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**Case Identifier:** deccebdc-9f5e-5e79-ab87-002099d2c09d
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-02-14
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 14.02.2023 A/3559/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3559-2022_2023-02-14.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3559/2022-AMENAG ATA/146/2023  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 14 février 2023 

 

    dans la cause  

 

A______ recourante 
représentée par Me Romaine Zürcher, avocate  

contre 

COMMISSION FONCIÈRE AGRICOLE intimée 
 

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A/3559/2022 

EN FAIT 

 A______ (ci-après : A______), inscrite au registre du commerce du canton de A.      a.

Genève depuis le 15 février 2016, a pour but notamment l’exploitation, le 
traitement, le transport et la vente de graviers, de sables et de tous autres 

matériaux de construction ; l’achat et la vente de tout matériel d'exploitation de 
gravière ; la prise de participations dans le capital et l'administration de sociétés, 

et toutes opérations immobilières, à l'exclusion des opérations prohibées par la 

législation suisse. 

b. Elle a soumis, le 2 décembre 2021 à la Commission foncière agricole (ci-
après : CFA) une requête en validation des statuts et actes constitutifs des sociétés 

B______ (ci-après : B______) et C______ (ci-après : C______).  

Elle sollicitait de la CFA la confirmation que les projets de statuts et d’actes 
constitutifs des deux sociétés précitées ne s’opposaient pas à ce qu’elles 
obtiennent le statut d’exploitantes à titre personnel lors de futures acquisitions. 
Les projets de statuts étaient en tous points conformes à la directive d’août 2017 
émise par la CFA, sous la réserve qu’un but statutaire subsidiaire et limité dans le 
temps était prévu en anticipation de l’exploitation d’une gravière à l’endroit de 
parcelles qui seraient acquises par ces sociétés.  

Ce but subsidiaire permettrait de couvrir la période, limitée dans le temps, durant 

laquelle les parcelles, qui deviendraient propriété de ces sociétés, ne seraient plus 

assujetties aux prescriptions du droit foncier rural. Le fait de prévoir un but 

primaire et un but subsidiaire avait pour avantage d’éviter que la société, dont le 
but primaire était agricole, doive aliéner ses parcelles pour la période 

d’exploitation de la gravière et lui permettait ainsi de conserver les parcelles à 
l’issue de l’exploitation de la gravière sans devoir les « racheter ».  

Dans la même logique, deux types d’actions avaient été prévus, permettant une 
répartition différenciée du bénéfice, en fonction de l’activité agricole et de 
l’activité d’exploitation de la gravière. Il était prévu que l’actionnaire majoritaire 
soit un exploitant à titre personnel, à savoir Monsieur D______, qui exploitait le 

domaine E______ à Satigny, pour C______, respectivement Monsieur F______, 

qui exploitait le domaine G______ à Bourdigny, pour B______. Si la CFA 

envisageait d’appliquer une position plus stricte quant à la nature de l’actionnariat 
des sociétés agricoles, une personne physique pourrait se substituer à A______ en 

tant qu’actionnaire minoritaire des deux nouvelles sociétés. 

c. Par décision du 13 septembre 2022, la CFA a décidé de ne pas valider les 

statuts d’B______ et d’C______ en tant que sociétés exploitantes à titre personnel 

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au sens de l’art. 9 de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 
(LDFR - RS 211.412.11). 

MM. F______ et D______ étaient des exploitants à titre personnel au sens de 

l’art. 9 LDFR. A______ n’avait pas un but conforme à la directive 2 de la CFA en 
matière de statut des personnes morales détenant des entreprises agricoles et donc 

ne pouvait pas être considérée comme exploitante à titre personnel au sens de 

cette même disposition. B______ et C______ avaient un but principal conforme à 

la directive de la CFA en matière de statut des personnes morales détenant des 

entreprises agricoles. Il pouvait être admis qu’elles puissent avoir un but 
subsidiaire non conforme à la directive, en application par analogie de la doctrine 

qui admettait que la personne physique, exploitante à titre personnel, puisse avoir 

une activité subsidiaire. La nature et les conditions d’aliénation des actions 
détenues par MM. F______ et D______ étaient conformes à la directive de la 

CFA en matière de statuts des personnes morales détenant des entreprises 

agricoles. Tous deux détenaient la majorité des droits de vote, à savoir 510/1000 

actions de catégorie A, conformément à la directive de la CFA en matière de 

statut des personnes morales détenant les entreprises agricoles. En revanche, tous 

deux ne détenaient pas tous les droits sociaux en majorité, durablement, 

contrairement à cette directive. En effet, l’intégralité du bénéfice, sous réserve de 
l’attribution obligatoire à la réserve générale et des autres attributions 
obligatoires, résultant de l’exploitation de la gravière à l’endroit du/des biens 
immobiliers appartenant à la société serait attribuée aux propriétaires des actions 

de type B, soit A______, en proportion du nombre d’actions détenues par chacun 
d’eux. 

Par ailleurs, si la qualité d’exploitante agricole était reconnue à B______ et 
C______, cela permettrait à A______, non exploitante à titre personnel, 

d’acquérir des parcelles soumises à la LDFR, grâce à la qualité d’exploitants à 
titre personnel de MM. F______ et D______. La structure permettrait à 

l’actionnaire minoritaire non exploitant, soit A______, de détenir un contrôle 
indirect sur une parcelle agricole, sans que les conditions d’exception à 
l’acquisition prévues par la LDFR soient respectées. Ainsi, les structures 
d’B______ et C______ permettraient à A______ d’acquérir des immeubles 
agricoles, à titre de placement de capitaux, ou dans un but de spéculation, ce qui 

était contraire au but poursuivi par la LDFR. 

 A______ a formé recours contre cette décision par acte expédié à la chambre B.      a.

administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) le 

27 octobre 2022. Elle a conclu principalement à l’annulation de cette décision et, 
cela fait, à ce qu’il soit constaté que les projets de statuts et d’actes constitutifs de 
d’B______ et d’C______ ne s’opposaient pas à ce qu’elles se voient reconnaître 
le statut d’exploitantes à titre personnel dans le cadre de futures acquisitions de 

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parcelles, subsidiairement au renvoi de la cause à la CFA pour nouvelle décision 

dans le sens des considérants. 

La CFA avait violé l’art. 9 LDFR.  

L’objectif du projet était de donner la possibilité à l’exploitant de gravier de 
disposer du sol pendant la période d’extraction, limitée dans le temps, tout en 
garantissant à l’exploitant agricole de pouvoir disposer des parcelles et d’en 
conserver la maîtrise avant et après cette période. Dans la mesure où un 

graviériste pouvait, actuellement, acquérir une parcelle lorsqu’elle n’était plus 
assujettie au droit foncier rural sans obligation de la revendre, à terme, à un 

agriculteur, le projet permettrait de sécuriser l’agriculteur en lui garantissant la 
pleine disposition de ses parcelles à l’issue de l’exploitation des ressources du sol. 
Le projet permettrait une pérennisation de l’agriculture sans spéculation foncière, 
puisque l’agriculteur était propriétaire de ses terres avant, pendant et après 
l’exploitation de la gravière. 

C’était à tort que la CFA n’avait pas tenu compte du fait que l’entier des revenus 
agricoles reviendrait à l’exploitant à titre personnel, avant et après l’exploitation 
de la gravière, alors que ceux découlant de l’exploitation, temporaire, de la 
gravière, non assujettie à la LDFR, reviendraient au graviériste. Il fallait rappeler 

que les parcelles en cause étaient situées en zone agricole, mais dans un secteur 

où existaient des ressources du sol, sortant temporairement du champ 

d’application de la LDFR pendant la période d’exploitation de la gravière, 
conformément à la loi sur les gravières et exploitations assimilées (LGEA - L 3 

10). Durant la période d’exploitation, cette zone, conformément à la loi 
d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 

(LaLAT - L 1 30), se superposait à la zone primaire agricole et les restrictions de 

la LDFR ne trouvaient plus application, au moment de l’entrée en force du plan 
d’extraction (art. 6 LGEA), ce jusqu’à la fin de l’exploitation, après remise en état 
agricole, tel que constaté par arrêté du conseil d’État (art. 22 al. 6 LGEA). 

La question demeurait ouverte de savoir à quel moment précis les parcelles 

situées en zone agricole, mais destinées à être exploitées temporairement comme 

gravières, sortaient, tout aussi temporairement, du champ d’application de la 
LDFR. En l’espèce, le but subsidiaire et l’attribution du dividende en faveur de 
l’actionnaire graviériste n’entraient en ligne de compte que durant cette période 
temporaire, indépendamment du fait que le non-assujettissement débute au 

moment du plan d’extraction en force ou de l’autorisation d’exploiter en force. En 
revanche, tant et aussi longtemps que la LDFR s’appliquait aux immeubles 
détenus par la société, à savoir tant avant qu’après l’exploitation la gravière, son 
but exclusif demeurait l’exploitation agricole et l’agriculteur recevait l’intégralité 
du bénéfice. Ce dernier, indépendamment de l’assujettissement à la LDFR, 
demeurait tout au long de la vie de la société, nonobstant les changements 

d’activité, titulaire de la majorité des droits sociaux et conservait un rôle clé dans 

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la gouvernance de la société en tant que président du conseil d’administration. 
Dans la mesure où les droits sociaux de la société étaient distincts de la question 

de l’attribution du dividende, la directive ne se référant qu’aux droits sociaux ne 
pouvait pas être déterminante pour qu’une personne morale obtienne le statut 
d’exploitante à titre personnel. 

Le projet de sociétés B______ et C______ devait être examiné à la lumière du but 

de la LDFR, qui n’était pas simplement de maintenir le statu quo, mais de 
renforcer la position des exploitants à titre personnel et de privilégier l’attribution 
des immeubles à de tels exploitants lors de chaque transfert de propriété. La 

structure proposée favorisait cet objectif, puisqu’elle permettait surtout à 
l’exploitant agricole de retrouver la maîtrise de sa parcelle à l’issue de 
l’exploitation de la gravière. Elle évitait que des agriculteurs doivent vendre leurs 
parcelles à des graviéristes sans aucune assurance que celles-ci leur soient 

revendues à l’issue de l’exploitation de la gravière. La LDFR ne prévoyait en 
effet aucune obligation de l’exploitant de gravière de revendre ses parcelles à 
nouveau assujetties à la LDFR. Cette solution permettait donc de sécuriser 

l’agriculteur en lui garantissant la pleine disposition des parcelles avant et après la 
période d’exploitation de la gravière et permettait la pérennisation de 
l’agriculture. Il était ainsi totalement infondé de considérer que la mise en place 
de telles structures viserait à atteindre un but de spéculation. 

b. La CFA a conclu, le 30 novembre 2022, au rejet du recours. 

A______ confondait les droits patrimoniaux et les droits sociaux. En prévoyant 

des catégories d’actions avec une attribution différenciée du bénéfice, l’art. 10 des 
statuts privait à l’avance les actionnaires d’exercer leur droit de décider de 
l’attribution/distribution du bénéfice/dividende au sein de l’assemblée générale, 
en particulier les actionnaires exploitants à titre personnel. En prévoyant que 

l’actionnaire, exploitant à titre personnel, détenait toujours les droits sociaux 
majoritaires, cela permettait de s’assurer que la qualité d’exploitant à titre 
personnel de la société était légitime. Si les droits sociaux ne devaient plus être 

détenus en majorité par l’exploitant à titre personnel, la CFA devrait en être 
informée et la société perdrait sa qualité d’exploitante à titre personnel. 

Il n’y avait aucune garantie juridique que les buts louables envisagés par 
A______ soient bien réalisés dans le futur. À la lecture de l’avis de droit de 
l’office cantonal de l’agriculture et de la nature (ci-après : OCAN), les statuts 
d’B______ et C______ n’étaient pas conformes aux objectifs poursuivis par la 
LDFR. Si la qualité d’exploitante agricole était reconnue à B______ et C______, 
cela permettrait à A______, non exploitante à titre personnel, d’acquérir des 
parcelles soumises à la LDFR grâce à la qualité d’exploitants personnels de MM. 
F______ et D______. La structure envisagée permettrait à A______ de détenir un 

contrôle indirect sur une parcelle agricole et de contourner la question encore 

ouverte du moment précis, l’étape administrative, auquel les parcelles situées en 

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zone agricole, mais destinées à être exploitées temporairement, sortaient du 

champ d’application de la LDFR. Ainsi, ces structures lui permettraient 
d’acquérir des immeubles agricoles, à titre de placement de capitaux, en attendant 
que la question du champ d’application soit résolue, ce qui était contraire au but 
poursuivi par la LDFR. 

c. Dans sa réplique du 23 janvier 2023, A______ est revenue en détail sur les 
arguments précédemment développés. La structure envisagée sécurisait et même 

renforçait, sous l’angle de la LDFR, la position de l’agriculteur. En analysant la 
transaction dans sa globalité, il fallait retenir que les projets de statuts et d’actes 
constitutifs des deux sociétés en cause ne s’opposaient pas à ce qu’elles se voient 
reconnaître le statut d’exploitantes à titre personnel dans le cadre de futures 
acquisitions de parcelles. 

d. Les parties ont été informées, le 24 janvier 2023, que la cause était gardée à 
juger. 

e. La teneur des diverses pièces du dossier sera pour le surplus reprise ci-dessous 
dans la mesure nécessaire au traitement du litige. 

EN DROIT 

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 

05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 

1985 - LPA - E 5 10 ; art. 13 de la loi d’application de la loi fédérale sur le droit 
foncier rural du 16 décembre 1993 - LaLDFR - M 1 10). 

2) Le litige porte sur le refus de la CFA de valider les statuts de deux sociétés 

anonymes en tant qu’exploitantes à titre personnel au sens de l’art. 9 LDFR. 

2.1 L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la 
contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou 

motifs qu'elle ou il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de 

la décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 

consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 

consid. 1.5 ; ATA/1301/2020 du 15 décembre 2020 consid. 2b). La contestation 

ne peut excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les 

rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou aurait dû se 

prononcer. L'objet d'une procédure administrative ne peut donc pas s'étendre ou 

qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire 

dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. 

Ainsi, si une recourante ou un recourant est libre de contester tout ou partie de la 

décision attaquée, elle ou il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des 

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conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la procédure 

antérieure (ATA/1301/2020 précité consid. 2b). 

Ainsi, l'autorité de recours n'examine pas les prétentions et les griefs qui n'ont pas 

fait l'objet du prononcé de l'instance inférieure, sous peine de détourner sa mission 

de contrôle, de violer la compétence fonctionnelle de cette autorité-ci, d'enfreindre 

le principe de l'épuisement des voies de droit préalables et, en définitive, de priver 

les parties d'un degré de juridiction (ATA/1390/2021 du 21 décembre 2021 

consid. 2a et les références citées). 

2.2 En l'espèce, la décision contestée, qui répond à la requête déposée le 2 
décembre 2021, porte exclusivement sur la question de la validation des statuts et 

actes constitutifs de deux sociétés anonymes à créer. La conclusion de la 

recourante tendant à ce que lesdites sociétés se voient reconnaître le statut 

d’exploitantes à titre personnel dans le cadre de futures acquisitions de parcelles 
est donc exorbitante au litige, et à ce titre irrecevable.  

3)  

3.1 La LDFR a pour but notamment d’encourager la propriété foncière rurale et en 
particulier de maintenir des entreprises familiales comme fondement d’une 
population paysanne forte et d’une agriculture productive, orientée vers une 
exploitation durable du sol, ainsi que d’améliorer les structures (art. 1 al. 1 
let. a LDFR ; Yves DONZALLAZ, Pratique et jurisprudence du droit foncier rural 

1994-1998, n. 497 p. 192) ; de renforcer la position de l’exploitant à titre 
personnel, y compris celle du fermier, en cas d’acquisition d’entreprises et 
d’immeubles agricoles (let. b), et de lutter contre les prix surfaits des terrains 
agricoles (let. c). 

La LDFR lutte également contre le surendettement des agriculteurs. Elle vise à 

exclure du marché foncier tous ceux qui cherchent à acquérir des entreprises et 

des immeubles agricoles principalement actives dans le placement de capitaux 

dans un but de spéculation (arrêt du Tribunal fédéral 5A_20/2004 du 2 novembre 

2004 consid. 3.1). 

Le but de politique agricole de la LDFR n’est pas simplement de maintenir le 
statu quo, mais de renforcer la position des exploitants à titre personnel et de 

privilégier l’attribution des immeubles à de tels exploitants lors de chaque 
transfert de propriété, c’est-à-dire de réellement promouvoir le principe de 
l’exploitation à titre personnel. La LDFR cherche, dans cette mesure, à exclure du 
marché foncier tous ceux qui visent à acquérir les entreprises et les immeubles 

agricoles principalement à titre de placement de capitaux ou dans un but de 

spéculation (ATF 145 II 328 consid. 3.3.1 et les références citées). 

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3.2 Selon l'art. 6 al. 1 LDFR, est agricole l'immeuble approprié à un usage 
agricole ou horticole (ATF 132 III 515 consid. 3.2 ; 128 III 229 consid. 2), à 

savoir celui qui, par sa situation et sa composition, peut être exploité sous cette 

forme (ATF 139 III 327 consid 2.1 ; Eduard HOFER, in Christoph BANDLI et 

al., Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural 

du 4 octobre 1991, 1998, n. 7 ss ad art. 6 LDFR).  

3.3 La LDFR contient des dispositions sur l’acquisition des entreprises et des 
immeubles agricoles (art. 1 al. 2 let. a et art. 61 ss LDFR). 

3.3.1 Celui qui entend acquérir une entreprise ou un immeuble agricole doit 
obtenir une autorisation (art. 61 al. 1 LDFR). L’autorisation est accordée s’il 
n’existe aucun motif de refus (art. 61 al. 2 LDFR). L’art. 62 LDFR prévoit des 
exceptions notamment celle d’une acquisition faite dans le cadre d’une 
expropriation ou d’améliorations foncières opérées avec le concours de l’autorité 
(let. e). 

Le fait pour l’acquéreur de ne pas être exploitant à titre personnel constitue l’un 
des motifs de refus d’une autorisation d’acquisition d’un immeuble agricole (art. 
63 al. 1 let. a LDFR). Le prix convenu surfait constitue un autre motif de refus 

(art. 63 al. 1 let. b LDFR). 

3.3.2 Si le requérant n'est pas exploitant à titre personnel, l'acquisition est 
toutefois accordée s'il prouve l'existence d'un juste motif au sens de l'art. 64 al. 1 

LDFR. 

Cette disposition contient, aux let. a à g, un catalogue non exhaustif d'exceptions 

au principe de l'exploitation à titre personnel. Les justes motifs sont une notion 

juridique indéterminée, qui doit être concrétisée en tenant compte des 

circonstances du cas particulier et des objectifs de politique agricole du droit 

foncier rural. 

3.4 L’art. 9 LDFR définit les notions d’exploitant à titre personnel et de capacité 
d’exploiter à titre personnel. Selon cette disposition, est exploitant à titre 
personnel quiconque cultive lui-même les terres agricoles et, s’il s’agit d’une 
entreprise agricole, dirige personnellement celle-ci (al. 1) ; est capable d’exploiter 
à titre personnel quiconque a les aptitudes usuellement requises dans l’agriculture 
de notre pays pour cultiver lui-même les terres agricoles et diriger 

personnellement une entreprise agricole (al. 2). Pour répondre à la notion 

d’exploitant à titre personnel, le requérant doit remplir les conditions posées par 
ces deux alinéas (arrêts du Tribunal fédéral 2C_250/2021 du 21 décembre 2021 

consid. 6.2 ; 5A.17/2006 du 21 décembre 2006 consid. 2.2 ; Eduard HOFER, op. 

cit., n. 8 ad art. 9 LDFR ; Paul RICHLI, Landwirtschaftliches Gewerbe und 

Selbstbewirtschaftung, zwei zentrale Begriffe des Bundesgesetzes über das 

bäuerliche Bodenrecht, PJA 1993 1063, p. 1067). La qualité d’exploitant exige 

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l’exécution personnelle, dans une mesure substantielle, des travaux inhérents à 
une exploitation agricole, en plus de la direction de l’entreprise (ATF 115 II 181 
consid. 2a ; 107 II 30 consid. 2 ; 94 II 254 consid. 3b ; arrêt du Tribunal fédéral 

2C_250/2021 précité consid. 6.2 ; Eduard HOFER, op. cit., n. 17 ad art. 9 LDFR), 

même si tous les travaux ne doivent pas être effectués personnellement par 

l’exploitant (Yves DONZALLAZ, Traité de droit agraire suisse : droit public et 
droit privé, Tome 2, 2006 n. 3207). La collectivité publique ne remplit jamais la 

condition de l’exploitation à titre personnel et l’art. 63 al. 1 let. a LDFR n’est pas 
applicable (Christoph BANDLI, in Christoph BANDLI et al., op. cit., n. 13 ad art. 

65 LDFR). 

3.4.1 L’exploitation personnelle est en principe admise pour une personne 
physique. Le Tribunal fédéral a toutefois admis qu’une personne morale, par 
exemple une SA, puisse avoir cette qualité lorsque ses membres ou ses associés 

utilisaient l’immeuble dans une mesure importante en travaillant le sol ou lorsque 
ses actionnaires exploitaient de manière substantielle l’entreprise en travaillant le 
sol. L’absence de finalité agricole dans les statuts de la société suffit, de manière 
rédhibitoire, à refuser l’autorisation. La qualité d’exploitant à titre personnel des 
personnes morales ne peut être reconnue qu’avec retenue 
(ATF 115 II 181 ;122 III 287 ; arrêts du Tribunal fédéral 5A.20/2004 du 

2 novembre 2004 et 5A.22/2002 du 7 février 2003 ; Yves DONZALLAZ, op. cit., 

n. 3323, 3326, 3328 et 3329).  

3.4.2 Dans un dossier afférent à l’exploitation d’une gravière (extraction de 
gravier et de sable), activité industrielle empêchant un usage agricole tant que 

durait l’exploitation, le Tribunal fédéral a considéré que, bien que l’immeuble soit 
en principe assujetti à la LDFR, il devait être soustrait au champ d’application de 
cette loi pendant la durée – temporaire – de l’autorisation d’exploiter des 
ressources du sol (ATF 128 III 229 consid. 3b et 3c = JdT 2003 I 123 ; Eduard 

HOFER, in Christoph BANDLI et autres, op.cit., n. 15 ad art. 6 LDFR). 

Le Tribunal fédéral a également considéré qu'une autorisation d'exploiter des 

ressources minérales ou une décharge permettait d'autoriser temporairement une 

utilisation non agricole modifiant le sol. Pendant cette période, les immeubles 

soumis à la LDFR échappent au champ d'application de la loi, car l'exploitation 

nécessite en principe un changement d'affectation et l'immeuble sort ainsi du 

champ d'application de la loi (art. 2 al. 1 let. a LDFR ; ATF 128 III 229 consid. 3c 

; Eduard HOFER, in Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum BGBB, 2
ème

 

éd., 2011, n. 15 ad art. 6 LDFR). Pendant la période précédant et suivant 

l'exploitation autorisée, de tels immeubles restent soumis sans changement à la 

LDFR (arrêt du Tribunal fédéral 2C_157/2017 du 12 septembre 2017 consid. 3.2). 

3.4.3 La doctrine précise également qu'aussi longtemps que l'extraction n'est pas 
autorisée, la surface concernée demeure assujettie à la LDFR (Eduard HOFER, in 

Christoph BANDLI et autres, op. cit., n. 15 ad art. 6 LDFR). 

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3.4.4 Dans un ATA/181/2022 du 22 février 2022, qui fait l’objet d’un recours 
auprès du Tribunal fédéral (cause 2C_255/2022), la chambre de céans a eu à 

statuer sur la question du moment à partir duquel une parcelle en zone agricole 

n'était plus soumise aux prescriptions du droit foncier rural. Pour l'OCAN, il 

s’agissait de la délivrance de l'autorisation d'exploiter une gravière, alors que pour 
les parties intimées, il s'agissait de l'entrée en force du plan d'extraction de 

gravière. La position de l'OCAN a été suivie. La parcelle en cause était affermée 

par un agriculteur qui la cultivait, en conformité avec les art. 2 al. 1 et 6 al. 1 

LDFR. Elle n’était pas au bénéfice d'une autorisation d'exploiter une gravière, 
autorisation qui d'ailleurs ne pourrait pas être octroyée avant 2054 selon le rapport 

d’impact sur l’environnement (RIE), de mars 2013. Le fait que le bien-fonds se 
trouve dans le périmètre du plan d'extraction de gravière en force ne modifiait en 

rien son affectation actuelle et pour les plus de 30 ans à venir. Partant, il 

demeurait soumis à la LDFR, puisqu'il ressortait de la jurisprudence du Tribunal 

fédéral que pendant la période précédant et suivant l'exploitation autorisée, la 

parcelle restait soumise sans changement à cette loi. En outre, une décision de 

non-assujettissement priverait le fermier de son droit de préemption légal (art. 47 

LDFR), ce qui irait à l'encontre des buts de la LDFR. Il ressortait en outre de la 

promesse de vente et d'achat que la société qui exploiterait une gravière était 

chargée de mettre fin aux relations contractuelles liant l’un des propriétaires de la 
parcelle, au bénéfice d’un usufruit, au fermier, ce qui constituait un indice 
supplémentaire d’une volonté d'évincer prématurément le fermier. 

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral précitée selon laquelle le but de 

politique agricole de LDFR n'était pas simplement de maintenir le statu quo, mais 

de renforcer la position des exploitants à titre personnel et de privilégier 

l'attribution des immeubles à de tels exploitants lors de chaque transfert de 

propriété, la LDFR cherchait, dans cette mesure, à exclure du marché foncier tous 

ceux qui visaient à acquérir les entreprises et les immeubles agricoles 

principalement à titre de placement de capitaux ou dans un but de spéculation 

(ATF 145 II 328 consid. 3.3.1 et les arrêts cités). Le maintien de l'assujettissement 

à la LDFR de la parcelle concernée permettait également d'éviter l'acquisition de 

ce bien-fonds à des fins spéculatives, ce d'autant plus, qu'en l'occurrence, 

l'exploitation de la parcelle en gravière n'était prévue qu'en 2054 au plus tôt. 

4) 

4.1 En l’espèce, lors de la séance du 8 mars 2022, la CFA a d’emblée relevé 
qu’elle se demandait s’il était acceptable que l’exploitant à titre personnel perde, à 
un moment donné, la majorité des droits sociaux, comme c’était le cas dans les 
deux sociétés à créer, même s’il conservait toujours la majorité du droit de vote, 
comme stipulé dans les statuts. Si le mécanisme d’inversion était logique, la 
question se posait de savoir au regard de la LDFR si l’on pouvait admettre de 
donner la qualité d’exploitant personnel à une société à un moment où l’exploitant 

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à titre personnel n’avait plus la majorité des droits sociaux, question se posant 
même si la société avait un autre but que l’exploitation d’une gravière et quand 
bien même cette inversion interviendrait uniquement au moment du 

désassujettissement temporaire à la LDFR. Il s’agissait d’une manière de donner à 
certains agriculteurs des moyens financiers que d’autres n’auraient jamais. 
Certains fermiers avaient un droit de préemption théorique, mais la réalité était 

qu’ils devaient l’exercer au prix convenu avec le vendeur.  

4.2 L’avis de droit demandé par l’OCAN résume bien la situation factuelle en 
cause, à savoir qu’un exploitant agricole était fermier d’une parcelle. Selon le plan 
d’extraction concerné, la parcelle ne serait pas susceptible d’être exploitée en 
gravière avant plus de 30 ans. Le propriétaire de ladite parcelle était d’accord pour 
la lui céder. Ce transfert interviendrait toutefois dans le contexte caractérisé par la 

création d’une société anonyme (ci-après : SA), dont le capital social se 
partagerait entre l’exploitant agricole et un graviériste. Les statuts des sociétés à 
créer prévoyaient des actions privilégiées A et B. L’exploitant agricole détenait la 
majorité des actions et des droits sociaux tant que la parcelle était assujettie à la 

LDFR puis au moment où cette loi s’appliquait à nouveau. Dans l’intervalle, la 
majorité des droits sociaux et du bénéfice de la SA allaient au graviériste. Le 

renversement, par anticipation, du rapport d’actionnariat au moment où la parcelle 
en question sortait du champ d’application de la LDFR pour faire du graviériste 
l’actionnaire majoritaire de la SA, puis, après la remise en culture, au moment où 
cette loi s’appliquerait à nouveau, le fait que l’exploitant redevienne majoritaire, 
avait pour conséquence que la SA ne prévoyait pas d’exploiter la parcelle agricole 
de manière durable, c’est-à-dire sans limite dans le temps. L’opération soumise à 
la CFA anticipait donc une exploitation non agricole de la parcelle. Une 

autorisation d’acquérir pour une exploitation anticipée non agricole semblait sur 
cette base compromise. 

Quand bien même la SA en question prévoirait dans son but statutaire que son 

actionnaire majoritaire exploite personnellement la parcelle et respecterait ainsi de 

prime abord la condition de l’art. 9 LDFR, il ne fallait pas perdre de vue l’esprit 
de la loi. Il y avait en l’espèce anticipation d’une activité commerciale d’une 
certaine ampleur par la SA en question, incompatible avec une activité agricole. 

C’était d’ailleurs l’anticipation de cette activité commerciale qui expliquait 
certainement l’intérêt de la graviériste à fonder la SA, l’exploitant agricole, 
actuellement fermier, ayant de son côté pour intérêt la maîtrise foncière de la 

parcelle au moyen de la SA. L’opération envisagée ne contribuait à aucune 
amélioration de la situation actuelle sous l’angle de la LDFR. Il n’en résultait en 
effet aucune augmentation de surfaces agricoles et le retour d’une exploitation 
agricole à la fin de la période d’exploitation de la gravière était une exigence 
légale. L’acquisition de la parcelle par la SA ne changerait rien à l’état de fait 
actuel. La parcelle conserverait la même surface et continuerait à être exploitée de 

la même manière pendant un certain temps, avant d’être exploitée comme 

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gravière. Les actionnaires de la SA visaient donc vraisemblablement à contrôler 

au mieux la transition de l’exploitation en gravière, respectivement à permettre au 
fermier actuel d’obtenir la maîtrise foncière de la parcelle et à sceller au plus vite 
les conditions financières y relatives, voire à obtenir une autorisation anticipée sur 

les changements évoqués au capital action pour éviter, à chaque modification de 

majorité, de redéposer une requête auprès de l’autorité. La prise de participation 
dans la SA par l’actionnaire minoritaire visait selon toute vraisemblance à obtenir 
un contrôle sur la parcelle, même dans le temps, et pourrait donc s’apparenter à 
une transaction équivalant économiquement à une vente au sens de l’art. 61 al. 3 
LDFR. 

Ces développements démontraient que la qualification d’exploitation agricole était 
admise avec retenue. Il fallait prendre en compte la situation de la SA et la 

transaction dans sa globalité. En effet, même si l’actionnariat majoritaire de la SA 
permettait, par application littérale des art. 9 et 63 LDFR, de lui octroyer 

l’autorisation d’acquérir, il ne fallait pas perdre de vue que la SA souhaitait à 
terme octroyer à la graviériste, actionnaire minoritaire, le contrôle de la parcelle 

agricole en question. 

Selon le Tribunal fédéral, pour que l’acquisition d’entreprises agricoles par des 
personnes morales puisse être autorisée, il fallait seulement que les détenteurs de 

la participation majoritaire remplissent les exigences relatives à l’exploitation 
personnelle, mais pas que l’entreprise agricole soit l’actif principal de la personne 
morale. Il était toutefois impératif que le capital de l’exploitante d’une entreprise 
agricole soit composé exclusivement d’actions nominatives et devant être 
détenues par des personnes physiques. Toute modification de la composition du 

capital de telles sociétés devrait être soumise à autorisation. 

Ce qui était en l’occurrence déterminant était que la SA serait structurée avec un 
objectif ab initio d’inverser le rapport de majorité, pour permettre à l’actionnaire 
minoritaire de détenir un contrôle indirect sur la parcelle, contrôle qui ne serait 

pas possible à lire l’arrêt ATA/181/2022 précité. Ainsi, la structuration du capital-
actions de la SA ne semblait vraisemblablement pas avoir d’autre but que de 
faciliter, accélérer, contrôler la transition de la parcelle d’une exploitation 
personnelle agricole à une exploitation commerciale et ce tant dans son principe 

que sur l’espace-temps requis pour cette transition. Le fait que les actions de la 
SA soient nominatives, même liées, ne semblait pas pertinent dans ce contexte. Le 

graviériste semblait vouloir maîtriser par anticipation une transition commerciale 

pour la parcelle, alors qu’une autorisation d’acquérir ne pourrait lui être donnée 
s’il visait l’acquisition directe du bien. Il semblait compromis de considérer 
qu’une entité puisse, par le truchement d’une SA, obtenir plus de droits qu’elle ne 
le pourrait s’il s’agissait d’acquérir la parcelle en direct. 

Si un risque hypothétique de changement d’actionnaire ne suffisait pas pour 
refuser automatiquement une autorisation d’acquérir, la révocation de 

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l’autorisation d’acquérir devait être jugée à l’aune de l’intention ab initio des 
organes de l’entité quant à un changement futur de l’actionnariat impactant les 
activités de la société. L’opération proposée par l’intimée ressemblait de près au 
cas de figure de l’arrêt ATF 140 II 233 (=JT 2015 I 364 ; RDAF 2015 I 432). 
L’intention initiale de transférer à un non exploitant ressemblait quant à elle de 
près aux faits jugés par la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal 

vaudois jugés le 26 mai 2015 (FO. 2014. 0016). La SA avait d’emblée fait état de 
son intention et but, par anticipation, de transférer le rapport de majorité de 

l’actionnariat, actuellement agricole, et qui lui permettrait d’obtenir l’autorisation 
d’acquérir sur la base de l’art. 9 LDFR, à son actionnaire minoritaire, non 
exploitant personnel, et visant une activité commerciale pour la parcelle. 

4.3 La chambre de céans ne peut que se ranger à cet avis de droit. Le critère temps 
est déjà le premier de nature à faire douter de la conformité du projet des statuts 

des deux SA avec la LDFR. On conçoit en effet mal quel intérêt la graviériste 

recourante et les deux personnes physiques exploitant les parcelles agricoles en 

cause auraient dès à présent à s’engager dans une telle structure, alors que 
l’exploitation de la gravière n’est envisageable qu’à un horizon de plus de 30 ans. 
Il ne peut s’agir que de s’assurer pour la première, dans l’intervalle, de la maîtrise 
par anticipation de ces parcelles en vue d’une exploitation commerciale future 
lointaine, sans avoir à requérir l’autorisation exigée par l’art. 9 LDFR, laquelle ne 
lui serait pas délivrée à teneur de l’ATA/181/2022 précité. La recourante ne remet 
d’ailleurs pas en cause le constat de l’avis de droit selon lequel une autorisation 
d’acquérir les parcelles en cause ne pourrait lui être donnée si elle visait 
l’acquisition directe du bien. 

Ce seul constat suffit à confirmer la décision de refus litigieuse, sans qu’il soit 
nécessaire de rechercher quel intérêt trouvent les deux exploitants concernés dans 

l’opération envisagée. Il ne s’agit vraisemblablement pas de la seule possibilité de 
reprendre la maîtrise de leurs parcelles, dans plusieurs dizaines d’années, une fois 
l’exploitation de la gravière terminée.  

Mal fondé, le recours sera rejeté. 

5) Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la 
recourante et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

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à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 27 octobre 2022 par A______ contre la décision 

de la commission foncière agricole du 13 septembre 2022 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 

2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 

suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 

de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 

de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 

au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 

conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 

invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Romaine Zürcher, avocate de la recourante, ainsi qu'à 

la commission foncière agricole et à l'office fédéral de la justice. 

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Krauskopf, M. Verniory, 

Mmes Lauber et Michon Rieben, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 

 

 

M. Michel 

 

 la présidente siégeant : 

 

 

F. Payot Zen-Ruffinen 

 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  

 

 la greffière : 

 

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