# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5f2fefec-7c9b-5166-ae29-e5a306a64a4b
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 911/2008
**Docket/Reference:** 911/2008
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/tf_2c_911_2008.pdf

## Full Text

2C_911/2008 (01.10.2009)

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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C_911/2008
{T 0/2}

Arrêt du 1er octobre 2009
IIe Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges Müller, Président,
Merkli, Karlen, Zünd et Aubry Girardin.
Greffière: Mme Dupraz.

Parties
1. Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO), Wiedingstrasse 78, 8036 
Zurich,
2. Pro Natura, Dornacherstrasse 192, 4018 Bâle,
recourantes, toutes les deux représentées par Me Hervé Bovet, avocat, rue de Romont 33, 
case postale 167, 1701 Fribourg,

contre

1. A.X.________,
2. B.X.________,
3. C.X.________,
intimés,

Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts du canton de Fribourg, ruelle Notre-
Dame 2, case postale, 1701 Fribourg.

Objet
Autorisations de tirer des hérons cendrés,

recours contre l'arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de 
Fribourg du 30 octobre 2008.

Faits:

A.
A.X.________, B.X.________ et C.X.________ exploitent des piscicultures sur les 
territoires respectifs des communes de Haut-Intyamon, Autafond et Chésopelloz, ainsi que 
Tavel. Ils élèvent des truites, truitelles et alevins à tous les stades de développement. En 
janvier 2007, ils ont tous les trois demandé au Service des forêts et de la faune du canton 
de Fribourg (ci-après: le Service cantonal) une nouvelle autorisation de tirer (ou faire tirer) 
des oiseaux, notamment des hérons cendrés, causant des dommages dans leurs 
piscicultures.

Le 24 janvier 2007, le Service cantonal a délivré les trois autorisations requises, permettant 
de tirer (ou faire tirer) des hérons cendrés, des grands cormorans et, pour A.X.________, 
également des corneilles noires ainsi que des grands corbeaux. Il est admis que le nombre 
moyen de hérons abattus chaque année dans les trois piscicultures concernées est de 36 
pour A.X.________, 59 pour B.X.________ et 31 pour C.X.________.

B.
L'Association suisse pour la protection des oiseaux (ASPO) et Pro Natura (Section de 
Fribourg) ont déposé trois recours à l'encontre des autorisations précitées dans la mesure 
où elles concernaient les hérons cendrés.

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La Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts du canton de Fribourg (ci-après: 
la Direction cantonale) a admis les recours par décisions des 13 juillet 2007 (cause 
A.X.________), 30 juillet 2007 (cause B.X.________) et 13 août 2007 (cause 
C.X.________). Elle a annulé les décisions du Service cantonal parce qu'elles autorisaient 
une mesure individuelle de tir qui était exclue dès lors que le héron cendré était une 
espèce protégée et que seules des mesures exceptionnelles de tir pouvaient être 
prononcées, en application de la législation sur la chasse. Elle a ainsi remplacé les 
autorisations contestées par des "ordres de tir" adressés à A.X.________, pour la 
"Pisciculture de la Gruyère", à B.X.________ et D.X.________pour la "Pisciculture 
B.X.________" et enfin, à E.X.________ et F.X.________ pour la "Pisciculture du 
Gottéron". Elle a par ailleurs soumis ces tirs à des conditions. Ainsi, seuls les hérons se 
trouvant dans le périmètre des piscicultures, à proximité immédiate des bassins et à terre 
pouvaient être tirés au moyen d'une arme à feu et pour autant que des mesures 
d'effarouchement aient été exécutées au préalable, afin d'individualiser les oiseaux non 
craintifs susceptibles d'être tirés; chaque oiseau tiré devait être annoncé immédiatement au 
Service cantonal. Les ordres de tir étaient valables en principe jusqu'au 31 janvier 2009, 
mais pouvaient être annulés en tout temps par le Service cantonal.

C.
L'ASPO et Pro Natura ont recouru contre les trois décisions précitées de la Direction 
cantonale. Ayant joint les causes, la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton 
de Fribourg (ci-après: le Tribunal cantonal) a, par arrêt du 30 octobre 2008, rejeté les 
recours, tout en ajoutant aux décisions contestées l'indication qu'afin d'individualiser les 
oiseaux non craintifs, susceptibles d'être tirés, les exploitants devaient mettre en fonction 
sur le site un épouvantail gonflable automatique.

D.
Le 5 décembre 2008, l'ASPO et Pro Natura ont déposé un recours en matière de droit 
public au Tribunal fédéral contre l'arrêt du Tribunal cantonal du 30 octobre 2008. Elles 
concluent, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt attaqué et des "décisions 
des autorités autorisant les tirs de hérons cendrés". Elles se plaignent de constatation 
manifestement incorrecte des faits et de violation du droit fédéral (interprétation et 
application fausses de la législation fédérale, violation du principe de la proportionnalité, 
arbitraire notamment dans l'interprétation et l'application du droit cantonal).

Le Tribunal cantonal conclut au rejet du recours. La Direction cantonale conclut, sous suite 
de frais et dépens, au rejet du recours ainsi qu'à la confirmation de l'arrêt attaqué et des 
décisions autorisant les tirs de hérons cendrés. Les intimés A.X.________, B.X.________ 
et C.X.________ contestent l'argumentation des recourantes, sans toutefois conclure 
expressément au rejet du recours.

L'Office fédéral de l'environnement a déposé des déterminations dans lesquelles il fait 
valoir que l'arrêt attaqué n'est pas conforme au droit fédéral. Les parties et le Tribunal 
cantonal ont encore été invités à se prononcer sur ces déterminations.

E.
Par ordonnance présidentielle du 2 février 2009, la requête d'effet suspensif contenue dans 
le recours a été déclarée sans objet, les autorisations de tir étant en principe valables 
jusqu'au 31 janvier 2009.

Considérant en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il contrôle librement 
la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 135 II 94 consid. 1 p. 96).

1.1 L'ASPO et Pro Natura font partie des organisations d'importance nationale habilitées à 
déposer un recours en matière de droit public (art. 12 al. 1 let. b de la loi fédérale du 1er 
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451] en relation avec l'art. 
1 et les ch. 4 et 6 de l'annexe à l'art. 1 de l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la 
désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de 
l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage [ODO; RS 814.076]). 
En outre, elles sont les destinataires de l'arrêt attaqué qui les touche particulièrement et 

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déclarent déposer un recours dans l'intérêt des oiseaux sauvages, en invoquant la loi 
fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux 
sauvages (ci-après: la loi fédérale sur la chasse ou LChP; RS 922.0) (cf. ATF 131 II 58 
consid. 1.1 p. 60 s.; ATF 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 consid. 1.2 non publié). De plus, 
le droit de recours suppose que l'intérêt digne de protection à l'annulation ou à la 
modification de la décision entreprise soit actuel (cf. ATF 131 II 361 consid. 1.2 p. 365). En 
principe, l'intérêt digne de protection doit exister non seulement au moment du dépôt du 
recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu. Toutefois, le Tribunal fédéral fait 
exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel, lorsque la contestation 
peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa 
nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison 
de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de 
la question litigieuse (ATF 135 I 79 consid. 1.1 p. 81; cf. aussi ATF 131 II 670 consid. 1.2 p. 
674; 129 I 113 consid. 1.7 p. 119). Ces conditions sont remplies en l'espèce, dès lors que 
les autorisations de tir qui sont à la base du présent litige étaient certes valables jusqu'au 
31 janvier 2009 seulement, mais que de telles autorisations sont toujours limitées dans le 
temps. Il y a donc lieu d'admettre la qualité pour recourir de l'ASPO et de Pro Natura au 
sens de l'art. 89 al. 1 et al. 2 let. d LTF.

1.2 En tant qu'il s'en prend à l'arrêt du Tribunal cantonal du 30 octobre 2008, le présent 
recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF), rendue en dernière instance 
cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) dans une cause de droit 
public (art. 82 let. a LTF); en outre, il a été déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et 
dans les formes prescrites (art. 42 LTF), de sorte qu'il convient d'entrer en matière.

En revanche, dans la mesure où les recourantes ne s'en prennent pas seulement à l'arrêt 
attaqué, mais encore à des "décisions des autorités autorisant les tirs de hérons cendrés" 
dont elles demandent l'annulation, leur recours n'est pas recevable en raison de l'effet 
dévolutif complet du recours déposé auprès du Tribunal cantonal (cf. ATF 126 II 300 
consid. 2a p. 302 s.; 125 II 29 consid. 1c p. 33).

2.
Des mesures probatoires devant le Tribunal fédéral ne sont qu'exceptionnellement 
ordonnées dans une procédure de recours (JEAN-MAURICE FRÉSARD, in Commentaire 
de la LTF, 2009, n° 9 ad art. 55), dès lors que le Tribunal fédéral statue et conduit en 
principe son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente 
(cf. infra, consid. 3).

Les recourantes requièrent la production du dossier du Tribunal cantonal 2A 2007-
95/96/97, que ce dernier a déposé au Tribunal fédéral en application de l'art. 102 al. 2 LTF. 
Elles demandent également l'audition de Luc Schifferli, de la station ornithologique suisse, 
sans toutefois motiver leur requête. Il n'y sera pas donné suite, car il n'y a aucun élément 
dont on puisse inférer des circonstances exceptionnelles justifiant une mesure d'instruction.

3.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la 
violation du droit fédéral qui comprend les droits de nature constitutionnelle (cf. art. 95 let. a 
et 106 al. 1 LTF), sous réserve des exigences de motivation figurant à l'art. 106 al. 2 LTF. Il 
y procède en se fondant sur les faits constatés par l'autorité précédente (cf. art. 105 al. 1 
LTF), à moins que ces faits n'aient été établis de façon manifestement inexacte ou en 
violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. art. 105 al. 2 LTF). Si le recourant entend 
s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente (cf. art. 97 al. 1 LTF), il doit 
expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une exception prévue par l'art. 
105 al. 2 LTF seraient réalisées. A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de 
fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqué. En particulier, le Tribunal fédéral 
n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur 
l'appréciation des preuves (cf. ATF 133 II 249 consid. 1.4 p. 254 s.; 133 IV 286 consid. 6.2 
p. 288).

Les recourantes se plaignent d'une constatation manifestement inexacte des faits. Elles 
s'en prennent aux calculs effectués par la Direction cantonale et confirmés par le Tribunal 
cantonal, pour admettre que les hérons cendrés faisaient subir aux intimés des dégâts 
importants. Leur argument consiste toutefois à opposer essentiellement leur appréciation à 

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celle des autorités, critiquant la quantité de poissons touchée et le nombre de hérons actifs 
dans chaque pisciculture. Une telle argumentation ne permet pas au Tribunal fédéral de 
conclure que les constatations de fait de l'arrêt attaqué auraient été établies de façon 
manifestement inexacte ou en violation du droit (cf. art. 105 al. 2 LTF). Ainsi, l'arrêt attaqué, 
qui a entériné la méthode de calcul appliquée par la Direction cantonale, se base sur le 
nombre de hérons tirés par année en moyenne, soit 36, 59 et 31 dans chacune des trois 
exploitations, multiplié par la perte financière causée par un héron. Pour établir cette perte, 
les autorités ont pris en compte les dégâts causés en un jour par un héron qui se nourrit 
dans une pisciculture, multipliés par 200 jours. Les recourantes, qui se fondent sur la 
quantité de poissons mangée par les hérons, oublient que les pertes subies par les intimés 
ne résultent pas seulement des poissons que les hérons cendrés mangent, mais encore de 
ceux qu'ils attaquent et laissent blessés ou morts dans les bassins, voire à proximité. 
Quant au nombre de hérons actifs par pisciculture, si le chiffre retenu peut effectivement 
sembler élevé, il n'en est pas pour autant insoutenable, compte tenu des oiseaux abattus 
en moyenne par les intimés.

4.
4.1 Le Tribunal cantonal a estimé en substance que les ordres de tir litigieux ne pouvaient 
pas être conçus comme des mesures individuelles au sens de l'art. 12 al. 3 LChP, en tant 
qu'ils concernaient le héron cendré, soit une espèce protégée. Seules des mesures 
exceptionnelles au sens de l'art. 12 al. 2 LChP et de l'art. 31 al. 2 de la loi fribourgeoise du 
14 novembre 1996 sur la chasse et la protection des mammifères, des oiseaux sauvages 
et de leurs biotopes (ci-après: la loi cantonale fribourgeoise ou LCha; RSF 922.1) étaient 
envisageables. Or, en l'occurrence, la mesure tendant à permettre aux personnes 
concernées par les autorisations de tirer des hérons cendrés aux conditions fixées par la 
Direction cantonale était conforme au droit. Selon les juges cantonaux, la seule mesure de 
prévention efficace, qui consisterait à couvrir d'un filet de protection l'intégralité des 
installations, ne pouvait être imposée en raison de son coût et des difficultés d'entretien. 
Les mesures d'effarouchement imposées par la Direction cantonale devaient permettre 
d'individualiser les oiseaux "spécialistes". Après avoir relevé que l'instruction avait montré 
qu'en principe ces mesures n'avaient qu'une efficacité limitée, car les oiseaux s'y 
habituaient rapidement, le Tribunal cantonal a imposé une nouvelle méthode consistant 
dans l'installation d'épouvantails gonflables automatiques, du fait que celle-ci avait donné 
des résultats positifs en Allemagne, bien que testée sur une période relativement courte. 
Si, malgré ces mesures, des hérons cendrés s'attaquaient aux poissons, ils devaient être 
considérés comme spécialistes et il était dès lors raisonnable d'ordonner leur abattage, car 
ils causaient des dégâts importants. Les juges cantonaux ont également souligné qu'il 
n'était pas contraire au droit que les titulaires de l'autorisation de tirer les hérons soient les 
pisciculteurs eux-mêmes ou certains de leurs proches (frère, père), dès lors qu'ils étaient 
titulaires d'une autorisation de chasser.

4.2 Hormis les critiques relatives aux faits (cf. supra, consid. 3), les recourantes estiment 
qu'en confirmant les ordres de tir, les juges cantonaux ont violé l'art. 12 LChP et appliqué 
arbitrairement le droit cantonal. Elles considèrent en substance que ces ordres de tir ne 
relèvent pas de l'art. 12 al. 2 LChP, mais d'une réduction de la population au sens de l'art. 
12 al. 4 LChP, dont les conditions ne sont pas réalisées. Au surplus, même si la mesure 
devait être considérée comme individuelle, elle reviendrait de facto à autoriser 
l'extermination de plus de 120 hérons cendrés par année, ce qui n'est pas compatible avec 
le statut d'espèce protégée du droit fédéral et contrevient manifestement au droit 
fribourgeois. En outre, permettre aux pisciculteurs de tirer eux-mêmes des hérons cendrés 
conduirait à un conflit d'intérêts que l'art. 12 al. 2 LChP aurait précisément voulu éviter en 
exigeant que seuls les chasseurs et les organes de surveillance puissent être chargés de 
l'exécution de telles mesures. Enfin, les recourantes se plaignent d'une violation du 
principe de la proportionnalité, car la mesure ordonnée tend à favoriser l'intérêt privé de 
trois personnes au détriment de l'intérêt public au maintien de la population des hérons 
cendrés dans le canton de Fribourg.

5.
5.1 La loi fédérale sur la chasse concerne notamment les oiseaux vivant en Suisse à l'état 
sauvage (art. 2 let. a LChP). Elle distingue les espèces pouvant être chassées des 
espèces protégées. Font partie des espèces protégées tous les animaux visés à l'art. 2 
LChP qui n'appartiennent pas à une espèce pouvant être chassée (art. 7 al. 1 LChP). Le 
héron cendré est une espèce protégée.

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L'art. 12 LChP est consacré à la prévention des dommages causés par la faune sauvage. Il 
prévoit ce qui suit:
"1 Les cantons prennent des mesures pour prévenir les dommages dus à la faune 
sauvage.

2 Les cantons peuvent ordonner ou autoriser en tout temps des mesures contre certains 
animaux protégés ou pouvant être chassés, lorsqu'ils causent des dégâts importants. Seuls 
des personnes titulaires d'une autorisation de chasser ou des organes de surveillance 
peuvent être chargés de l'exécution de ces mesures.

2bis Le Conseil fédéral peut désigner des espèces protégées pour lesquelles la 
compétence d'ordonner les mesures prévues à l'al. 2 appartient à l'Office fédéral.

3 Les cantons déterminent les mesures qui peuvent légalement être prises à titre individuel 
en vue de protéger du gibier les animaux domestiques, les biens-fonds et les cultures. Le 
Conseil fédéral désigne les espèces protégées contre lesquelles il est permis de prendre 
de telles mesures.

4 Lorsque la population d'animaux d'une espèce protégée est trop nombreuse et qu'il en 
résulte d'importants dommages ou un grave danger, les cantons peuvent prendre des 
mesures pour la réduire, avec l'assentiment préalable du Département."
Il en ressort que l'art. 12 LChP prévoit trois types de mesures distinctes:
- les mesures de régulation, qui tendent à réduire une population d'animaux d'une espèce 
protégée, ce qui suppose d'importants dommages ou un grave danger; elles nécessitent 
l'autorisation du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de 
la communication (ci-après: le Département fédéral) (al. 4);
- les mesures dites individuelles, qui tendent à protéger les animaux domestiques, les bien-
fonds et les cultures du gibier; sont donc visées les espèces pouvant être chassées à 
l'exclusion des espèces protégées, sous réserve des espèces désignées par le Conseil 
fédéral (al. 3); l'art. 9 al. 1 de l'ordonnance du 29 février 1988 sur la chasse et la protection 
des mammifères et oiseaux sauvages (ordonnance sur la chasse, OChP; RS 922.01) 
dispose que les espèces protégées pouvant faire l'objet de mesures individuelles sont le 
moineau friquet, le moineau domestique, l'étourneau, la grive litorne et le merle noir;
- les mesures dites exceptionnelles, qui peuvent être prises contre certains animaux 
protégés ou pouvant être chassés, lorsqu'ils causent des dégâts importants (al. 2).

5.2 la loi cantonale fribourgeoise a pour but principal de réaliser les objectifs définis par la 
loi fédérale sur la chasse (cf. art. 1 let. a LCha). Le chapitre 6 (art. 31 à 34) de la loi 
cantonale fribourgeoise traite des dommages causés par les animaux sauvages.

L'art. 31 al. 1 LCha pose le principe général de prévention, selon lequel les propriétaires et 
leurs ayants droit sont tenus de prendre, dans toute la mesure du possible, les précautions 
nécessaires pour protéger les biens-fonds, les cultures, les forêts et les animaux de rente 
contre les dommages que les animaux sauvages sont susceptibles de leur causer. Ces 
mesures sont énumérées à l'art. 39 du règlement fribourgeois du 20 juin 2000 sur la 
chasse et la protection des mammifères, des oiseaux sauvages et de leurs biotopes 
(RCha; RSF 922.11).

L'art. 31 al. 2 LCha prévoit qu'aux conditions fixées par le droit fédéral, le Conseil d'Etat 
fribourgeois détermine les mesures qui peuvent être prises contre certains animaux 
protégés ou pouvant être chassés; il ajoute que ces mesures gardent toutefois un 
caractère exceptionnel et sont exécutées par les gardes-faune et par les chasseurs. Cette 
disposition met ainsi en oeuvre les mesures exceptionnelles qui sont envisagées à l'art. 12 
al. 2 LChP. Parmi les mesures fixées par le Conseil d'Etat fribourgeois figure le tir de 
certaines espèces, qui a pour but le refoulement d'une population animale d'une espèce 
d'un endroit donné (prélèvement d'un nombre restreint d'individus), par opposition au tir de 
régulation qui poursuit un objectif de réduction (cf. les déterminations de la Direction 
cantonale du 7 janvier 2009 p. 4, dernier al.; voir aussi arrêt du Tribunal administratif du 
canton de Thurgovie du 12 mars 1997 consid. 2d/cc, in ZBl 99/1998 p. 128).

Pour sa part, comme cela ressort de son titre, l'art. 32 LCha traite, à ses al. 1 et 2, de la 
mise en oeuvre des mesures individuelles prévues à l'art. 12 al. 3 LChP. Il envisage en 

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effet des mesures qui visent les animaux pouvant être chassés et, ce que confirme l'art. 42 
al. 2 RChA, les animaux des espèces protégées désignées à l'art. 9 al. 1 OChP soit le 
moineau friquet, le moineau domestique, l'étourneau, la grive litorne et le merle noir.

5.3 Dans la présente cause, le Service cantonal a initialement ordonné des mesures 
individuelles sur la base des art. 12 (al. 3) LChP et 32 LCha. Comme indiqué ci-dessus, 
celles-ci sont pourtant exclues, puisque le héron cendré ne fait pas partie des espèces 
pouvant faire l'objet de telles mesures en vertu de l'art. 9 al. 1 OChP. Partant, c'est à juste 
titre que la Direction cantonale a annulé les décisions du Service cantonal. Elle a 
cependant admis, comme par la suite le Tribunal cantonal, que des mesures, non pas 
individuelles, mais exceptionnelles au sens des art. 12 al. 2 LChP et 31 al. 2 LCha 
pouvaient être prises. Les tirs autorisés par le Service cantonal ont donc été confirmés, tout 
en étant soumis à des conditions supplémentaires.

5.4 Reste à examiner si les ordres de tir litigieux correspondent effectivement à une 
mesure exceptionnelle visée à l'art. 12 al. 2 LChP. Ils ne sauraient en effet constituer de 
facto une mesure individuelle, exclue en vertu de l'art. 12 al. 3 LChP (cf. consid. 5.3), ou 
équivaloir à une mesure de régulation de l'espèce, car cela impliquerait qu'ils devraient être 
soumis aux exigences de l'art. 12 al. 4 LChP, comme le soutiennent les recourantes et 
l'Office fédéral de l'environnement.

5.5 Dans le message du 27 avril 1983 concernant la loi fédérale sur la chasse, le Conseil 
fédéral a expressément souligné à propos de l'art. 11 al. 2 du projet, c'est-à-dire l'art. 12 al. 
2 LChP, que cette disposition devrait être appliquée dans les cantons à titre exceptionnel 
seulement et qu'il faudrait alors faire preuve de la plus grande retenue, si l'espèce était 
protégée (FF 1983 II 1244 ch. 32). Pour savoir si l'on est en présence d'une mesure 
exceptionnelle, ce n'est pas tant l'intention poursuivie par les autorités ordonnant la mesure 
que l'ampleur de cette mesure qui est déterminante. Une mesure ne peut être qualifiée 
d'exceptionnelle au sens de l'art. 12 al. 2 LChP que si elle vise uniquement des individus 
isolés et individualisés. Il y a lieu de rappeler que, conformément à l'intention du législateur, 
il convient de se montrer d'autant plus strict que l'animal visé est une espèce protégée, et 
non une espèce pouvant être chassée. L'Office fédéral de l'environnement considère 
qu'une mesure exceptionnelle ne doit pas viser plus de 10 % environ de la population 
reproductrice d'une espèce déterminée. Cette limite, qui ne fait d'ailleurs pas l'objet d'une 
directive du Département fédéral, n'a pas un caractère absolu. Il s'agit d'un simple ordre de 
grandeur, qui peut cependant servir de valeur indicative, en tout cas s'agissant d'une 
espèce protégée.

Le héron cendré est protégé en Suisse depuis 1926. L'arrêt attaqué retient que le nombre 
d'oiseaux nicheurs se monte à environ 1400 couples en Suisse; l'Office fédéral de 
l'environnement estime que la population de hérons cendrés dans le canton de Fribourg, 
soit dans la région géographique déterminante, se situe entre 50 et 70 couples. L'arrêt 
attaqué ne fixe pas le nombre maximum de hérons cendrés qui pourraient être abattus 
dans l'année par les intimés. Il se contente de soumettre les tirs à différentes conditions 
afin qu'ils atteignent exclusivement des "individus spécialistes", soit des hérons qui ont pris 
l'habitude de venir sur le site commettre des dégâts sans être effrayés par les mesures 
d'effarouchement imposées. Or, comme le reconnaissent les juges cantonaux eux-mêmes, 
ces mesures d'effarouchement n'ont qu'une efficacité limitée, car les oiseaux s'y habituent 
rapidement. C'est du reste la raison pour laquelle le Tribunal cantonal a aussi imposé 
l'installation d'épouvantails gonflables automatiques, en relevant d'ailleurs que les résultats 
de ces machines, développées en Allemagne spécialement pour les piscicultures, étaient 
très positifs, bien que les tests aient été effectués durant une période relativement courte 
(arrêt attaqué consid. 4c p. 8). Par conséquent, au moment où il a rendu l'arrêt entrepris, le 
Tribunal cantonal n'était pas en état de savoir combien de hérons cendrés allaient devenir 
"spécialistes" et pourraient être tirés en application des autorisations de tir qu'il confirmait. 
Cette incertitude quant au nombre d'animaux susceptibles d'être abattus empêche 
d'admettre que la mesure ne vise que quelques hérons cendrés individualisés et isolés. Au 
surplus, on ignore si ce nombre sera inférieur à celui des hérons que les intimés tiraient les 
années précédentes, dès lors que l'efficacité des mesures d'effarouchement n'est pas 
prouvée. Ces tirs entraînaient l'abattage en moyenne de respectivement 36, 59 et 31 
individus, soit 126 au total. Par rapport à la population de hérons cendrés du canton de 
Fribourg, ce chiffre dépasse largement la valeur indicative de 10 % du nombre de ces 
animaux permettant de distinguer, selon l'ordre de grandeur de l'Office fédéral de 

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l'environnement, une mesure exceptionnelle d'une mesure de régulation de l'espèce. Or, il 
est exclu qu'à titre de mesure exceptionnelle au sens de l'art 12 al. 2 LChP, l'arrêt attaqué 
aboutisse à permettre le tir d'autant de hérons cendrés. Il importe peu que, malgré ces tirs, 
la population de ces animaux nichant dans le canton de Fribourg ne se soit pas réduite. En 
effet, comme l'a expliqué l'Office fédéral de l'environnement, les hérons cendrés migrent, 
de sorte que les individus manquants sont remplacés par des hérons cendrés d'autres 
régions; cela peut tout au plus provoquer un trou régional qui peut passer plus longtemps 
inaperçu. Au demeurant, qu'une espèce protégée ne soit pas menacée d'extinction ne 
permet pas aux cantons d'autoriser, sous le couvert de mesure exceptionnelle, le tir d'un 
nombre illimité d'animaux. Le fait que chaque oiseau tiré soit annoncé au Service cantonal 
et que ce dernier puisse annuler en tout temps l'autorisation de tir délivrée n'y change rien. 
Tant que l'on ignore la proportion d'individus susceptibles d'être abattus par rapport à la 
population de hérons cendrés du canton de Fribourg, il n'y a aucune garantie que les 
mesures de tir autorisées soient vraiment exceptionnelles.

En résumé, dans la mesure où il ne permet pas d'évaluer le nombre d'oiseaux susceptibles 
d'être tirés ni ne garantit que le chiffre excessivement élevé de hérons cendrés abattus les 
années précédentes par les intimés ne soit égalé, l'arrêt attaqué ne peut être qualifié de 
mesure exceptionnelle au sens de l'art. 12 al. 2 LChP. Le point de savoir s'il équivaut à une 
mesure individuelle prévue par les art. 12 al. 3 LChP et 32 LCha ou à une mesure de 
régulation de l'espèce au sens de l'art. 12 al. 4 LChP n'a pas à être tranché car, dans un 
cas comme dans l'autre, l'arrêt attaqué ne répond pas aux exigences légales. Ainsi, une 
mesure individuelle est exclue pour les hérons cendrés, car il ne s'agit pas d'une espèce 
protégée visée par l'art. 9 al. 1 OChP. Quant à une mesure de régulation, elle est 
subordonnée à la réalisation de conditions qui n'ont pas été envisagées, notamment 
l'existence d'une population de hérons cendrés trop nombreuse et l'assentiment préalable 
du Département fédéral (cf. art. 12 al. 4 LChP).

Dans ces circonstances, l'arrêt attaqué viole l'art. 12 al. 2 LChP et constitue une application 
arbitraire du droit cantonal, en tant qu'il confirme des ordres de tir qui, selon l'art. 31 al. 2 
LChA, ne peuvent être prononcés qu'aux conditions fixées par le droit fédéral.

Le recours doit donc être admis dans la mesure où il est recevable et l'arrêt attaqué annulé, 
sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres griefs soulevés par les recourantes.

6.
Succombant, les intimés doivent supporter solidairement les frais judiciaires (art. 66 al. 1 et 
5 LTF), bien qu'ils n'aient pas pris expressément de conclusions (BERNARD CORBOZ, in 
Commentaire de la LTF, 2009, n° 38 ad art. 66), ainsi que les dépens qui doivent être 
versés aux recourantes, créancières solidaires, dès lors que celles-ci obtiennent gain de 
cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1, 2 et 4 LTF).

La cause sera renvoyée au Tribunal cantonal pour qu'il statue sur les frais et dépens de la 
procédure cantonale.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis dans la mesure où il est recevable et l'arrêt de la IIe Cour 
administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg du 30 octobre 2008 est annulé.

2.
La cause est renvoyée à la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de 
Fribourg pour qu'elle statue sur les frais et dépens de la procédure cantonale.

3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des intimés, solidairement 
entre eux.

4.
Les intimés, débiteurs solidaires, verseront aux recourantes, créancières solidaires, une 
indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens.

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5.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourantes, aux intimés, à la 
Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts et à la IIe Cour administrative du 
Tribunal cantonal du canton de Fribourg, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement, 
Division Droit.
Lausanne, le 1er octobre 2009
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: La Greffière:

Müller Dupraz

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