# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 34fd5c2f-b0c5-572b-b5a4-b625b079bd51
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-08-14
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 14.08.2018 U 2018 28
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2018-28_2018-08-14.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 18 28

1. Kammer 

Vorsitz Audétat
Richter Racioppi, von Salis 

Aktuarin ad hoc Hemmi

URTEIL

vom 14. August 2018

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Claudio Nosetti,

Beschwerdeführer
gegen 

Rhätische Bahn (RhB),
Beschwerdegegnerin

und

B._____ GmbH,
Beigeladene

betreffend Submission

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1. Die Rhätische Bahn AG (nachfolgend: RhB) schrieb am 19. September 

2017 im Kantonsamtsblatt und auf der Internetplattform SIMAP (Informa-

tionssystem über das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz) im 

offenen Verfahren nach dem GATT/WTO-Übereinkommen und der IVöB 

die Lieferung (Lieferwerkvertrag) von zwei Messstellen für die Radsatz-

diagnose auf eingleisigen Strecken mit Betrieb in beide Fahrtrichtungen 

aus.

2. In den Ausschreibungsunterlagen wurden Eignungs- und Zuschlagskrite-

rien aufgeführt. Die RhB stellte in den besagten Unterlagen klar, dass der 

Anbieter und das Angebot sämtliche Eignungskriterien und technischen 

Spezifikationen der Anforderungskataloge erfüllen müssen, um nicht von 

der Teilnahme am weiteren Verfahren ausgeschlossen zu werden. Hin-

sichtlich der Eignungskriterien legte die RhB zudem fest, dass deren Er-

füllungsnachweis durch die Anbieter zu erbringen sei. Für die Ermittlung 

des wirtschaftlich günstigsten Angebots legte die Vergabebehörde als Zu-

schlagskriterien den Angebotspreis mit einer Gewichtung von 46 % fest, 

die Erfüllung des technischen Anforderungspakets mit einer Gewichtung 

von 40 %, die Erfüllung des kommerziellen Anforderungspakets mit einer 

Gewichtung von 12 % sowie das Leistungsangebot mit einer Gewichtung 

von 2 %. 

3. Innert Eingabefrist reichten drei Anbieter ihre Offerten ein. Bei der Offert-

öffnung am 2. November 2017 bot sich folgendes Bild:

1. A._____ Fr. 1'068'981.--

2. B._____ Fr. 1'459'458.--

3. C._____ Fr. 1'698'790.--

4. Mit E-Mail vom 16. November 2017 erkundigte sich der für die kommerzi-

elle Abwicklung bei der RhB tätige Mitarbeiter bei der A._____ nach dem 

Verbleib der in den Ausschreibungsunterlagen ebenfalls geforderten 

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Radrundheitsmessung in deren Offerte. Gleichentags teilte die A._____ 

der RhB per E-Mail mit, dass der Abschnitt der diesbezüglichen techni-

schen Spezifikationen schlicht nicht gesehen worden sei. Gleichzeitig 

machte die A._____ Ausführungen zu möglichen technischen Ansätzen 

für die Radrundheitsmessung bzw. wies auf einen mit der Offerte einge-

reichten Zeitschriftenartikel hin, welcher ein erfolgreich im Einsatz ste-

hendes System beschreibt. Schliesslich erkundigte sich die A._____, ob 

der RhB ein Angebot für das Hinzufügen des fehlenden Systems unter-

breitet werden solle, was die RhB mit E-Mail vom 21. November 2017 po-

sitiv beantwortete. Mit E-Mail vom 22. November 2017 unterbreitete die 

A._____ der RhB ihr Angebot für ihr System zu einem Preis von 

Fr. 385'675.-- und äusserte gleichzeitig den Wunsch, sich mit der RhB zu 

einem gemeinsamen Dialog in der Schweiz zu treffen. Die RhB wies die 

A._____ mit E-Mail vom 23. November 2017 darauf hin, dass man sich 

submissionsrechtlich bereits sehr in einem grauen (bis roten) Bereich be-

wege. Verschiedene Eignungskriterien seien durch die A._____ nicht er-

füllt, was deren Ausschluss zur Folge habe. Ein Treffen vor Abschluss der 

Submissionsphase könne nicht stattfinden. Die eingegangenen Angebote 

würden nun fertig ausgewertet und das Ergebnis anschliessend publiziert.

5. Auf Nachfrage der A._____ vom 1. Dezember 2017 bezüglich der Gründe 

für den in Aussicht gestellten Ausschluss ihres Angebots hin entschloss 

sich die RhB zur Durchführung einer Präsentation sämtlicher interessier-

ter Anbieter.

6. Die A._____ führte ihre Anbieterpräsentation am 10. Januar 2018 in Chur 

durch.

7. Mit Schreiben vom 7. Mai 2018 teilte die RhB den Anbietern mit, dass der 

Verwaltungsrat die Auftragsvergabe an die B._____ GmbH beschlossen 

habe unter gleichzeitigem Ausschluss des Angebots der A._____ Der 

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Ausschluss wurde damit begründet, dass das Angebot die Eignungskrite-

rien nicht erfülle und nicht vollständig sei. Es beinhalte lediglich die Rad-

profilmessung und nicht auch die Radrundheitsmessung wie in den Aus-

schreibungsunterlagen gefordert. Die Vergabe wurde auf der Internetplatt-

form SIMAP publiziert. 

8. Gegen den Vergabeentscheid liess die A._____ (nachfolgend: Beschwer-

deführerin) mit Eingabe vom 22. Mai 2018 Beschwerde beim Verwal-

tungsgericht des Kantons Graubünden erheben. Sie beantragte die kos-

tenfällige Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die Gültiger-

klärung ihres Angebots und die Vergabe an sich selber. Eventualiter sei 

die Angelegenheit an die Vergabebehörde zur Neuvergabe zurückzuwei-

sen. Subeventualiter sei die Angelegenheit an die Vergabebehörde 

zurückzuweisen mit der Anweisung, das Vergabeverfahren zu wiederho-

len, und subsubeventualiter sei die Rechtswidrigkeit des angefochtenen 

Entscheids festzustellen. In prozessualer Hinsicht wurde zudem die Ge-

währung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde beantragt. Zur 

Begründung wurde im Wesentlichen vorgebracht, dass die Vergabe-

behörde den Sachverhalt unrichtig festgestellt habe, indem sie das Ange-

bot der Beschwerdeführerin als ungültig qualifiziert habe. Richtigerweise 

hätte der Zuschlag aufgrund des Preises sowie der Erfüllung der übrigen 

Zuschlagskriterien an die Beschwerdeführerin ergehen sollen. Dies ins-

besondere auch zumal das Angebot der Beschwerdeführerin als einziges 

sämtliche technische Kriterien der Ausschreibung erfüllen würde. Im Übri-

gen habe sich die Vergabebehörde treuwidrig verhalten, weil sie sich erst 

nachträglich auf die Ungültigkeit der Offerte berufen habe, nachdem sie 

die Beschwerdeführerin um Einreichung eines zusätzlichen Angebots ge-

beten und sie eine Anbieterpräsentation habe durchführen lassen.

9. Mit Eingabe vom 30. Mai 2018 erklärte die beigeladene Zuschlagsemp-

fängerin innert Frist ihren Beitritt zum Verfahren und beantragte die Ab-

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weisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu 

Lasten der Beschwerdeführerin. Zur Begründung ihrer Anträge verwies 

sie auf ein gesondertes Schreiben, welches allerdings beim Verwaltungs-

gericht des Kantons Graubünden nie eintraf.

10. Die Vergabebehörde (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragte in 

ihrer Vernehmlassung vom 1. Juni 2018 die Abweisung der Beschwerde 

unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge. Begründend führte 

die Beschwerdegegnerin an, sie habe der Beschwerdeführerin nie die 

Gültigkeit von deren Offerte und somit ein Verbleib im Submissionsverfah-

ren zugesagt. Ein Vertrauenstatbestand liege nicht vor und selbst wenn er 

vorläge, würden die zwingenden Vorschriften des anwendbaren kantona-

len Submissionsrechts vorgehen.

11. In ihrer Replik vom 12. Juni 2018 vertiefte die Beschwerdeführerin ihre 

Argumentation betreffend die Unzulässigkeit des Ausschlusses. Sie 

brachte u.a. vor, dass unter den gegebenen Umständen anstelle eines 

Ausschlusses die Wiederholung des Vergabeverfahrens angezeigt gewe-

sen wäre.

12. Die Beschwerdegegnerin hielt in ihrer Duplik vom 22. Juni 2018 an ihren 

Standpunkten fest. Dabei betonte sie, dass sie der Beschwerdeführerin 

nie in irgendeiner Form verbindlich zugesichert habe, dass deren Angebot 

zum Verfahren zugelassen werde. Der Ausschluss sei daher zu Recht 

und keineswegs treuwidrig erfolgt.

13. Am 4. Juli 2018 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin seine 

Honorarnote ein. 

14. Auf die weiteren Vorbringen und Beweismittel der Parteien wird, soweit 

erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

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Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Vergabeentscheid der Beschwerde-

gegnerin vom 7. Mai 2018, worin diese die Lieferung von zwei Radsatz-

diagnosemessstellen für Fr. 1'459'458.-- an eine Drittanbieterin (Beigela-

dene) vergab und dabei das preisgünstigere Angebot der Beschwerdefüh-

rerin mit der Begründung vom Wettbewerb ausschloss, dass es die Eig-

nungskriterien nicht erfülle und nicht vollständig sei, zumal es lediglich die 

Radprofilmessung und nicht auch die Radrundheitsmessung wie in den 

Ausschreibungsunterlagen gefordert beinhalte. Beschwerdethema bildet 

somit die Frage, ob der Ausschluss des Angebots der Beschwerdeführe-

rin zu Recht erfolgte. Darüber hinaus ist das Verhalten der Beschwerde-

gegnerin bezüglich der Aufforderung zur Einreichung eines zusätzlichen 

Angebots bzw. der Durchführung einer Anbieterpräsentation in der 

Schweiz zu prüfen.

2. Vorliegend kommen das GATT/WTO-Übereinkommen über das öffentli-

che Beschaffungswesen (Abkommen von 1994; SR 0.632.231.422), die 

interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen 

(IVöB von 2001; SR 172.056.5 [BR 803.510]) sowie das diese Vorgaben 

umsetzende Submissionsgesetz für den Kanton Graubünden (SubG von 

2004; BR 803.300) samt zugehöriger Submissionsverordnung (SubV; BR 

803.310) zur Anwendung. Für das jetzige Beschwerdeverfahren vor dem 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ist zudem das Gesetz über 

die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) massgebend und anzu-

wenden. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts des Kantons 

Graubünden zur Behandlung der Beschwerde ist unbestritten; sie ergibt 

sich aus Art. 15 Abs. 1 IVöB i.V.m. Art. 25 Abs. 1 SubG. Als durch Be-

schwerde selbständig anfechtbare Verfügung gilt unter anderem der Aus-

schluss vom Verfahren durch die Vergabebehörde (Art. 15 Abs. 1bis lit. d 

IVöB, Art. 25 Abs. 2 lit. c SubG). Beschwerden sind schriftlich und be-

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gründet innert zehn Tagen seit der Eröffnung der Verfügung einzureichen 

(Art. 15 Abs. 2 IVöB, Art. 26 Abs. 1 SubG). Gemäss Art. 50 Abs. 1 VRG 

ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid 

berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder 

Änderung hat […]. Vorliegend ist die Beschwerdeführerin als preislich 

günstigste Offerentin zweifellos zur Beschwerdeerhebung berechtigt, da 

sie durch ihren Ausschluss offenkundig um die Möglichkeit gebracht wird, 

als allfällige Siegerin (mit dem wirtschaftlich günstigsten Angebot gemäss 

Art. 21 Abs. 1 SubG) aus dem Submissionsverfahren hervorzugehen und 

somit einen finanziellen Nachteil erleidet. Ein schutzwürdiges Interesse an 

der gerichtlichen Überprüfung und Aufhebung des Ausschlussentscheids 

ist hier ebenfalls zu bejahen, da die Beschwerdeführerin bei einer Gut-

heissung der Beschwerde reelle Chancen auf den Zuschlag hätte. Die 

Beschwerde ist zudem frist- und formgerecht eingereicht worden, weshalb 

darauf einzutreten ist.

3. In verfahrensrechtlicher Hinsicht gilt es festzuhalten, dass mit dem vorlie-

genden Entscheid in der Sache selbst die Beurteilung des prozessualen 

Antrags der Beschwerdeführerin um Gewährung der aufschiebenden Wir-

kung obsolet wird.

4.1. In materieller Hinsicht ist zunächst strittig, ob der Ausschluss der Be-

schwerdeführerin aus dem Vergabeverfahren zu Recht erfolgte. Die Be-

schwerdeführerin verneint dies. Sie räumt zwar ein, dass sie in ihrem An-

gebot versehentlich eine Zelle bei der Ziffer 2.4.5 "Radrundheitsmessung" 

nicht ausgefüllt habe. Dies, obschon das offerierte System durchaus in 

der Lage gewesen sei, Radrundheitsmessungen durchzuführen. Umge-

hend sei daher die Beschwerdegegnerin mit E-Mail vom 16. November 

2017 darauf hingewiesen worden, dass das System der Beschwerdefüh-

rerin auch die Radrundheit messen könne und insb. etwa in Seattle instal-

liert sei. Die Beschwerdegegnerin habe dann mit E-Mail vom 21. Novem-

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ber 2017 ein spezifisches Angebot für das Modell FSD-6300 nachgefragt, 

welches die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin dann wenige 

Tage später mit dem Modell FSDS-6300 für den Angebotspreis von Fr. 

385'675.-- auch unterbreitet habe. Für die Beschwerdegegnerin sei aber 

stets unverkennbar gewesen, dass das von der Beschwerdeführerin ur-

sprünglich offerierte System neben der Radprofilmessung auch die Mes-

sung der Radrundheit ermögliche. Es liege ein Verstoss gegen Treu und 

Glauben vor, wenn die Beschwerdegegnerin von der Beschwerdeführerin 

explizit ein zusätzliches Angebot und eine Anbieterpräsentation verlange, 

sich dann aber später auf die Unzulässigkeit nachträglicher Angebote be-

rufe. In den Ausschreibungsunterlagen habe die Beschwerdegegnerin 

explizit den Vorbehalt angebracht, von den Anbieterinnen weitere Unter-

lagen einzufordern.

Die Beschwerdegegnerin begründet den strittigen Ausschluss mit der 

Tatsache, dass die Beschwerdeführerin einen wesentlichen Bestandteil 

der gemäss Ausschreibungsunterlagen verlangten Leistungen (insb. 

Radrundheitsmessung) erst nach Vornahme der Offertöffnung und unter 

Bekanntgabe einer damit verbundenen Kostensteigerung von fast 

Fr. 400'000.-- offeriert habe. Die zur Diskussion stehende Offertver-

vollständigung könne klarerweise nicht mehr unter die gemäss Art. 24 

SubV mögliche Prüfung und Bereinigung eines Angebots subsumiert 

werden, sondern würde einer gesetzlich untersagten Verhandlung im Sin-

ne von Art. 19 SubG bzw. einer gesetzlich untersagten Auskunft mit Än-

derung der offerierten Preise gemäss Art. 25 SubV gleichkommen, zumal 

der Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der Nachofferierung das Offertöff-

nungsprotokoll und damit die Mitanbieterofferten bereits bekannt gewesen 

seien. Der Beschwerdegegnerin sei nichts anderes übrig geblieben, als 

das Angebot der Beschwerdeführerin in Anwendung von Art. 22 Abs. 1 lit. 

c SubG vom Vergabeverfahren auszuschliessen. Der Ausschluss hätte 

aber nicht nur aufgrund der nachträglichen, unzulässigen Offertver-

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vollständigung ausgeschlossen werden müssen, sondern auch wegen 

Fehlen einer rechtsgültigen Unterzeichnung und des Nichteinhaltens der 

zwingend vorgeschriebenen Verfahrenssprache Deutsch. Auf diese Aus-

schlussgründe sei im Vergabeentscheid nicht weiter eingegangen wor-

den, weil bereits die Unvollständigkeit des Angebots einen erheblichen 

Mangel und damit einen zwingenden Ausschlussgrund darstelle. Die Be-

schwerdegegnerin räumt ein, dass man sich besser nicht auf das Angebot 

der Beschwerdeführerin zur nachträglichen Einreichung von Leistungsin-

halten hätte einlassen, sondern direkt den Ausschluss ihres Angebots 

hätte vornehmen sollen. Weil die Beschwerdeführerin allerdings stets 

darauf gedrängt habe, der Beschwerdegegnerin ihre Angebote aufzeigen 

zu können, um letztendlich auch einmal zu einem Referenzobjekt in Eur-

opa zu gelangen, sowie um abschliessende Gewissheit in Bezug auf den 

Umfang und die Relevanz der fehlenden Leistungsinhalte zu erhalten, 

habe man sich von Seiten der Beschwerdegegnerin die entsprechenden 

Angaben nachträglich aufzeigen lassen. Die Anbieterpräsentation sei 

dann auf das Insistieren der Beschwerdeführerin hin erfolgt. Der Be-

schwerdeführerin sei zu diesem Zeitpunkt bereits klar kommuniziert wor-

den, dass sie mit einem Ausschluss ihres Angebots rechnen müsse. Der 

Beschwerdegegnerin könne somit nicht vorgeworfen werden, dass sie 

sich treuwidrig verhalten habe.

4.2. Gemäss Art. 22 Abs. 1 lit. c SubG wird ein Angebot von der Berücksichti-

gung insb. dann ausgeschlossen, wenn der Anbieter ein Angebot ein-

reicht, das unvollständig ist oder den Anforderungen der Ausschreibung 

nicht entspricht (vgl. GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des öffentlichen 

Beschaffungsrechts, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, N 444 und 465 ff.). 

Nach gefestigter Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts wird dabei ein 

strenger Massstab an das Erfordernis der Übereinstimmung zwischen 

den Grundlagen der Ausschreibung und den tatsächlich dargebotenen Of-

ferten gelegt. Die erwähnte Bestimmung will namentlich sicherstellen, 

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dass nur vollständige und den Ausschreibungsunterlagen genügende An-

gebote berücksichtigt werden (so bereits: PVG 1999 Nr. 61 und 1997 Nr. 

60). Komplett ist ein Angebot dann, wenn es alle wesentlichen, für eine 

unverfälschte Beurteilung notwendigen und geforderten Angaben enthält. 

Das Fehlen oder die Falschangabe auch nur einzelner Offertpositionen 

bewirkt im Grundsatz die Ungültigkeit und folgerichtig den Ausschluss des 

Angebots von der freien Konkurrenz. Einerseits soll dadurch gewährleistet 

werden, dass keiner der Wettbewerbsteilnehmer irgendwie bevorzugt wird 

bzw. alle mit "gleich langen Spiessen kämpfen", während andererseits für 

die Vergabeinstanz damit eine klare, übersichtliche, zu keinen Diskussio-

nen Anlass gebende Ausgangslage für die anschliessende Entschei-

dungsfindung geschaffen wird. Ausschliesslich durch die den Submissi-

onsvorgaben genau entsprechenden Angebote wird der Vergabeinstanz 

nämlich ein aussagekräftiger und umfassender Überblick über das effekti-

ve Preis-/Leistungsverhältnis, die Werkqualität, die Ausführungstermine, 

die Wirtschaftlichkeit, die Arbeitszeiten, die Entlöhnung usw. verschafft 

und können die eingegangenen Offerten auf einen Nenner gebracht und 

rasch miteinander verglichen werden. Nur das Vorliegen ausschreibungs-

konformer Angebote ermöglicht es mit anderen Worten der entscheiden-

den Behörde, die einzelnen Positionen untereinander zu vergleichen und 

sie einwandfrei innerhalb der Zuschlagskriterien gegeneinander abzuwä-

gen und so letztlich transparent für alle Beteiligten zu bewerten (vgl. statt 

vieler: Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] 

U 09 59 vom 27. August 2009 E.2a, U 15 29 vom 26. Juni 2015 E.3b, 

U 15 24 vom 14. Juli 2015 E.3b; PVG 2005 Nr. 33, 2004 Nr. 27, 2001 

Nr. 41). Diese streng gehandhabte Praxis gilt aber nicht mehr unbesehen. 

So kann sich aus dem Verbot des überspitzten Formalismus eine Pflicht 

der Behörde ergeben, den Privaten von Amtes wegen auf Verfahrensfeh-

ler hinzuweisen, welche er begangen hat oder die er im Begriff ist zu be-

gehen. Diese Pflicht setzt voraus, dass der Fehler leicht zu erkennen ist 

und rechtzeitig behoben werden kann (vgl. BGE 125 I 166 E.3a mit Hin-

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weisen; Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgericht B-1774/2006 

vom 13. März 2007 E.3.2 mit Hinweisen). Grundsätzlich besteht ein ge-

wisser Ermessensspielraum der Vergabestelle, ob sie ein unvollständiges 

Angebot von der Vergabe überhaupt ausschliessen oder aber die fehlen-

den Angaben und Unterlagen nachträglich noch einholen bzw. vorhande-

ne Unklarheiten durch entsprechende Rückfragen beseitigen will. Die 

Vergabebehörde muss aber vermeiden, dass mit der nachträglichen Be-

hebung des Mangels eine Ungleichbehandlung oder Bevorzugung einzel-

ner Anbieter entsteht. Die Tendenz in Lehre und Rechtsprechung geht 

denn auch dahin, in Beachtung des Gleichbehandlungsgebots in solchen 

Fällen eine strenge Haltung einzunehmen und auch in nur geringem Mas-

se unvollständige oder veränderte Angebote konsequent von der Vergabe 

auszuschliessen. Von einem überspitzten Formalismus ist eher dann 

auszugehen, wenn der Mangel auf eine Unklarheit der Ausschreibungs-

unterlagen oder ein offensichtliches Versehen des Anbieters zurückzu-

führen ist, als wenn er von diesem bewusst in Kauf genommen wurde 

(vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2011.00581 

vom 7. März 2012 E.4.1 mit Hinweisen). Seitens der Vergabebehörden ist 

namentlich auch dort eine gewisse Zurückhaltung geboten, wo die feh-

lenden Angaben ohne grossen Aufwand durch diese selbst ergänzt wer-

den können oder die Bewertung der Wirtschaftlichkeit eines Angebots 

nicht im Entferntesten von diesen Angaben abhing (vgl. VGU U 01 113 

vom 13. November 2001 E.1 mit weiteren Hinweisen). Diese Zurückhal-

tung drängt sich auch nach Massgabe des Verhältnismässigkeitsgrund-

satzes auf (PVG 2000 Nr. 71, 1999 Nr. 59). Gerade mit Blick auf die Ziele 

des neuen öffentlichen Beschaffungsrechts, nämlich die Förderung des 

wirksamen Wettbewerbes unter den Anbietern, die Gewährleistung der 

Gleichbehandlung aller Anbieter und die Sicherstellung der Transparenz 

der Vergabeverfahren sowie die wirtschaftliche Verwendung öffentlicher 

Mittel, wäre es unverhältnismässig, Angebote wegen untergeordneter 

Mängel im soeben umschriebenen Sinne vom Wettbewerb auszuschlies-

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sen. Dadurch würde Anbietern mit an sich tauglichen Angeboten der 

Marktzugang verweigert, also die einschneidendste Sanktion des Be-

schaffungsrechts ergriffen, was nicht nur eine ungeeignete, nicht notwen-

dige und über die erwähnten Ziele hinausgehende Massnahme wäre, 

sondern diesen Zielen geradezu zuwiderliefe. Denn durch den Aus-

schluss an sich wirtschaftlich günstiger, aber mit kleineren Mängeln be-

hafteter Angebote würde der Wettbewerb verzerrt und wäre die wirtschaft-

liche Verwendung öffentlicher Mittel nicht mehr gewährleistet. Dies würde 

darüber hinaus – wie erwähnt – gegen die Verfassungsgrundsätze der 

Verhältnismässigkeit und des Verbots des überspitzten Formalismus ver-

stossen. Das gilt auch und gerade im Bereich von Formvorschriften. Die 

Formvorschriften des Submissionsrechts sind nicht Selbstzweck (vgl. 

GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N 446). Sie stehen vielmehr im Diens-

te der Verwirklichung des materiellen Vergaberechts und sollen insb. zur 

Umsetzung der Ziele und Grundsätze des öffentlichen Beschaffungs-

rechts beitragen. Die Frage, ob ein mit Mängeln behaftetes Angebot vom 

Wettbewerb auszuschliessen ist oder nicht, kann dabei nicht in generell-

abstrakter Weise beantwortet werden, sondern ist aufgrund der konkreten 

Umstände des Einzelfalles nach Massgabe der übergeordneten 

Grundsätze zu prüfen (vgl. PVG 2001 Nr. 41; VGU U 17 7 vom 22. März 

2017 E.3b und U 10 85 vom 14. September 2010 E.1b).

4.3. Zunächst gilt es vorliegend zweifelsfrei festzuhalten, dass das ursprüngli-

che Angebot der Beschwerdeführerin die leistungsbedingten Vorgaben 

und Anforderungen in den Ausschreibungsunterlagen der Beschwerde-

gegnerin nicht zu erfüllen vermochte. Denn wie die Beschwerdeführerin 

selbst eingesteht, war in ihrem Angebot insb. die gemäss den Ausschrei-

bungsunterlagen verlangte Radrundheitsmessung nicht aufgeführt (vgl. 

Beschwerde vom 22. Mai 2018 S. 5). Dies muss für sich allein betrachtet 

bereits eindeutig und unerlässlich zum Ausschluss des unvollständigen 

Angebots der Beschwerdeführerin gemäss Art. 22 Abs. 1 lit. c SubG 

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führen. Dabei liegt kein Verstoss gegen das Verbot des überspitzten For-

malismus vor, zumal der Umstand, dass die Beschwerdeführerin einen 

wesentlichen Bestandteil der gemäss den Ausschreibungsunterlagen ver-

langten Leistungen nicht offerierte, kein Mangel darstellt, der auf ein of-

fensichtliches Versehen ihrerseits zurückzuführen ist. Vielmehr ist die be-

sagte Voraussetzung für eine (allfällige) Bejahung des überspitzten For-

malismus eng auszulegen. Die Beschwerdeführerin versucht nun glauben 

zu machen, dass das von ihr ursprünglich offerierte System nebst der 

Radprofilmessung ebenfalls die Radrundheitsmessung ermögliche. Die-

ser Einwand zielt allerdings aus zwei Gründen ins Leere. Einerseits än-

dert dies nichts daran, dass die Offerte der Beschwerdeführerin im Zeit-

punkt der Offerteinreichung unvollständig war, und anderseits entbehrt die 

Behauptung der Beschwerdeführerin, das von ihr ursprünglich offerierte 

System hätte auch die Radrundheit messen können, jeglicher Grundlage. 

Denn mit E-Mail vom 16. November 2017 teilte der für die kommerzielle 

Abwicklung bei der Beschwerdegegnerin tätige Mitarbeiter der Beschwer-

deführerin mit, dass er in ihrem Angebot die Radrundheitsmessung nicht 

finde. Gleichzeitig fragte er, ob er die Radrundheitsmessung bloss nicht 

sehe oder sie im Angebot nicht enthalten sei, obschon sie im Portfolio ja 

aufgeführt sei (vgl. beschwerdegegnerische Akten [Bg-act.] 7). Auf diese 

Anfrage hin sendete die Beschwerdeführerin gleichentags eine E-Mail an 

die Beschwerdegegnerin, worin sie ausführte, sie entschuldige sich dafür, 

dass für diesen Abschnitt der technischen Spezifikationen kein Angebot 

unterbreitet worden sei; dies sei schlicht übersehen worden (vgl. Bg-act. 

7). Unbehelflich ist sodann auch der Hinweis der Beschwerdeführerin auf 

das in der ursprünglichen Offerte enthaltene "Wheel Whisperer" (vgl. Bg-

act. 3 [Offerte der Beschwerdeführerin] "Section I, 1.3 Section, 4.2 Sup-

port Documents, EK2.2 R2"). Das bezeichnete Dokument ist ein Artikel, 

welcher im Februar 2017 im Fachmagazin "D._____" erschien und von 

einem Mitarbeiter der Beschwerdeführerin verfasst wurde. Im besagten 

Teil der Offerte der Beschwerdeführerin finden sich lediglich Firmeninfor-

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mationen, Lebensläufe von Schlüsselpersonen und Referenzen, nicht 

aber das Leistungsverzeichnis der Ausschreibung (vgl. Bg-act. 3 "Section 

I, 1.3 Section, 4.2 Support Documents"). Damit erhellt, dass die Behaup-

tung der Beschwerdeführerin, ihr ursprüngliches Angebot enthalte eben-

falls ein System zur Erkennung der Radrundheit, jeglicher Grundlage ent-

behrt. Schliesslich vermag auch der Einwand der Beschwerdeführerin, 

wonach die Vervollständigung ihrer Offerte auf dem in den Ausschrei-

bungsunterlagen in Ziffer 1.6 ausdrücklich angebrachten Vorbehalt der 

zusätzlich einzureichenden Unterlagen basiere bzw. eine technische Be-

reinigung gemäss Art. 24 und 25 SubV darstelle, nicht zu überzeugen, 

zumal  ̶  wie die Beschwerdegegnerin zutreffend ausführt  ̶  Art. 19 Abs. 1 

SubG und Art. 25 Abs. 1 SubV Abklärungen untersagen, die zu einer Än-

derung der offerierten Preise führen. Strittig und im Nachfolgenden zu be-

handeln ist somit noch die Frage, ob die Beschwerdegegnerin mit der 

nachträglichen Aufforderung zur Einreichung eines zusätzlichen Angebots 

bzw. der Durchführung einer Anbieterpräsentation in der Schweiz einen 

Vertrauenstatbestand geschaffen hat, der einen späteren Ausschluss des 

Angebots der Beschwerdeführerin treuwidrig erscheinen lässt.

4.4. Gemäss Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-

schaft (BV; SR 101) hat jede Person Anspruch darauf, von den staatli-

chen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu 

werden. Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und 

vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Er ist für die Beziehun-

gen unter den Privaten wie für das Verhältnis zwischen dem Gemeinwe-

sen und den Privaten elementar, gilt jedoch auch im Verhältnis zwischen 

Gemeinwesen. Für den Bereich des öffentlichen Rechts bedeutet er, dass 

die Behörden und die Privaten in ihren Rechtsbeziehungen gegenseitig 

aufeinander Rücksicht zu nehmen haben (vgl. BGE 136 II 187, 201; 134 

V 145, 150 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_502/2009 vom 16. März 2010 

E.3.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-1052/2006 vom 13. März 

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2009 E.5). Der Verfassungsgrundsatz nach Art. 9 BV wirkt sich im Ver-

waltungsrecht in zweifacher Hinsicht aus: Einerseits verleiht er in der 

Ausgestaltung des Vertrauensschutzes den Privaten einen Anspruch auf 

Schutz ihres berechtigten Vertrauens in das bestimmte Erwartungen be-

gründende Verhalten der Behörden. Der Vertrauensschutz will im Sinne 

der Rechtsstaatsidee die Privaten gegen den Staat schützen. Anderer-

seits verbietet der Grundsatz von Treu und Glauben als Verbot wider-

sprüchlichen Verhaltens und des Rechtsmissbrauchs sowohl den staatli-

chen Behörden wie auch den Privaten, sich in ihren öffentlich-rechtlichen 

Rechtsbeziehungen widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhal-

ten. In dieser Ausgestaltung bindet das Prinzip von Treu und Glauben al-

so nicht nur den Staat, sondern auch die Privaten und ebenso die ver-

schiedenen Gemeinwesen in ihrem Rechtsverkehr untereinander (vgl. 

BGE 133 I 234, 239 f.; 121 I 181 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemei-

nes Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, N 620 f.). Der Ver-

trauensschutz bedarf eines Anknüpfungspunktes. Es muss zunächst ein 

Vertrauenstatbestand, eine Vertrauensgrundlage vorhanden sein. Darun-

ter ist das Verhalten eines staatlichen Organs zu verstehen, das bei den 

betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen auslöst (vgl. BGE 134 I 23, 

39 f.; 129 I 161, 170 ff.; Urteil des Bundesgerichts 1A.8/2004 vom 17. De-

zember 2004 E.4.2 = ZBl 107 [2006] 50, 53 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

a.a.O., N 627). Ein praktisch wichtiger Anwendungsfall des Vertrauens-

schutzes stellt der Schutz der Privaten bei unrichtigen Auskünften der 

Behörden dar. Dieser Vertrauensschutz setzt im Detail folgende Kriterien 

voraus: [1.] Eignung der Auskunft zur Begründung von Vertrauen; [2.] Zu-

ständigkeit der auskunftserteilenden Behörde; [3.] Vorbehaltlosigkeit der 

Auskunft; [4.] Unrichtigkeit der Auskunft nicht erkennbar; [5.] Nachteilige 

Disposition aufgrund der Auskunft erfolgt; [6.] Keine Änderung des Sach-

verhalts oder der Gesetzgebung; [7.] Überwiegen des Interesses am 

Schutz des Vertrauens in die unrichtige Auskunft gegenüber dem Interes-

se an der richtigen Rechtsanwendung (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., 

- 16 -

N 668 ff.). Im Lichte dieser Vorgaben und Erfüllungskriterien ist auch die 

Aufforderung zur Einreichung eines zusätzlichen Angebots bzw. zur 

Durchführung einer Anbieterpräsentation in der Schweiz zu prüfen.

4.5. Vorliegend geht aus den Akten hervor, dass die Offerte der Beschwerde-

führerin am 30. Oktober 2017 bei der Beschwerdegegnerin einging (vgl. 

Bg-act. 6). Die Offertöffnung fand am 2. November 2017 statt (vgl. Bg-act. 

6). Sodann ist aktenmässig erstellt (vgl. E.4.3 und Bg-act. 7), dass sich 

die Beschwerdegegnerin mit E-Mail vom 16. November 2017 bei der Be-

schwerdeführerin nach dem Verbleib der in den Ausschreibungsunterla-

gen ebenfalls verlangten Radrundheitsmessung in deren Offerte erkun-

digte. Daraufhin bestätigte die Beschwerdeführerin mit E-Mail vom glei-

chen Tag, dass dies auf ein Versehen zurückzuführen sei und erkundigte 

sich, ob ein entsprechendes Angebot nachgeliefert werden solle, worauf 

die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 21. No-

vember 2017 um Nachreichung der fehlenden Leistungsinhalte ersuchte. 

Zutreffend ist schliesslich auch, dass die Beschwerdegegnerin mit E-Mail 

vom 23. November 2017 bei der Beschwerdeführerin bezüglich des in die 

Offerte einzusetzenden Betrags für das nachträgliche Angebot nachfragte 

(vgl. Bg-act. 7). Dieses dargelegte Verhalten der Beschwerdegegnerin in 

Bezug auf das Nachofferieren war  ̶  wie sie denn auch selbst einräumt  ̶  

in der Tat ungeschickt, doch hat sie der Beschwerdeführerin nie verbind-

lich angekündigt oder zugesichert, ihr Angebot nicht auszuschliessen. 

Vielmehr hat die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin mit E-Mail 

vom 23. November 2017 und damit von Beginn weg offen mitgeteilt, dass 

man sich submissionsrechtlich bereits sehr in einem grauen (bis roten) 

Bereich bewege, verschiedene Eignungskriterien nicht erfüllt seien, was 

einen Ausschluss zur Folge habe, das Angebot nicht in deutscher Spra-

che verfasst sei und verschiedene Teile des Angebots, welche Pflicht 

wären, vergessen gegangen seien (vgl. Bg-act. 7). Vor dem Hintergrund 

des soeben Ausgeführten hat die Beschwerdegegnerin keine Vertrauens-

- 17 -

grundlage geschaffen, aufgrund derer die Beschwerdeführerin von einem 

Nichtausschluss ihres Angebots ausgehen durfte. Auch zu der am 10. Ja-

nuar 2018 in der Schweiz durchgeführten Anbieterpräsentation ist die Be-

schwerdeführerin aus den USA angereist ohne jegliche Zusicherung sei-

tens der Beschwerdegegnerin, dass ihr Angebot weiterhin im Vergabever-

fahren verbleiben könne. Demgegenüber erschliesst sich dem streitberu-

fenen Gericht nicht, weshalb die Beschwerdegegnerin der Beschwerde-

führerin mit E-Mail vom 7. Dezember 2017 die Möglichkeit einräumte, ihr 

Angebot in der Schweiz zu präsentieren (vgl. Bg-act. 8), wobei allerdings 

dem Umstand, dass die besagte Anbieterpräsentation stattfand, submis-

sionsrechtlich keine Bedeutung zukommt. Am Ergebnis des vorliegenden 

Entscheids vermag schliesslich auch die zwischen der Beschwerdeführe-

rin und der Beschwerdegegnerin im Anschluss an die Einladung in die 

Schweiz und die Anbieterpräsentation geführte Korrespondenz über die 

technischen Details des Radsatzdiagnosesystems nichts zu ändern (vgl. 

beschwerdeführerische Akten [Bf-act.] 13, 14, 15, 16, 17, 18 und 19).

4.6. Im Lichte dieser Ausführungen ist der Ausschluss des Angebots der Be-

schwerdeführerin aus dem Vergabeverfahren in Anwendung von Art. 22 

Abs. 1 lit. c SubG nicht zu beanstanden. Demgemäss kann offen bleiben, 

ob das Angebot der Beschwerdeführerin auch deshalb hätte ausge-

schlossen werden müssen, weil dieses nicht rechtsgültig unterzeichnet 

war und die zwingend vorgeschriebene Verfahrenssprache Deutsch nicht 

eingehalten wurde, wie die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung 

vorbringt (vgl. Vernehmlassung vom 1. Juni 2018 S. 4). 

5.1. Schliesslich ist auf den Eventualantrag der Beschwerdeführerin, es sei die 

Angelegenheit zur Wiederholung des Vergabeverfahrens an die Be-

schwerdegegnerin zurückzuweisen, näher einzugehen. In der Replik führt 

die Beschwerdeführerin diesbezüglich aus, gestützt auf Art. 24 Abs. 3 lit. 

b SubG sei das Verfahren zu wiederholen, wenn aufgrund veränderter 

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Rahmenbedingungen günstigere Angebote zu erwarten seien. Aufgrund 

der veränderten Rahmenbedingungen (Zulassung der Beschwerdeführe-

rin) könne nicht nur ein günstigeres Angebot erwartet werden, sondern es 

liege ein solches bereits vor (vgl. Replik vom 12. Juni 2018 S. 5). 

5.2. Wie die Beschwerdegegnerin in ihrer Duplik zu Recht ausführt, sind vor-

liegend die Voraussetzungen für eine Wiederholung des Vergabeverfah-

rens gemäss Art. 24 Abs. 3 lit. b SubG mangels veränderter Rahmenbe-

dingungen nicht gegeben und die diesbezüglichen Ausführungen der Be-

schwerdeführerin nicht nachvollziehbar bzw. nicht begründet. Auch aus 

der ursprünglich nicht vorgesehenen Anbieterpräsentation ergeben sich 

sodann keine veränderten Rahmenbedingungen. Somit erweist sich diese 

Rüge der Beschwerdeführerin ebenfalls als unbegründet. 

6. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin mit ihren 

Rügen nicht durchzudringen vermag, weshalb die Beschwerde abzuwei-

sen ist.

7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf 

Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. 

In Anbetracht der wirtschaftlichen Bedeutung der Vergabe und der mittle-

ren Komplexität des Falles erachtet das Gericht vorliegend  ̶  auch unter 

Beachtung ähnlich gelagerter Fälle wie etwa VGU U 13 53 vom 27. Au-

gust 2013 und U 14 79 vom 25. November 2014  ̶  eine Staatsgebühr von 

Fr. 5'000.-- für angemessen und gerechtfertigt. Eine Parteientschädigung 

steht der Beschwerdegegnerin nach Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie 

lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte. Die beigeladene Zu-

schlagsempfängerin ist mangels Rechtsvertretung ebenfalls nicht zu ent-

schädigen.

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Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 5'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 428.--

zusammen Fr. 5‘428.--

gehen zulasten der A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung die-

ses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, 

zu bezahlen.

3. Parteientschädigungen werden keine gesprochen.

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen]