# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2d412817-f915-505e-b4f8-3dbf1436d389
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-09-20
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 20.09.2021 601 2020 33
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2020-33_2021-09-20.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2020 33

Arrêt du 20 septembre 2021

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Marianne Jungo 
Juges : Dominique Gross, 

Yann Hofmann
Greffière-stagiaire : Charlotte Mottet

Parties A.________, recourante

contre

DIRECTION DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE, autorité 
intimée 

Objet Protection des données - demande d'accès - données policières - 
données destinées aux autorités judiciaires

Recours du 1er juillet 2019 contre la décision du 18 juin 2019

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attendu

que, le 13 mars 2019, A.________, née en 1984 et domiciliée à B.________, a demandé à la Police 
cantonale de lui transmettre une copie de l'intégralité des rapports de police établis suite aux 
interventions ayant eu lieu à son ancien domicile à C.________. Elle a également demandé une 
copie de la main courante qu'elle avait déposée par téléphone le 25 février 2019;

que, par décision du 8 avril 2019, la Police cantonale lui a transmis une copie des exemplaires 
caviardés des rapports de constat pour violence domestique la concernant, datés des 4 décembre 
2016, 7 janvier 2017, 25 mars 2017 et 2 mai 2017, et lui a fait parvenir une copie caviardée de la 
main courante déposée le 25 février 2019. S'agissant des rapports de police établis à l'attention 
d'autorités judiciaires, la Police cantonale a invité A.________ à prendre contact directement avec 
ces dernières pour en obtenir une copie, précisant qu'il était question d'un rapport d'information du 
8 août 2017 adressé au Tribunal d'arrondissement de D.________, ainsi que d'un avis de 
dénonciation du 5 décembre 2016, d'un rapport de dénonciation du 28 décembre 2016 et d'un 
rapport d'enquête, auprès du Ministère public; 

qu'agissant le 15 avril 2019, A.________ a recouru contre la décision de la Police cantonale auprès 
de la Direction de la sécurité et de la justice (ci-après: DSJ), concluant à ce que l'accès à l'intégralité 
des rapports d'intervention la concernant lui soit accordé, sans que cet accès ne soit restreint par le 
biais d'un caviardage. En particulier, elle a demandé l'accès intégral au rapport d'intervention établi 
le 25 mars 2017 pour les faits survenus le 24 mars 2017, suite auxquels elle a été conduite au Centre 
d'intervention de la gendarmerie (ci-après: CIG) de E.________ où elle a dû se soumettre à une 
consultation psychiatrique. Elle a également porté plainte contre les agents en charge de 
l'intervention ce jour-là. Enfin, elle a exigé le versement de CHF 150'000.- à titre de dommages-
intérêts;

que, par courrier du 23 avril 2019, la DSJ a enjoint l'intéressée à régulariser ses écrits, en application 
de l'art. 80 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1), dans un délai de cinq jours à compter de la réception dudit courrier, à défaut de 
quoi son recours serait déclaré irrecevable;

que, le 24 avril 2019, A.________ a confirmé ses conclusions. Elle a réitéré sa demande d'accès 
aux rapports de police complets et non caviardés la concernant;

qu'invitée à se déterminer, la Police cantonale a formulé ses observations le 22 mai 2019 et a conclu 
au rejet du recours, constatant toutefois qu'une erreur s'était glissée dans sa décision du 8 avril 
2019, dès lors que trois des interventions avaient chacune donné lieu à deux rapports, en raison du 
fait que les époux étaient consécutivement qualifiés de victime et de personne appelée à donner 
des renseignements. Tous les rapports de constat pour violence domestique concernant la 
recourante ne lui avaient donc pas été transmis. En application de l'art. 109 CPJA, la Police 
cantonale a rectifié la décision querellée, en ce sens que le solde des rapports, préalablement 
caviardés, soit communiqué à A.________ par l'entremise de la DSJ. Elle a précisé que cette 
rectification n'avait aucune incidence sur le dispositif de la décision initiale et que, par conséquent, 
elle renonçait à rendre une nouvelle décision pour des raisons d'économie de procédure. S'agissant 
de documents internes non destinés à être judiciarisés, elle a fait valoir qu'il était conforme aux 
prescriptions légales en vigueur et au principe de la proportionnalité de caviarder les passages 

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contenant des données personnelles relatives à des tiers, en l'occurrence le nom de l'ex-conjoint de 
l'intéressée et celui des agents intervenants, ainsi que des aspects opérationnels. Concernant 
l'accès aux rapports officiels établis à l'attention d'autorités judiciaires, elle a précisé qu'il appartenait 
à la direction de la procédure de statuer sur cette question, et non à la Police cantonale, et ce en 
vertu de l'art. 97 ss CPP et de la Directive 1.12 du 1er janvier 2012 du Ministère public;

que, par décision du 18 juin 2019, la DSJ a partiellement admis le recours de A.________ et lui a 
accordé un droit d'accès à l'ensemble des rapports de constat la concernant, en ce sens qu'elle a 
transmis à l'intéressée les rapports manquants évoqués par la Police cantonale dans ses 
observations du 22 mai 2019. En revanche, la direction lui a refusé l'accès aux documents non 
caviardés, après avoir constaté que le caviardage des données ne concernant pas la recourante 
était proportionnée et que cette dernière ne pouvait pas se prévaloir de l'accès aux données 
personnelles de tiers par le biais d'une procédure d'accès aux données;

qu'agissant le 1er juillet 2019, A.________ interjette recours contre cette décision auprès du Tribunal 
cantonal et conclut implicitement à son annulation et à ce qu'il soit fait droit à sa demande d'accès 
à l'intégralité des rapports d'intervention la concernant, que ces documents soient destinés à être 
judiciarisés ou non. En outre, elle requiert que l'ensemble de ces pièces ne soient pas caviardées. 
Enfin, elle déclare maintenir sa plainte contre les agents étant intervenus à son domicile le 24 mars 
2017 et porter plainte contre son ex-conjoint et demande qu'une indemnité de CHF 100'000.- lui soit 
octroyée à titre de dommages et intérêts;

qu'à l'appui de ses conclusions, la recourante allègue que le principe de proportionnalité ne doit pas 
s'appliquer et que les données relatives à des tiers ne doivent pas être caviardées. Elle considère 
qu'étant la principale victime dans cette affaire, elle a le droit d'avoir accès à l'intégralité des rapports 
de police la concernant et, plus spécifiquement, au rapport d'intervention établi le 25 mars 2017. Elle 
fait valoir que les informations caviardées contenues dans ce rapport lui permettraient de 
comprendre les raisons pour lesquelles elle a été emmenée au CIG de E.________ le 24 mars 2017 
et soumise à une expertise psychiatrique le même jour. Elle qualifie ces faits d'actes inhumains, 
humiliants, dégradants et indignes;

qu'informée de la décision de la DSJ, la Commission cantonale de la transparence et de la protection 
des données déclare par courrier du 8 juillet 2019 qu'elle renonce à faire recours contre dite décision;

que, dans ses observations du 11 mai 2020, la DSJ conclut au rejet du recours et se réfère aux 
considérants de la décision querellée;

considérant

que, déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), le recours est recevable en vertu 
de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA en relation avec l'art. 27 al. 1 de la loi cantonale du 25 novembre 1994 
sur la protection des données (LPrD; RSF 17.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière 
sur ses mérites; 

que, selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus de pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 

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ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'opportunité;

qu’en vertu de l'art. 19 al. 2 de la Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 (Cst./FR; RSF 
10.1), le droit à l'information est garanti. Toute personne peut consulter les documents officiels dans 
la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose;

qu’entrée en vigueur le 1er janvier 2011, la loi cantonale du 9 septembre 2009 sur l'information et 
l'accès aux documents (LInf; RSF 17.5) introduit dans le canton de Fribourg le droit d'accès aux 
documents officiels, avec pour objectif principal de renverser le principe du secret de l'activité de 
l'administration au profit de celui de transparence (cf. art. 1 LInf). Les relations entre le public et 
l’administration sont gouvernées par la reconnaissance d’un intérêt public à l’information, s’étendant 
à tous les documents officiels détenus par les organes publics cantonaux et communaux (VOLERY, 
La loi fribourgeoise sur l'information et l'accès aux documents, in RFJ 2009 p. 357 ss);

que cette reconnaissance se traduit par l'ancrage à l'art. 20 al. 1 LInf d'un droit subjectif privé au 
bénéfice de toute personne physique ou morale à accéder, dans le cadre posé par la loi et sans 
devoir faire valoir un intérêt particulier, aux documents officiels détenus par les organes publics (arrêt 
TC FR 601 2018 267 du 28 novembre 2018 consid. 2.1); 

que la LInf réserve l'application de la législation spéciale dans certains domaines (art. 21 al. 1 LInf), 
notamment en ce qui concerne l'accès aux documents relatifs à des procédures civiles, pénales, de 
juridiction administratives et d'arbitrages (let. a; cf. arrêt TC FR 601 2018 267 du 28 novembre 2018 
consid. 3.1; 502 2013 89 du 3 mai 2013 consid. 2a), de même que pour l'accès d'une personne aux 
données la concernant (let. c). Hormis ces réserves en lien avec des domaines spécifiques, le droit 
d'accès est exclu pour certains types de documents (art. 29 LInf);

qu’outre l'information du public par le biais du droit d'accès aux documents officiels prévu par la LInf, 
l'art. 23 LPrD prescrit que toute personne peut demander au responsable d'un fichier si des données 
la concernant y sont traitées (al. 1). Le responsable du fichier communique au requérant ou à la 
requérante toutes les données le ou la concernant qui sont contenues dans le fichier. Sur demande, 
il lui communique en outre les informations sur le fichier énumérées à l'art. 19 al. 2 (al. 2). L'organe 
public qui fait traiter des données par un tiers demeure tenu de communiquer les données et de 
fournir les informations demandées (al. 3);

que l'application de la législation sur la protection des données requiert l'existence de données 
personnelles (ROSENTHAL, in Handkommentar zum Datenschutzgesetz, 2008, art. 3 let. a n. 1; 
MEIER, Protection des données, 2011, p .197);

que cette notion doit être comprise dans un sens large et englobe toutes les informations qui se 
rapportent à une personne identifiée ou identifiable, peu importe leur nature, leur contenu ou le 
support sur lequel elles sont enregistrées (art. 3 LPrD; RUDIN, art. 3 n. 3 ss; ROSENTHAL, art. 3 let. a 
n. 2 et 8 ss). Cette condition est remplie quand le lien entre une information et une personne est 
explicite (p.ex. informations contenues sur une carte d'assurance-maladie nominative, propos tenus 
par une personne), mais également quand ce lien découle d'une corrélation d'informations tenant 
au contexte (cf. pour des exemples: arrêts TF 1C_780/2013 du 4 mars 2014; 1C_516/2013 du 
22 janvier 2014; RUDIN, art. 3 n. 7 ss; ROSENTHAL, art. 3 let. a n. 13 s.; BELSER/NOUREDDINE, Die 
Datenschutzgesetzgebung des Bundes, in Belser et al., Datenschutzrecht, 2011, p. 422 s.; MEIER, 
p. 202);

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que toute personne dispose, en vertu de l'art. 23 al. 1 LPrD, d'un droit d'accès à ses données 
personnelles traitées par un organe public. Ce droit subjectif est le pendant du droit de l'organe 
public à traiter des données personnelles et vise à garantir la transparence dans ce contexte 
(cf. Message n° 194 du Conseil d'Etat au Grand Conseil accompagnant le projet de loi sur la 
protection des données, n. 1 ad art. 23, p. 3059 ; BGC 1994 p. 3041; RUDIN, in Stämpflis 
Handkommentar, Datenschutzgesetz, 2015, art. 8 n. 1);

que l'art. 25 LPrD prévoit toutefois que le responsable du fichier peut refuser, restreindre ou différer 
la communication des renseignements si et dans la mesure où un intérêt public le commande, 
notamment si la communication des renseignements risque de compromettre une procédure 
d'enquête en cours (al. 1 let. a) ou si l'intérêt digne de protection d'un tiers l'exige (al. 1 let. b). La 
communication peut également être refusée lorsqu'elle concerne des documents déposés aux 
archives cantonales ou communales, à moins que la personne concernée ne fasse valoir un intérêt 
digne de protection (al. 2). Le responsable du fichier doit indiquer pour quel motif il refuse, restreint 
ou diffère la communication des renseignements (al. 3);

que, par ailleurs, l'art. 38g al. 1 de la loi fribourgeoise du 15 novembre 1999 sur la Police cantonale 
(LPol; RSF 551.1) prévoit qu'aux conditions posées par la loi sur la protection des données, la Police 
cantonale peut communiquer des données de police lorsque l'accomplissement de ses tâches 
l'exige ou qu'une disposition légale le prévoit. La Police cantonale est donc soumise à la LPrD;

qu'ainsi, le droit d'accès des personnes aux données les concernant est régi par la LPrD, plus 
précisément aux art. 23 ss LPrD. Par ailleurs, l'art. 21 al. 1 let. c LInf réserve l'application de la 
législation spéciale dans le domaine de l'accès d'une personne aux données la concernant. Comme 
l'a fait à juste titre l'autorité intimée, le présent litige doit donc être résolu au regard des dispositions 
de la LPrD en matière de droit d'accès et non pas au regard des dispositions de la LInf (art. 20 ss 
LInf);

qu'en l'espèce, après avoir pris acte du fait que trois des interventions policières avaient chacune 
donné lieu à deux rapports de constat et non à un seul, la DSJ a admis partiellement le recours de 
l'administrée et lui a transmis les seconds rapports de constat pour violence conjugale contenant 
des données la concernant;

que tous les rapports qui lui ont été communiqués ont été caviardés, dès lors qu'ils contenaient des 
données personnelles de tiers, notamment de son ex-conjoint, des agents intervenants ainsi que 
divers aspects opérationnels, tels vraisemblablement le nom du ou de la Procureur(e) 
éventuellement avisé(e);

que le caviardage répond précisément au principe de la proportionnalité (cf. Message n° 194 du 
Conseil d'Etat au Grand Conseil accompagnant le projet de loi sur la protection des données, n. 1 
ad art. 25, p. 3061; BGC 1994 p. 3041);

que, contrairement à ce que soutient la recourante, ce principe est applicable au cas d'espèce;

que l'art. 25 al. 1 LPrD, en particulier la let. b, impose bel et bien une pesée d'intérêts;

qu'à cet égard, il y a lieu de préciser que les rapports de constat pour lesquels la recourante 
demande un accès illimité se présentent sous la forme d'un formulaire-type, avec des cases à 
cocher, mais ne contiennent pas de détails, ni de déclarations des différents protagonistes;

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que les passages caviardés ont trait au titre de séjour de l'ex-conjoint, au nom de l'agent ayant établi 
le rapport ou encore à celui du Procureur(e) éventuellement avisé(e) après l'intervention;

qu'en l'espèce, ce caviardage répond manifestement aux exigences de la protection des données 
des tiers;

que l'on voit du reste mal quel intérêt privé peut faire valoir la recourante à ce que l'identité des 
collaborateurs intervenants lui soit communiquée, étant entendu qu'elle connaît clairement les 
informations caviardées concernant son ex-conjoint;

qu'au demeurant, contrairement à ce qu'elle prétend, l'on doute que les données auxquelles elle 
veut avoir accès puissent lui permettre de comprendre pourquoi elle a été emmenée au CIG de 
E.________ afin de se soumettre à une consultation psychiatrique le 24 mars 2017;

que, dans ces conditions, l'intérêt des tiers à voir leurs données protégées prime celui de la 
recourante à en prendre connaissance;

qu'au vu de ce qui précède, c'est dès lors à juste titre et dans le respect du principe de la 
proportionnalité que la Police cantonale a caviardé les rapports de constat qu'elle a transmis à la 
recourante;

que c'est également à bon droit que la Police cantonale a invité la recourante à s'adresser aux 
autorités compétentes s'agissant des rapports destinés aux autorités judiciaires, à savoir un rapport 
d'information du 8 août 2017 adressé au Tribunal de D.________, ainsi que d'un avis de 
dénonciation du 5 décembre 2016, d'un rapport de dénonciation du 28 décembre 2016 et d'un 
rapport d'enquête, transmis au Ministère public;

que c'est en effet au responsable du fichier de garantir le droit d'accès de l'art. 23 LPrD, soit en 
l’occurrence le Président du Tribunal d'arrondissement de D.________ ou le Ministère public (cf. art. 
23 al. 1 LPrD; art. 102 CPP; Directive 1.12 du Procureur général du 1er janvier 2012 relative à la 
consultation des dossiers);

que, compte tenu de ce qui précède, force est de constater que la manière de procéder de la Police 
cantonale, respectivement de la DSJ, est conforme à la législation en matière de protection des 
données et échappe à toute critique;

que, s'agissant des plaintes pénales que la recourante entend déposer à l'encontre de son ex-
conjoint et des agents intervenus le 24 mars 2017 à son domicile, elles ne relèvent manifestement 
pas de la compétence du Tribunal cantonal. L'intéressée est invitée à s'adresser aux autorités 
compétentes, à savoir la police, le Ministère public ou l’autorité pénale compétente en matière de 
contraventions (cf. art. 304 al. 1 du code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007, CPP; RS 
312.0);

que la recourante a également ouvert action en responsabilité devant la DSJ, concluant initialement 
à l'octroi d'une indemnité de CHF 150'000.-, qu'elle a ensuite réduite à CHF 100'000.- devant 
l'Instance de céans;

qu'or, en vertu de l'art. 20 al. 1 de la loi cantonale du 16 septembre 1986 sur la responsabilité civile 
des collectivités publiques et de leurs agents (LResp; RSF 16.1), dans la mesure où le montant de 
la prétention que requiert la recourante est supérieur à CHF 10'000.-, la direction précitée n'était pas 
compétente pour traiter cette demande;

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qu'en application de l'art. 16 al. 2 CPJA, la DSJ aurait cependant dû transmettre dite requête au 
Conseil d'Etat comme objet de sa compétence, ce qu'elle n'a pas fait, à tort;

que, compte tenu du temps déjà écoulé et par économie de procédure, il se justifie de transmettre 
directement au Conseil d'Etat la demande de la recourante, en tant qu'elle constitue une action en 
réparation du dommage causé - devant cas échéant être régularisée -, l'Instance de céans n'étant 
manifestement pas compétente pour en connaître, à ce stade;

que, pour les motifs qui précèdent, le recours doit être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité;

que, vu la gratuité de la procédure en matière de demande d’accès aux données personnelles 
prévue à l’art. 24 al. 4 LPrD, il n’est pas prélevé de frais de procédure;

que, vu l’issue du recours, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA), la recourante 
n'étant au demeurant pas représentée par un avocat;

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. 

La demande de la recourante, en tant qu'elle porte sur la question de la réparation du 
dommage causé, est transmise au Conseil d'Etat comme objet de sa compétence.

II. Il n’est pas prélevé de frais de procédure ni alloué d’indemnité de partie.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 20 septembre 2021/mju/cmo

La Présidente : La Greffière-stagiaire :