# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 573d43df-6993-5389-a488-d6ec72a5b4f8
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-10-06
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 06.10.2006 TA.2005.111 (INT.2006.132)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_013_TA-2005-111_2006-10-06.html

## Full Text

Réf. :
TA.2005.111-AF

A.                                        
Le 28 juin
2004, l'époux V. a adressé à la Caisse interprofessionnelle AVS de la
fédération des entreprises romandes (CIFA), à Fribourg, une demande d'allocations
familiales pour sa fille M., née le 18 juin 2004. Le même jour, la CIFA lui a
répondu que suite à deux arrêts du Tribunal fédéral, une modification était
intervenue pour les cas de concours de droits, à savoir que lorsque plusieurs
personnes peuvent prétendrent à des allocations familiales en vertu de lois
cantonales différentes, les accords bilatéraux entre la Suisse et l'Union
européenne sont applicables par analogie. La CIFA ajoutait que dès lors qu'il
résidait dans le canton de Neuchâtel où son épouse exerçait une activité lucrative,
il incombait prioritairement à la caisse neuchâteloise de verser les
allocations familiales et qu'elle était prête à en compléter le montant jusqu'à
concurrence de celui des allocations fribourgeoises.

Par conséquent, le 7
juillet 2004, l'épouse V. a adressé à la Caisse interprofessionnelle neuchâteloise
de compensation pour allocations familiales (CINALFA) une demande d'allocations
familiales pour sa fille M.. Elle a indiqué qu'elle travaillait à 75 %
auprès de la fondation X., au Locle, que son mari travaillait à 100 %
auprès de A.Sàrl, à Fribourg, et que la famille était domiciliée dans la
Commune Y.. Elle a par ailleurs joint à sa demande la lettre susmentionnée de
la CIFA. Par décision du 15 juillet 2004, la CINALFA a rejeté la demande
d'allocations familiales déposée par l'épouse V., au motif qu'il appartenait à
son mari de revendiquer ces allocations. Par décision du 22 juillet 2004, la
CIFA a quant à elle reconnu à l'époux V. le droit à des allocations familiales
différentielles seulement.

L'épouse V. a recouru
contre la décision de la CINALFA du 15 juillet 2004 auprès de la Commission
d'arbitrage de la CINALFA, concluant à son annulation et au versement
d'allocations familiales par la CINALFA. Elle a repris pour l'essentiel l'argumentation
de la CIFA, à savoir que les dispositions des accords bilatéraux entre la
Suisse et l'Union européenne sont applicables par analogie dans les cas de
concours de droits entre cantons. Lorsque les deux parents exercent une activité
salariée dans deux cantons différents, le droit aux allocations familiales appartient
donc prioritairement au parent qui exerce son activité dans le canton où vit la
famille, l'autre canton étant tenu de compléter le montant de ces allocations
jusqu'à concurrence de celui des allocations qu'il sert si celles-ci sont plus
élevées.

Le 22 septembre 2004,
la CINALFA a accepté d'avancer les allocations familiales en attendant que le
litige soit définitivement tranché, précisant qu'elle en demanderait, cas
échéant, la restitution à la CIFA.

Par décision
du 22 octobre 2004, la Commission d'arbitrage de la CINALFA a annulé la
décision attaquée. Elle a retenu que l'épouse V. était légitimée à choisir de
demander le versement des allocations familiales à la CINALFA, en application
de l'article 31 al.1 du règlement d'exécution de la loi sur les allocations
familiales et de maternité. Elle a ajouté que la CINALFA ne pouvait pas tirer
parti du fait que les allocations fribourgeoises sont supérieures à celles
servies dans le canton de Neuchâtel, précisant toutefois que si l'épouse V.
recevait ces allocations, son mari devrait alors renoncer à les percevoir dans
le canton de Fribourg. Elle a ajouté qu'il n'était pas nécessaire d'examiner la
question sous l'angle d'un conflit de droit intercantonal, le droit
neuchâtelois permettant de la régler complètement.

La CINALFA a déféré
cette décision au Département de l'économie publique (actuellement :
Département de l'économie), concluant à son annulation. Elle a rappelé que,
selon l'article 33 al.1 de la loi sur les allocations familiales et de
maternité, lorsque plusieurs personnes peuvent prétendre aux allocations pour
le même enfant, le droit aux prestations appartient prioritairement à la personne
qui a la garde de l'enfant (litt.a), ensuite à celle qui a l'autorité parentale
(litt.b) et enfin à celle qui subvient en majeure partie à son entretien
(litt.c). Elle a fait valoir que le Tribunal administratif n'avait pas explicité
le sens de la réserve de l'article 31 al.1 du règlement d'exécution de la loi
sur les allocations familiales en ce qui concerne l'article 33 al.1 litt.c de
la loi, pour le cas ordinaire où les deux ayants droit sont mariés et exercent
ensemble la garde et l'autorité parentale. Selon elle, l'époux qui exerce une
activité à temps complet, et donc subvient en majeure partie à l'entretien de
l'enfant, doit toucher l'allocation familiale en priorité par rapport à l'époux
qui travaille à temps partiel.

Par décision du 6
avril 2005, le département a déclaré le recours mal fondé et confirmé la
décision de la commission d'arbitrage. Il a relevé que le Tribunal administratif,
dans un arrêt rendu dans une affaire similaire le 5 octobre 2000 (RJN 2000, p.313), n'avait tenu compte ni du revenu ni
du pourcentage d'activité de chaque conjoint pour déterminer lequel subvenait
en majeure partie à l'entretien des enfants. Il a ajouté que prendre en
considération ces éléments impliquerait pour les caisses de procéder à un
examen minutieux de l'organisation financière des couples, puisqu'il n'est pas possible
d'affirmer que le conjoint dont le revenu ou le temps de travail est le plus
élevé contribue forcément en majeure partie à l'entretien des enfants. Il a
retenu qu'il n'y avait pas lieu de procéder à un tel examen, que l'article 33
al.1 litt.c de la loi
sur les allocations familiales et de maternité ne permettait pas de
déterminer le conjoint bénéficiaire des allocations familiales et que le choix
de l'épouse V. de demander ces allocations à la CINALFA était conforme à
l'article 31 du règlement
d'exécution de la loi sur les allocations familiales et de maternité. Il a
ajouté que selon l'article 29 de la loi, les époux V. ne pourraient plus
demander d'allocations à la CIFA.

B.                                        
La CINALFA
défère cette décision au Tribunal administratif, concluant à son annulation.
Elle reprend les motifs qu'elle avait déjà invoqués devant le département, à
savoir que l'article 33 al.1 litt.c de la loi sur les allocations familiales et
de maternité doit être interprété en ce sens que l'époux qui exerce une
activité à temps complet, et par conséquent subvient en majeure partie à
l'entretien de l'enfant, doit toucher l'allocation familiale en priorité par rapport
à l'époux qui travaille à temps partiel. Elle fait également valoir que les
règles de l'ALCP et de ses annexes sont applicables uniquement en cas de
conflit entre une caisse d'allocations familiales suisse et une caisse d'un ressortissant
d'un pays de l'Union européenne, mais ne sont pas opposables aux cantons. Selon
elle, les arrêts rendus par le Tribunal fédéral (ATF 129 I 265,
arrêt non publié 2P.186/2002)
ne constituent pas des précédents, mais des décisions d'espèce créant des
obligations uniquement pour les parties en litige.

C.                                        
Le département
conclut au rejet du recours, sans formuler d'observations.

Dans ses
observations, l'épouse V. indique que la décision de la Commission d'arbitrage
de la CINALFA lui fait penser que son mari était en droit de demander les
allocations familiales à la caisse fribourgeoise, raison pour laquelle elle
appuie la CINALFA dans sa démarche.

C O N S I D E R
A N T

en droit

1.                                         
Interjeté dans
les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                                         
A titre
liminaire, il convient de relever que le département a violé le droit d'être
entendue de l'épouse V., dans la mesure où il ne lui a pas communiqué le recours
de la CINALFA dont il était saisi (art.37 LPJA), ni ne lui a
donné la possibilité de formuler d'éventuelles observations y relatives (art.38
al.1 LPJA). Ce vice
doit néanmoins être considéré comme réparé, dans la mesure où est seule
litigieuse en l'occurrence une pure question de droit, la prénommée ayant au
demeurant eu l'occasion de se déterminer devant le Tribunal de céans (art.33
litt.a LPJA, par
renvoi de l'art.46 al.2 et 4 LAF; ATF 107 V 246
cons.3; RJN 1984, p.247 cons.2c, 1980-81, p.218 cons.2d).

3.                                         
La loi portant
révision de la loi sur les allocations familiales et de maternité, du 7
décembre 2005 (FO 2005 no 96), est entrée en vigueur le 1er janvier 2006. Les
dispositions applicables en l'occurrence n'ont cependant pas subi de
modification.

4.                                         
a) Selon l'article 29 al.1 de la loi sur les
allocations familiales (LAF), tout enfant de père ou de mère salarié donne
droit au paiement d'une seule allocation qui ne peut être cumulée avec d'autres
allocations légales versées en faveur du même enfant. D'après l'article 33 al.1
LAF, lorsque
plusieurs personnes peuvent prétendre à des allocations pour le même enfant en
vertu de cette loi et d'autres prescriptions légales, le droit aux prestations
appartient dans l'ordre suivant : à la personne qui a la garde de l'enfant
(litt.a), au détenteur de l'autorité parentale (litt.b) ou à la personne qui
subvient en majeure partie à l'entretien de l'enfant (litt.c). L'article 31
al.1 du règlement
d'exécution de la loi sur les allocations familiales précise que sous
réserve notamment de l'article 33 de la loi, lorsque plusieurs personnes
peuvent prétendre à l'allocation en faveur du même enfant, elles choisissent
laquelle d'entre elles les recevra.

Ces dispositions ne font pas de distinction selon que les
allocations familiales sont dues en vertu de la seule législation neuchâteloise
ou, au contraire, en vertu de cette législation et de celle d'un autre canton.
Le Tribunal fédéral a toutefois jugé que la réglementation sur le concours de
droits contenue dans les lois cantonales sur les allocations familiales n'est valable
que dans les rapports intracantonaux. Un canton n'est pas autorisé à empiéter
dans le domaine de compétences d'un autre canton, en déterminant à quelles
conditions celui-ci doit verser des allocations familiales ou quel ordre de
priorité il doit prévoir en cas de concours de droits. Ainsi, un canton ne peut
appliquer ses propres dispositions à un concours entre sa législation et celle
d'un autre canton (ATF 129 I 265
cons.4.2; arrêts du Tribunal fédéral non publiés du 11.07.2003 [2P.186/2002]
cons.4.2 et du 23.05.2005 [2P.43/2005]
cons.3.2.1). Les cantons de Neuchâtel et Fribourg n'ont en outre pas édicté de
règles intercantonales de conflit.

Le Tribunal fédéral a par ailleurs retenu que ces situations
de concurrence entre prestations de plusieurs cantons devaient être résolues en
se référant aux règles de conflit prévues par l'Accord
entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses
Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP),
entré en vigueur le 1er juin 2002. En conséquence, dans les rapports intercantonaux,
les allocations familiales sont dues en application de la législation du lieu
où s'exerce l'activité lucrative. Si une activité lucrative est exercée à la
fois dans le canton où les enfants sont domiciliés et dans un autre canton, les
allocations sont dues dans le premier de ces deux cantons, le second
n'intervenant que pour autant que le montant des allocations qui y sont dues
soit supérieur à celui des allocations versées dans le canton de domicile (ATF 129 I 265
cons.5.3; arrêts du Tribunal fédéral non publié du 11.07.2003 [2P.186/2002]
cons.5.3 et du 23.05.2005 [2P.43/2005]
cons.3.2.1).

b) En l'espèce, la
commission d'arbitrage puis le département ont retenu à tort que l'épouse V.
pouvait choisir de demander les allocations familiales à la CINALFA, en
application de l'article 31 al.1 du règlement d'exécution de la loi sur les
allocations familiales, selon lequel les personnes pouvant prétendre à l'allocation
en faveur du même enfant choisissent laquelle d'entre elles les recevra. Il
résulte en effet de la jurisprudence susmentionnée qu'en cas de concours de
droits intercantonal, les parents ne peuvent pas choisir le canton qui leur
versera les allocations familiales. l'épouse V. exerçant une activité lucrative
dans le canton de Neuchâtel, où la famille est domiciliée, et son mari exerçant
une activité lucrative dans le canton de Fribourg, la CINALFA était tenue, en
application de la jurisprudence du Tribunal fédéral, de verser les allocations
familiales en priorité, pour la période jusqu'au 28 février 2005, date à
laquelle l'épouse V. a quitté son emploi auprès de la fondation X. au Locle.

Par ailleurs, dans la mesure où le montant des allocations
familiales qui sont dues dans le canton de Fribourg (art.19 de la loi sur les
allocations familiales) est supérieur à celui des allocations versées dans le
canton de Neuchâtel (art.1 ss de l'arrêté fixant les montants des allocations
familiales), la CIFA a décidé à juste titre de verser des allocations
familiales différentielles à l'époux V.. En tant qu'elles retiennent que si
l'épouse V. reçoit des allocations familiales de la CINALFA, son mari devra
alors renoncer à les percevoir dans le canton de Fribourg, les décisions de la
commission d'arbitrage et du
département sont en conséquence également erronées.

c) Contrairement à ce
que soutient la CINALFA, il y a en l'espèce un manifeste conflit de droit
intercantonal, les deux parents deM. étant au bénéfice de deux décisions
d'octroi d'allocations familiales contradictoires, dont l'une, soit la décision
fribourgeoise, est par ailleurs entrée en force. La jurisprudence fédérale,
dont on voit mal pour quel motif elle aurait été publiée si elle n'était
destinée qu'à régler un cas d'espèce très particulier permet de résoudre, au
sens des considérants qui précèdent, le conflit en question.

Une telle solution,
en cas de concours de prestations de nature similaire mais dans un cadre
intracantonal, avait d'ailleurs déjà été esquissée par le Tribunal de céans
(RJN 1990, p.245 ss, cons.4 in fine). Comme le cas tranché à l'époque, le présent
litige ne relève pas du cumul au sens propre mais d'un complément d'allocation.
Or le Tribunal de céans dans sa jurisprudence relative au flou que laissent
subsister certaines dispositions de la législation cantonale en matière
d'allocations familiales, a toujours retenu une interprétation allant dans le
sens des intérêts du bénéficiaire final, soit l'enfant (RJN
1995, p.228 ss). Le législateur lui-même est d'ailleurs allé dans le même
sens s'agissant des travailleurs agricoles et viticoles dont les allocations
fédéralement arrêtées peuvent être complétées par les allocations cantonales
(art.34 LAF).

Certes, la
jurisprudence cantonale avait-elle rappelé (RJN 2000,
p.316) que si les parents veulent toucher l'allocation dans le canton de
Neuchâtel, ils ne peuvent faire un tel choix qu'à la condition que l'autre
conjoint renonce à la prestation qui lui serait due par la caisse d'un autre
canton et avait-elle relevé que si le Conseil d'Etat n'avait pas fait usage de
ses compétences pour déroger aux prescriptions de la loi en cas de conflit
intercantonal notamment (art.44 LAF), il appartenait
aux autorités de recours de s'en tenir aux dispositions légales. Au regard de
la jurisprudence fédérale citée ci-dessus, cette jurisprudence restrictive ne
peut être maintenue en ce qui concerne l'article 29 al.1 LAF.

5.                                         
Mal fondé, la
recours de la CINALFA doit être rejeté. Les considérants de l'autorité de
recours ayant un caractère obligatoire pour l'instance inférieure autant que le
dispositif lorsque celui-ci y renvoie (RJN 1999, p.265
cons.2a; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.181) et les
motifs de la décision de la commission d'arbitrage étant erronés, le chiffre 2
du dispositif de cette décision doit être annulé, de même que le chiffre 3 du
dispositif de la décision du département, qui confirme la décision de la commission
d'arbitrage. La cause doit être renvoyée à la CINALFA pour nouvelle décision au
sens des considérants du présent jugement.

6.                                         
Conformément à
sa pratique en matière d'allocations familiales cantonales, le Tribunal
administratif statue sans frais (art.47 al.4 LPJA). Il n'y a par ailleurs
pas lieu à allocation d'une indemnité de dépens (art.48 al.1).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.     
Rejette le recours.

2.     
Annule le chiffre 2
du dispositif de la décision de la Commission d'arbitrage de la CINALFA du 22
octobre 2004 ainsi que le chiffre 3 du dispositif de la décision du Département
de l'économie publique du 6 avril 2005.

3.     
Renvoie la cause à la
CINALFA pour nouvelle décision au sens des considérants.

4.     
Statue sans frais.

5.     
N'alloue pas de
dépens.

Neuchâtel, le 6 octobre 2006

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le
greffier                                       Le
président