# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f838079d-e2e3-5dd8-a083-7c9e45b6fb83
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-07-15
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 15.07.2014 100 2013 433
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_100-2013-433_2014-07-15.pdf

## Full Text

100.2013.433U publiziert in BVR 2014 S. 508
MUT/SCA/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 15. Juli 2014     

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Daum und Müller
Gerichtsschreiberin Schnyder Niedermann

1. A.________
2. B.________
3. C.________
4. D.________
alle gesetzlich vertreten durch ihre Eltern …
alle vertreten durch Rechtsanwalt …
Beschwerdeführende 

gegen

Einwohnergemeinde Münchenbuchsee
Schulleitung, Bernstrasse 8, 3053 Münchenbuchsee
vertreten durch Fürsprecher …
Beschwerdegegnerin

und

Erziehungsdirektion des Kantons Bern
Sulgeneckstrasse 70, 3005 Bern

betreffend Kindergarteneinteilung (Entscheid der Erziehungsdirektion des Kantons 
Bern vom 18. November 2013; 4800.600.100.01/13 [629880])

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 2

Sachverhalt:

A.

A.________, B.________, C.________ und D.________, alle geb. … 2008, wurden mit 
Verfügungen vom 15. März 2013 der Einwohnergemeinde (EG) Münchenbuchsee, 
handelnd durch die Administrative Schulleitung Kindergarten-Primarstufe (nachfolgend: 
Schulleitung), dem Kindergarten «Allmend» zugeteilt. Die von ihnen dagegen 
erhobenen Beschwerden wies die Schulinspektorin des Regionalen Schulinspektorats 
Bern-Mittelland, Kreis 8 (nachfolgend: Schulinspektorin bzw. Schulinspektorat) am 
24. Mai 2013 ab.

B.

Gegen diese Entscheide erhoben A.________, B.________, C.________ und 
D.________ sowie weitere Betroffene am 24. Juni 2013 gemeinsam Beschwerde bei 
der Erziehungsdirektion des Kantons Bern (ERZ). Am 8. Juli 2013 stellten sie zudem 
Antrag auf vorsorgliche Umteilung in einen anderen Kindergarten, was von der ERZ mit 
Zwischenverfügung vom 29. Juli 2013 und vom Verwaltungsgericht mit Urteil vom 
20. September 2013 (Verfahren 100.2013.295) abgewiesen wurde. Mit Entscheid vom 
18. November 2013 wies die ERZ die Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat.

C.

Dagegen haben A.________, B.________ sowie C.________ und D.________ am 
13. Dezember 2013 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben mit folgenden Anträgen:

«1. Die Beschwerde sei gutzuheissen und die Entscheide der Erziehungsdirektion des 
Kantons Bern vom 18. November 2013, des regionalen Schulinspektorats Bern-
Mittelland vom 24. Mai 2013 sowie der Schulleitung Münchenbuchsee vom 
15. März 2013 seien aufzuheben. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung 
an die Vorinstanz zurückzuweisen.

2. Eventualiter sei die Nichtigkeit des Entscheides der Beschwerdegegnerin und des 
regionalen Schulinspektorats festzustellen.

3. Für das Verfahren vor Verwaltungsgericht sei die von der Vorinstanz entzogene 
aufschiebende Wirkung wiederherzustellen.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 3

4. Die bisherigen Verfahrenskosten vor den Vorinstanzen seien dem Ver-
fahrensausgang entsprechend neu zu verlegen und es sei den Be-
schwerdeführenden für das vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung 
zuzusprechen.

5. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge (Parteientschädigung) zu Lasten der 
Vorinstanzen bzw. der Beschwerdegegnerin, eventualiter zu Lasten des Staates.»

Mit Vernehmlassung vom 9. Januar 2014 beantragt die ERZ die Abweisung der 
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; die EG Münchenbuchsee beantragt mit 
Beschwerdeantwort vom 17. Januar 2014 die Abweisung der Beschwerde. 
A.________, B.________ sowie C.________ und D.________ haben mit Eingabe vom 
21. Januar 2014 ihren Antrag 3 (Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung) 
zurückgezogen, worauf der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 22. Januar 2014 das 
Verfahren insoweit als gegenstandslos abgeschrieben hat. Am 4. Februar 2014 haben 
sie eine Stellungnahme zur Vernehmlassung der ERZ und zur Beschwerdeantwort 
eingereicht, wobei sie in der Sache an ihren Anträgen festhalten. In der Folge haben 
sie weitere Beweismittel eingereicht.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale 
Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 
über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die 
Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sind durch 
den angefochtenen Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges 
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- 
und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist unter Vorbehalt von E. 1.2 hiernach ein-
zutreten. 

1.2 Anfechtungsobjekt ist der Entscheid der ERZ vom 18. November 2013. Er ist an 
die Stelle der Entscheide der Schulinspektorin vom 24. Mai 2013 bzw. der 
Verfügungen der EG Münchenbuchsee vom 15. März 2013 getreten; diese gelten als 
inhaltlich mitangefochten (sog. Devolutiveffekt der Beschwerde; vgl. BGE 134 II 142 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 4

E. 1.4; BVR 2010 S. 411 E. 1.4). Soweit die Beschwerdeführenden auch die 
Aufhebung der Verfügungen der EG Münchenbuchsee sowie der Entscheide der 
Schulinspektorin beantragen, ist auf die Beschwerde daher grundsätzlich nicht 
einzutreten (zur Nichtigkeitsrüge vgl. hinten E. 3.2; zur Kostenverlegung der 
Schulinspektorin vgl. aber hinten E. 7.1). – Der Antrag auf Aufhebung des Entscheids 
der ERZ, eventualiter Rückweisung an die Vorinstanz zur Neubeurteilung, ist in 
Verbindung mit der Beschwerdebegründung (vgl. BVR 2011 S. 391 E. 3.3 mit 
Hinweisen) dahin auszulegen, dass die Beschwerdeführenden in erster Linie einen 
reformatorischen Entscheid des Verwaltungsgerichts anstreben, wonach sie einem 
ihrem Wohnort näher gelegenen Kindergarten (Kindergarten «Ursprung» oder 
«Bodenacker») zuzuteilen seien (vgl. z.B. Verwaltungsgerichtsbeschwerde S. 15).

1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

In formeller Hinsicht beanstanden die Beschwerdeführenden, die Schulleitung sei zum 
Erlass der Zuteilungsverfügungen vom 15. März 2013 nicht zuständig gewesen und es 
sei ihnen in Missachtung kommunaler Rechtsvorschriften ein gemeindeinterner 
Rechtsmittelzug an die Bildungskommission verwehrt worden. 

2.1 Seit dem 1. August 2013 ist der Kindergarten Teil der obligatorischen 
Volksschule (Art. 1 des Volksschulgesetzes vom 19. März 1992 [VSG; BSG 432.210] 
in der Fassung vom 21.3.2012 [BAG 12-61; in Kraft seit 1.8.2013]). Deren 
pädagogische und betriebliche Führung obliegt den Schulleitungen (vgl. Art. 36 VSG). 
Bis 31. Juli 2013 ergab sich diese Kompetenzzuweisung im Bereich des Kindergartens 
aus Art. 16 des bis dahin geltenden Kindergartengesetzes vom 23. November 1983 
(KGG; GS 1984 S. 14 ff., in der Fassung vom 1.8.2008 [BAG 08-75]), welcher die 
ergänzende sinngemässe Anwendung der Primar- bzw. Volksschulgesetzgebung 
vorsah (vgl. namentlich aArt. 36 VSG in der Fassung vom 1.8.2008 [BAG 08-75]). Das 
Schulreglement der EG Münchenbuchsee vom 31. März 2011 (nachfolgend 
Schulreglement; abrufbar unter <http://www.muenchenbuchsee.ch>) sieht in Art. 3 
Abs. 2 unter dem Titel «Besuch des Kindergartens und der Schule» vor, dass die 
Zuteilung auf die Schulstandorte durch die Schulleitungen erfolgt. Die gleiche 

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Aufgabenkompetenz findet sich auch in Art. 1 Abs. 2 der Verordnung der Gemeinde 
vom 13. Februar 2012 über die Einteilung der Schülerinnen und Schüler auf die Kinder-
gärten oder Schulen und die Rückerstattung der Fahrkosten (nachfolgend Einteilungs- 
und Fahrkostenverordnung). Die Zuteilung der Kinder auf einen bestimmten Kinder-
garten ist somit als Teil der betrieblichen Führung der Schulen Aufgabe der 
Schulleitung, welche insoweit als Gemeindeorgan bzw. Verwaltungsbehörde handelt 
(vgl. Art. 2 Bst. f des Organisationsreglements der EG Münchenbuchsee vom 
28. November 2010 [OgR] sowie Art. 9 Bst. f des Schulreglements). In dieser 
Eigenschaft ist sie auch befugt, Rechtsverhältnisse in ihrem Zuständigkeitsbereich 
mittels Verfügung zu regeln (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 i.V.m. Art. 49 Abs. 1 
VRPG; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 2 
N. 12 und 18, Art. 49 N. 7). Dass als Folge des Zuteilungsentscheids auch das 
Grundrecht auf Grundschulunterricht betroffen sein kann (z.B. im Zusammenhang mit 
der Zumutbarkeit einzelner Schulwege, vgl. BVR 2013 S. 5 E. 3.1 sowie hinten E. 5), 
ändert daran entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden nichts. Der 
Anspruch auf Grundschulunterricht wird durch den Zuteilungsentscheid zu einem 
bestimmten Schulstandort nicht unmittelbar berührt (im Unterschied z.B. zu einem 
Schulausschluss). Nicht zu beanstanden ist ferner, dass im (erstinstanzlichen) 
Beschwerdeverfahren nicht die verfügende Schulleitung, sondern der Gemeinderat 
Stellung genommen hat. Verantwortliche Aufgabenträgerin ist die Einwohnergemeinde, 
deren Führung dem Gemeinderat obliegt (Art. 25 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 
16. März 1998 [GG; BSG 170.11]). Dazu gehört auch die Vertretung gegen aussen, 
namentlich die Artikulation und Verteidigung von Interessen der Gemeinde (Stefan 
Müller, in Kommentar zum bernischen Gemeindegesetz, 1999, Art. 25 N. 13). Art. 15 
Abs. 6 VRPG sieht überdies vor, dass bei Beschlüssen oder Wahlen der 
Stimmberechtigten oder des Gemeindeparlaments die Vertretung der Gemeinde im 
Beschwerdeverfahren grundsätzlich dem Gemeinderat obliegt, was auch bei 
Beschwerden gegen Akte anderer Gemeindeorgane gilt (vgl. Peter Friedli, in 
Kommentar zum bernischen Gemeindegesetz, 1999, Art. 103 N. 5, zu der bis Ende 
2008 geltenden gleichlautenden Bestimmung des Gemeindegesetzes).

2.2 Verfügungen, welche die Bildungskommission und die Schulleitungen gestützt 
auf das Schulreglement erlassen, können bei der nach kantonaler Gesetzgebung 
zuständigen Behörde angefochten werden (Art. 31 Abs. 1 des Schulreglements). 
Gemäss Art. 72 Abs. 1 VSG beurteilen die regionalen Schulinspektorate Beschwerden 
gegen Verfügungen, die Gemeindebehörden aufgrund des VSG erlassen. Die im 

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Zeitpunkt des Verfügungserlasses in einer Gemeindeverordnung noch vorgesehene 
gemeindeinterne Beschwerdemöglichkeit an die Bildungskommission (Art. 4 der 
Einteilungs- und Fahrkostenverordnung in der bis 31.7.2013 geltenden Fassung) 
vermag entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden die auf Gesetzesstufe 
vorgesehene Rechtsmittelordnung nicht zu derogieren. Demzufolge ist hier gar nicht zu 
entscheiden, ob Art. 72 Abs. 1 VSG überhaupt Raum liesse für einen 
gemeindeinternen Rechtsmittelzug, denn ein solcher war bereits im hier 
massgeblichen Zeitpunkt des Verfügungserlasses durch die Gemeinde selbst auf 
Gesetzesebene ausgeschlossen (Art. 31 Abs. 1 des Schulreglements i.V.m. Art. 72 
Abs. 1 VSG). Diese formellgesetzliche Regelung derogiert die anderslautende 
Verordnungsbestimmung ohne weiteres (zum Vorrang des Gesetzes vgl. BVR 2005 
S. 301 E. 5.2.1, 1995 S. 241 E. 3d; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, S. 77). Die 
Schulinspektorin hat somit zu Recht als erste Beschwerdeinstanz über die strittigen 
Zuteilungsverfügungen entschieden.

3.

Die Beschwerdeführenden rügen weiter, die EG Münchenbuchsee habe ihnen vor 
Erlass der Verfügungen die Einsichtnahme in Akten verweigert (Schülerzahlen), die 
Zuteilungsverfügungen nicht ausreichend begründet und ihnen die Teilnahme an 
einem Augenschein verwehrt. Ferner habe auch die Schulinspektorin ihren Anspruch 
auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie ohne Beteiligung der Beschwerdeführenden 
einen weiteren Augenschein durchgeführt und in der Folge keine Gelegenheit zur 
Stellungnahme eingeräumt habe.

3.1 Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör richtet sich in erster Linie 
nach dem einschlägigen (kantonalen) Verfahrensrecht (Art. 21 ff. VRPG), subsidiär 
nach den Mindestgarantien gemäss Art. 26 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Bern 
(KV; BSG 101.1) und Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV; SR 101). Danach 
haben die Parteien Anspruch auf Einsicht in die Verfahrensakten, soweit nicht 
überwiegende öffentliche oder private Interessen deren Geheimhaltung erfordern 
(Art. 23 Abs. 1 VRPG). Gemäss Art. 22 VRPG sind die Parteien sodann berechtigt, an 
Instruktionsverhandlungen und amtlichen Augenscheinen teilzunehmen, 
Personenbefragungen beizuwohnen und um Beantwortung von Ergänzungsfragen zu 
ersuchen. Ausserdem haben sie das Recht, zum Ergebnis eines Beweisverfahrens 

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Stellung zu nehmen (Art. 24 VRPG). Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör fliesst 
schliesslich die Pflicht der Behörden, Verfügungen und Entscheide zu begründen (vgl. 
Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG).

3.2 Soweit die Beschwerdeführenden der Auffassung sein sollten, die geltend 
gemachten Gehörsverletzungen würden zur (jederzeit feststellbaren) Nichtigkeit der 
Verfügungen der Gemeinde und der Entscheide der Schulinspektorin führen, kann 
ihnen nicht gefolgt werden. Nichtigkeit fällt nur bei besonders schweren Verstössen 
gegen die Parteirechte in Betracht (vgl. BVR 2012 S. 481 E. 2.4, 2009 S. 385 E. 6; 
BGE 139 II 243 E. 11.2, 132 II 21 E. 3.1). Die hier gerügten Verletzungen (Missachtung 
von Mitwirkungsrechten im Beweisverfahren, Verweigerung der Akteneinsicht und 
mangelhafte Verfügungsbegründung) stellen jedoch einfache Gehörsverletzungen dar, 
die zur Anfechtbarkeit des Verwaltungsakts führen (BGE 129 I 361 E. 2.1; vgl. auch 
Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 58 f.).

3.3 Die Beschwerdeführenden haben die Gehörsverletzungen durch die EG 
Münchenbuchsee erstmals im Verfahren vor der ERZ gerügt; im diesem 
vorangegangenen Verfahren vor der Schulinspektorin haben sie die Verfügungen in 
dieser Hinsicht nicht beanstandet (vgl. «Einsprache» A.________ vom 2.4.2013 [Akten 
Schulinspektorat, Fasz. 3], «Einsprache» B.________ vom 2.4.2013 [Akten 
Schulinspektorat] Fasz. 4], «Einsprache» C.________ und D.________ vom 2.4.2013 
[Akten Schulinspektorat, Fasz. 6]). Wurde eine Rüge betreffend den Anspruch auf 
rechtliches Gehör vor der Rechtsmittelbehörde nicht vorgebracht, so kann sie vor der 
nächsthöheren Instanz nicht mehr erhoben werden (Merkli/Aeschlimann/Herzog, 
a.a.O., Art. 21 N. 18; VGE 2012/49 vom 5.11.2012, E. 3.2, 2009/279 vom 4.5.2010, 
E. 2.2.5). Die Verfügungen der EG Münchenbuchsee wurden als Folge des 
Devolutiveffekts durch die Entscheide der Schulinspektorin ersetzt. Nur diese konnten 
im Verfahren vor der ERZ Anfechtungsobjekt bilden (vorne E. 1.2). Umso weniger kön-
nen die ursprünglichen Verwaltungsverfahren der Gemeinde vom Verwaltungsgericht 
auf Gehörsverletzungen hin überprüft werden. Vorbehalten bleiben eindeutige und 
erhebliche Gehörsverletzungen, die von der Schulinspektorin auch ohne 
entsprechende Rüge von Amtes wegen zu berücksichtigen gewesen wären 
(Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 21 N. 17). Solche liegen hier indes nicht vor: 
Die Gründe für den strittigen Zuteilungsentscheid wurden den Betroffenen im Rahmen 
eines Informationsschreibens mitgeteilt (vgl. Schreiben der Schulleitung vom 5.3.2013, 
worin bezüglich der «Gründe für diese Einteilung» auf den «beiliegenden Brief des 

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Departements Bildung» vom 4.3.2013 verwiesen wird [Akten Schulinspektorat, Fasz. 
8]). Es war den Betroffenen denn auch möglich, anhand dieser Informationen 
sachbezogen Beschwerde zu führen (vgl. in diesem Zusammenhang auch den 
Umstand, dass die Schulbehörden am 18.3.2013 einen Informationsanlass zu den 
Kindergarteneinteilungen durchgeführt haben). Den Akten lässt sich sodann 
entnehmen, dass die Begehung des Kindergartenwegs durch Gemeindebehörden und 
den Verkehrssicherheitsexperten der Kantonspolizei (Kapo) Bern nach Erlass der 
Verfügungen vom 15. März 2013 stattfand und die dort gewonnenen Erkenntnisse erst 
im Rahmen der Beschwerdeantwort an die Schulinspektorin ins Verfahren eingebracht 
worden sind. Es handelt sich somit nicht um eine Beweismassnahme im Rahmen des 
Verwaltungsverfahrens, bei welcher die Mitwirkungsrechte der Parteien (Art. 22 und 24 
VRPG) zu beachten gewesen wären (zum Beweiswert dieser Wegbegehung bzw. der 
daraus gewonnenen Erkenntnisse vgl. hinten E. 5.3). Die verweigerte Einsicht in die 
Klassenzahlen stellt ebenfalls keine erhebliche Gehörsverletzung dar und wurde von 
den Betroffenen offenbar auch nicht als solche empfunden, ansonsten sie diese Rüge 
im Verfahren vor der Schulinspektorin vorgebracht hätten. Im Übrigen wären allfällige 
Gehörsverletzungen durch die EG Münchenbuchsee zwischenzeitlich als geheilt zu 
betrachten. Insbesondere würde sich eine Aufhebung des angefochtenen Entscheids 
(und damit auch der ursprünglichen Zuteilungsverfügungen) verbunden mit einer Rück-
weisung an die Gemeinde als prozessualer Leerlauf erweisen und das Verfahren 
unnötig verzögern (BVR 2012 S. 481 E. 2.5 mit Hinweisen; aus dem Bereich des 
Schulrechts vgl. auch BGer 2C_433/2011 vom 1.6.2012, in ZBl 2012 S. 546 E. 2.2.3).

3.4 Zur gerügten Gehörsverletzung im Verfahren vor dem Schulinspektorat ist 
Folgendes festzuhalten: Die Schulinspektorin führte am 3. Mai 2013 um 15.30 Uhr 
zusammen mit E.________, Verkehrssicherheitsexperte der Kapo Bern, eine 
Begehung des Kindergartenwegs durch und hielt die Einschätzungen des Experten 
sowie ihre eigenen Beobachtungen und Überlegungen in einem «A-Papier» 
(nachfolgend Arbeitspapier) fest (Akten Schulinspektorat, Fasz. 7). Den Parteien wurde 
weder Gelegenheit zur Teilnahme an dieser Begehung noch zur nachträglichen 
Stellungnahme zum Arbeitspapier geboten. Zwar bedauerte die Schulinspektorin in 
ihren Beschwerdeentscheiden «dieses Versäumnis» und räumte ein, dass «eine 
gemeinsame Begehung mit Teilnahme der betroffenen Eltern wohl mehr Transparenz 
ermöglicht und die gemeinsame Suche nach praktikablen Lösungen zweifellos 
erleichtert [hätte]»; dennoch stützte sie ihren Entscheid massgeblich auf das fragliche 
Arbeitspapier und die Einschätzungen des Experten E.________ ab (vgl. insb. S. 11 f. 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 9

der Entscheide vom 24.5.2013). Dieses Vorgehen verletzt die Mitwirkungsrechte 
gemäss Art. 22 und 24 VRPG. Die Schulinspektorin hätte den Parteien Gelegenheit zu 
Teilnahme an der Begehung sowie zur Stellungnahme zum Ergebnis der Beweismass-
nahme bieten müssen. Letzteres darf entgegen der Auffassung der Vorinstanz (vgl. E. 
2.4.2 des angefochtenen Entscheids) nicht davon abhängig gemacht werden, ob die 
Betroffenen ein Akteneinsichtsgesuch gestellt haben. Die instruierende Behörde ist 
verpflichtet, nach Abschluss des Beweisverfahrens förmlich Gelegenheit zur 
Stellungnahme einzuräumen (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 24 N. 4). 

3.5 Eine Gehörsverletzung führt – entsprechend der formellen Natur des 
Gehörsanspruchs – ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache 
grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Praxisgemäss können 
allerdings Gehörsverletzungen unter bestimmten Voraussetzungen geheilt werden (vgl. 
BGE 137 I 195 E. 2.3.2, 131 II 271 E. 11.7.1; BVR 2012 S. 28 E. 2.3.5, 2009 S. 328 
E. 2.3, 2008 S. 97 E. 2.2.3). Diese Voraussetzungen waren im vorinstanzlichen 
Verfahren erfüllt: Die Gehörsverletzung wog nicht besonders schwer. Der Rechts-
vertreter der Beschwerdeführenden ersuchte am 14. Juni 2013 bei der Schul-
inspektorin um Akteneinsicht, worauf ihm das über die Begehung vom 3. Mai 2013 
verfasste Arbeitspapier zugänglich gemacht wurde (vgl. Akten Schulinspektorat, Fasz. 
8). Die Beschwerdeführenden konnten daraufhin trotz Gehörsverletzung ihre Rechte 
wahrnehmen und sachbezogen Beschwerde vor der ERZ führen, welche mit gleicher 
Kognition entschied wie die Schulinspektorin (Art. 66 VRPG). Der Heilung der 
Gehörsverletzung im vorinstanzlichen Verfahren stand mithin nichts entgegen. Das gilt 
auch soweit die Beschwerdeführenden dem Verkehrssicherheitsexperten der Kapo 
Befangenheit vorwerfen und bemängeln, die Vorinstanz habe keinen Augenschein 
durchgeführt. Auf diese Einwände ist im Zusammenhang mit der Feststellung des 
rechtserheblichen Sachverhalts zurückzukommen (hinten E. 5).

3.6 Die Heilung einer Gehörsverletzung ist als besonderer Umstand bei der 
Kostenverlegung zu berücksichtigen. Die behördliche Fehlleistung darf für die 
Betroffenen auch hinsichtlich der Verfahrenskosten keine Nachteile zeitigen 
(Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 9). Die ERZ hat den 
Beschwerdeführenden aus diesem Grund die Verfahrenskosten im Umfang von (bloss) 
neun Zehnteln auferlegt und ihnen einen Zehntel der geltend gemachten 
Parteientschädigung als Parteikostenersatz zugesprochen. Dies scheint trotz der 
Zurückhaltung, mit welcher das Verwaltungsgericht vorinstanzliche Kostenentscheide 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 10

überprüft (vgl. BVR 2004 S. 133 E. 1.3; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 80 
N. 15), als rechtsfehlerhaft. Den Beschwerdeführenden wurden massgebliche 
Grundlagen des Entscheids der Schulinspektorin erst im Verfahren vor der ERZ 
zugänglich gemacht. Sie konnten ihre diesbezüglichen Mitwirkungsrechte, namentlich 
das Recht zur Stellungnahme, somit erst im Rechtsmittelverfahren ausüben. Dieser 
Umstand hätte es gerechtfertigt, ihnen höchstens die Hälfte der Verfahrenskosten 
aufzuerlegen und hälftigen Parteikostenersatz zuzusprechen, weshalb sich der 
angefochtene Entscheid im Kostenpunkt als rechtsfehlerhaft erweist und die 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde insoweit gutzuheissen ist.

4.

In materieller Hinsicht beanstanden die Beschwerdeführenden zunächst sinngemäss, 
die Zuteilungsentscheide seien rechtsungleich, unverhältnismässig und willkürlich 
sowie das Ergebnis rechtsfehlerhafter Ermessensausübung. 

4.1 Die EG Münchenbuchsee verfügt über einen einzigen Schulbezirk (vgl. Art. 2 
des Schulreglements) mit fünf Kindergartenstandorten («Allmend», «Bodenacker», 
«Hübeli», «Neumatt» und «Ursprung»). Der Kindergarten «Allmend» liegt im 
Allmendquartier südlich des Buchsiwalds, welches zwar politisch zur EG 
Münchenbuchsee gehört, geografisch aber mit dem Gemeindegebiet von Zollikofen 
verbunden ist und in unmittelbarer Nähe zum Bahnhof Zollikofen liegt. Im Februar 2013 
beschloss der Gemeinderat der EG Münchenbuchsee mit Blick auf die erwarteten 
steigenden Schülerzahlen, ab dem Schuljahr 2013/2014 eine zusätzliche Kinder-
gartenklasse am Standort «Allmend» zu eröffnen. Die ERZ genehmigte diesen 
Beschluss am 14. März 2013 für die Schuljahre 2013/14 und 2014/15 (Akten 
Schulinspektorat, Fasz. 8). In der Folge wurden insgesamt elf Kinder aus dem 
Gemeindegebiet nördlich des Buchsiwalds (Waldegg- und Laubberggebiet), darunter 
auch die Beschwerdeführenden, nicht den näher gelegenen Kindergärten «Ursprung» 
oder «Bodenacker», sondern dem Kindergarten «Allmend» zugeteilt.

4.2 Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, die Eröffnung einer weiteren 
Kindergartenklasse sei mit Blick auf die aktuellen Klassenzahlen gar nicht notwendig 
gewesen und vor dem Hintergrund der kantonalen Sparmassnahmen unverständlich 
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde S. 16), können sie im vorliegenden Verfahren nicht 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 11

gehört werden. Streitig und zu prüfen ist hier einzig die Zuteilung der 
Beschwerdeführenden auf eine der am Standort «Allmend» geführten, von den 
zuständigen Behörden beschlossenen und bewilligten Kindergartenklassen. 

4.3 Das Kindergartenwesen ist im Kanton Bern – soweit hier interessierend – wie 
folgt geregelt: Kanton und Gemeinden führen öffentliche Kindergärten und Schulen 
(Art. 43 Abs. 1 KV). Der Kindergarten dauert zwei Jahre und ist Teil der Volksschule 
(Art. 1 und 3 Abs. 2 VSG in der aktuellen Fassung vom 21.3.2012, in Kraft seit 
1.8.2013 [BAG 12-61]). Die Kinder besuchen die Volksschule grundsätzlich an ihrem 
Aufenthaltsort (vgl. Art. 7 Abs. 1 VSG). Die Gemeinden sorgen dafür, dass jedes Kind 
die Volksschule besuchen kann (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 VSG), und legen die Volks-
schulen als Organisationseinheiten fest, welche die Aufgaben der Volksschule erfüllen 
(Art. 34 Abs. 1 VSG). Sie beschliessen über die Schaffung oder Aufhebung von 
Klassen (Art. 47 Abs. 1 Bst. a VSG) und verfügen bei der Organisation des Schul- und 
Kindergartenwesens über einen Spielraum. Entsprechend kommt der zuständigen 
Gemeindebehörde auch beim Entscheid über die Zuteilung eines Kindes zu einem be-
stimmten Schulhaus bzw. Kindergarten und damit bei der Festlegung der 
Zuteilungskriterien ein erhebliches Ermessen zu. Aufgrund der Organisationsfreiheit 
und grösseren Sachnähe der Gemeinde auferlegt sich das Verwaltungsgericht in 
diesem Zusammenhang eine gewisse Zurückhaltung; es prüft insbesondere, ob die 
Gemeinde ihr Ermessen pflichtgemäss, d.h. im Rahmen von Verfassung und Gesetz 
nach sachlichen Grundsätzen, namentlich unter Beachtung von Sinn und Zweck der 
gesetzlichen Ordnung und der dort angelegten öffentlichen Interessen sowie des 
Gebots der rechtsgleichen Behandlung, der Verhältnismässigkeit und des Willkürver-
bots ausübt (vgl. BVR 2013 S. 5 E. 2.5 mit Hinweisen).

4.4 Die Schulleitungen der EG Münchenbuchsee achten gemäss Art. 2 f. der 
kommunalen Einteilungs- und Fahrkostenverordnung bei der Einteilung der 
Schülerinnen und Schüler in die Kindergärten und Schulhäuser auf ausgeglichene 
Klassengrössen, bei Mehrjahrgangsklassen auf ausgeglichene Jahrgangsgrössen und 
auf die Durchmischung mit fremdsprachigen Kindern. Sie berücksichtigen nach 
Möglichkeit die Trennung oder Nichttrennung von Geschwistern sowie die 
familienergänzende Betreuung durch Tageseltern oder in der Tagesschule. Andere 
besondere Umstände, namentlich gesundheitliche Probleme, können den Einteilungs-
entscheid ebenfalls beeinflussen. – Die EG Münchenbuchsee begründete die hier 
strittigen Zuteilungsentscheide primär mit dem Kriterium der Klassengrösse: Bei der 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 12

Einteilung der Kinder habe man zuerst darauf geachtet, dass im Kindergarten 
«Allmend» kleine Klassen gebildet würden (je 17 Kinder), damit die Zahl der Kinder, 
die aus dem Gebiet nördlich des Buchsiwalds in eine «Allmend»-Klasse eingeteilt 
würden, möglichst tief ausfalle. Anschliessend habe man diejenigen elf Kinder aus den 
Quartieren nördlich des Buchsiwalds ausgewählt, die luftlinienmässig am nächsten 
beim Kindergarten «Allmend» wohnten (Beschwerdeantwort vom 30.4.2013 [Akten 
Schulinspektorat, Fasz. 8]). Ferner sei bei den Zuteilungsentscheiden berücksichtigt 
worden, dass einzelne Kinder aus den betroffenen Quartieren das erste 
Kindergartenjahr bereits im Kindergarten «Ursprung» besucht hätten. Eine Umteilung 
dieser Kinder für das zweite Kindergartenjahr sei aus pädagogischer Sicht abzulehnen. 
Ausserdem sei ein Kind dem Kindergarten «Bodenacker» zugeteilt worden, weil es dort 
an vier Tagen der Woche die Tagesschule besuche (Stellungnahme der Schulleitung 
vom 15.7.2013 [Akten ERZ, pag. 5]). Schliesslich seien weitere Aspekte berücksichtigt 
worden, namentlich gesundheitliche Gründe, besonderer Bildungs- und 
Betreuungsbedarf sowie das Bestreben, wenn immer möglich mindestens zwei Kinder 
aus demselben Quartier in denselben Kindergarten einzuteilen. Zudem versuche man, 
dem kulturellen Hintergrund der Kinder und der Anzahl fremdsprachiger Kinder 
Rechnung zu tragen und auf ein ausgeglichenes Geschlechter- und Jahrgangsverhält-
nis (1. Kindergartenjahr/2. Kindergartenjahr) zu achten (Stellungnahme der 
Schulleitung vom 5.9.2013 [Akten ERZ, pag. 12]; Beschwerdeantwort vom 17.1.2014, 
S. 3 f.). 

4.5 Bei den genannten Aspekten handelt es sich um sachlich nachvollziehbare 
Kriterien, die im Rahmen einer pflichtgemässen Ermessensausübung herangezogen 
werden können. Dennoch fühlen sich die Beschwerdeführenden im Vergleich zu 
anderen Kindern aus ihrem Wohnquartier rechtsungleich bzw. willkürlich behandelt. 
Die ERZ habe es in diesem Zusammenhang versäumt, die von ihnen bestrittenen 
«Behauptungen» der EG Münchenbuchsee zu überprüfen (Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde S. 13). – Zwar stellen die Behörden den Sachverhalt von Amtes wegen fest 
(sog. Untersuchungsgrundsatz; Art. 18 Abs. 1 VRPG). Der Untersuchungsgrundsatz 
erfährt freilich dadurch eine Einschränkung, dass die Parteien verpflichtet sind, an der 
Feststellung des Sachverhalts mitzuwirken, wenn sie aus einem Begehren eigene 
Rechte ableiten (sog. Mitwirkungspflicht; vgl. Art. 20 Abs. 1 VRPG). Art und Umfang 
der Mitwirkungspflicht richten sich im Einzelfall nach dem Grundsatz der 
Verhältnismässigkeit; entscheidend ist, ob die Mitwirkung der betroffenen Person 
möglich und zumutbar ist. Die Mitwirkungspflicht bezieht sich insbesondere auf Tat-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 13

sachen, welche eine Partei besser kennt als die Behörde und welche die Behörde 
ohne die Mitwirkung der Partei gar nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand erheben 
könnte (BVR 2013 S. 497 E. 4.5, 2010 S. 541 E. 4.2.3, 2009 S. 415 E. 2.2, S. 225 E. 
3.1). Vor diesem Hintergrund genügt es nicht, wenn die Beschwerdeführenden sich auf 
eine pauschale Bestreitung der Ausführungen der EG Münchenbuchsee beschränken. 
Sie hätten dem Verwaltungsgericht zumindest darlegen müssen, aus welchem Grund 
und inwiefern sie die Angaben der Gemeinde für falsch halten und weshalb sich daraus 
eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgrundsatzes ergeben soll. Im Übrigen ist aus 
den Akten ersichtlich, dass bei den angeführten «Vergleichskindern» sachliche Gründe 
vorliegen, die eine abweichende Behandlung rechtfertigen (F.________, G.________ 
und H.________ besuchten im Schuljahr 2012/2013 das erste Kindergartenjahr im 
Kindergarten «Ursprung», weshalb eine Umteilung für das zweite Kindergartenjahr 
nicht in Frage kam [Akten ERZ, Beilage zu pag. 5]; bei I.________ wurde ein 
bevorstehender Umzug innerhalb der Gemeinde berücksichtigt [Akten ERZ, pag. 12, 
S. 2]; J.________, K.________ und L.________ wohnen in grösserer Distanz [Luftlinie] 
zum Kindergarten «Allmend» als die Beschwerdeführenden [Wohnadressen ersichtlich 
aus Akten ERZ, Beilage zu pag. 5]). Eine rechtsungleiche bzw. willkürliche Ausübung 
des Ermessens ist jedenfalls nicht erkennbar. 

4.6 Die Beschwerdeführenden rügen weiter, ihre Zuteilung auf den Kindergarten 
«Allmend» sei unverhältnismässig, weil nicht nötig. Aus den aktuellen Klassenzahlen 
sei ersichtlich, dass alle betroffenen elf Kinder aus den Quartieren nördlich des 
Buchsiwalds in die Kindergärten «Ursprung» oder «Bodenacker» eingeteilt werden 
könnten, ohne dass an diesen Standorten der Normbereich der Klassenzahlen gemäss 
der Richtlinie für die Schülerzahlen der ERZ (Stand 1.8.2013; Normbereich 14 bis 22 
Kinder pro Kindergartenklasse) überschritten würde (Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
S. 14). Dies trifft – wie die EG Münchenbuchsee einräumt (Beschwerdeantwort vom 
17.1.2014, S. 8) – zwar zu, vermag indessen die Zuteilungsentscheide nicht als 
rechtsfehlerhaft erscheinen lassen. Die EG Münchenbuchsee hat bei den Zuteilungen 
neben dem Kriterium der Klassengrösse auch anderen sachlich vertretbaren Aspekten 
Rechnung getragen (vgl. vorne E. 4.4). Für das Verwaltungsgericht besteht deshalb 
auch dann keine Veranlassung, korrigierend einzugreifen, wenn die freien Kapazitäten 
in den Kindergärten «Ursprung» und «Bodenacker» eine Umteilung der Be-
schwerdeführenden zuliessen. Entsprechendes gilt auch für den von den 
Beschwerdeführenden als «hoch problematisch» empfundenen Umstand, dass der 
Kindergarten «Allmend» vorwiegend von fremdsprachigen Kindern besucht werde und 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 14

sie als deutschsprachige Kinder befürchten, im Unterricht «vernachlässigt» zu werden 
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde S. 14 f.). Abgesehen davon, dass 
Kindergartenlehrkräfte als pädagogische Fachpersonen (auch) im Umgang mit solchen 
Klassenkonstellationen geschult sind und eine «Vernachlässigung» der 
deutschsprachigen Kinder nicht plausibel erscheint, liegt es im Ermessen der 
Gemeinde, dem Kriterium der sprachlichen und kulturellen Durchmischung in den 
Kindergarten- und Schulklassen besonders Rechnung zu tragen. Darin ist keine 
Rechtsverletzung zu erblicken. Ob die vorgenommenen Einteilungen auch in jeder 
Hinsicht angemessen waren bzw. ob gegebenenfalls auch andere angemessene 
Lösungen denkbar gewesen wären, steht hier nicht zur Beurteilung (vgl. vorne E. 1.3 
und 4.3).

4.7 Dieses Ergebnis ändert nichts daran, dass der Kindergartenweg für die 
Beschwerdeführenden zumutbar sein muss. Gewichtet die Gemeinde andere Kriterien 
stärker als den Wohnort bzw. die Erreichbarkeit des Kindergartens, nimmt sie in Kauf, 
dass längere und damit potentiell riskantere Schulwege zu bewältigen sind und sich 
damit die Frage der Zumutbarkeit in erhöhtem Mass stellt (vgl. BVR 2013 S. 5 E. 2.9).

5.

Umstritten ist weiter die Zumutbarkeit des Kindergartenwegs für die Be-
schwerdeführenden.

5.1 Wie bereits Art. 27 Abs. 2 der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV; 
BS 1 S. 3) gewährleistet Art. 19 BV in Verbindung mit Art. 62 Abs. 2 BV den Anspruch 
auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht (vgl. auch Art. 13 Abs. 1 
VSG). Aus dieser Garantie ergibt sich für den Bereich der Volksschule unter anderem 
ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schul- bzw. 
Kindergartenweg (BVR 2013 S. 5 E. 3.1 f. mit Hinweisen, unter Berücksichtigung der 
unterschiedlichen Rechtsgrundlagen vor bzw. nach Inkrafttreten der Interkantonalen 
Vereinbarung vom 14. Juni 2007 über die Harmonisierung der obligatorischen Schule 
[HarmoS-Konkordat; BSG 439.60, Anhang]). Aus den von den Beschwerdeführenden 
angerufenen völkerrechtlichen Bestimmungen (Art. 13 Abs. 2 Bst. a des Internationalen 
Pakts vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 
[UNO-Pakt I; SR 0.103.1] und Art. 28 Abs. 1 Bst. a des Übereinkommens vom 20. No-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 15

vember 1989 über die Rechte des Kindes [KRK; SR 0.107]) ergeben sich kein 
weitergehenden Ansprüche (BGE 133 I 156 E. 3.6.4). – Die Zumutbarkeit eines 
Schulwegs bestimmt sich nach seiner Länge und der zu überwindenden 
Höhendifferenz, nach der Beschaffenheit des Weges und den damit verbundenen 
Gefahren sowie nach Alter, Entwicklungsstand und Konstitution der betroffenen Kinder. 
Massgebend sind die konkreten Umstände des Einzelfalls, die gesamthaft zu 
beurteilen sind. Ein Weg ist nicht bereits deshalb unzumutbar, weil ein anderer 
Kindergarten oder eine andere Schule vom Wohnort aus in kürzerer Distanz zu errei-
chen wäre (zum Ganzen BVR 2013 S. 5 E. 3.3 mit Hinweisen). 

5.2 Der Kindergartenweg der Beschwerdeführenden ist dreigeteilt in eine zu Fuss 
zu bewältigende Strecke vom Wohnort zur Bushaltestelle (Haltestelle «Hofwilstrasse» 
oder «Waldegg»), eine vier- bis fünfminütige Fahrt mit dem öffentlichen Linienbus 
Nr. 36 bis zum Bahnhof Zollikofen und eine weitere Fusswegstrecke vom Bahnhof 
Zollikofen zum Kindergarten «Allmend». Es ist unbestritten, dass von einem 
Kindergartenkind im Alter zwischen vier und sechs Jahren nicht verlangt werden kann, 
dass es diesen Weg alleine bewältigt. Nach Auffassung der EG Münchenbuchsee ist 
die Zumutbarkeit des Kindergartenwegs jedoch zu bejahen, wenn die Eltern und eine 
von der Gemeinde organisierte Betreuungsperson die Kinder begleiten. Die 
Beschwerdeführenden halten den Kindergartenweg jedoch auch dann für unzumutbar: 
Eine dauerhafte Begleitung durch die Eltern könne nicht gefordert werden, der 
Transport im Bus sei mangels Rückhaltevorrichtungen unzureichend gesichert, die 
Abläufe und Betreuungsmodalitäten seien im Einzelnen nicht durchgedacht und 
würden in der Praxis nicht funktionieren. Ausserdem führe die zeitliche Beanspruchung 
durch die lange Wegstrecke zu einer unzumutbaren Verkürzung der Mittagspause.

5.3 Die Beschwerdeführenden rügen in diesem Zusammenhang vorab, der 
massgebliche Sachverhalt sei unrichtig bzw. unvollständig erhoben worden. 

5.3.1 Sie kritisieren namentlich den Verkehrssicherheitsexperten der Kapo Bern, 
E.________, welcher «als Gutachter» nicht «zuständig» gewesen sei. Ausserdem sei 
sein als E-Mail verfasstes «Gutachten» vom 17. April 2013 zuhanden der 
Gemeindebehörden in verschiedener Hinsicht mangelhaft. Unzulässig sei sodann sein 
erneuter Beizug durch die Schulinspektorin gewesen, da er bereits für die Gemeinde 
und damit für eine Partei tätig und somit «befangen» gewesen sei 
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde S. 7 f.). Die EG Münchenbuchsee stellt sich dagegen 
auf den Standpunkt, ein förmliches Gutachten sei gar nie in Auftrag gegeben worden; 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 16

die Einschätzungen von E.________ seien nicht als Gutachten, sondern als 
Amtsbericht bzw. einfache Polizeiauskunft zu verstehen (Beschwerdeantwort vom 
17.1.2014, S. 4). – Die Einschätzungen des Verkehrssicherheitsexperten der 
Kantonspolizei sind grundsätzlich als Beweismittel gemäss Art. 19 Abs. 1 Bst. b VRPG 
(Amtsbericht) zu qualifizieren. Damit kann amtliches Fachwissen verfügbar gemacht 
werden (vgl. BVR 2013 S. 5 E. 5.6). Weshalb E.________ als Mitarbeiter der Abteilung 
Verkehrssicherheit der Kapo Bern für die Beantwortung von Fragen im Zu-
sammenhang mit der Sicherheit von Schulwegen «nicht zuständig» bzw. nicht 
kompetent sein soll, ist nicht ersichtlich. Das Verwaltungsgericht hat dieselbe 
Fachabteilung in Fragen der Schulwegsicherheit im Übrigen auch schon beigezogen 
(vgl. BVR 2013 S. 5 E. 5.3). 

5.3.2 Für die Bewertung der Beweise gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung. 
Die Behörde misst den Beweisen nach ihrer eigenen, freien Überzeugung ein gewisses 
Gewicht bei. Praxisgemäss auferlegt sich das Verwaltungsgericht bei der Überprüfung 
von Aspekten, die eine kantonale Fachbehörde aufgrund ihres Fachwissens besser 
beurteilen kann, jedoch eine gewisse Zurückhaltung (BVR 2013 S. 5 E. 5.6, 2010 
S. 411 E. 1.5 mit Hinweisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 19 N. 8). – Die 
Beschwerdeführenden beanstanden zu Recht, dass der E-Mail-Bericht vom 17. April 
2013 wesentliche Rahmenbedingungen der Begehung (namentlich Tag und Uhrzeit) 
nicht nennt und einzelne Fragen nur ungenügend beleuchtet (z.B. Sicherheit während 
der Busfahrt). Ausserdem hat die Gemeinde den Verkehrssicherheitsexperten erst für 
ihre Beschwerdeantwort an die Schulinspektorin konsultiert, was dessen 
Einschätzungen zumindest in die Nähe eines «Parteigutachtens» rückt. Die im 
Arbeitspapier der Schulinspektorin protokollierten Einschätzungen stellen ebenfalls 
keine umfassende Beurteilung des Schulwegs dar, sondern betreffen gewisse 
Sicherheitsaspekte der einzelnen Teilabschnitte; auf die Situation während der 
Busfahrt ist der Experte nicht näher eingegangen. Zudem erscheint es zumindest nicht 
unproblematisch, dass die Schulinspektorin denselben Experten beigezogen hat, den 
die Gemeinde im Rahmen ihrer Beschwerdeantwort konsultiert hat (vgl. Art. 19 Abs. 2 
VRPG i.V.m. Art. 183 Abs. 2 der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 
19. Dezember 2008 [Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272] und Art. 9 Abs. 1 Bst. e 
VRPG). Diesen Umständen ist nachfolgend, bei der Würdigung der Ergebnisse des 
Amtsberichts, Rechnung zu tragen. Soweit sich aus den fraglichen Akten unbestrittene 
sachverhaltliche Darstellungen ergeben, kann indessen ohne weiteres darauf 
abgestellt werden.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 17

5.4 Im Folgenden ist zunächst die Zumutbarkeit des ersten Teilabschnitts (Wohnort 
– Bushaltestelle) zu prüfen: 

5.4.1 Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist es den Eltern zumutbar, 
in der unmittelbaren Wohnumgebung ihr Kind auf dem Schulweg zu begleiten, 
beispielsweise zu einer Bushaltestelle oder zu einem Schülertransport-Sammelpunkt. 
Dies ergibt sich aus den elterlichen Mitwirkungspflichten und aus dem Umstand, dass 
die Kinder auf dem Schulweg unter der Verantwortlichkeit der Eltern stehen (vgl. BVR 
2013 S. 5 E. 4.5 mit Hinweisen; BGer 2C_433/2011 vom 1.6.2012, in ZBl 2012 S. 546 
E. 4.3; Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl. 2003, S. 26 und 632). Für 
diese Begleitung besteht entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden 
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde, S. 14) kein Anspruch auf Entschädigung. Ein solcher 
lässt sich insbesondere auch nicht aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 
ableiten. Im Gegenteil hat das Bundesgericht auch im Zusammenhang mit 
Entschädigungsforderungen für von Eltern geleisteten Schultransport festgehalten, 
dass die Eltern in Bezug auf den Schulweg ihrer Kinder eine Mitverantwortung tragen, 
weshalb zeitliche Inkonvenienzen bis zu einem gewissen Grad hinzunehmen sind und 
keinen staatlichen Entschädigungsanspruch in vollem Umfang auszulösen vermögen 
(BGer 2C_433/2011 vom 1.6.2012, in ZBl 2012 S. 546 E. 5.1). Welcher Bereich unter 
die «unmittelbare Wohnumgebung» fällt, lässt sich nicht ein für alle Mal festlegen. 
Vielmehr sind die örtlichen Verhältnisse im Einzelfall zu würdigen. So hat das 
Verwaltungsgericht eine Wegstrecke zwischen Wohnort und Bushaltestelle von ca. 
300 m als unmittelbare Wohnumgebung qualifiziert. Der Weg führte vom Wohnort über 
Quartierstrassen an die Hauptstrasse, wo sich die Bushaltestelle befand (BVR 2013 
S. 5 E. 4.2 und 4.5).

5.4.2 Hier liegt eine vergleichbare Sachlage vor: Alle Beschwerdeführenden wohnen 
in Wohnquartieren, die an die Hauptstrasse (Bernstrasse) grenzen, auf welcher der 
öffentliche Linienbus verkehrt. B.________ sowie C.________ und D.________ 
wohnen in einer Distanz von 220 m bzw. 260 m zur Bushaltestelle «Hofwilstrasse»; 
A.________ muss bis zur Bushaltestelle «Waldegg» eine Wegstrecke von 550 m zu-
rücklegen (vgl. <http://www.maps.google.ch>). Mit Rücksicht auf das Alter der Kinder 
ist von einem Zeitbedarf von fünf bis zehn Minuten (B.________, C.________ und 
D.________) bzw. zehn bis fünfzehn Minuten (A.________) pro zu Fuss zurückgelegte 
Wegstrecke auszugehen. Alle drei Wegstrecken führen durch das Wohnquartier der 
Beschwerdeführenden. Durch die Haltestellen «Hofwilstrasse» und «Waldeggstrasse» 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 18

sind die Wohnquartiere an den öffentlichen Verkehr angeschlossen; die Haltestellen 
können über Quartierstrassen erreicht werden. Aufgrund dieser konkreten Umstände 
sind bei allen Beschwerdeführenden die Wegstrecken zwischen Wohnort und 
Bushaltestelle der unmittelbaren Wohnumgebung zuzurechnen. Die Begleitung durch 
die Eltern (oder durch eine von den Eltern beauftragte Drittperson) ist in diesem 
Bereich somit zumutbar. Besondere Umstände, die im Einzelfall die Begleitung 
verunmöglichen würden (z.B. Abwesenheiten, Gehbehinderung, Betreuungspflichten), 
werden nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. Entgegen der 
Auffassung der Beschwerdeführenden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde S. 10), ist es 
(auch im Rahmen der Untersuchungsmaxime) nicht Aufgabe der Behörden, von Amtes 
wegen nach solchen Umständen zu forschen. Vielmehr obliegt es den Betroffenen, all-
fällige Hinderungsgründe substantiiert geltend zu machen (zur Mitwirkungspflicht vgl. 
vorne E. 4.5). 

5.4.3 Ausserdem ergibt sich aus den Akten, dass sich das Erfordernis einer 
Begleitung nicht auf den gesamten Teilabschnitt zwischen Wohnort und Bushaltestelle 
erstreckt, sondern auf den Bereich der Bernstrasse beschränkt ist, wo die Kinder auf 
den Linienbus warten und die Hauptstrasse teilweise auch überqueren müssen. Dass 
eine Begleitung auch innerhalb des Wohnquartiers erforderlich wäre, wird zu Recht 
nicht geltend gemacht. Mit Blick auf die für den zweiten und dritten Teilabschnitt 
angeordneten Massnahmen (Begleitung durch eine von der Gemeinde beauftragte 
Person ab einem Treffpunkt bei der Bushaltestelle bis zum Kindergarten [vgl. E. 5.5 f. 
hiernach]) wäre es daher auch denkbar, den Treffpunkt bei der Bushaltestelle so zu 
bestimmen, dass die Kinder diesen (jedenfalls mit der Zeit) auch selbständig erreichen 
können bzw. im Bereich der Bernstrasse und beim Warten auf den Bus bereits durch 
die Begleitperson der Gemeinde beaufsichtigt wären. Dies ändert jedoch nichts daran, 
dass von den Eltern im Bereich der unmittelbaren Wohnumgebung eine dauerhafte Be-
gleitung der Kinder verlangt werden kann bzw. sich der Kindergartenweg insoweit als 
zumutbar erweist. Da es sich hierbei um die Beurteilung einer Rechtsfrage handelt und 
der zugrundeliegende Sachverhalt ausreichend erstellt ist, sind keine weiteren 
Beweismassnahmen erforderlich, weshalb entsprechende Anträge der 
Beschwerdeführenden insoweit abgewiesen werden.

5.5 Zum zweiten Teilabschnitt, der mit dem öffentlichen Linienbus absolviert 
werden muss, ergibt sich was folgt:

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 19

5.5.1 Die Buslinie Nr. 36 des Regionalverkehrs Bern-Solothurn (RBS) verkehrt 
zwischen Münchenbuchsee und Bern Breitenrain. Es handelt sich dabei um einen vom 
Bundesamt für Verkehr konzessionierten öffentlichen Personentransport. In 
Fahrzeugen solcher Unternehmen besteht für Kinder unter zwölf Jahren, die kleiner als 
150 cm sind, ausnahmsweise und im Gegensatz zu Schülertransporten keine 
Gurtentragpflicht (vgl. Art. 7 Bst. b der Verordnung vom 4. November 2009 über die 
Personenbeförderung [VPB; SR 745.11] sowie Art. 3a Abs. 2 Bst. e der 
Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV; SR 741.11]). Die auf der 
Linie Nr. 36 verkehrenden Busse sind denn auch nicht mit Rückhaltevorrichtungen für 
Kinder ausgerüstet. Die Fahrt von den Haltestellen «Hofwilstrasse» und «Waldegg» bis 
«Zollikofen Bahnhof» dauert fünf bzw. vier Minuten.

5.5.2 Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Busfahrt ohne Sicherung durch 
Rückhaltevorrichtungen sei unzumutbar. Die ERZ beschränkt sich auf die Feststellung, 
im Ortsbus bestehe keine Gurtentragpflicht, ohne jedoch diesen Umstand mit Blick auf 
die Zumutbarkeit des Kindergartenwegs zu würdigen. Die EG Münchenbuchsee stellt 
sich auf den Standpunkt, die Busfahrt sei auch ohne Rückhaltevorrichtung zumutbar, 
weil die Kinder durch eine Begleitperson betreut würden. Schliesslich würden die 
Kinder auch in der Freizeit mit ihren Eltern oder Dritten die öffentlichen Verkehrsmittel 
benutzen, ohne dabei angegurtet zu sein. Der Verkehrssicherheitsexperte E.________ 
hat sich zur Zumutbarkeit der Busfahrt und namentlich zu den fehlenden 
Rückhaltevorrichtungen nicht ausdrücklich geäussert. In seinem E-Mail Bericht vom 
17. April 2013 hält er lediglich fest, dass die Kinder während der Busfahrt 
zusammenbleiben und immer den gleichen Buseinstieg bzw. -ausstieg benutzen 
sollten (Akten Schulinspektorat, Fasz. 8).

5.5.3 Das Verwaltungsgericht hatte kürzlich die Frage zu beurteilen, ob es einem 
Kindergartenkind zumutbar sei, einen Teil des Kindergartenwegs mit dem zwischen 
Magglingen und Leubringen verkehrenden Ortsbus zurückzulegen. Die auf dieser 
Strecke eingesetzten Fahrzeuge verfügten in aller Regel über Sicherheitsgurten. 
Ersatzfahrzeuge ohne Gurten wurden «nur im absoluten Bedarfsfall und wenn möglich 
während der Schulferien» eingesetzt (BVR 2013 S. 5 E. 5.5). Zur Frage, welchen 
Sicherheitsrisiken ein Kind im Alter zwischen vier und sechs Jahren im öffentlichen 
Verkehr während des Transports ausgesetzt ist, holte das Verwaltungsgericht bei der 
Kantonspolizei Bern einen Fachbericht ein. Dieser kam zu folgenden Schlüssen (BVR 
2013 S. 5 E. 5.3):

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 20

«Die Gefahrensituationen während des Transports besteht darin, dass für Führer bzw. 
Führerin und mitfahrende Personen von Motorwagen im regionalen 
fahrplanmässigen Verkehr konzessionierter Transportunternehmungen keine 
Gurtentragpflicht besteht, was für ein Kind im erwähnten Alter eine besondere 
Gefährdung bedeuten kann. Zudem befinden sich unbegleitete 4- bis 6-jährige 
Kinder in einem öffentlichen Bus oder Gesellschaftswagen in einem ungewohnten 
Umfeld mit ihnen fremden Personen und ist die Sicht eines Kindes in diesem Alter 
aufgrund seiner Körpergrösse erheblich eingeschränkt, was zu Orientie-
rungsschwierigkeiten führen kann (Ziff. 1 des Fachberichts). Ob Kinder Ge-
fahrensituationen im Verkehr erkennen und richtig einschätzen sowie darauf 
reagieren können, hängt massgeblich vom individuellen Entwicklungsstand, der 
Persönlichkeit des Kindes und den konkreten örtlichen Begebenheiten ab. Die für 
eine selbständige Teilnahme am Strassenverkehr notwendige Aufmerksamkeit ist im 
Vorschulalter indes noch kaum, im Grundschulalter nicht vollständig ausgebildet und 
erst ab ca. 14 Jahren mit derjenigen von Erwachsenen vergleichbar (Ziff. 2 des 
Fachberichts). Um einen sicheren Transport der Kinder zu gewährleisten, ist, 
wiewohl keine gesetzliche Gurtentragpflicht besteht, eine der Grösse des Kindes 
entsprechende Sicherung durch Gurten oder Rückhaltesysteme wünschenswert und 
sachgerecht. Da eine vorgängige Instruktion eines Kindes im erwähnten Alter nicht 
zielführend ist, empfiehlt sich eine regelmässige Begleitung des Kindes im Bus (ins-
besondere beim Ein- und Ausstieg sowie zwecks korrekter Sicherung). Bei der 
Begleitperson handelt es sich vorzugsweise um eine dem Kind vertraute Person, 
wobei auch ein älterer Schüler bzw. eine ältere Schülerin in Frage kommt («Gotte-
/Göttisystem»). Zusätzlich kann der Buschauffeur bzw. die Buschauffeurin die 
Fahrgäste «nach Möglichkeit» beaufsichtigen und nötigenfalls intervenieren (Ziff. 3 
des Fachberichts). Abschliessend hält der Bericht fest, dass aus Sicht der Kan-
tonspolizei Bern keine «ausserordentlichen Gefahrensituationen» bestehen, wenn 
die in diesem Bericht erwähnten Massnahmen, «namentlich bezüglich Begleitung 
und Sicherung im Fahrzeug» gewährleistet sind (Ziff. 4 des Fachberichts).»

5.5.4 Für den vorliegenden Fall ergibt sich daraus was folgt: Es versteht sich, dass 
die Sicherung von Kindern im hier fraglichen Alter durch ein Rückhaltesystem 
wünschenswert und sachgerecht ist bzw. der Transport ohne entsprechende 
Vorrichtungen eine gewisse Gefährdung der Kinder bedeuten kann. Daraus lässt sich 
entgegen den Beschwerdeführenden jedoch nicht schliessen, dass es gänzlich 
ausgeschlossen ist, Kinder im Alter von vier bis sechs Jahren in einem öffentlichen 
Verkehrsbus ohne Rückhaltesystem zu befördern, ansonsten solche Kinder den 
öffentlichen Bus gar nie benützen könnten. Es kann aber auch nicht mit der blossen 
Feststellung sein Bewenden haben, es bestehe bei solchen Transporten keine 
Gurtentragpflicht. Vielmehr ist mit Blick auf die Zumutbarkeitsbeurteilung des 
Kindergartenwegs der besonderen Gefährdung eines Transports der Kinder ohne 
Rückhaltesystem Rechnung zu tragen, indem zu prüfen ist, durch welche anderen 
Sicherungsmassnahmen diese Gefährdung auf ein vertretbares Mass reduziert werden 
kann. Im Vordergrund steht die Betreuung und Beaufsichtigung durch eine 
Begleitperson (bei privaten Fahrten erfolgt diese in der Regel durch die Eltern, 
Grosseltern oder ältere Geschwister). Das Erfordernis einer solchen Betreuung bei 
Kindern von vier bis sechs Jahren wurde denn auch im hiervor zitierten Kapo-Fach-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 21

bericht besonders hervorgehoben und gilt selbst dann, wenn Gurten vorhanden sind. 
Fehlt es – wie hier – an einem Rückhaltesystem, kommt der Beaufsichtigung durch die 
Betreuungsperson umso grössere Bedeutung zu. Die Betreuungsperson muss dafür 
sorgen, dass sich die Kinder auf einen Sitzplatz setzen oder – wenn keine freien Plätze 
verfügbar sind – sich zumindest an den für sie zugänglichen Haltevorrichtungen 
festhalten. Zudem muss sie an den Haltestellen den sicheren Ein- und Ausstieg aus 
dem Fahrzeug gewährleisten und sicherstellen, dass kein Kind den Ein- oder Ausstieg 
verpasst. Eine Betreuungsperson kann diese Beaufsichtigung daher nur für eine 
bestimmte Anzahl Kinder leisten. Dem «Betreuungsschlüssel» kommt mithin eine 
erhebliche Bedeutung zu.

5.5.5 Den Akten lässt sich entnehmen, dass aktuell insgesamt zehn Kinder-
gartenkinder (fünf ab Haltestelle «Hofwilstrasse»; fünf ab Haltestelle «Waldegg») die 
Busfahrt zurücklegen müssten. In der Beschwerdeantwort vom 30. April 2013 an die 
Schulinspektorin schrieb die EG Münchenbuchsee (Gemeinderat), die Kinder würden 
«durch eine oder zwei erwachsene Personen begleitet» (S. 2 unten; Akten 
Schulinspektorat, Fasz. 8). Im gleichen Schreiben hält die Gemeinde fest, man könne 
sich eine Lösung vorstellen, bei welcher «an beiden Bushaltestellen […] jeweils eine 
Mutter oder ein Vater (gemäss einem Wochenplan) verantwortlich [sei], dass die 
Kinder vollzählig anwesend sind und dass sie im Bushäuschen warten. […] Eine Mutter 
oder ein Vater [fahre] ab der Haltestelle mit den Kindern mit. Gleichzeitig [fahre] eine 
von der Gemeinde gestellte Begleitperson jeweils ab der Haltestelle Hofwilstrasse mit 
dem Bus bis zum Bahnhof Zollikofen» (S. 3 der Beschwerdeantwort vom 30.4.2013 
[Akten Schulinspektorat, Fasz. 8]). – Die Schulinspektorin hielt in ihrem Papier über die 
Begehung mit dem Verkehrssicherheitsexperten zur Situation an der Haltestelle 
«Waldegg» fest, sie erachte es als «problematisch», wenn «die Begleitperson bereits 
im Bus [sei] und nicht auf die Kinder warten [könne]» (S. 5 des Papiers [Akten 
Schulinspektorat, Fasz. 7]). Zur Situation auf dem Heimweg hielt sie fest, es gehe nicht 
an, dass die Kinder an der Haltestelle «Waldegg» alleine aus dem Bus ausstiegen und 
die Begleitperson mit den verbleibenden Kindern weiterfahre (S. 10 des Papiers). In 
den Beschwerdeentscheiden traf sie daher die folgenden Anordnungen: Betreffend die 
Beschwerdeführenden B.________ sowie C.________ und D.________ führte sie aus, 
die Kinder würden «am Treffpunkt bei der Haltestelle Hofwil (Fahrtrichtung Zollikofen) 
von einer seitens der Gemeinde gut instruierten und im Umgang mit Kindergarten-
kindern geübten Person in Empfang genommen. […] Diese Begleitperson [fahre] dann 
gemeinsam mit den Kindern im Bus nach Zollikofen». Auf dem Rückweg habe sie die 

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Kinder «zur Haltestelle Hofwil» zu begleiten (S. 12 der Entscheide [Hervorhebung 
durch das Gericht]). Im Beschwerdeentscheid betreffend A.________ hielt sie fest, das 
Kind werde «am Treffpunkt bei der Haltestelle Waldegg (Fahrtrichtung Zollikofen) von 
einer seitens der Gemeinde gut instruierten und im Umgang mit Kindergartenkindern 
geübten Person in Empfang genommen», welche dann mit den Kindern im Bus nach 
Zollikofen fahre. Auf dem Rückweg würden die Kinder zurück «zur Haltestelle 
Waldegg» begleitet (S. 12 des Entscheids [Hervorhebung durch das Gericht]). 
Ausserdem hielt die Schulinspektorin bezüglich der Busfahrt fest, eine «Begleitung 
durch die Eltern [könne] seitens der Beschwerdegegnerin nicht gefordert werden» 
(S. 13 der Entscheide). Es ist demnach davon auszugehen, dass die Schulinspektorin 
die Begleitung durch mindestens zwei von der Gemeinde gestellte Personen während 
der Busfahrt angeordnet hat (eine Person ab bzw. bis Treffpunkt bei der Haltestelle 
«Hofwilstrasse», eine weitere ab bzw. bis Treffpunkt bei der Haltestelle «Waldegg»). 
Diese Personen würden je fünf Kinder betreuen, namentlich mit ihnen in den Bus ein- 
und aussteigen und sie während der Fahrt beaufsichtigen. Damit ging die 
Schulinspektorin über die von der Gemeinde vorgeschlagene Lösung hinaus, welche 
nur eine Begleitperson bzw. den Einbezug der Eltern auch auf diesem Teilstück 
vorsah. Weshalb die Schulinspektorin die Beschwerden im Dispositiv trotzdem 
vollumfänglich abgewiesen hat, ist insoweit nicht nachvollziehbar (vgl. dazu auch hin-
ten E. 7). – Dem Entscheid der ERZ lässt sich einzig entnehmen, der unter anderem 
mit dem öffentlichen Verkehr zurückzulegende Weg sei «mit zwei Begleitpersonen» 
zumutbar (S. 12 unten). Die EG Münchenbuchsee hält in ihrer Beschwerdeantwort vom 
17. Januar 2014 an das Verwaltungsgericht (act. 4) fest, die Gemeinde habe «sowohl 
für die Kinder aus dem Quartier Laubberg als auch für die Kinder aus dem Quartier 
Parkweg eine Begleitung ab einem Treffpunkt zum Bus, während der Busfahrt und aus 
dem Bus zum Kindergarten (und zurück) organisiert» (S. 7), weshalb hier davon aus-
gegangen werden kann, dass nunmehr auch nach Auffassung der Beschwer-
degegnerin zwei von der Gemeinde gestellte Betreuungspersonen die Kinder begleiten 
und beaufsichtigen würden.

5.5.6 Mit Blick auf die Zumutbarkeitsbeurteilung ergibt sich daraus was folgt: Die 
Beschwerdeführenden B.________ sowie C.________ und D.________ würden 
(zusammen mit drei weiteren Kindern aus ihrem Quartier) an einem Treffpunkt bei der 
Haltestelle «Hofwilstrasse» von einer durch die Gemeinde gestellten, im Umgang mit 
Kindern geübten und instruierten Begleitperson in Empfang genommen, welche mit 
den Kindern auf den Bus wartet, sie auf der anschliessenden Fahrt beaufsichtigt und 

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mit ihnen den Bus am Bahnhof Zollikofen verlässt. Beschwerdeführerin A.________ 
würde (zusammen mit vier weiteren Kindern aus ihrem Quartier) an einem Treffpunkt 
bei der Haltestelle «Waldegg» von einer weiteren durch die Gemeinde gestellten, im 
Umgang mit Kindern geübten und instruierten Begleitperson in Empfang genommen, 
welche ebenfalls mit den Kindern auf den Bus wartet, sie auf der anschliessenden 
Fahrt beaufsichtigt und mit ihnen den Bus am Bahnhof Zollikofen verlässt. Auf dem 
Heimweg würden die Kinder gleichermassen von zwei Begleitpersonen betreut. Jede 
Begleitperson sorgt dafür, dass die von ihr beaufsichtigten fünf Kinder während der 
Busfahrt zusammenbleiben, allfällige freie Sitzplätze einnehmen oder sich an 
Haltegriffen festhalten. Ausserdem beaufsichtigt sie den Ein- und Ausstieg aus dem 
Fahrzeug und gegebenenfalls die Übergabe von bzw. an die Eltern. Eine solche 
Begleitung und Betreuung im Verhältnis eins zu fünf reduziert – ähnlich wie bei der 
Benützung des öffentlichen Verkehrs im privaten Rahmen – die Gefährdung, welche 
sich aus dem Transport ohne Rückhaltevorrichtung ergeben kann, auf ein vertretbares 
Mass. Dies gilt selbst dann, wenn der Bus stark ausgelastet ist (vgl. die von den 
Beschwerdeführenden als Beilage 2 zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde eigereichten 
Fotos, welche die hohe Auslastung der Buslinie dokumentieren sollen [act. 1C]). Der 
zweite Teilabschnitt des Kindergartenwegs ist den Beschwerdeführenden daher unter 
den umschriebenen Rahmenbedingungen, welche von der Gemeinde sicherzustellen 
sind, zumutbar. Ein zusätzlicher Abklärungsbedarf in sachverhaltlicher Hinsicht ergibt 
sich nicht, weshalb die Beweisanträge der Beschwerdeführenden auch insoweit 
abgewiesen werden.

5.6 Der dritte Teilabschnitt des Kindergartenwegs betrifft die Fusswegstrecke 
zwischen der Bushaltestelle am Bahnhof Zollikofen und dem Kindergarten «Allmend». 
Die Situation am Bahnhof Zollikofen wird von der Schulinspektorin «je nach Verkehr» 
als «unübersichtlich» beschrieben (Arbeitspapier S. 9 [Akten Schulinspektorat, 
Fasz. 7]). Sie hält eine Beaufsichtigung der Kinder für unerlässlich. In ihren 
Entscheiden hat sie daher angeordnet, dass die von der Gemeinde gestellten 
Begleitpersonen nach dem Verlassen des Busses die Kinder bis zum Kindergarten 
begleiten bzw. nach Schulschluss die Kinder beim Kindergarten abholen und sie 
zurück bis zu ihrer jeweiligen Haltestelle begleiten (S. 12 der Entscheide). Unter diesen 
Rahmenbedingungen ist auch der dritte Teilabschnitt des Kindergartenwegs zumutbar, 
was letztlich auch die Beschwerdeführenden nicht bestreiten.

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5.7 Zu prüfen bleibt, wie sich der für die Bewältigung des Weges insgesamt zu 
veranschlagende Zeitaufwand auf die Zumutbarkeit auswirkt. 

5.7.1 In diesem Zusammenhang monieren die Beschwerdeführenden, der Schulweg 
falle in zeitlicher Hinsicht viel zu lang aus, «insbesondere wenn die Kinder im nächsten 
Jahr (zweites Kindergartenjahr) auch am Nachmittag Unterricht haben werden» (vgl. 
Stellungnahme vom 20.8.2013 [Akten ERZ, pag. 8]). Die Gemeinde und die 
Vorinstanzen hätten es versäumt zu prüfen, ob eine angemessene Mittagspause 
(«mindestens 40 Minuten reine Pause») überhaupt möglich sei. Die 
Beschwerdeführenden machen in diesem Zusammenhang im Wesentlichen geltend, 
die verantwortlichen Betreuungspersonen würden neben den Kindergartenkindern 
auch Schulkinder beaufsichtigen. Dies führe zu zusätzlichen Wartezeiten, weil Schule 
und Kindergarten nicht nebeneinander lägen. Ausserdem seien Busfahrplan und 
Schul- bzw. Kindergartenzeiten nicht aufeinander abgestimmt. Die Möglichkeit eines 
unentgeltlichen Mittagstischs habe man nie konkret angeboten (Stellungnahme vom 
4.2.2014, S. 5 [act. 8]). Die EG Münchenbuchsee führt in der Beschwerdeantwort vom 
17. Januar 2014 an, die Beschwerdeführenden würden nicht konkret darlegen, wer von 
ihnen aus welchem begründeten Anlass nicht zu Hause zu Mittag essen könnte, 
weshalb auf die Rüge nicht einzutreten sei (S. 6 f.).

5.7.2 Es liegt in der Verantwortung der Gemeindebehörden, die Rahmenbedingungen 
im Einzelnen so auszugestalten, dass die Kindergartenkinder eine angemessene 
Mittagspause verbringen können. Entweder haben sie die Schulzeiten oder allfällige 
Schülertransporte darauf auszurichten, dass auch Schülerinnen und Schülern mit 
längeren Schulwegen eine angemessene Mittagspause verbleibt (vgl. dazu Art. 11a 
Abs. 5 Bst. c VSG, welcher in solchen Fällen eine Abweichung von den Blockzeiten 
zulässt). Als Alternative zu einem mittäglichen Hin- und Rücktransport bei langen 
Schulwegen und zu kurzen Mittagspausen kommt im Übrigen (bei Schülerinnen und 
Schülern der unteren Schulstufen bzw. Kindergartenkindern) das Angebot eines 
schulseitig organisierten Mittagstischs mit angemessener Mittagsverpflegung und 
Beaufsichtigung in Frage (vgl. z.B. BGer 2C_433/2011 vom 1.6.2012, in ZBl 2012 
S. 546 E. 4.3). Es ist davon auszugehen, dass die EG Münchenbuchsee diesem 
Aspekt namentlich mit Blick auf das kommende Kindergartenjahr gebührend Rechnung 
tragen wird. Für das Verwaltungsgericht besteht gegenwärtig keine Veranlassung, in 
dieser Frage eine vorgreifende Anordnung zu erlassen, zumal die 
Beschwerdeführenden keine Beweismittel (z.B. Stundenplan) eingereicht haben, 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 25

welche die Aktualität und Begründetheit ihrer Rüge belegen würden (zur 
Mitwirkungspflicht vgl. vorne E. 4.5). Bei dieser Ausgangslage kann auch insoweit auf 
weitere Sachverhaltsabklärungen verzichtet werden.

5.8 Der Kindergartenweg ist den Beschwerdeführenden demnach unter den 
vorgenannten Rahmenbedingungen zumutbar.

6.

Zusammenfassend ist in materieller Hinsicht somit Folgendes festzuhalten: Die Rüge 
der Beschwerdeführenden, ihre Zuteilung zum Kindergarten «Allmend» sei willkürlich, 
unverhältnismässig und verletze das Rechtsgleichheitsgebot, ist unbegründet. Die von 
der EG Münchenbuchsee beim Zuteilungsentscheid herangezogenen Kriterien sind 
sachlich vertretbar; eine Rechtsverletzung ist nicht erkennbar (vorne E. 4). Der sich 
aus der Zuteilung zum Kindergarten «Allmend» ergebende Kindergartenweg ist unter 
folgenden Rahmenbedingungen zumutbar: Von den Eltern kann die Begleitung ihrer 
Kinder bis zum Treffpunkt bei der jeweiligen Bushaltestelle verlangt werden. Es handelt 
sich hierbei um eine Begleitung in unmittelbarer Wohnumgebung, welche keinen 
Anspruch auf Entschädigung nach sich zieht. Das Recht auf unentgeltlichen 
Grundschulunterricht wird insoweit nicht berührt (vorne E. 5.4). Für den zweiten und 
dritten Teilabschnitt ist der Kindergartenweg indessen nur unter folgenden, von der EG 
Münchenbuchsee sicherzustellenden Rahmenbedingungen zumutbar: Je eine von der 
Gemeinde organisierte und gut instruierte Begleitperson nimmt die Be-
schwerdeführenden an einem Treffpunkt bei der Haltestelle «Hofwilstrasse» bzw. 
«Waldegg» in Empfang und wartet mit ihnen und den anderen Kindergartenkindern 
aus dem Quartier auf den Bus. Die beiden Begleitpersonen fahren mit den Kindern 
zum Bahnhof Zollikofen und beaufsichtigen sie während der Fahrt. Anschliessend 
begleiten sie die Kinder vom Bahnhof Zollikofen zum Kindergarten «Allmend». Auf dem 
Heimweg gelten die gleichen Auflagen in umgekehrter Reihenfolge (vorne E. 5.5 f.). 
Die EG Münchenbuchsee ist dafür verantwortlich, dass diese Abläufe im Einzelnen 
sichergestellt sind, damit die Kinder sicher, zuverlässig und zeitgerecht in den 
Kindergarten und wieder zurück nach Hause gelangen. Die Eltern der 
Beschwerdeführenden sind im Rahmen ihrer Mitwirkungspflichten gehalten, das Ihrige 
zum Gelingen beizutragen. Ihnen obliegt die Verantwortung für die Erfüllung der 

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Schulpflicht ihrer Kinder und sie stehen auch insofern in der Pflicht, als die Kinder auf 
dem Kindergartenweg in erster Linie unter ihrer Verantwortung stehen.

7.

7.1 Im Ergebnis ist die Beschwerde somit teilweise gutzuheissen. Die 
Beschwerdeführenden obsiegen hinsichtlich der vorinstanzlichen Kostenverlegung 
(vorne E. 3.6). Abgesehen von der ungenügenden kostenmässigen Berücksichtigung 
der Gehörsverletzung ist diese auch aus folgenden Gründen zu korrigieren: Die 
Schulinspektorin ging mit ihren Anordnungen bezüglich Schulwegsicherheit über die 
von der Gemeinde ursprünglich in Betracht gezogenen Massnahmen hinaus (vorne 
E. 5.5.5), weshalb sie die Beschwerden hätte teilweise gutheissen müssen. Sie hat 
jedoch die Beschwerden vollumfänglich abgewiesen, unter Auflage der 
Verfahrenskosten an die Beschwerdeführenden. Auch wenn diese mit ihrem 
Hauptantrag auf Einteilung in einen anderen Kindergarten nicht durchgedrungen sind, 
hätten die Schulinspektorin bzw. die ERZ auch kostenmässig dem Umstand Rechnung 
tragen müssen, dass ohne Beschreitung des Rechtsmittelwegs eine für die 
Beschwerdeführenden ungünstigere Lösung getroffen worden wäre. Es rechtfertigt sich 
daher, den vorinstanzlichen Kostenschluss auch aus diesem Grund aufzuheben und 
den Beschwerdeführenden für das Verfahren vor der ERZ keine Verfahrenskosten 
aufzuerlegen sowie Parteikostenersatz zuzusprechen (gemäss E. 3 des angefochtenen 
Entscheids festgesetzt auf Fr. 9'912.25 [inkl. Auslagen und MWSt], was von den Be-
schwerdeführenden nicht beanstandet wird). Für das Verfahren vor der 
Schulinspektorin ist den Beschwerdeführenden lediglich die Hälfte der Ver-
fahrenskosten aufzuerlegen. Ersatzfähige Parteikosten sind im Verfahren vor der 
Schulinspektorin keine angefallen (Art. 104 Abs. 1 VRPG). 

7.2 Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren sind die Beschwerdeführenden aus 
diesem Grund als zu einem Viertel obsiegend zu betrachten und haben Anspruch auf 
anteilsmässigen Ersatz der Parteikosten (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die Kostennote von 
Rechtsanwalt … vom 18. Juni 2014 gibt zu keinen Bemerkungen Anlass. Soweit die 
Beschwerdeführenden im Übrigen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids bzw. 
die Zuteilung in einen anderen Kindergarten beantragen, sind sie unterliegend und 
haben die Verfahrenskosten im Umfang von drei Vierteln zu tragen (Art. 108 Abs. 1 
VRPG). Der Gemeinde sind für das verwaltungsgerichtliche Verfahren im Umfang ihres 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 27

Unterliegens keine Verfahrenskosten aufzuerlegen, da sie nicht in ihren 
Vermögensinteressen betroffen ist (Art. 108 Abs. 1 und 2 Satz 2 VRPG; vgl. BVR 2013 
S. 5 [VGE 2011/320 vom 18.7.2012], nicht publ. E. 7.1). Parteikostenersatz ist ihr nicht 
zuzusprechen (Art. 104 Abs. 4 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Erziehungsdirektion 
des Kantons Bern vom 18. November 2013 wird dahingehend aufgehoben, dass die 
Einwohnergemeinde Münchenbuchsee verpflichtet wird, im Sinn der Erwägungen 
für einen den Beschwerdeführenden zumutbaren Kindergartenweg zu sorgen. Im 
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. a) Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine 
Pauschalgebühr von Fr. 3'000.--, werden zu drei Vierteln, ausmachend Fr. 
2'250.--, den Beschwerdeführenden auferlegt. Die restlichen Verfahrenskosten, 
ausmachend Fr. 750.--, werden nicht erhoben.

b) Für das Verfahren vor der Erziehungsdirektion des Kantons Bern werden keine 
Verfahrenskosten erhoben.

c) Für die Verfahren vor der Schulinspektorin werden den Beschwerdeführenden 
die Verfahrenskosten, festgesetzt auf Fr. 300.--, je zur Hälfte, ausmachend 
Fr. 150.--, auferlegt.

3. a) Die Einwohnergemeinde Münchenbuchsee hat den Beschwerdeführenden für 
das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht einen Viertel der Parteikosten, 
bestimmt auf insgesamt Fr. 8'316.30 (inkl. Auslagen und MWSt), ausmachend 
Fr. 2'079.10, zu ersetzen.

b) Die Einwohnergemeinde Münchenbuchsee hat den Beschwerdeführenden für 
das Verfahren vor der Erziehungsdirektion des Kantons Bern die Parteikosten, 
festgesetzt auf Fr. 9'912.25 (inkl. Auslagen und MWSt), zu ersetzen.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.07.2014, Nr. 100.2013.433U, Seite 28

c) Für die Verfahren vor der Schulinspektorin wird kein Parteikostenersatz 
zugesprochen.

4. Zu eröffnen:
- den Beschwerdeführenden
- der Beschwerdegegnerin
- der Erziehungsdirektion des Kantons Bern

Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begründung beim 
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 
gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das 
Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.