# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 07f0b3f5-00e0-5a44-af78-225224fe46c9
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-12-06
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 06.12.2022 U 2020 66
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2020-66_2022-12-06.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 20 66

1a Camera 

Presidenza Racioppi

Giudici Audétat, von Salis, Pedretti, Meisser

Attuario Paganini

SENTENZA

del 6 dicembre 2022

nella vertenza di diritto amministrativo

A._____ SA, 

B._____ SA, 

C._____ SA, 

tutte patrocinate dall'avv. Fabrizio Keller, 

ricorrenti

contro

Cantone dei Grigioni, 

rappresentato dal Dipartimento infrastrutture, energia e mobilità dei Gri-

gioni, 

convenuto

concernente appalto

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I. Ritenuto in fatto:

1. Nella primavera del 2020 l'Ufficio tecnico dei Grigioni (UT) ha pubblicato, in 

pubblico concorso nel settore del mercato interno, cinque avvisi di gara per 

lavori di costruzione stradali nel D._____, ovvero: Ponte E._____, Bivio 

F._____ Bivio G._____, H._____-I._____, [Ponte J._____]K._____-

L._____. Per questi lavori sono state presentate offerte sia di consorzi 

d'imprese sia di singole imprese. La A._____ SA, la B._____ SA e la 

C._____ SA, hanno presentato come consorzio d'imprese delle offerte per 

tutti e cinque i progetti. L'apertura delle offerte è avvenuta il 19 febbraio 

risp. l'11 marzo 2020. 

2. In occasione dell'apertura delle offerte risultava il seguente quadro: 

Per la commessa Ponte E._____:

Consorzio M._____, H._____ CHF 1'868'171.75

N._____ SA, K._____ CHF 1'964'486.65 

Per la commessa Bivio F._____: 

Consorzio O._____, P._____ CHF 359'958.90 

Consorzio Imprese Q._____, K._____ CHF 461'032.00 

R._____ SA, S._____ CHF 486'585.10 

T._____ SA, U._____ CHF 578'319.90 

Per la commessa Bivio G._____: 

Consorzio V._____, H._____ CHF 899'854.20

Consorzio W._____, H._____ CHF 999'206.20

T._____, U._____ CHF 1'168'738.85 

Per la commessa X._____: 

Consorzio W._____, H._____ CHF 999'335.65

N._____ SA, K._____ CHF 1'304'426.35

Consorzio Y._____, Z._____ CHF 1'387'110.75 

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Per la commessa AA._____:

Consorzio L._____ 2020, P._____ CHF 549'996.75 

Consorzio Imprese Q._____, K._____ CHF 556'034.15 

AB._____ Sagl, AC._____ CHF 583'764.82

AD._____ SA, K._____ CHF 605'906.90

AE._____ SA, K._____ CHF 657'552.96 

3. Le offerte sono state sottoposte al controllo da parte dei progettisti, i quali 

in parte con riserve hanno ritenuto fondamentalmente valide le offerte, 

eccetto per il progetto "Ponte E._____" per il quale si è sconsigliata la 

delibera dei lavori. 

L'esame coordinato delle cinque offerte effettuato dall'UT secondo il 

"Manuale per gli appalti pubblici nel Cantone dei Grigioni" e altre istruzioni 

interne all'Ufficio ha evidenziato che le offerte potrebbero non essere il 

risultato di una concorrenza efficace. È sorto quindi il sospetto che, a 

seguito di specifiche caratteristiche d'offerta nonché di prezzo e di 

comportamento, potrebbero sussistere intese sugli appalti. Le procedure di 

aggiudicazione sono quindi state interrotte e inoltrate per ulteriori 

accertamenti al Servizio specializzato in materia di appalti del Dipartimento 

infrastrutture, energia e mobilità dei Grigioni (DIEM). 

4. Il DIEM ha verificato gli esami interni tenendo conto di tutti i rilevanti atti 

d'appalto dell'UT nonché nell'ambito di colloqui tecnici con l'UT. Per alcuni 

singoli progetti è risultato un superamento delle stime dei costi dei 

progettisti. 

Progetto Calcolo (CHF)            Offerta (CHF) Differenza
Ponte E._____ 1'242'000.00 1'868'171. 75 +50,42 %

(rielaborato) 1'271'363.85 +46,94 %

O._____ H._____ 470'000.00 359'958.90 -23,41 % 

Bivio G._____ 815'805.96 899'854.20 +10,30 % 

X._____ 950'500.00 999'335.65 +5,14 % 

AA._____  612'612.80 549'996.75 -10,22 % 

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Ripari valangari AV._____* 1'047'977.00 1'336'677.45 +27,55 %

* Appalto pubblicato dal Comune di AH._____ sotto la direzione dell'Ufficio foreste e 

pericoli naturali (UFP) quale autorità sussidiante. 

Inoltre, secondo il DIEM risulterebbe evidente una rotazione nella 

composizione del consorzio. A causa delle anomalie riscontrate, il DIEM ha 

ordinato a titolo di verifica supplementare un'analisi computerizzata delle 

offerte da parte di un provider esterno. Questa valutazione statistica integra 

l'indagine eseguita mediante la lista di controllo. I risultati dello screening 

hanno supportato in quattro casi (Ponte E._____, AF._____, X._____ e 

Bivio F._____) il sospetto di accordi illeciti sugli appalti. Nei due progetti 

restanti [Bivio AG._____ e Ripari valangari AV._____ [bando messo a 

concorso dal Comune di AH._____]) l'analisi statistica non ha trovato indizi, 

ma il provider esterno non ha smentito i sospetti iniziali di manipolazione 

dacché gli offerenti sarebbero stati gli stessi dei progetti con indizi di 

manipolazione. Il provider esterno ha consigliato di avvisare la 

Commissione federale della concorrenza (COMCO) a causa di sospetto di 

accordi illeciti in materia di concorrenza.

5. Il 19 maggio 2020 il DIEM ha notificato alla COMCO i sospetti riguardanti i 

suindicati progetti. Inoltre è stato annunciato alla COMCO che, fatta salva 

un'eccezione, il Cantone dei Grigioni avrebbe interrotto i progetti a causa 

del sospetto di accordi illeciti. 

6. La COMCO ha esaminato i progetti in questione e nello scritto del 29 

maggio 2020 è giunta alla conclusione che i sospetti di accordi illeciti in 

materia di concorrenza sono più evidenti per il progetto Ponte E._____ e 

meno evidenti per i progetti AA._____, X._____, Bivio F._____ e Bivio 

G._____. Tuttavia, la COMCO ha osservato che, a differenza del Cantone, 

essa non conosce le realtà locali. La COMCO ha pertanto ritenuto 

sostenibile la procedura delineata dal Cantone. 

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7. Dopo la risposta della COMCO, il DIEM ha esaminato nuovamente le 

condizioni regionali della AI._____ coinvolgendo l'UT. A seguito di questi 

accertamenti, che hanno rafforzato il sospetto che più progetti fossero 

gravati da accordi, l'UT e il DIEM sono giunti alla conclusione che era 

opportuno raccomandare al Governo di interrompere tutte le procedure di 

aggiudicazione.

8. A causa del sospetto rafforzato di assenza di una concorrenza efficace, il 

9 giugno 2020 il Governo ha deciso di interrompere i cinque progetti dell'UT 

e di indire una nuova gara. Sulla base di questa decisione, il 10 giugno 

2020 il DIEM ha disposto l'interruzione e la ripetizione di dette procedure di 

gara poiché le offerte inoltrate non garantirebbero un'efficace concorrenza 

tra i partecipanti. 

9. Il 22 giugno 2020 è stato concesso alla A._____ SA, alla B._____ SA e alla 

C._____ SA, su loro richiesta, di consultare gli atti presso l'UT a Coira.

10. Il 25 giugno 2020 la A._____ SA, la B._____ SA e la C._____ SA (qui di 

seguito: ricorrenti) hanno presentato ricorso contro la comunicazione di 

interruzione e ripetizione della procedura di gara presso il Tribunale 

amministrativo del Cantone dei Grigioni. Esse hanno chiesto che, in revoca 

delle decisioni del 10 giugno 2020 riguardo ai progetti Bivio G._____, 

O._____, L._____ e risanamento ponte M._____, gli atti siano rinviati al 

DIEM affinché proceda alla delibera dei lavori in oggetto a chi ha presentato 

l'offerta economicamente più vantaggiosa. Come motivazione le ricorrenti 

hanno addotto, in sintesi, che non sarebbero date le premesse per 

interrompere risp. revocare le gare in discussione. Perlomeno in tre delle 

quattro gare oggetto di ricorso vi sarebbe stata un'efficace concorrenza tra 

gli offerenti, ovvero nelle gare Bivio G._____, Bivio F._____, AA._____. 

Due offerte delle ricorrenti sarebbero nettamente inferiori ai preventivi 

allestiti dall'UT e una sarebbe di poco superiore. Riguardo alla gara Ponte 

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E._____, le ricorrenti hanno fatto notare che si tratterebbe di un lavoro 

molto complesso. Avendo allestito un preventivo con delle posizioni 

ordinarie, l'UT avrebbe sbagliato completamente la sua valutazione. Le 

ricorrenti hanno pertanto chiesto di far disporre una perizia giudiziaria che 

abbia ad accertare se il preventivo dei costi allestito dall'UT è corretto e se 

l'offerta inoltrata dalle ricorrenti risponde a degli ordinari prezzi di mercato 

per un'opera da eseguire secondo le modalità prescritte dal relativo 

capitolato. 

11. La COMCO ha aperto un'inchiesta sulle tre imprese qui ricorrenti e le loro 

società consociate. Il 24 e 25 giugno 2020 la COMCO ha effettuato delle 

perquisizioni presso varie imprese (tra cui le qui ricorrenti) nella Regione 

D._____. L'inchiesta della COMCO è stata aperta e pubblicata nel Foglio 

ufficiale svizzero di commercio (FUSC) del 7 luglio 2020. 

12. Nella risposta del 20 luglio 2020 il DIEM (qui di seguito: convenuto) ha 

chiesto il rigetto del ricorso. Inoltre, esso ha chiesto che venga stabilita 

l'entità della consultazione degli atti, tenendo conto degli interessi di 

segretezza degni di tutela dello Stato e di altre persone e garantendo 

segnatamente che non venga concesso di prendere visione degli atti 

riguardanti gli strumenti impiegati dall'autorità aggiudicante cantonale per 

individuare accordi sugli appalti e la corrispondenza tra il Cantone dei 

Grigioni e la COMCO. In sintesi, il convenuto ha spiegato che nel caso di 

specie risalterebbe il fatto che tre imprese abbiano inoltrato offerte in 

consorzio per tutti i progetti pubblicati nonostante ognuna di loro sarebbe 

in grado di svolgere autonomamente i progetti. Inoltre, per le interruzioni 

della procedura qui discusse non si dovrebbero esaminare solo le singole 

aggiudicazioni, bensì sarebbe decisivo il contesto complessivo. 

Nonostante tre delle quattro offerte in discussione siano basse, in due casi 

addirittura inferiori al preventivo, un'efficace concorrenza non sarebbe data 

anche per questi progetti vista l'evidente rotazione nella composizione dei 

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consorzi. Rispetto ai prezzi dell'anno precedente e ai calcoli effettuati 

basandosi su di essi, i prezzi sarebbero stati in parte più elevati rispetto alla 

media. Inoltre vi sarebbero state anomalie anche nei programmi edilizi, 

poiché le singole procedure sarebbero state in parte descritte con 

formulazioni identiche. Per quanto riguarda il progetto "Ponte E._____", dal 

calcolo rielaborato del 2 luglio 2020 emergerebbe un superamento del 

preventivo del 46.94 %. Per il calcolo rielaborato il progettista avrebbe 

utilizzato prezzi tratti dall'esperienza in base ai progetti Ponte AJ._____ 

(eseguito da C._____), Ponte AK._____ (eseguito dal consorzio A._____ e 

C._____), Ponte AL._____ (eseguito da B._____) e Ponte AM._____ 

(eseguito da C._____). Il convenuto ha spiegato che i prezzi per i lavori che 

non sono stati eseguiti su questi ponti sono stati ripresi da altri progetti con 

condizioni geografiche/topografiche simili e tipologie di lavoro comparabili. 

Per il Cantone sussisterebbero sufficienti indizi indicanti che diverse 

imprese edili della AI._____ si sono accordate per vari progetti e protette a 

vicenda nella presentazione delle offerte. Questa valutazione sarebbe stata 

confermata da vari servizi mediante metodi di screening computerizzati. 

Siccome non si sarebbe potuto valutare in via definitiva l'esatta entità dei 

presunti accordi sugli appalti e la cerchia delle imprese coinvolte, il Governo 

avrebbe deciso di interrompere tutti e cinque i progetti dell'UT 

potenzialmente interessati e di pubblicare gradualmente nuove gare a 

partire dall'autunno 2020. Dall'autorità aggiudicante non si potrebbe 

pretendere di attendere fino alla conclusione di un eventuale procedimento 

della COMCO prima di poter interrompere e ripetere le procedure. La sola 

presenza di un forte sospetto di accordi in materia di concorrenza sarebbe 

sufficiente come motivo per l'interruzione e la ripetizione della procedura. 

13. Con richiesta di consegna in visione degli atti del 29 luglio 2020 le ricorrenti 

hanno domandato la messa a disposizione di tutti gli atti allegati alla 

risposta del 20 luglio 2020. In via superprovvisionale e provvisionale, esse 

hanno chiesto la sospensione della procedura sino ad intervenuta 

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decisione relativa alla facoltà di consultazione degli atti e quindi 

l'assegnazione di un nuovo (primo) termine per presentare la replica. Le 

ricorrenti hanno innanzitutto evidenziato quale premessa che un consorzio 

non sarebbe soggetto a limiti e sarebbe sbagliato ritenere che sia 

ammissibile solo se un'impresa non è in grado di presentare un'offerta 

individuale. In sostanza, le ricorrenti sostengono che dopo la perquisizione, 

l'interesse a mantenere segreti gli atti della COMCO sarebbe scemato. 

Inoltre, i documenti del DIEM non conterrebbero informazioni da segretare 

e dovrebbero quindi essere consegnati alle ricorrenti per permetterle di 

verificare la situazione in osservanza del diritto di essere sentiti. Una 

consultazione degli atti si imporrebbe a maggior ragione per il progetto del 

ponte di M._____, siccome i sospetti si ricondurrebbero solo a questo 

progetto. Le ricorrenti dovrebbero poter andare a fondo su questa gara su 

cui si fonderebbe tutta l'accusa del DIEM.

14. Al termine dello scambio di scritti inerente alla consultazione degli atti, con 

decisione incidentale del 16 marzo 2021 il Giudice dell'istruzione ha 

specificato quali atti potevano essere consultati dalle imprese consorziate, 

nella loro integralità o con omissioni, rispettivamente quali non potevano 

essere loro consegnati. Il ricorso procedurale sollevato dalle ricorrenti 

avverso questa decisione è stato respinto, per quanto ricevibile, con 

sentenza U 21 30 dell'11 gennaio 2022. Con sentenza 2C_258/2022 dell'8 

aprile 2022 il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile il ricorso 

inoltrato dalle ricorrenti contro detta sentenza U 21 30. 

15. Con scritto del 5 marzo 2021 il convenuto ha segnalato, in particolare, che 

anche nella procedura del progetto messo al bando dal Comune di 

AH._____ concernente i "Ripari valangari AV._____" vi sarebbero stati dei 

sospetti di accordi illeciti, per cui questa procedura è stata interrotta dal 

Comune di AH._____ con decisione del 18 giugno 2020 e ripetuta senza 

impugnazione. La nuova pubblicazione di questa commessa avrebbe 

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permesso di ottenere un'importante diminuzione del prezzo. Di fronte 

all'unica offerta presentata dal consorzio delle ricorrenti pari a CHF 

1'336'677.45, l'offerta più conveniente delle tre pervenute in occasione 

della nuova pubblicazione sarebbe stata di CHF 898'239.45.

16. Nelle osservazioni del 25 marzo 2021 allo scritto del 5 marzo 2021 le 

ricorrenti hanno chiesto che questo scritto (compresi gli allegati) sia 

estromesso dall'incarto, principalmente perché la gara "Ripari valangari 

AV._____" non avrebbe alcuna relazione con la procedura in oggetto e 

secondariamente perché una differenza di prezzo del 33 % tra l'offerta del 

consorzio e la ditta aggiudicataria non sarebbe un fatto straordinario, come 

dimostrato da esempi di differenze tra migliori e peggiori offerte di gare 

dell'anno 2021 che spazierebbero dal 44 % al 166 %. 

17. Il 22 aprile 2022 le ricorrenti hanno riformulato la richiesta che venga 

disposta una perizia giudiziaria relativa alla gara "Ponte E._____" onde 

poter valutare l'attendibilità del preventivo. 

18. Nella replica del 13 giugno 2022 le ricorrenti sono riconfermate nei loro 

petiti del ricorso. In particolare, esse hanno evidenziato che un 

superamento rilevante del preventivo sarebbe avvenuto solo nel caso del 

progetto "Ponte E._____", per il quale le ricorrenti chiedono una perizia sui 

costi. Inconsistente sarebbe inoltre l'asserita "rotazione nella composizione 

del consorzio". Se il convenuto si riferisce al fatto che per ciascuna gara 

l'amministrazione del consorzio è affidata a ditte diverse del consorzio, le 

ricorrenti spiegano che il consorzio tra le tre ditte qui ricorrenti avrebbe 

affidato la gestione e amministrazione del consorzio alla ditta che si trovava 

più vicina al previsto cantiere. Inoltre, laddove la COMCO afferma che i 

sospetti di accordi in materia di concorrenza sono meno evidenti, 

significherebbe che essa non ha rilevato alcun fondato sospetto per tre 

delle quattro gare in discussione. Il DIEM non avrebbe poi effettuato nuovi 

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esami dopo la lettera della COMCO e non avrebbe esposto quali elementi 

della realtà locale, ai quali ha rinviato la COMCO, sono stati considerati 

nonché quali elementi avrebbero permesso di concludere che vi fosse in 

più progetti, non meglio specificati, il sospetto di accordi. Il fatto che la 

COMCO sia intervenuta non proverebbe la presenza di tali indizi. A mente 

delle ricorrenti, quando il DIEM ha deciso l'interruzione, l'inchiesta COMCO 

non era ancora iniziata. Quindi l'apertura del procedimento COMCO non 

potrebbe essere un indizio per l'annullamento delle gare contestate. 

Oltretutto, occorrerebbe valutare singolarmente le quattro decisioni 

impugnate. Tre offerte sarebbero economicamente molto vantaggiose e 

tecnicamente vantaggiose (know-how elevato). In più, sarebbe 

impensabile che l'ente pubblico possa ottenere un prezzo migliore con la 

ripetizione delle due procedure in cui le ricorrenti hanno presentato delle 

offerte del 23.42 % risp. 10.22 % inferiori del preventivo. Posto ciò, il DIEM 

dovrebbe spiegare per quale motivo le ricorrenti avrebbero trovato degli 

accordi che distorcano la concorrenza. Inoltre, le gare oggetto di ricorso 

non avrebbero fatto oggetto degli interrogatori finora disposti dalla 

COMCO. Il DIEM avrebbe solamente sollevato un sospetto generale non 

comprovato a motivazione delle quattro diverse decisioni qui impugnate. 

Secondo le ricorrenti poi, un consorzio d'imprese sarebbe sempre possibile 

laddove una ditta non può da sola offrire tutto quanto richiesto dall'offerta. 

In questo caso il beton potrebbe essere fornito solo dalla B._____ SA e gli 

inerti dalla C._____ SA (per l'area della AH._____) e dalla B._____ SA (per 

l'area della AI._____). La A._____ SA non disporrebbe né di beton né di 

inerti. La A._____ SA dal canto suo disporrebbe di un parco mezzi per 

cantiere molto specializzato di cui le altre due ditte non dispongono. 

L'allegazione del convenuto secondo cui ogni ditta qui ricorrente 

disporrebbe di quanto necessario per eseguire da sola le opere sarebbe 

perciò errata. Per quanto concerne il "Ponte E._____", le ricorrenti 

segnalano che l'UT sarebbe già incorso in precedenza in importanti errori 

nell'allestimento dei preventivi per la realizzazione di ponti. E ora esso 

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pretenderebbe di poter giudicare se il prezzo offerto è un prezzo ordinario 

di mercato o meno senza presentare alle parti i dati e il metodo che ha 

usato per il confronto. Ad ogni modo, le ricorrenti affermano di conoscere 

perfettamente le opere su cui ci si è basati per il calcolo rielaborato del 

preventivo perché eseguite da loro stesse. Tre su quattro delle opere 

utilizzate per il confronto non sarebbero paragonabili. Il progetto "Ponte 

E._____" sarebbe un risanamento integrale di un ponte esistente senza 

demolizione, mentre il "Ponte AJ._____", "Ponte AK._____" e "Ponte 

AM._____" sarebbero stati demoliti e ricostruiti (ex novo). L'unico ponte 

paragonabile sarebbe il "Ponte AL._____". Per il "Ponte E._____", tuttavia, 

oltre a quanto previsto per il "Ponte AL._____" sarebbero da realizzare: 

esecuzione ponte provvisorio e smontaggio finale (stima ca. CHF 

145'000.00); rifacimento piazza antistante il ponte (stima ca. CHF 

80'000.00); HOF Beton (utilizzato per la prima volta nella regione D._____) 

ca. CHF 154'000.00 (per un totale di ca. CHF 379'000.00). L'offerta delle 

ricorrenti per il "Ponte E._____" [CHF 1'868'171.75] sarebbe dunque nei 

prezzi analoga all'unica opera paragonabile "Ponte AL._____" (preventivo 

di CHF 1'492'446.00). Sembrerebbe poi che l'UT utilizzi solo i prezzi dei 

migliori offerenti per i confronti, senza considerare eventuali sottocosti. Non 

avendo il DIEM e l'UT nessuna prova di accordi per tre delle quattro 

decisioni impugnate, essi avrebbero costruito l'argomento della "evidente 

rotazione nel consorzio". Secondo le ricorrenti il consorzio avrebbe invece 

favorito la concorrenza, visto anche che esso è risultato il miglior offerente 

in tutte e tre le gare e in due di tre gare ha offerto un prezzo inferiore (in un 

caso sostanzialmente inferiore) ai preventivi. Ciò sarebbe stato possibile 

grazie all'utilizzo delle possibili sinergie delle tre ditte sopra descritte. Le 

ricorrenti contestano inoltre la valutazione delle offerte per il "Ponte 

E._____" del progettista (ing. AN._____, AO._____ Sagl, H._____) del 27 

febbraio 2020. A mente delle ricorrenti, nella decina di giorni dall'inoltro 

delle offerte il 14 febbraio 2020 non sarebbe stato possibile effettuare una 

seria analisi di un'offerta così complessa. Secondo le ricorrenti il progettista 

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avrebbe dovuto raccogliere offerte indicative dei costi da subappaltanti, 

cosa che non avrebbe fatto. Molte posizioni ritenute con prezzo alto dal 

progettista sarebbero infatti dei subappalti (per le quali le ricorrenti 

avrebbero chiesto delle offerte) e in altri casi le valutazioni sarebbero 

incomplete e sommarie (a tal proposito le ricorrenti citano degli esempi di 

posizioni del capitolato). Per quanto attiene al programma lavori dell'opera 

"Ponte E._____", le ricorrenti spiegano di aver chiesto un'offerta a tre ditte 

per i lavori specialistici (di idrodemolizione) da eseguire in subappalto. Per 

l'allestimento dell'offerta in subappalto N._____ SA avrebbe chiesto alle 

ricorrenti un programma lavori, che le ricorrenti le hanno consegnato. In 

seguito N._____ SA ha partecipato alla relativa gara. Sarebbe dunque 

probabile che N._____ SA abbia usato il programma lavori delle ricorrenti 

per allestire il proprio e che pertanto siano rimaste delle posizioni uguali.  

19. Nella duplica del 25 luglio 2022 il convenuto ha mantenuto invariato il petito 

della presa di posizione del 20 luglio 2020. Esso ha aggiunto, in particolare, 

che sebbene le ricorrenti sostengano che non ci si può basare sui mezzi di 

prova non resi accessibili alle ricorrenti, oltre agli strumenti interni di 

controllo vi sarebbero altri sufficienti argomenti legittimanti le interruzioni. 

L'apertura dell'inchiesta da parte della COMCO non sarebbe avvenuta, 

come insinuato dalle ricorrenti, su pressione del convenuto bensì in seguito 

agli indizi di una limitazione illecita della concorrenza. Inoltre, non si 

potrebbe esigere l'esposizione dei singoli motivi d'interruzione per ognuna 

delle quattro procedure d'appalto impugnate. Sarebbero le procedure 

d'aggiudicazione nel loro insieme ad aver creato gli elementi di sospetto di 

collusione. Visti questi sospetti, l'interesse pubblico a una concorrenza 

efficace prevarrebbe su quello degli offerenti alla continuazione della 

procedura d'appalto. Infine sarebbe irrilevante il fatto che le ricorrenti 

abbiano presentato la miglior offerta nelle procedure impugnate. A mente 

del convenuto, la concorrenza può essere alterata già da accordi tra alcuni 

offerenti; di conseguenza, non si potrebbe escludere che senza cartello 

- 13 -

sarebbe stata presentata un'offerta ancora più vantaggiosa rispetto a quella 

dell'offerente giunto al primo posto, anche nel caso in cui quest'ultimo non 

abbia partecipato al cartello.  

20. Nella triplica del 28 luglio 2022 le ricorrenti hanno confermato il petito di 

ricorso e approfondito le loro argomentazioni. Essi hanno depositato un 

rapporto tecnico-peritale dell'ing. AP._____ (AQ._____ SA) del 27 luglio 

2022, il quale attesterebbe che l'offerta delle ricorrenti per il "Ponte 

E._____" sarebbe regolare. 

21. Nella quadruplica del 21 settembre 2022 il convenuto ha mantenuto 

invariato il suo petito, ha osservato che la perizia inoltrata sarebbe 

un'allegazione di parte non vincolante e ha ribadito che non sarebbe 

opportuna la disposizione di una perizia giudiziaria. 

22. Il 3 ottobre 2022 le ricorrenti hanno inoltrato una quintuplica con invariati 

petiti in cui hanno fatto in special modo notare che, di fronte alle allegazioni 

di parte sia del convenuto sia delle ricorrenti diametralmente opposte, 

spetterebbe ora al Tribunale ordinare una perizia giudiziale, come 

precedentemente richiesto. 

23. Con scritto del 12 ottobre 2022 il convenuto ha rinunciato a un'ulteriore 

presa di posizione. 

II. Considerando in diritto:

1.1. Oggetto d'impugnazione sono quattro delle cinque decisioni del 10 giugno 

2022 del convenuto disponenti l'interruzione e la ripetizione delle 

procedure d'appalto riguardo ai lavori stradali di AR._____ Bivio G._____ 

(n. 372.0013/0000.301, 741.00 Strada della AH._____, Bivio G._____), 

Bivio F._____ (n. 472.0033/0000.301, 741.00 Strada della AH._____, 

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O._____ AR._____, Bivio AS._____), AA._____ (n. 456.0001/0000.301, 

724.59 Strada di L._____, L._____, AR._____, Ponte AT._____) e Ponte 

E._____ (n. 495.3491/0000.301, 741.10 Strada per M._____, 

Risanamento "41 10 01 Ponte E._____"). La quinta commessa X._____ 

(n. 456.0025/0000.301, 724.60 Strada di I._____, AU._____), per la quale 

l'offerta delle ricorrenti – a differenza delle altre quattro – non è risultata la 

più vantaggiosa, non è invece stata impugnata. 

1.2. La competenza del Tribunale amministrativo per giudicare i presenti ricorsi 

è pacifica (art. 25 cpv. 2 lett. d della Legge sugli appalti pubblici [Lap; CSC 

803.300]). La legittimazione al ricorso delle ricorrenti è data (art. 50 della 

Legge sulla giustizia amministrativa [LGA; CSC 370.100]). I ricorsi 

adempiono inoltre i requisiti di forma e sono tempestivi (art. 38 e art. 26 

cpv. 1 Lap), per cui sono ricevibili. 

2. Controverso è se il convenuto ha giustamente disposto l'interruzione e la 

ripetizione delle relative procedure d'appalto giusta l'art. 24 cpv. 3 lett. c 

Lap a causa di sospetti di collusione o se piuttosto deve deliberare i lavori 

all'offerente che ha presentato l'offerta economicamente più vantaggiosa. 

3.1. Giusta l'art. 24 cpv. 2 Lap il committente può interrompere la procedura di 

aggiudicazione per motivi importanti. Secondo la giurisprudenza 

un'interruzione (definitiva o allo scopo di una nuova pubblicazione di un 

progetto modificato) è ammessa se è giustificata da motivi oggettivi e se 

non discrimina in maniera mirata singoli concorrenti (cfr. DTF 134 II 192 

consid. 2.3; sentenze del Tribunale amministrativo del Cantone dei 

Grigioni [STA] U 20 104 del 12 gennaio 2021 consid. 2.4, U 20 41 del 23 

febbraio 2021 consid. 2.1 con rinvii, U 20 23 del 24 agosto 2020 consid. 

2.2 segg.). La procedura può essere in special modo ripetuta se le offerte 

presentate non garantiscono un'efficace concorrenza (art. 24 cpv. 3 lett. c 

Lap). Una concorrenza efficace è compromessa, in particolare, in caso di 

accordi (illeciti) in materia di concorrenza ai sensi dell'art. 4 cpv. 1 e art. 5 

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della Legge federale sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge 

sui cartelli, LCart; RS 251). L'autorità è in special modo tenuta a garantire 

la promozione della concorrenza fra i concorrenti, l'impiego ottimale di 

fondi pubblici e la parità di trattamento degli offerenti. Un motivo oggettivo 

(risp. importante) sussiste già qualora i vantaggi di un'interruzione 

prevalgano su quelli di una prosecuzione della procedura. I concorrenti 

non hanno nessun diritto soggettivo alla prosecuzione della procedura 

d'appalto (cfr. BEYELER, Überlegungen zum Abbruch von 

Vergabeverfahren in: AJP 7/2005, pag. 790 n. 32 segg.; SCHERLER, 

Abbruch und Wiederholung von Vergabeverfahren in: Aktuelles 

Vergaberecht 2008, Zurigo 2008, pag. 292 n. 16 segg.). 

3.2. Vista la difficoltà di dimostrare l'esistenza di accordi illeciti, non possono 

essere poste esigenze elevate al grado di rilevanza della prova. L'autorità 

deve pertanto poter interrompere la procedura d'appalto già solo se 

sussistono indizi sufficienti a sostegno di accordi illeciti risp. di una 

concorrenza falsata (cfr. SUTER, Der Abbruch des Vergabeverfahrens, 

diss. Basilea 2010, n. 295 segg. in particolare 319 segg. con riferimenti; 

cfr. anche l'art. 43 cpv. 1 lett. e del Concordato intercantonale sugli appalti 

pubblici [CIAP; CSC 803.710] entrato in vigore il 1° ottobre 2022 – benché 

non applicabile a questa fattispecie conclusasi sotto il vecchio diritto [cfr. 

art. 64 cpv. 1 CIAP] – secondo cui il committente può interrompere la 

procedura di aggiudicazione in particolare se esistono indizi sufficienti di 

un accordo illecito in materia di concorrenza tra gli offerenti). L'appaltante 

gode di un margine di apprezzamento nella decisione di interruzione (cfr. 

STA U 20 104 del 12 gennaio 2021 consid. 2.4). Il Tribunale interviene 

dunque soltanto in caso di abuso o eccesso del potere d'apprezzamento 

(cfr. per tutto STA U 20 65 del 7 settembre 2021 consid. 4.1). 

4.1. Le ricorrenti sostengono, in sintesi, che gli indizi (importanti) di accordi sui 

prezzi volti a distorcere la concorrenza asseriti dal convenuto non 

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sarebbero suffragati. Il convenuto avrebbe tra l'altro dovuto fornire le prove 

per ogni singola decisione. In tre gare vi sarebbe stata una forte 

concorrenza. Due offerte su tre sarebbero addirittura state inferiori in modo 

rilevante ai preventivi. L'unico elemento che possa avvalorare i sospetti 

del convenuto sarebbe la differenza di prezzo tra il preventivo dell'UT e 

l'offerta delle ricorrenti per il "Ponte E._____". Questi sospetti sarebbero 

tuttavia smentiti dalla perizia inoltrata. 

4.2. Questi giudici condividono per contro l'opinione del convenuto secondo 

cui, in considerazione del contesto complessivo, per l'interruzione delle 

procedure d'appalto qui in discussione sussistono sufficienti indizi di una 

concorrenza inefficace. Ciò risulta dai controlli interni ed esterni effettuati. 

Come descritto sopra, per l'interruzione della procedura d'appalto non può 

essere preteso che il convenuto dimostri con piena prova l'esistenza di un 

cartello. Bastano sufficienti indizi in tal senso. L'interruzione delle 

procedure d'appalto nel caso di specie è avvenuta dopo una prima verifica 

dell'UT – a causa di sospetti di collusione –, un'ulteriore approfondita 

verifica da parte del DIEM di queste procedure – da cui sono emersi degli 

indizi di accordi illeciti – e un'analisi supplementare tramite screening 

computerizzato (analisi statistica delle offerte inoltrate tramite software) 

effettuato da un servizio esterno – che per quattro commesse delle sei 

analizzate ha supportato il sospetto di accordi illeciti. Gli indizi di una 

concorrenza non efficace in questo caso vanno pertanto ritenuti sufficienti. 

4.3. Le ricorrenti osservano che questo Tribunale nella sentenza U 21 30 

avrebbe riferito che le verifiche mediante metodo screening, non messe a 

disposizione delle ricorrenti, non potrebbero essere usate a pregiudizio 

delle ricorrenti. Effettivamente, in fondo al consid. 4 di suddetta sentenza 

relativo all'accesso ai documenti concernenti la lista di controllo interna per 

gli accordi sugli appalti (doc. 18 convenuto) e la valutazione nell'ambito 

dello screening (doc. 19 convenuto), questo Tribunale ha precisato che 

nonostante la conferma di rifiuto di consegna di tali atti "il contenuto di 

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questi documenti non potrà essere utilizzato a svantaggio delle ricorrenti 

nella procedura di ricorso U 20 66 (cfr. l'art. 17 cpv. 3 LGA)". 

4.3.1. Giusta l'art. 17 cpv. 3 LGA se a svantaggio di una parte ci si basa su atti 

dei quali essa non può prendere visione, il contenuto a carico deve esserle 

comunicato e le deve essere dato modo di prendere posizione e di 

presentare domanda di assunzione di ulteriori prove

4.3.2. Le ricorrenti sono a conoscenza del fatto che i controlli effettuati dal 

convenuto e dal servizio esterno presentano indizi a loro sfavore. In tal 

senso, il contenuto di questi documenti segretati è stato reso noto alle 

ricorrenti, mentre non si è ritenuto appropriato divulgarne i dettagli risp. il 

metodo del controllo poiché la diffusione potrebbe portare le imprese ad 

adattarsi a queste circostanze a svantaggio dell'autorità committente e 

contravverrebbe così allo scopo della legislazione sugli appalti e sui cartelli 

(v. STA U 21 30 consid. 4). Ne discende che, confermando la tesi del 

convenuto sull'esistenza di fondati sospetti di collusione basata sui relativi 

documenti di controllo non consegnati alle ricorrenti, il Tribunale non 

incombe in una violazione dell'art. 17 cpv. 3 LGA. Per completezza, si 

rileva che lo screening computerizzato rappresenta un valido strumento 

per individuare accordi illeciti. Questo strumento è servito ad avvalorare i 

sospetti di accordi illeciti sorti al convenuto. Va rammentato che in questa 

sede non si tratta di decidere se effettivamente vi siano stati degli accordi 

illeciti. Dacché fondamentalmente non sussiste un diritto soggettivo alla 

prosecuzione della procedura d'appalto, questi Giudici ritengono di poter 

confermare la sufficienza degli indizi di accordi illeciti in base ai 

summenzionati strumenti di controllo senza violare il diritto di essere sentiti 

delle ricorrenti, alle quali per motivi di segretezza è stata negata la 

possibilità di confutare nel dettaglio le analisi e i risultati della lista di 

controllo e dello screening. 

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4.4. Indipendentemente da quanto appena considerato, va notato che la 

COMCO secondo l'art. 27 cpv. 1 LCart apre un'inchiesta se esistono indizi 

di una limitazione illecita della concorrenza. Pertanto, a prescindere dagli 

elementi di sospetto evidenziati nei documenti del convenuto non resi 

accessibili alle ricorrenti, già solo l'avvio dell'indagine della COMCO contro 

le ricorrenti può essere ritenuto un indizio e quindi un motivo oggettivo 

sufficiente a giustificare un'interruzione delle procedure in discussione. Va 

notato che, come obiettato dalle ricorrenti, l'inchiesta della COMCO è stata 

ufficialmente aperta successivamente all'emanazione delle decisioni di 

interruzione e ripetizione di gara qui impugnate. Tuttavia, già prima 

dell'emanazione di queste decisioni del 10 giugno 2020 con scritto del 29 

maggio 2020 (doc. 21 convenuto) la COMCO aveva ritenuto sostenibile la 

procedura delineata dal convenuto. Decisivo resta dunque il fatto che la 

COMCO abbia preso la decisione di avviare un'inchiesta molto 

presumibilmente prima o contemporaneamente all'interruzione disposta 

dal convenuto. La decisione di aprire un'inchiesta da parte della COMCO 

può dunque essere ritenuta un sufficiente indizio giustificante le decisioni 

qui impugnate di interruzione e ripetizione delle gare d'appalto.  

4.5. Si rammenta inoltre che l'interruzione e la ripetizione delle procedure 

d'appalto è avvenuta a seguito delle evidenze legate alla concorrenza (e 

non a seguito del superamento del limite di spesa risp. del preventivo). 

Siccome il convenuto ha menzionato la circostanza del superamento del 

preventivo per il "Ponte E._____" le ricorrenti hanno concluso che l'unico 

elemento che possa avvalorare i sospetti del convenuto sarebbe la 

differenza di prezzo tra il preventivo e l'offerta delle ricorrenti per il "Ponte 

E._____". Ciò non è tuttavia il caso. Secondo la lista di controllo interna 

sono adempiti vari indizi e l'analisi computerizzata non si basa sulla 

differenza tra offerte e preventivo. Non bisogna dunque approfondire 

questo aspetto e non occorre dar seguito alla richiesta probatoria delle 

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ricorrenti di una perizia (giudiziaria) sul preventivo e l'offerta delle ricorrenti 

riguardo alla gara "Ponte E._____". 

5. Viste le conclusioni di cui sopra, non serve accertare ulteriormente la 

fattispecie dando seguito alle richieste probatorie delle ricorrenti, anche 

perché non si intravede come da ulteriori mezzi di prova possano 

emergere degli elementi atti a cambiare l'esito a cui sono giunti questi 

Giudici.

6. Riassumendo, appare sostenibile la scelta del convenuto di interrompere 

e ripetere le procedure di aggiudicazione per i relativi progetti a causa di 

fondati sospetti su accordi anticoncorrenziali. Il ricorso va dunque respinto 

e la decisione impugnata confermata.

7. Sulla base di casi e importi d'aggiudicazione analoghi (in questo caso 

l'importo complessivo per le quattro gare impugnate ammonta a più di 

CHF 3.6 mio) e in considerazione dei numerosi scritti delle parti, la tassa 

di Stato per questa procedura è fissata a CHF 10'000.00. Siccome il 

convenuto in un primo momento si è (ingiustamente) rifiutato di produrre 

praticamente tutti gli atti, senza considerare la possibilità di una 

produzione parziale (eventualmente con omissioni) dei documenti, appare 

opportuno assegnare ad esso il 20 % dei costi processuali. Il restante 80 

% è accollato alle ricorrenti (in responsabilità solidale, come previsto 

dall'art. 72 cpv. 2 LGA). In questo senso, si giustifica pure un indennizzo 

forfettario per i costi di patrocinio delle ricorrenti maturati in relazione allo 

scambio di scritti sulla produzione degli atti. Tali ripetibili in favore delle 

ricorrenti sono fissate all'importo forfettario di CHF 1'000.00 (complessivi, 

senza diritto all'aggiunta dell'IVA). Secondo la regola nell'art. 78 cpv. 2 

LGA al convenuto non sono assegnate ripetibili. 

III. Per questi motivi il Tribunale giudica:

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1. Il ricorso è respinto.  

2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:

- una tassa di Stato di CHF 10'000.00

- e le spese di cancelleria di CHF 447.00

totale CHF 10'447.00

Tali spese sono poste in ragione di 1/5 a carico del Cantone dei Grigioni e 

in ragione di 4/5 in solido a carico della A._____ SA, B._____ SA e C._____ 

SA. 

3. Il Cantone dei Grigioni versa alla A._____ SA, B._____ SA e C._____ SA 

CHF 1'000.00 a titolo di ripetibili.

4. [Vie di diritto]

5. [Comunicazioni]