# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d75510c9-8c76-5342-9008-d570d33cf52b
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-10-30
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 30.10.2023 601 2023 149
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2023-149_2023-10-30.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2023 149

Arrêt du 30 octobre 2023

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Dina Beti, Dominique Gross 
Greffier-stagiaire : Wilfried Boundel

Parties A.________, recourant, 

B.________, recourant,

tous deux représentés par Me Camilla Jacquemoud, avocate

contre

CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée 

Objet Droits politiques – Actes préparatoires relatifs à la votation cantonale 
du 12 novembre 2023 – Brochure explicative – Information des 
autorités

Recours du 20 octobre 2023

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Le 12 novembre 2023 doit avoir lieu la votation populaire sur la loi sur le désenchevêtrement 
des tâches entre l'Etat et les communes (1er paquet) (ci-après: DETTEC), soumise au referendum 
obligatoire, qui vise à clarifier la répartition, les responsabilités et le financement des tâches entre 
l'Etat et les communes. Le 1er paquet porte sur quatre domaines: 

 les structures d'accueil extrafamilial,

 l'aide et les soins à domicile, 

 les institutions spécialisées, socio-éducatives et familles d'accueil professionnelles ainsi que 

 les personnes âgées en EMS.

La loi confirme les compétences actuelles des communes pour les structures d'accueil extrafamilial. 
L'aide et les soins à domicile seront entièrement repris par les communes, qui les assument déjà 
très largement, et la subvention cantonale disparaîtra. S'agissant des soins et de l'accompagnement 
des personnes âgées en EMS, l'accompagnement des personnes en EMS sera confié aux seules 
communes, tandis que l'Etat se chargera seul de la prise en charge des soins. Enfin, en ce qui 
concerne les institutions spécialisées, socio-éducatives et familles d'accueil professionnelles, l'Etat 
est et restera seul compétent dans ce domaine, qui est toutefois financé à 55% par les communes. 
Le canton reprendra à l'avenir l'entier du financement de ce domaine. 

Les transferts proposés devaient entraîner une augmentation des charges pour l'Etat de l'ordre de 
75 millions de francs par année et un allègement des charges communales d'autant. C'est pourquoi, 
en compensation, le financement des prestations complémentaires est transféré aux communes. 
Une réévaluation est toutefois prévue au bout de trois ans afin de corriger ce qui devrait l'être.

B. La loi a été adoptée par le Grand Conseil le 23 mars 2023 par 68 voix pour, 29 contre et 
4 abstentions.

Une minorité de la Commission parlementaire en charge du projet s'était constituée contre le projet, 
par le biais du rapporteur de la minorité, B.________. Un rapport écrit a été déposé le 3 février 2023.

Après l'adoption de la loi, A.________ (ci-après: le parti), par le biais d'un communiqué de presse, 
a indiqué sa volonté de faire activement campagne contre le projet. Cette prise de position a été 
relayée dans le journal La Liberté du 24 mars 2023.

Derechef, le 6 octobre 2023, le parti a annoncé par communiqué de presse que C.________ entrait 
unie en campagne contre le DETTEC, ce dont le journal La Liberté a fait l'écho dans son édition du 
7 octobre 2023.

C. Dès le 17 octobre 2023, les électrices et électeurs fribourgeois ont commencé à recevoir le 
matériel de vote, dont B.________. 

Le matériel en question comprend notamment une brochure explicative de 23 pages comprenant 
une présentation de l'objet soumis à votation ainsi que les avis exprimés lors de la procédure 
parlementaire. A ce sujet, figure en page 5, sous la rubrique "Les débats parlementaires", la 
précision que "(…) les principales critiques ont porté sur les hypothèses financières qui ne seraient 

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pas assez vérifiées, ainsi que sur la décision de faire avancer le DETTEC alors que les effets de 
réformes fédérales en cours n'étaient pas encore connus avec certitude. Les partisans du projet ont 
rappelé que le paquet du DETTEC avait nécessité plus de 10 ans de travail et que les hypothèses 
financières retenues étaient aussi solides que possible. Les domaines touchés par le DETTEC 
faisant régulièrement l'objet de réformes au niveau fédéral, attendre leur aboutissement reviendrait 
à renoncer à tout désenchevêtrement". Plus bas, il est en outre mentionné que "certains membres 
du Parlement souhaitaient une centralisation car ils craignaient pour le niveau des prestations et 
souhaitaient maintenir en mains cantonales la gestion des contributions des employeurs et 
employeuses en faveur des structures d'accueil extrafamilial. La majorité a retenu que les 
communes étaient déjà largement responsables des domaines concernés et qu'elles avaient œuvré 
à une nette amélioration des prestations, en particulier dans le domaine de l'accueil extrafamilial. La 
majorité a également rappelé que la proximité des autorités communales permettait une meilleure 
adéquation et une plus grande vitesse d'adaptation aux besoins de la population, donc de meilleures 
prestations".

En page 6 de la brochure est inséré le point de vue du Conseil d'Etat. Puis, 8 questions fréquentes, 
avec réponses, ont été introduites. Le résultat du vote au Grand Conseil est mentionné et la question 
soumise au vote formulée. Enfin, suivent les dispositions des différents textes de lois qui sont 
modifiées par le DETTEC (pages 9 à 23).

Le site internet de l'Etat de Fribourg contient les mêmes explications que celles que l'on trouve dans 
la brochure, avec un historique du projet et deux vidéos explicatives. 

D. Le 19 et le 20 octobre 2023, le parti et B.________ ont sollicité le Conseil d'Etat afin qu'il 
adresse aux citoyennes et citoyens une nouvelle brochure rectifiée et reporte la votation populaire, 
ou qu'il leur adresse un feuillet explicatif complémentaire exprimant la position des opposant-es qui, 
selon eux, fait défaut.

Dans le journal La Liberté du 19 octobre 2023, le Président du Conseil d'Etat et la Chancelière d'Etat 
ont exposé que, au moment de la validation de la brochure à la fin août, il n'y aurait pas eu de 
groupement organisé qui s'opposait au projet. Par ailleurs, d'après eux, certains arguments 
défendus par le parti et le rapporteur de la minorité sont faux et s'apparenteraient à de la 
désinformation. Enfin, il a été précisé que le déséquilibre dans les informations correspondrait au 
vote du Grand Conseil. 

E. Par recours du 20 octobre 2023, A.________ et B.________ interjettent recours auprès du 
Tribunal cantonal contre les actes préparatoires concernant le scrutin du 12 novembre 2023, 
concluant, sous suite de frais et dépens, principalement, au report de la votation afin d'adresser une 
nouvelle brochure explicative rectifiée sur les points suivants.

Les recourants demandent la suppression des éléments contextualisant de façon particulièrement 
favorable le DETTEC. Ils demandent en outre que soit précisé que les projections financières 
reposent sur des estimations et simulations. Ils revendiquent l'énumération complète et correcte des 
arguments de la minorité parlementaire. Ils requièrent la reformulation des réponses aux questions 
fréquentes en exposant la position du Conseil d'Etat et celle des opposant-es, telle que celle-ci lui 
aura été communiquée par ces derniers. Les recourants proposent déjà certaines formulations à cet 
égard. Ils demandent de plus que les explications disponibles sur le site internet de l'Etat soient de 
même rectifiées, tout en incluant une vidéo exposant la position de la minorité parlementaire et des 
opposant-es ainsi qu'un renvoi au rapport de la minorité parlementaire.

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Subsidiairement, ils souhaitent que le Conseil d'Etat adresse aux citoyennes et citoyens un feuillet 
officiel complémentaire exprimant la position de la minorité parlementaire et des opposant-es, telle 
que communiquée par ces derniers, et précisant que les affirmations relatives à l'équilibre financier 
du projet reposent sur des estimations et des simulations. De même, il y aura lieu de rectifier les 
informations disponibles sur le site internet, avec une vidéo exposant l'avis de la minorité 
parlementaire et des opposant-es, avec renvoi au rapport de la minorité.

Plus subsidiairement, les recourants demandent au Conseil d'Etat d'adresser aux citoyennes et 
citoyens un feuillet officiel complémentaire reproduisant de façon complète et correcte les arguments 
de la minorité parlementaire et des opposant-es et précisant que les affirmations relatives à 
l'équilibre financier reposent sur des estimations et des simulations. De même, les informations 
figurant sur le site internet de l'Etat seront rectifiées, avec une vidéo exposant la position de la 
minorité parlementaire et des opposant-es ainsi qu'un renvoi au rapport de la minorité.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants font valoir que la place réservée aux arguments des 
opposant-es est limitée à deux phrases figurant en page 5 de la brochure. En comparaison, la partie 
des explications consacrée à la défense du projet est nettement plus volumineuse. En outre, ce 
déséquilibre est renforcé par la présentation du projet que l'on retrouve dans les parties des 
explications sensées être neutres mais qui le sont de manière exclusivement favorable. Les 
questions fréquentes figurant aux pages 6 et 7 seraient formulées de manière unilatérale en vue de 
rassurer les citoyennes et citoyens. Sous le couvert d'une apparence neutre et objective, le Conseil 
d'Etat obtient ainsi un espace supplémentaire et disproportionné pour soutenir son point de vue. 
Une interprétation de la nouvelle disposition légale réglementant la brochure explicative impose dès 
lors de permettre aux opposant-es s'étant publiquement manifesté-es – dont A.________ dans son 
communiqué de presse du 23 mars 2023 après le vote au Grand Conseil – d'exprimer leur position 
dans la brochure. Par ailleurs, la présentation des avis parlementaires est largement incomplète, 
notamment par rapport au rapport de minorité rédigé sur 6 pages - dont il n'est fait par ailleurs nulle 
mention. Les arguments qui y figurent font partie des avis principalement exprimés lors de la 
procédure parlementaire et devaient trouver place dans la brochure, nonobstant la marge 
d'appréciation dont disposent les autorités à cet égard. Les recourants reprochent au Président du 
gouvernement ses propos exprimés dans la presse qui vont à leur sens clairement à l'encontre de 
la garantie des droits politiques et des débats démocratiques. De plus, les recourants estiment que 
leur position n'a pas non plus été reportée correctement sur le fond; ils contestent en particulier avoir 
déclaré craindre une centralisation dont il est fait état dans la brochure. Ils soutiennent que l'erreur 
est "sévère" car la tendance vers une centralisation est susceptible d'être perçue de façon négative 
par une partie de la population. Ils estiment de plus que la présentation de leur position dans la 
brochure est biaisée. Enfin, selon eux, la présentation y figurant n'est ni transparente ni objective 
quant aux conséquences financières du projet. Alors que le Conseil d'Etat a reconnu à l'attention du 
Grand Conseil que les montants sur lesquels il s'est fondé reposaient sur des estimations et des 
simulations ponctuelles, il n'a pas jugé utile de formuler cette réserve dans la brochure. Ceux-ci s'en 
prennent également aux vidéos en ligne, celles-ci ne mentionnant aucunement les arguments des 
opposant-es. En résumé, la brochure et la version en ligne des explications sur la votation du 
12 novembre 2023 ne reflètent pas l'importance de la controverse générée par ce projet devant le 
Grand Conseil et au sein des milieux concernés. Elles donnent au contraire l'impression que la 
validation populaire du projet n'est qu'une formalité, eu égard à son assujettissement au referendum 
obligatoire.

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Dans ses observations du 25 octobre 2023, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. Il souligne 
que la votation du 12 novembre 2023 relève d'un referendum obligatoire et non d'une initiative ou 
d'un referendum facultatif. Partant, l'argumentaire d'un comité d'initiative ou d'un comité référendaire 
n'a pas à figurer dans la brochure explicative. Seuls les avis principalement exprimés lors de la 
procédure parlementaire doivent y trouver place. Le Conseil d'Etat relève à cet égard que la minorité 
n'a pas réussi à obtenir le renvoi des débats sur le DETTEC et que seuls deux alinéas, en tout et 
pour tout, ont été modifiés par la suite au cours de l'examen de la loi. Par ailleurs, la minorité a pu 
s'exprimer par le biais de son rapport de minorité, lequel est complet, circonstancié et accessible 
pour le public sur le site internet du Grand Conseil. Dans ces conditions, il lui semble justifié que la 
partie consacrée aux débats parlementaires ne fasse pas longuement état de la position de la 
minorité dans la mesure où elle n'a pas été suivie en plenum, qui plus est à une grande majorité. En 
outre, l'autorité intimée observe que la présentation de la question soumise au vote et les 
explications données sont succinctes et objectives. La partie consacrée aux questions fréquentes 
constitue elle aussi une présentation objective de l'objet soumis au vote et ne tient en aucun cas de 
la prise de position des autorités cantonales. La partie consacrée au point de vue du Conseil d'Etat 
est clairement indiquée en tant que telle et ne saurait dès lors induire les citoyennes et citoyens en 
erreur. L'autorité intimée souligne encore que l'obligation de mentionner le résultat du vote du Grand 
Conseil n'implique en revanche pas de faire état de tous les avis et opinions qui ont surgi lors des 
débats parlementaires. Par ailleurs, la nouvelle mouture de la loi autorise en outre le Conseil d'Etat 
à procéder à des opérations de communication au-delà de la simple édition de la brochure 
explicative et de leur expliquer la position des autorités cantonales à cet égard. S'agissant des 
vidéos, le Conseil d'Etat relève qu'elles font précisément partie de cette communication qui lui 
incombe, à distinguer de la brochure explicative. Or, cette communication n'implique pas de devoir 
faire état des différentes prises de position.

Par courrier séparé du même jour, le Conseil d'Etat s'est refusé à entrer en matière sur les requêtes 
que les recourants lui ont directement adressé le 19 octobre 2023.

Dans leur détermination spontanée du 25 octobre 2023, ces derniers relèvent encore que, même si 
certains des arguments apparaissent erronés pour le Conseil d'Etat, il ne lui appartient toutefois pas 
de les supprimer de la brochure. Ils considèrent en outre que l'autorité intimée atteste dans ses 
observations que les questions fréquentes jouent un rôle confus, comportant certains arguments 
des opposant-es d'une part et, d'autre part, des explications neutres et objectives. Ils relèvent que 
la forme d'organisation des opposant-es est sans pertinence et que le Conseil d'Etat ne peut se 
dédouaner de son obligation de reproduire fidèlement leurs arguments au motif qu'il a validé au mois 
de juillet le contenu de la brochure, d'autant que A.________ avait annoncé au mois de mars sa 
volonté de combattre le projet.

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre parties.

Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans 
les considérants en droit du présent jugement, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

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en droit

1.

1.1. En vertu de l'art. 150 al. 1 de la loi cantonale du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques 
(LEDP; RSF 115.1), le Tribunal cantonal statue sur les recours en matière de votations et d'élections 
cantonales et communales. La procédure de recours est régie par le code fribourgeois du 23 mai 
1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), sous réserve des dispositions 
suivantes.

Aux termes de l'art. 152a LEDP, en vigueur depuis le 1er juin 2023, un recours contre les actes 
préparatoires peut être interjeté dans le délai de cinq jours dès la connaissance des motifs du 
recours, mais au plus tard dans le délai de dix jours dès la publication ou l'affichage des résultats du 
scrutin. Il n'y a pas de féries judiciaires (al. 1). Sont des actes préparatoires, toutes les opérations et 
les mesures d'organisation effectuées par les autorités avant le scrutin, y compris la dénomination 
d'une liste (art. 37) ou son toilettage (art. 56).

Selon l'art. 152 LEDP, toute personne ayant l'exercice des droits politiques ainsi que tout parti ou 
groupe d'électeurs et électrices organisé corporativement a qualité pour recourir (al. 1). 

1.2. En l'espèce, le recours a été déposé dans les formes prescrites par un parti politique et un 
citoyen actif, député au Grand Conseil, dans le délai de recours de cinq jours à compter de la 
distribution du matériel de vote survenue dès le 17 octobre 2023, dont la brochure est remise en 
cause. Partant, le recours est recevable en tous points et il sied d'entrer en matière sur ses mérites.

2.

2.1. L'art. 34 al. 2 Cst. protège la libre formation de l'opinion des citoyens: il garantit ainsi aux 
citoyens qu'aucun résultat de vote ne soit reconnu s'il ne traduit pas de façon fidèle et sûre 
l'expression de leur libre volonté. Chaque citoyen doit pouvoir se déterminer en élaborant son 
opinion de la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence. La 
liberté de vote garantit la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité 
des décisions prises en démocratie directe (ATF 146 I 129 consid. 5.1; 145 I 282 consid. 4.1; 145 I 
207 consid. 2.1).  

Selon la jurisprudence, l'issue d'une votation est faussée si les autorités influencent de manière 
inadmissible les titulaires du droit de vote. Une telle influence peut notamment être exercée par le 
biais des informations officielles que l'autorité adresse aux citoyens. La liberté de vote est compatible 
avec le recours à des explications ou à des messages officiels relatifs à une votation, par le moyen 
desquels l'autorité explique l'objet du scrutin et recommande de l'accepter ou de le rejeter. L'autorité 
n'est pas tenue par une obligation de neutralité, raison pour laquelle elle peut formuler une 
recommandation de vote, mais elle doit toutefois respecter un devoir d'objectivité. L'autorité viole ce 
devoir lorsqu'elle fournit des informations erronées sur l'objet et la portée d'un projet de loi. Les 
explications de vote respectent l'exigence d'objectivité lorsqu'elles sont équilibrées et répondent à 
des motifs importants, si elles fournissent une image complète du projet en exposant ses avantages 
et ses désavantages et permettent aux titulaires du droit de vote de se forger une opinion. Au-delà 
de certaines exagérations, les informations ne doivent pas être contraires à la vérité, tendancieuses 
ou simplement inexactes ou incomplètes. L'autorité n'est pas tenue de discuter chaque détail du 

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projet, ni de mentionner chaque objection qui pourrait être soulevée à son sujet. Il lui est en revanche 
interdit de passer sous silence des éléments importants pour la décision des citoyens ou de 
reproduire de manière inexacte les arguments des promoteurs ou des adversaires d'une initiative 
(arrêt TF 1C_130/2020 du 9 avril 2021 consid. 3.1. non publié in ATF 147 I 297 / SJ 2021 I 265, et 
les références, dont ATF 146 I 129 consid.5.1; 145 I 1 consid. 5.2.1).

Le but principal de la brochure d'information n'est pas en effet de contribuer à la propagande 
politique, mais de fournir aux citoyens une information objective, équilibrée et si possible exhaustive 
sur les avantages et les inconvénients d'un projet législatif, alors qu'il faut reconnaître en revanche 
aux comités d'initiative le droit d'exposer leurs arguments, le cas échéant avec une certaine 
exagération, sans toutefois déboucher sur des allégations erronées et non objectives (arrêt TF 
1C_130/2020 du 9 avril 2021 consid. 3.1. non publié in ATF 147 I 297 / SJ 2021 I 265; ATF 139 I 2 
consid. 6.2).

Ce qui est également important, c'est l'ensemble de l'information qui précède une votation populaire, 
car il faut se demander si les votants, sur la base de l'information délivrée par les différents organes 
de presse et par les acteurs du débat politique, sont effectivement en mesure de se faire une opinion 
suffisante et objective sur l'objet soumis à la votation. À cet égard, il convient de tenir compte de 
l'ensemble des informations diffusées, sachant qu'il n'est pas déterminant qu'elles proviennent ou 
non des explications données dans la brochure explicative (arrêt TF 1C_130/2020 du 9 avril 2021 
consid. 3.2. non publié in ATF 147 I 297 / SJ 2021 I 265, et les références, dont ATF 145 I 1 
consid. 4.2; 138 I 61 consid. 7.4).

La manière dont l'information des citoyens doit intervenir découle avant tout du droit cantonal (cf. 
ATF 147 I 297 / SJ 2021 I 265 consid. 4.1; TORNAY, in La démocratie directe saisie par le juge, 2008, 
p. 234 et les références citées);

2.2.

2.2.1. D'après l'art. 12a al. 1 LEDP, entré en vigueur le 1er juin 2023, pour les votations cantonales, 
le Conseil d'Etat édite une brochure explicative qui est jointe au matériel de vote et qui contient:

a) la question soumise au vote;

b) des explications succinctes et objectives sur l'objet du vote, comprenant notamment les avis 
principalement exprimés à son sujet lors de la procédure parlementaire;

c) le résultat du vote du Grand Conseil relatif à l'objet soumis au vote;

d) l'avis et la recommandation de vote du Conseil d'Etat et du Grand Conseil.

Selon l'art. 12a al. 2 LEDP, dans le cas d'une initiative ou d'un referendum facultatif, le comité remet 
au Conseil d'Etat un texte présentant ses arguments. Ce texte est traité équitablement par rapport 
à l'avis des autorités. Le Conseil d'Etat peut modifier ou refuser des propos portant atteinte à 
l'honneur, manifestement contraires à la vérité ou trop longs. En vertu de l'art. 12a al. 3 LEDP, le 
contenu et la présentation de la brochure explicative ne doivent pas s'apparenter à ceux d'une 
brochure publicitaire. Elle ne doit en outre contenir aucune annonce publicitaire. D'après l'art. 12a 
al. 4 LEDP, le contenu de la brochure explicative doit être rédigé de manière simple et privilégier un 
langage compréhensible et accessible à toute citoyenne et tout citoyen.

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En outre, selon le nouvel art. 12b LEDP, également entré en vigueur le 1er juin 2023, le Conseil 
d'Etat informe les citoyens et citoyennes actifs de façon suivie sur les objets soumis à la votation 
cantonale en expliquant la position des autorités cantonales (al. 1). Chacune de ses interventions 
doit respecter les principes de l'objectivité, de la transparence et de la proportionnalité (al. 3).

2.2.2. Dans son message 2020-DIAF-48 du 20 décembre 2022 au Grand Conseil accompagnant 
le projet de loi portant modification de la loi sur l’exercice des droits politiques (LEDP) et d’autres 
lois en lien avec l’exercice des droits politiques (ci-après: Message), le Conseil d'Etat indique s'être 
fondé sur le constat que "le contenu de la brochure explicative, la forme et l’intensité des informations 
données aux votantes et votants sont de plus en plus fréquemment critiqués, respectivement remis 
en question. Le cadre actuel, qui repose exclusivement sur l’abondante jurisprudence rendue par le 
Tribunal fédéral en application de l’art. 34 de la Constitution fédérale, atteint ses limites. En effet, 
quand bien même certaines règles de communication demeurent constantes, la multiplication des 
cas particuliers provoque des doutes de plus en plus fréquents à ce sujet, tant pour les scrutins 
cantonaux que communaux. Les recours sont également de plus en plus fréquents" (Message, 
ch. 2.4.1, p. 5s.), raison pour laquelle il a proposé de formaliser certaines règles de communication 
dans la LEDP.

"La brochure explicative est un élément essentiel dans le déroulement d’une votation. Elle joue un 
rôle crucial dans la formation de la volonté des citoyennes et citoyens. Selon son contenu, elle peut 
autant contribuer que porter atteinte à la liberté de vote des citoyennes et citoyens, droit fondamental 
garanti par l’art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale. Cette disposition fondamentale, qui protège les 
citoyennes et citoyens contre toute forme d’influence qui contreviendrait à la libre formation de leur 
volonté, a fait l’objet d’une abondante jurisprudence du Tribunal fédéral. La marge de manœuvre du 
législateur cantonal est donc fortement limitée et doit nécessairement s’inscrire dans les principes 
dégagés par le Tribunal fédéral" (Message, ch. 3, art. 12a p. 12).

"Le projet matérialise la pratique actuelle selon laquelle, s’il appartient bien à la Chancellerie d’Etat 
d’organiser les opérations en lien avec la rédaction puis l’impression de la brochure dans le cadre 
des élections (…), c’est bien la Direction concernée du Conseil d’Etat qui est chargée de rédiger, au 
fond, les explications succinctes et objectives et de proposer au Conseil d’Etat la formulation d’un 
avis sur l’objet mis en votation (…)" (Message, ch. 3, art. 12a p. 12).

La brochure explicative, poursuit le Conseil d'Etat dans son Message, "sera composée des mêmes 
éléments qu’aujourd’hui. Elle contiendra la question posée, reproduite mot pour mot, assortie 
d’explications succinctes et objectives sur l’objet du vote, explications qui doivent permettre à la 
personne exerçant son droit de vote de se faire une image fidèle des faits les plus pertinents et des 
enjeux du scrutin. Dans ce sens, dès lors que la jurisprudence fédérale astreint, dans une certaine 
mesure, les autorités à un devoir étendu d’information, leur interdisant de passer sous silence des 
positions régulièrement exprimées, même contraires à la recommandation de vote, celles-ci devront 
figurer dans les explications sur la votation qu’elles fournissent à la population. Pour répondre à 
cette exigence, il est proposé de reprendre la solution prévue à l’art. 10a al. 3 de la loi [du 
17 décembre 1976] sur les droits politiques [(LDP; RS 161.1)] (cf. let. b in fine "notamment les avis 
principalement exprimés à son sujet lors de la procédure parlementaire")" (Message, ch. 3, art. 12a 
p. 12).  

S'agissant du nouvel instrument prévu à l'art. 12b LEDP, le Message précise que si "la brochure 
explicative dont il a été question à l’art. 12a nouveau est le principal vecteur utilisé par les autorités, 
en général le Conseil d’Etat, pour faire part de leurs appréciations et délivrer une recommandation 

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de vote[, l]e Conseil d’Etat doit toutefois exercer son devoir d’information de manière large et ne 
devrait pas se limiter à publier son avis dans la (seule) brochure explicative. Le développement des 
moyens de communication – notamment des réseaux sociaux – permet en effet aujourd’hui aux 
acteurs privés de faire campagne et de peser sur l’opinion publique de façon continue. En revanche, 
la brochure explicative ne permet au Conseil d’Etat que d’intervenir à un instant déterminé de la 
campagne" (Message, ch. 3, art. 12b p. 13). 

"Le Conseil d’Etat disposera donc désormais d’une base légale sur laquelle s’appuyer directement 
pour procéder à des opérations de communication allant au-delà de la simple édition d’une brochure 
explicative. À ce propos, il est important de rappeler que la jurisprudence du Tribunal fédéral prévoit, 
sur le principe, l’intervention des autorités lors des campagnes de votation. La forme et le fond des 
interventions officielles doivent cependant satisfaire à différentes conditions pour être jugées licites 
à l’aune de la liberté de vote" (Message, ch. 3, art. 12b p. 13).

Le Message précise encore que "chacune des interventions du Conseil d’Etat devra respecter les 
principes d’objectivité, de transparence et de proportionnalité (alinéa 3). Le principe d’objectivité 
impose à l’autorité de fournir une information fiable, complète et équilibrée sur le but et la portée de 
l’objet soumis à votation. Le message adressé aux personnes appelées à exercer leur droit de vote 
doit leur permettre de se faire une image fidèle et objective de l’objet soumis à votation. À cette fin, 
les propos et le ton choisis devront rester mesurés et les arguments développés seront, dans la 
mesure du possible, fondés sur une base factuelle vérifiable. L’objectivité requise de l’autorité 
implique ainsi un certain devoir d’exhaustivité de sa part, qui ne doit cependant pas être interprété 
de manière trop stricte: il lui est certes interdit de passer sous silence des éléments importants pour 
la formation de l’opinion du corps électoral ou de restituer faussement des arguments développés 
par un comité d’initiative et de referendum. L’autorité n’est néanmoins pas tenue de discuter tous 
les détails du projet ou de relater l’ensemble des éléments qui parlent en faveur ou en défaveur de 
ce dernier" (Message, ch. 3, art. 12b, p. 14). Par ailleurs, "le principe de transparence exige que 
les interventions officielles soient, sans ambiguïté, identifiables comme telles par les personnes 
appelées à exercer leur droit de vote. L’autorité ne peut donc agir de façon opaque, par exemple en 
finançant en sous-main les partisans de la position qu’elle défend. Elle ne saurait également 
amalgamer ses prises de position avec celles d’un comité privé en présentant de manière indistincte 
une position partisane et la position officielle dans le contenu informatif émanant de l’autorité. Enfin, 
le principe de proportionnalité interdit aux autorités de faire usage de moyens démesurés au cours 
de la campagne. (…)" (Message, ch. 3, art. 12b, p. 14). 

2.3. Dans l'ensemble, le contenu de l'art. 12a LEDP a été repris de la LDP, art. 11 al. 2 LDP - qui 
porte sur les bulletins de vote et les explications -, imposant en particulier au Conseil fédéral des 
"brèves explications" "qui doivent rester objectives". S'agissant des explications à fournir, la 
disposition cantonale reprend en revanche la formulation figurant à l'art. 10a al. 3 LPD - qui traite 
quant à lui de l'information en général des électeurs sur les objets soumis à la votation fédérale - qui 
impose au Conseil fédéral d'"exposer les principaux avis exprimés lors de la procédure 
parlementaire" et non pas "l'avis d'importantes minorités", comme demandé à l'art. 11 al. 2 LDP.

Quant au nouvel art. 12b LEDP, il s'inspire largement de l'art. 10a LPD, al. 2 et 3, qui tiennent de 
l'information aux électeurs, et imposent au Conseil fédéral le respect des principes notamment 
d'objectivé, de la transparence et de la proportionnalité.

Dans son rapport relatif à l'introduction de l'art. 10a LDP, la Commission des institutions politiques 
du Conseil national a notamment précisé que le principe d'objectivité impose que "les incertitudes 

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[doivent être] présentées comme telles" (rapport du 15 septembre 2006, FF 2006 8779, 8791; ATF 
145 I 207 consid. 2.1). 

Selon la jurisprudence, le principe de la transparence exige que, s'il existe des incertitudes 
significatives lors de l'évaluation de la situation de départ, celles-ci soient clairement présentées 
comme telles (rapport du 15 septembre 2006 précité, FF 2006 8779, 8791; cf. ATF 145 I 207 consid. 
2.1; arrêt TF 1C_385/2012 du 17 décembre 2012 consid. 2.5 et les références in ZBl 2013 p. 524, 
où il est essentiel que les citoyens, se fondant sur les données se trouvant à leur disposition, puissent 
reconnaître l'absence de fiabilité des prévisions et des chiffres; cf. aussi ATF 138 I 61 consid. 8.6 
ss; voir aussi arrêt TF 1P.280/1999 du 7 décembre 1999, in DEP 2000 p. 142, in RDAF 2001 I p. 513 
où les informations précédant le vote avaient exposé certains pronostics quant au trafic aérien, 
pronostics qui se sont révélés par la suite largement insuffisants). Ces principes constitutionnels 
valent d'autant plus pour les explications du Conseil fédéral avant une votation qu'ils sont désormais 
expressément prévus par la LDP (cf. ATF 138 I 61 consid. 6.3 et les références) (ATF 145 I 207 
consid.2.1 in fine).

Cette jurisprudence trouve sans conteste application pour les votations cantonales, compte tenu 
notamment de la similitude des dispositions figurant nouvellement dans la LEDP en lien avec la 
brochure explicative.

3.

3.1. En l'espèce, les recourants invoquent une violation de la garantie des droits politiques, en tant 
qu'elle protège la libre formation de l'opinion et l'expression fidèle du vote. Ils critiquent l'information 
du Conseil d'État contenue dans la brochure d'information jointe au matériel de vote, d'une part, 
ainsi que les informations diffusées sous forme de vidéos sur le site internet de l'Etat, d'autre part. 

Le nouveau droit entré en vigueur le 1er juin 2023 charge le Conseil d'Etat, d'une part, d'éditer une 
brochure explicative (art. 12a LEDP) et, d'autre part, de tenir les citoyennes et citoyens informés de 
façon suivie sur les objets soumis à la votation cantonale (art. 12b al. 1 LEDP). Ce devoir 
d'information s'exerce durant toute la campagne électorale, au-delà de ce qui figure dans la brochure 
explicative, et est destiné, selon le Message, à contrebalancer les acteurs privés qui font campagne 
- notamment via les réseaux sociaux - et qui peuvent peser sur l'opinion publique de façon continue. 
La brochure explicative est soumise au demeurant à des conditions qui lui sont propres. Il sied dès 
lors d'examiner séparément ces deux griefs.

3.2.

3.2.1. S'agissant de la brochure explicative, la loi soumet son contenu à des exigences différentes 
selon les circonstances. En effet, elle opère une distinction selon que l'on est en présence d'un 
referendum obligatoire ou d'une initiative et d'un referendum facultatif. Dans ces deux dernières 
hypothèses uniquement (cf. art. 12a al. 2 LEDP a contrario), la loi cantonale impose au Conseil 
d'Etat de faire appel au comité d'initiative ou de referendum facultatif pour rédiger le texte présentant 
ses arguments. Le texte de cet alinéa est clair et la mention de l'adjectif "facultatif" ne permet pas 
une autre conclusion.

Or, en vertu de l'art. 45 al. 1 let. b Cst./FR, sont soumis obligatoirement à un vote populaire, en 
particulier les actes du Grand Conseil qui entraînent une dépense nette nouvelle supérieure à 1% 
du total des dépenses des derniers comptes arrêtés par le Grand Conseil. Une dépense est nouvelle 
au sens de l'art. 23 al. 1 de la loi cantonale du 25 novembre 1994 sur les finances de l'Etat (LFE; 

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RSF 610.1), notamment lorsque la loi fixe en termes généraux les objectifs, tout en laissant 
indéterminées les conditions générales de l'accomplissement des tâches et l'organisation de leur 
exécution (let b) ou lorsqu'elle permet de remplir une tâche publique de façon nouvelle, ce qui 
entraîne un supplément de frais important (let. c). Par le biais du DETTEC, l'Etat est ainsi appelé à 
assumer des charges supplémentaires très importantes dans le domaine des personnes en situation 
de handicap et dans celui des personnes âgées en EMS, malgré les allégements prévus en matière 
d'accueil extrafamilial de jour et d'aide et soins à domicile. Partant, dite loi est soumise au 
referendum financier obligatoire.

Force est d'en conclure que le Conseil d'Etat n'avait pas à intégrer un quelconque argumentaire 
rédigé par les recourants dans la brochure explicative. Il appartient en effet au seul Conseil d'Etat, 
s'agissant d'un referendum obligatoire, de rédiger les explications destinées aux citoyennes et 
citoyens figurant dans le matériel de vote. Partant, les conclusions principales du recours doivent 
être rejetées, dans la mesure où elles portent sur la rédaction d'une nouvelle brochure explicative 
avec le concours des recourants, censés rédiger le texte présentant leurs arguments. Les 
conclusions subsidiaires doivent pour leur part être aussi rejetées, pour le même motif, puisque les 
recourants exigent également d'être à l'origine du texte présentant leurs arguments opposés au 
DETTEC, non plus sous la forme d'une brochure, mais sous la forme d'un feuillet tout-ménage, sans 
demander en revanche le report du scrutin. 

3.2.2. Il s'agit encore d'examiner si, nonobstant ce qui précède, la brochure explicative remplit les 
conditions fixées à l'art. 12a al. 1, 3 et 4 LEDP et satisfait aux exigences de l'art. 12b al. 2 LEDP ou 
si elle doit au contraire être complétée par un feuillet, rédigé toutefois par le Conseil d'Etat, au sens 
des conclusions subsubsidiaires des recourants. 

Il n'est pas contesté que la brochure contient la question soumise au vote, formulée en page 8 de la 
brochure (art. 12a al. 1 let. a LEDP). Celle-ci mentionne également le résultat du vote du Grand 
Conseil relatif à l'objet soumis au vote (art. 12a al. 1 let. c LEDP) que l'on retrouve en page 8, au-
dessus de la question soumise au vote. Elle contient encore l'avis de vote et la recommandation du 
Conseil d'Etat (situés en page 6), lesquels rejoignent ceux du Gand Conseil (art. 12a al. 1 let. d 
LEDP). Le petit cahier ne s'apparente clairement pas à une brochure publicitaire et le texte est rédigé 
de manière simple avec un langage compréhensible (cf. art. 12a al. 3 et 4 LEDP).

Reste à examiner si la brochure respecte également l'art. 12a al. 1 let. b LEDP qui exige que doivent 
y figurer des explications succinctes et objectives sur l'objet du vote, comprenant notamment les 
avis principalement exprimés à son sujet lors de la procédure parlementaire. Rappelons que c'est 
par ce biais-là seulement que les recourants peuvent prétendre à voir leurs arguments intégrés dans 
la brochure, s'agissant d'un referendum obligatoire.

Force est de concéder à ces derniers que les explications figurant dans la brochure sont très 
concises. Toutefois, la loi n'exige que des explications succinctes et la jurisprudence admet que 
l'autorité n'est pas tenue de discuter chaque détail du projet. Or, il y a lieu de relever que la brochure 
évoque la genèse et le but de la loi. Il est indiqué que la nouvelle répartition des tâches entre le 
canton et les communes se fera en plusieurs étapes. S'agissant du 1er paquet, la brochure détaille 
les quatre domaines qui sont directement impactés par la réforme soumis au vote, en expliquant à 
chaque fois, qui, du canton ou/et des communes, en était responsable et par qui et à quel taux le 
financement de ces tâches était assumé, puis ce qu'il en adviendra à l'avenir. La brochure parle 
aussi de la problématique financière, explique le mécanisme d'équilibrage mis en place, lequel 
devrait permettre un exercice finalement nul pour le canton, les nouvelles compétences (et le 

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financement qui va avec) lui incombant étant compensées par le financement des prestations 
complémentaires désormais assumé par les communes. On trouve également dans la brochure une 
foire aux questions, la formule choisie favorisant au demeurant une prise de connaissance plus 
conviviale qu'un texte rédigé de manière classique en énonçant élément après élément, dans le droit 
sens de l'art. 12a al. 3 LEDP. Ces questions formulées et les réponses données apportent 
également certaines autres précisions, notamment en terme de finances. On y trouve ainsi des 
informations quant à l'impact de la loi sur les charges des communes et sur certaines citoyennes et 
citoyens, par exemple les résident-e-s en EMS. On doit dès lors admettre que la brochure présente 
l'essentiel des éléments qui caractérisent la genèse, la finalité, le processus et les incidences 
notamment financières qui résultent de la loi soumis à votation, tant pour le canton que les 
communes. Force est d'en conclure qu'elle est en ce sens complète.

La brochure comporte en outre un chapitre dédié aux débats parlementaires, conformément à 
l'art. 12a al. 1 let. b LEDP. La place consacrée aux arguments défavorables amenés durant les 
débats parlementaires n'est pas limitée à deux lignes seulement, contrairement à ce qu'avancent 
les recourants. Sur les 17 lignes que comporte ce chapitre, les griefs des adversaires à la loi ont 
droit à 6,5 lignes. Certes, la place occupée par les arguments favorables au DETTEC l'emporte, 
mais pas de manière aussi volumineuse que le prétendent les recourants. Il se justifie à cet égard 
de souligner que la loi a été adoptée par 68 voix pour, 29 contre et 4 abstentions et que, partant, les 
éléments qui lui ont été favorables étaient manifestement plus nombreux. En outre, rappelons qu'il 
s'agit pour le Conseil d'Etat de présenter les avis principalement exprimés lors des débats et que la 
jurisprudence admet qu'il ne saurait être question de mentionner dans les explications 
accompagnant le matériel de vote chaque objection qui pourrait être soulevée à son sujet. 

Contrairement à ce que prétendent les recourants, la brochure évoque toutefois nombre de leurs 
arguments allant à l'encontre du projet de loi. Il est vrai qu'il faut lire la brochure dans son intégralité. 
Il aurait été possible d'intégrer les points principaux discutés lors des débats dans le chapitre 
éponyme, au risque toutefois de le rallonger passablement et de rendre la brochure moins conviviale 
pour le lecteur. Cela étant, on trouve bien les éventuelles incidences financières que pourrait avoir 
la loi sur certains résidents en EMS en page 7, dans la partie consacrée aux questions fréquentes; 
de même, la problématique de la gestion des contributions des employeurs et employeuses en 
faveur des structures d'accueil extrafamilial est mentionnée dans le chapitre des débats 
parlementaires, avec la mention de la crainte des opposants de voir les prestations baisser; elles 
est en outre explicitée plus bas dans les questions fréquentes en page 6, avec la précision que seule 
la gestion des fonds reviendra à l'Association des communes, gestion dont les coûts ne seront pas 
prélevés sur les montants y relatifs. Les risques quant à la création d'un déséquilibre pour les 
finances des communes figurent en page 7 de la brochure, parmi les questions fréquentes. Ils ne 
sont certes pas évoqués en ces termes. Il est toutefois expressément admis que "l'évolution de 
charges pourrait connaître une augmentation dans les années à venir en raison notamment de la 
démographie" et que "les collectivités publiques, canton et communes, devront financer cette 
augmentation". Pour ce qui est de la création d'inégalités entre régions d'un district, le point est traité 
parmi les questions fréquentes (page 7). Le Conseil d'Etat reconnaît qu'il est possible que les 
prestations locales évolueront différemment d'une région ou d'une commune à l'autre mais il précise 
que l'Etat conserve son rôle de surveillance et qu'il garantit que les prestations répondront aux 
exigences légales sur tout le territoire. S'agissant du renforcement de l'autonomie communale - dont 
les recourants pensent qu'il s'agit d'une illusion -, elle est évoquée, il est vrai, uniquement sous le 
point de vue du Conseil d'Etat, où l'on peut lire que dite autonomie est garantie par la Constitution 

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cantonale, qu'elle doit être maintenue et renforcée et que le 1er paquet du DETTEC va dans ce sens. 
Toutefois, comme déjà dit, les explications figurant dans la brochure ne doivent pas mentionner 
toutes les objections formulées lors des débats. Sur le vu de ce qui précède, il ne saurait 
objectivement être question d'admettre que la présentation des éléments invoqués contre la loi est 
largement incomplète, comme le prétendent les recourants, ou même insuffisante. En outre, l'écueil 
principal pour les adversaires de la loi semble manifestement reposer sur l'augmentation des 
charges pour les communes avec pour corollaire une baisse des prestations. Or, ces griefs figurent 
en bonne place dans la brochure à plusieurs endroits et sous plusieurs angles d'attaque. Rappelons 
encore que le fait que l'on a affaire à un referendum obligatoire n'est pas sans incidence à cet égard: 
le Conseil d'Etat doit mentionner les avis principalement exprimés que l'on ne peut et ne doit pas 
comparer au texte d'un comité d'initiative ou d'un referendum facultatif présentant ses propres 
arguments.

3.2.3. Les recourants estiment en outre que la présentation des arguments opposés à la loi est 
tendancieuse, incomplète, voire fausse, et par conséquent contraire aux principes figurant à 
l'art. 12b al. 3 LEDP.

Ils sont d'avis que, dans l'introduction, le passage selon lequel le partage du pouvoir est une force 
de notre démocratie et celui où il est indiqué que la répartition des tâches entre Confédération, 
cantons et communes est devenue moins claire au fil du temps et qu'elle a des effets négatifs sur le 
pilotage de certains domaines présentent le projet de loi exclusivement sous un jour favorable. La 
Cour ne voit pas en quoi il en irait ainsi, étant précisé que ces assertions figurent dans l'introduction 
du chapitre consacré à la présentation de l'objet soumis à votation, qui précise la genèse, le contexte 
et la finalité de la loi. A ce stade, il n'est strictement rien dit du contenu du projet et les éléments 
pointés du doigt demeurent descriptifs. On ne saurait dès lors reconnaître que le fait d'évoquer le 
partage démocratique des compétences entre Confédération canton et communes comme une force 
de notre démocratie serait tendancieux et subjectif. Il en va de même de la répartition des tâches 
devenue moins claire et qui a des effets négatifs sur le pilotage de certains domaines.

De plus, les recourants reprochent au Conseil d'Etat d'appuyer les choix effectués lorsqu'il parle 
notamment du domaine de l'aide et soins à domicile dans lequel la proximité joue un rôle important. 
Ce faisant, le Conseil d'Etat précise manifestement en réalité les raisons qui ont guidé le législateur 
pour confier aux communes plutôt qu'à l'Etat, telle ou telle tâche. Par ailleurs, contrairement à ce 
que les intéressés prétendent, le Conseil d'Etat n'a pas omis de répondre aux différences de 
traitement pour l'accueil extrafamilial évoquées par les adversaires de la loi, mais il l'a fait de manière 
implicite il est vrai, en garantissant que la surveillance sera toujours assurée par l'Etat et que les 
exigences seront maintenues via les autorisations délivrées par le canton (page 6). On trouve 
également, en page 7, des indications en lien avec les inégalités entre régions et communes et 
l'assurance que les prestations devront toujours répondre aux exigences légales. Comme déjà 
souligné, il sied d'apprécier la brochure dans sa globalité. Or, force est d'admettre qu'elle donne des 
précisions, des informations et des réponses suffisamment objectives et étayées pour répondre aux 
critères que posent la loi et la jurisprudence en la matière. En particulier, les questions fréquentes 
traitent pour l'essentiel des arguments avancés par les opposant-es à la loi; le Conseil d'Etat n'a 
ainsi pas cherché à éluder les points qui sont défavorables au projet. Quant à l'usage du "non" en 
début de certaines réponses, il tient d'un style d'écriture direct et simple, comme l'exige la LEDP; on 
ne peut en tirer d'autres enseignements.

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Les recourants affirment par ailleurs qu'ils n'ont jamais parlé de centralisation des tâches; ils 
estiment que l'expression est susceptible d'être perçue de façon négative par une partie de la 
population et que cette erreur est conséquente. Il y a toutefois lieu de remettre la phrase dans son 
contexte. Il est dit, sous le chapitre consacré aux débats parlementaires, que "certains membres du 
Parlement souhaitaient une centralisation car ils craignaient pour le niveau des prestations et 
souhaitaient maintenir en mains cantonales la gestion des contributions des employeurs et 
employeuses". D'une part, le Conseil d'Etat n'a pas prétendu que cette affirmation reviendrait aux 
députés D.________; d'autre part, en lisant la fin de la phrase, on peut en inférer que la centralisation 
doit être comprise dans le maintien, au seul niveau cantonal, des prérogatives en lien avec les 
contributions évoquées ci-dessus, ni plus ni moins. 

Les intéressés sont d'avis que la présentation de leur position dans la brochure est biaisée, 
notamment par l'usage du conditionnel. Ce temps peut servir à donner une information incertaine 
ou non confirmée, exprimer un souhait ou encore faire des hypothèses. Pour ce qui est du grief des 
opposant-es dont le Conseil d'Etat se fait l'écho, en indiquant que les hypothèses financières ne 
seraient pas assez vérifiées, on peut opposer aux recourants ce qui suit. Le terme d'hypothèse (en 
allemand "Annahme") utilisé à plusieurs reprises par le Conseil d'Etat évoque en lui-même une 
explication vraisemblable d'un ensemble de faits, qui doit être soumise au contrôle de l'expérience 
ou vérifiée dans ses conséquences, ainsi que le définit le dictionnaire Larousse. Ce mot, au contraire 
des termes estimations et simulations que revendiquent pourtant les recourants tout au long de leur 
recours, est plus transparent, dès lors qu'il implique un contrôle ou une vérification subséquente et 
qu'il ne constitue en ce sens qu'un postulat. L'estimation ne laisse entrevoir pour sa part aucune 
nécessité de confrontation ultérieure. Le terme apparaît dès lors bien plus affirmatif. Dans ce 
contexte, il ne peut être reproché au Conseil d'Etat de ne pas avoir présenté clairement les 
incertitudes significatives - selon les recourants -, en terme d'impacts financiers, ainsi que l'exige la 
jurisprudence. Comme déjà souligné, le terme d'hypothèse implique une vérification ultérieure et le 
Conseil d'Etat évoque expressément la réévaluation nécessaire "afin de vérifier et éventuellement 
corriger les hypothèses retenues lors de l'élaboration du projet de loi" (page 4). De même, en page 
7, il utilise le conditionnel et admet que l'évolution des charges pourrait connaître une augmentation 
en raison notamment de la démographie. Force est d'admettre que la brochure prend les précautions 
nécessaires pour indiquer que l'évolution des charges repose sur des hypothèses qu'il y aura lieu 
de vérifier dans les faits et d'y apporter cas échéant des corrections.

Partant, sur le vu de tout ce qui précède, il faut admettre que, quoiqu'en pensent les recourants, la 
brochure explicative émise par le Conseil d'Etat ne viole pas la garantie des droits politiques des 
citoyennes et citoyens.

3.3. S'agissant des vidéos que l'on trouve sur le site internet de l'Etat de Fribourg, dont le contenu 
est également contesté par les recourants, leur conformité avec l'exercice des droits politiques en 
adéquation avec l'art. 34 Cst. doit être vérifiée sous l'angle du nouvel art. 12b al. 1 LEDP. Elles 
entrent effectivement dans son champ d'application, tenant à n'en point douter de l'information de 
façon suivie qui incombe au Conseil d'Etat quant aux objets soumis à la votation cantonale.

A titre liminaire, il y a lieu de préciser que la première vidéo est un petit film d'animation qui reprend 
(pratiquement) mot pour mot ce qui figure dans la brochure, à l'exception du chapitre consacré aux 
débats parlementaires. Quant à la seconde, il s'agit d'un message du Président du gouvernement 
qui reprend également pour l'essentiel ce qui figure dans la brochure mais qui insiste et défend le 
point de vue des autorités, en particulier celui du Conseil d'Etat.

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Contrairement à ce qu'affirment les recourants, il ne peut être fait reproche à l'autorité intimée d'avoir 
omis le point de vue des adversaires de la loi, dès lors que la disposition de l'art. 12b LEDP prévoit 
expressément qu'il s'agit d'expliquer la position des autorités cantonales, à l'exclusion des 
arguments des opposant-es. Il s'agit en effet de permettre aux autorités de réagir par rapport à la 
pression que les citoyennes et citoyens peuvent exercer via les réseaux sociaux. Les griefs des 
recourants tombent dès lors manifestement à faux. Comme on vient de l'examiner ci-dessus, ces 
deux interventions respectent par ailleurs les principes de l'objectivité, de la transparence et de la 
proportionnalité au sens de l'art. 12b al. 3 LEDP, dès lors qu'elles reprennent l'intégralité, voire 
l'essentiel de la brochure explicative. Partant, il n'y a pas lieu de donner suite aux requêtes des 
recourants tendant à rectifier les explications disponibles sur le site internet de l'Etat ni de prévoir 
une vidéo exposant la position de la minorité parlementaire et des opposant-es ainsi qu'un renvoi 
au rapport de la minorité parlementaire.

Pour ce qui est de l'article de presse paru le 19 octobre 2023 dans le quotidien La Liberté, les propos 
tenus au nom du Conseil d'Etat, selon lesquels certains arguments défendus par les opposant-es 
seraient faux et s'apparenteraient à de la désinformation, sont malheureux dans le cadre d'une 
votation. Toutefois, ils ne permettent pas d'admettre une violation du droit à la libre formation de la 
volonté des électeurs. Le même article donne en effet aussi la parole aux recourants et fait état des 
reproches courroucés de ces derniers. 

Surtout, ce qui est déterminant, c'est l'ensemble de l'information qui précède une votation populaire. 
Il faut en effet se demander si les votants, sur la base de l'information délivrée par les différents 
organes de presse et par les acteurs du débat politique, sont effectivement en mesure de se faire 
une opinion suffisante et objective sur l'objet soumis à la votation. 

Or, en l'espèce, il faut admettre que tel est bien le cas. A.________ a fait un communiqué de presse 
le lendemain de la votation au Grand Conseil, lequel a trouvé écho dans la presse fribourgeoise le 
24 mars 2023. Derechef, le 6 octobre 2023, c'est cette fois toute C.________ fribourgeoise qui a 
émis un nouveau communiqué de presse, pour dire qu'elle entrait unie en campagne contre le 
DETTEC et pourquoi. Ce communiqué a fait l'objet à nouveau d'un article paru dans le journal La 
Liberté du 7 octobre 2023. Par ailleurs, le rapport de minorité de la Commission parlementaire en 
charge du projet figure sur le site internet du Grand Conseil.

Force est ainsi d'admettre que les citoyennes et citoyens ont à leur disposition les moyens adéquats 
pour se forger leur opinion. Il n'y a pas lieu d'admettre que la libre formation de leur volonté a été 
bafouée. Il ne se justifie dès lors pas d'astreindre le Conseil d'Etat à rédiger un feuillet avec les 
arguments des adversaires du projet de loi, ainsi que le réclament les recourants dans leurs 
conclusions subsubsidiaires.

4.

Sur le vu de tout ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté.

Il n'est pas perçu de frais de procédure, en application de l'art. 129 al. 1 let. c CPJA. Dès lors que 
les recourants succombent, aucuns dépens ne leur seront alloués (cf. art. 137 CPJA).

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure ni alloué de dépens.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 30 octobre 2023/ape

La Présidente Le Greffier-stagiaire