# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c2d596e0-0e90-5767-bbe2-326f6b40b567
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-08-23
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 23.08.1995 90.1994.224
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-224_1995-08-23.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00224

  	
  Lugano

  23 agosto 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto
  dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

visto
il ricorso del 31 gennaio 1994 di

 

	
   

  	
  __________
  __________ __________,
  ____________________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 15 dicembre 1993, n.
  __________, con la quale il Consiglio di Stato ha approvato il Piano
  particolareggiato del centro cittadino del Comune di __________,
  limitatamente al punto 3.3.2 lett. a concernente la non approvazione del
  “Comparto F”;

  

  

 

                                          viste le
osservazioni 31 maggio 1994 del Consiglio di Stato,

 

                                         letti
ed esaminati gli atti

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   Oggetto della
presente procedura é la mancata approvazione da parte del Consiglio di Stato
del “comparto territoriale F” del piano particolareggiato del centro cittadino
di __________ (PPZCC). Tale comparto é compreso tra Via __________, Via
__________, Via __________. __________ e Via __________.

 

 

                                  b.   Il PPZCC é stato
adottato il 30 settembre 1991. 

                                         Esso persegue, come
precisato alla pag. 1 del Rapporto di pianificazione, lo scopo di recuperare in
termini qualitativi la struttura urbanistica del centro cittadino di __________
mediante una rivitalizzazione e riqualificazione ambientale della zona,
mirando, segnatamente, ad un riequilibro del rapporto tra le superfici
d’utilizzo abitative e quelle ad uso commerciale (a vantaggio delle prime),
alla creazione di una sistematica circolazione pedonale e veicolare, nonché
alla dotazione di attrezzature pubbliche urbane e di quartiere rispondenti ai
bisogni della cittadinanza.

                                         In conformità a questi
obbiettivi, il pianificatore ha proposto per il comparto F, in particolare, una
superficie minima del 50% da destinare ad abitazione, l’imposizione di linee
d’arretramento e di linee di costruzione con contiguità prevalente sul fronte
della quattro vie che delimitano il comparto, l’interramento dei posteggi e la
realizzazione di superfici verdi lungo Via __________ e Via __________.

 

                                   c.   Con l’impugnata
risoluzione il Consiglio di Stato ha approvato il PPZCC ma non la pianificazione
del “comparto territoriale F”. Questa non approvazione ha comportato pure:

                                         -la non approvazione dell’art.
28 NAPPZCC dal titolo “prescrizioni particolari per il comparto F” (p. 8 della
decisione);

                                         -il parziale accoglimento
dei ricorsi della __________ __________ __________, __________, della
__________ __________, __________, di __________ __________, __________ e
__________ in __________, __________, e di __________ __________, __________,
in base a cui i vincoli pianificatori del comparto F, ad esclusione di quelli
relativi alle quote di destinazione SUL, non sono approvati conformemente a
quanto indicato al punto 3.3.2.a.);

                                         -la considerazione a
titolo abbondanziale del ricorso n. 5 di __________ e __________ __________,
__________, per cui qualora venga abbandonato il vincolo di superficie verde
nel comparto F, per ragioni di simmetria rispetto all’asse centrale di Via
__________, venga annullato anche sul fondo di loro proprietà, posto dirimpetto
al comparto F.

 

                                         A motivo della mancata
approvazione, il Consiglio di Stato adduce che, in particolare per quanto
attiene all’impronta definitiva che risulta dalle linee di arretramento e dalle
linee di costruzione con contiguità prevalente, l’impostazione pianificatoria
del comparto F non tiene sufficientemente conto delle difficoltà di attuazione,
nel periodo di validità del PP, di singoli progetti per rapporto all’esistenza
di edifici che a medio e lungo termine non verranno sostituiti.
Secondariamente, nel caso in cui i proprietari non riuscissero ad accordarsi
per un’edificazione unitaria, l’autorità cantonale paventa una situazione di
stallo con il blocco di qualsiasi ragionevole iniziativa.

 

                                  d.   Dissentendo da tale
decisione il Municipio di __________ adisce il TPT chiedendo l'annullamento del
punto 3.3.2.a) della risolu-zione impugnata. 

                                         A sostegno delle sue
domande il Municipio osserva che “la situazione raffigurata dallo status quo
del comparto F da un punto di vista urbanistico lascia molto a desiderare in
quanto le presenze attuali danno un risultato ampiamente difettoso e
claudicante. Questo comparto, nell’ambito di un contesto urbano più ampio e che
tocca quindi tutti i settori in contatto con Via __________ e Via __________,
può nondimeno essere risanato unicamente nel caso in cui si pensi ad una
completa ricostruzione concertata fra gli attuali non molto numerosi
proprietari, a ciò del resto ben disposti. Unicamente mediante una simile
soluzione si può, anche da un punto di vista urbanistico, convenientemente
rispondere alle esigenze di una migliorata ad attraente qualità abitativa
globale dei quartieri interessati, riservato il dovuto riguardo ad un razionale
sfruttamento del suolo ed alle esigenze di carattere economico-finanziario
legato al problema particolarmente sentito dell’alloggio”.

                                         Il Municipio conclude
asserendo che il Consiglio di Stato avrebbe violato in modo arbitrario
l’autonomia comunale, giudicando non preponderante un completo riassetto del
comparto F allorquando precisi interessi della locale collettività lo
richiedevano.

 

                                   e.   Il Consiglio di
Stato, nella sua risposta, si riconferma nell’impugnata risoluzione osservando
che la non approvazione del comparto non dipende da un’errata interpretazione
dei principi urbanistici che hanno portato alla definizione del comparto ma da
obbiettive ragioni legate alla difficoltà di attuazione degli stessi. Contesta
inoltre l’affermazione del Municipio secondo la quale i proprietari del
comparto F sarebbero disposti ad accordarsi ai fini di un’edificazione unitaria
conformemente alla disposizioni del PPZCC, dal momento che tutti hanno
presentato ricorso contro l’assetto urbanistico promosso dal comparto stesso.

 

                                    f.   In data 14
settembre 1994 é stato esperito un sopralluogo in contraddittorio;
all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e
domande.

 

 

                                  g.   Chiamati in causa, i
proprietari dei fondi mapp. n. __________, __________, __________3, __________e
__________hanno presentato le loro osservazioni in data 19 ottobre (__________,
__________ e __________ __________) e 20 ottobre 1994
(______________________________e __________ __________).

                                         Essi sostengono,
allineandosi sulle posizioni del Consiglio di Stato, che la regolamentazione
del comparto F così come proposta dal Municipio é, allo stadio attuale,
inopportuna ed irrealistica, presupponendo una completa demolizione di edifici
che hanno recentemente subito degli importanti ed onerosi interventi di
miglioria.

                                         Sull’opportunità dell’impugnata
decisione, i medesimi osservano che l’esecutivo cantonale non ha imposto al
Comune un’altra soluzione pianificatoria del comparto F, sostituendo il suo
potere di apprezzamento a quello del Comune, ma ha semplicemente rinviato
l’incarto all’autorità pianificatoria per un nuovo studio che tenga
maggiormente conto della situazione effettiva e attuale dei fondi.

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c). 

                                         La legittimazione ricorsuale
del Municipio di __________ è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT.

                                         Il presente ricorso,
inoltrato nel termine di legge, è tempestivo ed é dunque ricevibile in ordine. 

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia
226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).

                                         Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT). 

 

                                   3.   Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

                                         Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT),
sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2
cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica
(art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i
privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).

 

                                   4.   L’area oggetto del
presente ricorso é suddivisa in soli 6 fondi, ripartiti fra tre proprietari : i
mapp. n. __________, __________ e __________, di proprietà della __________
__________; il mapp. n. __________, di proprietà della __________ __________
__________ __________ ( ex __________ __________ __________) e il mapp. n.
__________, di proprietà della famiglia __________.

                                         Sui primi tre, che
occupano gran parte della zona compresa tra Via __________ e Via __________,
sorgono un moderno autosilo di 6 piani per complessivi 250 posti-auto (n.
__________), un posteggio scoperto con stazione di servizio (n. __________) e
un edificio di inizio secolo destinato ad abitazione (n. __________). Tutto il
fronte del comparto che si affaccia su Via __________ é invece occupato
dall’antica manifattura di tabacchi ex “__________ __________ __________ ” (n. __________),
che ha recentemente subito una completa ristrutturazione, il cui risultato,
come evidenziato anche dal sopralluogo, é senz’altro pregevole. Anche
l’edificio sorgente sul mapp. n. __________lungo Via __________, pur non
presentando delle caratteristiche architettoniche di particolare rilevo, ha, in
seguito a un intervento di ristrutturazione eseguiti all’inizio degli anni ‘80,
ritrovato un certo decoro. Attualmente é adibito a casa d’appartamenti.

 

                                   5.   A mente del
ricorrente, l’attuale realtà urbanistica del comparto F (definita testualmente
“ampiamente difettosa e claudicante”) é compromessa a tal punto che solo
l’inderogabile introduzione di una serie di vincoli particolarmente restrittivi
come quelli in esame (linee d’arretramento di 5 metri su tutti i lati del
comparto, linee di costruzioni con continuità prevalente, alberatura e
sistemazione degli spazi verdi ricavati a lato della strada, interramento dei
posteggi, limiti minimi di SUL abitativa) può effettivamente condurre ad un
radicale risanamento dal profilo urbanistico e ambientale della zona. 

                                         In particolare,
l’insufficiente ampiezza degli attuali spazi fra i fronti edificati lungo le
vie che delimitano il comparto hanno suggerito l’introduzione di vincoli di
arretramento e di costruzione continua, ai fini di ottenere maggiori luce e
qualità negli spazi liberi ricavati all’interno e all’esterno delle superfici
edificate, e questo a beneficio di tutto il settore che circonda il comparto F,
e non solo limitatamente al medesimo. 

                                         Allo stesso modo altri
strumenti pianificatori approntati dal Comune intendono risolvere in modo
definitivo alcune situazioni definite di grave disturbo per il risanamento
edilizio del comparto, quale la presenza di un distributore di carburante sul
fondo mapp. n. __________ o la problematica presenza di un autosilo di 250 posti-auto
(entrambi sorgenti sulla proprietà della __________ __________), per il quale
ultima si propone in via sostituiva un progetto di autosilo interrato di 200 posti-auto.

                                         Il ricorrente auspica, in
definitiva, che l’introduzione di queste nuove norme possa incentivare la
completa ridefinizione urbanistica del comparto, da attuarsi tramite un’opera
di ricostruzione concertata tra i soli tre proprietari fondiari della zona.

 

                               5.1.   Il Consiglio di Stato,
pur riconoscendo che l’autorità comunale ha interpretato correttamente i
principi urbanistici alla base della definizione del comparto, ha rifiutato
l’assetto pianificatorio del comparto F proposto dal PPZCC. A motivo del suo
rifiuto l’autorità governativa ha rilevato, principalmente, la difficoltà di
attuazione nel periodo di validità del PP di singoli progetti per rapporto
all’esistenza di edifici che a medio e lungo termine non verranno demoliti, il
pericolo che un assetto pianificatorio troppo penalizzante per i proprietari
della zona abbia quale effetto di far loro preferire lo status quo a qualsiasi
ristrutturazione (con il risultato di peggiorare la già insoddisfacente
situazione attuale), e, non da ultimo, la remota possibilità di un accordo fra
i proprietari della zona per un edificazione unitaria ai sensi delle contestate
nuove norme pianificatorie. 

 

                                5.2   Dello stesso tenore
risultano le osservazioni al ricorso del Comune formulate dai proprietari dei
fondi interessati; essi fanno notare che la rigorosa applicazione delle linee
di arretramento e delle linee di costruzione con contiguità prevalente nonché
delle norme sull’interramento dei posteggi previste dal PPZCC renderebbe
praticamente impossibile il mantenimento degli edifici attuali in caso di loro
ristrutturazione, dato che gran parte della sostanza edilizia del comparto
risulta situata immediatamente a ridosso delle strade (edifici sui fondi n.
__________, __________, __________) oppure non ottempera alle disposizioni
riguardanti l’altezza o l’interramento dei posteggio (autosilo). 

                                         I resistenti __________ e
__________ __________ __________ __________ ritengono pertanto altamente
improbabile (per non dire del tutto) che si provveda, in un futuro a corto o
medio termine, a demolire edifici che hanno recentemente subito delle
importanti opere di riattazione, con notevole impegno finanziario, al solo
scopo di ricostruirli pochi metri più all’interno del comparto. Allo stesso
modo, la resistente __________ __________ non vede per quale motivo un’autosilo
di 250 posti, tuttora funzionale e che adempie senz’altro al requisito
dell’interesse pubblico dato che é l’unico impianto di questo genere che serve
la zona del centro cittadino, debba essere sostituito con uno di 200 posti che
dovrebbe sorgere nel medesimo posto. 

 

                                   6.   Le argomentazioni
sviluppate dall’autorità inferiore e dai resistenti, pur se il larga misura
comprensibili, non possono essere condivise.

                                         Come rettamente osservato
dal ricorrente, é proprio la permanenza delle attuali strutture del comparto,
ed in particolare dell’imponente edifico dell’autosilo e dell’ex __________
__________, che impedisce qualsiasi miglioramento sostanziale del comparto F
dal profilo urbanistico e funzionale.

                                         Per attuare una
ristrutturazione nel senso suggerito dall’autorità di prima istanza e dagli
stessi proprietari della zona, vale a dire mantenendo la sostanza edilizia
esistente, occorrerebbe infatti rinunciare alle linee di arretramento e alle
relative superfici verdi e/o alberate in corrispondenza delle proprietà
__________ e __________ __________ __________ __________; allo stesso modo il
mantenimento dell’attuale autosilo significherebbe l’abbandono dei vincoli di
altezza massima e di interramento di posteggi; in questo modo si verrebbe però
a pregiudicare in modo irreversibile l’assetto definitivo del comparto così
come voluto dal Comune. 

                                         Ora, questo assetto
risponde a ragioni di ordine pianificatorio superiori, che appaiono senz’altro
sostenibili applicate alla situazione del comparto F nel contesto urbano del
centro cittadino di __________, tenuto conto anche della regolamentazione dei
comparti vicini; il preponderante interesse pubblico che soggiace alla
creazione di ambienti urbani più vivibili, più compatibili con la protezione ambientale
e architettonicamente più qualificati non può essere messo in discussione in
questa sede.

                                         Non appaiono invero motivi
stringenti per negare al Comune la possibilità di prevedere con lungimiranza
l’aspetto del suo territorio, specie in una zona nevralgica quale il comparto
F, predisponendo gli strumenti pianificatori e normativi a sua disposizione,
quali linee di arretramento e di costruzione con contiguità prevalente, le
superfici verdi e alberate, le distanze tra edifici, le altezze massime, l’interramento
dei posteggi o ancora l’allontanamento (dal pieno centro cittadino!) di un
distributore di carburante. 

                                         A giusta ragione il Comune
si oppone a soluzioni di compromesso che sono in grado di risolvere meglio
(forse) un aspetto parziale e momentaneo del problema, precludendo tuttavia la
sua soluzione definitiva, che non riguarda, come detto, solo l’area tutto
sommato ristretta del comparto F, ma l’intero contesto in cui esso é calato. 

                                         Che la situazione attuale
sembri, come argomentato dall’autorità di approvazione e dagli stessi
proprietari dei fondi, per lungo tempo destinata a rimanere tale, bloccata
nell’odierna configurazione del comparto (la __________ __________ é appena
stata trasformata con grande dispendio finanziario ; l’autosilo é tuttora
funzionale e non é nelle intenzioni del suo proprietario di procedere alla sua
demolizione solo per sostituirlo con un posteggio sotterraneo di quasi pari
capienza), non é motivo per recedere dal proposito di conferire un assetto
urbanisticamente qualificato al comparto, fosse anche a lungo termine. 

                                         Contrariamente
all’opinione dell’autorità inferiore, non sono le relative disposizioni a
fungere da deterrente per una radicale ristrutturazione, quanto piuttosto la
presenza di elementi che i proprietari non hanno interesse a sostituire e ciò
non perché le nuove norme siano proibitive o non abbastanza incentivanti, ma
perché le ragioni, di natura eminentemente economica, per mantenere la
situazione attuale risultano troppo importanti o comunque prevalenti sulla
necessita di cambiamento.

                                         Né, per invogliare i
proprietari della zona a rinunciare alla situazione attuale, si può imporre al
Comune di ridefinire le normative in vista di una sistemazione futura contraria
alle concezioni urbanistiche che stanno alla base di tutto il PPZCC.

 

                                   7.   Per le pregresse
considerazioni, il ricorso deve essere accolto, e il dispositivo del punto
3.3.2 della risoluzione impugnata annullato. 

 

 

Per
questi motivi,

 

visti
le normative alla fattispecie applicabili;

 

 

dichiara
e pronuncia

 

 

                                   1.   Il ricorso é accolto.

 

                                   2.   Non si prelevano né tasse
di giudizio né spese.

 

 

 

 

 

 

                                   3.   Intimazione:                  - Municipio di __________;

                                                                          -
Avv. __________ __________,

                                           __________,
per __________ __________ e __________ __________ di __________ __________,
__________;

                                           -
__________ __________, __________ e __________a,               

                                                                          Via
____, _____ ______.

                                 - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                 - Sezione pianificazione urbanistica,                                                       Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario