# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 059ace04-7930-5ecc-81a3-507c2869b301
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-03-23
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 23.03.2022 601 2021 166
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2021-166_2022-03-23.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2021 166
601 2021 167

Arrêt du 23 mars 2022

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Marianne Jungo 
Juges : Anne-Sophie Peyraud 

Christian Pfammatter 
Greffière-stagiaire : Luana Mizzi

Parties A.________, recourante, 

contre

PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée 

Objet Droit de cité, établissement, séjour – naturalisation ordinaire – 
décision arbitraire

Recours (601 2021 166) du 3 novembre 2021 contre la décision du 
1er octobre 2021 et requête d'assistance judiciaire totale (601 2021 
167) du même jour

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considérant en fait

A. A.________, ressortissante du Rwanda née en avril 1962, vit en Suisse depuis le 3 juillet 1994 
et est au bénéfice d'une autorisation d'établissement depuis le 2 juillet 1999. Elle est entrée en 
Suisse en compagnie de son fils B.________, né en 1991 au Rwanda. Quelques jours après son 
arrivée, elle a mis au monde C.________, née le 16 juillet 1994. Les deux enfants ont été naturalisés 
suisses et ont acquis le droit de cité de leur commune de domicile, respectivement en 2010 et 2017.

Son époux, D.________, ressortissant du Rwanda né en 1964, avec qui la précitée est mariée 
depuis 1989, est entré en Suisse le 11 octobre 1994. L'asile lui a été accordé en mai 1995. Après 
avoir été condamné en 2000 à une peine privative de liberté de quatorze ans pour violation des lois 
de la guerre, son expulsion a en outre été ordonnée, dont l'exécution était subordonnée à 
l'amélioration de la situation au Rwanda. Après avoir purgé sa peine de manière anticipée à compter 
de 1996, le précité a été libéré en décembre 2005. Il est toujours en Suisse et vit avec sa femme.

La famille a bénéficié de prestations de l'aide sociale entre juin 1999 et mai 2008. Au début de 
l'année 2019, le montant de la dette sociale s'élevait à CHF 156'574.90.-. L'épouse travaille comme 
aide-infirmière à E.________, avec un contrat de durée indéterminée depuis 2009, d'abord à plein 
temps puis à un taux de 90 %. 

B. Le 17 janvier 2019, A.________, domiciliée dans la commune de F.________, a déposé une 
demande individuelle de naturalisation auprès du Service des affaires institutionnelles, des 
naturalisations et de l'état civil (ci-après: SAINEC).

L'intéressée, en accord avec le Service des finances de la commune, s'est engagée à rembourser 
le montant de la dette sociale par des mensualités minimales de CHF 50.-, dont elle s'acquitte 
régulièrement depuis le 1er juillet 2019.

Le 9 juillet 2019, le SAINEC a transmis le dossier au Conseil communal de F.________, comme 
objet de sa compétence.

Le 17 mars 2021, la Commission communale des naturalisations (ci-après: la commission) a rendu 
un préavis partagé, avec trois voix pour et trois voix contre, après audition de l'intéressée le 17 mars 
2021. Elle a constaté que cette dernière était bien intégrée, s'exprimait bien en français et disposait 
de bonnes connaissances de la Suisse et de ses institutions. Cependant, il a été souligné que le 
montant de la dette sociale était très important, que celui-ci était remboursé mensuellement mais de 
façon modeste, et qu'une décision d'expulsion avait été prononcée à l'encontre de son mari à la 
suite d'une condamnation pénale pour génocide, non exécutable en l'état compte tenu de la situation 
au Rwanda.

C. Le 19 avril 2021, la Commune a refusé d'octroyer à la requérante le droit de cité communal. 
D'abord, elle a considéré comme modique le montant du remboursement mensuel de CHF 50.- de 
la dette sociale, laquelle s'élève à CHF 155'524.90.-. Ensuite, elle a souligné que la situation 
personnelle et administrative de l'intéressée n'était "pas claire", en raison de la décision d'expulsion 
de son mari.

D. Le 27 mai 2021, A.________ a recouru auprès de la Préfecture de la Sarine contre cette 
décision, alléguant que le plan de remboursement, commencé en 2019, avait été validé par le 

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service des finances de la commune. Elle a également invoqué une violation du droit d'être entendue 
dès lors qu'elle n'a pu se prononcer sur le préavis de la commission des naturalisations avant que 
la décision ne soit rendue, une notification irrégulière de la décision ainsi que la violation des 
dispositions sur l'intégration.

Dans ses observations du 30 juin 2021, le Conseil communal est d'avis que, concernant la violation 
du droit d'être entendue, A.________ a eu la possibilité de s'exprimer sur l'influence de son mariage 
tant devant l'enquêtrice du SAINEC que devant la commission. De plus, il a également ajouté que 
les brèves réponses apportées par la recourante devant cette dernière relevaient d'un choix 
personnel, la faute ne pouvant lui être imputée. Enfin, l'autorité communale a estimé que le dossier 
comportait trop d'incertitudes pour accorder le droit de cité communal, le considérant comme 
prématuré.

Le 29 juillet 2021, l'intéressée a notamment allégué que sa situation financière s'était stabilisée une 
fois les études de sa fille C.________ terminées.

Par courrier du 30 août 2021, le Conseil communal a renoncé à déposer des remarques 
complémentaires.

E. Par décision du 1er octobre 2021, le Lieutenant de Préfet de la Sarine a rejeté le recours et a 
confirmé la décision communale. Pour l'essentiel, il a estimé que la décision de renvoi à l'encontre 
du mari de l'intéressée rendait sa situation familiale précaire. Il a ainsi retenu que le lien affectif entre 
les conjoints risquait sérieusement de l'emporter sur le lien d'attache de la recourante avec la Suisse 
au moment du retour forcé de son mari au Rwanda, rappelant qu'elle y avait vécu trente-cinq ans et 
qu'elle a encore de la famille sur place, malgré la présence ici de ses enfants, naturalisés. En ce qui 
concerne sa situation financière, il a en revanche été retenu qu'elle était claire et que son absence 
d'indépendance n'était pas un motif suffisant pour justifier le refus du droit de cité communal. Le 
Lieutenant de Préfet a également déclaré que l'absence de position tranchée dans le préavis n'avait 
eu aucune incidence sur la décision du Conseil communal, ce dernier ayant en main les éléments 
indispensables à l'analyse du dossier. Enfin, il a retenu que la commune n'avait pas fait preuve 
d'arbitraire en mettant un terme à l'instruction et en renonçant à permettre à l'intéressée de se 
déterminer sur le préavis de la commission, sans violation de son droit d'être entendue, quand bien 
même il eut été préférable, au vu des circonstances du cas d'espèce, de lui accorder l'opportunité 
de s'exprimer à cet égard. Il a aussi souligné que, cas échéant, dite violation avait été réparée dans 
le cadre de la procédure de recours. Il a enfin rejeté toute irrégularité dans la notification.

F. Agissant le 3 novembre 2021, A.________ recourt auprès du Tribunal cantonal contre cette 
décision concluant, principalement, à l'octroi du droit de cité communal et, subsidiairement, à son 
renvoi à l'instance inférieure. En outre, elle requiert l'assistance judiciaire, ainsi qu'une indemnité 
équitable. La recourante persiste à prétendre que son droit d'être entendue a été violé, car elle n'a 
pas pu se déterminer sur le préavis de la commission. Elle soutient qu'il ne s'agissait pas, pour 
l'autorité, de procéder à une appréciation anticipée des preuves, mais de respecter son droit d'être 
entendue avant qu'une décision ne soit rendue. Ainsi, la commune ne pouvait préjuger ni de sa 
détermination ni de la pertinence de celle-ci. Face à une violation aussi grave, la violation ne pouvait 
pas être réparée. Quant au préavis partagé, outre qu'il n'est pas prévu par la loi et que la présidence 
aurait dû trancher, il a contribué à la violation du droit d'être entendue dans la mesure où son 
caractère ambigu a conduit la commune à ne pas le lui transmettre avant son prononcé négatif. En 
outre, la recourante maintient que le service exige l'envoi recommandé des décisions, ce qu'a omis 
de faire la commune. S'agissant de la situation de son époux, l'intéressée avance que celle-ci ne 

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devrait pas influencer négativement sa demande, s'agissant d'une demande individuelle. Par 
ailleurs, elle a encouragé son mari à s'investir, notamment en le faisant travailler comme bénévole 
auprès d'une église, ainsi qu'à faire des études de théologie et une formation de formateur d'adultes. 
De plus, la situation particulière de ce dernier n'a aucun impact sur les liens qui la rattachent à la 
Suisse et qui se manifestent à travers son propre vécu et son expérience d'intégration dans ce pays. 
Elle a pris la décision de s'intégrer résolument dans son pays d'accueil. Son choix est celui de 
devenir citoyenne suisse à part entière pour continuer à contribuer à la vie économique et sociale 
de ce pays. Par ailleurs, ses enfants sont naturalisés, vivent et sont bien intégrés en Suisse. Leur 
présence dans ce pays est un autre élément qui plaide contre la précarité de la situation de la 
recourante en Suisse, prônée par l'autorité intimée. Partant, l'intéressée estime arbitraire de lier sa 
naturalisation au départ de son mari, la contraignant ainsi à choisir entre sa naturalisation et son 
mariage, bafouant le droit à ce dernier et au respect de sa vie privée et familiale. Enfin, elle estime 
que l'art. 2 let. e du règlement communal du 13 décembre 2018 sur les naturalisations (ci-après: 
RDCC), qui exige la présentation d'une "situation claire sur le plan personnel et administratif" permet 
à la commune d'exercer un pouvoir discrétionnaire très étendu qui viole le droit supérieur; cette 
disposition est ainsi non conforme aux droits fondamentaux et aux garanties constitutionnelles et 
conventionnelles, de droit supérieur.

Dans ses observations du 13 décembre 2021, le Lieutenant de Préfet conclut au rejet du recours et 
renvoie à sa décision du 1er octobre 2021.

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre parties.

Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l’art. 114 
al. 1 let. c du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 

Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation et pour constatation inexacte ou incomplète 
des faits pertinents. En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal ne peut pas 
examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

1.2. En outre, dans la mesure où, selon la loi fribourgeoise, un requérant n'a en principe pas un 
droit à obtenir la naturalisation ordinaire et considérant le vaste pouvoir d'appréciation dont les 
autorités compétentes disposent en la matière (HARTMANN/MERZ, in Ausländerrecht, 2009, p. 595; 
EHRENZELLER, Entwicklungen im Bereich des Bürgerrechts, in Annuaire du droit de la migration 
2004/2005, p. 19; cf. aussi Bulletin officiel des séances du Grand Conseil, ci-après BGC, 1996, 
p. 3864), le Tribunal cantonal examine avec retenue les décisions rendues dans ce domaine, 
conformément à l'art. 96a CPJA.

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2.

2.1. Le droit d'être entendu ancré à l'art. 29 al. 2 Cst. est une garantie de nature formelle, dont la 
violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de 
succès du recours sur le fond (ATF 135 I 187 consid. 2.2). Les art. 57 ss CPJA concrétisent cette 
garantie au niveau cantonal.

Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable au sens de l'art. 29 Cst., 
le droit d'être entendu garantit notamment au justiciable le droit de s'expliquer avant qu'une décision 
ne soit prise à son détriment, d'avoir accès au dossier, de prendre connaissance de toute 
argumentation présentée au tribunal et de se déterminer à son propos, dans la mesure où il l'estime 
nécessaire, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit 
ou non concrètement susceptible d'influer sur le jugement à rendre. Toute prise de position ou pièce 
nouvelle versée au dossier doit dès lors être communiquée aux parties pour leur permettre de 
décider si elles veulent ou non faire usage de leur faculté de se déterminer (ATF 146 III 97 
consid. 3.4.1; 142 III 48 consid. 4.1.1).

Selon la jurisprudence, la violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque la partie lésée 
a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen. 
Toutefois, la réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester l'exception et n'est 
admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits 
procéduraux de la partie lésée. Une réparation de la violation du droit d'être entendu peut néanmoins 
se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et 
aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les références 
citées).

2.2. En l'occurrence, il ressort du dossier que la recourante n'a effectivement pas eu 
connaissance du préavis de la commission avant que la Commune ne statue, ce que l'on ne peut 
que reprocher à cette dernière, même si ni la loi cantonale ni le règlement communal ne l'imposent. 
Sur la base du droit de procédure cantonal et de la jurisprudence en la matière, force est en effet 
d'admettre que tout requérant doit pouvoir s'exprimer sur le préavis transmis au Conseil communal 
avant que la décision ne soit prise à son encontre. Soulignons que l'audition de l'intéressée par la 
commission est une mesure d'instruction destinée à permettre à l'autorité de statuer, contrairement 
au préavis qui constitue le résultat de son appréciation. En tout état de cause, il ne peut dès lors pas 
être renoncé à soumettre le préavis au requérant, comme on renonce à une mesure d'instruction, 
par appréciation anticipée des preuves. 

Cela étant, en l'occurrence, la recourante a pu se déterminer sur le préavis de la commission dans 
le cadre du recours devant la Préfecture puis à nouveau dans la présente procédure, étant souligné 
qu'en réalité aucune proposition concrète n'a été formulée à l'intention du Conseil communal. 
S'agissant de cette absence de préavis, elle n'a en soi aucune incidence formelle sur la suite de la 
procédure et la décision qui s'en est suivie puisque l'autorité habilitée à statuer n'est pas liée par le 
préavis, quel qu'il soit (cf. arrêt TC 601 2016 273 du 16 novembre 2017 consid. 2b). En pareilles 
circonstances, il faut admettre que le grief de violation du droit d'être d'entendu doit donc être 
considéré comme réparé. Quoi qu'il en soit, la question n'est pas déterminante, vu l'issue du recours.

Quant à l'irrégularité commise selon la recourante avec la notification, il sied de relever que la 
communication sous pli simple est conforme aux art. 34 al. 1 et 68 al. 1 CPJA. De plus, la Cour de 
céans rappelle que la première disposition citée n'impose pas aux autorités l'obligation de notifier 

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leurs décisions par envoi recommandé. Le fait que les recommandations du SAINEC à l'intention 
des communes l'exige en revanche n'y change rien. Ce n'est en effet pas par le biais de simples 
recommandations que l'envoi recommandé, non imposé par la loi, peut le devenir. Ce mode de 
communication est en réalité essentiellement destiné à permettre à l'autorité de prouver la 
notification de l'acte et la date à laquelle elle a eu lieu, le fardeau de la preuve lui incombant, 
s'agissant du respect du délai de recours. L'argument tombe dès lors à faux.

3.

3.1. A teneur de l’art. 11 de loi du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0), 
l'autorisation fédérale de naturalisation est octroyée si le requérant remplit les conditions matérielles 
suivantes: son intégration est réussie (let. a), il s’est familiarisé avec les conditions de vie en Suisse 
(let. b) et ne met pas en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. c). D'après l'art. 9 
al. 1 LN, relatif aux conditions formelles, l'étranger ne peut demander l'autorisation que s'il est 
titulaire d'une autorisation d'établissement (let. a), s'il a résidé en Suisse pendant dix ans, dont trois 
au cours des cinq années qui précèdent la requête (let. b).

Aux termes de l'art. 7 al. 1 de la loi cantonale du 14 décembre 2017 sur le droit de cité fribourgeois 
(LDCF; RSF 114.1.1), ce dernier peut être accordé à la personne étrangère si elle remplit les 
conditions formelles et matérielles du droit fédéral (let. a), si elle remplit les conditions de résidence 
prévues à l’art. 9 (let. b), si une commune du canton lui accorde son droit de cité communal (let. c), 
si elle remplit ses obligations publiques ou se déclare prêt à les remplir (let. d), si, au cours des cinq 
ans qui précèdent le dépôt de la requête, elle n’a pas été condamnée pour une infraction révélatrice 
d’un manque de respect de l’ordre juridique (let. e), si elle jouit d’une bonne réputation (let. f) et si 
elle remplit les critères d’intégration (let. g).

L'art. 8 al. 1 LDCF prévoit que le droit de cité fribourgeois peut être accordé à la personne requérante 
qui en fait la demande, si elle s’est intégrée à la communauté suisse et fribourgeoise. Selon l’al. 2 
de la même disposition, les critères d'intégration comprennent les éléments suivants: la participation 
à la vie économique, sociale et culturelle ou l'acquisition d'une formation (let. a), l’observation de 
règles de comportement permettant une vie en société sans conflit (let. b), le respect des principes 
constitutionnels fondamentaux et du mode de vie en Suisse (let. c), l'aptitude à s’exprimer dans une 
des langues officielles du canton oralement et par écrit, selon les critères fixés par le droit fédéral 
(let. d), des connaissances appropriées de la vie publique et politique (let. e) et l'encouragement et 
le soutien de l'intégration du conjoint ou de la conjointe, du ou de la partenaire enregistré-e ou des 
enfants mineurs sur lesquels est exercée l'autorité parentale (let. f).

3.2. S'agissant des conditions d'intégration en particulier (art. 7 al. 1 LDCF), une marge 
d'appréciation est volontairement laissée au canton. En particulier, la notion de bonne réputation 
résulte d'une appréciation générale du rapport de police ou d'éventuels renseignements obtenus par 
la commune (BGC 1996, p. 3864) et fait partie des concepts juridiques indéterminés (cf. MOOR, Droit 
administratif, V. 1, Les fondements généraux, 1992, pp. 325 ss). Selon l'art. 8 al. 4 LDCF, les 
autorités compétentes apprécient la notion d’intégration au regard des capacités personnelles du 
requérant.

Quant à l'autorité communale, elle dispose aussi d'une liberté d'appréciation dans l'octroi du droit de 
cité communal. Cela ne signifie toutefois pas qu'elle peut agir à sa guise. En effet, elle doit user de 
la marge de manœuvre qui lui est conférée avec diligence, de sorte qu'elle est tenue de respecter 
les garanties constitutionnelles et les autres dispositions légales, en tenant compte en particulier de 

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l'interdiction de l'arbitraire et des principes d'égalité de traitement, de non-discrimination et de la 
proportionnalité. En outre, la décision doit être conforme au droit, au but de la réglementation et aux 
intérêts en présence. La commune n'a pas de pouvoir "discrétionnaire", mais doit s'en tenir aux 
critères, aussi imprécis soient-ils, établis par la réglementation pertinente, de même que la pratique 
(GUTZWILLER, Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, 2008, p. 225 s.).

3.3. L'intégration doit être considérée comme un processus individuel et subjectif d'apprentissage 
ayant trait à la langue, aux habitudes et au fonctionnement de divers domaines permettant une 
participation à la vie sociale. Le candidat doit être intégré en Suisse et s'être familiarisé avec les 
conditions d'existence et le mode de vie en Suisse, ce qui comprend la maîtrise d'une des langues 
nationales, mais aussi une connaissance appropriée des usages et des coutumes suisses. Une 
intégration réussie se traduit par la capacité de mener une vie autonome, par l'intérêt et la 
participation à la vie publique et sociale. Pour pouvoir participer à la vie politique en tant que citoyen 
suisse, des connaissances sur les fondements du système politique et social suisse sont également 
nécessaires. Cela ne signifie toutefois en aucun cas que le candidat doive posséder des 
connaissances approfondies sur l'histoire et les institutions suisses, et par exemple passer un 
examen sur ces questions, même si certaines communes connaissent encore de telles conditions 
de naturalisation. Dans les dispositions du droit fédéral, il n'est pas admis d'attendre du candidat à 
une naturalisation qu'il en sache plus que la moyenne suisse sur l'histoire et la politique du pays 
(GUTZWILLER, p. 233 ss; FF 2002 1815, pp. 1844 et 1845).

Le critère de la participation à la vie économique, sociale et culturelle suppose que le requérant doit 
être professionnellement intégré et avoir un intérêt pour la vie sociale et culturelle de son pays 
d'accueil. L'intégration professionnelle ne doit cependant pas nécessairement signifier que le 
requérant soit actif professionnellement au moment de sa demande. Le chômage, l'invalidité ou la 
maladie peuvent frapper toute personne, en tout temps. Si tel devait être le cas, il faut par contre 
que le requérant démontre qu'il a été actif ou qu'il a eu un mode de vie l'amenant à travailler, à être 
autonome, actif et en contact avec la société (Message n. 287 du 2 octobre 2006 accompagnant le 
projet de loi modifiant la LDCF, ci-après Message, ad art. 6a, BGC 2007, p. 97).

Toute forme de participation active à la vie sociale de la commune ou de la région doit être prise en 
considération. L'ancrage social ne se manifeste donc pas uniquement par l'appartenance à des 
associations ou à des organisations locales; il peut également résulter d'un bénévolat informel ou 
d'une participation active à des manifestations locales ou régionales. La vie publique de la commune 
comprend notamment les manifestations politiques, éducatives, sportives ou culturelles, dans la 
mesure où elles sont ouvertes aux personnes concernées. La participation ainsi comprise révèle la 
volonté de l'étranger de rencontrer les indigènes et de s'impliquer dans le contexte social et culturel 
du lieu de domicile (ATF 141 I 60 consid. 3.5; 138 I 242 consid. 5.3).

L’étranger doit, en outre, se conformer à l’ordre juridique suisse, notamment en adoptant une attitude 
respectueuse du droit pénal et en respectant ses obligations financières. Ainsi, il ne doit ni faire 
l’objet d’une enquête pénale en cours, ni avoir d’inscription au casier judiciaire. Du point de vue du 
droit de la poursuite plus particulièrement, le requérant ne doit pas faire l’objet de poursuite ou être 
sous le coup d’un acte de défaut de bien. Constitue également une violation de la législation le fait 
de ne pas remplir ses obligations de droit civil, telles que les contributions d’entretien ou les pensions 
alimentaires (FF 2002 1815, p. 1845; GUTZWILLER, n. 559 ss). S'agissant des inscriptions au casier 
judiciaire et des procédures pénales en cours, elles peuvent représenter un obstacle à la 
naturalisation, à l'exception des infractions mineures et des infractions radiées. En principe, plus 

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lourde est la peine, plus long sera le délai à l'échéance duquel on présumera que l'infraction en 
question ne représente plus un obstacle à l'octroi de l'autorisation de naturalisation (SOW/MAHON, in 
Code annoté de droit des migrations, vol. V, 2014, art. 14, n. 29). 

Le critère de l’observation de règles de comportement permettant une vie en société sans conflit 
vise à prévenir la naturalisation de requérants qui, bien que n’ayant pas été réprimés pénalement 
pour leur comportement, démontrent toutefois d’un comportement outrancier, commettent des actes 
d’incivilité ou font preuve d’une agressivité latente. En effet, ces attitudes ne sont pas compatibles 
avec l’octroi du droit de cité et de la nationalité suisse et augmentent les risques de tensions sociales 
et d’incompréhension face à la population migrante. Au contraire, un futur citoyen doit se comporter 
de manière responsable et respectueuse d’autrui (Message, ad art. 6a, BGC 2007, p. 97).

Concernant les connaissances appropriées de la vie publique et politique, il s'agit, par cette 
condition, de s'assurer que les futurs citoyens connaissent les règles de base du fonctionnement 
des institutions politiques du pays (Message, ad art. 6a, BGC 2007, p. 98).

Enfin, le requérant doit respecter les principes constitutionnels fondamentaux, découlant de la 
Constitution fédérale et de la Constitution cantonale, ainsi que le mode de vie en Suisse. Il ne s’agit 
pas seulement de respecter la loi, mais également de reconnaître, par sa façon de vivre, certaines 
valeurs intangibles de notre société et de les respecter, en tant que membre du corps social de ce 
pays. Ces principes sont en particulier la primauté de la loi, le principe de l’égalité des sexes, 
l’accessibilité à la formation ou aux soins pour toute personne, le respect de la personnalité d’autrui, 
y compris des membres de sa famille, le droit à l’autodétermination dans des choix importants de la 
vie privée (Message, ad art. 6a, BGC 2007, p. 98).

Les connaissances linguistiques, les connaissances du pays et de son système politique, ainsi que 
l'insertion dans ses conditions de vie doivent être suffisamment développées pour que l'on puisse 
admettre que le candidat, après qu'il aura obtenu la nationalité, pourra user de manière adéquate 
de son statut et, en particulier, des droits de participation au processus politique qui lui sont liés (cf. 
ATF 137 I 235 consid. 3.1). En particulier, il importe que le requérant au droit de cité communal 
établisse non seulement qu'il est bien intégré dans les usages communs de la société suisse et 
fribourgeoise – critère indispensable pour être autorisé à y résider – mais qu'il démontre également 
qu'il est parvenu à mener à terme le processus individuel et subjectif d'apprentissage permettant 
une véritable participation à la vie publique et sociale du pays, et justifiant dès lors le droit de cité 
sollicité (arrêt TC FR 601 2013 57 du 27 mai 2014).

3.4. Dans sa jurisprudence, l'autorité de céans a rappelé que la citoyenneté se réfère à la 
personne du requérant; c'est un droit individuel, basé sur l'aptitude personnelle. Etendre les 
conditions de la naturalisation au conjoint du demandeur n'est en soi ni conforme à la loi supérieure, 
ni à la jurisprudence (arrêts TC FR 601 2014 1 du 11 novembre 2014 consid. 5d; 601 2018 195 du 
7 mai 2019 consid. 4.1). Ainsi, il ne peut être opposé au requérant à la naturalisation le fait que son 
conjoint vit à l'étranger, alors même que la volonté de former une communauté conjugale persiste 
(cf. arrêts TC FR 601 2014 1 du 11 novembre 2014 consid. 5e; 601 2015 28/29 du 26 novembre 
2015; Actualité du droit des étrangers, jurisprudence et analyse, Vol II, 2015, p. 196).

3.5. Sur la base de cette jurisprudence cantonale, le Conseil d'Etat a adopté, le 26 janvier 2016, 
l'ordonnance modifiant le règlement cantonal du 19 mai 2009 sur le droit de cité fribourgeois 
(aRDCF; RSF 114.1.11), entré en vigueur le 1er février 2016. L'art. 3 aRDCF, qui listait les exemples 
dans lesquels les conditions de naturalisation n'étaient exceptionnellement pas étendues au 

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conjoint, a été abrogé. Dans cette ordonnance, le Conseil d'Etat a rappelé que lorsqu’un seul des 
époux dépose une demande de naturalisation à titre individuel, il importe de prendre en compte la 
situation de son conjoint pour être en mesure de porter une appréciation complète de son degré 
d’intégration. Cela étant, il y a lieu d’opérer une évaluation circonstanciée, loin de tout schématisme, 
pour apprécier le comportement individuel du requérant. Il a été constaté que l’art. 3 aRDCF, qui ne 
mentionne pourtant qu’à titre exemplatif (usage du terme notamment) certaines des exceptions qui 
peuvent être apportées au principe de l’extension des conditions de naturalisation au sens de l’art. 6 
al. 2 aLDCF, risque, lui aussi, d’être appliqué de manière schématique (ROF 2016_009).

Dans la nouvelle législation cantonale en vigueur depuis le 1er janvier 2018, à l'image de ce que 
prescrit le droit fédéral à l'art. 12 al. 1 let. e LN ainsi qu'à l'art. 8 de l'ordonnance du 17 juin 2016 sur 
la nationalité suisse (OLN; RS 141.01), l'art. 8 al. 2 et. f LDCF prévoit comme critère d'intégration la 
prise en compte de l'encouragement et le soutien de l'intégration du conjoint, du partenaire 
enregistré ou des enfants mineurs sur lesquels est exercée l'autorité parentale. Selon le message, 
cela signifie, en substance, qu’aux termes de l’art. 6 al. 2 LDCF, l’on ne peut retenir la mauvaise 
intégration du conjoint et/ou des enfants du requérant ou de la requérante que si celle-ci lui est 
imputable, notamment par faute d’encouragement ou de soutien de sa part ou s'il ou elle l’empêche 
ou les empêche de s’intégrer d’une quelconque manière. L’examen individuel doit être exécuté de 
cas en cas (Message 2017-DIAF-4 du 29 août 2017 du Conseil d'Etat accompagnant le projet de loi 
sur le droit de cité fribourgeois, p. 2862 ss, 2865 et 2868).

3.6. En outre, dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi (cf. arrêt TC FR 601 
2016 273 du 16 novembre 2017, consid. 3c), la commune de F.________ a adopté un règlement 
sur les naturalisations le 13 décembre 2018. Selon l’art. 2 RDCC, le droit de cité communal peut 
être accordé à la personne étrangère qui remplit les conditions du droit fédéral (let. a) et du droit 
cantonal (let. b), qui est domiciliée dans la commune de F.________ depuis un an au moins et y a 
déposé ses papiers (let. c), dont le dossier ne présente pas d'élément amenant à douter de 
l'intégration et de sa bonne réputation (let. d), qui présente une situation claire sur le plan personnel, 
administratif ou professionnel et permettant de statuer en pleine connaissance de cause (let. e), qui 
a des connaissances suffisantes de la langue française ou allemande (let. f), qui possède des 
connaissances civiques suffisantes prouvant qu’elle s’intéresse aux institutions de notre pays et 
qu'elle s'est efforcée de les connaître (let. g) et qui fait preuve de motivation positive et réelle à 
devenir citoyen ou citoyenne suisse (let. h).

Il faut convenir, avec la recourante, que la notion de clarté que doit présenter la situation du 
requérant personnellement, administrativement ou encore professionnellement, selon le règlement 
communal, est une notion indéterminée dont il est difficile de déterminer les contours. Cela étant, 
comme on le verra ci-dessous, dans le cas d'espèce, il est néanmoins possible de trancher, de sorte 
qu'il n'est pas nécessaire de statuer sur sa légalité, comme le souhaite l'intéressée.

4.

En l'occurrence, dans sa décision du 27 avril 2021, la commune de F.________ a considéré que 
A.________ ne présentait pas une situation "claire" sur le plan personnel et administratif permettant 
de statuer en toute connaissance de cause, contrevenant dès lors à la condition de l'art. 2 let. e 
RDCC, et ce, pour deux raisons. D'une part, celle-ci a contracté une dette sociale très importante 
s'élevant à CHF 155'524.90.-, la remboursant mensuellement mais très modiquement, à raison de 
CHF 50.- par mois. D'autre part, son époux peut se faire expulser du territoire suisse à tout moment.

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Dans la décision attaquée, le Lieutenant de Préfet de la Sarine a constaté, en premier lieu, que la 
situation financière de l'intéressée était "claire" et que ce seul critère ne suffisait pas pour qualifier 
de déficiente l'intégration de la recourante. En second lieu, il a toutefois retenu que sa situation 
personnelle et administrative n'était pas "claire" en raison du statut de son conjoint: il a ainsi admis 
que la recourante risquait de quitter la Suisse pour suivre son époux lors de l'exécution de son 
expulsion.

4.1. En ce qui concerne la dette d'aide sociale, la Cour de céans rejoint les considérations de 
l'autorité intimée. La situation financière de l'intéressée est certes obérée, mais néanmoins "claire" 
au sens propre du terme, contrairement à ce que prétend la commune. Ce faisant, cette dernière 
semble vouloir faire de l'absence de dettes une condition spécifique permettant, à défaut, de refuser 
le droit de cité communal. Or, ni le droit cantonal ni le règlement communal ici en cause ne prévoient 
toutefois ce motif. La Cour de céans a d'ailleurs déjà eu l'occasion de préciser, dans une affaire 
impliquant la même commune (cf. arrêt TC FR 601 2016 273 du 16 novembre 2017 consid. 4a), que 
l'indépendance financière ne saurait constituer en soi une condition à l'octroi du droit de cité 
communal. 

Cela étant, la situation financière de la recourante entre en ligne de compte dans l'examen global 
de la notion d'intégration, au sens large du terme. D'ailleurs, le message du Conseil fédéral 
considère qu'un requérant ne doit pas avoir de poursuites à son encontre ni d'actes de défaut de 
biens. De même, le règlement communal exige que le requérant présente un état des lieux "clair", 
de ce point de vue, permettant à l'autorité de se déterminer à cet égard. Dans la mesure où la 
situation financière est l'un des critères qu'il y a manifestement lieu d'examiner dans l'appréciation 
de l'ensemble des circonstances, les raisons ayant conduit aux difficultés financières en question, 
respectivement à la dépendance à l'aide sociale, ne sauraient être ignorées. Il doit en aller de même 
plus précisément des dettes et des actes de défaut de biens. C'est ainsi du point de vue de 
l'intégration concrète du requérant qu'il y a lieu de comprendre le message du législateur fédéral 
précité. C'est bien ce que prône pour sa part le législateur cantonal, lorsqu'il indique que le chômage, 
l'invalidité ou la maladie peuvent frapper toute personne, en tout temps, et qu'en de telles 
circonstances, il appartient au requérant de démontrer qu'il a été actif ou qu'il a eu un mode de vie 
l'amenant à travailler, à être autonome, actif et en contact avec la société (cf. Message, ad art. 6a, 
BGC 2007, p. 98). Ainsi qu'en a jugé le Tribunal fédéral, l'intérêt financier des communes en matière 
de droit de cité doit être évalué d'après sa portée dans le cas concret (cf. ATF 135 I 49 consid. 6.3 / 
JdT 2009 p. 665; arrêt TC FR 601 2016 273 du 16 novembre 2017 consid. 4a).

En l'espèce, force est de constater que la recourante est indépendante financièrement. Elle travaille 
à temps plein depuis 2009, respectivement à 90 %, et n'est plus dépendante de l'aide sociale depuis 
2008, soit largement plus de trois ans avant le dépôt de sa demande de janvier 2019 (cf. art. 7 al. 3 
OLN). En accord avec la commune, elle rembourse en outre sa dette à raison de CHF 50.- /mois 
depuis juillet 2019. Par ailleurs, sa fille cadette ayant terminé ses études et quitté le giron familial 
depuis mai 2021, le couple devrait à l'avenir disposer d'une plus grande autonomie financière. Enfin, 
l'intéressée et son époux ne présentent ni poursuites ni actes de défaut de biens. De plus, la situation 
de dépendance à l'aide sociale est à mettre en lien avec la situation familiale, en particulier de 
l'époux, condamné à une lourde peine de prison, exécutée de 1996 à décembre 2005, mais surtout 
interdit de travailler depuis la révocation de son permis d'établissement, alors que la recourante avait 
deux enfants à charge. Depuis son arrivée en 1994, celle-ci s'est occupée de son fils et de sa fille. 
Dès 1999, elle a commencé à travailler, à temps partiel, puis elle a effectué quelques formations, 
dont celle d'aide-soignante; enfin, dès 2009, elle a décroché un emploi de durée indéterminée 

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comme aide-soignante, d'abord à 100 %, désormais à 90 %; elle travaille toujours pour le même 
employeur depuis lors. Partant, on ne peut pas rendre l'intéressée responsable de la dépendance 
de la famille à l'aide sociale. La situation financière de la recourante, dont en particulier sa dette 
sociale, ne saurait dès lors faire obstacle à l'octroi du droit de cité communal.

4.2. S'agissant du manque de clarté en lien avec l'époux de la recourante, force est d'emblée de 
souligner que la demande de naturalisation ne concerne que A.________. Partant, il appartenait 
aux autorités de se fonder sur l'ensemble des circonstances entourant la seule requérante. Or, on 
ne peut pas s'empêcher de constater que la nature des crimes pour lesquels son époux a été 
condamné à une peine de 14 ans en 2000, purgée de manière anticipée dès 1996, libéré en 2005, 
et l'expulsion qui a été prononcée à son égard ne sont manifestement pas restés sans influencer la 
commune dans le sort qu'elle a réservée à la demande de l'intéressée, à tort toutefois. 

La Cour ne peut pas cautionner la thèse soutenue par la commune, et confirmée par le Lieutenant 
de Préfet, selon laquelle la situation de la recourante ne serait pas "claire", en raison du lien affectif 
de cette dernière envers son époux, lequel primerait le lien de rattachement à la Suisse en cas 
d'exécution de son expulsion. 

D'abord, force est de souligner que la question de savoir si l'intéressée suivrait son époux dans leur 
pays d'origine le jour où son renvoi pourra être exécuté ne lui a pas été posée. La commission et 
l'autorité intimée estiment toutefois que tel serait le cas. Ensuite, outre le fait que la réponse à une 
telle question est à ce stade totalement prématurée, qu'elle tient de la pure hypothèse et que la 
requérante aurait été bien inspirée de répondre par la négative, compte tenu de l'incidence d'une 
autre réponse à cette question, et qu'elle n'aurait pas manqué de le faire au vu de ses intérêts, il faut 
constater que ses enfants, naturalisés suisses, ont fait leur vie ici et que l'on peine dès lors à 
comprendre pourquoi la recourante choisirait plutôt de suivre son époux au Rwanda. Outre le fait 
qu'elle pourrait, cas échéant, y subir des mesures de représailles du fait des liens les unissant, il 
faut constater qu'elle vit désormais en Suisse depuis près de 28 ans. Aucun élément objectif figurant 
au dossier ne va dès lors dans le sens des autorités précédentes, bien au contraire. Au demeurant, 
on ne voit pas en quoi un hypothétique retour au Rwanda, après avoir obtenu le passeport suisse, 
constituerait un motif permettant de s'opposer à l'octroi du droit de cité litigieux ni en quoi, de ce fait, 
sa situation personnelle ne serait pas "claire" au sens du règlement communal, d'autant plus qu'il 
est admis que la recourante est pleinement intégrée dans sa commune de domicile et que les autres 
conditions sont également remplies.

Surtout, de fait, les autorités font supporter à l'épouse requérante le passé criminel de son époux 
alors qu'il s'agit d'une demande individuelle de naturalisation, ce qui ne saurait être toléré. Tenir 
compte de la condamnation et de l'expulsion de l'époux de la recourante revient à obliger cette 
dernière à divorcer afin d'obtenir le droit de cité communal. Or, une telle contrainte n'est pas 
compatible avec le droit au mariage protégé par les art. 14 Cst. et 12 CEDH (cf. arrêt TC 601 2018 
195 du 7 mai 2019 et la référence citée). Dans le même ordre d'idées, il ne peut pas être opposé à 
l'intéressée le fait que son mari vivrait à l'étranger, alors même que la volonté de former une 
communauté conjugale persisterait (cf. arrêt TC FR 601 2014 1 du 11 novembre 2014 consid. 5e). 
En outre, la condamnation de l'époux et son expulsion remontent à de nombreuses années. La peine 
a été exécutée depuis 1996, le mari libéré aux 2/3 de la peine en 2005 et il n'a plus jamais fait l'objet 
de quelque condamnation que ce soit depuis lors. Poussé (et entretenu) par son épouse, il a de plus 
fait des études en théologie et travaillé bénévolement, s'intégrant ainsi à son tour; le fait qu'il n'ait pu 
travailler contre salaire ne peut en revanche pas lui être reproché. Enfin, la Cour de céans se doit 

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de constater que, du point de vue du regroupement familial, la situation de ce dernier ne deviendrait 
pas plus "avantageuse" pour lui si la recourante obtient la nationalité suisse.

Dans ces circonstances et tout bien pesé, force est de constater que l'autorité communale a abusé 
de son pouvoir d'appréciation en refusant le droit de cité à la recourante et qu'il en va de même de 
l'autorité intimée. Partant, dès lors qu'il n'est pas contesté que l'intéressée remplit toutes les 
conditions, le dossier est renvoyé à la commune de F.________ pour qu'elle lui accorde le droit de 
cité requis.

5.

Il s'ensuit l'admission du recours et l'annulation de la décision attaquée.

En application de l'art. 133 CPJA, des frais de procédure ne peuvent pas être mis à la charge de 
l'Etat de Fribourg et de la commune, qui succombent. 

Compte tenu de l'issue du litige, la demande d'assistance judiciaire gratuite (601 2021 167), devenue 
sans objet, est rayée du rôle.

Selon la jurisprudence relative à l'art. 137 CPJA en lien avec l'art. 14 CPJA concernant le monopole 
de représentation des avocats dans les affaires traitées par le Tribunal cantonal, aucune indemnité 
de partie n'est versée à celui qui n'est pas représenté et assisté par un avocat autorisé à exercer la 
profession à titre indépendant (cf. arrêst TF 2C_1171/2016 du 26 octobre 2017; TC FR 601 2020 96 
du 7 juillet 2021). En l'occurrence, il n'est pas alloué de dépens, la recourante n'étant pas défendue 
par un mandataire professionnel et n'ayant founi aucune note de frais.

(dispositif sur la page suivante)

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la Cour arrête 

I. Le recours (601 2021 166) est admis et la décision attaquée annulée. 

Partant, le dossier est renvoyé à la commune de F.________ pour octroi du droit de cité à la 
recourante.

II. La demande d'assistance judiciaire gratuite (601 2021 167), devenue sans objet, est rayée du 
rôle.

III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours constitutionnel subsidiaire auprès du Tribunal fédéral, 
à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 23 mars 2022/ape/jcr

La Présidente : La Greffière-stagiaire :