# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** db674e57-d155-5421-8ddb-8840d0209e30
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-04-05
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.04.2022 GE.2021.0191
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2021-0191_2022-04-05.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 5 avril 2022 

  
	
  Composition

  	
  M. Guillaume Vianin, président; M. Michel Mercier et M. Fernand
  Briguet, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier. 

  

 

	
  Recourant

  	
   

  	
  A.________, à ********, représenté
  par Me Jean-Christophe Oberson, avocat à Lausanne,
   

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Service de la promotion de
  l'économie et de l'innovation, à Lausanne.    

  

   

 

	
  Objet

  	
  Divers    

  
	
   

  	
  Recours A.________ c/ décision sur réclamation du Service
  de la promotion de l'économie et de l'innovation du 24 août 2021 (demande
  d'aide financière dans les cas de rigueur COVID-19).

  

 

Vu les faits suivants:

A.                    
A.________ exploitait sous la raison individuelle "********",
inscrite au registre du commerce du canton de Vaud le 7 août 2003, les
restaurants et cafétérias de la ********, à ********, sur les deux sites de
cette dernière, à savoir: ******** (********) et ******** (********). Il a remis
l'exploitation de ces établissements avec effet au 31 décembre 2020. Le 4
janvier 2021, l’entreprise individuelle a été radiée du registre du commerce par
suite de cessation d’activité.

B.                    
Le 9 février 2021, A.________ a saisi le Service de la promotion de
l'économie et de l'innovation (SPEI; ci-après aussi: l'autorité intimée) d’une
demande d’aide financière pour les entreprises dans les cas de rigueur,
destinée à lutter contre les effets de la Covid-19. A l’appui de sa demande, il
a expliqué que les deux restaurants qu’il exploitait avaient été fermés du 16
mars au 7 juin 2020 et ********, du 5 au 18 décembre 2020, que la fréquentation
durant les périodes d’ouverture était pratiquement nulle en raison des
restrictions imposées et que toutes les manifestions extérieures prévues en 2020
avaient été reportées en 2021. Il a joint à sa demande les états financiers des
exercices 2018 et 2019 de son entreprise. A la demande du SPEI, l’intéressé a
confirmé, le 1er avril 2021, qu’il avait remis l'exploitation au 31
décembre 2020. 

Le 23 avril 2021, A.________ s’est adressé à l’autorité
compétente pour connaître le sort réservé à sa demande. Le même jour, le SPEI l’a
informé de ce qu’il ne pouvait pas prendre sa demande en considération, son
entreprise ayant été radiée du registre du commerce et qu’une décision en ce
sens lui serait notifiée.

Par décision du 2 juin 2021, le SPEI a rejeté la demande.

Le 15 juillet 2021, A.________ a formé une réclamation
contre cette décision. 

Par décision du 24 août 2021, le SPEI a rejeté la réclamation
et confirmé la décision attaquée. Il a considéré que l'aide prévue par l’arrêté
du Conseil d'Etat sur les mesures économiques destinées à lutter contre les
effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas
de rigueur, du 2 décembre 2020 (ci-après: arrêté COVID-19 cas de rigueur; BLV 900.05.021220.5)
était destinée aux entreprises. En l'occurrence, cette condition n'était pas
remplie, puisqu'au moment du dépôt de la demande, le 9 février 2021, le
réclamant avait cessé d'exploiter son entreprise, qui tombait sous le coup de
la clause d'exclusion de l'art. 3 al. 2 let. c de l'arrêté COVID-19 cas de
rigueur. En outre, pour être éligible à l'octroi d'une aide, l'entreprise
devait, entre autres conditions, établir qu'elle était rentable ou viable avant
le début de la crise du COVID-19. Dans le cas particulier, cette condition n'était
pas remplie, du moment que l'entreprise avait été liquidée au plus tard lors de
sa radiation du registre du commerce, soit antérieurement au dépôt de la
demande.

C.                    
Par acte du 7 octobre 2021, A.________ a recouru à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, dont
il demande l’annulation. Principalement, il conclut à ce que son droit à l'aide
financière prévue dans les cas de rigueur (COVID-19) soit reconnu; subsidiairement,
il demande le renvoi de la cause au SPEI pour nouvelle décision. Il fait valoir
que la clause d'exclusion de l'art. 3 al. 2 let. c de l'arrêté COVID-19 cas de
rigueur est entrée en vigueur seulement le 19 mai 2021, soit postérieurement au
dépôt de la demande. Il explique en outre qu'une entreprise individuelle ne fait
pas l'objet d'une liquidation comme cela est le cas pour les sociétés anonymes,
les sociétés à responsabilité limitée ou les sociétés coopératives. Par
conséquent, l'art. 6 al. 2 let. b de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur, dont il ressort
qu'une entreprise n'est pas rentable ou viable – et partant éligible à l'octroi
de l'aide – si elle fait l'objet d'une liquidation lors de la demande, ne
serait pas applicable en l'espèce.

L'autorité intimée a produit son dossier. Il n'a pas
été requis de détermination sur le recours.

D.                    
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                     
Sous le titre "Voies de droit", l’art. 16 al. 4 de l'arrêté
COVID-19 cas de rigueur renvoie aux dispositions de la loi cantonale du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). 

Déposé dans le délai légal contre une décision d'une
autorité cantonale qui ne peut pas faire l'objet d'un recours devant une autre
autorité et qui porte manifestement une atteinte aux intérêts du recourant, le
recours, qui répond en outre aux exigences de forme prévues par la loi, est
recevable, si bien qu'il convient d'entrer en matière sur le fond (cf. art. 75,
79, 92 et 95, applicables par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

2.                     
Lorsque le droit matériel change en cours d'instance, la question est de
savoir quelles sont les règles de droit applicables. Selon les cas, la jurisprudence
retient les règles qui étaient en vigueur lors de la réalisation des faits qui
doivent être appréciés juridiquement, celles qui valaient lors du dépôt de la
demande (notamment en matière de subventions; cf. art. 36 al. 1 de la loi
fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités [RS
616.1; loi sur les subventions, LSu]) ou de l'ouverture d'une procédure administrative
non contentieuse ou encore les règles en vigueur lors du prononcé de la
décision de première instance ou de la décision sur réclamation (cf. René Wiederkehr/Paul
Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, 2012, p. 256 ss). En
premier lieu, il convient toutefois de tenir compte des éventuelles règles de
droit intertemporel contenues dans l'acte normatif considéré.

En l'occurrence, l'art. 20 al. 1 de l'arrêté
COVID-19 cas de rigueur dispose que celui-ci entre en vigueur le 2 décembre
2020 et échoit le 31 décembre 2021. Toutefois, selon l'art. 20 al. 2, les
demandes d'aide pendantes au 31 décembre 2021 restent soumises aux dispositions
du présent arrêté jusqu'à l'issue de la procédure. Cela donne à penser que
c'est le droit en vigueur lors du dépôt de la demande qui s'applique. La décision
attaquée, aux termes de laquelle "au moment du dépôt de la demande, le
réclamant n'exploitait plus son entreprise" (consid. 2c), va apparemment
dans le même sens. La question n'a pas à être tranchée définitivement, comme on
va le voir. Toutefois, sans autre indication, la réglementation est présentée ci-après
dans sa teneur en vigueur le 9 février 2021, date du dépôt de la demande.

3.                     
a) aa) Le 25 septembre 2020, les Chambres fédérales ont adopté la loi
fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à
surmonter l’épidémie de COVID-19 (Loi COVID-19; RS 818.102), dont les art. 12 et
ss prévoient des mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises. Aux
termes de l’art. 12:

"1 À la demande d’un ou de plusieurs cantons,
la Confédération peut soutenir les

mesures de ces cantons pour les cas de rigueur destinées aux entreprises
particuliè-

rement touchées par les conséquences de l’épidémie de COVID-19 en raison de la

nature même de leur activité économique, en particulier les entreprises actives
dans

la chaîne de création de valeur du secteur événementiel, les forains, les prestataires

du secteur des voyages, de la restauration et de l’hôtellerie ainsi que les
entreprises

touristiques pour autant que les cantons participent à leur financement comme
suit:

[…]

1bis Il y a cas de
rigueur au sens de l’al. 1 si le chiffre d’affaires annuel de l’entreprise est
inférieur à 60 % de la moyenne pluriannuelle. La situation patrimoniale et la
dotation en capital globales doivent être prises en considération, ainsi que la
part des coûts fixes non couverts.

[…]

2bis Le soutien de la
Confédération n’est accordé que si les entreprises étaient rentables ou viables
avant l’apparition du COVID-19 et à condition qu’elles n’aient pas droit à
d’autres aides financières de la Confédération au titre du COVID-19. Ces
dernières n’incluent pas les indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail,
les allocations pour perte de gain et les crédits visés par l’ordonnance du 25
mars 2020 sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19 et par la loi du
18 décembre 2020 sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19.

[…]".

Les dispositions d'exécution sont contenues dans l’ordonnance
fédérale du 25 novembre 2020 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées
aux entreprises en lien avec l’épidémie de COVID-19 (Ordonnance COVID-19 cas de
rigueur; RS 951.262). Aux termes de l’art. 1er al. 1 de ce texte:

"1 En vertu de l’art.
12, al. 1, de la loi COVID-19 du 25 septembre 2020 et dans la limite du crédit
d’engagement approuvé par l’Assemblée fédérale (art. 14), la Confédération
participe aux coûts et aux pertes que les mesures pour les cas de rigueur
destinées aux entreprises occasionnent à un canton si les conditions suivantes
sont réunies:

  a.         les entreprises
bénéficiant du soutien du canton répondent aux exigences                     visées
à la section 2; 

[…]"

La section 2 de l’Ordonnance COVID-19 cas de rigueur
débute par l’art. 2, qui précise: 

"1 L’entreprise a
la forme juridique d’une entreprise individuelle, d’une société de personnes ou
d’une personne morale ayant son siège en Suisse.

2 Elle a un numéro d’identification des entreprises
(IDE)."

L’art. 4 Ordonnance COVID-19 cas de rigueur, qui
fait également partie de la section 2, a la teneur suivante:

"1 L’entreprise a
fourni au canton les preuves suivantes:

  a.          elle est rentable ou
viable;

  b.          elle a pris les mesures
qui s’imposent pour protéger ses liquidités et sa base                 de
capital;

  c.         elle n’a pas droit aux
aides financières au titre du COVID-19 accordées               spécifiquement
par la Confédération aux domaines de la culture, du sport,                     des
transports publics ou des médias.

2 Est réputée rentable
ou viable une entreprise qui répond aux exigences suivantes:

  a.         elle ne fait pas
l’objet d’une procédure de faillite ou d’une liquidation au                          moment
du dépôt de la demande;

  b.         elle ne faisait pas,
le 15 mars 2020, l’objet d’une procédure de poursuite                        relative
à des cotisations sociales, à moins qu’un plan de paiement ait été               convenu
ou que la procédure se soit conclue par un paiement au moment             du
dépôt de la demande."

L’art. 12 al. 1 Ordonnance
COVID-19 cas de rigueur prévoit que la procédure d’octroi de mesures pour les
cas de rigueur pour lesquelles le canton sollicite la participation de la
Confédération est régie par le droit cantonal et l’art. 13 al. 1, que la
procédure relève du canton dans lequel une entreprise avait son siège le 1er octobre
2020.

bb) Au vu de la réglementation fédérale, le Conseil
d’Etat a promulgué, le 2 décembre 2020, l’arrêté COVID-19 cas de rigueur, dont
l'art. 1er, intitulé "Buts", dispose ce qui suit:

"1 Le présent arrêté régit les conditions
dans lesquelles l'Etat peut octroyer un soutien financier aux entreprises, dans
des cas de rigueur, en raison de la crise du coronavirus.

2 Ces aides peuvent prendre la forme de
contributions non remboursables (ci-après: «aides à fonds perdu») et de
cautionnements de crédits bancaires.

3 Il n'existe aucun droit à l'obtention du soutien
financier prévu par le présent arrêté."

Lors de la mise en vigueur de cet arrêté, son art. 3,
intitulé "Définition d'une entreprise", avait la teneur suivante:

"1  Sont considérées
comme des entreprises au sens du présent arrêté les entreprises en raison
individuelle, les sociétés de personnes et les personnes morales au sens du
droit suisse.

2  Est exclue des
mesures de soutien, au sens du présent arrêté, l'entreprise:

  a.         dans laquelle la
Confédération, le canton ou les communes de plus de                          12'000
habitants détiennent au total plus de 10% du capital, de manière              directe
ou indirecte; ou

  b.         qui a déjà bénéficié
d'un soutien financier de l'Etat ou de la Confédération au                 sens
de l'article 8 alinéa 1."

L'art. 3 a été complété le
19 mai 2021 par l’ajout à l’al. 2 d’une lettre c, aux termes de laquelle est également
exclue des mesures de soutien l'entreprise qui "n'exerce pas d'activité
commerciale et n'emploie pas de personnel en Suisse".

L’art. 4 de l’arrêté COVID-19 cas de rigueur définit
de la façon suivante le cas de rigueur:

"1                Se
trouve dans un cas de rigueur l'entreprise dont la marche des affaires a été
atteinte par les mesures de lutte contre l'épidémie de COVID-19 dans les
proportions indiquées à l'alinéa 2.

2                  Un
cas de rigueur existe si, en raison des mesures ordonnées par les autorités aux
fins de la lutte contre la pandémie COVID-19, la perte de chiffre d'affaires de
l'entreprise durant l'année 2020 représente plus de 40% du chiffre d'affaires
de référence au sens de l'article 5, alinéa 1, lettre b du présent arrêté.

2bis              En cas
de recul du chiffre d'affaires enregistré entre les mois de janvier 2021 et de
juin 2021 en raison des mesures ordonnées par les autorités aux fins de la
lutte contre l'épidémie de COVID-19, l'entreprise peut calculer le recul de son
chiffre d'affaires sur la base du chiffre d'affaires des 12 derniers mois au
lieu du chiffre d'affaires de l'exercice 2020.              

3                  Le
chiffre d'affaires déterminant pour la perte de chiffre d'affaires est calculé
sur la base de la valeur des biens vendus et des services fournis durant
l'année civile 2020, respectivement durant les 12 mois concernés en cas
d'application de l'alinéa 2bis." 

Les conditions d’éligibilité
à l’aide sont définies notamment à l’art. 5 arrêté COVID-19 cas de rigueur, dont
les al. 1 à 2 prévoient ce qui suit:

"1            L'entreprise
doit remplir les conditions suivantes et en attester :

  a.         elle a été inscrite au
registre du commerce avant le 1er mars 2020                                ou,
en cas de défaut de cette inscription, a été créée avant le 1er                                   mars
2020;

  b.         elle a réalisé en 2018
et en 2019 un chiffre d'affaires moyen                                          d'au
moins 50'000 francs (ci-après chiffre d'affaires de référence);

c.         elle a son siège et sa
direction effective dans le canton de Vaud ou y exerce ses activités
économiques auxquelles sont liées la plus grande partie de ses salariés.  

2             Elle dispose
d'un numéro d'identification d'entreprise (IDE) actif. 

[…]"

L’art. 6 arrêté COVID-19 cas
de rigueur pose plusieurs conditions en lien avec la situation patrimoniale et
la dotation en capital de l’entreprise requérante:

 "1           L'entreprise
doit remplir les conditions suivantes et en attester :

  a.         elle était rentable ou
viable avant le début de la crise du COVID-19;

  b.         elle a pris des
mesures qui s'imposent pour protéger ses liquidités et sa                         base
de capital;

  c.          elle n'a pas déjà
bénéficié d'autres soutiens financiers COVID de l'Etat ou de                 la
Confédération, à l'exception de ceux admis à l'article 8, alinéa 2.

2             Est
considérée comme rentable ou viable en vertu de l'article 6, alinéa 1, lettre
a, l'entreprise qui remplit les conditions suivantes et en atteste :

  a.         ...

  b.         elle ne fait pas
l'objet d'une procédure de faillite, d'une procédure                        concordataire
ou d'une liquidation au moment du dépôt de la demande. Sont                 exceptées
les procédures de sursis concordataires où l'assemblée des                          créanciers
a accepté le concordat;

  c.          elle ne faisait pas,
le 15 mars 2020, l'objet d'une procédure de poursuite                        relative
à des cotisations sociales, à moins qu'un plan de paiement ait été               convenu
ou que la procédure se soit conclue par un paiement au moment             du
dépôt de la demande;

  d.         …

  e.         […]"                 

b) En vertu de l'art. 1 al. 3 de l'arrêté COVID-19 cas
de rigueur, il n'existe aucun droit à l'obtention du soutien financier prévu
par le présent arrêté. La situation est la même que d'après l'art. 2 al. 1 de la
loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15), selon
lequel il n'existe pas de droit à l'octroi de la subvention. Or, en relation
avec l'art. 2 al. 1 LSubv, la jurisprudence considère que la subvention peut le
cas échéant être refusée en dépit du fait que les conditions légales de son
octroi sont réalisées (cf. arrêt GE.2017.0118 du 16 janvier 2018 consid. 2c).
Dans tous les cas, les dispositions précitées laissent un pouvoir d’appréciation
à l’autorité compétente pour l’octroi des subventions, pouvoir que l’autorité
de recours se doit de respecter (arrêt GE.2021.0062 du 22 juin 2021 consid. 1c
et 2c).

4.                     
a) Il ressort des réglementations tant fédérale que cantonale présentées
ci-dessus que les aides sont destinées aux entreprises, terme qui comprend les
entreprises individuelle, les sociétés de personnes et les personnes morales au
sens du droit suisse. Seules les entreprises qui étaient rentables ou viables
avant le début de la crise du COVID-19 peuvent en bénéficier. Une entreprise
est rentable ou viable si, entre autres conditions, elle ne fait pas l'objet
d'une liquidation au moment du dépôt de la demande (art. 6 al. 2 let. b de l'arrêté
COVID-19 cas de rigueur; voir aussi art. 4 al. 2 let. a Ordonnance COVID-19 cas
de rigueur).

Quoi qu'en dise le recourant, en cas de cessation
d'exploitation, une entreprise individuelle fait l'objet d'une liquidation
avant d'être radiée du registre du commerce (cf. TF 4A_23/2014 du 8 juillet
2014 consid. 2.1.2). 

A contrario, les entreprises qui ont cessé d'exister
ne peuvent bénéficier des aides en question. Cela ressort en particulier de la
condition que l'entreprise dispose d'un numéro d'identification d'entreprise
(IDE) actif (art. 5 al. 2 de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur). En outre, les
dispositions de procédure de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur prévoient que l'"entreprise"
dépose sa demande (art. 13 al. 1 de l'arrêté COVID-19 cas de rigueur), ce qui
suppose que celle-ci existe lors du dépôt de la demande. Si les entreprises qui
ne sont pas rentables ou viables ne peuvent pas bénéficier du soutien financier,
il doit en aller a fortiori de même des entreprises qui ont cessé
d'exister. 

Les aides financières, en particulier l'octroi
facilité de crédits bancaires par le biais de cautionnements étatiques, doivent
permettre aux entreprises qui manquent de liquidités en raison de la baisse de leur
chiffre d'affaires liée à la crise sanitaire, de "passer le cap",
sans que leur existence ne soit menacée par leur insolvabilité. Elles ne sont
pas destinées aux entreprises qui ont cessé d'exister, respectivement à leurs propriétaires
(actionnaires dans le cas d'une société anonyme, exploitant s'agissant d'une
entreprise individuelle). 

b) En l'occurrence, il est constant que le recourant
a remis l'exploitation des restaurants et cafétérias de la ******** avec effet
au 31 décembre 2020. Il a alors cessé d'exploiter son entreprise individuelle,
laquelle a été radiée du registre du commerce le 4 janvier 2021 par suite de
cessation d’activité. Le recourant a déposé sa demande d'aide financière
seulement par la suite, le 9 février 2021. Dès lors qu'à ce moment il
n'exploitait plus d'entreprise (individuelle), il ne pouvait bénéficier du
soutien financier prévu par l'arrêté COVID-19 cas de rigueur, indépendamment de
la question de savoir si l'art. 3 al. 2 let. c de l'arrêté COVID-19 cas de
rigueur était applicable ou non. 

Dans ces conditions, l'autorité intimée n'a nullement
abusé de son pouvoir d'appréciation en rejetant la demande d'aide financière du
recourant.

5.                     
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée,
par la voie de la procédure simplifiée de l’art. 82 al. 1 LPA-VD. Il sera
statué sans frais, ni dépens (cf. art. 16 al. 3 arrêté COVID-19 cas de rigueur).

 

Par ces motifs

 la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

 

I.                      
Le recours est rejeté. 

II.                     
La décision sur réclamation du Service de la promotion de l'économie et
de l'innovation, du 24 août 2021, est confirmée.

III.                   
Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

 

 

Lausanne, le 5 avril 2022

 

Le président:                                                                                            Le
greffier:           

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.