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**Case Identifier:** 392f9c42-73ef-5b9a-913d-287e61d5ed5f
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-10-13
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 13.10.2020 A/2082/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-2082-2020_2020-10-13.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/2082/2020-EXPLOI ATA/1025/2020  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 13 octobre 2020 

 

dans la cause 

 

ASSOCIATION A______ 
représentée par Me Shahram Dini, avocat 

contre 

SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE 

TRAVAIL AU NOIR 
 

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A/2082/2020 

EN FAIT 

1)  L’association A______ (ci-après : A______), est une association de droit 
suisse au sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 
(CC - RS 210), sise au quai B______, à C______, inscrite au registre du 
commerce du canton de Genève depuis le 10 décembre 1931. Elle a pour but de 
mettre à la disposition du public une plage et toutes installations annexes en 
rapport avec son exploitation. 

  Elle dispose d’un droit d’utilisation d’un terrain de 1'600 m2 comprenant 
une piscine, une plage et une zone évènementielle, situé au Quai B______ sur la 
parcelle n° 1______ de la commune B______ d’une superficie de 30'443 m2, 
propriété de l’État de Genève. La zone événementielle qui se trouve sur ce terrain, 
située chemin D______, Quai B______, est séparée des espaces piscine et plage 
par un marquage et des barrières. 

2)  Par contrat du 4 février 2016, A______ a mis à disposition de la société 
E______ Sàrl, sise au, boulevard F______, à Genève, inscrite au registre du 
commerce du canton de Genève depuis le 16 décembre 2015 et ayant pour but 
notamment toutes activités dans les domaines de l'exploitation de restaurants et 
bars, de la production, la réalisation, la communication et l'organisation 
d'évènements et de spectacles en Suisse et à l'étranger, sa « zone de sport » en 
contrepartie d’un loyer de CHF 75'000.- par saison. Monsieur G______ est l’un 
des associés gérants de la société précitée. 

  La zone mise à disposition, dite « H______ », dédiée à l’exploitation d’un 
café-restaurant et d’événements privés ponctuels, se limitait aux surfaces 
extérieures par rapport à un bassin olympique, un bassin de réception d’un 
toboggan, d’une pataugeoire et d’un plan d’eau du lac. L’usage des plans d’eau 
était formellement interdit. Ces derniers étaient mis à disposition sur autorisations 
délivrées par A______ uniquement pour des événements privés. Le contrat ne 
garantissait pas la faisabilité d’aménagements externes sur le terrain précité, ni 
l’aspect extérieur des bâtiments. Les différents services cantonaux et communaux 
devaient donner leurs autorisations. Le montage de la structure de l’établissement 
pouvait commencer le 1er avril 2016, son démontage était fixé au 15 octobre 2016. 
Le plan définitif de l’espace « H______ » devait, pour accord, être présenté au 
directeur d’A______. L’exploitation de l’établissement devait durer du 1er mai au 
30 septembre 2016. L’exploitant de la zone devait assurer la sécurité et la 
surveillance des entrées du site afin d’en interdire l’accès aux personnes 
étrangères aux manifestations organisées. 

3)  Le 8 février 2017, le service de police du commerce et de lutte contre le 
travail au noir (ci-après : service ou PCTN) a délivré à M. G______, associé 
gérant de la société I______ Sàrl, sise au, boulevard F______, à Genève, inscrite 

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au registre du commerce du canton de Genève depuis le 8 octobre 2009 et ayant 
pour but notamment les activités dans le domaine de la production, la réalisation 
et la communication, l’organisation d'évènements et de spectacles en Suisse et à 
l'étranger, une autorisation d’exploiter un établissement de catégorie 
café-restaurant à l’enseigne « H______ », propriété de la société précitée, situé 
chemin D______, à C______, d’une surface d’exploitation intérieure de 0 m2, 
mais d’une terrasse de 910 m2. 

4)  Par circulaire adressée aux communes le 15 mai 2019 intitulée 
« Autorisations (accessoires) concernant les terrasses d’établissements publics. 
Note à l’intention des communes », le PCTN a clarifié sa pratique administrative 
relative à la gestion des terrasses d’établissements publics. 

  Les communes étaient compétentes pour autoriser l’exploitation des 
terrasses et d’en fixer les conditions en tenant compte de la configuration des 
lieux, de la proximité, du type de voisinage et de tout autre élément pertinent. 
Elles avaient aussi la compétence d’autoriser les animations musicales sur les 
terrasses et d’en déterminer les conditions à respecter, concernant les horaires et le 
niveau sonore admis. 

5)  Le 4 février 2020, A______ a publié dans la Feuille d’avis officielle 
(ci-après : FAO) un avis d’appel d’offres de prestations de services, pour 
l’attribution d’un contrat-cadre d’exploitation de la zone événementielle précitée 
pour les saisons estivales 2021, 2022, 2023 et 2024. 

  La mise au concours visait à sélectionner un exploitant qui mettrait en 
œuvre des prestations de bar/restauration et des animations de qualité. 

6)  Par décision du 25 février 2020, le PCTN a autorisé I______ Sàrl à exploiter 
l’établissement « H______ » pour la saison estivale 2020. 

  L’établissement était au bénéfice d’une autorisation depuis le 8 février 2017. 
Celle-ci conservait sa validité pour la saison estivale 2020, mais elle deviendrait 
caduque à l’issue de celle-ci. « H______ » ou tout concept comparable devaient 
être autorisés par ses soins à exploiter un établissement de 0,01 m2, la terrasse 
devant obtenir l’autorisation de la commune B______. Compte tenu de la mise au 
concours de l’emplacement concerné et en concertation avec la commune 
B______, il avait décidé d’appliquer à ce cas particulier sa nouvelle pratique 
uniquement à partir du 1er janvier 2021. A______ devait intégrer ces exigences 
aux conditions du contrat à conclure. 

7)  Le 26 février 2020, I______ Sàrl a requis de la commune B______ un 
préavis dans le cadre d’une demande d’autorisation de construire en procédure 
accélérée APA/2______ pour une installation saisonnière d’un café-restaurant à 
l’enseigne « H______ » sur la parcelle n° 1______ précitée. 

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8)  Le 2 mars 2020, le directeur du PCTN a eu un entretien avec celui 
d’A______ au sujet de l’exploitation de la zone événementielle considérée. 

9)  Le 5 mars 2020, la commune B______ a rendu un préavis défavorable à la 
demande d’installation saisonnière du café-restaurant précité. 

  La parcelle concernée était inconstructible. La zone de verdure limitait les 
activités aux seuls équipements nautiques de bains et de piscines. De plus, il y 
avait suffisamment « d’installations identiques » autour de la rade. La condition 
dérogatoire d’intérêt public à l’ouverture de l’établissement n’était pas réalisée. 
En outre, le requérant n’avait pas, les années précédentes, respecté les exigences 
de limitation du niveau sonore et d’interdiction de concert et de set de DJ, posées 
par le service de l’air, du bruit et des rayonnements non ionisants (ci-après : 
SABRA). Le voisinage avait formulé des dénonciations et des plaintes auprès des 
autorités. 

10)  Le 11 mars 2020, A______ a requis du PCTN une décision motivée 
concernant l’entretien du 2 mars 2020, demande confirmée le 28 mai 2020. 

  La communication verbale de ne délivrer aucune autorisation en 2021, pour 
cause de compétence de la commune B______ d’autoriser l’exploitation des 
terrasses, rendait sans objet sa procédure d’appel d’offres. Elle était aussi de 
nature à générer des prétentions en responsabilité en raison des dépenses engagées 
par les divers intervenants. 

11)  Le 27 mars 2020, le PCTN a confirmé à A______ sa pratique et lui a 
demandé si elle maintenait son exigence d’une décision formelle. 

  L’établissement qui s’installerait sur l’emplacement concerné se verrait 
délivrer une autorisation d’exploiter une surface de 0,01 m2. S’agissant de la 
terrasse, une autorisation devrait être requise auprès de la commune concernée. 

12)  Le 11 juin 2020, le PCTN a décidé que la zone événementielle située au 
chemin D______ ne constituait pas en l’état un établissement au sens de la 
législation cantonale en la matière. 

  A______ n’avait apporté aucun élément propre à établir le caractère 
d’établissement de la zone événementielle en cause. Il était loisible à A______ de 
lui fournir des plans lui permettant de se déterminer à nouveau. Il ferait 
application de la circulaire précitée et la commune concernée interviendrait dans 
la procédure. 

13)  Par acte déposé le 13 juillet 2020, A______ a recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre 
la décision précitée en concluant à son annulation et à ce qu’il soit dit que la zone 

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événementielle constitue un établissement au sens de la législation cantonale 
idoine et que l’autorisation de l’exploiter est du ressort du service. 

  Elle avait un intérêt juridique, économique et personnel digne de protection 
à recourir, son appel d’offres pouvant devenir, à la suite de la décision attaquée et 
du préavis négatif de la commune B______, sans objet et générer des prétentions 
en responsabilité contre elle en raison des dépenses engagées par les intervenants. 

  La zone événementielle concernée était délimitée. Elle répondait à la notion 
de « lieu circonscrit » consacré aux activités à l’air libre, ses contours étaient 
identifiables. Elle était un établissement au sens de la législation en la matière. Vu 
sa stabilité temporelle et géographique et ses lourdes installations, la zone était 
soumise à la compétence exclusive du PCTN. 

  Le service avait une longue pratique consistant à considérer des lieux ne 
disposant pas d’un local fermé, mais se trouvant en plein air comme des 
établissements. Il se considérait en outre comme seul compétent pour accorder 
une autorisation d’exploiter de tels lieux. En raison du changement de sa pratique, 
le PCTN autorisait désormais l’exploitation de la zone événementielle comme 
établissement sur une surface de 0,01 m2. La surface de la terrasse attenante et les 
modalités d’utilisation de celle-ci étaient soumises à une autorisation de la 
commune B______. La zone événementielle en cause devait être considérée 
comme un établissement et non comme une terrasse. Le changement de pratique 
administrative ne lui était pas applicable. 

  Elle avait de bonne foi publié la mise au concours de l’exploitation de la 
zone événementielle pour les saisons estivales 2021, 2022, 2023 et 2024. Pour 
protéger sa bonne foi, le changement de pratique administrative du PCTN devait 
s’appliquer à partir de 2025, à l’expiration du contrat d’exploitation qui serait 
signé avec le futur lauréat de l’appel d’offres du 4 février 2020. 

14)  Le PCTN a conclu, à la forme, à ce qu’il soit statué sur la recevabilité du 
recours et, au fond, à son rejet. 

  L’espace événementiel en cause n’était ni un lieu circonscrit, ni un 
établissement. Aucune pièce, notamment les plans de « H______ », ne démontrait 
le contraire. L’infrastructure de l’établissement n’était plus installée sur la zone 
considérée et ne pouvait plus y être autorisée. Aucun autre concept présenté dans 
le cadre de l’appel d’offres ne pouvait en outre être autorisé. L’espace 
« H______ » était une aire d’une surface de 1'125 m2. Son concept ne remplissait 
pas les conditions pour être un établissement même s’il s’agissait d’une entreprise 
de bar et de restauration visée par la législation en vigueur. En février 2017, il 
avait opté pour autoriser un établissement public sur une surface de 0,01 m2, la 
préexistence d’une autorisation d’exploiter étant nécessaire à l’obtention d’une 
autorisation de terrasse de la part des autorités communales. 

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  La zone événementielle était un espace sans infrastructure, un terrain nu qui 
n’avait jamais reçu son autorisation. Seule la réalisation d’un projet se trouvant 
sur celle-ci avait été autorisée. La décision attaquée ne constituait pas un 
changement de pratique. Un tel changement pouvait concerner uniquement le 
locataire de la zone événementielle et non A______. L’A______ n’avait jamais 
requis une autorisation d’exploiter un établissement public. 

  Le principe de la bonne foi n’avait pas été violé, les décisions dont se 
prévalait A______ ne lui étant pas destinées. Le courrier du 27 mars 2020 ne 
contenait pas de renseignement erroné. Tout projet qui remplirait les conditions se 
verrait autorisé. La commune B______ n’entendait pas permettre un concept 
bruyant comme « H______ » ou susceptible de provoquer des plaintes. Considérer 
la zone événementielle comme un établissement public pour la totalité de la 
surface privait la commune de sa compétence de se prononcer sur l’existence 
d’une terrasse. 

15)  Dans sa réplique, A______ a relevé que l’établissement en cause étant en 
plein air, les installations qui le séparaient du reste des espaces étaient mobiles. 
Celles-ci n’avaient pas été remises en place durant l’été 2020 en raison de la 
pandémie de la COVID-19. Le futur exploitant devait recourir à des installations 
mobiles afin de marquer physiquement les contours de son établissement en plein 
air. Aucune construction en dur ne pouvait être autorisée. Durant son exploitation, 
la zone évènementielle avait été délimitée et séparée du reste des installations 
d’A______. Les clients pouvaient pénétrer ou sortir uniquement par un accès. Il 
n’y avait pas besoin d’une construction fixe sur la zone événementielle pour la 
considérer comme un établissement au sens de la législation cantonale. Des 
installations mobiles mises en place suffisaient. 

16)  Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente 
(art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2) a. À teneur de l’art. 60 let. a et b LPA, les parties à la procédure qui a abouti à 
la décision attaquée et toute personne qui est touchée directement par une décision 
et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée, 
sont titulaires de la qualité pour recourir. Il faut donc que le recourant ait un 
intérêt pratique à l’admission du recours, soit que cette admission soit propre à lui 
procurer un avantage de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 138 II 162 

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consid. 2.1.2 ; 137 II 30 consid. 2). Cet intérêt doit être direct et concret 
(ATF 143 II 506 consid. 5.1). 

  L’existence d’un intérêt actuel s’apprécie tant au moment du dépôt du 
recours que lors du prononcé de la décision sur recours (ATF 142 I 135 
consid. 1.3.1 ; 137 I 296 consid. 4.2). Un intérêt actuel et pratique fait en 
particulier défaut lorsque l’acte de l’autorité a été exécuté (ATF 125 I 394 
consid. 4), a perdu son objet ou si l’admission du recours ne permettrait pas la 
réparation du préjudice subi (arrêt du Tribunal fédéral 2C_863/2019 du 
14 avril 2020 consid. 3.2). 

 b. En l’espèce, l’association recourante soutient qu’elle a un intérêt juridique, 
économique et personnel digne de protection à recourir, son appel d’offres du 
4 février 2020 pouvant devenir, à la suite de la décision attaquée et du préavis 
négatif de la commune B______, sans objet et générer des prétentions en 
responsabilité contre elle en raison des dépenses engagées par les intervenants. 
Dans ce sens, la décision attaquée risque de lui causer un dommage de nature 
économique dans la mesure où d’éventuels exploitants intéressés à la zone 
événementielle renonceraient à participer à la mise au concours d’un 
établissement d’une surface de 0,01 m2 alors que le reste du périmètre, considéré 
comme terrasse d’une surface de 910 m2, ne pouvait être exploitée qu’avec 
l’autorisation de la commune B______. La recourante risque ainsi de perdre au 
moins un montant de CHF 75'000.- représentant le loyer de mise à disposition de 
la zone en cause. Cet intérêt économique est suffisant pour fonder la qualité pour 
recourir de l’association considérée, indépendamment des conséquences 
financières résultant de dommages intérêts qui pourraient lui être réclamés par les 
candidats à la mise au concours si celle-ci devenait sans objet voire d’autres pertes 
financières en fonction du chiffre d’affaires non réalisé par l’exploitant. 

  Partant, le recours est recevable sous cet angle. 

3) a. Sauf exceptions prévues par la loi ou lorsque le droit fédéral ou une loi 
cantonale prévoit une autre voie de recours (art. 132 al. 8 LOJ), la chambre 
administrative statue sur les recours formés contre les décisions au sens des art. 4, 
4A, et 57 LPA (art. 132 al. 2 LOJ) rendues par les autorités et juridictions 
administratives mentionnées aux art. 5 et 6 LPA. 

 b. Sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 4 al. 1 LPA les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). 

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 c. En l’espèce, l’autorité intimée a rendu une décision intitulée « décision 
constatatoire sur la zone événementielle » par laquelle elle a « décidé » qu’« en 
l’état » la zone événementielle ne constituait pas un établissement au sens de la 
législation cantonale en la matière. Elle a indiqué qu’il était loisible à la 
recourante de lui fournir des plans lui permettant de se déterminer à nouveau. Il se 
pose dès lors la question de la nature de la décision en cause. 

4) a. L’autorité compétente peut, d’office ou sur demande, constater par une 
décision l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations fondés 
sur le droit public (art. 49 al. 1 LPA). Ladite autorité ne donne suite à une 
demande en constatation que si le requérant rend vraisemblable qu’il dispose d’un 
intérêt juridique personnel et concret qui soit digne de protection (al. 2). 

  Ces principes prévalent également sur le plan fédéral, comme cela ressort 
des art. 5 al. 1 let. b et 25 de la loi fédérale sur la procédure administrative 
(PA - RS 172.021). Ainsi que le précise la jurisprudence fédérale, transposable en 
l’espèce en droit administratif genevois, une autorité ne peut rendre une décision 
en constatation que si la constatation immédiate de l'existence ou de l'inexistence 
d'un rapport de droit est commandée par un intérêt digne de protection, à savoir un 
intérêt actuel de droit ou de fait auquel ne s'opposent pas de notables intérêts 
publics ou privés, à la condition que cet intérêt digne de protection ne puisse pas 
être préservé par une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits ou 
d'obligations (ATF 135 III 378 consid. 2.2. ; 129 V 289 consid. 2.1).  

  En ce sens, le droit d’obtenir une décision en constatation est subsidiaire, 
tout comme celui de l’autorité de prononcer d’office une telle décision 
(ATF 142 V 2 consid. 1 ; ATA/373/2020 du 16 avril 2020 ; Thierry 
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 822). Le principe 
de subsidiarité n’est toutefois pas absolu. Dans les cas où l’intérêt digne de 
protection du requérant est mieux servi par une décision en constatation que par 
une décision formatrice ou condamnatoire, notamment si la décision constatatoire 
tranche une question juridique essentielle et permet d’éviter une procédure 
complexe, l’autorité saisie ne se montrera pas trop stricte sur la question de la 
subsidiarité. De même, un intérêt digne de protection peut déjà être reconnu si la 
décision en constatation de droit permet au recourant d’éviter de prendre des 
mesures qui lui seraient préjudiciables, ou de ne pas prendre des dispositions qui 
lui seraient favorables (ATA/1018/2018 du 2 octobre 2018 ; ATA/262/2018 du 
20 mars 2018). 

  Il n'est pas nécessaire que cet intérêt soit de nature juridique. Il peut s'agir 
d'un pur intérêt de fait. La condition est remplie notamment lorsque la situation 
juridique du requérant est incertaine et que cette incertitude peut être levée par la 
constatation. Pour cela, n'importe quelle incertitude ne suffit pas. Il faut, au 
contraire, que l'on ne puisse pas exiger du requérant qu'il tolère plus longtemps le 
maintien de cette incertitude, parce que celle-ci l'entrave dans sa liberté de 

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décision (ATF 135 III 378 consid. 2.2). Cette incertitude peut également se 
rapporter à un état de fait futur (ATAF 2014/45 consid. 3.1.2). Dès lors, lorsque la 
requête concerne des droits et des obligations qui se réaliseront dans le futur, 
ceux-ci doivent être suffisamment déterminés au moment du dépôt de la requête 
ou, à tout le moins, de la décision (Christian BOVET/Angela CARVALHO, Les 
actes attaquables, in François BELLANGER/Thierry TANQUEREL [éd.], Le 
contentieux administratif, 2013, p. 94-95). 

 b. Le droit d'obtenir une décision constatatoire ne préjuge pas de sa 
qualification en tant que décision finale ou incidente, ni de la recevabilité d'un 
recours qui serait immédiatement interjeté contre celle-ci (arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_423/2012 du 9 décembre 2012 consid. 3.7, in ASA 81 p. 588). De 
surcroît, il faut que la possibilité de requérir une décision constatatoire découle 
d'une base légale (arrêt du Tribunal fédéral 2C_990/2013 du 25 mai 2014 
consid. 2.1.2). 

 c. Le recours contre une décision incidente est recevable si un dommage 
irréparable peut être causé ou si l'admission du recours peut conduire 
immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire 
longue et coûteuse (art. 57 let. c LPA). Alors qu'une décision finale met fin à la 
procédure - que ce soit pour un motif déduit de la procédure ou du droit matériel -, 
une décision préjudicielle ou incidente est rendue en cours de procès et ne 
constitue qu'une étape vers la décision finale ; elle peut avoir pour objet une 
question formelle ou matérielle, tranchée préalablement à la décision finale 
(ATF 139 V 42 consid. 2.3 ; 135 III 566 consid. 1.1). La décision incidente se 
rattache à une procédure principale pendante ou à introduire (ATF 139 V 42 
consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_682/2019 du 2 septembre 2020 
consid. 6.2.2). 

 d. Le préjudice irréparable suppose que le recourant ait un intérêt digne de 
protection à ce que la décision attaquée soit immédiatement annulée ou modifiée 
(ATF 127 II 132 consid. 2a ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1265). Un 
préjudice est irréparable lorsqu'il ne peut être ultérieurement réparé par une 
décision finale entièrement favorable au recourant (ATF 138 III 46 consid. 1.2). 
Un intérêt économique ou un intérêt tiré du principe de l'économie de la procédure 
peut constituer un tel préjudice (ATF 127 II 132 consid. 2a). Le simple fait d'avoir 
à subir une procédure et les inconvénients qui y sont liés ne constitue toutefois pas 
en soi un préjudice irréparable. Un dommage de pur fait, tel que la prolongation 
de la procédure ou un accroissement des frais de celle-ci, n'est pas considéré 
comme un dommage irréparable (ATF 133 IV 139 consid. 4). 

  La chambre administrative a précisé à plusieurs reprises que l'art. 57 let. c 
LPA devait être interprété à la lumière de ces principes (ATA/231/2017 du 
22 février 2017 ; ATA/385/2016 du 3 mai 2016). 

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http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/138%20III%2046
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/127%20II%20132
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/133%20IV%20139
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/231/2017
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/385/2016

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 e. En l’espèce, s’appuyant sur l’art. 49 LPA, l’autorité intimée a qualifié l’acte 
attaqué de décision constatatoire. Elle a décidé que la zone événementielle 
considérée n’était pas un établissement au sens de la législation cantonale. La 
décision attaquée tranche ainsi une question matérielle portant sur l’existence, 
respectivement l’inexistence d’un établissement pouvant constituer, aux yeux de 
la recourante, un préalable à une éventuelle demande d’autorisation d’exploiter 
voire à la poursuite de sa procédure de mise au concours précitée. À ce titre, 
l’association recourante est fondée d’attaquer la décision en cause dans la mesure 
où elle est susceptible de lui causer un préjudice, pour le moins économique, dans 
le sens retenu dans les considérants précédents. Néanmoins, cette décision retient 
également qu’« en l’état » la zone concernée ne peut pas être qualifiée 
d’établissement. L’autorité intimée indique ensuite qu’il est loisible à la 
recourante de lui adresser notamment des plans qui lui permettraient de rendre une 
décision sur le caractère d’établissement de la zone précitée. Dans cette mesure, la 
décision attaquée apparaît comme une décision incidente. Pour qu’une telle 
décision soit attaquable, elle doit notamment causer un préjudice irréparable dans 
le sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral précitée selon laquelle un intérêt 
économique ou un intérêt tiré du principe de l'économie de la procédure peut 
constituer un tel préjudice. 

  L’association recourante a lancé un appel d’offres en vue de mettre à 
disposition sa zone événementielle. Elle peut ainsi prétendre à l’issue de cette 
procédure à la signature d’un contrat avec un futur lauréat. Elle a requis de 
l’autorité intimée de constater que la zone en cause constituait un établissement et 
que la compétence d’autoriser son exploitation était de son ressort. L’autorité 
intimée a rendu une décision constatatoire tout en attendant de nouveaux éléments 
notamment des plans lui permettant de décider à nouveau. Selon elle, la 
recourante n’a jamais requis une autorisation d’exploiter sa zone événementielle. 
Celle-ci a été mise à la disposition d’une société qui y exploitait l’établissement 
« H______ ».  

  La recourante a par conséquent un intérêt à la constatation de la nature de 
son espace événementiel, eu égard en particulier à son appel d’offres, l’autorité 
intimée indiquant que les conditions d’autorisation notamment la surface de 
0,01 m2 devraient figurer dans le prochain contrat à signer pour l’exploitation de 
la zone événementielle. 

  Ainsi, la décision contestée répond à une question juridique essentielle pour 
la recourante, à savoir celle de la nature juridique de sa zone événementielle, cette 
question étant déterminante pour la suite de son appel d’offres. Elle lève une 
incertitude à laquelle la recourante fait face dans sa liberté de décision quant à la 
suite à donner à son appel d’offres. 

  Partant, son recours est recevable sous cet angle également. 

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5)  Le litige porte sur la question de savoir si la zone événementielle considérée 
est un établissement et quelle est l’autorité compétente pour autoriser son 
exploitation. 

 a. Est considérée comme une entreprise, toute forme d'exploitation d'une 
activité vouée à la restauration et/ou au débit de boissons à consommer sur place, 
à l’hébergement ou encore au divertissement public, exercée contre rémunération 
ou à titre professionnel (art. 3 let. a de la loi sur la restauration, le débit de 
boissons, l’hébergement et le divertissement du 19 mars 2015 -  
LRDBHD - I 2 22). Au sens de cette loi, un établissement est une entreprise, dont 
l'activité s'exerce dans un local fermé ou dans un lieu circonscrit (art. 3  
let. b LRDBHD). Un café-restaurant et un bar sont des établissements où un 
service de restauration et/ou de débit des boissons est assuré et qui n’entrent pas 
dans la définition d’une autre catégorie d’entreprise (art. 3 let. f LRDBHD). Une 
terrasse est un espace en plein air, couvert ou fermé, permettant la consommation 
de boissons ou d'aliments, qui est accessoire à une entreprise et qui se situe sur 
domaine public ou privé ; elle peut être saisonnière ou permanente (art. 3  
let. r LRDBHD). 

  La notion « d’établissement » de l’ancienne loi sur la restauration, le débit 
de boissons et l’hébergement (aLRDBH) a été remplacée par celle « d’entreprise » 
dans la LRDBHD, afin de tenir compte de la variété des activités dans le domaine, 
dont certaines ne se déroulent pas dans des locaux fixes ou fermés, mais dans des 
structures mobiles et/ou éphémères (Projet de loi PL 11282 du 12 septembre 2013 
sur la restauration, le débit de boissons, l'hébergement et le divertissement 
[ci-après : PL 11282], p. 34). Dans ce projet de loi, cinq catégories 
d’établissements ont été proposées, les cafés-restaurants et bras ; les dancings et 
cabarets-dancings ; les buvettes, les buvettes de service restreint, les hôtels et 
autres établissements voués à l’hébergement (PL 11282, p. 40). La commission de 
l’économie chargée d’examiner le PL 11282 a réduit le nombre des catégories 
d’établissements à quatre, les établissements publics susceptibles d'accueillir une 
terrasse ont été classés parmi les cafés-restaurants. Lors de l’examen du PL 11282 
par la commission, certaines communes ont exigé que le périmètre d’une terrasse 
soit délimité par un enclos. Pour ces dernières, les établissements ne pouvaient 
plus vendre de boissons alcooliques si celles-ci n’étaient pas consommées à 
l'intérieur ou dans le strict périmètre de la terrasse (Rapport du 18 novembre 2014 
de la Commission de l'économie chargée d'étudier le projet de loi du Conseil 
d'État sur la restauration, le débit de boissons, l'hébergement et le divertissement 
PL 11282-1A PL 11282-2A, p. 133 à 136 et p. 184). 

  S’agissant de la notion d'un lieu circonscrit, utilisée pour définir un 
établissement (une entreprise dont l'activité s'exerce dans un local fermé ou dans 
un lieu circonscrit), un membre de la commission a relevé que celle-ci avait été 
imaginée pour permettre la prise en compte de divers types d'activités comme 

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celles à l'air libre. Cette notion ne devait cependant pas être confondue avec celle 
d'une terrasse directement adjacente à un établissement. Un amendement au 
PL 11282 visant à ajouter la mention « … dont l’activité s’exerce dans un lieu ou 
dans un bâtiment », de manière à élargir les situations et le périmètre répondant à 
la définition d’établissement, a été refusé par les membres de la commission. Il 
fallait néanmoins définir un périmètre précis pour la définition d’établissement 
proposée (Rapport du 18 novembre 2014, p. 184). Le rapport de la minorité de la 
commission a critiqué cette notion la considérant comme cloisonnant les espaces 
et figeant les catégories alors que la réalité du monde de l’animation était 
différente. La minorité de la commission estimait que, dans ce contexte, un 
café-restaurant ne pouvait proposer une animation à sa clientèle que sur une 
surface restreinte (Rapport du 18 novembre 2014 précité, p. 378). 

 b. En l’espèce, la recourante estime que sa zone événementielle constitue un 
établissement dans la mesure où elle se situe dans un lieu délimité, cerné, avec des 
contours identifiables et donc circonscrit. 

  La notion d’espace circonscrit n’a pas été définie par le législateur. Selon les 
travaux préparatoires précités, sans avoir les caractéristiques d’un local fermé, un 
lieu circonscrit doit être identifiable, être un espace sur lequel il est possible 
d’exercer l’activité réglementée par la loi en cause et permettre d’atteindre les 
buts visés par celle-ci, entre autres d’assurer la cohabitation des activités 
réglementées avec les riverains, et à développer la vie sociale et culturelle et sa 
diversité, dans le respect de l'ordre public, en particulier la tranquillité, la santé, la 
sécurité et la moralité publiques. 

  Il ressort du dossier que le périmètre de la parcelle n° 1______ de la 
commune B______ d’une superficie de 30'443 m2, propriété de l’État de Genève 
sur laquelle la recourante a un terrain pour ses activités, est délimité. Sur ce terrain 
se trouvent des plans d’eau qui sont aussi séparés de la zone considérée par un 
marquage et des barrières notamment. La zone en cause est donc identifiable. 
Néanmoins, le fait d’avoir un périmètre délimité n’en fait pas encore un 
établissement. 

  La notion d’établissement telle qu’elle ressort du PL 11282 et de la loi 
adoptée est celle d’une entreprise, soit toute forme d’exploitation d’une activité 
vouée à la restauration et/ou au débit de boissons à consommer sur place voire au 
divertissement, dont l’activité s’exerce dans un local fermé ou dans un lieu 
circonscrit. D’après la systématique de la loi, la notion d’entreprise comprend 
plusieurs catégories (art. 5 LRDBHD). En outre, une entreprise doit bénéficier 
d’une autorisation pour exercer son activité (art. 8 ss LRDBHD) qui est délivrée à 
certaines conditions relatives notamment à ses locaux (art. 11 LRDBHD). Certes, 
le législateur genevois n’a pas voulu restreindre l’exercice de l’activité autorisée à 
un local fermé. Pour prendre en considération les activités exercées à l’air libre, il 
a intégré dans la notion d’établissement celle de lieu circonscrit. Toutefois, une 

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activité effective doit être déployée par un exploitant autorisé sur un espace 
identifiable ou matérialisé. En d’autres termes, une emprise effective sur le lieu 
circonscrit par une activité autorisée est nécessaire pour créer un établissement. 
Une conception abstraite d’un espace identifiable n’est pas suffisante. Un lieu 
circonscrit ne saurait par conséquent en lui-même se confondre avec un 
établissement au sens de la loi. 

  Ainsi, l’autorité intimée n’a pas violé le droit en retenant que la zone 
événementielle considérée n’est pas un établissement au sens de la loi. 

  Le grief de la recourante sera dès lors écarté. 

  Dans la mesure où la zone événementielle n’est pas un établissement au sens 
de la loi, la question de l’autorité compétente pour autoriser une activité 
réglementée sur son périmètre ne se pose pas. Il reviendra notamment à 
l’exploitant d’une entreprise souhaitant exercer une telle activité de requérir cette 
autorisation en se conformant aux art. 8 ss LRDBHD. 

  Le grief de la recourante sera également écarté. 

6)  La recourante reproche à l’autorité intimée d’avoir changé de pratique et 
d’avoir adopté un comportement contradictoire. 

 a. La commune du lieu de situation de l'entreprise est compétente pour 
autoriser l'exploitation des terrasses (art. 4 al. 2 phr. 1 LRDBHD). Elle fixe les 
conditions d'exploitation propres à chaque terrasse, notamment les horaires, en 
tenant compte de la configuration des lieux, de la proximité et du type de 
voisinage, ainsi que de tout autre élément pertinent (art. 15 al. 1 phr. 1 LRDBHD). 
Elle reçoit, instruit et délivre les autorisations d’exploiter les terrasses (art. 4 al. 2 
du règlement d'exécution de la LRDBHD du 28 octobre 2015 -  
RRDBHD - I 2 22.01). 

  Le PL 11282 proposait cette compétence de la commune du lieu de 
situation, que la terrasse soit située sur le domaine public communal ou sur le 
domaine privé. De par leur relation de proximité et leur compétence pour autoriser 
l’usage accru du domaine public, les communes sont les plus à même d’examiner 
si une terrasse accessoire à une entreprise stable est ou non conforme aux 
prescriptions locales. Ainsi, s’il appartient au département d'examiner les 
conditions d'octroi de l’autorisation d'exploiter une entreprise stable, la 
compétence d'autoriser l'exploitation d'une terrasse accessoire à une entreprise 
doit être attribuée exclusivement à la commune concernée (PL 11282, p. 55 et 56). 
La commission de l’économie précitée a confirmé la compétence des communes à 
autoriser l’exploitation des terrasses. La réglementation concernant celles-ci était 
essentiellement du ressort communal et non cantonal. La commission s’est 
également interrogée sur les périmètres de la zone touristique ou l'utilisation plus 

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optimale de la rade comme site exceptionnel, mais n’a pas envisagé de les 
soumettre à une réglementation particulière. Les terrasses devaient pouvoir être 
ouvertes en même temps que les établissements (Rapport du 18 novembre 2014 
précité, p. 88, 139 et 279). 

 b. Le département est compétent pour autoriser l'exploitation de toutes les 
autres entreprises au sens de la LRDBHD (art. 4 al. 3 LRDBHD). 
L’art. 8 LRDBHD soumet l’exploitation de toute entreprise vouée à la 
restauration, au débit de boissons et à l’hébergement à l’obtention préalable d’une 
autorisation d’exploiter délivrée par le département (al. 1), qui doit être requise 
lors de chaque création, changement de catégorie ou de lieu, agrandissement et 
transformation, changement d’exploitant ou de propriétaire de l’entreprise, ou 
modification des conditions de l’autorisation antérieure (al. 2). 

 c. En l’espèce, l’autorisation du 8 février 2017, produite dans le dossier par la 
recourante, concernait l’exploitation d’un établissement de catégorie 
café-restaurant à l’enseigne « H______ » d’une surface d’exploitation intérieure 
de 0 m2 et une terrasse de 910 m2. La circulaire du 15 mai 2017 reconnaissait la 
compétence des communes pour autoriser l’exploitation des terrasses figurant à 
l’art. 4 al. 1 et 2 LRDBHD. Le courrier du 27 mars 2020 de l’autorité intimée à la 
recourante résume le contenu de la décision du 25 février 2020 qui a confirmé 
celle précitée du 8 février 2017 et a autorisé l’exploitation de l’établissement 
« H______ » sur une surface de 0,01 m2 et une terrasse de 910 m2. Ces décisions 
ne sont pas destinées à la recourante, mais au propriétaire de l’enseigne précitée. 
Le même courrier précité fait aussi référence à la circulaire susmentionnée qui 
rappelle la compétence des communes pour autoriser des terrasses se trouvant sur 
leur territoire communal. Le changement de pratique de l’autorité intimée 
concerne ainsi les autorisations d’exploiter une entreprise au sens de la LRDBHD 
et est conforme à cette loi. La recourante ne prétend pas avoir requis une telle 
autorisation, de sorte que l’on ne discerne pas en quoi un tel changement de 
pratique pourrait la concerner. 

  Le grief de la recourante sera dès lors écarté. 

  Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée est conforme au droit. 
Le recours sera par conséquent rejeté. 

7)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la 
recourante qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

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PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 13 juillet 2020 par A______ contre la décision 
du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 11 juin 2020 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met à la charge d’A______ un émolument de CHF 1'000.- ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Shahram Dini, avocat de la recourante, ainsi qu'au 
service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir. 

Siégeant :   M. Mascotto, président, Mme Krauskopf, M. Verniory,  
Mmes Payot Zen-Ruffinen et Lauber, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

S. Hüsler Enz 
 

 le président siégeant : 
 
 

C. Mascotto 
 

 

 

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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :