# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8f11bc15-074d-5235-97cd-890ccb93e82e
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-03-03
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 03.03.2022 BRGE IV Nr. 0035/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-IV-Nr--0035-202_2022-03-03.pdf

## Full Text

BRGE IV Nr. 0035/2022 vom 3. März 2022 in BEZ 2022 Nr. 14 

Zu beurteilen war der Rekurs einer Mobilfunkbetreiberin gegen eine als 
vorläufiges Betriebsverbot zu qualifizierende Verfügung, mit der hinsichtlich 
einer bestehenden und bewilligten adaptiven Mobilfunk-Antennenanlage die 
bereits vorgenommene – nachträgliche Aktivierung eines Korrekturfaktors 
untersagt worden war, solange hierfür keine rechtskräftige Baubewilligung 
vorliege. 

Aus den Erwägungen: 

4. Nach dem bis zum 31. Dezember 2021 in Kraft stehenden Recht wäre 
der Rekurs aus den nachstehend genannten Gründen abzuweisen gewesen: 

4.1 Die seitens der Rekurrentin in Abrede gestellte Bewilligungspflicht für 
die Aktivierung eines Korrekturfaktors bei bereits bewilligten adaptiven 
Mobilfunk-Antennenanlagen wurde vom Baurekursgericht erstmals in BRGE III 
Nr. 0091/2021 vom 14. Juli 2021, E. 6.5 (…), und sodann in konstanter 
Rechtsprechung bejaht. Dies mit folgender Begründung: 

Die in der Übergangsbestimmung des Nachtrags zur Vollzugshilfe zur 
NISV genannte «Anpassung des Betriebs» von adaptiven Antennen, die vor 
dem Inkrafttreten des Nachtrags nach dem «worst-case»-Szenario – wonach 
adaptive Antennen wie konventionelle Antennen behandelt werden, indem auf 
einen Zustand abgestellt wird, bei welchem gleichzeitig in alle Richtungen die 
maximal mögliche Sendeleistung abgestrahlt wird (vgl. Nachtrag zur 
Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 8) – bewilligt worden sind, bedeutet im 
Wesentlichen was folgt: Bei einer adaptiven Antenne n wird nunmehr ein 
Korrekturfaktor KAA auf die maximal mögliche Sendeleistung ERPmax,n 
angewendet, wobei dieser Korrekturfaktor KAA von der Antennengrösse, 
ausgedrückt in der Anzahl Sub-Arrays, abhängig ist und einem Wert von ≥ 0,1 
entspricht. Die massgebende Sendeleistung ERPn der adaptiven Antenne n 
beträgt ERPn = KAA x ERPmax,n. Diese massgebende Sendeleistung ERPn wird 
in das Standortdatenblatt eingetragen und in Kombination mit den umhüllenden 
Antennendiagrammen zur Berechnung der elektrischen Feldstärke verwendet, 
um zu prüfen, ob der Anlagegrenzwert an den Orten mit empfindlichen Nutzung 
eingehalten ist (vgl. Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 8 ff; vgl. 
auch Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der 
NISV vom 23. Februar 2021 [im Folgenden: Erläuterungen zum Nachtrag zur 
Vollzugsempfehlung zur NISV], S. 21). Eine Anpassung von bereits nach dem 
«worst-case»-Szenario bewilligten adaptiven Antennen hat mithin zur Folge, 
dass die maximale Sendeleistung ERPmax,n (Eingangsleistung multipliziert mit 
dem maximalen Antennengewinn) erhöht werden kann, ohne dass sich dies 
rechnerisch auf die für die Berechnung der elektrischen Feldstärke 
massgebende Sendeleistung (ERPn) auswirkt. Entgegen dem Nachtrag zur 
Vollzugsempfehlung bedeutet die Erhöhung der maximalen Sendeleistung 
ERPmax,n eine Änderung der bestehenden Anlage im Sinne von Anhang 1 Ziff. 
62 Abs. 5 lit. d NISV (wo die Erhöhung der ERP über den bewilligten 
Höchstwert hinaus als Änderung einer Anlage qualifiziert wird). Dies gilt auch 
dann, wenn die um den Korrekturfaktor KAA rechnerisch reduzierte 

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Sendeleistung ERPn nicht über den bislang bewilligten Höchstwert hinausgeht. 
Massgebend ist die Erhöhung der tatsächlichen maximalen Sendeleistung. Die 
Einhaltung der Grenzwerte der geänderten Anlage ist anhand des aktualisierten 
Standortdatenblattes in einem Baubewilligungsverfahren zu prüfen und es ist 
darüber in einem baurechtlichen Entscheid zu befinden. Zu prüfen ist 
namentlich die Anwendung des Korrekturfaktors auf die zu erhöhende 
Sendeleistung ERPmax,n, mithin die Ermittlung des massgebenden 
Betriebszustandes gemäss Anhang 1 Ziff. 63 NISV (wonach als massgebender 
Betriebszustand der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler 
Sendeleistung gilt), der sich gegenüber der «worst-case»-Betrachtung ändert. 
Es geht darum nicht an, in Bezug auf die Frage, ob eine Änderung der Anlage 
vorliegt oder nicht, erst bei der reduzierten Sendeleistung ERPn anzusetzen. 
Dies zumal es im realen Betrieb vorkommen kann, dass die Sendeleistung 
ERPn kurzzeitig überschritten wird (im Maximum bis zur maximal möglichen 
Sendeleistung ERPmax,n; vgl. Erläuterungen zum Nachtrag zur 
Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 22) und die Voraussetzungen dafür 
(namentlich eine automatische Leistungsbegrenzung) zu prüfen sind. (…) 

4.2 Gestützt auf das Fehlen der erforderlichen Baubewilligung verlangt die 
angefochtene Verfügung die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes, 
worunter in diesem Kontext der Betrieb der fraglichen Antennenanlage nach 
Massgabe des Standortdatenblatts vom 11. April 2019, mithin ohne Anwendung 
eines Korrekturfaktors, zu verstehen ist. Soweit es sich damit beim fraglichen 
Entscheid um einen Wiederherstellungsbefehl bzw. eine entsprechende 
Vollzugsanordnung handeln würde, wäre der Rekurs ohne Weiteres 
gutzuheissen, da eine solche Anordnung erst nach vorgängiger – vorliegend 
noch nicht erfolgter – Durchführung eines nachträglichen Bewilligungs-
verfahrens ergehen dürfte, sofern nicht von vornherein von der fehlenden 
Bewilligungsfähigkeit ausgegangen werden kann (was bezüglich der 
Anwendung eines Korrekturfaktors nicht der Fall ist). Indem aber in der 
angefochtenen Verfügung zugleich auf die Notwendigkeit der Einholung einer 
Baubewilligung verwiesen und festgehalten wird, die Aktivierung eines 
Korrekturfaktors dürfe erst umgesetzt werden, wenn eine rechtskräftige 
Baubewilligung vorliege, lässt sich der Entscheid zwanglos so verstehen, dass 
damit mit Blick auf ein allfälliges zukünftiges Bewilligungsverfahren – und bis 
zur allfälligen Erteilung einer entsprechenden Bewilligung – ein vorläufiges 
Nutzungs- bzw. Betriebsverbot (im Umfang der Aktivierung eines 
Korrekturfaktors) statuiert wird. Ein solches vorläufiges Betriebsverbot ist als 
vorsorgliche Massnahme zu qualifizieren (vgl. Christoph Fritzsche/Peter 
Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., 2019, 
Bd. 1, S. 615, mit weiteren Hinweisen) (…). Vorsorgliche Massnahmen sind 
zulässig, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren 
sind, der definitive Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich 
getroffen werden kann und die Massnahme verhältnismässig – das heisst, 
erforderlich, geeignet und verhältnismässig im engeren Sinne, mithin zumutbar 
– ist (Regina Kiener, in: Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 6 Rz. 16). 

Entgegen der Rekurrentin sind vorliegend – bei gegebener 
Bewilligungspflicht (vgl. dazu E. 4.1 und E. 5) – die Voraussetzungen zum 
Erlass eines vorläufigen Betriebsverbots erfüllt. Ein solches dient zunächst der 

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Durchsetzung des Bewilligungszwangs, indem es diesem den nötigen 
Nachdruck verleiht und zugleich verhindert, dass der eigenmächtig Vorgehende 
besser gestellt wird als der sich korrekt Verhaltende. Dabei steht insbesondere 
auch die Möglichkeit, dass im Rahmen eines nachgelagerten Bewilligungs-
verfahrens gegebenenfalls eine Bewilligung erteilt werden könnte, einem 
vorläufigen Betriebsverbot, das gerade vor Klärung der massgeblichen 
Bewilligungsvoraussetzungen ausgesprochen wird, nicht entgegen. Dies umso 
weniger, wenn die Bauherrschaft wie vorliegend zu erkennen gibt, dass sie gar 
nicht gewillt ist, ein entsprechendes Bewilligungsverfahren zu durchlaufen. Das 
strittige Betriebsverbot dient sodann insofern der Wahrung hochrangiger 
öffentlicher Interessen, als den bei Anwendung eines Korrekturfaktors 
möglichen kurzzeitigen Überschreitungen der bewilligten Sendeleistung ERPn 
potentiell im Kontext des Vorsorgeprinzips Bedeutung zukommt, sie mithin 
hinsichtlich allfälliger gesundheitlicher Auswirkungen relevant sein könnten. Ein 
valables gegenläufiges Interesse ist demgegenüber nicht zu erkennen: 
Namentlich ist eine gewisse Verzögerung der Anwendbarkeit eines 
Korrekturfaktors beim Betrieb der strittigen Mobilfunk-Antennenanlage aufgrund 
der Notwendigkeit, vorgängig ein Bewilligungsverfahren zu durchlaufen, 
hinzunehmen, zumal nicht ersichtlich ist, dass damit zwischenzeitlich eine 
angemessene Versorgung mit Mobilfunkdienstleistungen nicht sichergestellt 
werden könnte (…). Auch hat dies entgegen der Rekurrentin keine 
Wettbewerbsnachteile zur Folge, nachdem alle Mobilfunkanbieterinnen von den 
Vorgaben in gleicher Weise betroffen sind. (…) 

5.1 Mit Verordnung des Bundesrates vom 17. Dezember 2021 (AS 2021 
901), in Kraft getreten per 1. Januar 2022, wurde nun aber die NISV in 
verschiedener Hinsicht angepasst, indem bestimmte Elemente des Nachtrags 
zur Vollzugsempfehlung zur NISV neu in der NISV selbst festgehalten werden. 
(…) Als weitere Änderung wurde sodann in Anhang 1 Ziff. 62 NISV – welcher 
im unveränderten Abs. 5 die Konstellationen umschreibt, die als Änderung einer 
Anlage gelten – ein neuer Abs. 5bis eingefügt, der wie folgt lautet: «Die 
Anwendung eines Korrekturfaktors nach Ziffer 63 Abs. 2 bei bestehenden 
adaptiven Sendeantennen gilt nicht als Änderung einer Anlage.» 

5.2 Damit stellt sich die Frage, ob aufgrund dieser Rechtsänderung, 
welche die strittige nachträgliche Aktivierung eines Korrekturfaktors – im 
Gegensatz zur bisherigen Rechtsprechung des Baurekursgerichts, die darin 
einen Anwendungsfall von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 lit. d NISV sah – 
ausdrücklich von den als Änderung einer Anlage im Sinne der NISV geltenden 
Konstellationen ausnimmt, die aus der bisherigen Subsumtion abgeleitete 
Bewilligungspflicht neu zu verneinen ist (vgl. hierzu näher E. 5.3). Sollte dies 
der Fall sein, würde damit aufgrund der während laufendem Rekursverfahren 
eingetretenen Rechtsänderung die Grundlage der angefochtenen Anordnung 
entfallen, da diese wie aufgezeigt auf der Prämisse beruht, dass die 
nachträgliche Aktivierung eines Korrekturfaktors bewilligungspflichtig ist. 

Voraussetzung dafür, dass dieser Umstand sich auf den Ausgang des 
vorliegenden Rekursverfahrens auszuwirken vermag, ist allerdings, dass bei 
der Beurteilung der Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung nicht auf 
das im Erlasszeitpunkt, sondern auf das im Zeitpunkt des Rekursentscheids 

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geltende Recht abzustellen ist. Das neue materielle Recht enthält hierzu keine 
ausdrückliche intertemporalrechtliche Regelung, weshalb auf die allgemeinen 
Grundsätze und im Speziellen auf die in der Zürcherischen Praxis 
herausgearbeiteten Fallkonstellationen zurückzugreifen ist (vgl. dazu und zum 
Folgenden Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 20a Rz. 23 ff.). 
Dabei sprechen zunächst zwei Gründe für eine Anwendung des neuen Rechts: 
Zum einen handelt es sich beim – seitens der Vorinstanz angenommenen – 
formell rechtswidrigen Zustand um einen Dauersachverhalt, für dessen 
Beurteilung (insbesondere im Hinblick darauf, ob überhaupt ein rechtswidriger 
Zustand besteht) das im Beurteilungszeitpunkt geltende Recht massgebend ist. 
Zum andern erweist sich das neue Recht – sofern es eine vormals bestehende 
Bewilligungspflicht entfallen lässt – für die Bauherrschaft als milder, was 
ebenfalls als Grund für die Anwendung des neuen Rechts gilt. Hinzu kommt 
folgende Überlegung: Würde gestützt auf das alte Recht der Rekurs 
abgewiesen, obwohl nach neuem Recht keine Bewilligungspflicht mehr 
bestünde (vgl. dazu E. 5.3), so hätte dies an sich zur Folge, dass bis zum 
Abschluss eines allfälligen Bewilligungsverfahrens (mittels Bewilligungs-
erteilung) ein vorläufiges Betriebsverbot bestünde. Das fragliche 
Bewilligungsverfahren würde aber von vornherein gar nie durchgeführt, wenn 
es nach neuem Recht nicht mehr erforderlich wäre. Damit käme das 
Betriebsverbot letztlich doch einem eigentlichen Wiederherstellungsbefehl 
gleich, obwohl ein solcher selbst unter altem Recht noch nicht zulässig 
gewesen wäre (vgl. E. 4.2). Die Anwendung des neuen Rechts erweist sich 
schliesslich auch als sachgerecht, da es wenig Sinn machen würde, gestützt 
auf einen formell baurechtswidrigen Zustand gemäss bisherigem Recht ein 
Betriebsverbot zu erlassen, obwohl nach aktueller Rechtslage die strittige 
Änderung umgehend ohne Bewilligungsverfahren realisiert werden könnte. 

5.3.1 Hinsichtlich der damit entscheidenden Frage, ob die zitierte 
Bestimmung in Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis NISV die Bewilligungspflicht für die 
nachträgliche Aktivierung eines Korrekturfaktors bei bestehenden adaptiven 
Antennen ausschliesst, ergibt sich was folgt: Die NISV geht vom Konzept aus, 
die bewilligungspflichtigen Änderungen von Mobilfunk-Antennenanlagen in 
Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 abschliessend zu umschreiben. Entsprechend wurde 
in der bisherigen Rechtsprechung des Baurekursgerichts wie dargelegt 
(vgl. E. 4.1) argumentiert, dass sich die strittige nachträgliche Aktivierung des 
Korrekturfaktors unter lit. d der genannten Bestimmung subsumieren lasse. 
Eine Einschränkung dieser Umschreibung im Rahmen des Nachtrags zur 
Vollzugshilfe, dem selbst kein Rechtscharakter zukommt, erwies sich als nicht 
angängig. Indem nun aber der Bundesrat als Verordnungsgeber den fraglichen 
Anwendungsfall in der NISV selbst ausdrücklich dahingehend qualifiziert hat, es 
handle sich dabei nicht um eine Änderung einer Anlage im Sinne der NISV, ist – 
auch unter Zugrundelegung der bisher vertretenen Auslegung von Anhang 1 
Ziff. 62 Abs. 5 lit. d NISV – auf gleicher Normstufe eine sowohl neuere als auch 
speziellere und insoweit beachtliche Festlegung erfolgt, die den 
Anwendungsbereich von Abs. 5 (gemäss bisherigem Verständnis des 
Baurekursgerichts) beschränkt. Indem die strittige Aktivierung eines 
Korrekturfaktors bei bestehenden adaptiven Antennen nicht mehr als Änderung 
im Sinne der NISV qualifiziert wird, wird zugleich statuiert, dass für diese keine 

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Pflicht zur Bewilligung (in einem ordentlichen Bewilligungsverfahren) bestehen 
soll. 

Dieses Verständnis der Bestimmung ergibt sich zum einen aus der 
gesamten Konzeption der NISV: Die Bedeutung der Umschreibung derjenigen 
Konstellationen, die als Änderung einer Anlage im Sinne der NISV gelten oder 
ausdrücklich nicht als solche gelten sollen, zeigt sich zunächst im 
Zusammenspiel von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 und neu Abs. 5bis mit Art. 11 der 
NISV. Letzterer statuiert unter dem Titel «Meldepflicht» in Abs. 1, dass der 
Inhaber einer Anlage, für die Anhang 1 Emissionsbegrenzungen festlegt, der für 
die Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen muss, 
bevor die Anlage neu erstellt, an einen anderen Standort verlegt, am 
bestehenden Standort ersetzt oder im Sinne von Anhang 1 geändert wird. Auch 
wenn damit an sich keine ausdrückliche Aussage zum Bestehen oder Fehlen 
einer Bewilligungspflicht erfolgt, ergibt sich aus dem Umstand, dass bei 
Anpassungen einer bestehenden Anlage, die nicht als Änderung im Sinne von 
Anhang 1 qualifizieren, gemäss Art. 11 NISV nicht einmal eine Meldepflicht 
besteht, dass bezogen auf – ausschliesslich Regelungsgegenstand der NISV 
bildende – immissionsschutzrechtliche Gründe die Durchführung eines 
Bewilligungsverfahrens entfällt (vgl. zu dieser Differenzierung von 
[immissionsschutzrechtlich relevanten] Änderungen im Sinne der NISV und 
baulichen Änderungen auch BPUK-Empfehlungen, S. 5). Zwar wird nun im 
Rahmen der in E. 5.1 referierten NISV-Änderung wie erwähnt für die 
nachträgliche Aktivierung eines Korrekturfaktors eine Pflicht des 
Anlageinhabers zur Einreichung eines aktualisierten Standortdatenblatts bei der 
zuständigen Behörde statuiert (Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 4 NISV). Indem aber 
zugleich die ausdrückliche Festlegung erfolgt, dass es sich hierbei nicht um 
eine Änderung im Sinne der NISV handle, kann dieser Ausschluss aus dem 
Anwendungsbereich von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV im Zusammenspiel der 
genannten Normen nur so verstanden werden, dass zwar – zufolge separater 
spezifischer Festlegung – die Einreichung eines Standortdatenblatts nach wie 
vor erforderlich ist, jedoch die weitere mit einer Subsumtion unter Anhang 1 
Ziff. 62 Abs. 5 und damit auch Art. 11 NISV einhergehende Konsequenz einer 
Bewilligungspflicht ausgeschlossen werden soll. 

Wie sich den – ebenfalls vom 17. Dezember 2021 datierenden – 
Erläuterungen des BAFU zur Änderung der NISV (im Folgenden: Erläuterungen 
zur Änderung der NISV) entnehmen lässt, entspricht diese Rechtsfolge dem 
Willen des Verordnungsgebers, wobei einer historischen Auslegung gerade 
aufgrund der Neuheit der fraglichen Bestimmungen eine erhebliche Bedeutung 
zukommt (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 8. A., 2020, Rz. 181). So wird in den genannten 
Erläuterungen im Zusammenhang mit der einschlägigen Bestimmung von 
Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis NISV wörtlich ausgeführt: «Der Anlageinhaber muss 
damit für die Anwendung eines Korrekturfaktors bei bereits bewilligten 
adaptiven Antennen der zuständigen Behörde aus Gründen der 
Nachvollziehbarkeit nur noch ein aktualisiertes Standortdatenblatt einreichen» 
(Erläuterungen zur Änderung der NISV, S. 5 [Hervorhebung hinzugefügt], vgl. 
auch S. 9). Wenn darüber hinaus in den Erläuterungen teilweise davon die 
Rede ist, die Änderung ermögliche eine «Vereinfachung der Verfahren», die 

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Zulassung «einfacher Verfahren» bzw. die «Durchführung einfacher 
Bewilligungsverfahren» (a.a.O., insb. S. 3 und 10), so muss dies auf dem 
Hintergrund des vorstehend Ausgeführten dahingehend verstanden werden, 
dass damit primär die blosse Einreichung eines Standortdatenblatts, jedenfalls 
aber höchstens – im Sinne der in den BPUK-Empfehlungen verwendeten 
Terminologie – ein Bagatelländerungsverfahren gemeint ist, während ein 
(ordentliches) Bewilligungsverfahren entfällt. Nur dieses Verständnis entspricht 
im Übrigen der mit der fraglichen NISV-Änderung ausdrücklich bezweckten 
Übernahme des entsprechenden Elements – vorliegend also der 
Übergangsregelung – des Nachtrags zur Vollzugshilfe zur NISV (vgl. zu diesem 
Zweck ausdrücklich Erläuterungen zur Änderung der NISV, S. 3). Damit 
scheidet für die vorliegend strittige Frage der nachträglichen Aktivierung eines 
Korrekturfaktors ein im Gutachten Zufferey (vgl. insb. S. 7 und 31; vgl. auch 
S. 36) vertretener Ansatz, wonach gegebenenfalls auch für nicht als Änderung 
im Sinne der NISV qualifizierte Konstellationen eine Bewilligungspflicht nicht 
ausgeschlossen sei, jedenfalls insoweit aus, als damit die NISV dahingehend 
verstanden würde, sie selbst lasse gewissermassen ergänzend zu den 
ausdrücklich umschriebenen Änderungen eine entsprechende – 
immissionsschutzrechtlich begründete – Baubewilligungspflicht zu (vgl. zur 
davon zu unterscheidenden Frage, ob eine solche Pflicht in Korrektur der NISV 
unmittelbar aus Art. 22 Abs. 1 RPG abzuleiten ist, das nachstehend 
Ausgeführte). 

5.3.2 An dieser Einschätzung vermag auch das – in anderem Kontext 
erfolgte – Vorbringen der Vorinstanz nichts zu ändern, wonach die 
Vollzugshoheit bei den Kantonen liege. Zwar trifft letzteres zweifellos zu, doch 
lässt sich daraus nicht von vornherein ableiten, dass bezüglich der Frage der 
Bewilligungspflicht nicht gegebenenfalls im materiellen Bundesrecht eine 
Einschränkung statuiert werden kann. Auch ist zu beachten, dass zwar im 
Zusammenhang mit Art. 22 Abs. 1 RPG – der festhält, dass Bauten und 
Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden dürfen 
– der Grundsatz gilt, wonach es sich bei dieser Bestimmung um eine 
Minimalvorschrift der Bewilligungspflicht handelt, so dass die kantonalen 
Rechte weitere Vorhaben der Bewilligungspflicht unterstellen können 
(Alexander Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und 
Verfahren, 2020, Art. 22 Rz. 4). Ganz abgesehen davon, dass im kantonalen 
Recht hinsichtlich der vorliegend strittigen Frage gar keine spezifischen 
Bestimmungen ersichtlich sind, verfolgt aber wie vorstehend aufgezeigt die 
NISV von vornherein einen anderen Ansatz, indem sie jedenfalls im Hinblick auf 
Änderungen bestehender Anlagen letztlich Festlegungen hinsichtlich der – 
immissionsschutzrechtlichen – Bewilligungspflicht trifft. Dass der dabei 
mitgeregelte – und vorliegend interessierende – Ausschluss einer Bewilligungs-
pflicht dem zuständigen Legislativorgan des Bundes nicht verwehrt ist, zeigt 
beispielsweise die für Solaranlagen in Art. 18a RPG getroffene Regelung, die 
ebenfalls das Fehlen einer Bewilligungspflicht bunderechtlich verbindlich 
vorgibt. Im Übrigen wäre das mit der fraglichen NISV-Änderung vorrangig 
verfolgte Ziel der Erhöhung der Rechtssicherheit (vgl. dazu Erläuterungen zur 
Änderung der NISV, S. 3 und 10) von vornherein nicht erreichbar, wenn die 
Änderung bezüglich der Frage der Bewilligungspflicht keine verbindlichen 

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Vorgaben enthielte, sondern diesbezüglich auf zusätzliche kantonale – und 
damit gegebenenfalls divergierende – Festlegungen abzustellen wäre. 

Damit könnte bezüglich der nachträglichen Aktivierung eines 
Korrekturfaktors lediglich dann von einer Bewilligungspflicht ausgegangen 
werden, wenn eine solche unmittelbar aus Art. 22 Abs. 1 RPG abgeleitet würde 
und die gegenteilige Vorgabe der NISV als gesetzeswidrig erachtet würde. Die 
damit resultierende Nichtanwendung von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis NISV 
erscheint jedoch nicht gerechtfertigt: Zunächst ist festzuhalten, dass die 
gesetzliche Vorgabe von Art. 22 Abs. 1 RPG von ihrem Wortlaut her relativ 
unbestimmt ist, indem wie erwähnt lediglich festgehalten wird, dass Bauten und 
Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden 
dürfen. In Konkretisierung des Gehalts dieser Bestimmung hat daher die 
Rechtsprechung insbesondere das Kriterium herausgearbeitet, dass Massstab 
dafür, ob eine bauliche Massnahme erheblich genug ist, um sie dem 
Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, die Frage ist, ob mit der Realisierung 
der Baute oder Anlage im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der 
Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der 
Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (vgl. 
nur BGE 139 II 134, E. 5.2). Auch diese wirkungsbezogene Betrachtungsweise 
eröffnet den Behörden jedoch einen gewissen Spielraum bei der 
entsprechenden Qualifikation eines bestimmten Sachverhalts. Wie sich den 
Erläuterungen zur Änderung der NISV entnehmen lässt, hat sich der 
Verordnungsgeber mit den entsprechenden Fragen zwar nicht formell unter 
dem Titel von Art. 22 RPG, jedoch in materieller Hinsicht auseinandergesetzt 
(vgl. insb. S. 4 f., 7). Wenn er dabei (implizit) zum Ergebnis gekommen ist, dass 
ein Ausschluss der Bewilligungspflicht mit Blick auf die Auswirkungen einer 
nachträglichen Aktivierung des Korrekturfaktors (unter gleichzeitiger 
Anwendung der automatischen Leistungsbegrenzung) gerechtfertigt sei, so 
kann dies als zulässige Konkretisierung von Art. 22 RPG gewertet werden, so 
dass die entsprechende NISV-Bestimmung nicht gegen die übergeordnete 
gesetzliche Vorgabe verstösst. Diese Sichtweise wird indirekt durch das 
Gutachten Zufferey bestätigt, welches vor Erlass der fraglichen NISV-Änderung 
erstattet wurde und sich daher – in äusserst kritischer Weise – unter anderem 
mit der Einordnung der Übergangsregelung gemäss dem Nachtrag zur 
Vollzugsempfehlung zur NISV befasst. So hält das Gutachten fest, um die 
Praxistauglichkeit der NISV zu erhöhen, müsste der Bundesrat sie revidieren 
und dabei festhalten, dass eine Anlage mit der Installation einer adaptiven 
Antenne nicht geändert werde, wobei er im gleichen Zug als 
Übergangsbestimmung in der NISV festhalten könnte, dass dies auch für 
adaptive Antennen gelte, die bereits installiert wurden (S. 6). Zwar wird an 
gleicher Stelle angemerkt, allerdings könnten weder der Bundesrat noch die 
kantonalen Gesetzgeber durch neue Bestimmungen das Grundrecht der 
besonders betroffenen Personen einschränken, ihre durch höherrangiges Recht 
geschützten Interessen durchzusetzen. Interessant ist aber, dass damit zwar 
gerade eine Bewilligungspflicht nach Massgabe von Art. 22 RPG angesprochen 
sein könnte (vgl. zu dieser allgemein auch Gutachten Zufferey, S. 31 ff., 
insb. S. 36), zugleich aber spezifisch die nachträgliche Aktivierung eines 
Korrekturfaktors betreffend präzisierende Ausführungen dahingehend erfolgen, 
es handle sich dabei – wie dies der baurekursgerichtlichen Rechtsprechung 

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zum damals geltenden Recht (vgl. E. 4.1) entspricht – um eine Änderung im 
Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 lit. d NISV, weshalb es der Bundesrat in der 
NISV hätte präzisieren müssen, wenn er tatsächlich beabsichtigt hätte, die 
Errichtung adaptiver Antennen (worunter im Kontext aber die Aktivierung von 
Korrekturfaktoren zu verstehen ist) nicht als entsprechende Änderung zu 
qualifizieren (a.a.O., S. 38 f.). Eine entsprechende Anpassung der NISV, wie sie 
mittlerweile erfolgt ist, würde aber gerade unter dem ausdrücklich genannten 
Aspekt der Praxistauglichkeit wenig Sinn machen, wenn sie als mit Art. 22 
Abs. 1 RPG inkompatibel und daher letztlich für die Frage der 
Bewilligungspflicht gar nicht als massgeblich erachtet würde. Damit spricht auch 
der im Gutachten Zufferey skizzierte – und nun seitens des Verordnungsgebers 
beschrittene – «Lösungsweg» dafür, Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis NISV als 
zulässige Konkretisierung der Vorgaben von Art. 22 Abs. 1 RPG aufzufassen. 
(…) 

Damit ergibt sich letztlich, dass gemäss dem per 1. Januar 2022 in Kraft 
getretenen und vorliegend anwendbaren Recht für die strittige nachträgliche 
Aktivierung eines Korrekturfaktors keine Bewilligungspflicht mehr besteht, womit 
sich das angeordnete vorläufige Betriebsverbot nicht aufrechterhalten lässt.