# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b3d4a92e-7332-5aa2-8d21-51e1388fcaa9
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-05-15
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 4. Kammer 15.05.2008 R 2007 111
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_004_R-2007-111_2008-05-15.pdf

## Full Text

R 07 111
4a Camera 

SENTENZA
del 15 maggio 2008

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente edifici fuori zona (EFZ)

1. In data 13 febbraio 2007, … introduceva formale domanda di costruzione per 

edifici e impianti fuori delle zone edificabili (EFZ) per la posa di un apiario sulla 

particella no. 4079, situata in zona agricola del Comune di … e di proprietà di 

suo padre ... Il fondo è ubicato in località … (qui di seguito detto 

semplicemente alpe) a circa 2'000 m s.l.m., ha carattere prativo ed è 

raggiungibile, fino a …, tramite una strada carreggiabile e, per l’ultima tratta, 

a piedi o con dei fuoristrada attraverso dei ripidi sentieri. La costruzione 

prevista, di 5.5 m di lunghezza, 3 m di larghezza e con tetto a doppia falda in 

lamiera, comprendeva la parte destinata alla sistemazione di 16 popoli e un 

vano per la smielatura. La richiedente, di professione aiuto medico, ha ripreso 

l’attività esercitata in precedenza dal padre, il quale si prendeva cura di 12 e 

a volte di 16 popoli. Nel 2006, i popoli non erano che sei a causa della 

decimazione dovuta alla varroa, ma nel 2007 la richiedente assicurava 16 

popoli. Attualmente, l’apicoltrice si serve di arnie mobili Dadant che possono 

essere collocate nei magazzini a Val … e a … nonché di un locale per la 

smielatura presso l’abitazione del padre. 

2. Malgrado il parere favorevole espresso dal Comune di …, con decisione 15 

ottobre 2007 l’Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni (UST) non 

concedeva il permesso EFZ per il progetto presentato, non essendo questo 

funzionale né per l’ubicazione scelta né in termini di organizzazione aziendale. 

Per un periodo vegetativo tanto limitato sarebbe sufficiente una struttura 

mobile, per le operazioni legate alla smielatura sarebbe già reperibile 

l’attrezzatura sul fondovalle e le difficoltà di raggiungere il sito con dei mezzi 

motorizzati renderebbe la scelta del tutto illogica dal punto di vista aziendale. 

Già a due riprese, il 14 aprile 2004 e il 18 aprile 2005, al padre dell’istante 

sarebbe stato rifiutato un analogo progetto. 

3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 14 

novembre 2007, … chiedeva l’annullamento della decisione impugnata. Per 

l’istante, che avrebbe già positivamente esperimentato per tre anni la posa di 

arnie sull’alpe in oggetto, la richiesta sarebbe perfettamente giustificata. Sul 

fondovalle i prati verrebbe falciati sempre più precocemente, anche prima 

della fioritura, vi sarebbero poi già almeno 15 apiari e gli insetti sarebbero 

colpiti da malattie. La penuria di polline e l’elevata concentrazione di api 

giustificherebbero il trasferimento di parte di questi insetti laddove le garanzie 

di produzione sarebbero migliori e lontano da fattori esterni inquinanti. Nella 

decisione impugnata non sarebbero stati tenuti nella giusta considerazione 

l’effettivo numero di popoli dell’istante e la mancanza di una costruzione sul 

fondovalle paragonabile a quella per cui è richiesta l’autorizzazione EFZ. 

L’ubicazione dell’apiario in alta montagna darebbe poi delle ottime garanzie 

quanto alla qualità del prodotto e sarebbe dal punto di vista aziendale 

oggettivamente giustificata. Infine, l’istante critica il rifiuto di trasmetterle le 

prese di posizione degli altri uffici cantonali, malgrado il fatto che questi pareri 

siano stati determinanti per rifiutare l’autorizzazione eccezionale. 

4. Nella propria presa di posizione, l’UST chiedeva la reiezione del ricorso. Per 

la conduzione dell’azienda dell’istante non si giustificherebbe una costruzione 

stabile ad un’altezza tanto elevata, essendo comunque indispensabile 

svernare con le api sul fondovalle, dove l’istante avrebbe già a disposizione 

l’impianto necessario alla smielatura ed i magazzini per il deposito delle arnie. 

Dal punto di vista aziendale poi, la scelta sarebbe del tutto irrazionale. Per 

quanto riguarda la censura formale, l’ufficio convenuto ritiene la stessa 

infondata. La ricorrente conoscerebbe i motivi che avrebbero spinti gli altri 

uffici cantonali a non approvare il progetto, dato che tali valutazioni sarebbero 

state in ampia misura riportate nella decisione di rifiuto impugnata.

5. Il Comune di … non prendeva posizione sul ricorso limitandosi a ricordare di 

aver espresso un parere favorevole, ma di non essere l’autorità competente 

a decidere sulla questione. 

6. Replicando e duplicando le parti si riconfermavano essenzialmente nelle loro 

precedenti allegazioni e proposte precisandole. Da parte dell’UST veniva 

comunque ribadita la volontà di non più accordare autorizzazioni eccezionali 

per apiari ad alta quota, onde evitare abusi. Sulle argomentazioni avanzate in 

sede di scambio di scritti processuali si dirà, per quanto utile ai fini del giudizio, 

nelle considerazioni di merito che seguono.

Considerando in diritto:

1. Prima di poter statuire sulla liceità o meno del rifiuto dell’autorizzazione a 

costruire un apiario fuori dalla zona edificabile, occorre esaminare la pretesa 

violazione del diritto di audizione invocato dalla ricorrente. In data 24 ottobre 

2007, il legale dell’istante chiedeva in edizione dall’UST l’intero incarto. Il 29 

ottobre successivo, l’UST informava il rappresentante legale di rinunciare alla 

trasmissione delle prese di posizione degli uffici natura e ambiente (UNA) 

nonché agricoltura e geoinformazione (UAG), essendo questa una 

documentazione amministrativa interna il cui contenuto era comunque stato 

ripreso in larga misura nella motivazione della decisione di rifiuto. In effetti, 

l’UNA non considerava approvabile il progetto per motivi di protezione del 

paesaggio e non reputava comunque necessaria la posa di un impianto per 

la smielatura in detta zona (presa di posizione del 7 luglio 2007). L’UAG, dal 

canto suo, si opponeva al progetto richiamando le tre precedenti richieste già 

formulate dal padre dell’istante e non considerate approvabili da detto ufficio 

e metteva in discussione le qualità di apicoltrice dell’istante (parere del 18 

luglio 2007). Giusta l’art. 49 cpv. 2 dell’ordinanza cantonale sulla 

pianificazione territoriale (OPTC), la procedura di richiesta di prese di 

posizione degli altri uffici cantonali viene dall’ordinanza definita come una 

“consultazione interna”. La questione di sapere se l’interessata abbia ciò 

malgrado un diritto a visionare tali prese di posizione interne può 

nell’evenienza comunque restare aperta dopo che nella procedura di ricorso 

l’istante ha chiesto e ottenuto in edizione l’intera documentazione prodotta da 

controparte e ha potuto determinarsi sulla stessa nell’ambito di un doppio 

scambio di scritti processuali. In questa sede, l’eventuale violazione del diritto 

di audizione dovrebbe pertanto essere considerata sanata.  

2. a) La particella del padre dell’istante è situata in zona agricola. Giusta l’art. 16a 

della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), sono conformi alla 

zona agricola gli edifici e impianti che sono necessari alla coltivazione agricola 

o all’orticoltura. La modifica della LPT del 20 marzo 1998, ha ampliato la 

nozione di coltivazione agricola e orticola, estendendola alla coltivazione 

indipendente dal suolo con il conseguente passaggio dalla produzione ai 

prodotti quale riferimento. Tuttavia, per quanto concerne l’esercizio per svago 

dell’attività agricola, la citata giurisprudenza è stata sostanzialmente ripresa e 

confermata anche nell’ambito della riveduta LPT. L’art. 34 cpv. 5 

dell’ordinanza sulla pianificazione del territorio (OPT) non riconosce, infatti, la 

conformità alla zona agricola di quegli edifici e impianti che servono 

all’agricoltura esercitata a titolo ricreativo o per hobby (DTF 112 Ib 406 cons. 

3 e sentenza del TF  1A.104/2002 del 20 settembre 2002). Giusta la prassi di 

questo Giudice, gli apiari - comprese le costruzioni strettamente necessarie 

all'esercizio dell'attività di apicoltrice – possono adempiere il requisito 

dell’ubicazione vincolata (ev. negativa) fuori dalla zona edificabile (PTA 1994 

no. 26, 1988 no. 38 e per la prassi a livello federale: DTF 125 II 286 cons. 7b 

e STF del 7 maggio 1987 pubblicata in forma riassuntiva nel Bollettino 

d'informazione UPT 4/87 pag. 14). 

b) In base all'art. 24 LPT, fuori delle zone edificabili possono essere 

eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento 

di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la 

zona di utilizzazione soltanto se la loro destinazione esige un’ubicazione fuori 

della zona edificabile e non vi si oppongono interessi preponderanti. I due 

requisiti devono essere adempiuti cumulativamente (DTF 124 II 252 cons. 4, 

123 II 256 cons. 5; Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes 

Umweltschutzrecht, p. 207). Il requisito dell’ubicazione vincolata ha carattere 

oggettivo e alla realizzazione di tale presupposto devono essere poste 

esigenze severe. Occorre pertanto che sia necessario costruire l'edificio o 

l'impianto fuori della zona edificabile per motivi tecnici, d'esercizio o di 

conformazione del terreno. Il vincolo può anche essere negativo, imposto 

dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile (DTF 129 II 63 cons. 

3.1). L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 LPT presuppone 

l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione 

sollecitata. Il criterio che presiede alla valutazione degli opposti interessi in 

gioco ruota attorno alle finalità ed ai principi della pianificazione del territorio 

giusta gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117 Ib 28 cons. 3, 114 Ib 268 cons. 3b); in 

particolare quelli miranti a proteggere le basi naturali della vita, ad integrare 

nel paesaggio gli impianti ed a conservare i siti naturali (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3 

cpv. 2 lett. b/d LPT). 

3. a) A mente dell’autorità cantonale, l’ubicazione dell’apiario all’altezza di 2’000 m 

s.l.m. non permetterebbe uno sfruttamento dello stesso che durante una 

limitatissima parte dell’anno (da fine maggio ad agosto) e sarebbe dal punto 

di vista aziendale del tutto irrazionale. Secondo il parere degli esperti del 

Centro di formazione e consulenza agraria del … del 4 aprile 2007, il periodo 

di gestione sull’alpe in questione sarebbe al massimo di quattro mesi. Anche 

se non è a priori dato stabilire esattamente la durata esatta della possibile 

permanenza in montagna delle arnie, la conclusione dell’istante che intende 

sfruttare l’alpe per circa sei mesi all’anno non è difendibile. Il tempo per lo 

stazionamento estivo delle colonie di api a questa altezza dipende dalle 

concrete condizioni climatiche e dalla relativa fioritura. Quest’anno ad 

esempio è però escluso che l’insediamento possa avvenire già agli inizi di 

maggio, come preteso nel ricorso, dopo il clima estremamente freddo e le 

abbondanti precipitazioni sotto forma anche di neve fino in pianura registrate 

durante il mese di aprile 2008 (http://www.sf.tv/sfmeteo/diverses_archiv.php.). 

Ne consegue che le conclusioni degli esperti quanto al ridotto periodo di 

gestione dell’alpe vanno essenzialmente condivise. Non è d’altro canto 

contestato che durante il periodo invernale i popoli vengano trasferiti a valle, 

non essendo possibile lasciarli sull’alpe. La ricorrente conferma come sia sua 

intenzione stazionare i popoli sull’alpe in parola solamente durante i mesi 

estivi. A valle, l’istante, che intende continuare l’attività già esercitata per anni 

dal padre, dispone già di un’infrastruttura per la smielatura e gestisce due siti 

dove collocare i magazzini mobili. Essendo necessario trasferire i popoli sul 

http://www.sf.tv/sfmeteo/diverses_archiv.php

fondovalle durante la stagione invernale, è difficile intravedere dei motivi 

oggettivamente fondati per effettuare parte della smielatura sull’alpe. A 

prescindere dall’inefficienza in termini aziendali di una doppia infrastruttura, di 

doppi processi lavorativi e di spreco di tempo per il trasferimento, anche il 

preteso vantaggio di trasportare a valle il miele anziché i filarini con il miele 

appare a questo Giudice pretestuoso. Considerata la difficile raggiungibilità 

del sito con mezzi di trasporto motorizzati e la limitata permanenza sul posto 

dei popoli a causa delle condizioni climatiche, permettere uno scorporo 

dell’attuale unità lavorativa in due unità produttive contravverrebbe 

manifestamente ai principi pianificatori imposti dal diritto federale. Non vi è 

infatti alcun motivo oggettivo per trasferire parte della lavorazione del miele 

fuori dalla zona edificabile quando occorre comunque ricorrere alla struttura 

sul fondovalle per il periodo invernale, tale struttura sopperisce pienamente a 

questo bisogno e risulta sotto tutti i punti di vista oggettivi più adatta allo scopo. 

Questo era pure il parere espresso dagli esperti del Centro di formazione e 

consulenza agraria del … il 30 novembre 2007, anche se erroneamente vien 

fatto riferimento ad un’altezza di 1’300 m s.l.m. anziché agli effettivi 800 m 

s.l.m. del fondovalle, dove l’istante dispone delle proprie attrezzature per la 

smielatura. Il fatto che soggettivamente la ricorrente ritenga la soluzione 

proposta difendibile, non è determinante. Fuori dalla zona edificabile la 

possibilità di erigere degli impianti costituisce l’eccezione. L'intervento edilizio 

deve in particolare essere adeguato alle esigenze che esso deve soddisfare 

e non sono sufficienti motivi finanziari, personali o di comodità (DTF 124 II 252 

cons. 4/a e 116 Ib 230 cons. 3a) per giustificare il rilascio di un’autorizzazione. 

In questo senso la necessità di un locale per la smielatura sull’alpe non appare 

- nell’ottica dell’ubicazione vincolata – sostenuto da alcuna necessità 

oggettiva.

b) Per la parte della costruzione destinata ai popoli che l’istante intende 

trasportare sull’alpe non vi è alcuna necessità di una costruzione come quella 

prevista. Come giustamente esposto dall’ufficio convenuto, per il tipo di 

sfruttamento previsto si prestano perfettamente le arnie mobili che l’istante 

utilizza e che ha utilizzato in loco a titolo di prova durante le precedenti estati 

con un risultato molto soddisfacente. La ricorrente ha le proprie colonie di api 

nelle arnie mobili Dadant, che sono delle istallazioni impermeabilizzate e fatte 

in principio per essere collocate all’aperto e quindi per resistere alle 

intemperie. Le mutevoli condizioni climatiche addotte in sede di ricorso non 

sono pertanto un problema grazie all’infrastruttura a disposizione dell’istante 

e anche tenendo presente che il periodo in questione si limita alla stagione 

estiva. Del resto l’esperienza fatta dalla ricorrente le due estati precedenti alla 

domanda conferma questo punto di vista. Non esiste pertanto alcun motivo 

per autorizzare la posa di un impianto fisso, quando lo stesso scopo può 

essere raggiunto con delle arnie mobili. Lo sfalcio precoce, l’inquinamento e 

le conseguenti malattie nonché il forte incremento di colonie di api sul 

fondovalle sono tutti fattori ai quali è possibile ovviare trasferendo le api 

sull’alpe durante il periodo estivo. A questo riguardo poco importa che il 

carattere della struttura sia un apiario fisso o delle semplici arnie mobili. 

c) Poiché il progetto non può essere considerato ad ubicazione vincolata, non 

occorre neppure analizzare se a questo si oppongano interessi pubblici 

preponderanti, essendo le due condizioni di cui all’art. 24 LTP di carattere 

cumulativo. Vada comunque precisato che l’affermazione stando alla quale le 

arnie mobili avrebbero un impatto sull’ambiente a volte anche più 

pregiudizievole di un apiario fisso non può essere condivisa. 

Paesaggisticamente, le arnie mobili anche se colorate non sono visibili che a 

distanza ravvicinata sia perché di dimensioni alquanto ridotte sia per la loro 

collocazione non molto lontana dal suolo. Inoltre con il trasporto sul fondovalle 

delle cassette durante l’inverno, e quindi nell’evenienza per circa otto mesi 

all’anno, il quadro paesaggistico locale rimarrebbe prevalentemente immutato 

e verrebbe quindi conservato il sito al suo stato naturale nel senso della LPT 

(vedi cons. 2b in fine). Il fatto che sui luoghi in oggetto vi siano già altre 

costruzioni non muta le sorti del giudizio. Se poi a tutti coloro che praticano 

l’apicoltura dovesse venir riconosciuta la possibilità di aver più sedi fisse per 

la collocazione delle loro arnie mobili e la produzione di miele a seconda degli 

alpeggi di cui si servono, è facile immaginare con quale proliferazione di apiari 

fissi la regione potrebbe essere confrontata, non certo nel rispetto di un uso 

parsimonioso del suolo come invece vuole la LPT. 

d) Poiché il progetto presentato non è sorretto da alcuna necessità economico-

aziendale oggettiva, non è a questo proposito rilevante la questione di sapere 

quanti popoli curi effettivamente la ricorrente e da quando essa sia iscritta 

come apicoltrice. Vada però ricordato che i dubbi espressi dagli uffici cantonali 

sulla base della domanda di costruzione presentata il 13 febbraio 2007 erano 

del tutto fondati, essendosi l’interessata solo in proseguo di causa impegnata 

a dimostrare di svolgere l’attività di apicoltrice e che l’autorizzazione 

eccezionale per la posa di un apiario come quello in oggetto era già stata a 

due riprese rifiutata al padre dell’istante, essenzialmente per gli stessi motivi. 

Alla luce della documentazione all’incarto, e procedendo al cosiddetto 

apprezzamento anticipato delle prove, questo Giudice ritiene di poter 

rinunciare al sopralluogo ed alla personale audizione dell’istante, non 

essendo, per i motivi esposti in precedenza, tali prove suscettibili di apportare 

elementi chiarificatori o determinanti per il giudizio (DTF 126 II 71). 

4. a) Il principio della parità di trattamento non vieta che vengano effettuate 

distinzioni, ma richiede che le stesse siano giustificate da ragioni serie e 

obbiettive. In altre parole, esso impone unicamente che fattispecie 

giuridicamente uguali siano trattate in modo uguale e che fattispecie 

giuridicamente diverse in modo diverso (DTF 131 I 103 cons. 3.4, 129 I 357 

cons. 6 e 121 I 100 cons. 3a). In principio, non esiste un diritto alla parità di 

trattamento nell’illegalità (DTF 126 V 392 cons. 6a, 124 IV 47 cons. 2c, 122 II 

451 e 116 Ia 140), in quanto il principio della supremazia della legge è reputato 

prevalere su quello dell’uguaglianza di trattamento (DTF 117 Ib 266 cons. 3f, 

414 cons. 8c e 112 Ib 387 cons. 6). Il fatto che la legge non sia stata in altri 

casi applicata o non lo sia stata giustamente non accorda ancora alla cittadina 

il diritto di essere posta parimenti al beneficio di un regime illegale. Questo 

vale però solo se la pratica illegale è riferita ad un caso o ad alcuni casi isolati. 

Per contro, se l’autorità rifiuta di scostarsi in altre situazioni dalla propria 

pratica illegale, l’interessata ha il diritto di pretendere di essere posta al 

beneficio della prassi illegale alla stessa stregua degli altri (DTF 127 I 2 cons. 

3a, 123 II 253 cons. 3c e 115 Ia 83 cons. 2). In tali casi il principio della parità 

di trattamento è reputato prevalere su quello della legalità (DTF 122 II 451 

cons. 4a e 112 Ib 387 cons. 6). Se l’autorità non si esprime su quella che sarà 

la prassi futura, vi è da presumere che in futuro si atterrà alla normativa legale 

(DTF 122 II 452 cons. 4a e riferimenti).

b) La ricorrente evoca tre precedenti autorizzazioni per impianti di apiari fissi ad 

una quota di circa 2'000 m s.l.m. rilasciati ad altri apicoltori della regione e 

chiede di poter beneficiare dello stesso trattamento. Anche se le specifiche 

condizioni aziendali di questi apicoltori fossero essenzialmente diverse da 

quelle oggetto del presente giudizio, l’ufficio convenuto ammette siano state 

rilasciate in passato due (e non tre) autorizzazioni per apiari in alta montagna. 

L’autorità cantonale sosteneva però di essere fermamente intenzionata in 

futuro a non più autorizzare degli apiari fissi a 2'000 m s.l.m., essendo il 

periodo vegetativo a queste quote troppo ridotto. Se pertanto il Tribunale 

amministrativo dovesse concludere all’esistenza di una prassi illegale a 

questo riguardo già dopo il rilascio di due sole autorizzazioni, sarebbe nelle 

intenzioni dell’autorità cantonale abbandonarla e attenersi scrupolosamente 

alla normativa legale federale e cantonale. Già questa chiara volontà 

espressa dall’UST non permette alla ricorrente di appellarsi ad una parità di 

trattamento nell’illegalità. Del resto l’autorizzazione del 2001 in Val … 

riguardava una costruzione in sostituzione di un precedente impianto sito 

altrove e quella a … del 2003 un impianto per il solo deposito delle arnie 

(nomadismo). Ambedue i progetti erano poi stati eretti su dei semplici pali 

portanti che permettono semplicemente di smantellare l’infrastruttura al 

momento della cessazione dell’attività di apicoltore. Ne consegue che dal 

principio della parità di trattamento la ricorrente non può dedurre diritti a suo 

favore. 

5. In conclusione, il ricorso è respinto e merita in questa sede conferma la 

decisione 15 ottobre 2007. In applicazione all’art. 73 cpv. 1 LGA le spese del 

presente procedimento vengono accollate alla parte soccombente.

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è respinto. 

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 1'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 324.--

totale fr. 1'324.--

il cui importo sarà versato da … entro trenta giorni dalla notifica della presente 

decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.