# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1dad201b-d3c6-569f-b317-cbd5e255cd64
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2017-04-11
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 11.04.2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_empfehlung-vom-11apr_2017-04-11.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 

 

Bern, 11. April 2017 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X 

(Antragsteller) 
 

und 
 

Staatssekretariat für Wirtschaft SECO 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. In einer am 1. November 2016 vom SECO veröffentlichten Medienmitteilung heisst es u.a., 
dass die Abklärungen betreffend Schwarzarbeitsbekämpfung im Kanton Basel-Landschaft in 
Sachen Y abgeschlossen sind und sich der Verdacht der unlauteren Verwendung von Bundes- 
und Kantonsgeldern nicht bestätigt hat1. Am 2. November 2016 hat der Antragsteller (Journalist) 
gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung 
(Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim SECO um Zugang zu dem vom beauftragten 
Wirtschaftsprüfungsunternehmen in dieser Angelegenheit erstellten Schlussbericht inklusiv 
Beilagen und Aktennotizen ersucht.  

2. Am 2. Dezember 2016 antwortete das SECO dem Antragsteller, dass der Zugang zum 
Schlussbericht vom 15. September 2015 gestützt auf Art. 8 Abs. 2 BGÖ aufgeschoben wird, bis 
„der Entscheid zur Frage einer allfälligen Rückforderung von geleisteten Geldern und allenfalls 
deren Höhe endgültig feststeht“. 

3. Am 9. Dezember 2016 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim 
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Er macht ein 
öffentliches Interesse an der Bekanntgabe des Schlussberichtes geltend, da dieser 
Abklärungen betreffend die Verwendung von Vollzugskostengeldern enthält, die vom Bund und 
Kanton im Rahmen der Schwarzarbeitsbekämpfung ausbezahlt wurden. Entgegen 
entsprechender Ausführungen in der Medienmitteilung, wonach der Schlussbericht nach 
Anhörung von Y veröffentlicht werden könne, sei ihm der Zugang vom SECO vollständig 
verweigert worden. 

4. Mit Schreiben vom 14. Dezember 2016 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller 
den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte am 13. Dezember 2016 das SECO dazu 
auf, die relevanten Dokumente sowie eine begründete Stellungnahme einzureichen. 

5. Am 9. Januar 2017 und am 24. Februar 2017 reichte das SECO die betroffenen Dokumente 
(Schlussbericht und Anhänge) und eine Stellungnahme ein. Es führte u.a. aus, dass „die 
Herausgabe der gewünschten Dokumente […] zu diesem Zeitpunkt nicht gewährt werden 

                                                      
1 https://www.seco.admin.ch/seco/de/home/seco/nsb-news/medienmitteilungen-2016.msg-id-64347.html (besucht am 

06.04.2017) 

 

 

 

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könne, da der Bericht als Grundlage für einen politischen oder administrativen Entscheid diene 
(Art. 8 Abs. 2 BGÖ).“ Der Bericht werde nach der Beantwortung der offenen Fragen mit 
Einschränkungen (Anonymisierung der Personendaten nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ und Abdeckung 
der Geschäftsgeheimnisse nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) öffentlich zugänglich gemacht. Da 
verschiedene Akteure (insbesondere der Kanton Basel-Landschaft) involviert seien, sei es 
zurzeit nicht möglich, einen Zeitrahmen für die Bekanntgabe mitzuteilen. Das SECO stellte dem 
Beauftragten auch die von Y im Rahmen der Anhörung nach Art. 11 BGÖ eingereichte 
Stellungnahme zu. 

6. Am 23. März 2017 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien nicht 
einigen konnten. 

7. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des SECO sowie auf die eingereichten 
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

8. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim SECO ein. Dieses schob 
den Zugang zu den verlangten Dokumenten auf. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem 
vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt 
(Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) 
und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim 
Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

9. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt2. 
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 
Angelegenheit eine schriftliche Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen  

10. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die 
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde3. 

11. In der Medienmitteilung vom 1. November 2016 wird die Sachlage dargelegt, welche zur 
Erstellung des Berichtes durch das Wirtschaftsprüfungsunternehmen geführt hatte. Das 
Bundesgesetz über Massnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit (Schwarzarbeitsgesetz, 
BGSA; SR 822.41) sieht vor, dass sich der Bund und die Kantone je hälftig an den 
Vollzugskosten beteiligen. Die vorgesehenen Kontrolltätigkeiten hatte der Kanton Basel-
Landschaft im Rahmen seiner Kompetenzen an Y delegiert. Aufgrund des Verdachts der 
unzweckmässigen Verwendung von Bundes- und Kantonsgeldern beauftragten das SECO und 
der Kanton ein Wirtschaftsprüfungsunternehmen mit der Prüfung der Kosten für die Jahre 
2010 – 2014. Gemäss Medienmitteilung steht aktuell noch offen, ob der Kanton und nach 
dessen Entscheid der Bund aufgrund der Leistungsvereinbarung mit dem Kanton einen Teil 

                                                      
2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 

3  Guy-Ecabert, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8. 

 

 

 

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dieser Vollzugskostengelder zurückfordern werden. Das SECO ist deshalb der Auffassung, 
dass der Zugang aufgeschoben werden muss, bis dieser Entscheid, für den der Schlussbericht 
die Grundlage darstellt, durch den Bund getroffen ist (Art. 8 Abs. 2 BGÖ). Ein Teilzugang 
kommt gemäss SECO nicht in Frage, da der Bericht in seiner Gesamtheit als Grundlage für die 
allfällige Rückforderung der Vollzugskostengelder zu betrachten ist. Sobald das SECO diesen 
Entscheid getroffen hat, mithin die Auflage von Art. 8 Abs. 2 BGÖ nicht mehr besteht, ist das 
SECO bereit, den Bericht unter Anonymisierung der aufgeführten Personendaten (Art. Art. 9 
Abs. 1 BGÖ) und Einschwärzung allfälliger Geschäftsgeheimnisse (Art 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) 
zugänglich zu machen. 

12. Der Bericht besteht aus 7 Kapiteln und einem Anhang (Buchstaben A bis E). Die konkreten 
Ergebnisse der Prüfung durch das Wirtschaftsprüfungsunternehmen betreffen die Lohn- und die 
Betriebskosten (s. Medienmitteilung vom 1. November 2016) und sind hauptsächlich in den 
Kapiteln 4 und 5 und zum Teil in den Kapiteln 1 und 3 dargelegt. Die anderen Kapitel enthalten 
ein Executive Summary, die Auftragsbeschreibung, die Empfehlungen zuhanden der 
Auftraggeber und die Einschränkungserklärung des Wirtschaftsprüfungsunternehmens. 

13. Gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ dürfen amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden, wenn 
der politische oder administrative Entscheid getroffen ist, für den sie Grundlage darstellen. Ziel 
von Art. 8 Abs. 2 BGÖ ist es, der Behörde die Möglichkeit der freien Meinungsbildung zu 
sichern, abgeschirmt von äusserem Druck, den die sofortige Offenlegung der fraglichen 
Dokumente verursachen könnte4. Ist der fragliche Entscheid getroffen, besteht diese Gefahr 
nicht mehr und der Zugang ist unter Vorbehalt der Ausnahmenorm nach Art. 7 BGÖ zu 
gewähren, soweit das Öffentlichkeitsgesetz anwendbar ist. Nach der Lehre muss das 
betreffende Dokument einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten 
Entscheid aufweisen und zugleich für diesen Entscheid von beträchtlichem materiellem Gewicht 
sein, damit nicht über diesen Gesetzesartikel der Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes 
ausgehebelt wird. Eine beliebige, sehr lockere Verbindung zwischen Dokument und Entscheid 
genügt nicht5. Diese Auffassung wurde auch vom Bundesverwaltungsgericht bestätigt6. 

14. Erweist sich eine Beschränkung des Zugangs (vollständige oder teilweise Verweigerung oder 
Aufschub) als gerechtfertigt, verlangt das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV), dass 
die Behörde hierfür die möglichst mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip am wenigsten 
beeinträchtigende Form wählt7.  

15. Nach einer summarischen Überprüfung der Dokumente und unter Beachtung des 
Verhältnismässigkeitsprinzips kommt der Beauftragte zum Schluss, dass mehrere Kapitel des 
Schlussberichts die Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 2 BGÖ erfüllen. Die aufgeführten 
Ergebnisse sind konkret und messbar, sodass sie von beträchtlichem materiellem Gewicht für 
den künftigen Entscheid betreffend allfällige Rückforderungen sind und mit diesem in einem 
direkten und unmittelbaren Zusammenhang stehen. Es handelt sich um die Kapitel 1.2, 1.3, 3.3, 
4, 5 und Anhang Buchstaben B, C, D und E. Der Zugang zu diesen Kapiteln kann 
aufgeschoben werden, bis der erwähnte Entscheid getroffen ist. 
Gemäss Medienmitteilung vom 1. November 2016 fanden sich keine Hinweise dafür, dass Bund 
und Kanton für die Jahre 2010 – 2013 zu einem finanziellen Schaden gekommen sind, weshalb 
aktuell nur eine allfällige Rückforderung betreffend das Jahr 2014 geprüft wird. Fraglich ist 

                                                      
4  AB 2004 N 1258f., AB 2004 S 592f., HÄNER, in: Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz (zit. BSK BGÖ), 3. Aufl., Basel 

2014, Art. 8 BGÖ N 7. 
5  MAHON/GONIN, Handkommentar BGÖ, Art. 8, Rz 30. 
6  Urteil des BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016, E. 5.4. 
7  Urteil des BVGer A-3631/2009 vom 15. September 2009, E. 2.6, E. 3.5.1 

 

 

 

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deshalb, ob die Teile des Berichtes, welche die Jahre 2010 – 2013 betreffen, sofort zugänglich 
gemacht werden können. Da der Bericht nicht nach einzelnen Jahren, sondern nach Themen 
aufgebaut ist, ist nach Auffassung des Beauftragten eine Teilabdeckung einzig für 2014 nicht 
realisierbar. Die vollständige Abdeckung dieser Kapitel erscheint daher erforderlich und 
angemessen. 

16. In Bezug auf die restlichen Teile des Berichtes ist der Beauftragte nach summarischer Prüfung 
hingegen der Auffassung, dass sie in keinem direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit 
dem bevorstehenden Entscheid betreffend die Rückforderung der Vollzugskosten stehen. Unter 
Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips rechtfertigt sich der Zugangsaufschub für 
diese Berichtsteile nicht. Es handelt sich dabei um den zu Beginn des Berichtes aufgeführten 
Begleitbrief, das Inhalts- und Tabellenverzeichnis, die Kapitel 1.1, 2, 3.1, 3.2, 6, 7 und den 
Anhang Buchstabe A. Nach Einschätzung des Beauftragten enthalten diese Passagen keine 
Geschäftsgeheimnisse im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ. Diese Berichtsteile sind unter 
Vorbehalt der Anonymisierung der Personendaten nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ zugänglich zu 
machen, wobei die Personendaten von Mitarbeitenden einer Behörde unter Beachtung der 
Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes und der Rechtsprechung grundsätzlich nicht abzudecken 
sind8. 

17. Sobald der Entscheid betreffend die Rückforderung von Vollzugskostengeldern gegenüber dem 
Kanton Basel-Landschaft getroffen ist, prüft das SECO eine Zugangsgewährung unter 
Vorbehalt der Ausnahmenorm von Art. 7 BGÖ.9 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragte:  

18. Das SECO gewährt den teilweisen Zugang zu den Kapiteln 1.1, 2, 3.1, 3.2, 6, 7 und den 
Anhang Buchstabe A des Schlussberichts vom 15. September 2016, es beachtet das 
Verhältnismässigkeitsprinzip sowie die Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes und die 
Rechtsprechung zum Schutz von Personendaten (Ziffer 16).  

19. Das SECO schiebt gestützt auf Art. 8 Abs. 2 BGÖ den Zugang zu den Kapiteln 1.2, 1.3, 3.3, 4, 
5 und Anhang Buchstaben B, C, D und E des Schlussberichts vom 15. September 2016 bis 
zum Entscheid betreffend die allfällige Rückforderung von Vollzugskostengeldern gegenüber 
dem Kanton Basel-Landschaft auf (Ziffer 15).  

20. Sobald der Entscheid nach Ziffer 19 vorliegt, wird das Recht auf Zugang wiederhergestellt und 
das SECO prüft das Zugangsgesuch erneut (Ziffer 17). 

21. Der Antragsteller und die angehörte Dritte können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser 
Empfehlung beim SECO den Erlass einer Verfügung nach Art. 5  des Bundesgesetzes über das 
Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie 
mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 

22. Das SECO erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 
Abs. 2 BGÖ). 

23. Das SECO erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach 

                                                      
8 Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der 

Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 5.2.3 S. 31; Urteile des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 
2015 und A-6738/2014 vom 23. September 2015. 

9  MAHON/GONIN, Handkommentar BGÖ, Art. 8, Rz 32 und 33. 

 

 

 

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Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

24. In Analogie zu Art. 22a VwVG stehen gesetzliche oder behördliche Fristen, die nach Tagen 
bestimmt sind, vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern still.  

25. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten werden die Namen anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 

26. Diese Empfehlung wird eröffnet: 
 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 
X 

 
- Einschreiben mit Rückschein (R)  

Y 
 
- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Staatssekretariat für Wirtschaft SECO 
Holzikofenweg 36 
3003 Bern 

 
 
 
 
Reto Ammann