# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f4a81016-8c77-5bc9-9629-e3c5e94d0094
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-12-05
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 05.12.2025 601 2024 78
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2024-78_2025-12-05.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2024 78
601 2024 79
601 2024 80
601 2024 81
601 2024 82
601 2024 83
601 2024 84
601 2024 85
601 2024 86

Arrêt du 5 décembre 2025

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Dominique Gross, Dina Beti 
Greffière-rapporteure : Stéphanie Morel 

Parties A.________, recourante, 

B.________, recourant,

C.________, recourante,

D.________, recourant,

E.________, recourante,

F.________, recourant,

G.________, recourant,

H.________, recourant,

I.________, recourante,

tous représentés par Me Jennifer Tapia, avocate

contre

UNIVERSITÉ DE FRIBOURG, autorité intimée 

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Objet Agents des collectivités publiques – traitement des surveillants de 
bibliothèque et des aide-bibliothécaires – notion de décision – devoir 
d’instruction de l’autorité – motivation erronée de la décision

Recours (601 2024 78 / 601 2024 79 / 601 2024 80 / 601 2024 
81 / 601 2024 82 / 601 2024 83 / 601 2024 84 / 601 2024 85 / 601 
2024 86) du 21 juin 2024 contre l'acte du 17 mai 2024

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considérant en fait

A. Par contrats successifs d’engagement à l’heure, conclus séparément et à des dates différentes 
pour des périodes déterminées, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, 
F.________, G.________, H.________ et I.________ ont été engagés par l’Université de Fribourg 
(ci-après: Université) en qualité, entre autres, de surveillants de bibliothèque d’une part, et d’aide-
bibliothécaires d’autre part. Ils œuvraient dans des bibliothèques différentes au sein de l’Université.

Il ressort de leurs contrats qu'en tant qu’aide-bibliothécaires, ils étaient colloqués en classe 6, avec 
des paliers différents. A l’exception de quelques-uns parmi les précités payés mensuellement sur 
des périodes déterminées, ils étaient rémunérés à l’heure. Pour le poste de surveillant de 
bibliothèque, ils se trouvaient tous sous le régime de la directive du 3 décembre 2013 du service du 
personnel fixant le tarif de la rémunération à l’heure pour l’exécution des travaux d’appoint (ci-après: 
directive du 3 décembre 2013) et étaient rétribués au tarif horaire brut unique FTA01 de l’annexe de 
la directive, correspondant à CHF 17.65.

Dès 2023 ont eu lieu plusieurs discussions entre l’Université et le syndicat suisse des services 
publics (ci-après: SSP) au sujet du traitement des surveillants de bibliothèque, ces derniers estimant 
que, bien qu’ils aient été engagés pour exercer dite fonction, ils réalisaient pourtant des tâches 
bibliothéconomiques correspondant à celles d’aide-bibliothécaire.

Le 16 janvier 2024, donnant suite à ces discussions, l’Université a édicté de nouvelles directives 
d’engagement pour le personnel d’appoint dans les bibliothèques (ci-après: les directives du 
16 janvier 2024). Dans ce cadre, elle a notamment précisé que la fonction de surveillant devait en 
principe être utilisée quand le service du prêt était fermé et que si tel n’était pas le cas, le personnel 
surveillant ne devait en tous les cas pas être appelé à effectuer des tâches bibliothéconomiques. Le 
contraire valait pour la fonction d’aide-bibliothécaire. Elle a confirmé pour le reste la classification 
des deux fonctions, prévue pour celle de surveillant selon la directive du 3 décembre 2013, et, pour 
celle d’aide-bibliothécaire, selon l’ordonnance cantonale du 29 novembre 2022 relative à la 
classification des fonctions du personnel de l'Etat (ordonnance du 29 novembre 2022; RSF 
122.72.21).

Par courrier du 19 et du 26 avril 2024, se référant à ces nouvelles directives du 16 janvier 2024, les 
intéressés ont requis, par l’intermédiaire du SSP, un rétroactif de traitement pour les cinq dernières 
années. En substance, ils ont fait valoir qu’ils effectuaient des tâches de nature bibliothéconomique 
tels notamment le classement, le prêt, l’information aux usagers, le service général de la bibliothèque 
et l’appui du personnel de la bibliothèque. Ils considéraient que ces tâches s’apparentaient 
davantage à la fonction d’aide-bibliothécaire et qu’ils auraient dès lors dû bénéficier de la 
classification de l’Etat y afférente, au tarif minimum de CHF 25.80 bruts par heure. 

B. Par acte du 17 mai 2024 adressé au SSP, l’Université s’est référée aux entretiens menés et 
aux courriels échangés et a annoncé qu’elle n’entendait pas entrer en matière sur la demande de 
rétroactif. Pour l’essentiel, elle a souligné que les directives du 16 janvier 2024 avaient pour objectif 
de préciser pour l’avenir les deux profils du personnel d’appoint de bibliothèque, à savoir celui de 
surveillant et celui d’aide-bibliothécaire. De son point de vue, l’essentiel des tâches accomplies par 
le personnel d’appoint avant le 1er janvier 2024 relevait de travaux accomplis parallèlement aux 

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études et ne nécessitait aucune formation professionnelle en conformité avec la directive du 
3 décembre 2013.

Par courriel du 24 mai 2024, le SSP a maintenu sa position. Il a demandé qu’une rencontre soit 
organisée ou à défaut qu’une décision formelle avec indication des voies de droit soit rendue. Ce 
courriel étant resté sans réponse, il a relancé l’Université par le même canal le 3 juin suivant en 
demandant qu’il soit donné suite aux trois requêtes suivantes:

- "Organisation d’une rencontre pour trouver une solution négociée à la demande d’octroi rétroactif 
déposée (…) en date des 19 et 26 avril 2024.

- En cas de refus, communication d’une décision formelle de refus d’entrée en matière, munie des 
voies de droit (à moins que votre réponse du 17 mai, reçue le 23, fasse office de décision 
formelle, mais dans ce cas il faut nous le préciser et nous indiquer les voies de droit).

- Dans tous les cas, nous indiquer les voies de droit en cas de refus d’entrée en matière sur la 
demande d’octroi (…): Commission de recours de l’Université ? Tribunal cantonal ?". 

Par courriel du 4 juin 2024, l’Université a répondu de la manière suivante: "(…) l’Université a tenu 
ses engagements, considère ce dossier comme clos et n’entre pas en matière sur votre demande 
de reconsidération des termes convenus. Cette décision peut être contestée auprès du Tribunal 
cantonal".

C. Agissant le 21 juin 2024, A.________ (601 2024 78), B.________ (601 2024 79), C.________ 
(601 2024 80), D.________ (601 2024 81), E.________ (601 2024 82), F.________ (601 2024 83), 
G.________ (601 2024 84), H.________ (601 2024 85) et I.________(601 2024 86) interjettent 
recours séparément auprès du Tribunal cantonal expressément contre l’acte du 17 mai 2024 qu'ils 
tiennent pour une décision et concluent, sous suite de frais et dépens, principalement à la 
modification de leur classification de traitement depuis leur engagement en tant que surveillant de 
bibliothèque. Ils requièrent l’attribution de la classe 6, les paliers requis étant différents d’un 
recourant à l’autre, tout comme le moment à partir duquel le rétroactif prend effet. Subsidiairement, 
ils demandent le renvoi de la cause pour nouvelle décision dans le sens des considérants 
respectivement pour complément d’instruction et nouvelle décision. En substance, les recourants 
font valoir qu’ils endossaient des tâches complexes dépassant la simple surveillance, de sorte qu’ils 
auraient dû être rémunérés selon la classification des fonctions du personnel de l’Etat, et non selon 
le tarif horaire prévu par la directive du 3 décembre 2013. Ils reprochent à l’Université de n’avoir pas 
suffisamment instruit la cause et se plaignent en outre du fait que le Service du personnel et 
d’organisation (ci-après: SPO) n’a pas été consulté. A titre de moyens de preuve, ils requièrent leur 
interrogatoire.

Par décision du 1er juillet 2024, la Juge déléguée a joint les causes 601 2024 78 à 601 2024 86.

Invitée à se déterminer, l’Université conclut à l’irrecevabilité des recours dans son écrit du 
28 novembre 2024, motif pris qu’aucune décision administrative n’a été requise, ni rendue.

Par courrier du 16 décembre 2024, les recourants se sont référés aux échanges de courriels ayant 
eu lieu les 24 mai 2024, 3 juin 2024 et 4 juin 2024 et ont conclu à ce que l’acte du 17 mai 2024 soit 
considéré comme une décision, sous peine de tomber dans le formalisme excessif.

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Le 3 février 2025, l’Université maintient sa conclusion d’irrecevabilité en référence au courriel du 
4 juin 2024 dont elle soutient qu'il ne remplit pas les exigences posées à une décision administrative, 
précisant que l’objectif de cette réponse était de faire savoir qu’elle refusait de reconsidérer les 
conditions convenues. Pour le reste, elle considère qu’aucun délai raisonnable ne lui a été accordé 
pour répondre à la demande du 3 juin 2024 et qu’il aurait été plus judicieux de demander une 
décision formelle à l’Université après le 4 juin 2024.

Par lettre du 20 février 2025, les recourants requièrent notamment la tenue de débats d’instruction.

Agissant le 9 avril 2025, un autre collaborateur de l’Université interjette recours (601 2025 52) auprès 
du Tribunal cantonal contre une décision cette fois formelle rendue le 6 mars 2025 portant sur une 
problématique similaire. La Cour statue sur ce recours également par arrêt de ce jour.

Aucun autre échange d’écritures n’a été ordonné entre les parties.

Il sera fait état des arguments développés par celles-ci, dans les considérants en droit du présent 
arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.

En droit

1.

1.1. Pour être susceptibles d’un recours devant les instances cantonales, les actes attaqués 
doivent être considérés comme des décisions. L’art. 4 du code cantonal du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) définit les décisions comme étant des 
mesures de caractère obligatoire prises dans un cas d’espèce en application du droit public et qui 
ont pour objet de créer, modifier ou annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou le contenu des droits ou d’obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer 
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des 
obligations (let. c). 

Quant à l'art. 66 CPJA, il prévoit que la décision doit contenir divers éléments, à savoir le nom de 
l'autorité qui a statué, et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale de la juridiction 
administrative (let. a), le nom des parties et de leurs mandataires (let. b), la motivation (let. c), le 
dispositif (let. d), la date et la signature (let. e) et l'indication des voies de droit (let. f). 

1.2. La notion de décision au sens de l'art. 4 CPJA vise ainsi tout acte individuel et concret d'une 
autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations, et crée ainsi 
un rapport juridique obligatoire et contraignant entre l'autorité et l'administré. De simples 
déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des 
recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de 
caractère juridique contraignant. Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer 
les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, 
par son contenu, il en a le caractère, même s’il ne respecte pas les exigences de l’art. 66 CPJA, 
notamment s'il n'est pas intitulé comme tel ou ne contient pas l'indication des voies de droit. Encore 
faut-il, pour qu'une décision matérielle soit opposable à l'administré, que celui-ci puisse reconnaître 
son caractère décisionnel. Ainsi, les conséquences d'un acte qui remplit matériellement les 

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caractéristiques d'une décision mais ne respecte pas les exigences de l'art. 66 CPJA s'apprécient 
au regard du principe de la bonne foi (cf. arrêts TF 2C_107/2024 du 19 août 2024 consid. 5.1 et les 
références citées; 1C_197/2008 du 22 août 2008 consid. 2.2 confirmant l'arrêt TC FR 1A 2007 125 
du 14 mars 2008, lequel précise que la notion de décision au sens de l’art. 4 CPJA est la même que 
celle prévue à l’art. 5 de la loi du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 
172.021]).

Selon l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'État et les particuliers doivent s'abstenir d'adopter un 
comportement contradictoire ou abusif. De ce principe général découle notamment le droit, consacré 
à l'art. 9 in fine Cst., du particulier d'exiger, à certaines conditions, que les autorités se conforment 
aux promesses ou assurances précises qu'elles lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu'il a 
légitimement placée dans ces dernières (arrêts TF 2C_107/2024 du 19 août 2024 consid. 5.2; cf. 
TC FR 601 2024 15 du 23 août 2024 consid. 2.2). En particulier, l'administration doit s'abstenir de 
toute attitude propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences 
d'une incorrection ou insuffisance de sa part (cf. arrêt TF 1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 7.1, 
lequel se réfère not. à l'ATF 126 II 97 consid. 4b). Il en résulte notamment que le défaut d'indication 
ou l'indication incomplète ou inexacte des voies de droit ne doit en principe entraîner aucun préjudice 
pour le destinataire concerné. Cette règle est toutefois limitée par le principe de la bonne foi auquel 
l'administré est lui aussi tenu. On attend de lui qu'il fasse preuve de diligence. Le destinataire d'un 
acte ne contenant pas l'indication des voies de droit et ne mentionnant pas qu'il s'agit d'une décision, 
mais dont le caractère décisionnel est reconnaissable, ne peut pas simplement l'ignorer. Il est au 
contraire tenu de l'attaquer dans le délai ordinaire pour recourir ou, en cas de doute, d'entreprendre, 
dans un délai raisonnable, les démarches nécessaires pour sauvegarder ses droits, notamment se 
renseigner sur les moyens d'attaquer cet acte (arrêts TF 2C_107/2024 du 19 août 2024 consid. 5.2; 
cf. TC FR 601 2024 15 du 23 août 2024 consid. 2.2). 

1.3. En l’occurrence, c’est précisément une attitude proactive qui a été adoptée par les 
recourants. Après s’être vus notifier l’acte du 17 mai 2024 le 23 mai 2024, selon le sceau postal 
figurant sur le courrier en question produit par les recourants, ils ont réagi immédiatement, par 
courriel du lendemain 24 mai 2024, en requérant qu’il leur soit adressé une décision définitive avec 
indication des voies de droit pour la contester. Ce courriel étant resté sans réponse, ils ont réitéré 
leur demande par le même canal en date du 3 juin 2024. Ils ont exposé en particulier que si l’acte 
du 17 mai 2024 devait être considéré comme une décision formelle, il y avait lieu de le préciser et 
d’indiquer les voies de droit. Le lendemain 4 juin, la réponse suivante leur a été adressée: "(…) 
l’Université a tenu ses engagement[s], considère ce dossier comme clos et n’entre pas en matière 
sur votre demande de reconsidération des termes convenus. Cette décision peut être contestée 
auprès du Tribunal cantonal". Les recourants ont interjeté recours contre l’acte du 17 mai 2024, 
réceptionné le 23 mai 2024, en date du 21 juin 2024, soit dans le respect du délai légal de 30 jours 
au sens de l’art. 79 al. 1 CPJA. 

Compte tenu de leurs interventions faites par courriels des 24 mai 2024 et 3 juin 2024 – ainsi que 
de la réponse de l'Université du 4 juin 2024 – l’autorité intimée est malvenue, dans ses observations 
du 28 novembre 2024, de soutenir qu’aucune décision n’a été rendue ni surtout requise. 

Les recourants s'en prennent en outre expressément à l'acte du 17 mai 2024. Ils ne s'attaquent pas 
au courriel du 4 juin 2024 ni ne prétendent que ce courriel devrait être qualifié de décision, de sorte 
que c'est en vain que l'autorité intimée fait la démonstration du contraire dans ses ultimes remarques 
du 3 février 2025. De même, dans ce courriel du 4 juin 2024, l’autorité intimée expose que ce dernier 

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a uniquement pour but de faire savoir que le dossier est clos, qu’elle refuse d’entrer en matière sur 
la demande "de reconsidérer les conditions convenues" et que "cette décision" peut faire l’objet d’un 
recours. L'autorité ne mentionne toutefois précisément pas à quelle décision elle se réfère. Du 
moment qu’elle a dénié – probablement à juste titre – au courriel du 4 juin 2024 la qualité de décision, 
seul peut dès lors entrer en ligne de compte à ce titre cas échéant son courrier du 17 mai 2024. 

S’agissant précisément du contenu de ce dernier, il est rédigé sur le papier en tête de l’Université, 
daté et signé par le directeur administratif et il s’intitule "surveillant-e-s de bibliothèque: demande 
d’octroi rétroactif". Il se réfère expressément à la demande du 19 avril 2024, courrier dans lequel les 
recourants étaient, parmi d’autres, listés nommément. Cela permet donc de déterminer ses 
destinataires. L’acte s’adresse au surplus au représentant de ceux-ci, soit le SSP à ce moment-là. 
En outre, même si succincte, y figure une motivation suffisante et complète, tout autant que la 
conclusion, soit le dispositif, auquel l’acte parvient.

Force est ainsi d'admettre que le courrier du 17 mai 2024 présente les éléments essentiels prévus 
à l’art. 66 CPJA et qu'il remplit matériellement les caractéristiques d’une décision. Peu importe à ce 
titre qu’il ne soit pas désigné comme tel, ou ne contienne pas l’indication des voies de droit.

1.4. Au vu de ce qui précède, il y a lieu de constater que les recours, déposés à l’encontre de la 
décision matérielle du 17 mai 2024 dans le délai et les formes prescrits (79 ss CPJA), sont 
recevables en vertu des art. 114 al. 1 let. b CPJA et 3 de la loi cantonale du 19 novembre 1997 sur 
l'Université (LUni; RSF 431.0.1) ainsi que les art. 2 et 132 al. 1 de la loi cantonale du 
17 octobre 2001 sur le personnel de l’Etat (LPers; RSF 122.70.1), applicable par renvoi de l'art. 11d 
al. 1 LUni. 

La décision litigieuse a été rendue par la Direction administrative de l’Université qui est l’autorité 
compétente, sur délégation, pour engager les surveillants de bibliothèque et les aide-bibliothécaires 
et se prononcer sur les questions liées au personnel de l’Université de Fribourg (cf. art. 26 LUni et 
la délégation de compétence du Rectorat en faveur de la Direction administrative contenue aux art. 3 
al. 2 et 12 al. 2 des Directives du 13 mai 2019 sur l'organisation et le fonctionnement du Rectorat de 
l'Université de Fribourg [RS de l'Université 220.110]).

Il sied encore de souligner que, malgré les termes utilisés par l'autorité intimée - à savoir la non 
entrée en matière -, il s'avère en réalité que les explications données tiennent du fond et que le 
dispositif doit être considéré bien plus comme un rejet des prétentions relatives aux cinq dernières 
années. Dans ces circonstances, les conclusions principales des recourants tendant à leur 
collocation en classe 6, dès leur engagement, sont dans ce contexte en soi recevables s'agissant 
de l'ensemble des recourants, exception faite de F.________ (601 2024 83) dont l'entrée en fonction 
remonte à 2015, soit bien au-delà des cinq dernières années. Ce recourant ne peut en effet prendre 
des conclusions qui sortent du cadre des questions qui ont été l'objet de la procédure antérieure 
(art. 81 al. 3 CPJA).

Le Tribunal cantonal peut dès lors examiner les mérites du recours, sous cette réserve.

2.

Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour 
ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

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3.

Dans un premier grief, les recourants se plaignent du fait que le SPO n'a pas été consulté avant le 
prononcé de la décision attaquée, ce qui n'est pas contesté par l'autorité intimée.

3.1. Aux termes de l'art. 131a LPers, l'autorité d'engagement requiert le préavis du SPO avant de 
rendre une décision à l'égard d'un collaborateur ou d'une collaboratrice (al. 1). La décision mentionne 
ce préavis sous une forme appropriée et, le cas échéant, indique les motifs pour lesquels l'autorité 
d'engagement s'en est écartée (al. 2). 

Dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2021, la LPers prévoyait, à l'art. 12 al. 1 let. a 
aLPers, que le SPO avait pour attribution, entre autres, de veiller à l'application uniforme de la 
présente loi et des lois spéciales concernant le personnel de l'Etat et de ses établissements. Depuis 
le 1er janvier 2022, l'art. 12 al. 1 let. c LPers prescrit qu'il veille à l'application harmonieuse de la 
présente loi et des lois spéciales concernant le personnel de l'Etat et de ses établissements; à cet 
effet, il donne des préavis ou établit des directives.

A teneur de l'art. 11 al. 1 du règlement cantonal du 17 décembre 2002 du personnel de l'Etat (RPers; 
RSF 122.70.11), le SPO préavise les décisions prises à l'égard d'un collaborateur ou d'une 
collaboratrice par les autorités d'engagement, ainsi que dans tous les cas expressément prévus par 
ledit règlement.

Le Message 2013-CE-132 du 22 juin 2015 du Conseil d’Etat au Grand Conseil accompagnant le 
projet de loi supprimant le recours au Conseil d’Etat en matière de personnel (www.bdlf.fr.ch, 
rubrique ROF, 2015, septembre, consulté le 5 décembre 2025) relève que l'élément essentiel du 
projet consiste en la suppression du recours préalable au Conseil d'Etat, mais qu'afin d'assurer une 
application cohérente de la législation sur le personnel, le Conseil d'Etat pourra toutefois être saisi 
par le SPO si l'autorité d'engagement refuse de suivre le préavis. Le message se réfère en outre 
expressément à l'ancien art. 12 al. 1 let. a aLPers et relève que l’art. 131a LPers rappelle l’obligation 
de prendre le préavis du SPO et en renforce l’effet en exigeant que la décision indique, le cas 
échéant, les motifs pour lesquels l’autorité d’engagement s’en est écartée (Message , ch. 2 et ad 
art. 131a, p. 2).

3.2. Il découle de ce qui précède que le SPO doit être appelé à se prononcer afin d'assurer une 
certaine uniformité dans l'application de la loi. Ce faisant, il détient une vision globale des décisions 
prises notamment en termes d'engagement, de sanctions ou de classification et peut ainsi veiller à 
une plus grande égalité de traitement entre les collaborateurs. C'est là la ratio legis de l'art. 131a 
LPers. 

3.3. Comme on le verra ci-après (cf. consid. 4 et 5), la question qui se pose ici est celle de savoir 
si, comme le soutiennent les recourants, ils auraient dû être rémunérés uniquement en qualité 
d'aide-bibliothécaire au vu des tâches concrètement effectuées. Or, qui de mieux que l'autorité 
d'engagement pour déterminer les activités réellement confiées aux collaborateurs. Dans la 
présente occurrence, le SPO aurait tout au plus pu faire le constat des contrats de surveillant et 
d'aide-bibliothécaire des recourant et des cahiers des charges distincts y afférents, mais en aucun 
cas il n'aurait été en mesure de pouvoir répartir les heures concrètement travaillées dans l'une ou 
l'autre des fonctions. En ce sens, l'on ne discerne pas en quoi son préavis aurait été pertinent.

Cette affaire se différencie de celle traitée dans l'arrêt 601 2023 79 du 7 février 2024 auquel semble 
se référer le recourant, dans laquelle le TC avait renvoyé la cause à l'autorité intimée pour qu’elle 

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rende, après consultation du SPO, une nouvelle décision motivée. Cet arrêt portait sur une demande 
de promotion sans changement de fonction au sens de l'art. 107 RPers. Or, si l'al. 2 de cette 
disposition impose expressément que le service précité soit consulté en pareille situation, la cause 
soulevait en tous les cas une question générale de classification, problématique pour laquelle il 
importe que le SPO se prononce pour garantir l'égalité de traitement.

Le grief, mal fondé, est écarté.

4.

En l'espèce, est litigieuse la question de savoir si c'est exclusivement le tarif d’aide-bibliothécaire qui 
aurait dû être appliqué aux recourants, au vu des tâches qu’ils prétendent avoir accomplies et ce, 
depuis leur engagement. 

4.1. Aux termes de l’art. 3 al. 4 LPers, les personnes dont la nature de l'activité détermine un 
traitement à l'heure, ou qui sont engagées pour de courtes périodes, sont soumises, si nécessaire, 
à des prescriptions dérogatoires. L’art. 10 RPers prévoit que la compétence d'édicter des directives 
de gestion du personnel appartient au SPO. Toutefois, les entités de gestion peuvent édicter des 
directives de gestion concernant le personnel qu'elles sont appelées à gérer, sous réserve du 
préavis du SPO et de l'approbation de la Direction ou de l'établissement.

Sur cette base, le SPO a adopté la directive du 3 décembre 2013 fixant le tarif de la rémunération à 
l’heure pour l’exécution de travaux d’appoint. Son art. 1 prévoit qu’elle s’applique aux jeunes ainsi 
qu’aux collaborateurs et collaboratrices qui accomplissent pendant les vacances scolaires ou 
parallèlement à leurs études des travaux rémunérés à l’heure ne nécessitant aucune formation 
professionnelle. 

Sont principalement considérés comme des activités couvertes par la directive: les travaux de 
nettoyage (art. 4 let. a), les travaux d’intendance (art. 4 let. b), les travaux administratifs simples (art. 
4 let. c) et les travaux de surveillance avec ou sans tâches supplémentaires (art. 4 let. d). 

D’après l’art. 6 al. 1 de la directive, la rémunération est fixée à l’heure, selon le tarif horaire brut 
figurant en annexe. Selon cette annexe, le tarif horaire brut pour une surveillance simple est de 
CHF 17.65. 

L’art. 7 de la directive prévoit enfin que lorsque l’exécution des travaux d’appoint nécessite des 
compétences spécifiques, la rémunération n’est pas fixée selon le tarif horaire mentionné à l’art. 6 
mais conformément aux règles sur la classification des fonctions (al. 1). Dans les situations 
mentionnées à l’al. 1, les autorités d’engagement fixent la classification, sur préavis du SPO ou de 
l’entité de gestion (al. 2).

4.2. Le 16 janvier 2024, donnant suite aux discussions menées avec le SSP, l’Université a adopté 
de nouvelles directives pour l’engagement du personnel d’appoint des bibliothèques. Dans le chap. 
1, elle pose le contexte et les raisons de cette adoption, relevant notamment qu'un certain manque 
de clarté dans l'attribution des tâches au personnel d'appoint avait pu être mis en évidence dans le 
cadre d'une analyse interne menée conjointement avec le responsable du service de coordination 
des centres documentaires, la direction administrative de l'Université et le service du personnel de 
l'Université.

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Selon le chap. 2.1, le personnel d’appoint dans les bibliothèques se limite à deux profils distincts: le 
profil de surveillant et le profil d’aide-bibliothécaire. Le personnel spécialisé des bibliothèques 
(bibliothécaire-médiathécaire scientifique, bibliothécaire-médiathécaire, agent en information 
documentaire, etc.) est mentionné dans les présentes directives sous le terme générique de 
personnel professionnel.

En termes de classification salariale des profils, sous le chap. 2.2, les directives prescrivent que le 
profil de surveillant relève de la directive du 3 décembre 2013, dont il reproduit la teneur, en 
particulier des art. 1 et 4 let. d. Le ch. 2.2 précise encore que le profil d’aide-bibliothécaire relève 
quant à lui de la description de fonction de référence définie par le SPO, niveau II (classe N04), 
correspondant à au moins CHF 25.45 par heure travaillée (palier 0) (cf. www.fr.ch, rubrique Travail 
et entreprises > Travailler à l'Etat > Salaires et échelles des salaires > Classification des fonctions > 
Fonctions à l'Etat de Fribourg > 1 50 Archives - Bibliothèques > 1 50 010 Aide-bibliothécaire 
https://www.fr.ch/sites/default/files/2021-11/1-50-010-aidebibliothecaire.pdf, consulté le 5 décembre 
2025).

Le chap. 3 des directives indique qu’afin d’éviter tout mélange de tâches entre les deux profils du 
personnel d’appoint, toutes les bibliothèques de l’Université organisent et publient, comme le font 
déjà certaines bibliothèques, des horaires d’ouverture séparant clairement les périodes suivantes :

1.  Périodes durant lesquelles la bibliothèque et le service du prêt sont ouverts et accessibles aux 
usagers (fonctionnement en mode "bibliothèque standard").

2. Périodes durant lesquelles la bibliothèque est ouverte pour le travail libre, mais le service de 
prêt est fermé (fonctionnement en mode "salle d'étude uniquement").

3. Périodes durant lesquelles la bibliothèque est fermée et non accessible aux usagers.

Quant au chap. 4, il prévoit que de manière générale, les bibliothèques sont tenues de réaliser un 
maximum de tâches (y compris des tâches simples, telles que la surveillance ou le guichet) avec le 
personnel professionnel. Lorsque cela est nécessaire, et sur la base des périodes d'ouverture 
définies au chap. 3 ci-avant, les bibliothèques engagent en principe du personnel d'appoint 
travaillant pendant les périodes de fonctionnement en mode "bibliothèque standard" (type 1) avec 
le profil d'aide-bibliothécaire. Si une bibliothèque engage du personnel d'appoint durant cette période 
de type 1 avec le profil de surveillant (ce qui – sauf situation exceptionnelle – ne devrait pas arriver, 
car le personnel professionnel peut se charger de la surveillance pendant ces périodes), il est 
strictement interdit au personnel professionnel de la bibliothèque de donner au(x) titulaire(s) des 
tâches autres que de la surveillance simple (pas de tâches bibliothéconomiques). Pendant les 
périodes de fonctionnement en mode "salle d'étude uniquement" (type 2), les bibliothèques 
engagent le personnel d'appoint avec le profil de surveillant, puisque le service de prêt est fermé et 
qu'il n'y a pas de tâche bibliothéconomique à réaliser. 

A la fin des directives figure un tableau valant description synoptique des deux profils. Sous la 
rubrique "buts généraux de la fonction", il est notamment indiqué que le surveillant a pour tâche la 
surveillance du centre documentaire en dehors des heures d’ouverture des guichets, tandis que 
l’aide bibliothécaire a pour mission le service du prêt et service d’information au public ainsi que 
diverses tâches déléguées par le personnel qualifié du centre documentaire.

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4.3. Selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public, l'autorité définit les 
faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment prouvés (arrêt TF 1C_97/2025 
du 15 octobre 2025 consid 2.1). 

L'autorité se doit d'établir un état de fait aussi complet et exact que possible et ce, également lorsque 
l'administré a manqué à son devoir de collaboration. Il sied de relever que si l'administré doit 
collaborer à l'établissement des faits, l'autorité n'est nullement dispensée de son devoir d'instruire la 
cause (cf. arrêt TAF A-5884/2012 du 27 mai 2013 consid. 3.2.3).

Dans le cadre de la collaboration des parties à l'établissement des faits, il leur incombe d'étayer 
leurs propres thèses, de renseigner le juge sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de 
preuve disponibles, spécialement lorsqu'il s'agit d'élucider des faits qu'elles sont le mieux à même 
de connaître. En l'absence de collaboration de la partie concernée par de tels faits et d'éléments 
probants au dossier, l'autorité qui met fin à l'instruction du dossier en considérant qu'un fait ne peut 
être considéré comme établi, ne tombe ni dans l'arbitraire ni ne viole l'art. 8 CC relatif au fardeau de 
la preuve (arrêt TF 1C_97/2025 du 15 octobre 2025 consid 2.1; ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; arrêt 
TF 1C_53/2022 du 15 mai 2023 consid. 2.1.3).  

L'obligation de coopération des parties comprend en particulier l'obligation pour celles-ci d'apporter, 
dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la 
nature du litige et les faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les 
conséquences du défaut de preuve. La juridiction administrative peut considérer comme avérés des 
allégués d'un recourant rendus vraisemblables et non contestés par un intimé se refusant à toute 
collaboration. Il incombe à l'administré d'établir les faits qui sont de nature à lui procurer un avantage, 
spécialement lorsqu'il s'agit d'élucider des faits qu'il est le mieux à même de connaître, notamment 
parce qu'ils ont trait à sa situation personnelle; son devoir de collaboration est alors spécialement 
élevé (arrêt TF 1C_97/2025 du 15 octobre 2025 consid 2.1; ATF 148 II 465 consid. 8.4; arrêt 
1C_612/2024 du 16 avril 2025 consid. 1.3). 

En droit fribourgeois, cette obligation de collaborer des parties est reprise par l'art. 47 CPJA qui 
prévoit que les parties sont tenues de collaborer à l'établissement des faits lorsqu'elles s'en prévalent 
(let. a) et lorsque la loi leur impose un devoir plus étendu de renseigner ou de révéler (let. b).

5.

5.1. En l'occurrence, la décision attaquée retient que "[s]i l’établissement de ces nouvelles 
directives [du 16 janvier 2024] présente l’avantage de clarifier ces profils pour le futur, il n’en reste 
pas moins que l’essentiel des tâches accomplies par le personnel d’appoint avant le 1er janvier 2024 
relevait de travaux accomplis parallèlement aux études et ne nécessitant aucune formation 
professionnelle, en pleine conformité avec l’art. 1 des [d]irectives de l’Etat du 3 décembre 2013. 
C’est la raison pour laquelle l’Université ne saurait entrer en matière sur votre demande d’octroi 
rétroactif". En se référant uniquement à la directive du 3 décembre 2013, l'autorité intimée entend 
par là qu'il y a lieu de considérer que les recourants ont exclusivement travaillé en tant que 
surveillants.

Cette motivation ne résiste pas à l'examen.

5.2. D'emblée, il faut souligner que, dans sa décision formelle du 6 mars 2025 (601 2025 52), 
l'Université a admis, s'agissant d'un autre collaborateur, que les deux fonctions de surveillant et 
d'aide bibliothécaire coexistaient et que le collaborateur en question, qui se trouvait au bénéfice de 

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conditions d'engagement similaires à celles des recourants, avait œuvré dans les deux fonctions, et 
avait été rétribué comme tel. Dans ces conditions, du moment que chacun des recourants partie à 
la présente procédure a également été mis au bénéfice de plusieurs contrats d’engagement à 
l’heure, de manière simultanée, voire successive, non seulement en qualité de surveillant mais 
également en tant qu’aide bibliothécaire, fonctions pour lesquelles des cahiers des charges 
différents ont été établis, l'Université ne peut pas être suivie lorsqu'elle réserve aux recourants un 
traitement différent de celui qu'elle admet dans la cause 601 2025 52. Quand bien même cette 
procédure est postérieure aux présents recours, il y a lieu de tenir compte de tous les éléments en 
possession de la Cour lorsqu'elle statue (cf. arrêt TF 2C_529/2019 du 31 octobre 2019 consid. 5.1.2 
et références; BOVAY, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 222). 

Au demeurant, comme l’autorité intimée l’admet d'ailleurs dans ses écritures, ainsi que compte tenu 
du ch. 1 des directives du 16 janvier 2024, ces dernières avaient uniquement pour but de clarifier la 
situation et la pratique qui avait/aurait dû avoir cours s’agissant de l’engagement du personnel 
d’appoint. Cela étant et contrairement à ce que semble soutenir en revanche la décision attaquée, 
la différence entre les deux profils n’est pas nouvelle et ne peut pas valoir que pour l'avenir. Preuve 
en est le fait que chacun des recourants était au bénéfice de deux contrats distincts et ce, pour la 
majorité d'entre eux, déjà avant 2024, et que les cahiers des charges établis antérieurement à cette 
date faisaient pour la plupart d'entre eux une différence entre les tâches assignées. L’art. 7 de la 
directive du 3 décembre 2013, qui impose le renvoi à la classification des fonctions dans le cas où 
les travaux d’appoint nécessitent des compétences spécifiques, est également parlant et témoigne 
du fait que les deux profils coexistent depuis plus de dix ans. Enfin, le propos est désormais d’autant 
moins crédible au vu de la décision du 6 mars 2025 (601 2025 52) évoquée ci-avant.

Du moment qu'il est avéré que les recourants ont été engagés pour exercer les deux fonctions, il ne 
peut tout simplement pas être retenu, sans autre, qu'ils n'ont pas œuvré en qualité d'aide-
bibliothécaire, et que c'est à juste titre qu'ils n'ont pas été payés en tant que tels, avant 2024. Cela 
étant, le dossier constitué ne permet pas de déterminer ce qu'il en est et l'exercice n'a de toute 
manière pas été réalisé, de sorte qu'il n'appartient pas à la Cour de s'y atteler en premier lieu.

Sur le vu de ce qui précède, la cause doit dès lors être renvoyée à l’Université pour instruction et 
nouvelles décisions. A cet effet, l'autorité intimée est invitée à établir quand les recourants ont 
concrètement été amenés à œuvrer dans les différentes fonctions sur la base de décomptes 
horaires, de plannings ou en interpellant les intéressés et/ou les responsables des bibliothèques. Il 
lui appartiendra également d'établir le traitement réellement perçu par les collaborateurs, par 
exemple au moyen de fiches de salaire, afin de pouvoir confirmer ou infirmer les prétentions des 
recourants, sous réserve de la prescription (cf. art. 106 LPers), s'agissant en particulier de 
F.________ (601 2024 83). 

5.3. Quant aux recourants, ils sont expressément invités à collaborer et à fournir tous les moyens 
de preuve en leur possession (cf. art. 47 CPJA). Au demeurant, c'est le lieu de préciser qu'en tant 
qu’ils prétendent avoir uniquement œuvré en qualité d’aide-bibliothécaire, ils ne peuvent pas non 
plus être suivis. A l'instar de ce qui vaut pour l'Université, du moment qu’ils étaient au bénéfice de 
deux contrats distincts, il ne saurait être retenu, à défaut de preuves, qu’ils n’ont travaillé que dans 
l'une des deux fonctions pendant toutes ces années. Quoi qu’ils en pensent, le fait que le service du 
prêt était ouvert lorsqu’ils œuvraient ne permet pas à lui seul d’affirmer qu’ils n’ont pas travaillé en 
qualité de surveillant. Il est en effet envisageable qu’une autre personne se soit chargée des tâches 

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bibliothéconomiques pendant ces plages horaires, à l’instar du scénario décrit au chap. 4 des 
directives 2024 (cf. consid. 5.3).

6.

6.1. Partant, les recours (601 2024 78 à 601 2024 86) doivent être partiellement admis, dans la 
mesure de sa recevabilité s'agissant du recours 601 2024 83. La décision attaquée est annulée et 
les causes renvoyées à l’autorité inférieure afin qu’elle procède dans le sens des considérants et 
rende de nouvelles décisions. 

6.2. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de donner suite à la requête de débats d’instruction des 
recourants, ni de les entendre personnellement, ces moyens de preuve n'étant notamment pas 
susceptibles de modifier l'issue de la présente procédure, et ce par appréciation anticipée (cf. ATF 
145 I 167 consid. 4.1; arrêt TF 8C_610/2021 du 2 février 2022 consid. 3.2). 

7.

7.1. L’Université ayant agi comme employeur, l'on doit admettre que ses intérêts patrimoniaux 
sont en cause et que, par conséquent, elle n'est exonérée ni du paiement des frais de procédure, ni 
de l'indemnité de partie (cf. art. 133 et 139 CPJA; arrêt TC FR 601 2023 127/128 du 
11 novembre 2024 consid. 6.2).

En l'occurrence, il est renoncé au prélèvement de frais de procédure (cf. art. 129 let. c CPJA et 134a 
CPJA).

7.2. En revanche, ayant obtenu gain de cause - étant précisé qu'une admission avec renvoi pour 
instruction complémentaire est considérée comme tel du point de vue des dépens - il se justifie 
d'allouer aux recourants une indemnité de partie pleine et entière (cf. 137 CPJA; cf. arrêt TC FR 601 
2022 41 du 5 décembre 2022 consid. 5). 

En application de l'art. 137 CPJA, il faut rappeler qu'une indemnité de partie doit être fixée dans les 
limites du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière 
de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Aux termes de l'art. 8 al. 1 Tarif JA, les 
honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 
CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève 
à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire 
de CHF 250.-. A son art. 9 al. 2, le Tarif JA prévoit un remboursement de CHF 0.40 par photocopie 
ainsi que des débours au prix coûtant (cf. art. 9 al. 1 Tarif JA).

En l'espèce, la liste de frais (unique) produite par Me Jennifer Tapia le 29 juillet 2025 ne répond pas 
à ces exigences. Elle comptabilise un total de 21.36 heures au tarif horaire de CHF 260.- et tient 
compte de débours pour quasi chaque opération, à hauteur de respectivement CHF 612.10 et 
CHF 277.80, ce dernier montant découlant d’un forfait de 5%, lequel n’est pas applicable en droit 
administratif. Après réduction de ceux-ci et ajustement du tarif horaire (CHF 250.-/heure), l'indemnité 
due aux recourants se chiffre ainsi à CHF 5’440.- (CHF 5’340.- d'honoraires + CHF 100.- de 
débours), étant précisé que Me Jennifer Tapia n'est pas soumise à la TVA; elle est mise à la charge 
de l'autorité intimée.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Les recours (601 2024 78 à 601 2024 86) sont partiellement admis, dans la mesure de sa 
recevabilité s'agissant du recours 601 2024 83. 

Partant, la décision du 17 mai 2024 est annulée et les causes sont renvoyées à l’autorité 
intimée pour instruction dans le sens des considérants et nouvelles décisions.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

III. Il est alloué aux recourants, à titre d’indemnité de partie, à verser en main de 
Me Jennifer Tapia, un montant de CHF 5’440.-, sans TVA, à la charge de l’Université de 
Fribourg. 

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 5 décembre 2025/smo

La Présidente La Greffière-rapporteure