# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a3b59980-9177-5fc8-9209-0649d5bc855c
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_99_84.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_99_84.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_2a_99_84.pdf

## Full Text

IIe  Cour  administrative.  Séance  du  16  novembre  1999.  Statuant  sur  le 
recours interjeté le 17 septembre 1999 (2A 99 84) par X, représenté par Y, 
avocat à Fribourg, contre la décision prise le 18 août 1999 par la Direction 
des travaux publics; (PAL de Lussy)  

En fait: 

A. 

Lors  de  la  mise  à  l'enquête  publique  de  la  révision  générale  du  plan 
d'aménagement local (PAL) de la Commune de Lussy, X a formé opposition 
en  demandant  que  ses  parcelles  n°  66a  et  39b  ainsi  que  la  portion  de  la 
parcelle  n°  209  longeant  la  route  communale  soient  affectées  à  la  zone  à 
bâtir. 

Dans  l'ancien  PAL  de  1981,  les  art.  66a  et  39b    étaient  classés  en  zone 
résidentielle à faible densité et une partie de l'art. 209 était intégrée en zone 
village. Le PAL révisé affecte la parcelle n° 66a à la zone libre et les autres 
terrains à la zone agricole. 

B. 

Suite au rejet de l'opposition par le conseil communal, le 12 mars 1998, X a 
recouru devant la Direction des travaux publics.  

Par  décision  du  18  août  1999,  cette  autorité  a  rejeté  le  recours  en 
considérant  que  l'art.  66a,  qui  supporte  un  verger  mis  sous  protection, 
constitue  un  espace  de  verdure  dont  la  sauvegarde  permettra  d'assurer  de 
façon  effective  la  transition  voulue  par  la  commune  entre  les  secteurs 
résidentiels récents et le village ancien. S'agissant des art. 39b et 209 RF, la 
Direction a considéré que la nécessité de réduire la surface de la zone à bâtir 
communale  pour  la  rendre  conforme  à  l'art.  15  LAT  justifiait  les  affectations 
litigieuses. 

C. 

Le  18  août  1999,  la  Direction  des  travaux  publics  a  également  approuvé  la 
révision générale du PAL et de son règlement. Elle a toutefois constaté que 
la zone à bâtir prévue par la commune était surdimensionnée et a décidé, en 
conséquence,  de  ne  pas  approuver  la  mise  en  zone  à  bâtir  des  terrains 
situés  au  lieu-dit  "Les  Portes  de  Lussy",  soit  des  portions  des  art.  438aa, 
326a,  39a,  250a,  440a,  363a  RF  ainsi  que  les  art.  442  et  564  RF, 
représentant  en  tout  une  surface  d'environ  15'800  m2  et  un  potentiel 
d'environ 68 habitants. 

 - 2 -

D. 

Agissant le 17 septembre 1999, X a contesté devant le Tribunal administratif 
la décision du 18 août 1999 confirmant le rejet de son opposition. Il conclut, 
sous  suite  de  frais  et  dépens,  à  l'annulation  de  la  décision  attaquée  et 
demande que le plan des zones de la Commune de Lussy soit modifié en ce 
sens que l'art. 209 RF est maintenu en zone village et que les art. 66a et 39b 
RF sont maintenus en zone résidentielle à faible densité. 

A  l'appui  de  ses  conclusions,  le  recourant  explique  que  sa  parcelle  n°  66a, 
d'une surface de 5'399 m2, constituera en réalité une enclave non bâtie dans 
un secteur entièrement construit, vraisemblablement de villas modernes, de 
sorte qu'on ne peut pas parler de transition entre les secteurs résidentiels et 
le village ancien. Par ailleurs, la mise sous protection du verger ne se justifie 
pas, à ses yeux, dès lors que l'écrasante majorité des vergers situés en aval 
du  village  a  été  incorporée  à  la  zone  de  centre  village.  Cette  situation, 
contraire  à  l'égalité  de  traitement,  est,  selon  le  recourant,  d'autant  plus 
choquante  que  les  propriétaires  des  parcelles  voisines,  placées  en  zone  à 
bâtir,  désirent,  pour  leur  part,  que  leurs  terrains  soient  affectés  à  la  zone 
agricole. La volonté de créer une véritable transition entre différents secteurs 
du  PAL  pourrait  être  réalisée  en  plaçant  en  zone  agricole  les  terrains  des 
propriétaires qui le désirent.  

Le recourant rappelle que, selon l'ancien PAL, la parcelle n° 209 comprenait 
une bande de terrain constructible de 5'500 m2 affectée à la zone de village, 
située  le  long  de  la  route  communale,  intercalée  entre  le  village  et  ses 
constructions  récentes  d'une  part  et  des  fermes  rénovées  et  un  quartier  de 
villas  en  formation  d'autre  part.  Ce  terrain  est  équipé  et  figure  au  plan 
directeur  des  égouts.  Pour  le  recourant,  l'exclusion  de  cette  parcelle  de  la 
zone à bâtir n'est justifiée par aucun argument sérieux. Il conteste la réalité 
du  souci  de  la  commune  d'isoler  par  ce  biais  le  centre  du  village  en 
empêchant le développement ultérieur d'un secteur d'habitations à proximité 
de l'art. 66a RF. L'exigence de réduction de la zone à bâtir ne justifie pas non 
plus  l'affectation  litigieuse  dès  lors  que  la  commune  a  parallèlement  mis  en 
zone  à  bâtir  d'autres  secteurs  qui  se  prêtent  moins  bien  à  la  construction 
(Les Balcons de Lussy, les parcelles n° 560, 512 et 655 RF) en contradiction 
avec les principes de l'aménagement du territoire. 

Enfin, le recourant estime qu'aucun argument ne justifie le déclassement de 
la parcelle n°39b, de 714 m2, équipée, en bordure de route, en continuité du 
bâti  existant,  clairement  délimitée  par 
la  structure  paysagère  et 
topographique,  au  profit  de  secteurs  d'extension  non  équipés,  posant  des 
problèmes  d'accès,  avec  de  fortes  pentes  par  endroits,  provoquant  par  leur 
situation  une  urbanisation  en  deux  ou  trois  épaisseurs  contraires  à  la 
structure linéaire du village-rue évoquée dans les concepts directeurs. Le fait 
que la mise en zone de la parcelle n° 39b constituerait une petite zone à bâtir 
isolée  ne  saurait  constituer  un  obstacle  dès  lors  que  la  faible  grandeur  des 

 - 3 -

parcelles  653,  617  et  608  RF  n'a  pas  empêché  leur  affectation  à  la  zone  à 
bâtir. 

Sur le plan procédural, le recourant requiert une inspection des lieux et une 
expertise  sur  le  respect  des  principes  d'urbanisme  dans  le  cas  du  PAL  de 
Lussy. 

Dans  ses  observations,  l'autorité  intimée  conclut  au  rejet  du  recours.  Elle 
rappelle  qu'elle  n'a  pas  approuvé  la  mise  en  zone  à  bâtir  du  secteur  des 
Portes  de  Lussy.  Malgré  cela,  le  non-classement  des  terrains  du  recourant 
reste  nécessaire  pour  ramener  la  zone  à  bâtir  à  une  grandeur  conforme  à 
l'art. 15 de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).  

En droit: 

1.  a)  Formé dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable 
aussi bien vertu de l'art. 80a al. 3 de la loi sur l'aménagement du territoire et 
les constructions (LATeC; RSF 710.1) qu'en application de l'art. 114  al. 1 let. 
a  du  code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative  (CPJA;  RSF  150.1). 
Le Tribunal administratif peut donc entrer en matière sur ses mérites. 

b)  Selon l'art. 77 CPJA, dans le cas d'une décision sur recours de la Direction 
des  travaux  publics  concernant  le  rejet  d'une  opposition  en  matière  de 
modification  d'un  plan  d'affectation  des  zones,  le  Tribunal  administratif  peut 
revoir uniquement la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation 
des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation 
de  la  loi,  y  compris  l'abus  ou  l'excès  du  pouvoir  d'appréciation,  ainsi  que  la 
constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits  pertinents.  Il  ne  peut  pas,  en 
revanche, revoir l'opportunité de la décision attaquée (art. 78 al. 2 a contrario 
CPJA).  

Dans  la  mesure  où  la  Direction  des  travaux  publics  a  statué  sur  le  recours 
contre  la  décision  communale  avec  une  pleine  cognition,  le  fait  que  le  grief 
d'inopportunité ne puisse pas être invoqué devant le Tribunal administratif ne 
viole pas l'art. 33 al. 3 let. b LAT qui impose aux cantons d'instituer au moins 
une  autorité  de  recours  disposant  d'un  libre  pouvoir  d'examen  (ATF  109  Ib 
123). 

2.  a)  L'art.  95  CPJA  consacre  le  principe  selon  lequel  le  Tribunal  administratif  se 
prononce exclusivement sur le litige qui lui est soumis et dont l'objet est défini 

 
 - 4 -

par  les  conclusions  prises  par  les  parties  (maxime  de  disposition).  Dans  la 
mesure  où,  en  matière  d'aménagement  du  territoire,  un  recourant  conclut 
exclusivement  au  classement  de  ses  propres  parcelles,  sans  attaquer 
formellement le PAL dans son ensemble, l'autorité de recours est liée et ne 
peut  pas  s'écarter  de  l'objet  du  litige  ainsi  délimité.  A  défaut  de  conclusion 
expresse, il ne peut pas annuler la révision générale du PAL et renvoyer la 
cause à la commune pour refaire un plan qui, par hypothèse, ne respecterait 
pas  les  règles  essentielles  d'aménagement  du  territoire  (Arrêt  du  Tribunal 
fédéral  du  30  septembre  1997  en  la  cause  Commune  de  Noréaz  publié  in: 
Praxis 1998 p. 36 ss; Recueil de jurisprudence ASPAN, carte n° 1571). 

Cela  signifie  que  si  un  recourant  se  borne  à  demander  que  ses  terrains 
soient mis en zone à bâtir, sans parallèlement requérir l'annulation de tout ou 
partie de la révision du PAL, le Tribunal administratif ne pourra pas prendre 
de décision touchant les autres terrains  compris dans le PAL, même si leur 
classement en zone à bâtir est aberrant et/ou injustifié par rapport à ceux du 
recourant. 

Dans un tel cas, la Cour, qui ne peut pas revoir la légalité de la zone à bâtir 
dans  son  ensemble  faute  de  conclusion  dans  ce  sens,  devra  examiner  les 
griefs  invoqués  en  tenant  compte  du  fait  qu'une  éventuelle  admission  du 
recours  reviendra  à  augmenter  le  périmètre  constructible  communal  en  y 
ajoutant  les  terrains  du  recourant.  Or,  dans  la  mesure  où  le  PAL  révisé 
prévoit  déjà  la  couverture  des  besoins  en  terrains  à  bâtir  pour  les  15 
prochaines  années,  une  mise  en  zone  supplémentaire  des  terrains  du 
recourant doit répondre à une nécessité particulièrement importante, car elle 
implique  une  violation  de  l'art.  15  LAT  qui  limite  l'extension  du  périmètre 
communal constructible (cf. ZBl 1997 p. 473). 

En d'autres termes, un recours contestant le non-classement de terrains en 
zone à bâtir n'a que très peu de chances de succès lorsque le recourant n'a 
pas  pris  la  précaution  de  conclure  parallèlement  à  l'annulation  globale  des 
zones à bâtir du PAL. Ce n'est que par ce biais qu'il peut obtenir un contrôle 
global de la légalité du PAL permettant à l'autorité de recours d'examiner si 
les règles d'aménagement du territoire n'imposaient pas la mise en zone de 
ses terrains plutôt que ceux choisis par la commune (cf. ATA du 21 mai 1999 
en  la  cause  X.  c/  Direction  des  travaux  publics  et  Conseil  communal  de 
Corbières  publié  sur 
internet  du  Tribunal  administratif 
http://www.etatfr.ch/tad). 

le  site 

b)  Dans le cas particulier, le recourant s'est borné à demander la mise en zone 
de  ses  terrains,  de  sorte  que,  conformément  à  ce  qui  a  été  expliqué  ci-
dessus,  le  Tribunal  administratif  doit  examiner  le  recours  en  tenant  compte 
du  fait  que  son  admission  reviendrait  à  provoquer  une  augmentation 

 
 - 5 -

supplémentaire de la zone à bâtir. Or, vu le surdimensionnement manifeste 
de  la  zone  à  bâtir  de  Lussy,  il  est  exclu  d'agrandir  encore  le  périmètre 
constructible par l'adjonction des terrains du recourant. 

3.  a)  Conformément  à  l’art.  15  LAT,  les  zones  à  bâtir  comprennent  les  terrains 
propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (lettre a) ou qui seront 
probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir et seront 
équipés  dans  ce  laps  de  temps  (lettre  b).  L’art.  3  al.  3  LAT  qui  prescrit  les 
principes  régissant  l’aménagement  exige  qu’il soit tenu compte des besoins 
de  la  population  pour  réserver  des  territoires  à  l’habitat  et  à  l’exercice  des 
activités  économiques.  Dans  cette  mesure  et  d’après  la  jurisprudence,  la 
volonté  d’éviter  la  création  de  zones  à  bâtir  surdimensionnées  constitue  un 
intérêt  public  important  (ATF  114  Ia  369  c.  4;  ATF  115  Ia  353  c.  3d).  Cela 
répond à l’exigence fondamentale de l’aménagement du territoire qui postule 
une utilisation mesurée et judicieuse du sol ainsi qu’une utilisation rationnelle 
du territoire (art. 1 al. 1 LAT; art. 22 quater al. 1 Cst; RS 101).  

leurs  plans  d’affectation  et 

Les  communes  doivent  concevoir 
la 
réglementation  y    afférente  en  se  conformant  entre  autres  aux  principes 
posés  par  l’art.  15  LAT.  Il  est  dès  lors  incompatible  avec  le  droit  fédéral  de 
prévoir une extension de la zone à bâtir de manière telle qu’elle ne soit pas 
justifiée par les besoins prévisibles en terrains à bâtir pour les 15 prochaines 
années  (RFJ  1995  p.  329).  Une  révision  correcte  d’un  plan  d’affectation 
nécessite  dès  lors  une  appréciation  de  ce  besoin  futur,  lequel  ne  peut 
fixé  ou  arrêté  avec  exactitude  et  de  manière 
cependant  pas  être 
mathématique.  Il  s’agit  au  contraire  d’un  pronostic  qui  comporte  des 
incertitudes. La méthode des tendances est en général propre à déterminer 
le  besoin  en  terrains  à  bâtir  (RFJ  1995  p.  328/9  consid.  2  et  jurisprudence 
citée).  A  cet  effet,  on  compare  l'utilisation  des  terrains  à  bâtir  faite  pendant 
les  10  à  15  années  précédentes  avec  les  réserves  existantes  et  on  admet 
que le développement pendant les 15 prochaines années se déroulera de la 
même façon; on tient compte en outre des facteurs qui peuvent freiner ou au 
contraire accélérer ce développement. Dans la délimitation des zones à bâtir, 
il  faut  aussi  prendre  en  considération  la  réserve  des  terrains  constructibles, 
même  lorsque  leurs  propriétaires  n'ont  pas  l'intention  de  les  vouer  à  la 
construction (ATF 116 Ia 339, 328). 

b)  En  l'espèce,  compte  tenu  de  la  décision de la Direction des travaux publics 
de ne pas approuver la mise en zone à bâtir du secteur Les Portes de Lussy, 
le calcul de la capacité de la zone à bâtir s'établit de la manière suivante. 

La population de Lussy est passée de 302 habitants en 1980 à 372 en 1996, 
ce qui représente une augmentation de 18,9 %. (remarque: elle était de 365 

 
 - 6 -

habitants  au  31  décembre  1998,  soit  17,3  %  d'augmentation  seulement  sur 
18  ans;  cf.  arrêté  du  Conseil  d'Etat  du  28  septembre  1999  indiquant  les 
effectifs  au  31  décembre  1998  de  la  population  dite  "légale"  et  de  la 
population résidante des communes du canton de Fribourg; FO du 8 octobre 
1999).  Sur  ce  nombre,  121  personnes  résident  hors  de  la  zone  à  bâtir,  de 
sorte que la population dans le périmètre constructible est de 251. La zone à 
bâtir  a  un  capacité  théorique  de  475  habitants  (543  -  68  originairement 
prévus  aux  Portes  de  Lussy).  Aussi,  si  l'on  considère  que  la  population  va 
continuer  à  augmenter  selon  le  même  taux  qu'entre  1980  et  1996,  on  peut 
attendre  à  ce  que  70  personnes  s'installent  dans  la  zone  à  bâtir,  portant  la 
population dans le périmètre constructible à 321. Avec une capacité de 475 
habitants, la zone à bâtir est encore clairement surdimensionnée nonobstant 
la  non-approbation  du  secteur  des  Portes  de  Lussy;  aucune  circonstance 
objective  ne  peut,  en  l'espèce,  raisonnablement  laisser  présager  une  telle 
augmentation de la population. 

Ce calcul - qui démontre le surdimensionnement - se fonde pourtant sur une 
hypothèse  favorable  au  plan  dès  lors  qu'on  part  du  point  de  vue  que 
l'intégralité des personnes venant s'installer dans la commune résidera dans 
la zone à bâtir. Or, il est établi qu'un tiers des habitants est installé dans la 
zone  agricole  et  il  est  vraisemblable  qu'une  partie  de  l'augmentation  de 
population  se  produira  dans  cette  zone  qui,  par  définition,  n'est  pas 
concernée par le calcul de capacité de la zone à bâtir. 

c)  Face  à  cette  situation,  aucun  motif  ne  justifie  d'accentuer  encore  le 
surdimensionnement  de  la  zone  à  bâtir  par  l'intégration  supplémentaire  des 
terrains  du  recourant.  L'examen  du  dossier  montre  que  l'exclusion  de  ses 
parcelles de la zone à bâtir ne constitue pas une décision choquante au point 
de  faire  prévaloir  ses  intérêts  sur  l'intérêt  au  respect  de  l'art.  15  LAT.  Il  est 
indéniable que, globalement, la zone libre se situe dans la transition entre la 
zone résidentielle et la zone village et que, dès lors, l'affectation de l'art. 66a 
RF est défendable. De même, il n'y a pas d'arbitraire dans le fait de ne pas 
placer en zone village le bord de la route où se situe la parcelle 209. Enfin, il 
entrait dans les compétences de la commune d'arrêter la limite de la zone à 
bâtir à l'Ouest de la parcelle n° 39b.  

Dans ce cadre, les griefs d'égalité de traitement soulevés par le recourant qui 
se demande pourquoi des terrains moins bien placés et moins favorables à 
la  construction  que  les  siens  ont  été  classés  sont  sans  pertinence.  Du 
moment que le Tribunal administratif ne peut pas forcer la commune à sortir 
de la zone à bâtir d'éventuels terrains qui y aurait été placés à tort, il doit se 
borner  à  constater  que  le  traitement  -  peut-être  discutable  -  des  terrains  du 
recourant  par 
le 
surdimensionnement  de  la  zone  à  bâtir  en  modifiant  leur  affectation.  Le 

rapport  à  d'autres  n'impose  pas  d'accentuer 

 
 - 7 -

recourant ne peut faire valoir aucun motif particulièrement important au sens 
de  la  jurisprudence  (ZBl  1997  p.  473,  déjà  cité)  qui  permettrait  d'ignorer 
l'illicéité  provoquée  par  la  violation  de  l'art.  15  LAT.  Le  simple  fait  que  les 
terrains  du  recourant  soient  facilement  constructibles,  qu'ils  soient  équipés, 
qu'ils  jouxtent  la  zone  à  bâtir  ou  qu'ils  constituent  des  brèches  non  bâties 
dans  le  tissu  communal  construit  n'est  pas  suffisant  pour  admettre  que  la 
nécessité de les affecter à la zone à bâtir prime en l'espèce l'interdiction de 
droit fédéral de créer des zones surdimensionnées. Il en va de même du fait 
que,  selon  l'ancien  plan  de  1981,  ces  terrains  étaient  affectés  en  zone  à 
bâtir. 

4. 

Compte  tenu  de  l'objet  du  litige  tel  que  défini  par  les  conclusions  du 
recourant, il est inutile de procéder à une inspection des lieux. Pour le même 
motif,  il  n'est  pas  nécessaire  de  procéder  à  une  expertise  sur  la  qualité  du 
PAL  du  point  de  vue  de  l'urbanisation  et  des  solutions  d'aménagement 
choisies. 

5. 

  Mal fondé, le présent recours doit être rejeté. 

Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure 
en application de l'art. 131 CPJA. 

Il n'y a pas lieu d'allouer une indemnité de partie (art. 139 CPJA).