# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6a04b501-abff-5b93-8564-499d8cdb89d5
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-03-30
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 30.03.2022 B 2021/272
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2021-272_2022-03-30.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2021/272

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 29.04.2022

Entscheiddatum: 30.03.2022

Entscheid Verwaltungsgericht, 30.03.2022
Finanzielle Unterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, 
Art. 4 Abs. 1 und 2 der Verordnung über Härtefallmassnahmen für 
Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (in der bis 
31. Dezember 2021 gültigen Fassung AS 2021 884), Art. 3 Abs. 1 lit. e des 
Gesetzes über die wirtschaftliche Unterstützung von Unternehmen sowie 
von durch die öffentliche Hand geführten Institutionen der 
familienergänzenden Kinderbetreuung in Zusammenhang mit der Covid-19-
Epidemie (sGS 571.3). Das befristete Verbot des Betriebs von 
Restaurationslokalen stellt keine Verletzung der Eigentumsgarantie und 
damit keine materielle Enteignung (Art. 26 BV, SR 101), aber eine zulässige 
Verletzung der Wirtschaftsfreiheit dar (Art. 27 Abs. 2 BV). Den Kantonen ist 
es erlaubt, für die Anspruchsberechtigung zusätzliche Kriterien zu den 
bundesrechtlichen Vorgaben aufzustellen. Das Kriterium der Überschuldung 
in Art. 3 Abs. 1 lit. e des kantonalen Covid-Gesetzes erweist sich im Hinblick 
auf die Ausrichtung nicht rückzahlbarer Beiträge als zielgerichtet und 
sinnvoll. Es sollen keine Unternehmen unterstützt werden, die bereits vor 
Ausbruch der Covid-19-Epidemie in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährdet 
waren, wie dies im Fall einer Überschuldung der Bilanz per Ende 2019 der 
Fall ist. Der Nachweis der nachträglichen vollständigen Behebung der per 
Stichtag 31. Dezember 2019 bestehenden Überschuldung mittels 
Forderungsverzichten und Rangrücktritten wurde von der 
Beschwerdeführerin vorliegend nicht erbracht. Nach dem Stichtag realisierte 
Gewinne können nicht berücksichtigt werden. Abweisung der Beschwerde 
(Verwaltungsgericht, B 2021/272). Auf eine gegen dieses Urteil erhobene 
Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil vom 2. November 2022 nicht 
ein (Verfahren 2C_401/2022).

Entscheid vom 30. März 2022

Besetzung

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Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; 

Gerichtsschreiberin Schmid Etter

Verfahrensbeteiligte

A.__ AG,

Beschwerdeführerin,

gegen

Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 35, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

Gegenstand

Finanzielle Unterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

Die A.__ AG mit Sitz in B.__ bezweckt hauptsächlich die Führung gastronomischer 

Betriebe und Veranstaltungen (www.zefix.ch). Sie betreibt die zwei Restaurants C.__ in 

B.__ und D.__ in E.__. Mit Gesuch vom 21. Januar 2021 beantragte die Gesellschaft 

eine finanzielle Härtefallunterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie in 

der Höhe von CHF 600'000. Mit Schreiben vom 12. Februar 2021 teilte das Amt für 

Wirtschaft und Arbeit der Gesuchstellerin mit, dass die gesetzlichen Voraussetzungen 

für eine finanzielle Unterstützung nicht erfüllt seien. Nachdem die A.__ AG eine 

beschwerdefähige Verfügung verlangt hatte, wies das Volkswirtschaftsdepartement 

das Gesuch um wirtschaftliche Unterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-

Epidemie mit Verfügung vom 18. Mai 2021 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass 

per 31. Dezember 2019 mit einem negativen Eigenkapital von CHF 469'807.59 eine 

Überschuldung vorliege.

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B.

Die dagegen von der A.__ AG am 1. Juni 2021 erhobene Beschwerde wurde vom 

Verwaltungsgericht mit Entscheid B 2021/128 vom 14. September 2021 gutgeheissen 

und die Angelegenheit zur weiteren Abklärung des Sachverhalts und zu neuer 

Verfügung an das Volkswirtschaftsdepartement zurückgewiesen. Im Entscheid wurde 

festgestellt, dass die Vorinstanz das rechtliche Gehör der Gesuchstellerin verletzt habe, 

weil sie auf die vorgeschlagenen Sanierungsmassnahmen zur Beseitigung der 

Überschuldung nicht eingegangen sei.

C.

In der Folge forderte das Amt für Wirtschaft und Arbeit die A.__ AG auf, Unterlagen für 

die in Aussicht gestellten Sanierungsmassnahmen beizubringen, worauf diese vorab 

eine Stellungnahme zur Thematik, dass eine entschädigungspflichtige materielle 

Enteignung vorliege, verlangte. Das Amt für Wirtschaft und Arbeit ging darauf nicht 

näher ein. Am 15. Oktober 2021 reichte die A.__ AG zusätzliche Unterlagen ein. Mit 

Verfügung vom 13. Dezember 2021 wies das Volkswirtschaftsdepartement das Gesuch 

um wirtschaftliche Unterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie ab, da 

der Nachweis der rückwirkenden Beseitigung der Überschuldung per 31. Dezember 

2019 nach wie vor nicht erbracht worden sei. Die Gebühr für die Verfügung wurde auf 

CHF 250 festgesetzt (act. 2).

D.

Mit Eingabe vom 28. Dezember 2021 erhob die A.__ AG (Beschwerdeführerin) 

Beschwerde gegen die ablehnende Verfügung des Volkswirtschaftsdepartements 

(Vorinstanz) mit den Anträgen, die Vorinstanz sei anzuweisen, ihr ohne Verzug eine 

Entschädigung wegen materieller Enteignung in der Höhe von CHF 415'445.90 oder 

nach Ermessen des Gerichts auszubezahlen; eventualiter sei ihr ohne Verzug eine 

Härtefallunterstützung in der Höhe von CHF 202'658 oder subeventualiter CHF 180'600 

als nicht rückzahlbarer Beitrag auszuzahlen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge. 

Auf die Erhebung eines Kostenvorschusses wurde seitens des Gerichtes vorläufig 

verzichtet.

Mit Vernehmlassung vom 24. Januar 2022 beantragte die Vorinstanz die Abweisung 

der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin reichte am 28. Januar 2022 eine weitere 

Stellungnahme ein.

Auf die Erwägungen in der angefochtenen Verfügung und die Ausführungen der 

Beteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit für den 

Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59  Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Als Adressatin der 

ablehnenden Verfügung der Vorinstanz ist die Beschwerdeführerin zur Ergreifung des 

Rechtsmittels berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die 

Beschwerde wurde mit Eingabe vom 28. Dezember 2021 rechtzeitig erhoben und erfüllt 

formal wie inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 

Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.  

bis

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die beiden Lockdown-Phasen vom 16. März 

bis 11. Mai 2020 und vom 22. Dezember 2020 bis 31. Mai 2021 stellten eine materielle 

Enteignung nach Art. 26 der Bundesverfassung der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft (SR 101, BV) dar. Sie sei Rechtsträgerin der Eigentumsrechte an 

ihren beiden Betriebsstätten, insbesondere an deren Einrichtungen. Gegenstand der 

Eigentumsgarantie seien sämtliche Vermögenswerte des Privatrechts sowie das 

wohlerworbene Recht auf den Besitz. Um eine materielle Enteignung könne es sich 

auch bei der Beschränkung der Verfügungs- und Nutzungsbefugnisse handeln. Das 

Verbot während der zwei Lockdownphasen, die Restaurationsbetriebe zu führen und 

zu nutzen, stelle eine zeitlich befristete, zwingend entschädigungspflichtige materielle 

Enteignung dar. Der Gastrobranche sei jede wirtschaftliche Nutzung ihrer 

Betriebsstätten verwehrt gewesen. Zugunsten der Allgemeinheit habe sie ein Opfer 

erbringen müssen, das nicht mehr entschädigungslos hinzunehmen sei. Die 

Entschädigung umfasse dabei auch den Verdienstausfall, falls die Aufnahme einer 

neuen Erwerbstätigkeit ausnahmsweise nicht zugemutet werden könne.

Bei den Härtefallentschädigungen handle es sich nicht um Subventionen. Jene 

umfassten teleologisch die Förderung und Erhaltung einer bestimmten, grundsätzlich 

funktionierenden Tätigkeit im Interesse der Allgemeinheit. Die Gastronomie gehöre 

nicht zu den Branchen, welche mittels Subventionen gefördert werden müssten. Der 

Lockdown habe weder mit der Förderung noch mit der Erhaltung der 

Restaurationsbetriebe zu tun, weshalb es sich bei den ausgeschütteten Geldern nicht 

um Subventionen, sondern um eine Entschädigung für die befristete materielle 

Enteignung handle. Deren Höhe sei anhand der Bruttogewinne II der Jahre 2018 und 

2.1. 

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2019 zu ermitteln, woraus sich eine Entschädigung in der Höhe von CHF 415'445.90 

ergebe.

 2.2. 

Mit der Beschwerde können Rechtsverletzungen geltend gemacht werden. Die 

Beschwerdeführerin kann sich auch darauf berufen, die angefochtene Verfügung oder 

der angefochtene Entscheid beruhe auf einem unrichtig oder unvollständig 

festgestellten Sachverhalt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Die Kognition des 

Verwaltungsgerichts ist auf Rechtsverletzungen beschränkt. Falls einer Behörde beim 

entsprechenden Entscheid ein Ermessensspielraum zukommt, hat das 

Verwaltungsgericht diesen zu respektieren (Looser/Looser-Herzig, in: Rizvi/Schindler/

Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/

St. Gallen 2020, N 3 und 5 zu Art. 61 VRP).

Art. 1 der Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang 

mit der Covid-19-Epidemie (in der bis 31. Dezember 2021 gültigen Fassung AS 2021 

884, Covid-19-Härtefallverordnung, in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 des 

Bundesgesetzes über die gesetzlichen Grundlagen für die Verordnungen des 

Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie, SR 818.102, Covid-19-Gesetz) 

hält den Grundsatz fest, wonach sich der Bund im Rahmen des von der 

Bundesversammlung bewilligten Verpflichtungskredits an den Kosten und Verlusten 

beteiligt, die einem Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen 

entstehen, sofern die kantonale Regelung die Mindestvoraussetzungen dieser 

Verordnung bezüglich der Anspruchsberechtigung der Unternehmen sowie der 

Ausgestaltung der Massnahmen erfüllt (vgl. Art. 2 bis 6 der Covid-19-

Härtefallverordnung).

Der Kanton St. Gallen hat für die Ausgestaltung der Härtefallmassnahmen auf 

Grundlage der bundesrechtlichen Bestimmungen gemäss Covid-19-Gesetz und 

Covid-19-Härtefallverordnung das Gesetz über die wirtschaftliche Unterstützung von 

Unternehmen sowie von durch die öffentliche Hand geführten öffentlichen Institutionen 

der familienergänzenden Kinderbetreuung in Zusammenhang mit der Covid-19-

Epidemie (sGS 571.3, kantonales Covid-Gesetz) erlassen. Die Härtefallmassnahmen 

sind begrenzt auf die Mittel des Bundes, die er für Härtefallmassnahmen bereitstellt, 

und jene des Kantons, die maximal 95 Millionen Franken betragen (Art. 2 des 

kantonalen Covid-Gesetzes). Gemäss Art. 3 Abs. 1 des kantonalen Covid-Gesetzes 

2.2.1. 

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kann der Kanton Unternehmen unter gewissen Voraussetzungen Härtefallmassnahmen, 

darunter auch nicht rückzahlbare Beiträge, gewähren. Die Unternehmen können keinen 

Anspruch auf Finanzhilfen geltend machen (Art. 5 Abs. 3 des kantonalen Covid-

Gesetzes).

Bundesrechtlich geregelt ist damit lediglich, unter welchen Bedingungen sich der Bund 

an kantonalen Unterstützungsmassnahmen für Härtefälle beteiligt. Die Federführung 

liegt allein bei den Kantonen. Sie definieren die Härtefallmassnahmen. Dabei liegt der 

Entscheid, ob und in welchem Umfang Härtefallmassnahmen ergriffen werden, in deren 

alleiniger Zuständigkeit. Die Kantone entscheiden also – zumindest für Unternehmen 

mit einem Jahresumsatz von unter 5 Millionen Franken – frei, ob sie Massnahmen 

ergreifen und, falls ja, wie sie diese ausgestalten. Damit sind die Rahmenbedingungen 

dafür geschaffen, dass die Härtefallmassnahmen zum einen den unterschiedlichen 

Gegebenheiten in den Kantonen gerecht werden und ihnen zum andern ein gewisser 

Ermessensspielraum zukommt (Erläuterungen der Eidgenössischen Finanzverwaltung 

vom 31. März 2021 zur Covid-19-Härtefallverordnung, S. 2, nachfolgend: Erläuterungen 

EFV). Die Verwendung des Begriffs "gewisser Ermessensspielraum" rührt dabei von 

den bundesrechtlichen Vorgaben für eine finanzielle Beteiligung in der Covid-19-

Härtfallverordnung her, hat aber nichts mit der Freiheit der Kantone zu tun, die 

Ausgestaltung der Entschädigungen, insbesondere deren Höhe, selber bestimmen zu 

können.

Das zur Verfügung stehende Gesamtvolumen an finanziellen Mitteln wie auch die 

Ausgestaltung als Kann-Vorschrift schränken die Rechtsansprüche auf die nicht 

rückzahlbaren Beiträge ein oder schliessen solche nachgerade aus. Die staatlichen 

Unterstützungen haben trotz und auch gerade wegen der besonderen gesundheitlichen 

und gesellschaftlichen Situation der Bevölkerung den Charakter von Hilfestellungen 

(und damit von Subventionen). Daran ändert nichts, dass Unternehmen, welche die 

Voraussetzungen für die Gewährung von finanziellen Garantien und nicht rückzahlbaren 

Beiträgen erfüllen, die Leistungen auch einfordern können. Wenn die Voraussetzungen 

gegeben sind, entstehen zwar "Ansprüche"; deren Erfüllung geschieht jedoch im 

Rahmen der vom Kantonsrat bewilligten Mittel (Art. 2 des kantonalen Covid-Gesetzes). 

Somit wird deutlich, dass es sich nicht um klassische Ansprüche, begründet auf 

durchsetzbaren Rechten, handelt, sondern vielmehr um berechtigte Erwartungen 

gegenüber dem Gemeinwesen, das Unternehmen innerhalb der verfügbaren Mittel zu 

unterstützen. Wobei einerseits die Behandlung der Gesuche einer Verteilgerechtigkeit 

2.2.2. 

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unterliegt und es andererseits um eine angemessene Ausschüttung von Geldern, 

bezogen auf die konkreten Verhältnisse des einzelnen Unternehmens, geht. In diesem 

Sinn ist Art. 5 Abs. 3 des kantonalen Covid-Gesetzes, wonach kein Anspruch auf 

Finanzhilfen geltend gemacht werden kann, zu verstehen.

Das bedeutet, dass der Kanton bei der Umsetzung der Covid-Massnahmen, 

insbesondere im Rahmen der finanziellen Unterstützung von Betroffenen, analog dem 

Subventionsrecht einen weiten Ermessenspielraum geniesst. Ähnlich den Subventionen 

beziehen sich die Covid-Härtefallunterstützungen auf Spezialgebiete, und die 

Rechtsmittelbehörden verfügen über keine eigenen Fachkenntnisse. Eine freie 

Überprüfung der Praxis der Vorinstanz würde – wie bei den Subventionen – auch die 

Gefahr von Ungerechtigkeiten und Ungleichheiten gegenüber anderen 

Antragsstellenden in sich bergen (vgl. zur Überprüfung von Subventionsentscheiden 

BVGer A-1851/2013 vom 20. August 2013 E. 2 und B-8207/2010 vom 22. März 2011 E. 

2.2 mit Hinweisen; im Allgemeinen BGE 133 II 35 E. 3). Das Verwaltungsgericht hat sich 

daher bei der Überprüfung der Gewährung von Härtefallgeldern Zurückhaltung 

aufzuerlegen, indem es in Fragen, die durch die Rechtsmittelbehörden naturgemäss 

schwer überprüfbar sind, nicht ohne Not von den Beurteilungen des erstinstanzlichen 

Fachgremiums abweicht. Insbesondere bei der Bewertung und Einstufung der in den 

Rechtsgrundlagen definierten Kriterien ist denn auch ein erheblicher 

Beurteilungsspielraum vorhanden (vgl. analog zum Vergaberecht BGE 139 II 185 E. 9.3, 

VerwGE B 2020/29 vom 13. März 2020 E. 2.3.2). Diesen Ermessensbereich hat das 

Gericht zu respektieren, soweit nicht frei zu prüfende Rechtsfragen zur Diskussion 

stehen. Hat eine fachkundige Behörde, wie hier das vom Kanton bestellte 

Fachgremium (Art. 11 Abs. 4 des kantonalen Covid-Gesetzes), eine Empfehlung 

abgegeben, ist substantiiert darzulegen, inwiefern das Ermessen überschritten oder 

allenfalls unterschritten ist (vgl. BGE 141 II 14 E. 8.3).

Das Eigentum ist gewährleistet (Art. 26 Abs. 1 BV). Nach Art. 26 Abs. 2 BV werden 

Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, 

voll entschädigt. Eine materielle Enteignung liegt vor, wenn dem Eigentümer der 

bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch einer Sache untersagt oder in 

einer Weise eingeschränkt wird, die besonders schwer wiegt, weil der betroffenen 

Person eine wesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht 

der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen, 

falls einzelne Personen so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der 

2.2.3. 

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Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar 

wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde (sog. Sonderopfer; BGE 131 II 

728 E. 2, BGer 1C_275/2018 vom 15. Oktober 2019 E. 2.1). Gegenstand der 

Eigentumsgarantie sind sämtliche Vermögenswerte des Privatrechts, wozu auch die 

obligatorischen Rechte und der Besitz zählen. Somit kann sich grundsätzlich auch der 

Mieter eines Grundstücks auf die Eigentumsgarantie berufen (vgl. BGE 105 Ia 43 E. 1c). 

Die Eigentumsgarantie gilt nicht absolut. Voraussetzung für die Beschränkung der aus 

dem Eigentum fliessenden Rechte sind eine genügende gesetzliche Grundlage, ein 

öffentliches Interesse sowie die Wahrung der Verhältnismässigkeit und des Kerngehalts 

(vgl. Art. 36 BV). Öffentliche Eigentumsbeschränkung aus polizeilich motivierten 

Gründen sind grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen (vgl. zum Ganzen 

Vallender/Hettich, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die 

Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 15, 20, 39 

ff. zu Art. 26 BV mit Hinweisen).

Die Beschwerdeführerin ist nicht Eigentümerin der Liegenschaften, in denen sie ihre 

zwei Restaurants betreibt. Sie kann sich aber grundsätzlich auf die Eigentumsgarantie 

berufen, wenn sie durch einen Eingriff in das Eigentum in ihren Rechten als Mieterin 

oder Pächterin beschränkt wird. Mit dem Verbot des Betriebs von Restaurationslokalen 

vom 16. März bis 11. Mai 2020 und vom 22. Dezember 2020 bis 31. Mai 2021 wurde 

ihr indessen nicht der Gebrauch der Mietobjekte an sich in dem Sinne untersagt, dass 

diese nicht mehr hätten benutzt oder betreten werden dürfen. Vorübergehend verboten 

wurde die Nutzung der Räumlichkeiten als Restaurationsbetrieb mit Konsumation vor 

Ort und damit die Ausübung einer bestimmten Tätigkeit. Weiterhin erlaubt blieb die 

Zubereitung von Mahlzeiten als Takeaway-Angebot. Die Beschwerdeführerin war damit 

nicht in ihren Rechten als Mieterin oder Pächterin betroffen. Selbst wenn man noch von 

einer Eigentumsbeschränkung ausgehen wollte, wäre diese polizeilich motiviert 

gewesen und hätte auch nicht übermässig lange gedauert. Tangiert war die 

Beschwerdeführerin durch die behördliche Schliessung der Gastrobetriebe indes in 

ihrer Wirtschaftsfreiheit. Diese umfasst die freie Wahl des Berufes sowie den freien 

Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 

27 Abs. 2 BV; vgl. dazu auch Häner/Bundi, Rechtsgutachten im Auftrag des Verbands 

Gastrosuisse vom 12. April 2021 über die Rechtmässigkeit der vom Bundesrat 

festgelegten Kriterien und Richtwerte für Einschränkungen und Erleichterungen des 

wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Lebens im Zusammenhang mit der Covid-19-

Pandemie unter besonderer Betrachtung der Restaurantschliessungen, S. 17). Auch 

hier müssen die Voraussetzungen von Art. 36 BV für eine Einschränkung erfüllt sein. 

2.3. 

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3.  

Das grundsätzliche Verbot des Betriebs von Restaurants stützt sich auf Art. 6 Abs. 2 

des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen 

(SR 818.101, Epidemiengesetz) und damit auf ein Gesetz im formellen Sinn ab. Die 

Massnahmen des Bundesrats gegenüber privaten Gastrounternehmen wie die 

Anordnung der Schliessung des Betriebs sind sodann gesundheitspolizeilich motiviert; 

sie dienen dem Schutz des Menschen vor dem Coronavirus als übertragbarem 

Krankheitserreger. Insoweit liegt ein legitimes öffentliches Interesse vor, welches eine 

Grundrechteinschränkung grundsätzlich zu rechtfertigen vermag. Zu den damaligen 

Zeitpunkten war die Massnahme der Schliessung der Restaurants zwecks Reduktion 

von Ansteckungen mit Covid-19 und damit Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit 

und einer funktionierenden Gesundheitsversorgung offenkundig geeignet und 

erforderlich. Trotz des schwerwiegenden staatlichen Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit 

erweist sich dieser angesichts der damaligen Notlage und der zeitlichen Befristung 

sowie mit Blick auf die übergeordneten Interessen als zulässig und zumutbar; 

entsprechend zieht er keine Entschädigungspflicht nach sich.

Bund und Kantone haben indessen gesetzliche Grundlagen geschaffen, um 

Unternehmen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen 

von Covid-19 besonders betroffen sind, in Härtefällen finanziell zu unterstützen. Ob die 

Beschwerdeführerin die Vorrausetzungen dafür erfüllt, ist im Folgenden zu prüfen (vgl. 

unter E. 3).

Zusammenfassend ist der Hauptantrag der Beschwerdeführerin, aufgrund der 

befristeten materiellen Enteignung sei ihr eine Entschädigung in der Höhe von 

CHF 415'445.90 oder nach Ermessen des Gerichts auszuzahlen, abzuweisen.

2.4. 

Zur Begründung ihres Eventualantrages bringt die Beschwerdeführerin im 

Wesentlichen vor, eine Bilanzsanierung sei stets ein Ergebnis von nachträglichen 

Handlungen. Es sei nachgerade absurd, Rangrücktritte für Forderungen zu verlangen, 

die per 31. Dezember 2019 bestanden hätten, mittlerweile aber ganz oder teilweise 

bezahlt worden seien. Gewinne nach dem 31. Dezember 2019 müssten 

selbstverständlich berücksichtigt werden. Erzielte Gewinne seien das effektivste Mittel 

der Bilanzsanierung, zeigten sie doch direkt, dass das fragliche Unternehmen effiziente 

Massnahmen zur Beseitigung der Überschuldung umgesetzt habe. Schliesslich 

müssten Gewinne zwingend mit Vorjahresverlusten verrechnet werden. In weiser 

3.1. 

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Voraussicht habe sie eine Epidemieversicherung abgeschlossen, wodurch die Folgen 

der Pandemie im Jahr 2020 hätten abgemildert werden können. In den Jahren 2020 

und 2021 sei es zu einer massiven Verbesserung des Eigenkapitals gekommen. So 

belaufe sich im Jahre 2020 der Reingewinn auf CHF 150'089.07 und im Jahr 2021 bis 

am 30. September 2021 auf CHF 137'837.03. Das negative Eigenkapital betrage per 

30. September 2021 noch CHF 181'881.49. Es lägen Rangrücktritte über insgesamt 

CHF 201'544.90 vor, womit die Überschuldung beseitigt sei. Es könne nicht sein, dass 

von ihr verlangt werde, CHF 199'553.69 auf ein Gesellschaftskonto einzuzahlen, um 

danach allenfalls maximal CHF 180'000 als Härtefallenentschädigung zu erhalten.

 3.2. 

Nach Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes kann der Bund auf Antrag eines oder 

mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen unterstützen, die vor dem 1. Oktober 

2020 gegründet worden sind oder ihre Geschäftstätigkeit aufgenommen haben, am 

1. Oktober 2020 ihren Sitz im jeweiligen Kanton hatten, aufgrund der Natur ihrer 

wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und 

einen Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der 

Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und 

Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Ein Härtefall liegt vor, wenn der 

Jahresumsatz unter 60 Prozent des mehrjährigen Durchschnitts liegt. Die gesamte 

Vermögens- und Kapitalsituation ist zu berücksichtigen sowie der Anteil an nicht 

gedeckten Fixkosten (Art. 12 Abs. 1  des Covid-19-Gesetzes). Der Bundesrat regelt 

die Einzelheiten in einer Verordnung, wobei er Unternehmen berücksichtigt, die im 

Durchschnitt der Jahre 2018 und 2019 einen Umsatz von mindestens CHF 50'000 

erzielt haben (Art. 12 Abs. 4 des Covid-19-Gesetzes). Für Unternehmen, die aufgrund 

von Massnahmen des Bundes oder der Kantone zur Eindämmung der Covid-19-

Epidemie ihren Betrieb ab dem 1. November 2020 für mehrere Wochen schliessen 

müssen oder die während dieser Dauer in der betrieblichen Tätigkeit erheblich 

eingeschränkt werden, kann der Bundesrat die Anspruchsvoraussetzungen für die 

Unternehmen nach diesem Artikel lockern (Art. 12 Abs. 5 des Covid-19-Gesetzes).

In Bezug auf die Vermögens- und Kapitalsituation muss das Unternehmen gegenüber 

dem Kanton belegt haben, dass es profitabel und überlebensfähig ist (Art. 4 Abs. 1 lit. a 

der Covid-19-Härtefallverordnung). Dies ist dann der Fall, wenn sich das Unternehmen 

zum Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs nicht in einem Konkursverfahren oder in 

Liquidation befindet und sich am 15. März 2020 nicht in einem Betreibungsverfahren 

3.2.1. 

bis

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für Sozialversicherungsbeiträge befunden hat, es sei denn, zum Zeitpunkt der 

Einreichung des Gesuchs liege eine vereinbarte Zahlungsplanung vor oder das 

Verfahren sei durch Zahlung abgeschlossen (Art. 4 Abs. 2 der Covid-19-

Härtefallverordnung). Nach Art. 5 Abs. 1 der Covid-19-Härtefallverordnung muss das 

Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt haben, dass sein Jahresumsatz 2020 im 

Zusammenhang mit behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der 

Covid-19-Epidemie unter 60 Prozent des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 

2018 und 2019 liegt. Das Unternehmen hat gegenüber dem Kanton sodann zu 

bestätigen, dass aus dem Umsatzrückgang erhebliche ungedeckte Fixkosten 

resultieren (Art. 5a der Covid-19-Härtefallverordnung; sog. Typ 1-Unternehmen). Für 

Unternehmen, die aufgrund von Massnahmen des Bundes oder der Kantone zur 

Eindämmung der Covid-19-Epidemie ihren Betrieb zwischen dem 1. November 2020 

und dem 30. Juni 2021 für insgesamt mindestens 40 Tage schliessen müssen, entfallen 

bei einem durchschnittlichen Jahresumsatz der Jahre 2018 und 2019 bis 5 Millionen 

Franken die Anspruchsvoraussetzungen nach den Art. 4 Abs. 1 lit. b (Nachweis der 

Ergreifung von Massnahmen zum Schutz der Liquidität und der Kapitalbasis), Art. 5 

Abs.1 und 1  (Nachweis des Umsatzrückgangs um mindestens 40 Prozent) sowie Art. 

5a (Nachweis ungedeckter Fixkosten; Art. 5b Abs. 1 lit. a der Covid-19-

Härtefallverordnung; sog. Typ 3-Unternehmen).

bis

Nach Art. 3 Abs. 1 des kantonalen Covid-Gesetzes kann Unternehmen eine 

Härtefallmassnahme gewährt werden, wenn sie die Vorgaben nach dem zweiten 

Abschnitt der Covid-19-Härtefallverordnung erfüllen (lit. a), ihren Umsatz zu wenigstens 

75 Prozent in einer Branche nach Art. 4 dieses Erlasses (insbesondere Gastronomie, 

Hotellerie, Reisen und Tourismus, Märkte und Messen, Freizeit und Veranstaltungen 

sowie Tierparks) erzielen (lit. b), per 1. Oktober 2020 ihren Sitz im Kanton St. Gallen 

haben und per 30. September 2020 Arbeitsplätze im Umfang von wenigstens 

100 Stellenprozenten in der Schweiz aufweisen (lit. c), keinen Anspruch auf 

branchenspezifische Covid-19-Finanzhilfen des Bundes oder des Kantons St. Gallen in 

den Bereichen Kultur, Sport, öffentlicher Verkehr oder Medien haben (lit. d), per 

31. Dezember 2019 nicht überschuldet waren (lit. e), über einen Nachweis der 

Überlebensfähigkeit verfügen, der glaubhaft aufzeigt, dass die Finanzierung des 

Unternehmens mit der Härtefallmassnahme gesichert werden kann (lit. f) und sich am 

15. März 2020 nicht in einem Betreibungsverfahren für steuerrechtliche Forderungen 

befunden haben, das nicht bereits durch eine Zahlung abgeschlossen oder für das 

noch keine Zahlungsplanung vereinbart werden konnte (lit. g). Die 

3.2.2. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 12/15

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Härtefallmassnahmen können gewährt werden in Form von Solidarbürgschaften, nicht 

rückzahlbaren Beiträgen oder einer Kombination von beidem. Für ungedeckte 

Fixkosten werden nicht rückzahlbare Beiträge gewährt (Art. 5 Abs. 1 und 2 des 

kantonalen Covid-Gesetzes). Härtefallmassnahmen werden auf Gesuch hin gewährt 

(Art. 11 Abs. 1 des kantonalen Covid-Gesetzes).

Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen gemäss Art. 2 ff. 

der Covid-19-Härtefallverordnung wie auch Art. 3 Abs. 1 lit. b und c des kantonalen 

Covid-Gesetzes zum Zeitpunkt der Gründung des Unternehmens, zur Umsatzhöhe, 

zum Umsatzrückgang und zur Anzahl Stellenprozente erfüllt. Fest steht ferner, dass sie 

der anspruchsberechtigten Branche der Gastronomie angehört. Als zwischen dem 

1. November 2020 und 30. Juni 2021 für insgesamt mindestens 40 Tage behördlich 

geschlossener Betrieb (Typ 3-Unternehmen) entfällt der Nachweis eines 

Umsatzrückgangs von mindestens 40 Prozent sowie von ungedeckten Fixkosten.

Umstritten ist indessen, ob die Beschwerdeführerin die per 31. Dezember 2019 

bestehende Überschuldung rückwirkend beheben konnte. Die bundesrechtlichen 

Voraussetzungen von Art. 4 Abs. 2 der Covid-19-Härtefallverordnung sind erfüllt. Die 

Beschwerdeführerin befindet sich weder in Konkurs noch in Liquidation und am 

Stichtag (15. März 2020) auch in keinem Betreibungsverfahren für 

Sozialversicherungsbeiträge. Das kantonale Covid-Gesetz nennt jedoch noch weitere 

Voraussetzungen. Nach Art. 3 Abs. 1 lit. e darf die Gesellschaft per 31. Dezember 2019 

nicht überschuldet gewesen sein. Das Kriterium der Überschuldung erweist sich 

gerade im Hinblick auf die Ausrichtung nicht rückzahlbarer Beiträge als zielgerichtet 

und sinnvoll. Es sollen keine Unternehmen unterstützt werden, die bereits vor Ausbruch 

der Covid-19-Epidemie in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährdet waren. Nach 

Art. 725 des Schweizerischen Obligationenrechts (SR 220, OR) beruft der 

Verwaltungsrat unverzüglich eine Generalversammlung ein und beantragt ihr 

Sanierungsmassnahmen, wenn die letzte Jahresbilanz zeigt, dass die Hälfte des 

Aktienkapitals und der gesetzlichen Reserven nicht mehr gedeckt ist. Wenn begründete 

Besorgnis einer Überschuldung besteht, muss eine Zwischenbilanz erstellt und diese 

einem zugelassenen Revisor zur Prüfung vorgelegt werden. Ergibt sich aus der 

Zwischenbilanz, dass die Forderungen der Gesellschaftsgläubiger weder zu 

Fortführungs- noch zu Veräusserungswerten gedeckt sind, so hat der Verwaltungsrat 

das Gericht zu benachrichtigen, sofern nicht Gesellschaftsgläubiger im Ausmass dieser 

Unterdeckung im Rang hinter alle anderen Gesellschaftsgläubiger zurücktreten 

(Art. 725 Abs. 2 OR). Eine überschuldete Gesellschaft darf von Gesetzes wegen nicht 

3.3. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 13/15

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weiter am Geschäftsverkehr teilnehmen (H. Wüstiner, in: Honsell/Vogt/Watter [Hrsg.], 

Basler Kommentar, Obligationenrecht II, 5. Aufl. 2016, N 1 zu Art. 725 OR). Der Richter 

eröffnet auf Benachrichtigung hin den Konkurs (Art. 725a Abs. 1 Satz 1 OR).

Per 31. Dezember 2019 war die Beschwerdeführerin überschuldet. Aktiven in der Höhe 

von CHF 811'671.38 standen Passiven in der Höhe von 1'281'478.97 (ohne 

Eigenkapital) gegenüber. Die Überschuldung belief sich auf CHF 469'807.59, was die 

Beschwerdeführerin nicht bestreitet, und machte damit mehr als die Hälfte der 

vorhandenen Aktiven aus. Die Voraussetzung von Art. 3 Abs. 1 lit. e des kantonalen 

Covid-Gesetzes erfüllte die Beschwerdeführerin somit klar nicht. Bereits per 

31. Dezember 2018 lag eine massive Überschuldung vor (im Umfang von 

CHF 421'712.73). Die Ergreifung von Sanierungsmassnahmen oder die Verständigung 

des Richters, welche von Gesetzes wegen die Konkurseröffnung nach sich gezogen 

hätte, erfolgten aber trotzdem nicht. Gemäss Praxis der Vorinstanz wurde betroffenen 

Gesuchstellern, so auch der Beschwerdeführerin, die Möglichkeit eingeräumt, die 

Überschuldung nachträglich zu beheben mittels Rangrücktritten auf bestehenden 

Darlehen, nachträglichen Einlagen in bar mit Rangrücktritt oder Auflösung vorhandener 

stiller Reserven. Ausgangspunkt der Beurteilung der Überschuldung ist und bleibt 

indessen gemäss der klaren gesetzlichen Vorgabe der 31. Dezember 2019, weshalb 

nach dem Stichtag realisierte Gewinne nicht berücksichtigt werden können. Die 

Vermögenssituation per Ende 2020 oder per 30. September 2021 kann daher nicht 

massgebend sein, wobei anzumerken ist, dass bei der Beschwerdeführerin auch per 

30. September 2021 noch eine Überschuldung (im Umfang von CHF 199'535.90) 

vorlag. Die Berücksichtigung des weiteren Geschäftsgangs würde auch im Vergleich zu 

anderen Gesuchstellern eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung darstellen. 

Von Belang für die Behebung der Überschuldung per 31. Dezember 2019 sind somit 

die Rangrücktritte von F.__ über CHF 50'000 (act. 10/3.6.6), der G.__ AG über 

CHF 13'000 (act. 7/3.6.5) und der H.__ AG über CHF 117'144.90 (act. 3.6.7). Nicht zu 

berücksichtigen ist der Rangrücktritt von I.__ über CHF 25'000 (act. 7/3.6.4), da dieses 

Darlehen am 31. Dezember 2019 noch gar nicht bestand. Eine Einbringung von 

privaten Mitteln durch den Aktionär K.__, wie noch vor Erlass der ersten ablehnenden 

Verfügung im Umfang von CHF 120'000 angekündigt (act. 7/1.4.3), kam nicht 

zustande. Dass sich die Einbringung privater Mittel angesichts der in der Folge zu 

erwartenden Auszahlung der Härtefallentschädigung generell als widersinnig erweisen 

würde, trifft nicht zu. Im Fall einer Überschuldung der Gesellschaft ist davon 

auszugehen, dass das Unternehmen sowohl die privat eingeschossenen Mittel als auch 

die Gelder der Härtefallunterstützung für ihren Geschäftsbetrieb benötigt und damit 

nicht gleich das Darlehen des Aktionärs wieder zurückzahlt. Unter Hinzurechnung des 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 14/15

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4.

In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder 

teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Auf die Erhebung von amtlichen 

in der Bilanz ausgewiesenen Warendrittels von CHF 65'109 betragen die 

Sanierungsmassnahmen insgesamt CHF 245'253.90, was zum Ausgleich der 

Überschuldung per 31. Dezember 2019 von CHF 469'807.59 nicht ausreicht. Selbst 

wenn man noch sämtliche langfristigen Verbindlichkeiten der H.__ AG von damals 

156'480.40, worin das mittlerweile nicht mehr existierende "L.__-Bar" enthalten war, für 

den Rangrücktritt berücksichtigen würde, würde dies nicht ausreichen, die 

Überschuldung per Stichdatum zu beheben.

Hinzu kommt, dass auch fraglich erscheint, ob die Beschwerdeführerin als 

überlebensfähig im Sinn von Art. 3 Abs. 1 lit. f des kantonalen Covid-Gesetzes gelten 

kann. Danach muss das Unternehmen über einen Nachweis der Überlebensfähigkeit 

verfügen, der glaubhaft aufzeigt, dass seine Finanzierung mit der Härtefallmassnahme 

gesichert werden kann. Gemäss den Ausführungen in der Botschaft der Regierung vom 

19. Januar 2021 (ABl 2021-00-037.159, S. 31, Botschaft) liegt der Focus im 

Zusammenhang mit der Voraussetzung der Überlebensfähigkeit auf der Profitabilität 

der Geschäftstätigkeit in den Jahren 2018 und 2019. Das Beweismass ist erreicht, 

wenn die Geschäftstätigkeit in den Jahren 2018 und 2019 grundsätzlich profitabel war, 

d.h. dass die Jahresrechnungen 2018 und 2019 keine strukturellen Verluste aus dem 

operativen Geschäft ausgewiesen haben. In den Jahren 2018 und 2019 erzielte die 

Beschwerdeführerin indes Verluste von CHF 194'162.54 (2018) und CHF 48'094.86 

(2019). Innerhalb von rund vier Jahren (seit der Gründung im Herbst 2015 bis Ende 

2019) resultierte zudem ein Verlustvortrag von insgesamt CHF 769'807.59. Von einem 

profitablen Unternehmen kann unter diesen Umständen nicht gesprochen werden, 

weshalb auch unter diesem Aspekt ernsthafte Zweifel an der Erfüllung der 

Voraussetzung der Überlebensfähigkeit bestehen.

Der Nachweis der rückwirkenden Behebung der per 31. Dezember 2019 bestehenden 

Überschuldung ist unter diesen Umständen nicht erbracht, womit die 

Beschwerdeführerin die Voraussetzungen von Art. 3 Abs. 1 lit. e des kantonalen Covid-

Gesetzes für die Ausrichtung eines nicht rückzahlbaren Beitrages nicht erfüllt. Auch 

das Eventualbegehren der Beschwerdeführerin ist daher abzuweisen. Auf die 

Ausführungen der Vorinstanz und der Beschwerdeführerin zur Höhe einer allfälligen 

Entschädigung braucht folglich nicht mehr eingegangen zu werden. – Die Beschwerde 

ist daher abzuweisen.

3.4. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 15/15

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Kosten wird jedoch in der Regel gestützt auf Art. 97 VRP verzichtet, wenn eine 

Rechtsfrage in einem Verfahren erstmals entscheiden wird (R. von Rappard-Hirt, in: 

Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 7 zu Art. 97 VRP). Dem Verfahrensausgang 

entsprechend wären die amtlichen Kosten – angemessen ist vorliegend eine 

Entscheidgebühr von CHF 1'500 (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 

941.12) – der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Da im 

Zusammenhang mit Härtefallmassnahmen für Unternehmen aufgrund der Covid-19-

Gesetzgebung erst wenige Entscheide des Verwaltungsgerichts ergangen und 

publiziert worden sind, rechtfertigt es sich, auf die Erhebung der Kosten zu verzichten.

Bei diesem Verfahrensausgang besteht kein Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine 

ausseramtliche Entschädigung (Art. 98  VRP). Der Vorinstanz steht sodann kein 

Kostenersatz zu (vgl. VerwGE B 2017/59 vom 23. März 2018 E. 7 mit Hinweis auf 

R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, 

Lachen/St. Gallen 2004, S. 176 ff.). Sie hat denn auch zu Recht keinen 

Entschädigungsantrag gestellt.

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 werden der 

Beschwerdeführerin auferlegt; auf die Erhebung der Kosten wird verzichtet.

3.

Für das Beschwerdeverfahren werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt.

 

bis

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 30.03.2022
	Finanzielle Unterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, Art. 4 Abs. 1 und 2 der Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (in der bis 31. Dezember 2021 gültigen Fassung AS 2021 884), Art. 3 Abs. 1 lit. e des Gesetzes über die wirtschaftliche Unterstützung von Unternehmen sowie von durch die öffentliche Hand geführten Institutionen der familienergänzenden Kinderbetreuung in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (sGS 571.3). Das befristete Verbot des Betriebs von Restaurationslokalen stellt keine Verletzung der Eigentumsgarantie und damit keine materielle Enteignung (Art. 26 BV, SR 101), aber eine zulässige Verletzung der Wirtschaftsfreiheit dar (Art. 27 Abs. 2 BV). Den Kantonen ist es erlaubt, für die Anspruchsberechtigung zusätzliche Kriterien zu den bundesrechtlichen Vorgaben aufzustellen. Das Kriterium der Überschuldung in Art. 3 Abs. 1 lit. e des kantonalen Covid-Gesetzes erweist sich im Hinblick auf die Ausrichtung nicht rückzahlbarer Beiträge als zielgerichtet und sinnvoll. Es sollen keine Unternehmen unterstützt werden, die bereits vor Ausbruch der Covid-19-Epidemie in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährdet waren, wie dies im Fall einer Überschuldung der Bilanz per Ende 2019 der Fall ist. Der Nachweis der nachträglichen vollständigen Behebung der per Stichtag 31. Dezember 2019 bestehenden Überschuldung mittels Forderungsverzichten und Rangrücktritten wurde von der Beschwerdeführerin vorliegend nicht erbracht. Nach dem Stichtag realisierte Gewinne können nicht berücksichtigt werden. Abweisung der Beschwerde (Verwaltungsgericht, B 2021/272). Auf eine gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil vom 2. November 2022 nicht ein (Verfahren 2C_401/2022).

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