# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 009b3656-3a14-5e58-8390-44a4eeaa7489
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-01-12
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 12.01.2023  VB.2022.00413
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2022-00413_2023-01-12.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2022.00413	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 12.01.2023
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Verkehrsanordnung

	
Verkehrsanordnung.

[Linksabbiegeverbot auf den Zufahrten Tösstalstrasse West, Unterer Deutweg und Oberer Deutweg (Zwingliplatz) in Winterthur.]

Die Stadt Winterthur ist nach Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG zur Beschwerde legitimiert (E. 1.2). Zumindest mit Bezug auf mehrere Grundstücke von Anfechtenden beim Zwingliplatz war die erforderliche Beziehungsnähe ausgewiesen und wurden die mit den streitigen Linksabbiegeverboten verbundenen Nachteile hinreichend dargelegt. Da die Vorinstanz unter diesen Umständen die Sache ohnehin materiell beurteilen musste, hätte es aus prozesswirtschaftlichen Gründen keinen Sinn gemacht, die Anfechtungsbefugnis aller 74 Rekurrierenden im Einzelnen zu prüfen (E. 2.1.3). Keine Verletzung der Begründungspflicht seitens der Vorinstanz (E. 6.1). Die Linksabbiegeverbote bewirken keine Verminderung der Leistungsfähigkeit der Tösstalstrasse, sondern mittels Verbesserung des Verkehrsflusses im Gegenteil eine Steigerung. Eine Verletzung von Art. 104 Abs. 2bis KV fällt daher insoweit ausser Betracht. Dass die Umlenkung der Verkehrsströme möglicherweise zu einem Mehrverkehr auf der St. Gallerstrasse führt, steht ebenso wenig im Widerspruch zu dieser Norm (E. 6.4). Den verkehrstechnischen Vorzügen einer Kreisellösung stehen gewichtige Nachteile gegenüber. So ist bei einem Strassenbauprojekt mit einer längeren Realisierungszeit zu rechnen, und die Variante "Kreisverkehr" ist mit deutlich höheren Kosten verbunden. Sodann erforderte ein solches Vorhaben formelle (Teil-)Enteignungen und macht es mit Blick auf das Wirtschaftlichkeitsgebot von § 14 Abs. 1 StrG Sinn, mit der baulichen Umgestaltung des Zwingliplatzes noch zuzuwarten (E. 6.5.3). Die streitbetroffene Knotenvariante "LSA optimiert" erscheint als geeignet, die heute ungenügende Leistungsfähigkeit der Tösstalstrasse zwar nicht umfassend zu beheben, aber doch deutlich zu verbessern. Zwar erschwert die Aufhebung der heutigen Linksabbiegemöglichkeiten mindestens gewissen Beschwerdegegnern die Zufahrt zu ihren Grundstücken, die damit verbundenen Umwege erscheinen indessen zumutbar (E. 6.5.4). Die Beschwerdeführerin hat sich mit guten Gründen für die Aufhebung der Linksabbiegebeziehungen ausgesprochen; die Vorinstanz hat ihr Ermessen zu Unrecht an jenes der kommunalen Behörde gesetzt (E. 6.5.5).

Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						AUGENSCHEIN
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
BESCHWERDELEGITIMATION
ERMESSEN
GEMEINDEAUTONOMIE
KREISEL
LEGITIMATION DER GEMEINDE
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
RECHTLICHES GEHÖR
STRASSENBAU
VERKEHRSANORDNUNG
WIRTSCHAFTLICHKEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 29 Abs. II BV
Art. 104 Abs. II Ziff. bis KV
§ 14 Abs. I StrassG
§ 14 Abs. III StrassG
Art. 3 Abs. IV SVG
§ 21 Abs. II VRG
§ 49 VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2022.00413

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 12. Januar 2023

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter
Christian Mäder, Gerichtsschreiber
Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt Winterthur, 

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

Beschwerdegegner Nr. 1,

Beschwerdegegnerschaft Nrn. 2–11, 

       vertreten durch Nr. 6,

Beschwerdegegnerschaft Nrn. 12–18, 

       vertreten durch Nr. 12,

Beschwerdegegnerschaft Nrn. 19–72, 

       vertreten durch Nr. 19,

Beschwerdegegnerinnen Nrn. 73–74, 

       vertreten durch RA G,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

 

betreffend Verkehrsanordnung,

hat
sich ergeben: 

I.  

Der Stadtrat Winterthur beschloss am 21. April
2021 eine Verkehrsanordnung am Knoten Tösstalstrasse/Unterer Deutweg/Oberer
Deutweg/Pflanzschulstrasse (Zwingliplatz). Diese sieht ein Linksabbiegeverbot
auf den Zufahrten Tösstalstrasse West, Unterer Deutweg und Oberer Deutweg vor.

II.  

Die hiergegen erhobenen Rekurse hiess die
Statthalterin des Bezirks Winterthur am 2. Juni 2022 gut und hob den
angefochtenen Beschluss auf. Die Verfahrenskosten wurden der Stadt Winterthur
auferlegt und diese überdies verpflichtet, zwei anwaltlich vertretenen
Rekurrentinnen eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 300.- zu
bezahlen.

III.  

Mit Beschwerde vom 4. Juli 2022
beantragte namens der Stadt Winterthur der Rechtsdienst des Baupolizeiamts dem
Verwaltungsgericht:

"1.     Die
Verfügung des Statthalteramtes Bezirk Winterthur vom 2. Juni 2022 (…) sei
aufzuheben und die Verkehrsanordnung des Stadtrats Winterthur vom 21. April
2021 am Knoten Tösstalstrasse/Unterer Deutweg/Oberer Deutweg/Pflanzschulstrasse
(Zwingliplatz) sei wiederherzustellen.

 2.      Eventualiter
seien die Kosten des (…) Rekursverfahrens neu zu verlegen.

 3.      Unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der hierfür solidarisch haftenden
Beschwerdegegnerschaft."

In seiner Vernehmlassung vom 12. Juli 2022 schloss das
Statthalteramt auf Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerschaft 12–18
erklärte am 14./26. Juli 2022 ihr Desinteresse am Rechtsmittelverfahren.
Mit Eingabe vom 18. August 2022 teilte die Beschwerdegegnerschaft 2–11
dem Gericht mit, in dieser Sache "keine weiteren Schritte (zu)
unternehmen". Die Beschwerdegegnerinnen 73 und 74 liessen am 19. August
2022 beantragen, dass die Beschwerde – unter Zusprechung einer
Parteientschädigung – abzuweisen sei, soweit darauf eingetreten werden könne.
Am 26. August 2022 beantragte auch der Beschwerdegegner 1 die Abweisung
der Beschwerde samt einer Parteientschädigung. Desgleichen lautet der Antrag
der Beschwerdegegnerschaft 19–72 vom 6. September 2022 auf Abweisung
der Beschwerde. Daraufhin hielten die Beschwerdeführerin mit Replik vom 11. Oktober
2022 sowie die Beschwerdegegnerschaft 19–72 sowie die Beschwerdegegnerinnen 73
und 74 mit Dupliken vom 24. Oktober 2022 bzw. 7. November 2022 an
ihren Anträgen fest.

Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die Parteivorbringen wird,
soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sachlich und
funktionell zuständig.

1.2 Die
Beschwerdeführerin als Gemeinwesen ist nach § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 2 VRG grundsätzlich nur dann zur Beschwerde legitimiert, wenn sie
durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung hat (lit. a), die Verletzung von Garantien
rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder
bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen
anderweitig verletzt ist, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr
Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). 

Gemäss Art. 3 Abs. 4 Satz 3
des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01)
sind die Gemeinden zur Beschwerde berechtigt, wenn Verkehrsmassnahmen (im Sinn
dieses Absatzes) auf ihrem Gebiet angeordnet werden. Dieses spezialgesetzliche
Beschwerderecht der Gemeinde, welches auch für den kantonalen Instanzenzug gilt
(vgl. die einschlägige Botschaft, in BBl 1986 III 209 ff., 213) und eine Berufung
auf eine allfällig in diesem Bereich bestehende Gemeindeautonomie erübrigt (Eva
Maria Belser in: Basler Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz, Basel 2014,
Art. 3 N. 89 und 92), besteht unabhängig davon, ob die Gemeinde – wie
hier – als (im Sinn von Art. 3 Abs. 2 Satz 2 SVG kantonal
delegierte) erstverfügende Instanz auftrat oder nicht (René Schaffhauser,
Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I, 2. A.,
Bern 2002, Rn. 138, unter Hinweis auf Bundesrat, 27. Mai 1992, VPB
57/1993 Nr. 22A E. 2). Um eine Verkehrsmassnahme nach Art. 3
Abs. 4 SVG handelt es sich dann, wenn die Beschränkung durch ein
Vorschrifts- oder Vortrittssignal oder durch ein anderes Signal oder eine
Markierung mit Vorschriftscharakter angezeigt wird (Bundesrat, 13. Januar
1999, VPB, 63/1999 Nr. 55, E. 4a), wobei es bei Verkehrsanordnungen
in Form von Fahrverboten die Abgrenzung zum sog. Totalfahrverbot gemäss
Art. 3 Abs. 3 SVG im Auge zu behalten gilt (VGr., 26. August
2021, VB.2021.00508, E. 1.2). Das vorliegend umstrittene
Linksabbiegeverbot auf drei Zufahrten zur Tösstalstrasse stellt eine
funktionelle Verkehrsanordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG dar.
Damit ist die Beschwerdeführerin nach Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG
zur Ergreifung des vorliegenden Rechtsmittels legitimiert, ohne dass weiter zu
prüfen wäre, ob sie hierzu auch nach Massgabe von § 21 Abs. 2 VRG
berechtigt wäre. Auf die Beschwerde ist demzufolge einzutreten.

1.3 Im Licht
der nachfolgenden Erwägungen erweist sich das Verfahren als spruchreif. Weil
der Sachverhalt aus den Akten hinreichend klar hervorgeht, erübrigt sich ein
gerichtlicher Augenschein. Ebenso wenig bedarf es weiterer
Untersuchungshandlungen.

2.  

2.1  

2.1.1 Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass verschiedene Beschwerdegegner und -gegnerinnen
nicht zum Rekurs legitimiert gewesen seien. Die Vorinstanz hätte diese
Prozessvoraussetzung von Amtes wegen prüfen müssen und nicht aus
prozessökonomischen Gründen offenlassen dürfen. Zumindest hätte die fehlende
Legitimation einzelner Anfechtender bei der Verlegung der Verfahrenskosten
berücksichtigt werden müssen.

2.1.2 Zu
Rekurs und Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat (§ 21 Abs. 1 und § 49 VRG). Das erfolgreiche Rechtsmittel
müsste der rechtsmittelführenden Partei einen praktischen Nutzen eintragen bzw.
einen Nachteil abwenden, den der negative Entscheid zur Folge hätte (Martin
Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 15). Zur direkten Anfechtung von
funktionellen Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG sind
neben den Eigentümern der betreffenden Strassenparzelle auch alle
Verkehrsteilnehmenden befugt, welche die mit einer Beschränkung belegte Strasse
mehr oder weniger regelmässig benützen. Zusätzlich müssen die Betreffenden
indessen glaubhaft machen, dass das Projekt für sie unter Würdigung der
gesamten Umstände Beeinträchtigungen von einer gewissen Intensität zur Folge
hat (vgl. VGr, 10. Februar 2022, VB.2021.00337, E. 3.1, 26. August
2021, VB.2021.00508, E. 2.3; 30. September 2021, VB.2020.00608,
E. 2.1, je mit weiteren Hinweisen). Die Anforderungen an das Ausmass und
die Wahrscheinlichkeit der Beeinträchtigung sind nicht besonders hoch. So
genügt es, wenn "gewisse Verzögerungen" für den Verkehr nicht
auszuschliessen sind oder "eine gewisse Einschränkung" der
Verkehrssicherheit für Fussgänger nicht von der Hand zu weisen ist (Bertschi,
§ 21 N. 48 f.).

2.1.3 Der
Beschwerdeführerin ist zwar insoweit beizupflichten, dass eine Rechtsmittel­instanz
die Legitimation eines Anfechtenden aus verfahrenswirtschaftlichen Gründen
meistens dann ungeprüft lässt, wenn diese Prozessvoraussetzung im konkreten
Fall als zweifelhaft erscheint, das Rechtsmittel jedoch aus anderen formellen
oder materiellen Gründen klar erfolglos ist (vgl. etwa VGr, 5. Mai 2022,
VB.2021.00609, E. 7.1; 28. April 2022, VB.2021.00837, E. 1.2).
Dass die Vorinstanz zum Schluss gekommen ist, der Rekurs sei gutzuheissen und
die angefochtene Verkehrsanordnung aufzuheben, begründete jedoch keine
Verpflichtung, die Rekurslegitimation jedes einzelnen Anfechtenden zu prüfen.
Die Beschwerdeführerin stellt zu Recht nicht in Abrede, dass zumindest mit Bezug
auf mehrere Grundstücke von Anfechtenden beim Zwingliplatz die erforderliche
Beziehungsnähe ausgewiesen und die mit den streitigen Linksabbiegeverboten
verbundenen Nachteile hinreichend dargelegt worden sind. Weil die Vorinstanz
unter diesen Umständen die Sache ohnehin materiell beurteilen musste, hätte es
aus prozesswirtschaftlichen Gründen keinen Sinn gemacht, die
Anfechtungsbefugnis aller 74 Rekurrierenden im Einzelnen zu prüfen. Daran
ändert nichts, dass sich für das Verwaltungsgericht – ungeachtet des Prozessausgangs
– die Frage stellt, ob und wie die Regelung der Kosten- und
Entschädigungsfolgen durch die Vorinstanz zu ändern sei (vgl. hinten E. 7).

3.  

3.1 Die
Tösstalstrasse als kantonale Hauptverkehrsstrasse zweigt am östlichen Rand der
Altstadt von Winterthur von der Technikumstrasse in südöstlicher Richtung ab.
Knapp 1 km davon entfernt befindet sich der fünfarmige, durch eine
Lichtsignalanlage gesteuerte Knoten Tösstal­strasse/Unterer Deutweg/Oberer
Deutweg/Pflanzschulstrasse (Zwingliplatz), einer der grössten Knotenpunkte in
Winterthur. Im Jahr 2005 wurde der Knoten zwecks Verbesserung der
Verkehrssicherheit und des Verkehrsflusses für rund Fr. 9.5 Mio. umfassend
saniert. Unter Berücksichtigung des Erneuerungszyklus sollte eine
Totalsanierung des Knotens erst nach rund 40 Jahren stattfinden. Aufgrund des
zwischenzeitlich angestiegenen Verkehrsaufkommens ist der Zwingliplatz wieder
überlastet, was zu Verzögerungen im Busverkehr führt.

3.2 Ein
Projektteam erstellte zusammen mit den Planungsbüros D AG und E AG
eine Planungsstudie. Im Schlussbericht vom 17. August 2016 wurde mit Bezug
auf den Zwingliplatz die Aufhebung von einzelnen Linksabbiegern (Unterer und
Oberer Deutweg sowie Tösstalstrasse auswärts) empfohlen. Damit lasse sich der
Knoten wesentlich vereinfachen und die Umlaufzeit von 140 auf 90 Sekunden
vermindern. Die Aufhebung einzelner Linksabbieger betreffe nur wenige
Autofahrer; diesen stünden jedoch vertretbare Alternativrouten zur Verfügung.
Als Alternative prüften die Planer die Umgestaltung des Zwingliplatzes in einen
Kreisverkehr. Dass ein solcher in der Morgenspitzenstunde eine ungenügende
Kapazität aufweise, wurde als unproblematisch beurteilt. Bei einer späteren
Totalsanierung des Platzes sei diese Option nochmals genauer zu prüfen.

3.3 In einer
weiteren "Verkehrsstudie Zwingliplatz" der E AG vom 12. Juni
2019 wurden die beiden Knotenvarianten "LSA optimiert" (Aufhebung
Linksabbieger) und "Kreisverkehr" (vierarmiger Kreisverkehr ohne
Aufhebung von Verkehrsbeziehungen) auf der Grundlage von aktuellen
Verkehrszahlen nochmals überprüft und einander gegenübergestellt. Die Studie
kam zum Schluss, dass die Variante Kreisverkehr den Vorzug verdiene. Die
Sachbearbeiter empfehlen der Stadt Winterthur, die Bestvariante
"Kreisverkehr" weiterzuverfolgen und in einem nächsten Schritt
Aspekte wie Konkretisierung der ÖV-Priorisierung, Lage und Gestaltung der
Haltestelle Deutweg, Konkretisierung der Gestaltung des Kreisverkehrs sowie die
Ausgestaltung der Schulwegquerungen vertieft zu klären.

4.  

4.1 Gemäss
Art. 3 Abs. 4 SVG können die Kantone Verkehrsbeschränkungen oder
Anordnungen erlassen, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen
Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Sicherheit, die Erleichterung
oder Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen
Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern (Satz 1). Art. 3
Abs. 4 SVG belässt den Kantonen für diese sogenannten funktionellen
Verkehrsbeschränkungen einen weiten Rahmen. Neben strassenbautechnischen und
verkehrspolizeilichen Gründen können auch andere in den örtlichen Verhältnissen
liegende Gründe Verkehrsbeschränkungen oder Anordnungen rechtfertigen. Es
kommen alle Massnahmen in Betracht, die der Verkehrssicherheit und -regelung im
weitesten Sinn dienen und die nicht als Totalfahrverbote im Sinn von
Art. 3 Abs. 3 SVG ausgestaltet sind (VGr, 13. Juli 2017,
VB.2016.00455, E. 2 mit Hinweis auf Belser, Art. 3
N. 50 ff., 61).

4.2 Verkehrsanordnungen
sind regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen verbunden. Entsprechend der
Natur der Sache liegt die Verantwortung für die Zweckmässigkeit und Wirksamkeit
solcher Massnahmen in erster Linie bei den verfügenden Behörden, denen dabei
ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt (BGr, 9. November 2007,
2A.70/2007, E. 3.2; VGr, 13. Juli 2017, VB.2016.00455,
E. 2). Das Verwaltungsgericht ist nach § 50 VRG auf die
Rechtskontrolle beschränkt und prüft angefochtene Anordnungen nicht auf ihre
Angemessenheit hin. Ein gerichtliches Eingreifen rechtfertigt sich vor diesem
Hintergrund und in Anlehnung an die bundesgerichtliche Praxis namentlich dann,
wenn die zuständigen Behörden von unzutreffenden tatsächlichen Annahmen
ausgehen, rechtswidrige Zielsetzungen verfolgen, bei der Ausgestaltung der
Massnahme ungerechtfertigte Differenzierungen vornehmen oder notwendige
Differenzierungen unterlassen oder sich von erkennbar grundrechtswidrigen
Interessenabwägungen leiten lassen (BGr, 16. Juni 2017, 1C_37/2017,
E. 3.1 mit Hinweisen).

5.  

5.1 Die Vorinstanz
erwog im Rekursentscheid, dass es sich bei der E AG um ein unabhängiges
und sachkundiges Unternehmen handle. Nachdem sie im Steuerungs- und
Dosierungskonzept vom 17. August 2016 noch die Knotenvariante "LSA
optimiert" empfohlen habe, favorisiere sie in der Verkehrsstudie
Zwingliplatz vom 12. Juni 2019 nunmehr die Weiterverfolgung der Variante
"Kreisverkehr". Entgegen den Ergebnissen der neueren Verkehrsstudie
halte die Stadt Winterthur an den überholten Verkehrszahlen im Konzept von 2016
fest und bevorzuge die Knotenvariante "LSA optimiert". Nach den Akten
sei davon auszugehen, dass die Erkenntnisse der Studie von 2019 dem Amt für
Verkehr nicht mitgeteilt worden seien. Daher tue es nichts zur Sache, dass
dieses die Knotenvereinfachung mit Schreiben vom 26. November 2019
begrüsst und am 3. Mai 2021 als mit Art. 104 Abs. 2bis
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) vereinbar
erachtet habe. Dasselbe gelte für das Betriebs- und Gestaltungskonzept
"BGK Tösstal" vom 6. Mai 2021, in dem die Knotenvariante
"Kreisverkehr" ebenfalls keinen Einzug in die Verkehrssimulation
erhalten habe. So wie ein Gericht nur aus triftigen Gründen von einer
gerichtlichen Expertise abweichen dürfe, gelte dies auch für die verfügende
Instanz. Aus welchem Grund der Stadtrat die Knotenvariante "LSA
optimiert" entgegen der Empfehlung der Studie vom 12. Juni 2019
bevorzugt habe, sei nicht schlüssig zu erkennen. Zwar habe die Rekursgegnerin
ausgeführt, dass eine Umgestaltung des Zwingliplatzes in einen Kreisel mit sehr
grossen baulichen Anpassungen und hohen Kosten verbunden sei, weshalb man diese
Variante verworfen habe. Indessen sei auch vor dem Hintergrund beschränkter
finanzieller Ressourcen nicht ersichtlich, weshalb eine von den Experten als
nicht genügend leistungsfähig gewürdigte Variante den Vorzug erhalten habe,
zumal schon im Konzept von 2016 die nochmalige Prüfung der Variante
Kreisverkehr bei der künftigen Totalsanierung des Platzes empfohlen worden sei.
Daher gebe es keinen vernünftigen Grund, der das Abweichen von der Expertise
rechtfertige. Nach dem Gesagten erweise sich die angefochtene Massnahme mangels
Eignung als unverhältnismässig und sei daher aufzuheben.

5.2 Zur
Begründung ihrer Beschwerde macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die Vorinstanz
wohl die im Rekursverfahren vorgetragenen Argumente zugunsten der angefochtenen
Knotenvariante "LSA optimiert" erwähnt, sie jedoch nicht näher
geprüft habe, was einer Verletzung des rechtlichen Gehörs gleichkomme. Indem
die Vorinstanz einzig die Varianten "Kreisel" und "LSA
optimiert" einander gegenübergestellt habe, ohne weitere Gesichtspunkte zu
berücksichtigen, habe sie das Willkürverbot und die Gemeindeautonomie verletzt.
Richtigerweise hätte sie darauf abstellen müssen, dass die angefochtene Lösung
"LSA optimiert" eine Verbesserung des Verkehrsflusses gegenüber dem
bestehenden Zustand bringe und die Variante "Kreisel" als
Strassenbauprojekt noch nicht realisiert werden könne. Die Massnahme sei sowohl
für die Anstösser als auch für die Gewerbetreibenden am Zwingliplatz zumutbar,
weil die Zufahrten nur geringfügig eingeschränkt würden. Dass die Vorinstanz
anstelle einer verkehrslenkenden Massnahme ein Strassenbauprojekt vorziehe,
obwohl der Zwingliplatz noch keiner Sanierung bedürfe, missachte ferner die
Projektierungsgrundsätze von § 14 des Strassengesetzes vom 27. September 1981
(StrG). Das strittige Konzept sei von Anfang an vom zuständigen Amt für
Mobilität begleitet worden. In ihrer Replik betont die Beschwerdeführerin, dass
mit der angefochtenen Massnahme nicht nur eine geringfügige, sondern vielmehr
eine markante Verbesserung des Verkehrsflusses erreicht werde. Wenn mit einem
teuren, jedoch erst nach Jahren umsetzbaren Strassenbauprojekt die bestehenden
Verkehrsprobleme noch besser gelöst werden könnten, dürfe einer einfachen und
schnell umsetzbaren Verkehrsanordnung deswegen nicht die Eignung abgesprochen
werden.

5.3 Der
Beschwerdegegner 1 betont im Wesentlichen die übermässige Beeinträchtigung von
sich und weiteren Anstössern durch die angefochtene Massnahme, während der
Beschwerdegegner 19 die Rekurslegitimation der Anfechtenden verteidigt. Die
Beschwerdegegnerinnen 73 und 74 halten fest, dass die Wahl der optimalen
Massnahme zur Verbesserung der Verkehrssituation kein komplexes technisches
Fachwissen erfordert habe, das eine zurückhaltende Prüfung seitens der
Vorinstanz geboten hätte. Der Vorinstanz könne daher keine
Ermessensüberschreitung oder gar Willkür vorgeworfen werden. Die Verkehrsstudie
"Zwingliplatz" komme zum Schluss, dass die Überlastung des Knotens
bestehen bleibe und der Rückstau an den Nachbarknoten zunehme. Unter diesen
Umständen fehle der Knotenlösung "LSA optimiert" die volle
Leistungsfähigkeit. Eine Verletzung von § 14 StrG liege nicht vor, weil
die dort statuierte Vorgangregel nur bei gleicher oder vergleichbarer
Zweckmässigkeit der möglichen Massnahmen greife. Der von der Beschwerdeführerin
eingeholte erweiterte Variantenvergleich tue nichts zur Sache, weil er sich
einzig mit den Vorzügen der Knotenlösung "LSA optimiert" befasse.
Auch ökonomisch mache es keinen Sinn, vor der Behebung des Problems eine mangelhafte
Zwischenlösung zu realisieren. Schliesslich habe die Beschwerdeführerin mit der
strittigen Verkehrsanordnung Art. 104 Abs. 2bis KV zu
Unrecht ausser Acht gelassen, nachdem diese Norm am 1. Februar 2018 in
Kraft getreten sei und die Verkehrsstudie "Zwingliplatz" am 12. Juni
2019 vorgelegen habe.

6.  

6.1 Die
Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht alle
Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren
ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 135 II 286 E. 5.1
mit Hinweisen; BGr, 16. Juli 2018, 2C_546/2017, E. 2.2). Dazu gehört
unter anderem auch die gehörige Begründung des Entscheids (BGE 143 IV 40
E. 3.4.3). Die Begründungspflicht als Teilgehalt des verfassungsmässigen
Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verpflichtet die Behörde, die
Vorbringen der rechtsuchenden Partei tatsächlich zu hören, ernsthaft zu prüfen
und in ihrer Entscheidfindung angemessen zu berücksichtigen. Die Begründung
muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid gegebenenfalls
sachgerecht anfechten kann. Sie muss kurz die wesentlichen Überlegungen nennen,
von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich der Entscheid
stützt. Nicht erforderlich ist, dass sich die Begründung mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich widerlegt (zum Ganzen BGE 136 I 184 E. 2.2.1).

Zwar trifft es zu, dass die Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid die Parteistandpunkte sehr ausführlich wiedergegeben
hat, während deren rechtliche Würdigung vergleichsweise summarisch ausgefallen
ist. Gleichwohl stellt die kurze Begründung keine Gehörsverletzung dar. Denn
die entscheidwesentlichen Argumente gehen daraus hervor und die Stadt
Winterthur war in der Lage, sich vor Verwaltungsgericht dagegen zu wehren.

6.2 Beim
Steuerungs- und Dosierungskonzept (ÖV-Hochleistungskorridor), Achse Töss – Hauptbahnhof – St. Gallerstrasse und Achse Wülflingen – Hauptbahnhof – Seen handelt es sich gemäss Titel zum Schlussbericht vom 17. August
2016 um eine Planungsstudie. Auftraggeberin war die Stadt Winterthur, dessen
Amt für Städtebau, Raum und Verkehr, die Projektleitung innehatte. Neben
zahlreichen städtischen Funktionären und externen Sachverständigen wirkten
Angestellte der Planungsbüros D AG und E AG mit. Die Verkehrsstudie
Zwingliplatz (Berichtsentwurf; Tiefbauamt Stadt Winterthur) vom 12. Juni
2019 wurde von drei Sachbearbeitern der E AG und der F AG erstellt. Der
Stadtrat war verpflichtet, deren Erkenntnisse zu berücksichtigen und nicht ohne
Not von diesen Empfehlungen abzuweichen (VGr, 11. August 2016, VB.2016.00012,
E. 2.3; BGE 136 II 539 E. 3.2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7
N. 146 f.). Indessen beschränkt sich diese Verpflichtung auf die von
den Experten untersuchten verkehrsmässigen Gesichtspunkte. Soweit der Stadtrat
– wie nachfolgend in E. 6.5 auszuführen ist – weitere Aspekte zu
berücksichtigen hatte, war er in seiner Entscheidfindung frei.

6.3 Kommt
einer Gemeinde Autonomie in einem bestimmten Sachbereich zu, kann sie sich
dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem
Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den
betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder
bundesrechtlichen Vorschriften falsch anwendet (BGE 126 I 133
E. 2; VGr, 29. November 2018, VB.2018.00072, E. 5.2, auch zum
Folgenden). Die einer Behörde bzw. einer Gemeinde zukommende relativ erhebliche
Gestaltungs- bzw. Entscheidungsfreiheit ist mit anderen Worten von der
Rekursbehörde zu respektieren. Die Rekursinstanz darf daher nicht einfach eine
eigene, gleichermassen vertretbare Beurteilung der Streitangelegenheit
vornehmen. Andererseits kommt der Gemeindeautonomie auch kein allgemeiner
Vorrang zu, sondern es ist den im konkreten Einzelfall auf dem Spiel stehenden
Interessen genügend Rechnung zu tragen (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG,
§ 20 N. 59 und N. 67, § 50 N. 37). Im Schnittbereich
der Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes und der Wahrung der
Gemeindeautonomie ist daher eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche im
konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch ihre
Wirkungen beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen miteinander
vergleicht (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 556).

Zwischen der Gemeindeautonomie und dem
verfassungsmässigen Anspruch auf Ausschöpfung der Überprüfungsbefugnis ist im
Sinn eines möglichst schonenden Ausgleichs der verschiedenen Verfassungs- und
Grundrechtsinteressen praktische Konkordanz herzustellen. Dabei ist auch dem
Interesse an einem effektiven Rechtsschutz Beachtung zu schenken (Art. 77
Abs. 1 KV, vgl. auch VGr. 17. Dezember 2013, VB.2013.00468,
E. 4.2.4). Folgerichtig haben die kantonalen Rechtsmittelinstanzen den im
konkreten Einzelfall auf dem Spiel stehenden Interessen, also auch dem
Rechtsschutzbedürfnis der Beteiligten, verstärkt Rechnung zu tragen (Donatsch,
§ 20 N. 67).

Dabei ist zu beachten, dass die
Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts auf Rechtsverletzungen sowie die
unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts beschränkt ist
(§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und
b sowie Abs. 2 VRG). Verkehrsanordnungen sind zudem regelmässig mit
komplexen Interessenabwägungen verbunden. Die kommunalen Behörden besitzen
dabei einen erheblichen Gestaltungsspielraum (VGr, 9. April 2015,
VB.2014.00510).

6.4 Gemäss
dem in der Volksabstimmung vom 13. März 2017 angenommenen und auf 1. Februar
2018 in Kraft gesetzten Art. 104 Abs. 2bis KV sorgt der
Kanton für ein leistungsfähiges Staatsstrassennetz für den motorisierten
Privatverkehr. Eine Verminderung der Leistungsfähigkeit einzelner Abschnitte
ist im umliegenden Strassennetz mindestens auszugleichen. Es steht fest, dass
diese Bestimmung mit Bezug auf den angefochtenen Stadtratsbeschluss vom 21. April
2021 anwendbar ist. Zu ihrer Auslegung hat das Amt für Mobilität der Volkswirtschaftsdirektion
am 8. März 2021 eine Anwendungshilfe erlassen (vgl.
www.zh.ch/de/mobilitaet/strassennetz/staedte-zuerich-und-winterthur.html). Bei
der Töss­talstrasse handelt es sich um eine Strasse mit überkommunaler
Bedeutung, was ihrer Funktion nach einer Staatsstrasse entspricht. Gemäss
§ 43 ff. StrG planen, projektieren und realisieren die beiden Städte
Strassen mit überkommunaler Bedeutung eigenständig. Der Kanton nimmt bei der
Projektentwicklung eine Aufsichtsrolle ein. Diese Aufgabe hat das zuständige
Amt wahrgenommen, wie dessen Schreiben vom 26. November 2019 und 3. Mai
2021 an das Tiefbauamt der Stadt Winterthur belegen. Die streitbetroffenen
Linksabbiegeverbote bewirken offensichtlich keine Verminderung der
Leistungsfähigkeit der Tösstalstrasse, sondern mittels Verbesserung des
Verkehrsflusses im Gegenteil eine Steigerung. Eine Verletzung von Art. 104
Abs. 2bis KV fällt daher insoweit ausser Betracht. Dass die Umlenkung
der Verkehrsströme möglicherweise zu einem – höchstens geringfügigen –
Mehrverkehr auf der St. Gallerstrasse führt, steht ebenso wenig im
Widerspruch zu dieser Norm.

6.5  

6.5.1 Die
Bestimmung von § 14 StrG betreffend die Projektierungsgrundsätze ist am 18. November
2019 revidiert worden (in Kraft gesetzt auf den 1. August 2020). Dabei
wird als neue Leitlinie in § 14 Abs. 1 Satz 2 StrG festgehalten, dass
verkehrslenkende Massnahmen dem Bau neuer Verkehrsflächen vorgehen. Sodann
bestimmt § 14 Abs. 3 StrG, dass die Bedürfnisse des öffentlichen
Verkehrs prioritär, diejenigen der zu Fuss Gehenden und der Velofahrenden
angemessen zu berücksichtigen sind.

6.5.2 Wie
die Verkehrsstudie Zwingliplatz vom 12. Juni 2019 festhält, führt die
Knotenvariante "LSA optimiert" zu einer Verbesserung des
Verkehrsflusses gegenüber der heutigen Situation, jedoch nicht zu einer
genügenden Leistungsfähigkeit in den Morgen- und Abendspitzenstunden. Diese sei
eher mit der Knotenvariante "Kreisverkehr" zu erreichen, weshalb deren
Weiterverfolgung empfohlen werde. Weil die Parteien insoweit keine Einwendungen
erheben, rechtfertigt sich die Annahme, dass die Feststellungen der Studie von
2019 auch im heutigen Zeitpunkt noch gelten. Es kann offenbleiben, ob die
Knotenvariante "LSA optimiert", die immerhin noch in der
Planungsstudie vom 17. August 2016 favorisiert worden ist, gegenüber dem
heutigen Zustand zu einer erheblichen Verbesserung des Verkehrsflusses auf der
Tösstalstrasse führt, wie die Beschwerdeführerin annimmt, oder bloss zu einer
marginalen, wie die Beschwerdegegnerschaft dartut. Jedenfalls erscheint es als
plausibel und darf somit davon ausgegangen werden, dass die Aufhebung von drei
Linksabbiegern tatsächlich zu einer Verflüssigung des Verkehrs beiträgt.

6.5.3 Den
verkehrstechnischen Vorzügen einer Kreisellösung stehen jedoch gewichtige
Nachteile gegenüber, welche die Vorinstanz nicht in Betracht gezogen hat. So
ist bei einem Strassenbauprojekt aller Erfahrung nach mit einer längeren
Realisierungszeit zu rechnen. Die Variante "Kreisverkehr" ist mit
deutlich höheren Kosten verbunden, während die streitgegenständliche Massnahme "LSA
optimiert" mit Kosten von nur rund Fr. 300'000.- umgesetzt werden
kann. Wie die Skizze des Kreisels in der Verkehrsstudie Zwingliplatz zeigt,
erfordert ein solches Vorhaben formelle (Teil-)Enteignungen von Land der
Anstösser, was wiederum Rechtsmittelverfahren und damit weitere Verzögerungen
nach sich ziehen dürfte. Grosses Gewicht kommt dem wirtschaftlich motivierten
Einwand der Stadt Winterthur gegen die Schaffung eines Kreisels zu. Nachdem der
Zwingliplatz im Jahr 2005 saniert worden ist und sich der Erneuerungszyklus
unstreitig auf rund 40 Jahre beläuft, macht es mit Blick auf das
Wirtschaftlichkeitsgebot von § 14 Abs. 1 StrG tatsächlich Sinn, mit
dessen Umgestaltung im heutigen Zeitpunkt noch zuzuwarten.

6.5.4 Nach
dem Gesagten erscheint die streitbetroffene Knotenvariante "LSA
optimiert" als geeignet, die heute ungenügende Leistungsfähigkeit der
Tösstalstrasse zwar nicht umfassend zu beheben, so doch deutlich zu verbessern.
Dass an dieser Massnahme ein gewichtiges öffentliches Interesse besteht,
insbesondere für die zahlreichen Nutzer des öffentlichen Verkehrs, liegt auf
der Hand. Mit der Verflüssigung des Verkehrs verringern sich auch die
Emissionen an Luftschadstoffen, was gewichtigen Interessen des Umweltschutzes
(Art. 74 BV) dient (vgl. VGr, 16. Juni 2022, VB.2021.00513, E. 7.5;
zum Ganzen: Christoph J. Rohner, Erlass und Anfechtung von lokalen Verkehrsanordnungen,
Zürich/St. Gallen 2012, S. 83 ff.). Zudem werden die
Einwirkungen auf die unmittelbaren Strassenanlieger etwas vermindert.
Demgegenüber erschwert die Aufhebung der heutigen Linksabbiegemöglichkeiten mindestens
gewissen Beschwerdegegnern und -gegnerinnen die Zufahrt zu ihren Grundstücken.
Die damit verbundenen Umwege erscheinen indessen dank des dichten
Strassennetzes und alternativer Zufahrtsmöglichkeiten im Umfeld des
Zwingliplatzes als zumutbar. Was die wegfallende Abbiegemöglichkeit von der
Tösstalstrasse West in die Pflanzschulstrasse und den Oberen Deutweg betrifft,
können die betreffenden Liegenschaften etwa über die St. Galler- und die
Grüzenstrasse erreicht werden. Dasselbe gilt für die aufzuhebende Abbiegung vom
Oberen Deutweg in die Tösstalstrasse Ost. Schliesslich lässt sich die
Tösstalstrasse West vom Unteren Deutweg her über die Weberstrasse befahren, von
der über die Grüzenstrasse eine Verbindung zur Pflanzschulstrasse verläuft.

6.5.5 Im
Licht dieser Erwägungen hat sich der Stadtrat mit guten Gründen für die
angefochtene Aufhebung der genannten Linksabbiegebeziehungen ausgesprochen. Auf
jeden Fall erweist sich diese Anordnung als vertretbar, weshalb die Vorinstanz ihr
Ermessen zu Unrecht an jenes der kommunalen Behörde gesetzt hat. Die Beschwerde
ist daher gutzuheissen und die Verkehrsanordnung des Stadtrats vom 21. April
2021 unter Aufhebung des Rekursentscheids vom 2. Juni 2022
wiederherzustellen.

7.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind sowohl
die Kosten des Rekursverfahrens als auch diejenigen des
Beschwerdeverfahrens zu einem Fünftel dem Beschwerdegegner 1, zu einem
Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 2–11, zu
einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 12–18,
zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 19–72
und zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung den Beschwerdegegnerinnen 73
und 74 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG, § 14 VRG). Dass die Beschwerdegegnerschaft 12–18
ihr Desinteresse am Rechtsmittelverfahren erklärt (oben III.), ist für die Kostenverteilung bzw. Kostenauflage
unmassgeblich (vgl. Plüss, § 13 N. 52). Sodann kommt dem Umstand,
dass die Vorinstanz darauf verzichtete, die Anfechtungsbefugnis aller
Rekurrierenden im Einzelnen zu prüfen, angesichts der Gutheissung der Beschwerde
und der vorliegenden Kostenverteilung keine Bedeutung mehr zu (oben
E. 2.1.3). Der unterliegenden Beschwerdegegnerschaft steht von vornherein
keine Parteientschädigung zu. Eine solche Vergütung muss nach § 17
Abs. 2 VRG auch der obsiegenden Stadt Winterthur versagt bleiben, weil
sich ihre Bemühungen im Wesentlichen auf die Verteidigung der angefochtenen
Anordnung beschränkt haben.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutheissen. Der Rekursentscheid des Statthalteramts Winterthur
vom 2. Juni 2022 wird aufgehoben und die Verkehrsanordnung des Stadtrats
Winterthur vom 21. April 2021 wiederhergestellt.

2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens werden zu einem Fünftel dem Beschwerdegegner 1,
zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 2–11,
zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 12–18,
zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 19–72
und zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung den Beschwerdegegnerinnen 73
und 74 auferlegt.

3.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf 

Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    650.--     Zustellkosten,

Fr. 5'650.--     Total der Kosten.

4.    Die
Gerichtskosten werden zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung dem Beschwerdegegner
1, zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 2–11,
zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 12–18,
zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung der Beschwerdegegnerschaft 19–72
und zu einem Fünftel unter solidarischer Haftung den Beschwerdegegnerinnen 73
und 74 auferlegt.

5.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.

6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

7.    Mitteilung an:

a)    die Parteien, 

b)    das Statthalteramt Winterthur;

c)    das Bundesamt für Strassen (ASTRA).