# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cfc08293-ee56-543e-82de-587e355138d5
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-02-13
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 13.02.2018 601 2016 151
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2016-151_2018-02-13.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2016 151
601 2016 268

Arrêt du 13 février 2018

Ie Cour administrative

Composition Présidente: Marianne Jungo 
Juges: Anne-Sophie Peyraud,

Christian Pfammatter, 
Greffière: Stéphanie Morel-Eichenberger 

Parties A.________, recourant, représenté par Me Hervé Bovet, avocat

contre

1. CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité 
intimée (601 2016 268),

2. DIRECTION DE L'INSTRUCTION PUBLIQUE, DE LA CULTURE 
ET DU SPORT, autorité intimée (601 2016 151) et intimée (601 
2016 268)  

Objet Agents des collectivités publiques – licenciement pour justes motifs 
fondé sur une rupture du lien de confiance

Recours du 30 juin 2016 contre la décision du 17 juin 2016 (601 
2016 151) et recours du 15 décembre 2016 contre la décision du 
14 novembre 2016 (601 2016 268)

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considérant en fait

A. A.________, né en 1965, a enseigné alternativement au collège de B.________ depuis le 
1er septembre 2004 et à celui de C.________ depuis le 1er septembre 2005. Son taux d’activité 
dans le premier établissement s’élevait à 62.5% et à 25% dans le second.

B. Le 15 septembre 2015 s’est tenue une séance en présence du recteur du collège de 
B.________ (ci après: collège) et de l’un de ses proviseurs, au cours de laquelle il a été fait 
différents griefs au collaborateur. Le recteur a entamé l’entretien en listant huit problématiques qu’il 
était prévu d’aborder, dont notamment les absences du professeur aux séances plénières des 
rentrées 2014 et 2015 et les motifs qui avaient poussé une classe à se plaindre par écrit de la 
qualité de l’enseignement du collaborateur. Une copie de la réclamation précitée a été soumise à 
l’intéressé, à qui il a été précisé que l’autorité compétente n’était pas entrée en matière. Sur 
l’exemplaire remis, la signature de l’élève, agissant au nom d’une classe, avait été caviardée. 

Après avoir énuméré les sujets à discuter et les mesures décidées par la direction, le proviseur a 
passé la parole à l’enseignant, qui s’est limité à demander s’il avait d’autres remarques à faire, ce 
à quoi le proviseur a répondu par la négative. Le collaborateur a alors requis une copie de la 
réclamation collective et a interrompu l’entretien, après moins de dix minutes. 

C. Le 1er octobre 2015, l’un des proviseurs du collège a souhaité assister à un cours de 
l’enseignant. Ce dernier a refusé et a quitté sa classe, arguant qu’il attendait toujours de savoir le 
nom de l’élève à l’origine de la réclamation collective. Il s’est ensuite réfugié dans les toilettes de 
l’établissement. Sur intervention du recteur, le professeur a décidé finalement d’obtempérer et a 
dispensé l’heure de cours suivante en présence du proviseur.

Par courriel du même jour et pour donner suite à cet incident, le collaborateur a été convoqué à un 
entretien fixé au 5 octobre suivant. Il ne s’est pas présenté à cette rencontre, à la suite de quoi le 
recteur l’a informé par courriel du 7 octobre 2015 qu’il avait prévenu le chef du Service de 
l’enseignant secondaire du deuxième degré (ci-après: le chef du S2).

Selon le collaborateur, les courriels du 1er octobre, du 5 octobre et du 7 octobre 2015 relatifs à 
cette rencontre ne lui sont pas parvenus, ces derniers ayant été directement transférés dans la 
boîte « Archives ».

D. Le 14 octobre 2015, l’enseignant a été convoqué à une séance tenue par le chef du S2 et le 
conseiller juridique de la Direction de l’instruction publique, de la culture et du sport (ci-après: 
DICS). L’objectif de cette rencontre, enregistrée, était de clarifier les griefs listés dans le procès-
verbal de la séance du 15 septembre 2015 et de mettre en exergue les derniers évènements 
survenus. La DICS cherchait notamment à comprendre les raisons expliquant le défaut de réponse 
du professeur aux courriels précités, l’absence de l’intéressé aux séances plénières des rentrées 
2014/2015, son refus initial de dispenser un cours en présence du proviseur et son refus de rendre 
un rapport sur un examen à propos duquel des élèves s’étaient plaints.

Lors de cette séance, le collaborateur a rendu par écrit un mémorandum de cinq points. Il a 
particulièrement reproché au collège une absence de réponse à ses questions de longue date 
concernant la méthodologie d’enseignement, une inégalité entre les enseignants, la rétention 
d’informations par rapport à un « recours » d’élève et l’attitude déplacée du recteur lors de sa visite 
du 1er octobre 2015.

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En revanche, la DICS n’a pas obtenu de réponses concrètes à ses questions, le collaborateur 
refusant de manière générale de se déterminer sur les points abordés, essentiellement au motif 
qu’on ne lui avait toujours pas communiqué le nom de l’élève à l’origine de la réclamation 
collective ni d’éclaircissements sur la méthode d’enseignement. Il a également exigé à quelques 
reprises que les faits avancés par ses interlocuteurs lui soient prouvés par des pièces justificatives.

E. Par courrier du 19 octobre 2015, la DICS a informé le professeur de l’ouverture d’une 
procédure de renvoi avec effet immédiat au sens de l’art. 44 de la loi fribourgeoise du 17 octobre 
2001 sur le personnel de l’Etat (LPers; RSF 122.70.1). L’autorité d’engagement a relevé des 
manquements répétés aux devoirs de service, notamment le refus du professeur de fournir des 
éléments en vue d’éventuelles réclamations d’étudiants, d’accepter la présence du proviseur en 
classe ou encore le fait de ne pas répondre favorablement à une convocation du recteur. Il lui était 
également reproché de ne pas donner suite à divers problèmes constatés par la Direction. 

La lettre précisait que la procédure de licenciement pour justes motifs pouvait se solder, soit par un 
avertissement, soit par un renvoi immédiat.

F. Le 30 décembre 2015, le collaborateur a déposé ses observations sur le procès-verbal de la 
séance du 14 octobre 2015 et sur les critiques adressées dans l’annonce d’ouverture de la 
procédure de licenciement, reprises du procès-verbal d’entretien du 15 septembre 2015.

Il a soulevé pour l’essentiel les mêmes griefs que ceux invoqués lors de la séance du 14 octobre 
2015. Entre autres, il a qualifié le comportement de la direction du collège de contradictoire car, 
alors même qu’elle lui soumettait une réclamation d’élève qu’elle avait délibérément anonymisée et 
à laquelle le bureau d’examen n’avait pas donné suite, elle lui demandait de se déterminer sur 
celle-ci. S’agissant de ses absences aux séances plénières, il a estimé les avoir annoncées, de 
sorte qu’elles ne pouvaient pas être qualifiées d’injustifiées. 

G. Le dimanche 10 janvier 2016 en fin de journée, le collaborateur a informé le recteur par 
courriel qu’il ne serait pas présent à la séance plénière du 11 janvier 2016, pourtant annoncée un 
mois plus tôt, au motif qu’il enseignait à C.________ ce jour-là et qu’il était ensuite retenu par 
d’autres impératifs externes. Par courriel du même jour, le recteur a demandé à l’enseignant en 
quoi consistait ces impératifs en vue de déterminer si la demande de congé était justifiée et 
rappelait au professeur que ses obligations ne se limitaient pas strictement aux horaires de cours. 

Sur question du recteur, le collaborateur a répondu qu’il attendait toujours des précisions quant à 
la méthodologie d’enseignement, que ces impératifs externes relevaient exclusivement de sa 
sphère privée et qu’ « […] il [était] difficilement compréhensible de demander à un enseignant (à 
temps partiel) d’assister à l’ensemble des réunions (séances plénières) de deux collèges sur le 
simple motif d’une disponibilité supposée dès 16h00 (sans référence au lieu et aux circonstances). 
A ce titre je participe à nombre de réunions et conférences au vu des branches enseignées au 
Collège de B.________ ».

H. Par décision du 1er février 2016, la DICS a signifié au professeur un avertissement au sens 
de l’art. 45 al. 2 LPers. L’injonction listait les reproches déjà formulés dans le procès-verbal du 
15 septembre 2015 et sur lesquels l’entretien du 14 octobre 2015 était sensé faire lumière. 
L’avertissement précisait que la sanction encourue en cas de nouvel incident serait le renvoi avec 
effet immédiat.

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Il était indiqué que « [l]es explications que vous avez fournies tout au long de la procédure ne nous 
paraissent ni convaincantes, ni plausibles et ne sont pas non plus de nature à justifier votre 
comportement. Ainsi, le fait que certaines questions relatives à la méthodologie d’enseignement 
[…] ou aux modalités d’examen subsistent chez vous ou que l’auteur de la plainte précitée ne vous 
ait pas été dévoilé d’emblée […] ne vous autorise de toute évidence pas à refuser tous 
renseignements ou à fixer des conditions à leur communication, à quitter prématurément une 
séance destinée à éclaircir les problèmes survenus ou à manquer un cours, malgré la présence 
des élèves. De surcroît, il parait peu crédible que seuls les deux courriels de convocation du 
recteur ne vous soient pas parvenus, à l’exception de tous les autres. »

« D’une manière générale, nous attendons de votre part un changement immédiat et radical de 
votre comportement et de votre attitude face à la direction du collège. Ainsi, nous vous demandons 
notamment de:

 entreprendre tous les efforts nécessaire à une bonne collaboration avec vos supérieurs, tout 
en adoptant un mode et un ton de communication constructive;

 donner suite à leurs instructions, à leurs demandes de renseignement, leurs visites de classe 
et leurs convocations sans obstruction;

 participer aux réunions et conférences qui sont déclarées obligatoires par la direction.

A ce égard, nous vous signalons que vos impératifs « privés » ou « externes » ne peuvent plus 
justifier une absence lors de réunions ou de conférences que de manière très exceptionnelle 
lorsque le motif invoqué relève d’une certaine gravité […] et a été dûment attesté. Lorsqu’il y a 
conflits d’agenda entre les collèges de B.________ et C.________, il appartient aux recteurs 
concernés de déterminer à quelle séance vous devez participer. ».

I. Agissant le 19 février 2016, l’intéressé a interjeté recours contre la décision d’avertissement 
auprès du Conseil d’Etat du canton de Fribourg.

J. Le même jour, il a déposé une dénonciation contre le rectorat du collège auprès de la DICS. 
Il l’a motivée par l’absence d’explications quant à la méthodologie d’enseignement, la mauvaise 
communication entre le rectorat et le corps enseignant, l’inégalité de traitement entre les 
professeurs ainsi que l’attitude choquante du rectorat qui s’était permis de caviarder l’identité de 
l’élève à l’origine d’une plainte. La DICS n’a donné aucune suite à la dénonciation du professeur, 
nonobstant une requête de reconsidération déposée en avril 2016.

K.  Le 24 mai 2016, le collaborateur a été convoqué pour un entretien dans le cadre de la 
procédure de renvoi pour justes motifs. 

Selon le procès-verbal de cette séance, la direction du collège a constaté une attitude de non-
collaboration de la part de l’enseignant:

 25 février 2016: [le] proviseur, demande par courriel à A.________ de participer aux 
examens d’admission de l’école de commerce. A.________ ne répond pas ni ne participe 
aux examens.

 20 avril 2016: [le] proviseur, demande par courriel à A.________ des éclaircissements à 
propos d’un examen ICA commun organisé dans l’école. A.________ ne répond pas à ce 
message.

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 22 et 26 avril 2016: D.________, recteur, demande par courriel à A.________ des 
éclaircissements au sujet de cet examen ICA. A.________ ne répond pas au courriel du 
22 avril.

 25 avril 2016: A.________ envoie un courriel à [la] proviseure, afin d’annoncer qu’il ne 
participera pas aux conférences de classe de première année en invoquant un « impératif 
externe ».

 28 avril 2016: A.________ envoie un courriel en réponse au message de D.________ 
concernant l’examen commun ICA, mais ne répond pas à la question et met même en cause 
le travail de la direction de l’école […].

 10 mai 2016: [le recteur] convoque A.________ à un entretien. A.________ ne donne pas 
réponse aux questions qui lui sont posées. Cette absence de collaboration conduira la 
direction à chercher l’information directement auprès des élèves.

L. Par décision du 17 juin 2016, et sur préavis favorable du Service du personnel et 
d’organisation (ci-après: SPO), la DICS a prononcé le renvoi avec effet immédiat de l’enseignant, 
du collège de B.________ et de celui de C.________. Elle a retenu que le collaborateur avait 
adopté une attitude de non-collaboration depuis l’été 2015, si bien que selon les règles de la 
bonne foi, les relations professionnelles ne pouvaient plus être maintenues. Ce comportement 
inadéquat du professeur s’est poursuivi au-delà de l’avertissement du 1er février 2016 et ses 
manquements s’inscrivent dans une accumulation de faits constitutive d’une violation des devoirs 
de service répétée qui doit être qualifiée de grave au sens de l’art. 44 LPers.

M. Agissant le 30 juin 2016, l’enseignant a interjeté recours devant le Conseil d’Etat du canton 
de Fribourg contre cette décision, lequel a transmis le recours (601 2016 151) au Tribunal cantonal 
en vertu de l’art. 4 al. 2 de la loi cantonale du 10 septembre 2015 supprimant le recours au Conseil 
d’Etat en matière de personnel (ROF 2015_090).

Le collaborateur conclut, sous suite de frais et dépens, à l’annulation de la décision de renvoi pour 
justes motifs. Il fait valoir, pour l'essentiel, que la DICS ne peut pas prendre en compte les 
manquements antérieurs au 1er février 2016, puisque ceux-ci ont déjà été jugés. S’agissant des 
faits postérieurs, le recourant les conteste dans leur appréciation et les qualifie d’insuffisants pour 
justifier un renvoi avec effet immédiat. Enfin, il invoque l’inopportunité de la décision de la DICS, 
soutenant que d’autres solutions auraient été plus adaptées.

N. Dans ses observations du 29 août 2016, la DICS conclut au rejet du recours. Elle relève 
avant tout que le recourant ne fait que réitérer des griefs et allégations déjà soulevés pendant la 
procédure de licenciement. De manière générale, elle reproche au professeur une attitude de non-
collaboration et d’opposition, laquelle implique nécessairement une rupture définitive du lien de 
confiance, rendant impossible la poursuite des relations de service, et ce même au collège 
C.________.

Il a été procédé à un second échange d’écritures, sans que les parties ne modifient 
substantiellement leur position.

O. Le 15 décembre 2016, le collaborateur a recouru (601 2016 168) auprès du Tribunal 
cantonal contre la décision du Conseil d’Etat du 14 novembre 2016 relative à l’avertissement du 
1er février 2016 et a conclu principalement à son annulation, subsidiairement à ce que le dossier 
soit renvoyé au Conseil d’Etat pour nouvelle décision. Le collaborateur estime que l’autorité 

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intimée a écarté sans motivation sa version des faits, ce qui constitue une violation de son droit 
d’être entendu. Il fait également valoir que la décision attaquée est arbitraire, dans la mesure où 
les preuves fournies par l’intéressé n’ont pas été prises en compte. S’agissant de l’avertissement, 
il l’estime injustifié, les faits retenus étant largement exagérés.

Invité à se déterminer, le Conseil d’Etat n’a pas pris position. La DICS a déposé ses observations 
le 3 janvier 2017.

Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1. a) Dans la mesure où les deux recours déposés par le collaborateur – l’un contre la 
décision de licenciement rendue par la DICS (601 2016 151) et l’autre contre la décision du 
Conseil d’Etat maintenant l’avertissement signifié par la DICS (601 2016 268) - visent en partie le 
même état de faits et contiennent des griefs similaires, il y a lieu de joindre les causes en 
application de l'art. 42 al. 1 let. b du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) et partant, de statuer en une seule et même décision sur les 
deux recours.

b) Déposés dans le délai et les formes prescrits par les art. 79 ss CPJA, les recours sont 
recevables en vertu des art. 132 al. 1 de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de 
l’Etat (LPers; RSF 122.70.1), 114 al. 1 let. a CPJA et 78a al. 1 de la loi cantonale du 11 avril 1991 
sur l’enseignement secondaire supérieur (LESS; RSF 412.0.1). Le Tribunal cantonal peut donc 
entrer en matière sur leurs mérites.

c) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale 
expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 
al. 2 CPJA).

En outre, selon l'art. 96a al. 1 CPJA, l'autorité de recours examine avec retenue les décisions 
d'une autorité à laquelle la législation accorde une large marge d'appréciation. L'al. 2 de cette 
disposition précise que tel est le cas en particulier des décisions relatives à l'évaluation du travail, 
des aptitudes et du comportement d'une personne (let. a) et à l'octroi d'une prestation à laquelle la 
législation ne donne pas un droit (let. b).

2. Aux termes de l’art. 45 al. 1 LESS, les professeurs de l’enseignement secondaire 
supérieur – dont ceux des collèges de B.________ et de C.________ selon l’art. 3 al. 1 let. a 
LESS – sont soumis à la LPers ainsi qu’à son règlement d’exécution du 17 décembre 2002 
(RPers; RSF 122.70.11). Cela ressort également de l’art. 2 al. 1 du règlement cantonal du 14 mars 
2016 relatif au personnel enseignant de la Direction de l’instruction publique, de la culture et du 
sport (RPEns; RSF 415.0.11), lequel instaure des dispositions particulières et complémentaires à 
la LPers et à la LESS.

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Dans la mesure où le collaborateur a enseigné dans les collèges précités, soit au niveau 
secondaire supérieur, il est donc soumis à la législation sur le personnel de l’Etat.

3. a) Aux termes de l’art. 37 al. 1 LPers, le contrat de durée indéterminée est résiliable pour la 
fin d’un mois moyennant un préavis de trois mois. La résiliation ordinaire des rapports de service a 
lieu lorsque le collaborateur ne répond plus aux exigences de la fonction sous l’angle des 
prestations, du comportement ou des aptitudes (art. 38 al. 1 LPers). Cette procédure est précédée 
d’au moins un avertissement écrit et motivé, permettant au collaborateur de rétablir la situation 
(art. 39 LPers).

Selon la doctrine et la jurisprudence, l’avertissement constitue un rappel adressé à l’agent public, 
une mise en garde destinée à éviter les conséquences désagréables d’un licenciement. Il s’agit, en 
d’autres termes, d’une mesure visant à protéger l’intéressé puisqu’une résiliation ordinaire ne 
pourra intervenir qu’après un avertissement écrit resté infructueux (pour le droit fédéral, HÄNNI, 
Das öffentliches Dienstrecht der Schweiz, 2008, p. 172). En prévoyant l’obligation de 
l’avertissement, le législateur a voulu laisser au collaborateur concerné la possibilité de rétablir une 
situation compromise (arrêt TC FR 601 2012 61 du 21 décembre 2012 consid. 4a). 

b) Aux termes de l’art. 44 LPers, en cas de manquements graves ou répétés aux devoirs 
de service, ou pour d’autres circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas 
d’exiger de l’autorité d’engagement le maintien des rapports de service, l’autorité d’engagement 
peut décider du renvoi pour de justes motifs du collaborateur ou de la collaboratrice (art. 44 al. 1). 
La décision de renvoi a un effet immédiat (art. 44 al. 2). D’après l’art. 45 LPers, la procédure à 
suivre pour procéder à un licenciement avec effet immédiat est celle prévue par l'article 40 LPers 
(art. 45 al. 1 1ère phr.). Lorsque les circonstances le permettent, le renvoi est précédé d’un 
avertissement écrit (art. 45 al. 2). 

L'art. 32 RPers précise en outre que, la procédure de renvoi peut être introduite dès qu’il existe 
des indices sérieux d’un motif de renvoi (art. 32 al. 1). Selon la nature du motif supposé et si le lien 
de confiance avec le collaborateur ou la collaboratrice n’est pas définitivement rompu, l’autorité 
d’engagement envoie un avertissement au collaborateur ou à la collaboratrice concerné-e, 
conformément à l’art. 29 al. 2. Dans ce cas, la suite de la procédure se déroule conformément à 
l’art. 29 al. 3 à 5 (art. 32 al. 2). Lorsque le motif supposé est particulièrement grave et de nature à 
porter atteinte définitivement aux liens de confiance, l'autorité d'engagement procède directement 
selon l'art. 29 al. 4 et 5 (art. 32 al. 3) et lorsque le motif au sens de l'alinéa 3 est d'emblée prouvé 
(en cas de flagrant délit par exemple) ou qu'il est admis par le collaborateur ou la collaboratrice, 
l'autorité d’engagement rend la décision de renvoi immédiatement après avoir entendu oralement 
le collaborateur ou la collaboratrice (art. 32 al. 4). 

A teneur de l’art 29 RPers, la procédure de licenciement ne peut être introduite qu’après que le 
collaborateur ou la collaboratrice a fait l’objet d’une évaluation des prestations au sens de l’art. 22 
LPers, qui atteste d’une insuffisance sur l’un des critères essentiels figurant sur la feuille 
d’évaluation (art. 29 al. 1). A la suite de cette évaluation ou, le cas échéant, à la suite du réexamen 
de celle-ci, le collaborateur ou la collaboratrice fait l’objet d’un avertissement. Celui-ci peut être 
donné par le chef ou la cheffe de service ou encore par l’autorité d’engagement. L’avertissement 
indique clairement où se situent les carences constatées et donne un délai raisonnable pour y 
remédier. Si des mesures d’accompagnement ou de formation du collaborateur ou de la 
collaboratrice ont été mises en place à la suite de l’entretien d’évaluation, la lettre d’avertissement 

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en fait mention (art. 29 al. 2). Au terme du délai fixé dans la lettre d’avertissement, il est procédé à 
une nouvelle évaluation. Si celle-ci démontre que les insuffisances constatées persistent, l’autorité 
d’engagement ouvre la procédure de licenciement (art. 29 al. 3). L’autorité d’engagement ou la 
personne désignée conformément à l’art. 40 al. 2 LPers entend oralement le collaborateur ou la 
collaboratrice concerné-e. Elle peut procéder à d’autres opérations en vue de compléter le dossier 
(art. 29 al. 4). Après l’entretien oral et, le cas échéant, les autres opérations, l’autorité 
d’engagement ou la personne désignée par elle impartit un délai au collaborateur ou à la 
collaboratrice concerné-e pour consulter le dossier et faire ses remarques (art. 29 al. 5).

Dans le message de la loi, il est indiqué que les motifs du licenciement ordinaire sont 
expressément limités à une insuffisance des prestations et des aptitudes tandis que « […] [l]es 
justes motifs sont souvent consécutifs de fautes ou de négligences graves du collaborateur […]. Ils 
peuvent aussi découler d’un ensemble de circonstances qui ont fini par entamer de manière 
irrémédiable la relation de confiance nécessaire à la poursuite des rapports de service » (Message 
accompagnant le projet de LPers, Bulletins des séances du Grand Conseil, BGC 2001 p. 1008, 
1019).

c) Selon la doctrine et la jurisprudence, la résiliation pour de justes motifs n'est légitime que 
si la poursuite des rapports de service est intolérable pour l'autorité. En d'autres termes, cette 
résiliation n'est possible que si la poursuite des rapports de service met en cause l'intérêt public et 
surtout la confiance de l'autorité dans ses agents, ainsi que le bon fonctionnement du service. Le 
critère de savoir ce que l'autorité peut tolérer est essentiel (KNAPP, La violation du devoir de 
fidélité, cause de cessation de l'emploi des fonctionnaires fédéraux in RDS 103/1984 I p. 511; arrêt 
TC FR 601 2014 177 du 11 janvier 2016).

Lorsqu’elle se prononce sur un renvoi pour de justes motifs, l'autorité doit tenir compte de toutes 
les circonstances du cas concret, notamment de la situation, de la place occupée et de la 
responsabilité de l'agent. Elle est en outre tenue de respecter le principe de la proportionnalité 
(arrêt TF 2P.273/2000 du 11 avril 2001 consid. 3a/dd et les références citées).

Les justes motifs peuvent être de toute nature (SCHROFF/GERBER, Die Beendigung der 
Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, 1985, n. 109 ss). Certains sont des évènements ou des 
circonstances que le collaborateur ne pouvait éviter; d'autres sont des activités, des 
comportements, des situations imputables à l'intéressé (cf. MOOR, Droit administratif, vol. III, 1992, 
p. 250). Ainsi, le renvoi pour de justes motifs n'implique pas nécessairement une faute de l'agent. Il 
suffit que ce dernier se trouve dans une situation telle que la continuation des rapports de service 
soit préjudiciable aux intérêts de l'Etat. Cela recouvre toutes les circonstances qui, d'après les 
règles de la bonne foi, font admettre que l'autorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports 
de service. On peut ainsi distinguer les causes de cessation de l'emploi dues au fait de l'agent 
(incapacité, non respect des conditions d'éligibilité, justes motifs tenants à la personne) des 
causes tenant à l'intérêt public, par exemple lorsque, par sa seule présence, le fonctionnaire 
perturbe le déroulement du service, notamment en cas de conflit de personnalités au sein d'un 
même service (KNAPP, p. 645 s.; ATF 126 I 33 consid. 3; RDAF 1997 I p. 81; arrêt TC FR 601 
2014 177 du 11 janvier 2016).

Le Tribunal fédéral a notamment précisé qu'une accumulation de manquements justifiait un 
licenciement pour de justes motifs. Ainsi, le renvoi disciplinaire d'un policier, après 35 ans de 
service, pour avoir donné des indications fausses pour justifier son absence et utilisé abusivement 
une carte de locataire d'un parking, n'a pas été jugé arbitraire. Il a également considéré que le 

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renvoi pour justes motifs d'un inspecteur principal adjoint à la police de sûreté, bien qu'ayant été 
mis hors de cause dans les procédures pénales et disciplinaires dirigées contre lui, a été 
confirmée du moment que sa présence était objectivement de nature à provoquer des rapports 
personnels difficiles et des rivalités susceptibles d'entraver les activités du service (arrêt TF 
2P.273/2000 du 11 avril 2001, consid. 3b/bb et les références citées). 

Pour sa part, la Cour de céans a retenu qu'une attitude de confrontation ouverte et sans retenue, 
comme le ton utilisé dans des communications ou le dépôt d'une plainte pénale, étaient contraires 
à la pondération et à la courtoisie de rigueur dans les relations entre agents publics et excluaient la 
continuation des rapports de service. Un comportement particulièrement agressif et polémique a 
été considéré comme incompatible avec le statut d'agent de l'Etat (arrêts TA FR 1A 2000 107 du 
24 juillet 2001 consid. 4c; 1A 2002 34 du 8 mai 2003 consid. 4 et 5).

4. a) Dans le cas particulier, force est d’emblée de constater que le recourant a - trop - 
souvent adopté, dans ses relations avec ses supérieurs, une attitude de confrontation 
inadmissible. Le dossier révèle en effet un comportement borné de la part du collaborateur, qui a 
balayé la moindre remise en question, malgré les mises en garde et opportunités de rencontres 
organisées par la direction. Toujours enclin à répondre aux faits qui lui étaient reprochés en 
critiquant l’organisation du collège, le recourant ne fait que déplacer et envenimer les problèmes, 
sans chercher un dialogue constructif axé vers une solution et un apaisement de la situation.

Cela a déjà commencé lors de l’entretien du 15 septembre 2015, lorsque le recteur et le proviseur 
ont exposé au collaborateur des manquements constatés durant l’année scolaire 2014 à propos 
desquels ils attendaient des explications. Le recourant a décidé unilatéralement d’interrompre 
l’entretien après moins de dix minutes. Contrairement à ce que soutient le professeur, il pouvait 
bien être choqué d’apprendre qu’une réclamation d’élèves avait été déposée, mais cela ne lui 
donnait certainement pas le droit de faire fi de sa hiérarchie, ceci sans compter qu’il lui avait été 
précisé qu’aucune suite n’avait été donnée à cette plainte. Cette dernière, parmi d’autres 
éléments, servait de base à la discussion. D’entrée, l’intéressé s’est braqué et n’a pas saisi la 
chance qui lui était offerte de s’exprimer.

Deux semaines plus tard, l’enseignant s’est cru en droit de refuser que l’un des proviseurs assiste 
à son cours, et s’est alors enfermé dans les toilettes de l’école. Cet épisode illustre l’insoumission  
de l’enseignant vis-à-vis de sa direction, avec laquelle il pense pouvoir marchander chaque 
requête. 

b) Il ressort en outre du procès-verbal de la séance du 19 octobre 2015, comptant plus de 
cinquante pages, que le recourant a fait preuve d’une arrogance manifeste, apte à indisposer tout 
supérieur, étant incapable de supporter qu'on ne le suive pas dans ses propos et dans ses 
conditions. Son entêtement à vouloir critiquer le manque de clarté de la méthodologie utilisée par 
le collège et son obstination à se croire en droit d’exiger le nom de l’élève à l’origine de la 
réclamation – d’ailleurs classée – lui ont fait complètement perdre de vue les problèmes que ses 
supérieurs s’efforçaient tant bien que mal d’éclaircir, et de solutionner. Au cours de cet entretien, le 
collaborateur a émis des critiques hors sujet avec les faits reprochés. Par exemple, contrairement 
à ce qu’avance le professeur, on ne lui avait pas demandé de se déterminer sur la plainte 
déposée. La direction du collège voulait simplement qu’il expose le programme traité pendant son 
cours, afin de s’assurer que l’ensemble des thèmes d’examens était bien abordé en classe. Dès 
lors, pour ce faire, il n’était absolument pas nécessaire que l’auteur de la réclamation soit identifié 
personnellement, d’autant qu’à la simple lecture du document en cause, il est évident que cette 

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plainte était déposée par une classe, et non pas par un élève en particulier. En outre, pendant 
cette séance, le collaborateur n’a cessé d’éluder les questions posées, s’estimant compétent pour 
mener l’entretien et décider des sujets à discuter. A force de rechigner à s’exprimer sur la moindre 
problématique abordée sans une preuve matérielle à l’appui, le collaborateur a rendu impossible 
toute forme de dialogue.

Pourtant, il tombe sous le sens que chaque employeur est en droit de demander des explications 
et d’obtenir des réponses claires sur des manquements constatés, sans devoir en justifier les 
raisons ou le système dans son ensemble. 

c) Après avoir été prévenu de l’ouverture d’une procédure de licenciement, le collaborateur 
s’est empressé, par acte séparé, d’interjeter recours contre la décision d’avertissement et de 
dénoncer le rectorat du collège à son autorité de surveillance. Ces deux actes, motivés pour 
l’essentiel de façon similaire, ne font que souligner l’intolérance du professeur à toute critique.

Si certes, il appartenait au recourant d’organiser sa défense sur le plan administratif comme bon lui 
semblait, cette façon de procéder est de nature à miner de manière définitive la confiance qui doit 
présider aux relations de service. Du moment que le recourant a délibérément choisi une stratégie 
impliquant la confrontation, l’insubordination et la non remise en question, il s'est mis dans 
l'impossibilité objective de continuer à exercer sa fonction, dès lors que, à l’évidence, la relation de 
confiance ne pouvait plus exister dans une telle situation. De surcroît et comme l’exprime 
clairement l’avertissement, le fait que certaines questions relatives à la méthodologie 
d’enseignement ou aux modalités d’examen subsistaient chez le recourant ou que l’auteur de la 
plainte informelle ne lui ait pas été dévoilé d’emblée ne l’autorisait certainement pas à adopter un 
comportement aussi réfractaire.

d) Après l’avertissement du 1er février 2016, le recourant ne pouvait plus s'attendre à ce 
que ses supérieurs supportent le moindre manquement. Malgré tout, de nouveaux faits se sont 
produits, attestant d'un comportement global et répété de résistance, de nature à rompre 
définitivement la relation de confiance, notamment par une violation de l'obligation d'obéissance. 

Il ressort en effet du procès-verbal du 24 mai 2016 que le collaborateur n’a pas donné suite à 
plusieurs courriels de ses supérieurs. De l’avis du recourant, il n’a notamment pas jugé utile de 
répondre à celui du 25 février 2016 lui demandant d’assister aux examens d’admission car la 
participation des professeurs à ces derniers était facultative. En outre, il a soutenu qu’il était 
exagéré de relever cet incident qu’il qualifiait de mineur, d’autant plus que le rectorat n’avait pas 
cherché à le recontacter à ce sujet. Ces arguments ne sauraient être suivis. Le recourant perd de 
vue en effet que tout collaborateur est au contraire tenu de donner suite à une injonction de sa 
hiérarchie, sans pouvoir émettre des conditions et sans devoir être relancé. En l’espèce, le 
recourant se devait de répondre aux courriels de ses supérieurs, en particulier quand on sait que 
cela lui avait été imposé expressément par le biais d’un avertissement. 

Néanmoins, à nouveau, dans son courriel du 28 avril 2016, le professeur s’est encore cru en droit, 
malgré le passif évoqué et l’avertissement du 1er février 2016, de pouvoir répondre au recteur qu’il 
reprendrait contact avec lui pour répondre à sa question et lui donner les éclaircissements 
demandés sur les examens lorsqu’il estimerait que ce serait approprié. Comme à son habitude, le 
collaborateur n’a pas fait lumière sur ce que la direction lui demandait, se bornant à remettre en 
cause l’organisation de l’école.

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Enfin, il ressort du procès-verbal du 24 mai 2016 que le professeur ne s’était à nouveau pas 
présenté à une séance obligatoire en prétextant un impératif externe le jour-même des entretiens. 
Bien qu’annoncée, cette absence traduit une fois de plus le sérieux dédain du recourant vis-à-vis 
de sa hiérarchie. Nonobstant la détérioration progressive des rapports entre le professeur et ses 
supérieurs, et particulièrement malgré l’avertissement signifié, ce comportement atteste que 
l’intéressé n’était toujours pas enclin à faire des efforts pour remplir ses obligations 
professionnelles.

e) Dans une situation aussi peu favorable que celle du recourant après la signification de 
l’injonction du 1er février 2016, il était manifeste que chaque événement pouvant prêter le flanc à la 
critique risquait de faire dépasser le seuil de tolérance de l'employeur. Pourtant, les faits 
intervenus après l’avertissement, appréciés dans leur intégralité, étaient en soi de nature à justifier 
un renvoi immédiat.

Comme l’indique le message à l’appui de la loi, les justes motifs peuvent aussi découler d’un 
ensemble de circonstances qui finissent par entamer de manière irrémédiable la relation de 
confiance nécessaire à la poursuite des rapports de service. C'est dans ce contexte qu'il faut 
prendre en compte les reproches formulés à l’égard du recourant lors de ce dernier entretien du 
24 mai 2016, au cours duquel, fidèle à lui-même, il a adopté une attitude de non-collaboration et a 
refusé pour l’essentiel de fournir les explications attendues.

Enfin, lorsque dans son dernier grief, le recourant remet en cause l’opportunité de la décision de 
renvoi avec effet immédiat, au motif qu’une rencontre formelle aurait été plus adaptée, il perd de 
vue que ses supérieurs avaient organisé maints entretiens et tenté le dialogue à plusieurs reprises, 
mais en vain. Les revendications du recourant relèvent de la mauvaise foi et attestent d’un 
irrespect total envers sa hiérarchie.

f) Ainsi, contrairement à ce qu'affirme le recourant, la décision d’avertissement confirmée 
par le Conseil d’Etat tout autant que celle prononçant le renvoi immédiat, ne se fondaient pas sur 
des faits exagérés et insuffisants, mais sur une appréciation globale d'un comportement 
d'insoumission, de défiance et de critique de la hiérarchie, incompatible avec sa fonction. C’est 
bien l’accumulation des manquements du collaborateur, soit la violation répétée de ses devoirs de 
service, qui est à l’origine de la décision de renvoi avec effet immédiat, indépendamment de la 
gravité des faits reprochés, considérés séparément. 

Dans de telles conditions, l'autorité intimée n'a pas commis d'excès ou d'abus de son pouvoir 
d'appréciation en retenant que le comportement en cause était apte à rompre le lien de confiance 
et ainsi à exclure toute continuation des rapports de service. Le recourant n’a manifestement pas 
pu ou pas voulu se plier aux contraintes liées à l’exercice de sa fonction et a préféré alimenter un 
rapport de forces constant avec ses supérieurs plutôt que de donner suite à leurs injonctions. Dans 
ce contexte, les prétendues difficultés qui régnaient au sein du collège, notamment relatives à la 
méthode d’enseignement et à l’organisation des examens, sont sans incidence.

Au niveau matériel, les décisions échappent à la critique.

5. a) Sur le plan procédural, force est de constater que le recourant a été auditionné, a 
disposé de la possibilité de consulter le dossier et a également pu prendre position par écrit. Les 
conditions formelles des art. 44 LPers et 32 RPers ont donc été respectées. 

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S’agissant du devoir de motivation de l’autorité au sens de l'art. 66 CPJA en particulier, il n'est pas 
illimité, en ce sens que l’autorité n'est pas tenue de prendre position sur tous les moyens des 
parties. Il suffit qu'elle s'exprime sur ceux qui sont clairement invoqués et dont dépend le sort du 
litige. La motivation doit porter sur tous les points nécessaires, se prononcer sur tous les 
arguments pertinents soulevés par les parties: sont nécessaires et pertinents non pas tous les 
arguments soulevés, mais seuls ceux qui sont de nature à influer de manière déterminante sur le 
contenu de la décision, de telle sorte que l'intéressé puisse savoir pour quels motifs elle a été prise 
et dès lors pour quels motifs il peut la contester (arrêt TA FR 2A 2002 74 du 25 novembre 2004 
consid. 2a et les références citées).

b) En l’occurrence, lorsque le collaborateur prétend qu’en ne prenant pas en compte sa 
version des faits, l’autorité intimée a violé son droit d’être entendu, il perd de vue que ses 
reproches au sujet de l’organisation du collège étaient sans lien avec ceux formulés par la 
direction de l’école, qui ne cherchait initialement qu’à définir les chapitres traités par l’enseignant 
pendant ses cours et à élucider certains de ses manquements. En soi, même si l’enseignant était 
en droit de faire lui aussi un bilan de la situation au sein du collège et d’apporter ses propres 
critiques sur différents sujets, ces prétendus défauts d’organisation du collège n’ont eu aucune 
influence sur la procédure de renvoi. C’est manifestement à cause de l’attitude bornée et non 
coopérative du recourant que les relations de service se sont dégradées au point d’impliquer le 
prononcé d’un avertissement, puis une rupture définitive du lien de confiance, laquelle a 
précisément conduit au renvoi avec effet immédiat. Les compétences d’enseignement de 
l’intéressé, qu’il était certes initialement prévu d’évaluer, n’ont pas joué de rôle dans la présente 
procédure de renvoi. 

Enfin, contrairement à ce que soutient le recourant, la décision du Conseil d’Etat relative à la 
décision d’avertissement n’est pas arbitraire. En effet, les preuves proposées par l’enseignant 
n’étaient pas en lien avec les motifs qui avaient conduit l’autorité d’engagement à avertir son 
collaborateur, ni d’ailleurs par la suite à se séparer de lui. Partant, c’est à juste titre que l’autorité 
intimée a renoncé à administrer ces moyens, à défaut de pertinence.

6. a) Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, aussi bien la décision sur recours relative à 
l’avertissement rendue par le Conseil d’Etat que celle prononçant le renvoi avec effet immédiat 
rendue par la DICS sont conformes au principe de la légalité et ne consacrent aucun abus ou 
excès de pouvoir d'appréciation. Elles doivent dès lors être confirmées et les recours rejetés. 

b) Selon l’art. 134a al. 2 CPJA, applicable à toute procédure pendante au 1er juillet 2016 
par le biais de l’art. 4 al. 1 in fine de la loi cantonale du 10 septembre 2015 supprimant le recours 
au Conseil d’Etat en matière de personnel (ROF 2015_090), des frais de procédures sont perçus 
lorsque la valeur litigieuse égale au moins celle des prud’hommes, fixée à CHF 30'000.- (113 al. 2 
let. d et 114 let. c du code de procédure civile du 19 décembre 2008, CPC; RS 272). 

En l’occurrence, seule la cause 601 2016 151 présentait une valeur litigieuse, laquelle est 
supérieure à CHF 30'000.-, le recourant s’en remettant implicitement à la solution légale prévue 
par l’art. 41 LPers lorsqu’il contestait son licenciement. Aux termes de cette disposition, le renvoi 
injustifié doit être sanctionné par une réintégration et subsidiairement par une indemnité égale à 
une année de traitement. Or, vu l’âge de l’intimé, sa réintégration aurait nécessairement atteint la 
valeur litigieuse précitée, de sorte que des frais de procédure doivent être perçus (art. 134a al. 2 
CPJA a contrario). 

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Vu l’issue du recours, notamment sous l’angle financier, qui était indirectement le seul véritable 
enjeu de la procédure, il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure 
(art. 131 CPJA). Pour le même motif, il ne lui est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA). 

la Cour arrête:

I. Les recours du 30 juin 2016 (601 2016 151) et du 15 décembre 2016 (601 2016 268) sont 
rejetés.

Partant, la décision de la DICS du 17 juin 2016 et l’arrêté du Conseil d’Etat du 14 novembre 
2016 sont confirmés.

II. Les frais de procédure, par CHF 1'500.-, sont mis à la charge du recourant.

III. Aucune indemnité de partie n’est allouée.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 13 février 2018 /smo

La Présidente La Greffière