# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 50ad7419-24bb-5695-9d4f-fcd9fa03c8d0
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2012-03-28
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 28.03.2012 C-465/2011
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-465-2011_2012-03-28.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 
 Abteilung III 

C-465/2011 

 

 

  U r t e i l  v o m  2 8 .  M ä r z  2 0 1 2  

Besetzung 

 
Richterin Franziska Schneider (Vorsitz), 

Richter Francesco Parrino, Richterin Madeleine Hirsig, 

Gerichtsschreiberin Susanne Genner. 

 

 
 

Parteien 

 
Stiftung für Konsumentenschutz (SKS), Monbijoustras-

se 61, Postfach, 3000 Bern 23, Beschwerdeführerin 1, 

Fédération Romande des Consommateurs (FRC),  

Rue de Genève 17, CP 6151, 1002 Lausanne, Beschwerde-

führerin 2, 

associazione consumatrici della svizzera italiana (acsi), 

via Polar 46, Casella postale 165, 6932 Breganzona,  

Beschwerdeführerin 3,  

 
 

 
gegen 

 

 
Storck (Schweiz) GmbH, Josefstrasse 84, Postfach, 

8031 Zürich, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roger Staub 

und/oder Rechtsanwältin Silvana Schweri, Froriep Renggli, 

Bellerivestrasse 201, 8034 Zürich, 

Beschwerdegegnerin,  

 

Bundesamt für Gesundheit BAG,  

Schwarzenburgstrasse 165, 3003 Bern,  

Vorinstanz.  

 

Gegenstand 

 
Bewilligung von nach ausländischen technischen Vorschrif-

ten hergestellten Produkten (Hart- und Weichkaramellen). 

C-465/2011 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Mit Gesuch vom 24. August 2010 (Vorakten S. 1-38) stellte die Storck 

(Schweiz) GmbH beim Bundesamt für Gesundheit (BAG; nachfolgend: 

Vorinstanz) den Antrag, das nach deutschem Recht hergestellte Produkt 

"Sahnebonbons Minis zuckerfrei" der Marke "Werther's Original" nach 

dem Cassis de Dijon-Prinzip (CdD-Prinzip) in der Schweiz in Verkehr 

bringen zu dürfen. 

B.  

Die Vorinstanz bewilligte das Gesuch mit Verfügung vom 25. November 

2010 (Vorakten S. 57-60) und erklärte die Ziff. 1-4 der Allgemeinverfü-

gung Nr. 1045 vom 25. November 2010 (Vorakten S. 61-63) über die Be-

willigung von nach ausländischen technischen Vorschriften hergestellten 

Produkten nach Art. 16c des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über 

die technischen Handelshemmnisse (THG, SR 946.51) zum integrieren-

den Bestandteil der Individualverfügung vom 25. November 2010. 

C.  

Die deutsche Fassung der Allgemeinverfügung Nr. 1045 vom 25. Novem-

ber 2010 (Vorakten S. 61) wurde am 30. November 2010 im Bundesblatt 

(BBl 2010 8096) mit folgendem Wortlaut veröffentlicht: 

"1. Bewilligung und Beschreibung des Lebensmittels (Art. 8 Abs. 1 Bst. 

a VIPaV) 

Hart- und Weichkaramellen (Bonbons), hergestellt nach deutschem Recht, 

die in Deutschland rechtmässig in Verkehr sind, dürfen in die Schweiz einge-

führt bzw. in der Schweiz hergestellt und in Verkehr gebracht werden, auch 

wenn sie nicht den in der Schweiz geltenden technischen Vorschriften ent-

sprechen. 

2. Ausländische Rechtserlasse, deren Vorschriften das Lebensmittel zu 

entsprechen hat (Art. 8 Abs. 1 Bst. b VIPaV) 

Das Lebensmittel hat den einschlägigen technischen Vorschriften der Euro-

päischen Union (EU) und Deutschlands zu entsprechen. Massgeblich sind 

insbesondere folgende Rechtsakte: 

Verordnung über die Kennzeichnung von Lebensmitteln (Lebensmittelkenn-

zeichnungsverordnung) 

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Seite 3 

Verordnung über Anforderungen an Zusatzstoffe und das Inverkehrbringen 

von Zusatzstoffen für technologische Zwecke (Zusatzstoff-Verkehrs-

verordnung, ZverkV) 

Verordnung über die Zulassung von Zusatzstoffen zu Lebensmitteln zu tech-

nologischen Zwecken (Zusatzstoff-Zulassungsverordnung, ZZulV) 

Richtlinie für Zuckerwaren C355c 

3. Herstellung in der Schweiz 

Bei Herstellung des Lebensmittels in der Schweiz müssen die schweizeri-

schen Vorschriften über den Arbeitnehmer- und den Tierschutz eingehalten 

werden. 

4. Entzug der aufschiebenden Wirkung 

Einer allfälligen Beschwerde gegen diese Allgemeinverfügung wird gemäss 

Artikel 55 Absatz 2 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren 

vom 20. Dezember 1968 (VwVG) die aufschiebende Wirkung entzogen. 

5. Rechtsmittel 

[…]" 

D.  

Am 13. Januar 2011 erhoben die Stiftung für Konsumentenschutz (SKS) 

(Beschwerdeführerin 1), die Fédération Romande des Consommateurs 

(FRC) (Beschwerdeführerin 2) und die associazione consumatrici della 

svizzera italiana (acsi) (Beschwerdeführerin 3) gegen die Allgemeinverfü-

gung Nr. 1045 vom 25. November 2010 Beschwerde beim Bundesverwal-

tungsgericht mit den Anträgen, die angefochtene Allgemeinverfügung sei 

aufzuheben; eventualiter sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zurück-

zuweisen zur Neubeurteilung, insbesondere zur Abwägung mit den über-

wiegenden öffentlichen Interessen im Bereich des Konsumentenschutzes. 

In prozessualer Hinsicht beantragten die Beschwerdeführerinnen die Zu-

stellung der vollständigen Gesuchsunterlagen und eine Frist von 30 Ta-

gen zur Ergänzung der Beschwerdebegründung sowie die Wiederherstel-

lung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde. Zudem stellten sie 

den Antrag, es sei im Zusammenhang mit der Beschwerde auf die Aufer-

legung von Kosten zu verzichten. 

Zur Begründung führten die Beschwerdeführerinnen an, die angefochtene 

Verfügung widerspreche Art. 26 der Lebensmittel- und Gebrauchsgegen-

ständeverordnung vom 23. November 2005 (LGV, SR 817.02), indem die 

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geforderte Schriftgrösse der Produktbezeichnung nicht eingehalten sei. 

Weil die gesetzlichen Anforderungen an die Lesbarkeit der Kennzeich-

nung nach deutschem Recht dem schweizerischen Recht inhaltlich ent-

sprechen würden, seien auch die Anforderungen an die Lesbarkeit nach 

deutschem Recht nicht erfüllt. Die Voraussetzungen für eine Bewilligung 

seien somit nicht gegeben. Die Vorinstanz habe ihr Ermessen überschrit-

ten, indem sie die Bewilligung auf Hart- und Weichkaramellen ausgedehnt 

habe. Die Grenzziehung des Geltungsbereichs der Allgemeinverfügung 

sei willkürlich. Durch eine zu kleine oder unleserliche Schrift würden 

grundlegende Interessen der Konsumentinnen und Konsumenten gefähr-

det, wie zum Beispiel für Allergiker die Information über allergisch wirk-

same Zutaten. Die Allgemeinverfügung verstosse somit auch gegen Art. 4 

Abs. 4 Bst. e des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über die techni-

schen Handelshemmnisse (THG, SR 946.51). Die Allgemeinverfügung 

sei zudem unangemessen, und die unvollständige Veröffentlichung führe 

zu Rechtsunsicherheit. Angesichts dieser Rechtspraxis sei es illusorisch, 

dass die Konsumentenorganisationen ihre Funktion wahrnehmen und 

den Markt überwachen könnten. 

E.  

Mit Eingabe vom 3. Februar 2011 ersuchte die Beschwerdegegnerin, 

nunmehr vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roger Staub, um Teilnahme 

am Verfahren als Partei und um Einsicht in die Beschwerdeakten. 

F.  

Die Vorinstanz stellte mit Vernehmlassung vom 21. Februar 2011 das 

Rechtsbegehren, auf die Beschwerden sei nicht einzutreten. Zur Begrün-

dung führte sie an, die Beschwerdeführerinnen vermöchten kein persönli-

ches Interesse an der Streitsache nachzuweisen, welches sich vom all-

gemeinen Interesse der übrigen Bürgerinnen und Bürger abhebe. Sie 

seien daher nicht zur Beschwerdeführung legitimiert.  

Für den Fall, dass die Beschwerdelegitimation bejaht und auf die Be-

schwerden eingetreten werde, beantragte die Vorinstanz die Abweisung 

des Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Be-

schwerden. 

G.  

Die Beschwerdegegnerin beantragte mit Beschwerdeantwort vom 26. Ap-

ril 2011, auf die Beschwerden sei nicht einzutreten; eventualiter seien sie 

vollumfänglich abzuweisen. Die Beschwerdeführerinnen würden sinnge-

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Seite 5 

mäss ein egoistisches Verbandsbeschwerderecht geltend machen. Ein 

solches komme der Beschwerdeführerin 1 schon deshalb nicht zu, weil 

sie weder vereins- noch verbandsmässig organisiert sei. Es handle sich 

bei ihr um eine Stiftung, die keine Mitglieder habe. Auch die Beschwerde-

führerinnen 2 und 3 seien zur Erhebung der egoistischen Verbandsbe-

schwerde nicht legitimiert. Denn sie würden jegliche Angabe zu ihren Mit-

gliedern unterlassen; von diesen aber würde ihre Beschwerdelegitimation 

abhängen. Selbst wenn sich der Mitgliederkreis der Beschwerdeführerin-

nen 2 und 3 aus Konsumenten zusammensetze (was nicht behauptet 

werde), liesse sich daraus nichts für die Legitimation der Beschwerdefüh-

rerinnen ableiten. Konsumenten wären jeweils für sich nicht zur Erhebung 

der Beschwerde legitimiert, da ihr Interesse an der angefochtenen Verfü-

gung sich nicht von jenem der Allgemeinheit abhebe. Dies ergebe sich 

daraus, dass die Beschwerdeführerinnen gerade das allgemeinste Inte-

resse überhaupt und nicht das besondere Interesse bestimmter Personen 

vertreten würden. Auch ein ideelles Verbandsbeschwerderecht komme 

nicht in Betracht, weil dafür keine gesetzliche Grundlage vorhanden sei. 

Zum Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Be-

schwerden äusserte sich die Beschwerdegegnerin dahingehend, dieser 

sei zu spät eingereicht worden. Sollte auf diesen Antrag dennoch einge-

treten werden, sei er abzuweisen. 

H.  

Mit Verfügung vom 5. Mai 2011 wurden die Beschwerdeführerinnen auf-

gefordert, innert Frist eine Replik beschränkt auf die Frage der Be-

schwerdelegitimation einzureichen. 

Mit Replik vom 27. Juni 2011 hielten die Beschwerdeführerinnen an ihrer 

Auffassung fest, wonach sie zur Beschwerde legitimiert seien. Dies erge-

be sich aus Ziff. 5 der Allgemeinverfügung Nr. 1045 vom 25. November 

2010 sowie aus Art. 20a Abs. 2 THG. Darin komme deutlich der Wille des 

Gesetzgebers zum Ausdruck, eine strengere und besser überwachte Re-

gelung bei Lebensmitteln einzuführen. Die Konsumenten seien durch in 

diesem Zusammenhang erlassene Verfügungen des BAG stärker betrof-

fen als jeder andere Wirtschaftsteilnehmer wie beispielsweise Konkurren-

ten. Da es sich um Massenkonsumgüter handle, käme eine zu restriktive 

Interpretation von Art. 48 Abs. 1 Bst. b des Verwaltungsverfahrensgeset-

zes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) einem Ausschluss der 

Konsumenten und der Organisationen, die sie vertreten, von jeglicher 

Beschwerdemöglichkeit gleich, was nicht das Ziel des Gesetzgebers sein 

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Seite 6 

könne. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVGer) A-2030/2010 

vom 14. April 2011, in dem den Verbänden Helvetia Nostra, Schweizer 

Vogelschutz SvS/BirdLife Schweiz und Pro Natura – Schweizerischer 

Bund für Naturschutz die Legitimation zur Beschwerde gegen einen Be-

schluss des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) betreffend die Regulierung 

der Kormoranpopulationen zuerkannt worden sei, sei auf die vorliegen-

den Beschwerden analog anwendbar.  

Ihren Antrag auf Befreiung von den Verfahrenskosten begründeten die 

Beschwerdeführerinnen damit, dass die Beschwerden gegen einen Be-

schluss des BAG erhoben worden seien und nicht gegen Storck 

(Schweiz) GmbH, welche den Beschwerdeführerinnen nicht bekannt sei. 

Storck (Schweiz) GmbH habe daher als Verfahrensbeteiligte ihre Kosten 

selbst zu tragen.  

I.  

Mit Verfügung vom 6. Juli 2011 wurde der Schriftenwechsel einstweilen 

abgeschlossen. 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozess-

voraussetzungen erfüllt sind und auf eine Beschwerde einzutreten ist 

(BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen). 

1.1. Anfechtungsgegenstand bildet die Allgemeinverfügung der Vorin-

stanz Nr. 1045 vom 25. November 2010 betreffend Hart- und Weichkara-

mellen (Vorakten S. 61-63). Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsge-

setzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwal-

tungsgericht – unter Vorbehalt der in Art. 32 VGG genannten Ausnah-

men – Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von 

Vorinstanzen gemäss Art. 33 VGG erlassen wurden. 

Nach Lehre und Rechtsprechung stellen Allgemeinverfügungen als gene-

rell-konkrete Hoheitsakte Verfügungen im Sinn von Art. 5 Abs. 1 VwVG 

dar mit der Besonderheit, dass anstatt eines oder mehrerer Verfügungs-

adressaten eine unbestimmte Zahl von Adressaten angesprochen wird. 

Der offene Adressatenkreis ändert jedoch nichts am Charakter der Allge-

meinverfügung als Einzelakt, weil damit ein konkreter Sachverhalt gere-

gelt wird und das Element "im Einzelfall" gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG 

durch den Sachverhalt bestimmt wird (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 

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2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.1; zum Begriff der Allgemeinver-

fügung vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allge-

meines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 239 ff.). Daher ist der 

angefochtene Entscheid als Verfügung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Bst. a 

VwVG zu qualifizieren, gegen die gemäss Art. 20a Abs. 2 THG Be-

schwerde beim Bundesverwaltungsgericht geführt werden kann. Das 

BAG ist eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 Bst. d VGG, und eine sachli-

che Ausnahme im Sinn von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesver-

waltungsgericht ist somit für die Behandlung der vorliegenden Beschwer-

de zuständig. 

2.  

Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerinnen zur Erhebung 

der Beschwerden legitimiert sind. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur 

Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenom-

men hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch 

die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein 

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. 

c). Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und 

Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt (Art. 

48 Abs. 2 VwVG). 

2.1. Die Beschwerdeführerinnen machen zu Recht nicht geltend, auf-

grund eines bundesrechtlichen Spezialgesetzes zur Erhebung der ideel-

len Verbandsbeschwerde gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG legitimiert zu sein. 

Da kein Bundesgesetz den Konsumentenorganisationen ein Beschwerde-

recht gegen Bewilligungen des BAG aufgrund des CdD-Prinzips ein-

räumt, sind die Voraussetzungen für die ideelle Verbandsbeschwerde 

nicht gegeben. Damit ist auch klar, dass entgegen der Ansicht der Be-

schwerdeführerinnen das Urteil des BVGer A-2030/2010 für die vorlie-

genden Beschwerden unbeachtlich ist. Die Legitimation der beschwerde-

führenden Naturschutzorganisationen wurde dort gestützt auf Art. 12 Abs. 

1 Bst. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Hei-

matschutz (NHG, SR 451) in Verbindung mit dem Anhang zur Verordnung 

vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umwelt-

schutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten 

Organisationen (VBO, SR 814.076) bejaht. Weil ein derartiges gesetzli-

ches Beschwerderecht für Konsumentenschutzorganisationen im Bereich 

der Bundesgesetzgebung über die technischen Handelshemmnisse fehlt, 

ist eine analoge Anwendung der Rechtsprechung zur ideellen Verband-

beschwerde nicht statthaft. 

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Seite 8 

2.2. Es ist daher zu prüfen, ob die Beschwerdeführerinnen gestützt auf 

Art. 48 Abs. 1 VwVG beschwerdebefugt sind. Die Legitimation ist für jede 

Beschwerdeführerin einzeln zu prüfen. 

Die Beschwerdeführerinnen haben keine Möglichkeit erhalten, am Verfah-

ren vor der Vorinstanz teilzunehmen. Die Beschwerden an das Bundes-

verwaltungsgericht stellen demnach Drittbeschwerden dar. Die Be-

schwerdeführerinnen bezeichnen sich als "Interessenvertreter der Kon-

sumentinnen und Konsumenten der Schweiz" und leiten daraus ihre Be-

schwerdebefugnis ab. Sie bedienen sich ungeachtet ihrer Rechtsformen 

der gleichen Begründung für ihre Beschwerdebefugnis, wonach die Kon-

sumenten ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung der ange-

fochtenen Verfügung hätten, weil sie durch diese mehr als jeder andere 

Rechtsteilnehmer betroffen seien. Sinngemäss machen somit alle drei 

Beschwerdeführerinnen geltend, zur Erhebung der egoistischen Ver-

bandsbeschwerde legitimiert zu sein. 

2.3. Juristische Personen können gestützt auf Art. 48 Abs. 1 VwVG unter 

dem Titel der sogenannten egoistischen Verbandsbeschwerde Be-

schwerde erheben, wenn sie als Verband statutarisch zur Vertretung der 

Interessen ihrer Mitglieder verpflichtet sind und wenn die Mehrheit bzw. 

eine Grosszahl der Mitglieder diese Interessen teilt und ihrerseits zur Be-

schwerde berechtigt wäre (vgl. ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im Verwal-

tungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, S. 366 ff.; VERA 

MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], 

VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsver-

fahren, Zürich/Basel/Genf 2009 [hiernach: Praxiskommentar VwVG], Art. 

48, Rz. 20; BVGE 2007/20 E. 2.3).  

2.3.1. Die Beschwerdeführerin 1 ist als privatrechtliche Stiftung im Han-

delsregister des Kantons Bern eingetragen; sie besitzt somit juristische 

Persönlichkeit. Eine Stiftung hat definitionsgemäss keine Mitglieder, son-

dern Destinatäre (vgl. BERNHARD SCHNYDER/JÖRG SCHMID/ALEXANDRA 

RUMO-JUNGO, Das Schweizerische Zivilgesetzbuch, 13. Aufl., Zü-

rich/Basel/Genf 2009, S. 143); sie ist somit nicht verbandsmässig organi-

siert. Allerdings sehen die Statuten vom 1. September 2009 neben den 

Organen Stiftungsrat, Geschäftsstelle und Revisionsstelle eine Träger-

versammlung vor, welche gemäss Art. 7 der Statuten das oberste Organ 

der Beschwerdeführerin 1 sein soll. In der Literatur wird auch darauf hin-

gewiesen, dass eine Stiftung als Dachorganisation schon zur Verbands-

beschwerde zugelassen wurde (vgl. HÄNER, a.a.O., S. 366, Fn. 1900). 

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Die Frage, ob die Beschwerdeführerin 1 als Stiftung zur Erhebung der 

egoistischen Verbandsbeschwerde befugt ist, kann vorerst offen bleiben. 

Denn sollte die Legitimation zur Erhebung der egoistischen Verbandsbe-

schwerde für die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 verneint werden, würde 

dies infolge der gleichen Zielsetzung auch für die Beschwerdeführerin 1 

als "Dachorganisation" ihrer Träger gelten.  

2.3.2. Zunächst ist zu prüfen, ob die Befugnis zur Erhebung der egoisti-

schen Verbandsbeschwerde im Fall der Beschwerdeführerinnen 2 und 3 

gegeben ist. Die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 sind als Vereine organi-

siert, wie die eingereichten Statuten belegen. Gemäss Art. 60 Abs. 1 ZGB 

haben sie somit Rechtspersönlichkeit.  

2.3.3. Der statutarische Zweck der Beschwerdeführerin 2 besteht im We-

sentlichen im Schutz und der Wahrung der Rechte der Konsumenten (vgl. 

Ziff. 2.2 der Statuten vom 12. Juni 2010). Aus den Ziff. 2.3-2.8 der Statu-

ten geht sinngemäss hervor, dass die Beschwerdeführerin 2 mit der Wah-

rung der Interessen ihrer Mitglieder beauftragt ist.  

Der statutarische Zweck der Beschwerdeführerin 3 besteht ebenfalls im 

Schutz der Rechte der Konsumenten (vgl. Art. 3 der Statuten vom 17. Ap-

ril 2010). Gemäss Art. 4 Bst. b der Statuten ist die Beschwerdeführerin 3 

zur Vertretung der Interessen ihrer Mitglieder sowie der Konsumenten im 

Allgemeinen befugt. 

2.3.4. Die Frage, ob die von den Beschwerdeführerinnen 2 und 3 verfolg-

ten Interessen einer grossen Zahl der Mitglieder gemeinsam seien, kann 

ohne Weiteres bejaht werden, da alle Mitglieder Konsumenten sind. 

2.3.5. Zu prüfen bleibt, ob jedes dieser Mitglieder selbst zur Erhebung der 

Beschwerde legitimiert wäre.  

Nach der Rechtsprechung und Lehre ist bei der Bejahung der Legitimati-

on zur Drittbeschwerde Zurückhaltung geboten (vgl. BGE 133 V 188 E. 

4.3.3; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-

rechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 536). Dritte sind zur 

Beschwerde gegen eine den Adressaten begünstigende Verfügung be-

fugt, wenn sie ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung 

oder Änderung dieser Verfügung haben und in einer besonderen, beach-

tenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (vgl. BERNHARD 

WALDMANN, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger (Hrsg.), Bundesgerichtsge-

setz, Basel 2008, Art. 89, Rz. 20). Eine solche ergibt sich nicht bereits 

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daraus, dass sich die beschwerdeführende Partei für eine Frage aus 

ideellen Gründen besonders interessiert oder sich aus persönlicher Über-

zeugung für oder gegen eine Sache engagiert (vgl. BGE 123 II 376 E. 

4a). Das spezifische Rechtsschutzinteresse ist nur zu bejahen, wenn der 

Dritte ein unmittelbares und konkretes Interesse an der Aufhebung oder 

Änderung der Verfügung hat; das allgemeine Interesse an der richtigen 

Auslegung und Durchsetzung des Bundesrechts genügt nicht (vgl. BGE 

133 V 188 E. 4.3.3). Wer keine eigenen, sondern nur allgemeine oder öf-

fentliche Interessen geltend machen kann, ist nicht befugt, Beschwerde 

zu führen (vgl. BGE 136 II 539 E. 1.1). Dieser Grundsatz gilt auch für die 

egoistische Verbandsbeschwerde: Kann die Vereinigung laut Statuten le-

diglich öffentliche Interessen, solche der Allgemeinheit, geltend machen, 

so steht ihr die Beschwerdelegitimation nicht zu (vgl. ANDRÉ MO-

SER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun-

desverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.82). 

Die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 bemängeln, dass die Schriftgrösse 

auf der Packung jenes Produkts, welches Anlass der Allgemeinverfügung 

bildet, den Anforderungen des Schweizer Rechts nicht entspreche und 

dass dadurch grundlegende Interessen der Konsumentinnen und Kon-

sumenten gefährdet seien. Das Interesse an einer sachgerechten Infor-

mation der Konsumenten ist typischerweise öffentlich, da es keinen spezi-

fischen Kreis von Betroffenen, sondern alle Rechtsteilnehmer betrifft. 

Derartige Interessen sind in der politischen Diskussion vorzubringen und 

zu vertreten (vgl. BGE 123 II 376 E. 4b/bb). Das vorliegend zu beurteilen-

de Interesse an der Aufrechterhaltung von "Schweizer" Standards in Be-

zug auf die Information der Konsumenten wird nicht dadurch zu einem 

privaten Interesse, dass sich die Beschwerdeführerinnen für die Anliegen 

des Konsumentenschutzes einsetzen. Vielmehr sind die Interessen der 

Konsumenten derart allgemeiner Art, dass sie nur auf dem Weg der ideel-

len Verbandsbeschwerde (bzw. durch Teilnahme des Verbands am erstin-

stanzlichen Verfahren) geltend gemacht werden können. Dass sich aus 

der behaupteten mangelnden Transparenz hinsichtlich der Produktein-

formation persönliche, unmittelbare Nachteile für die einzelnen Konsu-

menten ergeben könnten, wird von den Beschwerdeführerinnen 2 und 3 

nicht dargetan und ist wenig wahrscheinlich. Nach der Rechtsprechung 

begründet das mit einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit verbundene Ri-

siko für Dritte eine beachtenswerte, nahe Beziehung zum entsprechen-

den Bewilligungsverfahren nur, wenn diese sowohl in Bezug auf die 

Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts als auch auf die mögliche 

Schwere der Beeinträchtigung einem nicht unwesentlich höheren Risiko 

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ausgesetzt sind als die Allgemeinheit. Rein theoretische und weit entfern-

te Gefahren vermögen keine Beschwerdebefugnis zu begründen, weil 

sonst eine sinnvolle Abgrenzung zur Popularbeschwerde nicht mehr mög-

lich ist (vgl. BGE 123 II 376 E. 4b/aa). 

Im vorliegenden Fall kann von einer direkten Gefährdung der Mitglieder 

der Beschwerdeführerinnen 2 und 3 keine Rede sein. Sie sind durch die 

Verfügung der Vorinstanz, welche das Einführen und Inverkehrbringen 

von nach deutschem Recht hergestellten Hart- und Weichkaramellen er-

laubt, auch wenn sie nicht den in der Schweiz geltenden technischen 

Vorschriften entsprechen, nicht stärker betroffen als die Allgemeinheit (dif-

ferenzierend zu dieser Argumentation vgl. HÄNER, a.a.O., Rz. 753). Dar-

aus folgt, dass die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 zur Erhebung der 

egoistischen Verbandsbeschwerde nicht legitimiert sind. Da sich der 

Zweck der Beschwerdeführerin 1 (vgl. Art. 2 des Reglements der Stiftung 

für Konsumentenschutz) mit jenem der Beschwerdeführerinnen 2 und 3 

deckt, stünde die egoistische Verbandsbeschwerde der Beschwerdefüh-

rerin 1 selbst dann nicht offen, wenn sie als "verbandsmässig organisiert" 

qualifiziert würde. 

2.4. Schliesslich bleibt zu prüfen, ob die Beschwerdeführerinnen durch 

die angefochtene Verfügung als juristische Personen in eigenen Interes-

sen, d.h. wie natürliche Personen betroffen sind. Dabei ist in erster Linie 

an eine Einschränkung der Autonomie in Bezug auf die Tätigkeit der juris-

tischen Person zu denken. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, 

durch die Verneinung der Beschwerdebefugnis könnten sie ihre Funktion 

der Marktüberwachung nicht mehr wahrnehmen.  

2.4.1. Die Beschwerdeführerinnen übersehen, dass die Funktion der 

"Marktüberwachung" (hier untechnisch, als Teil ihrer statutarischen Zwe-

cke zu verstehen) nicht durch die Beschwerdebefugnis als private Dritt-

partei bedingt ist. Die Funktion von Konsumentenschutzorganisationen 

besteht vielmehr darin, an der politischen Diskussion teilzunehmen und 

den Meinungsbildungsprozess mitzuprägen. Aus demselben Grund wer-

den die Konsumentenschutzorganisationen im Gesetzgebungsprozess 

bei konsumentenrelevanten Projekten als Vernehmlassungsteilnehmende 

begrüsst. In dieser öffentlichen Funktion vertreten die Beschwerdeführe-

rinnen das öffentliche Interesse des Konsumentenschutzes. Es trifft des-

halb nicht zu, dass die Beschwerdeführerinnen durch die Verneinung der 

Parteistellung im vorliegenden Fall in ihrer Tätigkeit als Stiftung bzw. Ver-

ein in Entscheid relevanter behindert würden, denn ihnen stehen die be-

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Seite 12 

schriebenen Tätigkeitsfelder offen. Die Ausübung dieser Funktionen und 

Tätigkeiten der Beschwerdeführerinnen wird durch die angefochtene Ver-

fügung nicht beeinträchtigt. Auch nach der Lehre wird beispielsweise ein 

Verein, welcher sich für einen umweltfreundlichen Verkehr einsetzt, durch 

die Aufhebung einer Verkehrsberuhigungsmassnahme in seiner Hand-

lungsautonomie nicht eingeschränkt (vgl. HÄNER, a.a.O., Rz. 792 f.). 

2.4.2. Es bleibt daher festzuhalten, dass die Beschwerdeführerinnen als 

juristische Personen des Privatrechts in ihrem Tätigkeitsfeld durch die 

angefochtene Verfügung nicht im Sinn von Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c 

VwVG betroffen sind. Die Beschwerdebefugnis aus eigenem Recht ist 

daher zu verneinen.  

2.5. Unbehelflich sind auch die Hinweise der Beschwerdeführerinnen auf 

Art. 20a Abs. 2 THG und auf die Rechtsmittelbelehrung. Art. 20a Abs. 2 

THG bezeichnet lediglich die zuständige Beschwerdeinstanz, auf die in 

Ziff. 5 der angefochtenen Verfügung in Anwendung von Art. 35 Abs. 2 

VwVG hingewiesen wird. Zur Frage der Legitimation potentieller be-

schwerdeführender Personen ist damit nichts gesagt.  

2.6. Unzutreffend ist schliesslich die Auffassung, in Art. 20a Abs. 2 THG 

komme deutlich der Wille des Gesetzgebers zum Ausdruck, eine strenge-

re Kontrolle der Verwaltung im Bereich der Lebensmittel einzuführen. Im 

Gegensatz zu dem, was die Beschwerdeführerinnen vorbringen, erhellen 

die Gesetzesmaterialien, dass der Gesetzgeber mit der Einführung des 

CdD-Prinzips im Lebensmittelbereich den Abbau von Handelsschranken 

beabsichtigte. So sollte nach Möglichkeit vermieden werden, dass impor-

tierte Produkte umgepackt oder umetikettiert werden müssten (Botschaft 

vom 25. Juni 2008 zur Teilrevision des THG, in: BBl 2008 7275, hier 

7327). Jede unnötige Beeinträchtigung des Warenverkehrs sollte unter-

bleiben (vgl. Botschaft, a.a.O., 7329). Hinsichtlich des Beschwerderechts 

verweist die Botschaft zur Teilrevision des THG auf das VwVG; ein ge-

setzliches Beschwerderecht für Konsumentenschutzorganisationen war 

nicht vorgesehen und fand auch keinen Eingang in den Gesetzestext. 

Einzig der Wettbewerbskommission wurde in Art. 20a Abs. 3 THG ein 

Beschwerderecht (als Behördenbeschwerde im Sinn von Art. 48 Abs. 2 

VwVG) gegen Allgemeinverfügungen im Bereich der Marktüberwachung 

eingeräumt. Da der Gesetzgeber davon abgesehen hat, die Konsumen-

tenschutzorganisationen zur ideellen Verbandsbeschwerde zuzulassen, 

muss angesichts der eindeutigen Rechtslage in Kauf genommen werden, 

dass begünstigende Verfügungen des BAG betreffend das CdD-Prinzip 

C-465/2011 

Seite 13 

nicht durch Konsumentenschutzorganisationen angefochten werden kön-

nen.  

Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-

schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verpflichtet die staatlichen Behör-

den zu gesetzmässigem Handeln. Es ist somit in erster Linie Sache des 

BAG, für einen gesetzeskonformen Vollzug der einschlägigen Bestim-

mungen zu sorgen, wobei das BAG an die in Art. 16d Abs. 1 THG statu-

ierten Bewilligungsvoraussetzungen gebunden ist (vgl. BGE 123 II 376 

E. 4/bb).  

2.7. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Beschwer-

deführerinnen nicht legitimiert sind, die Allgemeinverfügung Nr. 1045 vom 

25. November 2010 anzufechten. Auf die Beschwerden ist daher nicht 

einzutreten. 

3.  

Aufgrund dieses Ergebnisses ist der Antrag auf Wiederherstellung der 

aufschiebenden Wirkung der Beschwerden als gegenstandslos abzu-

schreiben. 

4.  

Zu befinden bleibt über die Verlegung der Kosten dieses Verfahrens so-

wie über eine allfällige Parteientschädigung. 

Die Beschwerdeführerinnen ersuchen um Befreiung von der Bezahlung 

der Verfahrenskosten. Sie begründen diesen Antrag damit, die Be-

schwerdegegnerin sei ihnen nicht bekannt gewesen und diese habe so-

mit selbst für ihre Kosten aufzukommen. Sie beantragen damit implizit 

auch die Befreiung von einer allfälligen Parteientschädigung an die Be-

schwerdegegnerin beantragen. 

4.1. Gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG auferlegt die Beschwerdeinstanz in der 

Entscheidungsformel die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegen-

den Partei; ausnahmsweise können sie ihr erlassen werden. Bei diesem 

Ausgang des Verfahrens gelten die Beschwerdeführerinnen als unterlie-

gend (vgl. MARCEL MAILLARD, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Pra-

xiskommentar VwVG, Art. 63, Rz. 14). Eine Veranlassung, die Verfah-

renskosten ausnahmsweise zu erlassen, besteht nicht; insbesondere sind 

die Voraussetzungen von Art. 6 des Reglements vom 21. Februar 2008 

über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge-

richt (VGKE, SR 173.320.2) nicht erfüllt. Da die Beschwerdeführerinnen 

C-465/2011 

Seite 14 

ihre Beschwerden gemeinsam eingereicht haben, sind ihnen die bisher 

aufgelaufenen Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'500.- anteilsmässig 

zu auferlegen unter solidarischer Haftung jeder Partei für den ganzen Be-

trag (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozes-

sieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 4.45). 

4.2. Die obsiegende Beschwerdegegnerin hat gemäss Art. 7 Abs. 1 

VGKE Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen 

notwendigen Kosten. Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin hat 

mit Beschwerdeantwort vom 26. April 2011 einen Betrag von Fr. 10'000.- 

geltend gemacht, ohne diese Forderung näher zu begründen. Die Partei-

entschädigung für Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsge-

richt umfasst gemäss Art. 8 VGKE die Kosten der Vertretung sowie allfäl-

lige weitere notwendige Auslagen der Partei. Das Anwaltshonorar wird 

nach dem notwendigen Zeitaufwand des Vertreters oder der Vertreterin 

bemessen und der Stundenansatz für Anwälte und Anwältinnen beträgt 

mindestens 200 und höchstens 400 Franken zuzüglich Mehrwertsteuer 

(Art. 10 VGKE). 

Im vorliegenden Fall hatte die Beschwerdegegnerin – abgesehen vom 

Gesuch um Einräumung der Parteistellung vom 3. Februar 2011 – ledig-

lich eine Rechtsschrift auszuarbeiten. Die Beschwerdeantwort vom 

26. April 2011 umfasst 22. Die Beilagen waren nicht neu zu beschaffen, 

sondern betrafen entweder das vorinstanzliche Verfahren oder ein paral-

leles Verfahren vor dem BAG, in dem die Beschwerdegegnerin ebenfalls 

als Gesuchstellerin auftrat. Mit Blick auf diese Ausgangslage ist der not-

wendige Zeitaufwand des Rechtsvertreters mit 14 Stunden zu veran-

schlagen, was bei einem hier angemessenen Stundenansatz von 

Fr. 300.- ein Honorar von Fr. 4'200.- ergibt, zuzüglich pauschal Fr. 100.- 

für Auslagen sowie 8 % Mehrwertsteuer (Fr. 344.-). Demgemäss beträgt 

die Parteientschädigung Fr. 4'644.-. Sie ist von den unterliegenden Be-

schwerdeführerinnen anteilsmässig zu bezahlen, wobei sie untereinander 

solidarisch für den ganzen Betrag haften (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL 

BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-

tungsgericht, Basel 2008, Rz. 4.70). 

  

C-465/2011 

Seite 15 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Auf die Beschwerden der Beschwerdeführerinnen 1, 2 und 3 wird nicht 

eingetreten. 

2.  

Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'500.- werden den Beschwerde-

führerinnen 1, 2 und 3 anteilsmässig unter solidarischer Haftung unter-

einander auferlegt. Die Zustellung der Einzahlungsscheine erfolgt mit se-

parater Post nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils. 

3.  

Die Beschwerdeführerinnen 1, 2 und 3 haben der Beschwerdegegnerin 

eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'644.- zu bezahlen, anteils-

mässig und unter solidarischer Haftung untereinander. 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerinnen 1, 2 und 3 (Gerichtsurkunde) 

– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr._________; Gerichtsurkunde) 

 

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: 

  

Franziska Schneider Susanne Genner 

 
Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-

gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-

richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift 

ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Be-

gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. 

Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der 

Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

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