# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 324d8882-2bff-5f02-ac96-405d7ae76b6a
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-11-17
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 17.11.2016  VB.2014.00361
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2014-00361_2016-11-17.html

## Full Text

Standard Suche	 | 	Erweiterte Suche	 | 	Hilfe

		

	 	
			

			
			 Druckansicht
			 

	 	
				Geschäftsnummer: 	VB.2014.00361	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 17.11.2016
	Spruchkörper: 	1. Abteilung/1. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Detailuntersuchung Altlastensanierung

	
Altlastensanierung, Anordnung einer ergänzenden Detailuntersuchung, Begutachtung durch externe Fachpersonen.

Die Anordnung einer (ergänzenden) Detailuntersuchung ist ein Zwischenentscheid (E. 1.1).
Ein unzumutbarer Nachteil kann auch vorliegen, wenn es aufgrund der Verfahrensdauer rechtsstaatlich unzumutbar wäre, die Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen; ein solcher Fall liegt hier vor (E. 1.3).
Die Beschwerdegegnerin hat die ursprüngliche Detailuntersuchung genehmigt (E. 3.2).
Statt das anschliessend eingereichte Sanierungskonzept selber zu beurteilen, unterbreitete die Beschwerdegegnerin dieses Konzept im Rahmen des Projekts "ChloroNet" einer beigezogenen Expertengruppe (E. 3.3).
Dem Beschwerdeführer hätte die Möglichkeit zur Mitwirkung am ChloroNet-Verfahren eingeräumt werden müssen (E. 3.4.1).
Der vom Beschwerdeführer beigezogene Geologe hätte vor Erlass der Ausgangsverfügung zur Stellungnahme seiner Fachkollegen angehört werden müssen (E. 3.4.2).
Der Expertenbericht besteht im Wesentlichen aus einer Aneinanderreihung anonymisierter Stellungnahmen und ist deshalb weitgehend nicht nachvollziehbar (E. 3.4.3).
Das ChloroNet-Verfahren hat den Zweck einer Expertenbegleitung, ändert jedoch nichts an der Verantwortung des Standortinhabers und des Standortgutachters für die Standortbearbeitung (E. 3.4.4).
Eine Abweichung vom Sanierungsziel ist in einem Gebiet, das im Gewässerschutzbereich Au liegt, nicht zulässig, wenn dadurch die Nutzbarkeit des Grundwassers nicht gewährleistet werden kann (E. 3.4.5).
Die Altlasten-Verordnung bietet keine genügende gesetzliche Grundlage, um einen Grundstückeigentümer zur Realleistung im Zusammenhang mit einem Pilotversuch für eine noch nicht hinreichend erprobte Sanierungsmethode zu verpflichten (E. 3.4.6).
Gutheissung, soweit das Verfahren nicht gegenstandslos geworden ist.

			 	
				Stichworte:
	
						ANHÖRUNGSPFLICHT
DETAILUNTERSUCHUNG
EXPERTENBERICHT
MITWIRKUNGSRECHT
NICHT WIEDERGUTZUMACHENDER NACHTEIL
SANIERUNGSMASSNAHMEN
VERFAHRENSDAUER
ZWISCHENENTSCHEID

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 13 Abs. 2 lit. a AltlV
§ 18 AltlV
§ 23 Abs. 1 AltlV
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG
Art. 29 Abs. 2 BV
§ 19a Abs. 2 VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  1.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2014.00361

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 17. November 2016

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

gegen

 

 

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Detailuntersuchung
Altlastensanierung,

hat sich ergeben: 

I.  

Die Baudirektion des Kantons Zürich verpflichtete A mit
Verfügung vom 22. September 2010, auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 (C-Strasse 02)
in D, einem sanierungsbedürftigen belasteten Betriebsstandort, ergänzende
Detailuntersuchungen durchzuführen und dafür dem Amt für Abfall, Wasser,
Energie und Luft (AWEL) bis zum 31. März 2011 das entsprechende
Pflichtenheft (Untersuchungsprogramm) zur Stellungnahme und Genehmigung einzureichen.

II.  

Einen dagegen erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat mit
Beschluss vom 7. Mai 2014 ab.

III.  

A liess am 10. Juni 2014 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der
Rekursentscheid und die Verfügung vom 22. September 2010 aufzuheben und
auf weitere Massnahmen im Hinblick auf eine Altlastensanierung einstweilen zu
verzichten. Der Regierungsrat schloss mit Vernehmlassung vom 7. Juli 2014
auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte am 20. August
2014 die Sistierung des Verfahrens; diesem Antrag schloss sich A am
2. September 2014 an. In der Folge wurde das Verfahren zunächst bis
31. Dezember 2014 sistiert und die Sistierung anschliessend auf Antrag der
Parteien mehrfach verlängert. Mit Präsidialverfügung vom 27. Mai 2016
wurde die Sistierung aufgehoben und das Verfahren fortgesetzt. Die Baudirektion
beantragte am 3. August 2016, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten,
eventualiter sei sie abzuweisen. A verzichtete am 25. August 2016 auf eine
Stellungnahme hierzu.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Angefochten
ist ein Rekursentscheid über eine Anordnung des Beschwerdegegners, mit welcher
der Beschwerdeführer verpflichtet wurde, eine ergänzende Detailuntersuchung
durchzuführen und zu diesem Zweck dem AWEL ein Pflichtenheft einzureichen.
Dabei handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der nur unter den Voraussetzungen
von §§ 41 Abs. 3 und 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit
Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) angefochten werden kann (vgl. BGE 136 II 370 E. 1.4; BGr,
30. März 2016, 1C_130/2016, E. 2.2, und 7. Juli 2009,
1C_47/2009, E. 1.4). 

1.2 Selbständig
eröffnete Zwischenentscheide, welche weder die Zuständigkeit noch den Ausstand
betreffen, sind Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechtbar, wenn sie einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Diese Voraussetzungen werden im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur sinngemäss angewendet, was namentlich
erlaubt, zugunsten der Anfechtbarkeit von der restriktiven Praxis des
Bundesgerichts abzuweichen (vgl. VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558,
E. 1.2; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hsrg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich
etc. 2014 [VRG], § 19a N. 58). 

1.3 Weil hier
die Gutheissung der Beschwerde nicht einen Endentscheid betreffend Sanierung
des streitgegenständlichen Grundstücks herbeiführen könnte, kommt nur eine
Anfechtung gestützt auf Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG in Betracht.
Ein unzumutbarer Nachteil im Sinn dieser Bestimmung kann unter anderem auch
dann vorliegen, wenn nur durch eine Behandlung des Rechtsmittels sichergestellt
ist, dass das Verfahren insgesamt dem verfassungsrechtlichen Gebot genügt, im
Rahmen eines fairen Verfahrens innert angemessener Frist einen wirksamen
Rechtsschutz zu gewähren (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung). Es
kann deshalb ausnahmsweise verfassungsrechtlich geboten sein, bereits auf einen
Zwischenentscheid einzutreten, wenn es rechtsstaatlich unzumutbar wäre, die
Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen (BGE 136 II 165
E. 1.2.1 mit Hinweisen; Bertschi, § 19a N. 48 S. 524). 

Ein solcher Fall liegt hier vor: Einerseits dauerte das
Rekursverfahren ohne Zutun der Parteien rund dreieinhalb Jahre und liegt
insofern bereits eine Rechtsverzögerung vor. Anderseits ist im heutigen
Zeitpunkt völlig unklar, wann mit einem anfechtbaren Endentscheid betreffend
Sanierungsmassnahmen gerechnet werden kann. Unter diesen Umständen ist es dem
Beschwerdeführer nicht zumutbar, ihn auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.
 

Zu beurteilen ist hier
folgender Sachverhalt: Das Grundstück Kat.-Nr. 01 in D befindet sich über
einem Grundwasservorkommen und liegt im Gewässerschutzbereich Au. Auf dieser
Parzelle wurde eine chemische Reinigung betrieben und in diesem Zusammenhang
rund 60 Tonnen Tetrachlorethen (PER) umgesetzt. Im Jahr 1976 wurde eine
nordwestlich der Parzelle Kat.-Nr. 01 gelegene Grundwasserfassung aufgrund
einer massiven Verunreinigung mit PER stillgelegt. In der Folge wurde in den
Jahren 1976 bis 1981 auf dem Grundstück und in der Grundwasserfassung ein
Sanierungspumpbetrieb durchgeführt, womit rund 270 kg des in den
Untergrund versickerten PER zurückgewonnen werden konnten. Im Jahr 2000 und
2001 wurden an den noch vorhandenen Piezometern sowie an einem neuen Bohrloch
Proben genommen; welche ähnliche Werte wie bei Beendigung der
Sanierungsmassnahmen aufwiesen. In der Folge wurde von November 2004 bis Oktober
2005 eine Detailuntersuchung im Sinn von Art. 14 Abs. 1 der
Altlasten-Verordnung vom 26. August 1998 (AltlV, SR 814.680)
durchgeführt. Mit Verfügung vom 10. April 2008 trug die Baudirektion den
nordöstlichen Bereich der Parzelle Kat.-Nr. 01 als sanierungsbedürftigen
belasteten Betriebsstandort ins Kataster der belasteten Standorte ein und verpflichtete
die damalige Eigentümerschaft des Grundstücks, ein Sanierungsprojekt erstellen
zu lassen und der Baudirektion zur Stellungnahme vorzulegen. Innert erstreckter
Frist wurde der Baudirektion am 30. April 2009 ein Sanierungskonzept
eingereicht, in welchem der Gutachter zum Schluss kam, dass Sanierungsmassnahmen
nicht dringlich seien und erst bei Abbruch der heutigen Liegenschaft auf dem
Grundstück eine Totalsanierung vorzunehmen sei. Mit Schreiben vom 2. Juni
2009 erklärte der neue Eigentümer des Grundstücks sich damit einverstanden,
dass das Sanierungskonzept im Rahmen des Projekts "ChloroNet"
verwendet werden dürfe, wobei ihm zugesichert worden sei, dass dadurch keine
Mehrkosten entstünden. In der Folge nahmen drei Fachpersonen unabhängig
voneinander Stellung zum Sanierungskonzept und den weiteren Unterlagen. Diese
Stellungnahmen wurden anschliessend von einer weiteren Fachperson zusammengefasst
und mit Empfehlungen für das AWEL versehen; weder der Grundeigentümer noch der
mit der Detailuntersuchung und der Ausarbeitung des Sanierungskonzepts betraute
Geologe wurden an diesem Verfahren beteiligt. Mit Verfügung vom
22. September 2010 verpflichtete die Beschwerdegegnerin den
Beschwerdeführer, ergänzende Detailuntersuchungen durchzuführen und hierfür bis
spätestens 31. März 2011 ein Pflichtenheft einzureichen.

3.
 

3.1 Der
Beschwerdeführer reichte während des Beschwerdeverfahrens ein Pflichtenheft für
die mit der Ausgangsverfügung angeordnete Detailuntersuchung beim AWEL ein. Soweit
die Beschwerde sich dagegen richtet, dass der Beschwerdeführer ein
Pflichtenheft einzureichen habe, ist sie damit gegenstandslos geworden und
deswegen teilweise abzuschreiben. 

3.2 Nach
Art. 13 Abs. 2 lit. a AltlV verlangt die Behörde bei einem
sanierungsbedürftigen belasteten Standort unter anderem, dass innert
angemessener Frist eine Detailuntersuchung durchgeführt wird. Mit dieser
Detailuntersuchung werden zur Beurteilung der Ziele und der Dringlichkeit der
Sanierung gemäss Art. 14 Abs. 1 AltlV folgende Angaben detailliert
ermittelt und aufgrund einer Gefährdungsabschätzung bewertet: Art, Lage, Menge
und Konzentration der am belasteten Standort vorhandenen umweltgefährdenden
Stoffe (lit. a), Art, Fracht und zeitlicher Verlauf der tatsächlichen und
möglichen Einwirkungen auf die Umwelt (lit. b) sowie Lage und Bedeutung
der gefährdeten Umweltbereiche (lit. c). Aufgrund dieser Untersuchung
beurteilt die Behörde die Ziele und die Dringlichkeit der Sanierung
(Art. 15 Abs. 5 AltlV).

Die vormalige Eigentümerschaft hatte von November 2004 bis
Oktober 2005 eine solche Detailuntersuchung durchführen lassen. Die
Beschwerdegegnerin genehmigte diese Detailuntersuchung in der Folge mit
Verfügung vom 10. April 2008 und forderte die Eigentümerschaft auf, ein Sanierungskonzept
einzureichen. Das Sanierungskonzept wurde am 30. April 2009 eingereicht.
Der beauftragte Geologe kam darin zum Schluss, dass die Sanierung nicht
dringlich sei und eine Totalsanierung mittels Totalaushub bei Abbruch des auf
dem Grundstück stehenden Gebäudes die einzig nachhaltige und auch vertretbare Sanierungs-
und Sicherungsmassnahme sei.

3.3 Die
Behörde hat ein vorliegendes Sanierungsprojekt nach Art. 18 AltlV zu
beurteilen und gestützt auf die Beurteilung in einer Verfügung die
abschliessenden Ziele der Sanierung, die Sanierungsmassnahmen, die
Erfolgskontrolle sowie die einzuhaltenden Fristen und weitere Auflagen und
Bedingungen zum Schutz der Umwelt festzulegen. 

In Abweichung von diesem Verfahren unterbreitete die
Beschwerdegegnerin das Sanierungskonzept sowie weitere Akten zunächst im Rahmen
des unter der Trägerschaft des Bundesamts für Umwelt und des AWEL initiierten
Projekts "ChloroNet" einer "Expertenstellungnahme". Das
Projekt ChloroNet dient nach Darstellung der Beschwerdegegnerin dazu,
"praxistaugliche, kostengünstige und einheitliche Untersuchungs- und
Sanierungsmethoden für CKW-Altlasten" zu erarbeiten. Die beigezogenen
Fachpersonen beurteilten nicht nur das Sanierungskonzept, sondern auch die von
der Beschwerdegegnerin bereits genehmigte Detailuntersuchung. Während dieses
Verfahrens wurden weder der Beschwerdeführer noch der Geologe, welcher die
bisherigen Untersuchungen geleitet und das Sanierungskonzept erarbeitet hatte,
beigezogen. Die Stellungnahmen der beigezogenen Fachpersonen – welche teilweise
kontrovers ausfielen – wurden durch ein weiteres Büro zusammengefasst und mit
eigener Stellungnahme sowie Empfehlungen zuhanden der Beschwerdegegnerin
versehen. Dem Beschwerdeführer wurde nur eine anonymisierte Version des
Berichts zur Verfügung gestellt.

3.4 Ob die
Beurteilung durch eine externe Expertenkommission mit Blick auf
Art. 17 f. AltlV überhaupt zulässig war, braucht hier nicht
abschliessend entschieden zu werden, weil die Ausgangsverfügung bereits aus
anderen Gründen aufzuheben ist.

3.4.1
Zunächst hätte der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 23 Abs. 1
Satz 1 AltV und mit Blick auf seinen Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
(SR 101) an der Beurteilung durch beigezogene Fachpersonen beteiligt
werden müssen, wenn die Beschwerdegegnerin anschliessend gestützt allein auf
diese Beurteilung weitere Massnahmen anordnen will. Dies umso mehr, als der
Beschwerdeführer nicht damit rechnen musste, dass die von der
Beschwerdegegnerin bereits genehmigte Detailuntersuchung noch einmal infrage
gestellt werden würde. In diesem Sinn sieht im Übrigen auch Ziff. 2.1 des
Leitfadens für das ChloroNet-Verfahren vor, dass eine Einigung zwischen
zuständiger Behörde und Standortinhaber nicht nur über die Durchführung des
Verfahrens, sondern auch über die Auswahl der Experten und des Koordinators,
die allfällige Übernahme der Kosten durch den Standortinhaber und die Umsetzung
der durch die Experten gewonnen neuen Erkenntnisse notwendig sei; eine solche
Beteiligung des Standortinhabers lag hier nicht vor.

3.4.2
Es ist sodann nicht nachvollziehbar, dass die beigezogenen Fachpersonen
ihre Einschätzung allein gestützt auf die ihnen zur Verfügung gestellten Akten
abgaben, ohne zumindest den Geologen anzuhören, der die bisherigen
Untersuchungen durchgeführt hatte. Entsprechend beruhen die abweichenden
Auffassungen der beigezogenen Fachpersonen teilweise schlicht auf Vermutungen.
Dem mit den hydrogeologischen Verhältnissen vertrauten Geologen hätte vor
Erlass der Ausgangsverfügung zumindest Gelegenheit gegeben werden müssen, zu
den abweichenden Interpretationen seiner Fachkollegen Stellung zu nehmen, was
auch erlaubt hätte, allfällige Unklarheiten zu bereinigen. Aufgrund des gewählten
Verfahrens lässt sich nicht ausschliessen, dass mit der nun angeordneten ergänzenden
Detailuntersuchung erneut Daten erhoben werden sollen, die bereits aufgrund der
ersten Detailuntersuchung bekannt sind bzw. sich aus den damaligen Messungen herleiten
liessen.

3.4.3
Im Bericht werden die Stellungnahmen der beigezogenen Fachpersonen nur anonymisiert
wiedergegeben, was dem Anspruch auf rechtliches Gehör ebenfalls widerspricht.
Sodann besteht der Bericht im Wesentlichen aus einer Aneinanderreihung dieser
anonymisierten Stellungnahmen. Vor allem bei der Auseinandersetzung mit den
möglichen Sanierungsmethoden bleibt der Bericht deshalb weitgehend
unverständlich und fehlt es an einer nachvollziehbaren Auseinandersetzung mit
den Empfehlungen der einzelnen Experten. Der Zusammenfassung auf Seite 30
des Berichts kann in diesem Zusammenhang einzig entnommen werden, dass die
einzelnen Sanierungsvarianten von den beigezogenen Fachpersonen sehr kontrovers
beurteilt werden. Auch deshalb kann dieser Bericht nicht Grundlage für die
Anordnung weiterer Massnahmen sein. 

3.4.4
Die im ChloroNet vorgesehene moderierte Expertenbeteiligung hat sodann
überhaupt nicht den Zweck, das vom Standortinhaber bzw. dem von diesem
beauftragten Gutachter auszuarbeitende Sanierungskonzept oder die
Beurteilungspflicht der zuständigen Behörde zu ersetzen. Gemäss Ziff. 6
des Leitfadens ("Spielregeln") behalten auch bei einer moderierten
Expertenbeteiligung der Standortinhaber und der von ihm beauftragte Gutachter
die Verantwortung für die Standortbearbeitung. Die fachlichen Stellungnahmen
sollen die Bearbeitung des Schadenfalls durch den Standortgutachter oder
-planer nur inhaltlich unterstützen, diese jedoch nicht ersetzen. Indem die Beschwerdegegnerin
eine ergänzende Detailuntersuchung allein gestützt auf den ChloroNet-Bericht
anordnete, verwendete sie diesen Bericht in einer Weise, für die dieser gar
nicht erstellt worden war.

3.4.5
Weiter bleibt anzumerken, dass die von den beigezogenen Fachpersonen
favorisierte Sanierungstechnik – die ohnehin nur eine Teilsanierung
herbeiführen könnte – nach deren Auffassung eine Abweichung vom Sanierungsziel
im Sinn von Art. 15 Abs. 2 AltlV voraussetzte. Dem steht indes nach
Art. 15 Abs. 2 lit. c AltlV entgegen, dass das fragliche Gebiet
im heutigen Zeitpunkt immer noch dem Gewässerschutzbereich Au zugeordnet ist
und eine Teilsanierung auch nach Auffassung der beigezogenen Fachexperten die
Nutzbarkeit des Grundwassers nicht gewährleisten könnte. Ein solches Vorgehen
setzte deshalb voraus, dass der Kanton das fragliche Gebiet nicht mehr als Gewässerschutzgebiet
Au qualifizierte. Die Beschwerdegegnerin hat damit ergänzende Untersuchungen im
Hinblick auf eine Sanierungsmethode angeordnet, die im heutigen Zeitpunkt gar
nicht zulässig wäre.

3.4.6
Schliesslich ist die Beschwerdegegnerin darauf hinzuweisen, dass die
Altlasten-Verordnung keine genügende gesetzliche Grundlage dafür bietet, einen
Grundstücksinhaber zu einer Realleistung im Zusammenhang mit einem Pilotversuch
für noch nicht hinreichend erprobte Sanierungsmethoden zu verpflichten. Die
Ausführungen der Beschwerdegegnerin zur Bedeutung des Projekts ChloroNet deuten
zumindest darauf hin, dass dieses und die gestützt auf den Bericht angeordneten
Massnahmen gerade einem solchen Zweck dienen könnten.

3.4.7
Da die streitgegenständlichen Massnahmen demnach auf einem mangelhaften Verfahren
beruhen, sind sie aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin wird das ihr vorgelegte Sanierungskonzept
im Sinn von Art. 18 AltlV zu beurteilen und anschliessend die weiteren
Massnahmen anzuordnen haben. 

4.
 

Nach dem Gesagten sind in Gutheissung der Beschwerde
Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids sowie die Verfügung der
Beschwerdegegnerin aufzuheben. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des
Rekursentscheids sind die Kosten des Rekursverfahrens der Beschwerdegegenerin
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mangels eines entsprechenden
Antrags ist dem Beschwerdeführer für das Rekursverfahren trotz Obsiegens keine
Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich etc. 2014, § 17 N. 16). 

5.
 

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen und ist diese zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- zu bezahlen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und
§ 17 Abs. 2 VRG).

6.
 

Beim vorliegenden Entscheid handelt es sich um einen
Zwischenentscheid, der gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG vor Bundesgericht
nur direkt anfechtbar ist, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil
bewirken könnte (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort
einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit
oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit sie nicht als gegenstandslos geworden abgeschrieben
wird.

       Die
Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 22. September 2010 und
Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Regierungsrats vom 7. Mai 2014
werden aufgehoben.

       In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Regierungsrats vom
7. Mai 2014 werden die Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt
Fr. 1'674.- der Beschwerdegegnerin auferlegt.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    260.--     Zustellkosten,

Fr. 6'260.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren
eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30
Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an …