# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 21707c43-cec9-570d-ac16-29bf589bccbf
**Source:** Zug (ZG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-03-21
**Language:** de
**Title:** Zug Verwaltungsgericht Vergabekammer 21.03.2022 V 2021 31
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZG_Verwaltungsgericht/ZG_VG_004_V-2021-31_2022-03-21.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG

VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER

Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann

U R T E I L  vom 21. März 2022 [rechtskräftig]
gemäss § 29 der Geschäftsordnung

in Sachen

A.________
Beschwerdeführer

gegen

1. Gemeinderat Neuheim
vertreten durch RA B.________

2. Regierungsrat des Kantons Zug
Beschwerdegegner 

betreffend

Stimmrechtsbeschwerde
(Urnenabstimmung Bebauungsplan "Im Blatt" vom 27. September 2020)

V 2021 31

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Urteil V 2021 31

A. Die Terrassensiedlung "Im Blatt", Neuheim, mit heute 48 Wohneinheiten, von 
denen jeweils acht zu einer Reihe (A–F) zusammengefasst sind, wurde zwischen 1974 
und 1983 erstellt. Die Gemeinde Neuheim beabsichtigt, für die Terrassensiedlung "Im 
Blatt" einen Bebauungsplan festzulegen. Dafür setzte sie eine Urnenabstimmung auf den 
27. September 2020 an. Im Vorfeld der Urnenabstimmung wurde den Stimmberechtigten 
der Gemeinde Neuheim die Abstimmungsbroschüre zugestellt. Am 19. August 2020 
reichte A.________, Neuheim, beim Regierungsrat des Kantons Zug 
Stimmrechtsbeschwerde ein und beantragte, dass die Urnenabstimmung vom 27. 
September 2020 nur durchgeführt werden dürfe, wenn das Verbot für einen Wintergarten 
für die Liegenschaft C.________, die Nichteinzonung des Landes zwischen der 
Häuserreihe A und dem Heerenwald sowie der neue Perimeter korrekt und verständlich 
erklärt und begründet würden, sodass die Stimmberechtigten wüssten, worüber sie 
abstimmten.

Anlässlich der Urnenabstimmung vom 27. September 2020 wurde der Bebauungsplan "Im 
Blatt" mit 639 Ja-Stimmen gegen 150 Nein-Stimmen angenommen.

Mit Beschluss vom 2. März 2021 wies der Regierungsrat die im Zusammenhang mit dieser 
Abstimmung erhobene Stimmrechtsbeschwerde von A.________ ab, soweit er darauf 
eintrat.

B. Gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 2. März 2021 erhob A.________ 
am 1. April 2021 (Datum des Poststempels) Verwaltungsgerichtsbeschwerde und stellte 
folgende Anträge:

"Der Beschwerdeentscheid vom 2. März 2021 sei aufzuheben und es sei 

a) festzustellen, dass dem Gemeinderat Neuheim bei der Vorbereitung der 
Abstimmung vom 27. September 2020 eine Unregelmässigkeit im Sinne von § 67 Abs. 
1 Bst. b WAG unterlaufen ist, weshalb die Abstimmung zu wiederholen ist;

b) der Regierungsrat einzuladen, für eine rechtmässige Vorbereitung einer erneuten 
Abstimmung zu sorgen;

c) im Instruktionsverfahren die Vorinstanz einzuladen, ihre Stellungnahme unter 
Einbezug der Baudirektion abzugeben;

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Urteil V 2021 31

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Einwohnergemeinde 
Neuheim."

Zur Begründung brachte A.________ vor, die Vorbereitung der Abstimmung umfasse bei 
Änderungen des Planungs- und Baurechts in der Gemeinde auch die Willensbildung vor 
der Vorlage an die Stimmberechtigten. Grund sei die gesetzliche Regelung der so 
genannten Einwendung. Wer sich auf Gemeindeebene gegen eine beabsichtigte 
Änderung oder Neuregelung von Planungs- und Baurecht aussprechen wolle, müsse dies 
während der Auflagefrist von 30 Tagen mit einer Einwendung tun. Diese zu behandeln sei 
Aufgabe der gemeindlichen Baubehörde (Gemeinderat). Der Gemeinderat unterbreite 
seine Anträge an die Stimmberechtigten so, dass diese von den Einwendungen sowie den 
Vorbehalten der Baudirektion Kenntnis nehmen könnten (§ 39 Abs. 4 PBG). Die 
Stimmberechtigten hätten vollen Einblick in den Planungsablauf und in die Mitwirkung 
gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG. Unterlasse es der Gemeinderat, wesentliche Änderungen des 
Abstimmungsgegenstands nach der Auflage, während welcher Einwendungen möglich 
gewesen seien, nochmals öffentlich aufzulegen und erneut Gelegenheit zu Einwendungen 
zu geben, verstosse er gegen Art. 4 Abs. 2 RPG und gegen § 39 Abs. 3 PBG, weil er eine 
Mitwirkung in der Raumplanung im gesetzlich gebotenen Umfang verweigere. Er lasse 
damit auch eine Unregelmässigkeit bei der Vorbereitung der Abstimmung geschehen, weil 
die Stimmberechtigten im falschen Glauben gelassen würden, es hätten Einwendungen zu 
allen wesentlichen Punkten der Abstimmungsvorlage erhoben werden können. Die beiden 
Rechtsverstösse seien Anlass für die Wiederholung der Abstimmung. 

Vorliegend habe der Gemeinderat die noch mit Vorprüfung der Baudirektion vom 4. April 
2018 verlangte Anpassung des Zonenplans von Neuheim als Teil der Bebauungsplanung 
während der Frist vom "9. November 2018/16. November 2018 bis 10. Dezember 2018" 
zur Auflage gebracht. Ohne eine sachliche Begründung habe der Gemeinderat gemäss 
seinen Erläuterungen zur Abstimmung auf die zuvor öffentlich aufgelegte Anpassung des 
Zonenplans verzichtet. Die Anpassung des Zonenplans sei jedoch insbesondere für 
Grundeigentümer im Bereich der Hausreihe A des Bebauungsplans Blatt wesentlich, weil 
sie von einer jahrzehntelang anhaltenden Unsicherheit betreffend Gartensitzplätze, 
Gärten, Mobiliar usw. im Raum zwischen Hauswand und Wald befreit hätte. Im Vertrauen 
auf die öffentlich aufgelegten Unterlagen hätten sie auf eine Einwendung verzichten 
können. Umso grösser sei danach die Überraschung gewesen, als der Sinneswandel des 
Gemeinderats mit der Abstimmungsvorlage zutage getreten sei. Die Gelegenheit zu 

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Einwendungen gegen diesen Verzicht auf Anpassung des Zonenplans sei den 
Grundeigentümern und auch ihm, dem Beschwerdeführer, genommen worden. Der 
Gemeinderat habe die Stimmberechtigten im Glauben belassen, es habe alles seine 
Ordnung. Die Unregelmässigkeit bei der Vorbereitung der Abstimmung sei geschehen, 
wenn auch den meisten Stimmberechtigten verborgen, was umso schwerer wiege.

C. Den von ihm verlangten Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– bezahlte der 
Beschwerdeführer fristgerecht.

D. Mit Vernehmlassung vom 20. Mai 2021 beantragte die Direktion des Innern namens 
des Regierungsrats, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, 
unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers. Die Direktion des Innern führte aus, 
dass ausschliesslich der Bebauungsplan "Im Blatt" Gegenstand der Urnenabstimmung 
vom 27. September 2020 gewesen sei. Der Beschwerdeführer habe gemäss § 39 Abs. 3 
PBG die Möglichkeit gehabt, gegen den Bebauungsplan Einwendungen zu erheben, 
wovon er auch Gebrauch gemacht habe. Seine Einwendungen bezüglich des 
Bebauungsplans seien den Stimmberechtigten in den Abstimmungsunterlagen 
ordnungsgemäss zur Kenntnis gebracht worden. Gleichzeitig habe es im Ermessen des 
Gemeinderats Neuheim gelegen, auf eine Zonenplanänderung zu verzichten, welche er in 
der öffentlichen Auflage noch in Erwägung gezogen habe. Es sei deshalb nicht zu 
beanstanden, dass eine Abstimmung über eine Zonenplanänderung nicht stattgefunden 
habe. Der Vorwurf, dass eine Unregelmässigkeit im Sinne von § 67 Abs. 1 Bst. b WAG 
vorliege, sei nach Meinung der Direktion des Innern unbegründet. 

E. Der Gemeinderat Neuheim liess am 4. Juni 2021 eine Vernehmlassung einreichen. 
Darin beantragte er, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter 
Kosten- und Entschädigungsfolge, zzgl. 7,7 % MWST, zu Lasten des Beschwerdeführers. 
Der Beschwerdeführer sei weder in der Lage, eine Unregelmässigkeit bei der Abstimmung 
darzulegen, noch glaubhaft zu machen, dass die angebliche Unregelmässigkeit nach Art 
und Umfang geeignet gewesen sei, das in Frage stehende Abstimmungsergebnis 
wesentlich zu beeinflussen. Der Gemeinderat habe von zwei gleichzeitig zur 
Vernehmlassung aufgelegten potentiellen Abstimmungsvorlagen (Bebauungsplan und 
Zonenplanänderung) schliesslich nur die eine (Bebauungsplan) zur Abstimmung gebracht. 
Dafür habe er gute Gründe gehabt, und dies sei zulässig gewesen. 

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F. Am 24. Juni 2021 replizierte der Beschwerdeführer. Der Gemeinderat Neuheim 
liess am 8. Juli 2021 eine Duplik einreichen. Die Direktion des Innern liess sich nicht mehr 
weiter vernehmen.

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1.
1.1 Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; 
BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrats die Beschwerde an das 
Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht 
ausnahmsweise ausschliesst. Ein solcher Ausschlussgrund liegt hier nicht vor. Der 
Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Entscheids gemäss § 62 VRG 
fraglos zur Beschwerdeführung legitimiert; er ist durch den Entscheid besonders berührt 
und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Die 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zudem frist- und formgerecht eingereicht worden und 
somit zu prüfen.

1.2 Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsordnung 
des Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11).

1.3 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann jede Rechtsverletzung gerügt 
werden. Als Rechtsverletzung gelten: 1. die Nichtanwendung und die unrichtige 
Anwendung eines Rechtssatzes; 2. die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache; 3. 
der Missbrauch oder die Überschreitung des Ermessens; 4. die Verletzung einer 
wesentlichen Form- oder Verfahrensvorschrift; 5. Rechtsverweigerung und 
Rechtsverzögerung (§ 63 Abs. 1 Ziff. 1–5 VRG). Vor Gericht kann auch jede für den 
Entscheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhaltes 
angefochten werden (§ 63 Abs. 2 VRG). In Fällen, in denen Beschwerde gegen einen 
Entscheid des Regierungsrats geführt wird, ist die Rüge der unrichtigen 
Ermessenshandhabung unzulässig (§ 63 Abs. 3 VRG e contrario). Bei der Frage, ob die 
politischen Rechte der Stimmberechtigten verletzt worden seien, handelt es sich um eine 
Rechts- und nicht um eine Ermessensfrage. 

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Urteil V 2021 31

2.
2.1 Gemäss Art. 34 Abs. 1 BV sind die politischen Rechte gewährleistet. Artikel 34 
Abs. 1 BV garantiert in allgemeiner und abstrakter Weise die politischen Rechte sowohl 
auf eidgenössischer als auch auf kantonaler und kommunaler Ebene. Gemäss Art. 34 
Abs. 2 BV, der die Rechtsprechung des Bundesgerichts unter der Herrschaft der 
Bundesverfassung von 1874 kodifiziert, schützt die Garantie der politischen Rechte die 
freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe. Die Bildung und Kundgabe des 
freien Willens durch die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger setzt eine rechtzeitige und 
angemessene Information über den Gegenstand, über den abgestimmt werden soll, 
voraus (BGE 132 I 104, in: Pra 2006 Nr. 139, mit vielen Hinweisen). Die Art und Weise, 
wie die Bürger informiert werden müssen, wird in erster Linie durch das kantonale Recht 
bestimmt, wobei die Normen, welche die behördliche Informationspflicht regeln, keine 
blossen Ordnungsvorschriften sind.

2.2 Nach der Praxis des Bundesgerichts müssen Abstimmungs- und Wahlverfahren so 
ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusserung des Wählerwillens 
gewährleistet ist. Geschützt wird namentlich das Recht der aktiven Stimmberechtigten, 
weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt 
oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigen haben Anspruch 
darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen 
zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Sie sollen ihre politische Entscheidung 
gestützt auf einen gesetzeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess 
der Meinungsbildung treffen können (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Verweis auf BGE 121 I 
138). Artikel 34 Abs. 2 BV überbindet den Behörden die Verpflichtung, im Vorfeld von 
Abstimmungen korrekt und zurückhaltend zu informieren. Dieser Grundsatz ist bei Wahlen 
strenger zu beachten als bei Abstimmungen, weil den Behörden bei Sachentscheiden bis 
zu einem gewissen Grad auch eine Beraterfunktion zukommt. Vor Sachabstimmungen 
sind nach der Praxis des Bundesgerichts behördliche Interventionen in den 
Meinungsbildungsprozess grundsätzlich zulässig. Dazu gehören insbesondere die 
Abstimmungserläuterungen der Exekutive, in denen eine Vorlage zur Annahme oder 
Ablehnung empfohlen wird. Es stellt aber "eine unerlaubte Beeinflussung dar, wenn die 
Behörde ihre Pflicht zur objektiven Information verletzt und über den Zweck und die 
Tragweite der Vorlage falsch orientiert oder wenn sie in unzulässiger Weise in den 
Abstimmungskampf eingreift und dabei (stimm- und wahlrechtliche) gesetzliche 

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Vorschriften verletzt oder sich in anderer Weise verwerflicher Mittel bedient" (BGE 130 I 
290 E. 3.2). Sachlichkeit ist jedoch nicht gleichbedeutend mit Neutralität. Die Behörden 
dürfen als Ausdruck ihrer politischen Führungsrolle eine Vorlage zur Annahme oder 
Ablehnung empfehlen. Insbesondere dürfen auch deren Vor- und Nachteile zum Ausdruck 
gebracht werden (Gerold Steinmann, Die Gewährleistung der politischen Rechte durch die 
neue Bundesverfassung, ZBJV 2003 481 ff., 494).

2.3 Oberstes Gebot ist die Sachlichkeit der Information. Die Informationen der 
Behörden genügen diesem Erfordernis, wenn die Aussagen wohl abgewogen sind und ein 
umfassendes Bild der Vorlage mit Vor- und Nachteilen abgeben, sodass sie den Stimm-
berechtigten eine unbeeinflusste Beurteilung ermöglichen. Die Informationen der 
Behörden dürfen bis zu einem gewissen Grad auch überspitzt, jedoch nicht unwahr, 
unsachlich, ungenau und unvollständig sein. Aus der Pflicht zur objektiven Information 
folgt nicht, dass sich die Behörde in den Abstimmungserläuterungen mit jeder Einzelheit 
einer Vorlage befassen und sämtliche Einwendungen erwähnen müsste, die gegen die 
Vorlage erhoben werden könnten. Dies ist heutzutage schon deshalb entbehrlich, weil die 
Abstimmungserläuterungen nicht das einzige Informationsmittel im demokratischen 
Meinungsbildungsprozess darstellen. Den Stimmberechtigten stehen durchaus auch noch 
andere Quellen für die Erschliessung von Argumenten für oder gegen eine Vorlage zur 
Verfügung. Unzulässig und dem Gebot der Sachlichkeit zuwiderlaufend ist es aber, wenn 
in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid der Stimmberechtigten wichtige 
Elemente unterdrückt werden (BGE 130 I 290 E. 3.2 mit vielen Hinweisen auf die Praxis 
des Bundesgerichts und die herrschende Lehre). Wird in den Abstimmungserläuterungen 
den Argumenten der Gegnerschaft angemessen Platz eingeräumt, so brauchen diese 
Argumente von den Behörden nicht nochmals "offiziell" wiederholt zu werden.

2.4 Die Garantie der politischen Rechte nach Art. 34 Abs. 2 BV schützt die freie 
Meinungsbildung nicht nur in einem negativen, abwehrenden Sinne. Sie fordert zur 
Ermöglichung der freien Willensbildung vielmehr eine aktive Information von Seiten der 
Behörden. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass es gerade Aufgabe der 
Regierung eines Kantons (und ebenso des Gemeinderates auf Gemeindeebene) ist, das 
entsprechende Gemeinwesen zu leiten. Diese Aufgabe kann die Regierung nur dann 
erfüllen, wenn sie aktiv ihre eigenen Projekte und Zielsetzungen unterstützen und zum 
Ausdruck bringen darf, was sie für das Gemeinwohl als notwendig und vorteilhaft erachtet. 
Der Dialog zwischen der Regierung und der öffentlichen Meinung, wie er zum Beispiel im 
Rahmen parlamentarischer Debatten, in regierungsrätlichen Vorlagen und in 

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Verlautbarungen einzelner Regierungsmitglieder zum Ausdruck kommt, stellt ein wichtiges 
Element der Demokratie dar. Die Regierung hat das Recht, vor einer Abstimmung in die 
politische Diskussion einzugreifen. Dieses Recht steht aber in einem Spannungsfeld zum 
Recht der Stimmberechtigten auf freie Meinungsbildung. Dieses Recht schliesst 
grundsätzlich jede direkte Einflussnahme der Behörden aus, die geeignet ist, die 
Willensbildung im Vorfeld einer Abstimmung zu verfälschen. Zugelassen wird nur, dass die 
Behörden den Stimmberechtigten eine Vorlage unterbreiten, die das Gebot der objektiven 
Information beachtet und keine irreführenden Angaben über den Zweck und die Tragweite 
einer Vorlage macht. Nach der Praxis des Bundesgerichts dürfen solche amtlichen 
Erläuterungen auch die Meinung der Behörden zu Ermessensfragen enthalten, denn es ist 
schliesslich Sache der Stimmbürger, sich über solche Fragen eine eigene Meinung zu 
bilden (BGE 132 I 104 E. 4.1 mit vielen Hinweisen). Die Notwendigkeit der behördlichen 
Informationstätigkeit stellt gleichzeitig die Frage nach deren Form und deren Grenzen. 
Hier steht – wie schon erwähnt – die Sachlichkeit der Informationen im Vordergrund. Dazu 
gehören das Verbot inhaltlich falscher Angaben und das Gebot ausgewogener 
Informationen über Inhalt, Zweck und Folgen einer Vorlage sowie das Verbot suggestiv 
wirkender Aufmachung. Schliesslich sollen die Informationen auch den Grundsätzen der 
Transparenz und Fairness entsprechen.

2.5 Kantonale Regeln betreffend die Informationspflicht der Behörden im Vorfeld von 
Abstimmungen finden sich im Wahl- und Abstimmungsgesetz (WAG; BGS 131.1). Para-
graph 25 WAG bestimmt unter der Marginalie "Amtliche Abstimmungserläuterungen", dass 
den Abstimmungsunterlagen eine kurze und sachliche Erläuterung der Vorlage beizulegen 
ist, die auch die Auffassung wesentlicher Minderheiten zum Ausdruck bringt. 

3. Gemäss § 67 Abs. 1 WAG kann beim Regierungsrat Beschwerde geführt werden 
wegen a) Verletzung des Stimmrechts, b) Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und 
Durchführung von Wahlen und Abstimmungen.

4. Der Beschwerdeführer rügt, der Gemeinderat habe, indem er ohne sachliche 
Begründung auf die zuvor öffentlich aufgelegte Anpassung des Zonenplans verzichtet 
habe, wesentliche Änderungen des Abstimmungsgegenstands vorgenommen, ohne diese 
nochmals öffentlich aufzulegen und damit erneut Gelegenheit zu Einwendungen zu geben. 
Hauptsächlich wäre dabei, so der Beschwerdeführer, einzuwenden gewesen, dass mit der 
Bebauungsplanung auch die erforderliche Anpassung des Zonenplans durchzuführen sei.

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4.1 Worin die seiner Ansicht nach zwingende Verknüpfung zwischen der Festsetzung 
des Bebauungsplans "Im Blatt" und der vom Gemeinderat ursprünglich angedachten 
Zonenplanänderung (Einzonung von 1'036 m2 zwischen der Häuserreihe A der Siedlung 
"Im Blatt" und dem Heerenwald von der Landwirtschaftszone in die Wohnzone 2) besteht, 
erklärt der Beschwerdeführer nicht ausdrücklich. Er macht einzig geltend, die Anpassung 
des Zonenplans sei insbesondere für Grundeigentümer im Bereich der Häuserreihe A 
wesentlich, weil sie von einer jahrzehntelang anhaltenden Unsicherheit betreffend den 
Raum zwischen Hauswand und Wald befreit hätte. Zudem erwähnt er "Vorbehalte der 
Baudirektion". Damit meint er wohl Ausführungen der Baudirektion in ihrer Vorprüfung des 
Bebauungsplans "Im Blatt" vom 4. April 2018 (DI-Beil. 7 act. 4; s. dazu nachfolgende 
Erwägung). 

4.2 Die Vorgeschichte der Urnenabstimmung vom 27. September 2020 lässt sich wie 
folgt darstellen: 

Mit Beschluss vom 12. Dezember 2017 (DI-Beil. 7 act. 3) beauftragte der Gemeinderat 
Neuheim die Abteilung Bau und Planung, die Unterlagen zum Bebauungsplan für die 
Terrassensiedlung "Im Blatt" der Baudirektion des Kantons Zug zur Vorprüfung 
einzureichen. In seinem Beschluss führte der Gemeinderat Neuheim aus, im Gebiet Blatt 
seien seit der Erstellung der Terrassensiedlung "Im Blatt" verschiedene bauliche 
Massnahmen vorgenommen worden (Umnutzung von Neben- und Abstellräumen, 
Anbauten, Wintergärten etc.), die nicht alle das ordentliche Bewilligungsverfahren 
durchlaufen hätten. Für die Siedlungsbewohner und deren private Bauvorhaben solle 
wieder Rechtssicherheit hergestellt werden. Es gehe u.a. um eine gute ortsbauliche 
Einordnung aller Haupt- und Anbauten sowie um eine verbindliche und detaillierte 
Regelung der baulichen Anpassungen und Erweiterungen, insbesondere um das 
Legalisieren von kleineren vorgenommenen baulichen Veränderungen bzw. darum, diese 
allen Grundeigentümern zu ermöglichen. Zudem sollten Anbauten in angemessenem 
Mass ermöglicht werden. Weiter sollten mit der Erarbeitung eines Bebauungsplans 
gegenüber der Einzelbauweise Vorteile für das Siedlungsbild und die Gestaltung der 
Umgebung erzielt sowie Nutzungskonflikte gelöst werden. Für die Siedlung "Im Blatt" 
bestünden keine baulichen Erweiterungsabsichten, ausgenommen eine allfällige 
Erweiterung des Parkhauses. Es gelte den heutigen baulichen Zustand zu sichern. 

In ihrem Bericht zur Vorprüfung des Bebauungsplans "Im Blatt" vom 4. April 2018 (DI-
Beil. 7 act. 4) wies die Baudirektion des Kantons Zug u.a. darauf hin, dass die 

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Gartensitzplätze auf der Nordseite der Siedlung "Im Blatt" ebenfalls im 
Bebauungsplanperimeter liegen sollten. Gegebenenfalls sei der Perimeter anzupassen 
und eine entsprechende Zonenplanänderung vorzunehmen. Bezüglich der Bebauung und 
der Ausnützung führte die Baudirektion aus, der Bebauungsplan sehe gemäss Bericht 
eine um 29 bis 50 % höhere Ausnützung vor (AZ = zum Teil 0,6), als dies in der 
Wohnzone 2 vorgesehen sei (AZ = 0,4). Gemäss Arbeitshilfe Bebauungsplan, Ziff. 1.6, 
Seite 8, würden gemäss Gerichtsurteilen bei einer Wohnzone W2 rund 15 bis 25 % 
Abweichungen von der Grundordnung zugelassen. Eine AZ-Erhöhung um 29 bis 50 % 
übersteige dieses Mass bei weitem. Aus diesem Grund sei neben dem Bebauungsplan 
grundsätzlich auch eine Zonenplanänderung vorzunehmen, und das entsprechende 
Gebiet sei einer Zone zuzuordnen, welche eine AZ von mindestens 0,6 vorsehe. Werde 
die Rechtskraft der laufenden Revision des Bau- und Planungsgesetzes (PBG) Teil 2 
abgewartet (voraussichtlich am 1. Januar 2019), könne der Bebauungsplan anschliessend 
der Einwohnergemeinde im ordentlichen Verfahren gemäss § 39 PBG zum Entscheid 
unterbreitet werden. Mit der neuen Bestimmung könne mit einem Bebauungsplan auch 
stark von der Grundnutzung abgewichen werden. Entsprechend erübrige sich eine 
Zonenplananpassung, vorbehältlich einer Gewährleistung der Zonenkonformität der 
Gartensitzplätze auf der Nordseite der Siedlung "Im Blatt". 

Vom 9. November bis zum 10. Dezember 2018 lag der Bebauungsplan "Im Blatt" öffentlich 
auf. Im Ergänzungsplan 2 zum Teilzonenplan "Im Blatt" (DI-Beil. 7 act. 7) wurde auf die 
vorgesehene Einzonung von 1'036 m2 zwischen der Häuserreihe A der Siedlung "Im Blatt" 
und dem Heerenwald von der Landwirtschaftszone in die Wohnzone 2 hingewiesen. Im 
ebenfalls in der öffentlichen Auflage enthaltenen Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV 
zum Bebauungsplan "Im Blatt" vom 12. September 2018 (DI-Beil. 7 act. 8) wurde unter 
Ziff. 1.3.3 (S. 7) ausgeführt, die Gartensitzplätze im Norden der Siedlung lägen heute in 
der Landwirtschaftszone und somit in keiner Bauzone. Gemäss Vorprüfungsbericht seien 
die Flächen jedoch einzuzonen und ebenfalls im Bebauungsplan zu regeln. Parallel zum 
Bebauungsplan werde deshalb der Teilzonenplan "Im Blatt" erarbeitet und aufgelegt. 

Im am 11. September 2019 angepassten Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV zum 
Bebauungsplan "Im Blatt" (DI-Beil. 7 act. 13) wurde in Ziff. 1.3.5 (S. 8 f.) bezüglich 
Einzonung Gartensitzplätze (Teilzonenplan) neu Folgendes ausgeführt: "Die 
Gartensitzplätze im Norden der Siedlung liegen heute in der Landwirtschaftszone und 
somit in keiner Bauzone. Gemäss Vorprüfungsbericht sind die Flächen langfristig jedoch 
einzuzonen. Parallel zum Bebauungsplan wurde deshalb der Teilzonenplan "Im Blatt" 

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erarbeitet. Neben dem Bebauungsplan "Im Blatt" wurden der Ergänzungsplan 1 
(Bebauungsplan) und der Ergänzungsplan 2 (Teilzonenplan) öffentlich aufgelegt. Diese 
beiden Ergänzungspläne bezweckten eine Ergänzung der rechtskräftigen Bauzonen (W2) 
im Gebiet "Im Blatt" bis an den nordseitigen Heerenwald. Auf diese Erweiterung wird im 
vorliegenden Verfahren jedoch verzichtet. Eine Überprüfung der Zonierung wird in diesem 
Gebiet mit der anstehenden Gesamtrevision vorgenommen".

Dementsprechend enthielt dann die Abstimmungsbroschüre zur Urnenabstimmung vom 
27. September 2020 (DI-Beil. 7 act. 21) die früher einmal ins Auge gefasste 
Zonenplanänderung nicht.

5. In seiner Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat verlangte der 
Beschwerdeführer, die Urnenabstimmung vom 27. September 2020 dürfe nur durchgeführt 
werden, wenn das Verbot für einen Wintergarten für die Liegenschaft C.________, die 
Nichteinzonung des Landes zwischen der Häuserreihe A und dem Heerenwald sowie der 
neue Perimeter korrekt und verständlich erklärt und begründet würden, sodass die 
Stimmberechtigten wüssten, worüber sie abstimmten. Vor Verwaltungsgericht erwähnt der 
Beschwerdeführer das Verbot für einen Wintergarten für die Liegenschaft C.________ 
sowie den für ihn unklaren Perimeter, angrenzend an die Nordwand der Häuserreihe A, 
nicht mehr, sondern bringt nur noch vor, der Gemeinderat habe ohne sachliche 
Begründung im Rahmen der Urnenabstimmung auf die zuvor öffentlich aufgelegte 
Anpassung des Zonenplans verzichtet, was eine Unregelmässigkeit gemäss § 67 Abs. 1 
WAG darstelle. Dazu ist Folgendes zu erwägen:

5.1 Es ist dem Regierungsrat zuzustimmen, wenn er in seinem Beschluss vom 
2. März 2021 erwog, es habe im Ermessen des Gemeinderats Neuheim gelegen, auf eine 
Zonenplanänderung zu verzichten und nur den Bebauungsplan "Im Blatt" zur Abstimmung 
zu bringen. Der Bebauungsplan "Im Blatt" hat seine Gültigkeit auch ohne die vom 
Gemeinderat Neuheim ursprünglich gleichzeitig in Erwägung gezogene Einzonung von 
1'036 m2 zwischen der Häuserreihe A der Siedlung "Im Blatt" und dem Heerenwald von 
der Landwirtschaftszone in die Wohnzone 2. Das kann auch dem Vorprüfungsbericht der 
Baudirektion des Kantons Zug vom 4. April 2018 (DI-Beil. 7 act. 4) entnommen werden. 
Dort weist die Baudirektion darauf hin, dass sich eine Zonenplananpassung erübrige, 
wenn die Rechtskraft der PBG-Revision abgewartet werde, weil mit der neuen 
Bestimmung von § 39 PBG derart stark von der Grundnutzung abgewichen werden könne, 
dass die gemäss Bericht zum Bebauungsplan um 29 bis 50 % vorgesehene höhere 

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Ausnützung auch ohne Zonenplanänderung abgedeckt sei. Die Revision des PBG trat am 
1. Januar 2019 in Kraft, und die Urnenabstimmung über den Bebauungsplan "Im Blatt" 
fand am 27. September 2020 statt. Mit der Annahme des Bebauungsplans durch die 
Stimmberechtigten wurde daher die vorgesehene höhere Ausnützung auch ohne 
Zonenplanänderung abgedeckt. Zwar bedeutet der (möglicherweise vorläufige) Verzicht 
auf die Anpassung des Zonenplans, dass die vom Beschwerdeführer gewünschte 
Beseitigung der bisherigen Unsicherheit betreffend Gartensitzplätze, Gärten, Mobiliar usw. 
im Raum zwischen Hauswand und Wald bestehen bleibt, was bedauert werden kann. 
Darauf weist in ihrem Vorprüfungsbericht (Ziff. 2.2) auch die Baudirektion hin ("…, 
vorbehältlich einer Gewährleistung der Zonenkonformität der Gartensitzplätze auf der 
Nordseite der Siedlung 'Im Blatt' [bei Verzicht auf die Zonenanpassung]"). Wie bereits 
erwähnt, ist aber die Aufzonung nicht Voraussetzung für die Gültigkeit des 
Bebauungsplans "Im Blatt", der dann auch alleine zur Abstimmung kam; auch die 
Baudirektion führt nichts dem Widersprechendes aus. Die weiterhin bestehende 
Unsicherheit beim Beschwerdeführer könnte mit einer allfälligen späteren, separaten 
Abstimmung über den Zonenplan beseitigt werden, was der Gemeinderat Neuheim denn 
auch antönt, wenn er darauf hinweist, dass eine Überprüfung der Zonierung im Gebiet 
Blatt mit der anstehenden Gesamtrevision des Zonenplans vorgenommen werden soll.

5.2 Weil es im Ermessen der Gemeinde lag, die ursprünglich geplante (Teil-)Zonen-
planänderung dem Stimmvolk aufzulegen oder nicht, wurde dem Beschwerdeführer auch 
nicht, wie er das behauptet, die Gelegenheit zu Einwendungen gegen den Verzicht auf 
Anpassung des Zonenplans genommen. Hätte der Beschwerdeführer früher vom 
Nichteinbezug der Umzonung in die Abstimmungsvorlage Kenntnis erhalten, hätte er dies 
– im Sinne einer "Einwendung" – beim Gemeinderat durchaus bemängeln können. Der 
Gemeinderat wäre aber weiterhin frei gewesen, die Umzonung nicht zur Abstimmung zu 
bringen. Eine entsprechende "Einwendung" des Beschwerdeführers wäre zudem in der 
Abstimmungsbroschüre auch nicht zu thematisieren gewesen, weil die Umzonung eben 
gar nicht Gegenstand der Abstimmungsvorlage war. Immerhin enthielt die 
Abstimmungsbroschüre aber den Hinweis, dass dem vom 9. November 2018/16. 
November 2018 bis 10. Dezember 2018 öffentlich aufgelegten Bebauungsplan "Im Blatt" 
der Ergänzungsplan 1 (Bebauungsplan) und der Ergänzungsplan 2 (Teilzonenplan) 
öffentlich aufgelegt waren. Diese beiden Ergänzungspläne hätten eine Ergänzung der 
rechtskräftigen Bauzonen (W2) im Gebiet "Im Blatt" bis an den nordseitigen Heerenwald 
bezweckt. Auf diese Erweiterung werde im vorliegenden Verfahren jedoch verzichtet. 

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Urteil V 2021 31

6. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Regierungsrat kein Recht verletzt hat, 
indem er die Stimmrechtsbeschwerde abgewiesen hat. Die 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich als unbegründet, weshalb sie abzuweisen 
ist.

7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer gemäss § 23 
Abs. 1 Ziff. 3 VRG die Kosten des Verfahrens zu tragen. Diese werden auf Fr. 1'500.– 
festgelegt und mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. Den in 
ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegenden Beschwerdegegnern steht keine 
Parteientschädigung zu (§ 28 Abs. 2a VRG). 

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Urteil V 2021 31

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.– werden dem Beschwerdeführer auferlegt 
und mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

3. Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.

4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.

5. Mitteilung an den Beschwerdeführer (mit ausführlicher Rechtsmittelbelehrung), an 
den Rechtsvertreter des Gemeinderats Neuheim (im Doppel), an den 
Regierungsrat des Kantons Zug (dreifach) sowie zum Vollzug von Ziffer 2 im 
Dispositiv an die Finanzverwaltung des Kantons Zug (nur Dispositiv).

Zug, 21. März 2022

Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende

Der Gerichtsschreiber

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