# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d872c7ef-ae1c-537e-9ad6-ab9314fc68b9
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-07-11
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 11.07.2019  VB.2018.00705
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2018-00705_2019-07-11.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2018.00705	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 11.07.2019
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Straf- und Massnahmenvollzug
	Betreff: 

	Freiheitsbeschränkung während Klinikaufenthalt

	
[Der Beschwerdeführer, der sich im Strafvollzug befand, wurde zur Krisenintervention in eine psychiatrische Klinik verbracht, wo ihm an mehreren Tagen kein Aufenthalt im Freien ermöglicht wurde. Die schriftliche Mitteilung dieser Einschränkung bezeichnete den Rekurs an die Gesundheitsdirektion als einschlägiges Rechtsmittel. Der Beschwerdeführer erhob daraufhin bei der Gesundheitsdirektion Rekurs und beanstandete seine Haftbedingungen. Die Gesundheitsdirektion wies den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat.]

Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren (E. 2). 
Rechtsgrundlagen und Zuständigkeiten bei der psychiatrischen Krisenintervention im Strafvollzug (E. 3). Vorliegend wurde nicht in Anwendung der Patientengesetzgebung verfügt (E. 4.3). Der Rekurs wäre an die Justizdirektion als obere Behörde i.S.v. § 19b Abs. 1 VRG zu richten gewesen (E. 4.4). Das Anfechtungsobjekt im Rekursverfahren ist keine Feststellungsverfügung i.S.v. § 10c VRG über die Rechtmässigkeit der Haftbedingungen (E. 5).
Die Voraussetzungen, um aus prozessökonomischen Gründen auf die Überweisung an die zuständige Vorinstanz verzichten zu können und trotz Entscheids einer unzuständigen Vorinstanz einen materiellen Entscheid zu fällen, sind nicht erfüllt (E. 6). 

Überweisung an die Justizdirektion.

			 	
				Stichworte:
	
						ANORDNUNG IM STRAF- UND MASSNAHMENVOLLZUG
BEHANDLUNG
FESTSTELLUNGSVERFÜGUNG
HAFTBEDINGUNGEN
MITTELLOSIGKEIT
NICHTIGKEIT
PROZESSÖKONOMIE
PSYCHIATRISCHE KLINIK
SACHLICHE UNZUSTÄNDIGKEIT
ÜBERWEISUNG
UNENTGELTLICHE RECHTSPFLEGE (UP/URB)
VORINSTANZ
ZUSTÄNDIGKEIT
ZWISCHENENTSCHEID

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 92 BGG
§ 5 lit. a JVV
§ 7 lit. a JVV
§ 92 JVV
§ 110 Abs. I JVV
§ 24 PATIENTENG
§ 27 PATIENTENG
§ 14 StJVG
§ 58 Abs. I VOG RR
§ 10c VRG
§ 19b Abs. II lit. b VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2018.00705

 

 

 

Urteil

 

 

 

der
3. Kammer

 

 

 

vom 11. Juli 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber
Yannick Weber.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, zzt. JVA C, vertreten durch RA B, 

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Zentrum für stationäre Forensische Therapie, 

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Freiheitsbeschränkung
während Klinikaufenthalt,

hat
sich ergeben: 

I.  

A. Am 28. Juni
2017 wurde A, der sich im Strafvollzug in der Justizvollzugsanstalt (JVA) C
befand, nach gleichentags erfolgten gewalttätigen Vorfällen für eine
Krisenintervention ins Zentrum für Stationäre Forensische Therapie der Psychiatrischen
Universitätsklinik Zürich (ZSFT) verbracht. Dort verblieb er bis zu seiner
Verlegung in die JVA E am 18. Juli 2017. 

B. A war im
ZSFT in einem Isolationszimmer untergebracht, das er nur für Toilettengänge,
zum Duschen und zu Hofgängen verlassen durfte, die jeweils unter Beizug eines
Sondereinsatzkommandos der Kantonspolizei erfolgten. Mit als Entscheid
bezeichnetem Schreiben vom 14. Juli 2017 informierte … des ZSFT, Dr. med. D, A darüber, dass ihm
nur an jedem zweiten Tag ein überwachter Aufenthalt im Freien ermöglicht werde.
Diese Beschränkung des Aufenthalts im Freien war A am 7. Juli 2017 bereits
mündlich mitgeteilt worden. 

C. An
insgesamt sieben Tagen während seines Aufenthalts im ZSFT, namentlich am 6.,
7., 9., 11., 13., 15. und 17. Juli 2017, wurde A kein Aussenaufenthalt
ermöglicht.

II.  

Mit Eingabe vom 15. August 2017 erhob A bei der
Gesundheitsdirektion Rekurs gegen den Entscheid des ZSFT vom 14. Juli
2017. Er beantragte dessen Aufhebung betreffend den Hofgang, die Feststellung,
dass die Verweigerung eines täglichen Aussenaufenthaltes unrechtmässig sei,
sowie die Ausrichtung einer Genugtuung. Mit Verfügung vom 28. September
2018 trat die Gesundheitsdirektion auf den Rekurs nicht ein, soweit A eine
Genugtuung beantragte. Im Übrigen wies sie den Rekurs ab. Die Verfahrenskosten
wurden auf die Gerichtskasse genommen; Parteientschädigungen wurden keine
zugesprochen. 

III.  

A. Dagegen
gelangte A, vertreten durch Rechtsanwalt B, am 31. Oktober 2018 mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, die angefochtene Verfügung
der Gesundheitsdirektion vom 28. September 2018 sowie die Verfügung des
ZSFT vom 14. Juli 2017 seien aufzuheben und es sei festzustellen, dass die
Verweigerung des täglichen Hofganges in der Zeit vom 6. bis 18. Juli 2017
Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und Art. 10
Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verletzt habe.
Zudem beantragte A die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und
Rechtsverbeiständung durch Rechtsanwalt B sowie die Ausrichtung einer
angemessenen Parteientschädigung. 

B.
Die Gesundheitsdirektion beantragte mit Eingabe vom 20. November
2018 unter Verweis auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid die Abweisung
der Beschwerde. Das ZSFT nahm am 6. Dezember 2018 zur Beschwerde Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Beurteilung der Beschwerde gegen den
Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion vom 28. September 2018 zuständig.
Die Angelegenheit ist von der Kammer zu behandeln, obwohl eine Streitigkeit betreffend
den Justizvollzug nach dem Straf- und Justizvollzugsgesetz vom 19. Juni
2006 (StJVG) vorliegt, da Zuständigkeitsfragen von grundsätzlicher Bedeutung zu
klären sind (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 2
in Verbindung mit Abs. 2 VRG). 

2.
 

Die obere Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die
Prozessvoraussetzungen bei der unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren (VGr, 5. April 2017, VB.2016.00048,
E. 2.1). 

3.
 

3.1 Gestützt
auf § 14 Abs. 2 StJVG übertrug der Regierungsrat dem Amt für
Justizvollzug die Zuständigkeit zum Vollzug der von zürcherischen Gerichten und
Strafverfolgungsbehörden ausgesprochenen sowie der vorzeitig angetretenen
Freiheitsstrafen und Massnahmen sowie den Vollzug anderer Haftarten wie der
Untersuchungshaft (§ 5 lit. a der Justizvollzugsverordnung vom
6. Dezember 2006 [JVV]). Gemäss § 7 lit. a JVV betreibt das Amt
die für die Durchführung der Vollzüge notwendigen Anstalten, Gefängnisse,
Massnahmenzentren und Dienste und erschliesst zur Behandlung und Betreuung von
Straffälligen externe Ressourcen. Die Kompetenz zum Erlass von Anordnungen über
die Durchführung des Vollzugs liegt vorbehältlich besonderer Anordnungen der
einweisenden Stelle bei der Leitung der Vollzugseinrichtung (§ 92 JVV).
Alle im Zusammenhang mit dem Vollzug strafrechtlicher Sanktionen anfallenden
Aufgaben und Entscheide, die nicht ausdrücklich anderen Instanzen übertragen
sind, obliegen der Direktion der Justiz und des Innern (§ 14 Abs. 1
in Verbindung mit § 3 StJVG und § 58 Abs. 1 der Verordnung über
die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli
2007 [VOG RR]).

3.2 Das ZSFT ist
Teil der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich, welche bis zum
Inkrafttreten des Gesetzes über die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich
vom 11. September 2017 (PUKG) am 1. Januar 2018 und damit während der
gesamten Dauer der Unterbringung des Beschwerdeführers eine Verwaltungseinheit
der Gesundheitsdirektion war. 

3.3 Zwischen
dem Amt für Justizvollzug und der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich besteht
ein Leistungsvertrag, wonach das ZSFT Personen aus Vollzugseinrichtungen des
Kantons zwecks stationärer psychiatrischer Behandlung aufnimmt. Neben dem
Vollzug gerichtlich angeordneter stationärer Massnahmen führt das ZSFT insbesondere
auch psychiatrische Kriseninterventionen durch. Die Einweisung einer Person im
Strafvollzug, deren Gesundheitszustand dies erfordert, zur stationären
Behandlung im ZSFT ist gestützt auf § 110 Abs. 1 JVV zulässig, wobei die
Vollzugseinrichtung für diese Verlegung die Zustimmung der einweisenden Behörde
einzuholen hat; in dringenden Fällen ist die einweisende Stelle lediglich zu
informieren. 

4.
 

4.1 Der
Beschwerdeführer befand sich im Rahmen einer psychiatrischen Krisenintervention
im ZSFT. Seine Einweisung durch den Psychiatrisch-Psychologischen Dienst, einer
Hauptabteilung des Amtes für Justizvollzug (§ 2 Abs. 2 lit. d
JVV), erfolgte gestützt auf § 110 Abs. 1 JVV wegen akuter
Fremdgefährdung. 

4.2 Während
seines Aufenthalts im ZSFT wurde A am 11. Juli 2017 durch Verfügung des
Zwangsmassnahmengerichts des Bezirksgerichts Dielsdorf in Untersuchungshaft
versetzt, weil er am 28. Juni 2017 einen Mitarbeiter der JVA C mit
Faustschlägen angegriffen habe. Mit Beschluss vom 2. August 2017 hob das
Obergericht diese Verfügung auf, weil der Beschwerdeführer bis zum 28. September
2017 eine Freiheitsstrafe verbüsse und eine präventive Anordnung von
Untersuchungshaft während des laufenden Vollzugs nicht zulässig sei. Der
Beschwerdeführer befand sich folglich während der gesamten Dauer seiner
Unterbringung im ZSFT im Strafvollzug.  

4.3 §§ 24 ff.
des Patientinnen- und Patientengesetzes vom 5. April 2004 erlauben die
Anordnung von freiheitseinschränkenden Massnahmen und Zwangsbehandlungen gegen
Patientinnen und Patienten, die sich im Straf- oder Massnahmevollzug befinden.
Der Rechtsschutz gegen solche Zwangsmassnahmen richtet sich sinngemäss nach den
Bestimmungen des ZGB sowie des Einführungsgesetzes zum Kindes- und
Erwachsenenschutz vom 25. Juni 2012 zu den freiheitseinschränkenden
Massnahmen und den Zwangsbehandlungen im Rahmen fürsorgerischer Unterbringungen
(§ 27 Abs. 2 Patientinnen- und Patientengesetz). Das Patientinnen-
und Patientengesetz gilt aber nur bei der medizinischen Versorgung von
Patientinnen und Patienten (§ 1 Abs. 1 Patientinnen- und
Patientengesetz). Bereits seit dem 30. Juni 2017 bestand beim
Beschwerdeführer kein Behandlungsbedarf mehr; sein weiterer Aufenthalt im ZSFT
lag einzig darin begründet, dass seine Verlegung in die JVA E erst am 18. Juli
2017 stattfinden konnte.  Die Vorinstanz ging vor diesem Hintergrund zu Recht
davon aus, das ZSFT habe am 14. Juli 2017 nicht in Anwendung der Patientenschutzgesetzgebung
eine Zwangsmassnahme verfügt, welche gemäss dem spezialgesetzlich vorgesehenen
Instanzenzug anzufechten gewesen wäre. 

4.4 Anordnungen
einer Verwaltungseinheit können gemäss § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1
VRG mit Rekurs bei der Direktion angefochten werden. Die Vorinstanz erachtete
sich gestützt auf diesen Regelinstanzenzug als zur Behandlung des Rekurses
zuständig, weil das ZSFT zum relevanten Zeitpunkt Teil einer ihr
untergeordneten Verwaltungseinheit bildete (dazu vorstehend E. 3.2). Dabei
liess die Vorinstanz jedoch ausser Acht, dass das ZSFT hinsichtlich des
Beschwerdeführers vom Amt für Justizvollzug zugewiesene Vollzugsaufgaben
wahrnahm (vgl. E. 3.3). In diesem Bereich gilt die Direktion der Justiz
und des Innern als obere Behörde im Sinn von § 19b Abs. 1 VRG. Eine
Rekurszuständigkeit der Gesundheitsdirektion im vorliegenden Fall liefe der
kantonalen Zuständigkeitsordnung zuwider, zumal die Direktion der Justiz und
des Innern für den Justizvollzug zuständig ist und die Aufsicht über die
Aufgabenerfüllung in ihrem Zuständigkeitsbereich ausübt (§ 58 Abs. 1
in Verbindung mit Anhang 1 VOG RR). Die Vorinstanz war für die Behandlung
des Rekurses vom 15. August 2017 folglich sachlich unzuständig. 

5.
 

5.1 Die Vorinstanz
erblickte im Schreiben des ZSFT vom 14. Juli 2017 auch eine
Feststellungsverfügung über vergangene Realakte im Sinn von § 10c VRG. Das
ZSFT habe darin sinngemäss festgestellt, dass die Verweigerung eines täglichen
Aussenaufenthaltes ab dem 6. Juli 2017 rechtmässig gewesen sei. Eine
Verfügung nach § 10c VRG kann jedoch nicht von Amtes wegen erlassen
werden, sondern ergeht auf Begehren einer Person, die ein schutzwürdiges
Interesse hat und durch den fraglichen Realakt in ihren Rechten oder Pflichten
berührt wird. Ein solches Begehren hat der Beschwerdeführer aber nicht
gestellt. Ohnehin wäre fraglich, ob für eine Feststellungsverfügung über die
Rechtmässigkeit der Haftbedingungen im Strafvollzug nicht das ZSFT, sondern das
Amt für Justizvollzug zuständig wäre, dem der Vollzug der von zürcherischen
Gerichten ausgesprochenen Freiheitsstrafen obliegt (§ 5 lit. a JVV).

5.2 Das
Schreiben des ZSFT vom 14. Juli 2017 kann vor diesem Hintergrund nicht als
Feststellungsverfügung im Sinn von § 10c VRG qualifiziert werden. Vielmehr
handelte es sich dabei um die schriftliche Eröffnung der bereits am
7. Juli 2017 mündlich gegenüber dem Beschwerdeführer erfolgten Anordnung
über seine Aufenthalte im Freien. Aufgrund der materiellen Natur des
Verfügungsbegriffs ist die äussere Form des Verwaltungshandelns für dessen
Qualifikation nicht entscheidend (VGr, 9. Januar 2019, VB.2018.00458, E. 3.2).

6.
 

6.1 Der Rekurs
gegen die Verfügung vom 14. Juli 2017 hätte nach dem Gesagten entgegen der
darin enthaltenen Rechtsmittelbelehrung nicht an die Gesundheitsdirektion,
sondern an die Direktion der Justiz und des Innern gerichtet werden müssen.
Fraglich ist, ob der angefochtene Entscheid infolge
fehlender sachlicher Zuständigkeit der Vorinstanz aufzuheben ist oder dennoch
eine materielle Behandlung der vorgebrachten Rügen vorgenommen werden kann.

6.2 Nach der
Praxis des Verwaltungsgerichts kann aus prozessökonomischen Gründen von der
Aufhebung des Entscheids einer unzuständigen Vorinstanz und von der Überweisung
an die zuständige Instanz ausnahmsweise abgesehen und dennoch ein materieller
Entscheid gefällt werden, wenn das Interesse sämtlicher Parteien an einer
beförderlichen Verfahrenserledigung die entgegenstehenden Anliegen – namentlich
das Legalitätsprinzip und die Rechtssicherheit, gegebenenfalls etwa auch das
Interesse am Entscheid durch eine fachkundige Behörde – überwiegt. Eine
Schranke für die ausnahmsweise materielle Behandlung einer Beschwerde gegen den
Entscheid einer sachlich unzuständigen Behörde bildet die Nichtigkeit: Wenn der
angefochtene Entscheid nichtig ist, muss zwingend die Durchführung des
Verfahrens vor der zuständigen Instanz ermöglicht werden (zum Ganzen VGr,
5. April 2017, VB.2016.00048, E. 2.4.2 mit Hinweisen). 

6.3 Damit
Nichtigkeit anzunehmen ist, muss nach der sogenannten Evidenztheorie ein
besonders schwerer Mangel vorliegen; der Mangel muss offensichtlich oder
zumindest leicht erkennbar sein, und die Annahme der Nichtigkeit darf die
Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährden. Sachliche und funktionelle
Unzuständigkeit stellen nach der Praxis einen Nichtigkeitsgrund dar, es sei
denn, der verfügenden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet allgemeine
Entscheidungsgewalt zu oder der Schluss auf Nichtigkeit vertrüge sich nicht mit
der Rechtssicherheit (BGE 137 III 217 E. 2.4.3; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1098 und 1105; Plüss, § 5 N. 38).

6.4 Ob von der
Nichtigkeit des vorinstanzlichen Entscheids auszugehen ist, kann vorliegend
aber letztlich offenbleiben, da das Interesse an einem Entscheid der
fachkundigen Direktion der Justiz und des Innern sowie an der Einhaltung der
zwingenden Zuständigkeitsvorschriften des kantonalen öffentlichen Rechts
gegenüber dem Interesse an einer beförderlichen materiellen Behandlung der
beschwerdeführerischen Feststellungsbegehren ohnehin überwiegt. Dieses Ergebnis
drängt sich insbesondere auf, weil sich der Beschwerdeführer nicht mehr in der
Klinik G befindet und somit an deren Beurteilung kein aktuelles Interesse
mehr besteht. Seine Begehren wären nur zu behandeln, weil der Beschwerdeführer
in vertretbarer Weise die Verletzung einer Garantie der EMRK rügt (vgl. BGE 142
I 135 E. 1.3.1 mit Hinweisen) beziehungsweise weil sich die Rechtsfrage
unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer
Beantwortung ein öffentliches Interesse besteht und sie im Einzelfall kaum je
rechtzeitig gerichtlich überprüft werden könnte (Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21 N. 25). 

6.5 Nach dem
Gesagten ist von einer materiellen Beurteilung der Beschwerde durch das
Verwaltungsgericht abzusehen. Da es sich beim Rekurs gegen die Verfügung des
ZSFT vom 14. Juli 2017 um eine fristgebundene Eingabe handelt, ist die
Beschwerde von Amtes wegen zur Behandlung als Rekurs an die Direktion der
Justiz und des Innern zu überweisen (vgl. Plüss, § 5 N. 48). Die
Direktion der Justiz und des Innern wird dabei insbesondere auch zu prüfen
haben, ob das ZSFT zum Erlass der Verfügung vom 14. Juli 2017 überhaupt
befugt war.

7.
 

7.1 Hebt eine
obere Behörde den Entscheid einer unteren Behörde infolge deren Unzuständigkeit
auf, sind die Verfahrenskosten für beide Instanzen auf die Staatskasse zu
nehmen (Plüss, § 5 N. 37). Der Antrag des Beschwerdeführers auf unentgeltliche
Prozessführung erweist sich daher als gegenstandslos. 

7.2 Bei diesem
Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer nicht als obsiegend, weshalb ihm
keine Parteientschädigung zuzusprechen ist. Über eine allfällige
Parteientschädigung für das Rekursverfahren wird die Direktion der Justiz und
des Innern in ihrem Rekursentscheid zu befinden haben (§ 17 Abs. 2
VRG).

7.3 Der
Beschwerdeführer beantragte für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die
Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands. Gemäss § 16 Abs. 1
VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht
offenkundig aussichtslos erscheinen, auf entsprechendes Ersuchen Anspruch auf
unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer
unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage
sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Es
obliegt der gesuchstellenden Partei, zum Nachweis
ihrer Mittellosigkeit ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse umfassend
darzustellen und soweit möglich zu belegen (Plüss, § 16 N. 38). Eine
anwaltlich vertretene Partei muss nicht explizit auf diese Mitwirkungspflicht
hingewiesen werden, wenn sie keine entsprechenden Belege einreicht (VGr,
6. Dezember 2012, VB.2012.00576, E. 4.3;
Plüss, § 16 N. 40). Der Beschwerdeführer behauptet lediglich in
pauschaler Weise, mittellos zu sein, weil er keinen Beruf erlernt habe und nie
einer Erwerbstätigkeit nachgegangen sei, ohne aber seine finanzielle Situation
zu dokumentieren. Damit ist seine Mittellosigkeit nicht erstellt, weshalb das
Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung abzuweisen ist. 

8.
 

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen
Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, gegen den nach
Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG) die Beschwerde zulässig ist; eine spätere
Anfechtung mit dem Endentscheid ist nicht mehr möglich (Art. 92
Abs. 2 BGG). 

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 28. September
2018 wird aufgehoben und die Sache wird zuständigkeitshalber an die
Direktion der Justiz und des Innern überwiesen. 

2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr.    100.--     Zustellkosten,

Fr. 2'100.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen.

4.    Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird als
gegenstandslos geworden abgeschrieben. 

5.    Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung wird
abgewiesen. 

6.
   Es werden keine Parteientschädigungen
zugesprochen.

7.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn
der Erwägungen Beschwerde in Strafsachen nach Art. 78 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

8.    Mitteilung an …