# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dfc81996-0374-5839-bbd4-b26867f1fec0
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-11-24
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 24.11.2022  VB.2022.00286
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2022-00286_2022-11-24.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2022.00286	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 24.11.2022
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Personalrecht
	Betreff: 

	Auflösung des Auftragsverhältnisses (Nichteintreten)

	
[Die Beschwerdeführerin war seit September 2012 als Gefängnisärztin in einem Vollzugszentrum des Beschwerdegegners tätig. Nach Auflösung dieses Vertragsverhältnisses durch den Letztgenannten per 11. März 2021 gelangte die Beschwerdeführerin an die Vorinstanz und machte verschiedene personalrechtliche Ansprüche geltend. Auf den betreffenden Rekurs trat die Vorinstanz nicht ein.]

Aus § 81 lit. b VRG folgt, dass sämtliche personalrechtlichen Streitigkeiten im Anfechtungsverfahren zu beurteilen sind, wobei es für die Eröffnung eines solchen Verfahrens genügt, dass die rekurrierende Person vertretbar begründete potenzielle Ansprüche aus öffentlichem Personalrecht geltend macht (E. 4.2 f.). 
Die von der Beschwerdeführerin ausgeübte Tätigkeit als Gefängnisärztin ist nicht als öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis zu qualifizieren (E. 5).

Abweisung der Beschwerde im Sinn der Erwägungen.

			 	
				Stichworte:
	
						ABGRENZUNG
ANFECHTUNGSVERFAHREN
ANSTELLUNGSVERHÄLTNIS
ARBEITSVERTRAG
AUFTRAG
EINGLIEDERUNG
GEFÄNGNIS
GEFÄNGNISÄRZTIN
KLAGEVERFAHREN
NICHTEINTRETENSENTSCHEID
PERSONALRECHTLICHE STREITIGKEIT
VERWALTUNGSRECHTLICHER VERTRAG
ZIVILRECHTLICHE STREITIGKEIT
ZUSTÄNDIGKEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 47 Abs. 1 KV
Art. 319 Abs. 1 OR
§ 1 Abs. 1 PG
§ 7 PG
§ 1 VRG
§ 81 lit. b VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2022.00286

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 24. November 2022

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto
Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara
Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.   

 

 

 

In Sachen

 

 

Dr. med. A, vertreten durch RA B, 

Beschwerdeführerin, 

 

 

gegen

 

 

Kanton Zürich, 

vertreten durch Justizvollzug und Wiedereingliederung, 

Beschwerdegegner, 

 

 

betreffend Auflösung
des Auftragsverhältnisses (Nichteintreten),

hat sich ergeben:

I.  

Per 1. September 2012 ernannte das Amt für
Justizvollzug (heute: Justizvollzug und Wiedereingliederung Kanton Zürich
[JuWe]) Dr. med. A zur Gefängnisärztin im Vollzugszentrum C. Mit
Verfügung vom 21. Februar 2020 stellte das JuWe zudem fest, dass A die
fachverantwortliche Person für den Betrieb der Heimapotheke und für den Umgang
mit kontrollierten Substanzen (Betäubungsmittel) im Vollzugszentrum C sei.

Am 11. März 2021 teilte der damalige Direktor der
Vollzugseinrichtungen Zürich A mit, dass sich "[d]ie bestehenden
Unstimmigkeiten zwischen Ihnen und dem Vollzugszentrum C bezüglich
Leistungserbringung [...] derart negativ auf die zur Gewährleistung einer
wirksamen medizinischen Versorgung der Insassen nötige vertrauensvolle
Zusammenarbeit ausgewirkt" hätten, dass das Auftragsverhältnis mit ihr per
sofort aufgelöst werde, womit sie auch die Funktion als fachverantwortliche
Person für den Betrieb der Apotheke und für den Umgang mit kontrollierten
Substanzen verliere. 

Nachdem A eine Verfügung verlangt hatte, stellte das JuWe
mit Verfügung vom 23. April 2021 fest, dass die Bezeichnung der Genannten
als Gefängnisärztin "(inklusive die Bezeichnung als fachverantwortliche
Person für den Betrieb der Heimapotheke und für den Umgang mit kontrollierten
Substanzen)" im Vollzugszentrum C sowie das damit einhergehende
Auftragsverhältnis per 11. März 2021 aufgelöst würden.

II.  

Dagegen liess A am 21. Mai 2021 bei der Direktion
der Justiz und des Innern rekurrieren, welche auf das Rechtsmittel mit
Verfügung vom 28. März 2022 mangels sachlicher Zuständigkeit nicht
eintrat, ohne Kosten zu erheben oder eine Parteientschädigung zuzusprechen.

III.  

A liess am 13. Mai 2022 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die
Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 28. März 2022
aufzuheben und das Verfahren zur materiellen Prüfung der Anträge an diese
zurückzuweisen, eventualiter festzustellen, dass es sich beim von der
Beschwerdegegnerin als Auftrag bezeichneten Rechtsverhältnis zwischen ihnen um
ein Arbeitsverhältnis im Sinn von § 7 des kantonalen Personalgesetzes vom
27. September 1998 (PG, LS 177.10) handle, und ihr der Lohn in Höhe
von Fr. 13'192.50 pro Monat während der Kündigungsfrist von drei Monaten,
eine Entschädigung von sechs Monaten wegen nicht gerechtfertigter fristloser
Kündigung sowie eine Abfindung von zehn Monatslöhnen zuzusprechen.

Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte mit
Vernehmlassung vom 24. Mai 2022 die Abweisung der Beschwerde. Das JuWe
schloss mit Beschwerdeantwort vom 17. Juni 2022 ebenfalls auf Abweisung
des Rechtsmittels unter Entschädigungsfolge. A gab am 11. August 2022
einen Anwaltswechsel bekannt und ersuchte um (weitere) Erstreckung der Frist,
sich zur Beschwerdeantwort zu äussern, bis am 26. September 2022. Dieses
Gesuch wies der Vorsitzende mit Verfügung vom 12. August 2022. Hierauf
liess A am 22. August 2022 eine Stellungnahme einreichen. Das JuWe
erklärte am 5. September 2022 Verzicht auf weitere Äusserung.

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
Rekursentscheide der Direktion der Justiz und des Innern über
personalrechtliche Anordnungen des Beschwerdegegners zuständig (§§ 41 ff.
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,
LS 175.2]).

Nimmt die Vorinstanz einen
Rekurs nicht an die Hand, ist die formell unterlegene rekurrierende Person
legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu
wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin
Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Die Beschwerdelegitimation der
Beschwerdeführerin ist folglich zu bejahen.

Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.
 

Die Beschwerdeführerin verlangt vor Verwaltungsgericht unter
anderem eine Lohnfortzahlung während der Kündigungsfrist von drei Monaten, eine
Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen sowie eine Abfindung von zehn
Monatslöhnen, wobei sie sich auf den Standpunkt stellt, ihr Lohn habe Fr. 13'192.50
pro Monat betragen. Im Streit liegt somit ein Betrag von über Fr. 250'000.-,
weshalb die Beschwerde durch die Kammer zu behandeln ist (§ 38 Abs. 1
in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

3.
 

Die Vorinstanz begründet ihren Nichteintretensentscheid
damit, dass es sich bei dem Rechtsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin
und dem Beschwerdegegner nicht um ein öffentlich-rechtliches
Anstellungsverhältnis gehandelt habe und Forderungen daraus insofern nicht im
Anfechtungsverfahren vor ihr als Rekursbehörde geltend zu machen seien. Daran
ändere auch die beschwerdegegnerische Feststellungsverfügung vom 23. April
2021 nichts, worin sie als Rekursinstanz angegeben werde. Vielmehr fehle es ihr
an der sachlichen Zuständigkeit zur Beurteilung des Rekurses der Beschwerdeführerin
und habe diese ihre (auftragsrechtlichen) Forderungen vor Zivil- oder
Verwaltungsgericht geltend zu machen.

Dagegen stellt sich die
Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, dass das Verhältnis zwischen ihr und dem
Beschwerdegegner als öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis zu qualifizieren
und die Vorinstanz damit zu Unrecht auf ihren Rekurs nicht eingetreten sei. So
ergebe sich aus der Kantonsverfassung und der Gesetzgebung des Kantons Zürich,
dass Personen, die eine medizinische Dienstleistung im Strafvollzug erbrächten,
durch den Kanton Zürich angestellt werden müssten, und könne die
privatrechtliche Praxis zur Abgrenzung des Auftrags zum Arbeitsvertrag nur
ergänzend beigezogen werden. Auch diesbezüglich sprächen jedoch verschiedene
Elemente dafür, dass sie als Angestellte im Sinn des Personalgesetzes für den
Beschwerdegegner tätig gewesen sei (Benutzung der Räumlichkeiten und von
Material des Beschwerdegegners, wirtschaftliche Abhängigkeit von diesem,
Teilnahme an Sitzungen des Beschwerdegegners sowie Bezeichnung als Ärztin der
Vollzugseinrichtung).

4.
 

4.1 Die
Verwaltungsbehörden und das Verwaltungsgericht sind für die Beurteilung
öffentlich-rechtlicher Angelegenheiten zuständig (§ 1 Satz 1 VRG).
Die Beurteilung privatrechtlicher Angelegenheiten fällt dagegen in die
sachliche Zuständigkeit der Zivilgerichte (§ 1 Satz 2 VRG). 

4.2 Streitigkeiten
über öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnisse, die in der Regel durch
Verfügung und ausnahmsweise durch den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen
Arbeitsvertrags begründet werden, sind daher auf dem verwaltungsrechtlichen Weg
geltend zu machen (§ 12 und § 33 PG). Dies gilt auch dann, wenn nicht
nur öffentliches Personalrecht, sondern vorfrageweise auch Zivilrecht
angewendet wird. Dabei ist in jedem Fall der Anfechtungsweg zu beschreiten; § 81
lit. b VRG schliesst das Klageverfahren für personalrechtliche
Angelegenheiten aus (vgl. Tobias Jaag, Kommentar VRG, § 81 N. 19). 

Alle anderen Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen
Verträgen beurteilt das Verwaltungsgericht im Klageverfahren als einzige
kantonale Instanz (§ 81 lit. b VRG).
Sie sind abzugrenzen von Streitigkeiten aus privatrechtlichen Verträgen, deren
Beurteilung in die Zuständigkeit der Zivilgerichte fällt. Der
verwaltungsrechtliche Vertrag ist die auf übereinstimmenden Willenserklärungen
von zwei oder mehreren Rechtssubjekten beruhende Vereinbarung, welche die
Regelung einer konkreten verwaltungsrechtlichen Rechtsbeziehung, vor allem im
Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, zum Gegenstand hat. Zur
Unterscheidung zwischen verwaltungsrechtlichen und privatrechtlichen
Verträgen ist daher – bei Fehlen einer gesetzlichen Qualifizierung – in erster
Linie auf den Vertragsgegenstand und -zweck abzustellen. Entscheidend für die
Qualifikation als öffentlich-rechtlich ist, dass der Vertrag unmittelbar die
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft oder Materien enthält, die vom
öffentlichen Recht geregelt werden. Als privatrechtlich ist ein Vertrag
demgegenüber einzustufen, wenn er nur mittelbar öffentliche Interessen verfolgt
bzw. wenn es einzig darum geht, dass der Staat durch Kauf, Werkvertrag oder
Auftrag Hilfsmittel beschafft, die er zur Erfüllung seiner öffentlichen
Aufgaben benötigt (zum Ganzen Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 1 N. 20;
ferner Jaag, § 81 N. 9 f.; BGr, 3. Juli
2019, 1C_602/2018, E. 3.1). 

4.3 Aus § 81
lit. b VRG folgt, dass sämtliche personalrechtlichen Streitigkeiten im (verwaltungsrechtlichen)
Anfechtungsverfahren zu beurteilen sind. Seit Inkrafttreten der vorgenannten
Bestimmung genügt es für die Eröffnung eines solchen Anfechtungsverfahrens
dabei, dass die rekurrierende Person vertretbar begründete potenzielle
Ansprüche aus öffentlichem Personalrecht geltend macht (vgl. zum alten Recht
noch VGr, 12. Januar 2005, PB.2004.00074, E. 1). So sind Tatsachen,
die sowohl für die Zuständigkeit der angerufenen Verwaltungsrechtspflegeinstanz
als auch die Begründetheit des Rechtsmittels erheblich sind, für die
Beurteilung der Zuständigkeit grundsätzlich als wahr zu unterstellen; sie
werden erst im Moment der materiellen Prüfung des eingeklagten Anspruchs
untersucht (vgl. Bertschi, § 21 N. 8; BGr, 23. Februar 2018, 2C_1024/2016,
E. 3.4.1).

Das vorinstanzliche Nichteintreten war somit nicht gerechtfertigt.
Vielmehr hätte die Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführerin eintreten
müssen, macht(e) diese doch geltend, dass ihr aus einem öffentlich-rechtlichen
Anstellungsverhältnis ein Anspruch auf Lohnfortzahlung, Entschädigung und
Abfindung zukomme. Nachdem die Vorinstanz die materiell-rechtliche Frage, ob
zwischen der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner ein
öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis bestand, im Rahmen der
Eintretensfrage geprüft hat, erübrigt sich eine Rückweisung.

5.
 

5.1 Das
Arbeitsverhältnis des Personals des Kantons und seiner unselbständigen
Anstalten untersteht gemäss Art. 47 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005 (LS 101) und § 1 Abs. 1 und § 7 PG
dem öffentlichen Recht; privatrechtliche Arbeitsverhältnisse sind
ausgeschlossen (vgl. Evi Schwarzenbach in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc.
2007, Art. 47 N. 4; Plüss, § 1 N. 28; VGr, 12. Januar
2005, PB.2004.00074, E. 2.1). 

Zur Frage, wann ein (öffentlich-rechtliches)
Arbeitsverhältnis gegeben ist, äussert sich das kantonale Recht nicht. Es ist
deshalb gerechtfertigt, für die Definition des Arbeitsverhältnisses im Sinn des
kantonalen Personalrechts subsidiär (vgl. hierzu Art. 6 Abs. 1 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [SR 210]) den
zivilrechtlichen Begriff des Arbeitsverhältnisses zu berücksichtigen (vgl. BGr,
5. März 2008, 1C_252/2007, E. 5.2 f. mit Hinweisen; VGr, 12. Januar
2005, PB.2004.00074, E. 3.4). 

5.2 Nach der
zivilrechtlichen Definition weist der Arbeitsvertrag im Wesentlichen vier
Merkmale auf: Das Erbringen einer Arbeitsleistung, die Entgeltlichkeit, die
Eingliederung in eine fremde Arbeitsorganisation (sog. Subordinations- oder
Unterordnungverhältnis) und das Vorliegen eines Dauerschuldverhältnisses (vgl. Art. 319
Abs. 1 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR, SR 220]).
Im Einzelfall kann es schwierig sein, den Arbeitsvertrag von anderen Verträgen
auf Arbeitsleistungen abzugrenzen, insbesondere vom Auftrag (Art. 394 ff.
OR), der auch Dienstleistungen gegen Entgelt zum Gegenstand hat. Der
Arbeitsvertrag unterscheidet sich aber durch das Merkmal der Subordination der
arbeitnehmenden Person. Darunter wird deren rechtliche Unterordnung in
persönlicher, betrieblicher, zeitlicher und in gewisser Weise auch in
wirtschaftlicher Hinsicht verstanden (zum Ganzen BGr, 6. August 2020,
4A_64/2020, E. 6.1 f. mit Hinweisen). Bei einem für den
Arbeitsvertrag typischen Subordinationsverhältnis ist die Arbeitnehmerin bzw.
der Arbeitnehmer in der Regel in den Betrieb der Arbeitgeberin bzw. des
Arbeitgebers eingegliedert. Entsprechend deuten das Zurverfügungstellen eines
Arbeitsplatzes und von Arbeitsmaterialien, die Pflicht zur Einhaltung von
vorgeschriebenen Arbeitszeiten, Arbeitszeitkontrollen und die Pflicht zu
regelmässigem Erscheinen auf das Vorliegen eines Arbeitsvertrags hin. Ebenso
spricht die Gewährung von Ferien für ein Arbeitsverhältnis. Demgegenüber kann
die bzw. der Beauftragte selber bestimmen, wann und wo sie bzw. er ihre bzw.
seine Dienste erbringt. Sowohl die arbeitnehmenden als auch die beauftragten
Personen müssen sodann zwar Weisungen befolgen, dies indessen in
unterschiedlichem Umfang: Die Arbeitgeberin bzw. der Arbeitgeber hat ein
umfassendes Weisungsrecht, da sie bzw. er über Art, Umfang und Organisation der
zu leistenden Arbeit Weisungen erteilen kann (vgl. Art. 321d OR); die
Auftraggeberin bzw. der Auftraggeber darf nur hinsichtlich der Besorgung des
übertragenen Geschäfts Weisungen erteilen (vgl. Art. 397 Abs. 1 OR).
Ausgeschlossen sind grundsätzlich sogenannte Verhaltensanweisungen, das heisst
solche bezüglich Ort, Organisation der Arbeit etc. Zulässig sind dagegen
Zielanweisung und Fachanweisungen (vgl. zum Ganzen VGr, 12. Januar 2005,
PB.2004.00074, E. 3.4; BGr, 6. August 2020, 4A_64/2020, E. 6.3.1 ff.
mit Hinweisen). 

Beim Arbeitsvertrag ist weiter typisch, dass die
Arbeitgeberin bzw. der Arbeitgeber das Unternehmensrisiko trägt (BGr, 6. August
2020, 4A_64/2020, E. 6.3.5 mit Hinweisen) und bei der arbeitnehmenden
Person im Rahmen der vertraglich zur Verfügung gestellten Arbeitsleistung eine
wirtschaftliche Abhängigkeit besteht, namentlich indem durch eigene
unternehmerische Entscheide kein Einfluss auf das Einkommen genommen werden
kann (BGr, 6. August 2020, 4A_64/2020, E. 6.3.6 mit Hinweisen). Eine
regelmässige Entschädigung, also eine fixe oder periodische Vergütung, kann
ebenfalls auf einen Arbeitsvertrag hindeuten. Ein Arbeitsvertrag setzt aber
nicht zwingend die Vergütung eines fixen Zeitlohns voraus. Vielmehr kann auch
ein Leistungslohn oder Erfolgsvergütungen vereinbart werden. Häufig werden auch
Mischformen verabredet, beispielsweise ein garantierter Mindestlohn kombiniert
mit einer leistungsbezogenen Vergütungskomponente (zum Ganzen BGr, 6. August
2020, 4A_64/2020, E. 6.3.4 mit Hinweisen).

Neben diesen materiellen
Merkmalen haben die formellen Kriterien für die Qualifikation als
Arbeitsvertrag – wie das Abführen von Sozialversicherungsbeiträgen oder die
Einstufung der Tätigkeit als unselbständige Erwerbstätigkeit im Steuer- oder
Sozialversicherungsrecht – nur eine untergeordnete Bedeutung. Nicht
entscheidend ist ferner die von den Parteien gewählte Bezeichnung des
eingegangenen Vertrags (BGr, 6. August 2020, 4A_64/2020, E. 6.4, und
7. April 2020, 9C_669/2019, E. 3.1 [je mit Hinweisen]). 

5.3
 

5.3.1
Die Beschwerdeführerin wurde vom Beschwerdegegner mit Verfügung vom 18. Juli
2012 per 1. September 2012 "zur Gefängnisärztin im Vollzugszentrum C
ernannt", wobei sich die betreffende Verfügung nicht (näher) zur Art des
Vertragsverhältnisses zwischen den Parteien und zum Vertragsinhalt äussert.
Erwähnt wird lediglich, dass die Beschwerdeführerin die medizinische
Grundversorgung des Vollzugszentrum C übernehmen werde und man sich auf
eine erfolgreiche Zusammenarbeit mit ihr freue.

Das kantonale Recht erlaubt
in diesem Zusammenhang ebenfalls keine klaren Rückschlüsse. So bestehen keine
verbindlichen Vorgaben für die Regelung der Beschäftigung von Ärztinnen und
Ärzten in kantonalen Vollzugseinrichtungen. Gemäss den massgeblichen
gesetzlichen Bestimmungen zur
medizinischen Versorgung inhaftierter Personen im Kanton Zürich erbringt die
Justizdirektion Dienstleistungen dieser Art zwar grundsätzlich "mit
eigenem Personal" (§ 24 Abs. 1 lit. a des Straf- und
Justizvollzugsgesetzes vom 19. Juni 2006 [StJVG, LS 331]; § 96 Abs. 1,
§ 108 Abs. 1 und § 109 Abs. 1 der Justizvollzugsverordnung
vom 6. Dezember 2006 [JVV, LS 331.1]); § 24 Abs. 2 StJVG
ermächtigt die Behörde jedoch gleichzeitig, sachverständige Personen mit der
medizinischen Versorgung zu beauftragen, wenn die Leistung nicht mit eigenem
Personal erbracht werden kann (§ 24 Abs. 2 StJVG). Von einer solchen
Ausnahmesituation kann – den insofern nachvollziehbaren Ausführungen des
Beschwerdegegners zufolge – im Fall der im Vollzugszentrum C anzubietenden
ärztlichen Leistungen ausgegangen werden, weil die betroffenen Ärztinnen und
Ärzte angesichts der geringen Grösse der Einrichtung nur im Rahmen eines
Niedrigpensums angestellt werden könnten, was gerade für eine ausgebildete
Ärztin bzw. einen ausgebildeten Arzt mit eigener Praxis finanziell gesehen
nicht attraktiv ist (siehe auch Michelle Salathé, Die Bedeutung der ärztlichen
Unabhängigkeit in der Vollzugsmedizin, in: Riklin Franz/Mez Bettina [Hrsg.],
Gefängnismedizin und Strafjustiz, Eine unheilvolle Verbindung?, Bern 2012, S. 65 ff.,
S. 66 f.;
https://www.zh.ch/de/sicherheit-justiz/strafvollzug-und-strafrechtliche-massnahmen/alltag-im-freiheitsentzug/medizinische-versorgung.html).
Zu beachten ist ausserdem, dass sich eine in einer Vollzugseinrichtung tätige
Ärztin bzw. ein in einer Vollzugseinrichtung tätiger Arzt gegenüber den
polizeilichen oder den Strafvollzugsbehörden stets auf volle Unabhängigkeit
berufen können muss. Ihre bzw. seine klinischen Entscheidungen sowie alle
anderen Einschätzungen des Gesundheitszustands von inhaftierten Personen dürfen
sich ausschliesslich auf rein medizinische Kriterien stützen und gemäss den
Standesregeln sollte jegliche hierarchische Abhängigkeit oder sogar direkte
vertragliche Beziehung zwischen den Ärztinnen bzw. Ärzten und der Leitung der
Anstalt vermieden werden (Ziff. 12 der Richtlinien zur "Ausübung der
ärztlichen Tätigkeit bei inhaftierten Personen" der Schweizerischen
Akademie der Medizinischen Wissenschaften vom 28. November 2002, Fassung
vom 29. November 2018).

5.3.2
Bezüglich der konkreten Ausgestaltung ihrer Tätigkeit im Vollzugszentrum C
bringt die Beschwerdeführerin vor, dass sie mit der Erbringung
allgemeinmedizinischer Dienstleistungen (Durchführung ärztlicher Visiten,
Behandlung von Insassen und Verschreibung von Medikamenten) sowie – ab dem Jahr
2020 – dem Betrieb und der Kontrolle der Heimapotheke im Vollzugszentrum C
betraut gewesen sei und sich in diesem Zusammenhang bis Ende Dezember 2020
jeweils am Dienstag- und Donnerstagmorgen fixe Zeitfenster von 7.30 Uhr
bis circa 10.30 Uhr für die Visiten im Vollzugszentrum C reserviert gehabt
habe. Darüber hinaus habe sie die Insassen des Vollzugszentrum C
erforderlichenfalls auch in ihrer Praxis behandelt, sodass "klar von einem
Arbeitspensum von deutlich über 20 % auszugehen" sei. Die mit der
Tätigkeit als Gefängnisärztin erzielten Einnahmen hätten denn auch "fast
20 %" bzw. "etwa 30 %" ihres Gesamteinkommens als
Ärztin ausgemacht.

Mit der Beschwerdeführerin ist davon
auszugehen, dass das Zurverfügungstellen eines Arbeitsplatzes (inklusive
Einrichtung) ein Indiz für einen Arbeitsvertrag sein kann. Jedoch ist im Fall
der Beschwerdeführerin das Bereitstellen eines Arbeitsplatzes vor folgendem
Hintergrund zu betrachten: Der Beschwerdegegner hat für die körperliche und
geistige Gesundheit der inhaftierten Personen zu sorgen und ihren
Gesundheitszustand durch medizinisches Fachpersonal abklären zu lassen (vgl. § 96
Abs. 1 und § 108 Abs. 1 JVV). Personen, die in eine
Vollzugseinrichtung eingewiesen wurden, dürfen diese jedoch nur ausnahmsweise
verlassen, weshalb innerhalb der Einrichtung eine Grundinfrastruktur für die
medizinische Betreuung der inhaftierten Personen vorhanden sein muss und
Termine, die – wie die wöchentliche ärztliche Visite – zum Vollzugsalltag gehören,
grundsätzlich dort wahrgenommen werden müssen. Insoweit ist das Merkmal des
Zurverfügungstellens eines Arbeitsplatzes zu relativieren.

Gleiches gilt hinsichtlich
der Vereinbarung fixer Zeiten für die Konsultation der Beschwerdeführerin durch
die Insassen des Vollzugszentrums C. So beschlagen die spezifischen
Bedingungen des Justizvollzugs auch die zeitliche Komponente der medizinischen
Leistungserbringung. Wie der Beschwerdegegner zu Recht geltend macht, ist es
für die anzustrebende Wiedereingliederung verurteilter Personen und die
Gewährleistung eines geordneten Anstaltsbetriebs von grosser Bedeutung, dass
den inhaftierten Personen ein geregelter Tagesablauf geboten wird mit fixen
Zeiten für Arbeit, Schule, Freizeit etc. Die Gesundheitsversorgung ist in
diesen Rahmen einzubetten und namentlich die wöchentliche medizinische
Visitentätigkeit der Gefängnisärztin bzw. des Gefängnisarztes in zeitlicher
Hinsicht mit den anderen Aufgaben des Strafvollzugs zu koordinieren. Die
Notwendigkeit klarer Zeitfenster ergab sich im Fall der Beschwerdeführerin
weiter aus dem Umstand, dass bei den Visiten wie auch der Kontrolle der
Hausapotheke immer jemand vom Personal der Vollzugseinrichtung mit anwesend
sein musste, nur schon um der Beschwerdeführerin Zugang zu den Räumlichkeiten
zu verschaffen, da sie nicht über eine eigene Chip-Karte verfügte. Dass der
Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin bestimmte Arbeitszeiten vorgeschrieben
hätte, lässt sich den Akten sodann nicht entnehmen. Vielmehr scheint die
Beschwerdeführerin ihre wöchentlichen Visiten sowie die Termine mit einzelnen
Insassen in ihrer Praxis in den Grenzen der vorerwähnten Besonderheiten des
Justizvollzugs nach ihrem Belieben festgelegt zu haben. So beklagte sie sich
jedenfalls Anfang des Jahres 2021, dass zum ersten Mal in ihrer langjährigen
Tätigkeit als Gefängnisärztin von ihr geplante Visiten kurzfristig seitens
einer Mitarbeiterin des Vollzugszentrum C "anberaumt" und
abgesagt worden seien. Absprachen bezüglich der Ferienabwesenheiten der
Beschwerdeführerin haben sich ebenfalls auf eine Mitteilung der geplanten
Abwesenheit und die Organisation einer Vertretung beschränkt.

5.3.3
Gegen das Vorliegen eines Arbeitsvertrags spricht im Weiteren, dass die
Beschwerdeführerin innerhalb der Organisation des Beschwerdegegners nicht
direkt einer Person unterstellt war und ihre Leistung und ihr Verhalten nicht
qualifiziert wurden. 

Der Beschwerdegegner gab der
Beschwerdeführerin zudem nicht nur keine individuell-konkreten Weisungen,
welche unmittelbar die Gestaltung ihrer Arbeit beeinflusst hätten, oder gar
fachliche Weisungen; auch die von der Beschwerdeführerin behauptete
Verpflichtung, regelmässig an internen Sitzungen des Vollzugszentrum C
teilzunehmen, und ihre angebliche Überwachung durch Mitarbeitende des
Beschwerdegegners bei der Arbeitsausführung, sind nicht belegt. Aus den Akten
ergibt sich diesbezüglich einzig, dass sich die Beschwerdeführerin bei
Problemen oder Fragen im Zusammenhang mit der Gesundheitsversorgung im Vollzugszentrum C
wiederholt mit der Anstaltsleitung austauschte, um sich "gegenseitig abzusichern",
und diese die von der Beschwerdeführerin eingereichten Leistungsabrechnungen
nach Aufkommen erklärungsbedürftiger Unstimmigkeiten einer internen Überprüfung
unterzog.

5.3.4
Die Verpflichtung, auf dem Areal des Vollzugszentrum C auf eine
respektvolle Kleidung zu achten, trifft sodann alle Personen, welche die
Einrichtung aufsuchen, auch die Besucherinnen und Besucher. Sie ist insofern
nicht charakteristisch für ein Arbeitsverhältnis.

Dies gilt erst recht für
den Umstand, dass die Beschwerdeführerin für die Organisation ihrer Termine als
Gefängnisärztin und die Erledigung administrativer Arbeiten auf das Personal
ihrer privaten Arztpraxis zurückgriff, welche sie seit 2011 in D betrieb.
Dort behandelte sie auch regelmässig Insassen des
Vollzugszentrum C, wenn sie auf die besondere Infrastruktur ihrer Praxis
angewiesen war. 

5.3.5
Absolut atypisch für ein Arbeitsverhältnis ist schliesslich die
Entschädigung, welche die Beschwerdeführerin für ihre Tätigkeit beim
Beschwerdegegner erhalten hat. So stellte die Beschwerdeführerin ihre gegenüber
Insassen erbrachten Leistungen jeweils direkt dem Vollzugszentrum C bzw.
dem Beschwerdegegner in Rechnung gemäss geltendem Tarif für ambulante ärztliche
Leistungen in der Schweiz (Tarmed). Der Beschwerdegegner beglich die Rechnung
der Beschwerdeführerin und forderte die jeweiligen Beträge bei der zuständigen
Krankenkasse der betroffenen Insassen zurück. Angaben der Beschwerdeführerin
zufolge soll ihr der Beschwerdegegner dabei für ihre Arztleistungen (inklusive
Medikamentenverkauf) über die Jahre hinweg einen "Monatslohn" von
durchschnittlich Fr. 13'192.50 ausgerichtet haben, was unter
Berücksichtigung ihres tiefen Pensums einem Vielfachen des Lohnmaximums gemäss Anhang 2
der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (LS 177.111)
entspräche.

Die konkrete Höhe des
Einkommens der Beschwerdeführerin aus ihrer Tätigkeit als Gefängnisärztin war
überdies unmittelbar davon abhängig, wie viele Insassen sie behandelte und
welche Untersuchungen sie bei ihnen durchführte. Das heisst, die
Beschwerdeführerin konnte auf die Höhe ihres Einkommens bis zu einem gewissen
Grad selbst Einfluss nehmen. Ein eigentliches Basissalär war nicht vereinbart
und auch keine Lohnzahlungen während der Ferien oder krankheitsbedingter
Abwesenheiten. Entsprechend schwankte das Einkommen der Beschwerdeführerin
monatlich und schlug sie dem Beschwerdegegner Anfang des Jahres 2021 eine
Vereinbarung vor, welche unter anderem eine Stornogebühr von Fr. 400.-
pro Stunde vorsah für reservierte Visitenzeiten, wenn diese nicht mindestens
drei Monate im Voraus storniert wurden.

Die Beschwerdeführerin
genoss bei Ausübung ihrer Tätigkeit als Gefängnisärztin aber auch insofern eine
grosse wirtschaftliche Unabhängigkeit, als ihr andere Erwerbstätigkeiten nicht
verwehrt waren. Neben ihrer eigenen Praxis war sie denn auch als Schulärztin
und verantwortliche Person für die Heimapotheke des Alters- und Pflegeheims D
tätig.

5.4 Nach dem
Gesagten weist die von der Beschwerdeführerin ausgeübte Tätigkeit als
Gefängnisärztin und fachverantwortliche Person für den Betrieb der Heimapotheke
und für den Umgang mit kontrollierten Substanzen im Vollzugszentrum C
verschiedene Kriterien auf, die eindeutig gegen das Vorliegen eines
(öffentlich-rechtlichen) Arbeitsverhältnisses sprechen. Die Vorinstanz ging
daher zu Recht davon aus, dass die Beschwerdeführerin ihre Forderungen
gegenüber dem Beschwerdegegner nicht auf das öffentliche Personalrecht zu
stützen vermag. 

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde im Sinn der
Erwägungen.

6.
 

Da die Beschwerdeführerin
im vorliegenden Verfahren vor Verwaltungsgericht ausschliesslich
personalrechtliche Ansprüche stellt und sich in der Begründung der Beschwerde
auch nur dazu äussert, besteht kein Anlass, die Eingabe vom 13. Mai 2022
(auch) als verwaltungsrechtliche Klage entgegenzunehmen.

7.
 

Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, sind
Kosten aufzuerlegen (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG). Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). 

Weder der unterliegenden Beschwerdeführerin noch dem in
seinem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdegegner ist eine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG; VGr, 9. Juli
2020, VB.2020.00164, E. 4.2).

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen
abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    120.--     Zustellkosten,

Fr. 8'120.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen
ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern.

6.    Mitteilung an:

a)  die Parteien;

b) die Direktion der Justiz und des Innern.