# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e50b6230-1346-545b-ba5f-65493ff05055
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-04-08
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 08.04.2016 CDP.2015.18 (INT.2016.261)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2015-18_2016-04-08.html

## Full Text

A.                           
A.X. (né en1965) et B.X. (née en 1968) sont
arrivés en Suisse en tant que requérants d'asile en octobre 1998. Ils sont
domiciliés dans le canton de Neuchâtel depuis le 1er décembre
1998. 

Le 14 septembre 2010, les époux A.X. et B.X. ont déposé, pour eux et
pour leur fils C. (né en 1999), une demande d'autorisation fédérale de
naturalisation auprès de l'Office cantonal de la population (ci-après : OCP).
Le 26 janvier 2011, l'OCP a transmis au Conseil communal de Z. (ci-après : le
conseil communal) le rapport de l'enquête à laquelle le Service de la cohésion
multiculturelle a procédé à sa demande (rapport de naturalisation du
21.01.2011), en l'invitant à lui faire part de son préavis. Ce rapport conclut
que les critères d'aptitude à la naturalisation sont remplis, hormis le critère
relatif aux connaissances linguistiques.

Sur la base d'un rapport de la Commission des naturalisations et des
agrégations de la Commune Z. (ci-après: la commission des agrégations) et après
audition des époux A.X. et B.X. et de leur fils C., le conseil communal a
répondu le 6 juillet 2012 par un préavis négatif, en raison de la difficulté de
ceux-ci à s'exprimer en français et de leur manque d'intégration au sein de la
population communale (préavis confirmé le 05.02.2013). Poursuivant la procédure
conformément à la volonté des requérants, l'OCP a transmis, le 2 août 2013,
avec son préavis négatif, le dossier à l'Office fédéral des migrations
(ci-après : ODM), qui a délivré l'autorisation fédérale de naturalisation le 17
février 2014.

Se référant à cette autorisation, A.X., B.X. et C. ont demandé la
naturalisation neuchâteloise, laquelle leur a été refusée, par décision du
conseil communal du 19 décembre 2014 (décision prise suite à un nouveau rapport
de la commission des agrégations du 16.10.2014). Dans sa motivation, le conseil
communal estime que les époux A.X. et B.X. n'ont pas démontré de réelle volonté
d'améliorer leurs connaissances linguistiques et leur intégration (A.X. a
abandonné ses activités de bénévolat), qu'ils ne sont pas arrivés au bout de
leurs possibilités et que des efforts supplémentaires pourraient être faits.

B.                           
Par mémoire du 2 février 2015, A.X., B.X. et C.
interjettent recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal
contre cette décision, concluant, sous suite de dépens, à son annulation et au
renvoi de la cause à la Commune Z. pour décision leur accordant la
naturalisation communale, subsidiairement pour instruction complémentaire et
nouvelle décision. En substance, les recourants se plaignent de ce que l'intimé
n'a pas tenu compte de manière adéquate de leurs graves problèmes
psychologiques et de leur déficit intellectuel dans son évaluation de leurs
connaissances linguistiques, et de ce qu'il a pris une décision sur la base
d'un dossier incomplet en ne demandant pas l'avis des médecins à ce sujet. Les
recourants déposent de nouvelles pièces à l'appui de leur recours, notamment un
nouveau certificat  médical du Dr D. du 16 janvier 2015.

C.                           
Dans ses observations, le conseil communal
conclut au rejet du recours et requiert, de la part de l'OCP, la production du
dossier de naturalisation des recourants.

Les parties n'ont pas donné suite au courrier du 13 août 2015 de la
Cour de céans les invitant à consulter le dossier de l'OCP versé au dossier
officiel et à formuler d'éventuelles observations.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                           
a) Selon l'article 12 de la loi fédérale sur
l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0), dans la
procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s'acquiert par la
naturalisation dans un canton et une commune (al. 1). La naturalisation n'est
valable que si une autorisation fédérale a été accordée par l'office compétent
(al. 2). Conformément à l'article 14 LN, avant
l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du requérant à la
naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s'est intégré dans
la communauté suisse (let. a); s'est accoutumé au mode de vie et aux usages
suisses (let. b); se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et ne
compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d). Du
point de vue de la systématique, l'article 14 LN se
rapporte à l'autorisation fédérale; néanmoins cette disposition fixe les
conditions déterminantes pour l'aptitude à la naturalisation que les cantons et
les communes doivent prendre en considération. Ces conditions sont définies à
titre d'exigences minimales (art. 38 al. 2 Cst. féd.). Les cantons sont ainsi
libres de définir les conditions de la naturalisation en tant qu'ils peuvent
concrétiser les exigences de domicile ou d'aptitude (ATF 139 I 169
cons. 6.3, JT 2014 I 44; ATF 138 I 305
cons. 1.4.3, JT 2013 I 53; ATF 138 I 242
cons. 5.3, JT 2013 I 66).

b) Dans le canton de Neuchâtel, la procédure de naturalisation
ordinaire est réglée aux articles 10 à 28 de la loi sur le droit de cité
neuchâtelois (LDCN;
RSN 131.0). Selon l'article 10 LDCN, les
conditions de l'autorisation fédérale de naturalisation d'une personne de
nationalité étrangère sont déterminées par la législation fédérale. En vertu de
l'article 11 LDCN,
pour acquérir le droit de cité neuchâtelois, la personne qui le demande doit
établir qu'elle et ses enfants de plus de seize ans inclus dans l'autorisation
fédérale ont des connaissances suffisantes de la langue française (let. a) et
qu'elle a résidé dans le canton pendant les trois ans précédant la demande
d'autorisation fédérale (let. b). Il n'y a pas de compétence communale
pour édicter des prescriptions relatives aux conditions de naturalisation. Les
communes sont ainsi liées tant par les critères énoncés à l'article 14 let. a à d LN que par ceux énoncés à l'article 11 let.
a et b LDCN.
Quand l'autorisation fédérale a été accordée, le département peut être saisi de
la demande de naturalisation neuchâteloise (art. 17 al. 1 LDCN). Le
département complète au besoin le dossier, puis le transmet au conseil
communal, qui statue dans les trois mois, sur préavis de la commission
communale des naturalisations et des agrégations (art. 18 al. 1 LDCN). Le
dossier est ensuite retourné au département, accompagné de la décision
communale (art. 18 al. 2 LDCN).

c) En matière de naturalisation, les autorités compétentes jouissent
d'un pouvoir d'appréciation étendu pour évaluer si les conditions sont
remplies, pouvoir que les autorités de recours doivent respecter. Celles-ci ne
peuvent intervenir que si la commune n'use pas correctement de son pouvoir
d'appréciation, c'est-à-dire si elle l'exerce en contradiction avec le sens et
le but de la législation sur la nationalité. La procédure de naturalisation ne
se déroule pas dans un cadre dépourvu de toutes règles juridiques. L'autorité
doit respecter les dispositions procédurales pertinentes et s'abstenir de tout
arbitraire, discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir
d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 138 I 305
cons. 1.4.3, JT 2013 I 53; ATF 137 I 235
cons. 2.4, JT 2011 I 183; ATF
129 I 232 cons. 3.3, JT
2004 I 588). Cette liberté d'appréciation ne confère ni expressément ni
implicitement un pouvoir discrétionnaire tel que les autorités compétentes
soient libres de refuser la naturalisation alors même que le candidat,
satisfaisant à toutes les conditions fixées sur les plans fédéral et cantonal,
serait intégré. Un pareil refus serait arbitraire et, de plus, contraire à
l'égalité de traitement selon l'article 8 al. 1 Cst. féd. (ATF 138 I 305 cons.
1.4.5, JT 2013 I 53).

d) Conformément à l'article 8 al. 2 Cst. féd., nul ne doit subir de
discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de
son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses
convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une
déficience corporelle, mentale ou psychique. A teneur de cette disposition, les
personnes souffrant d'une déficience corporelle, mentale ou psychique
constituent un groupe spécifique. Celui-ci comprend les personnes dont les
capacités physiques, mentales ou psychiques sont restreintes durablement et
pour lesquelles le handicap, selon sa forme, entraîne des répercussions
sérieuses sur des aspects élémentaires de la vie. Dans la perspective de la
naturalisation des handicapés, il faut examiner si la législation ou sa mise en
œuvre concrète entraîne pour eux, globalement ou pour un sous-groupe
déterminable, en droit ou en fait, l'impossibilité permanente d'accéder à la
naturalisation. Dans l'affirmative, il faut rechercher si l'exclusion de la
naturalisation répond à un intérêt public important et légitime, si elle peut
être considérée comme adéquate et nécessaire et si elle se révèle globalement
proportionnée. L'ensemble des circonstances pertinentes du cas et les besoins
de protection correspondants sont déterminants dans ce contrôle de l'éventuelle
justification d'une inégalité qualifiée. Lors de la mise en œuvre des critères
de naturalisation légaux, il faut prendre en considération les capacités
effectives des handicapés; l'application des exigences fixées doit s'exercer de
manière adaptée et appropriée à leurs capacités spécifiques (ATF 139 I 169
cons. 7.2.4 et références citées, JT 2014 I 44).

La nouvelle loi sur la nationalité suisse du 20 juin 2014 (qui n'est
pas encore en vigueur) prévoit expressément à son article 12 al. 1 qu'une
intégration réussie se manifeste en particulier par l'aptitude à communiquer au
quotidien dans une langue nationale, à l'oral et à l'écrit (let. c) et la
participation à la vie économique ou l'acquisition d'une formation (let. d).
L'article 12 al. 2 de cette nouvelle loi précise que la situation des personnes
qui, du fait d'un handicap ou d'une maladie ou pour d'autres raisons
personnelles majeures, ne remplissent pas ou remplissent difficilement les
critères d'intégration prévus à l'al. 1, let. c et d, est prise en compte de
manière appropriée (FF 2014, p. 5001ss). Selon le Message du Conseil
fédéral relatif à cette disposition, une déficience corporelle, psychique ou
mentale ou encore une maladie chronique peuvent conduire à ce qu'une personne
ne soit pas en mesure de remplir tout ou partie des critères d'intégration
mentionnés à l'article 15 (recte: 12), al. 1, let. c et d, pour des motifs qui
ne lui sont pas imputables. Tel est par exemple le cas lorsque le requérant
souffre de déficiences cognitives qui entravent ou empêchent l'apprentissage
d'une langue nationale, l'aptitude à communiquer dans cette langue, ou encore
la participation à la vie économique ou, de manière générale, toute formation
(FF 2011, p. 2639ss, 2663).

e) Il ressort de la jurisprudence que les demandes de naturalisation de
conjoints sont traitées comme émanant de requérants indépendants. L'article 29
al. 2 Cst. féd. exige que les décisions de refus soient individuellement
motivées; cela  vaut en tout cas lorsque les conditions de naturalisation des
époux doivent être évaluées de manière différenciée et que ceux-ci n'ont pas
renoncé à un examen individuel de leur demande (ATF 134 I 56
cons. 2 et références citées, JT 2009 I 229).

f) L'article 50 LN oblige les cantons à instituer des autorités
judiciaires pour connaître en dernière instance cantonale des recours contre
les refus de naturalisation ordinaire. En vertu de la garantie de l'accès au
juge (art. 29a Cst. féd.), ces autorités judiciaires doivent contrôler
librement la constatation des faits et l'application du droit cantonal et
fédéral, ce qui n'exclut pas de ménager la liberté d'appréciation des autorités
inférieures et, en particulier celle des autorités communales (ATF 137 I 235
cons. 2.5, JT 2011 I 183).

3.                           
En l'espèce, sont litigieuses les connaissances
linguistiques et l'intégration de A.X. et B.X. Pour ce qui est de leur fils C.
en revanche, "son français est bon et il n'a aucun problème de
communication" (rapport de séance du conseil communal du 09.05.2011).
Selon le rapport de naturalisation du 21 janvier 2011, établi par le Service de
la cohésion multiculturelle, les époux A.X. et B.X. ont un français
compréhensible mais avec quelques difficultés parfois. Sous la rubrique
"communication en français durant l'entretien", tant leur expression
que leur compréhension orale ont été qualifiées de suffisantes. Pour améliorer
leur français, les époux A.X. et B.X. ont fréquenté un groupe de parents et ont
suivi plusieurs cours dans le cadre du programme cantonal d'intégration du Service
du délégué aux étrangers. Il ressort du dossier que mis à part avec le Dr D.,
médecin psychiatre-psychothérapeute qui les suit depuis 2001, les recourants
parviennent à communiquer avec leurs interlocuteurs en français (notamment
médecin traitant, voisins, avocat, etc.). Les rapports médicaux au dossier font
état de difficultés tant chez A.X. que chez B.X., mais également d'efforts de
leur part. "Les époux A.X. et B.X. souffrent d'une atteinte sévère sur le
plan psychique, tous les deux présentent un déficit mental ainsi qu'une
décompensation dépressive sévère et qui a pris un caractère chronique".
"Malgré leur état de santé précaire (déficience intellectuelle et en plus B.X.
est analphabète) le couple a fait preuve de bonne volonté d'apprendre la langue
française. Malheureusement, malgré tous ces efforts, il n'y a pas eu un bon
résultat, bien que le couple ait suffisamment appris pour pouvoir communiquer
avec les autres" (rapport du Dr D. du 25.09.2012). Ces difficultés
d'expression ne se limitent pas au français. Ainsi que l'atteste le Dr D.
dans son rapport du 16 janvier 2015 ("je parle leur langue, mais souvent
j'ai des difficultés à les comprendre"), les époux A.X. et B.X. ont
beaucoup de difficultés à s'exprimer même dans leur langue maternelle. Selon E.
(rapport de naturalisation du 21.01.2011), A.X. sait s'exprimer et se faire
comprendre, mais a de la peine notamment en raison d'un bégaiement survenu à la
suite d'un choc psychologique.

S'agissant de leur intégration, la fréquentation du groupe de parents
permet aux recourants de pratiquer le français, mais également de rencontrer
d'autres habitants du quartier. La participation de A.X. à une action
caritative (action qui n'a plus lieu) a duré au moins dix ans. Le dossier
mentionne par ailleurs de bonnes relations de voisinage, et même des
témoignages de sympathie de la part de la famille X. Le Dr D. relève que les
époux A.X. et B.X. mènent une vie sociale pauvre, en raison de leurs troubles
sévères sur le plan psychique, mais aussi sur le plan somatique. Il souligne le
fait que ses patients, malgré toutes leurs difficultés, ont réussi à s'occuper
de leurs enfants, qui ont bien évolué et sont autonomes (rapports du 25.09.2012
et du 16.01.2015). Deux filles de A.X. (I. et J.), de même que la fille aînée
du couple A.X. et B.X. (K.), ont la nationalité suisse. C. est scolarisé et
effectue des stages en vue d'accomplir un apprentissage.

Au vu de ce qui précède, A.X. et B.X. souffrent de troubles psychiques
et d'une déficience intellectuelle qui influent sur leur capacité d'élocution (y
compris dans leur langue maternelle) et sur leur vie sociale. Si le conseil
communal ne le nie pas, il n'a cependant pas cherché à connaître l'impact que
ces difficultés avaient réellement sur leur potentiel d'apprentissage et
d'intégration et n'a pas non plus spécifié quel niveau de connaissances était
objectivement attendu d'eux pour obtenir la naturalisation. Par ailleurs, le
conseil communal ne pouvait traiter sans différenciation les demandes de A.X.
et de B.X., ceux-ci ne présentant pas des capacités égales (B.X. est
analphabète [rapport du Dr D. du 25.09.2012]). On ne saurait prétendre que le
niveau de français des époux A.X. et B.X. est bon, toutefois, on ne peut pas
non plus faire abstraction des efforts qu'ils ont déployés pour s'améliorer.
Quant à savoir s'ils ont atteint la limite de leurs possibilités, et si de ce
fait exiger plus d'eux reviendrait à leur refuser la naturalisation de manière
permanente, seule une instruction complémentaire par exemple par le biais d'une
expertise permettra de l'établir.

4.                           
Les considérations qui précèdent conduisent à
admettre le recours, à annuler la décision litigieuse et à renvoyer la cause à
l'intimé pour qu'il complète son instruction en vue d'établir la situation
médicale de A.X. et B.X. et le handicap qui en découle, au niveau de leurs
facultés d'apprentissage et de leur vie sociale.

Il est statué sans frais, les autorités cantonales et communales n'en
payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). L'avance
de frais, à hauteur de 770 francs, effectuée par les recourants, leur sera
restituée. Ceux-ci ont droit à des dépens.

Le montant des dépens doit être défini dans les limites prévues par le
décret du 6 novembre 2012 fixant le tarif des frais, des émoluments de
chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais, RSN
164.1), soit en particulier en fonction du résultat obtenu (art. 60 al. 2
TFrais). Le mandataire des recourants n'ayant pas déposé d'état de ses
honoraires et frais (art. 66 al. 1 TFrais), la présente autorité fixera en conséquence
les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). L'activité déployée
par le mandataire peut être évaluée à environ 6 heures. Eu égard au tarif
usuellement appliqué par la Cour de céans, de l'ordre de 250 francs de l'heure
(soit en l'espèce CHF 1'500), des débours à raison de 10 % des
honoraires (art. 65 TFrais, soit CHF 150) et de la TVA (au taux de 8 %,
soit CHF 132), l'indemnité de dépens est fixée à 1'782 francs, débours et
TVA compris.

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Admet le recours.

2.    Annule la décision du 19 décembre 2014 et renvoie la cause au Conseil
communal de Z. pour instruction complémentaire au sens des considérants et
nouvelle décision.

3.    Statue sans frais.

4.    Ordonne la restitution aux recourants de leur avance de frais.

5.    Alloue une indemnité de dépens aux recourants de 1'782 francs à charge
de l'intimé.

Neuchâtel, le 8 avril
2016

Art.
141LN

Aptitude

 

Avant l'octroi de l'autorisation, on
s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en
particulier si le requérant:

a. s'est intégré dans la communauté suisse;

b. s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses;

c. se conforme à l'ordre juridique suisse; et,

d. ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de
la Suisse.

	
		

 

1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 23 mars 1990, en vigueur
depuis le 1er janv. 1992