# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 594eb87b-4998-5775-9e12-c791c847209e
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-01-08
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 08.01.2024 602 2022 171
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-171_2024-01-08.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 171

Arrêt du 8 janvier 2024

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud 

Cornelia Thalmann El Bachary
Greffière : Magalie Bapst

Parties A.________, recourant, représenté par Me Jacques Piller, avocat

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée, 

COMMUNE D’ESTAVAYER, intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions – révision d'un PAL – 
protection du site construit – inconstructibilité 

Recours du 4 juillet 2022 contre la décision du 1er juin 2022

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considérant en fait

A. La Commune d'Estavayer a publié, dans la Feuille officielle (FO) no 36 du 7 septembre 2018, 
la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL) portant sur le territoire de l’ancienne 
commune de Vuissens. Dans le cadre de cette révision, il était prévu de faire passer une partie de 
l'art. bbb du Registre foncier (RF) de la Commune d'Estavayer (secteur Vuissens), propriété de 
A.________, de la zone village à la zone de protection du site construit, et d'inscrire sur la seconde 
partie de cette même parcelle, située en zone agricole, un périmètre de protection de 
l'environnement du site construit. 

La mise à l'enquête publique a suscité des oppositions, qui ont été traitées par le conseil communal. 
La révision générale du PAL a été adoptée par le conseil communal le 17 décembre 2018.

B. En parallèle à la procédure de révision générale du PAL, A.________ a déposé, le 
17 décembre 2020, une demande préalable pour la construction d’une stabulation libre pour vaches 
laitières, jeune bétail, technique, salle de traite et fosse à lisier, ainsi que pour l’agrandissement et 
la transformation d’une stabulation pour jeune bétail. Le Service des constructions et de 
l'aménagement (SeCA) s'est exprimé défavorablement le 21 mai 2021. 

C. Le 12 octobre 2021, le SeCA a émis son préavis de synthèse d'examen final quant à la révision 
générale du PAL, lequel est favorable avec conditions. 

Sur la base de ce préavis, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
(DAEC), devenue la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement (DIME), a fait publier, dans la FO no 42 du 22 octobre 2021, les mesures qu'elle 
entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre. La DIME a ainsi notamment envisagé 
de rendre l’art. bbb RF inconstructible.

Le 11 novembre 2021, A.________ s'est déterminé sur dite mesure, estimant qu'elle est 
disproportionnée, dès lors que sa parcelle fait déjà partie du périmètre de protection de 
l’environnement du site construit, imposant des contraintes pour les nouvelles constructions. 

Le 27 janvier 2022, la commune s'est également prononcée. Elle soutient que, concernant 
notamment la parcelle art. bbb RF, le dossier mis à l'enquête publique encadre considérablement 
les possibilités de construction et que la partie de la parcelle située hors de la zone à bâtir est déjà 
comprise dans le périmètre de protection de l'environnement du site construit, dans lequel seules 
les nouvelles constructions agricoles sont admises sous conditions. Elle estime par ailleurs que la 
ferme en activité sur la parcelle art. bbb RF doit avoir la possibilité de faire évoluer son exploitation.

Par la suite, le SeCA a encore requis une détermination complémentaire du Service des biens 
culturels (SBC), concerné par les remarques de la commune et celles de A.________. Le 9 mars 
2022, le service maintient entièrement sa position émise dans son préavis du 17 mai 2019, dans 
lequel il avait préavisé défavorablement la possibilité de nouvelles constructions principales sur 
l’art. bbb RF. 

D. Par décision du 1er juin 2022, la DIME a approuvé la révision générale de la planification locale 
de la Commune d'Estavayer, secteur Vuissens. Elle n'a cependant pas admis la possibilité de 
nouvelles constructions sur la parcelle art. bbb RF. Selon l’autorité, l'implantation de nouvelles 

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constructions dans ce secteur protégé ne permet pas de remplir les critères de conservation et de 
protection du site construit. 

E. Par mémoire du 4 juillet 2022, A.________ recourt auprès du Tribunal cantonal contre la 
décision d'approbation du 1er juin 2022, concluant - sous suite de frais et dépens - principalement à 
l'approbation de la révision générale du PAL concernant la parcelle art. bbb RF telle qu'adoptée par 
le conseil communal et, subsidiairement, au renvoi du dossier à la DIME pour nouvelle décision. 

A l’appui de ses conclusions, il fait valoir que de nouvelles constructions sont possibles sur sa 
parcelle, au motif que l'Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en 
Suisse (ISOS) n'interdit pas de nouvelles constructions, mais doit uniquement être pris en 
considération dans la pesée des intérêts à effectuer. Il avance que la commune a tenu compte de 
l’ISOS dans sa planification et dans la pesée des intérêts et qu’elle en arrive à la conclusion que des 
nouveaux bâtiments peuvent être érigés sur sa parcelle. En outre, il ajoute que, dès lors que la partie 
de sa parcelle située en zone agricole se trouve déjà dans le périmètre de protection de 
l'environnement du site construit, seules des constructions agricoles sont admises qui plus est selon 
des conditions très strictes. Au surplus, il explique que le projet de construction qu’il envisage se 
trouverait sur la partie nord-nord-est de sa parcelle, laissant ainsi l'environnement immédiat des 
bâtiments protégés libre de toute construction. A ce sujet, il s’étonne d’ailleurs du contenu des 
préavis du SBC des 17 mai 2019 et 8 [recte: 9] mars 2022 qui suggèrent l’inconstructibilité de sa 
parcelle, dans la mesure où la Commission des Biens culturels (CBC) aurait retenu, relativement à 
sa demande préalable, que "la réalisation d’une construction agricole n’est pas exclue dans ce site". 
Enfin, A.________ fait valoir la violation de sa garantie de propriété et de sa liberté économique, 
ainsi que la violation de l'autonomie communale. 

Le 24 août 2022, la commune conclut implicitement à l'admission du recours.  

Dans ses observations du 9 novembre 2022, la DIME conclut au rejet du recours. Elle se fonde sur 
la détermination qu'elle a requise du SBC. Ce dernier explique que l’introduction d’un secteur 
inconstructible sur l’art. bbb RF est justifiée au vu de l’intérêt à la protection du patrimoine. Par 
ailleurs, il indique que la CBC est entrée en matière sur le projet de construction du recourant dans 
le cadre de sa demande préalable, car le périmètre de protection du site construit autorisait à ce 
moment-là les constructions agricoles. 

La DIME explique qu'au vu de la situation de la parcelle dans l'environnement proche, voire 
immédiat, du périmètre construit, du château et de l'église protégés en catégorie 1 au PAL, celle-ci 
doit rester autant que possible libre de toute construction. Elle relève cependant que le recourant 
est propriétaire de l'art. ccc RF, parcelle facilement accessible depuis son centre d'exploitation 
agricole et sur laquelle des constructions sont possibles. Elle considère que le recourant a dès lors 
la possibilité de développer son exploitation agricole sans implanter de constructions sur l’art. 
bbb RF. Concernant la violation de l'autonomie communale, la DIME rappelle qu'en tant qu'autorité 
d'approbation des plans et règlements adoptés par les communes, elle est fondée à corriger la 
planification locale lorsque la solution communale apparaît inopportune du point de vue des intérêts 
publics supracommunaux ou lorsqu'elle ne respecte pas ou pas suffisamment les principes et buts 
de l'aménagement du territoire. Dans le cas d'espèce, la DIME estime qu'il est justifié de ne pas 
approuver le développement d’une activité agricole à proximité du village, puisqu’un tel 
développement contrevient aux intérêts publics prépondérants et qu’il existe d’autres parcelles qui 
le rendent possible dans des secteurs moins sensibles du point de vue de la protection des biens 
culturels.

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Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.

Il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée 
en temps utile -, le présent recours est recevable aussi bien en vertu de l'art. 88 al. 3 de la loi 
cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; 
RSF 710.1) qu'en application de l'art. 114 al. 1 let. a du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure 
et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le recourant - en tant que propriétaire du bien-
fonds touché par la décision relative à l'adaptation des conditions d'approbation de la révision 
générale du PAL - a manifestement qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a CPJA). 

Partant, le Tribunal de céans peut entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

2.1. Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents.

2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), lequel impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA 
FR 2A 2000 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition, 
dès lors que la mesure litigieuse n'a pas fait l'objet d'un recours auprès de la DIME; le grief 
d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 LAT p. 13) peut dès lors également être 
invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 LAT p. 34 et les 
références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 LAT p. 34 et les références citées).

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3.

3.1. Les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par 
des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). 
L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la commune. 
Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 LATeC). La 
commune établit un plan d’aménagement local qui doit se conformer au plan directeur cantonal et, 
le cas échéant, aux plans directeurs régionaux (art. 34 al. 2 LATeC). Quant à la DIME, elle est 
chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la commune et du traitement des 
recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC).

Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination des zones, 
les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement définis aux 
art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales (art. 45 ss LATeC) 
relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). Le respect de ces 
principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à établir une 
planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, susceptibles 
d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées). Lorsqu'elle se prononce 
dans ce cadre, l'autorité communale dispose cependant de la liberté d'appréciation nécessaire à 
l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT).

En outre, aux termes de l'art. 18 LATeC, dès son adoption par le Conseil d’Etat, le plan directeur 
cantonal lie les autorités cantonales et communales (al. 1). Dès son approbation par le Conseil 
fédéral, le plan directeur cantonal a force obligatoire pour les autorités de la Confédération et des 
cantons voisins, conformément aux dispositions de la loi fédérale (al. 2).

3.2.

3.2.1. Les inventaires fédéraux prévus à l'art. 5 de la loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la 
nature et du paysage (LPN; RS 451) – dont fait partie l'ISOS (art. 1 de l'ordonnance du 13 novembre 
2019 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse, OISOS; RS 451.12) 
– sont assimilés matériellement à des conceptions et à des plans sectoriels au sens de l'art. 13 al. 1 
LAT. Dans le cadre de leur obligation générale de planifier de l'art. 2 LAT, les cantons doivent tenir 
compte, dans leur planification directrice, de ces inventaires en tant que forme spéciale des 
conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 6 al. 4 LAT). En raison de la force obligatoire 
des plans directeurs pour les autorités (art. 9 LAT), les conditions de protection figurant dans les 
inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT). En principe, 
l'inventaire ISOS doit ainsi être transcrit dans les plans directeurs cantonaux, puis dans la 
planification locale au moyen des instruments prévus à l'art. 17 LAT. Ces mesures lient ainsi non 
seulement les autorités dans l'exécution de leurs tâches, mais également les particuliers (ATF 135 
II 209 consid. 2.1; arrêts TF 1C_545/2014 du 22 mai 2015 consid. 5.3; 1C_130/2014 du 6 janvier 
2015 consid. 3.2).

Selon l'art. 6 al. 1 LPN, l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral 
indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus 
possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. 
L'inventaire ISOS doit être pris en considération dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce 
- y compris lors de l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales -, en tant que 
manifestation d'un intérêt fédéral (LARGEY, La protection du patrimoine in RDAF 2012 p. 295). Une 

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atteinte demeure possible lorsqu'elle n'altère pas l'identité de l'objet protégé ni le but assigné à sa 
protection; celui-ci découle du contenu de la protection mentionné dans l'inventaire et les fiches qui 
l'accompagnent (ATF 145 II 176 consid. 3.1; arrêt TF 1C_87/2019 du 11 juin 2020 consid. 3.1.2; 
LARGEY, p. 292; LEIMBACHER, Commentaire LPN, art. 6 LPN n. 5 ss).

La fiche T115. "Sites construits protégés et chemins historiques" du plan directeur cantonal 
(PDCant) mentionne notamment, parmi les objectifs poursuivis, la transposition des inventaires 
fédéraux des sites construits en Suisse dans les outils de l'aménagement cantonal, régional et local, 
la mise en œuvre des objectifs de protection pour les sites construits d'importance nationale définis 
par l'ISOS ainsi que la définition des critères et règles applicables par les communes en matière de 
protection des sites construits d'importance régionale et locale. Les communes doivent en particulier 
mettre en œuvre et veiller à l'application des objectifs et des mesures de sauvegarde définis par 
l'ISOS dans leur PAL.

3.2.2. Les restrictions à la propriété que les plans d'affectation ont pour effet d'imposer doivent, 
pour être conformes à l'art. 26 Cst., reposer sur une base légale, se justifier par un intérêt public 
suffisant et respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 al. 1 
à 3 Cst.; ATF 129 I 337 consid. 4.1 et les références citées). Le premier principe suppose que la 
mesure de planification litigieuse soit apte à produire les résultats attendus (règle de l'aptitude) et 
que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives (règle de la nécessité); 
en outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre 
celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (principe de la proportionnalité au sens 
étroit, impliquant une pesée des intérêts) (ATF 132 I 49 consid. 7.2 et les références citées). 
Concernant des mesures de protection du patrimoine, les griefs tirés de la violation de la liberté 
économique (art. 27 Cst.) n'ont pas de portée indépendante et se confondent avec ceux de la 
violation de la garantie de la propriété (arrêt TF 1P.354/2001 du 10 septembre 2001 consid. 2a; 
WIEDLER, La protection du patrimoine bâti, 2019, p. 84). 

3.2.3. Dans le cadre de la pesée des intérêts, selon la jurisprudence, les avis des services 
spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport 
officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui 
possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à 
propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un 
acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force 
probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où 
il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 
consid. 4; arrêts TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 
p. 224; TA FR 1A 2003 61 du 12 septembre 2007).

3.3.

3.3.1. Le village de Vuissens est recensé comme site d'importance nationale à l'ISOS.

La parcelle art. bbb RF se situe en partie dans l'ensemble construit (E), en partie dans le périmètre 
construit (P) et en partie dans l'échappée dans l'environnement (EE). Le E 1.1 est défini comme un 
"noyau composé de deux alignements de fermes axés vers l'église". Il est recensé en catégorie 
d'inventaire "AB" avec un objectif de sauvegarde "A", une qualité spatiale, une qualité historique et 
architecturale et une signification prépondérante. Le P 1 est défini comme une "agglomération 
agricole linéaire, orientée parallèlement aux nombreux crêts animant la région". Il est recensé en 

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catégorie d'inventaire "B" avec un objectif de sauvegarde "B", une qualité spatiale et une qualité 
historique et architecturale évidente et une signification prépondérante. Quant au EE I, il est défini 
comme un "coteau orienté vers la crête boisée de la Belle Troche, terrains agricoles en partie 
dénaturés par un terrain de golf". Il est recensé en catégorie d'inventaire "a" avec un objectif de 
sauvegarde "a" et une signification prépondérante. 

3.3.2. Selon les anciennes explications relatives à l'ancienne méthode ISOS, applicable au relevé 
ISOS du village de Vuissens réalisé en 2004, l’E est une composante bâtie de petite taille, pouvant 
être perçue comme entité de par ses caractéristiques historico-architecturales et spatiales ou de par 
sa spécificité régionale, mais aussi pour ses contrastes prononcés, p. ex. place de la cathédrale, 
enfilades de ruelles, maisons groupées autour d'un moulin. Le P est une composante bâtie de taille 
honorable, pouvant être perçue comme entité de par ses caractéristiques historico-architecturales 
et spatiales ou de par sa spécificité régionale, p. ex. vielle ville médiévale, quartier de la gare, ancien 
noyau du village, quartier industriel. Quant aux environnements, ce sont des aires construites ou 
non, indispensables à la cohésion des périmètres et des ensembles et qui, de ce fait, font partie 
intégrante du site construit. En particulier, l’EE est une aire ne présentant pas de limites clairement 
définies, mais jouant un rôle important dans le rapport entre espaces construits et paysage, p. ex. 
premier plan/arrière-plan, terrains agricoles attenants, versant de colline, rives, espace fluvial, 
nouveaux quartiers. 

Pour l’E et le P, la catégorie d'inventaire "A" indique "l'existence d'une substance d'origine. La plupart 
des bâtiments et des espaces présentent les caractéristiques propres à une même époque ou à une 
même région". La catégorie d'inventaire "B" indique "l'existence d'une structure d'origine. 
L'organisation spatiale historique est conservée; la plupart des bâtiments présentent les 
caractéristiques propres à une même époque ou à une même région". L'objectif de sauvegarde "A" 
préconise "la sauvegarde de la substance, la conservation intégrale de toutes les constructions et 
composantes du site, de tous les espaces libres et la suppression des interventions parasites". Les 
suggestions générales de sauvegarde suivantes s'appliquent:
" - Démolitions et constructions nouvelles interdites;

- Prescriptions détaillées en cas d'intervention".

L'objectif de sauvegarde "B" préconise "la sauvegarde de la structure, la conservation de la 
disposition et de l'aspect des constructions et des espaces libres, la sauvegarde intégrale des 
éléments et des caractéristiques essentiels pour la conservation de la structure". Les suggestions 
générales de sauvegarde suivantes s'appliquent:
" - Démolitions et constructions anciennes uniquement à titre exceptionnel;

- Prescriptions particulières en cas d'intervention et lors de l'intégration de constructions nouvelles".

Sous le titre "Application pratique de l'ISOS", les mesures appropriées pour un périmètre ou un 
ensemble construit avec un objectif de sauvegarde "A" (sauvegarde de la substance) sont 
énumérées:
" - Sensibiliser le public;

- Etablir un inventaire de détail permettant de sélectionner les constructions et les arbres à protéger;
- Accorder des subventions pour des interventions exemplaires sur le plan de la sauvegarde;
- Prévoir une application différenciée de la règlementation en matière de construction;
- Adapter la planification du tissu ancien;
- Introduire des alignements sur rue et sur cour;

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- Prévoir des mesures de protection spécifiques pour certains bâtiments".

Celles pour un périmètre ou un ensemble construit avec un objectif de sauvegarde "B" (sauvegarde 
de la structure) sont les suivantes:
" - Sensibiliser le public;

- Etablir un inventaire de détail permettant de déterminer les éléments constitutifs de la structure;
- Edicter des prescriptions de zones spéciales permettant la sauvegarde des éléments structurants;
- Faciliter l'octroi de dérogations;
- Adapter la planification du tissu ancien;
- Concevoir les nouveaux bâtiments des collectivités publiques en fonction du tissu existant;
- Fixer des directives en matière de conception des bâtiments".

Pour l’EE, la catégorie d'inventaire "a" indique "qu’il s’agit d’une partie indispensable du site 
construit, libre de constructions ou dont les constructions participent à l’état d’origine de 
l’environnement". L'objectif de sauvegarde "a" préconise "la sauvegarde de l’état existant en tant 
qu’espace agricole ou libre, la conservation de la végétation et des constructions anciennes 
essentielles pour l’image du site et la suppression des altérations". Les suggestions générales de 
sauvegarde suivantes s'appliquent:
" - Zone non constructible;

- Prescriptions strictes pour les constructions dont la destination impose l'implantation;
- prescriptions particulières pour les transformations de constructions anciennes".

Sous le titre "Application pratique de l'ISOS", les mesures appropriées pour une échappée dans 
l'environnement avec un objectif de sauvegarde "a" (sauvegarde du paysage ou des espaces 
vacants) sont énumérées:
" - Sensibiliser le public;

- Déterminer la spécificité de l’environnement, p. ex. à l’aide d’un inventaire;
- Rechercher une affectation appropriée;
- Placer en zone non aedificandi ou en zone agricole ou de verdure;
- Adopter des dispositions de zone particulières adaptées à l’environnement;
- Imposer l’établissement de plans spéciaux;
- Protéger les arbres isolés ou les groupes d’arbres et les haies".

Le relevé ISOS du village de Vuissens (2ème version, février 2004) mentionne notamment ce qui suit:
" - Les avant-cours de galets, au premier plan de la longue rangée contiguë, doivent être protégées d’une 

manière absolue. 
- L’intégration des silos agricoles devrait faire l’objet d’une réflexion approfondie en raison de leur impact 

négatif sur la silhouette du bâti historique. 
- Pour tenter d’élucider les origines du site qui se serait développé en deux phases bien spécifiques, toute 

intervention dans le secteur proche de l’ancienne église démolie devrait être précédée d’une fouille 
archéologique. 

- En cas d’extension de la localité, les nouvelles implantations auraient avantage à se regrouper à l’entrée 
occidentale de l’agglomération (III) où se trouvent quelques fermettes du 19e siècle".

3.3.3. Selon le PDCant (Thème 115), les périmètres construits (P) - auxquels on assimile les 
ensembles construits (E) - d'importance nationale selon l'ISOS avec objectif de sauvegarde "A" sont 
classés en catégorie 1 et ceux avec objectif de sauvegarde "B" en catégorie 2. Quant aux périmètres 

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environnants (PE) - auxquels on assimile les échappées dans l'environnement (EE) - d'importance 
nationale selon l'ISOS avec objectif de sauvegarde "a", ils sont classés en catégorie 1. 

Le secteur dans lequel se trouve l'art. bbb RF appartient en partie à la catégorie 1 et en partie à la 
catégorie 2 du périmètre construit, ainsi qu'à la catégorie 1 du périmètre environnant au sens du 
PDCant. Pour la catégorie 1 du périmètre construit, les mesures de conservation à appliquer sont 
les suivantes: 
" - Conserver les objets inscrits au recensement des biens culturels immeubles (RBCI) en valeur A, B et C; 

- Adapter les nouvelles constructions ou transformations (implantation, dimensions, matériaux et expression 
architecturale) au caractère du site; 

- Conserver les espaces libres significatifs pour la structure et le caractère du site; 
- Adapter les aménagements de chaussées au caractère du site; 
- Conserver les composantes des espaces libres significatifs, notamment murs, revêtements de sol, 

arborisation, etc.; 
- Prendre des mesures pour réduire l'impact des constructions et des aménagements qui altèrent le 

caractère du site" (PDCant, Thème 115, ch. 2 p. 2). 

Pour la catégorie 2 du périmètre construit, les quatre premières mesures précitées s'appliquent. 
Quant au périmètre environnant de catégorie 1, les mesures de conservation sont les suivantes: 
" - Adapter les nouvelles constructions (implantation, dimensions, aspect) au caractère du site construit; 

- Conserver les composantes principales du caractère du site (espaces libres significatifs, végétation et 
constructions anciennes); 

- Prendre des mesures pour réduire l'impact des constructions et des aménagements qui altèrent le caractère 
du site" (PDCant, Thème 115, ch. 2 p. 2).

Le PDCant mentionne en outre les conséquences de la mise en œuvre de ces mesures sur le PAL. 
En particulier, pour les périmètres construits de catégorie 1, le PAZ doit désigner les constructions 
à protéger sur la base du RBCI, les constructions qui sont des composantes de la structure et du 
caractère du site, les espaces libres non-constructibles significatifs pour la structure du site, les 
espaces libres constructibles et les constructions qui altèrent le site. Pour la catégorie 2, le PAZ doit 
également désigner ces constructions, à l'exception de celles qui altèrent le site. Pour les périmètres 
environnants de catégorie 1, le PAZ doit désigner les constructions à protéger sur la base du RBCI, 
les espaces environnants constructibles caractéristiques pour la lecture du site construit, les 
espaces environnants inconstructibles caractéristiques pour la lecture du site construit et les 
constructions qui altèrent le caractère du site (PDCant, Thème 115, ch. 3.3 p. 5 s.).

3.3.4. En l'espèce, dans son préavis défavorable du 17 mai 2019, le SBC a indiqué que "la zone 
de protection du site construit n'interdit pas la construction de nouvelles constructions principales 
dans les secteurs non hachurés au PAZ. Par conséquent, de nouvelles constructions sont possibles 
sur les parcelles eee, bbb et ddd à proximités immédiates de bâtiments protégés. Nous préavisons 
défavorablement la possibilité de nouvelles constructions principales".

Dans son préavis du 12 octobre 2021, le SeCA explique que "la zone de protection du site construit 
n’interdisant pas la construction de nouvelles constructions dans les secteurs des bâtiments 
principaux, de nouvelles constructions auraient un impact conséquent sur les bâtiments protégés, 
notamment sur les art. eee, bbb et ddd RF. Aucune nouvelle construction ne doit être possible sur 
ces parcelles afin de protéger l’environnement immédiat des bâtiments protégés". 

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Dans ses observations du 9 mars 2022, le SBC a maintenu intégralement sa position. 

Dans sa détermination du 4 novembre 2022, le SBC précise que l'art. bbb RF se situe à proximité 
immédiate de l'église et du château, tous deux possédant une valeur au recensement A et protégés 
au PAL en catégorie 1, qui implique la sauvegarde intégrale de leur substance. Cette parcelle borde 
directement le chemin d'accès se situant entre l'église et le château et offre un dégagement sur les 
biens culturels en cause. Le SBC estime ainsi qu'en cas de nouvelles constructions agricoles sur 
l'art. bbb RF, les dégagements existants jusqu'alors seraient fortement prétérités (dégagements 
depuis l'église sur le château et dégagements depuis le château sur l'église). Il précise aussi que 
les recommandations figurant à l'ISOS mentionnent également l'impact négatif que peuvent avoir 
les silos agricoles, et indique que, bien que le projet agricole envisagé par le recourant sur sa 
parcelle ne soit pas un silo, une construction agricole de grande dimension constituerait une 
altération notable du site protégé et de son environnement préservé. Vu les exigences de protection 
du patrimoine relatives à la fois à la structure du périmètre construit du village, qui doit être 
strictement préservée, et au dégagement indispensable sur le château ainsi que sur l'église, il se 
justifie d'exiger de la part de la commune qu'elle introduise un secteur inconstructible tel qu’il l'a 
exigé dans son préavis et la DIME dans sa décision. Ainsi, le SBC confirme que l'intérêt à la 
protection du patrimoine n'est pas compatible avec des intérêts privés pour l'implantation potentielle 
de constructions principales, secondaires et agricoles sur l'art. bbb RF.

Dans ses observations du 9 novembre 2022, la DIME explique qu'au vu de la situation de la parcelle 
du recourant dans l'environnement proche, voire immédiat, du périmètre construit, du château et de 
l'église protégés en catégorie 1 au PAL, ladite parcelle doit rester autant que possible libre de toute 
construction. 

3.3.5. A titre liminaire, force est de souligner que la parcelle du recourant se trouve sur un site 
protégé d'importance nationale. De plus, les parties de la parcelle incluses dans l'E et l'EE - soit la 
plus grande partie de celle-ci - sont soumises aux règles les plus strictes en termes de protection de 
biens culturels, aussi bien par l'ISOS que par le PDCant. Rappelons que l'ISOS a pour objectif de 
sauvegarder la substance même du site de l'E et de l'EE (objectif de sauvegarde "A") et le PDCant 
classe ces deux parties de la parcelle en catégorie 1, laquelle impose les mesures les plus sévères 
en matière de protection du site. 

3.3.6. En l’occurrence, les critères de protection, aussi bien de l’ISOS que du PDCant, 
recommandent la conservation des espaces libres significatifs pour le périmètre dans lequel s’inscrit 
l’art. bbb RF. Dans ses observations sur le recours, le SBC - service spécialisé en matière de 
protection des biens culturels - a exposé de façon circonstanciée et convaincante, en se référant au 
relevé de l'ISOS, les raisons pour lesquelles cette parcelle est significative pour le site construit 
recensé à l'ISOS; il peut ici y être renvoyé (cf. consid. 3.3.4 ci-dessus). Ainsi, dans les circonstances 
de l'espèce, comme relevé, force est de constater que de nouvelles constructions sur l'art. bbb RF 
auraient un impact négatif sur le site protégé par l'ISOS et son environnement préservé. En effet, 
l'implantation de nouvelles constructions sur dite parcelle engendrerait à n'en point douter une 
altération notable du site en question et de son environnement et n'offrirait plus le dégagement voulu 
sur le château et l'église, bâtiments protégés en catégorie 1 au PAL. Dans ce contexte et au vu du 
relevé et des recommandations de l'ISOS ainsi que de l'avis du SBC, la Cour de céans peut 
entièrement se rallier à l'appréciation de la DIME, selon laquelle la possibilité d'ériger de nouvelles 
constructions sur l'art. bbb RF ne permet de respecter ni les critères de protection d'un site protégé 
selon l'ISOS, ni les critères définis dans le PDCant pour un site de cette importance compte tenu de 

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la configuration des lieux. La préservation d'un espace libre de constructions paraît au contraire 
manifestement adéquate pour la lisibilité du site construit d'importance nationale situé à proximité. 

La DIME entend préserver la vue sur les bâtiments protégés depuis le chemin d'accès au château 
et à l'église et exige impérativement le maintien d'espaces libres. Or, la parcelle du recourant se 
situe à proximité immédiate de ces derniers; elle est même la parcelle la plus proche des deux 
bâtiments protégés et assure la liaison entre eux deux. Au regard de cette situation, il apparaît que 
la mesure rendant inconstructible la parcelle art. bbb RF est indispensable à la lisibilité du site. Pour 
la partie de la parcelle qui se trouve légèrement en retrait par rapport aux deux bâtiments protégés, 
l'inconstructibilité répond évidemment aussi au maintien d'espaces libres et contribue ainsi à la mise 
en valeur du site protégé, surtout pour le périmètre sur lequel sont déjà érigées des constructions. 
Soulignons en outre que la DIME a aussi décidé de rendre inconstructible la parcelle art. ddd RF, 
située à l'est de la parcelle litigieuse, au deuxième plan par rapport aux bâtiments protégés, et au 
bénéfice de l'objectif de sauvegarde "B" selon l'ISOS pour sa partie construite. Le cumul de ces 
mesures offre un dégagement plus étendu sur les bâtiments protégés que la seule partie reliant le 
château à l'église et est apte à produire le résultat escompté. Si des constructions devaient être 
autorisées sur la parcelle du recourant, le recul nécessaire et la vue dégagée sur ces bâtiments tout 
en hauteur ne seraient en effet plus garantis. Partant, l'inconstructibilité partielle proposée par le 
recourant ne préserve pas l'objectif visé et ne peut, dans ces conditions, être suivie. Par ailleurs, 
aucune autre mesure moins restrictive et incisive que celle de rendre inconstructible la parcelle 
art. bbb RF dans son intégralité ne pourrait atteindre le même résultat, à savoir la conservation de 
cet espace libre significatif, compte tenu de la situation alentour. En particulier, les prescriptions 
relatives au périmètre de protection de l'environnement du site construit ne sont pas suffisantes pour 
atteindre le résultat recherché sur le territoire de Vuissens. Si celles-ci permettent certes de 
réglementer la constructibilité du secteur par le biais de mesures destinées à protéger le site et à 
assurer une meilleure intégration des futures constructions dans le périmètre environnant, il n'en 
demeure pas moins qu'il autorise la construction de nouveaux bâtiments alors que les parcelles 
situées autour des bâtiments protégés sont largement construites sur le pan sud-ouest/nord-est du 
village. La seule partie du territoire plus ou moins libre de constructions est constituée en particulier 
par les deux parcelles visées par les mesures préconisées par la DIME. Partant, force est d'admettre 
que ces dernières sont en tous points proportionnelles. 

Au surplus, il faut encore ajouter que le recourant est propriétaire de la parcelle art. ccc RF sur 
laquelle des constructions demeurent possibles. Celle-ci est accessible depuis son exploitation 
agricole, puisqu’elle se situe à proximité immédiate de la parcelle art. bbb RF. Partant, il lui est 
possible d’agrandir son exploitation agricole dans un secteur plus adapté. Dans ces circonstances, 
l'intérêt public à la protection de l'église et du château prime manifestement l'intérêt privé du 
recourant.

3.3.7. Au vu de ce qui précède, l’inconstructibilité de la parcelle art. bbb RF conduit certes à une 
restriction du droit de la propriété et de la liberté économique du recourant. Cela étant, la Cour de 
céans considère que cette mesure repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public 
suffisant et prépondérant, notamment par rapport à son intérêt purement privé, et respecte en tous 
points les principes de la proportionnalité et de l’égalité devant la loi. 

3.4. Le recourant invoque encore une violation de l'autonomie communale. 

Même s'il incombe à la commune de procéder à la planification de son territoire, il faut souligner que 
l'autorité compétente pour décider de l'approbation des plans d'aménagement est la DIME, à qui il 

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appartient de vérifier si la commune a correctement fait application des principes régissant 
l'aménagement du territoire (arrêt TC FR 602 2021 114 du 20 avril 2023 consid. 4.6).

En l'espèce, comme il a été démontré ci-dessus (cf. consid. 3.3.6 ci-dessus), l’inconstructibilité de 
la parcelle art. bbb RF répond aux critères de l’ISOS et du PDCant. L’intérêt du recourant et de la 
commune à permettre la construction d’un bâtiment agricole sur la parcelle précitée ne peut 
l’emporter sur l’intérêt public à la protection des sites construits d'importance nationale. Ainsi, la 
DIME, autorité chargée de l’approbation des plans et règlements adoptés par la commune, n’a pas 
violé l’autonomie communale en imposant l’inconstructibilité de la parcelle art. bbb RF, dans son 
intégralité. 

3.5. Enfin, le recourant ne peut rien déduire du constat fait par la CBC, dans le cadre de la 
procédure préalable en lien avec la construction qu'il entend ériger. Il ne saurait être contesté, ainsi 
qu'on l'a vu ci-dessus, qu'en soi les limitations posées par l'ISOS ne s'opposaient à l'époque 
effectivement pas à la construction d'un bâtiment agricole à certaines conditions toutefois. 
Soulignons cependant que le SeCA, pour sa part, s'était d'emblée exprimé défavorablement sur le 
projet qui lui avait été soumis et avait expressément rendu attentif le recourant au fait que son projet 
devrait respecter en tous points le PAL mis à l'enquête, ce qui ne semble pas avoir été le cas au vu 
du préavis défavorable du SBC déposé dans le cadre de la procédure de révision générale du PAL, 
s'opposant à toute nouvelle construction sur sa parcelle. Partant, la prise de position de la CBC ne 
saurait lier la DIME dans le cadre de la révision générale du PAL de la commune et rien ne 
l'empêchait de décider de l'inconstructibilité de la parcelle du recourant.

4.

4.1. Sur le vu de tout ce qui précède, la décision de la DIME doit dès lors être confirmée et le 
recours, mal fondé, rejeté. 

Au vu de l’issue du litige, il n’y a pas lieu de donner suite aux offres de preuve formulées par le 
recourant, l'interpellation des parties n'étant notamment pas susceptible de modifier l'issue de la 
présente procédure (cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités; 145 I 167 consid. 4.1; arrêts 
TF 8C_610/2021 du 2 février 2022 consid. 3.2; TC FR 603 2015 51 du 18 juillet 2016 consid. 5; 
DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1972; JAÏCO CARRANZA/MICOTTI, art. 59, 
n. 59.4). 

4.2. Il appartient au recourant, qui succombe, de supporter les frais de procédure conformément 
à l'art. 131 CPJA.

Pour le même motif, il n’a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).

(dispositif sur la page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais versée. 

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 8 janvier 2024/ape/mab

Le Président La Greffière