# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d4dd83e3-7471-5078-8a3f-f72cbac2f7c4
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-05-27
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 27.05.2024 602 2023 11
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2023-11_2024-05-27.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2023 11
602 2023 12

Arrêt du 27 mai 2024

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Dominique Gross

Vanessa Thalmann
Greffier : Tony Kiener

Parties A.________, recourante, représentée par Me André E. Lebrecht, 
avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée,

COMMUNE DE B.________, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions – Escalier extérieur – 
Obligation de permis de construire – Distances aux limites

Recours du 9 février 2023 contre la décision du 10 janvier 2023

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considérant en fait

A. A.________ est propriétaire de l'article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de 
B.________ (secteur D.________), sur lequel est implantée une maison d'habitation. 

B. Le 25 mars 2019, la commune a informé la propriétaire que, suite à une dénonciation, elle 
avait constaté qu'un escalier métallique extérieur était en construction sur la partie Ouest de son 
habitation. Constatant qu'une telle construction était soumise à l'obtention d'un permis de construire 
selon la procédure simplifiée et qu'aucune demande dans ce sens n'avait été déposée, elle a 
ordonné l'arrêt immédiat des travaux, ainsi que le dépôt d'une demande de permis de construire.

C. Le 1er avril 2019, la propriétaire a déposé une demande de permis de construire en procédure 
simplifiée pour l'escalier métallique extérieur, tout en précisant que celui-ci n'était selon elle pas 
soumis à l'obtention d'un tel permis.

Cette demande a été mise à l'enquête publique le eee.

Le projet a suscité une opposition formée par les membres de l'hoirie F.________ – propriétaires de 
l'article ggg RF, attenant à l'article ccc RF – au motif que l'escalier en question ne respectait pas les 
distances aux limites.

D. Le 14 mai 2019, la commune a constaté que le projet n'était pas conforme aux dispositions 
légales en vigueur étant donné qu'il ne respectait pas les distances aux limites par rapport au fonds 
voisin. Elle a également relevé que, malgré l'ordre d'arrêt des travaux, ceux-ci avaient continué sans 
permis de construire. Elle a ainsi considéré que, pour obtenir un permis de construire, la requérante 
devait obtenir une dérogation pour construire à distance illégale de la limite parcellaire et que, à 
défaut d'une telle dérogation, une remise en état avant travaux devrait être effectuée aux frais de la 
requérante.

Le 31 mai 2019, la propriétaire a soutenu que l'escalier n'était pas soumis à l'obtention d'un permis 
de construire, ce qui l'affranchissait du respect des distances aux limites du fonds. Subsidiairement, 
elle a soutenu qu'il devait être considéré comme une saillie qui respecte les distances aux limites 
applicables à ce genre de constructions.

E. Par décision du 19 juin 2019, la commune a retenu, après avoir requis l'avis de la Préfecture 
du Lac, que l'escalier en question ne pouvait pas être considéré comme une saillie, de sorte qu'il 
devait respecter les distances aux limites du fonds voisin. Elle a partant maintenu qu'une dérogation 
était nécessaire pour l'obtention du permis de construire et qu'à défaut, une remise en état devrait 
être effectuée aux frais de la requérante.

F. Par mémoire du 19 juillet 2019, la propriétaire a recouru contre cette décision communale 
auprès du Préfet, en concluant, principalement, à ce que la décision et l'ordre d'arrêt des travaux du 
25 mars 2019 soient déclarés nuls en raison de l'incompétence de la commune et à ce qu'il soit 
constaté que ni un permis de construire ni une dérogation aux distances aux limites ne sont 
nécessaires pour l'escalier extérieur, subsidiairement, à ce que la décision soit annulée et à ce qu'il 
soit constaté que ni un permis de construire ni une dérogation aux distances aux limites ne sont 
nécessaires et, plus subsidiairement, à ce qu'ordre soit donné à la commune d'octroyer un permis 
de construire pour l'escalier extérieur. Elle a en outre requis l'effet suspensif au recours et 

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notamment demandé la suspension de la procédure jusqu'à ce que la procédure en remaniement 
de terrain à bâtir, mise à l'enquête publique le hhh, soit terminée.

La commune et la propriétaire se sont déterminées à plusieurs reprises. En particulier, dans un 
courrier du 14 octobre 2022, la commune a indiqué que, contrairement à ce qu'elle avait retenu 
jusqu'alors, l'escalier extérieur était conforme aux dispositions légales en vigueur, dès lors qu'il 
devait être considéré comme une surface utile secondaire, respectivement comme une saillie. Elle 
a ainsi demandé l'annulation de la requête de demande de permis de construire et la constatation 
de la légalité de cette construction.

Par décision du 10 janvier 2023, le Préfet a partiellement admis le recours déposé par la propriétaire, 
au motif que la commune n'était pas compétente pour prononcer une remise en état, et partant a 
modifié la décision communale en ce sens que l'indication, selon laquelle une remise en état serait 
effectuée à défaut de dérogation pour construire à distance illégale, était supprimée. Pour le reste, 
il a notamment rejeté la demande de suspension de la procédure, estimant que les conditions 
n'étaient pas remplies en l'espèce, ainsi que les griefs relatifs aux violations du droit d'être entendu, 
de l'interdiction de l'arbitraire, du principe de l'égalité de traitement, du principe de proportionnalité 
et de la garantie de la situation acquise. Il a en outre considéré que l'escalier litigieux était soumis à 
l'obtention d'un permis de construire en procédure simplifiée, qu'il ne s'agissait pas d'une saillie et 
que la distance à la limite n'était pas respectée. Il a partant imparti à la propriétaire un délai de 
60 jours pour compléter sa demande de permis de construire en procédure simplifiée et a enjoint la 
commune à rendre une nouvelle décision à l'issue de la procédure de permis de construire. 

G. Par mémoire du 9 février 2023, la propriétaire recourt contre cette décision préfectorale (602 
2023 11), en concluant – sous suite de frais et dépens – principalement à ce qu'il soit constaté que 
ni un permis de construire ni une dérogation pour construire à distance illégale ne sont nécessaires 
pour l'escalier extérieur litigieux, subsidiairement à ce qu'un permis de construire lui soit octroyé et, 
plus subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des 
considérants; elle demande également l'octroi d'une équitable indemnité de partie pour la procédure 
par-devant la préfecture. En outre, elle requiert l'octroi de l'effet suspensif au recours (602 2023 12). 
Enfin, elle demande la suspension de la procédure jusqu'à ce que la procédure en remaniement de 
terrains à bâtir, mise à l'enquête publique le hhh, soit terminée. 

A l'appui de ses conclusions, la recourante invoque en substance une violation des dispositions 
applicables à la suspension de la procédure, considérant qu'il est très probable que la violation 
alléguée de la distance à la limite – qu'elle considère, pour sa part, respectée – ne soit plus pertinente 
après la clôture de la procédure de remaniement en cours. Par ailleurs, l'escalier litigieux n'est, selon 
elle, pas soumis à l'obtention d'un permis de construire, dès lors qu'il s'agit d'un simple 
aménagement extérieur, qui est détaché du bâtiment principal auquel il est relié uniquement par le 
balcon existant, et qu'il n'entraîne pas de nuisances supplémentaires pour les voisins et ne porte 
atteinte à aucun intérêt public. S'il devait toutefois être retenu que cette construction est soumise à 
l'obtention d'un permis de construire selon la procédure simplifiée, elle soutient que celle-là pourrait 
alors bénéficier des distances réduites au sens de l'art. 82 al. 1 du règlement fribourgeois du 
1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(ReLATeC; RSF 710.11) dès lors qu'il s'agit d'une construction de petite envergure qui n'a que des 
surfaces utiles secondaires. Elle considère également que l'escalier litigieux peut être considéré 
comme une saillie et qu'il peut profiter de la garantie de la situation acquise. Enfin, la recourante 
invoque une violation de son droit d'être entendue en raison des échanges qui ont eu lieu entre la 

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commune et le Préfet, ainsi qu'un abus du pouvoir d'appréciation de ce dernier, qui n'a pas tenu 
compte de l'avis de la commune selon lequel l'escalier respecte le droit en vigueur et doit se voir 
octroyer un permis de construire. Elle fait également valoir une violation de l'interdiction de 
l'arbitraire, du principe de l'égalité de traitement et de la maxime inquisitoire. 

H. Le 18 avril 2023, le Lieutenant de Préfet conclut au rejet du recours, en renvoyant 
intégralement aux considérants de la décision attaquée.

Dans ses observations du 26 avril 2023, la commune déclare se rallier à la décision préfectorale.

I. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1).

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. L'art. 141 al. 2 de la loi 
fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 
710.1) prévoit que le Tribunal cantonal statue en la forme du prononcé présidentiel lorsqu'est 
contestée une décision préfectorale rendue sur un recours concernant une décision communale en 
matière de permis de construire pour un objet de minime importance. En l'occurrence, dans la 
mesure toutefois où il s'agit d'examiner la question de savoir si une installation est soumise ou non 
à l'obligation d'un permis de construire – selon la procédure simplifiée –, il est renoncé à statuer par 
prononcé présidentiel.

1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2.

La recourante considère tout d'abord que c'est à tort que le Préfet a rejeté sa requête tendant à la 
suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur la procédure de remaniement parcellaire et 
réitère cette demande.

2.1. L'art. 42 al. 1 let. a CPJA dispose que l'autorité peut, pour de justes motifs, suspendre une 
procédure, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou 
pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante. Selon l'al. 2 de cette disposition, ces 
mesures ne peuvent être ordonnées si elles causent à une partie un retard inadmissible.

Même si la suspension d'une procédure doit rester l'exception (ATF 123 II 3 consid. 2; 122 II 
216 consid. 3), une telle mesure peut s'imposer lorsqu'il ne se justifie pas, sous l'angle de l'économie 
de procédure, de prendre une décision dans l'immédiat, notamment lorsque le jugement prononcé 

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dans l'autre litige peut influencer l'issue du procès. Une suspension peut ainsi être ordonnée pour 
des motifs importants tenant, par exemple, à la sécurité de la décision ou à un souci d'économie. 
De manière générale, la décision de suspension relève du pouvoir d'appréciation du juge saisi; ce 
dernier procède ainsi à la pesée des intérêts des parties, l'exigence de célérité l'emportant dans les 
cas limites (ATF 130 V 90 consid. 5; 119 II 389 consid. 1b). Dans le cadre de cet examen, il lui 
appartient de mettre en balance, d'une part, la nécessité de statuer dans un délai raisonnable et, 
d'autre part, le risque de décisions contradictoires. La suspension peut être en particulier admise 
lorsqu'il se justifie d'attendre la décision d'une autre autorité, laquelle doit trancher une question 
décisive pour la première procédure (arrêt TF 4P.143/2003 du 16 septembre 2003 consid. 2.2).

2.2. Afin de pouvoir analyser cette question, il convient de rappeler brièvement les étapes de la 
procédure de remaniement parcellaire. Selon le plan d'affectation des zones (PAZ) de la Commune 
de B.________, les articles iii à jjj RF sont inclus dans un périmètre soumis à l'obligation d'établir un 
plan d'équipement de détail (PED K.________). En 2018, la commune a entamé une procédure de 
remaniement parcellaire et le périmètre provisoire de remaniement parcellaire ainsi que les statuts 
du syndicat y relatif ont été approuvés par le Conseil d'Etat le 14 décembre 2021. Cette décision, 
qui a fait l'objet d'un recours, a été confirmée par la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal le 
25 août 2023 (602 2022 33). 

En l'espèce, force est de constater que seule la première étape de la procédure de remaniement 
parcellaire est terminée. Les statuts du syndicat de remaniement de terrains à bâtir ainsi que le 
périmètre provisoire ont certes été adoptés, mais restent encore à définir l'équipement du secteur et 
le remaniement parcellaire en tant que tel. 

Or, il ne ressort pas de l'avant-projet de l'équipement si les limites de la parcelle de la recourante 
sont susceptibles d'être déplacées, ni, le cas échéant, dans quelle mesure. 

Par ailleurs, la recourante ne saurait profiter d'un éventuel changement futur des circonstances, dont 
le contenu est encore inconnu, pour justifier le maintien d'une construction réalisée sans permis et 
potentiellement illégale.

Dans ces circonstances, et compte tenu de l'exigence de célérité, c'est à juste titre que l'autorité 
intimée a refusé de suspendre la procédure jusqu'à droit connu sur celle relative au remaniement 
parcellaire. Pour les mêmes motifs, il n'y a pas lieu de suspendre la présente procédure de recours.

3.

La recourante estime que l'escalier litigieux, en tant qu'il s'agit d'une construction de faible 
envergure, n'est pas soumis à l'obtention d'un permis de construire, ni, partant, au respect des 
distances aux limites.

3.1. Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; 
RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de 
l'autorité compétente.

Selon l'art. 135 LATeC, sont soumises à l'obligation d'un permis de construire toutes les 
constructions et installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à 
influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification sensible à l'aspect du 
terrain, en chargeant les réseaux d'équipement ou en étant susceptibles de porter atteinte à 
l'environnement (al. 1). Ne sont pas soumises à l'obligation de permis les constructions et 

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installations concernant notamment les routes et les améliorations foncières approuvées 
conformément à la législation spéciale à la suite d'une procédure d'enquête et d'opposition. Pour le 
surplus, le règlement d'exécution définit les objets dispensés de l'obligation de permis. (al. 3). 
L'art. 139 al. 1 LATeC précise que la compétence pour délivrer les permis de construire appartient 
au préfet pour les objets soumis à la procédure ordinaire et au conseil communal pour les objets de 
minime importance soumis à la procédure simplifiée.

L'art. 84 ReLATeC énumère les constructions et installations qui sont soumises à l'obligation d'un 
permis de construire selon la procédure ordinaire et l'art. 85 ReLATeC celles qui y sont soumises 
selon la procédure simplifiée. En particulier, l'art. 85 al. 1 let. 1 let. j ReLATeC dispose que sont 
soumises à l'obligation d'un permis de construire selon la procédure simplifiée les autres 
constructions et installations de peu d'importance qui ne sont pas utilisées ni utilisables pour 
l'habitation et le travail, telles qu'antennes de radio, abris pour petits animaux (poulaillers, clapiers...), 
garages, couverts à voitures ou places de stationnement, cabanes de jardin, bûchers, pergolas, 
couverts, jardins d'hiver non chauffés, biotopes, réservoirs de récupération d'eau de pluie, piscines 
et serres privées, sous réserve de l'art. 87 al. 1 let. b et e2 ch. 1 et 2.

Quant à l'art. 87 al. 1 let. c ReLATeC, il prévoit que ne sont pas soumis à permis de construire les 
installations et aménagements des espaces extérieurs ou de jardins tels qu'escaliers, fontaines, 
sculptures.

3.2. En l'espèce, l'escalier extérieur litigieux est accolé à la façade Ouest du bâtiment et relie le 
balcon existant situé au premier étage au jardin. Comprenant onze marches, il a une hauteur, 
barrière non comprise, de 2.16 m et, selon le plan de situation, une longueur de 2.77 m. En se basant 
sur le plan "Aussentreppe, Hauptplan", la recourante explique qu'en réalité, la longueur de l'escalier 
est de 2.73 m, soit une longueur de 2.48 m jusqu'à la fondation souterraine à laquelle il faut rajouter 
la dernière marche d'une largeur de 25 cm.

Force est de constater que l'escalier litigieux ne constitue manifestement pas un aménagement des 
espaces extérieurs au sens de l'art. 87 al. 1 let. c ReLATeC puisqu'il relie directement le balcon au 
jardin. Contrairement à ce que prétend la recourante, la situation du cas d'espèce diffère 
fondamentalement de celle de l'arrêt TC FR 602 2020 49 du 25 août 2020 auquel elle se réfère. En 
effet, dans cette affaire, il s'agissait d'un escalier de quatre marches seulement, détaché du bâtiment 
d'habitation, qui permettait de rejoindre la pelouse depuis la terrasse ouverte sise au rez-de-
chaussée. En l'occurrence toutefois, comme mentionné ci-dessus, l'escalier litigieux est accolé à la 
maison d'habitation et crée, quoiqu'en dise la recourante, un accès supplémentaire entre celle-là et 
le jardin, susceptible de générer de nouvelles nuisances aux voisins. Le fait qu'un accès direct au 
jardin, par un escalier situé au Nord-Est de la maison, existe déjà n'y change rien. 

Au regard de ce qui précède, la construction litigieuse ne peut pas bénéficier d'une dispense de 
permis de construire au sens de l'art. 87 ReLATeC. Il s'ensuit que l'obligation de permis de construire 
selon la procédure simplifiée doit être confirmée et le grief y relatif rejeté. 

4.

Il convient ensuite d'examiner si l'escalier litigieux respecte la distance à la limite du fonds.

4.1. Selon l'art. 132 al. 1 LATeC, dans l'ordre non contigu, la distance minimale d'un bâtiment à 
la limite d'un fonds est au moins égale à la moitié de la hauteur totale du bâtiment, mais au minimum 
de 4 mètres. L'al. 3 de cette disposition prévoit que le Conseil d'Etat peut autoriser la construction à 

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des distances inférieures ou en limite de propriétés d'annexes, de petites constructions, de 
constructions souterraines ou de constructions hors-sol.

L'art. 82 al. 1 ReLATeC, qui concrétise l'art. 132 al. 3 LATeC, prévoit que la distance à la limite du 
fonds d'un bâtiment qui ne contient que des surfaces utiles secondaires est au minimum égale à la 
moitié de la hauteur de la partie de ce bâtiment située à l'extérieur du périmètre d'évolution, à 
condition que la construction ne nuise pas à un ensemble ordonné de bâtiments et soit disposée de 
façon à ne pas entraver la lutte contre le feu (let. a); la plus grande dimension en plan de la partie 
du bâtiment située à l'extérieur du périmètre d'évolution ne dépasse pas 8 mètres (let. b); les saillies 
d'avant-toits de cette partie ne dépassent pas 0,60 m (let. c); la hauteur totale de cette partie ne 
dépasse pas 3,50 m (let. d); et la distance entre les parties de bâtiments situées à l'extérieur du 
périmètre d'évolution soit au minimum de 3,50 m (let. e).

Aux termes de l'art. 21 ch. 4 du règlement communal d'urbanisme (RCU), applicable à la zone 
résidentielle à faible densité II dans laquelle se situe la parcelle ccc RF, la distance à la limite d'un 
fonds est fixée à 4 mètres au minimum.

Selon l'art. 133 LATeC, les propriétaires peuvent convenir, par écrit, de déroger aux prescriptions 
sur les distances par rapport aux limites de leurs fonds.

Aux termes de l'art. 119 al. 2 LATeC, les notions et méthodes de mesure faisant l'objet de l'accord 
intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions 
(AIHC; RSF 710.7) sont applicables lorsque des prescriptions cantonales ou communales portent 
sur des notions régies par cet accord; le Conseil d'Etat peut définir d'autres notions ne faisant pas 
l'objet de l'accord intercantonal.

La notion de bâtiment est définie dans l'AIHC. Selon le ch. 2.1 de l'annexe 1 à l'AIHC, un bâtiment 
est une construction immobilière pourvue d'une toiture fixe et généralement fermée abritant des 
personnes, des animaux ou des choses. Le commentaire de l'AIHC précise que des installations 
comme les piscines de plein air, les murs de soutènement, les terrasses ouvertes, les modifications 
de terrain, les conduites, etc., ne sont pas des bâtiments au sens de l'accord (cf. chapitre "Bâtiment", 
ch. 2).

Selon le Guide des constructions, émis en février 2022 par le Service des constructions et de 
l'aménagement (SeCA), lorsque les parties saillantes dépassent les dimensions admises ou 
lorsqu'elles dépassent la proportion admise par rapport à la longueur de la façade considérée, elles 
sont assimilées à des parties de bâtiment et doivent respecter la distance à la limite de fonds relative 
à la zone concernée (cf. p. 81, art. 76 ReLATeC).

4.2. En l'occurrence, l'escalier litigieux se trouve à une distance de 2.95 m, respectivement 3.05 m, 
de la limite du fonds voisin (article ggg RF).

Il ressort de ce qui précède que l'art. 82 ReLATeC s'applique à des bâtiments. La notion de bâtiment 
est clairement définie dans l'AIHC. Or, l'escalier litigieux ne consiste manifestement pas en un 
bâtiment au sens de l'AIHC, de sorte que l'art. 82 al. 1 ReLATeC ne peut pas trouver application.

Partant – et comme il le sera démontré ci-après, même s'il pouvait être considéré comme une saillie, 
il ne respecte pas la distance à la limite qui y est liée (cf. consid. 5.2 ci-dessus) –, l'escalier en 
question doit être assimilé à une partie du bâtiment d'habitation auquel il est accolé et doit respecter 
la distance à la limite de fonds prévue par le RCU (laquelle correspond en l'occurrence à celle 

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prescrite par l'art. 132 al. 1 LATeC), à savoir 4 m. Se situant entre 2.95 et 3.05 m de la limite de 
fonds, il ne respecte ainsi pas la distance réglementaire. 

5.

Reste à examiner si l'escalier litigieux peut être considéré comme une saillie, pouvant partant 
empiéter sur la distance à la limite, ainsi que le prétend la recourante. 

5.1. Selon l'art. 76 al. 1 ReLATeC, sont considérées comme des saillies les éléments de 
bâtiments dont la profondeur ne dépasse pas 3 mètres, ou 1,50 m pour les avant-toits, jusqu'à la 
projection de pied de façade (let. a) et dont la longueur, à l'exception de celle des avant-toits, ne 
dépasse pas le tiers de la façade considérée (let. b). L'al. 2 dispose qu'une saillie ne peut pas 
empiéter de plus de 1 mètre sur la distance à la limite.

Selon le ch. 3.4 AIHC, les saillies sont des parties saillantes du plan de façade, à l'exception des 
avant-toits, dont les proportions par rapport à la façade considérée ou la profondeur et la largeur ne 
dépassent pas les dimensions admises. 

Le commentaire de l'AIHC du 3 septembre 2013 mentionne en particulier les escaliers extérieurs 
comme exemples de saillies (cf. chap. "Saillies", ch. 2). Au ch. 5, il précise que: "L'accord ne se 
prononce pas directement sur la question de savoir si, dans le cas d'un bâtiment à plusieurs niveaux, 
la limitation de la largeur des saillies ou du ratio entre leur largeur et la longueur de la façade 
considérée s'applique à chaque niveau séparément ou non. Le libellé de l'accord suggère les règles 
suivantes: a. Si la limitation porte sur le ratio entre la largeur des saillies et la longueur de la façade 
considérée, l'ensemble des saillies concernées doivent être prises en compte, même si elles se 
situent à des niveaux différents. b. Si la limitation porte sur la largeur admissible des saillies, cette 
largeur maximale s'applique à chaque saillie".

Selon le Guide des constructions, émis en février 2022 par le SeCA, la largeur des saillies doit être 
calculée pour chaque niveau. Dans le cas de plusieurs éléments saillants par niveau, les largeurs 
de chaque élément doivent être additionnées (cf. p. 81, art. 76 ReLATeC).

Le plan des façades correspond à la surface enveloppant le bâtiment, définie par les lignes verticales 
comprises entre les angles extérieurs du corps de bâtiment. Les plans des façades sont situés au-
dessus du terrain de référence. Les saillies et retraits négligeables ne sont pas pris en considération 
(art. 3.1 annexe 1 AIHC). Le commentaire de l'art. 3.1 de l'annexe 1 AIHC prévoit que les balcons 
comptent par exemple parmi les saillies qui ne sont pas prises en considération.

5.2. En l'espèce, l'escalier litigieux relie le jardin au balcon du premier étage situé sur la façade 
Ouest. Les plans figurant au dossier de permis de construire sont le plan de situation et le plan de 
la façade Ouest. Sur ce dernier plan, on retrouve deux plans, celui de la façade Ouest à proprement 
parlé et celui – semble-t-il – du premier étage, indiquant une longueur de façade de 8.05 m. Cela 
étant, il est constaté que l'échelle mentionnée au bas du plan ne correspond pas aux cotes relevées, 
ce qui ne permet pas de procéder à un contrôle, respectivement de connaître la longueur exacte de 
la façade du rez-de-chaussée. Ce n'est qu'à l'appui de son recours que la recourante produit un plan 
du rez-de-chaussée – qui ne mentionne aucunement de quelle habitation ou parcelle il s'agit –, 
indiquant que la façade Ouest totalise une longueur de 8.64 m. A supposer qu'il s'agisse bien du 
plan du rez-de-chaussée et qu'il faille tenir compte de la longueur de façade du rez-de-chaussée 
comme l'allègue la recourante, l'escalier litigieux – que l'on prenne en compte une longueur de 2.73 
ou 2.77 m – ne dépasserait pas le tiers de cette façade, soit 2.88 m. Cela étant, force est de constater 

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que, même à considérer qu'il remplisse les conditions d'une saillie, la distance applicable ne serait 
pas respectée. En effet, une saillie ne peut pas empiéter de plus de 1 mètre sur la distance à la 
limite, ce qui réduirait la distance minimale à respecter de 4 m à 3 m dans ce cas précis. Or, au plus 
proche de la limite de la parcelle voisine, l'escalier litigieux se trouve à une distance insuffisante de 
2.95 m. A cela s'ajoute qu'en additionnant la longueur de l'escalier à celle du balcon, les parties 
saillantes ne respectent de toute manière plus les conditions de l'art. 76 ReLATeC permettant de 
déroger à la distance de 4 mètres (cf. arrêt TC FR 602 2023 54 du 21 mars 2024 consid. 4 à 4.5).

6.

La recourante estime de plus pouvoir bénéficier de la garantie de la situation acquise. Elle expose 
que sa maison existe au moins depuis les années 1980 dans les mêmes dimensions et que, depuis 
sa construction, la façade Ouest du bâtiment avec son balcon se trouve à une distance de 2.95 m 
de l'article ggg RF. Elle soutient que l'escalier litigieux ne fait que prolonger le balcon existant, dont 
il a la même largeur, sans modification essentielle de la situation et de l'affectation actuelle.

6.1. Aux termes de l'art. 69 LATeC, le maintien, l'entretien et la rénovation en vue d'une 
adaptation aux standards actuels des constructions ou installations légalisées qui ne sont plus 
conformes à l'affectation de la zone ou aux prescriptions de contrôle sont garantis (al. 1). Un 
changement d'affectation ou un agrandissement peut être autorisé pour les constructions ou 
installations visées à l'al. 1, à condition que la non-conformité au droit en vigueur ne soit pas 
fondamentalement aggravée et qu'aucun intérêt prépondérant privé ou public ne s'y oppose (al. 2).

6.2. En l'espèce, comme l'a à juste titre retenu le Préfet, l'escalier litigieux ne relève à l'évidence 
ni du maintien, ni de l'entretien, ni de la rénovation d'une construction existante. A cela s'ajoute qu'il 
ne consiste manifestement pas non plus en une adaptation aux standards actuels de construction.

La question de savoir s'il s'agit d'une nouvelle construction ou de l'agrandissement du balcon 
existant peut en soi demeurer indécise. En effet, ce balcon se trouve également à 2.95 m du fonds 
voisin et ne peut pas être considéré comme une saillie dès lors que sa longueur (plus de 4 m) est 
supérieure au tiers de la façade considérée (8.05 m). Partant, il ne respecte pas la distance minimale 
à la limite du fonds de 4 m. L'escalier en question, bien qu'il soit relié au balcon, constitue une 
structure distincte ayant pour but de fournir un nouvel accès depuis le jardin vers le balcon et 
l'habitation. Même si un accès direct au jardin existe déjà depuis le premier étage via un escalier 
situé au Nord-Est de la maison, l'escalier litigieux permet une utilisation significative supplémentaire 
du balcon de la façade Ouest, ce qui représente en tout état une aggravation fondamentale de la 
non-conformité de la construction. Pour être complet, il est encore relevé que l'état de fait à l'origine 
de l'arrêt du Tribunal fédéral auquel se réfère la recourante (1C_433/2007 du 11 mars 2008) diffère 
sensiblement de celui de la présente cause, étant donné que, sous l'angle de la garantie de la 
situation acquise, il s'agissait d'examiner la possibilité de créer une porte dans un mur.

Il découle de ce qui précède que la construction ne peut pas non plus être autorisée sous l'angle de 
la garantie de la situation acquise.

7.

La recourante invoque en outre une violation du principe de l'égalité de traitement. Elle expose que 
plusieurs parcelles du quartier (articles kkk, lll et mmm RF) ne respectent pas la distance à la limite 
de 4 m et en déduit que les autorités compétentes ont développé une pratique tolérant des distances 
non réglementaires dans le secteur concerné. 

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7.1. Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité 
de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une 
inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été 
faussement, voire pas du tout appliquée dans d'autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a et les 
références citées). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, 
la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut 
prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans 
l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 et les références citées). Il faut encore que l'autorité 
n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés 
(ATF 132 II 485 consid. 8.6; 127 I 1 consid. 3a ; 126 V 390 consid. 6a et les arrêts cités), et qu'aucun 
intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 
123 II 248 consid. 3c; 115 Ia 81 consid. 2 et les références citées).

Une pratique constante demeurera cependant sans effet si son caractère illégal est identifié pour la 
première fois à l'occasion d'une procédure judiciaire: dans ce cas de figure, il est présumé que 
l'autorité l'adaptera pour se conformer à la loi (TSCHANNEN, Gleichheit im Unrecht: Gerichtsstrafe im 
Grundrechtskleid in ZBl 112/2011 p. 74 avec la référence à l'ATF 112 Ib 381 consid. 6). Ce n'est que 
si l'autorité renonce à abandonner une pratique qu'elle sait illégale que le principe de l'égalité de 
traitement peut avoir le pas sur celui de la légalité. Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions 
futures, l'autorité judiciaire présume que celle-ci se conformera à la loi à l'avenir (cf. ATF 122 II 446 
consid. 4a; 115 Ia 81 consid. 2).

7.2. En l'espèce, en se fondant sur des vues aériennes et des mesures effectuées depuis le 
portail cartographique du canton de Fribourg, la recourante entend démontrer que les distances aux 
limites ne sont pas respectées pour les constructions sises sur les parcelles kkk, lll et mmm RF. 

On doit d'une part constater que les distances mesurées par rapport à la limite du fonds pour les 
bâtiments sont comprises entre 3.91 et 3.98 m (2.98 m pour la saillie) et que la méthode de calcul 
est sujette à des imprécisions. En outre, on ignore si des conventions de dérogation pour construire 
à distance illégale de la limite parcellaire ont été conclues avec les propriétaires des parcelles 
voisines. Cela étant, il ne saurait être reproché au Préfet, comme le prétend la recourante, d'avoir 
violé la maxime inquisitoire en ne procédant pas à des investigations propres à clarifier ces aspects. 
En effet, il ne peut en l'occurrence en aucun cas être déduit que les autorités compétentes pour 
délivrer des permis de construire ont développé une pratique tendant à tolérer des constructions à 
distance insuffisante de la limite. Bien au contraire, il ressort du dossier que tant le Préfet que la 
commune ont constamment indiqué que la construction devait respecter les distances. Le fait que 
la commune soit en partie revenue sur sa position dans son courrier du 14 octobre 2022, en 
considérant que l'escalier pouvait bénéficier de la distance réduite au sens l'art. 82 ReLATeC ou 
qu'il pouvait être considéré comme une saillie, ne change rien au fait qu'elle a pour pratique de ne 
pas tolérer des distances insuffisantes aux limites. En outre, en concluant au rejet du recours, 
respectivement en indiquant se rallier à l'avis du Préfet, ce dernier et la commune ont clairement 
manifesté leur intention de se conformer à la loi.

Il résulte de ce qui précède que ce grief doit également être rejeté et que le Préfet n'a pas violé la 
maxime inquisitoire en n'ordonnant pas d'instructions complémentaires sur cet aspect.

8.

Pour le reste, les autres griefs soulevés par la recourante doivent également être rejetés. 

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Il en va ainsi de la violation alléguée de son droit d'être entendue au motif qu'elle n'a pas été informée 
de l'échange intervenu entre la commune et le Préfet, la privant de la possibilité de se déterminer et 
potentiellement d'éviter la procédure de recours. En effet, il ressort du dossier que la commune a 
sollicité l'avis de la préfecture sur la nécessité d'un permis de construire pour l'escalier litigieux (cf. 
courriels du 11 juin 2019), en application de l'art. 85 al. 2 ReLATeC qui prévoit qu'en cas de doute 
sur la procédure applicable (ordinaire ou simplifiée), le conseil communal prend préalablement l'avis 
du préfet. Or, force est de constater qu'en l'occurrence, la recourante avait déjà eu l'occasion de 
prendre position sur les questions liées à l'obligation d'un permis de construire et à la procédure 
applicable (cf. courriers du 1er avril 2019 et 31 mai 2019). Dans ces circonstances, c'est à juste titre 
que le Préfet a considéré que le droit d'être entendu de la recourante n'avait pas été violé. Par 
ailleurs, même si une telle violation avait été avérée, elle aurait dû être considérée comme étant 
réparée, dès lors que la recourante a pu faire valoir ses arguments à plusieurs reprises sur cette 
question, notamment dans le cadre du recours auprès du Préfet et de la présente procédure de 
recours. Or, le Préfet et le Tribunal cantonal disposent d'un pouvoir de cognition en fait et en droit 
aussi étendu que la commune.

Enfin, le Préfet n'a pas commis d'abus ou d'excès de son pouvoir d'appréciation ni versé dans 
l'arbitraire en ne suivant pas l'avis exprimé par la commune dans son courrier du 14 octobre 2022, 
comme le soutient la recourante qui argue que cette dernière possède une meilleure connaissance 
de la situation locale. En effet, comme exposé ci-dessus, l'obligation de permis de construire, tout 
comme les distances minimales aux limites que les constructions doivent respecter, résultent du 
système légal. En l'espèce, outre la nécessité de disposer d'un permis de construire, il s'agissait 
d'examiner si l'escalier litigieux respectait les distances à la limite du fonds voisin. Cet examen ne 
nécessite aucunement une connaissance de la situation locale mais peut aisément être effectué sur 
la base des plans versés au dossier. Pour les motifs mentionnés ci-dessus, la décision préfectorale 
est conforme au droit. 

9.

Dans un dernier grief, la recourante se plaint de ne pas s'être vu octroyer de dépens, malgré 
l'admission très partielle de son recours par le Préfet. Elle y voit une violation de son droit à un 
procès équitable.

L'art. 137 al. 1 CPJA dispose qu'en cas de recours, de révision ou d'interprétation devant une autorité 
statuant en dernière instance cantonale et en cas d'action, l'autorité de la juridiction administrative 
alloue, sur requête, à la partie qui obtient gain de cause une indemnité pour les frais nécessaires 
qu'elle a engagés pour la défense de ses intérêts.

Il ressort de cette disposition qu'en cas de recours, une indemnité de partie ne peut être versée que 
devant l'autorité cantonale de dernière instance. Le CPJA repose sur l'idée que les administrés sont 
en mesure d'agir eux-mêmes, sans frais excessifs, car les procédures de première instance ou 
juridictionnelles qui ne sont pas de dernière instance cantonale, ne sont pas régies par des règles 
de forme rigoureuses et la maxime d'office y joue un rôle prépondérant (cf. message n° 231 du 
4 septembre 1990 accompagnant le projet de code de procédure et de juridiction administrative, ad 
art. 137).

En l'occurrence, le Préfet n'ayant pas statué en qualité de dernière instance cantonale, c'est à juste 
titre qu'il n'a pas octroyé une indemnité de partie partielle à la recourante. Contrairement à ce 
qu'allègue la recourante, cela ne constitue pas une violation de son droit à un procès équitable, car 

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elle n'a en aucun cas été empêchée de contester la décision communale devant l'instance de 
recours. 

10.

Sur le vu de ce qui précède, le recours (602 2023 11), mal fondé, doit être rejeté et la décision 
préfectorale du 10 janvier 2023 confirmée. Conformément au ch. 2 du dispositif de cette décision, il 
appartiendra à la recourante de compléter sa demande de permis de construire en la procédure 
simplifiée dans un délai de 60 jours et à la commune de rendre ensuite une décision sur ladite 
demande.

L'affaire étant jugée au fond, la requête d'effet suspensif (602 2023 12) devient sans objet.

11.

Vu l'issue du litige, les frais de procédure – fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(RSF 150.12) – sont mis à la charge de la recourante qui succombe, conformément à l'art. 131 
CPJA. 

Pour les mêmes motifs, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours (602 2023 11) est rejeté.

Partant, la décision du 10 janvier 2023 est confirmée.

II. La requête d'effet suspensif (602 2023 12), devenue sans objet, est rayée du rôle.

III. Les frais de procédure, d'un montant de CHF 3'500.-, sont mis à la charge de la recourante. 
Ils sont compensés avec l'avance de frais effectuée. 

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 27 mai 2024/vth

Le Président Le Greffier