# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 351f78ea-1985-5a29-ba53-2acbe7e74a00
**Source:** Bundesstrafgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2005-04-18
**Language:** fr
**Title:** Bundesstrafgericht 18.04.2005 BB.2005.19
**Docket/Reference:** BB.2005.19
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BSTG_001_BB-2005-19_2005-04-18

## Full Text

Entraide pénale nationale entre la Confédération et un canton (art 352 et 357 CP, 28 al. 1 let. g LTPF);;Entraide pénale nationale entre la Confédération et un canton (art 352 et 357 CP, 28 al. 1 let. g LTPF);;Entraide pénale nationale entre la Confédération et un canton (art 352 et 357 CP, 28 al. 1 let. g LTPF);;Entraide pénale nationale entre la Confédération et un canton (art 352 et 357 CP, 28 al. 1 let. g LTPF)

Arrêt du 18 avril 2005 
Cour des plaintes 

Composition  Les juges pénaux fédéraux Emanuel Hochstrasser, 
président, Barbara Ott et Tito Ponti, 
La greffière Claude-Fabienne Husson Albertoni  

   
 
Parties 

  
CANTON DE GENEVE CABINET DU JUGE D'INS-
TRUCTION,  
 

Requérante 
 

 contre 
   

COMMISSIONS DE GESTION DE L'ASSEMBLEE 
FEDERALE,  
 

Partie adverse 
 

Objet  Entraide pénale nationale entre la Confédération et 
un canton (art 352 et 357 CP, 28 al. 1 let. g LTPF) 

 

B u n d e s s t r a f g e r i c h t   

T r i b u n a l  p é n a l  f é d é r a l  

T r i b u n a l e  p e n a l e  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  p e n a l  f e d e r a l  

Numéro de dossier:  BB.2005.19 
 
 
 

 

 

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Faits: 

1. En 2001, suite à la déconfiture de la Banque cantonale de Genève (ci-
après: BCGe), une poursuite pénale a été ouverte dans le canton à l'en-
contre d'anciens organes et d'anciens réviseurs de la banque. Ces derniers 
ont été inculpés de gestion déloyale, de faux dans les titres, de faux ren-
seignements sur des entreprises commerciales et de gestion déloyale des 
intérêts publics. A la demande du juge d'instruction cantonal (ci-après: juge 
d'instruction) et en vertu d'un arrêt rendu par le Tribunal fédéral en date du 
12 février 2003 (ATF 129 IV 141), la Commission fédérale des banques (ci-
après: CFB) a été appelée à collaborer à l'enquête, en fournissant notam-
ment des renseignements sur ses interventions en rapport avec la BCGe 
ou avec les établissements dont cette banque a pris la succession, soit la 
Banque hypothécaire du canton de Genève (ci-après: BHCG) et la Caisse 
d'épargne de Genève (ci-après: CEG). Dans ce contexte, le juge a notam-
ment procédé, en date du 20 janvier 2004, à l'audition du témoin A.______, 
président de la CFB. Dans sa déposition, le précité a indiqué que "chaque 
année, le président de la CFB et le directeur du secrétariat sont entendus 
par les commissions de gestion du Conseil national et du Conseil des Etats 
au sujet du rapport de gestion de la CFB". Il a ajouté qu'"à ces occasions, 
le cas de la BCGe, comme d'autres, avait été évoqué".  

 

2. Dès le 2 février 2004, se prévalant des déclarations de A.______, les avo-
cats des réviseurs inculpés ont requis du juge d'instruction qu'il sollicite des 
Chambres fédérales la remise des procès-verbaux des commissions de 
gestion (ci-après: CdG), des copies de leurs rapports et de tout autre do-
cument ayant trait à la surveillance de la CFB et de son secrétariat "en re-
lation avec les difficultés de la BCGe et des établissements CEG et 
BHCG".  

 

3. Par requête du 2 avril 2004, complétée le 18 mai suivant, le juge d'instruc-
tion a requis des présidents des CdG des Chambres fédérales qu'ils lui re-
mettent copie des procès-verbaux, ou parties de procès-verbaux de leurs 
séances et des auditions des membres et collaborateurs de la CFB dans la 
mesure où, entre 1990 et 2001, ils concernent la situation des banques 
précitées.  

 

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4. Par décision du 11 mai 2004, confirmée le 17 juin suivant, les présidents 
ont refusé de donner suite à cette requête.  

 

5. Le juge d'instruction s'étant incliné devant ce refus, les réviseurs inculpés 
ont saisi la Chambre d'accusation du canton de Genève qui, par ordon-
nance du 22 février 2005, a enjoint au juge d'instruction de saisir le Tribu-
nal pénal fédéral afin d'obtenir l'entraide requise de la part des CdG. En 
exécution de cette décision, le juge d'instruction saisit la Cour des plaintes, 
par acte du 4 mars 2005, d'une requête tendant à ce qu'il soit ordonné aux 
CdG du Conseil national et du Conseil des Etats de lui remettre copie des 
procès-verbaux déjà désignés. Le juge d'instruction, se prévalant des art. 
44 Cst et 352 CP, ainsi que des principes dégagés par l'arrêt du Tribunal 
fédéral du 12 février 2003, considère que lesdites commissions ne peuvent 
valablement se soustraire à leur obligation d'entraide en invoquant le secret 
auquel elles sont tenues.  

 

6. Invités à se déterminer sur cette requête, les présidents des CdG concluent 
au rejet de la requête du juge d'instruction. Persistant dans leur décision de 
refuser l'accès aux procès-verbaux sollicités, ils font valoir que leur déci-
sion n'est sujette à aucun recours et que l'intervention de l'autorité judiciaire 
constituerait une violation de la séparation des pouvoirs. Insistant par ail-
leurs sur la nécessaire confidentialité liée aux travaux des commissions 
qu'ils président, ils considèrent que la protection de ce secret doit de toute 
manière l'emporter sur l'intérêt invoqué par l'autorité pénale requérante.  
   

  

La Cour des plaintes considère en droit: 

 

1. La Cour des plaintes est compétente pour statuer sur les contestations por-
tant sur l'entraide pénale nationale dans les cas prévus par une loi fédérale 
(art. 28 al. 1 let. g LTPF). Conformément à la jurisprudence précisée par la 
Chambre d'accusation du Tribunal fédéral, à laquelle la Cour des plaintes a 
succédé dans cette fonction, l'autorité de poursuite pénale qui se voit refu-
ser l'exécution d'une mesure d'entraide par une autre autorité doit s'adres-
ser à la Cour des plaintes, en application de l'art. 357 CP, afin que celle-ci 

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ordonne, le cas échéant, à l'autorité requise d'exécuter la mesure (ATF 129 
IV 141 consid. 2.2. p. 144).  

 

2. La Confédération et les cantons doivent s'entraider dans l'accomplissement 
de leurs tâches réciproques et, au besoin, s'accorder l'entraide judiciaire 
(art. 44 al. 1 et 2 Cst). En matière de poursuite pénale ayant pour objet une 
infraction prévue et punie par le code pénal suisse, cette obligation géné-
rale d'entraide est concrétisée à l'art. 352 al. 1 CP, selon lequel la Confédé-
ration et les cantons, de même que les cantons entre eux, sont tenus de se 
prêter assistance. En l'absence de toute restriction découlant de l'une ou 
l'autre des dispositions précitées, il faut admettre que le devoir d'assistance 
s'étend en principe à toutes les autorités cantonales ou fédérales, qu'elles 
exercent une fonction exécutive, législative ou judiciaire. Les commenta-
teurs de l'art. 44 Cst (HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaat-
srecht, Zürich 2001, n. 1242 ss. p. 350 ss.; KNAPP in Die Schweizerische 
Bundesverfassung, Zürich, Bâle, Genève 2002, ad art. 44 n. 24 à 27 
p. 578, 579; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, 
Berne 2000, Vol. II, p. 321, 322; URSULA ABDERHALDEN, Der kooperative 
Föderalismus in Die neue schweizerische Bundesverfassung, Bâle, Ge-
nève, Münich 2000, p. 213 ss. BELLANGER, L'entraide administrative en 
Suisse in L'entraide administrative, Genève, Zürich, Bâle 2005, p. 9), pas 
plus que ceux de l'art. 352 CP (PIQUEREZ, Procédure pénale suisse, Zürich 
2000, n. 1632 p. 349; HAUSER/SCHWERI/HARTMANN, Schweizerisches 
Strafprozessrecht, Bâle 2005, § 44 n. 36 p. 200; NAY in Basler Kommentar, 
Strafgesetzbuch II, Bâle 2003, ad art. 352 n. 9, p. 2334) ne suggèrent pas 
que les autorités législatives seraient dispensées par principe de ce devoir 
d'assistance. La jurisprudence relative à l'art. 352 CP ne s'est jamais pro-
noncée sur cette question. Tout au plus peut-on relever qu'elle a à chaque 
fois fait mention des "autorités fédérales" sans spécifier lesquelles, de sorte 
que rien ne permet d'exclure les autorités législatives du champ d'applica-
tion de cette disposition qui a trait à la collaboration entre les cantons et la 
Confédération.  

2.1 Contrairement à ce que les intimés semblent suggérer, l'obligation faite à 
une autorité administrative ou législative d'accorder l'entraide à une autorité 
judiciaire ne constitue pas nécessairement une atteinte au principe de la 
séparation des pouvoirs. La jurisprudence rendue dans ce sens en matière 
d'entraide requise de l'administration (ATF 123 IV 157 consid. 4c p. 163) 
vaut aussi, mutatis mutandis pour le pouvoir législatif. L'art. 352 CP est 
d'ailleurs l'œuvre du législateur lui-même et il lui aurait été loisible, s'il 

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l'avait souhaité, de préciser que cette disposition ne lui était pas opposable. 
Or il ne l'a pas fait.  

2.2 L'argument selon lequel la mise en œuvre de la procédure prévue à l'art. 
357 CP aurait pour effet d'introduire un recours contre les décisions des 
présidents des CdG, alors qu'un tel recours n'est pas prévu par la loi sur 
l'Assemblée fédérale du 13 décembre 2002 (Loi sur le Parlement, LParl; 
RS 171.10) n'est pas décisif non plus. Cette situation ne diffère en rien, en 
effet, de celle qui prévaut en matière d'entraide requise de l'administration 
fédérale. Aucun recours n'est en effet prévu contre les décisions de l'auto-
rité compétente en matière de levée du secret de fonction d'un membre du 
personnel de l'administration (art. 94 de l'ordonnance du 3 juillet 2001 sur 
le personnel de la Confédération [OPers, RS 172.220.111.3.]), ce qui ne 
permet pas pour autant de soustraire une décision de refus à la procédure 
instituée par l'art. 357 CP (ATF 123 IV 157 consid. 4c p. 163).  

2.3 En conclusion, on ne peut exclure a priori qu'une autorité législative puisse 
être contrainte d'accorder l'entraide judiciaire dans le cadre d'une poursuite 
pénale fondée sur le droit fédéral. Cette question peut toutefois rester ou-
verte vu l'issue négative à donner à la présente requête.  

 

3. Lorsque l'autorité requise refuse d'accorder l'entraide judiciaire, il revient à 
la Cour des plaintes d'examiner si les motifs de ce refus sont dignes ou non 
d'être pris en considération pour exclure l'assistance (ATF 129 IV 141, 
consid. 3 p. 144). Dans les cas où, comme en l'espèce, l'autorité requise 
fonde son refus sur la nécessité de préserver le secret auquel elle est te-
nue, il convient de faire la pesée des intérêts en présence et de décider, de 
cas en cas, si l'intérêt de l'autorité requise à la préservation de ce secret 
doit l'emporter sur l'intérêt de la poursuite pénale à réunir les moyens de 
preuve propres à l'établissement de la vérité sur les faits qui sont pertinents 
pour l'enquête.  

3.1 Le rôle des commissions parlementaires fédérales, les droits et les devoirs 
de leurs membres, sont définis par la LParl déjà citée. Chacune des cham-
bres du Parlement désigne en son sein une CdG avec mission d'exercer la 
haute surveillance sur la gestion du Conseil fédéral, de l'administration fé-
dérale, des tribunaux fédéraux et d'autres organes ou personnes auxquels 
sont confiées des tâches de la Confédération (art. 26 al. 1 et 52 al. 1 LParl 
qui concrétisent ainsi l'art. 169 al. 1 Cst). Les CdG exercent leur surveil-
lance principalement sous l'angle de la légalité, de l'opportunité et de l'ef-
ficacité (art. 26 al. 3 et 52 al. 2 LParl). Dans l'accomplissement de leurs tâ-
ches, les CdG peuvent notamment procéder à l'audition de témoins, que 

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ceux-ci soient ou non des personnes au service de la Confédération (art. 
153 al. 1 et 2 LParl). Celles-ci – au nombre desquelles figurent les mem-
bres et le personnel de la CFB (cf. art. 156 al. 4 LParl; art. 6 de l'ordon-
nance du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement et de 
l'administration [OLOGA; RS 172.010.1] et annexe p. 25) – sont tenues de 
donner aux CdG des renseignements complets et véridiques (art. 156 al. 1 
LParl), ce qui signifie qu'elles ne peuvent à cette occasion se prévaloir de 
leur secret de fonction (cf. art. 169 al. 2 Cst). Ces personnes peuvent en 
revanche refuser de témoigner sur des faits dont la révélation les expose-
rait à des poursuites pénales, à un grave déshonneur ou à un dommage 
pécuniaire certain (art. 156 al. 2 LParl et 42 al. 1 PCF). Il est interdit de 
faire subir un préjudice quelconque à une personne au service de la 
Confédération en raison d'une déposition véridique faite devant une com-
mission (art. 156 al. 3 LParl). Les députés aux chambres fédérales sont te-
nus au secret de fonction (art. 8 LParl). Les délibérations des commissions 
sont confidentielles et il est interdit, en particulier, de divulguer les positions 
défendues par les personnes ayant participé aux séances (art. 47 al. 1 
LParl). Les CdG sont tenues de prendre toutes les mesures nécessaires à 
la préservation du secret (art. 150 al. 3 et 153 al. 5 LParl). Les séances des 
commissions font l'objet de procès-verbaux dont la distribution est limitée 
aux membres de la commission, au président de la commission homologue 
de l'autre conseil, aux services compétents du Parlement et aux représen-
tants des autorités fédérales ayant assisté à la séance, les autres partici-
pants recevant un extrait de leur intervention (art. 4 et 6 al. 1 et 2 de l'Or-
donnance de l'Assemblée fédérale portant application de la Loi sur le Par-
lement et relative à l'administration du Parlement du 3 octobre 2003 [Or-
donnance sur l'administration du Parlement, OLPA; RS 171.115]). Hormis 
le cas - non réalisé en l'espèce - visé à l'art. 6 al. 4 OLPA, les procès-
verbaux des commissions ne sont communiqués à des tiers que sur déci-
sion du président et si aucune raison majeure ne s'y oppose. Les tiers sont 
alors tenus au respect de la confidentialité (art. 7 al. 4 et 5 OLPA).  

3.2 L'exercice de la haute surveillance par le Parlement sur les activités des 
services étatiques ou paraétatiques de la Confédération constitue un élé-
ment essentiel de l'Etat de droit. Cette haute surveillance revêt un carac-
tère exclusivement politique. Les commissions chargées de cette surveil-
lance (in casu les CdG) peuvent émettre des critiques ou des recom-
mandations, mais non pas se substituer aux organes qu'elles surveillent, ni 
prendre des sanctions à leur égard ou à l'égard de leurs membres  
(FF 1997 I 403; ZIMMERLI: § 66 n. 30 et MAHON: § 65 n. 33 in Droit constitu-
tionnel suisse, Zürich 2001, p. 1041, 1042 et 1023). Afin de permettre au 
Parlement d'assumer au mieux cette tâche importante, la Constitution fédé-
rale et la LParl confient aux CdG des pouvoirs d'investigations importants 

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et notamment celui de contraindre les autorités et les fonctionnaires fédé-
raux de les renseigner sans égard au secret de fonction auquel ils sont par 
ailleurs tenus. En contrepartie, la loi soumet les CdG et leurs membres à 
des exigences de secret et de confidentialité particulièrement strictes. Si 
les débats des commissions doivent certes faire l'objet de procès-verbaux, 
ceux-ci ne peuvent qu'exceptionnellement être diffusés en dehors d'un cer-
cle restreint de destinataires. En résumé, le constituant et le législateur ont 
clairement prévu que la haute surveillance du Parlement devait pouvoir 
s'exercer avec la liberté indispensable à l'efficacité de ce contrôle politique.  

Les procès-verbaux dont la fourniture est requise sont des documents in-
ternes aux CdG, destinés à la formation de l'opinion des commissions. 
Pour les raisons qui viennent d'être exposées, ces commissions ont un in-
térêt évident et digne de protection à en limiter la diffusion (ATF 129 IV 
141, consid. 3.4. p. 147). Le secret est nécessaire à garantir la liberté d'ex-
pression des parlementaires et des personnes qu'ils auditionnent, comme à 
préserver la confidentialité de certaines sources d'information.  

3.2.1 Dans la mesure où elle porte sur la remise d'une copie "des procès-
verbaux ou partie des procès-verbaux des séances" des deux commis-
sions, la requête doit manifestement être rejetée. L'intérêt des commissions 
au secret de leurs débats internes l'emporte en effet clairement sur les be-
soins de la procédure pénale, pour peu que ceux-ci soient même donnés 
en l'occurrence, ce qui est loin d'être évident. On ne voit pas en effet en 
quoi les propos tenus par les membres des commissions pourraient être 
utiles à la recherche de la vérité dans le cadre de la procédure pénale et 
les opinions exprimées par les participants aux séances concernées, qui 
doivent rester confidentielles (cf. en particulier l'art. 7 al. 5 OLPA), ne sau-
raient se substituer de quelque manière que ce soit à celle que, le moment 
venu, le juge pénal devra formuler dans ses décisions. A supposer que les 
CdG, ou certains de leurs membres, aient exprimé des doutes ou des criti-
ques sur la manière dont la CFB assumait ses devoirs à l'égard de la BCGe 
et des établissements dont elle est issue, de tels avis n'ont pas à être pris 
en considération pour apprécier si, à leur tour, les organes de ces banques 
ont eux-mêmes respecté leurs devoirs.  

3.2.2 S'agissant des extraits de ces procès-verbaux relatant les propos des 
"membres et collaborateurs de la CFB", leur utilité potentielle pour la pro-
cédure pénale ne peut être a priori exclue, comme le Tribunal fédéral l'a 
déjà précisé dans sa décision du 12 février 2003 déjà citée (ATF 129 IV 
141 consid. 3.4.2. p. 148). Cependant, les membres de la CFB ayant été 
entendus par les CdG devraient avoir reçu un extrait du procès-verbal rela-
tif à leur intervention (art. 6 al. 2 OLPA). Vu l'entraide entre la CFB et la jus-

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tice genevoise prescrite dans cette affaire par le Tribunal fédéral (ATF 129 
IV 141), ces extraits de procès-verbaux devraient donc pouvoir être remis 
au juge d'instruction genevois par les membres concernés de la CFB. Ces 
pièces s'inscrivent en effet dans la droite ligne des documents auxquels le 
Tribunal fédéral fait référence dans son arrêt précité. Vu la possibilité d'ob-
tenir ces documents par cette voie, la demande d'entraide sur ce point doit, 
elle aussi, être rejetée.  

 

4. La requête tendant à la production par les CdG d'extraits des procès-
verbaux de leurs travaux est rejetée sans frais (art. 156 al. 2 OJ) ni dépens 
(art. 159 al. 2 i.f. OJ).  

 

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Par ces motifs, la Cour prononce: 
 
1. La requête est rejetée.  
 
2. Il n'est pas prélevé de frais, ni alloué de dépens. 

 
 

Bellinzone, le 20 avril 2005 
 
Au nom de la Cour des plaintes 
du Tribunal pénal fédéral 
 
Le président:   la greffière:  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Distribution 
 
- Canton de Genève, Cabinet du juge d'instruction,  
- Assemblée fédérale, commissions de gestion,  
 
 
 

Indication des voies de recours 

Cet arrêt n'est pas sujet à recours.