# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 04d01cf5-e221-538f-8689-6dc6796f67dc
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-12-05
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 05.12.2023 602 2022 45
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-45_2023-12-05.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 45

Arrêt du 5 décembre 2023

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure : Stéphanie Morel

Parties VILLE DE BULLE, recourante

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions - révision du PAL de Bulle 
- délai octroyé par la DIME à la commune pour la mise à l'enquête des 
adaptations et modifications requises - nature du délai - 
proportionnalité du délai de 6 mois

Recours du 1er février 2022 contre la décision du 22 décembre 2021

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considérant en fait

A. Le 1er janvier 2006, les Communes de Bulle et de La Tour-de-Trême ont fusionné pour former 
la Commune de Bulle. L'harmonisation et la révision de l'aménagement local de la nouvelle 
commune ont donné lieu à une première mise à l'enquête publique en janvier 2010, puis d'une mise 
à l'enquête complémentaire en février 2011. Suite à la décision d'approbation du 19 décembre 2012 
rendue par l'ancienne Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), 
actuellement et ci-après la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité 
et de l'environnement (DIME), la commune a adapté son PAL aux conditions d'approbation et prévu 
en outre des modifications supplémentaires. Les adaptations et modifications ont été publiées dans 
les Feuilles officielles (FO) n° 46 du 18 novembre 2016 (modification PAL "ancienne ville"), n° 20 du 
18 mai 2018 et n° 10 du 8 mars 2019. 

Les mises à l'enquête ont suscité diverses oppositions. 

Le Conseil communal a adopté le dossier de modification du PAL "ancienne ville" le 6 juin 2017 et 
le dossier d'adaptation aux conditions d'approbation du PAL le 30 avril 2019.

Le 19 février 2021, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis de 
synthèse, favorable, avec conditions.

Par publication dans la FO n° 8 du 26 février 2021, la DIME a fait publier les mesures qu'elle 
entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui 
ne figuraient pas dans le dossier mis à l'enquête publique.

La commune s'est déterminée le 12 avril 2021 à côté de tiers. Suite à ces interventions, le Service 
de la mobilité (SMo) s'est prononcé le 21 avril 2021, le Service des biens culturels (SBC) le 28 juin 
2021 et les Transports publics fribourgeois le 2 juillet 2021.

B. Le 22 décembre 2021, la DIME a approuvé partiellement la modification du PAL ainsi que celle 
pour la zone de l'ancienne ville avec réserves et conditions. Prenant acte de la volonté communale 
d'engager une étude spécifique à la rue de la Sionge, telle que ressortant de sa détermination du 
12 avril 2021, la Direction a ainsi notamment refusé d'approuver les modifications de la zone de 
l'ancienne ville (ZAV) dans le secteur en question et a exigé de la commune qu'elle introduise des 
règles d'harmonisation dans son règlement communal d'urbanisme (RCU) pour toute nouvelle 
construction à la rue de la Sionge, y compris les constructions de minime importance, et qu'elle 
apporte en outre les compléments au dossier concernant l'analyse des espaces libres significatifs 
afin de respecter les critères du site ISOS national selon les exigences du SBC. S'agissant du plan 
d'aménagement cadre (PAD-cadre) "Champ-Barby", la DIME a exigé l'inscription d'un périmètre de 
PAD obligatoire dans les six mois dès l'entrée en vigueur de sa décision. Elle a aussi astreint la 
commune à prévoir des prescriptions transitoires définissant ce qu'il est possible de bâtir dans 
l'attente de la mise en vigueur du PAD-cadre précité et de celui de "Pierre-Sciobéret". La DIME a de 
plus requis la mise en conformité des PAD actuels n° 5 "Le Moderne", 29 "Les Combes", 35 "St-
Michel" et 41 "Rue de Gruyères et Victor-Tissot" à la nouvelle législation cantonale. Enfin, dans son 
dispositif, il est indiqué que les modifications et adaptations doivent faire l'objet d'une mise à 
l'enquête publique et/ou d'une consultation dans un délai de six mois dès l'entrée en force de la 
présente décision (ch. 4).

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C. Le 1er février 2022, le Conseil communal fait recours contre la décision précitée auprès du 
Tribunal cantonal. Avec suite de frais et dépens, il conclut à son annulation et au renvoi de la cause 
à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. Il s'en prend uniquement au 
délai de six mois qui lui est imposé et fait valoir pour l'essentiel que si certains éléments de cette 
décision peuvent être exécutés dans ce délai mois, à savoir les modifications ponctuelles du RCU, 
la rectification et l'ajustement du plan d'affectation des zones (PAZ), l'adaptation des plans directeurs 
communaux (PDir communaux), il en va différemment des PAD cadre, de la révision de la 
réglementation de la ZAV pour le secteur rue de la Sionge-Grand-Rue à Bulle et de la mise en 
conformité des quatre PAD existants. En effet, l'ampleur des exigences y relatives imposées par la 
DIME ou la nécessité de mener des réflexions complémentaires sur ces objets rend en revanche 
matériellement impossible le respect de ce délai. 

Dans ses observations du 21 mars 2023, l'autorité intimée propose le rejet du recours. Elle indique 
que le délai en question est un délai d'ordre, dont la durée a été fixée en tenant compte des impératifs 
organisationnels de la commune et du besoin de sécurité juridique des propriétaires concernés. Le 
délai, relativement court, est destiné à éviter que tout projet qui vise le jour serait systématiquement 
bloqué.

Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales - l’avance des frais de procédure ayant 
été versée en temps utile - le recours est recevable en la forme en vertu des art. 114 al. 1 let. a du 
code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) 
et 88 al. 3 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1). 

1.2.

1.2.1. Selon l'art. 76 let. a CPJA, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision 
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L'intérêt à interjeter 
un recours consiste dans l'utilité pratique que l'admission de celui-ci apporterait au recourant, en lui 
évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision 
attaquée lui occasionnerait.

1.2.2. Aux termes de l'art. 86 al. 2 LATeC, lorsque la Direction entend ne pas approuver des 
mesures prévues dans les plans et les règlements adoptés ou prendre dans sa décision 
d'approbation des mesures qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique, les intéressés 
sont préalablement entendus, selon les modalités fixées dans le règlement d'exécution. D'après 
l'art. 86 al. 3 et 4 LATeC, la Direction examine et approuve les plans et leur réglementation du point 
de vue de la légalité, de l'opportunité et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux. 
Les plans et leur réglementation entrent en vigueur dès leur approbation, sous réserve de l'effet 

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suspensif d'éventuels recours relatifs aux oppositions. La décision d'approbation est publiée selon 
la forme prévue dans le règlement d'exécution.

1.2.3. En l'espèce, la commune a en soi qualité pour recourir contre l'approbation partielle de son 
PAL, au vu de son autonomie en tant que responsable de la planification de son territoire (arrêt TC 
FR 602 2017 57 du 31 janvier 2018 consid. 1; cf. ég. art. 34 LATeC). Se pose en revanche la 
question de savoir si elle peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection pour remettre en question 
le délai que lui a fixé la Direction.

Le délai fixé par cette dernière dans la décision attaquée est en effet un délai d'ordre, à défaut de 
toute prescription que ce soit dans une loi au sens formelle ou dans un règlement. En particulier, 
l'art. 35 du règlement cantonal du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), lequel prévoit un délai maximum de six mois, 
règle l'espace temporel dans le cadre duquel doit avoir lieu l'adoption et l'approbation des plans et 
règlements par le conseil communal au sens de l'art. 85 LATeC, soit lorsqu'il s'agit, pour la 
commune, de statuer sur les oppositions non liquidées suite à la mise à l'enquête publique et 
d'adopter les plans. L'on se trouve en effet en l'espèce au stade ultérieur de l'approbation desdits 
plans par la Direction après la publication relative au droit d'être entendu au sens de l'art. 86 al. 2 et 
3 LATeC. Cela étant, il apparaît que cette disposition réglementaire, également, ne contient qu'un 
simple délai d'ordre (cf. Guide de l'aménagement local, novembre 2013, 
https://www.fr.ch/sites/default/files/2018-10/guide_al_2013.pdf, p 53, consulté la dernière fois le 
2 octobre 2023), ainsi qu'en convient la DIME. On peut encore souligner que, même le délai de cinq 
ans prévu à l'art. 175 LATeC pour l'adaptation des PAL à la LATeC a été considéré comme un 
simple délai d'ordre (cf. RAMUZ, Quelques questions sensibles liées à l'application du droit 
fribourgeois sur l'aménagement du territoire et les constructions in RFJ 2012 p. 97; cf. arrêt TC FR 
602 2022 244 du 10 octobre 2023 consid. 9.2 ).

Or, un délai d'ordre peut être dépassé pour de justes motifs, par exemple si des faits doivent être 
clarifiés, ou encore faire l'objet d'une prolongation de délai à tout le moins en présence de certaines 
circonstances, au contraire d'un délai légal. En outre, en principe, un tel délai est dépourvu de 
sanction en cas d'inobservation. 

Partant, l'intérêt au recours de la commune est fortement sujet à caution. Cela étant, ce point peut 
souffrir de rester indécis dès lors que le recours doit de toute manière être rejeté. 

2.

A cet égard, l'autorité intimée explique avoir tenu compte des impératifs organisationnels de la 
commune et du besoin de sécurité juridique des propriétaires concernés par les modifications du 
PAL. Elle relève en outre que, dans l'attente de la mise à l'enquête des PAD et des prescriptions 
particulières destinés à mettre en œuvre les PAD-cadre susmentionnés - pour leur part d'ailleurs 
non soumis au délai litigieux -, il y avait lieu de prévoir des prescriptions transitoires réglant ce qui 
pourra y être construit dans les zones considérées afin d'éviter de bloquer systématiquement tout 
projet qui verrait le jour dans l'intervalle. Elle indique qu'il était justifié de prévoir à cet effet un délai 
relativement court en raison notamment de la surface importante des secteurs visés. 

La Cour ne peut que rejoindre les considérations émises par la DIME. Il y a lieu de souligner que la 
décision d’approbation partielle du PAL de Bulle remonte à 2012, voilà plus de dix ans. Dès lors, les 
intérêts bien compris des propriétaires exigent que certaines mesures ou prescriptions soient 

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désormais fixées et ce, dans les meilleurs délais, le temps, en particulier, que les démarches qui 
doivent encore être accomplies, tendant à concrétiser les deux PAD-cadre, puissent aboutir. Ces 
éléments doivent être mis au point à relativement court terme; ils permettront d'ailleurs des réflexions 
approfondies destinées notamment à l'élaboration des PAD. Partant, l'autorité se devait de tenir 
compte, en priorité, de l'intérêt public en général à la mise en œuvre des principes des législations 
fédérale et cantonale ainsi que de l'intérêt privé des propriétaires bullois. En fixant à six mois ce 
délai, la DIME a tenu raisonnablement compte de tous les intérêts en présence, y compris ceux de 
la commune. Ce délai doit permettre en outre à l'autorité locale de réaliser les quelques dispositions 
transitoires destinées aux périmètres visés par les PAD-cadre ainsi que de prévoir des règles 
d'harmonisation pour toute nouvelle construction à la rue de la Sionge, sur la base notamment des 
exigences du SBC, et de les insérer dans son RCU. Quant à l'analyse des espaces libres significatifs 
destinés à respecter les critères du site ISOS national, cet examen doit aussi pouvoir se faire dans 
le cadre du délai octroyé, en se fondant également sur les exigences du SBC et en faisant appel 
cas échéant aux spécialistes en la matière.

Force est en outre de relever que ce délai ne commence à courir qu'avec l'entrée en force de la 
décision attaquée; à ce jour, il n'en est rien encore, alors même que la décision attaquée remonte à 
fin décembre 2021. La Cour part du principe que la commune n'aura pas manqué, durant les presque 
deux ans écoulés, de se plonger dans les réflexions qu'elle estime devoir mener pour respecter les 
exigences posées par la DIME. Enfin, rappelons qu'en cas de justes motifs - qu'il y aura lieu 
d'apprécier compte tenu en particulier de ce qui précède -, la commune pourrait demander une 
prolongation de ce délai d'ordre.

Partant, le recours doit être rejeté, pour autant que recevable, et la décision attaquée confirmée.

Il n'est pas perçu de frais de justice de la recourante (cf. art. 133 CPJA). 

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté, pour autant que recevable.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 
jours dès sa notification.

Fribourg, le 5 décembre 2023/ape

Le Président La Greffière-rapporteure