# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 55b4bde7-cab1-5c14-9530-f00c3df840f9
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-03-08
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 08.03.2016 V 2015 1
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_V-2015-1_2016-03-08.pdf

## Full Text

Mitgeteilt am

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 15 1

1. Kammer als Verfassungsgericht

Vorsitz Audétat
RichterIn Racioppi, Stecher, Meisser und Moser

Aktuar Decurtins

URTEIL

vom 8. März 2016

in der verfassungsrechtlichen Streitsache

A._____ und 6 Mitbeteiligte,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Michael W. Kneller,

Beschwerdeführer

gegen 

Grosser Rat des Kantons Graubünden, 
Beschwerdegegner

betreffend Ungültigerklärung einer Initiative

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1. Am 21. August 2013 reichten Vertreter des Initiativkomitees bei der 

Standeskanzlei die "Volksinitiative zur Abschaffung der Sonderjagd 

(Sonderjagdinitiative)" ein. Gegenstand dieser in Form eines 

ausgearbeiteten Entwurfs eingereichten Initiative bildete die folgende 

Änderung von Art. 11 des kantonalen Jagdgesetzes (KJG; 

Hervorhebungen gemäss der synoptischen Gegenüberstellung in der 

Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Kantonalen 

Volksinitiative zur Abschaffung der Sonderjagd vom 12. August 2014, 

S. 344):

Art. 11 (Jagdzeiten/Abschusspläne)
1 Die Regierung legt die Jagdzeiten in den Zeiträumen gemäss Abs. 2 derart fest, dass 
die Abschusspläne innert möglichst kurzer Zeit, auf alle Fälle während der 
ordentlichen Hochjagd, vollumfänglich erfüllt werden können. Dabei sind diese so zu 
planen, dass die Wildbestände unter Einbezug der Wildasyle und deren Lage, 
ohne Sonderjagd reguliert werden können.
2 Die Jagdzeiten sind in folgenden Zeiträumen anzusetzen:

a) Hochjagd: In den Monaten September und Oktober, insgesamt 25 Tage, mit der 
Möglichkeit von Jagdunterbrüchen für die Dauer von mindestens drei 
aufeinanderfolgenden Tagen.

Aufgehoben werden sollten zudem die folgenden Absätze 4 und 5 des 

bestehenden Art. 11 KJG:

4 Werden die Abschusspläne in den Zeiträumen gemäss Absatz 2 dieser Bestimmung 

nicht erfüllt, kann die Regierung zur Regulierung der Wildbestände Sonderjagden bis 

längstens 20. Dezember anordnen.
5 Die Regierung erlässt die nötigen Bestimmungen für die Durchführung von 

Sonderjagden. Dabei kann sie aufgrund der Zahl des zu erlegenden Wildes und der 

Grösse des Jagdgebietes die Gültigkeit des Jagdpatentes auf bestimmte Gebiete 

beschränken. Ebenso kann sie die Anzahl der Jagdgebiete begrenzen.

2. Mit Beschluss vom 10. September 2013 stellte die Regierung fest, dass 

die Volksinitiative mit 10'229 gültigen Unterschriften zustande gekommen 

war.

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3. In ihrer Botschaft vom 12. August 2014 beantragte die Regierung dem 

Grossen Rat, auf die Vorlage einzutreten, die Sonderjagdinitiative 

aufgrund eines offensichtlichen Widerspruchs zum Bundesrecht jedoch 

für ungültig zu erklären. Dabei stützte sich die Regierung auf zwei externe 

Gutachten, nämlich einerseits ein wildtierbiologisches Gutachten zur 

Sonderjagdinitiative im Kanton Graubünden mit ergänzendem Beitrag zu 

Schäden durch Schalenwild am Wald – Wirkungszusammenhänge und 

aktuelle Situation – von Prof. Dr. Klaus Robin vom 26. Februar 2014 und 

andererseits ein Rechtsgutachten zur Gültigkeit der Sonderjagdinitiative 

von Prof. Dr. Tomas Poledna vom 5. Mai 2014.

4. Am 18. November 2014 liess Rechtsanwalt Dr. Michael W. Kneller der 

Regierung sowie dem Grossen Rat ein Gegengutachten zur Initiative im 

Sinne eines erläuternden Berichts des Initiativkomitees zukommen und 

stellte darin den Antrag, die Sonderjagd sei für gültig zu erklären.

5. Anlässlich der Beratung in der Februarsession 2015 trat der Grosse Rat 

auf die Vorlage ein und erklärte die Initiative am 9. Februar 2015 nach 

eingehender Debatte mit 79 zu 36 Stimmen für ungültig. Dieser Beschluss 

wurde im Amtsblatt des Kantons Graubünden vom 19. Februar 2015 

publiziert.

6. Gegen diesen Beschluss erhoben Grossrat A._____ und Mitbeteiligte 

(nachfolgend Beschwerdeführer) am 2. März 2015 Beschwerde ans 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragten, der 

Grosse Rat sei anzuweisen, die Initiative betreffend Änderung von Art. 11 

KJG den Stimmbürgern des Kantons Graubünden zur Abstimmung 

vorzulegen. Dabei machten sie im Wesentlichen geltend, dass die in der 

Botschaft der Regierung erwähnten Ungültigkeitsgründe insofern nicht 

vorliegen würden, als sich weder aus dem eidgenössischen Jagdgesetz 

noch aus dem Waldgesetz verbindliche Vorgaben zur Regulierung des 

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Wildbestandes ableiten liessen und die Initiative nur punktuelle Eingriffe in 

das gegenwärtige Jagdsystem beabsichtige. Überdies liege die 

Kompetenz zur Durchführung von jagdlichen Massnahmen bei den 

Kantonen, wobei jagdliche Massnahmen und Regulierungstechniken der 

Kantone nicht gegen Bundesrecht verstossen könnten. Auch im Falle 

einer Annahme der Initiative werde der Kanton nicht daran gehindert, 

andere Massnahmen zu ergreifen, um die Wildpopulation auf einem – 

nicht näher quantifizierbaren – zumutbaren Mass zu halten. Die Initiative 

schliesse nicht aus, dass in Ausnahmefällen eine besondere 

Regulierungsjagd notwendig sein werde. Eine solche solle nach der 

Intention der Sonderjagdinitiative aber nicht mehr die Regel sein und nur 

noch in beschränktem Rahmen stattfinden. Wie das wildtierbiologische 

Gutachten bestätigt habe, sei die Bekämpfung einer Überpopulation 

mithilfe der Wildhut zulässig.

7. In seiner Stellungnahme vom 28. April 2015 beantragte der Grosse Rat 

(nachfolgend Beschwerdegegner) die kostenfällige Abweisung der 

Beschwerde, soweit auf diese eingetreten werden könne. Dabei hielt er in 

Würdigung der beschwerdeführerischen Vorbringen sowie unter 

Bezugnahme auf das wildtierbiologische Gutachten von Prof. Dr. Klaus 

Robin fest, dass die Ziele der Bundesgesetzgebung mit Annahme der 

Initiative je nach Wildtierpopulation nicht erreicht werden könnten. 

Insbesondere die fehlende Regulierbarkeit der Wildbestände und die 

massiven Auswirkungen auf die Verjüngung des Waldes würden zu 

einem offensichtlichen Widerspruch zur Jagd- und Waldgesetzgebung 

führen.

8. Am 5. Juni 2015 hielten die Beschwerdeführer replicando an ihren 

Anträgen fest und vertiefen ihre Argumentation. Neu brachten sie 

insbesondere vor, dass die Rückwanderungsbewegungen der in 

benachbarten Kantonen oder im angrenzenden Ausland 

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übersommernden Hirsche entgegen der von Prof. Dr. Robin vertretenen 

Auffassung nicht erst Mitte November, sondern spätestens bereits 

anfangs Oktober abgeschlossen seien. Folglich könne auf jene Hirsche 

auch im Rahmen einer im Sinne der Initiative ausgestalteten Hochjagd im 

Oktober zugegriffen werden. Zudem befassten sich die Beschwerdeführer 

vertiefter mit der Auslegung ihrer Initiative und legten dar, inwiefern eine 

besondere Regulierungsjagd durch die kantonale Wildhut auch nach 

Annahme der Initiative möglich sei.

9. In seiner Duplik vom 31. August 2015 hielt auch der Beschwerdegegner 

an seinen Anträgen fest und vertiefte seine Begründung unter 

Bezugnahme auf die erweiterte Argumentation der Beschwerdeführer.

Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften sowie in den 

Parteigutachten wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden 

Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet der Beschluss des 

Grossen Rates vom 9. Februar 2015, mit welchem dieser die kantonale 

Volksinitiative zur Abschaffung der Sonderjagd (Sonderjagdinitiative) für 

ungültig erklärt hat. Die Ungültigkerklärung einer Initiative durch den 

Grossen Rat stellt einen Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte 

Initiativrecht und damit das Stimmrecht dar. Dabei liegt eine Verletzung 

der politischen Rechte vor, wenn die Voraussetzungen für eine 

Ungültigerklärung nicht erfüllt sind. Aus diesem Grunde kann der 

entsprechende Entscheid mittels Verfassungsbeschwerde beim 

Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht angefochten werden (Art. 55 

Abs. 2 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden [KV; SR 131.226] 

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sowie Art. 57 Abs. 1 lit. b und Art. 59 lit. a des kantonalen Gesetzes über 

die Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Zu einer solchen 

Beschwerde legitimiert ist jede Person, die im Kanton Graubünden 

stimmberechtigt ist (Art. 58 Abs. 2 VRG). Auf die form- und fristgerecht 

eingereichte Beschwerde vom 2. März 2015 ist deshalb – unter 

Beachtung der sogleich folgenden Erwägung 1b – einzutreten.

b) Der Beschwerdegegner macht geltend, dass auf die Beschwerde eines 

Grossrates, der gleichzeitig Beschwerdeführer A._____ ist, nicht 

einzutreten sei, zumal dieser der Ungültigerklärung der Initiative 

anlässlich der Beschlussfassung im Grossen Rat zugestimmt habe und 

es ihm deshalb an einem schutzwürdigen Anfechtungsinteresse fehle 

(vgl. Stellungnahme des Beschwerdegegners vom 28. April 2015 Rz. 13 

sowie Beilage des Beschwerdegegners [Bg-act.] 8). Hierzu ist 

festzuhalten, dass der betreffende Grossrat als Miturheber und 

engagierter Verfechter der Sonderjagdinitiative bei der Abstimmung 

irrtümlicherweise den falschen Knopf gedrückt hat (vgl. hierzu den Bericht 

im Bündner Tagblatt vom 10. Februar 2015 S. 3). Zudem steht ihm die 

Beschwerdelegitimation bereits kraft seiner Eigenschaft als im Kanton 

Graubünden stimmberechtigte Person zu (Art. 58 Abs. 2 VRG). Auch auf 

seine Beschwerde ist demnach einzutreten.

2. a) Art. 14 KV verpflichtet den Grossen Rat, eine Initiative ganz oder teilweise 

für ungültig zu erklären, wenn sie die Einheit der Form oder der Materie 

nicht wahrt (Abs. 1 Ziff. 1), in offensichtlichem Widerspruch zu 

übergeordnetem Recht steht (Abs. 1 Ziff. 2), undurchführbar ist (Abs. 1 

Ziff. 3) oder eine Rückwirkung vorsieht, die mit rechtsstaatlichen 

Grundsätzen nicht vereinbar ist (Abs. 1 Ziff. 4). Diese Bestimmung 

vermittelt den Stimmberechtigten einen kantonalrechtlichen Anspruch, 

dass nur über rechtmässige Initiativen abgestimmt wird (vgl. SCHULER, in: 

BÄNZIGER/MENGIARDI/TOLLER&PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur 

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Verfassung des Kantons Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 14 

N 4). Der Entscheid des Grossen Rates über die Gültigkeit einer Initiative 

ist gemäss Abs. 3 der erwähnten Bestimmung an das Verwaltungsgericht 

weiterziehbar, dessen Urteil wiederum beim Bundesgericht angefochten 

werden kann.

b) Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob der 

Grosse Rat die Sonderjagdinitiative zur Recht für ungültig erklärt hat. 

Nicht zu beurteilen ist demgegenüber die Rechtmässigkeit und 

Angemessenheit des gegenwärtigen Jagdsystems. Ebenfalls nicht weiter 

zu erörtern sind das Zustandekommen resp. die unbestrittene formelle 

Gültigkeit der Initiative (vgl. Regierungsbeschluss vom 10. September 

2013 in Bg-act. 1) sowie die weiteren Ungültigkeitsgründe nach Art. 14 

KV.

3. a) Im Folgenden ist demnach zu prüfen, ob die Sonderjagdinitiative in einem 

offensichtlichen Widerspruch zu übergeordnetem Recht steht und damit 

im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV für ungültig zu erklären ist. Zum 

übergeordneten Recht zählen nach einhelliger Lehre und Praxis das 

Völkerrecht, das gesamte Bundesrecht inkl. Verordnungen des 

Bundesrates oder eines eidgenössischen Departementes, das 

interkantonale Recht sowie – im Falle einer Gesetzesinitiative wie der 

vorliegenden – die Kantonsverfassung (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 36 

sowie HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und 

Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, 

Rz. 2119). Eine kantonale Gesetzesinitiative kollidiert mit übergeordnetem 

Recht, wenn sie den gleichen Normbereich betrifft und dabei für das 

gleiche Problem eine andere Antwort als das höherrangige Recht 

vorsieht. Zwar darf eine kantonale Initiative grundsätzlich andere Ziele 

verfolgen, als es der allgemeinen Zielsetzung des Bundesrechts 

entspricht. Wenn jedoch zwischen den Zielen der Initiative und dem 

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übergeordneten Recht ein unauflösbarer Widerspruch besteht, muss die 

Initiative für ungültig erklärt werden (vgl. BGE 125 I 227 [=Pra 89 Nr. 79] 

E.4e/bb sowie 129 I 392 E.3.3). Dabei ist gestützt auf Art. 49 Abs. 1 der 

Schweizerischen Bundesverfassung (BV; SR 101) festzuhalten, dass 

Bundesrecht entgegenstehendem kantonalen Recht vorgeht, weshalb 

Verstösse gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung ebenfalls zur 

Ungültigkeit einer Initiative führen können (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 

43 ff. m.w.H. sowie HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2118 ff.).

b) Die Frage, ob ein Initiativbegehren gegen übergeordnetes Recht 

verstösst, kann erst nach Auslegung des übergeordneten Rechts 

einerseits und des Initiativbegehrens andererseits beantwortet werden. 

Diese hat in beiden Fällen nach den üblichen Auslegungsregeln zu 

erfolgen (vgl. hierzu nachfolgend Erwägung 13a). Die bundesgerichtliche 

Rechtsprechung zur Auslegung von Volksinitiativen ist vom Gedanken 

getragen, die Ungültigkeit mittels verfassungs- und 

bundesrechtskonformer Auslegung nach Möglichkeit zu verhindern, um 

nicht übermässig in die politischen Rechte einzugreifen ("in dubio pro 

populo", vgl. BGE 138 I 131 [=Pra 101 Nr. 99] E.3 m.w.H.). Entscheidend 

ist demnach, ob der betreffenden Norm nach den anerkannten 

Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit 

höherrangigem Recht als vereinbar erscheinen lässt. Eine Initiative 

verstösst nämlich nur gegen übergeordnetes Recht und ist ungültig, wenn 

sie keiner vertrags- oder bundesrechtskonformen Auslegung zugänglich 

ist (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 48 und HANGARTNER/KLEY, a.a.O., 

Rz. 2126, je mit weiteren Hinweisen). Mit anderen Worten ist eine 

Initiative dann als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu 

unterstellen, wenn ihr ein Sinn beigemessen werden kann, der sie nicht 

klarerweise als unzulässig erscheinen lässt (vgl. BGE 139 I 292 E.5.7 

m.w.H.).

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c) Vorliegend gilt es zu beachten, dass die zu beurteilende 

Sonderjagdinitiative in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs im Sinne 

von Art. 13 Abs. 1 KV eingereicht worden ist. Sie ist als Gesetzesvorlage 

ausgestaltet, welche ohne ergänzende oder korrigierende Eingriffe des 

Parlaments in die Rechtsordnung eingefügt werden kann. Im 

Bündnerischen Verfassungsrecht gilt der Grundsatz, dass eine Initiative in 

der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs – mit Ausnahme 

untergeordneter formaler Bereinigungen – unabänderbar ist (vgl. 

SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 16 ff. sowie CAVIEZEL, Die Volksinitiative im 

Allgemeinen und unter besonderer Berücksichtigung des Kantons 

Graubünden, Diss., Freiburg 1990, S. 91 f.). Die Handlungsmöglichkeiten 

des Parlaments beschränken sich im Wesentlichen auf die Ausarbeitung 

eines Gegenvorschlages und die Änderung des Textes über das Institut 

der Teilungültigkeit (vgl. hierzu nachfolgend Erwägung 14). Damit ist es 

nicht möglich, im Rahmen der Umsetzung einer Gesetzesinitiative in der 

Form eines ausgearbeiteten Entwurfs weitere Bestimmungen auf 

Gesetzesstufe anzupassen. Da für den Entscheid über die materielle 

Rechtmässigkeit des Initiativbegehrens die Rechtslage im Zeitpunkt der 

Beurteilung durch das Parlament massgebend ist (vgl. HANGARTNER/KLEY, 

a.a.O., Rz. 2145), ist es überdies ausgeschlossen, die Rechtmässigkeit 

einer Initiative unter der hypothetischen Annahme noch zu schaffender 

gesetzlicher Grundlagen zu beurteilen. Als Ausfluss des hierarchischen 

Stufenbaus der Rechtsetzung ist es jedoch nicht ausgeschlossen, dass 

auch eine Initiative in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs 

gesetzgeberischen Anpassungs- und/oder Umsetzungsbedarf auf 

nachgeordneter Stufe nach sich zieht (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 13 

mit Verweis auf TSCHANNEN, Die Formen der Volksinitiative und die 

Einheit der Form, in: ZBl 1/2002, S. 2 ff., 9).

d) Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV sieht insofern eine eingeschränkte Prüfungs- und 

Entscheidkompetenz des Parlaments vor, als nur ein offensichtlicher 

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Verstoss gegen übergeordnetes Recht die Ungültigkeit einer Initiative zur 

Folge hat. Der Terminus "offensichtlich" zielt aber nicht auf die Schwere 

des Verstosses gegen das übergeordnete Recht, sondern vielmehr auf 

die Erkennbarkeit resp. die Wahrscheinlichkeit eines solchen Verstosses 

ab. Eine Initiative ist demnach nur ungültig, wenn kein (begründeter) 

Zweifel an ihrer Widerrechtlichkeit besteht. Sofern an der Vereinbarkeit 

mit dem übergeordneten Recht demgegenüber Zweifel bestehen, ist die 

Initiative für gültig zu erklären und zur Abstimmung zu bringen (vgl. 

SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 50 mit Verweis auf PVG 1987 Nr. 1 E.2; die 

gegenteilige Darstellung des Beschwerdegegners in Rz. 20 seiner 

Stellungnahme ist demnach nicht zutreffend). Zurückhaltung bei der 

Ungültigerklärung von Initiativen drängt sich insbesondere dann auf, wenn 

ihr Gegenstand – wie im vorliegenden Fall – ein kantonales Gesetz ist. 

Ein solches kann gemäss Art. 55 Abs. 3 KV nämlich auch noch später – 

mithin nach der Volksabstimmung – mittels Verfassungsbeschwerde beim 

Verwaltungsgericht sowohl unmittelbar angefochten (sog. abstrakte 

Normenkontrolle) als auch im konkreten Anwendungsfall auf die 

Vereinbarkeit mit dem übergeordnetem Recht überprüft werden (sog. 

konkrete Normenkontrolle; vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 6 m.w.H.).

Das Bundesgericht hat diesbezüglich in einem Urteil vom 28. Februar 

2007 in Bezug auf den Kanton Genf festgehalten, der Grosse Rat könne 

eine Initiative nur für ungültig erklären, wenn der Widerspruch zu 

übergeordnetem Recht ins Auge springe und vernünftigerweise nicht 

verneint werden könne ("Ce n'est que dans l'hypothèse où 

l'inconstitutionnalité «saute aux yeux et ne peut raisonnablement être 

niée» que le Grand Conseil est tenu de la déclarer invalide", vgl. Urteil 

des Bundesgerichts [BGer] 1P.451/2006 vom 28. Februar 2007 E.2.2 

m.w.H.). Damit soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass sich 

der Grosse Rat als politisches Organ zur Beurteilung von komplexen 

Rechtsfragen wenig eignet. Durch die Beschränkung auf die 

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offensichtliche Verletzung von übergeordnetem Recht soll es ihm erspart 

bleiben, sich abschliessend zu komplexen rechtlichen Fragen im Rahmen 

der Verfassungsgerichtsbarkeit äussern zu müssen (vgl. BGer 

1P.451/2006 E.2.2; SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 49 und HANGARTNER/KLEY, 

a.a.O., Rz. 2138).

e) Die Beschränkung der Ungültigkeit von Initiativen auf offensichtliche 

Widersprüche zu übergeordnetem Recht gilt auch für die kantonalen oder 

eidgenössischen Gerichte, wenn sie Beschwerden gegen entsprechende 

Parlamentsentscheide zu beurteilen haben. Die Kognition des 

Verwaltungs- resp. des Bundesgerichts kann nicht über jene des Grossen 

Rates hinausgehen, weshalb auch die Rechtsmittelinstanzen nur 

offensichtliche Verstösse gegen übergeordnetes Recht sanktionieren 

können. Im Rahmen der vorliegenden Stimmrechtsbeschwerde ist 

demnach lediglich zu kontrollieren, ob der Grosse Rat die Prüfung der 

Initiative innerhalb seiner verfassungsmässigen Kompetenzen 

vorgenommen hat (vgl. BGE 132 I 282 [=Pra 96 Nr. 75] E.1.3 sowie 

SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 51).

f) Mit der Einschränkung der Kognition auf offensichtliche Verstösse gegen 

übergeordnetes Recht ist indes noch nichts darüber ausgesagt, wie 

vertieft sich der Grosse Rat und im Anfechtungsfalle die 

Rechtsmittelinstanzen mit der Materie zu befassen haben. Mit anderen 

Worten stellt sich die Frage, ob die Formulierung "offensichtlich" bedeutet, 

dass die Unvereinbarkeit quasi prima vista und ohne weitere 

Auseinandersetzung mit den rechtlichen Grundlagen erkennbar sein resp. 

"ins Auge springen" muss, oder ob der offensichtliche Verstoss auch erst 

nach einer eingehenden Prüfung der Rechtsalge und Auslegung der 

betroffenen Bestimmungen als solcher erkennbar sein kann.

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aa) Auch wenn in der Lehre stets von einer eingeschränkten 

Prüfungskompetenz und einer damit verbundenen Beschleunigung der 

Behandlung einer Initiative die Rede ist, kann mit der 

Kognitionsbeschränkung auf offensichtliche Unvereinbarkeit nicht gemeint 

sein, dass sich der Grosse Rat resp. die Rechtsmittelinstanzen nur 

summarisch mit der Thematik aufzuhalten haben und mit der 

Ungültigerklärung nur Verstösse sanktionieren sollen, welche sich bereits 

aus der Lektüre des Initiativtextes ergeben  oder auch für einen Laien 

ohne weiteres erkennbar wären. Dies liesse sich nicht mit dem aus Art. 14 

Abs. 1 KV fliessenden Anspruch der Stimmbürger vereinbaren, dass nur 

über rechtmässige Initiativen abgestimmt wird. Letztlich dient es nämlich 

– trotz der erwähnten Möglichkeit von nachgelagerten Normenkontrollen – 

dem Schutz der staatspolitisch bedeutungsvollen Volksrechte und der 

direkten Demokratie, dass die Stimmberechtigten nicht über Begehren zu 

befinden haben, welche zu einem rechtswidrigen Beschluss führen und 

deshalb letztlich keine Rechtswirkung erzielen können. Insofern ist der 

Grosse Rat des Kantons Graubünden nicht nur ermächtigt, sondern auch 

verpflichtet, die Rechtmässigkeit von Initiativen zu prüfen und diese 

gegebenenfalls für ungültig zu erklären (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 4 

und 35 m.w.H. sowie BGE 105 Ia 11 E.2c zum kantonalrechtlichen 

Anspruch auf Überprüfung der inhaltlichen Rechtmässigkeit einer 

Initiative). Wenn es ihm als Konsequenz der restriktiven Kognitionsformel 

nicht möglich wäre, ein Volksbegehren mit der nötigen Tiefe zu 

behandeln, könnte er dieser Verpflichtung von vornherein gar nicht 

hinreichend nachkommen (vgl. zum Ganzen auch HANGARTNER/KLEY, 

a.a.O., Rz. 2134 ff.). Mit anderen Worten ergibt sich aus der 

Kognitionsbeschränkung nicht, dass die Prüfung der Initiative durch den 

Grossen Rat zwingend summarischer Natur sein muss resp. dass die 

Unvereinbarkeit mit übergeordnetem Recht ohne eingehendere 

Auseinandersetzung erkennbar sein muss. Damit ist es nicht zu 

beanstanden, dass die Regierung zwei verwaltungsexterne 

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Fachgutachten eingeholt hat und dass die daraus gewonnenen 

Erkenntnisse in die Botschaft der Regierung an den Grossen Rat und 

somit in die parlamentarische Debatte eingeflossen sind. Vor dem 

Hintergrund dieser Ausführungen kann die Tatsache, dass zwei 

fachmännische Beurteilungen für nötig befunden worden sind, entgegen 

der Auffassung der Beschwerdeführer auch nicht gegen die 

"Offensichtlichkeit des Verstosses" sprechen. Gleichzeitig schadet es 

nicht resp. stellt es keine Missachtung der eingeschränkten Kognition dar, 

wenn in der parlamentarischen Debatte vereinzelt ergänzend auch 

inhaltliche resp. politische Argumente für oder gegen das Volksbegehren 

vorgetragen worden sind (vgl. Beschwerde vom 2. März 2015 Rz. 85). Im 

Ergebnis lässt sich der angefochtene Entscheid nämlich ohne weiteres 

auf grundsätzlich zulässige Ungültigkeitsgründe zurückführen und damit 

begründen. Ob solche auch materiell vorliegen, wird im Folgenden zu 

prüfen sein.

bb) Aus den gleichen Überlegungen hat sich auch das streitberufene 

Verwaltungsgericht – dessen Kognition wie gesehen nicht über jene des 

Grossen Rates hinausgehen kann (vgl. vorstehend Erwägung 3e) – nicht 

darauf zu beschränken, den angefochtenen Entscheid lediglich 

summarisch oder anhand des Wissensstandes des Grossen Rates zum 

Zeitpunkt der Beschlussfassung zu überprüfen. Die gegenteilige 

Auffassung würde bedeuten, dass das Resultat der 

Stimmrechtsbeschwerde und damit die Gültigkeit der Initiative davon 

abhängen würde, wie intensiv sich der Grosse Rat mit der Initiative 

befasst hat und wie die parlamentarische Debatte verlaufen ist. Überdies 

handelt es sich vorliegend um eine Initiative in Form eines 

ausgearbeiteten Entwurfs, welche dem Grossen Rat nur einen sehr 

begrenzten Umsetzungsspielraum belässt (vgl. vorstehend Erwägung 3c). 

Auch aus diesem Grunde erscheint es weder als gerechtfertigt noch als 

sinnvoll, eine umfassende Prüfung der Initiative erst im Rahmen einer 

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nachgelagerten Normenkontrolle vorzunehmen. Folglich bleibt es dem 

Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz unbenommen, das 

übergeordnete Recht auszulegen und auf dieser Grundlage zu prüfen, ob 

die Sonderjagdinitiative in einem offensichtlichen Widerspruch zu diesem 

steht.

4. a) In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer insofern eine Verletzung 

ihres rechtlichen Gehörs, als sie in ihrer Eigenschaft als Initianten vor der 

Ungültigkerklärung der Sonderjagdinitiative – trotz der historisch hohen 

Anzahl von Unterschriften – nicht angehört worden seien (vgl. 

Beschwerde Rz. 92 ff.). Hierzu ist festzuhalten, dass das kantonale Recht 

keine Vorschrift enthält, wonach den Initianten Gelegenheit zu geben 

wäre, sich vor dem Entscheid bezüglich einer in Aussicht genommenen 

Ungültigerklärung äussern zu können. Ob die für die Prüfung der Initiative 

zuständige Behörde (mithin der Grosse Rat, vgl. vorstehend Erwägung 

2a) trotz Fehlen einer entsprechenden Gesetzesvorschrift verpflichtet ist, 

die Initianten resp. das Initiativkomitee vor der Ungültigerklärung 

anzuhören, kann an dieser Stelle – wie schon im seitens der 

Beschwerdeführer zitierten BGE 100 Ia 386 E.3 – offen bleiben (zur 

Bejahung einer entsprechenden Pflicht auf Bundesebene vgl. BGE 100 Ib 

1 E.2). Auch wenn die Initianten offenbar weder durch den Grossen Rat 

noch die vorberatenden Kommissionen formell angehört worden sind (vgl. 

Beschwerde Rz. 97 sowie das Votum von Grossrat A._____, 

Grossratsprotokoll zur Beratung der Sonderjagdinitiative in der Session 

vom 9. Februar bis 11. Februar 2015, 4/2014-2015 in Bg-act. 7), so haben 

sie ihren Standpunkt vor dem Grossen Rat noch vor dem Entscheid über 

die Ungültigerklärung in Form des erwähnten Votums von Ratsmitglied 

A._____ sowie ihres erläuternden Berichts zuhanden der Regierung und 

des Grossen Rates vom 18. November 2014 (vgl. das "Gegengutachten" 

in der beschwerdeführerischen Beilage [Bf-act.] 6) darlegen können. 

Überdies führen die Beschwerdeführer selbst aus, dass eine allfällige 

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Gehörsverletzung im vorliegenden kontradiktorischen Verfahren 

angesichts der Kognition des Verwaltungsgerichts in Bezug auf die zu 

klärende Rechtsfrage ohnehin geheilt würde. Wie die Tatsache einer 

Gehörsverletzung – gesetzt den Fall, dass ein Anhörungsrecht der 

Initianten zu bejahen wäre – bei der Beurteilung der Gültigkeit der 

Initiative angemessen zu berücksichtigen wäre (vgl. Beschwerde Rz. 97), 

ist indes nicht ersichtlich. Der Entscheid über die Gültigkeit der Initiative 

kann selbstredend nicht von einem derartigen Verfahrensmangel 

abhängen.

b) An dieser Stelle ist überdies festzuhalten, dass der Tatsache, dass die 

Initiative von über 10'000 Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern 

unterzeichnet worden ist, weder in Bezug auf das Anhörungsrecht der 

Initianten noch auf die Anforderungen an die Gültigkeit der Initiative 

rechtliche Bedeutung zukommt. Auch wenn für das Zustandekommen 

einer Gesetzesinitiative wie der vorliegenden gemäss Art. 12 Abs. 2 Ziff. 1 

KV lediglich 3'000 Unterschriften nötig gewesen wären, so vermag die in 

der Tat historisch hohe Unterschriftenzahl keinen erhöhten 

Vertrauensschutz oder dergleichen zu begründen. Entgegen der 

beschwerdeführerischen Darstellung wurde der erhöhte Vertrauensschutz 

in BGE 100 Ia 386 denn auch nicht mit der hohen Anzahl an 

Unterschriften begründet, sondern im Zusammenhang mit der 

Bindungswirkung einer vorbestehenden Praxis der Behörde hinsichtlich 

eines geringfügigen Verfahrensmangels, welcher in jenem Fall letztlich 

zur Ungültigkeit der Initiative geführt hatte, erwähnt.

5. Um zu beurteilen, ob sich die Sonderjagdinitiative mit dem 

übergeordneten Recht vereinbaren lässt, ist in einem ersten Schritt die 

Rechtslage darzutun und auszulegen. Konkret gilt es zu erörtern, ob sich 

aus der eidgenössischen Jagd- und Waldgesetzgebung bundesrechtliche 

Bejagungspflichten oder ein konkreter Bejagungsauftrag ergeben (vgl. 

- 16 -

nachfolgend Erwägungen 7 und 8). Demgegenüber ist nicht ersichtlich, 

inwiefern die Initiative gegen kantonales Verfassungsrecht verstossen 

könnte, weshalb sich entsprechende Ausführungen erübrigen. In einem 

zweiten Schritt wird sodann zu prüfen sein, ob sich die bundesrechtlichen 

Vorgaben mit einem im Sinne der Sonderjagdinitiative ausgestalteten 

Jagdsystem erreichen lassen (vgl. nachfolgend Erwägungen 9 ff.).

6. a) Der materiellen Prüfung der Initiative gilt es jedoch einige Bemerkungen 

zu den im Recht liegenden Gutachten vorauszuschicken. Bei den 

Abhandlungen von Prof. Dr. Klaus Robin (Wildtierbiologisches Gutachten 

zur Sonderjagdinitiative im Kanton Graubünden mit ergänzendem Beitrag 

"Schäden durch Schalenwild am Wald: Wirkungszusammenhänge und 

aktuelle Situation" vom 26. Februar 2014, vgl. Bg-act. 4), Rechtsanwalt 

Prof. Dr. Tomas Poledna (Gutachten zur Gültigkeit der 

Sonderjagdinitiative vom 5. Mai 2014, vgl. Bg-act. 5) sowie Rechtsanwalt 

Dr. Michael W. Kneller ("Gegengutachten" Initiative zur Abschaffung der 

Sonderjagd vom 18. November 2014, vgl. Bf-act. 6) handelt es sich um 

von den Parteien im Hinblick auf die zu beurteilende Initiative in Auftrag 

gegebene Gutachten, welche im Rahmen der Vorprüfung durch die 

Regierung resp. der Beurteilung durch den Grossen Rat als Beweismittel 

ins Recht gelegt worden sind. Folglich stellen diese Abhandlungen 

Parteigutachten dar, denen nicht dieselbe Beweiskraft wie etwa einem 

gerichtlich eingeholten Sachverständigengutachten zukommen kann. Aus 

dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung ergibt sich jedoch, dass 

solchen Partei- oder Privatgutachten nicht schon aufgrund ihrer Herkunft, 

mithin weil sie von einer Partei stammen, der Beweiswert abgesprochen 

werden darf (vgl. BGE 137 II 266 E.3.2 sowie 125 V 351 E.3b/dd). 

Vielmehr sind sie ebenfalls in die Beweiswürdigung einzubeziehen, sofern 

sie als schlüssig erscheinen, nachvollziehbar begründet sowie in sich 

widerspruchsfrei sind und keine Indizien gegen ihre Zuverlässigkeit 

bestehen (vgl. hierzu etwa WALDMANN, in: WALDMANN/WEISSENBERGER 

- 17 -

[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., Zürich 

2016, Art. 19 N 15 f. m.w.H.).

b) Auch wenn die drei Gutachten hinsichtlich ihres Beweiswertes 

grundsätzlich gleich zu behandeln sind, gilt es an dieser Stelle 

diesbezüglich Folgendes festzuhalten: Im wildtierbiologischen Gutachten 

von Prof. Dr. Robin werden die Auswirkungen der im Initiativtext 

vorgeschlagenen Massnahmen auf die Ziele des Wildtier- und 

insbesondere des Rothirschmanagements gemäss eidgenössischer 

Gesetzeslage untersucht. Damit behandelt der Gutachter die einschlägige 

Fragestellung, und es ist nicht ersichtlich, inwiefern das Gutachten "ohne 

Kenntnis der zu prüfenden Punkte" verfasst worden sein sollte (vgl. 

"Gegengutachten" Rz. 106). Auch wenn dieses wildtierbiologische 

Gutachten vom Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement Graubünden 

(BVFD) in Auftrag gegeben worden ist, gibt es eine verlässliche 

Aussenansicht eines Sachverständigen wieder, welche geeignet ist, das 

Wissen der entscheidenden Behörden mit besonderen Fachkenntnissen 

eines Experten zu ergänzen. Bei Prof. Dr. Robin, ehemaliger Direktor des 

Schweizerischen Nationalparks, einstiger Dozent für Wildtierökologie an 

der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaft und Inhaber einer 

Umweltberatungsfirma, handelt es sich um einen ausgewiesenen 

Spezialisten auf dem Gebiet des Wildtier- und Landschaftsmanagements, 

für dessen Befangenheit vorliegend keine Anhaltspunkte bestehen. 

Insbesondere deutet der Umstand, dass im Gutachten Schriften des 

Wildtierbiologen des Amtes für Jagd und Fischerei Graubünden (AJF) 

zitiert werden, nicht auf eine fehlende Unabhängigkeit des Gutachters hin 

(vgl. "Gegengutachten" Rz. 110).

c) Demgegenüber wirkt das "Gegengutachten" von Rechtsanwalt Dr. 

Michael W. Kneller weitaus weniger objektiv. Zum einen stammt es aus 

der Feder des Rechtsanwalts, der auch die Rechtsschriften für die 

- 18 -

Beschwerdeführer verfasst hat, und unterscheidet sich von diesen auch 

nur geringfügig. Zum anderen handelt es sich dabei gemäss 

ausdrücklicher Titulierung um einen erläuternden Bericht des 

Initiativkomitees, welcher gar einen Antrag auf Gültigerklärung enthält. 

Damit kommt diesem "Gegengutachten", welches sich eingehend mit der 

Botschaft und den beiden Expertengutachten von Prof. Dr. Robin und 

Prof. Dr. Poledna auseinandersetzt, eindeutig nicht der Charakter einer 

externen, fachmännischen Expertise zu. Vielmehr stellt dieses "lediglich" 

eine normale Eingabe des Initiativkomitees, mithin eine vorgezogene 

Rechtsschrift dar und ist dessen Inhalt hinsichtlich der Beweiskraft als 

reine Parteibehauptung zu werten. Dessen scheint sich auch der 

Verfasser bewusst zu sein, wenn er den Begriff "Gegengutachten" selbst 

in Anführungszeichen setzt. Nichtsdestotrotz wird der Inhalt des 

"Gegengutachtens" – soweit er sich nicht mit den Ausführungen der im 

vorliegenden Verfahren eingereichten Rechtsschriften deckt – im Rahmen 

der folgenden Erwägungen punktuell aufzugreifen sein.

d) Das Rechtsgutachten von Rechtsanwalt Prof. Dr. Poledna wurde 

ebenfalls vom BVFD in Auftrag gegeben und soll – unter Einbezug der 

Erkenntnisse des wildtierbiologischen Gutachtens – die Vereinbarkeit der 

Sonderjagdinitiative mit der eidgenössischen Jagd- und 

Waldgesetzgebung sowie mit dem kantonalen Verfassungsrecht prüfen 

und über deren (Teil-)Gültigkeit befinden. Wie schon bei Prof. Dr. Robin 

bestehen auch hier keine Hinweise auf eine Unvoreingenommenheit des 

Gutachters. Zu bemerken gilt es indes, dass die rechtlichen Ausführungen 

im Gutachten von Prof. Dr. Poledna insofern nur beschränkt von 

Relevanz sein können, als die Beantwortung von Rechtsfragen einzig und 

allein dem Verwaltungsgericht obliegt, welches hierfür nicht auf 

Rechtsgutachten angewiesen ist (iura novit curia; vgl. BGE 132 II 257 

E.4.4.1 m.w.H.).

- 19 -

7. a) Ausgangspunkt für die materielle Beurteilung der Sonderjagdinitiative 

bildet das Bundesgesetz über die Jagd und den Schutz der wildlebenden 

Säugetiere und Vögel (Jagdgesetz, JSG; SR 922.0), welches auf der in 

Art. 79 BV statuierten Grundsatz- oder Rahmengesetzgebungskompetenz 

des Bundes auf dem Gebiet der Fischerei und der Jagd basiert. Im 

Rahmen der bundesrechtlichen Schutzvorschriften sind die Kompetenzen 

im Bereich der Jagd weitgehend den Kantonen als Nutzniesser des 

Jagdregals überlassen – sie regeln die Jagd nach eigenem Gutdünken 

und erlassen die Vorschriften zum Jagdbetrieb. Im vorliegenden 

Zusammenhang sind insbesondere die folgenden Artikel des JSG von 

Interesse:

Art. 1 JSG – Zweck
1 Dieses Gesetz bezweckt:

a. die Artenvielfalt und die Lebensräume der einheimischen und ziehenden 

wildlebenden Säugetiere und Vögel zu erhalten;

b. bedrohte Tierarten zu schützen;

c. die von wildlebenden Tieren verursachten Schäden an Wald und an 

landwirtschaftlichen Kulturen auf ein tragbares Mass zu begrenzen;

d. eine angemessene Nutzung der Wildbestände durch die Jagd zu gewährleisten.
2 Es stellt Grundsätze auf, nach denen die Kantone die Jagd zu regeln haben.

Art. 3 JSG – Grundsätze
1 Die Kantone regeln und planen die Jagd. Sie berücksichtigen dabei die örtlichen 

Verhältnisse sowie die Anliegen der Landwirtschaft und des Naturschutzes. Die 

nachhaltige Bewirtschaftung der Wälder und die natürliche Verjüngung mit 

standortgemässen Baumarten sollen sichergestellt sein.

[…]

Art. 12 JSG – Verhütung von Wildschäden
1 Die Kantone treffen Massnahmen zur Verhütung von Wildschäden.
2 Sie können jederzeit Massnahmen gegen einzelne geschützte oder jagdbare Tiere, die 

erheblichen Schaden anrichten, anordnen oder erlauben. Mit der Durchführung dieser 

Massnahmen dürfen sie nur Jagdberechtigte und Aufsichtsorgane beauftragen.

[...]

b) Art. 3 Abs. 1 JSG ist die zentrale bundesrechtliche Vorschrift, welche die 

Kantone zur Regelung und Planung der Jagd verpflichtet. Gemäss der 

- 20 -

Botschaft sollen die Kantone bei der Jagdplanung dafür sorgen, dass eine 

artgemässe Verteilung der Alters- und Geschlechtsklassen sowie eine 

gute Kondition der Tiere erreicht werden. Weiter soll sich die Planung an 

den örtlichen Verhältnissen und dem Ausmass der Wildschäden am Wald 

und an landwirtschaftlichen Kulturen orientieren. Überdies ist den 

Bedürfnissen des Naturschutzes Rechnung zu tragen (vgl. Botschaft zum 

JSG vom 27. April 1983 in BBl 1983 II 1197 ff., 1201 f.). Trotz dieser 

klaren Anwendungsregeln für den kantonalen Gesetzgeber lassen sich 

dem JSG indes keine konkreten Bejagungspflichten entnehmen, was 

angesichts der unterschiedlichen örtlichen Verhältnisse und der Grösse 

der Kantone auch wenig sinnvoll wäre. So lässt das Gesetz 

beispielsweise weitgehend offen, welche konkreten Massnahmen die 

Kantone zum Schutz vor Wildschäden zu treffen haben und wann diese 

Schäden als nicht mehr tragbar im Sinne des programmatischen Art. 1 

Abs. 1 lit. c JSG betrachtet werden müssen. Immerhin schreibt das JSG 

aber vor, dass bei der Jagdplanung die örtlichen Verhältnisse zu 

berücksichtigen sind. Ein bundesrechtskonformes Jagdregime muss 

deshalb im Stande sein, hinreichend auf örtliche Besonderheiten 

einzugehen. Zudem ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte von Art. 3 

Abs. 1 JSG sowie dem Zusammenhang dieser Regelung mit Art. 1 Abs. 1 

JSG, dass die kantonale Jagdplanung hinsichtlich konditionell gut 

aufgestellter Tierpopulationen zu optimieren und auf eine artgerechte 

Alters- und Geschlechterverteilung zu achten ist. Des Weiteren sind 

Wälder und landwirtschaftliche Flächen vor Zerstörung zu schützen (vgl. 

Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Sonderjagdinitiative 

vom 12. August 2014, Heft Nr. 6/2014-2015 in Bg-act. 3, S. 348 ff., 

Gutachten Poledna Rz. 69 ff. und 86 sowie Stellungnahme Rz. 32). Auf 

die sogenannten Einzelschutzmassnahmen im Sinne von Art. 12 Abs. 2 

JSG wird an anderer Stelle näher einzugehen sein (vgl. nachfolgend 

Erwägung 13d/e).

- 21 -

c) Hinsichtlich der soeben dargelegten Grundzüge der bundesrechtlichen 

Jagdvorschriften unterscheiden sich die Ausführungen der Parteien nicht 

wesentlich. Auf die von den Beschwerdeführern vertieft behandelte 

Kompetenzaufteilung im Bereich der Jagd (vgl. Beschwerde Rz. 18 ff.) ist 

vorliegend nicht näher einzugehen, zumal die Darlegungen der 

Beschwerdeführer nicht bestritten sind und die geltend gemachte 

Unvereinbarkeit mit übergeordnetem Recht nicht in einem Verstoss gegen 

die Kompetenzordnung begründet liegt. Die umstrittene Frage, ob ein 

Kanton in Anbetracht seiner Regelungshoheit die Jagd auf seinem Gebiet 

auch vollständig untersagen könnte (vgl. Beschwerde Rz. 31, Replik der 

Beschwerdeführer vom 5. Juni 2015 Rz. 5 ff. sowie Gutachten Poledna 

Rz. 75), braucht vorliegend ebenfalls nicht abschliessend erörtert zu 

werden. Soweit die Beschwerdeführer dabei jeweils mit den Verhältnissen 

im Kanton Genf argumentieren, gilt es jedoch zu bedenken, dass ein 

Vergleich zwischen diesen beiden Kantonen aufgrund der erheblichen 

Unterschiede in der Topografie, der Wild- und Waldbestände sowie der 

gesetzlichen Grundlagen (etwa für eine Regiejagd, vgl. hierzu 

nachfolgend Erwägung 13d/e) nur sehr bedingt möglich ist, zumal sich die 

Wildregulierung stets an den regionalen und örtlichen Verhältnissen 

auszurichten hat (vgl. Vernehmlassung Rz. 41). Überdies ist festzuhalten, 

dass ein kantonales Jagdverbot nach den einschlägigen gesetzlichen 

Grundlagen zwar zulässig wäre, nicht aber insoweit, als es um die natur- 

und artenschützerische Pflege geht. So halten auch die 

Beschwerdeführer fest, dass – wie im Kanton Genf – zumindest eine 

Regiejagd durch die kantonale Wildhut vorgesehen sein müsse (vgl. 

Replik Rz. 13). Auch wenn eine Abschaffung der Jagd – unter Vorbehalt 

der Regiejagd, die nicht abgeschafft werden kann – in einem 

diesbezüglich übersichtlichen Kanton wie beispielsweise Genf zulässig 

wäre, so kann ein vollständiges Jagdverbot oder ein Verzicht auf eine die 

Tierbestände regelnde Jagd, welche die Wildschäden an Wald und 

- 22 -

Landwirtschaft ausser Acht lässt, in einem Bergkanton wie Graubünden 

nicht zulässig sein (vgl. auch Gutachten Poledna Rz. 77).

d) Was demgegenüber die Sonderjagd als solche betrifft, so ist festzuhalten, 

dass ein Kanton diese selbstredend auch abschaffen kann. Dabei handelt 

es nämlich lediglich um eines von verschiedenen Mitteln der 

Jagdplanung, welche bundesrechtlich nicht vorgeschrieben sind (vgl. 

Stellungnahme Rz. 57 sowie Replik Rz. 17). Entgegen der Auffassung der 

Beschwerdeführer (vgl. Beschwerde Rz. 105) wurde seitens der 

Regierung oder des Beschwerdegegners auch nie behauptet, die 

Durchführung einer Sonderjagd sei bundesrechtlich vorgeschrieben. Aus 

der Tatsache, dass diverse Kantone keine Sonderjagd kennen und der 

Kanton Graubünden bis in die 80er Jahre auch ohne eine solche 

ausgekommen war, vermögen die Beschwerdeführer deshalb nichts zu 

ihren Gunsten abzuleiten. Der seitens des Beschwerdegegners 

festgestellte Verstoss gegen übergeordnetes Recht liegt denn auch nicht 

in der Abschaffung der Sonderjagd als solchen begründet, sondern 

vielmehr im Umstand, dass sich die Wildbestände mit dem Wegfall dieses 

Mittels der Jagdplanung nicht mehr ausreichend kontrollieren liessen und 

auf die zu erwartende Zunahme von Wildschäden am Wald nicht mehr 

angemessen reagiert werden könnte (vgl. hierzu nachfolgend Erwägung 

10c).

8. a) Ebenfalls von Relevanz ist das Bundesgesetz über den Wald (WaG; SR 

921.0), welches sich auf die in Art. 77 BV statuierte 

Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes stützt. Gemäss dessen 

Zweckbestimmung in Art. 1 Abs. 1 WaG soll dieses den Wald in seiner 

Fläche und in seiner räumlichen Verteilung erhalten und als naturnahe 

Lebensgemeinschaft schützen, die Erfüllung der bereits in der Verfassung 

erwähnten Schutz-, Wohlfahrts- und Nutzunktion sicherstellen und die 

Waldwirtschaft fördern und erhalten. Das eigentliche Leitmotiv der 

- 23 -

eidgenössischen Waldgesetzgebung ist der in Art. 20 Abs. 1 WaG 

statuierte Nachhaltigkeitsgrundsatz, welcher besagt, dass der Wald nur 

so weit genutzt werden darf, wie es seine Selbsterneuerungskraft erlaubt, 

damit er seine Funktionen auch künftig und langfristig uneingeschränkt 

erfüllen kann. Im vorliegenden Zusammenhang interessieren konkret die 

waldgesetzlichen Bestimmungen zu den Wildschäden und deren 

Verhütung:

Art. 27 WaG – Massnahmen der Kantone
1 Die Kantone ergreifen die forstlichen Massnahmen gegen die Ursachen und Folgen 

von Schäden, welche die Erhaltung des Waldes gefährden können.
2 Sie regeln den Wildbestand so, dass die Erhaltung des Waldes, insbesondere seine 

natürliche Verjüngung mit standortgerechten Baumarten, ohne Schutzmassnahmen 

gesichert ist. Wo dies nicht möglich ist, treffen sie Massnahmen zur Verhütung von 

Wildschäden.

Art. 31 WaV – Wildschäden
1 Treten trotz Regulierung der Wildbestände Wildschäden auf, so ist ein Konzept zu ihrer 

Verhütung zu erstellen.
2 Das Konzept umfasst Massnahmen zur Verbesserung der Lebensräume (Biotop-

Hege), den Schutz des Wildes vor Störung, den Abschuss einzelner schadenstiftender 

Tiere sowie eine Erfolgskontrolle.
3 Es ist Bestandteil der forstlichen Planung.

b) Mit diesen Vorschriften befasst sich das WaG spezifisch mit den 

Wildschäden und erfasst – gleich wie das JSG – das Problem der zu 

hohen Wildbestände. Diese führen zu Verbiss- und Fegeschäden, welche 

das Aufkommen der Verjüngung im Wald gefährden oder sogar 

verunmöglichen. Bei der Verhütung von Wildschäden wird der Erhaltung 

des Waldes vor übersetzten Wildbeständen Vorrang eingeräumt. Als 

Verantwortliche für die Jagdregelung haben die Kantone deshalb dafür zu 

sorgen, dass die Verjüngung der Wälder auf natürliche Weise 

sichergestellt ist (vgl. Botschaft zum WaG vom 29. Juni 1988 in BBl 1988 

III 173 ff., 200). In Art. 27 Abs. 2 WaG wird die Forderung des 

eidgenössischen Jagdgesetzes nach einer natürlichen Verjüngung mit 

standortgerechten Baumarten (Art. 3 Abs. 1 JSG) wiederholt. Diese 

- 24 -

Vorschrift ist aber verbindlicher formuliert als jene im JSG und bringt zum 

Ausdruck, dass Schutzmassnahmen subsidiär zur Bejagung sind. 

Gleiches lässt sich auch aus der konkretisierenden 

Verordnungsbestimmung von Art. 31 der Verordnung über den Wald 

(Waldverordnung, WaV; SR 921.01) ableiten ("trotz Regulierung der 

Wildbestände"). Gemäss der gesetzlichen Konzeption sind 

Schutzmassnahmen wie Biotop-Hege, Einzäunung, Einzelschutz, 

Einzelabschüsse schadenstiftender Tiere usw. folglich dann zu ergreifen, 

wenn die Erhaltung des Waldes, mithin seine natürliche Verjüngung mit 

standortgerechten Baumarten, mit der Regulierung des Wildbestandes 

alleine nicht mehr erreichbar ist. Dies kann gemäss der Botschaft in für 

das Wild besonders günstigen Wintereinständen oder anderen günstigen 

Orten der Fall sein, in welchen Wildschäden aus Gründen der 

Konzentration und Wohndichte mithilfe der Bestandesregulierung nie 

gänzlich vermieden werden können (vgl. Botschaft zum WaG, a.a.O., 

S. 200). Ohnehin lässt sich eine ausreichende Bejagung nur beschränkt 

durch Schutzmassnahmen substituieren. Die Tragekapazität des Waldes 

für das Wild lässt sich zwar einerseits durch die Reduktion der Nachfrage, 

d.h. die Regulierung des Wildbestandes durch Bejagung, und 

andererseits durch die Erhöhung des Äsungsangebots mittels Biotophege 

etc. positiv beeinflussen. Die Erhöhung des Äsungsangebots vermag die 

Tragkapazität des Waldes jedoch nur dann zu erhöhen, wenn nicht 

gleichzeitig die Wildbestände anwachsen. Insofern muss die 

Basisregulierung des Wildes Grundlage und Voraussetzung für 

weiterführende Massnahmen sein und stellt deshalb eine kantonale 

Pflicht dar (so auch Gutachten Poledna Rz. 87 ff.).

c) Gemäss Art. 27 Abs. 2 Satz 1 WaG ist das tragbare Mass an 

Wildschäden dann überschritten, wenn die natürliche Verjüngung mit 

standortgerechten Baumarten ohne Schutzmassnahmen nicht mehr 

gesichert ist. Wie die Beschwerdeführer zu Recht geltend machen, lässt 

- 25 -

sich dem Gesetz kein bestimmter Grenzwert dieses tragbaren Masses im 

Sinne von Art. 27 Abs. 2 WaG resp. keine verbindliche quantitative 

Grösse, auf welche der Bestand des Wildes auf dem Kantonsgebiet zu 

halten ist, entnehmen. Das Gesetz räumt den Bundesvollzugsbehörden 

auch keine Kompetenz für die Festlegung eines solchen Wertes ein, 

weshalb den Kantonen hier ein gewisser Ermessensspielraum zukommt. 

Gemäss Art. 8 Abs. 2 der kantonalen Jagdverordnung (KJV; BR 740.010) 

sind die Einwirkungen resp. die Wildschäden noch tragbar, wenn regional 

auf mindestens 75 % der Waldfläche die natürliche Verjüngung mit 

standortgemässen Baumarten gewährleistet ist. Dieser Schwellenwert 

orientiert sich offenbar an der Vollzugshilfe des Bundesamtes für Natur 

und Umwelt (BAFU), gemäss welcher die Schadensschwelle dann 

erreicht ist, wenn die Verjüngungssollwerte ohne 

Wildschadenverhütungsmassnahmen auf mehr als 25 % der Waldfläche 

des Kantons nicht erreicht werden können (vgl. Vollzugshilfe Wald und 

Wild, Das integrale Management von Reh, Gämse, Rothirsch und ihrem 

Lebensraum, BAFU, 2010 in Bg-act. 10, S. 11 und 13). Dieser 

Empfehlung des Bundesamtes kann jedoch kein rechtsverbindlicher 

Charakter zukommen, weshalb sie im vorliegenden Kontext – ebenso 

wenig wie die kantonale Verordnungsbestimmung von Art. 8 Abs. 2 KJV – 

selbstredend nicht als Teil des übergeordneten Rechts zu betrachten ist. 

Damit ist auf die entsprechenden Ausführungen der Parteien und 

Gutachter (vgl. Beschwerde Rz. 58, Stellungnahme Rz. 48 und 51 sowie 

Gutachten Poledna Rz. 99 ff.) nicht näher einzugehen.

d) Die Unvereinbarkeit der vorliegenden Initiative mit übergeordnetem Recht 

resp. mit der bundesrechtlichen Waldgesetzgebung hängt indes auch 

nicht von der Überschreitung von derartigen Schwellenwerten ab. Wie 

vorstehend aufgezeigt, ergibt sich aus der Logik des WaG und der WaV, 

dass die Kantone primär durch eine Basisbejagung des Wildes 

sicherzustellen haben, dass die natürliche Verjüngung mit 

- 26 -

standortgerechten Baumarten gesichert ist. Auf Schutzmassnahmen darf 

insofern nur subsidiär zugegriffen werden, als solche nur zum Zuge 

kommen sollen, wenn eine sachgerecht durchgeführte Regulierung der 

Wildbestände nicht zum Ziel führt. Aus dieser Konzeption ergibt sich, 

dass ein Kanton die Regulierung der Wildbestände nicht derart 

einschränken darf, dass dies absehbar zu Wildschäden führen würde 

resp. dass solche nur noch mit Schutzmassnahmen zu verhindern wären. 

Mit anderen Worten darf das Wildtiermanagement eines Kantons nicht 

derart ausgestaltet sein, dass es zur Verhütung von Wildschäden resp. 

zur Gewährleistung einer natürlichen Verjüngung des Waldes zum 

Vornherein auf Schutzmassnahmen wie Einzäunungen, Einzelabschüsse 

oder dergleichen angewiesen ist. Eine derartige Regelung wäre als 

bundesrechtswidrig zu qualifizieren, denn das WaG verlangt fortwährend 

eine aktuell wie prospektiv wirkende Basisregulierung der Wildbestände, 

welche geeignet ist, Wildschäden zu vermeiden resp. die natürliche 

Verjüngung des Waldes mit standortgerechten Baumarten ohne weitere 

Schutzmassnahmen zu gewährleisten (vgl. Stellungnahme Rz. 46 sowie 

auch Botschaft zur Sonderjagdinitiative, a.a.O., S. 352 ff. mit Verweis auf 

Gutachten Poledna).

e) Die Beschwerdeführer stellen sich diesbezüglich auf den Standpunkt, 

dass das WaG den Kantonen keine Verpflichtung auferlege, durch 

jagdliche Massnahmen im Sinne des Waldgesetzes zu wirken. So 

enthalte der ohnehin nicht unmittelbar anwendbare Art. 27 Abs. 2 WaG 

keine selbständigen jagdlichen Forderungen, sondern stelle lediglich eine 

Wiederholung des entsprechenden Postulats von Art. 3 Abs. 1 JSG dar, 

welches unbestrittenermassen keine verbindlichen Anforderungen an die 

Kantone aufstelle. Die Gesetzgebung des Bundes könne im Bereich des 

Waldes nicht in die Zuständigkeitskompetenz der Kantone hineinreichen, 

den Schutz des Waldes bezüglich Wildschäden durch die Jagd zu regeln. 

Unter Umständen könne zwar von einer Basisregulierung durch die Jagd 

- 27 -

gesprochen werden, doch liege das Hauptgewicht des WaG seitens der 

bundesrechtlichen Anforderungen auf der Verbesserung und Beruhigung 

der Lebensräume sowie der Einstände des Wildes. Aus der Formulierung 

von Art. 27 Abs. 2 Satz 2 WaG "wo dies nicht möglich ist" gehe sodann 

hervor, dass die Unmöglichkeit einer Bejagung nicht nur faktischer, 

sondern auch rechtlicher Natur sein könne. Eine solche Unmöglichkeit 

rechtlicher Natur könne etwa dann vorliegen, wenn ein Kanton wie Genf 

die Jagd auf seinem Gebiet vollständig untersagt habe oder eben nach 

Annahme der Sonderjagdinitiative im Kanton Graubünden (vgl. 

Beschwerde Rz. 48 ff.).

f) Den Beschwerdeführern ist insofern beizupflichten, als sich aus dem 

WaG keine Verpflichtung ergebe, bei einer Überschreitung des tragbaren 

Masses die Bejagung des Wildes zu intensivieren (vgl. Replik Rz. 186). 

Dies ändert aber nichts an der bundesrechtlich vorgesehenen Pflicht, das 

Wildtiermanagement derart auszugestalten, dass die natürliche 

Verjüngung des Waldes mit standortgerechten Baumarten über eine 

Basisbejagung des Wildes und ohne weitere Schutzmassnahmen 

sichergestellt ist. Den weiteren Vorbringen der Beschwerdeführer kann 

jedoch nicht gefolgt werden. Soweit sie wiederholt damit argumentieren, 

dass sich die Konsequenzen des Bundesrechts lediglich auf forstliche 

Massnahmen beschränkten, verkennen sie den Wortlaut von Art. 27 

Abs. 2 WaG sowie Art. 31 Abs. 1 WaV, welche gar explizit die 

Regulierung des Wildbestandes zum Gegenstand haben. Ebenfalls nicht 

zu folgen ist ihnen, soweit sie – in Verkennung der Konzeption von Art. 27 

Abs. 2 WaG – die besonderen Schutzmassnahmen als vorrangig 

betrachten (vgl. "Gegengutachten" Rz. 60 ff. sowie 76 f.). In Anbetracht 

der Ausgestaltung von Art. 27 WaG, wonach eine natürliche Verjüngung 

des Waldes mit standortgerechten Baumarten primär durch Bejagung der 

Wildbestände sicherzustellen ist, ist es vorliegend nicht von Relevanz, in 

welchem Ausmass der Kanton Graubünden zur Verhütung und Behebung 

- 28 -

von Waldschäden forstliche Massnahmen im Sinne von Art. 27 Abs. 1 

WaG oder andere Schutzmassnahmen ergreift resp. wie viel Geld er 

dafür ausgibt (vgl. hierzu "Gegengutachten" Rz. 104, Replik Rz. 161 ff. 

sowie Duplik des Beschwerdegegners vom 31. August 2015 Rz. 73). 

Relevant ist im vorliegenden Zusammenhang die Gewährleistung einer 

ausreichenden Basisbejagung, denn wie vorstehend dargelegt, wäre ein 

Wildtiermanagement, welches zur Erreichung der bundesrechtlichen 

Forderungen im Zusammenhang mit der Wildschadensverhütung primär 

auf das Ergreifen von Schutzmassnahmen abzielt, ohnehin 

bundesrechtswidrig. Dass Art. 27 Abs. 2 WaG nicht zu den direkt 

anwendbaren Bestimmungen zählt, ist für deren Verbindlichkeit für die 

Kantone nicht von Relevanz. Die materielle Regelung dieses Teilbereichs 

wird zwar den Kantonen überlassen, doch schon anhand der 

Formulierung wird klar ersichtlich, dass es sich hierbei um einen 

verpflichtenden Rechtssetzungsauftrag an die Adresse der Kantone 

handelt (vgl. MARTI, in: EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER 

[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 

3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 77 N 7). Insofern ist auch nicht 

nachvollziehbar, weshalb die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung 

einer derartigen Regelung im WaG entgegenstehen sollte. Nicht zu 

überzeugen vermögen sodann auch beschwerdeführerischen Vorbringen, 

wonach in Art. 20 Abs. 5 WaG lediglich von einer minimalen Pflege die 

Rede sei, die Schutzwald-Bestimmung von Art. 37 WaG ebenfalls keine 

verbindlichen Jagdvorschriften enthalte und bezüglich jagdlicher 

Massnahmen kein Genehmigungsvorbehalt im Sinne von Art. 52 WaG 

bestehe (vgl. Beschwerde Rz. 48 ff.). 

Des Weiteren ist zur Formulierung "wo dies nicht möglich ist" 

festzuhalten, dass entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer keine 

Anhaltspunkte bestehen, wonach damit eine Unmöglichkeit rechtlicher 

Natur gemeint wäre. Die Beschwerdeführer weisen zwar zutreffend darauf 

- 29 -

hin, dass sich auch Prof. Dr. Poledna in seinem Gutachten mit dieser 

Auslegungsfrage auseinandersetzt. Unzutreffend ist jedoch, dass dieser 

einer Auslegung im Sinne einer rechtlichen Unmöglichkeit folge (vgl. 

Beschwerde Rz. 55). Auch wenn dieser zu keinem abschliessenden 

Ergebnis gelangt, beantwortet er diese umstrittene Auslegungsfrage 

implizit dahingehend, dass diese Formulierung lediglich auf eine 

Unmöglichkeit tatsächlicher Natur abzielt. Zum einen geht er im Ergebnis 

nämlich ebenfalls von einer Bejagungspflicht aus (vgl. Gutachten Poledna 

Rz. 108), und zum anderen gibt er im Zusammenhang mit der 

umstrittenen Formulierung in Rz. 92 seines Gutachtens den bereits 

erwähnten Auszug aus der bundesrätlichen Botschaft zu Art. 27 WaG 

wieder, wonach in für das Wild besonders günstigen Wintereinständen 

oder anderen günstigen Orten, wo Wildschäden aus Gründen der 

Konzentration und hohen Dichte nie gänzlich zu vermeiden seien, 

besondere Schutzmassnahmen zu ergreifen seien (vgl. Botschaft zum 

WaG, a.a.O., S. 200 sowie vorstehend Erwägung 8b). Wie sich aus dieser 

Passage aus der Botschaft zum WaG unmissverständlich ergibt, bezieht 

sich die Formulierung "wo dies nicht möglich ist" auf Orte, an denen 

Wildschäden aus Gründen der Konzentration und der hohen Dichte des 

Wildaufkommens nie gänzlich vermieden werden können. Diesfalls 

werden – im Sinne eines subsidiären Eingriffs – die erwähnten 

Massnahmen zur Verhütung von Wildschäden vonnöten. Entgegen der 

Behauptung der Beschwerdeführer lässt sich den Materialien zu Art. 27 

Abs. 2 WaG folglich nicht entnehmen, dass sich die umstrittene 

Formulierung auch auf eine rechtliche Unmöglichkeit einer ausreichenden 

Bejagung des Wildes bezieht. Vielmehr ist aufgrund der 

Entstehungsgeschichte davon auszugehen, dass der Gesetzgeber mit 

besagter Formulierung lediglich den Fall einer tatsächlichen 

Unmöglichkeit einer ausreichenden Bejagung hat abdecken wollen. 

Folglich ändert sich nichts daran, dass die natürliche Verjüngung des 

- 30 -

Waldes mit standortgerechten Baumarten und die Verhütung von 

Wildschäden primär über die Bejagung des Wildes sicherzustellen ist.

g) Soweit die Beschwerdeführer dafürhalten, dass eine Basisbejagung auch 

nach Annahme der Initiative noch möglich sei und der Gesetzgeber durch 

die Änderung von Art. 11 des kantonalen Jagdgesetzes (KJG; 

BR 740.000) nicht gehindert sei, andere Massnahmen zu ergreifen, um 

die Wildpopulation auf einem zumutbaren Masse zu halten (vgl. 

Beschwerde Rz. 58), sprechen sie gerade die Kernfrage an. Ob das 

kantonale Jagdsystem bei einer allfälligen Annahme der 

Sonderjagdinitiative derart eingerichtet werden könnte, dass eine 

ausreichende Basisbejagung im Sinne der bundesrechtlichen Vorgaben 

möglich ist, wird nachfolgend zu prüfen sein.

9. Bevor die Sonderjagdinitiative auf deren Vereinbarkeit mit den soeben 

dargelegten bundesrechtlichen Vorgaben überprüft werden kann, drängen 

sich einige grundlegende Bemerkungen zum geltenden kantonalen 

Jagdsystem sowie zu den mit der Initiative beabsichtigten Änderungen 

auf.

a) Gemäss Art. 1 Abs. 2 KJG regelt und plant der Kanton die Jagd. Ziel 

dieser Jagdplanung ist die Erhaltung von gesunden, den örtlichen 

Verhältnissen angepassten und natürlich strukturierten Wildbeständen. 

Die dem Patentsystem folgende Jagd wird im Kanton Graubünden seit 

2006 in zwei Stufen durchgeführt: In einer ersten Phase sollen die 

Abschusspläne, welche gestützt auf Erhebungen über die Bestände 

erstellt werden und detailliert festlegen, in welchen Bezirken wie viele 

Tiere erlegt werden sollen, innert möglichst kurzer Zeit in den Zeiten 

gemäss Art. 11 Abs. 2 KJG erfüllt werden. Dabei ist auf die Paarungszeit, 

namentlich die Hirschbrunft, Rücksicht zu nehmen. Wenn diese 

Abschusspläne nicht erfüllt werden, kann die Regierung zur Regulierung 

- 31 -

der Wildbestände – in einer zweiten Phase – Sonderjagden bis längstens 

zum 20. Dezember anordnen (vgl. dazu die tabellarische Darstellung 

dieses Zweistufen-Konzepts in Gutachten Robin S. 17). Dabei kann sie 

aufgrund der Zahl des noch zu erlegenden Wildes und der Grösse des 

Jagdgebietes die Gültigkeit des Jagdpatentes auf bestimmte Gebiete 

beschränken oder die Anzahl der Jagdpatente begrenzen (Art. 11 KJG).

b) Gestützt auf Art. 19 sowie Art. 38 KJG erlässt die Regierung die für den 

Jagdbetrieb notwendigen Bestimmungen in Form der kantonalen 

Jagdverordnung (KJV) sowie der jährlich zu erlassenden 

Jagdbetriebsvorschriften. Bei der Ausgestaltung der Hochjagd kann die 

Regierung den unterschiedlichen Verhältnissen nach Region und Wildart 

Rechnung tragen, indem sie etwa das dem einzelnen Jäger zustehende 

Abschusskontingent festlegt oder die Jagdberechtigung örtlich 

einschränkt. Ausserdem kann sie die jagdbaren Arten festlegen (Art. 9 

Abs. 2 KJG) oder sogenannte "Störaktionen" anordnen, um das Wild in 

gewünschte Räume zu leiten. Zudem scheidet die Regierung – in der 

Regel für eine Dauer von fünf Jahren – gestützt auf Art. 28 KJG 

Wildschutzgebiete aus. Dabei handelt es sich um ein wichtiges Instrument 

der Jagdplanung, welches zur Erhaltung der Wildbestände nötig ist und 

eine natürliche Bestandesstruktur gewährleisten soll (vgl. hierzu 

Gutachten Poledna Rz. 109 ff. sowie Botschaft zur Sonderjagdinitiative, 

a.a.O., S. 356 ff.).

c) In Abänderung des erwähnten Art. 11 KJG verlangt die 

Sonderjagdinitiative nun, dass die Regierung die Abschusspläne – unter 

Einbezug der Wildasyle und deren Lage – so zu gestalten hat, dass diese 

auf alle Fälle während der ordentlichen Hochjagd erfüllt werden können. 

Diese soll in den Monaten September und Oktober während insgesamt 25 

Tagen – mit der Möglichkeit von mehreren Jagdunterbrüchen für die 

Dauer von mindestens drei aufeinanderfolgenden Tagen – stattfinden. Auf 

- 32 -

die Durchführung einer Sonderjagd, mithin die zweite Stufe im geltenden 

Jagdsystem, soll demgegenüber verzichtet werden (vgl. hierzu 

Beschwerde Rz. 62 ff.).

d) Wie einleitend bereits erwähnt, ist die Rechtmässigkeit und 

Angemessenheit des geltenden Jagdsystems nicht Gegenstand des 

vorliegenden Verfahrens. Entsprechend sind im Rahmen der 

vorliegenden Beschwerde weder die seitens der Beschwerdeführer 

geäusserte Kritik an der derzeitigen Ausgestaltung der Bündnerischen 

Jagd (vgl. etwa "Gegengutachten" Rz. 70 ff. oder Replik Rz. 17) noch 

deren Vorteile (vgl. etwa Gutachten Robin S. 20 oder Duplik Rz. 19) zu 

würdigen. Für die Beurteilung der Gültigkeit der Sonderjagdinitiative ist 

das KJG jedoch insofern von Relevanz, als die vorerwähnten 

Möglichkeiten zur Ausgestaltung der ordentlichen Hochjagd (regionale 

Kontingente pro Jäger, Jagdunterbrüche, Anpassung der jagdbaren 

Klassen, Festlegung der Wildschutzgebiete, Störaktionen und 

dergleichen) durch die Sonderjagdinitiative nicht angetastet werden. 

Diese Spielräume müssen – im Sinne einer bundesrechtskonformen 

Auslegung (vgl. vorstehend Erwägung 3b) – ausgereizt und 

gegebenenfalls auf Verordnungsstufe konkretisiert werden, um eine 

Ungültigkeit der vorliegend zu beurteilenden Initiative nach Möglichkeit zu 

verhindern. Wie bereits dargelegt, ist gesetzgeberischer Anpassungs- 

und/oder Umsetzungsbedarf auf nachgeordneter Stufe auch im Falle 

einer Initiative in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs nämlich nicht 

ausgeschlossen (vgl. vorstehend Erwägung 3c). Überdies sieht auch der 

von der Sonderjagdinitiative nicht tangierte Abs. 3 von Art. 11 KJG explizit 

vor, dass die Erreichung der Abschusspläne in den vorgesehenen 

Zeiträumen über die Festlegung der Wildschutzgebiete sowie die 

Regelung der Jagd anzustreben sei.

- 33 -

10. Die Gültigkeit der Sonderjagdinitiative hängt nun davon ab, ob sich die 

vorstehend in den Erwägungen 7 und 8 dargelegten bundesrechtlichen 

Vorgaben mit den im Initiativtext vorgeschlagenen Massnahmen und 

ohne Durchführung einer Sonderjagd erreichen lassen, mithin ob die 

Abschusspläne hinsichtlich der vom Bundesrecht in Art. 3 Abs. 1 JSG und 

Art. 27 Abs. 2 WaG bestimmten Ziele während der im Sinne des 

Initiativtextes zu definierenden, 25tägigen Hochjagd überhaupt erfüllbar 

sind. Wenn sich die bundesrechtlichen Vorgaben mit einer im Sinne der 

Initiative ausgestalteten Hochjagd klarerweise nicht erfüllen liessen, wäre 

die Initiative zufolge offensichtlicher Unvereinbarkeit mit dem 

übergeordneten Recht für ungültig zu erklären.

a) In seinem wildtierbiologischen Gutachten ist Prof. Dr. Robin zum Schluss 

gekommen, dass die Vorgaben der Jagdplanung bei Reh und Rothirsch 

mit einer im Sinne der Initiative ausgestalteten Hochjagd sowohl in 

quantitativer als auch in qualitativer (natürliche und artgerechte Alters- 

und Geschlechterstruktur) Hinsicht nicht erreicht werden könnten. In 

Bezug auf den Rothirsch hält er fest, dass die Gesamtpopulation durch 

den Wegfall der Sonderjagd (Prof. Dr. Robin nennt sie in seinem 

Gutachten Herbstjagd) trotz einer Verlängerung der Hochjagd auf 25 

Tage nicht mehr ausreichend gesteuert werden könne, was ein rasches 

Populationswachstum und eine Verschärfung der Wildschadensituation 

zur Konsequenz habe. Prof. Dr. Robin rechnet in seinem Gutachten 

nachvollziehbar vor, dass die erforderliche Anzahl an Hirschen in 25 

Hochjagdtagen nicht erlegt werden könnte und dass für die am Ende 

noch fehlenden rund 600 Stück Hirschwild mindestens sechs weitere 

Jagdtage erforderlich wären (vgl. Gutachten Robin S. 22 f.). Zudem würde 

eine im Sinne des Initiativtextes ausgestaltete Hochjagd in den 

Wintereinständen aus terminlichen Gründen keine Eingriffe mehr 

erlauben, was insofern problematisch wäre, als viele Tiere ausserhalb des 

Kantons Graubünden, innerhalb Graubündens in unzugänglichen 

- 34 -

Gebieten oder in grossen und kleinen Wildschutzgebieten 

übersommerten und diese geschützten Areale erst im Herbst verliessen, 

um ihre Wintereinstände aufzusuchen. Daraus resultierten eine 

Ausdünnung der im offenen Jagdgebiet übersommernden Hirsche, 

anwachsende Winterbestände und damit einhergehend eine Zunahme 

der Wildschäden in den Wintereinständen. Durch den Wegfall der 

Sonderjagd würde die Regierung folglich ein effizientes Instrument zur 

Bestandesregulierung und Wildschadensverhütung verlieren (vgl. 

Gutachten Robin S. 30 ff. sowie zum Ganzen S. 36).

b) Die Beschwerdeführer ziehen die Ausführungen im wildtierbiologischen 

Gutachten grundsätzlich in Zweifel und halten die Befürchtungen von 

Prof. Dr. Robin, welcher sich in seinem Gutachten auf veraltete Literatur 

stütze, hinsichtlich der Verbissthematik für unbegründet. Laut modernen 

Untersuchungen schädige Wild den Wald nicht, und selbst sehr hohe 

Dichten von Rothirschbeständen führten im Gegenteil zu einer Vielfalt der 

Arten (vgl. Replik Rz. 70 ff.). Überdies werfen die Beschwerdeführer dem 

Kanton Graubünden in Rz. 95 ff. ihrer Replik eine falsche und auf 

Mutmassungen basierende Erhebung des Hirschbestandes vor. Anstelle 

der behaupteten Zunahme liege in Graubünden eine "drastische" 

Abnahme resp. ein "Niedergang" des Hirschbestandes vor (vgl. Replik Rz. 

96 ff. und 230). Mit diesen Vorbringen vermögen die Beschwerdeführer 

die nachvollziehbaren Ausführungen im wildtierbiologischen Gutachten 

von Prof. Dr. Robin indes nicht in Zweifel zu ziehen. Wie die 

Beschwerdegegner zutreffend festhalten, lassen sich die von den 

Beschwerdeführern zitierten Erkenntnisse aus dem Aufsatz von Bertil 

Krüsi aus dem Jahre 2004 zum Zusammenspiel vom Pflanzenfressern 

und Pflanzen im Schweizerischen Nationalpark nicht auf die vorliegend 

interessierenden Verhältnisse ausserhalb des Parks übertragen (vgl. 

Duplik Rz. 36 ff.). Dass die Verbissproblematik in den Bündner Wäldern 

aktuell ist, wird sodann auch im Zusatzgutachten "Schäden durch 

- 35 -

Schalenwild am Wald: Wirkungszusammenhänge und aktuelle Situation" 

des Amtes für Wald und Naturgefahren Graubünden (AWN) vom 

25. Februar 2014 (nachfolgend Zusatzgutachten AWN, vgl. Bg-act. 4 

hinten) bestätigt. Gemäss diesem sei es unbestritten, dass mit 

zunehmender Grösse der Schalenwildbestände auch die 

Verbisshäufigkeit am Jungwald zunehme. Obwohl das quantitative 

Ausmass dieses Zusammenhangs über den ganzen Kanton nicht bekannt 

sei, müsse davon ausgegangen werden, dass bei einer noch weiteren 

Zunahme der Hirschbestände die Schmerzgrenze hinsichtlich des 

Schadenausmasses am Jungwald für die Forstpraxis sehr rasch definitiv 

überschritten werde (vgl. Zusatzgutachten AWN S. 5). Überdies 

anerkennen die Beschwerdeführer an anderen Stellen selbst, dass eine 

schlechte Jagdstrecke zu einem erhöhten Verbiss führt (vgl. Beschwerde 

Rz. 66 oder auch Replik Rz. 17). Auch wenn sich Prof. Dr. Robin 

hinsichtlich des Raumnutzungs- und Sozialverhaltens der Hirsche auf 

teilweise länger zurückliegende Literatur bezieht, vermag dies die 

Aussagekraft seiner Ausführungen nicht zu schmälern. Die 

Beschwerdeführer legen denn auch nicht dar, inwiefern die 

Feststellungen von Prof. Dr. Robin veraltet sein resp. keine Gültigkeit 

mehr haben sollen. Wie vorstehend aufgezeigt, ist die neuere Literatur, 

welche die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang ins Feld führen, 

nicht einschlägig. Jedenfalls sind die Bestandes- und Abschusszahlen, 

auf deren Grundlage Prof. Dr. Robin seine Schlussfolgerungen zieht, 

aktuell und der Beschwerdegegner legt in seiner Duplik ausführlich dar, 

inwiefern die beschwerdeführerische Kritik an der Bestandeserhebung auf 

einer Falschinterpretation der Bestandesgrafiken des AJF beruht (vgl. 

Duplik Rz. 42 ff.). Anhand dieser Ausführungen wird ersichtlich, dass in 

Bezug auf den aktuellen Hirschbestand von rund 16'000 (vgl. auch JBV-

GR 2015 Einleitung Ziff. 2) weder von fehlender Nachvollziehbarkeit noch 

von Mutmassungen nach Gutdünken die Rede sein kann.

- 36 -

Ebenfalls nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermögen die 

Beschwerdeführer aus ihrem Vorbringen, wonach sich jagdliche Eingriffe 

grundsätzlich bestandeserhöhend auswirkten (vgl. Replik Rz. 32 und 

137). Zum einen bezieht sich die beigelegte Literatur von Josef H. 

Reichholf in erster Linie auf Rehe, und zum anderen geht es im 

vorliegenden Kontext nicht ausschliesslich um den Wildbestand als 

solchen, sondern um dessen Auswirkungen auf den Wald (vgl. hierzu 

Duplik Rz. 11 und 22). Mangels vergleichbarer Gegebenheiten ist es 

zudem unbehelflich, wenn die Beschwerdeführer ausführen, dass der 

Rothirsch in den Siebzigerjahren ohne Sonderjagd reguliert und teilweise 

gar überdezimiert worden sei (vgl. Replik Rz. 47 f. sowie Duplik Rz. 28 

ff.).

c) Es ist unbestritten, dass eine Abschaffung der Sonderjagd als solche 

bundesrechtlich grundsätzlich zulässig wäre, denn das Bundesrecht 

überlässt es (abgesehen von den Schonzeiten gemäss Art. 5 JSG) den 

Kantonen, wann sie die Jagd auf ihrem Gebiet zulassen (vgl. vorstehend 

Erwägung 7d). Prof. Dr. Robin hat in seinem Gutachten jedoch 

überzeugend aufgezeigt, dass sich die bundesrechtlichen Vorgaben mit 

einer gemäss der Sonderjagdinitiative ausgestalteten Hochjagd – bei 

Fortführung der aktuellen Organisationsform derselben, mithin unter der 

Prämisse der geltenden Voraussetzungen – nicht erfüllen liessen. Eine 

Beschränkung der Hochjagd auf 25 Tage hätte nämlich zur Folge, dass 

die Abschusspläne sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht 

nicht erreicht werden könnten, und mit dem Wegfall der Sonderjagd 

verlöre die Regierung die Eingriffsmöglichkeit in die 

Wintereinstandsgebiete und damit ein wichtiges und effizientes 

Regulierungsinstrument. Daraus würden eine Erhöhung der 

Rothirschbestände sowie eine Zunahme der Wildschäden insbesondere 

in den (ohnehin sensiblen) Wintereinständen resultieren. Der Gutachter 

spricht in diesem Zusammenhang gar von einem eigentlichen Desaster, 

- 37 -

gefolgt von einer nicht mehr handhabbaren Lage im Wald (vgl. Gutachten 

Robin S. 35). Die Beschwerdeführer vermögen die nachvollziehbaren 

Ausführungen des Gutachters soweit nicht in Zweifel zu ziehen, weshalb 

auf diese abzustellen ist. Die unmögliche Erreichung der Abschusspläne 

sowie die fehlende Regulierungsmöglichkeit in den 

Wintereinstandsgebieten stellen insofern eine Verletzung von 

übergeordnetem Recht dar, als der Kanton Graubünden im Falle einer 

Annahme der Initiative – unter der Prämisse der geltenden 

Voraussetzungen – der bundesrechtlichen Forderung nach einer 

artgerechten und den örtlichen Verhältnissen angepassten Regulierung 

der Wildbestände nicht mehr nachkommen könnte. Zudem wäre die 

Regulierung der Wildbestände ohne die Möglichkeit einer Sonderjagd 

derart eingeschränkt, dass die Wildschäden absehbar zunehmen würden, 

und zufolge der fehlenden Eingriffsmöglichkeit in die Wintereinstände 

könnte auf diese Wildschäden nicht in ausreichendem Masse mit 

jagdlichen Eingriffen reagiert werden. Insofern kann vor dem Hintergrund 

der bundesrechtlichen Vorgaben zur Verhinderung von Wildschäden am 

Wald nicht von einer ausreichenden Basisbejagung im Sinne von Art. 27 

Abs. 2 WaG gesprochen werden, und der Kanton Graubünden wäre zur 

nachhaltigen Erhaltung des Waldes durch natürliche Verjüngung mit 

standortgerechten Baumarten zum Vornherein auf das Ergreifen von 

Schutzmassnahmen wie Einzäunungen, Einzelabschüsse etc. 

angewiesen. Da sich ein solches Wildtiermanagement mit der 

bundesrechtlich vorgeschriebenen Pflicht zur planenden Verhütung von 

Wildschäden primär mittels Bejagung klarerweise nicht vereinbaren 

liesse, ist der Verstoss gegen übergeordnetes Recht offensichtlich. Unter 

der Prämisse der geltenden Voraussetzungen wäre die Initiative demnach 

für ungültig zu erklären.

11. a) Da eine Initiative nach Möglichkeit in Übereinstimmung mit dem 

übergeordneten Recht auszulegen ist, bleibt im Folgenden zu prüfen, ob 

- 38 -

und wie diese Unvereinbarkeit der Initiative mit übergeordnetem Recht 

mittels Anpassung der geltenden Voraussetzungen – mithin der 

kantonalen Jagdverordnung sowie der Jagdbetriebsvorschriften – 

behoben werden könnte. Wie bereits erwähnt, stehen der Regierung resp. 

dem AJF bei der Planung und Ausgestaltung der Jagd im Rahmen der 

JBV nämlich gewisse Spielräume offen, welche es im Sinne einer 

bundesrechtskonformen Auslegung auszuschöpfen gilt (vgl. hierzu 

vorstehend Erwägung 9d). An dieser Stelle ist mit den Beschwerdeführern 

festzuhalten, dass es für die Gültigkeit der Initiative nicht von Bedeutung 

ist, ob die Alternativen nur schwer umsetzbar wären, von einer 

Ratsmehrheit als grob unvernünftig betrachtet werden oder mit 

erheblichen finanziellen Folgen verbunden wären (vgl. "Gegengutachten" 

Rz. 58, Beschwerde Rz. 73, Replik Rz. 220 f. sowie Gutachten Poledna 

Rz. 137). Ebenfalls nicht gegen eine Gültigkeit der Initiative sprechen die 

thematisierten Sanktionen finanzieller Natur im Rahmen des 

Finanzausgleichs sowie die im Falle von Bestandeszunahmen zu 

erwartende Zunahme von wildtierbedingten Verkehrsunfällen (vgl. Replik 

Rz. 68 f.).

b) Gestützt auf nachvollziehbare Berechnungen kommt Prof. Dr. Robin in 

seinem Gutachten zum Schluss, dass weder die im Initiativtext 

vorgesehene Möglichkeit von mehreren mehrtägigen 
Jagdunterbrüchen noch eine Zunahme der Zahl der Jäger geeignet 
wären, den Wegfall der Strecke aus der Sonderjagd nummerisch zu 

kompensieren (vgl. Gutachten Robin S. 23 f.). Da es einleuchtet, dass 

zwischen der Zunahme an Jägern und der Zunahme der Strecke keine 

lineare Korrelation – gemäss Prof. Dr. Robin soll gar das Gegenteil der 

Fall sein – besteht, erübrigen sich Ausführungen zur Möglichkeit der 

gegenseitigen Anerkennung der Jagdberechtigung anderer Kantone und 

des benachbarten Auslands. Überdies ist darauf hinzuweisen, dass für 

eine derartige Anerkennung eine Änderung der gesetzlichen Grundlagen 

- 39 -

vonnöten wäre. Wie vorstehend ausgeführt, ist es bei Gesetzesinitiativen 

in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs jedoch nicht möglich, im Rahmen 

der Umsetzung weitere Bestimmungen auf gleicher Rechtssetzungsstufe 

abzuändern resp. einzuführen (vgl. vorstehend Erwägung 3c sowie auch 

Duplik Rz. 30). In Anbetracht der expliziten Festsetzung der Dauer der 

Hochjagd auf 25 Tage ist es selbstredend auch nicht möglich, die 

Hochjagd im Rahmen der Umsetzung der Initiative um die sechs 

Jagdtage, welche zur Erreichung der fehlenden Jagdstrecke von rund 600 

Stück Hirschwild nötig wären (vgl. Gutachten Robin S. 22 f.), zu 

verlängern.

c) Des Weiteren ist zu prüfen, ob sich die erforderlichen Abschusszahlen mit 

einer veränderten Handhabung der Wildschutzgebiete erreichen 
liessen. Mit der Formulierung von Art. 11 Abs. 1 KJG verlangen die 

Initianten nämlich, dass die Regierung zur Erfüllung der Abschusspläne 

auch die Wildasyle und deren Lage in ihre Jagdplanung einzubeziehen 

habe. Mit der bestehenden Anzahl an Wildschutzgebieten seien die 

Abschusszahlen teilweise illusorisch geworden und man habe darauf 

vertraut, dass sich genügend Jäger für die Sonderjagd anmelden würden 

(vgl. Beschwerde Rz. 69). In seinem Gutachten kommt Prof. Dr. Robin 

zum Schluss, dass sich die Initiative auch durch Anpassungen der 

Wildschutzgebiete nicht "retten" liesse. Auch wenn die von den 

Beschwerdeführern postulierte Öffnung von Wildschutzgebieten im ersten 

Jahr nach Aufhebung des Schutzes zu einer Zunahme der Strecke führen 

würde, brächte eine solche Massnahme längerfristig mehr Nachteile als 

Vorteile, zumal entsprechende Areale von den weiblichen Tieren in der 

Folge gemieden würden und ihre Qualität als Lebensraum für eine 

ungestörte Brunft und Aufzucht von Kälbern verlören. Zudem würde eine 

regelmässige und flächendeckende Jagd in den Wildschutzgebieten 

während der Hochjagd gegen die Zielsetzung der Ungestörtheit 

verstossen und wäre insofern als wildtierbiologischer Rückschritt zu 

- 40 -

werten. In der Abwägung zwischen einem Streckenzuwachs und der 

Ungestörtheit eines Lebensraumes sei diese Ungestörtheit als überaus 

wertvolle Ressource eines Rothirschlebensraumes hoch zu gewichten 

(vgl. Gutachten Robin S. 24 f. sowie 37).

aa) Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass aus dem Umstand einer 

bevorstehenden Revision der Wildschutzgebiete sowie der Durchführung 

von entsprechenden Experimenten im Jahre 2015 (vgl. JBV-GR 2015 

Einleitung Ziff. 2) entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung nicht 

gefolgert werden kann, dass man mit dem derzeitigen System 

unzufrieden sei und deshalb Anpassungsbedarf bestehe. Ohnehin ist an 

dieser Stelle nicht über die Angemessenheit der aktuellen Anzahl sowie 

der Bewirtschaftung der Wildschutzgebiete zu befinden. Zu prüfen ist 

einzig, ob im Rahmen der Umsetzung der Initiative diesbezüglich 

Anpassungsmöglichkeiten bestehen, deren Ausschöpfung verhindern 

könnte, dass die Initiative zufolge Nichterreichung der Abschusspläne 

gegen die bundesrechtlichen Vorgaben verstösst.

bb) Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass Wildasyle ein wichtiges 

Instrument der Jagdplanung darstellen und dass das bestehende Netz 

von Wildschutzgebieten das Rückgrat für eine flächige Verteilung des 

Hirschwildes im Sommer bzw. während der Hochjagd im September 

bildet und damit eine nachhaltige und hohe Hochjagdstrecke 

gewährleistet (vgl. Stellungnahme Rz. 77 sowie auch Rothirsch im 

Rätikon. Drei Länder, drei Jagdsysteme, eine Wildart – Ergebnisse der 

Rotwildmarkierung im Dreiländereck Vorarlberg, Fürstentum Liechtenstein 

und Kanton Graubünden, AJF, 2014 in Bg-act. 11, S. 61). So werden 

unbestrittenermassen rund 50 % der Hirschabschüsse im Umfeld von 

Wildschutzgebieten getätigt (vgl. Botschaft zur Sonderjagdinitiative, 

a.a.O., S. 367 sowie Gutachten Robin S. 24 und 37). Dennoch vermögen 

weder Gutachter Prof. Dr. Robin noch die Beschwerdegegner 

- 41 -

aufzuzeigen, dass die Wildschutzgebiete im Rahmen der bestehenden 

gesetzlichen Grundlagen mittels Ausgestaltung der 

Jagdbetriebsvorschriften nicht verkleinert, verschoben oder anders 

bewirtschaftet werden könnten, ohne dass dies mit den bundesrechtlichen 

Vorgaben nicht vereinbar wäre. Dass hinsichtlich Anzahl, Lage und 

Bewirtschaftung der Wildschutzgebiete durchaus ein gewisser Spielraum 

besteht, ergibt sich aus dem entsprechenden Vorbehalt im bestehenden 

und im Rahmen der Initiative beizubehaltenden Art. 11 Abs. 3 KJG, den 

durchgeführten Experimenten zur Flexibilisierung von Wildschutzgebieten 

(insbesondere partielle Öffnungen, Störungen durch die Wildhut oder 

"aufgeweichte" Asylgrenzen, vgl. JBV-GR 2015 Ziff. I.A.3 sowie 

Regierungsbeschluss Nr. 566 vom 23. Juni 2015 in Bg-act. 18 S. 3, 

Botschaft zur Sonderjagdinitiative, a.a.O., S. 367 und Gutachten Robin 

S. 24) sowie den einschlägigen jagdgesetzlichen Bestimmungen, gemäss 

welchen Wildschutzgebiete in der Regel nach fünf Jahren, nötigenfalls 

aber auch schon früher geändert oder aufgehoben werden können 

(Art. 28 KJG).

cc) Die etwas polemische, aber nicht ganz unberechtigte Frage nach dem 

Sinn einer ungestörten Aufzucht von Kälbern im Sommer, wenn diese 

wenige Wochen später in den Wintereinstandsgebieten mit 

entsprechenden finanziellen Anreizen der Regierung zu hunderten 

geschossen werden (vgl. Replik Rz. 60), braucht an dieser Stelle nicht 

erörtert zu werden. Sie veranschaulicht aber das auf der Hochjagd 

bestehende Dilemma, dem Hirsch ein artgerechtes Sozialverhalten zu 

ermöglichen und ihn zeitgleich zu bejagen. Der Umgang mit diesem 

Dilemma, welches in erster Linie mit der Ausscheidung von 

Wildschutzgebieten gelöst resp. abgeschwächt werden soll, hat sich nicht 

primär nach gesetzlichen Vorgaben zu richten, sondern hängt in erster 

Linie von der Gewichtung der erwähnten Interessen resp. insgesamt von 

der Ausgestaltung des Wildtiermanagements ab. Hinsichtlich der Anzahl 

- 42 -

oder des Umfangs von Wildschutzgebieten lassen sich dem Gesetz 

jedenfalls keine konkreten Anhaltspunkte entnehmen. Die 

Beschwerdeführer halten denn auch fest, dass ihre Initiative auf einer 

Unzufriedenheit mit dem gegenwärtigen Jagdregime, den Abschüssen in 

den Wintereinständen und insbesondere mit der Zielsetzung der 

Ungestörtheit während der eigentlichen Hochjagd beruhe (vgl. Replik Rz. 

40 und 59). Dass die Initiative in Bezug auf die Wildschutzgebiete auf 

eine andere Gewichtung der Interessen abzielt, lässt sich auch daran 

erkennen, dass die sich auf die Festlegung der Jagdzeiten beziehende 

Passage "Auf die Paarungszeit ist Rücksicht zu nehmen" des geltenden 

Art. 11 Abs. 1 KJG mit der Initiative gestrichen werden soll (wobei die 

Beschwerdeführer in Rz. 29 ihrer Replik inkonsequenterweise vorbringen, 

dass es die Möglichkeit von mehreren Jagdunterbrüchen erlaube, auf die 

Brunftzeit der Hirsche angemessen Rücksicht zu nehmen).

dd) Die im Zusammenhang mit der Sonderjagd aufgeworfenen Fragen 

tierethischer Natur sind im Rahmen der vorliegenden Beschwerde nicht 

zu entscheiden. Dies wäre insofern auch kaum möglich, als die Parteien 

tier- und humanethische Bedenken je nach Argumentation anders 

gewichten und sich gegenseitig (teilweise nicht unberechtigterweise) 

Doppelzüngigkeit, polemische Stimmungsmache sowie 

emotionsgeladene Angstschürung vorwerfen. Im vorliegenden Kontext ist 

jedoch festzuhalten, dass Prof. Dr. Robin mit seinen Ausführungen, 

wonach die Ungestörtheit als überaus wertvolle Ressource eines 

Rothirschlebensraumes in der Abwägung mit dem Streckenzuwachs als 

hoch zu gewichten sei, lediglich seine diesbezügliche Meinung zum 

Ausdruck bringt. Damit ist aber nicht erstellt, dass es gegen 

übergeordnetes Recht verstossen würde, wenn man diese Ungestörtheit 

– dem Ansinnen der Beschwerdeführer folgend – weniger stark gewichten 

und die Handhabung der Wildschutzgebiete zugunsten eines 

- 43 -

Streckenzuwachses modifizieren würde (vgl. so auch "Gegengutachten" 

Rz. 133 f.).

d) Eine weitere Möglichkeit, die Initiative mittels Modifikation der 

Jagdbetriebsvorschriften zu "retten", bestünde in der Anpassung der 
jagdbaren Klassen während der Hochjagd. Im derzeitigen Jagdregime 
dürfen Kälber und führende Kühe noch nicht während der ordentlichen 

Hochjagd, sondern erst im Rahmen der Sonderjagd geschossen werden 

(vgl. JBV-GR 2015 I/A.1.a sowie Art. 7 Abs. 5 JSG). Der Vorteil dieses 

Systems besteht gemäss Prof. Dr. Robin darin, dass Eingriffe in die 

Klasse der laktierenden Hirschkühe und ihrer Kälber auf der Herbstjagd 

sehr gut steuerbar seien. In der Interessenabwägung zwischen dem 

Schutz der Muttertiere und ihres Nachwuchses und dem Schutz des 

Lebensraumes habe sich die Regierung des Kantons Graubünden 

entschieden, ersteren zugunsten des zweiten zeitlich (Sonderjagd) und 

örtlich (Wintereinstände) limitiert abzuschwächen. Ein über beide 

Jagdperioden ausgeglichenes Geschlechterverhältnis, welches für eine 

Stabilisierung der Hirschpopulation vonnöten sei, habe bisher deshalb nur 

durch einen starken Eingriff in die Weibchen und den Nachwuchs 

während der Sonderjagd erreicht werden können (vgl. Gutachten Robin 

S. 28 f.).

aa) Da diese nachträgliche Korrekturmöglichkeit des 

Geschlechterverhältnisses im Falle einer Annahme der Initiative entfallen 

würde, zieht Prof. Dr. Robin in Betracht, laktierende Kühe und ihre Kälber 

in den letzten zehn Tagen der Hochjagd für jagdbar zu erklären. Diesen 

Ansatz verwirft er aber nicht nur aus tierethischen Aspekten, da ein 

erhebliches Risiko der Verwaisung von Kälbern bestehe, welche kaum 

Überlebenschancen hätten, sondern auch aus Gründen der 

Raumorganisation. Während der Vegetationsperiode sorgten adulte 

Hirschkühe nämlich für eine flächige Verteilung der Hirschpopulationen im 

- 44 -

Raum, was wildtierökologisch erwünscht sei. Wenn nun bereits während 

der Hochjagd massiv in diese Klasse eingegriffen würde, müsste mit 

grundlegenden Veränderungen der Raumnutzung und nachfolgenden 

Massierungen in möglicherweise ungeeigneten Arealen gerechnet 

werden. Dies wäre mit den Zielen des Rothirschmanagements und der 

Schutzwaldpflege nicht vereinbar und würde die Nachhaltigkeit der 

Strecke während der Hochjagd verunmöglichen (vgl. Gutachten Robin 

S. 28 f.). Auch die Beschwerdeführer anerkennen, dass eine 

ausgeglichene räumliche Verteilung des Wildes im Hinblick auf die 

Vermeidung von Verbissschäden wichtig wäre (vgl. "Gegengutachten" Rz. 

103). Der Gutachter kommt zum Schluss, dass die zur Stabilisierung des 

Bestandes erforderliche Zahl an Kälbern und Kühen alljährlich und zu 

einem hohen Prozentanteil der Planungsgrösse selbst dann nicht erreicht 

werden könnten, wenn Kälber und laktierende Kühe in der letzten Phase 

der Hochjagd gemäss Initiative zur Jagd freigegeben würden (vgl. 

Gutachten Robin S. 29).

bb) Die Beschwerdeführer monieren im Zusammenhang mit der Ausdehnung 

der jagdbaren Klassen, dass der Gutachter nicht sämtliche 

Ausschöpfungsmöglichkeiten berücksichtigt habe. So könnten auch 

beidseitige Kronhirsche sowie alle Spiesser etc. in eine erweiterte 

Jagdplanung einbezogen und während bestimmten Zeiträumen zum 

Abschuss freigegeben werden (vgl. Replik Rz. 51). Diesbezüglich ist 

festzuhalten, dass Prof. Dr. Robin zu Recht nur die Anpassung der 

jagdbaren Klassen bei den Kälbern und Hirschkühen untersucht hat, da 

eine Population nur über die Entnahme von weiblichen Tieren nachhaltig 

gesteuert werden kann (vgl. Regierungsbeschluss Nr. 566 vom 23. Juni 

2015 in Bg-act. 18 S. 2 sowie "Gegengutachten" Rz. 126).

cc) Nicht näher ausgeführt wird im Gutachten indes, warum nur eine Freigabe 

dieser Tierklassen in den letzten zehn Tagen der Hochjagd untersucht 

- 45 -

wird. Auch wenn die Beschwerdeführer diesen Umstand nicht 

beanstanden resp. selber von einer Freigabe "in den letzten Tagen" reden 

(vgl. Replik Rz. 28), wäre es wohl nicht ausgeschlossen, eine 

Modifizierung der jagdbaren Klassen schon im Hinblick auf einen früheren 

Zeitpunkt der Hochjagd vorzunehmen. Obschon der Schutz der Mutter- 

und Jungtiere in Art. 7 Abs. 5 JSG als Aufgabe der Kantone explizit 

verankert ist, lassen sich dieser Bestimmung nämlich keine Anhaltspunkte 

entnehmen, wie dieser Schutz ausgestaltet sein muss. Die 

Beschwerdeführer halten denn auch zu Recht fest, dass es sich beim 

Schutz der Mittelklasse und der intensiven Nutzung der Jungtiere, wie sie 

in Graubünden im Rahmen der Sonderjagd praktiziert werde, um 

Massnahmen des Wildtiermanagements handle, welche bundesrechtlich 

nicht vorgeschrieben seien (vgl. Beschwerde Rz. 76).

dd) Für einige Differenzen sorgt der Umstand, dass es auf der Hochjagd nicht 

erlaubt ist, Muttertiere und ihren Nachwuchs zu jagen, während dies 

wenige Wochen später im Rahmen der Sonderjagd der Fall ist und gar 

noch mittels Gebührendifferenzierung gefördert wird. In Bezug auf den 

tierethischen Aspekt führt Prof. Dr. Robin nachvollziehbar aus, dass das 

Verwaisungsrisiko resp. die Wahrscheinlichkeit von Fehlabschüssen bei 

der aktuellen Bejagung im Rahmen der Sonderjagd angesichts des hohen 

Organisationsgrades und der Gebührendifferenzierung geringer seien 

(vgl. Gutachten Robin S. 30). Nicht dargelegt wird jedoch, warum es nicht 

möglich sein sollte, solche Schutzmechanismen im Falle der diskutierten 

Ausweitung der jagdbaren Klassen auf laktierende Kühe und Kälber auch 

für die letzte Phase der Hochjagd einzuführen. Die entsprechenden 

Ausführungen des Gutachters sind denn auch unter der Prämisse "bei 

Fortführung der aktuellen Organisationsform der Hochjagd" erfolgt (vgl. 

Gutachten Robin S. 28). Mit anderen Worten erscheint es nicht 

ausgeschlossen, die Bejagung dieser schutzbedürftigen Klassen durch 

Anpassung der Jagdbetriebsvorschriften in zeitlicher und 

- 46 -

organisatorischer Hinsicht derart auszugestalten, dass das 

Verwaisungsrisiko auf der Hochjagd weitestgehend minimiert werden 

könnte.

ee) Auch wenn die Ausführungen des Gutachters, wonach die 

Raumorganisation bei einem verfrühten Eingriff in die erfahrenen und 

führenden Kühe erheblich gestört werden könnte, durchaus 

nachvollziehbar sind, handelt es sich sowohl bei dieser Einschätzung als 

auch bei den daraus resultierenden "Massierungen in möglicherweise 

ungeeigneten Arealen" nicht um gesicherte Erkenntnisse, sondern eher 

um Mutmassungen resp. hypothetische Szenarien (vgl. Gutachten Robin 

S. 28 und 37). Solche können nur bedingt geeignet sein, einen 

offensichtlichen Verstoss gegen die bundesrechtlichen Vorschriften zu 

begründen. Mit anderen Worten erscheint es nicht als ausgeschlossen, 

führende Hirschkühe und ihre Kälber bereits während (resp. in der 

Schlussphase) einer im Sinne der Initiative ausgestalteten Hochjagd für 

jagdbar zu erklären.

e) Damit ist festzuhalten, dass im Rahmen der Umsetzung der Initiative 

hinsichtlich der Handhabung der Wildschutzgebiete sowie der jagdbaren 

Klassen – entgegen der von Prof. Dr. Robin vertretenen Auffassung – 

durchaus Anpassungsmöglichkeiten bestünden, mittels welcher die 

Initiative hinsichtlich der Erreichung der Abschusspläne 

bundesrechtskonform umgesetzt werden könnte. Vor diesem Hintergrund 

erscheint die quantitative und qualitative Nichterfüllung der 

Abschusspläne nicht als zwingende Konsequenz einer Annahme der 

Sonderjagdinitiative, weshalb diesbezüglich nicht von einem 

offensichtlichen Verstoss gegen die bundesrechtlichen Jagd- und 

Waldvorschriften die Rede sein kann.

- 47 -

12. a) Nicht von der Hand zu weisen ist indes die Problematik, dass mit einem 

Verzicht auf die Sonderjagd die Einflussmöglichkeit auf diejenigen Tiere, 

welche in benachbarten Kantonen, im angrenzenden Ausland oder in 

grossen Wildschutzgebieten wie etwa dem Schweizerischen Nationalpark 

übersommern und ihre Wintereinstände erst im Herbst aufsuchen, entfällt. 

Zwar alimentieren die Wildschutzgebiete das offene Jagdgebiet in der 

Umgebung und liefern während der Hochjagd einen zunehmenden 

Beitrag zur Erreichung der Ziele des Hirschmanagements (vgl. 

vorstehend Erwägung 11c/bb sowie Gutachten Robin S. 30). Da die 

meisten Hirsche diese Wildschutzgebiete jedoch erst nach Abschluss der 

Hochjagd verlassen, kann auf sie erst zugegriffen werden, nachdem sie 

im November  oder Dezember in ihren Wintereinständen eingetroffen 

sind. Gleiches gilt für Hirsche, die sich während des Sommers in 

benachbarten Kantonen oder im angrenzenden Ausland aufhalten. Durch 

die inneralpine Lage mit einer tiefen Luftfeuchtigkeit, vergleichsweise 

schneearmen Wintern und langen südexponierten Hanglagen bietet der 

Kanton Graubünden für solche Zuwanderer attraktive Wintereinstände. In 

welchen Monaten diese Wanderbewegungen genau stattfinden, ist von 

verschiedenen Faktoren wie der Witterung, dem Jagddruck im 

"Herkunftsgebiet" etc. abhängig (vgl. Endbericht Rotwildmarkierung im 

Dreiländereck, Teil A – Datenauswertung, Forschungsinstitut für 

Wildtierkunde und Ökologie, Veterinärmedizinische Universität Wien, 

2014, https://www.gr.ch/DE/institutionen/ver-

waltung/bvfd/ajf/dokumentation/Jagd_Publikationen/Raetikon_Endbericht-

_TeilA_def.pdf, zuletzt besucht am 29. März 2016 [nachfolgend 

Endbericht Rotwildmarkierung], S. 148) und kann deshalb nicht 

abschliessend definiert werden. Gemäss den Ausführungen von Prof. Dr. 

Robin findet diese Phase der Hauptwanderung, in welcher die meisten 

Hirsche aus ihren Sommereinständen in den höheren Lagen in den 

Seitentälern hin zu den Wintereinständen in tieferen Lagen der Haupttäler 

wandern, gegen Ende Oktober und im November statt und ist ab ca. Mitte 

- 48 -

November abgeschlossen. So hält er in seinem Gutachten denn auch 

fest, dass die wandernden Populationsanteile während einer Hochjagd im 

Sinne der Initiative im Oktober "zum grössten Teil" noch gar nicht 

anwesend wären (vgl. Gutachten Robin S. 28 sowie 31 f.). Die 

Beschwerdeführer ihrerseits bezeichnen diese zeitliche Verortung der 

Rückwanderungsbewegung demgegenüber als fehlerhaft und halten 

unter Verweis auf ein Besenderungsprojekt im Rätikon dafür, dass diese 

bereits im August, spätestens jedoch anfangs Oktober abgeschlossen sei. 

Dies habe zur Folge, dass die entsprechenden Hirsche im Rahmen einer 

Hochjagd im Sinne der Initiative im Oktober bereits zugreifbar seien (vgl. 

Replik Rz. 65).

b) In der Tat lässt sich aus der von den Beschwerdeführern referenzierten 

Tabelle betreffend den Kanton Graubünden auf S. 41 der Ergebnisse des 

Besenderungsprojektes Rätikon auf den ersten Blick ableiten, dass die im 

Vorarlberg (gelber Balken) übersommernden Hirsche ihre 

Rückwanderung anfangs Oktober abgeschlossen haben (vgl. Bg-act. 11 

S. 41). Dabei ist jedoch nicht ausser Acht zu lassen, dass die im Kanton 

St. Gallen übersommernden Hirsche (schwarzer Balken) erst Ende 

Oktober bis Ende November nach Graubünden zurückkehren (vgl. 

Endbericht Rotwildmarkierung, a.a.O., S. 149). So wird im Sinne einer 

Zusammenfassung dieser Studie denn auch festgehalten, dass für eine 

effiziente Regulierung des über die Landesgrenze migrierenden 

Rotwildbestandes in Graubünden eine zeitlich optimierte Nachjagd 

unverzichtbar sei. Die Nachjagd dürfe nicht zu früh erfolgen, sondern erst, 

wenn sich das im Sommer in Vorarlberg lebende Wild im Herbst wieder in 

Graubünden etabliert habe. Dies könne je nach Witterung und dem in 

Vorarlberg entstehenden Jagddruck variieren, trete aber frühestens ab 

Anfang November ein (vgl. Bg-act. 11 S. 54). Zu bedenken ist sodann, 

dass das jetzige Wanderverhalten stark durch den Umstand geprägt wird, 

dass der jagdfreie Oktober und Novemberanfang einen natürlichen 

- 49 -

Wanderungsprozess in den Wintereinstand zulassen. Die Rothirsche 

nutzen die jagdfreien Wildschutzgebiete sowie die Lebensräume entlang 

der Landesgrenze als wichtige Trittsteine (vgl. Duplik Rz. 80). Auch Prof. 

Dr. Robin hat die Wanderung vom Sommer- in den Wintereinstand als 

sensible Phase beschrieben, zumal ein Eingriff während dieser Zeit einen 

nachhaltigen Einfluss auf das Wanderverhalten hätte und die 

Zugriffsmöglichkeiten auf die Winterbestände massiv einschränken 

würde. Da die Hirsche ihre Wintereinstände nicht während laufender Jagd 

aufsuchen würden, würde eine bis Ende Oktober dauernde Hochjagd die 

erwähnte Wanderphase nochmals nach hinten verschieben oder die 

Wandertraditionen sogar grundsätzlich ändern. Die Folge wäre ein 

Zurückdrängen der Hirsche in die Sommereinstandsgebiete, verbunden 

mit stark erhöhtem Stress und hoher Konkurrenz auf ungünstigen, 

übernutzten Sommerweiden (vgl. Duplik Rz. 81 sowie Endbericht 

Rotwildmarkierung, a.a.O., S. 149). Illustrativ, aber in Bezug auf den 

Wanderungszeitpunkt wenig beweiskräftig ist sodann die Tabelle 

"Mittelwerte Abschusszahlen 2010-2014" auf S. 29 der 

beschwerdegegnerischen Stellungnahme. Daraus lässt sich ableiten, 

dass in grenznahen Gebieten sowie im Einzugsgebiet des Nationalparks 

die Abschusszahlen auf der Sonderjagd im Vergleich zur ordentlichen 

Hochjagd viel höher waren, da das Hirschwild erst nach Abschluss der 

Hochjagd in die Wintereinstände zugewandert war (wann genau diese 

Zuwanderungen jeweils erfolgt sind, lässt sich dieser Tabelle jedoch nicht 

entnehmen).

c) Mit Prof. Dr. Robin ist festzuhalten, dass sich das Wildtiermanagement an 

der Überwinterungssituation zu orientieren hat, da die Wintereinstände 

am stärksten wildschadengefährdet sind (vgl. Gutachten Robin S. 31). Da 

die erwähnten Wanderpopulationen ihre Wintereinstände – wie soeben 

dargelegt – nämlich erst Ende Oktober resp. anfangs November, 

jedenfalls aber nach Abschluss der Hochjagd aufsuchen, könnte auf diese 

- 50 -

auch dann nicht im Rahmen der Hochjagd zugegriffen werden, wenn 

diese nach Annahme der Initiative bis Ende Oktober andauern würde. 

Folglich ist für den Zugriff auf diese Populationsanteile zwingend eine 

zeitlich nachgelagerte Bejagung vonnöten.

d) Würde auf einer im Sinne der Initiative ausgestalteten Hochjagd alles 

unternommen werden, um den Erfüllungsgrad der Abschusspläne trotz 

Abwesenheit der Wanderpopulationen zu steigern, so könnte dies nur zu 

Lasten der im offenen Jagdgebiet nach der Sonderjagd noch 

verbliebenen Hirsche geschehen. Der Jagddruck auf diese Vorkommen 

würde also zusätzlich erhöht und der dort übersommernde Bestand weiter 

ausgedünnt. Demgegenüber würden die Hirschbestände der 

Wanderpopulationen in den Wintereinständen weiter anwachsen, was 

dort zu einer Zunahme der Wildschäden führen würde (vgl. 

Stellungnahme Rz. 68 sowie Gutachten Robin S. 31 f.). Gutachter Prof. 

Dr. Robin hält abschliessend denn auch fest, dass sich damit in diesen 

Arealen ein den regionalen Verhältnissen angepasster Hirschbestand 

während des Winters nicht erreichen liesse (vgl. Gutachten Robin S. 32). 

Mit dem Wegfall der Eingriffsmöglichkeit in den Wintereinständen würde 

der Regierung zudem ein effizientes Instrument aus der Hand 

genommen, mit dem sie auf wachsende Bestände und zunehmende 

Wildschäden reagieren kann (vgl. Gutachten Robin S. 36). Insofern liegt 

in dieser sich abzeichnenden Zunahme von Wildschäden in den 

Wintereinständen sowie dem gleichzeitigen Wegfall einer wichtigen 

Regulierungsmöglichkeit ein offensichtlicher Verstoss gegen die 

bundesrechtlich vorgeschriebene Pflicht zur planenden Verhütung von 

Wildschäden (vgl. vorstehend Erwägung 10c).

13. Die offensichtliche Verletzung von übergeordnetem Recht wäre demnach 

nur zu verhindern, wenn auch nach Annahme der Initiative die Möglichkeit 

bestünde, zwecks Regulierung der Wildbestände und Verhinderung von 

- 51 -

Wildschäden auf die Vorkommen in den Wintereinständen Einfluss zu 

nehmen. So bringen die Beschwerdeführer denn auch vor, dass die 

Initiative nicht ausschliesse, dass in Ausnahmefällen eine besondere 

Regulierungsjagd notwendig sein werde. Diese solle nach den Intentionen 

der Initiative allerdings nicht mehr die Regel darstellen, sondern nur noch 

in beschränkter Weise und ohne den enormen Einsatz von tausenden von 

Jägern möglich sein (vgl. Beschwerde Rz. 70). Im Folgenden gilt es 

deshalb die unter den Parteien umstrittenen Fragen zu klären, ob eine 

Bejagung des Wildes nach Abschluss der Hochjagd im Oktober noch vom 

Initiativtext erfasst ist und ob für eine derartige Regulierungsjagd 

überhaupt eine gesetzliche Grundlage bestünde.

a) Wie bereits dargelegt, hat die Auslegung eines Initiativbegehrens nach 

den üblichen Auslegungsregeln zu erfolgen (vgl. vorstehend Erwägung 

3b). Ein Initiativebegehren ist nicht anders zu interpretieren als etwa ein 

vom Parlament aufgestelltes Gesetz. Mit anderen Worten ist eine Initiative 

in erster Linie nach ihrem Wortlaut, d.h. "aus sich selbst heraus", und 

nicht nach dem subjektiven Willen der Initianten zu interpretieren. Die 

Initianten können somit nicht verbindlich bestimmen, wie der Initiativtext 

zu verstehen ist. Massgeblich ist vielmehr, wie der Initiativtext von den 

Stimmberechtigten und den späteren Adressaten des vorgeschlagenen 

Erlasses vernünftigerweise verstanden werden muss. Deren 

Erläuterungen – insbesondere die Begründung auf dem 

Unterschr