# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 03a5901c-ef4b-5808-9137-4dabf4deaeeb
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-08-21
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 21.08.2025 B 2025/35
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2025-35_2025-08-21.pdf

## Full Text

© Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/19

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2025/35

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 04.11.2025

Entscheiddatum: 21.08.2025

Entscheid Verwaltungsgericht, 21.08.2025
Ausbildungsverpflichtung im Spitex-Bereich, Vorgabewert. Art. 27 BV, Art. 36 
BV und Art. 117b BV, Art. 2 f. FAPG und Art. 2 f. EG-BFAP. Der konkret 
angeordnete Vorgabewert für die Ausbildungsverpflichtung der 
Beschwerdeführerin stellt eine zulässige, insbesondere verhältnismässige, 
Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar. (Verwaltungsgericht, B 2025/35)

Entscheid siehe pdf.

Kanton St.Gallen 

Gerichte 

 
 

 

Verwaltungsgericht 

Abteilung II 

 

 

 

 

 

 

 Entscheid vom 21. August 2025  

Besetzung  Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungs-

richter Zogg; Gerichtsschreiber Geertsen  

   

Geschäftsnr.   B 2025/35 

 

   

Verfahrens- 

beteiligte 

 

 A.__ GmbH, 

Beschwerdeführerin,  

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Burkhalter, Burkhalter  

Rechtsanwälte, Elfenstrasse 19, Postfach 1010, 3000 Bern 6,  

 

 

  gegen 

  Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 

9001 St. Gallen,  

Vorinstanz,  

 

 

  

Gegenstand  Ausbildungsverpflichtung: Vorgabewert 2025-2027 

 

 

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest: 

A.  

a. 

Die A.__ GmbH wurde am .__ 2017 mit Sitz in Z.__ (Sitzverlegung am .__ 2024 nach Y.__) 

gegründet. Im Wesentlichen bezweckt die Gesellschaft «die Pflege und Betreuung von 

 

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Menschen mit somatischen, psychiatrischen und sonstigen Beeinträchtigungen, Erbringung 

von Leistungen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Krankenpflege-Leis-

tungsverordnung) sowie Rai Home Care und Mental Health; die Beratung, Instruktion und 

Schulung im Zusammenhang mit Erkrankungen, Angebote der Freizeitgestaltung für Men-

schen mit Beeinträchtigungen, Begleitung von Reisen sowie Handel und Ausgabe von Pfle-

gematerial und Pflegehilfsmittel; Haushalthilfe und Hausräumungen; Eröffnung und Füh-

rung von therapeutischen Kurz- und Langzeiteinrichtungen (siehe zum Ganzen die Anga-

ben im Handelsregisterauszug, <www.zefix.admin.ch>, eingesehen am 12. August 2025). 

Ihr wurde vom Gesundheitsdepartement eine bis 5. August 2024 befristete Bewilligung für 

den Betrieb einer Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause erteilt (act. 10.5, S. 1, der 

Verfügung vom 4. Juli 2024). 

b. 

Am 19. Juni 2024 orientierte das Gesundheitsdepartement die A.__ GmbH schriftlich über 

die ihr obliegende Ausbildungsverpflichtung und den Vorgabewert für das Jahr 2025 sowie 

den Inhalt des am 1. Januar 2025 in Kraft tretenden Konzepts «Ausbildungsverpflichtung in 

den nicht-universitären Gesundheitsberufen (KNUG)» (nachfolgend wird das KNUG in der 

seit 22. April 2025 gültigen Fassung zitiert [Download unter: <https://www.sg.ch/gesund-

heit-soziales/gesundheit/pflegeinitiative/Ausbildungsverpflichtung.html>, abgerufen am 

11. August 2025], die hinsichtlich der vorliegend umstrittenen Punkte im Wesentlichen iden-

tisch ist mit der in den Akten liegenden [act. 10.4] Fassung vom 18. November 2024), ins-

besondere hinsichtlich der Grundlagen für die Berechnung der Ausbildungsverpflichtung, 

die im Fall der Spitex-Organisation A.__ GmbH für das Jahr 2025 61 Ausbildungswochen 

betragen werde. Zugunsten der Betriebe werde während der Einführungsphase auf eine 

finanzielle Abrechnung verzichtet. Unabhängig davon würden gleichwohl sämtliche Daten 

zur Monitorisierung erhoben. Im ersten Quartal 2025 werde die A.__ GmbH die Vorgabe-

werte für die Jahre 2026 und 2027 erhalten. Die erstmalige finanzielle Abrechnung der Aus-

bildungsverpflichtung in den Spitex-Organisationen erfolge im Herbst 2027 für das Ausbil-

dungsjahr 2026 (act. 10.6; zu den einzelnen Berechnungsgrundlagen siehe auch act. 10.7). 

c. 

Das Gesundheitsdepartement verlängerte mit Verfügung vom 4. Juli 2024 die Bewilligung 

der A.__ GmbH zum Betrieb einer Organisation der Hilfe und Pflege zu Hause bis zum 

31. Juli 2034 mit der Auflage, dass alle angestellten Pflegefachpersonen, die in eigener 

fachlicher Verantwortung im Kanton St. Gallen arbeiten und nicht im Besitz einer gültigen 

Berufsausübungsbewilligung sind, dem Gesundheitsdepartement ein Gesuch um Berufs-

ausübungsbewilligung bis zum 30. November 2024 einzureichen hätten (act. 10.5). 

 

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d. 

Mit Verfügung vom 27. Januar 2025 verpflichtete das Gesundheitsdepartement die A.__ 

GmbH, im Bereich der nicht-universitären Gesundheitsberufe folgende Ausbildungsleistun-

gen (Mindestanzahl Ausbildungswochen) zu erbringen: für das Kalenderjahr 2025 61 Aus-

bildungswochen, für das Kalenderjahr 2026 105 Ausbildungswochen und für das Kalender-

jahr 2027 120 Ausbildungswochen (act. 2). 

B.  

a. 

Die A.__ GmbH (Beschwerdeführerin) erhob am 12. Februar 2025 gegen die Verfügung 

des Gesundheitsdepartements (Vorinstanz) vom 27. Januar 2025 Beschwerde beim Ver-

waltungsgericht. Sie stellte den Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und 

sie sei von der Ausbildungsverpflichtung zu befreien; eventualiter sei die Sache zur Neube-

urteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge). 

  

 

Zusammengefasst vertrat die Beschwerdeführerin die Auffassung, die verfügte Ausbil-

dungsverpflichtung trage den spezifischen Verhältnissen ihres Betriebs nur unzureichend 

Rechnung; damit habe die Vorinstanz kantonales Recht verletzt. Die Ausbildungsverpflich-

tung stelle sodann einen unverhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar. Des 

Weiteren rügte die Beschwerdeführerin, die Berechnungsgrundlagen für die verfügten Aus-

bildungswochen seien nur schwer nachvollziehbar, was eine Überprüfung verunmögliche. 

Insbesondere stellte sie die Rechtmässigkeit des angewandten Wachstumsfaktors in 

Frage; auf dessen Anwendung sei zu verzichten. Die Beschwerdeführerin machte ausser-

dem geltend, sie könne der Ausbildungsverpflichtung aus verschiedenen Gründen nicht 

nachkommen, namentlich wegen Besonderheiten der therapeutischen Beziehungen, aus 

Gründen der Arbeitssicherheit, wegen territorialer Verhältnisse und fehlenden Ausbildungs-

potenzials. Weil die angefochtene Ausbildungsverpflichtung rechtswidrig sei, schulde sie 

(die Beschwerdeführerin) auch keine Ersatzabgabe; eine solche wäre im Übrigen ohnehin 

nicht verhältnismässig (act. 1). 

b. 

Mit Vernehmlassung vom 26. März 2025 ersuchte die Vorinstanz um Abweisung der Be-

schwerde. Zur Begründung führte sie aus, die angeordnete Ausbildungsverpflichtung sei 

gesetz- und verhältnismässig. Die Beschwerdeführerin zähle zu den grösseren Spitex-Or-

ganisationen im Kanton St. Gallen. Es sei deshalb nicht nachvollziehbar, dass sie keine 

Ausbildungsleistungen erbringen könne. Ein Pflege- oder Betreuungsbedarf aufgrund psy-

chiatrischer Diagnosen schliesse den Einbezug von Auszubildenden nicht aus. 

 

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Psychiatrische Kliniken und andere ambulante psychiatrische Spitex-Organisationen in der 

Schweiz würden denn auch Ausbildungsangebote anbieten. Die Auszubildenden müssten 

gerade deshalb in die vertrauensvollen Beziehungen mit den Patienten integriert werden, 

damit sie die entsprechenden Fähigkeiten und Kompetenzen erlernen könnten. Ausserdem 

könne eine Spitex-Organisation die Ausbildungsverpflichtung in einem Ausbildungsverbund 

erfüllen. Um die Ausbildungsleistungen im Spitex-Bereich so ausbauen zu können, dass 

der Bedarf gedeckt sei, sei für die Jahre 2025 bis 2029 ein Wachstumsfaktor erforderlich. 

Zwar könnten zumindest kurzfristig betrachtet die Kosten der Ausbildung von Tertiärpflege-

personal den Nutzen übersteigen. Um diesem Umstand Rechnung zu tragen, würden im 

Rahmen der weiteren Massnahmen der Ausbildungsoffensive jedoch finanzielle Mittel für 

die Ausbildung im Bereich der Tertiärpflege zur Verfügung gestellt. Die von der Beschwer-

deführerin thematisierte Ersatzabgabe bilde nicht Gegenstand der angefochtenen Verfü-

gung, weshalb sich Ausführungen hierzu erübrigten. Immerhin sei anzumerken, dass einem 

Betrieb die Ersatzabgabe ganz oder teilweise erlassen werde, wenn er nachweisen könne, 

dass er die Ausbildungsverpflichtung unverschuldet nicht erfüllt habe (act. 9). 

c. 

Die Beschwerdeführerin hielt mit Stellungnahme vom 10. Juni 2025 unverändert an ihrer 

Beschwerde fest. Ergänzend legte sie aus ihrer Sicht wesentliche Unterschiede zwischen 

der somatischen und psychiatrischen Pflege dar und zog daraus den Schluss, dass im Rah-

men eines psychiatrischen Pflegeverhältnisses ein besonders schützenswertes Vertrau-

ensverhältnis bestehe, das durch den Einbezug Auszubildender beeinträchtigt werden 

könne. Gegen die angefochtene Ausbildungsverpflichtung wandte sie ferner ein, es fehle 

ihr an dem für die Ausbildung erforderlichen Kompetenzteam. Sie brachte ausserdem vor, 

dass sich ein Ausbildungsplatz finanziell in verschiedener Hinsicht belastend für eine Spi-

tex-Organisation auswirke. Einerseits würden direkte Personalkosten entstehen, anderer-

seits würde die Effizienz der Ausbildner bei ihrer eigentlichen Pflegetätigkeit sinken. Die 

Kostensteigerung wirke sich überproportional stark auf private Spitex-Organisationen aus, 

die einen geringeren Beitrag aus der Restkostenfinanzierung erhalten würden (act. 14). 

  

 

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5/18 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung: 

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Als Adressatin der ange-

fochtenen Verfügung vom 27. Januar 2025 ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerde le-

gitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde vom 12. Februar 

2025 wurde rechtzeitig erhoben. Sie erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetz-

lichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP), 

weshalb darauf einzutreten ist. 

2.  

Umstritten und nachfolgend zu prüfen ist die Rechtmässigkeit der von der Vorinstanz ver-

fügten Ausbildungsverpflichtung betreffend die Kalenderjahre 2025 bis 2027. Wie bereits 

die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat (act. 9, Ziffer 4), bildet die Frage der Ersatzabgabe 

nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung; sie ist damit auch einer Erörterung im 

Beschwerdeverfahren nicht zugänglich. Entsprechend ist auf die diesbezüglichen Ausfüh-

rungen der Beschwerdeführerin (act. 1, Rz 21 ff., und act. 14, Rz 14), die nicht in ein eigen-

ständiges Rechtsbegehren mündeten, im Folgenden nicht weiter einzugehen. Dies gilt ins-

besondere hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin gegen die Bemessung der Ersatz-

abgabe ins Feld geführten Thematik der Restkostenfinanzierung, deren Leistungen bei feh-

lendem Leistungsauftrag der Gemeinde tiefer ausfallen würden, was zu einer besonderen 

finanziellen Härte führen könnte (act. 1, Rz 27; siehe im Übrigen zu der von der Beschwer-

deführerin geltend gemachten finanziellen Unzumutbarkeit der Ausbildungsverpflichtung 

E. 5.3.3.3 hiernach).  

3.  

3.1.  

Bund und Kantone anerkennen und fördern die Pflege als wichtigen Bestandteil der Ge-

sundheitsversorgung und sorgen für eine ausreichende, allen zugängliche Pflege von hoher 

Qualität (Art. 117b Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 

SR 101, BV). Sie stellen sicher, dass eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachper-

sonen für den zunehmenden Bedarf zur Verfügung steht und dass die in der Pflege tätigen 

Personen entsprechend ihrer Ausbildung und ihren Kompetenzen eingesetzt werden 

(Art. 117b Abs. 2 BV). Gestützt auf Art. 117b BV statuiert Art. 2 des Bundesgesetzes über 

die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege (SR 811.22; FAPG), dass die Kantone 

den Bedarf an Plätzen für die praktische Ausbildung u.a. zur Pflegefachfrau oder zum Pfle-

gefachmann höhere Fachschule («HF») festlegen. Sie berücksichtigen dabei die 

 

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vorhandenen Bildungs- und Studienplätze sowie die kantonale Versorgungsplanung (Art. 2 

FAPG). Die Kantone haben zudem die Kriterien festzulegen für die Berechnung der Ausbil-

dungskapazitäten von Organisationen, die Pflegefachpersonen beschäftigen, von Spitälern 

und von Pflegeheimen (Akteure im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachper-

sonen); Kriterien sind dabei insbesondere die Anzahl der Angestellten, die Struktur und das 

Leistungsangebot (Art. 3 FAPG). 

3.2.  

Art. 2 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Förderung der 

Ausbildung im Bereich der Pflege (sGS 312.2, EG-BFAP) bestimmt, dass das Gesundheits-

departement den Bedarf an Ausbildungsplätzen im Kanton gestützt auf eine kantonale Ver-

sorgungsplanung festlegt. Es berücksichtigt dabei die bestehenden und die geplanten Bil-

dungs- und Studienplätze. Gemäss Art. 3 Abs. 1 EG-BFAP haben Listenspitäler, Pflege-

heime und Spitex-Betriebe Ausbildungsplätze zur Verfügung zu stellen, wenn sie einen Be-

triebsstandort im Kanton haben. Als Spitex-Betrieb gilt eine Organisation der Krankenpflege 

und Hilfe zu Hause (Art. 1 lit. h EG-BFAP in Verbindung mit Art. 51 der eidgenössischen 

Verordnung über die Krankenversicherung, SR 832.102, KVV). Die Adressaten von Art. 3 

Abs. 1 EG-BFAP können die Ausbildungsplätze am eigenen Betriebsstandort im Kanton 

oder in einem Ausbildungsverbund anbieten. Ein Ausbildungsverbund ist ein organisatori-

scher Zusammenschluss von wenigstens zwei Betrieben, die gemeinsam Ausbildungs-

plätze anbieten (Art. 1 lit. c EG-BFAP). Er bietet die Ausbildungsplätze an einem innerkan-

tonalen Betriebsstandort an (Art. 3 Abs. 2 EG-BFAP).  

3.3.  

Die Regierung hat gestützt auf Art. 3 Abs. 4 EG-BFAP die Einzelheiten der Ausbildungs-

verpflichtung in der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die För-

derung der Ausbildung im Bereich der Pflege (sGS 312.21, nachfolgend VO zum EG-BFAP) 

geregelt. Der Ausbildungsverpflichtung unterstehen verschiedene Gesundheitsberufe, u.a. 

die Pflegeberufe, namentlich derjenige der dipl. Pflegefachfrau und des dipl. Pflegefach-

manns HF (Art. 2 lit. a Ziffer 2 VO zum EG-BFAP).   

 

Nach Art. 1 Abs. 1 VO zum EG-BFAP bestimmt das Gesundheitsdepartement als zustän-

dige Stelle des Kantons durch Verfügung oder Leistungsauftrag die Mindestanzahl Ausbil-

dungswochen, die ein Betrieb im Kanton erbringen muss (Art. 3 Abs. 3 EG-BFAP; siehe zur 

Form und zum Zeitpunkt Art. 3 VO zum EG-BFAP). Als Ausbildungswoche gilt eine Zeitein-

heit von fünf Vollzeit-Arbeitstagen (Art. 3 Abs. 1 Satz 2 VO zum EG-BFAP). Die Mindestan-

zahl Ausbildungswochen bemisst sich nach der Anzahl Vollzeitäquivalente (VZÄ) oder Pfle-

gestunden, dem Normwert und dem Wachstumsfaktor (Art. 5 VO zum EG-BFAP). Die Be-

rechnungsformel für die Mindestanzahl Ausbildungswochen bei Spitex-Betrieben lautet: 

 

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Normwert x Anzahl Pflegestunden Betrieb / 1’000 x Wachstumsfaktor (vgl. Art. 9 lit. c VO 

zum EG-BFAP; KNUG, S. 11). Im Einzelnen: 

3.3.1.  

Der Normwert (Ausbildungspotenzial) im häuslichen Setting gibt Auskunft darüber, wie viele 

Ausbildungswochen je 1'000 abgerechneter KLV-Stunden geleistet werden können (KNUG, 

S. 10 unten). Er berechnet sich für Spitex-Betriebe nach der Summe der Ausbildungswo-

chen, welche die Spitex-Betriebe in den letzten fünf Kalenderjahren an Betriebsstandorten 

im Kanton erbracht haben, geteilt durch die (durchschnittliche) Summe der KVG-Pflege-

stunden (Bundesgesetz über die Krankenversicherung, SR 832.10, KVG), die diese Spitex-

Betriebe in den letzten fünf Kalenderjahren im Kanton geleistet haben (Art. 7 Abs. 1 lit. c 

VO zum EG-BFAP), geteilt durch 1'000 (KNUG, S. 10 unten). Der Normwert wird alle fünf 

Jahre vom Gesundheitsdepartement festgelegt (Art. 7 Abs. 3 VO zum EG-BFAP). Für die 

Jahre 2025 bis 2030 beträgt er für Spitex-Betriebe 3.2 (KNUG, Anhang 3, S. 20).  

3.3.2.  

Für den Faktor Anzahl Pflegestunden Betrieb sind in sachlicher Hinsicht die Anzahl Pflege-

stunden nach Art. 7 ff. der eidgenössischen Verordnung über Leistungen in der obligatori-

schen Krankenpflegeversicherung (SR 832.112.31, KLV) massgebend, die der Spitex-Be-

trieb in einem Kalenderjahr im Kanton geleistet hat (Art. 6 Abs. 1 lit. c VO zum EG-BFAP), 

geteilt durch 1'000 (KNUG, S. 7). In zeitlicher Hinsicht ist bei einem Spitex-Betrieb auf die 

Anzahl KVG-Pflegestunden gemäss Spitex-Statistik abzustellen, die der Spitex-Betrieb im 

Kalenderjahr zwei Jahre vor dem Verfügungserlass geleistet hat (Art. 6 Abs. 2 lit. c VO zum 

EG-BFAP). 

3.3.3.  

Der Wachstumsfaktor wird von der Regierung im Anhang zur VO zum EG-BFAP festgelegt. 

Er richtet sich nach den Normwerten in Kantonen mit vergleichbaren Versorgungsstrukturen 

und nach dem Bedarf an Ausbildungsplätzen gemäss Bedarfsplanung (Art. 8 VO zum EG-

BFAP). Der Wachstumsfaktor für Spitex-Betriebe beträgt im Jahr 2025 1.2. Er steigt bis ins 

Jahr 2029 jährlich um den Faktor 0.2 bis auf 2.0 (Anhang zur VO zum EG-BFAP, Ziffer 3). 

3.4.  

Die Ausbildungsverpflichtung ist erfüllt, wenn die Summe der – nach Art. 11 Abs. 1 VO zum 

EG-BFAP gewichteten – geleisteten Ausbildungswochen eines Betriebs wenigstens 

90 Prozent der Mindestanzahl Ausbildungswochen des Betriebs beträgt (Art. 11 Abs. 2 VO 

zum EG-BFAP). Den Betrieben steht frei, in welchen nicht-universitären Berufsgruppen die 

Ausbildungsleistung erbracht wird (KNUG, S. 7 und S. 17). 

 

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4.  

Die Beschwerdeführerin rügt, die Berechnungsgrundlagen der ihr gegenüber angeordneten 

Ausbildungsverpflichtungen (insbesondere der veranschlagte Wachstumsfaktor) seien 

nicht offengelegt worden (act. 1, Rz 12) und auf die Anwendung des Wachstumsfaktors 

hätte in ihrem Fall verzichtet werden müssen (act. 1, Rz 13). 

4.1.  

Zunächst ist auf die formelle Rüge der Beschwerdeführerin einzugehen, die Vorinstanz 

habe ihre Begründungspflicht verletzt. 

4.1.1.  

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 15 VRP ergibt 

sich, dass Verfügungen zu begründen sind. Danach muss die Begründung so abgefasst 

sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft ge-

ben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In die-

sem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die 

Behörde hat leiten lassen und auf welche sich ihr Entscheid stützt (VerwGE B 2022/117 

vom 2. März 2023 E. 4.1.2 mit Hinweis auf BGE 148 III 30 E. 3.1). 

4.1.2.  

Die Beschwerdeführerin wurde bereits im Informationsschreiben «Ausbildungsverpflichtung 

und Vorgabewert 2025» vom 19. Juni 2024 eingehend über die Ausbildungsverpflichtung, 

die Berechnungsgrundlagen und den (sie betreffenden) Vorgabewert für das Jahr 2025 von 

61 Ausbildungswochen informiert. U.a. wurden die Berechnungsformel und die dieser zu-

grundeliegenden Faktoren erörtert. Hinsichtlich des Norm- und des Wachstumswerts wurde 

das Folgende ausgeführt: Der Normwert sei mit dem Faktor 3.2 kalkuliert und entspreche 

der Anzahl Ausbildungswochen, die in den Jahren 2019 bis 2022 durchschnittlich in sämt-

lichen Spitex-Organisationen des Kantons jährlich pro 1'000 KLV-Stunden geleistet worden 

seien. Da dieser Wert im Vergleich mit anderen Kantonen tief ausfalle, werde im Bereich 

der häuslichen Pflege ein Wachstumsfaktor eingesetzt. Dieser entspreche im Jahr 2025 

dem Faktor 1.2 und steigere sich bis 2029 jährlich um 0.2 Einheiten auf den Faktor 2.0. Des 

Weiteren wurde für weiterführende Informationen auf das öffentlich zugängliche KNUG ver-

wiesen (act. 10.6). Ausserdem versandte die Vorinstanz die angefochtene Verfügung zu-

sammen mit einem Schreiben «Ausbildungsoffensive: Ausbildungsverpflichtung 2023; Fi-

nanzielle Unterstützung Ausbildungsbetriebe 2024» vom 27. Januar 2027, worin auf das 

Informationsschreiben vom 19. Juni 2024 Bezug genommen wird (act. 10.2). In der Verfü-

gung vom 27. Januar 2027 wurden nochmals die Berechnungsformel und sämtliche mass-

gebenden rechtlichen Grundlagen der konkret verfügten Ausbildungsverpflichtung erwähnt 

(act. 2).  

 

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4.1.3.  

Auch wenn die Verfügung vom 27. Januar 2025 knapp begründet ist, enthält sie doch die 

wesentlichen Begründungselemente der angeordneten Ausbildungsverpflichtung und der 

konkreten Berechnung der Vorgabewerte (act. 2). Deshalb und in Anbetracht des ausführ-

lich begründeten Informationsschreibens vom 19. Juni 2024 ist ohne Weiteres davon aus-

zugehen, dass sich die Beschwerdeführerin Rechenschaft über die Tragweite der verfügten 

Ausbildungswochen geben konnte. Sie war denn auch im Rahmen der Beschwerde in der 

Lage, sich mit der angefochtenen Verfügung ausführlich inhaltlich auseinanderzusetzen 

(act. 1, Rz 13 ff.). Eine Verletzung der Begründungspflicht liegt damit nicht vor. 

4.2.  

Soweit die Beschwerdeführerin die Zulässigkeit der Anwendung des Wachstumsfaktors 

rügt (act. 1, Rz 13), kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden: 

4.2.1.  

Mit dem Wachstumsfaktor (siehe E. 3.3.3 hiervor; Art. 5, Art. 8 und Art. 9 VO sowie Anhang 

zur VO zum EG-BFAP) soll mittelfristig eine Steigerung der innerkantonalen Ausbildungs-

leistung erzielt werden. Der Faktor kommt nur dann zum Einsatz, wenn in den Betrieben 

die Möglichkeit für eine Erhöhung der Ausbildungstätigkeit vorhanden ist, wodurch deren 

Überbeanspruchung zugunsten der Qualität verhindert wird. Ob eine Möglichkeit für eine 

Erhöhung der Ausbildungstätigkeit besteht, wird anhand folgender Kriterien festgelegt: Be-

triebsgrösse, Leistungsangebot, Personalstruktur und aktuelle Ausbildungstätigkeit in Re-

lation zur Ausbildungstätigkeit in den Vergleichskantonen. Der Wachstumsfaktor kann je 

nach Voraussetzungen in einem gesamten Versorgungsbereich oder je Betrieb angewen-

det werden (KNUG, S. 8). Dass der Wachstumsfaktor bei den Spitex-Organisationen zum 

Einsatz kommt, ist darauf zurückzuführen, dass sich in der häuslichen Pflege des Kantons 

St. Gallen im interkantonalen Vergleich ein deutliches Steigerungspotenzial hinsichtlich der 

Ausbildungstätigkeit zeigt, ohne dass – gemäss Einschätzung des Kantons St. Gallen – die 

Ausbildungsqualität darunter leiden müsste. Der aktuelle Normwert von 3.2 weist im inter-

kantonalen Vergleich tatsächlich eine deutliche Differenz hinsichtlich der Ausbildungstätig-

keit in der häuslichen Pflege aus. So setzen sowohl der Kanton Bern als auch der Kanton 

Aargau seit Einführung des Konzepts (d.h. seit ca. 10 Jahren) einen Normwert von 5.9 ein. 

Aus diesem Grund wird im Bereich der Spitex-Organisationen im Kanton St. Gallen (zu-

sätzlich) ein Wachstumsfaktor angewendet, womit das Ziel verfolgt wird, in höchstens fünf 

Jahren mindestens die Ausbildungsleistung der Vergleichskantone zu erreichen. Im Übri-

gen werden Spitex-Organisationen künftig von der Anwendung des Wachstumsfaktors aus-

genommen, wenn sie ihre Ausbildungsvorgaben bereits vor dem festgelegten Zeitpunkt 

übertroffen haben (KNUG, S. 19 ff.). 

 

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4.2.2.  

Entgegen dem Standpunkt der Beschwerdeführerin liegen damit überzeugende sachliche 

Gründe vor, welche die Anwendung des von der Regierung festgelegten Wachstumsfaktors 

zumindest als vertretbar erscheinen lassen. Die Beschwerdeführerin legt auch nicht konkret 

dar (act. 1, Rz 13), weshalb gerade im Fall ihres Spitex-Betriebs die Anwendung eines 

Wachstumsfaktors als unzumutbar bzw. unzulässig sein soll (eingehend zur Verhältnismäs-

sigkeit der angefochtenen Ausbildungsverpflichtung siehe E. 5.3 hiernach). Vielmehr er-

scheint die Anwendung des Wachstumsfaktors, dessen Ausgangswert von 1.2 (Jahr 2025) 

sich bis zum Jahr 2029 jährlich um den Faktor 0.2 bis auf 2.0 erhöht, mit der betrieblichen 

Entwicklung der Beschwerdeführerin im Einklang zu stehen: So verdreifachte die Be-

schwerdeführerin gemäss eigenen Angaben die Anzahl geleisteter Pflegestunden im Zeit-

raum des Jahres 2020 (8'154 Pflegestunden) bis 2025 (29'332 Pflegestunden; act. 1, Rz 8), 

womit der Wachstumsfaktor jedenfalls allein schon mit Blick auf die kontinuierlich stei-

gernde Entwicklung der Betriebsgrösse und des Leistungsangebots der Beschwerdeführe-

rin als gerechtfertigt erscheint. 

5.  

Die Beschwerdeführerin wendet gegen die ihr konkret auferlegten Ausbildungsverpflichtun-

gen ausserdem ein, diese sei nicht mit der bundesrechtlich gewährleisteten Wirtschaftsfrei-

heit (Art. 27 Abs. 1 und Abs. 2 BV) zu vereinbaren (act. 1, Rz 29 ff., und act. 14, Rz 13).  

5.1.  

Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet (Art. 27 Abs. 1 BV); sie umfasst insbesondere die 

freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstä-

tigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV).   

 

Bund und Kantone dürfen nach Art. 94 BV grundsätzlich nur solche Vorschriften erlassen, 

die mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit im Einklang stehen. Als grundsatzkonform 

gelten Massnahmen, die dem Polizeigüterschutz dienen, sowie sozialpolitische Vorschrif-

ten und andere Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit, die nicht wirtschaftspolitisch motiviert sind 

(BGer 2C_113/2024 vom 3. Dezember 2024 E. 4.2 [zur BGE-Publ. vorgesehen], mit Hin-

weis auf u.a. BGE 147 V 432 E. 5.1.3). Sofern die Grundsatzkonformität eines Eingriffes in 

die Wirtschaftsfreiheit zu bejahen ist, bleibt zu prüfen, ob er vor der allgemeinen Schran-

kenordnung von Art. 36 BV standhält. Nach dieser bedürfen Einschränkungen von Grund-

rechten einer gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV). Zudem müssen sie sich durch 

ein öffentliches Interesse rechtfertigen lassen (Art. 36 Abs. 2 BV) und verhältnismässig, d.h. 

für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich 

sowie in Anbetracht der Eingriffsschwere für die Betroffenen zumutbar sein (Art. 36 Abs. 3 

 

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BV). Der Kerngehalt ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV; BGer 2C_113/2024 vom 3. Dezem-

ber 2024 E. 4.2 [zur BGE-Publ. vorgesehen], mit Hinweisen). 

5.2.  

Die Beschwerdeführerin wendet gegen die ihr auferlegte Ausbildungsverpflichtung ein, de-

ren Erbringung in ihrem Betrieb sei ihr objektiv gar nicht möglich bzw. sie sei nicht verhält-

nismässig (act. 1, Rz 11, Rz 16 ff., Rz 25 ff. und Rz 29 ff.); mit anderen Worten rügt die Be-

schwerdeführerin eine Verletzung von Art. 36 Abs. 3 BV. Dass sie gemäss den kantonalen 

Vorschriften an sich zur Erbringung von Ausbildungswochen verpflichtet ist, mithin eine 

ausreichende gesetzliche Grundlage im Sinn von Art. 36 Abs. 1 BV besteht, und Ausbil-

dungsverpflichtungen im öffentlichen (sozial- und gesundheitspolitischen) Interesse im Sinn 

von Art. 36 Abs. 2 BV liegen, stellt die Beschwerdeführerin demgegenüber zu Recht nicht 

in Abrede (act. 1, Rz 15 und Rz 31; siehe hierzu VerwGE B 2025/34 vom 21. August 2025 

E. 4.1 ff.). Einzugehen ist damit nachfolgend auf die Verhältnismässigkeit der konkret an-

geordneten Ausbildungsverpflichtungen von 61 Wochen für das Jahr 2025, von 105 Wo-

chen für das Jahr 2026 und von 120 Wochen für das Jahr 2027 (act. 2). 

5.3.  

Das Gebot der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 36 Abs. 3 BV verlangt, dass eine behörd-

liche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet 

und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grund-

rechtseinschränkung als zumutbar erweist (vernünftige Zweck-Mittel-Relation). Erforderlich 

ist eine Massnahme, wenn der angestrebte Erfolg nicht durch gleich geeignete, aber mil-

dere Massnahmen erreicht werden kann (BGE 149 I 291 E. 5.8). 

5.3.1.  

Was den Aspekt der Eignung anbelangt, so liegt auf der Hand, dass die Einführung einer 

Ausbildungsverpflichtung (samt «Sanktionierungsmöglichkeit» durch die vorgesehene Er-

satzabgabe) taugt, zusätzliche bzw. genügende Ausbildungsplätze für Pflegefachpersonen 

zu generieren (siehe auch BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.1); 

dies wird von der Beschwerdeführerin denn im Generellen auch nicht in Abrede gestellt. 

Allein schon mit Blick auf die der Beschwerdeführerin offenstehende Möglichkeit eines An-

schlusses an einen Ausbildungsverbund (siehe vorstehende E. 3.2) kann im Übrigen keine 

Rede davon sein, dass der Beschwerdeführerin die Erfüllung der ihr konkret auferlegten 

Ausbildungsverpflichtungen objektiv unmöglich und diese damit zur Erreichung des ange-

strebten Zwecks von vornherein nicht geeignet wäre (vgl. zum Stellenwert von Ausbildungs-

verbunden bzw. -kooperationen hinsichtlich Ausbildungspflichterfüllung für Spitex-Betriebe 

BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.3 und OBSAN Bericht 

03/2021, S. 88, Ziffer 11.2.1 am Schluss). Wie sich aus der nachfolgenden 

 

B 2025/35 

 

12/18 

Zumutbarkeitsprüfung ergibt (siehe E. 5.3.3 hiernach), fussen die gegen eine Ausbildung 

im eigenen Betrieb gerichteten Vorbringen der Beschwerdeführerin ausserdem ohnehin 

nicht auf einer tragfähigen Grundlage. 

5.3.2.  

Die Beschwerdeführerin stellt die Erforderlichkeit der Ausbildungsverpflichtung in Frage, da 

mildere alternative Massnahmen, wie etwa die Schaffung von Anreizen, denkbar seien 

(act. 1, Rz 34). Diese Argumentation überzeugt nicht: Abgesehen davon, dass die Be-

schwerdeführerin nicht näher substanziiert, wie (freiwillige) Anreizmöglichkeiten auszuge-

stalten wären, damit sie ihr Ziel erfüllten, erscheint unwahrscheinlich, dass sie für sich allein 

den grossen Bedarf an Ausbildungsplätzen für die Sicherstellung der medizinischen Pfle-

geversorgung zu gewährleisten vermöchten. Der Bundesrat ging in der Botschaft über die 

Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege vom 25. Mai 2022 davon aus, dass Kan-

tone bzw. Gemeinden, die zu jenem Zeitpunkt noch keine Ausbildungsverpflichtungen für 

alle Spitäler, Pflegeheime und Spitex-Organisationen statuiert hatten, solche Verpflichtun-

gen spätestens mit Erlass des FAPG einführen müssten (BBl 2022 1498 Ziffer 4.3.1 und 

6.2.1; siehe BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.2). Auch die 

Fachorganisationen gehen davon aus, dass Ausbildungsverpflichtungen für die Sicherstel-

lung einer hinreichenden Anzahl an Ausbildungsplätzen von wesentlicher Bedeutung sind 

(vgl. OBSAN Bericht 03/2021, Gesundheitspersonal in der Schweiz – Nationaler Versor-

gungsbericht 2021, S. 88, Ziffer 11.2.1, nachfolgend: OBSAN-Bericht 03/2021, Download 

unter: <https://www.obsan.admin.ch/sites/default/files/2021-10/Obsan_03_2021_BE-

RICHT_0.pdf>, Stand: 11. August 2025). 

5.3.3.  

Schwergewichtig zielen die Einwände der Beschwerdeführerin auf die Frage der Zumutbar-

keit der Ausbildungsverpflichtung. Die Beschwerdeführerin bringt insbesondere vor, die 

psychiatrische Krankenpflege bedürfe einer besonderen therapeutischen Beziehung; die 

Anwesenheit einer auszubildenden Person könne sich bei komplexen Krankheitsbildern 

kontraproduktiv auswirken. Ausserdem werde die psychiatrische Pflege – anders als die 

somatische – nicht täglich, sondern maximal ein bis zweimal wöchentlich für ein bis zwei 

Stunden bei den Patienten erbracht (act. 1, Rz 17, act. 14, Rz 7 und Rz 9 betreffend be-

sonderes Vertrauensverhältnis und act. 14, Rz 10). Die Mitarbeitenden der psychiatrischen 

Pflege würden des Weiteren mit psychisch schwer belastenden Lebensgeschichten und 

Alltagsproblemen konfrontiert, wobei die Psychosozialhygiene von Auszubildenden auf-

grund der gegebenen Umstände der ambulanten Pflege nicht bzw. nur ungenügend aufge-

fangen werden könnten (act. 1, Rz 18; vgl. auch act. 14, Rz 5 f.). Die geforderte Ausbil-

dungsleistung sei auch aufgrund der territorialen Verhältnisse nicht umsetzbar. Sie (die Be-

schwerdeführerin) sei in einem sehr grossen Einzugsgebiet tätig (act. 1, Rz 19) und es fehle 

 

B 2025/35 

 

13/18 

ihr insgesamt an einem Ausbildungspotenzial, wie es von der Vorinstanz angenommen 

worden sei (act. 1, Rz 20). Durch die angefochtenen Ausbildungsverpflichtungen würden 

die Flexibilität und die finanziellen Ressourcen stark beansprucht bzw. es könnten finan-

zielle Schwierigkeiten für ihren Betrieb entstehen (hierzu sowie auch zum Ganzen act. 1, 

Rz 33; siehe auch act. 14, Rz 11, betreffend unterschiedliche Restfinanzierung).  

 

Diese Einwände der Beschwerdeführerin überzeugen nicht: 

5.3.3.1.  

Ins Gewicht fällt – wie von der Vorinstanz vernehmlassungsweise zu Recht ins Feld geführt 

(act. 9, Ziffer 2 und Ziffer 2.4) – zunächst, dass der Beschwerdeführerin zur Erfüllung ihrer 

Ausbildungsverpflichtung die Möglichkeit eines Anschlusses an einen Ausbildungsverbund 

offensteht (E. 3.2 hiervor; vgl. zum Stellenwert von Ausbildungsverbunden bzw. -koopera-

tionen hinsichtlich Ausbildungspflichterfüllung für Spitex-Betriebe BGer 9C_401/2024, 

9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.3 und OBSAN Bericht 03/2021, S. 88, Ziffer 11.2.1 

am Schluss). Mit dieser – unter Umständen finanziell geförderten (Art. 8 f. EG-BFAP) – or-

ganisatorischen Zusammenschlussmöglichkeit hat der kantonale Gesetzgeber allfälligen 

betrieblichen Umsetzungsschwierigkeiten bei der Erfüllung der Ausbildungsverpflichtung 

Rechnung getragen. Die Beschwerdeführerin vermag mit ihren Rügen allein schon deshalb 

nicht durchzudringen, weil sie in ihren Rechtsschriften nicht aufzeigt, dass es ihr nicht zu-

gemutet werden könnte, sich einem solchen Ausbildungsverbund anzuschliessen (zu den 

im Kanton St. Gallen bereits bestehenden zahlreichen Ausbildungsverbunden siehe die 

Darstellung des Vereins OdA Gesundheit Soziales SG AR AI FL im Dokument «Ausbil-

dungsstellen HF-Pflege»; verfügbar unter <https://www.odags.ch/app/uploads/Ausbil-

dungsstellen_HF-Pflege_Stand_Mai_2025.pdf>; abgerufen am 11. August 2025). Folglich 

erweist sich die Behauptung der Beschwerdeführerin als unzutreffend, dass ihr lediglich die 

Wahl offenstehe zwischen der Bereitstellung von Ausbildungsplätzen (verbunden mit einer 

Umstrukturierung des Betriebs und Bereitstellung personeller Ressourcen) und der Leis-

tung einer Ersatzabgabe (act. 1, Rz 31). 

5.3.3.2.  

Wie sodann bereits die Vorinstanz u.a. mit Verweis auf die ebenfalls regelmässig die Intim-

sphäre bzw. den Kernbereich der Privatsphäre betreffende Pflege der an somatischen 

Krankheitsbildern leidenden Personen schlüssig dargelegt hat (act. 9, Ziffer 2.2 f.), ist – je-

denfalls bei gefestigtem Vertrauensverhältnis zwischen (ausbildender) Pflegefachperson 

und Patienten, deren Pflegebedürftigkeit auf psychischen Gründen beruht – nicht ersicht-

lich, dass die zusätzliche Anwesenheit bzw. der Einbezug von – insbesondere im streitbe-

troffenen Bildungsgang bereits fortgeschrittenen – Auszubildenden bei der ambulanten psy-

chiatrischen Pflege- und Betreuung nicht zumutbar bzw. nicht möglich wäre. Zudem gehen 

 

B 2025/35 

 

14/18 

somatische Krankheitsbilder nicht selten mit – bei der Pflege und Betreuung zu berücksich-

tigenden – psychischen und psychosozialen Belastungen einher, was ebenfalls gegen die 

Ansicht der Beschwerdeführerin spricht, dass sich die psychiatrische Pflege hinsichtlich der 

vorausgesetzten Tiefe des Vertrauensverhältnisses von der somatischen Pflege grundle-

gend unterscheide oder sie Auszubildenden wegen psychosozialhygienischer Gründe nicht 

zugemutet werden könnte. Sodann ist dem Rahmenlehrplan für den Bildungsgang «Pflege» 

(Download des am 24. September 2021 genehmigten Rahmenlehrplans unter: 

<https://www.odasante.ch/fileadmin/odasante.ch/docs/Hoehere_Berufsbildung_und_Hoc 

hschulen/PflegeHF/RLP_Pflege_HF_2021_d.pdf>; abgerufen am 11. August 2025) zu ent-

nehmen, dass die Ausbildung die Pflege und Betreuung von physisch und/oder psychisch 

kranken und behinderten Menschen gleichermassen umfasst (Rahmenlehrplan, S. 7). Bei 

der Pflegeanamnese ist jeweils der körperlichen, kognitiven, psychischen und sozialen Si-

tuation Rechnung zu tragen (Rahmenlehrplan, S. 9). Die Ausbildung beinhaltet das Erler-

nen einer Beziehungsgestaltung, die der Situation angepasst ist, den Bedürfnissen der Pa-

tienten und deren Angehörigen gerecht wird, das allgemeine Wohlbefinden fördert und 

Ängste sowie andere psychische Stress-Phänomene situationsgerecht auffängt (Rahmen-

lehrplan, S. 10 f.). Zwar bestehen Vertiefungsrichtungen, etwa die Pflege und Betreuung 

psychisch oder somatisch erkrankter Menschen; allerdings müssen während der prakti-

schen Ausbildung berufliche Erfahrungen im gesamten Spektrum des Kontinuums der 

Pflege erworben werden (Rahmenlehrplan, S. 16). Dies spricht ebenfalls für die Gleichwer-

tigkeit der Vertiefungsrichtungen hinsichtlich Empathie, Vertrauen und Verschwiegenheit. 

Im Übrigen ist das von Pflegefachpersonen (und deren Hilfspersonen, worunter auch Prak-

tikanten fallen; siehe hierzu N. OBERHOLZER, in: Niggli/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kom-

mentar zum Strafrecht II, 4. Auflage, 2019, N 10 zu Art. 321 StGB) zu wahrende Berufsge-

heimnis ungeachtet der Krankheitsform gleichermassen geschützt (siehe Art. 321 Ziffer 1 

des Schweizerischen Strafgesetzbuchs, SR 311.0, StGB), womit hinsichtlich der Beach-

tung der Verschwiegenheit ebenfalls keine Bedenken bestehen. Ferner erscheinen die von 

der Beschwerdeführerin in ihren Rechtsschriften beispielhaft beschriebenen psychiatri-

schen Pflegeleistungen (Erarbeitung und Einübung einer angepassten Tagesstruktur, ziel-

gerichtetes Training zur Gestaltung und Förderung sozialer Kontakte sowie Unterstützung 

beim Einsatz von Orientierungshilfen und Sicherheitsmassnahmen; act. 14, Rz 5) haupt-

sächlich als alltags- bzw. lebenspraktische Unterstützungen; sie betreffen gerade nicht die 

hinsichtlich der Intimsphäre besonders sensiblen diagnostischen oder unmittelbar auf die 

Heilung des psychischen Leidens an sich abzielenden psychotherapeutischen Massnah-

men (siehe auch zur Unterstützung und Hilfe in der Alltagsbewältigung als wesentlicher 

Inhalt der psychiatrischen und psychogeriatrischen Pflege und Betreuung […]). Im Übrigen 

ist der statutarische Zweck der Beschwerdeführerin nicht bloss auf die psychiatrische 

Pflege beschränkt, sondern umfasst auch die Pflege und Betreuung von Menschen die an 

somatischen und sonstigen Beeinträchtigungen leiden. Damit erscheint der Einwand der 

 

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15/18 

Beschwerdeführerin, dass pflegerische Grundfertigkeiten (wie etwa Injektionen, Blutent-

nahmen, Blutdruck- oder Blutzuckermessung) bei ihr nicht erlernt werden könnten (siehe 

etwa act. 14, Rz 9), jedenfalls in dieser Absolutheit als nicht nachvollziehbar. Darüber hin-

aus gehört zum statutarischen Zweck der Beschwerdeführerin auch «die Beratung, Instruk-

tion und Schulung im Zusammenhang mit Erkrankungen», woraus geschlossen werden 

kann, dass im Betrieb der Beschwerdeführerin – wenigstens teilweise – das Wissen und 

die Erfahrung vorliegt, um den umstrittenen pflegerischen Ausbildungszwecken gerecht zu 

werden. 

5.3.3.3.  

Die Beschwerdeführerin führt gegen die angefochtenen Ausbildungsverpflichtungen weiter 

ins Feld, deren finanziellen Folgen seien ihr nicht zumutbar. Denn die Leistungen aus der 

Restkostenfinanzierung würden von den Gemeinden festgelegt. Dabei würden diese in der 

Regel zwischen Spitex-Organisationen unterscheiden, die einen Leistungsauftrag hätten, 

und solchen, die keinen Leistungsauftrag hätten. Bei Fehlen eines Leistungsauftrags seien 

die Vergütungen in der Regel tiefer. Der daraus resultierende geringere finanzielle Spiel-

raum wirke sich auf die Möglichkeit aus, Ausbildungsplätze anzubieten, und führe dazu, 

dass private Spitex-Betriebe überproportional finanziell belastet würden (act. 14, Rz 11).

  

Zwar kann es vorkommen, dass Ausbildungskosten spitalexterner Leistungserbringer nicht 

immer vollumfänglich über die geltenden Tarif- und Finanzierungssysteme (Beiträge der 

Krankenversicherer und Leistungen aus der Restkostenfinanzierung) vergütet werden kön-

nen (siehe die «Aktualisierte Empfehlung der Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirek-

torinnen und -direktoren zur Abgeltung der praktischen Ausbildungskosten in nicht univer-

sitären Gesundheitsberufen» vom 20. April 2023, S. 3; <https://www.gdk-cds.ch/filead-

min/docs/public/gdk/themen/gesundheitsberufe/nichtun._gesundheitsberufe/EM_Abgeltu-

ng-_Ausbkosten_nicht-univ_Gesberufe_20230420_def_d.pdf>, Stand: 12. August 2025). 

Dieser Situation hat der kantonale Gesetzgeber im Rahmen der Ausbildungsverpflichtung 

indessen Rechnung getragen: So sieht Art. 6 Abs. 1 EG-BFAP vor, dass der Kanton einem 

Betrieb, der im Kanton Ausbildungsplätze anbietet, Beiträge an die ungedeckten Kosten 

der Bereitstellung von Ausbildungsplätzen Pflege gewährt (zur Beitragshöhe siehe Art. 7 

EG-BFAP). Vor diesem Hintergrund kann von einer finanziellen Unzumutbarkeit der ange-

ordneten Ausbildungsverpflichtung keine Rede sein, zumal die Beschwerdeführerin nicht 

darlegt und auch nicht ohne weiteres ersichtlich ist, dass ihr die genannten Beiträge bei 

Schaffung der von ihr geforderten Ausbildungsplätze und der daraus allenfalls hervorge-

henden ungedeckten Kosten verwehrt blieben.  

 

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16/18 

Dass Gemeinden Spitex-Organisationen mit Leistungsauftrag bzw. Leistungsvereinbarung 

teilweise höhere Stundenansätze gewähren (vgl. die Ausführungen der Beschwerdeführe-

rin in act. 14, Rz 11), führt im Übrigen grundsätzlich nicht dazu, dass diese Spitex-Organi-

sationen mehr Geld für die Deckung von Ausbildungskosten zur Verfügung haben als Spi-

tex-Organisationen ohne Leistungsvereinbarung mit Gemeinden und gegebenenfalls tiefe-

ren Stundenansätzen. Denn für Spitex-Organisationen ohne Leistungsvereinbarung gilt 

keine Versorgungspflicht, so dass diese Leistungserbringenden einen Auftrag von wirt-

schaftlichen Kriterien abhängig machen können (etwa kurze Anfahrtswege). Demgegen-

über verfügen Spitex-Organisationen mit Leistungsvereinbarung nicht über diesen betriebs-

wirtschaftlichen Vorteil. Sie müssen für die jeweilige Gemeinde den service public sicher-

stellen und sind daher verpflichtet, – ungeachtet der dadurch entstehenden betriebswirt-

schaftlichen Nachteile – alle Patientinnen und Patienten im Vertragsgebiet zu betreuen. 

Dadurch kann diesen Leistungserbringern ein Defizit entstehen, das die Gemeinde mit hö-

heren Stundenansätzen oder einer Defizitgarantie ausgleichen kann. Nur mit einer kosten-

deckenden Entschädigung können Leistungserbringer mit Leistungsvereinbarung ihren 

Auftrag in der vorgeschriebenen Qualität erbringen (siehe Bericht der Regierung vom 

14. März 2017 betreffend Umsetzung und Auswirkungen der Pflegefinanzierung im Kanton 

St. Gallen [Wirkungsbericht], S. 42 f.; Download unter: <https://www.ratsinfo.sg.ch/me-

dia/documents/published/f6eee512-e3cf-46aa-b7d1-ac6118385e98_QZu6toJ.pdf>, Stand: 

18. August 2025). 

5.3.3.4.  

Insgesamt erscheinen die Ausbildungsverpflichtungen, die das kantonale Recht für Be-

triebe wie denjenigen der Beschwerdeführerin vorsieht, zumutbar. Auch wenn Ausbildungs-

verpflichtungen für Spitex-Organisationen, die (noch) nicht über eine darauf ausgerichtete 

Organisationsstruktur verfügen (und sich nicht einem Ausbildungsverbund anschliessen 

können oder wollen), eine Belastung bedeuten können, wird damit ein wichtiger Beitrag zur 

Sicherstellung einer genügenden Anzahl Fachkräfte im Pflegebereich geleistet; die (politi-

sche) Würdigung, dass die damit verbundenen Lasten breit zu verteilen seien, ist ohne 

Weiteres vertretbar. Das grosse öffentliche Interesse an der Behebung des Mangels an 

Pflegepersonal in der psychiatrischen Spitex-Pflege durch eine Ausbildungsverpflichtung 

überwiegt das private Interesse der Beschwerdeführerin an der Ausübung ihrer wirtschaft-

lichen Tätigkeit im Rahmen einer bestimmten Organisationsstruktur. Dass eine solche unter 

Umständen nicht mehr frei gewählt werden kann, stellt keine Verletzung der Wirtschafts-

freiheit dar und steht im Übrigen auch nicht mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) in Kon-

flikt (vgl. BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.3). Für die Zumutbar-

keit der hier zu beurteilenden Massnahmen spricht im Übrigen auch die Tatsache, dass die 

Beschwerdeführerin bereits mit Informationsschreiben vom 19. Juni 2024 über die anste-

hende Ausbildungsverpflichtung aufgeklärt worden ist (act. 10.6), mithin bevor die 

 

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17/18 

Ausbildungsverpflichtung bzw. die entsprechenden Bestimmungen der VO zum EG-BFAP 

in Vollzug gesetzt worden sind (1. Dezember 2024 bzw. teilweise rückwirkend ab 1. Juli 

2024). Hinzu kommt, dass Art. 39 Abs. 3 VO zum EG-BFAP übergangsrechtlich vorsieht, 

dass für Spitex-Betriebe die Ersatzabgabe erstmals für das Jahr 2026 erhoben wird, mithin 

erst ab dem Jahr 2026 das Nichterfüllen der Ausbildungsverpflichtung finanzielle Konse-

quenzen zeitigt. Mit der Vorinstanz (act. 7, Ziffer 5) ist deshalb von einem zumutbaren An-

passungszeitraum auszugehen.  

5.4.  

Zusammengefasst erfüllt die vorliegend umstrittene Ausbildungsverpflichtung für die Jahre 

2025 bis 2027 sämtliche Voraussetzungen für eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit. 

Es ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht dargelegt, dass die 

konkret angeordneten Ausbildungsverpflichtungen von 61 Wochen (Jahr 2025), 105 Wo-

chen (Jahr 2026) und 120 Wochen (Jahr 2027) aus anderen Gründen fehlerhaft wären.  

6.  

6.1.  

Gemäss vorstehenden Erwägungen erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist 

abzuweisen. 

6.2.  

Amtliche Kosten von CHF 1'500 erscheinen in der vorliegend zu beurteilenden Angelegen-

heit angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Dem Aus-

gang des Verfahrens (vgl. E. 6.1 hiervor) entsprechend sind sie vollumfänglich der Be-

schwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP) und mit dem von ihr in gleicher Höhe 

geleisteten Kostenvorschuss zu begleichen. 

6.3.  

Ausgangsgemäss hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf eine ausseramtliche 

Entschädigung (Art. 98bis VRP). 

  

 

B 2025/35 

 

18/18 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2.  

Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 werden der Beschwerde-

führerin auferlegt und sind mit dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss 

beglichen. 

3.  

Es werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt. 

 

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte
	Entscheid Verwaltungsgericht, 21.08.2025
	Ausbildungsverpflichtung im Spitex-Bereich, Vorgabewert. Art. 27 BV, Art. 36 BV und Art. 117b BV, Art. 2 f. FAPG und Art. 2 f. EG-BFAP. Der konkret angeordnete Vorgabewert für die Ausbildungsverpflichtung der Beschwerdeführerin stellt eine zulässige, insbesondere verhältnismässige, Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar. (Verwaltungsgericht, B 2025/35)

		2026-01-28T04:12:25+0100
	"9001 St.Gallen"
	Publikationsplattform Kanton St.Gallen