# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 90375c6b-c8e2-5756-9bfc-67e49ad7b294
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-07-03
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 03.07.2013 602 2010 64
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2010-64_2013-07-03.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal 

Kantonsgericht
CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG ________________________________________________________________________________________

602 2010-64/66

Arrêt du 3 juillet 2013

IIE COUR ADMINISTRATIVE

COMPOSITION Président : Christian Pfammatter
Juges : Josef Hayoz, Johannes Frölicher
Greffière-stagiaire : Aurore Verdon

PARTIES COMMUNE DE A.________, recourante, représentée par 
Me Anton Henninger, avocat

B.________, recourante, représentée par Me Christoph Joller, avocat, 
(602 2010 66)

contre

COMMISSION D'EXPROPRIATION DU CANTON DE FRIBOURG, 
autorité intimée 

OBJET Expropriation

Recours des 10 et 13 septembre 2010 contre la décision du 12 juillet 2010

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c o n s i d é r a n t  e n  f a i t

A. B.________ est propriétaire de l'art. ccc du Registre foncier (RF) de la Commune 
de A.________ affecté pour partie en zone résidentielle à faible densité et pour le reste 
en zone protégée (zone riveraine) selon le plan d'aménagement local (PAL). D'une 
surface totale de 2'270 m2, dont la moitié environ en zone riveraine, cette parcelle 
bordée par le lac de D.________, que l'on rejoint grâce à un ponton, supporte une villa 
familiale. La pelouse du jardin est séparée du bord du lac et des roseaux par un mur de 
soutènement d'environ 60 centimètres.

B. Dans le cadre de mesures d'aménagement tendant à rendre accessibles au public 
les rives du Lac de D.________, les Communes de A.________ et de E.________ ont 
décidé de créer un chemin pédestre reliant F.________ à G.________. En juin 1986 puis 
en février 1989, la Commune de A.________ a mis à l'enquête publique les plans 
d'exécution concernant son territoire. Selon ces documents, la largeur du sentier projeté 
est de 90 cm. Longeant le bord même du lac, il s'étend en majorité sur le domaine public 
et, par endroits, empiéte sur les propriétés privées riveraines, dont celle de B.________. 

La Direction des travaux publics, devenu par la suite la Direction de l'aménagement, de 
l'environnement et des constructions (DAEC), a approuvé le projet et écarté les 
oppositions au terme d'une décision prise le 8 septembre 1992 et confirmée par le 
Tribunal administratif (actuellement le Tribunal cantonal) par arrêt du 3 juin 1993. Saisi 
d'un recours, le Tribunal fédéral a annulé ce jugement le 30 mai 1994 (arrêt du Tribunal 
fédéral 1A.150/1993). Statuant à nouveau en date du 21 septembre 1994, le Tribunal 
administratif a annulé la décision de la DAEC du 8 septembre 1992 et renvoyé la cause à 
cette autorité pour nouvelle décision. La Commune de A.________ a procédé à 
l'inventaire des roselières et de la végétation riveraine touchées par le chemin en 
collaboration avec le responsable cantonal de la protection de la nature et du paysage. 
Du 19 octobre au 18 novembre 1996, elle a mis à l'enquête publique les mesures visant 
à compenser les atteintes portées aux roselières. Ce projet a suscité plusieurs 
oppositions que la Commune de A.________ a levées le 20 août 1997. Par décision du 
8 juillet 1998, la DAEC a rejeté le recours des opposants. Statuant le même jour, elle a 
confirmé sa décision du 8 septembre 1992 et approuvé les mesures compensatoires aux 
conditions posées dans les préavis des services et organes consultés. Le Tribunal 
administratif a partiellement admis le recours interjeté contre cette dernière décision par 
plusieurs propriétaires riverains au terme d'un arrêt rendu le 9 mai 2000 (ATA 2A 98 59 
et 60). Il a confirmé le projet de chemin, avec ses charges et conditions, jusqu'à la 
hauteur de la parcelle n° hhh; il a subordonné la construction du chemin entre cette 
parcelle et le secteur de G.________ à une nouvelle mise à l'enquête d'un tracé évitant 
le biotope; il a également modifié la surface compensatoire n° 2 en ce sens que le sentier 
doit longer la limite de la parcelle n° iii. Cet arrêt n'a pas été contesté.

C. Par lettre du 26 avril 2001, la Commune de A.________ s'est adressée à la 
Commission d'expropriation afin d'obtenir, par voie d'expropriation, les droits de passage 
nécessaires à la réalisation du chemin projeté, notamment sur la propriété de 
B.________. En raison du nombre limité d'expropriés, elle demandait à être mise au 
bénéfice de la procédure abrégée prévue à l'art. 41 al. 1 let. a de la loi cantonale sur 
l'expropriation (LEx; RSF 76.1) et de la procédure spéciale ménagée à l'art. 51 de cette 

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loi. Par ordonnances du 9 mai 2001, le Président de la Commission d'expropriation a 
ordonné l'ouverture de la procédure d'expropriation requise en la forme abrégée et 
spéciale. Contre ces décisions, les propriétaires concernées, dont B.________, ont 
interjeté auprès du Tribunal administratif un recours et une plainte administrative.

Le 15 mai 2001, la Commune de A.________ a notifié les avis personnels aux intéressés.

Le Juge délégué à l'instruction du recours a suspendu la procédure du 7 janvier 2002 au 
31 janvier 2005 pour permettre de liquider des oppositions encore pendantes au plan 
d'exécution du chemin pédestre. Un recours de droit public dirigé contre cette décision a 
été rejeté par le Tribunal fédéral le 25 avril 2002 (cause 1P.66/2002). Par arrêt rendu le 
7 juillet 2005, le Tribunal administratif a rejeté le recours formé contre les ordonnances 
du 9 mai 2001, confirmant ainsi l'utilisation de la procédure abrégée et spéciale. Cette 
décision a elle aussi été contestée devant le Tribunal fédéral, qui, le 11 juillet 2006, a 
rejeté le recours (arrêt du Tribunal fédéral 1P.566/2005).

D. Parallèlement à leurs contestations sur le choix de la procédure d'expropriation, 
J.________ et K.________ – anciens propriétaires de l'art. ccc RF – ont fait valoir, le 
18 juin 2001, leurs prétentions pour expropriation envers la commune. Ils ont requis une 
indemnité de 425'000 francs, subsidiairement de 475'000 francs ainsi que des 
prestations en nature propres à mettre leur bien-fonds à l'abri des dangers inhérents à la 
construction et l'utilisation du chemin piéton, notamment en empêchant tout accès à leur 
propriété à des véhicules de quelque nature. 

E. Le 19 novembre 2003, la DAEC a pris une nouvelle décision sur les mesures 
destinées à compenser les atteintes portées aux roselières par le chemin pédestre. Un 
recours contre cette décision a été rejeté, le 5 novembre 2004 (cf. ATA 2A 03 134), par 
le Tribunal administratif, qui a confirmé le tracé projeté dans son principe. 

F. La Commission d'expropriation a procédé à une audience de conciliation le 
7 novembre 2008. Cette séance avait également pour objet une inspection des lieux, 
l'audition des parties et les plaidoiries.

Se fondant sur une expertise privée du 1er octobre 2008, produite à cette occasion, 
B.________ a modifié les conclusions prises dans la requête de ses parents du 18 juin 
2001. Elle a réclamé une indemnité de 619'040 francs, respectivement de 669'040 francs 
si les travaux de protection de sa parcelle restaient à sa charge. 

Lors de la vision locale, les représentants de la commune ont expliqué que le tracé du 
chemin public était prévu le long du mur de soutènement, un mètre devant lui, 
autrement dit 60 cm plus bas que la pelouse de la propriété de B.________. Seuls des 
piétons pourraient l'emprunter; en particulier, le sentier serait muni de panneaux 
d'interdiction aux vélos et autres types de véhicules. L'expropriée a de son côté 
remarqué qu'étant donné la petite différence de niveau entre le chemin et la pelouse, les 
passants avaient une vue plongeante sur l'intégralité de son immeuble. Dans ces 
conditions, elle ne bénéficiait plus d'aucune intimité de sorte que des mesures devaient 
être prises notamment pour empêcher l'accès de l'utilisateur. Par exemple, la pose de 
treillis ou de plantations pouvait être envisagée, afin de garantir tant une certaine 
tranquillité que la sécurité de la propriétaire. Partant, un nouveau projet du sentier public 
devait être réalisé, qui préciserait concrètement quelles installations allaient être 
élaborées pour obstruer la vue sur les parcelles adjacentes d'une part, et pour interdire 
l'accès au ponton d'autre part. 

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A l'issue de l'inspection des lieux, les parties ont été invitées à plaider séance tenante. La 
commune s'est exécutée. L'expropriée a quant à elle fermement protesté contre cette 
séance immédiate, avant d'exposer à son tour ses arguments.

La commune a complété le procès-verbal de la séance d'instruction en produisant un 
dossier de photographies illustrant l'impact du sentier sur la propriété de l'expropriée.

Cette dernière a également fourni divers clichés de sa parcelle.

G. Par décision du 12 juillet 2010, se fondant sur une expertise effectuée le 5 juillet 
2009 par L.________, consultant immobilier, la Commission d'expropriation a pris acte 
de l'expropriation, par la commune, d'une servitude personnelle de passage à pied de 
52 m2 sur la propriété de B.________ et lui a octroyé une indemnité totale de 
149'450 francs, comprenant 520 francs pour la servitude de passage et 148'930 francs 
pour la moins-value de la partie restante. 

H. Agissant le 10 septembre 2010, B.________ a contesté la décision du 12 juillet 
2010 devant le Tribunal cantonal. Concluant sous suite de frais et dépens à l'annulation 
de la décision attaquée, elle demande:

" Principalement

1. L'expropriante est astreinte à réaliser les mesures de sécurité propres à mettre le bien-fonds 
de l'exproprié à l'abri des dangers inhérents à la construction et à l'utilisation du chemin.

2. L'expropriante est astreinte à réaliser les installations nécessaires pour empêcher  l'accès des 
utilisateurs du chemin au ponton et à la rive du lac situés sur le fonds de l'expropriée et à réaliser 
des installations de protection-vue.

3. L'expropriante est astreinte à limiter l'utilisation du chemin à un passage à pieds. Il est dit 
que l'utilisation du chemin avec des véhicules de toute nature est interdite, notamment par des 
vélomoteurs et vélos tout terrain. L'expropriante est astreinte à réaliser les installations propres à 
empêcher l'utilisation du chemin d'une autre manière qu'à pieds.

4. L'expropriation est étendue sur les installations nécessaires annexes selon les ch. 1 et 2 ci-
dessus, sur l'emprise supplémentaire résultant des travaux de construction (enrochement et 
autres) et sur la suppression des droits de voisinage ainsi que sur l'expropriation matérielle 
touchant l'immeuble (moins-value).

5. L'expropriante est astreinte à verser à l'expropriée une indemnité de 619'040 francs à titre 
d'indemnité pour les droits expropriés.

Subsidiairement (…)

1. L'expropriante est astreinte à limiter l'utilisation du chemin à un passage à pieds. Il est dit 
que l'utilisation du chemin avec des véhicules de toute nature est interdite, notamment par des 
vélomoteurs et vélos tout terrain. L'expropriante est astreinte à réaliser les installations propres à 
empêcher l'utilisation du chemin d'une autre manière qu'à pieds.

2. L'expropriation est étendue à la valeur et à l'entretien capitalisée des installations annexes à 
réaliser par la propriétaire telles que les mesures constructives propres à rendre impossible l'accès 
à la propriété de l'exproprié, au ponton et à la rive du lac, les installations de protection-vue, sur la 

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suppression des droits de voisinage, ainsi que sur l'expropriation matérielle touchant l'immeuble de 
l'expropriée (moins-value).

3. L'expropriante est astreinte à verser à l'expropriée une indemnité de 669'040 francs à titre 
d'indemnité pour les droits expropriés.

Plus subsidiairement

La cause est renvoyée à l'instance inférieure pour nouvelle décision."

A l'appui de ses conclusions, la recourante se plaint de l'arbitraire de la décision attaquée 
et de la constatation inexacte et incomplète des faits à laquelle s'est livrée l'autorité 
intimée. Elle ne contient en effet qu'une maigre motivation concernant la situation de la 
servitude sur la parcelle litigieuse, la valeur de l'immeuble et la moins-value de la partie 
restante. En particulier, toute considération de la valeur des installations qui devront être 
érigées en bordure de chemin fait défaut. Dans ces conditions, l'autorité intimée n'a pas 
pu évaluer correctement divers postes du dommage. Ainsi, c'est sans vérifier la réalité de 
la mesure qu'elle retient que l'assiette de la servitude comprend une surface de 52 m2. 
De même, la valeur de la parcelle est erronée. C'est également sans fondement, en 
particulier sans s'appuyer sur les pratiques immobilières de la région, que l'autorité a 
établi la valeur de la parcelle. Or, la recourante a fourni une expertise privée, réalisée par 
des experts reconnus, dont le résultat ne peut, sans autre motivation, être remis en 
cause par l'autorité précédente. Enfin, ce n'est sur aucune base pertinente que l'autorité 
retient une moins-value correspondant à 12 %. Les constatations opérées sur place lors 
de la vision locale ne sauraient servir à légitimer un tel raisonnement.

De l'avis de la recourante, la décision attaquée souffre d'un défaut global de motivation, 
et viole partant son droit d'être entendue. L'autorité intimée n'étaye manifestement pas 
suffisamment sa position lorsqu'elle élabore sa décision sur le vu de pièces produites, 
d'explications données par les parties ou de constatations faites sur place lors de 
l'inspection des lieux, en se gardant de préciser lesquelles. 

La recourante se prévaut par ailleurs d'une violation des art. 39, 58 et 70 LEx. A son 
sens, l'étendue réelle de la surface à exproprier demeure inconnue. Certes, le tracé du 
chemin est en soi connu pour la parcelle de l'intéressée. Ceci dit, l'assiette de la servitude 
ne se borne pas à ce seul tracé, mais comprend également la place nécessaire aux 
ouvrages à exécuter pour garantir la tranquillité et la sécurité de la propriétaire 
expropriée. Or, la possibilité d'indemniser de telles installations aurait dû être examinée 
par l'autorité intimée. Pour la recourante, c'est de surcroît à tort que la commission a 
réuni en une même séance la tentative de conciliation et les débats consacrés à 
l'estimation. Les considérations qu'elle a avancées pour justifier ce procédé ne 
convainquent pas. Les intérêts de la prénommée ont été lésés par le regroupement des 
deux séances normalement prévues par la loi, en particulier à cause de la nature délicate 
et complexe de la procédure d'expropriation en l'espèce.

A cela s'ajoute, selon la recourante, une violation de la garantie constitutionnelle de la 
propriété et, partant, des art. 23 et 24 LEx. L'autorité intimée a enfreint le principe de la 
pleine indemnité s'agissant tant de la valeur vénale du droit exproprié, de la valeur de la 
moins-value que de celle des autres dommages subis. C'est en tombant dans l'arbitraire 
qu'elle a fixé la surface à exproprier à 52 m2 ainsi que la valeur de la servitude constituée 
à 10 francs par mètre carré. Compte tenu des valeurs retenues par les experts en 2001 
et 2008, il sied d'indemniser la propriétaire à hauteur de 760 francs par mètre carré 

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exproprié. Sur ce point, la commission n'explique pas pour quelle raison elle ne se 
conforme pas aux usages de la branche dans son estimation erronée. Or, la parcelle 
litigieuse est recouverte en partie de roselière et elle s'étend également aux eaux du lac. 
Cette typicité doit être protégée contre toute construction gênante et, partant, doit être 
garantie dans sa valeur. En tout état de cause, on ne saurait distraire la partie de 
l'immeuble qui se trouve au-delà du mur de soutènement de celle qui se situe en deçà et 
attribuer à chacune une valeur économique différente. Au contraire, le sort de ces 
surfaces est intimement lié, ne serait-ce que par le fait que toutes sont affectées en zone 
non constructible. 

S'agissant ensuite de la valeur de la partie restante, la commission fait fausse route en 
arrêtant une valeur concrète incorrecte. De l'avis de la recourante, c'est par pure 
fantaisie qu'elle a décidé du montant de l'indemnité due à ce titre. L'autorité intimée ne 
possède pas les compétences nécessaires pour évaluer un bien immobilier du genre de 
celui de l'expropriée. Elle s'est à tort écartée de l'expertise produite par l'intéressée, sans 
pour autant se fonder sur quelque autre avis spécialisé. En particulier, elle n'expose pas 
en quoi les calculs contenus dans l'expertise privée ne seraient pas dignes de foi. Or, la 
valeur de la parcelle ne peut être marchandée au prix courant dans le canton, compte 
tenu de ses particularités rares et recherchées. Par ailleurs, il est faux de considérer, à 
l'instar de l'autorité intimée, qu'une distinction doit être faite dans le calcul du terrain 
situé en zone riveraine et celui implanté en zone à construire. Il est flagrant que les 
valeurs retenues par elle diffèrent singulièrement des prix régulièrement pratiqués dans 
la région pour des biens similaires. C'est encore une fois purement fictivement, sans 
fondement digne de considération, que l'autorité intimée s'est livrée à des estimations 
farfelues. En particulier, la moins-value de la partie restante ne peut être basée sur les 
simples constatations opérées sur place et les pièces produites, sans se référer 
précisément à ces éléments dans les considérants de sa décision. Sur ce point, il est 
particulièrement insoutenable de ne pas avoir pris en compte l'estimation fournie par la 
recourante, qui, de surcroît, a été effectuée un mois avant la séance d'estimation du 
7 novembre 2008. Pour ce qui est de la moins-value, elle ne couvre pas la perte réelle et 
ne constitue dès lors pas une pleine indemnité au sens de la loi. En pareilles 
circonstances, c'est totalement arbitrairement que la commission a fixé cette indemnité à 
148'930 francs, sans autre motivation.

Finalement, il est choquant de considérer, comme l'autorité intimé, que les conditions 
posées pour l'extension de l'expropriation ne sont pas remplies, motif pris que l'intimée a 
assuré que des mesures de protection pour l'accès seraient prises afin de garantir la 
sécurité. Au contraire, la recourante a toujours instamment et précisément requis que de 
telles mesures soient prises. Or, en balayant ces revendications sous le couvert des 
assurances données par l'expropriante, l'autorité intimée est tombée une nouvelle fois 
dans l'arbitraire; en particulier, l'intimée n'a nullement avancé d'assurances, mais de 
simples allégations, à ce jour non concrétisées. Il n'existe donc aucun élément allant en 
défaveur de l'expropriée qui, pour sa part, a usé de prévoyance en formulant 
précisément ses prétentions en rapport avec les installations annexes, dont il n'est pas 
contesté qu'elles seront nécessaires et dont la configuration lui est à l'évidence 
dommageable. 

Se prévalant en fin de compte du fait que les travaux et mesures à entreprendre par la 
commune n'ont nullement été précisés par l'autorité intimée, la recourante se plaint 
encore d'une violation de son droit d'être entendu et d'arbitraire de la décision attaquée.

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I. Par recours joint du 13 septembre 2010, la commune a à son tour contesté la 
décision du 12 juillet 2010 devant le Tribunal cantonal. Elle conclut sous suite de frais et 
dépens à l'annulation de la décision attaquée et à ce qu'il soit constaté qu'elle est 
débitrice envers B.________ d'une indemnité de 520 francs au titre de l'expropriation 
des servitudes de passage à pieds grevant son bien-fonds.

A l'appui de ses conclusions, la commune invoque une violation des art. 11 al. 1, 21, 22 
et 23 ainsi que 26 LEx.

A son avis, aucune indemnité n'est due à titre de diminution de la valeur vénale. En effet, 
selon la commune, s'agissant d'une compensation pour la constitution forcée d'une 
servitude, cette valeur ne joue aucun rôle. Sont au contraire déterminants lors d'une 
expropriation partielle, comme c'est le cas en l'espèce, les critères fixés par l'art. 19 let. 
b de la loi fédérale sur l'expropriation (RS 711). C'est ainsi à tort que l'autorité intimée a 
déterminé l'indemnité à verser à l'expropriée en tenant compte séparément de la moins-
value de la partie restante et de la valeur vénale du terrain à exproprier. Elle aurait dû 
prendre en considération la valeur vénale de l'ensemble de la surface de l'immeuble, 
sans la servitude, et la comparer à la valeur vénale du terrain entier, diminué de 
l'assiette de la servitude, selon la méthode de la différence. Les résultats de l'expertise 
du 5 juillet 2009 doivent être pris en tant que référence pour procéder à cette 
comparaison. A ce propos, les possibilités de construction sur la parcelle en cause n'ont 
en rien influencé la création de la servitude litigieuse. Qu'elle existe ou non, elle 
n'entrave pas l'intéressée dans sa liberté de construire. 

Certes, la valeur vénale des parcelles pourrait être diminuée par la réalisation du chemin 
piéton, qui passe en bordure de propriété. Toutefois, l'expropriée conservera un accès 
facile au lac; le sentier projeté ne constitue pas un obstacle pour se rendre sur sa rive, 
comme le serrait un ouvrage plus considérable tel qu'une palissade ou une route très 
fréquentée. Dès lors, la servitude n'empêchera pas l'intéressée de profiter pleinement de 
la situation privilégiée de sa propriété. Les inconvénients qui s'y rattachent se limiteront 
à devoir tolérer le passage des piétons en limite de fonds. Les éventuelles nuisances que 
cette faible fréquentation pourrait engendrer doivent par ailleurs être traitées sous l'angle 
du droit du voisinage, non pas, comme l'estime la commission, sur le plan d'une 
indemnisation pour expropriation. Dans ces conditions, la diminution de valeur vénale de 
l'immeuble en raison de la création du chemin pédestre s'avère marginale, voire 
inexistante. 

A cela s'ajoute, selon la commune, que dans la compensation de la constitution d'une 
servitude, assimilée à une expropriation partielle, il sied de prendre en compte la perte 
d'avantages de nature factuelle. L'expropriée doit subir une perte qui trouve sa source 
dans l'expropriation elle-même. Or, tel n'est pas le cas en l'espèce. La proportion de 
terrain concernée par la servitude est insignifiante et n'a pas d'effet protecteur sur le 
reste de la propriété. Dans ces conditions, il n'est pas justifié d'appliquer les règles 
relatives à l'expropriation partielle. 

Enfin, de l'avis de la commune, les immissions causées par la servitude constituée en 
limite de propriété ne sont pas excessives au point de nécessiter une indemnité accordée 
sur la base des droits du voisinage. En effet, l'espace ainsi créé ne sera utilisé que par les 
piétons, à l'exclusion de tout véhicule. Les nuisances sonores seront ainsi minimes. Par 
ailleurs, la vue directe que les promeneurs auront sur les parcelles litigieuses n'est pas 
une intrusion telle dans la sphère privée de la propriétaire qu'elle puisse être qualifiée 

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d'immission excessive. Au contraire, l'intérêt public à la réalisation du sentier en bordure 
de lac est indiscutable, compte tenu du principe de l'aménagement du territoire de 
conserver un accès libre aux rives des étendues d'eau. Cela implique pour l'intéressée 
que le niveau d'immissions à atteindre pour être considéré comme excessives est 
augmenté d'autant, ce qui, en l'espèce, n'est pas vérifié. Dans ces circonstances, 
l'expropriée n'a pas droit à l'allocation d'une indemnité au titre d'une restriction des 
droits du voisinage.

J. Dans sa détermination du 18 octobre 2010, l'autorité intimée conclut au rejet du 
recours, en se référant au surplus aux considérants de sa décision.

Dans ses observations circonstanciées du 23 décembre 2010 au recours du 13 septembre 
2010, B.________ maintient l'intégralité de ses conclusions et moyens, et propose le 
rejet du recours de la commune.

Le 21 mars 2012, le Juge délégué à l'instruction des recours a procédé à une inspection 
des lieux afin de visualiser sur place l'emplacement du chemin pédestre. Il a pris acte 
que la commune était d'accord d'aménager à ses frais les abords du sentier afin de 
préserver l'intimité de l'expropriée et de fermer l'accès au ponton aux promeneurs.

Les 16 et 27 avril 2012, l'expropriante et l'expropriée ont formulé quelques remarques 
sur le procès-verbal de la séance d'inspection des lieux, qui ont été annexées à cet acte.

K. Le 15 août 2012, l'expropriante a communiqué les informations requises par le Juge 
délégué concernant pour l'essentiel la liste des prix versés aux propriétaires ayant 
accepté la constitution de la servitude de passage nécessaire au chemin et l'emplacement 
des parcelles concernées. 

Le même jour, la commune a déposé un mémoire après enquête dans lequel elle reprend 
les arguments déjà invoqués dans ses précédentes écritures. Elle souligne qu'une 
indemnité à titre de compensation d'une éventuelle diminution de valeur de la partie 
restante n'est pas due en l'espèce. Elle reprend également son raisonnement pour 
considérer que la parcelle de l'expropriée ne subira pas d'immissions excessives en raison 
de l'établissement du chemin, de sorte qu'il n'y a pas lieu non plus de lui allouer une 
indemnité sous l'angle des droits de voisinage. Enfin, la commune relève que le secteur 
est affecté d'une restriction à la propriété découlant du droit public dès lors que, depuis 
1976, des dispositions du règlement communal d'urbanisme règlent la zone riveraine en 
prévoyant l'obligation de tenir libre le bord du lac et de faciliter au public l'accès à la rive 
et le passage le long de celle-ci. La nouvelle servitude n'est en fait que l'application du 
droit public déjà existant. De plus, l'expropriante relève que, sous l'angle du droit privé, 
la collectivité est autorisée depuis longtemps à traverser la parcelle litigieuse. Il existe en 
effet un "chemin de servitude" de 3 mètres de large inscrit au registre foncier qui s'étend 
sur la partie sud de pratiquement l'entier des immeubles de A.________. Même si le 
registre foncier ne précise pas l'origine de cette ancienne servitude, l'étendue et 
l'emplacement de celle-ci permet d'admettre qu'elle a été constituée en faveur de la 
collectivité. Cette servitude a été transférée des anciens plans dans l'actuel registre 
foncier fédéral avec l'accord des propriétaires, y compris de l'expropriée, de sorte que sa 
justesse est présumée. Partant, le nouveau droit de passage prévu à quelques mètres de 
la servitude déjà existante depuis des années ne constitue qu'une restriction minime à la 
propriété, car cette restriction existait déjà, mais pas exactement au même endroit. Peu 
importe que ce droit n'ait pas été exercé, notamment en raison de l'inaccessibilité aux 

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parcelles concernées. Il n'est pas soutenable qu'aujourd'hui, la commune doive payer 
pour exercer son droit.

L. Le 21 décembre 2012, l'expropriée a déposé un mémoire après enquête. Elle 
modifie le chiffre III de ses conclusions comme suit:

Principalement

La procédure d'expropriation est annulée

Subsidiairement

Il est constaté que la procédure abrégée n'est pas applicable en l'espèce. Le dossier est renvoyé à 
l'instance inférieure qui est invitée d'exiger une procédure d'expropriation selon la procédure 
ordinaire.

Plus subsidiairement

La cause est renvoyée à l'instance inférieure pour nouvelle décision.

Encore plus subsidiairement

1.L'expropriante est astreinte à limiter l'utilisation du chemin à un passage à pied. Il est dit 
que l'utilisation du chemin par des véhicules de toute nature que ce soit est interdite, 
notamment par des motos, des vélomoteurs et vélos tout terrain (VTT). L'expropriante est 
astreinte à réaliser les installations propres à empêcher l'utilisation du chemin d'une autre 
manière qu'à pied.

2.  L'expropriation est étendue à la valeur et à l'entretien capitalisé des installation annexes à 
réaliser par la propriétaire telles que les mesures constructives propres à rendre impossible 
l'accès à la propriété de l'expropriée, au ponton et à la rive du lac, les installations de 
protection vue, sur la suppression des droits de voisinage, ainsi que sur l'expropriation 
matérielle, touchant l'immeuble de l'expropriée (moins-value).

3.  L'expropriante est astreinte à verser à l'expropriée une indemnité de 669'040 francs, avec 
intérêts à 5 % dès le 7 novembre 2008, à titre d'indemnité pour les droits expropriés.

Et encore plus subsidiairement

1.L'expropriante est astreinte à réaliser les mesures de sécurité propres à mettre le bien-fonds 
de l'expropriée à l'abri des dangers inhérents à la construction et à l'utilisation du chemin.

2.  L'expropriante est astreinte à réaliser les installations nécessaires pour empêcher l'accès des 
utilisateurs du chemin au ponton et à la rive du lac situées sur le bien-fonds de l'expropriée 
et à réaliser des installations de protection vues.

3.  L'expropriante est astreinte à limiter l'utilisation du chemin à un passage à pied. Il est dit 
que l'utilisation du chemin avec des véhicules de toute nature est interdite, notamment par 
des motos, des vélomoteurs et vélos tout terrain (VTT). L'expropriante est astreinte à 
réaliser les installations propres à empêcher l'utilisation du chemin d'une autre manière 
qu'à pied.

- 10 -

4.  L'expropriation est étendue sur les installations nécessaires annexes selon les ch. 1 et 2 ci-
dessus, sur l'emprise supplémentaire résultant des travaux de construction (enrochement 
et autres) et sur la suppression des droits de voisinage ainsi que sur l'expropriation 
matérielle touchant l'immeuble (moins-value).

5. L'expropriante est astreinte à verser à l'expropriée une indemnité de 619'040 francs avec 
intérêts à 5 % dès le 7 novembre 2008 à titre d'indemnité pour les droits expropriés. 

A l'appui de ses nouvelles conclusions, l'expropriée fait valoir qu'il serait impossible de 
procéder par voie d'expropriation car l'ouvrage public n'a pas été totalement approuvé, 
deux secteurs dans le périmètre de G.________ et aux alentours du débarcadère de 
M.________ (parcelle nnn) n'ayant pas été remis à l'enquête publique suite au jugement 
du Tribunal cantonal. Du moment que le chemin n'est pas approuvé à deux endroits, il 
est impossible de procéder à des expropriations. De plus, rappelant que, pour 
15 tronçons, les propriétaires concernés ont donné leur accord à bien plaire, sans 
contrat, à l'édification du chemin, l'expropriée constate que la commune n'envisage pas 
d'acquérir une servitude de passage à ces endroits. Or, ces accords à bien plaire sont 
précaires et révocables, de sorte que la commune n'entend acquérir qu'une partie des 
droits nécessaires à l'utilisation du chemin. Une telle situation engendre une inégalité de 
traitement entre propriétaires fonciers, les uns étant soumis à expropriation, les autres 
pas. Pour la même raison, l'absence de volonté d'acquérir l'intégralité des droits 
nécessaires au passage prive l'expropriation de tout intérêt public et ne constituerait 
qu'une dépense inutile.

L'expropriée remet également en cause le choix de la procédure abrégée dès lors qu'à 
son avis, il n'y a plus 10 propriétaires à exproprier, mais 25, compte tenu de ceux qui ont 
donné un accord à bien plaire.

L'expropriée estime par ailleurs qu'il est impossible au stade actuel de fixer l'indemnité 
d'expropriation due. Elle fait valoir que, sur trois points, le tracé présenté par la 
commune lors de l'inspection des lieux du 21 mars 2012 diffère de celui qui a été discuté 
par la Commission d'expropriation. Tout d'abord, le chemin longe directement le mur de 
soutènement et n'y est pas éloigné d'un mètre. Ensuite, le tracé remonte sur le socle en 
béton existant. Enfin, le chemin évite les saules pleureurs existants au lieu de passer tout 
droit comme prévu. Dans ces conditions, on ne saurait admettre que le droit à exproprier 
et son étendue exacte ont été définis. Il est donc impossible de fixer l'indemnité due. 

L'expropriée considère également que la surface de l'assiette de la servitude n'est pas 
déterminée. Les 52 m2 réclamés par la commune ne sont pas précisés et varient en 
fonction des variantes de tracé. Les enrochements prévus sont aussi différents. Il s'agit 
d'une surface dont la propriétaire ne pourra plus profiter à l'avenir et qui doit être 
indemnisée. De plus chaque variante de tracé exige d'autres mesures 
d'accompagnement. Même si, lors de l'inspection des lieux, l'expropriante a partagé 
l'opinion de la commune selon laquelle les parties pourront se mettre d'accord sur les 
mesures d'accompagnement, il n'en demeure pas moins que ces dispositifs doivent être 
définis et connus pour fixer l'indemnité.

Pour le surplus, l'expropriée reprend les arguments déjà formulés dans les écritures 
précédentes pour exiger une indemnité d'expropriation formelle, une indemnité pour 
expropriation matérielle et une indemnité pour inconvénients. Elle a déposé un 
complément de juin 2012 à l'expertise privée qu'elle avait présentée en 2008.

- 11 -

M. Le 31 mai 2013, l'expropriée a indiqué que le registre foncier avait été corrigé au 
sujet de la servitude sans bénéficiaire, inscrite à tort lors du remaniement parcellaire. 
Elle a produit un extrait certifié conforme du registre foncier dont il ressort que sa 
parcelle est libre de tout droit de passage, hormis un passage en faveur de l'article voisin 
n° ooo et le passage d'un câble électrique.

N. Le 5 juin 2013, répondant à une injonction du Juge délégué du 8 mai 2013 qui lui 
demandait si la construction d'une passerelle était une option qu'elle se gardait comme 
variante à une expropriation qui se révèlerait financièrement disproportionnée, la 
commune a indiqué qu'elle maintenait sa position quant au passage mis à l'enquête et 
qu'elle n'envisageait pas la construction d'une passerelle. Elle a motivé sa position par le 
fait que d'autres expropriations seront encore nécessaires et qu'une éventuelle 
modification du tracé aurait pour conséquence que le Conseil communal devrait 
recommencer la procédure de mise à l'enquête.

e n  d r o i t

1. a) Déposés dans le délai et les formes prescrits, les recours de l'expropriante et de 
l'expropriée sont recevables en vertu de l'art. 114 al. 1 let. e du code de procédure et de 
juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) comme aussi en vertu des art. 80 al. 1 et 82 
let. a et b LEx. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites des 
recours.

b) Du moment que les deux recours portent sur un même complexe de faits et 
attaquent la même décision, il se justifie d'ordonner la jonction des causes 602 2010 64 
et 602 2010 66 conformément à l'art. 42 CPJA.

c) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut 
d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief 
d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2. Il y a lieu à titre préliminaire d'écarter d'emblée les griefs de l'expropriée qui visent 
à une annulation pure et simple de la procédure d'expropriation sous prétexte que les 
plans d'exécution ne sont pas encore définitifs dans le secteur de G.________ et à 
proximité de l'embarcadère de M.________.

Du moment qu'il a été reconnu que le secteur de G.________ constitue un biotope, le 
traitement de cette partie du sentier pédestre doit respecter d'autres conditions que le 
reste du cheminement reliant M.________ à F.________, où seules - pour l'essentiel - 
les règles sur l'essartage limitent la libre construction de l'ouvrage sous l'angle de la 
protection de la nature. Il est par conséquent compréhensible que la commune entende 
procéder en deux phases, en remettant à plus tard la construction prévue dans le 
périmètre du biotope. L'itinéraire pédestre de F.________ au débarcadère de 
M.________ constitue un cheminement raisonnable; il garde toute sa signification en 
dépit des difficultés rencontrées sur le trajet allant du débarcadère de M.________ 
jusqu'à G.________. Les plans d'exécution sont donc définitifs en ce qui concerne le 

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tronçon ici en cause et la commune peut donc s'y appuyer pour procéder à 
l'expropriation.

3. Il est tout aussi vain d'invoquer les autorisations à bien plaire de construire le 
chemin accordées par un certain nombre de propriétaires fonciers pour se plaindre d'une 
inégalité de traitement ou pour affirmer que le projet n'aurait pas de garantie 
d'exécution.

Comme l'a relevé le Tribunal fédéral, en cas de retrait de l'autorisation à bien plaire, il 
reste toujours possible d'ordonner une extension de la procédure d'expropriation aux 
parcelles concernées (arrêt du Tribunal fédéral 1P.566/2005 du 11 juillet 2006 consid. 
3.3). L'existence de ces tolérances ne remet donc pas en cause la réalisation effective du 
sentier selon les plans approuvés. Pour la même raison, dès lors que, matériellement, le 
sacrifice consenti par ces propriétaires pour le passage du sentier est similaire à celui des 
propriétaires ayant autorisé ledit passage, il n'y a pas d'inégalité de traitement, étant 
entendu qu'une révocation de la tolérance provoquera l'ouverture d'une procédure 
d'expropriation. La recourante expropriée n'est pas traitée de manière inique par rapport 
à ces propriétaires - qui n'ont pas à subir l'inscription formelle d'une servitude sur le 
fonds - puisqu'elle a d'ores et déjà exclu de tolérer la présence du chemin et a forcé 
l'autorité à recourir à la procédure d'expropriation. Si ces tiers devaient changer d'avis, 
ils seront traités de la même façon.

4. Si l'on compare le tracé du chemin piqueté par la commune lors de l'inspection des 
lieux avec celui qui figure sur le plan d'exécution et sur le plan de détail annexé au 
contrat de servitude, il faut constater que, pour l'essentiel, l'ouvrage ne varie pas de ce 
qui était prévu dans la demande d'expropriation sur laquelle l'autorité intimée s'est 
prononcée. Il va de soi que, dans l'exécution de détail, certaines prévisions doivent être 
légèrement modifiées pour tenir compte des circonstances réelles du chantier. En 
l'occurrence, le fait que, sur une partie du tracé, le sentier suive le mur au lieu de s'y 
écarter d'un mètre comme prévu n'est pas de nature à modifier l'impact de l'ouvrage. De 
même, il importe peu que le chemin évite les saules pleureurs présents sur le tracé afin 
de ne pas les détruire. Quant au passage sur le socle en béton existant, il faut constater 
qu'il est prévu par le plan et qu'il n'y a donc pas de modification du projet à ce niveau. 
Pour sa part, l'aménagement du ponton relève de la prestation en nature dont il sera 
question plus loin et, à ce titre, n'a pas été prévu dans le plan d'exécution, qui ne 
concerne pas ces mesures. Il est ainsi exagéré de prétendre que le tracé diffère 
fortement de celui qui est à la base de la décision de la Commission d'expropriation. Les 
variations sont très mineures et ne modifient absolument pas l'appréciation à porter sur 
l'ouvrage.

De plus, il ne faut pas perdre de vue la nature de l'ouvrage litigieux, qui reste un simple 
sentier construit de manière rudimentaire, pour lequel il est exclu de poser des exigences 
trop rigoureuses.

C'est donc en vain que l'expropriée prétend que les modifications du tracé rendraient 
impossible la fixation d'une indemnité d'expropriation.

5. Face aux prétentions fondamentalement différentes de l'expropriée et de 
l'expropriante, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée d'avoir joint dans la même 
séance la tentative de conciliation, l'inspection des lieux et les plaidoiries. Du moment 

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que les parties ont été dûment informées du déroulement de la procédure, il n'y a pas de 
violation du droit.

6. Le fait que, pour statuer, l'autorité intimée se soit fondée sur sa propre expertise 
plutôt que sur l'expertise privée de l'expropriée ne constitue pas, à l'évidence, une 
violation du droit. Au-delà des questions de présentation, les deux expertises s'appuient 
sur des appréciations de l'immeuble qui peuvent être différentes, sans pour autant 
remettre en cause la qualité des experts. En réalité, on verra ci-dessous que les deux 
expertises se sont appuyées sur des prémisses erronées en calculant la valeur de la 
partie restante, de sorte qu'il convient, de toute manière, de leur dénier toute utilité pour 
déterminer l'indemnité d'expropriation. 

7. Du moment qu'une procédure formelle d'expropriation a été engagée, il n'y a plus 
de place pour une procédure d'expropriation matérielle. C'est donc en vain que 
l'expropriée requiert une indemnité à ce titre. Ses droits sont sauvegardés dans le cadre 
de la procédure d'expropriation formelle.

8. a) L'ouvrage prévu par l'expropriante s'inscrit dans la construction du chemin 
pédestre figurant déjà au plan directeur des rives du lac de D.________ de juin 1982. Le 
plan d'aménagement local en vigueur affecte toute la rive du lac - sur une largeur 
variable - à la zone riveraine. Selon l'art. 26 ch. 1 du règlement communal d'urbanisme, 
cette zone de protection est destinée à assurer la protection de la végétation des rives, à 
tenir libre le bord du lac et faciliter le passage le long des rives et à permettre (…) la 
réalisation d'équipements publics tels que plages, aires de délassement, places 
d'amarrage pour bateaux, installations nautiques. Le chiffre 2 du même article indique 
qu'aucune nouvelle construction ou installation privée contraire à la destination de la 
zone ne peut être autorisée dans la zone riveraine.

En approuvant les plans d'exécution de l'ouvrage (sous réserve de deux secteurs qui ne 
sont pas ici concernés), le Tribunal administratif a reconnu, le 5 novembre 2004, l'utilité 
publique du projet de sentier public au bord du lac et sa conformité à la zone riveraine. 
En particulier, il a constaté qu'aucun biotope n'existait dans la proximité de la parcelle de 
l'expropriée, ni sur le tracé menant de la Commune de E.________ jusqu'au débarcadère 
de M.________.

La planification communale et sa règlementation permettent donc de constater que le 
chemin est conforme à la zone et qu'il peut être réalisé.

Il y a plus. L'histoire de ce sentier, dont le projet remonte au moins en juin 1986, date de 
la première mise à l'enquête, montre qu'au-delà de la longueur des procédures, celui-ci 
est voulu par la commune et qu'il dispose d'un large soutien de la population locale. Le 
nombre important de propriétaires ayant donné leur accord à la constitution d'une 
servitude de passage ou ayant accepté à bien plaire la construction du chemin sur leur 
terrain l'atteste, si besoin était. La constance du projet depuis presque trente ans traduit 
bien la détermination des autorités à réaliser cet ouvrage, malgré l'opposition 
systématique de certaines propriétaires.

Parallèlement, il est illusoire de croire, ainsi que le prétend l'expropriée, qu'il soit possible 
de modifier le chemin pour qu'il passe derrière les maisons des propriétaires s'y 
opposant. En effet, de telles exceptions ne seraient pas admises par les propriétaires qui 
ont déjà accordé un droit de passage et dont la coopération serait ainsi bafouée de 
manière choquante. On ne parle même pas des propriétaires ayant accepté le passage du 

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chemin à bien plaire. Outre que des dérogations seraient en contradiction manifeste avec 
le but de l'ouvrage, qui est de permettre un cheminement le long du lac, des exigences 
élémentaires d'égalité de traitement s'opposent ainsi au principe même de dérogations.

S'il n'est pas possible de favoriser les opposants au chemin en contournant leur propriété 
par l'arrière des terres, il est envisageable, en revanche, d'éviter ces immeubles en 
passant par le lac, en construisant des pontons et passerelles pour piéton sur le domaine 
public des eaux, au-delà du terrain privé. Pour autant que l'aménagement soit conforme 
à la zone, le choix d'un tel ouvrage est une alternative pour réaliser le chemin, sans 
rechercher l'assentiment des propriétaires riverains (exemple le long du lac de Zurich, cf. 
VB.2011.00608) et pour répondre ainsi, malgré les oppositions, à un principe de base de 
l'aménagement du territoire (art. 3 al. 2 let. c LAT).

b) En l'espèce, la planification communale en vigueur permettrait de réaliser 
ponctuellement des passerelles pour contourner par le lac les terrains des propriétaires 
refusant le passage du chemin. Certes, ainsi que l'a souligné la commune dans sa prise 
de position du 5 juin 2013, cette manière de faire - qu'elle a elle-même évoquée dans 
son mémoire de recours (p. 17) - supposerait de lancer une procédure de permis de 
construire supplémentaire et comporterait à l'évidence un engagement financier 
nettement plus important que celui qui est actuellement envisagé par la commune. Il 
faudrait également l'accord du canton. Il n'en demeure pas moins que, moyennant 
certains aménagements sous l'angle de la protection de la nature, les conditions-cadres 
posées par la planification devraient permettre un tel ouvrage. En particulier, il faut 
relever que de nombreux pontons privés - dont celui de l'expropriée - traversent et 
compartimentent déjà la roselière étroite qui ne forme pas un biotope à cet endroit (cf. 
ATA 2A 03 134 du 5 novembre 2004). Si des ouvrages privés de délassement ont été 
toléré par le canton dans le secteur, il va de soi qu'un ouvrage similaire d'utilité publique 
y trouverait également sa place. De plus, compte tenu des servitudes et accords de 
passage à bien plaire déjà obtenus par la commune, l'aménagement d'une éventuelle 
passerelle ne longerait pas toute la rive en formant une ligne continue, mais servirait 
uniquement à contourner par le lac certaines propriétés ciblées. Enfin, il faut rappeler 
que la commune avait déjà envisagé la construction d'une passerelle dans le secteur de 
G.________, démontrant la faisabilité technique de l'ouvrage. Ainsi, compte tenu de la 
qualité moindre de la rive à l'endroit concerné et de l'intérêt public important lié à la 
construction du chemin pédestre le long du lac, la construction ponctuelle d'une 
passerelle pour permettre le passage sur certains segments du chemin frappés d'une 
non-coopération des propriétaires riverains est, sous réserve de la question des coûts, 
une option parfaitement réaliste. Elle est même la seule qui permettrait d'atteindre le but 
d'intérêt public visé, sans procéder à une expropriation.

Il résulte de ce qui précède que, même sans expropriation, la parcelle litigieuse n'est pas 
préservée d'un cheminement piétonnier par le sud. Compte tenu de la planification en 
vigueur et de la possibilité réelle de contourner la parcelle par le lac, la commune 
pourrait théoriquement réaliser son projet sans toucher à la propriété de l'expropriée, en 
limitant l'obligation d'indemniser aux seules immissions excessives à attendre de 
l'ouvrage, qui ne serait que voisin. Dans un tel cas, la propriétaire n'aurait pas d'autres 
prétentions envers la commune que celles qu'elle pourrait faire valoir en cas de 
construction d'une voie de communication en limite de son terrain. Elle ne pourrait plus 
invoquer des arguments liés à une intimité et une tranquillité absolue ou à la vue 
imprenable sur le lac.

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c) La question qui se pose est donc celle de savoir s'il convient de tenir compte de 
cette variante théorique - mais bien réelle - dans l'appréciation de l'indemnité 
d'expropriation.

9. a) Selon la jurisprudence, l'imposition forcée d'une servitude sur un fonds constitue 
juridiquement une expropriation partielle. Comme les droits réels restreints ne sont pas 
des objets de commerce, l'indemnité pleine et entière à verser au propriétaire du fonds 
grevé correspond à la dépréciation de la parcelle. Il s'agit donc d'appliquer non pas l'art. 
23 al. 1 let. a LEx, en vertu duquel l'indemnité comprend "la pleine valeur vénale du droit 
exproprié", mais l'art. 23 al. 1 let. b LEx, qui prévoit que l'indemnité comprend "le 
montant dont est réduite la valeur vénale de la partie restante". Cette indemnité se 
calcule donc selon la méthode dite de la différence, laquelle consiste à déduire de la 
valeur vénale du fonds libre de servitude celle du fonds grevé de la servitude (cf. ATF 
122 II 337 consid. 4c p. 343; ATF 114 Ib 321 consid. 3 p. 324; ATF 111 Ib 287 consid. 1 
p. 289 et les arrêts cités).

b) Conformément à l'art. 26 al. 1 LEx, il faut tenir compte du dommage résultant 
de la perte ou de la diminution d'avantages influant sur la valeur vénale et que la partie 
restante aurait, selon toute vraisemblance, conservés s'il n'y avait pas eu 
d'expropriation. D'après la jurisprudence, il peut s'agir d'avantages de fait, ou d'éléments 
concrets ayant une influence sur la valeur vénale. Un lien de causalité adéquate doit 
pourtant exister entre l'expropriation elle-même - à distinguer des effets de l'ouvrage de 
l'expropriant sur les biens-fonds voisins - et une telle perte (ATF 114 Ib 321 consid. 3 p. 
324/325; ATF 106 Ib 381 consid. 2b et 3a p. 385 s., et les arrêts cités; H. HESS/H. 
WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Berne 1986, n. 20 ad art. 19 LEx p. 241 et n. 
8-9 ad art. 22 LEx p. 339). En cas d'expropriation partielle, la jurisprudence prend 
notamment en considération la perte d'avantages valorisant ou protégeant l'immeuble 
touché: protection contre les nuisances provenant du voisinage, garantie d'une vue 
dégagée sur le paysage, interdiction de construire grevant le fonds voisin en vertu d'une 
servitude, etc. (perte d'un "écran protecteur"); cette dépréciation doit être indemnisée 
(cf. ATF 106 Ib 381 consid. 4b p. 389; 104 Ib 79 consid. 1b p. 81; ATF 100 Ib 190 
consid. 8 p. 197; ATF 94 I 286 consid. 2-4 p. 292 ss; cf. aussi ATF 110 Ib 43 consid. 2 p. 
46; ATF 102 Ib 348 consid. 3b p. 352; 98 Ib 329 consid. 1 p. 331; HESS/WEIBEL., n. 23 
ad art. 19 LEx, p. 242). En revanche, si le compartiment de terrain exproprié est 
modeste et qu'il ne remplit aucune fonction particulièrement valorisante ou protectrice 
pour le reste du bien-fonds, les principes sur l'expropriation des droits de voisinage 
s'appliquent conformément à l'art. 11 LEx (cf. ATF 110 Ib 43 consid. 2 p. 47; ATF 106 Ib 
381 consid. 2a p. 383/384; HESS/WEIBEL., n. 23 ad art. 19 LEx, p. 242). Ces droits sont 
en principe énumérés aux art. 684 ss CC (ATF 128 II 368 consid. 2.1 p. 372).

c) Dans le cas particulier, la constitution de la servitude de passage implique une 
expropriation partielle, de sorte qu'il y a lieu d'appliquer la méthode de la différence 
indiquée ci-dessus.

Cela étant, il faut constater que la portion de terrain concernée par l'expropriation ne 
touche que la zone riveraine, de sorte que la constitution de la servitude n'a aucun effet 
négatif sur les possibilités de construire et de mettre en valeur le reste de la parcelle. Il 
n'était, de toute façon, pas possible de faire quoi que ce soit avec la petite bande de 
terrain supportant la servitude. De plus, la surface touchée en zone riveraine est minime 
puisqu'elle ne fait que 52 m2. Elle se situe en outre de l'autre côté du mur qui marque le 
jardin de l'expropriée et n'est pas utilisée par la propriétaire. Pour justifier les montants 

- 16 -

importants retenus pour la dépréciation de l'immeuble, les expertises produites par 
l'expropriée et celle de l'autorité intimée ont mentionné cependant que la constitution de 
la servitude allait porter préjudice à l'intimité et à la tranquillité de la propriétaire et 
qu'elle allait lui gâcher la vue imprenable dont elle jouit sur le lac. Elles sont parties du 
point de vue que ces caractéristiques du terrain étaient acquises et qu'elles étaient mises 
à mal par l'expropriation, de sorte qu'il convenait d'en indemniser la perte.

Cette constatation est erronée. La situation privilégiée des propriétés situées sur la rive 
n'est que provisoire dès l'instant où un chemin est prévu le long du lac entre M.________ 
et la Commune de E.________. Comme il a été vu précédemment, les conditions 
règlementaires et de planification sont réunies pour permettre la construction du sentier. 
Certes, l'entrée en force d'une planification prévoyant la construction d'un ouvrage ne 
prive pas les propriétaires concernés de leurs droits lorsque celui-ci implique une 
expropriation (dans ce sens ZBl 1986 p. 448). Il faut toutefois constater qu'en 
l'occurrence, le chemin litigieux n'exige pas nécessairement pour exister de passer sur le 
terrain de l'expropriée. Il est possible de contourner cette parcelle par le lac au moyen 
d'une passerelle. Or, dans cette hypothèse, la propriétaire concernée ne pourrait pas 
s'opposer à la construction en invoquant la vue imprenable qu'elle a sur le lac, ni 
l'intimité et la tranquillité absolues dont elle se targue actuellement. Seules les 
immissions excessives provenant de la passerelle pourraient donner lieu à indemnisation.

En d'autres termes, vu la possibilité de réaliser un chemin pédestre sur pontons ou 
passerelles passant sur le domaine public au sud du terrain, sans toucher à la propriété 
de l'expropriée, il est faux d'admettre que les qualités actuelles de l'emplacement sont 
acquises et que la servitude viendrait y porter préjudice. La position de l'expropriée n'est 
pas différente de celle du propriétaire d'un terrain situé en bordure d'une future route à 
construire. La tranquillité dont il bénéficie tant que la route n'est pas construite 
n'implique pas que l'estimation de son terrain fasse abstraction de la route. 
Concrètement, il apparaît ainsi que la portion de terrain concernée par la servitude à 
constituer n'a pas de fonction particulièrement valorisante ou protectrice pour le reste du 
bien-fonds. L'influence de l'aménagement du chemin pédestre litigieux sur la parcelle de 
l'exproprié ne dépasse pas, pour l'essentiel, les restrictions qui pourraient émaner d'une 
passerelle construite en pleine vue sur le domaine public, quelques mètres plus au sud. 
Les quelques désavantages liés à la présence plus rapprochée des promeneurs peuvent 
sans problème être résolus par des mesures en nature, d'ores et déjà acceptées par la 
commune, que ce soit en lien avec le ponton privé existant ou avec la mise en place 
d'une protection visuelle. Ainsi, compte tenu de la différence minime entre la situation de 
l'expropriée en cas de constitution de la servitude litigieuse et celle – théorique – qui 
existerait en cas de construction d'une passerelle sur le domaine public adjacent, il y a 
lieu d'appliquer uniquement les principes sur l'expropriation des droits de voisinage, 
conformément à la jurisprudence mentionnée ci-dessus.

d) Peu importe sous cet angle que la construction d'une passerelle ne soit qu'une 
possibilité théorique, qui supposerait pour être concrétisée que la commune obtienne 
l'accord du canton et engage une procédure de permis de construire relativement 
compliquée, en acceptant des frais non négligeables de réalisation. 

Il faut constater, d'une part, que, dans son arrêt publié aux ATF 110 Ib 43, le Tribunal 
fédéral a suivi le même raisonnement qu'indiqué ci-dessus, en tenant compte d'une 
variante de tracé de l'ouvrage, pour déterminer si la portion de terrain exproprié avait 
une fonction particulièrement valorisante ou protectrice pour le reste de l'immeuble. 

- 17 -

Il apparaît d'autre part que la question de savoir si la collectivité publique aurait ou non 
les moyens financiers de construire la passerelle de contournement n'a aucune 
pertinence. Du moment que, techniquement et juridiquement, la possibilité de passer par 
le lac existe, on ne saurait, pour des questions d'égalité, traiter différemment la 
commune selon qu'elle ait ou non la capacité financière théorique de réaliser cet 
aménagement, qui en l'état restera de toute manière au stade de variante.

Au demeurant, dans le cas particulier, il faut rappeler que la commune avait, dans un 
premier temps, envisagé la construction d'une passerelle de ce type dans le secteur de 
G.________, avant d'y renoncer en raison de la présence du biotope. Il n'est donc pas 
déraisonnable de retenir qu'elle aurait la capacité financière nécessaire. Il tombe sous le 
sens cependant qu'elle préfère, ainsi qu'elle l'a dit le 5 juin 2013, le projet de chemin 
initial, avec une indemnité d'expropriation réduite aux droits de voisinage et dont 
l'impact sur l'environnement est moindre.

Quant à l'accord du canton, comme il a été dit précédemment, on ne voit pas pourquoi il 
serait refusé à un ouvrage d'utilité publique, dès lors que cette collectivité tolère d'ores et 
déjà les pontons privés de délassement dans le secteur.

e) Pour le surplus, il faut relever que l'existence d'une variante permettant de 
contourner par le lac la propriété à exproprier n'implique pas que l'établissement d'une 
servitude de passage sur le terrain de l'expropriée ne serait pas conforme au principe de 
proportionnalité et de subsidiarité prévu à l'art. 2 al. 1 LEx. La différence d'impact sur le 
territoire et de coûts de réalisation est suffisante entre les deux situations pour admettre 
que la voie de l'expropriation choisie par la commune est nettement plus favorable sous 
l'angle de l'intérêt public et s'avère conforme du point de vue de la proportionnalité.

f) En définitive, il faut constater que l'autorité intimée s'est trompée en estimant 
que la constitution de la servitude avait un effet sur la valeur restante de l'immeuble 
alors que l'aménagement du chemin doit - pour les raisons indiquées précédemment - 
être traité uniquement sous l'angle de ses effet sur les droits de voisinage (cf. ATF 129 II 
420 consid. 4.3.2, p. 430).

Pour les mêmes motifs, les conclusions totalement exagérées de l'expropriée doivent être 
rejetées.

10. Comme il a été dit ci-dessus, le terrain supportant la servitude à constituer au profit 
de l'expropriante est situé en zone riveraine (art. 26 du règlement communal 
d'urbanisme). Cette zone sert notamment à protéger la végétation des rives et à tenir 
libre le bord du lac. Aucune nouvelle construction ou installation privée contraire à la 
destination de la zone ne peut y être autorisée. Ainsi, du moment que l'assiette de la 
servitude à constituer se situe en zone protégée, non constructible, aucun motif ne 
justifie de considérer que la privation partielle de l'usage privatif de la surface supportant 
la servitude aurait une valeur supérieure aux 10 francs par m2 retenus par la 
Commission d'expropriation. A l'évidence, il ne saurait être question d'attribuer à cette 
partie du terrain de l'expropriée la même valeur que le terrain constructible ainsi qu'elle 
le requiert.

11. a) Les rapports de voisinage font l'objet des art. 684 ss du code civil (CC). En 
particulier, l'art. 684 CC prévoit que le propriétaire est tenu, dans l'exercice de son droit, 
spécialement dans ses travaux d'exploitation industrielle, de s'abstenir de tout excès au 
détriment de la propriété du voisin (al. 1). Sont interdits en particulier les émissions de 

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fumée ou de suie, les émanations incommodantes, les bruits, les trépidations qui ont un 
effet dommageable et qui excèdent les limites de la tolérance que se doivent les voisins 
eu égard à l'usage local, à la situation et à la nature des immeubles (al. 2).

Une expropriation des droits de voisinage n'entre en considération que si l'ouvrage à 
aménager provoque à charge de l'exproprié des immissions excessives qui dépassent les 
limites usuelles de tolérance (HESS/WEIBEL, n. 139 ss ad art. 19). Pour qu'il y ait un droit 
à indemnisation, il faut que le dommage subi soit spécial, imprévisible et grave (ATF 128 
II 222, consid. 2.1, p. 234).

b) En l'occurrence, il n'est pas vraisemblable que le simple passage de piétons sur 
le sentier à construire puisse provoquer des nuisances excessives auprès de l'expropriée. 
Comme la commune l'a souligné à plusieurs reprises, il sera interdit aux usagers du 
chemin d'utiliser des vélos, des vélomoteurs ou d'autres véhicules ou des chevaux. De 
plus, il n'est pas prévu d'aménager à proximité des places de repos, de grillade ou de 
baignade, de sorte qu'il n'y a pas de risque de voir les gens séjourner sur l'ouvrage; ils 
ne feront que passer. Dans ces conditions, il ne fait aucun doute que les quelques 
immissions que devra supporter l'expropriée du fait des usagers ne seront pas excessives 
(pour le chemin au bord du lac de la Gruyère: ATC 602 12 1 et 2 du 8 février 2013 
consid. 3f).

De toute manière, la commune s'est engagée à prendre des mesures raisonnables aptes 
à diminuer l'impact du chemin sur la situation de l'expropriée. Il est ainsi prévu de 
construire une protection visuelle pour éviter une vue directe des promeneurs sur la 
propriété, de manière à garantir le mieux possible l'intimité de l'expropriée. De même, il 
est d'ores et déjà admis d'installer un dispositif simple pour empêcher l'accès au ponton 
privé de l'expropriée. Ces mesures constituent une réparation en nature au sens de l'art. 
22 LEx qui est apte à empêcher la survenance du dommage, respectivement à le réduire 
à un niveau raisonnable qui ne justifie pas le paiement d'une indemnité supplémentaire 
(dans ce sens, ATF 123 II 481 consid. 7d, p. 493 et les références).

Compte tenu de ce qui a été dit précédemment (consid. 8c), il n'y a pas lieu d'ordonner 
en plus l'aménagement d'installations côté lac du chemin à construire. Si, par rapport à 
une passerelle sur le lac, la présence plus rapprochée des promeneurs peut justifier des 
aménagements du côté de la partie habitée de la parcelle, aucun motif n'impose d'agir de 
même pour le terrain en friche constitué par la roselière et le lac. Tout au plus, 
l'interdiction de baignade pourra-t-elle être soulignée par une simple barrière le long du 
cheminement. Il est en revanche déraisonnable d'enfermer les promeneurs entre deux 
parois comme le demande l'expropriée. L'atteinte à ses droits ne le justifie pas.

Par ailleurs, du moment que les mesures de protections susmentionnées restent simples, 
il n'est pas nécessaire de les préciser plus en détail dans la présente décision. Cas 
échéant, si, contre toute attente, les notions de "protection visuelle", "dispositif simple 
empêchant l'accès au ponton" et de "simple barrière" devaient prêter à discussion, il sera 
possible aux parties de s'adresser à la Commission d'expropriation pour clarifier les 
choses.

c) Pour le surplus, la conclusion de l'expropriée tendant à une limitation de l'usage 
du chemin à un passage à pied, à l'exclusion de toute véhicule, est sans objet dès lors 
que, de toute manière, le droit exproprié est une servitude personnelle de passage à pied 
et qu'il ne peut être utilisé autrement. Au demeurant, le futur règlement du chemin 

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prohibera l'utilisation de tout véhicule, y compris des vélos, et interdira de s'arrêter sur le 
chemin (grillades, baignades) en dehors des places prévues à cet effet.

12. a) Il apparait ainsi que le recours de la commune (602 2010 64) doit être admis sur 
la question du montant de l'indemnité à verser à l'expropriée.

Il y a lieu également d'admettre très partiellement, dans la mesure limitée définie ci-
dessus, le recours de l'expropriée (602 2010 66) en tant que celle-ci a requis des 
prestations en nature sous forme de mesures de protection de vue et d'accès. 

L'indemnité due par la Commune de A.________ à B.________ est fixée à 520 francs 
pour l'expropriation d'une servitude personnelle de passage à pied de 52 m2, selon plan, 
sur l'article ccc RF. A titre de réparation en nature, la commune installera une protection 
visuelle pour éviter la vue directe des promeneurs sur la partie habitée de la propriété de 
l'expropriée et un dispositif de nature à empêcher l'accès à son ponton privé. Elle 
aménagera une barrière simple côté lac du cheminement.

b) Pour le surplus, compte tenu des considérants qui précèdent, le recours de 
l'expropriée (602 2010 66) est rejeté.

En particulier, il faut remarquer que la méthode d'estimation appliquée ci-dessus aboutit 
à un résultat comparable à celui qui a été effectivement convenu avec de nombreux 
propriétaires de terrain dans la même situation, qui ont accordé volontairement - aux 
mêmes conditions - un droit de passage à la commune pour la réalisation du chemin. 
Cette convergence confirme, si besoin était, l'impact réel minime du chemin pédestre sur 
les propriétés concernées. Dans ce sens, la méthode comparative, qui suppose de 
rechercher les prix payés dans la région pour un acte similaire - en l'occurrence auprès 
des autres propriétaires fonciers touchés par le même ouvrage - permet de retenir à titre 
subsidiaire que l'indemnité proposée par la commune n'est pas déraisonnable. Si la 
valeur de la servitude devait atteindre les sommets revendiqués par l'expropriée ou le 
montant retenu par l'autorité intimée, on ne comprendrait pas pourquoi des propriétaires 
fonciers n'ayant aucun intérêt particulier à la chose se contenteraient de ce qui leur a été 
offert.

13. a) Dès lors qu'en matière de frais et dépens, l'art. 119 al. 2 LEx déclare applicable 
les règles de l'art. 104 ss du code de procédure civile (CPC; RS 272), il y a lieu de mettre 
les frais et dépens de la procédure de recours à la charge de la partie qui succombe 
(arrêt du Tribunal fédéral 1P.566/2005 du 11 juillet 2006, consid. 9). Lorsqu'aucune des 
parties n'obtient entièrement gain de cause, les frais sont répartis selon le sort de la 
cause (art. 106 al. 2 CPC).

En l'occurrence, la commune obtient gain de cause pour l'essentiel, alors que les 
conclusions de l'expropriée ne sont suivies que très marginalement. Il se justifie dès lors 
de mettre 14/15ème des frais de procédure à charge de l'expropriée et d'1/15ème à charge 
de l'expropriante.

La même répartition est applicable à l'indemnité de dépens.

b) L'attribution des frais et dépens de première instance est en revanche maintenue 
telle que décidée par la Commission d'expropriation (art. 118 al. 1 LEx).

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l a  C o u r  a r r ê t e :

I. Les recours de l'expropriante et de l'expropriée sont admis partiellement dans le 
sens des considérants. Le chiffre 2 de la décision attaquée est annulé et remplacé 
comme suit: 

L'indemnité due par la Commune de A.________ à B.________ est fixée à 
520 francs pour l'expropriation d'une servitude personnelle de passage à pied de 
52 m2, selon plan, sur l'article ccc RF. A titre de réparation en nature, la commune 
installera une protection visuelle pour éviter la vue directe des promeneurs sur la 
partie habitée de la propriété de l'expropriée et un dispositif simple de nature à 
empêcher l'accès à son ponton privé. Elle aménagera une barrière simple le long du 
cheminement côté lac.

II. Les frais de procédure, par 5'000 francs, sont mis à raison de 4'666 fr. 65 à la 
charge de l'expropriée et à raison de 333 fr. 35 à la charge de l'expropriante. La 
part des frais de l'expropriée est compensée avec l'avance de frais de 3'000 francs 
qui a été effectuée, de sorte qu'un montant de 1'666 fr. 65 reste dû.

III. Un montant de 14'449 francs (y compris 1'052 fr. 40 de TVA) à verser à 
Me Henninger à titre d'indemnité de partie est mis à la charge de l'expropriée.

IV. Un montant de 925 fr. 85 (y cmpris 67 fr. 20 de TVA) à verser à Me Joller à titre 
d'indemnité de partie est mis à la charge de l'expropriante.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la 
décision est contestée (art. 148 CPJA).

Givisiez, le 3 juillet 2013/cpf

La Greffière-stagiaire : Le Président :

Communication.