# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a7379d97-7b91-583a-918d-60083180eb58
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-08-25
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 25.08.2005  VB.2005.00257
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2005-00257_2005-08-25.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2005.00257	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 25.08.2005
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Gesundheitswesen
	Betreff: 

	Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin

	
Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin:

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E.1). Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass sie keine unselbstständige Tätigkeit im Sinn von § 22 Abs. 1 lit.c GesundheitsG erfüllt hat. Sie stellt jedoch das Begehren, dass ihre langjährige Berufserfahrung sowie die ständige Weiterbildung weit über das Mindestmass hinaus als äquivalent zur geforderten unselbstständigen Tätigkeit zu betrachten sei (E.2.2). Dem Begehren kann nicht stattgegeben werden. Eine noch so gute Spezialausbildung vermag die unselbstständige Tätigkeit nicht zu ersetzen (E.2.3.1). Ebenfalls lässt sich die Überwachung durch eine Supervisorin oder durch einen Supervisor nicht mit der Kontrolle der unselbstständigen Tätigkeit gleichsetzen (E.2.3.2). Auch gestützt auf das Binnenmarktgesetz ist eine ist eine Zulassung nicht möglich (E.2.3.3). Abweisung der Beschwerde und Kostenfolge (E.3).

			 	
				Stichworte:
	
						BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSAUSÜBUNGSBEWILLIGUNG
BINNENMARKTGESETZ
PSYCHOTHERAPEUT/-IN
UNSELBSTÄNDIGE ERWERBSTÄTIGKEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 22 Abs. I lit. c aGesundheitsG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

I.  

A, Jahrgang 1950, erwarb 1982 das Lizentiat der
Universität Zürich mit Allgemeiner und Spezieller Psychologie im Hauptfach
sowie Psychopathologie im ersten Nebenfach. 1989 eröffnete sie in X (Kanton Z)
eine eigene psychotherapeutische Praxis. Von 1995 bis 1998 und von 2001 bis
2004 absolvierte sie am Institut für körperorientierte Psychotherapie einer
psychotherapeutische Ausbildung.

Am 17. Februar 2005 ersuchte A die
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich um Bewilligung der selbstständigen
psychotherapeutischen Tätigkeit und reichte unter anderem diverse Belege zu
ihrer psychotherapeutischen Ausbildung sowie für 525 Stunden Selbsterfahrung
und 609 Stunden Supervision ein. Die Gesundheitsdirektion teilte der Gesuchstellerin
am 24. März 2005 mit, dass die von ihr absolvierte Erstausbildung sowie
psychotherapeutische Spezialausbildung anerkannt werden könne; mangels
Vorliegen der unselbstständigen Tätigkeit müsse ihr Gesuch jedoch abgewiesen
werden.

A ersuchte die Gesundheitsdirektion am 4. April 2005
um Zustellung einer beschwerdefähigen Verfügung. Die Gesundheitsdirektion wies
das Gesuch um Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung der Psychotherapie
mit Verfügung vom 13. Mai 2005 ab.

II.  

Gegen diese Verfügung gelangte A am 13. Juni 2005
rechtzeitig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss,
die Verfügung sei aufzuheben und ihr die Bewilligung zur selbstständigen
Berufsausübung als Psychotherapeutin zu erteilen. Am 4. Juli 2005 reichte sie
zwei Belege nach.

Die Gesundheitsdirektion beantragte am 14. Juli 2005
die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist
für die vorliegende Streitsache gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 und § 41
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten. Im Verfahren der Direktbeschwerde hat das Verwaltungsgericht den
angefochtenen Entscheid nicht nur auf Rechtsverletzungen, sondern auch auf
seine Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3 VRG).

2.  

2.1 Gemäss § 22
Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (in der Fassung
vom 21. August 2000, GesundheitsG) wird die Bewilligung zur selbstständigen
nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit an Gesuchstellende
erteilt, die sich ausweisen über

       a) ein abgeschlossenes
Psychologiestudium einschliesslich Psychopatho­logie an einer schweizerischen
Hochschule,

 

       b) eine integrale Spezialausbildung
in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und
psychosomatischen Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapiemethode,
die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Richtung umfasst,
sowie

 

       c) eine mindestens zweijährige
klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger Stellung an einer
anerkannten Institution unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer
Leistung oder in einer anerkannten psychotherapeutischen Fachpraxis.

 

2.2 Die
Gesundheitsdirektion anerkannte, dass die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen
gemäss § 22 Abs. 1 lit. a und b GesundheitsG (absolvierte
Erstausbildung sowie psychotherapeutische Spezialausbildung) erfüllt. Die
Gesundheitsdirektion stellte weiter fest, dass sich die Beschwerdeführerin über
keine unselbstständige Tätigkeit im Sinne von § 22 Abs. 1 lit. c
GesundheitsG ausweisen könne, weshalb die Bewilligung zur selbstständigen
Tätigkeit nicht erteilt werden könne. 

2.3 Die
Beschwerdeführerin anerkennt, dass sie keine unselbstständige Tätigkeit im Sinn
von § 22 Abs. 1 lit. c GesundheitsG absolviert hat. Sie stellt
jedoch das Begehren, dass ihre langjährige Berufserfahrung sowie die ständige
Weiterbildung weit über das Mindestmass hinaus als äquivalent zur geforderten
unselbstständigen Tätigkeit zu betrachten sei.

2.3.1
Dem Begehren kann nicht stattgegeben werden: Aus dem klaren Wortlaut des § 22
Abs. 1 GesundheitsG ergibt sich, dass die Bewilligung zur selbstständigen
nichtärztlichen psychotherapeutischen Tätigkeit nur erteilt werden kann, wenn
alle drei Voraussetzungen gemäss lit. a bis lit. c der genannten
Bestimmung erfüllt sind. Eine Kompensationsmöglichkeit in dem Sinne, dass eine
psychotherapeutische Spezialausbildung, die weit über die
Minimalvoraussetzungen gemäss § 22 Abs. 1 lit. b GesundheitsG
hinausgeht, die Voraussetzung der unselbstständigen Tätigkeit gemäss § 22 Abs. 1
lit. c GesundheitsG zu ersetzen vermag, sieht das Gesetz nicht vor. Der
Regierungsrat führte im Antrag vom 20. Januar 1999 zur Änderung des
Gesundheitsgesetzes aus, bei der Spezialausbildung gemäss § 22 Abs. 1
lit.b GesundheitsG handle es sich um die eigentliche Ausbildung. Sie habe den
Stellenwert einer eigenständigen Fachausbildung und solle dem Psychotherapeuten
und der Psychotherapeutin unmittelbar diejenigen therapeutischen Fähigkeiten
vermitteln, die für eine bestmögliche Versorgung der Patientinnen und Patienten
erforderlich seien; die klinische Tätigkeit als unselbstständige
Psychotherapeutin oder unselbstständiger Psychotherapeut unter der
Verantwortung einer weisungsberechtigten Person sei unerlässlich zur Vervollständigung
der Ausbildung. Sie solle dazu dienen, dass Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten
den Umgang mit seelisch kranken Menschen lernen, Therapien unter Aufsicht durchführen
und Erfahrungen in einem möglichst breiten Spektrum an Krankheitsbildern
sammeln (ABl 1999, 216). Daraus ergibt sich klar, dass noch so eine gute
Spezialausbildung die unselbstständige Tätigkeit nicht zu ersetzen vermag.

2.3.2
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, dass sie sich seit 1996
respektive 2001 von zwei verschiedenen Psychiatern und Psychotherapeuten FMH
supervidieren lasse. Die Arbeit über mehrere hundert Therapiestunden sei unter
Aufsicht, wenn auch ohne Weisungsbefugnis durchgeführt worden. Sie macht damit
sinngemäss geltend, dass die über die für die Spezialausbildung notwendige
Supervision die fehlende unselbstständige Tätigkeit zu kompensieren vermag. Die
Gesundheitsdirektion führt hierzu in ihrer Beschwerdeantwort aus, die Aufgabe
einer Supervisorin bzw. eines Supervisors könne nicht mit derjenigen einer
Arbeitgeberin bzw. eines Arbeitgebers gleichgesetzt werden, da jene bzw. jener
gegenüber der unselbstständig Tätigen nicht weisungsberechtigt sei und auch
nicht die fachliche Verantwortung trägt.

Dem Antrag des Regierungsrats lässt sich entnehmen, dass
sich die unselbstständige Tätigkeit dadurch auszeichnet, dass sie unter der
Verantwortung einer weisungsberechtigten Person ausgeführt werde (vgl. E. 2.3.1).
Im Gegensatz zu einem Supervisor oder einer Supervisorin, die gerade nicht
weisungsberechtigt sind, wie die Beschwerdeführerin selber ausführt, trägt
diejenige Person, die unselbstständig tätige Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten
anstellen will, ausserdem eine erhöhte Verantwortung, ist sie doch für die
gesamte Tätigkeit der unselbstständig tätigen Psychotherapeutinnen und
Psychotherapeuten verantwortlich (vgl. § 18 der am 1. Juni 2005 in
Kraft getretenen Verordnung über die nichtärztlichen Psychotherapeutinnen und
Psychotherapeuten vom 1. Dezember 2004). Damit lässt sich die Überwachung
durch eine Supervisorin oder durch einen Supervisor, entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin, nicht mit der Kontrolle der unselbstständigen Tätigkeit
gleichsetzen.

2.3.3
Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, dass sie in ihren Praxen
in Y und X (beide Kanton Z) seit vielen Jahren Patientinnen und Patienten in
selbstständiger Tätigkeit betreue. Es stellt sich somit die Frage, ob ihr die
Bewilligung gestützt auf das Binnenmarktgesetz vom 6. Oktober 1995 (BGBM)
erteilt werden muss (vgl. auch der Hinweis der Beschwerdeführerin in der
Eingabe vom 4. Juli 2005). Diese Frage beantwortet sich natürlich nach dem
zurzeit in Kraft stehenden Gesetz; der Hinweis der Beschwerdeführerin auf ein
laufendes Gesetzgebungsverfahren ist somit unbehelflich.

Mit ihren Ausbildungsnachweisen und deren Anerkennung
durch den Kanton Z für die Zulassung als selbstständige Psychotherapeutin
verfügt die Beschwerdeführerin über einen kantonal anerkannten Fähigkeitsausweis
zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Sinn von Art. 4 Abs. 1 BGBM.
Damit sind Marktbeschränkungen nur unter den Voraussetzungen von Art. 3 Abs. 1
BGBM zulässig. Nach dieser Bestimmung müssen die Beschränkungen gleichermassen
auch für ortsansässige Personen gelten, und sie müssen zur Wahrung überwiegender
öffentlicher Interessen unerlässlich und verhältnismässig sein. Als überwiegende
öffentliche Interessen fallen nach Art. 3 Abs. 2 BGBM unter anderem
insbesondere der Gesundheitsschutz sowie die Gewährleistung eines hinreichenden
Ausbildungsstandes für bewilligungspflichtige Berufstätigkeiten in Betracht.
Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt sind unter anderem insbesondere
dann verhältnismässig, wenn die angestrebte Schutzwirkung nicht bereits durch
die Vorschriften des Herkunfts­ortes erzielt wird (Art. 3 Abs. 3
BGBM).

Der schweizerische Gesetzgeber wollte mit dem
Binnnenmarktgesetz analog zum EG-Recht eine Diskriminierung Kantonsfremder und
einen offenen oder verdeckten Protektionismus zu Gunsten einheimischer
Wirtschaftsinteressen vermeiden. Aus dieser Zielsetzung folgt kein über Art. 31
aBV (= Art. 27 der heutigen Bundesverfassung) hinausgehender
bundesrechtlicher Schutz gegen jegliche kantonalrechtliche Einschränkung des
Wirtschaftsgeschehens. Das BGBM findet daher keine Anwendung auf innerkantonale
Regelungen, die weder rechtlich noch faktisch ausserkantonale Anbieter
diskriminieren (BGE 125 I 276 E. 4f). Das BGBM verwehrt es den
Kantonen auch nicht, mit ihren Zulassungsvorschriften höhere Schutzwirkungen
anzustreben als andere Kantone (BGE 128 I 92 E. 3, 125 I 322 E. 4c).
Allerdings wird mit der binnenmarktlichen Freizügigkeitskonzeption vorerst die
Gleichwertigkeit der kantonalen Fähigkeitsausweise vermutet (BGE 125 I 322
E. 4b, 125 I 276 E. 5b, 125 II 56 E. 4b; VGr, 10. Juli 2003,
VB.2003.00153, E. 3b; 13. November 2003, VB.2003.00152, E. 4b,
www.vgrzh.ch). 

Gemäss § 22 Abs. 1 lit. c GesundheitsG
verlangt der Kanton Zürich für die Bewilligung zur selbstständigen
nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit eine mindestens
zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger
Stellung an einer anerkannten Institution unter psychiatrischer oder
psychotherapeutischer Leitung oder in einer anerkannten psychotherapeutischen
Fachpraxis. Der Zürcher Gesetzgeber hat mit dem Erfordernis eines
Hochschulstudiums in Psychologie einschliesslich Psychopathologie, der
nachfolgenden Psychotherapieausbildung und der praktischen Tätigkeit eine konsistente
Regelung getroffen, die einen wirksamen Gesundheitsschutz gewährleistet, ohne
dass sich sagen lässt, die Anforderungen seien unnötig streng oder unzumutbar
hoch. Im Interesse des Patientenschutzes verlangt der zürcherische Gesetzgeber
einen verhältnismässig hohen Ausbildungsstand. Das Binnenmarktgesetz kann nicht
dazu führen, dass die Kantone ihre jeweiligen Anforderungen demjenigen Kanton
anpassen müssten, der die geringsten Anforderungen stellt (BGE 128 I 92 E. 2c
und 3).

Die Gesundheitsdirektion erwog hierzu, dass es sich bei
der unselbstständigen Tätigkeit im Hinblick auf die selbstständige
Berufsausübung um ein unverzichtbares Erfordernis handle. In
gesundheitspolizeilicher Hinsicht und damit im Sinne des Patientenschutzes sei
es wesentlich, dass die zukünftig praxisberechtigte Person Erfahrung in der
Betreuung von Patientinnen und Patienten unter Aufsicht sammle. Dabei
könnten sich diese Personen unter der fachlichen Verantwortung einer genügend
ausgebildeten Fachperson, welche insbesondere auch die Weisungsbefugnis
innehabe, auf die selbstständige Berufsausübung vorbereiten und das in der
Erstausbildung und in der Spezialausbildung erworbene Wissen unter Aufsicht
anwenden. Gemäss dem Recht vom Kanton Z setzt die Zulassung zur selbstständigen
psychotherapeutischen Tätigkeit keine zweijährige unselbstständige Tätigkeit
voraus. Die Zulassung vom Kanton Z verpflichtet den Kanton Zürich daher nicht
dazu, an die Beschwerdeführerin geringere Anforderungen als an andere
Psychotherapeuten ohne ausserkantonale Zulassung zu stellen. Die strittige
Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung erweist sich damit als recht- und
verhältnismässig.

3.  

Die Beschwerde ist abzuweisen. Da sich die in Art. 4 Abs. 2
BGBM vorgesehene Kostenlosigkeit nach ihrem Sinn und Zweck nur auf das
erstinstanzliche, nicht jedoch auf ein allfälliges Rechtsmittelverfahren
bezieht (vgl. unveröffentlichte Erwägung 5 aus RB 1998 Nr. 77 und Nr. 78),
wird die Beschwerdeführerin für das Beschwer­deverfahren kostenpflichtig (§ 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG). Der Gesundheitsdirektion steht
keine Parteientschädigung zu, da die Erhebung und Beantwortung von
Rechtsmitteln zu ihren angestammten amtlichen Aufgaben gehört (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 19).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      60.--     Zustellungskosten,

Fr. 2'560.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten
werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es werden
keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Mitteilung an …