# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dd5615ac-c9eb-52f3-bfc8-ef420546fd3b
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-01-19
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 19.01.2023 B 2022/167
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Publikationen/SG_VGN_001_B-2022-167_2023-01-19.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2022/167

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 28.03.2023

Entscheiddatum: 19.01.2023

Entscheid Verwaltungsgericht, 19.01.2023
Schulrecht, privater Einzelunterricht, Art. 123 VSG (sGS 213.1). Eine 
Verfügung des Bildungsrates, worin privater Einzelunterricht unter diversen 
Auflagen bewilligt wird, die Unterrichtsaufnahme aber erst erfolgen kann, 
wenn diese erfüllt sind, schliesst das Bewilligungsverfahren nicht ab. Der 
rechtserhebliche Sachverhalt ist vor dem Bewilligungsentscheid vollständig 
abzuklären. Die Angelegenheit war somit vorliegend noch nicht 
entscheidungsreif und das rechtliche Gehör der Beschwerdeführer wurde 
verletzt. Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung der Sache an den 
Bildungsrat zu weiteren Abklärungen, zur Gewährung des rechtlichen 
Gehörs sowie zu neuer Verfügung (Verwaltungsgericht, B 2022/167).

Entscheid vom 19. Januar 2023

Besetzung

Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter 

Engeler; Gerichtsschreiberin Schmid Etter

Verfahrensbeteiligte

A.__ und B.__,

Beschwerdeführer,

vertreten durch die Rechtsanwälte lic. iur. HSG Rolf W. Rempfler und Dr. iur. Tanja 

Coskun-Ivanovic, Advokatur am Falkenstein, Falkensteinstrasse 1, Postfach, 

9016 St. Gallen,

gegen

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Bildungsrat des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

Gegenstand

Provisorische Bewilligung von privatem Einzelunterricht bis Ende Schuljahr 

2023/24

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

Am 17. Juni 2022 ersuchten A.__ und B.__ beim Bildungsrat des Kantons St. Gallen um 

Bewilligung für dauerhaften privaten Einzel- bzw. Gruppenunterricht für ihre zwei 

Kinder K.__ (geboren 2011) und M.__ (geboren 2014) ab Beginn des Schuljahres 

2022/2023. Als integrierenden Bestandteil ihres Gesuchs reichten sie das Konzept 

"Durchführung von privatem Gruppenunterricht im Kanton St. Gallen" des Vereins 

Homeschooling St. Gallen ein. Der Unterricht soll einerseits zuhause und andrerseits 

zusammen mit Kindern von anderen Familien in einer Lerngruppe des Zyklus 2 

stattfinden.

Mit Verfügung vom 18. August 2022 hiess der Bildungsrat das Gesuch um Bewilligung 

von privatem Einzelunterricht unter dem Vorbehalt der Erfüllung diverser Auflagen 

gemäss E. 5 der Erwägungen gut und erteilte eine provisorische Bewilligung für den 

privaten Einzelunterricht von K.__ und M.__ bis Ende Schuljahr 2023/2024. Die 

Unterrichtsaufnahme kann erfolgen, sobald die Erfüllung der Auflagen vom Amt für 

Volksschule bestätigt ist (Ziff. 1 des Dispositivs). Die Gesuchstellenden haben dem Amt 

für Volksschule spätestens bis 1. November 2022 die Belege für die Erfüllung der 

Auflagen gemäss den Erwägungen einzureichen (Ziff. 2). Die Bewilligung ist bis Ende 

Schuljahr 2023/2024 befristet und erlöscht automatisch zu diesem Zeitpunkt. Eine 

definitive Bewilligung erfolgt auf Gesuch hin, wenn die Voraussetzungen nach zwei 

Jahren Schulerfahrung als nachhaltig erfüllt erachtet werden können. Das Gesuch dafür 

ist bis spätestens Ende Januar 2024 einzureichen (Ziff. 3). Die Gebühr von CHF 1'000 

wurde den Gesuchstellenden auferlegt (Ziff. 4).

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B.

Gegen die Verfügung des Bildungsrates (Vorinstanz) vom 18. August 2022 (versandt 

am 30. August 2022) erhoben A.__ und B.__ (Beschwerdeführer) mit Eingabe ihrer 

Rechtsvertreter vom 14. September 2022 und Ergänzung vom 10. Oktober 2022 

Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit dem Hauptantrag, 

der angefochtene Beschluss sei vollumfänglich aufzuheben und die Angelegenheit sei 

zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge zuzüglich Mehrwertsteuer. Daneben stellten sie zahlreiche 

Eventualbegehren. Mit Vernehmlassung vom 15. November 2022 schloss die 

Vorinstanz auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde. In der Folge liessen sich die 

Beschwerdeführer am 5. Dezember 2022 dazu vernehmen. Die Vorinstanz äusserte 

sich am 14. Dezember 2022 nochmals. Am 10. Januar 2023 reichten die 

Rechtsvertreter der Beschwerdeführer die Kostennote ein.

Auf die Erwägungen der angefochtenen Verfügung, die Ausführungen der 

Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit 

wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 125 des 

Volksschulgesetzes, sGS 213.1, VSG, in Verbindung mit Art. 59  Abs. 1 des Gesetzes 

über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Als gesetzliche Vertreter ihrer zwei 

Kinder sind die Beschwerdeführer zur Ergreifung des Rechtsmittels in eigenem Namen 

befugt (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; Art. 304 Abs. 1 des 

Schweizerischen Zivilgesetzbuches, SR 210, ZGB; VerwGE B 2021/32 vom 

9. September 2021). Die Beschwerde gegen die am 30. August 2022 versandte 

Verfügung der Vorinstanz vom 18. August 2022 wurde mit Eingabe vom 14. September 

2022 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die 

gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 

VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.  

bis

Die Beschwerdeführer beantragen die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und 

2.1. 

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die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur Neubeurteilung. Zur 

Begründung machen sie im Wesentlichen geltend, Art. 123 Abs. 1 VSG sehe den 

privaten Einzelunterricht ausdrücklich vor. Die Vorinstanz erläutere jedoch nirgends, 

unter welchen Voraussetzungen sie den privaten Einzelunterricht bewilligen würde. Die 

Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit könne auch ausserhalb der Schule durch 

Vereinsmitgliedschaften, Teilnahme an Ferienlagern etc. gewährleistet werden, sofern 

die Teilnahme nicht bloss freiwillig sei, sondern im Jahresplan verbindlich festgelegt 

werde. Die Vorinstanz gehe im Zusammenhang mit der Forderung eines Anteils von 

mindestens 70 Prozent Gemeinschaftsunterricht, was zwischen sechs und sieben 

Halbtagen pro Schulwoche entspreche, zu Unrecht davon aus, dass eine Schulwoche 

in der Volksschule zehn Halbtage (100 Prozent) umfasse. Da mindestens ein Halbtag – 

im Kindergarten und in der Unterstufe sogar mehrere Halbtage – pro Woche 

unterrichtsfrei sei, könne dies nicht zutreffen. Reichweite und Inhalt der strittigen 

Auflage seien daher unklar und die Begründungspflicht verletzt. Ferner bleibe bei dieser 

Berechnung unberücksichtigt, dass Kinder, die im privaten Einzelunterricht beschult 

würden, den Lernstoff viel rascher erlernten, da der Unterricht effizienter gestaltet 

werden könne. Diverse Kantone, in denen privater Einzelunterricht zugelassen sei, 

sähen dafür eine Anzahl Lektionen im Bereich der Hälfte bis zwei Dritteln der 

ordentlichen Stundentafel der Volksschule vor. Die entsprechende Auflage, dass 70 

Prozent der Unterrichtszeit gemäss Lehrplan der Volksschule in Gruppen zu erfolgen 

hätten, verletze im Vergleich zu "Kleinklassen", für welche die Stundentafel 

ausdrücklich nicht gelten würde, das Rechtsgleichheitsgebot. Eine sachliche 

Unterscheidung hinsichtlich der erforderlichen Wochenlektionen zwischen 

Volksschulunterricht und privatem Einzelunterricht sei angezeigt. Die Vorinstanz habe 

das ihr zustehende Ermessen nicht wahrgenommen. In den zugrundeliegenden 

Konzepten – das zweite Konzept sei eine Weiterentwicklung des ersten – hätten die 

Beschwerdeführer zudem auf die Anzahl der Gesamtwochenstunden hingewiesen. 

Sofern hinsichtlich der Unterrichtszeit im Gruppengefüge eine Unklarheit bestanden 

habe, hätte die Vorinstanz den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes wegen 

abklären müssen, anstatt Annahmen zu treffen. Die Vorinstanz habe demnach den 

Sachverhalt nicht richtig und vollständig festgestellt. Ein Anteil von 50 Prozent 

Gruppenunterricht (Basis zwei Drittel der Stundentafel Volksschule) reiche für die 

Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit aus. Zudem seien K.__ und M.__ seit Besuch der 

Spielgruppe und damit seit Jahren in Kontakt mit anderen Kindern und Erwachsenen. 

Die Vorinstanz differenziere ferner nicht zwischen der Voraussetzung der Erziehung zur 

Gemeinschaftsfähigkeit und jener der qualitativen Gleichwertigkeit des 

Grundschulunterrichts.

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2.2.

Dem hält die Vorinstanz zur Hauptsache entgegen, gemäss eigenen Angaben der 

Beschwerdeführer stütze sich der Antrag vom 17. Juni 2022 auf das zusammen mit 

diesem eingereichte angepasste Konzept "Durchführung von privatem 

Gruppenunterricht im Kanton St. Gallen". Der auf dem vormaligen Konzept beruhende 

frühere Antrag vom 10. Januar 2022 sei zurückgezogen worden. Die Auslegung von 

Art. 123 VSG, wonach die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit sichergestellt werden 

müsse, habe teleologisch zu erfolgen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung 

sei es nicht willkürlich, dafür nicht nur auf die elterliche Erziehung sowie auf 

Freizeitaktivitäten und Kontakte mit Freunden und Bekannten zu vertrauen, sondern 

auch ein ausserfamiliäres und freundschaftsunabhängiges Umfeld einzubeziehen. 

Werde ein Kind privat beschult, sei es die Aufgabe des Bildungsrates sicherzustellen, 

dass der Unterricht gleichwertig sei. Ferner müsse sichergestellt werden, dass ein Kind 

jederzeit in die öffentliche Volksschule zurückkehren könne. Die Erziehung zur 

Gemeinschaftsfähigkeit sei ein kontinuierlicher Prozess, welcher regelmässig und in 

beträchtlichem Umfang während der Unterrichtszeit stattfinden solle. Daraus ergebe 

sich der definierte Umfang von 70 Prozent für gemeinschaftlichen Unterricht. Da das 

Dispositiv auf die Erwägungen verweise, sei es nicht nötig, die Auflagen im Dispositiv 

zu wiederholen. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör liege nicht vor. 

Zu Punkten, für welche im Konzept bzw. im Antrag bereits eine Regelung enthalten 

Mangels Begründung nicht nachvollziehbar sei sodann, weshalb noch 

Umsetzungsfragen zu klären seien, nachdem in den Erwägungen zuvor ausgeführt 

worden sei, das Gesuch erfülle grundsätzlich die kantonalen Vorgaben bzw. die 

Voraussetzungen für eine provisorische Bewilligung von privatem Einzelunterricht. Im 

Dispositiv seien schliesslich nicht sämtliche Auflagen und Bedingungen aufgezählt; es 

werde nur auf E. 5 verwiesen, obschon bereits in E. 4d Auflagen enthalten seien. Damit 

stehe nicht fest, was nun gelten solle. Auch die anderen Auflagen seien hinsichtlich 

öffentlichem Interesse und Verhältnismässigkeit nicht begründet worden, was eine 

Verletzung des rechtlichen Gehörs darstelle. Es sei daher nicht klar, was darunter 

genau zu verstehen sei. Dies gelte beispielsweise für die Aufforderung anzugeben, 

wann welches Kind in welchem Lerngefüge lerne. Die Erstellung eines verbindlichen 

Wochenplans samt Nennung der Lehrperson sei ungeeignet und unverhältnismässig; 

ebenso die Vorgabe, dass der Projektgruppenunterricht stets in Anwesenheit einer 

diplomierten Lehrperson stattzufinden habe, sowie die Kontrolle mittels 

unangemeldeter Besuche in Bezug auf das Lernen im Familiengefüge.

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gewesen sei, seien keine Auflagen nötig gewesen. Bei der Auflage des Wochenplans 

werde nicht verlangt anzugeben, welches Fach in welcher Lektion unterrichtet werde, 

sondern es gehe darum, wann welches Kind in welchem Lerngefüge am Lernen sei. 

Eine Festlegung der Sportstunden im Wochenplan sei hingegen wünschenswert. Dass 

sich die Anzahl der Wochenstunden nach den Vorgaben des Lehrplans Volksschule 

richte, ergebe sich unmissverständlich aus der Verfügung. In Anlehnung an die Praxis 

bei Privatschulen müsse auch beim privaten Einzelunterricht eine Person über das für 

den betreffenden Zyklus anerkannte Lehrerdiplom verfügen.

3.

3.1.

Der private Einzelunterricht ist in Art. 123 VSG im Abschnitt "VIII. Privatunterricht" 

geregelt: Laut Abs. 1 dieser Bestimmung werden für den privaten Einzelunterricht die 

Vorschriften des VSG über die Privatschulen sachgemäss angewendet. Nach Abs. 2 

erteilt der Bildungsrat die Bewilligung, wenn zudem die Erziehung zur 

Gemeinschaftsfähigkeit sichergestellt ist. Entsprechend dem Wortlaut von 

Art. 123 VSG handelt es sich bei der Bewilligung für den privaten Einzelunterricht um 

eine Polizeibewilligung, d.h. die Gesuchsteller haben einen Anspruch auf 

Bewilligungserteilung, wenn sie die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen (VerwGE 

B 2005/105 vom 25. Oktober 2005 E. 2a, in: GVP 2005 Nr. 9). Es ist darauf zu achten, 

dass die Bedingungen gesetzlich fixiert und, soweit möglich, objektiv ausgestaltet 

werden. Sonst kann falsch verstandenes behördliches Ermessen zur Statuierung eines 

faktischen (staatlichen) Schulmonopols führen (B. Mascello, Elternrecht und 

Privatschulfreiheit, Wil 1995, S. 152). Sachgemässe Rechtsanwendung, wie sie Art. 123 

Abs. 1 VSG in Bezug auf Art. 115 ff. VSG vorschreibt, bedeutet, dass die 

Voraussetzungen von Art. 117 VSG nicht unbesehen übernommen werden können. 

Vielmehr haben die Gesuchsteller darzulegen, dass ihr Gesuch den nämlichen 

Voraussetzungen unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelunterrichts zu 

genügen vermag (vgl. dazu VerwGE B 2005/105 vom 25. Oktober 2005 E. 2a, in: 

GVP 2005 Nr. 9).

Der Verweis in Art. 123 Abs. 1 VSG betrifft die Vorschriften der Art. 115 ff. VSG: 

Danach unterstehen die Privatschulen, die schulpflichtige Kinder unterrichten, der 

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staatlichen Aufsicht (Art. 115 VSG), und deren Errichtung und Führung bedürfen einer 

Bewilligung des Bildungsrates (Art. 116 VSG). Diese wird erteilt, wenn Schulleitung, 

fachliche Führung, Organisation und Schulräumlichkeiten einen der öffentlichen Schule 

gleichwertigen, auf Dauer angelegten Unterricht gewährleisten sowie die 

obligatorischen Unterrichtsbereiche der öffentlichen Schule unterrichtet werden 

(Art. 117 Abs. 1 VSG). Der Bildungsrat kann die Bewilligung mit Auflagen verbinden, um 

die Gleichwertigkeit des Unterrichts sicherzustellen (Art. 117 Abs. 2 VSG). Nach 

Art. 120 Abs. 1 VSG darf in Privatschulen unterrichten, wer dafür eine Lehrbewilligung 

besitzt. Eine solche erhält, wer für die vorgesehene Lehrtätigkeit eine ausreichende 

Ausbildung nachweist und die persönlichen Voraussetzungen erfüllt (Art. 120 Abs. 2 in 

Verbindung mit Art. 56 ff. VSG).

3.2.

Die Verfügung ist ein Hoheitsakt, der sich an den Einzelnen richtet und durch den eine 

konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend 

verbindlich geregelt wird (vgl. auch die Definition in Art. 5 des 

Verwaltungsverfahrensgesetzes, SR 172.071, VwVG). Sie soll die Tatsachen, die 

Vorschriften und die Gründe, auf die sie sich stützt, den Rechtsspruch der Behörde, die 

Festsetzung der Kosten und der Kostentragungspflicht, die Belehrung über das 

zulässige ordentliche Rechtsmittel, die Frist und die Instanz sowie die Daten der 

Verfügung und der Zustellung enthalten (Art. 24 Abs. 1 VRP). In einer Verfügung wird 

somit ein generell-abstrakter Erlass (Gesetz im formellen Sinn oder Verordnung) auf 

einen konkreten Einzelfall angewendet. Die Verfügung als wichtigste Handlungsform 

der Verwaltung schliesst das interne nichtstreitige Verwaltungsverfahren ab und ist 

gleichzeitig (als Anfechtungsobjekt) Ausgangspunkt des externen streitigen 

Beschwerdeverfahrens. Das Dispositiv bringt in knapper Formulierung das Ergebnis 

der Verfügung zum Ausdruck und hält damit die im streitigen Fall eingetretenen oder 

anzuwendenden Rechtsfolgen fest. Grundsätzlich erwächst nur das Dispositiv in 

materielle Rechtskraft. Eine Ausnahme davon gilt dann, wenn im Dispositiv auf die 

Entscheidgründe verwiesen wird (z.B. "im Sinn der Erwägungen"). Das Dispositiv muss 

klar wiedergeben, was verfügt wird und damit Gegenstand der Vollstreckung bildet. Ist 

der Wortlaut nicht eindeutig, ist der wahre Gehalt mittels Auslegung zu ermitteln. Ist 

dies nicht möglich, kann eine Erläuterung verlangt werden (T. Tschumi, in: Rizvi/

Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 

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Zürich/St. Gallen 2020, N 13 zu Art. 24 – 26  VRP).

Nebenbestimmungen einer Verfügung dienen dazu, die durch eine Verfügung 

begründeten verwaltungsrechtlichen Pflichten und Rechte entsprechend den konkreten 

Umständen näher zu umschreiben, um den Besonderheiten des Einzelfalles besser 

gerecht zu werden. Nebenbestimmungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Fehlt 

eine solche, kann sich die Zulässigkeit der Nebenbestimmungen aber auch aus dem 

mit dem Gesetz verfolgten Zweck ergeben und damit aus einem mit der 

Hauptanordnung in einem engen Sachzusammenhang stehenden öffentlichen 

Interesse hervorgehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 

2020, Rz. 926). Eine bedeutende Rolle spielen die Nebenbestimmungen bei der 

Erteilung von Bewilligungen. Eine Bewilligung kann insbesondere dann ohne 

ausdrückliche gesetzliche Grundlage mit einer Nebenbestimmung versehen werden, 

wenn sie im Lichte der gesetzlichen Bestimmungen verweigert werden könnte (Häfelin/

Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 907 und 926; P. Karlen, Schweizerisches 

Verwaltungsrecht, Zürich/Basel/Genf 2018, S. 206).

Unter einer Befristung wird die zeitliche Begrenzung der Geltung einer Verfügung 

verstanden. Eine Bedingung liegt vor, wenn die Rechtswirksamkeit einer Verfügung von 

einem künftigen ungewissen Ereignis abhängig gemacht wird. Bei der 

Suspensivbedingung tritt die Wirkung der Verfügung erst dann ein, wenn die 

Bedingung erfüllt ist. Auflagen verpflichten den Adressaten der Bewilligung zu einem 

bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen. Von den Bedingungen unterscheiden sie 

sich dadurch, dass die Rechtswirksamkeit der Verfügung nicht davon abhängt, ob die 

Auflagen erfüllt werden oder nicht (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 908 ff.; Karlen, 

a.a.O., S. 207).

3.3.

Der in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 

(SR 101, BV) garantierte Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der 

Sachaufklärung und stellt anderseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht 

beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen 

eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass einer 

Verfügung zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen und Einsicht in die 

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Akten zu nehmen (vgl. z.B. BGE 144 I 11 E. 5). Der Anspruch auf rechtliches Gehör 

umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, 

damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 

140 I 99 E. 3.4, 135 II 286 E. 5.1). Voraussetzung des Äusserungsrechts sind 

genügende Kenntnisse über den Verfahrensverlauf, was auf das Recht hinausläuft, in 

geeigneter Weise über die entscheidwesentlichen Vorgänge und Grundlagen vorweg 

orientiert zu werden (BGE 141 I 60 E. 3.3, 140 I 99 E. 3.4). Schliesslich muss die 

Verwaltungsbehörde den Parteien den voraussichtlichen Inhalt der Verfügung 

(zumindest die wesentlichen Elemente) bekannt geben, sofern sie diese nicht selbst 

beantragt haben oder deren Inhalt voraussehen konnten. Eine Behörde kann daher 

verpflichtet sein, bevor sie in Anwendung einer unbestimmt gehaltenen Norm oder in 

Ausübung eines besonders grossen Ermessensspielraums einen Entscheid von grosser 

Tragweite für die Betroffenen fällt, diese vorgängig über ihre Rechtsauffassung zu 

orientieren und ihnen Gelegenheit zu bieten, dazu Stellung zu nehmen (BGE 127 V 431 

E. 2b, 126 I 19 E. 2c; BGer 2C_695/2014 vom 16. Januar 2015 E. 4.3 mit weiteren 

Hinweisen).

Ein weiterer Aspekt des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist die Begründungspflicht 

der Behörden. Nach Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP soll eine Verfügung die Tatsachen, 

Vorschriften und Gründe enthalten, auf die sie sich stützt. Die Behörde muss mit 

anderen Worten in der Begründung die Elemente des rechtlichen 

Subsumtionsvorgangs kenntlich machen. Aufgrund der Begründung soll der Adressat 

nicht nur das Ergebnis, sondern auch die Motive der vorgenommenen Würdigung des 

Sachverhalts und der Rechtslage nachvollziehen können. Darüber hinaus soll er 

ersehen können, dass seine Vorbringen von den Behörden tatsächlich gehört, ernsthaft 

geprüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt wurden. Insofern hat die 

Begründungspflicht einen persönlichkeitsbezogenen Aspekt, dient der Transparenz der 

Entscheidfindung und ermöglicht erst die sachgerechte Anfechtung. Sie zwingt die 

Behörden auch zu einer gewissen Selbstkontrolle über die Sachlichkeit ihrer 

Entscheidmotive (Tschumi, a.a.O., N 11 zu Art. 24 – 26 VRP mit Hinweisen auf die 

Rechtsprechung).

3.4.

Die Behörde oder das von ihr beauftragte Verwaltungsorgan ermittelt den Sachverhalt 

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und erhebt die Beweise von Amtes wegen durch Befragen von Beteiligten, 

Auskunftspersonen und Zeugen, durch Beizug von Urkunden, Amtsberichten und 

Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere geeignete Weise (Art. 12 Abs. 

1 VRP). Im Beschwerdeverfahren kann geltend gemacht werden, die angefochtene 

Verfügung beruhe auf einem unrichtig oder unvollständig festgestellten Sachverhalt 

(Art. 61 Abs. 2 VRP).

Unrichtig ist ein Sachverhalt festgestellt, wenn aus den vorhandenen Beweismaterialien 

unrichtige Schlüsse gezogen werden, insbesondere indem der Sachverhalt falsch oder 

aktenwidrig festgestellt wird oder indem Beweise unrichtig gewürdigt werden. Das 

Untersuchungsprinzip bedeutet, dass die Verwaltungsbehörden für die Beschaffung 

der Entscheidungsgrundlagen verantwortlich sind (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 

988). Unvollständig ist die Sachverhaltsfeststellung, wenn entscheidrelevante 

Umstände nicht oder nicht ausreichend abgeklärt wurden (vgl. Cavelti/Vögeli, 

Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 587 f.). Welche 

Sachverhaltselemente einschlägig sind, ergibt sich aus den Tatbestandsmerkmalen der 

anzuwendenden Rechtsnormen. Die Sachverhaltsfeststellung ist somit Voraussetzung 

für die Rechtsanwendung (B. Märkli, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 4 zu 

Art. 12 – 13 VRP). Der Untersuchungsgrundsatz von Art. 12 Abs. 1 VRP wird durch die 

Mitwirkungspflicht der Parteien relativiert. Kann von den Privaten nach den Umständen 

eine Handlung oder eine Äusserung erwartet werden und bleibt eine solche aus, so 

haben die Behörden nicht nach Tatsachen zu forschen, die nicht aktenkundig sind. 

Eine Mitwirkungspflicht besteht insbesondere für die Beschaffung von Unterlagen, 

welche nur die Parteien liefern können, und für die Abklärung von Tatsachen, welche 

eine Partei besser kennt als die Behörde (vgl. VerwGE B 2016/147 vom 14. Dezember 

2017 E. 5.2.1 mit Hinweisen).

Das Verwaltungsverfahren umfasst drei Teile, das Einleitungs-, das Ermittlungs- und 

das Entscheidstadium. Das Ermittlungsstadium dient der Sachverhaltserhebung. Im 

Entscheidstadium erfolgt die rechtliche Würdigung der erhobenen Befunde und 

gestützt darauf der Entscheid, der das Verfahren abschliesst. Die genannten Abschnitte 

bauen aufeinander auf; spätere Schritte sind erst durchzuführen, wenn die früheren 

abgeschlossen sind (Karlen, a.a.O., S. 250). Entscheidungsreif ist ein Verfahren erst 

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dann, wenn die Behörde über sämtliche Entscheidungsgrundlagen verfügt, um über die 

Begründetheit oder Unbegründetheit des geltend gemachten Anspruchs zu befinden. 

Überdies muss das vom Gesetz vorgeschriebene Verfahren ordnungsgemäss 

durchgeführt worden sein (BGE 140 III 450 E. 3.2). Die erforderlichen tatsächlichen 

Grundlagen zur Beurteilung des strittigen Anspruches müssen vorhanden sein, und die 

Parteien müssen Gelegenheit gehabt haben, sich zu allen entscheiderheblichen Fragen 

zu äussern (BGE 144 III 394 E. 4.3.2.2).

3.5.

Dem Verwaltungsgericht ist die Ermessenskontrolle im Beschwerdeverfahren verwehrt 

(Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP e contrario). Es hat sich daher darauf zu beschränken, über 

die Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen, und schreitet nur ein, wenn die 

Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen über- bzw. unterschritten oder missbraucht 

hat. Eine Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die Behörde Ermessen walten lässt, 

wo für dieses nach Gesetz kein Raum ist. Ermessensunterschreitung liegt vor, wo das 

Gesetz Ermessen einräumt und die Behörde dieses nicht wahrnimmt. Wo der 

Gesetzgeber Ermessen einräumt, erwartet er von den Verwaltungsbehörden, dass sie 

sachliche Unterscheidungen treffen und den besonderen Umständen des konkreten 

Falles angemessene Rechtsfolgen anordnen (Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen 

Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2013, Rz. 1526 mit Hinweis auf VGer ZH VB.

2004.00123 vom 19. Mai 2004 E. 4.3.1).

4.

4.1.

Die Beschwerdeführer stellten mit Schreiben vom 17. Juni 2022 einen Antrag auf 

privaten Einzelunterricht für ihre zwei Kinder K.__ und M.__, wenn möglich auf das 

Schuljahr 2022/2023 hin. Als Grundlage für den Unterricht diente das Konzept des 

Vereins Homeschooling "Durchführung von privatem Gruppenunterricht im Kanton 

St. Gallen", in welchem verschiedene Unterrichtsformen – Lerngruppenunterricht, 

Projektgruppenunterricht und Lernen im Familiengefüge – vereint werden (vi-act. 4). Es 

ist vorgesehen, dass die Kinder zusammen mit Kindern anderer Familien desselben 

Zyklus unterrichtet werden. Der Bildungsrat hiess das Gesuch um Bewilligung von 

privatem Einzelunterricht für K.__ und M.__ unter dem Vorbehalt der Erfüllung der 

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Auflagen in Ziff. 5 der Erwägungen gut und erteilte eine provisorische Bewilligung für 

privaten Einzelunterricht bis Ende Schuljahr 2023/2024. Die Unterrichtsaufnahme kann 

erfolgen, sobald die Erfüllung der Auflagen vom Amt für Volksschule bestätigt ist (Ziff. 1 

des Dispositivs). Die Gesuchsteller haben dem Amt für Volksschule bis spätestens 

1. November 2022 die Belege für die Erfüllung der Auflagen gemäss Erwägungen 

einzureichen. Das Amt für Volksschule prüft, ob die Auflagen erfüllt sind (Ziff. 2). Die 

Bewilligung ist befristet bis Ende Schuljahr 2023/2024 und erlischt zu diesem Zeitpunkt 

automatisch. Eine definitive Bewilligung erfolgt auf Gesuch hin, wenn die 

Voraussetzungen nach zwei Jahren Schulerfahrung als nachhaltig erfüllt erachtet 

werden können. Das Gesuch ist bis spätestens Ende Januar 2024 einzureichen (Ziff. 3).

4.2.

In den Erwägungen führte die Vorinstanz aus, es sei offensichtlich, dass die 

Beschwerdeführer keine Privatschule gründen wollten. Ihr Antrag sei als Gesuch um 

Bewilligung von privatem Einzelunterricht zu behandeln. Für die Beurteilung des 

Gesuchs könne die Praxis für die Bewilligung zum Führen einer Privatschule 

beigezogen werden. Ergänzend sei zu prüfen, ob mit dem zugrunde gelegten Konzept 

zusätzlich die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit gewährleistet sei. Der Bildungsrat 

verbinde die Bewilligung von Privatschulen mit Auflagen, wenn solche zur 

Gewährleistung eines gleichwertigen Unterrichts im beschriebenen Sinn nötig seien 

bzw. gestatte eine Unterrichtsaufnahme erst dann, wenn die Auflagen erfüllt seien. 

Sodann würden Privatschulen in einem ersten Schritt jeweils provisorisch bewilligt. 

Während der Dauer der provisorischen Bewilligung prüfe die Schulaufsicht die 

Erfüllung der Bewilligungsvoraussetzungen in höherer Kadenz als bei definitiv 

bewilligten Schulen. Dieses Vorgehen sei auch bei der Bewilligung von privatem 

Einzelunterricht angezeigt (E. 4a). Das Konzept "Durchführung von privatem 

Gruppenunterricht im Kanton St. Gallen" orientiere sich an kantonalen Vorgaben (u.a. 

Lehrplan Volksschule, Beurteilung). Es könne davon ausgegangen werden, dass mit 

der Umsetzung des Konzepts ein zum Unterricht in der öffentlichen Schule 

gleichwertiger Unterricht (Art. 117 Abs. 1 lit. a VSG) gewährleistet sei (E. 4b). Das 

zwingende Kriterium des auf Dauer angelegten Unterrichts sei erfüllt (E. 4c). Auf 

konkrete Angaben zu den prozentualen Anteilen der Lerngefüge "obligatorischer 

Lerngruppenunterricht" und "obligatorischer Projektgruppenunterricht" werde im 

Konzept verzichtet. Der Bildungsrat sei der Meinung, dass das Lernen im 

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 13/23

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gemeinsamen Setting im Minimum 70 Prozent der Unterrichtszeit betragen solle, was 

zwischen sechs und sieben Halbtagen pro Schulwoche entspreche. Sei dieser Anteil 

erfüllt, erscheine das Konzept geeignet, die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit zu 

gewährleisten (E. 4d).

Weiter wurde in E. 5a erwogen, das Gesuch erfülle nach dem (zuvor) Gesagten (E. 4) 

grundsätzlich die kantonalen Vorgaben bzw. die Voraussetzungen für eine 

provisorische Bewilligung von privatem Einzelunterricht bzw. Gruppenunterricht 

gemäss dem vorliegenden Konzept. Trotz des aussagekräftigen Konzepts seien noch 

Umsetzungsfragen zu klären, bevor der Unterricht aufgenommen werden könne (E. 5b). 

Dabei wird in Klammer auf Buchstabe E des Sachverhalts verwiesen, wo es um die 

Unterrichtsorte und geeignete Räumlichkeiten geht, die noch hergerichtet werden 

müssen. Die Antragssteller seien deshalb zu verpflichten, schriftlich

darzulegen, mit welchen Instrumenten (beispielsweise Leistungsstandmessungen, 

Einsatz der kantonalen Lernfördersysteme) die Gleichwertigkeit des Unterrichts mit 

jenem der öffentlichen Schule und somit die Erreichung der verbindlichen 

Kompetenzlernziele des Lehrplans Volksschule gewährleistet wird;

–

zu informieren, wie und mit welchen Instrumenten die Beobachtungen zu den 

Selbst-, Sozial- und Sachkompetenzen dokumentiert werden;

–

darzulegen, wie die Lern- und Arbeitsergebnisse der Schülerinnen und Schüler 

dokumentiert und ausgewiesen werden;

–

einen Prozess zu definieren, der den Anschluss beim Wechsel an eine andere 

Schule, insbesondere an eine öffentliche, sicherstellt;

–

darzulegen, wie mit dem Erfüllen der obligatorischen Schulpflicht ein Leistungsstand 

erreicht wird, mit dem die Anforderungen von weiterführenden Ausbildungen der 

Sekundarstufe II (Berufsbildung oder Mittelschule) erfüllt werden können;

–

zu kommunizieren, wann welches Kind in welchem Lerngefüge lernt (Erstellung 

eines verbindlichen Wochenplans für jedes Kind);

–

darzulegen, wie und wo die Kompetenzziele im Fach Bewegung und Sport erreicht 

werden;

–

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 14/23

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Weiter seien die vorgesehenen Räumlichkeiten vor der Unterrichtsaufnahme zwingend 

definitiv zu begutachten. Es müsse darin ein der öffentlichen Schule gleichwertiger 

Unterricht ermöglicht werden (E. 5c). Der Unterricht in den Lerngefügen 

"obligatorischer Lerngruppenunterricht" und "obligatorischer Projektgruppenunterricht" 

habe durch eine Lehrperson im Besitz eines EDK-anerkannten Lehrdiploms oder einer 

gleichwertigen Ausbildung für den entsprechenden Zyklus zu erfolgen (E. 5d). In E. 6a 

ist vorgesehen, dass das Amt für Volksschule bis Ende Schuljahr 2023/2024 in allen 

Lerngefügen regelmässig angemeldete und unangemeldete Visitationen vornimmt.

5.

5.1.

Mit einer Bewilligung wird verbindlich festgestellt, dass eine bestimmte Tätigkeit mit 

den gesetzlichen Vorschriften übereinstimmt. Bis zum Vorliegen der Bewilligung darf 

der Gesuchsteller die entsprechende Tätigkeit nicht ausüben (Häfelin/Müller/Uhlmann, 

a.a.O., Rz. 895). Gemäss Ziff. 1 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung wird die 

provisorische Bewilligung für den privaten Einzelunterricht von K.__ und M.__ bis Ende 

Schuljahr 2023/2024 erteilt, allerdings "unter dem Vorbehalt der Erfüllung der Auflagen 

in Ziff. 5 der Erwägungen. Die Unterrichtsaufnahme kann erfolgen, sobald die Erfüllung 

der Auflagen vom Amt für Volksschule bestätigt ist." Ohne die Erfüllung der "Auflagen" 

entfaltet die Bewilligung keinerlei Rechtswirkungen, da mit dem Unterricht nicht 

begonnen werden darf. Gerade die Unterrichtsaufnahme ist jedoch der entscheidende 

Inhalt der Bewilligung für den häuslichen Privatunterricht. Darf diese nicht erfolgen, 

liegt im Ergebnis für die Beschwerdeführer keine Bewilligung vor. Entgegen dem 

Wortlaut handelt es sich daher bei den "Auflagen" somit um (Suspensiv)Bedingungen.

5.2.

Das VSG enthält keine Bestimmung, in der von einer provisorischen und einer 

definitiven Bewilligungserteilung die Rede ist. Es wird auch aus den Erwägungen der 

Vorinstanz, wonach sie Privatschulen offenbar in einer ersten Phase jeweils 

provisorisch und nach Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen in höherer Kadenz 

aufzuzeigen, wer zu welchem Zeitpunkt unterrichtet, und Angaben zur Qualifikation 

der eingesetzten Personen unter Beilage der Diplome zu machen.

–

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 15/23

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anschliessend definitiv bewilligt, nicht klar, inwiefern in Bezug auf die rechtliche 

Wirkung der Bewilligung ein Unterschied zwischen der provisorischen und der 

definitiven Bewilligung besteht bzw. welche Konsequenzen sich daraus ergeben sollen. 

Eine solche Unterscheidung ist rechtlich nicht nötig, da jede Bewilligung – auch eine 

"definitive" – bei Nicht(mehr)erfüllung der Voraussetzungen widerrufen oder deren Ende 

mit einer Befristung erreicht werden kann. Eine solche hat die Vorinstanz in Ziff. 3 denn 

auch verfügt. Zu Beginn häufiger stattfindende Visitationen des Schulbetriebs sind 

ebenfalls kein Grund für eine qualitative Unterscheidung der Bewilligungserteilung. 

Unabhängig davon ist die Aufsichtspflicht des Kantons in Art. 115 VSG gesetzlich 

verankert, und es existiert ein entsprechendes Detailkonzept des Amtes für 

Volksschule (Aufsicht über die Privatschulden auf der Volksschulstufe vom 18. Februar 

2016). Hinzu kommt, dass eine "provisorische Bewilligung" im Sinn einer 

Absichtserklärung im Prozess der Bewilligung einer Privatschule, wo eine Trägerschaft 

wohl erst aufgrund eines positiven "Vorbescheids" die umfassende Detailplanung mit 

finanziellen Verpflichtungen (wie etwa Anstellung der Lehrpersonen und Miete oder 

Kauf der Schulräumlichkeiten etc.) angehen wird, zielführend erscheinen mag. Ein 

solcher "Vorbescheid" dürfte rechtlich jedoch eher Gehörsansprüche abdecken als 

bereits rechtsgestaltende Wirkung entfalten. Darauf braucht im vorliegenden Kontext 

jedoch nicht näher eingegangen zu werden. Beim Privatunterricht ist die rechtliche 

Interessenlage nämlich insofern eindeutiger, als nur eine "definitive" Bewilligung die 

Unterrichtsaufnahme ermöglicht. In diesem Sinn ist die Bewilligungserteilung in Ziff. 1 

der Verfügung nicht als "provisorisch", sondern als per Ende Schuljahr 2023/2024 

befristet zu verstehen.

5.3.

Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung für eine Privatschule gemäss 

Art. 117 VSG sind rudimentär gehalten und werden in keiner Verordnung weiter 

konkretisiert. Eigenständige gesetzlich verankerte, auf privaten Einzelunterricht 

("Homeschooling") zugeschnittene Voraussetzungen für dessen Bewilligung oder auch 

entsprechende interne Vollzugsweisungen gibt es – bis anhin – keine. Die 

Gesetzesbestimmungen für Privatschulen sowie der Prozess für deren Bewilligung 

erweisen sich zudem nur sehr beschränkt als einschlägig und geeignet für die 

Bewilligung von privatem Einzelunterricht. Daraus folgt, dass der Vorinstanz ein sehr 

grosser Ermessensspielraum bei der Bewilligung des privaten Einzelunterrichts 

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 16/23

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zukommt.

Umso mehr wäre die Vorinstanz gehalten gewesen, den Sachverhalt im 

verwaltungsinternen Verfahren vollständig abzuklären, d. h. von den 

Beschwerdeführern sämtliche ihrer Ansicht nach für die vorbehaltlose Erteilung der 

Bewilligung zur Aufnahme des privaten Einzel- bzw. Gruppenunterrichts erforderlichen 

Auskünfte und Unterlagen einzuholen. Dies hat sie offensichtlich nicht getan, sah sie 

sich doch angesichts diverser Fragen zur konkreten Umsetzung des Konzepts, die es 

noch abzuklären galt, nicht in der Lage, die Bewilligung für den privaten 

Einzelunterricht bedingungslos (bzw. gegebenenfalls unter konkret umsetzbaren 

Auflagen) rechtswirksam zu erteilen. In Buchstabe F des Sachverhalts der 

angefochtenen Verfügung wurde denn auch ausdrücklich darauf hingewiesen, dass für 

die konkrete Umsetzung des Konzepts noch Detailplanungen fehlten. Diese betrafen 

einerseits organisatorische und andrerseits pädagogische Aspekte. Der 

rechtserhebliche Sachverhalt war damit nicht vollständig erstellt und die Angelegenheit 

folglich noch nicht entscheidungsreif. Wie aus den noch zu klärenden Fragen 

hervorgeht, handelt es sich dabei keineswegs um untergeordnete oder rein 

organisatorische Belange, sondern um wichtige Angaben und Dokumente, darunter 

auch, wie sich nun zeigt, inhaltlich umstrittene Vorgaben (vgl. nachfolgend E. 5.4.).

Nach Einreichung des Gesuchs samt Konzept am 17. Juni 2022 erfolgten gemäss den 

vorliegenden Akten kein weiterer Schriftenwechsel, keine Nachforderung von 

Unterlagen durch das Amt für Volksschule und keine sonstige Kontaktaufnahme mit 

den Beschwerdeführern, sondern am 18. August 2022 wurde direkt verfügt, und dies, 

obschon die Beschwerdeführer im eingereichten Konzept verschiedentlich darauf 

hingewiesen hatten, dass zu den einzelnen Punkten konkrete Angaben auf Wunsch 

mitgeteilt würden (z.B. act. 3, Ziff. 2.1). Ihrer Mitwirkungspflicht konnten die 

Beschwerdeführer ohne entsprechende Aufforderung im verwaltungsinternen Verfahren 

daher nicht nachkommen. Zudem hatten sie bei dieser Vorgehensweise keine 

Möglichkeit, zu den gesetzlich nirgends definierten umfangreichen Bedingungen 

vorgängig Stellung zu nehmen. Aufgrund des erheblichen Ermessensspielraums der 

Vorinstanz wäre es indessen geradezu geboten gewesen, die für die Aufnahme des 

Unterrichts und damit für die rechtswirksame Bewilligung des privaten Einzelunterrichts 

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 17/23

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nach Ansicht der Vorinstanz erforderlichen Angaben vor Erlass der Verfügung im 

verwaltungsinternen Verfahren einzufordern und zu prüfen. Vor diesem Hintergrund ist 

sowohl von einem unzureichend abgeklärten Sachverhalt als auch von einer Verletzung 

des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführer auszugehen.

Nicht aktenkundig ist sodann, was zwischen dem Amt für Volksschule und den 

Beschwerdeführern oder auch anderen Eltern, die sich seit einiger Zeit um eine 

Bewilligung für privaten Einzelunterricht bemühten, seit der erstmaligen Einleitung des 

Verfahrens am 10. Januar 2022 besprochen wurde. Im Sachverhalt wird erwähnt, dass 

es verschiedentlich Besprechungen gab, Rückmeldungen zu früheren Konzepten und 

auch Besichtigungen vor Ort erfolgten (vgl. act. 2, Buchstabe A, E und H). Nähere 

inhaltliche Angaben dazu fehlen jedoch und Aktennotizen liegen keine vor.

5.4.

Des Weiteren erweist sich die angefochtene Verfügung inhaltlich teilweise als unklar. 

Ziff. 1 des Dispositivs der Verfügung verweist für die Erfüllung der "Auflagen" einzig auf 

E. 5. In E. 4d, wo es um die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit geht, wird 

ausgeführt, der Bildungsrat sei der Meinung, dass Lernen in den gemeinsamen 

Settings "obligatorischer Lerngruppenunterricht" und "obligatorischer 

Projektgruppenunterricht" im Minimum 70 Prozent der Unterrichtszeit betragen soll, 

was zwischen sechs und sieben Halbtagen pro Schulwoche entspreche. Sei dieser 

Anteil erfüllt, erscheine das Konzept geeignet, die Erziehung zur 

Gemeinschaftsfähigkeit im beschriebenen Sinn zu gewährleisten. In E. 5a wird 

unmittelbar anschliessend wiederum ausgeführt, das Gesuch erfülle nach dem 

Gesagten (vorstehend Ziff. 4) grundsätzlich die kantonalen Vorgaben bzw. die 

Voraussetzungen für eine provisorische Bewilligung von privatem Einzelunterricht bzw. 

Gruppenunterricht. Bei den noch zu klärenden Umsetzungsfragen in E. 5b werden 

keine Angaben zum prozentualen Anteil des Gruppenunterrichts verlangt. Eine 

entsprechende verbindliche Anordnung hinsichtlich der Lektionenzahl sowie des 

Anteils an Gruppenunterricht mittels Verweises im Dispositiv erfolgte also nicht, 

obschon die Vorinstanz die Erfüllung der in Art. 123 Abs. 2 VSG statuierten 

Voraussetzung der Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit in E. 4d davon abhängig 

macht. Stellt man allein auf das Dispositiv ab, wo nur auf die "Auflagen" in E. 5 

verwiesen wird, gibt es hinsichtlich des umstrittenen prozentualen Anteils des 

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 18/23

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Gruppenunterrichts sowie der Lektionenzahl somit keine rechtlich verbindlichen 

Vorgaben. Insofern besteht ein Widerspruch zwischen Dispositiv und Begründung.

5.5.

Die Verfügung ist zudem auch nicht hinreichend begründet. Die Fragen nach der 

Anzahl Unterrichtslektionen, welche hinsichtlich der Sicherstellung der Gleichwertigkeit 

des Unterrichts von Bedeutung ist, und nach dem in Gruppen zu erteilenden Anteil 

daran, welche auf die Erziehung zur Gemeinschaftsfähigkeit abzielt, stellen im Hinblick 

auf die Bewilligungserteilung zentrale Punkte dar. Gemäss Ziff. 1 des Konzepts 

"Durchführung von privatem Gruppenunterricht im Kanton St. Gallen" streben die 

Beschwerdeführer mehrheitlich einen Unterricht in Gruppen an (vi-act. 4). In Ziff. 2.1 

des Konzepts wird ausgeführt, dass der obligatorische Lerngruppenunterricht an einem 

oder mehreren Tagen pro Woche stattfinde, der Projektunterricht regelmässig 

durchgeführt werde und der Zeitanteil des Lernens im Familiengefüge je nach 

Verfügbarkeit und Befähigung der Eltern unterschiedlich sein könne. Auf Wunsch 

könnten die effektiven Anteile mitgeteilt werden. Gemäss Ziff. 2.5 des Konzepts richte 

sich die Anzahl der Wochenlektionen nach den Vorgaben des Lehrplans Volksschule. 

Die Gesamtzahl der Lektionen im Schuljahr gemäss Vorgaben im Kanton St. Gallen 

werde mit dem Lern- und Projektgruppenunterricht sowie dem Lernen im 

Familiengefüge erreicht. Da in Kleingruppen mit individueller Lernbegleitung sowie im 

Familiengefüge gelernt werde, könne davon ausgegangen werden, dass fachliche 

Kompetenzen mit weniger Zeitaufwand als in der Volksschule erreicht werden könnten. 

Somit könnten Schwerpunkte bei den sozialen und überfachlichen Kompetenzen 

gesetzt werden. In einem früheren Konzept "Privater Einzelunterricht im Kanton 

St. Gallen" wurde erörtert, die wöchentliche Lektionenzahl könne ohne Einbusse von 

Lernerfolg um 35 bis 50 Prozent reduziert werden, da in Kleingruppen mit individueller 

Lernbegleitung gelernt werde (vi-act. 3, Ziff. 2.4).

Das eingereichte Konzept "Durchführung von privatem Gruppenunterricht im Kanton 

St. Gallen" enthält weder im Hinblick auf die Gesamtzahl an Unterrichtslektionen noch 

auf den davon in Gruppen stattzufindenden Anteil eindeutige und hinreichend 

bestimmte Angaben. Einerseits ist die Rede davon, dass die Gesamtlektionenzahl 

gemäss Lehrplan Volksschule erreicht werde, andrerseits wird erwähnt, dass die 

fachlichen Kompetenzen mit weniger Zeitaufwand als in der Volksschule erreicht 

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 19/23

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werden könnten, wie es auch im früheren Konzept "Privater Einzelunterricht im Kanton 

St. Gallen" dargelegt worden war. Daraus konnte geschlossen werden, dass die 

Beschwerdeführer insgesamt weniger Lektionen als in der Volksschule wie auch einen 

Anteil von weniger als 70 Prozent in Gruppen anstrebten. Trotzdem entschied die 

Vorinstanz ohne weitere Abklärungen und Nachfrage bei den Beschwerdeführern, dass 

das Lernen im gemeinsamen Setting im Minimum 70 Prozent der Unterrichtszeit 

betragen solle, wobei hinsichtlich der Unterrichtszeit (100 Prozent) aufgrund des 

Nebensatzes "was zwischen sechs und sieben Halbtagen pro Schulwoche entspricht" 

davon ausgegangen werden muss, dass die volle Lektionenzahl gemäss Lehrplan als 

Grundlage dient, was in der Vernehmlassung auch bestätigt wurde. Eine eingehende 

Begründung, weshalb die volle Lektionenzahl gelten und davon 70 Prozent im 

Gruppenunterricht stattfinden soll, fehlt. Da es mangels gesetzlicher Vorgaben einen 

sehr grossen Ermessensspielraum gibt und die Vorinstanz verpflichtet ist, dieses 

Ermessen auch tatsächlich auszuüben, wäre eine Begründung der gemachten 

Vorgaben umso zwingender gewesen, zumal es durchaus sachliche Unterschiede 

zwischen einer Privatschule und privatem Einzel- bzw. Gruppenunterricht gibt. Nur mit 

einer entsprechenden Begründung kann überprüft werden, ob die Vorinstanz ihr 

Ermessen sachgerecht ausgeübt und den besonderen Umständen des konkreten 

Falles angemessen Rechnung getragen hat.

In der Beschwerde machen die Beschwerdeführer geltend, es sei eine Anzahl 

Lektionen von zwei Dritteln der kantonalen Stundentafel vorzusehen, wovon die Hälfte 

in Gruppen stattzufinden habe. Hier besteht offensichtlich noch Klärungsbedarf. In 

diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Unterricht qualitativ 

gleichwertig zu sein hat, was aber nicht zwingend die gleiche Lektionenzahl bedeuten 

muss. Nicht von Vornherein von der Hand zu weisen ist der Hinweis der 

Beschwerdeführer, dass in kleineren Gruppen individueller auf die einzelnen Kinder 

eingegangen werden kann und damit schnellere Lernfortschritte denkbar sind, was 

einen sachlichen Grund für eine Unterscheidung darstellen könnte.

5.6.

Bei einigen der umstrittenen Bedingungen scheinen die Differenzen zwischen den 

Beteiligten nicht allzu gross zu sein. Hinsichtlich der Bekanntgabe eines Wochenplans 

hat die Vorinstanz in der Vernehmlassung eingeräumt, dass es dabei nicht um einen 

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 20/23

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eigentlichen Stundenplan mit zeitlicher Angabe der unterrichteten Fächer, sondern um 

eine Bekanntgabe, wann der Unterricht in welchem Lerngefüge (in der Gruppe, im 

Familiengefüge) stattfinde, gehe, was grundsätzlich nachvollziehbar erscheint, nicht 

zuletzt auch im Hinblick auf die Einhaltung der noch festzulegenden Lektionenzahl und 

den Anteil des Unterrichts in Gruppen. Dass Angaben zur Lehrperson / zu den 

Lehrpersonen und deren Diplom/en zu machen sind, versteht sich von selbst. Ebenfalls 

geht aus der Verfügung hervor, dass für den Unterricht im Familiengefüge im 

Gegensatz zum Unterricht in der Lern- und Projektgruppe kein Lehrdiplom erforderlich 

ist (vgl. act. 2, E. 5d). Zu beachten ist dabei auch, dass eine befristete Lehrbewilligung 

gemäss dem Detailkonzept "Aufsicht über die Privatschulen auf der 

Volksschulstufe" (Ziff. 7) offenbar auch Personen ohne Lehrdiplom erteilt werden kann. 

Hinsichtlich der Visitationen ist festzuhalten, dass sich deren Zulässigkeit ohne 

Weiteres aus der Aufsichtspflicht des Kantons ergibt (Art. 115 VSG). Grundsätzlich 

können diese Besuche auch unangemeldet stattfinden.

6.

6.1.

Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Vorinstanz den Sachverhalt unvollständig 

erstellt und damit das rechtliche Gehör der Beschwerdeführer verletzt hat. Ferner ist 

das Dispositiv unklar formuliert. Als Rechtsmittelinstanz stellt sich für das 

Verwaltungsgericht die Frage, ob es den Sachverhalt selbst ergänzen oder ob es die 

Angelegenheit an die Vorinstanz zurückweisen soll.

Eine Ergänzung des Sachverhalts wird grundsätzlich nur dann durch das Gericht selbst 

vorgenommen, wenn keine besondere Fachkenntnis erforderlich ist oder der zu 

ergänzende Sachverhalt von untergeordneter Bedeutung erscheint. Zu beachten ist 

dabei jedoch auch, dass die Beschwerdeinstanz die Grundlagen des rechtserheblichen 

Sachverhalts nicht gleichsam an Stelle der verfügenden Verwaltungsbehörde erheben 

soll, zumal die Partei bei diesem Vorgehen eine Instanz verliert.

6.2.

Vorliegend ist aufgrund der vorangehenden Erwägungen nicht von einer leicht 

herstellbaren Entscheidreife auszugehen. Ferner verfügt das Verwaltungsgericht weder 

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 21/23

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über einschlägige Fachkompetenz noch über dieselbe Kognition. Ein reformatorischer 

Entscheid erscheint daher nicht angezeigt, sondern die Angelegenheit ist gestützt auf 

Art. 64 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP an die Vorinstanz zurückzuweisen, was 

zudem auch dem Hauptantrag der Beschwerdeführer entspricht. Die Beschwerde ist 

folglich gutzuheissen, die angefochtene Verfügung vom 18. August 2022 ist 

aufzuheben und die Sache zu weiteren Abklärungen, zur Gewährung des rechtlichen 

Gehörs sowie zu neuer Verfügung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

7.

7.1.

Von der unterliegenden Vorinstanz als nicht überwiegend finanzielle Interessen 

verfolgendem Gemeinwesen sind in Anwendung von Art. 95 Abs. 3 VRP keine 

amtlichen Kosten zu erheben. Den Beschwerdeführern ist der im Beschwerdeverfahren 

geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'500 zurückzuerstatten.

7.2.

Der Verlegung der amtlichen Kosten entsprechend hat der Staat (Vorinstanz) die 

obsiegenden Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren ausseramtlich zu 

entschädigen (vgl. dazu Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98  VRP, Art. 6, Art. 19, 

Art. 22 Abs. 1 Ingress und lit. c und Art. 28  der Honorarordnung, sGS 963.5, HonO). 

Die Rechtsvertreter der Beschwerdeführer haben eine Kostennote eingereicht (act. 

20.2). Darin machen sie ein Honorar von CHF 7'215.50 sowie Barauslagen von 

CHF 242.40 geltend.

In der Verwaltungsrechtspflege beträgt das Honorar vor Verwaltungsgericht nach 

Art. 22 HonO pauschal CHF 1'500 bis CHF 15'000. Innerhalb dieses Rahmens wird das 

Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der 

Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der 

Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsgesetzes, 

sGS 963.70, AnwG). Die im Beschwerdeverfahren eingereichte Kostennote ist bei der 

Festsetzung der Honorarpauschale lediglich zu berücksichtigen (VerwGE B 2014/214 

vom 27. November 2015 E. 4.2.1). Abzugelten ist nur, was aufgrund der Sach- und 

Rechtslage als angemessen erscheint. Der vom Rechtsvertreter betriebene Aufwand, 

bis

bis

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 22/23

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wie er in der Honorarnote zum Ausdruck kommt, stellt dabei eines von verschiedenen 

Bemessungskriterien dar (VerwGE B 2016/38 vom 12. März 2018 E. 8.3).

Das geltend gemachte Honorar entspricht einem zeitlichen Aufwand von knapp 29 

Stunden à CHF 250. Die Rechtsvertreter waren vom 9. September bis 14. Dezember 

2022, also während rund drei Monaten, in das Verfahren involviert. Im 

Beschwerdeverfahren fand ein doppelter Schriftenwechsel im üblichen Umfang statt. 

Auch das Aktendossier ist nicht überdurchschnittlich umfangreich. Inhaltlich liegt kein 

besonders schwieriger oder komplexer Fall vor. Ein nicht unerheblicher Anteil am 

Aufwand ist sodann auf häufige Kontakte zur Klientschaft, vornehmlich per E-Mail, 

zurückzuführen. Mit Blick darauf rechtfertigt sich die ersuchte Entschädigung in der 

Höhe von über CHF 7'000 nicht. Dem Gericht erscheint dafür eine Entschädigung von 

pauschal insgesamt CHF 4'000 angemessen.

Die Rechtsvertreter machen weiter effektive Barauslagen von CHF 242.40 geltend. 

Gemäss Kostennote wurden nebst den Portokosten (CHF 21.20) 316 Kopien mit einem 

Ansatz von CHF 0.70 pro Kopie veranschlagt (act. 20.2). Nach Art. 28 Abs. 2 lit. a 

HonO können pro Kopie jedoch lediglich CHF 0.30 berechnet werden. Es rechtfertigt 

sich daher, die Barauslagen gestützt auf Art. 28  HonO pauschal mit 4 Prozent des 

Honorars (CHF 160) zu entschädigen. Hinzu kommt der beantragte 

Mehrwertsteuerzuschlag von 7,7 Prozent (Art. 29 HonO).

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen, die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 

18. August 2022 aufgehoben und die Sache zu weiteren Abklärungen, zur Gewährung 

des rechtlichen Gehörs und zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.

Amtliche Kosten werden nicht erhoben. Der von den Beschwerdeführern im 

Beschwerdeverfahren geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'500 wird ihnen 

zurückerstattet.

bis

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 23/23

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3.

Der Staat (Vorinstanz) entschädigt die Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren 

ausseramtlich mit CHF 4'160 (inklusive Barauslagen), zuzüglich Mehrwertsteuer.

 

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 19.01.2023
	Schulrecht, privater Einzelunterricht, Art. 123 VSG (sGS 213.1). Eine Verfügung des Bildungsrates, worin privater Einzelunterricht unter diversen Auflagen bewilligt wird, die Unterrichtsaufnahme aber erst erfolgen kann, wenn diese erfüllt sind, schliesst das Bewilligungsverfahren nicht ab. Der rechtserhebliche Sachverhalt ist vor dem Bewilligungsentscheid vollständig abzuklären. Die Angelegenheit war somit vorliegend noch nicht entscheidungsreif und das rechtliche Gehör der Beschwerdeführer wurde verletzt. Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung der Sache an den Bildungsrat zu weiteren Abklärungen, zur Gewährung des rechtlichen Gehörs sowie zu neuer Verfügung (Verwaltungsgericht, B 2022/167).

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