# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 382735dc-32a9-5b68-8bb3-011098c0fe23
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-02-09
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 09.02.2023 A/3087/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-3087-2022_2023-02-09.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/3087/2022 LCI JTAPI/169/2023 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 9 février 2023 

 

dans la cause 

 

Monsieur A______ et Monsieur B______ 

 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 

 

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A/3087/2022 

EN FAIT 

1. La Fondation C______ est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la commune 
de D______ ; elle est située en zone de développement industriel et artisanal. 

2. Le 15 mai 1995, Monsieur A______ a obtenu une autorisation de construire 
portant sur l’édification d’un bâtiment à destination d’atelier et de dépôt (bâtiment 
n° 2______), une aire de sablage et un container sur ladite parcelle (DD 3______). 

3. Par contrat du 27 juin 1995, un droit de superficie a été constitué sur ladite 
parcelle en faveur de M. A______ et son épouse. Son art. 6 prévoyait que le droit 
de superficie conférait au superficiaire le droit de construire et d’exploiter le 
bâtiment résultant du dossier d’autorisation DD 3______. 

4. Par courrier du 4 février 2022, le service de l’air, du bruit et des rayonnements 
non ionisants (ci-après : SABRA) a informé M. A______ que, le 21 janvier 
précédent, il avait visité l’entreprise « E______ » en compagnie de représentants 
de divers services : il avait été constaté que ladite entreprise occupait 
l’emplacement de l’ancien garage « F______ » qui avait été détruit lors d’un 
incendie début octobre 2020 et que les murs de cette partie de l’ancien atelier 
avaient été récemment reconstruits afin de fermer un couvert existant et y 
poursuivre des activités de garage-carrosserie. 

Après recherche dans les bases de donnée, aucune trace de demande 
d’autorisation de construire n’avait été trouvée, hormis la DD 3______, ce que 
Monsieur B______ avait confirmé.  

Le SABRA demandait alors confirmation que les travaux effectués auraient dus 
ou non faire l’objet d’une demande d’autorisation de construire auprès du 
département du territoire (ci-après : DT ou le département) et, dans le cas d’une 
réponse positive, si une telle demande était existante. 

5. Le 1er avril 2022, le département a informé MM. A______ et B______, par deux 
courriers séparés, que lors d’un contrôle sur place du 18 mars 2022, il avait été 
constaté qu’un ou plusieurs éléments soumis à la loi sur les constructions et les 
installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) auraient été réalisés sans 
autorisation. Il les invitait à se déterminer sur ces objets dans un délai de dix jours 
et réservait toutes mesures et/ou sanctions (infraction I-4______). 

6. MM. A______ et B______, sous la plume de leur mandataire, ont adressé leurs 
observations au département le 20 mai 2022.  

7. Par décision du 2 septembre 2022, le département a ordonné à MM. A______ et 
B______, en application des art. 129 ss LCI, de requérir dans un délai de trente 
jours un autorisation de construire en procédure définitive complète et en bonne et 

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due forme par le biais d’un mandataire professionnellement qualifié portant sur 
l’installation de trois containers (A), d’un bâtiment cadastré n° 5______ (B), d’un 
bâtiment cadastré n° 6______ (D), de deux autres bâtiments (C et E), et d’un 
parking et du stockage de véhicules (F). Il devra être clairement stipulé sur le 
formulaire de requête dans la description du projet « Demande de régularisation I-
4______ » suivi du détail. 

Toutefois, s’ils ne souhaitaient pas tenter de régulariser la situation par l’obtention 
d’une autorisation de construire, il leur était loisible de procéder à la mise en 
conformité des lieux en procédant à la démolition et à l’évacuation des éléments 
dans un délai de trente jours. Dans ce cas, un reportage photographique ou tout 
autre élément attestant de manière univoque de la mise en conformité devrait lui 
parvenir dans le même délai. 

A défaut du dépôt d’une telle requête en autorisation de construire dans le délai 
imparti et sans mise en conformité complète dans le délai imparti, son service 
statuera par décision séparée sur les mesures applicables visant le rétablissement 
d’une situation conforme au droit. 

S’agissant de la sanction administrative portant sur la réalisation de travaux sans 
droit, celle-ci ferait l’objet d’une décision à l’issue du traitement du dossier 
I-4______, raison pour laquelle elle restait en l’état réservée. 

8. Par acte du 19 septembre 2022, MM. A______ et B______ (ci-après : les 
recourants) ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de 
première instance (ci-après : le tribunal), concluant préalablement à pouvoir 
compléter leur recours et, au fond à l’annulation de la décision et à ce qu’il soit 
constaté que les bâtiments A à F ont été érigés légalement, sous suite de frais et 
dépens. 

M. A______ exploitait l’entreprise G______. En 2019, il avait mis en sous-
location son bâtiment principal utilisé pour le thermolacage, le container et les 
places de parking afin d’assurer le paiement de la rente de superficie. 

Le bâtiment utilisé pour le thermolacage avait été volontairement incendié le 10 
octobre 2020 et l’assurance avait refusé d’indemniser avant la clôture de 
l’enquête ; l’exploitation du garage était devenue impossible et M. A______ avait 
dès lors mis à disposition de M. B______ la zone de sablage afin qu’il puisse 
reprendre son activité. Les tôles du bâtiment avaient dû être remplacées car elles 
avaient été endommagées par l’incendie. M. B______ avait fondé le « E______ » 
le 17 mars 2021. 

Le droit de superficie qui avait été conféré à M. A______ pour lui permettre de 
continuer son activité de sablage industriel englobait le droit de « reposer à 
l’identique les constructions tubulaires qu’il utilisait à H______ ». C’était ainsi de 

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bonne foi qu’il avait déboulonné les installations tubulaires à H______ et 
reboulonné à l’identique à D______. Ces installations étaient présentes et bien 
visibles depuis plus de 27 ans sans que personne « n’ait eu à redire » jusqu’à la 
survenue de l’incendie criminel. La demande d’autorisation de construire du 
hangar/atelier avait été nécessaire pour débuter son activité de thermolacage, 
activité nouvelle et donc, pour M. A______, « la construction du bâtiment n’était 
pas visée par l’accord avec l’Etat de Genève ». 

9. Le département s’est déterminé sur le recours le 22 novembre 2022, concluant à 
son irrecevabilité et, au fond à son rejet. Il a produit son dossier. 

La décision querellée exigeant le dépôt d’une requête en autorisation de construire 
était une décision incidente qui ne mettait pas fin à la procédure administrative 
mais constituait simplement une étape dans le cours de celle-ci. La décision ne 
contenait aucune injonction quant à la mise en conformité des lieux à un état 
légal. Elle indiquait certes qu’il était loisible aux recourants de choisir cette 
possibilité s’ils ne souhaitaient pas tenter de régulariser la situation, mais il ne 
s’agissait pas d’un ordre de remise en état au sens de l’art. 129 let. e LCI.  

Les décisions incidentes étaient susceptibles d’un recours si elles pouvaient causer 
un préjudice irréparable ou si l’admission du recours pouvait conduire 
immédiatement à une décision finale qui permettait d’éviter une procédure 
probatoire longue et couteuse. 

La jurisprudence avait confirmé que la constitution d’un dossier en vue du dépôt 
d’une autorisation de construire ne pouvait être considéré comme causant un 
préjudice irréparable. Les recourants étaient muets quant à un éventuel préjudice 
qu’ils auraient à subir s’ils se conformaient à l’ordre de déposer une requête en 
autorisation de construire. Par ailleurs, ils n’alléguaient pas que la procédure serait 
longue et couteuse ni que le dépôt d’une autorisation de construire demanderait un 
travail démesuré ou excessivement coûteux, ni que son instruction nécessiterait 
des mesures probatoires qui prendraient un temps considérable ou exigerait des 
frais importants.  

Dès lors le recours devait être déclaré irrecevable.  

Si le tribunal devait traiter du fond, il apparaissait que la reconstruction du 
bâtiment détruit par l’incendie était soumise à autorisation de construire, le droit 
de superficie grevant la parcelle ne donnant aucun droit à M. A______ de 
reconstruire ces bâtiments sans avoir préalablement obtenu une autorisation de 
construire. Les autres constructions litigieuses (containers A, bâtiments B, C, D, E 
et parking F) étaient également soumises à autorisation de construire dans leur 
ensemble. 

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Les recourants reconnaissaient dans leurs observations du 20 mai 2022 qu’ils 
auraient dû aviser le département et requérir les autorisations nécessaires pour ces 
constructions. L’ordre de remise en état prononcée le 2 septembre 2002 était 
valable et le recours devait être rejeté. 

10. Les recourants ont répliqué le 19 décembre 2022, persistant dans leurs 
conclusions. 

La décision leur imposait soit la démolition des bâtiments soit le dépôt d’une 
demande d’autorisation de construire. Or, dès l’entame de la destruction des 
bâtiments, l’exploitation de M. B______ serait stoppée, lui causant sans conteste 
un préjudice irréparable. Ce dernier cesserait de payer le loyer et M. A______ 
devrait reprendre seul le paiement du droit de superficie, alors qu’il n’avait que sa 
rente AVS comme source de revenu.  

Ils n’avaient ni l’un ni l’autre les moyens financiers de mandater un géomètre et 
un architecte aux honoraires dispendieux pour préparer et déposer une demande 
d’autorisation de construire. Et au vu des nouvelles normes applicables, la 
procédure de demande d’autorisation ne pourrait pas se dérouler dans un délai 
raisonnable, sans complication particulière et sans frais excessif 

Les installations étant simplement boulonnées et ayant été transportées depuis 
l’ancienne parcelle de M. A______, elles ne nécessitaient pas d’autorisation de 
construire. 

M. A______ pensait en toute bonne foi, en tout cas jusqu’au contrôle et à la 
décision querellée, que l’accord de l’Etat pour qu’il poursuive son activité 
« englobait » l’autorisation d’ériger les bâtiments. Lorsqu’il avait étendu son 
activité, il avait demandé une autorisation de construire. Cette bonne foi était 
confortée par vingt-sept ans d’activité au vu et au su de tous sans la moindre 
information contraire. 

11. Le département a dupliqué le 20 janvier 2022, persistant dans ses conclusions. 

La jurisprudence précisait qu’un dommage purement économique ne pouvait être 
considéré comme un préjudice irréparable ; de plus, l’incapacité d’engager les 
moyens financiers nécessaires au dépôt d’une demande d’autorisation de 
construire n’était pas prouvée et les recourants n’établissaient pas en quoi la 
procédure serait particulièrement longue et coûteuse, ou engendrerait un travail 
démesuré de leur part. Sans pièces, le département ne pouvait se déterminer à ce 
sujet. 

EN DROIT 

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1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 

2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 

3. Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans 
autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700 ; art. 1 al. 1 LCI). 

4. Les recourants font valoir que la décision leur impose soit la démolition des 
bâtiments soit le dépôt d’une autorisation de construire ; ils estiment donc 
implicitement qu’il s’agit d’une décision finale. Le département, pour sa part, 
estime qu’il s’agit d’une décision incidente. 

5. Une décision incidente est une décision prise pendant le cours d’une procédure, 
qui ne représente qu’une étape vers la décision finale (arrêts du Tribunal fédéral 
8C_686/2011 du 2 mai 2012 consid. 4.1 ; 1C_40/2012 du 14 février 2012 consid. 
2.3 ; ATA/1260/2020 du 15 décembre 2020 consid. 2a et les arrêts cités). 

6. De jurisprudence constante, la chambre administrative de la Cour de justice (ci-
après : la chambre administrative) retient que ne peut être considérée comme 
finale une décision qui ordonne de déposer une requête d’autorisation de 
construire relative à des travaux non autorisés constatés par le département. Celui-
ci, suite au constat fait, ouvre une procédure administrative qui prend fin par une 
décision qui peut soit constater, sur la base du dossier complet, que les travaux ne 
sont pas soumis à une autorisation, soit dire que ceux-ci sont soumis à autorisation 
et accorder ou refuser cette autorisation. Cette décision ne met pas fin à la 
procédure mais constitue une simple étape dans le cours de celle-ci 
(ATA/1548/2017 du 28 novembre 2017 consid. 4 ; ATA/433/2018 du 8 mai 2018 
consid. 4 ; ATA/1399/2019 du 17 septembre 2019 confirmé par un arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_557/2019 du 21 avril 2020 ; ATA/957/2020 du 29 septembre 
2020 consid. 4). 

7. Dans le cas d’espèce, dans sa décision litigieuse, le département a laissé le soin 
aux recourants de déposer une demande d’autorisation de construire définitive en 
bonne et due forme. À défaut, il considérerait qu’ils avaient renoncé à tenter de 
légaliser les travaux réalisés sans autorisation, leur imposant alors la remise en 
état. Vu que les recourants avaient le choix de supprimer les installations en cause 
plutôt que d’essayer de régulariser la situation, cette décision n’était qu’une 
invitation à déposer une demande définitive, de même que des documents 

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nécessaires à son analyse. En aucun cas la décision querellée ordonnait la 
démolition des installations non conformes. 

Au vu de ce qui précède, c’est dès lors à juste titre que le département a estimé 
que la décision litigieuse n’est qu’une étape vers la décision finale, laquelle 
tranchera, après instruction de la requête sur la base notamment des documents 
sollicités, la question de la délivrance ou non d’une autorisation de construire. Les 
recourants pourront, s’ils s’y estiment fondés, recourir contre celle-ci. Il s’agit 
donc bien ici d’une décision incidente. 

8. Selon l’art. 57 let. c LPA in initio, les décisions incidentes peuvent faire l’objet 
d’un recours si elles risquent de causer un préjudice irréparable. Selon la même 
disposition in fine, elles peuvent également faire l’objet d’un tel recours si cela 
conduisait immédiatement à une solution qui éviterait une procédure probatoire 
longue et coûteuse. 

9. L’art. 57 let. c LPA a la même teneur que l’art. 93 al. 1 let. a et b de la loi fédérale 
sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110). Selon la 
jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le préjudice irréparable suppose que 
le recourant ait un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit 
immédiatement annulée ou modifiée (ATF 127 II 132 consid. 2a ; 126 V 244 
consid. 2c ; 125 II 613 consid. 2a ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit 
administratif, 2018, p. 432 n. 1265). Un préjudice est irréparable lorsqu’il ne peut 
être ultérieurement réparé par une décision finale entièrement favorable au 
recourant (ATF 138 III 46 consid. 1.2 ; 134 III 188 consid. 2.1 et 2.2 ; 133 II 629 
consid. 2.3.1). Un intérêt économique ou un intérêt tiré du principe de l’économie 
de la procédure peut constituer un tel préjudice (ATF 127 II 132 consid. 2a ; 126 
V 244 consid. 2c ; 125 II 613 consid. 2a). Le simple fait d’avoir à subir une 
procédure et les inconvénients qui y sont liés ne constitue toutefois pas en soi un 
préjudice irréparable (ATF 133 IV 139 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_149/2008 du 12 août 2008 consid. 2.1 ; ATA/305/2009 du 23 juin 2009 
consid. 2b et 5b et les références citées). Un dommage de pur fait, tel que la 
prolongation de la procédure ou un accroissement des frais de celle-ci, n’est 
notamment pas considéré comme un dommage irréparable de ce point de vue 
(ATF 133 IV 139 précité consid. 4 ; 131 I 57 consid. 1 ; 129 III 107 consid. 1.2.1). 

10. La chambre administrative a précisé à plusieurs reprises que l’art. 57 let. c LPA 
devait être interprété à la lumière de ces principes (ATA/1622/2017 du 19 
décembre 2017 consid. 4c et les arrêts cités). Cette interprétation est critiquée par 
certains auteurs qui l'estiment trop restrictive (Stéphane GRODECKI/ Romain 
JORDAN, Questions choisies de procédure administrative, SJ 2014 II p. 458 ss). 
Elle a néanmoins été confirmée par le Tribunal fédéral (arrêt 2C_1156/2018 
consid. 4.3). 

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11. En l’espèce, les recourants doivent se soumettre à la procédure relative au dépôt 
d’une demande définitive d’autorisation de construire et aux inconvénients qui y 
sont liés – constitution d’un dossier, dépôt de documents, éventuel paiement 
d’émoluments – sans toutefois que ces éléments ne constituent en eux-mêmes un 
préjudice irréparable conformément à la jurisprudence précitée. Par ailleurs, ils ne 
produisent aucun élément qui permettraient de retenir que leur situation financière 
ne leur permettrait pas d’assumer les frais d’une procédure en autorisation de 
construire. 

Il n’apparaît pour le reste pas que l’admission du présent recours conduirait 
immédiatement à une décision finale qui permettrait d’éviter une procédure 
probatoire longue et coûteuse. La décision litigieuse a en effet précisément pour 
objet d’amener les recourants à déposer une demande d’autorisation de construire 
définitive, condition indispensable pour permettre au département d’instruire le 
dossier et de se prononcer sur le fond. 

12. Si les recourants devaient décider de ne pas déposer une autorisation de construire 
définitive et ne pas remettre en état, le département devra lui notifier 
éventuellement une décision de remise en état en bonne et due forme avec 
l’indication des voies de recours. 

13. Il découle de ce qui précède que les conditions de l'art. 57 let. c LPA ne sont pas 
remplies de sorte que le recours sera déclaré irrecevable. 

14. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, 
émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - 
E 5 10.03), les recourants, pris conjointement et solidairement, qui succombent, 
sont condamnés au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 500.- ; il est 
couvert par l’avance de frais versée à la suite du dépôt du recours. Le solde de 
l’avance de frais, soit CHF 400.- leur sera restitué. Vu l’issue du litige, aucune 
indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare irrecevable le recours interjeté le 19 septembre 2022 par Monsieur 
A______ et Monsieur B______ contre la décision du département du territoire du 
2 septembre 2022 ; 

2. met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument 
de CHF 500.-, lequel est couvert par l'avance de frais ; 

3. ordonne la restitution aux recourants du solde de l’avance de frais de CHF 400.- ; 

4. dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

5. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de 
recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la 
désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être 
accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 

Siégeant : Sophie CORNIOLEY BERGER, présidente, Patrick BLASER et Saskia 
RICHARDET-VOLPI, juges assesseurs. 

 

Au nom du Tribunal : 

La présidente 

Sophie CORNIOLEY BERGER 

 

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. 

Genève, le  La greffière