# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2e760625-da31-52e9-b931-dc497dc2c359
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-06-08
**Language:** de
**Title:** Ordentliches Verfahren für die nachträgliche Aktivierung eines Korrekturfaktors bei adaptiven Mobilfunkantennen
**Docket/Reference:** BRGE IV Nr. 0082/2023
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/auszug_brge_iv_nr._0082_2023_vom_8._juni_2023.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 

4. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE IV Nr. 

R4.2023.00018 
0082/2023       

Entscheid vom 8. Juni 2023       

Mitwirkende 

Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichterin Petra Röthlisberger, Baurich-
ter Urs Hany, Gerichtsschreiber Paul Wegmann     

in Sachen 

Rekurrentin 

A GmbH, […] 

vertreten durch […] 

gegen 

Rekursgegnerin 

Fachkommission Bau der Gemeinde X, […] 

betreffend 

[…] Aufforderung zur Einreichung Baugesuch für Anpassung adaptiver Mo-
bilfunk-Antennen (Aktivierung von Korrekturfaktoren <1), […] 
______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 

Mit  Verfügung  vom  9.  Januar  2023  ordnete  die  Fachkommission  Bau  der 

Gemeinde X gegenüber der A GmbH an, diese habe für die Anpassung der 

adaptiven  Antennen  der  Mobilfunk-Antennenanlage  auf  dem  Grundstück 

Kat.-Nr. 1 an der B-Strasse in X bis zum 28. Februar 2023 ein Baugesuch im 

ordentlichen Verfahren einzureichen. Weiter hielt die Vorinstanz im Disposi-

tiv der genannten Verfügung Folgendes fest: "Die Aktivierung von Antennen 

gemäss dem  (sic)  Standortdatenblättern  mit Korrekturfaktoren  <1 darf  erst 

nach  Erteilung  bzw.  der  Rechtskraft  einer  entsprechenden  Baubewilligung 

umgesetzt werden". Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wir-

kung entzogen. 

B. 

Mit Eingabe vom 13. Februar 2023 erhob die A GmbH Rekurs an das Bau-

rekursgericht des Kantons Zürich und beantragte in der Hauptsache die Auf-

hebung der angefochtenen Verfügung, unter Kosten- und Entschädigungs-

folgen  (zzgl.  MWST)  zu  Lasten  der  Vorinstanz.  In  prozessualer  Hinsicht 

wurde beantragt, die aufschiebende Wirkung superprovisorisch und alsdann 

vorsorglich wiederherzustellen. Schliesslich wurde eventualiter beantragt, es 

sei eine angemessene Frist von mindestens 5 Werktagen für die Einstellung 

des Korrekturfaktors anzusetzen. 

C. 

Mit  Präsidialverfügung  vom  15.  Februar  2023  (act.  7)  wurde  vom  Rekurs-

eingang Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. 

Bezüglich  der  Aufforderung  zur  Einreichung  eines  Baugesuchs  wurde  die 

aufschiebende Wirkung des Rekurses superprovisorisch  wiederhergestellt; 

im Übrigen wurde der Antrag auf superprovisorische Wiederherstellung der 

aufschiebenden Wirkung abgewiesen und festgehalten, demgemäss sei das 

von der Vorinstanz angeordnete vorläufige Nutzungsverbot bis zu einer all-

fälligen anderslautenden Anordnung des Präsidenten rechtswirksam. Eben-

falls abgewiesen wurde der rekurrentische Eventualantrag. Der Vorinstanz 

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Seite 2 

 
 
wurde Frist angesetzt, zur Frage der Wiederherstellung der aufschiebenden 

Wirkung Stellung zu nehmen. 

D. 

Nachdem innert Frist keine entsprechende Stellungnahme eingegangen war, 

wurde mit Präsidialverfügung vom 2. März 2023 (act. 8) an der Wiederher-

stellung der aufschiebenden Wirkung bezüglich der Aufforderung zur Einrei-

chung  eines  Baugesuchs  festgehalten;  im  Übrigen  wurde  der  Antrag  auf 

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen und erneut fest-

gehalten,  demgemäss  sei  das  von  der  Vorinstanz  angeordnete  vorläufige 

Nutzungsverbot bis zu einer allfälligen anderslautenden Anordnung des Prä-

sidenten rechtswirksam. 

E. 

Mit Vernehmlassung vom 15. März 2023 beantragte die Vorinstanz, der Re-

kurs sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Ent-

schädigungsfolgen zu Lasten der Rekurrentin. 

F. 

Mit Replik vom 4. April 2023 hielt die Rekurrentin an ihren Anträgen, soweit 

darüber durch die Rekursinstanz noch nicht entschieden wurde, fest. Die Vo-

rinstanz hielt mit Duplik vom 26. April 2023 ebenfalls an ihren Anträgen fest. 

G. 

Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor-
derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. 

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Seite 3 

 
 
 
Es kommt in Betracht: 

1.1 

Bezüglich der streitgegenständlichen Mobilfunk-Antennenanlage ordnete die 

Gemeinde X (Bau + Werke) bereits mit Verfügung vom 21. September 2021 

an, es sei für die Anpassungen der adaptiven Antennen ein Baugesuch im 

ordentlichen Verfahren einzureichen und die Aktivierung von Antennen ge-

mäss den Standortdatenblättern mit Korrekturfaktoren <1 dürfe erst nach Er-

teilung  bzw.  Rechtskraft  einer  entsprechenden  Baubewilligung  umgesetzt 

werden (act. 10.1). Das in der Folge von der Verfügungsadressatin […] an-

gestrengte Rekursverfahren G.-Nr. R4.2021.00194 wurde mit Verfügung des 

Einzelrichters  vom  12. Mai 2022  als  durch  Rückzug  des  Rekurses  erledigt 

abgeschrieben (act. 10.3). 

In der Vernehmlassung wirft die Vorinstanz die Frage auf, ob aufgrund der 

Rechtskraft  der  genannten  Verfügung  nicht  eine  res  iudicata  bestehe,  so 

dass auf den vorliegenden Rekurs nicht einzutreten wäre. 

Die Frage ist zu verneinen: Mit der angefochtenen Verfügung vom 9. Januar 

2023 hat die Vorinstanz (erneut) entsprechende - mit einer Rechtsmittelbe-

lehrung versehene - Anordnungen getroffen, wobei sie in den Erwägungen 

zwar die Verfügung vom 21. September 2021 erwähnt, dabei jedoch gerade 

nicht zum Ausdruck bringt, dass Gegenstand der neuen Verfügung einzig die 

Durchsetzung der (rechtskräftigen) ursprünglichen Verfügung wäre. Im Ge-

genteil wird in der angefochtenen Verfügung auf zwischenzeitlich eingetre-

tene Änderungen der massgeblichen Rechtsgrundlagen und korrespondie-

rende  Entwicklungen  der  Rechtsprechung  Bezug  genommen  (vgl.  dazu 

nachfolgend E. 2.2) und werden die strittigen Anordnungen entsprechend mit 

einer andersartigen Argumentation begründet. In diesem Sinn weist die Re-

kurrentin zu Recht darauf hin, dass aufgrund der neuen Rechtslage keine res 

iudicata vorliege. Dies muss insbesondere unabhängig davon gelten, ob sich 

die genannten Änderungen letztlich auf die materiell strittige Frage des Be-

stehens einer  Bewilligungspflicht  auswirken oder nicht,  da  im  Rahmen  der 

Beantwortung dieser Frage aufgrund der geänderten Rechtsgrundlagen je-

denfalls zusätzliche Aspekte miteinzubeziehen sind, die gerade den Grund 

dafür  bilden  dürften,  dass  die  Vorinstanz  erneut  eine  materiell  begründete 

Verfügung erlassen hat (vgl. dazu E. 2). 

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Seite 4 

 
 
1.2 

Die Rekurrentin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung ohne Wei-

teres  im  Sinne  von  §  338a  des  Planungs-  und  Baugesetzes  (PBG)  sowie 

§ 21 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegesetzes (VRG) zur Rekurserhebung 

legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf 

den Rekurs einzutreten. Dies gilt insbesondere auch dann, wenn die ange-

fochtene Verfügung (teilweise) als Zwischenentscheid qualifiziert würde, da 

insoweit  -  aufgrund  der  zumindest  für  die  Dauer  eines  allfälligen  Bewilli-

gungsverfahrens  zu  unterlassenden  Anwendung  des  Korrekturfaktors  -  je-

denfalls  von  einem  zur  Anfechtung  berechtigenden  nicht  wiedergutzuma-

chenden Nachteil im Sinne von § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 

Abs. 1 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) auszugehen wäre. 

1.3 

Nicht mehr zu entscheiden ist jedoch über den Eventualantrag (sofern dieser 

nicht  ohnehin  nur  als  Eventualantrag  zu  den  -  bereits  behandelten  -  pro-

zessualen Anträgen aufzufassen ist). Nachdem die Einstellung des Korrek-

turfaktors  spätestens nach Abweisung  des Antrags  auf  superprovisorische 

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie - in diesem Kontext - 

des  Eventualantrags  vorgenommen  werden musste  (vgl.  act. 7  E. 4.3),  er-

weist  sich  der  Eventualantrag  für  das  weitere  Rekursverfahren  als  gegen-

standslos (vgl. bereits act. 8 E. 4.3). 

2.1 

Strittig ist vorliegend primär, ob die Aktivierung eines Korrekturfaktors bei den 

in der Verfügung bezeichneten adaptiven Antennen einer Bewilligungspflicht 

unterliegt. Die Vorinstanz hatte dies mit der Begründung bejaht, eine - wie 

vorliegend - im Rahmen einer Bagatelländerung freigegebene adaptive An-
tennen  gelte  nicht  als  bewilligt,  weshalb  für  die  fragliche  Anpassung  der 

adaptiven Antenne eine Baubewilligung im ordentlichen Verfahren nötig sei. 

Demgegenüber macht die Rekurrentin zusammengefasst geltend, mit dem 

im Rahmen der per 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Änderung der Verord-

nung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) eingefügten 
Abs. 5bis von Anhang 1 Ziff. 62 NISV - wonach die Anwendung eines Korrek-
turfaktors nach Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2 NISV bei bestehenden adaptiven 

Sendeantennen  nicht  als  Änderung  einer  Anlage  im  Sinne  von  Anhang 1 

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Ziff. 62 Abs. 5 NISV gelte - sei für die nachträgliche Aktivierung eines Kor-

rekturfaktors eine Bewilligungspflicht ausgeschlossen worden, wobei es sich 

um eine abschliessende bundesrechtliche Regelung handle. Zwischenzeit-

lich sei dies auch durch das Baurekursgericht in BRGE IV Nr. 0035/2022 vom 

3. März 2022 (www.baurekursgericht-zh.ch) bestätigt worden, wobei die in 

diesem Entscheid enthaltenen rechtlichen Ausführungen entgegen der Vo-

rinstanz  sowohl  auf  ordentlich  bewilligte  adaptive  Antennen  als  auch  auf  - 

wie  vorliegend  -  im  Bagatellverfahren  freigegebene  Antennen  anwendbar 

seien. Eine solche Differenzierung lasse sich denn auch der neusten Emp-

fehlung der BPUK (Empfehlungen der Bau-, Planungs- und Umweltdirekto-

ren-Konferenz [BPUK] zur Bewilligung von Mobilfunkanlagen: Dialogmodell 

und Bagatelländerungen vom 7. März 2022 [mittlerweile: vom 9. März 2023], 

im  Folgenden:  BPUK-Empfehlungen)  nicht mehr entnehmen.  Die fehlende 

Bewilligungspflicht sei sodann gerechtfertigt, da die Anwendung des Korrek-

turfaktors bei einer im "worst-case"-Szenario bewilligten adaptiven Antenne 

nicht zu einer Änderung der bewilligten Sendeleistung führe und auch keine 

weiteren immissionsrechtlich relevanten Auswirkungen auf die Umwelt ent-

stehen würden. Zudem entspreche nur dieses Verständnis der mit der ge-

nannten  NISV-Änderung  bezweckten  Übernahme  der  Übergangsbestim-

mung im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV (Bundesamt für Umwelt 

BAFU,  Adaptive  Antennen,  Nachtrag  vom  23.  Februar  2021  zur  Vollzugs-

empfehlung zur NISV) und dem Ziel der Revision, Rechtssicherheit herzu-

stellen. Schliesslich sei im Rahmen von Messungen durch das Bundesamt 

für Kommunikation (BAKOM) festgestellt worden, dass gesamthaft betrach-

tet die gemessenen Funksignale der adaptiven Antennen im Mittel deutlich 

kleiner als diejenigen der konventionellen Antennen seien, was zeige, dass 

mit dem Einsatz adaptiver Antennen, inklusive Korrekturfaktor, keine umwelt-

rechtlich  relevanten  Änderungen  einhergingen,  so  dass  kein  Interesse  der 

Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle im Rahmen 
eines ordentlichen Baubewilligungsverfahrens bestehe. 

In der Replik verweist die Rekurrentin ergänzend insbesondere auf Art. 49 

Abs.  1  der  Bundesverfassung  (BV)  betreffend  den  Vorrang  des  Bundes-
rechts und hält weiter fest, mit Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 und 5bis NISV habe 
der Verordnungsgeber aus umweltrechtlicher Sicht Art. 22 Abs. 1 des Raum-

planungsgesetzes (RPG) betreffend die Bewilligungspflicht konkretisiert. 

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2.2 

Eine Bewilligungspflicht für die Aktivierung eines Korrekturfaktors bei (bereits 

bewilligten)  adaptiven  Antennen  wurde  vom  Baurekursgericht  erstmals  in 

BRGE III Nr. 0091/2021 vom 14. Juli 2021, E. 6.5, und sodann in konstanter 

Rechtsprechung bejaht (wobei jeweils eine entsprechende Auflage angeord-

net  wurde).  Dies  mit  der  Begründung,  entgegen  der  im  Nachtrag zur  Voll-

zugsempfehlung zur NISV enthaltenen Übergangsbestimmung bedeute die 

- bei Anwendung des Korrekturfaktors mögliche - Erhöhung der tatsächlichen 

maximalen  Sendeleistung  (bei  -  infolge  Anwendung  des  Korrekturfaktors  - 

rechnerisch wiederum reduzierter und damit letztlich dem bislang bewilligten 

Höchstwert  entsprechender  massgebender  Sendeleistung)  eine  Änderung 

der bestehenden Anlage im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 lit. d NISV. 

Mit einer per 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Änderung der NISV wurde 

unter anderem die fragliche Übergangsbestimmung in die Verordnung selbst 
überführt, indem Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis NISV festhält, die Anwendung 
eines  Korrekturfaktors  gelte  bei  bestehenden  adaptiven  Sendeantennen 

nicht als Änderung einer Anlage. In der Folge gelangte das Baurekursgericht 

mit BRGE IV Nr. 0035/2022 vom 3. März 2022 zum Schluss, mit der genann-

ten Bestimmung werde die Bewilligungspflicht für die nachträgliche Aktivie-

rung eines Korrekturfaktors ausgeschlossen (vgl. zur Begründung - auch des 

fehlenden Verstosses gegen Art. 22 RPG - im Einzelnen a.a.O., E. 5.3.1 und 

5.3.2). 

Im nach dem genannten BRGE ergangenen Entscheid des Verwaltungsge-

richts des Kantons Zürich VB.2021.00740 und VB.2021.00743 vom 27. Ok-

tober 2022, in welchem dieses über die Zulässigkeit einer Auflage im Sinne 

der  ursprünglichen  Rechtsprechung  des  Baurekursgerichts  zu  befinden 

hatte,  bejahte  das  Verwaltungsgericht  jedoch  die  Bewilligungspflicht  der 
nachträglichen  Aktivierung  eines  Korrekturfaktors.  Dabei  hielt  es  fest,  aus 
dem neuen Abs. 5bis von Anhang 1 Ziff. 62 NISV könne nicht geschlossen 
werden, dass im konkreten Fall nicht eine Baubewilligung gestützt auf Art. 22 

RPG erforderlich sei. Aufgrund von Art. 22 RPG, verstärkt durch eine verfas-

sungskonforme  Auslegung  mit  Blick  auf  die  Rechtsweggarantie  nach 

Art. 29a BV, bestehe bereits von Bundesrechts wegen eine Baubewilligungs-

pflicht.  Ein  Wechsel  vom  Betrieb  einer  Mobilfunkantenne  im  Rahmen  des 

Worst-Case-Szenarios zu einem Betrieb unter Berücksichtigung des Korrek-

turfaktors sei mit einer faktischen Erhöhung der Sendeleistung verbunden; 

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dabei  handle  es  sich  in  aller  Regel  um  eine  Änderung  des  Betriebs  einer 

Anlage, mit der im Allgemeinen nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge so 

wichtige Folgen hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf Umwelt und Planung ver-

bunden  seien, dass  ein  Interesse  der  Öffentlichkeit  bzw.  der  Nachbarn  an 

einer  vorgängigen  Kontrolle bestehe.  Faktisch  sei mit der Anwendung  des 

Korrekturfaktors regelmässig eine deutliche Zunahme der Immissionen ver-

bunden, indem mit einer höheren als der ursprünglich bewilligten Sendeleis-

tung gesendet werden könne und der Anlagegrenzwert für eine gewisse Zeit 

überschritten werden dürfe, zumal die berechnete elektronische Feldstärke 

bis um das 3,2-Fache übertroffen werden könne. Ob die NISV den Wechsel 

vom Betrieb einer Mobilfunkantenne im Rahmen des Worst-Case-Szenarios 

zum Betrieb als adaptive Antenne mit Korrekturfaktor als Änderung definiere 

- oder nicht - sei nicht entscheidend, andernfalls Nachbarn, welche die fak-

tisch  bis  um  den  Faktor 10  tiefere  Sendeleistung  im  Worst-Case-Szenario 

akzeptiert hatten, vom Rechtsweg in unbilliger, mit Art. 29a BV nicht verein-

barer Art und Weise abgeschnitten wären (vgl. zum Ganzen VB.2021.00740 

und VB.2021.00743 vom 27. Oktober 2022, E. 3.3). 

2.3 

Was die Rekurrentin zur Begründung ihrer gegenteiligen Ansicht vorträgt, ist 

nicht  geeignet,  die  genannte  verwaltungsgerichtliche  Rechtsprechung  in 

Frage  zu  stellen.  Die  Rekurrentin  setzt  sich  mit  dem  fraglichen  Entscheid 

denn auch gar nicht inhaltlich auseinander, sondern begnügt sich in der Rep-

lik  damit,  auf  dessen  fehlende  Rechtskraft  zu  verweisen  (wobei  hierzu  zu 

bemerken ist, dass das Bundesgericht die Frage bisher zwar noch nicht ent-

schieden hat, in BGr 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023, E. 6.3.2 a.E., an-

deutungsweise aber eine Auffassung erkennen lässt, welche derjenigen des 

Verwaltungsgerichts entspricht). Unbegründet ist sodann insbesondere die 

Berufung auf eine abschliessende bundesrechtliche Regelung bzw. den Vor-
rang  des  Bundesrechts,  nachdem  sich  gemäss  dem  referierten  Entscheid 

des Verwaltungsgerichts die Bewilligungspflicht gerade aus dem (höherran-

gigen) Bundesrecht selbst herleitet. Nichts abzuleiten vermag die Rekurren-

tin weiter aus den vom BAKOM durchgeführten Messungen, enthält doch der 

entsprechende  Bericht  "Elektrische  Feldstärken  im  Wirkbereich  adaptiver 

und konventioneller Mobilfunkantennen" vom 8. Dezem-ber 2022 keine Hin-

weise, welche die - primär an der Möglichkeit einer Erhöhung der maximalen 

Sendeleistung ausgerichtete - Einschätzung des Verwaltungsgerichts in ei-

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nem anderen Licht erscheinen lassen würden. Ebenso wenig vermag die Re-

kurrentin  für  ihren  Standpunkt  aus  dem  mit  der  Replik  ins  Recht  gelegten 

Entscheid des Departements für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau vom 

15. Februar 2023 (act. 14) zu gewinnen. Soweit schliesslich Ausführungen 

dazu erfolgen, weshalb die Anwendung eines Korrekturfaktors materiell ge-

rechtfertigt  sei,  so  ist  die  Beurteilung  dieser  Frage  einem  entsprechenden 

Baubewilligungsverfahren vorbehalten, so dass die fragliche Argumentation 

ebenfalls nicht geeignet ist, die fehlende Notwendigkeit der Durchführung ei-

nes  solchen  Verfahrens  zu  begründen.  Festzuhalten  ist  schliesslich,  dass 

der - für die Vorinstanz ursprünglich entscheidrelevanten - Frage, ob die im 

Rahmen einer Bagatelländerung freigegebenen adaptiven Antennen bezüg-

lich  der  nachträglichen  Aktivierung  des  Korrekturfaktors  strengeren  proze-

duralen  Vorgaben  unterliegen,  keine  Bedeutung  mehr  zukommt,  nachdem 

die referierte verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung ausdrücklich die Be-

willigungspflicht (auch) für ordentlich bewilligte adaptive Antennen bejaht hat. 

Zusammenfassend  ergibt  sich  somit, dass die  Rekurrentin  im  Ergebnis  zu 

Recht aufgefordert worden ist, für die fragliche Anpassung der streitbetroffe-

nen  adaptiven  Antennen  ein  Baugesuch  im  ordentlichen  Verfahren  einzu-

reichen, so dass der Rekurs insoweit abzuweisen ist. 

3.1 

Wie  einleitend  erwähnt,  wird  im  Dispositiv  der  angefochtenen  Verfügung 

überdies  sinngemäss  festgehalten,  die  Aktivierung  des  Korrekturfaktors 

dürfe erst nach "Erteilung bzw. Rechtskraft" einer entsprechenden Baubewil-

ligung erfolgen. Hierbei handelt es sich um ein - im Kontext der Aufforderung 

zur  Einreichung  eines  Baugesuchs  ausgesprochenes  -  vorsorgliches  Nut-

zungsverbot. Zwar setzt sich die Rekurrentin in ihren Ausführungen zum Ma-

teriellen nicht mit dem vorsorglichen Nutzungsverbot auseinander, sondern 
thematisiert dieses ausschliesslich im Rahmen der Begründung des Verfah-

rensantrags betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Da 

aber das Nutzungsverbot nach seinem Wortlaut nicht lediglich für die Dauer 

des  Rekursverfahrens,  sondern  bis  zur  "Erteilung  bzw.  Rechtskraft"  einer 

Baubewilligung Geltung beansprucht und da die Rekurrentin die umfassende 

Aufhebung der angefochtenen Verfügung beantragt, ist im Folgenden zu prü-

fen, ob - bei gegebener Bewilligungspflicht - die Voraussetzungen eines vor-

sorglichen Nutzungsverbots erfüllt sind. 

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Hinsichtlich der rekurrentischen Argumentation ist dabei nach dem Gesagten 

auf die im Kontext des Verfahrensantrags erfolgten Ausführungen abzustel-

len: Demnach macht die Rekurrentin geltend, vorliegend sei das öffentliche 

Interesse nicht negativ, sondern positiv berührt, da der Betrieb mit Korrek-

turfaktor im öffentlichen Interesse liege, zumal gemäss Art. 1 des Fernmel-

degesetzes  (FMG)  ein  qualitativ  hochstehendes  Mobilfunknetz  angeboten 

werden müsse. Auch liessen sich nur mit dem Einbezug der neuen Mobil-

funktechnologie  inkl.  Anwendung  der  Korrekturfaktoren  die  technisch  be-

dingten  Grenzen  der  mobilen  Datenübertragung  soweit  verschieben,  dass 

das Nachfragewachstum künftig keine flächenübergreifenden Engpässe ver-

ursache. Die Mobilfunktechnologie 5G werde viel effizienter sein und zu we-

niger Exposition führen. Der Korrekturfaktor wirke sich direkt auf die Daten-

rate und die Abdeckungsqualität aus, insbesondere auch auf die Netzqualität 

des 4G-Netzes, das heute weitestgehend seine Kapazitätsgrenzen erreicht 

habe und nun durch die zunehmende Verschiebung der Nutzung zu 5G ent-

lastet werde. Zwar sei der Korrekturfaktor erst seit Kurzem in Betrieb, den-

noch  seien  die  genannten  Effekte  bereits  feststellbar.  Bei  Ausserbetrieb-

nahme des Korrekturfaktors werde diese Qualitätssteigerung vereitelt, was 

bei den Nutzern sowohl von 5G als auch von 4G zu Einbussen von Qualität, 

Geschwindigkeit und Abdeckung führe. Es wäre mit einem Anstieg von Kun-

denbeschwerden  und  öffentlich  einsehbaren  Störungsmeldungen  zu  rech-

nen,  was  bei  der  Kundschaft  zu  Verunsicherung  führe, Wettbewerbsnach-

teile bewirke sowie Marke und Ansehen der Rekurrentin beschädige. Die Re-

kurrentin müsste zahlreiche kostspielige und langwierige Bewilligungsverfah-

ren führen, die für diese Art von Anpassungen einer Mobilfunkanlage nicht 

vorgesehen seien. Nicht wieder gutzumachen wäre ferner das Vereiteln der 

konzessionsgemässen  und  rechtskonformen  Nutzung  der  5G-Frequenzen 

durch die Rekurrentin, das sehr stark ins Gewicht falle, da es sich zugleich 

um eine Nutzungspflicht bzw. einen Versorgungsauftrag handle. 

3.2 

Wird  eigenmächtig,  das  heisst  ohne  entsprechende  Bewilligung,  eine  Nut-

zung aufgenommen, für die es einer baurechtlichen Bewilligung bedarf, so 

trifft  die  örtliche  Baubehörde  gestützt  auf  § 341  in  Verbindung  mit  § 327 

Abs. 2  PBG  unverzüglich  die  nötigen  Massnahmen.  Dazu  gehört nicht  nur 

die  Aufforderung  zur  Einreichung  eines  Baugesuchs,  sondern  es  kann  als 

vorsorgliche Massnahme im Sinn von § 6 VRG die unbewilligte Nutzung bis 

zum  Vorliegen  der  rechtskräftigen  Bewilligung  untersagt  werden  (vgl.  zur 

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Seite 10 

 
 
Qualifikation des vorläufigen Nutzungs- bzw. Betriebsverbots als vorsorgli-

che  Massnahme  auch  Christoph  Fritzsche  /  Peter  Bösch  /  Thomas  Wipf  / 

Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, Bd. 

1, S. 615, mit weiteren Hinweisen). Vorsorgliche Massnahmen sind zulässig, 

wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind, der 

definitive Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich getrof-

fen werden kann und die Massnahme verhältnismässig - das heisst, erfor-

derlich, geeignet und verhältnismässig im engeren Sinne, mithin zumutbar - 

ist (Regina Kiener, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/  Basel/Genf 2014, 

§ 6 Rz. 16). 

3.3 

Für die Aussprechung eines vorsorglichen Nutzungsverbots spricht bei ge-

gebener Bewilligungspflicht (vgl. E. 2) bereits der Umstand, dass ein solches 

der Durchsetzung des Bewilligungszwangs dient, indem es diesem den nö-

tigen Nachdruck verleiht und zugleich verhindert, dass der eigenmächtig Vor-

gehende  bessergestellt  wird  als  der  sich  korrekt  Verhaltende.  Dabei  steht 

insbesondere auch die Möglichkeit, dass im Rahmen eines nachgelagerten 

Bewilligungsverfahrens  gegebenenfalls  eine  Bewilligung  erteilt  werden 

könnte, einem vorläufigen Betriebsverbot nicht entgegen, liegt der Sinn der 

Bewilligungspflicht  doch  massgeblich  darin,  eine  vorgängige  Prüfung  der 

massgeblichen  Bewilligungsvoraussetzungen  sicherzustellen.  Das  strittige 

Nutzungsverbot  dient  sodann  insofern  der  Wahrung  hochrangiger  öffentli-

cher  Interessen,  als den  bei Anwendung  eines  Korrekturfaktors möglichen 

kurzzeitigen  Überschreitungen  der  bewilligten  Sendeleistung  potentiell  im 

Kontext des Vorsorgeprinzips Bedeutung zukommt, sie mithin hinsichtlich all-

fälliger gesundheitlicher Auswirkungen relevant sein könnten (vgl. auch die 

in E. 2.2 zitierte Einschätzung des Verwaltungsgerichts, wonach mit der An-

wendung  eines  Korrekturfaktors  faktisch  regelmässig  eine  deutliche  Zu-
nahme der Immissionen verbunden sei). Auch ist ein vorläufiges Nutzungs-

gebot geeignet und erforderlich, um allfällige - gerade im Rahmen eines Be-

willigungsverfahrens näher zu prüfende - gesundheitliche Auswirkungen im 

Vorfeld einer allfälligen Bewilligungserteilung zu verhindern. Demgegenüber 

erweisen  sich  die  vorgebrachten  gegenläufigen  Interessen  als  klarerweise 

weniger bedeutsam: Vorab gilt dies hinsichtlich der angestrebten Qualitäts-

steigerung, zumal schon bis anhin eine funktionierende Versorgung bestand, 

die strittige Aktivierung des Korrekturfaktors erst in neuester Zeit erfolgt ist 

und die geäusserten Bedenken betreffend Kapazitätsgrenzen sich primär auf 

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Seite 11 

 
 
die Zukunft beziehen, so dass das Durchlaufen eines Bewilligungsverfahrens 

weder bezüglich des öffentlichen noch des privaten rekurrentischen Interes-

ses  an  einer  qualitativ  hochstehenden  Versorgung  unzumutbar  erscheint. 

Entsprechend ergibt sich auch aus dem Verweis auf Art. 1 FMG und auf den 

Versorgungsauftrag  kein  massgebliches  (öffentliches)  Interesse  daran,  die 

Aktivierung des Korrekturfaktors trotz festgestellter Bewilligungspflicht schon 

vor  Erteilung  der  entsprechenden  Bewilligungen  zu  ermöglichen.  Wettbe-

werbsnachteile der Rekurrentin sind schliesslich von vornherein nicht zu be-

fürchten, da für alle Mobilfunkbetreiberinnen die gleichen Voraussetzungen 

gelten (vgl. im gleichen Sinn zum Ganzen bereits BRGE IV Nr. 0035/2022 

vom 3. März 2022, E. 4.2). Zusammengefasst erweist sich das ausgespro-

chene Nutzungsverbot somit als verhältnismässig und damit insgesamt als 

rechtskonform. An dieser Einschätzung vermag insbesondere auch der Um-

stand,  dass  zwischenzeitlich  bezüglich  der  Bewilligungspflicht  eine  abwei-

chende Rechtsprechung des Baurekursgerichts bestand (vgl. E. 2.2), nichts 

zu ändern, nachdem die vorgängig referierte verwaltungsgerichtliche Recht-

sprechung  der  Rekurrentin  bereits  aufgrund  der  erfolgten  Publikation  des 

einschlägigen Entscheids bekannt sein musste. 

4. 

Zusammengefasst  ist  der  Rekurs  abzuweisen.  Die  in  der  Verfügung  der 

Fachkommission Bau der Gemeinde X vom 9. Januar 2023 angesetzte Frist 

zur Einreichung eines Baugesuchs im ordentlichen Verfahren für die Anpas-

sung der adaptiven Antennen ist neu auf 30 Tage ab Eintritt der Rechtskraft 

des vorliegenden Entscheids anzusetzen. 

5.1 
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Rekurrentin aufzuerlegen 

(§ 13 VRG), woran auch ein in marginalem Umfang erfolgtes Obsiegen im 

Rahmen der Zwischenverfügungen (vgl. einleitend lit. C und D) nichts zu än-

dern vermag. 

Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-

gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-

nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-

baren  Streitwert  oder dem  tatsächlichen  Streitinteresse fest.  Liegt  wie  hier 

R4.2023.00018 

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ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr 

in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV 

VGr).  Bei  der  Bemessung  der  Gebührenhöhe  steht  der  Rekursinstanz  ein 

grosser  Ermessensspielraum  zu  (Kaspar  Plüss,  in:  Kommentar  VRG,  3. 

Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). 

Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 5'500.-- festzusetzen. 

5.2 

Bei diesem Verfahrensausgang steht der Rekurrentin von vornherein keine 

Umtriebsentschädigung zu. 

Auch  die  Vorinstanz  beantragt  die  Zusprechung  einer  Umtriebsentschädi-

gung. Vorliegend handelt es sich zwar nicht um einen einfachen Fall. Dessen 

ungeachtet hatte die Behörde im Rechtsmittelverfahren keinen besonderen, 

über die Bearbeitung im vorinstanzlichen Verfahren erheblich hi-nausgehen-

den Zusatzaufwand zu treiben. Die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a 

VRG sind daher nicht erfüllt, so dass von der Zusprechung einer Umtriebs-

entschädigung an die Vorinstanz abzusehen ist. 

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