# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 38f22ce3-11ef-53e1-a5e5-092d1a36db7e
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-04-21
**Language:** de
**Title:** Graubünden Kantonsgericht Sonstige Kammern 21.04.2022 V 2020 3
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_KG_999_V-2020-3_2022-04-21.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 20 3

1. Kammer als Verfassungsgericht

Vorsitz Audétat

RichterInnen Racioppi, von Salis, Meisser und Pedretti

Aktuar ad hoc Raschein

URTEIL

vom 21. April 2022

in der verfassungsrechtlichen Streitsache

Gemeinde A._____, 

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Hansjörg Kistler,

Beschwerdeführerin

gegen

Regierung des Kantons Graubünden,

Graues Haus, 

vertreten durch das Departement für Finanzen und

Gemeinden Graubünden, 

Beschwerdegegnerin

betreffend Schulstandort/Gemeindeautonomie

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I. Sachverhalt:

1. In der Augustsession 2008 behandelte der Grosse Rat des Kantons 

Graubünden den im Vorjahr durch die Gemeinden B._____ und C._____ 

beschlossenen Gemeindezusammenschluss.

2. Mit Schreiben vom 25. November 2008 appellierte die Regierung des Kan-

tons Graubünden an sämtliche Gemeinden des D._____, die Partikularin-

teressen einzelner Gemeinden dem Gesamtinteresse des D._____ unter-

zuordnen.

3. Die Gemeinden B._____ und C._____ fusionierten per 1. Januar 2009. 

Per 1. September 2009 konstituierte sich der Schulverband Oberstufe 

D._____, bestehend aus sämtlichen 11 Gemeinden des D._____. Nach 

Behandlung des Berichts und der Botschaft über die Gemeinde- und Ge-

bietsreform in der Februarsession wies der Grosse Rat des Kantons 

Graubünden die Gemeinde A._____ dem Förderraum E._____ zu.

4. Im Februar 2014 sprachen sich die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger 

der Gemeinden F._____, G._____, H._____, I._____, J._____, K._____ 

und L._____ deutlich für eine Fusion aus, der Zusammenschluss zur 

neuen Gemeinde E._____ trat auf den 1. Januar 2015 in Kraft.

5. Die Gemeindeversammlung von A._____ lehnte an einer Gemeindever-

sammlung im September 2014 eine Anfrage zu Fusionsgesprächen mit 

M._____ und N._____ einstimmig ab, während sie an der gleichen Ge-

meindeversammlung einen Antrag zur Aufnahme von Fusionsverhandlun-

gen mit der neuen Gemeinde E._____ mit 30 zu 8 Stimmen annahm. Im 

Oktober 2014 wurde ein Antrag zu Fusionsverhandlungen mit der Ge-

meinde B._____ mit 46 zu 32 Stimmen angenommen. Im Mai 2015 lehnte 

die Gemeindeversammlung von A._____ den Antrag zu Fusionsverhand-

lungen mit der neuen Gemeinde E._____ mit 56 zu 49 Stimmen ab und 

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nahm den Antrag zu Verhandlungen mit B._____ mit 60 zu 46 Stimmen 

an.

6. Mit der Umsetzung der Gebietsreform und der damit verbundenen Schaf-

fung von 11 Regionen auf den 1. Januar 2016 gehören sowohl die Ge-

meinde A._____ als auch die anderen Gemeinden des D._____ der Re-

gion E._____ an.

7. Im November 2016 fand ein Treffen zwischen dem Gemeindevorstand 

A._____, dem Kleinen Landrat B._____ sowie der Vorsteherin des Depar-

tements für Finanzen und Gemeinden (DFG) statt. Diskutiert wurde im We-

sentlichen eine Veränderung des Förderraums E._____. Die Regierungs-

rätin bekräftigte die Haltung der Kantonsregierung, wonach eine Anpas-

sung der Förderräume im konkreten Fall nicht der kantonalen Strategie 

entspreche.

8. Am 17. Juli 2018 richtete die Gemeinde A._____ ein formelles Beschu-

lungsgesuch an die Gemeinde B._____. Die Gemeinde A._____ hielt da-

bei fest, dass es nicht um einen Fusionsschritt gehe, sondern um eine gute 

langfristige Lösung im Schulwesen.

9. Am 21. November 2018 intervenierte die Gemeinde E._____ schriftlich 

beim Amt für Gemeinden. Die Gemeinde E._____ sah es als zwingend 

notwendig an, dass die Zusammenarbeit im Schulbereich mit der Ge-

meinde A._____ aufrechterhalten bzw. weitergeführt werde und bat die 

Regierung, die hierfür nötigen Massnahmen einzuleiten.

10. Mit Schreiben vom 5. Dezember 2018 gelangte die Regierung an die Ge-

meinde A._____ und zeigte ihr an, dass sie einen Entscheid darüber zu 

fällen habe, ob die Gemeinde A._____ zur Zusammenarbeit bzw. zur Wei-

terführung einer solchen im D._____ verpflichtet werden solle. Der Ge-

meinde A._____ wurde eine Frist zur Stellungnahme eingeräumt und an-

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geordnet, dass sektorpolitische Entscheidungen über die Grenzen des 

Förderraums hinaus bis zu einem Beschluss der Regierung zu unterlassen 

seien.

11. Die Gemeinde A._____ liess sich am 31. Januar 2019 über ihren Rechts-

vertreter vernehmen. Sie stellte unter Kosten- und Entschädigungsfolge 

zulasten der Gemeinde E._____ den Antrag, das Gesuch der Gemeinde 

E._____ abzuweisen und die Gemeinde A._____ nicht dazu zu verpflich-

ten, ihre Kinder weiterhin in der Gemeinde E._____ beschulen zu lassen. 

Sie machte insbesondere geltend, dass das Haushaltsgleichgewicht der 

Gemeinde A._____ gestört sei und die Erfolgsrechnungen der letzten 

Jahre mit Ausgabenüberschüssen abgeschlossen hätten. Die Defizite 

seien in erster Linie auf die hohen Schulbeiträge zurückzuführen, welche 

gut 15 Prozent der kommunalen Ausgaben ausmachen würden. Ge-

spräche mit den Schulverantwortlichen der Gemeinde E._____ über Kos-

tenreduktionen und Verbesserungen der Tagesstrukturen hätten keine 

Resultate ergeben. Positiv seien hingegen die Verhandlungen mit der Ge-

meinde B._____ verlaufen: Ein erster Entwurf eines Beschulungsmodells 

würde zu Einsparungen in Höhe von 44 Prozent führen. Die Beschulung 

der A._____ Schüler in B._____ sei aufgrund der im Finanzhaushalt gel-

tenden Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit geboten Der 

Gemeinde A._____ komme Autonomie bei der Organisation des Schulwe-

sens zu, diese könne nicht durch Wünsche und Vorstellungen des Kan-

tons eingeschränkt werden.

12. Nachdem auch die Gemeinde B._____ von der Regierung des Kantons 

Graubünden mit Schreiben vom 26. Februar 2019 zur Stellungnahme auf-

gefordert wurde, ersuchte diese um Einberufung eines "Runden Tisches", 

an welchem die Gemeinde- und Schulpräsidien der Gemeinden E._____, 

B._____ und A._____ in Gegenwart der Regierung die Zukunft des Schul-

standortes D._____ diskutieren könnten. Nachdem die Gemeindever-

sammlung von A._____ am 14. Juni 2019 beschlossen hatte, die Beschu-

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lungsverhandlungen weiterzuführen und sich um eine Genehmigung 

durch die Regierung des Kantons Graubünden zu bemühen, fand der 

"Runde Tisch" am 17. Oktober 2019 in Chur statt. Sowohl die Gemeinde 

A._____ als auch die Gemeinde E._____ hielten an ihren Begehren fest.

13. Mit Beschluss der Regierung des Kantons Graubünden vom 7., mitgeteilt 

am 8. April 2020 wurde die Gemeinde A._____ verpflichtet, bis auf Weite-

res die bisherige Zusammenarbeit mit der Gemeinde E._____ im Schul-

verband O._____ sowie mit den Gemeinden E._____, M._____ N._____ 

und P._____ im Schulverband Oberstufe D._____ weiterzuführen. Be-

gründend führte die Regierung aus, dass es dem Kanton obliege, zu be-

stimmen, inwieweit die Gemeinden als Körperschaften des kantonalen öf-

fentlichen Rechts Autonomie bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zukomme. 

Werde den Gemeinden eine öffentliche Aufgabe zur selbständigen Erledi-

gung überlassen, komme ihnen hierbei Autonomie in den Schranken des 

kantonalen Rechts zu. Die Gemeinden erfüllten im Grundsatz ihre Aufga-

ben selber, es stehe ihnen aber frei, diese Aufgaben alleine wahrzuneh-

men oder sich zum Zweck einer gemeinsamen Aufgabenerfüllung mit ei-

ner oder mehreren Gemeinden zusammenzuschliessen, was in Art. 62 

Abs. 1 der Kantonsverfassung geregelt sei. Diese Bestimmung stelle auch 

die Grundlage für eine mögliche Verpflichtung zur Zusammenarbeit dar, 

welche in den Art. 52 ff. Gemeindegesetz konkretisiert werde. Nach Art. 

54 Gemeindegesetz könne die Regierung Gemeinden zur Zusammenar-

beit verpflichten, sofern wichtige öffentliche Interessen dies erforderten. 

Dabei nehme die Regierung im Einzelfall entsprechende Abwägungen vor 

und entscheide, ob die auf dem Spiel stehenden Interessen derart wichtig 

seien, dass sie eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit und damit einen 

Eingriff in die kommunale Organisationsautonomie rechtfertigten. Eine Ge-

genüberstellung und Abwägung der einzelnen Interessen führe dazu, dass 

insbesondere die Interessen der Gemeinde A._____ nach Gemeindeau-

tonomie sowie die kostengünstige Erbringung der Aufgabe einer Volks-

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schule, sowie diejenigen Interessen des Kantons ins Gewicht fielen. Dabei 

sei festzuhalten, dass der Kanton einen Blick fürs "Ganze" einnehmen 

müsse und daher einzelne kommunale Partikularinteressen nicht über-

wiegten. Es stehe in der Pflicht und in der Verantwortung des Kantons, 

seine staatlichen Strukturen so auszurichten, dass flächendeckend eine 

zweckmässige Aufgabenerfüllung gewährleistet sei, wobei das oberste 

Ziel die Erlangung einer zukunftsfähigen territorialen Struktur sei. Darin 

werde vorliegend ein wichtiges öffentliches Interesse erblickt, welches die 

Beschneidung der Autonomie der Gemeinde A._____ rechtfertige und 

diese zur Weiterführung der interkommunalen Zusammenarbeit im 

D._____ verpflichte. Wenn die Gemeinde A._____ eine oder mehrere ihrer 

Gemeindeaufgaben in Zusammenarbeit mit B._____ wahrnehme oder an 

B._____ auslagere, komme dies sektoralpolitischen Zusammenschlüssen 

gleich. Mit diesem Vorgehen entstehe eine Bindung zwischen den beiden 

Gemeinden, welche der strukturellen Einheit im D._____ und somit der 

kantonalen Gemeindereform im D._____ klar entgegenstehe.

14. Gegen diesen Beschluss erhob die Gemeinde A._____ (nachfolgend Be-

schwerdeführerin) am 19. Mai 2020 Verfassungsbeschwerde beim Ver-

waltungsgericht des Kantons Graubünden und stellte folgende Rechtsbe-

gehren.

1. Es sei - sofern von der Regierung bestritten - im Rahmen einer konkreten Normen-

kontrolle festzustellen, dass bei verfassungskonformer Auslegung von Art. 27 

Sprachengesetz von Graubünden die Bestimmungen des Sprachengesetzes über 

die Schul- und Amtssprache Anwendung auf Gemeindebeschlüsse finden und alle 

mit einer Gemeindefusion rechtswidrigen, dem Sprachengesetz widersprechen-

den Beschlüsse hinfällig sind und ihre Wirkung verlieren.

2. Es sei der Regierungsbeschluss vom 7. April, mitgeteilt 8. April 2020, Protokoll Nr. 

257, aufzuheben und der Gemeinde A._____ zu gestatten, ihre Schülerinnen und 

Schüler in B._____ beschulen zu lassen. 

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3. Eventualiter sei der Beschluss der Regierung aufzuheben und im Sinne der Erwä-

gungen des Verfassungsgerichtes zur Neubeurteilung an die Regierung zurückzu-

weisen.

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (inkl. MWSt) zulasten der Beschwerde-

gegnerin.

Begründend führt sie zunächst aus, der Niedergang des Rätoromanischen 

im D._____, insbesondere in den Fraktionen F._____ und K._____ sei be-

drohlich, wozu in erster Linie die Schule beitrage. Gemäss dem kantona-

len Sprachengesetz müsste die Gemeinde E._____ mit einem romanisch-

sprachigen Bevölkerungsanteil von 47 % einsprachig sein und die Schul-

sprache einzig auf Romanisch erfolgen. Um die deutschsprachige Schule 

zu retten, fordere die Gemeinde E._____, dass die Schüler von A._____ 

weiterhin in F._____ und L._____ beschult würden. Dabei verstosse eine 

rein deutschsprachige Schule am Schulstandort F._____ gemäss Ansicht 

des Sprachenrechtsfachmanns Q._____ gegen das Sprachengesetz. Der 

Kanton könne sich nicht auf die Übergangsbestimmung in Art. 27 SpG be-

rufen. Die Regierung verschliesse sich ihrer bundesverfassungsmässig 

gebotenen Aufgabe, alles erdenklich Notwendige für die rätoromanische 

Sprache und Kultur wahrzunehmen. Sofern die Regierung an ihrer Auffas-

sung, wonach Art. 27 SpG auf gemeindeinterne Beschlüsse, die vor In-

krafttreten des SpG gefällt worden seien, festhalte, werde um Durch-

führung eines konkreten Normenkontrollverfahrens ersucht. Es sei im 

Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung festzustellen, dass alle 

mit dem Sprachengesetz widersprechenden Beschlüsse mit der Fusion 

der ehemaligen sieben Gemeinden des D._____ zur neuen Gemeinde 

E._____ hinfällig seien. Dafür sei die Lia Rumantscha beizuziehen und ein 

Kurzgutachten von Prof. Dr.iur. Q._____ einzuholen. 

Des Weiteren setze die in Art. 54 GG konkretisierte Pflicht zur Zusamme-

narbeit ein wichtiges öffentliches Interesse voraus. Dabei sei der Begriff 

des öffentlichen Interesses in erster Linie vom Begriff der Staatsaufgabe 

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zu unterschieden. Wenn sich die Regierung darauf berufe, es sei ihre Auf-

gabe, starke, eigenständige und sinnvolle Gemeinden zu bilden, so berufe 

sie sich dabei auf eine Staatsaufgabe. Gefordert sei in Art. 54 GG aber 

nicht das Vorliegen einer Staatsaufgabe, sondern ein wichtiges öffentli-

ches Interesse, was nicht das Gleiche sei. Um festzustellen, welche 

Rechtsfolge im Einzelfall im überwiegend öffentlichen Interesse liege, 

müsse die Regierung die verschiedenen kantonalen Interessen - darunter 

auch diejenigen, die gegen einen Zusammenarbeitszwang sprächen - auf-

zeigen und gegeneinander abwägen. Es genüge auch nicht das allge-

meine, jedes staatliche Handeln bestimmende Allgemeininteresse, zwin-

gend gefordert sei ein qualifiziertes öffentliches Interesse. Bei der inter-

kommunalen Zusammenarbeit sei Freiwilligkeit die Regel, Zwang die Aus-

nahme. Die hierfür nötige qualifizierte Güterabwägung der zu berücksich-

tigenden Interessen sei von der Regierung nicht vorgenommen worden. 

Was das öffentliche Interesse im Besonderen betreffe, so habe der Kanton 

weder berücksichtigt, dass die Sprachminderheit in Bezug auf das Roma-

nische auch dann zu schützen wäre, wenn eine deutschsprachige Schule 

in der Gemeinde E._____ zulässig sein sollte, noch respektiere er das öf-

fentliche Interesse der Walser Gemeinde A._____, wenn sie ihre ebenfalls 

bedrängte Kultur und Sprache in Verbindung mit der Walser Gemeinde 

B._____ erhalten wolle, indem eine gemeinsame Beschulung in B._____ 

angestrebt werde. Eine von der Regierung befürchtete Teilfusion liege zu-

dem nicht vor, da im Gegensatz zur Fusion bei der interkommunalen Zu-

sammenarbeit kein Verlust der rechtlichen und wirtschaftlichen Selbstän-

digkeit erfolge. Zudem sei auch der Gleichbehandlungsgrundsatz zu 

berücksichtigen, den auch Gemeinden anrufen dürften. Es sei unzulässig, 

dass die Regierung nur der Gemeinde E._____ zubillige, eine starke Ge-

meinde zu werden, nicht aber der Gemeinde A._____. Es könne nicht sein, 

dass der Gemeinde A._____ untersagt werde, für sich finanzpolitisch die 

beste Lösung zu finden, während sich die Gemeinde E._____ nicht einmal 

bemühen müsse, eine Alternativlösung zum Wegzug der A._____ Schüler 

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zu suchen. Dabei habe der Runde Tisch gezeigt, dass durchaus Alterna-

tivlösungen bestünden.

Die Regierung habe zudem im angefochtenen Beschluss das rechtliche 

Gehör verletzt, indem sie die ebenfalls betroffenen Gemeinden P._____ 

sowie M._____ N._____ nicht angehört habe. Des Weiteren habe die Re-

gierung ihre wieder und wieder propagierte "Bottom-Up"-Strategie verletzt, 

obwohl in der Botschaft explizit festgehalten werde, dass interkommunale 

Zusammenarbeit vor Ort eingeleitet und nicht von oben dekretiert werden 

solle. Das gelte auch für den Förderraum D._____. Gemäss der Botschaft 

der Regierung würden keine Perimeter zur Festlegung künftiger Gemein-

destrukturen errichtet. Nun leite die Regierung aus dem Förderraum 

D._____ aber ein qualifiziertes öffentliches Interesse ab, um die Gemeinde 

A._____ zur Zusammenarbeit zu zwingen. Die vom Kanton gebildeten 

Förderräume hätten keine Rechtskraft, sie würden keine rechtliche Grund-

lage abgeben, um eine Zusammenarbeit der Gemeinden A._____ und 

B._____ im Schulwesen zu untersagen. Die Gemeinde A._____ strebe zu-

dem in naher Zukunft keine Fusion an, weder mit B._____ noch mit 

E._____, zudem werde die ansonsten von der Regierung geforderte Leis-

tungsfähigkeit, Eigenfinanzierungskraft sowie Eigenverantwortung durch 

die Zusammenarbeit von A._____ und B._____ fraglos gestärkt, mit einer 

Zwangsbeschulung in der Gemeinde E._____ jedoch geschwächt. Die Re-

gierung anerkenne zudem selber, dass bei einer Einschulung der A._____ 

Kinder in B._____ beträchtliche Einsparungen resultierten, was dem 

Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltführung nach Art. 

93 KV entspreche. Schliesslich sei festzuhalten, dass die Regierung mit 

ihrem Zwang das Verhältnismässigkeitsprinzip verletze, die Anordnung 

über die Zwangszusammenarbeit sei weder geeignet, erforderlich noch 

zumutbar.

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15. Mit Vernehmlassung vom 23. Juni 2020 schloss die Regierung des Kan-

tons Graubünden (nachfolgend Beschwerdegegnerin) auf Abweisung der 

Verfassungsbeschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. 

Vorerst gelte es festzustellen, dass der Streitgegenstand der vorliegenden 

Auseinandersetzung nicht die Sprachsituation in der Gemeinde E._____ 

darstelle, sondern die Frage, ob die Regierung gestützt auf Art. 54 GG die 

Beschwerdeführerin zur weiteren Zusammenarbeit verpflichten dürfe. 

Ebenfalls gelte es festzuhalten, dass der Schulverband Oberstufe 

D._____ unabhängig von der Sprachsituation in der Gemeinde E._____ 

sowohl deutschsprachigen als auch romanischsprachigen Schulunterricht 

anbieten müsse, dies verlange bereits die Sprachsituation in der Ge-

meinde M._____ N._____, die ebenfalls zur Talschafts-Oberstufe gehöre. 

Die Beschwerdeführerin sei durch die Sprachsituation in ihren Nachbar-

gemeinden nicht beschwert. Dass sie sich für eine Stärkung der romani-

schen Sprache einsetzen möchte und meine, einen entsprechenden Bei-

trag mit der Schwächung des deutschsprachigen Teils der Volksschule 

leisten zu können, sei bereits in ideeller Hinsicht zu hinterfragen, eine Be-

schwer verleihe ihr dieses Argument bestimmt nicht. 

Die Beschwerdeführerin erfülle die Aufgaben im Schulbereich bereits seit 

Jahrzehnten in interkommunaler Zusammenarbeit mit den anderen Ge-

meinden des D._____. Nun - da es die Beschwerdeführerin bevorzugen 

würde, im Schulbereich mit der Gemeinde B._____ und nicht mehr mit der 

Gemeinde E._____ zusammenzuarbeiten - geltend zu machen, dass die 

Gemeinde E._____ gesetzeswidrig einen Teil ihrer Kinder in deutscher 

Sprache unterrichten lasse, sei geradezu treuwidrig und verdiene keinen 

Rechtsschutz.

Es werde ausdrücklich bestritten, dass die Gemeinde E._____ in geset-

zeswidriger Weise eine deutschsprachige Schule führe. Selbstverständ-

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lich könne die nicht zum Anlass genommen werden, eine konkrete Nor-

menkontrolle zu erwirken. Das vorliegende Verfahren verleihe keine Legi-

timation, in Rechtspositionen Dritter einzugreifen. Daher beantragte die 

Beschwerdegegnerin auch die Abweisung der beschwerdeführerischen 

Verfahrensanträge zum Gutachten von Prof. Dr. Q._____ sowie zum Bei-

zug der Lia Rumantscha.

Was die Verletzung der Gemeindeautonomie betreffe, so sei in Bezug auf 

das Argument von Kosteneinsparungen festzuhalten, dass dieses nicht 

einfach isoliert betrachtet werden könne. Über einen mittleren sowie län-

geren Zeitraum würden sich die Schulkosten nur schon bereits aufgrund 

der Schülerzahl verändern, sodass die Gemeinde A._____ auch im Schul-

verband D._____ günstiger als bislang fahren könnte. Dies auch deshalb, 

wenn andere Arten der Zusammenarbeit miteinbezogen werden würden. 

Ob eine Gemeinde ihren Finanzhaushalt ausgeglichen gestalten und ge-

sunde Finanzen präsentieren könne, würde nicht von einer einzelnen Auf-

gabe in einem isolierten Zeitraum abhängen.

Was den Versuch der Beschwerdeführerin betreffe, infolge einer Unter-

scheidung zwischen den Begrifflichkeiten "öffentliches Interesse" und 

"Staatsaufgaben" eine fehlende Interessenabwägung seitens des Kantons 

geltend zu machen, sei festzuhalten, dass es anerkannt sei, dass sich die 

öffentlichen Interessen insbesondere aus den demokratisch definierten 

Sachaufgaben des Staates ableiten liessen. Dem Vorwurf der fehlenden 

Interessensabwägung sei entgegenzuhalten, dass nicht jedes so erdenk-

liche öffentliche Interesse aufgeführt und miteinander abgewogen werden 

müsse. So habe sich die Regierung vordergründig mit den in der Stellung-

nahme der Gemeinde vom 31. Januar 2019 aufgeführten Punkten ausein-

andersetzen dürfen, was sie auch gemacht habe. Im Gegensatz zur Dar-

stellung der Beschwerdeführerin finde im D._____ keine sprachdurch-

mischte Beschulung der Kinder statt. Es wirke irritierend, wenn die Be-

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schwerdeführerin nach einer nun mehrere Jahrzehnte andauernden schu-

lischen Zusammenarbeit im D._____ vorbringe, dass ein Wechsel dieser 

Zusammenarbeit in einem kulturellen öffentlichen Interesse liegen solle. 

Die Beschwerdeführerin könne oder wolle die zentrale Aufgabe der 

Führung der Volksschule nicht selbständig erfüllen, was auch für die an-

deren Gemeinden im D._____ gelte. Ein Gemeindezusammenschluss mit 

der Gemeinde B._____ stehe offensichtlich nicht zur Diskussion. Die Re-

gierung sei überzeugt, dass es im D._____ zu einer weiteren Konsolidie-

rung der Gemeindestrukturen kommen wird, um eine zukunftsfähige 

Struktur zu erlangen. Folglich habe die Gemeinde dies als wichtiges öf-

fentliches Interesse erkannt. Unter diesen Umständen rechtfertige es sich, 

die Beschwerdeführerin zur Weiterführung der interkommunalen Zusam-

menarbeit im Schulbereich D._____ zu verpflichten. Die Beschwerdefüh-

rerin werde diesbezüglich keinesfalls rechtsungleich behandelt. Das von 

der Beschwerdeführerin aufgeführte Beispiel eines Gemeindezusammen-

schlusses über den Förderraum hinweg sei falsch. Die Gemeinde R._____ 

habe sich seit jeher im Förderraum S._____ Nord und nicht im Förderraum 

E._____ befunden. Der Sachverhalt zeige eindrücklich, wie gespalten die 

Dorfgemeinschaft in Bezug auf die strukturelle Entwicklung ihrer Ge-

meinde sei. Die Regierung sei überzeugt, dass ihr seit Jahren konsequen-

tes Handeln dazu beitrage, der unter einer Belastungsprobe stehenden 

Gemeinschaft zur Ruhe zu verhelfen.

16. Replizierend hielt die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 31. August 

2020 unverändert an ihren eingangs gestellten Rechtsbegehren fest und 

vertiefte ihre Argumentation. Die Gemeinde A._____ sei sowohl in formel-

ler als auch in materieller Hinsicht zur Klärung der Sprachsituation be-

schwert. Formell aufgrund der Teilnahme im Vorverfahren und materiell 

aufgrund der in Lehre und Praxis geforderten Beziehungsnähe zur Spra-

chenstreitsache. Werde gerichtlich festgestellt, dass die Gemeinde 

E._____ ihre Kinder romanischsprachig unterrichten müsse, werde der 

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Beschulungszwang der deutschsprachigen Schüler obsolet. Die Ge-

meinde A._____ müsse sich zudem keine Treuwidrigkeit vonseiten der 

Regierung vorwerfen lassen, schliesslich habe sie die Mitwirkung im 

Schulverband O._____ und im Schulverband Oberstufe D._____ ord-

nungsgemäss gekündigt, worauf die Regierung ihr den Beschulungs-

zwang dekretiert habe. Gemäss dem Territorialprinzip sei die Gemeinde 

E._____ einsprachig romanisch und folglich seien die Schülerinnen und 

Schüler dieser Gemeinde einzig in romanischer Sprache zu unterrichten. 

Was die Schilderung der Vorgeschichte durch die Regierung angehe, so 

sei festzuhalten, dass es im Streitverfahren um die heutige Situation gehe, 

der Gemeinde im Bereich des Schulwesens Autonomie zustehe, es nicht 

um Gemeinde und Gebietsreform gehe und die Zusammenarbeit in ande-

rer Form mit den Gemeinden des D._____ nicht tangiert werde. Weiter sei 

die Behauptung der Regierung, dass das D._____ infolge des Abzugs von 

A._____ Schülern nach B._____ geschwächt würde, nicht nachvollziehbar 

sei. Schliesslich sei die Regierung in Bezug auf Art. 54 GG einzig auf das 

Vorliegen eines öffentlichen Interesses eingegangen, wobei es auch hier 

an einem qualifizierten öffentlichen Interesse fehle. Es fehlten jedoch auch 

alle weiteren Voraussetzungen, um den schwerwiegenden Eingriff in die 

Gemeindeautonomie rechtfertigen zu können, insbesondere an der Ver-

hältnismässigkeit. Der Eingriff sei weder geeignet, erforderlich noch zu-

mutbar.

17. Mit Duplik 19. Oktober 2020 hielt die Beschwerdegegnerin an der Abwei-

sung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, fest und 

vertiefte ihre Argumentation. Der Grundsatz von Treu und Glauben ge-

biete ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. 

Wenn die Beschwerdeführerin nach jahrzehntelanger interkommunaler 

Zusammenarbeit diese beenden möchte und dabei vorbringe, die Ge-

meinde E._____ sei nicht rechtmässig zweisprachig deutsch und roma-

nisch und an den Schulen dürfe nur die romanische Sprache verwendet 

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werden, sei dies widersprüchlich und treuwidrig. Die Legitimation der Ge-

meinde zur verfassungsmässigen Überprüfung von Art. 27 SpG sei vor 

dem Hintergrund, dass der vorliegende Streitgegenstand einzig darin be-

stehe, ob die Regierung die Gemeinde zur Zusammenarbeit verpflichten 

durfte, mehr als fraglich. Das Territorialitätsprinzip sei entgegen der be-

schwerdeführerischen Auffassung nicht verletzt. Die Gemeinden F._____ 

und K._____ hätten schon in den neunziger Jahren einen Sprachenwech-

sel vom Romanischen zum Deutschen vollzogen, also lange vor dem In-

krafttreten des Sprachengesetzes. Aufgrund der Übergangsbestimmun-

gen in Art. 27 SpG seien die beiden Gemeinden nach Inkrafttreten des 

Sprachengesetzes sowohl im Schul- als auch im Amtssprachenbereich zu 

den deutschsprachigen Gemeinden gezählt worden. Bereits in den Ab-

stimmungserläuterungen über das Sprachengesetz werde festgehalten, 

dass das Sprachengesetz ausschliesslich für die Zukunft wirke. Somit 

gehe das Sprachengesetz von der in den Gemeinden gelebten Rechts-

wirklichkeit aus. Die romanische Sprache habe in den ehemaligen Ge-

meinden F._____ und K._____ an Bedeutung verloren. Einer solchen 

natürlichen Sprachentwicklung stehe sodann auch das Territorialitätsprin-

zip nicht entgegen. Folglich könne darin, dass sich die ehemaligen Ge-

meinden F._____ und K._____ aufgrund der vor Ort klar gelebten Sprach-

situation zu deutschsprachigen Gemeinden gewandelt hätten, kein Wider-

spruch gesehen werden. Neben dem Anliegen der Erhaltung einer bedroh-

ten Sprache liege der Sinn und Zweck des Territorialitätsprinzips zudem 

darin, den Sprachfrieden zu wahren. Bei Gemeindezusammenschlüssen 

sei das Territorialitätsprinzip selbstredend ebenfalls einzuhalten. Da beim 

Zusammenschluss zur Gemeinde E._____ sowohl einsprachig romani-

sche als auch einsprachig deutsche Gemeinden beteiligt gewesen seien, 

kämen in der Gemeinde E._____ folglich beide Sprachen zur Anwendung. 

Schliesslich habe die Regierung den Entscheid aufgrund einer sorgfältigen 

Interessenabwägung gefällt, bei welchem die Interessen der Gemeinde 

E._____ sowie des Oberstufenschulverbandes D._____ sowie der daran 

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beteiligten Gemeinden ein Interesse eingenommen habe, aber letztlich 

nicht ausschlaggebend gewesen sei. Diesbezüglich sei auf den angefoch-

tenen Regierungsbeschluss zu verweisen.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien wird -sofern erforderlich - in 

den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:

1.1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren bildet der Beschluss der 

Bündner Regierung vom 7. April 2020 (Protokoll Nr. 257/2020) betreffend 

Schulstruktur D._____; Pflicht zur Fortführung der Zusammenarbeit im 

D._____. Darin verpflichtete die Regierung des Kantons Graubünden die 

Gemeinde A._____ gestützt auf Art. 54 des Gemeindegesetzes des Kan-

tons Graubünden (GG; BR 175.050), bis auf weiteres die bisherige Zu-

sammenarbeit mit der Gemeinde E._____ im Schulverband O._____ so-

wie mit den Gemeinden E._____, M._____ N._____ und P._____ im 

Schulverband Oberstufe D._____ weiterzuführen.

1.2. Nach Art. 57 Abs. 1 lit. a und lit. c des Gesetzes über die Verwaltungs-

rechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Bündner Verwaltungsge-

richt als Verfassungsgericht Beschwerde gegen rechtsetzende Erlasse so-

wie gegen endgültige Entscheide von Gemeinden, von anderen Körper-

schaften und von selbständigen Anstalten des kantonalen Rechts sowie 

des Grossen Rates, der Regierung der kantonalen Departemente in öf-

fentlich-rechtlichen Streitigkeiten. Daneben steht der Beschwerdeführerin, 

welche u.a. eine Verletzung der Gemeindeautonomie rügt, auch die ver-

fassungsrechtliche Autonomiebeschwerde nach Art. 55 Abs. 2 Ziff. 2 KV 

zu (vgl. RETO CRAMERI, Gemeinden im Kanton Graubünden - Aufgaben 

und Autonomie, Zürich/St. Gallen 2019, S. 455). Gemäss der Botschaft 

zum Gemeindegesetz ist bei einer zwangsweise angeordneten Zusamme-

narbeit die Autonomiebeschwerde gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 2 KV explizit 

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vorgesehen (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft 

Nr. 3/2017-2018, S. 252). Die vorliegende, bereits als Verfassungsbe-

schwerde gekennzeichnete Eingabe erfüllt eindeutig sowohl die Voraus-

setzungen von Art. 57 Abs. 1 lit. c. VRG als auch Art. 55 Abs. 2 Ziff. 2 KV. 

Diesbezüglich ist festzuhalten, dass die Kognition des Verwaltungsge-

richts in Verfassungsfragen umfassend ist und der Vorinstanz kein grosser 

Ermessensspielraum zusteht (vgl. PVG 2012 2 E.2a). 

1.3. Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid 

besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhe-

bung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu er-

mächtigt ist (Art. 58 Abs. 1 VRG). Nach Art. 60 Abs. 1 VRG ist die Be-

schwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen 

Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen. Vorliegend ist die Be-

schwerdebefugnis der Beschwerdeführerin zweifelsfrei gegeben, da sie 

durch den Beschluss besonders berührt und ein schutzwürdiges Interesse 

an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Prüfung der potentiellen Be-

troffenheit nach Art. 58 Abs. 1 VRG erübrigt sich damit, da die Beschwer-

delegitimation zu bejahen ist. In zeitlicher Hinsicht datiert die Beschwerde 

vom 20. Mai 2020, womit die 30-tägige Anfechtungsfrist  - unter Berück-

sichtigung der damals geltenden bundesrätlichen Verordnung über den 

Stillstand der Fristen in Zivil- und Verwaltungsverfahren zur Aufrechterhal-

tung der Justiz im Zusammenhang mit dem Coronavirus sowie der Ge-

richtsferien - gegen den hier zur Diskussion stehenden Regierungsratsbe-

schluss vom 7./8. April 2020 eingehalten wurde und die Beschwerde frist- 

und formgerecht beim örtlich, sachlich und funktionell dafür zuständigen 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden erfolgte. Das Verwaltungs-

gericht entscheidet dabei in Fünferbesetzung (Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG).

2.1. Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung des Sprachenge-

setzes und verlangt in diesem Fall eine akzessorische Normenkontrolle, 

konkret die verfassungsmässige Überprüfung von Art. 27 des kantonalen 

- 17 -

Sprachengesetzes (SpG; BR 492.100). Die Beschwerdegegnerin macht 

geltend, die Beschwerdeführerin sei durch die Sprachsituation gar nicht 

beschwert.

2.2. Unzulässig ist eine rügebezogene Beurteilung der Legitimation, indem ein-

zelne Vorbringen der Beschwerdeführer materiell geprüft würden, in Be-

zug auf andere erhobene Rügen die Legitimation der Beschwerdeführer 

jedoch verneint würde. Mit einer derartigen rügespezifischen Beurteilung 

würden Beschwerdelegitimation und Beschwerdegründe vermengt. Sind 

die Voraussetzungen der Beschwerdebefugnis nach Art. 58 VRG gege-

ben, sind die Beschwerdeführer mit sämtlichen der in Art. 59 VRG aufge-

führten Rügen zum Verfahren zuzulassen, wenn ihnen durch die Gutheis-

sung der Beschwerde ein praktischer Nutzen entstehen würde (BGE 137 

II 30 E.2.3, Urteil des Bundesgerichts 1C_236/2010 vom 16. Juli 2010, 

E.2.1, Urteil des Verwaltungsgerichts R 20 55 vom 22. Februar 2022, E. 

2.2.). 

2.3. Vorliegend ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, wenn sie sowohl die 

formelle als auch die materielle Beschwer als erfüllt betrachtet. Käme das 

streitberufene Gericht nämlich zum Schluss, dass die gesamte Beschu-

lung in der Gemeinde E._____ auf Romanisch zu erfolgen habe, hätte dies 

für den angefochtenen Beschluss zur Folge, dass zumindest die Zusam-

menarbeit auf Stufe Primarstufe im Schulverband O._____ aufgrund der 

Sprachensituation nicht mehr möglich wäre. Nicht betroffen von der spra-

chenrechtlichen Fragestellung ist hingegen die Zusammenarbeit im Schul-

verband Oberstufe D._____, da dort mit der Gemeinde M._____ N._____ 

bereits unbestrittenermassen eine deutschsprachige Gemeinde fungiert 

und der Deutschunterricht damit garantiert ist. Des Weiteren ist bei Vorlie-

gen eines virtuellen Rechtschutzinteresses die Beschwerdelegitimation 

auch bei einer abstrakten Normenkontrolle gegeben. Ein virtuelles Rechts-

schutzinteresse liegt dann vor, wenn sich die aufgeworfene Frage jeder-

zeit unter gleichen oder ähnliche Umständen wieder stellen könnte, an ih-

- 18 -

rer Beantwortung wegen der grundsätzlichen Bedeutung ein öffentliches 

Interesse besteht und sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig verfassungsge-

richtlich überprüft werden könnte (vgl. BGE 121 I 279 E.1; Urteil des Ver-

waltungsgerichts V 18 3 E.3c m.w.H.). Diese Voraussetzungen sind vor-

liegend augenscheinlich gegeben, da die Frage nach der Anwendbarkeit 

der sprachenrechtlichen Bestimmungen in Bezug auf Gemeindefusionen 

eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung darstellt und sich unter 

gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte (vgl. ANDREAS 

GLASER, Der Sprachenstatus von Gemeinden nach einer Fusion - Al-

bula/Alvra und Surses, in: Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtspre-

chung in Graubünden [ZGRG] 4/2014, S. 249). Die Beschwerdegegnerin 

äussert sowohl im angefochtenen Beschluss als auch ihren Rechtsschrif-

ten den Wunsch nach einer stärkeren Zusammenarbeit und damit einer 

strukturellen Einigung der verschiedenen Gemeinden im D._____ sowie 

einer möglichen Fusion der Beschwerdeführerin mit der Gemeinde 

E._____ (Bf-act. 4, S. 13 ff.). Auch diesbezüglich würden sich die hier auf-

geworfenen Fragen nach der sprachenrechtlichen Situation erneut stellen. 

Zudem ist gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 KV das Verwaltungs-

gericht für die Beurteilung von konkreten wie auch abstrakten Normenkon-

trollverfahren zuständig (vgl. PVG 2005 2, E.1). Somit ist in erster Linie 

festzuhalten, dass auf die Beschwerde umfassend einzutreten ist

2.4. Beim Rechtsbegehren 1 der Beschwerdeführerin handelt es sich um ein 

Feststellungsbegehren, während das Rechtsbegehren 2, die Aufhebung 

des Regierungsbeschlusses vom 7. April 2020 (Protokoll-Nr. 257/2020), 

ein Gestaltungsbegehren darstellt. Rechtsprechungsgemäss kommt Fest-

stellungsbegehren im Verhältnis zu Leistungs- oder Gestaltungsbegehren 

subsidiärer Charakter zu. Sie sind nur zulässig, wenn ein gleichwertiger 

rechtsgestaltender Entscheid ausgeschlossen ist und setzen ein schutz-

würdiges rechtliches oder tatsächliches Interesse an der beantragten 

Feststellung voraus, das aktuell und praktisch ist (BGE 142 V 2 E.1.1., 137 

- 19 -

II 199 E.6.5., 135 II 60 E.3.3.2.). Im vorliegenden Fall teilt das Feststel-

lungsbegehren das gleiche rechtliche Schicksal wie das Gestaltungsbe-

gehren. Wird letzteres nämlich gutgeheissen, erübrigt sich die von der Be-

schwerdeführerin geforderte abstrakte Normenkontrolle. Zunächst ist da-

her zu prüfen, ob die Regierung gestützt auf Art. 54 GG die Beschwerde-

führerin zur weiteren Zusammenarbeit verpflichten durfte oder ob sie damit 

deren Gemeindeautonomie verletzt hat. 

2.5. Was das von der Beschwerdeführerin beantragte Gutachten von Prof. 

Q._____, die beantragte Beiziehung der Lia Rumantscha sowie die ver-

schiedenen Editionen betreffen, so ist vorab folgendes zu bemerken: Das 

Verwaltungsgericht ermittelt den rechtserheblichen Sachverhalt von Am-

tes wegen (Art. 11 Abs. 1 VRG). Als Beweismittel dienen dem Gericht da-

bei unter anderem Akten (Art.  12 Abs. 1 lit. a), Urkunden (lit. b), Amtsbe-

richte (lit. c), Befragungen und Mitteilungen von Beteiligten und Auskunfts-

personen (lit. d) sowie Sachverständigengutachten (lit. f). Das Verwal-

tungsgericht erhebt dabei die notwendigen Beweise, wobei es an die Be-

gehren zur Ermittlung des Sachverhalts nicht gebunden ist (Art. 11 Abs. 3 

VRG). Vorliegend ergibt sich der rechtserhebliche Sachverhalt hinrei-

chend aus den Akten, dazu werden in den Rechtsschriften der Parteien 

die jeweiligen Argumente detailliert vorgetragen. Das streitberufene Ge-

richt ist daher zur Ansicht gelangt, dass auf die verfahrensrechtlichen An-

träge der Beschwerdeführerin im Sinne einer antizipierten Beweiswürdi-

gung (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.3, 124 V 90 E.4b; Urteil des Bundesgerichts 

8C_898/2014 vom 24. März 2015 E. 3.3.) verzichtet wird.

3.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der angefochtene Beschluss ver-

letze die Gemeindeautonomie. Es fehle an einem gewichtigen öffentlichen 

Interesse im Sinne von Art. 54 GG, welcher die Pflicht zur interkommuna-

len Zusammenarbeit rechtfertige. Es fehle dabei insbesondere eine Inter-

essenabwägung. Nach Ansicht der Beschwerdegegnerin sei sehr wohl 

eine Interessenabwägung vorgenommen worden. Dabei sei versucht wor-

- 20 -

den, ein Blick fürs Ganze einzunehmen und sein Handeln an den Interes-

sen des gesamten Kantons auszurichten.

3.2.1. Art. 50 Abs. 1 der Schweizerischen Bundesverfassung (BV; SR 101) ge-

währleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen 

Rechts. Die Gemeinden sind somit Institute des kantonalen Rechts, wobei 

sich der rechtliche Beitrag des Bundes darin erschöpft, die Gemeindeau-

tonomie gerichtlich in dem vom Kanton umrissenen Umfang zu schützen 

(BGE 143 I 272 E.2.3.1 m.w.H.).

3.2.2. Im Kanton Graubünden kommt der Gemeindeautonomie bereits historisch 

eine grosse Bedeutung zu, verfügten doch bereits im Freistaat der Drei 

Bünde die damals 48 Gerichtsgemeinden über weitreichende Kompeten-

zen in der Gesetzgebung, der Verwaltung und der Rechtsprechung (RA-

SCHEIN/VITAL, Bündnerisches Gemeinderecht, 2. Aufl., Chur 1991). Die Re-

gierung hält denn auch in ihrer Botschaft zur Totalrevision des Gemeinde-

gesetzes explizit fest, dass dieses Gesetz ein Rahmengesetz darstelle 

und folglich der hohen Gemeindeautonomie Rechnung trage. Den Ge-

meinden werde weiterhin ein möglichst grosser Gestaltungsspielraum für 

eigene organisationsrechtliche Lösungen belassen (Botschaft der Regie-

rung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, S. 187). Art. 60 Abs. 1 

der Kantonsverfassung (KV; BR 110.100) bezeichnet die Gemeinden als 

Körperschaften des kantonalen Rechts, während Art. 65 Abs. 1 KV die 

Gemeindeautonomie gewährleistet, wobei sich deren Umfang durch das 

kantonale Recht bestimmt. Die Gemeinden sind insbesondere befugt, ihre 

Organisation zu bestimmen, ihre Behörden und Verwaltung einzusetzen 

sowie ihre finanziellen Angelegenheiten zu ordnen (Abs. 2). Art. 62 KV 

regelt die interkommunale Zusammenarbeit, wobei Abs. 1 festhält, dass 

die Gemeinden durch Gesetz zur Zusammenarbeit verpflichtet werden 

können. Damit hält sich die Kantonsverfassung an die Standardformel des 

Bundesgerichts, wonach Gemeinden in einem Sachbereich autonom sind, 

wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn 

- 21 -

ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei 

eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Au-

tonomiebereich kann sich dabei auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug 

eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden 

Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts 

betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in 

einem gesamten Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich 

voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie 

aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Ver-

fassungs- und Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E.5.3. m.w.H.).

3.2.3. Unbestritten ist zunächst, dass die Führung der Volksschule zu einer kom-

munalen Kernaufgabe gehört. Gemäss Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über 

die Volksschulen des Kanton Graubünden (Schulgesetz; BR 421.000) 

sind die Gemeinden Träger der öffentlichen Volksschule. Die Beschwer-

deführerin kommt in diesem Bereich also die eben umschriebene Autono-

mie zu in Bezug auf die Art und Weise, wie sie diese Kernaufgabe erfüllen 

will. 

3.2.4. Das kantonale Gemeindegesetz konkretisiert die verfassungsmässig ga-

rantierte Gemeindeautonomie. So regeln gemäss Art. 3 Abs. 1 GG die Ge-

meinden ihre Angelegenheiten im Rahmen des übergeordneten Rechts 

selbständig, wobei das kantonale Recht ihnen einen möglichst weiten 

Handlungsspielraum gewährt. Nach Art. 50 Abs. 1 GG erfüllen die Ge-

meinden im Grundsatz ihre Aufgaben selber. Dabei können sie zur Erfül-

lung bestimmter Aufgaben zusammenarbeiten (Art. 52 Abs. 1 GG). Sofern 

wichtige öffentliche Interessen es erfordern, kann die Regierung Gemein-

den zu einer Zusammenarbeit verpflichten (Art. 54 Abs. 1 GG). Dabei ist 

allerdings vom Grundsatz der freiwilligen Zusammenarbeit auszugehen; 

nur wenn ein qualifiziertes öffentliches Interesse eine Zusammenarbeit 

zwingend erfordert und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit eingehal-

ten ist, kann eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit ausgesprochen wer-

- 22 -

den (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, 

S. 252; CRAMERI, a.a.O., S. 454). Erweist sich das Mitwirken einer Ge-

meinde als unerlässlich, hält der Kanton die Gemeinden in einem ersten 

Schritt zur eigenständigen Regelung der Zusammenarbeit an (Abs. 2).

3.3.1. Vorliegend handelt es sich um eine bereits bestehende interkommunale 

Zusammenarbeit, welche die Beschwerdeführerin beenden will. Fraglich 

ist also, ob ein qualifiziertes öffentliches Interesse im Sinn von Art. 54 Abs. 

1 GG gegeben ist, welches der Beschwerdegegnerin erlaubt, die Be-

schwerdeführerin weiterhin zur Zusammenarbeit zu verpflichten. 

3.3.2. Was als öffentliches Interesse zu gelten hat, kann nicht allgemein festge-

halten werden, da der Begriff einerseits einem steten örtlichen, zeitlichen, 

politischen und gesellschaftlichen Wandel unterliegt und andererseits kein 

numerus clausus an zulässigen öffentlichen Interessen existiert (CRAMERI, 

a.a.O., S. 18 f. m.w.H.). Damit ist die reine Voraussetzung des öffentlichen 

Interesses für Gesetzgebung und Rechtsanwendung von beschränkter 

Bedeutung; entscheidend ist vielmehr die Qualität und Gewichtung (HÄFE-

LIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. Zürich 2020, 

Rz. 462). Diesbezüglich ist auch die Unterscheidung zwischen Staatsauf-

gabe und öffentlichem Interesse nicht massgebend, da es hauptsächlich 

auf die Gewichtung ankommt. Im Übrigen charakterisiert die Staatsauf-

gabe, dass sie in der verfassungsrechtlichen Ordnung konkret umschrie-

ben ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 464). Die Bildung starker, 

eigenständiger und sinnvoller Gemeinden ist weder in der Verfassung 

noch im Gemeindegesetz als Aufgabe explizit vorgesehen, vielmehr legt 

sie ein für das Handeln und Entscheiden der Regierung relevantes Ziel 

dar, womit sie ein öffentliches Interesse darstellt.

3.3.3. Wie bereits ausgeführt, räumt Art. 54 Abs. 1 GG der Regierung unter der 

Voraussetzung wichtiger öffentlicher Interessen das Recht ein, Gemein-

den zur Zusammenarbeit zu verpflichten. Die historische Auslegung lässt 

- 23 -

dabei auf ein qualifiziertes öffentliches Interesse schliessen, ohne jedoch 

entsprechende Beispiele auszuführen (Botschaft der Regierung an den 

Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, S. 252). Aus der Rechtsprechung ist 

ebenfalls keine Kasuistik bekannt, die eine Einordnung gestatten würde. 

Immerhin finden sich als Konkretisierungshilfe in anderen kantonalen Ge-

meindegesetzen ähnliche Bestimmungen. So hält § 81 Abs. 1 des zürche-

rischen Gemeindegesetzes fest, dass der Regierungsrat Gemeinden zu 

einer Zusammenarbeit verpflichten darf, wenn wichtige öffentliche Interes-

sen es erfordern. Wichtige öffentliche Interessen liegen dann vor, wenn 

eine Aufgabe nicht sinnvoll von einer Gemeinde allein erfüllt werden kann 

oder wenn die Zusammenarbeit mehrerer Gemeinden die Beteiligung ei-

ner oder mehrere Gemeinden erfordert, die nicht bereit sind, daran mitzu-

wirken. Die zwangsweise Zusammenarbeit kommt dabei nur in Frage, 

wenn es sich um obligatorische Gemeindeaufgaben wie Wasserversor-

gung, Abwasserbeseitigung oder Feuerwehr handelt (TOBIAS JAAG, § 81 N 

6 f. in: JAAG/RÜSSLI/JENNI (Hrsg.), Kommentar zum Zürcher Gemeindege-

setz, Zürich 2017). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt, 

zählt doch die Führung einer Volksschule unbestritten zu einer kommuna-

len Kernaufgabe (vgl. Bf-act. 4, S. 12). Diesbezüglich ist allerdings zwei-

erlei festzuhalten: Zum einen wurde diese Bestimmung nur schon im Kan-

ton Zürich nie angewendet, was auf eine gewisse Zurückhaltung seitens 

der dortigen Kantonsregierung sowie hohe Anforderungen an das öffentli-

che Interesse schliessen lassen (JAAG, a.a.O., § 81 N 3). Zum anderen will 

im vorliegenden Fall die Beschwerdeführerin die kommunale Kernaufgabe 

nicht allein erfüllen, sondern lediglich mit einer anderen Gemeinde, näm-

lich der Gemeinde B._____, zusammenarbeiten.

3.3.4. Daher ist zu klären, ob die Regierung der Beschwerdeführerin vorschrei-

ben darf, mit wem sie diese Zusammenarbeit eingeht resp. ob ein über-

wiegendes öffentliches Interesse vorliegt, welches diese Verpflichtung 

rechtfertigt. An einer Ungleichbehandlung, wie von der Beschwerdeführe-

- 24 -

rin in diesem Zusammenhang in Anrufung von Art. 8 BV gerügt, fehlt es 

nur schon deshalb, weil es an zwei gleichen oder ähnlichen Sachverhalten 

fehlt (vgl. zum Gleichbehandlungsgebot SCHWEIZER, in: EHRENZELLER/ 

SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER (Hrsg.), Die Schweizerische Bundes-

verfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 8 

BV Rz 18 ff. m.w.H.). Im angefochtenen Entscheid wird weder die Ge-

meinde E._____ noch eine andere Gemeinde zur weiteren kommunalen 

Zusammenarbeit im Schulverband O._____ sowie im Schulverband Ober-

stufe D._____ verpflichtet, sondern einzig die Gemeinde A._____. Eine 

allfällige diesbezügliche Rüge wäre erst gegeben, wenn die Regierung 

sich bei analogen Bestrebungen anderer Gemeinden nicht an die von ihr 

hier geltend gemachten Ausführungen halten würde.

3.3.5. Ansonsten ist jedoch nicht ersichtlich, worin das qualifizierte öffentliche In-

teresse bestehen soll, mit welchem die Beschwerdegegnerin der Be-

schwerdeführerin die Art und Weise der Zusammenarbeit vorschreiben 

darf. Die Regierung argumentiert einzig aus der fusionspolitischen Warte 

und damit themenfremd. Sie führt keine anderen Gründe an, weshalb eine 

Zusammenarbeit der Gemeinden A._____ und B._____ in Bezug auf die 

Volksschule einem qualifizierten öffentlichen Interesse entgegenstehen 

würde. Für ein qualifiziertes öffentliches Interesse müssten vielmehr sach-

bezogene Gründe wie beispielsweise eine grosse räumliche Distanz oder 

die unterschiedliche Unterrichtsqualität angeführt werden, um den Eingriff 

in die Gemeindeautonomie zu rechtfertigen. Dass gerade letzteres nicht 

der Fall ist, lässt die Regierung sogar in ihrer Vernehmlassung erkennen, 

indem sie die beiden Schulstandorte bezüglich der Unterrichtsqualität für 

vergleichbar erachtet. 

3.3.6. Auch wenn der Beschwerdegegnerin der von ihr formulierte "Blick aufs 

Ganze" grundsätzlich nicht verwehrt werden soll und die Bildung starker 

eigenständiger Gemeinden und die damit verbundenen fusionspolitischen 

Überlegungen durchaus legitime öffentliche Interessen darstellen, so ver-

- 25 -

mögen sie kein qualifiziertes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 54 

GG zu begründen. Gerade im Hinblick auf die Argumentation zu den För-

derräumen ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, wenn sie unter Be-

rufung auf die Botschaft zur Gemeinde- und Gebietsreform festhält, dass 

die Regierung keine Perimeter zur Festlegung der künftigen Gemeinde-

struktur gesetzt habe, da dies im Widerspruch zur Bottom-Up-Strategie 

stehen würde. Vielmehr führt die Botschaft aus, dass mittels der Förder-

räume aufgezeigt werden solle, welche Zusammenschlüsse aus Sicht des 

Kantons nicht zu fördern seien (Botschaft der Regierung an den Grossen 

Rat, Heft Nr. 8/2010-2011, S. 642 ff.). Dem Förderraum kommt also keine 

rechtliche Wirkung zu. Überdies ist eine regionenübergreifende interkom-

munale Zusammenarbeit durch das Gemeindegesetz per se nicht ausge-

schlossen.

3.3.7. Zudem führt auch die Beschwerdeführerin als Gemeinde und somit Kör-

perschaft des kantonalen Rechts berechtigte öffentliche Interessen ins 

Feld. Dabei hält bereits die Beschwerdegegnerin im angefochtenen Ent-

scheid fest, dass ein gewichtiges Interesse der Beschwerdegegnerin darin 

bestehe, dass die Aufgabe der Volksschule möglichst kostengünstig er-

bracht werde. Anhand der aktuell vorliegenden Zahlen sei davon auszu-

gehen, dass bei einer Beschulung der A._____ Kinder in B._____ be-

trächtliche Einsparungen resultierten (beschwerdeführerische Akten [Bf-

act.] 4, S. 6). Dieses öffentliche Interesse ist - nebst der Wahrung der Ge-

meindeautonomie - als durchaus qualifiziert zu betrachten.

3.4. Schliesslich wäre selbst dann - wenn ein gewichtiges öffentliches Inter-

esse seitens der Beschwerdegegnerin zu bejahen wäre, die Verhältnis-

mässigkeit des Eingriffs zu bezweifeln.

3.4.1. Verwaltungsmassnahmen müssen, nebst der Eignung und der Erforder-

lichkeit, zumutbar sein. Verlangt ist eine angemessene Zweck-Mittel-Re-

lation, sprich ein vernünftiges Verhältnis zwischen konkretem Eingriffs-

- 26 -

zweck und konkreter Eingriffswirkung. Für die Bejahung der Zumutbarkeit 

ist eine Interessensabwägung vorzunehmen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜL-

LER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 21 N 16). Was 

die Interessensabwägung betrifft, so kennzeichnet sich ein Abwägungs-

fehler u.a. dadurch, dass die Behörde die relative Bedeutung der Interes-

sen im konkreten Fall verkennt (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 26 

Rz. 43).

3.4.2. Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin im angefochtenen Entscheid 

zwar eine Interessensabwägung vorgenommen. Sie hat allerdings die re-

lative Bedeutung der verschiedenen Interessen im konkreten Fall ver-

kannt, da sie das sachfremde Interesse der Gebiets- und Gemeindefusion 

über die als äussert gewichtig zu bezeichnenden Interessen der Be-

schwerdegegnerin - nämlich die Wahrung der Gemeindeautonomie sowie 

die kostengünstigere Erbringung einer kommunalen Kernaufgabe - gestellt 

hat. Zudem ist der Schulverband O._____ auch ohne die A._____ Kinder 

nicht ernsthaft gefährdet, auch wenn deren Wegzug unbestritten einige 

Auswirkungen hätte (Bf-act. 5, S. 5). Selbst diesbezüglich hält die Be-

schwerdegegnerin in ihrer Duplik jedoch fest, dass die Interessen der 

Schulverbände nicht das ausschlaggebende Kriterium bei der Interessen-

abwägung darstellten (Duplik, S. 9). Somit erweist sich der angefochtene 

Entscheid - nebst dem Fehlen eines qualifizierten öffentlichen Interesses 

- auch als nicht verhältnismässig.

4.1. Zusammenfassend ist damit erstellt, dass es an einem qualifizierten öf-

fentlichen Interesse im Sinne von Art. 54 GG fehlt. Indem die Beschwer-

degegnerin die Beschwerdeführerin verpflichtete, bis auf Weiteres die bis-

herige Zusammenarbeit mit der Gemeinde E._____ im Schulverband 

O._____ sowie mit den Gemeinden E._____, M._____ N._____ und 

P._____ im Schulverband Oberstufe D._____ weiterzuführen, hat sie in 

unzulässiger Weise die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin ver-

letzt. Der Regierungsbeschluss vom 7. April 2020, mitgeteilt am 8. April 

- 27 -

2020 (Protokoll Nr. 257/2020) erweist sich damit als rechtswidrig und ist 

daher aufzuheben. 

4.2. Wie bereits ausgeführt, kommt Feststellungsbegehren im Verhältnis zu 

Gestaltungsbegehren rechtsprechungsgemäss subsidiärer Charakter zu, 

da sie nur dann zulässig sind, wenn ein gleichwertiger rechtsgestaltender 

Entscheid ausgeschlossen ist (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts U 21 71 

vom 25. November 2021 E.5 m.w.H.). Mit der Aufhebung des angefochte-

nen Entscheides und der damit verbundenen Gutheissung von Ziffer 2 der 

Verfassungsbeschwerde vom 19. Mai 2020 ist das Feststellungsinteresse 

der Beschwerdeführerin an einer abstrakten Normenkontrolle in Bezug auf 

Art. 27 SpG weggefallen. Damit kann offenbleiben, ob sich Art. 27 SpG in 

Einklang mit den verfassungsmässigen Grundsätzen, insbesondere dem 

in Art. 70 Abs. 2 BV verankerten Territorialitätsprinzip, befindet. 

5. Es bleibt über die Verfahrenskosten zu befinden. Bei diesem Ausgang des 

Verfahrens gehen die Gerichtskosten gemäss Art. 73 VRG zulasten der 

Beschwerdegegnerin. Die Staatsgebühr wird vorliegend auf CHF 1'000.- 

festgesetzt. Was eine allfällige aussergerichtliche Entschädigung für die 

Beschwerdegegnerin angeht, wird Bund, Kantonen und Gemeinden sowie 

mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen gemäss 

Art.  78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugespro-

chen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzu-

weichen, besteht vorliegend kein Anlass.

III. Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend aus

- einer Staatsgebühr von CHF 1'000.00

- und den Kanzleiauslagen von CHF 554.00

- 28 -

zusammen CHF 1'554.00

gehen zulasten der Regierung des Kantons Graubünden.

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen]