# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1c5f55a1-d691-5f96-8098-5930b6e35505
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2002-04-05
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 05.04.2002 90.2001.60
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-2001-60_2002-04-05.html

## Full Text

Incarto n.

  90.2001.00060

  	
  Lugano

  5 aprile 2002

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il
  Tribunale della pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta,
  presidente, 

  Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Stefano Furger

  

 

statuendo sul ricorso del 3 ottobre 2001 di

 

	
   

  	
  __________
  __________ SA, __________, 
  

  rappr. da: avv.
  __________ __________ __________, __________ __________ __________
  __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione __________ agosto 2001 (n.
  __________) del Consiglio di Stato, che approva la revisione generale del PR
  (____________________) del comune di __________ 

  

 

                                         vista la
risposta 14 dicembre 2001 della Divisione della pianificazione territoriale del
Dipartimento del territorio e le osservazioni 21 dicembre 2001 del Comune di
__________, rappr. dall'avv. __________ __________, __________,

 

                                         letti ed
esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti,

 

r i t e n u t o,

 

                                         in
fatto

 

                                   a.   Il
PR del comune di _________ (_________) è stato approvato dal Consiglio di Stato
con risoluzione n. _________ dell'11 luglio 1980. Integrato con un paio di
varianti approvate dall'Esecutivo cantonale segnatamente il 20 dicembre 1983 e
il 9 novembre 1993, il PR è stato in seguito sottoposto a revisione generale
(_________) adottata dal Consiglio comunale nella seduta del 1° giugno 1999.

 

                                  b.   Contro
il nuovo PR è insorto davanti al Consiglio di Stato il signor _________
_________, proprietario del mappale n. _________ RFD di _________ ubicato in
località _________. Non condividendo l'attribuzione del proprio fondo alla zona
agricola, giacché, oltre ad essere perfettamente urbanizzato, da tempo risulta
edificato con un capannone di notevoli dimensioni, in cui si svolge l'attività
di una ditta di trasporti, ne ha chiesto l'assegnazione alla zona
artigianale-industriale.

 

                                   c.   Con
decisione 28 agosto 2001 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di _________,
respingendo nel contempo il ricorso del signor _________, ritenuto che, seppur
edificato ed urbanizzato, questo terreno costituirebbe una piccola zona
edificabile lontana dalle zone edificabili del comune, pertanto contraria alla
LPT, nonché non giustificata dalla contenibilità delle zone edificabili,
sovradimensionate nel caso del comune di _________.

 

                                  d.   Avverso
tale decisione, la _________ SA, Lugano, nuova proprietaria della part. n.
_________ RFD in quanto successore in diritto della fallita ditta individuale
_________ _________, insorge davanti al TPT con ricorso 3 ottobre 2001. La
ricorrente fa notare che il proprio fondo, con il limitrofo mapp. n. _________
RFD, anch'esso edificato con un edificio ospitante un'attività di carattere
artigianale, forma un comparto omogeneo e compatto direttamente confinante con
la zona residenziale del paese. Invocando un'errata applicazione delle norme di
legge, un accertamento inesatto e un apprezzamento giuridico erroneo dei fatti
rilevanti, nonché un eccesso, rispettivamente un abuso del potere di
apprezzamento, chiede di conseguenza che "la risoluzione del Consiglio
di Stato del 28 agosto 2001 (n. __________) che si pronuncia sull'approvazione
della revisione del Piano regolatore del Comune di _________, con riferimento
all'azzonamento della particella n. _________ di _________ (e della particelle
n. _________), è annullata e riformata nel senso che tale(i) particella(e)
viene(vengono) esclusa(e) dalla zona agricola e inserita(e) nella zona
artigianale-industriale" (cfr. ricorso 3 ottobre 2001, pag. 12).

 

                                   e.   Nella
risposta e nelle osservazioni il Consiglio di Stato e il comune di _________
hanno postulato la reiezione del gravame per i motivi che verranno, se del
caso, ripresi nei considerandi di diritto.

 

                                    f.   In
data 31 gennaio 2002 si è tenuto il sopralluogo in contraddittorio, in occasione
del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande,
rinunciando al dibattimento finale.

 

c o n s i d e r a t o,

 

in diritto:

 

                                   1.   A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L'art. 38
LALPT legittima a ricorrere il comune (art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT), i già
ricorrenti, per gli stessi motivi (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT), e ogni
altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza
delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT).

                                         Come
sottolineato in narrativa, la ricorrente chiede a questo Tribunale che, con il
proprio fondo, anche quello del vicino (mapp. n. _________ RFD) venga assegnato
alla zona artigianale-industriale. Il comune di _________, nelle proprie
osservazioni 21 dicembre 2001, rileva preliminarmente che, "nella
misura in cui la ricorrente sembra voler tutelare eventuali interessi anche dei
proprietari della confinante part. n. _________ RF (cfr. petitum del ricorso 3
ottobre 2001), il ricorso potrebbe essere irricevibile", in quanto
essa, pur essendo ricorrente in prima istanza, a quello stadio si è tuttavia
limitata a postulare l'assegnazione del proprio fondo alla zona edificabile,
senza accennare a quello del vicino, evidenziando ora una carenza di
legittimazione ai sensi dell'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

                                         A tal
proposito si osserva che le domande che possono essere formulate col ricorso e
richiedono una risposta da parte del giudice sono naturalmente circoscritte
all'oggetto del litigio, ossia a quei punti sui quali la decisione si è
pronunciata e che si sono contestati. Nel caso presente risulta fuori
discussione che nel ricorso 13 ottobre 1999 davanti al Consiglio di Stato,
l'allora ricorrente aveva concluso esclusivamente all'attribuzione del proprio
fondo alla zona artigianale-industriale. Su quella precisa richiesta il
Consiglio di Stato si è pronunciato con la risoluzione qui impugnata,
respingendo poi il ricorso. Tale era l'oggetto del ricorso in prima istanza,
tale deve rimanere in seconda, ritenuto che un mutamento della domanda, come
nella fattispecie, risulta improponibile ed escluso dal requisito dell'art. 38
cpv. 4 lett. b LALPT.

                                         Non giova
neppure alla ricorrente produrre una dichiarazione sottoscritta dai
comproprietari del fondo n. _________ RFD (doc. 21), nella quale essi
aderiscono alla nuova domanda, giacché il Consiglio di Stato, avendo confermato
per giunta la pianificazione comunale in quel luogo senza apportare alcuna
modifica, ha così escluso ogni possibilità di legittimazione ai sensi dell'art.
38 cpv. 4 lett. c LALPT.

                                         Di
conseguenza, solo nella misura in cui chiede esclusivamente l'attribuzione del
fondo n. _________ RFD alla zona artigianale-industriale, la legittimazione
attiva della ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.

                                         Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

                                       

                                   2.   L'art.
50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del
comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune,
conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello
cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione
ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di
pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT, il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116
Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der
neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part.
55).

 

                                         Il TPT
non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità
(tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata
una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT).

 

                                   3.

                                3.1   A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni
idonei all'edificazione, già edificati in larga misura (art. 15 lett. a) LPT) o
prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni
(art. 15 lett. b) LPT).

                                         L’art. 15
LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa
entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso,
a priori. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e
in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si
imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più
zone, prestarsi ad esempio sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere
valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle
altre idoneità.

                                         Spesso
non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono
effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla
costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già
largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei
prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT
intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto
con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è
imprescindibile (DTF 113 Ia 448, consid. 4bc/bd; 114 Ia 250, consid. 5b; 118 Ib
344, consid. 4a). 

                                         Tranne,
dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza
di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.

                                         Si
consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i
criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a
singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine
superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni
isolati.

 

                                3.2   Premesso
che il fondo in questione risulta abbondantemente edificato con un ampio
capannone industriale ed un piazzale asfaltato, come ha potuto perfettamente
constatare questo Tribunale durante il sopralluogo del 31 gennaio 2002, non si
pone perciò l'esame circa la sua idoneità all'edificazione. Occorre quindi
esaminare in primo luogo se esso è inserito in un comparto che adempie il
presupposto della lett. a) dell'art. 15 LPT, vale a dire quello relativo alla
preesistente ampia edificazione.

                                         Determinante,
a questo fine, non è che siano ampiamente edificate le singole particelle, ma che
lo sia l'intero comprensorio. Le costruzioni devono creare assieme un gruppo di
case, che presenti il carattere di un insediamento unitario. Deve risultarne un
insieme sufficientemente concluso, dal carattere insediativo abbastanza marcato
(Siedlungscharakter), con un minimo di coerenza formale e funzionale,
che ne faccia un nucleo abitativo vitale e non una casuale disseminazione di
costruzioni più o meno ravvicinate. 

                                         Facenti
parte dell’insediamento, possono pure essere considerati, a seconda delle circostanze,
gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle
adiacenze, non costruite, che però attengono all’insieme e non devono per
prevalenti motivi avere altra attribuzione (DTF 113 Ia 444, consid. 4d/da). 

                                         Si terrà
conto che l’art. 3 LPT, esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo
i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione, pone il principio
della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della
densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è
condannata per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale
che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere
considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale.
(DTF 116 Ia 336, consid. 4; 114 Ia 255, consid. 3c). 

                                         In casi
estremi, la giurisprudenza ha tuttavia riconosciuto il carattere di zona
edificabile marginale, secondaria, a certi gruppi di case, posti al bordo della
zona edificabile, che ne condividono in larga misura la funzione insediativa, o
perché presentano più o meno la stessa sua densità edilizia, o perché le sono
collegati da strade o altri mezzi di comunicazione, o per altri analoghi motivi
(DTF 113 Ia 444, consid. d/da). Da questo caso si distingue quello di più
edifici, che già possiedono un certo carattere insediativo unitario e non
possono essere associati all'insediamento principale a causa della distanza o
della differenza di quota di livello. In queste circostanze, può imporsi la
creazione di una piccola zona edificabile, eventualmente con disposizioni
edificatorie restrittive (loc. cit.). 

 

                                3.3   Nella fattispecie, il fondo n. _________ RFD, ubicato in località
_________, risulta situato in posizione molto discosta rispetto alle aree
destinate all'artigianato e all'industria, che si espandono ad ovest di via
__________ in località __________ e più in generale dalle aree edificate del
comune di _________. Difatti, per raggiungerlo, occorre uscire dal nucleo del
paese e, dipartendosi dalla strada cantonale in direzione di __________,
imboccare via Prella, il cui primo tratto delimita certamente la zona
artigianale-industriale, che si sviluppa poi ad occidente, tuttavia nel
proseguo, lungo il secondo tratto, si apre un vasto comprensorio
agricolo-boschivo, completamente inedificato sul versante ovest della strada,
punteggiato invece da alcuni edifici isolati fra di loro sul lato est, fra i
quali si trova quello della ricorrente.

 

                                3.4   Il
fondo n. _________ RFD, con una superficie globale di 5'218 mq, è occupato da
un grosso capannone industriale di 814 mq e da un vasto piazzale asfaltato di
4'322 mq, il restante essendo superficie boschiva.

                                         Questo
mappale confina a nord-ovest con via __________, a sud-ovest con il fondo n.
_________ RFD, anch'esso edificato con un fabbricato utilizzato a scopo
artigianale, sugli altri lati con il bosco e dista in linea d'aria a ben oltre
200 ml dalla zona artigianale-industriale di cui si è detto e a cui la
ricorrente chiede l'inclusione del proprio fondo. È vero che oltre il mapp. n.
_________ e la strada comunale di servizio il PR prevede una zona edificabile,
tuttavia essa, quale zona residenziale semi-intensiva, essendo destinata "a
mettere a disposizione una superficie per case unifamiliari o a due appartamenti,
che costituiscono la vera vocazione abitativa di _________" (cfr.
rapporto di pianificazione, pag. 31), per questo motivo, e come si vedrà in
seguito non è il solo, non ammette una situazione di conflitto generata da un
mappale che si vorrebbe a destinazione artigianale ed industriale.

                                         In base a
queste premesse e tenuto in debito conto che la pianificazione esige, per
quanto possibile, una delimitazione di comparti omogenei, facilmente
riconoscibili mediante limiti naturali, artificiali o di pianificazione, il
fondo dell'insorgente risulta dal profilo pianificatorio far parte
inequivocabilmente dell'ampio comparto agricolo-forestale di _________.
Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, tale superficie, anche
volendola considerare un tutt'uno con il limitrofo mapp. n. _________, non
costituisce una continuazione della zona edificabile (residenziale
semi-intensiva) posta sul lato opposto della strada comunale, ma una microzona
edificata a sé stante, ritagliata nel comparto agricolo, in dispregio alla
chiara cesura formata dalla strada. Paesaggisticamente, il fondo in esame si
profila dunque come staccato dalla zona edificabile, nella quale il ricorrente
vorrebbe veder inserita la sua proprietà. Va aggiunto che, con ogni evidenza,
gli edifici che insistono sul mapp. n. _________ e su quello n. _________
rappresentano un episodio estraneo, una presenza spuria, impotente nella loro
insignificanza a creare una realtà pianificatoria propria. Come ricordato al
considerando 3.2, l’istituzione di zone edificabili in simili contesti è non
solo inopportuna ma addirittura contraria al diritto federale, fondato sulla
netta separazione fra zone edificabile e altre utilizzazioni (agricola,
protezione natura, ecc.). 

 

                                3.5   In
conclusione va riconosciuto che il requisito della preesistente ampia
edificazione fa sicuramente difetto; giustamente il Consiglio di Stato ha
escluso sul fondo della _________ SA l'istituzione di una zona edificabile
comportante l'impianto di una piccola zona discosta dalle aree produttive del
comune, contraria alla LPT. 

                                         Quanto
all'urbanizzazione del comparto, essa non è notoriamente determinante, come
ripetutamente enunciato dalla giurisprudenza. Si veda per tutti la DTF
21.3.1994 in re S. c/ comune di __________ (1P.__________ /1993), ai cui sensi
possono essere esclusi dalla zona edificabile non solo "terreni situati
nelle immediate vicinanze di fondi edificati o ai margini del territorio
urbanizzato e persino completamente urbanizzati, ma addirittura terreni che si
trovano in aree già edificate, in particolare quando si tratta, come in
concreto (e così nella fattispecie presente; n.d.r.), soltanto di
singoli edifici" (in quel caso due).

                                         Visto
quanto precede, risulta pertanto inutile entrare nel merito delle censure
sollevate dalla ricorrente circa la contenibilità del piano, che, relativamente
al settore lavoro, quindi alle zone artigianali-industriali, non sarebbe da
considerare sovradimensionato, ma addirittura sottodimensionato a fronte
oltretutto delle preannunciate intenzioni del Consiglio di Stato di non
approvare alcune attribuzioni alle zone artigianali-industriali. A tal
proposito basti osservare che una eventuale compensazione relativamente alla
carenza di contenibilità del piano nel settore lavoro, fossero date le premesse,
non può certo avvenire, per i motivi abbondantemente illustrati in precedenza,
con l'istituzione di una microzona concernente il fondo della ricorrente,
tantopiù se esso, come del resto è stato più volte sostanziato e questo
Tribunale ha verificato, risulta già edificato.

 

                                   4.   Stando
così le cose, il ricorso è respinto e la decisione del Consiglio di Stato è
confermata. Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.

                                          

 

Per questi motivi,

viste le normative alla fattispecie applicabili,

 

dichiara e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso
è respinto.

 

                                   2.   La
ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 700.- (settecento) e a rifondere fr. 1'100.-- (millecento) a
titolo di ripetibili al comune di _________, rappr. dall'avv. __________
__________, __________ .

                                   3.   Intimazione:                  -
avv. __________ __________ __________, ____________________ __________

                                                                               -
avv. __________ __________, __________ 

                                       - Municipio di _________

                                       - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona

 

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il
segretario