# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c007dd6d-c18a-5c5d-8af5-e1026307e011
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_3a_99_38.pdf
**Docket/Reference:** ac_3a_99_38.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_3a_99_38.pdf

## Full Text

IIIe  COUR  ADMINISTRATIVE.  Séance  du  4  décembre  2001.  Statuant  sur 
l'action  déposée  le  9  mars  1999  (3A  99  38)  par  La  Fondation  X, 
demanderesse,  représentée  par  Me  Bruno  Kaufmann,  avocat  à  Fribourg, 
contre  la  Commune  de  Fribourg,  défenderesse,  représentée  par  son 
Conseil communal, (action en paiement.- art. 121 CPJA) 

En fait: 

A. 

B. 

La Fondation X (ci-après: le Home), a été conçue comme établissement pour 
personnes  âgées  dont  l'état  de  santé  physique  nécessite  ou  non  des  soins 
infirmiers  (art.  4  des  Statuts  de  la  Fondation  X.  Par  décision  du  1er  mars 
1991, la Direction de la santé publique et des affaires sociales (ci-après : la 
Direction)  a  partiellement  reconnu  cet  établissement,  à  raison  de  trente  lits, 
comme  home  pouvant  faire  bénéficier  ses  pensionnaires  des  subventions 
prévues  par  la  loi  sur  le  subventionnement  des  soins  spéciaux  dans  les 
établissements  pour  personnes  âgées  (LSS;  RS  834.2.2).  Le  30  septembre 
1991, le Home a déposé une demande tendant à étendre la reconnaissance 
à tout l'établissement, qui dispose d'un total de soixante lits. Cette requête a 
été  admise,  le  20  décembre  1991,  et,  dès  le  1er  janvier  1992,  la 
reconnaissance a porté sur les soixante lits de l'établissement. 

Y., née en 1911, domiciliée à Fribourg, a été admise au Home, le 17 octobre 
1991.  L'avis  d'entrée,  daté  du  18  novembre  1991,  précise  que le séjour est 
définitif  et  que  la  dépendance  de  l'intéressée  est  considérée  comme  lourde 
(degré C). Elle a été placée dans le secteur reconnu comme médicalisé dès 
le 1er janvier 1992. 

Le 26 novembre 1991, le directeur du  Home a annoncé cette admission au 
Conseil communal de la Ville de Fribourg, en relevant qu'en cas d'indigence 
de l'intéressée, il reprendrait contact, conformément à la loi sur l'assistance. 
Par  un  courrier  du  même  jour,  il  lui  a  soumis,  pour  ratification,  une 
convention  relative  à  la  prise  en  charge  des  frais  d'assistance  de  Y.,  ainsi 
formulée : 

"Conformément à l'article 4 alinéa 2 de la loi sur l'assistance, la commune de 
domicile  au  moment  de  l'admission  d'une  personne  au  Home,  s'engage  à 
prendre en charge sans limitation de durée, les frais d'assistance et, pour les 
bénéficiaires  des  prestations  complémentaires  AVS,  le  découvert  éventuel 
après versement desdites prestations. 

 - 2 -

C. 

D. 

E. 

F. 

Son admission au foyer ne pourra s'opérer qu'après signature de la présente 
convention par son Conseil communal." 

La  lettre  d'accompagnement  précise  que  le  prix  de  pension  est  de  fr.  105.- 
par jour, auquel peuvent s'ajouter d'éventuels frais de soins spéciaux. 

La convention a été ratifiée par le Conseil communal de la Ville de Fribourg, 
le 7 janvier 1992. 

Au 1er janvier 1992, les frais du placement de Y. présentaient un découvert 
de  fr.  17'009,80.  Celui-ci  était  de  fr.  16'563,30  au  1er  janvier  1993  et  de  fr. 
17'535,70 au 31 décembre 1993. Y. est décédée en 1995. 

Le  6  février  1992,  le  Home  a  demandé  à  la  Commune  de  Fribourg  de 
prendre en charge le montant du découvert, au 1er janvier 1992, de dix-sept 
pensionnaires  du  home,  dont  Y.  Dans  sa  réponse  du  12  février  1992,  la 
Commune  de  Fribourg,  se  référant  à  un  entretien  entre  les  parties  du  21 
janvier 1992, a constaté que le paiement de ce découvert reviendrait, pour la 
commune,  à  prendre  en  charge  les  soins  spéciaux  des  pensionnaires  de 
homes,  prestations  qui  ne  relèvent  toutefois  pas  de  l'assistance.  Elle  a  dès 
lors  confirmé  qu'elle  refusait  d'intervenir  dans  la  couverture  des  soins 
spéciaux. 

Une  séance  a  réuni  les  représentants  de  la  Commune  de  Fribourg  et  du 
Home  le  14  mars  1994,  au  terme  de  laquelle  les  parties  ont  convenu, 
notamment,  que  seuls  les  frais  d'assistance  proprement  dite  relevant  des 
factures  que  le  Home  a  envoyées  à  la  Commune  de  Fribourg  doivent  être 
pris en charge par celui-ci, à l'exclusion des frais relatifs aux soins spéciaux. 

Agissant le 9 mars 1999 auprès du Tribunal administratif, le Home a ouvert 
une  action  de  droit  administratif  contre  la  Commune  de  Fribourg  en 
concluant,  sous  suite  de  dépens,  à  ce  que  la  défenderesse  soit  astreinte  à 
payer  un  montant  de  fr.  17'535,70  portant  intérêts  à  5%  l'an  dès  le 
31 décembre  1993,  représentant  le  découvert  des  frais  de  placement  de  Y. 
dans  son  établissement.  Selon  elle,  il  ne  fait  pas  l'ombre  d'un  doute  que  la 
convention  relative  à  la  prise  en  charge  des  frais  d'assistance  de  Y.  est 
entrée  en  vigueur  avec  l'admission  de  celle-ci  au  home.  Or,  malgré  ses 
différents revenus, la précitée ne pouvait pas subvenir à ses besoins et elle 
devait  donc  bénéficier  de  l'aide  sociale  de  la  part  de  sa  commune  de 
résidence. Selon la loi de 1951 sur l'assistance - alors en vigueur - les frais 
de soins à la maison ou dans un home font partie de l'assistance; la nouvelle 
loi  de  1991  ne  fait  que  formuler  de  manière  plus  générale  la  notion 

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d'assistance  telle  que  décrite  dans  la  loi  de  1951.  Partant,  la  commune  ne 
peut  pas  refuser  la  prise  en  charge  des  soins  spéciaux  dont  Y.  a  bénéficié 
dès son admission dans l'établissement, sous prétexte que les subventions y 
relatives n'ont pas été accordées immédiatement. En signant la convention, 
la  commune  savait  en  effet  que  la  garantie  de  prise  en  charge  concernait 
aussi la période du séjour de Y. avant la reconnaissance de l'établissement 
comme home médicalisé et qu'elle portait également sur les soins spéciaux. 
Dans  le  respect  de  la  convention,  elle  se  doit  de  financer  l'intégralité  de  la 
dette de cette pensionnaire envers l'établissement. 

Dans sa réponse du 20 mai 1999, la Commune de Fribourg a conclu au rejet 
de  la  demande,  avec  suite  de  frais  et  de  dépens.  Elle  conteste,  en  tous 
points, les arguments de la défenderesse, en soulignant, en particulier, que 
la convention n'a été signée que le 7 janvier 1992. Elle allègue, pour sa part, 
qu'à  aucun  moment  elle  n'a  accepté  de  prendre  en  charge  les  soins 
spéciaux, ceux-ci relevant prioritairement de la loi y relative, non pas de celle 
concernant l'aide sociale. 

La  demanderesse  a  répliqué,  le  9  juillet  1999,  et  confirmé  ses  allégués 
précédents. Elle a notamment précisé que, contrairement à l'indication de la 
défenderesse,  Y.  n'avait  pas  été  accueillie  dans  un  secteur  non  médicalisé, 
mais dans une unité pour laquelle la reconnaissance, déjà demandée, a été 
obtenue dès janvier 1992. Par ailleurs, Y. avait le droit de bénéficier de soins 
spéciaux  et  la  collectivité  publique  doit  les  financer.  Elle  a  également 
souligné  qu'à  aucun  moment  la  Commune  de  Fribourg  n'a  manifesté  son 
désaccord quant à la prise en charge des frais en question. 

les  parties  qu'elle 

Par lettre du 5 septembre 2001, la Juge déléguée à l'instruction de l'affaire a 
avisé 
instruction 
complémentaire  et,  notamment,  à  donner  suite  à  aux  demandes  d'audition 
des parties et de témoins, et que, partant, l'instruction était close. 

renonçait  à  procéder  à  une 

G. 

H. 

I. 

Par courriers du 19 septembre 2001, les parties ont renoncé aux débats. 

En droit: 

1.  a)  Selon l'art. 123 du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1), le Tribunal administratif connaît en instance cantonale unique de 

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toutes  les  actions  de  droit  administratif  dont  le  jugement  n'est  pas  attribué 
par la loi à une autre autorité. 

Dès  lors  qu'aucune  disposition  ne  désigne  une  autre  autorité  pour  se 
prononcer  sur  une  contestation  relative  à  l'exécution  d'une  convention 
relevant  du  droit  public,  la  Cour  de  céans  est  compétente  pour  trancher  le 
litige. 

b)  La défenderesse n'a soulevé aucune exception de fins de non-recevoir. 

2.  a)  Selon l'art. 121 CPJA, l'action de droit administratif est ouverte dans les cas 
de  contestations  relatives  à  des  prétentions  de  droit  public  au  sujet 
desquelles  l'autorité  administrative  n'a  pas  la  compétence  de  prendre  une 
décision  (al.  1).  Ces  prétentions  peuvent  concerner  en  particulier:  a)  des 
indemnités  non  contractuelles,  notamment  celles  qui  sont  afférentes  à  la 
responsabilité  civile  des  collectivités  publiques  et  de  leurs  agents;  b)  des 
prestations découlant de contrats de droit public ou de clauses contractuelles 
d'une concession; c) des affaires à régler par l'action de droit administratif en 
vertu d'autres lois (al. 2). 

b)  En  l'espèce,  la  demanderesse  fait  valoir  que  sa  prétention  en  paiement  se 
fonde sur le contrat de droit administratif relatif à la prise en charge de frais 
d'assistance de Y., que la défenderesse n'a pas honoré. Partant, la voie de 
l'action de droit administratif serait, selon elle, ouverte. 

c)  Si l'on examine le contenu de la convention relative à la prise en charge des 
frais d'assistance de Y., on constate qu'elle porte sur deux points, à savoir la 
désignation de la commune d'assistance, au sens de l'art. 4 al. 2 et 10 de la 
loi du 17 juillet 1951 sur l'assistance, en vigueur jusqu'au 30 juin 1994 (cf. art. 
43 al. 2 de la loi sur l'aide sociale; LASoc; RSF 831.0.1) et la prise en charge 
des frais d'assistance (cf. art. 1er al. 2 et 27 ss de la loi sur l'assistance). Or, 
ces  deux  objets  étaient  expressément  réglés  par  la  loi  sur  l'assistance, 
applicable  au  moment  où  la  convention  a  été  signée;  on  peut  douter  dans 
ces  conditions  de  la  réelle  nature  juridique  de  cette  convention,  qui 
s'apparente  bien  plus  à  une  déclaration  de  prise  en  charge  des  frais 
d'assistance,  fréquemment  établie  par  la  commune  d'assistance,  qu'à  un 
contrat de droit administratif. Quoi qu'il en soit, l'autorité administrative avait, 
déjà sous l'ancien droit, la compétence de rendre des décisions relatives aux 
prétentions d'assistance. Partant, même si la commune avait confirmé par le 
biais d'une convention son engagement à financer les frais d'assistance de la 
pensionnaire  du  home,  son  refus  ultérieur  se  devait  d'être  contesté  par  la 
voie  du  recours  ouvert  auprès  de  l'autorité  désignée  par  la  loi,  en 

 
 
 
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l'occurrence le préfet (cf. art. 21 al. 3 et 26 de la loi sur l'assistance, dans sa 
teneur  selon  la  loi  du  3  février  1960).  On  constate  du  reste  que,  lors  d'un 
entretien  du  21  janvier  1992,  puis  par  courrier  du  12  février  1992,  la 
Commune de Fribourg, agissant par le chef du service des affaires sociales, 
a  précisé  que  le  subventionnement  des  soins  spéciaux  ne  relevait  pas  des 
prestations  de  l'assistance  publique  et,  de  ce  fait,  elle  a  confirmé  son  refus 
d'intervenir  dans  la  couverture  de  soins  spéciaux.  Indépendamment  de  sa 
forme,  il  s'agit  bien-là  d'une  décision,  qui  était  susceptible  de  recours.  Non 
contestée,  cette  décision  est  entrée  en  force  et  ne  saurait  dès  lors  être 
remise en cause, plus de sept ans après son prononcé. 

Autrement dit, force est de constater que la présente affaire portée devant le 
Tribunal  administratif  ne  concerne  pas  une  contestation  relative  à  des 
prétentions de droit public au sujet desquelles l'autorité administrative n'a pas 
la  compétence  de  prendre  des  décisions,  au  sens  de  l'art.  121  CPJA,  de 
sorte  que  la  voie  de  l'action  en  paiement  n'est  pas  ouverte.  C'est  du  reste 
dans  ce  sens  que  doit  être  compris  l'art.  3  de  la  loi  sur  l'assistance,  selon 
lequel l'assistance ne peut être réclamée par voie judiciaire. 

d)  Dans  la  mesure  toutefois  où  d'autres  affaires  portant  sur  les  mêmes 
questions de principe opposent encore les parties, l'autorité de céans tient à 
souligner  que,  si  l'action  avait  été  ouverte  devant  le  Tribunal  administratif, 
elle aurait dû être rejetée. 

3.  a)  L'assistance  publique  -  comme  aussi  l'aide  sociale  selon  le  nouveau  droit  - 

n'intervient qu'à titre subsidiaire (cf. art 1 al. 2 de la loi sur l'assistance).  

Le principe de la subsidiarité souligne le caractère complémentaire de l'aide 
sociale et demande que toutes les autres possibilités (auto-prise en charge, 
prestations  d'assurances,  emprunts,  subventionnements,  prestations 
volontaires  de  tiers,  etc.)  aient  déjà  été  utilisées  avant  que  des  prestations 
d'aide publique ne soient accordées. Il exclut en particulier le choix entre les 
sources  d'aide  prioritaire  et  l'aide  sociale.  Les  prestations  de  l'aide  sociale 
seront  ainsi  accordées  à  condition  que  toutes  les  prétentions  de  droit  privé 
ou  public  du  requérant  aient  été  épuisées,  ou  encore  lorsqu'aucune 
prestation de tiers n'est versée. Entrent en ligne de compte, notamment, les 
prestations des assurances sociales, les obligations d'assistance relevant du 
droit familial, les prétentions découlant de contrats; les droits aux dommages 
et intérêts, les bourses (cf. F. Wolffers, Fondements du droit de l'aide sociale, 
1995, p. 77 s). 

b)  Or,  depuis  l'entrée  en  vigueur  de  la  LSS,  au  1er  janvier  1982,  les  frais 
facturés  dans  les  établissements  pour  personnes  âgées  aux  bénéficiaires 

 
 
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d'une  rente  AVS  et,  exceptionnellement,  d'une  rente  AI,  pour  les  soins 
spéciaux  qu'ils  reçoivent,  sont  subventionnés  par  la  collectivité  publique  (cf. 
art.  1  LSS).  L'octroi  d'une  telle  subvention  vise  précisément  à  éviter  le 
recours à l'assistance publique. C'est ce qu'a confirmé à plusieurs reprises le 
législateur fribourgeois dans le cadre des délibérations relatives au projet de 
LSS.  Il  a  été  en  particulier  souligné  que  les  rentes  AVS  et  AI  ainsi  que  les 
prestations  complémentaires  et  autres  ressources  personnelles  peuvent  en 
général  couvrir  le  prix  de  pension  normal,  soit  le  logement  et  la  nourriture. 
Mais,  lorsqu'il  y  a  des  soins  spéciaux,  qui  augmentent  sensiblement  le  prix 
de  pension,  ces  rentes  et  prestations  ne  suffisent  plus.  Une  aide  devient 
alors  nécessaire  (BGC  1980  I  p.  107  s).  L'un  des  buts  de  la  LSS  est 
précisément  de  venir  en  aide  aux  personnes  malades  qui,  par  leurs 
ressources,  ne  peuvent  couvrir  les  frais  de  pension  supplémentaires 
résultant  des  soins  spéciaux  et  d'éviter  d'avoir  recours  à  l'intervention  de 
l'assistance  publique,  considérée  comme  humiliante  pour  la  plupart    d'entre 
elles. La tendance est aujourd'hui en effet de pouvoir libérer le secteur de la 
vieillesse  de  l'assistance  publique  proprement  dite  et  de  remplacer  cette 
notion d'assistance par un droit à l'aide sociale inspirée de la solidarité (BGC 
1980 I p. 194). 

Ainsi,  et  vu  le  caractère  subsidiaire  de  l'assistance  publique,  les  frais  de 
soins  spéciaux  dans  les  établissements  pour  personnes  âgées,  qui  font 
l'objet  de  subventions,  ne  sont  par  principe  pas  financés  par  l'assistance 
publique. 

c)  Cela  étant,  l'octroi  de  subventions  pour  les  soins  spéciaux  dispensés  dans 
des  établissements  pour  personnes  âgées  est  soumis  à  des  conditions 
personnelles (art. 7 LSS) et à des conditions relatives à l'établissement (art. 
8 LSS); en particulier, cette dernière disposition prévoit que la subvention ne 
peut  être  accordée  qu'en  faveur  des  personnes  séjournant  dans  un 
établissement  qui  est  reconnu  d'utilité  publique  et  répond  à  un  besoin  dans 
l'équipement  du  canton  ou  d'une  région  concernée  (let.  a).  Dans  le  cas 
d'espèce,  la  pensionnaire  a  séjourné  dans  le  secteur  de  l'établissement  qui 
n'a obtenu cette reconnaissance qu'à compter du 1er janvier 1992. Autrement 
dit,  jusqu'à  cette  date,  elle  séjournait  dans  un  home  qui  n'était  pas  encore 
reconnu comme home médicalisé, et elle ne pouvait dès lors pas prétendre à 
l'octroi  de  subventions.  Cette  situation  ne  saurait  cependant  justifier  une 
prise  en  charge  par  l'assistance  publique  des  soins  spéciaux  qui  lui  ont  été 
prodigués. 

En  effet,  le  Tribunal  administratif  a  déjà  eu  l'occasion  de  souligner  qu'en 
entrant dans un home simple, la personne âgée sait - ou du mois devrait être 
informée  -  qu'elle  ne  pourra  pas  prétendre  à  l'octroi  de  subventions  pour 
soins  spéciaux  destinés  aux  pensionnaires  des  homes  médicalisés.  Elle  se 

 
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doit,  dans  ces  conditions,  de  prendre  en  charge  elle-même  ces  frais 
supplémentaires,  cas  échéant  de  changer  d'établissement  de  soins.  Il  est 
vrai  qu'un  changement  de  home  engendre  des  désagréments  pour  les 
personnes  âgées;  ces  désagréments  doivent  cependant  être  acceptés  par 
les pensionnaires qui souhaitent obtenir une aide financière de la collectivité 
publique,  et  ils  ne  sont  pas  démesurés  (cf.  ATA  du  9  février  1994,  dans  la 
cause M.). 

Il en découle que, dans la mesure où une personne peut prétendre à l'octroi 
d'une subvention pour soins spéciaux, le recours à l'assistance publique pour 
le  financement  de  ces  soins  -  vu  son  caractère  subsidaire  -  n'entre  pas  en 
ligne  de  compte.  La  personne  nécessiteuse  se  doit  d'être  placée  dans  un 
établissement médicalisé reconnu. Partant, le home simple qui accepte une 
personne  nécessitant  des  soins  spéciaux  doit  assumer  le  risque  lié  à  une 
non prise en charge des frais par la collectivité publique. 

4.  a)  Le  fait  que  l'établissement  et  la  commune  d'assistance  ait  passé  une 
convention relative à la prise en charge des frais d'assistance ne permet de 
déroger à ces principes. 

la 

Lorsque 
loi  organise  un  système  de  prestations  ou  d'obligations 
généralement  applicables  pour  garantir  l'égalité  de  traitement,  il  est  clair 
qu'un  contrat,  qui  y  dérogerait,  est  exclu;  cela  découle  du  principe  de  la 
suprématie de la loi, en vertu duquel il n'y a d'exception possible que si la loi 
le permet. Autrement dit, partout où l'exigence première à laquelle obéit une 
loi se justifie par la nécessité de protéger les administrés contre l'arbitraire et 
l'inégalité  de  traitement,  il  s'impose  de considérer que la réglementation est 
exhaustive.  Cela  vaut  pleinement  dans 
le  domaine  des  prestations 
d'assurance sociale (P. Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, p. 261). 
Un contrat de droit administratif - hormis le contrat de droit administratif entre 
collectivités  publiques  -  n'est  admissible  que  dans  le  cadre  d'une  loi,  en 
raison  du  principe  de  la  légalité  généralement  applicable  aujourd'hui.  Il  en 
résulte  que  si  la  forme  du  contrat  de  droit  administratif  peut  être  choisie  en 
lieu et place de la forme d'une décision unilatérale, même en l'absence d'une 
base légale le prévoyant, le contenu du contrat de droit administratif ne doit 
et  ne  peut  qu'être  conforme  à  la  loi  qu'il  exécute  (B.  Knapp,  Précis  de  droit 
administratif, Bâle 1991, p. 318 s). 

b) 

Il  est  ainsi  évident  que,  dans  leurs  attributions  en  matière  d'assistance,  les 
autorités  ne  peuvent  pas,  par  le  biais  de  contrats,  privilégier  certains 
administrés en leur accordant des aides financières auxquelles ils n'ont pas 
droit  en  vertu  de  la  loi.  Tel  serait  le  cas  d'une  prise  en  charge  des  soins 

 
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spéciaux  dispensés  à  une  personne  placée  dans  un  home  simple,  alors 
qu'elle pouvait l'être dans un home médicalisé reconnu. 

c)  Pour être complet, il sied de souligner que la demanderesse ne peut pas non 
plus être protégée dans sa bonne foi ou invoquer le principe de la confiance. 
En  effet,  la  convention  -  rédigée  par  elle  -  prévoit  expressément  que 
l'admission  de  Y.  au  foyer  ne  pourra  s'opérer  qu'après  signature  de  la 
convention  par  le  conseil  communal.  Il  ne  saurait  dès  lors  être  question 
d'invoquer le non respect de la convention - signée par le conseil communal 
le  7  février  1992  -  pour  les  frais  du  séjour  au  foyer  de  cette  personne  du 
17 octobre au 31 décembre 1991, ladite convention ne pouvant produire des 
effets avant le 7 février 1992. 

Pour le surplus, il importe également de souligner que, réunis en séance le 
14 mars 1994, les représentants des parties ont convenu que seuls les frais 
d'assistance  proprement  dite  relevant  des 
la 
demanderesse à la commune doivent être pris en charge par cette dernière, 
à  l'exclusion  des  frais  relatifs  au  soins  spéciaux.  Cette  conclusion  figure  au 
procès-verbal de la séance. Or, rien ne justifierait de donner plus de poids à 
la convention de 1991 qu'à celle de 1994, qui entérine l'accord donné par les 
représentants du Home. 

factures  envoyées  par 

5.  a)  Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, l'action en paiement du découvert 
financier  de  Y.  auprès  du  Home,  n'est  pas  ouverte  devant  le  Tribunal 
administratif. Si tel avait été le cas, elle aurait été rejetée sur le fond. 

302.8; 302.11