# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 06fc32c6-a632-568b-ab21-42cb17c2d5c0
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-08-22
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 22.08.2019  VB.2018.00673
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2018-00673_2019-08-22.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2018.00673	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 22.08.2019
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Abgaberecht ohne Steuern
	Betreff: 

	Heimtaxen

	
Heimtaxen (vgl. VB.2015.00129).

Der Rekursentscheid vom 28. Januar 2015 stellt insofern einen Teilentscheid dar, als damit die Rückerstattung für bezahlte Betreuungstaxen in den Monaten Januar bis April 2013 angeordnet wurde. Dieser Teilentscheid wurde von der Beschwerdegegnerin zwar angefochten, vom Verwaltungsgericht aber mit Urteil vom 5. November 2015 bestätigt und danach nicht an das Bundesgericht weitergezogen. Insoweit liegt somit eine res iudicata vor, weshalb der nunmehr angefochtene Nichteintretensentscheid der Vorinstanz in diesem Umfang nicht zu beanstanden ist (E. 2.5.3). Im Übrigen liegt indessen ein anfechtbarer Zwischenentscheid und keine res iudicata vor. Die Vorinstanz hätte daher auf den Rekurs im Umfang des Zwischenentscheids eintreten und diesem dabei ihre materiell-rechtlichen Ausführungen des Beschlusses vom 28. Januar 2015 zugrundelegen müssen (E. 2.5.4). Vorliegend rechtfertigt es sich, auf eine Rückweisung zu verzichten und reformatorisch zu entscheiden (E. 2.6). Es besteht eine gesetzliche Grundlage, um von sämtlichen Bewohnerinnen und Bewohnern des Alterszentrums Betreuungstaxen zu erheben (E. 3.2.2). Bei den Betreuungstaxen handelt es sich um Benutzungsgebühren (E. 3.2.4). Die Änderung der Betreuungstaxen verstösst weder gegen das Äquivalenzprinzip noch das Kostendeckungsprinzip (E. 3.2.4). Die Schlussfolgerung des Bezirksrats in seinem Beschluss vom 28. Januar 2015, dass die Verrechnung einer Betreuungstaxe von Fr. 50.- pro Tag ab Mai 2013 keine Rechtsverletzung darstelle, ist nicht zu beanstanden, auch wenn die Vorinstanz auf den Rekurs hätte eintreten und ihn materiell unter Bindung an ihren Rückweisungsentscheid beurteilen müssen. Das ändert  indes nichts daran, dass die Beschwerdeführerin im Ergebnis unterliegt und die Beschwerde deshalb im Sinn der Erwägungen abzuweisen ist. Vor diesem Hintergrund ist auch nicht ersichtlich, weshalb die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen im Beschluss des Bezirksrats vom 28. Januar 2015 korrigiert werden müsste (E. 3.3).

Abweisung im Sinn der Erwägungen, soweit Eintreten.

			 	
				Stichworte:
	
						ÄQUIVALENZPRINZIP
BENUTZUNGSGEBÜHREN
BINDUNGSWIRKUNG
GEBÜHREN
HEIMTAXEN
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
MATERIELLE RECHTSKRAFT
NICHTEINTRETENSENTSCHEID
NORMENKONTROLLE
REFORMATORISCHER ENTSCHEID
RES IUDICATA
RÜCKWEISUNG
TEILENTSCHEID
VERTRAUENSSCHUTZ
ZWISCHENENTSCHEID

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 91 lit. a BGG
Art. 93 Abs. III BGG
§ 12 Abs. I PfG
§ 19a Abs. II VRG
§ 64 Abs. I VRG
§ 64 Abs. II VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2018.00673

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 22. August 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André 

Moser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten
durch B,

Beschwerdeführerin, 

 

 

gegen

 

 

Gemeinde C,
vertreten durch den Gemeinderat,

vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerin, 

 

 

betreffend Heimtaxen,

hat
sich ergeben: 

I.  

A. Mit
Pensionsverfügung vom 30. Oktober 2006 nahm das Alterszentrum E in C A,
Jahrgang 1918, per 1. Dezember 2006 als Bewohnerin auf. Die Verfügung
verwies auf die gültige Taxordnung – damals diejenige vom 1. Dezember
2006 – und bezifferte die Grundtaxe beim Eintritt auf Fr. 120.- je
Tag. Nach einer vorübergehenden Unterbringung in einer nebenan liegenden
Überbauung wurde A mit Verfügung vom 12. Dezember 2012 auf den
1. Januar 2013 erneut ins inzwischen umgebaute Alterszentrum E
aufgenommen. Für den Pensionspreis wurde auf die gültige Taxordnung verwiesen,
die der Gemeinderat inzwischen am 26. November 2012 ebenfalls auf den
1. Januar 2013 hin festgesetzt hatte. Die Anwendung der Taxordnung 2013 führte
für die nicht pflegebedürftige A neben der Erhöhung der Grundtaxe von
Fr. 120.- auf Fr. 155.- pro Tag zusätzlich zu einer neuen sogenannten
Betreuungstaxe von Fr. 50.- pro Tag.

Der Gemeinderat wies die dagegen von A erhobene Einsprache
vom 26. September 2013 mit Beschluss vom 11. November 2013 ab, soweit
er darauf eintrat. Insbesondere trat er auf das Gesuch um Einsicht in die Akten
nicht ein. Auf erneutes Ersuchen des damaligen Rechtsvertreters von A gewährte
ihm der Gemeinderat C mit Entscheid vom 2. Dezember 2013 eine teilweise
Einsicht in die Akten. Sowohl gegen den Entscheid vom 11. November 2013
als auch gegen den Entscheid vom 2. Dezember 2013 rekurrierte A beim
Bezirksrat F. Dieser hiess den Rekurs mit Entscheid vom 28. Januar 2015
teilweise gut, hob den Beschluss des Gemeinderats C auf und wies diesen an, A
Akteneinsicht zu gewähren und einen neuen Einspracheentscheid zu fällen. Weiter
verpflichtete er den Gemeinderat C, A die für Januar bis April 2013 bereits
bezahlten Betreuungstaxen zurückzuerstatten. Eine von der Gemeinde C gegen den
bezirksrätlichen Entscheid erhobene Beschwerde wurde mit Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 5. November 2015 abgewiesen, soweit darauf eingetreten
wurde (VB.2015.00129).

B. Der
Gemeinderat C hiess die Einsprache vom 26. September 2013 mit Beschluss
vom 9. April 2018 insoweit gut, als er – in Befolgung der bezirksrätlichen
Anordnung – anordnete, A die von Januar bis April 2013 in Rechnung gestellten
Betreuungstaxen zurückzuerstatten. Im Übrigen wies der Gemeinderat die
Einsprache ab.

II.  

Mit Eingabe an den Bezirksrat F vom 30. April 2018
erhob A Rekurs gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 9. April 2018. Mit
Beschluss vom 4. Oktober 2018 trat der Bezirksrat auf den Rekurs nicht
ein, da über die gestellten Anträge bereits rechtskräftig entschieden worden
sei. Soweit mit der Eingabe ein Revisionsgesuch gestellt worden war, trat er
ebenfalls nicht darauf ein. Die Verfahrenskosten auferlegte er A und sprach
keine Parteientschädigungen zu.

III.  

Am 17. Oktober 2018
erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:

"1.   Der Beschluss des Bezirksrates vom
9. Oktober 2018 sei aufzuheben

  2.  Auf eine Rückweisung zur
Neubeurteilung durch den Bezirksrat sei zu verzichten und die Sache direkt
durch das Verwaltungsgericht zu entscheiden unter Beiziehung der Akten aus den
Verfahren US.2013.35/8.02.03 und VB 2015.00129

  3.  Es sei festzustellen, dass

a.  der Gemeinderat von C an seiner Sitzung vom 26. November 2012
bei der Beschlussfassung zur neuen Taxordnung 2013 darauf verzichtet hat, die
Neueinführung einer Betreuungstaxe für nicht-pflegebedürftige Heiminsassen des Alterszentrum
E zu beschliessen und

dass demzufolge die Gemeinde C nicht berechtigt war, von der
Beschwerdeführerin für die Zeit vom 1. Januar 2013 bis zum Eintritt ihrer
Pflegebedürftigkeit am 1. Januar 2015 eine Betreuungstaxe von
Fr. 50.- pro Tag einzufordern

b.  die Erwägungen, welche der Bezirksrat in seinem Entscheid vom
28. Januar 2015 zum Punkt Verfahrenskosten/Parteientschädigung vorträgt
(Ziff. 4.3 des Entscheids), aus diesem Grund zu korrigieren sind und von einem
gänzlichen Obsiegen der Beschwerdeführerin auszugehen ist

  4.  Es sei – gestützt auf die
Feststellungen unter Ziff. 2 – zu beschliessen, dass

a.  die Gemeinde C – in Abänderung ihres neuen Einspracheentscheids
vom 9. April 2018 – der Beschwerdeführerin die ihr zu Unrecht belasteten
Betreuungstaxen für die Zeit vom 1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2014
zurückzuerstatten hat. Bereits geleistete Rückzahlungen sind anzurechnen

b.  die Gemeinde C – im Sinne einer Korrektur des Urteils des
Bezirksrates vom 28. Januar 2015 – die vollen Verfahrenskosten zu
übernehmen hat und der Beschwerdeführerin eine angemessene Entschädigung für den
Aufwand (Anwaltskosten) zuzusprechen ist, der ihr durch das Verfahren
US.2013.35 entstanden ist.

  5.  Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin"

Die Anträge Ziff. 3 und 4
entsprechen den Anträgen Ziff. 2 und 3 der Rekursschrift.

Die Gemeinde C beantragte am 20. November 2018 die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Der Bezirksrat F schloss
am 21. November 2018 auf Abweisung der Beschwerde und verzichtete im
Übrigen auf Vernehmlassung. A liess sich nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 i. V. m. § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Streitwert liegt über dem für die
Kammerzuständigkeit erforderlichen Betrag von Fr. 20'000.-, weshalb die
Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 Abs. 1 VRG; § 38b
Abs. 1 lit. c VRG).

1.2 Tritt eine
Vorinstanz auf ein Rechtsmittel nicht ein, weil sie eine Prozessvoraussetzung
(hier das Nichtvorliegen einer abgeurteilten Sache, einer res iudicata, vgl.
E. 2.2) als nicht erfüllt erachtet, ist die formell unterlegene Person
legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu
wehren (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).

1.3 Die dem Verwaltungsgericht
noch vorliegenden Akten aus dem Verfahren VB.2015.00129 wurden beigezogen.

2.
 

2.1 Ist ein
Nichteintretensentscheid angefochten, beschränkt sich die Prüfungsbefugnis des
Verwaltungsgerichts vorerst auf die Frage, ob die Behörde bzw. die Vorinstanz
das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat (VGr,
23. Dezember 2016, VB.2016.00464, E. 3.2 m. w. H.; VGr, 10. Januar 2019, VB.2018.00660, E. 1.2).

2.2 Zu den
Prozess- bzw. Eintretensvoraussetzungen eines Rekurses gehört unter anderem das
Erfordernis, dass über die Streitsache nicht bereits rechtskräftig entschieden
worden ist; es darf keine res iudicata mit materieller Rechtskraft vorliegen
(Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 52). Eine solche
abgeurteilte Sache liegt vor, wenn der streitige Anspruch mit einem schon
rechtskräftig beurteilten Anspruch identisch ist. Dies trifft zu, falls ein
Anspruch aus demselben Rechtsgrund und gestützt auf denselben Sachverhalt
erneut zur Beurteilung unterbreitet wird und sich wieder die gleichen Parteien
gegenüberstehen (BGE 144 I 11 E. 4.2; BGr, 17. Januar 2014,
2C_387/2013, E. 3.1 m. w. H.). Bei der Prüfung der
Identität der Begehren ist nicht ihr Wortlaut, sondern ihr Inhalt massgebend.
Das neue Begehren ist deshalb trotz abweichender Umschreibung von einem bereits
beurteilten Begehren nicht verschieden, wenn es in diesem bereits enthalten war
oder wenn im neuen Verfahren das kontradiktorische Gegenteil zur Beurteilung
gestellt wird. Andererseits sind Rechtsbehauptungen trotz gleichen Wortlauts dann
nicht identisch, wenn sie nicht auf dem gleichen Entstehungsgrund, d. h. auf denselben
Tatsachen und rechtlichen Umständen beruhen (BGr, 13. Mai 2019,
2C_774/2018, E. 3.1 m. w. H.). Die materielle
Rechtskraft eines früheren Entscheids bedeutet grundsätzlich nur eine Bindung
an das Dispositiv. Allerdings können zur Feststellung der Tragweite des
Dispositivs weitere Umstände, namentlich die Begründung des Entscheids,
herangezogen werden (BGE 142 III 210 E. 2.2).

2.3 Im
Unterschied zu den Vor- und Zwischenentscheiden über die Zuständigkeit und den
Ausstand müssen sog. "andere" Zwischenentscheide nicht, sondern können
unter gewissen Voraussetzungen unmittelbar nach ihrem Erlass angefochten werden
(§ 19a Abs. 2 VRG i. V. m. Art. 91–93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG]). Wurde von der
Anfechtungsmöglichkeit kein Gebrauch gemacht, kann der Zwischenentscheid mit
Beschwerde gegen den Endentscheid angefochten werden, soweit er sich auf dessen
Inhalt auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG; vgl. BGE 143 III 290 E. 1.4).
Dies muss auch für Rechtsmittelentscheide über Zwischenentscheide gelten
(Bertschi, § 19a N. 60). Wurde ein Zwischenentscheid jedoch bereits
selbständig angefochten und vom Bundesgericht materiell beurteilt, liegt eine
res iudicata vor, die nicht nochmals behandelt wird (Felix Uhlmann, Basler
Kommentar BGG, 3. A., 2018, Art. 93 N. 28).

Teilentscheide sind eine Variante des Endentscheids, indem
über eines oder einige von mehreren Rechtsbegehren abschliessend befunden wird
(BGE 135 III 212 E. 1.2.1; 134 III 426 E 1.1; Botschaft vom
28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202
ff., 4332 Ziff. 4.1.4.1). Es handelt sich dabei nicht um verschiedene
materiell-rechtliche Teilfragen eines Rechtsbegehrens, sondern um verschiedene
Rechtsbegehren (BGE 133 V 477 E. 4.1.2). Im Gegensatz zu Vor- und
Zwischenentscheiden sind Teilentscheide der materiellen Rechtskraft zugänglich
und müssen demzufolge unmittelbar nach ihrem Erlass angefochten werden
(BGE 135 V 141 E. 1.4.1 m. w. H.).

Die Abgrenzung zwischen Teil- und Zwischenentscheid
erfolgt auf der Ebene des Streitgegenstands: Massgebend ist, ob der Entscheid
ein Begehren behandelt, das unabhängig von anderen beurteilt werden kann (vgl.
Art. 91 lit. a BGG), d. h.
auch Gegenstand eines selbständigen Verfahrens hätte bilden können. Ob dies der
Fall ist, richtet sich nach materiell-rechtlichen Gesichtspunkten. Ist nach dem
materiellen Recht eine unabhängige Beurteilung einzelner Punkte nicht möglich,
so ist ein Entscheid, mit dem über diese Punkte befunden wird, ein
Zwischenentscheid (BGE 135 V 141 E. 1.4.1 m. w. H.;
134 III 426 E. 1.2). Entscheide, in denen eine Rechtsmittelinstanz eine
Vorfrage abweichend von der unteren Instanz entscheidet und das Verfahren zur
weiteren Beurteilung an die untere Instanz zurückweist, sind Zwischenentscheide
(BGE 143 III 290 E. 1.4).

2.4 Die
Rückweisung bewirkt, dass die Vorinstanz die Sache erneut beurteilen muss und
dabei an die Rechtsauffassung der rückweisenden Instanz gebunden ist (Alain
Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 42; vgl. § 64 Abs. 2
Satz 2 VRG). Noven, d. h.
neue Tatsachenbehauptungen und neue Beweismittel, sind im Rahmen des
Neuentscheids durch die Vorinstanz zulässig (vgl. § 64 Abs. 2
Satz 1 VRG; VGr, 9. Februar 2011, VB.2010.00460, E. 2). Wird der
Neuentscheid der unteren Instanz wiederum weitergezogen, so ist auch die
rückweisende Instanz an ihren früheren Entscheid gebunden (BGE 143 III 290
E. 1.5). Die Selbstbindung der rückweisenden Instanz an ihre
Rechtsauffassung entspricht im Übrigen auch der ständigen Rechtsprechung des
Bundesgerichts im Hinblick auf seine eigenen Rückweisungsentscheide (statt
vieler: BGE 143 IV 214 E. 5.3.3; Johanna Dormann, Basler Kommentar BGG,
3. A., 2018, Art. 107 N. 18 m. w. H.).
Sie ist sachgerecht, weil die fehlende Bindung letztlich dazu führt, dass der
im ersten Rechtsgang unterliegenden Partei faktisch eine doppelte
Beschwerdemöglichkeit und ein Recht auf Wiedererwägung eingeräumt wird (VGr,
25. August 2010, SB.2010.00056, E. 1.3.1). Die Bindungswirkung entfällt
lediglich insoweit, als aufgrund neuer Tatsachenbehauptungen oder Beweismittel
oder aufgrund einer Änderung des Streitgegenstands im zweiten Rechtsgang ein
geänderter Sachverhalt zu beurteilen ist oder in der Zwischenzeit eine Rechts-
oder Praxisänderung erfolgte (Griffel, § 28 N. 44).

2.5
 

2.5.1
Unbestrittenermassen ist das verwaltungsgerichtliche Urteil VB.2015.00129
vom 5. November 2015, womit der bezirksrätliche Entscheid vom
28. Januar 2015 bestätigt wurde, formell rechtskräftig geworden; eine
Anfechtung mittels ordentlichem Rechtsmittel ist zufolge Fristablaufs nicht
mehr möglich (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 66 N. 5 ff.).
Es besteht weitgehend Einigkeit, dass Rechtsmittelentscheide im
Verwaltungsverfahren auch in materielle Rechtskraft erwachsen (vgl. VGr,
28. Juni 2018, VB.2018.00263, E. 2.3).

2.5.2
Das Verwaltungsgericht (VB.2015.00129, E. 1.3) erachtete den Beschluss
des Bezirksrats vom 28. Januar 2015 – für den vorliegenden Entscheid
bindend (E. 2.4) – als Zwischenentscheid, soweit die Sache an die
Erstinstanz zurückgewiesen wurde, Disp.-Ziffern 1 bis 4), und als
Teilentscheid hinsichtlich der im Rekursentscheid angeordneten Rückerstattung
für bezahlte Betreuungstaxen der Beschwerdeführerin in den Monaten Januar bis
April 2013. Gleich qualifizierte es das verwaltungsgerichtliche Urteil (vgl.
VB.2015.00129, E. 5). Die Kosten- und Entschädigungsfolgen wurden in
beiden Entscheiden ohne Aufteilung auf den Zwischen- und den Teilentscheid
geregelt.

2.5.3
Demzufolge musste die im Rekursentscheid vom 28. Januar 2015
angeordnete Rückerstattung für bezahlte Betreuungstaxen in den Monaten Januar
bis April 2013 sofort angefochten werden (E. 2.3; vgl. auch BGr,
1. Februar 2010, 8C_798/2009, E. 2.2). Dieser Teilentscheid wurde
denn auch von der Beschwerdegegnerin innert Frist beim Verwaltungsgericht zwar angefochten,
vom Verwaltungsgericht aber bestätigt und – trotz entsprechender
Rechtsmittelbelehrung – von keiner Partei ans Bundesgericht weitergezogen. Nur
insoweit liegt somit eine res iudicata vor, weshalb der
Nichteintretensentscheid der Vorinstanz in diesem Umfang nicht zu beanstanden
ist.

2.5.4
Im Übrigen – und zwar auch hinsichtlich der anbegehrten Rückerstattung für
bezahlte Taxen in anderen Monaten sowie bezüglich der Kosten- und
Entschädigungsfolgen (BGE 139 V 604 E. 3.2; 135 III 329 E. 1; 133 V
645 E. 2.1) – liegt indessen ein Zwischenentscheid vor, der nur unter den
Voraussetzungen von § 19a Abs. 2 VRG i. V. m.
Art. 91–93 BGG weitergezogen werden konnte, aber nicht musste. Zwar wurde
auch dieser Zwischenentscheid beim Verwaltungsgericht angefochten. Mangels
Weiterzugs ans Bundesgericht liegt jedoch diesbezüglich keine res iudicata vor,
stellt das Verwaltungsgerichtsurteil doch seinerseits wiederum einen
Zwischenentscheid dar (E. 2.3). Sowohl der Bezirksrat als auch das
Verwaltungsgericht sind jedoch in einem weiteren Rechtsgang grundsätzlich an
ihre darin geäusserten Rechtsauffassungen gebunden (E. 2.4; dazu auch
E. 3.2.1). Nachdem die Beschwerdeführerin im Rekurs gegen den Beschluss
der Beschwerdegegnerin vom 9. April 2018 nicht ausschliesslich die
Erwägungen im früheren Rückweisungsentscheid des Bezirksrats bzw. des
Verwaltungsgerichts angefochten hatte (vgl. E. 3.2), sodass es ihr nicht
am Rechtsschutzinteresse mangelte (vgl. BGE 143 III 290 E. 1.5), hätte die
Vorinstanz auf den Rekurs im Umfang des Zwischenentscheids eintreten, diesem
aber ihre materiell-rechtlichen Ausführungen des Beschlusses vom
28. Januar 2015 zugrundelegen müssen (vgl. z. B. VGr, 12. September 2018, SB.2017.00100,
E. 3.2). 

2.6 Das
Verwaltungsgericht kann die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz
zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die
Sache eingetreten wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). In Nachachtung des
Grundsatzes der raschen Verfahrenserledigung und angesichts des Umstands, dass
es sich um die Beurteilung von Rechtsfragen handelt sowie, dass der Beschluss
des Bezirksrats vom 28. Januar 2015 sich ausführlich zur Streitfrage
geäussert hat, woran die Vorinstanz in einem Neuentscheid ohnehin gebunden
wäre, rechtfertigt es sich vorliegend, im Sinn des Antrags der
Beschwerdeführerin auf eine Rückweisung zu verzichten und reformatorisch zu
entscheiden (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 18 und
§ 64 N. 7). 

3.
 

3.1 Der
Streitgegenstand im Rechtsmittelverfahren bestimmt sich einerseits durch den
Gegenstand der angefochtenen Verfügung und andererseits durch die
Parteibegehren (BGE 136 II 165 E. 5; 133 II 181 E. 3.3). 

Die Beschwerdeführerin verlangte in ihrem Rekurs die
Rückerstattung der Betreuungstaxen von Fr. 50.- pro Tag für den Zeitraum
vom 1. Mai 2013 bis 31. Dezember 2014 sowie, dass die
Beschwerdegegnerin die vollen Verfahrenskosten zu übernehmen habe und ihr eine
angemessene Parteientschädigung zuzusprechen sei. In ihrer Beschwerde stellte
sie dieselben Anträge, beantragte jedoch die Rückerstattung der Betreuungstaxen
ab 1. Januar 2013.

Über die Rückerstattung der geleisteten Betreuungstaxen
von Januar bis April 2013 ist bereits rechtskräftig entschieden (E. 2.5.3),
und der entsprechende Betrag wurde am 2. März 2016 zurückerstattet.
Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, zumal sich der
Streitgegenstand im Lauf des Rechtsmittelverfahrens verengen, aber
grundsätzlich nicht erweitern oder inhaltlich verändern kann (BGE 136 II 457
E. 4.2). Sodann ist festzuhalten, dass aufgrund der Begehren der
Beschwerdeführerin die Erhöhung der Grundtaxe im vorliegenden Verfahren nicht
(mehr) Streitgegenstand bildet. Angefochten sind dagegen auch die Kosten- und
Entschädigungsfolgen der vorangegangenen Entscheide.

3.2 Die
Beschwerdeführerin rügt, der Beschwerdegegnerin fehle eine Rechtsgrundlage für
die Einforderung einer Betreuungstaxe von nicht-pflegebedürftigen Personen,
habe sie doch anlässlich der Akteneinsicht ins Protokoll der Sitzung des Gemeinderats
festgestellt, dass darüber weder diskutiert noch beschlossen worden sei. 

3.2.1
Der Bezirksrat hatte in seinem Rekursentscheid vom 28. Januar 2015 die
Taxordnung vom 26. November 2012 (Taxordnung 2013) geprüft, eine
Verletzung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips sowie des Gebots der
Rechtsgleichheit verneint und die Rechtmässigkeit der Taxordnung 2013 bejaht.
Die Beschwerdegegnerin bringt somit grundsätzlich zu Recht vor, dass sowohl er
als auch der Bezirksrat selbst an diese Erwägungen gebunden sind. Die
Beschwerdeführerin rügt in ihrer Beschwerde indessen nicht (mehr) die
Angemessenheit der Taxordnung 2013, sondern deren Zustandekommen und deren
Anwendbarkeit auf nicht-pflegebedürftige Personen. Es trifft zu, dass die Frist
zur Anfechtung des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 26. November
2012 bzw. der Taxordnung 2013 abgelaufen ist und eine sog. abstrakte
Normenkontrolle somit nicht mehr möglich ist. Erlasse (ausgenommen die
Kantonsverfassung und kantonalen Gesetze) können jedoch auch später
vorfrageweise im konkreten Einzelfall auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft
werden (sog. konkrete Normenkontrolle; vgl. z. B. BGr, 19. November 2009, 2C_86/2009,
E. 7.2). Das Verwaltungsgericht prüfte in seinem Urteil vom 5. November
2015 (VB.2015.00129) die Legalität und Angemessenheit der Taxordnung vom 26. November 2012 nicht (E. 2.1).

3.2.2
Gemäss § 12 Abs. 1 des Pflegegesetzes vom 27. September 2010
gehen die Kosten für andere Leistungen (als Pflegeleistungen) des Pflegeheims
wie Unterkunft, Verpflegung und Betreuung zulasten der Leistungsbezügerin oder
des Leistungsbezügers. Pflegeheime, die gemäss § 5 Abs. 1 von einer
oder mehreren Gemeinden betrieben werden oder beauftragt sind, verrechnen bei
Einwohnerinnen und Einwohnern dieser Gemeinden für Unterkunft, Verpflegung und
Betreuung höchstens kostendeckende Taxen (§ 12 Abs. 2 Pflegegesetz).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist das Pflegegesetz – und sind damit
auch die genannten Bestimmungen – auch auf gesunde Senioren anwendbar;
entscheidend ist, dass sie in einem Pflegeheim untergebracht sind und somit die
entsprechenden Leistungen in Anspruch nehmen bzw. nehmen können (vgl. § 1
Abs. 1 Pflegegesetz). Das Alterszentrum E findet sich auf der
Pflegeheimliste nach § 4 Pflegegesetz (vgl.
https://gd.zh.ch/internet/gesundheitsdirektion/de/themen/institutionen/heime.html
> Alters- und Pflegeheimliste Kanton Zürich; besucht am 23. Juli 2019).
Die Beschwerdegegnerin ist gestützt auf Art. 22 Ziff. 2.3 i. V. m. Art. 14 Ziff. 1 e contrario
der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde C vom 16. Mai 2004 für die
Änderung der Taxordnung Alterszentrum E zuständig. 

Aus dem Protokoll des Gemeinderats vom 26. November
2012 ergibt sich, dass sich der Gemeinderat anlässlich seiner Sitzung mit den
Betreuungstaxen befasst hat. So werden im Protokoll Vor- und Nachteile der
möglichen Systeme für die Festlegung der Höhe der Betreuungstaxen (Einteilung
nach BESA vs. Pauschalbetrag) aufgeführt. Der Gemeinderat sprach sich für die
"pauschale" Aufteilung der Leistungsbezügerinnen und Leistungsbezüger
des Alterszentrum E in zwei Kategorien aus: Personen mit vornehmlich
körperlichen Einschränkungen in offenen Wohngruppen und Demenzkranke in
geschlossenen Wohngruppen. Die Wortwahl zeigt deutlich, dass sich der
Gemeinderat dabei bewusst war, dass es sich um eine grobe Unterscheidung –
deshalb pauschal – handelt und sich die Einschränkungen aufgrund des Alters
gerade bei den in offenen Wohngruppen lebenden Senioren massiv unterscheiden
können. Mit dem neuen System wollte er verhindern, dass jene Bewohner mit den
höchsten BESA-Stufen die aktiveren und mobileren Bewohner
"subventionierten". In seiner ganzen Diskussion ging der Gemeinderat
davon aus, dass den Bewohnern des Alterszentrum E ein selbständiges Wohnen
hauptsächlich aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr möglich ist. Aus dem
Gesagten ergibt sich, dass der Gemeinderat die Betreuungstaxen für sämtliche
Bewohnerinnen und Bewohner des Alterszentrum E diskutiert und beschlossen hat.
Dasselbe ergibt sich auch aus der Taxordnung 2013 und insbesondere aus dem
Anhang 2 (Ziff. 2), womit die notwendige gesetzliche Grundlage vorhanden
ist, um von sämtlichen Bewohnerinnen und Bewohnern des Alterszentrum E Betreuungstaxen
zu erheben.

3.2.3
Im Schreiben an die Bewohnerinnen und Bewohner des Alterszentrum E wurde
die Stelle betreffend die pauschale Aufteilung der Leistungsbezügerinnen und
Leistungsbezüger des Alterszentrum E in zwei Kategorien wortwörtlich aus dem
Protokoll entnommen, damit aus dem Zusammenhang gerissen und nicht
klargestellt, dass es keine dritte Gruppe gibt. Da der Beschwerdeführerin nicht
zugemutet werden konnte, die weiteren Unterlagen, namentlich den Anhang zur
Taxordnung 2013, zu konsultieren, schützte der Bezirksrat das Vertrauen der
Beschwerdeführerin in das Schreiben ausnahmsweise, aber nur für eine bestimmte
Dauer. Wenn die Beschwerdeführerin darin eine Bestätigung des Bezirksrats
erblicken möchte, dass die Beschwerdegegnerin nie berechtigt gewesen sei, den
nicht-pflegebedürftigen Personen eine Betreuungstaxe zu verrechnen, so reisst
sie die entsprechende Erwägung des Bezirksrats ebenso aus dem Zusammenhang.
Dass und weshalb ihr Vertrauen in dieses Schreiben nicht länger als bis April
2013 zu schützen ist und daher gestützt auf Vertrauensschutz keine weitere
Rückerstattung der bezahlten Betreuungstaxen erreicht werden kann, hat das
Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 5. November 2015 (VB.2015.00129,
E. 4.3) bereits entschieden.

3.2.4
Zur Angemessenheit der Höhe der Betreuungstaxen äusserten sich die Parteien
weder im Verfahren VB.2015.00129 noch im vorliegenden Verfahren. Bei den
Betreuungstaxen handelt es sich um öffentliche Abgaben, genauer um
Benutzungsgebühren. Aus der Rechtsnatur der Gebühren als Entgelt für eine
staatliche Leistung folgt, dass bei der Bemessung grundsätzlich vom Wert dieser
Leistung auszugehen ist (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2777).

Nach dem Äquivalenzprinzip darf die Abgabe nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen und
muss sich in vernünftigen Grenzen halten (BGE 141 V 509 E. 7.1.2). Die von
den städtischen Alters- und Pflegeeinrichtungen erbrachten Leistungen weisen
einen Marktwert auf, da im Kanton Zürich auch zahlreiche private Institutionen
dieselben Leistungen anbieten. Die geplanten Betreuungstaxen bewegen sich
durchaus im Rahmen des kantonalen Durchschnitts, weshalb nicht von einem
offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung ausgegangen
werden kann. Dass auch von nicht-pflegebedürftigen Bewohnerinnen und Bewohnern
eine Betreuungstaxe verlangt wird, scheint nachvollziehbar, zumal zwar gewisse
Betreuungsleistungen mit zunehmender Pflegebedürftigkeit steigen, andere
dagegen von Personen mit einem geringeren oder ohne Pflegebedarf mehr in
Anspruch genommen werden (können), gerade weil sie gesundheitlich dazu in der
Lage sind (vgl. VGr, 7. Mai 2015, AN.2014.00006, E. 3.3). Die
vorgesehene Änderung der Betreuungstaxen verstösst folglich nicht gegen das
Äquivalenzprinzip.

Das Kostendeckungsprinzip verlangt zusätzlich, dass der
Gesamtertrag der Betreuungstaxen die Gesamtkosten für die Betreuungsleistungen
nicht oder nur geringfügig übersteigen darf. Mit den Taxerträgen dürfen somit
keine Gewinne erwirtschaftet werden (VGr, 7. Mai 2015, AN.2014.00006,
E. 4.1). Der Regierungsrat führte in seinem Beschluss vom 22. August
2018 betreffend Aufsichtsbeschwerde aus, dass "die Erträge aus Pension und
Betreuung über den Kosten liegen und dass in den Jahren 2011 bis 2015 die
Unterdeckung in der Pflege durch die Überschüsse in Pension und Betreuung
quersubventioniert wurden" (E. 8 i.f.). Aus der Tabelle (S. 15;
E. 8) ergibt sich, dass in den Jahren 2013–2015 die Betreuungstaxen die
Betreuungskosten nicht zu decken vermochten. Folglich wurde das
Kostendeckungsprinzip in der hier massgeblichen Zeitperiode nicht verletzt.

Nach dem Gesagten ist die Schlussfolgerung des Bezirksrats
in seinem Beschluss vom 28. Januar 2015, dass im vorliegenden Fall die
Verrechnung einer Betreuungstaxe von Fr. 50.- pro Tag ab Mai 2013 keine
Rechtsverletzung darstelle, nicht zu beanstanden, auch wenn die Vorinstanz auf
den Rekurs hätte eintreten und ihn materiell unter Bindung an ihren
Rückweisungsentscheid hätte beurteilen müssen. Das ändert indes nichts daran,
dass die Beschwerdeführerin im Ergebnis unterliegt und die Beschwerde deshalb
im Sinn der Erwägungen abzuweisen ist. Vor diesem Hintergrund ist auch nicht
ersichtlich, weshalb die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen im
Beschluss des Bezirksrats vom 28. Januar 2015 korrigiert werden müsste.

3.3 Bei diesem
Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen
(§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG) und steht
ihr keine Partei- bzw. Umtriebsentschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

3.4 Die
Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls um Ausrichtung einer Parteientschädigung.
Dem Gemeinwesen steht indes in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das
Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen
Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen
Wissensvorsprung aufweisen (VGr, 8. Mai 2019, VB.2018.00556, E. 9.2).
Gemäss ständiger Rechtsprechung steht einem obsiegenden Gemeinwesen daher eine
Parteientschädigung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen
Bemühungen, zu (VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00486, E. 5.2). Mangels
Begründung ausserordentlicher Bemühungen ist ihr somit keine
Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf eingetreten
wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf 

Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    100.--     Zustellkosten,

Fr. 3'100.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Partei-
bzw. Umtriebsentschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an…