# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cfa8fdee-df2c-5eca-88ed-3be174c29911
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-12-06
**Language:** de
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 06.12.2018 602 2018 51
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2018-51_2018-12-06.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2018 51

Urteil vom 6. Dezember 2018

II. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung Präsident: Christian Pfammatter 
Richter: Johannes Frölicher 

Susanne Fankhauser 
Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Alissia Gil

Parteien A.________, Beschwerdeführer     

gegen

RAUMPLANUNGS-, UMWELT- UND BAUDIREKTION, Vorinstanz    

Gegenstand Raumplanung und Bauwesen, Ortsbildschutz

Beschwerde vom 22. Mai 2018 gegen den Entscheid vom 25. April 2018

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Sachverhalt

A. Am 9. Mai 2016 verabschiedete der Gemeinderat von B.________ eine Gesamtrevision der 
Ortsplanung von 1992 und reichte das Genehmigungsdossier der Raumplanungs-, Umwelt- und 
Baudirektion (RUBD) resp. dem Bau- und Raumplanungsamt (BRPA) zur Prüfung und Genehmi-
gung ein. Ziel der Planung war – neben der Anpassung an die aktuellen gesetzlichen Bestimmun-
gen von Bund und Kanton – namentlich die Überprüfung des Ortsbildschutzperimeters und dessen 
Integration in die Ortsplanung. Das Ortsbild von B.________ ist im Inventar der schützenswerten 
Ortsbilder der Schweiz (ISOS) von regionaler Bedeutung aufgeführt.

Das BPRA holte bei den betroffenen Amtsstellen, unter anderem beim Amt für Kulturgüter (KGA), 
Gutachten ein und erstattete am 19. Dezember 2017 sein Gesamtgutachten, welches zum Teil 
negativ, teilweise positiv mit Bedingungen ausfiel. Zum Ortsbildschutz hielt es unter Hinweis auf 
das Gutachten des KGA vom 17. Juni 2016 und dessen Gutachten zur Vorprüfung vom 
27. Dezember 2012 insbesondere fest, der Ortsbildschutzperimeter sollte auf Art. ccc und Art. ddd 
des Grundbuchs der Gemeinde B.________ (nachfolgend GB B.________) erweitert werden. 

Im Amtsblatt vom 5. Januar 2018 publizierte die RUBD betreffend Ortsplanung der Gemeinde 
B.________ die Elemente, die sie nicht zu genehmigen beabsichtige. Namentlich gab sie bekannt, 
dass sie beabsichtige, die Parzellen Art. ccc und Art. ddd im Ortsbildschutzperimeter zu integrie-
ren. A.________, Eigentümer der Parzelle Art. ccc GB B.________, und der Gemeinderat von 
B.________ opponierten in ihren Stellungnahmen vom 1. bzw. 2. Februar 2018 gegen eine Erwei-
terung des Ortsbildschutzperimeters.

B. Mit Entscheid vom 25. April 2018 genehmigte die RUBD die Gesamtrevision der Ortsplanung 
der Gemeinde B.________ (Gemeinderichtplan, Zonennutzungsplan und Gemeindebaureglement) 
mit Bedingungen. Betreffend Ortsbildschutz wird die Gemeinde insbesondere aufgefordert, die 
Erweiterung des Ortsbildschutzperimeters auf Art. ccc und Art. ddd in den Zonennutzungsplan zu 
integrieren.

C. Gegen diesen Entscheid hat A.________ mit Eingabe vom 14. resp. 30. Mai 2018 Beschwer-
de an das Kantonsgericht erhoben und sinngemäss beantragt, der Entscheid der RUBD sei inso-
weit aufzuheben, als damit die Erweiterung des Ortsbildschutzperimeters auf Art. ccc GB 
B.________ verlangt werde. 

Zur Begründung macht der Beschwerdeführer insbesondere geltend, seine Liegenschaft stehe 
nach einer Garage mit Flachdach und die Nordseite der Hauptstrasse werde geprägt durch eine 
Maschinenhalle und Plastiktunnel. Dies entspreche nicht einem schönen Ortsbild.

D. Die Gemeinde B.________ hält in ihrer Stellungnahme vom 18. August 2018 an ihren im 
Anhörungsverfahren vorgebrachten Argumenten gegen die Erweiterung des Ortsbildschutzperime-
ters fest.

E. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 13. September 2018, die 
Beschwerde sei abzuweisen, und reicht eine Stellungnahme des KGA vom 4. September 2018 ein.

F. Auf entsprechende Einladung des Gerichts hat das KGA mit Eingabe vom 1. Oktober 2018 
seine Akten betreffend Revision der Ortsplanung von B.________ eingereicht.

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G. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die 
Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1.

Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 88 Abs. 3 des 
kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1] in 
Verbindung mit Art. ccc Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwal-
tungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Der Beschwerdeführer ist als Grundeigentümer von der 
Erweiterung des Ortsbildschutzperimeters betroffen und daher zur Ergreifung des Rechtsmittels 
legitimiert (Art. 76 VRG). Die Beschwerde wurde fristgerecht erhoben und entspricht aufgrund der 
Beschwerdeverbesserung den formellen Anforderungen (vgl. Art. 79 Abs. 1 i.V.m. Art. 30; Art. 80 f. 
VRG). Da auch der Kostenvorschuss (Art. 128 VRG) rechtzeitig geleistet wurde, ist auf die 
Beschwerde einzutreten.

2.

Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich 
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Unangemessenheit 
kann im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raum-
planung (RPG; SR 700) in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG gerügt werden.

Nach der Rechtsprechung hat die Beschwerdebehörde zu beurteilen, ob das Planungsermessen 
richtig und zweckmässig ausgeübt worden ist. Sie hat dabei allerdings im Auge zu behalten, dass 
sie Rechtsmittel- und nicht Planungsinstanz ist. Die Überprüfung hat sich sachlich vor allem dort 
zurückzuhalten, wo es um lokale Angelegenheiten geht, hingegen so weit auszugreifen, dass die 
übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen einen angemessenen Platz erhalten. Im 
Rechtsmittelverfahren ist immer auch Art. 2 Abs. 3 RPG zu beachten, wonach die mit Planungs-
aufgaben betrauten Behörden darauf achten, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfül-
lung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen. Ein Planungsentscheid ist daher zu 
schützen, wenn er sich als zweckmässig erweist, unabhängig davon, ob sich weitere, ebenso 
zweckmässige Lösungen erkennen lassen (BGE 127 II 238 E. 3b/aa mit Hinweisen). 

3.

3.1. Die Planung des Gemeindegebiets ist Sache der Gemeinde (Art. 34 Abs. 1 RPBG). Der 
von der Gemeinde zu erstellende Ortsplan muss sich an den kantonalen Richtplan halten; er muss 
mindestens alle 15 Jahre überprüft und nötigenfalls geändert werden (Art. 34 Abs. 2 und 3 RPBG). 
Der Ortsplan enthält das Richtplandossier, den Zonennutzungsplan und die Vorschriften dazu 
sowie allfällige Detailbebauungspläne (Art. 39 Abs. 1 RPBG). 

Der Zonennutzungsplan teilt das gesamte Gemeindegebiet in Zonen auf; in der Regel bezeichnet 
er die Bauzonen, die Landwirtschaftszonen und die Schutzzonen (Art. 43 Abs. 1 RPBG). Die Bau-
zonen werden in verschiedene Arten unterteilt (z.B. Kernzonen, Mischzonen, Arbeitszonen; vgl. 

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Art. 50 RPBG). Die Kernzonen sind dazu bestimmt, die Eigenheit des Dorf- oder Stadtzentrums 
der Ortschaften zu erhalten oder wiederherzustellen sowie eine konzentrische Entwicklung ihres 
Kerns zu ermöglichen (Art. 51 Abs. 1 RPBG). Schutzzonen werden ausgeschieden, um einem 
überwiegenden öffentlichen Interesse am Schutz der Natur, der Landschaft, der Kulturgüter oder 
der natürlichen Ressourcen gerecht zu werden (Art. 59 Abs. 1 RPBG). Sie bezwecken unter ande-
rem den Schutz von Bauten und Ortsbildern sowie von historischen oder archäologischen Stätten, 
die für die Gemeinschaft als Zeugen geistiger Tätigkeit, künstlerischen Schaffens und des gesell-
schaftlichen Lebens eine besondere Bedeutung aufweisen (Art. 59 Abs. 2 lit. a RPBG). 

Der Gemeinderat erlässt das Reglement zum Zonennutzungsplan (Gemeindereglement), das für 
die bezeichneten Zonen die anwendbaren Raumplanungs- und Bauvorschriften enthält (Art. 60 
Abs. 1 RPBG). 

Weiter sieht das RPBG besondere Schutzmassnahmen vor. Gemäss Art. 72 RPBG können Land-
schaften und Geotope, bebaute Gebiete sowie historische oder archäologische Stätten, an denen 
im Rahmen des Natur-, Landschafts- oder Kulturgüterschutzes ein Interesse besteht und die nicht 
bereits einer Schutzzone zugewiesen sind, in Schutzperimeter eingegliedert werden. Diese überla-
gern die vom Zonennutzungsplan vorgesehene Grundnutzung und unterstehen besonderen 
Vorschriften (Abs. 1). Sind ganze allein stehende Objekte oder Teile davon von Interesse, so 
können für sie ebenfalls spezifische Schutzmassnahmen festgelegt werden (Abs. 2). Die Schutz-
massnahmen der Spezialgesetzgebung gelten als besondere Schutzmassnahmen (Abs. 3). Die 
Vorschriften eines Schutzperimeters können vorsehen, dass die in diesen Perimetern bewilligten 
Bauten, Reparaturen und Umbauten in ihren Dimensionen, Massen, Materialien, Farben und ihrer 
generellen Form mit dem Ortscharakter übereinstimmen müssen (Art. 73 Abs. 2 RPBG). Gemäss 
Art. 74 erfolgt die Unterschutzstellung (unter Vorbehalt der Spezialgesetzgebung) durch die 
Zonennutzungspläne und die dazugehörigen Vorschriften (Abs. 1); das Verfahren richtet sich nach 
Art. 77 und Art. 83-89 RPBG (Abs. 3). 

3.2. Mit dem für die Behörden verbindlichen kantonalen Richtplan bestimmt der Staatsrat die 
Strategie der Kantonalplanung und die Mittel für deren Umsetzung; er berücksichtigt unter ande-
rem die Konzepte und Sachpläne des Bundes (Art. 13 und Art. 18 RPBG; vgl. auch Art. 6 RPG). 
Der kantonale Richtplan legt für die von ihm behandelten Themen die Grundsätze fest, nimmt die 
Aufgabenteilung zwischen den betroffenen Amtsstellen vor und bestimmt, wie der Richtplan in der 
Regional- und Ortsplanung umgesetzt wird. Er besteht aus einem Text, einer Gesamtkarte und 
detaillierten Karten, die seinen verbindlichen Inhalt bilden (Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 RPBG).

3.3. Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben und der Festsetzung von Zonen haben die 
Planungsbehörden die im positiven Recht normierten, im öffentlichen Interesse liegenden Ziele 
und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht und dem 
kantonalen Recht. Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze gemäss Art. 1 und Art. 3 RPG, 
namentlich aber auch die Vorschriften von Art. 14 ff. RPG über die Nutzungspläne (BGE 117 Ia 
302 E. 4b mit Hinweisen). Die Planungsbehörde hat alle im konkreten Fall massgebenden (priva-
ten und öffentlichen) Interessen zu ermitteln, zu beurteilen und bei ihrer Interessenabwägung 
möglichst umfassend zu berücksichtigen (vgl. Art. 3 der Verordnung über die Raumplanung vom 
28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]). Zu den massgebenden Interessen gehören namentlich auch die 
Anliegen des Heimatschutzes.

Nach Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz 
(NHG; SR 451) erstellt der Bund nach Anhörung der Kantone Inventare von Objekten von nationa-

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ler Bedeutung. Dazu zählt namentlich das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von 
nationaler Bedeutung (ISOS) gemäss der entsprechenden Verordnung vom 9. September 1981 
(VISOS; SR 451.12). Dem ISOS als Bundesinventar kommt seiner Natur nach einem Sachplan 
oder Konzept im Sinne von Art. 13 RPG gleich, weshalb es bei der Erstellung des kantonalen 
Richtplans zu berücksichtigen ist (vgl. Art. 4a VISOS). Die konkrete Umsetzung des ISOS in der 
Form einer allgemein (und auch für Grundeigentümer) verbindlichen Regelung des Ortsbild- und 
Denkmalschutzes bleibt dem kantonalen Recht überlassen. Sie muss auf dem Weg über die Nutz-
ungsplanung (Art. 14 ff. RPG) erfolgen, insbesondere durch die Ausscheidung von Schutzzonen 
und die Anordnung von anderen Schutzmassnahmen (zum Ganzen: BGE 135 II 209 E. 2.1; Urteil 
BGer 1C_700/2013 vom 11. März 2014 E. 2.3 mit Hinweisen). Ortsbilder von regionaler oder loka-
ler Bedeutung werden vom Bundesinventar bzw. der VISOS nicht erfasst; ihr Schutz fällt allein in 
den Zuständigkeitsbereich der Kantone (vgl. Art. 78 Abs. 1 BV). 

Das kantonale Gesetz über den Schutz der Kulturgüter vom 7. November 1991 (KGSG; SGF 
482.1) enthält die Bestimmungen über den Schutz der Kulturgüter mit Ausnahme der Vorschriften, 
die in den Regelungsbereich der Raumplanung und der Baupolizei fallen (Art. 1 KGSG). Art. 19 
lit. a KGSG bestimmt, dass unbewegliche Kulturgüter sowie die Bestandteile und das Zubehör von 
unbeweglichen Objekten, soweit diese selber von Interesse sind, unter Schutz gestellt werden 
können. Der Ausdruck unbewegliches Objekt bezeichnet eine Baute, eine bebaute Stätte oder 
eine historische oder archäologische Stätte (Art. 3 Abs. 2 KGSG). Der Ausdruck geschütztes 
Kulturgut bezeichnet ein Kulturgut, das gemäss diesem Gesetz oder der Gesetzgebung über die 
Raumplanung und die Baupolizei unter Schutz gestellt ist (Art. 4 KGSG). Die unbeweglichen 
Kulturgüter werden mit den Mitteln und gemäss den Verfahren, die in der Raumplanungs- und 
Baugesetzgebung vorgesehen sind, unter Schutz gestellt. 

Der Staat führt je ein Verzeichnis der beweglichen und der unbeweglichen Kulturgüter im Sinne 
von Art. 19 KGSG (Art. 44 KGSG). Das Verzeichnis der unbeweglichen Kulturgüter stellt eine der 
Grundlagen dar, denen die Gemeinden bei der Ausarbeitung und bei der Änderung der Ortspla-
nung Rechnung tragen. Die zuständigen Dienststellen der Direktion für Erziehung, Kultur und 
Sport (EKSD) beraten die Gemeinden bei der Ausarbeitung und bei der Änderung der Pläne und 
der dazugehörenden Reglemente (Art. 45 Abs. 2 KGSG). Das Verzeichnis der Kulturgüter wird von 
der Kulturgüterkommission beschlossen und regelmässig nachgeführt (Art. 46 KGSG). Weiter 
erstellt der Staat ein Inventar der geschützten Kulturgüter. Dieses wird von den zuständigen 
Dienststellen der EKSD geführt (Art. 48 KGSG). Auf Gesuch der EKSD oder der Ämter begutach-
tet die Kulturgüterkommission die Raumplanungs- und Bauprojekte, welche die im Inventar aufge-
führten Objekte betreffen (Art. 58 Abs. 1 lit. d KGSG). 

Das von der Kulturgüterkommission beschlossene Verzeichnis der Kulturgüter enthält Angaben 
zum Wert des Objektes als Kulturgut, zu seinem Zustand und bei unbeweglichen Kulturgütern zu 
deren Standort innerhalb der Stätte Art. 47 (Abs. 2 des Ausführungsreglements vom 17. August 
1993 zum KGSG [ARKGSG; SGF 482.11]). Der Wert des Objekts als Kulturgut wird gemäss 
Art. 48 ARKGSG wie folgt eingestuft: A = Hohe Qualität: besonders repräsentatives, seltenes 
und/oder hervorragend gestaltetes Objekt, dessen ursprüngliche Substanz erhalten ist. B = Gute 
Qualität: repräsentatives und/oder sorgfältig gestaltetes Objekt, dessen ursprüngliche Substanz 
oder Hauptelemente erhalten sind. C = Durchschnittliche Qualität: repräsentatives Objekt aufgrund 
gewisser wesentlicher Elemente, deren ursprüngliche Substanz erhalten ist (Abs. 1). In Anlehnung 
an die Qualifizierungskriterien des Bundes erhalten die ins Verzeichnis aufgenommenen unbeweg-
lichen Objekte ausserdem den Vermerk: a) von nationaler Bedeutung, b) von regionaler Bedeu-
tung oder c) von lokaler Bedeutung (Abs. 2). Der Erhaltungszustand des Kulturgutes wird nach 

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folgender Skala beurteilt: 1 = guter Erhaltungszustand oder kunstgerecht restauriert; 2 = teilweise 
erhalten oder leicht zu restaurieren; 3 = vom Verfall bedroht oder durch Restauration oder Renova-
tion abgewertet; 4 = verfallen oder stark verfallen (Art. 49 ARKGSG). 

Die EKSD übt die ihr durch das KGSG übertragenen Befugnisse auf dem Gebiet des Kulturgüter-
schutzes über das Amt für Kulturgüter (KGA) aus (Art. 55 ARKGSG). Das KGA hat gemäss Art. 56 
Abs. 3 ARKGSG namentlich folgende Befugnisse: Es arbeitet mit den Gemeinden bei der 
Ausübung ihrer Aufgaben im Kulturgüterschutz zusammen, insbesondere bei der Erarbeitung der 
Ortsplanung und deren Revision, bei der Bestimmung der Schutzzonen und der geschützten 
Bauten (lit. a). Es erstellt zuhanden der Kommission das Verzeichnis der Kulturgüter und das 
Inventar der geschützten Kulturgüter, mit Ausnahme derjenigen, für die das Amt für Archäologie 
oder die kulturellen Institutionen des Staates zuständig sind (lit. f). Es schlägt der Direktion 
vorsorgliche Schutzmassnahmen vor im Sinne der Artikel 35 KGSG und 76 RPBG (lit. g).

3.4. Der RUBD obliegt es gemäss Art. 86 RPBG, die Pläne und Vorschriften unter dem 
Gesichtspunkt der Gesetzes- und Zweckmässigkeit und ihrer Übereinstimmung mit den kantonalen 
und regionalen (Richt-)Plänen zu prüfen und zu genehmigen (Abs. 3). Dabei hat sie den der 
Gemeinde beim Erlass der Ortsplanung zustehenden Gestaltungsspielraum zu respektieren (vgl. 
Urteil KG FR 602 2017 49 vom 6. Oktober 2017 E. 4a mit Hinweis; BGE 140 I 326 E. 7.3; 127 II 
238 E. 3b/aa). Dies gilt auch bei der Umsetzung des Schutzes eines Ortsbilds von kantonaler 
Bedeutung (Urteil BGer 1C_479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.1) Wie erwähnt muss sich die 
kantonale Überprüfung einer kommunalen Ortsplanung sachlich vor allem dort zurückhalten, wo es 
um lokale Angelegenheiten geht; hingegen hat die Überprüfung so weit auszugreifen, dass die 
übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen einen angemessenen Platz erhalten. 

4.

Streitig und im vorliegenden Verfahren zu beurteilen ist die Erweiterung des Ortsbildschutzperime-
ters auf Art. ccc GB B.________.

4.1. Der Beschwerdeführer beanstandet, die Ausführungen im vorinstanzlichen Entscheid seien 
nicht nachvollziehbar. Seine Liegenschaft stehe nach einer Garage mit Flachdach und die Nordsei-
te der Hauptstrasse werde geprägt durch eine Maschinenhalle und Plastiktunnel. Dies sei kein 
schönes Ortsbild. Weiter habe er Bedenken bezüglich eines Ausbaus bzw. Umbaus des Bauern-
hauses in ferner Zukunft, wenn es nicht mehr landwirtschaftlich genutzt werde.

Die Vorinstanz stützte sich bei ihrem Entscheid im Wesentlichen auf das Gutachten des BPRA 
resp. dem diesem zugrunde liegenden Gutachten des KGA. Zwar seien die Anliegen der Gemein-
de und der Grundeigentümer verständlich. Die Parzellen Art. ccc und Art. ddd GB B.________ 
(gemeint sind vermutlich die Bauernhäuser auf diesen Parzellen) stünden jedoch in der Tat trauf-
ständig zur Strasse und die Bauernhäuser lägen am Rand des bisherigen Ortsbildschutzperime-
ters "und ergänzen die Nähe der bisher geschützten Bauernhäuser". Die bereits unter Schutz 
gestellten Bauernhäuser prägten zusammen mit den neu unter Schutz zu stellenden Bauernhäu-
sern das Ortsbild. Die Gruppierung der Häuser insgesamt trage folglich zum Charakter des Orts-
bilds bei. In ihrer Beschwerdeantwort führt sie ergänzend unter anderem aus, es treffe zwar zu, 
dass sich gegenüber der Parzelle des Beschwerdeführers eine Betriebshalle und Tunnelbauten 
befänden. Korrekt sei auch, dass sich neben seiner Liegenschaft unter anderem eine Garage mit 
Flachdach befinde. Das KGA erachte die vorliegend infrage stehende Erweiterung des Ortsbild-
schutzes aber als notwendig, weil die Liegenschaft des Beschwerdeführers den Auftakt einer 
Abfolge von Bauernhäusern unter markanten Walmdächern bilde, welche den Charakter des 

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Strassenbildes auf der Südseite der Hauptstrasse massgeblich prägten. Wesentlich sei nach der 
Einschätzung des KGA, dass die additive Abfolge vorwiegend landwirtschaftlicher Bauten unter 
Walmdach, die sich grösstenteils traufständig zur Strasse befänden, erhalten bleibe. Erhalten 
bleiben sollten insbesondere die Proportionen der Baukörper und Dächer sowie die wesentlichen 
Elemente des architektonischen Ausdrucks in Abstimmung auf die Gebäudezeile. Die Erweiterung 
des Ortsbildschutzperimeters sei auch unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit gerechtfertigt, 
zumal Umbauten und selbst Neubauten unter gewissen Voraussetzungen weiterhin möglich seien.

Die Gemeinde hielt im Anhörungsverfahren insbesondere fest, B.________ sei gemäss Kennblatt 
ISOS, abgesehen von ein paar herausragenden Einzelbauten, ohne besondere architekturhistori-
sche Qualitäten. Um diese herausragenden Qualitäten zu pflegen, lägen sämtliche Parzellen und 
Nachbarsparzellen von geschützten Gebäuden innerhalb der Bauzone im Ortsbildschutzperimeter. 
Bei den Art. ccc und Art. ddd GB B.________ sei die Nähe zu einem geschützten Kulturobjekt 
nicht gegeben. Zudem befänden sich die Liegenschaften in der Dorfzone, wodurch indirekt 
gewisse strukturelle und ästhetische Anforderungen an das Ortsbild gestellt würden. Der von der 
Gemeinde vorgesehene Schutzperimeter sei Ergebnis des kommunalen Kompromisses und einer 
Interessenabwägung.

4.2. Das KGA hat in seinem Bericht vom 17. Juni 2016 (Schlussprüfung) zum Zonennutzungs-
plan betreffend Ortsbildschutz auf sein Gutachten zur Vorprüfung vom 21. Juni 2013 (recte: 
27. September 2012, vgl. Eingabe KGA vom 1. Oktober 2018) verwiesen. Gemäss diesem 
Gutachten sollte der Ortsbildschutzperimeter auf die Parzellen Art. ccc und Art. ddd GB 
B.________ ausgedehnt werden. 

Im Gutachten zur Vorprüfung wird zunächst darauf hingewiesen, dass die im ISOS in B.________ 
mit 0.1 und 0.2 bezeichneten Baugruppen gemäss kantonalem Richtplan den Bestimmungen der 
Kategorie 2 unterstünden. Das mit 1 bezeichnete Siedlungsgebiet unterstehe der Kategorie 3. Die 
im ISOS bezeichneten Gebiete und Baugruppen sollten als Grundlage für einen Schutzperimeter 
genommen werden. Der zu zeichnende Schutzperimeter für überbaute Gebiete sollte an die 
ausgewiesenen und geplanten Bauzonen angepasst werden und die Parzellengrössen berücksich-
tigen. Um das Reglement zu vereinfachen, werde ein Schutzperimeter für überbaute Gebiete der 
Kategorie 2 nach kantonalem Richtplan festgelegt. Den geschützten Bauten sollte in der Form 
Rechnung getragen werden, dass die angrenzenden Parzellen mit in den Schutzperimeter aufge-
nommen werden. 

Anschliessend werden folgende Kriterien zur Festlegung der Schutzperimeter aufgeführt:

" - Schutzperimeter für überbaute Gebiete betreffen die Zonen, die als Bauland bezeichnet sind.

- Parzellen, die sich innerhalb der Bauzonen befinden und durch einen Umgebungsperimeter 
geschützt sind, sollen in einen Schutzperimeter integriert werden. 

- Geschützte Gebäude und deren angrenzende Parzellen sollen mit in den Schutzperimeter inte-
griert werden.

- Parzellen oder Teile von Parzellen zwischen geschützten Gebäuden sollen in den Schutzperi-
meter integriert werden, um ein kohärentes Gesamtbild des Ensembles zu gewährleisten.

- Ist eine Stirnseite einer Strasse in einen Schutzperimeter integriert, sollte auch die andere 
einbezogen werden, um die Kohärenz des Strassenbildes zu gewährleisten."

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Laut dem Gutachten zur Vorprüfung soll der Zonennutzungsplan dahingehend geändert werden, 
dass (unter anderem) der Schutzperimeter für das überbaute Gebiet "wie oben beschrieben und 
illustriert" anzupassen sei (S. 4). Dass der Ortsbildschutzperimeter auf die Parzellen Art. ccc und 
Art. ddd ausgedehnt werden soll, lässt sich diesem Gutachten jedoch nicht entnehmen. Weder 
werden die beiden Parzellen explizit erwähnt noch befinden sie sich in einem der erwähnten Sied-
lungsgebiete (0.1, 0.2 oder 1), welche gemäss kantonalem Richtplan den Bestimmungen der Kate-
gorie 2 oder 3 unterstehen. Der vom KGA vorgeschlagene Ortsbildschutzperimeter wurde der 
Gemeinde als Anhang zum Schreiben vom 31. August 2012 betreffend Revision des Verzeichnis-
ses der unbeweglichen Kulturgüter übermittelt. Im diesem Schreiben wird dazu ausgeführt, nach 
der Begutachtung vor Ort sei gemäss kantonalem Richtplan ein Ortsbildschutzperimeter der Kate-
gorie 2 festgelegt worden; auf die Bezeichnung eines Umgebungsperimeters sei hingegen verzich-
tet worden. 

Erst im Rahmen der Schlussprüfung (vom 17. Juni 2016) begründet das KGA, weshalb der Orts-
bildschutzperimeter auf die Parzellen Art. ccc und Art. ddd ausgedehnt werden soll. Die beiden 
Bauernhäuser auf den Parzellen stünden traufständig zur Strasse und bildeten den Auftakt der 
folgenden geschützten Bauernhäuser. Sie seien ein wichtiger Teil des Ortsbildes und trügen zu 
seinem Charakter bei. 

4.3. Der von der Gemeinde festgelegte Schutzperimeter geht über denjenigen hinaus, der in 
den Online-Karten des Kantons Freiburg (https://map.geo.fr.ch) hinterlegt ist. Auf der Südseite der 
Hauptstrasse umfasst er alle verzeichneten (nicht nur die geschützten) Kulturgüter, also auch die 
beiden Gebäude ohne Wert als Kulturgut auf den Parzellen Art. eee und Art. fff. Eingeschlossen 
wird die nach Westen an Art. eee angrenzende Parzelle (Art. ggg), nicht aber die danach folgen-
den Art. ddd und Art. ccc. Die Parzellen Art. eee, Art. ggg, Art. ccc und Art. ddd liegen nach bishe-
riger Qualifikation in einem Perimeter ohne Schutzkategorie. 

Für das Kantonsgericht ist im vorliegenden Fall nicht ersichtlich, weshalb der von der Gemeinde 
festgelegte Ortsbildschutzperimeter nicht den vom KGA aufgestellten Kriterien (vgl. oben E. 4.2) 
entspricht. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass die Bauten auf den Parzellen Art. ccc und Art. ddd 
nicht im revidierten Verzeichnis der unbeweglichen Kulturgüter aufgeführt sind und es sich daher 
nicht um geschützte Gebäude handelt, die zweifellos in den Schutzperimeter zu integrieren wären. 
Auch befindet sich die Parzelle Art. ccc weder in einem Bereich, welcher durch einen Umgebungs-
perimeter geschützt ist, noch liegt sie zwischen geschützten Gebäuden. Vor diesem Hintergrund 
genügt es nicht, wenn das KGA – und gestützt darauf die Vorinstanz – lediglich festhält, dass die 
beiden Bauernhäuser auf den Parzellen traufständig zur Strasse stehen und den Auftakt der 
folgenden geschützten Bauernhäuser bilden, weshalb sie ein wichtiger Teil des Ortsbildes seien.

Weiter hat sich die Vorinstanz der Einschätzung des KGA angeschlossen, ohne sich mit den 
Vorbringen der Gemeinde auseinanderzusetzen. Die im Anhörungsverfahren von der Gemeinde 
eingereichte Stellungnahme und das darin zitierte ISOS-Kennblatt sind nicht in den Akten (auch 
nicht in denjenigen des KGA). 

Weder dem angefochtenen Entscheid noch den Gutachten des KGA lässt sich somit entnehmen, 
ob bzw. inwiefern die Gemeinde die vom KGA definierten Kriterien zur Festlegung der Schutzperi-
meter unrichtig angewendet hat oder deren Interessenabwägung nicht den Anforderungen 
entspricht. Die von der Vorinstanz offenbar vorgenommene Interessenabwägung wird in der 
Begründung nicht nachvollziehbar dargelegt (vgl. Art. 3 Abs. 2 RPV). Aufgrund der unzureichen-
den Begründung und der unvollständigen Akten kann das Kantonsgericht daher nicht beurteilen, 

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ob die angeordnete Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf die Parzellen Art. ccc und 
Art. ddd GB B.________ sachlich gerechtfertigt und für den Ortsbildschutz erforderlich ist, oder ob 
die Vorinstanz ihr Ermessen an die Stelle des Ermessens der Gemeinde gesetzt hat, was unzuläs-
sig wäre (vgl. Urteil BGer 1C_479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.1). 

Die Rüge des Beschwerdeführers, die Ausführungen im vorinstanzlichen Entscheid seien nicht 
nachvollziehbar, erweist sich demnach als begründet.

4.4. Aus dem verfassungsmässig garantierten Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 1 
BV) fliesst die Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründungspflicht soll 
verhindern, dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt, und sie soll es dem 
Betroffenen erlauben, den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anzufechten. Dies ist nur 
möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids 
ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt 
werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf welche sich ihr Entscheid stützt 
(BGE 136 I 229 E. 5.2; Urteil BGer 1C_227/2015 vom 7. Januar 2016 E. 2.2).

Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt grundsätzlich unge-
achtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur 
Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 144 I 11 E. 5.3; 137 I 195 E. 2.2; 126 I 19 
E. 2d/bb S. 24). Von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz kann indes unter bestimmten 
Voraussetzungen abgesehen werden, wobei die Heilung des Mangels die Ausnahme bleiben soll 
(vgl. BGE 142 II 218 E. 2.8.1; 137 I 195 E. 2.3.2). Bei einer Verletzung der Begründungspflicht ist 
eine Heilung durch die mit voller Überprüfungsbefugnis ausgestattete Beschwerdebehörde grund-
sätzlich zulässig, wenn die Begründung im Rechtsmittelverfahren nachgeschoben und die betroffe-
ne Partei dazu angehört wird, wobei aber der dadurch eintretende Verlust einer Instanz problema-
tisch ist (vgl. Urteil KG FR 604 2016 152 vom 27. Juli 2017 E. 3b; WALDMANN/BICKEL in Praxiskom-
mentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl. 2016, Art. 29 N. 118 und 123). 

Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, genügt der vorinstanzliche Entscheid den 
Anforderungen an eine hinreichende Begründung nicht, weshalb eine sachgerechte Anfechtung 
kaum möglich war. Die Verletzung der Begründungspflicht ist vorliegend einer Heilung nicht 
zugänglich, zumal auch die entscheidwesentlichen Akten unvollständig sind. Zudem wäre es nicht 
sachgerecht, wenn das Kantonsgericht, das Rechtsmittelinstanz und nicht Planungsbehörde ist, 
eine umfassende Interessenabwägung vornehmen würde, ohne diejenige der Genehmigungs- und 
Planungsbehörden im Detail zu kennen. 

Der angefochtene Entscheid ist daher – soweit den Streitgegenstand betreffend – aufzuheben und 
die Sache ist an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie im Sinne der Erwägungen erneut über 
die Erweiterung des Ortsbildschutzperimeters entscheide. In diesem Sinne ist die Beschwerde 
gutzuheissen.

5.

Bei diesem Ergebnis hat der Beschwerdeführer keine Verfahrenskosten zu tragen (vgl. Art. 131 
VRG), weshalb ihm der geleistete Kostenvorschuss von CHF 3'000.- zurückzuerstatten ist. Der 
Vorinstanz werden keine Kosten auferlegt (Art. 133 VRG).

Kantonsgericht KG
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Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Raumplanungs-, Umwelt- und 
Baudirektion vom 25. April 2018 wird aufgehoben, soweit damit die Erweiterung des Ortsbild-
schutzperimeters auf Art. ccc GB B.________ angeordnet wurde. Die Sache wird zur Neu-
beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion 
zurückgewiesen.

II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben. Dem Beschwerdeführer wird der geleistete 
Kostenvorschuss von CHF 3'000.- zurückerstattet.

III. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden.

Freiburg, 6. Dezember 2018/sfa

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin-Praktikantin: