# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 246f6d05-7d0e-5f43-81cf-dcdae4a112ed
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-02-04
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 04.02.2014 VG.2013.1 (AG.2014.75)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VG-2013-1_2014-02-04.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verfassungsgericht

   

  

 

VG.2013.1

 

URTEIL

 

vom 4.
Februar 2014

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Marie-Louise Stamm, Dr. Stephan
Wullschleger, 

Dr. Heiner Wohlfart, lic. iur.
Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer

und Gerichtsschreiberin
lic. iur. Barbara Noser Dussy 

 

 

 

Beteiligte

 

A_____                                                                                    Beschwerdeführer

[…]  

vertreten durch Dr. iur. Thomas Kleyling,
Advokat,

St. Galler-Ring 49, 4055 Basel
  

 

gegen

 

Grosser Rat des Kantons
Basel-Stadt                        Beschwerdegegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

 

 

Gegenstand

 

Rekurs gegen einen Beschluss
des Grossen Rates 

vom 15. Mai 2013

 

betreffend Unzulässigkeit der
Volksinitiative "kantonales Vermummungsverbot im öffentlichen Raum
(Vermummungsverbots-Initiative)"

Sachverhalt

 

Am 22. Juni 2011
wurde die Volksinitiative für ein „Kantonales Vermummungsverbot im öffentlichen
Raum (Vermummungsverbots-Intiative)“ im Kantonsblatt publiziert. Sie will das
kantonale Übertretungsstrafgesetz (ÜStG) durch einen neuen § 41bis ergänzen,
wonach bestraft werden soll, „wer sich auf öffentlichem Grund, ausserhalb von
bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen,
in irgendeiner Art und Weise das Gesicht verdeckt, verhüllt oder verschleiert,
um sich unkenntlich zu machen.“ Auf „lokale, in der Gesellschaft verankerte
Gebräuche und Anlässe“ soll die Bestimmung keine Anwendung finden. 

 

Mit Verfügung
vom 2. Januar 2013 stellte die Staatskanzlei fest, dass diese Initiative mit
3'788 gültigen Unterschriften zustande gekommen sei. Mit Bericht 13.0006.01 vom
27. März 2013 beantragte der Regierungsrat dem Grossen Rat, die Initiative für
rechtlich unzulässig zu erklären. Eventualiter sei ihm die Initiative im Fall
ihrer rechtlichen Zulässigerklärung zur Berichterstattung zu überweisen. Dem
Hauptantrag des Regierungsrats folgend erklärte der Grosse Rat mit Beschluss
vom 15. Mai 2013 die Initiative für rechtlich unzulässig. 

 

Gegen diesen
Beschluss hat A_____, vertreten durch Advokat Dr. Thomas F. Kleyling, mit
Eingaben vom 24. Mai und 17. Juni 2013 Beschwerde an das Verfassungsgericht
erhoben und begründet, mit der er dessen kosten- und entschädigungsfällige
Aufhebung und die Gültigerklärung der Initiative beantragt. Der Grosse Rat hat
am 26. Juni 2013 auf den Bericht 13.0006.01 des Regierungsrats sowie auf die
sich aus dem Wortprotokoll der Plenumssitzung des Grossen Rates vom 15./22. Mai
2013 ergebende Beratung verwiesen und auf eine weitere Stellungnahme verzichtet.
Hierzu hat der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 5. August 2013 repliziert.
Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von
Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Am 4. Februar 2014 hat das
Gericht eine Beratung durchgeführt.

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Gemäss
§ 91 Abs. 1 lit. g der Kantonsverfassung (KV) entscheidet der Grosse Rat über
die Zulässigkeit von Volksinitiativen, soweit er die Frage nicht direkt dem
Appellationsgericht zum Entscheid vorlegt. Dieser Entscheid unterliegt gemäss §
116 Abs. 1 lit. b KV und § 16 Abs. 1 des Gesetzes betreffend Initiative und
Referendum (IRG) der Beschwerde an das Appellationsgericht als
Verfassungsgericht. Zur Beschwerde legitimiert ist jede im Kanton
stimmberechtigte Person (§ 16 Abs. 2 IRG, § 30m Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
[VRPG]). Die Beschwerde ist binnen 10 Tagen seit der Veröffentlichung des Entscheids
des Grossen Rates im Kantonsblatt schriftlich beim Verfassungsgericht
anzumelden und innert 30 Tagen, vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet,
schriftlich und mit Anträgen zu begründen (§ 17 Abs. 1 IRG, § 30n VRPG).
Das Verfahren richtet sich unter Vorbehalt besonderer Bestimmungen in den §§
30l ff. VRPG sinngemäss nach den Vorschriften über das verwaltungsgerichtliche
Verfahren (§ 17 Abs. 3 IRG, § 30b VRPG). 

 

1.2      Der
Beschwerdeführer wohnt im Kanton Basel-Stadt und ist hier stimmberechtigt. Die
Beschwerde ist nach der am 18. Mai 2013 erfolgten Publikation des Grossratsbeschlusses
vom 15. Mai 2013 mit den Eingaben vom 24. Mai und 17. Juni 2013 fristgerecht
erhoben und begründet worden. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 

 

1.3      Das
Verfassungsgericht kann ohne Verhandlung entscheiden und publiziert seinen
Entscheid im Dispositiv unter Angabe des Titels der Initiative im
Kantonsblatt (§ 17 Abs. 3 und 4 IRG). Die Kognition des Verfassungsgerichts ist
frei.

 

2.

2.1      Initiativen
sind rechtlich zulässig, wenn sie höherrangiges Recht beachten, sich nur mit
einem Gegenstand befassen (Prinzip der Einheit der Materie) und nichts Unmögliches
verlangen (§ 48 Abs. 2 KV). 

 

2.2      Wie
der Regierungsrat in seinem Bericht 13.0006.01 vom 27. März 2013 an den Grossen
Rat zutreffend ausgeführt hat, handelt es sich bei dem streitgegenständlichen
Volksbegehren um eine formulierte Initiative im Sinne von § 47 Abs. 3 KV und § 1
IRG, welche einen ausgearbeiteten Gesetzestext enthält. Mit Bezug auf ihren Inhalt
ist der Regierungsrat in seinem detailliert begründeten Bericht – dem der
Grosse Rat in seiner Beratung und Beschlussfassung gefolgt ist – zum Schluss gelangt,
dass die Initiative gegen höherrangiges Recht verstosse. Er hat erwogen, dass
das Verbot der Verhüllung des Gesichts im öffentlichen Raum und die entsprechende
Strafbestimmung die Schutzbereiche der persönlichen Freiheit, des Gleichbehandlungsgebotes
und des Diskriminierungsverbotes sowie der Glaubens- und Gewissensfreiheit
tangierten. Eine Rechtfertigung dieser Grundrechtsbeschränkungen hat er
verneint, da mit der Massnahme kein öffentliches Interesse verfolgt werde und sie
zudem auch nicht verhältnismässig erscheine. 

 

3.

3.1      Der
Beschwerdeführer rügt zunächst eine Verletzung der Auslegungsregeln, welche bei
der Prüfung der Gültigkeit einer Initiative zur Anwendung zu kommen hätten. Seiner
Ansicht nach verkennen der Regierungsrat und der Grosse Rat den Grundsatz, dass
eine Initiative nur nach ihrem Wortlaut selbst und nicht nach dem subjektiven
Willen der Initianten zu interpretieren sei. Aus dem Prinzip der Unverletzlichkeit
des Stimmrechts folge zudem, dass eine Initiative bei der Prüfung ihrer Gültigkeit
in dem für die Initianten günstigsten Sinne auszulegen sei. Sie sei wenn möglich
durch eine verfassungs- und bundesrechtskonforme Interpretation vor einer Ungültigerklärung
zu bewahren. 

 

3.1.1   Im
Einzelnen macht er diesbezüglich geltend, die Auslegung des Initiativtextes durch
den Regierungsrat und den Grossen Rat sei „offensichtlich falsch, um nicht zu
sagen absurd“. Es sei unrichtig, den vorgeschlagenen neuen § 41bis ÜStG
so auszulegen, dass er alle Personen erfasse, die – aus welchen Gründen auch
immer – ihr Gesicht ganz oder teilweise verdeckten, verschleierten oder verhüllten,
und damit auch das Tragen von Helmen, Atemschutzmasken, Dienstkleidung der
Feuerwehr und Polizei oder die Arbeitsbekleidung von Handwerkern und schliesslich
gar das Tragen von Bekleidung des anderen Geschlechts, die Verwendung von
Make-Up sowie Kopfhaar, welches das Gesicht ganz oder teilweise bedecke, unter
diesen Übertretungsstraftatbestand zu subsumieren. Damit werde verkannt, dass
der Wortlaut dieser Bestimmung den Willen verlange, sich unkenntlich zu machen.
Daher erfasse sie Personen, die aus Gründen der Sicherheit, Gesundheit oder
Mode das Gesicht verdeckten, nicht, da diese das Motiv, sich unkenntlich zu
machen, gerade nicht erfüllten. Das Kopftuch werde daher ebenso wenig erfasst
wie ein Hut oder Turban, da sie das Gesicht nicht verhüllten. Erfasst würden
dagegen Burkas und Niqabs (Beschwerdebegründung Ziff. 17 und 18). 

 

3.1.2   Wie
der Beschwerdeführer zutreffend geltend macht, sind Initiativen im Rahmen der
Prüfung ihrer rechtlichen Zulässigkeit in dem für ihre Gültigkeit günstigsten
Sinne auszulegen (Wullschleger,
Bürgerrecht und Volksrechte, in: Buser, Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 158; VGE vom 5. Juni
1992, in: BJM 1994 S. 262). Ihre Auslegung hat dabei nach den anerkannten
Interpretationsgrundsätzen zu erfolgen. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten
ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten
entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und andererseits im Sinne
der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und
Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden,
der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig
zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGer 1C_127/2013 vom 28. August
2013 E. 5.7 [zur Publikation vorgesehen], 1P.1/2003 vom 9. Juli 2003
E. 2.3; BGE 129 I 392 E. 2.2 S. 395; vgl. auch BGE 138 I 61 E. 8 S.
87 ff.). Soweit die Auslegung nach den anerkannten Auslegungsmethoden
eine mit dem höherrangigen Recht konforme Interpretation zulässt, ist die
Initiative für gültig zu erklären (BGE 128 I 190 E. 4 S. 197 f.; 125 I 227 E.
4a S. 231 f.). 

 

Nach dem
Wortlaut der streitgegenständlichen Initiative soll es verboten werden, sich in
irgendeiner Art und Weise das Gesicht zu verdecken, zu verhüllen oder zu verschleiern,
um sich unkenntlich zu machen. Der Beschwerdeführer legt die Formulierung des
Verbots einer Verdeckung, Verhüllung oder Verschleierung des Gesichts, „um sich
unkenntlich zu machen“, als diesbezüglichen Willen aus. Im Strafrecht, zu dem
auch das kantonale Übertretungsstrafrecht zählt, ist aber der Eventualvorsatz
dem direkten Vorsatz gleichgestellt (Art. 12 Abs. 2 Satz 2 StGB i.V.m. § 4 ÜStG).
In diesem Sinne fallen Personen, die in den vom Regierungsrat – über die Fälle
der religiös bedingten Gesichtsverdeckung hinaus – aufgezählten Fällen ihre
Unkenntlichmachung bloss in Kauf nehmen, ohne sie direkt anzustreben, ebenfalls
unter die initiierte Strafnorm. Tatsächlich erscheint das direkte Ziel einer
Gesichtsverdeckung vor dem Hintergrund der mit dem Verbot verfolgten Interessen
wenig relevant, führt doch die Verhüllung für sich allein schon zur
Unkenntlichkeit und steht einer Kommunikation und Identifikation im Wege. Die
vom Regierungsrat vorgenommene Konkretisierung der Norm ist daher insoweit
nicht zu beanstanden, als die genannten Beispiele zur Unkenntlichkeit des
Gesichts führen und dies von den Betroffenen in Kauf genommen wird.

 

3.2      Im
Weiteren macht der Beschwerdeführer geltend, der Grosse  Rat habe sich bei der
Ungültigerklärung der Initiative lediglich von politischen Motiven leiten
lassen. Dies sei absehbar gewesen, weshalb eine Überweisung der Initiative an
das Verfassungsgericht geboten gewesen wäre (Beschwerdebegründung Ziff. 20 f.).
Gemäss § 91 Abs. 1 lit. g KV und §§ 15 und 17a IRG entscheidet der Grosse
Rat über die Zulässigkeit von Volksinitiativen oder legt diese Frage direkt dem
Appellationsgericht als Verfassungsgericht zum Entscheid vor. Diesbezüglich
kommt dem Grossen Rat ein umfassendes Auswahlermessen zu. Zwar wollte der
Verfassungsgeber mit der Einführung des Vorlagerechts der mitunter begrenzten
funktionalen Eignung des Grossen Rates als politischen Organs für die Entscheidung
komplexer Gültigkeitsfragen Rechnung tragen (Wullschleger,
a.a.O., S. 158), doch ist der Grosse Rat im Einzelfall frei, von diesem
Vorlagerecht Gebrauch zu machen oder unter Vorbehalt einer Beschwerde selber über
die Zulässigkeit einer Initiative zu entscheiden. Wie nachfolgend aufgezeigt
wird, hat sich der Grosse Rat bei seinem Entscheid entgegen der Behauptung des
Beschwerdeführers nicht von politischen Überlegungen leiten lassen, sondern
seinen Entscheid auf der Grundlage des fundierten Berichts des Regierungsrat
allein auf die juristische Gültigkeitsfrage beschränkt.

 

4.

Der
Beschwerdeführer bestreitet zu Recht nicht, dass das in der streitgegenständlichen
Initiative verlangte umfassende Vermummungsverbot auf öffentlichem Grund den
Schutzbereich mehrerer Grundrechte tangiert. Diesbezüglich können mit dem Regierungsrat
und dem Grossen Rat Eingriffe in folgende Grundrechte festgestellt werden:

 

4.1      Das
Vermummungsverbot schränkt zunächst die Glaubens-, Gewissens- und Religionsfreiheit
gemäss Art. 15 BV und § 11 Abs. 1 lit. k KV ein. Diese schützt das Recht, eine
Religion frei zu wählen und allein oder in Gemeinschaft mit anderen zu bekennen
(Art. 15 Abs. 2 BV). Unter dem Schutz der Religionsfreiheit stehen alle Religionen,
unabhängig von ihrer quantitativen Verbreitung in der Schweiz (BGer 2C_794/2012
vom 11. Juni 2013 E. 4.1; BGE 134 I 56 E. 4.3 S. 60 m.w.H.). Die Religionsfreiheit
umfasst neben der inneren Freiheit, zu glauben, nicht zu glauben oder seine
religiösen Anschauungen zu ändern, auch die äussere Freiheit, entsprechende
Überzeugungen innerhalb gewisser Schranken zu äussern, zu praktizieren und zu
verbreiten oder sie nicht zu teilen. Sie enthält damit den Anspruch des
Einzelnen darauf, sein Verhalten grundsätzlich nach den Lehren des Glaubens
auszurichten und den Glaubensüberzeugungen gemäss zu handeln (BGE 2C_794/2012
vom 11. Juni 2013 E. 4.1; BGE 123 I 296 E. 2b/aa S. 300). Zu der
entsprechend geschützten Religionsausübung zählen nicht nur die Vornahme
kultischer Handlungen, sondern auch die Beachtung religiöser Gebräuche und
andere Äusserungen des religiösen Lebens im Rahmen gewisser
übereinstimmender sittlicher Grundanschauungen der Kulturvölker, soweit solche
Verhaltensweisen Ausdruck der religiösen Überzeugung sind. Das gilt auch für
Religionsbekenntnisse, welche – wie der Islam – die auf den Glauben gestützten
Verhaltensweisen sowohl auf das geistig-religiöse Leben wie auch auf weitere
Bereiche des alltäglichen Lebens beziehen. Damit werden
religiös bedingte Bekleidungsvorschriften wie das Tragen einer
Gesichtsverschleierung, zu der eine Burka oder ein Niqab dient, von der
Religionsfreiheit erfasst (vgl. BGE 134 I 56 E. 4.3 S. 60, 123 I 296 E. 2b/aa
S. 300 f.). Ein Vermummungsverbot im öffentlichen Raum hindert weibliche
Angehörige des Islams entsprechender Ausrichtung daran, aus religiöser
Überzeugung einer Bekleidungsvorschrift ihres Glaubens in einem gewichtigen
Teil ihres Lebensalltags zu folgen. Es verunmöglicht ihnen damit indirekt auch,
an Kultushandlungen teilzunehmen, ohne gegen eine Glaubensregel zu verstossen,
ist eine Moschee doch regelmässig nur über öffentlichen Grund erreichbar (vgl.
auch Müller/Schefer, Grundrechte
in der Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 260). Dies stellt einen schweren
Eingriff in die Religionsfreiheit dar (BGer 2C_794/2012 vom 11. Juni 2013 E.
5.2). Dem entspricht auch die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 9 EMRK (EGMRE
i.S. Sahin gegen Türkei vom 10. November 2005 Nr. 44774/98 § 78, 104 ff., i.S.
Dogru gegen Frankreich vom 4. Dezember 2008 Nr. 27058/05 § 48, 61 ff.). 

 

4.2      Darüber
hinaus tangiert das initiierte Vermummungsverbot auch das Grundrecht der
persönlichen Freiheit. Die persönliche Freiheit schützt das Recht auf
Selbstbestimmung und auf individuelle Lebensgestaltung und umfasst den Schutz
der elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung, ohne aber eine allgemeine
Handlungsfreiheit zu vermitteln (BGE 138 IV 13 E. 7.1 S. 25). Sie bietet einen
subsidiären Schutz, soweit eine Entfaltung der Persönlichkeit nicht bereits
durch ein spezifisches Freiheitsrecht geschützt ist (BGE 123 I 296 E. 2b/bb S.
301). Nicht geschützt sind dagegen nebensächliche Wahl- und Betätigungsmöglichkeiten
des Menschen (BGE 101 Ia 336 S. 346 ff., 97 I 45 S. 49; Rhinow/Schefer, a.a.O., N 1246 f.). Der Schutzbereich
dieses weiten Grundrechts ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts in
einer kasuistischen Rechtsprechung von Fall zu Fall zu konkretisieren (BGE 134
I 214 E. 5.1 S. 216). Bereits mit Entscheid vom 9. Juni 1876 (BGE 2 S. 178)
hat das Bundesgericht ein im Kanton Genf erlassenes Verbot, in der
Öffentlichkeit geistliche Kleidung zu tragen, unter dem Aspekt der
Einschränkung der persönlichen Freiheit beurteilt (Kley, Kutten, Kopftücher, Kreuze und Minarette – religiöse
Symbole im öffentlichen Raum, in: Pahud de Mortanges [Hrsg.], Religion und
Integration aus der Sicht des Rechts, Freiburger Veröffentlichungen zum
Religionsrecht, Band 24, Zürich 2010, S. 229, 236 f.). Bei der
Beurteilung des Verbots des Nacktwanderns im Kanton Appenzell A.Rh. hat es festgestellt,
das Recht auf individuelle Lebensgestaltung beinhalte auch die Freiheit in der
Auswahl der Bekleidung etwa nach den Gesichtspunkten der Ästhetik und der
Praktikabilität. Es sei jedoch fraglich, ob dazu auch der gänzliche Verzicht
auf das Tragen von Kleidern zu zählen sei. Dies könne allerdings dahingestellt
bleiben, da ein Gebot der Verhüllung wenigstens im Intimbereich die persönliche
Freiheit höchstens geringfügig einschränke, so dass an die Voraussetzungen der
Einschränkung keine hohen Anforderungen zu stellen seien (BGE 138 IV 13 E. 7.2
S. 26). Daraus kann für den vorliegenden Fall abgeleitet werden, dass das
Verbot der Verhüllung des ganzen Körpers unter Einschluss des Gesichts aus
anderen als religiösen Gründen zwar eine Einschränkung des grundrechtlich
geschützten Anspruchs auf individuelle Lebensgestaltung begründet, aber in der
Regel nur als geringfügig angesehen werden kann (vgl. auch Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 8. Auflage, Zürich 2012, N 364). Anders verhält es sich
bei der Verhüllung eigentlicher körperlicher Entstellungen, deren Verbot
schwerer wiegt.

 

4.3      Schliesslich beschlägt das
Vermummungsverbot auch das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV. Eine
Diskriminierung nach dieser Bestimmung liegt unter anderem dann vor, wenn eine
Person allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit etwa zu einer religiösen Gruppe,
welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell
ausgegrenzt oder als minderwertig angesehen wird, ungleich behandelt wird (BGE 138
I 305 E. 3.3. S. 316). Der Regierungsrat hat zutreffend festgehalten, der
Initiativtext sei zwar geschlechtsneutral und ohne Bezug auf religiöse
Gruppierungen formuliert, betreffe aber vorwiegend Frauen, die das Gesicht aus
religiösen und kulturellen Gründen in der Öffentlichkeit verhüllten respektive
verschleierten und ein Kopftuch trügen. Soweit die Initiative das Verschleiern
und Vermummen aus religiösen Gründen verhindern will, ist sie offensichtlich
gegen den Islam gerichtet und beruht damit im Ausgangspunkt auf einem Merkmal,
das nach Art. 8 Abs. 2 BV verpönt und im Grundsatz unzulässig ist. 

 

5.

Soweit nicht der
Kernbereich eines Grundrechts betroffen wird, kann es unter den Voraussetzungen
von Art. 36 BV eingeschränkt werden (BGE 134 I 56 E. 4.3 S. 60 f.). Eine
Einschränkung setzt kumulativ eine gesetzliche Grundlage, die Rechtfertigung
durch ein damit verfolgtes öffentliches Interesse und die Verhältnismässigkeit
der Massnahme voraus. Dem entspricht im Ergebnis auch die Regelung der Einschränkung
der Garantien von Art. 8 und 9 EMRK. Diese können nach Art. 8 Ziff. 2 resp. 9
Ziff. 2 EMRK gesetzlich eingeschränkt werden, soweit der Eingriff in einer
demokratischen Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder öffentliche
Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen
Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral
oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer. Auch die Anknüpfung einer
rechtlichen Regelung an ein nach Art. 8 Abs. 2 BV verpöntes Merkmal wie die
religiöse Überzeugung ist nicht absolut unzulässig. Eine solche begründet zunächst
lediglich den blossen Verdacht einer unzulässigen Differenzierung, welcher
jedoch durch eine qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden kann (BGE 138
I 305 E. 3.3 S. 317 f.).

 

6.

Bevor diesbezüglich
im Einzelnen auf die streitgegenständliche Initiative eingegangen wird, ist
zunächst ein Blick über die Grenzen unseres Kantons angezeigt.

 

6.1      In
Frankreich und Belgien ist es seit dem Jahr 2011 gesetzlich
verboten, im öffentlichen Raum Kleidung zu tragen, die der Verhüllung des
Gesichts dient, bzw. sich an öffentlichen Orten mit verhülltem Gesicht
aufzuhalten (Frankreich: Loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 interdisant
la dissimulation du visage dans l’espace public; Belgien: Loi du 1er juin 2011 visant à
interdire le port de tout vêtement cachant totalement ou de manière principale
le visage; Code Pénal, Art. 563bis).
Diese Verbote zielen – wie die streitgegenständliche Initiative – in erster
Linie auf ein Verbot des islamischen Gesichtsschleiers in Form von Burka und Niqab.
Zuwiderhandlungen können in Frankreich mit einer Geldbusse und der
Verpflichtung zur Teilnahme an Kursen in Staatsbürgerkunde, in Belgien sogar
mit bis zu sieben Tagen Freiheitsstrafe geahndet werden. Die höchsten Gerichte
beider Länder haben diese Verbote als verfassungsmässig erklärt und geschützt (Frankreich:
Décision du conseil constitutionel n° 2010-613 DC du 7 octobre 2010; Belgien:
Décision de la cour constitutionelle n° 145/2012 du 6 décembre 2012). In
Bezug auf Frankreich ist derzeit die Klage einer betroffenen Muslimin beim
Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hängig (Requête n° 43835/11 S.A.S.
contre la France).

 

6.2      Demgegenüber
ist in Deutschland der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen
Bundestages im Mai 2010 in einem verfassungsrechtlichen Gutachten zum Ergebnis
gelangt, dass ein generelles Verbot der Burka im öffentlichen Raum gegen das
Neutralitätsgebot des Grundgesetzes verstosse und sich verfassungsrechtlich
nicht rechtfertigen liesse. Ein Verbot komme nur im Einzelfall als Ergebnis
einer Abwägung mit kollidierenden Verfassungsgütern in Betracht (http://wolfgang-bosbach.de/news/burkaverbot-in-deutschland,
besucht am 15. Januar 2014).

 

6.3      In
der Schweiz hat auf nationaler Ebene Nationalrat Christophe Darbellay
erstmals im Dezember 2006 sowie erneut im Dezember 2009 mit zwei Interpellationen
(06.3675 „Tragen von Burkas“; 09.4308 „Verschleierung und Integration“) ein
Verbot des Tragens von Burkas und Niqabs angeregt. Am 17. März 2010 haben Nationalrat
Oskar Freysinger und am 3. März 2011 Nationalrat Hans Fehr entsprechende
Motionen eingereicht (Motion Freysinger 10.3173 „Runter mit den Masken“; Motion
Fehr 11.3043 „Nationales Vermummungsverbot“). Der Kanton Aargau hat im Mai 2010
eine Standesinitiative mit der gleichen Stossrichtung beschlossen. Der Bundesrat
und das Parlament haben sich bisher stets gegen ein solches Verbot ausgesprochen.

 

6.4      Auf
kantonaler Ebene haben im Kanton Tessin die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger
am 22. September 2013 eine Initiative für ein Verschleierungsverbot in der
Kantonsverfassung angenommen. Die Gewährleistung dieser neuen Verfassungsbestimmung
durch die eidgenössischen Räte steht noch aus.

 

7.

Im Folgenden ist
zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Einschränkung der oben genannten
Grundrechte durch die „Vermummungsverbots-Initiative“ gegeben sind.

 

7.1      Das
Verbot des Tragens einer Kopfbedeckung resp. einer Gesichtsverschleierung bezieht
sich für gläubige Musliminnen zwar nicht nur auf eine äussere Glaubensbekundung,
sondern darüber hinaus für Angehörige bestimmter Glaubensrichtungen dieser
Religion auf ein Glaubensgebot und stellt daher – wie dargelegt – einen schweren
Eingriff in die Religionsfreiheit dar. Gleichwohl betrifft es aber nicht den
Kern der Religionsfreiheit (BGE 123 I 296 S. 2b/cc S. 302). Die Initiative
zielt auf die Schaffung einer formell-gesetzlichen Grundlage für das
angestrebte Verbot der Verhüllung, Verdeckung oder Verschleierung des Gesichts.
Dieses bildet eine genügende Grundlage für eine Einschränkung der genannten
Grundrechte.

 

7.2      Der
Beschwerdeführer macht – in Übereinstimmung mit den Initiantinnen und Initianten
– ein öffentliches Interesse, welches eine Einschränkung der genannten Grundrechte
rechtfertige, in mehrfacher Hinsicht geltend: Mit dem Verbot soll zum einen zur
Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit beigetragen werden, zum andern soll mit
der Verhinderung der Komplettverschleierung aus religiösen Gründen ein Signal
gegen die Unterdrückung der Frauen gesetzt werden. Schliesslich wird das Verbot
damit begründet, dass es der Erhaltung der Schweizerischen Traditionen und
Wertvorstellungen diene. 

 

7.2.1   Der
Regierungsrat hat in seinem Bericht vom 26. März 2013 ein öffentliches
Interesse am Verbot einer Gesichtsverhüllung im öffentlichen Raum zur Gewährleistung
der öffentlichen Sicherheit verneint. Er hat darauf hingewiesen, dass sich die
grossmehrheitliche Zahl der Personen im Kanton Basel-Stadt nicht mit dem Ziel vermumme
oder verhülle, Straftaten zu begehen oder sich der Strafverfolgung zu entziehen.
Sie täten dies vielmehr aus Gründen der Mode, der Sicherheit oder der Gesundheit,
aus beruflichen Gründen sowie zum Schutz gegen Witterung oder sonstige
Umwelteinflüsse. Auch das absichtliche Unkenntlichmachen des Gesichts habe gewöhnlich
redliche Gründe, wie das Verbergen von Krankheitssymptomen oder von Verletzungen
im Gesicht oder als Ausdruck einer religiösen Zugehörigkeit. Verhüllte,
vermummte oder verschleierte Personen stellten daher nicht grundsätzlich eine Bedrohung
dar. Im Kanton Basel-Stadt sei es ausserhalb von Demonstrationen oder
Kundgebungen noch nie vorgekommen, dass jemand bloss durch das Unkenntlichmachen
des Gesichts die öffentliche Sicherheit und Ordnung verletzt oder gefährdet
hätte. Die Gewährleistung der Strafverfolgung und der öffentlichen Sicherheit
stelle daher keinen sachlichen Grund für ein generelles Vermummungsverbot dar. 

 

Dem hält der Beschwerdeführer
entgegen, dass sich ein potentieller Straftäter durch seine Vermummung der
Identifizierung und Strafverfolgung entziehen könne. Die Vermummung zwecks
Begehung einer Straftat gefährde daher die öffentliche Sicherheit unabhängig
davon, ob sie im Rahmen von bewilligungspflichtigen Veranstaltungen geschehe oder
nicht. 

 

Es ist zwar
nicht von der Hand zu weisen, dass Personen, die zu delinquieren beabsichtigen,
durch ihre Vermummung vor, während und nach der Tatbegehung das Risiko einer
Sanktionierung ihrer Tat mindern können. Der Hinweis des Regierungsrates, dass
in der Öffentlichkeit sehr selten vermummte Menschen anzutreffen sind und
ausserhalb von Kundgebungen oder Zusammenrottungen – wo bereits ein Vermummungsverbot
besteht (vgl. § 40 Abs. 4 ÜStG; dazu BGE 117 Ia 472) – kaum je vermummte
Personen Straftaten begehen, ist aber ebenso zutreffend. Das öffentliche
Interesse an einem generellen Verbot der Vermummung im öffentlichen Raum aus
Gründen der öffentlichen Sicherheit ist daher zwar vorhanden, aber als gering
zu veranschlagen. 

 

7.2.2   Was
das Argument der Unterdrückung der Frauen anbelangt, ist auf Folgendes
hinzuweisen: Soweit eine Frau aus eigener Glaubensüberzeugung oder aus anderen
Gründen freiwillig eine vollständige Gesichtsverschleierung trägt, kann darin
keine Unterdrückung der Frauen erblickt werden. Interessant ist in diesem Zusammenhang,
dass islamische Feministinnen im Gegensatz zu westlichen feministischen Strömungen
die Praxis der Verschleierung eher als freiheitsförderndes Instrument
betrachten, das es muslimischen Frauen ermögliche, (politisch) aktiv zu
agieren, ohne sich der in der westlichen Öffentlichkeit eingeschriebenen
Kleider- und Geschlechterordnung zu unterwerfen (Fateh-Moghadam, Religiös-weltanschauliche Neutralität und
Geschlechterordnung: Strafrechtliche Burka-Verbote zwischen Paternalismus und
Moderne, in: Stollberg-Rilinger [Hrsg.], Als Mann und Frau schuf er sie.
Religion und Geschlecht, Ergon Verlag, Würzburg 2013). Dem einseitig an Frauen
gerichteten Gebot, sich zu verschleiern, liegt zwar eine geschlechtsspezifische
Betrachtung der Geschlechterrollen in der Gesellschaft zugrunde, die vor dem
Hintergrund der geschlechterunabhängigen und auf den individuellen Grundrechten
beruhenden Grundwerten des heutigen Verfassungsstaates wenig verständlich ist. Eine
derartige geschlechtsspezifische Betrachtung kennen, wenngleich in gemilderter
Weise, aber auch im Kanton öffentlich-rechtlich anerkannte Religionsgemeinschaften,
welche etwa die Frauen nicht zu priesterlichen Aufgaben zulassen oder ihnen das
Tragen von Röcken oder das Bedecken des Kopfhaares vorschreiben. 

 

Berechtigung
kommt dem Interesse an der Verhinderung einer Unterdrückung von Frauen durch
ein Verbot der Gesichtsverhüllung indessen dann zu, wenn sich Frauen nicht
freiwillig verschleiern. Es trifft wohl zu, dass das Tragen des Niqab oder einer
Burka in gewissen familiären Konstellationen auf gesellschaftlichem Druck des
unmittelbaren Umfelds beruht. Dies dürfte in unserem Kanton, wo ohnehin nur ganz
vereinzelt verschleierte Frauen in der Öffentlichkeit anzutreffen sind, jedoch
höchst selten der Fall sein, so dass ein öffentliches Interesse am Schutz
dieser Frauen entsprechend gering ist. Im Übrigen ist festzuhalten, dass das
Ausüben von unzulässigem Druck und Zwang bereits heute durch den
Nötigungstatbestand von Art. 181 StGB sanktioniert werden kann. 

 

7.2.3

7.2.3.1            Schliesslich
begründet der Beschwerdeführer das Vermummungsverbot mit dem Interesse an der
Erhaltung der Schweizerischen Traditionen und Wertvorstellungen. Es richte sich
gegen religiösen Extremismus. Die Verschleierung des Gesichts bis zur
Unkenntlichkeit und die Ganzkörperverschleierung im öffentlichen Raum wirkten
auf den Grossteil der Bevölkerung nicht nur befremdend, sondern bedrohlich und
provokativ. Die Komplettverschleierung stehe in betontem und bedingungslosem
Widerspruch zu den hiesigen Wertvorstellungen, den Mindestgrundsätzen des
Zusammenlebens und des öffentlichen Umgangs. Sie schüre Ängste und verzerre die
öffentliche Wahrnehmung des Islam in der Schweiz. Damit erschwere sie das
friedliche Zusammenleben der Religionen (Beschwerdebegründung Ziff. 32). 

 

Dem hält der
Regierungsrat entgegen, dass Traditionen und Wertvorstellungen für sich allein
kein absolutes Vermummungsverbot zu rechtfertigen vermöchten. Das Prinzip der
religiösen Neutralität stelle die Basis der Religionsfreiheit dar und verpflichte
zur gleichberechtigten Behandlung aller Religionen. Für den Schutz der Religionsfreiheit
sei nicht entscheidend, wie verbreitet eine Religion sei oder wie sehr ihre
Bräuche vom Landesüblichen abwichen. Weder Widersprüche zu hiesigen Traditionen
und Wertvorstellungen noch ein diffuses Missbehagen gegenüber bestimmten
Religionen und gegen aus religiösen Gründen verhüllte Personen genügten zur Einschränkung
der Grundrechte. Vielmehr müssten sachliche, besonders qualifizierte Gründe
vorliegen. Es sei zwar nicht auszuschliessen, dass gewisse Formen der Religionsausübung
unter bestimmten Umständen dem religiösen Frieden und damit der öffentlichen
Ordnung abträglich sein könnten. Dies könnte etwa der Fall sein, wenn eine
starke Präsenz von Gesichts- oder Ganzkörperverschleierungen den gesellschaftlichen
Frieden direkt und ernsthaft bedrohe. Die religiös motivierte Verhüllung trete
im Kanton Basel-Stadt aber nur äusserst selten, vorwiegend bei arabischen
Touristinnen auf, während die Mehrzahl der Musliminnen nicht einmal ein
Kopftuch trage. Es bestehe daher keine Gefahr einer übermässigen religiösen
Prägung durch Gesichts- oder Ganzkörperverschleierungen, welche den
gesellschaftlichen Frieden bedrohen würde. Eine derart umfassende Restriktion wie
ein Vermummungsverbot sei daher willkürlich und nicht zulässig.

 

7.2.3.2            Die
belgische Cour constitutionelle (CC BE) hat mit ihrem Entscheid Nr. 145/2012
vom 6. Dezember 2012 in der Verteidigung einer gewissen Anschauung über das
Zusammenleben in der Gesellschaft ein legitimes und Art. 9 EMRK entsprechendes
öffentliches Interesse an einem Verbot der Gesichtsverschleierung im öffentlich
zugänglichen Raum erkannt. Diese Anschauung sei vom Modell einer Gesellschaft
geprägt, in welcher die Integration aller gefördert werde, damit die Bürger ein
gemeinsames Erbe von grundsätzlichen Werten teilen könnten, wie das Recht auf
Leben, Freiheit, Gewissensfreiheit, Demokratie, Gleichheit der Geschlechter und
der Trennung von Kirche und Staat (E. B.17).

 

Das
Schweizerische Bundesgericht hat im Zusammenhang mit dem Verbot des
Nacktwanderns im Kanton Appenzell A.Rh. erkannt, dass auch eine „nachvollziehbare
Empörung“ über die nicht vorhandene Bekleidung Einzelner im öffentlichen Raum
und das dadurch verletzte sittliche Empfinden Anlass für den Erlass von Bekleidungsvorschriften
sein könne, dies allerdings vor dem Hintergrund, dass das Grundrecht auf
persönliche Freiheit durch die Vorschrift, sich beim Wandern im öffentlichen
Raum wenigstens im Intimbereich zu bekleiden, höchstens geringfügig
eingeschränkt sei (BGE 138 IV 13 E. 7.2 S. 26). 

 

7.2.3.3            Die
generelle und anlassfreie Verhüllung des Gesichts im öffentlichen Raum
widerspricht grundsätzlichen Vorstellungen unserer Gesellschaft über das gemeinschaftliche
Zusammenleben. Sie widerspricht den Grundwerten einer offenen Gesellschaft, die
auf der Kommunikation und Teilhabe aller gründet. Mit der Verhüllung des
Gesichts entzieht sich eine Person der Kommunikation nicht nur verbal, sondern
auch in nonverbaler Hinsicht. Verhüllt sich eine Person generell im öffentlichen
Raum komplett, so schliesst sie sich von der Gesellschaft gleichsam aus. Sie
ist als Individuum in dieser nicht mehr wahrnehmbar, und sie macht es Dritten unmöglich,
eine menschliche Beziehung zu ihr aufzunehmen. Insofern kann der belgischen
Cour constitutionelle gefolgt werden (vgl. CC BE B.21). Den Grundwerten einer
offenen und demokratischen Gesellschaft entspricht es aber auch, dass eine
Teilhabe an der gesellschaftlichen Kommunikation nicht erzwungen werden kann.
Wer sich im öffentlichen Raum bewegt, ist nicht verpflichtet, mit der
Gesellschaft in Kommunikation zu treten. Es ist daher mit dem Regierungsrat festzustellen,
dass ein generelles Verbot von Gesichts- resp. Ganzkörperverschleierungen im
öffentlichen Raum nur dann im öffentlichen Interesse der hiesigen
Wertvorstellungen über das Zusammenleben in der Gesellschaft geboten wäre, wenn
der gesellschaftliche oder religiöse Friede durch massenhaftes Auftreten
verschleierter Frauen bedroht würde. 

 

7.3      Die
Verfolgung der genannten öffentlichen Interessen – soweit sie für ein Verbot
sprechen – durch die Einschränkung der vorerwähnten Grundrechte ist nur im
Rahmen der Verhältnismässigkeit zulässig. Das heisst, die Massnahme muss sowohl
geeignet als auch erforderlich sein, um die angestrebten Ziele zu erreichen. Ausserdem
muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen
stehen, die den Privaten auferlegt werden (Rhinow/Schefer,
Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Auflage, Basel 2009, Rz. 1221 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich/St. Gallen 2010, N 581).

 

7.3.1   In
Bezug auf das (gemäss den obigen Ausführungen geringe) Interesse der
öffentlichen Sicherheit ist festzustellen, dass ein über das bereits bestehende
Vermummungsverbot bei bewilligungspflichtigen Versammlungen hinaus gehendes generelles
Vermummungsverbot nicht geeignet ist, Straftaten zu verhindern oder die
Strafverfolgung zu erleichtern. Wenn sich ein Delinquent gezielt im Hinblick
auf ein Delikt (z.B. einen Banküberfall) vermummen will, lässt er sich auch
durch ein Vermummungsverbot nicht davon abhalten. Wie der Regierungsrat in
seinem Bericht (S. 11) zutreffend erwogen hat, stehen zudem der Polizei
erforderlichenfalls ausreichend Mittel zur Verfügung, um die Identifikation
einer Person – auch einer vermummten resp. verschleierten Person –
festzustellen (vgl. § 34, 35 Polizeigesetz). 

 

7.3.2   Zum
Schutz von muslimischen Frauen, welche von ihrem familiären oder gesellschaftlichen
Umfeld gegen ihren Willen gezwungen werden in der Öffentlichkeit einen
Gesichtsschleier zu tragen, ist ein Vermummungsverbot ebenfalls nicht geeignet.
Wie der Regierungsrat in seinem Bericht (S. 12) zutreffend ausgeführt hat, könnte
ein Verbot der Verschleierung in solchen Fällen sogar kontraproduktiv wirken, indem
es dazu führte, dass diese Frauen gänzlich in den privaten Raum zurückgedrängt
werden. Dieselbe Wirkung hätte ein solches Verbot auf Frauen, die in der
Verschleierung selbst ein religiöses Gebot erblicken, dem sie entsprechen
wollen, wäre ihnen doch das Betreten des öffentlichen Raumes ohne Verletzung
ihrer Glaubenspflichten überhaupt verunmöglicht. Damit würde das
Verhüllungsverbot selbst eine Unterdrückung dieser Frauen bewirken. 

 

7.3.3

7.3.3.1            Auch
zur Aufrechterhaltung des gesellschaftlichen und religiösen Friedens ist ein
generelles Vermummungsverbot weder geeignet noch erforderlich. Diesbezüglich
ist mit dem Regierungsrat festzustellen, dass im Kanton Basel-Stadt bloss eine
verschwindend kleine Zahl von Frauen aus religiösen Motiven im öffentlichen
Raum ihr Gesicht verhüllt. Der Niqab ist vor allem auf der Arabischen Halbinsel
verbreitet und wird daneben – in deutlich geringerer Verbreitung – auch in
Ägypten, Syrien, Jordanien, im Irak und in nordafrikanischen Ländern getragen.
Die Burka wird im Wesentlichen in Afghanistan und in Pakistan getragen. Aus
diesen Ländern kommen traditionell nur wenige Immigrantinnen und Immigranten in
die Schweiz. Dem Entscheid des Conseil constitutionnel der Republik Frankreich
Nr. 2010-613 vom 7. Oktober 2010 kann entnommen werden, dass sich in
Frankreich gemäss einer Erhebung von Januar 2010 (vor dem Verschleierungsverbot)
rund 1'900 Frauen vollständig verschleierten. Umgerechnet auf die Bevölkerungszahl
der Schweiz ergäbe das für die gesamte Schweiz rund 230 Frauen. Würde man dies
auf die Einwohnerzahl des Kantons Basel-Stadt herunterrechnen, käme man auf
fünf bis sechs Frauen. Tatsächlich sieht man im Basler Strassenbild kaum je
vollständig verschleierte Frauen. Eine Gefährdung des gesellschaftlichen oder
religiösen Friedens ist durch wenige Einzelfälle von vollverschleierten Frauen
nicht gegeben, so dass diesbezüglich bereits das öffentliche Interesse an einem
Verbot fehlt. In Bezug auf die Verhältnismässigkeit einer solchen Massnahme ist
zudem zu beachten, dass gerade auch das Verbot der Verschleierung selbst den
gesellschaftlichen Frieden gefährden kann. So ist es beispielsweise in
Frankreich in der Folge von Identitätskontrollen verhüllter Frauen im Juli 2013
zu Krawallen gekommen, bei welchen rund 250 muslimische Jugendliche mit Steinen
und Feuerwerkskörpern gegen Polizeikräfte vorgegangen sind (vgl. NZZ vom 23.
Juli 2013). Ausserdem hat eine Studie ergeben, dass in Frankreich das
Verschleierungsverbot insofern „subversives Potential“ freigesetzt hat, als
zehn von 32 befragten Frauen, die den Gesichtsschleier tragen, sich erst nach
Ausbruch der öffentlichen Kontroverse über ein entsprechendes Verbot dazu
entschieden haben (vgl. Fateh-Moghadam,
a.a.O, S. 5, m.w.H.). 

 

7.3.3.2            Im
Übrigen ist festzuhalten, dass Privatpersonen, welche im öffentlichen Raum als
Individuen auftreten, nicht verpflichtet werden können, aktiv Grundwerte der
Allgemeinheit zu vertreten oder diesen mit ihrem Erscheinungsbild zu entsprechen.
Wie das Bundesgericht im Entscheid BGE 119 Ia 178 erkannt hat, besteht für die
Angehörigen anderer Länder und anderer Kulturen keine Rechtspflicht, sich 

– über die Einhaltung der hiesigen Rechtsordnung hinaus – den herrschenden Gebräuchen
und Lebensweisen anzupassen (E. 8c S. 196). Solange sie den öffentlichen Raum
nicht zur aktiven Belästigung oder unzulässigen Beeinflussung Dritter nutzen,
erfordert daher der gewöhnliche Gemeingebrauch des öffentlichen Raums nicht das
Ablegen einer Gesichtsverschleierung.

 

7.3.3.3            Das
Tragen von Gesichtsschleiern im öffentlichen Raum ist daher nicht zu
vergleichen mit dem Tragen religiöser Kleidung (z.B. Kopftüchern) durch Lehrerinnen
während ihrer Unterrichtstätigkeit an öffentlichen Schulen oder Universitäten. Als
Angestellte und Vertreterinnen öffentlich-rechtlicher Bildungseinrichtungen
haben diese den Anspruch der Schülerinnen und Schüler auf religiös neutralen
Unterricht zu wahren und dürfen jene in religiöser Hinsicht nicht beeinflussen.
Die Grenze, an welcher die Anerkennung religiöser Vielfalt in religiöse
Parteinahme durch den Staat umschlägt, wird in streng laizistischen Staaten wie
der Türkei oder Frankreich enger gezogen als in Verfassungsordnungen mit
grösserer gegenseitiger Durchmischung von Religion und Staat wie etwa bisher der
Schweiz oder Deutschland (Müller/Schefer,
a.a.O., S. 275 f.). Das Bundesgericht hat in einem Genfer Fall das gegenüber
einer zum Islam übergetretenen Primarlehrerin ausgesprochene Verbot, beim
Unterrichten ein ihrer Ansicht nach den Anforderungen des Korans entsprechendes
Kopftuch zu tragen, mit dem ausdrücklichen Hinweis auf die Tradition des
Laizismus im Kanton Genf geschützt (BGE 123 I 296). Der Europäische Gerichtshof
für Menschenrechte ist auf eine Beschwerde gegen diesen Entscheid wegen offensichtlicher
Unbegründetheit nicht eingetreten (EGMRE i.S. Dahlab v. Schweiz Nr. 42393/98
vom 15. Februar 2001). In verschiedenen die Türkei betreffenden Fällen hat der
Europäische Gerichtshof für Menschenrechte Kopftuch- und Tschadorverbote
gegenüber Lehrerinnen und Universitätsprofessorinnen bei der Ausübung ihrer
Arbeit geschützt (vgl. Übersicht bei Müller/Schefer,
a.a.O., S. 277 Fn. 201). Während aber im Fall von Lehrerinnen öffentlicher
Bildungseinrichtungen das eigene Recht der Lehrerin auf Ausübung ihrer
Glaubens- und Gewissensfreiheit durch das Tragen eines religiösen Symbols mit
dem Anspruch der Schülerinnen und Schüler gegenüber dem Staat auf religiöse
Neutralität in einem Konflikt steht, stehen diese beiden verfassungsrechtlichen
Prinzipien beim Tragen religiöser Symbole durch Privatpersonen im öffentlichen
Raum im Einklang und sprechen beide für die Zulassung des Tragens solches
Symbole, auch des Gesichtsschleiers (Fateh-Moghadam,
a.a.O., S. 11).

 

7.3.3.4            Mit
dem Urteil i.S. Leyla Sahin v. Türkei Nr. 44774/98 10. November 2005 hat der
Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Verweigerung der Zulassung einer
Studentin zur medizinischen Fakultät der Universität Istanbul, weil sie
nicht bereit war, in den Räumlichkeiten der Universität ihr Kopftuch abzulegen,
geschützt. Entscheidend waren für den Gerichtshof die besondere Bedeutung der
Laizität des türkischen Staates, welche dieser aufgrund seiner historischen
Erfahrungen verfassungsrechtlich verankert hat, sowie die Existenz starker
religiös extremistischer Bewegungen in der Türkei. Er führte aus, die Bestrebungen
des türkischen Staates, mit dem Verbot den religiösen Frieden gegen den
wachsenden Einfluss islamistischer Extremistinnen und Extremisten zu sichern,
sei ein legitimer Grund für die Beschränkung der Religionsfreiheit. Die
Notwendigkeit einer solchen Massnahme in der Türkei könne der türkische Staat
besser beurteilen als der EGMR, weshalb sich dieser zurückhalte. Mit den
Entscheiden vom 4. Dezember 2008 i.S. Kervanci v. Frankreich Nr. 31’645/04 und
i.S. Dogru v. Frankreich Nr. 27’058/05, mit denen Schülerinnen das
Tragen des Kopftuchs während des Sportunterrichts verboten wurde, hat der EGMR
den Entscheid Sahin auch in Bezug auf Frankreich bestätigt. Die Schweiz kennt bislang
weder einen derart stringenten Laizismus wie die Türkei und Frankreich noch
starke, religiös extremistische und homogene politische Gruppierungen, so dass die
genannten Entscheide nicht ohne weiteres auf die Schweiz übertragen werden
können (so Müller/Schefer, a.a.O.,
S. 278, vgl. auch Kley, a.a.O., S. 240 f.).
Tatsächlich hat das Bundesgericht mit Urteil 2C_794/2012 vom 11. Juli 2013 festgestellt,
ein Verbot des Tragens eines Kopftuchs durch Schülerinnen in der Schule könne
nicht mit der Verpflichtung des Staates zu religiöser und konfessioneller Neutralität
begründet werden. Die Glaubens- und Gewissensfreiheit enthalte eine
Verpflichtung des Staates zu religiöser und konfessioneller Neutralität.
Die öffentlichen Schulen und die für sie handelnden Lehrpersonen seien somit zu
Neutralität und konfessioneller Gleichbehandlung verpflichtet. Demgegenüber
seien Schülerinnen und Schüler keiner Neutralitätspflicht unterworfen. Das
Verbot des Tragens des Kopftuches aus religiösen Gründen für Schülerinnen könne
daher nicht aus dem Neutralitätsgebot der öffentlichen Schule abgeleitet werden
(a.a.O. E. 5.5.2, 6.6). 

 

7.3.3.5            Erst
recht muss dies gelten, wenn es wie im vorliegenden Fall um ein Verbot des
Tragens solcher Kleidungen nicht „bloss“ in öffentlichen Bildungseinrichtungen,
sondern – noch viel weiter gehend – ganz allgemein im öffentlichen Raum geht,
welches einer noch stärkeren Rechtfertigung bedürfte, um als verhältnismässig
zu erscheinen. Diesbezüglich ist auf den EGMRE i.S. Ahmet Arslan v. Türkei Nr. 41135/98
vom 23. Februar 2010 zu verweisen, bei dem es um Mitglieder einer religiösen
Gruppierung ging, welche sich entsprechend den Anforderungen ihrer Religion
gekleidet (mit Turban, Pluderhosen, einer Tunika und einem Stock) in der Öffentlichkeit
– vor der Moschee, wo sie eine religiöse Zeremonie abhalten wollten – aufgehalten
hatten, wofür sie vom türkischen Verfassungsgericht bestraft worden waren. Der
Gerichtshof sah darin einen unzulässigen Eingriff in die Religionsfreiheit. Er
hielt fest, dass die Beschwerdeführer durch das Tragen religiöser Kleidung in
der Öffentlichkeit keine Bedrohung der öffentlichen Ordnung dargestellt oder
Druck auf andere ausgeübt hätten, und stellte klar, dass seine Rechtsprechung
in Bezug auf das Tragen religiöser Symbole in öffentlichen Einrichtungen
(Schulen und Universitäten), wo das staatliche Interesse an religiöser
Neutralität das individuelle Interesse an der Manifestation seiner Religion
überwiegen könne, nicht auf den öffentlichen Raum übertragen werden könne, der
allen offen stehe (a.a.O., §§ 49, 50). Diese Überlegungen müssen auch und umso
mehr für die Schweiz gelten, einen weniger streng laizistischen Staat ohne
relevante extremistische religiöse Strömungen. Der angefochtene Beschluss des
Grossen Rats, die streitgegenständliche Initiative betreffend ein generelles
Verhüllungsverbot im öffentlichen Raum als rechtlich unzulässig zu erklären,
steht damit im Einklang diesem Entscheid des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte.

 

7.4      Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass ein generelles Vermummungsverbot im öffentlichen Raum
nicht verhältnismässig ist, soweit es überhaupt der Verfolgung öffentlicher
Interessen dient. 

 

8.

Aus dem Gesagten
ergibt sich, dass der Grosse Rat die Initiative „kantonales Vermummungsverbot
im öffentlichen Raum (Vermummungsverbots-Initiative)“ zu Recht als rechtlich
unzulässig erklärt hat. Die Beschwerde ist daher abzuweisen. Bei diesem Ausgang
des Verfahrens hat der Beschwerdeführer gemäss Art. 30 Abs. 1 VRPG dessen
ordentliche Kosten mit einer Gebühr von CHF 1'000.– zu tragen. 

 

9.

Gemäss § 17 Abs.
4 IRG ist dieser Entscheid im Kantonsblatt zu publizieren.

 

 

Demgemäss
erkennt das Verfassungsgericht:

 

://:        Die Verfassungsbeschwerde gegen die durch
den Grossen Rat erfolgte Unzulässigerklärung der Volksinitiative für ein
„Kantonales Vermummungsverbot im öffentlichen Raum
(Vermummungsverbots-Intiative)“ wird abgewiesen.

 

            Der Beschwerdeführer trägt die Kosten des
Beschwerdeverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'000.–.

 

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Die Gerichtsschreiberin

 

 

 

lic. iur. Barbara Noser Dussy

 

 

 

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
[BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift
ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die
Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit
des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.