# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a6261067-360a-56c1-8384-3b8601e28773
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-05-14
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 14.05.2020  VB.2019.00562
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2019-00562_2020-05-14.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2019.00562	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 14.05.2020
	Spruchkörper: 	1. Abteilung/1. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Submissionsrecht
	Betreff: 

	Submission

	
Submission; Bewertung der Zuschlagskriterien, Berücksichtigung interner Mehrkosten.

Von einem methodisch korrekten Vorgehen bei der qualitativen Bewertung der Angebote ist auszugehen, wenn die Kriterien der Benotung umfassend und nachvollziehbar sind und auf alle Angebote gleich angewandt wurden (E. 4.2). Eine über die Mindestanforderungen hinausgehende Mehrleistung darf bei Zuschlagskriterien durchaus honoriert werden. Dies im Gegensatz zu den Eignungskriterien, bei denen es einzig darauf ankommt, ob sie erfüllt sind oder nicht (E. 4.2.1). Die Beschwerdeführerin vermag mit ihren Einwänden gegen die Beurteilung ihres Angebots bei den qualitativen Zuschlagskriterien nicht durchzudringen (E. 5). Die Durchführung einer genügenden Offertbereinigung stellt eine Rechtspflicht der Vergabebehörde dar (E. 6.1). Die Berücksichtigung interner Mehrkosten, sogenannter Einführungskosten, aufseiten der Vergabestelle ist nicht per se ausgeschlossen, mit Blick auf das Gleichbehandlungsgebot aber auch nicht ganz unproblematisch. Dementsprechend wird auch vorausgesetzt, dass die Vergabestelle vorab in der Ausschreibung transparent aufzeigt, welche internen Kosten sie wie in die Bewertung einbeziehen wird (E. 6.3.2). Die Preisbewertung ist nicht infrage zu stellen (E. 6).

Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						BEWERTUNG DER ZUSCHLAGSKRITERIEN
BEWERTUNGSMETHODE
MEHRKOSTEN
PREISKRITERIUM
SUBMISSION
ZUSCHLAGSKRITERIEN

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 33 SubmV

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  1.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2019.00562

 

 

Urteil

 

 

der 1.Kammer

 

 

vom 14. Mai 2020

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Ersatzrichterin
Irene Egloff Martin, Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.   

 

 

In Sachen

 

 

A AG, vertreten durch
RA B, 

Beschwerdeführerin, 

 

 

gegen

 

 

Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin, 

 

 

und

 

 

D AG, vertreten durch RA E, 

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Submission,

hat
sich ergeben: 

I.  

Mit Ausschreibung vom 1. Februar 2019 eröffnete das
Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich ein offenes Submissionsverfahren zur
Beschaffung einer Kernapplikation (Projekt AUKEA), nämlich einer "Fachlösung
für Strassenverkehrs- und Schifffahrtsämter nach den Vorgaben des
Pflichtenheftes". Innert der Eingabefrist gingen drei Angebote mit (nicht
bereinigten) Offertsummen zwischen Fr. 19'998'078.- und Fr. 26'932'211.75
(jeweils netto, inkl. MWST) ein. Am 21. August 2019 erteilte der
Regierungsrat des Kantons Zürich den Zuschlag der D AG. Mit Verfügung vom
22. August 2019 wurde den Anbieterinnen der Zuschlag an die Mitbeteiligte
zum Gesamtpreis von Fr. 20'248'078.- eröffnet. 

II.  

Dagegen erhob die unterlegene A AG am 2. September
2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Zuschlag sei
aufzuheben und an sie zu erteilen, eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung,
subeventuell zur Wiederholung des Vergabeverfahrens an die Vergabebehörde
zurückzuweisen, jeweils unter Kostenfolge. Ferner wurde beantragt, der
Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Mit Beschwerdeantworten vom 11. bzw. 14. Oktober 2019
beantragten sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die mitbeteiligte
Zuschlagsempfängerin, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei
sie unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen. Abzuweisen sei sodann
auch das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung. 

Mit Präsidialverfügung vom 21. Oktober 2019 wurde der
Beschwerdeführerin teilweise Akteneinsicht in die Beilagen zur
Beschwerdeantwort gewährt. In ihrer Replik vom 25. November 2019 hielt die
Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest. Mit Präsidialverfügung vom 5. Dezember
2019 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt. Die Duplikschriften
der Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten datieren vom 16. bzw. 17. Januar
2020. Die Triplik der Beschwerdeführerin datiert vom 3. März 2020 und die
Stellungnahme der Beschwerdegegnerin dazu erfolgte am 10. März 2020. Die
Mitbeteiligte erklärte gleichentags ihren Verzicht auf Stellungnahme. Am 6. April
2020 verzichtete schliesslich auch die Beschwerdeführerin ausdrücklich auf eine
weitere Stellungnahme. 

Die Kammer erwägt:

1.
 

Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggebender
können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen
werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBI 100/1999, S. 372). Auf das
Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen
Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001
(IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt des Kantons
Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen
vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.

2.
 

Nicht
berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid
legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit
dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues
Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse
an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG).

Die Beschwerdeführerin belegt in der Gesamtbewertung
lediglich den dritten Platz. Soweit sie eine Besserbewertung ihres Angebots bei
den qualitativen Zuschlagskriterien verlangt, eröffnet ihr das vorliegend denn
auch keine realistischen Chancen auf den Zuschlag. Dies gilt grundsätzlich auch
mit Bezug auf die angefochtene Preisbewertung. Diesbezüglich richtet sich ihre
Beschwerde indes auch gegen die Submissionsbedingungen verbunden mit dem
Eventualantrag auf Wiederholung des Submissionsverfahrens. Sollte sie damit
durchdringen, dann wären der Beschwerdeführerin im Rahmen des neuen Verfahrens
grundsätzlich auch wieder realistische Chancen auf einen Zuschlag zuzubilligen.
Ihre Beschwerdelegitimation ist
daher zu bejahen.

3.
 

Zuschlagskriterien dienen zur Bewertung des
Preis-Leistungs-Verhältnisses im Hinblick auf die Ermittlung des wirtschaftlich
günstigsten Angebots (§ 33 der Submissionsverordnung vom 23. Juli
2003, [SubmV]). Die Vergabebehörden verfügen bei der Festlegung der
Zuschlagskriterien sowie beim Urteil darüber, welches Angebot anhand der
Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste sei, über einen erheblichen
Beurteilungsspielraum (VGr, 20. April 2017, VB.2017.00132, E. 3.4 mit
weiteren Hinweisen). In dieses Ermessen greift das Verwaltungsgericht, dem
keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht (Art. 16 Abs. 2
IVöB; § 50 Abs. 2 VRG), nicht ein. Zu prüfen ist dagegen eine
allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens (Art. 16 Abs. 1
lit. a IVöB; vgl. § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
lit. a VRG). Ferner kann vor Verwaltungsgericht eine unrichtige oder
ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (§ 50 Abs. 1
in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. b VRG).

Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin in den Ausschreibungsunterlagen
folgende Zuschlagskriterien samt ihrer Gewichtung bekanntgegeben:

1.    Zweckmässigkeit/Funktionalität                                                60 %

            1.1       Technische Lösung                25 %

            1.2       Einführung und
Migration       5 %

            1.3       Weiterentwicklung und          20 %

                        Projektorganisation

            1.4       Einführungs- und                   10 %

                        Betriebsrisiko

 

2.    Preis                                                                                            30 %

 

3.    Erfahrung/Kompetenz der
Schlüsselpersonen                           10 %

 

Mit Bezug auf das Zuschlagskriterium 1.1 "Technische
Lösung inkl. Betrieb und geplante Erweiterungen" wurde zudem festgehalten
dass hier die Beurteilung auf den Grundlagen "Anforderungskatalog"
und "Lösungsüberblick" erfolge. Die Erfüllung der Anforderungen
gemäss Anforderungskatalog werde sodann jeweils nach Priorität der Anforderung
und Umsetzungsgrad in der angebotenen Lösung gewichtet. Bei der Priorität
würden folgende Faktoren gelten: Hoch = Faktor 4; Normal = Faktor 2
und Tief = Faktor 1. Beim Umsetzungsgrad wurden ebenfalls drei Stufen
vorgegeben: Die Stufe S (in der Angebotenen Standardlösung erfüllt) = Faktor 2;
die Stufe Z (Zusatzentwicklung für die Vergabestelle) = Faktor 1 und
die Stufe "Wird von der Lösung nicht erfüllt" = Faktor 0. 

Diese Vorgaben zu den Zuschlagskriterien samt ihrer
Gewichtung sowie zu Priorität und Umsetzungsgrad der Anforderungen beim Kriterium 1.1
blieben unbestritten. 

4.
 

Wie die Beschwerdegegnerin den Anbieterinnen mit dem
Vergabeentscheid kommunizierte, hat sie für die qualitative Beurteilung der
Angebote anhand der Zuschlagskriterien sodann eine Notenskala von 0–3
angewendet. Die Note 3 wurde vergeben, wenn die Anforderungen in
qualitativer Hinsicht "sehr gut erfüllt" wurden, die Note 2
stand für "erfüllt", die Note 1 für "teilweise erfüllt"
und die Note 0 für "nicht erfüllt". Die entsprechende Note wurde
sodann mit der jeweiligen Priorität der Anforderung multipliziert sowie mit dem
vom Anbieter angegebenen Umsetzungsgrad.

4.1 Die
Beschwerdeführerin rügt diese Benotung als von vornherein unzulässig und
dementsprechend widerrechtlich. Sie hält dafür, neben der von den Anbietenden
gemachten Angaben zum Umsetzungsgrad der einzelnen Leistungspositionen bestehe
kein Raum für eine qualitative Angebotsbeurteilung, zumal sich in den
Ausschreibungsunterlagen auch keine entsprechenden Vorgaben fänden. Dabei
verkennt sie, dass sich die Bestimmung des Umsetzungsgrads nur auf die Frage
beschränkt, ob gewisse Leistungspositionen bereits in der Standardlösung
enthalten sind oder erst mittels einer Zusatzentwicklung bzw. allenfalls gar
nicht umgesetzt werden können. Die noch grundlegendere Frage, in welchem Mass
die jeweiligen Funktionalitäten bzw. die umzusetzenden Lösungen qualitativ
überhaupt zu überzeugen vermögen, wird damit indes nicht beantwortet. Da
ebendiese Angebotsbewertung die Kernaufgabe der Vergabestelle bei der
Zuschlagsbewertung im Sinn von § 33 SubmV darstellt, durfte sie nicht
einfach unterbleiben und bedurfte es diesbezüglich sodann auch keines
ausdrücklichen Vorbehalts in den Ausschreibungsgrundlagen. Die
Beschwerdeführerin konnte nicht ernsthaft davon ausgehen, die
Beschwerdegegnerin werde auf die gesetzlich vorgesehene qualitative Bewertung
der verschiedenen Applikationen verzichten und sich mit der Selbstdeklaration
der Anbietenden zum Umsetzungsgrad ihres Lösungsvorschlags zufriedengeben. 

4.2 Es bleibt zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin
bei der qualitativen Bewertung der Angebote anhand des Anforderungskatalogs
methodisch korrekt vorgegangen ist. Davon ist auszugehen, wenn die Kriterien
der Benotung umfassend und nachvollziehbar sind und auf alle Angebote gleich
angewandt wurden (vgl. VGr, 12. Januar
2011, VB.2010.00568, E. 4.1 mit weiteren Hinweisen). 

4.2.1
Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin die
strittige Notenskala von 0–3 bei allen Zuschlagskriterien einheitlich und auf
alle Angebote gleichermassen angewandt. Das wird von der Beschwerdeführerin
denn auch nicht infrage gestellt, sie stösst sich aber daran, dass es zur
Erreichung der Bestnote nicht ausreichte, die Anforderungen der
Vergabestelle lediglich zu erfüllen. Dabei verkennt die Beschwerdeführerin,
dass es sich bei den Zuschlagskriterien um Merkmale handelt, die ein Angebot in
mehr oder minder hohem Mass besitzt und die ein Abwägen des wirtschaftlichen
Werts ermöglichen. Eine über die Mindestanforderungen hinausgehende
Mehrleistung darf daher durchaus honoriert werden. Dies im Gegensatz zu den Eignungskriterien, bei denen es einzig darauf
ankommt, ob sie erfüllt sind oder nicht. 

4.2.2
Im Weiteren moniert die Beschwerdeführerin,
die Benotung durch die Beschwerdegegnerin und die Einstufung des
Umsetzungsgrades stünden teilweise in einem nicht nachvollziehbaren Verhältnis
zueinander bzw. seien gar widersprüchlich. – Dem ist entgegenzuhalten, dass die
Einstufung des Umsetzungsgrad der jeweiligen Lösungsvorschläge auf den
entsprechenden Angaben der Anbietenden basiert und – wie gesagt – keine
Rückschlüsse auf die Qualität des Lösungsvorschlags zulässt. Ein qualitativ
schlecht bewerteter Lösungsansatz kann einen hohen Umsetzungsgrad aufweisen und
umgekehrt. Solche Kombinationen sind grundsätzlich keineswegs widersprüchlich,
allerdings mit einer Einschränkung: wird die Umsetzungsstufe vom Anbieter mit 0
(= "Wird von der Lösung nicht erfüllt") angegeben, kann diese "Nichtumsetzung"
auch nur die qualitative Benotung 0 = "nicht erfüllt" erhalten. Die
Beschwerdeführerin verweist in diesem Zusammenhang auf ihre Bewertung bei den
Positionen Z-37 und A-29. Bei der Position Z-37 hat die Beschwerdeführerin den
Umsetzungsgrad mit 0 angegeben und im Benotungsfeld wird gleichwohl die Note 2
aufgeführt. Wie sich aus der nebenstehenden schriftlichen Begründung,
insbesondere auch aus dem dortigen Verweis auf die Beurteilung von Z-32,
ergibt, handelt es sich beim Noteneintrag indes um ein offensichtliches
Versehen. Dies gilt auch für die Position A-29, wo es in der schriftlichen
Bewertung heisst, die betreffende Anforderung werde von der Fachapplikation
nicht unterstützt und im Notenfeld dennoch die Note 1 angeführt wird.
Mithin handelt es sich in beiden Fällen nicht um methodische Fehler, sondern um
blosse Eingabefehler, welche sich aber aufgrund des Umsetzungsfaktors 0 im
Ergebnis nicht auf die Bewertung ausgewirkt haben.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das methodische
Vorgehen der Beschwerdegegnerin bei der qualitativen Bewertung der
Zuschlagskriterien nicht zu beanstanden ist. 

5.
 

Nachfolgend ist den von der Beschwerdeführerin gegen die
Begründetheit einzelner Bewertungen erhobenen Einwänden nachzugehen. 

5.1 Beim
Zuschlagskriterium 1 "Zweckmässigkeit/Funktionalität" erfolgte
die Bewertung bei sämtlichen Unterkriterien ZK 1.1 – 1.4 jeweils anhand der
drei Beurteilungsgrundlagen "Anforderungskatalog pro Angebot", "Lösungsüberblick
pro Angebot" und "Verifikation in der Anbieter-Präsentation". 

5.1.1
ZK 1.1 "Technische Lösung":

Die von der Beschwerdegegnerin auf den Grundlagen "Anforderungskatalog"
und "Verifikation in der Anbieter-Präsentation" vorgenommenen
Einzelbewertungen werden von der Beschwerdeführerin inhaltlich nicht
aufgegriffen und dementsprechend auch nicht substantiiert bestritten. Ihre
Einwände beschränken sich auf einzelne Beurteilungen zum "Lösungsüberblick",
nämlich die Positionen "Abdeckungsgrad Module", "Homogenität der
Lösung" und "Weiterentwicklung". Bei diesen drei Positionen hat
das Angebot der Beschwerdeführerin jeweils die Note 1 (teilweise erfüllt)
erzielt. Sie verlangt nun in allen drei Fällen die Vergabe der Note 2
(erfüllt).

5.1.1.1
Zum Unterkriterium "Abdeckungsgrad Module" wird in der
Bewertungsübersicht festgehalten, das Modul H entspreche in der angebotenen
Version J nicht den Vorgaben und in der künftigen Version K sei der
Umsetzungszeitpunkt unklar. Mangelhaft ist laut der Beschwerdegegnerin
insbesondere die nicht vorhandene Abgrenzung der Verkehrsabgaben, welche von
der kantonalen Finanzkontrolle seit Jahren moniert werde. 

Dem hält die Beschwerdeführerin
entgegen, darin könne kein relevanter Mangel liegen, habe die kantonale
Finanzkontrolle die Jahresrechnung doch bislang als "zweckmässig"
taxiert und jeweils die "ordnungsgemässe Buchführung und die Einhaltung
der Grundsätze der Rechnungslegung" attestiert. – Diese Bestreitung ist
nicht stichhaltig, hat sie doch nichts mit den konkreten Ausschreibungsvorgaben
und ihrer technischen Umsetzung zu tun. 

Weiter hält die
Beschwerdeführerin dafür, selbst wenn insofern ein Mangel vorliegen würde,
vermöchte dies die schlechte Bewertung nicht zu rechtfertigen, da nur ein Modul
betroffen sei. – Dem kann ebenfalls nicht gefolgt werden. In den massgeblichen
Erläuterungen zur Bewertung heisst es nämlich auch: "Die Abdeckungsgrade
aufgrund der Unterlagen des Angebotes sind nicht durchgängig nachvollziehbar".
Mithin konnten die Vorgaben auch bei anderen Modulen nicht eindeutig als "erfüllt"
gewertet werden. Die Vergabe der Note 1 liegt jedenfalls im Rahmen des der
Vergabestelle zustehenden Ermessens.

5.1.1.2
Zum Unterkriterium "Homogenität der Lösung" wird in der
Bewertungsübersicht erläuternd ausgeführt, die Benutzeroberfläche sei zwar
einheitlich, jedoch veraltet. Dem hält die Beschwerdeführerin entgegen,
veraltet sei nur das Erscheinungsbild der Benutzeroberfläche, nicht aber das
Bedienkonzept der Applikation. Ob sich diese Aspekte trennen lassen, darf
bezweifelt werden. Die Beschwerdegegnerin kritisiert denn auch insbesondere die
mangelnde Fensterfähigkeit der angebotenen Version J, was nicht nur für ein
veraltetes Erscheinungsbild, sondern auch für ein ebensolches Bedienkonzept
spricht. Die Beschwerdeführerin bestreitet im Übrigen nicht substanziiert, dass
"Bilder" und sogenannte "Dialoge" nur nacheinander
aufgerufen werden können. Wie sie sodann selber ausführt, muss dabei –
zumindest bei "mutativen Dialogen" – jeweils die
Personenidentifikationsnummer eingebeben werden. Wenn die Beschwerdegegnerin
diese Oberflächenfunktionen als veraltet und dementsprechend ungenügend
bewertete, erscheint dies als vertretbar.

5.1.1.3
Zur Bewertung der Beschwerdeführerin beim Unterkriterium "Weiterentwicklung"
führt die Beschwerdegegnerin aus, die von der Beschwerdeführerin angebotene
Lösung gehe bei der Digitalisierung weniger weit als die Lösungen der
Mitbewerber. Zwar thematisiere sie die Weiterentwicklungen in einer Beilage zu
ihrem Angebot, gehe jedoch nicht auf verschiedene konkrete Anforderungen gemäss
Anforderungskatalog ein.  – Ob die im Verhältnis zu den Mitbewerberinnen um
zwei Noten schlechtere Bewertung der Beschwerdeführerin in diesem Punkt
gerechtfertigt war, kann dahingestellt bleiben. Selbst wenn man ihre Note bei
diesem Unterkriterium antragsgemäss von 1 auf 2 anheben wollte, würde sich
ihr Noten-Mittelwert bei der "Beurteilung Lösungsüberblick" des
Unterkriteriums ZK 1.1 dadurch lediglich von 1.29 auf 1.43 erhöhen. Mit Blick
auf das Gesamtergebnis ist diese marginale Korrektur bedeutungslos.

5.1.2
ZK 1.2 "Einführung und Migration":

Unbestritten blieb unter diesem Titel die Bewertung des
beschwerdeführerischen Angebots mit Bezug auf den "Lösungsüberblick".
Die Einwände der Beschwerdeführerin beziehen sich ausschliesslich auf ihre
Beurteilung auf der Grundlage des "Anforderungskatalogs". Hierzu
macht sie geltend, gemäss den Ausschreibungsbedingungen werde als Stichtag zur
Einführung der ausgeschriebenen Kernapplikation der 1. Januar 2022
genannt. Zu diesem Zeitpunkt und darüber hinaus stehe ihrerseits immer noch die
bisherige Fachapplikation J im Betrieb. Sie müsse daher zum massgeblichen
Zeitpunkt keine Datenmigration und keine System-Einführung vornehmen, weshalb
ihr bei der Beurteilung der Positionen NF-1, 2, 3 (Datenmigration), NF-37,
38 (Schulung), NF-39, 40 (Konzepte) und NF-41 (Change-Management) die Höchstnote 3
zu erteilen sei. 

Gegenstand der strittigen Vergabe ist der Ersatz der seit
Jahren im Betrieb stehenden Fachapplikation G J der Beschwerdeführerin. Wie die
Beschwerdeführerin in ihrer Replik selbst ausführt, "war schon lange vor
der Ausschreibung bekannt, dass G J zwar stetig angepasst und erweitert, aber
nicht weiterentwickelt wird". Als Grund dafür gibt sie an, dass sie die
Entwicklung von G K vorangetrieben hat. Bei der Fachapplikation G K handle es
sich denn auch um eine "grundlegend überarbeitete und technisch erneuerte
Version", deren Einführung indes erst im Jahr 2023 geplant sei. Auf den in
der Ausschreibung vorgegebenen Stichtag für die Betriebsaufnahme (1. Januar
2022) bietet die Beschwerdeführerin daher nicht die neue Version K an, sondern
die bisherige Version J mit einigen Erweiterungen. 

Wie in den Erläuterungen zur Bewertung Positionen NF-1und
NF-3 des Anforderungskatalogs sowie denjenigen zur Beurteilung des Einfügungs-
und Migrationsvorgehens unter dem Titel "Lösungsüberblick"
festgehalten wird, bedeutet der spätere Wechsel von J auf K dann aber durchaus
eine eigentliche Systemeinführung mit Datenmigration. Das wird von der
Beschwerdeführerin im Übrigen gar nicht bestritten. Es trifft demzufolge nicht
zu, dass seitens der Beschwerdeführerin keine Migration und keine
Neu-Einführung anstehen. Vielmehr ist es so, dass sie ihr Endprodukt nicht
termingerecht liefern kann und die entsprechenden Prozesse daher verspätet
erfolgen. Dieses Versäumnis hat allein sie zu vertreten und kann ihr
keinesfalls zum Vorteil gereichen. 

Dessen ungeachtet hat die Beschwerdegegnerin das Angebot
der Beschwerdeführerin bei den strittigen Positionen durchwegs mit der Note 2
(= Erwartung erfüllt) bewertet. Angesichts der klaren terminlichen Vorgaben in
den Ausschreibungsbedingungen ist sie ihr damit sehr entgegengekommen. Andere
sachliche Gründe, welche die betreffenden Bewertungen als zu tief erscheinen
lassen könnten, wurden von der Beschwerdeführerin sodann nicht vorgebracht und
sind im Übrigen auch nicht ersichtlich.

5.1.3
ZK 1.3 "Organisation und Weiterentwicklung":

Die Einwände der Beschwerdeführerin gegen ihre Beurteilung
auf der Grundlage des "Anforderungskatalogs" (Positionen NF-10
bis NF-35) beschränkten sich auf ihren generellen Einwand gegen die qualitative
Beurteilung durch die Beschwerdegegnerin und erweisen sich, wie gesagt (vorne E. 4),
ohne weiteres als unbegründet.

Mit Bezug auf die Beurteilung ihres Angebots zum "Lösungsansatz"
greift die Beschwerdeführerin zwei der sieben Unterkriterien auf, nämlich die
Positionen "Betriebsorganisation" und "Individuelle Neu- bzw.
Weiterentwicklung". Bei beiden Positionen verlangt sie eine Anhebung der Note
von 1 auf 2. Selbst wenn man dieser Forderung entsprechen wollte, würde sich
der Mittelwert ihrer Noten beim Kriterium ZK 1.3, Unterkriterium
"Beurteilung Lösungsüberblick", dadurch lediglich von 1,57 auf 1,86
erhöhen. Am Gesamtergebnis vermöchte auch diese zweite (vgl. vorne E. 5.1.1.3)
marginale Korrektur nichts zu ändern, weshalb den entsprechenden Einwänden
nicht weiter nachzugehen ist. 

5.1.4
ZK 1.4 "Einführungs- und Betriebsrisiko":

5.1.4.1
Bezüglich ihrer Beurteilung auf der Grundlage des "Anforderungskatalogs"
wendet die Beschwerdeführerin ein, ihr Angebot erfülle die Vorgaben zum
Datenschutz (NF-5 bis NF-9) weitgehend, weshalb ihre Gesamtnote von 1.99
auf 2.99 zu erhöhen sei. 

Dass das Prädikat "erfüllt" für eine sehr gute
Beurteilung nicht ausreicht, wurde bereits festgestellt (vorne E. 4); der
beschwerdeführerische Einwand ist nicht stichhaltig.

5.1.4.2
Mit Bezug auf die Beurteilung ihres Angebots zum "Lösungsansatz"
macht die Beschwerdeführerin sodann geltend, ohne Migration und Einführung und
mit einer ausgewiesenen Systemverfügbarkeit von über 99,99 % müsse ihre Note von
2 auf 3 erhöht werden. – Wie bereits festgestellt wurde (vorne E. 5.1.2),
kann das von ihr angebotene Endprodukt nicht ohne "Migration und
Einführung" bewertet werden, weshalb sich auch dieser Einwand ohne
weiteres als unbegründet erweist. 

5.1.4.3
Als unbegründet erweist sich im Übrigen auch der pauschale Einwand der
Beschwerdeführerin, bei einem Anbieterwechsel gehe die Beschwerdegegnerin per
se ein höheres Einführungs- und Betriebsrisiko ein, da ihre Konkurrentinnen
keine entsprechende Erfahrung mit "Kunden gleicher Grösse" vorweisen
könnten. 

Die Anbieterinnen hatten im Rahmen des Eignungsnachweises
ein aussagekräftiges Referenzprojekt vorzuweisen, welches "hinsichtlich
Grösse und Komplexität sowie massgebende Gesetzgebung vergleichbar ist […]".
Die Beschwerdeführerin hat die von der Beschwerdegegnerin auf dieser Grundlage
durchgeführte Eignungsprüfung weder explizit aufgegriffen noch substanziiert
gerügt. Es ist denn auch unbestritten, dass alle Anbieterinnen über die
geforderte Erfahrung mit "vergleichbaren" Projekten verfügen.
Ebenfalls unbestritten ist, dass Abstufungen bei der Vergleichbarkeit dieser Referenzobjekte
im Rahmen der Zuschlagsbewertung berücksichtigt werden durften. Die von der
Beschwerdeführerin angeführte "Kundengrösse" ist im vorliegenden
Zusammenhang indes kein sehr aussagekräftiger Aspekt. Dass die
Beschwerdeführerin die Vergabestelle bisher als Kunden betreute, belegt
letztlich nicht mehr als den geregelten Betrieb der zu ersetzenden Fachapplikation J.
Für die infrage stehende Einführung und den Betrieb von G K kann auch die
Beschwerdeführerin keine Erfahrung mit "Kunden gleicher Grösse"
vorweisen.

5.2 Beim
Zuschlagskriterium 3 "Kompetenzen" erfolgte die Bewertung für
die Schlüsselpersonen Projektleiter und Stellvertreter jeweils anhand der drei
Unterkriterien "Erfahrung und Kompetenzen der Schlüsselpersonen", "Referenzauskünfte"
und "Verifikation Beurteilung Referenzpersonen aufgrund von
Angebotspräsentation". 

Unbestritten blieb die Bewertung der Schlüsselpersonen bei
den ersten beiden Unterkriterien. Beim dritten Unterkriterium (Verifikation
anlässlich Anbieterpräsentation) verlangt die Beschwerdeführerin hingegen eine
Erhöhung ihrer Note von 2 auf 3 und zwar sowohl bezüglich der Person des
Projektleiters als auch des Stellvertreters. Zur Begründung führt sie aus,
"die Beurteilung des Beschwerdegegners anlässlich der Anbieterpräsentation
wird akzeptiert" und es sei "der korrekte Wert" (Note 3) in
die Gesamtbeurteilung einzutragen. Nachdem die Beschwerdegegnerin der
Beschwerdeführerin unter diesem Titel, wie gesagt, jeweils lediglich die Note 2
zuerkannte, bezieht sich das Akzept der Beschwerdeführerin wohl nicht darauf,
sondern auf die schriftlichen Erläuterungen zur Bewertung. Dort wird zu beiden
Schlüsselpersonen vermerkt: "kompetent, kennt Business sehr gut". Der
exakt gleiche Kommentar findet sich auch noch drittes Mal, nämlich beim Stellvertreter
der zweitplatzierten Anbieterin. In allen drei Fällen wurde dafür die Note 2
(= Erwartung erfüllt) vergeben. Damit hat die Beschwerdegegnerin in durchaus
vertretbarer Weise zum Ausdruck gebracht, dass sie sehr gute Businesskenntnisse
eigentlich voraussetzt. In den zwei Fällen in denen die Beschwerdegegnerin
tatsächlich die Höchstnote 3 vergab, hat sie den betreffenden Personen
darüber hinaus denn auch noch anderweitige persönliche Stärken und
Eigenschaften attestiert. Dieses Vorgehen erscheint als sachgerecht und ist
nicht zu beanstanden. Für die von der Beschwerdeführerin verlangte Korrektur
ihrer Note besteht kein begründeter Anlass. 

5.3 Zusammengefasst
vermag die Beschwerdeführerin mit ihren Einwänden gegen die Beurteilung ihres
Angebots bei den qualitativen Zuschlagskriterien nicht durchzudringen. Selbst
wenn dem so wäre, würde das entsprechende Aufwertungspotenzial nicht
ausreichen, um ihr den ersten Platz in der Gesamtbewertung zu verschaffen.
Dafür bedürfte es zusätzlich noch einer einschneidenden Korrektur bei der
Preisbewertung. Die Preisbewertung und deren Grundlagen bilden vorliegend denn
auch den Hauptstreitpunkt.

6.
 

6.1 In Bezug
auf die Preisbewertung wendet die Beschwerdeführerin vorab ein, gemäss
Offertöffungsprotokoll belaufe sich das Angebot der Mitbeteiligten auf Fr. 19'998'078.-.
Der Zuschlag sei ihr indes für den um exakt Fr. 250'000.- höheren Betrag
von Fr. 20'248'078.- erteilt worden. 

Die Beschwerdegegnerin führt dazu aus, wie die im Rahmen
der Angebotsbereinigung eingeholten Erläuterungen gezeigt hätten, seien im
Angebot der Mitbeteiligte die "Kosten für die Supporterweiterung zwischen
06:30 bis 17:30 Uhr" nicht ausgewiesen worden. Ihr Angebot sei daher
um diese jährlich wiederkehrenden Kosten von Fr. 50'000.- bzw. Fr. 250'000.-
für die Gesamtdauer von 5 Jahren auf die besagten Fr. 20'248'078.-
korrigiert worden. 

Die Durchführung einer genügenden Offertbereinigung stellt eine Rechtspflicht der
Vergabebehörde dar (Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis
des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2013 [Galli
et al.], S. 289, Rz. 664 f., S. 293 Rz. 675).
Dass die strittige Korrektur den dabei zu beachtenden Rahmen sachlich und/oder
umfangmässig sprengen würde, wird von der Beschwerdeführerin nicht behauptet,
geschweige denn substanziiert dargetan und ist im Übrigen auch nicht
ersichtlich. Die Bereinigung des Angebots der Mitbeteiligten im besagten Punkt
und dessen Erhöhung auf insgesamt Fr. 20'248'078.- ist demgemäss nicht zu
beanstanden.

6.2 Die
Beschwerdeführerin moniert ferner, dass im Regierungsratsbeschluss vom
21. August 2019 die Vergabesumme mit Fr. 21'540'000.- beziffert wird,
wogegen in der Zuschlagsverfügung der Beschwerdegegnerin vom 22. August
2019 der Zuschlag zum Preis von 20'248'078.- erfolgt. Diese Differenz von Fr. 1'292'922.-
sei unerklärlich und rechtfertige ohne Weiteres die Aufhebung des angefochtenen
Zuschlags.

Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, bei der
Vergabesumme gemäss Regierungsratsbeschluss handle es sich um einen
Kostenrahmen, welcher neben den Angebotskosten auch von der Ausschreibung
ausgeklammerte Budgetpositionen umfasse, nämlich: Fr. 900'000.- für
allfällige Entschädigungen im Zusammenhang mit dem Datenexport sowie Fr. 391'922.-
für Unvorhergesehenes. Es sei üblich, dass der Regierungsrat auf der Grundlage
seiner Finanzkompetenz mit der Ausgabebewilligung und der Vergabebewilligung
maximale Beträge im Sinn einer internen Ermächtigung an die Direktion bzw. das
zuständige Amt spreche. Dies habe den Vorteil, dass im Bedarfsfall keine
weitere Kredit- und Vergabebewilligung des Regierungsrats erforderlich sei und
die Vergabestelle allfällige Zuschläge im vorgegebenen Rahmen direkt verfügen
könne. – Dieses Vorgehen entspricht der gesetzlichen Kompetenzordnung und wird
von der Beschwerdeführerin denn auch nicht substanziiert infrage gestellt.

6.3 Die Beschwerdeführerin
macht sodann geltend, die Preisangaben in den Konkurrenzangeboten seien in
Bezug auf die Kosten der Datenmigration in erheblichem Masse unvollständig. Der
Begriff der Datenmigration sei vielschichtig und umfasse vereinfacht gesagt die
drei Hauptschritte: Export – Transformation – Import. Die Beschwerdegegnerin
habe sich nur die Kosten für den Import der Daten ins neue System offerieren
lassen und nicht die vollständigen Leistungen und Kosten der Datenmigration.
Auf dieser Grundlage müsse mit unbestimmten Mehrkosten gerechnet werden, was
einen uneingeschränkten Spielraum
für Nachverhandlungen bzw. Preismanipulationen eröffne und mit den Prinzipien
des Vergaberechts nicht vereinbar sei. 

6.3.1
Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergibt sich die Obliegenheit der
Anbietenden, gewisse Mängel auch ausserhalb eines formellen
Beschwerdeverfahrens möglichst frühzeitig zu beanstanden, um einen unnötigen
Verfahrensaufwand zu vermeiden (vgl. dazu BGE 130 I 241 E. 4.3;
VGr, 6. August 2018, VB.2018.00350, E. 4.3.1; 11. Juli 2012,
VB.2011.00598, E. 3.7; 23. Mai 2007, VB.2006.00425, E. 5.2; 24. November
1999, VB.98.00327, E. 4c = BEZ 2000 Nr. 10; Galli et al.,
N. 667 f.; Robert Wolf, Die Beschwerde gegen Vergabeentscheide – Eine
Übersicht über die Rechtsprechung zu den neuen Rechtsmitteln, ZBl 104/2003, S. 10).
Eine solche Obliegenheit anzunehmen, rechtfertigt sich nach der Praxis
allerdings nur bei offensichtlichen Mängeln. Dies ist etwa der Fall, wenn
gerügt wird, wegen Mängeln der Ausschreibungsunterlagen habe von vornherein
kein regelkonformes Vergabeverfahren durchgeführt werden können (VGr, 2. März
2017, VB.2016.00778, E. 3.2; 23. November 2001, VB.2001.00016, E. 4b).
Ein Anbieter kann nur dann vom Rechtsweg ausgeschlossen werden, wenn er den
Mangel tatsächlich festgestellt hat oder bei gehöriger Vorsicht hätte
feststellen können (VGr, 3. April 2014, VB.2013.00758, E. 2.4.1).
Angesichts des Zeitdrucks und der beschränkten Rechtskenntnisse der Anbietenden
sowie aufgrund der möglichen Furcht vor der Verringerung der Chancen im
Vergabeverfahren sind keine strengen Anforderungen an die Anbietenden zu
stellen (BGE 130 I 241 E. 4.3).

Gemäss den Submissionsbedingungen in den
Ausschreibungsunterlagen war im Angebot bezüglich Datenmigration der "Preis
für die Einbringung der Daten in das offerierte Modell" zu nennen. Dazu
stellte die Beschwerdeführerin im Submissionsverfahren folgende Frage: "Wo
sind die Kosten für die Extraktion und Aufbereitung der Migrationsdaten aus der
bestehenden Kernapplikation in das Angebot einzurechnen?". Mit dieser
Frage hat die Beschwerdeführerin zwar zum Ausdruck gebracht, dass sie die
Offerierungspflicht für die betreffenden Migrationskosten vermisst. Der
entscheidende Punkt ist aber, ob sie damit auch hinreichend zum Ausdruck
gebracht hat, dass sie ein Ausklammern dieser Kosten als schwerwiegenden Mangel
werten würde, welcher ein regelkonformes Vergabeverfahren von vornherein
ausschliesst. Das ist zu verneinen. Wie vorstehend ausgeführt wurde (vorne E. 5.1.2),
hat die Beschwerdeführerin, entgegen teilweise anderslautender Einwände und
terminlicher Wirren, ebenfalls einen Systemwechsel mit Datenmigration
angeboten. Dass ein solcher Wechsel zur Version der neusten Generation
keinerlei Migrationskosten verursacht, ist nicht anzunehmen. Für die
Beschwerdegegnerin war dementsprechend auch nicht ohne Weiteres erkennbar, dass
es der Beschwerdeführerin mit ihrer Frage um etwas Anderes gehen könnte als
darum, wo sie die entsprechenden Kosten aufzuführen hat. Im Übrigen macht die
Beschwerdeführerin in ihrer Replik (Rz. 18) ausdrücklich geltend, "aufgrund
der Angaben des Beschwerdegegners in der Ausschreibung [ist] klar, dass die
‚Datenmigration' umfassend gemeint ist und die damit im Zusammenhang stehenden
Kosten vollumfänglich in das Angebot einzurechnen sind". Mithin bestand
ihrerseits im Zeitpunkt der Fragestellung erklärtermassen noch gar keine
Veranlassung zur direkten oder indirekten Kritik an den Submissionsbedingungen.
Anlass für eine solche bot demnach erst die Beantwortung ihrer Frage, welche
lautete:

 "Gemäss
Submissionsbedingungen Ziff. 4.4.2 sowie dem Pflichtenheft Ziff. 4.1
sind einzig die Kosten für die Einbringung der Daten in das offerierte Modell
im Zuschlagsfall zu nennen […]. Kosten, die allein aufgrund eines
Anbieterwechsels anfallen könnten, werden bei der Beurteilung der Angebote
nicht berücksichtigt, um die Chancengleichheit zu gewährleisten."

 

Der Beschwerdegegnerin ist beizupflichten, dass sie damit
unmissverständlich und klar zum Ausdruck gebracht hat, nur der Datenimport, nicht
aber der vorangehende Export/Transformation und auch sonst keine mit dem
Anbieterwechsel zusammenhängenden Kosten, würden von der Ausschreibung erfasst.
Die Beschwerdeführerin wäre daher nach dem Grundsatz von Treu und Glauben
gehalten gewesen, unmittelbar oder im Rahmen der zweiten Fragerunde, spätestens
aber mit der Offerteinreichung bei
der Beschwerdegegnerschaft ihre Einwände dagegen zu deponieren (vgl. VGr, 27. Juni
2019, VB.2019.00033, E. 4.3), zumal die von ihr behaupteten Mehrkosten in
der Grössenordnung von rund 50 % ihres eigenen Angebotspreises liegen, was
einem wesentlichen Mangel gleichkäme. Sie durfte nicht abwarten, ob der
Vergabeentscheid für sie positiv ausfällt, und andernfalls mit Beschwerde die
Wiederholung des Verfahrens verlangen. Ihre Rüge erweist sich folglich als
verspätet und ist daher nicht mehr zu hören.

6.3.2
Es kann hierzu jedoch angemerkt werden, dass
die Einwände der Beschwerdeführerin gegen ein Ausklammern der durch den
Anbieterwechsel bedingten Kosten ohnehin nicht zu überzeugen vermöchten.

Die
Vergabebehörde ist bei der Umschreibung des Gegenstands einer Beschaffung
weitgehend frei. Vorliegend hat sich die Beschwerdegegnerin gegen eine
Bindung an vorhandene Produkte entschieden und die Gesamtlösung neu
ausgeschrieben. Dabei war ihr sehr wohl bewusst, dass die Kosten für die
Einführung dieser Gesamtlösung höher ausfallen, wenn diese mit einem
Anbieterwechsel einhergeht. In diesem Zusammenhang ist grundsätzlich zu
unterscheiden zwischen Mehrkosten, die durch einen internen Mehraufwand aufseiten
der Vergabebehörde ausgelöst werden und solchen, die von der bisherigen
Leistungserbringerin für die Ablösung ihrer Applikation in Rechnung gestellt
werden können. 

Die Berücksichtigung interner Mehrkosten, sogenannter
Einführungskosten, aufseiten der Vergabestelle ist nicht per se ausgeschlossen,
mit Blick auf das Gleichbehandlungsgebot aber auch nicht ganz unproblematisch.
Dementsprechend wird auch vorausgesetzt, dass die Vergabestelle vorab in der
Ausschreibung transparent aufzeigt, welche internen Kosten sie wie in die
Bewertung einbeziehen wird (vgl. Claudia Schneider Heusi, Die Bewertung des Preises in: Aktuelles Vergaberecht,
Zürich/Basel/Genf 2018, S. 333 Rz. 16). Die Beschwerdegegnerin
hat sich gegen einen solchen Einbezug entschieden, was sich mit Blick auf die
Chancengleichheit im Wettbewerb als zulässig erweist.

Die von der Beschwerdeführerin monierten Kosten für
Export/Transformation der Daten aus der alten Applikation basieren sodann auf
Arbeitsschritten, für welche die Beschwerdeführerin als bisherige
Leistungserbringerin keine Ermächtigung erteilt hat und die daher nur von ihr
selbst oder allenfalls noch von der Vergabestelle erbracht werden können. Dementsprechend
haben sie auch keinen Bezug zur ausgeschriebenen Leistung und den Angeboten
anderer Anbieter. Die Nichtaufrechnung zu Bewertungszwecken erweist sich daher
als zulässig. Anzumerken ist, dass im Regierungsratsbeschluss Nr. 710 vom 21. August
2019 für den Datenexport Kosten von maximal Fr. 900'000.- veranschlagt und
bereitgestellt wurden. Dieser Betrag basiert massgeblich auf dem von der
Beschwerdeführerin selbst ermittelten Kostenrahmen von Fr. 500'000.- bis Fr. 700'000.-
und ist weit davon entfernt, den Preisvorsprung der Mitbeteiligten
wettzumachen. 

6.4 In der
Beschwerde hat die Beschwerdeführerin einen Leistungskatalog mit Mindestkosten
von Fr. 7'479'950.- geltend gemacht, welche bei den Konkurrenzangeboten
aufzurechnen seien. Die Beschwerdegegnerin hat daraufhin in der
Beschwerdeantwort dargelegt, dass nicht einmal diese vehement bestrittene
Kostenaufrechnung ausreichen würde, um das Angebot der Beschwerdeführerin auf
den 1. Platz zu heben. Daraufhin hob die Beschwerdeführerin die
Mindestkosten bei einzelnen Positionen an, erweiterte den Leistungskatalog um
zwei weitere Positionen und erhöhte so den behaupteten minimalen
Aufrechnungsbetrag um rund 5 Millionen auf Fr. 12'588'548.00.

Inwiefern diese nachträgliche Ausweitung ihrer Rüge
prozessual und inhaltlich gerechtfertigt wäre, legt die Beschwerdeführerin
nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Mithin erweist sie sich nicht nur als
verspätet, sondern darüber hinaus auch als unbegründet. 

Zum ursprünglichen Leistungskatalog ist zu bemerken, dass
er 13 Positionen umfasst. Zwölf davon waren nicht Gegenstand der
Ausschreibung und wurden daher zu Recht nicht in die Bewertung einbezogen. Das
gilt insbesondere auch für die Kosten eines allenfalls vorübergehenden
Parallelbetriebs der bestehenden Kernapplikation, welche die Beschwerdeführerin
in der Beschwerde noch mit 4 Millionen beziffert und in ihrer Replik dann
kommentarlos auf 8,4 Millionen erhöht. Die Vergabestelle hat im Rahmen der
Fragebeantwortung ausdrücklich klargestellt, dass die entsprechenden Kosten
nicht ins Angebot einzurechnen sind. Die Position 10 "Schulung der
Mitarbeitenden" war dagegen sehr wohl Teil der Ausschreibung und wurde von
den Anbieterinnen auch offeriert. Inwiefern diesbezüglich überhaupt noch etwas
aufgerechnet werden könnte, ist nicht nachvollziehbar.

Mithin kann festgestellt werden, dass keine stichhaltigen
Einwände vorgebracht wurden, welche die Preisbewertung der Beschwerdegegnerin
infrage zu stellen vermöchten.

7.
 

7.1 Die
Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen.

7.2 Ausgangsgemäss
wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Sie ist zu einer Parteientschädigung
sowohl an die Mitbeteiligte als auch an die Beschwerdegegnerin zu verpflichten
(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG), wobei zu beachten ist, dass letztere
mit der Beschwerdeantwort im Wesentlichen nur ihrer Begründungspflicht
nachgekommen ist.

8.
 

Da der Auftragswert von rund Fr. 20 Mio. den im
Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwellenwert für Dienstleistungen
übersteigt (Art. 1 lit. b der Verordnung
des WBF vom 19. November 2019 über die Anpassung der Schwellenwerte im
öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2020 und 2021 [SR 172.056.12]),
ist gegen diesen Entscheid die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG) zulässige, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher
Bedeutung stellt, andernfalls steht dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
nach Art. 113 ff. BGG offen.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf 

Fr. 20'000.--;  die übrigen Kosten betragen:

Fr.    280.--     Zustellkosten,

Fr. 20'280.--    Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 7'000.-
und der Mitbeteiligten eine Parteientschädigung von Fr. 9'000.- (jeweils
inkl. MWST) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses
Entscheids.

5.    Gegen
dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist,
kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an …