# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3ba01f28-27fd-5d5b-999c-154a35751650
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_03_126.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_03_126.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_2a_03_126.pdf

## Full Text

(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:7)(cid:8)(cid:9)(cid:7)(cid:10)(cid:11)(cid:3)(cid:6)(cid:3)(cid:12)(cid:1)(cid:2)(cid:7)(cid:1)(cid:3)(cid:13)(cid:9)(cid:10)(cid:5)(cid:9)(cid:14)(cid:7)(cid:6)(cid:1)(cid:15)(cid:6)(cid:9)(cid:10)(cid:16)(cid:9)(cid:13)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:15)(cid:5)(cid:2)(cid:17)(cid:9)

(cid:3)(cid:3)(cid:18)(cid:9)(cid:14)(cid:15)(cid:5)(cid:2)(cid:9)(cid:7)(cid:10)(cid:11)(cid:3)(cid:6)(cid:3)(cid:12)(cid:1)(cid:2)(cid:7)(cid:1)(cid:3)(cid:19)(cid:16)(cid:9)

Séance du 20 avril 2004 

Statuant sur le recours interjeté le 10 novembre 2003 
(2A 03 126) 

par 

les sociétés SI M. SA, à Fribourg, et SI S. SA, à Fribourg, toutes deux agissant par 
X, administrateur, représenté par Me Jacques Piller, avocat à Fribourg, 

contre 

la décision prise le 7 octobre 2003 par le Préfet du district de la Sarine accordant 
un permis de construire à la société P. SA, représentée par Me Benoît Sansonnens, 
avocat à Fribourg; 

(Permis de construire) 

 
 
 
 - 2 -

C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

B. 

Le 15 avril 2002, la société P. SA a demandé un permis de construire afin de 
procéder  à  la  transformation  et  à  l'agrandissement  de  l'immeuble  art.  7311 
du registre foncier de la Commune de Fribourg, sis boulevard de Pérolles 15. 
D'un coût estimé à 10'000'000 de francs, le projet initial prévoit, d'une part, la 
construction  de  trois  salles  de  cinéma,  avec  un  foyer,  pour  un  total  de  680 
spectateurs et, d'autre part, la création d'une surface de 340 m2 de bureau 
au-dessus des cinémas ainsi que le réaménagement - du 2ème au 5ème étage 
-  de  deux  logements  par  niveau  en  installant  un  nouvel  ascenseur  et  en 
construisant  pour  l'un  des  deux  logements  une  cuisine  et  un  balcon  en 
dehors  du  gabarit  originel  de  l'immeuble.  Il  est  prévu  enfin  de  surélever  le 
bâtiment  de  deux  étages  afin  d'y  construire  également  deux  logements par 
niveau. 

Lors de la mise à l'enquête publique du projet, les sociétés SI M. SA et SI S. 
SA ont formé une opposition en faisant valoir des griefs relatifs à l'existence 
d'un  droit  de  passage,  aux  transformations  de  balcons  et  en  indiquant  en 
particulier que l'objet de la demande de permis de construire se trouve dans 
une zone à urbaniser par un plan d'aménagement de détail (ZUPAD) figurant 
sous  le  périmètre  2.6  dans  le  règlement  communal  relatif  au  plan 
d'affectation des zones et à la police des constructions (RCU) de la Ville de 
Fribourg.  Dans  la  mesure  où  les  transformations  en  cause  se  font  sans 
respecter cette obligation, le projet viole, à leur avis, le RCU. 

Le  4  avril  2003,  la  société  P.  SA  a  demandé  de  scinder  le  projet  de 
construction  en  deux;  une  partie  concernant  le  projet  de  restauration  du 
cinéma  et  une  autre  pour  ce  qui  a  trait  aux  appartements  et  aux  surfaces 
commerciales  et  administratives.  La  requérante  a  justifié  sa  proposition  en 
indiquant avoir réduit fortement son projet de salles de cinéma. Ramenant le 
nombre de places de cinéma à 590 (contre 517 à l'heure actuelle), la société 
entend  maintenir  les  deux  salles  qu'elle  possède  déjà  et  se  limiter  à 
aménager  une  troisième  salle  de  85  places  dans  un  espace  existant, 
présentement  non-occupé.  Compte  tenu  de  cette  réduction,  le  projet  de 
cinéma  devient,  à  son  avis,  une  simple  rénovation  pour  laquelle  une 
procédure  d'enquête restreinte  pourrait suffire  quant  bien même l'ensemble 
du projet a déjà fait l'objet d'une procédure ordinaire. 

 - 3 -

Par  pli  recommandé  du  9  avril  2003,  la  Ville  de  Fribourg  a  averti  les 
opposantes  de  cette  nouvelle  démarche  et  leur  a  imparti  un  nouveau  délai 
de  14  jours  pour  consulter  les  nouveaux  plans  et  déposer  une  éventuelle 
opposition.  Les  deux  sociétés  concernées  ont  utilisé  cette  possibilité  et  se 
sont  opposées  au  projet  le  24  avril  2003  en  faisant  valoir  que  la  procédure 
restreinte n'était pas possible étant donné le coût des travaux et l'importance 
des transformations envisagées.  

C. 

Le 17 septembre 2003, le Préfet du district de la Sarine a accordé le permis 
de construire pour ce qui concerne les cinémas. 

Le même jour, il a rejeté l'opposition des deux sociétés. Il a justifié la mise à 
l'enquête restreinte des nouveaux plans en constatant que, dès lors que les 
opposants  au  projet  étaient  déjà  connus,  la  commune pouvait  se  contenter 
d'aviser les voisins intéressés par lettre recommandée, sans procéder à une 
nouvelle  mise  à  l'enquête  publique.  Il  allait  de  soi  cependant  que,  pour  le 
surplus,  les  travaux  envisagés  restent  soumis  à  la  procédure  ordinaire. 
L'autorité  a  ensuite  écarté  un  grief  tenant  aux  places  de  parc  et  un  autre 
relatif aux voies  d'accès.  Les  opposantes ont  été expressément avisées de 
la possibilité de recourir contre la décision dans un délai de 30  jours dès sa 
notification, intervenue le 19 septembre 2003. 

Cette décision n'a pas été contestée dans le délai prescrit. 

D. 

La  deuxième  demande  de  permis  de  construire,  celle  concernant  les 
surfaces d'appartement, commerciales et administratives et qui comprend un 
rehaussement  de  l'immeuble  de  deux  étages,  a  fait  l'objet,  le  1er  mai  2003, 
d'un préavis négatif de la Commission des biens culturels. Rappelant que le 
front de rue en cause est protégé par le plan d'aménagement local (PAL) qui 
impose  de  maintenir  le  rapport  entre  la  hauteur  des  bâtiments  et la largeur 
de  la  rue,  cette  autorité  s'est  opposée  à  la  surélévation  de  l'immeuble  dès 
lors que ce procédé modifie le rapport actuel. 

Le  31  juillet  2003,  la  Commission  est  revenue  sur  son  préavis  et  s'est 
prononcée positivement sur le projet. Elle a motivé son revirement par le fait 
que  son  interprétation  ne  correspond  pas  à  la  réalité  dès  lors  que  d'autres 
bâtiments  ont  été  surélevés  dans  le  même  quartier.  Constatant  que  les 
bâtiments  qui  composent  le  front  de  rue  protégé  du  boulevard  de  Pérolles 
ont  été  construits  en  application  du  RCU  de  1933  qui  prévoyait  des  règles 
précises quant au rapport entre hauteur de l'immeuble et largeur de la rue, la 
Commission estime que cet ancien règlement peut servir d'interprétation à la 
réglementation  actuelle  pour  une  application  qui  en  respecte  l'esprit.  Elle  a 
donc proposé de s'y référer à l'avenir pour appliquer l'art. 196 al. 4 RCU. 

 - 4 -

Par décision du 7 octobre 2003, le préfet a accordé le permis de construire 
nécessaire à la transformation et agrandissement de l'immeuble. 

Le même jour, il a écarté l'opposition de la SI M. SA et de la SI S. SA. Il a 
motivé  l'octroi  de  l'autorisation  de  construire  nonobstant  l'inexistence  d'un 
PAD  en  appliquant  l'art.  147  al.  1  RCU  dès  lors  que  le  projet  litigieux  ne 
compromet  en  aucune  manière  la  mise  en  œuvre  future  d'un  PAD 
respectant  les  mesures  d'aménagement  prévues  au  périmètre  2.6.  Il  a 
constaté,  par  ailleurs,  que  le  projet  est  en  tout  point  conforme  aux 
prescriptions applicables à la zone de ville III. Enfin, pour ce qui concerne les 
balcons, il a renvoyé les opposantes à saisir le juge civil si elles estiment que 
les  prescriptions  de  l'art.  228  al.  1  de  la  loi  d'application  du  code  civil 
(LACCS; RSF 210.1) ne sont pas respectées par les constructeurs.   

E. 

Agissant  le  10  novembre  2003,  la  SI  M.  SA  et  la  SI  S.  SA  ont  contesté 
devant  le  Tribunal  administratif  la  décision  préfectorale  du  7  octobre  2003 
dont  elles  demandent  l'annulation  sous  suite  de  frais  et  dépens.  Elles 
concluent  également  à  ce  qu'en  cas  d'admission  du  recours,  la  nullité  du 
permis  de  construire  PC  03/1/0008  (à  savoir  le  permis  concernant  les 
cinémas) soit constatée. 

A  l'appui  de  leurs  conclusions,  les  recourantes  font  valoir  une  violation des 
art. 145 ss RCU. Elles estiment que le projet aboutit à construire un nouveau 
bâtiment au sens de l'art. 148 RCU et que, par conséquent, il est nécessaire 
d'établir  préalablement  un  PAD.  Elles  affirment  que  le  procédé  visant  à 
scinder  la  procédure  en  deux  projets  distincts  n'avait  pas  d'autre  but  que 
d'éviter l'application de l'art. 148 RCU. Dans ce contexte, elles affirment que 
le  préfet  aurait  violé  l'art.  21  let.  c,  e  et  f  du  code  de  procédure  et  de 
juridiction  administrative  (CPJA;  RSF  150.1)  en  conseillant  la  scission  du 
projet. Elles se plaignent qu'en utilisant l'art. 147 RCU, les autorités ont éludé 
l'obligation du PAD, qui les aurait forcées à examiner les problèmes liés à la 
protection  de  l'environnement,  notamment  sous  l'angle  de  la  protection  de 
l'air  et    contre  le  bruit.  En  scindant  les  procédures,  les  autorités  ont,  selon 
elles,  violé  les principes  de  coordination  imposés  par  l'art.  25a de la loi  sur 
l'aménagement  du  territoire  (LAT;  RS  700)  et  l'art.  175a  de  la  loi  sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). 

Les  recourantes  se  plaignent  également  d'une  violation  de  l'art.  196  al.  4 
RCU qui fixe le rapport entre hauteur des bâtiments et largeur de la rue en 
estimant  que  la  construction  aurait  dû  bénéficier  d'une  dérogation  au  sens 
de  l'art.  150  al.  2  LATeC;  ce  que  l'intimée  n'a  pas  cherché  à  obtenir.  Pour 
affirmer  que  la  hauteur  de  l'immeuble  surélevé  serait  trop  importante,  elles 
invoquent  le  premier  préavis  de  la  Commission  des  biens  culturels  et 

 - 5 -

considèrent  que  le  préavis  final  positif  de  cette  autorité  n'a  été  rendu  que 
pour accorder à l'intimée une égalité dans l'illégalité.  

Les recourantes affirment qu'en niant la nécessité de l'élaboration d'un PAD, 
le préfet aurait violé le principe de l'autonomie communale. 

Sur le détail de la construction litigieuse, les recourantes font valoir qu'il est 
impossible  d'aménager  la  sortie  de  secours  prévue  pour  les  cinémas  dès 
lors que l'intimée ne dispose pas d'une servitude de passage sur les terrains 
en cause. Elles critiquent également le renvoi de la contestation du droit de 
vue depuis les balcons au juge civil, cette question devant être étudiée dans 
le  cadre  du  PAD  qui  fait  défaut.  Elles  affirment  enfin  que  la  profondeur 
nouvelle du bâtiment est supérieure aux 18 mètres autorisés par le RCU. 

F. 

Le  16  décembre  2003,  la  société  P.  SA  a  déposé  ses  observations  sur  le 
recours  dont  elle  conclut  au  rejet  sous  suite  de  frais  et  dépens  dans  la 
mesure où il est recevable. 

Elle explique tout d'abord avoir eu l'intention d'établir un PAD avec les autres 
propriétaires  concernés  et  qu'un  projet  dans  ce  sens  a  été  préparé.  Il  a 
cependant  avorté  en  raison  du  retrait  abrupt  et  non  motivé  de  X., 
administrateur  des  deux  recourantes.  L'intimée  souligne  que  le  projet  initial 
d'un multiplex de 5 à 6 salles de cinémas (1'110 places) a été réduit d'abord 
à  3  salles  et  750  places,  puis,  suite  à  l'opposition  des  recourantes  qui 
estimaient que le nombre ne devait pas dépasser 600 places, à 590 places. 
Pour  l'intimée,  il  était  impératif  d'utiliser  l'art.  147  RCU  dès  lors  que  les 
recourantes ont refusé de signer le PAD proposé. Elle remarque que, pour le 
même  motif,  un  PAD  partiel  a  déjà  dû  être  établi  pour  construire  des 
immeuble à la rue de Locarno.  

Sur  le  fond,  l'intimée  conclut  à  l'irrecevabilité  des  griefs  visant  le  permis  de 
construire les cinémas qui est entré en force sans être contesté. 

Rappelant  que  l'immeuble  est  existant,  elle  affirme  ne  pas  voir  en  quoi  le 
maintien  du  bâtiment  et  sa  rénovation  pourraient  porter  atteinte  à 
l'établissement 
le  quartier.  Elle  se  réfère  à 
l'interprétation  fondée  sur  l'ancien  règlement  de  1933  pour  estimer  que  la 
surélévation du bâtiment n'est pas contraire au droit.   

futur  d'un  PAD  pour 

Enfin,  elle  indique  avoir  produit  une  expertise  sur  le  bruit  que  pourrait 
provoquer  la  transformation  du  cinéma.  Il  en  ressort  que  l'augmentation  du 
niveau sonore est négligeable. 

 - 6 -

G. 

H. 

Dans  leurs  observations  respectives,  la  Ville  de  Fribourg  et  la  préfecture 
concluent au rejet du recours. 

Sur  demande  du  Juge  délégué  à  l'instruction  du  recours,  la  commune  a 
produit, le 13 février 2004, les plans de la surélévation et transformation du 
bâtiment. 

Afin  de  compléter  le  dossier,  le  Juge  délégué  a  ensuite  requis  l'intimée  de 
produire  des  plans  indiquant  la  limite  de  la  profondeur  de  18  mètres,  ainsi 
qu'un  schéma  montrant  le  gabarit  autorisé  par  l'ancien  règlement  de  1933. 
La société P. SA s'est exécutée, le 18 février 2004. 

Le  13  avril  2004,  les  recourantes  ont  déposé  des  observations  sur  ces 
dernières pièces en reprenant pour l'essentiel les critiques déjà formulées.  

En droit: 

1.  a)  Déposé  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits,  le  présent  recours  est 
recevable  en  vertu  de  l’art.  114  al.  1  lettre  c  du  code  de  procédure  et  de 
juridiction  administrative  (CPJA;  RSF  150.1).  Le  Tribunal  administratif  peut 
donc entrer en matière sur ses mérites. 

b)  Selon  l’art.  77  CPJA,  le  recours  devant  le  Tribunal  administratif  peut  être 
formé  pour  violation  du  droit,  y  compris  l’excès  ou  l’abus  du  pouvoir 
d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents  (lettre  b).  En  revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le 
Tribunal  administratif  ne  peut  pas  examiner  en 
le  grief 
d’inopportunité  (art.  78  al.  2  CPJA).  Il  n'y  a  cependant  pas  de  questions 
d'opportunité qui se posent dans les procédures de permis de construire où 
le  préfet  est  limité  à  examiner  la  légalité  des  demandes  qui  lui  sont 
soumises. 

l'espèce 

2. 

Le  grief  principal  invoqué  par  les  recourantes  consiste  à  se  plaindre  de 
l'octroi du permis de construire en l'absence du PAD obligatoire exigé pour le 
périmètre  2.6  par  l'art. 155  RCU. Elles contestent dans ce cadre tout octroi 
du permis fondé sur l'art. 147 RCU et affirment que le bâtiment en cause est 
une construction nouvelle au sens de l'art. 148 RCU. 

 
 
 
 - 7 -

a)  Selon l'art. 145 al. 1 RCU, la zone à urbaniser par un plan d'aménagement 
de  détail  comprend  les  parties  délimitées  du  territoire  communal  dont 
l'aménagement nécessite, selon les cas: a) une nouvelle organisation ou une 
restructuration du milieu urbain; b) un respect particulier du paysage urbain 
et de l'environnement. 

L'immeuble de l'intimée fait partie du périmètre 2.6 formant la partie nord de 
l'îlot délimité par le boulevard de Pérolles, la route des Pillettes, la route des 
Arsenaux  et  la  route  de  Locarno.  En  vertu  de  l'art.  155  RCU,  "le  périmètre 
2.6  comprend  une partie d'un îlot de l'arc à fonctions centrales. Celui-ci est 
destiné  en  priorité: a) à l'habitation; b) aux activités qui offrent des services 
directs au profit  des  habitants de la ville et de ses usagers; c) aux activités 
qui  fournissent  des  services  indirects;  d)  à  une  cour  intérieure  ouverte  au 
public". 

L'art.  147  al.  1  RCU  concernant  "les  bâtiments  existants  et  installations 
existantes" prévoit en outre ce qui suit: 

La transformation intérieure ou extérieure d'un bâtiment, son agrandissement ou le 
changement  de  sa  destination  n'est  admis  que  dans  la  mesure  où  ceux-ci  ne 
compromettent,  en  aucune  manière,  la  conception  et  la  réalisation  du  plan 
d'aménagement de détail. 

L'art. 148 RCU concernant "les bâtiments nouveaux et installations de plein 
air nouvelles" prévoit qu'aucun permis de construire ne peut être délivré pour 
une construction ou installation de plein air nouvelle avant l'approbation d'un 
plan d'aménagement de détail.  

b)  Comme  les  recourantes  le  soulignent  lourdement,  le  périmètre  2.6  ne 
dispose  pas  d'un  PAD,  alors  même  que  cette  planification  est  en  principe 
obligatoire dans le quartier. 

Cette  situation  -  apparemment  bloquée  en  raison  des  divergences  des 
propriétaires  fonciers  qui  n'arrivent  pas  s'accorder  sur  un  projet  -  n'a 
cependant pas pour effet d'interdire totalement toute activité de construction 
dans le secteur. L'art. 147 al. 1 RCU a précisément pour but de permettre le 
développement  des  bâtiments  existants  nonobstant  l'absence de PAD  pour 
autant que les travaux ne compromettent pas la planification à venir. 

Dans  le  cas  particulier,  compte  tenu  du  projet  mis  à  l'enquête  publique,  on 
ne saurait considérer que l'intimée entend construire un nouveau bâtiment. Il 
n'est  nullement  question  de  procéder  à  une  démolition  -  reconstruction.  La 
transformer  et  agrandir 
démarche  consiste  uniquement  à 
l'immeuble existant sis, boulevard de Pérolles 15-15a. Le fait que le coût des 
travaux  atteigne  plusieurs  millions  de  francs  ne  change  rien  à  cette 

rénover, 

 
 
 - 8 -

constatation.  La  seule  question  à  trancher,  s'agissant  de  la  mise  en  œuvre 
de l'art. 147 al. 1 RCU, concerne le point de savoir si le projet est de nature à 
compromettre l'élaboration d'un futur PAD pour le quartier. 

Or,  sur  ce  point,  on  doit  d'emblée  constater  que  l'impact  du  projet  est  très 
limité.  Pour  l'essentiel,  la  transformation  s'effectue  à  l'intérieur  du  gabarit 
existant.  Les  agrandissements  consécutifs  à  l'adjonction  d'une  cuisine  et 
d'un  balcon  par  étage ne restreignent manifestement pas la  liberté  du futur 
concepteur du PAD qui devra de toute manière composer avec les bâtiments 
existants.  Il  apparaît  également  que  la  surélévation  de  deux  étages,  en 
retrait  de  la  façade,  assure  une  transition  d'une  qualité  suffisante  avec  les 
immeubles voisins de Pérolles 11-13 et 9, de sorte que l'aspect architectural 
de  l'ensemble  du  secteur  -  qui  devrait  être  sauvegardé  par  un  futur  PAD  - 
n'est  pas  déséquilibré  par  le  projet  litigieux  (cf.  également  consid.  4,  ci-
dessous).  Il  faut  remarquer  également  que,  même  si  le  bâtiment  se  trouve 
en  zone  à  urbaniser  par  un  PAD,  il  n'en  demeure  pas  moins  qu'il  se  situe 
dans  le  périmètre  général  de  la  zone  de  ville  III  dont  les  règles  donnent  la 
mesure de ce qui peut être construit à cet endroit (art. 69 ss RCU). Or, selon 
l'art.  76  RCU,  il  est  admis  qu'un  immeuble  de  6  niveaux  soit  surélevé  à 
8 niveaux,  un  immeuble  de  8  niveaux  pouvant  atteindre  une  hauteur 
maximale  de 26,50 mètres (art. 77 RCU), pleinement respectée en l'espèce. 
Enfin,  la  transformation  du  bâtiment, y  compris  celle  des  cinémas existants 
(avec le passage de 517 places à 590), n'emporte pas une modification telle 
de  la  capacité  de  l'ouvrage  qu'elle  pourrait  avoir  une  influence  globale 
sensible sur le quartier, que ce soit sous l'angle des infrastructures ou de la 
protection  de  l'environnement,  impliquant  des  contraintes  supplémentaires 
pour le concepteur futur du PAD. A cet égard, il faut rappeler que l'intimée a 
produit  une  expertise  de  bruit  (calculée  sur  700  places  de  cinéma  !)  d'où  il 
ressort  que  le  bruit  supplémentaire  restera  conforme  à  l'ordonnance  sur  la 
protection  contre  le  bruit  (OPB;  RS  814.41).  Il  apparaît  également  que  le 
parking  de  Pérolles  Centre  est  suffisant  pour  absorber  les  voitures  des 
clients des cinémas. 

On  ne  voit  pas  non  plus  en  quoi  le  projet  litigieux  -  inscrit  pour  l'essentiel 
dans le gabarit existant - serait de nature à porter préjudice à la création de 
la cour intérieure ouverte au public prévue par l'art. 155 RCU. 

En  réalité,  ainsi  que  l'ont  déjà  constaté  la  commune  et  le  Service  cantonal 
des  constructions  et  de  l'aménagement,  les  travaux  en  cause  peuvent 
manifestement  être  entrepris  sur  la  base  de  l'art.  147  al.  1  RCU,  sans 
attendre préalablement l'élaboration du PAD. 

3. 

Les  recourantes  se  plaignent  également  de  la  division  du  projet  initial  en 
deux,  l'un  pour  les  cinémas,  l'autre  pour  la  transformation  des  étages  et  la 

 
 - 9 -

surélévation  du  bâtiment.  Dans  ce  contexte,  elles  invoquent  une  violation 
des règles sur la récusation et une violation du principe de la coordination. 

a)  S'agissant  tout  d'abord  de  la  récusation,  les  recourantes  reprochent  au 
préfet d'avoir conseillé à l'intimée de scinder son projet. Elles estiment qu'en 
sa qualité d'autorité de décision finale, le préfet n'avait pas à intervenir à un 
stade antérieur et qu'il a perdu l'objectivité nécessaire pour remplir son rôle. 
Il aurait ainsi violé l'art. 21 let. c, e et f CPJA. 

Dans  ses  observations  du  19  janvier  2004,  le  préfet  conteste  le  cas  de 
récusation. Il souligne ne pas avoir conseillé la scission du projet, mais être 
intervenu  ultérieurement  pour  ordonner  une  mise  à 
l'enquête 
le  droit  d'être  entendu  des 
complémentaire  destinée  à  sauvegarder 
opposants. 

La lettre de la commune du 16 juin 2003 démontre à suffisance de droit que 
l'idée de séparer le projet de construction en deux parties émane de l'intimée 
elle-même et que la préfecture n'est intervenue que pour assurer une mise à 
l'enquête  complémentaire  du  projet  ainsi  modifié.  En  sa  qualité  d'autorité 
d'octroi du permis de construire, il est de la compétence du préfet d'intervenir 
pendant  la  procédure  afin  de  s'assurer  que  les  règles  essentielles  en  la 
matière sont respectées. On ne comprendrait pas qu'en étant au courant des 
démarches  éventuellement  fausses  entreprises  par  un  requérant,  il  attende 
l'issue  formelle  de  la  procédure  pour  rejeter  la  requête  alors  même  qu'il 
aurait pu intervenir préalablement pour attirer son attention sur  le problème 
et  le  faire  corriger.  Il  n'y  a  dans  un  tel  comportement  aucun  élément  qui 
pourrait faire douter de l'impartialité de l'autorité. A ce stade, la procédure de 
permis  de  construire  est  non  contentieuse,  quand  bien  même  des 
formées  au  projet,  de  sorte  que  l'autorité 
oppositions  peuvent  être 
administrative  peut 
le  respect  des 
conditions légales; elle n'est pas obligée d'attendre la décision finale. 

intervenir  pour  assurer 

librement 

En l'occurrence, l'intervention de la préfecture qui était clairement dictée par 
le  souci  de  respecter  le  droit  d'être  entendu  des  opposants  ne  justifie  pas 
une récusation. 

b)  Les  recourantes  estiment  qu'en  acceptant  de  scinder  le  projet  en  deux 
parties,  le  préfet  aurait  violé  le  principe  de  la  coordination.  Elle  perdent  de 
vue,  cependant,  que  les  projets  de  transformation  du  cinéma  et  de 
transformation  des  logements/bureaux  peuvent  être  menés  de  manière 
totalement  indépendante  l'un  de  l'autre.  La  situation  est  ainsi  différente  de 
celle  qui  présiderait  si  des  autorisations  spéciales  (construction  hors  de  la 
zone  à  bâtir,  défrichement,  protection  de 
l'environnement)  étaient 
nécessaires à côté du permis de construire (cf. art. 175a LATeC qui parle de 

 
 
- 10 -

décisions préalables). Il n'y a pas en l'espèce une obligation de coordonner 
la procédure de permis de construire relative à la transformation du cinéma 
avec celle visant la transformation des étages supérieurs. La simultanéité ou 
non  des  travaux  dépend exclusivement  de  la  liberté  du  propriétaire.  Il  n'y  a 
donc  pas  de  violation  de  l'art.  25a  LAT  dans  le  fait  d'avoir  accordé  un 
premier  permis  de  construire  pour  le  cinéma  le  17  septembre  2004  et  un 
deuxième pour les étages le 7 octobre 2004. 

Compte  tenu  de  ce  qui  précède,  il  va  de  soi  que  le  permis  de  construire 
concernant  la  partie  cinéma  accordé  le  17  septembre  2003  n'est  pas  nul. 
Partant, dans la mesure où les recourantes n'ont pas contesté cet acte dans 
le  délai  de  recours  prescrit,  les  critiques  qu'elles  font  valoir  à  son  encontre 
dans leur recours sont irrecevables. 

Selon le plan du site de la Ville, l'immeuble de l'intimée fait partie d'un front 
de  rue  protégé  au  sens  de  l'art.  196  RCU.  L'alinéa  4  de  cette  disposition 
prévoit que, "sous réserve de légères tolérances, le rapport entre la hauteur 
des  bâtiments  et  la  largeur  de  la  rue  doit  être  maintenu.  Les  lignes  de 
corniche sont, en principe, ininterrompues". 

4. 

5. 

a)  Le  sens  de  cette  disposition  n'est  pas  aussi  clair  qu'une  première  lecture 
pourrait le laisser supposer. En effet, cette norme ne précise pas à quoi se 
rattache le rapport  de longueur énoncé. On peut penser, certes, au rapport 
existant,  ce  qui  impliquerait  une  impossibilité  de  fait  de  modifier  la  hauteur 
des bâtiments. On peut également estimer que le rapport en cause est une 
donnée de principe qui se rapporte implicitement à des normes de hauteur et 
de largeur, telles qu'elles figuraient dans le règlement de 1933. Tant que le 
bâtiment  se  situe  à  l'intérieur  du  gabarit  ainsi  fixé,  une  surélévation  est 
possible. 

Un  examen  détaillé  montre  que  cette  seconde  interprétation,  moins 
immédiate  que  la  première,  est  celle  qui  correspond  vraisemblablement  le 
plus à la volonté du planificateur local. 

b)  Le  premier  argument  à  prendre  en  considération  dans la perspective d'une 
interprétation de la norme est celui de la logique de la règle. On ne voit pas 
pourquoi  en  effet  le  législateur  communal  aurait  indiqué  un  rapport  de 
longueurs  entre  bâtiments  et  rue  s'il entendait maintenir l'état existant.  Une 
simple interdiction de modifier cet état aurait été suffisante, sans se référer à 
ce rapport. 

 
 
 
 
 
- 11 -

Il  apparaît  ensuite,  sous  l'angle  littéral,  qu'il  est  fait  référence  à  la  hauteur 
des  bâtiments  en  général,  et  non  pas  à  celle  du  bâtiment  particulier  à 
surélever  (comme  le  fait  par  exemple  l'art.  114  RCU).  La  prise  en  compte 
des bâtiments dans leur ensemble plaide en faveur d'une solution fondée sur 
une norme ou un gabarit général et non pas sur la situation existante. 

Sous un angle historique, il est désormais démontré que la source directe de 
l'art.  196  al.  4  RCU  se  situe  aux  art.  42  ss  du  règlement  de  1933.  C'est  à 
cette  époque  que  l'idée  est  née  de  fixer  les  hauteurs  admissibles  des 
bâtiments  en  fonction  de  leur  rapport  avec  la  largeur  de  la  rue.  Cette 
réglementation  a  présidé  à  l'aménagement  du  boulevard  de  Pérolles  et  se 
trouve donc  à la source  de  l'aspect  architectural typique  de  cette rue. L'art. 
196  al.  4  RCU  n'est  compréhensible  que  s'il  est  replacé  dans  ce  contexte 
historique.  On  ne  voit  pas  pourquoi,  sinon,  le  planificateur  local  aurait  fait 
appel  à  la  notion  très  spéciale  de  rapport  entre  hauteur  des  bâtiments  et 
largeur de rue pour protéger le front de rue en cause. Comme il a déjà été 
dit,  il  aurait  imposé  une  simple  interdiction  de  modifier  la  hauteur  s'il  avait 
voulu  s'en  tenir  au  simple  maintien  de  la  situation  actuelle.  L'usage  du 
rapport de longueurs remonte au règlement de 1933. 

Par ailleurs, du point de vue téléologique, il faut rappeler que la protection du 
front de rue ne signifie pas automatiquement une protection des façades (il 
faut  pour  cela  édicter  une  mesure  particulière;  art.  196  al.  5  RCU).  La 
protection  du  front  de  rue  vise à préserver le boulevard de Pérolles en tant 
que  structure  urbanistique  caractéristique.  C'est  donc  l'aspect  architectural 
général  de  la  rue  qui  est  concerné  par  la  mesure  et  non  pas  chaque 
bâtiment individuellement. Or, compte tenu du principe de la proportionnalité,  
ce  but  peut  être  atteint  sans  figer  complètement  le  patrimoine  bâti  du 
boulevard.  Lorsque 
les  constructions  existantes  n'ont  pas  utilisé 
complètement le gabarit à disposition, une surélévation jusqu'à cette hauteur 
n'est pas de nature à porter atteinte à l'aspect architectural général de la rue 
et,  par  conséquent,  à  violer  la  protection  offerte  au  front  de  rue.  Dans  la 
mesure  où  le  gabarit  autorisé  par  le  règlement  a  été  appliqué  à  l'époque 
pour  la  construction  des  bâtiments  les  plus  représentatifs  du  boulevard,  le 
concept  architectural  n'est  pas  menacé  par  la  liberté  ainsi  laissée  aux 
propriétaires fonciers. 

Enfin,  il  y  a  lieu  de  constater  qu'en  face  du  bâtiment  litigieux,  une  nouvelle 
construction  a  été  érigée  à  un  endroit  qui  était  précédemment  non  bâti  en 
raison de la présence d'un ravin. Si l'on avait appliqué à cette situation une 
interprétation de l'art. 196 al. 4 RCU prônant le maintien du rapport existant, 
la  parcelle  n'aurait  pas  pu  être  construite  puisque  la hauteur  du  bâtiment  à 
prendre  en  compte  dans  le  calcul  aurait  été  nulle.  Or,  le  terrain  se  trouve 
dans  la  zone  à  bâtir  et  les  exigences  de  protection  du  front  de  rue  ne 
s'opposent manifestement pas à une nouvelle construction à cet endroit. Au 

 
- 12 -

contraire,  la  présence  d'un  bâtiment  complète  l'unité  architecturale  du 
boulevard.  L'interprétation  soutenue  par  les  recourantes  de  l'art.  196  al.  4 
RCU aurait ainsi conduit à imposer une restriction disproportionnée du droit 
de propriété,  nullement  justifiée par l'intérêt  public  tenant  à  la protection  du 
front  de  rue.  Cet  exemple  ne  tend  pas  à  accorder  à  l'intimée  une  égalité 
dans l'illégalité, mais démontre simplement la justesse de l'interprétation de 
l'art. 196 al. 4 RCU en fonction du gabarit défini dans le règlement de 1933. 

Le problème lié à l'application indirecte - en vertu d'une disposition légale en 
vigueur  -  du  gabarit  défini  par  une  norme  abrogée  n'est  pas  contraire  au 
principe  de  la  légalité,  même  si  la  commune  doit  trouver  une  solution  pour 
assurer  la  publicité  du  barème  à  prendre  en  considération.  La  présente 
affaire  montre  toutefois  que  l'existence  du  gabarit  résultant  des  normes  de 
1933 est connue des constructeurs. 

c)  Compte  tenu  de  ce  qui  précède,  les  recourantes  ne  peuvent  tirer  aucun 
argument  de  la  première  prise  de  position  de  la  Commission  des  biens 
culturels qui a émis cet avis à un moment où elle n'avait pas encore dégagé 
le sens véritable de la norme à interpréter. Son deuxième préavis favorable 
au  projet  litigieux  -  rendu  sur  la  base  de  tous  les  éléments  mentionnés 
précédemment - est le seul à prendre en considération.  

d)  Du  moment  qu'en  l'espèce,  les  calculs  présentés  par  l'intimée  démontrent 
que  le  bâtiment  surélevé  s'inscrit  dans  le  gabarit  admissible,  tel  qu'il  était 
autorisé  par  le  règlement  de  1933,  les  critiques  visant  cet  aspect  du  projet 
sont sans pertinence. 

6. 

Les autres griefs des recourantes sont également sans fondement. 

a)  Elles se plaignent à tort d'une violation de l'art. 79 al. 1 RCU qui prévoit que 

la profondeur maximale d'un bâtiment est de 18 mètres. 

Il  apparaît  en  effet  que,  pour  ce  qui  est  des  cinémas,  la  situation  existante 
n'est  pas  modifiée,  de  sorte  que  la  norme  invoquée  ne  s'applique  pas.  Au 
demeurant,  comme  il  a  déjà  été  dit,  les  recourantes  sont  forcloses  sur  ce 
point, faute d'avoir contesté à temps le permis de construire. 

Pour  ce  qui  est  du  bâtiment  au-dessus  des  cinémas,  l'examen  des  plans 
montre  que  la  profondeur  maximale  n'est  pas  dépassée  dans  les  parties 
nouvelles.  Le  léger  dépassement  constaté  sur  les  dessins  produits  par 
l'intimée  le  18  février  2004  ne  concerne  pas  les  éléments  rénovés.  Il  n'y  a 
donc pas lieu de refuser le permis de construire pour ce motif. Compte tenu 

 
 
 
 
 
- 13 -

du faible écart avec la norme des 18 mètres, on doit constater, par ailleurs, 
qu'aucun intérêt public au sens de l'art. 54 LATeC ne justifie d'ordonner une 
procédure de remise en conformité du bâtiment existant. 

b)  N'ayant pas été invoquée à temps, la critique visant l'absence de sorties de 
secours  des  cinémas  est  irrecevable.  Il  semble,  par  ailleurs,  que  celles-ci 
n'ont pas été modifiées, de sorte que, dans ce cas également, l'état existant 
perdure. 

c)  Dans  la  mesure  où  des  dispositifs  techniques  -  non  soumis  à  l'autorisation 
de  construire  -  peuvent  être  installés  pour  éviter  des  vues  directes  sur  les 
immeubles  voisins,  le  préfet  n'a  pas  violé  la  loi  en  laissant  les  recourantes 
saisir  le  juge  civil  si  elles  estiment  que  le  projet  litigieux  aménage  des 
ouvertures  contraires  aux  art.  228  ss  LACCS.  Il  s'agit  en  effet  dans  ce  cas 
d'une contestation relevant du droit civil pour laquelle l'art. 176 al. 4 LATeC 
prévoit expressément de réserver la décision du juge. 

d)  Dès  lors  que  le  préfet  n'a  pas  violé  les  dispositions  du  RCU,  notamment 
quant à l'obligation d'un PAD, le grief de violation de l'autonomie communale 
peut être écarté. 

7. 

  Mal fondé, le recours doit être rejeté. 

Il  appartient  aux  recourantes  qui  succombent  de  supporter  les  frais  de 
procédure en application de l'art. 131 CPJA. 

Pour  le  même  motif,  il  leur  incombe  de  verser  une  indemnité  de  partie  à 
l'intimée qui a fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts. 

204.14; 201.47