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**Case Identifier:** 2c76d462-79fa-5324-a9e0-0bb59684d7dd
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-12-16
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 16.12.2014 A/308/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-308-2014_2014-12-16.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/308/2014-FPUBL ATA/1005/2014  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 16 décembre 2014 

 

   dans la cause 

 

Monsieur X______ 
représenté par Me Daniel Kinzer, avocat  

contre 

DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ ET DE L'ÉCONOMIE 
 

 

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A/308/2014 

EN FAIT 

1)  Le 1er décembre 1988, Monsieur X______, né le ______ 1966, a été nommé 
en qualité d'inspecteur de la police de sûreté. Son traitement initial était colloqué 
en classe 13, position 0 de l'échelle des traitements de la fonction publique 
genevoise (ci-après : l'échelle des traitements). 

2)  Entre 2004 et 2005, M. X______ a bénéficié des promotions suivantes : 
inspecteur principal adjoint (classe 16, position 8), chef de groupe (classe 17, 
position 10). 

3)  Le 13 mars 2009, Monsieur Mario ANNONI, en tant qu'expert extérieur au 
canton mandaté par le conseiller d'État alors en charge du département des 
institutions (ci-après : DI), a rendu un rapport sur la rémunération de la police 
cantonale genevoise. 

  Selon le point 5.2.5 de ce rapport, les cadres supérieurs de la police 
genevoise (soit les personnes occupant une fonction en classe 23 et au-dessus) se 
voient indemniser leurs heures supplémentaires de manière forfaitaire, 
conformément au règlement sur les cadres supérieurs de l'administration cantonale 
du 22 décembre 1975 (RCSAC - B 5 05.03). 

4)  Le 24 mars 2009, la Cour des comptes a publié un rapport d'audit de légalité 
et de gestion relatif aux éléments de rémunération du corps de police 
(rapport n° 17). 

  Ce rapport consacre son point 4.4 à la rémunération des heures 
supplémentaires. Il cite à son point 4.4.1 l'art. 7 RCSAC, sans examiner plus avant 
la situation des cadres supérieurs de la police. 

5)  Le 30 juin 2010, M. X______ a été promu au grade de chef de section au 
sein de la police judiciaire, en classe 25, position 0. 

6)  Le 17 septembre 2010, une note de frais a été établie afin que le solde 
d'heures supplémentaires – soit 131h00 – de M. X______ puisse être réglé, en lien 
avec sa promotion au grade de chef de section. M. X______ a ainsi reçu avec son 
traitement d'octobre 2010 un montant de CHF 8'063.05 à titre de solde d'heures 
supplémentaires. 

7)  Dès le 30 juin 2010, M. X______ s'est vu indemniser ses heures 
supplémentaires selon le RCSAC. Il a ainsi reçu en décembre 2011, 2012, et 
2013, des montants respectifs de CHF 2'697.70, CHF 2'697.70 et CHF 2'724.15. Il 
a également demandé pour 2011 et 2012 le paiement de sa sixième semaine de 
vacances, tel que cela est prévu par le RCSAC. 

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8)  Le 31 janvier 2013, le conseil de M. X______ s'est constitué auprès du 
conseiller d'État en charge du département de la sécurité et de l'économie 
(ci-après : DSE) en tant que mandataire du syndicat de la police judiciaire, à 
propos en particulier des heures supplémentaires des cadres supérieurs de la police 
judiciaire, suite à l'entrée en vigueur, le 1er juin 2010, de la loi 10541 du 18 mars 
2010 modifiant la loi sur la police du 26 octobre 1957 (LPol - F 1 05). 

  L'indemnité forfaitaire pour heures supplémentaires de 2 ou 3 % du 
traitement annuel selon le nombre d'heures supplémentaires n'était pas applicable 
aux cadres supérieurs de la police judiciaire. Ces derniers avaient droit à la 
rémunération de leurs heures supplémentaires prises individuellement, 
conformément au règlement d'application de la LPol, du 25 juin 2008 
(RPol - F 1 05.01). 

  Une solution à l'ensemble des prétentions articulées par les cadres 
supérieurs de la police judiciaire pouvait être résumée comme suit : 1. indemnité 
forfaitaire pour frais de représentation de CHF 13.75/jour, valable rétroactivement 
dès le mois de juin 2010 ; 2. rémunération du service de piquet à raison de neuf 
minutes par heure au tarif horaire, valable rétroactivement dès le mois de juin 
2010 ; et 3. octroi de quatre jours supplémentaires de congés compensatoires dès 
janvier 2013. Si l'autorité compétente avalisait cette solution, les cadres de la 
police judiciaire renonceraient à leurs autres prétentions, en particulier celles en 
rapport avec les heures supplémentaires, réputées adéquatement compensées par 
l'indemnité de piquet et les quatre jours de congé supplémentaires. Dans le cas 
contraire, les cadres supérieurs, ou certains d'entre eux, saisiraient la justice 
administrative. 

9)  Le 22 février 2013, le conseiller d'État en charge du DSE (ci-après : le 
conseiller d'État) s'est adressé par courrier non individualisé aux cadres supérieurs 
de la police. 

  Un groupe technique avait été mis sur pied en 2010 pour discuter de cinq 
points intéressant les cadres supérieurs de la police, soit les indemnités de 
vêtements, les heures de nuit, les débours et frais de représentation, les heures 
supplémentaires et les heures de piquet. Seuls les trois derniers thèmes restaient 
actuels. 

  Depuis le 1er mars 2013, les débours et frais de représentation étaient 
exclusivement remboursés sur la base de notes de frais avec justificatifs. Les frais 
encourus depuis 2010 seraient remboursés rétroactivement sur une base 
forfaitaire, pour un montant de CHF 150.- par mois, pour solde de tout compte. 

  Les heures de piquet feraient l'objet d'une compensation pour les cadres en 
classes 23 à 26 (soit selon les mêmes modalités que pour les policiers, donc à 

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raison de neuf minutes par heure de piquet), et ne seraient pas compensées pour 
les cadres en classe de traitement 27 ou supérieure. 

  S'agissant des heures supplémentaires, elles resteraient rémunérées selon les 
conditions fixées par l'art. 7 RCSAC. 

10)  Le 1er mars 2013, le conseiller d'État a répondu au conseil des cadres 
supérieurs de la police judiciaire (ci-après : le conseil). Il avait personnellement 
informé, le 22 février 2013, les représentants des cadres supérieurs de la police 
des décisions prises, en concertation avec la cheffe de la police, en relation avec 
les indemnités réclamées. Sa position avait été reprise dans un courrier du même 
jour adressé aux intéressés. 

11)  Le 25 mars 2013, le conseil a répondu au courrier précité. 

  Les chefs de section se réservaient le droit de revenir sur la question des 
débours dans le contexte de négociations futures ; ils acceptaient dans l'intervalle 
la proposition faite à ce sujet. 

  Ils acceptaient également la proposition en lien avec le service de piquet, tout 
en estimant que les minutes ainsi accumulées ne devaient pas être attribuées aux 
heures supplémentaires déterminant la compensation prévue par l'art. 7 RCSAC, 
mais compensées conformément à l'art. 5 LPol. 

  D'une manière générale, la compensation de toutes les heures 
supplémentaires, heures opérationnelles y compris, selon les conditions du 
RCSAC ne leur paraissait pas conforme au droit. Dès lors, les cadres qui le 
souhaitaient saisiraient le DSE de demandes individuelles portant sur le paiement 
de la différence entre la rémunération selon le régime LPol et la compensation 
fondée sur le RCSAC dont ils avaient déjà bénéficié. Il s'agissait d'obtenir une 
décision sujette à recours qui puisse ensuite être portée devant la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). 

12)  Le 19 avril 2013, le conseiller d'État a indiqué être en attente d'éventuelles 
demandes individuelles des cadres concernés au sujet du régime de leurs heures 
supplémentaires. 

13)  Le 10 septembre 2013, par l'intermédiaire de son conseil, M. X______ a 
adressé au conseiller d'État une requête de décision formelle – motivée en fait et 
en droit – en paiement d'un montant brut de CHF 31'286.25, dont à déduire les 
charges sociales. Il s'agissait d'indemniser seulement les heures supplémentaires 
dites opérationnelles, soit celles effectuées dans l'accomplissement de missions 
spécifiquement policières, à l'instar de fonctionnaires de grade moins élevé. Le 
montant retenu, relatif aux années 2010, 2011 et 2012, résultait de la 
multiplication de 19,2 heures par un montant horaire de CHF 95.03 de l'heure 

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pour 2010, de 156,9 heures par CHF 96.17 pour 2011, et de 149,5 heures par 
CHF 96.17 pour 2012. 

14)  Le 19 décembre 2013, le conseiller d'État a rejeté la demande en paiement 
déposée par M. X______. 

  Le RCSAC valait pour tous les cadres supérieurs de l'administration 
cantonale. Aucune disposition spéciale de la législation sur la police ne 
mentionnait les cadres supérieurs de la police. Le traitement des heures 
supplémentaires devait donc être différencié : les fonctionnaires de police jusqu'à 
la classe 22 incluse voyaient leurs heures supplémentaires rétribuées 
conformément au RPol, les cadres supérieurs (par définition en classe 23 et plus) 
se les voyaient rétribuées selon le RCSAC. 

  Les responsabilités fonctionnelles des chefs de section avaient été examinées 
par le service d'évaluation des fonctions, qui avait décidé de colloquer la fonction 
de chef de section en classe 25, eu égard tant aux responsabilités administratives 
et managériales des titulaires qu'à leurs responsabilités opérationnelles. Partant, il 
n'y avait pas lieu de distinguer les heures dites opérationnelles des heures 
managériales, toutes les responsabilités en découlant ayant déjà été intégrées lors 
l'attribution de la classe 25 à la fonction de chef de section. 

  M. X______ s'était déjà vu indemniser l'intégralité de ses heures 
supplémentaires 2012 selon le RCSAC, si bien que la demande en paiement 
devait être rejetée. 

15)  Par acte déposé le 3 février 2014, M. X______ a interjeté recours auprès de la 
chambre administrative contre la décision précitée, concluant préalablement à la 
jonction des causes concernant treize autres cadres supérieurs, à ce que la chambre 
administrative ordonne au DSE de produire le relevé de ses heures 
supplémentaires accomplies en 2012, et à la tenue d'une audience de comparution 
personnelle ; et, principalement, à l'annulation de la décision attaquée, au 
paiement de CHF 1'824.60 avec intérêts à 5 % dès le 1er janvier 2011, de 
CHF  15'089.05 avec intérêts à 5 % dès le 1er janvier 2012 et CHF 14'372.60 avec 
intérêts à 5 % dès le 1er janvier 2013 ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité de 
procédure. 

  En tant que chef de section, il effectuait non seulement un travail 
d'encadrement et de gestion, mais également un travail purement policier, 
notamment à l'occasion de quatre ou cinq week-ends et semaines de permanence 
par année civile. En 2011 et 2012, les chefs de section avaient en outre géré la 
police mortuaire, qui ne relevait pas de leur cahier des charges mais nécessitait la 
mise en place d'un service de piquet permanent. Lorsqu'ils étaient de piquet, les 
chefs de section – qui, contrairement aux autres cadres supérieurs de la fonction 

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publique, pointaient – se voyaient désormais comptabiliser forfaitairement 
neuf minutes de travail par heure de piquet. 

  L'indemnisation des heures supplémentaires des cadres de la police judiciaire 
devait se faire exclusivement sur la base de l'art. 5 RPol, et non de l'art. 7 RCSAC. 
La législation en matière de fonction publique était applicable aux policiers, mais 
réservait expressément les règles particulières de la législation sur la police. 
L'art. 30A LPol déléguait au Conseil d'État, agissant par la voie réglementaire, le 
barème de majoration et le mode de rémunération des heures supplémentaires 
effectuées par les fonctionnaires de police. Cette majoration était prévue à l'art. 5 
RPol, qui rétribuait les heures supplémentaires individuellement, alors que le 
RCSAC opérait une indemnisation forfaitaire. 

  Par ailleurs, ce n'était que depuis l'entrée en vigueur partielle, le 1er juin 2010, 
de la loi 10541 que l'art. 26 LPol existait et prévoyait que les fonctionnaires de 
police étaient soumis, sauf disposition contraire de la LPol et du RPol, à la loi 
générale relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire 
et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05) et à 
ses règlements d'application. L'art. 7 RCSAC datait quant à lui du 14 novembre 
2001. 

  L'art. 30A LPol s'appliquait à tous les fonctionnaires de police. Quant au 
RPol, il utilisait quarante-trois fois le terme de fonctionnaire de police, et il était 
absurde de considérer qu'il englobât à chaque fois sauf une seule les cadres 
supérieurs de la police. Au demeurant, rien dans les travaux préparatoires de la 
LPol ne permettait de dire que le législateur voulait se contenter de renvoyer au 
Conseil d'État l'indemnisation des heures supplémentaires des policiers 
« de rang » et non celles des cadres supérieurs de la police. Téléologiquement, 
compte tenu des obligations particulières des policiers en termes de service, qui 
s'appliquaient également aux cadres supérieurs de la police, il était beaucoup plus 
approprié de confier au Conseil d'État le soin de régler spécifiquement les heures 
supplémentaires de tous les fonctionnaires de police, cadres inclus. 

  L'art. 7 RCSAC ne pouvait en outre trouver à s'appliquer pour deux raisons, à 
savoir qu'il était contraire aux principes posés par la norme de délégation (art. 30A 
al. 1 LPol), qui prévoyait un régime de majoration des heures supplémentaires et 
non une indemnisation forfaitaire, et parce que cela contreviendrait à l'égalité de 
traitement, la situation des différents fonctionnaires de police étant assimilables du 
point de vue des heures supplémentaires qu'effectuaient les uns et les autres. 

  En tenant compte d'un traitement horaire de CHF 63.35 en 2010 et de 
CHF 64.11 en 2011 et 2012, d'une majoration moyenne de 50 % portant ce taux 
horaire pour l'indemnisation à CHF 95.03 en 2010 et à CHF 96.17 en 2011 et 
2012, et d'un nombre d'heures supplémentaires opérationnelles de 19,2 en 2010, 

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156,9 en 2011 et 149,45 en 2012, il y avait lieu que le département lui verse les 
sommes détaillées dans ses conclusions. 

16)  Le 15 mai 2014, le DSE a conclu au rejet du recours dans la mesure où il était 
recevable. 

  Au sein de la fonction publique cantonale non soumise à une réglementation 
spécifique, il y avait deux régimes d'indemnisation des heures supplémentaires, un 
pour les cadres supérieurs (selon l'art. 7 RCSAC) et un pour les autres agents 
publics (selon l'art. 8 du règlement d’application de la LPAC, du 24 février 1999 - 
RPAC - B 5 05.01). Les principes de l'indemnisation prévue par l'art. 5 RPol 
étaient analogues à ceux de l'art. 8 RPAC : priorité de la compensation par des 
congés, et indemnisation des heures supplémentaires individuellement avec un 
pourcentage de majoration. Il n'y avait donc pas de raison que l'art. 5 RPol vaille 
aussi pour les cadres supérieurs de la police. 

  Du point de vue littéral, il convenait de noter que plusieurs dispositions 
mentionnant les fonctionnaires de police (not. les art. 26A, 26B ou 29 LPol) ne 
pouvaient matériellement pas s'appliquer aux cadres supérieurs de la police. 
L'art. 4 RPol définissait l'heure supplémentaire comme une heure effectuée en 
dépassement du temps de travail planifié (et donc soit d'un horaire « en tournus », 
soit d'un horaire « administratif ») ; or les cadres supérieurs de la police géraient 
leur horaire de manière parfaitement autonome, et n'avaient donc pas de temps de 
travail planifié. 

  Du point de vue systématique et historique, l'application du RCSAC aux 
cadres supérieurs de la police était connue des auteurs du projet de loi 10541. Or il 
n'avait nullement été spécifié lors des travaux préparatoires que le RCSAC 
cesserait de s'appliquer. L'exposé des motifs du PL 10541 indiquait expressément 
que la nouvelle réglementation en matière d'heures supplémentaires figurerait 
dans le RPol et remplacerait les ordres de service existants ; or ces ordres de 
service ne s'appliquaient à l'époque pas aux cadres supérieurs de la police. 

  Du point de vue téléologique, la loi 10541 visait, selon son exposé des motifs, 
à « couler davantage le corps de police dans le moule de l'administration 
cantonale ». Au vu de la similitude entre l'art. 5 RPol et l'art. 8 RPAC, on devait 
en conclure que ce régime d'indemnisation des heures supplémentaires ne valait 
que pour les fonctionnaires non cadres supérieurs. Seul l'art. 7 RCSAC devait 
donc trouver application en l'espèce. 

  Si, par impossible, il devait être fait application de l'art. 5 RPol au cas 
d'espèce, M. X______ ne démontrait pas que les heures dont il réclamait 
l'indemnisation avaient été effectuées conformément à des ordres reçus de sa 
hiérarchie et en dépassement d'un temps de travail préalablement planifié. Il ne 
pouvait donc s'agir d'heures supplémentaires au sens de l'art. 30A LPol. 

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17)  Le 19 mai 2014, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 13 juin 2014, 
par la suite prolongé au 23 juin 2014, pour formuler toutes requêtes ou 
observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger. 

18)  Le 23 juin 2014, M. X______ a persisté dans les conclusions de son recours. 

19)  Le 9 juillet 2014, le DSE a demandé à pouvoir répondre à l'écriture précitée, 
ce que le juge délégué a admis. 

20)  Le 11 juillet 2014, le DSE a persisté dans ses conclusions. 

21)  Le 20 août 2014, exerçant son droit à la réplique, le recourant en a fait de 
même. 

22)  Sur ce, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2)  Le recourant a conclu à la jonction de la procédure avec celles de treize de 
ses collègues ayant interjeté recours en même temps sur la question de la 
rémunération de leurs heures supplémentaires. 

3)  Selon l'art. 70 al. 1 LPA, l’autorité peut, d’office ou sur requête, joindre en 
une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à 
une cause juridique commune. 

4)  En l'espèce, bien que la question juridique à résoudre soit identique dans les 
quatorze affaires soumises à la chambre de céans, la situation de fait des différents 
recourants n'est pas la même. Joindre les procédures aurait en outre pour 
conséquence de révéler aux uns et aux autres, devenant tous parties à la même 
procédure, des informations a priori confidentielles, mais aussi, en cas de recours 
au Tribunal fédéral contre l'arrêt de la chambre administrative, d'obliger tous les 
recourants à être parties à la procédure fédérale, quand bien même ils ne le 
souhaiteraient pas. 

  Il ne se justifie dès lors pas de joindre les procédures en application de 
l'art. 70 al. 1 LPA, qui est du reste une norme potestative. Il ne sera donc pas fait 
droit à la requête du recourant sur ce point. 

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5)  Le recourant a également requis la tenue d'une audience de comparution 
personnelle. Celle-ci serait « d'autant plus nécessaire que le DSE mentionne de 
nombreuses erreurs factuelles (…) relatives à l'organisation même du travail des 
chefs de section de la police judiciaire ». 

6)  Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de 
prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes (arrêt du Tribunal fédéral 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 
2.3), de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de 
s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à 
rendre (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 p. 157 ; 138 V 125 consid. 2.1 p. 127 ; 
137 II 266 consid. 3.2 p. 270 ; 137 I 195 consid. 2.3.1 p. 197 ; 136 I 265 
consid. 3.2 ; 135 II 286 consid. 5.1 p. 293 ; arrêts du Tribunal fédéral 5A_12/2013 
du 8 mars 2013 consid. 4.1 ; 2C_552/2011 du 15 mars 2012 consid. 3.1). Selon la 
jurisprudence constante tant du Tribunal fédéral (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 
130 I 425 consid. 2.1 et les arrêts cités ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_448/2014 
du 5 novembre 2014 consid. 2.3 ; 2C_1081/2013 du 2 juin 2014 consid. 4.3) que 
de la chambre de céans (ATA/481/2014 du 24 juin 2014 consid. 2c ; 
ATA/120/2014 du 25 février 2014 consid. 4 ; ATA/815/2013 du 10 décembre 
2013 consid. 3a), le droit d'être entendu ne confère pas le droit à une audition 
orale, la procédure administrative étant en principe écrite (art. 18 LPA). 

7)  En l’espèce, comme le recourant l'indique du reste dans ses deux premières 
écritures, la question à trancher est de savoir s'il convient d'appliquer l'art. 5 RPol 
ou l'art. 7 RCSAC au cas d'espèce. Il s'agit donc d'une question de nature 
essentiellement juridique. Il n'est par ailleurs pas contesté que les chefs de section 
de la police judiciaire aient des activités à la fois administratives ou managériales 
et opérationnelles. La chambre de céans dispose dès lors d'un dossier complet et 
est à même de trancher le présent litige en l'état, si bien que la requête du 
recourant visant à être entendu oralement sera rejetée. 

8) a. Les fonctionnaires de police sont soumis à la LPAC et à ses dispositions 
d'application, sous réserve des dispositions particulières de la LPol (art. 1 al. 1 
let. b LPAC et 26 LPol). De même, la loi concernant le traitement et les diverses 
prestations alloués aux membres du personnel de l’État, du pouvoir judiciaire et 
des établissements hospitaliers du 21 décembre 1973 (LTrait - B 5 15) est 
applicable aux fonctionnaires de police, sous réserve des dispositions particulières 
de la LPol (art. 1 al. 1 let. d LTrait). 

 b. Selon l'art. 30A LPol, les fonctionnaires de police interviennent, au besoin, 
en conformité des instructions reçues, même s’ils ne sont pas de service (al. 1) ; le 
Conseil d'État détermine par règlement le barème de majoration et le mode de 
rémunération des heures supplémentaires effectuées par les fonctionnaires de 

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police (al. 2) ; les heures supplémentaires sont compensées prioritairement par des 
congés (al. 3). Cet article a été introduit par la loi 8166 du 14 avril 2000 ; les 
alinéas 2 et 3 ont vu leur teneur modifiée complètement par la loi 10541 du 
18 mars 2010. 

 c. L'art. 5 RPol, intitulé « Barème de majoration et modes de rémunération des 
heures supplémentaires », a été adopté le 21 décembre 2009 et est entré en vigueur 
le 1er janvier 2010, soit quelques mois avant la loi 10541. Il prévoit que chaque 
heure supplémentaire est majorée de 25 % en temps ou en francs (al. 1 ) ; que 
chaque heure supplémentaire effectuée pendant un jour de liberté ou de repos est 
rétribuée avec une majoration de 100 % (al. 2) ; que les heures supplémentaires 
sont compensées prioritairement par des congés (al. 3) ; que le fonctionnaire de 
police peut demander le paiement d'un maximum de deux cents heures 
supplémentaires par année, la demande devant être formulée jusqu'au mois de 
novembre de l'année en cours, et le paiement étant effectué le mois de décembre 
(al. 4) ; et que le solde des heures supplémentaires effectuées pendant une année 
doit être intégralement repris l'année suivante, des exceptions étant possibles, 
notamment en cas de maladie, d'accident, ou de besoins du service (al. 5). 

 d. Pour la fonction publique non soumise à une réglementation spéciale, 
l'art. 8 RPAC, inchangé depuis l'entrée en vigueur de ce règlement en 1999, 
prévoit notamment que les membres du personnel peuvent être appelés à effectuer 
des heures supplémentaires (al. 1) ; que celles-ci ne peuvent, en règle générale, 
excéder de deux heures l’horaire journalier réglementaire, ni de deux cent vingt 
heures l’horaire annuel (al. 2) ; que ces heures sont rétribuées en priorité par 
compensation avec un congé d’une durée équivalente, majorée de 25 % au 
minimum et de 100 % au maximum, ou, à titre exceptionnel, et sur décision du 
chef du département intéressé, en espèces, avec une majoration du salaire brut de 
25 % au minimum et de 100 % au maximum (al. 4). 

 e. Sont des cadres supérieurs les fonctionnaires appelés, par leurs 
responsabilités hiérarchiques ou fonctionnelles, à préparer, proposer ou prendre 
toute mesure ou décision propre à l’élaboration et à l’exécution des tâches 
fondamentales de pouvoir exécutif ; leur fonction se situe à compter de la classe 
23 de l’échelle des traitements (art. 2 al. 1 et 2 RCSAC). 

  Dans la mesure où elles n'excèdent pas cent heures par année, les heures 
supplémentaires effectuées par les cadres supérieurs ne donnent pas lieu à une 
rémunération, sauf circonstances exceptionnelles (art. 7 al. 1 RCSAC). Les cadres 
supérieurs qui, pour s’acquitter de leur mission, doivent effectuer plus de cent 
heures supplémentaires par année sont mis au bénéfice d’une indemnité forfaitaire 
correspondant à 2 % de leur traitement annuel de base, à l’exclusion de toute 
majoration. L’indemnité correspond à 3 % du traitement annuel de base lorsque le 
nombre d’heures supplémentaires effectuées dépasse deux cents heures par année 
(art. 7 al. 2 RCSAC) ; ces taux peuvent être majorés pour tenir compte de 

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circonstances exceptionnelles (art. 7 al. 7 RCSAC). En règle générale, les heures 
supplémentaires ne doivent pas excéder 10 % de l’horaire annuel réglementaire 
(art. 7 al. 3 RCSAC). Les modalités de contrôle des heures supplémentaires 
effectuées sont fixées d’entente entre l’intéressé et son supérieur hiérarchique, 
sous le contrôle du secrétaire général du département ou du directeur général de 
l’établissement (art. 7 al. 4 RCSAC). 

 f. Dans l'ATA/198/2014 du 1er avril 2014 (consid. 14), la chambre de céans a 
jugé que les cadres supérieurs des établissements publics médicaux étaient 
également soumis au RCSAC, et a appliqué l'art. 7 RCSAC au cas de l'un desdits 
cadres pour le règlement de ses heures supplémentaires. Quand bien même le 
RCSAC ne mentionnait pas les établissements publics médicaux mais seulement 
l'administration centrale, la référence à la LPAC et au RPAC qui y était contenue 
était suffisante pour viser tous les cadres supérieurs soumis à ces deux textes, y 
compris donc le personnel des établissements publics médicaux. 

9)  Il s'agit donc de savoir quelle disposition réglementaire s'applique aux 
fonctionnaires de police situés en classe 23 et au-delà de l'échelle des traitements : 
est-ce l'art. 5 RPol, comme le soutient le recourant, ou l'art. 7 RCSAC, comme le 
fait valoir le DSE dans la décision attaquée ? 

10) a. On parle de conflit de normes lorsque plusieurs règles de droit sont 
susceptibles de s'appliquer à un état de fait donné, avec des conséquences 
juridiques différentes voire contradictoires (ATF 135 V 80 consid. 2.1 ; 
Ernst A. KRAMER, Juristische Methodenlehre, 4e éd., 2013, p. 111 s.). 

 b. C'est précisément le cas en l'espèce. Le recourant est en effet un 
fonctionnaire de police, ce qui le place dans le champ d'application du RPol. Il est 
aussi indéniablement un cadre supérieur, sa fonction étant colloquée en classe 25 
de l'échelle des traitements. La police judiciaire étant l'une des unités 
administratives du DSE (art. 5 al. 1 let. b ch. 2 du règlement sur l’organisation de 
l’administration cantonale du 5 décembre 2005 - ROAC - B 4 05.10), elle fait 
partie de l'administration cantonale au sens étroit quand bien même des règles 
spécifiques lui sont applicables. Le recourant est donc bien un cadre supérieur de 
l'administration cantonale. Les art. 5 RPol et 7 RCSAC sont dès lors tous deux 
susceptibles de s'appliquer au recourant, et entraîneraient des conséquences 
incompatibles l'une avec l'autre en termes de rétribution des heures 
supplémentaires, si bien qu'une application concurrente de ces deux règles n'entre 
ici pas en ligne de compte. 

11) a. Trois règles classiques principales s'appliquent en cas de conflit de normes : 
lex superior derogat inferiori (la norme supérieure prime la norme inférieure), lex 
specialis derogat generali (la norme spéciale prime la norme générale), et lex 
posterior derogat anteriori (la norme postérieure prime la norme antérieure). 

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 b. La primauté du droit supérieur découle du principe de la hiérarchie des 
normes (arrêt du Tribunal fédéral 2C_736/2010 du 23 février 2012 consid. 6.3). 
Ainsi, en présence de règles de droit contradictoires de rangs différents, le juge est 
tenu de se conformer à la règle supérieure et, partant, de faire abstraction de la 
règle inférieure (ibid.), ce qui signifie notamment que les dispositions d'une loi 
formelle ont toujours préséance par rapports aux dispositions réglementaires qui 
leur sont contraires (ATF 137 V 410 consid. 4.2.1 ; 129 V 335 consid. 3.3 ; 
128 II 112 consid. 8a). Il en découle également que cette règle de conflits de 
norme, même si elle n'est pas absolue en Suisse (not. en ce qui concerne la 
relation entre la Constitution fédérale et les lois fédérales), prévaut sur les deux 
autres (Bernd RÜTHERS/Christian FISCHER/Axel BIRK, Rechtstheorie mit 
juristischen Methodenlehre, 7e éd., 2013, n. 773). 

 c. Il n'existe en revanche entre les principes lex specialis derogat generali et 
lex posterior derogat anteriori pas de hiérarchie stricte (ATF 134 II 329 
consid. 5.2). Il est néanmoins incontesté que le rapport de spécialité entre deux 
normes n'est pas toujours facile à déterminer, et qu'il doit le cas échéant être 
dégagé selon les règles classiques de l'interprétation juridique (Peter 
FORSTMOSER/Hans-Ueli VOGT, Einführung in das Recht, 5e éd., 2012, n. 279 ; 
Bernd RÜTHERS/Christian FISCHER/Axel BIRK, op. cit., n. 771). Par ailleurs, 
si la question du caractère postérieur d'une norme par rapport à une autre est 
généralement plus facile à établir, il n'en est pas moins nécessaire de se demander 
le cas échéant si le nouveau droit visait bien à matériellement « abroger » l'ancien 
(Peter FORSTMOSER/Hans-Ueli VOGT, op. cit., n. 282 ; Hansjörg SEILER, 
Einführung in das Recht, 3e éd., 2009, n. 17.4.6.2). 

12)  Une règle de droit s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation 
littérale). Si le texte n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de 
celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme au 
regard de la volonté du législateur, telle qu’elle ressort notamment des travaux 
préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que 
des valeurs sur lesquelles elle repose, en particulier de l’intérêt protégé 
(interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d’autres dispositions 
légales (interprétation systématique ; ATF 140 II 202 consid. 5.1 ; 138 III 166 
consid. 3.2 ; 136 III 283 consid. 2.3.1 ; 135 III 640 consid. 2.3.1 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 4A_68/2014 du 16 juin 2014 consid. 5.2.1). Appelé à interpréter 
une loi, le juge ne privilégie aucune de ces méthodes, mais s’inspire d’un 
pluralisme pragmatique (ATF 139 IV 270 consid. 2.2 ; 137 III 344 consid. 5.1 ; 
133 III 257 consid. 2.4 ; 131 III 623 consid. 2.4.4). 

13)  En l'espèce, les deux dispositions litigieuses sont contenues dans des 
règlements du Conseil d'État, et sont donc de même rang. L'art. 30A al. 2 LPol 
prévoit que le Conseil d'État détermine par règlement le barème de majoration et 
le mode de rémunération des heures supplémentaires effectuées par les 

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fonctionnaires de police : cette formulation n'exclut nullement que la 
réglementation en cause se situe dans deux règlements distincts en fonction de 
différentes catégories de fonctionnaires de police. De même, la référence à un 
barème de majoration ne signifie pas forcément que la rétribution des heures 
supplémentaires se fasse selon un décompte et une majoration individuels de 
celles-ci : le décompte forfaitaire opéré par le RCSAC tient du reste compte, 
même si c'est dans une mesure limitée, du nombre d'heures supplémentaires 
effectuées. 

14)  Du point de vue littéral et systématique, l'utilisation du terme 
« fonctionnaire de police » (terme contenu à l'art. 5 RPol) peut certes désigner 
l'ensemble des membres du corps de police – ce qui est la règle – ou seulement 
une partie d'entre eux en fonction du contexte, comme le démontre le reste de la 
législation genevoise sur la police. Ainsi, pour ne prendre qu'un exemple, les 
fonctionnaires de police visés par l'art. 49 al. 2 LPol ne comprennent-ils pas, à la 
lumière de l'art. 2 al. 1 du règlement concernant les indemnités des fonctionnaires 
de police du 21 décembre 2009 (RIPol - F 1 05.10), les cadres supérieurs de la 
police. 

  De manière plus générale, on doit également constater qu'au sein du 
personnel de la police, les cadres supérieurs sont moins nombreux que les autres 
fonctionnaires, si bien que les règles du RCSAC, qui ne concernent que la 
première catégorie, apparaissent prima facie comme étant plus spéciales. 

15)  Du point de vue historique, dans son exposé des motifs à l'appui du 
PL 10541, le Conseil d'État a relevé que « l'affirmation que les fonctionnaires de 
police sont soumis à la LPAC, sauf dispositions particulières, vise à mettre fin à 
une certaine insécurité juridique et à couler davantage le corps de police dans le 
moule de l'administration cantonale, tout en tenant compte des spécificités 
inhérentes à ses missions » (MGC 2008-2009/XI A 15330). À ce moment-là, le 
modèle prévalant dans l'administration centrale non soumise à une réglementation 
spéciale était connu, le RPAC comme le RCSAC étant en vigueur depuis 
plusieurs années. De même, en automne 2009, au moment des travaux 
parlementaires sur le PL 10541, le rapport ANNONI ainsi que l'audit de la 
Cour des comptes étaient rendus depuis plusieurs mois, si bien que la pratique 
consistant à payer les heures supplémentaires des cadres supérieurs de la police 
sur la base du RCSAC – alors même que la soumission de principe des 
fonctionnaires de police à la LPAC n'était justement pas encore expresse – était 
non seulement existante, mais susceptible d'être connue de tous les acteurs du 
processus législatif. 

  On ne peut dès lors pas tirer d'argument en faveur de l'applicabilité de 
l'art. 5 RPol de l'absence de mention expresse des cadres supérieurs de la police à 
l'art. 30A LPol. 

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  De plus, l'exposé des motifs de la loi 10541 mentionnait que la 
réglementation d'application de l'art. 30A LPol, soit le futur art. 5 RPol, trouverait 
sa place dans le RPol, les modifications prévues à cet effet étant jointes au projet 
de loi, et remplaceraient les ordres de service existants (MGC 2008-2009/XI 
A 15332) ; or, selon le DSE qui n'est pas contredit sur ce point par le recourant, 
ces ordres de service ne concernaient alors pas les cadres supérieurs, à qui était 
déjà appliqué le RCSAC pour la rétribution de leurs heures supplémentaires. 

16)  Du point de vue téléologique, on ne saurait partager le point de vue du 
recourant au sujet de la spécificité de la double nature (opérationnelle et 
managériale) du travail des chefs de section de la police judiciaire. En effet, même 
si le travail policier présente certes des particularités évidentes, plusieurs fonctions 
de cadres supérieurs au sein de l'administration cantonale présentent ce double 
aspect : il en va ainsi notamment, au sein des fonctions dont le catalogue est 
accessible au public (http://domem.ge.ch/df/sef/sef.nsf), des juristes 3 (fonction 
n° 3.05.003), des informaticiens de développement 3 (fonction n° 2.02.014), ou 
encore des médecins adjoints A des établissements publics médicaux (fonction 
n° 7.09.002). 

  En revanche, la ratio legis qui sous-tend l'indemnisation forfaitaire des 
cadres supérieurs, à savoir que le niveau élevé de responsabilités et de traitement 
qui va avec le statut de cadre supérieur entraîne nécessairement une augmentation 
du temps de travail et un investissement qui ne peut être compensé de manière 
complète et mécanique (à titre de comparaison, les cadres supérieurs de 
l'administration fédérale ne sont pas indemnisés pour leurs heures 
supplémentaires : art. 64a al. 1 à 3 de l'ordonnance sur le personnel de la 
Confédération, du 3 juillet 2001 – OPers – RS 172.220.111.3), peut être appliquée 
sans réserve aux cadres supérieurs de la police. 

  On notera du reste aussi la tendance, dans la plupart des cantons, à renvoyer, 
explicitement ou implicitement, au statut général de la fonction publique en 
matière de rétribution des heures supplémentaires du personnel de la police 
cantonale (Zurich : art. 23 al. 2 Kantonspolizeiverordnung - KapoV - 
RS/ZH 551.11 ; Berne : art. 10 al. 3 de la loi sur la police cantonale - LPC - 
RS/BE 552.1 ; Fribourg : art. 16-30 de la loi sur la police cantonale - 
RS/FR 551.1 ; Soleure : art. 9-18 Gesetz über die Kantonspolizei - 
RS/SO 511.11 ; Bâle-Ville : art. 19-30 Gesetz betreffend die Kantonspolizei des 
Kantons Basel-Stadt - PolG – RS/BS 510.100 ; Bâle-Campagne : art. 8-14 
Polizeigesetz - PolG – RS/BL 700 ; Saint-Gall : art. 9-45 Polizeiverordnung - 
RS/SG 451.11 ; Tessin : art. 16-24 de la Legge sulla Polizia - LPol - 
RS/TI 1.4.2.1). Or l'application du RCSAC plutôt que du RPol va dans ce sens, 
ainsi que dans celui de l'ATA/198/2014 précité. 

17)  Il résulte de ce qui précède que c'est l'art. 7 RCSAC qui doit être considéré 
comme étant dans un rapport de spécialité par rapport à l'art. 5 RPol. 

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18)  Enfin, même si l'art. 5 RPol, adopté le 21 décembre 2009 et entré en vigueur 
le 1er janvier 2010, est une norme postérieure à l'art. 7 RCSAC, adopté le 
14 novembre 2001 et entré en vigueur le 22 novembre 2001, les considérations 
historiques qui précèdent (consid. 15 ci-dessus) démontrent qu'en adoptant le 
premier, le Conseil d'État n'a en aucun cas, et même s'il aurait pu pour davantage 
de clarté renvoyer au RCSAC en ce qui concernait les cadres supérieurs, voulu 
rompre avec le système alors en cours depuis plusieurs années, consistant à 
indemniser les cadres supérieurs de la police en application du RCSAC. 

19)  C'est ainsi à juste titre que le conseiller d'État en charge du DSE a considéré 
que la situation du recourant était soumise, pour la rétribution de ses heures 
supplémentaires, au RCSAC. 

  Mal fondé, le recours sera dès lors rejeté. 

20)  Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du 
recourant, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne 
lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 3 février 2014 par Monsieur X______ contre la 
décision du département de la sécurité et de l'économie du 19 décembre 2013 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met à la charge de Monsieur X______ un émolument de CHF 500.- ; 

dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 

- par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 

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- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 

- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les 
art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 

le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de 
l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées 
comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique le présent arrêt à Me Daniel Kinzer, avocat du recourant ainsi qu'au 
département de la sécurité et de l'économie. 

Siégeants : M. Verniory, président, MM. Thélin et Dumartheray, 
Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges. 

 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

F. Cichocki 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. Verniory 
 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :