# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3aa00d50-a546-51bc-bf97-c0a408cb80fa
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-08-29
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 29.08.2014 C-2840/2012
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-2840-2012_2014-08-29.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 
 Cour III 

C-2840/2012 

 

 

  A r r ê t  d u  2 9  a o û t  2 0 1 4  

Composition 

 
Marie-Chantal May Canellas (présidente du collège),  

Jean-Daniel Dubey, Blaise Vuille, juges, 

Claudine Schenk, greffière. 

 

 
 

Parties 

 
Etat de Vaud,  

représenté par son Conseil d'Etat, agissant par …, 

1014 Lausanne, 

recourant,  

 

 
 

 
contre 

 

 
 

Office fédéral des migrations (ODM),  

Quellenweg 6, 3003 Berne,    

autorité inférieure.  

 

 

Objet 

 
Remboursement de subventions fédérales (forfaits globaux 

dans le domaine de l'asile). 

 

 

C-2840/2012 

Page 2 

Faits :  

A.  

Dans le cadre de l'introduction du nouveau système de financement des frais 

encourus par les cantons dans le domaine de l'asile, par le biais de la révi-

sion partielle de la Loi sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi, RS 142.31) entrée en 

vigueur le 1
er
 janvier 2008, un nouveau système d'information central sur la 

migration (SYMIC) a été mis en fonction, en date du 3 mars 2008. Alors que 

l'ODM entendait calculer - sur la base des données saisies dans SYMIC - les 

subventions (forfaits globaux) versées trimestriellement aux cantons pour 

couvrir leurs frais d'assistance, il s'est avéré que ce système ne comportait 

qu'une seule zone de saisie permettant d'enregistrer l'activité lucrative d'une 

personne relevant du domaine de l'asile et que l'inscription d'une date dans 

cette zone de saisie donnait lieu automatiquement à l'impression d'un nou-

veau livret avec la mention de l'employeur; cette zone de saisie était donc 

conçue pour inscrire la date à laquelle l'autorisation de travail était délivrée 

par l'autorité cantonale compétente, et non celle de la prise d'emploi effective 

de la personne concernée. De la sorte, il est apparu qu'il pouvait exister une 

discrépance entre le moment de la prise d'emploi effective de la personne 

enregistrée dans SYMIC-LAsi (qui désignera ci-après la partie du catalogue 

des données SYMIC spécialement dédiée aux personnes relevant du do-

maine de l'asile, par opposition à SYMIC-LEtr, qui concerne celle dédiée aux 

personnes relevant du droit des étrangers au sens strict) et la date (celle de 

l'autorisation de travail corrélative) saisie dans ce système. 

Fort de ce constat, l'ODM, au travers d'un document intitulé "Concept de sur-

veillance financière et d'évaluation de l'efficacité" remontant à l'automne 2008, a 

rendu les coordinateurs cantonaux en matière d'asile attentifs aux répercus-

sions financières de la non-saisie ou de la saisie erronée ou tardive dans 

SYMIC de données déterminantes pour le calcul des forfaits globaux, et leur 

a indiqué comment il entendait exercer son devoir de surveillance; il les a no-

tamment informés qu'il procéderait à des vérifications périodiques et a prié 

les cantons de lui faire part des erreurs affectant les données déterminantes 

pour les versements qu'ils constateraient eux-mêmes. Par lettre circulaire du 

12 juin 2009 adressée à ces mêmes coordinateurs, il a derechef invité les 

autorités cantonales à lui signaler régulièrement les rapports de travail non 

saisis dans SYMIC (à savoir les cas de travail au noir des personnes rele-

vant du domaine de l'asile) dont elles apprenaient l'existence, se référant à 

cet égard à des instructions qu'il avait données aux cantons par le biais de 

sa Directive III. Domaine de l'asile, dans sa version entrée en vigueur le 

1
er
 janvier 2008 (ci-après: Directive III).  

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Page 3 

Dans un courrier du 15 juillet 2009 adressé à l'ODM, l'Etat de Vaud a toute-

fois soutenu le point de vue selon lequel les forfaits globaux devaient être 

calculés non pas en fonction de la date de la prise d'emploi effective de la 

personne concernée, mais sur la base de la date de saisie de l'autorisation 

de travail corrélative dans SYMIC-LAsi, rappelant en cela la position qu'il 

avait déjà défendue dans une précédente détermination datée du 6 décem-

bre 2007 et lors d'une entrevue du 12 décembre 2008 avec une délégation 

de l'ODM. Le 31 juillet 2009, dit office a répondu à l'Etat de Vaud qu'il ne 

souscrivait pas à ses arguments.  

B.  

Du 27 au 30 septembre 2010, l'ODM a procédé à un contrôle financier dans 

le canton de Vaud et constaté qu'il existait une distorsion entre les données 

saisies dans SYMIC et la réalité du terrain, due à la pratique en vigueur dans 

ce canton en matière de saisie dans ce système d'information de l'activité lu-

crative des personnes relevant du domaine de l'asile, de sorte que les for-

faits globaux n'avaient pas été calculés correctement depuis le 1
er
 janvier 

2008. Il a fait part de ce constat aux autorités vaudoises. La version définitive 

du rapport de l'ODM sur ce contrôle financier a été établie le 12 janvier 2012.  

C.  

Par courrier du 13 octobre 2010, l'ODM a invité l'Etat de Vaud à lui trans-

mettre - comme convenu lors du contrôle du mois de septembre précédent - 

une extraction de données tirée du système d'information vaudois ASYLUM, 

de manière à ce que ces données cantonales puissent être comparées avec 

celles saisies dans SYMIC. Le 2 décembre 2010, des délégations des autori-

tés vaudoises et de l'ODM se sont rencontrées dans le canton de Vaud, dans 

le but de spécifier les critères d'extraction de données à livrer à l'office. Il a 

été décidé que le contrôle s'effectuerait sur la base d'un relevé des person-

nes en emploi enregistrées dans la banque de données ASYLUM durant les 

mois de mars, avril et mai 2009. A la fin du mois de décembre 2010, l'Etat de 

Vaud a remis à l'ODM des extractions de données pour la période concer-

née.  

D.  

Par courriel du 14 février 2011, l'ODM a transmis à l'Etat de Vaud une pre-

mière liste de cas individuels issus de l'analyse comparative des données 

ASYLUM-SYMIC des mois de mars à mai 2009 - laquelle laissait apparaître 

des divergences entre les périodes d'emploi saisies dans ASYLUM et les 

données enregistrées dans SYMIC - et l'a invité à se déterminer sur les 

anomalies constatées. Le 15 mars 2011, l'Etat de Vaud a apporté à l'ODM 

des explications à ce sujet. Il ressort des explications fournies que ces ano-

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malies étaient notamment dues au fait que, dans ASYLUM, la date de début 

d'emploi était généralement celle indiquée dans le contrat de travail alors 

que, dans SYMIC, celle-ci correspondait - selon la pratique des autorités 

vaudoises - à la date d'émission du nouveau livret, émission qui intervenait 

généralement dans les trois jours ouvrables suivant la réception de la déci-

sion du Service de l'emploi (SDE) en matière d'octroi de l'autorisation de tra-

vail. L'Etat de Vaud a admis que, dans l'un des cas référencés, le délai de 

traitement avait été excessivement long, puisque l'émission du nouveau li-

vret était intervenue 73 jours après la réception de la décision du SDE. Par 

courriels des 22 mars et 12 avril 2011, l'ODM a transmis à l'Etat de Vaud de 

nouvelles listes de cas individuels issus de l'analyse comparative de don-

nées susmentionnée et lui a octroyé le droit d'être entendu. Le 10 juin 2011, 

l'Etat de Vaud a fourni à l'office un certain nombre d'explications à ce sujet. 

E.  

Cet échange d'écritures n'ayant toutefois pas débouché sur des résultats sa-

tisfaisants, une séance commune réunissant des délégations des autorités 

vaudoises et de l'ODM s'est tenue le 14 juin 2011 dans le canton de Vaud. 

Un procès-verbal en a été dressé par l'Etat de Vaud et communiqué à l'ODM 

le 4 juillet 2011. Par courrier du 14 juillet 2011, l'ODM en a accusé réception, 

expliquant qu'il n'avait pas l'intention de le corriger ou de le compléter, ce do-

cument reflétant essentiellement la position de l'Etat de Vaud. L'office s'est 

borné à constater qu'il appartenait à l'Etat de Vaud, comme convenu lors de 

la séance du 14 juin 2011, de lui faire parvenir, jusqu'au 8 août 2011, une 

prise de position dans laquelle il se déterminerait sur chacun des cas litigieux 

recensés dans le cadre de la comparaison de données des mois de mars à 

mai 2009 (soit, pour les trois mois concernés, respectivement 59, 57 et 51 

personnes actives professionnellement sans autorisation pour lesquelles des 

subventions avaient été indûment versées) et de lui faire savoir s'il acceptait 

l'extrapolation qu'il lui avait proposée lors de cette séance (qui conduisait au 

remboursement d'environ quatre millions de francs pour les années 2008 et 

2009), de même que l'extrapolation de ces chiffres sur l'année 2010, ou s'il 

était en mesure de fournir - jusqu'au 30 septembre 2011 au plus tard - les 

renseignements requis au sujet des rapports de travail qui n'avaient pas été 

saisis dans SYMIC durant l'année 2010.  

F.  

L'Etat de Vaud n'a pas répondu à ce courrier. Le 5 août 2011, il a néanmoins 

soumis à l'ODM une proposition de compromis prévoyant que dit office re-

nonçait à toute demande de remboursement concernant les exercices 2008, 

2009 et 2010 et s'engageait à faire inscrire dans l'Ordonnance 2 sur l'asile 

relative au financement du 11 août 1999 (Ordonnance 2 sur l'asile, OA 2, RS 

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142.312) - lors d'une future modification de cette ordonnance - la réglemen-

tation contenue dans sa Directive III et, en particulier, le principe selon lequel 

les écarts entre les dates d'autorisation et les périodes d'activité lucrative ne 

pouvant être gérés dans SYMIC devaient faire l'objet d'une demande de rec-

tification à adresser à l'ODM; en contrepartie, l'Etat de Vaud s'engageait à 

appliquer cette nouvelle réglementation de manière anticipée, à partir du 

1
er
 janvier 2011. Dans son courrier du 29 août 2011, l'ODM n'est pas entré 

en matière sur cette proposition. Après avoir une nouvelle fois exposé son 

point de vue, il a informé l'Etat de Vaud que, selon ses calculs, ses préten-

tions en remboursement s'élevaient à un montant de 7'024'036 francs et lui a 

imparti un délai de 30 jours pour se déterminer - pièces à l'appui - sur le prin-

cipe et le montant du remboursement. Il a expliqué que ce montant avait été 

obtenu par l'extrapolation sur les années 2008, 2009 et 2010 des résultats 

de la comparaison des données (cantonales et fédérales) des mois de mars 

à mai 2009, relevant que cette analyse comparative de données avait finale-

ment permis de recenser un nombre moyen de 64.7 rapports de travail (au 

noir) supplémentaires par mois (soit 66 en mars 2009, 66 en avril 2009 et 62 

en mai 2009) à prendre en compte dans le calcul des forfaits globaux. Il a 

précisé que ce chiffre correspondait au nombre moyen de personnes actives 

professionnellement (relevant du domaine de l'asile) qui, durant les trois 

mois concernés, étaient indiquées dans SYMIC ou dans la banque de don-

nées sur le financement de l'asile (Finasi) - un système d'information relié à 

SYMIC par une interface automatique et servant au calcul des forfaits glo-

baux - comme étant sans emploi. 

G.  

Dans sa détermination du 30 septembre 2011, l'Etat de Vaud a contesté les 

prétentions en remboursement à la fois quant à leur principe et quant à leur 

montant. Il a fait valoir en substance que l'ODM ne disposait pas d'une base 

juridique suffisante lui permettant de prendre en compte dans le calcul des 

forfaits globaux des données qui ne pouvaient être saisies dans SYMIC (telle 

l'activité lucrative non autorisée des personnes relevant du domaine de l'asi-

le) et, partant, d'entreprendre à son encontre une procédure en rembourse-

ment liée à ce contexte. Quant au montant de la rétrocession, il a invoqué 

que la quotité du remboursement réclamé était méthodologiquement contes-

table, car elle reposait sur une base d'extrapolation trop restreinte, et qu'au 

surplus, elle ne tenait pas compte des lacunes et erreurs imputables à 

l'ODM, telles qu'elles avaient été consignées dans le procès-verbal de la 

séance du 14 juin 2011. 

H.  

Le 20 février 2012, l'Office fédéral de la justice (OFJ), à la demande de 

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l'ODM, a établi un avis de droit, dans lequel il est parvenu à la conclusion 

que tant les activités lucratives autorisées que celles qui ne l'étaient pas (ou 

pas encore) pouvaient être prises en compte dans le calcul des forfaits glo-

baux et qu'à cet effet, les données saisies dans SYMIC pouvaient être com-

plétées (respectivement corrigées) par le biais de données tirées de la ban-

que de données Finasi. Invité à se déterminer sur l'avis de droit de l'OFJ, 

l'Etat de Vaud a pris position le 20 mars 2012, maintenant que la volonté du 

législateur avait été de calculer les forfaits globaux uniquement sur la base 

des données saisies dans SYMIC. 

I.  

Par décision du 18 avril 2012 (notifiée le 23 avril suivant), l'ODM a con-

damné l'Etat de Vaud à lui rembourser la somme de 7'024'036 francs (à titre 

de forfaits globaux dans le domaine de l'asile perçus indûment pour les an-

nées 2008, 2009 et 2010) et a ordonné la compensation de ce montant avec 

son prochain versement trimestriel. 

L'autorité inférieure a retenu en substance que, conformément au facteur 

« E » de l'alinéa 2 des art. 23 et 27 OA 2 (paramètre faisant référence aux 

personnes [relevant du domaine de l'asile] qui à la fois exerçaient une acti-

vité lucrative et étaient enregistrées dans la banque de données de l'ODM), 

l'activité lucrative effectivement exercée par ces personnes (qu'elle ait ou 

non été autorisée) - telle qu'elle ressortait des systèmes d'information à sa 

disposition (SYMIC et Finasi) - devait être prise en compte dans le calcul 

des forfaits globaux. Elle en a déduit que tous les cas de travail au noir 

n'ayant pas été saisis dans SYMIC-LAsi devaient impérativement lui être an-

noncés en vue d'être enregistrés dans Finasi, de manière à pouvoir être pris 

en compte dans le cadre du versement trimestriel des forfaits globaux ou ul-

térieurement, dans le cadre du processus de rectification ancré à l'art. 5 al. 3 

à 6 OA 2. Dans ce contexte, elle a notamment reproché aux autorités vau-

doises de tarder à faire diligence aux demandes d'autorisation de travail qui 

leur étaient présentées en relation avec les personnes relevant du domaine 

de l'asile et de tolérer ainsi implicitement que ces personnes débutent leur 

activité lucrative en toute illégalité, avant qu'une autorisation de travail ne 

leur soit délivrée. Elle a fait valoir que la pratique desdites autorités avait eu 

pour conséquence que, depuis le 1
er
 janvier 2008, des subventions avaient 

été versées au canton de Vaud pour des personnes qui percevaient en réali-

té un salaire et que ce canton avait dès lors indûment touché des subven-

tions trop élevées, lesquelles devaient être rétrocédées à la Confédération. 

Elle a observé que l'Etat de Vaud, malgré plusieurs rappels, n'avait pas four-

ni les renseignements permettant de calculer le montant exact de la somme 

à rembourser et ne s'était pas non plus exprimé concrètement sur les chif-

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fres qu'elle avait articulés et l'extrapolation qu'elle lui avait proposée, en vio-

lation de son devoir de collaboration. Elle a expliqué que, dans ces condi-

tions, il ne lui était resté d'autre solution que de calculer le montant de la 

créance en remboursement de la Confédération en procédant à une extra-

polation sur les années 2008 à 2010 des données qu'elle possédait en 

quantité suffisante (à savoir celles des mois de mars, avril et mai 2009), puis 

de compenser cette somme avec son prochain versement trimestriel, confor-

mément aux alinéas 4 et 6 de l'art. 5 OA 2. 

J.  

Par acte du 23 mai 2012, l'Etat de Vaud - représenté par son Conseil d'Etat, 

agissant par … - a recouru auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après: 

TAF ou Tribunal) contre la décision susmentionnée en concluant, principale-

ment, à l'annulation de cette décision et à la restitution de la somme de 

7'024'036 francs qui avait été déduite du versement dû pour le 1
er
 trimestre 

2012 et, subsidiairement, à l'annulation de cette décision et au renvoi de la 

cause à l'autorité inférieure pour instruction complémentaire (en vue de pro-

céder à un calcul circonstancié et documenté de la somme à rembourser) et 

nouvelle décision.  

En résumé, le recourant a invoqué que, même si l'ODM exploitait plusieurs 

systèmes d'information (dont SYMIC et Finasi), SYMIC constituait - selon la 

volonté du législateur - la seule banque de données sur laquelle l'office pou-

vait s'appuyer pour calculer les forfaits globaux dus aux cantons en raison 

des frais d'assistance qu'ils encouraient dans le domaine de l'asile. Il a fait 

valoir que la prise en compte, dans ce calcul, de données ne pouvant être 

enregistrées dans SYMIC - un système d'information conçu pour la saisie 

des autorisations de travail et non de l'activité lucrative non autorisée (ou 

travail au noir) des personnes relevant du domaine de l'asile - ne reposait 

sur aucun fondement juridique. Quant au processus de rectification ancré à 

l'art. 5 al. 3 à 6 OA 2, il n'aurait - de l'avis du recourant - qu'un "rôle circons-

crit", en ce sens qu'il servirait uniquement à assurer l'exactitude des données 

contenues dans SYMIC (par le biais de saisies rectificatives opérées directe-

ment dans ce système), mais n'aurait pas pour but de permettre un nouveau 

calcul des forfaits globaux ayant été versés trimestriellement aux cantons en 

fonction de données ne pouvant être saisies dans SYMIC, tels le début et la 

fin de l'activité lucrative effectivement exercée par les personnes concernées 

(données indispensables pour pouvoir prendre en compte le travail au noir 

dans ce calcul). De surcroît, cette procédure de rectification, ancrée dans 

l'Ordonnance 2 sur l'asile, serait dépourvue de toute base légale. Ce serait 

donc de manière parfaitement illégale que l'ODM exigerait des cantons qu'ils 

lui signalent - par le biais de correctifs apportés sur des listes tirées de la 

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banque de données Finasi mises à leur disposition - les prises d'emploi an-

térieures à la date de saisie des autorisation de travail dans SYMIC.  

D'après le recourant, les forfaits globaux devraient ainsi être calculés non 

pas en fonction du nombre de personnes (relevant du domaine de l'asile) 

exerçant effectivement une activité lucrative, mais sur la base de l'effectif de 

ces personnes bénéficiant d'une autorisation de travail, ce qui excluerait la 

prise en compte - dans ce calcul - des travailleurs au noir. Cette conclusion 

s'inscrirait - au demeurant - parfaitement dans l'esprit et la logique du nou-

veau système de financement entré en vigueur le 1
er
 janvier 2008. Lors de 

cette révision partielle de la Loi sur l'asile, le législateur aurait en effet aban-

donné le système des forfaits individuels calculés sur la base de décomptes 

cantonaux trimestriels (système qui supposait la correspondance d'un à un 

entre un forfait lié à une personne et une dépense cantonale liée à cette mê-

me personne) au profit d'un système d'enveloppes budgétaires (ou forfaits 

globaux) versées trimestriellement aux cantons à partir de données électro-

niques, parmi lesquelles les autorisations de travail saisies dans SYMIC. 

L'intention du législateur aurait donc été de simplifier le mécanisme de calcul 

de ces subventions, lequel aboutirait désormais à une mesure "approchée" 

du nombre de personnes dépendantes de l'aide sociale, faisant délibéré-

ment abstraction aussi bien des dépenses effectives des cantons que des 

ressources propres des personnes concernées (tels les revenus du travail).  

Le recourant a dès lors contesté les prétentions en remboursement émises 

par l'ODM quant à leur principe. Et, pour autant qu'elles soient fondées, il les 

a également contestées quant à leur montant, reprenant dans les grandes 

lignes l'argumentation qu'il avait déjà présentée à ce propos dans sa déter-

mination du 30 septembre 2011. 

K.  

Dans sa réponse du 29 novembre 2012, l'ODM a proposé le rejet du re-

cours, se référant aux conclusions de l'avis de droit de l'OFJ et à la motiva-

tion contenue dans sa décision, qu'il a complétée. Le recourant a répliqué le 

11 février 2013. Invité à présenter ses observations éventuelles sur la répli-

que, l'ODM n'a pas fait usage de cette faculté. 

Les autres faits déterminants seront évoqués dans les considérants en droit 

ci-après. 

  

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Page 9 

Droit : 

1.  

1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la Loi sur le Tribunal 

administratif fédéral du 17 juin 2005 (LTAF, RS 173.32), le Tribunal de céans 

connaît des recours dirigés contre les décisions au sens de l'art. 5 de la Loi 

fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 

172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF (cf. art. 31 

LTAF). L'ODM, qui constitue une unité de l'administration fédérale au sens 

de l'art. 33 let. d LTAF, est l’autorité compétente de la Confédération en ma-

tière d’asile et de réfugiés, chargée notamment de mettre en oeuvre les dis-

positions relatives au financement des coûts d’assistance, d'encadrement et 

d'administration, de verser les subventions y afférentes et de contrôler 

l’emploi de celles-ci (cf. art. 12 al. 1 et 3 let. d de l'Ordonnance sur l'organisa-

tion du Département fédéral de justice et police du 17 novembre 1999 [Org 

DFJP, RS 172.213.1], en relation avec les art. 88 al. 1, 89 al. 3 et 95 al. 1 et 

3 LAsi notamment). Les recours dirigés contre les décisions rendues par 

l'ODM en matière de forfaits globaux dans le domaine de l'asile - lesquelles 

n'entrent pas dans le champ d'exclusion de l'art. 32 LTAF - peuvent donc être 

déférés au Tribunal de céans, qui statue comme autorité précédant le Tribu-

nal fédéral (cf. art. 1 al. 2 LTAF, en relation avec l'art. 83 let. k a contrario de 

la Loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 [LTF, RS 173.110], dispositions 

applicables par renvoi des art. 6 et 105 LAsi; cf. également consid. 3.1.1 in-

fra).  

1.2 La procédure devant le Tribunal de céans est régie par la PA, à moins 

que la LTAF ou la LAsi n'en disposent autrement (cf. art. 37 LTAF, en relation 

avec les art. 6 et 105 LAsi). 

1.3 L'Etat de Vaud (ci-après: le recourant) - qui a pris part à la procédure de-

vant l'autorité inférieure, est spécialement atteint par la décision querellée et 

a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification - a 

qualité pour recourir (cf. ATF 138 II 506 consid. 2.1, 135 II 156 consid. 3.1, et 

la jurisprudence citée, en particulier l'arrêt publié in: ATF 122 II 382 consid. 

2b); présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, le recours est re-

cevable, de sorte qu'il peut être entré en matière sur ses mérites (cf. art. 48 

al. 1, 50 al. 1 et 52 PA, applicables par renvoi de l'art. 37 LTAF et de l'art. 6 

LAsi, en relation avec l'art. 108 al. 1 LAsi). 

1.4 Le Tribunal de céans examine librement la violation du droit fédéral (y 

compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation) et la constatation inexac-

te ou incomplète des faits pertinents (cf. art. 49 PA, applicable par renvoi de 

l'art. 37 LTAF et de l'art. 6 LAsi, en relation avec l'art. 106 al. 1 LAsi). Con-

http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2013&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=%22d%E9pens%22+%22collectivit%E9+publique%22&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-II-382%3Afr&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page382

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Page 10 

formément à la maxime inquisitoire, il constate les faits d'office (cf. art. 12 

PA); appliquant d'office le droit fédéral, il n'est pas lié par les motifs invoqués 

à l'appui du recours (cf. art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation développée 

dans la décision entreprise (cf. ATAF 2009/57 consid. 1.2, et les références 

citées; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-

tungsgericht, Bâle 2013, p. 22ss, spéc. n. 1.49 et n. 1.54; MOOR/POLTIER, 

Droit administratif, vol. II: les actes administratifs et leur contrôle, Berne 

2011, ch. 2.2.6.5 p. 300s.). Il se limite toutefois en principe aux griefs sou-

levés, n'examinant les questions de droit non invoquées que dans la mesure 

où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (cf. ATF 138 I 274 con-

sid. 1.6, 110 V 48 consid. 4a, et la jurisprudence citée; ATAF 2009/57 précité 

consid. 1.2; arrêt du TAF A-368/2014 du 6 juin 2014 consid. 2.2). 

1.5 Dans ce contexte, il convient de relever que l'objet de la contestation 

(Anfechtungsgegenstand) - qui est déterminé par la décision querellée et, en 

particulier, par les questions tranchées dans le dispositif de celle-ci - porte in 

casu sur la créance en remboursement de subventions (versées au titre de 

la Loi sur l'asile) que l'ODM a fait valoir à l'encontre du recourant à hauteur 

de 7'024'036 francs pour les années 2008, 2009 et 2010 (ch. 1 du dispositif) 

et sur la compensation opérée par dit office entre ce montant et le versement 

trimestriel suivant (celui afférant au 1
er
 trimestre 2012) en faveur du recou-

rant (ch. 2 du dispositif). Or, ainsi qu'il ressort des conclusions et de la moti-

vation contenues dans le recours, le recourant conteste la créance en rem-

boursement de l'ODM quant à son principe et quant à son montant, mais ne 

critique pas la compensation opérée par l'office (en application des alinéas 4 

et 6 de l'art. 5 OA 2) en tant que telle. L'objet du litige (Streitgegenstand) se 

limite donc à la question de savoir s'il existe un fondement juridique à la 

créance prétendue et, le cas échéant, si le montant de cette créance appa-

raît correct (sur la distinction entre l'objet de la contestation et l'objet du litige, 

cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1, 131 II 200 consid. 3.2, 125 V 413 consid. 1, 

et les références citées). 

Le Tribunal procédera ainsi en deux temps : en premier lieu, il examinera s'il 

existe un fondement juridique à la créance prétendue (cf. consid. 3 infra). 

Puis, le cas échéant, il déterminera en second lieu si le montant de cette 

créance a été calculé correctement (cf. consid. 4 infra). 

2.  

Au préalable, il apparaît toutefois nécessaire d'aborder la question du droit 

intertemporel. 

2.1 Conformément aux principes généraux de droit intertemporel, le droit 

matériel applicable, en cas de changement de règles de droit, est celui qui 

C-2840/2012 

Page 11 

était en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié ju-

ridiquement ou qui a des conséquences juridiques, sous réserve de disposi-

tions particulières de droit transitoire (cf. ATF 137 V 394 consid. 3, 136 V 24 

consid. 4.3, et la jurisprudence citée). 

2.2 Les règles régissant l'octroi de subventions fédérales aux cantons en rai-

son de l'assistance (aide sociale ou aide d'urgence) qu'ils fournissent aux 

personnes relevant du domaine de l'asile figurent dans le chapitre 6 de la Loi 

sur l'asile, dans sa teneur en vigueur à partir du 1
er
 janvier 2008 (RO 2006 

4745, 4767; RO 2007 5573). A ce propos, il sied de relever que les modifica-

tions ayant été apportées dans l'intervalle à ce chapitre, en particulier par le 

ch. I de la Loi fédérale du 14 décembre 2012 en vigueur depuis le 1
er
 février 

2014 (RO 2013 4375, 4388; RO 2013 5357), n'ont pas d'incidence sur la 

présente cause, dans la mesure où elles ne concernent pas le mode de cal-

cul des forfaits globaux au sens de l'art. 88 al. 2 et 3 LAsi, dont il est ici ques-

tion (au sujet du nouvel art. 89a LAsi, cf. consid. 3.2.5.4 infra).  

Ces règles sont complétées par l'Ordonnance 2 sur l'asile, dans sa teneur en 

vigueur à partir du 1
er
 janvier 2008 (RO 2007 5585, 5610). Celle-ci a été mo-

difiée notamment par le ch. I de l'Ordonnance du 7 décembre 2012, en vi-

gueur - s'agissant des modifications apportées à l'art. 5 et aux art. 20 à 27 

OA 2 - depuis le 1
er
 avril 2013 (RO 2012 6951, 6957); bien que ces modifica-

tions portent notamment sur le mode de calcul des forfaits globaux dont il est 

ici question (tel qu'énoncé aux art. 23 et 27 OA 2), elles sont sans incidence 

sur la présente cause (qui a trait à la période allant de 2008 à 2010), dans la 

mesure où elles n'ont pas d'effet rétroactif, ainsi que le précise la disposition 

transitoire relative à cette modification réglementaire, à l'alinéa 2 (RO 2012 

6957). L'Ordonnance 2 sur l'asile a été modifiée une nouvelle fois par le ch. I 

de l'Ordonnance du 13 décembre 2013, en vigueur depuis le 1
er
 février 2014 

(RO 2013 5359, 5361); cette modification est elle aussi sans incidence sur la 

présente cause, dès lors qu'elle ne concerne pas le mode de calcul des for-

faits globaux dont il est ici question (sur la nouvelle teneur de l'art. 5 al. 6 

OA 2, cf. consid. 3.2.5.1.1 infra). Dans le cadre de la présente cause, il sera 

donc fait application de l'Ordonnance 2 sur l'asile dans sa teneur en vigueur 

du 1
er

 janvier 2008 au 31 mars 2013. Cette version (seule déterminante in 

casu) sera désignée ci-après: OA 2, alors que celles entrées en vigueur ulté-

rieurement seront désignées ci-après: OA 2 révisée (entrée en vigueur le 

1
er
 avril 2013 ou le 1

er
 février 2014). 

3.    

3.1 Les parties étant en désaccord quant au mode de calcul des forfaits glo-

baux, l’ODM prétendant être titulaire d’une créance en remboursement à 

http://www.admin.ch/ch/f/as/2012/6951.pdf

C-2840/2012 

Page 12 

l’encontre du canton recourant ensuite de versements excessifs, il s'agit de 

déterminer quelles sont les règles applicables.  

3.1.1 La Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 

(Cst., RS 101) prévoit que, sous réserve des exceptions prévues par la légi-

slation fédérale, l'assistance des personnes dans le besoin incombe aux 

cantons (cf. art. 115 Cst.) et que ceux-ci mettent en oeuvre le droit fédéral 

conformément à la Constitution et à la loi (cf. art. 46 al. 1 Cst.). Au chapitre 5 

de la Loi sur l'asile, qui traite de l'assistance octroyée par les cantons aux 

personnes relevant du domaine de l'asile, il est ainsi précisé que l'aide so-

ciale ou l'aide d'urgence est fournie à ces personnes par les cantons (cf. 

art. 80 al. 1 1
ère

 phrase LAsi) et que l'octroi de cette aide est régi par le droit 

cantonal (cf. art. 82 al. 1 1
ère

 phrase LAsi). Le chapitre 6 de la Loi sur l'asile, 

qui traite des subventions fédérales accordées dans le domaine de l'asile, 

prévoit - en contrepartie - le versement par la Confédération d'indemnités 

forfaitaires aux cantons destinées à couvrir les frais résultant de l'application 

de cette loi (cf. art. 88 al. 1 1
ère

 phrase LAsi), notamment les coûts résultant 

pour les cantons de l'aide sociale qu'ils sont tenus d'accorder aux personnes 

relevant du domaine de l'asile (cf. art. 88 al. 2 et 3 LAsi; cf. également le 

Message du Conseil fédéral du 4 septembre 2002 concernant la modification 

de la loi sur l'asile, de la loi fédérale sur l'assurance-maladie et de la loi fédé-

rale sur l'assurance-vieillesse et survivants [ci-après: Message LAsi du 

4 septembre 2002], FF 2002 6359, ch. 1.3.1.3 p. 6377ss).  

Les forfaits globaux dont il est ici question, qui sont destinés à compenser, 

respectivement à atténuer les charges financières découlant de l’accomplis-

sement de tâches prescrites par le droit fédéral, constituent donc des indem-

nités au sens de l'art. 3 al. 2 de la Loi fédérale sur les subventions du 5 octo-

bre 1990 (Loi sur les subventions, LSu, RS 616.1). Il s'agit de subventions 

auxquelles la législation suisse confère un droit (Anspruchssubventionen), 

ainsi qu'en témoignent notamment l'art. 88 al. 1 1
ère

 phrase LAsi (qui est une 

disposition à caractère contraignant) et les art. 20, 21, 24 et 25 OA 2 (où il 

est question, dans l'intitulé, de "l'obligation" de la Confédération de rembour-

ser les frais). Ces dispositions ne confèrent en effet aucune marge d'appré-

ciation à l'ODM lui permettant de décider du versement (ou non) de ces in-

demnités forfaitaires (cf. YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, Com-

mentaire, Berne 2008, p. 1092s. n. 2887, et la jurisprudence citée).  

3.1.2 A teneur de l'art. 88 al. 1 1
ère

 phrase LAsi, la Confédération verse des 

indemnités forfaitaires aux cantons pour les frais résultant de l'application de 

la Loi sur l'asile. Cette disposition précise, aux alinéas 2 et 3, que les forfaits 

globaux susmentionnés couvrent notamment les coûts de l'aide sociale et 

comprennent une contribution aux frais d'encadrement. En vertu de l'art. 89 

C-2840/2012 

Page 13 

LAsi, il appartient au Conseil fédéral de fixer le montant des indemnités for-

faitaires en regard des frais probables calculés au plus juste (alinéa 1); il lui 

incombe également de définir la forme que revêtent les indemnités forfai-

taires ainsi que la durée et les conditions de leur octroi (alinéa 2 1
ère

 phrase). 

Le Conseil fédéral a fait usage de cette délégation de compétences par le 

biais de l'Ordonnance 2 sur l'asile, laquelle règle la fixation, l’octroi, le dé-

compte et le remboursement des prestations d’assistance de la Confédéra-

tion, des cantons et de tiers dans le domaine de l’asile (cf. art. 1 OA 2). 

L'art. 2 OA 2 définit les prestations d'assistance (aide sociale et aide d'ur-

gence) remboursables selon l'art. 88 LAsi. Les modalités de calcul des for-

faits globaux dus par la Confédération aux cantons en relation avec les pres-

tations d'assistance remboursables selon l'art. 88 al. 2 et 3 LAsi (dont il est 

ici question) sont fixées par les art. 20 à 23 OA 2 (s'agissant des requérants 

d'asile, des personnes admises à titre provisoire et des personnes à protéger 

sans autorisation de séjour) et par les art. 24 à 27 OA 2 (en ce qui concerne 

notamment les réfugiés reconnus, les réfugiés admis à titre provisoire et les 

personnes à protéger titulaires d'une autorisation de séjour). Les art. 20 et 

24 OA 2 définissent la durée pendant laquelle des forfaits globaux doivent 

être versés par la Confédération aux cantons pour les catégories de person-

nes susmentionnées. Les art. 21 et 25 OA 2 fixent l'étendue de cette obliga-

tion. Quant aux art. 23 et 27 OA 2, ils énoncent le mode de calcul de ces for-

faits globaux.  

Les alinéas 1 et 2 de l'art. 23 OA 2 (dans leur teneur en vigueur du 1
er
 janvier 

2008 au 31 mars 2013) sont formulés comme suit: 

" 
1
 Le forfait global est versé trimestriellement. Le montant total (B) par canton et par 

trimestre est calculé selon l’équation suivante: 

 B: = nombre de personnes dépendantes de l’aide sociale x nombre de 

jours dans un trimestre x forfait global adapté au canton (en francs) 

2
 Le nombre de personnes dépendantes de l’aide sociale (SP) est calculé selon 

l’équation suivante: 

 SP = P – [E ×  (W + F)] 

     2 

étant établi que: 

 P: = nombre moyen par trimestre et par canton de requérants d’asile, de 

personnes admises à titre provisoire et de personnes à protéger sans 

autorisation de séjour, indiqués comme présents dans la banque de 

données de l’ODM; 

C-2840/2012 

Page 14 

 E: = nombre moyen par trimestre des requérants d’asile, des personnes 

admises à titre provisoire et des personnes à protéger sans autorisa-

tion de séjour exerçant une activité lucrative enregistrés dans la 

banque de données de l’ODM; 

 W: = facteur relatif à la capacité économique" 

 F:  = facteur relatif à la structure familiale  

Le facteur « F » n'est pas indiqué dans la version française de l'art. 23 al. 2 

OA 2, alors qu'il est mentionné dans les versions allemande et italienne de 

cette disposition, de même qu'à l'art. 27 al. 2 OA 2, dans toutes les versions. 

Cette omission résulte à l'évidence d'une inadvertance. 

Les alinéas 1 et 2 de l'art. 27 OA 2, quant à eux, se réfèrent notamment au 

nombre de réfugiés reconnus, de réfugiés admis à titre provisoire et de per-

sonnes à protéger titulaires d'une autorisation de séjour (en lieu et place du 

nombre de requérants d’asile, de personnes admises à titre provisoire et de 

personnes à protéger sans autorisation de séjour). Pour le surplus, sous ré-

serve de la remarque faite ci-dessus s'agissant du facteur « F », leur formu-

lation est identique à celle des alinéas 1 et 2 de l'art. 23 OA 2. 

3.1.3 Il apparaît ainsi que le mode de calcul des forfaits globaux dont il est ici 

question est ancré aux art. 23 et 27 OA 2, lesquels reposent sur la déléga-

tion législative contenue à l'art. 89 LAsi. Il ressort en substance des alinéas 1 

et 2 des art. 23 et 27 OA 2 (dans leur teneur en vigueur du 1
er
 janvier 2008 

au 31 mars 2013) que ces forfaits globaux sont calculés notamment en fonc-

tion du nombre de personnes dépendantes de l'aide sociale (alinéa 1) et que 

ce nombre (paramètre « SP ») est déterminé sur la base d'une équation (ali-

néa 2), dans laquelle il est notamment défini par la différence entre le nom-

bre de personnes (relevant du domaine de l'asile) indiquées comme pré-

sentes dans la banque de données de l'ODM (facteur « P ») et le nombre de 

personnes (relevant du domaine de l'asile) exerçant une activité lucrative en-

registrées dans cette même banque de données (facteur « E »). Ces disposi-

tions réglementaires n'indiquent toutefois pas expressément si le travail au 

noir (à savoir l'activité lucrative non autorisée ou non encore autorisée) doit 

être pris en compte dans le calcul des forfaits globaux. En d'autres termes, il 

se pose la question de savoir si le nombre de personnes (relevant du do-

maine de l'asile) exerçant une activité lucrative enregistrées dans la banque 

de données de l'ODM - auquel se réfère le facteur « E » de l'alinéa 2 de ces 

dispositions - comprend les travailleurs au noir (à savoir les personnes exer-

çant une activité lucrative sans être - ou sans être encore - au bénéfice d'une 

autorisation de travail). Cette question - qui est au cœur du présent litige - 

doit être résolue par voie d'interprétation.   

C-2840/2012 

Page 15 

3.2  

3.2.1 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale 

ou grammaticale). Si le texte n'est pas absolument clair, respectivement si 

plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher 

quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les élé-

ments à considérer, soit notamment de la volonté du législateur telle qu'elle 

ressort (notamment) des travaux préparatoires (interprétation historique), du 

but et de l'esprit de la règle, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose 

et, singulièrement, de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ou en-

core de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte (in-

terprétation systématique). Lors de cet examen, le Tribunal ne privilégie au-

cune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique 

pour rechercher le sens véritable de la norme. Il ne se fonde sur la compré-

hension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution ma-

tériellement juste (cf. ATF 139 II 49 consid. 5.3.1, 137 IV 180 consid. 3.4, et 

la jurisprudence citée; ATAF 2013/18 consid. 4.2 et 2010/16 consid. 4.2). 

3.2.2 Au regard du sens littéral des art. 23 et 27 OA 2 (dans leur teneur en 

vigueur du 1
er
 janvier 2008 au 31 mars 2013) et, en particulier du facteur 

« E » de l'alinéa 2 de ces dispositions, il est permis de penser - à première 

vue - que toute personne (relevant du domaine de l'asile) exerçant effecti-

vement une activité lucrative (qu'elle ait ou non été autorisée) est portée en 

déduction du nombre de celles pour lesquelles la Confédération verse au 

canton un forfait global. La référence à l'exercice d'une activité lucrative -

plutôt qu'à l'autorisation d'exercer une activité lucrative - paraît à cet égard 

explicite. 

Cela étant, le facteur « E » de l'alinéa 2 des dispositions susmentionnées fait 

également référence aux personnes exerçant une activité lucrative enregis-

trées dans la banque de données de l'ODM. Or, ainsi que le concède l'autori-

té inférieure dans sa décision (ch. 22) et dans sa réponse (ch. 1 § 3), il 

s'avère que, dans la pratique, l'activité lucrative non autorisée (ou non en-

core autorisée) exercée par les personnes relevant du domaine de l'asile ne 

peut pas être saisie dans SYMIC, ce système d'information ne comportant 

pas de champs de données spécialement dédiés à l'enregistrement du début 

et de la fin de l'activité lucrative effectivement exercée par ces personnes, 

données pourtant indispensables pour pouvoir prendre en compte le travail 

au noir dans le calcul des forfaits globaux. Il se pose dès lors la question de 

savoir si la référence à l'enregistrement dans la banque de données de 

l'ODM (contenue dans les dispositions susmentionnées) implique que seules 

les personnes autorisées à exercer une activité lucrative devraient être 

prises en compte dans le calcul. Dans le cadre d’une interprétation littérale 

C-2840/2012 

Page 16 

desdites dispositions, ceci ne saurait être soutenu. En effet, la précision se-

lon laquelle sont portées en déduction du nombre de personnes pour les-

quelles des forfaits globaux sont versés celles qui exercent une activité lu-

crative et sont enregistrées dans la banque de données ne postule pas en 

soi que seules les personnes au bénéfice d'une autorisation de travail se-

raient visées par ces dispositions. 

On ne saurait dès lors inférer de l'interprétation littérale des dispositions sus-

mentionnées que seule l'activité lucrative autorisée - à l'exclusion du travail 

au noir - peut être prise en compte dans le calcul des forfaits globaux à ver-

ser aux cantons dans le domaine de l'asile.  

3.2.3 Sur le plan historique, il convient de rappeler que les modifications de 

l'Ordonnance 2 sur l'asile entrées en vigueur le 1
er
 janvier 2008 s'inscrivent 

dans le cadre de la révision partielle de la Loi sur l'asile entrée en vigueur le 

même jour (cf. let. A supra). Même si cette ordonnance a récemment subi de 

nouvelles modifications touchant précisément le mode de calcul des forfaits 

globaux, la réglementation en vigueur du 1
er
 janvier 2008 au 31 mars 2013 

demeure seule déterminante pour l'appréciation de la présente cause en ver-

tu du droit transitoire (cf. consid. 2.2 supra). Elle doit donc être examinée à la 

lumière de son arrière-plan historique. Selon les circonstances, il peut toute-

fois s'avérer utile - dans le cadre de l'interprétation d'une norme - de s'en ré-

férer à une réglementation qui n'était pas encore en vigueur au moment dé-

terminant, surtout lorsque celle-ci ne modifie pas fondamentalement le droit 

antérieur, mais se borne à le concrétiser ou à en combler les lacunes (cf. 

ATF 125 II 326 consid. 7b, 125 II 480 consid. 6b, 124 II 193 consid. 5d, et la 

jurisprudence citée). Partant, afin de mieux cerner le sens et la portée des 

art. 23 et 27 OA 2, il conviendra également de se pencher sur les modifica-

tions apportées à cette réglementation par les art. 23 et 27 OA 2 révisée (en-

trés en vigueur le 1
er
 avril 2013) et les travaux préparatoires y relatifs. 

3.2.3.1 Ainsi qu'il ressort du Message LAsi du 4 septembre 2002, la révision 

de la Loi sur l'asile entrée en vigueur le 1
er
 janvier 2008 a modifié en profon-

deur le système de financement de l'aide sociale dans le domaine de l'asile, 

marquant le passage d’un modèle de financement au moyen de forfaits indi-

viduels établis sur la base de décomptes cantonaux à un modèle de finan-

cement par enveloppes budgétaires (ou forfaits globaux), un système de 

paiement direct dans lequel les versements de la Confédération aux cantons 

sont désormais effectués "à partir de données électroniques", de manière à évi-

ter autant que faire se peut "la transmission (par les cantons) de données rela-

tives à des cas particuliers et de pièces comptables" (cf. Message LAsi du 4 sep-

tembre 2002, ch. 1.3.1.2 p. 6375ss, spéc. p. 6375s.). Il a ainsi été prévu que 

http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2014&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=%22125+II+326+consid.+7b%22&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-II-326%3Afr&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page326

C-2840/2012 

Page 17 

ces versements seraient calculés sur la base du nombre de personnes rele-

vant du domaine de l'asile (notamment de requérants d'asile, de personnes 

admises à titre provisoire et de réfugiés) enregistrées dans la "banque de 

données AUPER2 (à l'avenir « Etrangers 2000 »)" (cf. ledit message, ch. 1.3.1.6 

p. 6382s., et ch. 2.1.4 p. 6413 ad art. 95 al. 1 à 3 LAsi), et que ce calcul s'ef-

fectuerait "indépendamment des coûts auxquels les cantons d[evai]ent effective-

ment faire face dans l'accomplissement de leurs tâches liées à l'asile" (cf. ibidem, 

ch. 1.3.1.6 p. 6382). Globalement, la nouvelle réglementation ne devait tou-

tefois entraîner "aucun report des coûts de la Confédération sur les cantons" (cf. 

ibidem, ch. 2.1.4 p. 6410 ad art. 88 al. 1 LAsi; cf. également ibidem, ch. 

1.3.1.2 p. 6376 et ch. 1.3.1.4 p. 6381).  

On rappellera à ce propos que le projet informatique « Etrangers 2000 » 

avait pour mission de remplacer le Registre central des étrangers (RCE) et le 

Système d'enregistrement automatisé des personnes (AUPER) par un nou-

veau système d'information commun aux domaines des étrangers et de 

l'asile (cf. Message relatif à la loi fédérale sur le système d'information com-

mun aux domaines des étrangers et de l'asile [« Etrangers 2000 »] [ci-après: 

Message LDEA] du 29 mai 2002, FF 2002 4367, spéc. ch. 1.1 et 1.2 p. 

4369s.). Cette nouvelle banque de données a été introduite par la Loi fédé-

rale sur le système d’information commun aux domaines des étrangers et de 

l’asile du 20 juin 2003 (LDEA, RS 142.51) entrée en vigueur le 29 mai 2006 

(RO 2006 1931, 1939) et par son ordonnance d'application, l'Ordonnance 

sur le système d’information central sur la migration du 12 avril 2006 (Or-

donnance SYMIC, RS 142.513) entrée en vigueur - pour l'essentiel - le mê-

me jour (RO 2006 1945, 1958). La "banque de données de l'ODM" visée par 

l'alinéa 2 des art. 23 et 27 OA 2 (notamment par le facteur « E ») est donc 

bel et bien le système d'information SYMIC, ainsi que l'observe le recourant 

à juste titre. 

Il appert du Message LAsi du 4 septembre 2002 que cette révision partielle 

de la Loi sur l'asile avait pour objectif de simplifier le système d'indemnisa-

tion en vigueur et, partant, de réduire la charge administrative de la Confédé-

ration et des cantons, en abolissant notamment le transfert de données des 

cantons vers la Confédération effectué au moyen d'une "liste trimestrielle indi-

quant le nom des personnes percevant une aide sociale" (cf. ledit message, ch. 

2.1.5 p. 6418 ad art 102a [nouveau] LAsi). A long terme, ce changement lé-

gislatif avait également pour objectif de faire baisser les coûts occasionnés 

par les personnes (relevant du domaine de l'asile) dépendantes de l'aide so-

ciale, en prévoyant un mode de financement comprenant des mesures inci-

tatives susceptibles d'influer sur la durée du séjour en Suisse des requérants 

d'asile déboutés et sur le nombre de personnes exerçant une activité lucra-

C-2840/2012 

Page 18 

tive, et en faisant coïncider, dans la mesure du possible, la responsabilité fi-

nancière et la responsabilité opérationnelle. Dans ce contexte, il avait no-

tamment été constaté que le système de calcul et de répartition des subven-

tions fédérales en vigueur (qui prévoyait que le financement accordé par la 

Confédération aux cantons était proportionnel au nombre de personnes dé-

pendantes de l'aide sociale) diluait ces responsabilités et était même à la 

source de mesures incitatives contraires à l'objectif visé, en ce sens qu'il 

n'encourageait pas les cantons à exécuter les renvois ordonnés par les auto-

rités fédérales, ni à délivrer des autorisations de travail aux personnes rele-

vant du domaine de l'asile. Le nouveau système de financement devait donc 

pallier ces insuffisances (cf. ibidem, ch. 1.3.1.1 et ch. 1.3.1.2 p. 6374ss).  

Cela étant, le Message LAsi du 4 septembre 2002 - du moment qu'il préco-

nisait de régler les modalités de calcul des forfaits globaux non pas dans la 

Loi sur l'asile, mais dans son ordonnance d'application (cf. consid. 3.3.2.2 in-

fra) - ne s'est pas explicitement prononcé sur la question de savoir si le tra-

vail au noir devait (ou non) être pris en considération dans le calcul de ces 

indemnités forfaitaires, et la question n'a pas non plus été abordée lors des 

débats parlementaires (cf. ibidem). Il en va de même du Rapport explicatif du 

Département fédéral de justice et police (DFJP) concernant la modification 

de l'Ordonnance 2 sur l'asile entrée en vigueur le 1
er
 janvier 2008 (cf. Rap-

port du DFJP concernant la modification des ordonnances 1, 2 et 3 sur l'asile 

[OA 1, OA 2 et OA 3], ainsi que de l'ordonnance sur l'exécution du renvoi et 

de l'expulsion des étrangers [OERE] dans le cadre de la révision partielle du 

16 décembre 2005 de la loi sur l'asile, en ligne sur le site de l'ODM, http:// 

www.bfm.admin.ch, Documentation > Bases légales > Projets de législation 

terminés > Révision partielle de la loi sur l'asile > Rapport explicatif, ad art. 5 

OA 2 et ad art. 23 et 27 OA 2).  

3.2.3.2 Il reste à examiner si la nouvelle réglementation contenue dans les 

art. 23 et 27 OA 2 révisée (dans leur teneur en vigueur depuis le 1
er
 avril 

2013) et les travaux préparatoires y relatifs apportent à cette question des 

éléments de réponse susceptibles - en vertu de la jurisprudence citée au 

consid. 3.2.3 supra - d'être transposés au droit antérieur, applicable en l'es-

pèce. 

Selon cette nouvelle réglementation, qui prévoit - à l'instar de celle en vi-

gueur jusque-là - que les versements trimestriels de la Confédération aux 

cantons sont effectués sur la base des données enregistrées dans "la ban-

que de données de l'ODM" (cf. l'alinéa 1 des art. 23 et 27 OA 2 révisée), le 

nombre de bénéficiaires de l'aide sociale (paramètre « SP ») est désormais 

défini (à l'alinéa 2 desdites dispositions) par la différence entre le nombre de 

C-2840/2012 

Page 19 

personnes (relevant du domaine de l'asile) indiquées (dans SYMIC) comme 

présentes dans le canton concerné (facteur « P ») et un nombre consolidé 

de personnes admises à titre provisoire ou de réfugiés (âgés de 18 à 60 

ans) exerçant une activité lucrative (facteurs « BETVA » ou « BETF »), chiffre 

dont il y a lieu de retrancher le nombre de requérants d'asile (âgés de 18 à 

60 ans) exerçant une activité lucrative dans le canton concerné (cf. le fac-

teur « ETAS » prévu à l'alinéa 2 de l'art. 23 OA 2 révisée), car le nouveau 

système vise à inciter les cantons à occuper les personnes admises à titre 

provisoire et les réfugiés plutôt que les requérants d'asile. Or, comme le pré-

cise le Rapport explicatif du DFJP relatif à la modification de l'Ordonnance 2 

sur l'asile entrée en vigueur le 1
er
 avril 2013, les facteurs « BETVA » ou 

« BETF » prévus à l'alinéa 2 des art. 23 et 27 OA 2 révisée ne tiennent pas 

compte du "nombre réel" de personnes admises à titre provisoire ou de réfu-

giés exerçant une activité lucrative dans le canton concerné, mais d'un 

nombre de personnes "exerçant virtuellement une activité lucrative", déterminé 

en fonction de l'effectif de ces catégories de personnes (en âge d'exercer 

une telle activité) présent dans ce canton, peu importe que ces personnes 

soient (ou non) actives professionnellement (facteurs « EAVA » ou « EAF »), 

facteurs eux-mêmes corrigés par des facteurs externes (le taux d'activité 

moyen suisse de ces catégories de personnes [« EQCH »], pondéré par la 

différence entre le taux de chômage suisse [« ALQCH »] et le taux de chô-

mage cantonal de la population étrangère [« ALQKT »]), de manière à inciter 

les cantons ayant un taux d'activité professionnelle inférieur à la moyenne 

nationale (en ce qui concerne ces catégories de personnes) à augmenter ce 

taux d'activité (cf. Rapport explicatif du DFJP de mars 2012 relatif à la modi-

fication de l'OA 2, de l'OERE et de l'OIE, en ligne sur le site de l'ODM, 

http://www.bfm.admin.ch, Documentation > Bases légales > Projets de légis-

lation en cours > Modification partielle OA 2, OIE et OERE > Rapport expli-

catif, ch. 2.1.1.1 let. a à let. i, spéc. let. e et let. g, et ch. 2.1.1.2 ad art. 23 et 

27 OA 2 révisée).  

Ainsi qu'il ressort de ce rapport explicatif, cette nouvelle modification régle-

mentaire visait à atténuer les inconvénients du système de financement ins-

tauré le 1
er
 janvier 2008. Il avait en effet été constaté que ce système (dans 

lequel s'inscrit la présente cause), en désavantageant financièrement les 

cantons qui délivraient des autorisations de travail aux personnes relevant 

du domaine de l'asile, n'incitait pas les cantons à octroyer des autorisations 

de travail pour des activités à temps partiel ou à bas salaire, ni à occuper 

des personnes admises à titre provisoire et les réfugiés (alors que l'intégra-

tion de ces catégories de personnes - dont le séjour en Suisse était généra-

lement appelé à se prolonger - constituait précisément un objectif prioritaire 

de la Confédération) et que, de surcroît, les erreurs - voire l'absence - de 

http://www.bfm.admin.ch/

C-2840/2012 

Page 20 

saisie des rapports de travail dans SYMIC avaient eu d'énormes incidences 

financières au cours des dernières années écoulées (cf. le rapport explicatif 

précité, ch. 1.2.1.2, ch. 1.2.1.3 et ch. 2.1.1.1). Le nouveau mode de calcul 

des forfaits globaux introduit le 1
er
 avril 2013 comporte donc les mesures 

d'incitation voulues et présente en outre l'avantage que "les répercussions fi-

nancières de l'absence ou des erreurs de saisie des rapports de travail dans SYMIC 

[…] sont […] fortement atténuées", en ce sens que "seules les lacunes qualitatives 

concernant l'activité professionnelle des requérants d'asile sont encore susceptibles 

d'avoir un effet direct sur le montant de la subvention" (cf. ibidem, ch. 2.1.1.1, 

spéc. let. j, dont les trois versions officielles sont concordantes). 

Cela étant, le Rapport explicatif du DFJP relatif à la modification de l'Ordon-

nance 2 sur l'asile entrée en vigueur le 1
er
 avril 2013, à l'instar de celui relatif 

à la modification antérieure de cette ordonnance entrée en vigueur le 1
er
 jan-

vier 2008, ne se détermine pas sur la question de savoir si le travail au noir 

doit (ou non) être pris en considération dans le calcul des forfaits globaux. 

3.2.3.3 En définitive, on peut donc tout au plus déduire de l'arrière-plan histo-

rique du changement de système de financement de l'aide sociale intervenu 

le 1
er

 janvier 2008 dans le domaine de l'asile que le législateur entendait, 

d'une part, inciter les cantons à occuper un plus grand nombre de personnes 

(relevant du domaine de l'asile) en leur délivrant des autorisations de travail 

et, d'autre part, simplifier la procédure d'indemnisation des cantons pour 

l'aide sociale qu'ils accordaient dans le domaine de l'asile. Dans l'optique de 

réduire la charge administrative de la Confédération et des cantons, les for-

faits individuels calculés sur la base de décomptes cantonaux trimestriels ont 

dès lors été remplacés par des forfaits globaux versés trimestriellement à 

partir de données électroniques contenues dans SYMIC, de manière à ce 

que les cantons n'aient plus à établir chaque trimestre des décomptes - do-

cumentés par des pièces comptables - à l'intention de la Confédération et 

que celle-ci soit désormais dispensée de procéder à des vérifications fasti-

dieuses avant chaque versement trimestriel (cf. consid. 3.2.3.1 supra; cf. 

également consid. 3.2.5.1 infra). 

Quant à la comparaison des réglementations contenues à l'alinéa 2 des art. 

23 et 27 OA 2 et des art. 23 et 27 OA2 révisée (dans leur teneur en vigueur 

depuis le 1
er
 avril 2013), elle conduit au constat que, dans le système de fi-

nancement ayant été instauré le 1
er
 janvier 2008 (dans lequel s'inscrit la pré-

sente cause), le calcul des forfaits globaux se fondait (entre autres) sur le 

"nombre réel" de personnes relevant du domaine de l'asile (notamment de re-

quérants d'asile, de personnes admises à titre provisoire et de réfugiés) 

exerçant une activité lucrative dans le canton concerné, mais que ce méca-

C-2840/2012 

Page 21 

nisme de calcul a été abandonné dans une très large mesure dans le sys-

tème entré en vigueur le 1
er
 avril 2013, en ce sens que seul l'effectif des re-

quérants d'asile reste encore déterminé en fonction du "nombre réel" de per-

sonnes exerçant une activité professionnelle dans le canton concerné; en 

revanche, les paramètres permettant de déterminer l'effectif des personnes 

admises à titre provisoire et des réfugiés (notamment) à prendre en compte 

dans le calcul des forfaits globaux sont désormais pratiquement sans rapport 

avec l'exercice (ou non) par ces personnes d'une activité lucrative dans le 

canton concerné, de manière à ne plus désavantager financièrement les 

cantons octroyant des autorisations de travail à ces personnes et afin d'atté-

nuer autant que faire se peut les répercussions financières de l'absence ou 

des erreurs de saisie des rapports de travail dans SYMIC (cf. consid. 3.2.3.2 

supra; cf. également consid. 3.2.4 in fine et 3.3.2.2.2 infra). 

3.2.3.4 Cela étant, comme on l'a vu, l'interprétation historique, de même que 

la réglementation actuellement en vigueur n’apportent aucun élément déter-

minant sur la question de savoir si le travail au noir doit (ou non) être pris en 

considération dans le calcul de ces forfaits globaux. 

3.2.4 Il en va différemment de l'interprétation téléologique des art. 23 et 27 

OA 2. 

Il convient de rappeler à cet égard que les forfaits globaux - conformément à 

leur objectif, tel qu'il a été défini par l'art. 88 LAsi - visent à couvrir les frais 

résultant pour les cantons de l'aide sociale que ceux-ci sont tenus d'accorder 

aux personnes relevant du domaine de l'asile (cf. consid. 3.1.1 supra). Le lé-

gislateur avait ainsi chargé le Conseil fédéral de fixer le montant de ces in-

demnités forfaitaires "en regard des frais probables calculés au plus juste" (cf. art. 

89 al. 1 LAsi). Bien que de nature forfaitaire, le calcul de ces indemnités ne 

dispensait donc pas le Conseil fédéral de se fonder, dans l'Ordonnance 2 sur 

l'asile, sur des bases de calcul reflétant au plus juste les dépenses effectives 

des cantons. Aux alinéas 1 et 2 des art. 23 et 27 OA 2 (dans leur teneur en 

vigueur du 1
er
 janvier 2008 au 31 mars 2013), le Conseil fédéral a dès lors 

prévu que le montant de ces subventions serait déterminé notamment en 

fonction du nombre de personnes (relevant du domaine de l'asile) dépen-

dantes de l'aide sociale (paramètre « SP »), paramètre défini à son tour par 

la différence entre l'effectif des personnes présentes (facteur « P ») et celui 

des personnes exerçant une activité lucrative dans le canton concerné (fac-

teur « E »).  

A ce propos, le recourant soutient que le facteur « E » ne vise en réalité que 

les personnes qui sont au bénéfice d'une autorisation de travail. Or, force est 

C-2840/2012 

Page 22 

d'admettre que la dépendance envers l’aide sociale ne se mesure pas à 

l’aune de l’autorisation officielle d’exercer une activité lucrative; c’est plutôt 

l’exercice effectif d’une activité lucrative (qui - par définition - postule la réali-

sation d'un salaire) qui permet de s’affranchir de l’aide sociale. En effet, il 

peut arriver qu'une personne exerce une activité lucrative la dispensant de 

recourir à l'aide sociale lors même qu'elle n'est pas - ou pas encore - au bé-

néfice d'une autorisation de travail (du fait que l'autorisation de travail n'a pas 

été demandée ou a été refusée, ou en raison du délai de traitement de la 

demande d'autorisation de travail par l’autorité cantonale compétente). 

Certes, dans certains cas, suivant le montant du salaire obtenu grâce à l'ac-

tivité exercée, l'indépendance vis-à-vis de l'aide sociale ne sera pas - ou pas 

totalement - atteinte; dans d'autres cas, en revanche, le salaire réalisé suffira 

à couvrir les besoins vitaux de deux ou de plusieurs personnes. Ces consi-

dérations n'ont pas échappé au Conseil fédéral, qui en a tenu compte dans 

la formule mathématique destinée à appréhender les personnes dépen-

dantes de l'aide sociale (sur cette question, cf. consid. 3.3.2.2.2 infra); elles 

ne sauraient, en soi, justifier de s'en référer à un critère - tel celui de l'octroi 

d'une autorisation de travail - qui ne figure nulle part dans l'Ordonnance 2 sur 

l'asile, d'autant moins que ce critère - qui fait rentrer tous les travailleurs au 

noir dans la catégorie des personnes dépendantes de l'aide sociale - ne per-

met pas d'approcher davantage la réalité de cette catégorie de personnes, et 

donc les dépenses effectives des cantons (sur cette question, cf. également 

consid. 3.3.2.2.2 infra).  

En conclusion, il ressort de l'interprétation téléologique que le paramètre 

« SP » serait faussé si l'on prenait en considération, au nombre des person-

nes dépendantes de l'aide sociale, des personnes qui s'adonnent en réalité à 

une activité lucrative et réalisent donc un salaire, sachant que ce paramètre 

se fonde - selon l'alinéa 2 des art. 23 et 27 OA 2, dans leur teneur en vigueur 

du 1
er

 janvier 2008 au 31 mars 2013 (seule déterminante in casu) - sur le 

"nombre réel" de personnes (relevant du domaine de l'asile) exerçant une ac-

tivité lucrative dans le canton concerné (sur cette dernière question, cf. 

consid. 3.2.3.3 supra). 

3.2.5 D'un point de vue systématique, dans la mesure où tout acte législatif 

est conçu comme un tout, il convient encore d'interpréter les art. 23 et 27 

OA 2 (dans leur teneur en vigueur du 1
er
 janvier 2008 au 31 mars 2013) con-

formément à leur contexte, à savoir en relation avec les autres dispositions 

de l'Ordonnance 2 sur l'asile (en particulier, avec l'art. 5 OA 2). Et, comme 

tout acte législatif s'inscrit dans un système, la réglementation contenue 

dans cette ordonnance doit en outre être interprétée en relation avec d'au-

C-2840/2012 

Page 23 

tres actes législatifs (en particulier, avec l'Ordonnance 3 sur l'asile, l'Ordon-

nance SYMIC [en relation avec la LDEA] et la Loi sur les subventions).  

3.2.5.1 Dans un premier temps, il y a lieu d'examiner les alinéas 1 et 2 des 

art. 23 et 27 OA 2 - qui concernent le mode de calcul du forfait global versé 

trimestriellement - en relation avec la réglementation contenue à l'art. 5 

OA 2, car cette dernière disposition traite également - aux alinéas 1 et 2 - 

des versements trimestriels à effectuer par la Confédération aux cantons. 

L'art. 5 OA 2 est une disposition d'ordre procédural qui réglemente, d'une 

part, la procédure relative aux versements trimestriels à opérer par la Confé-

dération en faveur des cantons (alinéas 1 et 2) et, d'autre part, celle relative 

à la rectification des versements trimestriels ainsi opérés (alinéas 3 à 6). Or, 

force est de constater qu'à l'instar des alinéas 1 et 2 des art. 23 et 27 OA 2, 

les alinéas 1 et 2 de l'art. 5 OA 2 précisent que les versements trimestriels 

doivent être opérés par la Confédération sur la base des données enregis-

trées (respectivement saisies) dans la banque de données de l'ODM, à sa-

voir dans SYMIC. Cela étant, il peut arriver que des données déterminantes 

pour le calcul des forfaits globaux (tels une naissance, un départ ou une dis-

parition, le règlement des conditions de séjour, l'exercice d'une activité lucra-

tive au sens du facteur « E » de l'alinéa 2 des art. 23 et 27 OA 2, etc.) n'aient 

pas été inscrites dans SYMIC, que ce soit par erreur ou parce que ces don-

nées ne pouvaient être saisies dans ce système d'information, faute pour 

l'autorité cantonale compétente d'en avoir eu connaissance à temps, par 

exemple. Dans le cas qui nous occupe, il s'avère que le début et la fin de 

l'activité lucrative effectivement exercée par les personnes relevant du do-

maine de l'asile ne pouvaient pas être enregistrés dans SYMIC, faute de 

champs de données spécialement prévus à cet effet. Ainsi, par souci de 

simplification administrative, la plupart des cantons avaient choisi de saisir la 

date de la prise d'emploi non autorisée de ces personnes dans un champ de 

données de SYMIC-LAsi ayant en réalité été conçu pour l'enregistrement 

des autorisations de travail (cf. le procès-verbal de la séance du 14 juin 2011 

ayant réuni des délégations de l'ODM et des autorités vaudoises, ch. 2). Le 

recourant s'était, quant à lui, toujours opposé à cette façon de procéder, es-

timant que l'ODM ne pouvait décemment obliger les cantons à procéder à 

l'enregistrement d'une prise d'emploi non autorisée dans un champ de don-

nées spécialement dédié à la saisie d'une activité lucrative autorisée. 

Au regard de la réglementation contenue à l'alinéa 2 de l'art. 5 OA 2 (aux 

termes duquel les versements trimestriels sont effectués "dans les 60 jours sur 

la base de la date de la saisie dans la banque de données de l'ODM", à savoir 

dans SYMIC), il est assurément douteux, et ce pour des raisons d'ordre pra-

C-2840/2012 

Page 24 

tique, que l'ODM puisse tenir compte - dans le cadre des versements à opé-

rer trimestriellement en faveur des cantons - de données qui n'ont pas été 

saisies dans SYMIC. Du reste, telle n'était pas l'intention du législateur, qui 

souhaitait précisément instaurer un système de financement simplifié dans 

lequel les forfaits globaux à verser trimestriellement aux personnes relevant 

du domaine de l'asile ne seraient plus calculés sur la base de décomptes 

cantonaux trimestriels, mais à partir de données électroniques contenues 

dans SYMIC-LAsi (qui avait remplacé l'ancienne banque de données AU-

PER), afin que les cantons n'aient plus à établir chaque trimestre des dé-

comptes à l'intention de l'ODM et que dit office soit - lui aussi - dispensé de 

procéder à des vérifications fastidieuses avant chaque versement trimestriel 

(sur ces questions, cf. consid. 3.2.3.3 supra). 

La question se pose néanmoins de savoir si des données non saisies dans 

SYMIC - tel le travail au noir (à savoir l'activité lucrative non autorisée ou non 

encore autorisée) - sont éventuellement susceptibles d'être prises en compte 

dans le cadre du processus de rectification ancré aux alinéas 3 à 6 de l'art. 5 

OA 2. Il convient dès lors d'examiner si cette procédure de rectification, telle 

qu'elle a été réglementée dans la disposition précitée, apporte (ou non) des 

éléments permettant d'accréditer la thèse (défendue par l'autorité inférieure) 

selon laquelle ce sont les personnes exerçant effectivement une activité lu-

crative (que dite activité ait ou non été autorisée) - plutôt que celles qui sont 

au bénéfice d'une autorisation de travail - qui doivent être prises en compte 

dans le calcul des forfaits globaux. 

3.2.5.1.1 Pour ce faire, il convient dans un premier temps de définir le sens 

et la portée de la procédure de rectification prévue aux alinéas 3, 4 et 6 de 

l'art. 5 OA 2. 

En vertu de l'alinéa 3 de l'art. 5 OA 2, "les cantons déposent régulièrement au-

près de l'ODM leurs demandes de rectification portant sur des données détermi-

nantes pour les versements". Ainsi qu'il appert de l'alinéa 4, cette procédure 

tend à la rectification des versements trimestriels qui ont été effectués 

conformément à l'alinéa 2 (1
ère

 phrase); elle vise à éliminer "les différences en-

tre la date de l'événement et la date de la saisie" (2
ème

 phrase) et donne lieu à 

des "paiements complémentaires" ou à des "remboursements" (3
ème

 phrase). 

Cette disposition prévoit en outre, à la deuxième phrase de l'alinéa 6 (dans 

sa teneur en vigueur du 1
er
 janvier 2008 au 31 janvier 2014), que "les deman-

des de remboursement au sens de l'art. 95 LAsi sont pris [recte: prises] en compte 

dans les versements effectués conformément à l'al. 2" (autrement dit dans les 

versements trimestriels).  

C-2840/2012 

Page 25 

S'agissant de la réglementation contenue aux alinéas 3 et 4 de l'art. 5 OA 2, 

le Rapport explicatif du DFJP concernant la modification de l'Ordonnance 2 

sur l'asile entrée en vigueur le 1
er
 janvier 2008 (cité au consid. 3.2.3.1 supra) 

précise que "l'exactitude des données saisies dans la banque de données de la 

Confédération est présumée". Cependant, "si les cantons constatent […] des don-

nées manquantes, erronées ou fausses, ils peuvent le communiquer à l'office fédéral 

dans les 90 jours qui suivent le paiement et demander la rectification des effectifs 

déterminants pour le versement"; "au cas où l'annonce ne serait pas possible dans 

ce délai, ils peuvent exceptionnellement indiquer plus tard les données erronées, 

fausses, voire non saisies". Ledit rapport explicatif précise également que les 

demandes de rectification déposées par les cantons donnent lieu à "un rem-

boursement à la Confédération" ou à "un versement complémentaire aux cantons" 

(cf. ledit rapport explicatif, ad art. 5 al. 1 à 4 OA 2, dans les trois versions offi-

cielles, qui sont concordantes). 

Ainsi qu'il ressort de ce qui précède, le rapport explicatif précité utilise une 

formulation potestative ("ils [les cantons] peuvent"), alors que le texte de l'art. 5 

al. 3 OA 2 (dans les trois versions officielles) est libellé en la forme impérati-

ve (cf. en particulier la version allemande: "Meldungen der Kantone zur Berichti-

gung der für die Auszahlungen massgebenden Daten sind laufend beim BFM […] 

einzureichen"). Comme ce rapport explicatif (établi par le DFJP) ne saurait dé-

roger à la réglementation contenue dans une ordonnance du Conseil fédéral, 

il convient toutefois de s'en tenir au texte clair des alinéas 3 et 4 de l'art. 5 

OA 2, dont il appert que, lorsqu'ils constatent des "différences entre la date de 

l'événement et la date de la saisie" susceptibles de donner lieu à "des paiements 

complémentaires" en leur faveur ou à des "remboursements" en faveur de la 

Confédération, les cantons sont tenus de signaler ces différences à l'ODM. 

Cette obligation d'annonce résulte d'ailleurs explicitement de l'art. 5 de l'Or-

donnance SYMIC, disposition qui figure sous la Section 3 de cette ordon-

nance (intitulée "Obligations d'annonce") et oblige notamment les autorités 

cantonales et communales chargées des questions relatives aux étrangers à 

annoncer sans tarder "les prises d'emploi de même que les changements d'emploi 

et de profession dans le canton", ainsi que "les résiliations de contrat de travail an-

noncées par l'employeur" (cf. art. 5 al. 1 let. c et d de l'Ordonnance SYMIC) et 

les autorités cantonales et communales du marché du travail à annoncer ré-

gulièrement "les décisions en matière d'autorisation" de travail (cf. art. 5 al. 2 let. 

b de l'Ordonnance SYMIC). Cette obligation d'annonce vise aussi bien les 

données relevant du domaine des étrangers (cf. art. 9 al. 1 let. a LDEA, en 

relation avec l'art. 9 let. a de l'Ordonnance SYMIC) que celles relevant du 

domaine de l'asile (cf. art. 9 al. 2 let. a LDEA, en relation avec l'art. 10 let. a 

de l'Ordonnance SYMIC), ainsi que le précise le Rapport explicatif relatif à 

l'Ordonnance SYMIC (cf. ledit rapport explicatif du 3 mars 2006, en ligne sur 

C-2840/2012 

Page 26 

le site de l'ODM, http://www.bfm.admin.ch, Documentation > Bases légales > 

Projets de législation terminés > Ordonnance sur le système central sur la 

migration [SYMIC] > Rapport explicatif, ad art. 5). 

S'agissant des "demandes de remboursement au sens de l'art. 95 LAsi" visées 

par l'art. 5 al. 6 2
ème

 phrase OA 2 (dans sa teneur en vigueur du 1
er
 janvier 

2008 au 31 janvier 2014), le Rapport explicatif du DFJP concernant la modi-

fication de l'Ordonnance 2 sur l'asile entrée en vigueur le 1
er
 janvier 2008 ne 

contient aucune explication. En revanche, le Message LAsi du 4 septembre 

2002 précise dans ce contexte que si la nouvelle réglementation doit certes 

éviter autant que faire se peut "la transmission (par les cantons) de données rela-

tives à des cas particuliers et de pièces comptables" (cf. consid. 3.2.3.1 supra), la 

Confédération conserve "la possibilité de procéder elle-même à des vérifications 

ou de s'appuyer sur des informations, ainsi que sur des résultats émanant de vérifi-

cations déjà effectuées par les autorités cantonales"; aussi, "si le contrôle des cas 

particuliers ne constitue plus la priorité en matière de surveillance financière, il reste 

néanmoins possible d'y recourir à titre subsidiaire" (cf. le message précité, ch. 

2.1.4 p. 6413 ad art. 95 al. 1 à 3 LAsi; cf. également les versions allemande 

et italienne du ch. 2.1.4 de ce message, publiées respectivement in: BBl 

2002 6845, spéc. p. 6898, et in: FF 2002 6087, spéc. p. 6139s., dont le con-

tenu concorde avec celui de la version française). La procédure de rectifica-

tion prévue à l'art. 5 al. 6 OA 2 (dans sa teneur en vigueur du 1
er
 janvier 2008 

au 31 janvier 2014) concerne donc les demandes de remboursement que la 

Confédération adresse aux cantons lorsque celle-ci constate - dans le cadre 

des vérifications auxquelles elle doit procéder conformément au devoir de 

surveillance qui lui incombe en vertu de l'art. 95 LAsi - que le calcul des in-

demnités forfaitaires versées trimestriellement n'a pas été correct, malgré les 

demandes de rectification qui lui ont été adressées par les cantons. A ce 

propos, on relèvera que la nouvelle formulation utilisée à l'art. 5 al. 6 2
ème

 

phrase OA 2 révisée en vigueur depuis le 1
er
 février 2014 ("Les demandes de 

remboursement relevant du droit des subventions de même que les réductions des 

indemnités selon l'art. 89a al. 2 LAsi sont prises en compte dans les versements ef-

fectués conformément à l'al. 2") ne conduit pas à une appréciation différente. 

Cette nouvelle formulation ne fait que confirmer que les demandes de rem-

boursement visées par la disposition susmentionnée concernent bel et bien 

celles émanant de la Confédération, au nombre desquelles figurent désor-

mais celles liées à la faculté nouvellement conférée à l'ODM par l'art. 89a al. 

2 LAsi révisée (en vigueur depuis le 1
er
 février 2014) de réduire les indem-

nités financières versées aux cantons dans le domaine de l'asile en cas de 

violation par ceux-ci de leur devoir de collaborer (cf. Rapport explicatif de juin 

2013 relatif à la modification de la loi sur l'asile du 14 décembre 2012: Projet 

d'adaptation des ordonnances, en ligne sur le site de l'ODM, http://www.bfm. 

http://www.bfm.admin.ch/

C-2840/2012 

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Révision de la loi sur l'asile partie non urgente [projet 1] > Rapport explicatif, 

ch. 2.1.3 ad art. 5 al. 6 OA 2). 

Sur le vu du Message LAsi du 4 septembre 2002, le législateur n'entendait 

donc pas exclure la possibilité pour la Confédération - et, a fortiori, pour les 

cantons - d'apporter des correctifs aux indemnités forfaitaires qui avaient été 

versées trimestriellement lorsqu'il s'avérait que ces versements trimestriels 

reposaient sur un état de fait inexact ou incomplet (ressortant de SYMIC) et 

que certains cantons avaient ainsi touché des subventions moins élevées ou 

plus élevées que celles auxquelles ils pouvaient prétendre. Aussi, conformé-

ment à la volonté du législateur, le Conseil fédéral a-t-il expressément prévu 

- aux alinéas 4 et 6 de l'art. 5 OA 2 - une procédure permettant à la Confédé-

ration et aux cantons d'exiger la rectification des versements trimestriels 

ayant été opérés conformément à l'alinéa 2, lorsqu'ils constataient a poste-

riori que des données déterminantes pour le calcul des forfaits globaux ne 

ressortaient pas de SYMIC ou que la date saisie dans SYMIC ne correspon-

dait pas à celle de l'événement déterminant pour ce calcul, avec la consé-

quence que le calcul de ces versements en avait été faussé. 

Certes, l'art. 5 OA 2 ne répond pas explicitement à la question posée, en ce 

sens qu'il ne précise pas expressément que le travail au noir (à savoir l'acti-

vité lucrative non autorisée ou non encore autorisée) doit être pris en compte 

dans le calcul du forfait global, le cas échéant, par le biais du processus de 

rectification. Cependant, en prévoyant - aux alinéas 3, 4 et 6 - une procédure 

permettant de corriger les versements trimestriels ayant été opérés sur la 

base d'un état de fait inexact ou incomplet (ressortant de SYMIC), et en pré-

cisant - à l'alinéa 4 - que la date de l'événement doit être prise en compte 

dans le cadre de ce processus de rectification, cette disposition postule que 

les forfaits globaux doivent être calculés en fonction de la date effective de 

l'événement déterminant, même si cette date ne ressort pas de SYMIC. Rien 

n'indique par ailleurs que cette procédure de rectification aurait été conçue 

pour corriger certaines données déterminantes pour le calcul des forfaits 

globaux (tels une naissance, un départ ou une disparition, le règlement des 

conditions de séjour, etc.) plutôt que d'autres (tel l'exercice d'une activité lu-

crative au sens du facteur « E » de l'alinéa 2 des art. 23 et 27 OA 2). Implici-

tement, on peut donc inférer de la procédure de rectification prévue à l'art. 5 

al. 3, 4 et 6 OA 2 (en relation avec les dispositions précitées) que c'est bien 

l'activité lucrative effectivement exercée (qu'elle ait ou non été autorisée) et, 

partant, la date de la prise d'emploi effective (et non celle de l'autorisation de 

travail corrélative) qui doit être prise en compte dans le calcul des forfaits 

globaux. 

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3.2.5.1.2 Contrairement à ce que soutient le recourant, la réglementation qui 

était contenue à l'ancien alinéa 5 de l'art. 5 OA 2 ne peut que conforter cette 

appréciation. 

En effet, l'alinéa 5 de cette disposition (dans sa teneur en vigueur du 1
er
 jan-

vier 2008 au 31 mars 2013) - qui s'appliquait exclusivement aux forfaits d'in-

tégration au sens de l'art. 18 al. 1 de l'Ordonnance du 24 octobre 2007 sur 

l’intégration des étrangers (OIE, RS 142.205) et qui a été abrogé dans l'OA 2 

révisée du fait qu'il était devenu obsolète, à la suite de la suppression de 

l'art. 18 al. 2 OIE (cf. Rapport explicatif du DFJP concernant la modification 

de l'OA 2 entrée en vigueur le 1
er
 avril 2013 [cité au consid. 3.2.3.2 supra], 

ch. 2.2.2 ad art. 5 al. 5 [abrogé] OA 2) - prévoyait expressément que les rec-

tifications apportées à des autorisations de travail n'entraînaient aucune mo-

dification de ces forfaits. Ce faisant, il énonçait précisément une exception 

au principe posé à l'alinéa 4, selon lequel il convenait d'apporter des correc-

tifs aux indemnités forfaitaires versées trimestriellement en cas de diffé-

rences entre la date de l'événement et la date saisie dans SYMIC.  

A contrario, il découle donc de la réglementation contenue aux alinéas 4 et 5 

de l'art. 5 OA 2 que, sous réserve de l'exception prévue à l'alinéa 5 (qui a été 

supprimée dans la législation actuelle), l'alinéa 4 doit être compris en ce 

sens qu'une différence entre la date de saisie d'une autorisation de travail 

dans SYMIC et la date effective de l'événement (telle la date de la prise 

d'emploi effective) donne lieu à une rectification des versements trimestriels 

qui ont été opérés conformément à l'alinéa 2. 

3.2.5.1.3 Il est également significatif de constater - dans ce contexte - que, 

contrairement aux alinéas 1 et 2 de l'art. 5 OA 2 (qui visent le versement tri-

mestriel par la Confédération des forfaits globaux aux cantons), les alinéas 3 

à 6 de cette disposition (qui concernent la procédure de rectification des ver-

sements trimestriels ainsi opérés) ne font pas référence à la banque de don-

nées de l'ODM. L'art. 5 OA 2 ne prévoit donc pas que les correctifs à appor-

ter aux indemnités forfaitaires versées trimestriellement devraient exclusive-

ment se fonder sur des données saisies - ou susceptibles d'être saisies - 

dans SYMIC.  

Par conséquent, contrairement à ce que soutient le recourant, rien n'indique 

que des données ne pouvant être enregistrées dans SYMIC faute de 

champs de saisie spécialement conçus à cet effet (tels le début et la fin de 

l'activité lucrative effectivement exercée par les personnes relevant du do-

maine de l'asile) ne pourraient pas être prises en considération dans le cadre 

de la procédure de rectification. 

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3.2.5.2 Cette conclusion s'impose à plus forte raison que, dans le cadre de 

l'exécution des tâches légales qui lui incombent dans le domaine de l'asile, 

l'ODM exploite plusieurs systèmes d'information, dont deux banques de don-

nées dédiées à la gestion des subventions fédérales dues aux cantons dans 

le domaine de l'asile.  

L'Ordonnance 3 sur l'asile relative au traitement de données personnelles du 

11 août 1999 (Ordonnance 3 sur l'asile, OA 3, RS 142.314), telle qu'elle a été 

adaptée au nouveau système de financement entré en vigueur le 1
er
 janvier 

2008 (RO 2007 5611, 5613), prévoit en effet que l'ODM exploite - entre au-

tres - la banque de données sur le financement de l'asile (Finasi), laquelle 

contient les données nécessaires au versement des forfaits, conformément - 

notamment - aux art. 20, 22, 24 et 26 OA 2 (cf. art. 1 al. 1 let. f et al. 6 OA 3, 

dans sa teneur en vigueur du 1
er

 janvier 2008 au 11 décembre 2008, où il est 

question de la banque de données "FinAsi"; cf. art. 1a let. d et art. 1e al. 1 

OA 3, dans leur teneur en vigueur à partir du 12 décembre 2008 [RO 2008 

5421, 5430ss], respectivement art. 1a let. e OA  3 dans sa teneur en vigueur 

à partir du 1
er
 janvier 2011 [RO 2010 5775, 5776], où il est question de la 

banque de données "Finasi"). Il est à noter que, déjà dans sa version initiale 

entrée en vigueur le 1
er
 octobre 1999 (RO 1999 2351, 2356), dite ordonnan-

ce prévoyait, à l'art. 1 al. 1 let. f, un système d'information dédié à l'adminis-

tration des frais d'assistance dans le domaine de l'asile. Quant au système 

d'information SYMIC, qui a été introduit par la LDEA et par l'Ordonnance 

SYMIC entrées en vigueur le 29 mai 2006 et a remplacé les systèmes d'in-

formation RCE et AUPER (cf. consid. 3.2.3.1 supra), il est également destiné 

(entre autres) au traitement des données en matière de remboursement des 

frais d'aide sociale à la charge des cantons, conformément à la Loi sur l'asile 

(cf. art. 3 al. 3 let. d LDEA). 

Or, dans ce contexte, il est révélateur de constater que l'ancienne banque de 

données dédiée à l'administration des frais d'assistance dans le domaine de 

l'asile n'a pas été supprimée dans l'Ordonnance 3 sur l'asile à la suite de l'in-

troduction de SYMIC, mais est devenue - à partir du 1
er
 janvier 2008 - la ban-

que de données Finasi. Ceci montre que, lorsqu'il a modifié les Ordonnances 

2 et 3 sur l'asile dans le cadre de la révision partielle de la Loi sur l'asile en-

trée en vigueur le 1
er
 janvier 2008, le Conseil fédéral, bien qu'il n'ait pas ex-

plicitement mentionné la banque de données Finasi à l'art. 5 et aux art. 23 et 

27 OA 2, entendait bel et bien conférer à l'ODM la possibilité de recourir à 

deux systèmes d'information (SYMIC et Finasi) pour procéder au calcul – 

respectivement à la correction - des forfaits globaux dus aux cantons en rai-

son de l'aide sociale que ceux-ci accordaient dans le domaine de l'asile. 

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3.2.5.3 Certes, lors même que l'Ordonnance SYMIC (conformément à la 

norme de délégation contenue à l'art. 17 let. a LDEA) prévoit - à l'art. 4 al. 3 - 

que l'annexe 1 définit de manière exhaustive les données traitées dans SY-

MIC, le catalogue de données contenu dans cette annexe ne prévoit aucun 

champ de données permettant de saisir la prise et la cessation d'emploi (à 

savoir le début et la fin de l'activité lucrative effectivement exercée) dans le 

domaine de l'asile, contrairement à ce qui est le cas dans le domaine des 

étrangers (cf. le Message LDEA du 29 mai 2002 [cité au consid. 3.2.3.1 su-

pra], p. 4373 [rubrique "catalogue de données"], p. 4375 ad art. 4 al. 1 et, 

spécialement, p. 4382 ad art. 17, où le législateur fédéral avait insisté sur le 

fait qu'il appartenait au Conseil fédéral de définir précisément dans l'ordon-

nance d'exécution - autrement dit, dans l'Ordonnance SYMIC - les diffé-

rentes données pouvant être saisies dans ce système d'information et les 

autorités habilitées à les traiter). Lorsqu'il a édicté l'Ordonnance SYMIC (en-

trée en vigueur le 29 mai 2006), le Conseil fédéral s'était en effet borné à re-

prendre les champs de données qui figuraient déjà dans les anciens sys-

tèmes d'information RCE et AUPER (cf. les catalogues de données annexés 

à l'Ordonnance sur le Registre central des étrangers du 23 novembre 1994 

[Ordonnance RCE, RO 1994 2859] et à l'Ordonnance sur le système d'enre-

gistrement automatisé des personnes [AUPER] du 18 novembre 1992 [Or-

donnance AUPER, RO 1992 2425], telle qu'elles ont été modifiées le 3 no-

vembre 2004 [RO 2004 4813 4815, spéc. p. 4818s., 4824ss et 4838ss]; cf. 

également le Rapport explicatif du 3 mars 2006 relatif à l'Ordonnance SY-

MIC [cité au consid. 3.2.5.1.1 supra], où l'ODM confirme, à la première page, 

que "les droits d'accès au système d'information SYMIC ne seront pas étendus par 

rapport à ceux qui existent aujourd'hui dans les systèmes RCE et AUPER" et que 

"par ailleurs, aucun nouveau champ de données ne sera introduit"). 

On peut donc s'interroger sur le point de savoir si le Conseil fédéral, lorsqu'il 

a modifié l'Ordonnance 2 sur l'asile en prévoyant à l'alinéa 2 des art. 23 et 27 

OA 2 (entrés en vigueur le 1
er
 janvier 2008) que les forfaits globaux seraient 

calculés notamment en fonction du nombre de personnes (relevant du do-

maine de l'asile) exerçant une activité lucrative et enregistrées dans la 

banque de données de l'ODM, n'aurait pas dû - par la même occasion - 

compléter le catalogue de données de SYMIC-LAsi contenu à l'annexe 1 de 

l'Ordonnance SYMIC (en vigueur depuis le 29 mai 2006) en y ajoutant des 

champs de données spécialement dédiés à la saisie de la prise et de la ces-

sation d'emploi. A ce propos, il convient toutefois de relever qu'à cette épo-

que, il n'y avait pas lieu d'imaginer qu'il pourrait exister - suivant les pratiques 

cantonales en matière de saisie des autorisations de travail dans SYMIC et 

en matière de traitement des demandes d'autorisations de travail - d'impor-

tantes discrépances entre la date de l'autorisation de travail saisie dans ce 

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système d'information et le moment de la prise d'emploi effective de la per-

sonne concernée, susceptibles d'influer de manière significative sur le mon-

tant des forfaits globaux versés trimestriellement; de plus, les alinéas 3, 4 et 

6 de l'art. 5 OA 2 prévoyaient une procédure de rectification permettant pré-

cisément de prendre en compte les données qui n'avaient pas été - ou pas 

été correctement - saisies dans ce système d'information (cf. consid. 3.2.5.1 

supra). Dans ces conditions, force est d'admettre que le Conseil fédéral 

n'avait pas de raison de procéder à une modification du catalogue de don-

nées de SYMIC-LAsi contenu dans l'annexe 1 de l'Ordonnance SYMIC, 

avant l'entrée en vigueur - le 1
er

 janvier 2008 - des art. 23 et 27 OA 2.  

Par conséquent, le fait que la prise et la cessation d'emploi ne figurent pas 

au nombre des données prévues dans le catalogue de données de SYMIC-

LAsi contenu dans l'annexe 1 de l'Ordonnance SYMIC ne saurait modifier la 

solution qui se dégage de l'interprétation (notamment littérale, téléologique et 

systématique) ayant été donnée ci-avant des art. 23 et 27 OA 2.  

3.2.5.4 On relèvera, au demeurant, que la procédure de rectification, telle 

qu'elle est réglementée aux alinéas 3, 4 et 6 de l'art. 5 OA 2, est parfaitement 

conforme aux principes régissant le domaine des subventions. 

La Loi sur les subventions, qui constitue une loi-cadre dont l'objectif est de 

définir les principes (et exigences minimales) applicables en matière de légi-

slation et de fixer les dispositions générales régissant les divers régimes 

d'aides financières et d'indemnités pour l'ensemble de son domaine de com-

pétences (cf. art. 1 al. 2 LSu; cf. Message à l'appui d'un projet de loi sur les 

aides financières et les indemnités [ci-après: Message LSu] du 15 septembre 

1986, FF 1987 I 369, spéc. p. 370), prévoit expressément la possibilité pour 

l'autorité compétente d'obtenir la restitution de subventions "allouée[s] indû-

ment en violation de dispositions légales ou sur la base d'un état de fait inexact ou 

incomplet" et réglemente explicitement la procédure applicable lorsque la 

subvention est allouée par voie de décision (cf. art. 30 LSu, en relation avec 

l'art. 16 al. 1 LSu) ou en vertu d'un contrat de droit public (cf. art. 31 LSu, en 

relation avec l'art. 16 al. 2 LSu). Elle ne contient en revanche aucune régle-

mentation spécifique s'agissant de la procédure applicable en matière de 

restitution d'aides et d'indemnités au sens de l'art. 16 al. 4 LSu, disposition 

qui concerne des subventions qui sont destinées à un grand nombre de bé-

néficiaires et sont allouées sans décision ni contrat formels. Ainsi que l'expli-

que le Conseil fédéral dans son message, cette disposition vise des subven-

tions qui, une fois la tâche exécutée, sont versées à de nombreux alloca-

taires selon une procédure sommaire; dans certains secteurs, le recours à 

une décision en bonne et due forme ou à un contrat écrit provoquerait en ef-

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Page 32 

fet d'inutiles complications administratives, raison pour laquelle les subven-

tions peuvent être versées sur-le-champ, au vu même de la requête (cf. 

message précité, spéc. p. 411s. ch. 234.2 ad art. 16, p. 418s. ch. 235.5 ad 

art. 31 et 32). Tel est le cas, en particulier, lorsque le rapport de subvention 

est fondé immédiatement sur la loi (das unmittelbar gesetzliche Subven-

tionsverhältnis; RENÉ A. RHINOW, Wesen und Begriff der Subvention in der 

schweizerischen Rechtsordnung, in: Basler Studien zur Rechtswissenschaft, 

Bâle/Stuttgart 1971, p. 166ss, spéc. ch. 210 et 218; cf. également, 

MOOR/POLTIER, op. cit., ch. 1.1.2.1 p. 10ss, et ch. 3.1.2.2 p. 424ss). 

Les forfaits globaux versés par la Confédération aux cantons pour l'aide so-

ciale que ceux-ci accordent dans le domaine de l'asile appartiennent préci-

sément à cette dernière catégorie de subventions, fondées immédiatement 

sur la loi (et sa législation d'exécution) et allouées une fois la tâche exécutée 

(subventions dites ex post) sans décision ni contrat formels. Ces forfaits glo-

baux sont en effet destinés à un grand nombre de bénéficiaires et calculés 

selon une procédure sommaire, en ce sens qu'ils sont versés trimestrielle-

ment à partir de données électroniques (présumées exactes, sauf preuve du 

contraire), sans que la Confédération n'ait à vérifier au préalable des dé-

comptes trimestriels et pièces comptables qui lui auraient été transmis par 

les cantons.  

Or, comme les risques d'erreurs inhérents à un tel système de financement 

sont particulièrement élevés, il serait parfaitement inconcevable de ne pas 

prévoir la possibilité - pour l'autorité compétente et pour les bénéficiaires de 

la subvention - d'exiger la rectification de subventions qui auraient été al-

louées sur la base d'un état de fait inexact ou incomplet (in casu, sur la base 

de données déterminantes qui n'ont pas été saisies dans SYMIC ou de don-

nées inexactes saisies dans SYMIC).  

Cette conclusion s'impose d'autant plus que le principe selon lequel des 

prestations indûment touchées doivent être restituées - par analogie aux 

règles de droit privé sur l'enrichissement illégitime - constitue un principe gé-

néral de droit non écrit, applicable en droit public (cf. ATF 138 V 426 consid. 

5.1, 127 V 252 consid. 4a, et les références citées; SERGIO GIACOMINI, Ver-

waltungsrechtlicher Vertrag und Verfügung im Subventionsverhältnis « Staat-

Privater », in: Arbeiten aus dem juristischen Seminar der Universität Freiburg 

Schweiz, Fribourg 1992, p. 161s. n. 284; MOOR/POLTIER, op. cit., ch. 1.5.3 p. 

168s.; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 286ss; ANDRE GRISEL, 

Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 618ss).  

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C'est d'ailleurs (notamment) pour permettre à l'autorité fédérale compétente 

d'élucider les cas de restitution de subventions que la Loi sur les subven-

tions - sous la section 3 du chapitre 3, intitulée "Versement et restitution des ai-

des et indemnités" - impose à cette autorité un devoir de surveillance (cf. art. 

25 LSu, disposition à laquelle renvoie implicitement l'art. 95 al. 1 LAsi lors-

qu'il se réfère à "la législation sur les subventions"). Ce devoir a pour corollaire 

l'obligation de collaborer du bénéficiaire de la subvention, qui est tenu de 

fournir à l'autorité compétente tous les renseignements nécessaires (cf. art. 

11 al. 2 1
ère

 phrase LSu; cf. également l'art. 95 al. 2 LAsi, qui prévoit une ré-

glementation similaire), une obligation qui subsiste même après l'octroi de 

l'aide ou de l'indemnité, de manière à ce que l'autorité compétente puisse 

opérer les contrôles nécessaires et élucider les cas de restitution (cf. art. 11 

al. 3 LSu). Dans ce contexte, on relèvera que le devoir de collaborer des 

cantons (en tant que bénéficiaires de subventions) a été précisé dans le nou-

vel art. 89a LAsi ayant été introduit le 1
er
 février 2014. Cette disposition pré-

voit, à l'alinéa 1, que l'ODM peut obliger les cantons à relever et à mettre à 

sa disposition, ou à saisir dans SYMIC les données nécessaires à la surveil-

lance financière ainsi qu'à la détermination et à l'adaptation des indemnités 

financières versées par la Confédération au titre de la Loi sur l'asile (notam-

ment de l'art. 88 LAsi) et définit, à l'alinéa 2, les conséquences pouvant ré-

sulter d'une violation de ce devoir de collaborer (réduction des indemnités fi-

nancières dues aux cantons ou fixation de ces indemnités en fonction des 

données disponibles; cf. Rapport explicatif du DFJP du 19 décembre 2009 

relatif à la modification de la loi sur l'asile et de la loi fédérale sur les étran-

gers, en ligne sur le site de l'ODM, http://www.bfm.admin.ch, Documentation 

> Bases légales > Projets de législation en cours > Modification LAsi et LEtr 

> Procédure de consultation > Rapport explicatif, ch. 2.1.11 ad art. 89a [nou-

veau] LAsi).  

Enfin, il est également admis, dans le domaine des subventions, que les ai-

des financières et indemnités sont allouées selon des principes uniformes et 

équitables (cf. art. 1 al. 1 let. c LSu). Or, il serait assurément contraire au 

principe de l'égalité de traitement des bénéficiaires de subventions d'allouer 

aux cantons - en tant qu'allocataires d'indemnités auxquelles la législation 

fédérale confère un droit - des subventions plus ou moins élevées suivant la 

qualité (respectivement la fiabilité) des informations qu'ils fournissent à 

l'ODM, suivant la pratique qu'ils ont adoptée en matière de saisie de don-

nées dans SYMIC ou suivant la durée de traitement (plus ou moins longue) 

des demandes d'autorisation de travail qui leur sont présentées en relation 

avec les personnes relevant du domaine de l'asile (sur ce dernier point, cf. 

consid. 3.3.2.2.2 infra). 

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Page 34 

3.2.6 En définitive, il résulte de l'interprétation littérale, téléologique et sys-

tématique des art. 23 et 27 OA 2 (en particulier des alinéas 1 et 2 de ces 

dispositions, dans leur teneur en vigueur du 1
er
 janvier 2008 au 31 mars 

2013) - l'interprétation historique ne menant, quant à elle, pas à une solution 

différente - que le calcul des forfaits globaux versés aux cantons pour l'aide 

sociale qu'ils accordent aux personnes relevant du domaine de l'asile se 

fonde sur l'activité lucrative effectivement exercée par ces personnes (que 

dite activité ait ou non été autorisée) et, partant que le travail au noir doit être 

pris en compte dans ce calcul, à tout le moins dans le cadre de la procédure 

de rectification (cf. consid. 3.2.5.1 à 3.2.5.1.3 supra). 

3.3 A ce stade, il sied encore d'examiner si les dispositions réglementaires 

en cause reposent sur un fondement juridique suffisant, ce qui requiert un 

bref rappel des règles pertinentes. 

3.3.1 Au niveau fédéral, la compétence d'édicter des règles de droit relève 

en principe de l’Assemblée fédérale, qui légifère alors sous la forme d’une loi 

fédérale ou d'une ordonnance (cf. art. 163 al. 1 Cst.). Dans la mesure où la 

Constitution ou la loi l'y autorisent, le Conseil fédéral peut également édicter 

des règles de droit, sous la forme d'une ordonnance (cf. art. 182 al. 1 Cst.). 

Le Conseil fédéral veille par ailleurs à la mise en œuvre de la législation fé-

dérale (cf. art. 182 al. 2 Cst.). Toutes les dispositions importantes qui fixent 

des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale (cf. 

art. 164 al. 1 Cst.), à moins d’une délégation de compétence ancrée dans la 

loi (cf. art. 164 al. 2 Cst.).  

L'art. 182 Cst. introduit la distinction entre les ordonnances d'exécution (Voll-

zugsverordnungen) et les ordonnances dites de substitution (gesetzesvertre-

tende Verordnungen). Les premières ne peuvent contenir que des règles 

qualifiées de secondaires, à savoir de simples règles d'exécution destinées à 

concrétiser la loi, à en préciser le sens, à en définir les termes ou à en com-

bler les lacunes d'importance secondaire, dans la mesure où l'exécution de 

la loi l'exige (tel est le cas, par exemple, lorsque la loi emploie des termes 

vagues et imprécis ou soulève des questions d'organisation et de procédu-

re); elles doivent s'en tenir au cadre légal et ne peuvent adopter des règles 

nouvelles limitant des droits ou imposant de nouveaux devoirs, même si ces 

règles sont compatibles avec le but de la loi. Les secondes, en revanche, ne 

se contentent pas d'exécuter la loi, mais la complètent et se substituent à el-

le en introduisant - avec l'accord du législateur, c'est-à-dire sur la base d'une 

délégation contenue dans une loi formelle - des règles primaires, autrement 

dit de nouvelles règles imposant de nouvelles obligations ou conférant de 

nouveaux droits qui devraient normalem