# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5a74ec00-49d9-5c47-810e-fb69f805ec87
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-11-07
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 07.11.2018 100 2016 339
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_100-2016-339_2018-11-07.pdf

## Full Text

100.2016.339U
HER/RED/ROS

Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 7. November 2018

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichter Häberli,
Verwaltungsrichterin Herzog, Verwaltungsrichter Rolli
Gerichtsschreiber Rechsteiner

1. Stiftung A.________
2. Genossenschaft B.________ 
3. Stiftung C.________
4. Verein D.________
5. Stiftung E.________
6. Stiftung F.________
7. Stiftung G.________
8. Stiftung H.________
9. Stiftung I.________
alle handelnd durch ihre statutarischen Organe und vertreten durch 
Rechtsanwalt …
Beschwerdeführende

gegen

Kanton Bern
handelnd durch die Gesundheits- und Fürsorgedirektion, Rathausgasse 1, 
Postfach, 3000 Bern 8
Beschwerdegegner

betreffend Staatsbeiträge; Abgeltung von Verdiensterhöhungsbeiträgen 
2008-2013 (Entscheid der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des 
Kantons Bern vom 14. Oktober 2016; GEF.2015-2548)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.11.2018, Nr. 100.2016.339U, 
Seite 2

Sachverhalt:

A.

Der Kanton Bern hat die Erbringung von stationären Leistungen der institu-
tionellen Sozialhilfe im Bereich der Betreuung und Förderung von Kindern, 
Jugendlichen und erwachsenen Personen mit Behinderungen sowie die 
Förderung der Eingliederung invalider Personen teilweise an private Insti-
tutionen übertragen. Die einzelnen von den Institutionen zu erbringenden 
Leistungen sowie die vom Kanton hierfür zu bezahlenden Abgeltungen 
werden durch Leistungsverträge festgelegt.

Gemäss den Budgetvorgaben des Alters- und Behindertenamts (ALBA) der 
Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (GEF) sahen die 
Leistungsverträge 2011 gleich wie beim Kantonspersonal und den Lehr-
kräften ein Lohnsummenwachstum von 1 % vor. Am 8. Dezember 2010 be-
schloss der Regierungsrat des Kantons Bern, im Jahr 2011 für den Ge-
haltsaufstieg nicht 1 %, sondern 1,8 % der Lohnsumme zu verwenden 
(RRB 1778). Mit Schreiben vom 15. Dezember 2010 informierte das ALBA 
die betroffenen Institutionen über diesen Beschluss und führte aus, für den 
Ausgleich der Teuerung und individuelle Lohnmassnahmen im subventio-
nierten Bereich könnten nun ebenfalls 1,8 % der Lohnsumme vorgesehen 
werden. Da die Leistungsverträge 2011 bereits abgeschlossen oder intern 
weitgehend bearbeitet seien, könnten sie allerdings nicht mehr angepasst 
werden. Der um 0,8 % erhöhte Personalaufwand werde aber im Rahmen 
der Betriebsbeitragsabrechnung anerkannt. Zu beachten sei jedoch, dass 
allfällige durch höhere Lohnzahlungen anfallende Verdiensterhöhungsbei-
träge an Pensionskassen mit Leistungsprimat nicht zusätzlich abgegolten 
werden könnten.

B.

Im Februar 2011 gelangten einige der betroffenen Institutionen an das AL-
BA und legten dar, weshalb der Kanton Bern ihrer Ansicht nach auch die 
sich aus dem Lohnsummenwachstum ergebenden Verdiensterhöhungs-
beiträge abgelten müsse. Sie ersuchten das Amt, diesbezüglich eine an-
fechtbare Verfügung zu erlassen bzw. gegebenenfalls mit Verfügung fest-

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zustellen, dass eine Klagematerie vorliege. Mit Schreiben vom 20. April 
2011 hielt das ALBA an seiner Rechtsauffassung in der Sache fest. Zum 
Verfahren führte es aus, es liege eine Streitigkeit aus den Leistungsver-
trägen vor, weswegen der Klageweg zu beschreiten sei. Es würden daher 
in dieser Sache keine anfechtbaren Verfügungen erlassen. 

Am 27. Mai 2011 führten 16 betroffene Institutionen bei der GEF gemein-
sam Rechtsverweigerungsbeschwerde und beantragten, das ALBA sei an-
zuweisen, eine Verfügung zur Frage zu erlassen, ob der Kanton Bern die 
sich aus dem Lohnsummenwachstum 2011 ergebenden Verdienster-
höhungsbeiträge zu übernehmen habe. Mit Entscheid vom 9. Juli 2012 
wies die GEF die Beschwerde ab. Mit Bezug auf eine Institution trat sie 
mangels Beschwerdebefugnis nicht auf das Rechtsmittel ein.

Gegen diesen Entscheid erhoben die im Verfahren verbliebenen Institutio-
nen am 31. Juli 2012 gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das 
Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom 4. Februar 2013 
gut, hob den angefochtenen Entscheid, soweit die damaligen Beschwerde-
führenden betreffend, auf und wies die Sache zur Durchführung eines Ver-
waltungsverfahrens an das ALBA zurück (VGE 2012/264, publ. in 
BVR 2013 S. 227).

Die Stiftung G.________ zog in der Folge ihre am 25. Oktober 2011 vor-
sorglich beim Verwaltungsgericht eingereichte Klage gegen den Kanton 
zurück (VGE 2011/420A vom 17.4.2013).

C.

Am 10. Januar 2014 haben die heutigen Beschwerdeführenden sowie eine 
weitere, mittlerweile am Verfahren nicht mehr beteiligte Institution im Ver-
waltungsverfahren gemeinsam die Ausrichtung von Staatsbeiträgen zur Ab-
geltung der Verdiensterhöhungsbeiträge der Jahre 2008-2013 beantragt. 
Das ALBA wies das Gesuch mit Verfügung vom 10. September 2015 ab, 
soweit es darauf eintrat.

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D.

Die hiergegen am 15. Oktober 2015 erhobene Beschwerde wies die GEF 
mit Entscheid vom 14. Oktober 2016 ab.

E.

Gegen diesen Entscheid haben die Stiftung A.________ und Mitbeteiligte 
(insgesamt neun Institutionen) am 15. November 2016 gemeinsam Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie stellen folgende Anträge:

«1. Der Beschwerdeentscheid der GEF vom 14. Oktober 2016 bzw. die 
Verfügung des ALBA vom 10. September 2015 sei aufzuheben.

2. Den Beschwerdeführenden seien zwecks Finanzierung ihrer Arbeit-
geberanteile an die Beiträge bzw. Verdiensterhöhungsbeiträge an 
die jeweiligen Pensionskassen für die Jahre 2008-2013 die folgen-
den zusätzlichen Staatsbeiträge zu gewähren:

 2.1 Stiftung A.________ CHF 394'499

2.2 Genossenschaft B.________ CHF 245'997

2.3 Stiftung C.________ CHF 33'354

2.4 Verein D.________ CHF 37'749

2.5 Stiftung E.________ CHF 632'639

2.6 Stiftung F.________ CHF 34'142

2.7 Stiftung G.________ CHF 335'012

2.8 Stiftung H.________ CHF 88'435

2.9 Stiftung I.________ CHF 66'346

3. Eventualiter: Es sei der Anspruch der Beschwerdeführenden auf die 
geltend gemachten zusätzlichen Staatsbeiträge dem Grundsatz 
nach festzustellen und die Sache zur Beitragsberechnung und zum 
Erlass entsprechender Verfügungen an das ALBA zurückzuweisen.

4. Auf den zusätzlich zu leistenden Staatsbeiträgen gemäss den Zif-
fern 2 bzw. 3 seien Verzugszinsen zu 5 % seit wann rechtens zu 
entrichten.»

Die GEF beantragt namens des Kantons Bern mit Beschwerdeantwort vom 
15. Dezember 2016 die Abweisung der Beschwerde.

Die Instruktionsrichterin hat mit Verfügung vom 22. November 2017 über 
die Berichtigung der Bezeichnung der Beschwerdeführenden 1-4 und 9 
orientiert sowie die GEF zur Einreichung zusätzlicher Unterlagen und einer 
weiteren Stellungnahme aufgefordert. Die GEF kam diesem Ersuchen mit 

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Eingabe vom 14. Dezember 2017 nach. Die Beschwerdeführenden haben 
sich am 12. Januar 2018 dazu geäussert und an ihren Rechtsbegehren 
festgehalten. 

Erwägungen:

1.

1.1 Die Beschwerdeführenden sind der Bernischen Lehrerversiche-
rungskasse (BLVK) bzw. der Bernischen Pensionskasse (BPK) ange-
schlossen, deren Altersvorsorgeleistungen sich bis zum 31. Dezember 
2014 nach dem Leistungsprimat richteten. Während im Beitragsprimat jähr-
lich wiederkehrende bzw. ordentliche Beiträge an die Pensionskasse zu 
entrichten sind, fallen im Leistungsprimat bei Lohnerhöhungen zusätzlich 
sog. Verdiensterhöhungsbeiträge an (vgl. hinten E. 4.9.1 und 4.9.3). Strittig 
ist, ob der Kanton allfällige aufgrund von Lohnerhöhungen in den Jahren 
2008-2013 angefallene Verdiensterhöhungsbeiträge zusätzlich zu entschä-
digen hat oder ob die beschwerdeführenden Institutionen solche Verdiens-
terhöhungsbeiträge selber bzw. aus den vom Kanton bereits mittels Leis-
tungsverträgen gewährten Beiträgen finanzieren müssen (vgl. auch hinten 
E. 1.7).

1.2 Das Verwaltungsgericht hat erkannt (BVR 2013 S. 227 E. 4 mit Be-
merkungen von Bernhard Rütsche S. 238 ff.), dass über die Ablehnung (zu-
sätzlicher) Staatsbeiträge durch Verfügung zu entscheiden ist (Art. 9 Abs. 3 
des Staatsbeitragsgesetzes vom 16. September 1992 [StBG; BSG 641.1]), 
auch wenn die Gewährung von Beiträgen an die Beschwerdeführenden 
grundsätzlich durch Leistungsvertrag erfolgt. Zuständige Behörde ist das 
ALBA (vgl. aArt. 60 Abs. 2 des Gesetzes vom 11. Juni 2001 über die öffent-
liche Sozialhilfe [Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1] in der bis 31.12.2011 
gültigen Fassung [BAG 01-084] bzw. Art. 60 Abs. 2 Bst. a SHG i.V.m. 
Art. 11 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. c der Verordnung vom 29. November 2000 
über die Organisation und die Aufgaben der GEF [Organisationsverord-

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nung GEF, ORV GEF; BSG 152.221.121]). Somit wird der strittige An-
spruch zu Recht im Verwaltungs- bzw. Beschwerdeverfahren geltend ge-
macht.

1.3 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letz-
te kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Ge-
setzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanz-
lichen Verfahren teilgenommen, sind durch den angefochtenen Entscheid 
besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Auf-
hebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Entgegen der Vorinstanz 
(angefochtener Entscheid E. 1.3) sind die Beschwerdeführenden 3 und 9 
(unter der korrekten Firma, vgl. vorne Bst. E) im Handelsregister als Stif-
tungen eingetragen und damit als juristische Personen rechts- und partei-
fähig (Art. 11 VRPG i.V.m. Art. 52 f. des Schweizerischen Zivilgesetz-
buches [ZGB; SR 210]; BGE 110 Ib 17 E. 2a). Ihre Partei- und Prozess-
fähigkeit hat freilich ebenfalls die GEF anerkannt. Auf die form- und fristge-
recht eingereichte Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.

1.4 Neben der Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids beantragen 
die Beschwerdeführenden auch die Aufhebung der Verfügung des ALBA 
(Rechtsbegehren 1). Der Rechtsmittelentscheid der GEF ist allerdings an 
die Stelle der Verfügung getreten (sog. Devolutiveffekt der Beschwerde) 
und bildet somit vor dem Verwaltungsgericht alleiniges Anfechtungsobjekt 
(BVR 2010 S. 411 E. 1.4; BGE 134 II 142 E. 1.4; Merk-
li/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 60 
N. 7 f. und Art. 72 N. 13). Auf die Beschwerde ist daher insoweit nicht ein-
zutreten.

1.5 Die Vorinstanz erwog, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, so-
weit zusätzliche Subventionen für das Jahr 2014 beantragt seien, weil dies 
vom Verfahrensgegenstand nicht erfasst und auch kein Feststellungs-
interesse gegeben sei (angefochtener Entscheid E. 1.5). In Dispositiv-
Ziffer 1 ihres Entscheids hat sie die Beschwerde jedoch vorbehaltslos 
abgewiesen. Diese Anordnung steht mit der Erwägung im Widerspruch und 
beruht offensichtlich auf einem Versehen. Das Dispositiv ist dahin zu ver-
stehen, dass die Vorinstanz die Beschwerde abgewiesen hat, soweit sie 

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darauf eingetreten ist. Die Beschwerdeführenden beantragen vor Verwal-
tungsgericht zwar die (vollumfängliche) Aufhebung des vorinstanzlichen 
Entscheids, wenden sich indes mit keinem Wort gegen das teilweise Nicht-
eintreten (ihr Gesuch bezog sich denn auch auf die Jahre 2008-2013; vor-
ne Bst. C). Ihre Beschwerde ist daher dahin zu deuten, dass das Nichtein-
treten nicht angefochten wird.

1.6 Weiter wurde das Rechtsbegehren 2 im Vergleich zum vorinstanz-
lichen Verfahren abgeändert, indem der von der Beschwerdeführerin 1 be-
antragte zusätzliche Staatsbeitrag gestützt auf die ihr erst nach Abschluss 
des vorinstanzlichen Verfahrens zugestellte Betriebsbeitragsabrechnungen 
für die Jahre 2012 und 2013 von Fr. 358'969.55 auf Fr. 394'499.-- erhöht 
wurde (Beschwerde Ziff. II/6). Diese Änderung des Rechtsbegehrens steht 
mit den bisherigen Rechtsbegehren in einem sachlichen Zusammenhang 
und ist nach Art. 26 VRPG i.V.m. Art. 227 Abs. 1 Bst. a der Schweizeri-
schen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (Zivilprozessordnung, 
ZPO; SR 272) zulässig. Dies wird auch von der Vorinstanz nicht in Frage 
gestellt (vgl. Beschwerdeantwort). Entsprechend ist auf die Beschwerde so-
weit das Rechtsbegehren 2 betreffend vollumfänglich einzutreten.

1.7 Die Beschwerdeführenden berufen sich vor Verwaltungsgericht un-
ter anderem auch auf die Leistungsverträge (Beschwerde Ziff. IV/2.1 ff. und 
IV/5 f.). Die Vorinstanz bringt vor, eine mangelhafte Erfüllung der Leis-
tungsverträge sei nicht Streitgegenstand, weswegen die Beschwerdefüh-
renden mit den entsprechenden Vorbringen nicht zu hören seien (vgl. Ver-
nehmlassung S. 1). – Strittig ist die Gewährung zusätzlicher Staatsbeiträge 
zur Deckung der Verdiensterhöhungsbeiträge. Darüber ist mittels Ver-
fügung zu entscheiden (vorne E. 1.2). Eine Streitigkeit aus Vertrag, die im 
Klageverfahren auszutragen wäre, liegt nicht vor, auch nicht nach Meinung 
der Beschwerdeführenden (so bereits BVR 2013 S. 227 E. 4.2). Eine an-
dere Frage ist, nach welchen Rechtsgrundlagen die zusätzlich anbegehrten 
Staatsbeiträge zu beurteilen sind. Dabei können die Leistungsverträge kei-
ne direkte Anspruchsgrundlage sein, da das Gesuch über die Abgeltung 
der Verdiensterhöhungsbeiträge abgelehnt wurde und insofern kein Ver-
tragsverhältnis besteht (vgl. auch Bernhard Rütsche, a.a.O., S. 239). Etwas 
anderes machen die Beschwerdeführenden letztlich auch nicht geltend. Die 

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Verträge können jedoch verbindliche Aussagen enthalten, welche sich auf 
den Ermessens- und Beurteilungsspielraum des Kantons auswirken (vgl. 
hinten E. 4.1). 

1.8 Da eine Streitigkeit von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, urteilt 
das Gericht in Fünferbesetzung (Art. 56 Abs. 2 Bst. a des Gesetzes vom 
11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staats-
anwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

1.9 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.

Zunächst ist zu prüfen, ob das Gesetz eine Abgeltung der Verdienster-
höhungsbeiträge vorschreibt. 

2.1 Die Abgeltung der Leistungen der privaten Trägerschaften der insti-
tutionellen Sozialhilfe richtet sich allgemein nach dem Staatsbeitragsrecht 
(StBG und Staatsbeitragsverordnung vom 23. März 1994 [StBV; 
BSG 641.111]). Im Lauf des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist eine 
Änderung des StBG in Kraft getreten (vgl. BAG 16-079; in Kraft seit 
1.1.2017). Diese ist jedoch nur auf Gesuche anwendbar, welche zum Zeit-
punkt des Inkrafttretens vor der «erstinstanzlich zuständigen Behörde» 
hängig waren (Art. T1-1 zur Änderung vom 9.9.2015). Somit ist die bis zum 
31. Dezember 2016 gültige Fassung einschlägig (BAG 94-027).

2.1.1 Das StBG regelt die allgemeinen Grundsätze und das Verfahren für 
die Gewährung von Staatsbeiträgen (Art. 1 StBG), wobei die Abschnitte III, 
VI und VII nur anwendbar sind, soweit andere Gesetze nichts Abweichen-
des vorschreiben (Art. 2 Abs. 2 StBG). Als Staatsbeiträge gelten finanzielle 
Beiträge, die einer Empfängerin oder einem Empfänger ausserhalb der 
Kantonsverwaltung gewährt werden, ohne dass der Kanton eine direkte 
Gegenleistung erhält. Sie werden als Finanzhilfen oder Abgeltungen ge-
währt. Im vorliegenden Fall sind die Leistungen als Abgeltungen zu qualifi-
zieren, um die finanziellen Lasten, welche sich aus der Erfüllung öffentlich-

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rechtlich übertragener Aufgaben ergeben, zu mildern oder auszugleichen 
(Art. 3 Abs. 1 und 3 StBG; BVR 2013 S. 227 E. 4.3; Coullery/Meyer, Ge-
sundheits- und Sozialhilferecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Ver-
waltungsrecht, 2. Aufl. 2013, S. 683 ff., N. 144). Aus der Begriffsbestim-
mung erhellt, dass Abgeltungen nicht zwingend alle finanziellen Lasten 
ausgleichen müssen, sondern diese auch bloss mindern können. Da es 
sich um eine Abgeltung handelt, ist der von der Vorinstanz erwähnte Art. 7 
Abs. 2 Bst. a StBG (angefochtener Entscheid E. 2.3.2, 2.4.2 und 2.5.4), 
welcher die zusätzlichen Voraussetzungen für die Ausrichtung von Finanz-
hilfen regelt, nicht einschlägig.

2.1.2 Weiter sieht das StBG vor, dass die Empfängerin bzw. der Empfän-
ger von Betriebsbeiträgen bei der Festlegung der Anstellungsbedingungen 
für das Personal die örtlichen Verhältnisse auf dem Arbeitsmarkt berück-
sichtigt (aArt. 13 Abs. 2 StBG). Zudem werden bei der Beitragsbemessung 
höchstens die Anstellungsbedingungen des entsprechenden kantonalen 
Rechts zugrunde gelegt, falls die Anstellungsbedingungen insgesamt bes-
ser sind als diejenigen für vergleichbare Tätigkeiten bei der Staatsverwal-
tung (aArt. 13 Abs. 3 StBG). Damit wird der Grundsatz der Massgeblichkeit 
der Arbeitsbedingungen für vergleichbare Tätigkeiten in der Privatwirtschaft 
und in der Staatsverwaltung normiert und dem Gebot der Wettbewerbs-
neutralität des Staates Nachachtung verschafft. Subventionierte Unterneh-
mungen sollen ihren Angestellten nicht bessere Arbeitsbedingungen bieten 
können als die übrigen ortsansässigen Arbeitgeber (vgl. Vortrag des Regie-
rungsrats betreffend das StBG, in Tagblatt des Grossen Rates 1992, Bei-
lage 24, S. 15; BVR 2006 S. 289 E. 4.3.1). Die Bestimmungen legen mithin 
eine Ober- und keine Untergrenze fest. Sie schreiben insbesondere keine 
zusätzliche Abgeltung von Verdiensterhöhungsbeiträgen vor, sondern er-
lauben im Gegenteil, dass die Entschädigung subventionierter Institutionen 
auf schlechteren Arbeitsbedingungen als jenen des Kantons beruht. Zu-
sätzlich sieht die seit dem 1. Januar 2017 geltende Fassung von Art. 13 
Abs. 2 StBG vor, dass nebst den örtlichen auch die branchenüblichen Ver-
hältnisse auf dem Arbeitsmarkt zu beachten sind, womit nicht nur die Höhe 
begrenzt, sondern ebenso faire und rechtsgleiche Arbeitsbedingungen ge-
fördert werden sollen (Vortrag des Regierungsrats zur Änderung des StBG, 
in Tagblatt des Grossen Rates 2015, Beilage 7, S. 8). Diese Bestimmung 

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ist zwar im vorliegenden Fall nicht anwendbar (vorne E. 2.1), ihr Gehalt 
aber gemäss Art. 62 Abs. 2 SHG für die institutionelle Sozialhilfe ohnehin 
zu beachten (vgl. hinten E. 2.2.3).

2.1.3 Schliesslich besagt aArt. 15 StBG, dass der Staatsbeitrag von der 
zuständigen Behörde nur überschritten werden darf, wenn die Mehrkosten 
auf bewilligte Projektänderungen, ausgewiesene Teuerung oder andere 
nicht beeinflussbare Ursachen zurückzuführen sind. Dies ist hier nicht der 
Fall, da es den Beschwerdeführenden frei stand, ob und in welchem Um-
fang sie ihrem Personal eine Lohnerhöhung gewähren (vgl. hinten E. 3.5). 
Selbst wenn die Verdiensterhöhungsbeiträge auf eine nicht beeinflussbare 
Ursache zurückzuführen wären (vgl. Beschwerde Ziff. IV/2.4), gibt aArt. 15 
StBG keinen Anspruch auf deren Abgeltung, sondern räumt der zuständi-
gen Behörde diesbezüglich grundsätzlich ein Ermessen ein.

2.2 Die konkrete Grundlage für die Gewährung von Staatsbeiträgen in 
den verschiedenen Aufgabenbereichen enthält jedoch nicht das StBG, 
sondern die einschlägige Sachgesetzgebung, im vorliegenden Fall das So-
zialhilferecht. Dieses regelt die institutionelle Sozialhilfe in Art. 58 ff. SHG 
und deren Finanzierung in Art. 74 ff. SHG. 

2.2.1 Seit dem 1. Januar 2008 sind mehrere Änderungen des SHG sowie 
der Verordnung vom 24. Oktober 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (So-
zialhilfeverordnung, SHV; BSG 860.111) in Kraft getreten, welche die insti-
tutionelle Sozialhilfe betreffen (vgl. BAG 11-104, 11-105, 13-001, 13-089 
und 16-079 zu Art. 58-77a SHG sowie BAG 11-132, 12-009, 13-044, 
14-010, 14-085, 15-079, 16-065 und 17-068 zu Art. 24-31 SHV; zu den bis 
zum 31.12.2011 gültigen Fassungen vom 11.6.2001 [SHG] und vom 
24.10.2001 [SHV] vgl. BAG 01-084 und 01-077). Die hier einschlägigen Be-
stimmungen sind indessen im Wesentlichen unverändert geblieben, sodass 
sich diese Gesetzes- und Verordnungsänderungen im vorliegenden Verfah-
ren nicht auswirken (vgl. BVR 2013 S. 227 E. 3.1). Wo im Folgenden nichts 
anderes vermerkt ist, sind die angeführten Vorschriften in der alten und 
neuen Fassung inhaltlich deckungsgleich.

2.2.2 Gemäss Art. 60 SHG stellt die GEF im Rahmen der verfügbaren 
Mittel und der strategischen Vorgaben des Regierungsrats die erforder-

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lichen Leistungsangebote bereit. Dazu kann das ALBA, die zuständige 
Stelle der GEF, mit den Leistungserbringern der institutionellen Sozialhilfe 
Leistungsverträge abschliessen (Art. 58 Abs. 2, Art. 60 Abs. 2 Bst. a und 
Art. 62 SHG). Die in diesem Rahmen erbrachten Leistungen werden vom 
Kanton mit Beiträgen abgegolten, die durch Verfügung oder Vertrag ge-
währt werden (Art. 74 und 76 SHG; Art. 25 SHV). Dabei deutet der Um-
stand, dass der öffentlich-rechtliche Vertrag als Handlungsform zulässig ist, 
darauf hin, dass dem ALBA bezüglich der Ausgestaltung bzw. der Höhe der 
Beiträge ein (erheblicher) Ermessensspielraum zukommt (vgl. 
BGE 144 V 84 E. 6.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 7. Aufl. 2016, N. 1319; Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen 
Verwaltungsrechts, Band I, 2012, N. 2940, 2964 und 2970 ff., je mit Hin-
weisen). Die Beiträge sind als Betriebs- oder Investitionsbeiträge ausge-
staltet (Art. 74a Abs. 1 SHG) und werden grundsätzlich leistungsorientiert 
und nach Möglichkeit prospektiv und aufgrund von Normkosten festgesetzt 
(Art. 75 Abs. 1 SHG; Art. 27 Abs. 1 SHV). Wenn Normkosten nicht verord-
nungsrechtlich festgelegt sind, können sie leistungsvertraglich vereinbart 
werden (Coullery/Meyer, a.a.O., N. 147). Fehlen Normkosten, so können 
die Beiträge unter Berücksichtigung der effektiven Betriebs- und Baukosten 
festgesetzt werden (Art. 27 Abs. 2 SHV). Daraus ergibt sich, dass den Leis-
tungserbringern die erbrachten Leistungen abzugelten sind und somit eine 
Anspruchssubvention vorliegt. Aus dem Grundsatz der prospektiven Bei-
tragsfestsetzung und dem Abstellen auf Normkosten lässt sich jedoch 
gleichzeitig schliessen, dass dabei nicht auf die tatsächlichen Kosten abge-
stellt werden soll. Und selbst wenn keine Normkosten festgelegt wurden, 
werden nicht die effektiven Kosten erstattet; diese können vom ALBA in der 
Beitragsfestsetzung lediglich berücksichtigt werden. Weiter ist der Grund-
satz der Subsidiarität zu beachten. Betriebs- und Baukosten werden vom 
Kanton nur soweit übernommen, als sie nicht anderweitig gedeckt werden 
können, beispielsweise durch Beiträge und Leistungen des Bundes, ande-
rer Kantone, von Sozialversicherungen oder weiterer Dritter, durch Beiträge 
und Gebühren der Benutzerinnen und Benutzer oder durch Eigenmittel der 
Leistungserbringerinnen und Leistungserbringer (Art. 28 SHV). Auch hier 
zeigt sich durch die Berücksichtigung von allfälligen Eigenmitteln, dass kein 
Anspruch auf Abgeltung der (vollen) tatsächlichen Kosten besteht. 

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2.2.3 Weiter sieht Art. 62 Abs. 2 SHG vor, dass beim Abschluss von Leis-
tungsverträgen auf die Gleichbehandlung der Leistungserbringer und auf 
die Einhaltung der Gesamtarbeitsverträge oder der orts- und branchenüb-
lichen Arbeitsbedingungen zu achten ist. Damit sollen wohl wie mit Art. 13 
Abs. 2 StBG faire und rechtsgleiche Arbeitsbedingungen gefördert werden 
(vorne E. 2.1.2). Ein Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung jedenfalls der 
Leistungserbringer besteht ohnehin (vgl. hinten E. 4.4). Und dass die Ar-
beitsbedingungen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ohne die zu-
sätzliche Abgeltung der Verdiensterhöhungsbeiträge unfair wären, ist we-
der geltend gemacht noch anderweitig ersichtlich. Somit lässt sich aus 
Art. 62 Abs. 2 SHG nichts Zusätzliches ableiten.

2.3 Gemäss den Leistungsverträgen stützen sich die Beiträge des Kan-
tons teilweise auch auf die Gesetzgebung über die Institutionen zur Förde-
rung und Eingliederung von invaliden Personen (vgl. Leistungsverträge für 
Wohnheime und Tagesstätten für erwachsene Menschen mit einer Behin-
derung, Ziff. 1.2, unpag. Akten ALBA Ordner «Kopien LV 2011»). Diese 
umfasst das Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über die Institutionen zur 
Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (IFEG; SR 831.26) 
und die damalige kantonale Einführungsverordnung vom 31. Oktober 2007 
zum IFEG (EV IFEG; BAG 07-135, in Kraft bis 31.12.2012 [Art. 14 
EV IFEG]), welche das Bundesgesetz zunächst umgesetzt hatte. Seit de-
ren Ausserkrafttreten am 31. Dezember 2012 erfolgt die Leistungsabgel-
tung im Rahmen der institutionellen Sozialhilfe (vgl. Art. 67 und 68 i.V.m. 
Art. 74 ff. SHG in der Fassung vom 1.2.2011 [BAG 11-105]; vgl. zum Gan-
zen BVR 2013 S. 227 E. 3.3). Gemäss unbestrittener Einschätzung der 
Vorinstanz geht die Leistungsabgeltung nach SHG aber über die 
Mindestanforderung von Art. 9 Abs. 3 EV IFEG hinaus (angefochtener Ent-
scheid E. 2.3.2); zudem anerkennen die Beschwerdeführenden, dass sich 
aus der EV IFEG für die hier interessierende Fragestellung nichts Relevan-
tes ergibt (vgl. Beschwerde Ziff. IV/1.1). Entsprechend können die Be-
schwerdeführenden auch gestützt auf das IFEG und die EV IFEG keinen 
Anspruch auf eine zusätzliche Abgeltung der Verdiensterhöhungsbeiträge 
ableiten.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.11.2018, Nr. 100.2016.339U, 
Seite 13

2.4 Nach dem Gesagten haben die beschwerdeführenden Institutionen 
zwar einen grundsätzlichen Anspruch auf Abgeltung der von ihnen er-
brachten Leistungen. Gesetzlich wird jedoch weder die genaue Höhe der 
Abgeltung vorgeschrieben noch besteht eine Pflicht zur zusätzlichen Ab-
geltung der Verdiensterhöhungsbeiträge. Im Staatsbeitragsrecht finden sich 
bloss Obergrenzen, unter anderem hinsichtlich der Anstellungsbedingun-
gen, welche lediglich gleich gut oder schlechter, nicht aber besser sein dür-
fen als jene des Kantons. Und das Sozialhilferecht sieht vor, dass die Bei-
träge prospektiv, gestützt auf Normkosten oder allenfalls unter «Berück-
sichtigung» der effektiven Betriebskosten festgelegt werden, womit keine 
Abgeltung der tatsächlichen Kosten vorgesehen ist. Unter dieser Prämisse 
ist der zuständigen Behörde insbesondere aufgrund der unbestimmten ge-
setzlichen Regelung und der Möglichkeit, die Abgeltung durch öffentlich-
rechtlichen Vertrag zu gewähren, gesetzlich ein gewisser Ermessens- und 
Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Leistungsabgeltung im Einzelnen 
eingeräumt: Sie kann unter anderem den Umfang und die Qualität der zu 
erbringenden Leistungen bestimmen und festlegen, mit welchen sachlichen 
und personellen Mitteln die übertragenen Aufgaben zu erfüllen sind. 

3.

Die beschwerdeführenden Institutionen sind allerdings der Ansicht, dass 
sie aus den Lohnmassnahmenbeschlüssen des Regierungsrats Anspruch 
auf eine zusätzliche Abgeltung der Verdiensterhöhungsbeiträge haben. 

3.1 Die Vorinstanz erwog, dass sich die Regierungsratsbeschlüsse je-
weils nur zum Gehaltsaufstieg des Kantonspersonals und der Lehrkräfte 
äussern würden, nicht aber zu jenem der Angestellten der subventionierten 
Institutionen (angefochtener Entscheid E. 2.3.3). – Die Beschwerdeführen-
den bringen vor, die Lohnmassnahmenbeschlüsse seien gleichermassen 
auf die subventionierten Institutionen anwendbar. Dies ergebe sich aus 
dem in den Beschlüssen enthaltenen Auftrag an die GEF, die Vorgaben in 
ihrem Zuständigkeitsbereich umzusetzen. Zudem seien die in den Regie-
rungsratsbeschlüssen vorgesehenen Gehaltsaufstiege bzw. -erhöhungen 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.11.2018, Nr. 100.2016.339U, 
Seite 14

netto zu verstehen, was die zusätzliche Abgeltung der Verdiensterhöhungs-
beiträge bedinge (Beschwerde Ziff. IV/3.2 ff.).

3.2 Der Regierungsrat fällte für die streitbetroffenen Jahre 2008 bis 
2013 jeweils gegen Ende des Vorjahrs einen Grundsatzentscheid über die 
Lohnmassnahmen. Nachfolgend der Entscheid für das Jahr 2008 
(RRB 2001 vom 28.11.2007):

«Die im Voranschlag 2008 vom 29. August 2007 eingestellten Mittel 
von 2,0 Prozent der Lohnsumme werden für den Gehaltsaufstieg wie 
folgt verwendet:

• Dem Kantonspersonal und den Lehrkräften wird ab 1. Januar 
2008 ein Teuerungsausgleich von 1,0 Prozent gewährt.

• Das Lohnsummenwachstum für individuelle Gehaltserhöhun-
gen des Kantonspersonals (Leistungsaufstieg) und der Lehr-
kräfte beträgt 1,0 Prozent.

• Die Gesundheits- und Fürsorgedirektion setzt diese Vorgaben 
im subventionierten Bereich gemäss geltendem Recht um.»

Ab dem Jahr 2009 lautete der letzte Absatz (RRB 2016 vom 3.12.2008):

«Die Gesundheits- und Fürsorgedirektion setzt diese Vorgaben in 
ihrem Zuständigkeitsbereich gemäss geltenden Finanzierungs- und 
Steuerungsmechanismen um.»

Für das Jahr 2013 standen keine ordentlich budgetierten Mittel für Lohn-
massnahmen zur Verfügung, weswegen den subventionierten Institutionen 
keine Gelder für Lohnmassnahmen zugeteilt wurden und der letzte Absatz 
entfiel (RRB 1743 vom 5.12.2012 Ziff. 3). Im Übrigen hatten die Grundsatz-
beschlüsse jedes Jahr dieselbe Struktur und einen ähnlichen Wortlaut. 
Konkret wurden Lohnmassnahmen im folgenden Umfang beschlossen (ge-
nereller Gehaltsaufstieg [Teuerungsausgleich] / individuelle Gehaltser-
höhungen):

– 2008: 1,0 % / 1,0 % (RRB 2001 vom 28.11.2007)
– 2009: 2,3 % / 0,0 % (RRB 2016 vom 3.12.2008)
– 2010: 0,3 %/ 0,7 % Kantonspersonal

0,5 % / 0,5 % Lehrkräfte (RRB 2049 vom 2.12.2009)
– 2011: 0,7 % / 1,1 % (RRB 1778 vom 8.12.2010)
– 2012: 0,4 % / 0,9 % (RRB 2073 vom 7.12.2011).

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.11.2018, Nr. 100.2016.339U, 
Seite 15

3.3 Zusätzlich fasste der Regierungsrat jeweils einen Beschluss zum 
generellen Gehaltsaufstieg, welcher lediglich die Behördenmitglieder, das 
Kantonspersonal und die Lehrkräfte betraf. Darin wurden die Basis des 
Teuerungsausgleichs festgelegt und die Kinder- und Betreuungszulage be-
ziffert (z.B. RRB 2002 vom 28.11.2007). Ein dritter Beschluss erging zum 
individuellen Gehaltsaufstieg und betraf nur das Kantonspersonal und die 
Lehrkräfte. Dieser bezifferte die für den individuellen Gehaltsaufstieg vorge-
sehenen Beiträge pro Direktion bzw. Verwaltungseinheit (Staatskanzlei, 
Finanzkontrolle, Universität, Fachhochschule, Pädagogische Hochschule) 
und legte fest, wie viele Gehaltsstufen für Funktionen bzw. Personal ohne 
gehaltswirksame Leistungs- und Verhaltensbeurteilung (Art. 47 ff. der Per-
sonalverordnung vom 18.5.2005 [PV; BSG 153.011.1]) gewährt werden 
(z.B. RRB 2003 vom 28.11.2007).

3.4 Die subventionierten Institutionen waren jedoch nicht von diesen 
weitergehenden Beschlüssen erfasst. Vielmehr setzte die GEF den Grund-
satzentscheid direkt um. Dazu richtete das ALBA jeweils ein Schreiben an 
die subventionierten Institutionen, in welchem diese darüber informiert wur-
den, dass sie die Lohnsumme im vom Regierungsrat beschlossenen Um-
fang erhöhen könnten. Da in den Leistungsverträgen bereits ein auf provi-
sorischen Planungsvorgaben beruhendes Lohnsummenwachstum ent-
halten war (vgl. Leistungsverträge Teil B «Planvorgaben Kanton», unpag. 
Akten ALBA Ordner «Kopien LV 2011» sowie act. 7A1 und 7A2), wurde je-
weils ein um die Differenz höherer bzw. tieferer Personalaufwand aner-
kannt. So wurde den Leistungsverträgen im Jahr 2011 ein (provisorisches) 
Lohnsummenwachstum von 1 % zu Grunde gelegt, weswegen der Perso-
nalaufwand um weitere 0,8 % erhöht werden durfte (beschlossenes Lohn-
wachstum 1,8 %). Im Jahr 2012 beruhte die Planung auf einem Lohn-
summenwachstum von 1,5 %. Da der Regierungsrat aber nur ein solches 
von 1,3 % beschloss, wurde bei der Betriebsbeitragsabrechnung 2012 
lediglich ein um 0,2 % tieferer Personalaufwand berücksichtigt (Schreiben 
ALBA vom 15.12.2010 und 15.12.2011, unpag. Akten ALBA Ordner «VEB 
Teil 1»). Bei der jährlichen Betriebsbeitragsabrechnung wurde demnach auf 
das Wachstum des Personalaufwands abgestellt. Wurden Lohnerhöhungen 
in der vollen Höhe des Lohnsummenwachstums gewährt, so wurden die an 
die Pensionskasse zu leistenden Verdiensterhöhungsbeiträge nur in dem 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.11.2018, Nr. 100.2016.339U, 
Seite 16

Umfang abgegolten, als die vereinbarten Nettobetriebskosten insgesamt 
nicht überschritten wurden, das heisst, wenn und soweit sie durch zusätzli-
che Einnahmen finanziert oder anderweitige Einsparungen kompensiert 
werden konnten (angefochtener Entscheid E. 2.5.5).

3.5 Entgegen der Ansicht der Vorinstanz betreffen die Grundsatzbe-
schlüsse des Regierungsrats über die Lohnmassnahmen (vorne E. 3.2) 
zwar auch die Angestellten der subventionierten Institutionen; sie regeln je-
doch nur die Erhöhung der Lohnsumme, nicht aber die anderen Ausgaben-
posten des Personalaufwands. Insbesondere schreiben sie keine zusätz-
liche Abgeltung der Verdiensterhöhungsbeiträge vor. Sie verlangen auch 
nicht, dass überhaupt Lohnerhöhungen in bestimmter Höhe gewährt wer-
den müssen. Damit unterscheiden sie sich von den Beschlüssen über den 
individuellen Gehaltsaufstieg, welche festlegen, wie viele Gehaltsstufen für 
Funktionen bzw. Personal ohne gehaltswirksame Leistungs- und Verhal-
tensbeurteilung gewährt werden (vorne E. 3.3). Entsprechend handelt es 
sich bei den Verdiensterhöhungsbeiträgen auch nicht um zwingende Folge-
kosten der Lohnmassnahmenbeschlüsse (Beschwerde Ziff. IV/3.4), da die 
subventionierten Institutionen – wie das ALBA zu Recht ausgeführt hat – 
nicht verpflichtet sind, ihrem Personal die entsprechenden Lohnerhöhun-
gen zu gewähren (vgl. Schreiben ALBA vom 4.3.2009, unpag. Akten ALBA 
Ordner «VEB Teil 1»). Der zuständigen Direktion verbleibt in dieser Hin-
sicht ein grösserer Ermessens- und Beurteilungsspielraum als in Bezug auf 
ihre eigenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Im Übrigen äussern sich 
selbst die das Personal der subventionierten Institutionen nicht betreffen-
den (vorne E. 3.3) weiteren Beschlüsse über den generellen und individuel-
len Gehaltsaufstieg nicht zur Finanzierung der Verdiensterhöhungs-
beiträge. 

3.6 Die Ansicht der Beschwerdeführenden, die zusätzliche Abgeltung 
der Verdiensterhöhungsbeiträge entspreche dem Willen des Regierungs-
rats (Beschwerde Ziff. IV/3.5), findet in den Akten keine Stütze: Der Regie-
rungsrat hat in einem Schreiben an den damaligen Heimverband Bern 
(heute: «Socialbern») Anfang 2011 vielmehr explizit festgehalten, dass die 
subventionierten Institutionen die Verdiensterhöhungsbeiträge selber tra-
gen müssen und «lediglich die Mehrkosten aufgrund des effektiven Lohn-

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summenwachstums im Umfang von 1,8 %» vergütet werden (RRB 124 
vom 26.1.2011). Daran ändern auch die von den Beschwerdeführenden 
angeführten Äusserungen nichts, in welchen der Regierungsrat nicht zwi-
schen den subventionierten Institutionen und dem Kantonspersonal bzw. 
den Lehrkräften unterscheide (Beschwerde Ziff. IV/3.1). Die Aussagen sind 
durchwegs allgemeiner bzw. zusammenfassender Natur, weswegen aus 
einer fehlenden Differenzierung keineswegs auf eine identische Behand-
lung geschlossen werden darf (Voranschlag 2008 und Auf-
gaben-/Finanzplan 2009-2011 des Kantons Bern, S. 211 und 236; Voran-
schlag 2013 und Aufgaben-/Finanzplan 2014-2016 des Kantons Bern, 
S. 23 und 282, beide einsehbar unter: <www.fin.be.ch>, Rubriken «Finan-
zen/Finanzplanung/Voranschlag und Aufgaben-/Finanzplan»; Ge-
schäftsbericht mit Jahresrechnung 2012 des Kantons Bern, S. 78, einseh-
bar unter: <www.fin.be.ch>, Rubriken «Finan-
zen/Publikationen/Geschäftsbericht/Staatsrechnung»; Vortrag des Regie-
rungsrats zur Änderung des LAG, in Tagblatt des Grossen Rates 2013, 
Beilage 20, S. 36). Und im zitierten Schreiben an den Präsidenten der Per-
sonalkommission des Spitalzentrums Biel ist nur von «analoger» und damit 
sinngemässer Umsetzung der personalpolitischen Massnahmen im sub-
ventionierten Bereich die Rede, was eine differenzierte Anwendung bzw. 
teilweise Nichtanwendung gestattet. Zudem wird sogar explizit darauf 
hingewiesen, dass der Kanton dabei nicht als Arbeitgeber auftritt und die 
finanziellen Folgen der Lohnmassnahmen von den subventionierten Institu-
tionen bzw. von den Spitälern selber zu tragen sind (RRB 2150 vom 
17.12.2008). 

3.7 Etwas anderes ableiten lässt sich auch nicht aus der E-Mail von 
«Socialbern» vom 13. Dezember 2013, dem Verband für stationäre, teil-
stationäre und ambulante Institutionen und Sozialfirmen im Kanton Bern 
(Beilage 8 zur Beschwerde an die GEF, Akten GEF pag. 46). Die an die 
Beschwerdeführenden und die weiteren Verbandsmitglieder gerichtete E-
Mail besagt, dass die subventionierten Institutionen berechtigt sind, «grund-
sätzlich dieselben Lohmassnahmen umzusetzen wie sie der Regierungsrat 
für das Kantonspersonal und die Lehrkräfte beschlossen hat», wobei, wie 
der Regierungsrat ausdrücklich festgehalten habe, «die Kosten für Ver-
diensterhöhungsbeiträge nicht eingeschlossen sind». Der Ausschluss die-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.11.2018, Nr. 100.2016.339U, 
Seite 18

ser Kosten kann aus objektiver Sicht nur so verstanden werden, dass die 
Verdiensterhöhungsbeiträge nicht abgegolten werden und nicht, dass diese 
zusätzlich abzugelten sind. Es spielt folglich keine Rolle, ob die E-Mail un-
ter Mitwirkung des Amtsvorstehers des ALBA verfasst wurde. Die Beweis-
anträge auf Einvernahme des damaligen Amtsvorstehers und des Ge-
schäftsführers von Socialbern (Beschwerde Ziff. IV/3.6) werden daher ab-
gewiesen. Die Vorinstanz hat dieselben Beweisanträge, welche die Be-
schwerdeführenden bereits im vorinstanzlichen Verfahren gestellt haben 
(Beschwerde vom 15.10.2015 Ziff. III/3.5, Akten GEF pag. 14), ebenfalls 
(implizit) abgewiesen (angefochtener Entscheid E. 2.6.3). Sie hat sich da-
bei zwar auf eine unzutreffende Begründung gestützt; da die Abweisung je-
doch im Ergebnis zu Recht erfolgt ist (kein Abklärungsbedarf), liegt darin 
entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden (Beschwerde Ziff. IV/3.6) 
keine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes.

3.8 Die Lohnmassnahmenbeschlüsse geben somit keinen Anspruch auf 
eine zusätzliche Abgeltung der Verdiensterhöhungsbeiträge. Im Gegenteil 
ergibt sich daraus und aus dem Schreiben vom 26. Januar 2011 an den 
damaligen Heimverband Bern klar, dass der Regierungsrat keine zusätz-
liche Abgeltung der Verdiensterhöhungsbeiträge vorsah. Durch die Lohn-
massnahmenbeschlüsse erhöht bzw. bestimmt der Regierungsrat einen 
Teil der finanziellen Mittel, welche der GEF für die Bereitstellung des Leis-
tungsangebots der institutionellen Sozialhilfe zur Verfügung stehen, und 
konkretisiert damit den Rahmen des Ermessens- und Beurteilungsspiel-
raums, welcher dem ALBA bei der Festlegung der Höhe der Abgeltung zu-
kommt (vgl. vorne E. 2.2.2 und 3.2 ff.). Dabei kann dahingestellt bleiben, ob 
den Beschlüssen diesbezüglich Rechtssatzcharakter zukommt oder ob es 
sich bloss um interne Weisungen an unterstellte Behörden handelt.

4.

Strittig ist weiter, ob der Kanton seinen Ermessens- und Beurteilungsspiel-
raum rechtskonform ausgeübt hat. 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.11.2018, Nr. 100.2016.339U, 
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4.1 Eine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung liegt vor, wenn das Er-
messen über- oder unterschritten bzw. missbraucht worden ist. Solange die 
Vorinstanz ihr Ermessen pflichtgemäss ausübt, ist es dem Verwaltungsge-
richt verwehrt, korrigierend einzugreifen (vgl. Art. 80 Bst. b VRPG; vorne 
E. 1.9). Pflichtgemäss heisst, dass das Auswahl- bzw. Rahmenausfüllungs-
ermessen sowie Beurteilungsspielräume bei der Anwendung unbestimmter 
Gesetzesbegriffe im Rahmen von Verfassung und Gesetz nach sachlichen 
Grundsätzen auszufüllen sind. Namentlich sind Sinn und Zweck der 
gesetzlichen Ordnung, die dort angelegten öffentlichen Interessen, das 
Gebot der rechtsgleichen Behandlung, der Grundsatz von Treu und Glau-
ben und das Willkürverbot zu beachten (vgl. BVR 2012 S. 121 E. 4.2.2 mit 
Hinweisen, weiter auch BVR 2018 S. 139 E. 6.2, 2013 S. 5 E. 2.5). Dabei 
können sich auch allfällige verbindliche Aussagen in den Leistungsver-
trägen auf die Ausfüllung des Ermessens- und Beurteilungsspielraums 
auswirken (vorne E. 1.7).

4.2 Die Beschwerdeführenden beantragen eine zusätzliche Abgeltung 
der Verdiensterhöhungsbeiträge in der Höhe von insgesamt rund 
Fr. 1'868'000.-- (vgl. vorne Bst. E). Im Durchschnitt der streitbetroffenen 
Jahre 2008-2013 sind dies ca. Fr. 311'000.-- jährlich. Das entspricht 0,47 % 
der leistungsvertraglich vereinbarten Nettobetriebskosten von rund 
Fr. 65'891'000.-- für das Jahr 2011 (vgl. Leistungsverträge 2011 Teil B, 
unpag. Akten ALBA Ordner «Kopien LV 2011» sowie act. 7A1 und 7A2). 
Mangels gegenteiliger Vorbringen der Parteien ist davon auszugehen, dass 
die Leistungsverträge des Jahres 2011 – soweit hier interessierend – für 
die gesamte streitbetroffene Zeitperiode massgeblich sind (vgl. verfahrens-
leitende Verfügung vom 22.11.2017 [act. 6]). Selbst wenn die Netto-
betriebskosten in den anderen Jahren deutlich tiefer gewesen sein sollten, 
würden die Verdiensterhöhungsbeiträge immer noch weniger als 1 % der 
leistungsvertraglich vereinbarten Nettobetriebskosten ausmachen. Damit 
wurden die gesetzlich festgelegten Voraussetzungen und Grenzen des Er-
messens- bzw. Beurteilungsspielraums (vgl. vorne E. 2.4) nicht über-
schritten.

4.3 Fraglich ist jedoch, ob die Leistungsverträge allenfalls verbindliche 
Aussagen betreffend die Gewährung zusätzlicher Abgeltungen enthalten. 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.11.2018, Nr. 100.2016.339U, 
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Die Beschwerdeführenden bringen vor, dass gemäss Teil A der Leistungs-
verträge die gesamten Personalkosten als subventionsberechtigte Netto-
betriebskosten abzugelten seien, da es keine Vertragsbestimmung gäbe, 
welche die Verdiensterhöhungsbeiträge davon ausnehme (Beschwerde 
Ziff. IV/2.1 ff.). – Dem kann nicht gefolgt werden. Zwar werden die Ver-
diensterhöhungsbeiträge nicht ausdrücklich vom anrechenbaren Aufwand 
ausgenommen. Die Beschwerdeführenden haben jedoch keinen Anspruch 
auf die Abgeltung von Personalkosten in beliebiger Höhe. Vielmehr ent-
halten die Leistungsverträge Planvorgaben, welche das zulässige Wachs-
tum des Personalaufwands im Vergleich zum Vorjahr begrenzen (Leis-
tungsverträge Teil B «Planvorgaben Kanton», unpag. Akten ALBA Ordner 
«Kopien LV 2011» sowie act. 7A1 und 7A2). Diese Planvorgaben werden 
jeweils im Nachgang der Lohnmassnahmenbeschlüsse des Regierungsrats 
vom ALBA definitiv festgelegt. Dabei umfasst der Personalaufwand sowohl 
die Löhne als auch die Arbeitergeberbeiträge an die Sozialversicherungen 
inkl. Verdiensterhöhungsbeiträge (vgl. vorne E. 3.4 ff.). Etwas anderes lässt 
sich auch nicht daraus ableiten, dass das ALBA versucht haben soll, die 
Formulierung der Leistungsverträge 2014 im Vergleich zu den Vorjahren 
dahin anzupassen, dass «bei einem Wachstum von höchstens ‹1,5 % beim 
Personalaufwand (gemäss Planungsvorgabe des Regierungsrates) [...] 
sämtliche mit Lohnmassnahmen zusammenhängenden Kosten (u.a. Ver-
diensterhöhungsbeiträge an die Pensionskasse) innerhalb des auf dieser 
Basis vereinbarten Budgetrahmens zu finanzieren› seien» (Beschwerde 
Ziff. IV/2.3). Diese Formulierung entspricht inhaltlich der bisherigen Fas-
sung der Leistungsverträge. Beabsichtigt war wohl nur eine Klarstellung 
aus Gründen der Rechtssicherheit.

4.4 Weiter ist zu prüfen, ob die Verweigerung der zusätzlichen Abgel-
tung der Verdiensterhöhungsbeiträge mit dem Grundsatz der Rechtsgleich-
heit vereinbar ist (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV; SR 101] und 
Art. 10 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1] sowie 
Art. 13 Abs. 2 StBG und Art. 62 Abs. 2 SHG, vgl. vorne E. 2.1.2 und 2.2.3). 
Dieser verlangt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und 
Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird 
(statt vieler BGE 138 I 225 E. 3.6.1; BVR 2012 S. 433 E. 4.4.2). Der allge-
meine Rechtsgleichheitsgrundsatz verpflichtet die Behörden, gleiche Sach-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.11.2018, Nr. 100.2016.339U, 
Seite 21

verhalte mit identischen relevanten Tatsachen gleich zu beurteilen, es sei 
denn, ein sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung 
(BGE 136 I 345 E. 5 mit Hinweisen; BVR 2012 S. 294 E. 4.2.1; 
VGE 2013/335 vom 16.4.2014 E. 5.2 [bestätigt durch BGer 2C_499/2014 
vom 2.2.2015]).

4.5 Die Beschwerdeführenden bringen zunächst vor, die Praxis be-
treffend die Abgeltung der Verdiensterhöhungsbeiträge sei uneinheitlich. 
So seien unter anderem dem J.________ (dieses ist mittlerweile nicht mehr 
am Verfahren beteiligt) die Verdiensterhöhungsbeiträge (mit einer kleinen 
Ausnahme) in den Jahren 2008-2012 vollumfänglich abgegolten worden. In 
den Jahren 2010-2012 sei dies auch bei der Beschwerdeführerin 7 und im 
Jahr 2014 bei der Beschwerdeführerin 9 der Fall gewesen (Schlussbemer-
kungen [act. 10] Ziff. 4 ff.). Damit wird sinngemäss geltend gemacht, glei-
che Sachverhalte seien ohne sachlichen Grund ungleich behandelt worden. 
Nach den unwidersprochenen Ausführungen der Vorinstanz werden die 
Verdiensterhöhungsbeiträge – wie in den von den Beschwerdeführenden 
vorgebrachten Einzelfällen – abgegolten, sofern die vereinbarten Nettobe-
triebskosten nicht überschritten wurden. Die Ausgaben für die Verdienster-
höhungsbeiträge können somit durch zusätzliche Einnahmen finanziert 
oder anderweitige Einsparungen kompensiert werden (angefochtener Ent-
scheid E. 2.5.5; vorne E. 3.4). In den hier zu beurteilenden Fällen wurden 
die vereinbarten Nettobetriebskosten jedoch im Umfang der noch strittigen 
Verdiensterhöhungsbeiträge überschritten. Somit handelt es sich um unter-
schiedliche Sachverhalte, wobei die Überschreitung der Nettobetriebskos-
ten als sachliches Unterscheidungskriterium zulässig ist und keine Verlet-
zung des Rechtsgleichheitsgebots vorliegt. Etwas anderes ergibt sich auch 
nicht aus den Lohnmassnahmenbeschlüssen (vorne E. 3.8). Es ist weder 
geltend gemacht noch ersichtlich, dass die diversen Leistungserbringer bei 
der Umsetzung der Beschlüsse nach Massgabe dieses Unterscheidungs-
kriteriums rechtsungleich behandelt worden wären. Ebenso unbehelflich ist 
der Verweis auf eine Äusserung des Regierungsrats, wonach «gleiche 
Leistungen weiterhin ungleich abgegolten werden» (Beschwerde 
Ziff. IV/4.2), bezieht sich doch die Aussage nicht auf die Abgeltung der 
Verdiensterhöhungsbeiträge, sondern auf die Vergleichbarkeit von Stellen-
plänen und Tagessätzen zwischen verschiedenen Behinderteninstitutionen 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.11.2018, Nr. 100.2016.339U, 
Seite 22

(Antwort auf Motion 276-2013, RRB 124 vom 5.2.2014). Vor diesem Hin-
tergrund ist erstellt, dass die Praxis betreffend die Abgeltung der Verdiens-
terhöhungsbeiträge einheitlich war. Für weitere Abklärungen besteht kein 
Anlass. Hätten die beschwerdeführenden Institutionen weitere Beispiele 
vorbringen wollen (Schlussbemerkungen [act. 10] Ziff. 7), so hätten sie ent-
sprechende Unterlagen unaufgefordert einreichen können bzw. sollen 
(Art. 20 VRPG; vgl. VGE 2017/222 vom 28.11.2017 E. 4.1; vgl. auch 
BVR 2014 S. 197 E. 3.1). Im Übrigen anerkennen die beschwerdeführen-
den Institutionen, dass die bis zum Jahr 2008 geltende Praxis des ALBA 
betreffend die Abgeltung der Verdiensterhöhungsbeiträge aufgrund der 
geänderten Zuständigkeit von Bund und Kanton nicht mit der heutigen Pra-
xis vergleichbar ist und diesbezüglich keine Uneinheitlichkeit bzw. Un-
gleichbehandlung vorliegt (Schlussbemerkungen [act. 10] Ziff. 3; vgl. auch 
Stellungnahme des ALBA vom 12.12.2017, act. 8).

4.6 Eine Ungleichbehandlung sehen die Beschwerdeführenden hinge-
gen darin, dass der Regierungsrat die Verdiensterhöhungsbeiträge zweier 
Institutionen im Bildungsbereich abgegolten habe (Beschwerde Ziff. IV/8). – 
Mit Beschluss vom 14. Januar 2009 hat der Regierungsrat einen Kredit zur 
Abgeltung der Verdiensterhöhungsbeiträge des Zentrums für Medizinische 
Bildung (Medi) und des Berner Bildungszentrums Pflege (BZP) in der Höhe 
von 8 Mio. Franken gewährt (RRB 30 vom 14.1.2009). Wie die Vorinstanz 
zu Recht ausgeführt hat, unterscheidet sich die Situation des Medi und des 
BZP in zweierlei Hinsicht von jener der Beschwerdeführenden. Zum einen 
wurde diesen Bildungsinstitutionen eine einmalige Abgeltung gewährt, wäh-
rend die Beschwerdeführenden eine jährliche Abgeltung beantragen. Zum 
anderen war der Grund für die Abgeltung der Verdiensterhöhungsbeiträge 
des Medi und des BZP die Überführung ihrer Dozentinnen und Dozenten 
ins Gesetz vom 20. Januar 1993 über die Anstellung der Lehrkräfte (LAG 
[BSG 430.250]; aArt. 2 Abs. 1 Bst. h und Abs. 4 LAG in der vom 1.8.2007 
bis 31.7.2014 geltenden Fassung [BAG 07-053], angefochtener Entscheid 
E. 2.5.2; RRB 30 vom 14.1.2009 Ziff. 1). Das Personal der Beschwerde-
führenden fällt jedoch weder in den Anwendungsbereich des LAG noch in 
jenen des Personalgesetzes vom 16. September 2004 (PG; BSG 153.01; 
vgl. aArt. 2 LAG; Art. 2 PG). Diese Unterschiede im Sachverhalt und in den 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.11.2018, Nr. 100.2016.339U, 
Seite 23

rechtlichen Rahmenbedingungen rechtfertigen die unterschiedlichen 
Rechtsfolgen.

4.7 Die Beschwerdeführenden sehen in der Nicht-Abgeltung der Ver-
diensterhöhungsbeiträge zudem eine Ungleichbehandlung der subventio-
nierten Institutionen gegenüber der Kantonsverwaltung, insbesondere ge-
genüber drei kantonalen Sonderschulheimen (Beschwerde Ziff. IV/2). – Bei 
den erwähnten Sonderschulheimen handelt es sich um das Pädagogische 
Zentrum für Hören und Sprache Münchenbuchsee (HSM), das Schulheim 
Schloss Erlach (SHE) sowie das Zentrum für Sozial- und Heilpädagogik 
Landorf Köniz – Schlössli Kehrsatz (ZSHKK). Diese Institutionen sind Teil 
der GEF und dem Generalsekretariat und den Ämtern gleichgestellt (Art. 3 
ORV GEF). Das Kantonspersonal und die Lehrkräfte des Kantons unter-
stehen jedoch dem PG bzw. dem LAG, während die Beschwerdeführenden 
ihr Personal privatrechtlich anstellen (vgl. vorne E. 4.6). Wie die Vorinstanz 
korrekt ausgeführt hat, haben die Beschwerdeführenden durch die unter-
schiedlichen rechtlichen Rahmenbedingungen auch eine gewisse unter-
nehmerische Freiheit, die sich unter anderem darin zeigt, dass die Be-
schwerdeführenden durch die Lohnmassnahmenbeschlüsse nicht gebun-
den sind und es ihnen freisteht, in welchem Umfang sie ihrem Personal 
Lohnerhöhung gewähren (vgl. vorne E. 3.5). Zudem wird eine Ungleich-
behandlung der Verwaltung und privaten Trägern staatlicher Aufgaben 
grundsätzlich als zulässig erachtet. So wurde beispielsweise die nach der 
bis zum 31. Dezember 2008 geltenden Spitalfinanzierung gewollte Un-
gleichbehandlung von öffentlichen und privaten Spitälern vom Bundes-
gericht als rechtmässig beurteilt (BGE 138 II 398 E. 3.9.2 f. mit weiteren 
Hinweisen [Pra 102/2013 Nr. 12]). Entsprechend beruht die Ungleichbe-
handlung auch in dieser Hinsicht auf unterschiedlichen rechtlichen 
Rahmenbedingungen und ist zulässig.

4.8 Nichts anderes ergibt sich aus dem Verweis auf die künftige Situa-
tion der Landeskirchen. Wie die Beschwerdeführenden selber einräumen 
(Beschwerde Ziff. IV/10), ist die Abgeltung von Verdiensterhöhungsbei-
trägen davon nicht betroffen, da solche Beiträge seit dem Primatwechsel 
bei der BPK nicht mehr erhoben werden (vgl. hinten E. 4.9.1). 

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4.9 Schliesslich ist zu prüfen, ob eine unzulässige Ungleichbehandlung 
besteht zwischen Institutionen, welche einer Pensionskasse mit Leistungs-
primat und Institutionen, welche einer Pensionskasse mit Beitragsprimat 
angeschlossen sind.

4.9.1 Die Beschwerdeführenden sind der BLVK bzw. der BPK 
angeschlossen (Beschwerde Ziff. IV/2.2; Antrag auf Staatsbeiträge vom 
10.1.2014 Ziff. 12, unpag. Akten ALBA Ordner «VEB Teil 2»). Die Alters-
vorsorgeleistungen beider Pensionskassen richteten sich bis zum 31. De-
zember 2014 nach dem Leistungsprimat, seither nach dem Beitragsprimat 
(Art. 5 des alten Gesetzes vom 30. Juni 1993 über die BPK [aBPKG; 
GS 1993 S. 454 ff.]; Art. 7 des alten Gesetzes vom 14. Dezember 2004 
über die BLVK [aBLVKG; BAG 05-029]; Art. 8 des Gesetzes vom 18. Mai 
2014 über die kantonalen Pensionskassen [PKG; BSG 153.41]; Vortrag 
des Regierungsrats zum Gesetz über die kantonalen Pensionskassen 
[PKG], in Tagblatt des Grossen Rates 2013, Beilage 19, S. 4 [nachfolgend: 
Vortrag PKG]). Nach unbestrittener Darstellung der Parteien waren zum 
damaligen Zeitpunkt eine nicht spezifizierte Zahl anderer subventionierter 
Institutionen nicht der BLVK oder der BPK, sondern einer oder mehreren 
Pensionskassen mit Beitragsprimat angeschlossen (angefochtener Ent-
scheid E. 2.5.5; Beschwerde Ziff. IV/7d).

4.9.2 Die Vorinstanz hat erwogen, dass den Beschwerdeführenden die 
Wahl der Pensionskasse freistehe, weswegen sie alle Vor- und Nachteile 
dieser Wahl zu tragen hätten und sich nicht auf eine Ungleichbehandlung 
berufen könnten. Zudem liege eine solche ohnehin nicht vor, da sowohl im 
Beitrags- als auch im Leistungsprimat für die Erreichung eines bestimmten 
Vorsorgeniveaus insgesamt etwa dieselben Beiträge entrichtet werden 
müssten (angefochtener Entscheid E. 2.5.5). – Die Beschwerdeführenden 
entgegnen, dass die Beiträge im Beitrags- und im Leistungsprimat nur dann 
gleich hoch seien, wenn im Leistungsprimat die Verdiensterhöhungsbei-
träge miteinbezogen würden. Deswegen seien diese aus Gründen der 
Gleichbehandlung zusätzlich abzugelten. Zudem habe der Kanton die Be-
schwerdeführenden gebeten, die Anschlussverträge mit der BLVK bzw. der 
BPK nicht aufzulösen, weswegen es treuwidrig wäre, wenn ihnen dies nun 
vorgehalten würde. Im Übrigen wäre ein Pensionskassenwechsel wegen 

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der Mitarbeiterbeteiligungsrechte gar nicht realistisch gewesen (Be-
schwerde Ziff. IV/7).

4.9.3 Das Leistungsprimat berechnet die Altersleistung aufgrund des ver-
sicherten Verdiensts. Damit wird die Höhe der Altersleistung bereits im Vor-
aus fix bestimmt. Gestützt darauf werden die jährlich wiederkehrenden Bei-
träge berechnet. Kommt es zu einer Lohnerhöhung, so erhöhen sich nicht 
nur die wiederkehrenden Beiträge; zusätzlich müssen die damit ver-
bundenen höheren Leistungen mittels Verdiensterhöhungsbeiträgen nach-
gezahlt bzw. eingekauft werden. Die Verdiensterhöhungsbeiträge sind von 
den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern sowie von den Arbeitgebe-
rinnen und Arbeitgebern zu entrichten. Bei der BLVK betrug der Arbeitge-
beranteil mindestens 50 % (Art. 22 Abs. 3 aBLVKG), bei der BPK zwischen 
60 und 80 % des gesamten Verdiensterhöhungsbeitrags (Art. 6 f. aBPKG; 
nach dem 60. Altersjahr betrug der Arbeitgeberanteil nur 50 %, Art. 7 
Abs. 3 aBPKG in der ab 1.1.2008 gültigen Fassung [BAG 07-136]). Beim 
Beitragsprimat richtet sich die Altersleistung hingegen direkt nach den ein-
bezahlten Beiträgen. Auch hier erhöhen sich bei einer Lohnerhöhung die 
jährlich wiederkehrenden bzw. ordentlichen Beiträge; es sind aber keine 
Verdiensterhöhungsbeiträge zu entrichten. Deshalb sind die ordentlichen 
Beiträge im Beitragsprimat bei gleichem Leistungsziel grundsätzlich höher 
als jene im Leistungsprimat, da sie bereits eine Annahme über die künftige 
Lohnentwicklung enthalten. Somit entsprechen die ordentlichen Beiträge im 
Beitragsprimat den ordentlichen Beiträgen im Leistungsprimat zuzüglich 
der Verdiensterhöhungsbeiträge (Vortrag PKG S. 33; Carl Helbling, Per-
sonalvorsorge und BVG, 8. Aufl. 2006, S. 173 f.). 

4.9.4 Für die Frage der Gleichbehandlung von Institutionen, welche Leis-
tungsprimatskassen einerseits, und solchen, die Beitragsprimatskassen 
andererseits angeschlossen sind, kann jedoch nicht nur auf den Vergleich 
der beiden Modelle abgestellt werden. Es sind zusätzlich die von den ein-
zelnen Pensionskassen ausgerichteten Leistungen zu berücksichtigen (vgl. 
Vernehmlassung ALBA im vorinstanzlichen Verfahren Ziff. 3.5, Akten GEF 
pag. 94 ff.). Sowohl die BLVK als auch die BPK haben Leistungen erbracht, 
welche über die obligatorische berufliche Vorsorge hinausgingen; insbe-
sondere lag das ordentliche Rentenalter bei 63 Jahren (bei der BLVK bis 

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Ende 2004, bei der BPK bis Ende 2014; Vortrag PKG S. 10, 14 und 20). 
Damit befinden sich die Beschwerdeführenden nur dann in einer vergleich-
baren Situation mit jenen subventionierten Institutionen, welche bereits in 
den interessierenden Jahren Beitragsprimatskassen angeschlossen waren, 
wenn diese anderen Pensionskassen mindestens gleich gute Leistungen 
ausgerichtet haben wie die BLVK und die BPK. Dass dies der Fall ist, ist 
weder ersichtlich noch wird es von den Beschwerdeführenden geltend ge-
macht. Diese begnügen sich damit, Pensionskassen im Beitrags- und im 
Leistungsprimat im Allgemeinen als vergleichbar zu bezeichnen, ohne auf 
die Leistungen der BLVK und der BKP einzugehen und ohne darzulegen, 
welche subventionierten Institutionen welchen anderen Pensionskassen mit 
welchen Leistungen angeschlossen waren. Mangels vergleichbarer Situa-
tion besteht somit auch in dieser Hinsicht kein Anspruch auf Gleichbe-
handlung.

4.9.5 Selbst wenn die Pensionskassen mit Beitragsprimat, welchen sich 
andere subventionierte Institutionen angeschlossen haben, in der streitbe-
troffenen Zeitperiode mindestens gleich gute Leistungen erbracht hätten 
wie die BLVK und die BPK, so wäre die Situation aus zwei Gründen trotz-
dem nicht mit jener der Beschwerdeführenden vergleichbar: So waren zum 
einen die Verdiensterhöhungsbeiträge in der Vergangenheit nicht kosten-
deckend (bei der BLVK zumindest bis im Jahr 2004, bei der BKP bis Ende 
2007; Vortrag des Regierungsrats zum aBLVKG, in Tagblatt des Grossen 
Rates 2004, Beilage 39, S. 6 und 13; Vortrag des Regierungsrats zur Ände-
rung des aBPKG, in Tagblatt des Grossen Rates 2007, Beilage 11, S. 5). 
Davon haben die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer profitiert, indem sie 
für die gleichen Vorsorgeleistungen wie Versicherte bei subventionierten 
Institutionen, welche anderen Pensionskassen mit gleich guten Leistungen 
angeschlossen waren, weniger hohe Sozialversicherungsbeiträge entrich-
ten mussten und damit einen höheren Nettolohn hatten. Deshalb war die 
Attraktivität der Beschwerdeführenden als Arbeitgeberinnen und Arbeit-
geber höher als jene anderer subventionierter Institutionen. Zum anderen 
bestand bei der BLVK und der BPK eine Unterdeckung, zu deren Beseiti-
gung diverse Sanierungsmassnahmen notwendig wurden. Unter anderem 
wurde vom Leistungs- ins Beitragsprimat gewechselt, wodurch seit 1. Janu-
ar 2015 keine Verdiensterhöhungsbeiträge mehr anfallen. Damit der Sys-

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temwechsel für die älteren Versicherten nicht nachteilig ist, wurde für diese 
eine Übergangseinlage im Umfang von 500 Mio. Franken geleistet. Obwohl 
die Übergangseinlage allen älteren Versicherten zugute kam, insbesondere 
auch jenen der angeschlossenen Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber bzw. 
den Mitarbeitenden der beschwerdeführenden Institutionen, wurde sie vol-
lumfänglich vom Kanton finanziert, welcher dies – wohl zu Recht – als 
«grosszügig» bezeichnete (Vortrag PKG S. 18 ff.). Und schliesslich hat sich 
der Kanton mittels Schuldanerkennung verpflichtet, den versicherungstech-
nischen Fehlbetrag zur Deckung der Verpflichtungen gegenüber den Rent-
nerinnen und Rentnern im Zeitpunkt des Inkrafttretens des PKG, das heisst 
die in dem Zeitpunkt bestehende Unterdeckung, auszugleichen (Art. 44 
Abs. 2 PKG). Ende 2013 wurde davon ausgegangen, dass die Schuld 
1,1 Mrd. Franken beträgt (Botschaft des Grossen Rates zur kantonalen 
Volksabstimmung vom 18.5.2014 «PKG [Haupt- und Eventualantrag]», 
nachfolgend: Botschaft PKG, S. 21 und 25, einsehbar unter 
<www.be.ch/abstimmungen>, Rubriken «Ergebnisse im Überblick/Ergeb-
nisse 2014»). Obwohl die Schuldanerkennung auch die Unterdeckung der 
angeschlossenen Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber deckt (Botschaft PKG 
S. 25), haben sich diese nur dann anteilsmässig zu beteiligen, wenn sie 
innerhalb von zehn Jahren nach Inkrafttreten des PKG aus der BLVK bzw. 
der BPK austreten (Art. 47 Abs. 3 PKG; vgl. Vortrag PKG S. 42 f.). Auf-
grund des Missverhältnisses von Beiträgen und erworbenen Leistungen, 
von welchen die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Beschwerde-
führenden profitieren konnten und den umfangreichen Sanie-
rungsbeiträgen, welche vom Kanton finanziert wurden, befinden sich die 
Beschwerdeführenden nicht in einer vergleichbaren Situation wie andere 
subventionierte Institutionen, welche Beitragsprimatskassen angeschlossen 
waren, selbst wenn diese Pensionskassen mindestens gleich hohe Leis-
tungen erbracht hätten wie die BLVK und die BPK. Das gilt unabhängig 
davon, ob den Beschwerdeführenden – wie die Vorinstanz erwogen hat 
(angefochtener Entscheid E. 2.5.5) – im fraglichen Zeitpunkt eine effektive 
Wahlfreiheit hinsichtlich ihrer Pensionskasse zukam oder nicht (vgl. Be-
schwerde Ziff. IV/7). Deshalb kann dahingestellt bleiben, ob es treuwidrig 
wäre, wenn der Kanton die Beschwerdeführenden zu einem Verbleib in der 
BLVK bzw. BPK angehalten hätte, ihnen aber heute entgegenhält, sie hät-

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ten die Kosten des unterlassenen Pensionskassenwechsels selber zu tra-
gen (vgl. Beschwerde Ziff. IV/7c). 

5.

Nach dem Erwogenen besteht weder gestützt auf das Gesetz noch auf die 
Lohnmassnahmenbeschlüsse ein Anspruch auf eine zusätzliche Abgeltung 
der Verdiensterhöhungsbeiträge. Diesbezüglich steht dem Kanton ein Er-
messens- und Beurteilungsspielraum zu, welchen er rechtskonform und 
insbesondere ohne Verletzung des Grundsatzes der Rechtsgleichheit aus-
geübt hat. Entsprechend ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf 
einzutreten ist (vgl. vorne E. 1.3 ff.).

6.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die unterliegenden Beschwer-
deführenden unter solidarischer Haftbarkeit kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 
i.V.m. Art. 106 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 
Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf 
eine Pauschalgebühr von Fr. 10'000.--, werden den Beschwerde-
führenden auferlegt.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

4. Zu eröffnen:

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- den Beschwerdeführenden
- der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern

Der Abteilungspräsident: Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.