# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3c163ede-4522-5931-9533-1f0a9c1c63a2
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-10-18
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 18.10.2022 A/1589/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1589-2022_2022-10-18.pdf

## Full Text

______________________________________________________________________ 

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1589/2022-FPUBL ATA/1045/2022  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 18 octobre 2022 

 

 dans la cause 

 

Monsieur A______ 
représenté par Me Romain Jordan, avocat  

contre 

CONSEIL D'ÉTAT 
représenté par Me Nicolas Wisard, avocat 

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A/1589/2022 

EN FAIT 

1)  Monsieur A______ travaille en qualité de gardien de prison depuis le 
1er février 2008. Il est membre de l’Union du personnel du corps de police 
(ci-après : UPCP). 

2)  M. A______ est soumis à des horaires continus, avec pause, et exerce ses 
fonctions en uniforme.  

3)  Par courrier du 26 mars 2021, l’UPCP a sollicité du Conseil d’Etat 
l’ouverture d’une procédure administrative au sens de l’art. 4A de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA-GE - E 5 10). Compte tenu 
d’une récente décision judiciaire, il apparaissait que le temps consacré par un 
membre de l’UPCP pour revêtir ou dévêtir un uniforme devait être décompté sur 
ses horaire de travail. C’était ainsi un temps de quinze minutes par changement de 
tenue qui aurait dû être décompté en leur faveur et indemnisé, durant les dix 
années précédentes, voire davantage, dès lors que la disposition légale sur laquelle 
avait été fondée la décision précitée, à savoir l’art. 13 al. 1 de l’ordonnance 1 
relative à la loi sur le travail du 10 mai 2000 (RS 822.111 - OLT 1), était entrée en 
vigueur en 2000.  

4)  Le 20 octobre 2021, le Conseil d’État a indiqué qu’il n’entendait pas 
accéder à sa demande. Il l’invitait à lui indiquer si elle souhaitait le prononcé 
d’une décision sujette à recours.  

  Au regard de la pratique habituelle dans la branche concernée, une 
compensation volontaire, supplémentaire ou distincte pour le temps passé dans le 
vestiaire aurait dû être explicitement consignée dans un règlement, comme c’était 
le cas pour toutes les indemnités ou compensations. Les dispositions topiques ne 
précisaient pas si l’horaire règlementaire comprenait le temps consacré à 
l’habillement lors de la prise de service.  

  Le temps nécessaire pour revêtir un uniforme était bien inférieur aux quinze 
minutes avancées et était pour le moins modeste au regard des horaires 
règlementaires prévus tant pour les policiers que les agents de détention. 
Contrairement à la pratique usuelle des hôpitaux, qui répondait à des questions 
d’hygiène, il n’était pas exigé des agents de détention qu’ils se changent sur leur 
lieu de travail. Il leur était ainsi loisible de s’équiper à leur domicile. Il en allait de 
même des policiers, aucune règle ne leur interdisant de rentrer chez eux en 
uniforme.  

  Les dispositions de l’OLT 1 ne s’appliquaient pas aux administrations 
cantonales.  

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A/1589/2022 

  Dans un arrêt récent (8C_514/2020 du 20 janvier 2021), le Tribunal fédéral 
avait estimé qu’il n’était pas insoutenable de considérer que le temps consacré par 
le personnel de la fonction publique, en l’occurrence des infirmières et des 
infirmiers, ne devait pas être comptabilisé comme temps de travail rémunéré, 
respectivement était inclus dans le traitement mensuel.  

5)  Le 22 novembre 2021, l’UPCP a sollicité la prise d’une décision formelle 
individualisée sujette à recours concernant quatre de ses membres, dont 
M. A______.  

  Elle n’était pas d’accord avec la portée que le Conseil d’État prêtait à l’arrêt 
du Tribunal fédéral. Celui-ci avait retenu que le temps complémentaire nécessaire 
au changement de tenue devait être indemnisé. Les motifs qui avaient amené le 
Tribunal fédéral à rejeter, sous l’angle restreint de l’arbitraire, la demande en 
paiement n’étaient pas transposables en l’espèce, au vu des différences de droit 
cantonal applicable.  

  Même à supposer que l’OLT 1 n’était pas directement applicable, ce qui 
était contesté, elle constituait un minimum légal auquel il ne pouvait être dérogé.  

  L’indemnisation de quinze minutes par changement de tenue était requise, 
non par jour uniquement. Pour le personnel tenu à une pause journalière, cela 
représentait donc une heure sur les huit que comptait une journée de travail, ce qui 
n’était pas négligeable. Dès lors que l’arme de service faisait partie intégrante de 
l’uniforme et exigeait un lieu de conservation sécurisé, il ne pouvait être exigé des 
policiers qu’ils rentrent à leur domicile ou se rendent au travail en uniforme. Le 
temps devait quoi qu’il en soit être comptabilisé, indépendamment du lieu en 
question.  

  Elle sollicitait la confirmation que le Conseil d’État renonçait à se prévaloir 
de la prescription à l’égard de l’ensemble du personnel.   

6) a. Par arrêté du 30 mars 2022, le Conseil d’État a rejeté la demande de 
M. A______.  

  Les prescriptions de la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et 
le commerce du 13 mars 1964 (LTr - RS 822.11) et de l’OLT 1 n’étaient pas 
applicables aux rapports de service entre le canton de Genève et son personnel 
affecté à la police et au domaine de la détention. C’était uniquement en 
considération du droit cantonal que la question en cause devait être tranchée. Or, 
ni la législation générale sur la fonction publique ni les dispositions spécialement 
applicables au personnel de police ne prévoyaient que le temps consacré au 
changement d’uniforme donnait le droit à une indemnisation ou une 
compensation.  

  Ce motif était suffisant pour rejeter la demande de M. A______.   

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  Pour le surplus, l’UPCP avait estimé de manière excessive à quinze minutes 
la durée indispensable pour un changement de tenue, notamment si on la 
comparait avec la même durée, mais totale, qui avait été invoquée par les 
employés zurichois dans une affaire tranchée par le Tribunal fédéral. Il n’était pas 
crédible de soutenir qu’il fallait quatre fois plus de temps pour revêtir les 
uniformes genevois que pour enfiler les tenues de travail hospitalières zurichoises.   

 b. Par arrêtés du même jour, le Conseil d’État a également rejeté les demandes 
similaires formées pour trois autres membres de l’UPCP (un policier soumis à un 
horaire administratif avec pause, un agent de détention avec horaires continus sans 
pause et un policier avec horaires continus, sans pause). 

7)  Par acte du 16 mai 2022, M. A______ a interjeté recours par-devant la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre l’arrêt précité, en concluant à son annulation et à ce que le 
département soit condamné à lui verser le traitement afférent au temps mis à vêtir 
et dévêtir son uniforme, à hauteur de quinze minutes par changement, pour les dix 
années précédentes et pour l’avenir. Préalablement, il devait être ordonné au 
Conseil d’État de produire l’intégralité du dossier de la cause, une audience de 
comparution personnelle et l’ouverture d’enquêtes.  

  Il était tenu d’être présent sur son lieu de travail en uniforme complet, dès sa 
prise de service, de sorte qu’il était contraint de prendre les quinze minutes à la 
mise et à l’enlèvement dudit uniforme sur son lieu de travail, avant et après les 
horaires de son service. Cela représentait une demi-heure par jour, en l’absence de 
pause de midi, et une heure en présence d’une telle pause.  

  Les soignants de l’institution de maintien, d’aide et de soins à domicile 
(ci-après : IMAD) s’étaient récemment vu octroyer une rémunération à hauteur de 
dix minutes par changement de blouse, tandis que les Hôpitaux universitaires de 
Genève (ci-après : HUG) feraient de même prochainement. Le temps nécessaire 
pour mettre une blouse était pourtant largement inférieur à celui requis pour vêtir 
et dévêtir l’uniforme complet de policier, qui en comptait de plus une dizaine, en 
fonction de ses missions.  

  L’autorité avait commis un déni de justice en limitant son pouvoir de 
d’examen à l’arbitraire.  

  Si aucune norme cantonale spécifiait explicitement que le temps 
d’habillement était comptabilisé dans le temps de travail, aucune norme ne 
l’excluait. L’autorité aurait ainsi dû se livrer à une interprétation de la législation 
topique. Or, il ressortait de cet examen que le législateur avait soumis personnel 
pénitentiaire au port intégral de l’uniforme « dès la prise de service ». Pour ce 
personnel, le régime légal imposait donc une contrainte et du temps 
complémentaires, en dehors du temps réglementaire. Une telle obligation ne 

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pouvait se concevoir et se justifier que pour autant que le temps correspondant soit 
considéré comme du « temps de travail », ce qui était d’ailleurs conforme à la 
pratique usuelle en matière de droit privé, dont les travaux préparatoires n’avaient 
pas indiqué vouloir s’écarter.  

  Il ressortait par ailleurs de la directive n° OCD 05.02 « directive concernant 
l’habillement et la gestion des uniformes des agents de détention » que la tenue 
civile pouvait être portée indifféremment entre le domicile et le lieu de travail, 
mais que le personnel devait en tout cas porter l’uniforme dès sa prise de service. 
La directive n° DS COPP.01 « directive générale sur le temps de travail », entrée 
en vigueur le 30 mars 2015 et mise à jour le 14 novembre 2018, que les éléments 
réglementés rejoignaient en tous points le régime applicable en droit privé. Il 
ressortait ainsi de la législation que le temps pour l’habillement devait être 
comptabilisé comme temps de travail. 

  L’exigence de consacrer une demi-heure par jour de son temps libre pour 
vêtir et dévêtir l’uniforme imposé par son employeur était une ingérence grave 
dans sa liberté personnelle, sa vie privée et familiale, et ce à titre gratuit. Cette 
contrainte, qui ne reposait sur aucune base légale, violait également le principe de 
la légalité.  

  La décision litigieuse consacrait une inégalité de traitement d’une part, 
envers les autres collaborateurs soumis à des rapports de droit public, tels que les 
soignants de l’IMAD, pour lesquels aucune réglementation ne prévoyait non plus 
d’indemnisation du temps d’habillage, d’autre part à l’égard des trois autres 
collaborateurs qui avaient demandé une décision sur cette question, alors que leur 
situation concrète n’était pas la même.  

8)  Le département a conclu au rejet du recours.  

  Au cours des négociations qui avaient été menées avec le Conseil d’État 
durant les années 2009 et 2010, les syndicats de police n’avaient pas abordé la 
question d’une contrepartie pécuniaire au temps consacré à l’habillement de 
service. Le recours faisait partie d’une série de démarches judiciaires des policiers 
genevois tendant à obtenir des compléments de rémunération, tantôt par 
l’application du régime de décompte et compensation du temps de travail, tantôt 
par l’application extensive d’indemnités spécifiques du droit cantonal.  

  L’absence de règles incluant le temps d’habillement dans le temps de travail 
ou allouant une indemnisation spécifique en contrepartie constituait un silence 
qualifié. L’ensemble normatif devait donc être compris comme imposant aux 
agents de détention le devoir de porter l’uniforme, et de prendre le temps 
nécessaire à cet effet en dehors du temps consacré au service, sans rémunération.  

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  Cette exigence ne devait pas s’analyser comme une restriction des droits 
fondamentaux. Même à admettre que tel soit le cas, cela ne constituait pas une 
restriction inadmissible auxdits droits. Aucune obligation de se changer deux ou 
quatre fois par service n’était imposée aux agents de détention par leur employeur 
puisqu’ils pouvaient porter la tenue de service sur le trajet entre le domicile et le 
lieu de travail ainsi que pendant les pauses. Le grief de violation de la liberté 
personnelle était donc infondé, tout comme celui d’une violation du principe de 
l’égalité de traitement. 

  Les actions des travailleurs se prescrivant par cinq ans, les prétentions 
antérieures au 22 novembre 2016 étaient de toute façon prescrites. 

9)  Dans sa réplique, le recourant a relevé que l’intimé n’avait pas produit 
l’intégralité du dossier, mais uniquement un chargé de pièces constitué d’extraits 
de législation ou de projets de loi. Il sollicitait son audition pour attester du temps 
réellement nécessaire à l’habillement, que l’autorité sous estimait manifestement. 
Le fait qu’il puisse ou non se changer à son domicile n’était pas pertinent, 
l’indemnisation due au titre du temps mis à la disposition de l’employeur étant 
pareillement due, qu’il soit pris au domicile ou sur le lieu de travail.  

  Le législateur n’avait à l’évidence pas appréhendé la problématique de la 
définition du temps de travail pour les agents de détention contraints de revêtir un 
uniforme. Ce qui était déjà le cas dans l’ancienne législation.  

  L’interpellation du 26 mars 2021 avait, même à admettre la prescription 
quinquennale, interrompu celle-ci.  

10)  Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a LPA). 

2)  Préalablement, le recourant sollicite l'apport du dossier intégral par le 
Conseil d’État, une audience de comparution personnelle et l’ouverture 
d’enquêtes. 

 a. Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu 
garantit notamment au justiciable le droit de s'expliquer avant qu'une décision soit 
prise à son détriment, le droit d'avoir accès au dossier et le droit d'obtenir qu'il soit 
donné suite à ses offres de preuve pertinentes, lorsque cela est de nature à influer 

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sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 143 III 65 consid. 3.2; 142 II 
218 consid. 2.3). Le droit du justiciable de faire administrer des preuves 
n'empêche toutefois pas le juge de renoncer à l'administration de certaines preuves 
offertes lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et 
que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des 
preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne 
pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 144 II 
427 consid. 3.1.3). 

 b. En l’espèce, le recourant sollicite son audition afin qu’il puisse attester du 
temps réellement nécessaire pour revêtir son uniforme. Cela étant, il a déjà 
affirmé qu’il correspondait à quinze minutes. On ne voit dès lors pas ce que son 
audition pourrait apporter de plus à la résolution du litige, étant précisé que cet 
élément n’est de toute façon pas déterminant pour les motifs qui seront exposés 
aux considérants ci-dessous.  

  L’intimé a produit un chargé contenant plusieurs pièces. Son dossier paraît 
complet, ce que le recourant ne remet pas en cause. Ce dernier ne sollicite au 
demeurant pas la production d’un document particulier en sus ni ne précise son 
utilité pour la résolution du litige.  

  Pour le surplus, la chambre de céans dispose d'un dossier complet lui 
permettant de trancher le litige en toute connaissance de cause, sans procéder à 
d’autres actes d’instruction.  

3)  Le recourant se plaint d’un déni de justice au motif que l’autorité intimée 
aurait limité son pouvoir d’examen à l’arbitraire. Ce grief doit être examiné en 
premier lieu dès lors qu'il est de nature à entraîner l'annulation de la décision 
attaquée indépendamment des chances de succès du recours au fond (ATF 141 V 
557 consid. 3 et arrêt du Tribunal fédéral 2D_54/2014 du 23 janvier 2015 
consid. 4 ; ATA/399/2022 du 12 avril 2022 consid. 4).  

 a.  Selon la jurisprudence, l'autorité qui ne traite pas un grief relevant de sa 
compétence, motivé de façon suffisante et pertinent pour l'issue du litige, commet 
un déni de justice formel proscrit par l'art. 29 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101 ; ATF 136 I 6 consid. 2.1 ; 
117 Ia 116 consid. 3a et les références citées). Il en va de même lorsqu'elle 
restreint sa cognition à l'arbitraire alors même qu'elle dispose d'un plein pouvoir 
d'examen (arrêt du Tribunal fédéral 1A.25/2006 du 13 mars 2007 consid. 4.1). 
S'agissant d'une autorité judiciaire, le déni de justice, tel qu'il vient d'être décrit, 
peut constituer une violation de la garantie de l'accès au juge ancrée à l'art. 29a 
Cst. Cette disposition donne en effet le droit d'accès à une autorité judiciaire 
exerçant un pouvoir d'examen complet sur les faits et du droit (ATF 137 I 235 
consid. 2.5 et consid. 2.5.2). 

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  Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend 
le droit d'obtenir une décision motivée (ATF 138 I 232 consid. 5.1 ; 129 I 232 
consid. 3.2). L'autorité n'est toutefois pas tenue de prendre position sur tous les 
moyens des parties ; elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 138 IV 81 
consid. 2.2 ; 137 II 266 consid. 3.2). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui 
ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté 
même si la motivation présentée est erronée ; la motivation peut d'ailleurs être 
implicite et résulter des différents considérants de la décision (arrêt du Tribunal 
fédéral 9C_701/2018 du 27 novembre 2018 consid. 5.2). En revanche, une 
autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. 
si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence 
ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la 
décision à rendre (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 et les références citées). 

 b. En l’espèce, le recourant reproche à l’autorité intimée de s’être 
exclusivement fondée sur le raisonnement du Tribunal fédéral dans l’arrêt 
8C_514/2020 précité pour considérer que seul le droit cantonal s’appliquait et 
rejeter sa demande, alors même le Tribunal fédéral avait limité son examen à 
l’arbitraire, ce qui ne saurait être la limite du pouvoir d’examen du Conseil d’État. 

  Le recourant ne saurait toutefois être suivi. En effet, le Conseil d’État a 
d’abord relevé, dans la décision litigieuse, que les rapports de travail du personnel 
de l’administration cantonale étaient soumis au droit public cantonal uniquement 
et non aux dispositions relevant du droit privé. Pour ce faire, il s’est appuyé sur la 
doctrine, se référant à titre exemplatif à l’arrêt du Tribunal fédéral précité, lequel 
examinait l’application des dispositions légales de la LTr et de l’OLT 1 aux 
administrations cantonales.  

  Après avoir passé en revue plusieurs dispositions légales et règlementaires 
cantonales applicables aux agents de détention, il a constaté qu’il n’était pas prévu 
que le temps consacré au changement de tenue donne droit à une indemnisation ou 
une compensation. Il est ainsi arrivé à la conclusion que le personnel des 
établissements de détention était tenu d’entrer en service après s’être équipé de 
l’uniforme propre à la fonction, sans que le temps y consacré ne soit comptabilisé 
dans le temps de travail ni ne fasse l’objet d’une indemnisation spécifique en 
complément du traitement. Le Conseil d’État a ensuite relevé, sur la base de 
l’arrêt précité, que le Tribunal fédéral avait d’ailleurs jugé qu’une telle solution 
n’était pas arbitraire.  

  Le Conseil d’État a enfin relevé, pour le surplus, que la durée indispensable 
pour le changement de tenue avait été évaluée de manière excessive.  

  C’est donc à tort que le recourant prétend que l’autorité intimée aurait limité 
son examen à l’arbitraire, de sorte que ce grief sera écarté. 

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4)  La LTr s'applique, sous réserve de ses art. 2 à 4, à toutes les entreprises 
publiques et privées (art. 1 al. 1 LTr). Il y a entreprise selon la loi lorsqu'un 
employeur occupe un ou plusieurs travailleurs de façon durable ou temporaire, 
même sans faire usage d'installations ou de locaux particuliers (art. 1 al. 2 
1ère phr. LTr). 

  Sous le titre marginal « exception quant aux entreprises », l'art. 2 al. 1 LTr 
dispose que la loi ne s'applique pas, sous réserve de son art. 3a, notamment aux 
administrations fédérales, cantonales et communales, sous réserve de l'art. 2 
al. 2 LTr (let. a). 

  Autrement dit, seules les dispositions visées par l'art. 3a LTr s'appliquent 
aux administrations fédérales, cantonales et communales (arrêt du Tribunal 
fédéral C_789/2020 du 4 novembre 2021 consid. 4.3.1). 

  L'art. 3a let. a LTr est une contre-exemption du champ d'application, lequel 
prévoit que les dispositions de la loi relatives à la protection de la santé (art. 6, 35 
et 36a) s'appliquent aussi à l'administration fédérale ainsi qu'aux administrations 
cantonales et communales (arrêt du Tribunal fédéral 8C_789/2020 précité consid. 
4.3.2 ; STEFANIE MEIER-GUBSER, Aspects méconnus de la LTr : champ 
d'application, protection de la santé, durées du travail et du repos, in L'expert 
fiduciaire: revue professionnelle et organe officiel de publication de l'Union suisse 
des fiduciaire TREX 2019/1/37 ss, spéc. p. 38-39). 

  L'énumération des dispositions applicables selon l'art. 3a LTr est exhaustive. 
À côté des art. 6, 35 et 36a LTr qui y sont expressément mentionnés, elle ne 
comprend pas d'autres dispositions protectrices, y compris celles dont l'objet peut 
également avoir une influence sur la santé des travailleurs ; en particulier, les 
dispositions sur la durée du travail, l'aménagement des horaires et le repos (art. 9 à 
28 LTr) ne sont pas comprises dans la contre-exception faite en faveur de la 
protection de la santé des travailleurs (arrêt du Tribunal fédéral 8C_789/2020 
précité consid. 4.3.2 ; MEIER-GUBSER, op. cit., TREX 2019/1/37 ss, spéc. p. 
40).  

  Les dispositions contenues dans le chapitre « Durée du travail et du repos » 
de l'OLT 1 (art. 13 à 42 OLT 1) ne sont ainsi pas comprises dans le champ 
d'application de l'art. 3a LTr, même si l'art. 6 LTr est cité parmi les bases légales 
mentionnées. Pour les catégories de travailleurs énumérées sous let. a à c, les 
législations spécifiques de droit public (administrations) ou le code des 
obligations (contrats de droit privé) fixent le cadre de la durée du travail 
(commentaire de la LTr édité par le Secrétariat d’État à l’économie [ci-après : 
SECO], dans sa version d’avril 2022 [ci-après : Commentaire LTr], 003a-1 ; 
Roland A.MÜLLER/Christian MADUZ, Kommentar zum Arbeitsgesetz, 8ème éd., 
Zürich 2017, n° 4 ad art. 3a LTr). 

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5) a. En tant qu’agent de détention, le recourant était soumis à l’ancienne loi sur 
l’organisation et le personnel de la prison du 21 juin 1984 (aLOPP - F 1 50) et à 
son règlement d’application du 30 septembre 1985 (aROPP - F 1 50.01). Depuis 
le 1er mars 2017, il est soumis à la loi l’organisation des établissements et le statut 
du personnel pénitentiaire du 3 novembre 2016 (LOPP - F 1 50), qui a abrogé 
l’aLOPP (art. 34 LOPP) et au règlement sur l’organisation des établissements et le 
statut du personnel pénitentiaire du 22 février 2017 (ROPP - F 1 50.01), lequel a 
abrogé l’aROPP (art. 65 let. a ROPP). Depuis le 1er octobre 2012, il est également 
soumis au règlement fixant les indemnités pour la direction et le personnel de 
surveillance des établissements de détention du 31 octobre 2012 (RIED - F 1 
50.09). Il est enfin soumis au code de déontologie. 

 b. Selon l’art. 6 LOPP, le personnel pénitentiaire est soumis à la loi générale 
relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des 
établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05), et à ses 
dispositions d’application, sous réserve des dispositions particulières de la LOPP 
(al. 1). Il est de même soumis à la loi concernant le traitement et les diverses 
prestations alloués aux membres du personnel de l'État, du pouvoir judiciaire et 
des établissements hospitaliers du 21 décembre 1973 (LTrait - B 5 15) et à ses 
dispositions d’application (al. 2).  

  Des droits particuliers sont notamment prévus aux art. 15 et 16 LOPP, et 
l’art. 29 LOPP prévoit que le Conseil d'État détermine par règlement la nature et 
le montant des indemnités et compensations auxquelles ont droit les membres du 
personnel pénitentiaire. 

  L’art. 30 ROPP charge l’autorité compétente de fixer l’horaire de travail et 
le type d’horaires pour chaque membre du personnel pénitentiaire en fonction des 
nécessités de l'activité (al. 1). Cet horaire est réputé horaire réglementaire (al. 2). 
Tout horaire de travail et type d’horaire peut être modifié par l’autorité 
compétente afin de répondre aux nécessités de l’activité (al. 3). Pour le personnel 
pénitentiaire soumis à l’horaire irrégulier, la direction générale fixe par voie de 
directive les conditions dans lesquelles les horaires sont définis et sont 
modifiables (art. 56 al. 2 ROPP). Pour le personnel pénitentiaire non soumis à 
l’horaire irrégulier, l’art. 8A du règlement d’application de la loi générale relative 
au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des 
établissements publics médicaux du 24 février 1999 (RPAC - B 5 05.01) 
s’applique (art. 56A ROPP). 

  Les art. 50 à 55 ROPP, prenant place dans le chapitre intitulé « droits et 
devoirs spécifiques du personnel pénitentiaire », traitent des différents indemnités, 
compensations ou débours auxquels le personnel pénitentiaire peut prétendre. 
Sous le titre « heures supplémentaires et service de piquet », les art. 56 à 59 ROPP 
traitent entre autres de la compensation des heures supplémentaires. 

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 c. Le RIED s'applique à la direction et au personnel de surveillance des 
établissements de détention (art. 1). Il prévoit des indemnités pour risques 
inhérents à la fonction (art. 2) et pour service de nuit et travaux spéciaux (art. 3). 

 d. Sous la note marginale « habillement », l’art. 31 LOPP prévoit que les 
agents de détention sont armés et équipés aux frais de l’État (al. 1). Sauf 
dispositions contraires, les agents de détention portent l’uniforme (al. 2). 

  Sous la note marginale « tenues vestimentaires et accessoires du personnel 
pénitentiaire », l’art. 6 ROPP prévoit que la direction générale définit une pratique 
transversale en matière de gestion et de commande des tenues vestimentaires et 
accessoires (al. 1). Dans ce cadre, les établissements évaluent leurs besoins en 
tenues vestimentaires et accessoires, sur la base des effectifs en personnel et des 
besoins de celui-ci (al. 2). La direction générale règle par directive le port de 
l’uniforme dans les établissements (al. 3). 

  L’art. 50 ROPP prévoit en outre que les cas dans lesquels les agents de 
détention ne doivent pas porter l’uniforme dans le cadre de l’accomplissement de 
leur travail sont définis par la direction de l’établissement, en fonction des besoins 
du service et dans le respect de la directive prévue à l’art. 6 al. 3. 

 e. La directive n° 5.2 précitée, entrée en vigueur le 1er octobre 2017, a pour 
objectif de régler la tenue portée par le personnel uniformé de l’OCD, 
l’organisation, la dotation et le renouvellement des diverses pièces d’uniforme 
pour l’ensemble des agents de l’OCD. 

  Elle prévoit que l’uniforme ou une tenue civile peuvent être portés 
indifféremment entre le domicile et le lieu de travail (art. 3.1.c.a) et que dans tous 
les cas, le personnel porte son uniforme dès sa prise de service et jusqu’à la fin de 
celui-ci (art. 3.1.c.b), des exceptions étant prévues en cas de conduite 
accompagnée (art. 3.1.c.c). Le personnel doit exécuter son service vêtu de la tenue 
prescrite (art. 3.1.c.d). 

  L'équipement des agents de détention est fourni par l'État (art. 3.2 à 3.4). Il 
comprend l'équipement collectif et l'équipement personnel (armement, matériel et 
tenues d'uniforme). Il est sous la responsabilité de son utilisateur, mais reste la 
propriété de la police (ch. 2).  

  La tenue de service chaude comprend, outre les vêtements proprement dits, 
une ceinture de charge, un gilet multi-poches, des gants de protection et des gants 
chauds (art. 3.7.1). La tenue de service allégée comprend une ceinture de charge et 
des gants de protection (art. 3.7.b). La tenue spéciale des gardes GSCD et des 
gardes armés comprend en outre un étui à menottes, un pistolet dans son étui et un 
spray au poivre dans son étui (art. 3.8). 

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6) a. Le principe de la légalité, consacré à l'art. 5 al. 1 Cst., exige que les autorités 
n'agissent que dans le cadre fixé par la loi.  

 b. La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si 
le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il 
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant 
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires 
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs 
sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation 
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales 
(interprétation systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1 ; 135 II 416 
consid. 2.2). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, 
mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la 
norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle 
sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 135 II 243 consid. 4.1 ; 
133 III 175 consid. 3.3.1). 

  L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une 
lacune authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de 
régler un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se dégage du 
texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le législateur a renoncé 
volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une 
intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la 
lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une 
réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante ou objectivement insoutenable 
(ATA/317/2020 du 31 mars 2020 consid. 2d ; Thierry TANQUEREL, Manuel de 
droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 440). D'après la jurisprudence, seule 
l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il 
lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle 
notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les silences 
qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens 
réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une 
violation de la Constitution (ATF 139 I 57 consid. 5.2 ; 138 II 1 consid. 4.2). 
Lorsqu'il apparaît que c'est à dessein que la loi ne réglemente pas une situation 
donnée, ce silence qualifié doit en principe être respecté. Il n'y a alors pas de place 
pour un quelconque comblement de lacune (ATA/317/2020 précité consid. 2d ; 
Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 441). 

7)  En l’espèce, les parties s’accordent sur le fait qu’il n’existe aucune base 
légale ou règlementaire cantonale prévoyant expressément que le temps consacré 
au changement de tenue du personnel pénitentiaire soumis au port d’un uniforme 
serait comptabilisé comme temps de travail et/ou donnerait droit à une indemnité. 

  L’autorité intimée en conclut que la demande du recourant devrait dès lors 
être rejetée. Ce dernier considère au contraire que dès lors qu’aucune disposition 

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ne l’exclut non plus, il conviendrait de se livrer à une interprétation de la 
législation topique, au moyen des règles dégagées par la jurisprudence fédérale, et 
notamment grâce au droit privé qui aurait un régime équivalant. Toutefois, aucun 
élément ne permet de constater qu’un régime similaire au droit privé devrait être 
appliqué en l’espèce.  

  En particulier, le fait que la directive DS COPP.01 à laquelle le recourant se 
réfère, intitulée « directive générale sur le temps de travail », entrée en vigueur le 
30 mars 2015 et mise à jour le 14 novembre 2018, réglemente des éléments de la 
même manière que dans la LTr, et en particulier dans l’art. 18 OLT 1, ne saurait 
signifier, comme semble le considérer le recourant, que le régime du droit privé 
devrait s’appliquer à la problématique du cas d’espèce. C’est également à tort que 
le recourant prétend que le régime instauré par la directive n° 5.2 concernant 
« l’habillement et la gestion des uniformes des agents de détention », qui prévoit 
le port de l’uniforme obligatoire dès la prise de service, rejoindrait celui prévalant 
en droit privé. Le recourant tente par ces allégations de fonder un rattachement 
avec la LTr et plus particulièrement l’art. 13 OLT 1, alors même que cette 
législation n’est pas applicable, sous réserve des art. 6, 35 et 36a LTr, au 
personnel des administrations publiques, et donc au personnel des établissements 
pénitentiaires. 

  En outre, il ne saurait être tiré de l’art. 31 al. 1 LOPP, qui prévoit que les 
agents de détention sont armés et équipés aux frais de l’État, qu’une rémunération 
devrait leur être allouée pour le temps passé à revêtir et dévêtir leur uniforme. Le 
fait que l’art. 56 ROPP prévoie la rémunération des heures supplémentaires, ne 
permet pas non plus d’arriver à ce constat.  

  Même à admettre l’application de la LTr, et en particulier de l’art. 13 OLT 1 
cité par le recourant, la conclusion ne serait pas différente. En effet, selon l’art. 13 
al. 1 OLT 1, est réputé durée du travail au sens de la loi le temps pendant lequel le 
travailleur doit se tenir à la disposition de l’employeur ; le temps qu’il consacre au 
trajet pour se rendre sur son lieu de travail et en revenir n’est pas réputé durée du 
travail. Le commentaire du SECO de l’OLT 1 de décembre 2020 [ci-après : 
Commentaire OLT] précise que toutes les activités et mesures qui doivent être 
effectuées ou prises, par exemple pour des raisons de sécurité ou d’hygiène au 
travail, avant que l’acte de travail à proprement dit puisse débuter, comptent 
comme temps de travail. L’habillage et le changement de vêtements nécessaires 
au processus de travail en font partie : enfilage d’un équipement de protection 
dans un but de protection de la santé et contre les accidents, enfilage d’une tenue 
de travail par-dessus les vêtements de ville ou d’une tenue de travail stérile ou 
encore passage dans un sas pour des raisons d’hygiène (ad. art. 13 OLT 1, p. 113 - 
1). Ledit commentaire précise encore qu’est considéré comme temps de travail le 
temps pendant lequel le travailleur se tient à la disposition de l’employeur, 
indistinctement de l’endroit où il se trouve : qu’il s’agisse de l’entreprise, d’un 

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train ou de tout autre endroit, le lieu en soi n’est pas pris en considération (ad. art. 
13 OLT 1, p. 113 - 1).  

  À teneur dudit commentaire, pour être considéré comme temps de travail, il 
fait que des mesures soient nécessairement prises pour des raisons de sécurité, 
d'hygiène ou de santé « au travail ». Cela implique que la mesure doive 
obligatoirement être entreprise sur un lieu de travail et non au domicile. En effet, 
si le travailleur est libre de vêtir ou de dévêtir son uniforme à son domicile, on ne 
saurait admettre qu’il soit dans une situation dans laquelle il se tient « à la 
disposition de l’employeur ». Admettre le contraire reviendrait à devoir considérer 
que toute personne qui s’apprête d’une certaine manière avant de se rendre à son 
travail se tient à disposition de son employeur et doit être rémunérée pour cela. 

  Aucune disposition légale ou règlementaire ni aucune directive n’interdit au 
personnel pénitentiaire soumis au port de l’uniforme de se rendre sur son lieu de 
travail vêtu de celui-ci. Au contraire, l’art. 3.1.c.a directive n° 5.2 concernant 
« l’habillement et la gestion des uniformes des agents de détention » prévoit 
expressément que l’uniforme peut être porté entre le domicile et le lieu de travail. 
Il va en revanche de soi que lorsque le membre du personnel pénitentiaire doit 
changer de tenue sur son lieu de travail, par exemple dans le cadre d’une mission 
déterminée, il s’agit de temps de travail comptabilisé comme tel. Il n’est par 
ailleurs pas contesté que l’arme de service fait partie des outils de travail de 
certains membres du personnel pénitentiaire. Cela étant, les obligations y relatives 
sont les mêmes pour le personnel de police en civil, de sorte qu’il n’y a pas de lien 
direct avec le port de l’uniforme, et donc avec l’indemnisation que le recourant 
souhaite obtenir à ce titre. 

  Dans ces conditions, il n’est nul besoin d’instruire ni de discuter la question 
du temps consacré par le recourant à revêtir, respectivement dévêtir, son 
uniforme, ni encore de savoir s’il doit le faire en cas d’horaire avec pause.  

8)  Le recourant considère que la décision litigieuse consacrerait une inégalité 
de traitement avec les autres collaborateurs soumis à des rapports de droit public, 
tels que les soignants de l’IMAD, qui ont droit à l’indemnisation de leur temps 
d’habillage, ou encore les agents de détention non tenus au port de l’uniforme. La 
situation serait à l’inverse traitée de manière identique entre les quatre 
collaborateurs ayant sollicité une décision sur cette question, alors que leur 
situation concrète ne serait pas la même. 

 a. Une décision ou un arrêté viole le principe de l’égalité de traitement 
consacré à l’art. 8 al. 1 Cst. lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se 
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à 
réglementer ou qu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des 
circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière 
identique et ce qui est dissemblable ne l’est pas de manière différente. Il faut que 

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le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait 
importante  

  Une décision viole le droit à l'égalité de traitement consacré à l’art. 8 Cst. 
lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif 
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de 
faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances. Cela suppose que le 
traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait 
importante (ATF 142 I 195 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_178/2022 du 
16 mars 2022 consid. 5.1). La question de savoir si une distinction juridique 
repose sur un motif raisonnable peut recevoir une réponse différente selon les 
époques et suivant les conceptions, idéologies et situations du moment (ATF 129 I 
161 consid. 3.2 ; 125 II 385 consid. 5b). L'inégalité de traitement apparaît comme 
une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui 
devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 142 I 195 consid. 6.1 ; 
137 I 167 consid. 3.5 ; 129 I 346 consid. 6). 

 b. En l’espèce, contrairement à ce que fait valoir le recourant, sa situation n’est 
pas similaire à celle des soignants de l’IMAD. Les contraintes liées à l’uniforme 
ne sont pas les mêmes, indépendamment du temps nécessaire pour revêtir celui-ci, 
et ce pour des raisons évidentes d’hygiène, au regard des patients fragiles et 
malades avec lesquels le personnel de cette institution a contact. Alors que 
l’uniforme des agents de détention peut être revêtu au domicile ou sur le lieu de 
travail, il est notoire que les vêtements de travail du personnel soignant sont, pour 
des motifs d’hygiène, revêtus sur le lieu de travail uniquement. Il n’existe pas non 
plus d’inégalité de traitement par rapport au personnel pénitentiaire non soumis au 
port d’un uniforme, dès lors que pour l’une ou l’autre catégorie, l’obligation reste 
la même, à savoir se vêtir avant de se rendre au travail. Dans tous les cas, aucune 
obligation n’est imposée au recourant de revêtir son uniforme sur son lieu de 
travail plutôt qu’à son domicile.  

  Enfin, le présent litige se rapporte exclusivement à la situation du recourant 
et non à celle des autres membres du personnel de l’État ayant sollicité des 
décisions pour les mêmes motifs que ceux invoqués par celui-ci. Cela étant, le fait 
que des décisions similaires aient été rendues n’apparaît pas critiquable dès lors 
que, même soumis à des horaires différents, avec ou sans pause, la problématique 
et les normes légales applicables aux autres recourants sont en substance les 
mêmes.  

  Ce grief sera dès lors écarté.  

9)  Le recourant considère que le fait de lui imposer de consacrer une demi-
heure, respectivement une heure, par jour de son temps libre à vêtir et dévêtir son 
uniforme représenterait une ingérence grave dans sa liberté personnelle ainsi que 
sa vie privée et familiale. 

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 a. La liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.) garantit aux personnes physiques la 
liberté de mouvement (ATF 142 I 135 consid. 4.1) ainsi que tous les aspects 
élémentaires de l'épanouissement personnel (ATF 142 I 195 consid. 3.2). 

  Le droit au respect de la sphère privée au sens de l'art. 13 al. 1 Cst., dont le 
champ d'application matériel concorde largement avec celui de l'art. 8 de la 
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 
4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), garantit quant à lui notamment le droit de 
toute personne au respect de sa vie privée et familiale ; il protège l'identité, les 
relations sociales et les comportements intimes de chaque personne physique, 
l'honneur et la réputation (ATF 137 I 167 consid. 3.2 ; 135 I 198 consid. 3. 1 ; 
126 II 377 consid. 7). 

 b.  Les droits fondamentaux peuvent être restreints, pour autant que la 
restriction soit fondée sur une base légale, repose sur un intérêt public ou sur la 
protection d'un droit fondamental d'autrui et soit proportionnée au but visé (art. 36 
Cst.). 

  Selon la jurisprudence, les restrictions graves aux libertés nécessitent une 
base légale claire et nette dans une loi formelle que le Tribunal fédéral revoit avec 
plein pouvoir d'examen (ATF 127 I 6 consid. 6 ; Giorgio MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, Droit 
constitutionnel suisse, vol. II, 4ème éd., 2021, n. 194), alors que les atteintes plus 
légères peuvent, par le biais d'une délégation législative, figurer dans des actes de 
niveau inférieur à la loi, ou trouver leur fondement dans une clause générale 
(ATF 123 I 112 consid. 7 ; 122 I 360 consid. 5b/bb). 

  Pour être conforme au principe de la proportionnalité, une restriction à un 
droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas être 
obtenu par une mesure moins incisive ; il faut en outre qu'il existe un rapport 
raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le 
résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 ; 
141 I 20 consid. 6.2.1 ; 137 I 167 consid. 3.6). 

 c. La question de savoir si le fait d’imposer une tenue spécifique pour 
l’exercice d’une profession constituerait une atteinte aux droits fondamentaux 
précités n’est pas litigieuse, le recourant concédant que le droit d’imposer 
l’uniforme n’est pas contesté. Seul est ainsi remis en cause le fait que l’habillage 
soit imposé durant son temps libre, sans contrepartie financière. Or, comme le 
relève à juste titre l’autorité intimée, l’élément qu’il dénonce est uniquement le 
fait de ne pas être rémunéré, ce qui ne constitue pas en tant que tel une atteinte à 
sa liberté personnelle ou à son droit au respect de sa sphère privée. 

  Pour le surplus, même à admettre l’existence d’une atteinte à un droit 
fondamental – ce qui n’est pas établi −, il n’en découlerait pas, comme semble le 

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prétendre le recourant, le droit à obtenir une indemnisation. Le constat d’une telle 
atteinte pourrait certes aboutir à l’annulation de la décision s’y rapportant, mais ne 
saurait être réparée par l’allocation d’une indemnité.  

  Partant, ce grief sera également écarté. 

10)  Compte tenu de ce qui précède, le recourant n'est pas parvenu à démontrer 
que le refus par le Conseil d’État de l’indemniser pour le temps nécessaire à 
revêtir, respectivement dévêtir, son uniforme serait contraire au droit. Ses 
conclusions relatives au paiement d’une indemnité seront dès lors également 
écartées. 

  Mal fondé, le recours sera rejeté. 

11)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du 
recourant et aucune indemnité ne sera allouée (art. 87 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 16 mai 2022 par Monsieur A______ contre 
l’arrêté du Conseil d’État du 30 mars 2022 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Monsieur A______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 

- par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 

- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 

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- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 
113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 

le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique 
aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du 
recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat du recourant, ainsi qu'au 
Conseil d'État. 

Siégeant : M. Mascotto, président, Mme Krauskopf, M. Verniory, Mmes Payot 
Zen-Ruffinen et Lauber, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

M. Michel 
 

 le président siégeant : 
 
 

C. Mascotto 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :