# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cbb39207-8610-5380-907f-616ce41fcccf
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-12-09
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 09.12.2025 A/1400/2024
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1400-2024_2025-12-09.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1400/2024-FPUBL ATA/1355/2025  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 9 décembre 2025 

 

    dans la cause  

 

A______ recourante 
représentée par Me Eric MAUGUÉ, avocat 

contre 

VILLE DE GENÈVE intimée 
 

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A/1400/2024 

EN FAIT 

A.     a. A______, née le ______1970, a été engagée par la Ville de Genève (ci-après : la 
ville) le 1er avril 2005 par contrat de droit privé en qualité de B______ à la direction 
du département des finances, de l’environnement et du logement (ci-après : DFEL). 
Elle a été nommée fonctionnaire le 25 mai 2005, avec effet au 1er juillet 2005. 

À compter du mois de mai 2011, elle a occupé la fonction de C______au DFEL. À 
sa demande, son taux d’activité a été réduit à 70% dès le mois de septembre 2012. 

En 2023, année au cours de laquelle les rapports de service ont pris fin, son 
traitement se situait en classe P, annuité 21,34, de l’échelle des traitements de la 
ville. 

b. À compter du 25 novembre 2019, et sous réserve d’une tentative de reprise à un 
taux très partiel intervenue de décembre 2021 à mai 2022 dans le cadre des mesures 
de réinsertion prévues par l’assurance invalidité (ci-après : AI), elle s’est trouvée 
en incapacité totale de travail pour des motifs de santé. 

c. Le 3 décembre 2020, une demande de prestations AI a été déposée. 

d. Le 9 novembre 2021, la ville a informé l’employée que son droit au versement 
d’indemnités pour incapacité de travail prendrait fin le 30 novembre 2021. Son 
traitement serait donc suspendu à compter du 1er décembre 2021. 

e. Le 28 octobre 2022, CAP PRÉVOYANCE (ci-après : CAP), institution de 
prévoyance à laquelle les membres du personnel de la ville sont affiliés, a informé 
A______ de l’octroi d’une pension provisoire d’invalidité à 100% avec effet au 1er 
août 2022. 

f. Par décision du 28 septembre 2022, le conseil administratif de la ville (ci-après : 
CA) l’a informée de l’ouverture d’une enquête administrative la concernant. Ayant 
constaté que son état de santé ne lui permettait plus d’accomplir les tâches pour 
lesquelles elle avait été nommée, le CA envisageait de résilier son engagement en 
raison de son inaptitude à remplir les exigences de son poste, au sens de l’art. 34 al. 
2 let. c du statut du personnel de la Ville de Genève (statut – LC 21 151). 

À titre de mesures provisionnelles au sens de l’art. 98 al. 1 statut, l’employée était 
par ailleurs suspendue avec effet immédiat de son activité, ce afin d’assurer la bonne 
marche du service et de préserver sa santé. 

g. Aux termes du rapport d’enquête administrative, daté du 10 février 2023, l’état 
de santé de A______ ne lui permettait plus d’accomplir les tâches de responsable 
du contrôle interne et de gestion à la direction du DFEL pour lesquelles elle avait 
été nommée. Les mesures de réadaptation mises en place n’avaient 
malheureusement pas permis à l’intéressée de reprendre son activité professionnelle 
et aucune autre mesure de réadaptation ne semblait envisageable. Il apparaissait 

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ainsi qu’elle n’était plus apte à remplir les exigences de son poste au sens de l’art. 
34 al. 2 let. c statut. 

h. S’exprimant par lettre du 6 mars 2023 sur le rapport d’enquête administrative, 
A______ a expliqué considérer que sa situation relevait de l’application de l’art. 39 
statut, de telle sorte qu’elle devait bénéficier d’un « geste financier » de la part de 
la ville, à concurrence de son dernier salaire. 

À sa demande, elle a par ailleurs eu l’occasion de s’exprimer le 3 mai 2023 devant 
une délégation du CA. 

i. Par décision du 24 mai 2023, déclarée exécutoire nonobstant recours, le CA, se 
fondant sur l’art. 34 al. 2 let. c statut, a résilié avec effet au 30 novembre 2023 
l’engagement de l’employée. Celle-ci était inapte à remplir les exigences de son 
poste, les mesures de réadaptation fonctionnelle entreprises ne lui avaient pas 
permis de reprendre son activité professionnelle et aucune autre mesure de 
réadaptation professionnelle n’était envisageable. 

Dans la mesure où cette inaptitude avait été établie dans le cadre de l’enquête 
administrative diligentée, la ville n’avait pas, contrairement à ce que soutenait 
l’employée, à attendre pour mettre un terme aux rapports de service que son 
invalidité totale soit reconnue par son institution de prévoyance et qu’elle 
commence à percevoir une pension d’invalidité définitive. 

Elle n’était par ailleurs pas statutairement tenue à un geste financier en sa faveur et 
n’entendait pas déroger à la règle dans son cas. 

L’intéressée était libérée de son obligation de travailler jusqu’au terme du délai de 
congé, un éventuel solde de vacances et d’heures supplémentaires étant inclus dans 
cette libération de travailler. 

Faute d’avoir été contestée, cette décision est définitive. 

j. En octobre et novembre 2023, les parties ont échangé par courriels sur diverses 
prétentions élevées par A______ en relation avec les relations de service. Au terme 
de ces échanges, la ville lui a versé un montant net de CHF 11'192.- correspondant 
d’une part au solde positif des heures optionnelles/supplémentaires accumulées par 
l’intéressée (au nombre de 126.5) et d’autre part au solde de congé compensatoire 
au sens de l’art. 86 al. 5 du règlement d’application du statut du personnel de la 
Ville de Genève du 14 octobre 2009 (REGAP - LC 21 152.0) (au nombre de 0.71). 

La ville a en revanche refusé d’entrer en matière sur l’indemnisation du solde des 
jours de vacances, au nombre de 7.35, se référant à cet égard à une décision du CA 
du 1er avril 2009, confirmée le 2 mars 2011, selon laquelle le solde des vacances 
n’ayant pu être prises avant la fin des rapports de service ne pouvait être compensé 
que si cet empêchement résultait des besoins du service, ce qui n’était pas le cas en 
l’espèce. Un tableau récapitulant cette pratique, consultable sur le site intranet de la 
ville par ses employés, a été communiqué le 30 novembre 2023 à l’intéressée. 

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k. Par décisions du 30 novembre 2023, l’office cantonal des assurances sociales 
(ci-après : OCAS) a mis A______ au bénéfice d’une rente AI complète, avec effet 
rétroactif au 1er juin 2021. Ces décisions ont par la suite été modifiées sur la 
question – non pertinente dans la présente cause – du remboursement des 
rétroactifs. 

l. Par lettre du 11 décembre 2023, A______ a requis de la ville le versement d’une 
indemnité pour solde de vacances, au sens de l’art. 329d al. 2 de la loi fédérale du 
30 mars 1911, complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220), 
applicable au titre de droit public supplétif, du montant de CHF 5'259.66 
correspondant à 7.35 jours de vacances non prises, ainsi que d’une allocation pour 
cause d’invalidité au sens de l’art. 63 statut, d’un montant brut de CHF 10'142.- 
devant être actualisé pour tenir compte des indexation et annuité pour les années 
2022 et 2023. La résiliation des rapports de service était en réalité fondée sur l’art. 
39 statut, ce qui lui donnait droit à l’indemnité prévue par l’art. 63 statut. 

m. Par décision du 19 janvier 2024, la direction des ressources humaines (DRH) de 
la ville a rejeté ces demandes. Selon une pratique constante confirmée par la 
juridiction administrative genevoise, les vacances non prises pendant la durée des 
rapports de service n’étaient remboursées que si cette situation était due aux besoins 
du service, ce qui n’était pas le cas. L’art. 39 statut n’était par ailleurs pas applicable 
dès lors que, à la date de la fin des rapports de service, aucune invalidité totale et 
définitive n’avait été reconnue par la CAP. 

n. Le recours hiérarchique formé par A______ le 26 février 2024 contre cette 
décision a été rejeté le 14 mars 2024 par le CA.           

B.     a. Par acte expédié le 25 avril 2024, A______ a recouru à la chambre administrative 
de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre cette décision, 
concluant à son annulation et à ce que la ville soit condamnée à lui verser, d’une 
part, un montant brut de CHF 5'296.65 plus intérêts au taux de 5% l’an à compter 
du 30 novembre 2023 et, d’autre part, une allocation égale à son dernier traitement 
mensuel. 

Le refus de la ville d’indemniser les jours de vacances non prises violait l’art. 65 
statut, réglant le droit aux vacances des employés. Aucune autre disposition du 
statut ou du REGAP ne dérogeait à ce droit, l’art. 86 al. 5 REGAP prévoyant au 
contraire la possibilité de verser une indemnité en cas de solde de travail 
compensatoire, ce que la ville avait fait en l’espèce. La possibilité prévue par le 
statut de réduire le droit aux vacances en cas de maladie après une certaine durée 
impliquait la subsistance de ce droit. Même à admettre l’existence d’une lacune, 
l’art. 3 al. 2 statut renvoyait à l’art. 329d al. 2 CO, qui prévoyait une telle 
indemnisation. La jurisprudence de la chambre administrative sur laquelle s’était 
fondée la ville n’emportait donc pas la conviction. 

La ville avait mis un terme aux rapports de service en raison de son inaptitude à 
remplir ses tâches, elle-même due à son état de santé. Cette incapacité de travail 

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durable, en relation de causalité avec la résiliation des rapports de service, avait 
entraîné le prononcé par l’OCAS, le 30 novembre 2023 – dernier jour des rapports 
de service –, d’une décision fixant le début de son droit à une rente complète au 
1er juin 2021. Cette décision impliquait, selon le règlement de prévoyance de la CPI 
« Ville de Genève et les autres communes genevoises » adopté le 5 décembre 2013 
par le conseil de fondation de la CAP (ci-après : le règlement de prévoyance), la 
reconnaissance par la CAP d’une invalidité de même taux et l’octroi d’une pension 
à compter de la même date.  Il fallait donc considérer qu’elle était invalide dès le 
1er juin 2021, de telle sorte qu’elle avait droit à l’allocation d’invalidité prévue par 
l’art. 63 statut.  

b. Dans ses observations du 30 mai 2024, la ville a conclu au rejet du recours. 

Ni le statut ni ses règlements d’application ne prévoyaient une indemnisation du 
solde de vacances non prises à la fin des rapports de service. Selon la pratique 
constante du CA, communiquée par une information accessible aux membres du 
personnel sur le site intranet de la ville, une compensation financière du solde de 
vacances non prises était uniquement octroyée dans un cas particulier, soit lorsque 
les vacances n'avaient pu être prises en raison des besoins du service. La conformité 
au droit de cette pratique constante, formalisée par décision du CA du 1er avril 2009, 
avait été confirmée, déjà sous l’angle de l’ancien statut du personnel de 
l’administration municipale (ci-après : ancien statut), par un avis de droit du 
professeur Thierry TANQUEREL. À la suite de l’entrée en vigueur du statut, le 
31 décembre 2010, le CA l’avait confirmée par une nouvelle décision du 2 mars 
2011. Elle avait par ailleurs été jugée conforme au droit par la chambre 
administrative dans une jurisprudence constante, en dernier lieu en 2014, au vu 
notamment de la grande marge d’appréciation dont disposait la ville pour régir les 
rapports de service. La décision querellée était conforme à cette pratique et la 
recourante n’alléguait pas avoir été empêchée de prendre des vacances en raison 
des besoins du service. L’absence de mention d’une indemnisation des heures de 
vacances non prises dans le statut ne constituait pas une lacune proprement dite, 
avec pour conséquence qu’il n’y avait pas lieu d’appliquer l’art. 329d al. 2 CO au 
titre de droit public supplétif. L’indemnisation des congés compensatoires non pris 
lors de la fin des rapports de service était pour sa part, et contrairement à celle des 
vacances non prises, expressément prévue par la règlementation applicable, en 
l’espèce l’art. 86 al. 5 REGAP. 

L’art. 63 statut était directement lié à l’art. 39 statut, selon lequel le CA met fin aux 
relations de service des membres du personnel dont l’invalidité totale a été reconnue 
et qui reçoivent une pension d’invalidité. Cette disposition trouvait sa genèse dans 
l’art. 98 al. 1 de l’ancien statut, prévoyant l’obligation pour le CA de mettre à la 
retraite tout fonctionnaire reconnu invalide sur le vu de deux certificats médicaux 
concordants. Il s’agissait par cette modification de faire coïncider la fin des rapports 
de service avec la décision de la CAP et le début du versement de la pension 
d’invalidité. Ainsi, à compter de l’entrée en vigueur du statut le 31 décembre 2010, 

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le CA n’était plus compétent pour constater l’invalidité. En l’occurrence, la 
résiliation des rapports de service n’était pas intervenue en application de l’art. 39 
statut mais en raison de l’incapacité de la recourante à remplir les exigences du 
poste. Il ne pouvait à cet égard être attendu de la ville, au regard des besoins du 
service et de la nécessité de repourvoir le poste de l’intéressée, d’une importance 
opérationnelle certaine pour la bonne marche de l’administration, qu’elle attende 
les décisions de l’OCAS et de la CAP pour engager un nouveau contrôleur interne 
et de gestion au DFEL. En toute hypothèse, les décisions rendues le 30 novembre 
2023 par l’OCAS n’étaient pas exécutoires à cette date, avec pour conséquence que 
les conditions d’une constatation d’invalidité prévues par l’art. 39 statut n’avaient 
pas été réalisées pendant la durée des rapports de service. 

c. Par réplique du 31 juillet 2024, la recourante a persisté dans son argumentation 
et ses conclusions. 

Une dérogation au droit aux vacances rémunérées devait découler d’une norme 
primaire, soit le statut, et non d’une simple décision du CA. Faute de disposition 
sur ce point dans le statut, il convenait d’appliquer le CO, ce qui ne violait en rien 
l’autonomie de la commune. 

Afin de respecter les principes de l’égalité de traitement et de l’interdiction de 
l’arbitraire, l’art. 63 statut devait être interprété en ce sens que l’allocation était due 
dès que la fin des rapports de service intervenait en raison d’une invalidité. Il 
n’existait en effet pas de raison de distinguer entre les membres du personnel dont 
le dossier AI serait rapidement instruit de ceux pour lesquels une décision 
n’interviendrait que plus tard. À cela s’ajoutait en l’espèce que, conformément au 
règlement de prévoyance, elle avait droit à une pension d’invalidité avec effet au 
1er juin 2021, soit avant la résiliation des rapports de service.  

d. La ville a dupliqué par courrier du 13 septembre 2024. 

e. Le 26 septembre 2024, la recourante a transmis à la chambre de céans une brève 
détermination spontanée accompagnée d’une pièce nouvelle. 

f. Le 27 septembre 2024, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 

EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10 ; art. 104 statut). 

2. Le recours porte en premier lieu sur le refus de la ville de verser à la recourante une 
indemnisation pécuniaire pour les jours de vacances auxquels elle avait droit selon 
les dispositions réglementaires applicables mais dont elle allègue ne pas avoir pu 

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bénéficier en nature avant la fin des rapports de service le 30 novembre 2023. Le 
nombre des jours de vacances concerné, soit 7.35, n’est pas litigieux. 

2.1 En tant qu’employée de la ville, la recourante était soumise au statut, au REGAP 
ainsi qu’au règlement sur l’aménagement du temps de travail 
(RATT - LC 21 152.20). 

2.2 Selon l’art. 61 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris 
l’excès ou l’abus d’appréciation (al. 1 let. a), ainsi que pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (al. 1 let. b). Les juridictions administratives n’ont 
toutefois pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf 
exception prévue par la loi (al. 2), non réalisée en l’espèce. 

Les communes disposent d’une grande liberté de décision dans la définition des 
modalités concernant les rapports de service qu’elles entretiennent avec leurs 
agents. Ainsi, l’autorité communale doit bénéficier de la plus grande liberté 
d’appréciation pour fixer l’organisation de son administration et créer, modifier ou 
supprimer des relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, 
questions relevant très largement de l’opportunité et échappant par conséquent au 
contrôle de la chambre de céans (art. 61 al. 2 LPA ; ATA/994/2021 du 28 septembre 
2021 consid. 4b). 

Ce pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l’autorité est libre d’agir comme bon 
lui semble, dès lors qu’elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire 
abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, 
notamment la légalité, la bonne foi, l’égalité de traitement, la proportionnalité et 
l’interdiction de l’arbitraire (ATA/430/2020 du 30 avril 2020 consid. 5b et la 
référence citée). Il en découle que le juge doit contrôler que les dispositions prises 
se tiennent dans les limites du pouvoir d’appréciation de l’autorité communale et 
qu’elles apparaissent comme soutenables (ATA/706/2021 du 6 juillet 2021 
consid. 3b et les références citées). 

2.3 À teneur de l’art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse 
du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit est la base et la limite de l’activité de 
l’État. Le principe de la légalité se compose de deux éléments : le principe de la 
suprématie de la loi et le principe de l’exigence de la base légale. Le premier signifie 
que l’autorité doit respecter l’ensemble des normes juridiques ainsi que la hiérarchie 
des normes. Le second implique que l’autorité ne peut agir que si la loi le lui permet, 
son action devant avoir un fondement dans une loi (ATA/43/2022 du 18 janvier 
2022 consid. 5). 

Le principe de la légalité exige donc que les autorités n’agissent que dans le cadre 
fixé par la loi (ATF 147 I 1 consid. 4.3.1). Il implique qu’un acte étatique se fonde 
sur une base légale matérielle qui est suffisamment précise et qui a été adoptée par 
l’organe compétent (ATF 141 II 169 consid. 3.1). 

2.4 Le statut régit les rapports de service entre la ville et son personnel. Il fixe les 
principes de la politique et de la gestion des ressources humaines de la ville 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/994/2021
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/430/2020
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/706/2021

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(art. 1 statut), et s'applique à l'ensemble des personnes qui exercent une activité au 
service de la ville et qui sont rémunérées pour cette activité (art. 2 al. 1 statut). 

L’exposé des motifs concernant la proposition du CA du 14 octobre 2009 visant 
l’adoption du statut précise que ce dernier a voulu ancrer dans le nouveau statut les 
instruments modernes de gestion du personnel, reconnaître les besoins actuels de 
protection de celui-ci et promouvoir le dialogue social (Mémorial des séances du 
Conseil municipal de la ville du 10 novembre 2009, PR-749 p. 2287). 

2.4.1 L'art. 4 statut prévoit que le CA exerce les fonctions d'employeur, notamment 
en ce qui concerne l'engagement et la résiliation des rapports de service (al. 4). Il 
peut, par règlement, déléguer ses compétences d'employeur sauf dans les cas où le 
statut prévoit expressément qu'il lui appartient de statuer (al. 5). Lorsque le CA 
délègue ses compétences d'employeur, l'autorité compétente agit d'entente avec la 
direction des ressources humaines (al. 6). 

2.4.2 Sont des employées et employés les membres du personnel nommés pour une 
durée indéterminée (art. 6 al. 2 Satut). Les employées et employés sont nommés, 
par une décision du CA (art. 24 al. 1 statut), initialement pour une période d'essai 
de deux ans (art. 27 al. 1 statut). Ils sont réputés nommés pour une durée 
indéterminée si les rapports de service n’ont pas été résiliés au plus tard pour 
l’échéance de la période d’essai (art. 27 al. 6 statut). 

2.5 À teneur de l'art. 65 statut, les membres du personnel ont droit à des vacances 
annuelles rémunérées (al. 1). Pour les membres du personnel dont la semaine de 
travail est de cinq jours, la durée des vacances est de 25 jours par année civile (al. 2). 

Selon l'art. 67 statut, le CA règle les modalités d’exercice du droit aux vacances. 

L'art. 66 statut précise qu'en cas d’absence pour cause de service militaire, de 
service civil, de maladie ou d’accident durant l’année civile en cours, la durée des 
vacances annuelles est réduite de trois jours par tranche complète de 30 jours 
dépassant 120 jours d’absence. 

Aux termes de l'art. 85 REGAP, le droit annuel aux vacances doit être épuisé dans 
le courant de l’année civile (al. 1). Les vacances de l’année écoulée peuvent 
exceptionnellement être reportées au 31 mars de l’année suivante avec l’accord du 
supérieur ou de la supérieure hiérarchique, qui doit être au minimum chef ou cheffe 
de service (al. 2). Ce délai peut être prolongé de manière exceptionnelle jusqu’au 
31 décembre de l’année suivante, avec l’accord écrit du directeur ou de la directrice 
du département (al. 3). Les vacances qui, par suite de maladie ou d’accident, doivent 
être reportées à l’année suivante sont prises au cours du premier trimestre. Elles ne 
peuvent précéder ou suivre immédiatement les vacances de l’année en cours (al. 7). 

2.6 Selon l'art. 86 REGAP, en principe, le congé compensatoire de 6.5 jours accordé 
en compensation de la fixation de la durée hebdomadaire du travail à 40 heures doit 
être épuisé dans le courant de l’année civile (al. 1). Le congé compensatoire est 
réduit en cas d’absence pour cause de maladie, d’accident, de service militaire ou 
de service civil (al. 4). En cas de solde du congé compensatoire lors de la fin des 

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rapports de travail, une indemnité en espèces peut être versée aux membres du 
personnel (al. 5). 

2.7 À teneur de l'art. 18 statut, les membres du personnel peuvent en tout temps 
prendre connaissance de l’ensemble des dispositions portant sur l’application du 
présent statut, y compris les directives et les décisions de portée générale du CA ou 
des instances auxquelles celui-ci a délégué des compétences d’exécution (al. 1). Le 
CA veille à ce que le personnel, ses organisations représentatives et les 
commissions du personnel concernées soient informés en temps utile sur toutes les 
questions importantes en matière de personnel (al. 2). 

Selon l'art. 2 REGAP, le statut et sa réglementation d’application sont accessibles, 
en tout temps, à l’ensemble des membres du personnel. Ces textes sont publics et 
rassemblés dans une seule et même base de connaissance (al. 1). Aucune disposition 
de la réglementation d’application n’est opposable à un service ou aux membres du 
personnel si elle n’est pas accessible au sens de l’alinéa 1 ci-dessus (al. 2). 

2.8 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le 
texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il 
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant 
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires 
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur 
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation 
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales 
(interprétation systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1 ; 135 II 416 
consid. 2.2). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, 
mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la 
norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle 
sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 135 II 243 consid. 4.1 ; 133 
III 175 consid. 3.3.1). 

L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une lacune 
authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler 
un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou 
de l'interprétation de la loi. En revanche, si le législateur a renoncé volontairement 
à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa 
part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement 
dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-
ci est insatisfaisante ou objectivement insoutenable (ATA/317/2020 du 31 mars 
2020 consid. 2d ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 
2018, n. 440). D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement 
dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la 
conception traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des 
pouvoirs, de corriger les silences qualifiés et les lacunes improprement dites, à 
moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit 
constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (ATF 139 I 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/136%20III%20283
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/135%20II%20243
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/133%20III%20175
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/133%20III%20175
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/317/2020
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/139%20I%2057

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57 consid. 5.2 ; 138 II 1 consid. 4.2). Lorsqu'il apparaît que c'est à dessein que la 
loi ne réglemente pas une situation donnée, ce silence qualifié doit en principe être 
respecté. Il n'y a alors pas de place pour un quelconque comblement de lacune 
(ATA/317/2020 précité consid. 2d ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 441). 

2.9 La notion de pratique administrative désigne la répétition constante et régulière 
dans l'application d'une norme par les autorités administratives. De cette répétition 
peuvent apparaître, comme en ce qui concerne la jurisprudence, des règles sur la 
manière d'interpréter la loi ou de faire usage d'une liberté d'appréciation. Elle vise 
notamment à résoudre de manière uniforme des questions de fait, d'opportunité ou 
d'efficacité. Cette pratique ne peut être source de droit et ne lie donc pas le juge, 
mais peut néanmoins avoir indirectement un effet juridique par le biais du principe 
de l'égalité de traitement (ATA/557/2022 du 24 mai 2022 consid. 11a ; 
ATA/304/2021 du 9 mars 2021 consid. 6a). 

Pour être compatible avec les art. 8 et 9 Cst., un changement de pratique 
administrative doit reposer sur des motifs sérieux et objectifs, c'est-à-dire rétablir 
une pratique conforme au droit, mieux tenir compte des divers intérêts en présence 
ou d'une connaissance plus approfondie des intentions du législateur, d'un 
changement de circonstances extérieures, de l'évolution des conceptions juridiques 
ou des mœurs. Les motifs doivent être d'autant plus sérieux que la pratique suivie 
jusqu'ici est ancienne. À défaut, elle doit être maintenue (ATF 142 V 112 
consid. 4.4 ; 135 I 79 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_44/2021 du 8 août 
2021 consid. 6.1). 

2.10 En l’espèce, les parties s’accordent sur le fait qu’il n’existe pas de base 
statutaire ou règlementaire communale prévoyant expressément que les vacances 
seront indemnisées à la fin des rapports de travail, contrairement à ce qui est prévu 
à l'art. 86 al. 5 REGAP en lien avec le congé compensatoire et de son indemnisation 
en espèces à la fin des rapports de service, étant précisé que l’art. 65 statut ne 
s’applique que pendant les rapports de service. 

L’autorité intimée en conclut que la demande de la recourante devrait dès lors être 
rejetée. Cette dernière considère au contraire que dès lors qu’aucune disposition ne 
l’exclut non plus, il conviendrait de se livrer à une interprétation de la législation 
topique, au moyen des règles dégagées par la jurisprudence fédérale, et notamment 
grâce au droit privé qui aurait un régime plus favorable et qu’il s’agirait d’une 
lacune à combler, en application du droit privé par le renvoi de l’art. 3 al. 2 statut. 

Toutefois, aucun élément ne permet de constater qu’un régime similaire au droit 
privé devrait être appliqué en l’espèce. En effet, concernant le solde de vacances 
non prises de la recourante, si ni le statut ni son règlement d'application ne règlent 
expressément la question de la compensation financière du solde de vacances non 
prises à la fin des rapports de service, le CA a néanmoins confirmé, par la décision 
litigieuse, une pratique ancienne formalisée dans deux directives internes, selon 
laquelle le solde des vacances qui n'ont pas pu être prises avant la fin des rapports 
de service ne peut être compensé en argent que si l'employé a renoncé à ses 

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vacances en raison de besoins impératifs du service, mais pas pour cause de 
maladie. 

Indépendamment de la question de la date à compter de laquelle cette pratique est 
applicable, la chambre de céans a déjà retenu que la non-compensation financière 
des vacances non prises à la fin des rapports de service est appliquée de longue date 
et est admise, conformément à sa jurisprudence constante en la matière 
(ATA/908/2024 du 6 août 2024 ; ATA/384/2014 du 27 mai 2014 ; ATA/425/2010 
du 22 juin 2010 ; ATA/683/2002 du 12 novembre 2002). Dans ces arrêts, citant la 
doctrine, la chambre administrative a exposé que les vacances avaient pour premier 
but de permettre au personnel de la fonction publique communale de se reposer. Il 
était dès lors fondamental que celles-ci soient prises pendant la durée des rapports 
de service, toute autre solution vidant le but même des vacances de tout sens. Les 
situations dans lesquelles le principe de la bonne foi pouvait obliger la ville à 
compenser financièrement des vacances non prises étaient réservées. 

En outre, contrairement à l’argumentation de la recourante, si les arrêts anciens 
s’appuyaient sur l’interprétation du statut avant sa refonte de 2010, tel n’est pas le 
cas des ATA/908/2024 et ATA/384/2014 précités, qui ont précisément confirmé la 
pratique querellée dans une situation postérieure à l’entrée en vigueur de l’actuel 
statut. L’ATA/384/2014 précité concernait du reste une problématique similaire à 
celle de la recourante, puisqu’il s’agissait d’un employé s’étant trouvé en incapacité 
de travail pendant les neuf derniers mois des rapports de service. L’analyse de la 
recourante ne peut dès lors être suivie. Le fait que le statut prévoie expressément 
que le congé compensatoire soit indemnisé à la fin des rapports de service permet 
d’ailleurs de soutenir la solution qui précède. En effet, comme relevé à juste titre 
par l’autorité intimée, plusieurs éléments distinguent ces deux régimes de congé.  

Il ne peut ainsi être reproché à l'intimée, disposant d'une grande marge 
d'appréciation pour régir les rapports de service, d’avoir refusé de rémunérer le 
solde de vacances de la recourante. La décision litigieuse est en effet conforme à la 
pratique de longue date de l'intimée, ainsi qu'à la jurisprudence précitée. La 
recourante s'est trouvée en incapacité de travail à compter du 25 novembre 2019 et 
ce, sous réserve d’une tentative infructueuse de reprise à temps très partiel de 
décembre 2021 à mai 2022, jusqu’à l’expiration du délai de résiliation des rapports 
de service intervenue le 30 novembre 2023. Force est donc d'admettre que son solde 
de vacances non prises à la fin des rapports de service n'est pas dû à des besoins 
impératifs du service, ce que la recourante ne soutient d’ailleurs pas. 

Au surplus, la recourante ne démontre pas que l'intimée n'aurait pas diffusé la teneur 
de ces directives ou qu’elle en ignorait l’existence, ces informations figurant sur 
l’intranet sous la forme d’un tableau synoptique, dont l’intimée a produit une copie 
au cours de la procédure. 

Partant, ce grief peut être écarté. 

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3. Dans un second grief, la recourante fait valoir que le refus de la ville de lui octroyer 
l’allocation de mise à la retraite et invalidité prévue par l’art. 63 statut violerait les 
principes de l’interdiction de l’arbitraire et de l’égalité de traitement. 

3.1 Une décision est arbitraire au sens de l’art. 9 Cst. lorsqu’elle est manifestement 
insoutenable, qu’elle se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, 
qu’elle viole gravement une norme ou un principe juridique indiscuté ou encore 
lorsqu’elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l’équité. 
L’arbitraire ne résulte pas du seul fait qu’une autre solution pourrait entrer en 
considération ou même qu’elle serait préférable (ATF 146 IV 88 consid. 1.3.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_347/2022 du 25 août 2023 consid. 2). De plus, il ne 
suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il 
que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 149 I 329 consid. 5.1 ; 145 
II 32 consid. 5.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_488/2024 du 5 mai 2025 
consid. 4.3 ; 2C_433/2023 du 13 mai 2024 consid. 4.1). 

3.2 Une décision ou un arrêté viole le principe de l’égalité de traitement garanti par 
l’art. 8 Cst. lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun 
motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’il omet 
de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque 
ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est 
dissemblable ne l’est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement 
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante 
(ATF 146 II 56 consid. 9.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_488/2024 du 5 mai 2025 
consid. 6.1 ;  8C_449/2022 du 3 février 2023 consid. 2.2.1). 

3.3 La section 2 du chapitre IV (« Naissance et fin des rapports de service ») du 
statut traite de la fin des rapports de service. L’art. 34 statut, intitulé « Licenciement 
pour motif objectivement fondé », prévoit à son al. 1 qu’après la période d’essai un 
employé peut être licencié, par décision motivée du CA, pour motif objectivement 
fondé et moyennant un délai de préavis de trois mois durant les cinq premières 
années de service, de quatre mois de la sixième à la dixième année de service et de 
six mois dès la onzième année de service. L’al. 2 précise qu’est considéré comme 
objectivement fondé tout motif dûment constaté démontrant que les rapports de 
service ne peuvent pas se poursuivre en raison de divers motifs énumérés aux let. a 
à f, parmi lesquels, sous let. c, l’inaptitude à remplir les exigences du poste. 

L’art. 39 al. 1 statut, également situé dans la section consacrée à la fin des rapports 
de service, prévoit pour sa part que le CA met fin aux rapports de service des 
membres du personnel dont l’invalidité totale a été reconnue conformément aux 
statuts de l’institution de prévoyance à laquelle ils sont affiliés dès que ceux-ci 
reçoivent une pension d’invalidité. 

3.4 Le chapitre V du statut, intitulé « Droits du personnel », traite dans sa section 2 
des prestations sociales. L’art. 63, intitulé « Allocation de mise à la retraite et 
invalidité », prévoit que les membres du personnel qui sont mis à la retraite ou qui 

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quittent l’administration pour cause d’invalidité complète perçoivent une allocation 
égale à leur dernier traitement mensuel. 

3.5 L’ancien statut, applicable au personnel de la ville jusqu’au 31 décembre 2010, 
comportait des dispositions similaires.  

L’art. 97 al. 1 et 2 ancien statut permettait ainsi au CA de licencier un fonctionnaire 
pour motif grave, dont l’incapacité professionnelle dûment constatée. Le délai de 
préavis était de trois mois.  

Intitulé « Invalidité », l’art. 98 ancien statut prévoyait pour sa part que le CA avait 
l’obligation d’ordonner la mise à la retraite de tout fonctionnaire dont il avait fait 
examiner l’état de santé et qui avait été reconnu invalide, sur le vu de certificats 
médicaux concordants, émanant de deux médecins, l’un agréé par le comité de 
gestion de la caisse d’assurance du personnel et l’autre désigné par l’intéressé (al.1). 
Le CA ne pouvait toutefois ordonner la mise à l’invalidité qu’après que le 
fonctionnaire eut épuisé son droit aux indemnités tel que défini aux art. 58 et 59 de 
l’ancien statut (al. 2). L’al. 3 réglait la procédure à suivre en cas de divergence entre 
les deux avis médicaux. L’al. 4 permettait à tout fonctionnaire de présenter une 
demande motivée de mise à la retraite pour cause d’invalidité, la même procédure 
étant alors appliquée. 

Sous l’intitulé « Prestations de mise à la retraite », l’art. 66 al. 1 de l’ancien statut 
prévoyait que, lorsque le fonctionnaire quittait l’administration pour cause de 
retraite ou d’invalidité complète, il recevait son dernier traitement mensuel, doublé. 

3.6 Il résulte des pièces produites par l’intimée et de ses explications, non 
contestées sur ce point, que l’application de l’art. 98 ancien statut avait donné lieu 
à des difficultés en raison de la compétence qu’il donnait au CA pour déclarer 
lui-même un fonctionnaire invalide, sa décision à cet égard pouvant s’avérer 
contradictoire avec celle de l’OCAS ou de l’institution de prévoyance. Il avait donc 
été décidé lors de l’élaboration du nouveau statut de faire coïncider la fin des 
rapports de service avec la décision de la CAP et le début de la pension définitive 
d’invalidité, d’où la teneur actuelle de l’art. 39 statut. 

3.7 Dans le cas d’espèce, l’intimée a mis un terme aux rapports de service en 
application de l’art. 34 al. 2 let. c statut, avec un préavis de six mois. Non contestée 
par la recourante, cette décision est définitive.  

Il n’est pas douteux à cet égard que l’intimée pouvait appliquer cette disposition 
pour mettre un terme aux rapports de service, quand bien même l’inaptitude avérée 
à remplir les exigences du poste, constitutive d’un motif objectivement fondé de 
résiliation au sens de l’art. 34 al. 2 statut, trouvait son origine dans une incapacité 
de travail totale et pérenne de l’employée, ayant déjà donné lieu à l’octroi par la 
CAP d’une pension provisoire d’invalidité à 100%, et dont on pouvait a priori 
penser qu’elle déboucherait sur l’octroi par l’OCAS d’une rente AI complète 
définitive, ce qui entraînerait mécaniquement, par application des art. 25 al. 1 et 28 
al. 1 du règlement de prévoyance, l’octroi avec effet à la même date d’une rente 

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d’invalidité complète par la CAP. Compte tenu de l’intérêt public important au bon 
fonctionnement de l’administration, lequel implique que les fonctions 
administratives – en particulier les fonctions à responsabilité comme celle 
auparavant occupée par la recourante – ne restent pas vacantes, il ne pouvait être 
attendu de la ville qu’elle patiente pour mettre fin aux rapports de service jusqu’à 
ce que les conditions d’application de l’art. 39 statut soient réalisées. 

Contrairement à ce que paraît soutenir la recourante, il ne saurait être considéré que 
ces conditions pourraient être réalisées a posteriori du fait que certains effets d’une 
reconnaissance d’invalidité totale par la CAP, intervenue postérieurement à la 
décision de mettre un terme aux rapports de service, remonteraient à une période 
antérieure à cette décision. Le prononcé par l’OCAS, le dernier jour des relations 
de service, de décisions octroyant à la recourante une rente AI complète à compter 
du 1er juin 2021, n’a donc pas eu pour effet de convertir la résiliation intervenue le 
24 mai 2023 pour motif objectivement fondé en une résiliation pour invalidité au 
sens de l’art. 39 statut. À cela s’ajoute, comme l’a relevé l’intimée, que les décisions 
prononcées par l’OCAS le 30 novembre 2023 n’étaient pas exécutoires à cette date, 
qu’elles ont du reste encore été modifiées par la suite, et que la date de la décision 
de la CAP reconnaissant l’invalidité complète de la recourante, spécifiquement 
visée par l’art. 39 statut, n’est pas connue. 

La résiliation des rapports de service est donc bien intervenue en application de 
l’art. 34 al. 2 let. c statut. Reste à examiner si la recourante pouvait néanmoins 
prétendre à l’allocation pour invalidité prévue par l’art. 63 statut, au motif que son 
inaptitude à remplir les exigences de son poste était due à une incapacité de travail 
complète et pérenne ayant débouché par la suite sur la constatation de son invalidité. 

Il résulte des art. 98 et 66 ancien statut que la prestation de mise à la retraite prévue 
par cette dernière disposition était spécifiquement liée à la reconnaissance formelle, 
par l’intimée, de l’invalidité de l’employé concerné. Les modifications apportées à 
l’art. 98 ancien statut, devenu l’art. 39 statut, avaient notamment pour objet de 
priver l’intimée de la faculté de constater elle-même l’invalidité de ses employés, 
afin d’éviter des décisions contradictoires et d’améliorer la coordination avec les 
prestations AI et de prévoyance. Rien ne permet en revanche de penser que ces 
modifications aient visé à étendre le droit à une allocation d’invalidité à des cas où 
l’invalidité ne serait pas (encore) reconnue. À cela s’ajoute que la nature de la 
résiliation des rapports de service selon l’art. 34 al. 1 et 2 statut diffère de manière 
importante de la fin des rapports de service selon l’art. 39 statut. La première vise 
principalement le bon fonctionnement de l’administration et repose sur un motif 
objectif lié à ce fonctionnement ; elle implique un délai de préavis relativement long 
pendant lequel l’employé continue en principe à percevoir son traitement, alors que 
la seconde, qui vise à assurer la coordination avec les décisions prises par l’OCAS 
et l’institution de prévoyance, prend effet immédiatement, l’employé concerné 
percevant déjà une pension d’invalidité. Une interprétation historique et 
systématique du statut conduit ainsi à retenir que les employés dont les rapports de 

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service ont été résiliés en application de l’art. 34 statut n’ont pas droit à l’allocation 
pour invalidité prévue par l’art. 63 statut, et ce quand bien même le motif 
objectivement fondé invoqué serait la conséquence directe d’une situation de santé 
ultérieurement reconnue comme constitutive d’invalidité. 

Comme le relève la recourante, la situation concrète de l’employé durablement et 
totalement incapable de travailler variera selon la durée de la procédure AI, le 
recours par la ville à une résiliation pour motif objectivement fondé ou encore la 
durée de versement des indemnités en cas de maladie ou d’accident selon les art. 
56 et 57 statut. Ces différences de traitement correspondent toutefois à des 
différences objectives et importantes entre les situations considérées. En particulier, 
l’employé dont les relations de service sont résiliées en application de l’art. 34 al. 1 
et 2 statut percevra encore, sous réserve de l’art. 57 al. 2 statut, son traitement plein 
pendant la durée du préavis, alors que celui dont les rapports de service prennent 
fin en vertu de l’art. 39 statut ne percevra plus qu’une pension d’invalidité. La 
différence, relevée par la recourante, entre les employés incapables de travailler 
pour cause d’accident ou de maladie non professionnels, pour lesquels l’art. 57 al. 
2 statut limite à 24 mois le versement d’indemnités égales au dernier traitement, et 
ceux incapables de travailler en raison d’un accident ou d’une maladie 
professionnels, auxquels cette limitation ne s’applique pas, est expressément prévue 
par le statut et repose sur une distinction justifiée entre des situations de fait 
différentes. 

La décision de l’intimée, qui dispose d’une grande marge d’appréciation pour régir 
les rapports de service, de ne pas verser à la recourante d’allocation d’invalidité au 
sens de l’art. 63 statut, n’est ainsi ni arbitraire ni contraire au principe de l’égalité 
de traitement. 

Mal fondé, le recours sera rejeté. 

4. Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne 
lui sera allouée, pas plus qu'à l'autorité intimée, qui dispose de son propre service 
juridique. 

Compte tenu des conclusions du recours, la valeur litigieuse est supérieure à 
CHF 15'000.- (art. 112 al. 1 let. d de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 - LTF - RS 173.110). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

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déclare recevable le recours interjeté le 25 avril 2024 par A______ contre la décision du 
Conseil administratif de la Ville de Genève du 14 mars 2024 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______ ; 

dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral suisse, av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie 
postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les 
pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être 
joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Eric MAUGUÉ, avocat de la recourante, ainsi qu'à la 
Ville de Genève. 

Siégeant : Eleanor McGREGOR, présidente, Florence KRAUSKOPF, Patrick 
CHENAUX, Claudio MASCOTTO, Michèle PERNET, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. SCHEFFRE 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

E. McGREGOR 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :