# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 67c83d7a-cf79-5809-b173-e84e45b3e899
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2012-01-10
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 10.01.2012 A/417/2011
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-417-2011_2012-01-10.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/417/2011-EXPLOI ATA/14/2012  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 10 janvier 2012 

2ème section 

dans la cause 

 

Madame A______  
représentée par Me Damien Bonvallat, avocat  

contre 

DÉPARTEMENT DE LA SECURITÉ, DE LA POLICE ET DE 
L’ENVIRONNEMENT 
 

 

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A/417/2011 

EN FAIT 

1.  Madame A______, titulaire d’un permis d’établissement, est domiciliée à 
Genève, où elle exerce la prostitution depuis plusieurs années, dûment enregistrée 
auprès de la brigade des mœurs de la police genevoise depuis 1999. 

2.  Le 28 juillet 2010, Mme A______ a déposé auprès du département de la 
sécurité, de la police et de l’environnement (ci-après : DSPE) un formulaire 
d’annonce pour l’exploitation d’un salon de massage, l’Institut L______, 
conformément à la loi sur la prostitution du 17 décembre 2009 (LProst - I 2 49) et 
au règlement d’exécution de la LProst du 14 avril 2010 (RProst - I 2 49.01). Elle 
était seule titulaire du bail. Trois personnes dont elle-même travaillaient dans ce 
lieu. 

  Il ressortait des documents produits en annexe qu’elle faisait l’objet de 
trente-quatre actes de défaut de biens pour un montant total de CHF 72’795,55 et 
d’un jugement de faillite du 25 février 2009, faillite suspendue le 20 mai 2009 
faute d’actifs. Ses principaux créanciers étaient l’Etat de Genève et Mutuel 
Assurances. D’autres, comme les services industriels de Genève, les hôpitaux 
universitaires de Genève ou des entreprises privées y figuraient également. 

3.  Interpellée sur sa situation financière, Mme A______ a expliqué dans une 
lettre du 12 octobre 2010, qu’elle avait été victime d’un abus de confiance de la 
part de la gérante de son précédent salon de massage. Elle avait déposé plainte 
pénale à ce titre. Elle avait été déclarée en faillite dans ce contexte. Elle 
remboursait également ses dettes auprès de l’office des poursuites. La fermeture 
de son établissement actuel l’empêcherait de régler ses dettes. 

4.  Par pli du 3 novembre 2010, le DSPE a écrit à Mme A______. 
L’exploitation d’un salon de massage était notamment subordonnée à la condition 
que la personne responsable offre toute garantie de solvabilité, selon l’art. 10 let. c 
LProst. Dès lors que de nombreux actes de défaut de biens avaient été délivrés à 
l’encontre de l’intéressée, qui avait par ailleurs fait faillite et n’avait pas pu 
redresser une situation financière durablement obérée, le département envisageait 
d’ordonner la fermeture définitive du salon. Un délai au 30 novembre 2010, 
prolongé au 15 décembre 2010, lui était accordé pour se déterminer. 

5.  Le 15 décembre 2010, Mme A______ a répondu qu’elle s’était déclarée par 
erreur comme responsable d’un salon. En réalité, elle n’employait personne. 
Madame D______ [recte : Madame E______] n’était qu’une colocataire, exerçant 
la même profession de manière indépendante, qui participait au règlement du 
loyer mensuel de CHF 2’000.-, pour l’espace qu’elle occupait. La précarité de sa 
situation financière s’expliquait par des arriérés de pensions alimentaires dus au 

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service cantonal d’avance et de recouvrement des pensions alimentaires (ci-après : 
le SCARPA) suite à un jugement de 2002 la condamnant à verser CHF 500.- par 
mois et d’avance à chacun de ses deux enfants. Pour le surplus, elle reprenait les 
motifs précités. 

6.  Le 12 janvier 2011, le département a ordonné la fermeture définitive du 
salon, conformément à l’art. 14 al. 1 let. b et al. 2 let. c LProst. Cette décision 
n’empêchait pas Mme A______ de continuer à exercer la prostitution. 

  En tant que responsable de l’Institut L______, Mme A______ devait être 
solvable, ce qui n’était pas le cas au vu des relevés de l’office des poursuites et de 
l’office des faillites précités. 

7.  Par acte du 14 février 2011, Mme A______ a recouru contre cette décision, 
en concluant à l’annulation de celle-ci, sous suite de frais et dépens. 

  Elle devait pouvoir bénéficier de la précision de l’art. 8 al. 3 LProst et son 
activité ne pouvait être qualifiée de « salon ». Les conditions de l’art. 10 LProst ne 
lui étaient ainsi pas applicables, étant donné qu’elle exerçait son activité de 
manière indépendante sans recourir à des tiers. Deux prostituées indépendantes 
partageant un même appartement ne devaient pas être considérées comme un 
« salon » dont elle aurait été la responsable. Elle contestait ne pas offrir les 
garanties de solvabilité nécessaires, dès lors que ses seuls créanciers poursuivants 
étaient le SCARPA et la Mutuel Assurances. A titre subsidiaire, elle invoquait la 
violation de l’art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 
avril 1999 (Cst. - RS 101) et du principe de la proportionnalité. L’atteinte grave 
portée à sa liberté économique, puisqu’elle perdait son activité professionnelle et 
l’espoir de redresser sa situation financière à l’égard du SCARPA, n’était pas 
fondée sur une base légale formelle. Elle s’engageait à prendre les mesures utiles 
pour assainir sa situation financière. La décision querellée aurait pour 
conséquences de péjorer sa situation, ce qui ne pouvait être l’intention du 
législateur. 

8.  Le 17 mars 2011, la brigade des mœurs est intervenue à l’Institut L______ 
afin d’effectuer un contrôle. 

  Selon un rapport établi le même jour, trois femmes se trouvaient sur place. 
Elles ont déclaré se prostituer et payer CHF 100.- de loyer par jour à 
Mme A______. Deux d’entre elles étaient annoncées à la brigade des mœurs 
comme travaillant dans ce salon. Celui-ci comptait cinq chambres aménagées en 
conséquence. Il ressortait d’une liste jointe audit rapport que six personnes se 
prostituaient à l’Institut L______ depuis le 1er mars 2010. Par la suite, Mme 
A______ avait indiqué qu’elle s’était séparée de l’une d’elles. Une autre femme 
n’étant pas enregistrée, une contravention lui avait été infligée pour exercice 
illicite de la prostitution. 

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9.  Dans ses observations du 23 mars 2011, le département a conclut au rejet du 
recours. 

  En partageant les locaux de l’Institut L______, dont elle est la seule 
locataire, avec une prostituée qui logeait sur place, et en permettant à plusieurs 
autres prostituées déclarées ou non d’exercer régulièrement la prostitution, 
Mme A______ apparaissait comme étant responsable d’un salon au sens de l’art. 
8 al.1 et 2 LProst. Elle ne pouvait donc bénéficier de l’exception prévue à l’art. 8 
al. 3 LProst, disposition qui devait être interprétée restrictivement. Comme 
Mme A______ n’avait pas été en mesure de procéder au paiement intégral de ses 
dettes, elle se trouvait en situation d’insolvabilité générale et durable. Fondée sur 
les art. 10 et 14 LProst, la décision querellée reposait sur une base légale formelle. 
Elle constituait le seul moyen d’obtenir une situation conforme au droit, au regard 
du principe de proportionnalité. 

10.  Le 29 mars 2011, le juge délégué a indiqué aux parties que l’instruction 
paraissait terminée. Un délai échéant au 6 mai 2011 leur était accordé pour 
formuler d’éventuelles requêtes complémentaires. 

11.  Par pli du 6 mai 2011, Mme A______ a conclu, préalablement, à ce que le 
rapport de la brigade des mœurs du 17 mars 2011 et les observations du 
département en tant qu’elle s’y référait, soient écartés de la procédure, à ce qu’une 
comparution personnelle des parties soit ordonnée, de même que l’audition de 
trois témoins, et à ce qu’un second échange d’écritures soit autorisé. 
Principalement, elle persistait dans ses conclusions. 

  Vu l’effet dévolutif du recours et le caractère contradictoire de la procédure 
judiciaire, l’administration de preuves par le département et la police, hors la 
présence des parties et postérieurement à la saisine de la chambre administrative, 
était inadmissible. Elle contestait également le contenu dudit rapport. Elle s’était 
séparée d’une des femmes parce qu’elle n’était pas, en l’état, autorisée à exploiter 
un salon de massage. Quant à la femme déclarée en contravention, elle ne s’était 
jamais prostituée à l’Institut L______, mais était venue se présenter ce jour-là 
pour une collaboration. Elle se référait à une jurisprudence du Tribunal fédéral 
(arrêt 2C_230/2010 du 12 avril 2011) dans lequel cette juridiction avait invalidé 
certaines dispositions de la LProst, dont l’art. 10 let. b LProst. L’exigence de 
solvabilité de l’art. 10 let. c LProst paraissait disproportionnée, dès lors que les 
art. 181, 182, 193 et 195 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 
311.0) apportaient une protection suffisante. 

12.  Le 26 mai 2011, le département a considéré que cette lettre constituait plus 
une réplique qu’une requête complémentaire. Il ne s’opposait pas à ce qu’une 
comparution personnelle des parties, ainsi que l’audition des auteurs du rapport 
contesté par la recourante soient ordonnées. 

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13.  Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1.  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire - LOJ - E 2 05 ; art. 62 
al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - 
E 5 10). 

2. a. Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle dont la violation 
entraîne, lorsque sa réparation par l’autorité de recours n’est pas possible, 
l’annulation de la décision attaquée sans égard aux chances de succès du recours 
sur le fond (ATF 133 III 235 consid. 5.3 p. 250 ; Arrêts du Tribunal fédéral 
5A.12/2006 du 23 août 2006 consid. 3.1 et les arrêts cités ; 1P.179/2002 du 2 
septembre 2002 consid. 2.2 ; ATA/172/2004 du 2 mars 2004). Sa portée est 
déterminée en premier lieu par le droit cantonal (art. 41ss LPA) et le droit 
administratif spécial (ATF 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les arrêts cités ; Arrêt du 
Tribunal fédéral 2P.39/2006 du 3 juillet 2006 consid. 3.2). Si la protection prévue 
par ces lois est insuffisante, ce sont les règles minimales déduites de la Cst. qui 
s’appliquent (art. 29 al. 2 Cst. ; Arrêt du Tribunal fédéral 2P.39/2006 du 3 juillet 
2006 consid. 3.2 et les arrêts cités ; A. AUER/ G. MALINVERNI/ 
M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Berne 2006, Vol. 2, 2ème éd., 
p. 603, n. 1315ss ; B. BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 198). 
Quant à l’art. 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de 
l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH – 0.101), il 
n’accorde pas au justiciable de garanties plus étendues que celles découlant de 
l’art. 29 al. 2 Cst. (Arrêt du Tribunal fédéral 4P.206/2005 du 11 novembre 2005 
consid. 2.1 et arrêts cités).  

  Tel qu’il est garanti par cette dernière disposition, le droit d’être entendu 
comprend le droit pour les parties de faire valoir leur point de vue avant qu’une 
décision ne soit prise, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur 
la décision, d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves, 
d’en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 132 II 485 
consid. 3.2 p. 494 ; Arrêt du Tribunal fédéral 2C_573/2007 du 23 janvier 2008 
consid. 2.3 et les arrêts cités ; ATA/415/2008 du 26 août 2008 consid. 6a et les 
arrêts cités). 

 b. La chambre administrative, conformément à l’art. 19 LPA, doit établir les 
faits d’office. Elle n’est pas limitée par les allégués et les offres de preuves des 
parties. De plus, elle apprécie librement celles qu’on lui soumet (ATA/4/2009 du 
13 janvier 2009). 

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  Au vu de l’instruction, des pièces produites et des allégations des parties, en 
particulier celles de la recourante, la chambre de céans estime le dossier en l’état 
d’être jugé disposant des éléments nécessaires à l’examen de celui-ci. Elle 
renoncera donc à procéder aux actes d’instruction requis par la recourante. 

  Quant au rapport de police du 17 mars 2011 versé à la procédure par le 
département, il contient des informations dont la recourante a pu prendre 
connaissance et sur lesquelles elle a pu se déterminer. Il n’y a dès lors pas motif à 
l’écarter du dossier. 

3.  Toute activité lucrative privée exercée à titre professionnel, qui vise à 
l’obtention d’un gain ou d’un revenu, bénéficie de la liberté du commerce et de 
l’industrie (ATF 117 Ia 440; 116 Ia 118). La protection de l’art. 27 Cst. s’étend 
non seulement aux indépendants, mais encore aux employés salariés lorsqu’ils 
sont atteints dans leurs droits juridiquement protégés (ATF 112 Ia 318, 319). Les 
cantons peuvent cependant apporter à cette liberté des restrictions consistant 
notamment en des mesures de police justifiées par un intérêt public tel que la 
sauvegarde de la tranquillité, de la sécurité et de la moralité publiques ou encore le 
fait de prévenir ou d’écarter un danger (ATF 114 Ia 36). Ces mesures de police 
doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public 
prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est 
nécessaire à la réalisation des buts d’intérêt public poursuivis (ATF 119 Ia 59; 118 
Ia 175; 117 Ia 440; 116 Ia 113 ; R.-A. RHINOW, Commentaire de la Constitution 
fédérale, ad. art. 31, 1988, no 27). 

  La prostitution est considérée comme licite pour autant qu’elle soit exercée 
à titre indépendant. 

  Une personne qui exercerait la prostitution en étant liée par un contrat de 
travail serait victime de l’exploitation de l’activité sexuelle de la part de son 
employeur ou de son employeuse (art. 182 et 195 CP ; PL 10447 du 10 mars 
2009, p. 14). 

4. a. La prostitution de salon est celle qui s’exerce dans des lieux de rencontre 
soustraits à la vue du public pour autant que le local ne soit pas utilisé par une 
personne qui s’y prostitue seule, sans recourir à des tiers (art. 8 al. 1 et 3 LProst). 

  Selon l’art. 9 al. 1 LProst, toute personne physique qui, en tant que locataire, 
sous-locataire, usufruitière, propriétaire ou copropriétaire, exploite un salon et met 
à disposition de tiers des locaux affectés à l’exercice de la prostitution doit 
s’annoncer, préalablement et par écrit, aux autorités compétentes en indiquant le 
nombre et l’identité des personnes qui y exercent la prostitution. La personne 
exploitant le salon doit remplir les conditions personnelles suivantes : 

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 - être de nationalité suisse ou titulaire de l’autorisation nécessaire pour 
exercer une activité indépendante en Suisse ; 

 - avoir l’exercice des droits civils ; 

 - offrir, par ses antécédents et son comportement, toute garantie 
d’honorabilité et de solvabilité concernant la sphère d’activité envisagée ; 

 - ne pas avoir été responsable, au cours des 10 dernières années, d’un salon 
ou d’une agence d’escorte ayant fait l’objet d’une fermeture et d’une interdiction 
d’exploiter au sens des art. 14 et 21 de ladite loi (art. 10 LProst). 

  En outre, les art. 14 al. 1 let. b et 14 al. 2 LProst autorisent l’autorité à 
sanctionner la personne responsable d’un salon qui notamment ne remplit pas ou 
plus les conditions personnelles rappelées ci-dessus par : 

 - un avertissement ; 

 - la fermeture temporaire du salon, pour une durée de 1 à 6 mois, et 
l’interdiction d’exploiter tout autre salon, pour une durée analogue ; 

 - la fermeture définitive du salon et l’interdiction d’exploiter tout autre salon 
pour une durée de 10 ans. 

 b. La conformité de ces dispositions aux art. 8, 13, 27 et 49 Cst., à l’art. 8 
CEDH et aux art. 13 et 39 de la Constitution de la République et canton de 
Genève du 24 mai 1847 (Cst-GE - A 2 00) a été confirmée par le Tribunal fédéral 
(Arrêt du Tribunal fédéral 2C_230/2010 du 12 avril 2011 ; ATA/494/2011 du 27 
juillet 2011). 

 c. Il ressort de l’exposé des motifs du projet de loi déposé par le Conseil d’Etat 
que la prostitution de salon ne s’oppose pas à la prostitution sur le domaine 
public, celle-ci ne constituant en général qu’un prélude à celle-là (PL 10447 du 10 
mars 2009, p. 20). Rien n’empêche que la personne exploitant le salon exerce elle-
même la prostitution (PL 10447 du 10 mars 2009, p. 22). 

  L’exigence de solvabilité, qui ne figurait pas dans le projet initial déposé par 
le Conseil d’Etat, a été ajoutée pendant les travaux de la commission législative. 
Un commissaire, souhaitant que les personnes qui sont l’objet d’un acte de défaut 
de biens ne puissent pas gérer un salon, a proposé d’ajouter une condition 
supplémentaire, laquelle aurait eu la teneur suivante : « Ne fait pas l’objet d’un 
acte de défaut de biens » (PL 10477-A du 17 novembre 2009, p. 37).  

  Il a toutefois été relevé qu’il était nécessaire de permettre à une personne qui 
a eu des problèmes financiers de pouvoir exercer une profession, un acte de défaut 
de biens ne faisant pas d’elle un criminel, mais que si l’exploitant était très 

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mauvais gestionnaire et qu’il entraînerait ses employés à la faillite de façon 
certaine, quelque chose devait être fait. Finalement, la commission a retenu la 
formule figurant dans la loi « afin de laisser une marge de manœuvre au 
département pour dire qu’un acte de défaut de biens de peu d’importance 
n’empêche pas de donner l’autorisation mais qu’un même acte pour plusieurs 
dizaines de milliers de francs empêcherait de délivrer cette autorisation » (PL 
10477-A du 17 novembre 2009, p. 38). 

 d. L’insolvabilité est une notion de droit fédéral. Le débiteur est insolvable 
lorsqu’il ne dispose pas de moyens liquides suffisants pour acquitter ses dettes 
exigibles. Cet état ne doit toutefois pas être passager (A. FAVRE, Droit des 
poursuites, Fribourg 1974, p. 285 ; P.-R. GILLIERON, Poursuite pour dettes, 
faillite et concordat, Lausanne 1988, p. 265). Il y aura insolvabilité notamment en 
cas de faillite, concordat ou saisie infructueuse (ATA/677/2009 du 22 décembre 
2009 et les références citées). 

  Selon la jurisprudence constante de la chambre de céans, seul celui dont 
l’insolvabilité s’est étendue sur certaines périodes sans qu’il ait pu redresser sa 
situation financière et amortir régulièrement ses dettes doit être considéré comme 
insolvable (ATA/677/2009 précité ; ATA/444/2005 du 21 juin 2005). 

5.  En l’espèce, la recourante ne conteste pas être titulaire du bail du local, 
d’une superficie de 130 m2 et équipé de cinq chambres, dans lequel se déroule ces 
activités. Elle admet elle-même que Mme E______ lui verse un loyer afin de 
pouvoir se prostituer et vivre à l’Institut L______. Elle conteste certes que 
certaines personnes contrôlées sur place aient travaillé dans ce salon. Mais même 
s’il fallait lui donner raison sur ce point, cela serait irrelevant au regard de la 
définition d’un salon au sens de la LProst : en partageant le local qu’elle loue avec 
au moins une autre prostituée contre versement d’une participation au loyer, la 
recourante est bel et bien responsable d’un "salon" au sens des art. 8 LProst. 
Contrairement à ce que la recourante allègue, aucun lien de subordination n’est 
nécessaire. 

6.  La recourante fait l’objet de nombreux actes de défaut de biens définitifs 
pour un montant total actualisé de CHF 64’805,25, auxquels s’ajoutent diverses 
poursuites en cours. Cette situation dure depuis plusieurs années. Elle est 
incapable de verser les contributions d’entretien dues à ses deux enfants. Ces 
éléments ne permettent pas d’admettre que la solvabilité de l’intéressée est 
garantie, même en tenant compte de la marge de manœuvre que le législateur a 
laissé au département dans le cadre de la LProst. 

  Le recourante a également fait l’objet d’un jugement de faillite, clôturé 
après suspension pour défaut d’actifs selon une décision du 20 mai 2009. Selon 
ses écrits, ladite faillite concernait déjà un « salon » lui appartenant. Bien que la 
recourante, représentée par un conseil, allègue à cet égard avoir déposé plainte 

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pénale pour abus de confiance, elle n’en apporte aucunement la preuve. Elle 
n’informe pas davantage de la suite qui y aurait été donnée. 

  Finalement, la fermeture de son salon n’empêche aucunement la recourante 
de poursuivre son activité à titre indépendant afin de poursuivre le règlement de 
ses dettes. 

  Dans ces conditions, la décision litigieuse sera confirmée et le recours 
rejeté. 

7.  Au vu de la situation financière de la recourante, aucun émolument ne sera 
mis à sa charge (art. 87 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 14 février 2011 par Madame A______  contre la 
décision du département de la securite, de la police et de l’environnement du 12 janvier 
2011 ; 

au fond : 

le rejette ; 

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique le présent arrêt à Me Damien Bonvallat, avocat de la recourante ainsi 
qu’au département de la sécurité, de la police et de l’environnement. 

Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, M. Dumartheray, juges. 

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Au nom de la chambre administrative : 

la greffière de juridiction : 
 
 

M. Tonossi 

 le président siégeant : 
 
 

Ph. Thélin 
 

 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :