# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 53f3c532-1565-5580-bfa9-ef8e7c8b74e6
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-03-06
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 06.03.2014  VB.2014.00022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2014-00022_2014-03-06.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2014.00022	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 06.03.2014
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Gesundheitswesen
	Betreff: 

	Verteilung eines Briefs

	
Rechtsverzögerungsbeschwerde.

Im Antrag, eine Verletzung des Beschleunigungsgebots festzustellen, muss auch das Begehren an die betroffene Verwaltungseinheit gesehen werden, den verlangten Entscheid umgehend zu fällen (E. 1.2). Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens beschränkt sich auf die Frage, ob die Vorinstanz den Rekurs betreffend Rechtsverweigerung bzw. -verzögerung zu Recht abwies. Auf die übrigen – materiellen – Begehren ist nicht einzutreten (E. 1.3). Die Beschwerdegegnerin nahm während 15 Monaten keine erkennbaren Handlungen vor, die zum Erlass einer Verfügung führten. Damit liegt eine nicht zu rechtfertigende Rechtsverzögerung vor (E. 3).

Gutheissung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird.

			 	
				Stichworte:
	
						BEHANDLUNGSFRIST
BESCHLEUNIGUNGSGEBOT
BRIEFVERKEHR
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
PUK
RECHTSVERZÖGERUNG
RECHTSVERZÖGERUNGSBESCHWERDE
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
VEREIN

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 29 Abs. I BV
§ 4a VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2014.00022

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 6. März 2014

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea 

Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiberin Michèle Babst.

 

 

 

In Sachen

 

 

Verein Psychex, vertreten durch RA B, 

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Psychiatrische Universitätsklinik Zürich, 

Beschwerdegegnerin, 

 

 

 

betreffend
Verteilung eines Briefs,

hat
sich ergeben: 

I.  

Der Verein Psychex setzt sich für die Freilassung von
Menschen, die sich gegen ihren Willen in einer psychiatrischen Anstalt befinden,
und für deren körperliche und geistige Unversehrtheit, Beratung und Begleitung
ein. Am 5. Dezember 2012 kontaktierten Rechtsanwalt B und Rechtsanwalt C
als Vertreter des Vereins Psychex die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich
(PUK). Sie verlangten die Verteilung von Unterlagen an sämtliche Insassinnen
und Insassen der PUK und die Bekanntgabe der Anzahl der benötigten Exemplare innert
drei Tagen. Bei den Unterlagen handelte es sich um einen Brief, mit welchem auf
die Möglichkeit gerichtlicher Beurteilung im Fall von unfreiwilliger
Hospitalisation aufmerksam gemacht wurde, sowie ein Orientie­rungspapier des Vereins.
Zur Mitverteilung beigelegt waren verschiedene Mustereingaben, ein Vollmachtsformular
für Psychex sowie ein Beitrittsformular zu dem noch zu gründenden Verein E.

Mit Schreiben vom 11. Dezember 2012
teilte der Spitaldirektor der PUK den Vertretern des Vereins Psychex mit, dass
die PUK das Anliegen prüfen werde und sie im Laufe des Januars 2013 den
Bescheid erhalten würden.

II.  

Dagegen gelangte der Verein Psychex am 13. Dezember
2012 an die Gesundheitsdirektion und verlangte die sofortige Verteilung der
Unterlagen und die Feststellung, dass die PUK Art. 8 und 14 der
Europäischen Menschenrechtskommission (EMRK) verletzt habe. Mit Verfügung vom
19. Dezember 2013 wies die Gesundheitsdirektion den Rekurs ab, soweit sie
darauf eintrat. 

Am 12. Januar 2014 reichte der Verein Psychex gegen
die Verfügung der Gesundheitsdirektion Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein
und beantragte, es sei festzustellen, dass die angefochtene Verfügung
Art. 8, 10, 11, 13 und 14 EMRK verletze; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Mit Eingabe vom 21. Januar 2014 beantragte die PUK
die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers.
Die Gesundheitsdirektion stellte am 31. Januar 2014 den Antrag, auf die
Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, unter
Kostenfolgen zulasten des Beschwerdeführers.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechts­pflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) kann mit Beschwerde die unrechtmässige Verzögerung
einer anfechtbaren Anordnung gerügt werden. Der Beschwerdeführer rügt sinngemäss,
die PUK habe das Verbot der Rechtsverzögerung bzw. der Rechtsverweigerung verletzt. Der Rechtsweg für die Rechtsverzögerungsbeschwerde folgt jenem,
der auch gegen die aus Sicht des Beschwerdeführers verzögerte Anordnung zur
Verfügung stünde (vgl. RB 2005 Nr. 13). Das Verwaltungsgericht ist
demzufolge zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Gemäss mittlerweile gefestigter Praxis ist ein
Begehren betreffend Feststellung einer Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots
auch nach Tätigwerden der säumigen Behörde materiell zu behandeln. Das
Rechtsschutzinteresse an der Feststellung besteht diesfalls in der damit
verbundenen Genugtuung für die Betroffenen, in einer allfälligen Reduktion der
Verfahrenskosten oder darin, dass die Feststellung einer Verletzung des
Beschleunigungsgebots für weitere Verfahren ausschlaggebend sein kann (BGE 137
IV 118 E. 2.2; 136 I 274 E. 2.3; 129 V 411 E. 1.3;
BGr, 14. September 2009, 1C_211/2009, E. 2.5;
VGr, 27. Juni 2013, VB.2012.00341, E. 2.3; VGr, 26. Oktober 2011, VB.2011.00283,
E. 2.1; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der
Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 840 ff.). Das Verwaltungsgericht tritt
demzufolge auf Anträge auf Feststellung einer Rechtsverzögerung auch dann ein,
wenn die Vorinstanz ihren Entscheid in der Zwischenzeit bereits gefällt hat
(VGr, 13. Juni 2013, VB.2013.00265, E. 1.3). Umso eher muss von einem schützenswerten
Interesse auf Feststellung einer Rechtsverzögerung bei einer Partei ausgegangen
werden, wenn die Behörde (oder wie vorliegend eine Anstalt) trotz hängiger
Rechtsverzögerungsbeschwerde noch nicht tätig geworden ist. Im Antrag, eine Verletzung
des Beschleunigungsgebots festzustellen, muss daher auch das Begehren an die
betroffene Verwaltungseinheit gesehen werden, den verlangten Entscheid umgehend
zu fällen.

1.3 Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch
Gegenstand der vorinstanzlichen Verfügung war bzw.
nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu
§§ 19–28 N. 86). Da im Rekursverfahren noch gar keine
anfechtbare Verfügung vorlag, war vor der Gesundheitsdirektion einzig strittig,
ob der Beschwerdegegnerin Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung vorgeworfen
werden könne. Eine Prüfung, ob die Beschwerdegegnerin dem Gesuch des
Beschwerdeführers inhaltlich hätte entsprechen müssen, konnte nicht Frage des
Rekursverfahrens sein. Der Streitgegenstand des vorliegenden
Verfahrens beschränkt sich dementsprechend auf die
Frage, ob die Vorinstanz den Rekurs betreffend Rechtsverweigerung bzw.
-verzögerung zu Recht abwies. Auf die übrigen – materiellen – Begehren ist
nicht einzutreten.

2.
 

2.1
Der Beschwerdeführer macht insbesondere geltend, die
Beschwerdegegnerin habe durch ihr säumiges Verhalten das Recht auf Achtung des
Privat- und Familienlebens nach Art. 8 EMRK verletzt, das dem Verein das
Menschenrecht garantiere, allen Insassinnen und Insassen der PUK einen Brief zu
schreiben. Zudem habe sie die Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 10 EMRK)
nicht gewahrt, wonach Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe
empfangen und weitergegeben werden können müssen. Aus der Versammlungs- und
Vereinigungsfreiheit gemäss Art. 11 EMRK ergebe sich das Recht, einem
Verein beizutreten sowie entsprechende Anmeldeformulare zu versenden und
entgegenzunehmen. Die Beschwerdegegnerin habe ausserdem das
Diskriminierungsverbot (Art. 14 EMRK) verletzt; gemäss Art. 14 EMRK
hätten Zwangspsychiatrisierte die gleichen Menschenrechte wie Nichtzwangspsychiatrisierte,
weshalb ihnen Briefe unverzüglich zuzustellen seien. Die Vorinstanz habe
schliesslich das Recht auf wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 EMRK verletzt,
indem sie das Vorgehen der PUK geschützt habe.

2.2
Die Vorinstanz kam in
ihrer Verfügung vom 19. Dezember 2013 zum Schluss,
dass der PUK weder eine Rechtsverweigerung noch eine Rechtsverzögerung
vorzuwerfen wäre. Das Gesuch des Beschwerdeführers um Verteilung der Unterlagen
habe die PUK frühestens am 6. Dezember 2012 erhalten. Die (vorläufige)
Antwort sei am 11. Dezember 2012 und somit in angemessener Frist erfolgt.
Dabei habe sich die Beschwerdegegnerin ausbedungen, über das Gesuch nicht
sofort zu entscheiden, sondern die vorgelegten Schriftstücke zuerst zu
überprüfen. Die von ihr dem Beschwerdeführer angekündigte Frist von rund einem
Monat Bearbeitungszeit sei angemessen. Es habe hinsichtlich der Gesuchsprüfung
keinerlei Veranlassung zur Eile bestanden, da das Anliegen
des Beschwerdeführers ein dauerhaftes sei.

3.
 

3.1
Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsbehörden Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist
(Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]
sowie § 4a VRG). Das Verbot der Rechtsverzögerung wird verletzt, wenn eine
Gerichts- oder Verwaltungsbehörde untätig bleibt oder das gebotene Handeln über
Gebühr hinauszögert, obwohl sie zur Vornahme verpflichtet wäre. Die Angemessenheit
der Frist beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Dabei ist dem
Umfang und der Schwierigkeit des Falles, der Wichtigkeit der Angelegenheit für
die Betroffenen und dem Verhalten der Parteien und der Behörde angemessen Rechnung
zu tragen (BGE 135 I 265 E. 4.4; 130 I 312 E. 5.2; VGr,
4. September 2013, VB.2012.00786, E. 2.2). Der Zeitraum, welcher
für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in Verwaltungssachen
mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei der zuständigen Behörde.
Er endet mit dem rechtskräftigen Entscheid der zuletzt angerufenen Instanz (Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 839).

3.2 Vorliegend
ist das Schreiben des Beschwerdeführers vom 5. Dezember 2012 frühestens am
Donnerstag, 6. Dezember 2012, bei der Beschwerdegegnerin eingegangen. Am
darauffolgenden Dienstag, 11. Dezember 2012, teilte sie dem Beschwerdeführer
mit, dass sie sein Anliegen prüfen werde und der Bescheid im Laufe des Januars
2013 zu erwarten sei. Die drei bis vier Arbeitstage bis zu dieser Antwort
entsprechen ohne Weiteres einer angemessenen Frist. Zu prüfen bleibt damit, ob
die Beschwerdegegnerin die genauere Kontrolle des Anliegens übermässig
hinausgezögert hat.

3.3 Die PUK
hat für die Prüfung des Gesuchs eine Bearbeitungszeit von etwas über eineinhalb
Monaten angekündigt. Unter Berücksichtigung dessen, dass in diesen Zeitraum die
Weihnachts- und Neujahrsfeiertage fielen, ist von einer angemessenen Dauer der
angekündigten Gesuchsprüfung auszugehen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers
war die Beschwerdegegnerin nach Erhalt des schriftlichen Begehrens nicht
verpflichtet, dem Verein sofort entweder die Anzahl der zu verteilenden
Exemplare mitzuteilen oder den Brief samt Beilagen zu kopieren und zu
verteilen. Selbst wenn das Verwaltungsgericht die Beschwerdegegnerin im Jahr
2000 einmal verpflichtet hat, einen konkreten Brief des Beschwerdeführers nebst
Beilagen an sämtliche Patientinnen und Patienten zu verteilen, deren Anzahl sie
vorgängig dem Beschwerdeführer bekanntgeben musste zwecks Lieferung der erforderlichen
Anzahl Exemplare (VGr, 11. Mai 2000, VB.2000.00066,
E. 5), bedeutet dies nicht, dass sie nun unbesehen alle Gesuche des
Beschwerdeführers gutzuheissen hat. Es ist somit nicht zu beanstanden, dass die
Beschwerdegegnerin das Gesuch des Beschwerdeführers genauer überprüfen wollte,
zumal sich die beigelegten Unterlagen teilweise von denjenigen unterschieden,
über die das Verwaltungsgericht am 11. Mai 2000 entschieden hat. Von
Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung kann nicht schon dann ausgegangen
werden, wenn eine Behörde eine Eingabe nicht sofort behandelt. Der für die
Prüfung vorgesehene Zeitraum von eineinhalb Monaten wäre daher grundsätzlich
nicht zu beanstanden. Das Beschleunigungsgebot gibt keinen Anspruch darauf,
dass ein Gesuch – so wie vom Beschwerdeführer gefordert – innert drei Tagen behandelt
wird. Die Vorinstanz hat diesbezüglich zu Recht festgehalten, dass die von der
Beschwerdegegnerin im Schreiben vom 11. Dezember 2012 angekündigte Frist
von einem Monat Bearbeitungszeit (End- und Anfangsjahresfeiertage 2012/2013
eingerechnet) angemessen ist.

3.4
Obwohl die Beschwerdegegnerin einen Entscheid im
Verlauf von Januar 2013 angekündigt
hat, hat sie bis heute nicht über die vom Beschwerdeführer
beantragte Verteilung verschiedener Unterlagen entschieden. Dabei hätte es ihr offengestanden, unabhängig
vom Rechtsverzögerungsverfahren ihren Entscheid im Lauf des Januars 2013 zu fällen. 

Der Beschwerdeführer beanstandet in erster
Linie, dass die Beschwerdegegnerin nicht unverzüglich nach Erhalt seines
Schreibens tätig geworden ist, worin jedoch – wie dargetan – noch keine Rechtsverzögerung zu erkennen ist. Indes darf seine Kritik am Vorgehen der Beschwerdegegnerin auch so
verstanden werden, dass diese, wenn sie schon nicht
innert der von ihm angesetzten Frist gehandelt bzw. entschieden hat, bis
spätestens Ende Januar 2013 – wie angekündigt – ihren Entscheid hätte treffen
müssen, was mindestens sinngemäss auch aus den E-Mail-Nachrichten des Beschwerdeführers an die Vorinstanz hervorgeht
(dazu auch vorn E. 1.2).

Die Vorinstanz hat allerdings den weiteren
Verlauf des Verfahrens nicht überprüft, obwohl sie erst im Dezember 2013
entschieden hat. Bis zu diesem Zeitpunkt lag keine formelle Verfügung über das
Gesuch des Vereins vom 5. Dezember 2012 vor. Grundsätzlich ist für die
Beurteilung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde aber auf
den Zeitpunkt des zu fällenden Entscheid abzustellen (vgl. E. 3.1 am
Schluss).

Die Beschwerdegegnerin erklärte sich
zwar im Rekursverfahren mit Eingabe vom 24. Januar
2013 bereit, die Unterlagen – mit Ausnahme des Beitrittsformulars zum noch zu gründenden
Verein E– den Patientinnen und Patienten abzugeben, die unfreiwillig in
der Klinik seien. Dies unter der Bedingung, dass die Unterlagen an die
geltenden Gesetzesbestimmungen (neues Kindes- und Erwachsenenschutzrecht sowie
neue Schweizerische Zivilprozessordnung) angepasst würden. Eine Erklärung einer
Behörde gegenüber der Rekursinstanz, wie sie vorzugehen beabsichtige, stellt
indes keine anfechtbare Verfügung dar (vgl. BGr, 4. Juli 2005, 5P.84/2005,
E. 3.2). Die Rekursantwort der Beschwerdegegnerin vom 24. Januar 2013
richtete sich weder direkt an den Beschwerdeführer, noch legte sie Rechtsfolgen
verbindlich fest, weshalb ihr kein Verfügungscharakter zukommt. In diesem Sinn
hielt auch die Vorinstanz fest, dass die Beschwerdegegnerin nun zu entscheiden
habe, ob dem Gesuch des Vereins inhaltlich zu
entsprechen sei. Sollte sie wie bereits
angedeutet zu einem für den Beschwerdeführer (teilweise) negativen Ergebnis
kommen, werde sie diesen Entscheid wiederum in eine anfechtbare Verfügung kleiden
müssen.

3.5 Bis zum
Datum des vorliegenden Verwaltungsgerichtsurteils hat die PUK jedoch nicht über
das Gesuch des Beschwerdeführers vom 5. Dezember 2012 in Form einer
anfechtbaren Verfügung entschieden. Der Beschwerdeführer konnte somit keine
materielle Prüfung des Vorgehens der Beschwerdegegnerin veranlassen. Seit der
Gesuchseinreichung sind bereits 15 Monate vergangen.

Die Entscheidung über das Gesuch sowie die entsprechende Begründung der
Verfügung sollten keine besonders schwierigen rechtlichen oder tatsächlichen
Probleme stellen, was grundsätzlich für eine rasche Erledigung sprechen würde.
Im Hinblick auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung erscheint die Dauer
von 15 Monaten zur Bearbeitung eines einfachen Gesuchs als nicht mehr
angemessen. In einem Fall betreffend Führerausweisentzug betrachtete das
Verwaltungsgericht ein Rekursverfahren, bei welchem zwischen dem Abschluss des
Schriftenwechsels und dem Endentscheid rund 13 Monate verstrichen waren, als zu
lang (VGr, 11. Februar 2009, VB.2008.00258, E. 4.6). Als ebenfalls zu
lang wertete das Gericht ein Rekursverfahren betreffend Kostenübernahme für
Sonderschulung und bejahte dementsprechend eine Verletzung des
Rechtsverzögerungsverbots: Obwohl der Fall weder besondere Schwierigkeiten noch
Dimensionen aufwies und keine aufwendigen Sachverhaltsabklärungen erforderte,
dauerte das Rekursverfahren insgesamt rund eineinhalb Jahre (VGr,
17. Dezember 2008, VB.2008.00438, E. 2.3). 

Dass der Beschwerdeführer bereits nach kurzer Zeit schon eine Rechtsverzögerungsbeschwerde
bei der Vorinstanz einreichte, kann ihm nicht entgegengehalten werden. Die Beschwerdegegnerin
hätte trotz – und erst recht aufgrund – des bereits laufenden Rekursverfahrens
innert angemessener Frist über sein Begehren entscheiden müssen. Auch wenn eine
Verfügung der PUK bereits vor dem Entscheid der Gesundheitsdirektion zu
begrüssen gewesen wäre, hätte sie zumindest umgehend an den vorinstanzlichen
Entscheid vom 19. Dezember 2013 tätig werden müssen, zumal die
Gesundheitsdirektion ausdrücklich festhielt, dass eine
materielle Verfügung noch zu erlassen sei.

3.6 Insgesamt nahm die Beschwerdegegnerin während 15 Monaten
keine erkennbaren Handlungen vor, die zum Erlass einer Verfügung führten. Damit
liegt eine nicht zu rechtfertigende Rechtsverzögerung vor. Demnach ist die
Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf eingetreten wird, und festzustellen,
dass die Beschwerdegegnerin das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 29
Abs. 1 BV sowie § 4a VRG verletzt hat. Sie wird aufgefordert, über
das Gesuch des Beschwerdeführers vom 5. Dezember 2012 innert kurzer Zeit
in Form einer anfechtbaren Verfügung zu entscheiden und diesen Entscheid zu begründen.

4.
 

Aufgrund des Verfahrensausgang (Gutheissung der
Rechtsverzögerungsbeschwerde sowie Nichteintreten auf die materiellen Begehren)
sind die Gerichtskosten den Parteien je zur
Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Mangels überwiegenden Obsiegens steht dem Beschwerdeführer
gemäss § 17 Abs. 2 VRG keine Parteientschädigung zu.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 19. Dezember 2013 wird aufgehoben.

Es wird festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin das Rechtsverzögerungsverbot
verletzt hat, und die Beschwerdegegnerin wird angewiesen, über das Gesuch des Beschwerdeführers
vom 5. Dezember 2012 innert kurzer Zeit in Form einer anfechtbaren
Verfügung zu entscheiden.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    100.--     Zustellkosten,

Fr. 2'100.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.    Es
wird keine Parteienentschädigung zugesprochen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an …