# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** af831cc7-74f5-5cbc-bd34-0fb0780deb15
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2024-04-09
**Language:** fr
**Title:** Bundesgericht (BGE) EGMR 09.04.2024 20240409_53600_20 (Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres c. Suisse)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BGE/CH_BGE_012_20240409-53600-20_2024-04-09.html

## Full Text

Urteilskopf

53600/20

Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres c. Suisse

Arrêt no. 53600/20, 09 avril 2024

Regeste

Diese Zusammenfassung existiert nur auf Französisch.

SUISSE: Art. 6 par. 1 et art. 8 CEDH. Association Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et ses adhérentes, préoccupées par les conséquences du réchauffement climatique sur leurs conditions de vie et leur santé, se plaignant que l'État défendeur a manqué à ses obligations liées au changement climatique.

La requête a été introduite par quatre femmes et l'association, dont les membres sont toutes des femmes âgées qui s'inquiètent des conséquences du réchauffement climatique sur leurs conditions de vie et leur santé. Elles estiment que les autorités ne prennent pas de mesures suffisantes pour atténuer les effets du changement climatique. Selon la Cour, l'art. 8 CEDH consacre un droit à une protection effective, par les autorités de l'État, contre les effets néfastes graves du changement climatique sur la vie, la santé, le bien-être et la qualité de vie. Elle constate toutefois que les quatre requérantes individuelles ne remplissent pas les critères relatifs à la qualité de victime aux fins de l'art. 34 CEDH et déclare leurs griefs irrecevables. L'association requérante est en revanche habilitée à agir pour se plaindre des menaces liées au changement climatique. La Cour conclut à la violation du droit au respect de la vie privée et familiale et à celle de l'accès à un tribunal. Selon elle, la Suisse a manqué aux obligations positives, lui incombant en vertu de la Convention, en matière de changement climatique (ch. 410-573 et ch. 590-640).

Conclusion: violation des art. 6 par. 1 et art. 8 CEDH.

N.B. Cet arrêt de la Grande Chambre fait suite au dessaisissement décidé par une chambre le 26.04.2022.

Inhaltsangabe des BJ

(2. Quartalsbericht 2024)
Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK); Recht auf Zugang zu einem Gericht (Art. 6 Abs. 1 EMRK); Opfereigenschaft (Art. 34 EMRK); Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention wegen ungenügender Massnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels.
Der Fall betrifft die Klage von vier Frauen sowie des Schweizer Vereins KlimaSeniorinnen Schweiz, dessen Mitglieder ältere Frauen sind, die sich über die Auswirkungen der Klimaerwärmung auf ihre Gesundheit und ihre Lebensbedingungen Sorgen machen. Nach Ansicht der Beschwerdeführerinnen ergreifen die Schweizer Behörden, trotz ihrer in der Konvention auferlegten Verpflichtungen, nicht genügend Massnahmen, um die Folgen des Klimawandels zu mindern. Der Gerichtshof stellte zunächst fest, dass die vier einzelnen Beschwerdeführerinnen die Kriterien für die Opfereigenschaft gemäss Artikel 34 EMRK nicht erfüllten und erklärte ihre Beschwerden für unzulässig. Hingegen befand er, dass der beschwerdeführende Verein angesichts der Bedrohungen durch den Klimawandel berechtigt ist, vor Gericht zu gehen (locus standi), im Namen der Personen, die hinreichend geltend machen können, dass ihr Leben, ihr Wohlergehen und ihre Lebensqualität, die durch die EMRK geschützt sind, spezifischen Bedrohungen oder nachteiligen Auswirkungen des Klimawandels ausgesetzt sind. Der Gerichtshof kam daraufhin zu dem Schluss, dass die Schweiz ihren Verpflichtungen aus dem Übereinkommen in Bezug auf den Klimawandel nicht nachgekommen ist. So wies das Verfahren zur Schaffung eines einschlägigen innerstaatlichen Rechtsrahmens schwerwiegende Mängel auf, indem es die Schweizer Behörden insbesondere versäumt haben, die nationalen Treibhausgas-Emissionsbegrenzungen durch ein CO2-Budget oder auf andere Weise zu quantifizieren. Zudem hat die Schweiz ihre Zielvereinbarungen zur Verminderung der Treibhausgasemissionen verfehlt. Der Gerichtshof erkannte zwar an, dass die innerstaatlichen Behörden bei der Umsetzung von Rechtsvorschriften und Massnahmen über einen grossen Ermessensspielraum verfügten, stellte jedoch aufgrund der ihm vorliegenden Erkenntnisse fest, dass die Schweizer Behörden nicht rechtzeitig und wirksam gehandelt haben, um die für den vorliegenden Fall relevanten Gesetze und Massnahmen zu konzipieren, auszuarbeiten und umzusetzen. In Bezug auf die wirksame Umsetzung der Minderungsmassnahmen nach geltendem innerstaatlichen Recht hielt der Gerichtshof fest, dass Artikel 6 Absatz 1 EMRK auf die Rüge des beschwerdeführenden Vereins anwendbar ist. Er führte dabei aus, dass die Schweizer Gerichte nicht überzeugend dargelegt hätten, weshalb ihrer Ansicht nach die Rügen des beschwerdeführenden Vereins nicht auf ihre Berechtigung geprüft werden müssten. Die genannten Gerichte hätten die vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse zum Klimawandel nicht berücksichtigt und die vorgebrachten Rügen nicht ernst genommen. Verletzung von Artikel 8 EMRK (16 zu 1 Stimmen). Verletzung von Artikel 6 Absatz 1 EMRK (einstimmig).

   

   

  

Sachverhalt

 

GRANDE CHAMBRE

AFFAIRE VEREIN KLIMASENIORINNEN SCHWEIZ ET AUTRES c. SUISSE

(Requête no 53600/20)

 

ARRÊT

 

STRASBOURG

9 avril 2024

 

    Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.
   

 

    TABLE DES MATIÈRES
   

   

PROCÉDURE

EN FAIT

I.    LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE

A.    La situation particulière des requérantes

1.    La première requérante

2.    Les deuxième, troisième, quatrième et cinquième requérantes

a)    La deuxième requérante

b)    La troisième requérante

c)    La quatrième requérante

d)    La cinquième requérante

B.    La procédure engagée par les requérantes

1.    Les demandes que les requérantes ont adressées aux autorités

2.    La procédure devant le Tribunal administratif fédéral

a)    Le recours formé par les requérantes

b)    La décision rendue par le TAF

3.    La procédure devant le Tribunal fédéral

a)    Le recours formé par les requérantes

b)    L'arrêt du TF

II.    LES FAITS RELATIFS AU CHANGEMENT CLIMATIQUE

A.    Éléments présentés par les requérantes

1.    Observations générales sur le changement climatique

2.    La situation en Suisse

3.    Mesures prises par les autorités suisses

B.    Éléments présentés par le Gouvernement

1.    La première phase

2.    La seconde phase

C.    Faits relatifs au changement climatique qui ressortent des éléments dont dispose la Cour

LE CADRE JURIDIQUE ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

I.    LE CADRE JURIDIQUE INTERNE

A.    La Constitution

B.    La loi fédérale sur la protection de l'environnement

C.    La loi sur le CO2

D.    La loi sur le climat

E.    La loi fédérale sur la procédure administrative

F.    La jurisprudence interne pertinente

II.    LES TEXTES INTERNATIONAUX PERTINENTS

A.    Les Nations unies

1.    Le système de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques

a)    La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques

b)    Le Protocole de Kyoto

c)    L'Accord de Paris

d)    La COP26 et la COP27

e)    La COP28

2.    La Convention d'Aarhus

3.    L'Assemblée générale des Nations unies

a)    La Résolution sur le droit à un environnement propre, sain et durable en tant que droit humain

b)    Autres documents de l'Assemblée générale

4.    Le Secrétaire général des Nations unies

5.    Le Conseil des droits de l'homme

a)    Résolutions

b)    Procédures spéciales

i.    Le Rapporteur spécial sur la promotion et la protection des droits de l'homme dans le contexte des changements climatiques

ii.    Le Rapporteur spécial sur la question des obligations relatives aux droits de l'homme se rapportant aux moyens de bénéficier d'un environnement sûr, propre, sain et durable

iii.    L'Expert indépendant sur les droits de l'homme et la solidarité internationale

iv.    L'Experte indépendante chargée de promouvoir l'exercice par les personnes âgées de tous les droits de l'homme

6.    Le Comité des droits de l'homme

7.    Le Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes

8.    Le Comité des droits de l'enfant

9.    Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels

10.    Le Haut-Commissariat aux droits de l'homme

11.    Autres éléments

B.    Le Conseil de l'Europe

1.    L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe

2.    Le Comité des Ministres

3.    La Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe

4.    Autres documents

C.    L'Union européenne

1.    La législation primaire

2.    Les actes législatifs

a)    Concernant les émissions de GES

b)    Concernant l'accès à l'information, la participation du public et l'accès à la justice en matière d'environnement

3.    La jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal de l'Union européenne

D.    Textes émanant d'autres mécanismes régionaux de protection des droits de l'homme

1.    Le système interaméricain

a)    Les instruments pertinents

b)    La Cour interaméricaine des droits de l'homme

c)    La Commission interaméricaine des droits de l'homme

2.    Le système africain

III.    DROIT COMPARÉ

A.    Éléments de droit comparé concernant la Convention d'Aarhus

B.    Éléments de jurisprudence interne concernant le changement climatique

1.    France

a)    L'affaire Commune de Grande-Synthe

b)    Les recours pour excès de pouvoir tendant à faire respecter les valeurs limites de concentrations en particules fines et dioxyde d'azote

c)    Les recours de plein contentieux tendant à faire respecter l'objectif de réduction des émissions de GES

d)    Exemples d'injonctions et d'astreintes prononcées en matière de contentieux climatique

2.    Allemagne

3.    Irlande

4.    Pays-Bas

5.    Norvège

6.    Espagne

7.    Royaume-Uni

8.    Belgique

 

Erwägungen

EN DROIT

I.    QUESTIONS PRÉLIMINAIRES

A.    Sur la deuxième requérante

B.    Sur l'objet de la requête

1.    Thèses des parties

2.    Appréciation de la Cour

C.    Sur la juridiction

1.    Thèses des parties

2.    Appréciation de la Cour

D.    Sur le respect du délai de six mois

II.    REMARQUES INTRODUCTIVES CONCERNANT LES GRIEFS SOULEVÉS DANS LA PRÉSENTE ESPÈCE

III.    SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DES ARTICLES 2 ET 8 DE LA CONVENTION

A.    Thèses des parties

1.    Les requérantes

a)    Remarques liminaires

b)    Sur la qualité de victime

i.    L'association requérante

ii.    Les requérantes nos 2 à 5

c)    Sur l'applicabilité des dispositions pertinentes de la Convention

i.    Article 2 de la Convention

ii.    Article 8 de la Convention

d)    Sur le fond

2.    Le Gouvernement

a)    Remarques liminaires

b)    Sur la qualité de victime

i.    L'association requérante

ii.    Les requérantes nos 2 à 5

c)    Sur l'applicabilité des dispositions pertinentes de la Convention

i.    Article 2 de la Convention

ii.    Article 8 de la Convention

d)    Sur le fond

B.    Les tiers intervenants

1.    Les gouvernements intervenants

a)    Le gouvernement autrichien

b)    Le gouvernement irlandais

c)    Le gouvernement italien

d)    Le gouvernement letton

e)    Le gouvernement norvégien

f)    Le gouvernement portugais

g)    Le gouvernement roumain

h)    Le gouvernement slovaque

2.    La Haute-Commissaire des Nations unies aux droits de l'homme

3.    Les rapporteurs spéciaux des Nations unies sur les substances toxiques et les droits de l'homme, et sur les droits de l'homme et l'environnement ; l'Experte indépendante chargée de promouvoir l'exercice par les personnes âgées de tous les droits de l'homme

4.    La Commission internationale de juristes (CIJ) et la section suisse de la CIJ (CIJ-CH)

5.    Le réseau européen des institutions nationales des droits de l'homme (ENNHRI)

6.    Les observations coordonnées du Réseau international pour les droits économiques, sociaux et culturels (ESCR-Net)

7.    Le Centre des droits de l'homme de l'université de Gand

8.    Les professeures Evelyne Schmid et Véronique Boillet (université de Lausanne)

9.    Les professeurs Sonia I. Seneviratne et Andreas Fischlin (École polytechnique fédérale de Zurich)

10.    Global Justice Clinic (« la GJC »), Climate Litigation Accelerator (« CLX ») et le professeur C. Voigt (université d'Oslo)

11.    ClientEarth

12.    Our Children's Trust (« OCT »), Oxfam France et Oxfam International et ses affiliés (Oxfam)

13.    Le groupe de membres de l'université de Berne (les professeurs Claus Beisbart, Thomas Frölicher, Martin Grosjean, Karin Ingold, Fortunat Joos, Jörg Künzli, C. Christoph Raible, Thomas Stocker, Ralph Winkler et Judith Wyttenbach, et les docteures Ana M. Vicedo-Cabrera et Charlotte Blattner)

14.    Le Centre de droit international de l'environnement (CIEL - Center for International Environmental Law) et la docteure Margaretha Wewerinke-Singh

15.    Le Centre Sabin de recherche sur le droit du changement climatique (Columbia Law School)

16.    Germanwatch, Greenpeace Allemagne et Scientifiques pour l'avenir

C.    Appréciation de la Cour

1.    Remarques liminaires

2.    Considérations générales sur les litiges relatifs au changement climatique

a)    Sur les questions de causalité

b)    Sur les questions de preuve

c)    Les effets du changement climatique sur la jouissance des droits protégés par la Convention

d)    Sur la question de la causalité et des obligations positives face au changement climatique

e)    Sur la question de la part de responsabilité de l'État

f)    Sur la portée de l'appréciation de la Cour

g)    Sur les principes pertinents d'interprétation de la Convention

3.    Sur la recevabilité

a)    Qualité de victime/qualité pour agir (représentation)

i.    Principes généraux

ii.    Qualité de victime/qualité pour agir dans le contexte du changement climatique

iii.    Application de ces principes au cas d'espèce

b)    Sur l'applicabilité des dispositions pertinentes de la Convention

i.    Principes généraux

ii.    Application de ces principes au cas d'espèce

4.    Sur le fond

a)    Principes généraux

b)    Les obligations positives des États dans le contexte du changement climatique

i.    La marge d'appréciation des États

ii.    Le contenu des obligations positives incombant aux États

c)    Application de ces principes au cas d'espèce

i.    Remarques liminaires

ii.    Le respect par l'État défendeur de ses obligations positives

iii.    Conclusion

IV.    SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION

A.    Thèses des parties

1.    Les requérantes

2.    Le Gouvernement

B.    Appréciation de la Cour

1.    Sur la recevabilité

a)    Qualité de victime

b)    Applicabilité de l'article 6 § 1 de la Convention

i.    Principes généraux

ii.    Applicabilité de l'article 6 § 1 dans le contexte du changement climatique

iii.    Application des principes et considérations qui précèdent au cas d'espèce

2.    Sur le fond

a)    Principes généraux

b)    Application de ces principes au cas d'espèce

V.    SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 13 DE LA CONVENTION

VI.    SUR L'APPLICATION DES ARTICLES 41 ET 46 DE LA CONVENTION

A.    Article 41 de la Convention

1.    Dommage

2.    Frais et dépens

3.    Intérêts moratoires

B.    Article 46 de la Convention

1.    Thèses des parties

2.    Appréciation de la Cour

DISPOSITIF

PARTLY CONCURRING PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGE EICKE

A French translation of Judge Eicke's separate opinion will be made available on HUDOC after delivery of the judgment

Introduction

Background

The Court's role and evolutive interpretation

"Victim" status/standing

Article 6 - access to court

Articles 2 and 8 - the creation of a new right

Conclusion

 

En l'affaire Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse,

La Cour européenne des droits de l'homme (Grande Chambre), composée de :

    Síofra O'Leary,

    Georges Ravarani,

    Marko Bošnjak,

    Gabriele Kucsko-Stadlmayer,

    Pere Pastor Vilanova,

    Arnfinn Bårdsen,

    Pauliine Koskelo,

    Tim Eicke,

    Jovan Ilievski,

    Darian Pavli,

    Raffaele Sabato,

    Lorraine Schembri Orland,

    Anja Seibert-Fohr,

    Peeter Roosma,

    Ana Maria Guerra Martins,

    Mattias Guyomar,

        Andreas Zünd
    , juges
    ,
   

    et de Soren Prebensen,
    greffier adjoint de la Grande Chambre
    ,
   

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 30 mars 2023, les 6 et 7 décembre 2023, et le 14 février 2024,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1.  À l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 53600/20) dirigée contre la Confédération suisse et dont une association de droit suisse, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz, et quatre ressortissantes suisses, Mme Ruth Schaub, Mme Marie-Eve Volkoff Peschon, Mme Bruna Giovanna Olimpia Molinari et Mme Marie Gabrielle Thérèse Budry (« les requérantes »), toutes membres de l'association, ont saisi la Cour le 26 novembre 2020 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).

2.  Les requérantes ont été représentées par Mes C.C. Bähr et M. M. Looser, avocats à Zürich, Mes J. Simor KC et M. M. Willers KC, avocats à Londres, et Me R. Mahaim, avocat à Lausanne. Le gouvernement suisse (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, M. A. Chablais, de l'Office fédéral de la justice.

3.  Les requérantes se plaignaient en particulier de diverses omissions des autorités suisses en matière d'atténuation du changement climatique. Elles invoquaient les articles 2, 6, 8 et 13 de la Convention.

4.  La requête a été attribuée à la troisième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement de la Cour - « le règlement »). Le 26 avril 2022, la chambre à laquelle la requête avait été confiée s'est dessaisie au profit de la Grande Chambre, aucune des parties ne s'y étant opposée (articles 30 de la Convention et 72 du règlement).

    5.  La composition de la Grande Chambre a été arrêtée conformément aux articles 26 §§ 4 et 5 de la Convention et 24 du règlement. Le président de la Cour a décidé que, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, la présente espèce devait être attribuée à la même formation de la Grande Chambre que les affaires
    Carême c. France
    (requête no 7189/21) et
    Duarte Agostinho et autres c. Portugal et 32 autres
    (requête no 39371/20) (articles 24, 42 § 2 et 71 du règlement), lesquelles ont également fait l'objet d'un dessaisissement, respectivement par une chambre de la cinquième section et une chambre de la quatrième section.
   

6.  Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé un mémoire sur la recevabilité et le fond de l'affaire. De plus, après avoir été autorisés par le président à intervenir dans la procédure écrite (articles 36 § 2 de la Convention et 44 § 3 du règlement), les tiers intervenants suivants ont adressé leurs observations à la Cour : les gouvernements autrichien, irlandais, italien, letton, norvégien, portugais, roumain et slovaque.

7.  De même, après y avoir été autorisées par le président, les entités suivantes ont adressé leurs observations à la Cour : la Haute-Commissaire des Nations unies aux droits de l'homme ; les rapporteurs spéciaux des Nations unies sur les produits toxiques et les droits de l'homme, et sur les droits de l'homme et l'environnement ; l'Experte indépendante chargée de promouvoir l'exercice par les personnes âgées de tous les droits de l'homme ; la Commission internationale de juristes (CIJ) et la section suisse de la CIJ (CIJ-CH) ; le Réseau européen des institutions nationales des droits de l'homme (ENNHRI) ; le Réseau international pour les droits économiques, sociaux et culturels (ESCR-Net), qui a soumis des observations coordonnées ; le Centre des droits de l'homme de l'université de Gand ; les professeurs Evelyne Schmid et Véronique Boillet (université de Lausanne) ; les professeurs Sonia I. Seneviratne et Andreas Fischlin (École polytechnique fédérale de Zurich) ; Global Justice Clinic ; Climate Litigation Accelerator et le professeur C. Voigt (université d'Oslo) ; ClientEarth ; Our Children's Trust, Oxfam France et Oxfam International et ses affiliés (Oxfam) ; le groupe de membres de l'université de Berne (les professeurs Claus Beisbart, Thomas Frölicher, Martin Grosjean, Karin Ingold, Fortunat Joos, Jörg Künzli, C. Christoph Raible, Thomas Stocker, Ralph Winkler et Judith Wyttenbach, et les docteures Ana M. Vicedo-Cabrera et Charlotte Blattner) ; le Centre de droit international de l'environnement et la docteure Margaretha Wewerinke-Singh ; le Centre Sabin de recherche sur le droit du changement climatique (Columbia Law School) ; et Germanwatch, Greenpeace Allemagne et Scientifiques pour l'avenir.

    8.  Le 11 janvier 2023, la Grande Chambre a décidé que, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, il convenait, une fois la procédure écrite de ces trois affaires terminée, d'échelonner les procédures orales de telle manière qu'une audience en l'espèce et dans l'affaire
    Carême c. France
    se tiendrait le 29 mars 2023 et qu'une audience dans l'affaire
    Duarte Agostinho et autres c. Portugal et 32 autres
    aurait lieu à un stade ultérieur devant la même formation de la Grande Chambre (cette audience s'est tenue le 27 septembre 2023). Par la suite, Armen Harutyunyan, empêché, a été remplacé par Jovan Ilievski, juge suppléant (article 24 § 3 du règlement).
   

9.  Une audience s'est déroulée en public au Palais des droits de l'homme, à Strasbourg, le 29 mars 2023 (article 59 § 3 du règlement).

Ont comparu :

    -  
    pour le Gouvernement
   

    M.    A. Chablais,    
    agent
    ,
   

M.    F. Perrez,    

Mme     M. Beeler-Sigron,

Mme     L.L. Paroz,

    Mme R. Burkard

    Mme S. Nguyen-Bloch,

        Mme I. Ryse        
    conseillers ;
   

 

    -  
    pour les requérantes
   

Mme    J. Simor KC,

    M.    M. M. Willers KC,    

    Mme    C.C. Bähr,    

    M.     M. M. Looser,    

        M.     R. Mahaim,    
    conseils
    ,
   

    M.    R. Harvey,    

        Mme    L. Fournier,    
    conseillers
    ,
   

    Mme     B. Molinari,    

        Mme     M. Budry,    
    requérantes
    ,
   

    Mme     A. Mahrer,    

        Mme     R. Wydler-Wälti,    
    co-présidentes de l'association requérante ;
   

 

    -  
    pour le gouvernement irlandais
   

    M.    B. Lysaght,    
    agent
    ,
   

    Mme    C. Donnelly SC,     

        M.    D. Fennelly,    
    conseils
    ,
   

    M.    M. Corry,    

        Mme    E. Griffin,    
    conseillers ;
   

 

    -  
    pour l'ENNHRI
   

    Mme    J. Sandvig,    

    Mme    K. Sulyok,    

    Mme    H.C. Braenden,

        M.     P.W. Dawson,    
    conseillers
    .
   

 

La Cour a entendu en leurs déclarations M. Chablais, M. Perrez, Mme Simor KC, M. Willers KC, Mme Donnelly SC et Mme Sandvig. Elle a également entendu M. Chablais, M. Perrez, Mme Simor KC en leurs réponses à ses questions.

EN FAIT

    I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
   

    A. La situation particulière des requérantes
   

    1. La première requérante
   

10.  La première requérante - Verein KlimaSeniorinnen Schweiz - est une association à but non lucratif de droit suisse (« l'association requérante »). Ses statuts indiquent qu'elle a été créée pour promouvoir et mettre en oeuvre une protection efficace du climat au nom de ses adhérents. Les membres de l'association sont des femmes qui résident en Suisse. La majorité d'entre elles ont plus de 70 ans. L'association requérante est engagée en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) en Suisse et de leurs effets sur le réchauffement climatique. Ses statuts indiquent qu'elle s'emploie à défendre l'intérêt de ses membres, mais aussi de la population générale et des générations futures, par une protection efficace du climat. L'association requérante poursuit son objectif notamment en proposant des informations, y compris des activités pédagogiques, et en engageant des actions en justice dans l'intérêt de ses membres, face aux effets du changement climatique. Elle compte plus de 2 000 adhérentes, âgées en moyenne de 73 ans ; près de 650 adhérentes sont âgées de 75 ans et plus.

11.  Aux fins de la procédure devant la Grande Chambre, l'association requérante a invité ses adhérentes à soumettre leurs observations sur les effets que le changement climatique a sur elles. Celles-ci ont donc décrit la manière dont les canicules pèsent sur leur santé et leurs habitudes quotidiennes.

    2. Les deuxième, troisième, quatrième et cinquième requérantes
   

12.  Les deuxième, troisième, quatrième et cinquième requérantes (« les requérantes nos 2 à 5 ») sont des femmes membres de l'association requérante. La deuxième requérante, Mme Schaub, née en 1931, est décédée au cours de la procédure devant la Cour (paragraphe  REF paragraph00273 \h 273 ci-dessous). La troisième requérante, Mme Volkoff Peschon, est née en 1937 et réside à Genève. La quatrième requérante, Mme Molinari, est née en 1941 et réside à Vico Morcote. La cinquième requérante, Mme Budry, est née en 1942 et réside à Genève.

    a) La deuxième requérante
   

13.  Dans une déclaration écrite, la deuxième requérante rapportait qu'elle avait du mal à supporter les canicules et que plus d'une fois elle avait fait un malaise en étant exposée au soleil, sur le balcon de son appartement. Elle indiquait qu'elle avait dû adapter son mode de vie aux épisodes de canicule, par exemple pour faire les courses, et qu'elle devait dans ces périodes rester à l'intérieur presque toute la journée. Elle expliquait également qu'elle avait bénéficié de l'aide d'une infirmière, qui lui avait fourni des vêtements spéciaux permettant d'avoir moins chaud. Elle déclarait qu'elle avait besoin d'un suivi médical et qu'elle avait subi des crises de goutte extrêmement douloureuses, qui s'intensifiaient par temps chaud. Elle signalait qu'elle avait même été hospitalisée une fois, après avoir fait un malaise lors d'une canicule, mais qu'elle avait ensuite adapté ses habitudes en fonction de la chaleur, en allant faire ses courses plus tôt et en prenant l'air le soir. Elle ajoutait que toutes ces restrictions lui avaient causé des difficultés sur le plan de la vie sociale.

14.  La deuxième requérante a également produit un certificat médical daté du 15 novembre 2016, exposant qu'en raison de températures élevées, par une chaude journée d'août 2015, elle avait fait un malaise dans la salle d'attente du cabinet de son médecin. Le certificat médical précise aussi que la requérante portait un stimulateur cardiaque.

    b) La troisième requérante
   

15.  Dans une déclaration écrite, la troisième requérante indique qu'elle supporte mal les vagues de chaleur et qu'en conséquence elle doit organiser sa vie en fonction des bulletins météorologiques. Elle explique que, lorsqu'il fait très chaud, elle doit rester à la maison toute la journée, stores baissés et climatiseur en marche. Elle expose qu'elle est également contrainte de renoncer aux activités de loisir et de mesurer régulièrement sa tension artérielle, puis de prendre ses médicaments en fonction des résultats. Elle indique qu'il lui est arrivé de devoir consulter un cardiologue. Elle déclare qu'elle aimerait s'installer quelque part en altitude, mais qu'à cet égard ses problèmes cardiovasculaires lui imposent des limites. Elle dit n'avoir jamais été hospitalisée mais avoir connu plusieurs fois de sérieux malaises. Elle ajoute que la pollution lui cause des difficultés respiratoires et une transpiration excessive. Elle souligne en conclusion que, de mai à septembre, c'est le thermomètre qui conditionne son mode de vie, y compris ses relations avec sa famille et ses amis.

16.  La troisième requérante a produit un certificat médical daté du 19 octobre 2016, indiquant qu'au cours des deux étés précédents les vagues de chaleur l'ont beaucoup fait souffrir. Le document précise que la canicule affecte ses capacités physiques en raison de problèmes cardiovasculaires. Un autre certificat médical, daté du 11 février 2019, expose que l'état de santé de la requérante et le traitement médicamenteux suivi par elle ne sont pas compatibles avec les canicules, et que lors de ces épisodes l'intéressée doit se confiner chez elle et adapter sa prise de médicaments.

17.  Un certificat médical en date du 23 septembre 2021 confirme que la requérante souffre de problèmes cardiovasculaires. Il précise qu'en période de canicule elle ressent une faiblesse générale et ne peut maintenir son traitement habituel. Il indique également que l'intéressée est contrainte d'adapter ses habitudes quotidiennes. Daté du 26 novembre 2022, un autre certificat médical, établi à partir d'un entretien téléphonique avec la requérante et de l'examen de son dossier médical, confirme que la santé physique et psychologique de l'intéressée se trouve affectée lors des périodes de canicule.

    c) La quatrième requérante
   

18.  Dans une déclaration écrite, la quatrième requérante indique que sa mobilité est restreinte pendant les canicules, car les chaleurs excessives exacerbent son asthme et sa bronchopneumopathie chronique obstructive.

19.  Elle a produit des certificats médicaux en date du 7 octobre 2016 et du 15 juillet 2020, attestant de son état de santé et des conséquences négatives que les périodes de chaleur ont sur celui-ci. Ces éléments sont confirmés par un autre certificat médical, daté du 26 novembre 2022, indiquant qu'une corrélation entre l'aggravation de la pathologie de l'intéressée et les périodes de canicule provoquées par le changement climatique est hautement probable. Ce document précise que, lors des vagues de chaleur, la requérante souffre de devoir réduire ses activités et de se sentir isolée.

    d) La cinquième requérante
   

20.  Dans une déclaration écrite, la cinquième requérante se plaint que les canicules la privent de toute énergie. Elle explique qu'en été elle n'a pas le courage de sortir de chez elle pour aller nager, et elle précise en même temps qu'elle ne peut pas se permettre de longs séjours dans un hôtel avec piscine. Elle indique qu'elle n'a jamais été hospitalisée ni été amenée à consulter un médecin dans le contexte d'une canicule. Elle expose que quelque temps plus tôt elle s'était inquiétée pour sa mère de quatre-vingt-dix ans, jusqu'à ce que celle-ci se fût installée en un lieu doté d'un meilleur climat.

21.  La cinquième requérante a produit un certificat médical en date du 4 octobre 2016, attestant qu'elle souffre d'asthme.

    B. La procédure engagée par les requérantes
   

    1. Les demandes que les requérantes ont adressées aux autorités
   

22.  Le 25 novembre 2016, se fondant sur l'article 25a de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (« la LPA »), ainsi que sur les articles 6 et 13 de la Convention, les requérantes demandèrent au Conseil fédéral, au Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC), à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et à l'Office fédéral de l'énergie (OFEN) de rendre une décision officielle relative à des « actes matériels » (actes fondés sur le droit public fédéral et touchant à des droits ou des obligations, mais ne résultant pas de décisions formelles) afin de remédier aux omissions alléguées par elles en matière de protection du climat. Leurs prétentions juridiques étaient ainsi formulées :

« 1.  Que, d'ici à 2020, les défendeurs [les organes susmentionnés] prennent toutes les mesures nécessaires et relevant de leur compétence afin de réduire les émissions de [GES] de telle façon que la contribution de la Suisse s'aligne sur l'objectif consistant à contenir l'élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 oC par rapport aux niveaux préindustriels ou, à tout le moins, à faire en sorte qu'elle ne dépasse pas l'objectif de 2 oC, de manière à mettre fin aux omissions illégales qui compromettent ces objectifs.

En particulier :

a.  Que [le défendeur 1] se penche sur les obligations découlant pour la Confédération de l'article 74 § 1 de la Constitution fédérale et sur la mise en oeuvre de ces obligations en matière de climat dans le cadre de l'objectif climatique actuel, et conformément

- à l'article 74 § 2 et à l'article 73 de la Constitution, ainsi qu'à l'obligation de protéger l'individu  que l'article 10 § 1 de la Constitution impose au gouvernement ;

- aux articles 2 et 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) ;

et qu'il élabore sans délai un nouveau plan à mettre en oeuvre immédiatement et jusqu'en 2020, qui permette à la Suisse d'atteindre l'objectif [d'une élévation de la température contenue] « nettement en dessous de 2 oC » ou, à tout le moins, [de] ne pas dépasser l'objectif de 2 oC, ce qui exige d'ici à 2020 une réduction des émissions nationales de [GES] d'au moins 25 % par rapport aux niveaux de 1990 ;

b.  Que [le défendeur 1] informe l'Assemblée fédérale (le Parlement) et le grand public que, pour respecter l'obligation de protection incombant à la Suisse ainsi que les principes de précaution et de durabilité, une réduction des émissions de [GES] s'impose d'ici à 2020 pour la réalisation de l'objectif [d'une élévation de la température contenue] « nettement en dessous de 2 oC » ou, à tout le moins, ne dépassant pas l'objectif de 2 oC, ce qui implique d'ici à 2020 une réduction des émissions nationales de [GES] d'au moins 25 % par rapport aux niveaux de 1990 ;

c.  Que, par une décision adoptée au niveau du Conseil fédéral, du département ou de l'office fédéral, [les défendeurs 1, 2 et 3] engagent sans délai une procédure législative préliminaire portant sur un objectif de réduction des émissions tel que celui énoncé au point 1 a) ;

d.  Que [le défendeur 1] informe le Parlement, comme indiqué au point 1 c), [si] l'objectif de réduction des émissions proposé est conforme à la Constitution et à la CEDH.

2.  Que [les défendeurs] prennent toutes les mesures d'atténuation nécessaires et relevant de leur compétence afin d'atteindre l'objectif de réduction des [GES] défini au point 1, c'est-à-dire une réduction [desdites] émissions d'ici à 2020 d'au moins 25 % par rapport aux niveaux de 1990, de manière à mettre fin à leurs omissions illégales. En particulier :

a.  Que [le défendeur 1] se penche sur les mesures à prendre pour atteindre l'objectif défini au point 1 a) ;

b.  Que [le défendeur 1] communique sur les mesures appropriées pour atteindre l'objectif défini au point 1 b) ;

c.  Que [les défendeurs 1, 2 ou 3], compte tenu du point 1 c) ci-dessus, incorporent dans la procédure législative préliminaire des mesures visant à la réalisation de l'objectif.

3.  Que [les défendeurs] mettent en oeuvre tous les actes qui relèvent de leur compétence et qui s'imposent pour réduire les émissions d'ici à 2030 de telle façon que la contribution de la Suisse s'aligne sur l'objectif [d'une élévation de la température contenue] « nettement en dessous de 2 oC » ou, à tout le moins, ne dépassant pas l'objectif de 2 oC, de manière à mettre fin aux omissions illégales qui sont incompatibles avec ces objectifs. En particulier :

a.  Que, lors de la procédure législative préliminaire, [les défendeurs 1, 2 ou 3] mettent en oeuvre toutes les mesures qui permettent à la Suisse d'accomplir sa part pour atteindre l'objectif [d'une élévation de la température contenue] « nettement en dessous de 2 oC » ou, à tout le moins, ne dépassant pas l'objectif de 2 oC, ce qui implique d'ici à 2030 une réduction des émissions nationales de [GES] d'au moins 50 % par rapport aux niveaux de 1990 ;

b.  Que [les défendeurs 1, 2 ou 3] intègrent dans la procédure législative préliminaire toutes les mesures d'atténuation nécessaires pour atteindre l'objectif de réduction des [GES] défini au point 3 a).

4.  Que [les défendeurs] mettent en oeuvre toutes les mesures d'atténuation qui relèvent de leur compétence et qui s'imposent pour atteindre l'objectif actuel de réduction des [GES] de 20 %, de manière à mettre fin aux omissions illégales. En particulier :

a.  Que [le défendeur 3] recueille sans délai les rapports des cantons détaillant les mesures techniques adoptées aux fins de la réduction du CO2 émis par les bâtiments ;

b.  Que [le défendeur 3] s'assure que les rapports des cantons contiennent des informations sur les mesures de réduction des émissions de CO2 qui ont déjà été prises ou qui sont prévues, ainsi que sur leur efficacité, et établissent les progrès accomplis en matière de réduction du CO2 émis par les bâtiments sur les territoires concernés ; et qu'il exige des progrès le cas échéant ;

c.  Que [le défendeur 3] s'assure que les cantons établissent des normes de pointe pour les bâtiments neufs et les bâtiments existants ;

d.  Que [les défendeurs 1, 2 et 3] prennent les mesures nécessaires au cas où les cantons ne se sont pas conformés à l'obligation énoncée au point 4 c) ; que, le cas échéant, ils se chargent de l'élaboration de nouvelles normes fédérales de pointe pour les bâtiments neufs et les bâtiments existants ;

e.  Que [le défendeur 2], après constat que l'objectif intermédiaire du secteur du bâtiment pour 2015 n'a pas été atteint, se penche sur la nécessité pour les cantons de faire des progrès et qu'il propose de nouvelles mesures d'atténuation efficaces au défendeur 1 ;

f.  Que [les défendeurs 1, 2 et 3] prennent des mesures aux fins d'une augmentation rapide de la taxe sur le CO2 appliquée aux carburants thermiques ;

g.  Que [le défendeur 4] impose aux importateurs de voitures de tourisme de fournir des données indiquant les émissions effectives de CO2 qui proviennent de ces véhicules ;

h.  Que [le défendeur 2], compte tenu de ce que l'objectif intermédiaire du secteur des transports pour 2015 ne sera probablement pas atteint, prépare immédiatement de nouvelles mesures d'atténuation efficaces et les propose au défendeur 1 ; en particulier, que [le défendeur 1] prenne des mesures afin de promouvoir l'électromobilité ou qu'il démontre que l'objectif sectoriel intermédiaire visé à l'article 3 § 2 de l'ordonnance sur le CO2 peut être atteint sans ces mesures de promotion ; et que [les défendeurs l, 2 et 3] prennent des mesures en vue du relèvement du taux de compensation des émissions de CO2 applicable aux carburants ;

i.  Que [le défendeur 1] procède à une évaluation complète de l'efficacité des mesures adoptées en vertu de la loi sur le CO2 et détermine si des mesures supplémentaires sont nécessaires, qu'il communique les conclusions de cette évaluation au Parlement et prenne immédiatement des dispositions pour la mise en oeuvre des mesures nécessaires pour la période qui s'achèvera en 2020.

5.  Subsidiairement aux prétentions exposées aux points 1, 2, 3 et 4, [les requérantes demandent] que les omissions en question soient déclarées illégales.

[Sur le plan procédural,] les requérantes demandent également qu'il soit statué à brève échéance sur les prétentions 1 à 5. »

23.  Dans le mémoire qu'elles ont soumis au DETEC, les requérantes soulignaient en particulier que leur requête visait à contraindre les autorités, dans un souci de protection de leur vie et de leur santé, à prendre toutes les mesures nécessaires, requises par la Constitution et la Convention, tendant à prévenir le réchauffement planétaire.

24.  Concernant leurs situations personnelles, les requérantes rappelaient la nature et la mission de l'association et soutenaient que les requérantes individuelles appartenaient à une catégorie très vulnérable touchée par le changement climatique. Elles indiquaient que, selon les données disponibles, les femmes âgées subissent plus durement que le reste de la population les effets des épisodes caniculaires sur la vie et la santé. Elles avançaient que leur cas illustrait cet état de choses puisque, disaient-elles, elles souffraient toutes de divers problèmes de santé causés par les vagues de chaleur, et ces effets néfastes allaient s'aggraver avec le temps compte tenu de l'augmentation prévue de la fréquence et de la durée des épisodes de canicule.

25.  Les requérantes expliquaient en outre qu'à leurs yeux les objectifs du moment concernant la réduction des émissions nationales étaient insuffisants, inconstitutionnels et incompatibles avec la Convention et le droit international. Elles estimaient également insuffisantes les mesures d'atténuation prises par les autorités. À leur avis, l'inaction des autorités face au changement climatique n'était aucunement justifiée.

26.  Les requérantes soutenaient que les omissions susmentionnées emportaient violation du principe de durabilité (article 73 de la Constitution), du principe de précaution (article 74 § 2 de la Constitution), du droit à la vie (article 10 de la Constitution), ainsi que de leurs droits découlant de la Convention, notamment « le droit à la vie, à la santé et à l'intégrité physique protégé par les articles 2 et 8 [de la Convention] », eu égard à l'obligation positive de protéger. Elles arguaient spécifiquement que l'État avait le devoir de mettre en place le cadre réglementaire et administratif nécessaire, en tenant compte de la situation particulière en question et du niveau de risque.

27.  Par ailleurs, les requérantes invoquaient les articles 6 et 13 de la Convention. Elles soutenaient en particulier que leur action concernait une contestation sérieuse et réelle portant sur leurs droits et obligations de caractère civil au sens de l'article 6 § 1 de la Convention, car, indiquaient-elles, les omissions en question représentaient un risque sérieux pour leur vie, leur santé et leur intégrité physique. Elles estimaient donc être en droit de faire examiner leur requête par les autorités et, en définitive, par un tribunal. C'était là, selon elles, la finalité et le but de la voie de recours prévue à l'article 25a de la LPA, recours qui, de par sa nature, était exercé en l'espèce pour attaquer des omissions et demander la protection de la Convention. Toutefois, et indépendamment de l'article 25a de la LPA, les requérantes estimaient que leur requête devait être examinée, compte tenu des exigences découlant des articles 6 et 13 de la Convention.

28.  Le 25 avril 2017, le DETEC rejeta l'action des requérantes pour défaut de qualité pour agir. Il expliqua qu'une action fondée sur l'article 25a de la LPA devait réunir les conditions suivantes : a) il devait y avoir un « acte matériel », b) la demande devait porter sur le droit public fédéral, c) l'autorité concernée devait être une autorité administrative fédérale, d) l'acte matériel devait toucher à des droits ou des obligations, e) il devait y avoir un « intérêt digne de protection », et f) le principe de subsidiarité devait être respecté.

29.  Tout en admettant que les conditions énoncées aux alinéas a) à c) étaient en principe satisfaites, le DETEC estima que celle visée à l'alinéa d) - l'acte matériel devait toucher à des droits ou des obligations - ne l'était pas, de sorte qu'il n'y avait pas lieu d'examiner les conditions figurant aux alinéas e) à f).

30.  Le DETEC considéra que l'objectif principal de la requête adressée par les requérantes aux autorités administratives fédérales était d'engager l'adoption de dispositions législatives visant à la réduction des émissions de CO2. Il exposa que cette action n'était pas comparable à une demande de décision (individuelle-concrète) ni même de décision générale (générale-concrète), comme l'exigeait l'article 25a de la LPA. Selon le DETEC, à travers leur requête les intéressées avaient pour but général d'obtenir une réduction des émissions de CO2 dans le monde, et pas seulement dans leur environnement immédiat. Le DETEC estima que dans l'affaire aucune situation juridique individuelle n'était touchée, car selon lui l'action des requérantes n'avait pas spécialement pour objet la réalisation de droits subjectifs mais visait plutôt à l'établissement de règles et de mesures abstraites et générales. Le DETEC considéra donc que l'article 25a de la LPA ne trouvait pas à s'appliquer dès lors que la procédure législative n'était pas régie par cette loi et que les requérantes disposaient d'autres moyens pour exercer leurs droits politiques.

31.  Pour des raisons similaires, le DETEC rejeta les arguments que les requérantes avaient tirés de la Convention. Se concentrant sur l'article 13 de la Convention, il estima que les requérantes poursuivaient un intérêt public général qui ne pouvait fonder la possession par elles de la qualité de victime au regard de la Convention. Il jugea également que l'article 13 de la Convention autorisait seulement le contrôle d'un acte concret de l'État à l'égard d'une personne, ce qui ne correspondait pas à la situation dans la cause des requérantes.

    2. La procédure devant le Tribunal administratif fédéral
   

    a) Le recours formé par les requérantes
   

32.  Le 26 mai 2017, les requérantes saisirent le Tribunal administratif fédéral (« le TAF ») d'un recours contre la décision du DETEC. Elles demandèrent l'annulation de la décision attaquée et son renvoi au DETEC pour réexamen.

33.  Dans leur recours, les requérantes réitéraient les arguments qu'elles avaient présentés au DETEC concernant les effets du changement climatique (paragraphes  REF paragraph00022 \h 22- REF paragraph00027 \h 27 ci-dessus) et elles soutenaient que leur action ne visait pas à l'adoption de dispositions générales et abstraites, mais à l'obtention de mesures spécifiques dans le cadre d'une procédure législative préliminaire ainsi qu'à une mise en oeuvre adéquate du droit en vigueur. Elles estimaient qu'une telle requête relevait bien de l'article 25a de la LPA. Par ailleurs, elles alléguaient que le DETEC avait porté atteinte à leur droit à être entendues en ce qu'il n'avait pas traité le détail de leur requête, en particulier leurs arguments tirés de la Convention.

    b) La décision rendue par le TAF
   

34.  Le 27 novembre 2018, le TAF rejeta le recours des requérantes.

35.  S'agissant tout d'abord de la qualité des requérantes pour former le recours, le TAF estima que les requérantes nos 2 à 5 avaient un « intérêt digne de protection » à obtenir l'annulation ou la modification de la décision litigieuse du DETEC, et que de ce point de vue le recours était recevable. Il considéra donc qu'il n'y avait pas lieu de déterminer si l'association requérante possédait également un tel intérêt.

    36.  Le TAF examina ensuite le grief par lequel les requérantes alléguaient la violation de leur droit d'être entendues. Il estima que, si la décision du DETEC était insuffisamment motivée, il était clair dans les circonstances de l'espèce que la requête des intéressées avait été rejetée parce que le DETEC considérait qu'elle était par nature une
    actio popularis
    .
   

    37.  Concernant les autres arguments des requérantes, le TAF expliqua que l'article 25a de la LPA était à rapprocher de la garantie de l'accès à un tribunal prévue à l'article 29a de la Constitution et à l'article 6 de la Convention, pour autant qu'il était question d'« actes matériels ». Par ailleurs, il fit observer que ni la loi ni la jurisprudence ne définissaient la notion d'« actes matériels ». Il estima toutefois que, pour ce qui était du champ d'application matériel de l'article 25a de la LPA, l'élément déterminant était la question de savoir s'il existait un besoin de protection juridique individuelle. Il précisa aussi que, pour restreindre ce champ d'application comme requis afin d'exclure l'
    actio popularis
    , il fallait appliquer les autres critères mentionnés à l'article 25a(l) de la LPA, c'est-à-dire la présence d'un « intérêt digne de protection » et l'existence de droits ou d'obligations touchés. Il indiqua que la notion d'« intérêt digne de protection » découlait au premier chef des droits fondamentaux et exigeait qu'il existât un intérêt ainsi qu'un avantage pratique à le défendre. Il ajouta que l'auteur du recours devait être touché différemment de la population générale et que ce critère visait à exclure l'
    actio popularis
    . Au sujet d'éventuelles atteintes à des droits fondamentaux, il précisa qu'il convenait d'examiner le champ d'application matériel du droit concerné afin de déterminer si ce droit était touché ou non. Il indiqua que cette appréciation devait être opérée au vu des circonstances de l'affaire en question.
   

    38.  Examinant la cause des requérantes sous l'angle de ces considérations et s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'
    actio popularis
    , le TAF estima que l'action des intéressées portait sur les conséquences du changement climatique et le souhait de voir adopter une décision au fond au sens de l'article 25a de la LPA, et qu'elle requérait l'existence d'un lien étroit entre les requérantes et la question litigieuse qui - par opposition à l'
    actio popularis
     - allât au-delà d'un lien éventuel que la population générale pourrait invoquer. À cet égard, tout en admettant qu'au cours du XXIe siècle le changement climatique allait toucher la Suisse dans toutes ses régions et en toutes saisons, le TAF considéra que les conséquences du changement climatique sur les hommes, les animaux et les plantes revêtaient un caractère général, même si tous ne subiraient pas ces effets de la même manière. Il exposa notamment ce qui suit :
   

« Les conséquences néfastes, du point de vue économique et sanitaire, varient selon les catégories de la population. Pour la population des villes et des agglomérations, par exemple, les canicules constituent un fardeau sanitaire du fait de la formation d'îlots de chaleur. Les vagues de chaleur estivales peuvent aussi mettre en danger les nourrissons et les jeunes enfants en raison de leur vulnérabilité à la déshydratation, et les niveaux élevés d'ozone dus à la chaleur peuvent entraîner des troubles respiratoires et une altération de la fonction pulmonaire. En outre, la colonisation de nouvelles zones géographiques par des vecteurs de maladies tels que tiques et moustiques touchera des groupes de la population qui auparavant n'étaient pas exposés à de tels risques. Les changements climatiques, en particulier au niveau des températures moyennes et des quantités moyennes de précipitations, ont également un impact sur la sylviculture, l'agriculture, le tourisme hivernal et la gestion de l'eau, par exemple. En outre, du fait de la fonte du pergélisol, le risque d'éboulements augmente, de même que - surtout en hiver - le risque d'inondations, de coulées de débris et de glissements de terrain. »

39.  Le TAF considéra toutefois que la catégorie des femmes âgées de plus de soixante-quinze ans ne serait pas atteinte par les effets du changement climatique au point de se trouver fondée à engager une action en vertu de l'article 25a de la LPA. Il releva ce qui suit :

« Bien que différentes catégories soient touchées de différentes manières - les atteintes allant des intérêts économiques aux effets néfastes sur la santé de la population générale -, on ne saurait affirmer, du point de vue de l'administration de la justice et à la lumière de la jurisprudence décrite ci-dessus, que les auteures du recours avaient, par rapport à la population générale, un lien étroit avec la question litigieuse, à savoir la protection du climat par la Confédération (...) Partant, les auteures du recours ne peuvent pas se prévaloir d'un intérêt digne de protection suffisant, raison pour laquelle l'autorité de première instance a, à juste titre, refusé de statuer au fond au sens de l'article 25a de la LPA. »

    40.  Quant à l'invocation par les requérantes de l'article 6 § 1 et, à titre subsidiaire, de l'article 13 de la Convention, relativement à la protection de leurs droits découlant des articles 2 et 8 de la Convention, le TAF considéra que l'applicabilité de l'article 6 § 1 de la Convention passait notamment par l'existence d'une contestation réelle et sérieuse dont l'issue serait directement déterminante pour l'action civile en question. Pour le TAF, cela signifiait qu'une action devait être exposée en des termes formels et de manière raisonnable, et que l'article 6 § 1 devait être interprété en combinaison avec l'article 34 de la Convention, lequel énonçait les conditions d'introduction de requêtes individuelles devant la Cour et excluait la possibilité d'une
    actio popularis
    .
   

41.  À cet égard, le TAF raisonna comme suit sur les griefs spécifiques des requérantes :

« Ni une procédure législative préliminaire ni la communication d'informations au public [demandée par les auteures du recours] ne peuvent contribuer directement à la réduction des émissions de [GES] en Suisse, suivant la jurisprudence résumée ci-dessus. Pareille réduction dépend plutôt des décisions émanant des autorités législative et réglementaire, ainsi que de tout individu concerné. Les mesures demandées ne sont donc pas propres à réduire le risque de canicules estivales. Il en est de même pour la demande des auteures du recours tendant à l'introduction de mesures de réduction des émissions qui ne sont pas prévues actuellement par la loi (...)

Compte tenu des faits, on ne saurait dire que l'autorité de première instance a été saisie d'une contestation réelle et sérieuse dont l'issue se serait avérée directement déterminante pour toute éventuelle action civile des auteures du recours ; l'atténuation d'un éventuel péril général ne peut être obtenue directement au moyen des actions demandées. L'autorité de première instance n'était donc pas tenue au titre de l'article 6 § 1 [de la Convention] d'examiner la cause des intéressées et de rendre une décision matérielle qui fût susceptible de recours et offrît ainsi une protection juridictionnelle. Dès lors, il n'y a pas lieu non plus d'examiner l'article 13 [de la Convention] (...) [L]a garantie prévue à l'article 13 [de la Convention] est absorbée en sa totalité par l'article 6 [de la Convention] dans les litiges civils. »

42.  Pour finir, le TAF résuma ses conclusions comme suit :

    « En résumé, les auteures du recours ne sont pas concernées davantage que la population générale par les mesures de protection du climat de la Confédération. Leurs requêtes, pour autant qu'elles se fondent sur l'article 25a de la LPA et exigent des actions (supplémentaires) aux fins de la réduction des émissions de [GES], doivent donc être considérées comme une
    actio popularis
    irrecevable ; c'est à juste titre que l'autorité de première instance a décidé de ne pas entrer en matière. Il n'est pas possible non plus de se prévaloir [de la Convention] pour demander l'adoption d'une décision matérielle. En conséquence, le recours doit être rejeté. »
   

    3. La procédure devant le Tribunal fédéral
   

    a) Le recours formé par les requérantes
   

43.  Le 21 janvier 2019, les requérantes saisirent le Tribunal fédéral (« le TF ») d'un recours contre l'arrêt du TAF. Elles demandèrent l'annulation de cet arrêt et le renvoi de l'affaire au DETEC pour examen au fond ou, à titre subsidiaire, au TAF pour réexamen. Dans leur recours, les requérantes invoquaient les articles 9, 10, 29 et 29a de la Constitution ainsi que les articles 2, 6, 8, 13 et 34 de la Convention.

44.  Les requérantes firent valoir qu'elles avaient un « intérêt digne de protection », actuel et concret, dès lors que, indiquaient-elles, en l'absence de mesures correctives la Suisse continuait de produire des émissions de GES excessives qui avaient des incidences croissantes sur leur vie et leur santé. Elles soulignèrent que l'association requérante formait ce recours pour son propre compte mais aussi dans l'intérêt de ses adhérentes, lesquelles représentaient une catégorie vulnérable de personnes dont la santé, et potentiellement la vie, étaient particulièrement touchées par les conséquences du réchauffement climatique.

45.  De plus, les requérantes soutinrent que le TF allait devoir effectuer le nécessaire établissement des faits de la cause car, selon elles, le TAF ne s'était pas acquitté de cette tâche, ou l'avait fait de manière sommaire, notamment pour ce qui concernait les effets potentiels du changement climatique. Elles estimaient que le TAF ne s'était pas penché sur les questions relatives à l'augmentation des décès et aux effets néfastes dudit changement sur la santé de la catégorie de la population correspondant aux femmes âgées de soixante-quinze à quatre-vingt-quatre ans. Elles évoquèrent les divers problèmes de santé dont souffraient les requérantes nos 2 à 5, qui selon elles rendaient les intéressées encore plus vulnérables au changement climatique.

    46.  Concernant par ailleurs l'objet du recours devant le TF, les requérantes expliquèrent qu'elles contestaient en particulier la manière dont les instances inférieures avaient établi les conditions procédurales préalables à l'examen au fond de leur affaire au regard de l'article 25a de la LPA et des articles 6 § 1 et 13 de la Convention, combinés avec les articles 10 et 29 § 2 de la Constitution et les articles 2 et 8 de la Convention. Elles alléguaient une atteinte à leur droit d'être entendues, c'est-à-dire au droit à un véritable examen de leur cause par le DETEC et le TAF. Concernant leur qualité pour porter l'affaire devant les tribunaux, elles invoquaient aussi l'article 9 § 3 de la Convention d'Aarhus
    [2]
    (paragraphe  REF paragraph00141 \h 141 ci-dessous).
   

    47.  Les requérantes soutinrent également que le TAF avait eu tort de considérer que leur recours était par nature une
    actio popularis
    . Elles estimaient que, en tant que catégorie particulièrement sensible au changement climatique, elles étaient en droit de solliciter une protection en vertu de l'article 10 de la Constitution et de l'article 2 de la Convention. Par ailleurs, soulignant les risques que le réchauffement climatique faisait peser sur leur santé, leur intégrité physique et leur bien-être, elles arguèrent que les émissions excessives de GES étaient assimilables à une pollution atmosphérique nocive et devaient être considérées comme des activités dangereuses au regard de l'article 8 de la Convention. À la lumière de ces considérations, les requérantes estimaient par ailleurs avoir la qualité de victime au sens de l'article 34 de la Convention.
   

48.  Invoquant en particulier l'article 6 de la Convention, les requérantes avancèrent que le TAF avait examiné la mauvaise question lorsqu'il s'était penché sur le lien entre leurs requêtes et les émissions de GES - qu'à leur avis il avait d'ailleurs mal apprécié -, alors qu'il était censé examiner le lien entre ces émissions et l'obligation pour l'État de protéger leur droit à la vie au sens de l'article 10 de la Constitution.

49.  À cet égard, les requérantes alléguèrent qu'elles n'avaient pas bénéficié de la protection juridique effective requise par la Convention. Selon elles, le TAF avait mal interprété la notion de contestation réelle et sérieuse, qui était pertinente pour trancher la question de l'applicabilité de l'article 6. Elles exposèrent que leur action avait visé à remédier aux omissions de l'État en matière de protection du climat, et ainsi à conduire à une réduction des émissions excessives de GES et des canicules liées à ces émissions. En d'autres termes, indiquèrent-elles, l'issue de la procédure à laquelle elles aspiraient était la réduction des émissions de GES et des épisodes de canicule. Or, le TAF avait selon elles eu tort de considérer qu'il devait exister un lien direct entre leurs requêtes et la réduction des émissions de GES. En tout état de cause, selon les requérantes, le TAF n'avait pas correctement examiné l'existence d'un lien entre certaines de leurs demandes (comme l'ouverture d'une procédure législative préliminaire ou la communication d'informations à la population et au Parlement) et la réduction des émissions de GES et des épisodes caniculaires et, par extension, la protection de leur droit à la vie garanti par le droit interne pertinent, c'est-à-dire l'article 10 de la Constitution.

    50.  Selon les requérantes, il existait un lien suffisant entre ce droit de caractère civil protégé par le droit interne et l'issue de la procédure à laquelle elles aspiraient. Citant par ailleurs l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire
    Bursa Barosu Başkanlığı et autres c. Turquie
    (no
    25680/05
    , § 128, 19 juin 2018), elles affirmèrent que l'article 6 était applicable même si leur action ne bénéficiait pas qu'à elles seules, mais aussi à la population générale. Par ailleurs, elles estimaient que l'interprétation faite par le TAF de l'article 6 combiné avec l'article 34 de la Convention n'avait pas de base légale et était arbitraire. En résumé, les requérantes s'exprimèrent ainsi :
   

« La contestation des auteures du recours est réelle et sérieuse, puisque l'issue de la procédure - la réduction des émissions de [GES] - est directement déterminante pour leur droit à la protection de leur vie ainsi que pour l'application de la législation relative au CO2. Les auteures du recours ont donc le droit d'avoir accès à un tribunal au sens de l'article 6 [de la Convention]. »

51.  Concernant l'article 13 de la Convention, les requérantes soutinrent que, bien que le TAF eût estimé l'article 6 inapplicable, il aurait dû procéder à un examen du grief tiré de l'article 13 en lien avec l'existence d'effets négatifs du changement climatique sur leur droit à la vie découlant de l'article 2 et sur leur droit au respect de la vie privée et familiale résultant de l'article 8 de la Convention.

    b) L'arrêt du TF
   

52.  Le 5 mai 2020, le TF rejeta le recours des requérantes.

53.  Il estima que les requérantes nos 2 à 5 avaient qualité pour former un recours contre l'arrêt du TAF. En revanche, il ne se prononça pas sur la question de savoir si l'association requérante avait elle aussi qualité pour exercer un recours et jugea plus approprié de limiter ses considérations aux requérantes nos 2 à 5.

54.  Concernant le bien-fondé du recours, le TF jugea tout d'abord que les décisions du DETEC et du TAF étaient dûment motivées ainsi que l'exigeaient l'article 29 § 2 de la Constitution et l'article 6 § 1 de la Convention (à supposer que cette disposition trouvât à s'appliquer).

    55.  Pour autant que les requérantes avaient invoqué l'article 25a de la LPA, le TF souligna que cette disposition visait à offrir une protection juridique contre des « actes matériels », mais non la possibilité d'une
    actio popularis
    . Selon le TF, il fallait examiner soigneusement, dans les circonstances de chaque cas, si la personne concernée était touchée différemment de la population générale. En d'autres termes, exposa le TF, il était essentiel que l'auteur du recours fût atteint dans ses propres droits. Le TF expliqua aussi que le terme « actes matériels » employé à l'article 25a de la LPA renvoyait à une notion large d'actes (ou d'omissions) de l'État. Il indiqua que la protection juridique garantie par cette disposition était toutefois limitée par l'application d'autres critères de recevabilité, notamment les conditions voulant que l'« acte matériel » touchât à des droits ou des obligations et que la personne concernée eût un « intérêt digne de protection ». Il précisa que le premier élément (« être touché ») présupposait une ingérence (réelle ou potentielle) d'une certaine gravité dans l'exercice des droits d'un individu. En lien avec cet aspect, l'« intérêt digne de protection » concernait principalement les droits fondamentaux, même si d'autres types de droits pouvaient également être pris en compte.
   

56.  Appliquant ces considérations à l'affaire portée devant lui, le TF constata tout d'abord que les requérantes avaient exigé de nombreuses mesures, de nature et de portée diverses, qui pour l'essentiel revenaient à demander l'engagement de travaux préparatoires à l'adoption de textes législatifs et réglementaires. Estimant toutefois qu'à la lumière d'autres considérations il n'était pas nécessaire d'approfondir cette question, le TF souligna que, selon le droit constitutionnel suisse, les propositions visant à influer sur les domaines d'action du moment devaient en principe être portées au moyen de la participation démocratique.

57.  Le TF considéra en outre que le fait que le DETEC et les autres autorités n'eussent pas pris les mesures sollicitées par les requérantes n'impliquait pas en soi une violation des droits invoqués par celles-ci. Il ajouta que cette prétendue omission ne suffisait pas à elle seule à porter une atteinte suffisamment intense aux droits fondamentaux des requérantes au regard de l'article 25a de la LPA.

    58.  À cet égard, le TF estima que la limite d'un réchauffement contenu « nettement en dessous de 2 oC », prévue par l'Accord de Paris
    [3]
    , ne serait probablement pas dépassée dans un avenir proche. S'appuyant sur le rapport spécial du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) de 2018 sur le réchauffement planétaire (« Global Warming of 1.5oC »), le TF conclut que le réchauffement climatique atteindrait 1,5 oC aux environs de 2040 (probablement entre 2030 et 2052), s'il se poursuivait au rythme actuel (0,2 oC par décennie ; fourchette probable comprise entre 0,1 oC et 0,3 oC par décennie). Il en déduisit que la limite (« nettement en dessous de 2 oC ») serait atteinte dans un avenir plus lointain. Le TF considéra que l'Accord de Paris et le régime international de protection du climat fondé sur celui-ci, y compris le droit suisse pertinent, reposaient sur l'hypothèse que la limite fixée à un niveau « nettement en dessous de 2oC » ne serait pas dépassée dans un avenir proche et qu'il restait encore du temps pour empêcher le réchauffement climatique d'excéder ce plafond.
   

59.  Se basant sur les considérations qui précèdent, le TF se prononça ainsi :

« Dans les circonstances susmentionnées, le droit à la vie des auteures du recours qui découle de l'article 10 § 1 de la Constitution et de l'article 2 [de la Convention] ne semble pas menacé par les omissions alléguées au point que l'on puisse dire aujourd'hui que les intéressées sont touchées dans leurs propres droits, au sens de l'article 25a de la LPA, avec une intensité suffisante (...) Il en va de même pour leur vie privée et familiale et leur domicile au sens de l'article 8 [de la Convention] et de l'article 13 § 1 de la Constitution. Les omissions internes alléguées n'ont pas, à l'égard des droits fondamentaux, la pertinence requise par l'article 25a s'agissant de la protection des droits individuels. Dès lors, l'article 25a de la LPA, qui garantit cette protection, ne trouve pas à s'appliquer (...) Les auteures du recours ne semblent pas non plus être victimes d'une violation des droits conventionnels susmentionnés, au regard de l'article 34 [de la Convention] (...) Elles ne sont pas touchées dans les droits évoqués et elles ne sont pas victimes au sens de l'article 34 [de la Convention] dès lors qu'elles ne sont pas touchées dans ces droits avec une intensité suffisante. N'y change rien le fait - avancé par les intéressées - que dans certains cas des victimes potentielles puissent être des victimes au sens de l'article 34 [de la Convention]. Cette disposition exige elle aussi que l'atteinte revête une certaine intensité (...), condition qui ne se vérifie pas en l'occurrence.

    Il résulte de ce qui précède que - comme les droits du reste de la population - les droits des auteures du recours ne sont pas touchés par les prétendues omissions de façon suffisamment intense, au sens de l'article 25a de la LPA. Dès lors, la demande qu'elles ont adressée aux autorités susmentionnées afin de les voir statuer sur des actes matériels n'a pas pour objet d'assurer leur protection juridique individuelle. Elle vise plutôt à faire examiner dans l'abstrait si les mesures de protection du climat existant aujourd'hui au niveau fédéral et prévues jusqu'en 2030 sont compatibles avec les obligations de protection qui incombent à l'État. Indirectement - par les actions demandées aux autorités de l'État -, elle vise à provoquer le renforcement de ces mesures. Pareille procédure ou
    actio popularis
    est irrecevable au regard de l'article 25a de la LPA, qui garantit uniquement la protection de droits individuels. L'article 9 § 3 de la Convention d'Aarhus (...), auquel renvoient les auteures du recours, ne saurait changer cette conclusion (...) »
   

    60.  En outre, le TF considéra que, au regard de l'article 25a de la LPA, le recours des requérantes était par nature une
    actio popularis
    et visait à l'obtention d'un résultat qu'il était plus indiqué de rechercher non pas au moyen d'une action en justice mais par des voies politiques. Dès lors, pour le TF, le DETEC n'avait pas agi en violation de l'article 25a de la LPA lorsqu'il avait rejeté les demandes des requérantes.
   

61.  Pour autant que les requérantes avaient invoqué l'article 6 § 1 de la Convention, le TF se prononça ainsi :

« [La] condition [voulant que le grief litigieux existant en droit interne soit au moins « défendable »] n'est pas remplie en l'espèce. Au regard du droit interne, les auteures du recours fondent leur prétendu droit subjectif de faire cesser les omissions litigieuses et d'obtenir l'accomplissement des actions requises sur le droit à la vie garanti par l'article 10 § 1 de la Constitution. Or, comme indiqué ci-dessus, les omissions alléguées ne touchent pas de manière juridiquement pertinente ce droit fondamental. Elles ne sauraient donc déduire de ce droit les demandes mentionnées. Dès lors, elles n'ont pas de droit subjectif à obtenir ce qu'elles demandent à titre subsidiaire, à savoir une décision déclaratoire selon laquelle les omissions alléguées sont contraires aux droits (fondamentaux). C'est donc à juste titre que le [TAF] a confirmé la décision du DETEC de ne pas examiner cet aspect de l'affaire. Partant, il n'y a pas lieu de se pencher plus avant sur les exigences de l'article 6 § 1 [de la Convention] (...) »

62.  Concernant pour finir la plainte que les requérantes fondaient sur l'article 13 de la Convention, le TF estima à la lumière des conclusions précédentes que les intéressées ne présentaient aucun grief défendable sous l'angle d'une autre disposition de la Convention qui pût entraîner l'application de l'article 13.

63.  En conclusion, le TF souligna ce qui suit :

« Il ressort des considérations qui précèdent que les auteures du recours ne sauraient utiliser le moyen de protection juridique individuelle invoqué pour se prémunir contre les omissions alléguées des autorités susmentionnées en matière de protection du climat. Dès lors, même si leur inquiétude est bien compréhensible, eu égard aux conséquences, soulignées par elles, qu'une insuffisante mise en oeuvre de l'Accord de Paris sur le climat pourrait avoir sur les femmes âgées, leur recours doit être rejeté. »

    II. LES FAITS RELATIFS AU CHANGEMENT CLIMATIQUE
   

    A. Éléments présentés par les requérantes
   

    1. Observations générales sur le changement climatique
   

    64.  Les requérantes déclarent que les travaux du GIEC ont démontré que les augmentations des concentrations de GES depuis 1750 environ résultaient sans équivoque des activités humaines et que la hausse de la température à la surface de la planète provoquée par l'homme entre la période 1850-1900 et la période 2010-2019 s'établissait à 1,07 oC. Elles indiquent que le GIEC a également fait le constat, associé à un degré de confiance élevé, qu'il existait une relation quasi linéaire entre les émissions anthropiques cumulées de GES et le réchauffement planétaire : le changement climatique d'origine humaine aurait entraîné des vagues de chaleur plus fréquentes et plus intenses
    [4]
    . Elles ajoutent que le GIEC a souligné que les réductions qui seraient obtenues au cours de la présente décennie détermineraient en grande partie la possibilité de limiter le réchauffement à 1,5 oC ou à 2 oC
    [5]
    .
   

    65.  Elles avancent que l'augmentation des températures et des canicules entraîne une hausse de la mortalité, attribuable au changement climatique d'origine humaine
    [6]
    . Selon les requérantes, en effet, le changement climatique et les événements extrêmes qui y sont associés accroîtront considérablement les problèmes de santé et le nombre de décès prématurés à court, moyen et long terme
    [7]
    . Au niveau mondial, la mortalité due à la chaleur touchant les personnes de plus de 65 ans aurait augmenté d'environ 68 % entre la période 2000-2004 et la période 2017-2021
    [8]
    . De tous les risques climatiques, la chaleur serait de loin la première cause de décès en Europe
    [9]
    .
   

    66.  L'augmentation des températures et des vagues de chaleur n'entraînerait pas seulement une hausse de la mortalité ; elle ferait aussi peser un risque grave sur la santé. Les vagues de chaleur mettraient l'organisme humain à rude épreuve et provoqueraient déshydratation et détérioration de la fonction cardiaque et pulmonaire, ce qui se traduirait par une augmentation des admissions dans les services d'urgence des hôpitaux ; à cet égard, les personnes âgées et les nourrissons seraient particulièrement à risque. Elles contribueraient aussi à l'hyperthermie, à l'état d'épuisement, aux pertes de connaissance, aux crampes de chaleur et aux coups de chaleur, ainsi qu'à l'aggravation des maladies déjà présentes, telles que les affections cardiovasculaires, respiratoires et rénales, ou encore les troubles mentaux et le stress
    [10]
    .
   

    67.  Ce seraient les personnes âgées, les femmes et les personnes atteintes de maladies chroniques qui courraient le plus grand risque de morbidité et de mortalité liées à la température
    [11]
    . Globalement, la chaleur excessive provoquée par le changement climatique exposerait les femmes de plus de 75 ans - comme les requérantes nos 2 à 5 - à un risque plus élevé que l'ensemble de la population de mourir prématurément ou de subir de graves atteintes à leur qualité de vie et à leur vie privée et familiale
    [12]
    .
   

    68.  Les requérantes ajoutent que selon les projections, toute augmentation du réchauffement planétaire aura une incidence sur la morbidité et la mortalité liées à la chaleur, mais qu'il existe néanmoins un consensus scientifique mondial selon lequel un grand nombre de décès prématurés et d'altérations de la santé pourront être évités si la limite de 1,5 oC est respectée
    [13]
    .
   

    2. La situation en Suisse
   

    69.  En 2020, les émissions de GES par habitant en Suisse auraient représenté 5,04 tonnes d'équivalent CO2. Le total des émissions nationales de GES en Suisse se serait élevé à 43,40 millions de tonnes d'équivalent CO2
    [14]
    . Pour la même année, la part de la Suisse dans les émissions mondiales cumulées de CO2 serait de 0,18 %
    [15]
    .
   

    70.  Ces chiffres ne tiendraient toutefois pas compte des émissions attribuables à la Suisse mais produites hors de son territoire (« les émissions extérieures »), telles que les émissions de GES générées par les carburants dont les pleins sont effectués en Suisse pour les transports aérien et maritime internationaux (ces émissions auraient pratiquement doublé depuis 2004 et, en 2019, auraient représenté environ 13,2 % des émissions nationales totales de GES en Suisse
    [16]
    ) et les émissions de GES dues à la consommation, générées par l'importation de biens (la Suisse serait le premier importateur mondial de ces émissions en regard de ses émissions nationales
    [17]
    ). À cet égard, l'empreinte par habitant se serait élevée à 13 tonnes d'équivalent CO2
    [18]
    . L'OFEV aurait jugé cette empreinte GES excessivement élevée
    [19]
    .
   

    71.  Les requérantes estiment qu'il faut également mentionner les émissions causées par les flux financiers (liés par exemple aux investissements, souscriptions, prêts et assurances). Elles indiquent qu'une étude réalisée en 2015 à la demande de l'OFEV a montré que les investissements réalisés par les plus grands fonds de placement agréés en Suisse tendaient à contribuer à un réchauffement planétaire de l'ordre de 4 à 6 oC
    [20]
    . L'OFEV aurait donc estimé que des efforts supplémentaires pouvaient être accomplis dans ce secteur
    [21]
    .
   

    72.  En Suisse, la température moyenne annuelle aurait augmenté d'environ 2,1 oC par rapport à 1864, année des premiers relevés
    [22]
    . Les étés 2003, 2015, 2018, 2019 et 2022 seraient les cinq étés les plus chauds jamais enregistrés dans le pays ; ceux de 2003 et de 2022 seraient les premier et deuxième plus chauds enregistrés depuis le début des relevés
    [23]
    .
   

    73.  En Suisse, on comptabiliserait davantage de décès pendant les étés chauds qu'en moyenne
    [24]
    . On aurait enregistré près de 1 000 décès supplémentaires liés à la chaleur en juin et août 2003 ; environ 800 en juin, juillet et août 2015 ; 185 en août 2018 ; et 521 en juin, juillet et août 2019. Entre juin et août 2022, on aurait comptabilisé chez les personnes de plus de 65 ans 1 700 décès de plus que le nombre attendu selon les prévisions statistiques (l'analyse des causes ne serait pas totalement achevée)
    [25]
    .
   

    74.  Lors de la canicule de 2003, 80 % des décès supplémentaires enregistrés auraient emporté des personnes de plus de 75 ans. La plus forte augmentation du risque de décès au cours de la canicule de l'été 2015 aurait touché le groupe d'âge des 75 à 84 ans. En août 2018, près de 90 % des décès liés à la chaleur auraient concerné des femmes âgées, presque toutes de plus de 75 ans. Pendant la canicule de 2019, les personnes âgées auraient été les plus exposées au risque de décès, et les personnes de 85 ans et plus auraient été les plus touchées (448 sur 521). De même, les canicules de 2022 auraient apparemment touché principalement les personnes de plus de 65 ans
    [26]
    .
   

    3. Mesures prises par les autorités suisses
   

75.  Les requérantes déclarent que la Suisse n'a pas procédé à la transposition en droit interne de sa contribution déterminée au niveau national (CDN), adoptée dans le cadre du droit international, et elles avancent à cet égard ce qui suit :

-  L'actuelle loi (de 2011) sur le CO2 ne contient qu'un objectif contraignant de réduction des émissions pour 2020 et 2024.

    -  Une nouvelle loi (de 2020) sur le CO2
    [27]
    , qui fixait un objectif contraignant pour 2030, a été rejetée à l'issue d'un référendum tenu le 13 juin 2021.
   

    -  Le 16 septembre 2022, le gouvernement a soumis au Parlement un projet de modification de la loi de 2011 sur le CO2
    [28]
    qui devait s'appliquer à la période 2025-2030
    [29]
    . Le Parlement a cependant approuvé une autre proposition
    [30]
    de loi.
   

-  En outre, la Suisse n'a jamais effectué d'analyse de son budget carbone.

76.  Selon les requérantes, les objectifs et mesures de réduction de la Suisse en matière de climat peuvent se résumer comme suit :

    -  2007-2013 : selon la loi de 2011 sur le CO2 (en vigueur depuis 2013), les émissions nationales de GES devaient d'ici à 2020 être réduites de 20 % par rapport aux niveaux des années 1990. Or en 2007 le GIEC a déclaré que les pays développés tels que la Suisse devraient d'ici à 2020 réduire leurs émissions nationales de 25 à 40 % par rapport aux niveaux de 1990 pour pouvoir respecter, selon une probabilité de 66 %, la limite de 2 oC (aujourd'hui obsolète)
    [31]
    . Le gouvernement a reconnu le caractère inadéquat de la solution proposée
    [32]
    .
   

    -  2014-2017 : en 2017, le gouvernement a présenté une nouvelle loi sur le CO2 (ce texte est plus tard devenu la loi de 2020 sur le CO2 et a été rejeté), qui proposait une réduction globale de 50 % et, à l'horizon 2030, une réduction des émissions nationales de 30 % par rapport aux niveaux de 1990
    [33]
    . Or en 2014 le GIEC a estimé que les pays tels que la Suisse devaient réduire leurs émissions nationales d'au moins 40 %, voire de 100 %, à l'horizon 2030 pour qu'il y ait une probabilité de 66 % de rester dans la limite (aujourd'hui obsolète) de 2 oC. Cela impliquait la nécessité d'une réduction moyenne des émissions nationales de 50 % à l'horizon 2030
    [34]
    .
   

    -  En 2020, la Suisse a présenté une CDN actualisée, indiquant qu'elle s'engageait à suivre les recommandations scientifiques pour une limitation du réchauffement à 1,5 oC et que, compte tenu de son objectif de neutralité climatique à l'horizon 2050, sa CDN devait viser à la réduction de ses émissions de GES d'au moins 50 % d'ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990
    [35]
    .
   

    -  2018-2030 : la Suisse n'a pas réellement progressé au regard de la CDN officiellement « actualisée »
    [36]
    , et le texte de la législation nationale actuelle et prévue sur le climat ne traduit pas un engagement à respecter la limite de 1,5 oC. En outre, les trajectoires de réduction des émissions ne cadrent pas avec la limite de 1,5 oC : en comparaison avec la période qui allait jusqu'en 2020 (qui selon les requérantes impliquait une réduction de 2 % par an), elles ont même fléchi en 2021 (paragraphe  REF paragraph00123 \h 123 ci-dessous ; article 3 (1bis et 1ter) de la loi de 2011 sur le CO2). Les autorités suisses ont admis que la trajectoire de réduction ne permettrait pas de respecter la CDN de la Suisse, que la compensation du retard pris dans la réduction des émissions serait un défi majeur et que la part des mesures prises à l'étranger devrait être nettement plus élevée que prévu
    [37]
    . Pour la période 2025-2030, le gouvernement sera l'autorité compétente pour déterminer l'étendue des mesures à mettre en oeuvre en Suisse au regard de l'objectif de réduction d'au moins 50 % d'ici à 2030. L'objectif de réduction au niveau national est d'environ 34 % d'ici à 2030 par rapport au niveau de 1990 (1,52 % par an). Cependant, l'État n'a pas expliqué comment le retard accusé pourrait être compensé au moyen de cette trajectoire de réduction interne
    [38]
    .
   

    -  2031-2050 : pour cette période, l'objectif visé par les autorités suisses est, d'ici à 2040, une réduction des émissions de GES de 75 % par rapport aux niveaux des années 1990 et, d'ici à 2050, la réalisation de l'objectif de zéro net. Les requérantes soulignent toutefois que, selon la législation, ces objectifs ne sont à atteindre que « dans la mesure du possible », au moyen de mesures de portée interne
    [39]
    . Par ailleurs, elles considèrent qu'ils ne cadrent pas avec la limite de 1,5 oC.
   

    77.  Les requérantes observent que, selon le GIEC, au niveau planétaire une action immédiate visant à limiter le réchauffement à 1,5 oC passe par une réduction des émissions mondiales nettes de GES de 43 % d'ici à 2030 et de 84 % d'ici à 2050, par rapport aux niveaux de 2019
    [40]
    . Pour limiter l'augmentation de la température planétaire, il y aurait lieu de limiter les émissions globales cumulées de CO2 dans le cadre d'un budget carbone. Pour une probabilité de 67 % de respecter la limite de 1,5 oC, le budget carbone mondial restant serait de 400 gigatonnes (Gt) de CO2 ; pour une probabilité de 83 %, il serait de 300 Gt de CO2
    [41]
    . Ainsi, selon le calcul des requérantes, même en appliquant la méthode de « répartition par habitant de l'effort » de réduction des émissions à partir de 2020 (les intéressées contestent la validité de la méthode des « émissions égales par habitant », en regard du « niveau d'ambition le plus élevé possible »), la Suisse aurait un budget carbone restant de 0,44 Gt de CO2 pour une probabilité de 67 % de respecter la limite de 1,5 oC, ou de 0,33 Gt de CO2 pour une probabilité de 83 %. Dans le cadre d'un scénario prévoyant une réduction de 34 % des émissions de CO2 d'ici à 2030 et de 75 % d'ici à 2040, la Suisse aurait épuisé le budget carbone restant vers 2034 (ou 2030, pour une probabilité de 83 %).
   

    78.  Les requérantes signalent que The Climate Action Tracker (« le CAT »)
    [42]
    a estimé que si tous les États suivaient l'approche de la Suisse, le réchauffement atteindrait 3 oC. En outre, disent-elles, le CAT a qualifié d'« insuffisant » à la fois l'objectif de la juste part de la Suisse et son financement pour le climat, et a indiqué que des « progrès importants » étaient nécessaires pour une mise en phase avec un réchauffement limité à 1,5 oC
    [43]
    . Les requérantes ajoutent que le CAT a conclu que pour accomplir sa juste part aux fins d'une telle limitation, la Suisse devait abaisser ses émissions de GES à un niveau nettement inférieur à zéro d'ici à 2030 (ce qui signifie une réduction comprise entre 160 % et plus de 200 % par rapport aux émissions de 1990)
    [44]
    . Elles font remarquer que d'autres études ont abouti à des conclusions similaires
    [45]
    .
   

    79.  Elles observent qu'en dépit de cela la Suisse mène une stratégie consistant à « acheter » des réductions d'émissions à l'étranger et à en tenir compte dans l'objectif national de réduction pour 2030, ce qui selon elles ne fera que reporter les efforts que le pays devra fournir par lui-même afin d'atteindre d'ici 2050 l'objectif de zéro émission nette. Elles avancent qu'après 2030 cette stratégie obligera la Suisse à ramener à zéro ses émissions nationales dans un très court laps de temps, sur la base de taux de réduction annuels élevés qui deviendront de plus en plus difficiles à atteindre
    [46]
    .
   

    80.  De surcroît, selon les requérantes, la plupart des émissions de GES attribuables à la Suisse sont produites à l'étranger. Les autorités suisses auraient dans un premier temps reconnu qu'il fallait en tenir compte dans la fixation d'objectifs climatiques
    [47]
    . Ce point ne figurerait toutefois ni dans leurs propositions législatives actuelles ni dans la CDN actualisée de 2021
    [48]
    . Dans ce contexte, le secteur financier pèserait lourdement sur les émissions de GES
    [49]
    . Or, disent les requérantes, selon la loi (modifiée) de 2011 sur le CO2, ce secteur ne sera inclus dans la législation nationale sur le climat qu'en 2025, et cela aura un effet limité car il sera simplement tenu d'examiner les risques financiers liés au changement climatique et non de veiller à ce que les flux financiers soient compatibles avec une trajectoire d'émissions respectueuse du climat.
   

    81.  Les autorités suisses auraient également reconnu qu'elles avaient manqué leur propre objectif climatique pour 2020. Après les restrictions liées à la Covid-19, les émissions de GES auraient connu un fort rebond
    [50]
    . Certains secteurs (en particulier le bâtiment et les transports au sein des cantons) seraient mal contrôlés, d'autres (tels les secteurs agricole et financier) ne seraient pas réglementés.
   

    82.  Les requérantes soutiennent que les mesures (prévues) de réduction des émissions pour 2030 sont similaires à celles de la loi de 2011 sur le CO2 et qu'elles ne permettront pas d'atteindre une réduction des émissions nationales d'environ 34 % d'ici à 2030
    [51]
    . Elles avancent toutefois qu'une trajectoire nationale compatible avec un réchauffement de 1,5 oC reste techniquement et économiquement possible
    [52]
    . Elles précisent qu'il faudrait que la Suisse parvienne à une décarbonation totale cadrant avec la limite de 1,5 oC et intensifie l'adoption de mesures à l'étranger afin d'accomplir sa « juste part ».
   

    B. Éléments présentés par le Gouvernement
   

83.  Selon le Gouvernement, la situation relative au changement climatique en Suisse et les mesures adoptées en la matière doivent être examinées selon deux phases distinctes : la première concerne les mesures prises avant l'adoption de l'arrêt que le TF a rendu le 5 mai 2020 dans la cause des requérantes (paragraphes  REF paragraph00052 \h 52- REF paragraph00063 \h 63 ci-dessus) ; la seconde porte sur les mesures prises après l'adoption de cet arrêt.

    1. La première phase
   

    84.  Le Gouvernement expose que la loi de 2011 sur le CO2, qui appliquait le Protocole de Kyoto
    [53]
    , prévoyait d'ici à 2020 une réduction des émissions de GES en Suisse de 20 % par rapport aux niveaux de 1990 et que cela correspondait à une réduction de 15,8 % en moyenne entre 2013 et 2020, soit l'objectif international fixé par la Suisse sur le fondement du Protocole de Kyoto. Il précise que le Conseil fédéral s'était appuyé sur les données scientifiques disponibles afin de fixer l'objectif pour la période allant jusqu'en 2020.
   

    85.  Il explique que le quatrième rapport du GIEC (2007)
    [54]
    indiquait que, pour éviter des changements climatiques dangereux, il fallait stabiliser la concentration de GES dans l'atmosphère à un niveau de 445 à 490 ppm éqCO2. De cette manière, il était possible de limiter l'élévation des températures à 2 oC, voire 2,4 oC, par rapport aux niveaux de la période préindustrielle. Pour atteindre cet objectif, il fallait abaisser les émissions mondiales de GES de 5,8 tonnes à 1 à 1,5 t éqCO2 par habitant au maximum. Un tel objectif nécessitait, d'ici à 2050 et par rapport aux niveaux de 1990, une réduction des émissions de GES d'au moins 50 à 85 % à l'échelle mondiale et de 80 à 95 % au niveau national pour les pays industrialisés. Ces derniers devaient donc, d'ici à 2050 et par rapport aux niveaux de 1990, réduire leurs émissions de 25 à 40 %. À cet égard, l'objectif fixé par la Suisse (20 % par rapport aux niveaux de 1990) correspondait à celui fixé par ses principaux partenaires commerciaux, notamment l'Union européenne (UE). Le Gouvernement ajoute que le Conseil fédéral a envisagé la possibilité d'élever à 30 % le niveau pertinent de réduction des émissions de GES, mais que finalement il n'a pas retenu cette option.
   

    86.  Il indique que, fin 2020, la législation pertinente sur le climat prévoyait les mesures suivantes : a) imposition d'une taxe CO2 sur les agents énergétiques fossiles et mise en place d'avantages pour le secteur du bâtiment, la technologie, les ménages et les entreprises ; b) prescription pour toute installation émettant des niveaux importants de GES de participer au système d'échange de quotas d'émission de l'UE
    [55]
     ; c) mise en oeuvre d'une réduction des émissions par les petites et moyennes installations émettant des GES ; d) alignement de la législation nationale sur les exigences de l'UE relatives aux émissions de GES provenant des voitures de tourisme ; e) obligation pour les importateurs d'agents énergétiques fossiles de compenser une part donnée des émissions de CO2 ; f) adoption de mesures dans le domaine de la gestion des déchets afin de réduire les émissions de GES ; g) coordination des mesures d'adaptation pertinentes ; et h) fourniture d'information et de documentation sur les changements climatiques.
   

    87.  Il soutient que ces mesures et celles prises dans d'autres secteurs, notamment l'agriculture et l'énergie, devaient permettre à la Suisse de réduire ses émissions de 20 % à l'horizon 2020 par rapport aux niveaux de 1990. Il indique que selon une évaluation effectuée en la matière
    [56]
    , la Suisse a manqué cet objectif de peu : en 2020, ses émissions de GES auraient été inférieures d'environ 19 % aux niveaux de 1990. En 2020, grâce à un hiver doux, les émissions auraient été particulièrement faibles dans le secteur du bâtiment ; de plus, les mesures prises pour endiguer la pandémie de Covid-19 auraient entraîné une diminution des émissions dues aux transports. Cependant, seul le secteur industriel aurait atteint l'objectif fixé. Les émissions générées par le bâtiment et les transports, ainsi que d'autres émissions, auraient dépassé le niveau ciblé. En moyenne, sur la période 2013-2020, la Suisse aurait réduit ses émissions de GES d'environ 11 % par rapport aux niveaux de 1990.
   

    88.  Le Gouvernement expose qu'en 2012 le Conseil fédéral a mis en place la stratégie nationale d'adaptation aux changements climatiques et que celle-ci recense les mesures à prendre dans différents secteurs pour faire face à ce phénomène.
    [57]
    Il précise qu'il s'agit d'une stratégie fédérale mais que la loi sur le CO2 permet toutefois l'adoption de nombreuses mesures par les autorités compétentes aux niveaux local et cantonal.
   

    89.  Il indique que, pour la période 2014-2019, le Conseil fédéral a envisagé soixante-trois mesures d'adaptation, notamment en matière de protection contre les canicules. Il déclare que cette question a donné lieu à la publication de nouveaux rapports scientifiques
    [58]
    , dont l'un émanait de l'OFEV et constatait que l'augmentation du stress thermique et la dégradation de la santé humaine causé par celui-ci figuraient parmi les principaux risques liés au changement climatique en Suisse
    [59]
    . Il indique que d'autres mesures d'adaptation ont encore été adoptées
    [60]
    .
   

    90.  Il expose par ailleurs qu'en 2015 la Suisse a créé le National Centre for Climate Services, chargé de coordonner au niveau fédéral divers services en matière climatique. Il ajoute qu'en réaction aux épisodes de canicule de l'été 2003, l'Office fédéral de météorologie et de climatologie (MétéoSuisse) lance depuis 2005 les alertes canicule, et que l'Office fédéral de la santé publique publie des recommandations sur la manière de faire face aux effets de ces vagues de chaleur
    [61]
    . Diverses mesures d'adaptation auraient ainsi été prises au niveau cantonal pour protéger la population en cas de canicule.
   

    91.  Concernant la planification relative à la période 2030-2050, le Gouvernement signale que la Suisse a été le premier pays à fournir sa CDN, à la date du 27 février 2015
    [62]
    . Il explique qu'elle s'y est engagée à réduire ses émissions de GES de 50 % par rapport à 1990 d'ici à 2030 et que cela représente une réduction moyenne de 35 % sur la période 2021-2030. Il ajoute qu'elle s'est fixé un objectif indicatif de réduction de 70 à 85 % à l'horizon 2050. Pour définir ces objectifs, la Suisse s'est selon lui appuyée sur les données scientifiques disponibles, contenues notamment dans le cinquième rapport du GIEC (2014)
    [63]
    . Le Gouvernement expose que, pour la Suisse, l'engagement à réduire ses émissions de 50 % par rapport à 1990 d'ici à 2030 correspond aux recommandations contenues dans le rapport du GIEC, à savoir une réduction des émissions mondiales de 40 à 70 % par rapport à 2010 d'ici à 2050. La Suisse relève également que sa responsabilité quant aux émissions de GES est limitée, en ce qu'elle ne produit qu'environ 0,1 % des émissions mondiales et que ses émissions par habitant se situent dans la moyenne mondiale. En outre, indique le Gouvernement, la Suisse prend des mesures pour réduire les émissions de GES.
   

92.  Le Gouvernement déclare encore qu'en ratifiant l'Accord de Paris, la Suisse s'est résolument engagée à diviser par deux ses émissions de GES à l'horizon 2030 et à les réduire de 35 % par an en moyenne sur la période 2021-2030 par rapport aux niveaux de 1990. Il ajoute qu'en 2017 le Conseil fédéral a proposé une loi de mise en oeuvre de cet engagement mais que celle-ci, bien qu'approuvée par le Parlement, a été rejetée par référendum le 13 juin 2021.

    93.  Il explique que les débats parlementaires sur la révision complète de la loi sur le CO2 ont pris du retard et qu'en 2019 le Parlement a donc décidé de procéder à une révision partielle de la loi sur le CO2 alors en vigueur, en prolongeant le délai fixé pour les mesures en cours et en arrêtant pour 2021 un objectif de réduction prévoyant une diminution annuelle des émissions de GES de 1,5 % par rapport à leur niveau de 1990. Selon le Gouvernement, l'objectif de 2021 représentait en particulier une base légale permettant de déterminer le taux de compensation applicable aux importateurs de carburants fossiles ainsi que le niveau d'augmentation de la taxe sur le CO2. Le Gouvernement ajoute qu'en août 2019 le Conseil fédéral a décidé qu'à partir de 2050 la Suisse devrait cesser d'émettre davantage de GES que ce qui pourrait être absorbé par les réservoirs naturels et stocké par des installations techniques (objectif zéro émission nette)
    [64]
    . Selon le Gouvernement, cela correspondait aux données scientifiques présentées dans le rapport spécial du GIEC de 2018 sur le réchauffement planétaire de 1,5 oC (précité). La même base scientifique sous-tendrait les objectifs énoncés dans la stratégie climatique que la Suisse a adoptée en 2021 (paragraphe  REF paragraph00100 \h 100 ci-dessous).
   

    2. La seconde phase
   

94.  Le Gouvernement expose que, le 25 septembre 2020, le Parlement a adopté une nouvelle loi sur le CO2, destinée à permettre la mise en oeuvre des engagements pris par la Suisse au titre de l'Accord de Paris et la fixation des objectifs pour la période allant jusqu'en 2030 (baisse des émissions de 50 % d'ici à 2030 et de 35 % pour la période 2021-2030, dans les deux cas par rapport aux niveaux de 1990). Il indique que cette nouvelle loi prévoyait un ensemble complet de mesures censées permettre la réalisation des objectifs fixés et qu'elle devait entrer en vigueur le 1er janvier 2022, mais qu'elle a cependant été rejetée par référendum le 13 juin 2021.

    95.  Il explique que, le 17 décembre 2021, afin d'éviter un vide législatif, le Parlement a décidé d'adopter une version partiellement révisée de la loi existante de 2011 sur le CO2
    [65]
    , prévoyant pour la période 2021-2024 un objectif de réduction de 1,5 % par an par rapport au niveau de 1990, étant entendu qu'à partir de 2022 un quart au maximum de cette réduction pourrait être atteint au moyen de mesures mises en oeuvre à l'étranger. Il précise qu'il s'agissait d'objectifs indépendants de l'objectif de réduction de 20 % fixé pour la période allant jusqu'en 2020, et qu'ils étaient susceptibles de donner lieu à de nouveaux ajustements.
   

    96.  Il indique qu'entre-temps, le 17 septembre 2021, le Conseil fédéral avait défini les étapes suivantes de la politique climatique suisse
    [66]
    . Il note qu'il s'agissait en particulier de répondre aux craintes exprimées lors de la votation populaire quant à une augmentation du coût de la vie, notamment une possible hausse du prix de l'essence, qui avaient conduit au rejet de la nouvelle loi sur le CO2. Il expose que le Conseil fédéral avait donc établi les principes directeurs suivants pour la nouvelle législation : a) maintien des instruments de la loi existante sur le CO2 ; b) aucune nouvelle taxe ; c) aide financière supplémentaire aux secteurs et à la population concernés ; et d) développement des carburants d'aviation durables.
   

    97.  Il poursuit en expliquant que, le 17 décembre 2021, le Conseil fédéral a entamé le processus de consultation sur la révision de la loi sur le CO2 pour la période postérieure à 2024
    [67]
    . Il précise que ce processus s'est achevé en avril 2022 et qu'en septembre de la même année le Conseil fédéral a publié un communiqué sur ladite révision pour la période en question
    [68]
    . Il indique que les mesures alors envisagées étaient les suivantes : a) réintroduction de la taxe sur le CO2 et, pour une période déterminée, augmentation des aides octroyées pour la protection du climat ; b) soutien financier aux installations de biogaz et encouragement de la planification énergétique dans les communes ; c) abaissement des valeurs cibles d'émissions de CO2 applicables aux nouveaux véhicules, en coopération avec l'Union européenne ; d) introduction des mesures de protection du climat concernant le secteur des transports ; e) développement des carburants d'aviation durables, en coordination avec l'Union européenne ; f) relèvement à 90 % de la part des émissions que les importateurs d'essence sont tenus de comp