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**Case Identifier:** f7e5327a-2fe3-5329-9cf3-540338ce092c
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-03
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 03.02.2021 (publiziert) 60/2011/12
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-2011-12_2021-02-03.pdf

## Full Text

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Art. 102 Abs. 4 und Art. 105 f. KV; Art. 100 ff. und Art. 122 GG; Art. 3 

Abs. 1 lit. a, Art. 5 Abs. 2, Art. 6 und Art. 9 ff. AbPG; §§ 17 ff. AbPV. 
Neuordnung des Spitexwesens im Kanton Schaffhausen; Bildung von 

Versorgungsregionen; Zusammenarbeitspflicht der Gemeinden (OGE 
60/2011/12 vom 30. August 2013) 
 

Veröffentlichung im Amtsbericht. 

 

Die Organisation der Spitexleistungen bleibt nach dem neuen Recht wei-
terhin bei den Gemeinden, doch werden diese verpflichtet, in Versorgungs-
regionen zusammenzuarbeiten, wobei der Kanton für diese Zusammenarbeit 
zulässigerweise wesentliche Anforderungen organisatorischer und inhaltli-
cher Natur festlegt (Modell der geleiteten Zusammenarbeit; E. 3b/cc). 

Bei der Bildung der Versorgungsregionen hat der Regierungsrat die 
Gemeinden anzuhören, doch kommt diesen kein Zustimmungs- oder Vetorecht 
zu. Der Regierungsrat hat sein organisatorisches Ermessen sachgemäss 
wahrgenommen (E. 3c und d).  

Sofern eine Aufgabe nicht anders zu erfüllen ist, kann der Regierungsrat 
eine oder mehrere Gemeinden auch zum Beitritt zu einer bestehenden inter-
kommunalen Zusammenarbeit verpflichten. Hierbei handelt es sich allerdings 
um einen schweren Eingriff in die Organisationsautonomie der betroffenen 
Gemeinden, welcher nur zulässig ist, wenn die Grundsätze der Verhältnis-
mässigkeit eingehalten werden und für den Eingriff wichtige öffentliche Inte-
ressen bestehen (E. 4a).  

Der Beitritt zum bestehenden Anschlussvertrag der Klettgauer Gemein-
den ist trotz beschränkter Mitsprache- und Kontrollmöglichkeiten der ange-
schlossenen Gemeinden grundsätzlich zumutbar (E. 4b). Allerdings ist bei Ab-
lehnung einer Integration der lokalen Spitexorganisationen in die gemein-
same Lösung der Versorgungsregion im Anschlussvertrag eine angemessene 
Lösung für die Kostentragung zu finden (E. 4c und d). 

 

 Der Kantonsrat Schaffhausen erliess am 2. Juli 2007 ein neues Alters-
betreuungs- und Pflegegesetz. Gestützt darauf ordnete der Regierungsrat in 
der Verordnung zum Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 10. Februar 
2009 an, dass für die Spitex-Dienstleistungen eine umfassende Versorgungs-
region Klettgau gebildet werde, der auch die Gemeinden Beggingen und 
Schleitheim angehören. Noch während der Vorbereitungen für die Neuorgani-
sation stellten die Gemeinden Beggingen und Schleitheim am 8. Dezember 

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2010 beim Regierungsrat das Gesuch, es sei ihnen die Bildung einer eigen-
ständigen Spitex-Versorgungsregion zu ermöglichen. Der Regierungsrat lehn-
te dieses Gesuch am 21. Dezember 2010 ab und verpflichtete die beiden Ge-
meinden, der Vertragslösung mit den übrigen Gemeinden der Versorgungsre-
gion Klettgau beizutreten. Gegen diesen Beschluss erhoben die beiden Ge-
meinden Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Obergericht. Nachdem ausser-
gerichtliche Einigungsbemühungen gescheitert waren, wies das Obergericht 
die Beschwerde im Sinne der Erwägungen ab, soweit es darauf eintrat. 

 

Aus den Erwägungen: 

 

3.–  a)  Die Beschwerdeführerinnen berufen sich zur Begründung ihres 
Standpunkts vorab auf die verfassungsmässige Gemeindeautonomie. Diese 
besteht allerdings gemäss Art. 105 KV1 nur im Rahmen von Verfassung und 
Gesetzen. Die Gemeinden sind in diesem Rahmen befugt, sich selber zu orga-
nisieren und ihre Aufgaben nach eigenem Ermessen zu erfüllen. Nach aus-
drücklicher Vorschrift von Art. 102 Abs. 4 KV kann das Gesetz Mindest-
anforderungen festlegen, welche die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Auf-
gaben einzuhalten haben. Der Kanton kann überdies gemäss Art. 106 Abs. 1 
KV die Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden fördern, wobei die For-
men der Zusammenarbeit gemäss Art. 106 Abs. 2 KV ebenfalls durch das Ge-
setz festgelegt werden. Ist eine Aufgabe nicht anders zu erfüllen, kann der 
Regierungsrat gemäss Art. 106 Abs. 4 KV zwei oder mehrere Gemeinden zur 
Zusammenarbeit verpflichten.  

b)  aa)  Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerinnen trifft es 
nicht zu, dass die Gesetzgebung die Zuständigkeit für die Hilfe und Pflege zu 
Hause, also insbesondere für die Organisation von Spitexleistungen, aus-
schliesslich den Gemeinden zuweise. Nach dem bis Ende 2007 geltenden frü-
heren Recht fielen die Spitex-Dienste zwar in die primäre Zuständigkeit der 
Gemeinden. Die Gemeinden hatten "für den Krankenpflege-, Hauspflege- und 
Haushilfedienst sowie die Beratung von Eltern von Säuglingen und Klein-
kindern" zu sorgen, wobei sie die Leistungen selber erbringen oder anderen 
privaten oder öffentlich-rechtlichen Körperschaften übertragen konnten. Der 
Kanton nahm Koordinationsaufgaben wahr und unterstützte die kommunal 
mitfinanzierten Dienste mit Betriebsbeiträgen.2 Im Unterschied zu den Pflich-
ten des Kantons waren die Aufgaben der Gemeinden im Spitexbereich im 

 
1  Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 (KV, SHR 101.000). 
2  Vgl. dazu die damals geltende Fassung von Art. 33a und 33b des Gesundheitsgesetzes vom 

19. Oktober 1970 (GesG, SHR 810.100).  

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früheren Recht nur summarisch festgeschrieben. Insbesondere gab es keine 
genaueren Vorgaben über die Art und das Ausmass der bereitzustellenden 
Leistungen. Dementsprechend waren auch die verfügbaren Leistungsangebote 
in den einzelnen Gemeinden und Regionen recht unterschiedlich ausgebaut. 
Im interkantonalen Vergleich fiel auf, dass der Spitex-Bereich im Kanton 
Schaffhausen relativ schwach ausgebaut war, lag doch der Personalbestand 
rund 30 % unter dem nationalen Mittelwert. Überdies bestand eine Anzahl 
kleiner Spitex-Organisationen mit Einzugsgebieten unter 5'000 Einwohnern, 
wie sie in ähnlich gut erschlossenen Gebieten anderer Kantone nur selten vor-
kamen. Nachdem sich überdies der Bund im Rahmen der Neugestaltung des 
Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen 
(NFA) aus der Mitfinanzierung der Spitex-Dienste zurückgezogen hatte, be-
schloss der Kanton, die Spitex-Dienste in einem neuen Altersbetreuungs- und 
Pflegegesetz auf eine neue Grundlage zu stellen.3  

bb)  Bei dieser Neuordnung der Spitex-Organisation sollte zwar gemäss 
der Vorlage des Regierungsrats weiterhin von einer Aufgabenteilung zwi-
schen Kanton und Gemeinden ausgegangen und die Alterspflege als Ver-
bundaufgabe von Kanton und Gemeinden finanziert werden, doch sollten die 
Gemeinden neu namentlich verpflichtet werden, die Spitex-Dienste in grösse-
ren Planungs- und Versorgungsregionen zu erbringen.4 Dementsprechend 
schreibt Art. 3 Abs. 1 lit. a AbPG5 vor, die Gemeinden hätten "in gegenseiti-
ger Absprache und Zusammenarbeit die Verfügbarkeit bedarfsgerechter Leis-
tungsangebote" im Bereich "Hilfe und Pflege zu Hause für Personen aller Al-
tersgruppen, die aus gesundheitlichen Gründen auf entsprechende Unter-
stützung angewiesen sind", sicherzustellen. Dies wird in Art. 5 Abs. 2 AbPG 
dahingehend präzisiert, die benötigten Angebote der Hilfe und Pflege zu Hau-
se würden "durch die Gemeinden im Rahmen von Versorgungsregionen, wel-
che die Bildung leistungsfähiger betrieblicher Einheiten erlauben, ermittelt 
und festgelegt"; "die Versorgungsregionen sowie die Minimalstandards der 
Leistungsangebote" würden "vom Regierungsrat nach Anhörung der Gemein-
den festgelegt". Art. 6 AbPG sieht sodann vor, dass die Gemeinden die Auf-
gaben von Spitex-Diensten, die aufgrund der Planungen gemäss Art. 5 Abs. 2 
AbPG für die Versorgung benötigt werden, im Rahmen von Leistungsauf-
trägen zu umschreiben haben, wobei bei Vergabe an externe oder private 
Partner entsprechende Verträge abzuschliessen sind (Abs. 1). Der Inhalt die-
ser Aufträge bzw. Verträge wird sodann näher umschrieben (Abs. 2), bezüg-

 
3  Vgl. dazu die Vorlage des Regierungsrats vom 16. Januar 2007 zur Totalrevision des Alters-

betreuuungs- und Pflegegesetzes (Amtsdruckschrift 07-02), insbesondere S. 4, 6 f., 8 f, 11.  
4  Vgl. dazu die Vorlage des Regierungsrats vom 16. Januar 2007 zur Totalrevision des Alters-

betreuuungs- und Pflegegesetzes (Amtsdruckschrift 07-02), insbesondere S. 11 f.  
5  Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 2. Juli 2007 (AbPG, SHR 813.500). 

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lich der Spitex-Dienste der Grundsatz "gleichwertige Leistungen zu gleichen 
Konditionen" für alle Einwohnerinnen und Einwohner der gleichen Ver-
sorgungsregion festgehalten (Abs. 3) und die Genehmigung der Leistungsauf-
träge und Verträge durch das zuständige Departement vorgesehen (Abs. 5). 
Die Finanzierung der Spitex-Organisationen ist sodann in den Art. 9 ff. AbPG 
geregelt.6  

cc)  Aus diesen Gesetzesvorschriften ist ersichtlich, dass zwar die 
Grundzuständigkeit für die Organisation der Spitexleistungen nach dem gel-
tenden Recht weiterhin bei den Gemeinden liegt, diese aber aufgrund des kan-
tonalen Rechts bei der Erfüllung dieser Aufgabe zusammenarbeiten müssen 
(Zusammenarbeitsverpflichtung), wobei der Kanton für diese Zusammen-
arbeit überdies wesentliche Anforderungen organisatorischer und inhaltlicher 
Natur festlegt. Dies ist aufgrund der erwähnten Verfassungsbestimmungen 
(Art. 102 Abs. 4 und Art. 106 KV) entgegen der Auffassung der Beschwerde-
führerinnen grundsätzlich zulässig, zumal sich die angestrebte leistungsfähige 
überkommunale Organisation der Spitex-Leistungen ohne Kantonalisierung 
der Aufgabe nicht anders lösen lässt.7 Die entsprechenden Gesetzesvorschrif-
ten werden durch die §§ 17 ff. AbPV8 näher ausgeführt, was im Prinzip eben-
falls zulässig ist; eine detaillierte Prüfung der Gesetzmässigkeit dieser Ver-
ordnungsbestimmungen, welche von den Beschwerdeführerinnen in Frage ge-
stellt wird, kann nachfolgend nur erfolgen, soweit dies für die Beurteilung der 
Beschwerdeanträge erforderlich ist. Insgesamt geht der Regierungsrat im vor-
liegenden Verfahren wie bereits im AbPG-Gesetzgebungsverfahren davon 
aus, es liege bei der heutigen Organisation der Spitex-Leistungen im Kanton 
Schaffhausen eine Verbundaufgabe von Kanton und Gemeinden vor, was in-
sofern zutrifft, als zwischen diesen beiden Ebenen geteilte Zuständigkeiten 
bestehen und die Finanzierung ebenfalls gemeinsam erfolgt.9 Angesichts der 
für die Gemeinden geschaffenen Zusammenarbeitsverpflichtung und der da-
mit verbundenen inhaltlichen und organisatorischen Auflagen müsste aber 

 
6  Vgl. insbesondere Art. 10 Abs. 3 AbPG, wonach die Gemeinden mindestens 40 % der an-

rechenbaren Personalkosten zu bezahlen haben. 
7  Vgl. dazu auch die erwähnte Regierungsratsvorlage (Fn. 3), S. 20, und zu den Anforderungen 

an eine solche Zusammenarbeitsverpflichtung Art. 106 Abs. 4 KV sowie Art. 100 Abs. 3 GG 
und dazu Dubach/Marti/Spahn, Verfassung des Kantons Schaffhausen, Kommentar, Schaff-
hausen 2004, S. 303.  

8  Verordnung zum Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 10. Februar 2009 (AbPV, 
SHR 813.501). 

9  Vgl. zu dem mit der NFA geschaffenen Begriff der Verbundaufgabe Häfelin/Haller/Keller, 
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 1146a, S. 367. 

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wohl noch präziser von einer durch den Kanton geleiteten Zusammenarbeit 
der Gemeinden gesprochen werden.10 

c)  Dem Modell der geleiteten Zusammenarbeit entspricht, dass der Kan-
ton bzw. der Regierungsrat die Versorgungsregionen festlegen kann, wobei er 
die Gemeinden anzuhören hat (Art. 5 Abs. 2 Satz 2 AbPG). Bei der Fest-
legung solcher Versorgungsregionen kommt dem Regierungsrat naturgemäss 
ein organisatorisches Ermessen zu, welches aber sachgemäss wahrzunehmen 
ist. Die Beschwerdeführerinnen tun freilich nicht dar und es ist auch nicht er-
sichtlich, inwiefern der Regierungsrat dieses Ermessen nicht sachgemäss 
wahrgenommen haben soll. Die Gemeinden wurden unbestrittenerweise an-
gehört, doch haben sie sich nicht einheitlich geäussert; insbesondere haben 
auch die Klettgauer Gemeinden sehr heterogene Gegenvorschläge für die Re-
gionenbildung gemacht.11 Unter diesen Umständen musste der Regierungsrat 
einen eigenen Entscheid treffen, zumal den Gemeinden hinsichtlich der Re-
gionenbildung nach ausdrücklicher gesetzlicher Vorschrift lediglich ein An-
hörungsrecht, nicht aber ein Zustimmungs- oder Vetorecht zukommt. Der 
Regierungsrat hat sich daher nach einem zweistufigen Vernehmlassungs-
verfahren zugunsten der heute bestehenden Lösung entschieden (fünf Spitex-
Versorgungsregionen gemäss § 17 Abs. 1 AbPV) und dies ausführlich be-
gründet.12  

Mit diesem Vorgehen ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführe-
rinnen der Grundsatz von Treu und Glauben nicht verletzt worden. Es trifft 
zwar zu, dass die zuständige Departementschefin, Regierungsrätin Ursula 
Hafner-Wipf, in der Beratung im Kantonsrat zu Art. 5 Abs. 2 AbPG Folgen-
des ausgeführt hat13: "Wir haben die Regionen bewusst nicht definiert. Wir 
wollen es den Gemeinden überlassen, welche Lösungen für sie am besten und 
am sinnvollsten sind." Diese Antwort gab sie jedoch auf die Frage von Kan-
tonsrat Alfred Sieber, welcher ausdrücklich auf die Kompetenz des Regie-
rungsrates zur Festlegung der Versorgungsregionen hinwies und wissen woll-
te, ob der südliche Kantonsteil hierbei eine selbständige Versorgungsregion 
bleiben könne.14 Und zur Frage, wie viele Regionen im Klettgau geschaffen 

 
10  Vgl. zu den Gründen sowie zu den Vorzügen und Nachteilen einer solchen Organisationsform 

August Mächler, Föderalismus in der Krise: Geleitete Zusammenarbeit als Ausweg?, ZSR 
2004 I S. 571 ff. 

11  Vgl. dazu insbesondere das Ergebnis der Umfrage vom 20. Februar 2008/Umsetzung Alters-
betreuungs- und Pflegegesetz: Rahmenvorgaben Spitex.  

12  Vgl. dazu und zum Prozess der Regionenbildung die Hinweise im Erläuternden Bericht des 
Departements des Innern zur Verordnung zum Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 
29. Januar 2009, insbesondere S. 6 f.  

13  Kantonsratsprotokoll 2007, S. 453.  
14  Kantonsratsprotokoll 2007, S. 453. 

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werden sollten, sagte sie im gleichen Votum: "Im Klettgau höchstens drei, es 
könnte aber auch eine Grossregion sein. … Wir warten nun auf sinnvolle 
Vorschläge der Gemeinden." Hieraus können die Beschwerdeführerinnen 
nichts zu ihren Gunsten ableiten. Es ergibt sich daraus zwar, dass der Regie-
rungsrat massgebend auf den Willen der betroffenen Gemeinden abstellen 
wollte. Nachdem sich diese aber namentlich im Klettgau unbestrittenerweise 
nicht auf eine gemeinsame bzw. einheitliche Lösung hinsichtlich der Regio-
nenbildung einigen konnten, musste aufgrund des Gesetzeswortlauts klar sein, 
dass der Regierungsrat einen eigenen Entscheid werde treffen müssen. Man-
gels entsprechender Vorschrift war er hierbei auch nicht an die in der be-
ratenden Alterskommission vertretenen Auffassungen gebunden. Die Mit-
glieder dieser Kommission repräsentierten im Übrigen auch nicht den mass-
gebenden Willen der Gemeinden. Die massgebende Anhörung der Gemein-
den erfolgte vielmehr im Rahmen der erwähnten offiziellen Umfrage vom 
20. Februar 2008.15  

d)  aa)  Obwohl die Regionenbildung in einer Verordnung des Regie-
rungsrats geregelt ist, werden damit die Spitex-Versorgungsregionen nicht ein 
für allemal verbindlich festgelegt, sondern muss bei Bestehen sachlicher 
Gründe eine Änderung in der Regionenbildung möglich sein, wie dies für den 
besonderen Fall des Übertritts einer einzelnen Gemeinde in eine andere Ver-
sorgungsregion in § 17 Abs. 3 AbPV ausdrücklich vorgesehen ist. In diesem 
Sinne ist der Regierungsrat zu Recht auf das Gesuch der Beschwerdeführe-
rinnen, eine eigenständige Versorgungsregion zu bilden, eingetreten. Zu prü-
fen ist, ob er dieses Gesuch auch zu Recht abgewiesen hat. Hierbei ist aber 
wiederum darauf hinzuweisen, dass dem Regierungsrat bei der fraglichen Re-
gionenbildung ein organisatorisches Ermessen zukommt, in welches das 
Obergericht als Verwaltungsgericht nicht eingreifen darf. Den fraglichen Be-
schluss aufheben könnte das Obergericht somit nur dann, wenn bei dieser 
Ermessensausübung Rechtsfehler festgestellt werden müssten.16  

Der Regierungsrat hat die Abweisung des Gesuchs für die Bildung einer 
eigenständigen Spitex-Versorgungsregion der Beschwerdeführerinnen damit 
begründet, in den Gemeinden Schleitheim und Beggingen bestehe bei der Al-
tersversorgung traditionell eine ausgeprägte "Heimlastigkeit": Einem Alters-
heim mit 56 Plätzen und 36 Personalstellen (16 Stellen pro 1'000 Einwohner) 
stünden Spitex-Ressourcen von lediglich 175 Stellenprozenten gegenüber 
(0,8 Stellen pro 1'000 Einwohner, Stand 2009). In Relation zur Einwohner-
zahl liege der Personalbestand im Heim um 60 % über dem kantonalen Mittel, 
während das kantonale Mittel bei der Spitex um 40 % unterschritten werde. 

 
15  Vgl. oben Fn. 11. 
16  Vgl. dazu Art. 36 Abs. 1 und 2 VRG. 

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Die Vision der Beschwerdeführerinnen, die Spitex-Dienste im Rahmen einer 
ausgebauten Kooperation mit dem Altersheim zu stärken, könnte sicher noch 
gewisse Optimierungsmöglichkeiten bieten. Gleichwohl werde die kritische 
Mindestgrösse des Spitex-Teams, die im Rahmen der neuen Gesetzgebung 
angestrebt worden sei, bei der Beschränkung auf eine Einzugsregion mit rund 
2'200 Einwohnern erheblich unterschritten. Die Bildung einer eigenständigen 
betrieblichen Einheit, welche den Anforderungen von Art. 5 Abs. 2 AbPG 
bzw. § 20 AbPV in Bezug auf Breite, Flexibilität und Qualität des Angebots – 
inklusive Stellvertretungsregelung, Nachtdienst, Schichtdienst – längerfristig 
stabil erfülle, könne auf einer derart schmalen Basis nicht erwartet werden. 

bb)  Was die Beschwerdeführerinnen gegen diese Begründung zur Ab-
weisung ihres Gesuchs vorbringen, vermag keine Rechtsfehler in der Er-
messensausübung des Regierungsrats darzutun. Es mag zutreffen, dass im Al-
tersheim Schleitheim besonders viele Bewohner auswärtiger Herkunft unter-
gebracht sind, was zu einem entsprechend hohen Personalbestand im Heim-
bereich führt. Dies ändert jedoch nichts daran, dass aufgrund der betriebswirt-
schaftlichen Überlegungen, welche der Bildung der Spitex-Versorgungs-
regionen zugrunde liegen, in einem Gebiet, welches nicht einmal die Hälfte 
der angestrebten mindestens 5'000 Einwohner umfasst, eine Spitex-
Organisation, wie sie den mit dem neuen Gesetz angestrebten Standard ent-
spricht, nicht sinnvoll betrieben werden kann. Damit aber würde eine eigen-
ständige Versorgungsregion der beiden Beschwerdeführerinnen die Voraus-
setzungen von Art. 5 Abs. 2 AbPG nicht erfüllen. Die bestehende lokale Spi-
texversorgung, welche im erwähnten Zeitpunkt lediglich über 175 Stellen-
prozent verfügte, mag sodann recht gut und günstig funktionieren, doch ist zu 
beachten, dass mit dieser Organisation kein Leistungsauftrag i.S.v. Art 6 
Abs. 1 AbPG besteht, welcher alle vom heutigen kantonalen Recht geforder-
ten Leistungsanforderungen erfüllt. Die im Gebiet der Beschwerdeführerin-
nen bestehenden Spitexleistungen können daher nur sehr eingeschränkt mit 
denjenigen der SPITEX Klettgau-Randen verglichen werden, für welche ein 
solcher Leistungsvertrag besteht. Daran ändert auch nichts, dass in andern 
Versorgungsregionen zum Teil ebenfalls eine heimgestützte Spitexbetreuung 
besteht, zumal diesen Organisationen jedenfalls vom zuständigen Departe-
ment genehmigte Leistungsaufträge zugrunde liegen.17 

e)  Hieraus ergibt sich, dass nicht zu beanstanden ist, dass der Regie-
rungsrat das Gesuch der Beschwerdeführerinnen, eine eigenständige Spitex-
Versorgungsregion zu bilden, abgelehnt hat, womit auch der Beschwerde-
antrag 2 (Gewährung einer Umsetzungsfrist für die Bildung einer eigen-
ständigen Versorgungseinheit) abzuweisen ist.  

 
17  Vgl. dazu Art. 6 Abs. 5 AbPG. 

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4.–  Zu prüfen ist im Folgenden, welche Konsequenzen sich aus der Ab-
weisung des Hauptantrags der Beschwerdeführerinnen auf Bildung einer ei-
genständigen Versorgungsregion ergeben (Beschwerdeantrag 3). In der vom 
Regierungsrat festgesetzten Versorgungsregion Klettgau besteht bereits eine 
den gesetzlichen Anforderungen entsprechende kommunale Spitex-
Organisation (sogenannte Vertragslösung),18 im Rahmen welcher die Sitz-
gemeinde (Beringen) mit dem Verein SPITEX Klettgau-Randen einen Leis-
tungsvertrag abgeschlossen hat. Es stellt sich daher die Frage, ob der Regie-
rungsrat die Beschwerdeführerinnen zum Beitritt zu dieser bestehenden inter-
kommunalen Lösung verpflichten kann, wie er dies mit den Anordnungen in 
den Ziffern 2 bis 4 des angefochtenen Beschlusses getan hat, ohne dies aller-
dings im erwähnten Beschluss näher zu begründen. Die Standpunkte der Par-
teien zu diesen Punkten ergeben sich jedoch in genügender Weise aus dem 
Schriftenwechsel im Beschwerdeverfahren, weshalb auf eine Rückweisung an 
den Regierungsrat verzichtet werden kann. 

a)  Wie bereits erwähnt, kann der Regierungsrat zwei oder mehrere Ge-
meinden zur Zusammenarbeit verpflichten, wenn eine Aufgabe "nicht anders 
zu erfüllen" ist.19 Aus dieser hinsichtlich der Zusammenarbeitsformen nicht 
eingeschränkten Kompetenz ergibt sich, dass der Regierungsrat bei Vorliegen 
der erwähnten Voraussetzung eine oder mehrere Gemeinden auch zum Bei-
tritt zu einer bereits bestehenden interkommunalen Zusammenarbeit bzw. die 
Zusammenarbeitsgemeinden zur Aufnahme weiterer Gemeinden verpflichten 
kann.20 Allerdings handelt es sich bei der Verpflichtung zu einer solchen Zu-
sammenarbeit um einen schweren Eingriff in die Organisationsautonomie der 
betroffenen Gemeinden, welcher nur zulässig ist, wenn die Grundsätze der 
Verhältnismässigkeit (Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit der Mass-
nahme) eingehalten werden und für den Eingriff wichtige öffentliche Interes-
sen bestehen.21 Die Pflicht der Gemeinden zur Zusammenarbeit innerhalb der 

 
18  Leistungsvertrag zwischen der Gemeinde Beringen (Sitzgemeinde) und den übrigen Gemein-

den (Anschlussgemeinden) betreffend interkommunale Steuerung der Leistungserbringung für 
eine bedarfsgerechte Versorgung durch Leistungen der Hilfe und Pflege zu Hause im Sinne 
von Art. 6 AbPG für die Versorgungsregion Klettgau vom 4. Juli 2011. 

19  Art. 106 Abs. 4 KV; Art. 100 Abs. 3 GG. 
20  Vgl. dazu auch die Erläuterungen des Zürcher Regierungsrats zum Vorschlag einer ähnlichen 

Regelung im Rahmen der Revision des Zürcher Gemeindegesetzes (Antrag an den Kantonsrat 
vom 20. März 2013, Vorlage 4974), S. 155 (zu § 83 des Entwurfs). 

21  Vgl. zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz allgemein Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 581 ff., S. 133 ff., und für die Anordnung 
einer interkommunalen Zusammenarbeit insbesondere Vittorio Jenni in: Häner/Rüssli/ 
Schwarzenbach (Hrsg.), Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf 2007, 
Art. 92 Rz. 9 ff., insbesondere Rz. 11, S. 863 f., sowie die erwähnten Erläuterungen des Zür-
cher Regierungsrats (Fn. 20); zum "ultima-ratio"-Charakter einer Zusammenarbeitsverpflich-
tung auch Dubach/Marti/Spahn, S. 303.  

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Versorgungsregion ergibt sich im vorliegenden Fall grundsätzlich bereits aus 
der gesetzlichen Ordnung (Art. 3 Abs. 1 lit. i.V.m. Art. 5 Abs. 2 AbPG), wel-
che von den Beschwerdeführerinnen als solche nicht in Frage gestellt wird 
und für welche – wie vorne dargelegt – gute Gründe bestehen.22 Diese gesetz-
liche Zusammenarbeitsverpflichtung wird in § 18 AbPV lediglich noch da-
hingehend präzisiert, dass die Zusammenarbeit der Gemeinden in Ver-
sorgungsregionen, die mehr als eine Gemeinde umfassen, durch die Bildung 
eines Zweckverbands oder durch den Abschluss von Verträgen i.S.v. Art. 100 
ff. GG23 zu erfolgen hat (Abs. 1), wobei die Regeln der Zusammenarbeit so 
auszugestalten sind, dass eine effiziente Entscheidfindung, eine sachgerechte 
periodische Überprüfung der Leistungsaufträge und Verträge mit den Leis-
tungserbringern und eine qualifizierte Aufsicht über die operativen Aktivitä-
ten gesichert werden können (Abs. 2). Diese Verordnungsregelung erscheint 
aufgrund der bestehenden gesetzlichen Grundlagen ohne weiteres zulässig, 
zumal sie im Wesentlichen lediglich auf die nach dem Gemeindegesetz zur 
Verfügung stehenden Zusammenarbeitsformen (Zweckverband; Gemeinde-
vertrag) verweist24 und eine entsprechend formalisierte Zusammenarbeit für 
die Erreichung des mit dem AbPG angestrebten Ziels unabdingbar erscheint. 
Da die Beschwerdeführerinnen somit aufgrund der bestehenden gesetzlichen 
Ordnung mit den andern Gemeinden der Versorgungsregion in der Form ei-
nes Zweckverbands oder eines Gemeindevertrages zusammenarbeiten müs-
sen, ergibt sich die Eignung und Erforderlichkeit der Verpflichtung, sich der 
bestehenden Vertragslösung anzuschliessen, ebenfalls bereits aus der gesetz-
lichen Ordnung bzw. dem Erfordernis von deren Durchsetzung. Ebenso be-
stehen unbestreitbar wichtige öffentliche Interessen an dieser im Gesetz selber 
vorgesehenen Zusammenarbeitsverpflichtung, da es um das Interesse des 
Kantons bzw. der Bevölkerung an einer qualitativ hochstehenden kommuna-
len Aufgabenerfüllung in einem Bereich von zunehmender Bedeutung (Über-
alterung der Bevölkerung) geht.25  

b)  Zu prüfen bleibt die Zumutbarkeit einer Beitrittsverpflichtung für die 
Beschwerdeführerinnen. Diese weisen darauf hin, dass sie über eine eigene, 
ihrer Auffassung nach bewährte Spitexorganisation (Spitexvereine Schleit-
heim und Beggingen) verfügen, und machen geltend, es sei für sie nicht zu-
mutbar, einer Spitexorganisation beizutreten, bei welcher sie über keine Mit-
sprache- und Entscheidungsbefugnisse verfügten (blosser Anschlussvertrag); 
dieser Anschlussvertrag sei im Übrigen mangels Zustimmung der Gemeinde-

 
22  Vgl. dazu namentlich vorne E. 3b/bb, cc (allgemein) und E. 3d (zur Regionenbildung). 
23  Gemeindegesetz vom 17. August 1998 (GG, SHR 120.100). 
24  Vgl. Art. 100 ff., insbesondere Art. 104 ff. und Art. 113 f. GG. 
25  Vgl. zu diesem im Zürcher Recht ausdrücklich erwähnten Erfordernis auch Jenni, a.a.O., und 

Erläuterungen des Zürcher Regierungsrats, a.a.O. 

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versammlungen bzw. der Gemeindeparlamente nicht rechtsgültig zustande 
gekommen.  

aa)  Wie dargelegt kann die Zusammenarbeit in einer Spitex-
Versorgungsregion aufgrund von § 18 Abs. 1 AbPV entweder im Rahmen ei-
nes Zweckverbands oder aber durch den Abschluss eines Gemeindevertrags 
i.S.v. Art. 100 ff. GG erfolgen.26 Den Gemeinden wird hierbei – durchaus im 
Sinne der Gemeindeautonomie – ein Auswahlermessen belassen. Auch die 
von den Gemeinden der Versorgungsregion Klettgau gewählte konkrete Form 
des sogenannten Anschlussvertrags, welche darin besteht, dass die An-
schlussgemeinden der Sitzgemeinde (vorliegend Beringen) die Aufgaben-
erfüllung übertragen,27 ist verfassungs- und gesetzeskonform, zumal diese 
Form des Gemeindevertrags im Gesetz ausdrücklich vorgesehen wird.28  

bb)  Es trifft allerdings zu, dass die Zweckverbandslösung im Hinblick 
auf die demokratische Mitwirkung mehr Möglichkeiten bietet als reine Ge-
meindeverträge, insbesondere als ein blosser Anschlussvertrag, wie er vor-
liegend von den Gemeinden der Versorgungsregion Klettgau abgeschlossen 
worden ist. So ist für die Gründung eines Zweckverbands bzw. die Ver-
abschiedung der entsprechenden Verbandsordnung sowie für den Beitritt, 
Austritt oder die Auflösung eines solchen Verbands von Gesetzes wegen die 
Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament unter Vorbehalt des fa-
kultativen Referendums zuständig,29 während für den Abschluss von inter-
kommunalen Zusammenarbeitsverträgen (auch von sogenannten Anschluss-
verträgen) nach Schaffhauser Recht – soweit keine neuen Aufgaben geschaf-
fen werden, was für die Spitex-Dienste aufgrund der eingehenden kantonalen 
Vorgaben nicht der Fall ist – grundsätzlich der Gemeinderat im Rahmen sei-
ner Organisationskompetenz zuständig ist, zumal es auch nicht um die Grün-
dung oder Beteiligung an einer Organisation i.S.v. Art. 26 Abs. 1 lit. m GG 
geht.30 Entgegen der Annahme der Beschwerdeführerinnen ist der fragliche 

 
26  Vgl. oben E. 4a. 
27  Vgl. dazu den Leistungsvertrag zwischen der Gemeinde Beringen (Sitzgemeinde) und den üb-

rigen Gemeinden (Anschlussgemeinden) betreffend interkommunale Steuerung der Leistungs-
erbringung für eine bedarfsgerechte Versorgung durch Leistungen der Hilfe und Pflege zu 
Hause im Sinne von Art. 6 AbPG für die Versorgungsregion Klettgau vom 4. Juli 2011.  

28  Vgl. dazu Art. 100 Abs. 1 lit. bb GG und Dubach/Marti/Spahn, S. 301, zu Art. 106 Abs. 2 KV; 
zu den unterschiedlichen Arten von Gemeindeverträgen auch Jaag/Rüssli, Staats- und Verwal-
tungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 2303 ff., S. 183. 

29  Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Art. 43 Abs. 1 und Art. 26 Abs. 1 lit. k GG. 
30  Art. 52 Abs. 3 und 4 GG; vgl. dazu auch eingehend den ebenfalls von heute datierenden OGE 

Nr. 60/2012/56 i.S. H. betreffend Abstimmungsfragen im Zusammenhang mit der Gemeinde-
versammlung Hallau vom 30. November 2012. 

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Leistungsvertrag für die Spitex-Region Klettgau daher rechtsgültig zustande 
gekommen.  

cc)  Richtig ist, dass auch für die laufende Zusammenarbeit im Zweck-
verband aufgrund des Gesetzgebungsauftrags von Art. 106 Abs. 3 KV beson-
ders garantierte Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten und der Behörden 
der einzelnen Gemeinden bestehen (Art. 106 Abs. 3 und 4 GG), welche bei 
reinen Gemeindeverträgen, insbesondere bei blossen Anschlussverträgen feh-
len. Da der erwähnte Gesetzgebungsauftrag ausdrücklich nur für Zweck-
verbände gilt und der vorliegende Leistungsvertrag der Klettgauer Gemeinden 
keinen solchen Verband mit eigener Rechtspersönlichkeit bildet, welcher ver-
bindliche Verbandsbeschlüsse fällt, kann auch nicht argumentiert werden, die 
entsprechenden Vorschriften von Art. 106 Abs. 3 und 4 GG müssten sinn-
gemäss auch für die vorliegende vertragliche Zusammenarbeit gelten, welche 
keine entsprechenden Verbandsbeschlüsse kennt. § 18 Abs. 2 AbPV enthält 
immerhin gewisse Mindestanforderungen an entsprechende Gemeindeverträ-
ge, welche eine effiziente und sachgerechte Aufgabenerledigung sowie eine 
qualifizierte Aufsicht gewährleisten sollen.  

Diese Anforderungen werden mit dem abgeschlossenen Leistungsvertrag 
zwischen den Gemeinden der Spitex-Versorgungsregion Klettgau grundsätz-
lich erfüllt. So übertragen die Anschlussgemeinden gemäss ausdrücklicher 
Vorschrift in Art. 1 des Vertrages die Sicherstellung des Spitex-Dienstes nach 
Art. 3 AbPG und §§ 17 ff. AbPV zwar an die Sitzgemeinde Beringen. Es wird 
jedoch eine Spitexkommission gebildet, welcher je ein Gemeinderatsmitglied 
jeder Anschlussgemeinde und zwei Gemeinderatsmitglieder der Sitzgemeinde 
angehören. Diese Kommission hat allerdings nur beratende Funktion (Art. 3 
des Vertrags). Die Sitzgemeinde ist Ansprech- und Informationsstelle, welche 
die Interessen der Vertragsgemeinden vertritt, nach Anhörung der Spitex-
kommission die nötigen Verträge mit den Leistungserbringern abschliesst und 
durch ihren Gemeinderat die Aufsicht gegenüber diesen Leistungserbringern 
wahrnimmt (Art. 4 des Vertrags). Sie vereinbart mit den Leistungserbringern 
auch das jährliche Budget, prüft die Jahresrechnung und gewährt den Leis-
tungserbringern nach Anhörung der Spitexkommission die nötigen Kredite 
(Art. 5 und 6 des Vertrags). Die Kosten der Spitex-Dienste werden von den 
Vertragsgemeinden anteilig im Verhältnis zur Einwohnerzahl finanziert 
(Art. 7 des Vertrags). Das Controlling gegenüber den Leistungserbringern ob-
liegt ebenfalls der Sitzgemeinde, wobei den Anschlussgemeinden aber In-
formations- und Einsichtsrechte zustehen (Art. 8 des Vertrags).  

c)  Durch die weitgehende Delegation der operativen Entscheidungs- und 
Handlungsbefugnisse an die Sitzgemeinde ermöglicht der Anschlussvertrag 
eine sehr effiziente Form der interkommunalen Aufgabenerfüllung, belässt 
aber den Anschlussgemeinden wichtige Einsichts- und Kontrollrechte und 

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verschiedene Mitsprachemöglichkeiten. Den entsprechenden, offenbar über-
einstimmend zustande gekommenen Organisationsentscheid der bisherigen 
Vertragsgemeinden haben die Beschwerdeführerinnen zu akzeptieren. Aller-
dings wird beim angeordneten Beitritt die besondere Situation der Beschwer-
deführerinnen zu berücksichtigen sein, welche über einen funktionierenden 
eigenen Spitexdienst (Spitexvereine Schleitheim und Beggingen) verfügen. 
Diese lokalen Spitexdienste können allenfalls in die Tätigkeit der SPITEX 
Klettgau-Randen integriert werden, wobei die Modalitäten im Einzelnen noch 
geregelt werden müssten. Zu beachten sein werden hierbei namentlich die 
Anforderungen an die Leistungsaufträge bzw. die entsprechenden Verträge 
mit den Leistungserbringern, wie sie sich aus Art. 6 AbPG und § 19 AbPV 
ergeben.  

Die Beschwerdeführerinnen stellen zwar in Frage, ob es zulässig sei, in 
§ 19 AbPV vorzuschreiben, dass pro Versorgungsregion nur eine verantwort-
liche Organisation als Träger der Spitexleistungen bezeichnet werden könne, 
doch erscheint dies im Sinne der angestrebten effizienten Leistungserbrin-
gung zulässig. Wie sich aus § 19 Abs. 1 AbPV ergibt, schliesst dies aber nicht 
aus, dass die verantwortliche Organisation mit Partnerorganisationen zusam-
menarbeitet und lediglich die Koordination und einheitliche Betriebsführung 
sicherstellt. In diesem Sinne liesse sich der in der Beschwerdebegründung ge-
stellte Eventualantrag der Beschwerdeführerinnen durchaus verwirklichen, 
wie dies auch der Regierungsrat in seiner Beschwerdeantwort festhält. Aller-
dings bilden die damit zusammenhängenden Fragen nicht Gegenstand des an-
gefochtenen Entscheids bzw. des vorliegenden Verfahrens. Eine entsprechen-
de Organisation müsste vielmehr zwischen den beteiligten Gemeinden und 
der Leistungserbringerin (SPITEX Klettgau-Randen) ausgehandelt werden 
und kann nicht im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens durch das 
Gericht angeordnet werden.  

d)  Die Beschwerdeführerinnen werden gemäss Dispositiv Ziffer 2 des 
angefochtenen Regierungsratsbeschlusses eingeladen, der bestehenden Ver-
tragslösung beizutreten. Dies impliziert, dass sie bei den Gemeinden des An-
schlussvertrages ein entsprechendes Beitrittsgesuch zu stellen haben, in des-
sen Rahmen – wie eben erwähnt – auch die Modalitäten der Zusammenarbeit 
mit den bestehenden Spitexorganisationen der Beschwerdeführerinnen zur 
Diskussion gestellt werden können. Sollten die Vertragspartner allenfalls eine 
von den Beschwerdeführerinnen gewünschte, von den gesetzlichen Vorschrif-
ten her mögliche Integration der Tätigkeit der Spitexvereine Schleitheim und 
Beggingen in den Leistungsvertrag mit der SPITEX Klettgau-Randen (i.S. ei-
ner Kooperation nach § 19 Abs. 1 AbPV) ablehnen, die Beschwerdeführerin-
nen aber an einer Zusammenarbeit mit ihren lokalen Organisationen ganz 
oder teilweise festhalten, müsste dies im Sinne eines angemessenen Interes-

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senausgleichs bei der Finanzierungsregelung im Leistungsvertrag der Klett-
gauer Gemeinden berücksichtigt werden, da es – wie dies auch der Regie-
rungsrat in seiner Beschwerdeantwort zum Ausdruck bringt – mit dem Prinzip 
der Verhältnismässigkeit insbesondere in der prekären Beitrittssituation der 
Beschwerdeführerinnen (blosse Möglichkeit bzw. Pflicht des Beitritts zu ei-
nem bereits ausgehandelten und rechtsgültig abgeschlossenen Vertrag) nicht 
vereinbar wäre, den Beschwerdeführerinnen die Integration ihrer lokalen Or-
ganisationen in die Tätigkeit der SPITEX Klettgau-Randen zu verwehren, die 
Kosten der Spitex-Dienste gemäss Leistungsvertrag aber trotzdem – un-
abhängig von der Beanspruchung des gemeinsamen Spitex-Dienstes – nach 
der Einwohnerzahl zu verteilen.31 Zu berücksichtigen wäre bei einer ent-
sprechenden neuen Kostenregelung freilich auch, dass die Gemeinden gemäss 
Art. 2a des Leistungsvertrags der Klettgauer Gemeinden auch für Leistungs-
erbringer ausserhalb der gemeinsamen Lösung gewisse Beiträge der Ver-
sorgungsregion erhältlich machen können und aufgrund der gesetzlichen Re-
gelung unabhängig von der effektiven Beanspruchung an die Grundkosten der 
Versorgungsregion beizutragen haben. Da aufgrund der gescheiterten ausser-
gerichtlichen Vergleichsbemühungen damit zu rechnen ist, dass die Klett-
gauer Gemeinden möglicherweise nicht selber eine entsprechende angemes-
sene Lösung finden, wird der Regierungsrat als zuständige Aufsichtsbehörde 
nötigenfalls aufsichtsrechtlich eine geeignete Finanzierungsregelung durch-
setzen müssen, wie er dies in der Beschwerdeantwort zutreffend selber aus-
geführt hat.  

e)  Mit dieser Einschränkung – Erfordernis eines angemessenen Interes-
senausgleichs bei Scheitern einer Integration der Spitexvereine Schleitheim 
und Beggingen in die gemeinsame Spitexorganisation, welcher nötigenfalls 
aufsichtsrechtlich anzuordnen ist – erscheint die vom Regierungsrat angeord-
nete Beitrittsverpflichtung für die Beschwerdeführerinnen auch zumutbar, 
weshalb die vorliegende Beschwerde insoweit auch bezüglich Ziffer 2 des 
angefochtenen Beschlusses (Einladung zum Vertragsbeitritt) bzw. bezüglich 
des Beschwerdeantrages 3 (Befreiung vom verfügten Zwangsbeitritt) abzu-
weisen ist. 

 
31  So Art. 7 des Leistungsvertrags.