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**Case Identifier:** 9a04cb50-883e-5e9f-93f2-78fb5d1a12c8
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-10-27
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 27.10.2015 B 2014/55
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2014-55_2015-10-27.pdf

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2014/55

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 27.10.2015

Entscheiddatum: 27.10.2015

Entscheid Verwaltungsgericht, 27.10.2015
Baurecht. Bewilligung einer Mobilfunkantenne in einer Bauzone (Wohnzone 
W4). Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG (SR 700). Art. 2 ff. NISV (SR 814.710).  Kein 
Anlass für eine weitere Abklärung der Zonenkonformität der Anlage 
gegeben. Einhaltung des Anlage- und Emissionsgrenzwertes. Das AFU ist 
zur Beurteilung der Immissionen einer Mobilfunkanlage als Fachbehörde des 
Kantons als zureichend qualifiziert zu erachten. Weil hauptsächlich 
technische Fragen zu beantworten sind, welche sich im Zusammenhang mit 
Mobilfunkanlagen immer wieder stellen, ist das AFU in der Lage, diese 
Fragen sachgerecht zu beantworten. Die Anordnung von weiteren 
Abklärungen war vor diesem Hintergrund insoweit nicht erforderlich, als sich 
keine begründeten Zweifel an der Schlüssigkeit der Berichte des AFU 
ergaben.  Nichteintreten auf verspätete Vorbringen im Rekursverfahren 
betreffend OMEN Nr. 34, jedoch Anordnung einer Abnahmemessung an 
diesem Ort (Verwaltungsgericht, B 2014/55). Entscheid vom 27. Oktober 2015

Besetzung

 

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Rufener, Bietenharder; 

Gerichtsschreiber Schmid

 

Verfahrensbeteiligte

A.A. und Weitere

Beschwerdeführer,

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alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Hofstetter-Arnet, Weggisgasse 29, 

Postfach 2930, 6002 Luzern,

gegen

Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. 

Gallen,

Vorinstanz,

Salt Mobile SA, Rue du Caudray 4, Postfach, 1020 Renens,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Alcatel-Lucent Schweiz AG, Friesenbergstrasse 75, 8055 Zürich,

zusätzlich vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Lorenzo Marazzotta, 

Mühlebachstrasse 32, Postfach 769, 8024 Zürich,

Politische Gemeinde X., vertreten durch die Baukommission,  

Beschwerdebeteiligte,

Gegenstand

Baubewilligung (Neubau einer Mobilfunkanlage)

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.            

a. Die SBB AG, Bern, ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 0000, Grundbuch X. Dieses 

ist im Wesentlichen mit Anlagen für den Bahnverkehr überbaut; es grenzt im Westen an 

die Y.-strasse und umschliesst einen Teil des Grundstücks Nr. 0001 Y-förmig. Nördlich 

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und südlich davon schliesst sich eine Wohnzone WE an. In östlicher und westlicher 

Richtung liegt eine Wohn- und Gewerbezone WG3. Am nordwestlichen Ende grenzt 

das Grundstück Nr. 0000 an die Wohnzone W2. Es ist im Zonenplan der Stadt X. vom 

25. Februar 1980 grau markiert und als "Bahnareal" bezeichnet. Das ganze Gebiet um 

das Grundstück ist überbaut und befindet sich nahe dem Zentrum von X. Am 

26. Januar 2012 reichte die Orange Communications SA, Renens (nunmehr: Salt 

Mobile SA; Gesuchstellerin), ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf 

dem Grundstück Nr. 0000 ein (act. G 8/14 A.). Während der Auflagefrist vom 17. bis 30. 

April 2012 wurden zahlreiche Einsprachen erhoben (act. G 8/14 P.). Nachdem in der 

Folge das Amt für Umwelt und Energie (AFU) das Standortdatenblatt der 

Baugesuchstellerin überprüft und am 11. Mai 2012 die Einhaltung der Immissions- und 

Anlagegrenzwerte bestätigt hatte (act. G 8/14 M.), wurde das Baugesuch vom 29. Mai 

bis 11. Juni 2012 erneut öffentlich aufgelegt. Neben den bereits vorliegenden 

Einsprachen ging während der neuen Auflagefrist eine weitere Einsprache ein (vgl. act. 

G 8/14 R.). 

b. Mit Entscheid vom 18. Dezember 2012 wies die Baukommission X. die Einsprachen 

ab und erteilte die Baubewilligung für den Neubau der Mobilfunkanlage auf Grundstück 

Nr. 0000 mit mehreren Auflagen und Bedingungen. Als Auflage ordnete die 

Baukommission eine Abnahmemessung an den Orten mit empfindlicher Nutzung 

(OMEN) Nr. 8, 9, 18, 27-29, 32, 33, 41 und 43 an. Zusätzlich wurde eine 

Abnahmemessung für den OMEN Nr. 2 vorbehalten, sobald auf Grundstück Nr. 002 ein 

konkretes Bauprojekt bekannt sei. Die Gesuchstellerin wurde sodann verpflichtet, die 

Anlage mit einem Qualitätssicherungssystem (QS) gemäss Rundschreiben des 

Bundesamtes für Umwelt (BAFU) vom 16. Januar 2006 zu betreiben (act. G 8/14 W. 

und X.). Den gegen den Einspracheentscheid von 64 Personen, alle vertreten durch 

Rechtsanwalt lic. iur. Urs Hofstetter-Arnet, Luzern, am 24. Januar 2013 erhobenen 

Rekurs (act. G 8/1, 8/9) wies das Baudepartement des Kantons St. Gallen, nachdem es 

am 27. August 2013 einen Augenschein an Ort durchgeführt hatte (act G 8/23), mit 

Entscheid vom 13. März 2014 im Sinn der Erwägungen ab, soweit es darauf eintrat 

(act. G 2/1).

B.            

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a. Gegen diesen Rekursentscheid liessen die 64 Personen, welche bereits am 

Rekursverfahren beteiligt waren, durch Rechtsanwalt Hofstetter am 3. April 2014 

Beschwerde erheben mit folgenden Anträgen: Die Beschwerde sei gutzuheissen und 

der Entscheid sei aufzuheben (Ziff. 1 und 2). Das Baugesuch sei abzuweisen und die 

Baubewilligung sei zu verweigern (Ziff. 3). Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung 

an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 4). Es sei ein Augenschein durchzuführen (Ziff. 

5). Eventuell habe das Amt für Umwelt und Energie des Kantons St. Gallen (AFU) zu 

prüfen, ob die Anlagegrenzwerte der Verordnung über den Schutz vor 

nichtionisierender Strahlung (SR 814.710, NISV) an allen Orten mit empfindlicher 

Nutzung (OMEN) eingehalten seien. Dabei seien besonders die im Standortdatenblatt 

neu zu deklarierenden Antennendiagramme, Leistungen und die Winkelbegrenzungen 

(Tilts) sowie deren Kontrolle im massgebenden Betrieb in die Prüfung miteinzubeziehen 

(Ziff. 6). Eventuell sei beim AFU ein Augenschein durchzuführen, an welchem den am 

Verfahren Beteiligten und den Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern 

vorgeführt werde, wie eine unangemeldete Stichprobenkontrolle in einem konkreten 

Fall durchgeführt werde (Datenleitungen zur Steuerzentrale der Betreiberin, notwendige 

Hard- und Software). Dabei seien ohne Wissen der Antennenherstellerin in der 

Steuerzentrale der Betreiberin wesentliche Parameter (Erhöhung der Leistung, 

Änderung massgebender Abstrahlwinkel) so zu verändern, dass im Betrieb kurzfristig 

eindeutige Grenzwertüberschreitungen resultieren würden, um dadurch bestätigen zu 

lassen, dass solche Grenzwertüberschreitungen tatsächlich registriert würden 

(Alarmierung) und folglich die Tauglichkeit des QS-Systems plausibel erscheine (Ziff. 7). 

Eventuell sei eine Expertise anzuordnen über den Zeitbedarf und das technische 

Vorgehen bei Änderungen von Werkeinstellungen in den Steuerzentralen der 

Mobilfunkbetreiberinnen bei angemeldeten Stichprobenkontrollen (Ziff. 8). Den 

Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern sei Gelegenheit zu geben, zu den 

Amtsberichten und Expertisen Stellung zu nehmen (Ziff. 9). Unter Kosten- und 

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin (Ziff. 11). In der 

Beschwerdebegründung vom 13. Mai 2014 bestätigte der Rechtsvertreter diese 

Anträge (act. G 5).  

b. In der Vernehmlassung vom 3. Juni 2014 beantragte die Vorinstanz Abweisung der 

Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Darlegungen im angefochtenen 

Entscheid und nahm ergänzend Stellung (act. G 7).

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c. Am 6. Juni 2014 gab die Beschwerdebeteiligte unter Verweis auf die Stellungnahme 

der Vorinstanz sowie die Vorakten den Verzicht auf eine Vernehmlassung bekannt (act. 

G 10). In der Beschwerdeantwort vom 24. Juni 2014 beantragte Rechtsanwalt lic. iur. 

Lorenzo Marazzotta, Zürich, für die Beschwerdegegnerin Abweisung der Beschwerde 

und der prozessualen Anträge der Beschwerdeführer, soweit darauf einzutreten sei, 

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführer (act. G 11).

d. Mit Replik vom 18. August 2014 bestätigte der Rechtsvertreter der 

Beschwerdeführer seine Anträge und Ausführungen (act. G 15). Auf ein weiteres 

Schreiben des Rechtsvertreters der Beschwerdeführer vom 15. Juni 2015 (act. G 17) 

liess die Beschwerdegegnerin am 7. Juli 2015 mitteilen, dass sie die zwischenzeitlich 

entfernten Bauvisiere wieder errichten werde (act. G 19).

e. Auf die Vorbringen der Parteien in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, 

soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.            Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis 

Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die 

Beschwerdeführer sind entweder Eigentümer oder Mieter von Liegenschaften im 

Umkreis von 700 m der geplanten Anlage; sie haben auch am vorinstanzlichen 

Verfahren teilgenommen. Sie sind zur Ergreifung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 3. April 

2014 (act. G 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 13. 

Mai 2014 (act. G 5) die formellen Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 

Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

Die Beschwerdeführer lassen - ausschliesslich unter dem Titel der 

Verfahrenslegitimation - vorbringen, erfahrungsgemäss würden Grundeigentümer, 

deren Grundstücke sich in unmittelbarer Nähe von leistungsstarken Antennenanlagen 

befänden, auf ihren Liegenschaften beträchtliche Werteinbussen erleiden (act. G 5 S. 8 

Ziff. 8). Es ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführer die materielle Frage der 

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Werteinbusse, auf die im vorliegenden Verfahren nicht eingetreten werden könnte 

(Wertminderungen sind auf dem Zivilrechtsweg und nicht im öffentlichrechtlichen 

Verfahren geltend zu machen), nicht zur Diskussion stellen wollen.

In inhaltlicher Hinsicht wiederholten die Beschwerdeführer in der 

Beschwerdeergänzung teilweise ihre Argumentation im Rekurs und reichen die 

Stellungnahmen im vorinstanzlichen Verfahren ein (vgl. act G 1 und 5). Soweit sie sich 

dabei mit den Feststellungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid nicht konkret 

auseinandersetzen, stellt sich - wie die Beschwerdegegnerin grundsätzlich zu Recht 

vorbringt (act. G 11 S. 3) - die Frage der genügenden Begründung der Beschwerde 

(vgl. VerwGE B 2012/1 vom 12. Juni 2013, E. 1.3 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). 

Nach ständiger Rechtsprechung ist es nicht Aufgabe der Beschwerdeinstanz, in vor­

instanzlichen Eingaben der Beteiligten nach Gründen zu suchen, aus denen der 

angefochtene Entscheid unrichtig sein könnte (vgl. VerwGE B 2012/105 vom 13. 

November 2012 E. 1.3, www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit 

im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 921 mit Hinweisen). Nachdem es die 

Beschwerdeführer jedoch nicht bei der Wiederholung ihrer Vorbringen vor den 

Vorinstanzen bewenden lassen, sondern sich daneben auch mit den Feststellungen im 

angefochtenen Entscheid im Einzelnen befassen, lässt sich ihre Begründung nicht als 

unzureichend beanstanden. Ob und inwiefern die von ihnen gestellten 

Beschwerdeanträge auch als materiell begründet gelten können, ist nachstehend zu 

prüfen.

2.             

2.1.        Nach Art. 18m Abs. 1 des Eisenbahngesetzes (SR 742.101; EBG) unterstehen 

die Erstellung und Änderung von Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder 

überwiegend dem Eisenbahnbetrieb dienen (Nebenanlagen), dem kantonalen Recht. 

Sie dürfen nur mit Zustimmung des Eisenbahnunternehmens bewilligt werden, wenn 

die Nebenanlage Bahngrundstücke beansprucht oder an solche angrenzt (lit. a), oder 

die Betriebssicherheit beeinträchtigen könnte (lit. b). Nach Art. 18m Abs. 2 EBG hört 

die kantonale Behörde das Bundesamt für Verkehr (BAV) vor der Bewilligung einer 

Nebenanlage auf Antrag einer der beiden Parteien an, wenn zwischen Bauherrschaft 

und Eisenbahnunternehmen keine Einigung erzielt werden kann (lit. a), oder wenn die 

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Nebenanlage den künftigen Ausbau der Eisenbahnanlage verunmöglicht oder erheblich 

erschwert (lit. b), oder wenn das Baugrundstück von einer eisenbahnrechtlichen 

Projektierungszone oder Baulinie erfasst ist (lit. c). Die Vorinstanz führte im 

angefochtenen Entscheid zum Einwand, wonach die Baubewilligung wegen Verletzung 

der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung nichtig sei, weil die Zustimmung der 

Bahnunternehmung nicht vorliege und das BAV nicht angehört worden sei, aus, die 

SBB AG habe dem Bauvorhaben mit Schreiben vom 14. März 2012 unter bestimmten 

Bedingungen zugestimmt. Zudem sei am 29. März/20. April 2012 ein entsprechender 

Mietvertrag zwischen der SBB AG und der Beschwerdegegnerin abgeschlossen 

worden. Ein Fall, in welchem die Zustimmung des BAV eingeholt werden müsse (Art. 

18m Abs. 2 EBG), liege nicht vor. Die gesetzliche Zuständigkeitsordnung sei daher 

nicht verletzt, weshalb die Baubewilligung auch nicht nichtig sei (act. G 2/1 S. 11 f. 

E. 4).

2.2.        Die Beschwerdeführer vertreten im vorliegenden Verfahren den Standpunkt, 

dass ihr rechtliches Gehör verletzt worden sei, da die Zustimmung der SBB AG vom 

14. März 2012 nicht mit der Baubewilligung eröffnet worden sei (act G 2/1 S. 17). Mit 

der Beschwerdegegnerin (act. G 11 S. 6 mit Hinweis auf BGer 1A.180/2006 vom 9. 

August 2007, E. 4.2) ist hierzu festzuhalten, dass es sich bei der Zustimmung des 

Eisenbahnunternehmens nicht um eine Bewilligung handelt, welche in das 

Entscheiddispositiv aufzunehmen wäre. Auch ergeben sich aus der Zustimmung als 

solcher keine Verfahrensrechte für die Beschwerdeführer, weshalb das rechtliche 

Gehör in diesem Zusammenhang nicht verletzt sein kann. Was im Weiteren die Rüge 

betrifft, wonach es an der (zwingenden) Anhörung des BAV fehle (act. G 5 S. 17 mit 

Hinweis auf BGE 133 II 49), ist anzumerken, dass Art. 18m Abs. 2 EBG die 

Sachverhalte, welche eine Anhörung des BAV erfordern, abschliessend aufzählt (BGer 

1A.180/2006 a.a.O., E. 4). Ein solcher Sachverhalt ist konkret nach Lage der Akten 

nicht gegeben und wird auch nicht behauptet. Art. 18m Abs. 2 lit. a und b EBG können 

dabei zum vornherein nicht vorliegen, andernfalls das Bahnunternehmen seine 

Zustimmung nicht erteilt hätte.

3.             

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3.1.        Mobilfunkantennen sind als Infrastrukturbauten in Bauzonen nicht generell und 

unabhängig von ihrem Verwendungszweck zulässig. Verlangt wird ein Bezug zu den 

Zonenflächen, auf welchen sie erstellt werden sollen (Art. 22 Abs. 2 lit. a Bundesgesetz 

über die Raumplanung; SR 700, RPG). Innerhalb der Bauzonen sind sie grundsätzlich 

zonenkonform, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer 

unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet werden 

sollen, und im Wesentlichen Bauzonenland abdecken. Die Zonenkonformität einer 

Mobilfunkantenne kann unter Umständen auch bejaht werden, wenn sie der 

Ausstattung der Bauzone als Ganzes und nicht nur speziell dem in Frage stehenden 

Bauzonenteil dient (BGer 1C_106/2010 vom 19. Oktober 2010, E. 4.3 mit Hinweisen auf 

BGE 133 II 353, E. 4.2 und 133 II 321, E. 4.3.2). Erforderlich ist lediglich der Nachweis, 

dass die Anlage der lokalen Versorgung dient, d.h. einen funktionellen Bezug zur 

Bauzone aufweist. Hierfür kann verlangt werden, dass die Anlage von ihren 

Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her der in reinen Wohnzonen üblichen 

Ausstattung entspricht, nicht dagegen, dass die Strahlung der Anlage an der 

Zonengrenze haltmacht (was bereits physikalisch unmöglich wäre) bzw. nur gerade die 

Bauzone abdeckt (BGer 1C_449/2011 vom 19. März 2012, E. 5.4, sowie 1C_468/2011 

vom 18. Juni 2012, E 2.3). In Art. 10 des Baugesetzes (sGS 731.1; BauG) sind die 

Zonen, welche mit einem Zonenplan ausgeschieden werden können, abschliessend 

aufgezählt (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, S. 43). Nicht 

vorgesehen ist im st. gallischen Baurecht ein Kaskadenmodell, gemäss welchem 

Mobilfunkantennen in erster Linie in den Industrie- oder Gewerbezonen (1. Priorität) 

und in Zonen für öffentliche Bauten, in denen stark und mässig störende Betriebe 

zulässig sind (2. Priorität) erstellt werden sollen (vgl. BGer 1C_51/2012 vom 21. Mai 

2012, E. 5; BGE 138 II 173).

3.2.       

3.2.1.    Bahngrundstücke werden durch eisenbahnrechtliche Plangenehmigung dem 

Eisenbahnverkehr gewidmet. Für die Beurteilung der Frage, ob das Areal als Bauzone 

oder als Nichtbauzone zu betrachten ist, ist nach der Rechtsprechung nicht allein auf 

die Darstellung im Zonenplan abzustellen, sondern auch auf weitere Kriterien wie z.B. 

bereits erfolgte Überbauung, Lage inmitten von Bauzonen, Zuordnung zum 

Siedlungsgebiet im Richtplan (VerwGE B 2008/46 vom 9. September 2008, E. 2, und B 

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2008/156 vom 11. Mai/22. September 2009, E. 3, je mit Hinweisen) - Unbestritten ist 

vorliegend, dass das 15'300 m  grosse Grundstück Nr. 0000 durch 

eisenbahnrechtliche Genehmigung dem Eisenbahnverkehr gewidmet wurde. Die 

Beschwerdeführer lassen ausführen, dass es an einem notwendigen Beschluss der 

Stimmberechtigten in einem Nutzungsplanverfahren fehle und zudem auch die 

erforderliche Zustimmung einer kantonalen Behörde für die Erteilung der 

Baubewilligung auf dem ausserhalb der Bauzone liegenden Bahnareal nicht vorliege. 

Sie erachten die Auffassung der Vorinstanz, wonach das Grundstück Nr. 0000 der 

Bauzone zuzurechnen sei, als gesetzwidrig. Der Bau und Betrieb einer ungewöhnlich 

grossen Nebenanlage (9 Antennen an einem 30 m hohen Stahlmast) sei ohne einen 

Beschluss der Stimmberechtigten nicht zulässig. Die von der Vorinstanz angewandte 

rein funktionale Betrachtungsweise möge für kleine Restflächen zulässig gewesen sein. 

Für Flächen von 1.5 ha wie vorliegend sei dies jedoch nicht der Fall. Durch den 

unterbliebenen Beschluss der Stimmberechtigten seien der Anspruch auf eine 

flächendeckende Nutzungsplanung und überdies Informations- und Mitwirkungsrechte 

der Bevölkerung nach Art. 4 RPG verletzt worden (act. G 5 S. 18 f.).

3.2.2.    Die Vorinstanz hatte im angefochtenen Entscheid hierzu ausgeführt, zur 

Beantwortung der Frage, ob das Grundstück als funktionell zur Bauzone gehörend 

betrachtet werden könne, seien in erster Linie die gegenwärtige Siedlungsstruktur und 

die planerischen Gegebenheiten im Bereich des Bauvorhabens zu berücksichtigen. 

Nördlich und südlich des Grundstücks Nr. 0000 lägen eine Wohnzone WE und eine 

Wohnzone W2. Westlich der Parzelle stünden mehrere Gebäude in der Wohn- und 

Gewerbezone WG3. Damit sei das Grundstück rundum von Bauzonen umgeben. Es sei 

daher aufgrund der von der Rechtsprechung aufgestellten Kriterien als in der Bauzone 

liegend zu betrachten. Die geplante Antennenanlage befinde sich somit innerhalb eines 

Baugebiets und sei als Infrastrukturanlage als zonenkonform zu bezeichnen (E. 5.3). - 

Die Darlegungen der Vorinstanz erweisen sich als nachvollziehbar begründet. Hinzu 

kommt, dass auch das Grundstück Nr. 0000 vollständig überbaut ist, wobei es dem 

Bahnbetrieb dient und nicht dem kantonalen und kommunalen Planungsrecht unterliegt 

(Art 18 EBG). Aus letzterem lässt sich jedoch nicht ein bewusster Ausschluss des 

Grundstücks aus der Bauzone ableiten (vgl. BGer 1A.180/2006, E. 2.1). Zu Recht weist 

die Beschwerdegegnerin darauf hin, dass erst die Aufgabe des Bahnbetriebs auf dem 

Grundstück eine kommunale Planung ermöglichen würde (act. G 11 S. 8 mit Hinweis 

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auf BGE 115 Ib 166 E. 4). Konkrete Anhaltspunkte, welche die durch die Vorinstanz 

vorgenommene Würdigung der erwähnten Kriterien in Frage zu stellen vermöchten, 

sind nicht ersichtlich. Sie nahm somit zu Recht an, es handle sich um ein Bauvorhaben 

innerhalb einer Bauzone, welches keiner Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG 

bedarf. Ein Nutzungsplanverfahren fällt damit ebenfalls ausser Betracht.  

3.3.       

3.3.1.    Die Beschwerdeführer lassen ausführen, dass Mobilfunkanlagen nach der 

Rechtsprechung als Infrastrukturbauten nicht generell und unabhängig von ihrem 

Verwendungszweck zulässig seien. Sie hätten ein gewichtiges Interesse an der 

Beurteilung der Zonenkonformität einschliesslich der Prüfung von Alternativstandorten, 

des Ortsbildschutzes, an der Erhaltung des planerischen Stufenbaus sowie der 

Respektierung der Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten. Eine Antenne, wie sie 

konkret geplant sei, gehe weit über das hinaus, was zur gewöhnlichen Ausstattung von 

Wohnzonen zu zählen sei. Die Antenne erweise sich wegen fehlender Eingliederung in 

die Umgebung als rechtswidrig, da es in sinngemässer Anwendung der 

Rechtsprechung in BGer 1C_345/2008 vom 25. Januar 2009 nicht gestattet wäre, für 

einen in allen Teilen überdimensionierten Neubau einer Antenne bisher unüberbautes 

Land in Anspruch zu nehmen, um damit nicht in erster Linie die umliegenden Bauzonen 

zu versorgen, sondern übergeordnete Verkehrsträger. Die geplante Antenne sei 

offensichtlich nicht bewilligungsfähig, zumal in unmittelbarer Nähe zwei SBB-

Bahnlinien sowie eine Hochspannungsleitung der SBB vorbeiführen würden. Der 

angefochtene Entscheid berücksichtige das Anliegen nach einer guten Wohnqualität 

nicht. Auch seien keine Alternativstandorte geprüft worden. Das AFU habe sich in 

seinen Beurteilungen auf die technischen Vorgaben beschränkt. Die Strahlenbelastung 

bzw. Strahlenvorsorge sei ein wesentlicher Aspekt der Interessenabwägung. Eine 

umfassende Interessenabwägung könne schon deshalb nicht vorliegen, da Aussagen 

zur Strahlenbelastung in der Umgebung zu anderen möglichen Standorten fehlen 

würden. Die geplante Anlage erweise sich damit (unabhängig von der Frage, ob das 

Baugrundstück der Bauzone oder der Nichtbauzone zuzuordnen sei) als nicht 

zonenkonform. Auch liege offensichtlich keine funktechnische Planung vor. Vorliegend 

würden sich Alternativstandorte auf einem Mast der SBB-Hochspannungsleitung oder 

auf Fahrleitungsmasten geradezu anbieten. Die Beschwerdegegnerin und die 

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Beschwerdebeteiligte hätten deshalb unter Beizug von neutralen Experten alternative 

Standorte zu bestimmen, welche dem berechtigten Schutz der Anwohner vor negativen 

Auswirkungen von grossen Antennen Rechnung tragen würden. Die Vorinstanz habe 

sich bei der Prüfung (dieser bereits im vorinstanzlichen Verfahren vorgebrachten 

Umstände) auf den Aspekt der ideellen Immissionen beschränkt, der in der 

Interessenabwägung als Folge der zu verneinenden Zonenkonformität lediglich einen 

Punkt darstelle. Die beantragten sehr hohen Sendeleistungen (insgesamt 4'600 Watt 

ERP in Richtung 130°, 3'900 Watt ERP in Richtung 240°, 5'400 Watt ERP in Richtung 

350°) seien nur in untergeordnetem Mass für die umliegenden Wohngebiete bestimmt, 

sondern würden hauptsächlich für die Hauptverkehrsstrasse in Richtung H. (130°), für 

die SBB-Bahnlinien X.-Z. (in Richtung 240°) und X.-S. (in Richtung 350°) und die dazu 

parallel laufende Strassenverbindung dienen. Für die Versorgung der umliegenden 

Wohnquartiere würden 20-25% der geplanten Leistung vollauf ausreichen. Bei einer 

angenommenen Versorgung von 20-25% Bauzonenland sei die Zonenkonformität der 

Anlage offensichtlich nicht gegeben (act. G 5 S. 18 f. und 20-24).

3.3.2.    Die Beschwerdegegnerin lässt unter anderem festhalten, dass die 

Zonenkonformität der Anlage gegeben sei. Es sei weder eine Interessenabwägung oder 

Standortevaluation durchzuführen gewesen noch ein Alternativstandort zu suchen 

gewesen. Bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen bestehe ein bedingungsloser 

Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung. Innerhalb der Bauzone bestehe somit auch 

gestützt auf das Raumplanungsgesetz keine Koordinationspflicht für 

Mobilfunkantennen. Die Baubewilligung sei insbesondere auch unter Beachtung der 

Vorgaben des EBG zu Recht erteilt worden (act. G 11 S. 11 f.).

3.4.       

3.4.1.    Vorab ist festzuhalten, dass der Schutz vor nichtionisierender Strahlung durch 

das Bundesrecht auch im Bereich des vorsorglichen Immissionsschutzes 

abschliessend geregelt ist (vgl. dazu auch nachstehende E. 4.1). Die Kantone und 

Gemeinden können demgemäss nicht darüber hinausgehende Auflagen und 

Bedingungen anordnen (BGE 133 II 321 E. 4.3.4). Soweit die gesetzlichen Vorschriften 

(insbesondere die Strahlengrenzwerte) eingehalten sind, kann die Baubewilligung für 

eine Mobilfunkanlage nicht mit der Begründung verweigert werden, das allgemeine, im 

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Bereich des Immissionsschutzes durch Art. 11 Umweltschutzgesetz (SR 814.01; USG) 

konkretisierte Vorsorgeprinzip sei verletzt (B. Wittwer, Bewilligungen von 

Mobilfunkanlagen, 2. Aufl. 2008, S. 9 f. und 96 f.). Im Weiteren ist festzuhalten, dass für 

den Bau einer Mobilfunkantenne - innerhalb der Bauzone -  grundsätzlich kein 

Bedürfnisnachweis erforderlich ist. Ohne entsprechende planungsrechtliche 

Vorschriften des Kantons oder der Gemeinden ist sodann nicht zu prüfen, ob bessere 

Alternativstandorte vorhanden sind (B. Wittwer, a.a.O., S. 96-98). Die zwischen den 

Mobilfunkbetreibern und der Vereinigung der st. gallischen Gemeindepräsidentinnen 

und -präsidenten (VSGP) abgeschlossene "Vereinbarung über die Standortevaluation 

und -koordination" von 2011, stellt keine planungsrechtliche Vorschrift dar, aus welcher 

sich ein klagbarer Anspruch auf einen Alternativstandort ableiten liesse (VerwGE B 

2013/134 vom 11. November 2014, E. 2.3.1). Ein Anspruch der Beschwerdeführer auf 

einen Alternativstandort ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Anblick von 

Mobilfunkanlagen - zu Recht oder zu Unrecht - bei Anwohnern als Bedrohung bzw. als 

Beeinträchtigung der Wohnqualität empfunden wird. Subjektive Ängste und Gefühle 

des Unbehagens bilden keine tragfähige Grundlage für weitgehende Einschränkungen 

von im allgemeinen Interesse liegenden Infrastrukturanlagen. Im Übrigen ergab eine im 

Nachgang zum Augenschein vom 27. August 2013 durchgeführte Prüfung des 

vorgeschlagenen Alternativstandorts (Masten der SBB-Leitung) durch die 

Beschwerdegegnerin, dass an diesem Standort die zur Erreichung einer genügenden 

Versorgung erforderliche Höhe der Mobilfunkanlage (wegen des erforderlichen 

Sicherheitsabstands zu den Stromleitungen) nicht realisierbar sei (act. G 8/29). Die 

Beschwerdegegnerin prüfte und begründete den vorgesehenen Standort sodann auch 

von Seiten des örtlichen Bedarfs und unter funktechnischen Gesichtspunkten (vgl. act. 

G 8/14 S. und T.). Schliesslich ist festzuhalten, dass sich das pauschale Vorbringen der 

Beschwerdeführer, wonach für alle Infrastrukturanlagen innerhalb und ausserhalb der 

Bauzonen eine umfassende Planungs- und Koordinationspflicht im Sinn des RPG 

bestehe (act. G 5 S. 18), der erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht 

entnommen werden kann.

3.4.2.    In Zonen, die in erster Linie für das gesunde und ruhige Wohnen bestimmt 

sind, ist die Errichtung von Betrieben und Anlagen, die ideelle Immissionen 

verursachen können, wie dargelegt (E. 3.1) von einem funktionalen Zusammenhang zur 

jeweiligen Zone abhängig (BGE 138 II 173 E. 7.4.3). Die geplante Anlage liegt inmitten 

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eines Baugebiets (vorstehende E. 3.2) und versorgt dementsprechend die umliegende 

Bauzone. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer wird für die Anlage nicht 

bisher unüberbautes Land in Anspruch genommen. Für ihre Annahme, dass die 

geplante Anlage nur zu 20-25 Prozent Wohnzone abdecke, vermögen die 

Beschwerdeführer keine Belege zu liefern; sie erscheint angesichts der konkreten 

örtlichen Verhältnisse auch nicht naheliegend. Hinzu kommt der bereits erwähnte 

Umstand, dass die Sendeleistung einer Antenne sich naturgemäss nicht auf bestimmte 

Zonen begrenzen lässt. Nicht ausgeschlossen ist, dass auch weitere Gebiete in den 

Sendebereich der Antenne gelangen. Dieser Zweck steht aber insbesondere unter 

Berücksichtigung des vorgesehenen Standorts der Antenne nach Lage der Akten nicht 

im Vordergrund. Aus dem Standortdatenblatt (act. G 8/14 2.) ergibt sich eine Azimut-

Ausrichtung der einzelnen Antennen in der Weise, dass in erster Linie die umliegenden 

Bauzonen mit der Mobilfunkdienstleistung beliefert werden. Deshalb ist insgesamt 

davon auszugehen, dass die Antenne hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer 

unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort steht, an dem sie errichtet werden soll, 

und in erster Linie dazu dient, Bauzonenland der Gemeinde X. einschliesslich 

Strassenflächen abzudecken.

3.4.3.    Im Weiteren stellen die Beschwerdeführer mit ihrem Hinweis auf die 

Antennenhöhe und die Leistungsdaten der geplanten Anlage wie erwähnt (E. 3.3.1) in 

Frage, dass diese der in Wohnzonen üblichen Ausstattung entspreche. Die 

Beschwerdegegnerin lässt in diesem Zusammenhang ausführen, dass diese Kriterien 

zum vornherein nur für eigentliche Wohnzonen massgeblich seien, was für das 

vorliegende Projekt gerade nicht zutreffe. Zum anderen lässt sie bestreiten, dass die 

Anlage von ihren Dimensionen und der Leistungsfähigkeit her der in Wohnzonen 

üblichen Ausstattung nicht entspreche (act. G 11 S. 10 f.). Die Beschwerdeführer 

reichten keine Belege ein, welche ihren Standpunkt hinsichtlich unüblich hoher 

Leistungsfähigkeit der Anlage zu stützen vermöchten. Hinzu kommt, dass die hohe 

Leistungsfähigkeit einer Anlage für sich allein nicht bedeutet, dass dies zugleich auch 

eine Überschreitung der Strahlengrenzwerte zur Folge haben muss. Wie nachstehend 

(E. 4) darzulegen sein wird, ist die Überprüfung und Durchsetzung der 

Grenzwerteinhaltung aufgrund entsprechender Massnahmen zu gewährleisten. Mit 

dem von den Beschwerdeführern (act. G 5 S. 24) zitierten Urteil vom 24. August 2010 

(B 2010/26) hatte das Verwaltungsgericht die dort streitige Angelegenheit wegen der 

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nicht nachvollziehbaren unterschiedlichen Sendeleistung verschiedener Antennen und 

unzureichender Klärung der Senderichtung einer Antenne an die Vorinstanz 

zurückgewiesen. Den nach Vornahme von weiteren Abklärungen ergangenen 

abweisenden Rekursentscheid vom 16. Februar 2012 (Gesuchsbewilligung) bestätigte 

das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 24. Januar 2013 (B 2012/46). Für den hier 

streitigen Sachverhalt lässt sich aus diesen Urteilen nichts ableiten. Ein konkreter 

Anlass, eine weitere Abklärung der Zonenkonformität anzuordnen (Beschwerdeanträge 

Ziff. 4), ist in diesem Zusammenhang nicht ersichtlich. Ebenso wenig erforderlich 

erscheint die Einholung eines Amtsberichts des Bundesamtes für Verkehr (vgl. act. G 

15 S. 5).  

4.             

4.1.       

4.1.1.    Immissionsgrenzwerte sollen für die Hochfrequenzstrahlung insgesamt und 

Anlagegrenzwerte für die einzelnen Anlagen Menschen vor übermässiger 

elektromagnetischer Strahlung schützen. Der Immissionsgrenzwert ist an allen Orten, 

und somit auch an jenen des kurzfristigen Aufenthalts (OKA), einzuhalten (Art. 13 Abs. 1 

NISV). Der Anlagegrenzwert ist demgegenüber nur an Orten mit empfindlicher Nutzung 

(OMEN) - sprich in Gebäuden und an Orten, wo sich Menschen regelmässig während 

längerer Zeit aufhalten oder im Bereich von Kinderspielplätzen (Art. 3 Abs. 3 NISV) - 

einzuhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV i.V.m. Ziff. 65 Anhang 1 NISV). Der Anlagegrenzwert gilt 

grundsätzlich nur jeweils für eine einzige Anlage (Art. 3 Abs. 6 NISV). Im 

Zusammenhang mit dem Anlagegrenzwert sind weitere Anlagen nur dann beachtlich, 

wenn sie sich innerhalb desselben Perimeters befinden (Ziff. 62 Anhang 1 NISV). 

Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung regelt das Verordnungsrecht die 

vorsorgliche Emissionsbegrenzung grundsätzlich abschliessend, so dass die 

rechtsanwendende Behörde nicht im Einzelfall gestützt auf den in Art. 11 Abs. 2 und 

Art. 12 Abs. 2 USG verankerten Vorsorgegrundsatz eine noch weitergehende 

Begrenzung verlangen kann. Der Erlass der Anlagegrenzwerte erfolgte gerade in der 

Absicht, im Interesse der Rechtssicherheit festzulegen, was zur vorsorglichen 

Emissionsbegrenzung erforderlich ist. Hält die umstrittene Anlage die 

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Anlagegrenzwerte ein, darf auf die Prüfung weiterer vorsorglicher Massnahmen 

grundsätzlich verzichtet werden (vgl. BGer 1A.62/2001 vom 24. Oktober 2001).

4.1.2.    Der Inhaber einer Mobilfunkanlage muss der Behörde im Bewilligungsverfahren 

ein Standortdatenblatt einreichen, das die aktuellen und geplanten technischen und 

betrieblichen Daten der Anlage sowie Angaben über die von der Anlage erzeugte 

Strahlung enthält (Art. 11 Abs. 2 lit. a und c NISV; vgl. dazu BGer 1C_661/2012 vom 5. 

September 2013 E. 2.3). Wird bei den technischen Daten der Anlage ein Winkelbereich 

anstatt eines fixen Winkels für die vertikale Senderichtung eingetragen, muss die NIS-

Berechnung unter Zugrundelegung der bezüglich der NIS-Belastung ungünstigsten 

Senderichtung innerhalb des gewählten Winkelbereichs erfolgen, d.h. in der Regel mit 

dem steilsten Winkel. Nur so kann sichergestellt werden, dass der Anlagegrenzwert in 

allen bewilligten Einstellungen der Anlage eingehalten wird (vgl. BGer 1A.57/2006 vom 

6. September 2006 E. 3.1). Nach der Rechtsprechung werden bei der Beurteilung des 

Immissionsgrenzwerts nach Anhang 2 NISV die Emissionen aller Quellen 

hochfrequenter Strahlen zusammengerechnet, und es muss deshalb grundsätzlich die 

Strahlung sämtlicher Mobilfunkanlagen in der Umgebung berücksichtigt werden. Das 

Bundesgericht hat aber gleichzeitig festgestellt, dass in Fällen, wo der 

Immissionsgrenzwert mit Sicherheit eingehalten wird, auf eine detaillierte Berechnung 

der kumulierten Strahlung verzichtet werden darf (zum Ganzen BGer 1A.72/2004 vom 

1. September 2004 E. 2.3.1). Auf überbauten Grundstücken genügt es, wenn die 

Anlagegrenzwerte an aktuell bestehenden OMEN eingehalten werden (vgl. Urteil 

1C_148/2007 vom 15. Januar 2008, E. 2.2 mit Hinweisen).

4.1.3.    Anh. 2 der NISV definiert Grenzwerte für Immissionen mit einer einzigen 

Frequenz bzw. einem engen Frequenzband (Ziff. 11). Für Immissionen mit mehreren 

Frequenzen bestimmt Ziff. 21 Anh. 2 NISV, dass die Immissionen zunächst für jede 

Frequenz einzeln ermittelt werden; die so ermittelten Immissionen werden sodann nach 

Ziff. 22 mit einem frequenzabhängigen Faktor gewichtet und summiert. Der 

Immissionsgrenzwert für jede der nach Ziff. 22 berechneten Summen beträgt 1. Die 

Mobilfunkimmissionen sind gemäss den Summierungsformeln von Ziff. 222 und 223 

Anh. 2 NISV zu bewerten. Für GSM- und UMTS-Strahlung stellt dabei Ziff. 222 

aufgrund der Art der Funksignale in jedem Fall die strengere Beurteilung dar als Ziff. 

223, weshalb eine Beurteilung nach Ziff. 223 entfallen kann. Die drei 

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Summierungsformeln unter Ziff. 222 wiederum sind bei Mobilfunkanlagen redundant; 

es genügt dort die Beurteilung einer der drei aufgeführten Feldgrössen; gemäss 

allgemeiner Praxis ist dies die elektrische Feldstärke. Für niederfrequente Strahlung (1 

Hz - 10 MHz; z.B. Fahrleitungen, Hochspannungsleitungen) enthält Ziff. 221 eine 

Summierungsvorschrift. Es gibt dagegen keine Summierungsvorschrift, welche die sehr 

tiefe Frequenz von Fahrleitungsanlagen (16,7 Hz) und die hohen Frequenzbänder des 

Mobilfunks (900 - 2100 MHz) gleichzeitig einschliesst. Damit findet keine 

gesamtheitliche Betrachtung der nichtionisierenden Strahlung sämtlicher Frequenzen 

statt, sondern es wird die hochfrequente Strahlung einerseits und die niederfrequente 

Strahlung andererseits gesondert beurteilt (BGer 1A.140/2003 vom 18. März 2003, E. 

4.1).

4.2.        Die Beschwerdegegnerin wies im Standortdatenblatt vom 26. Januar 2012 für 

die aus einem Mast mit 3 Antennen-Panels bestehende Antennengruppe 43 OMEN und 

ein OKA aus und berechnete die Strahlenbelastung an diesen Orten (act. G 8/14 2.). Im 

Prüfbericht vom 11. Mai 2012 kam das AFU zum Schluss, sowohl der 

Immissionsgrenzwert als auch der Anlagegrenzwert sei an allen massgebenden Orten 

eingehalten. Für die OMEN Nr. 2, 8, 9, 18, 27-29, 32, 33, 41 und 43 werde der 

Anlagegrenzwert nach der Berechnung zu über 80% ausgeschöpft, weshalb eine NIS-

Abnahmemessung verlangt werden könne. Bei OMEN Nr. 2 sollte eine 

Abnahmemessung erst dann erwogen werden, wenn auf diesem Grundstück ein 

konkretes Bauvorhaben bekannt sei. Sofern im Umkreis von 154 m keine weitere 

Mobilfunkanlage aus einem engen räumlichen Zusammenhang sende (die GSM-Rail 

Anlage GSSE müsse nicht berücksichtigt werden) und die Situation innerhalb dieser 

Kreise den aktuellen Stand der Überbauung wiedergebe, seien die Bestimmungen der 

NISV erfüllt (act. G 8/14 M.). Im Amtsbericht vom 2. Juli 2013 hielt das AFU unter 

anderem fest, als OMEN Nr. 33 sei korrekterweise die exponierteste östliche Hausecke 

gewählt worden. Der effektive horizontale Abstand zwischen Antenne und OMEN Nr. 

33 betrage 95.11 m bzw. der radiale Abstand 96.25 m. Daraus resultiere eine 

elektrische Feldstärke von 4.99 V/m. Selbst mit einem horizontalen Abstand von 94.96 

m würde der Anlagegrenzwert mit 5.00 V/m (Ziff. 65 Anhang 1 NISV) noch eingehalten 

werden. Der Anlagegrenzwert werde somit sowohl beim OMEN Nr. 33 als auch bei den 

anderen mass-gebenden Orten eingehalten (act. G 8/17). Die Vorinstanz legte gestützt 

hierauf dar, aufgrund des knapp eingehaltenen Grenzwerts habe das AFU den beim 

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OMEN Nr. 33 angenommenen Berechnungspunkt nicht wie (im Standortdatenblatt) 

üblich mit der Genauigkeit von Metern, sondern von Zentimetern berücksichtigt. Diese 

Berechnung habe einen Wert von 4.99 V/m ergeben. Es sei zulässig, den Grenzwert 

auszuschöpfen. Nach der Inbetriebnahme der Anlage werde eine Abnahmemessung 

vorgenommen, um die Einhaltung der Grenzwerte zu überprüfen. Eine solche sei in der 

Baubewilligung angeordnet worden. Damit erweise sich Einwand der Nichteinhaltung 

des Grenzwerts als unbegründet (act. G 2/1 S. 17 f.).

4.3.       

4.3.1.    Vorab ist festzuhalten, dass das AFU zur Beurteilung der Immissionen einer 

Mobilfunkanlage als Fachbehörde des Kantons als zureichend qualifiziert zu erachten 

ist. Weil hauptsächlich technische Fragen zu beantworten sind, welche sich im 

Zusammenhang mit Mobilfunkanlagen immer wieder stellen, ist das AFU in der Lage, 

diese Fragen sachgerecht zu beantworten. Die Anordnung von weiteren Abklärungen 

ist vor diesem Hintergrund insoweit nicht erforderlich, als sich keine begründeten 

Zweifel an der Schlüssigkeit der Berichte des AFU ergeben. Sodann ist festzuhalten, 

dass eine Mehrfachbelastung durch nieder- und hochfrequente Strahlung (Eisenbahn) 

in der näheren Umgebung der geplanten Mobilfunkanlage mit Hinweis auf das 

erwähnte Urteil des Bundesgerichts 1A.140/2003 insofern auszuschliessen ist, als zum 

einen der Verordnungsgeber strenge vorsorgliche Emissionsbegrenzungen 

(Anlagegrenzwerte) festlegte und zum anderen nach wie vor keine wissenschaftlichen 

Erkenntnisse zur Kombinationswirkung von nieder- und hochfrequenter Strahlung 

vorliegen, weshalb deren getrennte Beurteilung nach wie vor gerechtfertigt ist. Die 

GSM-Rail Anlage blieb von daher bei der Berechnung der Strahlenbelastung zu Recht 

ausser Betracht (vgl. act. G 8/14 M. und vorstehende E. 4.1).

4.3.2.    Die Beschwerdeführer stellten in der Rekursbegründung vom 22. März 2013 

unter anderem den Antrag (Ziff. 4), das AFU habe zu prüfen, ob der Anlagegrenzwert an 

allen OMEN eingehalten sei. Sie legten dar, der Anlagegrenzwert (5.0 V/m) werde am 

OMEN Nr. 33 überschritten. An diesem Ort betrage der Abstand zur Antenne 95.5 m. 

Daraus resultiere eine Strahlung von 5.04 V/m. (act. G 8/9 S. 16 f., S. 20 und S. 26). 

Hierzu nahm das AFU wie dargelegt am 2. Juli 2013 Stellung und bestätigte, dass der 

Anlagegrenzwert sowohl beim OMEN Nr. 33 als auch bei allen anderen massgebenden 

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Orten eingehalten werde (act. G 8/17). Nach Durchführung des Rekursaugenscheins 

vom 27. August 2013 (act. G 8/23) gab die Vorinstanz den Beschwerdeführern am 22. 

Oktober 2013 bekannt, dass der Rekurs keine Aussicht auf Erfolg habe und ihnen 

deshalb Gelegenheit eingeräumt werde, diesen zurückzuziehen (act. G 8/30). Hierauf 

liessen die Beschwerdeführer am 11. November 2013 das Festhalten am Rekurs 

bestätigen und den zusätzlichen Einwand erheben, die massgebenden Höhen an den 

OMEN Nr. 34 und 28 (Am G.-berg 10 und 12) seien fälschlicherweise auf 3.6 m statt auf 

mindestens 5 m festgelegt worden. Bei richtiger Festlegung werde der 

Anlagegrenzwert überschritten (act. G 8/33). - Im angefochtenen Entscheid hielt die 

Vorinstanz hierzu fest, mit Eingabe vom 11. November 2013 hätten die 

Beschwerdeführer erstmals geltend gemacht, die massgebenden Höhen bei den 

OMEN Nr. 34 und 28 seien falsch festgelegt worden. Abgesehen davon, dass es nicht 

ersichtlich sei, wieso dieser Einwand erst nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen 

vorgebracht worden sei, sei der Einwand auch in keiner Weise begründet worden. Die 

Beschwerdeführer hätten sich mit einer reinen Behauptung begnügt, ohne diese näher 

zu substantiieren oder Beweismittel zu nennen. Zudem befänden sich die zwei OMEN 

an den Adressen von zwei Beschwerdeführern. Die Rüge, der Anlagegrenzwert an den 

OMEN Nr. 34 und 28 werde überschritten, sei zu wenig substantiiert, weshalb darauf 

nicht einzutreten sei (act. G 2/1 S. 9 f.).

4.3.3.    Sind zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine besonderen Erhebungen 

nötig, so sind nur die von den Beteiligten angebotenen und die leicht zugänglichen 

Beweise über erhebliche Tatsachen aufzunehmen (Art. 12 Abs. 1 und 2 VRP). Dieser 

Grundsatz gilt (mit Einschränkungen hinsichtlich Behauptungs- und 

Beweisführungslast) auch im Rechtsmittelverfahren. Die Sachverhaltsdarstellung hat im 

Rekursverfahren im Rahmen der Rekurseingabe zu erfolgen. Nach Ablauf der 

Rekursfrist oder einer allfälligen Rekursergänzungsfrist kann der Sachverhalt von den 

Beteiligten nur noch ergänzt werden, wenn die Voraussetzungen für eine nachträgliche 

Eingabe gegeben sind. Verspätete Vorbringen können Kostenfolgen nach sich ziehen 

(Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. A. 2003, Rz. 610). 

Der Untersuchungsgrundsatz wird durch die Mitwirkungspflicht der Parteien relativiert. 

Diese Pflicht ist insofern gerechtfertigt, als die Beteiligten den Sachverhalt nicht nur 

besser kennen, sondern oft auch ein eigenes Interesse daran haben, ihre Darstellung 

des Sachverhalts beweismässig zu untermauern (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 599).

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4.3.4.    Die Beschwerdeführer bestätigen im vorliegenden Verfahren den Einwand 

betreffend die OMEN Nr. 34 und 28. Sie hätten in der Stellungnahme vom 11. 

November 2013 (act. G 8/33) ausgeführt, dass bereits an früherer Stelle der Hinweis 

erfolgt sei, wonach die Strahlenbelastung beim OMEN Nr. 28 im Übersichtsplan falsch 

dargestellt worden sei (2.29 V/m statt 4.29 V/m). In ihrer Rüge, dass der 

Anlagegrenzwert an den OMEN 34 und 28 überschritten sei, hätten sie die 

Strahlenbelastung auf zwei Dezimalstellen genau berechnet. Wieso diese Berechnung 

zu wenig substantiiert sein solle, sei nicht nachvollziehbar. Überdies hätten sie das 

Eventualbegehren gestellt, die massgebenden Höhen an den kritischen OMEN durch 

eine Expertise bestimmen zu lassen. Nach den neusten Erkenntnissen liege OMEN Nr. 

34 maximal 4° unterhalb des möglichen Tilts von -10°. Durch den etwas geringeren 

Winkel verkürze sich der direkte Abstand vom OMEN zur Antenne gegenüber der 

Annahme im Standortdatenblatt von 68 m auf 67 m, woraus am OMEN Nr. 34 eine 

Strahlung von 6.14 V/m resultiere (statt 7.14 V/m, wie in der Stellungnahme vom 11. 

November 2013 berechnet). Dies ändere allerdings nichts daran, dass die Grenzwerte 

(5.0 V/m) an den OMEN Nr. 34 (6.14 V/m) und OMEN Nr. 28 (6.51 V/m) sehr deutlich 

überschritten seien. Aufgrund der detaillierten Höhenangaben und der daraus 

abgeleiteten Berechnung wäre es für die Vorinstanz ein Leichtes gewesen, die vor 

Abschluss des Verfahrens vorgetragene substantiiert begründete Rüge durch einen 

Amtsbericht des AFU überprüfen zu lassen, zumal sie dazu vier Monate Zeit gehabt 

hätte. Der Nichteintretensentscheid stelle eine formelle und materielle 

Rechtsverweigerung dar, da die Vorinstanz die Verletzung von Bundesrecht von Amtes 

wegen hätte überprüfen müssen (act. G 5 S. 13-15). Die Beschwerdegegnerin lässt 

diesbezüglich ausführen, für sie sei es auch heute nicht nachvollziehbar, auf welche 

Tatsachen und Beweismittel sich die Beschwerdeführer in diesem Punkt stützen 

würden. Weder würden sie ihre abweichenden Höhenangaben der OMENbelegen noch 

ihre eigenen Berechnungen ausweisen. Mit dem von der Fachstelle geprüften und für 

richtig befundenen Standortdatenblatt sei rechtsgenüglich belegt, dass die 

Anlagegrenzwerte eingehalten seien (act. G 11 S. 5 f.).

4.3.5.    Mit ihrer Eingabe vom 11. November 2013 ergänzten die Beschwerdeführer 

den Sachverhalt insofern mit zuvor im Rekursverfahren (d.h. innerhalb der Frist für die 

Rekursbegründung) nicht vorgebrachten Aspekten, als bislang die massgebenden 

Höhen und die Einhaltung des Anlagegrenzwerts bezogen auf die OMEN Nr. 34 und 28 

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nicht zur Sprache gekommen bzw. gerügt worden waren. Diese am Schluss des 

Rekursverfahrens - nach Durchführung eines Augenscheins, jedoch nicht als Folge der 

dort geführten Diskussionen (vgl. act. G 8/23) -  vorgebrachten Einwände sind aufgrund 

Verspätung der Vorbringen (vgl. vorstehende E. 4.3.3) unberücksichtigt zu lassen. Das 

Nichteintreten auf die mit Eingabe vom 11. November 2013 zusätzlich vorgebrachten 

Sachverhaltselemente durch die Vorinstanz lässt sich damit schon aus diesem Grund 

nicht beanstanden. Hinzu kommt, dass konkrete Belege, aufgrund welcher die 

Berechnungen im Standortdatenblatt bzw. die Strahlungsprognose (als Grundlage für 

die Erteilung der Baubewilligung) und ihre Überprüfung durch das AFU zum vornherein 

in Frage gestellt werden müssten, von den Beschwerdeführern auch in diesem 

Verfahren nicht vorgelegt werden. Damit fehlt es auch an einem Anlass für 

diesbezügliche erneute Abklärungen durch das AFU. Sollten sich jedoch bei den 

Abnahmemessungen (vgl. dazu nachstehend E. 4.4) dennoch 

Strahlengrenzwertüberschreitungen zeigen, wäre es selbstredend Sache der 

Beschwerdegegnerin, gegebenenfalls nachträglich die Voraussetzungen für eine 

Einhaltung der Grenzwerte zu schaffen. Im Entscheid vom 18. Dezember 2012 ordnete 

die Beschwerdebeteiligte Abnahmemessungen unter anderem am OMEN NR. 28, nicht 

jedoch am OMEN Nr. 34 an (act. G 8/14 X. S. 2 Ziff. 7). Angesichts der konkreten 

Verhältnisse erscheint es sachgerecht, auch am OMEN Nr. 34 eine Abnahmemessung 

zu verlangen.

4.4.         

4.4.1.    Nach der Rechtsprechung stellt das vom BAFU empfohlene 

Qualitätssicherungssystem (QS) eine zulässige Alternative zur Kontrolle durch bauliche 

Vorkehrungen dar und genügt grundsätzlich den Anforderungen der 

bundesgerichtlichen Rechtsprechung an eine wirksame Kontrolle der 

Emissionsbegrenzungen. Mit den vorgeschriebenen Audits durch unabhängige, externe 

Prüfstellen muss nicht jeder einzelne Datenpunkt überprüft werden. Vielmehr soll das 

korrekte Funktionieren des gesamten QS-Systems, bestehend aus den Datenbanken, 

der Software, den Prozessen, der Zuständigkeit und dem Reporting, überprüft werden. 

Ist einmal der korrekte Ablauf der Systemfunktionen nachgewiesen, erübrigt sich die 

Kontrolle jedes einzelnen Datenelementes. Die Auditfirmen und bei Bedarf die 

Vollzugsbehörde können sich daher auf Stichprobenkontrollen beschränken (vgl. BGer 

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1A.129/2006 E. 3.3 mit vielen Hinweisen; bestätigt durch BGer 1C_118/2010 vom 

20. Oktober 2010, E. 5.2; BGer 1C_169/2013 vom 20. Juli 2013). Das AFU verwies in 

der Stellungnahme vom 11. Mai 2012 in Bezug auf das QS-System auf die 

Bemerkungen nach Ziff. 7 des Standortdatenblattes (act. G 8/14 M.). Nach letzteren 

erfüllt die vorliegend projektierte Anlage die Anforderungen an die Qualitätssicherung 

gemäss Rundschreiben des Bundesamtes für Umwelt vom 16. Januar 2006 (publiziert 

in: www.bafu.ch/elektrosmog). Das Standortdatenblatt sei konform mit der NISV 2009 

(act. G 8/14 2. S. 5). Gemäss Rundschreiben muss das QS-System über eine 

automatisierte Überprüfungsroutine verfügen, welche einmal pro Arbeitstag die effektiv 

eingestellten ERP und Senderichtungen sämtlicher Antennen des betreffenden Netzes 

mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen vergleicht. Festgestellte 

Überschreitungen eines bewilligten Wertes werden innerhalb von 24 Stunden behoben, 

sofern dies durch Fernsteuerung möglich ist, andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche. 

Stellt das QS-System solche Überschreitungen fest, wird automatisch ein 

Fehlerprotokoll erzeugt. Die Fehlerprotokolle werden der Vollzugsbehörde alle zwei 

Monate unaufgefordert zugestellt und mindestens 12 Monate aufbewahrt 

(Rundschreiben Ziff. 3).

4.4.2.    Beim QS-System (vgl. dazu BGer 1C_329/2013 vom 23. Oktober 2013, E. 6.1.) 

geht es vorab um die Einhaltung der bewilligten (und nicht um eine vorsorgliche 

Verhinderung der maximal möglichen) Sendeleistung und anderer NIS-relevanter 

Einstellungen. Zu deren Kontrolle ist die Deklaration der Senderendstufe nicht 

notwendig bzw. nicht geeignet. Eine Überschreitung der bewilligten Sendeparameter 

zu verhindern, ist Aufgabe des Qualitätssicherungssystems. Die rein theoretisch 

mögliche Leistung der Mobilfunkanlage bzw. die Senderendstufe ist vor diesem 

Hintergrund nicht ausschlaggebend. Auch aus Art. 11 Abs. 2 NISV lässt sich eine 

Pflicht zur Deklaration der Senderendstufe nicht ableiten; verlangt sind vielmehr die 

aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage, soweit sie für 

die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (vgl. dazu BGer 1C_661/2012 vom 

5. September 2013, E. 2.3). Für eine Mangelhaftigkeit des Standortdatenblattes fehlt es 

unter diesen Umständen an begründeten Anhaltspunkten. Sodann ist auf die 

Rechtsprechung (BGer 1C_118/2010 vom 20. Oktober 2010, E. 5.2) zu verweisen, 

wonach auf der Grundlage der Messempfehlungen für GSM- und UMTS-

Basisstationen des BAFU und des Eidgenössischen Instituts für Metrologie METAS, mit 

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welchen die Anforderungen an die Qualität einer Abnahmemessung umschrieben 

würden, - trotz gewisser Messunsicherheiten - sowohl die GSM- als auch die UMTS-

Strahlung zuverlässig gemessen werden könnten. Des Weiteren hatte das 

Bundesgericht im Urteil 1C_132/2007 vom 30. Januar 2008, E. 4.5, festgehalten, dass 

Messunsicherheiten ohnehin nur relevant seien, wenn (Abnahme-) Messungen 

vorgenommen würden. Bei der Berechnung der Strahlungsprognose dagegen seien 

diese Unsicherheiten ohne Belang, da dies ansonsten auf eine Verschärfung des 

Anlagegrenzwerts hinausliefe (vgl. auch BGer 1C_452/2012 vom 18. November 2013, 

E. 5.4).

4.4.3.    In BGer 1C_282/2008, E. 3.4 f. vom 7. April 2009 wurde mit Hinweis auf eine 

Vernehmlassung des BAFU bestätigt, dass alle Daten, die von der Netzzentrale aus 

gesteuert werden könnten (Sendeleistung und teilweise die Elevation) von dieser 

automatisch an die QS-Datenbank weitergegeben würden, weshalb insoweit 

fehlerhafte Eingaben ausgeschlossen seien. Die unbemerkte Erhöhung von nicht 

bewilligten, aber technisch möglichen Sendeleistungen ist von daher grundsätzlich 

verunmöglicht, da eine solche im Nachhinein zu Tage tritt. Selbst wenn keine Online-

Datenübertragung stattfindet, hat als dargetan zu gelten, dass die Daten bei den 

Mobilfunkbetreibern automatisch (elektronisch) erfasst und danach - ebenfalls 

automatisch - an die QS-Datenbank weitergeleitet werden (vgl. VerwGE B 2013/134 

vom 11. November 2014, E. 4.3.4). Unangemeldete Stichprobenkontrollen, wie sie von 

den Beschwerdeführern verlangt werden (act. G 5 Beschwerdeantrag 7), erscheinen 

vor diesem Hintergrund für die Gewährleistung der Qualitätssicherung nicht 

erforderlich. Selbst wenn in Einzelfällen nicht bewilligte Leistungsüberschreitungen 

nicht gänzlich ausgeschlossen werden können, vermag dies die Tauglichkeit des QS-

Systems als solches nicht in Frage zu stellen. Angesichts dieser Sachlage genügt das 

angewandte QS-System den Anforderungen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 

an eine wirksame Kontrolle der Emissionsbegrenzung. Es fehlt an einem Grund für 

einen weiteren Augenschein, zusätzlich zu dem am 27. August 2013 bereits 

durchgeführten (vgl. act. G 8/23), sowohl an Ort (act. G 5 Anträge Ziff. 5) als auch beim 

AFU (act. G 5 Anträge Ziff. 7). Das Verwaltungsgericht hat sich als Rechtsmittelinstanz 

darauf zu beschränken, über die Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen und 

schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen überschritten oder 

missbraucht hat (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 740). Dies bedeutet, dass es in einen 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 23/24

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Verwaltungsentscheid nur eingreifen darf, wenn Rechtsnormen und -grundsätze 

verletzt werden. Soweit die Behörden ihr Ermessen - wie vorliegend - pflichtgemäss 

ausgeübt haben, ist dem Verwaltungsgericht eine Kontrolle verwehrt. 

5.             

5.1.        Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Dem 

Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Verfahrens von den 

Beschwerdeführern zu gleichen Teilen zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 3'500.-- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der 

Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Diese ist mit dem geleisteten 

Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.

5.2.        Die Beschwerdegegnerin hat ausgangsgemäss Anspruch auf eine 

ausseramtliche Entschädigung zulasten der Beschwerdeführer (Art. 98 Abs. 1 und 

Art. 98bis VRP). Im vorliegenden Fall ist eine Entschädigung von Fr. 4'000.--, zuzüglich 

Barauslagen von Fr. 160.-- (4%), angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung 

für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75). Weil die zu entschädigende 

Beschwerdegegnerin selber mehrwertsteuerpflichtig ist, kann sie die der 

Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer von ihrer eigenen 

Steuerschuld abziehen, ohne dass ihr dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Die 

Mehrwertsteuer muss bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung daher 

nicht zusätzlich berücksichtigt werden (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. 

gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St. Gallen 2004, S. 194). Die 

Vorinstanz und die Beschwerdebeteiligte haben keinen Anspruch auf ausseramtliche 

Entschädigung (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 825 ff., 829), zumal sie auch keinen 

entsprechenden Antrag stellten.

5.3.        Im vorinstanzlichen Verfahren wurde den Beschwerdeführern eine 

Entscheidgebühr von Fr. 3'500.-- auferlegt. Sie machen geltend, die Frage der 

Erschliessung habe am Augenschein 27. März 2013 mit viel Aufwand geklärt werden 

können. Die mangelhaften Nachweise und Abklärungen im erstinstanzlichen Verfahren 

hätten jedoch im Rekursverfahren im Kostenpunkt zugunsten der Beschwerdeführer 

berücksichtigt werden müssen, was unterblieben sei. Die Kostenverlegung des 

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Rekursverfahrens sei deshalb entsprechend zu korrigieren (act. G 5 S. 11). Nach Art. 95 

Abs. 2 VRP hat jeder Beteiligte die Kosten zu übernehmen, die durch nachträgliches 

Vorbringen von Tatsachen oder Beweismitteln entstehen, deren rechtzeitige 

Geltendmachung ihm möglich und zumutbar gewesen wäre. Aufgrund des Umstandes, 

dass die Frage der Erschliessung erst anlässlich des Augenscheins abschliessend 

geklärt werden konnte (vgl. act. G 8/23 S. 6 und S. 9 oben), erscheint es gerechtfertigt, 

die Kostenverlegung im Rekursverfahren anzupassen und der Rekursgegnerin einen 

Teil der Kosten (Fr. 1'000.--) zu überbinden.  

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1.            Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.            Die Baubewilligung vom 18. Dezember 2012 wird im Sinne der Erwägungen 

mit der zusätzlichen Auflage versehen, dass auch beim OMEN Nr. 34 eine 

Abnahmemessung vorzunehmen ist.

3.            Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3'500.-- bezahlen 

die Beschwerdeführer zu gleichen Teilen, unter Verrechnung des Kostenvorschusses in 

gleicher Höhe.

4.            Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens (Fr. 3'500.--) werden im Betrag 

von Fr. 1'000.-- der Beschwerdegegnerin und im Betrag von Fr. 2'500.-- den 

Beschwerdeführern auferlegt.

5.            Die Beschwerdeführer entschädigen die Beschwerdegegnerin ausseramtlich 

mit Fr. 4'000.--, zuzüglich Barauslagen von Fr. 160.-- (ohne Mehrwertsteuer), zu 

gleichen Teilen und unter solidarischer Haftbarkeit.

 

Der Präsident                    Der Gerichtsschreiber

Eugster                              Schmid

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 27.10.2015
	Baurecht. Bewilligung einer Mobilfunkantenne in einer Bauzone (Wohnzone W4). Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG (SR 700). Art. 2 ff. NISV (SR 814.710).  Kein Anlass für eine weitere Abklärung der Zonenkonformität der Anlage gegeben. Einhaltung des Anlage- und Emissionsgrenzwertes. Das AFU ist zur Beurteilung der Immissionen einer Mobilfunkanlage als Fachbehörde des Kantons als zureichend qualifiziert zu erachten. Weil hauptsächlich technische Fragen zu beantworten sind, welche sich im Zusammenhang mit Mobilfunkanlagen immer wieder stellen, ist das AFU in der Lage, diese Fragen sachgerecht zu beantworten. Die Anordnung von weiteren Abklärungen war vor diesem Hintergrund insoweit nicht erforderlich, als sich keine begründeten Zweifel an der Schlüssigkeit der Berichte des AFU ergaben.  Nichteintreten auf verspätete Vorbringen im Rekursverfahren betreffend OMEN Nr. 34, jedoch Anordnung einer Abnahmemessung an diesem Ort (Verwaltungsgericht, B 2014/55). Entscheid vom 27. Oktober 2015

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