# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fdaefa2f-da88-5089-b8e6-90d6b1d504e3
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2016-09-22
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 22.09.2016 B-5465/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-5465-2015_2016-09-22.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
 
 

 

 

  

 

 Corte II 

B-5465/2015 e B-5527/2015 

 

 

  S e n t e n z a  d e l  2 2  s e t t e m b r e  2 0 1 6   

Composizione 

 
Giudici Francesco Brentani (presidente del collegio),  

Jean-Luc Baechler, Pietro Angeli-Busi,  

cancelliere Dario Quirici. 
 

 
 

Parti 

 
A.________,  

...,   

patrocinato dall'avv. Pietro Crespi,  

Viale Officina 6, 6500 Bellinzona,  

ricorrente (…),  

 

B._______, 

… 

patrocinata dall’avv. Gianluca Padlina, 

Studio legale Sulser Jelmini Padlina e Partner, 

Via Lavizzari 19, Casella postale 86, 6850 Mendrisio, 

ricorrente (…),   

 
 

 
contro 

 

 
C._______,  

...,   

patrocinata dall'avv. Filippo Ferrari,  

Studio legale Ferrari Partner,  

Via Peri 11, Casella postale 5709, 6900 Lugano 1,  

controparte,  

 

 

 

Commissione federale delle case da gioco CFCG, 

Eigerplatz 1, 3003 Berna,    

autorità inferiore.  

 

Oggetto 

 
Scritti / decisioni CFCG del 7 luglio 2015. 

 

 

 

B-5465/2015 

Pagina 3 

Fatti: 

A.  

Mediante decisione del 24 settembre 2002, il Consiglio federale ha 

rilasciato alla C._______ (di seguito, la …) la concessione di tipo B 

(kursaal) n. 516-013, valida per vent'anni, di sito e di gestione di una casa 

da gioco nel Comune di …. La concessione consta, in breve, delle rubriche 

seguenti: (1) Oggetto ed elementi di base, (2) Condizioni e oneri, (3) 

Ulteriori disposizioni, (4) Emolumento, (5) Allegati, (6) Rimedi giuridici e (7) 

Pubblicazione. Tra le "ulteriori disposizioni" spicca il punto 3.5, intitolato 

"Agevolazioni fiscali per interessi pubblici o scopi di pubblica utilità", che 

concerne la riduzione dell'aliquota della tassa sulle case da gioco in 

funzione del pagamento da parte della C._______ di contributi per scopi di 

pubblica utilità (di seguito, i contributi). Sulla natura e sul contenuto della 

concessione si dirà più in dettaglio, per quanto necessario a chiarificare 

l'oggetto del litigio, nel prosieguo.     

B.  

L'ottenimento della concessione è stato preceduto da trattative che la 

C._______ ha condotto con A._______ (di seguito, …) e con la B._______ 

(di seguito, …). Le trattative con A._______ sono sfociate nella 

"Convenzione A._______ e C._______" del 19 settembre 2000 (di seguito, 

la Convenzione I), detta anche "Convenzione di collaborazione", 

completata e modificata dall'Aggiunta del 2 aprile 2001. Le trattative con la 

B._______ si sono concluse con la sottoscrizione della "Convenzione di 

collaborazione" del 22 maggio 2002 (di seguito, la Convenzione II), 

corredata di un "Regolamento per la destinazione dei contributi versati 

dalla C._______ alla B._______" della stessa data (di seguito, il 

Regolamento), ai quali ha fatto seguito l'"Accordo di modifica" del 15 luglio 

2011 (di seguito, l'Accordo).   

C.  

C.a La Convenzione I esprime l'impegno di A._______ a sostenere la 

C._______ nella sua richiesta al Consiglio federale, per il tramite della 

Commissione federale delle case da gioco (di seguito, l’autorità inferiore), 

di una concessione per una sala da gioco di tipo A, subordinatamente di 

tipo B (art. 1: accordo di base). In essa sono in particolare fissati i contributi 

che la C._______ deve versare ad A._______, ossia un milione di franchi 

svizzeri all'anno maggiorati di un importo del 2% del prodotto netto dei 

giochi, e ciò indipendentemente dal tipo di concessione (art. 5: contributi). 

La risoluzione delle controversie sull'interpretazione e l'esecuzione della 

B-5465/2015 

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convenzione è demandata ad un tribunale arbitrale composto da tre giudici 

(art. 9: clausola arbitrale).  

C.b L'Aggiunta del 2 aprile 2001 prevede in particolare che i contributi 

versati dalla C._______ ad A._______ devono essere destinati 

irrevocabilmente al finanziamento dei compiti propri dell'attività comunale 

che sono lo sport, il tempo libero, la cultura, l'istruzione, l'ambiente, l'attività 

a scopo sociale e la promozione economica (art. 5 cpv. 4). Essa consta 

pure di una clausola chiamata comunemente dalle parti "clausola di 

salvaguardia", secondo cui la C._______ "può ridurre temporaneamente il 

contributo ad A._______ sulla base di questa convenzione, previo accordo 

scritto della Commissione federale delle case da gioco, sentita la posizione 

di A._______. Questa riduzione potrà essere invocata ad esempio qualora 

la società dovesse far fronte a urgenti e improrogabili investimenti o a una 

situazione finanziaria difficile, tale da pregiudicarne la sua redditività" (art. 

5 cpv. 6).     

C.c La Convenzione II formula l'impegno della B._______ ad appoggiare 

la C._______ nei suoi sforzi per ottenere una concessione per una sala da 

gioco (parte I: oggetto). Essa prevede in particolare il versamento alla 

B._______, da parte della C._______, di un contributo di quattro milioni di 

franchi svizzeri durante il primo anno d'attività, e di cinque milioni per gli 

anni seguenti (parte II, punto 1: contributo annuo). Questo obbligo è 

temperato da una clausola, chiamata abitualmente dalle parti "clausola di 

salvaguardia", secondo la quale "se si evidenzia che il rispetto della 

condizione [relativa alla] redditività della casa da gioco non è più 

assicurato, la C._______, sentita la posizione della B._______, può ridurre 

temporaneamente il contributo dovuto sulla base di questa convenzione. 

Tuttavia, essa richiede in precedenza il parere della [Commissione federale 

delle case da gioco]. Qualora la C._______ intendesse far valere questa 

riduzione del contributo dovrà fornire all’autorità inferiore e alla B._______ 

tutti i dati economici e contabili, compresi i giustificativi dei costi" (parte II, 

punto 1: contributo annuo). Una clausola arbitrale, dello stesso tenore di 

quella della Convenzione I, regola la risoluzione di eventuali controversie 

tra le parti (parte VIII).  

C.d Il Regolamento del 22 maggio 2002 dettaglia l'uso, da parte della 

B._______, dei contributi versati dalla C._______, i quali sono destinati 

principalmente al sostegno della cultura, del turismo, dello sport, 

dell'animazione e a progetti di interesse pubblico generale nel ... e … (art. 

2: destinazione dei contributi e dei sussidi).  

B-5465/2015 

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C.e L'Accordo del 15 luglio 2011 prevede il passaggio da un sistema di 

contributo fisso ad un sistema di contributo variabile a favore della 

B._______, calcolato in funzione della cifra d'affari della C._______ e della 

possibilità di beneficiare di agevolazioni fiscali secondo il punto 3.5 della 

concessione, il contributo annuale non potendo comunque essere inferiore 

a un milione di franchi.  

D.  

Il 19 aprile 2006, mediante modifica dei suoi statuti pubblicata nel Registro 

di commercio svizzero il …, la C._______ ha cambiato la sua ragione 

sociale, diventando la “…” (di seguito, la C._______ o la controparte).   

E.  

Il 18 novembre 2013, facendo seguito ad un loro precedente incontro, la 

C._______ ha scritto all’autorità inferiore di prevedere di realizzare un utile, 

per il 2014, non costitutivo di un rendimento adeguato del capitale investito, 

per cui ha proposto, alla luce della difficile situazione economica e delle 

sue gravi conseguenze sulla già decrescente redditività della C._______ a 

da gioco, di cambiare il metodo di calcolo delle agevolazioni fiscali oppure 

di adattare la fissazione dell’aliquota in generale.    

Il 9 dicembre 2013, l’autorità inferiore ha risposto alla C._______ 

prendendo atto della diminuzione dell’utile lordo dei giochi durante gli ultimi 

due anni d’esercizio, dovuta, secondo la sua analisi, ad una concorrenza 

più forte dall’Italia ed agli effetti del franco forte. In questo contesto l’autorità 

inferiore ha constatato, in particolare, che i contributi costituivano un 

importante carico (“erhebliche Belastung”) per il bilancio della C._______, 

rilevando che il pagamento di detti contributi dipendeva unicamente dalla 

volontà e dalla capacità finanziaria della C._______ a da gioco (“Wir 

möchten jedoch darauf hinweisen, dass die Zahlungen im öffentlichen 

Interesse einzig vom Willen und der finanziellen Kapazität der betreffenden 

Spielbank abhängen”). Per questa ragione l’autorità inferiore ha suggerito 

alla C._______ di informare, in riferimento alla clausola di salvaguardia 

delle Convenzioni I e II, A._______ e la B._______, beneficiari dei 

contributi, sullo stato della propria situazione economica (“Daher regen wir 

an, dass Sie, gestützt auf die Schutzklausel in den Konventionen, die Sie 

einerseits an die Gemeinde ... und andererseits an die B._______ binden, 

die Begünstigten Ihrer Zuwendungen über Ihre wirtschaftliche Situation zu 

informieren”).                          

F.   

Il 28 agosto 2014, dopo averli resi attenti alla propria situazione economica, 

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la C._______ ha comunicato ad A._______ e alla B._______, con avviso 

all’autorità inferiore, di sospendere per il 2014, in applicazione delle 

"clausole di salvaguardia", il pagamento dei contributi in ragione del fatto 

che l'andamento dei suoi affari non le permetteva più di garantire 

un'adeguata redditività.  

Il 19 settembre 2004, la B._______ ha fatto parte all’autorità inferiore di 

contestare la tempestività e la validità dell'invocazione della clausola di 

salvaguardia, chiedendo un'audizione personale.  

Il 22 settembre 2014, l’autorità inferiore ha confermato, con scritto alla 

C._______ e copie ad A._______ e alla B._______, che avrebbe formulato 

il suo “parere” sull'attivazione delle clausole di salvaguardia, come 

convenuto dalle parti, una volta in possesso dei conti definitivi del 2014.  

Il 29 settembre 2014, la B._______ ha diffidato la C._______ a pagare la 

somma di fr. 1'920'000.–, equivalenti ai contributi da gennaio ad agosto 

2014, entro un termine improrogabile di dieci giorni, sottolineando che, nel 

caso contrario, avrebbe proceduto "in via esecutiva a dare avvio alla 

procedura d'arbitrato".  

Il 1° ottobre 2014, A._______ ha comunicato all’autorità inferiore di opporsi 

all'intenzione della C._______ di applicare la clausola di salvaguardia, la 

Convenzione I non prevedendo la sospensione del pagamento dei 

contributi, ma unicamente, se del caso, la loro riduzione.  

G.  

Il 6 novembre 2014, un primo incontro tra l’autorità inferiore, A._______ e 

la B._______ ha avuto luogo a Berna. Dal processo verbale della seduta 

risulta, in particolare, che l’autorità inferiore aveva chiesto alle parti, già 

durante la procedura per il rilascio della concessione, di prevedere nelle 

loro convenzioni il principio di una clausola di salvaguardia, senza tuttavia 

dettare loro il testo della stessa, e ciò per evitare che, in caso di difficoltà 

finanziarie, la C._______ non si ritrovasse nelle cifre rosse a causa 

dell'obbligo di versare i contributi. Dal processo verbale si evince inoltre 

che l’autorità inferiore aveva rilevato che se le parti non avessero trovato 

un accordo sulla questione del pagamento dei contributi per il 2014, 

avrebbero potuto rivolgersi alla giustizia civile. Da notare che in una nota 

interna per preparare il detto incontro, redatta il 7 ottobre 2014, l’autorità 

inferiore si era riproposta di affermare alle parti che le loro convenzioni 

sottostavano al diritto privato e che l'autorità di vigilanza non poteva che 

limitarsi a valutare la redditività della C._______ durante il 2014.  

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Il 23 dicembre 2014, la C._______ ha comunicato ad A._______ e alla 

B._______ di disdire le rispettive convenzioni per il 31 dicembre 2015. In 

reazione a ciò, diversi comuni beneficiari dei contributi hanno scritto alla 

C._______ per esprimere la loro preoccupazione riguardo all'impossibilità 

di garantire il finanziamento di diversi progetti già in corso.   

Il 16 gennaio 2015, la C._______ ha fatto parte ad A._______ e alla 

B._______ di invocare le clausole di salvaguardia anche per il 2015, e ciò 

in seguito alla decisione della Banca nazionale svizzera di rinunciare a 

sostenere il corso dell'euro nei confronti del franco. Il 13 febbraio 2015, la 

C._______ ha confermato all’autorità inferiore le sue intenzioni. 

H.  

Il 24 marzo 2015, A._______ ha informato l’autorità inferiore di avere fatto 

notificare due precetti esecutivi alla C._______, contro i quali quest’ultima 

ha formato opposizione, per crediti di fr. 471'842.– e 1'000'000.– relativi al 

saldo dei contributi 2013, rispettivamente all'importo annuale dei contributi 

2014. Nello stesso scritto A._______ ha inoltre sottolineato, in particolare, 

che la clausola di salvaguardia era stata imposta dall’autorità inferiore, ciò 

che aveva portato all'elaborazione dell’Aggiunta del 2 aprile 2001 (cfr. 

consid. C.b), e che ogni agire dell’autorità inferiore in applicazione di detta 

clausola rappresentava una decisione amministrativa formale soggetta a 

ricorso. Il 2 aprile 2015, la B._______ ha comunicato all’autorità inferiore 

che i contributi potevano essere unicamente ridotti, ma non sospesi, e che 

la riduzione non poteva scendere sotto la soglia di fr. 1'000'000.–, 

informandola pure di avere fatto notificare alla C._______ un precetto 

esecutivo per un credito complessivo di fr. 2'880'000.–.   

Il 13 aprile 2015, l’autorità inferiore ha svolto una seduta, il cui protocollo, 

tra le altre cose, riporta che la clausola di salvaguardia sarebbe stata 

adottata, secondo A._______, su indicazione della stessa autorità inferiore, 

ma che in proposito mancava qualsiasi decisione scritta, con la 

precisazione che l'idea di introdurre una tale clausola era comprensibile se 

si considera che una redditività sufficiente della casa da gioco è una 

condizione per ottenere e mantenere la concessione.     

I.  

Il 26 maggio 2015, un secondo incontro tra l’autorità inferiore, A._______ 

e la B._______ ha avuto luogo a Berna. Dalla nota interna della seduta 

traspare che l’autorità inferiore, malgrado l’assenza nei propri archivi di 

documenti che confermassero il ruolo, attribuitole da A._______ e dalla 

B._______, nella concezione della clausola di salvaguardia, non ha negato 

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Pagina 8 

di avere potuto effettivamente suggerire l'inserimento di una tale clausola 

per permettere alla C._______ di premunirsi contro possibili difficoltà 

finanziarie. Nella stessa nota è pure riferito che l’autorità inferiore ha 

espresso l'opinione che il litigio tra la C._______, A._______ e la 

B._______ sarebbe una questione di diritto privato e che le convenzioni tra 

le parti la riguarderebbero solo in caso di violazioni della legge o di 

disposizioni della concessione, senza escludere per il momento che 

potesse comunque assumere un ruolo di moderatrice.   

Il 19 giugno 2015, il Consiglio federale ha risposto all'interpellanza 

depositata da un consigliere nazionale ticinese sulla situazione creatasi 

intorno alla C._______. Il Consiglio federale ha affermato, in sostanza, che 

l’autorità inferiore, che esplica una funzione di sorveglianza sulle case da 

gioco e non di consulenza, non aveva consigliato alla C._______ di 

sospendere i contributi, e che l'applicazione delle convenzioni tra le parti, 

in particolare per quanto attiene al pagamento di quest’ultimi, sottostava al 

diritto privato, esulando perciò dalle competenze dell’autorità inferiore.  

J.  

Il 24 giugno 2015, l’autorità inferiore ha svolto una seduta durante la quale, 

secondo il protocollo, un suo membro, già coinvolto ai tempi della 

procedura di concessione, ha confermato che l’autorità inferiore aveva 

richiesto che la clausola di salvaguardia fosse introdotta nella Convenzione 

I allo scopo di garantire il funzionamento sicuro e trasparente della casa da 

gioco, in particolare rispetto alle esigenze relative alla redditività e al 

capitale proprio. L’autorità inferiore ha inseguito espresso che, data la 

natura di diritto privato delle convenzioni tra le parti, il loro litigio non la 

riguardava, che la procedura era regolata dalle dette convenzioni per il 

tramite di una clausola arbitrale e che il presidente dell’autorità inferiore, in 

questa sua qualità, non poteva assumere la funzione di mediatore del litigio 

("Man müsse zwischen Bier und Schnaps unterscheiden"). L’autorità 

inferiore ha quindi disposto, all'unanimità dei presenti, che non doveva e 

non poteva dirimere il litigio mediante alcuna decisione ("Die Mitglieder 

sind sich einig [einstimmig], dass die Kommission in dieser Streitsache 

nicht entscheiden muss oder darf. Es wird ein Brief an die Gemeinde und 

die B._______ geschrieben, in welchem diese Überlegungen festgehalten 

werden").  

K.  

K.a Tramite due scritti del 7 luglio 2015, intitolati "Contributi di pubblica 

utilità e clausola di salvaguardia; ruolo dell’autorità inferiore" (di seguito, lo 

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scritto 1), indirizzati rispettivamente ad A._______ e alla B._______, con 

copia alla C._______, l’autorità inferiore ha comunicato alle parti, da un 

lato, che le Convenzioni I e II, con i loro rispettivi completamenti, erano di 

diritto privato, e che la soluzione di problemi o il chiarimento di questioni ad 

esse relative esulavano quindi dalle sue competenze; dall'altro lato, essa 

ha sottolineato di non potere svolgere alcun ruolo di conciliazione in caso 

di divergenze tra le parti, viste le clausole arbitrali, dal contenuto 

inequivocabile, contemplate da entrambe le convenzioni; da ultimo, essa 

ha constatato che il proprio presidente non poteva agire come mediatore 

tra le parti per incompatibilità con la sua funzione in seno alla stessa 

autorità.    

K.b Sempre il 7 luglio 2015, l’autorità inferiore ha pure indirizzato uno 

scritto, intitolato "Jahresabschluss 2014 C._______" (di seguito, lo scritto 

2), alla C._______, con copie ad A._______ e alla B._______, nel quale 

ha constatato che i conti della casa da gioco relativi al 2014, debitamente 

verificati, presentavano una perdita di fr. 840'000.–, sollecitando per questo 

motivo la C._______ a prendere le misure adeguate a garantire una 

sufficiente redditività sull'arco dell'intera durata della concessione (“Wir 

fordern Sie daher auf, die geeigneten Massnahmen zu ergreifen, um in 

Zukunft diese Konzessionsvoraussetzung [i.e. die genügende Rentabilität 

während der gesamten Konzessionsdauer] wieder zu erfüllen”).   

Il 18 agosto 2015, la C._______ ha risposto all’autorità inferiore che 

l'attivazione, per il 2014 e il 2015, delle clausole di salvaguardia delle 

convenzioni concluse con A._______ e la B._______, rientrava nel quadro 

delle misure volte a limitare le spese della casa da gioco in vista di ritrovare 

una redditività conforme alle esigenze della concessione.                                   

L.   

L.a Il 7 settembre 2015, A._______ ha inoltrato un ricorso al Tribunale 

amministrativo federale (TAF) contro gli scritti 1 e 2 (procedura 

B-5465/2015). Esso chiede l’accoglimento del ricorso (punto 1 del petito), 

l'annullamento degli scritti 1 e 2 in quanto decisioni (punti 2 e 4 del petito), 

nonché l'accertamento, da un lato, della competenza dell’autorità inferiore 

"a pronunciarsi sulla clausola di cui all'art. 5 cpv. 6 dell'Aggiunta […]" (punto 

3 del petito), e, dall'altro lato, del fatto che "non ricorrono i presupposti per 

qualsivoglia riduzione del contributo ad A._______ sulla base della 

Convenzione di collaborazione […]" (punto 5 del petito), le spese e la tassa 

di giustizia dovendo essere poste a carico, in solido, dell’autorità inferiore 

e della C._______ (punto 6 del petito; ricorso, pag. 2). In sostanza, 

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Pagina 10 

A._______ considera che lo scritto 1 sarebbe un "atto amministrativo 

unilaterale impugnabile", ossia una decisione mediante la quale l’autorità 

inferiore si è dichiarata incompetente a dirimere il litigio tra le parti, e che 

esso riposerebbe su un accertamento dei fatti e un'applicazione del diritto 

errati, oltre ad essere viziato da palese inadeguatezza (ricorso, pag. 4). 

A._______ contesta specialmente che la clausola di salvaguardia rispecchi 

un mero rapporto di diritto privato, e ciò essenzialmente per il fatto che la 

sua inserzione nella Convenzione I sarebbe stata richiesta dall’autorità 

inferiore nel contesto della valutazione della domanda di concessione 

(ricorso, pagg. 8 e 9). A questo proposito, A._______ rimprovera all’autorità 

inferiore di non riconoscere questo fatto (ricorso, pagg. 9 e 10). Rispetto 

alla clausola arbitrale, A._______ pretende che essa sia irrilevante nella 

fattispecie, in particolare alla luce della "natura pubblicistica" della clausola 

di salvaguardia risultante dal fatto che quest'ultima può essere invocata 

solamente con l'accordo scritto dell’autorità inferiore (ricorso, pag. 11). In 

relazione allo scritto 2, A._______ afferma in breve che si tratterebbe di 

una decisione d'accertamento errata, non motivata e inadeguata, con la 

precisazione che l'invito formulato alla C._______ dall’autorità inferiore ad 

agire per ritrovare una redditività sufficiente, non può essere inteso come 

un motivo per invocare l'applicazione della clausola di salvaguardia 

(ricorso, pagg. 15 a 18).         

L.b Con un ricorso dell’8 settembre 2015 (procedura B-5527/2015), pure 

rivolto contro gli scritti 1 e 2, la B._______ ha adito questo Tribunale, 

formulando un petito sostanzialmente dello stesso tenore, mutatis 

mutandis, di quello del A._______. Anche la motivazione del ricorso 

rispecchia essenzialmente quella esposta da A._______, per cui, allo 

scopo di evitare inutili doppioni, la medesima non sarà qui dettagliata, ma, 

se necessario, sarà ripresa nei considerandi in diritto. Inoltre, la B._______ 

solleva espressamente la questione della protezione della buona fede in 

relazione alle aspettative che l’autorità inferiore avrebbe in lei suscitato, 

con il suo comportamento, riguardo alla sua competenza in caso di 

problemi concernenti l’applicazione della clausola di salvaguardia (ricorso, 

§§ 2.12 e 5).           

M.  

M.a Il 9 e il 14 settembre 2015, mediante due decisioni incidentali, questo 

Tribunale ha invitato rispettivamente A._______ e la B._______ (di seguito, 

i ricorrenti oppure, se considerati individualmente, A._______ o la 

B._______) a versare, l’uno e l’altra, un anticipo, equivalente alle presunte 

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Pagina 11 

spese della loro rispettiva procedura giudiziaria, di fr. 3'000.–, ciò che è 

avvenuto puntualmente.   

M.b Il 22 e il 24 settembre 2015, questo Tribunale ha quindi trasmesso i 

ricorsi all’autorità inferiore e alla controparte, invitandole ad esprimersi in 

proposito, specialmente sulle questioni relative alla competenza 

dell’autorità inferiore a dirimere il litigio e all'esistenza o meno di atti 

validamente impugnabili.    

N.  

N.a Il 15 ottobre 2015, la risposta della controparte al ricorso della 

B._______ è giunta a questo Tribunale. In essa la controparte esprime in 

particolare l’opinione che, nonostante l’esistenza della Convenzione II, la 

B._______ non ha “acquisito qualsivoglia diritto di impugnare decisioni 

[relative a] rapporti che non la riguardano fra la Commissione [federale 

delle case da gioco] e le sue concessionarie” (risposta, pag. 6). Per il resto, 

le argomentazioni e le conclusioni della controparte sono pressoché 

identiche, mutatis mutandis, a quelle formulate nella sua risposta al ricorso 

del A._______, e riassunte nel considerando che segue.       

N.b Il 19 ottobre 2015, la risposta della controparte al ricorso di A._______ 

è pervenuta a questo Tribunale. Secondo la stessa, lo scritto 1 sarebbe, 

sul piano formale, una decisione incidentale “atipica”, quindi impugnabile 

separatamente tramite ricorso, ma, sul piano materiale, essa sarebbe, 

nella misura in cui nega la competenza dell’autorità inferiore a dirimere il 

litigio tra A._______ e la controparte, corretta e da confermare (risposta, 

pag. 3). Quanto alla clausola di salvaguardia, la controparte sostiene che 

essa “non serve alcun compito di diritto pubblico, tant’è che per legge le 

case da gioco vengono costituite come società anonime e, ottenendo la 

concessione federale, si assumono piena responsabilità di gestire le loro 

imprese in modo da ricavare un rendimento adeguato dal capitale investito. 

Esse agiscono e reagiscono come società anonime (società di diritto 

privato), adeguandosi alla realtà economica e adottando le dovute misure 

per una corretta gestione dei costi. Nessuno di questi interventi assume 

carattere pubblico” (risposta, pagg. 4 e 5). A proposito della clausola 

arbitrale, la controparte rileva che “non vi è nessun indizio che possa 

portare a ritenere che l’interpretazione e/o l’esecuzione di alcuni punti 

dell’accordo [incorporato nella Convenzione I] non soggiaccia alla clausola 

menzionata” (risposta, pag. 6). In questo contesto, pur ammettendo il suo 

obbligo contrattuale di chiedere il parere dell’autorità inferiore 

sull’applicazione della clausola di salvaguardia, più precisamente sul 

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Pagina 12 

principio se si giustifichi una riduzione o cancellazione dei contributi, la 

controparte pretende che ciò non riguardi il rapporto verticale tra la casa 

da gioco e l’autorità di vigilanza (risposta, pag. 6). Per finire, la controparte 

considera che lo scritto 2 sarebbe una semplice comunicazione da parte 

dell’autorità inferiore, sotto forma di un avvertimento relativo alla necessità 

di avere una redditività sufficiente, e non una decisione, visto che esso non 

regola un rapporto giuridico in maniera univoca, vincolante e coercibile; 

peraltro, la controparte rileva che lo scritto 2 si limita a prendere atto della 

perdita contabile stabilita dal revisore, precisando, in riferimento alla 

dottrina, che semplici fatti, così come questioni giuridiche astratte, non 

possono essere oggetto di decisioni d’accertamento (risposta, pag. 7). 

Pertanto, la controparte chiede che il ricorso sia dichiarato inammissibile 

o, a titolo subordinato, che sia respinto.    

O.  

O.a Il 5 novembre 2015, l’autorità inferiore ha preso posizione sul ricorso 

di A._______. Essa chiede innanzitutto di congiungere le due procedure 

ricorsuali, per il motivo che l'oggetto litigioso sarebbe in entrambi i casi 

praticamente identico. Fatta questa premessa e dopo avere riassunto il 

contenuto dei due incontri avuti con i ricorrenti, l’autorità inferiore afferma 

che se quest'ultimi le avessero chiesto di emanare una decisione formale, 

“avrebbe sicuramente accolto tale richiesta” (presa di posizione, cifra 2.5). 

Essa sostiene che lo scritto 1 non regolerebbe rapporti giuridici di diritto 

pubblico o privato, ma che si limiterebbe ad esprimere un'opinione non 

vincolante per A._______, per cui esso non sarebbe impugnabile e il 

ricorso andrebbe dichiarato, su questo punto, inammissibile (presa di 

posizione, cifra 2.8). Quanto alla clausola di salvaguardia, l’autorità 

inferiore pretende che essa sarebbe estranea alla legislazione sulle case 

da gioco, la quale regola i rapporti tra quest'ultime e la Confederazione, ma 

non i rapporti tra l’autorità inferiore e i destinatari dei contributi (presa di 

posizione, cifra 3.3). Rilevando di non avere imposto il tenore della 

clausola, l’autorità inferiore non nega di averne suggerito l'introduzione 

nella Convenzione I, e ciò nell'intento di "evitare che la casa da gioco 

dovesse versare contributi a prescindere dalla sua situazione finanziaria, 

poiché nel caso estremo tale obbligo potrebbe portare alla revoca o alla 

limitazione della concessione. Non era pertanto affatto intenzione 

dell'autorità di vigilanza essere coinvolta nel processo relativo 

all'attivazione della clausola di salvaguardia. Tale coinvolgimento non è 

fondamentalmente necessario e non esiste alcuna base legale al riguardo 

nel diritto pubblico" (presa di posizione, cifra 3.5, pag. 11). Precisando di 

non avere firmato la Convenzione I e di non essere quindi da lei vincolata, 

B-5465/2015 

Pagina 13 

l’autorità inferiore ammette che la stessa è menzionata al punto 3.5 della 

concessione, per cui A._______ "poteva e può effettivamente presumere 

in buona fede che l’autorità inferiore assuma il ruolo attribuitole nella 

[Convenzione I]" (presa di posizione cifra 3.6). Riguardo alla richiesta di 

accertare la sua competenza a pronunciarsi sulla clausola di salvaguardia, 

l’autorità inferiore sottolinea che, poiché "ha trattato e, se necessario, 

tratterà le domande delle case da gioco di pronunciarsi sulla clausola di 

salvaguardia (in passato e in futuro), non sussiste alcun interesse 

all'accertamento" (presa di posizione, cifra 3.7). L’autorità inferiore 

pretende di avere assunto il ruolo assegnatole dalla Convenzione I, 

mediante la notifica, alla controparte, dello scritto 2, nel quale, "con l'invito 

ad adottare le misure necessarie, ha infatti giudicato positivamente 

l'attivazione della clausola di salvaguardia, pur non dicendolo 

espressamente" (presa di posizione, cifra 4.7). A proposito dello scritto 2, 

l’autorità inferiore rileva che "non soddisfa in ogni [sic] punto i requisiti 

formali di una decisione" e che "non è un provvedimento autonomo, bensì 

piuttosto un ammonimento a rispettare gli obblighi esistenti" (presa di 

posizione, cifra 4.9), concludendo che esso, contrariamente a quanto 

richiesto da A._______, non può quindi essere annullato. Rispetto alla 

riduzione dei contributi, l’autorità inferiore rileva che "manca una base 

legale che [le] permetta di verificare questioni legate all'attivazione della 

clausola di salvaguardia", questioni materiali che perterrebbero al diritto 

civile e quindi alla competenza dei tribunali civili o arbitrali (presa di 

posizione, punto 5.3). L’autorità inferiore esorta in conclusione questo 

Tribunale a non entrare nel merito della richiesta di accertare l’esistenza 

dei presupposti per ridurre i contributi oppure, se il suo silenzio in proposito 

dovesse essere assimilato ad una decisione, a respingere il ricorso. A titolo 

di paragone, e per corroborare la sua argomentazione, l’autorità inferiore 

ha prodotto le convenzioni utilizzate dalle altre due case da gioco che 

hanno richiesto al Consiglio federale di potere beneficiare di agevolazioni 

fiscali legate al pagamento di contributi.  

O.b Sempre il 5 novembre 2015, l’autorità inferiore ha preso posizione 

anche sul ricorso della B._______, esponendo più o meno le stesse 

considerazioni e formulando pressoché le stesse conclusioni, mutatis 

mutandis, di quelle contenute nella risposta al ricorso di A._______.  

P.  

Il 10 novembre 2015, questo Tribunale ha trasmesso ad A._______ e alla 

controparte un esemplare della risposta dell’autorità inferiore al ricorso di 

A._______, nonché alla B._______ e alla controparte un esemplare della 

risposta dell’autorità inferiore al ricorso della B._______, invitando i 

B-5465/2015 

Pagina 14 

ricorrenti a completare le loro rispettive impugnative unicamente, per il 

momento, in relazione ai punti 1 a 4 dei petiti, e ciò entro l’11 dicembre 

2015. Nella stessa occasione questo Tribunale ha chiesto ai ricorrenti e 

alla controparte, tra le altre cose, di esprimersi sulla domanda dell’autorità 

inferiore di congiungere le due procedure di ricorso. Hanno fatto seguito 

due proroghe del termine per completare i ricorsi, la prima fino 

all’11 gennaio, e la seconda fino al 20 gennaio 2016.  

Q.  

Q.a Il 10 dicembre 2015, A._______ ha comunicato a questo Tribunale il 

proprio parere sulla questione della congiunzione delle due procedure di 

ricorso, affermando in sostanza di non vedere motivi oggettivi per agire in 

questo modo, con la precisazione che se questo Tribunale dovesse 

decidere altrimenti, la presente procedura dovrebbe essere comunque 

trattata “in modo indipendente e correttamente per quello che è”, senza 

provocare “inconvenienti o limitazioni dei legittimi diritti ed interessi [di 

A._______]”.  

Q.b L’11 dicembre 2015, la B._______ ha scritto a questo Tribunale di 

opporsi alla richiesta dell’autorità inferiore di congiungere le due procedure 

di ricorso, considerato che il loro oggetto non sarebbe affatto identico, dato 

che “oltre a riguardare parti diverse, anche le convenzioni in essere tra la 

casa da gioco e le due ricorrenti sono differenti. Inoltre, a distinguere le due 

fattispecie è pure il contesto e il substrato fattuale che ha condotto alla 

stipulazione delle convenzioni. A quanto testé indicato va inoltre aggiunto 

che anche il testo delle controverse clausole di salvaguardia previste nelle 

due convenzioni presenta una genesi e una formulazione diverse”. 

Cionondimeno, essa rileva di rimettersi in ogni caso al giudizio di questo 

Tribunale.    

R.  

R.a Il 19 gennaio 2016, A._______ ha inviato a questo Tribunale le 

“osservazioni integrative” al proprio ricorso, nelle quali afferma che 

l’autorità inferiore ha riconosciuto “che la clausola è stata da lei richiesta e 

che tale richiesta era da ricondurre a esigenze attinenti alla sua attività di 

vigilanza” (osservazioni integrative, pag. 8). Riferendosi a quanto esposto 

dall’autorità inferiore nella risposta al suo ricorso, A._______ sottolinea 

particolarmente la finalità di diritto pubblico della clausola di salvaguardia 

per fondare la competenza dell’autorità inferiore ad applicare la stessa 

mediante una decisione che “deve quantificare la riduzione [del contributo] 

B-5465/2015 

Pagina 15 

e precisarne l’estensione temporale (che per ovvie ragioni non potrà che 

essere annuale e non retroattiva)” (osservazioni integrative, pag. 12). 

A._______ richiede in aggiunta che l’autorità inferiore esibisca diversi 

documenti connessi con lo svolgimento della vicenda.   

R.b Il 20 gennaio 2016, la B._______ ha trasmesso a questo Tribunale un 

“atto di complemento” mediante il quale conferma fondamentalmente le 

considerazioni e le conclusioni del proprio ricorso, precisando qua e là 

alcuni aspetti fattuali della vicenda. Essa sollecita inoltre la produzione di 

diversi documenti concernenti i rapporti tra l’autorità inferiore e la 

controparte.  

S.  

Il 26 e 27 gennaio 2016, questo Tribunale ha invitato l’autorità inferiore e la 

controparte a presentare le loro rispettive osservazioni conclusive ai 

complementi ricorsuali entro il 26 febbraio 2016, riservando per più tardi il 

trattamento delle domande di edizioni di documenti formulate dai ricorrenti, 

e della domanda di congiunzione delle procedure presentata dall’autorità 

inferiore. Su richiesta della controparte, il termine menzionato è stato in 

definitiva prorogato, in relazione ad entrambe le procedure di ricorso, fino 

al 14 marzo 2016.  

T.  

T.a Il 24 febbraio 2016, l’autorità inferiore ha inoltrato a questo Tribunale le 

sue “osservazioni finali” al ricorso di A._______, mediante le quali ha 

confermato i ragionamenti e le conclusioni che aveva già esposto nella sua 

presa di posizione del 5 novembre 2015. L’autorità inferiore ha ribadito di 

“essersi adoperata affinché si prevedesse una riserva all’obbligo della casa 

da gioco di versare contributi agli organi di distribuzione (destinatari dei 

contributi). Tuttavia, oggi non è più possibile ricostruire in quale forma lo 

abbia fatto […]. Viste le formule diverse delle clausole di salvaguardia è 

tuttavia certo che l’autorità inferiore non ne ha stabilito il tenore” 

(osservazioni finali, pag. 2). L’autorità inferiore ha inoltre riaffermato il 

carattere di diritto privato della Convenzione I, precisando che “se 

disciplina i diritti e gli obblighi delle case da gioco, le sue [dell’autorità 

inferiore] disposizioni sono emanate in forma di decisione e quindi hanno 

senza dubbio carattere di diritto pubblico. Se, rifiutandosi di approvare la 

modifica di un contratto, l’autorità inferiore ne provoca la rettifica, la natura 

giuridica del contratto stesso non cambia (poiché tale natura non è il 

problema sul quale in questi casi l’autorità inferiore ha richiamato 

l’attenzione)” (osservazioni finali, pag. 3). L’autorità inferiore ha per finire 

B-5465/2015 

Pagina 16 

enfatizzato la ”ovvietà” di quanto indicato alla controparte a proposito del 

rapporto esistente tra la redditività di una casa da gioco e il versamento dei 

contributi, precisando di essersi limitata a formulare, nello scritto 2, un 

invito a rammentarsi di questa ovvietà “senza emanare alcuna misura” 

(osservazioni finali, pagg. 3 e 4).  

T.b Sempre il 24 febbraio 2016, l’autorità inferiore ha inviato a questo 

Tribunale le sue “osservazioni finali” al ricorso della B._______, 

praticamente identiche, mutatis mutandis, a quelle relative al ricorso di 

A._______.  

U.  

U.a Il 9 marzo 2016, la controparte ha tramesso a questo Tribunale le 

proprie “osservazioni conclusive” al ricorso di A._______, nelle quali 

riespone, principalmente, il suo parere secondo cui la Convenzione I 

sarebbe di natura privata, e che “essa non ingenera la competenza 

[dell’autorità inferiore], che è stabilita dalla Legge, neppure qualora le parti 

concordassero di sentirne il parere prima di applicare una della clausole” 

(osservazioni conclusive, pag. 2), come ciò sarebbe pure corroborato dalla 

clausola arbitrale inserita nella convenzione. Di conseguenza, essa 

conclude all’inammissibilità del ricorso o, subordinatamente, al suo rigetto.  

U.b Il 10 marzo 2016, la controparte ha inoltrato a questo Tribunale le 

proprie “osservazioni conclusive” al ricorso della B._______, nelle quali 

riprende fondamentalmente, dopo avere peraltro insinuato che la 

B._______ non sarebbe altro che “una terza parte” del litigio (osservazioni 

conclusive, pag. 3), le considerazioni formulate nelle sue osservazioni 

conclusive del 9 marzo 2016.  

V.  

Con ordinanze del 16 marzo 2016, questo Tribunale ha chiuso di principio 

lo scambio degli scritti sulle questioni formali in entrambe le procedure di 

ricorso, prospettando, in funzione dell’esito del trattamento delle dette 

questioni, l’emanazione di una decisione formale finale oppure la ripresa 

dello scambio degli scritti sulle conclusioni materiali dei ricorsi.  

  

B-5465/2015 

Pagina 17 

Diritto: 

1.  

1.1 Il Tribunale amministrativo federale è il tribunale amministrativo 

generale della Confederazione e, in quanto la legge non escluda il ricorso 

al Tribunale federale, giudica quale autorità di grado precedente (art. 1 cpv. 

1 e 2 della legge sul Tribunale amministrativo federale del 17 giugno 2005 

[LTAF, RS 173.32]). La procedura applicabile è retta dalla legge federale 

sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA, RS 172.021; 

art. 1 cpv. 1 e 2 lett. cbis PA, art. 37 LTAF).   

1.2 In virtù dell’art. 31 LTAF, questo Tribunale giudica i ricorsi contro le 

decisioni ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 PA, emanate dalle autorità menzionate 

all'art. 33 LTAF, riservate le eccezioni elencate all’art. 32 LTAF. Dato che 

l’autorità inferiore è un’autorità amministrativa federale (art. 1 cpv. 2 lett. d 

PA), che fa parte delle autorità precisate all’art. 33 LTAF (art. 33 lett. f 

LTAF), e che le sue decisioni, per definizione impugnabili (art. 44 PA), non 

rientrano nell’elenco dell’art. 32 LTAF, questo Tribunale è competente a 

giudicare, nel merito o dichiarandoli inammissibili, i ricorsi interposti contro 

le decisioni o le pretese decisioni dell’autorità inferiore. 

1.3 Un ricorso è ammissibile se ha per oggetto una decisione secondo 

l’art. 5 cpv. 1 PA, inoltrato a questo Tribunale da chi ha partecipato al 

procedimento dinanzi all’autorità inferiore o è stato privato della possibilità 

di farlo, e che è particolarmente toccato dalla decisione, avendo quindi un 

interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica 

(art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro trenta giorni dalla 

notifica della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e contenere le conclusioni, i 

motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo 

rappresentante, con allegati, se disponibili, la decisione impugnata e i 

documenti indicati come mezzi di prova (art. 52 cpv. 1 PA). L’anticipo delle 

presunte spese processuali deve essere saldato entro il termine impartito 

(art. 63 cpv. 4 PA).  

 

1.4 Disponendo di un pieno potere di cognizione riguardo all'applicazione 

del diritto, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, 

all'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, e, 

di principio, all'inadeguatezza (art. 49 e 54 PA), questo Tribunale accerta 

d'ufficio i fatti, con l'ausilio, dove necessario, dei mezzi di prova previsti 

dalla legge, ossia documenti, informazioni delle parti, informazioni o 

testimonianze di terzi, sopralluoghi e perizie (art. 12 PA: massima 

B-5465/2015 

Pagina 18 

inquisitoria), le parti essendo comunque tenute a cooperare in diversi modi 

(art. 13 cpv. 1, 49 e 52 cpv. 1 PA). Tuttavia, esso procede spontaneamente 

a constatazioni fattuali complementari rispetto a quanto risulta dagli atti 

solamente se ciò appare indicato. Esso ammette le prove offerte dalle parti 

se paiono idonee a chiarire i fatti, apprezzandole liberamente (art. 33 cpv. 

1 PA nonché art. 37 e 40 della legge federale del 4 dicembre 1947 di 

procedura civile [PC, SR 273], in relazione con l'art. 19 PA). Esso è 

vincolato dalle conclusioni delle parti (principio dispositivo), a meno che 

siano soddisfatte le condizioni per concedere di più, di meno o un'altra cosa 

rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1 a 3 PA: massima dell'ufficialità), 

ma non è vincolato in nessun caso dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA: 

principio dell'applicazione d'ufficio del diritto o “iura novit curia”).  

2.  

In concreto, prima di verificare l’ammissibilità e, se del caso, esaminare il 

merito delle impugnative, bisogna per cominciare evadere la domanda 

dell’autorità inferiore di congiungere le due procedure di ricorso.  

2.1 Secondo l'art. 24 della legge federale di procedura civile federale del 

4 dicembre 1947 (PC, RS 273), applicabile in virtù dell'art. 4 PA, l’autorità 

istruente può riunire in un'unica procedura, grazie al suo ampio potere 

d’apprezzamento in proposito, più ricorsi contro decisioni che poggiano su 

fatti strettamente connessi o identici, e in cui si pongono questioni 

giuridiche simili o identiche; questa soluzione, conforme al principio 

dell'economia procedurale e nell'interesse di tutte le parti, non necessita di 

essere tradotta in una decisione incidentale impugnabile autonomamente 

(ANDRÉ MOSER / MICHAEL BEUSCH / LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor 

dem Bundesverwaltungsgericht, Helbing Lichtenhahn Verlag, Basilea 

2013, n. 3.17). Da notare che il litisconsorzio facoltativo, costituito da due 

o più ricorrenti che si risolvono ad agire congiuntamente perché le decisioni 

o la causa giuridica sono fondamentalmente le stesse, non solleva 

problemi particolari nonostante la sua multilateralità: i tribunali possono 

infatti congiungere le procedure anche quando le diverse parti hanno 

rinunciato a procedure come litisconsorzio facoltativo. Ciò precisato, la 

congiunzione delle procedure non è sempre ammissibile, per esempio 

quando si tratta di salvaguardare segreti d'affari; in questi casi, le esigenze 

di speditezza sono da ponderare con gli interessi legittimi dei partecipanti 

(ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER / MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren 

und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3a ed., Schulthess Verlag, 

Zurigo 2013, n. 927).   

B-5465/2015 

Pagina 19 

2.2 In concreto, lo scritto 1 notificato ad A._______ e lo scritto 1 indirizzato 

alla B._______ sono quasi identici; lo scritto 2 esiste in una sola versione 

notificata unicamente alla controparte, con copie per conoscenza ai 

ricorrenti. In entrambe le procedure l’autorità inferiore è la stessa e la 

controparte è pure la stessa. Anche i fatti rilevanti alla base delle due 

procedure sono pressoché identici, come risulta dai considerandi di fatto 

sopraesposti e dalle precisazioni dell’autorità inferiore a supporto della sua 

domanda di congiunzione. Lo stesso vale per le questioni giuridiche 

sollevate dai ricorrenti, i quali si rimettono comunque, in definitiva, al parere 

di questo Tribunale quanto all’opportunità o meno di congiungere le due 

procedure.  

2.3 Di conseguenza, tenuto conto delle considerazioni che precedono, si 

giustifica, per motivi d’economia processuale, dirimere le due cause 

B-5465/2015 e B-5527/2015 con un’unica sentenza.  

3.  

3.1 Secondo l'art. 5 cpv. 1 PA, una decisione è un provvedimento 

dell'autorità nel singolo caso, fondato sul diritto pubblico federale e 

concernente la costituzione, la modificazione o l’annullamento di diritti o di 

obblighi (lett. a); l’accertamento dell’esistenza, dell’inesistenza o 

dell’estensione di diritti o di obblighi (lett. b); il rigetto o la dichiarazione 

d’inammissibilità d’istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, 

all’annullamento o all’accertamento di diritti o di obblighi (lett. c). In quanto 

ordine dell’autorità, unilaterale, individuale e concreto, pronunciato in 

applicazione del diritto amministrativo, una decisione è vincolante e 

coercibile (DTF 137 II 409 consid. 6.1).  

 

3.2 Non costituiscono invece decisioni ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 PA, 

difettando loro il carattere giuridico vincolante, l’espressione di un’opinione, 

una semplice comunicazione, una presa di posizione, un’informazione, un 

progetto di decisione o l’annuncio di una decisione da parte dell’autorità 

(sentenza del Tribunale federale 1C_197/2008 del 22 agosto 2008, consid. 

2.2 con i relativi riferimenti). Non essendo decisioni, questi scritti 

dell’autorità non crescono in giudicato e non possono formare valido 

oggetto di ricorso (sentenza TAF B-16/2006 del 10 dicembre 2007, consid. 

1.3).   

 

3.3 Per legge, le decisioni scritte, anche se notificate in forma di lettera, 

devono essere designate come tali, motivate, indicare il rimedio giuridico 

ordinario ammissibile, l’autorità competente e il termine per interporlo 

B-5465/2015 

Pagina 20 

(art. 35 cpv. 1 e 2 PA). Tuttavia, ciò che permette di qualificare un 

provvedimento come decisione sono le sue caratteristiche strutturali 

(cfr. consid. 3.1), e non la sua denominazione o la sua conformità alle 

esigenze formali poste dalla legge (PIERRE TSCHANNEN / ULRICH ZIMMERLI 

/ MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3a ed., Stämpfli Verlag, 

Berna 2009, § 29 n. 3). L’inosservanza delle esigenze di forma implica 

infatti solamente l’irregolarità della notificazione della decisione 

(“Eröffnungsmangel”): la decisione così viziata diventa impugnabile, in rari 

casi essa è addirittura nulla. I vizi formali non intaccano però il carattere 

proprio di una decisione, a parte in caso di nullità, considerato che una 

decisione, pure se notificata irregolarmente, rimane una decisione 

(sentenza TAF A-3427/2007 del 19 giugno 2007, consid. 1.2).    

4.  

Nell’esaminare d’ufficio la propria competenza (art. 7 cpv. 1 PA) l’autorità 

amministrativa prende una decisione d’inammissibilità se si reputa, 

contrariamente a quanto pretende una parte, incompetente (art. 9 cpv. 2 

PA). Si tratterebbe in sé di una decisione incidentale (art. 45 cpv. 1 PA), 

senonché, mettendo un termine alla procedura, la vecchia dottrina la 

qualificava di decisione incidentale “atipica”; dal canto suo, la nuova 

dottrina parla senza ambagi di decisione finale, impugnabile secondo le 

regole generali (art. 44 PA), in particolare nel rispetto del termine di ricorso 

di trenta giorni (art. 50 cpv. 1 PA), precisato che, se l’autorità adita nega o 

ritarda ingiustamente l’emanazione di una decisione impugnabile, può 

essere interposto ricorso per denegata o ritardata giustizia (art. 46a PA; 

CHRISTOPH AUER / MARKUS MÜLLER / BENJAMIN SCHINDLER [HRSG.], 

Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Dike 

Verlag, Zurigo / San Gallo 2008, n. 7 ad art. 9 PA).  

5.  

5.1 In concreto, mediante lo scritto 1, l’autorità inferiore si è chiaramente 

riconosciuta incompetente a dirimere qualsiasi litigio derivante dalle 

Convenzioni I e II, negando di potere assumere un ruolo di conciliazione 

oppure, tramite il proprio presidente, di mediazione tra le parti. Come 

motivazione l’autorità inferiore ha addotto la natura a suo avviso di diritto 

privato delle due convenzioni e il fatto che ognuna di esse contempli una 

clausola arbitrale per la risoluzione di qualsiasi controversia in relazione 

alla loro interpretazione ed esecuzione. L’autorità inferiore ha invece 

omesso, scientemente, di designare lo scritto 1 in quanto decisione e di 

indicare i rimedi giuridici.   

B-5465/2015 

Pagina 21 

Ora, dato il suo contenuto, lo scritto 1 rappresenta indubbiamente una 

decisione informale finale d’accertamento dell’incompetenza dell’autorità 

inferiore (decisione d’inammissibilità: art. 9 cpv. 2 PA), emanata mediante 

semplice lettera (art. 35 cpv. 1 PA), indipendentemente dai suoi vizi formali 

appena menzionati. In proposito, l’autorità inferiore non convince quando 

afferma, nelle risposte ai ricorsi (cfr. consid. O), che non avrebbe fatto altro 

che esprimere un’opinione non vincolante per le parti, e ciò tanto più se si 

considera la sua disponibilità ad emanare, se i ricorrenti glielo avessero 

chiesto, una decisione formale, il cui contenuto non si sarebbe certamente 

discostato, in modo fondamentale, da quello dello scritto 1. Da notare che 

la controparte ha riconosciuto, spontaneamente, il carattere di decisione 

dello scritto 1 (cfr. consid. N.b). Inoltre, benché non sia stato designato 

come decisione e che non indichi i rimedi di diritto, in violazione dell’art. 35 

cpv. 1 e 2 PA, lo scritto 1 è stato compreso come tale dai ricorrenti, i quali 

l’hanno infatti impugnato tempestivamente, tenuto conto della sospensione 

estivale dei termini di ricorso (art. 22a cpv. 1 PA), entro trenta giorni dalla 

sua notificazione (art. 50 cpv. 1 PA), e che hanno in seguito versato, nel 

termine loro impartito da questo Tribunale, i rispettivi anticipi di fr. 3'000.– 

ciascuno, relativi alle presunte spese processuali (art. 63 cpv. 4 PA). Se è 

vero che, come sostiene l’autorità inferiore, i ricorrenti avrebbero potuto 

chiederle di emanare una decisione formale, l’assenza di questa tappa 

intermedia non toglie nulla al carattere di decisione, in forma di lettera, dello 

scritto 1 (cfr. sopra, consid. 3.3).  

5.2 In conclusione, lo scritto 1 è una decisione informale validamente 

impugnata dai ricorrenti, per cui occorre di principio entrare nel merito dei 

ricorsi in quanto vi si riferiscono (cfr. sotto, consid. 7 e segg.).  

6.  

6.1 Mediante lo scritto 2, indirizzato alla sola controparte con copie per 

conoscenza ai ricorrenti, l’autorità inferiore ha preso atto, in base alla 

verifica del conto annuale effettuata dall’ufficio di revisione secondo gli 

standard internazionali applicabili, che la controparte aveva subìto nel 

2014 una perdita di fr. 840’000.–. Così facendo, l’autorità inferiore non ha 

accertato né l’esistenza, né l’inesistenza, né l’estensione di diritti od 

obblighi di diritto pubblico (art. 5 cpv. 1 lett. b e 25 cpv. 1 PA), ossia non ha 

chiarito alcuna questione giuridica (“Rechtsfrage”), ma si è limitata a 

constatare un fatto relativo alla vicenda che coinvolge le parti 

(“Sachverhaltsfrage”; cfr. BERNHARD WALDMANN / PHILIPPE 

WEISSENBERGER [HRSG.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren, Schulthess Verlag, Zurigo, Basilea, Ginevra 2009, 

B-5465/2015 

Pagina 22 

n. 6 ad art. 25 PA). In questo senso lo scritto 2 non costituisce dunque una 

decisione informale, come ha peraltro rilevato pertinentemente la 

controparte (cfr. consid. N.b). Quanto all’invito (“Aufforderung”) dell’autorità 

inferiore alla controparte a prendere le misure adeguate per garantire 

anche in futuro una redditività conforme alle esigenze poste dalla 

concessione, esso è assimilabile ad una semplice comunicazione sotto 

forma di avvertimento o “reminder”, e non ha quindi alcun carattere 

giuridicamente vincolante, per cui anche sotto questo aspetto, lo scritto 2 

non può essere concepito come una decisione informale. Ciò è inoltre 

corroborato dal fatto che l’invito è stato espresso senza la comminatoria di 

qualsivoglia sanzione nel caso in cui lo scopo prefisso, ossia un bilancio in 

attivo, non fosse stato raggiunto.  

6.2 Visto quanto procede, è superfluo porsi la questione se i ricorrenti 

avrebbero la qualità per impugnare lo scritto 2, ciò che contesta la 

controparte (cfr. consid. N.a e U.b), nell’ipotesi in cui esso fosse una 

decisione informale.   

6.3 In conclusione, considerato che lo scritto 2 non è una decisione ai sensi 

dell’art. 5 cpv. 1 PA, nemmeno nell’accezione informale del termine, i ricorsi 

interposti contro di esso sono inammissibili.  

7.  

Si tratta ora di verificare se l’autorità inferiore abbia negato a giusta ragione 

o ingiustificatamente, mediante lo scritto 1, la propria competenza a 

“pronunciarsi” sulla clausola di salvaguardia. Nell’affermativa, i ricorsi 

dovranno essere respinti; nella negativa, la causa dovrà essere rinviata, in 

ossequio al principio dell’esaurimento delle vie legali (“Wahrung des 

Instanzeszuges”) e all’obbligo di trasmissione della causa all’autorità 

competente (art. 8 cpv. 1 PA), all’autorità inferiore affinché emetta una 

decisione nel merito (cfr., per maggiori dettagli, la sentenza TAF 

A-2771/2015 del 27 ottobre 2015, consid. 7.1).    

8.  

8.1 Per memoria, nel corso della procedura amministrativa i ricorrenti si 

sono rivolti all’autorità inferiore affinché dirima il litigio che li oppone alla 

controparte, senza tuttavia indirizzarle una chiara istanza in questo senso 

(cfr. consid. F). L’autorità inferiore si è per contro dichiarata in definitiva, 

mediante lo scritto 1, incompetente a decidere in ragione, a suo modo di 

vedere, del carattere privato del litigio, precisando che, su richiesta dei 

ricorrenti, i quali non si sono però manifestati in questo senso, avrebbe di 

B-5465/2015 

Pagina 23 

sicuro emanato una decisione formale d’incompetenza (cfr. consid. J e 

O.a).  

8.2 Davanti a questo Tribunale i ricorrenti pretendono che l’autorità 

inferiore abbia la competenza di accertare che, per i periodi fiscali 2014 e 

2015, le clausole di salvaguardia non sono applicabili, e di condannare così 

la controparte a pagare i contributi senza riduzioni. L’autorità inferiore nega 

invece che la competenza di tassare e prelevare la tassa sul prodotto lordo 

dei giochi implichi il potere di pronunciarsi sul pagamento dei contributi, 

facoltà spettante, a suo avviso, se del caso, al tribunale arbitrale previsto 

dalle Convenzioni I e II.   

8.3 In questo contesto i ricorsi hanno lo stesso oggetto, ossia lo scritto 1 

(oggetto di impugnazione). Quanto all’oggetto del litigio, circoscritto dai 

petiti (conclusioni) dei due ricorsi, esso si traduce nelle richieste di 

“accertare” sia la competenza dell’autorità inferiore a “pronunciarsi” sulle 

clausole di salvaguardia, sia l’assenza dei “presupposti” per ridurre i 

contributi. Senonché, secondo la giurisprudenza, l’oggetto del litigio, 

definito dalle conclusioni ricorsuali, può essere identico o meno 

comprensivo dell’oggetto di impugnazione delimitato dal dispositivo della 

decisione, ma non può essere più esteso dello stesso (cfr., a titolo 

illustrativo, DTF 136 V 362 consid. 3.4.2 e 3.4.3 nonché 131 V 164 consid. 

2.1; sentenze TAF B-5796/2014 del 26 marzo 2016, consid. 1.3.1, e 

B-3939/2007 del 12 marzo 2008, consid. 2). Ora, considerato il contenuto 

dello scritto 1 e il fatto che la questione dell’applicazione delle clausole di 

salvaguardia alla fattispecie si porrebbe, se del caso, come conseguenza 

della competenza dell’autorità inferiore a pronunciarsi nel merito della 

controversia sulla riduzione dei contributi, e tenuto conto delle ordinanze 

emanate da questo Tribunale il 22 e 24 settembre 2015 (cfr. consid. M.b), 

appare chiaro che la questione relativa ai “presupposti” per ridurre i 

contributi non può essere oggetto del presente litigio, il quale si limita così 

alla questione della competenza dell’autorità inferiore.  

8.4 Questo implica peraltro che, nella misura in cui i ricorrenti chiedono a 

questo Tribunale di “pronunciarsi” sull’assenza dei “presupposti” per ridurre 

i contributi, i ricorsi sono inammissibili.  

9.  

Secondo l’art. 106 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost., RS 

101), la Confederazione emana prescrizioni sui giochi in denaro e, al 

riguardo, tiene conto degli interessi dei Cantoni (al. 1). Per aprire e gestire 

una casa da gioco occorre una concessione della Confederazione. Nel 

B-5465/2015 

Pagina 24 

rilasciare la concessione la Confederazione tiene conto delle condizioni 

regionali. Essa riscuote dalle case da gioco una tassa commisurata ai loro 

introiti; questa non può eccedere l'80% del prodotto lordo dei giochi. La 

tassa è destinata all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità 

(al. 2). 

È necessario precisare che il senso del termine di “concessione”, nel 

campo del gioco d’azzardo, corrisponde piuttosto a quello di 

“autorizzazione” o “licenza” (in tedesco, “Bewilligung”; in francese, 

“autorisation”), che non a quello di concessione in senso stretto, dato che 

la Confederazione non trasmette alle case da gioco, per il tramite della 

concessione, un diritto di cui disporrebbe in virtù di un monopolio (sul gioco 

d’azzardo), come è invece il caso, per esempio, della concessione 

d’infrastruttura a favore delle ferrovie oppure di una concessione per la 

captazione di acqua sotterranea ad uso agricolo o irriguo. La concessione 

ai sensi dell’art. 106 Cost. è quindi un’autorizzazione di natura politico-

economica, attribuita in modo discrezionale, il cui ottenimento non 

costituisce un diritto (“Rechtsanspruch”), come evidenzia bene il fatto che 

le decisioni in materia di rilascio di una concessione per case da gioco non 

solo non sono impugnabili davanti a questo Tribunale (art. 32 cpv. 1 lett. h 

LTAF), ma che non lo sono in generale (art. 16 cpv. 1 LCG; cfr., in 

particolare, sentenza del Tribunale federale 2C_ 386/2014 del 18 gennaio 

2016 consid. 3.2, e Die Schweizerische Bundesverfassung – St. Galler 

Kommentar, Dike Verlag, Zurigo / San Gallo 2014, nn. 9 e 10 ad art. 106 

Cost.).      

10.  

La casa da gioco è un'impresa che offre a titolo professionale il gioco 

d'azzardo (art. 7 LCG). Esistono due categorie di case da gioco: i gran 

casinò (concessione A) e i kursaal (concessione B), quest’ultimi potendo 

offrire al massimo tre giochi da tavolo nonché apparecchi automatici per i 

giochi d'azzardo con un minor potenziale di vincita e di perdita (art. 8 LCG). 

La Commissione federale delle case da gioco, nominata dal Consiglio 

federale, sorveglia le case da gioco e vigila sul rispetto delle prescrizioni 

legali (art. 46 e 48 LCG).     

11.  

11.1 Per l'istituzione della casa da gioco in un determinato luogo occorre 

una concessione di sito; per la sua gestione, occorre una concessione di 

gestione (art. 10 cpv. 1 e 2 LCG). Si rilascia una concessione 

esclusivamente a (a) persone giuridiche di diritto pubblico, (b) società 

B-5465/2015 

Pagina 25 

anonime secondo il diritto svizzero, il cui capitale azionario è suddiviso in 

azioni nominative e i cui membri del consiglio d'amministrazione sono 

domiciliati in Svizzera, e (c) società cooperative secondo il diritto svizzero, 

i cui membri del consiglio d'amministrazione sono domiciliati in Svizzera 

(art. 11 LCG). La concessione può essere rilasciata se (a) il richiedente, i 

soci in affari più importanti e i loro aventi diritto economici, nonché i 

possessori di quote e i loro aventi diritto economici che dispongono di 

mezzi finanziari propri sufficienti, godono di una buona reputazione e 

offrono tutte le garanzie per un'attività irreprensibile, e (b) il richiedente e i 

possessori di quote, come pure, su richiesta della Commissione federale 

delle case da gioco, i soci in affari più importanti, hanno dimostrato la 

provenienza lecita dei mezzi finanziari a disposizione.  

La concessione determina le condizioni e gli oneri (art. 12 cpv. 1 e 2 LCG). 

La concessione di sito può essere rilasciata soltanto se (a) il Cantone e il 

Comune d'ubicazione si esprimono a favore, e (b) il richiedente prova in un 

rapporto l'interesse economico che la casa da gioco riveste per la regione 

(art. 13 cpv. 1 LCG). La concessione di gestione può essere rilasciata 

soltanto se il richiedente (a) mediante gli statuti, l'organizzazione, le 

relazioni contrattuali con il concessionario di sito, nonché mediante le altre 

relazioni contrattuali e i regolamenti dei giochi garantisce l'indipendenza 

della gestione verso l'esterno e la sorveglianza dell'esercizio dei giochi, (b) 

presenta una concezione di sicurezza e una concezione sociale, (c) 

presenta un piano contabile circa la redditività, dal quale emerge in 

maniera attendibile che la casa da gioco è in grado di sopravvivere 

economicamente, e (d) espone le misure atte a creare le condizioni per la 

tassazione corretta della casa da gioco (art. 13 cpv. 2 LCG). La concezione 

di sicurezza deve contemplare le misure che la casa da gioco intende 

adottare per garantire lo svolgimento sicuro dei giochi, nonché per 

prevenire la criminalità e il riciclaggio di denaro (art. 14 cpv. 1 e 2 LCG).  

11.2 L’atto di concessione, il cui modello è reperibile sul sito ufficiale della 

Commissione federale delle case da gioco 

(www.esbk.admin.ch/esbk/it/home/spielbanken/konzessionen.html), da 

ultimo consultato il 17 maggio 2016, si presenta come segue:    

1. Oggetto ed elementi di base della concessione 

1.1. Diritti e obblighi  

1.2. Comunicazione delle modifiche 

1.3. Obblighi d’informazione  

2. Condizioni e oneri 

2.1. Acquisizioni di partecipazioni 

B-5465/2015 

Pagina 26 

2.2. Norme riguardanti il capitale proprio  

2.3. Soci in affari importanti / partner per il trasferimento di “know-how” 

2.4. Organi e collaboratori 

2.5. Fornitori di servizi e di apparecchiature  

2.6. Outsourcing  

2.7. Inizio dell’esercizio  

3. Ulteriori disposizioni 

3.1. Termine per l’inizio dell’esercizio  

3.2. Revoca, limitazione, sospensione  

3.3. Rapporto di revisione  

3.4. Concezione sociale  

4. Emolumento  

5. Allegati  

6. Rimedi giuridici  

7. Pubblicazione.  

11.3 Le case da gioco sottopongono ogni anno i loro conti annuali a un 

ufficio di revisione indipendente dal profilo economico e giuridico, 

nell'ambito di una revisione ordinaria (art. 75 cpv. 1 dell’ordinanza del 

24 settembre 2004 sul gioco d’azzardo e le case da gioco [OCG, RS 

935.521]). L'ufficio di revisione presenta un rapporto esplicativo 

all'attenzione della Commissione federale delle case da gioco, nel quale, 

oltre che sulle esigenze legali del codice delle obbligazioni, deve 

pronunciarsi sul rispetto delle condizioni finanziarie richieste per la 

concessione, sul quadro completo di tutti i rischi e di tutte le necessarie 

rettifiche di valore relative agli attivi nonché degli accantonamenti per la 

loro copertura, sulla legalità, l’idoneità e la funzionalità dell’organizzazione 

interna della casa da gioco, tenendo conto della sorveglianza e dei controlli 

dell’attività e dei rendiconti mediante provvedimenti organizzativi aziendali 

(art. 76 cpv. 1 e 4 OCG).  

12.  

12.1 La Confederazione preleva una tassa calcolata sul prodotto lordo dei 

giochi (tassa sulle case da gioco); il prodotto lordo dei giochi corrisponde 

alla differenza tra le poste giocate e le vincite versate (art. 40 cpv. 1 e 2 

LCG). Il Consiglio federale fissa l'aliquota della tassa in modo che le case 

da gioco gestite secondo i principi dell'economia aziendale possano 

ricavare un rendimento adeguato dal capitale investito. Può fissare aliquote 

diverse per le due categorie di case da gioco (gran casinò e kursaal); le 

aliquote possono essere progressive. L'aliquota della tassa ammonta al 

minimo al 40% e al massimo all'80%. Per i primi quattro anni di esercizio, 

B-5465/2015 

Pagina 27 

il Consiglio federale può ridurre l'aliquota della tassa fino al 20%. Nel 

fissare l'aliquota tiene conto delle condizioni quadro economiche delle 

singole case da gioco. La riduzione deve essere fissata ogni anno, 

considerate tutte le circostanze, per le singole case da gioco o per più case 

da gioco insieme (art. 41 cpv. 1 a 4 LCG). Il Consiglio federale può ridurre 

di un quarto al massimo l'aliquota della tassa dei kursaal (concessione B), 

fissata secondo l'articolo 41, sempreché i proventi siano utilizzati in misura 

preponderante per interessi pubblici della regione, segnatamente per il 

promovimento di attività culturali, o per scopi di pubblica utilità. Il Consiglio 

federale può ridurre di un terzo al massimo l'aliquota della tassa se la 

regione di sito del kursaal dipende economicamente da un turismo 

marcatamente stagionale. Nel caso in cui siano dati entrambi i motivi di 

riduzione, l'aliquota della tassa può essere ridotta al massimo della metà 

(art. 42 cpv. 1 a 3 LCG). Tassazione e prelievo sono di competenza della 

Commissione (art. 44 cpv. 1 LCG).  

12.2  Il Consiglio federale ha precisato che, per le case da gioco, l'aliquota 

di base della tassa è del 40%, che essa è riscossa sui prodotti lordi dei 

giochi che arrivano fino a 10 milioni di franchi, e che, per ogni ulteriore 

milione di franchi del prodotto lordo dei giochi, l'aliquota della tassa 

aumenta dello 0,5% fino a raggiungere l'aliquota massima dell'80% (art. 82 

cpv. 1 e 2 OCG).   

12.3 Secondo l’art. 85 OCG possono beneficiare delle agevolazioni fiscali, 

ai sensi dell'art. 42 cpv. 1 LCG, le case da gioco con una concessione B 

che, in virtù dei loro statuti, di disposizioni legali o di altre regole vincolanti, 

utilizzano in misura preponderante i loro proventi per interessi pubblici della 

regione o per scopi di pubblica utilità (cpv. 1). Previa consultazione del 

Cantone d'ubicazione, il Consiglio federale definisce nella concessione 

l'agevolazione fiscale; tiene conto degli statuti, delle disposizioni legali e 

delle altre regole vincolanti in base ai quali la casa da gioco utilizza i suoi 

proventi per interessi pubblici della regione o per scopi di pubblica utilità 

(cpv. 2). L'agevolazione corrisponde all'importo effettivamente utilizzato. 

Tuttavia corrisponde al massimo al 25% della tassa dovuta. Il Consiglio 

federale stabilisce nella concessione la procedura e le modalità di calcolo 

dell'agevolazione. Tiene conto in modo particolare del rapporto tra i 

proventi della casa da gioco e l'importo investito in progetti d'interesse 

pubblico della regione o per scopi di pubblica utilità (cpv. 3). È in particolare 

considerato per interessi pubblici della regione o per scopi di pubblica utilità 

il sostegno (a) della cultura in senso lato come il sostegno della creazione 

artistica nonché di manifestazioni, (b) dello sport e di manifestazioni 

sportive, (c) di provvedimenti nei campi sociale, della salute pubblica e 

B-5465/2015 

Pagina 28 

della formazione, e (d) del turismo (cpv. 4). In occasione della tassazione 

annuale definitiva, la Commissione verifica se le condizioni di concessione 

dell'agevolazione fiscale permangano soddisfatte (cpv. 5).  

12.4 È il punto 3.5 della concessione B rilasciata alla controparte il 

24 settembre 2002, intitolato “Agevolazioni fiscali per interessi pubblici o 

scopi di pubblica utilità (art. 42 cpv. 1 LCG, art. 82 OCG)”, che definisce, 

nella fattispecie, le modalità della riduzione dell’aliquota della tassa sulle 

case da gioco, prendendo atto dell’esistenza delle Convenzioni I e II in 

questi termini: 

“La concessionaria [la controparte] ha concluso le convenzioni seguenti: 

- Convenzione di collaborazione del 19 gennaio 2000, con aggiunta del 

2 aprile 2001, tra A._______ e la C._______; 

- Convenzione di collaborazione, aggiornata il 22 maggio 2002, tra la 

B._______ e la C._______. 

Nell’ambito delle convenzioni sopraindicate, la concessionaria s’impegna 

a corrispondere al comune di ..., rispettivamente alla B._______, dei 

contributi che le pari intendono destinare ad interessi pubblici della regione 

o a scopi di pubblica utilità ai sensi dell’art. 42 cpv. 1 LCG e dell’art. 82 

OCG”.  

La riduzione dell’aliquota della tassa sulle case da gioco sarà determinata 

annualmente sulla base dei criteri seguenti: 

(esposizione delle modalità della riduzione annuale dell’aliquota della tassa 

sulle case da gioco, in base ai criteri di legge) 

Nell’ambito della tassazione annuale definitiva, l’autorità inferiore accerta 

gli importi annui effettivamente utilizzati per interessi pubblici della regione 

o per scopi di utilità pubblica. A tal fine, l’autorità inferiore stabilisce se le 

condizioni che giustificano l’agevolazione fiscale sono soddisfatte. Si 

assicura che sono rispettati in particolari i princìpi seguenti: 

- (lista di princìpi, il cui carattere imperativo è messo in risalto dalle 

numerose espressioni “la concessionaria è tenuta” e “la concessionaria 

deve”) 

- l’attribuzione effettiva degli importi è verificata e attestata annualmente 

dall’ufficio di revisione della casa da gioco 

- (lista di princìpi nel caso particolare delle collettività pubbliche)”.  

  

B-5465/2015 

Pagina 29 

13.  

13.1 In concreto, rispetto alla problematica delle agevolazioni fiscali legate 

ai contributi, il ruolo dell’autorità inferiore, in quanto autorità di sorveglianza, 

consiste nel verificare se “i proventi siano utilizzati in misura preponderante 

per interessi pubblici della regione, segnatamente per il promovimento di 

attività culturali, o per scopi di pubblica utilità” (art. 42 cpv. 1 LGC), ossia a 

verificare, in occasione della tassazione annuale definitiva, se le condizioni 

di concessione dell’agevolazione fiscale permangano soddisfatte (art. 44 

cpv. 1 LCG e art. 85 cpv. 5 OCG). Altrimenti detto, la competenza 

dell’autorità inferiore concerne unicamente la verifica dell’utilizzo dei 

proventi e non il fatto di sapere se la controparte versi effettivamente o non 

versi i contributi che si è impegnata a corrispondere ai ricorrenti in base 

alle Convenzioni I e II. Se questi contributi non sono versati, l’autorità 

inferiore non potrà che rifiutare alla controparte le agevolazioni fiscali 

richieste per non adempimento delle condizioni di legge (cfr. sentenza del 

Tribunale federale 2C_346/2009 del 9 aprile 2010, consid. 4.1, 4.2 e 6).  

13.2 È dunque necessario distinguere il pagamento dei contributi dovuti 

dalla controparte, la cui causa o fondamento giuridico risiede nelle 

Convenzioni I e II (diritto privato), e l’accertamento da parte dell’autorità 

inferiore del diritto all’agevolazione fiscale, il quale si fonda esclusivamente 

sulla legge (LCG e OCG: diritto pubblico). La riduzione, la sospensione o 

l’annullamento dei contributi concernono l’adempimento delle Convenzioni 

I e II, che sono due contratti di diritto privato, innominati, disciplinanti 

rapporti pecuniari tra le parti firmatarie su piede di parità, e che vincolano 

unicamente quest’ultime (effetto “inter partes”), ossia, da un lato, 

A._______ e la controparte, e, dall’altro lato, la B._______ e la controparte. 

Per perseguire l’adempimento degli obblighi che derivano dalle 

Convenzioni I e II, le parti firmatarie possono rivolgersi unicamente al 

tribunale arbitrale previsto dalle apposite clausole convenzionali, mediante 

le quali le stesse parti hanno manifestato la loro volontà senza alcuna 

contraddizione o ambiguità (“Per ogni e qualsiasi controversia che dovesse 

sorgere in relazione all’interpretazione e/o esecuzione della presente 

convenzione, le parti decidono di comune accordo di demandare la 

decisione ad un Tribunale arbitrale composto da tre giudici […]”, tenore 

identico per le due convenzioni); a titolo preventivo e come mezzo di 

pressione, esse possono pure iniziare una procedura esecutiva secondo 

la legge federale sull’esecuzione e il fallimento dell’11 aprile 1889 (LEF, RS 

281.1), possibilità di cui si sono del resto serviti entrambi i ricorrenti (cfr. 

consid. F e H). Come si vede, le Convenzioni I e II costituiscono una “res 

B-5465/2015 

Pagina 30 

inter alios acta” rispetto all’autorità inferiore, che non è perciò vincolata da 

esse.  

 

13.3 In quest’ottica la clausola di salvaguardia della Convenzione I, 

incorporata nell’art. 5 cpv. 6 dell’Aggiunta del 2 aprile 2001 (cfr. consid. 

C.b), e prevedente che la riduzione temporanea dei contributi può avvenire 

solamente “previo accordo scritto” dell’autorità inferiore, non esplica alcun 

effetto nei confronti di quest’ultima. Altrimenti detto, se la controversia 

relativa al pagamento dei contributi è certamente arbitrabile, l’autorità 

inferiore non può fungere da arbitro, poiché una tale funzione non rientra 

nel campo delle sue competenze di diritto pubblico (sorveglianza o 

vigilanza: art. 42 cpv. 1 e 44 cpv. 1 LGC), che le sono attribuite 

esclusivamente dal legislatore federale (cfr. art. 164 cpv. 1 lett. e/g Cost.). 

Anche se lo volesse, l’autorità inferiore non potrebbe quindi assumere, 

arrogandoselo, un ruolo che la legge semplicemente non le assegna. 

Questi aspetti sono stati sottolineati a sufficienza sia dal Consiglio federale 

nella sua risposta all’interpellanza di un consigliere nazionale ticinese (cfr. 

consid. H), sia dalla controparte nelle sue osservazioni ai ricorsi (cfr. 

consid. N e U). Pure l’autorità inferiore li ha esposti in dettaglio, e ciò in 

diverse circostanze già prima della pendenza della presente procedura, 

differendo però relativamente a lungo i tempi per dare una risposta univoca 

alla questione della sua competenza, nonché in seguito nelle sue prese di 

posizione sui ricorsi (cfr. consid. E, G, I, J e O.a).  

 

La situazione è ancora più chiara rispetto alla clausola di salvaguardia 

formulata nella parte II, punto 1, della Convenzione II (cfr. consid. C.c), 

clausola che subordina la riduzione temporanea dei contributi d’utilità 

pubblica unicamente al “parere” dell’autorità inferiore, senza enunciare 

quindi un preteso obbligo o dovere. In proposito l’autorità inferiore ha 

affermato di avere espresso, mediante lo scritto 2 (cfr. consid. O.a), il suo 

parere, per forza di cose non vincolante, sull’auspicabilità di attivare la 

clausola di salvaguardia, dunque di ridurre i contributi, e di essere disposta 

a farlo anche in futuro. Così facendo, con il rischio comunque di creare una 

certa confusione, ciò che testimonia l’iter dell’intera vicenda, l’autorità 

inferiore si limita a proporre di svolgere un ruolo facoltativo, su base 

volontaria, parallelamente alle sue competenze legali, ma della cui 

pertinenza è legittimo dubitare alla luce di quanto già rilevato, ossia che 

l’autorità inferiore non è parte delle Convenzioni I e II, non avendole 

firmate, e che tale ruolo non pertiene alla vigilanza sulle case da gioco 

come prescritta dalla legislazione federale. A questo proposito, il Consiglio 

federale ha rimarcato, in modo conciso ma incisivo, che l’autorità inferiore 

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Pagina 31 

non esplica, nell’ambito delle sue competenze, nessuna funzione di 

consulenza in favore delle case da gioco (cfr. consid. I).  

 

In definitiva, considerato che la controparte è una società anonima e che, 

in quanto tale, deve vegliare alla propria redditività per mantenere la 

concessione e continuare a realizzare dei benefici, sennò, in funzione delle 

circostanze, potrebbe correre il rischio di indebitarsi eccessivamente fino, 

nella peggiore delle ipotesi, a fallire, l’attivazione della clausola di 

salvaguardia è auspicabile ogniqualvolta si sia in presenza di una tale 

situazione di rischio secondo la valutazione dei revisori. In questo senso il 

parere dell’autorità inferiore si riduce e si ridurrà in futuro, se così si può 

dire, ad un semplice incoraggiamento ai ricorrenti a fare prova di acume e 

ragionevolezza in caso di litigio sul pagamento dei contributi dovuti dalla 

controparte.  

13.4 A titolo comparativo è interessante notare che la clausola di 

salvaguardia delle Convenzioni I e II, attribuendo unilateralmente 

all’autorità inferiore la “competenza” di pronunciarsi sulla sua applicazione, 

differisce nettamente dalle clausole analoghe adottate dalle altre due case 

da gioco che beneficiano di agevolazioni fiscali, nel senso che esse non 

prevedono la consultazione dell’autorità inferiore, e tanto meno l’esigenza 

di ottenere il suo accordo, prima di ridurre o sopprimere i contributi in 

funzione della loro redditività (cfr. l’art. 5 della “Convention entre la 

Fondation du … et la Société du …” del …, e il § 2 della “Convention entre 

… et la …”, del …, documenti prodotti dall’autorità inferiore con la sua presa 

di posizione del 5 novembre 2015).  

13.5 Tenuto conto di quanto precede, l’autorità inferiore non è competente 

a “pronunciarsi”, in modo vincolante, sulla clausola di salvaguardia, ossia 

a dirimere il litigio sorto tra i ricorrenti, da un lato, e la controparte, dall’altro 

lato.   

14.  

14.1 Accertato che l’autorità inferiore non è competente a dirimere il litigio 

che oppone i ricorrenti alla controparte, non si può negare che il suo 

comportamento è stato perlomeno in parte equivoco, nel senso che, al 

posto di indicare ai ricorrenti per scritto, subito e senza esitazioni, che non 

era competente e per quali ragioni, ha intavolato delle discussioni con loro 

non solo inizialmente sull'introduzione della clausola di salvaguardia, ma 

anche in seguito sulla propria competenza in caso di controversie riguardo 

al pagamento dei contributi d’utilità pubblica. A questo proposito, nel suo 

B-5465/2015 

Pagina 32 

ricorso, la B._______ solleva espressamente la questione della protezione 

della buona fede in relazione alle aspettative che l’autorità inferiore 

avrebbe fatto nascere in lei, con il suo comportamento, riguardo alla sua 

competenza in caso di problemi concernenti l'applicazione della clausola 

di salvaguardia. Dal canto suo, l’autorità inferiore ha ammesso, alle cifre 

3.6 delle sue prese di posizione sui ricorsi (cfr. anche consid. O.a), che 

“l’atto di concessione firmato dal Consiglio federale menziona [le 

Convenzioni I e II] e stabilisce esplicitamente che [nel loro ambito, le 

concessionarie si impegnano] a versare i contributi ivi previsti. Ne 

consegue che [i ricorrenti potevano e possono] effettivamente presumere 

in buona fede che [l’autorità inferiore] assuma il ruolo attribuitole [dalle 

Convenzioni I e II]”.    

14.2 Secondo la giurisprudenza, il principio della buona fede, ancorato 

negli art. 5 cpv. 3 e 9 Cost., conferisce all'amministrato, a certe condizioni, 

il diritto di esigere dalle autorità che si conformino alle promesse o alle 

assicurazioni fattegli e che non tradiscano la legittima fiducia posta in esse 

(“Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens”; DTF 131 II 627, 

consid. 6.1; 130 I 26, consid. 8.1; 129 I 161, consid. 4). In questo senso, 

un'indicazione o una decisione dell'amministrazione possono obbligare 

quest'ultima ad acconsentire ad un amministrato di appellarvisi, anche se 

errate, a condizione che le seguenti condizioni siano cumulativamente 

adempiute: (a) l'autorità è intervenuta in una situazione concreta nei 

confronti di una persona determinata; (b) essa ha agito nei limiti delle sue 

competenze o presunte tali; (c) l'amministrato non ha potuto rendersi conto 

immediatamente dell'erroneità dell'indicazione ricevuta o delle sue proprie 

deduzioni; (d) in base a tale indicazione egli ha preso disposizioni concrete 

alle quali non potrebbe rinunciare senza subire un pregiudizio; infine (e) la 

regolamentazione in materia non è cambiata dopo che l'autorità ha 

formulato il suo avviso. L’amministrato non può invece beneficiare della 

protezione della sua buona fede se sussistono interessi pubblici 

preponderanti che vi si oppongano (DTF 131 II 627, consid. 6.1 con i relativi 

riferimenti; sentenza TAF A-1391/2006 del 16 gennaio 2008, consid. 2.3).  

14.3 In concreto è indubbio che l’autorità inferiore sia intervenuta, durante 

il periodo dal 2013 al 2015 (cfr. consid. E a J), nel litigio creatosi tra i 

ricorrenti, da un lato, e la controparte, dall’altro lato. È pure certo che essa 

ha operato nel quadro del suo potere d’azione, visto che, sollecitata dalle 

parti in causa, non poteva non chiarire la propria situazione rispetto 

all’oggetto del contendere. Ciò detto, l’autorità inferiore non ha mai dato 

indicazioni erronee ai ricorrenti sulla sua eventuale competenza a dirimere 

il loro litigio, avendo essa a più riprese dichiarato che stava per l’appunto 

B-5465/2015 

Pagina 33 

studiando la questione. Si può invece concedere che, con il suo 

comportamento, in particolare l’organizzazione di ben due incontri con i 

ricorrenti a Berna (cfr. consid. G e I), l’autorità inferiore abbia potuto indurli 

ad inferire in buona fede che essa, in fin dei conti, fosse competente a 

decidere. Quanto però a sapere se il comportamento concreto dell’autorità 

inferiore potesse costituire una base oggettivamente sufficiente a generare 

una tale credenza, la questione può restare irrisolta. Infatti, la pertinenza di 

questa domanda viene meno, se si considera che i ricorrenti non hanno 

comunque intrapreso nulla di lesivo dei loro propri interessi, e non 

pretendono di averlo, sulla base dell'assunto, in definitiva sbagliato, che 

l’autorità inferiore fosse competente. Così, senza nemmeno doversi porre 

la questione dell’interesse pubblico, risulta assodato che le condizioni 

cumulative per potere beneficiare della protezione della buona fede 

legittima non sono adempiute, dimodoché anche sotto questo aspetto, 

sollevato dalla B._______ nel suo ricorso, l’autorità inferiore non può 

essere ritenuta competente, contra legem, a dirimere il litigio tra le parti in 

causa. Occorre ancora notare che l’opinione giuridica espressa 

dall’autorità inferiore nelle cifre 3.6 delle sue prese di posizione sui ricorsi 

(cfr. consid. 14.1), non vincola questo Tribunale che applica il diritto d’ufficio 

secondo il principio “iura novit curia” (cfr. sopra, consid. 1.4; sentenza TAF 

C-6491/2012 del 2 maggio 2013, consid. 1.4).  

15.  

In conclusione, i ricorsi, in quanto indirizzati contro lo scritto 1, devono 

essere, nella misura della loro ammissibilità, respinti, e, in quanto indirizzati 

contro lo scritto 2, devono essere dichiarati inammissibili.  

16.  

Riguardo alle domande di edizione, formulate dai ricorrenti il 19 e 

20 gennaio 2016, di diversi documenti in possesso dell’autorità inferiore 

(cfr. consid. R e S), esse vanno respinte, per motivi d’economia 

processuale e in ossequio al principio di celerità, dato che il presumibile 

risultato della loro assunzione, considerata la copiosa documentazione già 

agli atti, non porterebbe nuovi chiarimenti suscettibili di modificare il 

giudizio della causa (cosiddetto “apprezzamento anticipato delle prove”: 

DTF Ib 224 consid. 2b).  

17.  

17.1 In considerazione della congiunzione delle due procedure, con il 

trattamento delle stesse questioni giuridiche di carattere procedurale 

relativamente complesse e impegnative, nel quadro di una fattispecie 

B-5465/2015 

Pagina 34 

piuttosto variegata, le spese processuali, ossia una tassa di decisione, le 

tasse di cancelleria nonché gli esborsi, sono fissate a fr. 5'000.– e poste a 

carico dei ricorrenti, soccombenti nella procedura. Di conseguenza, a 

ciascuno di loro sono restituiti fr. 500.– da prelevare sui rispettivi anticipi di 

fr. 3'000.–.     

17.2 Per quanto concerne le spese ripetibili, ai ricorrenti non si assegnano 

indennità conformemente al principio della soccombenza (art. 64 cpv. 1 PA 

a contrario). Lo stesso vale per l’autorità inferiore, considerato che le 

autorità federali non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili (art. 7 

cpv. 3 TS-TAF).  

Dal canto suo, la controparte, vincente nella procedura, ha diritto alle 

ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa, comprovate da una 

nota particolareggiata, senza la quale l’indennità è fissata in base all’incarto 

in funzione del tempo necessario alla rappresentanza, tenuto conto che la 

tariffa oraria per gli avvocati oscilla tra un minimo di fr. 200.– e un massimo 

di fr. 400.–, imposta sul valore aggiunto (IVA) non compresa (art. 7 cpv. 1, 

9, 10 cpv. 1 e 2 e 14 TS-TAF). Ora, in mancanza di una nota d’onorario e 

alla luce delle due prese di posizione da lei esibite nel quadro della 

presente procedura (cfr. consid. N e U), è giustificato attribuire alla 

controparte un’indennità per spese ripetibili di complessivi fr. 3’000.– (IVA 

inclusa) da addebitare ai ricorrenti. Tenuto conto delle differenze in termini 

di ampiezza e di dettaglio degli scritti presentati dalla B._______ rispetto a 

quelli di A._______, è opportuno ripartire le spese processuali in ragione 

di fr. 1’700.– a carico della B._______ e fr. 1'300.– a carico di A._______.  

  

B-5465/2015 

Pagina 35 

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale 
pronuncia: 

1.  

Le procedure B-5465/2015 e B-5527/2015 sono congiunte.  

2.  

I ricorsi contro lo scritto dell’autorità inferiore intitolato “Contributi di 

pubblica utilità e clausola di salvaguardia; ruolo dell’autorità inferiore” 

(scritto 1), del 7 luglio 2015, sono, in quanto ammissibili, respinti.   

3.  

I ricorsi contro lo scritto dell’autorità inferiore intitolato “Jahresabschluss 

2014 C._______” (scritto 2), del 7 luglio 2015, sono inammissibili.  

4.  

Le spese processuali, fissate a fr. 5'000.–, sono messe a carico dei 

ricorrenti in ragione di fr. 2'500.– ciascuno, e detratte dai loro rispettivi 

anticipi di fr. 3'000.–. Ai ricorrenti saranno restituiti fr. 500.– ciascuno, 

prelevati sull’importo dei loro anticipi, dopo il passaggio in giudicato della 

presente sentenza.  

5.  

Alla controparte è assegnata un’indennità per spese ripetibili di fr. 3'000.– 

(IVA inclusa) addebitata ai ricorrenti, di cui fr. 1’700.– a carico della 

B._______ e fr. 1'300.– a carico di A._______.  

  

B-5465/2015 

Pagina 36 

6.  

Comunicazione: 

– ad A._______ (atto giudiziario;  

allegato: formulario “indirizzo per il pagamento”);  

– alla B._______ (atto giudiziario;  

allegato: formulario “indirizzo per il pagamento”); 

– alla controparte (atto giudiziario); 

– all’autorità inferiore (n. di rif. …; atto giudiziario); 

– al Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP, 3003 Berna 

(posta B).   

 

 

 

Il presidente del collegio: Il cancelliere: 

  

Francesco Brentani Dario Quirici 

 

 
Rimedi giuridici: 

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 

diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Gli 

atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le 

conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La 

decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i documenti 

indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF). 

 

Data di spedizione: 6 ottobre 2016