aucun  élément  ne  permet  de penser  que la  Commune,  qui  est tenue  de  se 
conformer au droit fédéral, persiste dans ce sens. La décision attaquée sera 
dès lors également confirmée au regard des principes conjugués de l'égalité 
et de la légalité. 

6.  a)  Les  recourants  reprochent  encore  aux  factures  confirmées  par  la  décision 
attaquée  d'être  contraires  au  principe  de  non-rétroactivité  des  règlements 
dans  la  mesure  où  elles  concernent  l'ensemble  de  l'année  alors  que  les 
dispositions  réglementaires  sur  lesquelles  est  fondée  la  taxe  périodique  de 
base ne sont entrées en vigueur que le 26 août 2002, après leur approbation 
par la Direction. 

Selon  l'art.  118  CPJA,  le  recours  auprès  d'une  autorité  supérieure  n'est 
recevable qu'après épuisement des voies de droit préalables de réclamation 
ou  de  recours.  Cette  règle  a  notamment  pour  conséquence  que  les 
conclusions  qui  dépassent  les  limites  du  cadre  des  questions  qui  ont  été 
l'objet  de  la  procédure  antérieure,  soit  les  conclusions  dites  nouvelles,  sont 
irrecevables, ce qui ressort de l'art. 81 al. 3 CPJA. A cet égard, il importe peu 
que  l'autorité  de  recours  ait  la  compétence  de  modifier  d'office  la  décision 
attaquée  à l'avantage  ou  au détriment du contribuable  (A. GRISEL,  Traité de 
droit  administratif,  Neuchâtel  1984,  p. 914).  La  situation  est  différente  en 
matière de contributions publiques du fait que le recours a un effet dévolutif 
total qui permet au Tribunal administratif d'aller au-delà des conclusions des 
parties (art. 95 al. 1 CPJA; W. RYSER / B. ROLLI, Précis de droit fiscal suisse, 
Berne  2002,  p.  472).  Il  s'agit  là  d'un  pouvoir  et  non  d'un  devoir  et,  dans  la 
règle,  l'art.  95  al.  1  CPJA  ne  doit  amener  la  Cour  fiscale  du  Tribunal 
administratif à procéder d'office à la rectification que si la décision se révèle 
manifestement erronée et la correction d'importance. De plus, la rectification 
ne doit pas s'étendre  aux  questions où l'appréciation joue  un rôle  mais être 
limitée  aux  erreurs  manifestes  de  droit  ou  de  fait  (voir  notamment  ACCR 
1987  III.F  n°  1  consid.  1  et  les  références  citées;  ATA  non  publié  du 
26 septembre 2003 dans la cause B. S., consid. 1a). 

Dans le cadre de l'objet du recours défini au sens de ce qui précède, les art. 
10  al.  1  et  95  al.  3  CPJA  affirment  le  principe  selon  lequel  l'autorité  de 
recours  applique  le  droit  d'office  et  n'est  en  aucun  cas  liée  par  les  motifs 
invoqués par les parties. Elle peut ainsi fonder sa décision sur d'autres motifs 
que ceux invoqués par le recourant, de même qu'elle peut librement revoir la 

 
- 20 - 

motivation  de  la  décision  attaquée.  Dans  le  même  ordre  d'idées,  rien  ne 
s'oppose  à  ce  qu'elle  examine  les  arguments  juridiques  nouveaux  que  les 
parties n'ont pas fait valoir dans une procédure antérieure de réclamation ou 
de recours (voir B. BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 428). 

En l'espèce, en procédure de réclamation devant le Préfet, les recourants ont 
conclu  à  l'annulation  des  factures  concernant  la  perception  de  la  taxe 
périodique de base au sens de l'art. 43 du règlement communal en invoquant 
plusieurs  griefs.  Suite  au  rejet  de  leurs  réclamations,  ils  ont  pris  la  même 
conclusion  en  procédure  de  recours  devant  le  Préfet.  En  concluant  dans  la 
présente  procédure  de  recours  à  l'annulation  de  la  décision  préfectorale 
confirmant  la  décision  sur  réclamation,  ils  ne  s'écartent  ainsi  pas  de  leurs 
conclusions initiales.  Dans cette mesure, le grief de violation du  principe de 
non  rétroactivité  des  règlements  qui  n'avait  pas  été  formulé  lors  des 
procédures antérieures ne conduit pas à une extension de l'objet du litige  et 
peut être examiné sans réserve  par la Cour  fiscale dans le cadre  du devoir 
qui lui incombe d'appliquer le droit d'office. 

b)   Le  fait  que  la  taxe  périodique  de  base  introduite  par  le  nouvel  art.  43  du 
règlement communal soit - à l'image de la taxe périodique d'utilisation - une 
taxe  annuelle  (voir  art.  28  al.  1  let.  c)  signifie  pour  l'essentiel  qu'elle  est 
prélevée une fois par année. En l'absence de précision cette qualification  ne 
permet en particulier pas de conclure que cette taxe serait due en totalité du 
seul fait que les conditions de sa perception seraient remplies à un moment 
déterminé de cette année, ce d'autant moins qu'on cherche en vain une telle 
date  dans  le  règlement  communal.  Au  contraire,  le  caractère  périodique  de 
cette  taxe  a  pour  conséquence  qu'elle  est  due  uniquement  pour  la  période 
durant  laquelle  les  conditions  de  sa  perception  sont  remplies.  A  titre 
d'exemple,  même  si  le  règlement  ne  le  prévoit  pas  explicitement,  seule  la 
moitié de cette taxe pourrait être prélevée  auprès d'un nouveau propriétaire 
inscrit  au  registre  foncier  le  1er  juillet  de  l'année  concernée.  C'est  sur  cette 
base  que  le  grief  de  violation  du  principe  de  non-rétroactivité  doit  être 
examiné.  

c)  Une  loi  ne  déploie  ses  effets  qu'après  sa  publication  et  son  entrée  en 
vigueur.  Le  principe  de  non-rétroactivité  concrétise  cette  règle  en  faisant 
obstacle  à  l'application  d'une  norme  à  des  faits  entièrement  révolus  avant 
son entrée en vigueur. S'agissant des lois fiscales, une disposition a un effet 
rétroactif  lorsqu'elle  fait  dépendre  l'obligation  fiscale  d'une  situation  de  fait 
née  et  achevée  antérieurement  à  sa  promulgation  (rétroactivité  proprement 
dite).  L'assujettissement  à  une  obligation  fiscale  nouvelle  n'est  donc  pas 
possible si les faits qui motivent cette imposition sont antérieurs à l'entrée en 
vigueur  de  la  loi.  Il  n'y  a  par  contre  pas  de  rétroactivité  proprement  dite 

 
 
 
- 21 - 

le 

temps.  Le  Tribunal 

lorsque  la  nouvelle  règle  s'applique  à  un  état  de  choses  durable,  non 
entièrement  révolu  dans 
fédéral  admet  alors 
l'application du nouveau droit à des états de fait qui ont débuté sous l'empire 
de  l'ancien  ou  qui  se  renouvellent  (rétroactivité  improprement  dite).  Ainsi,  il 
n'y a pas de rétroactivité proprement dite de la loi fiscale du seul fait que la 
base  d'imposition  qui  sert  à  définir 
l'impôt  existait 
antérieurement  à  la  promulgation  de  la  loi  (J.-M.  RIVIER,  Droit  fiscal  suisse, 
L'imposition  du  revenu  et  de  la  fortune,  1998,  p.  80  s.;  E.  BLUMENSTEIN  / 
P. LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, ZURICH 2002, P. 162 et 
les références citées).  

la  quotité  de 

Le principe de non-rétroactivité est également valable pour les contributions 
causales,  notamment  pour  les  taxes  périodiques,  la  perception  de  celles-ci 
ne  pouvant  s'effectuer  que  sur  la  base  du  droit  en  vigueur  au  moment  où 
elles sont dues (ATF du 10 octobre 2001 dans la cause 2P.148/2001, consid. 
2a cc, disponible sur internet à l'adresse http://www.bger.ch). Toutefois, dans 
la  mesure  où  le  montant  de  ce  type  de  taxe  dépend  de  manière  générale 
directement de l'ampleur des prestations qu'elles sont destinées à couvrir, il 
ne se justifie pas de prévoir une période de calcul distincte de la période pour 
laquelle  la  taxe  est  due  (voir  ATF  du  29  août  2003  dans  la  cause 
l'adresse 
2P.117/2003,  consid.  4.3.2,  disponible  sur 
http://www.bger.ch).  Il  en  résulte  qu'une  nouvelle  taxe  périodique  a  un  effet 
rétroactif  proprement  dit  non  seulement  si  elle  est  due  pour  une  période 
antérieure  à  l'entrée  en  vigueur  des  dispositions  qui  la  prévoient,  mais 
également, à la différence des impôts directs, si sa base de calcul se réfère à 
un état de chose préalable à l'entrée en vigueur, même si les faits en cause 
sont durables et ne sont pas entièrement révolus à ce moment. 

internet  à 

d)  En l'espèce, le Conseil général de la Commune de Z. a modifié le Règlement 
communal  et  son  annexe  successivement  le  1er  octobre  2001  et  le  29  avril 
2002,  introduisant  notamment  la  perception  d'une  taxe  périodique  de  base. 
S'agissant de la date  d'entrée en vigueur de ces modifications, force est de 
constater  que  les  textes  soumis  au  vote  du  Conseil  général  ne  contiennent 
aucune disposition particulière sur ce point, de telle sorte qu'il y a lieu de se 
référer  à  l'art.  52  du  Règlement  communal  qui  fixe  l'entrée  en  vigueur  de 
celui-ci au jour de son approbation par la Direction (voir également ci-dessus 
consid.  2b).  Les  modifications  apportées  le  1er  octobre  2001  et  le  29  avril 
2002  au  Règlement  communal  et  à  son  annexe  sont  dès  lors  entrées  en 
vigueur à la date de leur approbation par la Direction, soit le 26 août 2002. A 
cet égard, dans la mesure où rien n'indique qu'elles soient l'expression de la 
volonté  du  législateur,  les  mentions  "Tarif  dès  2002"  et  "cette  modification 
entre  en  vigueur  le  1er  janvier  2002"  figurant  dans  la  version  actuelle  de  la 
seule  annexe  au  règlement  communal  ne  remettent  pas  en  cause  cette 
conclusion. 

 
 
- 22 - 

Une fois établi que le nouvel art. 43 du règlement communal introduisant une 
taxe  périodique  de  base  est  entré  en  vigueur  le  26  août  2002,  les 
considérations qui précèdent impliquent que, pour être conforme au principe 
de  non-rétroactivité,  cette  taxe  ne  pouvait  pas  être  perçue  pour  la  période 
précédant  cette  date  et  ne  pouvait  pas  non  plus  être  calculée  en  tenant 
compte  du  fait  que  les  circonstances  justifiant  la  perception  de  cette  taxe 
existaient  déjà  auparavant.  En  facturant  aux  recourants  pour  l'année  2002 
l'intégralité de la taxe périodique de base concernant les immeubles dont ils 
sont  propriétaires,  sans  opérer  la  réduction  proportionnelle  qui  aurait  seule 
permis  de  ne  prendre  en  considération  que  la  période  du  26  août  2002  au 
31 décembre  2002,  la  Commune  n'a  dès  lors  pas  respecté  le  principe  de 
non-rétroactivité.  

e)  Selon  la  jurisprudence,  il  n'est  possible  de  déroger  au  principe  de  non-
rétroactivité qu'aux conditions cumulatives suivantes: la rétroactivité doit être 
expressément  prévue  par  la  loi  ou  ressortir  clairement  de  son  esprit,  être 
raisonnablement  limitée  dans  le  temps,  ne  pas  conduire  à  des  inégalités 
choquantes, se  justifier par des  motifs  pertinents,  soit répondre  à  un intérêt 
public  plus  digne  d'être  protégé  que  les  intérêts  privés  en  jeu,  et,  enfin, 
respecter  les  droits  acquis  (voir  ATF  125  I  182  consid.  2b/cc  et  les  arrêts 
cités). 

En l'espèce, l'effet rétroactif inhérent à la facturation de l'intégralité de la taxe 
périodique  de  base  pour  l'année  2002  n'est  pas  prévu  par  le  règlement 
communal,  que  ce  soit  explicitement  ou  implicitement.  Cette  constatation 
suffit  à  exclure  que  les  conditions  cumulatives  d'une  dérogation  au  principe 
de non-rétroactivité soient remplies en l'espèce (pour un cas de rétroactivité 
admissible,  voir  ATF  du  12  mars  2001  dans  la  cause  2P.215/2000  consid. 
6c, disponible sur internet à l'adresse http://www.bger.ch). 

f)  Le recours sera dès lors admis sur ce point, la décision attaquée devant être 
annulée  et  le  dossier  renvoyé  à  la  Commune  afin  qu'elle  procède  à  un 
nouveau calcul des taxes périodiques de base contestées dans le sens des 
considérants qui précèdent. 

7.  a)  Enfin,  les  recourants  soutiennent  que  les  modifications  réglementaires 
introduisant  notamment  la  perception  d'une  taxe  périodique  de  base  n'ont 
pas été mises à l’enquête publique, en violation de l'art. 103 al. 1 LATeC. 

L'objet de la présente procédure est une décision préfectorale confirmant sur 
recours  plusieurs décisions  de perception de la taxe périodique  de  base au 
sens de l'art. 43 du règlement communal. Saisie d'un recours contre une telle 
décision,  la  Cour  fiscale  contrôle,  d'office  ou  sur  requête,  la  validité  des 

 
 
 
- 23 - 

dispositions sur lesquelles elle se fonde (art. 10 al. 2 CPJA) et s'en écarte si 
elles sont contraires au droit fédéral, à la Constitution cantonale ou à un acte 
législatif  cantonal  de  rang  supérieur  (art.  10  al.  3  CPJA).  Un  tel  contrôle 
concret  des  normes  permet  d'éviter  qu'une  disposition 
légale  ou 
réglementaire cantonale - ou même communale comme en l'espèce - qui ne 
serait  pas  conforme  à  une  norme  de  rang  supérieur  fasse  obstacle  à 
l'application  effective  de  celle-ci.  L'acte  visé  n'est  alors  pas  directement  la 
disposition  légale  ou  règlementaire  non-conforme,  qui  ne  peut  pas  être 
annulée,  mais  la  décision  d'application,  en  tant  qu'elle  reproduit  le  vice  de 
non-conformité  ou,  en  d'autres  mots,  en  tant  qu'elle  contient  une  atteinte 
dérivée  qui  ne  lui  est  pas  propre,  mais  qui  découle  de  l'irrégularité  du 
contenu  de  la  norme  sur  laquelle  elle  est  fondée (voir B. BOVAY,  Procédure 
administrative, Berne 2000, p. 195; P. MOOR, Droit administratif, Berne 1994, 
vol. 1, p. 97 ss). Il en résulte qu'à l'occasion d'une décision d'application telle 
que celles qui font l'objet de la présente procédure, un contrôle concret des 
normes qu'elle applique ne peut viser que la conformité matérielle de celles-
ci avec les dispositions légales ou constitutionnelles de rang supérieur. Dans 
la mesure où il porte sur les seules modalités formelles de l'adoption de l'art. 
43 du règlement communal, le grief de violation de l'art. 103 al. 1 LATeC est 
dès  lors  irrecevable  dans  le  cadre  de  la  présente  procédure  de  recours 
contre la décision préfectorale du 15 juin 2004. 

b)  Au  même  titre  que  le  règlement  communal  lui-même,  les  modifications 
adoptées  par  le  Conseil  général  successivement  le  1er  octobre  2001  et  le 
29 avril  2002,  introduisant  notamment  un  nouvel  art.  43  prévoyant  la 
perception d'une taxe périodique de base, constituent des décisions au sens 
de l'art. 154 al. 1 LCo susceptibles de faire l'objet d'un recours au préfet dans 
les  trente  jours  dès  la  fin  du  délai  de  rédaction  du  procès-verbal.  Par  cette 
voie  de  droit,  le  recourant  peut  contester  devant  le  Préfet,  puis  devant  le 
Tribunal administratif, tant la manière dont la procédure s'est déroulée que le 
contenu matériel du règlement (voir ATA du 18 février 2003 dans les causes 
1A  02  61  et  62,  RFJ  2002  p.  325  ss,  consid. 2a;  ATA  du  7  avril  1993,  RFJ 
1993  p.  329  ss,  consid.  3a).  Le  nouvel  art.  43  du  règlement  communal 
n'ayant pas fait l'objet d'un tel recours déposé en temps utile, le grief formulé 
par  les  recourants  devrait  également  être  déclaré  irrecevable  s'il  devait 
s'avérer qu'il visait directement cette disposition. 

006.15; 054; 081; 085; 094; 419.3; 419.21; 419.26