# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4a5187de-6b18-5801-919b-29c274832362
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-02-20
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 20.02.2023 601 2022 82
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2022-82_2023-02-20.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2022 82
601 2022 131

Arrêt du 20 février 2023

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Marianne Jungo, Dominique Gross 
Greffier-stagiaire : Guillaume Yerly

Parties A.________, recourante, 

B.________, recourante, 

contre

CONSEIL DE LA MAGISTRATURE, autorité intimée 

Objet Plainte

Recours du 8 juillet 2022 contre la décision du 30 mai 2022

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considérant en fait

A. C.________ est décédé en 2015, à Fribourg, laissant comme héritières son épouse 
D.________ et ses filles E.________, A.________ et B.________.

Par décision du 26 février 2021, le Tribunal civil d'arrondissement de la Sarine a partiellement admis 
l'action en partage déposée par D.________, constaté qu'elle bénéficiait d'une créance de 
CHF 242'992.- à l'encontre de feu son époux au titre de la liquidation du régime matrimonial, ordonné 
le partage de la succession de celui-ci, fixé la part de succession de l'épouse à ½ et ordonné la 
vente de l'immeuble art. fff RF Commune de F.________, le produit de la vente devant être réparti 
proportionnellement aux parts héréditaires, après paiement des dettes hypothécaires et des frais 
liés à la vente.

Ce jugement n'a pas fait l'objet d'un appel.

B. Le 2 juillet 2021, A.________ et B.________ se sont plaintes auprès de la Justice de paix de 
l'arrondissement de la Sarine et du Conseil de la magistrature (ci-après: CM) de dysfonctionnements 
qui entachent selon elles la procédure d'action en partage menée par la Présidente du Tribunal 
d'arrondissement de la Sarine (ci-après: TRSA) et ont requis le prononcé de mesures de protection 
et de réparation.

Par décision du 19 juillet 2021, la Justice de paix a rejeté la demande, en tant qu'elle portait sur la 
désignation d'une autre curatrice en faveur de leur sœur, et déclaré irrecevables les autres requêtes 
contenues dans l'intervention du 2 juillet 2021. Le recours formé contre cette décision a été déclaré 
irrecevable par la Cour de protection de l'enfant et de l'adulte du Tribunal cantonal, le 27 mai 2022 
(arrêt TC FR 106 2022 67).

Pour sa part, le CM a classé sans suite dite dénonciation, le 2 septembre 2021, estimant après 
examen qu'aucun reproche ne pouvait être formulé quant à la gestion du dossier de partage de la 
succession.

Par courrier du 11 septembre 2021, les intéressées sont à nouveau intervenues auprès du CM, 
lequel a une nouvelle fois classé la requête sans suite, le 21 octobre 2021, relevant qu'aucun 
élément nouveau ne permettait de revoir sa position exprimée le 2 septembre 2021. Le CM a par 
ailleurs indiqué que toute nouvelle demande de la part des intervenantes, de même nature que 
celles auxquelles il avait déjà été répondu, seraient classées sans suite et sans accusé de réception.

C. Par décision du 23 septembre 2021, le Président du Tribunal civil d'arrondissement de la 
Sarine a ordonné l'exécution de la décision de partage du 26 février 2021, partant la mise en vente 
de l'immeuble art. fff RF Commune de F.________ au prix de CHF ggg. Il a également confié à 
H.________ le soin d'établir la convention de partage et l'établissement définitif des lots. Le recours 
formé par A.________ et B.________ auprès du Tribunal cantonal a été déclaré irrecevable par 
ordonnance du 10 décembre 2021 (arrêt TC FR 101 2021 434-435).

Par contrat de vente du 10 mars 2022, l'immeuble art. fff RF de la Commune de F.________ a été 
vendu à I.________ Sàrl pour le prix de CHF ggg. La société a dès lors été inscrite comme 
propriétaire au registre foncier.

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D. Le 27 mars 2022, les deux soeurs ont transmis au Conseil d'Etat une pétition dans laquelle 
elles se plaignent de dysfonctionnements dans la procédure d'action en partage ainsi que de non-
respect de leur droit d'être entendues et ont requis la mise en œuvre d'un audit interdisciplinaire 
portant sur "une enquête administrative et disciplinaire de toute la procédure d'action en partage, 
d'une enquête administrative et disciplinaire du mandat de curatelle de [leur] sœur E.________ et 
d'une expertise spécialisée de [leur] systémique familiale". 

Cette demande a été transmise au CM comme objet de sa compétence, lequel l'a classée sans 
suite, par décision du 3 mai 2022.

Par lettre du 12 mai 2022 adressée au CM, les intéressées ont demandé à être informées sur les 
voies de droit relatives aux décisions rendues par cette autorité les 2 septembre 2021, 21 octobre 
2021 et 3 mai 2022.

Considérant l'intervention du 12 mai 2022 comme requête de décision formelle sur les plaintes et 
indication des voies de droit, le CM l'a classée sans suite, par décision du 30 mai 2022, en 
mentionnant que ses décisions sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal.

E. Par écrit du 8 juillet 2022, A.________ et B.________ recourent auprès du Tribunal cantonal 
contre la décision du CM du 30 mai 2022 rendue "dans le cadre des dossiers relatifs à l'action en 
partage du Tribunal d'arrondissement de la Sarine et de la curatelle de leur sœur E.________". Elles 
concluent, sous suite de frais et dépens, à l'admission de leur recours (chiffre 1) et, préalablement, 
à ce que le Tribunal cantonal soit dessaisi de l'affaire, laquelle devrait être confiée à la Direction de 
la sécurité, de la justice et du sport (ci-après: DSJS) (chiffre 2) et, sur le fond, elles demandent :

"3. Comme mesures de protection puis de réparation (…) un audit interdisciplinaire est mis sur pied, 
en lieu et place d'une intervention du Ministère public vu la responsabilité engagée de l'Etat de 
Fribourg en cette affaire, constitué des trois volets suivants :

I. Une enquête administrative et disciplinaire de toute la procédure d'action en partage.

II. Une enquête administrative et disciplinaire du mandat de curatelle de notre sœur E.________.

III. Une expertise familiale spécialisée en systémique familiale."

L'audit doit selon les recourants être confié à une personne externe neutre et indépendante de l'Etat 
de Fribourg (chiffre 4) et le mandat attribué à J.________, […], et, en cas de refus du mandat par 
ce dernier, à une personne disposant des mêmes compétences.

F. Invitées à déposer une avance de frais, les recourantes demandent, par des requêtes 
séparées des 30 juillet et 2 août 2022, l'octroi de l'assistance judiciaire partielle (601 2022 131).

Dans ses observations du 1er septembre 2022, le CM conclut à l'irrecevabilité du recours, sous 
réserve éventuellement du chiffre 3.1 des conclusions pour lequel, cas échéant, il propose le rejet.

Par arrêt du 15 novembre 2022 (601 2022 83), la Cour de céans a rejeté la demande de récusation 
contenue dans le recours (chiffre 2). Cette décision n'a pas été contestée.

G. Par décision d'exécution du 1er décembre 2022, le Président du Tribunal d'arrondissement 
de la Sarine a, notamment, homologué la convention de partage établie par la mandataire désignée 

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à cet effet. Le recours formé contre cette décision auprès du Tribunal cantonal par les deux sœurs 
a également été déclaré irrecevable, par arrêt du 30 janvier 2023 (101 2022 469-470).

H. Par écrit du 23 janvier 2023 adressé à la Cour de céans, les recourantes ont invoqué des 
faits nouveaux et complété le chiffre 3 de leur recours, en ce sens que l'enquête sollicitée inclut 
désormais également "les deux procédures judiciaires de bail et de poursuites concernant 
A.________". 

Elles ont également requis le prononcé de mesures urgentes. Par écrit du 26 janvier 2023, elles ont 
été avisées de la suite donnée à leur intervention.

en droit

1.

1.1. Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours dont il est saisi.

En l'occurrence, par courriers des 2 juillet 2021, 11 septembre 2021, 27 mars 2022 et 12 mai 2022, 
les recourantes se sont plaintes auprès du CM de dysfonctionnements qui entachent selon elles la 
procédure d'action en partage de la succession de feu leur père et ont requis la mise en œuvre de 
mesures de protection et de réparation.

1.2. Selon l'art. 90 al. 1 de la loi cantonale du 31 mai 2010 sur la justice (LJ; RSF 130.11), le Conseil 
de la magistrature (CM) est l'organe de surveillance des autorités judiciaires. A ce titre, il exerce la 
surveillance administrative des autorités judiciaires et la surveillance disciplinaire des juges (art. 91 
al. 1 let. a et b LJ). L'indépendance des autorités judiciaires dans l'exercice de leurs fonctions 
juridictionnelles est cependant garantie (art. 90 al. 3 LJ).

Le CM exerce sa surveillance d'office, sur la base des informations qu'il recueille, de plaintes ou de 
dénonciations (art. 101 al. 3 LJ). Lorsqu'il estime que des faits peuvent donner lieu à une sanction 
ou à une autre mesure, il ouvre une procédure (art. 101 al. 4 LJ). 

Le CM traite les dénonciations et les plaintes concernant les juges (art. 113 al. 1 let. c LJ). Il est 
l'autorité compétente pour procéder à des enquêtes administratives (art. 113 al. 2 LJ) et peut, à 
l'égard des autorités judiciaires, émettre des directives, donner des instructions et prendre toute 
autre mesure nécessaire (art. 114 al. 1 LJ).

En l'espèce, le CM était l'autorité habilitée à recevoir la plainte des recourantes.

1.3. Selon l'art. 112 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) - intitulé dénonciation ou plainte -, chacun peut dénoncer en tout 
temps à l'autorité supérieure les faits qui appellent dans l'intérêt public une intervention contre une 
autorité soumise à son pouvoir hiérarchique ou de surveillance (al. 1). Le dénonciateur n'a aucun 
des droits reconnus à la partie. L'autorité lui indique cependant si une suite a été donnée à sa 
dénonciation (al. 2). Les procédures particulières de plainte instituées par la législation spéciale sont 
réservées (al. 3). 

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L'art. 112 CPJA ne fait que reprendre au niveau fribourgeois la solution de principe retenue en droit 
administratif (cf. arrêts TC FR 601 2021 180 du 29 novembre 2022; 601 2008 125 du 8 septembre 
2008; 601 2017 26 du 30 mai 2017, avec références à la doctrine).

Le dénonciateur, au sens de l'art. 112 CPJA, est toute personne qui alerte l'autorité compétente sur 
le comportement contraire au droit d'un agent ou d'une collectivité publique, qu'elle soit lésée par le 
comportement en cause, auquel cas on parle de plaignant, ou qu'elle considère l'intervention de 
l'autorité souhaitable, eu égard à l'intérêt public (cf. TANQUEREL, Les tiers dans les procédures 
disciplinaires, in Pratique du droit administratif – Les tiers dans la procédure administrative, 
TANQUEREL / BELLANGER, 2004, p. 106).

La dénonciation est une procédure non contentieuse par laquelle n'importe quel administré peut 
attirer l'attention d'une autorité hiérarchiquement supérieure sur une situation de fait ou de droit qui 
justifierait à son avis une intervention de l'Etat dans l'intérêt public. La dénonciation est possible 
dans toute matière où l'autorité pourrait intervenir d'office. En principe, l'administré n'a aucun droit à 
ce que sa dénonciation soit suivie d'effets, car l'autorité saisie peut, après un examen sommaire, 
décider de la classer sans suite; le dénonciateur n'a même pas de droit à ce que l'autorité prenne 
une décision au sujet de sa dénonciation. Par conséquent, la seule qualité de plaignant ou de 
dénonciateur ne donne pas le droit de recourir contre la décision prise à la suite de la dénonciation 
et ne confère donc pas la qualité de partie dans cette procédure; pour jouir d'une telle qualité, le 
dénonciateur doit non seulement se trouver dans un rapport étroit et spécial avec la situation 
litigieuse, mais aussi pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à ce que l'autorité de 
surveillance intervienne (arrêt TF 2C_472/2021 du 1er mars 2022 consid. 5.5; ATF 139 II 279 consid. 
2.3; 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 468 consid. 2). 

La dénonciation constitue ainsi une simple démarche visant à ce que l'autorité fasse usage de 
pouvoirs qu'elle peut de toute manière exercer d'office. Ainsi, l'issue de la dénonciation en tant que 
telle ne constitue pas par elle-même une décision formelle; le dénonçant, faute d'objet, ne peut donc 
pas recourir (MOOR, Droit administratif, Vol. II, 3ème édition, 2011, p. 618). Le plaignant n'étant pas 
partie à la procédure dont il requiert l'ouverture, iI n'a pas non plus le droit d'être entendu, de 
participer à l'administration des preuves ou d'accéder au dossier (cf. TANQUEREL, p. 115).

Doctrine et jurisprudence partagent également le point de vue selon lequel, même sous l'angle de 
l'intérêt digne de protection (cf. art. 76 CPJA), le dénonciateur n'a pas la qualité pour recourir dans 
la mesure où sa dénonciation ne pourrait qu'aboutir, cas échéant, au prononcé d'une sanction. Il ne 
peut invoquer un intérêt à recourir, dès lors qu'il n'est pas touché directement par la sanction ou 
l'absence de sanction à l'issue de la procédure, quand bien même il a été atteint par le comportement 
dénoncé (arrêt TC FR 601 2021 180 du 29 novembre 2022 et la jurisprudence citée). 

2.

En application des dispositions précitées, le CM a adopté son règlement du 14 janvier 2019 (RCM; 
RSF 130.21).

Selon l'art. 33 RCM, la Commission de surveillance disciplinaire traite les plaintes adressées 
formellement ou informellement au Conseil (al. 1). Le secrétariat du Conseil communique la plainte 
aux personnes visées spécifiquement, sans commentaire; au besoin, il prend contact avec le 
président ou la présidente de la Commission de surveillance disciplinaire (al. 2). Les personnes 

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visées ont la possibilité, mais non l'obligation, de se prononcer sur la plainte dans un délai de vingt 
jours (al. 3). Le dénonciateur ou la dénonciatrice n'est pas partie à la procédure (al. 4). 

Selon l'art. 34 RCM, si les documents ainsi réunis indiquent une infraction aux devoirs de fonction 
ou une conduite incompatible avec la dignité de la fonction de juge, la Commission de surveillance 
disciplinaire propose au Conseil d'ouvrir une enquête au sens des articles 103 et suivants LJ (al. 1). 
Si la Commission de surveillance disciplinaire estime que des clarifications sont nécessaires, elle 
peut solliciter des informations supplémentaires (al. 2). S'il n'y pas d'indices au sens de l'alinéa 1, la 
Commission de surveillance disciplinaire peut décider de classer l'affaire sans suite (al. 3).

L'art. 35 RCM, relatif à l'instruction de l'affaire, précise que le Conseil donne suite à la proposition 
de la Commission de surveillance disciplinaire s'il estime que les conditions justifiant l'ouverture 
d'une enquête disciplinaire au sens de l'article 103 LJ sont réunies; il charge la Commission de 
surveillance disciplinaire d'instruire l'affaire et en informe les personnes concernées (al. 1). A l'issue 
de son instruction, la Commission de surveillance disciplinaire formule une proposition de décision 
au Conseil qui en décidera (al. 2). Dans des cas graves, le Conseil peut décider d'ouvrir une enquête 
disciplinaire, sans proposition préalable de la Commission de surveillance disciplinaire (al. 3).

L'art. 36 RCM ajoute que si la Commission de surveillance disciplinaire décide de classer l'affaire 
sans suite, son président ou sa présidente communique la décision au dénonciateur ou à la 
dénonciatrice avec une motivation sommaire; une copie de la décision est adressée aux membres 
du Conseil.

Finalement, selon l'art. 37 RCM, l'affaire est classée sans suite par le secrétariat lorsque la plainte 
concerne une affaire qui a déjà fait l'objet de dénonciations infructueuses auprès du Conseil, 
émanant de la même personne et revêtant un caractère procédurier (al. 1). Une copie de la plainte 
classée est adressée aux membres du Conseil (al. 2).

3.

3.1. En l'espèce, il ressort du dossier que le CM a examiné les plaintes déposées par les 
recourantes dans un sens parfaitement conforme aux dispositions qui précèdent.

Ainsi, il a instruit la plainte du 2 juillet 2021, a requis une détermination de Tribunal d'arrondissement 
de la Sarine et, après examen de l'affaire, il a décidé de la classer sans suite et en a avisé les 
plaignantes.

Le CM a par ailleurs constaté que la plainte du 11 septembre 2021 ne contenait aucun élément 
nouveau apte à lui permettre de revoir sa position exprimée le 2 septembre 2021 et en a avisé les 
plaignantes. Il a classé sans suite celle du 27 mars 2022, en application de l'art. 37 RCM. 

A nouveau saisi d'une demande des recourantes le 12 mai 2022, le CM a rendu une décision 
motivée et indiqué la voie de droit ordinaire des recours contre ses décisions (art. 114 CPJA).

Force est ainsi de constater que la procédure décisionnelle échappe à toute critique.

3.2. En revanche, aucune règle particulière d'une loi fédérale ou d'une loi cantonale ne prévoit 
que le dénonciateur aurait qualité pour contester le refus du CM de donner suite à une plainte. Sur 
le plan cantonal, ce principe est concrétisé par l'art. 112 al. 2 CPJA précité. Le CM a également 
expressément rappelé dans son règlement (art. 33 al. 4 RMC) que le dénonciateur n'est pas partie 
à la procédure. 

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Aussi, en tant que plaignantes, les recourantes ne disposent pas de la qualité pour former un 
recours, au sens de l'art. 76 CPJA, contre la décision de classement du CM. Le fait que, à leur 
demande, le CM ait indiqué la voie de droit auprès du Tribunal cantonal n'y change rien. Les 
recourantes n'avaient ainsi que le droit de savoir si une suite avait été donnée à leur plainte, ce qui 
a été fait par communication de la décision du 30 mai 2022.

3.3. Au demeurant, force est de constater que la plainte des recourantes visait essentiellement à 
obtenir de l'autorité de surveillance le réexamen de toute la procédure de partage de la succession 
de feu leur père, dans le cadre de laquelle elles estiment avoir été lésées.

Ce faisant, elles perdent de vue que l'indépendance des autorités judiciaires dans l'exercice de leurs 
fonctions juridictionnelles est garantie (art. 90 al. 3 LJ) et qu'en sa qualité d'autorité de surveillance, 
le Conseil de la magistrature n'est pas habilité à y interférer. La surveillance des magistrats vise en 
effet à assurer un exercice correct de leur charge et à préserver la confiance des justiciables, et non 
à défendre les intérêts privés des particuliers (arrêt TF 1C_460/2022 du 15 septembre 2022 consid. 
2; ATF 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 468 consid. 2; arrêt TF 1C_365/2018 du 20 septembre 2018 
consid. 2). 

Dans ce contexte, les recourantes ne pouvaient quoi qu'il en soit pas obtenir, par la voie de la plainte, 
un réexamen de la procédure en partage. En effet, la régularité de cette procédure devait se faire 
par le biais d'un appel de la décision du 26 février 2021 du Tribunal civil de l’arrondissement de la 
Sarine (art. 311 al. 1 CPC) et selon les formes légales auprès des tribunaux régulièrement constitués 
à cette fin (art. 30 al. 1 Cst. féd.). Elle ne peut en aucun cas l'être indirectement par les « experts » 
proposés par une partie, et de surcroît une fois ladite procédure achevée.

A cet égard, il est rappelé que l'administré, qui souhaite prévenir le dommage que peut lui causer 
une décision ou un jugement, doit le contester par les voies de recours qui lui sont ouvertes. 
Concrètement, lorsqu'une décision (ou un jugement) est entrée en force, soit parce que son 
destinataire n'a pas recouru, soit parce que la ou les autorités de recours l'ont confirmée, elle est 
réputée conforme au droit. L'administré qui subit de ce fait un dommage doit le supporter lui-même 
(cf. arrêt TC FR 601 2022 79 du 21 février 2023 consid. 3.4.2).

En l'occurrence, les plaignantes n'ont pas utilisé les voies de droit qui leur étaient ouvertes pour 
contester la décision de partage de succession rendue le 26 février 2021 par le TRSA, laquelle est 
dès lors réputée conforme au droit.

4.

4.1. Pour les motifs qui précèdent, le recours doit être déclaré irrecevable.

4.2. Il appartient aux recourantes qui succombent de supporter les frais de procédure (art. 131 
CPJA). 

Celles-ci ont cependant requis l'octroi de l'assistance judiciaire partielle.

Selon l'art. 142 CPJA, a droit à l'assistance judiciaire la partie qui ne dispose pas de ressources 
suffisantes pour supporter les frais d'une procédure sans s'exposer à la privation des choses 
nécessaires à son existence et à celle de sa famille (al. 1). L'assistance n'est pas accordée lorsque 
la procédure paraît d'emblée vouée à l'échec pour un plaideur raisonnable (al. 2).

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En l'espèce, les conditions mises à l'octroi de l'assistance judiciaire ne sont pas remplies, la 
procédure étant d'emblée vouée à l'échec vu l'absence de qualité de partie des recourantes.

Au surplus, même si les recourantes prétendent ne pas disposer des ressources suffisantes pour 
assumer les frais de la présente procédure, force est de constater que, selon la convention de 
partage qui a été homologuée, chacune va hériter d'un montant net de l'ordre de CHF 80'000.- (cf. 
arrêt TC FR 101 2022 469-470 du 30 janvier 2023), de sorte qu'elles ont les moyens de s'acquitter 
des frais de la présente procédure.

4.3. Vu l'issue du recours, il n'est pas alloué d'indemnité de partie, les recourantes n'étant au 
demeurant pas représentées par un mandataire professionnel.

la Cour arrête :

I. Le recours (601 2022 82) est irrecevable.

II. La demande d'assistance judiciaire partielle (601 2022 131) est rejetée.

III. Les frais de procédure, par CHF 800.-, sont mis solidairement à la charge des recourantes.

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, à 
Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 20 février 2023/mju

La Présidente : Le Greffier-stagiaire :