# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 33fddb7a-c6bd-5573-87b9-9007143071f3
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-11-04
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 04.11.2015  VB.2015.00371
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2015-00371_2015-11-04.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2015.00371	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 04.11.2015
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 17.12.2015 nicht eingetreten.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Genehmigung der Jahresrechnung 2013

	
[Mit Beschluss vom 19. November 2014 wies der Beschwerdegegner den Beschwerdeführer aufsichtsrechtlich an, in der Jahresrechnung 2013 entsprechend den Vorgaben der Direktion der Justiz und des Innern Rückstellungen für die vom ihm geschuldeten Beiträge an die Sanierung der BVK zu bilden.]

Zuständigkeit des Gerichts, Anfechtungsobjekt und Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers (E. 1). Zuständigkeit der Kammer (E. 2). Der Beschwerdeführer kann sich nicht auf den verfassungsrechtlichen Gehörsanspruch berufen; eine Verletzung von Verfahrensrechten des Beschwerdeführers liegt nicht vor (E. 3). Beim Beschwerdeführer handelt es sich um einen Zweckverband im Sinn von Art. 92 KV. Als solcher führt er einen eigenen Haushalt, welcher nach den gleichen Grundsätzen aufgebaut ist wie derjenige der Gemeinden des Kantons. Im Rahmen der Vorschriften des Gemeindehaushalts ist er daher - wenn auch mit Einschränkungen - grundsätzlich zur Bildung von Rückstellungen verpflichtet (E. 4.2). Gemäss dem für das Rechnungswesen und die Rechnungslegung der Gemeinden und damit auch der Zweckverbände des Kantons Zürich massgebenden Harmonisierten Rechnungsmodell sind Rückstellungen zu bilden für sämtliche in ihrer Höhe betragsmässig noch nicht genau bekannte Verpflichtungen für bereits erbrachte Lieferungen und Leistungen. Vorausgesetzt werden mit anderen Worten rechtlich bestehende Verpflichtungen, bezüglich welcher einzig ihre (künftige) Fälligkeit und/oder ihre Höhe betreffend eine Unsicherheit besteht. Diese (echten) Rückstellungen sind abzugrenzen von den sogenannten unechten Rückstellungen für Verpflichtungen aus Lieferungen und Leistungen, welche erst künftig, das heisst in einer späteren Rechnungsperiode entstehen. Die Bildung unechter Rückstellungen ist den Gemeinden und Zweckverbänden aus kreditrechtlichen Gründen und insbesondere im Hinblick auf die angestrebte Vergleichbarkeit der Rechnungsergebnisse des Gemeinwesens (Harmonisierungsziel) untersagt. Die im Rechnungsjahr 2013 bestehende Verpflichtung des Beschwerdeführers zur Leistung von Sanierungsbeiträgen erforderte nach den massgeblichen Rechnungslegungsgrundsätzen die Bildung von Rückstellungen zulasten der Jahresrechnung 2013. Es handelte sich um eine feststehende kurzfristige Verpflichtung, deren Berücksichtigung zur Feststellung des Aufwands oder der Ausgaben am Ende der Rechnungsperiode notwendig gewesen wäre. Der Beschwerdeführer hätte in der Jahresrechnung 2013 entsprechende Rückstellungen vornehmen müssen (E. 4.3).
Nicht zu beanstanden ist schliesslich auch die aufsichtsrechtliche Anweisung des Beschwerdegegners an den Beschwerdeführer, den Kurzbericht der finanztechnischen Prüfstelle in die Jahresrechnung 2013 zu integrieren (E. 4.4).

Abweisung der Beschwerde. 

			 	
				Stichworte:
	
						ANWEISUNG
AUFSICHT
ECHTE RÜCKSTELLUNG
FINANZHAUSHALT
GEMEINDEHAUSHALT
JAHRESRECHNUNG
RÜCKSTELLUNGEN
SANIERUNGSBEITRÄGE
ZWECKVERBAND

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 29 Abs. 2 BV
§ 9 FHG
§ 12 FHG
§ 131 Abs. I GemeindeG
§ 131 Abs. II GemeindeG
§ 145 GemeindeG
§ 165 GemeindeG
§ 10 Abs. 1 VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  4.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2015.00371

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 4. November 2015

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger,
Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.   

 

 

 

In Sachen

 

 

 

Zweckverband Sozialdienst Limmattal, 

Beschwerdeführer, 

 

 

gegen

 

 

Bezirksrat Dietikon, 

Beschwerdegegner, 

 

 

 

betreffend
Genehmigung der Jahresrechnung 2013,

hat sich ergeben: 

I.  

A. Die
Angestellten des Zweckverbands Sozialdienst Limmattal sind bei der "BVK
Personalvorsorge des Kantons Zürich" (BVK) versichert.
Die BVK weist seit Jahren eine Unterdeckung auf (aktueller Deckungsgrad
96,4 %, abrufbar unter www.bvk.ch [Stand 14. Oktober 2015]). Ende
2008 sank der Deckungsgrad der BVK auf unter 90 %, sodass der
Regierungsrat gestützt auf § 70 Abs. 2 in Verbindung mit § 79 Abs. 1
lit. k der Statuten der Versicherungskasse für das Staatspersonal vom
22. Mai 1996 (BVK-Statuten [OS 54,43 ff.],
aufgehoben per Ende August 2014; siehe RRB Nr. 728/2014
[abrufbar unter www.zh.ch > aktuell > Regierungsratsbeschlüsse] in
Verbindung mit dem Handelsregisterauszug der BVK [abrufbar unter www.hra.zh.ch])
im November 2011 ein Sanierungspaket zu Händen des Kantonsrats
verabschiedete, bestehend aus einer Einmaleinlage in Höhe von
zwei Milliarden Franken und der Genehmigung einer Statutenrevision, womit
weitere Sanierungsmassnahmen umgesetzt werden sollten (vgl. zum Ganzen ABl 2011,
3277 ff.). Am 2. April 2012 bewilligte der Kantonsrat den Objektkredit für
die Einmaleinlage und erteilte der Statutenrevision seine Genehmigung (vgl. www.kantonsrat.zh.ch
> Geschäfte > Geschäfts-Nr. 4851). Als
Konsequenz waren die bestehenden Anschlussverhältnisse den neuen Bestimmungen
anzupassen. Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber, welche bei der BVK verbleiben und
von der Einmaleinlage des Kantons profitieren wollten, mussten bis Ende
November 2012 neue Anschlussverträge unterzeichnen.

Der Zweckverband
Sozialdienst Limmattal entschied sich diesbezüglich, bei der BVK angeschlossen
zu bleiben und sich finanziell an den erforderlichen Sanierungsmassnahmen zu
beteiligen.

B. Am
14. Dezember 2012 teilte die Direktion der Justiz und des Innern den
politischen Gemeinden, Schulgemeinden, Zweckverbänden und Anstalten sowie
Bezirksräten und Prüfstellen des Kantons mit, es sei angezeigt, dass die
gestützt auf einen neuen Anschlussvertrag zur Leistung von Sanierungsbeiträgen
verpflichteten Gemeinden in der Jahresrechnung 2012 Rückstellungen für diese
Beiträge bildeten. 

Anlässlich der Revision der Jahresrechnung 2012 des
Zweckverbands Sozialdienst Limmattal im August 2013 beanstandete das
Gemeindeamt des Kantons Zürich (GAZ) in seinem finanztechnischen
Prüfungsbericht das Fehlen von Rückstellungen für die Beiträge in Zusammenhang
mit der Sanierung der BVK. Der Bezirksrat Dietikon wies den Zweckverband in der
Folge am 7. November 2013 darauf hin, er habe in der Jahresrechnung 2013
die Rückstellungen für die BVK-Sanierung zu bilden. 

C. Am
10. Juli 2014 beschloss die Delegiertenversammlung des Zweckverbands Sozialdienst
Limmattal – den erneuten Vorbehalt des GAZ im Revisions(kurz)bericht 2013
betreffend die Vorgabe zur Bildung von Rückstellungen für Sanierungsbeiträge
ausdrücklich zur Kenntnis nehmend –, auch im Rechnungsjahr 2013 keine
Rückstellungen für die vom Verband bzw. seinen Mitgliedern geschuldeten
Sanierungsbeiträge zu bilden. Der Vorstand folgte ihr am 21. August 2014.
Mit Beschluss vom 19. November 2014 wies der Bezirksrat Dietikon den
Zweckverband Sozialdienst Limmattal schliesslich aufsichtsrechtlich an, in der
Jahresrechnung 2013 entsprechend den Vorgaben der Direktion der Justiz und
des Innern Rückstellungen für die Sanierung der BVK zu bilden, den Kurzbericht
der finanztechnischen Prüfstelle in die Jahresrechnung 2013 zu integrieren und
die korrigierte Jahresrechnung 2013 nach Abnahme durch den Vorstand, die
Rechnungsprüfungskommission und die Delegiertenversammlung sowie nach Kontrolle
durch die finanztechnische Prüfungsstelle erneut zur Prüfung einzureichen.

II.  

Am 10. Dezember 2014 rekurrierte der Zweckverband
Sozialdienst Limmattal an den Regierungsrat und beantragte sinngemäss die
Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats Dietikon vom 19. November 2014
sowie die Befreiung von der Pflicht zur Bildung von Rückstellungen für die der
BVK geschuldeten Sanierungsbeiträge. Der Regierungsrat vereinigte das
Rechtsmittel mit Beschluss vom 20. Mai 2015 mit fünf weiteren und wies
alle sechs Rekurse kostenpflichtig ab.

III.  

Am 16. Juni 2015 erhob der
Zweckverband Sozialdienst Limmattal Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den folgenden
Anträgen:

"1. Der summarische Beschluss des Regierungsrates vom
20. Mai 2015 in den Rekursen gegen den Bezirksrat Dietikon ist so aufzuheben,
dass die nicht vermögensfähigen Zweckverbände von der Pflicht zur Rückstellung
von Sanierungsbeiträgen BVK befreit werden. Sie beteiligen sich an dieser
Sanierung ordentlich über die von der BVK im Rechnungsjahr gestellten
Sanierungsbeiträge.

2.
Damit entfällt gleichzeitig die Pflicht zur Wiederholung der Jahresrechnung
2013 ff für solche Zweckverbände.

3.
Bereits getätigte Rückstellungen solcher Zweckverbände im Kanton Zürich sind
rückgängig zu machen.

4. Der
als Anhang deklarierte, nicht eingebundene Kurzbericht der Revisionsstelle bildet
keine ausreichende Grundlage für die Wiederholung der Jahresrechnung 2013 des
Sozialdienst Limmattal, so wie dies der Bezirksrat Dietikon in seinen Beschluss
einschliesst.

5. Die
Verfahrenskosten trägt der Staat, dem Beschwerdeführer ist eine angemessene
Parteientschädigung zuzusprechen."

Mit Vernehmlassung vom
20./21. August 2015 liess der Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde
schliessen. Der Bezirksrat Dietikon verzichtete am 31. August 2015 ausdrücklich
auf eine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,
LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes
wegen. Erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats etwa über aufsichtsrechtliche
Anordnungen eines Bezirksrats die Haushaltführung eines Zweckverbands
betreffend können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden
(§ 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a, 19b
Abs. 2 lit. a Ziff. 3 sowie §§ 42–44 e contrario VRG).

1.2 Nach der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung sind Aufsichtsmassnahmen nur dann mit Beschwerde anfechtbar,
wenn sie eine Verfügung beinhalten, sei es, dass der Regierungsrat eine
derartige Verfügung selber trifft oder dass er die Verfügung einer Direktion
oder eines Bezirksrats bestätigt (Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen
zu §§ 19–28a N. 86).

Mit der vorliegenden
Beschwerde ficht der Beschwerdeführer einen Rekursentscheid des Regierungsrats
an, womit dieser eine gegenüber dem Beschwerdeführer ergangene aufsichtsrechtliche
Weisung des Beschwerdegegners bestätigte. Mit besagter Weisung wurde der
Beschwerdeführer angehalten, in der Jahresrechnung 2013 unterlassene Rückstellungen
in Zusammenhang mit der Sanierung der BVK vorzunehmen.
Durch die streitbetroffene Aufsichtsmassnahme wird folglich eine konkrete
verwaltungsrechtliche Beziehung rechtsgestaltend in verbindlicher Weise
festgelegt. Sie stellt eine Verfügung im materiellen Sinn dar, sodass ein
objektives Rechtsschutzinteresse an ihrer Überprüfung besteht. 

1.3 Das
subjektive Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers wiederum ergibt sich aus
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG, wonach
Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit wie
der Beschwerdeführer als Zweckverband (vgl. Art. 92 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005
[KV, LS 101]) zur Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert sind,
wenn sie bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen
Interessen verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr
Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Ein solcher Eingriff ist vorliegend darin zu
sehen, dass der mit aufsichtsrechtlichem Beschluss vom 19. November 2014
zur Bildung von Rückstellungen verpflichtete Beschwerdeführer (zumindest bei
der ersten Buchung) seine Jahresrechnung 2013 doppelt belasten müsste, nämlich
mit der Zahlung für das Vorjahr und mit der Rückstellung für das zur
Beurteilung stehende Jahr.

Soweit der Beschwerdeführer indes zugunsten anderer
Zweckverbände vorgeht, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Nicht nur
fehlt es ihm diesbezüglich an der erforderlichen Legitimation
(vgl. § 21 Abs. 2 VRG), es handelt sich dabei auch um unzulässige
neue Sachbegehren (vgl. dazu Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a
N. 9 f.). 

1.4 Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit der
genannten Einschränkung einzutreten. 

2.
 

Als Vorinstanz hat der Regierungsrat gewirkt, weshalb die
Kammer ungeachtet des Streitwerts für die Behandlung der Beschwerde zuständig
ist (§ 38b Abs. 3 VRG).

3.
 

3.1 In
verfahrensrechtlicher Hinsicht macht der Beschwerdeführer zunächst sinngemäss
eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. So habe die
Vorinstanz das vom Beschwerdeführer eingeleitete Verfahren mit fünf weiteren
vereinigt und sämtliche Rekurse mit einer einheitlichen Begründung abgewiesen,
obschon ein wesentlicher Unterschied zwischen der Rechnungsführung der Beteiligten
bestehe und der Beschwerdeführer hierauf hingewiesen habe. Damit sei im Rekursverfahren
ein für den Beschwerdeführer massgeblicher Sachverhalt "übersehen"
worden.

Der Beschwerdeführer kann sich als öffentlichrechtliche
Körperschaft grundsätzlich nicht auf den Anspruch auf rechtliches Gehör nach
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) berufen.
Dieser Anspruch stellt ein
verfassungsmässiges Individualrecht dar, welches den Bürgern Schutz vor
staatlichen Hoheitsakten bieten soll (vgl. BGE 120 Ia 95 E. 2). Das
Gemeinwesen kann insofern nur dann eine Verletzung seines Gehörsanspruchs
geltend machen, wenn es gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist.
Dies trifft in Fällen, in denen ein Entscheid – wie vorliegend – Auswirkungen
auf das Vermögen der beschwerdeführenden Partei hat, nur dann zu, wenn es
entweder um deren privatrechtliche Stellung geht oder um Rechtsverhältnisse,
die zwar öffentlichrechtlich geregelt sind, aber Analogien zu privatrechtlichen
Instituten aufweisen (vgl. Bertschi, § 21 N. 103), nicht aber in
Zusammenhang mit der aufsichtsrechtlichen Überprüfung des Finanzhaushalts bzw.
der Haushaltführung eines Gemeinwesens. Zu prüfen ist daher vorliegend einzig,
ob gesetzliche Verfahrensrechte des Beschwerdeführers verletzt wurden.

3.2 Gemäss
§ 10 Abs. 1 VRG müssen schriftliche Anordnungen begründet werden. Gemäss
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss die Begründung dabei so abgefasst
sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids
Rechenschaft abgeben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz
weiterziehen kann. Sie muss zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen
nennen, von denen sich die Entscheidinstanz hat leiten lassen und auf die sie
ihren Entscheid stützt, und es muss grundsätzlich ersichtlich sein, wieso die
Behörde vorgebrachte Äusserungen für unerheblich, unrichtig oder unzulässig
hielt. Die Begründung darf sich indes auf jene Aspekte beschränken, welche die
Behörde aus sachlich haltbaren Gründen als wesentlichen betrachtet. Nicht
erforderlich ist deshalb, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich
widerlegt. Aus der Begründung muss allerdings mittelbar oder unmittelbar
ersichtlich sein, ob die Behörde ein Vorbringen überhaupt nicht in Betracht
gezogen oder lediglich für nicht erheblich bzw. für unrichtig gehalten hat (zum
Ganzen Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10 N. 25).

Die Vorinstanz erwägt, dass und weshalb die sechs
Rekurrierenden in Zusammenhang mit den gegenüber der BVK geschuldeten
Sanierungsbeiträgen zur Bildung von Rückstellungen verpflichtet seien. Gestützt darauf kommt sie zum Schluss, dass ein aufsichtsrechtliches
Einschreiten des Beschwerdegegners geboten gewesen sei. Die Vorinstanz zeigt dabei
die Überlegungen, von denen sie sich leiten liess, in zureichender Weise auf
und setzt sich mit den von ihr als wesentlich angesehenen Gesichtspunkten
auseinander. Zwar ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Erwägungen im
Rekursentscheid eher allgemein gehalten bzw. auf
sämtliche Rekurrierende zugeschnitten sind und insbesondere die vom Beschwerdeführer
vorgebrachten Rügen in Zusammenhang mit der Haushaltführung "nicht
vermögensfähiger" Zweckverbände in den einschlägigen Erwägungen nicht
aufgenommen werden; stillschweigend wird vorausgesetzt, dass für alle
Rekurrierenden die gleichen Voraussetzungen gelten. Zumindest mittelbar ist dadurch
aber erkennbar, dass aus Sicht der Vorinstanz eine unterschiedliche Behandlung
des Beschwerdeführers gegenüber den rekurrierenden Gemeinden nicht angezeigt
ist und dessen Vorbringen nicht gefolgt werden kann. Nicht ganz unproblematisch
verweist die Vorinstanz zudem in Ergänzung zu ihren Erwägungen auf eine im Rekursverfahren
eingeholte und den Parteien zur Kenntnisnahme zugestellte Stellungnahme der
Direktion der Justiz und des Innern vom 6. März 2015, welche eine
eingehende Auseinandersetzung mit der Argumentation des Beschwerdeführers
enthält. Damit hat die Vorinstanz ihrer Begründungspflicht, wenn auch nur
knapp, Genüge getan.

4.
 

In materieller
Hinsicht bringt der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, als nicht vermögensfähigem
Zweckverband sei ihm die Beschaffung von Fremdkapital und damit die Bildung von
Rückstellungen nicht erlaubt, weshalb sich der Beschluss des
Beschwerdegegners vom 19. November 2014, womit er den Beschwerdeführer
aufsichtsrechtlich anwies, die Jahresrechnung 2013 zu korrigieren, als
unzulässig erweise.

4.1 Gemäss
§ 141 Abs. 1 f. des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG,
LS 131.1) stehen die Gemeinden, ihre Betriebe, Anstalten und ihre
Verbindungen (etwa Zweckverbände) unter der Aufsicht des Bezirksrats. Nach
§ 144 GG obliegt dem Bezirksrat auch die Überwachung der Haushaltführung der
Gemeinden und Zweckverbände (vgl. auch § 33c der Verordnung über den
Gemeindehaushalt vom 26. September 1984 [VGH, LS 133.1] und
§ 126 ff. des Kreisschreibens der Direktion der Justiz und des Innern über
den Gemeindehaushalt vom 10. Oktober 1984, Stand 1. Oktober 2013,
abrufbar unter www.gaz.zh.ch > Gemeindefinanzen > rechtliche Grundlagen
[KSGH]). Diese reichen dem Bezirksrat hierzu namentlich die von ihrer
Vorsteherschaft erstellten Jahresrechnungen ein (vgl. § 145 GG). Der
Bezirksrat prüft die Jahresrechnungen in erster Linie auf ihre Vollständigkeit
und formelle Richtigkeit hin. Er hat insbesondere festzustellen, ob die
Rechnungen nach den Vorschriften über den Gemeindehaushalt aufgebaut sind (vgl.
zum Ganzen Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,
3. A., Wädenswil 2000, § 145 N. 2). Die Prüfung des Bezirksrats
führt dabei nicht zu einer förmlichen Genehmigung der Rechnungen. Er stellt
lediglich die von ihm vorgenommene Prüfung fest und macht der Vorsteherschaft
des Zweckverbands Mitteilung von seinem Befund und allfälligen
aufsichtsrechtlichen Massnahmen, die sich als Konsequenz ergeben können
(Thalmann, § 145 N. 3). Wo es an der nötigen Sachkenntnis fehlt,
besteht die Hauptaufgabe des Bezirksrats in der Anleitung und Belehrung des
Verbands (Thalmann, § 144 N. 6). Wo hingegen unverbindliche
Anweisungen und Empfehlungen fruchtlos bleiben oder verbreitete Missstände es
erfordern, hat er mit individuellen oder allgemeinen Weisungen verbindlicher
Natur dem Recht zum Durchbruch zu verhelfen (zum Ganzen Thalmann, § 142
N. 2.2).

Vorliegend teilte
die Direktion der Justiz und des Innern dem Beschwerdeführer
bereits am 14. Dezember 2012 mit, mit Abschluss eines neuen
Anschlussvertrags mit der BVK hätten sich zahlreiche Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber
zur Leistung von Sanierungsbeiträgen an diese verpflichtet. Weil der Beschluss
des Kantonsrats über die Sanierung der Vorsorgeeinrichtung am 1. Januar
2013 in Kraft trete, sei es angezeigt, dass die als Arbeitgeberinnen angeschlossenen
Gemeinden bzw. Zweckverbände in der Jahresrechnung 2012 Rückstellungen für die
Sanierungsbeiträge bildeten. Der Beschwerdeführer liess diese Empfehlung
unberücksichtigt und sah davon ab, zulasten der Jahresrechnung 2012 Rückstellungen
für die von ihm geschuldeten Sanierungsbeiträge zu bilden, sodass ihn der Beschwerdegegner
am 7. November 2013 anwies, in der Jahresrechnung 2013 entsprechende
Rückstellungen vorzunehmen. Erst, als auch diese Weisung fruchtlos blieb, das
heisst, der Beschwerdeführer auch im Rechnungsjahr 2013 keine Rückstellungen in
Zusammenhang mit der Sanierung der BVK bildete, erliess der Beschwerdegegner
die Ausgangsverfügung. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen
handelte er damit nicht nur im Rahmen seiner Aufsichtskompetenz, sein aufsichtsrechtliches
Einschreiten erscheint nach der Gesamtheit der Umstände auch als verhältnismässig.
Zu prüfen bleibt, ob der Beschwerdeführer überhaupt zur Bildung von
Rückstellungen in Zusammenhang mit der Sanierung der BVK verpflichtet war bzw.
verpflichtet werden durfte.

4.2 Beim
Beschwerdeführer handelt es sich um einen Zweckverband im Sinn von Art. 92
KV, das heisst eine aus mehreren Gemeinden des Kantons bestehende
öffentlichrechtliche Körperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit (vgl. Marcel
Schenker, Das Recht der Gemeindeverbände, St. Gallen 1986, S. 79). Als
solche führt er einen eigenen Haushalt (Schenker, S. 267 und 291, auch zum
Folgenden), welcher nach den gleichen Grundsätzen aufgebaut ist wie derjenige
der Gemeinden (vgl. auch Art. 36 Abs. 1 der Statuten des Beschwerdeführers
vom Juli 2010, abrufbar unter www.sd-l.ch/downloads/2010/SDL_Statuten_2010.pdf
[SDL-Statuten]). Die Rechnungsführung der Gemeinden wiederum ist gemäss § 165 GG in Verbindung mit § 9 des
Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG, GS IV 193) nach den Grundsätzen der Jährlichkeit und
der Brutto- bzw. Sollverbuchung
zu führen (Abs. 2) und hat entsprechend eine klare,
vollständige und wahrheitsgetreue Übersicht über den Haushalt, das Vermögen und
die Schulden zu vermitteln (Abs. 1). Zu diesem Zweck wird namentlich eine Bestandesrechnung geführt, welche die
Aktiven und Passiven enthält (§ 10 FHG). Letztere setzen sich gemäss
§ 165 GG in Verbindung mit § 12 FHG bei den Gemeinden aus dem
allfälligen Eigenkapital, den Verpflichtungen für Spezialfonds sowie dem
Fremdkapital zusammen (Abs. 1). Die Bestandesrechnung der
Zweckverbände im Sinn von § 131 Abs. 2 GG darf demgegenüber in
Abweichung hiervon grundsätzlich weder ein Eigenkapital (Aktivenüberschuss)
noch einen Bilanzfehlbetrag (Passivenüberschuss), kein abzuschreibendes
Verwaltungsvermögen und auch keine Spezialfinanzierungskonten aufweisen (dies
etwa im Gegensatz zu den Zweckverbänden im Sinn von § 131a GG; vgl. Anhang
zum Spitalplanungs- und finanzierungsgesetz vom 2. Mai 2011 [LS 813.20],
OS 66, 513). Ihre Betriebsverluste oder Betriebsgewinne sowie die
Investitionskosten sind stattdessen jährlich auf die Verbandsgemeinden
aufzuteilen (§ 131 Abs. 2 Satz 1 GG). 

Die Bestandesrechnung eines Zweckverbands nach § 131
Abs. 2 GG enthält somit die Vermögenswerte (Finanzvermögen und nicht
abzuschreibendes Verwaltungsvermögen) und das Fremdkapital des Verbands, wobei Letzteres nach § 165 GG in
Verbindung mit § 12 Abs. 2 FHG neben den Schulden und den
transitorischen Passiven explizit auch Rückstellungen umfasst. Allerdings
ist den Zweckverbänden im Sinn von § 131 Abs. 2 GG innerhalb eines
Rechnungsjahres lediglich die kurzfristige Aufnahme von Fremdmitteln für die
Finanzierung des laufenden Bedarfs möglich (zum Ganzen Thalmann, § 131 N. 2.1),
nicht aber das Eingehen langfristiger Verbindlichkeiten. Demzufolge ist es
ihnen zwar erlaubt bzw. sind sie unter Umständen im
Rahmen der Vorschriften des Gemeindehaushalts verpflichtet,
transitorische Passiven sowie kurzfristige Rückstellungen wie die vorliegend
zur Diskussion stehenden zu bilden, ist die Bildung langfristiger
Rückstellungen – unter Vorbehalt von § 131 Abs. 2 Satz 2 GG
(vgl. dazu Thalmann, § 131 N. 2.5) – aber in der Regel
ausgeschlossen. 

Diese Vorgaben berücksichtigend, umfassen die in der zu
beurteilenden Jahres- bzw. Bestandesrechnung 2013 des Beschwerdeführers
ausgewiesenen Passiven die laufenden Verpflichtungen und kurzfristigen Schulden
des Verbands (insbesondere Kontokorrent- und Vorschusszahlungen der
Verbandsgemeinden, vgl. Art. 38 SDL-Statuten) sowie transitorische Passiven und
Verrechnungen. Die zuständige Revisionsstelle gelangte daher im Mai 2014 im
Rahmen ihrer der aufsichtsrechtlichen Prüfung durch den Beschwerdegegner vorgelagerten
finanztechnischen Prüfung der Jahresrechnung zum Schluss, diese entspreche
grundsätzlich den für die Organisation geltenden Vorschriften, allerdings mit
einer Einschränkung. So seien
entgegen dem Schreiben der Direktion der Justiz und des Innern vom
14. Dezember 2012 sowie § 165 GG in Verbindung mit § 12
Abs. 2 FHG keine Rückstellungen zulasten der laufenden Rechnung
gebildet und den
angeschlossenen Verbandsgemeinden folglich rund Fr. 180'000.- zu wenig verrechnet worden. Dieses Versäumnis veranlasste
in der Folge auch den Beschwerdegegner, den Beschwerdeführer aufsichtsrechtlich
zur Korrektur der Jahresrechnung 2013 anzuweisen. Seiner Auffassung nach verlangt
die Pflicht des Beschwerdeführers zur Leistung von Sanierungsbeiträgen somit
nach den Vorschriften über den Gemeindehaushalt die Bildung von (kurzfristigen)
Rückstellungen.

4.3 Gemäss
dem für das Rechnungswesen und die Rechnungslegung der Gemeinden und damit auch
der Zweckverbände des Kantons Zürich massgebenden Harmonisierten Rechnungsmodell
(HRM 1) sind Rückstellungen zu bilden für sämtliche in ihrer Höhe betragsmässig noch nicht genau
bekannte Verpflichtungen für bereits erbrachte Lieferungen und Leistungen
(Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen
Haushalte, Bd. I, Bern 1981, S. 69 Rz. 425, auch zum Folgenden; so
auch Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte, Bd. II, Bern
1981, S. 47 Rz. 24; vgl. ferner § 48 Abs. 1 KSGH). Vorausgesetzt werden mit anderen Worten rechtlich
bestehende Verpflichtungen, bezüglich welcher einzig in Bezug auf ihre
(künftige) Fälligkeit und/oder ihre Höhe eine Unsicherheit besteht. Diese (echten) Rückstellungen sind abzugrenzen von den
sogenannten unechten Rückstellungen für Verpflichtungen aus Lieferungen und
Leistungen, welche erst künftig, das heisst in einer späteren Rechnungsperiode
entstehen. Die Bildung unechter Rückstellungen ist unter Geltung des HRM 1
aus kreditrechtlichen Gründen und insbesondere im
Hinblick auf die angestrebte Vergleichbarkeit der Rechnungsergebnisse des
Gemeinwesens (Harmonisierungsziel) untersagt. 

Der Beschwerdeführer
bestreitet in diesem Zusammenhang nicht, als Arbeitgeber gegenüber der BVK zur
Leistung von Sanierungsbeiträgen verpflichtet zu sein. Die Pflicht ergibt sich
aus Art. 65d Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982
über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG,
SR 831.40), wonach eine Vorsorgeeinrichtung im Rahmen des
BVG-Obligatoriums während der Dauer einer Unterdeckung von Arbeitgebern und Arbeitnehmern Beiträge
zur Behebung der Unterdeckung erheben kann, sofern andere Massnahmen nicht zum Ziel führen. Eine derartige Sanierungsmassnahme muss
auf einer reglementarischen Grundlage beruhen (Art. 65d
Abs. 2 Satz 1 BVG), welche im Fall der BVK bei Eintritt der
Unterdeckung erst noch geschaffen werden musste. Dies geschah im Rahmen der im
November 2011 vom Regierungsrat beschlossenen und im Frühling 2012
vom Kantonsrat genehmigten Revision der BVK-Statuten (vgl. ABl 2011,
3277 ff., auch zum Folgenden).
Die per 1. Januar 2013 in
Kraft getretenen Statutenbestimmungen sehen in § 70c lit. b neu eine
Pflicht der der BVK angeschlossenen Arbeitgeberinnen bzw. Arbeitgeber zur
Leistung von Sanierungsbeiträgen auf dem versicherten Lohn derjenigen
versicherten Personen vor, welche der Vollversicherung angehören (OS 67,
414; vgl. zur reglementarischen
Grundlage ab 1. September 2014 Art. 89 lit. b des
Vorsorgereglements der BVK, abrufbar unter www.bvk.ch > Über uns > Fakten
und Zahlen > Rechtsgrundlagen).
Die Sanierungsmassnahmen im Sinn von § 70c lit. b BVK-Statuten werden
auf den 1. Juli nach dem für den jeweiligen Deckungsgrad massgebenden
Bilanzstichtag wirksam und gelten jeweils für zwölf Monate (§ 70e
lit. c BVK-Statuten [OS 67, 415]; vgl. dazu ferner neu Art. 91 lit. c des
Vorsorgereglements der BVK).
Für den Beginn und die Höhe der Leistungspflicht im Jahr 2013/2014 wurde dabei
in Abweichung von dieser Bestimmung auf den von der Geschäftsleitung der BVK am
14. Januar 2013 festgelegten massgebenden provisorischen Deckungsgrad per
1. Januar 2013 abgestellt (Deckungsgrad 90,9 %, abrufbar unter
ww.bvk.ch > Anlagen > Performance & Deckungsgrad) und
wurden bereits auf den
Zeitpunkt des Inkrafttretens der Statutenänderung am 1. Januar 2013
Sanierungsmassnahmen ergriffen (vgl. § 6 der Übergangsbestimmungen BVK-Statuten [OS 67,
418 f.]; ferner Medienmitteilung der Finanzdirektion des Kantons Zürich vom
14. Januar 2013 "BVK startet mit Vorsprung in die Sanierungsphase",
abrufbar unter www.zh.ch > Aktuell > News > Medienmitteilungen). Mindestens
per 31. Dezember 2013 bestand für den Beschwerdeführer somit klarerweise
die Verpflichtung zur Leistung
von Sanierungsbeiträgen an die BVK, welche im Laufe des auf den Bilanzstichtag
folgenden Jahres zur Zahlung fällig wurde. Von Januar 2013 bis Juni 2014 hatte
er unmittelbar gestützt auf § 70c lit. b BVK-Statuten nach Massgabe
des provisorischen
Deckungsgrads per 1. Januar 2013 Beiträge zu leisten, ab Juli 2014
bis Ende Juni 2015 dann nach Massgabe des Deckungsgrads per 31. Dezember
2013 (Deckungsgrad 96,1 %, abrufbar unter ww.bvk.ch > Anlagen >
Performance & Deckungsgrad). Das Bestehen der statutarischen
Leistungspflicht, der massgebliche Deckungsgrad der BVK und damit auch der
künftige Mittelabfluss waren der Vorsteherschaft des Zweckverbands im Zeitpunkt der Rechnungsablage
bekannt (vgl. § 123 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 37 VGH).

Die im
Rechnungsjahr 2013 bestehende Verpflichtung des Beschwerdeführers zur Leistung
von Sanierungsbeiträgen erforderte nun nach den massgeblichen Rechnungslegungsgrundsätzen
die Bildung von Rückstellungen zulasten der Jahresrechnung 2013. Es handelte
sich um eine feststehende kurzfristige Verpflichtung, deren Berücksichtigung
zur Feststellung des Aufwands oder der Ausgaben am Ende der Rechnungsperiode
notwendig gewesen wäre. Hieran vermag auch das Moment der Unsicherheit, welches
hinsichtlich der weiteren Dauer und Höhe der Leistungspflicht bestand, nichts
zu ändern; im Gegenteil ist es für Rückstellungen nach HRM 1 geradezu kennzeichnend. Das Unterlassen der gebotenen Buchung zulasten der
Jahresrechnung 2013 verstösst demzufolge gegen die auch für den Beschwerdeführer
massgebenden Grundsätze der Klarheit, Vollständigkeit und Wahrheit der
Rechnungsführung gemäss § 9 FHG (in Verbindung mit § 165 GG).
Der Beschwerdeführer hätte die
Ermahnung des Beschwerdegegners vom 7. November 2013 befolgen und in der
Jahresrechnung 2013 entsprechende Rückstellungen vornehmen müssen.

4.4 Nicht zu beanstanden ist schliesslich
auch die aufsichtsrechtliche Anweisung des Beschwerdegegners an den
Beschwerdeführer, den Kurzbericht der finanztechnischen Prüfstelle in die
Jahresrechnung 2013 zu integrieren. Gemäss § 34f
Abs. 3 VGH ist der Kurzbericht der finanztechnischen Prüfstelle über die
Prüfung der Jahresrechnung Bestandteil der Jahresrechnung (vgl. auch § 131
Abs. 3 KSGH). Er liefert insbesondere den
Mitgliedern der Delegiertenversammlung eines Zweckverbands die finanztechnische
Grundlage, um in der Delegiertenversammlung Anträge zur Jahresrechnung zu
stellen (VGH-Kommentar zu den Änderungen per 1. Januar 2009, abrufbar unter
www.gaz.ch > Gemeindefinanzen > Rechtliche Grundlagen, S. 29), und kann
nicht erst nach der definitiven Verabschiedung der Jahresrechnung in diese
eingebunden werden. 

4.5 Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer für die von ihm gegenüber der BVK
geschuldeten Sanierungsbeiträge zur Bildung kurzfristiger Rückstellungen
zulasten der Jahresrechnung 2013 sowie zur Einbindung des Kurzberichts der
finanztechnischen Prüfstelle darin verpflichtet war und sich der
aufsichtsrechtliche Beschluss des Beschwerdegegners vom 19. November 2014
somit als recht- und verhältnismässig erweist.

Daran vermögen insbesondere
auch die unsubstanziierten Vorbringen des Beschwerdeführers nichts zu ändern, wonach
sich bei der Buchung von Rückstellungen für die der BVK geschuldeten
Sanierungsbeiträge diverse Fehlerquellen eröffnen würden und die unterschiedlichen
Beteiligungen der Gemeinden am Zweckverband bzw. an dessen Fachstellen nicht in
zumutbarer Weise berücksichtigt werden könnten. Die Verteilung der Rückstellungsverpflichtung
auf die Verbandsgemeinden richtet sich analog jener der Beitragsverpflichtung
und stellt insofern keine unzumutbare Herausforderung für den rechnungsführenden
Verband dar (vgl. Art. 38 SDL-Statuten). Die Abrechnung erfolgt jährlich, wobei
es dem Beschwerdeführer unbenommen ist, sie der Klarheit halber über separate
Gemeindekonten vorzunehmen (vgl. etwa die Lösung des Zweckverbands
Sozialdienste Bezirk Dielsdorf, Beilage 2 zum Bericht zum Voranschlag 2014,
abrufbar unter www.sdbd.ch/user-files/File/Einladung_DV_13_08_ 28_1.pdf).

5.
 

Nach dem Gesagten ist
die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 

6.
 

Ausgangsgemäss sind
die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen; eine Parteientschädigung ist ihm
nicht zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG; zum Anspruch von
Gemeinwesen auf Parteientschädigung Plüss, Kommentar VRG, § 17
N. 50 ff.).

Demgemäss
erkennt die Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'500.--;   die übrigen Kosten betragen:

Fr.      60.--    Zustellkosten,

Fr. 2'560.--   Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung
an…