# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d2089e80-6553-5f55-8b36-ca25246bac3d
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-02-07
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 07.02.2022 VG.2020.10 (AG.2022.133)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VG-2020-10_2022-02-07.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verfassungsgericht

  Kammer

   

  

 

VG.2020.10

 

URTEIL

 

vom 7. Februar 2022

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.
Claudius Gelzer, Dr. Christoph A. Spenlé,

Dr. Andreas Traub, Prof. Dr. Daniela
Thurnherr Keller 

und Gerichtsschreiberin MLaw Anja
Fankhauser 

 

 

 

Beteiligte

 

A____                                                                      
Beschwerdeführerin 1

[...]

 

B____                              
                                           Beschwerdeführer 2

[...]

 

C____                                                                         
Beschwerdeführer 3

[...]

 

alle vertreten durch [...]

[...], Rechtsanwalt,

[...]

 

gegen

 

Grosser Rat des Kantons
Basel-Stadt                      Beschwerdegegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch das Justiz- und
Sicherheitsdepartement

des Kantons Basel-Stadt,
Spiegelgasse 6–12, 4001 Basel

 

D____                                                        
                         Beigeladener 1

[...]

 

E____                                                                                 
Beigeladener 2

[...]

 

F____                                                                                  Beigeladener
3

[...]

 

G____                                                                                   Beigeladene
4

[...]

 

alle Beigeladenen sind Mitglieder
des Initiativkomitees

«Basel baut Zukunft» und werden vertreten
durch

[...], Advokat, 

[...]

 

 

Gegenstand

 

Beschwerde gegen einen Beschluss
des Grossen Rates vom 11. November 2020

 

betreffend rechtliche Zulässigkeit
der kantonalen Volksinitiative «Basel baut Zukunft»

 

Sachverhalt

 

Am 18. September
2019 wurde die kantonale Volksinitiative «Basel baut Zukunft» im Kantonsblatt
publiziert. Die Initiative verlangt folgende Ergänzung der Kantonsverfassung: 

 

«§ 34a Transformationsareale 

Auf Bahn-, Industrie- und
Gewerbearealen, die in eine Zone mit Wohnanteil umgezont werden, werden mittels
Bebauungsplänen zukunftsweisende Lösungen für das Leben und Arbeiten im Kanton
festgesetzt. Als zukunftsweisend gelten Lösungen, die sozial, wirtschaftlich
und ökologisch nachhaltig sind sowie partizipativ erarbeitet worden sind.
Insbesondere erfüllen sie folgende Anforderungen: 

a) Mindestens 50 Prozent des
Gesamtbestandes der nutzbaren Bruttogeschossfläche pro Bebauungsplan müssen
gemeinnützig im Sinne des Wohnraumförderungsgesetzes (SR 842) dauerhaft in
Kostenmiete vermietet werden beziehungsweise muss der Boden durch Verkauf oder
im selbständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige Organisation
gemäss Art. 4 Abs. 2 Wohnraumförderungsgesetz abgegeben werden. 

b) Die Zonen- und
Bebauungspläne sind gemäss § 55 der Kantonsverfassung des Kantons Basel-Stadt
unter Mitwirkung der Bevölkerung erarbeitet worden; die Ergebnisse der
Mitwirkung sind in der Planung angemessen berücksichtigt. 

c) Die Areale erreichen das Ziel der
CO2-Neutralität. 

Übergangsbestimmungen zu § 34a: Mit
Annahme der Initiative sind deren Vorgaben auf Bebauungspläne anzuwenden, die
gemäss § 105 Bau- und Planungsgesetz noch nicht beschlossen sind.»

 

Mit Verfügung
vom 11. Juli 2020 stellte die Staatskanzlei fest, dass diese Initiative mit
3’087 gültigen Unterschriften zustande gekommen sei. Mit Bericht Nr. 20.1006.01
vom 14. Oktober 2020 beantragte der Regierungsrat dem Grossen Rat, die
Initiative für rechtlich zulässig zu erklären und sie dem Regierungsrat zur
Berichterstattung zu überweisen. Mit Beschluss vom 11. November 2020
(publiziert im Kantonsblatt vom 14. November 2020) erklärte der Grosse Rat die
formulierte kantonale Volksinitiative «Basel baut Zukunft» für rechtlich
zulässig. 

 

Gegen diesen
Beschluss erhoben A____, B____ und C____ (Beschwerdeführende) mit Anmeldung vom
24. November 2020 und Begründung vom 11. Dezember 2020 Beschwerde beim
Appellationsgericht als Verfassungsgericht. Mit ihrer Beschwerde begehren sie
die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen
Grossratsbeschlusses. Es sei die kantonale Volksinitiative «Basel baut Zukunft»
vollumfänglich, jedenfalls aber betreffend § 34a lit. a und c, für ungültig zu
erklären. 

 

Mit Eingabe vom
17. Dezember 2020 beantragten D____, E____, F____ und G____ (Beigeladene) als
Mitglieder des Initiativkomitees «Basel baut Zukunft» die Beiladung zum
Verfahren. Diesem Begehren kam der Verfahrensleiter mit Verfügung vom 21.
Dezember 2020 nach. Mit Vernehmlassung vom 26. Februar 2021 beantragte der
Regierungsrat, vertreten durch das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD), die
kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 1. März 2021 nahmen
die Beigeladenen Stellung, wonach die Beschwerde, sofern und soweit darauf
eingetreten werden könne, vollumfänglich kostenpflichtig abzuweisen sei. Zu den
Eingaben des JSD und der Beigeladenen nahmen die Beschwerdeführenden mit
Eingabe vom 5. Mai 2021 replicando Stellung. Die Beigeladenen duplizierten am
1. Juli 2021, das JSD verzichtete seinerseits auf die Einreichung einer Duplik.
Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von
Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging
auf dem Zirkulationsweg.

 

 

Erwägungen

 

1.         Formelles

 

1.1      Gemäss
§ 91 Abs. 1 lit. g der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) entscheidet der
Grosse Rat über die Zulässigkeit von Volksinitiativen, soweit er die Frage
nicht direkt dem Appellationsgericht zum Entscheid vorlegt. Dieser Entscheid
unterliegt gemäss § 116 Abs. 1 lit. b KV und § 16 Abs. 1 des Gesetzes
betreffend Initiative und Referendum (IRG, SG 131.100) der Beschwerde an das
Appellationsgericht als Verfassungsgericht. Das Verfahren richtet sich unter
Vorbehalt besonderer Bestimmungen in den §§ 30l ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) sinngemäss nach den Vorschriften
über das verwaltungsgerichtliche Verfahren (§ 17 Abs. 3 IRG, § 30b VRPG; VGE VG.2017.2
vom 28. September 2017 E. 1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 1.1). Zur
Beschwerde legitimiert ist jede im Kanton stimmberechtigte Person (§ 16 Abs. 2
IRG, § 30m Abs. 1 VRPG).

 

Die drei Beschwerdeführenden
wohnen im hiesigen Kanton und sind hier stimmberechtigt. Sie sind somit zur
Beschwerdeerhebung berechtigt. Entgegen den Ausführungen der Beigeladenen (Stellungnahme
vom 1. März 2021 [act. 14] Ziff. 14) ist es für die Bejahung der
Beschwerdelegitimation unerheblich, ob die beiden Unternehmen [...] (bzw. [...])
und [...] als Investoren hinter der eingereichten Beschwerde stehen sollen. Von
den Beigeladenen wird nicht geltend gemacht, dass die Beschwerdeführenden die
gerichtliche Überprüfung der Zulässigkeit der streitbezogenen Initiative selbst
nicht wünschten. Von einer rechtsmissbräuchlichen Beschwerdeerhebung kann somit
keine Rede sein.

 

1.2      Die
Beschwerde ist binnen 10 Tagen seit der Veröffentlichung des Entscheids des
Grossen Rates im Kantonsblatt schriftlich beim Verfassungsgericht anzumelden
und innert 30 Tagen, vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet, schriftlich und mit
Anträgen zu begründen (§ 17 Abs. 1 IRG, § 30n VRPG). Auf die form- und
fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten. 

 

1.3      Die
Kognition des Verfassungsgerichts ist frei. Zuständig zur Beurteilung der
Verfassungsbeschwerde ist die Kammer des Appellationsgerichts als
Verfassungsgericht (§ 91 Ziff. 5 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

 

2.         Grundsätze der Beurteilung der rechtlichen
Zulässigkeit einer Initiative

 

2.1      Streitgegenstand ist die rechtliche Zulässigkeit der
ausformulierten kantonalen Volksinitiative «Basel baut Zukunft». Eine
Initiative ist rechtlich zulässig, wenn sie mit dem höherrangigen Recht
vereinbar ist, sich nur mit einem Gegenstand befasst (Grundsatz der Einheit der
Materie) und nichts Unmögliches verlangt (vgl. § 48 Abs. 2 KV und § 14
IRG; VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1; BGE 143 I 129 E. 2.1, 142 I
216 E. 3.1 [in: Praxis 2017 Nr. 35] und 139 I 292 E. 5.4). Eine Initiative
verstösst gegen höherrangiges Recht, wenn sie verlangt, übergeordnetes Recht
nicht anzuwenden oder gar aufzuheben (Hangartner/Kley,
Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
Zürich 2000, N 2117). 

 

2.2

2.2.1   Für die
Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit einer Initiative ist deren Text nach
den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen (BGE 139 I 292 E. 5.7,
129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.1, VG.2017.3 vom 18.
März 2018 E. 2.1.1). Ausgangspunkt jeder Auslegung ist demnach der Wortlaut des
Initiativtextes (grammatikalisches Element). Vom klaren, eindeutigen und
unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa
dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren
Sinn der Norm wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem
Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Ist der Text nicht klar und sind
verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite
gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Dabei ist
namentlich auf die Entstehungsgeschichte (historisches Element), auf den Zweck
der Norm (teleologisches Element), auf die ihr zugrunde liegenden Wertungen und
auf ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element)
abzustellen. Bleiben bei nicht klarem Wortlaut letztlich mehrere Auslegungen
möglich, so ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht (BGE
142 I 135 E. 1.1.1; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.1, VG.2017.3 vom 18.
März 2018 E. 2.1.1). 

 

2.2.2   Bei der
Auslegung eines Initiativtextes ist massgebend, wie dieser von den
Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden
muss (BGE 141 I 186 E. 5.3, 139 I 292 E. 7.2). Grundsätzlich ist vom Wortlaut
der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten
abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und
Meinungsäusserungen der Initianten dürfen aber mitberücksichtigt werden (BGE 143
I 129 E. 2.2, 141 I 186 E. 5.3, 139 I 292 E. 7.2.1, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2
vom 28. September 2017 E. 2.1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1).
Der Wille der Initianten muss zumindest insoweit mitberücksichtigt werden, als
das durch Auslegung ermittelte Verständnis der Initiative dem Grundanliegen der
Initianten entsprechen bzw. mit der grundsätzlichen Stossrichtung der
Initiative vereinbar sein muss. Falls eine von den Initianten vorgetragene
Begründung zumindest einem Grossteil der unterzeichnenden Stimmberechtigten
bekannt gewesen ist, ist für die Bestimmung des Grundanliegens der Initiative
massgebend, wie diese von den Unterzeichnenden unter Mitberücksichtigung der
Begründung der Initianten vernünftigerweise hat verstanden werden dürfen. Die
Gültigkeit der Initiative lässt sich nicht dadurch erreichen, dass ihr ein
Gehalt beigemessen wird, der ihrem Grundanliegen nicht mehr entspricht (vgl.
BGE 139 I 292 E. 7.2.4–7.2.5 sowie E. 7.5.2, 143 I 129 E. 2.2; BGer 1C_109/2014
vom 4. März 2015 E. 3.3; mit gewissen Präzisierungen zustimmend Attinger, Die Rechtsprechung des
Bundesgerichts zu kantonalen Volksinitiativen, Diss. Zürich 2016, S. 63
ff.; kritisch zu BGE 139 I 292 Bisaz,
in: AJP 2014, S. 248 ff.; ferner Tschannen,
Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2013 und
2014, in: ZBJV 2014, S. 777, 830 f.). 

 

2.2.3   Von
verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem
Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen
Ergebnis führt und welche andererseits im Sinne der verfassungskonformen
Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint
(BGE 139 I 292 E. 5.7, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September
2017 E. 2.1.1). Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht
klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie in diesem für ihre
Gültigkeit günstigsten Sinn auszulegen und als gültig zu erklären (BGE 139 I
292 E. 5.7 und 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1;
Pedretti, Die Vereinbarkeit von
kantonalen Volksinitiativen mit höherrangigem Recht, in: ZBl 2017, S. 299, 308
f.). Wenn immer möglich sollen Ungültigerklärungen vermieden werden und die
Initiative, wenn sie in einem Sinne ausgelegt werden kann, der mit dem
übergeordneten Recht vereinbar erscheint, dem Volk zur Abstimmung unterbreitet
werden («in dubio pro populo», BGE 143 I 129 E. 2.2 und 111 Ia 292 E. 3c/cc mit
Hinweisen; kritisch zu diesem Grundsatz Uebersax,
Ist der Grundsatz «in dubio pro populo» noch zeitgemäss? in: ZBl 2018, S. 325
f.). Dies geht auch aus dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit
hervor. Danach haben sich staatliche Eingriffe in die politischen Rechte der
Bürgerinnen und Bürger auf das geringstmögliche Mass zu beschränken (Art. 34
und 36 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung [BV, SR 101]). Ungültigerklärungen
sind demzufolge nach Möglichkeit zugunsten der für die Initianten günstigsten
Lösung einzuschränken (BGE 142 I 216 E. 3.2–3.3, 143 I 129 E. 2.2; VGE VG.2017.2
vom 28. September 2017 E. 2.1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1).

 

3.         Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit der Initiative 

 

3.1      Haltung
des Regierungsrats

 

Der
Regierungsrat führte in seinem «Bericht über die rechtliche Zuverlässigkeit und
zum weiteren Verfahren» vom 14. Oktober 2020 (Beschwerdebegründung Beilage 2
[act. 5], nachfolgend Bericht) zunächst aus, dass es sich bei der vorliegenden
Volksinitiative «Basel baut Zukunft» um einen ausformulierten Verfassungstext
gemäss § 47 Abs. 3 KV und § 1 Abs. 1 IRG handle (Bericht Ziff. 3.2). Bezüglich
der materiellen Prüfung hielt der Regierungsrat zusammengefasst fest, dass für
eine grundrechtskonforme Auslegung im günstigsten Sinn die in § 34a lit. a–c
des Initiativtextes aufgezählten Anforderungen an zukunftsweisende Lösungen aufgrund
des verwendeten Ausdrucks «insbesondere» nicht immer erfüllt sein müssten und auch
andere Kriterien möglich sein könnten (Bericht Ziff. 3.3.1.1). Die Massnahmen
nach § 34a lit. a zielten darauf ab, das (knappe) Angebot an
preisgünstigen Mietwohnungen im Kanton Basel-Stadt zu erweitern bzw. das
Bedürfnis der Bevölkerung nach einem genügenden Angebot preisgünstiger
Mietwohnungen zu befriedigen, und sie dienten damit nicht primär der Bekämpfung
missbräuchlich hoher Mietzinse. Die Bestimmung verfolge sozialpolitische Ziele
und es handle sich um öffentliches Recht. Die Bestimmung in § 34a lit. a sei
mit dem Zivilrecht vereinbar (Bericht Ziff. 3.3.1.2.1). Bezüglich des
Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie stellte der Regierungsrat
fest, dass die Massnahmen der Initiative geeignet seien, das Wohnungsangebot zu
erweitern respektive das entsprechende Bedürfnis der Bevölkerung zu
befriedigen. Eine mildere Massnahme zur Schaffung von preisgünstigem Wohnraum
sei nicht ersichtlich, da eine Befristung der Verpflichtung, preisgünstigen
Wohnraum anzubieten, die längerfristige Wirksamkeit der Massnahme insgesamt
beeinträchtigen würde. Die den Grundeigentümern auferlegte Verpflichtung gemäss
der neuen Verfassungsbestimmung sei zwar zeitlich nicht befristet, so dass sie
ihr Eigentum längerfristig nur eingeschränkt nutzen könnten. Die
Initiativbestimmung komme jedoch nur zur Anwendung, wenn ein
Transformationsareal in eine Zone mit Wohnanteil umgezont werde. Damit erhalte
die betroffene Grundeigentümerschaft mehr Nutzungsmöglichkeiten als sie zuvor
gehabt habe, womit nicht eigentlich von einer Einschränkung der
bestimmungsgemässen Nutzung gesprochen werden könne. Dies relativiere den
Eingriff in die Rechte der betroffenen Grundeigentümerschaft. Die Frage der
Verhältnismässigkeit im engeren Sinne könne offengelassen werden, da sich die
Norm primär an die Behörden richte und diese gehalten seien, das Recht
verhältnismässig anzuwenden (Bericht Ziff. 3.3.1.2.2). Auch § 34a lit. b sei
unter Verweis auf die Bestimmungen der BV und des Raumplanungsgesetztes (RPG,
SR 700) mit höherrangigem Recht vereinbar (Bericht Ziff. 3.3.1.2).
Bezüglich § 34a lit. c hielt der Regierungsrat im Wesentlichen fest, dass es
sich um eine Zielnorm handle und das Initiativbegehren dem höherrangigen Recht
nicht widerspreche (Bericht Ziff. 3.3.1.4). In Bezug auf die in der
Initiative vorgesehene Übergangsregelung ging der Regierungsrat davon aus, dass
eine echte Rückwirkung nicht verlangt werde, wohingegen die Übergangsbestimmung
die unechte Rückwirkung erfüllen könnte. Diese sei grundsätzlich zulässig,
sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen würden. Die Anwendung des
neuen Rechts könne mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes kollidieren, wenn
die Betroffenen im Vertrauen auf die Weitergeltung des bisherigen Rechts
Dispositionen getroffen hätten, die sich ohne Nachteil nicht wieder rückgängig
machen liessen. In Beachtung dieser Grundsätze sei die übergangsrechtliche
Bestimmung mit höherrangigem Recht vereinbar (Bericht Ziff. 3.3.1.5).
Insgesamt verlange die Initiative nichts Unmögliches und weise einen
inhaltlichen Zusammenhang auf (Bericht Ziff. 3.2.2). 

 

Der Grosse Rat erklärte
die Initiative nach Einsichtnahme in diesen Bericht des Regierungsrates mit
Beschluss vom 11. November 2020 für rechtlich zulässig und überwies ihn an den
Regierungsrat zur Berichterstattung. Es ist daher davon auszugehen, dass sich
der Grosse Rat den obenstehend zusammengefassten Ausführungen des Regierungsrats
zur Zulässigkeit der Initiative angeschlossen hat.

 

3.2      Vorbringen der Beschwerdeführenden

 

Die
Beschwerdeführenden machen geltend, dass die Initiative Unmögliches verlange
und höherrangiges Recht verletze, indem sie einen unzulässigen Eingriff in die
Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit bewirke. Daher sei sie im Sinn von § 48 Abs.
2 lit. b KV für ungültig zu erklären. Diese Rügen werden im Nachfolgenden
einzeln behandelt.

 

3.3      Rüge, die Initiative verlange Unmögliches

 

3.3.1      

3.3.1.1  Die Beschwerdeführenden
weisen zunächst darauf hin, dass die formulierte Verfassungsinitiative insbesondere
in Bezug auf die Vorgabe des gemeinnützigen Wohnungsbaus in § 34a lit. a des
Initiativtextes einen hohen Detaillierungsgrad aufweise (Beschwerdebegründung
[act. 4] Abschnitt C). Entgegen der Auffassung des Regierungsrats sei diese
Bestimmung direkt und ohne Umsetzung auf Gesetzesebene anwendbar. Dies ergebe
sich insbesondere aus der Übergangsbestimmung zu § 34a, da die Initiative
bei Gültigkeit per sofort auf alle noch nicht durch den Grossen Rat genehmigten
Bebauungspläne anzuwenden sei. Daher gehe die Auffassung des Regierungsrats
fehl, dass eine mögliche Verletzung von höherrangigem Recht durch eine
Umsetzungsgesetzgebung abgefedert werden könne. Zudem könne der
Initiativbegriff «insbesondere» mit Blick auf den Detaillierungsgrad von § 34a
lit. a–c nicht dahingehend verstanden werden, dass die im Initiativtext genannten
Kriterien durch andere ersetzt werden dürften. Der Gesetzgeber wäre daran
gebunden und könne dies bei Annahme der Initiative auch nicht übersteuern.

 

3.3.1.2  Die
Beschwerdeführenden führen weiter aus, dass sich der Gesamtbestand der
nutzbaren Bruttogeschossfläche nach § 34a lit. a aus Wohn- und Gewerbeflächen
zusammensetze, worauf die Initiative nach dem Verständnis der Initianten auch
abziele (act. 4 Abschnitt D). Das Wohnraumförderungsgesetz (WFG, SR 842) käme
jedoch bei Gewerbeflächen definitionsgemäss nicht zur Anwendung, da nach Art. 1
WFG der Wohnraum für Haushalte mit geringem Einkommen sowie der Zugang zu
Wohneigentum gefördert werden solle. Im Bereich von Gewerbeflächen gebe es
keine Gemeinnützigkeit im Sinn des WFG, weshalb der Initiativtext an einem
inneren Widerspruch leide und die Initiative Unmögliches verlange. Sie sei bereits
aus diesem Grund ungültig. Die Unmöglichkeit ergebe sich zudem aus der weiteren
Forderung in § 34a lit. a, wonach der Boden an eine gemeinnützige Organisation
im Sinn des WFG abzutreten sei. Gemäss Art. 37 Abs. 1 lit. a der Verordnung
über die Förderung von preisgünstigen Wohnraum (WFV, SR 842.1) müsse eine
gemeinnützige Organisation im Sinne des WFG den Zweck verfolgen, dauerhaft den
Bedarf an Wohnraum zu tragbaren finanziellen Bedingungen abzugeben. Die
verlangte 50 %-Quote am Gesamtbestand könne somit nur dann erfüllt werden, wenn
ausschliesslich Wohnnutzung realisiert würde, was schon mit Blick auf die
Bestandesbauten, die mehrheitlich nur gewerblich genutzt werden könnten,
unmöglich sei. Hingegen wäre bei einer Mischnutzung eine solche Weitergabe
begriffslogisch ausgeschlossen, womit die Initiative auch insoweit nicht
erfüllbar sei. Der Regierungsrat versuche in seinem Bericht, die Zulässigkeit
der Initiative mit dem Argument zu retten, aus dem Verweis auf das WFG müsse
gefolgert werden, dass das Ziel der Norm die Vergrösserung des Angebots an «preisgünstigem
Wohnraum» und nicht an «preisgünstigem Geschäftsraum» sei, weshalb sich die 50 %-Quote
nur auf Wohnflächen beziehen könne. Diese Auslegung stehe allerdings im klaren
Widerspruch zum Wortlaut der Initiative wie auch zum klaren Willen der Initianten.
Diese wollten den Begriff des «Gesamtbestandes» ausdrücklich sowohl auf die
Wohn- wie auch auf die Geschäftsflächen der Transformationsareale bezogen
wissen. Sie würden in diesem Sinn auf der Homepage der Initiative explizit von
«günstigem Wohn- und Arbeitsraum» sprechen. Die vom Regierungsrat und diesem
folgend vom Grossen Rat vorgenommene Auslegung des Initiativtexts sei im Lichte
der vorstehenden Auslegungsgrundsätze nicht vertretbar. 

 

3.3.1.3  Die
Beschwerdeführenden monieren schliesslich, der Nachweis der CO2-Neutralität
gemäss § 34a lit. c könne im Nutzungsplanverfahren gar nicht erbracht werden
(act. 4 Abschnitt D). CO2-Neutralität bedeute, dass die umgezonten Transformationsareale
bei der Umsetzung der Initiative keine Auswirkung auf den CO2-Gehalt
in der Atmosphäre haben dürften. Dies sei unter Berücksichtigung der in Bestandesbauten
und Neubauten enthaltenen grauen Energie und im Hinblick auf die Erschliessungsanlagen
von vornherein naturwissenschaftlich schlicht unmöglich. Weiter müssten die
Betriebsemissionen der Gebäude sowie nutzungsabhängige Emissionen kompensiert
werden. Aus heutiger Sicht müsse davon ausgegangen werden, dass die von den
Initianten verlangte umfassende CO2-Neutralität im Rahmen einer
Arealentwicklung mit Bestandesbauten und komplexen städtebaulichen
Anforderungen nicht erreicht werden könne. Eine CO2-Neutralität
könne höchstens als allgemeine Zielvorgabe angestrebt werden, was aber nicht der
ausdrücklichen Vorgabe der Initiative entspreche. Aufgrund der Absolutheit der
Verfassungsbestimmung wären auch insoweit keine Konkretisierungen im Gesetz
möglich. Die Initiative verlange somit in mehrfacher Hinsicht Unmögliches im
Sinn von § 14 IRG. Sie müsse aufgrund von Undurchführbarkeit gemäss § 48 Abs. 2
lit. b KV daher für ungültig erklärt werden.

 

3.3.2      Der
Grosse Rat, vertreten durch das JSD, verweist in seiner Vernehmlassung vom 26.
Februar 2021 (act. 13) auf den Bericht des Regierungsrats, wonach der
zukünftige Bebauungsplan die in § 34a lit. a–c genannten Kriterien der
Initiative nicht kumulativ erfüllen müsse. Es handle sich um beispielhafte
Kriterien, die als zukunftsweisend, sozial, wirtschaftlich und ökologisch
nachhaltig sowie partizipativ erarbeitet werden sollten, ohne Notwendigkeit
einer kumulativen Erfüllung der in lit. a–c formulierten Anforderungen. Diese
Annahme führe zu einer verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten
Recht. Die von den Beschwerdeführenden vorgebrachte Undurchführbarkeit der
Initiative müsse ausserdem gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung eindeutig
sein, damit ein Volksbegehren am Kriterium der Unmöglichkeit ihrer Umsetzung
scheitere. Sei die Umsetzbarkeit lediglich zweifelhaft, sei die Initiative dem
Volk vorzulegen. Die Undurchführbarkeit der Initiative sei vorliegend nicht
gegeben.

 

3.3.3      Die
Beigeladenen machen in ihrer Stellungnahme vom 1. März 2021 zunächst geltend,
dass «gemeinnützig» nach § 34a lit. a nicht «gemeinnütziger Wohnungsbau» bedeute
(act. 14 Ziff. 47–49). Es ergebe sich bei Geschäftsräumen vielmehr ein analoges
Begriffsverständnis für preisgünstigen Geschäftsraum. Selbst wenn die
Gemeinnützigkeitsvorgabe allein auf Wohnraum bezogen würde, wäre die Initiative
deshalb offenkundig nicht unmöglich und es sei unerfindlich, weshalb eine
hälftige Nutzung der Bruttogeschossfläche für Wohnraum im Rahmen künftiger
Bebauungspläne eine Unmöglichkeit darstellen würde, zumal auch die Abgabe an eine
gemeinnützige Organisation gemäss WFG oder die gemeinnützige Vermietung in
Kostenmiete erfolgen könne. In Bezug auf das Erfordernis der CO2-Neutralität
führen die Beigeladenen aus, dass das Erreichen einer CO2-Neutralität
auf zukunftsweisenden Arealen nichts Unmögliches sei (act. 14 Ziff. 50).
Sie entspreche vielmehr der langfristigen Klimastrategie der Schweiz, wonach
neue Gebäude ab dem Jahr 2023 so zu bauen seien, dass sie keine CO2-Emissionen
mehr verursachen würden. Es würden zudem bereits heute diverse CO2-neutrale
Arealprojekte existieren.

 

3.3.4   

3.3.4.1  Wie
einleitend ausgeführt (vgl. oben E. 2.2.3), ist von verschiedenen
Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der
Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt, und
welche andererseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem
übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Dies gilt auch
für die Frage, ob mit der Initiative etwas Unmögliches verlangt wird, wie dies
von den Beschwerdeführenden geltend gemacht wird. Sofern der Regierungsrat und
auch der Grosse Rat der Ansicht sind, dass die Anforderungen des
Initiativtextes in § 34a lit. a–c nicht kumulativ erfüllt sein müssten, ist
festzustellen, dass der Initiativtext auch unter Berücksichtigung der genannten
rechtlichen Grundsätze keine Grundlage für eine solche Auslegung bietet. Es ist
zwar richtig, dass die «zukunftsweisenden Lösungen» in der Initiativbestimmung sehr
breit definiert werden. Der erste Abschnitt von § 34a schliesst jedoch mit
der Formulierung «Insbesondere erfüllen sie folgende Anforderungen», woran die konkreten
Aufzählungen in den lit. a–c anknüpfen. Aus dieser Formulierung geht hervor,
dass es sich bei den in den lit. a–c formulierten Anforderungen um
Mindestanforderungen an die «zukunftsweisenden Lösungen» handelt, die nicht
durch andere soziale, wirtschaftliche und ökologisch nachhaltige und
partizipativ erarbeitete Lösungen ersetzt werden dürfen. Es ist daher bei der
Prüfung, ob die Volksinitiative etwas Unmögliches verlangt, davon auszugehen,
dass die Anforderungen nach lit. a–c kumulativ erfüllt sein müssen. 

 

3.3.4.2  Gemäss §
34a lit. a müssen mindestens 50 % des Gesamtbestands der nutzbaren
Bruttogeschossfläche pro Bebauungsplan gemeinnützig im Sinn des WFG dauerhaft
in Kostenmiete vermietet werden bzw. muss der Boden durch Verkauf oder im selbstständigen
und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige Organisation gemäss Art. 4 Abs. 2
WFG abgegeben werden. In Übereinstimmung mit den Beigeladenen ist festzustellen,
dass der Initiativtext mit lit. a zwei Möglichkeiten zur Erfüllung der
Anforderungen vorsieht. Einerseits die Vermietung («gemeinnützig im Sinne des WFG
dauerhaft in Kostenmiete») und andererseits («beziehungsweise») die Abgabe des
Bodens durch Verkauf oder im selbstständigen und dauernden Baurecht an eine «gemeinnützige
Organisation gemäss Art. 4 Abs. 2 WFG». Bei beiden Optionen wird somit auf das
WFG Bezug genommen. Dieses Gesetz soll gemäss dessen Zweckartikel Wohnraum für
Haushalte mit geringem Einkommen sowie den Zugang zum Wohneigentum fördern. Als
gemeinnützig wird in Art. 4 WFG eine Tätigkeit genannt, welche nicht
gewinnstrebig ist und der Deckung des Bedarfs an preisgünstigem Wohnraum dient.
Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden verlangt der Initiativtext
bei der ersten Option nicht, dass die Eigentümerin oder der Eigentümer
respektive die Vermieterin oder der Vermieter selbst eine gemeinnützige
Organisation oder eine Organisation des gemeinnützigen Wohnungsbaus sein muss.
Die Anforderung an die Vermietung als «gemeinnützig im Sinne des WFG dauerhaft
in Kostenmiete» bezieht sich ausschliesslich auf die Art der Vermietung, welche
aufgrund des Verweises auf das WFG nicht gewinnstrebig erfolgen darf und zudem
der Deckung des Bedarfs an preisgünstigem Wohnraum dienen muss. Ob die Formulierung
«dauerhaft in Kostenmiete» darüber hinaus eine selbständige oder weitergehende
Anforderung darstellt oder nicht, kann in Bezug auf die Frage der Unmöglichkeit
der Initiative offen gelassen werden: Auch wenn der Begriff der «Kostenmiete»
weder in der Initiative noch in einem Gesetz definiert wird, ist nicht
ersichtlich, dass die Auslegung und Anwendung dieses Begriffs zu einem
unmöglichen Ergebnis führen könnte. Ebenso wenig führt die Tatsache, dass diese
Begrifflichkeit bei einer Annahme der Initiative – wie auch alle weiteren
Formulierungen in der Volksinitiative – zunächst auf Gesetzesstufe oder im
Rahmen eines Bebauungsplans bzw. eines Baubewilligungsverfahrens auszulegen und
näher zu umfassen ist, nicht zur Unmöglichkeit des Initiativbegehrens. Schliesslich
führt auch die Formulierung der zweiten Option, wonach «der Boden durch Verkauf
oder im selbstständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige
Organisation gemäss Art. 4 Abs. 2 WFG abgegeben werden muss», nicht zu
einem unmöglichen Ergebnis.

 

3.3.4.3  Die Beschwerdeführenden
machen weiter geltend, die Anforderungen in § 34a lit. c an die CO2-Neutralität
führten zur Unmöglichkeit respektive Undurchführbarkeit der Initiative. Dem kann
nicht gefolgt werden. Es ist zwar richtig, dass die in lit. c gewählte
Formulierung «Die Areale erreichen das Ziel der CO2-Neutralität»
entgegen der Ansicht der Beigeladenen nicht lediglich eine Zielnorm darstellt. Es
wird vielmehr vorgeschrieben, dass die betroffenen Areale dieses Ziel erreichen
müssen. Der Initiativtext definiert jedoch nicht, was unter CO2-Neutralität
verstanden werden soll und macht auch keine zeitlichen Vorgaben für die
Erreichung dieses Ziels. Grundsätzlich wird der Begriff der CO2-Neutralität
in verschiedenen Zusammenhängen verwendet und demgemäss auch unterschiedlich
verstanden. Einem allgemeinen Verständnis folgend ist der Begriff wohl derart zu
verstehen, dass eine CO2-neutrale Aktivität keinen Einfluss auf die CO2-Konzentration
der Atmosphäre haben darf (https://www.energie-lexikon.info/co2_neutral.html).
CO2-Neutralität bedeutet in diesem Sinn, dass kein CO2
emittiert wird oder die CO2-Emissionen vollständig kompensiert
werden (https://de.wikipedia.org/wiki/Klimaneutralit%C3%A4t
). Bei der Anwendung der so verstandenen Anforderung auf ein bestimmtes Areal
stellt sich jedoch die Frage, ob sie alle Aktivitäten erfassen soll, die auf einem
Areal stattfinden, oder ob lediglich einzelne Aspekte wie beispielsweise die
Infrastruktur (Heizung, Kühlung, Ver- und Entsorgung) betroffen sein sollen. Bei
der Anwendung der Anforderung im Gebäudebereich ist als offen zu bezeichnen, ob
lediglich der Betrieb erfasst werden soll oder auch die im Gebäude eingesetzten
Materialien (vgl. dazu etwa das Merkblatt SIA 2032 «Graue Energie von
Gebäuden»). Das Initiativkomitee weist auf seiner Homepage selbst auf offene Fragen
hin. Die Initiative schreibe bewusst nicht vor, wie dieses Ziel erreicht werden
solle. So sei es schwierig zu definieren, welcher Verbrauch und welche CO2-Emission
einem Areal zuzuordnen seien. Im Rahmen der CO2-Bilanzierung sei
bezüglich des Verbrauchs beispielsweise die zugeführte Gesamtenergie für die
Erstellung und den Betrieb einzuberechnen, aber auch Aspekte wie der Trinkwasserverbrauch
oder die Mobilität seien zu berücksichtigen. Ebenso seien beispielsweise
Aufforstungen oder die auf dem Areal produzierte CO2-freie Energie als
Kompensation denkbar (vgl. dazu https://baselbautzukunft.ch/glossar/#/co2-neutralitaet,
zuletzt besucht am 20. Dezember 2021). Die Beigeladenen weisen in ihrer
Stellungnahme auf die Klimastrategie des Bundesrats vom 27. Januar 2021
hin, gemäss welcher neue Gebäude ab 2023 so zu bauen sind, dass sie keine CO2-Emissionen
mehr verursachen (Stellungnahme Beilage 14 [act. 15]). Es zeigt sich somit,
dass bei der Auslegung der Vorgabe ein Auslegungsspielraum besteht. Zwar dürfte
eine Reduktion des CO2-Ausstoss aller Aktivitäten auf einem Areal unter
Berücksichtigung von Sekundäremissionen nach dem heutigen Stand der Technik auf
netto Null gegenwärtig kaum umsetzbar sein. Eine solch weitgehende Auslegung
der Norm ist aber aufgrund der vorstehenden Ausführungen nicht zwingend. Inwiefern
auf den von der Initiative erfassten Arealen eine weitgehende Vermeidung von CO2-Emissionen
etwa im Gebäudebereich und eine Kompensation der nicht vermeidbaren Emissionen
unmöglich respektive undurchführbar sein soll, wird von den Beschwerdeführenden
nicht aufgezeigt und dies ist auch nicht erkennbar. Die Beigeladenen weisen
daher zurecht darauf hin, dass die Formulierung der Anforderungen der
Verfassungsinitiative zur Erreichung der CO2-Neutralität Raum für eine
Auslegung und Konkretisierung im Rahmen des Möglichen lässt. 

 

3.3.4.4  Insgesamt
kann gestützt auf das oben Dargelegte somit nicht von einer Undurchführbarkeit
der Initiative gesprochen werden, zumal diese gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung auch eindeutig sein müsste, damit ein Volksbegehren am Kriterium
der Unmöglichkeit ihrer Umsetzung scheiterte. Dies ist vorliegend nicht gegeben.

 

3.4      Vorwurf der Verletzung von höherrangigem Recht 

 

3.4.1   Die
Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend (act. 4 Abschnitt E), dass
die Initiative einen unzulässigen Eingriff in die Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit
bewirke (act. 4 Abschnitt E). Der Grundrechtseingriff sei ausserdem im
Vergleich zu dem ähnlich gelagerten, vom Bundesgericht beurteilten Fall betreffend
die in der Stadt Bern angenommenen Initiative «Wohnen für alle» (BGE 146 I 70) als
schwer zu qualifizieren, zumal der vorliegend beurteilte Initiativtext keine Ausnahmeklausel
enthalte, die bei Unverhältnismässigkeit eine Kurskorrektur im Einzelfall
zulassen würde. Die Vorgabe der CO2-Neutralität bedeute ebenfalls eine
sehr erhebliche Eigentumsbeschränkung. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit
dieser Grundrechtseinschränkung seien nicht erfüllt.

 

3.4.2      Die
Beigeladenen führen in ihrer Stellungnahme zusammengefasst aus, dass die
Initiative nicht gegen höherrangiges Recht verstosse (act. 14 Ziff. 60–65). Es
sei auch nicht unbestritten, dass überhaupt ein Eingriff in den Schutzbereich
von Eigentumsgarantie und Wirtschaftsfreiheit vorliege. Die Initiative
limitiere lediglich das Ausmass, in welchem die Nutzungsansprüche im Fall einer
Umzonung erweitert werden könnten. Ein allfälliger Eingriff in die Eigentums-
und Wirtschaftsfreiheit wiege überdies mit Blick auf die Rechtsprechung nicht
schwer. So habe das Bundesgericht im von den Beschwerdeführenden zitierten Entscheid
BGE 146 I 70 festgehalten, dass die Festlegung einer Mindestquote für
preisgünstige Angebote nicht schwer wiege, da davon nur ein beschränkter Teil der
einer neuen Nutzung zugeführten Fläche unterworfen sei. Vorliegend seien zudem
nur Transformationsareale betroffen. Auch das Erfordernis der CO2-Neutralität
stelle keineswegs einen schweren Eingriff in das Eigentum und seine
Bewirtschaftung dar. 

 

3.4.3      Bei
der Prüfung, ob die Volksinitiative gegen höherrangiges Recht verstösst, ist
gemäss den eingangs beschriebenen Auslegungskriterien (oben E. 2.2) der Inhalt der
Initiative zu bestimmen. Wesentlich ist in diesem Zusammenhang zunächst die
Frage, ob die in § 34a Abs. 1 lit. a–c aufgeführten Anforderungen an zukunftsweisende
Lösungen kumulativ zu verstehen sind. Wie bereits in Bezug auf die Prüfung der Unmöglichkeit
der Umsetzung der Initiative ausgeführt (vgl. oben E. 3.3.4.1), ist für
die vom Regierungsrat vorgenommene Auslegung, wonach es sich bei in den in lit.
a–c beschriebenen Anforderungen lediglich um mögliche Formen von zukunftsweisenden
Lösungen handeln soll und diese nicht kumulativ zu verstehen seien, keine
Grundlage ersichtlich. Der Initiativtext legt fest, dass bei den betroffenen
Arealen mittels Bebauungsplänen zukunftsweisende Lösungen für das Leben und
Arbeiten im Kanton festgesetzt werden müssen. Als zukunftsweisende Lösungen
gelten solche, die sozial, wirtschaftlich und ökologisch nachhaltig sind und
partizipativ erarbeitet wurden. Insbesondere sollen sie die in lit. a–c
aufgeführten Anforderungen erfüllen. Nach grammatikalischer Auslegung sind dabei
mit «sie» die zukunftsweisenden Lösungen gemeint. Aus der Formulierung, wonach
diese Lösungen «insbesondere folgende Anforderungen erfüllen» müssen und dem
Wortlaut dieser Anforderungen in den nachfolgenden lit. a–c ergeben sich keine Hinweise,
dass diese Anforderungen lediglich als alternative Lösungsmöglichkeiten gemeint
sein sollen, zumal sie unterschiedliche Aspekte betreffen: Lit. a enthält mit
dem Fokus auf die Gemeinnützigkeit Anforderungen an die soziale und
wirtschaftliche Nachhaltigkeit, lit. b an die Partizipation und lit. c mit dem
Erfordernis der CO2-Neutralität Anforderungen an die ökologische
Nachhaltigkeit. Aus dem Aufbau der Bestimmung folgt, dass die Anforderungen zunächst
allgemein umschrieben und in lit. a–c detaillierter ausgeführt werden, wobei
diese Auflistung nicht alternativ oder beispielhaft, sondern kumulativ zu
verstehen ist. Daran ändert auch die Begrifflichkeit «insbesondere» nichts,
können doch auch andere zusätzliche Anforderungen an zukunftsweisende
Lösungen gestellt werden. Für eine Auslegung, wonach auf einzelne der in lit.
a–c erwähnten Anforderungen zugunsten von anderen Anforderungen mit der
gleichen Zielsetzung verzichtet werden könnte, fehlt im Initiativtext demgegenüber
jegliche Grundlage. Bei der Prüfung der Übereinstimmung mit dem höherrangigen
Recht ist daher davon auszugehen, dass die Anforderungen in lit. a–c bei allen
von der Initiative betroffenen Transformationsarealen kumulativ zur Anwendung
gelangen müssen.

 

Diese
Anforderungen gelten gemäss Initiativtext ausschliesslich für Bahn-, Industrie-
und Gewerbeareale, die in eine Zone mit Wohnanteil umgezont werden
(Transformationsareale). Gemäss dem Verfassungstext sollen die zukunftsweisenden
Lösungen mittels Bebauungsplänen festgesetzt werden. Die Initiative käme somit
bei ihrer Annahme nicht unmittelbar zur Anwendung, sondern schriebe vielmehr
dem Planungsträger vor, was er in Bebauungsplänen bei der Umzonung von Bahn-,
Industrie- und Gewerbearealen in eine Zone mit Wohnanteil zwingend festzulegen
hätte. Der entsprechende Beschluss des Planungsträgers könnte im Einzelfall
einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden. Bei der Umsetzung der
Vorgaben der Initiative in den Bebauungsplänen müsste der Planungsträger
einerseits den Vorgaben aus der neuen Verfassungsbestimmung, andererseits aber
auch anderen verfassungsmässigen Vorgaben Rechnung tragen. 

 

Es ist daher
nachfolgend zu prüfen, ob eine Umsetzung der Vorgaben nach lit. a–c im
Einzelfall im Einklang mit dem höherrangigen Recht möglich erscheint. Nur wenn
eine solche Umsetzung ausgeschlossen respektive mit der Zielsetzung der
Initiative nicht mehr vereinbar wäre, wäre ein Verstoss der Initiative selbst
gegen höherrangiges Recht und somit die Unzulässigkeit der Initiative zu
bejahen.

 

3.4.3.1  Gemäss
lit. a der vorgeschlagenen neuen Verfassungsbestimmung müssen bei den
betroffenen Transformationsarealen 50 % des Gesamtbestandes der nutzbaren
Bruttogeschossfläche pro Bebauungsplan gemeinnützig im Sinne des WFG dauerhaft
in Kostenmiete vermietet werden bzw. muss der Boden durch Verkauf oder in
selbstständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige Organisation gemäss
Art. 4 Abs. 2 WFG abgegeben werden. Der Begriff «gemeinnützig» wird in der
genannten Bestimmung als eine Tätigkeit definiert, «welche nicht gewinnstrebig
ist und der Deckung des Bedarfs an preisgünstigem Wohnraum dient». Für das
Argument der Beschwerdeführenden, wonach einzig Organisationen des
gemeinnützigen Wohnungsbaus diese Anforderungen erfüllen können, findet sich in
der Volksinitiative, wie bereits oben im Zusammenhang mit der Prüfung der Rüge
der Unmöglichkeit der Initiative ausgeführt (E. 3.3.4.2), keine Grundlage. Auch
eine grundsätzlich gewinnstrebige Organisation kann selbstverständlich einen
Teil ihrer Liegenschaften im vorgenannten Sinn gemeinnützig, d.h. nicht
gewinnstrebig und im Sinn der Deckung des Bedarfs an gemeinnützigem Wohnraum,
vermieten. Durch den in der Initiative verwendeten Begriff der «Gemeinnützigkeit»
ist aber gemäss dessen Definition in Art. 4 Abs. 3 WFG zu folgern, dass die
Vermietung in diesem Bereich nicht gewinnstrebig sein darf, und dass sie der
Deckung des Bedarfs an preisgünstigem Wohnungsraum dienen muss. Die
Formulierung der «Deckung des Bedarfs an preisgünstigem Wohnraum» wird auch in §
9 Abs. 1 des baselstädtischen Wohnraumfördergesetz (WRFG, SG 861.500) verwendet.
Über die Frage, welche Kategorie von Wohnungen zum preisgünstigen Wohnraum
zählen, wurde resp. wird in Basel-Stadt im Zuge der Umsetzung von § 34
Abs. 2 KV betreffend Fördermassnahmen zum Erhalt bestehenden bezahlbaren
Wohnraums und der Revision des Wohnraumfördergesetzes kontrovers diskutiert
(vgl. dazu die kantonale Volksinitiative «Ja zum ECHTEN Wohnschutz»). Es ist
aber vorliegend nicht erkennbar, dass die Frage, wie diese Begriffe auszulegen
sind, Auswirkungen auf die Zulässigkeit der Initiative haben soll, da sich ein
Eingriff in die Wirtschafts- und Eigentumsfreiheit vielmehr aus dem mit der
Gemeinnützigkeit verbundenen Verbot der gewinnstrebigen Vermietung ergibt. 

 

Ob der Zusatz,
wonach die Vermietung dauerhaft in Kostenmiete zu erfolgen hat, eine materiell bedeutende
zusätzliche Anforderung darstellt, ist unklar. Der Begriff der Kostenmiete wird
entgegen der Darstellung der Beigeladenen weder im WFG noch in der WFV klar
definiert. Das Bundesgericht führte in BGE 146 I 70 in Bezug auf die ähnlich
gelagerte Volksinitiative «Für bezahlbare Wohnungen» der Stadt Bern bei der
Prüfung des Begriffs der Kostenmiete aus, dass sich eine Begriffsbestimmung
zumindest teilweise aus Art. 269a des Obligationenrechts (OR, SR 220) bzw. der
Wohnraumförderungsgesetzgebung des Bundes ergebe. In BGE 118 II 124 wurde die
Kostenmiete im Zusammenhang mit der Berechnung der «kostendeckenden
Bruttorendite» gemäss Art. 269a lit. c OR resp. Art. 15 Abs. 1 der
Verordnung über die Miete und Pacht von Wohn- und Geschäftsräumen (VMWG, SR
221.213.11) verwendet. Dazu führte das Bundesgericht in Erwägung E. 4 seines
Entscheids aus, es solle verhindert werden, «dass der Vermieter auf Kosten des
Mieters einen übersetzten Ertrag erwirtschafte (Grundsatz der Kostenmiete)». Dieser
Rechtsprechung ist zu entnehmen, dass bei der Vermietung einer Liegenschaft «dauerhaft
in Kostenmiete» nicht zwingend keine Rendite erzielt werden darf, zumal ein
angemessener Ertrag auf dem investierten Eigenkapital auch bei der
kostendeckenden Brutto-rendite zulässig ist (dazu auch BGE 141 III 245 E. 6.3
mit weiteren Hinweisen). Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt stützte sich
in der Beantwortung der schriftlichen Anfrage von Georg Mattmüller betreffend «Kostenmiete
im Zusammenhang mit dem Wohnbauprogramm 1‘000+» vom 22. Januar 2020 (vgl. dazu
Replik vom 5. Mai 2021 Beilage 1 [act. 18], nachfolgend schriftliche
Anfrage) bezüglich der Kostenmiete auf die Definition der Stadt Zürich gemäss
der zürcherischen Wohnbauförderungsverordnung (GS 841.1) und des
Mietzinsreglements der Stadt Zürich (GS 841.50). Eine Kostenmiete sei demgemäss
so hoch, dass sie den Aufwand des Bauträgers decke. Mit der Kostenmiete würden
die Schuldzinsen und die Verwaltungskosten beglichen, der Unterhalt und
Werterhalt der Liegenschaften sowie die Rückstellungen zur Erneuerung
sichergestellt (schriftliche Anfrage S. 3). Gestützt auf diese Grundlagen ist
nicht davon auszugehen, dass mit der im Initiativtext verankerten Auflage in
§ 34a Abs. 1 lit. a, wonach die Vermietung dauerhaft in Kostenmiete zu
erfolgen hat, gegenüber derjenigen, wonach sie gemeinnützig im Sinne des WFG zu
sein hat, eine weitergehende Beschränkung für die Eigentümerschaft verbunden
ist. 

 

Während die
Bestimmungen von Art. 269 und Art. 269a OR auf die Vermietung von Wohn- und
Geschäftsräumen zur Anwendung kommt, befasst sich das WFG, auf welches in der
Volksinitiative Bezug genommen wird, ausschliesslich mit der Förderung des
Wohnraums für Haushalte mit geringem Einkommen sowie dem Zugang zum
Wohneigentum. Als Wohnraum gelten gemäss Art. 4 Abs. 1 WFG alle ständig dem
Wohnen dienenden Räume. Es muss daher als fraglich bezeichnet werden, ob die
Bestimmung, wonach 50 % des Gesamtbestandes der nutzbaren Bruttogeschossfläche
gemeinnützig im Sinne des WFG dauerhaft in Kostenmiete vermietet werden müssen,
analog auch auf die Vermietung von Geschäftsräumen zur Anwendung gelangen kann,
wie dies von den Beigeladenen geltend gemacht wird. Für die Eingriffsdichte des
Verfassungsartikels der vorliegenden Initiative spielt es im Ergebnis aber
keine Rolle, ob die Vorgabe nur für eine Vermietung für Wohnzwecke zum Tragen
kommt oder auch für eine Geschäftsmiete gelten soll, da die Anforderungen der
gemeinnützigen Vermietung im Sinne des WFG dauerhaft in Kostenmiete in jedem
Fall auf 50 % des Gesamtbestandes der nutzbaren Bruttogeschossfläche zur
Geltung kommt, soweit nicht (im gleichen Umfang) eine Abgabe des Bodens durch
Verkauf oder im selbständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige
Organisation gemäss Art. 4 Abs. 2 WFG erfolgt. Es ist daher für lit. a der
vorgeschlagenen Verfassungsbestimmung zu prüfen (dazu unten E. 3.5), ob diese
Bestimmung als mit Art. 26 BV (Eigentumsgarantie) und Art. 27 BV (Wirtschaftsfreiheit)
in Verbindung mit Art. 36 BV vereinbar erscheint bzw. ob sie sich so auslegen
und umsetzen lässt, dass eine verfassungskonforme Anwendung im konkreten Fall
grundsätzlich möglich ist.

 

3.4.3.2  Gemäss
lit. b der vorgeschlagenen neuen Verfassungsbestimmung sind die Zonen- und
Bebauungspläne gemäss § 55 der Kantonsverfassung des Kantons Basel-Stadt unter
Mitwirkung der Bevölkerung erarbeitet worden; die Ergebnisse der Mitwirkung
sind in der Planung angemessen berücksichtigt. Von den Beschwerdeführenden wird
zu Recht nicht geltend gemacht, dass diese Bestimmung die Eigentumsgarantie
und/oder die von der Wirtschaftsfreiheit abgeleitete Vertragsfreiheit tangiert.

 

3.4.3.3  Gemäss
lit. c erreichen die Areale das Ziel der CO2-Neutralität. Den obigen
Ausführungen zur Frage der Undurchführbarkeit der Initiative (E. 3.3.4.3) ist
zu entnehmen, dass bei der Auslegung dieser Bestimmung ein beachtlicher
Spielraum besteht, welcher im Rahmen der Umsetzung (mittels Bebauungsplänen)
einzugrenzen ist. Die Eingriffsdichte dieser Norm wird verstärkt, wenn die Norm
auf mehrere Aspekte der Nutzung der entsprechenden Parzelle zur Anwendung
gebracht wird. Sie wird demgegenüber geschwächt, wenn sie nur einzelne Aspekte
wie etwa den Neubau und Betrieb von Gebäuden und die Infrastruktur betreffen
soll. Auch diese Bestimmung muss somit im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit den
Art. 26 und 27 BV in Verbindung mit Art. 36 BV geprüft werden.

 

3.5      Prüfung des Eingriffs in die Eigentumsgarantie und
Wirtschaftsfreiheit

 

3.5.1   Das Bundesgericht hat sich wie bereits erwähnt (oben E. 3.4.3.1)
im Entscheid BGE 146 I 70 mit der Zulässigkeit der Volksinitiative «Für
bezahlbare Wohnungen» der Stadt Bern befasst. Die in der Form eines
ausgearbeiteten Entwurfs eingereichte Initiative sah unter anderem eine
Ergänzung der Bauordnung der Stadt Bern (BO, SSSB 721.1) mit einem Art. 16b
vor. Nach dessen Abs. 1 «wird bei Um- und Neueinzonungen sichergestellt,
gegebenenfalls mittels einer Überbauungsordnung, dass in den Wohnzonen
(Wohnzone W, gemischte Wohnzone WG, Kernzone K) mindestens ein Drittel der
Wohnnutzung als preisgünstiger Wohnraum im Sinne der WFV erstellt und dauerhaft
in Kostenmiete vermietet wird oder der Boden durch Verkauf oder im
selbständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige Organisation im
Sinne von Art. 37 WFV abgegeben wird, die die Wohnungen dauerhaft in
Kostenmiete vermietet». Nach Abs. 2 sind «geringfügige Änderungen von
Nutzungsplänen gemäss Art. 122 der Bauverordnung (BauV, BSG 721.1)
ausgenommen. Das für die Planung zuständige Organ kann im Einzelfall weitere
Um- und Neueinzonungen, namentlich von kleineren Arealen, von der Verpflichtung
ausnehmen, preisgünstigen Wohnraum zu erstellen, oder diese Verpflichtung
einschränken.» Das Bundesgericht führte in diesem Zusammenhang aus, dass die
vorgesehenen Massnahmen die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und die von der
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) abgeleitete Vertragsfreiheit tangierten (BGE
146 I 70 E. 6.1).

 

3.5.2   Im Licht
dieser Rechtsprechung ist ein solcher Grundrechtseingriff auch für die vorliegend
zu prüfende Initiative anzunehmen. Die in Art. 26 BV und § 11 Abs. 1 lit. r KV
verankerte Eigentumsgarantie schützt als Bestandesgarantie die Nutzung,
Verwendung und Veräusserung von Grundstücken (Rhinow/Schefer/Uebersax,
Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl., Basel 2016, Rz. 1797). Die in
§ 34a lit. a des Initiativtextes vorgeschlagenen Massnahmen gelten zwar für die
Eigentümerinnen und Eigentümer der betroffenen Areale (noch) nicht unmittelbar,
da sie ausschliesslich Regeln für den Fall einer Umzonung festlegen. Für diesen
Fall bestehen dann jedoch verbindliche Vorgaben, die für die Eigentümerschaft
der betroffenen Parzellen Einschränkungen bei der Nutzung und Verwendung ihres
Eigentums bedeuten, indem die Hälfte des Gesamtbestandes der nutzbaren
Bruttogeschossfläche zwingend für eine nichtgewinnstrebige Vermietung
reserviert resp. einer entsprechend gemeinnützigen Organisation abgegeben
werden muss. Damit tangiert die Initiative zweifellos die Eigentumsgarantie und
die von der Wirtschaftsfreiheit abgeleitete Vertragsfreiheit der (potentiell)
betroffenen Grundeigentümerschaft. Dasselbe gilt für die Bestimmung in
§ 34a lit. c bezüglich der Erreichung des Ziels der CO2-Neutralität,
und zwar unabhängig von der Frage, wie umfassend diese Vorgabe zu verstehen
ist. Insgesamt betrachtet ist daher, wie von den Beschwerdeführenden geltend
gemacht, von einem Grundrechtseingriff auszugehen. Die Beschwerdeführenden
bringen jedoch zu Recht nicht vor, dass auch der nach Art. 36 Abs. 4 BV
unantastbare Kerngehalt der Eigentumsgarantie berührt wäre. Dieser wird
gemeinhin mit der Institutsgarantie gleichgesetzt (vgl. Vallender/Hettich, in: St. Galler Kommentar BV, 3. Aufl.,
Zürich 2014, Art. 26 N 51 f.) und schützt vor einer Aushöhlung oder gar
Aufhebung des Rechtsinstituts der Eigentumsgarantie (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht,
3. Aufl., Basel 2016, N 1792). Davon kann hier keine Rede sein,
begrenzen die in der Initiative vorgesehenen Vorgaben doch wie andere
planungsrechtliche Massnahmen allein die Nutzung des Grundeigentums, ohne
dieses auszuhöhlen. Dies gilt umso mehr, als das Grundeigentum immer nur nach
Massgabe der Nutzungsordnung genutzt werden kann.

 

3.6      Prüfung der Zulässigkeit des Grundrechtseingriffs

 

Ein
Grundrechtseingriff ist zulässig, wenn er auf einer hinreichenden gesetzlichen
Grundlage beruht, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt wird und
verhältnismässig ist (vgl. VGE VG.2021.1 vom 9. November 2021 E. 2.3, VG.2020.1
vom 22. Juli 2020 E. 3.2.1). Die Beschwerdeführenden bringen keine
Vorbehalte betreffend die erforderliche gesetzliche Grundlage vor. Diese ist
angesichts der ausformulierten Verfassungsinitiative zu bejahen. Nachfolgend
sind daher die Fragen des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit
zu prüfen.

 

3.6.1   Öffentliches
Interesse

 

3.6.1.1  Die
Beschwerdeführenden machen geltend, es liege kein bzw. kein hinreichend
öffentliches Interesse an den Bestimmungen der Initiative vor, da die Transformationsareale
im Kanton Basel-Stadt nicht im Eigentum von «Organisationen des gemeinnützigen
Wohnungsbaus» stehen würden (act. 4 Abschnitt E). Vielmehr gehörten diese
Areale oftmals Institutionen, die die investierten Gelder insbesondere im
Auftrag von Pensionskassen gewinnbringend anlegen müssten. Des Weiteren stünden
die Areale auch im Eigentum der öffentlichen Hand, der es nicht möglich sei,
sich in eine Organisation des gemeinnützigen Wohnungsbaus zu transformieren.
Die Initiative verlange nicht nur, dass die Eigentümerschaft Wohnungen
preisgünstig in Kostenmiete vermiete. Sie verlange vielmehr eine Änderung der
Eigentümer-Organisationsform. Die Eigentümerschaft müsste bei Gültigkeit der
Initiative die Areale zwingend an eine Organisation des gemeinnützigen
Wohnungsbaus abtreten bzw. ein Baurecht zugunsten einer solchen Organisation
begründen. An einem solchen Zwangsverkauf könne kein öffentliches Interesse
bestehen.

 

3.6.1.2  Nach
Ansicht der Beigeladenen besteht demgegenüber ein höchst wichtiges und dringliches
öffentliches Interesse an der Förderung von preisgünstigem Wohnen und Arbeiten,
der damit verbundenen Sicherung des allgemeinen Zugangs zum urbanen Leben, der
ausgewogenen Durchmischung im Stadtgebiet, dem Umweltschutz und generell einer
nachhaltigen Raum- und Stadtplanung (act. 14 Ziff. 66–71). 

 

3.6.1.3  Die
Beschränkung von Grundrechten muss durch ein überwiegendes öffentliches
Interesse gerechtfertigt sein. Beim öffentlichen Interesse handelt es sich um
einen unbestimmten Rechtsbegriff. Im öffentlichen Interesse liegt all das, was
der Staat zum Gemeinwohl vorkehren muss, um eine ihm obliegende Aufgabe zu
erfüllen (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich 2020, Rz. 315). Die
öffentlichen Interessen betreffen Anliegen, die nicht nur dem Interesse einer
Einzelperson dienen, sondern dem Wohl einer ganzen Personengemeinschaft (Plüss, Öffentliche Interessen im
Zusammenhang mit dem Betrieb von Flughäfen, in: ZStöR 177 [2007], S. 55). Sie
ergeben sich weitgehend aus der positiv gesetzten Rechtsordnung, d. h.
aus der Verfassung. Der Begriff des öffentlichen Interesses ist zeitlich und in
gewissen Belangen auch örtlich wandelbar (vgl. BGE 142 I 49 E. 8.1, 138 I 378
E. 8.3). Aufgrund gesellschaftlicher, technischer und anderer Entwicklungen
können neue öffentliche Interessen entstehen – z.B. Raumplanung, Umweltschutz –
und bisherige an Bedeutung verlieren (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020, S. 112.). Die von der
Rechtsordnung anerkannten öffentlichen Interessen finden sich dabei oftmals in
den Ziel-, Zweck- und Programmartikeln der Verfassung (Rhinow/Schefer/Uebersax, a.a.O., Rz. 1217) resp. den Ziel-
und Zweckartikeln in den Sachgesetzen und auch Verordnungen (vgl. VGE VD.2019.125
vom 3. Dezember 2020 E. 3.2.2, VD.2014.5 vom 21. Mai 2015 E. 1.2.3.3
mit Hinweis auf VD.2012.121/122 vom 14. August 2013 E. 6.3.2). Ihre
Konkretisierung obliegt in erster Linie dem politischen Prozess bzw. dem
zuständigen Gesetzgeber. Dabei gibt es keinen positiven numerus clausus
zulässiger öffentlicher Interessen (BGE 138 I 378 E. 8.3). Zu den wichtigsten
Gruppen öffentlicher Interessen gehören polizeiliche, planerische, soziale,
umweltpolitische und fiskalische Interessen (Belser/Waldmann/Wiederkehr,
Staatsorganisationsrecht, Zürich 2017, S. 72; Vallender/Hettich,
a.a.O., Art. 26 BV N 47). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist
grundsätzlich jedes öffentliche Interesse geeignet, einen Eingriff in das
Eigentum zu rechtfertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht rein fiskalischer
Natur ist oder gegen anderweitige Verfassungsnormen verstösst (vgl. BGE 106 Ia
94 E. 3.a; BGer 1C_455/2010 vom 7. Januar 2011 E. 3.3–3.5). 

 

3.6.1.4  Das
Bundesgericht hat sich bei der bereits erwähnten Prüfung der Berner
Volksinitiative «Für bezahlbare Wohnungen» in seinem Urteil BGE 146 I 70 auch
mit dem Begriff des öffentlichen Interesses auseinandergesetzt. Es erwog, dass
die in der Initiative vorgeschlagenen Massnahmen das Ziel hätten, das knappe
Angebot an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern zu erhöhen bzw. das
Bedürfnis der Bevölkerung nach einem genügenden Angebot von preisgünstigen
Mietwohnungen zu befriedigen. Daran bestehe ein schutzwürdiges öffentliches
Interesse, und zwar unabhängig davon, ob sichergestellt sei, dass nur Personen
mit tiefem Einkommen vom günstigen Wohnraum profitieren würden (BGE 146 I 70
E. 5.3). Diese Überlegungen lassen sich auf die vorliegende Initiative
übertragen. Gemäss § 34 Abs. 2 KV fördert der Staat im Interesse eines
ausgeglichenen Wohnungsmarktes den Wohnungsbau. Er achtet dabei auf ein
angemessenes Angebot vor allem an familiengerechten Wohnungen. Nach § 34 Abs. 3
KV sorgt er in Zeiten von Wohnungsnot, entsprechend den überwiegenden
Bedürfnissen der Wohnbevölkerung, dafür, dass diese vor Verdrängung durch
Kündigungen und Mietzinserhöhungen wirksam geschützt wird. Wohnungsnot besteht
nach § 34 Abs. 6 KV bei einem Leerwohnungsbestand von 1,5 Prozent oder weniger.
Das Appellationsgericht hielt in diesem Zusammenhang fest, dass seit dem Jahr 1942
mit Ausnahme der drei Jahre 1998, 1999 und 2005 in Basel immer Wohnungsnot in
dem vorstehend definierten Sinn geherrscht habe (VGE VG.2020.1 vom 22. Juli
2020 E. 5.3.4). Dies ergibt sich auch für die gegenwärtige Situation aus
der Leerstandserhebung des Statistischen Amts Basel-Stadt in der Ausgabe des
Jahres 2021 ( file://gepoolsvfil1.bs.ch/user$/saggec/myFiles/Downloads/Leerstandsbericht.pdf,
letztmals besucht am 20. Dezember 2021). Aufgrund dieses tiefen Bestands von
Leerwohnungen ist ein öffentliches Interesse somit nicht nur am Erhalt bestehenden
bezahlbaren Wohnraums zu bejahen, sondern auch an der Schaffung von
preisgünstigem Wohnraum. Die Beigeladenen verweisen diesbezüglich zu Recht auch
auf Art. 108 BV, wonach der Bund dazu verpflichtet ist, den Wohnungsbau,
die Tätigkeit von Trägern und Organisationen des gemeinnützigen Wohnungsbaus
und die Verbilligung des Wohnungsbaus sowie der Wohnkosten zu fördern. 

 

In Anbetracht
dieser vorstehend erwähnten Rechtsprechung ist demnach nicht daran zu zweifeln,
dass im vorliegenden Fall ein öffentliches Interesse an den Vorgaben von § 34a
lit. a des Initiativtextes und damit der Förderung des gemeinnützigen Wohnraums
besteht.

 

3.6.1.5  Ebenfalls
zu bejahen ist ein öffentliches Interesse an der Vorgabe der CO2-Neutralität
nach § 34a lit. c des Initiativtextes. An der UN-Klimakonferenz in Paris Ende
2015 verpflichteten sich alle beteiligten Staaten mit der Verabschiedung des
Klimaübereinkommens (SR 0.814.012) zur Reduktion der Treibhausgasemissionen.
Die Schweiz ist als Alpenland besonders stark vom Klimawandel betroffen. Sie
erwärmt sich doppelt so stark wie der weltweite Durchschnitt: Dem
Treibhausgasinventar des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) ist für die Jahre
1990–2019 zu entnehmen, dass sich die Treibhausgasemissionen in der Schweiz im
Jahr 2019 auf 46,2 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente beliefen und sie
damit 14 Prozent tiefer als im Basisjahr 1990 lagen. Damit wird das nationale
Klimaziel für das Jahr 2020 von minus 20 Prozent Treibhausgasausstoss
gegenüber dem Jahr 1990 deutlich verfehlt (https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/klima/zustand/daten/treibhausgas-inventar.html,
letztmals besucht am 20. Dezember 2021). Der Bundesrat beschloss im Jahr 2019,
dass die Schweiz bis 2050 nicht mehr Treibhausgase ausstossen soll, als
natürliche und technische Speicher aufnehmen können. Mit dem Netto-Null-Ziel
trägt er den jüngsten wissenschaftlichen Erkenntnissen des Weltklimarates
(IPCC) Rechnung, dass bereits ab einer durchschnittlichen Klimaerwärmung von
1,5 Grad mit gravierenden Folgen für Mensch und Artenvielfalt zu rechnen ist.
Auch an der UN-Klimakonferenz in Glasgow 2021 bekräftigte der Bundespräsident
die Absicht der Schweiz, ihre Emissionen bis 2030 zu halbieren und bis 2050 auf
Netto-Null hinunterzufahren. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt wies im
Legislaturplan 2021– 2025 darauf hin, dass der Verbrauch der natürlichen
Ressourcen, die klimatischen Veränderungen sowie die Belastungen für die
Ökosysteme und der Verlust der Biodiversität weltweit zunehmen würden (abrufbar
unter https://www.bs.ch/publikationen/regierungsrat/rr-legislaturplan.html,
letztmals besucht am 20. Dezember 2021). Er erklärte den Klimaschutz zu einem
der drei Schwerpunkte der Legislatur. Bei sämtlichen Aktivitäten sollen die
natürlichen Ressourcen geschont und der CO2-Ausstoss im Kanton
Basel-Stadt gesenkt werden. Ebenso verabschiedete der Grosse Rat am 20. Februar
2019 eine Resolution zur Ausrufung des Klimanotstandes und hielt darin fest,
dass es unerlässlich sei, die Treibhausgasemissionen schnellstmöglich massiv zu
reduzieren, um eine unkontrollierbare globale Erwärmung mit nicht absehbaren
Folgen zu verhindern. Der Grosse Rat werde die Auswirkungen auf das Klima sowie
die ökologische, gesellschaftliche und ökonomische Nachhaltigkeit bei jeglichen
davon betroffenen Geschäften berücksichtigen und wenn immer möglich jene
Geschäfte prioritär behandeln, welche den Klimawandel oder dessen Folgen
abschwächen. Er orientiere sich für zukünftige Massnahmen zur Bekämpfung des
Klimawandels an den Berichten des IPCC, insbesondere in Bezug auf Investitionen
zur Reduktion von Treibhausgas-Emissionen (vgl. https://www.bs.ch/nm/2019-das-basler-parlament-verabschiedet-resolution-zum-klimawandel-gr.html,
letztmals besucht am 20. Dezember 2021).

 

Ein öffentliches
Interesse an der Reduktion von Treibhausgas-Emissionen, insbesondere auch des
CO2-Ausstosses ist daher fraglos zu bejahen, was zu Recht von den
Beschwerdeführenden auch nicht in Frage gestellt wird. 

 

3.6.2   Verhältnismässigkeit

 

3.6.2.1  Die
Beschwerdeführenden führen bezüglich der Verhältnismässigkeit aus, dass die von
der Initiative vorgesehenen Massnahmen nicht geeignet seien, das Angebot an
preisgünstigem Wohnraum zu erhöhen (act. 4 Abschnitt E). Die Förderung von
Kostenmiete und gemeinnützigen Bauträgern und somit ein Renditeverzicht beim
Eigentümer würden nicht zwingend bedeuten, dass die entsprechenden Mieten
automatisch günstiger seien als Marktmieten, oder dass Genossenschaftswohnungen
automatisch preisgünstig und bezahlbar seien. Es sei Genossenschaften
insbesondere bei komplexen und teuren Transformationsarealen gar nicht möglich,
die notwendigen Investitionen zu erbringen und die Kontrolle über die Baukosten
zu behalten. Die in der Initiative vorgesehenen Massnahmen seien auch für das
Ziel der Schaffung von mehr preisgünstigem Wohnraum nicht erforderlich. In
Basel bestünden bei einem Gesamtbestand von rund 100’000 Wohneinheiten bereits
heute rund 10’000 Genossenschaftswohnungen. Diese Quote von 10 % umfasse nur
die «gemeinnützigen» Wohnungen. Die ausserhalb von Genossenschaften bestehenden
«preisgünstigen» Wohnungen wie beispielsweise nicht sanierte Altbauwohnungen
kämen noch dazu. Der Kanton Basel-Stadt plane in den kommenden Jahren bereits
ohne die Initiative, über 1’000 Wohnungen mittels Eigeninvestition im
Finanzvermögen zu bauen und diese preisgünstig zu vermieten. Dazu kämen
Baurechte zugunsten von Wohnbaugenossenschaften auf bereits entwickelten
Transformations-arealen, die nicht mehr unter die Initiative fallen würden. Die
Zielvorgabe des 2019 revidierten baselstädtischen Richtplans von einem Drittel
preisgünstigen Wohnraums bei der Entwicklung neuer Wohngebiete könne auch ohne
die Vorgabe der Initiative erreicht, wenn nicht sogar übertroffen werden.
Schliesslich sei der mit der Initiative verbundene Eingriff in die Wirtschaftseinheit
bzw. in die Eigentumsgarantie auch nicht zumutbar, wobei die
Beschwerdeführenden auf entsprechende Berechnungen eines Transformationsareals
in Basel verweisen. Diejenigen Grundeigentümer, die vor der Lancierung der
Initiative Transformationsareale erworben hätten, hätten davon ausgehen dürfen,
dass sie die Areale im Rahmen des kantonalen Richtplans bzw. aufgrund einer
Planungsvereinbarung mit dem Kanton würden nutzen können. Sie hätten demnach
einen Kaufpreis bezahlt, der demjenigen von Bauland mit den vorgesehenen
Nutzungsmöglichkeiten entspreche. Die Gesamtwirtschaftlichkeit würde durch
Annahme der Initiative jedoch verunmöglicht.

 

3.6.2.2  Nach Ansicht der Beigeladenen ist der eventuelle Grundrechtseingriff
verhältnismässig (act. 14 Ziff. 72–84). Die Initiative sei zur Erreichung der
Ziele geeignet. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden sei auch eine
nicht-genossenschaftliche Vermietung in Kostenmiete und alternativ auch eine
Abgabe an gemeinnützige Organisationen möglich. Für die Erreichung der
effektiven Ziele der Initiative seien keine milderen als die darin vorgesehenen
Mittel gegeben. Bei der hier vorzunehmenden abstrakten Normenkontrolle sei
nicht die Zumutbarkeit im konkreten Fall, sondern die generelle Zumutbarkeit zu
prüfen. Selbst wenn mit der Initiative übermässig in das Eigentum und darauf
beruhende wirtschaftliche Rechte eingegriffen werde, habe dies nicht die
Ungültigkeit der Initiative zur Folge. Vielmehr kämen im Fall der Annahme und
Anwendung derselben allenfalls eine Entschädigungspflicht nach den Grundsätzen
der materiellen Enteignung in Betracht.

 

3.6.2.3  Aus dem
Gebot der Verhältnismässigkeit ergibt sich, dass der mit der Initiative
verbundene Eingriff zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und
erforderlich sein muss, sowie dass zwischen dem Ziel und den Massnahmen ein
vernünftiges Verhältnis besteht bzw. die Massnahmen für die Betroffenen zumutbar
sind (vgl. zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz VGE VD.2020.194 vom 12. August
2021 E. 3.7.1 mit weiteren Hinweisen). Zumutbar bedeutet in diesem
Zusammenhang, dass der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zur
damit verbundenen Belastung für die Betroffenen stehen muss (vgl. BGer
2C_236/2020 vom 28. August 2020 E. 6.4; VGE VD.2019.36 vom 10. Januar 2020 E.
7). Ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit bzw. die Eigentumsrechte einer
Person ist zumutbar, wenn zwischen dem mit der angeordneten Massnahme
angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für die betroffene Person bewirkt,
ein vernünftiges Verhältnis gewahrt wird. Die entgegenstehenden privaten und
öffentlichen Interessen sind dabei anhand der gegebenen Umstände objektiv zu
würdigen und zueinander in Bezug zu setzen (BGE 142 I 49 E. 9.1).

 

3.6.2.4  Zunächst
ist festzuhalten, dass die Überlegungen des Bundesgerichts in seinem Entscheid
BGE 146 I 70 zur Verhältnismässigkeit der Berner Initiative «Für bezahlbare
Wohnungen» auf die hier zu beurteilende Initiative übertragen werden können.
Demnach stufte das Bundesgericht die vorgesehenen Massnahmen als geeignet
ein, um das knappe Angebot an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern zu
erhöhen bzw. das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von
solchen Mietwohnungen zu befriedigen (BGE 146 I 70 E. 6.4.1). Die
Beschwerdeführenden weisen zwar zu Recht darauf hin, dass im vorliegenden Fall die
Vermietung von Wohnraum «gemeinnützig im Sinne des WFG dauerhaft in
Kostenmiete» erfolgen soll, während in der Berner Initiative von der
Wohnnutzung als «preisgünstigem Wohnraum im Sinne der WFV» gesprochen wurde. In
der vorliegenden Initiative wird die Schaffung von «preisgünstigem» Wohnraum
nicht explizit erwähnt, jedoch ist der Begriff des preisgünstigen Wohnraums dem
WFG wortimmanent und auf jenes Gesetz wird explizit Bezug genommen. Diese
Zielsetzung liegt der strittigen Initiative fraglos zugrunde und kann mit ihr
auch umgesetzt werden. Wie zudem bereits ausgeführt wurde, fördert der Bund gemäss
Art. 2 Abs. 1 WFG den Bau, die Erneuerung und den Erwerb preisgünstigen
Wohnraums sowie die Tätigkeit von Organisationen des gemeinnützigen
Wohnungsbaus. Als gemeinnützig gilt gemäss Art. 4 Abs. 3 WFG eine
Tätigkeit, welche nicht gewinnstrebig ist und der Deckung des Bedarfs an
preisgünstigem Wohnraum dient. Die Beschwerdeführenden weisen zwar zu Recht
darauf hin, dass die von einer Genossenschaft errichteten Wohnungen nicht per
se preisgünstig und bezahlbar sein müssen. Für die Definition einer
Organisation des gemeinnützigen Wohnungsbaus wird aber zwingend verlangt, dass
sie nach ihren Statuten den Zweck verfolgt, dauerhaft den Bedarf nach Wohnraum
zu tragbaren finanziellen Bedingungen zu decken (Art. 37 WFV). Damit ist auch
mit der Übertragung von Boden im Eigentum oder im Baurecht an solche
Organisationen sichergestellt, dass dies der Förderung von preisgünstigem
Wohnraum dient. Dasselbe ist zu bejahen, wenn andere Organisationen resp.
Eigentümerinnen und Eigentümer die Vermietung gemeinnützig im Sinne des WFG
vornehmen (müssen). 

 

Es ist somit
festzustellen, dass die in der Initiative vorgesehenen Massnahmen für die
Erreichung der sich aus den vorgenannten öffentlichen Interessen ergebenden
Ziele geeignet sind. Dass dies auch für die Emissionsreduktion gilt,
wird von den Beschwerdeführenden zu Recht nicht in Frage gestellt. 

 

3.6.2.5     Auch
bezüglich der Erforderlichkeit dringen die Beschwerdeführenden mit ihrer
Argumentation nicht durch. So ist in Übereinstimmung mit den Beigeladenen festzuhalten,
dass die Eigentumsübertragung von Teilen der Areale an Organisationen des gemeinnützigen
Wohnungsbaus nur eine der Möglichkeiten darstellt, die Vorgabe der Initiative
umzusetzen. Der Initiative ist nicht zu entnehmen, dass es anderen
Organisationen oder Eigentümerschaften verwehrt sein soll, die von den Vorgaben
erfassten Bruttogeschossflächen selbst gemeinnützig im Sinne des WFG dauerhaft
in Kostenmiete zu vermieten. Gemäss den obigen Ausführungen (E. 3.6.1.4) besteht
an der Förderung der Schaffung von Wohnraum zur gemeinnützigen Vermietung ein
öffentliches Interesse. So führte der Regierungsrat bereits im Jahr 2018 aus,
dass die Wohnraumentwicklung und -politik aufgrund des tiefen
Wohnungsleerstandes und der wachsenden Einwohnerzahl im Kanton Basel-Stadt in
den vergangenen Jahren an Bedeutung gewonnen habe und mittlerweile eines der
wichtigsten Themen für die Bevölkerung darstelle (vgl. Ratschlag 18.1529.01 betreffend
Anpassung des Gesetzes über die Wohnraumförderung [Wohnraumfördergesetz, WRFG]
vom 12. Dezember 2018, S. 21). Im aktuellen, d.h. vom Bund im Juli 2020
genehmigten kantonalen Richtplan ist als Planungsziel denn auch festgehalten,
dass «bei den Arealentwicklungen mindestens ein Drittel preisgünstiger Wohnraum»
vorzusehen sei (Richtplantext «Schwerpunkte Wohnen» S. 69, abrufbar unter  https://www.richtplan.bs.ch/download/richtplan/geltender-richtplan.html,
letztmals besucht am 20. Dezember 2021). Weiter führte der
Regierungsrat im Bericht und Ratschlag 20.01830.01 zur «Umsetzung der
Initiative Recht auf Wohnen» (nachfolgend Bericht und Ratschlag Recht auf
Wohnen) aus, dass es in den vergangenen Jahren für Haushalte mit geringem
Einkommen zunehmend schwieriger geworden sei, eine passende Wohnung zu finden,
da Wohnungen im Tiefpreissegment kaum neu vermietet würden (Bericht und
Ratschlag Recht auf Wohnen S. 4). Der Regierungsrat beschloss daher diverse
Massnahmen, welche zur Erreichung der im Bericht und Ratschlag aufgeführten
Zielwerte für bestimmte Kategorien von Mietwohnungen beitragen sollen. Zur
Zielerreichung sollen nebst der Unterstützung der Wohnbaugenossenschaften unter
anderem der Ausbau preisgünstiger Wohnungen im Finanzvermögen und die Schaffung
einer öffentlich-rechtlichen Stiftung beitragen. Im Legislaturplan 2021–2025 stellte
der Regierungsrat in Aussicht, dass sich der Kanton im Rahmen des «Wohnbauprogramms
1000+» sowie gemeinsam mit privaten Investorinnen und Investoren und den
Wohnbaugenossenschaften aktiv für die Weiterentwicklung eines differenzierten
Wohnraumangebotes einsetzen werde (u.a. Basler Kostenmietmodell, kantonale
Wohnbaustiftung, vgl. Legislaturplan 2021–2025 S. 18). Der Regierungsrat weist somit
selbst darauf hin, dass zur Erreichung der Ziele, welche auch der vorliegend zu
beurteilenden Initiative zu Grunde liegen, verschiedene Massnahmen umgesetzt
werden müssen. Von den Beschwerdeführenden wird nicht aufgezeigt, ob und zu
welchem Zeitpunkt alleine mit den vorgeschlagenen resp. angeordneten Massnahmen
sichergestellt werden kann, dass sich die Leerstandsquote über den in § 34 Abs.
6 KV definierten Grenzwert zur Annahme der Wohnungsnot bewegen könnte und dass
insbesondere auch genügend Wohnraum für Haushalte mit geringem Einkommen (vgl.
dazu den Zweckartikel des WFG) zur Verfügung stehen wird. Es kann daher nicht
vorausgesagt werden, dass das öffentliche Interesse, welchem die vorliegend
beurteilte Initiative dienen soll, in absehbarer Zeit nicht mehr vorhanden sein
soll. Es ist somit entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden nicht
erkennbar, dass es an der Erforderlichkeit der in der Initiative vorgesehenen
Massnahmen fehlen soll.

 

3.6.2.6  Schliesslich
vermögen die Beschwerdeführenden auch mit ihrer Rüge, die Initiative sei nicht zumutbar,
nicht durchzudringen. Bei der erwähnten Prüfung der Berner Volksinitiative «Für
bezahlbare Wohnungen» führte das Bundesgericht in BGE 146 I 70 diesbezüglich
aus, dass bei der vorzunehmenden abstrakten Normenkontrolle zu prüfen sei, ob
die strittigen Bestimmungen in vertretbarer Weise als mit Art. 26 BV und Art.
27 BV in Verbindung mit Art. 36 BV vereinbar erscheinen bzw. ob sie sich so
auslegen und umsetzen liessen, dass eine verfassungskonforme Anwendung im
konkreten Fall grundsätzlich möglich sei. Die Bestimmungen seien nicht
aufzuheben, soweit ihre Anwendung in besonders gelagerten Fällen
unverhältnismässig sein könnte, zumal betroffene Grundeigentümer die
entsprechende Verpflichtung im konkreten Anwendungsfall gerichtlich überprüfen
lassen könnten (BGE 146 I 70 E. 6.1). Im Rahmen der materiellen Prüfung führte
das Gericht aus, dass die Massnahmen nur im Falle von Um- und Neueinzonungen
zum Tragen kämen. Es seien nur Grundstücke betroffen, für welche die Möglichkeit
der Wohnnutzung neu geschaffen oder für welche die für die Wohnnutzung
zulässige Fläche vergrössert werde, was die Intensität des Eingriffs in die
Rechte der betroffenen Grundeigentümer stark relativierte. Weiter sei zu
beachten, dass die Verpflichtung, Wohnungen preisgünstig zu vermieten bzw.
Boden zu diesem Zweck abzugeben, nur für einen beschränkten Teil der neu der
Wohnnutzung zugeführten Fläche gelte, während die betroffenen Grundeigentümer
auf dem restlichen Teil der neu der Wohnnutzung zugeführten Fläche teurere
Wohnungen errichten könnten. In diesem Sinn wirke der mit der Vorgabe
verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit
grundsätzlich nicht schwer. Zudem würden Ausnahmebestimmungen der zuständigen
Behörde ermöglichen, im Einzelfall von der Vorgabe abzuweichen, wenn dies mit
Blick auf das Verhältnismässigkeitsprinzip geboten erscheine. Eine Abwägung der
sich entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen ergebe, dass die
vorgesehenen Massnahmen den betroffenen Personen grundsätzlich trotz fehlender
Befristung jedenfalls dann zumutbar seien, wenn nicht mehr als ein Drittel der
neu der Wohnnutzung zugewiesenen Fläche für den preisgünstigen Wohnungsbau
reserviert werden. Darüber, wie hoch der Anteil der für den preisgünstigen
Wohnungsbau vorgesehenen Fläche im Falle von Um- und Neueinzonungen mit Blick
auf das Verhältnismässigkeitsprinzip im konkreten Einzelfall höchstens sein
dürfe, sei im vorliegenden Verfahren nicht zu befinden (BGE 146 I 70 E. 6.4.3).

 

Diese Überlegungen
lassen sich erneut auf die hier vorzunehmende Überprüfung übertragen. So müssen
auch hier die Vorgaben der Initiative durch planerische Entscheide des Grossen
Rats oder allenfalls des Regierungsrats im Einzelfall umgesetzt und konkretisiert
werden. Diese Umsetzungsschritte könnten durch die Betroffenen einer
gerichtlichen Überprüfung unterzogen werden. Andererseits waren mit der Berner
Initiative alle Um- und Neueinzonungen erfasst, während vorliegend
lediglich solche Bahn-, Industrie-und Gewerbeareale betroffen wären, die in
eine Zone mit Wohnanteil umgezont werden. Welche Flächen von welchen
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern in den Anwendungsbereich der Initiativvorgaben
fallen, lässt sich aufgrund dieser allgemeinen Arealumschreibung jedoch nicht
genau voraussagen. Wenn ein Transformationsareal umgezont wird, ergibt sich aus
der Initiative die Vorgabe, dass nicht nur ein Drittel der neu der Wohnnutzung
zugewiesenen Fläche für den preisgünstigen Wohnungsbau reserviert werden muss,
wie dies in der Berner Initiative der Fall war, sondern dass mindestens 50
Prozent des Gesamtbestandes der nutzbaren Bruttogeschossfläche pro
Bebauungsplan gemeinnützig dauerhaft in Kostenmiete vermietet beziehungsweise
der Boden durch Verkauf oder im selbständigen und dauernden Baurecht an eine
gemeinnützige Organisation abgegeben werden muss. Die Eingriffsdichte für die
betroffene Eigentümerschaft, die sich aus der vorliegenden Initiative ergibt,
ist damit weit stärker als diejenige der Berner Initiative. Jedoch ist in
diesem Zusammenhang auch zu berücksichtigen, dass die Vorgabe ausschliesslich
auf Bahn-, Industrie- und Gewerbeareale, die in eine Zone mit Wohnanteil umgezont
werden, zur Anwendung gelangen würde. Es ist davon auszugehen, dass die
Eigentümerschaft solcher Areale im Regelfall in wirtschaftlicher Hinsicht von
einer solchen Umzonung trotz der Einschränkungen aus der Initiative profitieren
kann.

 

3.6.2.7  Die
Beschwerdeführenden vermögen nicht aufzuzeigen, dass bei einer Umsetzung der
Initiative durch entsprechende Planungsbeschlüsse des Grossen Rates oder des
Regierungsrats eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung der betroffenen Areale
nicht mehr möglich sein soll. Daran ändert auch nichts, dass die betroffenen
Eigentümerinnen und Eigentümer bei einer Umzonung ihrer Parzellen in eine Zone
mit Wohnanteil ohne die sich aus der Initiative ergebenden Auflagen sicherlich
eine höhere Rendite erzielen könnten. Dies ist aber für die Frage der
wirtschaftlich sinnvollen Nutzung einer Parzelle nach Annahme der vorliegenden
Initiative nicht relevant.  Bei dem von den «Gemeinnützigkeitsvorgaben» der
Initiative betroffenen Anteil der Parzellen dürfen bei Anwendung der Kriterien
gemäss Art. 4 Abs. 3 WFG resp. der Vorgaben aus der WFV der Baurechtszins und
die Zinsen für das investierte Fremd- und Eigenkapital innerhalb der Schranken
von Art. 8 Abs. 2 und 3 WFV als anrechenbare Liegenschaftskosten
berücksichtigt werden. Zudem enthält die Initiative keine Vorgaben bezüglich der
Preisfestlegung bei der Abgabe des Bodens durch Verkauf oder im Baurecht. Auch
für die gemeinnützige Vermietung der Areale ist somit eine Verzinsung des Eigen-
und Fremdkapitals respektive die Abschöpfung des Bodenwerts bei Abgabe von
Boden durch Verkauf oder im Baurecht nicht ausgeschlossen. Zudem ist entgegen
den Ausführungen der Beschwerdeführenden zumindest nicht unmöglich, dass mit
einer wirtschaftlich intensiveren Nutzung des nicht regulierten Bereichs der
Parzellen insgesamt eine auch für Pensionskassen und andere professionelle
Anleger angemessene Rendite erzielt werden kann.

 

3.6.2.8  Im
Übrigen ist festzuhalten, dass bei der Beurteilung der Eingriffsdichte der
Volksinitiative respektive der möglichen wirtschaftlichen Auswirkungen auf die
Eigentümerschaft von betroffenen Parzellen entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführenden nicht die Differenz zwischen dem (möglichen) Ergebnis einer
Zonenänderung ohne diese Vorgaben und dem (möglichen) Ergebnis einer
Zonenänderung unter Berücksichtigung dieser Vorgaben relevant ist, sondern
vielmehr die Differenz zwischen dem Zustand vor dieser Zonenänderung und dem
Zustand nach einer möglichen Zonenänderung unter Berücksichtigung der Vorgaben
der Initiative. Es besteht kein eigentumsrechtlich geschützter Anspruch auf
Vornahme einer zonenplanerischen Änderung, selbst wenn eine solche im Einklang
mit den Vorgaben des Richtplanes stehen würde. Ob sich eine solche eigentumsrechtlich
geschützte Position aus einer Planungsvereinbarung mit dem Kanton ergeben
könnte, wie dies von den Beschwerdeführenden überdies vorgebracht wird, kann
vorliegend offengelassen werden: Dass in einer solchen Planungsvereinbarung
eine bestimmte Nutzungsmöglichkeit von Arealen, welche zur Realisierung eine
Zonenänderung voraussetzt, verbindlich zugesichert worden wäre, wird von den
Beschwerdeführenden nicht substantiiert geltend gemacht, geschweige denn
belegt.

 

3.6.2.9  Schliesslich
vermögen die Beschwerdeführenden auch nicht aufzuzeigen, dass die Anforderungen
nach § 34a Abs. 1 lit. a der Initiative zwingend dazu führten, dass bei den von
ihnen aufgeführten Arealen eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung derselben nach
der Umzonung nicht mehr möglich sein soll. Es ist zwar nachvollziehbar, dass
die Renditemöglichkeiten resp. das Potential der erzielbaren Mieteinnahmen
höher ausfallen würden, wenn bei der Umzonung resp. in den dazu ergehenden
Bebauungsplänen lediglich ein Anteil des preisgünstigen Wohnens von 15 % (vgl.
dazu Beschwerdebegründung Beilage 6 [act. 5]: Parteigutachten) resp. von einem
Drittel (so die Zielvorgabe im kantonalen Richtplan, vgl. oben E. 3.6.2.5)
vorgeschrieben würde. Da mit der Umsetzung der Anforderungen gemäss lit. a der
Initiative ausschliesslich das Ausnutzungspotenzial bei einer möglichen
Zonenplanänderung eingeschränkt wird, kann ohnehin nicht von einem
schwerwiegenden Eingriff in die Eigentumsgarantie der (potentiell) betroffenen
Eigentümerschaft gesprochen werden. 

 

3.6.2.10  Dem wirtschaftlichen
Interesse der potentiell betroffenen Eigentümerinnen und Eigentümer am Erhalt
des mittels Zonenplanänderungen erreichbaren Renditepotenzials respektive an der
Verhinderung der sich aus der Initiative ergebenden Einschränkungen steht das
vorgenannte öffentliche Interesse (E. 3.6.1) an der Förderung der Schaffung von
preisgünstigen Wohnraum im Sinn von Art. 4 Abs. 3 WFG gegenüber. Dieses
öffentliche Interesse wird wie erwähnt auch im kantonalen Richtplan
ausdrücklich anerkannt. Demgemäss soll Wohnraum für unterschiedliche
Bedürfnisse entstehen, und es ist insbesondere ein Anteil von mindestens einem
Drittel an preisgünstigem Wohnraum anzustreben (vgl. dazu auch oben E. 3.6.2.5).
Mit der vorliegenden Initiative würde das Ziel bei den betroffenen Arealen
(Bahn-, Industrie- und Gewerbearealen, die in eine Zone mit Wohnanteil umgezont
werden) unter Bezugnahme auf das WFG konkretisiert und die Mindestvorgabe auf
50 % erhöht. Die Beschwerdeführenden vermögen nicht aufzuzeigen, dass diese Erhöhung
der Zielvorgabe nicht mehr vom entsprechenden öffentlichen Interesse gedeckt
wäre oder dass das private Interesse der (potentiell) betroffenen
Eigentümerinnen und Eigentümer von Parzellen an der ungeschmälerten Erhaltung
des Ausnutzungspotenzials bei einer Zonenplanänderung überwiegen würde. Es ist
daher nicht erkennbar, dass der angestrebte Zweck nicht in einem vernünftigen
Verhältnis zur damit verbundenen Belastung für die Betroffenen stehen und für
diese somit nicht zumutbar sein soll. 

 

Entgegen den
Ausführungen der Beschwerdeführenden in ihrer Replik (act. 17) ergibt sich auch
aus der entsprechenden Übergangsbestimmung der Initiative keine
Unzumutbarkeit. Gemäss dieser sind die Anforderungen der Initiative auch auf noch
nicht durch den Grossen Rat resp. den Regierungsrat verabschiedete Bebauungspläne
anwendbar. Die Beschwerdeführenden sehen darin solche Bebauungspläne zunichte
gemacht, für deren Entwicklung umfangreiche Vorarbeiten erforderlich gewesen
seien (act. 17 Ziff. 51). Neben der Tatsache, dass diese Rüge erstmals in der
Replik und damit verspätet vorgebracht wurde, ist festzuhalten, dass die
Eigentümerinnen und Eigentümer von Grundstücken grundsätzlich nicht vor
Änderungen der gesetzlichen Grundlagen (hier: bei der Erarbeitung und
Vorbereitung von Planungsbeschlüssen zuhanden des Grossen Rats oder des
Regierungsrats) geschützt sind. Es ist nicht erkennbar, dass die Initiative mit
dieser Übergangsbestimmung gegen höherrangiges Recht verstossen soll.

 

3.6.2.11  Die
Beschwerdeführenden vermögen im Übrigen auch nicht aufzuzeigen, dass die Vorgabe
in § 34a Abs. 1 lit. c der Initiative, wonach die von der Bestimmung erfassten
Transformationsareale das Ziel der CO2-Neutralität erreichen,
unverhältnismässig sein soll. Sie machen in ihrer Beschwerde zwar geltend, dass
diese, weder durch sie noch durch die Stimmbevölkerung des Kantons Basel-Stadt quantifizierbare
Vorgabe der CO2-Neutralität, unter Funktionalitäts-, Kosten- und
Ertrags-aspekten eine sehr erhebliche Eigentumsbeschränkung zur Folge habe (act.
4 Ziff. 36). Substantiierte Ausführungen dazu, weshalb diese
Eigentumsbeschränkungen unverhältnismässig sein sollen, finden sich in der
Beschwerde aber nicht. Wie bereits bei der Behandlung der Rüge der
Unmöglichkeit der Initiative ausgeführt (vgl. oben E.3.3.4.3), besteht bei der
Auslegung dieser Vorgabe ein erheblicher Auslegungsspielraum respektive
Auslegungsbedarf. Dass an der Reduktion der CO2-Emissionen (vgl.
dazu oben E. 3.6.1.5) ein grosses öffentliches Interesse besteht, wird von den
Beschwerdeführenden in ihrer Beschwerde nicht in Frage gestellt. Es ist nicht
ersichtlich und wird von den Beschwerdeführenden auch nicht aufgezeigt, dass
eine Auslegung und Anwendung der Vorgabe betreffend CO2-Neutralität
unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes nicht möglich sein soll. 

 

3.7      Insgesamt
zeigt sich, dass die in § 34a lit. a–c des Initiativtextes aufgeführten
Anforderungen und damit die Initiative nichts Unmögliches verlangen. Zwar
können mit lit. a und lit. c der Bestimmungen die verfassungsrechtlich
geschützte Eigentums- und Wirtschaftsfreit potentiell betroffener
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer tangiert sein. Solche Eingriffe
basieren nach dem Dargelegten jedoch auf einer gesetzlichen Grundlage, liegen
im öffentlichen Interesse und sind verhältnismässig. Die Initiative ist rechtlich
zulässig und die gegen den Grossratsbeschluss erhobene Verfassungsbeschwerde
ist damit vollumfänglich abzuweisen.

 

4.         Kosten

 

4.1      Bei
diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführenden gestützt auf § 30b
in Verbindung mit § 30 Abs. 1 VRPG die Kosten des Verfahrens. Die Gerichtskosten
des Beschwerdeverfahrens werden in Anwendung von § 24 des
Gerichtsgebührenreglements (GGR, SG 154.810) auf CHF 1'000.– festgesetzt
und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

 

4.2      Gemäss
§ 30 Abs. 1 VRPG kann die unterliegende Partei zu einer Parteientschädigung
verurteilt werden. Es handelt sich dabei um eine Kann-Bestimmung, welche keinen
Anspruch auf vollen Kostenersatz gewährt. Praxisgemäss wird der obsiegenden
Partei bei Verfahren vor dem Verwaltungs- resp. Verfassungsgericht eine
angemessene Entschädigung zugesprochen (vgl. etwa VGE VD.2020.113 vom 4. November
2020 E. 5.2; VG.2012.12 vom 17. Februar 2014 E. 2; VD.2021.4 vom 11. April 2021
E. 5.2.2; VD.2020.91/98 vom 22. September 2020 E. 5). Mit der vom
Rechtsvertreter der Beigeladenen eingereichten Honorarnote vom 1. Juli 2021
(act. 22) wird ein Zeitaufwand für die Bemühungen von [...], [...] («50%
belastet») und [...] von total 73,49 Stunden geltend gemacht («Antrag
Beiladung, Prüfung Beschwerdebegründung, Instruktion, Beschwerdeantwort,
Abklärung und Duplik»). In der Honorarnote wird nicht näher spezifiziert,
welcher Aufwand von wem erbracht worden sein soll und wie sich die angegebene «50%-Belastung»
von [...], für welchen weder ein Eintrag in einem Anwaltsregister ersichtlich
ist noch eine Vollmachterklärung der Beigeladenen vorliegt, auf die Abrechnung
auswirken soll. Auch wenn die in der 24 Seiten umfassenden Beschwerde (act. 4)
vorgebrachten Rügen von den Beigeladenen in mehreren Rechtsschriften zu
behandeln waren, erscheint dieser Zeitaufwand von 73,49 Stunden und die darauf
basierende Parteientschädigung von insgesamt CHF 20'299.70 (inkl.
Auslagenersatz von CHF 475.90 und 7,7 % MWST) unter Berücksichtigung von
in anderen vergleichbaren Fällen zugesprochenen Parteientschädigungen (vgl.
etwa VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019: 15 Stunden; VG.2017.2 vom 28. September
2017: 10 Stunden) doch als deutlich überhöht. Unter Berücksichtigung der Schwierigkeiten
und des erforderlichen Aufwands im vorliegenden Fall erweist sich eine
pauschale Parteientschädigung von CHF 10'000.– (inkl. Auslagen und zuzüglich
MWST) daher als angemessen.

 

 

Demgemäss erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):

 

://:        Die Beschwerde gegen den
Grossratsbeschluss vom 11. November 2020 betreffend rechtliche Zulässigkeit der
kantonalen Volksinitiative «Basel baut Zukunft» wird abgewiesen.

            

Die Beschwerdeführenden tragen die Gerichtskosten des
verfassungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'000.–,
einschliesslich Auslagen, in solidarischer Verbindung.

 

Die Beschwerdeführenden werden in solidarischer Verbindung verpflichtet,
den Beigeladenen eine Parteientschädigung in der Höhe von CHF 10'000.–,
einschliesslich Auslagen, zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 770.–, zu
bezahlen.

 

Dieses Urteil wird im Dispositiv im Kantonsblatt veröffentlicht (§ 17
Abs. 4 IRG).

 

Mitteilung an:

-      
Beschwerdeführende 

-      
Beigeladene

-      
Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt 

-      
Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt

-      
Kantonsblatt (im Dispositiv, ohne Kostenentscheid)  

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Die Gerichtsschreiberin

 

 

MLaw Anja Fankhauser

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.