# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cfdcf763-5636-5537-81c0-034b932475f6
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** de
**Title:** FR ac_2a_04_47.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_04_47.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_2a_04_47.pdf

## Full Text

(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:7)(cid:8)(cid:9)(cid:10)(cid:11)(cid:10)(cid:2)(cid:3)(cid:12)(cid:13)(cid:14)(cid:7)(cid:15)(cid:16)(cid:2)(cid:11)(cid:15)(cid:17)(cid:5)(cid:9)(cid:7)(cid:18)(cid:9)(cid:11)(cid:15)(cid:19)(cid:3)(cid:2)(cid:12)(cid:20)(cid:8)(cid:3)(cid:10)(cid:15)

(cid:12)(cid:12)(cid:21)(cid:15)(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:7)(cid:8)(cid:9)(cid:10)(cid:11)(cid:10)(cid:2)(cid:3)(cid:12)(cid:13)(cid:14)(cid:7)(cid:11)(cid:14)(cid:18)(cid:19)(cid:15)

Entscheid vom 2. September 2004 

In der Beschwerdesache  
(2A 04 47) 

..., 
..., 
..., 
..., 
..., 
..., 
alle vertreten durch Rechtsanwalt ... 

Beschwerdeführer, 

gegen 

Oberamt des Sensebezirks, Kirchweg 1, 1712 Tafers, 
Gemeinde St. Silvester, Schulweg 4, Postfach, 1736 St. Silvester, 

Beschwerdegegner, 

betreffend 
Raumplanung, 
Zonenplanänderungsverfahren, 
Ausstandsbegehren gegen den Gemeinderat St. Silvester, 
(Entscheid des Oberamts vom 28. Mai 2004) 

 
 
 - 2 - 

hat sich ergeben: 

A. 

Am 27. Februar 2004 hatte der Gemeinderat von St. Silvester die Teilrevision 
der Ortsplanung zur Schaffung einer neuen Gewerbezone "Muschels" öffent-
lich  aufgelegt. Die  Einzonierung  von  rund  28'000  m2  Landwirtschaftsland  ist 
hauptsächlich  (24'000  m2)  für  ein  Transport-,  und  Abfallbewirtschaftungs-
unternehmen  vorgesehen,  welches  auf  dem  Gelände  auch  ein  umweltver-
träglichkeitsprüfungspflichtiges  Projekt  einer  Abfallbehandlungsanlage  reali-
sieren  will  (vgl.  Art.  9  des  Bundesgesetzes  über  den  Umweltschutz  vom 
7. Dezember 1983 [USG, SR 814.01]). Bei den aufgelegten Akten war unter 
anderem  die  durch  das  Büro  X.  erarbeitete  Lärmberechnung  vom 
24. Februar  2004  (nachfolgend:  Lärmstudie),  welche  der  Gemeinderat  auf-
grund des Schreibens des Bau- und Raumplanungsamtes des Kantons Frei-
burg (nachfolgend: BRPA) vom 26. Januar 2004 hatte erarbeiten lassen.  

B. 

Mit Eingabe vom 25. März 2004 haben die im Rubrum erwähnten Personen 
beim  Gemeinderat  gegen  die  Teilrevision  der  Ortsplanung  Einsprache  er-
hoben und unter anderem die Rechtmässigkeit der Lärmstudie angezweifelt.  

Am  20.  und  27.  April  2004  fanden  Einigungsverhandlungen  zwischen  einer 
Delegation  des  Gemeinderats  und  den  Einsprechern  statt.  Inhalt  der  Ver-
handlungen  waren  hauptsächlich  die  zu  erwartenden  Lärmimmissionen  so-
wie die Frage, ob die durchgeführte Lärmstudie durch den Gemeinderat be-
einflusst  worden  ist,  insbesondere,  ob  zwei  verschiedene  Lärmstudien  er-
arbeitet worden sind.  

Aufgrund von Indizien, dass die Lärmstudie auf falschen Grundlagen beruht 
und  manipuliert  worden  ist,  um  den  Bedingungen  der  Umweltschutzgesetz-
gebung  entsprechen  zu  können,  haben  die  Einsprecher  am  17.  Mai  2004 
beim Oberamt des Sensebezirks ein Ausstandsgesuch gegen sämtliche Mit-
glieder des Gemeinderats von St. Silvester eingereicht. Darin haben sie ver-
langt, dass der Oberamtmann des Sensebezirks als zuständige Behörde zur 
Beurteilung der Einsprachen der Gesuchsteller zu bezeichnen sei, und dass 
die  Befangenheit  sämtlicher  Gemeinderatsmitglieder  in  Anwendung  von 
Art. 21  Abs.  1  lit.  f  des  Gesetzes  vom  23.  Mai  1991  über  die  Verwaltungs-
rechtspflege (VRG, SGF 150.1) sowie von Art. 29 und Art. 8 der Bundesver-
fassung  der  Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom  18.  April  1999  (BV, 
SR 101)  festzustellen  sei.  Zudem  wurde  der  Oberamtmann  aufgefordert,  im 
Zusammenhang  mit  der  Ortsplanungsrevision  ein  Aufsichtsverfahren  gegen 
den Gemeinderat einzuleiten.  

C. 

Mit  Verfügung  vom  28.  Mai  2004  lehnte  der  Oberamtmann  das  Ausstands-
gesuch  ab.  Er  könne  weder  eine  Verletzung  der  Ausstandspflicht  im  Sinne 

 - 3 - 

von  Art.  65  des  Gesetzes  über  die  Gemeinden  vom  25.  September  1980 
(GG,  GSF  140.1)  noch  eine  begründete  Befangenheit  oder  Voreingenom-
menheit des Gemeinderates im Sinne von Art. 21 VRG feststellen. Gleichzei-
tig  lehnte  er  es  ab,  der  im  Ausstandsgesuch  mitenthaltene  Aufsichtsbe-
schwerde Folge zu geben. 

D. 

Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 9. Juni 2004, die in Form einer Kol-
lektiveingabe eingereicht wird, lassen die Einsprecher beantragen, in Aufhe-
bung von Ziff. 1 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung sei: 

-  das Ausstandsgesuch gegen sämtliche Mitglieder des Gemeinderates von 

St. Silvester gutzuheissen, 

-  der Oberamtmann des Seebezirks als zuständige Behörde zur Beurteilung 
der  Einsprachen  der  Beschwerdeführer  vom  25.  März  2004  gegen  die 
Teilrevision  der  Ortsplanung  St.  Silvester  zur  Schaffung  der  neuen  Ge-
werbezone "Muschels" zu bezeichnen (Hauptantrag), 

-  der Oberamtmann des Sensebezirks als zuständige Behörde zur Beurtei-
lung  der  Einsprachen  der  Beschwerdeführer  vom  25.  März  2004  gegen 
die  Teilrevision  der  Ortsplanung  St.  Silvester  zur  Schaffung  der  neuen 
Gewerbezone "Muschels" zu bezeichnen (Eventualantrag). 

Die  Einsprecher  berufen  sich  im  Wesentlichen  auf  die  gleichen  Tatsachen 
und rechtlichen Erwägungen, die sie bereits im Ausstandsgesuch vorbringen 
liessen und ersuchen das Verwaltungsgericht zudem, die Beschwerdeverfah-
ren zu vereinigen. Daneben machen sie geltend, dass der Oberamtmann den 
Sachverhalt  nur  unvollständig  ermittelt  und  ihren  Anspruch  auf  rechtliches 
Gehör  verletzt  habe.  Sie  verlangen,  dass  bei  Gutheissung  des  Ausstands-
begehrens der Oberamtmann des Seebezirks die Einsprachen zu beurteilen 
habe,  weil  jener  des  Sensebezirks  im  angefochtenen  Entscheid  klar  zum 
Ausdruck  gebracht habe,  dass er im Vorgehen des Gemeinderats  bzw. des 
im  Zusammenhang  mit  der  Lärmstudie  keine  Ge-
Umweltbüros  X. 
setzesverletzung sehe. Darum sei der Oberamtmann des Sensebezirks vor-
befasst und könnte über die Einsprachen nicht mehr unabhängig und unpar-
teiisch entscheiden. 

E. 

Mit  Schreiben  vom  14.  Juni  2004  forderte  der  Instruktionsrichter  den  Ge-
meinderat  und  den  Oberamtmann  auf,  Akten  und  Bemerkungen  ein-
zureichen.  Letzterer  schliesst  unter  Anbringung  von  Präzisierungen  auf  Ab-
weisung  der  Beschwerde;  der  Gemeinderat  verweist  auf  die  Ausführungen 
des  Oberamtmannes  im  angefochtenen  Entscheid  und  beantragt  ebenfalls 
Abweisung der Beschwerde.  

 - 4 - 

Der II. Verwaltungsgerichtshof 
zieht in Erwägung: 

1. 

Bei der Verfügung vom 28. Mai 2004 handelt es sich um einen Zwischenent-
scheid  im  Sinne  von  Art.  24  Abs.  3  VRG.  Solche  Entscheide  sind  gemäss 
Art. 120 Abs. 1 VRG anfechtbar, wenn der Entscheid über die Hauptsache es 
auch  ist  (Abs.  3).  Die  Planung  des  Gemeindegebietes  obliegt  nach  Art.  33 
Abs.  1  des  Raumplanungs-  und  Baugesetzes  vom  9.  Mai  1983  (RPBG, 
SGF 710.1)  der  Gemeinde.  Der  Gemeinderat  ist  die  für  die  Ortsplanung 
(vgl. Art. 41 ff. RPBG) verantwortliche Behörde (Art. 37 Abs. 1 RPBG). Er fällt 
über die  unerledigten  Einsprachen  gegen (Nutzungs)Pläne einen begründe-
ten Entscheid (Art. 80 Abs. 5 RPBG). Die Entscheide der Gemeinde über die 
Einsprachen sind mit Beschwerde bei der Direktion (heute: Raumplanungs-, 
Umwelt- und Baudirektion) anfechtbar (Art. 80a RPBG und Anmerkung 1 zu 
Art. 3 Abs. 2 RPBG). Die Direktion erlässt ihrerseits einen Entscheid über die 
Beschwerde.  Dieser  Entscheid  ist  mit  Beschwerde  an  das  Verwaltungs-
gericht  anfechtbar  (Art.  80a  Abs.  2  und  3  RPBG).  Demnach  ist  eine  Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Entscheid betreffend Ausstand zu-
lässig.  Da  der  hier  angefochtene  Entscheid  von  einem  Oberamtmann  er-
lassen  wurde,  ergibt  sich  die  Zuständigkeit  des  Verwaltungsgerichts  aus 
Art. 114 Abs. 1 lit. c VRG. 

Die Beschwerdeführer sind durch den angefochtenen Entscheid berührt und 
haben  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  dessen  Aufhebung  oder  Änderung. 
Infolgedessen  sind  sie  nach  Art.  76  Abs.  1  lit.  a  VRG  zur  Beschwerde  be-
rechtigt. 

Die  Verfügung  des  Oberamtmannes  vom  28.  Mai  2004  wurde  am  1.  Juni 
2004  eröffnet.  Mit  ihrer  Eingabe  vom  9.  Juni  2004  haben  die  Beschwerde-
führer  die  gesetzliche  Beschwerdefrist  von  10  Tagen  ab  Empfang  der  Ver-
fügung eingehalten (Art. 27 Abs. 1 und Art. 79 Abs. 2 VRG). 

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde einzutreten (siehe Vorbehalt un-
ten E. 3). Dem Begehren, die Beschwerdeverfahren zu vereinigen, wird ent-
sprochen (Art. 42 Abs. 2 lit. b VRG). 

2.  a)  Die  Beschwerdeführer  werfen  dem  Gemeinderat  vor,  er  sei  in  der  Angele-
genheit  der  Teilrevision  der  Ortsplanung  befangen  und  parteiisch.  Sie  be-
gründen dies einerseits mit einer Abschrift des Protokolls der Gemeinderats-
sitzung vom 23. Februar 2004. Aus dieser gehe hervor, dass die vom BRPA 
im  Rahmen  der  Vorprüfung  verlangte  Lärmstudie  vom  Gemeinderat  gezielt 
manipuliert  worden  sei.  Das  Protokoll  beweise  nämlich,  dass  dieser  die  ur-
sprüngliche und offensichtlich korrekte Lärmstudie vor der öffentliche Auflage 
kurzfristig und überraschend zurückziehen musste, weil die Bedingungen der 

 
 - 5 - 

Umweltschutzgesetzgebung  nicht  eingehalten  werden  konnten.  Unter  dem 
übermässigen Druck des Promotors, sein Projekt in einer anderen Gemeinde 
zu realisieren, sei deshalb eine nachgebesserte Lärmstudie in Auftrag gege-
ben und im Wissen darum vom Gemeinderat schliesslich öffentlich aufgelegt 
worden.  Auf  diese  Weise  wolle  der  Gemeinderat  offenbar  vorgaukeln,  dass 
die  Umweltschutzgesetzgebung  eingehalten  würde.  Dies  entspreche  jedoch 
in  keiner  Weise  den  Tatsachen,  was  die  Beschwerdeführer  mit  eigenen 
Nachforschungen  dokumentierten.  Ohne  gezielte  Manipulation  sei  es  gar 
nicht möglich, dass eine Lärmstudie "kurzfristig und unerwartet" eine Grenz-
wertüberschreitung ergibt und alsdann eine  zweite Studie, die vom gleichen 
Umweltbüro  für  die  exakt  gleiche  Aktivität  erstellt  wurde,  zum  gegenteiligen 
Resultat führt. Es sei darum verständlich, dass der Gemeinderat sich gewei-
gert hat, den Beschwerdeführern Einblick in die Sitzungsprotokolle zu geben.  

Ausserdem  habe  der  Gemeinderat  erst  bei  der  zweiten  Einigungs-
verhandlung  zugegeben, dass  zwei verschiedene Lärmberechnungen  ange-
stellt worden seien, was er bei der ersten Einigungsverhandlung jedoch noch 
verneint  hatte.  Dass  die  erste  Berechnung,  wie  der  Gemeinderat  ausführte, 
nur eine "interne Grobberechnung" der X. und nicht die erste für die öffentli-
che Auflage  erarbeitete  Lärmstudie  gewesen  sei,  widerlege  die  im  Protokoll 
festgehaltene Tatsache, die öffentliche Auflage habe kurzfristig und unerwar-
tet verschoben werden müssen.  

Aufgrund dieser Tatsachen sei das Sitzungsprotokoll vom 23. Februar 2004 
bei  objektiver Betrachtung zweifelsohne geeignet, erhebliches Misstrauen in 
die Unparteilichkeit und Unbefangenheit der Gemeinderäte zu erwecken. Es 
lasse  nur  den  Schluss zu,  dass  das  Einspracheverfahren vor  dem  Gemein-
derat eine Farce sei, weil dieser seinen Entscheid hinsichtlich der geplanten 
Gewerbezone  längst  gefällt  habe.  Von  einer  unvoreingenommenen  und  un-
parteilichen Beurteilung der Einsprachen durch den Gemeinderat könne an-
gesichts der Vorkommnisse vom 23. Februar 2004 nicht mehr die Rede sein. 
Die Geheimhaltung dieser Vorkommnisse trotz des Antrags der Beschwerde-
führer,  das  entsprechende  Protokoll  vorzulegen,  sowie  die  Verheimlichung 
der Tatsache - auch noch nach Erhalt der Einsprache vom 25. März 2004 -, 
dass  gemäss  der  ersten  Lärmstudie  die  Grenzwerte  nicht  eingehalten  wer-
den  konnten,  weshalb  eine  zweite  Lärmstudie  erstellt  wurde,  begründet  für 
den  an  der  Sitzung  vom  23.  Februar  2004  anwesenden  Gemeinderat  den 
Ausstandsgrund  der  Befangenheit  im  Sinne  von  Art.  29  und  8  BV  und  von 
Art. 21 Abs. 1 lit. f VRG.  

b)  Der Oberamtmann führt aus, dass der Gemeinderat als zuständige Entschei-
dungsinstanz  bei  einer  ortsplanerischen  Angelegenheit  auf  das  Wohl  der 
Gemeinde  Rücksicht  zu  nehmen  habe  und  dieses  in  seine  Interessenab-
wägung  einbeziehen  müsse.  Dass  der  Gemeinderat  in  Ortsplanungsfragen 

 
 - 6 - 

Druckversuchen  ausgesetzt  sein  kann,  liege  in  der  Natur  der  Sache.  Der 
Gemeinderat  St.  Silvester  habe  ohnehin  seit  längerem  eine  Gewerbezone 
schaffen wollen. In seinem Vorgehen sei somit keine begründete Befangen-
heit  oder  Voreingenommenheit  zu  erblicken.  Eine  Rückfrage  beim  Gemein-
deschreiber  habe  ergeben,  dass  die  aufgelegte  Lärmstudie  aufgrund  neuer 
Vorgaben  ausgearbeitet  und  zusammen  mit  den  anderen  Akten  öffentlich 
aufgelegt wurde. Der Verfasser der ersten Lärmstudie habe kurz vor der öf-
fentlichen  Auflage  den  Gemeinderat  informiert,  dass  aufgrund  der  vorge-
gebenen  Annahmen  eine  Lärmüberschreitung  vorliegen  werde  und  deshalb 
nähere Abklärungen, d. h. eine vertiefte Studie hinsichtlich der Lärmprognose 
durchgeführt  werden  müsse.  Aus  diesem  Grunde  wurde  die  öffentliche  Auf-
lage verschoben, denn eine Auflage eines Dossiers mit Vorgaben, mit denen 
die  gesetzlichen  Vorschriften  der  zu  schaffenden  Zone  nicht  hätten  einge-
halten werden können, wäre wenig sinnvoll gewesen. Mit den neuen Berech-
nungsgrundlagen habe sich der zur Diskussion stehende Promotor gegebe-
nenfalls  selbst  eine  Nutzungsbeschränkung  auferlegt.  Es  werde  also  nicht 
möglich  sein,  einen  lärmintensiveren  und  der  Zonennutzung  nicht  entspre-
chenden Betrieb zu erstellen bzw. zu führen.  

3.  a)  Gemäss Lehre und Rechtsprechung betrifft die Ausstandspflicht nur (natürli-
che)  Personen,  nicht  ganze  Behörden  (RENÉ  A.  RHINOW/BEAT  KRÄHENMANN, 
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,  Ergänzungsband, Basel/Frank-
furt  a.M.  1990,  S.  302  mit  Hinweisen;  THOMAS  MERKLI/ARTHUR  AESCHLI-
MANN/RUTH  HERZOG,  Kommentar  zum  Gesetz  über  die  Verwaltungsrechts-
pflege  im  Kanton  Bern,  Bern  1997,  N  7  zu  Art.  9;  BVR  1997  S.  478,  BVR 
1995  S.  477  f.,  BVR  1993  S.  495.;  ALFRED  KÖLZ/JÜRG  BOSSHART/MARTIN 
RÖHL,  Kommentar  zum  Verwaltungsrechtspflegegesetz  des  Kantons  Zürich, 
Zürich 1999, N 8 f. zu § 5a; RB 1996 Nr. 3; VVGE-Obwalden 1997 und 1998, 
Bd XIII, Nr. 43 S. 140 f.; BGE 105 Ib 301 E. 1 a S. 302 f.; VPB 1989 Nr. 12 
S. 71).  Ebenso  hat  das  Verwaltungsgericht  bereits  in  seinem  Urteil  vom 
27. Oktober 1999 (2A 99 3 E. 1c), in dem es um den Ausstand der gesamten 
Baudirektion als Administrativbehörde ging, unter Hinweis auf ANDRÉ GRISEL 
(Traité  de  droit  administratif,  Bd  2,  Neuenburg  1984,  S.  835  f.;  BGE  105  Ib 
126  E.  3  S.  129  f.)  festgehalten,  dass  die  Bestimmungen  über  die  Aus-
standspflicht sich nur auf natürliche Personen anwenden lassen, es sei denn, 
es liege ein Ausnahmetatbestand vor, der nicht gegeben war.  

Der  Gemeinderat  ist  gemäss  Art.  61  Abs.  1  GG  eine  Kollegialbehörde. 
Grundsätzlich  ist  daher  ein  Ausstandsbegehren  gegen  einen  ganzen  Ge-
meinderat ausgeschlossen.  

Zum gleichen Ergebnis führt der klare Wortlaut von Art. 21 Abs. 1 VRG, wie 
im Übrigen auch derjenige von Art. 65 GG sowie von Art. 25 ff. des Ausfüh-
rungsreglements zum Gesetz über die Gemeinden vom 28. Dezember 1981 

 - 7 - 

(ARGG, SGF 140.11). Der Fall des Ausstands  einer ganzen Behörde ist im 
Gesetz nicht explizit vorgesehen und damit grundsätzlich auch nicht möglich.  

b)  Es  stellt  sich  somit  die  Frage,  ob  auf  das  Ausstandsbegehren  nicht  einzu-
treten oder ob es abzuweisen sei. In Fällen, in denen bereits die Begründung 
des Ausstandsbegehrens unzulässig war und es keiner Ermessensausübung 
bedurfte,  um  dies  festzustellen,  fehlte  es  nach  bundesgerichtlicher  Recht-
sprechung  an  den  Voraussetzungen  für  die  Durchführung  eines  Ausstands-
verfahrens,  weshalb  auf  das  Begehren  gar  nicht  erst  einzutreten  war  (BGE 
114 Ia 278 E. 1 S. 278 f.; BGE 105 Ib 301 E. 3c/d S. 304; GVP 2003 S. 69 f. 
E.  2c).  In  den  übrigen  Fällen  wird  die  Beschwerde  abgewiesen  (vgl.  GVP 
2003 S. 75 E. 4; GVP 2003 E. III 3. S. 260). Die Praxis der bernischen Ver-
waltungsrechtsprechung  ist  generell  die  Abweisung  (BVR  1999  S. 88  E.  3a 
mit Hinweisen).  

Vorliegend  handelt  es  sich  insofern  um  einen  speziellen  Fall,  als  die  Be-
schwerdeführer  nicht  gegen  einzelne  Gemeinderäte  einen  bestimmten  Vor-
wurf  erheben,  sondern  vorbringen,  der  gesamte  Gemeinderat  habe  die 
Lärmstudie  manipuliert.  Ein  solches  Ausstandsbegehren  kann  nicht  offen-
sichtlich unzulässig sein. Infolgedessen ist entgegen der in E. 3a erwähnten 
Rechtsprechung auf das Gesuch der Beschwerdeführer einzutreten.  

4.  a)  Unter welchen Voraussetzungen die Mitglieder einer Administrativbehörde in 
den Ausstand zu treten haben, bestimmt sich ausschliesslich nach dem kan-
tonalen Verfahrensrecht und nach den aus Art. 4 aBV bzw. den Art. 8 Abs. 1 
und  29  Abs.  1  BV  herzuleitenden  Grundsätzen  (Urteil  des  Schweizerischen 
Bundesgerichts  vom  20.  Juni  2000,  E.  2a  [1P.426/1999]  in  ZBl  103/2002 
S. 37; GVP 2003 E. II 2. S. 258; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Allgemeines 
Verwaltungsrecht,  4.  A.,  Zürich  2002,  N  1668;  JÖRG  PAUL  MÜLLER,  Grund-
rechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 494 und S. 584).  

Das  RPBG  enthält  keine  Ausstandsbestimmungen.  Das  Gemeindegesetz 
findet keine Anwendung, weil die in Art. 65 GG sowie in Art. 25 ff. ARGG ge-
(enge  Verwandtschafts-,  Schwägerschafts-, 
nannten  Ausstandsgründe 
Pflicht- oder Abhängigkeitsverhältnisse), die mit jenen in Art. 21 Abs. 1 lit. a, 
b, d und e VRG übereinstimmen, aufgrund des Sachverhalts nicht erfüllt sind. 
Eine Vorbefassung nach Art. 21 Abs. 1 lit. c VRG ist ebenso wenig ersicht-
lich. Für das vorliegend relevante Einspracheverfahren fragt es sich somit, ob 
der Ausstandsgrund von Art. 21 Abs. 1 lit. f VRG, interpretiert im Lichte der in 
der  Bundesverfassung  verankerten  allgemeinen  Verfahrensgarantie,  erfüllt 
ist.  

b)  Gemäss Art. 21 Abs. 1 lit. f VRG muss eine Person, die eine Angelegenheit 
zu  instruieren,  einen  Entscheid  zu  treffen  oder  dabei  mitzuwirken  hat,  von 

 
 
 - 8 - 

Amtes wegen oder auf Antrag in den Ausstand treten, wenn andere ernsthaf-
te  Gründe  Zweifel  an  ihrer  Unparteilichkeit  aufkommen  lassen  können.  Es 
handelt sich um eine Generalklausel, die alle übrigen Arten von Befangenheit 
wie  Eigeninteressen,  Vorbefassung,  enge  Beziehungen  und  Interessenbin-
dung erfassen will, die keinen Ausstand nach lit. a bis e begründen, aufgrund 
der  konkreten  Umstände  aber  doch  auf  mangelnde  Unparteilichkeit  schlies-
sen lassen. Solche Umstände können in einem bestimmten Verhalten oder in 
gewissen  funktionellen  oder  organisatorischen  Gegebenheiten  begründet 
sein.  Wegen  persönlichen  Verhaltens  ist  ein  Behördenmitglied  nicht  erst 
dann  von  der  Mitwirkung  ausgeschlossen,  wenn  es  nachweislich  befangen 
ist. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist Befangenheit vielmehr be-
reits  dann  anzunehmen,  wenn  Umstände  vorliegen,  die  bei  objektiver  Be-
trachtung - das subjektive Empfinden einer Partei ist nicht massgeblich - den 
Anschein  der  Voreingenommenheit  zu  begründen  vermögen  oder  geeignet 
sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Behördenmitglieds zu erwecken 
(MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, N 15 zu Art.  9; RHINOW/KRÄHENMANN, S. 301 
mit Hinweisen; BGE 125 I 119 E. 3a/b S. 122 f. mit Hinweisen; BGE 118 Ia 
282 E. 3d S. 285 f.).  

Das persönliche Verhalten kann ein Behördenmitglied als befangen erschei-
nen  lassen,  wenn  Aktennotizen  oder  Äusserungen  den  Eindruck  erwecken, 
es  habe  sich  vorzeitig eine  feste  Meinung  über  das  Verfahrensergebnis  ge-
bildet (MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, N 17 zu Art. 9 mit Hinweisen). Das glei-
che  gilt,  wenn  ein  Protokoll  brisanten  Inhalts  mit  einem  grundlegenden 
rechtsstaatlichen  Prinzipien  zuwiderlaufenden  Beschluss  vorliegt  (vgl.  Urteil 
des Bundesgerichts vom 20. Oktober 2000, E. 2a/c [1P.473/2000]). Ausser-
dem  liegt  wegen  organisatorischen  und  funktionellen  Gegebenheiten  ein 
Ausstandsgrund  vor,  wenn  infolge  Vorbefassung  eines  Behördenmitglieds 
der  Ausgang  des  Verfahrens  in  Bezug  auf  den  konkreten  Sachverhalt  und 
die konkret zu beurteilenden Fragen nicht mehr offen erscheint und den An-
schein  der  Vorbestimmtheit  erweckt  (MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG,  N  16  zu 
Art.  9  mit  Hinweisen;  ALFRED  KÖLZ/ISABELLE  HÄNER,  Verwaltungsverfahren 
und  Verwaltungsrechtspflege  des  Bundes,  2.  A.,  Zürich  1998,  N  254  S. 92; 
BGE 125 I 119 E. 3a 122). 

c)  Hinsichtlich  der  allgemeinen  Verfahrensgarantie  kann  festgehalten  werden, 
dass das Prinzip der Unbefangenheit von verfügenden oder entscheidenden 
Verwaltungsbehörden  heute  einem  allgemein  anerkannten  rechtsstaatlichen 
Grundsatz  entspricht.  Demnach  hat  jedermann  den  Anspruch  darauf,  dass 
seine Streitsache unabhängig vom anwendbaren Verfahrens- und Organisa-
tionsrecht von einer richtig besetzten sowie unvoreingenommenen, unparteii-
schen  und  unabhängigen  Behörde  beurteilt  wird  (vgl.  RHINOW/KRÄHENMANN, 
S.  301  ff.  mit  Hinweisen;  VVGE-Obwalden  1997  und  1998,  Bd  XIII  Nr.  43 
S. 140  f.;  MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG,  N  1  zu  Art.  9;  vgl.  auch  Urteil  des 

 
 - 9 - 

Bundesgerichts vom 9. Juli 2001, E. 2b [1P.283/2001]). Der Zweck der Aus-
standspflicht besteht nämlich darin, jede Befangenheit oder Interessenkollisi-
on sowie jeden entsprechenden Anschein zu vermeiden (KÖLZ/HÄNER, N 247 
S.  89).  Das  Bundesgericht  leitete,  wie  ausgeführt,  die  Ausstandspflicht  der 
Mitglieder  von  Verwaltungsbehörden  in  seiner  Rechtsprechung  zwar  aus 
Art. 4 aBV - heute aus Art. 29 und 8 BV - ab (vgl. BGE 125 I 119 E. 3b S. 123 
mit Hinweisen; BGE 125 I 209 E. 8a S. 217 f.), liess aber offen, welcher Grad 
von Unabhängigkeit im Einzelnen gefordert war. Es hat jedoch festgehalten, 
dass für die Garantie aus Art. 4 aBV nicht der gleich strenge Massstab gelte 
wie gemäss Art. 58 aBV (Art. 30 BV) (vgl. MÜLLER, S. 582 f. mit Hinweisen). 
Bei der Prüfung des Ausstands wegen des Anscheins der Befangenheit un-
terscheidet das Bundesgericht somit zwischen dem Ausstand von Mitgliedern 
gerichtlicher  Behörden  und  demjenigen  anderer  Behördenmitgliedern  (BGE 
125  I  119  E.  3  S.  122  ff.).  Ob  bei  Letzteren  ein  Ausstandsgrund  vorliegt, 
hängt insbesondere davon ab, welche Aufgaben der Gesetzgeber ihnen zu-
geteilt  hat  und  welche  Organisationsform  dafür  gewählt  wurde.  Zu  berück-
sichtigen ist  dabei, dass ihnen  öffentliche Aufgaben  zu Erfüllung  übertragen 
wurden. Das Beziehen von Standpunkten, wo die normale Amtsführung dies 
auferlegt,  erlaubt  es  bei  Mitgliedern  von  Verwaltungsbehörden  im  Allgemei-
nen gerade nicht, auf Befangenheit schliessen zu lassen und einen Ausstand 
zu rechtfertigen (BGE 125 I 119 E. 3f S. 125 f.) Nach der bundesgerichtlichen 
Praxis haben Behördenmitglieder in der Regel nur dann in den Ausstand zu 
treten,  wenn  sie  an  der  zu  behandelnden  Sache  ein  persönliches  Interesse 
haben  (ZBl  103/2002  S.  37  E.  2a;  ZBl  99/1998  S.  291  f.  E.  3b;  RHINOW/-
KRÄHENMANN, S. 305; KÖLZ/HÄNER, N 251 S. 91). Nimmt ein Regierungsmit-
glied jedoch öffentliche Interessen wahr, so besteht grundsätzlich keine Aus-
standspflicht,  auch  dann  nicht,  wenn  es  bereits  vor  oder  ausserhalb  eines 
Verfahrens  eine  Meinung  gebildet  und  diese  auch  öffentlich  vertreten  hat 
(BVR  1999  S.  88  E.  2;  GVP  2003  E.  II  2.  S.  258  f.;  BGE  107  Ia  135  E.  2b 
S. 137). 

d)  Art. 29 und 8 BV gewähren somit keine gleichwertige Garantie für Verfahren 
vor Verwaltungsbehörden wie Art. 30 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK, die nur auf 
Gerichte  anwendbar  sind.  Denn  im  Gegensatz  zu  Gerichtsbehörden  ent-
scheiden Verwaltungsbehörden nur gelegentlich in Streitfällen (vgl. BGE 125 
I 119 E. 3f. S. 125 f.). Hinzu kommt, dass vorliegend der Ausstand eines ge-
samten  Gemeinderats  verlangt  wird.  Bei  Gerichtsbehörden  wird  ein  solcher 
Ausstand nur ausnahmsweise und bei Vorliegen von ganz besonderen Um-
ständen  gewährt  (vgl.  BGE  105  Ia  157  E.  6c  S.  166;  MÜLLER,  S.  576).  Es 
braucht  erhebliche  Gründe.  Zudem  muss  zwischen  den gegenläufigen  Prin-
zipien  der  Garantie  eines  verfassungsmässigen  Richters  und  der  Garantie 
auf  seine  Unvoreingenommenheit  und  Unparteilichkeit ein  vernünftiger  Aus-
gleich gefunden  werden  (BGE 105 Ia  157  E. 6a S.  163; vgl. auch RHINOW/-
KRÄHENMANN,  S.  302  ff.  mit  Hinweisen;  Urteil  des  Bundesgerichts  vom 

 
- 10 - 

25. August  2003,  E.  3.1  [1P.168/2003]).  Umso  mehr  muss  dies  bei  Ver-
waltungsbehörden gelten. Des Weiteren verlangt das Bundesgericht, jeweils 
unter Berufung auf BGE 105 Ib  301 E. 1a/b S. 302 f., als Eintretensvoraus-
setzung,  dass  für  jeden  Richter  ein  konkreter  Ausstandsgrund  geltend  ge-
macht  worden  ist  (vgl.  Entscheid  des  Bundesgerichts  vom  29.  Januar  2004 
[1A.14/2004] und vom 23. April 2001, E. 1b [1P.74/2001]). 

5.  a)  Der  von  den  Beschwerdeführern  in  Form  einer  Abschrift  vorgelegte  Inhalt 
des  Protokolls  vom  23.  Februar  2004  wird  weder  vom  Gemeinderat  noch 
vom Oberamtmann bestritten. Dieser hält fest, dass den Beschwerdeführern 
der  Inhalt  des  genannten  Protokolls  grundsätzlich  bekannt  war.  Dass  der 
Gemeinderat, wie aus dem Protokoll hervorgeht, Druckversuchen von Seiten 
des  Promotors  ausgesetzt  war,  indem  dieser  drohte,  er  werde  wegziehen, 
wenn er sein Projekt hier nicht realisieren könne, ist nicht ungewöhnlich und 
vermag  den Gemeinderat nicht  zu belasten. Was die Lärmstudie anbelangt, 
hat sie Auskunft darüber zu geben, ob eine im voraus klar umschriebene ge-
plante Aktivität zonenkonform ist. Der Umstand, dass zwei Lärmstudien aus-
geführt  wurden,  ist  damit  an  sich  nicht  wesentlich.  Wenn  allerdings  zwei 
Lärmstudien gemacht werden, muss dies im Rahmen der Transparenz offen 
geschehen.  Wesentlich  ist  daher  der  Umstand,  dass  der  Gemeinderat  zu-
nächst abgestritten hat, es seien zwei Studien erstellt worden. Vorliegend zu 
beanstanden ist auch  nicht der Wille des Gemeinderats, eine Gewerbezone 
zu errichten, jedoch sein Vorgehen zur Erreichung dieses Ziels. Ob sich der 
Promotor  mit  der  zweiten  Lärmstudie  allenfalls  selbst  eine  Nutzungsbe-
schränkung auferlegt hat, wie der Oberamtmann vorbringt, ist somit unerheb-
lich,  weshalb  auch  nicht  zu  prüfen  ist,  ob  die  zwei  Lärmstudien  tatsächlich 
auf verschiedenen Vorgaben beruhen.  

Damit gilt als erstellt, dass der Promotor mit Wissen des Gemeinderats eine 
zweite  Lärmstudien  hat  erstellen  lassen,  weil  die  erste  kurzfristig  und  uner-
wartet  eine  Überschreitung  der  Lärmgrenzwerte  ergeben  hatte.  Deshalb 
musste  die  öffentliche  Ausschreibung  verschoben  werden.  Nachdem  Be-
fürchtungen über zu hohe Lärmimmissionen bereits bei der Informationsver-
anstaltung  von  Seiten  der  Bevölkerung  geäussert  worden  waren,  hat  der 
Gemeinderat  den  Beschwerdeführern  auf  ihre  entsprechende  Frage  jedoch 
noch  anlässlich  der  ersten  Einigungsverhandlung  erklärt,  es  gebe  nur  eine 
Lärmstudie. Dass er damit nicht die Wahrheit gesagt hat, beweist er mit sei-
ner  gegenteiligen  Aussage  bei  der  zweiten  Einigungsverhandlung  auf  die 
gleiche  Frage  hin  eine  Woche  später  selber.  Dass  es  sich  bei  der  ersten 
Lärmstudie  angeblich  nur  um  eine  "interne  Grobberechnung"  gehandelt  ha-
ben soll, wie der Gemeinderat erklärt hat, wird nicht zuletzt durch die darge-
legten  Umstände  und  die  diesbezüglichen  Äusserungen  des  Oberamtman-
nes widerlegt. Ebenso ist erstellt, dass der Gemeinderat den Beschwerdefüh-
rern keinen Einblick ins Protokoll der Sitzung vom 23. Februar 2004 gegeben 

 
- 11 - 

hat  und  auf  diese  Weise  offenbar  Informationen  verheimlichen  wollte.  Der 
Gemeinderat  bestreitet  zudem  nicht,  dass  alle  seine  Mitglieder  von  der 
Nachbesserung  der  Lärmstudie,  die  schliesslich  öffentlich  aufgelegt  wurde, 
Kenntnis  hatten.  Ob  alle  Mitglieder  bei  der  genannten  Gemeinderatssitzung 
anwesend waren oder ob sie zum Teil erst mit dem Erhalt des Protokolls von 
dieser Sache erfahren haben, ist unerheblich. Alle diese Umstände sind ge-
eignet,  die  Mitglieder  des  Gemeinderats  aufgrund  ihres  persönlichen  Ver-
haltens als befangen erscheinen zu lassen, denn das Protokoll und ihre Äus-
serungen  erwecken  objektiv  den  Eindruck,  der  Gemeinderat  habe  sich  vor-
zeitig  eine  feste  Meinung  über  das  Verfahrensergebnis  gebildet.  Aufgrund 
dieses  Ergebnisses  ist  es  objektiv  gesehen  zumindest  zweifelhaft,  ob  der 
Ausgang des Einspracheverfahrens vor dem Gemeinderat noch als offen be-
zeichnet werden kann und ob daher nicht der gesamte Gemeinderat wegen 
des Anscheins von Befangenheit im Sinne von Art. 21 Abs. 1 lit. f VRG i.V.m. 
Art. 29 und 8 BV in den Ausstand treten müsste. 

b)  Wie ausgeführt macht es für die Beurteilung eines Ausstandsgesuchs einen 
Unterschied, ob eine Gerichts- oder eine Verwaltungsbehörde gehandelt hat. 
Es  wurde  dargelegt,  dass  sich  der  Gemeinderat  im  Einzonierungsverfahren 
nicht korrekt verhalten hat. Hätte eine Gerichtsbehörde so gehandelt, müsste 
sie klarerweise  in  den Ausstand treten.  Die  Anforderungen  an  Verwaltungs-
behörden sind jedoch geringer, insbesondere wird ein persönliches Interesse 
verlangt,  um  einen  Ausstand  rechtfertigen  zu  können  (vgl.  oben  E.  5;  ZBl 
99/1998 S. 289 f. mit Hinweisen). Dass ein einzelnes Mitglied an der Zonen-
planänderung  ein  persönliches  Interesse  hätte,  und  daher  in  den  Ausstand 
treten müsste, wurde von den Beschwerdeführern nicht vorgebracht und geht 
auch  aus  dem  Sachverhalt  nicht  hervor.  Bei  der  Abwägung  der  gegen-
läufigen  Prinzipien  auf  Garantie  der  gesetzmässigen  Behörde  und  dessen 
Unvoreingenommenheit und Unparteilichkeit muss ausserdem berücksichtigt 
werden,  dass  der  Gemeinderat  im  Rahmen  der  Erfüllung  einer  öffentlichen 
Aufgabe und unter Wahrnehmung öffentlicher Interessen für das Projekt Stel-
lung bezogen hat, was an sich nicht zu beanstanden ist. Auch wenn er dies 
in einer Weise getan hat, die, wie die Beschwerdeführer zutreffend darlegen, 
nicht korrekt  war,  kann  darin  aufgrund  der  für  Verwaltungsbehörden  gelten-
den  Rechtsprechung  aber  noch  nicht  ein  besonderer  Fall  respektive  jene 
Voreingenommenheit  erblickt  werden,  die  den  Ausstand  des  Gesamtge-
meinderats  im  vorliegenden  Fall  rechtfertigen  könnte.  Dem  Gemeinderat 
kommt im Einzonierungsverfahren gleichsam Parteistellung zu. Zudem ist die 
Funktion  des  Gemeinderats,  wenn  er  über  Einsprachen  entscheidet,  entge-
gen den Ausführungen der Beschwerdeführer, nicht diejenige eines Richters. 
Die  Beschwerde  erweist  sich  somit  als  unbegründet.  Demzufolge  besteht 
keine Veranlassung, den Oberamtmann mit der Behandlung der Einsprachen 
zu betrauen.  

 
 
- 12 - 

6. 

7. 

Die  Beschwerdeführer  machen  zudem  gestützt  auf  Art.  57  VRG  geltend, 
dass ihr rechtliches Gehör verletzt worden sei, weil sie vor Abweisung ihres 
Ausstandsgesuchs  zu  den  Äusserungen  des  Gemeindeschreibers  nicht  ha-
ben Stellung nehmen können. Aus dem Entscheid des Oberamtmannes vom 
28. Mai 2004 und ihrer Stellungnahme vom 24. Juni 2004 geht hervor, dass 
dieser sich zur Ergänzung des Sachverhalts mit dem Gemeindeschreiber te-
lefonisch in Verbindung gesetzt  hatte, jedoch keine neuen Erkenntnisse ge-
winnen  konnte,  die  über  den  bereits  vorliegenden  Aktenstand  hinausgehen 
würden. Bestätigt wurde vielmehr die inhaltliche Richtigkeit der Abschrift des 
Protokolls  vom  23.  Februar  2004  und  damit  die  diesbezügliche  Vermutung 
der Beschwerdeführer, dass  zwei verschiedene Lärmstudien erstellt worden 
sind.  Die  Beschwerdeführer  haben  den  Äusserungen  des  Gemeindeschrei-
bers denn auch nichts entgegengehalten und bestreiten sie nicht, obwohl sie 
im Rahmen der Beschwerde dazu noch Gelegenheit gehabt hätten. Inwiefern 
ihr  rechtliches  Gehör  noch  verletzt  ist,  respektive  eine  solche  Verletzung 
nicht als geheilt betrachtet werden kann, führen sie in der Beschwerde nicht 
aus.  Da  der  Oberamtmann  zudem  sein  Urteil  nicht  auf  die  Telefonaussage 
des Gemeindeschreibers  abstützt,  wird  unter  Verweis  auf Art.  58  lit. b  VRG 
festgestellt,  dass  keine  Verletzung  des  rechtlichen  Gehörs  vorliegt  (zum 
Ganzen vgl. KÖLZ/HÄNER, N 131 S. 46 f.). 

Im  Weiteren  rügen  die  Beschwerdeführer,  der  Oberamtmann  habe  den 
rechtserheblichen  Sachverhalt  nur  unvollständig  ermittelt,  weil  er  mit  Bezug 
auf  die  beiden  Lärmberechnungen  durch  das  Büro  X.  keine  Feststellungen 
getroffen  und  keine  eigenen  Nachforschungen  angestellt  habe.  So  habe  er 
unterlassen zu prüfen, ob die Berechnungsgrundlagen, die im zweiten Lärm-
bericht figurieren, mit den effektiven und von den Beschwerdeführern aufge-
zeigten  Grundlagen,  d.  h.  mit  den  tatsächlichen  aktuellen  Aktivitäten  des 
Promotors auch nur annähernd übereinstimmten.  

Wie bereits dargelegt, ist es nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens 
zu  prüfen,  ob  die  Vorgaben  für  die  zweite  Lärmberechnung  von  jenen  der 
ersten abweichen oder ob die Vorgaben überhaupt korrekt sind. Dass allen-
falls die Umweltschutz- und zonendefinierten Auflagen im Falle einer Bewilli-
gung  nicht  eingehalten  werden,  ist  im  gegebenen  Zeitpunkt  mit  den  dafür 
vorgesehenen  Rechtsmitteln  vorzubringen.  Auf  die  Rüge  ist  somit  für  das 
vorliegende Verfahren, in dem lediglich das Bestehen von Ausstandsgründen 
bei allen Mitgliedern des Gemeinderats zu prüfen ist, nicht weiter einzutreten. 

8. 

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass nach dem Wortlaut von Art. 21 
Abs. 1 lit. f VRG Ausschliessungs- und Ablehnungsgründe grundsätzlich nur 
gegen einzelne Personen, nicht aber gegen eine Behörde als solche geltend 
gemacht  werden  können. Für  den  Ausstand  einer  ganzen  Behörde, der nur 

 
 
 
 
- 13 - 

im  Ausnahmefall  möglich  ist,  braucht  es  besondere  Umstände.  Dass  der 
Gemeinderat eine Gewerbezone schaffen will, ist nicht zu beanstanden, auch 
nicht  an sich,  dass  mit  dessen Wissen  die  erste  Lärmstudie  im Hinblick  auf 
das  gewünschte  Ergebnis  abgeändert  wurde.  Dies  hätte  allerdings  offen  zu 
geschehen.  Weil  dies  vorliegend  nicht  der  Fall  war,  ist  im  Wesentlichen  zu 
beanstanden,  dass  der  Gemeinderat  insbesondere  gegenüber  den  Be-
schwerdeführern  im  Hinblick  auf  das  Bestehen  von  zwei  Lärmstudien  zu-
nächst falsche Auskunft erteilt und ihnen die Einsicht in ein Sitzungsprotokoll 
verweigert hat. Auch wenn dieses Vorgehen im Rahmen des Einzonierungs-
verfahren nicht korrekt war und sein Verhalten objektiv geeignet ist, bei den 
Beschwerdeführern  Zweifel  an  dessen  Unparteilichkeit  aufkommen  zu  las-
sen,  hat  der  Gemeinderat  im  Rahmen  seiner  öffentlichen  Aufgaben  im  Hin-
blick auf ein öffentliches Interesse gehandelt. Insofern hat er gleichsam eine 
Parteistellung  inne.  Er  durfte  für  die  Zonenplanänderung  Stellung  beziehen 
und hatte kein persönliches Interesse daran, was den Ausstand in aller Regel 
gerechtfertigt hätte. Abgesehen davon erscheint sein Verhalten, das hinsicht-
lich  der  verfassungsmässigen  Verfahrensgarantie  im  Sinne  von  Art.  29  und 
8 BV entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht einfach mit demjeni-
gen  einer  Gerichtsbehörde  verglichen  werden  kann,  unter  Berücksichtigung 
aller  Umstände  nicht  als  derart,  dass  das  Erfordernis  der  besonderen  Be-
fangenheit  und  Voreingenommenheit,  wie  dies  nach  bundesgerichtlicher 
Rechtsprechung für  die  Bejahung des Ausstandes  einer  gesamten Behörde 
vorausgesetzt  wird,  vorliegend  erfüllt  wäre.  Die  Beschwerde  erweist  sich 
demnach als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.  

004.2; 104.3