# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f52f670e-b0bc-554a-81ac-663f814762fd
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-02-23
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 23.02.2016 602 2015 79
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2015-79_2016-02-23.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2015 79

Arrêt du 23 février 2016

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann

Parties A.________ et B.________ et C.________, recourants, 
représentés par Me Bruno Charrière, avocat

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée, 

COMMUNE DE D.________, autorité intimée,

E.________ SA, intimée, représentée par Me Jean-Michel Brahier, 
avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 9 septembre 2015 contre la décision du 8 juillet 2015

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considérant en fait

A. E.________ SA est propriétaire des parcelles articles fff, ggg et hhh du Registre foncier (RF) 
de la Commune de D.________.

En 2011 et 2012, elle a déposé une demande de permis de construire pour la réalisation d'un plan 
d'équipement de détails (PED) "I.________" sur les parcelles précitées. Par décisions du 6 août 
2013, le Lieutenant de préfet du district de la Veveyse a, d'une part, délivré le permis de construire 
en faisant application de l'effet anticipé du nouveau plan d'aménagement local (PAL) mis à 
l'enquête publique (cf. ci-dessous) et, d'autre part, rejeté les oppositions formées contre cette 
demande. A.________ ainsi que B.________ et C.________ notamment ont recouru contre la 
décision rejetant leur opposition auprès du Tribunal cantonal. La procédure 602 2013 108 est pour 
l'heure suspendue.

En 2011 également, E.________ SA a mis à l'enquête publique un projet tendant à la construction 
de 16 chalets et d'un parking souterrain sur les articles fff, ggg et hhh RF. Ce projet a suscité 
plusieurs oppositions.

B. La Commune de D.________ a mis à l'enquête publique la révision générale de son PAL par 
avis dans les Feuilles officielles (FO). Elle a prévu en particulier d'affecter les articles fff, ggg et 
hhh RF – jusqu'alors classés en zone de chalets individuels – en zone de chalets, en partie dans 
un secteur à prescriptions particulières.

C. Plusieurs oppositions ont été interjetées contre le projet de planification, notamment celles 
de A.________ ainsi que de B.________ et C.________ (ci-après: opposants ou recourants), 
propriétaires de l'article jjj et, respectivement, de l'article kkk, attenants à l'article fff RF. Ceux-ci 
contestaient le maintien en zone de chalets des articles fff, ggg et hhh RF.

Par décisions du 22 novembre 2013, le conseil communal a rejeté ces oppositions.

D. Le 10 janvier 2014, les opposants ont recouru auprès de la Direction de l'aménagement, de 
l'environnement et des constructions (DAEC) contre ces décisions communales, en concluant à ce 
que la commune soit invitée à modifier son plan d'affectation des zones (PAZ) et à ce que les 
articles fff, ggg et hhh RF soient classés en zone agricole. Ils ont principalement soutenu que le 
PAZ mis à l'enquête ne respectait pas les principes et les objectifs de l'aménagement du territoire, 
dans la mesure où la commune avait décidé de maintenir les parcelles précitées en zone de 
chalets uniquement suite à la mise à l'enquête d'un projet de construction, alors que, dans un 
premier temps, elle les avait déclassés afin de réduire les zones à bâtir dont il avait été constaté 
qu'elles étaient largement surdimensionnées. Selon eux, la commune s'est laissée guider par des 
motifs financiers étrangers aux principes de l'aménagement du territoire.

E. Par décisions du 8 juillet 2015, la DAEC a prononcé l'approbation partielle de la révision 
générale du PAL de la Commune de D.________ et a rejeté le recours des opposants.

Dans sa décision d'approbation partielle, la DAEC a en particulier refusé d'approuver toutes les 
nouvelles mises en zone à bâtir, dès lors que la commune n'avait pas prévu de compensation 
équivalente, devenue nécessaire avec l'entrée en vigueur au 1er mai 2014 des nouvelles 
dispositions de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).

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Dans sa décision sur recours, l'autorité intimée a en substance constaté que, selon le projet de la 
commune, la réserve effective de surface non construite correspondait – en application des règles 
du plan directeur cantonal (PDCant) – aux besoins prévisibles de la commune pour les quinze 
prochaines années. De plus, elle a considéré que la planification prévue pour les parcelles 
litigieuses répondait aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire – tant au niveau de 
son emplacement, de sa dimension que de son affectation – et qu'elle apparaissait opportune. Elle 
a également souligné que ces parcelles étaient propres à la construction.

F. Par mémoire du 9 septembre 2015, A.________ et B.________ et C.________ ont recouru 
contre la décision sur recours de la DAEC, en concluant – sous suite de frais et dépens – à 
l'annulation de la décision attaquée et à ce que la commune soit invitée à modifier son PAZ et à 
classer les articles fff, ggg et hhh RF en zone agricole.

A l'appui de leur recours, ils font valoir qu'en raison du nombre important de nouvelles mises en 
zone à bâtir projetées dans le cadre de la révision générale du PAL, la commune devra prévoir – 
en vue d'une approbation conforme aux nouvelles dispositions de la LAT et de l'ordonnance du 
28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) entrées en vigueur le 1er mai 2014 – 
le déclassement d'une superficie de terrain de 155'086 m2. Ils estiment que, dans cette démarche, 
il appartenait à la DAEC de déclasser les terrains les moins appropriés à la construction, dont 
feraient partie les articles fff, ggg et hhh RF. Ils exposent en effet que les parcelles en question se 
trouvaient en zone agricole, avant leur affectation à la zone de chalets en 2000; que, pendant la 
procédure de révision du PAL litigieuse et, plus particulièrement, lors de son examen préalable, la 
commune avait décidé de déclasser ces terrains et de le réintégrer à la zone agricole; et que ce 
n'est qu'en 2012, peu avant la mise à l'enquête, qu'elle a réaffecté ces parcelles à la zone de 
chalets, suite au projet de construction de 16 chalets (cf. let. A ci-dessus). Selon eux, ce sont ainsi 
des motifs financiers et non pas des raisons liées à l'aménagement du territoire qui ont poussé la 
commune à revoir sa position. En outre, les recourants soutiennent que le déclassement des 
articles fff, ggg et hhh RF se justifie de par la volonté de la commune de concentrer l'habitation sur 
le site de D.________ et de la limiter à L.________, ainsi qu'en raison d'autres facteurs liés à la 
situation et à la topographie du terrain et à l'accès routier.

G. Le 11 novembre 2015, la commune indique qu'elle a l'intention de maintenir les parcelles 
litigieuses en zone à bâtir dans son dossier d'enquête complémentaire suite aux conditions 
d'approbation. Elle précise que ce dossier sera conforme aux dispositions transitoires de la LAT et 
qu'il n'est ni opportun ni nécessaire de déclasser ces terrains.

H. Dans ses observations du 12 novembre 2015, E.________ SA conclut, sous suite de frais et 
dépens (frais d'avocat, de l'ingénieur et du géologue), au rejet du recours. Elle relève que la zone 
à bâtir existante n'est pas surdimensionnée. Elle expose en effet que, contrairement à ce que 
prétendent les recourants, la commune n'a pas l'obligation de prévoir le déclassement d'une 
superficie de terrain de l'ordre de 155'000 m2, dès lors qu'elle n'a pas l'obligation de mettre de 
nouvelles parcelles en zone à bâtir. Elle ajoute que la commune a en revanche souverainement 
décidé de maintenir ses trois parcelles en zone à bâtir. Elle soutient également que les terrains 
concernés sont propres à la construction, en particulier en ce qui concerne les dangers naturels. 
L'intimée souligne de plus qu'un déclassement doit reposer sur une base légale suffisante, être 
justifié par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de la proportionnalité. Or, selon 
elle, tel ne serait pas le cas en l'espèce. S'agissant des arguments des recourants relatifs au trafic, 
elle estime qu'ils concernent la procédure de permis de construire et qu'ils ne doivent partant pas 
être pris en compte dans la présente procédure. 

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L'intimée requiert en outre le retrait de l'effet suspensif du recours.

I. Dans sa détermination du 13 novembre 2015, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle 
précise à titre liminaire qu'il ne s'agit pas d'une nouvelle mise en zone des articles fff, ggg et hhh 
RF en tant que telle, mais bien de leur maintien dans la zone constructible. Elle explique qu'elle a 
uniquement analysé si ces parcelles satisfaisaient aux conditions de l'art. 15 LAT en vue de leur 
maintien en zone constructible. Pour le reste, elle estime qu'il appartient à la commune de décider 
des démarches qu'elle entend entreprendre s'agissant d'éventuelles nouvelles mises en zone à 
bâtir et de leur compensation. Enfin, s'agissant de l'accès routier aux terrains litigieux, elle a 
produit une prise de position du Service de la mobilité (SMo) du 3 novembre 2015.

J. Le 7 décembre 2015, les recourants concluent au rejet de la demande de retrait de l'effet 
suspensif.

Dans sa détermination spontanée du 16 décembre 2015, l'intimée expose en quoi son préjudice 
serait grave du fait de la suspension de la procédure 602 2013 108.

Le 18 décembre 2015, les recourants maintiennent leur conclusion relative à la demande de retrait 
de l'effet suspensif.

Par décision du 29 décembre 2015, le Juge délégué à l'instruction a rejeté la demande de retrait 
de l'effet suspensif.

K. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de 
l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal de céans 
peut entrer en matière sur ses mérites.

b) L'art. 33 al. 3 let. b LAT impose aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de 
recours au moins ait un libre pouvoir d'examen sur les contestations relatives aux décisions et 
plans d'affectation. Selon le système des voies de droit mis en place par l'art. 88 LATeC, les 
décisions communales sur les oppositions peuvent faire l'objet d'un recours d'abord à la DAEC, 
puis au Tribunal cantonal. Dans tous les cas où le Tribunal cantonal intervient comme 
2ème instance de recours, c'est à la première instance, soit à la DAEC, qu'appartient la compétence 
fondée sur l'art. 33 al. 3 LAT de connaître le grief d'inopportunité (ATF 109 Ib 123). 

Dans les situations où le projet de planification n'a pas fait l'objet d'un recours devant la DAEC, 
mais est modifié par cette autorité dans le cadre de la procédure d'approbation seulement, il faut 
constater que la DAEC ne se prononce pas dans le cadre d'un recours, mais dans une procédure 
non contentieuse et que, par conséquent, il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours contre 
la décision d'approbation non contentieuse de procéder au contrôle complet de la planification 

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exigé par l'art. 33 al. 3 LAT, y compris sous l'angle de l'opportunité (cf. arrêt TA FR 2A 98 90 du 
21 mai 1999; 2A 99 10 du 9 juin 2000; 2A 02 23 du 21 août 2002).

Dans le cas particulier, la DAEC n'a pas été appelée uniquement à se prononcer en procédure non 
contentieuse sur l'approbation de la planification communale. Elle a également été saisie du 
recours de A.________ et de B.________ et C.________ contre cette planification et a statué sur 
ce recours en disposant de la pleine cognition qui lui est reconnue en cette matière. Partant, le 
Tribunal cantonal examinera la décision attaquée sans contrôle de l'opportunité.

2. a) Les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, 
par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 
consid. 3.2). L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 
LATeC). Quant à la DAEC, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par 
la commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC).

Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination des 
zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement 
définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales 
(art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). 
Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à 
établir une planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, 
susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées). 
Lorsqu'elle se prononce dans ce cadre, l'autorité communale dispose cependant de la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT).

b) L'art. 3 al. 3 LAT qui a trait aux principes régissant l'aménagement exige qu'il soit tenu 
compte des besoins de la population pour réserver des territoires à l'habitat et à l'exercice des 
activités économiques.

Comme relevé précédemment, les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient 
d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT), 
notamment en matière de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale; elle 
doit s'exercer en tenant compte des objectifs et des lignes directrices mentionnées dans le plan 
directeur cantonal (art. 8 LAT et art. 4 ss OAT). L'autorité de planification doit en outre se 
conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la 
Constitution (art. 75 Cst.; RS 100) et de la loi (art. 1 et 3 LAT). Elle doit également prendre en 
considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de 
l'environnement au sens large et plus particulièrement de la loi sur la protection de l'environnement 
et ses ordonnances d'application, de la loi forestière, de la loi sur les eaux ou encore sur la 
protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 121 II 72 consid. 1d). Enfin, elle doit 
suivre les critères posés aux art. 15 à 17 LAT et tenir compte, le cas échéant, des autres zones 
prévues par le droit cantonal conformément à l'art. 18 LAT dans la délimitation concrète des zones 
à bâtir et des zones non constructibles. Une appréciation correcte de ces principes implique une 
pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT).

3. En l'occurrence, les recourants font valoir que le maintien des articles fff, ggg et hhh RF en 
zone de chalets est contraire aux exigences du droit fédéral et du droit cantonal ainsi que des 
objectifs et principes d'aménagement définis par le plan directeur cantonal.

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a) La LAT a été modifiée le 15 juin 2012. Les modifications sont entrées en vigueur le 
1er mai 2014. Elles concernent notamment les art. 8 et 8a LAT, dont la teneur est désormais la 
suivante:

"Art. 8 Contenu minimal des plans directeurs
1 Tous les cantons établissent un plan directeur dans lequel ils précisent au moins:

a. le cours que doit suivre l'aménagement de leur territoire;
b. la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, afin d'atteindre le 

développement souhaité;
c. une liste de priorités et les moyens à mettre en œuvre.

2 Les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été prévus 
dans le plan directeur."

"Art. 8a Contenu du plan directeur dans le domaine de l'urbanisation
1 Dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment:

a. la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière 
de coordonner leur expansion à l'échelle régionale;

b. la manière de coordonner l'urbanisation et les transports et de garantir un équipement rationnel qui 
permet d'économiser du terrain;

c. la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti;
d. la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15;
e. la manière de renforcer la requalification urbaine.

2 Ils désignent les territoires où des mesures particulières doivent être prises en vue de maintenir une 
proportion équilibrée de résidences principales et de résidences secondaires.
3 Les mesures à prendre visent notamment les buts suivants:

a. limiter le nombre de nouvelles résidences secondaires;
b. promouvoir l'hôtellerie et les résidences principales à des prix abordables;
c. améliorer le taux d'occupation des résidences secondaires."

b) Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'art. 15 LAT prévoyait que les zones à 
bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront 
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce 
laps de temps. Cette notion de "terrains déjà largement bâtis" devait être comprise de manière 
étroite: elle inclut pour l'essentiel le territoire bâti équipé et les brèches dans le tissu bâti, celles-ci 
s'entendant comme des surfaces de peu d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti dans 
lequel elles s'insèrent et, dans la règle, étant équipées (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 122 II 455 
consid. 6a; 121 II 417 consid. 5a). Selon la jurisprudence prévalant déjà sous l'ancien art. 15 LAT, 
les zones à bâtir surdimensionnées étaient contraires à la LAT et devaient être réduites (ATF 140 
II 25 consid. 4.3; 136 II 204 consid. 7; cf. pour le tout: arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 
consid. 3). 

Le nouvel art. 15 LAT – entré en vigueur le 1er mai 2014 – prévoit notamment que les zones à bâtir 
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années 
suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). 
L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières 
communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire. En particulier, 

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il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). Le nouvel 
art. 15 al. 4 LAT précise ce qui suit: 

"De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a. ils sont propres à la construction;
b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes 

les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits 
à cette échéance;

c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;
d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e. ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur."

Avec ces modifications, le législateur a indiqué se concentrer sur les problèmes les plus aigus de 
l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres 
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT durcit la législation préexistante, jugée lacunaire, en établissant 
de manière précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce 
pour mieux dimensionner ces zones (Message du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de 
la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959, 963 ch. 1.1).

Une exigence fondamentale de l'aménagement du territoire postule une utilisation mesurée et 
judicieuse du sol ainsi qu'une utilisation rationnelle du territoire (art. 1 al. 1 LAT; art. 75 al. 1 Cst.). 
Le Tribunal fédéral a relevé que la mesure de planification doit être fondée sur une pesée des 
intérêts en présence objectivement justifiable (art. 3 OAT). Les éléments à prendre en compte 
dans la détermination du besoin en terrains à bâtir sont les suivants: réserve en terrains 
disponibles dans les zones à bâtir actuelles, utilisation passée et future des terrains à bâtir, 
développement démographique, développement économique, état et développement du réseau de 
transports publics, possibilités financières et techniques de la commune en matière d'équipement 
notamment (FLÜCKIGER/GRODECKI, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire, 2010, ad art. 15 LAT p. 43 et les références citées). Il y a encore lieu de tenir compte du 
développement supra-communal, régional, voire supra-régional (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; 
arrêt TF 1C_119/2007 du 13 novembre 2008 consid. 3.2.3, in ZBl 2009 I 315). 

4. En l'espèce, il sied d'emblée de constater qu'il ne s'agit pas d'une nouvelle mise en zone, 
mais bien du maintien des parcelles fff, ggg et hhh RF dans la zone à bâtir. En effet, seul a été 
requis et approuvé le changement d'affectation de ces terrains de la zone de chalets individuels à 
la zone de chalets – en partie dans un secteur à prescriptions particulières – laquelle est réservée 
aux constructions ayant un caractère de résidence permanente ou secondaire, individuelle ou 
individuelle groupée (cf. art. 14 du règlement communal d'urbanisme [RCU] approuvé le 8 juillet 
2015). En outre, la DAEC a refusé d'approuver l'entier des nouvelles mises en zone à bâtir, dès 
lors que la commune n'avait pas prévu de compensation équivalente. Dans les circonstances de 
l'espèce, on ne se trouve partant pas en présence d'un agrandissement de la zone à bâtir qui 
serait soumis au moratoire sur les zones à bâtir en application des dispositions transitoires 
relatives aux modifications de la LAT et de l'OAT, entrées en vigueur le 1er mai 2014 (cf. art. 38a 
al. 2 LAT et art. 52a al. 2 OAT). Il convient ainsi uniquement d'examiner si le maintien en zone à 
bâtir des parcelles litigieuses est conforme à l'art. 15 LAT.

5. a) Pour déterminer le besoin en terrain à bâtir, le Tribunal fédéral a admis l'utilisation de la 
méthode des tendances ("Trendmethode"). Cette méthode compare l'utilisation des terrains à bâtir 
pratiquée pendant les dix à quinze années précédentes, avec les réserves existantes, en 

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admettant par extrapolation et avec des facteurs de pondération et de correction que le 
développement pour les quinze prochaines années se déroulera de la même façon (arrêt TF 
1C_35/2011 du 29 août 2011 consid. 2.5; ATF 136 II 204 consid. 6.2). La jurisprudence a reconnu 
un intérêt public aux mesures propres à limiter les zones à bâtir surdimensionnées ou à réduire 
leur étendue (ATF 117 Ia 302 consid. 4b p. 307 et les références).

b) En l'occurrence, dans la décision attaquée, la DAEC a en particulier retenu ce qui suit:
"Conformément au PDCant, la commune bénéficie d'un facteur de dimensionnent de 1.6 lié à son statut de 
centre régional. Selon les chiffres du dimensionnement de la période 1997 à 2011, 307'419 m2 ont été 
construits au cours des quinze dernières années. Cette surface comprend aussi bien les constructions 
destinées aux résidences principales que celles destinées aux résidences secondaires. La surface bâtie 
destinée aux résidences secondaires pour la période considérée s'élève à 13'338 m2. Il en résulte que la 
surface construite destinée aux résidences principales est de 294'081 m2 (307'419 m2 – 13'338 m2). La 
commune aurait donc droit, selon les critères du PDCant, à une réserve théorique de surface résidentielle 
non construite de 470'530 m2 (294'081 m2 x 1.6). La commune dispose actuellement d'une réserve de zone 
à bâtir non construite de 447'287 m2. Dès lors, la DAEC constate que la commune n'a pas épuisé tout le 
potentiel d'extension prévu par le PDCant, le dimensionnement de la zone à bâtir résidentielle offrant une 
marge de 23'243 m2. Partant, le dimensionnement de la zone à bâtir destinée à l'habitat respecte les critères 
définis par le PDCant".

Les recourants ne contestent pas ces chiffres. Ils font uniquement valoir que la commune devra 
déclasser 155'086 m2 – correspondant aux nouvelles mises en zone non approuvées auxquelles 
sont soustraits les déclassements déjà effectués – et que, dans cette démarche, il appartenait à 
l'autorité intimée de déclasser les terrains les moins appropriés à la construction, dont feraient 
partie les parcelles litigieuses. Sur ce point, il convient de rappeler qu'il n'appartient pas à la 
DAEC, mais bien à la commune, de choisir l'orientation du développement communal et d'opérer 
des choix en conséquence. Il incombera ainsi à la commune, dans le cadre du dossier 
complémentaire d'adaptation aux conditions d'approbation, de décider si elle entend affecter à la 
zone à bâtir l'ensemble des parcelles qui figurait dans la révision générale, ou seulement quelques 
terrains et de trouver les compensations nécessaires, ou encore de renoncer totalement aux 
nouvelles mises en zone pour entièrement se limiter au projet de densification du bâti.

Pour le reste, il est certes notoire que le canton de Fribourg dispose de réserves en zone à bâtir 
surdimensionnées (cf. arrêt TF 1C_449/2014 du 7 octobre 2015 consid. 3; arrêt TC FR 602 2015 
28 du 10 novembre 2015 consid. 4c). Le Tribunal fédéral a considéré dans ce contexte que le 
calcul des besoins en zone à bâtir ne pouvait pas uniquement se faire sur la base du plan 
directeur cantonal présumé désuet et de la méthode des tendances, mais qu'il nécessitait un 
examen concret supra-communal (cf. arrêts TF 1C_449/2014 du 7 octobre 2015 consid. 3; 
1C_15/2013 du 9 août 2013 consid. 2.3.2). Cela étant, force est de constater que le cas d'espèce 
se distingue des situations visées par les arrêts précités. En effet, on ne se trouve pas en 
présence d'une nouvelle mise en zone – donc d'un agrandissement de la zone constructible – 
mais uniquement d'un maintien en zone. En outre, il s'agit ici d'une commune qui possède le statut 
de centre régional. Enfin, il ressort de l'appréciation – non contestée – de la DAEC relative au 
besoin en zone à bâtir que la zone à bâtir existante de la Commune de D.________ n'est pas 
surdimensionnée selon les critères du PDCant. Elle l'est d'ailleurs d'autant moins que dite 
appréciation ne tient pas compte des surfaces dont les mises en zone à bâtir n'ont pas été 
approuvées dans le cadre de la révision générale.

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Au demeurant, les recourants reprochent à la commune d'avoir dans un premier temps – soit au 
stade du dossier d'examen préalable – décidé de déclasser les parcelles litigieuses, avant de les 
réintégrer dans la zone de chalets pour, selon eux, des motifs financiers liés aux projets de 
construction de l'intimée. Or, ce grief ne change rien au fait que ces parcelles se trouvaient déjà en 
zone constructible avant la révision du PAL. La liberté dont dispose la commune lui permet 
manifestement de choisir de maintenir ces parcelles en zone à bâtir. Contrairement à ce que 
prétendent les recourants, ce choix ne contrevient pas aux objectifs poursuivis par la révision 
générale du PAL. En effet, parmi ces objectifs, la commune s'est fixée d'une part de renforcer 
l'attractivité du centre-ville – notamment en concentrant le développement sur sa partie urbaine 
(secteur D.________) – et d'autre part de promouvoir un tourisme et des loisirs de proximité verts 
et doux – en particulier en limitant l'étalement de la zone de chalets (cf. rapport explicatif de la 
révision du PAL, ch. 3.3). Or, il ressort du dossier et de la décision d'approbation que la commune 
a exclu toute extension dans le secteur de L.________ et qu'elle a même procédé à des retours à 
la zone agricole de terrains peu propices à la construction. Dans ces circonstances, il ne peut être 
reproché à la commune de n'avoir pas poursuivi les objectifs en question, puisqu'elle n'a pas 
procédé ici à une nouvelle mise en zone et qu'il ne lui était pas imposé de devoir dézoner dans le 
secteur concerné.

c) Au vu de ce qui précède, c'est à juste titre que la DAEC a considéré que la zone à bâtir 
de la Commune de D.________ n'est pas surdimensionnée. Cette dernière n'avait donc en soi pas 
d'obligation de réduire sa zone à bâtir.

6. Les recourants font ensuite valoir que les articles fff, ggg et hhh RF se prêtent mal à la 
construction. Ils invoquent divers griefs relatifs à la topographie et à la géologie des parcelles 
litigieuses ainsi qu'à l'accès routier. Ils estiment que, par leur maintien en zone, la commune aurait 
enfreint des principes fondamentaux régissant une planification ordrée et respectueuse de la LAT.

a) S'agissant de l'aspect géologique, les recourants relèvent que l'on se trouve face à un 
secteur qui peut être considéré comme instable et qui nécessitera des mesures constructives 
particulièrement importantes compte tenu de la nature et de l'importance des ouvrages projetés 
(cf. let. A ci-dessus). S'ils soulignent l'inexactitude de l'état de fait qui est retenu (trois [recte: cinq] 
chalets et un parking souterrain contre seize chalets et trois parkings souterrains) dans le rapport 
géologique produit par l'intimée dans le cadre de la procédure 602 2013 108 relative au PED 
"I.________" (rapport géologique établi le 18 janvier 2014 par M.________ SA intitulé "Conditions 
de sol, d'eau ainsi que de stabilité des terrains, Avis et conseils"), ils s'y réfèrent néanmoins pour 
invoquer la présence d'eau dans le sol, le classement du secteur concerné en tant que secteur de 
danger faible en ce qui concerne les glissements de terrains et les mauvaises qualités 
géotechniques en surface et en profondeur.

S'agissant de la problématique des glissements de terrain, il ressort de la cartographie des 
dangers naturels pour les glissements de terrain qu'une petite partie au sud de l'article fff RF et 
une partie également au sud de l'article hhh RF se trouvent en zone de danger faible. Selon le 
plan directeur cantonal, thème "Dangers naturels: mouvements de terrain", il est possible 
d'autoriser la création de zones à bâtir dans les secteurs de danger faible, qui constituent des 
zones essentiellement de sensibilisation. Pour le reste, aucun autre danger (crues, laves 
torrentielles, avalanches) n'est signalé pour les parcelles concernées.

Le Service des ponts et chaussées (SPC), section lacs et cours d'eau, a en outre indiqué dans sa 
détermination du 14 février 2014 que le maintien des parcelles litigieuses en zone de chalets est 

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conforme du point de vue de l'espace réservé au ruisseau de N.________ et de la cartographie 
des dangers naturels liés au phénomène des crues et des laves torrentielles. Il souligne qu'aucune 
carte historique ou actuelle ne mentionne la présence d'un cours d'eau souterrain longeant la 
parcelle fff RF, comme le prétendent les recourants. Il estime ainsi qu'il s'agit d'un fossé drainant 
les eaux de ruissellement ou d'infiltration dont le régime est non permanent et non d'un cours 
d'eau.

Au vu de ce qui précède, force est de constater que la seule présence d'un danger faible quant 
aux glissements de terrain ne s'oppose pas au maintien des parcelles litigieuses en zone 
constructible. Les recourants ne le prétendent d'ailleurs pas directement puisqu'ils n'invoquent pas 
que celles-ci sont inconstructibles, mais seulement qu'elles se prêtent mal à la construction. Ils 
mentionnent certains constats du rapport géologique produit par l'intimée pour appuyer leur 
allégation. Sur ce point, il convient d'emblée de préciser que ce rapport a été réalisé dans le cadre 
du projet de PED "I.________". La critique émise par les recourants quant au nombre de chalets et 
de parkings souterrains retenus est dénuée de pertinence. En effet, dans le cadre de la présente 
procédure, il ne s'agit pas d'examiner la faisabilité des projets de construction, mais uniquement si 
c'est à bon droit que les terrains concernés ont été maintenus en zone à bâtir. Au demeurant, si ce 
rapport montre certes les contraintes constructives nécessaires compte tenu de la nature du 
terrain, il indique cependant explicitement que les parcelles litigieuses sont parfaitement 
constructibles, moyennant les recommandations émises et les soins habituels. Cette conclusion a 
été confirmée dans deux compléments au rapport des 4 mars 2014 et 12 novembre 2015. Le fait 
que les parcelles concernées nécessitent la prise de mesures de construction particulières impose 
certes des contraintes techniques et, vraisemblablement, des coûts de construction plus élevés au 
constructeur; il n'a néanmoins aucune incidence sur leur aptitude à la construction. S'agissant de 
la présence d'eau dans le sol, on relève que le SPC ne l'a pas niée; il a uniquement souligné qu'il 
ne s'agissait pas d'un cours d'eau. Contrairement à ce que prétendent les recourants, le rapport 
géologique n'atteste pas la présence d'un cours d'eau souterrain. Il mentionne seulement "la 
présence de circulation d'eau souterraine dans les terrains concernés". Or, les recourants 
n'apportent aucun élément susceptible de démontrer que l'appréciation du SPC serait erronée sur 
ce point. Enfin, le fait que les parcelles soient en pente et orientées au nord-est ne les rend pas 
encore impropres à la construction.

b) Concernant l'accès routier, le SMo rappelle dans sa prise de position du 24 février 2014 
qu'en 2011, il a préavisé le PED concernant les terrains litigieux et validé sa conformité aux outils 
de planification supérieure et aux normes en vigueur concernant les profils géométriques. Il 
souligne que le secteur concerné est situé en zone de chalets ne permettant que la mise en place 
de projets d'habitation de faible densité, de sorte que le trafic généré par le développement de ce 
secteur a été considéré comme faible et supportable par le carrefour du chemin de N.________ 
sur la route cantonale sans aménagement particulier. Il ajoute que le trafic journalier moyen sur 
l'axe ooo a été recensé à 2'800 véhicules en 2010 et qu'aucun accident n'a été déclaré à ce 
carrefour au cours des cinq dernières années.

Les recourants reprochent au SMo d'avoir produit une prise de position sommaire et dépassée, 
dès lors qu'elle se fonde sur des statistiques de 2010. Ils soulignent en outre que ce sont seize 
habitations qui devraient être érigés sur les articles fff, ggg et hhh RF, de sorte que le trafic généré 
par le développement de ce secteur ne pourrait pas être considéré comme faible.

S'agissant de la critique des recourants relative aux statistiques retenues, le SMo s'est déterminé 
comme suit dans son courrier du 3 novembre 2015:

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"La prise de position du SMo a été élaborée sur la base des données disponibles en 2014, soit les 
comptages quinquennaux de 2010. Les comptages quinquennaux de 2015 sont en cours de réalisation et ne 
sont pas encore disponibles. Néanmoins, l'évolution du trafic sur cet axe n'est pas significative. 
L'augmentation de trafic estimée a été évaluée à 1.5 % par an, ce qui porterait à environ 3'000 véhicules le 
trafic journalier supporté par cet axe en 2015 (cf. carte des augmentations annuelles estimées, disponible 
sur [le] site internet sous: http://www.fr.ch/smo/files/pdf48/EVOL_TRAF_CANTON_A3.pdf). On reste donc 
dans le même ordre de grandeur."

Il appert de ce qui précède que les données sur lesquelles le SMo s'est fondé demeurent 
d'actualité, étant donné que le trafic journalier moyen sur l'axe en question semble passer à 
3'000 véhicules en 2015 contre 2'800 en 2010. Pour le reste, les arguments des recourants quant 
à l'accès routier insuffisant se rapportent pour l'essentiel au projet de construction des seize 
chalets. Or, encore une fois, il ne s'agit pas ici d'examiner un projet de construction particulier, 
mais uniquement de déterminer si les terrains en question peuvent être équipés. Le trafic généré 
par les habitations qui prendront place sur les parcelles litigieuses devra être examiné dans le 
cadre des permis de construire. Au demeurant, on relève que le SMo maintient que même la 
construction de seize chalets n'engendrera qu'un faible trafic, compte tenu du ratio habituel de 
deux places de stationnement par maison individuelle et d'un nombre du quatre mouvements par 
place par jour; en comparaison avec le trafic supporté par la route cantonale, l'augmentation est de 
4.5 %.

Il résulte de ce qui précède que l'accès routier (route cantonale) – respectivement sa charge de 
trafic journalier moyen – ne s'oppose pas au maintien des articles fff, ggg et hhh RF en zone 
constructible.

c) Pour le reste, on constate que, par rapport à leur emplacement, les parcelles fff, ggg et 
hhh RF sont délimitées par une forêt au nord et à l'ouest et par des zones à bâtir déjà construites 
au sud et à l'est. Elles s'insèrent donc dans le secteur concerné.

Enfin, aucun des autres services de l'Etat consultés dans le cadre de la procédure de recours 
auprès de l'autorité intimée n'ont émis d'objections au maintien de ces terrains en zone 
constructible. En effet, dans sa détermination du 28 janvier 2014, le Service des forêts et de la 
faune (SFF) a indiqué que, bien que la présence de forêt en limites de parcelles en zone à bâtir 
peut entraîner une réduction de la capacité de construire du fait qu'une distance minimale de 
20 mètres doit être respectée par les constructions, un maintien en zone ne porte atteinte ni à la 
préservation de la forêt ni à la protection des animaux sauvages. Dans sa lettre du 17 février 2014, 
le Service de la nature et du paysage (SNP) a souligné que ce maintien n'était pas problématique 
du point de vue de la protection de la nature et du paysage, puisque ce secteur ne comportait pas 
de milieux ou d'éléments naturels protégés. Dans ses observations du 16 avril 2014, le Service de 
l'environnement (SEn), section bruit et rayonnement non ionisant, a relevé que le trafic sur la 
future route d'accès sera négligeable et ne devra pas provoquer de dépassements des valeurs 
légales auprès des habitations voisines.

d) Au vu de ce qui précède, on doit constater que les parcelles articles fff, ggg et hhh RF 
sont propres à la construction et qu'elles répondent aux buts et aux principes de l'aménagement 
du territoire (cf. art. 1, 3 et 15 LAT).

Enfin, dans la pondération des intérêts en présence effectuée par la DAEC, celle-ci a tenu compte 
des intérêts invoqués par les recourants, en particulier des craintes émises quant à d'éventuels 
glissements de terrain sur leurs bien-fonds en raison des travaux de construction sur les parcelles 

http://www.fr.ch/smo/files/pdf48/EVOL_TRAF_CANTON_A3.pdf

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précitées et à leur sécurité. Elle a relevé qu'aucun service de l'Etat consulté n'avait donné de 
contre-indication au maintien en zone constructible, ni même soulevé une remarque mettant en 
évidence un quelconque danger. Elle a rappelé qu'il appartenait aux architectes mandatés pour 
établir des plans de projets constructifs, ainsi qu'aux services de l'Etat, d'analyser la situation liée à 
la nature et à la topographie du terrain dans le cadre de demandes de permis de construire et de 
fixer, si nécessaire, les conditions constructives des bâtiments appelés à s'ériger sur ces parcelles.

Cette pesée des intérêts doit être confirmée.

7. a) Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté.

b) Les frais de procédure sont solidairement mis à la charge des recourants qui 
succombent, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du Tarif 
fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de 
juridiction administrative (RSF 150.12; ci-après: Tarif).

L'intimée obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses 
intérêts, elle a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du 
Tarif, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre 
200 et 10'000 francs. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le 
maximum s'élève à 40'000 francs. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la 
base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Les débours nécessaires à la conduite de l'affaire sont 
remboursés au prix coûtant, les photocopies effectuées par le mandataire étant remboursées par 
40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 1 et 2 du Tarif). 

En l'occurrence, les compléments au rapport géologique – qui ont été requis par l'intimée – 
n'étaient manifestement pas nécessaires à la résolution du litige, de sorte qu'il ne se justifie pas de 
les prendre en considération dans le calcul des dépens. En outre, la liste de frais produite par le 
mandataire de l'intimée ne correspond pas au tarif usuel s'agissant des débours. Dans ces 
conditions et compte tenu de la difficulté relative du présent litige, des strictes opérations 
nécessaires ainsi que du rejet de la requête de retrait de l'effet suspensif, il y a lieu de s'écarter de 
la liste produite et de fixer l'indemnité de partie, ex aequo et bono, à un montant de CHF 5'000.- 
(honoraires, débours et TVA compris). Celle-ci est solidairement mise à la charge des recourants 
qui s'en acquitteront directement auprès du mandataire de l'intimée (art. 137, 140 et 141 CPJA).

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la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, d'un montant de CHF 3'500.-, sont solidairement mis à la charge des 
recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.

III. Un montant de CHF 5'000.- (TVA comprise) à verser à Me Brahier, à titre d'indemnité de 
partie, est solidairement mis à la charge des recourants.

IV. Communication.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la 
décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 23 février 2016/JFR/vth

Président Greffière-rapporteure