# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4d5a4ec9-2e13-5831-9374-425725b09e69
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-04-02
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Steuergerichtshof 02.04.2025 604 2024 158
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_010_604-2024-158_2025-04-02.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

604 2024 158
604 2024 159

Arrêt du 2 avril 2025

Cour fiscale

Composition Président : Marc Sugnaux 
Juges : Dina Beti, Daniela Kiener 
Greffier : Pascal Tabara 

Parties A.________, et B.________, recourants, représentés par 
Mes Guillaume Hess et Valentin Aebischer, avocats

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée

COMMUNE DE GLETTERENS, intimée

Objet Contributions publiques communales – Taxe de base d'élimination 
des déchets pour les propriétaires de résidences secondaires

Recours du 20 décembre 2024 contre la décision sur recours du 
21 novembre 2024

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. A.________ et B.________ sont chacun propriétaire de deux biens-fonds (les immeubles 
no RF ccc et ddd s'agissant de A.________ et les immeubles no RF eee et fff s'agissant de 
B.________) situés sur la Commune de Gletterens. Ces quatre immeubles se trouvent dans une 
zone de caravaning. Pour chacun des propriétaires, leurs immeubles respectifs se composent d'un 
mobile-home sur un des biens-fonds et d'un jardin sur l'autre. Les deux mobile-homes sont utilisés 
comme résidences secondaires.

B. Le 25 octobre 2023, la Commune de Gletterens a notifié à A.________ la facture no ggg d'un 
montant CHF 135.-, TVA en sus, pour la taxe de base d'élimination des déchets relative à l'immeuble 
no RF ccc pour l’année 2023. Elle en a fait de même à B.________ pour l'immeuble no RF eee 
(facture no hhh).

Ces deux factures n'ont pas été contestées.

Le 6 mars 2024, la Commune de Gletterens a notifié une facture d'un montant de CHF 135.-, TVA 
en sus, à A.________ pour la taxe de base relative à l'immeuble no RF ddd (facture no iii) pour 
l’année 2023. Elle a procédé de même pour B.________ s’agissant de l'immeuble no RF fff (facture 
no jjj).

A.________ et B.________ ont formé une réclamation commune le 10 avril 2024 à l'encontre de ces 
deux factures par l'entremise de leurs mandataires. La Commune de Gletterens l’a rejetée par 
décision du 14 mai 2024.

C. Par mémoire du 3 juin 2024, A.________ et B.________ ont formé recours auprès de la 
Préfecture de la Broye contre la décision sur réclamation du 14 mai 2024.

Par décision du 21 novembre 2024, la Préfecture de la Broye a rejeté le recours au motif que la taxe 
communale d'élimination des déchets était conforme au droit supérieur. En particulier, le fait que le 
montant de la taxe de base d'un immeuble utilisé comme résidence secondaire corresponde au 
triple du montant prévu pour les personnes domiciliées sur la commune constituait une règle 
schématique admissible.

D. Par mémoire du 20 décembre 2024, A.________ et B.________ ont formé recours auprès du 
Tribunal cantonal contre la décision sur recours du 21 novembre 2024, concluant, sous suite de frais 
et de dépens, principalement à l'annulation des factures nos iii et jjj et subsidiairement à la réduction 
de la taxe à CHF 45.- par facture. À l'appui de leur recours, les recourants font valoir qu'en 
application du règlement communal, le propriétaire du domaine de K.________ dont la superficie 
est environ cent fois supérieure à leurs biens-fonds est débiteur du même montant qu'eux. Ils 
reprochent à la réglementation communale de méconnaître le principe du pollueur-payeur en ce 
qu'elle permet de prélever une taxe sans prendre en considération la possibilité que l’immeuble ne 
produise aucun déchet. Ils estiment enfin que la fixation du montant de la taxe de base d'un 
immeuble utilisé comme résidence secondaire constitue une simplification arbitraire, car cela 
équivaut à considérer que les immeubles sont habités à l'année par trois personnes soumises à la 
taxe, voire six personnes dans leur cas en raison du fait que leur terrain est divisé en deux 
immeubles au registre foncier.

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Le 20 janvier 2025, la Commune de Gletterens s'est déterminée sur le recours, concluant à son 
rejet. Elle fait valoir que sa règlementation de la taxe d'élimination des déchets a fait l'objet d'un 
contrôle de la direction compétente et du Surveillant des prix qui l'ont approuvée, ce qui garantit sa 
légalité. Elle rappelle que chaque citoyen de la commune est traité de manière équitable. Elle estime 
enfin que des ajustements basés sur la superficie ou l'utilisation spécifique des parcelles seraient 
impraticables.

La Préfecture de la Broye s'est également déterminée sur le recours le 31 janvier 2025, concluant à 
son rejet. Pour l'essentiel, elle reprend les arguments de la détermination de la Commune de 
Gletterens, insistant toutefois sur le fait qu'il n'est pas arbitraire de présumer qu'une parcelle peut 
accueillir trois personnes en moyenne.

Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.

en droit

1. Procédure

1.1. La décision attaquée traitant dans un même acte les recours contre les factures nos iii et jjj 
de la Commune de Gletterens et soulevant les mêmes questions juridiques, il se justifie de joindre 
les procédures 604 2024 158 et 604 2024 159 en application de l'art. 42 al. 1 let. b du code 
fribourgeois de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1). Au 
demeurant, les recourants ont déposé un mémoire de recours unique.

1.2. Conformément à l’art. 114 al. 1 let. c CPJA, le Tribunal cantonal connaît en dernière instance 
des recours contre les décisions prises par les préfets.

Le recours du 20 décembre 2024 contre la décision de la Préfecture de la Broye du 
21 novembre 2024 a été interjeté en temps utile et dans les formes requises par deux contribuables 
ayant qualité pour recourir (art. 76 let. b, 79 et 80 ss CPJA; art. 155 de la loi du 25 septembre 1980 
sur les communes, LCo; RSF 140.1).

Le recours est ainsi recevable.

2. Pouvoir de cognition

L’art. 77 CPJA prévoit que le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou 
l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). Il peut aussi être formé pour inopportunité si l’affaire concerne le domaine des 
contributions publiques (art. 78 al. 2 let. b CPJA).

3. Principes constitutionnels fiscaux régissant la perception d'une taxe causale

3.1. En vertu de l'art. 127 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. RS 101), les 
principes de l'universalité, de l'égalité de traitement et de la capacité économique doivent, en 
particulier, être respectés.

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Ces différents principes de droit fiscal doivent être respectés "dans la mesure où la nature de l'impôt 
le permet", comme le prévoit l'art. 127 al. 2 Cst. Sont en premier lieu visés par cette disposition les 
impôts ordinaires sur le revenu et la fortune. En revanche, en présence d'impôts spéciaux ou 
d'impôts d'affectation dont font partie les taxes causales, ces principes n'ont par définition qu'une 
portée restreinte ou limitée (arrêt TF 9C_19/2024 du 27 novembre 2024, destiné à la publication, 
consid. 10.2.2 et les références citées).

3.2. Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent 
traditionnellement entre les impôts et les contributions causales (ATF 138 II 70 consid. 5.1 et les 
références). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils 
sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'État. Les contributions 
causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage 
particulier appréciable économiquement accordé par l'État. Elles reposent ainsi sur une 
contre-prestation étatique qui en constitue la cause (ATF 135 I 130 consid. 2 et les références). La 
taxe de base annuelle pour l'élimination des déchets entre dans cette dernière catégorie.

3.3. Les contributions causales doivent respecter en particulier les principes de la légalité, de 
l'égalité de traitement, de la proportionnalité (en particulier les principes de couverture des frais et 
d'équivalence) et de la non-rétroactivité. 

3.3.1. Le principe de la légalité prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, 
notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis 
par la loi. Ces exigences valent en principe pour les impôts comme pour les contributions causales. 
La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines contributions 
causales. La compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée plus facilement à l'exécutif, 
lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels 
contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité 
ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération 
telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique 
(ATF 135 I 130 consid. 7.2).

Les taxes causales doivent, en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la 
couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des 
prestations fournies ou des avantages économiques retirés (principe de l'équivalence; 
arrêt TF 2C_467/2008 du 10 juillet 2009 consid. 3.2.2). Selon le principe de l'équivalence, le montant 
de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de 
la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). Ce principe concrétise 
l'interdiction de l'arbitraire en matière de contributions causales. Dans ce contexte, une redevance 
doit être fondée sur des critères appropriés et objectifs et ne pas créer des différences qui ne seraient 
pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 138 II 70 consid. 7.2). Le montant de chaque redevance 
doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites 
raisonnables (ATF 130 III 225 consid. 2.3; arrêt TF 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 5.1).

3.3.2. De manière générale en matière fiscale, le principe de l'égalité de traitement est concrétisé 
par les principes de la généralité et de l'égalité de l'imposition, ainsi que par celui de la 
proportionnalité de la charge fiscale fondée sur la capacité économique. Le principe de la généralité 
de l'imposition interdit, d'une part, que certaines personnes ou groupes de personnes soient 
exonérés sans motif objectif (interdiction du privilège fiscal), car les charges financières de la 
collectivité qui résultent des tâches publiques générales qui lui incombent doivent être supportées 

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par l'ensemble des citoyens; il prohibe, d'autre part, une surimposition d'un petit groupe de 
contribuables (interdiction de la discrimination fiscale). Selon le principe de l'égalité de l'imposition, 
les personnes dont les situations sont semblables doivent être imposées de la même manière. À 
l'inverse, de réelles différences dans les situations de fait doivent mener à des charges fiscales 
différentes. D'après le principe d'imposition selon la capacité économique, toute personne doit 
contribuer à la couverture des dépenses publiques, compte tenu de sa situation personnelle et en 
proportion de ses moyens; la charge fiscale doit être adaptée à la substance économique à 
disposition du contribuable (arrêt TF 9C_19/2024 du 27 novembre 2024, destiné à la publication, 
consid. 10.2.1 et les références citées). 

Le législateur dispose d'un pouvoir d'appréciation étendu dans l'aménagement du système fiscal 
(art. 127 al. 1 Cst.). Sous cet angle, la comparaison verticale, c'est-à-dire entre contribuables ayant 
une capacité économique différente est plus difficile à établir que ne l'est la comparaison horizontale 
c'est-à-dire entre contribuables jouissant de la même capacité économique. Néanmoins, dans les 
rapports horizontaux, le principe de l'imposition selon la capacité économique n'exige pas une 
imposition absolument identique, la comparaison étant également limitée dans ce cas. Dans 
l'examen de dispositions légales inévitablement imparfaites, le juge constitutionnel doit par 
conséquent faire preuve d'une certaine retenue sous peine de courir le danger de créer une nouvelle 
inégalité alors qu'il cherche à obtenir l'égalité entre deux catégories de contribuables. Il ne peut pas 
s'écarter à la légère des règles légales édictées par le législateur; il en va différemment lorsque le 
législateur s'est abstenu (arrêt TF 9C_19/2024 du 27 novembre 2024, destiné à la publication, 
consid. 10.2.3 et les références citées).

Un certain schématisme est admissible, à condition qu'il n'aboutisse pas à créer des solutions 
systématiquement inégalitaires (arrêt TF 2C_320/2020 du 20 octobre 2020 et les références citées, 
en particulier l'ATF 133 II 305 consid. 5.1).

3.4. Un arrêté de portée générale viole le principe de l'interdiction de l'arbitraire s'il ne repose pas 
sur des motifs objectifs sérieux ou s'il est dépourvu de sens et de but. Le législateur cantonal, organe 
politique soumis à un contrôle démocratique, doit se voir reconnaître une grande liberté dans 
l'élaboration des lois. Il dispose d'un pouvoir formateur étendu, en particulier dans les domaines qui 
dépendent très largement de facteurs politiques (ATF 136 I 241 consid. 3.1).

4. Règles particulières régissant la perception de la taxe communale d'élimination des déchets

4.1. Les art. 32 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; 
RS 814.01) régissent le financement de l’élimination des déchets. Concernant les déchets urbains, 
l’art. 32a al. 1 LPE dispose que les cantons veillent à ce que les coûts de l’élimination des déchets 
urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou 
d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de ces déchets. En outre, le montant des 
taxes est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité de déchets remis (let. a), des coûts 
de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets (let. b), des 
amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations (let. c), des 
intérêts (let. d), des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de 
ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à 
leur exploitation (let. e). 

4.2. Selon la jurisprudence, l'art. 32a LPE constitue une disposition cadre, qui pose uniquement 
des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des 

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déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser dans leur législation. Il est par 
conséquent dépourvu d'application immédiate et ne constitue pas une base légale suffisante pour 
percevoir des contributions en la matière. Il laisse aux cantons et aux communes une grande liberté 
dans l'aménagement des taxes (ATF 137 I 257 consid. 6.1 et les références citées). Cette grande 
liberté s'inscrit néanmoins dans des limites légales. La première ressort de la let. a de l'art. 32a 
al. 1 LPE selon laquelle le montant est fixé en fonction « du type et de la quantité de déchets remis ».

Comme l'art. 32a LPE n'impose pas l'instauration d'une taxe qui soit strictement proportionnelle à la 
quantité de déchets, la jurisprudence a admis la possibilité de combiner une taxe liée à la quantité 
de déchets avec une taxe de base indépendante des quantités et n'ayant aucun effet incitatif (aussi 
nommée taxe de mise à disposition; ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 et les références citées). Dès lors 
que la taxe de base est destinée à couvrir des coûts fixes, notamment ceux de l'entretien des 
infrastructures de traitement de déchets, qui surviennent indépendamment de la quantité de déchets 
produits, le Tribunal fédéral a souligné qu'un certain schématisme dans la détermination d'une telle 
taxe ne violait pas les principes de causalité et d'équivalence, si bien que celle-ci pouvait être 
prélevée directement auprès des propriétaires immobiliers et se fonder notamment sur la surface 
habitable, sur le volume bâti, ou encore sur le nombre de pièces habitables (arrêt TF 2C_56/2020 
du 2 juillet 2020 consid. 4.2 et les références). Le Tribunal fédéral a en outre relevé que les 
collectivités publiques pouvaient opter pour une combinaison de taxes individuelles en fonction de 
la quantité de déchets produite et d'une taxe de base (taxe de mise à disposition de l'infrastructure 
de collecte et de tri des déchets), qui pouvait être perçue indépendamment de l'utilisation effective 
de cette dernière (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 et les références citées). La mise en place d'un tel 
système est même recommandée par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et par la doctrine 
(voir Directive de l'OFEV sur le financement de l'élimination des déchets, 2018; 
FAVRE/MEYER/ENGEL, L'élimination des déchets urbains et l'évacuation des eaux claires et usées, 
ainsi que leur financement, in RDAF 2012 I 239 p. 261 ss et les références).

Une deuxième limite résulte indirectement de l'art. 32a al. 2 LPE. La liberté dont jouissent les 
collectivités dans l'aménagement des taxes de l'art. 32a LPE ne saurait aller jusqu'à la mise sur pied 
de taxes qui auraient pour effet de compromettre l'élimination des déchets urbains selon les 
principes de la protection de l'environnement. Sous cet angle, il ne s'agit pas seulement de respecter 
le principe d'équivalence mais également d'aménager la taxe d'élimination des déchets de façon à 
éviter le risque d'élimination sauvage (ATF 137 I 257 consid. 6.1.2).

4.3. Conformément à l'art. 13 al. 1 de la loi cantonale du 13 novembre 1996 sur la gestion des 
déchets (LGD; RSF 810.2), les communes sont tenues d’éliminer les déchets urbains, les déchets 
de la voirie communale et les déchets des stations publiques d’épuration des eaux. La notion de 
déchet et ses différentes catégories sont définies par le droit fédéral (art. 2 LGD). Afin d’accomplir 
les tâches qui leur incombent en vertu de la présente loi, les communes établissent un règlement 
relatif à la gestion des déchets (art. 10 al. 1 LGD).

Sous la note marginale "Principe de causalité", l'art. 22 LGD dispose que le coût de l’élimination des 
déchets incombe à leur détenteur, sous réserve des dispositions prévues par le droit fédéral. Sous 
le titre 4 « Financement », l'art. 23 LGD prévoit quant à lui que la commune prélève une taxe 
couvrant au moins 70% des frais d’élimination des déchets urbains (al. 1); la moitié de cette taxe au 
moins doit être proportionnelle à la quantité de déchets, calculée selon leur volume ou leur poids 
(al. 2).

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4.4. À teneur des art. 100 al. 1 et 94 al. 1 let. c de la loi sur l'aménagement du territoire et les 
constructions du 2 décembre 2008 (LATeC; RS 710.1), les propriétaires fonciers sont tenus de 
participer aux frais d'équipement, notamment aux installations nécessaires à la collecte des déchets, 
par des contributions, selon le principe de la couverture des frais effectifs et en fonction des 
avantages retirés. La perception des contributions s'effectue sur la base d'un règlement communal 
(art. 101 al. 1 LATeC).

5. Règlementation communale applicable

5.1. L'art. 18 du règlement du 15 décembre 2020 relatif à la gestion des déchets de la Commune 
de Gletterens (ci-après: le règlement communal), approuvé le 26 janvier 2023 par la Direction du 
développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME), prévoit 
que la taxe de base est perçue annuellement par la Commune auprès de chaque habitant dès le 
1er janvier de l'année de ses 19 ans (al. 1). En cas d'arrivée, de départ ou de décès en cours d'année, 
la taxe de base est calculée proportionnellement à la durée de domicile ou de siège dans la 
commune. Les montants inférieurs à CHF 10.- ne sont pas facturés (al. 2). Les propriétaires de 
résidences secondaires sont soumis à une taxe forfaitaire annuelle correspondant à 3 fois le montant 
de la taxe de base (par parcelle) (al. 3). La taxe de base pour les entreprises est perçue par la 
Commune conformément aux art. 11 et 23 al. 3 du règlement communal (al. 4).

Selon l'art. 23 du règlement communal, la taxe de base couvre les frais de collecte et de transport, 
ainsi que ceux afférents aux collectes sélectives (mise en place des infrastructures, exploitation, 
renouvellement des installations etc.) pour autant qu'ils ne soient pas couverts par une taxe 
proportionnelle (al. 1). La taxe de base annuelle est fixée au maximum à CHF 150.- pour les 
personnes inscrites dans la commune et à CHF 300.- pour les entreprises selon leur grandeur (al. 2). 
Un rabais de 50% est accordé aux étudiants ou aux personnes âgés de moins de 25 ans sur 
présentation d'une attestation d'études (al. 3).

La Commune perçoit également une taxe au poids d'un montant maximum de CHF 2.-/kg pour les 
déchets urbains sous réserve des dispositions spéciales, sans pertinence en l'espèce (art. 24 du 
règlement communal). 

En vertu de la délégation de compétence prévue à l'art. 17 du règlement communal, le Conseil 
communal a fixé le montant de la taxe de base à CHF 45.- par habitant et à CHF 50.- par entreprise 
et le montant de la taxe au poids à CHF 1.-/kg (art. 1 let. a et b du règlement d'exécution du 
5 décembre 2022 pour la gestion des déchets).

6. Objet du litige

Le litige porte sur la taxe de base due par les recourants, propriétaires de parcelles sur lesquelles 
aucune construction n'est dressée, considérées comme des résidences secondaires.. Les factures 
afférentes aux mobiles-homes sis sur des parcelles différentes n'ont pas été contestées.

Se pose en outre exclusivement la question de savoir si le montant fixé par le règlement communal 
est conforme au droit supérieur, le principe du prélèvement d'une taxe de base par propriétaire de 
résidence secondaire n'étant pas contesté.

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7. Contrôle concret de la conformité du règlement communal

7.1. Remarques préliminaires 

Il convient de rappeler que l'approbation d'un règlement communal par la direction compétente, 
donnée prima facie et limitée au contrôle de la légalité (art. 149 LCo), ne lie pas les instances de 
recours (arrêt TC FR 604 2010 111 du 29 avril 2011 consid. 2c). Par ailleurs, l'examen du Surveillant 
des prix se limite à la question du caractère abusif des prix (art. 14 al. 1 de la loi du 
20 décembre 1985 concernant la surveillance des prix, LSPr; RS 942.20). Il n'est pas chargé de 
juger de la conformité d'une règlementation communale au droit supérieur.

La Commune de Gletterens et la Préfecture ne sauraient ainsi se fonder sur l'approbation par la 
direction compétente et sur l'avis du Surveillant des prix pour justifier la taxe litigieuse.

Par ailleurs, le fait que d'autres communes fribourgeoises ont adopté une réglementation similaire à 
la Commune de Gletterens à l'égard des propriétaires de résidences secondaires ne lie pas le 
Tribunal cantonal, puisque ces règlements n'ont pas fait l'objet d'un contrôle concret par ce dernier.

7.2. Discussion sur la conformité du règlement communal à la LPE

En l'espèce, le règlement communal prévoit une taxe de base d'un montant unique et une taxe 
proportionnelle au poids des déchets évacués. Ce système est, de jurisprudence constante, jugé 
conforme aux principes de l'art. 32a LPE. Il est d'ailleurs recommandé par l'Office fédéral de 
l'environnement. 

L'art. 18 al. 3 du règlement communal ne contrevient donc pas à cette disposition. En réalité, sous 
le couvert de la violation de l'art. 32a LPE, les recourants estiment que la taxe consacre une rupture 
d'égalité entre les différents groupes de contribuables. À l'appui de leur grief portant sur la violation 
de cette disposition, les recourants se réfèrent en effet abondamment à l'ATF 137 I 275. Cela étant, 
hormis les principes dégagés par la jurisprudence citée, les circonstances de fait de cet arrêt ne 
peuvent pas être reprises dans la présente affaire. Le Tribunal fédéral a en effet confirmé l'annulation 
partielle du règlement communal de Romanel-sur-Lausanne au motif qu'il prévoyait une taxe 
forfaitaire unique, ce qui constituait une taxe dépourvue de tout effet incitatif.

Le sort de la cause doit donc s'apprécier exclusivement à l'aune des principes fiscaux s'appliquant 
aux contributions causales.

7.3. Discussion sur la conformité du règlement communal aux principes fiscaux régissant les 
contributions causales

7.3.1. Principe de la légalité

En l'occurrence, le règlement communal prévoit le cercle des contribuables assujettis au paiement 
de la taxe d'élimination des déchets ainsi que les différents groupes de contribuables (habitants, 
entreprises et propriétaires de résidences secondaires). Que ce soit pour les propriétaires de 
résidences secondaires ou les autres groupes de contribuables, les différentes manières de calculer 
la taxe causale sont mentionnées dans le règlement communal.

En outre, au vu des assouplissements reconnus par la jurisprudence en matière de taxe causale, la 
délégation à l'exécutif communal est admissible, ce d'autant plus que les art. 18 al. 3 et 23 du 
règlement communal prévoient le montant maximal de la taxe pour chaque groupe de contribuables 

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(CHF 150.- pour les habitants, CHF 300.- pour les entreprises et 3 fois le montant applicable aux 
habitants par immeuble détenu par un propriétaire de résidence secondaire, soit CHF 450.-).

Le règlement communal ainsi que la délégation au Conseil communal s'agissant du montant exact 
de la taxe est donc conforme au principe de la légalité en matière fiscale.

7.3.2. Principes d'équivalence, égalité entre contribuables et interdiction de l'arbitraire

Comme mentionné ci-dessus (consid. 3.3 à 3.5), les principes d'équivalence, d'égalité entre 
contribuables et l'interdiction de l'arbitraire commandent tous trois de fonder les distinctions entre 
contribuables sur des motifs objectifs. Ces trois principes seront donc examinés conjointement.

Au vu de la large marge de manœuvre reconnue au législateur en matière de taxe causale, il n'est 
pas interdit, sur le principe, à une commune de prévoir deux régimes différents de taxation selon 
que le contribuable est un habitant de la commune ou un propriétaire de résidence secondaire (sur 
la conformité au principe de causalité d’une règlementation mettant la taxe de base à la charge des 
propriétaires des immeubles, voir arrêt TF 2P.187/2006 du 26 mars 2007 consid. 2.4, arrêt TC FR 
604 2014 4 du 21 septembre 2015 consid. 2e). Les critères de distinction doivent cependant être 
objectifs.

7.3.2.1. Le critère du nombre de parcelles propriété d’une personne, appliqué sans égard aux 
constructions ou aux installations qui s'y trouvent, pour déterminer le nombre de taxes de base par 
contribuable n'a pas sens. La Cour ne voit en effet pas quel est l'impact du nombre d'immeubles 
détenus par une personne sur les coûts fixes à la charge de la Commune que la taxe de base sert 
à couvrir. En outre, dans la mesure où il ne s'applique qu'aux propriétaires de résidences 
secondaires, ce critère consacre une inégalité avec les personnes inscrites dans la commune. 
Celles-ci n'ont pas à payer plusieurs taxes de base, même si elles sont propriétaires de plusieurs 
immeubles. La notion même de taxe de base multiple n'a pas de sens, dans la mesure où la taxe 
de base constitue la contrepartie à la mise à disposition des infrastructures communales 
d'élimination des déchets. Dans ce sens, un contribuable ne peut donc pas être astreint à s'acquitter 
de plusieurs taxes de base dans la même commune, au seul motif que sa résidence secondaire est 
composée de plusieurs parcelles.

7.3.2.2. Ce qui précède suffit à sceller le sort du recours. 

En effet, malgré la retenue que doit observer l'autorité de recours envers le législateur communal, 
la Cour ne peut que constater que l'art. 18 al. 3 du règlement communal, en ce qu'il prévoit une taxe 
de base par parcelle, constitue un cas d'arbitraire dans la loi. Le contrôle concret d'une norme ne 
peut toutefois pas conduire à son annulation, mais uniquement à l'annulation de la décision 
d'application, objet du litige (ATF 129 I 265 consid. 2.3; arrêt TF 2C_690/2023 du 4 juin 2024 
consid. 1.2; voir également l'art. 10 al. 3 CPJA). 

En l'espèce, les recourants n'ont pas contesté les factures des taxes de base directement afférentes 
à leur mobile-home. Ils sont donc déjà débiteurs d'une somme de CHF 135.- chacun en faveur de 
la Commune de Gletterens (voir consid. B). Dans la mesure où les recourants ne peuvent être tenus 
de verser qu'une seule taxe de base, les factures litigieuses relatives à leur seconde parcelle doivent 
être entièrement annulées sans qu'il soit nécessaire de trancher la question de savoir si le montant 
de la taxe de base applicable aux propriétaires de résidences secondaires de CHF 135.- est 
conforme au droit supérieur. En effet, les taxations liées aux parcelles supportant les mobiles-homes 
sont entrées en force, faute d'avoir été contestées.

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7.3.2.3. Cela étant, le triplement du montant de la taxe de base perçue auprès des habitants 
inscrits dans la commune du simple fait que le contribuable est propriétaire d’une résidence 
secondaire pourrait toutefois également s’avérer problématique. 

Cette approche schématique n'est certes pas prohibée dans son principe au vu du très large pouvoir 
d'appréciation reconnu par le Tribunal fédéral en matière de taxe d'élimination des déchets. Il n'est 
en revanche pas d'emblée évident de considérer que, sous l'angle du potentiel d'utilisation des 
infrastructures communales d'élimination des déchets, un propriétaire de résidence secondaire 
correspond à trois habitants inscrits à l’année. Le triplement du montant de la taxe de base perçue 
auprès des habitants inscrits dans la commune interroge donc sous cet angle. Il ne faut cependant 
pas perdre de vue que, durant certaines saisons, les mobil-homes des campings, vides à d’autres 
périodes, sont tous occupés en même temps par plusieurs résidents secondaires qui sont 
susceptibles de produire des déchets en même temps, de telle sorte que la commune doit prévoir 
et entretenir des installations permettant d’assumer une grande quantité de déchets durant cette 
période, ce qui peut justifier d’augmenter la taxe de base des propriétaires de résidences 
secondaires dans une certaine mesure.

En outre, un tel facteur n'a pas été prévu pour les entreprises. Pourtant, abstraitement, ce sont les 
entreprises pour lesquelles une majoration de la taxe de base pourrait se justifier, car leur activité 
commerciale, artisanale ou industrielle est susceptible de générer une utilisation plus intensive des 
infrastructures communales d'élimination des déchets. Or, si on compare en l'espèce ce qui est dû 
par un habitant ou une entreprise avec ce qui est dû par un propriétaire de résidence secondaire 
selon la réglementation communale, on constate que les deux premiers groupes de contribuables 
s'acquittent d'une taxe de base de CHF 45.- (habitant) ou de CHF 50.- (entreprise) alors que le 
troisième s'acquitte d'une taxe de base de CHF 135.-, même s'il est seulement propriétaire d'un 
mobil-home.

Enfin, aucune disposition réglementaire n'exonère les propriétaires de résidences secondaires du 
paiement de la taxe au poids ou prévoit une diminution de son montant. Les inégalités relevées ne 
sont donc pas contrebalancées par d’autres dispositions qui seraient favorables aux propriétaires 
de résidences secondaires. Il est toutefois rappelé qu'une exonération de la taxe proportionnelle 
contreviendrait aux principes consacrés par l'art. 32a LPE, puisque le paiement d'une taxe unique, 
dépourvue d'effet incitatif, est prohibé par cette disposition (voir en particulier l'ATF 137 I 257).

Comme relevé ci-dessus, la question de la majoration de la taxe de base pour les propriétaires d'une 
résidence secondaire peut toutefois souffrir de demeurer indécise.

8. Sort du recours

Au vu de ce qui précède, le recours est admis et la facturation des taxes litigieuses annulée. La 
décision attaquée sera en conséquence modifiée dans ce sens.

La modification de la décision préfectorale dans le sens des conclusions du recours conduit 
également à laisser à la charge de l’État les frais de procédure préfectorale (art. 131 al. 1 et 3 CPJA).

Aucune indemnité de partie ne sera allouée pour la procédure préfectorale, la Préfecture ne statuant 
pas comme dernière instance cantonale (art. 137 al. 1 CPJA a contrario).

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9. Frais et indemnités

9.1. Vu le sort du recours et compte tenu du fait que les contributions publiques ne font pas partie 
des intérêts patrimoniaux d'une collectivité publique (RFJ 1992 p. 206 ss et 188 ss, consid. 5; arrêt 
TC FR 604 2024 80 du 3 février 2025 consid. 9.1), il sera statué sans frais (art. 133 CPJA). Les 
avances de frais de CHF 600.- versées par chacun des recourants leur seront donc restituées.

9.2. Ayant gain de cause, les recourants ont droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA).

En l'espèce, Mes Guillaume Hess et Valentin Aebischer font état de 8 heures 51 minutes de travail 
et revendiquent des débours à hauteur de CHF 32.50. Cette durée étant raisonnable et les débours 
ayant été facturés conformément au tarif, l'indemnité de partie sera fixée à CHF 2'432.45, TVA par 
CHF 182.25 comprise. Conformément à l'art. 141 al. 2 CPJA, elle sera directement versée à 
Mes Guillaume Hess et Valentin Aebischer.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Les procédures 604 2024 158 et 604 2024 159 sont jointes.

II. Les recours sont admis.

Partant, la décision de la Préfecture du district de la Broye du 21 novembre 2024 est modifiée 
en ce sens que les factures no iii (concernant A.________) et no jjj (concernant B.________) 
du 6 mars 2024 de la Commune de Gletterens sont annulées et les frais de procédure 
préfectorale laissés à la charge de l'État.

III. Il n'est pas perçu de frais de procédure. Les avances de frais versées par A.________ ainsi 
que par B.________ leur sont restituées.

IV. L'indemnité de partie de A.________ et de B.________ est fixée à CHF 2'432.45, TVA par 
CHF 182.25 comprise, et est mise à la charge de la Commune de Gletterens. Celle-ci sera 
directement versée à Mes Guillaume Hess et Valentin Aebischer.

V. Notification.

Conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110), le 
présent arrêt peut être porté devant le Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 30 jours qui suivent sa 
notification par la voie du recours en matière de droit public.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 2 avril 2025/pta

Le Président Le Greffier