# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7ae5a178-1fab-5b0f-8ec7-fe5232af3f9d
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-04-14
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 14.04.2022 BRGE IV Nr. 0064/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-IV-Nr--0064-202_2022-04-14.pdf

## Full Text

BRGE IV Nr. 0064/2022 vom 14. April 2022 in BEZ 2024 Nr. 17 
 
(Bestätigt mit VB.2022.00305 vom 8. April 2024.) 

Strittig waren Kehrichtgebühren für zwei Betriebe, die dem 

einzelzeichnungsberechtigten Verwaltungsratspräsidenten zugestellt worden 

waren, welcher dagegen rekurrierte. Dieser war zudem Geschäftsführer und 
Eigentümer jener Liegenschaft, in welcher die Gesellschaften domiziliert waren 
und wo er auch selbst wohnte. Strittig war, ob die Gesellschaften, die weder 

Angestellte noch Betriebsmittel hatten und auch keine Waren oder 
Dienstleistungen erzeugten und damit keinen Umsatz erzielten, die Gebühr zu 
entrichten hatten und ob der Geschäftsführer als Schuldner bezeichnet werden 

konnte. 

Aus den Erwägungen: 

3.1 Im angefochtenen Beschluss führt die Vorinstanz aus, gemäss 

Handelsregister verfügten beide Gesellschaften über ein eigenes Rechtsdomizil, 
womit gegenüber dem Handelsregisteramt der Nachweis erbracht worden sei, 
dass die Gesellschaften gestützt auf einen Rechtstitel über eigene 

Räumlichkeiten verfügten, andernfalls sie mit einer c/o-Adresse eingetragen 
worden wären. Die beiden Gesellschaften würden daher die Voraussetzungen 
von Betrieben erfüllen, weshalb sie - gestützt auf Art. 6 (namentlich Abs. 3) der 

kommunalen Abfallverordnung - die Kehrichtgrundgebühr zu entrichten hätten, 
unabhängig davon, ob sie Dienstleistungen der Gemeinde im Abfallbereich 
beanspruchen würden. 

3.2 Der Rekurrent macht geltend, die Erhebung einer Kehrichtgrundgebühr 

sei unzulässig, wenn die Voraussetzungen zur Inanspruchnahme der 
Abfallentsorgung nicht gegeben seien oder wenn die Abfallentsorgung weder 

direkt noch indirekt in Anspruch genommen werde. Das kommunale 
Ausführungs- und Gebührenreglement zur Abfallverordnung sei mangelhaft, da 
es keine klaren Ausnahmetatbestände für die Erhebung der 

Kehrichtgrundgebühr festlege. Auch die Betriebsdefinition in Art. 2 Abs. 2 dieses 
Reglements sei fehlerhaft und rechtswidrig, da die festgelegten Kriterien zu einer 
nicht sachgerechten Erhebung der Kehrichtgrundgebühr führten. Als Betrieb im 

Sinne der Abfallgesetzgebung müsse «jede Wirtschaftsgüter produzierende oder 
Dienstleistungserbringende wirtschaftliche Einrichtung» gelten, da bei diesen per 
se davon auszugehen sei, dass durch ihre Tätigkeit Abfall anfalle. Werde 

hingegen nicht produziert und nichts erbracht, bestehe zumindest die 
Möglichkeit, dass kein Abfall anfalle bzw. anfallen könne und es sich somit nicht 
um einen Betrieb im Sinne der Abfallgesetzgebung handle. Art. 2 Abs. 2 des 

Reglements berücksichtige demgegenüber in unzulässiger Weise die 
Konstituierung sowie ein einkommensabhängiges Kriterium für Einzelfirmen. 
Dies führe dazu, dass in Missachtung von Art. 6 Abs. 3 der kommunalen 

Abfallverordnung Betriebe aus rein formellen Gründen von der Gebührenpflicht 
ausgenommen würden, während umgekehrt Gesellschaften, die überhaupt 
keinen Abfall produzierten, die Gebühr bezahlen müssten. Darin liege auch ein 

Verstoss gegen das Gebot der Rechtsgleichheit. Unzulässig sei es weiter, wenn 
gemäss Art. 5 Abs. 2 des Reglements die Grundgebühr von demjenigen, der den 

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Betrieb führe, geschuldet sei; dies entbehre zumindest für juristische Personen 

jeglicher rechtlichen Grundlage. 

Konkret den angefochtenen Beschluss betreffend hält der Rekurrent sodann 

fest, die Vorinstanz habe zu Unrecht Art. 6 Abs. 3 der kommunalen 

Abfallverordnung zur Anwendung gebracht, da ausschliesslich Betriebe im Sinne 
der Abfallgesetzgebung überhaupt eine Grundgebühr zu entrichten hätten. Da 
diese Voraussetzung nicht erfüllt sei, komme die genannte Bestimmung gar nicht 

zum Tragen. Die beiden Gesellschaften hätten weder Angestellte noch 
Betriebsmittel, würden weder Waren noch Dienstleistungen erzeugen und keinen 
Umsatz erzielen. Falsch sei weiter die Aussage, wonach die beiden 

Gesellschaften als Firmen des Rekurrenten eingetragen seien, da 
Handelsregistereinträge nichts über die Besitzverhältnisse aussagten. Die 
Gesellschaften hätten auch keinen Geschäftsführer, da es keine Geschäfte zu 

führen gebe. Im Übrigen sei es ohnehin unzulässig, dass die Gebühren dem 
Rekurrenten privat in Rechnung gestellt worden seien, da weder die Eigentümer 
noch die Organe Schuldner der Grundgebühr für eine juristische Person sein 

könnten. Weiter sei es für die Erhebung der Grundgebühr irrelevant, ob die 
Gesellschaften über eine Domizil- oder nur über eine c/o-Adresse verfügten, da 
dies nichts darüber aussage, ob und in welchem Umfang eine Gesellschaft 

wirtschaftlich tätig sei. Die weder in der kommunalen Abfallverordnung noch im 
Reglement vorgesehene Ausnahme für «c/o-Gesellschaften» sei willkürlich und 
somit rechtswidrig. (…) 

3.3 Die Vorinstanz verweist in ihrer Vernehmlassung auf die 

Betriebsdefinition gemäss Art. 2 Abs. 2 des Reglements und legt dar, die 
Regelung basiere auf der Überlegung, dass nur effektiv bestehende und 

konstituierte Gesellschaften als Betriebe gelten sollten und nicht auch 
irgendwelche Hobbytätigkeiten eines Einfamilienhausbesitzers unter die 
Betriebsdefinition fielen. Daher werde bei den juristischen Personen nebst der 

Konstituierung auch auf das Bestehen eines Geschäftslokals abgestellt. Hierfür 
stelle die Gemeinde auf den Handelsregistereintrag ab, da die Gesellschaft 
gemäss Art. 117 der Handelsregisterverordnung (HRegV) gegenüber der 

Handelsregisterbehörde schriftlich darzulegen habe, ob ein eigenes 
Rechtsdomizil im Sinne eigener Räumlichkeiten bestehe. Die Unterscheidung 
sage zwar nichts über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, wohl aber etwas 

darüber aus, ob die Gesellschaft vor Ort ein Geschäftslokal führe. Dabei handle 
es sich nicht um ein willkürliches Kriterium, da gerade der räumliche Bezug ein 
entscheidendes Kriterium für eine abgaberechtliche Festlegung einer 

Grundgebühr sei. Schliesslich weist die Vorinstanz darauf hin, bei der 
streitgegenständlichen Grundgebühr handle es sich um eine 
verbrauchsunabhängige Gebühr, womit der im Einzelfall bezogene konkrete 

Nutzen für die Erhebung der Grundgebühr nicht entscheidend sei, sofern die 
abgabepflichtige Gesellschaft die anderen Voraussetzungen, insbesondere die 
Möglichkeit der Nutzung der Abfallinfrastruktur, erfülle. 

4. Entsorgungsgebühren dienen der Finanzierung der Kosten für den Bau, 

Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung von Abfallanlagen sowie der 
übrigen Kosten der Abfallbewirtschaftung. Mit dieser Zwecksetzung 

kennzeichnen sie sich regelmässig als Benutzungsgebühren. Als solche 

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bedürfen sie einer formellen gesetzlichen Grundlage. Auch haben sich 

Kehrichtgebühren als Benutzungsgebühren am Kostendeckungsprinzip zu 
orientieren, dem aus dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz abgeleiteten 
Äquivalenzprinzip zu genügen sowie dem Willkürverbot und dem 

Rechtsgleichheitsgebot standzuhalten. Sie haben zudem dem im 
Umweltschutzrecht des Bundes verankerten Verursacherprinzip zu entsprechen 
(vgl. zum Ganzen VB.2000.00105, E. 3. = BEZ 2000 Nr. 42). 

Aus dem Äquivalenzprinzip, welches namentlich das 

Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Ab. 3 der 
Bundesverfassung [BV]) konkretisiert, ergibt sich, dass die Höhe der Gebühr im 

Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert der staatlichen Leistung 
stehen muss. Dieser Wert bestimmt sich nach dem (nicht notwendigerweise 
wirtschaftlichen) Nutzen, welchen die Leistung dem Pflichtigen bringt, oder aber 

nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme der Verwaltung im 
Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges (vgl. 
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., 

2020, Rz. 2758 ff. und 2785 ff.). Allerdings sind Pauschalierungen aus Gründen 
der Verwaltungsökonomie zulässig. Nicht notwendig ist, dass die Gebühren in 
jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen 

nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen 
treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind 
(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2787, mit weiteren Hinweisen). 

Auf bundesrechtlicher Ebene gründet die streitige Kehrichtgrundgebühr in 

Art. 32a des Umweltschutzgesetzes (USG). Bei der Ausgestaltung der Abgaben 
werden insbesondere Art und Menge des übergebenen Abfalls berücksichtigt 

(Abs. 1 lit. a). Würden kostendeckende und verursachergerechte Abgaben die 
umweltverträgliche Entsorgung der Siedlungsabfälle gefährden, so kann diese 
soweit erforderlich anders finanziert werden (Abs. 2). Im kantonalen Recht ist § 

37 des Abfallgesetzes (AbfG) massgebend, wonach die Gemeinden nach 
Volumen oder Gewicht bemessene kostendeckende Gebühren, wie Sack-, 
Marken- oder Containergebühren mit oder ohne pauschale Grundgebühr 

erheben (Abs. 2 Satz 1). Die unmittelbare kommunale Grundlage der 
streitbetroffenen Gebühr findet sich in Art. 6 der kommunalen Abfallverordnung 
(im Folgenden: Abfallverordnung). Danach werden die Kosten für die Entsorgung 

von Siedlungsabfällen den Verursachern oder Inhabern mittels kostendeckenden 
Gebühren überbunden (Abs. 1). Die Gebühren setzen sich zusammen aus einer 
Grundgebühr und teils mengenabhängigen Gebühren (Abs. 2). Die 

Grundgebühren werden pro Wohneinheit und pro Betrieb einmal pro Jahr 
erhoben, wobei die Grundgebühr auch zu entrichten ist, wenn keine 
Dienstleistungen der Gemeinde im Abfallbereich beansprucht werden (Abs. 3). 

Im kommunalen Ausführungs- und Gebührenreglement zur Abfallverordnung (im 
Folgenden: Reglement) wird zunächst in Art. 1 festgehalten, die festgesetzten 
Gebühren hätten den Aufwand für die Entsorgung von Siedlungsabfällen in der 

Gemeinde A zu decken (Abs. 1), wobei die Gebühren gemäss Abs. 2 aus (a) 
einer Grundgebühr pro Wohneinheit und pro Betrieb (zur Finanzierung der 
Separatsammlungen und der Administration) sowie (b) mengenabhängigen 

Gebühren (nach Gewicht oder Volumen für Kehricht und Sperrgut) bestehen. Die 
Erhebung der Grundgebühr wird sodann in Art. 2 geregelt, wobei Abs. 2 festhält, 

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als Betriebe für die Verrechnung einer Grundgebühr würden Gewerbe-, Industrie-

, Handels-, Dienstleistungs-, Büro- und Landwirtschaftsbetriebe gelten, wenn sie 
entweder als juristische Person (des ZGB und des OR) oder als 
Personengesellschaft konstituiert seien oder der Inhaber als Einzelfirma 

konstituiert sei und der Inhaber mehr als 50 % des Einkommens aus dieser 
Tätigkeit generiere. Art. 5 des Reglements schreibt sodann unter anderem vor, 
die Grundgebühr werde von demjenigen geschuldet, welcher im Zeitpunkt der 

Rechnungsstellung Eigentümer der Liegenschaft sei oder einen Betrieb gemäss 
Art. 2 Abs. 2 führe; mit Mietern und Pächtern würden keine Verbindlichkeiten 
eingegangen (Abs. 2). Würden Betriebe gemäss Art. 2 Abs. 2 in einer 

Wohneinheit geführt, sei sowohl eine Grundgebühr für die Wohneinheit wie auch 
eine für den Betrieb geschuldet (Abs. 4). 

5.1 Was zunächst die Regelung in Art. 5 Abs. 2 des Reglements anbelangt, 

so erscheint in der Tat fraglich, ob es zulässig ist, bei einem einer juristischen 
Person zuzuordnenden Betrieb eine als Geschäftsführer qualifizierte natürliche 
Person als Schuldner der Kehrichtgrundgebühr zu bezeichnen, ganz abgesehen 

davon, dass mit «demjenigen … der einen Betrieb gemäss Art. 2 Abs. 2 führt» 
an sich auch die entsprechende juristische Person selbst gemeint sein könnte. 
Die Frage kann allerdings offen bleiben, da die genannte Bestimmung wie 

vorstehend dargelegt alternativ auch den Grundeigentümer als Schuldner 
bezeichnet, was durch den ausdrücklichen Hinweis, wonach mit Mietern und 
Pächtern keine Verbindlichkeiten eingegangen würden, bekräftigt wird. Diese 

Regelung ist jedenfalls hinsichtlich einer Grundgebühr nicht zu beanstanden und 
im Übrigen nicht unüblich (vgl. Abs. 6 der in VB.2000.00105, E. 3.c = BEZ 2000 
Nr. 42, zitierten kommunalen Bestimmung). (…) Bereits unter diesem Titel war 

es mithin gestützt auf Art. 5 Abs. 2 des Reglements zulässig, die strittigen 
Grundgebühren der beiden Gesellschaften, deren Domiziladresse sich auf diese 
Parzelle bezieht, dem Rekurrenten in Rechnung zu stellen. (…) 

5.2 Zu prüfen sind somit die materiellen Einwände, welche der Rekurrent 

einerseits - im Sinne einer akzessorischen Normenkontrolle - gegen die 
einschlägigen kommunalen Bestimmungen und andererseits gegen deren 

konkrete Anwendung im vorliegenden Fall vorbringt. Dabei lässt sich der 
einschlägigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung Folgendes entnehmen: 
Soweit eine Grundgebühr mengenunabhängige Kosten (beispielsweise für 

Administration) abdeckt, widerspricht sie dem Verursacherprinzip nicht; soweit 
über die Grundgebühr die Kosten von Separatsammlungen gedeckt werden, 
lässt sich diese Art der Finanzierung zwar nicht mehr unter Hinweis auf das 

Verursacherprinzip rechtfertigen, doch liegt stattdessen ein Anwendungsfall von 
Art. 32a Abs. 2 USG vor (VB.99.00169, E. 6.a = BEZ 1999 Nr. 34). Hinsichtlich 
des Äquivalenzprinzips und des Rechtsgleichheitsgebots ist sodann zu 

beachten, dass eine gewisse Pauschalierung bei der Gebührenbemessung aus 
Gründen der Verwaltungsökonomie zulässig ist (vgl. bereits vorstehend E. 4), 
und sich eine solche Pauschalierung nach einheitlichen Grundsätzen 

insbesondere rechtfertigt, wenn es sich um tiefe Gebührensätze handelt, da der 
Aufwand der Verwaltung zur Gebühreneintreibung wie auch der zusätzliche 
Erfassungsaufwand für eine differenzierte Gebührenerhebung in einem 

vernünftigen Verhältnis zum Gesamtertrag aus dieser Gebühr stehen sollte 
(a.a.O., E. 6.b). Ausgehend von diesen Grundsätzen wird eine 

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Kehrichtgrundgebühr mit entsprechender - auch vorliegend (vgl. E. 4) gegebener 

- Zwecksetzung als zulässig erachtet, sobald die blosse Möglichkeit besteht, die 
Kehrichtabfuhr jederzeit zu benützen. Ob das Äquivalenzprinzip eingehalten ist, 
beurteilt sich daher unabhängig von der effektiven Benützung der 

Entsorgungsinfrastruktur (a.a.O., E. 6.c, auch zum Folgenden). Das 
Äquivalenzprinzip kann im Übrigen im Rahmen der Festsetzung von 
Kehrichtgrundgebühren keine absolute Geltung beanspruchen, da es durch die 

Steuerungsfunktion, die der Grundgebühr im Rahmen der gesamten 
Abfallentsorgung zukommt - insbesondere Verhinderung unzweckmässiger oder 
rechtswidriger Entsorgungswege -, relativiert wird. 

Aufgrund dieser Ausführungen zeigt sich zunächst, dass bezüglich der 

Erhebung von Kehrichtgrundgebühren als per definitionem 
mengenunabhängigen Gebühren die Anforderungen sowohl des Verursacher- 

als auch des Äquivalenzprinzips zwangsläufig gelockert sind. Wie aufgezeigt 
kommt dies in Art. 6 der Abfallverordnung denn auch insofern zum Ausdruck, als 
ausdrücklich festgehalten wird, die Grundgebühr sei unabhängig von der 

effektiven Inanspruchnahme kommunaler Dienstleistungen im Abfallbereich zu 
entrichten. Nicht überzeugend erscheint die Differenzierung, die der Rekurrent 
hinsichtlich dieser Bestimmung vorzunehmen versucht, indem er sie zwar für 

Abfall produzierende Betriebe, die eine bestimmte Dienstleistung nicht 
beanspruchen, gelten lassen will, davon jedoch die streitbetroffenen 
Gesellschaften unterscheidet, da diese gar keine Betriebe im Sinne der 

Abfallverordnung seien. Zwar trifft es zu, dass bezüglich des Verhältnisses von 
Verursacherprinzip und Kehrichtgrundgebühr in der Rechtsprechung - nebst dem 
vorstehend Dargelegten - ausgeführt wird, spezifisch die Festlegung der 

Bemessungsgrundlage betreffend sei das Verursacherprinzip zu beachten 
(VB.2000.00105, E. 5.b = BEZ 2000 Nr. 42, auch zum Folgenden). Dabei wird 
jedoch festgehalten, mit einer Umschreibung wie «Wohnungen und Betriebe» 

werde auf diejenigen Einheiten Bezug genommen, die «in der Regel» Abfälle 
entsorgen und deshalb als Verursacher der Beseitigungskosten anzusehen 
seien. Als massgebliches und sachgerechtes Kriterium für die Bestimmung der 

zur Entrichtung einer Kehrichtgrundgebühr Verpflichteten erweist sich damit - in 
Übereinstimmung mit der zutreffenden Auffassung der Vorinstanz - zunächst der 
Umstand, dass das Vorliegen der Einheit (Wohneinheit oder Betrieb), an die 

angeknüpft werden soll, mit der Möglichkeit einer Nutzung der Abfallinfrastruktur 
einhergeht. 

Diese Möglichkeit einer entsprechenden Nutzung ist im Falle der 

streitbetroffenen Gesellschaften gegeben. Gemäss Art. 117 Abs. 4 HRegV 
fordert das Handelsregisteramt bei Umständen, die den Anschein erwecken, 
dass die als Rechtsdomizil angemeldete Adresse eine c/o-Adresse ist, die 

Rechtseinheit auf, entweder eine Erklärung des Domizilhalters oder Belege für 
eine eigene Adresse, insbesondre Mietverträge oder Grundbuchauszüge, 
einzureichen. Daraus erhellt, dass bei Domizil- im Unterschied zu c/o-Adressen 

gerade davon ausgegangen wird, dass die fragliche Rechtseinheit über eigene 
Räumlichkeiten verfügt (…). Nachdem vorliegend die fraglichen Gesellschaften 
je eine Domiziladresse in der rekurrentischen Liegenschaft ausweisen, ist es 

somit nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz davon ausgegangen ist, es 
bestehe ein räumlicher Anknüpfungspunkt im Sinne eines Geschäftslokals. Mit 

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der Nutzung von Räumen geht aber zwangsläufig zumindest die Möglichkeit 

einer Inanspruchnahme der Abfallinfrastruktur einher. Ob eine solche effektiv 
erfolgt, ist demgegenüber nicht massgeblich, weshalb der rekurrentische Hinweis 
auf die konkrete Ausgestaltung der Tätigkeit der beiden Gesellschaften 

unbehelflich ist. Damit ist zugleich gesagt, dass die von der Vorinstanz 
vorgenommene Unterscheidung zwischen Gesellschaften mit Domizil- und 
solchen mit c/o-Adressen sich mit seiner Anknüpfung an ein raumbezogenes 

Kriterium als sachgerecht erweist. Dass demgegenüber - wie dies der Rekurrent 
vertritt - ein Betrieb im Sinne der Abfallverordnung von vornherein nur vorliegen 
könnte, wenn Wirtschaftsgüter produziert oder Dienstleistungen erbracht werden, 

bzw. dass massgeblich wäre, ob effektiv Abfall anfällt, trifft wie aufgezeigt gerade 
nicht zu. 

Der Rekurrent beanstandet die in Art. 2 Abs. 2 des Reglements enthaltene 

Betriebsdefinition auch insofern, als sie zu ungerechtfertigten Ausnahmen von 
der Gebührenpflicht führe, was das Gleichbehandlungsgebot verletze. 
Angesichts des umfassenden Einbezugs von juristischen Personen und 

Personengesellschaften richtet sich diese Kritik primär gegen die Behandlung der 
Einzelfirmen, bei denen eine Differenzierung nach Massgabe des (relativen) 
Umfangs der Tätigkeit vorgenommen wird. In gleicher Weise beanstandet der 

Rekurrent hinsichtlich der (zusätzlich zur Umschreibung in Art. 2 Abs. 2 des 
Reglements vorgenommenen) Unterscheidung von Gesellschaften mit Domizil- 
und solchen mit c/o-Adressen, dass auch letztere eine wirtschaftliche Tätigkeit 

ausüben könnten. Zwar trifft es zu, dass mit den konkret verwendeten 
Abgrenzungen Fallkonstellationen auftreten können, in denen Gesellschaften 
oder Einzelfirmen, welche die Abfallinfrastruktur in Anspruch nehmen, dennoch 

keine Kehrichtgrundgebühr entrichten müssen. Indessen ist zu berücksichtigen, 
dass bereits die Bestimmung der Abgabepflichtigen im Interesse einer 
ökonomischen Verwaltungsführung nach verhältnismässig einfach zu 

handhabenden Kriterien erfolgen muss, andernfalls der generierte 
Verwaltungsaufwand zum Gebührenertrag - namentlich mit Blick auf den tiefen 
Ansatz von Fr. 190.-- pro Jahr - in einem offenkundigen Missverhältnis stehen 

würde. Aus diesem Grund vermögen die vom Rekurrenten angeführten 
Fallkonstellationen auch keine rechtserhebliche Ungleichbehandlung zu 
begründen, die Anlass für eine Änderung der einschlägigen Betriebsdefinition 

bzw. der diese umsetzenden kommunalen Verwaltungspraxis bieten würde. (…)