# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cd29d636-3cc2-5b92-8a56-28f7943bca3b
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-08-20
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 20.08.2015 B-2200/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-2200-2014_2015-08-20.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
 

Entscheid bestätigt durch BGer mit  

Urteil vom 13.12.2016 (2C_867/2015) 

 
 
    
 

 
 

  

 

 Abteilung II 

B-2200/2014 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 0 .  A u g u s t  2 0 1 5  

Besetzung 
 Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz), 

Richter Ronald Flury, Richter Francesco Brentani,  

Gerichtsschreiberin Lorena Studer. 
 

 
 

Parteien 
 X._______ Verein,  

vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. iur. Tomas Poledna,  

Beschwerdeführer,  

 
 

 
gegen 

 
 

Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA,  

Vorinstanz.  

 
 

 
 

Gegenstand 
 Anpassung des Reglements an die Vorgaben der  

Geldwäschereiverordnung-FINMA. 

 

 

 

B-2200/2014 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

A.a Der X._______ Verein (nachfolgend: Beschwerdeführer) ist eine ge-

samtschweizerische berufsverbandsunabhängige Selbstregulierungsorga-

nisation (SRO) nach Art. 24 des Geldwäschereigesetzes. Die Mitglied-

schaft beim Beschwerdeführer steht gemäss § 3 seiner Statuten vom 

24. Juni 2010 jeder natürlichen und juristischen Person offen, welche 

Dienstleistungen im Finanzbereich erbringt und ihren Sitz, eine Zweignie-

derlassung oder eine Betriebsstätte in der Schweiz hat, und Dienstleistun-

gen als Finanzintermediär gemäss Art. 2 Abs. 3 Bst. a-g des Geldwä-

schereigesetzes mehrheitlich in der Schweiz oder von der Schweiz aus er-

bringt.  

A.b Mit Verfügung vom 21. März 2014 stellte die Eidgenössische Finanz-

marktaufsicht FINMA (nachfolgend: Vorinstanz) fest, dass das geltende 

Reglement des Beschwerdeführers vom 4. November 2009 nicht an die 

Vorgaben von Art. 12 Abs. 2, Art. 61 Abs. 2, Art. 45 Abs. 3, Art. 51 Abs. 3, 

Art. 17, Art. 18, Art. 22, Art. 23 sowie Art. 63 der Geldwäschereiverord-

nung-FINMA (GwV-FINMA) angepasst worden sei und dieser somit über 

kein gesetzmässiges Reglement verfüge (Dispositiv-Ziff. 2). 

A.c Zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands setzte die 

Vorinstanz für die Finanzintermediäre und Personen, die dem Geltungsbe-

reich von § 2 des Reglements des Beschwerdeführers unterstehen, eine 

Übergangsregelung in Kraft, wonach das geltende Reglement des Be-

schwerdeführers durch die Bestimmungen von Art. 12 Abs. 2, Art. 61 

Abs. 2, Art. 45 Abs. 3, Art. 51 Abs. 3, Art. 17, Art. 18, Art. 22, Art. 23 sowie 

Art. 63 der GwV-FINMA ergänzt werde (Dispositiv-Ziff. 4). Der Beschwer-

deführer wurde angewiesen, die Übergangsregelung den Adressaten sei-

nes Reglements umgehend mitzuteilen und deren Einhaltung sicherzustel-

len (Dispositiv-Ziff. 5). Weiter verpflichtete die Vorinstanz den Beschwerde-

führer, das geltende Reglement bis zum 15. August 2014 an ihre Vorgaben 

anzupassen und dieses sowie ein Konzept zur Umsetzung des angepass-

ten Reglements zur Genehmigung einzureichen (Dispositiv-Ziff. 6). Für 

den Fall der Widerhandlung gegen die Verfügung wurde dem Beschwer-

deführer der Entzug der Anerkennung als SRO angedroht (Dispositiv-

Ziff. 7). Einer Beschwerde gegen diese Massnahmen zur Wiederherstel-

lung des ordnungsgemässen Zustands entzog die Vorinstanz die aufschie-

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Seite 3 

bende Wirkung (Dispositiv-Ziff. 8). Schliesslich auferlegte sie dem Be-

schwerdeführer die Kosten der Verfügung in der Höhe von Fr. 50'000.– 

(Dispositiv-Ziff. 9). 

B.  

Mit Eingabe vom 23. April 2014 erhob der Beschwerdeführer dagegen Be-

schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, die Dispositiv-

Ziff. 2-4 und 6-9 der angefochtenen Verfügung seien aufzuheben; in pro-

zessualer Hinsicht ersuchte er um Wiederherstellung der aufschiebenden 

Wirkung der Beschwerde bezüglich der Dispositiv-Ziff. 4-7 und um Aufhe-

bung von Dispositiv-Ziff. 5 insoweit, als damit die Sicherstellung der Ein-

haltung der Übergangsregelung geregelt werde. Ferner sei die  

Vorinstanz (eventualiter) aufzufordern, ihren Zeitaufwand im vorliegenden 

Verfahren zu belegen. 

C.  

Mit Stellungnahme vom 6. Mai 2014 beantragt die Vorinstanz die vollum-

fängliche Abweisung des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschieben-

den Wirkung und verwies im Wesentlichen auf die angefochtene Verfü-

gung. 

D.  

Mit Zwischenverfügung vom 13. Mai 2014 wies das Bundesverwaltungs-

gericht den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung voll-

umfänglich ab. 

Dagegen erhob der Beschwerdeführer am 12. Juni 2014 Beschwerde an 

das Bundesgericht. Mit Urteil vom 28. Juli 2014 hiess dieses die Be-

schwerde gut, hob die angefochtene Zwischenverfügung auf und erteilte 

der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht betreffend Dispositiv-

Ziff. 6 der angefochtenen Verfügung der Vorinstanz die aufschiebende Wir-

kung. 

E.  

In materieller Hinsicht beantragt die Vorinstanz mit Vernehmlassung vom 

12. Juni 2014 die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verweist 

sie auf die Ausführungen in der angefochtenen Verfügung und bringt er-

gänzend vor, die verfügten Verfahrenskosten stünden im Einklang mit den 

gesetzlichen Grundlagen, würden den tatsächlichen Aufwand wiedergeben 

und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung tragen. 

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Seite 4 

F.  

Mit Verfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Juni 2014 wurde 

die Vorinstanz ersucht, dem Bundesverwaltungsgericht bis zum 19. Juni 

2014 hinsichtlich der Kostenregelung im Verfahren vor der Vorinstanz eine 

detaillierte Aufstellung des jeweiligen Zeitaufwands und der jeweils ange-

wendeten Stundenansätze einzureichen. Mit Eingabe vom 18. Juni 2014 

reichte die Vorinstanz die entsprechende Kostenzusammenstellung ein. 

G.  

Mit Replik vom 10. Juli 2014 hielt der Beschwerdeführer an seinen Anträ-

gen fest und äusserte sich im Wesentlichen ergänzend zu den durch die 

Vorinstanz auferlegten Verfahrenskosten. 

H.  

Mit Verfügung vom 9. September 2014 stellte das Bundesverwaltungsge-

richt fest, dass innert Frist keine Duplik der Vorinstanz eingegangen ist. 

I.  

Mit Verfügung vom 9. Dezember 2014 ersuchte der Instruktionsrichter die 

Vorinstanz, dem Gericht eine Stellungnahme zu den einzelnen Rügen des 

Beschwerdeführers zur Auflage der Verfahrenskosten einzureichen und lud 

beide Parteien dazu ein, mitzuteilen, ob und gegebenenfalls welche Dispo-

sitiv-Ziffern der angefochtenen Verfügung vom 21. März 2014 bereits um-

gesetzt worden seien. 

J.  

Die Vorinstanz und der Beschwerdeführer reichten am 16. Dezember 2014 

ihre Stellungnahmen ein. 

K.  

Die Parteien wurden mit Verfügung vom 16. Dezember 2014 ersucht, dem 

Bundesverwaltungsgericht innert Frist passende Termine für eine Instrukti-

onsverhandlung am Sitz des Bundesverwaltungsgerichts mitzuteilen. Die 

Vorinstanz sowie der Beschwerdeführer reichten mit Eingaben vom 9. und 

27. bzw. 21. Januar 2015 entsprechende Terminvorschläge ein. Mit Vorla-

dung vom 3. Februar 2015 wurde den Parteien der 21. April 2015 als Ter-

min der Instruktions- und Vergleichsverhandlung mitgeteilt. 

L.  

Am 21. April 2015 fand am Sitz des Bundesverwaltungsgerichts von 14:30 

bis 18:30 Uhr eine Instruktions- und Vergleichsverhandlung statt. Die Ver-

handlung führte zu keinem Vergleich. Den Parteien wurde das gestützt auf 

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Seite 5 

die Aufzeichnung und die vereinbarte Beschränkung der Protokollierung 

auf wesentliche Instruktionsfragen erstellte und um die Stellungnahme der 

Vorinstanz vom 13. Mai 2015 bereinigte Protokoll mit Verfügung vom 27. 

Mai 2015 zur Unterzeichnung sowie die unterzeichneten Protokolle mit Ver-

fügung vom 16. Juni 2015 wechselseitig zugestellt. 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Be-

schwerde zuständig (Art. 54 Abs. 1 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes 

vom 22. Juni 2007 [FINMAG, SR 956.1] i.V.m. Art. 31 f. sowie Art. 33 Bst. e 

des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). 

Beim Beschwerdeführer handelt es sich um eine juristische Person in der 

Form eines Vereins nach den Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetz-

buchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210). Er hat am vorinstanzlichen 

Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders 

berührt und hat als Verfügungsadressat ein schutzwürdiges Interesse an 

deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfah-

rensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]). Er ist somit 

zur Beschwerdeführung legitimiert. 

Die Beschwerde ist im Übrigen frist- und formgerecht eingereicht worden, 

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 50 Abs. 1, Art. 52 

Abs. 1 und Art. 44 ff. VwVG) und der Vertreter hat sich rechtsgenüglich 

durch schriftliche Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 Abs. 2 VwVG). Auf die 

Beschwerde ist somit – vorbehaltlich E. 2 und E. 10 nachfolgend – einzu-

treten. 

2.  

2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die angefochtene Verfügung be-

rühre die Rechte und Pflichten seiner Mitglieder, weshalb diesen im  

vorinstanzlichen Verfahren Parteistellung hätte eingeräumt werden müs-

sen. Weiter beantragt er in seiner Beschwerde sinngemäss und anlässlich 

der Instruktionsverhandlung vom 21. April 2015 nunmehr ausdrücklich, 

dass seinen Mitgliedern auch im Beschwerdeverfahren Parteistellung ein-

zuräumen sei.  

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Seite 6 

2.2 Der Beschwerdeführer hat die Beschwerde in eigenem Namen erho-

ben. Weder in seiner Beschwerde noch im schriftlichen Instruktionsverfah-

ren hat er vorgebracht, stellvertretend ebenfalls im Interesse seiner Mitglie-

der Beschwerde erheben zu wollen. Dies hat er lediglich anlässlich der 

mündlichen Instruktionsverhandlung in Bezug auf die Parteistellung seiner 

Mitglieder geltend gemacht. Soweit der Beschwerdeführer sich gegen ma-

terielle Punkte der angefochtenen Verfügung wendet, ist er nach Art. 48 

Abs. 1 VwVG legitimiert, auch die Interessen seiner Mitglieder geltend zu 

machen (vgl. statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts  

B-6113/2007 vom 5. März 2008 E. 3 m.w.H.). Hingegen ist er ohne Grund-

lage in den Vereinsstatuten oder in einem Vereinsbeschluss nicht berech-

tigt, prozessuale Verfahrensrechte Dritter – wie die Parteistellung – geltend 

zu machen, da diese höchstpersönlicher Natur sind und die Dritten na-

mentlich finanziell verpflichten können. Die fehlende Berechtigung zur Be-

schwerde in dieser Frage ergibt sich auch aus Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c 

VwVG, da nicht ersichtlich ist, dass der Beschwerdeführer durch die Par-

teifrage seiner Mitglieder besonders berührt wäre (Bst. b) bzw. ein schutz-

würdiges Interesse an einer Änderung oder Aufhebung der angefochtenen 

Verfügung (Bst. c) wegen Verletzung von Art. 6 VwVG hätte. Damit ist auf 

die Beschwerde in diesem Punkt nicht einzutreten. 

3.  

Der Beschwerdeführer rügt im Wesentlichen, die Vorinstanz habe ihre 

Kompetenzen überschritten und damit Bundesrecht verletzt, indem sie un-

ter anderem festgestellt habe, dass der Beschwerdeführer über kein ge-

setzmässiges Reglement verfüge und zur Wiederherstellung des ord-

nungsgemässen Zustands für die Finanzintermediäre und Personen, die 

dem Geltungsbereich von § 2 des Reglements des Beschwerdeführers 

vom 4. November 2009 unterstehen, eine Übergangsregelung in Kraft 

setzte. Bevor auf die einzelnen Rügen eingegangen wird, soll nachfolgend 

der rechtliche Rahmen dargelegt werden. 

3.1 Verletzt ein Beaufsichtigter die Bestimmungen des FINMAG oder eines 

der Finanzmarktgesetze nach Art. 1 FINMAG oder bestehen sonstige 

Missstände, so sorgt die FINMA gemäss Art. 31 FINMAG für die Wieder-

herstellung des ordnungsgemässen Zustandes (vgl. Urteil des Bundesge-

richts 2C_30/2011 und 2C_543/2011 vom 12. Januar 2012 E. 4.1). Das 

Bundesgesetz über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terroris-

musfinanzierung im Finanzsektor vom 10. Oktober 1997 (Geldwäscherei-

gesetz, GwG, SR 955.0) ist eines der Finanzmarktgesetze nach Art. 1 FIN-

MAG und gilt für Finanzintermediäre (vgl. Art. 2 Abs. 1 GwG und die in den 

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Abs. 2-4 der Norm enthaltene Definition des Begriffs). In seinem zweiten 

Kapitel (Art. 3-11a GwG) regelt das Gesetz die Pflichten der Finanzinter-

mediäre. Im dritten Kapitel ("Aufsicht") wird in Art. 12 Bst. c GwG bestimmt, 

dass die Aufsicht über die Einhaltung der Pflichten nach dem zweiten Ka-

pitel für die in Art. 2 Abs. 3 GwG genannten Finanzintermediäre bei den 

anerkannten SRO (Art. 24 GwG) liegt; sofern diese Finanzintermediäre 

keiner SRO angeschlossen sind, obliegt die Aufsicht direkt der FINMA (so-

genannt direkt unterstellte Finanzintermediäre oder DUFI). Bei den in Art. 2 

Abs. 3 GwG genannten Finanzintermediären handelt es sich um Personen, 

die berufsmässig fremde Vermögenswerte annehmen oder aufbewahren 

oder helfen, sie anzulegen oder zu übertragen; darunter fallen insbeson-

dere Personen, die das Kreditgeschäft (namentlich durch Konsum- oder 

Hypothekarkredite, Factoring, Handelsfinanzierungen oder Finanzierungs-

leasing) betreiben (Bst. a), Dienstleistungen für den Zahlungsverkehr er-

bringen, namentlich für Dritte elektronische Überweisungen vornehmen o-

der Zahlungsmittel wie Kreditkarten und Reisechecks ausgeben oder ver-

walten (Bst. b), für eigene oder fremde Rechnung mit Banknoten und Mün-

zen, Geldmarktinstrumenten, Devisen, Edelmetallen, Rohwaren und Effek-

ten (Wertpapiere und Wertrechte) sowie deren Derivaten handeln (Bst. c), 

Vermögen verwalten (Bst. e), als Anlageberater Anlagen tätigen (Bst. f) so-

wie Effekten aufbewahren oder verwalten (Bst. g). 

3.2 Die FINMA übt über die einer SRO angeschlossenen Finanzintermedi-

äre eine Art indirekte Aufsicht aus, deren Einzelheiten in Art. 18 GwG ge-

regelt sind. Die FINMA hat im Rahmen der Aufsicht über die Finanzinter-

mediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG unter anderem folgende Aufgaben (Art. 18 

Abs. 1 GwG): Sie anerkennt die SRO oder entzieht ihnen die Anerkennung 

(Bst. a), sie beaufsichtigt die SRO und die ihr direkt unterstellten Finanzin-

termediäre (Bst. b), sie genehmigt die von den SRO erlassenen Regle-

mente nach Art. 25 GwG sowie deren Änderungen (Bst. c), sie sorgt dafür, 

dass die SRO ihre Reglemente durchsetzen (Bst. d) und sie konkretisiert 

für die ihr direkt unterstellten Finanzintermediäre die Sorgfaltspflichten 

nach dem zweiten Kapitel und legt fest, wie diese zu erfüllen sind (Bst. e). 

3.3 Gemäss Art. 17 GwG konkretisieren die FINMA und die Eidgenössi-

sche Spielbankenkommission ESBK für die ihnen unterstellten Finanzin-

termediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG die Sorgfaltspflichten nach dem zwei-

ten Kapitel und legen fest, wie diese zu erfüllen sind, soweit nicht eine SRO 

diese Sorgfaltspflichten und ihre Erfüllung regeln. Diese Bestimmung er-

gänzt Art. 18 Abs. 1 Bst. e GwG. Beide Normen räumen der FINMA die 

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Kompetenz ein, Ausführungsvorschriften zu den gesetzlichen Sorgfalts-

pflichten für alle ihr unterstellten Finanzintermediäre zu erlassen; von die-

ser Verordnungsgebungskompetenz sind allein die einer SRO angeschlos-

senen Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG ausgenommen. Nach 

Art. 25 Abs. 2 GwG konkretisieren die Reglemente der SRO die Sorgfalts-

pflichten der angeschlossenen Finanzintermediäre nach dem zweiten Ka-

pitel des GwG und legen fest, wie diese zu erfüllen sind. 

3.4 Der Gesetzgeber hat sich in Bezug auf die Finanzintermediäre im 

Sinne von Art. 2 Abs. 3 GwG zu einer im internationalen Vergleich singulä-

ren dualistischen Regelung entschieden, die den einer SRO angeschlos-

senen Finanzintermediären bzw. den SRO eine grosse Autonomie bei der 

Umsetzung der Art. 3-11a GwG lässt. Der Gesetzgeber hat mit Art. 17 und 

Art. 18 Abs. 1 Bst. e GwG der FINMA (nur) die Kompetenz eingeräumt, 

Ausführungsvorschriften für die ihr direkt unterstellten Finanzintermediäre 

und die Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG zu erlassen. Entspre-

chend ist die Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht über 

die Verhinderung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung vom 

8. Dezember 2010 (Geldwäschereiverordnung-FINMA, GwV-FINMA, 

SR 955.033.0) nicht direkt auf die einer SRO angeschlossenen Finanzin-

termediäre anwendbar (so auch die Botschaft des Bundesrates zur Umset-

zung der 2012 revidierten Empfehlungen des Groupe d'action financière 

[GAFI] vom 13. Dezember 2013 [nachfolgend: Botschaft zur Umsetzung 

der GAFI-Empfehlungen 2012], BBl 2014 621). Bei den Finanzintermediä-

ren, die einer SRO angeschlossen sind, kann die FINMA die Konkretisie-

rung der gesetzlichen Sorgfaltspflichten nur indirekt über die Aufsicht über 

die SRO beeinflussen. Es fehlt eine Norm, die es der FINMA erlauben 

würde, die in der GwV-FINMA konkretisierten Sorgfaltspflichten einheitlich 

für alle Finanzintermediäre verbindlich zu erklären. 

3.5 In der Botschaft zur Umsetzung der GAFI-Empfehlungen 2012 hat der 

Bundesrat den für ihn unbefriedigenden Zustand angesprochen, dass für 

die Finanzintermediäre unterschiedliche Standards gelten, je nachdem, ob 

sie einer SRO angeschlossen oder der FINMA direkt unterstellt sind: "Der-

zeit sind die Vorgaben zu PEP [politisch exponierte Personen] in der GwV-

FINMA geregelt. Die Geldwäscherei-Verordnung ESBK vom  

12. Juni 2007 (GwV ESBK) enthält diesbezüglich auch gewisse Bestim-

mungen. Diese Ausgangslage ist insofern unbefriedigend, als sich die 

GwV-FINMA ausschliesslich an Banken, Fondsleitungen, KAG-Invest-

mentgesellschaften, KAG-Vermögensverwalter, Versicherungseinrichtun-

gen und Effektenhändler (Finanzintermediäre gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. a-

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Seite 9 

d GwG) sowie sogenannte direkt unterstellte Finanzintermediäre (DUFI) 

gemäss Art. 2 Abs. 3 GwG richtet. Die GwV ESBK ist ihrerseits nur auf 

Spielbanken (Art. 2 Abs. 2 Bst. e GwG) anwendbar. Demgegenüber sind 

die Vorgaben zu PEP in der GwV-FINMA beziehungsweise in der GwV 

ESBK für Mitglieder von Selbstregulierungsorganisationen nicht anwend-

bar, da diese nicht vom Geltungsbereich der GwV-FINMA beziehungs-

weise der GwV ESBK erfasst sind. Aus Gründen der Rechtssicherheit und 

zur Vermeidung der unterschiedlichen Behandlung von PEP ist es ratsam, 

die Vorgaben zu PEP einheitlich zu regeln. Mit einer Regelung auf gesetz-

licher Stufe wird sichergestellt, dass verbindliche Vorgaben im Bereich PEP 

im gleichen Umfang für alle Finanzintermediäre gelten" (Botschaft zur Um-

setzung der GAFI-Empfehlungen 2012, BBl 2014 621). 

3.6 Der Bundesrat hat sich nur sehr punktuell dafür entschieden, die Sorg-

faltspflichten im Gesetz einheitlich zu konkretisieren. Auch bei der Revision 

des GwG im Rahmen des Bundesgesetzes zur Umsetzung der 2012 revi-

dierten Empfehlungen der Groupe d'action financière vom 12. Dezember 

2014, welches in Bezug auf die Änderungen im GwG voraussichtlich auf 

den 1. Januar 2016 in Kraft treten wird (vgl. Medienmitteilung des Bundes-

rates zur Inkraftsetzung des Bundesgesetzes zur Umsetzung der 2012 re-

vidierten GAFI-Empfehlungen vom 29. April 2015), hat der Bundesrat am 

geltenden Dualismus festgehalten. Obschon aus der Botschaft des Bun-

desrates hervorgeht, dass er letztlich eine möglichst einheitliche Umset-

zung der erwähnten Empfehlungen in der Schweiz anstrebe (vgl. bspw. 

Botschaft zur Umsetzung der GAFI-Empfehlungen 2012, BBl 2014 621 f.), 

hat der Gesetzgeber auch im künftigen Recht die Kompetenzen der FINMA 

zum Erlass von Verordnungsbestimmungen bzw. in Bezug auf die Aufsicht 

über die SRO nicht erweitert. Anders als für die direkt unterstellten Finanz-

intermediäre (Art. 18 Abs. 1 Bst. e GwG) fehlt für die einer SRO ange-

schlossenen Finanzintermediäre eine Kompetenz der FINMA zum Erlass 

von Ausführungsvorschriften und somit erst recht von gesetzesvertreten-

den Bestimmungen. Etwas im Widerspruch zu den in der erwähnten Bot-

schaft formulierten Zielen einer möglichst einheitlichen Umsetzung der 

Empfehlungen der GAFI führte der Bundesrat in seinem Bericht "Die 

FINMA und ihre Regulierungs- und Aufsichtstätigkeit" vom 18. Dezember 

2014, der in Erfüllung der Postulate 12.4095 Graber Konrad, 12.4121 de 

Courten, 12.4122 Schneeberger und 13.3282 de Buman erging, Folgendes 

aus (S. 47): "In der Branche besteht zuweilen die Besorgnis, dass Verord-

nungen und Rundschreiben der FINMA durch das übergeordnete Geset-

zes- oder Verordnungsrecht nicht gedeckt sind. [...] In der Vergangenheit 

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wurde diese Besorgnis nur vereinzelt bestätigt und die kritisierten Rege-

lungen der FINMA wurden in der Folge – da materiell gerechtfertigt – auf 

Gesetzesstufe verankert. Dennoch empfiehlt der Bundesrat der FINMA, 

mit geeigneten Massnahmen sicherzustellen, dass Verordnungen und 

Rundschreiben eine genügende rechtliche Grundlage im übergeordneten 

Gesetzes- oder Verordnungsrecht haben." 

3.7 Gemäss Art. 41 GwG erlässt der Bundesrat die zur Umsetzung des Ge-

setzes notwendigen Bestimmungen (Abs. 1). Er kann die FINMA sowie die 

Eidgenössische Spielbankenkommission ermächtigen, in Belangen von 

beschränkter Tragweite, namentlich in vorwiegend technischen Angele-

genheiten, Ausführungsbestimmungen zu erlassen (Abs. 2). Aus Art. 41 

Abs. 2 GwG ergibt sich, dass die Befugnis der FINMA, selbständig Ausfüh-

rungsbestimmungen zu erlassen, auf Belange von beschränkter bzw. ge-

ringer Tragweite begrenzt ist und zudem der ausdrücklichen Bewilligung 

des Bundesrates bedarf. Die Vorinstanz beruft sich in ihrer Verfügung zu 

Recht nicht auf diese Norm. 

3.8 Der Bundesrat hielt in der Botschaft zur Umsetzung der 2012 revidier-

ten GAFI-Empfehlungen zu deren Rechtsnatur fest, dass diese zwar nicht 

zwingendes Recht (wie ein ratifiziertes internationales Übereinkommen) 

darstellten, aber jeder Staat, der sie gutheisse, politisch gehalten sei, sich 

für ihre Umsetzung im eigenen Recht einzusetzen. Der GAFI sei bewusst, 

dass die einzelnen Länder unterschiedliche Rechts- und Finanzsysteme 

hätten und somit nicht alle gleich vorgehen könnten, um das gemeinsame 

Ziel zu erreichen. Die Empfehlungen würden dementsprechend Mindest-

standards darstellen, die in den einzelnen Ländern durch geeignete  

Massnahmen unter Berücksichtigung der jeweiligen Gegebenheiten und 

Verfassungsvorgaben umzusetzen seien. Die GAFI-Empfehlungen seien 

auch von Nichtmitgliedern umgesetzt und vom Internationalen Währungs-

fonds und der Weltbank als internationale Normen zur Bekämpfung der 

Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung anerkannt worden. Die 

Schweiz habe, wie andere GAFI-Mitgliedsländer, die revidierten Empfeh-

lungen angenommen und sei deshalb gehalten, diese innerstaatlich umzu-

setzen, um ihren internationalen Verpflichtungen nachzukommen. Diese 

Umsetzung solle namentlich mit dem Bundesgesetz zur Umsetzung der 

2012 revidierten Empfehlungen der Groupe d'action financière erreicht 

werden (vgl. Botschaft zur Umsetzung der GAFI-Empfehlungen 2012, BBl 

2014 650 f.). Der Bundesrat hat in der Folge (weiterhin) darauf verzichtet, 

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Seite 11 

die Empfehlungen der GAFI – weitergehend als sie über die formelle Ge-

setzgebung Eingang ins GwG gefunden haben – im Sinne von Mindest-

standards per se für verbindlich zu erklären. 

4.  

Vorliegend stellt sich die Frage, wie weit die der FINMA in Art. 18 Abs. 1 

Bst. a-d GwG eingeräumten Kompetenzen gehen. Zu klären ist, ob bzw. 

inwieweit die FINMA durch die (indirekte) Aufsicht über die SRO bzw. die 

diesen angeschlossenen Finanzintermediäre, die Genehmigung der Reg-

lemente und dessen Änderungen sowie die allfällige Androhung des Ent-

zugs der Anerkennung den SRO Vorgaben machen darf, wie diese ein-

zelne Fragen in ihren Reglementen zu regeln haben. 

4.1 Die Vorinstanz führt in ihrer Verfügung vom 21. März 2014 aus, sie 

übernehme gegenüber den SRO eine eingreifende Kontrollfunktion, die 

über die Kontrolle der Organisation der SRO und die bloss formelle Regle-

mentsgenehmigung nach Art. 25 GwG hinausgehe. Der Fokus der Aufsicht 

gegenüber den SRO liege auf der Sicherstellung der Gleichwertigkeit der 

Aufsicht über die Finanzintermediäre und der konsequenten Umsetzung 

der gesetzlichen Vorgaben unter Beachtung der internationalen Standards 

sowie der daraus resultierenden geltungszeitlichen Auslegung des 2. Ka-

pitels des GwG. Erschienen die von einer SRO vorgesehenen Erleichte-

rungen als zu weitgehend, habe die Vorinstanz korrigierend einzugreifen. 

Die Bekämpfung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung habe 

sich in den letzten Jahren durch die Globalisierung der Finanzströme stark 

internationalisiert und sei mehrheitlich durch internationale Vorgaben ge-

prägt. Im Bereich der Geldwäschereibekämpfung sei insbesondere die 

GAFI zu erwähnen, welche seit dem Inkrafttreten des GwG eine immer 

prägendere Rolle einnehme und die Standards kontinuierlich weiterent-

wickle, dem geltungszeitlichen Verständnis anpasse und vereinheitliche. 

Gegenüber den DUFI habe die Vorinstanz die entsprechende Konkretisie-

rung der Sorgfalts- und Verhaltenspflichten mit dem Erlass der GwV-FINMA 

vorgenommen. Die GwV-FINMA sei auf die Finanzintermediäre einer SRO 

zwar nicht direkt anwendbar, bilde im Zusammenhang mit der Aufsicht über 

die SRO jedoch ein Referenzwerk, das die im GwG gesetzlich verankerten 

Pflichten der Finanzintermediäre und die internationalen Standards der 

Geldwäschereibekämpfung festhalte. An diesen Vorgaben habe sich eine 

SRO beim Erlass und bei der periodischen Überprüfung ihrer Reglemente 

zu orientieren.  

B-2200/2014 

Seite 12 

4.2 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, dass sich die 

Beurteilung, welchen Anforderungen sein Reglement genügen müsse, 

ausschliesslich nach dem GwG bemesse. Die GAFI-Empfehlungen fänden 

dabei nur insoweit Berücksichtigung, als sie über die schweizerische for-

melle Gesetzgebung Eingang ins GwG gefunden hätten. Ebenso wenig sei 

die Verordnungstätigkeit der Vorinstanz zu berücksichtigen, welche zum 

einen nicht den autonomen Bereich der Reglementsetzung durch die SRO 

berühren könne und zum anderen auch nicht massgeblicher Ausdruck des 

gesetzgeberischen Willens sei. Einerseits überschreite die Vorinstanz das 

GwG und damit den Gestaltungsspielraum des Beschwerdeführers als 

SRO, andererseits könne sich die Vorinstanz entgegen ihren Ausführungen 

auch nicht auf als verbindlich verstandene Erklärungen der GAFI stützen, 

sondern überinterpretiere diese oder verstehe sie gar falsch.  

4.3 Die Sorgfaltspflichten der Finanzintermediäre nach den Art. 3-11a GwG 

bedürfen unstreitig der Konkretisierung durch die Reglemente der SRO (für 

die angeschlossenen Finanzintermediäre) oder durch die  

FINMA (für die DUFI und die Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG). 

Ob die Reglemente der SRO die Sorgfaltspflichten nach den Art. 3-11a 

GwG korrekt konkretisieren, steht namentlich angesichts der unbestimm-

ten Rechtsbegriffe im Gesetz im pflichtgemässen (technischen) Ermessen 

der Vorinstanz. Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich insoweit Zu-

rückhaltung (vgl. BVGE 2013/59 E. 9.3.6 m.H.). Die Vorinstanz darf den 

SRO aber keine Vorgaben machen, die sich nicht bzw. nicht sinngemäss 

aus den einschlägigen Bestimmungen im GwG ergeben. Umgekehrt sind 

die SRO verpflichtet, die gesetzlichen Sorgfaltspflichten in ihren Regle-

menten so zu konkretisieren, dass die Geldwäschereivorschriften effektiv 

umgesetzt werden. 

4.4 Die Grenzen der Aufsichtskompetenzen der FINMA im Bereich der 

Geldwäscherei gibt das GwG vor, das freilich seinerseits konkretisierungs-

bedürftig ist. Dabei wird man insbesondere die anerkannten Mindeststan-

dards bei der Geldwäschereibekämpfung berücksichtigen müssen. Die 

GAFI-Empfehlungen entfalten für die Schweiz zwar keine direkte Verbind-

lichkeit (vgl. E. 3.8), doch können sie bis zu einem gewissen Grad bei der 

Auslegung der Art. 3-11a GwG und damit der Beurteilung der Aufsichts-

kompetenzen der FINMA über die SRO beigezogen werden. 

4.5 Wie bereits ausgeführt, hat der Gesetzgeber den SRO bei der Umset-

zung der gesetzlichen Sorgfaltspflichten eine nicht unbedeutende Autono-

B-2200/2014 

Seite 13 

mie eingeräumt. Damit hat er bewusst in Kauf genommen, dass Finanzin-

termediäre unterschiedlich konkretisierten Sorgfaltsstandards bei der 

Geldwäschereibekämpfung unterstehen können und die GAFI-Empfehlun-

gen somit nicht identisch bzw. einheitlich durchgesetzt werden. Dies gilt 

natürlich nur innerhalb des vom GwG vorgegebenen Rahmens, wobei für 

dessen Klärung die GAFI-Empfehlungen eine Auslegungshilfe bilden. Der 

erwähnte Grundsatzentscheid des Gesetzgebers schränkt die Kompeten-

zen der FINMA in ihrer Ausübung der Aufsicht über die SRO unter Umstän-

den ein. Die FINMA darf zwar die gesetzlichen Sorgfaltspflichten für die 

Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG und die DUFI detailliert in der 

GwV-FINMA konkretisieren, doch ist sie nicht berechtigt, diese Regelungen 

generell bzw. in überwiegendem Umfang pauschal zum schweizerischen 

Standard für die Finanzintermediäre zu erheben und, über inhaltliche Vor-

gaben zu den Reglementen der SRO, auch für diese verbindlich zu erklä-

ren. Sie darf aber unter Umständen die SRO verpflichten, Vorschriften der 

GwV-FINMA, die ohne weiteres den Zielsetzungen der Art. 3-11a GwG ent-

sprechen und keine neuen Pflichten von grösserer Tragweite einführen, die 

eine Regelung im formellen Recht erfordern, in deren Reglemente aufzu-

nehmen. Die Grenzziehung zwischen erlaubten und vom Gesetz nicht 

mehr gedeckten Vorgaben (durch die FINMA) bleibt dabei jedoch, mangels 

klarer Entscheide durch den Gesetzgeber, unklar; sie ist entsprechend nur 

beschränkt justiziabel. 

4.6 Die Vorinstanz hat festgestellt, dass das Reglement des Beschwerde-

führers den Vorgaben einer Reihe von Bestimmungen der GwV-FINMA wi-

derspreche, den Beschwerdeführer verpflichtet, diese Bestimmungen in 

sein Reglement zu übernehmen und eine Übergangsregelung verfügt, die 

eine sofortige Übernahme der betreffenden Verordnungsbestimmungen 

bewirkte. Sie bezweckte damit eine vollständige oder jedenfalls sehr weit-

gehende Angleichung der Sorgfaltsmassstäbe der DUFI und der dem Be-

schwerdeführer angeschlossenen Finanzintermediäre, insbesondere aus 

Gründen der einheitlichen Umsetzung der GAFI-Empfehlungen. Wie die-

ses Vorgehen bzw. die entsprechende Begründung der angefochtenen 

Verfügung bundesrechtlich zu beurteilen ist, kann hier offen bleiben. Ent-

scheidend und nachfolgend zu prüfen ist nur, ob die angefochtenen Vorga-

ben der Vorinstanz an den Beschwerdeführer je für sich genommen durch 

das GwG gedeckt sind.  

4.7 Weil das Bundesverwaltungsgericht die Begründung einer Vorinstanz 

durch eine andere ersetzen kann (vgl. zur sog. Motivsubstitution BVGE 

B-2200/2014 

Seite 14 

2007/41 E. 2 m.H.), ist nachfolgend zu prüfen, ob die einzelnen Bestim-

mungen der GwV-FINMA der effektiven Durchsetzung der Art. 3-11a GwG 

nach den vom Gesetz definierten Zielen dienen und sich ohne weiteres aus 

diesen ergeben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es nicht die Aufgabe 

des Bundesverwaltungsgerichts sein kann, sein Ermessen an die Stelle 

des technischen Ermessens bzw. des Beurteilungsspielraums der Vo-

rinstanz im Rahmen der Ausübung ihrer Aufsicht über die SRO zu setzen. 

Zu beachten gilt auch, dass der Beschwerdeführer sein Reglement ohne-

hin an das revidierte, voraussichtlich am 1. Januar 2016 in Kraft tretende 

Recht wird anpassen und der Vorinstanz erneut zur Genehmigung vorle-

gen müssen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass die von der Vorinstanz 

verfügte Übergangsregelung seit nunmehr rund eineinhalb Jahren gilt und 

sich der Beschwerdeführer an die entsprechenden Bestimmungen der 

GwV-FINMA gehalten hat. 

5.  

Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführer dazu verpflichtet, Art. 12 Abs. 2 

GwV-FINMA und dabei insbesondere Bst. h in sein Reglement zu übertra-

gen. 

5.1 Gemäss Art. 6 GwG ist der Finanzintermediär verpflichtet, Art und 

Zweck der vom Vertragspartner gewünschten Geschäftsbeziehung zu 

identifizieren. Der Umfang der einzuholenden Informationen richtet sich 

nach dem Risiko, das der Vertragspartner darstellt (Abs. 1). Der Finanzin-

termediär muss die wirtschaftlichen Hintergründe und den Zweck einer 

Transaktion oder einer Geschäftsbeziehung abklären, wenn diese unge-

wöhnlich erscheinen, es sei denn, ihre Rechtmässigkeit sei erkennbar 

(Art. 6 Abs. 2 Bst. a GwG) bzw. Anhaltspunkte vorliegen, dass Vermögens-

werte aus einem Verbrechen herrühren, der Verfügungsmacht einer krimi-

nellen Organisation (Art. 260ter Ziff. 1 des Schweizerischen Strafgesetzbu-

ches vom 21. Dezember 1937 [StGB, SR 311.0]) unterliegen oder der Ter-

rorismusfinanzierung (Art. 260quinquies Abs. 1 StGB) dienen (Art. 6 Abs. 2 

Bst. b GwG).  

Nach Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA kommen je nach Geschäftsaktivität des 

Finanzintermediärs als Kriterien, welche auf Geschäftsbeziehungen mit er-

höhten Risiken hinweisen, insbesondere in Frage: Sitz oder Wohnsitz der 

Vertragspartei und/oder der wirtschaftlich berechtigten Person oder deren 

Staatsangehörigkeit (Bst. a); Art und Ort der Geschäftstätigkeit der Ver-

tragspartei und/oder der wirtschaftlich berechtigten Person (Bst. b); Fehlen 

B-2200/2014 

Seite 15 

eines persönlichen Kontakts zur Vertragspartei sowie zur wirtschaftlich be-

rechtigten Person (Bst. c); Art der verlangten Dienstleistungen oder Pro-

dukte (Bst. d); Höhe der eingebrachten Vermögenswerte (Bst. e); Höhe der 

Zu- und Abflüsse von Vermögenswerten (Bst. f); Herkunfts- oder Zielland 

häufiger Zahlungen (Bst. g); Komplexität von Strukturen, insbesondere 

durch Verwendung von Sitzgesellschaften (Bst. h). Wobei als Sitzgesell-

schaften im Sinne von Art. 6 Abs. 2 der Verordnung über die berufsmässige 

Ausübung der Finanzintermediation vom 18. November 2009 (VBF, SR 

955.071) juristische Personen, Gesellschaften, Anstalten, Stiftungen, 

Trusts, Treuhandunternehmungen und ähnliche Verbindungen, die kein 

Handels-, Fabrikations- oder anderes nach kaufmännischer Art geführtes 

Gewerbe betreiben, gelten. Nach Art. 12 Abs. 3 GwV-FINMA gelten Ge-

schäftsbeziehungen mit politisch exponierten Personen sowie Geschäfts-

beziehungen mit ausländischen Banken, für die ein Schweizer Finanzinter-

mediär Korrespondenzbankgeschäfte abwickelt, in jedem Fall als Ge-

schäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko.  

5.2 In seinem Reglement vom 3. August 2009 regelt der Beschwerdeführer 

in § 31 die "Besondere Abklärungspflicht" (Titel). Die Bestimmung enthält 

folgende Regelung: 

"Der Finanzintermediär muss in den folgenden Fällen die wirtschaftlichen Hin-

tergründe und den Zweck einer Transaktion oder einer Geschäftsbeziehung 

abklären:  

a) wenn eine Geschäftsbeziehung oder Transaktion als ungewöhnlich er-

scheint, es sei denn, ihre Rechtmässigkeit sei erkennbar; 

b) wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass Vermögenswerte aus einem Ver-

brechen herrühren oder der Verfügungsmacht einer kriminellen Organisation 

unterliegen (Art. 260ter Ziff. 1 StGB) oder der Terrorismusfinanzierung dienen; 

c) bei einer Geschäftsbeziehung oder einer Transaktion mit erhöhtem Risiko 

nach §§ 32 oder 33." 

Diese Bestimmung wiederholt nur das, was sich bereits aus Art. 6 GwG 

ergibt. Konkretisierungen dieser Gesetzesbestimmung können sich aber 

gegebenenfalls aus § 32 des Reglements ergeben, der wie Art. 12 GwV-

FINMA den Titel "Geschäftsbeziehung mit erhöhtem Risiko" trägt (während 

§ 33 des Reglements analog Art. 13 GwV-FINMA den Titel "Transaktionen 

mit erhöhtem Risiko" trägt).  

§ 32 des Reglements des Beschwerdeführers lautet wie folgt: 

B-2200/2014 

Seite 16 

"1 Eine Geschäftsbeziehung enthält ein erhöhtes Risiko, wenn: 

a) Sitz, Wohnsitz oder Ort der Geschäftstätigkeit der Vertragspartei oder der 

wirtschaftlich berechtigten Person oder Staatsangehörigkeit derselben in Be-

ziehung zu einem Land stehen, welches keine wirksamen Massnahmen zur 

Bekämpfung der Geldwäscherei getroffen hat; 

b) die Höhe der Vermögenswerte oder der Umfang der Transaktionen in An-

betracht des Kundenprofils oder der Umstände als ungewöhnlich erscheint; 

c) die Geschäftsbeziehung mit politisch exponierten Personen eingegangen 

wird. 

2 Der Finanzintermediär kann in Konkretisierung von Absatz 1 für seinen Be-

reich und seinen Kundenkreis selbständig detaillierte Kriterien für Geschäfts-

beziehungen mit erhöhtem Risiko festlegen. Er muss diese Kriterien der Ge-

schäftsstelle der SRO X._______ zur Kenntnisnahme einreichen." 

5.3 Die Vorinstanz führt zur Übernahme von Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA 

aus, dass die Erkennung von Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko 

ein Eckpfeiler der Geldwäschereibekämpfung sei. Die rechtzeitige Erken-

nung solcher Risiken minimiere die Gefahr für Finanzintermediäre, über-

haupt mit kontaminierten Vermögenswerten in Kontakt zu geraten. Art. 12 

Abs. 2 GwV-FINMA basiere auf den "best-practice"-Grundsätzen der GAFI. 

Insbesondere komplexe Strukturen seien geeignet, den effektiv wirtschaft-

lich Berechtigten oder den die Struktur letztlich Kontrollierenden zu identi-

fizieren. Um im Bereich Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko die er-

forderliche Rechtssicherheit gewährleisten und die Risiken für die einzel-

nen Institute wie auch den Finanzplatz Schweiz erfassen und überwachen 

zu können, sei es erforderlich, die Systematik der GAFI zu übernehmen 

und das Reglement des Beschwerdeführers um den gesamten Kriterien-

katalog von Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA zu ergänzen. 

5.4 Der Beschwerdeführer bringt im Wesentlichen dagegen vor, dass Art. 6 

GwG den SRO die Konkretisierung der erhöhten Risiken überlasse und er 

dieser Verpflichtung insbesondere durch die von ihm formulierte Unge-

wöhnlichkeitsregel in § 31 seines Reglements nachgekommen sei. Er wen-

det sich insbesondere gegen die Übernahme von Art. 12 Abs. 2 Bst. h 

GwV-FINMA.  

5.5 Die gesetzliche Grundlage von Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA ergibt sich 

ohne weiteres aus Art. 6 GwG. Die Kriterien in Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA, 

welche insbesondere in Frage kommen, um auf Geschäftsbeziehungen mit 

B-2200/2014 

Seite 17 

erhöhtem Risiko hinzuweisen, sind sachlich nachvollziehbar und lassen Fi-

nanzintermediären zudem einen wesentlichen Ermessensspielraum bei 

der Beurteilung, ob die Ungewöhnlichkeitsregel von Art. 6 GwG greift, wo-

mit die Regelung dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz hinreichend Rech-

nung trägt und innerhalb des gesetzlichen Rahmens liegt. Soweit der Be-

schwerdeführer ferner geltend macht, Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA sei be-

reits von der Ungewöhnlichkeitsregelung in § 31 seines Reglements um-

fasst, ist zu prüfen, ob der tatsächlich einschlägige § 32 des Reglements 

inhaltlich dem Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA entspricht. Wie der Vergleich bei-

der Bestimmungen zeigt, trifft dies nicht zu.  

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass § 32 des Reglements einen ab-

schliessenden Katalog an Fallgruppen für Geschäftsbeziehungen mit er-

höhtem Risiko aufstellt, während Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA nur Beispiels-

fälle enthält. Daran vermag nichts zu ändern, dass die dem Beschwerde-

führer angeschlossenen Finanzintermediäre in Konkretisierung von § 32 

des Reglements für ihren Bereich und ihren Kundenkreis selbständig de-

taillierte Kriterien festlegen können. Abgesehen davon entspricht § 32 

Abs. 1 Bst. a des Reglements weitgehend Art. 12 Abs. 2 Bst. a GwV-

FINMA; allerdings ist jener eingeschränkter als dieser formuliert, weil er 

sich auf Länder beschränkt, die keine wirksamen Massnahmen zur Be-

kämpfung der Geldwäscherei getroffen haben. Da zudem unklar bleibt, 

was mit "wirksamen Massnahmen" gemeint ist, erscheint die Reglements-

bestimmung nicht nur als zu eng gefasst, sondern sie dürfte darüber hinaus 

kaum praktikabel sein bzw. für die Finanzintermediäre als hilfreiche Leitli-

nie dienen. Was § 32 Abs. 1 Bst. b des Reglements betrifft, dürfte er sich 

mit Art. 12 Abs. 2 Bst. e und f GwV-FINMA ganz oder jedenfalls weitgehend 

decken. Alle übrigen Regelungen in Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA sind in § 32 

des Reglements nicht ansatzweise angesprochen, obschon sie offensicht-

lich geeignet sind, Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko zu identifi-

zieren. Das soll exemplarisch anhand des zwischen den Parteien beson-

ders strittigen Art. 12 Abs. 2 Bst. h GwV-FINMA dargelegt werden. Insoweit 

ist gerichtsnotorisch, dass Geldwäscher sich häufig oder gar in der Regel 

komplexer Gesellschafts- bzw. Finanzstrukturen zu bedienen pflegen, um 

den illegalen Ursprung der Finanzquellen bzw. die Identität des wirtschaft-

lich Berechtigten zu verschleiern. Damit ist gesagt, dass komplexe Struk-

turen einen sachlich begründeten Anlass für die Pflicht bilden, die wirt-

schaftlichen Hintergründe und den Zweck einer Transaktion näher abzu-

klären. Komplexe Strukturen, deren gesellschaftsrechtliche, wirtschaftli-

che, erbrechtliche oder anderweitige Berechtigung nicht offensichtlich ist, 

erweisen sich ohne weiteres als "ungewöhnlich" im Sinne von Art. 6 Abs. 2 

B-2200/2014 

Seite 18 

Bst. a GwG. Die Abklärungspflicht entfällt bei komplexen Strukturen nur, 

wenn die Rechtmässigkeit der Transaktion offensichtlich ist. Ferner ist da-

rauf hinzuweisen, dass eine Geschäftsbeziehung mit einer Sitzgesellschaft 

für sich genommen keine Abklärungspflicht auslöst, sondern darüber hin-

aus komplexe Strukturen vorliegen müssen. Das Vorliegen einer Sitzge-

sellschaft ist nur ein Beispiel für eine komplexe Struktur bzw. eine solche, 

bei welcher erhöhte Risiken von Geldwäscherei bestehen. Bei Sitzgesell-

schaften, die kein Handels-, Fabrikations- oder anderes nach kaufmänni-

scher Art geführtes Gewerbe betreiben, stellt sich zwangsläufig die Frage 

nach der Herkunft von Vermögenswerten.  

5.6 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass § 31 bzw. § 32 des Reglements in 

Bezug auf Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko stark lückenhafte 

und teilweise zu eng gefasste bzw. schwer umsetzbare Bestimmungen ent-

hält. Auch wenn sich diese Bestimmungen in einigen wenigen Punkten mit 

Art. 12 Abs. 2 GwV-FINMA decken mögen, war die Vorinstanz berechtigt, 

dem Beschwerdeführer die Übernahme der erwähnten Verordnungsbe-

stimmung vorzuschreiben, zumal diese umfassend, sachlich präzise und 

in verhältnismässiger Weise die Ungewöhnlichkeitsregel von Art. 6 GwG 

konkretisiert. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegrün-

det. 

6.  

Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführer ferner verpflichtet, Art. 61 Abs. 2 

GwV-FINMA in sein Reglement zu übernehmen. Diese Bestimmung 

schreibt vor, dass bei Geld- und Wertübertragungen der Name und die Ad-

resse des Finanzintermediärs auf der Einzahlungsquittung ersichtlich sein 

müssen.  

6.1 Die Vorinstanz führt dazu aus, diese Norm sei notwendig, um Editions-

begehren der Strafverfolgungsbehörden nachkommen zu können, wobei 

der Nachweis über die Bezahlung insbesondere für Agenten von Fran-

chisegebern relevant sei, da diese Zahlungen über elektronische Plattfor-

men tätigen würden. Durch Art. 61 Abs. 2 GwV-FINMA sei sichergestellt, 

dass Editionsbegehren zügig dem richtigen Adressaten zugestellt werden 

könnten, womit die Effizienz der Strafverfolgungsbehörden nachhaltig ge-

steigert werde. Da der Beschwerdeführer sämtlichen Finanzintermediären 

offenstehe, zeige Art. 61 Abs. 2 GwV-FINMA Relevanz und sei entspre-

chend analog in seinem Reglement zu verankern.  

B-2200/2014 

Seite 19 

6.2 Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, das Verhältnis zu den 

Strafverfolgungsbehörden sei in Art. 7 GwG bezüglich der Dokumentati-

onspflicht abschliessend geregelt. Mit Art. 61 Abs. 2 GwV-FINMA werde 

eine neue Sorgfaltspflicht eingeführt, welche keine Grundlage im zweiten 

Kapitel des GwG finde; die Auferlegung einer neuen Verpflichtung bedürfe 

einer formell-gesetzlichen Grundlage.  

6.3 Gemäss Art. 7 GwG muss der Finanzintermediär über die getätigten 

Transaktionen und über die nach diesem Gesetz erforderlichen Abklärun-

gen Belege so erstellen, dass fachkundige Dritte sich ein zuverlässiges Ur-

teil über die Transaktionen und Geschäftsbeziehungen sowie über die Ein-

haltung der Bestimmungen dieses Gesetzes bilden können (Abs. 1). Er be-

wahrt die Belege so auf, dass er allfälligen Auskunfts- und Beschlagnah-

mebegehren der Strafverfolgungsbehörden innert angemessener Frist 

nachkommen kann (Abs. 2). 

6.4 Art. 7 GwG regelt die Dokumentationspflicht der Finanzintermediäre 

über die von ihnen getätigten Transaktionen, damit diese von "fachkundi-

gen Dritten" bzw. Strafverfolgungsbehörden nachvollzogen werden kön-

nen. Zur Nachvollziehbarkeit von Transaktionen gehört auch, dass der in-

volvierte Finanzintermediär identifiziert werden kann, damit gegebenenfalls 

bei ihm bzw. von ihm die vollständigen Unterlagen eingesehen werden kön-

nen. Damit konkretisiert Art. 61 Abs. 2 GwV-FINMA in geradezu selbstver-

ständlicher Weise Art. 7 GwG. Soweit die angefochtene Verfügung den Be-

schwerdeführer verpflichtet, Art. 61 Abs. 2 GwV-FINMA in sein Reglement 

zu übertragen, hält sie vor Bundesrecht stand.  

7.  

Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführer weiter verpflichtet, Art. 45 Abs. 3 

und Art. 51 Abs. 3 GwV-FINMA in sein Reglement zu übernehmen. 

7.1 Nach Art. 45 Abs. 1 GwV-FINMA muss der DUFI eine Vertragspartei 

identifizieren, wenn eine oder mehrere Transaktionen, die miteinander ver-

bunden erscheinen, folgenden Betrag erreichen oder übersteigen: 

Fr. 5'000.– bei Geldwechselgeschäften (Bst. a) bzw. Fr. 25'000.– bei allen 

anderen Kassageschäften (Bst. b). Bei nicht wiederaufladbaren Datenträ-

gern im Bereich von elektronischen Zahlungsmitteln kann der DUFI ge-

mäss Art. 45 Abs. 3 GwV-FINMA auf die Identifizierung verzichten, wenn: 

das elektronisch gespeicherte Geld ausschliesslich dazu dient, dass die 

Kundin oder der Kunde damit erworbene Dienstleistungen und Waren 

elektronisch bezahlen kann (Bst. a), pro Datenträger nicht mehr als 

B-2200/2014 

Seite 20 

Fr. 250.– elektronisch verfügbar gemacht werden (Bst. b), pro Geschäft 

und pro Kundin oder Kunde nicht mehr als Fr. 1'500.– verfügbar gemacht 

werden (Bst. c). Art. 51 Abs. 1 GwV-FINMA regelt, dass ein DUFI von der 

Vertragspartei eine schriftliche Erklärung darüber einholen muss, wer die 

wirtschaftlich berechtigte Person ist, wenn eine oder mehrere Transaktio-

nen, die miteinander verbunden erscheinen, dieselben Schwellenwerte er-

reichen oder übersteigen wie in Art. 45 Abs. 1 GwV-FINMA. Unter densel-

ben Voraussetzungen, wie sie in Art. 45 Abs. 3 GwV-FINMA festgelegt 

sind, ist für nicht wiederaufladbare Datenträger im Bereich von elektroni-

schen Zahlungsmitteln ein Verzicht auf die Feststellung der wirtschaftlich 

berechtigten Person möglich (Art. 51 Abs. 3 GwV-FINMA).  

7.2 Die Vorinstanz führt diesbezüglich aus, im Reglement des Beschwer-

deführers finde sich keine der verschärfenden Herabsetzung der Schwel-

lenwerte bei nicht wiederaufladbaren Datenträgern im Bereich von elektro-

nischen Zahlungsmitteln entsprechende Regelung. Im Bereich von elekt-

ronischen Zahlungsmitteln bestünden erhöhte Geldwäscherei- und Terro-

rismusfinanzierungsrisiken. Systeme, die es ermöglichen würden, Geld 

zwischen zwei Parteien ohne Kauf einer Ware im Sinne eines Scheinge-

schäfts zu transferieren, hätten ein hohes immanentes Geldwäschereiri-

siko und dies rechtfertige es, im Bereich von einmaligen Geschäften mit 

Laufkunden nicht auf den generellen Schwellenwert von Fr. 25'000.– ab-

zustellen, sondern eine strengere Abstufung vorzunehmen. Die in Art. 45 

Abs. 3 und Art. 51 Abs. 3 GwV-FINMA eingefügten Grenzwerte entsprä-

chen denjenigen der Europäischen Union (Art. 11 Abs. 5 Bst. d EU-Richtli-

nie 2005/60/EG).  

7.3 Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, nicht wiederaufladbare 

Prepaid-Karten, die zum Zweck des Bezugs von Waren und Dienstleistun-

gen ausgegeben würden, stellten ein weit kleineres Geldwäschereirisiko 

dar als die anderen Kassageschäfte, da sie bloss akzessorisch zum Han-

delsverkehr hinzuträten, welcher dem GwG überhaupt nicht unterstellt sei. 

Somit führe die Vorinstanz mit Art. 45 Abs. 3 sowie Art. 51 Abs. 3 GwV-

FINMA eine Verschärfung für Prepaid-Karten gegenüber Kassageschäften 

ein, die sich sachlich nicht rechtfertigen liesse und zudem die Kompetenz 

der Vorinstanz sprenge. Daran ändere auch der Verweis auf eine für die 

Schweiz nicht massgebliche EU-Richtlinie nichts, da dieser zudem auch 

inhaltlich falsch sei. Ferner schliesse eine neuere GAFI-Publikation Pre-

paid-Karten gänzlich von den weiteren Betrachtungen aus, da diese kaum 

ein nennenswertes Geldwäschereirisiko darstellen würden. Schliesslich 

B-2200/2014 

Seite 21 

stünden die Regeln in Widerspruch zu Art. 7a GwG; diese Bestimmung be-

ziehe sich allgemein auf alle Geschäfte von geringem Wert, nicht nur auf 

diejenigen mit einem wieder aufladbaren Datenträger oder Kassage-

schäfte. 

7.4 Die verschärften Schwellenwerte für die Identifikation des Kunden bei 

nicht wiederaufladbaren Datenträgern ergeben sich nicht aus dem GwG. 

Die Begründung der Vorinstanz für die Wahl der Höhe der Schwellenwerte 

vermag zudem nicht zu überzeugen, zumal die Werte denkbar tief ange-

setzt wurden und auch höhere Beträge noch als "geringe Werte" im Sinne 

des Art. 7a GwG, wonach der Finanzintermediär auf die Einhaltung der 

Sorgfaltspflichten (Art. 3-7 GwG) verzichten kann, wenn die Geschäftsbe-

ziehung nur Vermögenswerte von geringem Wert betrifft und keine Ver-

dachtsmomente für mögliche Geldwäscherei oder Terrorismusfinanzierung 

vorliegen, gelten können. Es ist insoweit bezüglich Kassageschäfte auf 

Art. 3 Abs. 2 und Abs. 5 GwG zu verweisen, wobei Abs. 5 den SRO einen 

Ermessensspielraum einräumt. Die Vorinstanz ist zwar berechtigt, den 

SRO gewisse Vorgaben bei der Konkretisierung der unbestimmten Rechts-

begriffe des "geringen" bzw. "erheblichen" Werts von Transaktionen im 

Sinne von Art. 7a, Art. 3 Abs. 2 und Abs. 5 GwG zu machen, doch müssen 

die Schwellenwerte nachvollziehbar sein und den praktischen Bedürfnis-

sen der Mitglieder der SRO angemessen Rechnung tragen. Der Verweis 

der Vorinstanz allein auf GAFI-Empfehlungen sowie die EU-Richtlinie 

2005/60/EG genügt für sich genommen nicht. Die Beschwerde ist deshalb 

in diesem Punkt gutzuheissen. Auf eine Rückweisung der Sache an die 

Vorinstanz zu neuer Beurteilung wird verzichtet, zumal es der Vorinstanz 

jederzeit freisteht, dem Beschwerdeführer neue Vorgaben zu machen, und 

dem Beschwerdeführer dagegen der Rechtsweg an das Bundesverwal-

tungsgericht offensteht. 

8.  

Der Beschwerdeführer wendet sich ferner gegen die Pflicht, Art. 17 und 

Art. 18 GwV-FINMA in sein Reglement zu übernehmen, ohne seine pau-

schalen Einwände näher zu konkretisieren. 

8.1 Gemäss Art. 8 GwG treffen die Finanzintermediäre in ihrem Bereich die 

Massnahmen, die zur Verhinderung von Geldwäscherei und der Terroris-

musfinanzierung notwendig sind; sie sorgen namentlich für genügende 

Ausbildung des Personals und für Kontrollen. 

B-2200/2014 

Seite 22 

8.2 Die Aufnahme von Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko bedarf 

gemäss Art. 17 GwV-FINMA der Zustimmung einer vorgesetzten Person 

oder Stelle oder der Geschäftsführung. Nach Art. 18 Abs. 1 GwV-FINMA 

entscheidet das oberste Geschäftsführungsorgan oder mindestens eines 

seiner Mitglieder über die Aufnahme von Geschäftsbeziehungen mit PEP 

und alljährlich über deren Weiterführung (Bst. a) bzw. die Anordnung regel-

mässiger Kontrollen aller Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko und 

ihrer Überwachung und Auswertung (Bst. b). Finanzintermediäre mit einem 

sehr umfangreichen Vermögensverwaltungsgeschäft und mehrstufigen 

hierarchischen Strukturen können diese Verantwortung der Leitung einer 

Unternehmenseinheit übertragen (Art. 18 Abs. 2 GwV-FINMA).  

8.3 Die Vorinstanz führt diesbezüglich im Wesentlichen aus, Art. 17 und 

Art. 18 GwV-FINMA basierten auf den internationalen Vorgaben der GAFI, 

wobei es um die Definition von Verantwortlichkeiten innerhalb eines Unter-

nehmens gehe, welche sowohl bei Klein- als auch bei Grossunternehmen 

gleichermassen bestimmt und für die Aufsicht nachvollziehbar sein müss-

ten. Das Reglement des Beschwerdeführers sei folglich entsprechend 

Art. 17 und Art. 18 GwV-FINMA zu ergänzen. 

8.4 Der Beschwerdeführer bringt dagegen im Wesentlichen vor, nach den 

gesetzlichen Vorgaben sowie seinem Reglement führe eine Geschäftsbe-

ziehung mit erhöhtem Risiko dazu, dass die besondere Abklärungspflicht 

auf allen Stufen wahrgenommen werden müsse und die Sorgfaltspflichten 

folglich auf jeder Stufe zu beachten seien. Deshalb mache eine spezielle 

Regelung bezüglich des Einbezugs von vorgesetzten Personen oder der 

Verantwortung der obersten Geschäftsführungsorgane bereits unter die-

sem Blickwinkel keinen Sinn. Eine Delegation nach oben könne je nach 

Branche zwar von nachvollziehbaren Überlegungen begleitet sein, doch 

führe die in Art. 17 und Art. 18 GwV-FINMA getroffene Regelung zu wenig 

zweckmässigen Ergebnissen und sei für viele Fälle nicht praktikabel.  

8.5 Die gesetzliche Grundlage für Art. 17 und Art. 18 GwV-FINMA ergibt 

sich ansatzweise aus Art. 8 GwG sowie aus der Gesamtheit der GwG-Best-

immungen, namentlich der Meldepflicht. Diese setzt eine klar identifizier-

bare Verantwortlichkeit bei den Finanzintermediären voraus. Dass Kontrol-

len auf einer höchsten Hierarchieebene durchgeführt werden sollen, ist ge-

radezu selbstverständlich; gleiches gilt für die Aufnahme und Weiterfüh-

rung von Beziehungen mit PEP. Die Regelungen in Art. 17 und Art. 18 

GwV-FINMA sind sachlich berechtigt, erforderlich und ohne weiteres um-

setzbar. Es ist denn auch nicht ersichtlich, inwiefern die Regelungen die 

B-2200/2014 

Seite 23 

Geschäftstätigkeit der Mitglieder des Beschwerdeführers nennenswert be-

einträchtigen würden. Die Beschwerde ist in diesem Punkt folglich abzu-

weisen. 

8.6 Zu erwähnen ist schliesslich das künftige Recht. Art. 6 Abs. 1 GwG in 

der Fassung gemäss Bundesgesetz zur Umsetzung der 2012 revidierten 

Empfehlungen der Groupe d'action financière spricht von der "Hierarchie-

stufe, auf der der Entscheid, eine Geschäftsbeziehung einzugehen oder 

weiterzuführen, getroffen werden muss". Der Gesetzgeber wollte damit 

eine sich sinngemäss bereits aus Art. 8 GwG ergebende Verpflichtung ex-

plizit auf Gesetzesstufe verankern. Aus Gründen der Rechtssicherheit und 

der Vermeidung der unterschiedlichen Behandlung von PEP sei es ratsam, 

die diesbezüglichen Vorgaben einheitlich zu regeln. Mit einer Regelung auf 

gesetzlicher Stufe werde sichergestellt, dass verbindliche Vorgaben im Be-

reich PEP im gleichen Umfang für alle Finanzintermediäre gelten würden 

(vgl. Botschaft zur Umsetzung der GAFI-Empfehlungen 2012, BBl 2014 

621 f.). 

9.  

Der Beschwerdeführer wendet sich schliesslich gegen die Pflicht zur Über-

nahme von Art. 22, Art. 23 sowie Art. 63 GwV-FINMA, wonach die Finanz-

intermediäre Geldwäschereifachstellen zu bezeichnen haben, welche bei 

mehr als 20 beschäftigten Personen die in Art. 23 GwV-FINMA aufgeliste-

ten Aufgaben zu erfüllen haben. 

9.1 Art. 22 Abs. 1 GwV-FINMA bestimmt, dass ein Finanzintermediär eine 

oder mehrere qualifizierte Personen als Geldwäschereifachstelle zu be-

zeichnen hat und diese die Linienverantwortlichen und die Geschäftslei-

tung bei der Umsetzung der GwV-FINMA unterstützt und berät, ohne ihnen 

die Verantwortung dafür abzunehmen. Die Geldwäschereifachstelle berei-

tet die internen Weisungen zur Bekämpfung der Geldwäscherei und Terro-

rismusfinanzierung vor und plant und überwacht diesbezüglich die interne 

Ausbildung (Art. 22 Abs. 2 GwV-FINMA). Art. 23 Abs. 1 GwV-FINMA aufer-

legt der Gelwäschereifachstelle zusätzlich die Überwachung der Einhal-

tung der Pflichten zur Verhinderung von Geldwäscherei und Terrorismusfi-

nanzierung, insbesondere: überwacht sie in Absprache mit der internen 

Revision, der Prüfgesellschaft und den Linienverantwortlichen den Vollzug 

der internen Weisungen zur Bekämpfung der Geldwäscherei und Terroris-

musfinanzierung (Bst. a), legt sie die Parameter für das System zur Trans-

aktionsüberwachung nach Art. 19 GwV-FINMA fest (Bst. b), veranlasst sie 

B-2200/2014 

Seite 24 

die Auswertung der durch das Transaktionsüberwachungssystem erzeug-

ten Meldungen (Bst. c), veranlasst sie zusätzliche Abklärungen nach 

Art. 14 GwV-FINMA oder führt sie selbst durch (Bst. d) und stellt sie sicher, 

dass das verantwortliche Geschäftsführungsorgan die für seinen Entscheid 

über die Aufnahme oder Weiterführung von Geschäftsbeziehungen nach 

Art. 18 GwV-FINMA nötigen Entscheidgrundlagen erhält (Bst. e). Dabei 

darf eine für die Überwachung im Sinne von Abs. 1 zuständige interne Per-

son keine Geschäftsbeziehungen kontrollieren, für welche sie direkt ge-

schäftsverantwortlich ist (Art. 23 Abs. 2 GwV-FINMA). Der Finanzinterme-

diär kann unter seiner Verantwortung auch fachkundige externe Personen 

als Geldwäschereifachstelle bezeichnen, wenn er von seiner Grösse oder 

Organisation her nicht in der Lage ist, eine eigene Fachstelle einzurichten 

oder die Einrichtung einer solchen unverhältnismässig wäre (Art. 23 Abs. 3 

GwV-FINMA). Schliesslich muss eine Geldwäschereifachstelle eines 

DUFI, der bis zu 20 Personen beschäftigt, die eine dem GwG unterstellte 

Tätigkeit ausüben, nur die Aufgaben nach Art. 22 GwV-FINMA erfüllen, wo-

bei die  

FINMA von einem solchen DUFI verlangen kann, dass die Geldwä-

schereifachstelle auch die Aufgaben nach Art. 23 GwG erfüllt, wenn es zur 

Überwachung der Einhaltung der Pflichten zur Verhinderung von Geldwä-

scherei und Terrorismusfinanzierung notwendig ist (Art. 63 GwG-FINMA).  

9.2 Die Vorinstanz führt dazu aus, das Reglement des Beschwerdeführers 

sehe die Errichtung einer Geldwäschereifachstelle nicht vor. Gemäss Art. 8 

GwG würden die Finanzintermediäre in ihrem Bereich die Massnahmen 

treffen, die zur Verhinderung der Geldwäscherei und Terrorismusfinanzie-

rung notwendig seien, was ebenfalls in den GAFI-Empfehlungen verankert 

sei. Die Anforderungen in diesem Bereich seien in den vergangenen Jah-

ren stark gestiegen; die Einhaltung der Vorgaben könne heute nur noch 

über eine zentral agierende Fachstelle wahrgenommen werden, die über 

das entsprechende Know-how verfüge. Eine zentrale Konzentration des 

Know-hows innerhalb des Unternehmens sorge nicht nur für mehr Effizi-

enz, sondern auch für die erforderliche Sicherheit im Bereich der Geldwä-

schereibekämpfung. Der Begriff der Geldwäschereifachstelle sei dabei 

nicht als absolute Grösse zu verstehen, sondern sei je nach Unternehmen 

unterschiedlich ausgestaltet. Im Aussenverhältnis habe das Unternehmen 

eine verantwortliche Stelle zu bezeichnen, die diesen Bereich ausfülle und 

als Ansprechpartner figuriere. Das Reglement des Beschwerdeführers sei 

daher um die Vorschriften zur Errichtung einer Geldwäschereifachstelle 

und den entsprechenden Ausgestaltungsvorschriften zu ergänzen.  

B-2200/2014 

Seite 25 

9.3 Der Beschwerdeführer rügt im Wesentlichen, die Vorinstanz gehe auch 

hier über die angerufenen GAFI-Empfehlungen hinaus und überschreite 

das GwG, auch wenn eine gewisse Grundlage in Art. 8 GwG gesehen wer-

den könne. Dieser lasse jedoch einen grossen Gestaltungsspielraum zu, 

der nicht zwingend eine Geldwäschereifachstelle bedinge, sondern andere 

Massnahmen zulasse. Mit der Verpflichtung, eine Geldwäschereifachstelle 

einzurichten, greife die Vorinstanz in seinen Regelungsspielraum als SRO 

ein. Er kenne seit dem 1. April 2000 ein System, dass die Bezeichnung 

entsprechender Funktionen vorsehe und die klare Zuweisung der Verant-

wortlichkeiten enthalte. Die bezeichneten Personen müssten schriftlich be-

stätigen, dass sie die Funktion übernehmen.  

9.4 Gemäss § 41 des Reglements des Beschwerdeführers hat der Finanz-

intermediär mit mehr als fünf Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, die eine 

dem GwG unterstellte Tätigkeit ausüben, in schriftlicher Form ein Konzept 

zur Kontrolle der betriebsinternen Abläufe zu erstellen. Dieses enthält ins-

besondere Weisungen und Informationen: in welchen Fällen der Be-

schwerdeführer zu informieren ist (Bst. a); über das Vorgehen bei der Er-

öffnung neuer Geschäftsbeziehungen (Bst. b); wer über die Aufnahme und 

Weiterführung von Geschäftsbeziehungen mit erhöhtem Risiko entschei-

det (Bst. c); über den Inhalt und die Führung der GwG-Dossiers (Bst. d); 

über die Archivierung und Aufbewahrung von Dokumenten (Bst. e); über 

die interne Aufgabenteilung und die Zuständigkeiten (Bst. f).  

9.5 § 41 des Reglements des Beschwerdeführers enthält keine konkrete 

Verpflichtung für die ihm angeschlossenen Finanzintermediäre, einen  

oder mehrere Geldwäschereiverantwortliche zu bezeichnen. Dies obschon 

ohne eine solche Organisationsform, nicht nur in grösseren Strukturen, die 

effektive Durchsetzung der Sorgfaltspflichten des GwG bei den Finanzin-

termediären und die Klärung von Verantwortlichkeiten im Einzelfall zumin-

dest als erschwert erscheinen. Die Verpflichtung zur Übernahme von 

Art. 22 GwV-FINMA in das Reglement des Beschwerdeführers kann sich 

auf die gesamte Zielsetzung des GwG, insbesondere auch auf die in Art. 8 

GwG verankerte Organisationspflicht stützen. Sie ist sachlich begründet 

und insbesondere unter Berücksichtigung von Art. 63 GwV-FINMA, wel-

cher für DUFI bzw. Finanzintermediäre, die bis zu 20 Personen beschäfti-

gen, Erleichterungen vorsieht, verhältnismässig. Die Bezeichnung als 

Geldwäschereifachstelle hindert den Beschwerdeführer nicht, den ihm an-

geschlossenen Finanzintermediären andere Bezeichnungen zu erlauben 

und auch – entgegen der möglicherweise unglücklich gewählten Bezeich-

nung "Fachstelle" - schlanke Organisationsformen vorzusehen.  

B-2200/2014 

Seite 26 

9.6 Fragwürdig erscheint hingegen Art. 23 GwV-FINMA, der die Aufgaben 

der Geldwäschereifachstelle überaus detailliert regelt und damit den Re-

gelungsspielraum, den Art. 8 GwG den SRO lässt, beschneidet. Allerdings 

ist darauf hinzuweisen, dass sich der Beschwerdeführer diese Beschrän-

kung seiner Autonomie teilweise selbst zuzuschreiben hat, da er Art. 22 

GwV-FINMA nicht von sich aus sinngemäss in sein Reglement aufgenom-

men hat. Die Regelung von Art. 23 GwV-FINMA ist sachlich gerechtfertigt 

und verhältnismässig. Allerdings verweisen Art. 23 Abs. 1 Bst. b und Bst. d 

GwV-FINMA auf andere Bestimmungen der Verordnung, die auf den Be-

schwerdeführer nicht direkt anwendbar sind. Insoweit erweist sich die Ver-

pflichtung, die Bestimmung wörtlich in das Reglement aufzunehmen, je-

denfalls als unangemessen. Daher ist die Beschwerde insofern gutzuheis-

sen, als sie die Übernahme von Art. 23 Abs. 1 Bst. b und Bst. d GwV-

FINMA in das Reglement des Beschwerdeführers betrifft; im übrigen Um-

fang ist sie betreffend die Übernahme von Art. 22, Art. 23 sowie Art. 63 

GwV-FINMA abzuweisen. 

9.7 Als Zwischenfazit ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als sie die 

Übernahme von Art. 23 Abs. 1 Bst. b und Bst. d, Art. 45 Abs. 3 und Art. 51 

Abs. 3 GwV-FINMA in das Reglement des Beschwerdeführers betrifft. Be-

züglich der weitergehend verfügten Übernahme von Bestimmungen der 

GwV-FINMA in das Reglement des Beschwerdeführers ist die Beschwerde 

abzuweisen.  

10.  

Der Beschwerdeführer wendet sich ferner gegen den in Dispositiv-Ziff. 7 

der angefochtenen Verfügung angedrohten Entzug der Bewilligung für den 

Fall der Widerhandlung gegen die Verfügung. Diese Androhung sei zum 

einen verfrüht und damit unverhältnismässig, da die Rechtswidrigkeit der 

Nichtanpassung des Reglements noch der gerichtlichen Klärung harre. 

Zum anderen sei die Androhung verfassungswidrig, da sie es dem Be-

schwerdeführer bereits verbiete, sich mit dem vorliegenden Verfahren zur 

Wehr zu setzen und den Entzug der aufschiebenden Wirkung zu verlan-

gen; damit werde der Zugang zum Rechtsschutz hoheitlich verboten. 

10.1 Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer in der Verfügung vom 

21. März 2014 für den Fall der Widerhandlung gegen die Verfügung, na-

mentlich die Nichteihaltung der Anordnungen in Rz. 80 und Rz. 81 den Ent-

zug der Anerkennung als SRO im Sinne von Art. 28 GwG i.V.m. Art. 37 

FINMAG angedroht.  

B-2200/2014 

Seite 27 

10.2 Die FINMA entzieht einem Beaufsichtigten die Bewilligung bzw. Aner-

kennung, wenn dieser die Voraussetzungen für die Tätigkeit nicht mehr er-

füllt oder aufsichtsrechtliche Bestimmungen schwer verletzt, wobei sie ei-

ner SRO die Anerkennung nicht ohne vorgängige Androhung entzieht 

(Art. 28 Abs. 1 GwG i.V.m. Art. 37 Abs. 1 FINMAG). Sodann kommt der 

FINMA gemäss Art. 18 Abs. 1 Bst. a GwG im Rahmen der Aufsicht über die 

Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG die Aufgabe zu, SRO zu aner-

kennen bzw. ihnen die Anerkennung zu entziehen. Durch die umstrittene 

Androhung hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer lediglich mitgeteilt, 

dass sie den Entzug seiner Anerkennung prüfen werde, wenn er der Ver-

fügung nicht nachkomme. Da die Vorinstanz zur Überprüfung der Anerken-

nung bei Zweifeln an den Voraussetzungen für ihre Erteilung verpflichtet 

ist, hat sie den Beschwerdeführer nur auf die möglichen rechtlichen Folgen 

einer Verweigerung hingewiesen. Damit wurden die Rechte und Pflichten 

des Beschwerdeführers nicht berührt, weshalb es an einem schutzwürdi-

gen Interesse im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG fehlt. Mangels Be-

rechtigung zur Beschwerde in diesem Punkt kann diesbezüglich auf die 

Beschwerde nicht eingetreten werden.  

11.  

Die Vorinstanz auferlegte dem Beschwerdeführer die nach dem Zeitauf-

wand und der Bedeutung der Sache bemessenen Gesamtkosten von 

Fr. 50'000.– (Dispositiv-Ziff. 9). 

11.1 Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die Höhe der ihm auferleg-

ten Kosten, da es sich vorliegend um eine Mutation handle und die Gebüh-

renverordnung der FINMA bei Mutationen einen Kostenrahmen von max. 

Fr. 10'000.– vorsehe. Selbst wenn dieser Argumentation nicht gefolgt 

werde, sei die Kostenauflage infolge mangelnder nachvollziehbarer Be-

gründung aufzuheben, da daraus nicht hervorgehe, wie sich der Zeitauf-

wand berechne und dem Beschwerdeführer zur Ermittlung der Kostenhöhe 

daher nie das rechtliche Gehör gewährt worden sei. Ferner erscheine auch 

bei objektiver Betrachtung ein grobes Missverhältnis zwischen der Höhe 

der Kostenauflage und dem zu erwartenden Aufwand, der mit der erlasse-

nen Verfügung betrieben worden sei, zu bestehen, unabhängig vom effek-

tiven Aufwand, zu welchem der Beschwerdeführer zudem konkrete Unge-

reimtheiten auflistet. 

11.2 Die Vorinstanz äusserte sich mit Vernehmlassung vom 12. Juni 2014 

zu den gesetzlichen Grundlagen der auferlegten Kosten und reichte die 

B-2200/2014 

Seite 28 

Kostenzusammenstellung am 18. Juni 2014 sowie eine ergänzende Stel-

lungnahme betreffend die erstinstanzlichen Kosten mit Eingabe vom 

16. Dezember 2014 nach. Der Beschwerdeführer nahm sodann mit Replik 

vom 10. Juli 2014 zur nachgereichten Kostenzusammenstellung der Vo-

rinstanz Stellung. Eine allfällige Verletzung der Begründungspflicht in der 

angefochtenen Verfügung wäre somit im vorliegenden Beschwerdeverfah-

ren geheilt worden (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2 m.H.). 

11.3 Gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über die Erhebung von 

Gebühren und Abgaben durch die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht 

(FINMA-Gebühren- und Abgabenverordnung, FINMA-GebV, SR 956.122) 

ist gebührenpflichtig, wer eine Verfügung veranlasst, wobei für die Gebüh-

renbemessung die Ansätze im Anhang der Verordnung gelten (Art. 8 Abs. 1 

FINMA-GebV). Ist im Anhang ein Rahmen festgelegt, so setzt die FINMA 

die konkret zu bezahlende Gebühr innerhalb des Rahmens anhand des 

durchschnittlichen Zeitaufwandes für gleichartige Verrichtungen und der 

Bedeutung der Sache für die gebührenpflichtige Person fest (Art. 8 Abs. 2 

FINMA-GebV). Gemäss Ziff. 5.2 des Anhangs FINMA-GebV beträgt der 

Rahmentarif bei Mutationen (Art. 24 f. GwG) im Bereich der SRO Fr. 200.– 

- Fr. 10'000.–. Für Verfügungen, Aufsichtsverfahren und Dienstleistungen, 

für die im Anhang kein Ansatz festgelegt ist, bemisst sich die Gebühr nach 

dem Zeitaufwand und der Bedeutung der Sache für die gebührenpflichtige 

Person, wobei der Stundenansatz für die Gebühren je nach Funktionsstufe 

der ausführenden Person innerhalb der  

FINMA und Bedeutung der Sache für die gebührenpflichtige Person 

Fr. 100.– - Fr. 500.– beträgt (Art. 8 Abs. 3 und 4 FINMA-GebV).  

11.4 Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, unterscheidet sich das vorlie-

gende Verfahren von einer Reglementsmutation im Rahmen der ordentli-

chen Aufsicht über die SRO. Beim vorliegenden Verfahren handelt es sich 

vielmehr um ein Enforcementverfahren, in welchem die Vorinstanz mittels 

Verfügung vom 21. März 2014 feststellte, dass der Beschwerdeführer über 

kein den Anerkennungsvoraussetzungen gemäss Art. 24 ff. GwG genü-

gendes Reglement mehr verfüge und in dessen Zusammenhang Massnah-

men zwecks Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands erlas-

sen hat. Die von der Vorinstanz gestützt auf Art. 8 Abs. 3 und Abs. 4 

FINMA-GebV angewandten Stundenansätze zwischen Fr. 140.– und 

Fr. 340.– sind daher grundsätzlich nicht zu beanstanden. Die von der Vo-

rinstanz eingereichte und einen Zeitaufwand im Umfang von 1771/4 Stun-

den ausweisende Kostenzusammenstellung ist jedoch nicht durchwegs 

nachvollziehbar, beispielsweise bezüglich des vom Beschwerdeführer in 

B-2200/2014 

Seite 29 

seiner Replik vom 10. Juli 2014 mehrfach monierten Aufwands für Rechts-

abklärungen und Redaktionelles zum provisorischen Sachverhalt im Um-

fang von rund 30 Stunden im September 2013. Soweit der Beschwerde-

führer obsiegt hat, könnten ihm für das vorinstanzliche Verfahren ohnehin 

keine Kosten auferlegt werden. Für das Bundesverwaltungsgericht ist nicht 

ersichtlich, welche Leistungen Fragen betreffen, in denen die Beschwerde 

gutgeheissen wird. Entsprechend ist es dem Gericht aktuell nicht möglich, 

die angemessenen, aufgrund des Ausgangs des Beschwerdeverfahrens 

reduzierten Kosten der Vorinstanz zu beziffern. Die Sache ist deshalb in 

diesem Punkt ausnahmsweise (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG) an die Vorinstanz 

zurückzuweisen, damit diese die Kosten ihres Verfahrens entsprechend 

dem Ausgang dieses Verfahrens neu berechnet und dem Beschwerdefüh-

rer in der Form einer neuen Verfügung eröffnet. 

12.  

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheis-

sen ist, soweit darauf einzutreten ist. Die Dispositiv-Ziff. 2, 4a und 6 der 

angefochtenen Verfügung vom 21. März 2014 werden aufgehoben, soweit 

sie Art. 23 Abs. 1 Bst. b und Bst. d, Art. 45 Abs. 3 und Art. 51 Abs. 3 GwV-

FINMA betreffen; insofern erweisen sich die Feststellungsverfügung der 

Vorinstanz und die von ihr angeordneten Massnahmen als bundesrechts-

widrig. Dispositiv-Ziff. 9 der angefochtenen Verfügung betreffend die Ver-

fahrenskosten ist ebenfalls aufzuheben und der Kostenpunkt ist an die Vo-

rinstanz zurückzuweisen, damit diese die Kosten entsprechend dem Aus-

gang des vorliegenden Verfahrens neu berechnet und dem Beschwerde-

führer in einer weiteren Verfügung eröffnet. Im Übrigen wird die Vorinstanz 

dem Beschwerdeführer eine neue Frist für die Reglementsanpassung set-

zen, da die verfügte Frist während des Beschwerdeverfahrens abgelaufen 

ist. Im weiteren Umfang ist die Beschwerde abzuweisen. 

13.  

13.1 Die Gerichtsgebühren sind aufgrund des besonderen Aufwandes 

(Zwischenverfügung betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden 

Wirkung sowie Durchführung einer Instruktionsverhandlung) und der 

Schwierigkeit des Falls auf Fr. 10'000.– festzusetzen. Entsprechend dem 

Verfahrensausgang (unter Berücksichtigung der Wiederherstellung der 

aufschiebenden Wirkung) obsiegt der Beschwerdeführer im Umfang von 

etwas weniger als ¼, weshalb ihm reduzierte Verfahrenskosten in der Höhe 

von Fr. 8'000.– aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des 

Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen 

B-2200/2014 

Seite 30 

vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Nach Eintritt 

der Rechtskraft des vorliegenden Urteils wird der vom Beschwerdeführer 

am 2. Mai 2014 einbezahlte Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 3'000.– die-

sem Betrag angerechnet. Der Beschwerdeführer hat die den geleisteten 

Kostenvorschuss übersteigenden Verfahrenskosten in der Höhe von 

Fr. 5'000.– innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden 

Urteils zuhanden der Gerichtskasse zu überweisen. Vorinstanzen oder be-

schwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden werden keine 

Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).  

13.2 Als teilweise obsiegende Partei hat der Beschwerdeführer Anspruch 

auf eine gekürzte Parteientschädigung für die ihm erwachsenen notwendi-

gen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 2 VGKE). Diese um-

fasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Ausla-

gen der Parteien (Art. 8 ff. VGKE). Das Anwaltshonorar wird nach dem not-

wendigen Zeitaufwand des Vertreters bemessen. Der Stundenansatz be-

trägt für Anwälte mindestens Fr. 200.– und höchstens Fr. 400.– (Art. 10 

VGKE). Die Partei, die Anspruch auf Parteientschädigung erhebt, hat dem 

Gericht vor dem Entscheid eine detaillierte Kostennote einzureichen, wobei 

das Gericht die Parteientschädigung auf Grund der Kostennote bzw. falls 

keine eingereicht wird, auf Grund der Akten festsetzt (Art. 14 VGKE). Kei-

nen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundesbehörden und, in der 

Regel, andere Behörden, die als Parteien auftreten (Art. 7 Abs. 3 VGKE). 

Der Vertreter des Beschwerdeführers hat mit Eingabe vom 26. Mai 2015 

eine Kostennote über einen Aufwand von 52.25 Stunden eingereicht, ohne 

dabei detaillierte Angaben zu den einzelnen Positionen aufzuführen und 

ohne Nennung eines Stundenansatzes. Der vom Vertreter des Beschwer-

deführers geltend gemachte Aufwand vom 19. September 2013 bis 25. No-

vember 2013. – und damit bis zu einem halben Jahr vor der Eröffnung der 

angefochtenen Verfügung am 21. März 2014 – im Umfang von rund 4.5 

Stunden ist vorliegend ohnehin nicht zu berücksichtigen. Mangels einer de-

taillierten Kostennote erscheint auf Grund der Akten bei einem Stundenan-

satz von Fr. 400.– angesichts des Obsiegens des Beschwerdeführers zu 

etwa 1/4, eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 5'000.– (darin ent-

halten ist der Mehrwertsteuerzuschlag i.S.v. Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE) ins-

gesamt als angemessen. Die Parteientschädigung wird der Vorinstanz in 

ihrer Funktion als verfügende Behörde auferlegt (Art. 64 Abs. 2 VwVG).  

 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

B-2200/2014 

Seite 31 

1.  

Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, im Sinne der Erwägun-

gen und der nachfolgenden Dispositiv-Ziffern teilweise gutgeheissen. 

1.1 Die Dispositiv-Ziff. 2, 4a und 6 der Verfügung vom 21. März 2014 wer-

den insofern aufgehoben, als sie die Übernahme von Art. 23 Abs. 1 Bst. b 

und Bst. d, Art. 45 Abs. 3 und Art. 51 Abs. 3 GwV-FINMA in das Reglement 

des Beschwerdeführers betreffen. 

1.2 Dispositiv-Ziff. 9 der Verfügung vom 21. März 2014 wird aufgehoben 

und die Sache wird zur Neubeurteilung der erstinstanzlichen Kosten im 

Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.  

1.3 Soweit weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen. 

2.  

Dem Beschwerdeführer werden reduzierte Verfahrenskosten von 

Fr. 8'000.– auferlegt. Der vom Beschwerdeführer am 2. Mai 2014 geleis-

tete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.– wird diesem Betrag angerechnet. Der 

Beschwerdeführer hat den Restbetrag von Fr. 5'000.– innert 30 Tagen 

nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zuhanden der Ge-

richtskasse zu überweisen. 

3.  

Dem Beschwerdeführer wird zu Lasten der Vorinstanz eine reduzierte Par-

teientschädigung von Fr. 5'000.– zugesprochen. Dieser Betrag ist dem Be-

schwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu 

überweisen.  

  

B-2200/2014 

Seite 32 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde) 

 

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: 

  

Philippe Weissenberger Lorena Studer 

 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-

schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren 

Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. 

Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-

schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 24. August 2015