# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 12880265-3655-5794-9c3b-94684d43f425
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-04-19
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 19.04.2024 R 2023 33
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2023-33_2024-04-19.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

R 23 33

5a Camera 

Giudice unico Righetti

Attuaria Lanfranchi

SENTENZA

del 19 aprile 2024

nella vertenza di diritto amministrativo

A._____, 

patrocinato dall'avv. Romina Biaggi-Albrici, 

ricorrente

contro

Comune B._____, 

patrocinato dall'avv. Davide Nollo, 

convenuto

concernente parere preliminare in materia edilizia

- 2 -

I. Ritenuto in fatto:

1. L'11 febbraio 2019 il Municipio del Comune B._____ (di seguito: Municipio) 

ha emanato una zona di pianificazione valida su tutto il territorio comunale, 

con l'obbiettivo di esaminare la necessità di ridurre la zona edificabile e di 

attuare ulteriori disposizioni previste dall'art. 15 LPT e dal Piano direttore 

cantonale. La validità di tale zona di pianificazione è appena stata 

(nuovamente) prolungata sino al 10 marzo 2025.

2. A._____ è proprietario dei fondi contigui ni. 1211 e 2500 a B._____, nella 

frazione di C._____. Tali fondi sono ubicati interamente in zona 

residenziale 2 C._____. Il fondo no. 1211, cha ha una superficie di ca. 

600 m2, non è edificato.

3. Tra il Municipio, risp. l'Ufficio tecnico comunale (UTC) e A._____ sono 

intercorsi diversi scambi di corrispondenza in relazione all'intenzione di 

quest'ultimo di edificare il fondo no. 1211. In particolare il 3 giugno 2022 

l'UTC ha comunicato al ricorrente che "un nuovo accesso/strada di 

quartiere, come da lei proposto sarebbe fattibile, purtroppo al momento 

vista la revisione della pianificazione in corso qualsiasi nuova mutazione 

è temporaneamente bloccata".

4. Il 12 luglio 2022 il Municipio ha emanato la Linea guida territoriale per il 

Comune B._____ (LGT).

5. Il 6 febbraio 2023 A._____ ha inoltrato uno scritto intitolato "Richiesta 

preventiva, map. 1211 domanda di costruzione abitazione primaria", 

tramite il quale informava di essere intenzionato a presentare una 

domanda di costruzione per la realizzazione di un'abitazione primaria con 

posto auto sul fondo no. 1211 e richiedeva un "attuale certificato di 

destinazione urbanistica" per il fondo no. 1211.

- 3 -

6. Con risposta del 17 aprile 2023, il Municipio ha informato A._____ che la 

richiesta di poter dare avvio ad una procedura per giungere al rilascio di 

una licenza edilizia in relazione al fondo no. 1211 non è possibile.

7. Contro tale decisione, il 5 maggio 2023 A._____ (di seguito: ricorrente) ha 

inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni, 

chiedendo di annullare la decisione impugnata e che sia accertata la 

possibilità a una edificazione. Protestate tasse, spese e ripetibili della 

presente procedura.

8. Con presa di posizione del 19 giugno 2023, il Comune (di seguito: il 

convenuto) asserisce in via principale che il ricorso sarebbe irricevibile. In 

via eventuale chiede che il ricorso, per quanto ricevibile, sia respinto. In 

procedura chiede che il procedimento venga preliminarmente limitato alla 

questione della ricevibilità del ricorso. A mente del convenuto, se non 

viene inoltrata una domanda di costruzione completa, ma unicamente una 

domanda relativa a dei punti sostanziali di un progetto, la 

risposta/decisione in merito a tale domanda dell'Autorità edilizia sarebbe 

di conseguenza una valutazione provvisoria ai sensi dell'art. 41 OPTC 

che, secondo la sentenza R 19 81 del Tribunale amministrativo dei 

Grigioni, non sarebbe impugnabile. La richiesta indirizzata all'autorità 

edilizia in merito alla possibilità di edificare un fondo sarebbe senza dubbio 

una domanda preliminare su un punto fondamentale di una domanda di 

costruzione. Il ricorrente in casu non avrebbe inoltrato una domanda di 

costruzione completa, ma avrebbe richiesto una valutazione provvisoria.

9. Con scritto del 22 giugno 2023, l'allora Giudice istruttore ha trasmesso al 

ricorrente la presa di posizione del Comune, informandolo che poteva 

inoltrare una replica, limitata alla questione della ricevibilità del ricorso, 

entro il 3 luglio 2023.

- 4 -

10. Con replica del 30 giugno 2023, il ricorrente afferma che la decisione 

impugnata non costituirebbe una valutazione provvisoria ai sensi 

dell'art. 41 cpv. 1 OPTC, poiché non si sarebbe in alcun modo in presenza 

di una valutazione provvisoria di punti sostanziali del progetto di 

costruzione e sarebbe inoltre evidente e palese che la richiesta del 

ricorrente non concernerebbe un progetto di costruzione, bensì un aspetto 

pianificatorio e, meglio, la possibilità di edificare il fondo di sua proprietà. 

In aggiunta, la valutazione non potrebbe dirsi provvisoria ai sensi della 

norma poiché l'autorità competente avrebbe statuito non in maniera 

provvisoria bensì finale in merito alla questione che, alla luce dell'esistenza 

di una zona di pianificazione, il ricorrente non può dare avvio a una 

procedura per giungere al rilascio di una licenza edilizia. Non si tratterebbe 

dunque di un aspetto relativo a un progetto di costruzione, cui avrebbe 

fatto seguito una domanda di costruzione, comprendente anche l'aspetto 

di cui alla valutazione provvisoria, bensì un accertamento relativo alla 

possibilità di edificare il fondo e, dunque, un aspetto di natura prettamente 

pianificatoria. La decisione in disamina avrebbe un effetto vincolante, nella 

misura in cui la tematica trattata, non riguardante un aspetto relativo a un 

progetto di costruzione, non doveva in alcun modo coinvolgere altri aventi 

di diritto a presentare obiezioni. La richiesta del ricorrente sarebbe da 

considerare una decisione di accertamento sul carattere edificabile del 

fondo ai sensi dell'art. 26 cpv. 1 lett. b LGA. Checché ne dica ora il 

convenuto, anche questo avrebbe inteso la richiesta in tal senso, 

diversamente esso non avrebbe indicato i termini e i mezzi di ricorso. Ne 

deriverebbe che il ricorso presentato dovrebbe essere considerato 

ricevibile.

11. Con duplica del 16 agosto 2023, il convenuto, approfondendo 

ulteriormente la sua argomentazione, secondo la quale la decisione 

impugnata sarebbe da considerare una decisione preliminare ai sensi 

- 5 -

dell'art. 41 cpv. 1 OPTC, sostanzialmente conferma il petito della presa di 

posizione del 19 giugno 2023.

II. Considerando in diritto:

1. Giusta l'art. 49 cpv. 1 lett. a della Legge sulla giustizia amministrativa 

(LGA; CSC 370.100), il Tribunale amministrativo giudica ricorsi contro 

decisioni dei comuni, che non siano suscettibili di impugnazione presso 

un'altra istanza o non siano definitive secondo il diritto cantonale o 

federale.

1.1. Nell'evenienza va esaminato se lo scritto del 17 aprile 2023 del convenuto, 

secondo il quale – a causa della zona di pianificazione in vigore – non è 

possibile dare avvio ad una procedura per giungere al rilascio di una 

licenza edilizia in relazione al fondo no. 1211, costituisce una decisione 

impugnabile ai sensi della norma succitata.

1.1.1. Giusta l'art. 41 dell'Ordinanza sulla pianificazione territoriale del Cantone 

dei Grigioni (OPTC; CSC 801.110), prima dell'inoltro della domanda di 

costruzione, è possibile chiedere all'autorità edilizia comunale una 

valutazione provvisoria di punti sostanziali del progetto di costruzione 

(cpv. 1). La valutazione provvisoria non dà ai richiedenti alcun diritto al 

rilascio della licenza edilizia e non è nemmeno vincolante per l'autorità 

decidente nell'esame della domanda di costruzione ordinaria e di eventuali 

opposizioni (cpv. 3). Secondo il Tribunale federale, la valutazione 

provvisoria ai sensi dell'art. 41 OPTC non può avere alcun effetto 

vincolante e non ha qualità di decisione, in quanto gli aventi diritto 

all'opposizione non vengono coinvolti nella procedura ed è generalmente 

prevedibile che, nell'ambito della procedura per il rilascio della licenza 

edilizia, tenendo conto delle opposizioni, venga emanata una decisione 

che si discosti dalla valutazione provvisoria (sentenza del Tribunale 

- 6 -

federale [STF] 1C_36/2020 del 20 agosto 2020 consid. 1.6). In 

applicazione di tale giurisprudenza, il Tribunale amministrativo del 

Cantone dei Grigioni, nella sentenza [STA] R 19 81 del 6 ottobre 2020, ha 

stabilito che una valutazione provvisoria ai sensi dell'art. 41 cpv. 1 OPTC 

non può essere impugnata.

1.1.2. A tale proposito il ricorrente sostiene che la decisione impugnata non 

costituirebbe una valutazione provvisoria ai sensi dell'art. 41 cpv. 1 OPTC, 

poiché non si sarebbe in alcun modo in presenza di una valutazione 

provvisoria di punti sostanziali del progetto di costruzione e sarebbe inoltre 

evidente e palese che la richiesta del ricorrente non concernerebbe un 

progetto di costruzione, bensì un aspetto pianificatorio e, meglio, la 

possibilità di edificare il fondo di sua proprietà. Pertanto la decisione del 

convenuto sarebbe impugnabile. Inoltre, la valutazione non potrebbe dirsi 

provvisoria ai sensi della norma poiché l'autorità competente, avrebbe 

statuito non in maniera provvisoria bensì finale, ossia che, alla luce 

dell'esistenza di una zona di pianificazione, il ricorrente non può dare avvio 

a una procedura per giungere al rilascio di una licenza edilizia.

1.1.3. A mente del convenuto, invece, se non viene inoltrata una domanda di 

costruzione completa, ma unicamente una domanda relativa a dei punti 

sostanziali di un progetto, la risposta/decisione dell'autorità edilizia in 

merito a tale domanda sarebbe di conseguenza una valutazione 

provvisoria ai sensi dell'art. 41 OPTC. In casu il ricorrente avrebbe inoltrato 

una "richiesta preventiva" volta a ricevere dei chiarimenti preliminari in 

merito alla possibilità di edificare il fondo no. 1211 e pertanto si tratterebbe 

di una domanda preliminare su un punto fondamentale di una domanda di 

costruzione. Lo scritto del 17 aprile 2023 del convenuto sarebbe la 

risposta a tale richiesta e, dunque, da considerare quale comunicazione di 

una valutazione provvisoria di cui all'art. 41 cpv. 1 OPTC.

- 7 -

1.1.4. Questo Giudice rileva che il ricorrente, il 6 marzo 2023, non ha inoltrato 

una domanda di costruzione per un progetto concreto, bensì uno scritto 

intitolato "richiesta preventiva, map. 1211 domanda costruzione 

abitazione primaria". Tale comunicazione non era dunque mirata 

all'ottenimento di una licenza edilizia (impugnabile), ma – come del resto 

sostiene anche il ricorrente – a chiarire la possibilità di edificare il fondo di 

sua proprietà. L'edificabilità di un fondo è senza dubbio un punto 

sostanziale di un progetto. Va pertanto affermato che la richiesta del 

ricorrente mirava a una valutazione provvisoria ai sensi dell'art. 41 cpv. 1 

OPTC.

1.1.5. Contrariamente a quanto afferma il ricorrente nella sua motivazione 

eventuale, lo scritto del 17 aprile 2023 non può essere considerato 

neppure una decisione intermedia. La decisione di assoggettare una 

domanda di costruzione a una zona di pianificazione è sì una decisione 

intermedia che può essere impugnata. Tuttavia, per ottenere una 

decisione del genere occorre che sia stata aperta una procedura edilizia 

con l'inoltro di una domanda di costruzione (cfr. implicitamente STA R 10 

34 del 2 settembre 2010 consid. 3a, R 21 14 del 29 marzo 2022 

consid. 1.2). Questo nell'evenienza non è stato fatto, per cui non si può 

parlare di decisione intermedia (impugnabile). A parte ciò, va ricordato che 

per tali decisioni è previsto un termine di ricorso di 10 giorni (cfr. STA R 21 

66 del 24 gennaio 2023 consid. 1.2.2). In casu il ricorrente afferma di aver 

ricevuto la decisione il 19 aprile 2023, per cui il termine di ricorso – 

prorogato al giorno feriale successivo (art. 7 cpv. 2 LGA) – scadeva il 

lunedì, 1°maggio 2023. Dunque, anche ammettendo che si tratti di una 

decisione intermedia, il ricorso inoltrato il 4 maggio 2023 sarebbe tardivo 

(v. al riguardo anche PTA 2015 no. 18, a mente della quale, l'art. 22 cpv. 2 

LGA trova applicazione unicamente in mancanza di un rimedio giuridico). 

- 8 -

1.1.6. Il ricorrente infine fa valere, a torto, che lo scritto del 17 aprile 2023 

sarebbe da considerare una decisione di accertamento sul carattere 

edificabile del fondo ai sensi dell'art. 26 cpv. 1 lett. b LGA. Fondandosi 

sulla giurisprudenza di codesto Tribunale, va ricordato che la licenza 

edilizia costituisce un'autorizzazione di polizia di tipo speciale e che, 

considerato il suo carattere accertativo intrinseco, non vi è spazio per una 

decisione di accertamento vincolante ai sensi della terminologia generale 

del diritto amministrativo in merito ad aspetti relativi a future domande di 

costruzione (cfr. STA R 17 101 del 19 giugno 2018 consid. 2.1). A ciò si 

aggiunge che una richiesta di accertamento sul carattere edificabile del 

fondo ai sensi dell'art. 26 cpv. 1 lett. b LGA, nell'ipotesi in cui si volesse 

ammettere la rispettiva applicazione, è solo di carattere sussidiario (cfr. 

STF 4A_464/2019 del 30 aprile 2020 consid. 1.3 con rinvii). Visto quanto 

precede, la risposta del convenuto del 17 aprile 2023 va sussunta sotto 

l'art. 41 OPTC e pertanto costituisce una valutazione provvisoria che non 

è impugnabile in questa sede. Ne discende che il ricorso è irricevibile.

1.1.7. Infine, il fatto che il convenuto abbia indicato i termini e i mezzi di ricorso 

nello scritto del 17 aprile 2023, non ne fa una decisione impugnabile. 

Sebbene l'art. 7 cpv. 3 LGA preveda che indicazioni di termini errate in una 

decisione non debbano comportare svantaggi per la parte interessata, ciò 

– al contrario della fattispecie in cui l'ammissibilità è data, ma a seguito di 

un difetto nell'indicazione del rimedio giuridico non viene interposto ricorso 

tempestivamente – non fa sì che nell'eventualità siano da ritenere 

soddisfatti i requisiti di ammissibilità del ricorso (cfr. art. 4 cpv. 2 LGA e 

STA R 20 92 del 10 novembre 2021 consid. 1 in merito alla competenza e 

all'obbligo d'ufficio di valutare i presupposti di ammissibilità). 

1.1.8. Ma anche volendo ammettere tale ipotesi, considerati gli elementi 

particolari del caso concreto e, in particolare, per quanto concerne la 

sussidiarietà dell'azione di accertamento – nozione giuridica che ha 

- 9 -

valenza non solo nel diritto amministrativo –, dal ricorrente, patrocinato da 

un legale, ci si sarebbe potuti attendere un accertamento più approfondito 

dei rimedi giuridici. Leggendo inoltre l'art. 41 OPTC, risulta chiaro che le 

valutazioni provvisorie non sono vincolanti, per cui si può ritenere che 

l'impugnabilità di tali decisioni viene già messa in dubbio dal testo della 

legge (cfr. STA R 21 14 del 29 marzo 2022 consid. 1.3, STF 5A_350/2021 

del 17 maggio 2021 consid. 5, 4A_355/2013 del 22 ottobre 2013 

consid. 3.3). 

1.1.9. Giusta l'art. 43 cpv. 3 lett. b LGA, il Tribunale amministrativo decide nella 

composizione di Giudice unico quando un rimedio giuridico è palesemente 

inammissibile o palesemente fondato o infondato. Un’analoga 

disposizione si trova all’art. 18 cpv. 3 della Legge sull’organizzazione 

giudiziaria (LOG; CSC 173.000). Dato che il ricorso in questione è 

evidentemente inammissibile, è nell’evenienza data la competenza del 

Giudice unico.

2.1. Giusta l'art. 73 cpv. 1 LGA, le spese procedurali sono a carico della parte 

soccombente. Nel caso in esame, rilevato che il convenuto ha menzionato 

erroneamente – e non tralasciato – un rimedio di diritto nello scritto del 

17 aprile 2023, ma ricordato tuttavia quanto menzionato al considerando 

1.1.7. seg., questo Giudice ritiene opportuno accollare le spese 

procedurali, composte da una tassa di Stato di CHF 1'500.-- e spese di 

cancelleria, in ragione di metà ciascuno (cfr. al riguardo per i costi nel caso 

di mancato rimedio giuridico: STA U 19 18 del 6 agosto 2020, confermata 

dal TF nella sentenza 8C_595/2020 del 15 febbraio 2021).

2.2. Al convenuto, vincente nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali, non 

spettano ripetibili (art. 78 cpv.2 LGA).

- 10 -

III. Per questi motivi il Giudice unico decide:

1. Il ricorso è irricevibile.

2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:

- una tassa di Stato di CHF 1'500.00

- e le spese di cancelleria di CHF 212.00

totale CHF 1'712.00

Tali spese sono poste in ragione di metà ciascuno a carico di A._____ e del 

Comune B._____.

3. Non vengono assegnate ripetibili.

4. [vie di diritto]

5. [Comunicazioni]