# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dabc43ef-d88d-5e31-83d7-66b59004e8ab
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2021-06-16
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 16.06.2021 B-6002/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-6002-2019_2021-06-16.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-6002/2019 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 6  j u i n  2 0 2 1   

Composition 
 Jean-Luc Baechler (président du collège),  

Pietro Angeli-Busi, Martin Kayser, juges, 

Pascal Bovey, greffier. 
 

 
 

Parties 
 A._______ SA,  

représentée par Maître Rolf A. Tobler, avocat,   

recourante,  

 
 

 
contre 

 
 Département fédéral de l'intérieur DFI,  

Secrétariat général SG-DFI,  

Surveillance fédérale des fondations,  

Monbijoustrasse 49/51, 3003 Berne,   

autorité inférieure. 

 
 

 
 

Objet 
 Surveillance des fondations, qualité de partie. 

 

 

 

B-6002/2019 

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Faits : 

A.  

A.a La Fondation X._______, dont le siège se situe à […] et inscrite le […] 

au registre du commerce du canton de […] (ci-après : la fondation), est une 

fondation au sens des art. 80 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 

(CC, RS 210). Elle a notamment pour but d'allouer des aides financières 

aux étudiants souhaitant entreprendre ou poursuivre des études dans les 

écoles appartenant à A._______ SA, société anonyme dont le siège se 

situe à […] et fondatrice de la fondation (ci-après : A._______, la fondatrice 

ou la recourante) […]. Les fondateurs se sont expressément réservé la 

possibilité de faire modifier le but par l'autorité de surveillance, en 

application de l'article 86a CC. 

A.b Le 14 février 2019, la fondatrice a déposé une requête en dissolution 

de la fondation auprès du Département fédéral de l’intérieur DFI, 

Secrétariat général SG-DFI, Surveillance fédérale des fondations 

(ci-après : l’autorité inférieure). Elle a conclu à la constatation que le but de 

la fondation ne pouvait plus être atteint et que la fondation ne pouvait plus 

être maintenue ; à la prononciation de la dissolution de la fondation ; à ce 

qu’une décision d’entrée en liquidation de la fondation soit prononcée et 

qu’un liquidateur soit nommé ; à ce que le transfert des biens de la 

fondation à la nouvelle Fondation Y._______ soit ordonné et à la 

communication de la dissolution de la fondation au registre du commerce 

du canton de […] en vue de la radiation de l’inscription. Elle a en substance 

invoqué que sa confiance en la fondation était définitivement rompue, tant 

avec son directeur général qu’avec son conseil de fondation. Elle a par 

ailleurs fait valoir des problèmes de gouvernance, une utilisation des biens 

de la fondation à l’encontre des statuts et de son but, des faux dans les 

titres et des carences dans l’organisation de la fondation. Elle a expliqué 

ne plus pouvoir continuer ses relations avec la fondation ni l’abriter au sein 

de son campus et avoir révoqué tous ses rapports avec elle, notamment la 

mise à disposition de l’infrastructure […]. Elle a précisé que dorénavant 

tout moyen financier destiné à l’allocation de bourses, aides financières et 

prêts d’honneur […] seront versées en faveur d’une nouvelle fondation 

créée dans ce but. La fondatrice précise avoir révoqué la cession de 

créance découlant des prêts d’honneur en faveur de la fondation et que, 

dès lors, la fondation a perdu toute légitimation d’octroyer des bourses et 

prêts d’honneur à ses étudiants ainsi qu’à en percevoir le remboursement. 

Elle ne peut donc plus atteindre son but social.  

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A.c Les 14 mars, 2 mai et 15 mai 2019, la fondatrice a écrit à l’autorité 

inférieure pour demander qu’un accusé de réception lui soit notifié et pour 

requérir la production du dossier de la cause. Elle lui a en outre transmis 

une ordonnance du Tribunal civil d’arrondissement de […] du 3 mars 2019 

et sa motivation concernant des mesures provisionnelles portant sur une 

atteinte à la personnalité de la fondatrice ainsi qu’une ordonnance du 

même Tribunal du 4 mars 2019 et sa motivation concernant des mesures 

provisionnelles portant sur l'interdiction d'entrée en propriété émise à 

l'encontre du président du conseil de la fondation, ainsi qu’un appel du 

13 mai 2019 à l’encontre de l’ordonnance précitée.  

A.d Le 16 mai 2019, l’autorité inférieure a accusé réception de la requête 

de dissolution du 14 février 2019 et affirmé que le but de la fondation 

pouvait encore être atteint et n'était ni illicite ni contraire aux mœurs, de 

sorte que les conditions prévues pour une dissolution n’étaient pas 

remplies. Elle a de plus constaté qu’un conflit d’intérêts au sein du conseil 

de fondation empêchait le bon fonctionnement de celle-ci et rappelé que, 

dans le cadre de son devoir de surveillance, elle était tenue d’agir afin que 

les intérêts de la fondation soient préservés et notamment de prendre des 

mesures de surveillance. Elle a en outre expliqué que la perte de confiance 

de la fondatrice tant envers le directeur de la fondation que du conseil de 

fondation ne saurait mettre en péril la pérennité de la fondation. Enfin, elle 

a indiqué qu’elle se prononcerait sur la requête de dissolution dès qu’elle 

aurait pu déterminer les faits qui ont amené la fondation à se trouver dans 

cette situation. 

A.e Par courrier du 19 juin 2019 à l’autorité inférieure, la fondatrice s’est 

déterminée et a réitéré sa demande de production du dossier de la cause. 

Elle a notamment précisé avoir révoqué les privilèges mis à disposition de 

la fondation par elle à titre gratuit, à savoir son infrastructure (IT, 

comptabilité, bureaux, parking, installations gastronomiques) et qu’elle ne 

recevrait, dès le 1er juillet 2019, plus aucune aide financière de A._______ 

et n’aurait plus le privilège de recevoir les donations usuelles des divers 

donateurs habituels.  

A.f Le 12 juillet 2019, l’autorité inférieure a informé la fondatrice qu’elle a 

traité sa requête du 14 février 2019 comme une dénonciation ne conférant 

pas les droits de partie, en particulier pas le droit d’accès au dossier, de 

recours, ni même le droit de connaître la suite que l’autorité entend y 

donner. Elle a expliqué s’être saisie du dossier et traiter l’affaire d’office 

sans avoir à informer le dénonciateur. 

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A.g Le 16 juillet 2019, la fondatrice s’est opposée à la qualification donnée 

par l’autorité inférieure à sa requête en dissolution. Elle a requis de 

l’autorité inférieure la prononciation d’une décision incidente susceptible de 

recours, concluant à ce qu’elle constate que la recourante a la qualité de 

partie à l’enquête ouverte par suite du dépôt de la requête en dissolution 

du 14 février 2019 et à ce que le dossier de l’enquête lui soit transmis. Elle 

l’a également informée qu’en vertu d’une convention de cession de 

créances passée entre les parties, révoquée le 11 février 2019, la fondation 

se trouve dans l’obligation de rembourser le solde des créances dues, à 

savoir […] francs et qu’une réquisition de poursuite a été déposée à son 

encontre.  

A.h Le 23 septembre 2019, la fondatrice a réitéré sa requête visant à la 

prononciation d’une décision incidente relative à sa qualité de partie.  

B.  

Par décision du 14 octobre 2019, l’autorité inférieure a constaté que la 

fondatrice a qualité pour déposer la requête en dissolution conformément 

à l’art. 89 al. 1 CC, qu’elle n’a pas la qualité de partie dans la procédure 

d’une éventuelle dissolution et mis un émolument de 1'000 francs à sa 

charge. En substance, l’autorité inférieure prend acte de la requête de la 

fondatrice tout en soulignant que si toute personne intéressée peut intenter 

une requête en dissolution, elle n’a pas pour autant qualité de partie. Elle 

explique qu’il convient de distinguer la qualité pour requérir la dissolution 

d’une fondation prévue à l’art. 89 al. 1 CC et la qualité de partie dans une 

procédure. Elle explique que dans le cadre d’une éventuelle dissolution, 

elle doit agir d’office ou sur requête et que ce n’est que si les conditions 

légales de dissolution sont remplies et qu’une décision en dissolution aura 

été rendue que les parties pourront faire valoir leurs prétentions. 

Auparavant, ni la fondatrice, ni le conseil de fondation ne sont parties à la 

procédure. Par conséquent, la fondatrice ne peut pas se voir accorder la 

qualité d’être partie dans la procédure menant à une éventuelle décision 

de dissolution fondée sur l’art. 88 al. 1 CC. 

C.  

Par écritures du 13 novembre 2019, la fondatrice a formé recours à 

l’encontre de la décision précitée. À titre préalable, elle conclut à la 

recevabilté de son recours. À titre principal, elle prend les conclusions 

suivantes :  

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Réformer la décision du Département fédéral de l’intérieure – Surveillance 

des fondations rendue le 14 octobre 2019, dans le dossier Fondation 

X._______, réf. […], en ce sens que : 

I. Confirmer le chiffre 1 de la décision attaquée, à savoir : 

II est constaté que A._______ a qualité pour déposer la requête en 

dissolution conformément à l'article 89 al. 1 CC. 

II. Constater que A._______ a la qualité de partie à l'enquête ouverte 

par suite du dépôt de la requête en dissolution du 14 février 2019. 

III. Ordonner que le dossier de l’enquête (Procédure DFI : […]) soit 

transmis au conseil de A._______ dans l'état au jour du jugement à 

intervenir. 

IV. Annuler le chiffre 3 de la décision attaquée. 

Subsidiairement, la recourante conclut au renvoi de la cause à l’autorité 

inférieure afin qu’elle rende une nouvelle décision au sens des 

considérants. À l’appui de son recours, la recourante invoque une 

constatation inexacte et incomplète des faits, la violation du droit fédéral 

liée à la non-reconnaissance de sa qualité de partie, le défaut de motivation 

de la décision attaquée et la violation de son droit d’être entendu.  

D.  

Dans ses remarques responsives du 20 février 2020, l’autorité inférieure 

conclut au rejet du recours dans sa totalité, dans la mesure de sa 

recevabilité. Elle affirme en substance que la requête de la recourante doit 

se voir qualifiée de dénonciation et non de plainte et que la qualité de 

fondatrice ne suffit pas en soi pour lui accorder la qualité de partie. Elle 

considère en outre que la recourante ne fait pas partie des personnes dont 

les droits ou les obligations pourraient être touchés par la décision à 

prendre puisque les statuts de la fondation excluent le retour des biens à 

la fondatrice et que la révocation invoquée d’une convention de cession de 

créances relève de la compétence des tribunaux civils. En outre, l’autorité 

inférieure explique que la recourante ne fait pas partie des autres 

personnes, organisations ou autorités qui disposent d’un moyen de droit 

contre la décision, puisque la recourante entend faire protéger ses intérêts 

privés et non ceux de la fondation. Dès lors, elle confirme que la qualité de 

partie de la recourante doit se voir refusée. Elle conteste par ailleurs avoir 

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insuffisamment motivé sa décision et toute violation du droit d’être entendu 

de la recourante.  

E.  

Par déterminations du 6 avril 2020, la recourante a confirmé ses 

conclusions. En substance, elle conteste la qualification juridique de sa 

requête en dissolution faite par l’autorité inférieure en qualité de plainte ou 

de dénonciation. Elle explique par ailleurs qu’elle ne motive pas seulement 

sa qualité de partie par son rôle de fondatrice, mais également par son 

intérêt à ce que les fonds attribués aux étudiants de A._______ soient 

correctement alloués et à la cessation des malversations invoquées. Elle 

indique être intrinsèquement liée à la fondation tant par son nom que par 

son but, à savoir le soutien financier de ses étudiants. Les malversations 

de la fondation impactent selon elle directement la recourante et ses 

étudiants. La recourante, ne voyant pas d’amélioration dans les problèmes 

rencontrés avec la fondation, a requis la dissolution de la fondation et en a 

créé une nouvelle afin que le but visant le soutien financier à ses étudiants 

puisse se voir assuré. La recourante considère donc avoir un intérêt digne 

de protection à être partie à la procédure. Compte tenu de cet intérêt, sa 

requête ne saurait se voir qualifiée de dénonciation. La recourante affirme 

également que ce n’est que dans sa réponse que l’autorité inférieure a 

fourni une motivation permettant de comprendre le raisonnement fondant 

la décision attaquée, celle-ci n’ayant donc pas été motivée de manière 

correcte et complète. La recourante reproche en outre à l’autorité inférieure 

d’avoir passé certains faits pertinents sous silence alors qu’elle aurait dû 

les retenir dans sa prise de décision. 

Les arguments avancés de part et d’autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle 

nécessaire. 

 

Droit : 

1.  

Le Tribunal administratif fédéral examine d’office et librement la recevabilité 

des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).  

1.1 En vertu de l’art. 31 LTAF, le Tribunal administratif fédéral connaît des 

recours contre les décisions au sens de l’art. 5 PA. Le recours est recevable 

contre les décisions de la Chancellerie fédérale, des départements et des 

unités de l’administration fédérale qui leur sont subordonnées ou 

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administrativement rattachées (art. 33 let. d LTAF) et donc, en l’espèce, 

contre les actes du Département fédéral de l’intérieur dont le Secrétariat 

général exerce la surveillance des fondations d’utilité publique assujetties 

à la Confédération (art. 3 al. 2 let. a de l’ordonnance sur l’organisation du 

Département fédéral de l’intérieur du 28 juin 2000 [Org DFI, RS 

172.212.1]). Aucune des clauses d’exception prévues à l’art. 32 LTAF n’est 

par ailleurs réalisée.  

1.2 La recourante, qui a pris part à la procédure devant l’autorité inférieure, 

est spécialement atteinte par la décision et a un intérêt digne de protection 

à son annulation ou à sa modification. La qualité pour recourir doit dès lors 

lui être reconnue (art. 48 al. 1 PA). 

1.3 Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours, à la 

forme et au contenu du mémoire de recours (art. 11 et 52 al. 1 PA), ainsi 

que les autres conditions de recevabilité (art. 44 ss et 63 al. 4 PA) sont en 

outre respectées. 

2.  

Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique 

dont elles relèvent par leur but (art. 84 al. 1 CC). La loi attribue à l'autorité 

de surveillance des pouvoirs relativement étendus. Elle prend ainsi les 

mesures nécessaires lorsque l'organisation prévue par l'acte de fondation 

n'est pas suffisante, que la fondation ne possède pas tous les organes 

prescrits ou qu'un de ces organes n'est pas composé conformément aux 

prescriptions (de la loi, de l'acte de fondation ou du règlement) ; elle peut 

notamment fixer un délai à la fondation pour régulariser sa situation ou 

encore nommer l'organe qui fait défaut ou un commissaire (art. 83d al. 1 

CC). Dite autorité pourvoit aussi à ce que les biens des fondations soient 

employés conformément à leur destination (art. 84 al. 2 CC). Il lui est 

loisible de remettre à une autre fondation poursuivant un but analogue les 

biens d'une fondation qui ne peut pas être organisée conformément à son 

but (art. 83d al. 2 CC). Il appartient de plus à l'autorité de surveillance de 

proposer à l'autorité compétente la modification de l'organisation ou du but 

d'une fondation (art. 85 et 86 CC) ; au demeurant, elle est habilitée à 

apporter des modifications accessoires à l'acte de fondation lorsque celles-

ci sont commandées par des motifs objectivement justifiés et qu'elles ne 

lèsent pas les droits de tiers (art. 86b CC). L'autorité de surveillance 

intervient lors de la dissolution de la fondation (art. 88 al. 1 CC). La 

personnalité juridique propre de la fondation la rend indépendante de son 

fondateur. Le fondateur n’a en principe plus de droit sur la fondation ; s’il 

veut en exercer, c’est par le biais d’un siège au conseil de fondation, 

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occupé par lui-même ou un représentant. Dans ce sens, la fondation n’a ni 

membre, ni propriétaire, mais des organes et peut avoir des bénéficiaires 

(sur l’ensemble de ce qui précède cf. PARISIMA VEZ, in : Commentaire 

romand CC I, 2010, art. 80 CC no 1 s. et art. 84 no 2 ss; HAUSHEER/AEBI-

MÜLLER, Das Personenrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, 5e 

éd. 2020, nos 1267 ss et 1297 ss ; BERNHARD MADÖRIN, Vereine und 

Stiftungen, 2008, p. 120). 

3.  

L’autorité inférieure a examiné si la recourante présentait un intérêt digne 

de protection afin de déterminer si elle disposait de la qualité de partie à la 

suite du dépôt de la requête en dissolution. Elle a considéré que tel n’était 

pas le cas et traité dite requête comme une dénonciation, sans accorder la 

qualité de partie à la recourante.  

Dans son recours, la recourante rappelle que la décision attaquée retient 

qu’elle a qualité pour déposer une requête en dissolution ; partant, elle en 

déduit que cela entraîne directement et indissociablement la qualité de 

partie à la procédure. Elle s’étonne que la décision attaquée estime qu’il 

convienne de distinguer la qualité pour déposer une requête en dissolution 

d’une fondation au sens de l’art. 89 CC et la qualité de partie dans une 

procédure. 

Il sied donc en premier lieu de déterminer les règles procédurales 

applicables à la requête en dissolution prévue aux art. 88 al. 1 et 89 CC. 

3.1  

3.1.1 De manière générale, en matière de surveillance des fondations, 

deux moyens d’agir en vue d’obtenir la prise de mesures par l’autorité de 

surveillance se distinguent : la dénonciation et la plainte. La dénonciation 

permet à tout un chacun de porter à la connaissance de l’autorité de 

surveillance des faits pour lesquels il estime que son intervention s’avère 

nécessaire. Le dénonciateur n’a pas à justifier d’un intérêt personnel mais 

il ne dispose d’aucun des droits liés à la qualité de partie. En revanche, 

toute personne justifiant d’un intérêt personnel, digne de protection, peut 

porter plainte, qui donne au plaignant les droits de partie à la procédure 

(cf. ATF 144 III 433 consid. 6.1 ; 107 II 385 consid. 3 in fine ; VEZ, op. cit., 

art. 84 no 15 ss ; HAROLD GRÜNINGER, in: Basler Kommentar 

Zivilgesetzbuch I, 6e éd. 2018, art. 84 n° 17). La plainte à l’autorité de 

surveillance des fondations, ou Stiftungsaufsichtsbeschwerde, se présente 

comme une véritable voie de droit, sui generis. Elle suppose que le 

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plaignant dispose d’un intérêt personnel à ce que les mesures qu’il requiert 

soient ordonnées. Cela ne signifie cependant pas pour autant qu’il faille 

soumettre à des exigences sévères l’intérêt auquel le droit de déposer 

plainte est subordonné. La plainte à l’autorité de surveillance des 

fondations constitue une voie de droit qui découle de la législation civile. 

Les principes de la procédure administrative ne lui sont pas directement 

applicables ; ils ne le sont que par analogie (cf. ATF 112 Ia 180 consid. 3d ; 

107 II 385 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_684/2015 du 24 février 

2017 consid. 6.5.2 ; arrêt du TAF B-2948/2017 du 21 décembre 2017 

consid. 4.2 ; VEZ, op. cit., art. 84 CC no 17). Pour qualifier un acte de 

plainte, il s’avère nécessaire d’examiner si son auteur remplit bien les 

conditions exigées pour déposer une plainte. Si tel n’est pas le cas, 

l’autorité inférieure doit traiter ledit acte comme une simple dénonciation 

(cf. arrêt B-2941/2014 consid. 2.2.2.3). 

3.1.2 L’art. 88 al. 1 CC dispose que l’autorité fédérale ou cantonale 

compétente prononce la dissolution de la fondation, sur requête ou d’office 

lorsque le but de la fondation ne peut plus être atteint et que la fondation 

ne peut plus être maintenue par une modification de l’acte de fondation 

(ch. 1) ou lorsque le but de la fondation est devenu illicite ou contraire aux 

mœurs (ch. 2). La dissolution de fondations de famille et de fondations 

ecclésiastiques est prononcée par le tribunal (art. 88 al. 2 CC). Selon 

l’art. 89 al. 1 CC, la requête ou l’action en dissolution de la fondation peut 

être intentée par toute personne intéressée.  

3.1.3 Sous l’angle historique, l’art. 88 aCC prévoyait auparavant deux 

types de dissolution, à savoir la dissolution de plein droit d’une fondation 

lorsque son but avait cessé d’être réalisable (art. 88 al. 1 aCC) et, d’autre 

part, la dissolution par jugement d’une fondation dont le but était devenu 

illicite ou contraire aux mœurs (art. 88 al. 2 aCC). L’art. 89 al. 1 aCC 

disposait alors que la dissolution pouvait être provoquée par l’autorité de 

surveillance et par tout intéressé. La nouvelle teneur de ces dispositions, 

entrée en vigueur le 1er janvier 2006 (cf. RO 2005 4545; FF 2003 7425, 

7463), a modifié les compétences des autorités en relation avec la 

dissolution des fondations. La compétence de prononcer la dissolution 

d’une fondation ordinaire a été reconnue à l’autorité fédérale ou cantonale 

de surveillance compétente (art. 88 al. 1 CC), le juge civil ne disposant 

depuis lors plus que de la compétence de prononcer la dissolution des 

fondations de famille et des fondations ecclésiastiques (art. 88 al. 2 CC). 

Ce changement de compétence a entraîné une modification de l’art. 89 

al. 1 aCC, qualifiée dans le rapport de la Commission de l'économie et des 

redevances du Conseil des États du 23 octobre 2003 comme étant de 

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nature avant tout rédactionnelle et résultant de la réglementation proposée 

par l’art. 88 CC (cf. FF 2003 7425, 7443).  

3.1.4 Selon HAROLD GRÜNINGER, les personnes disposant d’un intérêt au 

sens de l’art. 89 CC sont en règle générale les destinataires, organes et 

éventuellement les créanciers de la fondation, respectivement les 

personnes qui disposent d’un intérêt légitime (berechtigtes Interesse ; cf. 

GRÜNINGER, op. cit., art. 88/89 n° 8). S’agissant de la qualité pour agir en 

dissolution de la fondation relative à l’action devant le juge civil au sens 

des art. 88 et 89 aCC (cf. supra consid. 3.2.3) – PARISIMA VEZ relève dans 

sa thèse qui fait autorité en la matière qu’elle appartient à l’autorité de 

surveillance ainsi qu’à tout intéressé au sens de l’art. 89 al. 1 CC, y compris 

les destinataires ou le fondateur. Elle défend l’opinion que le cercle des 

intéressés doit être défini largement ; un intérêt purement idéal (et non 

seulement financier) étant suffisant (cf. PARISIMA VEZ, La fondation : 

lacunes et droit désirable, Berne 2004, p. 307 et les réf. cit.). En relation 

avec l’action en constatation de la nullité d’une fondation – dirigée contre 

la fondation elle-même – et se référant à la jurisprudence rendue sous 

l’ancien droit, BRACONI/CARRON/GAURON-CARLIN précisent que toute 

personne qui a un intérêt digne de protection a qualité pour agir, cet intérêt 

n’étant pas nécessairement économique mais pouvant être idéal, ainsi : le 

fondateur, la commune créancière de fondateurs, l’héritier d’un fondateur, 

le destinataire et membre de la famille favorisée par une fondation 

(cf. BRACONI/CARRON/GAURON-CARLIN, in: Code civil suisse et code des 

obligations annotés, 10e éd. 2020, ad art. 89 CC, p. 86 et les réf. cit.).   

3.2  

3.2.1 Lorsqu’il indique que la requête en dissolution de la fondation peut 

être intentée par toute personne intéressée, l’art. 89 al. 1 CC ne précise 

pas les droits accordés auxdites personnes, notamment si celles-ci 

bénéficient de la qualité de partie et des droits afférents dans la procédure 

de dissolution. Il s’avère en outre que les institutions de la plainte et de la 

dénonciation (cf. supra consid. 3.1.1) ne sont pas définies par le CC. Le 

Tribunal fédéral a considéré que la plainte se différenciait principalement 

de la dénonciation en ce qu’elle ne revêtait pas le caractère d’un recours 

populaire et qu’elle présupposait un intérêt propre du plaignant à 

l’exécution des mesures qu’il requiert. Ce faisant, il a estimé que les 

principes de la procédure administrative sont applicables indirectement, 

par analogie, à la plainte à l’autorité de surveillance des fondations. Certes, 

la terminologie de l’art. 89 al. 1 CC ne semble pas s’opposer à ce que 

chaque personne qui estime disposer d’un intérêt puisse déposer une 

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requête en dissolution auprès de l’autorité de surveillance. Il n’en demeure 

pas moins que, comme pour les autres interventions devant l’autorité de 

surveillance des fondations, les principes de la procédure administrative 

doivent s’appliquer également par analogie au traitement d’une requête en 

dissolution. À défaut, cela reviendrait à permettre à tout un chacun de 

déposer une telle requête et d’exiger d’obtenir la qualité de partie.  

3.2.2 À telle enseigne, la manière de traiter une requête en dissolution au 

sens des art. 88 al. 1 et 89 al. 1 CC ne peut que dépendre de la question 

de savoir si son auteur dispose d’un intérêt suffisant au sens des principes 

de la procédure administrative. Si cet intérêt existe, la requête peut se voir 

qualifiée de plainte ou Stiftungsaufsichtsbeschwerde et le requérant obtient 

la qualité de partie et les droits afférents. Sinon, celle-ci est traitée comme 

une dénonciation. Cette solution s’impose afin de garantir un traitement 

uniforme des interventions de tiers auprès de l’autorité inférieure, qui 

dépend donc de manière générale de l’existence ou non d’un intérêt digne 

de protection de ce dernier. 

3.2.3 La modification des art. 88 et 89 CC au 1er janvier 2006 n’a pas réglé 

outre mesure la question de la qualité pour agir et déposer une requête en 

dissolution devant l’autorité inférieure. La modification de l’art. 89 al. 1 CC 

en 2006 s’avère liée à la modification des règles de compétence propre à 

l’art. 88 CC et se révèle, tout comme les travaux préparatifs l’évoquent, 

purement de nature rédactionnelle (cf. supra consid. 3.1.3). En effet, la 

notion « d’intéressé » figurant dans les deux versions du texte ne se trouve 

nullement définie plus avant. De la sorte, les réflexions développées 

auparavant conservent leur entière validité. 

3.3 Par conséquent, force est de constater que c’est à bon droit que 

l’autorité inférieure a examiné l’existence d’un intérêt digne de protection 

de la recourante afin de déterminer si la requête en dissolution devait se 

voir qualifiée de plainte ou de dénonciation. Ce faisant, il convient 

désormais d’examiner si la fondatrice présente effectivement un intérêt 

suffisant pour que sa requête soit traitée sous la forme d’une plainte. 

  

B-6002/2019 

Page 12 

4.  

4.1  

4.1.1 L’art. 6 PA prescrit qu’ont qualité de parties les personnes dont les 

droits ou les obligations pourraient être touchés par la décision à prendre, 

ainsi que les autres personnes, organisations ou autorités qui disposent 

d’un moyen de droit contre cette décision. Il définit la qualité de partie à la 

procédure de première instance en relation avec la qualité de recourir au 

sens de l’art. 48 PA (cf. arrêt du TF 2C_518/2017 du 28 novembre 2017 

consid. 4.2 ; arrêts du TAF B-5291/2018 du 14 mai 2020 consid. 1.3.1 ; 

A-3384/2019 du 13 février 2020 consid. 3.3.1). Constitue un intérêt digne 

de protection, au sens de l’art. 48 al. 1 PA, tout intérêt pratique ou juridique 

à demander la modification ou l’annulation de la décision attaquée. Il 

consiste donc dans l’utilité pratique que l’admission du recours apporterait 

au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, 

idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet 

intérêt doit être direct et concret ; en particulier, le recourant doit se trouver, 

avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d’être 

pris en considération au regard du droit fédéral déterminant 

(cf. ATF 138 II 162 consid. 2.1.2 ; 137 II 40 consid. 2.3 ; 133 II 468 

consid. 1) ; tel ne sera pas le cas de celui qui n’est atteint que de manière 

indirecte ou médiate (cf. ATF 133 V 239 consid. 6.2). Les circonstances 

concrètes du cas particulier s’avèrent essentielles s’agissant de déterminer 

s’il existe un intérêt digne de protection (cf. arrêt partiel du TAF 

C-2461/2013 du 29 janvier 2014 consid. 2.3). Le recourant doit être touché 

dans une mesure et avec une intensité plus grande que l’ensemble des 

administrés. Le recours d’un particulier formé dans l’intérêt de la loi ou d’un 

tiers est en revanche irrecevable. Ces exigences ont été posées de 

manière à empêcher l’action populaire dans le domaine de la juridiction 

administrative fédérale quand un particulier conteste une autorisation 

donnée à un autre administré. Enfin, à moins de circonstances spéciales, 

la qualité pour recourir suppose l’existence d’un intérêt actuel à obtenir 

l’annulation de la décision attaquée. Dans une procédure non 

contentieuse, la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne 

pas le droit de recourir contre la décision prise ; le plaignant ou le 

dénonciateur doit encore pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à 

ce que l’autorité de surveillance intervienne (cf. ATF 138 II 162 consid. 

2.1.2, 137 II 40 consid. 2.3, 133 V 239 consid. 6.2 et les références citées ; 

arrêts du TAF B-6062/2019 du 7 décembre 2020 consid. 3.1.2 ; 

C-6519/2015 et C-6712/2015 du 1er février 2016 consid. 3.1 et 

B-4888/2012 du 29 juillet 2013 consid. 3.2.2 ; voir aussi : ISABELLE HÄNER, 

B-6002/2019 

Page 13 

in: Kommentar VwVG, 2e éd. 2019, art. 6 n° 1 ss ; MOSER/

BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., no 2.65). 

4.1.2 De façon générale, la jurisprudence et la doctrine n’admettent que de 

manière relativement stricte la présence d’un intérêt propre et direct 

lorsqu’un tiers désire recourir contre une décision dont il n’est pas le 

destinataire (cf. ATF 133 V 239 consid. 6.3, 131 II 649 consid. 3.1, 124 II 

499 consid. 3b ; MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd. 2011, p. 

734 ; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd. 1983, p. 158 s.). 

Les tiers ne sont en effet pas touchés par une décision de la même manière 

que son destinataire formel et matériel, dans la mesure où elle ne leur 

octroie pas directement des droits ou ne leur impose pas des obligations. 

En plus d’un intérêt concret, par exemple un intérêt économique au 

contenu de la décision litigieuse, la qualité pour recourir du tiers suppose 

qu’il se trouve, avec l’objet de la contestation, dans un rapport 

suffisamment étroit, respectivement qu’il soit touché avec une intensité 

supérieure que les autres personnes, ce qui doit être examiné en rapport 

avec les circonstances concrètes (cf. ATF 133 V 188 consid. 4.3.1, 124 II 

499 consid. 3b ; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem 

Bundesverwaltungsgericht, 2e éd. 2013, no 2.78 ss). À défaut, la qualité 

pour recourir doit être niée. 

4.1.3 Selon la jurisprudence développée en matière de surveillance des 

fondations, mentionnée plus avant (cf. supra consid. 3.1.1), une plainte à 

l'autorité de surveillance n'est recevable que si le plaignant peut se 

prévaloir d'un intérêt personnel déterminé à ce que les mesures qu'il 

requiert soient ordonnées (cf. ATF 144 III 433 consid. 6.1 ; 107 II 385 

consid. 4 et 5). En particulier, un intérêt personnel – au contrôle de l'activité 

des organes de la fondation – doit être reconnu à toute personne qui peut 

effectivement obtenir un jour une prestation ou un autre avantage de la 

fondation (destinataire effectif ou potentiel de la fondation) ; l'intéressé doit 

par conséquent être en mesure de fournir aujourd'hui déjà des données 

concrètes quant à la nature de son futur intérêt (cf. ATF 107 II 385 

consid. 4 ; 110 II 436 consid. 2 ; 112 Ia 180 consid. 3d aa ; 112 II 97 consid. 

3 ; arrêt du TAF B-383/2009 du 29 septembre 2009 consid. 3.1). Un tel 

intérêt particulier se trouvera également admis lorsqu'un tiers, sans être 

destinataire effectif ou potentiel de la fondation, entretient des liens 

personnels étroits avec dite fondation (cf. ATF 110 II 436 consid. 2 ; arrêt 

du TAF B-3867/2007 du 29 avril 2008 consid. 1.3, décision de radiation du 

TAF B-6308/2009 du 28 juillet 2010 consid. 2). Les cas examinés dans la 

jurisprudence du Tribunal fédéral s’avèrent rares et ne permettent pas de 

B-6002/2019 

Page 14 

remplacer la pesée des intérêts dans chaque cas particulier (cf. ATF 144 

III 433 consid. 6.1 in fine).  

4.1.4 La jurisprudence du tribunal de céans a déjà eu l’occasion de se 

pencher sur l’intérêt digne de protection d’un fondateur personne physique, 

celui-ci ayant été reconnu suffisant puisque la décision de l’autorité 

inférieure refusait notamment de lui reconnaître le droit de nomination en 

raison de son état de santé (cf. arrêt du TAF B-565/2015 et B-812/2014 du 

4 octobre 2016 consid. 2.4, confirmé par l’arrêt du TF 5A_856/2016 et 

5A_865/2016 du 13 juin 2018). Dans une autre affaire, le tribunal de céans 

a examiné l’intérêt d’une fondatrice organisée sous la forme d’une 

association et refusé de lui reconnaître un intérêt digne de protection en 

procédant à l’examen de tous les éléments en présence, notamment le fait 

que l’acte de fondation remontait à plus de 60 ans et que l’association avait 

depuis lors changé de nature (cf. arrêt B-2941/2014 consid. 2.2.4 et 2.2.5).  

4.2  

4.2.1 En l’espèce, l’autorité inférieure a tout d’abord constaté à juste titre 

que la qualité de fondatrice ne suffisait pas à elle seule pour conférer la 

qualité pour agir en dissolution de la fondation au sens de l’art. 89 al. 1 CC. 

Un tel automatisme doit se voir exclu tant il s’avère nécessaire d’examiner 

dans chaque cas d’espèce si le requérant dispose d’un intérêt personnel 

suffisant (cf. ATF 144 III 433 consid. 6.1 in fine). Par ailleurs, il convient de 

ne reconnaître qu’avec retenue l’existence d’un intérêt à déposer plainte 

pour les fondateurs, précisément en raison de la personnalité juridique 

propre de la fondation et de l’indépendance qui en découle par rapport à 

son fondateur. Pour la même raison, il sied d’éviter qu’une personne 

morale qui s’est potentiellement éloignée de la fondation qu’elle a créée ne 

puisse invoquer, de manière éventuellement contraire à la bonne foi, son 

statut de fondatrice pour faire recours contre les décisions de l’autorité de 

surveillance (cf. arrêt B-2941/2014 consid. 2.2.4.3). S’agissant de la qualité 

de partie d’un fondateur, il convient donc d’examiner – sans automatisme 

aucun – dans chaque cas s’il dispose d’un intérêt suffisant et digne de 

protection.  

4.2.2 La recourante ne motive toutefois pas seulement sa qualité de partie 

parce qu’elle a fondé la fondation, mais surtout par son intérêt à ce que les 

fonds attribués aux étudiants de A._______ se voient correctement 

alloués, au fait que les malversations invoquées dans la requête de 

dissolution doivent cesser et à ce que les fonds soient transférés à une 

fondation intègre et à ce que la fondation soit dissoute. En effet, dans sa 

B-6002/2019 

Page 15 

requête en dissolution du 14 février 2019, elle invoque en particulier le fait 

que des fonds auraient été utilisés en violation des statuts puisque des 

prêts ont été accordés à des collaborateurs et stagiaires alors que les 

statuts prévoient que les prêts ne peuvent être octroyés qu’aux étudiants 

en difficulté. Le but de la fondation consiste en l’allocation d’aides 

financières aux étudiants qui souhaitent entreprendre ou poursuivre des 

études dans les écoles appartenant à A._______ […]. La fondatrice a doté 

la fondation d’un capital et lui accorde un accès gratuit à ses locaux. Sans 

entrer en matière sur les griefs invoqués par la recourante qui devront, le 

cas échéant, faire l’objet de l’examen de l’autorité inférieure, il convient 

d’examiner si la situation de la recourante suffit pour lui reconnaître un 

intérêt propre et actuel, digne de protection, à être partie à la procédure 

ouverte ensuite de sa requête de dissolution.  

4.2.3 À titre préliminaire, il sied de constater que les relations 

contractuelles ou financières, passées ou présentes, entre les deux entités 

ne s’avèrent en tous les cas nullement pertinentes, car elles ne sauraient 

conférer en elles-mêmes une qualité pour recourir dans le cadre de la 

surveillance des fondations (cf. ATF 112 II 97 consid. 3 ; arrêt B-2941/2014 

consid. 2.2.8). Au contraire, elles relèvent de la compétence des tribunaux 

civils. En outre, la fondatrice explique qu’elle entend s’assurer que les 

biens de la fondation soient utilisés conformément à ses statuts et 

atteignent ainsi ses destinataires, à savoir ses propres étudiants. Elle 

reconnaît à juste titre qu’elle ne sera jamais en mesure d’obtenir un 

avantage de la fondation. Ici également, la défense des intérêts des 

étudiants de A._______ ne saurait non plus justifier à elle seule d’accorder 

la qualité de partie à la fondatrice puisque l’intérêt poursuivi ne se révèle 

en ce sens pas propre à la fondatrice mais à celui des destinataires de la 

fondation. 

Nonobstant, il convient in casu de prendre en considération la constellation 

spécifique existant entre A._______, ses étudiants et la fondation. La 

recourante, qui gère une école […], a un intérêt propre indéniable à ce que 

la fondation accorde les bourses et prêts d’études à ses étudiants de 

manière à s’assurer que les cours de A._______ soient accessibles même 

à ceux dont les moyens s’avèrent limités. Elle dispose ici d’un intérêt 

important à ce que la structure chargée d’octroyer ces avantages aux 

étudiants en difficultés financières fonctionne efficacement. Il y a lieu de 

retenir que la fondation se révèle intrinsèquement liée à la recourante tant 

par son nom que par son but, à savoir le soutien des étudiants de 

A._______. La fondation apparaît intimement liée au fonctionnement de la 

recourante ce qui rend vraisemblable que d’éventuelles malversations 

B-6002/2019 

Page 16 

pourraient l’impacter directement, notamment s’il s’avérait que les fonds de 

la fondation n’étaient pas utilisés en faveur des étudiants de A._______. 

La situation diffère ici notamment de celle tranchée par le Tribunal fédéral 

dans l’arrêt 5A_528/2008 du 30 mars 2009 consid. 1.4 dans lequel aucun 

intérêt juridique du point de vue de la surveillance des fondations n’avait 

été reconnu à un héritier qui entendait en réalité protéger ses propres 

intérêts pécuniaires et successoraux, le Tribunal fédéral l’ayant renvoyé 

pour cela à la juridiction civile. La recourante a démontré qu’elle disposait 

effectivement d’un intérêt propre et digne de protection à ce que les biens 

de la fondation se voient utilisés conformément au but décrit dans les 

statuts, de manière que le système de bourses et prêts d’études en faveur 

de ses étudiants fonctionne. Il en va de même de la question de savoir si 

le but de la fondation devait – ou non – se révéler impossible, illicite ou 

contraire aux mœurs. Compte tenu de la constellation spécifique décrite ci-

dessus, la requête de la recourante ne saurait se voir assimilée à un 

recours populaire qu’il conviendrait d’éviter. Son intérêt juridique en relation 

avec la surveillance des fondations se justifie de par les liens proches entre 

la recourante elle-même, ses étudiants et la fondation et s’avère par 

conséquent suffisamment étroit, spécial et digne d’être pris en 

considération au regard des exigences posées par les principes de la 

procédure administrative.  

4.3 Sur le vu de ce qui précède, l’autorité inférieure aurait dû reconnaître 

la qualité de partie de la recourante, traiter sa requête en dissolution 

comme une plainte et lui accorder la qualité de partie dans la procédure. 

Dès lors, force est de constater que la décision attaquée viole le droit 

fédéral en refusant d’accorder la qualité de partie à la recourante. Partant, 

le présent recours doit être admis. Ce faisant, la décision litigieuse est 

annulée et la cause renvoyée à l’autorité inférieure. 

5.  

Le recours étant admis pour les motifs précédemment exposés, il n’y a pas 

lieu de se pencher sur les autres griefs invoqués par la recourante. 

6.  

Les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les débours, 

sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 1ère phrase PA 

et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens 

et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 

173.320.2]). Aucun frais de procédure n'est toutefois mis à la charge des 

autorités inférieures ni des autorités fédérales recourantes et déboutées 

(art. 63 al. 2 PA). Sur le vu de l’issue de la procédure, il est renoncé à la 

B-6002/2019 

Page 17 

perception de frais de procédure et l’avance de frais versée par la 

recourante lui sera restituée une fois la présente décision entrée en force. 

7.  

L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant 

entièrement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et 

relativement élevés qui lui ont été occasionnés (art. 64 al. 1 PA en relation 

avec l'art. 7 al. 1 FITAF). Les dépens comprennent les frais de 

représentation et les éventuels autres frais nécessaires de la partie (art. 8 

FITAF). Les frais de représentation comprennent notamment les 

honoraires d'avocat (art. 9 al. 1 let. a FITAF) lesquels sont calculés en 

fonction du temps nécessaire à la défense de la partie représentée (art. 10 

al. 1 FITAF) ; le tarif horaire des avocats est de Fr. 200.- au moins et de Fr. 

400.- au plus (art. 10 FITAF). Les parties qui ont droit aux dépens doivent 

faire parvenir au Tribunal, avant le prononcé de la décision, un décompte 

de leurs prestations ; à défaut, le Tribunal fixe l'indemnité sur la base du 

dossier (art. 14 FITAF).  

En l'espèce, la recourante, qui obtient gain de cause et qui est représentée 

par un avocat, dûment mandaté par procuration, a droit à des dépens. Le 

mandataire de la recourante n’a fait parvenir aucune note d’honoraires au 

Tribunal. Dans ces circonstances et sur le vu de l'ensemble des éléments 

du dossier, compte tenu notamment de l'importance et du degré de 

complexité de la cause, du travail nécessaire à la défense des intérêts de 

la recourante – la rédaction d’un recours et de déterminations d’un total de 

24 pages et du tarif applicable in casu, l'indemnité à titre de dépens 

(comprenant les frais de représentation et les autres frais au sens des art. 8 

et 9 al. 1 FITAF) est fixée à un montant ex aequo et bono de 5'000 francs 

(TVA comprise) et mise à la charge de l’autorité inférieure. 

 

  

B-6002/2019 

Page 18 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est admis et la décision attaquée est annulée. Partant, la cause 

est renvoyée à l'autorité inférieure afin qu’elle procède dans le sens des 

considérants. 

2.  

Il n'est pas perçu de frais de procédure. Partant, l'avance de frais de 

2'000 francs sera restituée à la recourante dès l'entrée en force du présent 

arrêt. 

3.  

Un montant de 5'000 francs est alloué à la recourante à titre de dépens et 

mis à la charge de l’autorité inférieure. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (acte judiciaire ; annexe : formulaire « adresse de 

paiement ») ; 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. […] ; acte judiciaire). 

 

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

 

 

Le président du collège : Le greffier : 

  

Jean-Luc Baechler Pascal Bovey 

 

  

B-6002/2019 

Page 19 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 

Lausanne 14, par la voie du recours en matière civile, dans les trente jours 

qui suivent la notification (art. 72 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce délai est réputé 

observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour du délai, 

soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse 

ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 

LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision 

attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour 

autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF). 

 

Expédition : 24 juin 2021