# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 733dea06-5cb8-5efd-b1f0-067400e756e5
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-05-22
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 22.05.2020 602 2019 57
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2019-57_2020-05-22.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2019 57

Arrêt du 22 mai 2020

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-stagiaire : Sarah Vuille

Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par 
Me Nicolas Kolly, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée 

C.________, intimé

Objet Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire – 
Maison mitoyenne

Recours du 29 mai 2019 contre les décisions du 26 avril 2019

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considérant en fait

A. C.________ est propriétaire de l'art. ddd du registre foncier (RF) de la Commune de 
E.________. Ce terrain jouxte l'art. fff RF, copropriété de A.________ et B.________. A cheval sur 
les deux parcelles est implantée une ancienne ferme. Chaque partie de cette ferme est constituée 
en un bâtiment distinct (bâtiment ECAB n° ggg pour C.________ et bâtiment ECAB n° hhh pour 
A.________/B.________). La limite de propriété se situe au niveau du faîte du toit. La construction 
est composée d'un rez-de-chaussée, de deux étages et de combles. Elle est affectée à la zone 
centre, selon l'art. 19 du règlement communal d'urbanisme (RCU). L'art. ddd RF comporte déjà un 
studio au rez-de-chaussée ainsi qu'un appartement duplex au rez et au 1er étage. 

B. Par avis publié dans la Feuille officielle (FO) en 2018, C.________ a mis à l’enquête 
publique la création d’un nouvel appartement duplex au deuxième étage et dans les combles, 
dans la partie de l'ancien rural désaffecté, avec pose de velux et création d’ouvertures en façades.

Par acte du 17 août 2018, A.________ et B.________ ont formé opposition à ce projet de 
construction en invoquant l'insuffisance de l'isolation phonique du mur mitoyen, respectivement les 
risques d'incendie. Ils ont critiqué l'ouverture de fenêtres et velux en façade nord-est et se sont 
plaints du fait que les travaux avaient déjà commencé.

Le 4 septembre 2018, le Conseil communal de E.________ a émis un préavis favorable avec 
conditions. 

Le projet a obtenu, par ailleurs, des préavis favorables (certains avec conditions) de la part des 
services spécialisés de l'Etat, à l'exception du Service de l’énergie (SdE) qui s'est prononcé 
négativement le 2 octobre 2018 en exigeant qu'une part minimale de 50% de l’eau chaude soit 
produite par des énergies renouvelables.

Le 23 octobre 2018, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a rendu un préavis 
de synthèse défavorable en se basant non seulement sur la position du SdE, mais en relevant 
également que le projet ne respectait pas la distance aux limites et qu'une convention dérogatoire 
devait être signes par les propriétaires concernés avant la délivrance du permis de construire.

Le 11 février 2019, le Préfet du district de la Glâne a organisé une inspection des lieux.

Le 18 février 2019, l’intimé a déposé des plans corrigés. Après examen, le SdE a émis un nouveau 
préavis défavorable. Le 8 mars 2019, pour répondre aux conditions du SdE, le requérant a modifié 
une nouvelle fois son projet en prévoyant l’implantation de deux sondes terrestres verticales. Le 
13 mars 2019, au vu des modifications apportées au projet, le SdE a émis un préavis favorable 
avec conditions. Le 15 avril 2019, le Service de l’environnement (SEn) a également émis un 
préavis favorable avec conditions.

C. Par décisions du 26 avril 2019, le Préfet du district de la Glâne a rejeté l’opposition et octroyé 
le permis de construire. Il a constaté qu’aucune convention de dérogation aux limites signée par 
les propriétaires de la parcelle fff RF n'était pas nécessaire, pour le motif que le bâtiment dont il est 
question est déjà séparé en son centre en deux propriétés par un mur mitoyen existant, de sorte 
que les modifications intérieures réalisées ultérieurement au sein d’une des deux propriétés ne 
sont pas soumises à l'obligation de respecter les distances aux limites.

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Constatant que le plan d'aménagement local (PAL) de la commune faisait l'objet d'une révision, le 
préfet a délivré le permis de construire en faisant application de l’effet anticipé des plans afin 
d’éviter des retards dommageables. 

D. Par mémoire du 29 mai 2019, les opposants déboutés ont contesté devant le Tribunal 
cantonal les décisions préfectorales du 26 avril 2019 dont ils demandent l'annulation sous suite de 
frais et dépens. A l’appui de leurs conclusions, ils font valoir une violation des distances minimales 
à la limite de fonds et une violation des normes de protection contre le bruit. Ils invoquent 
également une modification du projet après la mise à l’enquête publique ainsi qu’une violation des 
exigences en matière de protection du patrimoine, des règles sur l’effet anticipé des plans et de 
celles relatives à la protection contre les incendies.

E. Par décision de mesures provisionnelles urgentes du 3 juin 2019, le Juge délégué à 
l’instruction du recours a interdit toute exécution des travaux en lien avec le permis de construire 
litigieux, étant précisé que les travaux de forage pour les pompes à chaleur qui avaient déjà 
débuté pouvaient être poursuivis. 

Le 16 juillet 2019, la commune a indiqué ne pas avoir de remarque particulière à formuler sur le 
recours.

Dans ses observations du 19 juillet 2019, la Préfecture du district de la Glâne a souligné que s’il 
devait être constaté qu’une convention de dérogation à la limite était nécessaire en l’espèce, il se 
poserait la question de la validité de l’ancien permis des recourants relatif à la transformation 
intérieure de leur ferme afin d’aménager un nouveau logement avec locaux de service (dossier iii), 
respectivement de la nécessité d’exiger également une convention de dérogation à la limite pour 
ce permis. S’agissant du grief relatif au bruit et à l'absence du préavis du SEn à ce sujet, l'autorité 
intimée a relevé que le fait de cocher « oui » à la question 2 du formulaire L ne suffisait pas pour 
fonder une obligation de préavis du SEn, section bruit, puisqu’il fallait que les réponses aux sous-
questions y relatives soient affirmatives, ce qui n’était pas le cas en l’occurrence.

Par courrier du 29 juillet 2019, l'intimé a fait valoir en substance qu’une expertise du mur mitoyen 
existant avait été réalisée par une entreprise spécialisée et qu’il en ressortait que ce mur n’était 
pas conforme aux normes et prescriptions de protection incendie en vigueur. Il a ajouté que le mur 
mitoyen devait être remis en état aux frais des recourants et que lui-même suivra à la lettre les 
exigences prescrites par le permis accordé.

Le 19 août 2019, le SeCA a transmis ses observations. Il estime qu’une convention dérogatoire 
aux prescriptions des distances à la limite devrait être conclue entre les propriétaires concernés, 
étant donné que les travaux de transformation impliquent la création d’un élément constructif 
nouveau (le nouveau mur) qui crée une séparation dans un espace qui était jusqu’à présent ouvert 
(aux 2e et 3e étages). Il a toutefois précisé que l’appréciation de la Préfecture à cet égard était 
également défendable et qu’il s’en remettait donc à justice. S’agissant de l’effet anticipé des plans, 
il a relevé que le plan d’aménagement local (PAL) avait été approuvé par la Direction de 
l’aménagement, de l’environnement et des constructions (DAEC) le 10 avril 2019 et que le permis 
de construire avait été délivré le 26 avril 2019.

F. Le 28 août 2019, les recourants ont déposé des contre-observations. Ils maintiennent le fait 
qu’une convention de dérogation aux limites était indispensable et affirment que l’absence de 
convention nécessitait une autorisation dérogatoire, fondée sur les art. 147 et 148 de la loi 

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cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 
710.1), qui devait être mentionnée comme tel dans la FO afin de leur permettre de faire valoir une 
indemnité au sens de l’art. 149 LATeC. Ils ont en outre rappelé que le projet de construction 
comprenait des locaux à usage sensible au bruit, ce qui présupposait l’examen du projet par la 
section bruit du SEn.

Dans sa réplique du 2 septembre 2019, l’intimé a précisé que la construction initiale du mur 
mitoyen était de l’entière responsabilité des recourants et que l’Etablissement cantonal 
d’assurance des bâtiments (ECAB) lui a indiqué, dans le cadre du permis litigieux, qu’un mur de 
compartimentage indépendant du mur mitoyen des recourants devait être érigé. L’intimé a indiqué 
que ce mur serait entièrement construit sur sa propriété selon les normes précises ECAB REI 60.

G. Par décision de mesures provisionnelles du 26 septembre 2019, le Juge délégué a autorisé 
l’intimé à mettre en service la pompe à chaleur et à y raccorder les appartements existants. Il a 
accordé pour le surplus l’effet suspensif au recours.

en droit

1. 

1.1 Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 LATeC. Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 

1.2 Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.

2.

Les recourants se plaignent tout d'abord d’une violation des distances minimales à la limite de 
fonds au sens de l’art. 132 LATeC et de l’art. 82 du règlement du 1er décembre 2009 d'exécution 
de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11). Ils estiment 
qu'en application de l’art. 132 al. 1 LATeC et de l'art. 19 ch. 5 RCU, qui ont le même contenu, la 
distance à la limite est celle de la hauteur divisée par deux mais au minimum de 4 mètres.

Ce raisonnement ne peut être suivi. Comme l’a souligné le Préfet, le bâtiment étant séparé en 
deux propriétés en son centre par un mur mitoyen existant, c’est la nature même de la séparation 
qui nécessitait une convention de dérogation et non les modifications intérieures réalisées 
ultérieurement au sein d’une des deux propriétés. Lorsque des propriétaires morcellent un terrain 
et partagent ce faisant une maison existante qui devient mitoyenne, on doit admettre qu'à cette 
occasion, ils concluent un accord de dérogation implicite et général pour toutes les parties 
contiguës du bâtiment. Il importe peu à cet égard que, cas échéant, un étage ne comportait pas 
encore de mur de séparation au moment du parcellement. Le sol existant dudit étage était par 

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définition déjà en ordre contigu (comme d'ailleurs la partie du toit qui surmonte la maison). En 
conséquence, la modification de l'étage par adjonction d'une séparation physique ne constitue 
qu'un aménagement intérieur sans conséquence en matière de distance aux limites. Si tel n'était 
pas la volonté des propriétaires, il aurait fallu, pour le moins, que ceux-ci l'indiquent expressément 
au moment du morcellement du terrain. De ce point de vue, la situation est différente de celle dans 
laquelle la construction faisant l'objet de la demande de permis est composée de plusieurs corps 
de bâtiment dont certains ne sont pas, comme en l'espèce, nécessairement contigus. Dans ce cas, 
ces corps d'ouvrage non contigus doivent respecter, notamment entre eux, la distance minimale 
légale ou faire l'objet d'une convention dérogatoire distincte (arrêt TC FR 602 2016 62/63 du 
26 juillet 2017).

Partant, le grief relatif à la violation des distances minimales à la limite de fonds doit être rejeté.

3.

Les recourants estiment par ailleurs que le projet de construction viole les normes de protection 
contre le bruit. 

Ils sont d’avis que l’intimé a mal rempli le formulaire spécifique L (protection contre le bruit) en 
répondant négativement à la question « votre projet comprend-il des locaux à usage sensible au 
bruit (conformément à l’art. 2 OBP), notamment chambre, séjour, cuisine habitable, etc. ? ». Or, 
selon eux, l’intimé aurait dû y répondre affirmativement puisque la création d’un nouvel 
appartement dans un rural désaffecté comprend des locaux à usage sensible. Ils se plaignent ainsi 
du fait que le SEn n’a pas examiné les exigences des art. 31 et 32 OPB ni pu vérifier la conformité 
quant au bruit de la construction projetée.

La mention litigieuse sur le formulaire n'est pas déterminante pour la soumission ou non d'une 
demande de permis de construire à la section bruit du SEn. Il s'agit essentiellement d'une 
indication qui permet d'attirer immédiatement l'attention des spécialistes sur d'éventuelles 
contingences liées au bruit, apte à éviter des retards dans la procédure de préavis. Il est en 
revanche erroné de croire qu'une absence de coche (intentionnelle ou non) serait suffisante pour 
éviter un examen par l'autorité spécialisée. Cet examen dépend de la nature du projet et non de 
l'indication subjective du requérant. Or, en l'espèce, hormis la question de la pompe à chaleur - qui 
a été examinée spécialement par l'autorité - le projet de construction de l'intimé ne présente 
aucune particularité environnementale qui justifierait un préavis de la part de la section bruit du 
SEn. 

En effet, il revient au constructeur de réaliser l'ouvrage, objet du permis de construire, dans le 
respect des règles de l’art (cf. arrêt TC FR 602 2017 71/72 du 3 décembre 2018 consid. 4). Du 
moment que l'application correcte de ces règles, contenues notamment à la norme SIA 181, 
permet de construire l'appartement sans immissions excessives, la problématique soulevée par les 
recourants – qui craignent une mauvaise isolation phonique de l'appartement - n'a aucune 
incidence sur la délivrance du permis de construire, un éventuel litige sur ces questions relevant 
cas échéant du droit privé (arrêt TF 1C_416/2012 du 6 décembre 2012 consid. 5).

C'est donc en vain que les recourants se plaignent de l'absence d'un préavis spécifique de la 
section bruit du SEn et des risques de bruit excessif consécutif à la construction de l'appartement 
litigieux.

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4.

4.1 Aux termes de l'art. 97 ReLATeC, lorsqu’un projet est modifié pendant la procédure ou 
après la décision de l’autorité compétente, il est procédé à une nouvelle enquête selon les formes 
prévues à l’art. 140 LATeC et à l’art. 92 ReLATeC (al. 1). Lorsqu’il s’agit de modifications 
secondaires apportées durant la procédure, celle-ci peut suivre son cours sans nouvelle mise à 
l’enquête, dans la mesure où ces modifications ne touchent pas le droit des tiers (al. 2). 

L'art. 97 ReLATeC permet d'éviter qu'une modification de moindre importance apportée au projet 
initial ne conduise à devoir reprendre une nouvelle procédure d'autorisation de construire (pour le 
droit bernois similaire: ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern, Kommentar, 5ème éd. 2020, 
ad art. 32). Pour le Tribunal fédéral, cette règle répond à un souci d'économie de procédure et 
tend à éviter qu'une modification du projet de moindre importance ne conduise systématiquement 
à la reprise ab ovo de toute la procédure d'autorisation de construire. Ce n'est donc que dans 
l'hypothèse où la modification affecte le projet initial de manière importante que la procédure 
d'autorisation de construire doit être reprise à son début, comme s'il s'agissait d'un nouveau projet 
(arrêts TF 1C_309/2013 du 4 juillet 2013 consid. 3; 1C_340/2014 du 4 novembre 2014 consid. 4; 
1C_394/2010 du 10 juin 2011 consid. 3.2). 

L’on est en présence d'une modification du projet, et non d'un nouveau projet, lorsque la 
construction demeure la même dans ses grandes lignes et garde ses éléments fondamentaux. 
L'existence d'un nouveau projet doit en revanche être admise lorsque la modification concerne des 
aspects essentiels de la construction, tels que sa reconstruction, l'emplacement, la dimension 
extérieure, le nombre d'étages ou lorsque la construction ou l'installation perd son identité en 
raison de plusieurs modifications de peu d'importance portées au projet initial (ZAUGG/LUDWIG,  ad 
art. 32 et la jurisprudence citée; arrêts TC FR 602 2019 53 du 9 décembre 2019;  602 2015 123 du 
23 mars 2016). 

4.2. En l'occurrence, suite aux préavis défavorables de plusieurs services de l'Etat, l'intimé a 
modifié son projet, respectivement ses plans. Initialement, le projet prévoyait la pose de panneaux 
photovoltaïques. Le projet finalement corrigé et autorisé prévoit la pose de plusieurs sondes 
géothermiques afin de satisfaire aux exigences du SdE en matière de production d’énergie 
renouvelable.

En l’espèce, cette modification du projet doit être considérée comme étant de moindre importance 
par rapport au projet initial qui prévoit, pour rappel, la création d’un appartement dans un rural 
désaffecté avec pose de velux et création d’ouvertures en façades. Il y a dès lors lieu de constater 
que les éléments fondamentaux du projet initial demeurent, étant précisé que les sondes 
géothermiques sont implantées à l’extrémité opposée du terrain des recourants. Ainsi, une 
nouvelle mise à l’enquête n’était pas nécessaire.

Le grief doit par conséquent être rejeté.

5.

Tel est également le cas des critiques visant une prétendue violation des exigences en matière de 
protection du patrimoine. Les recourants estiment que la solution autorisée par le permis de 
construire - qui autorise l'ouverture de deux fenêtres doubles sur la façade Nord-Est alors même 
que l'immeuble comporte déjà quatre petites fenêtres - est totalement disharmonieuse et va à 
l’encontre de la protection de l’édifice.

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Le projet tel qu'autorisé a été soumis pour préavis au Service des biens culturels (SBC) qui a émis 
un préavis favorable le 4 octobre 2018. En ce qui concerne la façade Nord-Est, il s'est limité à des 
exigences de matière (bois) et de teinte. Le nombre de fenêtres n'a pas été remis en question. 

L'examen des plans montre que les nouvelles fenêtres s'organisent de manière équilibrée par 
rapport à celles percées par les recourants dans leur partie de l'immeuble. Face à cette 
constatation qui s'impose d'elle-même, ceux-ci n'indiquent pas pourquoi la solution retenue serait 
disharmonieuse, ni pourquoi il serait indispensable à la typologie du bâtiment de garder une 
façade asymétrique en lien avec les fenêtres. Faute d'indice objectif qui laisserait penser que tel 
serait le cas, il y a lieu de s'appuyer sur l'appréciation favorable du SBC, que la Cour partage 
complètement. Au demeurant, ce préavis constitue en l'espèce un rapport officiel au sens de l'art. 
46 al. 1 let. b CPJA, auquel pleine valeur probante peut être reconnue (RFJ 2001 p. 224; arrêt TF 
1C_319/2015 du 25 février 2016, consid. 5.3). 

6.

Dans un dernier grief, les recourants font valoir que les normes relatives à la protection incendie 
ont été violées. Ils craignent que la construction projetée ne respecte pas les différentes exigences 
en matière de protection incendie notamment du fait que le mur mitoyen existant a été percé dans 
son épaisseur pour la pose de WC.

Ce faisant, les recourants ne se plaignent pas du permis de construire qui a été accordé, mais de 
la manière, contraire aux règles de l'art, dont ils pensent que l'intimé va exécuter les travaux. Dès 
lors que le préavis de l'ECAB du 20 septembre 2018, favorable avec conditions, fait partie 
intégrante du permis de construire et qu'il exige expressément la création d'un mur de 
compartimentage coupe-feu REI 60, les critiques des recourants sont sans pertinence. Il a été vu 
précédemment (cf. consid. 3) que le respect des règles de l'art ne relève pas de la procédure de 
permis de construire. 

7.

Il n'y a pas en l'espèce de violation des règles sur l'effet anticipé des plans du moment que la 
DAEC a approuvé la révision générale du PAL le 10 avril 2019 et que le permis de construire a été 
délivré le 26 avril 2019.

8.

Mal fondé, le recours doit être rejeté et les décisions du 26 avril 2019 du Préfet de la Glâne sont 
ainsi confirmées.

Vu l’issue du recours, il appartient aux recourants, qui succombent, de supporter les frais de 
procédure (art. 131 CPJA). Pour le même motif, il ne leur est pas alloué d'indemnité de partie.

L'intimé, qui n'a pas fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, n'a pas droit à 
une telle indemnité (art. 137 CPJA en lien avec l'art. 14 al. 1 CPJA).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours  (602 2019 57) est rejeté.

Partant, les décisions du Préfet du district de la Glâne du 26 avril 2019 sont confirmées.

II. Les frais de procédure sont mis solidairement, par CHF 2'500.-, à la charge des recourants. 
Ils sont compensés avec l'avance de frais effectuée.

III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.

IV. Notification.

La présente décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans 
les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 22 mai 2020/cpf/svu

Le Président : La Greffière-stagiaire :