# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e6a065d7-b6c7-57af-a68c-122d0fe1f43d
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-07-03
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 03.07.2008 U 2008 28
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2008-28_2008-07-03.pdf

## Full Text

U 08 28

1. Kammer 

URTEIL
vom 3. Juli 2008

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Disziplinarmassnahme und Lohnforderung

1. … (geb. 1962) ist Mitglied der Katholischen Kirchgemeinde ... Vom 1. August 

2006 bis 31. Juli 2008 war sie als Katechetin im Nebenamt bei der genannten 

Kirchgemeinde tätig. Ihre Anstellung umfasste ein wöchentliches 

Unterrichtspensum von 10 Lektionen Religionsunterricht auf der Unterstufe 

der Schulgemeinden … und ... 

2. a) Ausgangspunkt der später offensichtlich eskalierenden 

Meinungsverschiedenheiten zwischen … und dem Kirchgemeindevorstand 

war die Einstellung des Pfarradministrators … in die Kirchgemeinde … im 

August 2006. Dadurch fand ein Paradigmenwechsel statt, denn bis anhin 

waren Priester aus dem Kapuzinerorden in dieser Funktion tätig. Diese 

Veränderung führte zu Spannungen im Seelsorgeteam, zumal 

Pfarradministrator … Führungsdefizite aufwies. Um diese Probleme zu lösen, 

zog der Kirchgemeindevorstand einen Mediator bei. Im ersten Halbjahr 2007 

war die Pfarrwahlkommission noch der Ansicht, die endgültige Wahl des 

Pfarradministrators könne im November 2007 erfolgen. Nach den 

Sommerferien traten jedoch neue Spannungen auf. Am 29. Oktober 2007 

fand eine Beratung des Kirchenvorstandes mit Bischof … statt. Letzterer 

entschied, Pfarradministrator … in eine kleinere Pfarrei ohne 

Führungsaufgaben zu versetzen. 

b) Mit Antrag vom 11. November 2007 forderte … den Präsidenten des 

Kirchgemeindevorstandes auf, der Traktandenliste für die 

Kirchgemeindeversammlung vom 23. November 2007 ein weiteres 

Traktandum beizufügen. Dieses sollte die Aufstellung des Pfarradministrators 

zur Pfarrwahl enthalten. Der Antrag wurde sowohl von … als auch von 

weiteren neun Kirchgemeindemitgliedern unterschrieben. 

c) Mit Schreiben vom 20. November 2007 lehnte der Kirchgemeindevorstand 

den Antrag ab. Zur Begründung wurde auf die Regelung der Pfarrwahl 

verwiesen, wonach sich der Bischof sowie der Kirchgemeindevorstand für 

eine Wahl auszusprechen hätten. Dies sei nicht der Fall, weil entschieden 

worden sei, Pfarradministrator … in eine andere Pfarrei zu versetzen. Folglich 

könne er der Kirchgemeindeversammlung gar nicht zur Wahl vorgeschlagen 

werden.

d) Am 22. November stellte … in einem Schreiben an den Präsidenten des 

Kirchgemeindevorstandes den Antrag, der Kirchgemeindevorstand möge 

nochmals zu Bischof … gehen und in Sachen Pfarrwahl von 

Pfarradministrator … vorsprechen. Ausserdem wurde beantragt, dass neben 

dem Kirchgemeindevorstand zusätzlich auch Kirchgemeindemitglieder, 

welche den Pfarradministrator positiv unterstützen, teilnehmen dürften. 

e) Anlässlich der Budgetversammlung vom 23. November 2007 sprach sich eine 

grosse Zahl der Kirchgemeindemitglieder - gegen den Willen des Vorstandes 

- für eine Wahl von Pfarradministrator … aus. Dazu gehörte auch ... 

f) Am 18. Dezember 2007 fand eine zweite Beratung des Vorstandes mit 

Bischof … statt. Am 21. Januar 2008 beschloss der Kirchgemeindevorstand, 

Pfarrer … bis am 31. März 2008 teilweise und ab dem 1. April 2008 bis zum 

31. Juli 2008 endgültig freizustellen. 

g) Mit Schreiben vom 13. Februar 2008 kündigte … den Arbeitsvertrag mit der 

Kirchgemeinde … auf Ende Schuljahr 2007/2008 (Ende Juli 2008). 

3. Am 19. Februar 2008 verfügte der Kirchgemeindevorstand gegenüber … 

schriftlich disziplinarische Massnahmen. Diese beinhalteten einen scharfen 

Verweis sowie die Nichtgewährung des Teuerungsausgleichs (1.8%) und die 

Nichtgewährung der Lohnerhöhung (2%) ab dem 1. Januar 2008 bis 30. Juni 

2008. Der Entscheid stützte sich auf Art. 23 des Personalgesetzes des 

Kantons Graubünden (PG; BR 170.400) und wurde mit dem schriftlichen 

Auftreten vor und dem mündlichen Auftreten an der Budgetversammlung vom 

23. November 2007 begründet. Ihr Verhalten sei nicht im öffentlichen 

Interesse gewesen. Zwar sei ihr Verhalten gegenüber dem neuen 

Pfarradministrator loyal und unterstützend gewesen, was ehrenhaft sei, 

gegenüber dem Kirchgemeindevorstand als Wahlbehörde sei sie hingegen 

unloyal aufgetreten. 

4. a) Am 18. März 2008 (Datum Poststempel) erhob … frist- und formgerecht 

Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Begehren um Aufhebung der 

Verfügung des Kirchgemeindevorstandes ... Zur Begründung führte sie im 

Wesentlichen aus, die ihr erteilte finanzielle Strafe beziehe sich in keiner Art 

und Weise auf ihre Arbeit als Lehrerin, weshalb sie nicht bereit sei, diese 

Strafe hinzunehmen. Ihr Auftreten an der fraglichen Versammlung könne nicht 

so gewertet werden, dass sie in ihrer Lehrerfunktion anwesend gewesen sei. 

Als Mitglied der Kirchgemeinde habe sie das Recht, ihrem Willen an 

Kirchgemeindewahlen Ausdruck zu verleihen und zwar nicht nur dann, wenn 

es der Kirchgemeindevorstand als vorteilhaft erachte. 

b) In der Vernehmlassung vom 20. April 2008 beantragte die 

Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde. Zur Argumentation 

wurde ausgeführt, die Beschwerdeführerin habe gegen die allgemeine 

Dienstpflicht verstossen, indem sie mutig, schriftlich und mündlich, gegen den 

vom Kirchgemeindevorstand gefällten Personalentscheid gearbeitete habe. 

Damit habe sie die Interessen des Arbeitgebers und die Treue gegenüber 

dem Arbeitgeber aufs Schärfste verletzt. An der Versammlung habe sie zwar 

als Privatperson teilgenommen, aber ihre Funktion als Religionslehrerin lasse 

sich davon nicht trennen. 

5. In ihrer Replik vom 5. Mai 2008 hielt die Beschwerdeführerin an den 

Ausführungen in der Beschwerdeschrift fest und brachte keine neuen Anträge 

vor.

6. Mit Duplik vom 18. Mai 2008 stellte die Beschwerdegegnerin zusätzlich das 

Rechtsbegehren, der Beschwerdeführerin sei gerichtlich zu verbieten, die in 

der Vernehmlassung gemachten Ausführungen zu anderen Mitarbeitenden 

öffentlich zu machen. 

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Die Parteien gehen davon aus, dass das zwischen ihnen abgeschlossene 

Arbeitsverhältnis als öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis zu qualifizieren ist. 

Gemäss Art. 98 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV GR; BR 

110.100) sind die Evangelisch-reformierte Landeskirche und ihre 

Kirchgemeinden sowie die Katholische Landeskirche und ihre 

Kirchgemeinden Körperschaften des öffentlichen Rechts. Entsprechend hält 

Art. 1 der Verfassung der Katholischen Landeskirche Graubünden fest, dass 

die Katholische Landeskirche von Graubünden eine öffentlich-rechtliche 

Körperschaft auf territorialer und personaler Grundlage ist. Als solche hat die 

Kirchgemeinde … am 6. März 2007 einen Arbeitsvertrag mit der 

Beschwerdeführerin abgeschlossen. Dieses Anstellungsverhältnis untersteht 

nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts grundsätzlich dem öffentlichen 

Recht, es sei denn, es liege eine klare und unmissverständliche kantonale 

Regelung vor, welche den Vertrag als privatrechtlich qualifiziert (BGE 118 II 

218 f., E. 3). Vorliegend ist dem kantonalen Recht keine solche Norm zu 

entnehmen. Vielmehr deutet Art. 8 der Verfassung der Katholischen 

Landeskirchen Graubünden auf die öffentlich-rechtliche Natur hin. Dieser 

Norm ist zu entnehmen, dass die Delegierten des Bischöflichen Ordinariates 

und der Kirchgemeinden auf vier Jahre gewählt werden und unbeschränkt 

wieder wählbar sind. Folglich handelt es sich nach der bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung nicht um ein privatrechtliches Rechtsverhältnis, sondern um 

ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis (vgl. Dubach, Das Dienstverhältnis 

bei öffentlich-rechtlichen Körperschaften am Beispiel der Kirchgemeinden im 

Kanton Schaffhausen, in: SJZ 91/1995 Nr. 19, S. 357). Die Qualifikation als 

Dienstverhältnis rein öffentlich-rechtlicher Natur ergibt sich sodann aus dem 

Arbeitsvertrag, in welchem das öffentliche Recht bzw. das kantonale 

Personalgesetz aufgeführt ist.

b) Gemäss Art. 66 Abs. 4 lit. b PG können Lohnkürzungen von mehr als einem 

Monat und weitere vermögensrechtliche Ansprüche mit Beschwerde an das 

Verwaltungsgericht geltend gemacht werden. Vorliegend wurde eine 

disziplinarische Massnahme verfügt, welche finanzielle Folgen 

(Nichtgewährung des Teuerungsausgleichs von 1.8% sowie Nichtgewährung 

der Lohnerhöhung von 2%) zum Inhalt hatte. Auf die Beschwerde an das 

Verwaltungsgericht i.S.v. Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) ist somit einzutreten. 

2. a) Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis ist gekennzeichnet durch ein 

besonderes Loyalitätsverhältnis des Beamten gegenüber dem Arbeitgeber. 

Dazu gehört neben der gewissenhaften Verrichtung der dienstlichen Tätigkeit 

auch die Treuepflicht. Diese beinhaltet sogar die Pflicht, auch ausserhalb der 

dienstlichen Tätigkeit, die Interessen des Arbeitgebers zu wahren 

(Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 

2006, Rz. 1575 f.). Darüber hinaus ergeben sich aus der Treuepflicht gewisse 

Einschränkungen in der Ausübung der Freiheitsrechte, welche sich dadurch 

manifestieren, dass die Voraussetzungen an die gesetzliche Grundlage 

bezüglich Normstufe und Normdichte und an die Verhältnismässigkeit 

geringer sind (a.a.O., Rz. 1579 mit Hinweisen). Die 

Meinungsäusserungsfreiheit wird insofern eingeschränkt, als die 

ausserdienstliche (politische) Tätigkeit ihre Grenze dort findet, wo das 

Verhalten des Beamten seine Amtsführung beeinträchtigt. Neben der Natur 

der ausserdienstlichen Tätigkeit sind im Einzelfall daher die dienstlichen 

Aufgaben des Beamten sowie seine Stellung und Verantwortung zu 

berücksichtigen (BGE 108 Ia 175 f., E. 4b/aa). 

b) Zu den allgemeinen Dienstpflichten gehört gemäss Art. 48 Abs. 1 PG die 

Wahrung der öffentlichen Interessen. Es ist alles zu unterlassen, was diese 

beeinträchtigt. Diese Verpflichtung gilt aber - wie nachstehend aufzuzeigen ist 

- nicht uneingeschränkt, sondern findet ihre Grenze z.B. an der 

Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 16 der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]; Art. 10 der Konvention 

zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten [EMRK; SR 0.101]) 

oder den politischen Rechten (Art. 34 Abs. 1 BV). Aufgrund von Art. 23 PG 

kann die Entlöhnung gekürzt werden, wenn die Leistungen ungenügend sind 

oder das Verhalten nicht befriedigt. 

3. a) Zu klären ist die Frage, ob das Verhalten der Beschwerdeführerin vor und 

während der Kirchgemeindeversammlung eine Verletzung der ihr 

obliegenden Treuepflicht darstellte und zu Recht disziplinarische 

Massnahmen ergriffen wurden. Wie den Akten zu entnehmen ist, handelte es 

sich bei den Differenzen zwischen den Parteien um einen 

kirchgemeindeinternen Konflikt. Im Einzelnen ging es bei der 

Auseinandersetzung um die Wahl oder Nichtwahl des Pfarradministrators. 

Wobei sich die Beschwerdeführerin für die Durchführung einer ordentlichen 

Wahl einsetzte, der Kirchgemeindevorstand seinerseits allerdings gar keine 

Wahl vornehmen wollte. 

b) Gemäss Art. 22 Ziff. 3 der Verfassung der Katholischen Landeskirchen 

Graubünden fällt die Wahl des Pfarrers in den Zuständigkeitsbereich der 

Kirchgemeindeversammlung. Art. 3 der Verordnung über das Verfahren bei 

der Pfarrwahl hält diesbezüglich fest, dass der Pfarrer durch die 

Kirchgemeinde in geheimer Abstimmung gewählt wird. Art. 1 dieser 

Verordnung befugt die Kirchgemeindeversammlung zum Erlass von 

Vorschriften über das Verfahren in der Kirchgemeinde bei der Besetzung der 

Pfarreiämter. Entsprechend hält Art. 7 lit. d der Verfassung der Katholischen 

Kirchgemeinde … fest, dass die Kirchgemeindeversammlung als oberstes 

Organ der Kirchgemeinde die Wahl des Pfarreigeistlichen vornimmt. Das 

Wahlverfahren für Priester wird - soweit vorliegend von Interesse - in Art. 2 

des Übereinkommens betreffend das Pfarrwahlrecht der Kirchgemeinden 

zwischen dem Bischof von Chur und der Verwaltungskommission der 

Katholischen Landeskirche Graubünden vom 4. September 1979 

konkretisiert. Danach wird ein Kandidat der Kirchgemeindeversammlung zur 

Wahl vorgeschlagen, sofern sich der Bischof und der Kirchgemeindevorstand 

auf einen Kandidaten geeinigt haben (Art. 2 Abs. 4 Übereinkommen). Im 

konkreten Fall entschieden sich der Bischof sowie der 

Kirchgemeindevorstand gegen eine Wahl des in Frage stehenden 

Pfarradministrators; dieser sollte vielmehr in eine andere Pfarrei versetzt 

werden. 

c) Zum Verhalten der Beschwerdeführerin ist den eingereichten Unterlagen zu 

entnehmen, dass sie sich vor der besagten Gemeindeversammlung vom 23. 

November 2007 in zwei Schreiben zur betreffenden Angelegenheit äusserte. 

Im Schreiben vom 11. November 2007 beantragte sie zusammen mit neun 

weiteren Kirchgemeindemitgliedern die Ergänzung der Traktandenliste der 

Kirchgemeindeversammlung mit dem Antrag, den Pfarradministrator 

entgegen der Vorstellung von Bischof und Kirchgemeindevorstand zur Wahl 

aufzustellen. Nach Erhalt einer ablehnenden Antwort des 

Kirchgemeindevorstandes verlangte sie mit Schreiben vom 22. November 

2007 ein weiteres Gespräch zwischen dem Kirchgemeindevorstand und dem 

Bischof, das jedoch im Beisein von Kirchgemeindemitgliedern, welche den 

Pfarradministrator positiv unterstützten, stattfinden sollte. An der 

Kirchgemeindeversammlung vom 23. November 2007 setzte sie sich mit 

anderen für die Durchführung einer ordentlichen Pfarrwahl ein. Im Nachgang 

an die Versammlung nahm die Beschwerdegegnerin insbesondere diese 

mündlichen Stellungnahmen zum Anlass, der Beschwerdeführerin eine 

„agitative Ermutigung von Kirchgemeindemitgliedern an vorderster Front“ und 

damit einen Loyalitätsbruch vorzuwerfen, welcher letztlich die streitige 

Disziplinarmassnahme rechtfertigte. Dieser Auffassung kann in keiner Weise 

gefolgt werden. Zunächst ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin an 

der besagten Versammlung nicht in ihrer Funktion als Religionslehrerin, 

sondern als Mitglieder der Kirchgemeinde aufgetreten ist. Die Argumentation 

der Beschwerdegegnerin, wonach eine solche Trennung nicht möglich sei, 

erweist sich als falsch. Die Äusserungen der Beschwerdeführerin zur 

umstrittenen Wahl des Pfarradministrators tangierten weder direkt noch 

indirekt ihre Funktion als Religionslehrerin. Es waren weder Schüler an der 

Versammlung anwesend, noch ging es inhaltlich um ein die Lehrertätigkeit 

betreffendes Thema. Die Wahl resp. Nichtwahl des Pfarradministrators hatte 

mit der Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Religionslehrerin höchstens so 

viel zu tun, als der Pfarradministrator fachlicher Vorgesetzter der 

Beschwerdeführerin war. Ein direkter Zusammenhang mit der dienstlichen 

Tätigkeit ist nun aber beim besten Willen nicht ersichtlich. Selbst wenn ein 

solcher bestehen würde, hätte dies nicht unbesehen zur Folge, dass die 

Beschwerdeführerin in ihrer Stellung als Angestellte per se die Meinung des 

Vorstandes teilen müsste. Die Anstellung beim Staat oder einem anderen 

Gemeinwesen kann nicht dazu führen, dass man auf die Mitgliedsrechte oder 

Bürgerrechte verzichten muss, oder diese nur sehr beschränkt ausüben kann. 

Unter keinen Umständen darf der Beamte ohne dienstliche Notwendigkeit auf 

die Meinung der Mehrheit verpflichtet werden. Das gilt nicht bloss für das 

politische Verhalten des Beamten, sondern für seine ausserdienstlichen 

Tätigkeiten schlechthin, denn dem Beamten kommt keine Vorbildfunktion zu 

(BGE 120 Ia 207, E. 4b). Mit anderen Worten war die Beschwerdeführerin 

sowohl als Mitglied der Kirchgemeinde als auch in ihrer Funktion als 

Religionslehrerin befugt, eine andere Meinung als diejenige des 

Kirchgemeindevorstands zu haben und sie durfte diese an der 

Kirchgemeindeversammlung auch äussern. Der Vorwurf eines unloyalen 

Verhaltens erweist sich personalrechtlich als falsch.

d) Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin kann daher aus dem 

Verhalten der Beschwerdeführerin kein Disziplinarmassnahmen 

rechtfertigender Loyalitätsbruch abgeleitet werden. Ein solcher wäre nur dann 

zu bejahen, wenn im Vorfeld „agitative Ermutigungen“ unter den Vorgesetzten 

betrieben worden wären. Dies hat die Beschwerdeführerin aber gerade nicht 

getan. Den Akten ist nichts zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin ihre 

Vorgesetzten in unzulässiger Art und Weise angegriffen oder diese gar 

gegeneinander ausgespielt hätte. Sie hat lediglich ihre Meinung an der 

Versammlung geäussert. Dass diese nicht mit derjenigen des 

Kirchgemeindevorstandes identisch war, liegt in der Natur der Sache und 

kann ihr personalrechtlich nicht entgegengehalten werden. Als Mitglied der 

Kirchgemeinde hatte sie das Recht, sich an der Kirchgemeindeversammlung 

zu der von ihr gewünschten Pfarrwahl zu äussern. Der nachträgliche Vorwurf, 

dass sie damit einen vom Bischof und Kirchgemeindevorstand vorgenommen 

Personalentscheid torpediert, aktiv Kirchgemeindemitglieder mobilisiert und 

damit zur Spaltung bzw. zur Zersplitterung der Pfarrei beigetragen habe, 

rechtfertigt in keiner Weise die Anordnung einer disziplinarischen Massnahme 

mit finanziellen Folgen.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass keine Verletzung der Treuepflicht 

vorliegt, weshalb sich die Beschwerde als begründet erweist. Die von der 

Beschwerdegegnerin verfügte disziplinarische Massnahme in Form eines 

Verweises, mit welchem der Beschwerdeführerin der Teuerungsausgleich 

(1.8%) sowie die Lohnerhöhung (2%) nicht gewährt wurde, ist nicht rechtens 

und aufzuheben. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen.

4. Der Antrag der Beschwerdegegnerin, es sei der Beschwerdeführerin 

gerichtlich zu verbieten, die in der Vernehmlassung gemachten Ausführungen 

anderen Mitarbeitenden öffentlich zu machen, entbehrt jeglicher gesetzlicher 

Grundlage, weshalb ihm nicht entsprochen werden kann. 

5. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der 

Beschwerdegegnerin. Von der Zusprechung einer Parteientschädigung an die 

Beschwerdeführerin kann mangels anwaltlicher Vertretung abgesehen 

werden.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid 

aufgehoben.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 1’000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 248.--

zusammen Fr. 1'248.--

gehen zulasten der Katholischen Kirchgemeinde … und sind innert 30 Tagen 

seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons 

Graubünden, Chur, zu bezahlen.