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**Case Identifier:** b051b009-95bd-5296-9af2-d39904abbb8d
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-04-24
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 24.04.2024 B 2023/131
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2023-131_2024-04-24.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2023/131

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 17.06.2024

Entscheiddatum: 24.04.2024

Entscheid Verwaltungsgericht, 24.04.2024
Bewilligung für Mobilfunkantennenausbau. Art. Art. 2 Abs. 1 Ingress sowie 
lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 und Anhang 2 NISV (SR 
814.710). Art. 10-12 NISV. Das Verwaltungsgericht bestätigte, dass die 
kantonale Vollzugsbehörde (AFU) grundsätzlich berechtigt sei, 
unangemeldet und jederzeit Sendeleistungsdaten einer Anlage im 
Betriebszustand auf die Einhaltung der NISV-Grenzwerte zu überprüfen; 
hierfür hätten die Mobilfunkbetreiber uneingeschränkte Einsicht in die QS-
Datenbank zu gewähren. Das Kontrollsystem (Art. 10 und 11 Abs. 2 NISV) 
beinhalte nicht lediglich die passive Entgegennahme von Betriebsdaten der 
Mobilfunkbetreiber. Im Sinn einer wirksamen Kontrolle und im Rahmen eines 
zumutbaren Aufwandes erscheine es sinnvoll und wünschenswert, von 
Seiten des AFU sporadisch solche unangemeldeten Kontrollen 
durchzuführen. Dass diese Möglichkeit vom AFU bislang offenbar nicht 
benützt worden sei, ändere indes nichts daran, dass zum Zeitpunkt des 
Entscheids kein konkreter Grund belegt sei, aufgrund dessen die 
Tauglichkeit der QS-Systeme als solche in Abrede zu stellen wäre. Die 
beiden Aspekte der Tauglichkeit des QS-Systeme zum einen und der 
gelebten Kontrollpraxis zum anderen seien auseinander zu halten. Mit Blick 
darauf, dass Mobilfunkanlagen ausschliesslich innerhalb der ihnen 
vorgegebenen Parameter funktionieren würden, habe die Rechtsprechung 
eine tägliche Überprüfung der Antennenanlage implizit als ausreichend 
bestätigt. Es sei kein laufender (Echtzeit-)Vergleich der Daten erforderlich, 
weil es nicht um die momentane, sondern die maximale Sendeleistung gehe. 
Vor diesem Hintergrund fehle es an Anhaltspunkten für die Erforderlichkeit 
einer Echtzeit-Überwachung des Mobilfunknetzes, was indes sporadische 
unangemeldete Kontrollen nicht ausschliesse. Der erwähnte Umstand, dass 
das AFU die Möglichkeit, sporadisch solche unangemeldeten Kontrollen 
durchzuführen, bislang offenbar nicht benützt habe, könne für sich allein 
nicht zur Verweigerung der vorliegend streitigen Baubewilligung führen, 
soweit die Anlage die Bewilligungsvoraussetzungen erfülle. Der 

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Korrekturfaktor bei den adaptiven Sendeantennen stelle sicher, dass die 
massgebende (korrigierte) Sendeleistung die realistisch auftretenden 
Maximalleistungen der adaptiven Antenne abbilde – nur seltene 
Leistungsspitzen können darüber hinausgehen. Es werde das gleiche 
Schutzniveau gewährleistet wie bei konventionellen Antennen. Der 
vorsorgliche Gesundheitsschutz bleibt somit gewahrt. (Verwaltungsgericht B 
2023/131)

Entscheid vom 24. April 2024

Besetzung

Präsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterinnen Bietenharder und Zindel; 

Gerichtsschreiber Schmid

Verfahrensbeteiligte

A.__,

Beschwerdeführerin 1,

B.__,

Beschwerdeführerin 2,

vertreten durch A.__,

gegen

Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

Swisscom (Schweiz) AG, Alte Tiefenaustrasse 6, Postfach, 3050 Bern,

Beschwerdegegnerin,

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Politische Gemeinde Z.__,

Beschwerdebeteiligte,

Gegenstand

Baugesuch (Umbau einer bestehenden Mobilfunkanlage)

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.  

Die Swisscom (Schweiz) AG, Bern, betreibt auf dem Grundstück Nr. 0000_, Grundbuch 

Z.__, eine Mobilfunkanlage. Das Grundstück liegt teilweise in der Wohn-Gewerbezone 

WG2 und zum Teil in der Wohnzone W2 (Zonenplan der Gemeinde Z.__ vom 27. Juli 

2011). Mit Baugesuch vom 8. Juli 2021 beantragte die Swisscom (Schweiz) AG beim 

Gemeinderat Z.__ die Bewilligung für den Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage. 

Das Umbauprojekt sieht die Reduktion der Anzahl Antennenkörper von sechs auf drei 

vor. Die auf der oberen Antennenebene angebrachten Antennenköpfe sollen gegen drei 

neue Antennenkörper ausgetauscht und die drei Antennenköpfe der unteren 

Antennenebene entfernt werden. Die neuen Antennenkörper mit adaptiven Antennen 

sollen das umliegende Gebiet in den Sektoren Azimut 80°, 180° und 255° auf den 

Frequenzbändern 700-900 MHz, 1800-2600 MHz und 3600 MHz versorgen. Die 

Sendeleistungen sollen unter Anwendung des Mobilfunkstandards 5G+ von insgesamt 

6'900 Watt/ERP auf 13'620 Watt/ERP erhöht werden. Innert der Auflagefrist erhoben 

223 Personen Einsprache gegen das Bauvorhaben. Sie rügten insbesondere das 

Fehlen eines Sicherheitssystems, welches die Einhaltung der bundesrechtlichen 

Vorgaben garantiere (act. G 9/9/1-46).

A.a. 

Mit Beschluss vom 27. Oktober 2022 hiess der Gemeinderat Z.__ die Einsprachen 

teilweise gut und verweigerte die Baubewilligung für den Umbau der Mobilfunkanlage. 

Zur Begründung legte er unter anderem dar, aus den Ausführungen der 

Baugesuchstellerin, den Stellungnahmen des Bundesamtes für Kommunikation 

(BAKOM) und den Aussagen des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) gehe nicht hervor, 

A.b. 

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B.  

dass die kantonalen Vollzugs- und Kontrollbehörden in der Lage wären, unabhängig, 

unangemeldet und jederzeit Sendeleistungsdaten einer Sendeanlage im 

Betriebszustand auf die Einhaltung der Grenzwerte der Verordnung über den Schutz 

vor nichtionisierender Strahlung (SR 814.710; NISV) zu überprüfen. Anwohner von 

Mobilfunkanlagen hätten ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die Einhaltung der 

NISV-Grenzwerte durch objektive und überprüfbare Vorkehren gewährleistet werde, 

oder dass eine andere Kontrollmöglichkeit bestehe (BGer 1C_172/2007 vom 17. März 

2008 E. 2.2). Als alternative Kontrollmöglichkeit (statt baulicher Vorkehren) seien zwar 

seit 2006 Qualitätssicherungssysteme (QS) implementiert worden. Da aber trotz des 

QS-Systems eine jederzeitige objektive Überprüfbarkeit der Grenzwert-einhaltung 

offenbar nicht gewährleistet sei, werde das schutzwürdige Interesse der Anwohner auf 

Einhaltung der Grenzwerte verletzt (act. G 9/9/47). Den gegen diesen Beschluss von 

der Swisscom (Schweiz) AG erhobenen Rekurs (act. G 9/1) hiess das Bau- und 

Umweltdepartement, nachdem das kantonale Amt für Umwelt (AFU) einen Amtsbericht 

vom 6. April 2023 erstattet hatte (act. G 9/16), mit Entscheid vom 20. Juni 2023 im Sinn 

der Erwägungen gut, hob den Beschluss vom 27. Oktober 2022 auf und wies die 

Streitsache zur Erteilung der Baubewilligung an den Gemeinderat Z.__ zurück (act. G 

2).  

Gegen den Rekursentscheid vom 20. Juni 2023 erhob A.__ (Beschwerdeführerin 1) für 

sich und B.__ (Beschwerdeführerin 2, vgl. dazu act. G 19 f.) mit Eingabe vom 30. Juni 

2023 Beschwerde (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 5. September 2023 

stellte sie den Antrag, die Baubewilligung sei zu verweigern (act. G 5).

B.a. 

In der Vernehmlassung vom 21. September 2023 beantragte die Vorinstanz Abweisung 

der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und 

äusserte sich ergänzend zu einzelnen Vorbringen in der Beschwerde (act. G 8). Die 

Beschwerdegegnerin beantragte in der Vernehmlassung vom 12. Oktober 2023 

Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführenden (act. G 11).

B.b. 

Die Beschwerdeführerin 1 äusserte sich mit Eingabe vom 2. Dezember 2023 zu den 

Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin (act. G 15). Im 

B.c. 

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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe 

vom 30. Juni 2023 (act. G 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der 

Ergänzung vom 5. September 2023 (act. G 5) die formellen und inhaltlichen 

Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 

VRP). Als Adressatinnen des angefochtenen Entscheids sind die im Rekursverfahren 

unterlegenen Beschwerdeführerinnen zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt (Art. 

64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; die Beschwerdeführerin 2 ist Eigentümerin der 

Liegenschaft Nr. 391A, Z.__). Die nicht rechtskundig vertretenen 

Beschwerdeführerinnen beantragen in der Beschwerdeergänzung, die Baubewilligung 

sei nach wie vor zu verweigern. An Anträge von juristischen Laien dürfen keine zu 

hohen Anforderungen gestellt werden. Vielmehr sind sie ihrem Sinn nach auszulegen. 

Sinngemäss möchten die Beschwerdeführerinnen den angefochtenen Rekursentscheid 

aufheben lassen und verhindern, dass die Beschwerdebeteiligte – in Nachachtung von 

Dispositiv-Ziffer 1b) des angefochtenen Entscheids – der Beschwerdegegnerin die 

Baubewilligung erteilt. Insgesamt ist das Rechtsbegehren damit genügend klar. Auf die 

Beschwerde ist einzutreten.   

Der erstinstanzliche Beschluss der Beschwerdebeteiligten vom 27. Oktober 2022 (act. 

G 9/9/47) erging nach Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; PBG) 

am 1. Oktober 2017. Auf das strittige Bauvorhaben sind somit grundsätzlich die 

Bestimmungen des PBG anwendbar (vgl. Art. 173 Abs. 1 PBG sowie BGE 141 II 393 

E. 2.4 mit Hinweisen). Die Anwendung «neuen Rechts» (vgl. Art. 173 Abs. 2 PBG) setzt 

allerdings gemäss der Praxis voraus, dass die ans PBG angepassten kommunalen 

Rahmennutzungspläne in Kraft sind (vgl. Planungs- und Baugesetz, Botschaft und 

Entwurf der Regierung vom 11. August 2015, in: ABl 2015 S. 2399 ff., S. 2531, sowie 

Schreiben vom 27. Dezember 2023 teilte die Beschwerdegegnerin den Verzicht auf 

eine weitere Stellungnahme mit (act. G 17). 

Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden 

Verfahrens wird, soweit für den Entscheid erforderlich, in den nachstehenden 

Erwägungen eingegangen.

B.d. 

bis

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Kreisschreiben des Bau- und Umweltdepartments, Übergangsrechtliche 

Bestimmungen im Planungs- und Baugesetz, vom 8. März 2017, S. 1-3 Ziff. 1). Das 

Baureglement der Beschwerdebeteiligten (Genehmigungsdatum: 11. Juni 2014) wurde 

noch nicht an das neue Recht angepasst. Von den neuen Regelungen kann daher 

vorerst nur Gebrauch gemacht werden, sofern sie justiziabel bzw. direkt anwendbar 

sind (vgl. dazu Anhang des zitierten Kreisschreibens). Soweit eine direkte 

Anwendbarkeit des PBG nicht gegeben ist, ist das bis 30. September 2017 gültig 

gewesene Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz; 

nGS 32-47, BauG, in der Fassung vom 1. Januar 2015) heranzuziehen.

2.

Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, soweit die Rekursgegner eigene 

Anträge gestellt hätten, habe es sich um einen unzulässigen Anschlussrekurs 

gehandelt. Da die Rekursgegner kein eigenes Rechtsmittel eingelegt hätten, könne auf 

ihre Anträge bezüglich Abbruch der Mobilfunkanlage und ihre Einwände zu möglichen 

Gesundheitsrisiken sowie bezüglich optische Beeinträchtigungen aufgrund der 

Mobilfunkanlage nicht eingetreten werden (act. G 2 S. 5 E. 1.3). Diesbezüglich ist zu 

differenzieren: Anträge in einem Rechtsmittelverfahren müssen sich im Rahmen des 

Streitgegenstands bewegen. Das vor-instanzliche Rekursverfahren beschlug die Frage, 

ob der Swisscom (Schweiz) AG die Baubewilligung für den Umbau einer bestehenden

Mobilfunkanlage zu erteilen sei. Die Rekursgegnerin 1, die am vorliegenden 

Beschwerdeverfahren nicht mehr beteiligt ist, hat – anders als die von A.__ vertretenen 

Rekursgegnerinnen und Rekursgegner 2 – nicht nur die Abweisung des Rekurses, 

sondern darüber hinaus auch den Abbruch der bestehenden Antenne beantragt. Auf 

diesen Antrag ist die Vorinstanz zu Recht nicht eingetreten, bewegte er sich doch 

ausserhalb des Streitgegenstands, die Baubewilligung für den Umbau der bestehenden 

Antenne. Die (zur Begründung des von den Rekursgegnerinnen und Rekursgegnern 2 

gestellten – zulässigen – Rekursantrags auf Abweisung des Rekurses insbesondere 

vorgebrachten) Gesundheitsrisiken bzw. die mit der Sendeleistung im Zusammenhang 

stehenden Fragen wären von der Vorinstanz hingegen zu behandeln gewesen. Da das 

Verwaltungsgericht im Rahmen des zu regelnden Rechtsverhältnisses die Streitfragen 

unter allen aufgrund der Akten und der Vorbringen der Parteien in Betracht fallenden 

rechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen hat (vgl. VerwGE B 2022/101 vom 23. März 

2023 E. 10.1), ist nachfolgend auf die beanstandeten Punkte einzugehen.

3.  

Materiell streitig ist vorliegend einerseits, ob bzw. inwiefern die kantonalen Kontroll- 

3.1. 

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und Vollzugsbehörden in der Lage sind, Sendeleistungsdaten einer Mobilfunkanlage im 

Betriebszustand wirksam auf die Einhaltung der NISV-Grenzwerte zu überprüfen. Im 

Amtsbericht vom 6. April 2023 hatte das AFU diesbezüglich unter anderem 

festgehalten, es sei korrekt, dass die kantonalen NIS-Fachstellen keinen direkten 

Online-Zugriff auf die QS-Systeme der Mobilfunkbetreiber hätten. Es bestehe hingegen 

ein Zugriff auf die BAKOM-Datenbank, in welche die Mobilfunkbetreiber ihre 

Betriebsdaten spätestens alle 14 Tage hinterlegen würden. Zusätzlich würden den 

kantonalen NIS-Fachstellen alle zwei Monate die Fehlerprotokolle der QS-Systeme der 

Mobilfunkbetreiber zugestellt. Das QS-System stelle mit zumutbarem Aufwand sicher, 

dass Mobilfunkanlagen rechtskonform bewilligt und betrieben würden und sowohl die 

Betreiber im Rahmen ihrer Eigenverantwortung als auch die NIS-Fachstellen Fehler/

Abweichungen entdecken und korrigieren könnten. Auch nach der Rechtsprechung 

(BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023) bestehe zum aktuellen Zeitpunkt keine 

Veranlassung, die Tauglichkeit der QS-Systeme zu verneinen. Entsprechend halte die 

geplante Anlage die Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung ein (act. G 9/16).

Im angefochtenen Entscheid führte die Vorinstanz aus, das Bundesgericht habe die 

QS-Systeme in verschiedenen Entscheiden (u.a. BGer 1C_340/2013 vom 4. April 2014 

E. 4, 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 7 und 8.3 m.H., 1C_100/2021 vom 14. 

Februar 2023 E. 9.4) als wirksames und ausreichendes Instrument zur Kontrolle der 

Emissionsbegrenzungen bezeichnet und bis anhin keine Anhaltspunkte gesehen, deren 

Tauglichkeit zu verneinen. Es habe das BAFU in BGer 1C_97/2018 a.a.O. aber auch 

aufgefordert, erneut eine schweizweite Kontrolle des ordnungsgemässen 

Funktionierens der QS-Systeme durchführen zu lassen. Dabei solle auch der 

Datenfluss bzw. die Datenübertragung von der realen Anlage in die QS-Datenbank 

durch Kontrollen vor Ort überprüft werden. Das BAFU halte in seiner Vernehmlassung 

diesbezüglich fest, es sei mit den Kantonen aktuell daran, gemäss 

bundesgerichtlichem Auftrag erneut eine schweizweite Kontrolle des 

ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme durchzuführen. Anknüpfend an 

frühere schweizweite Kontrollen solle dabei erhoben werden, ob das von ihm 

empfohlene QS-System funktioniere, in der Praxis konsequent angewendet werde und 

im Ergebnis sicherstelle, dass die Mobilfunkanbieterinnen ihre Sendeanlagen 

bewilligungskonform betrieben. Diese Kontrolle werde auch die für adaptive Antennen 

neu integrierten Parameter umfassen müssen, um eine möglichst vollständige 

Abdeckung der QS-Systeme zu erreichen (BGer 1C_100/2021 a.a.O. E. 9.4). In BGer 

1C_100/2021 a.a.O. sei die NISV massgebend gewesen, wie sie vor dem 1. Januar 

2022 gegolten habe. Seit 1. Januar 2022 dürfe bei adaptiven Antennen ein 

3.2. 

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4.  

Korrekturfaktor auf die bewilligte Sendeleistung angewendet werden; dies aufgrund der 

Fähigkeit dieser Antennen, die Strahlung dorthin zu fokussieren, wo sich das 

verbundene Mobiltelefon befinde, wodurch die Strahlungsbelastung in ihrer Umgebung 

im Durchschnitt tiefer liege als bei konventionellen Antennen. Der Korrekturfaktor solle 

sicherstellen, dass adaptive Antennen nicht strenger beurteilt würden wie 

konventionelle Antennen. Es sei davon auszugehen, dass auch die adaptiven Antennen 

vom bestehenden QS-System und der Datenbank des BAKOM korrekt erfasst werden 

könnten. Den vermeintlichen Erkenntnissen der Beschwerdebeteiligten, wonach aus 

dem Protokoll des Treffens zwischen dem BAFU und verschiedenen 

Schutzorganisationen vom 31. März 2022 (act. G 6 und G 9/9/42 Beilage) nicht 

hervorgehe, dass die kantonalen Vollzugsbehörden tatsächlich in der Lage seien, eine 

Sendeanlage im Betriebszustand auf die Einhaltung der NISV-Grenzwerte zu 

überprüfen, sei entgegenzuhalten, dass die kantonalen Vollzugsorgane gemäss BAFU 

zwar keinen direkten Online-Zugriff auf die QS-Systeme (der Betreiber) hätten, ihnen 

aber verschiedene Überprüfungsmethoden zur Verfügung stünden. Zwar könne eine 

Verfälschung der Abnahmemessungen und der Kontrollen durch QS-Systeme durch 

unrichtige Angaben der Betreiber nicht gänzlich ausgeschlossen werden. Jedoch sei 

das bei Mobilfunkanlagen angewendete Kontrollinstrumentarium sehr gut ausgebaut. 

Es stelle mit zumutbarem Aufwand sicher, dass Mobilfunkanlagen rechtskonform 

betrieben würden. Gemäss Bundesgericht (BGer 1C_100/2021 a.a.O. E. 9.5.5) werde 

die erwähnte schweizweite Kontrolle zeigen, ob die QS-Systeme ordnungsgemäss 

funktionierten; zum Zeitpunkt des erwähnten Urteils vom 14. Februar 2023 habe keine 

Veranlassung bestanden, die Tauglichkeit der QS-Systeme zu verneinen. Entsprechend 

bestehe auch vorliegend kein Grund für eine hiervon abweichende Schlussfolgerung. 

Die Beschwerdebeteiligte habe das Baugesuch zu Unrecht abgewiesen (act. G 2 S. 

7-9).

Die Beschwerdeführerinnen rügen eine ungenügende Abklärung des Sachverhalts 

sowie eine Begünstigung der Bauherrschaft. Das AFU als verantwortliche Vollzugsstelle 

mache weder direkt beim Betreiber Stichprobenkontrollen noch gebe es Printscreens 

aus den Steuerzentralen. Gegenteiliges wäre durch das AFU zuerst einmal durch 

Arbeitsrapporte oder Printscreens nachzuweisen. Das AFU gebe sich mit dem Zugriff 

auf die BAKOM-Datenbank zufrieden, auf welche die Mobilfunkbetreiber freiwillig und 

in Eigenverantwortung die Sendeparameter melden würden. Noch trostloser wirke der 

Hinweis des AFU, die Mobilfunkbetreiber würden alle zwei Monate ein Fehlerprotokoll 

4.1. 

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des QS-Systems zustellen, ein Fehlerprotokoll, welchem zu entnehmen sei, wann und 

wo und wie lange ein bewilligter Sendeparameter auf einer der 9000 Einzelantennen im 

Kanton St. Gallen nicht eingehalten worden sei. Auch wenn das AFU diesen Unfug 

noch auf seiner veralteten Webseite festhalte, werde dieses "System" nicht 

zuverlässiger. Erst recht, wenn darin festgehalten werde, dass das QS-System die 

automatisierte Überprüfung der Sendeparameter (Sendeleistung, Senderichtung, 

Antennendiagramm und Reichweite) nur alle 24 Stunden einmal vornehme, obwohl 5G-

Sendeanlagen gerade diese Parameter bis zu 100-mal pro Minute ändern könnten. 

Gemäss Bundesgericht (BGer 1C_100/2021 a.a.O.) würden die Betreiber mit 

zumutbarem Aufwand im Rahmen ihrer Eigenverantwortung sicherstellen, dass sie ihre 

Fehler selber entdecken und korrigieren würden. Wie hoch der Aufwand der 

Mobilfunkbetreiber tatsächlich sei, habe das Bundesgericht nicht interessiert. Dieser 

betrage dank Automatisierung jährlich weniger als CHF 1'000. Nach ihrem 

Kenntnisstand sei gegen das erwähnte Bundesgerichtsurteil bereits ein 

Revisionsbegehren eingereicht worden (act. G 5 S. 4 f.). In ihrer Vernehmlassung (act. 

G 11) gebe die Beschwerdegegnerin zu, dass kantonale Vollzugsbehörden keinen 

Online-Zugriff auf die Steuerzentralen der Mobilfunk-Betreiber hätten, und ergänze, 

dass noch andere Kontrollmöglichkeiten (angemeldete Besuche bei einem NIS-

Verantwortlichen der Beschwerdegegnerin; Erstellung von Printscreens der 

Sendeparameter durch den NIS-Verantwortlichen und Zustellung derselben an die 

kantonale Vollzugsbehörde) bestünden. Gemäss den (verklausulierten) Ausführungen 

der Beschwerdegegnerin mache der Kanton St. Gallen von diesen Möglichkeiten 

keinen Gebrauch. Auch wenn sich das Bundesgericht im erwähnten Urteil mit diesem 

untauglichen System zufriedengebe, akzeptierten sie (die Beschwerdeführerinnen) 

diese Schlamperei nicht (act. G 15 S. 3 f.).     

Nach Art. 12 NISV überwacht die Behörde – vorliegend das kantonale AFU – die 

Einhaltung der Emissionsbegrenzungen (Abs. 1). Zur Kontrolle der Einhaltung des 

Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 führt sie Messungen oder Berechnungen durch, 

lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Das Bundesamt 

für Umwelt (BAFU) empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden (Abs. 2). 

Wird wegen gewährter Ausnahmen der Anlagegrenzwert nach Anhang 1 bei neuen 

oder geänderten Anlagen überschritten, so misst die Behörde periodisch die von 

diesen Anlagen erzeugte Strahlung oder lässt diese messen. Sie kontrolliert innert 

sechs Monaten nach der Inbetriebnahme, ob: a. die der Verfügung zugrundeliegenden 

Angaben über den Betrieb zutreffen; und b. die verfügten Anordnungen befolgt werden 

(Abs. 3).          

4.2. 

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Hinsichtlich der vorerwähnten Beanstandungen der Beschwerdeführerinnen ist von der 

unbestritten gebliebenen Feststellung der BAFU-Vertreter gemäss Protokoll vom 31. 

März 2022 auszugehen, wonach es zwar an einem direkten Online-Zugriff der 

kantonalen Vollzugsstellen auf die QS-Systeme der Mobilfunkbetreiber fehle, ihnen 

jedoch weitere Überprüfungsmöglichkeiten – so insbesondere (1) 

Stichprobenkontrollen direkt beim Betreiber, (2) Kontrolle von Daten (u.a der tatsächlich 

eingestellten maximalen Sendeleistung) über die alle 14 Tage aktualisierte BAKOM-

Antennendatenbank mit Online-Zugriff sowie (3) Anforderung von Printscreens der 

eingestellten Parameter aus den Steuerzentralen der Mobilfunkbetreiber (act. G 6 S. 4 

bzw. G 9/9/42 Beilage S. 4) – zur Verfügung stünden. Das AFU als verantwortliche 

kantonale Vollzugsstelle macht gemäss Amtsbericht vom 6. April 2023 vom Online-

Zugriff auf die BAKOM-Datenbank, in welche die Mobilfunkbetreiber ihre Betriebsdaten 

mindestens alle 14 Tage hinterlegen, Gebrauch. Zusätzlich erhält sie alle zwei Monate 

Fehlerprotokolle der QS-Systeme der Mobilfunkbetreiber zugestellt (act. G 9/16). Die 

erwähnten zwei weiteren Kontrollmöglichkeiten kommen beim AFU unbestritten nicht 

zum Einsatz. Es stützt sich mithin im Wesentlichen auf die Ermittlungen Dritter im Sinn 

von Art. 12 Abs. 2 NISV.   

Sodann wird von keiner Seite in Frage gestellt, dass die kantonale Vollzugsbehörde 

(AFU) grundsätzlich berechtigt ist, unangemeldet und jederzeit Sendeleistungsdaten 

einer Anlage im Betriebszustand auf die Einhaltung der NISV-Grenzwerte zu überprüfen 

(vgl. VerGer B 2013/134 vom 11. November 2014 E. 4.3.2); hierfür haben die 

Mobilfunkbetreiber – wie auch die Beschwerdegegnerin anerkennt (act. G 11 S. 3 Ziffer 

10) – uneingeschränkte Einsicht in die QS-Datenbank zu gewähren. Nach Art. 10 NISV 

ist der Inhaber einer Anlage verpflichtet, der Behörde auf Verlangen die für den Vollzug 

erforderlichen Auskünfte, namentlich Angaben nach Artikel 11 Absatz 2 

(Standortdatenblatt), zu erteilen. Nötigenfalls hat er Messungen oder andere 

Abklärungen durchzuführen oder zu dulden. Das Kontrollsystem beinhaltet somit nicht 

lediglich die passive Entgegennahme von Betriebsdaten der Mobilfunkbetreiber. Im 

Sinn einer wirksamen Kontrolle und im Rahmen eines zumutbaren Aufwandes 

erschiene es sinnvoll und wünschenswert, von Seiten des AFU – zusätzlich zu der 

erwähnten schweizweiten Kontrolle – sporadisch solche unangemeldeten Kontrollen 

durchzuführen. Dass diese Möglichkeit vom AFU bislang offenbar nicht benützt wurde, 

ändert indes nichts daran, dass zum heutigen Zeitpunkt kein konkreter Grund belegt 

ist, aufgrund dessen die Tauglichkeit der QS-Systeme als solche in Abrede zu stellen 

wäre. Die beiden Aspekte der Tauglichkeit des QS-Systeme zum einen und der 

gelebten Kontroll-praxis zum anderen sind somit klar auseinander zu halten. Mit Blick 

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5.  

darauf, dass Mobilfunkanlagen ausschliesslich innerhalb der ihnen vorgegebenen 

Parameter funktionieren, bestätigte die Rechtsprechung eine tägliche Überprüfung der 

Antennenanlage implizit als ausreichend (vgl. BGer 1C_97/2018 vom 3. September 

2019 E. 6.2 und 7.3). Das Bundesgericht hat sich sodann in letzter Zeit wiederholt mit 

Beanstandungen zum QS-System im Zusammenhang mit dem Betrieb adaptiver 

Antennen befasst und unter anderem erkannt, dass kein laufender (Echtzeit-)Vergleich 

der Daten erforderlich sei, weil es nicht um die momentane, sondern die maximale 

Sendeleistung gehe (BGer 1C_101/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.4 m.H. auf BGer 

1C_694/2021 vom 3. Mai 2021 E. 6.1 und 1C_153/2022 vom 11. April 2023 E. 8.2). Vor 

diesem Hintergrund fehlt es an Anhaltspunkten für die Erforderlichkeit einer Echtzeit-

Überwachung des Mobilfunknetzes, was indes – wie dargelegt – sporadische 

unangemeldete Kontrollen nicht ausschliesst. Der erwähnte Umstand, dass das AFU 

die Möglichkeit, sporadisch solche unangemeldeten Kontrollen durchzuführen, bislang 

offenbar nicht benützte, kann für sich allein nicht zur Verweigerung der vorliegend 

streitigen Baubewilligung führen, soweit die Anlage die Bewilligungsvoraussetzungen 

erfüllt. 

Die Beschwerdeführerinnen stellen sich im Weiteren auf den Standpunkt, dass das 

Argument der zu erwartenden Gesundheitsschäden im Protokoll (Beschluss) der 

Beschwerdebeteiligten vom 27. Oktober 2022 mit der altbekannten Zitatfälschung aus 

dem BERENIS-Sondernewsletter vom Januar 2021 abgeschmettert worden sei. Der 

Satz aus dem Newsletter, dass oxidativer Stress "auch im Bereich der Anlage-

Grenzwerte" auftrete, sei einmal mehr in "auch im niedrigen Dosisbereich" 

umgeschrieben worden. Während der Bereich des Anlagegrenzwerts eine klare 

Aussage, nämlich 4-6V/m darstelle, sei der niedrige Dosisbereich ein Gummibegriff, 

"vielleicht irgendwo zwischen 50 und 100 V/m?". Das weitere Argument der stark 

überhöhten Sendeleistungen infolge Gewährung eines Korrekturfaktors bei den 

adaptiven Sendeantennen im 3400-3600 MHz-Band sei im Beschluss vom 27. Oktober 

2022 mit der Feststellung behandelt worden, dass man sich nicht veranlasst sehe, von 

den Einschätzungen des AFU abzuweichen. Wenn die Beschwerdebeteiligte aus 

Mangel an funktechnischem Fachwissen nicht in der Lage sei, Rechenvorgänge der 

Einsprecher nachzuvollziehen, stelle sich die Frage, wie diese dann den wesentlich 

komplexeren Behauptungen des BAFU zum Nachtrag der Vollzugsempfehlung solle 

folgen können. Da werde funktechnisches Fachwissen durch blinden Gehorsam 

ersetzt. In der Schweiz würden nach Ansicht des BAFU bereits 10% der Bevölkerung 

5.1. 

© Kanton St.Gallen 2026 Seite 12/19

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an gesundheitlichen Folgen der zur Zeit herrschenden Funkstrahlung leiden (act. G 5 S. 

6 f. m.H. auf Protokoll vom 31. März 2022 S. 3, act. G 6). Die Anlage, welche 

Gegenstand des BGer 1C_100/2021 bilde (5G-Antennen mit einer Sendeleistung von je 

100 Watt ERP ohne Geltendmachung eines Korrekturfaktors), sei mit der streitigen 

Mobilfunkanlage (5G-Antennen mit Sendeleistungen bis 600 Watt ERP mit Anwendung 

eines Korrekturfaktors) nicht vergleichbar; bei Letzterer gebe es in V/m gerechnet eine 

5.5mal höhere Strahlung als bei Ersterer. Nach dem BERENIS-Sondernewsletter vom 

Januar 2021 zu schliessen, seien die bisherigen Bundesgerichtsurteile in Sachen 

Gesundheitsschädigung durch Mobilfunkstrahlung revisionsbedürftig geworden. Daran 

vermöge auch der BGer 1C_100/2021 nichts zu ändern. Sodann würden die 

Sendeleistungen der adaptiven 5G-Antennen im 3400-3600 MHz-Band in den 

Baugesuchen massiv zu tief deklariert. Mit den in den Baugesuchen deklarierten 

abgestrahlten Leistungen von 100-400 Watt ERP könne ein 5G-Netz gar nicht 

betrieben werden. Es könne nicht sein, dass 5G-Antennen mit zehnmal weniger 

Sendeleistung 100mal mehr Daten in 100mal höherer Geschwindigkeit übertragen 

könnten. Es könne auch nicht sein, dass 5G-Antennen, welche mit Sendeleistungen bis 

25'000 Watt ERP betrieben werden könnten, nur zu 0.4-1.6% des Möglichen genutzt 

würden. Sämtliche Gerichtshöfe der Schweiz hätten versucht, diesen Schwindel 

mangels funktechnischem Fachwissen während rund zweieinhalb Jahren krampfhaft zu 

decken. Im Nachtrag zur NISV-Vollzugsempfehlung des BAFU vom Februar 2021 

würden Falschangaben zu den Sendeleistungen in den Baugesuchen mit zwei Tricks 

(Reduktionsfaktor, 6-Minuten-Mittelwert) legalisiert. Mit dem Reduktionsfaktor dürfe die 

Sendeleistung im Standortdatenblatt um den Faktor 2.5-10 tiefer als effektiv benötigt 

deklariert werden. Bei über 1000 Endgeräten in einem 120°-Kreissektor, die im 

Millisekundentakt angeschossen würden, sei dies ein schlechter Scherz. Da bleibe 

keine Ritze im Dunkeln, da sei nichts mehr von Reduktion. Im Weiteren sei die 

Mittelung der ermittelten Spitzenwerte über sechs Minuten etwa derselbe Unfug, wie 

wenn eine 10 Sekunden dauernde Windböe von 250 km/h auf eine mittlere 

Windgeschwindigkeit von 50 km/h während 6 Minuten reduziert werde; da liege bereits 

der ganze Wald am Boden. Damit ein kurzzeitig auftretender Spitzenwert nicht auf das 

1000fache ansteigen könne, seien die Mobilfunkbetreiber zu verpflichten, in 

Eigenverantwortung Leistungsbegrenzungen einzubauen. Physikalische und 

biologische Gesetze würden sich, wie sich das der aus funktechnischen und 

medizinischen Laien bestehende Bundesrat (in der Vollzugsempfehlung) vielleicht 

vorstelle, nicht so einfach ändern lassen. Die Beschwerdegegnerin verweise auf 

Testmessungen des BAKOM vom Sommer 2020 (act. G 11 S. 7 f. Ziffer 26). Aus 

Beilage 1 (act. G 15.2) sei eines der Messergebnisse an der Swisscom Basisstation in 

Köniz ersichtlich. Die rote Linie zeige die im Standortdatenblatt deklarierte 

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Sendeleistung von 800 Watt ERP; sie dürfe im 6-Minutentakt nicht überschritten 

werden und befinde sich auf 5.5 Watt. Die blaue Linie zeige den Verlauf der 

Sendeleistung während 6 Minuten. Die orange Linie solle die Einhaltung des bewilligten 

6-Minuten-Mittelwerts zum jeweiligen Zeitpunkt markieren. Wer sich in der Nähe des 

Endgeräts, auf welcher der Beam gerichtet sei, in einer Distanz von 134 m befinde, 

werde während rund 1 ½ Minuten mit Peaks von 3.2 V/m bestrahlt. In einer Dinstanz 

von 60 m seien das innerhalb des Beams 5.1 V/m und bei 30 m 10.2 V/m. Bei den 

erwähnten 1 ½ Minuten handle es sich um extrem stark gepulste Strahlung mit extrem 

hoher Anstiegsgeschwindigkeit. Die Schädlichkeit eines Pulses richte sich nicht nur 

nach der Pulshöhe, sondern auch nach der Anstiegsgeschwindigkeit. Zudem handle es 

sich nur um eine einzige Kontrollmessung bei Swisscom, im Beisein und unter Mithilfe 

des Betreibers. Wie es bei den übrigen 9000 Swisscom-Antennen aussehe, stehe in 

den Sternen. Das Projekt stelle ein zu grosses Risiko für die Gesundheit von Mensch 

und Tier dar (act. G 15.1 S. 4-10).

 5.2. 

Laut Protokoll vom 31. März 2022 wurde von Seiten des BAFU anlässlich des Treffens 

BAFU/Schutzorganisationen festgestellt, dass der Anteil elektrosensibler Personen je 

nach Studie zwischen 5 und 10 Prozent liege und Handlungsbedarf vorhanden sei. Die 

umweltmedizinische NIS-Beratungsstelle werde aufgebaut und sollte Anfang 2023 

bereitstehen. Das Hauptziel der Beratungsstelle sei eine Unterstützung für 

elektrosensible Personen und eine Verbesserung der medizinischen Versorgung (act. G 

6 S. 3). Die gestützt auf Art. 1, Art. 7 Abs. 1, Art. 11, Art. 12 Abs. 1 Ingress und lit. a 

sowie Abs. 2, Art. 13 und Art. 14 Ingress und lit. a des Bundesgesetzes über den 

Umweltschutz (Umweltschutzgesetz; SR 814.01, USG) erlassene NISV regelt 

insbesondere die Emissionsbegrenzungen sowie die Immissionsgrenzwerte für 

Mobilfunksendeanlagen und drahtlose Teilnehmeranschlüsse, unabhängig von der 

verwendeten Mobilfunktechnologie (3G [UMTS], 4G [LTE] oder 5G [New Radio], vgl. 

dazu Art. 2 Abs. 1 Ingress sowie lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 

und Anhang 2 NISV). Nicht geregelt wird darin die durch die Mobiltelefone selber 

erzeugte Strahlung (Art. 2 Abs. 2 Ingress und lit. d NISV). Zum Schutz vor den 

wissenschaftlich erhärteten, thermischen Wirkungen der Strahlung von 

Mobilfunkanlagen sieht die NISV Immissionsgrenzwerte vor, die überall eingehalten 

sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (vgl. Art. 13 Abs. 1 und 

Anhang 2 NISV). Ausserdem wurden zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss 

Art. 11 Abs. 2 USG als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen Anlagegrenzwerte (AGW)

5.2.1. 

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festgesetzt (Art. 3 Abs. 6, Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziff. 64 NISV). Die AGW weisen 

keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen auf, sondern 

wurden nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie der 

wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher Auswirkungen 

möglichst gering zu halten. Mit den AGW wurde im Hinblick auf nachgewiesene 

Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge geschaffen (vgl. dazu 

BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.1-5.3.2; BGer 1C_703/2020 vom 

13. Oktober 2022 E. 8.1; BGer 1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 E. 3.1; 

BGer 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.1-3.2.3; VerwGE B 2021/123 vom 

13. Dezember 2021 E. 5.1 je mit Hinweisen). An OMEN (Orten mit empfindlicher 

Nutzung) im Sinn von Art. 3 Abs. 3 NISV haben Mobilfunkanlagen im massgebenden 

Betriebszustand den AGW für den Effektivwert der elektrischen Feldstärke von 5,0 V/m 

einzuhalten, soweit sie weder ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900 MHz und 

darunter noch ausschliesslich um 1'800 MHz und darüber senden (Anhang 1 

Ziff. 64 f. NISV). Die für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung in der NISV 

festgelegten Grenzwerte beruhen auf wissenschaftlich erhärteten Erkenntnissen über 

die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung. Das BAFU verfolgt 

die wissenschaftliche Entwicklung permanent mit der Beratenden Expertengruppe NIS 

(BERENIS) und hat die Grenzwerte gegebenenfalls dem Stand der Wissenschaft oder 

der Erfahrung anzupassen (vgl. dazu auch Art. 19b NISV). Da dem Bundesrat bei der 

Festlegung der Grenzwerte in der NISV ein gewisses Ermessen zusteht und gemäss 

bisherigem Wissensstand konkrete Anhaltspunkte dafür fehlen, dass diese Grenzwerte 

abgeändert werden müssten, hat das Bundesgericht die in der NISV festgelegten 

Grenzwerte in konstanter Praxis als verfassungs- und gesetzeskonform beurteilt (vgl. 

dazu Art. 14 USG und BGer 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.5 mit Hinweisen, 

mehrfach bestätigt, etwa in BGer 1C_301/2022 vom 3. November 2023 E. 5.3 mit 

Hinweisen).

Die BERENIS hat seit Aufnahme ihrer Tätigkeit im Jahr 2014 keine Studie, welche 

wissenschaftlicher Methodik entspricht, sichten können, aufgrund derer sie eine 

Grenzwertanpassung – insbesondere auch im Hinblick auf adaptive Antennen, deren 

Abstrahlungsmuster im Gegensatz zu konventionellen Antennen unterschiedliche 

räumliche Ausprägungen annehmen kann (vgl. dazu Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV; 

Erläuterungen des BAFU zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der 

NISV vom 23. Februar 2021 [nachfolgend: Erläuterungen], S. 5-8, 10-13, https://

www.bafu.admin.ch) – hätte empfehlen müssen (vgl. dazu Newsletter BERENIS 

5.2.2. 

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Nrn. 1-36 plus Sonderausgaben, https://www.bafu.admin.ch, in welchen die BERENIS 

die von ihr gesammelten, gesichteten und bewerteten, neu publizierten 

wissenschaftlichen Arbeiten über die gesundheitlichen Auswirkungen von NIS 

publiziert). Eine solche Grenzwertanpassung wird auch in der Empfehlung der 

International Commission On Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP) vom 

März 2020 nicht gefordert (vgl. dazu ICNIRP Guidelines for limiting exposure to 

electromagnetic fields [100 kHz to 300 GHz], in: Health Physics Vol. 118, Iss. 5, 

S. 483-524, Mai 2020, https://www.icnirp.org > Publications, https://journals.lww.com 

> Journals; siehe dazu auch BERENIS-Newsletter-Sonderausgabe vom Juli 2020). 

Gemäss der im Januar 2021 erschienenen Sonderausgabe des Newsletters die 

BERENIS (S. 8 f.) ergibt die Mehrzahl der zwischen 2010 und 2020 erschienenen 

relevanten Tier- und Zellstudien Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch HF-

EMF (hochfrequente elektromagnetische Felder) und NF-MF (niederfrequente 

Magnetfelder). Es zeichne sich ein Trend ab, dass EMF-Exposition, sogar im niedrigen 

Dosisbereich, durchaus zu Veränderungen des oxidativen Gleichgewichtes führen 

könne. Zudem zeigten die Studien, dass sehr junge oder auch alte Individuen weniger 

effizient auf oxidativen Stress reagieren könnten. Gleichzeitig hielt die BERENIS jedoch 

fest, dass weiterführende Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen 

notwendig seien, um diese Phänomene und Beobachtungen besser zu verstehen und 

zu bestätigen (vgl. dazu im Ergebnis gleichlautende Publikationen von Mevissen/

Schürmann, Manmade Electromagnetic Fields and Oxidative Stress – Biological Effects 

and Consequences for Health, in: International Journal of Molecular Sciences 2021, 

Vol. 22, Iss. 7, 3772, S. 23, https://www.mdpi.com, sowie Gibt es Hinweise auf 

vermehrten oxidativen Stress durch elektromagnetische Felder?, Bern Mai 2021, 

S. 4 f., 31, https://www.aramis.admin.ch). Ob damit auch langfristige oder 

gesundheitliche Auswirkungen für den Menschen verbunden sind, lässt sich daraus 

nicht ableiten (vgl. auch Bericht Mobilfunk und Strahlung der Arbeitsgruppe Mobilfunk 

und Strahlung im Auftrag des UVEK vom 18. November 2019, S. 9 und 66, wonach 

noch zu wenig systematisch evaluiert sei, inwiefern die Signalcharakteristik für 

physiologische Effekte beim Menschen eine Rolle spiele, sowie etwa jüngst die 

Hinweise im BERENIS-Newsletter Nr. 36 / März 2024 auf weitere aktuelle Studien, die 

keine in Bezug auf die erwähnte Thematik neuen Erkenntnisse bringen, https://

www.bafu.admin.ch). Im Übrigen ist festzuhalten, dass auch eine adaptive Antenne 

nicht mehr Energie abstrahlen kann, als ihr eingespeist wird. Es ist nicht möglich, dass 

eine solche Antenne – im Rahmen der bewilligten äquivalenten Strahlungsleistung 

(ERP ) – gleichzeitig mehrere sog. Beams mit der bewilligten maximalen Sendeleistung 

(d.h. unter Berücksichtigung des maximalen Gewinns) in verschiedene Richtungen 
n

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abgeben kann (vgl. dazu Bundesamt für Kommunikation BAKOM, Bericht 

Testkonzession und Messungen adaptive Antennen vom 24. September 2020 

[nachfolgend: Bericht BAKOM], S. 4-6, 43 Kap. 2.1.2 und 5.1, https://

www.bakom.admin.ch, und zum Beamforming Erläuterungen, S. 5-8 Kap. 4). Vor 

diesem Hintergrund lässt sich trotz des von der BERENIS umschriebenen Trends 

hinsichtlich des oxidativen Stresses aufgrund des heutigen Stands der Wissenschaft 

kein Bedarf erkennen, die AGW anzupassen. Von einer unvollständigen 

Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz kann in diesem Zusammenhang 

entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen nicht ausgegangen werden. Dies 

umso weniger, als es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden des Bundes 

und nicht des Verwaltungsgerichts resp. der Vorinstanz ist, die entsprechende 

internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und 

gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen (vgl. dazu 

BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.3 mit Hinweisen sowie zutreffende 

E. 4.3 des angefochtenen Entscheids mit Hinweisen, act. 2, S. 7 f.). Die bestehende 

vorsorgliche Begrenzung mit AGW reicht demnach nach wie vor aus, um die Exposition 

der Bevölkerung tief zu halten und das Risiko für allfällige Gesundheitsfolgen zu 

verringern. Von einer Gesetzes- oder Verfassungswidrigkeit der in der NISV 

festgelegten AGW kann nicht ausgegangen werden (vgl. VerwGE B 2022/101 vom 

23. März 2023 E. 5).

Die Beschwerdeführerinnen orten wie erwähnt (vorstehende E. 5.1) eine stark 

überhöhte Sendeleistung infolge Gewährung eines Korrekturfaktors bei den adaptiven 

Sendeantennen und stellen damit die Rechtmässigkeit des Korrekturfaktors in Frage. – 

Als massgebender Betriebszustand einer Mobilfunkanlage gilt der maximale 

Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (Anhang 1 Ziffer 63 Satz 1 

NISV). Am 17. April 2019 erfolgte eine Ergänzung der NISV dahingehend, dass bei 

adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme 

berücksichtigt werden (Anhang 1 Ziffer 63 Satz 2 NISV). In den Erläuterungen des 

BAFU zur Änderung der NISV vom 17. April 2019 (S. 8) wird die konkrete Ausgestaltung 

dieses Grundsatzes angesichts der Dynamik der Entwicklung der Antennentechnik auf 

Stufe Vollzugshilfe als sachgerecht erachtet. Der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur 

NISV für adaptive Antennen sieht die Anwendung eines Korrekturfaktors auf die 

maximal mögliche Sendeleistung vor, um die Variabilität der Senderichtungen und 

Antennendiagramme bei adaptiven Antennen zu berücksichtigen. Die Festlegung des 

Korrekturfaktors stützt sich auf Testmessungen des BAFU und verschiedene Studien, 

5.2.3. 

© Kanton St.Gallen 2026 Seite 17/19

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welche unter anderem ergaben, dass sich die Sendeleistung der Antenne bei mehreren 

gleichzeitigen Beams aufteilt. Mit dem Beamforming erfolgt die Strahlung (aufgeteilt) 

vor allem in jene Richtung, wo sie durch Endgeräte angefordert wird, weshalb adaptiv 

betriebene Antennen in die jeweilige Richtung erheblich weniger Energie aussenden als 

herkömmliche Antennen und die Strahlung weit unter der theoretischen 

Maximalleistung liegt (vgl. dazu im Einzelnen Erläuterungen des BAFU vom 23. Februar 

2021 zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV, S. 15-20; 

www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/65385.pdf). Bei der Beurteilung 

von adaptiven Antennen anhand eines "worst-case"-Szenarios wird die Strahlung wie 

bei konventionellen Antennen unter der Annahme beurteilt, dass für jede Senderichtung 

gleichzeitig die maximale Sendeleistung abgestrahlt wird, was jedoch in der Realität 

wie dargelegt nicht zutrifft: Sendet eine adaptive Antenne zur selben Zeit Daten in 

mehrere Richtungen, wird die Sendeleistung, die der Antenne zur Verfügung steht, auf 

die verschiedenen Senderichtungen aufgeteilt. Mit dem "worst-case"-Szenario wird die 

tatsächliche Strahlung in der Umgebung der Anlage insgesamt also zu hoch 

eingeschätzt. Der Korrekturfaktor trägt diesem Umstand Rechnung. Auch wenn die 

adaptive Antenne mit Anwendung des Korrekturfaktors in eine einzelne Senderichtung 

für kurze Zeiträume mehr Leistung abstrahlen kann als mit der erteilten Bewilligung, 

wird die Langzeitbelastung in der Funkzelle insgesamt nach wie vor tief gehalten, und 

eine Sicherheitsmarge gegenüber den wissenschaftlich nachgewiesenen 

Gesundheitsauswirkungen besteht in vergleichbarem Umfang wie bei konventionellen 

Antennen (vgl. Erläuterungen zur Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021, S. 4 f.). 

Der Korrekturfaktor stellt sicher, dass die massgebende (korrigierte) Sendeleistung die 

realistisch auftretenden Maximalleistungen der adaptiven Antenne abbildet – nur 

seltene Leistungsspitzen können darüber hinausgehen. Es wird somit das gleiche 

Schutzniveau gewährleistet wie bei konventionellen Antennen. Der vorsorgliche 

Gesundheitsschutz bleibt somit gewahrt. Zum Hinweis der Beschwerdeführerinnen, 

dass die Sendeantenne mit 2030 Watt ERP (anlässlich der Kontrollmessung der 

Beschwerdegegnerin im Sommer 2021) noch lange nicht am Anschlag ihrer 

Leistungsfähigkeit sei und der Antennentyp AIR 6488 laut Herstellerangaben mit 200 

Watt Eingangsleistung betrieben werden könne (29'000 Watt ERP bei einem 

Antennengewinn von Faktor 145; act. G 15.1 S. 10), ist festzuhalten, dass es im 

tatsächlichen Betrieb vorkommen kann, dass die korrigierte abgestrahlte Sendeleistung 

überschritten wird. Deshalb darf der Korrekturfaktor nur geltend gemacht werden, 

wenn die adaptive Antenne zusätzlich mit einer automatischen Leistungsbegrenzung 

versehen ist. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte 

abgestrahlte Sendeleistung die korrigierte abgestrahlte Sendeleistung nicht 

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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Beschwerdeführerinnen tragen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens 

überschreitet. Diese Massnahme stellt also sicher, dass Leistungsspitzen oberhalb der 

korrigierten Sendeleistung tatsächlich nur während kurzer Zeit auftreten (vgl. 

Erläuterungen zur Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021, S. 8). Die Grenzwerte 

der NISV werden mit der Einführung des Korrekturfaktors nicht gelockert und das für 

konventionelle Antennen geltende Schutzniveau bleibt erhalten (vgl. Erläuterungen zur 

Änderung der NISV a.a.O., S. 5). Mit Blick auf diese Feststellungen des BAFU erweist 

sich die Anwendung eines Korrekturfaktors bei adaptiven Antennen als nachvollziehbar 

und begründet.

 5.2.4. 

Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Dem 

Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Verfahrens von den 

Beschwerdeführerinnen zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von 

CHF 2'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, 

sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss von CHF 3'500 ist anzurechnen und der 

verbleibende Betrag von CHF 1'000 an die Beschwerdeführerin 1 zurückzuerstatten.

5.2.5. 

Die Vorinstanz und die Beschwerdebeteiligte haben keinen Anspruch auf 

ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98  VRP; 

Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, 

Praxiskommentar 2020, N 20 zu Art. 98  VRP); beide stellten auch keinen Antrag. Die 

Beschwerdegegnerin hat als nicht durch eine Drittperson vertretene Partei – ohne 

Nachweis eines besonderen Aufwandes – keinen Anspruch auf eine 

Parteientschädigung (Art. 98  VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 lit. c ZPO; vgl. 

VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 E. 4.4); ihr Antrag (act. G 11) ist deshalb 

abzuweisen. Die Beschwerdeführerinnen unterliegen und haben deshalb keinen 

Entschädigungsanspruch (Art. 98  VRP).

5.3. 

bis

bis

ter

bis

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von CHF 2'500; der geleistete Kostenvorschuss von CHF 3'500 wird angerechnet und 

der verbleibende Betrag von CHF 1'000 an die Beschwerdeführerin 1 zurückerstattet.

3.

Es werden keine ausseramtlichen Entschädigungen ausgerichtet.

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 24.04.2024
	Bewilligung für Mobilfunkantennenausbau. Art. Art. 2 Abs. 1 Ingress sowie lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 und Anhang 2 NISV (SR 814.710). Art. 10-12 NISV. Das Verwaltungsgericht bestätigte, dass die kantonale Vollzugsbehörde (AFU) grundsätzlich berechtigt sei, unangemeldet und jederzeit Sendeleistungsdaten einer Anlage im Betriebszustand auf die Einhaltung der NISV-Grenzwerte zu überprüfen; hierfür hätten die Mobilfunkbetreiber uneingeschränkte Einsicht in die QS-Datenbank zu gewähren. Das Kontrollsystem (Art. 10 und 11 Abs. 2 NISV) beinhalte nicht lediglich die passive Entgegennahme von Betriebsdaten der Mobilfunkbetreiber. Im Sinn einer wirksamen Kontrolle und im Rahmen eines zumutbaren Aufwandes erscheine es sinnvoll und wünschenswert, von Seiten des AFU sporadisch solche unangemeldeten Kontrollen durchzuführen. Dass diese Möglichkeit vom AFU bislang offenbar nicht benützt worden sei, ändere indes nichts daran, dass zum Zeitpunkt des Entscheids kein konkreter Grund belegt sei, aufgrund dessen die Tauglichkeit der QS-Systeme als solche in Abrede zu stellen wäre. Die beiden Aspekte der Tauglichkeit des QS-Systeme zum einen und der gelebten Kontrollpraxis zum anderen seien auseinander zu halten. Mit Blick darauf, dass Mobilfunkanlagen ausschliesslich innerhalb der ihnen vorgegebenen Parameter funktionieren würden, habe die Rechtsprechung eine tägliche Überprüfung der Antennenanlage implizit als ausreichend bestätigt. Es sei kein laufender (Echtzeit-)Vergleich der Daten erforderlich, weil es nicht um die momentane, sondern die maximale Sendeleistung gehe. Vor diesem Hintergrund fehle es an Anhaltspunkten für die Erforderlichkeit einer Echtzeit-Überwachung des Mobilfunknetzes, was indes sporadische unangemeldete Kontrollen nicht ausschliesse. Der erwähnte Umstand, dass das AFU die Möglichkeit, sporadisch solche unangemeldeten Kontrollen durchzuführen, bislang offenbar nicht benützt habe, könne für sich allein nicht zur Verweigerung der vorliegend streitigen Baubewilligung führen, soweit die Anlage die Bewilligungsvoraussetzungen erfülle. Der

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	Korrekturfaktor bei den adaptiven Sendeantennen stelle sicher, dass die massgebende (korrigierte) Sendeleistung die realistisch auftretenden Maximalleistungen der adaptiven Antenne abbilde – nur seltene Leistungsspitzen können darüber hinausgehen. Es werde das gleiche Schutzniveau gewährleistet wie bei konventionellen Antennen. Der vorsorgliche Gesundheitsschutz bleibt somit gewahrt. (Verwaltungsgericht B 2023/131)

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