# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 906883af-a157-5575-9af9-cd70d2f0658a
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-11-09
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 09.11.2009 C-5727/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-5727-2007_2009-11-09.pdf

## Full Text

Abtei lung II I
C-5727/2007
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  9 .  N o v e m b e r  2 0 0 9  

Richterin Franziska Schneider (Vorsitz), 
Richter Michael Peterli, Richter Stefan Mesmer, 
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.

Wohngruppe X._______ GmbH, 
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Martin Sacher, 
Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Aargau,
Vorinstanz.

Beschluss des Regierungsrates vom 13.06.2007 (...) i. S. 
Gesuch um Aufnahme der Wohngruppe X._______ in die 
kantonale Pflegeheimliste nach Art. 39 KVG.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

C-5727/2007

Sachverhalt:

A.
Die  Wohngruppe  X._______  GmbH  (nachfolgend:  Beschwerde-
führerin)  ist  Trägerin der  Wohngruppe X._______ in  W._______. Auf 
Gesuch  vom  30.  November  2005  hin  erteilte  das  Departement 
Gesundheit und Soziales des Kantons Aargau der Beschwerdeführerin 
mit Verfügung vom 6. Juli 2006 (Vorakten Nr. 17.1) unter Auflagen die 
Bewilligung für den Betrieb der Wohngruppe X._______.

B.
Mit Beschluss vom 13. Juni 2007 (RRB Nr. ..., Vorakten Nr. 1) wies der 
Regierungsrat des Kantons Aargau (nachfolgend: Vorinstanz) den An-
trag  der  Beschwerdeführerin  um  Aufnahme  der  Wohngruppe 
X._______ mit 9 Pflegebetten in die kantonale Pflegeheimliste ab (Ziff. 
1 des Dispositivs). Der Regierungsratsbeschluss wurde dem Rechts-
vertreter der Beschwerdeführerin, Rechtsanwalt Martin Sacher, am 27. 
Juni  2007  zugestellt.  Die  Vorinstanz  begründete  den  Entscheid  im 
Wesentlichen  damit,  der  Pflegebettenbedarf  sei  in  Bezug  auf  die 
Wohngruppe X._______ nicht ausgewiesen.

C.
Gegen  den  Beschluss  der  Vorinstanz  liess  die  Beschwerdeführerin, 
weiterhin vertreten durch Rechtsanwalt Martin Sacher, am 27. August 
2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht einreichen mit den 
Anträgen, Ziff. 1 des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses vom 
13. Juni 2007 sei aufzuheben und die Wohngruppe X._______ sei per 
1.  Juli  2007,  eventuell  auf  den  Zeitpunkt  des  bundesverwaltungs-
gerichtlichen Entscheids, mit 9 Pflegebetten in die Pflegeheimliste des 
Kantons  Aargau  aufzunehmen. Eventualiter  sei  die  Sache  zur  Neu-
beurteilung im Sinn der bundesverwaltungsgerichtlichen Erwägungen 
an den Regierungsrat  des Kantons Aargau zurückzuweisen. Zur Be-
gründung führte sie an, die Vorinstanz habe die Bedarfsgerechtigkeit 
der  Wohngruppe  X._______  aufgrund  der  Richtlinien  des  Departe-
ments  Gesundheit  und  Soziales,  wonach  20% der  über  80-jährigen 
Menschen ein Pflegebett benötigten, verneint. Diese Beurteilung sei in 
mehrfacher  Weise  unrichtig,  verstosse  gegen  Art.  39  KVG,  verletze 
das  bundesverfassungsrechtliche  Willkürverbot  und  das  Gleich-
behandlungsgebot,  basiere auf einer unrichtigen und unvollständigen 
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, überschreite das zu-
lässige Ermessen und sei im Übrigen unangemessen.

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Zum  Beweis  dieser  Vorbringen  reichte  die  Beschwerdeführerin 
folgende Unterlagen ein:
• Pflegegesetz des Kantons Aargau vom 26. Juni 2007,
• Artikel "Demenz" aus Wikipedia, besucht am 27. August 2007,
• Bescheinigung med. pract. A._______ vom 9. Juli  2007 betreffend 

Häufigkeit von Demenzerkrankungen bei unter 80-Jährigen,
• Gesundheitspolitische Gesamtplanung des Kantons Aargau gemäss 

Beschluss des Grossen Rates vom 13. Dezember 2005,
• Auszug  Statistisches  Amt  des  Kantons  Aargau  betreffend  Be-

völkerungsbestand am 31. Dezember 2006 (zuletzt geändert am 2. 
April 2007),

• Anmeldeliste der Spitex B._______ (umfassend Haus C._______ in 
U._______,  Villa  B._______  in  V._______  und  Villa  D._______  in 
Y._______  [im  Aufbau])  sowie  der  Pflegewohngruppe  X._______ 
GmbH  in  W._______  und  der  Altersresidenz  E._______  in 
V._______  (im Aufbau),  aktualisiert  am 6. März  2007  und  am 27. 
August 2007,

• Pflegeheimliste für den Kanton Aargau, Stand Juni 2006,
• Amtsblatt des Kantons Aargau vom 29. Juni 2007, S. 1075.

D.
Die  Beschwerdeschrift  wurde  der  Vorinstanz,  dem  Gemeinderat 
W._______,  santésuisse  Aargau-Solothurn  sowie  der  Vereinigung 
Aargauischer Krankenhäuser (VAKA) zugestellt mit der Einladung zur 
Stellungnahme.

E.
Die  Vorinstanz,  handelnd  durch  das  Departement  Gesundheit  und 
Soziales  des  Kantons  Aargau,  beantragte  mit  Vernehmlassung  vom 
5. November 2007 die Abweisung der Beschwerde.

Der Gemeinderat W._______ beantragte mit Beschwerdeantwort vom 
14. Dezember  2007  die  Abweisung  der  Beschwerde  mit  der  Be-
gründung, aus regionaler Sicht könne derzeit  kein Bedarf an zusätz-
lichen Pflegebetten nachgewiesen werden. Zum Beweis reichte er ein 
Schreiben  des  Fricktal  Regio  Planungsverbands  vom 19.  November 
2006 mit  der Überschrift  "Bedarfsermittlung Pflegebetten im Fricktal" 
ein.

Mit  Beschwerdeantwort  vom 15. Januar 2008 beantragte santésuisse 
Aargau-Solothurn  sinngemäss  die  Bestätigung  des  angefochtenen 
Beschlusses und die Abweisung der Beschwerde. 

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F.
Die Vernehmlassung der Vorinstanz vom 5. November 2007 sowie die 
Beschwerdeantworten  des  Gemeinderates  W._______  vom  14. 
Dezember  2007  und  von  santésuisse  Aargau-Solothurn  vom  15. 
Januar 2008 wurden den übrigen Verfahrensbeteiligten zugestellt. Die 
Beschwerdeführerin wurde zur Einreichung einer Replik eingeladen.

G.
Mit Replik vom 2. Mai 2008 hielt die Beschwerdeführerin an den ge-
stellten Begehren fest. Sie reichte folgende Unterlagen ein:
• Botschaft des Regierungsrates des Kantons Aargau an den Grossen 

Rat vom 6. September 2006 zum Pflegegesetz, S. 31,
• Anmeldeliste der Pflegewohngruppen B._______ (umfassend Haus 

C._______  in  U._______,  Villa  B._______  in  V._______  und  Villa 
D._______  in  Y._______)  und  der  Wohngruppen  X._______  (um-
fassend  Haus  X._______  in  W._______  und  Haus  E._______  in 
V._______), aktualisiert am 27. August 2007 und am 2. Mai 2008.

H.
Mit Duplik vom 6. Juni 2008 verzichtete santésuisse Aargau-Solothurn 
auf  die  Einreichung  ergänzender  Bemerkungen.  Die  Vorinstanz  be-
antragte  mit  Duplik  vom 30. Juni  2008 weiterhin  die  Abweisung der 
Beschwerde,  soweit  darauf  einzutreten  sei.  Der  Gemeinderat 
W._______ liess sich nicht mehr vernehmen.

I.
Mit Verfügung vom 9. Juli 2008 wurde das Bundesamt für Gesundheit 
(BAG)  eingeladen,  sich  als  Fachbehörde  zur  Sache  zu  äussern.  In 
seiner Stellungnahme vom 29. August 2008 vertrat das BAG die Auf-
fassung,  die  Beschwerde  sei  gutzuheissen  und  die  Sache  sei  zur 
Neubeurteilung  an  die  Vorinstanz  zurückzuweisen.  Das  BAG  be-
gründete  seinen  Standpunkt  im  Wesentlichen  damit,  die  Vorinstanz 
habe den Bedarf  an  Pflegebetten nicht  mit  der  erforderlichen Trans-
parenz ermittelt.

J.
Mit  Schlussbemerkungen vom 22. September 2008 hielt  santésuisse 
Aargau-Solothurn  dafür,  im  Fall  einer  Aufnahme  der  Wohngruppe 
X._______ in  die Pflegeheimliste sollte  die  Beschwerdeführerin  dem 
ab  1.  Januar  2008  gültigen  Pflegeheimvertrag  zwischen  der  Ver-
einigung  Aargauischer  Krankenhäuser  (VAKA)  und  santésuisse  bei-
treten.

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K.
Die  Vorinstanz  hielt  mit  Schlussbemerkungen  vom  25.  September 
2008  an  ihrem  Beschluss  fest  und  beantragte  die  vollumfängliche 
Abweisung der Beschwerde.

L.
Die  Beschwerdeführerin  hielt  in  ihren  Schlussbemerkungen  vom 
31. Oktober  2008  an  ihren Rechtsbegehren  fest  und  reichte  die  am 
2. Mai  2008  aktualisierte  Anmeldeliste  der  Pflegewohngruppen 
B._______  (umfassend  Haus  C._______  in  U._______,  Villa 
B._______ in V._______ und Villa D._______ in Y._______) sowie der 
Wohngruppen X._______ (umfassend Haus X._______ in W._______ 
und Haus E._______ in V._______) ein. 

M.
Der  mit  Zwischenverfügung  vom  4.  September  2007  einverlangte 
Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-  wurde am 11. September  2007  be-
zahlt.  Gegen  die  mit  gleicher  Verfügung  bekannt  gegebene 
Zusammensetzung des Spruchkörpers sind keine Ausstandsbegehren 
eingegangen.

Der  Schriftenwechsel  wurde  mit  Verfügung  vom  6.  November  2008 
geschlossen.

N.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit sie rechtserheb-
lich sind, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Gemäss Art. 90a Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 
über  die  Krankenversicherung  (KVG,  SR  832.10)  beurteilt  das 
Bundesverwaltungsgericht  Beschwerden  gegen  Beschlüsse  der 
Kantonsregierungen nach Art. 53 KVG. Beim angefochtenen Entscheid 
handelt es sich um den Beschluss einer Kantonsregierung, gegen den 
gemäss  Art. 53  Abs.  1  KVG  beim  Bundesverwaltungsgericht  Be-
schwerde  geführt  werden  kann.  Gemäss  Art.  33  Bst.  i  des  Ver-
waltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) ist die 
Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  zulässig  gegen  Ver-
fügungen kantonaler  Instanzen, soweit  ein Bundesgesetz gegen ihre 
Verfügungen die  Beschwerde an  das  Bundesverwaltungsgericht  vor-

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sieht. Dieses  ist  somit  für  die  Behandlung  der  vorliegenden  Be-
schwerde zuständig. 

1.2 Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teil-
genommen. Durch die Nichtaufnahme der Wohngruppe X._______ in 
die kantonale Pflegeheimliste ist sie nicht als Leistungserbringerin zu 
Lasten der obligatorischen Krankenversicherung zugelassen (vgl. Art. 
35  Abs.  1  KVG  i.  V. m.  Art. 39  KVG).  Somit  ist  sie  durch  den  an-
gefochtenen Regierungsratsbeschluss besonders berührt  und hat  an 
dessen Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges Interesse (vgl. 
Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das 
Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR  172.021).  Sie  ist  daher  zur  Be-
schwerdeführung legitimiert.

1.3 Der  angefochtene  Entscheid  wurde  gemäss  Track  &  Trace  der 
Schweizerischen Post (Beschwerdebeilage 3)  am 26. Juni 2007 auf-
gegeben  und  am  27.  Juni  2007  durch  die  Beschwerdeführerin  ab-
geholt. Die  Frist  zur  Einreichung der  Beschwerde hat  somit  gemäss 
Art. 20 Abs. 1 VwVG am 28. Juni 2007 zu laufen begonnen und unter 
Berücksichtigung des Fristenstillstands vom 15. Juli 2007 bis zum 15. 
August 2007 (vgl. Art. 22a Abs. 1 Bst. b VwVG) am 28. August 2007 
geendet.  Die  am  27.  August  2007  der  Schweizerischen  Post  über-
gebene Beschwerde wurde somit fristgemäss im Sinn von Art. 50 Abs. 
1 VwVG eingereicht. Auch die Formerfordernisse im Sinn von Art. 52 
Abs. 1 VwVG sind erfüllt, so dass auf die Beschwerde einzutreten ist.

2.
Vorab ist zu prüfen, welche Rechtsnormen im vorliegenden Verfahren 
zur Anwendung gelangen.

2.1 Nach  den  allgemeinen  intertemporalrechtlichen  Regeln  sind  in 
verfahrensrechtlicher  Hinsicht  mangels  anders  lautender  Übergangs-
bestimmungen  grundsätzlich  diejenigen  Rechtssätze  massgebend, 
welche im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Geltung haben (BGE 
130 V 1 E. 3.2). Gemäss konstanter Rechtsprechung (vgl. BGE 132 V 
368 E. 2.1 mit Hinweisen) gilt die Regel der sofortigen Anwendbarkeit 
neuer Verfahrensbestimmungen dann nicht, wenn hinsichtlich des ver-
fahrensrechtlichen  Systems  zwischen  dem  alten  und  dem  neuen 
Recht keine Kontinuität besteht und mit dem neuen Recht eine grund-
legend neue Verfahrensordnung geschaffen worden ist (vgl. mit Bezug 
auf  das Krankenversicherungsrecht  RKUV 4/1998 315 f.,  insb. E. 3a 
und E. 3b). 

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2.1.1 Gemäss  Art.  49  VwVG  kann  mit  der  Beschwerde  an  das 
Bundesverwaltungsgericht gerügt werden, die angefochtene Verfügung 
verletze Bundesrecht (einschliesslich Über- bzw. Unterschreitung oder 
Missbrauch  des  Ermessens),  beruhe  auf  einer  unrichtigen  oder  un-
vollständigen  Feststellung  des  rechtserheblichen  Sachverhalts  oder 
sei unangemessen. Der seit dem 1. Januar 2009 in Kraft stehende Art. 
53 Abs. 2 Bst. e KVG erklärt jedoch die Rüge der Unangemessenheit 
in  Beschwerdeverfahren  gegen  Beschlüsse  der  Kantonsregierungen 
nach Art. 39 KVG für unzulässig. Als spezielle Norm geht Art. 53 Abs. 
2 Bst. e KVG der allgemeinen Regel von Art. 49 VwVG vor. Zu prüfen 
ist daher im Folgenden, ob die in Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG normierte 
Kognitionsbeschränkung  im  vorliegenden  Verfahren  zur  Anwendung 
gelangt,  obwohl die Beschwerde vor der erwähnten Rechtsänderung 
eingereicht worden ist. 

2.1.2 Vorab ist festzuhalten, dass der Gesetzgeber für die durch Ziff. I 
des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung, AS 
2008  2049)  mit  Wirkung  ab  1. Januar  2009  geänderten  verfahrens-
rechtlichen  Bestimmungen  des  KVG keine  Übergangsbestimmungen 
erlassen hat (Ziff. III des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 2007, AS 
2008 2049). Er hat insbesondere darauf verzichtet, eine Art. 81 VwVG 
bzw. der Schlussbestimmung der Änderung des VwVG vom 18. März 
1994  analoge  Bestimmung vorzusehen; gemäss letzteren findet  das 
neue  Recht  nur  auf  diejenigen  Beschwerden  Anwendung,  die  sich 
gegen  nach  dem  Inkrafttreten  des  neuen  Rechts  getroffene  Ver-
fügungen richten bzw. die nach diesem Zeitpunkt  anhängig gemacht 
wurden.

2.1.3 Gründe für  eine Ausnahme vom Grundsatz  der  sofortigen An-
wendung des neuen Verfahrensrechts sind vorliegend nicht eruierbar. 
Weder  wurde  mit  dem  neuen  Recht  eine  grundlegend  neue  Ver-
fahrensordnung geschaffen noch verletzt die sofortige Anwendung des 
neuen Rechts den Grundsatz von Treu und Glauben. 

2.1.4 Für die sofortige Anwendung des neuen Rechts spricht auch der 
Kontext von Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG: Ziel dieser Gesetzesnovelle ist 
die  Straffung  des  Beschwerdeverfahrens  vor  dem  Bundesver-
waltungsgericht (vgl. Art. 53 Abs. 2 KVG). Demnach hat der Gesetz-
geber bewusst in Kauf genommen, dass die Angemessenheit eines im 
Zeitpunkt der Rechtsänderung hängigen Entscheids, der nach dem 1. 
Januar 2009 erledigt wird, vom Bundesverwaltungsgericht nicht über-

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prüft  werden  kann,  obwohl  die  entsprechende  Rüge  in  der  Be-
schwerde  vorgebracht  worden  ist.  Die  in  Art. 53  Abs. 2  Bst. e  KVG 
festgelegte  Kognitionsbeschränkung  ist  somit  im  vorliegenden  Ver-
fahren anwendbar. 

2.1.5 Das Bundesverwaltungsgericht hat die angefochtene Verfügung 
somit nur auf ihre Übereinstimmung mit dem Bundesrecht einschliess-
lich  Über-  bzw.  Unterschreitung  oder  Missbrauch  des  Ermessens 
sowie auf die richtige und vollständige Feststellung des rechtserheb-
lichen Sachverhalts zu überprüfen.

Die  nunmehr  gesetzlich  normierte  Beschränkung  der  Kognition  ent-
spricht  der  Praxis  des  Bundesrates  bei  der  Beurteilung  von  Be-
schwerden betreffend Aufnahme bzw. Nichtaufnahme in die Spitalliste 
(vgl. BRE vom 17. Februar 1999 i. S. Zürcher Spitalliste 1998 E. 1.7.3, 
publiziert in RKUV 1999/3 211 ff.).

2.2 In  materiellrechtlicher  Hinsicht  sind  grundsätzlich  diejenigen 
Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen 
führenden  Sachverhalts  Geltung  haben  (BGE  130  V  329  E.  2.3). 
Massgeblich  sind  somit  die  im  Zeitpunkt  des  Regierungsrats-
beschlusses vom 13. Juni 2007 geltenden materiellen Bestimmungen 
des KVG und der  Verordnung vom 27. Juni  1995 über  die Kranken-
versicherung (KVV, SR 832.102).

3.
Aufgrund  der  Beschwerdebegehren  streitig  und  zu  prüfen  ist  im 
Folgenden, ob die Vorinstanz den Antrag der Beschwerdeführerin um 
Aufnahme der  Wohngruppe X._______ in  die  kantonale Pflegeheim-
liste  zu  Recht  abgewiesen  hat  (vgl.  auch  Urteil  des  Bundesver-
waltungsgerichts C-2733/2007 vom 7. September 2009).

4.
Die  Vorinstanz  führt  im  angefochtenen  Regierungsratsbeschluss 
folgende  Gründe  für  die  Abweisung  des  Gesuchs  der  Beschwerde-
führerin  um  Aufnahme  in  die  Pflegeheimliste  an  (vgl.  Protokoll  des 
Regierungsrates vom 13. Juni 2007, Vernehmlassungsbeilage 1): 

4.1 Das  Departement  Gesundheit  und  Soziales  gehe  bei  der  Er-
stellung der Planungsrichtwerte für den aktuellen und künftigen Bedarf 
an  Pflegebetten  in  der  Langzeitpflege  von folgender  grundsätzlicher 
Annahme aus: Für Menschen, welche regelmässig mehr als 1 Stunde 

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Pflegeleistungen (BESA 2,3,4) in Anspruch nehmen müssten, sollten 
Pflegeplätze  prioritär  regional  zur  Verfügung  gestellt  werden.  Dabei 
werde  nicht  nach  verschiedenen  Krankheitsbildern  unterschieden. 
Menschen  mit  einem geringeren  Betreuungsbedarf  (BESA 0  und  1) 
seien  bei  der  Pflegebettenbedarfsplanung  ausdrücklich  aus-
geschlossen. Daraus leite sich der Richtwert ab, wonach 20% der über 
80-jährigen  Menschen  im  Kanton  Aargau  ein  Pflegebett  benötigten. 
Die Bedarfsermittlung orientiere sich an der Ebene des Bezirks auf-
grund der Bevölkerungsentwicklung und Prognose und an der Ebene 
der Gemeinde aufgrund der Bevölkerungsentwicklung; die Betrachtung 
des konkreten Alters- und Pflegeheims erfolge im Einzelfall.

4.2 Betreffend den Antrag der Wohngruppe X._______ habe der Ge-
meinderat W._______ den Planungsverband Fricktal Regio beauftragt, 
den  Bedarfsnachweis  für  das  Pflegeangebot  der  Wohngruppe 
X._______ in W._______ zu erbringen. Der Planungsverband habe als 
Bezugsgrösse die Region Fricktal  im engeren Sinne – also alle  Ge-
meinden der Bezirke Laufenburg und Rheinfelden – gewählt. Dieses 
Vorgehen  stimme  mit  den  Grundsätzen  der  Gesundheitspolitischen 
Gesamtplanung (nachfolgend: GGpl) sowie des neuen Pflegegesetzes 
überein.  Bei  der  Ermittlung  des  konkreten  Angebots  habe  sich  der 
Planungsverband auf die derzeit  gültige Pflegeheimliste des Kantons 
Aargau sowie  auf  eine  im November  2006 durchgeführte  Befragung 
bei  allen Fricktaler  Einrichtungen,  welche in  der  Pflegeheimliste ein-
getragen seien, gestützt. Bezogen auf die Region Fricktal resultiere bei 
einem  ermittelten  Bedarf  von  470  Plätzen  ein  Überangebot  von  28 
Plätzen,  bezogen  auf  den  Bezirk  Laufenburg  bei  einem  ermittelten 
Bedarf  von  194  Plätzen  ein  Überangebot  von  38  Plätzen.  Der  Ge-
meinderat  W._______  habe  sich  klar  gegen  eine  Aufnahme  der 
Wohngruppe X._______ in die Pflegeheimliste ausgesprochen. Zudem 
habe er  ausgeführt,  die  Gemeinde W._______ als  Mitglied  des  Ver-
bands  Altersbetreuung  Oberes  Fricktal  (VAOF) beabsichtige  auch  in 
Zukunft,  das notwendige Angebot der stationären Langzeitpflege mit 
den  bestehenden  Institutionen  zu  erbringen  (vgl.  Vernehmlassungs-
beilage 1 S. 4-5). 

4.3 Das  Instrument  der  Warteliste  könne  in  der  heutigen  Zeit  nicht 
mehr  als  Nachweis  für  den  aktuellen  Bedarf  betrachtet  werden,  da 
Anmeldungen  erfahrungsgemäss  bei  mehreren  Institutionen  getätigt 
würden. Zudem würden Eintritte  heutzutage überwiegend unfreiwillig 
und kurzfristig  erfolgen. Zu beachten sei auch,  dass zwei Drittel  der 

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auf  der  eingereichten  Warteliste  aufgeführten  Personen  in  einer 
psychiatrischen  Klinik,  einer  akutsomatischen  oder  einer  re-
habilitativen Einrichtung untergebracht gewesen seien und daher nicht 
als Pflegenotfälle betrachtet werden könnten.

5.
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Beschwerde im Wesentlichen 
mit  dem Argument,  die Vorinstanz habe den Bedarf  an Pflegebetten 
nicht  korrekt  ermittelt.  Der  Bedarf  in  der  fraglichen  Region  (Bezirke 
Laufenburg und Rheinfelden) übersteige das Angebot deutlich. Dazu 
führt die Beschwerdeführerin Folgendes an:

5.1 Den generellen  Bedarf  an  Pflegebetten  habe  die  Vorinstanz  mit 
der  Formel  umschrieben,  20%  der  über  80-jährigen  Menschen  im 
Kanton Aargau benötigten ein Pflegebett. Diese Bedarfsrechnung sei 
jedoch  willkürlich,  indem  sie  den  Pflegeplatzbedarf  anderer  Alters-
gruppen ausser Acht lasse. Insbesondere die Altersgruppe der 65- bis 
80-Jährigen werde von der kantonalen Bedarfsermittlung nicht erfasst. 
In  dieser  Altersgruppe betrage allein  der  Anteil  der  Demenzkranken 
10%. Da diese Altersgruppe per 31. Dezember 2006 61'924 Personen 
umfasst  habe,  die  Altersgruppe  der  über  80-Jährigen  jedoch  nur 
21'314  Personen,  würden  allein  die  Demenzkranken  in  der  ersten 
Altersgruppe  über  6'192  Personen  ausmachen  (10%  von  61'924 
Personen),  während sie in der zweiten Altersgruppe gemäss Grund-
lagen der Vorinstanz nur 4'263 Personen (20% von 21'314 Personen) 
ausmachen würden. Selbst unter Berücksichtigung der Annahme, dass 
in  der  ersten  Gruppe  ein  höherer  Prozentsatz  zu  Hause  gepflegt 
werden dürfte als in der zweiten, sei die bloss auf der Altersgruppe der 
über  80-Jährigen  basierende  Bedarfsberechnung  offensichtlich  un-
genügend, indem nur ein Drittel der demenzkranken Personen in der 
Altersgruppe der 65- bis 80-Jährigen, also gut 2'100 Personen, bereits 
die  Hälfte  des  von  der  Vorinstanz  errechneten  generellen  Bedarfs 
(4'263 Pflegebetten) ausmachen würden. Dabei seien die aus anderen 
als  Demenzgründen  pflegeplatzbedürftigen  Personen  in  der  Alters-
gruppe der 65- bis 80-Jährigen noch nicht einmal berücksichtigt.

Sodann sei festzuhalten, dass gemäss den Feststellungen des Gros-
sen  Rates  des  Kantons  Aargau  die  Wohnbevölkerung  der  über  80-
Jährigen  bis  über  das  Jahr  2020  hinaus  weiter  zunehmen  werde. 
Deshalb  könne  der  Bedarf  nicht  auf  der  Basis  pauschaler  Prozent-

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sätze  berechnet  werden,  sondern  das  Angebot  müsse  dem  zu-
nehmenden Bedarf angepasst werden. 

5.2 Die  tatsächlichen  Verhältnisse  bestätigten,  dass  die  generellen 
Bedarfsberechnungen  der  Vorinstanz  dem  konkreten  Bedarf  nicht 
entsprächen. Gemäss  der  bereits  im vorinstanzlichen  Verfahren  ein-
gereichten Warteliste vom 6. März 2007 seien im Fricktal alle Pflege-
betten belegt. Die Nachfrage in dieser Region übersteige das Angebot 
deutlich; von den 28 Personen auf der Warteliste vom 6. März 2007, 
von denen 20 im Fricktal  selbst Wohnsitz hätten, habe keine in eine 
andere  Pflegeeinrichtung im Fricktal  eintreten  können,  da diese alle 
besetzt gewesen seien. Die Warteliste vom 6. März 2007 betreffe nicht 
nur  die  Angebote  der  Beschwerdeführerin  (Pflegewohngruppe 
X._______  in  W._______  und  die  Pflegeresidenz  E._______  mit  12 
Pflegebetten in  V._______),  sondern auch diejenigen der Z._______ 
AG (Villa B._______ in V._______ und Villa D._______ in Y._______ 
mit je 9 Pflegebetten). Alle diese Institutionen befänden sich nicht auf 
der  Pflegeheimliste  und  seien  zur  Zeit  voll  belegt  mit  insgesamt  39 
Personen. 

Aufgrund des Gesagten stehe fest,  dass der konkrete Bedarf in  den 
Bezirken  Laufenburg  und  Rheinfelden  entgegen  der  Schätzung  der 
Vorinstanz nicht  bei  470 Pflegebetten liege, sondern  bei  mindestens 
498 bzw. 515 plus 39 Pflegebetten. Die  Schlussfolgerung der  Vorin-
stanz, der konkrete Bedarf liege bei bloss 470 Pflegebetten, sei offen-
sichtlich willkürlich,  nachdem die Beschwerdeführerin bereits im vor-
instanzlichen  Verfahren  geltend  gemacht  habe,  es  seien  alle  515 
Pflegebetten  (gemäss  den  Angaben  des  Planungsverbands  Fricktal 
Regio)  sowie  die  19  Pflegebetten  in  den  Pflegewohngruppen 
X._______ und Villa B._______ belegt.

5.3 Entgegen der Aussage der Vorinstanz betrage das generelle An-
gebot nicht 498 bzw. – wie vom Planungsverband Fricktal angegeben 
– 515 Pflegebetten, sondern gemäss der Pflegeheimliste, Stand Juni 
2006,  nur  448  Betten,  wobei  nicht  einmal  zwischen  Alters-  und 
Pflegeheimbetten  unterschieden  worden  sei.  Zudem habe  die  Vorin-
stanz  zu  Unrecht  von  Fricktalern  belegte  Betten  ausserhalb  der 
Region zum Angebot gezählt. Indem Angebot und Bedarf nicht auf der 
gleichen Basis erhoben worden seien bzw. nicht mehr die massgeb-
liche  Region  die  Basis  bilde,  sondern  der  ganze  Kanton,  seien  An-
gebot und Bedarf nicht mehr vergleichbar. 

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5.4 Hinsichtlich des konkreten Angebots, also der freien Kapazitäten 
bringt die Beschwerdeführerin vor, sämtliche Pflegeangebote gemäss 
Pflegeheimliste befänden sich in traditionellen Pflege- bzw. Kranken-
heimen  und  seien  von  einer  reinen  Bettenplanung  bestimmt.  Eine 
solche  sei  jedoch  nicht  mehr  sachgerecht  und  ab  Inkrafttreten  des 
Pflegegesetzes vom 26. Juni 2007 (in Kraft seit 1. Januar 2008) sogar 
gesetzeswidrig.  Der  besondere  Angebotsbereich  der  Beschwerde-
führerin  umfasse insbesondere auch jüngere Menschen,  die in  einer 
familienähnlichen  Interaktionsstruktur  von  bis  zu  zehn  Personen  zu-
sammenlebten.  Auch  nach  den  Empfehlungen  der  Schweizerischen 
Sanitätsdirektorenkonferenz  (SDK)  solle  von  einer  reinen  Betten-
planung  Abstand  genommen  und  den  notwendigen  Leistungen  ver-
mehrt Beachtung geschenkt werden.

5.5 Schliesslich  macht  die  Beschwerdeführerin  einen  Bedarf  in 
qualitativer Hinsicht geltend: Selbst wenn rein zahlenmässig kein Be-
darf  an  zusätzlichen  Pflegebetten  bestünde,  wäre  das  Angebot  der 
Beschwerdeführerin  als  bedarfsgerecht  zu  qualifizieren  und  in  die 
Pflegeheimliste  aufzunehmen,  da  ein  vergleichbares  Angebot 
(Pflegewohngruppe) im Fricktal bis heute nicht bestehe. 

5.6 Ferner  rügt  die  Beschwerdeführerin  eine  Benachteiligung  der 
privaten  Anbieter. Auch private  Einrichtungen,  welche  mit  ihrem An-
gebot  zu  einer  bedarfsgerechten  stationären  Versorgung  beitrügen, 
seien  angemessen  zu  berücksichtigen.  Es  gehe  nicht  an,  dass  die 
Gemeinden oder der Verband Altersbetreuung Oberes Fricktal (VAOF) 
die Bettenplanung allein bestimmten. Die mit Regierungsratsbeschluss 
vom 13. Juni 2007 erfolgte Aufnahme der Krankenheimabteilung des 
Regionalspitals V._______ mit neu 90 Pflegebetten (bisher: 56 Betten) 
in  die  Pflegeheimliste stelle  eine  Monopolisierung des Angebots  auf 
die öffentliche Hand dar. Zudem sei damit der zusätzliche Bedarf an 
Pflegebetten im Fricktal bestätigt.

6. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 5. November 
2007 die Abweisung der Beschwerde,  soweit  darauf  einzutreten sei, 
mit folgender ergänzenden Begründung: 

6.1 Der Bundesgesetzgeber habe mit dem Erlass von Art. 39 Abs. 1 
Bst. d und e KVG eine Beschränkung der Kapazitäten im Pflegeheim-
bereich  und  eine  Lenkung  des  Angebots  an  stationärer  Versorgung 
erreichen wollen. Planung  bedeute  in  diesem Zusammenhang,  dass 
der  Wettbewerb  seine  Funktion  als  Koordinations-  und  Steuerungs-

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prinzip für die Versorgung der Bevölkerung stets nur beschränkt werde 
entfalten können. Das KVG räume den Kantonen in der Ausgestaltung 
dieser  Planung  einen  grossen  Ermessensspielraum  ein.  Am  13. 
Dezember 2005 habe der Grosse Rat des Kantons Aargau die GGpl 
(Vernehmlassungsbeilage 2)  verabschiedet. Dieses behördenverbind-
liche  Strategiepapier  verstehe  sich  als  umfassendes  Planungswerk, 
welches  das  Gesundheitswesen –  insbesondere  auch die  Eckpfeiler 
der Alterspolitik  –  festlege. In  Bezug auf  den Langzeitbereich werde 
der Grundsatz festgehalten, dass die Zuständigkeit zur Sicherstellung 
einer angemessenen ambulanten und stationären Langzeitversorgung 
bei den Gemeinden liege. Hinsichtlich der Planung des Bettenbedarfs 
werde gemäss GGpl  damit  gerechnet,  dass  rund  20% der  über  80-
Jährigen einen Platz in einer stationären Einrichtung benötigten.

6.2 Gesetzliche  Grundlagen  betreffend  die  Gesundheitsversorgung 
durch  die  kantonalen  Krankenheime  würden  das  Gesetz  über  den 
Bau,  Ausbau  und  Betrieb  sowie  die  Finanzierung  der  Spitäler  und 
Krankenheime (Spitalgesetz)  vom 19. Oktober  1971  in  der  Fassung 
vom  25.  Februar  2003,  in  Kraft  seit  1.  Januar  2004  (Vernehm-
lassungsbeilage 3) und die Vollziehungsverordnung zum Gesetz über 
den Bau, Ausbau und Betrieb sowie die Finanzierung der Spitäler und 
Krankenheime (Spitalgesetz) vom 20. März 1972 in der Fassung vom 
24. Mai  2004,  in  Kraft  seit  1. Juli  2004 (Vernehmlassungsbeilage 4) 
bilden. Eine weitere Grundlage für die Planung und den Leistungsauf-
trag  der  Krankenheime  stelle  dabei  die  Spitalkonzeption  2005  (Ver-
nehmlassungsbeilage 5) dar.

Grundlage für die stationäre Langzeitversorgung bilde die Konzeption 
für  die Betagtenbetreuung im Kanton Aargau (Altersheimkonzeption) 
1991 (Vernehmlassungsbeilage 6). Bis 1990 seien die Langzeitpflege-
fälle fast ausschliesslich in den Krankenheimen betreut worden; seit-
her  seien die  Altersheime immer mehr  zu  Alters-  und Pflegeheimen 
geworden.

Mit dem Gesetz über die Einrichtungen für Menschen mit besonderen 
Betreuungsbedürfnissen (Betreuungsgesetz) vom 2. Mai 2006, in Kraft 
seit  1.  Januar  2007  (Vernehmlassungsbeilage  7)  habe  der  Kanton 
Aargau die Grundlagen für die Anerkennung, Planung, Steuerung und 
Finanzierung  für  Menschen  mit  besonderen  Betreuungsbedürfnissen 
geschaffen.  Darunter  würden  Menschen  mit  Behinderungen  fallen 
(zum Teil  bis  ins  AHV-Alter,  falls  sie  sich  beim Erreichen desselben 

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bereits  in  einer  stationären  Einrichtung  befinden  würden)  sowie 
Menschen,  die  aufgrund  familiärer  oder  sozialer  Umstände  einer 
sozialpädagogischen Betreuung bedürften.

6.3 Mit  dem Pflegegesetz  vom 26. Juni  2007  (Vernehmlassungsbei-
lage  8),  welches  am  1.  Januar  2008  in  Kraft  gesetzt  werden  solle, 
seien  die  gesetzlichen  Grundlagen  für  die  Neuausrichtung  der 
Gesundheitsversorgung  im  Langzeitbereich  geschaffen  worden. 
Basierend  auf  den  erwähnten  Strategien  der  GGpl  würden  dabei 
folgende strategische Ziele verfolgt: Dämpfen der starken Zunahme an 
stationären  Langzeitpflegebetten,  bessere  Koordination  der  Ver-
sorgung der Langzeitpflegepatientinnen und -patienten durch Bedürf-
nisabklärung,  kostenbewusstes  Handeln  durch  ein  einheitliches 
Finanzierungssystem, Definition des Mindestangebots im Bereich Hilfe 
und Pflege zu Hause mit dem Ziel, stationäre Strukturen zu entlasten. 

Der Kanton beschränke sich in  der  stationären Altersversorgung auf 
die Prüfung der Zulassungskriterien der Pflegeheime im Hinblick auf 
deren  Aufnahme  in  die  Pflegeheimliste,  die  Aktualisierung  und 
Sicherstellung einer Planung und die Führung der Pflegeheimliste. 

Im Unterschied zur Spitalkonzeption, bei der dem Kanton federführend 
die  Verantwortung  und  massgebliche  Mitfinanzierung  für  die  Spital-
versorgung  zukomme,  werde  im  Langzeitpflegebereich  die  Ver-
antwortung für die Planung und Sicherstellung eines bedarfsgerechten 
Angebots  dezentral  bei  den  Gemeinden  liegen.  Die  Pflegeheim-
konzeption des Kantons werde nach dem Vorliegen der Ausführungs-
bestimmungen  in  der  Pflegeverordnung  im Verlauf  des  Jahres  2008 
erarbeitet.

6.4 Der  Vorwurf  der  Beschwerdeführerin,  das  Departement  für 
Gesundheit und Soziales habe den Anteil der Demenzkranken bei der 
kantonalen  Bedarfsrechnung  nicht  berücksichtigt,  sei  haltlos.  Dem 
Kanton  seien  die  Häufigkeitsraten  bei  Demenzkranken  bekannt, 
jedoch  werde  bei  der  Bettenbedarfsrechnung  bewusst  nicht  nach 
einzelnen  Krankheitsbildern  unterschieden.  Vielmehr  werde  der 
Schwellenwert  von  mehr  als  einer  Stunde  Pflegeleistungen  (BESA 
2,3,4) verwendet, da im Alter und insbesondere im hohen Lebensalter 
die Pflegebedürftigkeit oft nicht auf eine Ursache allein zurückzuführen 
sei.

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6.5 Auch der Vorwurf der Beschwerdeführerin, der Beschluss des Re-
gierungsrates  verstosse  gegen  das  Gleichbehandlungsgebot  und 
überschreite das zulässige Ermessen, treffe nicht zu. Seit der Verab-
schiedung der GGpl durch den Grossen Rat im Dezember 2005 habe 
der  Regierungsrat  mit  9  Beschlüssen  erwirkt,  dass  mit  der 
aktualisierten  Praxis  auf  kantonaler  Ebene rund 200 weitere  Pflege-
betten in die Pflegeheimliste aufgenommen worden seien. Dabei seien 
10 privat geführte Institutionen mit  rund 140 Pflegebetten neu in der 
Planung mitberücksichtigt.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin verstiessen die an-
gefochtenen  Beschlüsse  nicht  dadurch  gegen  das  Gleich-
behandlungsgebot,  dass die Gemeindevertreter den künftigen Bedarf 
einseitig  mit  öffentlichen  Heimen  decken  wollten.  Die  Gemeinden 
nähmen lediglich ihre nun gesetzlich verankerte Aufgabe wahr, indem 
sie  die  Leistungserbringer  bezeichnen  würden,  mit  denen  sie  ihren 
künftigen Bedarf  an  stationären  Langzeitpflegebetten zu  decken ge-
dächten.

6.6 Der  Kanton  bestreite  überdies  die  Argumentation  der  Be-
schwerdeführerin, der angefochtene Beschluss werde von einer reinen 
Bettenplanung bestimmt und sei nicht mehr sachgerecht. Die Pflege-
heimliste als Instrument des KVG enthalte jene stationären Pflegeein-
richtungen,  welche  den  im Rahmen der  Planung  als  bedarfsgerecht 
ermittelten  Kapazitäten entsprächen. Sie  sei  gemäss  Art.  39  Abs. 1 
Bst. e KVG seit  der Erstpublikation im Januar 1996 nach Leistungs-
kategorien  geordnet. Somit  sei  die  Empfehlung der Schweizerischen 
Sanitätsdirektorenkonferenz (vgl. Revidierte Empfehlungen zur Spital-
planung,  zur  Pflegeheimplanung,  zur  Spitalliste  und zur  Pflegeheim-
liste  nach  Art. 39  KVG  der  Schweizerischen  Sanitätsdirektoren-
konferenz  vom  3. Mai  2002  [Vernehmlassungsbeilage  9],  S.  17), 
wonach von einer reinen Bettenplanung abzusehen sei, seit Anbeginn 
umgesetzt  worden.  Die  Einträge  der  einzelnen  Institutionen  würden 
zudem noch nach Altersheim- und Pflegeheimbetten aufgeteilt. 

6.7 Die  Beschwerdeführerin  habe  bewusst  das  Angebot  der  Be-
treuung  von  Sucht-  und  Psychischkranken  sowie  von  Demenz-
patienten  teilweise  anderer  Alterskategorien  in  den  Vordergrund  ge-
rückt.  Der  Verdacht  liege  nahe,  dass  die  Beschwerdeführerin 
absichtlich ein komplementäres Angebot präsentiere, um die Chancen 
auf Aufnahme in die Pflegeheimliste zu erhöhen. Bei der Prüfung des 

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Antrags um Aufnahme in die Liste habe der Regierungsrat primär auf 
die  erteilte  Bewilligung  (Betrieb  einer  Pflegewohngruppe)  abgestellt. 
Sollte die Trägerschaft  eine Angebotserweiterung oder Angebotsneu-
ausrichtung  vornehmen  wollen,  müssten  für  den  Fall,  dass  die 
Institution schwergewichtig in den IV-Bereich fiele, die dazu erforder-
lichen Voraussetzungen gemäss Betreuungsgesetz geklärt werden.

6.8 Die Aussagen der Beschwerdeführerin in Bezug auf die generelle 
Bedarfsermittlung würden vom Kanton nicht geteilt. Das durch die Be-
schwerdeführerin  errechnete Angebot von lediglich 448 Pflegebetten 
beruhe auf  falschen Annahmen. Die 498 ermittelten Pflegeplätze für 
das Fricktal setzten sich aus den ursprünglich vom Regierungsrat be-
willigten Alters- und Pflegeheimbetten sowie aus den in den Kranken-
heimen  Brugg,  Laurenzenbad,  Lindenfeld  und  Reusspark  von 
Personen aus dem Fricktal belegten Betten zusammen. 

Aus  der  Mitteilung  Nr.  86  des  Statistischen  Amtes  Aargau,  August 
2003,  Bevölkerungsprognose  2002  (Vernehmlassungsbeilage  11.1) 
ergebe sich – basierend auf dem generellen Angebot von 498 Betten 
im Fricktal und 232 Betten im Bezirk Laufenburg – anhand der 20%-
Formel  ein  Überangebot  von  28  bzw. 38  Betten  per  31.  Dezember 
2005. Bezogen auf die Jahre 2015 und 2020 resultiere in der Region 
Fricktal  bei  gleichbleibendem generellen  Angebot  ein  Bedarf  an  163 
bzw.  285  Betten.  Sowohl  die  Region  Fricktal  als  auch  der  Bezirk 
Laufenburg verfügten somit aktuell  über ein genügendes Angebot für 
die Pflegebedürftigen der Stufe BESA 2 und höher.

6.9 Weder  die  Beschwerdeführerin  noch  die  kommunalen  und 
regionalen Stellen hätten ein regionales Einzugsgebiet definiert; viel-
mehr  sei  das  gesamte  Fricktal  als  Bezugsgrösse  für  die  Bedarfs-
rechnung beigezogen worden. Dies entspreche den Grundsätzen der 
GGpl.  Zudem  ergebe  die  Bedarfsrechnung  bezogen  auf  den  Bezirk 
Laufenburg ebenfalls ein deutliches Überangebot. 

6.10 Die  von  der  Beschwerdeführerin  beanstandeten  Differenzen 
zwischen  den  Angebotserhebungen  des  Planungsverbandes  Fricktal 
Regio  einerseits  und  dem  Kanton  Aargau  andererseits  lägen  darin 
begründet,  dass  der  Planungsverband  sämtliche  aktuell  betriebenen 
Betten  derjenigen  Einrichtungen  im  Fricktal,  welche  auf  der  Pflege-
heimliste  figuriert  hätten,  zum  Angebot  gezählt  habe,  während  der 
Kanton nur jene Betten,  welche gemäss ursprünglichen Regierungs-
ratsbeschlüssen  in  der  Pflegeheimliste  eingetragen  gewesen  seien, 

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sowie die in regionalen Krankenheimen von Personen aus dem Fricktal 
belegten Betten als Angebot definiert  habe. Von Willkür könne dabei 
nicht  gesprochen werden; Schwankungen von wenigen Betten lägen 
im  Bereich  der  Toleranz  und  könnten  bei  der  Bedarfserhebung  auf 
Bezirksebene vernachlässigt werden.

In zwei Fällen hätten sich jedoch erhebliche Differenzen zwischen der 
Anzahl  auf  der  Liste  verzeichneter  Pflegeplätze  und der  Anzahl  tat-
sächlich  betriebener  Betten  gezeigt.  Das  Alters-  und  Pflegeheim 
F._______ in Q._______ sei mit Regierungsratsbeschluss Nr. 451 vom 
5.  März  1997  irrtümlicherweise  nur  mit  34  Pflegebetten  aufgeführt 
worden,  habe  jedoch  seit  jeher  42  Pflegebetten  betrieben.  Dieser 
Fehler  sei  erst  durch  den  Planungsverband  Fricktal  Regio  im 
November 2006 entdeckt und mit  dem Eintrag der korrekten Zahl an 
betriebenen Betten in der Pflegeheimliste, Stand Juli  2007, korrigiert 
worden. 

Die Differenz bei der Krankenheimabteilung des Gesundheitszentrums 
Fricktal  in  V._______  (heute:  Krankenheimabteilung  des  Regional-
spitals  V._______)  lasse  sich  folgendermassen  erklären:  Anlässlich 
der  Sanierung  des  bestehenden  Akutspitals  mit  total  70  Kranken-
heimbetten seien mangels Nachfrage vorerst nur 56 Betten in Betrieb 
genommen worden; diese  seien  zur  Zeit  in  der  Pflegeheimliste  auf-
geführt. Infolge Zunahme der Nachfrage nach Krankenheimbetten sei 
die  Bettenzahl  sukzessive  erhöht  worden,  bis  Ende  1999  70  Betten 
erreicht gewesen seien. Im Jahr 2000 habe sich der Stiftungsrat ent-
schlossen,  die  Bettenzahl  auf  82  zu  erhöhen.  Seit  deren  Inbetrieb-
nahme im Jahr 2003 weise die Krankenheimabteilung eine Auslastung 
von mehr als 100% auf.

Um  die  kantonalen  Planungsgrundlagen  zu  aktualisieren  und  den 
leicht  erhöhten  Bedarf  an  Krankenheimbetten  zu  decken,  hätten 
Stiftungsrat  und  Geschäftsleitung  des  Gesundheitszentrums  Fricktal 
mit  Schreiben vom 11. Dezember 2006 beantragt,  die Krankenheim-
abteilung  V._______  (heute:  Krankenheimabteilung  des  Regional-
spitals  V._______)  künftig  mit  90  Pflegebetten  in  die  kantonale 
Pflegeheimliste  aufzunehmen.  Auf  schriftliche  Nachfrage  des 
Departements für Gesundheit und Soziales hin betreffend den Bedarf 
an zusätzlichen Krankenheimbetten habe der Gemeinderat der Stadt 
V._______ auf die Bedarfsermittlung des Planungsverbandes Fricktal 
Regio  vom  19. November  2006  verwiesen.  Gemäss  Protokoll  des 

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Gemeinderates der Stadt V._______ vom 12. Februar 2007 (Vernehm-
lassungsbeilage  14)  sei  im  Bericht  des  Planungsverbandes  Fricktal 
Regio vom 19. November 2006 die Krankenheimabteilung V._______ 
des Gesundheitszentrums Fricktal  (heute: Krankenheimabteilung des 
Regionalspitals V._______) bereits mit 90 Plätzen aufgeführt.

Bei der Beurteilung des Gesuchs habe sich der Regierungsrat auf den 
Leistungsauftrag  für  das  Krankenheim  V._______  gestützt.  Gemäss 
der Spitalkonzeption 2005 bestehe der Leistungsauftrag der Kranken-
heime in der stationären Behandlung von vor allem Chronischkranken 
aus  einem  regionalen  Einzugsgebiet  und  dem  für  die  Region  zu-
ständigen Spital; Krankenheime bzw. Krankenheimabteilungen würden 
die Pflege, Betreuung und Versorgung Chronischkranker und Pflege-
bedürftiger  jeden  Alters,  jedoch  vorwiegend  von  Betagten  sicher-
stellen.  Zudem  sei  der  Regierungsrat  davon  ausgegangen,  dass  es 
sich bei der Erhöhung der Bettenzahl von 56 auf 82 um eine nachträg-
liche Korrektur in der Pflegeheimliste gehandelt habe. Die beantragte 
Erhöhung um 8 auf 90 Betten habe er hingegen als Ausweitung des 
Angebots  an  Krankenheimbetten  betrachtet.  Wie  die  Bedarfs-
rechnungen des Kantons in Bezug auf das Gesuch der Beschwerde-
führerin gezeigt hätten, bestehe im Fricktal  insgesamt, aber auch im 
Bezirk  Laufenburg  allein  ein  Überangebot  an  Pflegebetten.  Bei 
Krankenheimbetten  sei  allerdings  eine  differenzierte  Betrachtungs-
weise angezeigt, weil das Patientengut eines Krankenheims aufgrund 
des umfassenden Leistungsauftrags in der Regel eine höhere Pflege-
bedürftigkeit aufweise als die "normalen" Pflegeheime. Zudem sei das 
Einzugsgebiet  klar  definiert  und  es  bestehe  für  die  kantonalen 
Krankenheime im Gegensatz zu den öffentlichen und privaten Pflege-
heimen eine grundsätzliche Aufnahmepflicht gemäss Spitalkonzeption 
2005. Aus den genannten Gründen habe der Regierungsrat  die Ver-
änderung  der  Bettenzahl  im  Krankenheim  V._______  auf  neu  90 
Pflegebetten  mit  Beschluss  vom  13.  Juni  2007  (RRB  Nr.  ...)  gut-
geheissen. 

Die  aufgrund  der  Bestandesaufnahme  entdeckten  Veränderungen 
hätten  Eingang  in  die  aktualisierte  Pflegeheimliste,  Stand  Juli  2007 
(Vernehmlassungsbeilage 15), gefunden. 

6.11 Zusammenfassend gehe aus den genannten Ausführungen klar 
hervor,  dass  der  Regierungsrat  bei  seinem  Entscheid  den  ihm  zu-
stehenden Ermessensspielraum nicht überschritten habe. Er habe sich 

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nur von sachlichen Gründen leiten lassen und die privaten Leistungs-
erbringer angemessen berücksichtigt.

Mit der angewandten Bettenbedarfsformel verstosse der Kanton weder 
gegen  Art.  39  KVG  noch  gegen  das  bundesverfassungsrechtliche 
Willkürverbot.  Auch  andere  Kantone  würden  in  ihren  Planungen  die 
von der Beschwerdeführerin bemängelte Formel verwenden. Letztere 
schliesse nicht aus, dass in der Praxis ein gewisser Pflegeplatzbedarf 
für andere Altersgruppen bestehe. Aufgrund der aktuellen Belegungs-
statistiken  könne  der  Kanton  davon  ausgehen,  dass  das  Betten-
kontingent mit dem abstrakten Richtwert (20% der über 80-Jährigen) 
nicht  vollständig  ausgeschöpft  werde  und  somit  auch  Plätze  für 
jüngere Bewohner verfügbar seien.

Ebenso  wenig  werde  mit  dem  Entscheid  eine  Monopolisierung  des 
Angebots der öffentlichen Hand angestrebt. Der Kanton habe in den 
vergangenen  2  Jahren  insgesamt  10  privat  geführte  Pflegeein-
richtungen  in  die  Pflegeheimliste  aufgenommen; darunter  auch  eine 
Pflegewohngruppe  der  Beschwerdeführerin.  Das  Vorgehen  des 
Kantons  sei  auch  nicht  rechtswidrig,  da  gemäss  Pflegegesetz  die 
Gemeinden  verantwortlich  seien  für  die  Planung  und  Sicherstellung 
der  Langzeitversorgung.  Es  sei  den  Gemeinden  freigestellt,  wie  sie 
den künftigen Bedarf an stationären Pflegeplätzen decken wollten.

7.
Der Gemeinderat W._______ äussert sich mit Beschwerdeantwort vom 
14. Dezember  2007  ebenfalls  dahingehend,  dass  derzeit  aus 
regionaler  Sicht  kein  Bedarf  an  zusätzlichen  Pflegebetten  nach-
gewiesen werden könne.

8.
Santésuisse  Aargau-Solothurn  führt  mit  Vernehmlassung  vom 
15. Januar 2008 Folgendes an:

8.1 Die  Pflegeheimplanung  dürfe  sich  nicht  ausschliesslich  auf  die 
Alterskategorie der über 80-Jährigen ausrichten; vorliegend treffe dies 
jedoch – soweit ersichtlich – auch nicht zu. Ein Ziel der GGpl bestehe 
darin,  die  verschiedenen  Bereiche  des  Gesundheitswesens  zu  ver-
netzen und beispielsweise durch das Zusammenwirken von Spitex und 
Pflegeheimbetreuung  die  zukünftigen  Bettenkapazitäten  zu  beein-
flussen. Der Regierungsrat habe sich offensichtlich bei der Beurteilung 
des Bettenbedarfs  nicht  nur auf  die normativen Planungsgrundlagen 

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abgestützt,  sondern  auch die  Beurteilung durch die  regionalen  bzw. 
kommunalen  Behörden  berücksichtigt.  Aufgrund  dieses  abgestuften 
Vorgehens  sehe  santésuisse  keinen  Grund,  die  Planungsdaten  des 
Regierungsrates in Zweifel zu ziehen. 

8.2 Wartelisten  könnten  kaum  als  Bedarfsnachweis  für  die  Planung 
herangezogen  werden,  da  sich  potentielle  Bewohner  und  Be-
wohnerinnen  erfahrungsgemäss  bei  verschiedenen  Institutionen  auf 
die  Wartelisten  setzen  liessen,  um im Bedarfsfall  baldmöglichst  ein-
treten zu können.

8.3 Die Beschwerdeführerin habe als Basis für die Angabe, der Anteil 
der Demenzkranken belaufe sich auf 1.2% der 65- bis 69-Jährigen und 
auf  2.8% der  70-  bis  74-Jährigen,  offensichtlich die "Berliner  Alters-
studie"  1996  verwendet.  Der  Beizug  einer  im  Einzelnen  nicht  be-
kannten,  deutschen,  über  10  Jahre  alten  Studie  als 
Entscheidungsgrundlage  für  die  Bedarfsplanung  im  Kanton  Aargau 
erscheine zumindest fragwürdig.

In  der  Botschaft  des  Regierungsrates  vom 6. September  2006  zum 
Pflegegesetz  (Replikbeilage  1)  seien  die  Planungsgrundlagen 
plausibel  aufgeführt.  Aus  den  Erläuterungen  des  Regierungsrates 
gehe  hervor,  dass  verschiedene  Beurteilungskriterien  als  Ent-
scheidungsgrundlagen beigezogen worden seien.

8.4 Gemäss Ausführungen des Regierungsrates seien private Träger-
schaften in der Pflegeheimliste des Kantons Aargau angemessen be-
rücksichtigt worden. Vor diesem Hintergrund erscheine das Argument 
der  Beschwerdeführerin,  der  Regierungsrat  bzw.  die  Standort-
gemeinden bestehender Leistungserbringer wollten neue, private An-
gebote  verhindern,  nicht  glaubwürdig.  Indessen  sei  es  sowohl  aus 
Sicht  der  obligatorischen  Krankenversicherung  als  auch  aus  be-
triebswirtschaftlicher  Sicht  sinnvoll,  bei  Bedarf  Angebote  in  be-
stehenden Institutionen zu erweitern.

8.5 In seinen Erläuterungen zum Beschluss vom 13. Juni 2007 sei der 
Regierungsrat  unter  Anhörung  der  lokalen  Instanzen  zum  Schluss 
gekommen,  dass  im  Fricktal  aufgrund  der  kantonalen  Bedarfs-
berechnungen  kein  Bedarf  an  zusätzlichen  Betten  gegeben  sei. 
Santésuisse  sehe  keinen  Grund,  diese  kantonalen  und  lokalen  Be-
urteilungen in Frage zu stellen.

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9.
Mit  Replik  vom  2.  Mai  2008  bringt  die  Beschwerdeführerin  neu 
Folgendes vor:

9.1 Die Vorinstanz habe ihre Auffassung, das generelle Angebot be-
trage  498  Betten  und  nicht  448  (vgl.  E.  6.10),  nicht  substanziieren 
können.  Für  die  Beurteilung  des  vorliegenden  Falls  sei  nicht  die 
Pflegeheimliste,  Stand Juli  2007,  sondern die Pflegeheimliste,  Stand 
Juni  2006  massgebend.  Die  Vorinstanz  behaupte  auch  nicht,  die 
massgeblichen  Beschlüsse  geändert  zu  haben;  die  Pflegeheimliste 
könne  jedoch  nicht  unabhängig  von  den  ihr  zugrunde  liegenden 
Regierungsratsbeschlüssen  korrigiert  werden.  Schliesslich  sei  nicht 
nachvollziehbar,  ob  die  Voraussetzungen  für  die  nachträgliche  Be-
richtigung der Bettenzahl  gegeben gewesen seien. Dies ergebe sich 
nicht  ohne  Weiteres  daraus,  dass  seit  jeher  mehr  Betten  betrieben 
worden seien, als auf der Liste verzeichnet seien. Spätere Änderungen 
wären erst aufgrund neuer Gesuche um Erhöhung der Bettenzahl zu 
beurteilen gewesen. Ein solches Gesuch sei im Fall des Krankenheims 
V._______  erst  am 11. Dezember  2006  eingereicht  worden.  Für  die 
Beurteilung des Gesuchs der  Beschwerdeführerin  am 13. Juni  2007 
sei daher gemäss Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, ein Angebot von 
maximal 448 Betten massgeblich gewesen.

9.2 Die  Beschwerdeführerin  habe  Anspruch  auf  Gleichbehandlung 
gegenüber  dem  Krankenheim  V._______,  dem  die  Vorinstanz  auf 
identischer  Grundlage  wie  im  Fall  der  Beschwerdeführerin  die  Auf-
nahme  in  die  Pflegeheimliste  für  34  Plätze  gewährt  habe.  Aus  den 
Ausführungen der Vorinstanz ergebe sich unmissverständlich, dass sie 
nachträgliche Erweiterungen von Institutionen, die sich bereits auf der 
Liste befänden, ohne Weiteres nachvollziehe. Die Vorinstanz stelle für 
die Aufnahme in die Pflegeheimliste darauf ab, ob die Institution selbst 
einen  Bedarf  sehe,  und  gehe  von  der  Existenz  eines  solchen  aus, 
wenn die  Institution  die  entsprechenden Investitionen vornehme. Bei 
einer Institution, die – wie die Beschwerdeführerin – noch nicht in die 
Pflegeheimliste  aufgenommen  worden  sei,  die  jedoch  ebenfalls  ein 
neues Angebot geschaffen habe, welches nachgefragt  werde,  könne 
nicht anders verfahren werden. Das Argument der Vorinstanz, die Un-
gleichbehandlung liege in einer höheren Pflegebedürftigkeit und einer 
entsprechenden Abweichung von "normalen" Pflegeheimen begründet, 
überzeuge  nicht,  da  die  Vorinstanz  gerade  nicht  geltend mache,  für 
schwerere Pflegefälle seien zu wenig Betten vorhanden. Selbst wenn 

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dies der Fall wäre und eine kategorieninterne Beurteilung stattfinden 
würde,  müsste  eine  solche  auch  bezüglich  des  Bedarfs  an  Pflege-
wohngruppen vorgenommen werden. 

10.
Mit  Duplik  vom  30.  Juni  2008  führt  die  Vorinstanz  ergänzend 
Folgendes an:

10.1 Aus  den  Berechnungsgrundlagen  für  den  angefochtenen  Be-
schluss  (Duplikbeilage  4)  gehe  hervor,  dass  die  aktuell  betriebenen 
Betten in  die Bedarfsermittlung eingeflossen seien,  so auch die seit 
2003 betriebenen 82 Betten der Krankenheimabteilung des Gesund-
heitszentrums  Fricktal.  Im  Übrigen  sei  diese  Institution  in  der  ur-
sprünglichen  Pflegeheimliste,  Stand  Januar  1996  (Duplikbeilage  1), 
bereits mit 70 Pflegebetten aufgelistet.

10.2 Im vorliegenden Fall  hätten nicht  alle  drei  Betrachtungsebenen 
gemäss  dem  angefochtenen  Regierungsratsbeschluss  (vgl.  dazu 
E. 4.1 am Ende) berücksichtigt werden können, weil die Beschwerde-
führerin  kein  eigenes  Einzugsgebiet  definiert  habe  (3.  Ebene)  und 
auch  auf  Gemeindeebene  keine  Daten  in  Bezug  auf  die  Be-
völkerungsentwicklung  (2.  Ebene)  vorlägen.  Somit  habe  der  Kanton 
lediglich den heutigen und künftigen Bedarf  für  den entsprechenden 
Bezirk bzw. die Region auf der Basis der Bevölkerungsentwicklung und 
Prognose (1. Ebene) ermitteln können.

11.
Das BAG begründet seine Auffassung, die Beschwerde sei gutzuheis-
sen und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, in der 
Stellungnahme vom 29. August 2008 folgendermassen: 

11.1 Nach  Art.  39  KVG  würden  die  Pflegeheime  aufgrund  einer 
Planung zugelassen. Da diese gemäss Art. 7 der Verordnung des EDI 
vom  29.  September  1995  über  Leistungen  in  der  obligatorischen 
Krankenpflegeversicherung (Krankenpflege-Leistungsverordnung, KLV, 
SR 832.112.31) in Verbindung mit Art. 9 Abs. 4 KLV Pflegeleistungen 
differenziert nach mindestens 4 Pflegestufen zu erbringen hätten, sei 
auch  der  Pflegebedarf  der  Stufe  BESA  1  in  die  Planung  und  Liste 
aufzunehmen. 

11.2 Weder  der  angefochtene  Beschluss  noch  die  nachfolgenden 
Stellungnahmen des Departements für Gesundheit und Soziales ent-

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hielten Ausführungen zur Erklärung der Formel und der Bedingungen 
für  deren  Anwendung  in  den  erwähnten  Kantonen. Weiter  finde  die 
Aussage,  in  der  Formel  seien  implizit  jüngere  Bewohner  enthalten, 
keinen  Beweis  im  angefochtenen  Beschluss. Im  Gegenteil  sei  darin 
ausdrücklich  erwähnt,  dass  20%  der  über  80-jährigen  Personen  im 
Kanton  Aargau  ein  Pflegebett  benötigten.  Daher  sei  nicht  nach-
vollziehbar,  wie  und  inwieweit  die  Formel  den  gesamten  Bedarf  an 
Pflegeleistungen  in  Pflegeheimen  ermittle.  Der  Bundesrat  habe  in 
seinem Entscheid vom 3. Februar 1999 in Sachen Pflegeheimliste des 
Kantons  Waadt  (BRE  vom  3.  Februar  1999  E.  4.3.2)  auf  die  Not-
wendigkeit  einer auf  die ganze Bevölkerung bezogenen Bedarfsana-
lyse  hingewiesen.  Die  Konsultation  der  Gemeinden  habe  keine  zu-
sätzliche  Information  gebracht,  weil  sich  jene  bei  der  Abgabe  ihrer 
Empfehlung allein  auf  die  vom Kanton vorgegebene Formel  gestützt 
und  sich  nicht  zur  Bedarfssituation  geäussert  hätten.  Die  bedarfs-
gerechte  Versorgung  der  Kantonsbevölkerung  sei  eine  Aufgabe  des 
Kantons  gemäss  Art.  39  KVG. Regionale  Ermittlungen  des  Bedarfs 
und Angebots könnten zur Optimierung der Versorgung innerhalb des 
Kantonsgebiets dienen,  könnten aber den Kanton nicht  von der Ver-
pflichtung  entbinden,  das  Angebot  für  den  Gesamtbedarf  der 
Kantonsbevölkerung  zu  sichern.  Zudem  könne  das  Überangebot  in 
einer  Region  der  Kompensation  einer  Unterversorgung  ausserhalb 
dieser Region dienen.

11.3 Der  Aufenthalt  von  nicht  pflegebedürftigen  Personen  in  Alters- 
und  Pflegeheimen  sei  namentlich  sozial  begründet  und  entspreche 
grundsätzlich einem Bedarf. Die von diesen Personen belegten Plätze 
seien somit für pflegebedürftige Personen nicht verfügbar. Die Präsenz 
von  nicht  pflegebedürftigen  Personen  könne  daher  nicht  als  Beweis 
dafür  gelten,  dass  die  vorhandenen  Pflegebetten  die  Nachfrage 
decken würden. 

11.4 Da es Patientenströme zwischen den Regionen gebe, sei  frag-
lich,  ob  die  an  die  Gemeinden  delegierte  und  auf  die  Regionen 
fokussierte  Planung in  Bezug auf  die Gewährleistung einer  bedarfs-
gerechten Versorgung der Kantonsbevölkerung nicht an ihre Grenzen 
stosse.

12.
Im  Folgenden  sind  die  bundesrechtlichen  Grundlagen  zur  Pflege-
heimplanung, die interkantonalen Planungsgrundlagen, die Grundzüge 

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der bundesrätlichen Rechtsprechung sowie die kantonalen Planungs-
grundlagen darzulegen.

12.1 Gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d und e KVG i. V. m. Art. 39 Abs. 3 
KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewesenen Fassung) 
sind Pflegeheime als Leistungserbringer zu Lasten der obligatorischen 
Krankenversicherung  zugelassen,  wenn  sie  der  von  einem  oder 
mehreren  Kantonen  gemeinsam  aufgestellten  Planung  für  eine  be-
darfsgerechte  Versorgung entsprechen,  wobei  private  Trägerschaften 
angemessen  in  die  Planung  einzubeziehen  sind,  und  auf  der  nach 
Leistungsaufträgen  in  Kategorien  gegliederten  Spital-  bzw.  Pflege-
heimliste des Kantons aufgeführt sind. Nach dem Willen des Bundes-
rates  sollte  mit  diesen  Voraussetzungen  ein  wichtiger  Schritt  in 
Richtung  Koordination  der  Leistungserbringer,  optimale  Ressourcen-
nutzung und Eindämmung der Kosten getan werden. Es werde dabei 
entscheidend auf die zweckentsprechende Planung sowie auf die Zu-
sammenarbeit  der  verschiedenen  Leistungserbringer  untereinander 
und mit  den Versicherern und den Versicherten ankommen (vgl. Bot-
schaft  über die Revision der Krankenversicherung vom 6. November 
1991,  BBl  1992  I  93,  hier  167).  Der  Bundesrat  und  das  Parlament, 
welches den bundesrätlichen Entwurf in Bezug auf die in Art. 39 Abs. 1 
Bst. d und e KVG statuierten Erfordernisse ohne materielle Änderung 
verabschiedet  hat,  legten  somit  grosses  Gewicht  auf  die  zweck-
orientierte  Planung  der  Gesundheitsversorgung  durch  Spitäler  und 
Pflegeheime.

Gemäss Art. 50 KVG (in  der bis  zum 31. Dezember 2008 gültig  ge-
wesenen Fassung)  vergütet  der  Versicherer  bei  einem Aufenthalt  im 
Pflegeheim die gleichen Leistungen wie bei ambulanter Krankenpflege 
und  bei  Krankenpflege  zu  Hause.  Er  kann  mit  dem  Pflegeheim 
pauschale Vergütungen vereinbaren.

Art.  7  Abs.  3  KLV statuiert,  dass  allgemeine  Infrastruktur-  und  Be-
triebskosten der Leistungserbringer bei  der Ermittlung der Kosten der 
Leistungen nicht angerechnet werden.

Nach Art. 8 Abs. 4 KLV erfolgt die Bedarfsabklärung in Pflegeheimen 
durch  die  Ermittlung  von  Pflegebedarfsstufen  gemäss  Art.  9  Abs.  4 
KLV. Nach  dieser  Bestimmung  vereinbaren  die  Vertragspartner  oder 
setzen die zuständigen Behörden für die Leistungen der Pflegeheime 
Tarife  fest,  die  nach  dem  Pflegebedarf  abzustufen  sind  (Pflege-
bedarfsstufen). Es sind mindestens vier Stufen vorzusehen.

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12.2 Die  Schweizerische  Konferenz  der  kantonalen  Gesundheits-
direktorinnen  und  -direktoren  (GDK)  hat  sich  im  Leitfaden  zur 
leistungsorientierten  Spitalplanung,  Bern  2005,  und  insbesondere  in 
den  Revidierten  Empfehlungen  der  Schweizerischen  Sanitäts-
direktorenkonferenz zur  Spitalplanung,  zur  Pflegeheimplanung,  zur 
Spitalliste  und  zur  Pflegeheimliste  nach  Artikel  39  KVG vom 3. Mai 
2002 (Vernehmlassungsbeilage 9)  zur  Ausgestaltung der  Spital-  und 
Pflegeheimplanung  geäussert.  Gemäss  Empfehlung  1  (B1)  bedeutet 
Planung,  auf  der  Basis  von  ausreichenden  Informationen  über  die 
Bedingungen und Wirkungsbeziehungen in dem zu planenden Bereich 
(a)  Planungsziele  zu  definieren (z. B. bedarfsgerechte  und wohnort-
nahe Versorgung der Bevölkerung mit wirtschaftlichen, wirksamen und 
zweckmässigen  medizinischen  Leistungen),  (b)  Mittel  zu  ihrer  Ver-
wirklichung  zu  bestimmen  (Festlegung  von 
Kapazitäten/Leistungen/finanziellen  Mitteln  etc.)  und  (c)  eine  oder 
mehrere  Durchsetzungsstrategien  vorzulegen  (a.a.O.  S. 1).  In 
Empfehlung 6 werden die Methoden der Bedarfsbestimmung erläutert 
(a.a.O. S. 9).

12.3 Seit  dem  Inkrafttreten  des  KVG  am  1.  Januar  1996  hat  der 
Bundesrat  als  Rechtsprechungsbehörde  die  Anforderungen  an  die 
Pflegeheimliste  konkretisiert.  Gemäss  Art.  39  Abs.  1  Bst.  e  KVG in 
Verbindung mit Art. 39 Abs. 3 KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 
gültig  gewesenen  Fassung)  müssen  im  Sinn  einer  Publizitäts-  und 
Transparenzvoraussetzung  auch  Pflegeheime  in  einer  nach 
Leistungsaufträgen in Kategorien gegliederten Liste des Kantons ent-
halten sein (vgl. BRE vom 17. Januar 2007 i. S. Pflegeheimliste des 
Kantons Glarus E. 3.2; BRE vom 25. November 1998 i. S. Pflegeheim-
liste des Kantons Zürich E. 4; BRE vom 23. Oktober 1996 i. S. Pflege-
heimliste des Kantons Graubünden E. 4.2). 

Die Planung im Sinn von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG in Verbindung mit 
Art.  39  Abs.  3  KVG (in  der  bis  zum  31. Dezember  2008  gültig  ge-
wesenen Fassung) setzt eine Bedarfsanalyse voraus. Dazu gehört die 
Definition  des  Kreises  möglicher  Patientinnen  und  Patienten,  wobei 
dieser nach Pflegebedürftigkeit zu unterteilen ist, sowie die Festlegung 
und Sicherung der  entsprechenden Kapazitäten. Die  Festlegung der 
Kapazitäten  dient  vorab  der  Bedarfsabdeckung  der  notwendigen 
Pflegeleistungen im Sinn von Art.  7  KLV. Im Unterschied zur  Spital-
planung  ist  das  Festlegen  der  Anzahl  Betten  im  Pflegebereich  kein 
direktes Mittel zur Kosteneindämmung, da hier gemäss Art. 7 Abs. 3 

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KLV  lediglich  die  erbrachten  Pflegeleistungen,  nicht  aber  die  all-
gemeinen  Infrastruktur-  und  Betriebskosten  der  Leistungserbringer 
angerechnet  werden.  Ein  Überangebot  an  stationären  Pflegebetten 
kann jedoch für Kassen und Versicherte dennoch Kostenfolgen haben, 
indem  dadurch  Anreize  zu  einer  höheren  Auslastung  geschaffen 
werden.  Die  Aufenthaltsdauer  und  Eintrittsrate  bei  stationären  Ein-
richtungen  werden  unter  anderem  von  der  Angebotsstruktur  beein-
flusst  (zur  angebotsinduzierten  Nachfrage  vgl.  Leitfaden  zur 
leistungsorientierten  Spitalplanung  der  GDK,  Bern  2005,  S. 43). 
Deswegen  haben  die  Kantone  auch  im  Pflegebereich  mindestens 
Richtzahlen für die stationären Betten festzulegen, die dem aktuellen 
und  künftigen  Bedarf  ihrer  Wohnbevölkerung  entsprechen.  Die 
Kantone  genügen  ihren  Verpflichtungen  bei  der  Planung  im  Pflege-
bereich,  wenn sie  für  die  zugelassenen Institutionen die  Anzahl  der 
stationären Pflegebetten einzeln oder insgesamt als kantonale Richt-
zahl  pro  Pflegestufe  festlegen.  Die  Planung  bedarf  zudem  einer 
laufenden  Überprüfung  (vgl.  BRE  vom  25.  November  1998  i.  S. 
Pflegeheimliste des Kantons Zürich E. 4). 

Was die Planung spezialisierter  Bereiche wie die psychiatrische Be-
hinderten- und Altenpflege betrifft,  wächst  nach der  Rechtsprechung 
das Ermessen des planenden Kantons, je kleiner die Menge der vom 
Leistungserbringer  erbrachten  Leistungen  gemessen  am  Gesamt-
bedarf ist (vgl. BRE vom 25. November 1998 i. S. Pflegeheimliste des 
Kantons Zürich E. 4.2).

12.4 Auf kantonaler Ebene standen im relevanten Zeitpunkt (13. Juni 
2007)  keine  Rechtserlasse  in  Kraft,  welche  die  Spital-  oder  Pflege-
heimplanung regeln. Eine entsprechende Regelung erfolgte mit  dem 
Pflegegesetz vom 26. Juni 2007, welches am 1. Januar 2008 in Kraft 
getreten  ist  und  somit  auf  den  vorliegenden  Fall  keine  Anwendung 
findet. Der Kanton Aargau verwendet als Planungsgrundlage die GGpl 
(Vernehmlassungsbeilage  2),  welche  mit  Beschluss  des  Grossen 
Rates  vom  13.  Dezember  2005  verabschiedet  wurde.  Demgemäss 
würden bei einer zurückhaltenden Annahme 20% der über 80-Jährigen 
einen Platz in einer stationären Einrichtung benötigen, wobei die Zahl 
dieser  Altersgruppe bis  über das Jahr 2020 weiter  zunehmen werde 
(vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 87). Gemäss den Grundsätzen der 
Langzeitversorgung sei die Sorge um die Betagten eine gemeinsame 
Aufgabe  von  Kanton  und  Gemeinden.  Dabei  solle  sich  der  Kanton 
jedoch auf seine Pflichten gemäss KVG beschränken. Dazu gehöre vor 

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allem die  Pflicht,  Richtwerte als Hilfsmittel  für  die Bedarfsplanungen 
der  Gemeinden  festzulegen  (vgl.  Vernehmlassungsbeilage  2  S. 89). 
Gemäss  Strategie  16  der  GGpl  sorgt  der  Kanton  für  eine  an-
gemessene Versorgung im Bereich der Palliativpflege (vgl. Vernehm-
lassungsbeilage 2 S. 92); ein konzeptionell  verankerter Leistungsauf-
trag besteht jedoch nicht.

Ein  weiteres  Planungsinstrument  stellt  die  Spitalkonzeption  2005 
(Vernehmlassungsbeilage 5.1) dar. Darin wird der Leistungsauftrag für 
Krankenheime  und  Krankenabteilungen  folgendermassen  um-
schrieben:  "Der  Leistungsauftrag  der  Krankenheime  besteht  in  der 
stationären  Behandlung  von  vor  allem Chronischkranken  aus  einem 
regionalen Einzugsgebiet und dem für die Region zuständigen Spital. 
Krankenheime  bzw. Krankenheimabteilungen  stellen  die  Pflege,  Be-
treuung und Versorgung Chronischkranker und Pflegebedürftiger jeden 
Alters, jedoch vorwiegend von Betagten sicher." Als Möglichkeiten für 
eine  Erweiterung  des  Leistungsauftrags  nennt  die  Spitalkonzeption 
den  Aufbau  von  Einrichtungen  der  semistationären  Pflege  und  Be-
treuung  (Tagesheime  und/oder  Kurzzeitpflegestation),  die  Über-
gangspflege und reaktivierende therapeutische Pflege und Betreuung 
mit  dem  Ziel,  den  Patientinnen  und  Patienten  eine  Rückkehr  nach 
Hause zu ermöglichen, sowie eine gerontopsychiatrische Station (z. B. 
Alzheimer-Krankheit,  POS).  Wohnheime  für  MS-Patientinnen  und 
-patienten, AIDS-Kranke, psychisch Kranke, Behinderte etc. (nach IV-
Gesetzgebung)  sind  gemäss  Spitalkonzepion  2005  nicht  Bestandteil 
des  Leistungsauftrags  für  Krankenheime,  können  jedoch  diesen  an-
gegliedert werden (vgl. Vernehmlassungsbeilage 5.1 S. 104).

Zu  erwähnen  ist  schliesslich  das  Altersheimkonzept  1991,  heraus-
gegeben  von  der  Gesundheitsdirektion  des  Kantons  Aargau  (Ver-
nehmlassungsbeilage  6).  Die  Vorinstanz  hat  in  ihrer  Duplik  vom 30. 
Juni  2008 festgehalten,  dieses  Konzept  sei  hinsichtlich  der  Bedarfs-
ermittlung veraltet und nicht mehr relevant, da mit der Verabschiedung 
der  GGpl  ein  den  aktuellen  Rahmenbedingungen zugrundeliegender 
Planungsansatz stipuliert  worden sei. Im Unterschied zum Planungs-
richtwert gemäss GGpl, wonach der Bedarf an Pflegebetten 20% der 
über 80-jährigen Personen ausmache, wird im Altersheimkonzept 1991 
der  Bedarf  an  Betten  in  Kranken-  und  Pflegeheimen  nach  Alters-
gruppen  aufgeschlüsselt.  Demnach  benötigen  2%  der  65-  bis  74-
Jährigen,  3% der  75-  bis  79-Jährigen,  10% der  80-  bis  84-Jährigen 
und 20% der über 85-Jährigen ein Pflegebett (vgl. Vernehmlassungs-

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beilage 6 S. 74). Das Altersheimkonzept 1991 geht davon aus, dass 
die  Leistungen  in  der  Gemeinde  und  in  der  Region  bereitgestellt 
werden, und evaluiert das generelle Angebot nach Bezirken (vgl. Ver-
nehmlassungsbeilage 6 S. 31 f.).

13.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz vorgenommene 
Pflegeheimplanung und insbesondere die Bedarfsanalyse in Bezug auf 
das Angebot der Beschwerdeführerin bundesrechtskonform ist. 

13.1 Einleitend  ist  festzuhalten,  dass  die  Planung  gemäss  Art.  39 
Abs. 1 Bst. d KVG eine kantonale Aufgabe ist. Die Zuständigkeit  zur 
Spital- bzw. Pflegeheimplanung liegt beim Kanton (vgl. Art. 39 Abs. 1 
Bst. d KVG in Verbindung mit Art. 34 VVG [in Kraft bis 31. Dezember 
2008]  bzw.  Art.  53  Abs.  1  KVG).  Auch  wenn  das  kantonale  Recht 
Planungskompetenzen an die Gemeinden delegiert,  wird der Kanton 
aufgrund dieser bundesrechtlichen Vorgabe dadurch nicht aus seiner 
Verantwortung entlassen. Um diese wahrzunehmen, hat er gegenüber 
den  Gemeinden  zumindest  Anforderungen  an  die  Planung  zu 
definieren und deren Umsetzung und Einhaltung zu überprüfen. 

Mit Bezug auf das Vorbringen der Beschwerdeführerin, es gehe nicht 
an,  dass  die  Gemeinden  oder  der  Verband  Altersbetreuung  Oberes 
Fricktal  (VAOF)  die  Bettenplanung  allein  bestimmten,  stellt  sich  die 
Frage,  ob  die  Gemeinden  als  Planungsbehörden  geeignet  sind.  Im 
Kanton Aargau ist die Zuständigkeit der Gemeinden zur Planung und 
Sicherstellung  der  stationären  Langzeitversorgung  in  der  GGpl  (vgl. 
Vernehmlassungsbeilage 2  S. 96-98)  und seit  dem Inkrafttreten  des 
Pflegegesetzes am 1. Januar 2008 auch gesetzlich verankert (vgl. § 11 
Abs.  1  Pflegegesetz).  Der  Bundesrat  hat  die  Delegation  von 
Planungsaufgaben  an  die  Gemeinden  als  unbedenklich  eingestuft, 
sofern die Liste und die ihr zugrunde liegende Planung den bundes-
rechtlichen Minimalanforderungen genügen würden (vgl. BRE vom 30. 
August  2000  i.  S.  Schaffhauser  Spital-  und  Heimliste  E.  10.3.3  am 
Ende). Im vorliegenden Fall  bestehen Anhaltspunkte dafür,  dass  die 
Gemeinden als  relativ  kleine  Gebietskörperschaften überfordert  sein 
könnten,  das  gesamte  Planungsgebiet  zu  überblicken  und  feder-
führend eine bedarfsgerechte Planung vorzunehmen. Der Zweck von 
Spital-  und  Pflegeheimlisten  besteht  darin,  die  Planung  zu  ko-
ordinieren  und  Überkapazitäten  abzubauen  (vgl.  Botschaft  über  die 
Revision der Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl 1992 I 

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93,  hier  167). Wird  die  Planung überwiegend  den Gemeinden über-
lassen,  besteht  einerseits  die  Gefahr  von  Doppelspurigkeiten  und 
andererseits  die  Gefahr,  dass  Entscheidungen  von  Partikulär-
interessen  beeinflusst  sind.  Der  Kanton  hat  dafür  zu  sorgen,  dass 
durch  die  Delegation  von  Planungsaufgaben  der  in  Art.  39  KVG 
niedergelegte Zweck der kantonalen Planung,  welcher hauptsächlich 
in der Eindämmung der Kosten besteht, nicht vereitelt wird. 

13.2 In Bezug auf  die Bedarfsanalyse stellt  sich zunächst  die Frage 
des Planungsperimeters. Grundsätzlich ist die Erhebung des Bedarfs 
nach  kleineren  Einheiten  als  der  Gesamtbevölkerung  des  Kantons 
nicht  zu  beanstanden,  sofern  dabei  keine  dauerhaften  Überkapazi-
täten  entstehen.  Dies  bedingt  jedoch,  dass  die  Einteilung  in  ver-
schiedene Versorgungsgebiete kantonsweit  nach denselben Kriterien 
erfolgt, da sich ansonsten Planungsgebiete überlappen könnten. Fällt 
die Entscheidung zugunsten der Aufteilung in Bezirke, ist die Berück-
sichtigung  anderer  Einheiten  wie  Regionen,  Einzugsgebieten  oder 
Gemeinden nicht mehr möglich und umgekehrt. Im vorliegenden Fall 
hat  die  Vorinstanz  als  Bezugsgrösse  das  Fricktal  im  engeren  Sinn 
(Bezirke Laufenburg und Rheinfelden) gewählt. Dieses Vorgehen mag 
im  Einzelfall  sachgerecht  sein;  es  entspricht  jedoch  keiner  über-
geordneten  und  einheitlichen  Strategie. Der  Hinweis  der  Vorinstanz, 
die Wahl des Fricktals im engeren Sinn als Bezugsgrösse entspreche 
den  Grundsätzen  der  GGpl  (vgl.  Vernehmlassung  vom 5. November 
2007 S. 12), trifft nicht exakt zu. Die GGpl äussert sich nicht explizit zu 
den  für  die  Bedarfsanalyse  heranzuziehenden  Bezugsgrössen, 
sondern  statuiert  lediglich  die  Verfügbarkeit  des  Angebots  auf 
regionaler  Ebene  (vgl.  Vernehmlassungsbeilage  2  S. 96).  In  Ab-
weichung von diesem Grundsatz wird in der GGpl die Entwicklung des 
Bettenbedarfs im Langzeitbereich nach Bezirken dargestellt  (vgl. Ver-
nehmlassungsbeilage 2 S. 88). Es zeigt sich somit, dass die Vorinstanz 
bei  der  Behandlung  verschiedener  Gesuche  zwischen  den  Bezugs-
grössen  der  Region  und   des  Bezirks  gewechselt  hat;  es  wurden 
unterschiedliche  und  sich  überlappende  Bezugsgrössen  verwendet. 
Eine kohärente Planung ist bei diesem Vorgehen nicht gewährleistet. 
Es  ist  deshalb  wünschbar,  dass  der  Kanton  Aargau  seine  Bedarfs-
planung hinsichtlich der Frage konkretisiert, welche Bezugsgrössen für 
die Erhebung des Bedarfs massgeblich sein sollen.

13.3 Die  Vorinstanz  beruft  sich  bezüglich  des  von  ihr  verwendeten 
Richtwerts,  wonach  der  generelle  Bedarf  an  Pflegebetten  20%  der 

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Anzahl  Einwohner  über  80 Jahren betrage,  auf  die GGpl  (Vernehm-
lassungsbeilage  2).  Dort  finden  sich  jedoch  mit  Ausnahme  der 
Bettendichte in aargauischen Kranken- und und Altersheimen, welche 
mit  9.8  pro  1000  Einwohner  angegeben  wird,  keine  statistischen 
Grundlagen bezüglich des generellen Bedarfs. Die Aussage, bei einer 
zurückhaltenden  Annahme  würden  20%  der  über  80-Jährigen  ein 
Pflegebett benötigen, stellt sich als eine Schätzung dar, für die weder 
die  Herleitung noch einschlägige  Erfahrungswerte  ausgewiesen sind 
(vgl.  Vernehmlassungsbeilage  2  S.  87).  Auch  aus  den  duplikweise 
eingereichten  Berechnungsgrundlagen  der  Vorinstanz  (Duplikbeilage 
4)  kann  hinsichtlich  des  Bettenbedarfs  nichts  abgeleitet  werden;  es 
wird  lediglich  die  Anzahl  betriebener  Betten  nach  Gemeinden  auf-
geschlüsselt  und anhand der 20%-Formel sowie der prognostizierten 
Bevölkerungsentwicklung der  Bedarf  für  die  Bezirke  Laufenburg  und 
Rheinfelden bis ins Jahr 2025 errechnet. Zu prüfen ist deshalb, ob die 
Anwendung  der  20%-Formel  dem  in  Art.  39  Abs.  1  Bst.  d  KVG 
statuierten Kriterium der Planung für eine bedarfsgerechte Versorgung 
entspricht.

Nach  der  Rechtsprechung  betreffend  die  Spitalplanung  muss  eine 
nachvollziehbare  Analyse  des  Bedarfs  anhand  von  Parametern,  so-
genannten Bedarfsdeterminanten erfolgen. Diese sind: Eintrittshäufig-
keit,  Aufenthaltsdauer,  Bevölkerungszahl  des  Versorgungsgebietes 
und  mittlere  Bettenbelegung  (vgl.  BRE  vom  17.  Februar  1999  i.  S. 
Zürcher Spitalliste 1998 E. 3.4.1, publiziert  in RKUV 1999/3 211 ff.). 
Die  von  der  Schweizerischen  Sanitätsdirektorenkonferenz  (SDK, 
heute:  GDK)  entwickelte  Formel  zur  kapazitätsorientierten  Spital-
planung  (vgl.  Revidierte  Empfehlungen  der  Schweizerischen  Sani-
tätsdirektorenkonferenz zur Spitalplanung, zur Pflegeheimplanung, zur 
Spitalliste und zur Pflegeheimliste nach Art. 39 KVG vom 3. Mai 2002, 
S. 25) ist  jedoch nicht auf den stationären Langzeitbereich übertrag-
bar,  da sie auf  den Akutbereich zugeschnitten ist. Während dort  die 
Bereitstellung  des  Angebots,  insbesondere  der  freien  Kapazitäten, 
detailliert  geplant werden muss, kann die Planung in der stationären 
Langzeitpflege  flexibler  ausgestaltet  werden,  weil  Ausweichmöglich-
keiten auf ambulante Leistungserbringer bestehen. 

Gemäss  Empfehlung  5  (B  9)  der  Revidierten  Empfehlungen  der 
Schweizerischen  Sanitätsdirektorenkonferenz zur  Spitalplanung,  zur 
Pflegeheimplanung, zur Spitalliste und zur Pflegeheimliste nach Artikel 
39 KVG vom 3. Mai 2002 ist eine Kapazitäts- oder Leistungsfestlegung 

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grundsätzlich auch für Pflegeheime angezeigt. Moderne Versorgungs-
konzepte  unterscheiden  allerdings  nicht  mehr  zwischen  "Altersheim" 
und "Pflegeheim", sondern sehen eine kontinuierliche und flexible Be-
treuung von Betagten je nach ihren jeweiligen Bedürfnissen vor. Eine 
Zuordnung von Pflegebetten-Kapazitäten zu einzelnen Institutionen ist 
nicht  notwendig.  Als  Orientierungshilfe  dienen  können  statt  dessen 
Richtwerte  für  die  Anzahl  Patienten,  allenfalls  differenziert  nach 
Pflegeintensitätsstufe,  die  durch  eine  bestimmte  Gruppe  von  Ein-
richtungen maximal zu betreuen sind (a.a.O. S. 9). Auch die bundes-
rätliche  Rechtsprechung  zur  Pflegeheimplanung lässt  im stationären 
Pflegebereich  Richtzahlen zur  Ermittlung des  Bedarfs  genügen (vgl. 
E. 12.3). Demnach ist  nicht  ausgeschlossen,  dass eine Richtzahl  im 
Sinn der von der  Vorinstanz verwendeten Formel  zur Ermittlung des 
Bedarfs  herangezogen  werden  kann,  zumal  die  20%-Formel  bei 
näherer Betrachtung 3 der 4 erwähnten Bedarfsdeterminanten in sich 
vereinigt: Die Eintrittshäufigkeit  (20%),  die Bevölkerungszahl  und die 
Aufenthaltsdauer.  Letztere  ist  im  Parameter  der  Bevölkerungszahl 
enthalten, weil in der betreffenden Altersgruppe (ab 80 Jahren) davon 
auszugehen  ist,  dass  die  Patienten  bis  zu  ihrem  Ableben  in  der 
Pflegeinstitution verbleiben. Die Formel schliesst allerdings Personen 
unter 80 Jahren aus. Nach Auffassung der Vorinstanz handelt es sich 
bei  der 20%-Formel um eine theoretische Richtzahl,  die offen lasse, 
wie  die  tatsächliche Pflegebedürftigkeit  und Altersstruktur  der  Heim-
bewohner  aussehe.  Dieser  Einwand  vermag  jedoch  nicht  zu  über-
zeugen.  Die  Vernachlässigung  der  unteren  Altersgruppen  wäre  nur 
vertretbar,  wenn  diese  statistisch  kaum  ins  Gewicht  fielen;  dies  ist 
jedoch nicht  dargetan. Auch in  der Rechtsprechung wird darauf  hin-
gewiesen, dass in die Bedarfsanalyse die gesamte Wohnbevölkerung 
einzubeziehen ist  (vgl. BRE vom 30. August  2000 i. S. Schaffhauser 
Spital- und Heimliste E. 10.2 mit Hinweis). Damit zusammenhängend 
vermag die  Vorinstanz  auch nicht  zu  erklären,  worauf  sich  die  Zahl 
"20%  der  über  80-jährigen  Personen"  stützt.  Wenn  auch  nach  der 
Rechtsprechung im Pflegebereich Richtzahlen zur Umschreibung des 
generellen Bedarfs genügen, so müssen diese dennoch nachvollzieh-
bar begründet  sein. Der  Bundesrat  hat  zwar in einem Entscheid be-
treffend  die  Bedarfserhebung  im  stationären  Pflegebereich  den 
Richtwert  "Pflegeplatzbedarf  entspricht  12% der  Betagten"  genügen 
lassen  (BRE  vom  30.  August  2000  i.  S.  Schaffhauser  Spital-  und 
Heimliste  E. 10.3).  Aus heutiger  Sicht  sind  an  die  Begründung  der-
artiger Richtzahlen höhere Anforderungen zu stellen, da ansonsten ein 
Bedarf lediglich behauptet, nicht aber belegt wird. Damit die Bedarfs-

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gerechtigkeit im Sinn von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG gewährleistet ist, 
muss sich die Festlegung einer Bedarfszahl auf statistisches Material 
im  Sinn  von  Erfahrungswerten  stützen  können.  Dies  ist  im  vor-
liegenden Fall nicht gegeben (vgl. auch Stellungnahme des BAG vom 
29. August 2008, Ziff. III. 2.5, BVGer-Akten Nr. 21). Die Vorinstanz hat 
somit nicht nachvollziehbar begründet,  warum ihrer Ansicht nach die 
Anzahl der benötigten Pflegeplätze 20% der jeweils über 80-jährigen 
Personen in der jeweiligen Planungseinheit entspricht.

13.4 Die Pflegeheimplanung hat  entsprechend den Vorschriften über 
die  Abrechnung  der  erbrachten  Leistungen  durch  die  Versicherer, 
namentlich  Art.  9  Abs.  4  KLV,  mindestens  vier  Pflegebedarfsstufen 
vorzusehen  (dazu  auch  Stellungnahme  des  BAG  vom  29.  August 
2008, Ziff. III. 2, BVGer-Akten Nr. 21). Dieser Anforderung genügt die 
fragliche Pflegeheimplanung offensichtlich nicht.

13.5 Beizupflichten  ist  der  Vorinstanz  in  der  Auffassung,  das 
Instrument  der  Warteliste  tauge  in  der  heutigen  Zeit  nicht  mehr  als 
Nachweis für den aktuellen Bedarf. Die Warteliste bildet  den Pflege-
platzbedarf  nicht  ab,  da  ein  solcher  einerseits  kurzfristig  entstehen 
kann, während andererseits Personen bei mehreren Institutionen An-
meldungen  tätigen.  Im  Übrigen  können  Pflegeheimplätze  auch  von 
nichtpflegebedürftigen Personen belegt sein, so dass Wartelisten auch 
aus diesem Grund wenig aussagekräftig sind. Notorisch lange Warte-
listen können allerdings ein Indiz für  einen Mangel an Pflegeplätzen 
darstellen und sind in diesem Sinn bei der Überprüfung der Planung 
zu berücksichtigen. 

13.6 Das generelle Angebot im Jahr 2006 wird von der Vorinstanz mit 
498 bzw. 515 Betten beziffert. Die Akten erhärten jedoch diese Zahlen 
nicht.  Vielmehr  ist  von den  Zahlen  der  Pflegeheimliste  2006  auszu-
gehen,  wonach  das  generelle  Angebot  2006  448  Betten  betrug. 
Aufgrund  des  Publizitätscharakters  der  Pflegeheimliste  müssen  all-
fällige Gesuchstellerinnen sich darauf verlassen können, dass die Zahl 
der  in  der  Liste  aufgeführten  Betten  derjenigen  in  Wirklichkeit  be-
triebener bzw. angebotener Betten entspricht. Nur so können sie dar-
tun,  dass  ihr  Angebot  einem  Bedürfnis  entspricht,  und  die  Erfolgs-
chancen  ihres  Gesuchs  abschätzen.  Die  Beschwerdeführerin  durfte 
daher davon ausgehen, dass die Zahl der angebotenen Pflegebetten 
im  Zeitpunkt  des  regierungsrätlichen  Beschlusses  der  in  der  Liste 
vermerkten  Anzahl  Pflegebetten  entsprach.  Die  Vorinstanz  hat  das 

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Pflegebettenangebot  per  Juli  2007  gegenüber  der  Pflegeheimliste, 
Stand Juni 2006, um insgesamt 42 Betten (davon 8 Betten im Alters- 
und  Pflegeheim  F._______  in  Q._______  sowie  34  Betten  in  der 
Krankenheimabteilung  des  Regionalspitals  V._______)  erweitert. 
Dabei macht sie geltend, nur im Fall von 8 Betten des Regionalspitals 
V._______  habe  es  sich  um eine  Ausweitung  des  bestehenden  An-
gebots gehandelt; die  8 zusätzlichen Betten des  Alters-  und Pflege-
heims F._______ in Q._______ würden seit jeher und die zusätzlichen 
26 Betten des Regionalspitals V._______ würden seit dem Jahr 2003 
betrieben (vgl. E. 6.10). Die Aufnahme auf die Liste dieser insgesamt 
34 Betten stelle somit lediglich eine Anpassung an die tatsächlichen 
Verhältnisse dar. 

Gleichzeitig  hat  die Vorinstanz die Abweisung des Gesuchs der  Be-
schwerdeführerin  mit  einem Überangebot an Pflegebetten sowohl im 
Fricktal  insgesamt  als  auch  allein  im  Bezirk  Laufenburg  begründet. 
Obwohl  34  Pflegebetten  nicht  auf  der  Pflegeheimliste,  Stand  Juni 
2006,  figurierten,  und  das  Gesuch  der  Trägerschaft  des  Regional-
spitals  V._______  vom  11.  Dezember  2006  noch  hängig  war  bzw. 
ebenfalls mit Regierungsratsbeschluss vom 13. Juni 2007 entschieden 
wurde,  hat  die  Vorinstanz  das  generelle  Angebot  unter  Berück-
sichtigung dieser 42 noch nicht aufgeführten Pflegeplätze mit 498 be-
ziffert und das Gesuch der Beschwerdeführerin abgewiesen. 

Diese Vorgehensweise stellt eine Unterschreitung des Ermessens dar, 
ist widersprüchlich und verletzt das Gebot der Transparenz gegenüber 
der neu auftretenden Anbietenden. Denn einerseits muss aufgrund der 
Akten davon ausgegangen werden, dass eine Abwägung der beiden 
Angebote gegeneinander (Regionalspital V._______ mit 8 zusätzlichen 
Betten,  Wohngruppe  X._______  mit  9  zusätzlichen  Betten)  unter-
blieben ist. Eine in diesem Sinn mangelhafte Interessenabwägung ist 
nach  der  Lehre  als  Ermessensfehler  zu  qualifizieren  (vgl.  BENJAMIN 
SCHINDLER,  in:  Christoph  Auer  /  Markus  Müller  /  Benjamin  Schindler 
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren 
[VwVG],  Zürich  /  St.  Gallen  2008,  Art.  49  Rz.  26  am  Ende). 
Andererseits wurde die nachträgliche Aufnahme von bisher nicht auf-
geführten 34 Betten in die Liste als Argument für die Abweisung des 
Gesuchs der Beschwerdeführerin verwendet. Angesichts des von der 
Vorinstanz bereits per 31. Dezember 2005 geltend gemachten Über-
angebots von 28 Betten im Fricktal bzw. 38 Betten im Bezirk Laufen-
burg (vgl. E. 4.2 und E. 6.8) ist die Aufstockung von 34 Betten in der 

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Pflegeheimliste, Stand Juli 2007, schwer nachvollziehbar. Unbehelflich 
ist  dabei  der  Hinweis  der  Vorinstanz,  in  der  Pflegeheimliste,  Stand 
Januar  1996  (Duplikbeilage  1),  sei  die  Krankenheimabteilung  des 
Gesundheitszentrums  Fricktal  (heute:  Krankenheimabteilung  des 
Regionalspitals  V._______)  bereits  mit  70  Betten  vermerkt  gewesen 
(vgl. E. 10.1). Massgeblich  für  die Beurteilung des Gesuchs der  Be-
schwerdeführerin ist die Pflegeheimliste, Stand Juni 2006; dort ist die 
genannte Institution mit 56 Pflegebetten verzeichnet. Hinsichtlich des 
Alters-  und Pflegeheims F._______ in  Q._______ stimmt die Anzahl 
der gemäss Liste zugelassenen Betten ebenfalls nicht mit der Anzahl 
der tatsächlich angebotenen Betten überein (vgl. E. 6.10 zweiter Ab-
schnitt). Somit wird das generelle Angebot weder in der Pflegeheim-
liste,  Stand  Januar  1996,  noch  in  der  Pflegeheimliste,  Stand  Juni 
2006, zutreffend wiedergegeben. Daraus ergibt sich die Feststellung, 
dass  die  Pflegeheimliste  nicht  gemäss  den  bundesrechtlichen  An-
forderungen an die Publizität und Transparenz geführt wurde.

13.7 Die  Beschwerdeführerin  macht  geltend,  ihr  Angebot  sei  aus 
qualitativer  Sicht  bedarfsgerecht,  indem  im  Fricktal  bis  heute  keine 
Pflegewohngruppe  bestehe.  Ob  die  Bedarfsgerechtigkeit  in  diesem 
Sinn  gegeben  ist,  kann  vorliegend  offen  bleiben.  Nach  der  Recht-
sprechung des Bundesrates steht den Kantonsregierungen ein weiter 
Ermessensspielraum  zu  bezüglich  der  Art  und  Weise,  wie  sie  die 
Spital-  bzw. Pflegeheimplanung durchführen. Demgemäss liegt  es im 
Ermessen  des  Kantons  zu  bestimmen,  welche  Angebote  er  als  be-
darfsgerecht  qualifiziert  und in welchen Institutionen diese Angebote 
bereit gestellt werden sollen (zum Auswahlermessen der Kantone vgl. 
BRE  vom  17.  Februar  1999  i.  S.  Zürcher  Spitalliste  1998  E.  1.7.3, 
publiziert in RKUV 3 1999 211 ff.). Nach der Rechtsprechung riskiert 
ein  neuer  Anbieter  durchaus,  nicht  in  die  Liste  aufgenommen  zu 
werden,  weil  sein  Angebot  nicht  in  die  Planung  des  betreffenden 
Kantons passt (vgl. BRE vom 17. Januar 2007 i. S. Pflegeheimliste des 
Kantons Glarus E. 3.5). Die Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch 
darauf,  aufgrund  ihres  spezifischen  Angebots  in  die  Liste  auf-
genommen zu werden. 

Von der Frage der Angebotsspezialisierung zu trennen ist  die  Frage 
der Leistungsaufträge. Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG i. V. m. Art. 39 Abs. 3 
KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewesenen Fassung) 
verlangt,  dass  die  Pflegeheimliste  nach  Leistungsaufträgen  in  Kate-
gorien zu gliedern ist. Dies ist ein Publizitätserfordernis und bedeutet 

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nicht,  dass  die  bestehenden  Angebotskategorien  erweitert  werden 
müssen. Leistungsaufträge dienen der Koordination der Planung und 
der Transparenz, indem sie das Angebotsspektrum der auf der Liste 
figurierenden Institutionen abbilden. 

13.8 Ebenfalls  nicht  durchzudringen vermag die  Beschwerdeführerin 
mit  der  Rüge,  die  Nichtberücksichtigung  des  Angebots  der  Wohn-
gruppe  X._______  als  private  Anbietende  verletze  das  bundes-
verfassungsrechtliche  Gleichbehandlungsgebot.  Die  Beschwerde-
führerin  übersieht,  dass Art. 39 Abs. 1 Bst. d  zweiter  Halbsatz KVG 
kein  absolutes  Gleichbehandlungsgebot,  sondern  lediglich  die  an-
gemessene  Berücksichtigung  privater  Trägerschaften  statuiert. 
Demnach ist bei der Behandlung eines Gesuchs um Aufnahme in die 
Liste  zu  berücksichtigen,  wie  sich  diese  bezüglich  Trägerschaft  der 
darin aufgeführten Institutionen (öffentlich oder privat) zusammensetzt. 
Nach Angabe der Vorinstanz figurierten im relevanten Zeitpunkt am 13. 
Juni  2007 10 private  Anbietende  mit  rund  140 Pflegebetten auf  der 
Pflegeheimliste  des  Kantons  Aargau.  Bei  der  Frage,  wer  unter 
mehreren Anbietenden den Vorzug geniessen soll,  steht dem Kanton 
ein  weites  Ermessen zu. Wie  santésuisse  Aargau-Solothurn  in  ihrer 
Vernehmlassung  ausführt  (vgl.  E.  8.4),  kann  es  mit  Blick  auf  die 
obligatorische  Krankenversicherung  oder  aus  betriebswirtschaftlicher 
Sicht sinnvoll sein, bei Bedarf Angebote in bestehenden Institutionen 
zu  erweitern.  Da  private  Einrichtungen  keinen  Anspruch  haben,  in 
jeder  Planungseinheit  vertreten  zu  sein,  stellt  die  Nichtberück-
sichtigung  des  Angebots  der  Beschwerdeführerin  im  angefochtenen 
Beschluss keine Verletzung von Art. 39 Abs. 1 Bst. d zweiter Halbsatz 
KVG dar. 

13.9 Aus  den  vorstehenden  Erwägungen  ergibt  sich,  dass  der  an-
gefochtene Beschluss  den Anforderungen des Art.  39  Abs. 1  Bst.  d 
KVG  in  Verbindung  mit  Art.  39  Abs.  3  KVG  (in  der  bis  zum  31. 
Dezember  2008 gültig  gewesenen Fassung)  nicht  entspricht. Da die 
Bedarfsanalyse  auf  unzureichenden  sachverhaltlichen  Abklärungen 
basiert, insbesondere im Bereich der Evaluation des Angebots und der 
Berechnung des generellen Bedarfs,  kann die Planung nicht  als  be-
darfsgerecht  im  Sinn  des  Gesetzes  qualifiziert  werden.  Bei  der 
Führung  der  Pflegeheimliste  hat  die  Vorinstanz  als  für  die  Planung 
zuständige  Behörde  die  Gebote  der  Publizität  und  Transparenz  zu 
wenig beachtet, was sich direkt auf die Behandlung des Gesuchs der 

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Beschwerdeführerin  ausgewirkt  hat  (vgl. auch Urteil  des  Bundesver-
waltungsgerichts C-5733/2007 vom 7. September 2009).

14.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass sich die Rügen der 
Verletzung von Bundesrecht,  einschliesslich  Unterschreitung des Er-
messens,  sowie  der  unvollständigen  Feststellung  des  rechtserheb-
lichen  Sachverhalts  als  begründet  erweisen.  Die  Beschwerde  ist 
demnach  insofern  gutzuheissen,  als  dem  Eventualantrag  auf  Rück-
weisung  der  Sache  an  die  Vorinstanz  stattzugeben  ist.  Der  an-
gefochtene  Beschluss  ist  daher  aufzuheben  und  die  Angelegenheit 
gestützt  auf  Art. 61 Abs. 1 VwVG zur weiteren Abklärung des Sach-
verhalts,  insbesondere  zur  verbindlichen  Festlegung  von  Planungs-
einheiten sowie zur Ermittlung des generellen Bedarfs und Angebots 
an  Pflegeplätzen  in  der  vorliegend  betroffenen  Planungseinheit  und 
zur  erneuten  Entscheidung,  ob  die  Wohngruppe  X._______  in  die 
Pflegeheimliste aufzunehmen sei, an die Vorinstanz zurückzuweisen.

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15.
15.1 Gemäss  Art.  63  Abs.  2  erster  Halbsatz  VwVG sind  der  unter-
liegenden Vorinstanz keine Verfahrenskosten zu auferlegen. Der  ein-
bezahlte  Kostenvorschuss  ist  der  Beschwerdeführerin  zurückzu-
erstatten.

15.2 Die  obsiegende  Beschwerdeführerin  hat  gemäss  Art.  7  Abs. 1 
des  Reglements  vom  21.  Februar  2008  über  die  Kosten  und  Ent-
schädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  (VGKE,  SR 
173.320.2)  Anspruch  auf  eine  Parteientschädigung  für  die  ihr  er-
wachsenen notwendigen Kosten. Die Parteientschädigung umfasst die 
Kosten  der  Vertretung  sowie  allfällige  weitere  notwendige  Auslagen 
der  Partei.  In  Anbetracht  des  Umfangs  der  Beschwerdeschrift,  der 
Replik  und der Schlussbemerkungen sowie der  eingereichten Unter-
lagen  erscheint  eine  Entschädigung  von  Fr.  5000.-  inkl.  Mehrwert-
steuer angemessen.

16.
Die  Beschwerde  in  öffentlich-rechtlichen  Angelegenheiten  an  das 
Bundesgericht  gegen  Entscheide  auf  dem  Gebiet  der  Krankenver-
sicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i 
VGG in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss 
Art. 83 Bst. r  des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, 
SR 173.110) unzulässig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

2.
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Der an-
gefochtene  Beschluss  wird  aufgehoben,  und  die  Angelegenheit  wird 
an die Vorinstanz zurückgewiesen, damit diese gemäss Erwägung 14 
verfahre.

3.
Es werden  keine  Verfahrenskosten  erhoben. Der  am 11. September 
2007  einbezahlte  Kostenvorschuss  von  Fr.  2'000.-  wird  der  Be-
schwerdeführerin zurückerstattet.

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4.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung 
von Fr. 5'000.- zu bezahlen.

5.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die  Vorinstanz  (Ref-Nr.  ...;  Gerichtsurkunde;  Beilage:  Vorakten 

Dossier C-5727/2007)
- Santésuisse Aargau-Solothurn (Gerichtsurkunde)
- das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Franziska Schneider Susanne Genner

Versand: 

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