# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8ddf55bf-a46a-5864-b2b0-c99a5d3d62b0
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1997-03-04
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 04.03.1997 90.1995.83
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1995-83_1997-03-04.html

## Full Text

Incarto n.

  90.95.00083

  	
  Lugano

  4 marzo 1997

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

visto
il ricorso del 29 maggio 1995 di

 

	
   

  	
  1. __________ e __________ __________, __________, 
  

  2. __________ __________, __________,  

  1.,2. avv. __________.
  __________, __________ __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione __________ aprile 1995 (n.
  __________) del Consiglio di Stato che approva l’istituzione di un’area di
  svago a lago nel Comune di __________

  

 

                                         viste le osservazioni 30
gennaio 1996 del Consiglio di Stato e 6 luglio 1995 del Municipio di
__________. __________;

 

                                         preso
atto degli scritti 9 agosto e 19 novembre 1996 dei              ricorrenti;

 

                                         letti
ed esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   __________
__________ é proprietaria della part. n. __________ RFD __________;__________ __________ della contigua part. n. __________RFD. __________ __________ é
titolare, con __________ __________, di un diritto di abitazione sulla part. n.
__________. I fondi sono situati in prossimità della riva del __________;sul lato sinistro della foce del torrente “__________”

 

                                  b.   Il Piano regolatore
(consortile) dei Comuni del _________ é stato adottato dal Consiglio di Stato
nel 1985; esso inseriva gran parte delle particelle dei ricorrenti in un’area
AP destinata alla realizzazione di un bagno pubblico. Contro questo azzonamento
i proprietari sono insorti un prima volta dinanzi al Gran Consiglio e al
Tribunale federale nel 1989. Con sentenza 28 settembre 1990 l’Alta corte
federale ha accolto il loro ricorso, giudicando che il vincolo di bagno
pubblico  non fosse sorretto da sufficiente interesse pubblico. 

                                         Il Gran Consiglio ha di
conseguenza stralciato il vincolo di bagno pubblico gravante le part. n. 39 e
40 RFD, trasmettendo gli atti al consorzio del PR dei Comuni del _________
affinché venisse data ai due fondi una nuova destinazione (cfr. risoluzione 10
dicembre 1991, in atti).

 

                                   c.   Nelle sue sedute del
24 giugno 1993 e 16 maggio 1994 il Consiglio comunale di _________ ha approvato
una variante di PR che riduce il vincolo AP sui fondi n. __________e
__________RFD ad un piccolo pianoro di ca. 180 mq alla foce del torrente
“_________”, destinato alla realizzazione di un’area di svago contigua
alla prevista passeggiata a lago. L’area edificabile R2s viene invece estesa
alla parte restante dei due fondi, nonché al f.n. 41.

 

                                  d.   I qui ricorrenti
hanno contestato l’adozione di questo provvedimento innanzi al Consiglio di
Stato. Essi censurano, ripercorrendo il lungo e travagliato iter pianificatorio
della zona, che la variante in esame non terrebbe conto di quanto espresso
dalle precedenti decisioni del Tribunale federale e del Gran Consiglio, e
chiedono quindi che il vincolo AP gravante le part. n. __________e __________
RFD venga integralmente stralciato e che entrambe le particelle siano
attribuite alla zona edificabile R2.

 

                                   e.   Con decisione 26
aprile 1995 il Consiglio di Stato ha approvato le varianti di PR proposte dal
Comune, respingendo il ricorso dei sigg. __________. 

                                         L’autorità governativa ha
in sostanza ritenuto che il nuovo azzonamento sia coerente con l’indicazione pianificatoria
iniziale (area pubblica) e con le decisioni di merito del TF e del Gran
Consiglio, che avevano giudicato eccessivo il dimensionamento dell’area AP.

 

                                    f.   Dissentendo da tale
decisione i proprietari interessati sono insorti dinanzi al TPT, chiedendo di
annullare la variante di PR e di attribuire i fondi n. __________e
__________interamente alla zona R2s.

                                         A sostegno della loro
impugnativa osservano che il vincolo di area di svago, come già quello di bagno
pubblico contestato con successo negli anni scorsi, sia del tutto privo di
pubblica utilità e che alla base della variante non vi sia in realtà alcun nuovo
studio pianificatorio.

 

                                  g.   Nelle sue
osservazioni il Municipio di __________ __________ postula la reiezione del
ricorso, sottolineando il prevalente interesse pubblico alla realizzazione di
un’area di svago, invero modesta per estensione, a stretto contatto con la
prevista passeggiata a lago. Ad identica conclusione perviene il Consiglio di
Stato, con argomentazioni che verranno, se é il caso, riprese nei considerandi
seguenti.

 

                                  h.   In data 15 novembre
1996 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti
si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.

 

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv.
4 lett. c).

                                         In concreto la
legittimazione attiva dei ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art. 38
cpv. 4 lett. b) LALPT.

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale
o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige
dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con
l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua
autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg.,
in part. 55).

                                         Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione
dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica
d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione
del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma
stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento
giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di
una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o
incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

                                         Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg.,
26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1
cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita
protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4
LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende
vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art.
21 cpv. 1 LPT).

 

                                   4.   Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio
1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a;
114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).

                                         Nella fattispecie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.

 

                                   5.   Ai sensi dell’art.
26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni
grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione. 

                                         Le rappresentazioni
grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del
traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano
indicativo dei servizi pubblici. Esse fissano, all’interno delle varie zone
stabilite, vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali
quelle destinate al turismo e allo svago (art. 28 cpv. 2 lett. a, ultima
frase), nonché le modalità e i vincoli per agevolare il pubblico accesso e
percorso delle rive dei laghi e dei fiumi (lett. g).

                                         Il vincolo in
contestazione dispone pertanto nelle summenzionate disposizioni di una base
legale chiara ed esplicita.

 

                                   6.   L'interesse pubblico
di un'area di svago o di una passeggiata a lago non può, di norma, essere
contestato. Il Tribunale federale ha già avuto modo di rilevare in più di
un'occasione (sentenza 11 settembre 1987 in re eredi __________ -__________ consid.
5b, DTF 105 Ia 222 consid. 3; Rep. 1985 pagg. 252, consid. 3a; sentenza 18
gennaio 1986 in re Eredi __________, consid. 2c; sentenza 17 dicembre 1986 in
re Comune di __________ -__________) che in linea generale questa misura pianificatoria
concretizza il principio di cui all'art. 3 cpv. 2 lett. c. LPT, che impone alle
autorità incaricate di compiti pianificatori di adattare i loro piani
d'utilizzazione per tener libere le rive dei laghi e di adoperarsi affinché la
generalità dei cittadini possa accedervi e percorrerle agevolmente (DFGP/UPT,
Commento LPT, n. 34 all'art. 3). Simili provvedimenti sono inoltre conformi a
quanto indicato all'art. 25 LALPT, contribuendo a realizzare gli obbiettivi del
Piano Direttore in materia di componenti naturali del territorio, di paesaggio,
di ricreazione e di turismo, questo in particolare con riferimento alle schede
di coordinamento III.c.9.17 e segg. che indicano quali obbiettivi del
coordinamento la messa a disposizione della popolazione aree di ricreazione e
sentieri a lago (per _________ e la riva del _________ vedi in particolare i
riferimenti alla scheda 9.19.4 del PD).

 

                               6.1.   Nella fattispecie
l'interesse pubblico della piccola area di svago (ca. 180 mq) ricavata sui
fondi n. 39 e 40 RFD é decisamente contestato dai proprietari. Essi sostengono
che la necessità del vincolo non é stata sufficientemente dimostrata da parte
delle autorità comunali e cantonali, mancando in particolare seri ed aggiornati
studi sulle aree di svago a lago (quelli su cui ci si basa risalgono ad una
ventina di anni fa’). L’estensione di tali aree nel comune di _________ sarebbe
d’altronde già più che sufficiente a coprire i bisogni della popolazione locale
e dei turisti.

 

                                         Il segmento del litorale
contemplato dalla variante di PR é costituito dalla parte inferiore dei f. n.
39 e 40 RFD, che risultano separati da un basso muricciolo dalla riva bianca
vera e propria (f.n. 38, di proprietà cantonale). Questa piccola porzione di
terreno, di forma grossomodo triangolare, é situata immediatamente a sinistra
della foce del torrente “_________”, ed é occupata da alcuni arbusti e piante
di alto fusto. 

                                         Non vi é dubbio che si
tratti di un’area pregiata, a contatto diretto con un tratto di riva del
_________ ancora allo stato naturale. Tali aree, contrariamente alle opinioni
dei ricorrenti, sono alquanto rare lungo le rive dei laghi ticinesi; i bacini
del _________ e del Ceresio sono infatti perlopiù di difficile accesso, dal
momento che le proprietà private hanno occupato, negli scorsi decenni, gran
parte degli spazi disponibili. La speculazione fondiaria, ed una politica
allora piuttosto miope e poco lungimirante da parte dell’ente pubblico, hanno
gravemente compromesso l’accessibilità pubblica delle rive in quasi tutti i comuni
ticinesi. Il provvedimento qui contestato, che va letto nel più ampio contesto
della passeggiata a lago prevista su un lungo tratto della riva a _________, é
quindi lodevole, e tende a recuperare alla collettività uno spazio naturale di
sicuro pregio, non ancora soffocato dalla presenza di costruzioni incombenti
sin sulla riva.

                                         Certo, lo si conviene con
i ricorrenti, la realizzazione della prevista passeggiata a lago non potrà
prescindere da importanti considerazioni quali le modalità di protezione della
flora e della fauna ripuale o ancora l’inserimento delle strutture
architettoniche (muretti, scalinate, panchine) nel paesaggio. Questo non sta
però a significare che l’ente pubblico debba a priori rinunciare alla
pianificazione di uno strumento di pubblica utilità quale una passeggiata a
lago solo perché, allo stato attuale delle cose, non risulta ben chiaro dal
progetto quale sarà la sistemazione puntuale delle opere murarie e la loro
posizione rispetto al litorale vero proprio (riva bianca). Anche le
considerazioni di ordine tecnico-finanziario sono da relativizzare: é noto che
la maggior parte dei comuni ticinesi sta attraversando un periodo piuttosto
difficile da questo profilo (specchio della persistente stagnazione economica
degli ultimi anni), ma non per questo la pianificazione del territorio deve
rinunciare al perseguimento di importanti obbiettivi di interesse pubblico,
utili alla crescita civile del paese e al miglioramento generale della qualità
della vita, principi che più volte sono stati impunemente calpestati nel
passato, anche recente.

 

                               6.2.   A detta degli
insorgenti la variante in esame non terrebbe conto del fatto che Tribunale
federale e Gran Consiglio hanno già definitivamente cassato la proposta di
istituire un vincolo AP per bagno pubblico sui fondi di loro proprietà.
L’istituzione di altri vincoli AP, a cui si é semplicemente cambiata la 
denominazione, non sarebbe pertanto più proponibile.

                                         Tale argomentazione deve
tuttavia essere respinta. 

                                         L’area originariamente
prevista per il bagno pubblico era molto più estesa che quella oggetto della
presenta variante, coprendo in pratica l‘intero fondo n. 40 e gran parte di
quello 39, fino a ridosso dell’abitazione dei sigg. __________. Le autorità di
ricorso giudicarono che il pregiudizio portato ai proprietari (e i relativi
oneri espropriativi a carico dell’ente pubblico) risultavano sproporzionati
rispetto all’intendimento perseguito, tenuto soprattutto conto che il Comune di
_________ già disponeva ( e dispone) di un bagno pubblico attrezzato e che una
nuova infrastruttura era difficilmente giustificabile dal movimento turistico
nella zona. In assenza dei fondamentali requisiti di interesse pubblico e
proporzionalità, non vi era altra alternativa che stralciare il vincolo di
bagno pubblico previsto dal PR. 

                                         Queste decisioni non
comportano tuttavia l’automatica assegnazione del terreno svincolato alla
limitrofa zona R2; il Gran Consiglio, in particolare, riconoscendo il ruolo
dell’autonomia comunale in ambito pianificatorio, ha rettamente demandato al
Comune lo studio di un nuovo azzonamento delle particelle __________e
__________ RFD, giudicando che questa autorità potesse meglio comprendere le
peculiarità del luogo e operare una più giusta valutazione degli interessi in
causa. Ne é scaturita la presente variante di PR, che risulta sorretta da
sufficiente interesse pubblico e, come vi vedrà in seguito, è rispettosa del
principio della proporzionalità.

 

                                   7.   Al cospetto
dell’esistenza di un interesse pubblico deve ancora essere esaminato il
rispetto del principio della proporzionalità, segnatamente se il mezzo adottato
è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di
interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il
risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo
conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137). 

 

                                         La misura pianificatoria
all'esame è certamente idonea, e nessuno lo contesta, a permettere la creazione
di un’area di svago prossima alla riva del _________.

                                         Anche l’adeguatezza del
provvedimento non può essere criticata; togliere la parte dei fondi n.
__________e __________occupata dal vincolo per inserirla in zona edificabile
potrebbe seriamente compromettere la futura realizzazione della passeggiata
pubblica in quel tratto. Come giustamente osservato dalle autorità inferiori,
omettendo l’imposizione del vincolo si correrebbe il rischio che la situazione
venga compromessa a tal punto (nel caso di edificazione, ad es.) che una futura
espropriazione non risulterebbe più possibile, o lo sarebbe solo a condizioni
proibitive.

                                         Infine, per quanto attiene
al grado di limitazione della proprietà degli insorgenti, va detto che l’area
gravata da vincolo é tutto sommato modesta (180 mq), e corrisponde, per
ammissione stessa dei ricorrenti, a non più del 10% della superficie
complessiva dei due fondi. Essa é situata in posizione piuttosto decentrata,
stretta fa la riva del lago e la foce del fiumiciattolo, nell’angolo più
distante dall’abitazione sorgente sul f.n. __________. Va inoltre considerato
che, con la variante in oggetto, la parte restante dei due fondi é stata
inserita nell’area edificabile R2. In simili circostanze gli inconvenienti a
scapito dei ricorrenti risultano più che modesti e senz’altro sopportabili.

 

                                         Gli interessi fatti valere
(esplicitamente od implicitamente) dai ricorrenti devono quindi cedere il passo
al preponderante interesse pubblico in gioco.

 

                                   8.   Per le pregresse
considerazioni il ricorso è respinto. Tasse e spese di giudizio seguono la soccombenza.
Non vengono assegnate ripetibili.

 

 

Per
questi motivi,

viste
le norme alla fattispecie applicabili;

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   I ricorrenti sono
condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 800.-- (ottocento).

                                   3.   Intimazione:                  -
Avv. __________. __________, __________, per i ricorrenti;

                                       - Municipio di _________

                                       - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario