# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 27616f85-92ad-5bb8-aaf5-7099cfdbda1a
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-10-02
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 02.10.2025 B-1941/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-1941-2023_2025-10-02.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 

Décision attaquée devant le TF 

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-1941/2023 

 

 
 

  A r r ê t  d u  2  o c t o b r e  2 0 2 5  

Composition 
 Pietro Angeli-Busi (président du collège),  

David Aschmann, Christian Winiger, juges, 

Yann Grandjean, greffier. 
 

 
 

Parties 
 X._______,  

représentée par Maître Madalina Diaconu, avocate,  

recourante,  

  
 

 
contre 

 
 Commission fédérale des maisons de jeu CFMJ,  

autorité inférieure.  

  
 

 
 

Objet 
 Jeux de hasard et maisons de jeu ; protection contre le jeu 

excessif. 

 

 

 

B-1941/2023 

Page 2 

Faits : 

A.  

La société X._______ (ci-après : l'intéressée ou la recourante) est titulaire 

d'une concession B pour l'exploitation d'une maison de jeu, accordée le 

(…) et renouvelée la dernière fois le (…).  

B.  

B.a Le 11 août 2022, la Commission fédérale des maisons de jeu CFMJ 

(ci-après : l'autorité inférieure) a conduit une inspection des locaux de 

l'intéressée. A la suite de cette inspection, le 23 août 2022, elle a ouvert 

une procédure administrative à l'encontre de l'intéressée en lien avec la 

protection des joueurs contre le jeu excessif. Elle a mené, le même jour, 

une nouvelle inspection des locaux.  

B.b L'intéressée ayant exposé sa position par écrit le 26 septembre 2022, 

l'autorité inférieure a rendu, le 3 octobre 2022, une ordonnance de mesures 

provisionnelles l'invitant à examiner tous les dossiers de protection sociale 

depuis 2021, à lui transmettre ses conclusions et à réévaluer sans délai 

ses mesures organisationnelles et ses processus décisionnels en matière 

de protection sociale et à l'en informer. 

Cette décision n'a pas été attaquée.  

B.c L'intéressée s'est exécutée en date du 24 octobre 2022 et, à la 

demande de l'autorité inférieure, a complété son dossier le 31 octobre 

2022. 

B.d Le 9 décembre 2022, l'autorité inférieure a soumis à l'intéressée un 

projet de décision dans le cadre de son droit d'être entendue.  

B.e L'intéressée a déposé ses observations au sujet de ce projet de 

décision le 7 février 2023.  

B.f L'autorité inférieure a rendu sa décision finale (ci-après : la décision 

attaquée) le 10 mars 2023. Elle retient de la part de l'intéressée des 

infractions d'une gravité moyennement importante et fixe la sanction 

administrative à 4% du produit brut des jeux. Au terme de cette décision, 

une sanction administrative d'un montant de 570'850 francs est prononcée 

à l'encontre de l'intéressée (ch. 1 du dispositif). L'intéressée est enjointe de  

procéder au réexamen complet de l'intégralité de ses dossiers de 

protection sociale depuis 2021 et de prendre à l'égard de tous ceux pour 

lesquels cela s'imposera des mesures compatibles avec ladite décision 

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(ch. 2). Il lui est demandé d'amender ses procédures dans la mesure 

nécessaire au non-renouvellement d'incidents comparables (ch. 3). Les 

frais de procédure, s'élevant à 27'800 francs, sont mis à la charge de 

l'intéressée (ch. 4). 

C.  

Par acte du 7 avril 2023, l'intéressée a déposé un recours contre cette 

décision auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal ou 

le TAF). Elle conclut principalement à l'annulation de la décision attaquée, 

subsidiairement, en ce qui concerne le ch. 1, à ce que la sanction 

pécuniaire soit remplacée par un avertissement, subsidiairement à 

appliquer une sanction pécuniaire pour violation légère située entre 0.15% 

et 1% du produit brut des jeux du dernier exercice, alternativement, si une 

violation de degré moyen était maintenue, à réduire la sanction pécuniaire 

à un montant équivalent ou proche du minimum prévu de 1% du produit 

brut des jeux, à annuler le ch. 4 (recte : ch. 3) du dispositif et à réduire les 

frais de procédure mis à sa charge, plus subsidiairement encore, à 

renvoyer l'affaire devant l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le 

sens des considérants, toujours avec suite de frais et de dépens. 

D.  

En tête de sa réponse du 13 juin 2023, l'autorité inférieure a conclu au rejet 

du recours avec suite de frais et dépens.  

E.  

La recourante a complété ses arguments dans sa réplique du 21 août 

2023.  

F.  

L'autorité inférieure a fait de même et réitéré ses conclusions à l'issue de 

sa duplique du 11 septembre 2023.  

Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle 

nécessaire. 

 

  

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Droit : 

1.  

Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui 

sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1). 

1.1 Le Tribunal est compétent pour connaître du présent recours (art. 31, 

32 et 33 let. d de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral 

[LTAF, RS 173.32] et art. 5 al. 1 let. a de la loi fédérale du 20 décembre 

1968 sur la procédure administrative [PA, RS 172.021]). 

1.2 La qualité pour recourir doit être reconnue à la recourante (art. 48 al. 1 

PA).  

1.3 Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours, à la 

forme du mémoire de recours, ainsi qu'à l'avance de frais (art. 11, 50 al. 1, 

52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont en outre respectées. 

1.4 Le recours est ainsi recevable. 

2.  

La procédure devant le Tribunal est régie par la PA, pour autant que la 

LTAF n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF ; en matière de maison de 

jeu : arrêt du TAF B-439/2020 du 30 novembre 2021 consid. 2.1, non publié 

in : ATAF 2023 IV/1). 

3.  

Après avoir exposé le droit applicable (consid. 5), il conviendra d'examiner 

les questions qui séparent les parties, à savoir le cas des neuf joueurs dont 

le traitement est reproché à la recourante (consid. 6), l'imputation de la 

responsabilité de ces cas à la recourante (consid. 7) et le montant de la 

sanction à lui infliger (consid. 8), avant de se prononcer sur la légalité de 

l'injonction qui lui est faite au ch. 3 du dispositif de la décision attaquée 

(consid. 9) et sur les frais de procédure de la première instance qui lui sont 

imputés (consid. 10).  

Avant tout, il convient de traiter les griefs formels tirés de la violation du 

droit d'être entendu (consid. 4).  

  

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Page 5 

4.  

4.1  

4.1.1 Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la  Constitution 

fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) 

comprend notamment le droit pour la personne intéressée de s'exprimer 

sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa 

situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves 

pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves 

pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à 

tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à 

influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et 143 V 71 

consid. 4.1). 

4.1.2 La jurisprudence a également déduit du droit d'être entendu (art. 29 

al. 2 Cst.) le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le 

justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et 

exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, 

l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée 

et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé 

puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en 

connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de 

discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, 

mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour 

l'issue du litige (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1, 134 I 83 consid. 4.1 et les 

arrêts cités). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la 

décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si 

la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être 

implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 

557 consid. 3.2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral [ci-après : le TF] 

7B_1073/2024 du 8 janvier 2025 consid. 3.4 et 2C_23/2009 du 25 mai 

2009 consid. 3.1).  

4.1.3 Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la 

violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, 

indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 144 

I 11 consid. 5.3 et 137 I 195 consid. 2.2). Selon la jurisprudence, sa 

violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité 

de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir 

d'examen (ATF 145 I 167 consid. 4.4, 142 II 218 consid. 2.8.1 et les arrêts 

cités). Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est  

 

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admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte aux droits 

procéduraux de la partie lésée qui n'est pas particulièrement grave 

(ATF 142 II 218 consid. 2.8.1). 

4.2 La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue 

dans la mesure où le projet de décision qui lui a été soumis ne contenait 

pas de proposition de sanction concrète. Elle se plaint de ce que le montant 

de la sanction n'était indiqué que par 3 lettres x (recours no 8 ss ; réplique 

p. 3 s.).  

4.2.1  

4.2.1.1 En règle générale, le droit d'être entendu ne donne pas le droit de 

s'exprimer sur un projet de décision pris à l'issue d'une procédure 

d'instruction (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et 132 II 257 consid. 4.2 ; arrêts du 

TF 2C_21/2013 du 5 juillet 2013 consid. 3.1 et 2P.33/2006 du 18 avril 2007 

consid. 2.1). Ce droit n'existe que si la législation spéciale prévoit que les 

participants à l'enquête peuvent communiquer leur avis par écrit sur la 

proposition de décision et accorde ainsi des garanties supplémentaires par 

rapport au droit d'être entendu consacré par la Constitution ou la PA 

(ATF 129 II 497 consid. 2.2 ; arrêt du TF 2C_695/2014 du 16 janvier 2015 

consid. 4.3). 

4.2.1.2 Le droit d'être entendu se rapporte surtout à la constatation des 

faits. Le droit des parties d'être interpellées sur des questions juridiques 

n'est reconnu que de manière restreinte (ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; arrêt 

du TF 4A_525/2017 du 9 août 2018 consid. 3.1), lorsque l'autorité 

concernée entend se fonder sur des normes légales dont la prise en 

compte ne pouvait pas être raisonnablement prévue par les parties, 

lorsque la situation juridique a changé ou lorsqu'il existe un pouvoir 

d'appréciation particulièrement large (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et 132 II 

257 consid. 4.2).  

4.2.1.3 En règle générale, les parties n'ont pas le droit d'être informées de 

manière précise de la mesure finalement prise ni des motifs juridiques qui 

la justifient (arrêts du TAF A-1129/2022 du 30 juin 2023 consid. 3.3 et 

A-3436/2015 du 30 décembre 2015 consid. 4.1.2). Le droit d'être entendu 

ne couvre pas non plus l'appréciation des preuves. En ce sens, l'autorité 

n'est pas tenue d'informer la personne concernée de la manière dont elle 

entend apprécier les faits (arrêt du TAF E-4275/2012 du 25 mars 2014 

consid. 6.2). Le droit d'être entendu n'exige pas non plus qu'une partie ait 

la possibilité de s'exprimer sur tous les résultats possibles envisagés par  

 

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l'autorité décisionnelle. La portée du droit de s'exprimer ne peut être 

appréciée de manière générale, mais uniquement en fonction des intérêts 

concrets en présence. L'idée directrice doit être de permettre à une partie 

de faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (ATF 132 

II 485 consid. 4.2 ; arrêts du TAF A-1129/2022 du 30 juin 2023 consid. 3.3 

et A-3436/2015 du 30 décembre 2015 consid. 4.1.2 avec référence ; voir 

aussi arrêt du TF 8C_183/2015, consid. 4.2 ; BOVAY/KILANI, in : CORO 

2024, art. 29 PA no 24). 

4.2.2 Le droit des maisons de jeu ne contient aucune règle qui contraindrait 

l'autorité inférieure à soumettre à la partie concernée son projet de décision 

(cp. art. 30 al. 2 de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les cartels et autres 

restrictions à la concurrence [loi sur les cartels, LCart, RS 251). Par 

conséquent, en donnant à la recourante la possibilité de se prononcer sur 

son projet de décision, l'autorité inférieure est allée au-delà du minimum 

requis par le droit fédéral (consid. 4.2.1.1). 

4.2.3 La recourante n'avait en l'espèce pas à être informée de manière 

précise sur la sanction finalement prononcée (consid. 4.2.1.3). Par 

conséquent, même si le pourcentage de la sanction n'était indiqué que par 

3 lettres x dans le projet de décision, cela n'a en rien atteint les droits de 

procédure de la recourante. C'est d'autant moins le cas que le projet de 

décision annonçait déjà une infraction de gravité moyenne (projet nos 12 et 

21). Ainsi, il ressortait sans ambiguïté de ce projet que le montant de la 

sanction s'établirait entre 1% et 5% et que les circonstances retenues 

placeraient la sanction dans une fourchette haute (projet no 21). Il s'ensuit 

que le projet de décision n'a pas induit la recourante en erreur au point que 

celle-ci puisse se dire avoir été surprise lorsqu'elle a pris connaissance 

d'une sanction de 4% du produit brut des jeux. Comme le relève l'autorité 

inférieure, la recourante a eu la possibilité de s'exprimer sur les éléments 

de fait retenus, ainsi que d'exprimer son point de vue, déjà avant la remise 

du projet de décision (réponse p. 3). Sous cet angle déjà, son droit d'être 

entendue a été respecté. 

4.3 La recourante reproche ensuite à l'autorité inférieure de ne pas avoir 

eu l'occasion de se prononcer sur le ch. 3 du dispositif de la décision 

attaquée l'enjoignant d'amender ses procédures dans la mesure 

nécessaire au non-renouvellement d'incidents comparables (recours 

no 21). Il est vrai que le projet de décision ne contenait pas cette injonction 

(projet p. 22). Il suffit cependant de renvoyer aux considérants traitant de 

la portée du droit d'être entendu (consid. 4.2.1.3). L'autorité administrative 

n'avait pas à exposer en détail les mesures qu'elle compte prendre.  

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Page 8 

4.4 La recourante se plaint enfin de ce que la décision finale attaquée ne 

contient pas de motivation au sujet de cette injonction.  

Le Tribunal ne peut que constater avec la recourante que les considérants 

de la décision attaquée restent muets au sujet de cette injonction, qui 

n'apparaît que dans le dispositif. Cependant, dans sa réponse devant le 

Tribunal (p. 4), l'autorité inférieure explique qu'il s'agit de la conclusion 

logique et nécessaire du constat que la recourante a contrevenu à ses 

obligations et que les dispositions prises par elle à date de la décision 

n'étaient pas suffisantes. Il ressort que l'autorité inférieure a pu, au moins 

au stade du recours, fournir les motifs qui ont sous-tendu sa décision 

(consid. 4.2.1.2). Sous cet angle, force est de constater que le défaut de 

motivation de la décision attaquée a été réparé au cours de l'échange 

d'écritures (consid. 4.1.3).  

Autre est la question de savoir si cette mesure est conforme au droit 

(consid. 9).  

4.5 Le grief tiré de la violation du droit d'être entendu doit, sous les trois 

angles soulevés, être écarté. 

5.  

5.1 En tant qu'exploitante d'une maison de jeu, la recourante est soumise 

à la loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent (LJAr, 

RS 935.51 ; voir les art. 1 ss et 5 ss LJAr).  

5.2 Cette loi règle l'admissibilité des jeux d'argent, leur exploitation et 

l'affectation de leurs bénéfices (art. 1 al. 1 LJAr). Elle a notamment pour 

but de protéger de manière appropriée la population contre les dangers 

inhérents aux jeux d'argent (art. 2 let. a LJAr). Il s'agit notamment du risque 

de jeu excessif qui comprend à la fois le jeu pathologique et le jeu 

problématique (message du 21 octobre 2015 concernant la loi fédérale sur 

les jeux d'argent ; FF 2015 7627 ss, 7641 et 7648 ; arrêts du TAF 

B-369/2021 et B-372/2021 du 21 novembre 2023 consid. 2.1, confirmé par 

l'arrêt du TF 2C_172/2024 du 21 novembre 2023). 

5.3 Selon l'art. 97 LJAr, l'autorité inférieure a pour tâches de surveiller le 

respect des dispositions légales relatives aux maisons de jeu, notamment 

la mise en œuvre du programme de mesures de sécurité et du programme 

de mesures sociales (art. 97 al. 1 let. a ch. 3 LJAr). Dans l'accomplissement 

de ses tâches, elle tient dûment compte de l'exigence de protection des 

joueurs contre le jeu excessif (art. 97 al. 2 LJAr).  

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Page 9 

5.4 Le titulaire de la concession qui a contrevenu aux dispositions légales, 

à la concession ou à une décision ayant force de chose jugée est tenu au 

paiement d'un montant pouvant aller jusqu'à 15% du produit brut des jeux 

réalisé au cours du dernier exercice (art. 100 al. 1 LJAr). Les infractions 

sont instruites par le secrétariat et jugées par l'autorité inférieure (art. 100 

al. 2 LJAr). 

5.5 Les exploitants de jeux d'argent sont tenus de prendre des mesures 

appropriées pour protéger les joueurs contre la dépendance au jeu et 

l'engagement de mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune (jeu 

excessif ; art. 71 LJAr). Les mesures que les exploitants de jeux d'argent 

prennent pour protéger le joueur contre le jeu excessif doivent être 

adaptées au danger potentiel que présente le jeu considéré (art. 73 al. 1 

LJAr). Ces mesures doivent répondre à des exigences d'autant plus 

élevées que le danger potentiel du jeu est grand. Lors de l'appréciation du 

danger potentiel et de la définition des mesures, l'exploitant doit tenir 

compte en particulier des caractéristiques du jeu et du canal de distribution 

(art. 73 al. 2 LJAr). 

5.6 Les maisons de jeu et les exploitants de jeux de grande envergure 

élaborent un programme de mesures sociales. En tenant compte du 

danger potentiel et des caractéristiques du canal de distribution des 

diverses offres de jeux, ils y définissent les mesures qu'ils entendent 

prendre pour protéger les joueurs ; ces mesures comprennent en 

particulier l'information des joueurs, le repérage précoce des joueurs à 

risques, l'autocontrôle des joueurs, les limitations de jeu et les modérateurs 

de jeu ainsi que l'adoption et l'application des mesures d'exclusion (art. 76 

al. 1 let. a à d LJAr). Si cela est indiqué au vu du danger potentiel et des 

caractéristiques du canal de distribution d'un jeu particulier, les maisons de 

jeu et les exploitants de jeux de grande envergure fixent des critères de 

repérage précoce des joueurs à risques et prennent les mesures 

adéquates (art. 78 al. 1 LJAr). Ils documentent leurs observations et les 

mesures qu'ils ont prises (art. 78 al. 2 LJAr). Si cela est indiqué au vu du 

danger potentiel et des caractéristiques du canal de distribution d'un jeu 

particulier, les maisons de jeu et les exploitants de jeux de grande 

envergure mettent à la disposition des joueurs des moyens de contrôler 

leur comportement de jeu afin qu'ils puissent notamment contrôler et limiter 

la durée pendant laquelle ils jouent, la fréquence à laquelle ils jouent ou 

leurs pertes nettes (art. 79 LJAr). 

B-1941/2023 

Page 10 

5.7  

5.7.1 Les maisons de jeu et les exploitants de jeux de grande envergure 

exploités en ligne excluent des jeux les personnes dont ils savent ou 

devraient présumer, sur la base de leurs observations ou des informations 

provenant de tiers, qu'elles sont surendettées ou ne remplissent pas leurs 

obligations financières (art. 80 al. 1 let. a LJAr) ou qu'elles engagent des 

mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune (art. 80 al. 1 let. b LJAr). 

5.7.2 Selon la jurisprudence rendue sous l'ancien droit, mais encore 

pertinente, une maison de jeu ne doit pas savoir avec certitude que les 

mises d'une personne sont disproportionnées par rapport à sa situation 

financière. L'exclusion des jeux doit être prononcée de manière impérative 

dès lors que de simples indices fondent le soupçon suffisamment étayé 

que la personne effectue des mises qui paraissent disproportionnées par 

rapport à ses revenus et à sa fortune (arrêts du TAF B-369/2021 et 

B-372/2021 du 21 novembre 2023 consid. 3.4.2, B-4830/2011 du 26 juin 

2013 consid. 5.3.1 et B-4024/2010 du 8 novembre 2010 consid. 6.1). A 

partir du moment où la maison de jeu doit admettre, sur la base de ses 

propres constatations, que le joueur risque des mises disproportionnées 

par rapport à ses revenus et à sa fortune, il incombe au joueur de prouver, 

par exemple au moyen d'extraits bancaires récents, de certificats de salaire 

ou de déclarations d'impôts, qu'il peut se permettre de jouer ces mises 

(arrêts du TAF B-369/2021 et B-372/2021 du 21 novembre 2023 

consid. 3.4.2, B-5937/2016 du 18 décembre 2018 consid. 5.4.3 et B-

4830/2011 du 26 juin 2013 consid. 5.3.2). 

5.7.3 Sur la base de données statistiques, le Tribunal a jugé que l'on peut 

en tout cas partir du principe que très peu de personnes disposent d'un 

revenu ou d'une fortune leur permettant des pertes nettes de 100'000 

francs ou plus par an. Conformément à cette probabilité statistique, la 

maison de jeu doit avoir un soupçon initial au sens de l'art. 80 LJAr bien 

avant que cette limite de pertes ne soit dépassée (arrêts du TAF 

B-369/2021 et B-372/2021 du 21 novembre 2023 consid. 3.4.4). 

5.7.4 Selon le Tribunal fédéral, en tant qu'instrument d'autorégulation, le 

programme de mesures sociales (ou concept social ; consid. 5.6) est axé 

sur les prescriptions légales. La nécessité d'un contrôle périodique 

souligne toutefois que le concessionnaire ne peut pas compter sur le fait 

que ce programme, une fois édicté, permette de respecter les prescriptions 

légales (arrêt du TF 2C_175/2024 du 30 avril 2025 consid. 5.4.2). 

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Page 11 

5.7.5 Dans ce contexte, le Tribunal fédéral a retenu qu'un extrait du registre 

des poursuites n'est en principe pas apte à prouver l'origine des liquidités 

et à réfuter une disproportion manifeste entre le revenu, la fortune et les 

mises de jeu. En conséquence, un extrait du registre des poursuites ne 

peut pas servir à dissiper un soupçon qui existe en soi, conformément à 

l'art. 80 al. 1 LJAr (arrêts du TF 2C_175/2024 du 30 avril 2025 consid. 5.5.1 

et 2C_949/2010 du 18 mai 2011 consid. 5.3.3).   

5.7.6 "Teledata" présente notamment les relations ainsi que les mandats 

économiques des particuliers. Ces données fournissent des 

renseignements sur leur solvabilité.  Selon le Tribunal fédéral, 

l'interrogation de "Teledata" s'avère également insuffisante au regard du 

montant des pertes nettes établies. Un extrait "Teledata" donne des 

informations sur la solvabilité d'une personne. Une telle information, qui se 

réfère à la situation des dettes et qui est donc statique, est insuffisante. Il 

est évident par exemple que l'obligation de protection sociale d'une maison 

de jeu va plus loin lorsque la perte nette est trois, quatre ou cinq fois 

supérieure au seuil qu'elle a elle-même défini (arrêt du TF 2C_175/2024 

du 30 avril 2025 consid. 5.5.2).  

Il s'ensuit qu'en l'espèce le Tribunal peut sans autre écarter les arguments 

que la recourante tire du fait qu'elle a consulté le "Teledata" et versé dans 

les dossiers des joueurs en cause les extraits de ce système. Dans tous 

les cas, ces données, parce qu'elles ne sont pas actuelles, ne pouvaient 

pas servir de base pour renoncer à d'autres investigations, notamment la 

collecte auprès des joueurs concernés de données financières plus 

précises et plus actuelles.  

5.7.7 On arrive à la même conclusion à propos des extraits vidéo, dont la 

recourante estime qu'ils permettent de prouver ou d'infirmer l'existence 

d'une situation problématique (recours no 38). La surveillance vidéo 

pratiquée par la maison de jeu fournit au mieux des informations sur le 

rythme des visites d'un joueur et sur ses comportements de jeu. Si elle peut 

également permettre d'évaluer le montant des mises et des pertes, elle ne 

donne pas de renseignements sur la situation financière du joueur. Dans 

ce sens, la recourante ne peut pas se prévaloir d'avoir consulté les extraits 

vidéo pour écarter une présomption de jeu excessif. Ces extraits 

apparaissent bien davantage comme un moyen de détecter d'éventuels 

cas problématiques qui appellent des clarifications, notamment par le 

dépôt de documents relatifs à la situation financière du joueur (voir aussi 

réponse p. 8).  

B-1941/2023 

Page 12 

5.8 Les parties se divisent encore sur la pertinence des critères de "perte 

nette" et de "perte nette moyenne" comme moyens de détecter les 

comportements de jeu problématique.  

5.8.1 La recourante estime que les notions de "perte nette" et de "perte 

nette par visite" sont des indices suffisants pour détecter des cas de jeu 

problématique (recours no 22 ss). Selon elle, celui qui mise 10 francs et en 

gagnerait 40, puis perdrait la totalité de ses gains (10 francs et un gain 

intermédiaire de 30 francs, pour un total de 40) n'aurait subi qu'une perte 

de 10 francs. Ce joueur n'aurait perdu que 10 francs sur le budget dont il 

disposait quand il est entré dans le casino. Pour elle, cela serait contraire 

au but de la loi qui est d'éviter le surendettement et des mises sans rapport 

avec les revenus mettant en péril la stabilité financière de la personne 

(recours no 22). Elle estime qu'il faut d'autant plus tenir compte des gains 

intermédiaires que le taux de redistribution d'un casino se situe entre 80% 

et 100% selon la législation applicable (recours no 27). 

5.8.2 Comme l'autorité inférieure (réponse p. 6), il faut rejeter ce 

raisonnement. Avant tout, la recourante ne peut rien tirer de concret de sa 

démonstration dès lors qu'elle ne prouve, pas plus qu'elle n'allègue, que 

les joueurs examinés par l'autorité inférieure auraient bien bénéficié de 

gains intermédiaires qui auraient réduit le montant de leurs pertes au point 

que l'on ne pourrait plus parler de jeu excessif en ce qui les concerne. Elle 

peut d'autant moins le faire dans les cas où, comme cela lui est reproché, 

elle n'a pas pris la peine de clarifier la situation financière des joueurs en 

cause. Il est vrai que le législateur parle de mises, et non de pertes, sans 

rapport avec leur revenu et leur fortune (art. 80 al. 1 let. b LJAr). De même, 

la notion de perte nette est expressément retenue par la loi (art. 79 LJAr). 

De plus, ni l'autorité inférieure (réponse p. 6 s.), ni la jurisprudence (ATF 

140 II 384 consid. 5.1.1 et 5.2.2) n'exclut qu'un joueur puisse financer ses 

mises par des gains aux jeux. Telle n'est cependant pas la question. Le 

critère déterminant est celui de savoir si le joueur excède les possibilités 

que lui laissent ses revenus et sa fortune. Dans ce sens, il importe peu que 

ceux-ci proviennent du jeu ou non. Or, pour établir ou réfuter cet excès, la 

maison de jeu doit justement se renseigner plus avant sur la situation 

financière du joueur et s'enquérir notamment de ses revenus et de sa 

fortune, une fois les cas problématiques identifiés. Par ailleurs, la notion de 

jeu problématique recouvre aussi les cas de perte de contrôle du 

comportement de jeu (comportement addictif). Dans ce dernier cas, 

l'origine des mises est sans intérêt.  

B-1941/2023 

Page 13 

5.8.3 L'autorité inférieure doit être suivie lorsqu'elle estime que la notion de 

"perte nette moyenne" est impropre (réponse p. 6). En effet, ce calcul 

fausse la vision que l'on se fait du comportement d'un joueur. Indiquer une 

perte par visite ne renseigne ni sur la somme totale perdue, ni sur le 

nombre de visites nécessaire pour perdre cette somme, ni sur le laps de 

temps sur lequel se sont réparties les visites. Comme on le verra plus loin, 

un joueur peut présenter une perte moyenne par visite de quelques 

dizaines de francs seulement, mais accumuler 90 visites en 60 jours, pour 

une perte de 8'200 francs. Son comportement peut passer pour excessif 

sans que les pertes moyennes (moins de 100 francs ici) ne le soient a priori 

(consid. 6.2). Ce seul critère de "perte nette moyenne" peut, dans le pire 

des cas, retarder la détection d'un cas problématique.  

5.8.4 Par ailleurs, le taux de redistribution des gains n'est pas pertinent en 

l'espèce. En effet, un gain redistribué ne signifie aucunement que le joueur 

quittera le casino avec le gain pour ne pas y revenir, tel que l'explique 

l'autorité inférieure (réponse p. 7). Pour le dire simplement, si un joueur 

gagne, puis perd la totalité de ses gains, le taux de redistribution restera 

positif sans que le joueur se trouve enrichi pour autant.  

5.8.5 Les règles dont la recourante se prévaut en lien avec les jeux en ligne 

(recours no 24) ne sont pas pertinentes s'agissant d'une maison de jeu 

"physique". 

6.  

Il convient à ce stade d'examiner le cas des neuf joueurs sur lesquels 

l'autorité inférieure s'appuie pour conclure à une infraction de la recourante 

au regard de la législation sur les jeux d'argent. Selon elle, la recourante 

n'a pas pris les décisions adaptées, notamment en les excluant en temps 

utiles. Au regard de la loi et de la jurisprudence, il convient ainsi de 

déterminer si la recourante disposait de preuves suffisantes quant à la 

situation financière des neuf joueurs considérés pour exclure un cas de jeu 

excessif ou si, dans le cas contraire, elle a prononcé une exclusion de jeu 

en temps utile (art. 78 al. 1 LJAr ; arrêt du TAF B-372/2021 du 21 novembre 

2023 consid. 3.7 ; voir aussi arrêt du TF 2C_175/2024 du 30 avril 2025 

consid. 4.3). 

Pour chacun des neuf cas, le Tribunal présentera les éléments du dossier 

avant de se prononcer sur ce qui divise les parties (décision attaquée  

p. 2 ss ; 9, 16 ss et 19 ss ; recours p. 21 ss).  

B-1941/2023 

Page 14 

6.1 Cas no 5472 

Le joueur présente des pertes nettes cumulées d'environ 40'000 francs sur 

un an (entre le 1er juillet 2020 et le 16 juillet 2021). A cette date, le personnel 

de la recourante signale des modifications frappantes dans son 

comportement de visite, émotionnel et social. Un renfermement est 

signalé. La recourante décide le 21 juillet 2021 de ne pas ouvrir de 

procédure de détection précoce. Ce n'est qu'après l'ordonnance de 

mesures provisionnelles du 3 octobre 2022 que la recourante décide le 

14 décembre 2022 d'une exclusion provisoire qui deviendra définitive le 

30 décembre 2022, le joueur n'ayant pas remis les documents financiers 

demandés. 

Le fait est qu'au moment de la décision de ne pas intervenir, prise le 

21 juillet 2022, la recourante n'avait pas cherché les éléments de preuve 

nécessaires pour se prononcer. Elle s'est contentée de la réputation 

d'"entrepreneur connu de la place" de l'intéressé. Les extraits du registre 

du commerce et le "Teledata" ont été versés au dossier après que l'autorité 

inférieure a détecté ce cas. Par ailleurs, ces éléments sont insuffisants 

(consid. 5.7.7 et 5.7.8). Les sommes dépensées par le joueur, à savoir 

40'000 francs sur 12 mois (312.48 francs par visite en moyenne), tout 

comme le fait qu'il était un entrepreneur connu de la place, sont sans réelle 

pertinence ici. C'est bien la passivité de la recourante après le signalement 

du joueur qui lui est reprochée. D'ailleurs, après l'ouverture de la présente 

procédure, le 14 décembre 2022, la recourante a demandé au joueur des 

preuves de sa situation financière. L'absence de réponse a entraîné 

l'exclusion définitive du joueur. La recourante admet que ce cas aurait pu 

être géré différemment et reconnaît qu'il pourrait être un cas 

problématique ; elle omet toutefois de relever que si aucune mesure 

immédiate ne s'est imposée à ses yeux, c'est en raison du fait qu'elle 

n'avait pas sollicité plus tôt les données financières du joueur.  

6.2 Cas no 5452 

Ce joueur a fait 90 visites en 60 jours entre le 31 mars et le 31 mai 2021 

(deux mois) pour une perte de 8'281 francs. La recourante a mené un 

entretien avec l'intéressé le 24 juin 2021, motivé par le nombre de visites 

jugé élevé. Lors de cet entretien, le joueur, accompagné de son épouse, 

s'est expliqué sur ces habitudes de jeu et a déclaré "avoir les moyens".  

La recourante indique que le nombre de visites est surévalué car, en 

période de COVID-19, les joueurs devaient sortir de l'établissement pour 

fumer, chaque entrée étant comptée comme une visite. Elle prétend que 

B-1941/2023 

Page 15 

les pertes totales (8'281 francs) ne sont pas élevées. Avec l'autorité 

inférieure, il faut constater que la recourante, tout en estimant nécessaire 

de confronter le joueur à son comportement de jeu, s'est contentée de ses 

déclarations et de celles de son épouse, sans chercher à les vérifier. On 

voit mal ce que les déclarations de cette dernière avaient de pertinent dans 

ce cadre. La recourante n'a pas demandé au joueur de documenter ses 

explications, ce qui aurait été nécessaire au vu des raisons ayant motivé 

la confrontation. Comme dans le cas précédent, les pièces n'ont été 

versées au dossier qu'entre septembre et décembre 2022. 

6.3 Cas no 5471 

Il s'agit d'un joueur âgé de 21 ans. Le 14 juillet 2021, le personnel de 

l'autorité inférieure signale son cas. Il ressort des déclarations du joueur 

qu'il est apprenti et qu'il perçoit un salaire de 500 francs par mois. Il aurait 

alors un découvert à la banque de 2'000 francs et évoque la possibilité de 

se faire interdire de casino. Il déclare alors avoir perdu 4'000 francs en une 

seule soirée. Placé en détection précoce 7 jours après le signalement, 

c'est-à-dire le 21 juillet 2021, le joueur ne fait l'objet d'aucune mesure, 

suivant la décision du 15 septembre 2021 de la recourante, au vu du faible 

nombre de visites.  

L'autorité inférieure doit être suivie lorsqu'elle estime qu'au vu du jeune âge 

et du comportement de jeu du joueur incompatible avec ses déclarations, 

la recourante devait intervenir. Bien qu'elle se vante de son intervention 

rapide, la recourante ne saurait occulter qu'elle s'est en fait refusée à 

prononcer toute mesure. Elle a notamment renoncé à demander au joueur 

des précisions sur sa situation financière. Elle affirme ne pas avoir alors 

disposé des éléments nécessaires, mais les pertes déclarées par le joueur 

n'étaient pas compatibles avec son revenu annoncé et sa réflexion quant 

à une interdiction volontaire. De tels éléments auraient dû susciter une 

réaction plus rapide et plus incisive.  

6.4 Cas no 5729 

Le 19 août 2021, un courriel provenant d'un tiers attire l'attention de la 

recourante sur cette joueuse et ses problèmes de jeu. En possession des 

coordonnées de l'intéressée le 23 septembre 2021, la recourante ouvre 

une procédure de détection précoce le 27 septembre 2021, une fois 

récoltés des éléments sur la situation financière de la joueuse. Selon ses 

dires, elle est alors salariée et très bientôt retraitée, dispose d'un revenu 

net de 3'750 francs par mois, fait face à des charges fixes d'environ 

1'800 francs (loyer, assurance-maladie et impôts) et dépense entre 100 et 

B-1941/2023 

Page 16 

500 francs par visite, environ 8 fois par mois. La recourante a constaté par 

la suite des pertes nettes de 530 à 1'818 francs par semaine entre le 

23 septembre et le 9 novembre 2021. Cela étant, la recourante décide de 

prolonger la détection précoce pour un mois, en date du 17 novembre 

2021. Les pertes de la recourante sont entre 581 et 2'436 francs par 

semaine entre la mi-novembre et la mi-décembre 2021. Le 15 décembre 

2021, la recourante clôt la procédure de détection précoce vu que la 

joueuse "n'a pas enregistré de grande perte".  

La recourante estime que ce cas n'est pas problématique. Elle présente la 

joueuse comme une cliente habituelle, relativement âgée, sans enfant, 

pour qui le jeu était un plaisir. Elle n'aurait jamais posé de problème et ses 

revenus dépassaient largement ses charges. Elle fait valoir que la 

dénonciation dont la joueuse a fait l'objet était la suite d'une "brouille".  

L'autorité inférieure souligne à raison que les déclarations de la joueuse 

selon lesquelles son revenu disponible est d'environ 1'950 francs par mois 

n'étaient pas compatibles avec ses pertes nettes d'au moins 500 francs par 

semaine. On parle de 3'954 francs du 20 octobre au 16 novembre 2021 et 

de 3'708 francs dans les quatre semaines suivant la prolongation de la 

phase de détection précoce. Ces éléments auraient dû provoquer une 

réaction de la recourante. Cela était d'autant moins soutenable que la 

recourante savait que la joueuse allait prendre sa retraite. Quand bien 

même la dénonciation résulterait d'une dispute, cela ne saurait remettre en 

cause le constat d'un comportement de jeu problématique. Par ailleurs et 

enfin, la joueuse en question a fini par obtenir son exclusion volontaire en 

décembre 2022, tout en perdant 52'468 francs durant l'année 2022. L'avis 

de la recourante selon laquelle rien ne fonderait un manquement dans son 

comportement est ici absolument insoutenable.  

6.5 Cas no 5807 

La recourante détecte le cas de cette joueuse le 5 novembre 2021 pour 

ses 40 visites pour le mois d'octobre. Compte tenu du "faible nombre de 

visites" (sic), la recourante a décidé le 10 novembre 2021 qu'une détection 

précoce n'était pas nécessaire à son sujet, au profit d'un suivi des visites. 

Elle retient des pertes de 94.12 francs par visite (4'522.12 francs divisés 

par 48 visites). La joueuse sera finalement exclue le 25 novembre 2021, 

après que son frère aura indiqué à la recourante que sa sœur faisait l'objet 

de poursuites pour 150 à 200'000 francs.  

La recourante ne saurait être suivie lorsqu'elle affirme que ce dossier est 

"en ordre" et qu'il démontrerait la rapidité avec laquelle elle a réagi face à 

B-1941/2023 

Page 17 

une situation problématique. D'une part, après un premier signalement, elle 

a pris 5 jours pour finalement renoncer à une mesure de détection précoce, 

sans même obtenir la moindre pièce dans ce sens et sur le fondement d'un 

constat (faible nombre de visites) contraire à ses propres constatations 

(40 visites en 26 jours). D'autre part, ce n'est que l'intervention d'un proche 

qui conduira, à peine quelques jours plus tard, à l'exclusion de la joueuse. 

Autrement dit, la première décision était manifestement inappropriée.  

6.6 Cas no 5893 

Le 5 janvier 2022, le joueur a demandé son exclusion, puis s'est retracté 

une fois connus les effets de cette mesure. Le même jour, la recourante a 

décidé cependant d'ouvrir une procédure de détection précoce au vu de 

son comportement et de ses habitudes de jeu. Le joueur présente alors 

une perte de 27'940 francs pour l'année 2021. De l'entretien mené avec le 

joueur, il ressort que celui-ci dispose d'un revenu mensuel de 5'000 francs, 

qu'il est marié et a trois enfants en bas âge, n'a pas de poursuites et 

dispose d'un budget de 1'000 francs consacré au jeu. Estimant que le 

joueur ne se met pas en danger financièrement, la recourante a clos la 

procédure de détection précoce le 30 mars 2022, sans mesure.  

Le 18 avril 2022, le joueur fait l'objet d'un nouveau signalement après avoir 

demandé de l'argent à une connaissance, ce dont est témoin un employé 

de la recourante. Celle-ci renoncera cependant à ouvrir une procédure de 

détection précoce le 20 avril 2022 pour le même motif d'absence de danger 

financier. Elle relève cependant des pertes de 35'894 francs entre le 

1er avril 2021 et le 20 avril 2022 (douze mois). Le 14 décembre 2022, 

c'est-à-dire après l'ordonnance de mesures provisionnelles du 3 octobre 

2022 de l'autorité inférieure, le dossier du joueur est rouvert, des 

documents financiers lui sont demandés et, en l'absence de réponse, une 

exclusion définitive est prononcée le 9 janvier 2023.  

L'autorité inférieure doit être suivie dans la mesure où le retrait de la 

demande d'exclusion était en contradiction avec les déclarations du joueur. 

De même, le constat d'une absence de danger pour sa situation financière 

était manifestement incompatible avec la situation du joueur l'amenant à 

emprunter de l'argent à un tiers dans les murs de la maison de jeu. Au vu 

des pertes constatées, de 27'490 francs, puis de 35'894 francs, chaque 

fois en l'espace de quelque douze mois (largement supérieures au budget 

mensuel déclaré de 1'000 francs), la recourante a manqué à ses devoirs 

en n'agissant pas plus tôt. Elle disposait bien d'informations sur les pertes 

de ce joueur, mais n'en a pas tiré les conséquences qui s'imposaient au vu 

du revenu et de la situation familiale déclarée du joueur.  

B-1941/2023 

Page 18 

6.7 Cas no 5916 

Le personnel de la recourante signale le cas de ce joueur le 25 janvier 

2022. 40 visites ont été enregistrées en janvier 2022, en forte augmentation 

par rapport aux mois précédents. Il ressort de l'entretien mené avec le 

joueur le 26 janvier 2022 que ce dernier est étudiant, perçoit un revenu de 

500 francs sans avoir de frais en particulier (60 francs), celui-ci habitant 

chez ses parents. Il dit avoir un budget de 70 à 80 francs par visite à la 

maison de jeu. Une procédure de détection précoce est ouverte le même 

jour. Entre le 22 janvier et le 6 mars 2022, le joueur effectue 5 visites et 

accuse une perte de 2'100 francs (3'300 francs selon l'autorité inférieure). 

La recourante prolonge la détection précoce le 24 mars 2022. Entre le 6 et 

le 18 mars 2022, le joueur présente des pertes de 2'150 francs. Le 21 avril 

2022, la recourante demande au joueur des preuves de sa situation 

financière et prononce le même jour son exclusion provisoire, devenue 

définitive le 9 mai 2022, le joueur n'ayant pas clarifié sa situation financière.  

Comme le relève l'autorité inférieure, dès la détection du cas, les 

déclarations du joueur n'étaient pas cohérentes, car ses pertes constatées 

dépassaient largement ses revenus. Les 22 janvier et 17 mars 2022, le 

joueur a perdu chaque fois l'équivalent de son budget de jeu en une seule 

visite. Pourtant, la recourante reprend, sans les remettre en cause, les 

déclarations du joueur selon lesquelles ses charges seraient de 60 francs 

par mois et qualifie de "objectivement pas importantes" les pertes du 21 au 

27 mars 2022, qui se montent à 1'189.85 francs, alors même qu'elle 

représente plus de deux mois de ses revenus. Suivant ces constats, 

l'exclusion définitive prononcée en mai 2022 est bien tardive.  

6.8 Cas no 5974 

Les 19 et 20 mars 2022, le personnel de la recourante signale ce joueur 

en raison de la forte augmentation du nombre de ses visites, allant jusqu'à 

plusieurs fois par jour, de mises aussi en augmentation et d'une suspicion 

d'emprunts réguliers d'argent à une dame plus âgée qu'il côtoie. La 

recourante enregistre 41 visites pour le mois de mars 2022. Néanmoins, le 

23 mars 2022, aucune procédure de détection précoce n'est ouverte, "au 

vu du faible nombre de visites" (sic). Un suivi vidéo est cependant mis en 

place. Le 30 mars 2022, un suivi vidéo de la journée du 19 mars précédent 

permet à la recourante de chiffrer les pertes du joueur à 1'609.55 francs. 

Une nouvelle revue vidéo est décidée. Le 7 avril 2022, le joueur fait l'objet 

d'un nouveau signalement en raison de ses nombreuses visites et de son 

comportement "à l'ouest" (déboussolé, sans repères). Le 8 avril 2022, le 

joueur, ainsi que la dame évoquée plus haut, ont demandé leur exclusion 

B-1941/2023 

Page 19 

des maisons de jeu. Le 13 avril 2022, la recourante relève 4'781 francs de 

pertes depuis le 13 janvier 2022.  

La recourante estime que le dossier ne comprenait aucun indice qui 

permettait de penser que ce joueur aurait présenté un risque d'addiction 

ou de surendettement. Selon elle, la présence du joueur est liée à celle de 

la dame qu'il fréquente. Cette conclusion est faite en dépit de son propre 

constat de l'augmentation des visites et des pertes, et en l'absence de toute 

preuve quant à la situation financière du joueur et de la dame à qui il a 

emprunté de l'argent. On doit se ranger à l'opinion de l'autorité inférieure 

pour constater que trois annonces (19 et 20 mars, 7 avril 2022) n'ont pas 

suffi à déclencher une procédure de détection précoce et que c'est la 

demande d'exclusion volontaire de l'intéressé qui a mis fin à cette situation. 

6.9 Cas no 5900 

Le joueur est signalé deux fois par le personnel de la recourante, les 10 et 

12 janvier 2022. C'est le nombre de visites, parfois plusieurs par jour, qui 

motive le signalement. Une détection précoce est ouverte le 12 janvier 

2022. Interrogé par la recourante le 13 janvier 2022, il explique être 

étudiant (en fait lycéen). Il dit avoir eu "malheureusement" du temps pour 

venir jouer, lui-même reconnaissant un trop grand nombre de visites et 

avoir perdu "pas mal d'argent". Au personnel, il explique jouer le salaire de 

son job d'étudiant, environ 800 francs, ainsi que l'argent donné par ses 

parents pour payer ses cours d'auto-école. La recourante relève une perte 

de 791 francs pour les 9 et 10 janvier 2022 et note 22 visites en décembre 

2021 et 24 visites en janvier 2022. Le joueur fait à sa demande l'objet d'une 

mesure d'exclusion le 25 janvier 2022.  

Estimant avoir réagi "avec toute la célérité attendue", la recourante est 

contredite par l'autorité inférieure qui rappelle qu'elle reconnaissait le 

31 octobre 2022 qu'elle aurait dû clarifier et exclure provisoirement ce 

joueur après l'entretien. Le fait est que, dès le premier entretien, la 

recourante savait que le joueur était lycéen et reconnaissait un 

comportement excessif. Elle avait même noté des pertes de 600 francs lors 

de sa visite du 9 janvier 2022, et de 791 francs entre les 9 et 10 janvier, ce 

qui aurait dû l'alerter au vu de son statut d'étudiant. Le 13 janvier 2022, elle 

a pris connaissance d'un revenu de 800 francs, ce qui aurait dû l'amener à 

prendre une décision immédiatement. Elle ne peut pas prétendre avoir agi 

"avec toute la célérité attendue" puisque le joueur s'est fait exclure à sa 

demande douze jours plus tard, alors que la recourante disposait des 

éléments nécessaires au plus tard le 13 janvier 2022. 

B-1941/2023 

Page 20 

6.10 Procédant à une appréciation globale des cas exposés plus haut, le 

Tribunal rejoint l'autorité inférieure pour constater une certaine passivité de 

la recourante qui a attendu ou s'est abstenue d'intervenir, alors même 

qu'elle disposait de suffisamment d'éléments de preuve pour agir, 

conformément à ses obligations légales.  

Dans certains cas, la recourante n'a pas pris la peine de se renseigner sur 

la situation financière des joueurs et joueuses (par exemple no 5807) ou 

s'est satisfaite de leurs explications sans chercher à les documenter 

(nos 5452, 5893 ou 5900). Dans un certain nombre de cas, la clarification 

de la situation a été très tardive (nos 5472 ou 5916). Dans d'autres cas, en 

dépit d'indices dans ce sens, aucune évaluation sérieuse de la situation ne 

ressort du dossier (nos 5471, 5974 ou 5900). Dans le cas no 5729, la 

recourante disposait carrément de tous les éléments probants et s'est 

refusée à agir. 

La jurisprudence récente a confirmé que de tels comportements passifs, à 

savoir des vérifications tardives ou inexistantes, sont constitutives d'une 

violation de la LJAr (art. 71 en relation avec l'art. 80 LJAr ; arrêts du TAF 

B-369/2021 et B-372/2021 du 21 novembre 2023 consid. 3.5-3.9) dans la 

mesure où l'exclusion des jeux doit être prononcée de manière impérative 

dans de telles constellations, étant rappelé que le sens et le but des 

concepts de détection précoce des casinos est que ceux-ci améliorent la 

protection sociale en détectant les problèmes le plus tôt possible (arrêts du 

TAF B-369/2021 et B-372/2021 du 21 novembre 2023 consid. 3.8.3).  

Dans la cause B-369/2021 précitée, il fallait partir du principe qu'une 

majorité de 8 joueurs mentionnés par l'autorité inférieure avaient un 

comportement de jeu qui fondait un soupçon initial au sens de l'art. 80 LJAr, 

de sorte que la recourante aurait dû immédiatement exclure provisoirement 

les joueurs concernés. Dans la cause B-372/2021 précitée, la présence de 

17 joueurs qui avaient, pour la plupart, effectué des mises élevées, qui 

indiquaient un comportement de jeu problématique devait conduire la 

maison de jeu à partir du principe qu'il existait des soupçons sérieux au 

sens de l'art. 80 al. 1 LSF.  

6.11 Les considérants qui précèdent permettent d'écarter les reproches 

qu'adresse la recourante au "raisonnement probatoire" de l'autorité 

inférieure, sous l'angle de l'établissement des faits. En somme, la 

recourante estime que ce n'est qu'en présence d'un faisceau d'indices 

convergents (observations du personnel, déclarations des joueurs, extraits 

"Teledata", suivis vidéo, données concernant les pertes subies, documents 

financiers fournis par les joueurs), qui corroborent et étayent un 

B-1941/2023 

Page 21 

signalement ou autre élément de détection précoce, que la maison de jeu 

serait en droit d'exclure le joueur en question (recours nos 4 et 33 ss 

not. 35). Ces considérations toutes générales ne changent rien aux 

constatations faites plus haut. Dans les cas problématiques exposés, la 

recourante disposait des éléments suffisants pour agir plus intensément, 

ou elle s'est refusée de mettre en œuvre les moyens pour les obtenir. Elle 

disposait donc des éléments pertinents pour prononcer une exclusion ou a 

fait en sorte de ne pas les avoir à disposition.  

Autrement dit, lorsqu'elle critique la manière dont l'autorité inférieure a 

établi les faits (recours nos 29 ss et 42 ss), la recourante se garde bien de 

préciser en quoi l'autorité aurait failli. Avec cette dernière, on doit constater 

que ces critiques restent sans substance (réponse p. 8). Au contraire, 

l'autorité inférieure a pris la peine de détailler non seulement ses propres 

constats que l'on retrouve dans les fiches des joueurs, mais aussi de 

discuter et réfuter les arguments soulevés par la recourante (décision 

attaquée consid. C et K et nos 13 et 14). 

6.12 Il en est de même de la prétendue violation du droit des joueurs dont 

la recourante se plaint au motif que les exigences de l'autorité inférieure la 

conduiraient à abuser de son pouvoir au détriment du droit et de la liberté 

de jouer dans une maison de jeu autorisée (recours no 40 ss). Outre que 

l'on ne voit pas sur quelle base se fonderait ce soi-disant droit à jouer, ce 

droit ne serait garanti que dans le cadre de la législation sur les jeux 

d'argent. Dès lors que l'on a démontré que la recourante a enfreint cette 

législation, le droit des joueurs s'efface devant leur besoin de protection. 

Cela est d'autant plus vrai que la législation sur les jeux d'argent a bien 

davantage pour but de protéger les joueurs et de prévenir le jeu excessif 

que de garantir un quelconque droit à jouer.  

7.  

Il faut à stade examiner si les comportements relevés peuvent être imputés 

à la recourante.  

7.1 Dans la mesure où l'art. 9 al. 3 de l'ordonnance du 7 novembre 2018 

sur les jeux d'argent (OJAr, RS 935.511) prévoit que, lorsqu'il n'accomplit 

pas une tâche lui-même, le requérant garantit le respect des obligations 

légales par les tiers auxquels il a confié cette tâche, la jurisprudence a 

retenu que l'art. 100 al. 1 LJAr peut être utilisé pour reprocher une faute 

d'organisation au concessionnaire (arrêt du TF 2C_175/2024 du 30 avril 

2025 consid. 7.5). Pour concrétiser ces conditions, on peut se référer à 

l'art. 101 CO (RS 220) et au principe général selon lequel une personne 

qui fait appel à un auxiliaire pour remplir ses obligations et en retire un 

B-1941/2023 

Page 22 

avantage doit également en supporter les inconvénients (ATF 114 Ib 67 

consid. 2c ; arrêt du TF 2C_177/2019 du 22 juillet 2019 consid. 4.2.2). Sont 

donc imputables au concessionnaire les violations d'obligations légales 

commises par la tierce personne dans l'accomplissement d'une tâche pour 

laquelle elle a été appelée par le concessionnaire dans le cadre de l'activité 

concédée. Le concessionnaire doit toutefois avoir la possibilité de prouver 

qu'il a agi à décharge. Il peut faire valoir qu'il a soigneusement choisi, 

instruit et surveillé la tierce personne (ATF 135 III 198 consid. 2.3 ; arrêt du 

TF 4A_230/2021 du 7 mars 2022 consid. 3. ; sur l'ensemble : arrêt du TF 

2C_175/2024 du 30 avril 2025 consid. 7.5.2 et 7.5.3). 

7.2 La recourante est elle-même responsable de la détection précoce des 

comportements de jeu problématiques (consid. 5). Comme le souligne à 

juste titre l'autorité inférieure, le non-respect des prescriptions légales dans 

ce domaine implique un comportement contraire au devoir de diligence 

(décision no 16). La recourante ne soutient d'ailleurs pas que les 

comportements en question ne lui sont pas imputables, soit directement, 

soit par le comportement de ses auxiliaires. 

La décision attaquée n'est donc pas critiquable dans la mesure où l'autorité 

inférieure considère que les différentes infractions peuvent être reprochées 

à la recourante dans le cadre de l'art. 100 al. 1 LJAr.  

7.3 Si une sanction n'était pas prononcée directement après une première 

infraction à la loi, une maison de jeu pourrait attendre d'être avertie par 

l'autorité inférieure pour mettre en place l'organisation nécessaire au 

respect de ses obligations de diligence (arrêts du TAF B-369/2021 et 

B-372/2021 du 21 novembre 2023 consid. 11.4). Ce qui précède exclut 

qu'un simple avertissement soit prononcé en l'espèce comme le demande 

la recourante (recours p. 27). A fortiori, les violations reprochées à la 

recourante vont bien au-delà de la violation de simples prescriptions 

d'ordre, raison pour laquelle la renonciation à toute sanction n'entre pas en 

ligne de compte (arrêts du TAF B-369/2021 et B-372/2021 du 21 novembre 

consid. 11.3-11.4).  

Quoi qu'il en soit, la jurisprudence a relevé que l'art. 100 LJAr n'est pas une 

disposition potestative. Il ne relève pas du pouvoir d'appréciation de 

l'autorité inférieure de renoncer à infliger une sanction en cas de violation 

de la loi. Il n'est pas non plus conforme à la volonté du législateur de 

prononcer d'abord une réprimande après une infraction (arrêts du TAF 

B-369/2021 et B-372/2021 du 21 novembre 2023 consid. 11.3). Pour ce 

motif également, le Tribunal doit écarter la conclusion de la recourante 

tendant à ce qu'un simple avertissement lui soit adressé.  

B-1941/2023 

Page 23 

8.  

L'imputation des comportements étant réglée, il convient de passer à la 

fixation de la sanction. 

8.1 L'application de l'art. 100 al. 1 LJAr par l'autorité inférieure lors de la 

fixation du montant de la sanction est également contestée par la 

recourante.  

En l'espèce, l'autorité inférieure a prononcé une sanction correspondant à 

4% du montant du produit brut des jeux pour l'exercice 2021, c'est-à-dire 

570'850 francs. Ici, la base de calcul, à savoir le produit brut des jeux pour 

l'exercice 2021, telle que retenue par l'autorité inférieure, n'est pas 

contestée par la recourante. Le Tribunal fédéral a récemment posé que la 

notion de produit brut des jeux de l'art. 100 LJAr correspond au produit total 

des jeux réalisés, secteurs terrestre et non terrestre (en ligne ; arrêt du TF 

2C_175/2024 du 30 avril 2025 consid. 8.8 ; arrêts du TAF B-369/2021 et 

B-372/2021 du 21 novembre consid. 12). 

8.2 Le calcul de la sanction repose sur une décision discrétionnaire que le 

Tribunal fédéral n'examine qu'avec retenue (ATF 147 II 72 consid. 8.5.2). 

Il n'intervient que si le pouvoir d'appréciation a été exercé de manière 

erronée en droit (ATF 149 I 146 consid. 3.4.1). Si une autorité reste dans 

le cadre du pouvoir d'appréciation qui lui est accordé, mais qu'elle se laisse 

guider par des considérations non objectives, étrangères au but des 

dispositions déterminantes, elle n'agit pas conformément à ses devoirs et 

commet donc une erreur de droit. Il en va de même lorsqu'elle ne respecte 

pas les principes généraux du droit, dont le principe de proportionnalité 

(ATF 149 I 146 consid. 3.4.1 et 142 II 268 consid. 4.2.3). D'une part, la 

sanction doit être proportionnée à la capacité économique de la personne 

sanctionnée (ATF 146 II 217 consid. 9.1 et 143 II 297 consid. 9.7.2). D'autre 

part, elle doit être raisonnablement proportionnée au comportement fautif 

(sur ce point et sur l'ensemble : arrêts du TF 2C_175/2024 du 30 avril 2025 

consid. 9.3 et 2C_785/2022 du 16 avril 2024 consid. 6.4.2).   

8.3  

8.3.1 Le critère déterminant pour le calcul de la sanction est toujours la 

gravité des infractions à sanctionner, le montant maximal de la sanction 

s'élevant désormais à 15% du produit brut des jeux (consid. 5.4).  

Selon le message relatif à la loi sur les jeux d'argent, le montant effectif de 

la sanction sera fixé en fonction de la situation concrète et les sommes 

maximales ne seront atteintes que dans les cas particulièrement graves. 

B-1941/2023 

Page 24 

La pratique d'alors de l'autorité inférieure, qui détermine le montant de la 

sanction en fonction du degré de gravité de la violation, pourra dès lors être 

maintenue. Cette pratique distingue quatre catégories de violations 

susceptibles d'entraîner une sanction administrative. La première ne 

concerne pas des violations à proprement parler mais des cas de 

non-observation de prescriptions d'ordre. Celles-ci ne font l'objet d'une 

sanction qu'en cas de récidive. Les violations sont ensuite classifiées 

comme légères, de moyenne importance ou graves. Pour les cas graves, 

le montant de la sanction est compris entre 5% et 20% (après la révision 

entre 5% et 15%) du produit brut des jeux ; pour les violations de moyenne 

gravité, il est compris entre 1% et 5% et, pour les cas de faible gravité, 

entre 0.15% et 1%. (message LJAr, 7718.). L'art. 100 LJAr ne se base en 

aucun cas sur le montant du gain réalisé par les infractions à sanctionner. 

8.3.2 Selon la pratique de l'autorité inférieure, il y a infraction légère 

lorsqu'une (seule) norme juridique a été enfreinte, que l'infraction n'a été 

commise qu'une seule fois, qu'elle n'a pas ou peu de conséquences et, 

surtout qu'elle ne constitue pas une menace sérieuse pour les objectifs de 

la LJAr. L'infraction est moyennement grave lorsqu'une ou plusieurs 

normes de la loi ou de la concession ont été enfreintes, que le 

comportement est intentionnel, relève du dol éventuel ou constitue une 

négligence grossière, ou encore lorsque le dispositif de contrôle était 

insuffisant à prévenir l'infraction ou à la détecter à temps. Elle est 

également de gravité moyenne lorsque des conséquences relativement 

importantes sont à craindre, que l'infraction est grave dans le cas particulier 

ou qu'elle a été commise de manière répétée et qu'elle met en danger ou 

porte atteinte aux objectifs de la LJAr (décision no 18 ; voir aussi arrêts du 

TAF B-369/2021 et B-372/2021 du 21 novembre consid. 13.2). 

8.4 Il faut à ce stade examiner la gravité de la faute de la recourante. 

8.4.1 En l'espèce, l'autorité inférieure a retenu que les infractions 

commises étaient d'une gravité moyennement importante. Elle rappelle 

que la recourante aurait méconnu son obligation de prendre les mesures 

appropriées pour protéger les joueurs contre la dépendance au jeu et 

l'engagement de mises sans rapport avec leur revenu et leur fortune 

(art. 71 LJAr). Elle n'aurait pareillement pas exclu des personnes dont elle 

savait ou devait présumer qu'elles étaient surendettées, ne remplissaient 

pas leurs obligations financières ou engageaient des mises sans rapport 

avec leur revenu ou leur fortune (art. 80 al. 1 LJAr). Selon l'autorité 

inférieure, la recourante savait ou devait présumer que, dans les cas 

évoqués plus haut (consid. 6), son inaction pouvait conduire à des 

B-1941/2023 

Page 25 

problèmes financiers ou les aggraver. Cette inaction revient à une 

négligence grossière, voire au dol éventuel.  

Elle ajoute que les manquements dont il est question ici seraient 

particulièrement éloquents. Représentant 5% des quelque 180 dossiers 

examinés par elle au cours de son inspection, ces manquements ne 

sauraient être regardés comme des erreurs ponctuelles. Cette proportion 

grimpe à 19% si l'on tient compte de tous les cas non relevés par l'autorité 

inférieure, mais dont le casino admet néanmoins qu'ils auraient pu être 

traités "autrement" ou qu'ils n'ont pas respecté les procédures mises en 

place. Elle relève enfin qu'il ne s'agirait pas d'un manquement isolé, mais 

d'une violation répétée de ses devoirs légaux par la recourante. Elle lui 

reproche un défaut d'une organisation qui aurait permis de prévenir ces 

cas, de les détecter à temps et d'empêcher qu'ils ne se reproduisent 

(décision no 20). 

8.4.2 La recourante conteste cette appréciation, qu'elle estime contraire au 

principe de proportionnalité (recours no 50). La recourante compare les 

neuf cas discutés plus haut aux quelque 20'000 visiteurs annuels de son 

établissement de jeu pour alléguer d'un taux de cas problématiques de 

0.045% (recours no 5). Plus loin, elle consent que le taux de cas 

problématiques serait de 1.1% à 1.6% (recours no 55). 

8.4.3 Les calculs de la recourante sont statistiquement faux. L'autorité 

inférieure a contrôlé 180 dossiers. Les neuf cas problématiques 

représentent 5% de cas positifs. Si l'on fait un calcul grossier, sur 20'000 

visiteurs, on aboutirait, par projection, à 1'000 cas positifs (et pas 

seulement neuf). Si l'on suit une approche fréquentiste, c'est-à-dire en 

multipliant les tirages au sort de 180 cas dans une population de 

20'000 personnes, il est très probable (95% de chances) que le vrai taux 

réel de cas positifs se situe entre 1.8% et 8.2%. Cette fourchette traduit 

l'incertitude liée au fait que l'on ne teste qu'un petit groupe (180) au lieu de 

toute la population (20'000). 

Ce calcul statistique permet d'écarter sans autre l'argument de la 

recourante selon lequel l'autorité inférieure pratiquerait un "seuil zéro cas 

problématique" (recours no 3). Avec l'autorité inférieure, il faut retenir qu'il 

s'agit là d'une affirmation très générale qui ne s'appuie pas sur le dossier 

(dans ce sens : réponse p. 4 s.). Au contraire, les constats de l'autorité 

inférieure permettent de penser qu'il existe bien plus de cas 

problématiques que ceux qui ont été détectés et thématisés ici. Même un 

taux de quelque 2% de cas mal gérés serait inadmissible au regard des 

buts de la législation applicable. En l'espèce, l'autorité inférieure est 

B-1941/2023 

Page 26 

intervenue dans une configuration présentant bien plus que "zéro cas" 

(cf. ci-dessus). Si, d'une manière générale, il n'est pas acceptable qu'une 

maison de jeu se satisfasse d'un certain nombre de cas problématiques 

non traités, il appartient à l'autorité inférieure d'intervenir lorsque la 

proportion des cas problématiques est aussi élevée qu'en l'espèce, voire 

en-deçà. 

Au regard des explications fournies par l'autorité inférieure et de sa 

pratique (consid. 8.2.2), on constate que, même si une seule norme a été 

violée en l'espèce, elle ne l'a pas été qu'une seule fois et cette violation 

s'est produite au cœur des buts de la LJAr, à savoir la lutte contre le jeu 

excessif. Cela exclut déjà une qualification légère de la faute 

(consid. 8.3.2).  

La qualification d'infraction moyennement grave ne prête ainsi pas le flan 

à la critique.  

8.5 Il s'agit maintenant d'arrêter le montant de la sanction. 

8.5.1  

8.5.1.1 L'autorité inférieure explique que la qualification de l'infraction 

détermine la fourchette dans laquelle se situe le montant de la sanction (on 

parle d'ajustement global). En l'espèce, une infraction de gravité 

moyennement importante amène une sanction qui peut s'établir entre 1% 

et 5% du produit brut des jeux. Ensuite, le comportement de la maison de 

jeu au cours de la procédure permet une correction éventuelle du résultat 

(il s'agit de l'ajustement fin ; décision no 22). 

8.5.1.2 Au titre de l'ajustement global, l'autorité inférieure fait deux constats 

qui poussent la sanction vers le haut de la fourchette, c'est-à-dire 4% et 

plus. Elle fait remarquer que les mesures prises par la recourante l'ont été 

à la suite de l'enquête ouverte et non spontanément. Elle relève que, même 

si ces mesures avaient été prises avant l'ouverture de l'enquête, elles ne 

pouvaient pas concerner des cas que la recourante considèrent comme 

non problématiques (décision no 24). Le fait qu'il s'agisse de la première 

procédure ouverte contre la recourante n'y change rien (décision no 25). 

L'autorité inférieure conteste également que le cadre légal ne soit pas clair 

dans la mesure où il n'a guère évolué depuis l'ancienne loi fédérale sur les 

maisons de jeu (décision no 26).  

8.5.1.3 Au stade de l'ajustement fin, l'autorité inférieure analyse les 

mesures organisationnelles prises par la recourante. Il s'agit de la limitation 

de la publicité aux moins de 21 ans, la mise en place de nouvelles limites 

B-1941/2023 

Page 27 

de détection (15 visites sur 10 jours et, en plus, 45 visites sur 90 jours pour 

les moins de 21 ans), l'ouverture automatique d'une procédure de détection 

précoce pour les trois catégories que sont les joueurs entre 18 et 21 ans, 

ceux envisageant une exclusion (volontaire) et ceux ayant indiqué avoir 

perdu beaucoup d'argent, la réduction de la durée de la procédure de 

détection précoce de 8 à 4 semaines prolongeables, un usage accru du 

"Teledata" et des revues vidéo pour les joueurs de moins de 21 ans, le 

renforcement de son service de "concept social" et enfin l'évaluation de 

son "concept social" par son réviseur.  

Sous l'angle de la détection, l'autorité inférieure relève à raison qu'en 

l'espèce la plupart des cas problématiques avaient été détectés par la 

recourante d'une manière ou d'une autre. C'est bien plus au stade de sa 

réaction que la recourante a violé la législation applicable. En résumé, 

l'autorité inférieure, tout en saluant les mesures prises par la recourante, 

juge que ces mesures relèvent davantage de la détection des cas 

problématiques, sans garantir que les manquements relevés plus haut ne 

se reproduiront plus par la suite (décision no 27 s.). 

Reprenant les dossiers présentés ci-dessus de ceux qui n'avaient pas été 

exclus (5 cas), l'autorité inférieure reproche à la recourante de ne pas avoir 

agi même après que ces cas lui ont expressément été signalés durant 

l'enquête (décision no 29).  

Ces considérations amènent l'autorité inférieure à conclure que rien ne 

permet de réviser, à la hausse ou à la baisse, le montant de la sanction, à 

savoir 4% du produit brut des jeux pour l'exercice 2021 (décision no 32). 

8.5.2 Pour ce qui est de l'ajustement global de la sanction, la recourante 

se plaint globalement d'une violation du principe de la proportionnalité 

(recours no 48 ss). Elle cite deux jurisprudences dans lesquelles des 

joueurs avaient subi des pertes importantes et où une infraction de gravité 

moyenne avait été retenue. Selon elle, les cas problématiques évoqués 

plus haut seraient, d'un point de vue strictement objectif, largement moins 

graves que ceux ayant donné lieu aux jurisprudences précitées. Elle 

s'appuie pour cela sur les montants de pertes accumulées par les joueurs 

(recours no 51 ss). Dans sa réplique, la recourante souligne que la sanction 

prononcée est proche du seuil maximal de 5% pour des violations 

moyennement graves, ce qui placerait la faute de la recourante parmi les 

infractions les plus graves. Selon elle, la notion de faute de degré moyen a 

été jusqu'ici interprétée pour inclure des agissements bien plus graves que 

ceux retenus dans la décision attaquée (réplique p. 9 s.). 

B-1941/2023 

Page 28 

8.5.3 L'argumentaire de la recourante ne convainc guère. Le fait que les 

sommes perdues par un joueur étaient plus importantes dans la 

jurisprudence citée ne change rien aux critiques adressées à la recourante 

en l'espèce : on ne lui reproche pas d'avoir laissé des joueurs perdre des 

sommes importantes, mais d'avoir tardé à agir ou de ne pas avoir agi du 

tout dans le cas de joueurs en situation de jeu excessif. Avec l'autorité 

inférieure, il faut relever que les montants totaux des pertes ne sont pas en 

soi pertinents. La protection du joueur implique que la perte soit trop 

importante pour lui, au regard de ses revenus et de sa fortune (réponse 

p. 10). Ainsi, si la clientèle d'un casino est dans l'ensemble d'une extraction 

sociale plus modeste, il est logique que le montant des sommes perdues 

soit aussi plus faible. Les dégâts sociaux engendrés n'en sont pour autant 

pas moindres pour les joueurs intéressés. De même, dans les cas cités par 

la recourante, l'inactivité de la maison de jeu avait certes duré plusieurs 

années (recours no 53). Cependant, en l'espèce, on ne sait pas combien 

de temps la recourante aurait laissé les joueurs dont le cas est évoqué plus 

haut subir les affres du jeu, si l'autorité inférieure n'était pas intervenue. 

Sur un autre plan, c'est en vain que la recourante reproche à l'autorité 

inférieure d'appliquer des règles désormais beaucoup plus strictes que 

celles qui se dégageaient jusqu'à présent de la jurisprudence (recours 

p. 30 ; réplique p. 10). Cette affirmation ne repose sur aucun autre élément 

que l'avis de la recourante. Elle devrait au contraire démontrer que 

l'autorité inférieure se serait laissée guider par des considérations 

étrangères au but de la législation sur les jeux d'argent (arrêt du TF 

2C_175/2024 du 30 avril 2025 consid. 9.4). Cela n'apparaît pas. Au 

contraire, la motivation de l'autorité inférieure se révèle circonstanciée. Elle 

détaille les raisons qui l'ont amenée à pousser la sanction vers le haut 

(consid. 8.5.1) et ces motifs sont raisonnables et en lien avec les buts de 

la loi. Elle analyse et évalue avec précision les mesures organisationnelles 

prises par la recourante, c'est-à-dire son comportement, sous l'angle de 

l'ajustement fin, et elle convainc lorsqu'elle explique que ces mesures ne 

garantissent pas une action efficace et suffisamment rapide, une fois un 

cas problématique détecté. A ce titre, le Tribunal déplore seulement que 

l'autorité inférieure traite des mesures organisationnelles prises par la 

recourante aussi bien dans l'ajustement global et dans l'ajustement fin 

(cf. ci-dessus). Cette manière de faire est non seulement maladroite, mais 

aussi contraire à ses propres directives. En effet, ces mesures relèvent du 

comportement de la maison de jeu et donc uniquement de l'ajustement fin 

(décision no 22). Cela étant, cette redondance, que le Tribunal se voit aussi 

imposer ici (cf. ci-dessous), ne saurait porter en soi atteinte à la pertinence 

de l'argumentation suivie.  

B-1941/2023 

Page 29 

La recourante fait grand cas de ce qu'elle a recouru aux services de la 

Haute école de Lucerne pour évaluer ses cas problématiques par deux 

audits des 14 octobre 2022 et 21 février 2023 (recours p. 6 et nos 42 et 44 ; 

voir également réplique p. 8 s. et rapport annexé). L'autorité inférieure 

relève à juste titre que ces audits, quels qu'en soient les mérites, ne 

concernent pas tous les cas problématiques détectés. Seuls trois sont 

évoqués dans ce qui est une évaluation des mesures de protection sociale, 

sans rapport direct avec la présente cause (voir aussi réponse p. 9 ; 

duplique p. 6). Par ailleurs, pour ce qui intéresse le Tribunal, l'avis de cette 

Haute école doit être vu comme une expertise privée, c'est-à-dire, en 

procédure administrative, comme de simples allégués de parties (ATF 141 

IV 369 consid. 6.2 ; arrêts du TF 6B_1348/2023 du 20 février 2025 

consid. 2.3.1 et 6B_1349/2022 du 24 janvier 2025 consid. 3.2.1).  

8.5.4 Sous l'angle de l'ajustement fin, le Tribunal constate que l'autorité 

inférieure a examiné les différentes mesures organisationnelles prises par 

la recourante d'une manière certes critique, mais juste (consid. 8.5.1.3).  

La position de la recourante n'est pas plus convaincante ici. Elle se plaint 

de ce que l'autorité inférieure refuse de lui reconnaître le moindre mérite 

pour les mesures prises après l'ouverture de l'enquête.  

Le fait est que la recourante ne répond guère aux critiques formulées par 

l'autorité inférieure. Elle n'apporte aucun élément pour répondre à l'autorité 

inférieure qui reproche aux mesures prises de ne pas permettre réellement 

d'améliorer la détection des cas problématiques. Il est vrai que, parmi les 

cas dont le traitement est reproché à la recourante, plusieurs avaient bien 

été détectés d'une manière ou d'une autre, mais qu'ils n'avaient pas fait 

l'objet d'un traitement adéquat. Quoi qu'il en soit, les mesures prises l'ont 

été en réponse à l'ouverture de l'inspection de l'autorité inférieure et 

témoignent en elles-mêmes de lacunes de la part de la recourante.  

8.5.5 Si l'on compare la situation de la recourante avec deux affaires plus 

récentes que celles qu'elle cite, mais dont elle n'avait pas connaissance de 

l'issue au moment du recours, l'on peut faire les remarques suivantes.  

8.5.5.1 Dans l'affaire B-369/2021 précitée, les autorités administratives et 

judiciaires ont constaté des manquements organisationnels en lien avec : 

détection précoce et exclusion des jeux, interdiction de la publicité, limite 

de versement pour les comptes provisoires des joueurs, interdiction de 

versements à des tiers et obligation de clarification en cas de risque accru. 

Une faute de gravité moyenne avait été retenue. L'ajustement global se 

situait entre 3% et 5%. Finalement, une sanction de 3% de produit brut des 

B-1941/2023 

Page 30 

jeux a été prononcée dans le cadre de l'ajustement fin. Dans l'affaire 

B-372/2021 précitée, c'est une sanction administrative se montant à 2.5% 

du produit brut des jeux qui a été prononcée. Dans ce cas, la maison de 

jeu se voyait reprocher des fautes à plusieurs égards : détection précoce 

des comportements de jeu problématiques, violation de l'interdiction de la 

publicité, limite de versement pour le compte provisoire d'un joueur, 

prescriptions légales en matière de blanchiment d'argent. La faute alors 

retenue était dite moyennement grave. L'ajustement global était une 

fourchette de 2% à 4%. L'ajustement fin aboutissait quant à lui à 2.5% 

compte tenu de la situation particulière du début de l'exploitation. 

8.5.5.2 En l'espèce, la sanction administrative à l'endroit de la recourante 

est de 4%. Les reproches adressés à la recourante sont cantonnés à la 

lutte contre le jeu excessif. Pour autant, il ressort de la lecture des deux 

arrêts précités que les maisons de jeu en cause avaient alors bénéficié de 

la situation du début de l'exploitation (Betriebsaufnahme). En effet, les 

plateformes de jeu en question avec été mises en ligne depuis quelques 

mois seulement (arrêts du TAF B-369/2021 et B-372/2021 du 21 novembre 

2023 consid. A et 13.7). Tel n'est pas le cas en l'espèce, puisque les 

comportements reprochés à la recourante se sont produits seulement dans 

une maison de jeu "physique" et non en ligne. Par ailleurs, la recourante 

est au bénéfice d'une concession depuis 2012 et les règles relatives à la 

prévention du jeu excessif sont établies depuis lors. Autrement dit, il est 

soutenable que la quotité de la sanction soit plus élevée dans ce cas que 

dans les deux cas plus récents mentionnés plus haut.  

8.6 Le Tribunal peut ainsi une nouvelle fois écarter les griefs de la 

recourante, tirés du principe de prévisibilité du droit, qui reproche à 

l'autorité inférieure d'appliquer désormais des règles beaucoup plus 

strictes que celles qui se dégageaient de la jurisprudence (recours 

no 60 s. ; voir aussi consid. 8.5.3). Outre que l'on ne voit pas en quoi 

l'autorité inférieure aurait modifié sa pratique, les jurisprudences précitées 

sont compatibles avec la sanction infligée à la recourante en l'espèce. De 

même, les différences entre ces cas et celui de la recourante, à savoir 

l'excuse de début d'exploitation, ressortent clairement.  

8.7 Enfin, la recourante ne peut rien tirer de ses récriminations à l'encontre 

de l'attitude des collaborateurs de l'autorité inférieure, qu'elle qualifie de 

"lourde" et "péremptoire". Elle admet elle-même que ces agissements, 

qu'elle se garde bien de prouver, ne sont pas sanctionnables en l'espèce 

(recours no 7). 

B-1941/2023 

Page 31 

8.8 Au vu de ce qui précède, l'autorité inférieure a fixé le montant de la 

sanction sur la base de sa pratique et n'a pas outrepassé son pouvoir 

d'appréciation. Il n'apparaît pas qu'elle se soit laissée guider par des 

considérations étrangères à l'affaire, qu'elle ait négligé des aspects 

essentiels ou qu'elle n'ait pas établi les faits de manière correcte, 

minutieuse et complète. 

En conclusion, le calcul concret de la sanction à 4% du produit brut des 

jeux pour 2021 et le montant de la sanction de 570'850 francs qui en résulte 

ne sont pas contestables. 

9.  

La recourante critique aussi l'injonction qui lui est faite "d'amender ses 

procédures dans la mesure nécessaire au non-renouvellement d'incidents 

comparables", estimant que celle-ci est "floue" (recours no 21). 

9.1 Une autorité de surveillance est soumise au principe de la légalité. 

Cependant, le Tribunal fédéral admet qu'une autorité de surveillance, dans 

certaines conditions, notamment le respect des principes généraux du 

droit, sur le fondement d'une sorte de clause générale de police, peut 

prendre des mesures qui ne sont pas expressément prévues par la loi (ATF 

137 II 431 consid. 3-4). La doctrine précise au sujet du pouvoir de 

surveillance que, parmi les instruments à disposition d'une autorité de 

surveillance figurent notamment : les observations informelles, les 

avertissements formels et la constatation formelle de la violation des 

obligations légales (GIOVANNI BIAGGINI, Aufsichtsrecht, in : Biaggini et al. 

[édit.], Verwaltungsrecht, 2025, p. 781 ss, nos 19.109 et 

19.124 ;  SCHULTHESS/WIEDERKEHR, Aufsicht und Legalitätsprinzip, ZBl 

2009 p. 181 ss, not. 195 et 206). 

9.2 En l'espèce, l'injonction à la recourante est un rappel de ses obligations 

légales. Il ressort de la législation sur les jeux d'argent qu'une maison de 

jeu doit agir de manière à éviter que se produisent des cas problématiques 

comparables à ceux exposés ici (consid. 5). En soi, l'injonction est moins 

floue que sans réelle portée. Comme le souligne l'autorité inférieure, cette 

obligation existerait même si cette précision avait été omise dans le 

dispositif attaqué (réponse p. 3 s.). En cela, cette injonction n'est pas 

contraire au droit.  

10.  

Quant aux frais de la procédure devant l'autorité inférieure, la recourante 

conclut à leur réduction sans toutefois motiver cette conclusion. Force est 

de rappeler que la recourante doit les supporter (art. 104 LJAr ; arrêts du 

B-1941/2023 

Page 32 

TAF B-369/2021 et B-372/2021 du 21 novembre 2023 consid. 15) et rien 

ne permet au Tribunal d'en réduire le montant en l'espèce. 

11.  

Au vu de ce qui précède, il y a lieu de constater que la décision attaquée 

ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès ou un abus du 

pouvoir d'appréciation. Elle ne relève pas non plus d'une constatation 

inexacte ou incomplète des faits pertinents et n'est pas inopportune (art. 49 

PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté. 

12.  

12.1 Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les 

débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et 

art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 

173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur 

litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de 

procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 1ère phrase 

FITAF). 

En l'espèce, la recourante a succombé dans l'ensemble de ses 

conclusions. En conséquence, les frais de procédure, lesquels s'élèvent à 

10'000 francs, doivent être intégralement mis à sa charge. Ils sont prélevés 

sur l'avance de frais d'un même montant versée durant l'instruction dès 

l'entrée en force du présent arrêt. 

12.2 Vu l'issue de la procédure, la recourante n'a pas droit à des dépens 

(art. 64 PA) et l'autorité inférieure non plus (art. 7 al. 3 FITAF). 

 

  

B-1941/2023 

Page 33 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté.  

2.  

Les frais de procédure, d'un montant de 10'000 francs, sont mis à la charge 

de la recourante. Ce montant est prélevé sur l'avance de frais déjà versée 

du même montant dès l'entrée en force du présent arrêt. 

3.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé à la recourante, à l'autorité inférieure et au 

Département fédéral de justice et police DFJP. 

 

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

 

Le président du collège : Le greffier : 

  

Pietro Angeli-Busi Yann Grandjean 

 

  

B-1941/2023 

Page 34 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 

Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les 

trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce délai 

est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour 

du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste 

Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 

al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer 

les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La 

décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, 

pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF). 

 

Expédition : 3 octobre 2025 

  

B-1941/2023 

Page 35 

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (no de réf. […] ; acte judiciaire) 

– au Département fédéral de justice et police DFJP (acte judiciaire)