# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 64de7283-d575-58b2-aac3-ecedc88bb52d
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-03-15
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 15.03.2006  PB.2005.00058
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-PB-2005-00058_2006-03-15.html

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				Geschäftsnummer: 	PB.2005.00058	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 15.03.2006
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Personalrecht
	Betreff: 

	Teuerungsausgleich

	
Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts für abstrakte Normenkontrolle

Die Beschwerdeführer fochten einen Stadtratsbeschluss an, wodurch die Regelung des Teuerungsausgleichs gemäss Ausführungsbestimmungen zum stadtzürcherischen Personalrecht (AB PR) abgeändert wurde. Gleichzeitig stellten sie ein Begehren um Lohnnachzahlungen gestützt auf die gewünschte Abänderung des Beschlusses.

Vor Verwaltungsgericht ist lediglich die akzessorische, nicht aber die abstrakte Normenkontrolle zulässig (E. 1). Die AB PR sind als Verordnung und damit als Gesetz im materiellen Sinn zu betrachten (E. 2.1). Zum Verfügungsbegriff (E. 2.2). Mit dem angefochtenen Beschluss wurde faktisch ein generell-abstrakter Erlass abgeändert. Der Beschluss bildete damit lediglich die mögliche Grundlage für individuell-konkrete Anordnungen, ist aber selbst nicht als solche zu qualifizieren (E. 2.3+4). Für das Begehren um Lohnnachzahlungen fehlt es an einem individuell-konkreten Anfechtungsobjekt (E. 3). Nebenfolgen (E. 4).
Nichteintreten/Überweisung und Weiterleitung

			 	
				Stichworte:
	
						ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AKZESSORISCHE NORMENKONTROLLE
ANFECHTUNGSOBJEKT
ANORDNUNG
EINTRETENSFRAGE
ERLASS
GENERELL-ABSTRAKT
GESETZ
HOHEITSAKT
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
LOHNNACHZAHLUNG
MATERIELL
NORMENKONTROLLE
PUBLIKATION
TEUERUNGSAUSGLEICH
ÜBERWEISUNG
VERFÜGUNG
VERFÜGUNGSBEGRIFF
VERORDNUNG
ZUSTÄNDIGKEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 152 GemeindeG
§ 5 Abs. 1 VRG
Art. 65 AB PR Zürich
Art. 51 PR Zürich
Art. 56 PR Zürich

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

I.  

Mit
Gemeinderatsbeschluss vom 28. November 2001 erliess die Stadt Zürich ihr
neues Personalrecht (PR). Gestützt auf Art. 85 Abs. 1 PR, der ihm die
entsprechende Kompetenz einräumte, beschloss der Stadtrat von Zürich am 27. März
2002 die Ausführungsbestimmungen zum Personalrecht (AB PR). Aufgrund der Einführung
des neuen Rechts auf 1. Juli 2002 sowie der damit verbundenen Änderungen
legte der Stadtrat mit Beschluss vom 6. November 2002 unter anderem fest,
dass im Jahr 2003 die Anpassung der Lohn­skala und die Lohnmassnahmen
ausnahmsweise auf den 1. April 2003 (statt auf 1. Januar) erfolgen
sollten. Im Jahre 2004 wurden Teuerungsausgleich und Lohnmassnahmen erneut per
1. April ausgeführt und Art. 65 Abs. 1 AB PR, welcher die
Anpassung der Löhne und der Lohnskala jährlich auf 1. Januar vorsieht, im
Rahmen der Lohnmassnahmen 2004 nicht angewandt.

In Würdigung der Ergebnisse
des Vernehmlassungsverfahrens zum Teuerungsausgleich und zu den Lohnmassnahmen
2005 schlug der Stadtrat eine Ausnahmeregelung für die Übergangszeit bis zum
Inkrafttreten des revidierten Lohnsystems im Frühling 2007 vor. Die Vorschläge
zum Teuerungsausgleich, welche in der Vernehmlassung grundsätzlich breite
Zustimmung gefunden hatten, sollten getrennt von den Massnahmen für die Übergangszeit
wie geplant auf 1. April 2005 in Kraft gesetzt werden. Demnach war die aktuelle
Lohnskala auf Basis des städtischen Indexes der Konsumentenpreise per 1. April
2005 der Teuerung anzupassen. Entsprechend beschloss der Stadtrat am 9. März
2005, dass die Lohnskala gemäss Art. 51 PR gestützt auf Art. 56 Abs. 1
PR auf den 1. April 2005 derart erhöht werde, dass der Zürcher Städteindex
der Konsumentenpreise, Stand 103,6 Punkte (Stand Februar 2005, Basis Mai 2000),
ausgeglichen sei (Dispositiv-Ziffer 1). Es folgten weitere, einzelne
Gruppen von Mitarbeitenden betreffende Regelungen (Dispositiv-Zif­fer 2). 

II.  

Dagegen liessen die
städtischen Angestellten A, B und C sowie sechs weitere Personen Rekurs erheben
und beantragen, es seien Dispositiv-Ziffer 1 des Beschlusses vom 9. März
2005 so abzuändern und die Lohnskala statt auf 1. April 2005 auf 1. Januar
2005 derart zu erhöhen, dass der Zürcher Städteindex der Konsumentenpreise
statt auf Stand 103,6 Punkte (Februar 2005) auf Stand 104,1 Punkte
(November 2004) auszugleichen sei. In Abänderung von Dispositiv-Ziffer 2
des angefochtenen Beschlusses seien die entsprechenden Löhne ebenfalls per 1. Januar
2005 der Teuerung gemäss Ziffer 1 anzupassen. Demgemäss sei den
Betroffenen ab dem 1. Januar 2005 die Differenz zwischen dem ausbezahlten
und dem antragsgemäss zu gewährenden Lohn nachzuzahlen. Am 18. Mai 2005
zogen die sechs weiteren Personen den Rekurs zurück; es verblieben die drei namentlich
erwähnten im Rekursverfahren. Der Bezirksrat wies deren Rekurs mit Beschluss
vom 29. September 2005 ab.

III.  

Gegen den Entscheid des
Bezirksrats liessen A, B und C am 1. November 2005 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben mit denselben Anträgen wie im Rekursverfahren
(ausgenommen denjenigen betreffend Dispositiv-Ziffer 2 im Stadtratsbeschluss
vom 9. März 2005). Die Stadt Zürich bestritt in der Beschwerdeantwort vorab
die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, verlangte die Überweisung der Beschwerde
als Rekurs an den Regierungsrat und beantragte eventualiter die Abweisung des
Rechtsmittels.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Vorab stellt sich die Frage nach der Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts. Die Beschwerdegegnerin bringt vor, dass die Beschwerde an
das Verwaltungsgericht nur gegen letztinstanzliche Anordnungen – Verfügungen
und Rechtsmittelentscheide über individuell-konkrete Akte – von
Verwaltungsbehörden zulässig sei. Ihr Beschluss vom 9. März 2005 regle
jedoch die Anpassung der Löhne der städtischen Mitarbeitenden an die Teuerung
per 1. April 2005 und lege damit die Löhne für eine anschliessende
unbefristete Zeit fest. Der Beschluss betreffe eine unbestimmte Zahl von
Personen und unbestimmt viele Lohnauszahlungen. Er sei generell-abstrakter
Natur und stelle damit kein Beschwerde­objekt für das Verwaltungsgericht dar.
Vielmehr sei das Beschwerdeverfahren als Rekurs an den Regierungsrat zu
überweisen.

Das Verwaltungsgericht hat seine Zuständigkeit von Amtes
wegen zu überprüfen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 5 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG). Ungeachtet des
Streitwerts kann in Fällen von grundsätzlicher Bedeutung die Entscheidung einer
Kammer übertragen werden (§ 38 Abs. 2 und 3 VRG). Vorliegend stellt
sich insbesondere die Frage, ob sich die Beschwerdeführer gegen den Beschluss
vom 9. März 2005 wehren können oder ob dieser als generell-abstrakter
Erlass zu qualifizieren ist.

Mit dem Gemeinderekurs und der Gemeindebeschwerde an den
Bezirksrat können auch generell-abstrakte Erlasse angefochten werden, welche in
der Zuständigkeit der Behörden ergehen. Das Gemeindegesetz kennt auch auf
dieser Ebene die abstrakte Normenkontrolle (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 13 ff., § 19 N. 8, § 41
N. 7; H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil
2000, § 152 N. 2.2). Die Vorinstanz stützte sich im angefochtenen
Entscheid auf § 152 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926
(GemeindeG). Danach kann gegen Anordnungen und Erlasse anderer Gemeindebehörden
und weiterer Träger öffentlicher Aufgaben Rekurs gemäss
Verwaltungsrechtspflegegesetz erhoben werden. Als "andere Gemeinde­behörden"
gelten die Exekutivbehörden der Gemeinden, sofern sie zur selbständigen Erledigung
von Geschäften im Sinne von § 57 GemeindeG befugt sind. Da der Weiterzug
an das Verwaltungsgericht gemäss § 41 VRG jedoch nur in Bezug auf
Anordnungen, nicht aber auf Erlasse möglich ist, scheiden generell-abstrakte
Normen als Anfechtungsobjekt aus. Hierfür ist zweitinstanzlich der Rekurs an
den Regierungsrat vorgesehen. Vor Verwaltungsgericht ist lediglich die
akzessorische, nicht jedoch die abstrakte Normenkontrolle zulässig (§§ 19b
Abs. 1, 19c Abs. 2 VRG; Thalmann, § 152 N. 2.1, 5.1 f.;
Kölz/Bosshart/ Röhl, § 50 N. 116 ff.).

2.  

Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist nur zulässig,
wenn sich der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 9. März 2005 als
individuell-konkrete Anordnung (oder allenfalls als Allgemeinverfügung)
erweisen würde. Das ist zu prüfen.

2.1 Die
Ausführungsbestimmungen zum Personalrecht sind ihrem Wesen nach eine Verordnung.
Verordnungen sind generell-abstrakte Rechtsnormen, die in einer anderen Form
als derjenigen der Verfassung oder des Gesetzes im formellen Sinn ergangen
sind, d.h. auf einer Stufe unterhalb des Gesetzes im formellen Sinn stehen, und
keine autonomen Satzungen darstellen. Für den Begriff der Verordnung ist die
erlassende Behörde nicht massgeblich. Das Personalrecht sowie dessen
Ausführungsbestimmungen sind als Gesetze im materiellen Sinn zu betrachten. Solche
enthalten Rechtsnormen, die sich an die Allgemeinheit richten, d.h. dem
Einzelnen Rechte einräumen oder Pflichten auferlegen oder die Organisation und
das Verfahren der Behörden regeln. Vorliegend regeln die erwähnten Erlasse die
Rechtsstellung einer grösseren Gruppe von Einzelpersonen gegenüber der sie beschäftigenden
öffentlichen Körperschaft, weshalb keine blossen Verwaltungsverordnungen
vorliegen, sondern Gesetze im materiellen Sinn, die in der Gesetzessammlung
publiziert werden müssen, um für die Privaten rechtswirksam zu sein (Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc.
2002, Rz. 114 f., 120 f., 123; Ulrich Häfelin/Walter Haller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich etc. 2005, N. 1849 f.,
1854; Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich etc. 2005, Rz. 408 f., 412; BGE 104 Ia 161 E. 2). 

2.2 Die
Verfügung ist eine von einem Träger der öffentlichen Verwaltung erlassene hoheitliche
Anordnung. Hoheitlich ist der Akt, der im Rahmen der einer Behörde zustehenden
öffentlichrechtlichen Befugnisse ergeht und im Bereich ihrer öffentlich-rechtlichen
Zuständigkeit liegt. Nur individuell-konkrete Anordnungen sind Verfügungen. Das
bedeutet, dass sich ein Verwaltungsakt an eine einzelne Person oder an mehrere
bestimmte Adressaten richten und einen konkreten Sachverhalt oder eine Vielzahl
von konkreten Sachverhalten regeln muss. Die Verfügung erfasst somit ein
einmaliges, auf einen ganz bestimmten Sachverhalt bezogenes Rechtsverhältnis.
Als konkret erweist sich eine Anordnung, wenn sie dermassen spezifiziert und
typisiert ist, dass sie sich unmittelbar vollziehen lässt. Die unmittelbare
Vollziehbarkeit ist damit das entscheidende Kriterium dafür, ob ein individueller
Akt genügend konkretisiert ist, um als Verfügung zu gelten. Keine Verfügungen
sind dagegen Akte, die allgemeine Regeln enthalten, wie namentlich
generell-abstrakte Erlasse. Die äussere Form des Verwaltungshandelns ist nicht
entscheidend dafür, ob eine Anordnung als Verfügung zu qualifizieren ist oder
nicht (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 13 ff.;
Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern
2005, S. 209 ff., 214).

2.3 Vorliegend
änderte der Stadtrat als Exekutivbehörde mittels Beschlusses vom 9. März
2005 die von ihm erlassenen Ausführungsbestimmungen zum Personalrecht –
ebenfalls ein Stadtratsbeschluss – teilweise ab, nämlich was den Zeitpunkt des Teuerungsausgleichs
und der Anpassung der Löhne durch Lohnmassnahmen anbelangt. Zwar blieben die
betreffenden Bestimmungen (Art. 65 Abs. 1 und 2 AB PR) unverändert; deren
Geltung wurde jedoch für das Jahr 2005 faktisch ausgesetzt, indem der Stadtrat den
Zeitpunkt für Teuerungsausgleich und Lohnmassnahmen vom 1. Januar auf den 1. April
2005 verschob. Die Art der Abänderung der Ausführungsbestimmungen – mittels
separaten Beschlusses – ist unerheblich; relevant ist vielmehr, dass mit dem
Beschluss vom 9. März 2005 ein generell-abstrakter Erlass (vorn 2.1)
mindestens faktisch abgeändert wurde. 

Dies geht auch aus dem Erlass
selber hervor: Gemäss Dispositiv-Ziffer 1 des Beschlusses vom 9. März
2005 wird die "Lohnskala gemäss Art. 51 PR (…) gestützt auf Art. 56
Abs. 1 PR auf den 1. April 2005 derart erhöht, dass der Zürcher
Städteindex der Konsumentenpreise, Stand 103.6 Punkte (Basis Mai 2000),
ausgeglichen ist. Der Jahreslohn von Funktionsstufe 1 (minimal gefordertes Mass
an Erfahrung und guter Leistung) gemäss Art. 51 Abs. 2 PR und die
Lohnbegrenzung gemäss Art. 90 PR werden entsprechend angepasst". Anschliessend
werden gewisse Gruppen von Mitarbeitenden von diesem Beschluss ausgenommen oder
besonders berücksichtigt. Gemäss Dispositiv-Ziffer 3 sollten Ende April
2005 alle Angestellten ihre Lohnabrechnungen mit dem neuen Lohn und einer erläuternden
Zahltagsbeilage über den Teuerungsausgleich erhalten; nur die Personalverbände,
Departementsvorstehenden und Dienstabteilungen erhielten den Beschluss selber.

2.4 Der
Beschluss vom 9. März 2005 bildete damit lediglich die mögliche Grundlage
für individuell-konkrete Anordnungen, wonach für die Angestellten der
Beschwerdegegnerin Teuerungs- und Lohnanpassungen in Abweichung vom bestehenden
Art. 65 Abs. 1 und 2 AB PR per 1. April erfolgen sollten, ist
aber selbst nicht als individuell-konkrete Anordnung zu qualifizieren.
Insbesondere liess sich der Beschluss vom 9. März 2005 den Beschwerdeführern
gegenüber mit Bezug auf den Teuerungsausgleich per Ende April 2005 nicht unmittelbar
vollziehen. Das geschah erst mit der Lohnabrechnung per Ende April 2005, der
insofern Verfügungscharakter zukam (zur Form der Verfügung vorn 2.2); andernfalls
hätten die Beschwerdeführer gestützt auf die Mitteilung in der Lohnabrechnung
per April 2005 eine separate Verfügung verlangen müssen. Schon ihr Rekurs
richtete sich indessen gegen den Beschluss vom 9. März 2005 und wurde in
einem Zeitpunkt erhoben, als sie die Lohnabrechnung per April 2005 noch gar
nicht erhalten hatten. Geht dem Beschluss vom 9. März 2005 aber aus den
erwähnten Gründen der Charakter als individuell-konkrete Anordnung ab, liegt im
vorinstanzlichen Entscheid keine letztinstanzliche Anordnung, für deren Beurteilung
das Verwaltungsgericht zuständig wäre.

Dass der Beschluss vom 9. März
2005 nicht in der Gesetzessammlung publiziert wurde, wie dies formell
vorgeschrieben wäre (vorne 2.1), ist dagegen von untergeordneter Bedeutung. Aus
einem aus formellen Gründen – mangels Publikation – ungültigen Rechtssatz wird
deswegen noch keine Einzel- oder Allgemeinverfügung (RB 1980 Nr. 15). 

3.  

Die Beschwerdeführer stellten nicht nur den Antrag, den
Stadtratsbeschluss teilweise aufzuheben, sondern verlangten ausserdem eine auf
die gewünschte Änderung des Beschlusses gestützte Lohnnachzahlung. Wie gesehen,
fehlt es jedoch an einem individuell-konkreten Anfechtungsobjekt (vorn 2.4).
Dieser bereits in der Rekursschrift vom 11. April 2005 gestellte Antrag
ist aber immerhin als sinngemässes Begehren um Erlass einer anfechtbaren
Verfügung aufzufassen und zuständigkeitshalber an die Beschwerdegegnerin
weiterzuleiten. Es wird sich angesichts der Überweisung an den Regierungsrat
(vgl. dazu sogleich nachstehend) dann allerdings die Frage einer Sistierung stellen.

4.  

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten
und diese, soweit sie einen generell-abstrakten Erlass anficht, als Rekurs im
Sinne von § 19c Abs. 2 VRG dem Regierungsrat zu überweisen. Bei
diesem Ausgang sind angesichts der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung der
Vorinstanz die Kosten des Beschwerdeverfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen;
eine Entschädigung ist nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Vorinstanz
hat ihrerseits keine Kosten erhoben.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Auf die
Beschwerde wird nicht eingetreten. 

Sie wird zur Behandlung als Rekurs an den Regierungsrat überwiesen, soweit
sie eine Änderung des Stadtratsbeschlusses vom 9. März 2005 beantragt.

       Das Begehren, den Beschwerdeführern ab dem 1. Januar 2005
die Differenz zwischen dem ausbezahlten und dem antragsgemäss zu gewährenden
Lohn nachzuzahlen, wird an die Beschwerdegegnerin weitergeleitet.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      60.--     Zustellungskosten,

Fr. 1'560.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden
auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Mitteilung an …