# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** aeeeae79-f1fc-501a-8d48-50801b420bb1
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-02-18
**Language:** de
**Title:** Graubünden Kantonsgericht Sonstige Kammern 18.02.2025 VR3 2024 45
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_KG_999_VR3-2024-45_2025-02-18.pdf

## Full Text

Obergericht des Kantons Graubünden
Dretgira superiura dal chantun Grischun
Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni

Urteil vom 18. Februar 2025

Referenz VR3 24 45

Instanz Dritte verwaltungsrechtliche Kammer

Besetzung Audétat, Vorsitz
Schmid Christoffel, Pedretti, Righetti und von Salis
Merlo, Aktuarin

A._____ GmbH
Beschwerdeführerin

B._____ SA
Beschwerdeführerin

C._____ AG
Beschwerdeführerin

alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Mischa Morgenbesser

gegen

Regierung des Kantons Graubünden
Beschwerdegegnerin 1
vertreten durch Departement für Volkswirtschaft und Soziales 
Graubünden

Gemeinde Malans
Beschwerdegegnerin 2
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Corina Caluori

Gegenstand Teilrevision Ortsplanung

2 / 14

Sachverhalt

A. An der Gemeindeversammlung vom 28. Oktober 2021 beschlossen die 
Stimmberechtigten der Gemeinde Malans eine Teilrevision der Ortsplanung 
betreffend Mobilfunkanlangen. Gegenstand der Teilrevision war die Anpassung von 
Art. 51a des kommunalen Baugesetzes (Nr. 71-00; nachfolgend: BauG) sowie des 
Generellen Erschliessungsplans (GEP) Mobilfunkanlagen 1:5'000. Der Wortlaut des 
verabschiedeten Art. 51a BauG lautete wie folgt: 

Mobilfunkanlagen Art. 51a
1 Für die Erstellung von neuen visuell wahrnehmbaren Mobilfunkanlagen und 
bei baulichen Änderungen an bestehenden Mobilfunkanlagen ist eine 
Standortevaluation durch die Gesuchstellerin im Rahmen des 
Baubewilligungsverfahrens gemäss nachfolgenden Bestimmungen 
erforderlich.
2 Im Rahmen der Standortevaluation sind von der Gesuchstellerin 
insbesondere folgende Anforderungen zu prüfen:

a) Vereinbarkeit mit den Anliegen des Ortsbild- und Landschaftsschutzes

b) Grösstmöglicher Schutz von Wohngebieten vor ideellen Immissionen 
infolge von Mobilfunkantennen

c) Möglichkeit zur Kombination mit bestehenden Bauten und Anlagen.
3 Um die Anzahl der erforderlichen Antennenstandorte möglichst gering zu 
halten, sind soweit technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich 
tragbar, durch die Anbieter gemeinsam genutzte Standorte anzustreben. Die 
Gesuchstellerin hat darzulegen, wie das Bauvorhaben diese Zielvorgabe 
berücksichtigt und welche Anstrengungen sie diesbezüglich unternommen 
hat.
4 Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens hat die Gesuchstellerin die 
Ergebnisse der Standortevaluation gemäss Absatz 2 und 3 nachvollziehbar 
aufzuzeigen.
5 Die Baubehörde kann von den Mobilfunkanbietern verlangen, dass diese 
mit ihr eine Vereinbarung im Sinne eines Kooperations- und Dialogmodells 
zur Standortevaluation von Mobilfunkanlagen abschliessen.
6 Innerhalb des im Generellen Erschliessungsplan bezeichneten 
Ausschlussgebietes 1 ist die Erstellung von visuell wahrnehmbaren 
Mobilfunkanlagen nicht zulässig. Im Ausschlussgebiet 2 ist die Erstellung 
von visuell wahrnehmbaren Mobilfunkanlagen nur zulässig, wenn diese die 
Ansicht des historischen Ortsbildes nicht beeinträchtigen.
7 Nach Inbetriebnahme der neuen oder geänderten Anlage wird auf Kosten 
der Betreiberin eine NIS-Abnahmemessung an den drei höchstbelasteten 
Orten mit empfindlichen Nutzungen (OMEN gemäss NISV) durchgeführt.
8 Nicht mehr bestimmungsgemäss genutzte Mobilfunkantennen sind auf 
Kosten der Mobilfunkbetreiber zu entfernen und gesetzeskonform zu 
entsorgen. Der ursprüngliche Zustand ist wiederherzustellen. Die 
Baubehörde setzt eine angemessene Beseitigungsfrist.

3 / 14

B. Gegen die beschlossene Teilrevision erhoben die A._____ GmbH, die 
B._____ SA und die C._____ AG am 6. Januar 2022 Planungsbeschwerde an die 
Regierung des Kantons Graubünden mit den folgenden Rechtsbegehren: 

Art. 51a des Baugesetzes der Gemeinde Malans sei wie folgt zu ändern:
1 Für die Erstellung von neuen visuell wahrnehmbaren Mobilfunkanlagen im 
zentralen Siedlungsgebiet und bei baulichen Änderungen an 
bestehenden Mobilfunkanlagen ist eine Standortevaluation durch die 
Gesuchstellerin im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens gemäss 
nachfolgenden Bestimmungen erforderlich.
2 [unverändert]
3 [unverändert]
4 Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens hat die Gesuchstellerin die 
Ergebnisse der Standortevaluation gemäss Absatz 2 und 3 nachvollziehbar 
aufzuzeigen. Die Pflicht zur Prüfung der Kombinationsmöglichkeit mit 
bestehenden Bauten und Anlagen besteht auch bei der Erstellung von 
visuell wahrnehmbaren Mobilfunkanlagen ausserhalb des zentralen 
Siedlungsgebiets. 
5 Die Baubehörde kann mitvon den Mobilfunkanbietern verlangen, dass 
diese mit ihr eine Vereinbarung im Sinne eines Kooperations- und 
Dialogmodells zur Standortevaluation von Mobilfunkanlagen abschliessen.
6 Innerhalb des im Generellen Erschliessungsplan bezeichneten 
Ausschlussgebietes 1 ist die Erstellung von visuell wahrnehmbaren 
Mobilfunkanlagen nicht zulässig. Im Ausschlussgebiet 2 ist die 
Erstellung von visuell wahrnehmbaren Mobilfunkanlagen nur zulässig, 
wenn diese die Ansicht des historischen Ortsbildes nicht 
beeinträchtigen.
7 Nach Inbetriebnahme der neuen oder geänderten Anlage wird auf 
Kosten der Betreiberin eine NIS-Abnahmemessung an den drei 
höchstbelasteten Orten mit empfindlichen Nutzungen (OMEN gemäss 
NISV) durchgeführt.
68 Nicht mehr bestimmungsgemäss genutzte Mobilfunkantennen sind auf 
Kosten der Mobilfunkbetreiber zu entfernen und gesetzeskonform zu 
entsorgen. Der ursprüngliche Zustand ist wiederherzustellen. Die 
Baubehörde setzt eine angemessene Beseitigungsfrist.

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zzgl. der gesetzlichen 
Mehrwertsteuer zu Lasten der Beschwerdegegnerin. 

C. Mit Entscheid (Protokoll Nr. 227/2024) vom 12. März 2024, mitgeteilt am 
13. März 2024, genehmigte die Regierung des Kantons Graubünden die 
Teilrevision des Baugesetzes (Art. 51a) mit Vorbehalt von Art. 51a Abs. 7 BauG. 
Dieser Absatz wurde – entsprechend dem Ausgang der Planungsbeschwerde – 
nicht genehmigt. Der Generelle Erschliessungsplan 1:5'000 wurde genehmigt. Mit 
separatem Regierungsbeschluss (PB 12/22, Protokoll Nr. 228/2024), ebenfalls vom 
12. März 2024, mitgeteilt am 13. März 2024, verweigerte die Regierung in teilweiser 

4 / 14

Gutheissung der Planungsbeschwerde die Genehmigung von Art. 51a Abs. 7 BauG; 
im Übrigen wies sie die Beschwerde ab.

D. Gegen diesen Planungsbeschwerdeentscheid erhoben die A._____ GmbH, 
die B._____ SA und die C._____ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) am 26. 
April 2024 (Datum Poststempel) Beschwerde an das damalige Verwaltungsgericht 
des Kantons Graubünden. Sie stellten folgende Anträge: 

Der Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 12. März 2024 
(PB 12/22) sei teilweise aufzuheben, und zwar insofern, als Art. 51a Abs. 1 
des Baugesetzes der Gemeinde Malans dahingehend genehmigt worden ist, 
dass eine Standortevaluation auch bei baulichen Änderungen an 
bestehenden Mobilfunkanlagen erforderlich ist. 

Art. 51a des Baugesetzes der Gemeinde Malans sei wie folgt anzupassen: 
1 Für die Erstellung von neuen visuell wahrnehmbaren Mobilfunkanlagen 
und bei baulichen Änderungen an bestehenden Mobilfunkanlagen ist 
eine Standortevaluation durch die Gesuchstellerin im Rahmen des 
Baubewilligungsverfahrens gemäss nachfolgenden Bestimmungen 
erforderlich;  

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zzgl. der gesetzlichen 
Mehrwertsteuer zu Lasten der Beschwerdegegnerin. 

E. Die Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend: 
Beschwerdegegnerin 1), vertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und 
Soziales Graubünden, beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 7. Juni 2024 die 
Abweisung der Beschwerde unter gesetzlicher Kostenfolge.

F. Die Gemeinde Malans (nachfolgend: Beschwerdegegnerin 2) reichte am 
4. Juni 2024 ihre Vernehmlassung ein. Sie beantragt, auf die Beschwerde sei nicht 
einzutreten; eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Dies unter Kosten- und 
Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerinnen.

G. Am 26. Juni 2024 haben die Beschwerdeführerinnen repliziert und an ihrer 
Beschwerde und Argumentation festgehalten. 

H. Die Beschwerdegegnerin 1 hat mit Schreiben vom 5. Juli 2024 auf die 
Einreichung einer Duplik verzichtet.

I. Die Beschwerdegegnerin 2 hat am 2. September 2024 dem Gericht ihre 
Duplik zukommen lassen. Sie hat ebenfalls an ihrer Position festgehalten.

J. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften sowie 
die weiteren Akten wird, sofern erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen 
eingegangen.

5 / 14

Erwägungen

1. Am 1. Januar 2025 trat im Kanton Graubünden die Justizreform 3 in Kraft. 
Das Kantons- und das Verwaltungsgericht wurden zum neuen Obergericht des 
Kantons Graubünden fusioniert, welches ab diesem Datum die 
Verwaltungsgerichts-barkeit ausübt (vgl. Art. 55 Abs. 1 Ziff. 1 der Verfassung des 
Kantons Graubünden; BR 110.100). Gemäss Art. 122 Abs. 5 GOG (BR 173.000) 
werden Verfahren, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes (am 1. Januar 2025) beim 
Kantons- oder Verwaltungsgericht hängig sind, mit dem Inkrafttreten dieses 
Gesetzes dem Obergericht übertragen.

2.1. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den 
Planungsbeschwerdeentscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 
12. März 2024. Gemäss Art. 102 Abs. 1 KRG (BR 801.100) i.V.m. Art. 49 Abs. 1 
lit. d VRG (BR 370.100) können Entscheide der Regierung über 
Planungsbeschwerden mit Beschwerde an das Obergericht weitergezogen werden, 
weshalb grundsätzlich ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt.

2.2. Die Beschwerdegegnerin 2 macht in ihrer Vernehmlassung vom 4. Juni 2024 
allerdings geltend, auf die Beschwerde sei praxisgemäss nicht einzutreten, da sich 
die vorliegende verwaltungsgerichtliche Beschwerde nur gegen den 
Planungsbeschwerdeentscheid (PB 12/22), nicht aber gegen den 
Genehmigungsentscheid (Protokoll Nr. 227/2024) richte. Der 
Genehmigungsentscheid sei nicht fristgerecht angefochten worden, liege auch nicht 
im Recht und sei somit rechtskräftig geworden. Aus dem Rechtsbegehren und aus 
der Begründung der Beschwerde ergebe sich klar, dass die Beschwerdeführerinnen 
lediglich den Planungsbeschwerdeentscheid, nicht aber den 
Genehmigungsentscheid angefochten hätten. Das Koordinationsprinzip, auf 
welches sich die Beschwerdeführerinnen berufen, sei nicht einschlägig. Die 
diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdeführerinnen seien zwar korrekt, 
würden sich aber auf den Gegenstand der Planungsbeschwerde beziehen. 
Vorliegend gehe es aber nicht um eine solche, sondern um die Frage, ob gegen die 
von der Regierung nach Abweisung der dagegen erhobenen Planungsbeschwerde 
konstitutiv genehmigte Nutzungsplanung rechtzeitig Beschwerde an die 
Rechtsmittelinstanz erhoben worden sei, was zu verneinen sei. Im Übrigen sei das 
Koordinationsprinzip von der Vorinstanz auch nicht verletzt worden, da diese das 
Planungsbeschwerde- und das Genehmigungsverfahren formell und materiell 
koordiniert habe.

6 / 14

2.3. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Argumentation der 
Beschwerdegegnerin 2 zur Frage des Eintretens stehe im Widerspruch zum 
bundesrechtlichen Koordinationsgebot betreffend Genehmigungs- und 
Rechtsmittelverfahren im Zusammenhang mit Nutzungsplänen (Art. 25a Abs. 4 und 
Art. 26 RPG [SR 700]) und verstosse gegen die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). 
Das Koordinationsgebot verlange eine Abstimmung des Rechtsmittelentscheids auf 
den Genehmigungsentscheid im Rahmen des kantonalen Rechtsmittelverfahrens. 
Der Genehmigungsentscheid – welchem eine gesamtheitliche Betrachtung der 
Planung auf ihre Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht zugrunde liege 
– stelle eine vorläufige Kontrolle dar, an welche die Rechtsmittelbehörde nicht 
gebunden sei. Es sei am Kanton Graubünden, das Genehmigungs- und 
Rechtsmittelverfahren zu koordinieren. Im Zweifelsfalle habe im Übrigen der 
Genehmigungsentscheid als mitangefochten zu gelten.

2.4. Die Beschwerdegegnerin 1 hat sich zur Frage des Eintretens nicht geäussert.

2.5. Im Kanton Graubünden amtet die Regierung als Genehmigungs- 
(Art.  26 RPG i.V.m. Art. 49 KRG) und (erstinstanzliche) Rechtsmittelbehörde 
(Art. 101 KRG). Die nach Art. 25a Abs. 4 RPG erforderliche Koordination findet 
somit schon auf der ersten kantonalen Stufe des Rechtsmittelverfahrens statt. Mit 
dieser Verfahrensordnung geht der Kanton Graubünden über die bundesrechtlichen 
Mindestanforderungen hinaus (vgl. BGE 135 II 22 E. 1.2.4, wonach der 
Genehmigungsentscheid spätestens im Rahmen des Verfahrens vor der letzten 
kantonalen Rechtsmittelinstanz eingeholt werden muss [Hervorhebung durch das 
Obergericht]). Genehmigungs- und Rechtsmittelverfahren werden von der 
Regierung koordiniert behandelt und die entsprechenden Entscheide gleichzeitig 
eröffnet. Dies ermöglicht die gleichzeitige Anfechtung von Planungsbeschwerde- 
und Genehmigungsentscheid vor dem Obergericht. Insofern die 
Beschwerdeführerinnen eine Verletzung des Koordinationsgrundsatzes geltend 
machen, kann ihnen somit nicht gefolgt werden.

2.6. Von der Problematik der Einhaltung des Koordinationsgrundsatzes ist die 
Frage zu unterscheiden, ob sich die verwaltungsgerichtliche Beschwerde 
(ausdrücklich) sowohl gegen den Planungsbeschwerdeentscheid als auch gegen 
den Genehmigungsentscheid richten muss, wie von der Beschwerdegegnerin 2 
geltend gemacht. Die Dispositive der jeweiligen Entscheide lauten wie folgt: 

1. Die von der Gemeinde Malans am 28. Oktober 2021 beschlossene 
Teilrevision des Baugesetzes (Art. 51a) wird mit folgendem Vorbehalt 
genehmigt: 

7 / 14

Art. 51a Abs. 7 BauG wird entsprechend dem Ausgang der 
Planungsbeschwerde (PB 12/22) nicht genehmigt. 

2. Der Generelle Erschliessungsplan 1:5'000 Mobilfunkanlagen vom 28. 
Oktober 2021 wird genehmigt. 

3. Die Planungsbeschwerde (PB 12/22) wird in einem separaten 
Regierungsbeschluss behandelt. 

4. Der Gemeindevorstand wird ersucht, diesen Beschluss in geeigneter 
Form öffentlich bekannt zu geben (ohne Rechtsmittelbelehrung). 

5. - 8. [...] (Genehmigungsentscheid vom 12. März 2024, Regierung-act. 1); 

1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Art. 51a Abs. 7 BauG im 
Sinne der Erwägungen nicht genehmigt. Im Übrigen wird die Beschwerde 
abgewiesen. 

2. - 3. [...]

4. Gegen den vorliegenden Beschwerdeentscheid kann innert 30 Tagen seit 
seiner Zustellung Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden. 

5. [...] (Planungsbeschwerdeentscheid vom 12. März 2024, Regierung-act. 5).

2.7. Rechtsschriften haben gemäss Art. 38 Abs. 1 VRG das Rechtsbegehren, den 
Sachverhalt und eine Begründung zu enthalten. Nach der Rechtsprechung des 
Bundesgerichts dürfen jedoch an Rechtsschriften keine überspannten 
Anforderungen gestellt werden. Insbesondere dürfen Rechtsbegehren nicht 
buchstabentreu ausgelegt werden, ohne zu fragen, welcher Sinn ihnen 
vernünftigerweise beizumessen ist, wobei hierfür auch die Begründung 
heranzuziehen ist (Verbot des überspitzten Formalismus nach Art. 29 Abs. 1 BV; 
BGE 147 V 369 E. 4.2.1, 136 V 131 E. 1.2; Urteil des Bundesgerichts 2C_171/2024 
vom 20. November 2024 E. 5.2 f.). 

2.8. Das Rechtsbegehren der Beschwerdeführerinnen lautet auf Aufhebung des 
Planungsbeschwerdeentscheids, nimmt aber ausdrücklich Bezug auf die durch die 
Regierung vorgenommene Genehmigung der Teilrevision (Sachverhalt Ziff. D: 
"insofern, als Art. 51a Abs. 1 des Baugesetzes der Gemeinde Malans dahingehend 
genehmigt worden ist" [Hervorhebung durch das Obergericht]). Auch in der 
Begründung nehmen die Beschwerdeführerinnen Bezug auf die durch die 
Regierung erfolgte Genehmigung (act. A.1 Ziff. 4 und 10). Wie aus den 
wiedergegebenen Dispositiven hervorgeht, sind Genehmigungs- und 
Planungsbeschwerdeentscheid untrennbar miteinander verknüpft. Die jeweiligen 
Festlegungen zu Art. 51a BauG finden in beiden Entscheiden ihren Niederschlag 
und können nicht unabhängig voneinander Gültigkeit beanspruchen. Es ist somit 
systemimmanent, dass die teilweise Aufhebung der angefochtenen Bestimmung 
nur erfolgen kann, wenn die entsprechende Genehmigung nicht rechtskräftig wird. 
Das unstrittig nicht ganz präzise formulierte Rechtsbegehren der 

https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=1C_519%2F2009&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F136-V-131%3Afr&number_of_ranks=0#page131

8 / 14

Beschwerdeführerinnen samt Begründung kann demzufolge nur so aufgefasst 
werden, dass mit dem Antrag auf Aufhebung des Planungsbeschwerdeentscheids 
auch die parallel erfolgte Genehmigung angefochten wird. Im Übrigen besteht – 
entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdegegnerin 2 – keine gerichtliche Praxis, 
wonach dieses Gericht auf Beschwerden nicht eintritt, welche sich nur gegen den 
Planungsbeschwerdeentscheid, nicht aber gegen den Genehmigungsentscheid 
richten. Das Gegenteil trifft zu (siehe z.B. Urteile des Verwaltungsgerichts des 
Kantons Graubünden R 22 14 vom 16. Mai 2023 und R 21 18 vom 9. September 
2022). Hinzu kommt, dass es nicht schadet, dass der Genehmigungsentscheid mit 
der Beschwerde nicht zu den Akten gegeben wurde, da dieser klar bestimmbar ist 
(vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 2016 72 vom 
11. Mai 2017 E. 2c; GRIFFEL, in: Griffel [Hrsg.], Kommentar zum 
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 
2014, § 54 N. 1 mit Verweis auf § 23 N. 24). Schliesslich ist zu berücksichtigen, 
dass den Beschwerdeführerinnen nur der Entscheid über die Planungsbeschwerde, 
nicht aber der Genehmigungsentscheid zugestellt worden ist. Zumindest im 
Kantonsamtsblatt (KAB) wurde Letzteres durch die Beschwerdegegnerin 2 erst am 
22. März 2024 publiziert (eKAB-Nr. 00.099.440 vom 22. März 2024). 

2.9. Im Ergebnis erweist sich die Argumentation der Beschwerdegegnerin 2 als 
überspitzt formalistisch und ihr kann nicht gefolgt werden. Der 
Genehmigungsentscheid der Regierung gilt (zumindest) als mitangefochten. 

3. Als Konzessionärinnen für die Erstellung eines landesweiten digitalen 
Mobilfunknetzes sind die Beschwerdeführerinnen durch den angefochtenen 
Entscheid berührt und sie weisen ein schutzwürdiges Interesse an dessen 
Aufhebung oder Änderung auf. Sie haben zudem am vorinstanzlichen Verfahren 
teilgenommen, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert sind (vgl. Art. 50 VRG). 

4. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde 
(vgl. Art. 52 Abs. 1 und Art. 38 f. VRG) ist somit einzutreten.

5.1. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Frage, ob die 
Regierung Art. 51a Abs. 1 BauG insoweit zu Recht genehmigt hat, als dieser auch 
bei baulichen Änderungen an bestehenden Mobilfunkanlagen eine 
Standortevaluation im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens vorsieht.

5.2. Bei der Beurteilung einer Beschwerde erstreckt sich die 
Überprüfungsbefugnis des Obergerichts auf Rechtsverletzungen einschliesslich 
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie auf unrichtige oder 

9 / 14

unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (vgl. Art. 51 Abs. 1 
lit. a und b VRG). Die Rüge der Unangemessenheit ist ausgeschlossen. Das 
Obergericht kann sein Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Vorinstanz 
setzen; es hat Lösungen, die mit sachlichen Gründen vertretbar sind, zu 
akzeptieren, selbst wenn eine andere Lösung zweckmässiger erschiene. Amtete die 
Regierung als erste Beschwerdeinstanz und ist das Obergericht somit zweite 
kantonale Rechtsmittelbehörde, gilt auch in Planungssachen die Kognition nach Art. 
51 VRG und nicht die Kognition nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG (vgl. statt vieler: 
Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 20 7 vom 23. März 
2021 E. 2, R 16 38 vom 22. November 2016 E. 1b, R 15 30 vom 27. Oktober 2015 
E. 2 m.w.H.; vgl. auch BGE 109 Ib 121 E. 5b).

5.3.1. Das Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01) und die Verordnung über den 
Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) stellen im Bereich des 
Schutzes der Bevölkerung vor nichtionisierender Strahlung abschliessende 
Regelungen auf. Insoweit bleibt für kommunales und kantonales Recht kein Raum. 
Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Gemeinden und Kantone keinerlei 
Möglichkeiten hätten, auf die Standorte von Mobilfunkanlagen Einfluss zu nehmen. 
Sie können im Rahmen ihrer Zuständigkeit bau- und planungsrechtliche 
Vorschriften erlassen, soweit sie den Interessen an einer qualitativ guten 
Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den 
Mobilfunkanbietern Rechnung tragen. So sind namentlich ortsplanerische 
Bestimmungen, die anderen als umweltschutzrechtlichen Interessen dienen, wie 
z.B. der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität eines Quartiers, wie auch 
der Schutz vor ideellen Immissionen, grundsätzlich möglich (zum Ganzen: BGE 142 
I 26 E. 4.2, 138 II 172 E. 5.1).

5.3.2. Die Teilrevision der Ortsplanung in der Gemeinde Malans und somit die 
Einführung von Art. 51a BauG bezwecken gemäss dem Planungs- und 
Mitwirkungsbericht vom 7. Dezember 2021 Antennenstandorte unter 
Berücksichtigung der Anliegen des Ortsbild- und Landschaftsschutzes und der 
Wohnqualität auf dem Gemeindegebiet, insbesondere durch den Schutz vor 
ideellen Immissionen, zu regeln (vgl. act. C. 4, S. 5 Ziff. 1.5 und S. 10 Ziff. 3.2). Die 
Beschwerdegegnerin 2 ist zudem Ortsplanungsträgerin (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 KRG). 
Es ist somit in einem ersten Schritt festzuhalten, dass es sich bei diesen 
Zielsetzungen – wie von der Vorinstanz festgehalten – um zulässige Anliegen im 
Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt. Die Zulässigkeit einer 
kommunalen Regelung zur Standortevaluation an sich wird von den 
Beschwerdeführerinnen auch nicht in Frage gestellt. 

10 / 14

5.4.1. Die Beschwerdeführerinnen sehen jedoch in der Genehmigung von 
Art. 51a Abs. 1 BauG einen Verstoss gegen Art. 26 BV (Eigentumsgarantie) und 
gegen die u.a. davon abgeleitete Besitzstandsgarantie nach Art. 81 KRG. Eine 
massvolle Änderung oder Erweiterung bestehender Mobilfunkanlagen sei aufgrund 
der Besitzstandsgarantie zulässig. Das Erfordernis einer Standortevaluation bei 
jeglicher baulicher Änderung an bestehenden Mobilfunkanlagen widerspreche 
diesem Grundsatz. Mit ihrer Argumentation, wonach die Besitzstandsgarantie nicht 
absolut gelte und auch Umbauten bzw. massvolle Erweiterungen nur zulässig seien, 
wenn dadurch die Rechtswidrigkeit nicht verstärkt werde, mache die 
Beschwerdegegnerin 2 im Ergebnis geltend, dass sämtliche Änderungen an 
Mobilfunkanlagen die Rechtswidrigkeit per se verstärken und daher bei jeglichen 
baulichen Änderungen eine erneute Standortevaluation erforderlich sei. Eine solche 
Argumentation würde jedoch eine ungerechtfertigte Benachteiligung von 
Mobilfunkanlagen im Verhältnis zu anderen Bauten bewirken. Es gebe auch 
bauliche Änderungen, welche den Anliegen des Ortsbild- und Landschaftsschutzes 
oder dem Schutz vor ideellen Immissionen dienen würden (z.B. Anbringen einer 
Verkleidung, Austausch mit kleineren Antennen, neuer Farbanstrich). Ob im 
Einzelfall eine bauliche Änderung vorliege, welche nicht von der 
Besitzstandsgarantie gedeckt sei, sei in einem Baubewilligungsverfahren zu klären 
und ändere nichts an der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bestimmung. 

5.4.2. In ihrer Vernehmlassung vom 7. Juni 2024 hält die Beschwerdegegnerin 1 
dagegen fest, dass einer Standortevaluation – sowohl bei Neubauten wie auch bei 
baulichen Änderungen – einzig visuell wahrnehmbare Mobilfunkanlagen unterstellt 
seien. Dies ergebe sich aus dem Normzweck von Art. 51a BauG, namentlich dem 
Schutz des historischen Ortsbildes. Auch könnten sich die Beschwerdeführerinnen 
bei den bestehenden visuell wahrnehmbaren Mobilfunkanlagen nicht auf die 
Besitzstandsgarantie berufen, weil die bestehenden Mobilfunkanlangen 
ursprünglich in Übereinstimmung mit den materiell-rechtlichen Vorschriften erstellt 
worden und unter dem Erlass des neuen Rechts nicht materiell vorschriftswidrig 
geworden seien. Im Übrigen seien die neuen Normen auch nicht rückwirkend 
anwendbar.

5.4.3. Auch die Beschwerdegegnerin 2 stellt sich auf den Standpunkt, die Rüge, 
wonach die nach Art. 51a Abs. 1 BauG geforderte Standortevaluation für bauliche 
Änderungen an Mobilfunkanlagen bundesrechtswidrig sei, sei unbegründet. Die 
Besitzstandsgarantie, auch die erweiterte nach Art. 81 KRG, werde durch 
Art. 51a Abs. 1 BauG nicht in Frage gestellt. Die Besitzstandsgarantie gelte zudem 
nicht absolut; Umbauten und massvolle Erweiterungen seien nur zulässig, wenn 

11 / 14

dadurch die Rechtswidrigkeit der Baute nicht verstärkt werde. Eine solche 
Verstärkung liege vor, wenn das öffentliche oder nachbarliche Interesse, das durch 
die verletzte Norm geschützt werden soll, durch den Umbau oder die Erweiterung 
noch stärker beeinträchtigt werde als bisher. Die Gemeinde Malans habe in 
Art. 51a BauG entsprechende öffentliche Interessen festgelegt, welche im Rahmen 
der vorgesehenen Standortevaluation zu prüfen seien.

5.4.4. Gemäss Art. 81 Abs. 1 KRG dürfen rechtmässig erstellte Bauten und 
Anlagen, die den geltenden Vorschriften nicht mehr entsprechen, erhalten und 
erneuert werden. Solche Bauten und Anlagen dürfen zudem umgebaut, massvoll 
erweitert oder in ihrer Nutzung geändert werden, wenn dadurch die Abweichung 
von den geltenden Vorschriften nicht verstärkt wird und keine überwiegenden 
öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen (Art. 81 Abs. 2 KRG). 
Die Besitzstandsgarantie schützt den Besitzstand, d.h. die unter früherem, heute 
nicht mehr in Kraft stehendem Recht erworbenen Rechtspositionen (GRIFFEL, 
Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 4. Auflage 2021, S. 264). Die in Art. 81 
Abs. 1 und 2 KRG normierte Besitzstandsgarantie ist eine erweiterte; zulässig ist 
nach Abs. 2 nicht nur der blosse Bestandesschutz, sondern in gewissem Umfang 
auch Umbauten, Erweiterungen und Nutzungsänderungen (Urteil des 
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 23 83 vom 26. Juni 2024 E. 4.3). 
Art. 81 KRG ist auf rechtmässig bestehende Bauten und Anlagen anwendbar, die 
aufgrund einer Rechtsänderung rechtswidrig geworden sind (Urteil des 
Verwaltungsgerichts R 23 83 vom 26. Juni 2024 E. 4.2 m.w.H.). Die Anwendbarkeit 
der erweiterten Besitzstandsgarantie setzt gemäss Art. 81 Abs. 2 KRG zusätzlich 
voraus, dass die bestehende Rechtswidrigkeit nicht durch das Bauvorhaben 
verstärkt wird (wie z.B. im Falle einer neubauähnlichen Umgestaltung) und dass 
keine überwiegenden öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen. 
Kommt ein Projekt in den Genuss der Besitzstandsgarantie, so müssen die neuen 
bzw. geltenden Bestimmungen nicht eingehalten werden (vgl. GRIFFEL, a.a.O., 
S. 268). 

5.4.5. Art. 81 KRG stellt eine kantonale Bauvorschrift dar. Sie dient dazu, die 
Besitzstandsgarantie für Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzone verbindlich 
und einheitlich auf kantonaler Ebene zu regeln (Botschaft der Regierung an den 
Grossen Rat zur KRG-Revision, Heft Nr. 3/2004-2005, S. 352 f.; Urteil des 
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 23 83 vom 26. Juni 2024 E. 4.4). 
Insofern bleibt für kommunale Vorschriften, welche die in Art. 81 KRG geregelte 
Besitzstandsgarantie relativieren, kein Raum. Von der Vereinheitlichung 
ausgenommen und somit einer kommunalen Regelung zugänglich ist lediglich – 

12 / 14

gemäss ausdrücklichem Vorbehalt in Art. 81 Abs. 3 KRG – das Hofstattrecht 
(welches vorliegend jedoch nicht einschlägig ist).  

5.4.6. Es ist somit zu prüfen, ob die von der Gemeinde Malans in 
Art. 51a Abs. 1 BauG vorgesehene Regelung den Anwendungsbereich von 
Art.  81 KRG tangiert und falls ja, ob die getroffene Regelung mit dem 
übergeordneten Recht (Art. 81 Abs. 1 und 2 KRG) vereinbar ist. 

5.4.7. Zunächst ist festzuhalten, dass durch das Inkrafttreten von Art. 51a BauG die 
bestehenden, in der Gemeinde Malans gelegenen Mobilfunkanlagen infolge einer 
Rechtsänderung (Anpassung von Art. 51a BauG) nachträglich rechtswidrig sein 
werden. Sie dürften nämlich an ihrem jetzigen Standort ohne die Durchführung der 
verlangten Standortevaluation und ohne Berücksichtigung der festgelegten Kriterien 
nach Art. 51a BauG nicht mehr errichtet werden (siehe Urteil des Bundesgerichts 
1C_591/2021 vom 18. Oktober 2022 E. 4.5). Die Voraussetzungen zur Anwendung 
von Art. 81 KRG werden somit grundsätzlich erfüllt sein. 

5.4.8. Durch den Einschub der vorliegend beanstandeten Passage von 
Art. 51a Abs. 1 BauG ("und bei baulichen Änderungen an bestehenden 
Mobilfunkanlagen" [Hervorhebung durch das Obergericht]) wird die Anwendbarkeit 
von Art. 51a BauG auf bestehende Anlagen erweitert und somit der 
Anwendungsbereich der (ebenfalls anwendbaren) Besitzstandsgarantie nach 
Art. 81 KRG tangiert. Im Unterschied zu Art. 81 KRG sieht aber Art. 51a Abs. 1 
BauG vor, dass bei baulichen Änderungen an bestehenden Mobilfunkanlangen 
direkt das neue Recht, nämlich der angepasste Art. 51a BauG, zur Anwendung 
kommt. Die nach Art. 81 Abs. 2 KRG im Einzelfall geforderte Prüfung der 
Verstärkung der Rechtswidrigkeit sowie die vorgesehene Interessenabwägung 
werden a priori ausgeschlossen. Es sind jedoch durchaus Änderungen an den 
Mobilfunkanlangen denkbar – wie von den Beschwerdeführerinnen zu Recht 
geltend gemacht – die weder die bestehende Rechtswidrigkeit verstärken noch 
ihnen überwiegende öffentliche oder nachbarliche Interessen entgegenstehen und 
somit in den Genuss der Besitzstandsgarantie kommen (müssen). Mit der 
vorliegend vorgesehenen Präklusion einer Einzelfallprüfung würde man im Ergebnis 
Mobilfunkanlagen allgemein vom Anwendungsbereich der Besitzstandsgarantie 
ausschliessen, was jedoch nicht rechtmässig ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts 
1C_550/2017 vom 6. Februar 2018 E. 3.4.2 f.). 

5.4.9. Art. 51a Abs. 1 BauG ist bezüglich der angefochtenen Passage mit dem 
dargelegten Konzept einer abschliessenden Regelung der Besitzstandsgarantie auf 
kantonaler Ebene nicht vereinbar. Der Gemeinde steht es nicht zu, im Rahmen des 

13 / 14

kommunalen Rechts die Voraussetzungen der Anwendbarkeit der 
Besitzstandsgarantie nach Art. 81 KRG einzuschränken. Aus diesem Grund ist die 
durch die Beschwerdeführerinnen beanstandete Passage von Art. 51a Abs. 1 BauG 
rechtswidrig und aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin 2 wird bei (zukünftigen) 
Baubewilligungsverfahren im Einzelfall zu prüfen haben, ob die geplante bauliche 
Änderung einer bestehenden Mobilfunkanlage noch unter die Besitzstandsgarantie 
nach Art. 81 KRG fällt. Erst wenn deren Anwendbarkeit bei einem Bauvorhaben 
verneint wird (z.B. bei Vorliegen einer neubauähnlichen Umgestaltung) wird die 
Beschwerdegegnerin 2 den neuen Art. 51a BauG anwenden können bzw. müssen. 

5.5. Nach dem Gesagten erübrigen sich weitere Ausführungen zur 
Eigentumsgarantie, zur Verhältnismässigkeit der Regelung und zum geltend 
gemachten Widerspruch zu Art. 24bis nRPG. 

6.1. Im Rechtsmittelverfahren hat in der Regel die unterliegende Partei die Kosten 
zu tragen (Art. 73 Abs. 1 KRG). Vorliegend ist die Staatsgebühr im Sinne von 
Art. 75 Abs. 1 lit. a VRG auf CHF 3'000.00 festzusetzen. Sie ist zusammen mit den 
Kanzleiauslagen dem Ausgang des Verfahrens entsprechend den 
Beschwerdegegnerinnen je hälftig aufzuerlegen.

6.2. Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG ist die unterliegende Partei in der Regel zu 
verpflichten, der obsiegenden Partei die durch den Rechtsstreit verursachten 
notwendigen Kosten zu ersetzen. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen 
hat mit Schreiben vom 5. September 2024 eine Honorarnote über total 
CHF 5'010.45 (Honoraraufwand von 15.00 h à CHF 300.00 [CHF 4'500.00], 
Kleinspesenpauschale von 3 % [CHF 135.00] und 8.1 % MWST [CHF 375.45]) 
eingereicht. Der geltend gemachte Aufwand erscheint angemessen. Gemäss Art. 4 
Abs. 1 Satz 1 der HV (BR 310.250) haben die Parteien jedoch zu Beginn des 
Verfahrens eine vollständige, unterschriebene Honorarvereinbarung einzureichen. 
Bei Nichteinreichen einer Honorarvereinbarung beträgt der Stundenansatz 
praxisgemäss höchstens CHF 240.00. Vorliegend wurde keine 
Honorarvereinbarung eingereicht. Die Honorarnote ist dementsprechend wie folgt 
anzupassen: Honoraraufwand von 15.00 h à CHF 240.00 (CHF 3'600.00), 
Kleinspesenpauschale von 3 % (CHF 108.00]) und 8.1 % MWST (CHF 300.35). 
Folglich haben die Beschwerdegegnerinnen die Beschwerdeführerinnen 
aussergerichtlich je hälftig mit CHF 4'008.35 zu entschädigen. 

14 / 14

Es wird erkannt:  

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. 

2. Der Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 12. März 2024 
wird insoweit aufgehoben, als Art. 51a Abs. 1 des Baugesetzes der 
Gemeinde Malans dahingehend genehmigt worden ist, dass eine 
Standortevaluation auch bei baulichen Änderungen an bestehenden 
Mobilfunkanlangen erforderlich ist. 

3. Art. 51a Abs.1 des Baugesetzes der Gemeinde Malans wird wie folgt 
angepasst: 

Für die Erstellung von neuen visuell wahrnehmbaren Mobilfunkanlagen und 
bei baulichen Änderungen an bestehenden Mobilfunkanlagen ist eine 
Standortevaluation durch die Gesuchstellerin im Rahmen des 
Baubewilligungsverfahrens gemäss nachfolgenden Bestimmungen 
erforderlich;  

4. Die Gerichtskosten, bestehend aus

– einer Staatsgebühr von CHF 3'000.00

– und den Kanzleiausgaben von CHF 424.00

Total CHF 3'424.00

gehen je hälftig zulasten der Regierung des Kantons Graubünden und der 
Gemeinde Malans.

5. Die Regierung des Kantons Graubünden und die Gemeinde Malans haben 
die A._____ GmbH, die B._____ SA und die C._____ AG je hälftig 
aussergerichtlich mit CHF 4'008.35 zu entschädigen. 

6. [Rechtsmittelbelehrung]

7. [Mitteilungen]