# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5699934a-fb20-5bb9-807c-cee6c8f1eb73
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-08-21
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 21.08.2013 B 2012/102
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2012-102_2013-08-21.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2012/102

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 21.08.2013

Entscheiddatum: 21.08.2013

Urteil Verwaltungsgericht, 21.08.2013
Baurecht, Art. 16a RPG (SR 700); Art. 34 Abs. 4 RPV (SR 700.1); Art. 130 Abs. 
2 BauG (sGS 731.1). Der Beschwerdeführerin wurde rechtskräftig bewilligt, 
die landwirtschaftliche Nutzung von zwei in der Landwirtschaftszone 
gelegenen Grundstücken durch die Aufschüttung von ca. 3'000 m3 
Aushubmaterial zu erleichtern. Tatsächlich wurden ca. 8'800 m3 Material 
eingebracht. Die zusätzlich vorgenommene Aufschüttung ist nicht 
zonenkonform und kann nicht nachträglich bewilligt werden. Der Rückbau 
auf das ursprünglich bewilligte Volumen erweist sich als verhältnismässig 
(Verwaltungsgericht, B 2012/102).

Urteil vom 21. August 2013

Anwesend:  Präsident lic. iur. B. Eugster; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. 

Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber S. Wehrle, M.A. 

HSG

In Sachen

X.Y. AG,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Möhr, Scheffelstrasse 1, 9000 St. Gallen,

gegen

Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,

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Vorinstanz,

und

Politische Gemeinde Gams, zuhanden des Gemeinderates, 9473 Gams,

A.B.,

C.D., zuhanden der Miteigentümerinnen des Grundstücks Nr. 000,

E.B.,

Beschwerdebeteiligte,

betreffend

Baubewilligung und Wiederherstellungsverfügung

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Die Grundstücke Nrn. 001 und 000, Grundbuch Gams, liegen nach dem 

Teilzonenplan der Gemeinde Gams vom 11. Juli 2008 überwiegend in der 

Landwirtschaftszone. Der östliche, im vorliegenden Zusammenhang nicht 

interessierende Teil des Grundstücks Nr. 000 ist dem übrigen Gemeindegebiet 

zugewiesen. Diese Zonierung galt bereits unter dem Landwirtschaftszonenplan der 

Gemeinde Gams vom 26. Januar 1984.

Die Grundstücke grenzen im Norden an das Grundstück Nr. 002 des 

Simmiunternehmens Gams-Grabs (Gewässerparzelle mit beidseitiger Strasse). Sie 

befinden sich auf dem Schuttkegel der heute meliorierten Simmi. Das gewachsene 

Terrain wies mehrere Mulden und sonstige Unebenheiten auf, die von früheren 

Überschwemmungen der Simmi und alten, vor Verbauung dieses Gewässers 

bestehenden Bachläufen stammen. An der im Zuge der Gewässerkorrektur erstellten 

Strasse entlang der Simmi wurde zudem eine steile Böschung geschaffen.

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Die landwirtschaftliche Nutzung der beiden Grundstücke erfolgt heute durch A.B., 

welcher Eigentümer des Grundstücks Nr. 001 ist und das Grundstück Nr. 000 

gepachtet hat. Das Grundstück Nr. 001 hat er im Jahr 2006 von seinem Vater E.B., 

übernommen. Auch dieser war bereits Pächter des Grundstücks Nr. 000. Das 

Grundstück Nr. 000 steht zu je einem Drittel im Miteigentum von C.D., G.H. und I.K.

B./ Im November 2001 liess die X.Y. AG, Transporte und Baggerunternehmen, beim 

Planungsamt (heute: Amt für Raumentwicklung und Geoinformation, abgekürzt AREG) 

um die Vorprüfung einer flächendeckenden Geländeauffüllung von 6'000 bis 7'000 m

zum Zweck der Erleichterung der maschinellen landwirtschaftlichen 

Bodenbewirtschaftung und der Bodenverbesserung auf den Grundstücken Nrn. 001 

und 000 ersuchen. Im Rahmen der Vorprüfung fanden zwei Augenscheine statt, und 

das AREG stellte schliesslich seine Zustimmung zu einer Auffüllung in reduziertem 

Umfang und unter Auflagen in Aussicht. Ausbedungen wurden die Einhaltung eines 

Gewässerabstandes zur Simmi von 10 Metern und die Verlängerung einer bestehenden 

Hecke um 20 Meter.

Das AREG stimmte der Geländeauffüllung mit Verfügung vom 13. Mai 2002 im Umfang 

von maximal 3'000 m  mit inertem Aushubmaterial von Baustellen in der Umgebung 

auf einer Fläche von 5'000 m  unter diversen Bedingungen zu. Es erwog, die 

Geländeauffüllung diene einer vereinfachten und maschinellen landwirtschaftlichen 

Bewirtschaftung und es könne damit eine Bodenverbesserung erzielt werden, weshalb 

das Vorhaben in der Landwirtschaftszone zonenkonform sei. Gestützt darauf erteilte 

der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Gams der X.Y. AG am 28. Mai 2002 die 

Baubewilligung unter Auflagen und Bedingungen. Die Verfügung des AREG vom 

13. Mai 2002 erklärte er zum integrierten Bestandteil der Baubewilligung. Unter 

anderem verfügte der Gemeinderat, die Bauarbeiten müssten bis im Herbst 2003 

beendet sein.

Am 22. Januar 2003 führte der Gemeinderat der politischen Gemeinde Gams im 

Beisein von Vertretern des AREG und der X.Y. AG eine Baukontrolle durch. Die X.Y. AG 

wurde dabei aufgefordert, der Einhaltung der Baubewilligung grösste Aufmerksamkeit 

zu schenken.

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 18. März 2003 stellte das Bauamt der politischen Gemeinde Gams fest, dass das 

Gelände über den in den Plänen bewilligten Perimeter hinaus aufgefüllt worden war. 

Mit Schreiben vom 19. März 2003 forderte das Bauamt die X.Y. AG auf, den bewilligten 

Zustand bis Ende März 2003 wiederherzustellen.

Am 10. November 2003 forderte der Gemeinderat der politischen Gemeinde Gams die 

X.Y. AG auf, die Auffüllarbeiten zu beenden und die Schlussabnahme vorzubereiten. 

Dazu sei unter anderem eine durch das beteiligte Ingenieurbüro zu erstellende 

Erhebung des Ist-Zustandes der erfolgten Auffüllung einzureichen. Nach einer weiteren, 

als letztmalig bezeichneten Aufforderung vom 19. Oktober 2004 liess die X.Y. AG am 

21. Dezember 2004 den geforderten Bericht durch das Ingenieurbüro Q. AG einreichen. 

Demnach betrug die Gesamtkubatur der Auffüllung ca. 8'800 m  auf einer Fläche von 

10'800 m . Der unterzeichnende Ingenieur brachte davon die bewilligte Menge von 

3'000 m  und ein als "Toleranz in der Schütthöhe" bezeichnetes Volumen von 25 cm 

auf 10'800 m , entsprechend ca. 2'600 m , in Abzug. Die effektive Mehraufschüttung 

bezifferte er folglich auf 3'200 m .

Am 21. Dezember 2004 verfügte der Gemeinderat der politischen Gemeinde Gams die 

Wiederherstellung des bewilligten Zustandes. Dagegen erhob die X.Y. AG Rekurs beim 

Baudepartement des Kantons St. Gallen. Nach einer vorläufigen Beurteilung durch das 

Baudepartement widerrief der Gemeinderat der politischen Gemeinde Gams am 

14. März 2005 die Wiederherstellungsverfügung und forderte die X.Y. AG auf, ein 

nachträgliches Baugesuch einzureichen.

C./ Am 13. April 2005 ersuchte die X.Y. AG um nachträgliche Bewilligung der auf einer 

Fläche von 10'800 m  ausgeführten Geländeauffüllung von 8'800 m . Nachgesucht 

wurde im Weiteren um Bewilligung des im Vergleich zur erteilten Baubewilligung von 10 

auf 6 Meter verringerten Gewässerabstandes.

Auf Anweisung des Amtes für Umweltschutz (nachfolgend AfU) hin erstellte die X.Y. AG 

am 26. Mai 2005 drei Baggerschlitze zur Bodenbegutachtung. Die beigezogene 

Gutachterin stellte (im Beisein von X.Y.) im Wesentlichen fest, dass die 

Auffüllmächtigkeit in diesen Bereichen zwischen 0,6 und 1,5 Meter beträgt. Das 

Bodenmaterial und der Bodenaufbau seien jedoch nicht von guter Qualität, teilweise 

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sei das Material sehr feucht und verdichtet. Die Gutachterin stellte weiter fest, die vor 

der Auffüllung nicht besonders ertragsreichen Böden seien nur zum Teil verbessert 

worden, im Vordergrund stehe die erleichterte Bewirtschaftung.

Am 15. Juli 2005 wurde unter der Leitung des AREG ein Augenschein durchgeführt. 

Anwesend waren X.Y., sein Rechtsvertreter, E.B. sowie Vertreter der politischen 

Gemeinde Gams, des AfU und des Landwirtschaftlichen Zentrums Salez.

Mit Verfügung vom 23. September 2005 verweigerte das AREG die Zustimmung zum 

nachträglichen Baugesuch und forderte den Gemeinderat der politischen Gemeinde 

Gams auf, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zu verfügen.

Am 28. Oktober 2005 verfügte der Gemeinderat der politischen Gemeinde Gams die 

Abweisung des nachträglichen Baugesuchs vom 13. April 2005 und ordnete die 

Wiederherstellung des mit Baubewilligung vom 28. Mai 2002 bewilligten Zustandes an. 

Die Verfügung des AREG vom 23. September 2005 erklärte der Gemeinderat zum 

integrierenden Bestandteil seiner Verfügung. Zur Wiederherstellung wurde der X.Y. AG 

eine Frist bis 31. Mai 2006 angesetzt.

D./ Dagegen liess die X.Y. AG mit Eingabe vom 14. November 2005 und Ergänzung 

vom 15. Dezember 2005 durch ihren Rechtsvertreter Rekurs bei der Regierung des 

Kantons St. Gallen erheben.

Der Gemeinderat der politischen Gemeinde Gams und das AREG beantragten in der 

Folge die Abweisung des Rekurses. E.B. liess am 6. Februar 2006 beantragen, der 

Rekurs sei zu schützen. Zur Begründung führte er sinngemäss an, erst das realisierte 

Aufschüttungsvolumen ermögliche ihm die maschinelle Bewirtschaftung der 

Grundstücke. Die Eigentümerinnen des Grundstücks Nr. 000 liessen sich nicht 

vernehmen.

Am 4. Mai 2006 führte das Baudepartement auf den Grundstücken einen Augenschein 

durch. Daran nahmen u.a. X.Y., die damaligen Grundeigentümer sowie Vertreter des 

Gemeinderates der politischen Gemeinde Gams und des AREG teil. Weiter war L.M. 

vom Landwirtschaftlichen Zentrum Salez anwesend.

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Das Rekursverfahren blieb im Anschluss formlos sistiert, nachdem das 

Verwaltungsgericht in einem ähnlich gelagerten Fall den Rekursentscheid der 

Regierung aus Gründen der Verhältnismässigkeit teilweise aufgehoben und 

entschieden hatte, auf den Rückbau der formell und materiell rechtswidrigen 

Geländeauffüllung sei aus Gründen der Verhältnismässigkeit teilweise zu verzichten 

(Entscheid B 2007/23 vom 12. September/15. Oktober 2007). Das Bundesgericht hiess 

die vom Kanton St. Gallen und vom Bundesamt für Raumentwicklung gegen das Urteil 

des Verwaltungsgerichts erhobenen Beschwerden mit Urteil vom 27. Mai 2008 gut und 

verpflichtete den Grundeigentümer zum vollständigen Rückbau der widerrechtlich 

vorgenommenen Auffüllungen (BGer 1C_397/2007 und 1C_427/2007).

Mit Schreiben vom 5. April 2012 zeigte das Baudepartement den Eigentümern der 

Grundstücke Nrn. 001 und 000 die voraussichtliche Abweisung des Rekurses an und 

gab ihnen Gelegenheit, sich im Hinblick auf eine allfällige Duldungsverpflichtung 

betreffend den Rückbaumassnahmen zu äussern. Während die Eigentümerinnen des 

Grundstücks Nr. 000 mit Schreiben vom 11. April 2012 ihr Einverständnis mitteilten, 

erklärte A.B. am 16. April 2012, dass er keine Kenntnis vom pendenten Verfahren habe 

und mit den Rückbaumassnahmen nicht einverstanden sei.

Mit Entscheid vom 3. April und 1. Mai 2012 wies die Regierung des Kantons St. Gallen 

den Rekurs ab. Begründet wurde der Entscheid insbesondere mit der fehlenden 

Zonenkonformität der Geländeauffüllung. Die weitergehende Auffüllung sei weder für 

eine hinreichende Bewirtschaftung erforderlich, noch ergebe sich im Vergleich zur 

bewilligten Auffüllung eine wesentliche Ertragssteigerung. Für die Wiederherstellung 

des rechtmässigen Zustandes wurde der X.Y. AG eine Frist von sechs Monaten ab 

Rechtskraft des Entscheides angesetzt.

E./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 15. Mai 2012 und Ergänzung vom 26. Juni 

2012 erhob die X.Y. AG (nachfolgend Beschwerdeführerin) Beschwerde beim 

Verwaltungsgericht. Sie lässt die Aufhebung des Rekursentscheids und die Bewilligung 

des Baugesuchs vom 13. April 2005 beantragen; eventuell sei die Streitsache an die 

Vorinstanzen zurückzuweisen. Als Eventualantrag wird um Verzicht auf die 

Wiederherstellung ersucht; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

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In der Vernehmlassung vom 11. Juli 2012 beantragt das Baudepartement im Namen 

der Regierung des Kantons St. Gallen (nachfolgend Vorinstanz) die Abweisung der 

Beschwerde. Die politische Gemeinde Gams, A.B., die Miteigentümerinnen des 

Grundstücks Nr. 000 und E.B. liessen sich nicht vernehmen.

Mit Schreiben vom 20. September 2012 nahm der Rechtsvertreter der 

Beschwerdeführerin zur Vernehmlassung der Vorinstanz ergänzend Stellung.

Auf die Begründungen der Verfahrensbeteiligten sowie die Ausführungen im 

angefochtenen

Entscheid wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. (…).

2. Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines Augenscheins und die 

Einholung einer Expertise bzw. einer Amtsauskunft und Zeugenaussagen insbesondere 

bezüglich der heutigen Gelände- und Bewirtschaftungsverhältnisse und der 

betrieblichen Situation der Beschwerdeführerin.

2.1. Zum beantragten Augenschein ist folgendes festzuhalten: Ein Augenschein ist die 

unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die entscheidende Instanz 

und dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Augenschein 

durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz (Cavelti/

Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl., St. Gallen 2003, 

Rz. 966).

Umstritten ist in erster Linie, ob die vorgenommene Geländeauffüllung rechtmässig ist 

und daher nachträglich bewilligt werden kann. Dabei handelt es sich um eine reine 

Rechtsfrage, die sich abstrakt aufgrund der Verfahrensakten beurteilen lässt. Dies gilt 

umso mehr, als bereits mehrere Augenscheine durchgeführt wurden und die Situation 

vor und nach erfolgter Geländeanpassung durch Fotoaufnahmen und Geländeschnitte 

aktenmässig umfangreich belegt ist. Nicht von entscheidender Bedeutung ist weiter die 

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heutige Ertragsfähigkeit des Bodens (siehe E. 2.2. und 4.3.3.). Da sich auch die Frage 

der Verhältnismässigkeit eines allfälligen Rückbaus konkret abstrakt beurteilt (siehe 

E. 5.), wird auf die Durchführung des beantragten Augenscheins verzichtet.

2.2. Die Beschwerdeführerin will durch anzuhörende Zeugen und einzuholende 

Amtsauskünfte nachweisen, dass die Bodenqualität heute ausgezeichnet sei, eine 

überdurchschnittliche Ertragssteigerung habe herbeigeführt werden können, und die 

Geländeauffüllung daher rechtmässig sei. Dass der Ertrag durch die eigenmächtig 

vorgenommene Materialeinbringung gesteigert werden konnte, ist offensichtlich. 

Entscheidend ist jedoch, dass die Aufschüttung nicht - wie die Beschwerdeführerin 

heute geltend machen will - zur Schaffung eines maximal ertragreichen Bodens 

bewilligt wurde, sondern lediglich eine gewisse Bewirtschaftungserleichterung für die 

Graswirtschaft bezweckt wurde (siehe E. 4.3.3.). Es ist ferner nicht auszumachen, 

inwiefern die über den heutigen Zustand angebotenen Beweismittel hinsichtlich der - 

wie geltend gemacht wird - zu diesem Zweck ungenügenden ursprünglich bewilligten 

Aufschüttung zu neuen Erkenntnissen führen könnten. Auf die Abnahme der 

angebotenen Beweise wird verzichtet.

3. Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung des rechtlichen Gehörs. Die Vorinstanz 

habe ihr weder Gelegenheit gegeben, sich zum Schreiben vom 5. April 2012 noch zur 

Antwort von A.B. vom 16. April 2012 betreffend der allfälligen Duldungsverpflichtung 

vernehmen zu lassen. Indem sich die Vorinstanz in ihrem Entscheid ausdrücklich auf 

den Inhalt dieser Schreiben berufe, habe sie den beschwerdeführerischen 

Gehörsanspruch verletzt.

3.1. Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101) haben die Parteien 

Anspruch auf rechtliches Gehör. Der Betroffene hat das Recht, sich vor Erlass eines in 

seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern. Dazu gehört 

insbesondere das Recht, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen 

Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise 

entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern. Zu den 

Mitwirkungsrechten bei der Beweiserhebung zählt insbesondere auch der Anspruch, 

sich zu Äusserungen der anderen Verfahrensbeteiligten vernehmen zu lassen (vgl. 

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Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, 

Rz. 1686).

3.2. Der Gehörsanspruch ist formeller Natur. Wird eine Verletzung des Anspruchs 

festgestellt, muss der angefochtene Hoheitsakt grundsätzlich aufgehoben werden ohne 

Rücksicht darauf, ob die Anhörung für den Ausgang des Verfahrens relevant ist, das 

heisst die Behörde zu einer Änderung des Entscheids veranlassen wird oder nicht 

(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1709; BGE 137 I 195 E. 2.2 mit Hinweis).

3.2.1. Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung kann jedoch geheilt werden, 

wenn der Betroffene die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu 

äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage mit mindestens gleicher 

Kognition wie die Vorinstanz prüfen kann (G. Steinmann, in: St. Galler Kommentar, 2. 

Auflage, Zürich/St. Gallen 2008, N 32 f. zu Art. 29 BV). So ist die Verweigerung des 

rechtlichen Gehörs oder die Verletzung der Begründungspflicht durch die 

erstentscheidende Behörde regelmässig im Rekursverfahren heilbar, da die 

Rekursbehörden mit umfassender Kognition entscheiden (Art. 46 VRP). Demgegenüber 

ist das Verwaltungsgericht grundsätzlich nur zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 VRP; 

Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 731 f.).

3.2.2. Die Heilung soll gleichwohl die Ausnahme bleiben, weil dem Betroffenen damit 

eine Instanz verloren gehen kann. Die Gehörsverletzung kann aber selbst bei einer 

schwerwiegenden Verletzung geheilt werden, wenn und soweit die Rückweisung der 

Sache an die Vorinstanz zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen 

Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der 

betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren 

wären. Auch in diesem Fall muss die Rechtsmittelinstanz aber über die gleiche 

Kognition wie die Vorinstanz verfügen (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches 

Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, N 266; BGE 133 I 201 E. 2.2; BGE 132 V 387 

E. 5.1 mit Hinweis).

3.3. Die Vorinstanz hat die Grundeigentümer der Grundstücke Nr. 001 und 000 mit 

Schreiben vom 5. April 2012 aufgefordert, sich zu einer allfälligen Verpflichtung, die 

Rückbaumassnahmen zu dulden, zu äussern. A.B. zeigte sich hiernach im Schreiben 

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vom 16. April 2012 nicht nur ablehnend gegenüber der von der Vorinstanz in Betracht 

gezogenen Anordnung der Wiederherstellung. Er machte darüber hinaus Ausführungen 

zur Notwendigkeit der vorgenommenen Auffüllungen und zur aus seiner Sicht nicht 

gegebenen Verhältnismässigkeit eines Rückbaus. Er setzte sich mithin mit den 

zentralen Fragen des vorliegenden Rechtsstreits auseinander. Die Vorinstanz hätte den 

Inhalt dieses Schreibens der Beschwerdeführerin daher zur Kenntnis bringen müssen.

Die Ausführungen von A.B. betreffen Aspekte der Zonenkonformität der 

Geländeauffüllung sowie die Verhältnismässigkeit der Wiederherstellung des 

rechtmässigen Zustandes. Dabei handelt es sich um Rechtsfragen, welche das 

Verwaltungsgericht mit voller Kognition überprüft (Art. 61 VRP). Die Unterlassung der 

Vorinstanz hat daher - zumal sie nicht besonders schwer wiegt, A.B. in seiner Eingabe 

in etwa die Position der Beschwerdeführerin vertritt und nichts für diese Nachteiliges 

geltend gemacht hat, sich die Beschwerdeführerin zum Inhalt des Schreibens in der 

Beschwerdeergänzung geäussert hat und eine Rückweisung an die Vorinstanz lediglich 

zu einem formalistischen Leerlauf verkäme und das ohnehin schon mehrjährige 

Verfahren nur noch unnötig weiter verzögert würde - als im Beschwerdeverfahren 

geheilt zu gelten.

4. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist die ausgeführte Geländeauffüllung als 

zonenkonform nachträglich zu bewilligen.

4.1. Gemäss Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700, 

abgekürzt RPG) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet 

oder geändert werden. Vorliegend handelt es sich um ein bewilligungspflichtiges 

Bauvorhaben, da die zusätzliche Aufschüttung mit mehreren tausend Kubikmetern 

Material sowohl das Gelände erheblich verändert als auch die Umwelt zu 

beeinträchtigen vermag (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 

2003, Rz. 855 f.; BGer 1C_414/2007 vom 22. Februar 2008 E. 2.2.1 und 2.2.2).

Da für die zusätzliche Geländeaufschüttung keine Baubewilligung vorliegt, ist die 

Aufschüttung zumindest in formeller Hinsicht rechtswidrig. Vor dem Erlass einer 

Abbruch- resp. Wiederherstellungsverfügung ist regelmässig zu prüfen, ob aufgrund 

des geltenden materiellen Baupolizeirechts nachträglich eine ordentliche 

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Baubewilligung oder eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Diese 

Überprüfung hat in einem nachträglichen Baubewilligungsverfahren zu erfolgen (Heer, 

a.a.O., Rz. 1206 ff.)

4.2. Nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG setzt die Erteilung einer Bewilligung voraus, dass die 

Bauten und Anlagen dem Zweck der jeweiligen Nutzungszone entsprechen. 

Landwirtschaftszonen umfassen nach Art. 16 Abs. 1 RPG Land, das sich für die 

landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder den produzierenden Gartenbau eignet und 

zur Erfüllung der verschiedenen Aufgaben der Landwirtschaft benötigt wird (lit. a) oder 

im Gesamtinteresse landwirtschaftlich bewirtschaftet werden soll (lit. b). Bauten und 

Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden 

Gartenbau nötig sind, sind gemäss Art. 16a Abs. 1 RPG in der Landwirtschaftszone 

zonenkonform (vgl. auch Art. 34 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung, SR 700.1, 

abgekürzt RPV).

Nach Art. 34 Abs. 4 lit. a RPV darf die Bewilligung nur erteilt werden, wenn die Baute 

oder Anlage, so auch die bewilligungspflichtige Veränderung eines Geländeverlaufs, für 

die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig ist. Die Anlage muss nicht nach 

subjektiven, sondern nach objektiven Gesichtspunkten betrieblich notwendig sein. 

Sodann darf sie nicht überdimensioniert sein. Bezugspunkt der Beurteilung bildet die in 

Frage stehende landwirtschaftliche oder gartenbauliche Nutzung (Waldmann/Hänni, 

Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 21 f. zu Art. 16a RPG mit 

Hinweisen). Weiter ist nicht jede Bewirtschaftungserleichterung ausreichend, um als 

nötig im Sinn von Art. 16a Abs. 1 RPG zu gelten. Art. 34 Abs. 4 lit. a RPV räumt 

Eigentümern von Boden in der Landwirtschaftszone keinen Anspruch darauf ein, die 

maschinelle Bewirtschaftung der landwirtschaftlich genutzten Flächen mittels 

bewilligungspflichtigen Terrainveränderungen immer und überall bestmöglich zu 

optimieren. Es ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Geländeanpassungen für die in Frage 

stehende Bewirtschaftung nötig und nicht überdimensioniert sind (VerwGE B 2007/23 

vom 12. September/15. Oktober 2007, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch).

Nach der Praxis des Baudepartements müssen die Auswirkungen einer 

Geländeveränderung das Betriebsergebnis massgebend beeinflussen. Sodann bedingt 

die Beurteilung der Notwendigkeit einer Bodenverbesserung eine sorgfältige Abklärung 

http://www.gerichte.sg.ch

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der Bodenqualität und erfordert daher in der Regel den Beizug eines 

landwirtschaftlichen Experten (Baudepartement des Kantons St. Gallen, Juristische 

Mitteilungen 2006/IV, Nr. 29).

Im Weiteren dürfen der Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine 

überwiegenden Interessen entgegenstehen und der Betrieb muss voraussichtlich 

längerfristig bestehen können (Art. 34 Abs. 4 lit. b und c RPV). Lenkender Massstab der 

Interessenabwägung bilden namentlich die Ziele und Grundsätze von Art. 1 und 3 RPG. 

Mit raumplanerischen Massnahmen sollen unter anderem die natürlichen 

Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den 

einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes 

gesichert werden. Dabei ist darauf zu achten, dass die Landschaft geschont wird, die 

Landwirtschaft über genügend Flächen geeigneten Kulturlandes verfügt und naturnahe 

Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben. Diesen Zielsetzungen dient auch 

die Sicherung der Existenzfähigkeit landwirtschaftlicher Betriebe (VerwGE B 2007/9 

vom 9. Mai 2007 E. 3.1.2., abrufbar unter www.gerichte.sg.ch, mit Hinweis auf BGer 

1A.154/2002 vom 22. Januar 2003, in: ZBl 2004 S. 110).

4.3. Strittig ist, ob die vorgenommene Nivellierung des Geländes zur Verbesserung der 

Ertragslage und zur Erleichterung der maschinellen Bewirtschaftung notwendig war.

4.3.1. Nach der Ansicht der Vorinstanz ist das zusätzlich zur bewilligten Auffüllung 

eingebrachte Aushubmaterial für die in Frage stehende mechanisierte Grasnutzung 

nicht notwendig, weil mit der zusätzlichen Auffüllung keine zwingend erforderliche 

Verbesserung der Situation gegenüber der bewilligten Auffüllung einhergegangen sei. 

Bereits die ursprünglich bewilligte Geländeveränderung von ca. 3'000 m  habe eine 

maschinelle Bewirtschaftung ermöglicht, indem einzelne Löcher und Gräben mit einem 

Niveauunterschied von rund 2 Metern ausgeglichen worden seien und das Gelände so 

nur noch an einigen wenigen Stellen grössere Unebenheiten aufgewiesen habe. Zu 

diesem Befund seien sowohl die damaligen Bewilligungsbehörden als auch die 

Beschwerdeführerin und der damalige Grundeigentümer resp. Bewirtschafter selbst 

gelangt. Diese hätten mit der Reduktion der beantragten Schüttung von ca. 7'000 m

auf das letztlich bewilligte Mass von ca. 3'000 m  anerkannt, dass auch damit die 

angestrebte Verbesserung der maschinellen Bewirtschaftung zu erreichen sei. Mit der 

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tatsächlich vorgenommenen Schüttung sei keine entscheidende Erleichterung der 

Bewirtschaftung, aber auch keine wesentliche Ertragssteigerung zu erzielen gewesen. 

Weder der frühere Bewirtschafter und Eigentümer E.B. noch sein Rechtsnachfolger 

A.B. habe geltend gemacht, das Betriebsergebnis sei mit der zusätzlichen 

Aufschüttung massgeblich beeinflusst worden, noch sei substanziiert belegt worden, 

es lasse sich nun der doppelte und dreifache Ertrag erzielen.

4.3.2. Nach der gegenteiligen Auffassung der Beschwerdeführerin beruhen diese 

Ausführungen der Vorinstanz auf einem falsch festgestellten Sachverhalt. Der heutige 

Eigentümer und Bewirtschafter, A.B., sei von der Vorinstanz lediglich angefragt 

worden, ob er mit einer allfälligen Duldungsverpflichtung einverstanden sei. Er habe nie 

die Möglichkeit erhalten, zur Ertragssteigerung und zur Bewirtschaftungserleichterung 

Stellung zu nehmen. Wenn sich die Vorinstanz darauf stütze, den Angaben von A.B. 

könne nicht entnommen werden, inwiefern sich der Arbeitsaufwand zeitlich verringert 

und inwieweit sich das Betriebsergebnis auch tatsächlich verbessert habe, so sei ihm 

diese Frage gar nie gestellt worden.

Es sei im vorinstanzlichen Verfahren mehrfach, unter anderem anlässlich der beiden 

Augenscheine, darauf hingewiesen worden, dass neu und zum ersten Mal eine 

Bewirtschaftung mit gängigen Maschinen möglich sei. Dass im Vergleich zur Situation 

vor der Auffüllung eine Ertragssteigerung habe herbeigeführt werden können, sei 

ausgewiesen. Heute habe sich nämlich der aufgefüllte Boden mit dem Untergrund gut 

verwachsen, sodass markante und massgebliche Ertragssteigerungen möglich 

geworden seien.

Hingegen sei nicht ausgewiesen, dass eine Bewirtschaftung mit gängigen 

landwirtschaftlichen Maschinen bereits mit dem bewilligten Aufschüttungsvolumen zu 

erreichen gewesen wäre. Die entsprechende Darstellung der Vorinstanz sei 

unzutreffend. Die nach wie vor steilen Terrainunterschiede hätten eine maschinelle 

Bewirtschaftung weiterhin ausgeschlossen. Es sei lediglich bewilligt worden, einzelne 

Löcher und steil abfallende Geländeunebenheiten auszugleichen. Damit hätten 

weiterhin zahlreiche Löcher und steil abfallende Geländeunebenheiten bestanden, 

namentlich im Bereich des Strassenbords und des Querprofils 2. Die Ausebnung auch 

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dieser Unebenheiten sei Ziel der vorgenommenen Auffüllungen und für eine 

landwirtschaftliche Bewirtschaftung unerlässlich gewesen.  

4.3.3. Die Beschwerdeführerin bringt damit im Wesentlichen zum Ausdruck, dass die 

zusätzliche Aufschüttung erforderlich für eine maschinelle Bewirtschaftung gewesen 

sei. Dem ist entgegenzuhalten, dass bereits die ursprünglich bewilligte Aufschüttung 

eine ausreichende maschinelle Bewirtschaftung gewährleistet hätte. Diese Begebenheit 

hat die Beschwerdeführerin mit der Einreichung des Baugesuchs im Jahr 2002 selbst 

zugestanden, indem sie damit einverstanden war, das beantragte Volumen der 

Schüttung von 7'000 m  auf 3'000 m  zu reduzieren. Auch wenn davon auszugehen 

wäre, dass einzelne Geländestellen nach der bewilligten Aufschüttung nur bedingt 

maschinell bearbeitbar gewesen wären, so rechtfertigt dies nicht eigenmächtig 

vorgenommene Aufschüttungen im erfolgten Umfang, welche zu einem weitestgehend 

begradigten Gelände geführt haben.

E.B. und A.B. machten gegenüber der Vorinstanz geltend, im heutigen Zustand sei 

erstmals eine maschinelle Bewirtschaftung möglich und es könne auch ein gewisser 

Ertrag erzielt werden. Dabei vergleichen sie den ursprünglichen Zustand mit der 

Situation nach der ohne Bewilligung vorgenommenen Aufschüttung. Neue relevante 

Erkenntnisse, welche die Notwendigkeit der Aufschüttungen im erfolgten Umfang 

belegen würden, ergeben sich aus diesen Angaben nicht, zumal das Gelände im 

bewilligten Zustand gar nie landwirtschaftlich genutzt wurde, sondern direkt zur 

Mehrauffüllung geschritten wurde.

Es muss somit davon ausgegangen werden, dass bereits die bewilligten 

Geländeaufschüttungen eine verbesserte maschinelle Bewirtschaftung und 

angemessene Erträge ermöglicht hätten, wie dies die Beschwerdeführerin und der 

Beschwerdebeteiligte E.B. im ursprünglichen Baubewilligungsverfahren zugestanden 

hatten. Die zusätzlichen, sogar das anfänglich von der Beschwerdeführerin geplante 

Mass übersteigenden Aufschüttungen sind daher nicht zwingend erforderlich.

Die Tatsache allein, dass mit der nicht bewilligten Aufschüttung die maschinelle 

Bewirtschaftung zusätzlich optimiert und der Ertrag gesteigert worden ist, hat nicht zur 

Folge, dass eine Geländeauffüllung auf der hier in Frage stehenden kleinen Teilfläche 

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des Landwirtschaftsbetriebs betriebsnotwendig und daher zonenkonform ist. Der 

Beschwerdeführerin wurde rechtskräftig bewilligt, die gröbsten Hindernisse einer 

maschinellen Bewirtschaftung zu beseitigen. Die verbleibenden Böschungen und 

Unebenheiten sind hinzunehmen. Die nachträgliche Bewilligung unter dem Titel einer 

Verbesserung der Bodenqualität scheidet aus, zumal kein Anspruch auf einen maximal 

ertragreichen und eingeebneten Boden besteht.

4.3.4. Dazu kommt, dass gemäss Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV Bauten und Anlagen in 

Landwirtschaftszonen nur dann statthaft sind, wenn am vorgesehenen Standort keine 

überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen. Dies erfordert eine 

Interessenabwägung im Hinblick auf die in Art. 1 und 3 RPG festgelegten Ziele und 

Grundsätze der Raumplanung. Diese verlangen insbesondere, die Landschaft zu 

schonen. Naturnahe Landschaften sind zu erhalten, und Anlagen haben sich in die 

Landschaft einzuordnen (Art. 3 Abs. 2 lit. b und d RPG; vgl. dazu auch Waldmann/

Hänni, a.a.O., N 25 f. zu Art. 16a RPG).

Vorliegend handelt es sich um eine charakteristische und naturnahe Landschaft, deren 

Terrainverlauf geprägt ist durch Senken und Geländeeinschnitte, welche die Simmi vor 

der Melioration geschaffen hat. Im Vorprüfungsverfahren wurde bereits vertieft geprüft, 

inwieweit Terrainanpassungen unter Berücksichtigung der privaten und öffentlichen 

Interessen zonenkonform bzw. bewilligungsfähig sind. Von der beantragten Schüttung 

im Umfang von rund 7'000 m  mit weitestgehender Begradigung des gesamten 

Geländes wurden ausschliesslich punktuelle Auffüllungen im Umfang von rund 

3'000 m  als zonenkonform erachtet. Damit sollte sichergestellt werden, dass das 

typische Gelände weiterhin erhalten bleibe. Das von der Bauherrschaft eingereichte 

(reduzierte und bewilligte) Baugesuch berücksichtigte diese Empfehlungen 

vollumfänglich.

Die effektiv ausgeführten Aufschüttungen gehen weit über das bewilligte Mass hinaus 

und liegen sogar über dem eigenen ursprünglich geplanten Volumen. Senken und 

Geländeeinschnitte wurden systematisch und über weite Bereiche aufgefüllt, so dass 

genau jener ebene Geländeverlauf künstlich geschaffen wurde, welcher im 

Vorprüfungsverfahren als mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung 

unvereinbar erachtet wurde. Die heutige Situation widerspricht dem öffentlichen 

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Interesse am Erhalt der charakteristischen Landschaft, weshalb dem Bauvorhaben 

öffentliche Interessen entgegenstehen. Dagegen vermögen die privaten Interessen an 

einer möglichst einfachen Bewirtschaftung und einem erhöhten Ertrag nicht zu 

überwiegen.

4.3.5. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die zusätzliche Auffüllung des 

Geländes dem Zweck der Landwirtschaftszone nicht entspricht und dass dafür eine 

ordentliche Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 2 RPG zu Recht nicht erteilt worden ist. 

Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen.

4.4. Soweit die Beschwerdeführerin geltend machen will, die Geländeveränderung sei 

standortgebunden, erweist sich die Beschwerde ebenfalls als unbegründet.

Nach Art. 24 Abs. 1 RPG können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG 

Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder deren Zweck zu 

ändern, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der 

Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden öffentlichen Interessen 

entgegenstehen (lit. b). Nicht zonenkonforme Bauten und Anlagen sind erlaubt, wenn 

sie standortgebunden sind. Das Erfordernis der Standortgebundenheit verlangt, dass 

eine Baute oder Anlage auf eine bestimmte Lage ausserhalb der Bauzone angewiesen 

ist. Ob dies zutrifft, beurteilt sich allein nach objektiven Massstäben, und es kann 

weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die 

persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. Generell sind an die 

Standortgebundenheit strenge Anforderungen zu stellen (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 8 

zu Art. 24 RPG mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts). 

Standortgebundenheit kann technischer oder betriebswirtschaftlicher Natur sein; sie 

kann sich auch aus der Bodenbeschaffenheit ergeben (Heer, a.a.O., Rz. 426 mit 

Hinweisen).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stimmt der Begriff der 

Zonenkonformität bei landwirtschaftlichen Bauten und Anlagen im Wesentlichen mit 

demjenigen der Standortgebundenheit im Sinn von Art. 24 Abs. 1 RPG überein 

(BGE 125 II 281; 121 II 310). Es wurde bereits festgestellt, dass das Bauvorhaben dem 

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Zweck der Landwirtschaftszone nicht entspricht. Folglich fällt die 

Standortgebundenheit der Geländeveränderung ausser Betracht.

5. Strittig ist weiter, ob die Beschwerdeführerin zu Recht verpflichtet worden ist, den 

rechtmässigen Zustand wiederherzustellen und das zusätzlich eingebrachte Material 

wieder zu entfernen.

5.1. Das Raumplanungsrecht basiert auf dem Grundsatz der Trennung von Bau- und 

Nichtbaugebiet. Nicht bewilligte bauliche Durchbrechungen dieses Prinzips sind 

grundsätzlich rückgängig zu machen (vgl. BGE 111 Ib 213 E. 6c; BGer 1A.290/2004 

vom 7. April 2005 E. 3.2).

5.1.1. Nach Art. 130 Abs. 2 BauG kann die zuständige Gemeindebehörde die 

Entfernung oder die Änderung rechtswidrig ausgeführter Bauten und Anlagen sowie die 

Wiederherstellung des früheren Zustands verfügen, wenn die Ausführung den 

gesetzlichen Vorschriften oder den genehmigten Plänen nicht entspricht oder sonst ein 

unrechtmässiger Zustand geschaffen wurde. Können Bauten und Anlagen aufgrund 

materieller Rechtswidrigkeit auch nachträglich nicht bewilligt werden, folgt daraus noch 

nicht notwendigerweise, dass sie beseitigt werden müssen. Es sind die allgemeinen 

verfassungsrechtlichen Prinzipien des Bundesrechts zu beachten, insbesondere das 

öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit, welche in Art. 5 Abs. 2 BV 

ausdrücklich verankert sind (vgl. BGE 132 II 21 E. 6; P. Hänni, Planungs-, Bau- und 

besonderes Umweltrecht, Bern 2008, S. 344 ff.; Heer, a.a.O., Rz. 1210; VerwGE 

B 2002/112 vom 24. April 2003 E. 4).

5.1.2. Vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit hält ein Grundrechtseingriff dann 

stand, wenn er zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich ist und 

das verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, d.h. den 

zu seiner Verwirklichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, steht. Ist eine 

Abweichung vom Gesetz jedoch gering und vermögen die berührten allgemeinen 

Interessen den Schaden, der dem Eigentümer durch den Rückbau entstünde, nicht zu 

rechtfertigen, ist ein Beseitigungsbefehl unverhältnismässig (BGer 1P.708/710/2006 

vom 13. April 2007 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 123 II 248 E. 4 sowie Heer, a.a.O., 

Rz. 1211 und GVP 1982 Nr. 17).

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Auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann sich auch der bösgläubige Bauherr 

berufen. Er muss nach konstanter Praxis aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus 

grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der 

baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen 

Zustands erhöhtes Gewicht beilegen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden 

Nachteile nicht oder nur in verringertem Mass berücksichtigen (vgl. BGer 1P.708/2006 

und 1P.710/2006 vom 13. April 2007 E. 5.1; BGE 123 II 248 E. 4; 132 II 21 E. 6.4; 

VerwGE B 2006/192 vom 27. Februar 2007 E. 7.1, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch; 

Heer, a.a.O., Rz. 1211 f.).

5.2. Die Beschwerdeführerin führt an, dass die Wiederherstellungsanordnung wegen 

der hohen Kosten von rund Fr. 200'000.-- für den Aushub und Transport des 

Erdmaterials, einen erneuten fachgerechten Bodenaufbau sowie weitere 

hinzukommende Folgekosten (Schäden an der Zufahrtsstrasse entlang der Simmi) 

unverhältnismässig seien. Im Weiteren wendet sie ein, mit der Beseitigung der 

Mehrauffüllung werde der ursprüngliche Zweck der Bodenverbesserung vereitelt, da 

damit die bewilligte Aufschüttung verdichtet werde. Unter Berücksichtigung der 

Verhältnismässigkeit und des Rechtsmissbrauchsverbots sei eine Rückbaumassnahme 

nur zulässig, wenn kein zusätzlicher Schaden entstehe. Damit seien die 

Rückbaumassnahmen auf jenen Teil der Grundstücke zu beschränken, welche direkt 

ab der Simmistrasse erreichbar seien. So könne das Befahren der Grundstücke durch 

Lastwagen und Baumaschinen und die damit einhergehenden Bodenverdichtungen 

vermieden werden. Die Beseitigung sei zudem unverhältnismässig, weil nach der 

Berechnung durch das Ingenieurbüro Q. AG Toleranzen im Umfang von 2'600 m  zu 

beachten seien. Über diese Fachmeinung habe sich die Vorinstanz einfach 

hinweggesetzt. Mit der Anordnung der Beseitigung von ca. 5'800 m  auf das bewilligte 

Mass von 3'000 m  werde somit über das erforderliche Ziel hinausgeschossen. Die 

Wiederherstellungsanordnung könne aus betrieblichen und finanziellen Gründen 

seitens der X.Y. AG nicht vollzogen werden, da sie nur mehr als 

Transportunternehmerin in Einmannbetrieb tätig sei.

5.2.1. Vorliegend handelt es sich um eine erhebliche Verletzung des 

Raumplanungsrechts, da die vorgenommenen Aufschüttungen im Umfang von rund 

8'800 m  weit über den genehmigten Umfang von 3'000 m  hinausgehen. Zudem 

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wurden Aufschüttungen teilweise ausserhalb des bewilligten Perimeters vorgenommen. 

Im Weiteren wurde der gesetzliche Gewässerabstand zur Simmi unterschritten. 

Während der bewilligte Abstand mindestens zehn Meter betragen hat, liegt dieser im 

heutigen Zustand bei lediglich sechs Metern.

Die Beschwerdeführerin hat durch ihre grossflächigen und voluminösen 

Terrainanpassungen eine charakteristische Landschaft vernichtet, um unter dem Titel 

von zonenkonformen Bodenverbesserungsmassnahmen inerte Bauabfälle 

kostengünstig zu entsorgen. Erschwerend kommt hinzu, dass die Behörden die 

Beschwerdeführerin während der Bauphase wiederholt mündlich und schriftlich dazu 

ermahnt haben, sich strikt an den bewilligten Umfang der Aufschüttung zu halten. 

Trotzdem wurden ca. 5'800 m  mehr Material als bewilligt aufgeschüttet. Dies 

entspricht rund 1'000 Lastwagenladungen (vgl. Akten Vorinstanz, act. 16, Beilage 

Augenscheinprotokoll S. 3). Es handelt sich offensichtlich nicht um ein geringfügiges 

Versehen. Die Beschwerdeführerin hat sich wissentlich und willentlich über das 

bewilligte Volumen hinweggesetzt, obwohl ihr aus dem Baubewilligungsverfahren klar 

sein musste, dass die Mehrauffüllung nicht zonenkonform ist. Würden derart 

qualifizierte Verstösse gegen die Baurechtsordnung geduldet, so hätte dies 

präjudizielle Wirkung. Die Folge wäre, dass formell und materiell rechtswidrige 

Geländeaufschüttungen künftig stets toleriert werden müssten.

5.2.2. Nach der bundesgerichtlichen Praxis fallen die finanziellen Nachteile der 

Wiederherstellung im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung nicht ins Gewicht, 

wenn der rechtswidrige Zustand - wie hier - auf (mehrfachem) bösgläubigem Verhalten 

des Bauherrn beruht (vgl. BGer 1C_397/2007 vom 27. Mai 2008 E. 3.4). Die finanziellen 

Belastungen der Wiederherstellung sind damit nicht zu berücksichtigen. Dies betrifft 

gleichfalls allfällige Kosten zur Instandstellung der Strasse des Simmiunternehmens, 

sollte diese wie befürchtet durch die Transportfahrten beschädigt werden. Es ist im 

Übrigen nicht einzusehen, weshalb die in der Baubewilligung ausbedungenen 

Präventivmassnahmen beim Rückbau nicht mehr taugen sollten.

5.2.3. Die Einwendungen, dass die Beschwerdeführerin kein Trax- und 

Baggerunternehmen mehr führe, sind insoweit unbehelflich, als es der 

Beschwerdeführerin obliegt, gegebenenfalls einen Dritten mit den angeordneten 

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Arbeiten zu beauftragen. Im Weiteren haften nach dem sog. "Störerprinzip" auch die 

Grundeigentümer für das nicht gesetzeskonforme Ablagern von Aushubmaterial (Ziff. 3 

der Baubewilligung vom 28. Mai 2002 in Verbindung mit Ziff. 3 der Verfügung des 

Planungsamtes vom 13. Mai 2002, vgl. Akten Vorinstanz, act. 8/7 und 8/8).

5.2.4. Soweit sich die Beschwerdeführerin auf die Zerstörung der Bodenverbesserung 

und die lange Regenerationszeit beruft, können diese Gründe grundsätzlich gegen jede 

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes in vergleichbaren Situationen 

angeführt werden. Je umfangreicher eine nicht bewilligte Umgestaltung ist, desto 

aufwändiger ist in der Regel auch die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes 

und desto grösser sind die damit verbundenen kurzfristigen Nachteile für die Umwelt. 

Derartige Gesichtspunkte können folglich im Rahmen der Prüfung der 

Verhältnismässigkeit von Wiederherstellungsmassnahmen nur eine untergeordnete 

Rolle spielen (vgl. BGer 1C_397/2007 und 1C_427/2007 vom 27. Mai 2008 E. 3.4).

Im Allgemeinen ist anzumerken, dass die Beschwerdeführerin bereits während der 

Bauphase wissen musste, dass mit einer Wiederherstellungsverfügung zu rechnen war. 

Wären die unerlaubten Aufschüttungen bereits damals zurückgebaut resp. unterlassen 

worden, so würde sich ein erneuter Eingriff in das Gelände erübrigen. Es war die 

bewusste Entscheidung der Beschwerdeführerin, mit dem Rückbau zuzuwarten, 

weshalb sie den erneuten Ertragsausfall mit zu verantworten hat.

5.2.5. Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass das Verfahren unnötig lange sistiert 

worden sei und deshalb auf einen Rückbau des Geländes zu verzichten sei.

Als Sistierung wird die vorübergehende Einstellung bzw. das "Ruhenlassen" eines 

hängigen Verfahrens bezeichnet (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1092 mit Hinweis auf 

Kölz/Bosshart/ Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons 

Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, §§ 4-31 N 27). Die Sistierung bedeutet eine Abweichung 

vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Fortführung und Erledigung des 

Verfahrens und bedarf deshalb einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, 

wenn sie gesetzlich vorgeschrieben ist oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, 

dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Verfahrenssistierung 

ausserdem, wenn sie aus wichtigen Gründen geboten erscheint und ihr keine 

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überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen (Cavelti/Vögeli, 

a.a.O., Rz. 1093).

Vorliegend wurde das Verfahren im Jahr 2006 formlos sistiert, da ein Entscheid des 

Verwaltungsgerichts in einem ähnlich gelagerten Fall an das Bundesgericht 

weitergezogen worden war (BGer 1C_397/2007 und 1C_427/2007 vom 27. Mai 2008). 

Die Sistierung des Verfahrens während dieses Zeitraums war unbestritten 

gerechtfertigt. Der Beschwerdeführerin ist zuzustimmen, dass das Verfahren nach dem 

Vorliegen des bundesgerichtlichen Urteils im Jahr 2008 hätte beförderlich fortgesetzt 

werden sollen.

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verwirkt der Anspruch der Behörden 

auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes jedoch im Interesse der 

Rechtssicherheit grundsätzlich erst nach 30 Jahren, wobei sich aus Gründen des 

Vertrauensschutzes auch kürzere Verwirkungsfristen rechtfertigen können. Auf eine 

kürzere Verwirkungsfrist kann sich regelmässig nur berufen, wer selbst im guten 

Glauben gehandelt hat (vgl. BGE 132 II 21 E. 6.3).

Im vorliegenden Fall wurde die unrechtmässige Aufschüttung im Jahr 2003 erstellt. Da 

die Beschwerdeführerin wie vorstehend aufgezeigt nicht im guten Glauben gehandelt 

hat, ist der Anspruch der Behörden auf Wiederherstellung des rechtmässigen 

Zustandes trotz der zumindest fragwürdigen Sistierung während rund vier Jahren 

weder verwirkt noch unverhältnismässig. Die Eigentümer resp. Bewirtschafter haben 

durch die lange Verfahrensdauer immerhin während fünf Jahren vom rechtswidrigen 

Zustand profitiert. Die diesbezügliche Rüge geht ins Leere.

5.2.6. Die Beschwerdeführerin wendet im Weiteren ein, dass der Umfang der 

unbewilligten Aufschüttung nicht 5'800 m  sondern lediglich ca. 3'200 m  betrage, da 

Auffüllungstoleranzen von ca. 2'600 m  zu berücksichtigen seien. Diese Feststellung 

des beteiligten Ingenieurbüros erscheint indessen nicht sachgerecht, da die errechnete 

Toleranz beinahe hundert Prozent des bewilligten Schüttungsvolumens beträgt. Es ist 

jedenfalls nicht gerechtfertigt, eine an sich schon zu grosszügige Toleranz von 25 cm in 

der Aufschüttungshöhe auch für Flächen ausserhalb des bewilligten Perimeters zu 

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berücksichtigen. Die Wiederherstellung ist daher für die gesamte Mehrauffüllung 

anzuordnen.

5.3. Den von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Gründen, wonach der Rückbau 

der Geländeanpassungen und die Wiederherstellung des rechtmässig bewilligten 

Zustandes nicht verhältnismässig seien, kann im Ergebnis nicht gefolgt werden. Sie 

verkennt, dass den öffentlichen Interessen an einem ordnungsgemässen Vollzug des 

Raumplanungs- und Umweltrechts ein massgebendes Gewicht zukommt. Äusserst 

gewichtige öffentliche Interessen sind die Trennung des Baugebiets vom 

Nichtbaugebiet (BGE 132 II 21 E. 6.4; Waldmann/Hänni, a.a.O., N 7 zu Art. 14 RPG) 

und die Beachtung des Grundsatzes, wonach nicht verwertbare Abfälle nur auf den 

dafür vorgesehenen Deponien abgelagert werden dürfen (Art. 30e Abs. 1 des 

Umweltschutzgesetzes, SR 814.01). Die von der Beschwerdeführerin bewusst, 

eigenmächtig und ohne die erforderlichen Bewilligungen vorgenommenen 

Aufschüttungen stellen schwerwiegende Verletzungen grundlegender Prinzipien des 

Raumplanungs- und Umweltrechts dar. Dieses kann nur ordnungsgemäss vollzogen 

werden, wenn in Fällen wie dem vorliegenden die Wiederherstellung des rechtmässigen 

Zustandes angeordnet wird. Der vorinstanzliche Entscheid ist auch unter diesem 

Gesichtspunkt nicht zu beanstanden.

6. Die Beschwerdeführerin verweist weiter auf das in der Nähe gelegene Grundstück 

Nr. 003, Gemeinde Gams (Eigentümer: N.O.), auf dem mehrere Auffüllungen toleriert 

bzw. bewilligt worden seien. Das heute ebene Gelände sei mit einer Obstanlage 

bepflanzt. Der Wiederherstellung des bewilligten Zustandes in ihrem Fall stehe das 

Rechtsgleichheitsgebot entgegen.

Selbst wenn das Gesetz im erwähnten Fall nicht oder nicht richtig angewandt worden 

wäre, geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung dem 

Rechtsgleichheitsgebot bzw. dem Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht in der 

Regel vor. Wenn eine Behörde in einem Fall eine vom Gesetz abweichende 

Entscheidung getroffen hat, gibt das den Privaten, die sich in der gleichen Lage 

befinden, grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend von der Norm 

behandelt zu werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 518 mit zahlreichen 

Hinweisen). Dieser Anspruch besteht solange nicht, als es sich nur um einzelne 

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abweichende Fälle handelt und es die Behörden nicht ablehnen, die geübte 

gesetzwidrige Praxis aufzugeben (statt vieler vgl. BGE 123 II 248 E. 3c).

Von einer gesetzwidrigen Praxis kann vorliegend keine Rede sein. Die Rechtsprechung 

verfolgt in Fällen zonenfremder und formell rechtswidriger Geländeauffüllungen eine 

konstante, strenge Praxis (vgl. z.B. BGer 1C_397/427/2007 vom 27. Mai 2008; VerwGE 

B 2007/2010 vom 30. April 2008, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Der Verweis auf 

einen einzelnen Fall, dessen Sacherhalt soweit ersichtlich zwar ähnlich gelagert sein 

mag, in entscheidenden Punkten (Art der Nutzung und Betriebsnotwendigkeit der 

Auffüllung) jedoch vom vorliegenden Fall abweichen dürfte, ist nicht geeignet, einen 

Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht zu begründen. Die Beschwerde ist auch in 

diesem Punkt abzuweisen.

7. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen und 

der mit Baubewilligung der politischen Gemeinde Gams vom 28. Mai 2002 festgelegte 

rechtmässige Zustand wiederherzustellen ist. Der Rückbau ist - wie im vorinstanzlichen 

Entscheid angeordnet - innert sechs Monaten ab dessen Rechtskraft zu vollziehen.

8. (…).

Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

1./  Die Beschwerde wird abgewiesen.

2./  Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 4'000.-- bezahlt die 

Beschwerdeführerin unter Verrechnung mit dem geleisteten Kostenvorschuss in 

gleicher Höhe.

3./  Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

V.          R.           W.

Der Präsident:                             Der Gerichtsschreiber:

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lic. iur. B. Eugster                        S. Wehrle, M.A. HSG

Versand dieses Entscheides an:

-   die Beschwerdeführerin (durch Rechtsanwalt Dr. Markus Möhr, 9000 St. Gallen)

-   die Vorinstanz

-   die Beschwerdebeteiligten

am:

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (SR 

173.110, abgekürzt BGG) geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt 

auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen 

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

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	Urteil Verwaltungsgericht, 21.08.2013
	Baurecht, Art. 16a RPG (SR 700); Art. 34 Abs. 4 RPV (SR 700.1); Art. 130 Abs. 2 BauG (sGS 731.1). Der Beschwerdeführerin wurde rechtskräftig bewilligt, die landwirtschaftliche Nutzung von zwei in der Landwirtschaftszone gelegenen Grundstücken durch die Aufschüttung von ca. 3'000 m3 Aushubmaterial zu erleichtern. Tatsächlich wurden ca. 8'800 m3 Material eingebracht. Die zusätzlich vorgenommene Aufschüttung ist nicht zonenkonform und kann nicht nachträglich bewilligt werden. Der Rückbau auf das ursprünglich bewilligte Volumen erweist sich als verhältnismässig (Verwaltungsgericht, B 2012/102).

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		2025-07-19T10:31:14+0200
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