# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c40d849e-a15e-5dc1-8df4-24e5fc04fd0c
**Source:** Schwyz (SZ)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-07-25
**Language:** de
**Title:** Schwyz Verwaltungsgericht 3. Kammer 25.07.2019 III 2018 154
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SZ_Verwaltungsgericht/SZ_VG_001_III-2018-154_2019-07-25.pdf

## Full Text

Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz
Kammer III

III 2018 154

Entscheid vom 25. Juli 2019 

Besetzung Dr.iur. Vital Zehnder, Vizepräsident
Ruth Mikšovic-Waldis, Richterin
Monica Huber-Landolt, Richterin
MLaw Joëlle Sigrist, Gerichtsschreiberin

Parteien A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. B.________, 

gegen

Gemeinderat Wollerau, Hauptstrasse 15, Postfach 335, 8832 Wol-
lerau,
Vorinstanz,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. C.________,

Gegenstand Vollstreckungsrecht (Vollstreckungsandrohung; Ersatzvornahme; 
widerrechtliche Wohnnutzung eines Bastelraums)

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Sachverhalt:

A. A.________ ist Eigentümer u.a. der Stockwerkeinheit GBN 001 (Raum 2) 
an der D.________ (Strasse) in F.________ (KTN 002). Mit Schreiben vom 16. 
Februar 2018 teilte der Gemeinderat Wollerau A.________ mit, der Bastel-
/Hobbyraum verfüge über nicht bewilligte Einbauten, die eine widerrechtliche 
Nutzung als Kleinwohnung begünstigten. Gemäss Zeitungsinserat vom 14. Fe-
bruar 2018 werde der Raum als möbliertes Studio zu Wohnzwecken angeboten. 
A.________ wurde ersucht, für die nachträglich und ohne Baubewilligung vorge-
nommenen baulichen Veränderungen bis am 16. März 2018 ein vollständiges 
Baugesuch einzureichen (Vi-act. 3).

Mit Stellungnahme vom 15. März 2018 teilte A.________ der Gemeinde mit, er 
habe Raum 2 2013 als Wohn-Nutzungsraum gekauft; es handle sich nicht um ei-
ne Kleinwohnung, sondern um eine "ein Zimmer Wohnung (Wohn-
Nutzungsraum) Studio". Der Raum sei schon immer so genutzt und vermietet 
worden. Da diese Nutzung schon über 30 Jahre bestehe, könne nun weder ein 
Rückbau noch eine Nutzungsänderung verlangt werden. Der Zustand sei rech-
tens und auch eine Baubewilligung sei nicht nötig, weshalb auch keine Eingabe 
einer Baubewilligung verlangt werden könne. Sofern er bis am 16. April 2018 
nichts mehr höre, nehme er an, die Gemeinde schliesse sich dieser Ansicht an 
(Vi-act. 4).

Mit Schreiben vom 3. Mai 2018 forderte die Gemeinde A.________ auf, mitzutei-
len, ob der Raum vermietet sei und falls ja, an wen (Vi-act. 5). Eine Mitteilung 
hierzu ist nicht aktenkundig.

B. Mit Beschluss des Gemeinderates Wollerau Nr. 2018.165 vom 28. Mai 
2018 wurde A.________ verpflichtet, bis spätestens zum 28. Juni 2018 für die 
ohne Baubewilligung erfolgte Umnutzung des sich im Mehrfamilienhaus 
D.________ befindlichen Bastelraums Nr. 2 (Stockwerkeinheit GBN 001) zu 
Wohnzwecken ein nachträgliches und vollständiges ordentliches Baugesuch mit 
den erforderlichen Unterlagen im Sinne der Erwägungen einzureichen. Für den 
Fall der Nichterfüllung wurden A.________ vollstreckungsrechtliche Massnah-
men angedroht (Ordnungsbusse; Ersatzvornahme; Verzeigung). Auch wurde er 
erneut verpflichtet, innert derselben Frist die betreffend Vermietung geforderte 
Mitteilung zu machen (Vi-act. 6). Die Verfügung trat unangefochten in Rechts-
kraft.

C. Da A.________ innert Frist seinen Pflichten gemäss Gemeinderatsbe-
schluss vom 28. Mai 2018 nicht nachgekommen ist, wurde mit Präsidialverfügung 
vom 13. Juli 2018 eine Ordnungsbusse in Höhe von Fr. 4'500.-- (15 Tage à 

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Fr. 300.--) festgesetzt und A.________ wegen mehrfachen Verstosses gegen 
Art. 292 StGB zur Anzeige gebracht (Vi-act. 7). Mit Präsidialverfügung vom 27. 
Juli 2018 wurde eine weitere Ordnungsbusse in der Höhe von Fr. 4'200.-- (14 
Tage à Fr. 300.--) festgesetzt (Vi-act. 9). Der Gemeinderat genehmigte je mit 
Gemeinderatsbeschluss vom 13. August 2018 die beiden Präsidialverfügungen 
(Vi-act. 8 und 10). Die Präsidialverfügungen und Gemeinderatsbeschlüsse er-
wuchsen unangefochten in Rechtskraft.

D. Mit GRB-Nr. 2018.280 vom 10. September 2018 stellte der Gemeinderat 
fest, A.________ habe sich trotz angedrohter Ordnungsbusse von Fr. 300.-- für 
jeden Tag der Nichterfüllung und in der Folge auch vollzugsweise vollstreckten 
Ordnungsbussen von Fr. 4'500.-- resp. Fr. 4'200.-- nicht zur persönlichen Erfül-
lung der ihm rechtskräftig auferlegten Pflicht (Baugesuchseinreichung) bewegen 
lassen. Hierauf beschloss der Gemeinderat (Vi-act. 11):

1. A.________ wird eine letztmalige Frist bis spätestens 5. Oktober 2018 gesetzt, 
um für die ohne Baubewilligung erfolgte Umnutzung des sich im Mehrfamilien-
haus D.________ befindlichen Bastelraums Nr. 2 (Stockwerkeinheit GBN 001) 
zu Wohnzwecken ein nachträgliches und vollständiges ordentliches Baugesuch 
mit den erforderlichen Unterlagen im Sinne der Erwägungsziffer 6 des gemein-
derätlichen Beschlusses-Nr. 2018.165 vom 28. Mai 2018 einzureichen.

2. Im Unterlassungsfall wird das Baugesuch im Rahmen einer Ersatzvornahme ex 
officio (von Amtes wegen) durch das Hochbauamt ausgearbeitet und einge-
reicht, alles auf Kosten von A.________. Diesfalls wird die Publikation des Bau-
gesuches im Amtsblatt Nr. xy erfolgen.

3. Die Gebühren und Kosten betragen:
Bearbeitungsgebühr Fr. 200.00
Kanzleigebühren Fr.   70.30
Total Gebühren Fr. 270.30

Dieser Betrag ist innert 30 Tagen auf PC 90-814.2 Gemeindekassieramt Wol-
lerau zu überweisen.

4. (Rechtsmittel)

5. (Zustellung)

E. Mit Schreiben vom 12. September 2018 lässt A.________ durch seinen 
Rechtsvertreter mitteilen, dass der Bastelraum Nr. 2 zu Wohnzwecken vermietet 
sei und er nennt den Mieter. Gleichzeitig erklärt er seine Kooperationsbereit-
schaft; am aktuellen unbewilligten Zustand treffe ihn indes kein Verschulden, das 
vollstreckungsrechtliche, harte Vorgehen rechtfertige sich nicht. A.________ er-
suchte den Gemeinderat um wiedererwägungsweise Aufhebung der Gemeinde-
ratsbeschlüsse vom 28. Mai 2018 und 13. August 2018, eventualiter um Wieder-
herstellung der Rechtsmittelfristen (Vi-act. 12).

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F. Am 24. September 2018 lässt A.________ gegen den GRB-Nr. 2018.280 
vom 10. September 2018 beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz fristge-
recht Beschwerde erheben:

I. ANTRÄGE

1. Ziffer 1 des Beschlusses des Gemeinderates Wollerau Nr. 2018.280 vom 10. 
September 2018 sei insofern aufzuheben, als A.________ verpflichtet wird, ei-
ne Ausnützungsberechnung für die gesamte Liegenschaft KTN 002 einzurei-
chen.

Eventualiter sei eine neue, dreimonatige Frist zur Einreichung eines nachträgli-
chen Baugesuchs anzusetzen.

2. Ziffer 2 des Beschlusses des Gemeinderates Wollerau Nr. 2018.280 vom 10. 
September 2018 sei aufzuheben, soweit die Ersatzvornahme die Ausnützungs-
berechnung betrifft.

3. Ziffer 3 des Beschlusses des Gemeinderates Wollerau Nr. 2018.280 vom 10. 
September 2018 sei aufzuheben.

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz, vor allen 
Instanzen.

II. VERFAHRENSANTRÄGE

1. Das vorliegende Verfahren sei bis zum rechtskräftigen Abschluss des Wieder-
erwägungsverfahrens gemäss Wiedererwägungsgesuch vom 12.09.2018 (Bei-
lage 6) zu sistieren.

2. Der Beschwerdeführer ersucht um Akteneinsicht zur Wahrung des verfas-
sungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör.

G. Mit Verfügung vom 25. September 2018 sistierte der verfahrensleitende 
Richter das Verfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des Wiedererwägungs-
verfahrens. Der Beschwerdeführer wurde verpflichtet, das Gericht über den 
rechtskräftigen Abschluss umgehend zu orientieren.

H. Am 26. September 2018 erneuerte A.________ gegenüber dem Gemein-
derat seinen Kooperationswillen; aufgrund der kurzen Fristen sei er indes gehal-
ten gewesen, gegen den Beschluss vom 10. September 2018 Verwaltungsge-
richtsbeschwerde einzureichen (Vi-act. 13). Am 3. Oktober 2018 ersuchte er um 
Fristerstreckung für die Einreichung des Baugesuches (Vi-act. 14). Die Frist wur-
de bis am 31. Oktober 2018 letztmals erstreckt mit der Androhung, der Gemein-
derat werde die verfügten Vollstreckungsmassnahmen unverzüglich vollziehen, 
sollte bis zu diesem Termin kein nachträgliches Baugesuch zur Prüfung vorliegen 
(Vi-act. 15).

I. Mit GRB Nr. 2018.308 vom 15. Oktober 2018 trat der Gemeinderat auf das 
Gesuch um Wiedererwägung der Gemeinderatsbeschlüsse vom 28. Mai 2018 

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resp. jene vom 13. August 2018 nicht ein. Das Gesuch um Wiederherstellung der 
Rechtsmittelfristen gegen diese Beschlüsse wurde abgelehnt. Der Beschluss trat 
unangefochten in Rechtskraft. Das Verwaltungsgericht wurde mit einer Kopie des 
Beschlusses bedient. 

J. Am 31. Oktober 2018 lässt A.________ ein Baugesuch einreichen. Gleich-
zeitig erneuert er seine Überzeugung, dass infolge Zeitablaufs eine Bewilligung 
nicht mehr nötig sei (Vi-act. 17). Mit Schreiben vom 14. November 2018 teilt ihm 
die Gemeinde mit, die Gesuchsunterlagen seien ungenügend und unvollständig. 
Da allerdings gegen den Beschluss vom 10. September 2018 eine Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde hängig sei, werde der Gemeinderat das Baugesuchsverfah-
ren erst weiter behandeln, wenn über die Beschwerde rechtskräftig entschieden 
sei (Vi-act. 18).

K. Nachdem sich das Gericht am 6. Dezember 2018 beim Beschwerdeführer 
nach dem Stand des Wiedererwägungsverfahrens informierte, teilte er am 20. 
Dezember 2018 mit, der Gemeinderat sei auf das Wiedererwägungsgesuch nicht 
eingetreten und er habe das Fristwiederherstellungsgesuch abgelehnt; ein 
Rechtsmittel dagegen sei nicht erhoben worden.

L. Mit Verfügung vom 21. Dezember 2018 hob der verfahrensleitende Richter 
die Verfahrenssistierung auf. Die Vorinstanz wurde zur Vernehmlassung eingela-
den; der Beschwerdeführer zur Leistung eines Kostenvorschusses verpflichtet.

M. Am 1. Februar 2019 reicht die Vorinstanz die Vernehmlassung ein und 
stellt die Anträge:

1. Die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers.

Der Beschwerdeführer reicht am 23. April 2019 eine Stellungnahme zur Ver-
nehmlassung der Vorinstanz ein, wobei er an den bisherigen Rechtsbegehren 
festhält. Hierzu nimmt die Vorinstanz am 16. Mai 2019 Stellung und hält an ihren 
Anträgen gemäss Vernehmlassung unverändert fest.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.1 Es besteht eine Funktionsteilung zwischen Entscheidungs- und Voll-
streckungsverfahren. Im Entscheidungsverfahren (oder Erkenntnisverfahren) wird 
über den Bestand oder Nichtbestand öffentlicher Rechte und Pflichten, im Voll-
streckungsverfahren über die Art und Weise der Durchsetzung entschieden. Er-
gebnis des Entscheidungsverfahrens ist die Sachverfügung, jenes des Vollstre-

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ckungsverfahrens die Vollstreckungsverfügung (vgl. statt vieler VGE III 2017 78 
vom 24.10.2017 Erw. 2.1.1 f.; VGE 623/93 vom 12.11.1993 Erw. 1b; Tobias 
Jaag, in: Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 29-31 N 15 ff.).

1.2 Das Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRP; SRSZ 234.110) vom 6. Juni 
1974 unterscheidet zwischen selbständigen und unselbständigen Vollstre-
ckungsverfügungen (vgl. § 51 lit. g VRP). 

Die unselbständige Vollstreckungsverfügung erfolgt zeitgleich mit der Sachverfü-
gung und ergeht in aller Regel zusammen mit der Sachverfügung in einem einzi-
gen Beschluss (Verwaltungsakt). Hier gilt hinsichtlich des Rechtsmittelverfahrens 
die übliche Zuständigkeitsordnung: erste Beschwerdeinstanz ist der Regierungs-
rat; die Beschwerdefrist beträgt 20 Tage. 

Demgegenüber wird die selbständige Vollstreckungsverfügung zeitlich nach der 
Sachverfügung erlassen. Der Vollzug der selbständigen Vollstreckungsverfügung 
setzt die Vollstreckbarkeit der Sachverfügung voraus. In der Regel ist dies erst 
(aber immer) der Fall, wenn die Sachverfügung nicht mehr durch ein ordentliches 
Rechtsmittel angefochten werden kann (vgl. VGE III 2013 63 vom 18.6.2013 Erw. 
1.4; VGE III 2010 146 vom 21.9.2010 Erw. 1.5; VGE III 2008 82 vom 29.5.2008 
Erw. 1.2 mit weiteren Hinweisen; siehe auch § 76 lit. a VRP). 

1.3 Die Vollstreckung obliegt der Behörde, welche die Verfügung oder den Ent-
scheid erstinstanzlich getroffen hat (§ 77 VRP). Die Behörde beachtet bei der 
Wahl der Vollstreckungsmassnahme den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. 
Sie kann nötigenfalls polizeiliche Hilfe beanspruchen (vgl. § 78 Abs. 4 VRP; vgl. 
VGE III 2007 138 vom 30.10.2007 Erw. 3.1.2 ff.). 

Vor der Anordnung einer vom Gesetz bezeichneten Vollstreckungsmassnahme 
(§ 78 Abs. 1 lit. b, c und d VRP) wird der Pflichtige unter Ansetzung einer Frist 
zur Erfüllung aufgefordert, wenn nicht Gefahr in Verzug ist. Auch diese Andro-
hung der Vollstreckung kann mit der (Sach-) Verfügung oder selbständig erlas-
sen werden (§ 79 Abs. 1 und 2 VRP).

1.4 Selbständige Vollstreckungsandrohungen und Vollstreckungsverfügungen 
können nach § 51 lit. g VRP mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde direkt beim 
Verwaltungsgericht angefochten werden. Die Beschwerdefrist beträgt nach § 56 
Abs. 2 lit. e VRP 10 Tage. 

1.5 Im Beschwerdeverfahren gegen eine Vollstreckungsverfügung kann der zu 
Grunde liegende Sachentscheid nicht mehr angefochten werden. In der Be-
schwerde gegen die zu vollstreckende Verfügung können grundsätzlich nur 
Mängel vorgebracht werden, die in der Vollstreckungsverfügung selber begrün-

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det sind (z.B. Unverhältnismässigkeit, Widerspruch zur Sachverfügung), es sei 
denn, der Beschwerdeführer mache geltend, die Sachverfügung sei nichtig oder 
verstosse gegen ein unverjährbares und unverzichtbares Grundrecht (vgl. VGE 
III 2017 40 vom 25.4.2017 Erw. 2.4; VGE III 2012 136 vom 15.11.2012 Erw. 1.4; 
VGE III 2009 178 vom 27.10.2009 Erw. 1.4).

Der Beschwerdeführer kann demnach bei der Anfechtung von Vollstreckungsver-
fügungen im Wesentlichen nur geltend machen, es liege keine vollstreckbare 
Verfügung vor, die Vollstreckungsmodalitäten seien unverhältnismässig bzw. 
rechtswidrig, die Vollstreckung gehe über die zu vollstreckende Sachverfügung 
hinaus oder die Sachverfügung sei mangelhaft eröffnet worden.

2.1 Mit der (Sach-) Verfügung vom 28. Mai 2018 wurde der Beschwerdeführer 
verpflichtet, innert einem Monat für die ohne Baubewilligung erfolgte Umnutzung 
des sich im Mehrfamilienhaus D.________ befindlichen Bastelraums Nr. 2 (GBN 
001) zu Wohnzwecken ein nachträgliches und vollständiges ordentliches Bauge-
such mit den erforderlichen Unterlagen im Sinne der Erwägungen einzureichen. 
Gemäss den Erwägungen war insbesondere auch eine Ausnützungsberechnung 
für die gesamte Überbauung der Liegenschaft KTN 002 (Mehrfamilienhäuser 
D.________) beizubringen (Vi-act. 6). 

Diese (Sach-) Verfügung vom 28. Mai 2018 erwuchs unangefochten in Rechts-
kraft und ist damit vollstreckbar (vgl. Erw. 1.2). 

2.2 Mit der vorliegend angefochtenen Verfügung vom 10. September 2018 wird 
dem Beschwerdeführer die ersatzweise Vornahme der Baugesuchseinreichung 
angedroht für den Fall, dass der Beschwerdeführer nicht innert der ihm letztmals 
angesetzten Frist das Baugesuch gemäss (Sach-) Verfügung einreicht. Im Zen-
trum der angefochtenen Verfügung steht somit die Androhung der Ersatzvor-
nahme für den Fall der Nichterfüllung innert Frist. Die Verfügung ist daher als 
selbständige Vollstreckungsandrohung zu qualifizieren (vgl. Erw. 1.3). Als solche 
ist sie innert 10 Tagen direkt beim Verwaltungsgericht anfechtbar (vgl. Erw. 1.4). 
Die vorliegende Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht. Die An-
drohung war sodann an den Beschwerdeführer adressiert, womit auch die Be-
schwerdelegitimation zweifelsohne gegeben ist. Mithin ist auf die Beschwerde 
einzutreten.

3. Soweit der Beschwerdeführer eine rechtsfehlerhafte Zustellung der Voll-
streckungsandrohung moniert, wird dies seitens der Vorinstanz nicht bestritten. 
Sie räumt ein, beim Entwerfen der Vollstreckungsandrohung sei das Vertre-
tungsverhältnis noch nicht bekannt gewesen und als der Gemeinderat den Be-
schluss gefasst habe, sei die Rechtsvertretung zwar bekannt gewesen, der Be-

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schlussentwurf aber versehentlich nicht mehr angepasst worden, was zur fehler-
haften Zustellung geführt habe. Nachdem beide Parteien feststellen, dass dem 
Beschwerdeführer hieraus keine Rechtsnachteile erwachsen sind, ist nicht weiter 
darauf einzugehen. 

4.1 Der Beschwerdeführer anerkennt die eingeschränkte Überprüfbarkeit der 
einer Vollstreckungsandrohung zugrundeliegenden Sachverfügung (Beschwerde 
Ziff. 4). Er macht denn auch geltend, die Sachverfügung sei nichtig, weil sie dem 
ordre public in krasser Weise widerspreche.

4.2 Eine rechtswidrige Verfügung ist im Allgemeinen anfechtbar. Eine Verfü-
gung, die geltendem Recht widerspricht, wird somit auf Beschwerde hin von der 
zuständigen Rechtsmittelbehörde aufgehoben. Wird sie nicht angefochten, so 
wird sie rechtskräftig. Von der Anfechtbarkeit zu unterscheiden ist die Nichtigkeit 
einer Verfügung. Nichtigen Verfügungen geht jede Verbindlichkeit und Rechts-
wirksamkeit ab. Die Nichtigkeit ist jederzeit und von sämtlichen staatlichen In-
stanzen von Amtes wegen zu beachten. Nach der Rechtsprechung ist eine Ver-
fügung nach der sogenannten Evidenztheorie nur ausnahmsweise nichtig, wenn 
(kumulativ) der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder 
zumindest leicht erkennbar ist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der 
Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (BGE 138 II 501 Erw. 3.1). Als Nichtig-
keitsgrund fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer 
Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (BGE 142 II 182 
Erw. 2.2.3; BGE 139 II 243 Erw. 11.2 mit Hinweisen; Urteil BGer 2C_387/2018 
vom 18.12.2018 Erw. 3.2). Inhaltliche Mängel einer Entscheidung führen nur 
ausnahmsweise zur Nichtigkeit (BGE 133 II 366 Erw. 3.2). 

4.3 Die vom Beschwerdeführer innert Beschwerdefrist nicht angefochtene 
Sachverfügung vom 28. Mai 2018 ist nicht nichtig. Es haften ihr keine besonders 
schweren und offensichtlichen bzw. leicht erkennbaren Mängel an. Es ist unbe-
stritten, dass der Bastelraum Nr. 2 gemäss erteilter Baubewilligung nicht zur 
Wohnnutzung bewilligt wurde. Unbestritten ist auch, dass der Bastelraum Nr. 2 
Eigentum des Beschwerdeführers ist und zurzeit als Studio mit Wohnnutzung 
vermietet wird. Es ist daher nicht offenkundig falsch, ein nachträgliches Baube-
willigungsverfahren einzuleiten und dem entsprechend vom Eigentümer die Ein-
gabe eines Baugesuches zu verlangen. Nicht angezweifelt wird, dass die Sach-
verfügung vom dazu zuständigen Gemeinderat erlassen wurde. 

4.4 Der Beschwerdeführer beruft sich auf eine Verletzung des ordre public, oh-
ne sich indes vertieft damit auseinander zu setzen. Ein Verstoss gegen den ordre 
public liegt vor bei einer Missachtung von fundamentalen und allgemein aner-

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kannten Verfahrensgrundsätzen (verfahrensrechtlicher ordre public) oder grund-
legenden Vorschriften der schweizerischen Rechtsordnung (materieller ordre pu-
blic), deren Nichtbeachtung zum Rechtsempfinden in einem unerträglichen Wi-
derspruch steht, so dass die Anordnung oder Entscheidung als mit der in einem 
Rechtsstaat geltenden Rechts- und Wertordnung schlechterdings unvereinbar 
erscheint (BGE 141 III 229 Erw. 3.2.1; BGE 136 III 345 Erw. 2.1; BGE 132 III 289 
Erw. 2.2.1; Urteil BGer 5A_32/2015 vom 4.6.2015 Erw. 2 m.w.H.). 

Gemäss Beschwerdeführer besteht der gegenwärtige Zustand mit Wohnnutzung 
des Bastelraumes Nr. 2 seit über 30 Jahren, weshalb die Behörden keinen An-
spruch auf Abbruch der baugesetzwidrigen Bauten hätten oder die Einreichung 
eines Baugesuches verlangen könnten. Mit diesen Voraussetzungen setzte sich 
die Vorinstanz in der Sachverfügung vom 28. Mai 2018 explizit auseinander (vgl. 
Sachverfügung vom 28.5.2018 Erw. 3 ff.). Sie verweist auf die erst 1988 erfolgte 
Bauabnahme, ohne dass dabei eine Wohnnutzung des Bastelraumes Nr. 2 fest-
gestellt worden wäre, und sie stellt fest, der Beschwerdeführer leiste keinen kla-
ren Nachweis einer über 30jährigen Wohnnutzung, weshalb die Vorinstanz zu-
mindest nachvollziehbar verneint, dass die aktuelle Nutzung im Zeitpunkt des 
Eingreifens der Behörde bereits mehr als 30 Jahre angedauert hat. Sollte diese 
Feststellung der Vorinstanz unzutreffend sein (wie lange die Wohnnutzung effek-
tiv dauerte, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens), wäre die Verfügung an-
fechtbar; der Fehler wäre aber sicherlich kein Verstoss gegen den ordre public. 
Dass die Vorinstanz die Einreichung eines Baugesuches verlangt, stellt im Weite-
ren keinen unerträglichen Widerspruch zum Rechtsempfinden dar, sondern ist 
geltende Praxis (vgl. Beeler, Die widerrechtliche Baute, S. 62). Wenn der Be-
schwerdeführer im Einzelnen die Unverhältnismässigkeit der Pflicht zur Beibrin-
gung einer Ausnützungsberechnung über die gesamte Überbauung rügt, so wür-
de auch dies keinesfalls einen krassen, unverständlichen Verstoss bzw. uner-
trägliche Missachtung der schweizerischen Rechtsordnung darstellen. Mithin ist 
die Beschwerde unbegründet, soweit der Beschwerdeführer Nichtigkeit der 
Sachverfügung vom 28. Mai 2018 rügt.

5.1 In der Beschwerde gegen die zu vollstreckende Verfügung können 
grundsätzlich nur Mängel gerügt werden, die in der Vollstreckungsandrohung 
oder Vollstreckungsverfügung selber begründet sind, so namentlich Unverhält-
nismässigkeit oder Widerspruch zur Sachverfügung (vgl. Erw. 1.5). 

5.2 Der Beschwerdeführer führt diesbezüglich aus, die angedrohte Ersatzvor-
nahme umfasse nicht nur die für das nachträgliche Baubewilligungsverfahren 
tatsächlich notwendigen Unterlagen, sondern auch eine Ausnützungsberechnung 
über die gesamte Überbauung D.________. Für die Ausarbeitung eines 

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nachträglichen Baugesuches sei dies indes nicht erforderlich und für ihn selbst 
sei die Beibringung unzumutbar. So wisse die Gemeinde seit Jahrzehnten, dass 
die Liegenschaft D.________ übernutzt werde. Die Ausnützungsziffer sei bereits 
bei der Baubewilligung vollständig ausgeschöpft gewesen. 2014 habe die Ge-
meinde festgehalten, die Nutzungssituation sei überstrapaziert. Die verlangte 
Ausnützungsberechnung sei daher nicht erforderlich, sie würde lediglich die be-
reits bekannte Übernutzung feststellen. Für ihn sei es unzumutbar, weil er gar 
keine Verfügungsgewalt über die gesamte Liegenschaft habe. Es sei ihm daher 
unmöglich, die geforderte Berechnung beizubringen. Er kenne die verschiedenen 
Nutzungen nicht und es müsse ihm auch kein Zugang zu den Wohnungen und 
Räumen anderer Eigentümer gewährt werden. Schliesslich sei eine entspre-
chende Berechnung sehr aufwendig und teuer. Die Pflicht zur Beibringung einer 
Ausnützungsberechnung über die gesamte Liegenschaft ist seines Erachtens 
daher insgesamt unverhältnismässig. 

5.3 Der Gemeinderat verlangt vom Beschwerdeführer die Einreichung eines 
nachträglichen, ordentlichen und vollständigen Baugesuches. Was ein Bauge-
such zu umfassen hat, wird in Art. 88 des Baureglementes der Gemeinde Wol-
lerau geregelt. So ist gemäss Art. 88 Abs. 1 lit. f des Baureglementes mit dem 
Baugesuch unter anderem eine detaillierte Berechnung der Ausnützungsziffer 
einzureichen. Relevant ist die Ausnützungsberechnung für die Kontrolle, ob ein 
Bauvorhaben bezüglich Ausnützung (Verhältnis zwischen der anrechenbaren 
Geschossfläche der Bauten und der anrechenbaren Grundstücksfläche, Art. 27 
Baureglement) zonenkonform und damit bewilligungsfähig ist, da das Bauregle-
ment für die verschiedenen Zonen je eine Ausnützungsziffer definiert (vgl. Art. 71 
Baureglement). 

5.4 Der Beschwerdeführer selber führt aus, die Liegenschaft D.________ sei 
übernutzt. Bereits bei der Baubewilligung, welche den Bastelraum Nr. 2 noch 
nicht als Studio mit Wohnnutzung berücksichtigt habe, sei die Ausnützungsziffer 
vollständig ausgeschöpft gewesen. Er bestreitet ausdrücklich nicht, dass die 
Ausnützungsziffer mit der Wohnnutzung des Bastelraums Nr. 2 überschritten wird 
(vgl. Beschwerde Ziff. 5.4; Stellungnahme Ziff. 8). Mithin ist vorliegend für die 
Prüfung des nachträglichen Baubewilligungsgesuches unstrittig, dass keine Aus-
nützungsreserve vorhanden ist. Was dies für die Bewilligungsfähigkeit bedeutet, 
ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Fest steht einzig, aber im-
merhin, dass auch seitens des Beschwerdeführers anerkannt ist, dass die Lie-
genschaft übernutzt ist und die relevante Ausnützungsziffer überschritten wird. 

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5.5 Wenn nun aber allseits anerkannt ist, dass die im Baureglement vorge-
schriebene Ausnützungsziffer nicht eingehalten wird, dann erscheint eine Über-
prüfung dieses Punktes im Rahmen des nachträglichen Baubewilligungsverfah-
rens in der Tat obsolet. 

Soweit der Gemeinderat auf die gesetzliche Pflicht verweist, wonach ein Bauge-
such eine Ausnützungsberechnung umfassen muss, so hätte er gestützt auf 
Art. 88 Abs. 3 Baureglement durchaus die Möglichkeit, für kleinere Bauvorhaben 
die Anforderungen an die einzureichenden Unterlagen zu reduzieren. Er kann 
somit auch von der Beibringung einer Ausnützungsberechnung absehen. 

5.6 In der Stellungnahme vom 16. Mai 2019 führt der Gemeinderat aus, die 
Ausnützungsziffer spiele für die nachträgliche Bewilligungsfähigkeit eine wesent-
liche Rolle. Wie bereits ausgeführt, ist dabei allseits anerkannt, dass diese Aus-
nützungsziffer nicht eingehalten wird, nachdem sie bereits mit der Baubewilligung 
ausgeschöpft wurde. Damit aber dürfte eine ordentliche Bewilligung so oder an-
ders ausgeschlossen sein. Eine genaue Berechnung braucht es dazu nicht.

Gemäss Gemeinderat stellt das konkrete Ausmass der Ausnützungsüberschrei-
tung des Weitern ein nicht unwesentliches Kriterium dar für die Prüfung einer all-
fälligen Dispenserteilung oder einer Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmäs-
sigen Zustandes. Dies erscheint namentlich unter dem Aspekt der Verhältnis-
mässigkeit von zu ergreifenden Massnahmen nachvollziehbar (vgl. Urteil BGer 
1C_262/2018 vom 3.12.2018 Erw. 4.1 mit Hinweis auf BGE 136 II 359 Erw. 6). 
Allerdings ist dem Gemeinderat die Ausnützung des 1984 bewilligten Projektes 
aufgrund der im Baubewilligungsverfahren anerkannten Ausnützungsberechnung 
bekannt (er macht nicht geltend, die Ausnützung habe damals keine Rolle ge-
spielt und damit nicht ausgewiesen werden müssen, sie liege mithin nicht vor). 
Sollten seither An- oder Umbauten oder Umnutzungen bewilligt worden sein, so 
ist auch dies dem Gemeinderat bekannt. Mithin kennt der Gemeinderat die auf 
der Liegenschaft insgesamt bewilligte Ausnützung. Bekannt ist ihm aufgrund ei-
nes im Jahr 2015 durchgeführten Augenscheines ebenso, dass drei als ausnüt-
zungsprivilegierte Bastelräume bewilligte Räume zu Wohnzwecken genutzt wer-
den. Für diese kann je die zusätzliche anrechenbare Geschossfläche ermittelt 
werden. Gemäss Gemeinderat wurden im Übrigen keine weiteren baurechtswid-
rigen Umnutzungen vorgenommen (Stellungnahme vom 16.5.2019 Ziff. 7). Mithin 
beschränkt sich die Veränderung auf die drei umgenutzten Bastelräume. Aller-
dings kann es nicht dem Beschwerdeführer aufgetragen werden, die anrechen-
bare Geschossfläche der zwei nicht ihm gehörenden, ohne Bewilligung umge-
nutzten Bastelräume beizubringen. Auch kann er damit nicht ein Architekturbüro 
beauftragen, sind die Dritten doch nicht gehalten, diesem Auskunft zu erteilen 

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(selbst wenn es der ursprüngliche Planer der Liegenschaft wäre); mithin besteht 
keine Gewähr, dass der Beschwerdeführer die erforderlichen Informationen 
überhaupt einholen kann. Wie eben dargestellt ist dies indes auch nicht notwen-
dig. Der Gemeinderat selber verfügt über die entsprechenden Informationen (so-
fern auch die zwei anderen Eigentümer je die Berechnung ihres Raumes einrei-
chen). 

5.7 Wenn aber einerseits die Prüfung des nachträglichen Baugesuches betref-
fend Bastelraum Nr. 2 auch möglich ist, ohne dass der Beschwerdeführer die 
Ausnützungsberechnung, welche die gesamte Überbauung D.________ umfasst, 
beibringt (weil erstens die Übernutzung unbestritten ist und zweitens die Berech-
nung durch die Gemeinde aufgrund der ihr bekannten Daten erfolgen kann) und 
diese anderseits vom Beschwerdeführer auch nicht beigebracht werden kann 
(weil er die Nutzung der nicht ihm zustehenden Räume nicht erfassen oder er-
fassen lassen kann), so ist die angedrohte Ersatzvornahme unverhältnismässig 
für den Fall, dass der Beschwerdeführer ein Baugesuch ohne umfassende Aus-
nützungsberechnung einreicht. Vielmehr ist von der Ersatzvornahme abzusehen, 
wenn mit den ansonsten vollständigen Baugesuchsunterlagen die anrechenbare 
Geschossfläche für den Bastelraum Nr. 2 eingereicht wird.

5.8 Eventualiter zu Antrag Ziffer 1 beantragt der Beschwerdeführer, es sei eine 
dreimonatige Frist zur Einreichung eines nachträglichen Baugesuches anzuset-
zen. Nachdem Antrag Ziffer 1 gutzuheissen ist, erübrigt sich ein Entscheid über 
den Eventualantrag. Es wird Sache der Vorinstanz sein, wie im Schreiben vom 
14. November 2018 (Vi-act. 18) angekündigt, das nachträgliche Baugesuchsver-
fahren fortzusetzen und dem Beschwerdeführer Frist zur Verbesserung und Ver-
vollständigung (ohne Ausnützungsberechnung) der bereits eingereichten Bauge-
suchsunterlagen anzusetzen.

5.9 Wenn der Beschwerdeführer nicht verpflichtet werden kann, eine die ganze 
Liegenschaft KTN 002 umfassende Ausnützungsberechnung einzureichen, dann 
ist diese Berechnung auch nicht Inhalt der angedrohten Ersatzvornahme (Voll-
streckungsandrohung vom 10.9.2018, Dispositiv-Ziffer 2). Dies wiederum bedeu-
tet jedoch nicht, dass die Ausnützung bei der Prüfung des nachträglichen Bauge-
suches unberücksichtigt bleibt. Die Informationen werden in die Prüfung einflies-
sen, sind aber bei der Vorinstanz bereits vorhanden bzw. ist die Ausschöpfung 
der Ausnützung unbestritten (vgl. obige Ausführungen). 

Konkret beantragt der Beschwerdeführer mit Antrag Ziffer 2, Dispositiv-Ziffer 2 
der Vollstreckungsandrohung vom 10. September 2018 sei aufzuheben, soweit 
die Ersatzvornahme die Ausnützungsberechnung betreffe. Wie eben ausgeführt, 

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wird der Gemeinderat bei der Prüfung des nachträglichen Baugesuches, insbe-
sondere bei einer allfälligen Prüfung einer Wiederherstellungspflicht, um eine 
Ausnützungsberechnung über die ganze Liegenschaft KTN 002 kaum umhin-
kommen. Insoweit ist der Antrag abzuweisen. Aufgrund der Ausführungen zu An-
trag Ziffer 1 steht aber fest, dass kein die Ersatzvornahme auslösendes Unter-
lassen des Beschwerdeführers vorliegt, wenn er selber die Ausnützungsberech-
nung nicht beibringt. D.h. die Vorinstanz hat die angedrohte Ersatzvornahme 
nicht einzuleiten, wenn der Beschwerdeführer das geforderte nachträgliche Bau-
gesuch umfassend, aber ohne Ausnützungsberechnung innert Frist eingereicht 
hat. 

5.10 Der Beschwerdeführer beantragt schliesslich die Aufhebung von Dispositiv-
Ziffer 3 der Vollstreckungsandrohung vom 10. September 2018. Mit Dispositiv-
Ziffer 3 überträgt die Vorinstanz dem Beschwerdeführer Gebühren von 
Fr. 270.30 für die Vollstreckungsandrohungsverfügung (Fr. 200.-- Bearbeitungs-
gebühr; Fr. 70.30 Kanzleigebühren; Vi-act. 11). Der Beschwerdeführer begründet 
seinen Antrag nicht. 

Gebühren sind von der Person zu tragen, die eine Amtshandlung veranlasst hat 
(§ 5 Abs. 1 der Gebührenordnung für die Verwaltung und die Rechtspflege im 
Kanton Schwyz [GebO; SRSZ 173.111] vom 20.1.1975). Mit der (Sach-) Verfü-
gung vom 28. Mai 2018 verpflichtete der Gemeinderat den Beschwerdeführer, 
ein nachträgliches Baugesuch einzureichen und es wurde ihm die Vollstreckung 
angedroht. Die Verfügung trat in Rechtskraft. Unbestrittenermassen kam der Be-
schwerdeführer seiner Pflicht nicht nach. Damit veranlasste er die Vorinstanz, die 
Ordnungsbussen zu verfügen (welche nicht Gegenstand dieses Verfahrens bil-
den) und schliesslich auch, am 10. September 2018 die Ersatzvornahme anzu-
drohen. Mithin liegt die Ursache für den Erlass der Vollstreckungsandrohung al-
lein im Verhalten des Beschwerdeführers, weshalb er auch für die Kosten der 
Verfügung aufzukommen hat. Daran ändert nichts, dass die Vollstreckungsan-
drohung letztlich in einem Punkt unverhältnismässig ist (vgl. oben Erw. 5.1 ff.). 
Denn auch ohne die Pflicht zur Beibringung einer Ausnützungsberechnung über 
die gesamte Liegenschaft bleibt die Vollstreckungsandrohung gerechtfertigt. Da-
mit besteht keine Veranlassung, die Kostenauflage aufzuheben. 

6. Damit erweist sich die Beschwerde insoweit begründet, als der Beschwer-
deführer beantragt, Dispositiv-Ziffer 1 der Vollstreckungsandrohung vom 10. Sep-
tember 2018 sei insofern aufzuheben, als die Ersatzmassnahme angedroht wird 
auch für den Fall, dass der Beschwerdeführer keine Ausnützungsberechnung für 
die gesamte Liegenschaft KTN 002 einreicht. Im Übrigen ist die Beschwerde ab-
zuweisen.

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7. Die Kosten für den Erlass eines Entscheides werden in der Regel der un-
terliegenden Partei überbunden; unterliegt sie nur teilweise, werden die Kosten 
auf die Parteien anteilsmässig verteilt (§ 72 Abs. 2 VRP). Vorliegend obsiegt der 
Beschwerdeführer nur teilweise (vgl. Erw. 6). Damit rechtfertigt es sich, die Ver-
fahrenskosten von insgesamt Fr. 2'000.-- je hälftig dem Beschwerdeführer und 
der Vorinstanz aufzuerlegen. Parteientschädigungen werden keine zugespro-
chen bzw. gegenseitig wettgeschlagen. 

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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die Vollstreckungsandro-
hung vom 10. September 2018 im Sinne der Erwägungen insoweit abge-
ändert, als von der angedrohten Ersatzvornahme abzusehen ist, wenn der 
Beschwerdeführer mit dem nachträglichen Baugesuch keine Ausnützungs-
berechnung für die gesamte Liegenschaft KTN 002 einreicht. Im Übrigen 
wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'000.-- (Gerichtsgebühr, Kanz-
leikosten und Barauslagen) werden je hälftig dem Beschwerdeführer 
(Fr. 1'000.--) und der Vorinstanz (Fr. 1'000.--) auferlegt.

Der Beschwerdeführer hat einen Kostenvorschuss von Fr. 2'500.-- geleis-
tet, wodurch ihm Fr. 1'500.-- aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten sind.

Die Vorinstanz hat ihr Betreffnis von Fr. 1'000.-- innert 30 Tagen auf das 
Postkonto 60-22238-6 des Verwaltungsgerichts zu überweisen. 

3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde*  
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lau-
sanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das 
Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005).

Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht 
zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbe-
schwerde* erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten 
gerügt werden (Art. 113ff. BGG). 

4. Zustellung an:
- den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers (2/R)
- und den Rechtsvertreter der Vorinstanz (2/R).

Schwyz, 25. Juli 2019

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Vizepräsident:

Die Gerichtsschreiberin:

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*Anforderungen an die Beschwerdeschrift 

Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Ru-
mantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der 
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form 
darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die 
sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen 
hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.

Versand: 6. August 2019