# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5276ac4c-f371-5b08-a8e3-f8e7b070b9aa
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-11-05
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 05.11.2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_empfehlung-vom-5nove_2015-11-05.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 

EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 

Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 

www.edoeb.admin.ch 

 

 
 

Bern, 5. November 2015 

 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X 

(Antragsteller) 
 

und 
 

Staatssekretariat für Migration SEM 
 

sowie 
 

Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Der Antragsteller (Journalist) hat am 11. August 2014 beim Staatssekretariat für Migration SEM1 

einen umfangreichen Fragenkatalog mit insgesamt elf Fragen zum Thema Ausschaffungsflüge 

eingereicht. Dabei verlangte er gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip 

der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) ausserdem Zugang zu „sämtlichen 

Rahmenverträgen/Leistungsvereinbarungen zwischen dem SEM (bzw. swissREPAT2) und in- 

sowie ausländischen Fluggesellschaften“. Nachdem das SEM den Antragsteller am 14. August 

2014 gestützt auf Art. 10 Abs. 3 BGÖ dazu aufforderte, sein Gesuch aufgrund des grossen 

Umfangs an betroffenen Dokumenten zu präzisieren bzw. auf einen bestimmten Zeitraum zu 

beschränken, formulierte dieser sein Zugangsgesuch mit E-Mail vom 18. August 2014 um und 

verlangte nunmehr Zugang zu folgenden Dokumenten:  

 „Die fünf höchst dotierten Rahmenverträge bzw. Leistungsvereinbarungen zwischen dem 

BFM und Fluggesellschaften seit Einführung des BGÖ (2006) [Begehren a]; 

 Sämtliche Rahmenverträge bzw. Leistungsvereinbarungen zwischen dem BFM und 

Fluggesellschaften des Jahres 2013 [Begehren b]; 

 Sämtliche Rahmenverträge bzw. Leistungsvereinbarungen zwischen dem BFM und der 

französischen Fluggesellschaft Twinjet. [Begehren c]“ 

2. Mit E-Mail vom 19. August 2014 informierte das SEM den Antragsteller darüber, dass es im 

Zusammenhang mit seinem Begehren a (vgl. Ziffer 1) mit Kosten für die Bearbeitung des 

                                                      
1  Damals noch Bundesamt für Migration BFM. 
2  Kompetenz- und Dienstleistungszentrum des Staatssekretariats für Migration (SEM) für das Ein- und Ausreisemanagement 

an den interkontinentalen Flughäfen Zürich und Genf-Cointrin. swissREPAT hat den Auftrag, die Kantone, das Fürstentum 

Liechtenstein, das Bundesland Vorarlberg und die involvierten Stellen des Bundes beim Vollzug von Weg- und 

Ausweisungen ausländischer Personen auf dem Luftweg zu unterstützen  

(vgl. www.bfm.admin.ch/dam/data/bfm/asyl/verfahren/hb/g/hb-g4-d.pdf, zuletzt besucht am 8.10.2015). 

 

http://www.bfm.admin.ch/dam/data/bfm/asyl/verfahren/hb/g/hb-g4-d.pdf

 

 

 

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Zugangsgesuchs im vierstelligen Bereich rechne, da dazu über 300 Verträge seit Einführung 

des BGÖ zusammengetragen und durchgesehen werden müssten.  

3. Mit E-Mail vom 22. August 2014 schränkte der Antragsteller daraufhin sein Zugangsgesuch 

weiter ein, indem er von seinem Begehren a Abstand nahm und sein Zugangsgesuch auf die 

Begehren b und c (vgl. Ziffer 1) beschränkte. 

4. Mit E-Mail vom 12. September 2014 nahm das SEM Stellung zum Zugangsgesuch und teilte 

dem Antragsteller mit, dass es den Zugang zu den verlangten Dokumenten vollständig 

verweigere. Zur Begründung stützte sich das SEM u.a. auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ, wonach 

der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird, 

wenn durch seine Gewährung die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher 

Massnahmen beeinträchtigt würde. Damit sei vorliegend deshalb zu rechnen, weil mit der 

Veröffentlichung der Verträge jene Fluggesellschaften stark medial exponiert würden, welche 

sich für die Durchführung von Rückführungen auf dem Luftweg zur Verfügung stellten. Dies 

könne für die betroffenen Fluggesellschaften wie bereits in der Vergangenheit zu 

Schmutzkampagnen und Imageschäden führen und im Endeffekt auch die Sicherheit der 

betreffenden Fluggesellschaften durch Vandalenakte gefährden. In der Folge bestehe die 

Gefahr, keine Fluggesellschaften mehr zu finden, welche in diesem Bereich mit dem SEM 

zusammenarbeiten wollten. 

Weiter stützte das SEM seinen abschlägigen Entscheid auf Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ, wonach 

der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird, 

wenn durch seine Gewährung die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet 

werden kann. Hierbei könne der Zugang der Öffentlichkeit zu den verlangten Dokumenten 

Einzelpersonen der Kriminalität oder dem gewalttätigen Extremismus aussetzen. 

5. Am 23. September 2014 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenös-

sischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. 

6. Mit Schreiben vom 24. September 2014 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem 

Antragsteller den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das SEM dazu 

auf, die betroffenen Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete 

Stellungnahme einzureichen. 

7. Im weiteren Verlauf des Schlichtungsverfahrens teilte das SEM dem Beauftragten mit, dass 

vom vorliegend zu beurteilenden Zugangsgesuch auch die dem EDA angegliederte 

Bundesreisezentrale betroffen sei und das SEM seine Stellungnahme daher in Zusammenarbeit 

mit dem EDA zu erstellen habe. 

8. Am 29. Oktober 2014 reichte das SEM in Absprache mit dem EDA eine ausführliche 

Stellungnahme ein. Darin stützte es die vollständige Zugangsverweigerung zu den Verträgen 

des Jahres 2013 (Begehren b) auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b und c sowie auf Art. 7 Abs. 2 BGÖ und 

jene zu den Verträgen mit der französischen Fluggesellschaft Twin Jet (Begehren c) auf Art. 7 

Abs. 1 Bst. d BGÖ.  

Zu Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ (Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung konkreter 

behördlicher Massnahmen) wies das SEM erneut auf die starke mediale Exponierung jener 

Fluggesellschaften hin, welche sich für die Durchführung von Rückführungen zur Verfügung 

stellen. Als Begleiterscheinungen sei mit Schmutzkampagnen gegen die betroffenen 

Fluggesellschaften zu rechnen, was bereits in der Vergangenheit geschehen sei und von einer 

betroffenen Fluggesellschaft als „stark geschäftsschädigend“ bezeichnet wurde. Ein daraus 

erfolgender allfälliger Rückzug von Geschäftspartnern aus diesem Geschäftsfeld infolge eines 

Reputationsschadens könne die Beschaffung der notwendigen Transportmittel erheblich 

erschweren bzw. verteuern, da der Rückzug eines Anbieters aufgrund der erforderlichen 

 

 

 

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Spezialkenntnisse und der festgelegten Prozesse, für die das jeweilige Flugpersonal spezifisch 

geschult werde, nicht einfach beliebig ersetzt werden könne. Im Ergebnis bestünde die Gefahr, 

dass entsprechende Flüge nicht nur teurer und riskanter, sondern sich künftig gar keine 

Fluggesellschaften mehr finden würden, die mit dem SEM in diesem Bereich 

zusammenarbeiten wollten. Dieses Szenario sei insbesondere bei einem allfälligen Rückzug 

von einem oder zwei Anbietern mit Mittel- oder Langstreckenflügen absolut realistisch, da von 

18 zur Verfügung stehenden Anbietern in diesem Bereich nur gerade vier tätig seien. 

Zu Art. 7 Abs. 2 BGÖ (Beeinträchtigung der Privatsphäre Dritter) brachte das SEM vor, eine 

Zugänglichmachung der verlangten Verträge würde die Privatsphäre der betroffenen 

Fluggesellschaften und derer Mitarbeitenden erheblich beeinträchtigen. Dies ergebe sich aus 

dem bereits unter Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ dargelegten Imageschaden der jeweiligen 

Vertragspartner. Daraus ergebe sich auch eine Gefahr für die Sicherheit der betroffenen 

Fluggesellschaften durch allfällige Vandalenakte, weshalb zugleich die Ausnahmebestimmung 

von Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Gefährdung der inneren Sicherheit der Schweiz) anwendbar sei, 

da durch Vandalismus an Flugzeugen Einzelpersonen der Kriminalität oder dem gewalttätigen 

Extremismus ausgesetzt werden könnten.  

Auch zu Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ (Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der 

internationalen Beziehungen der Schweiz) äusserte sich das SEM ausführlich. Dem 

Beauftragten ist es jedoch nicht möglich, die entsprechenden Überlegungen und Argumente 

hier wiederzugeben, da er dadurch gerade jene Informationen, die aus der Sicht des SEM von 

Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ umfasst werden und daher nicht zugänglich gemacht werden sollen, 

preisgeben müsste. Nach Art. 13 Abs. 2 VBGÖ darf die Empfehlung des Beauftragten jedoch 

gerade keine Informationen enthalten, die eines der geschützten Interessen nach Art. 7 Abs. 1 

BGÖ beeinträchtigen könnten. Aus diesem Grund äussert sich der Beauftragte in den 

materiellen Erwägungen nur summarisch zur Anwendbarkeit von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ (vgl. 

unten Ziffer 28f.). 

9. Am 2. Juli 2015 fand beim Beauftragten eine Besprechung mit Vertretern des SEM, von 

swissREPAT und des EDA statt. Anlässlich dieser Besprechung wurde insbesondere eine 

Auslegeordnung der Hintergründe der vorliegend zu beurteilenden Zugangsverweigerung 

vorgenommen und ausführlich erörtert, mit welchen Konsequenzen eine Zugangsgewährung 

nach Ansicht der involvierten Behörden verbunden sein könnte. Auch im Nachgang zu dieser 

Besprechung hielten das SEM und das EDA an der vollständigen Zugangsverweigerung zu den 

verlangten Verträgen fest. 

10. Auf die weiteren Ausführungen des SEM sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit 

erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

11. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim SEM ein. Dieses 

verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer 

an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags 

berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache 

Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der 

Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

  

 

 

 

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12. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 

allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.3 

Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 

ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 

Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen   

13. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 

Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die 

Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im 

Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige 

Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ 

vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der 

Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen 

Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines 

Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in 

amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des 

jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende 

Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder 

gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).4 

14. Das Zugangsgesuch des Antragstellers ist in zwei Teilbegehren gegliedert (vgl. Ziffer 1 und 3). 

Einerseits verlangt er Zugang zu sämtlichen Rahmenverträgen bzw. Leistungsvereinbarungen 

zwischen dem SEM und Fluggesellschaften des Jahres 2013 (Begehren b), andererseits 

verlangt er Zugang zu sämtlichen Rahmenverträgen bzw. Leistungsvereinbarungen zwischen 

dem SEM und der französischen Fluggesellschaft Twin Jet (Begehren c). Aufgrund dieser 

Zweiteilung rechtfertigt es sich, die Zugänglichkeit der jeweiligen Dokumente ebenfalls getrennt 

zu behandeln. 

15. In Bezug auf die Verträge des Jahres 2013 (Begehren b) äussert sich der Beauftragte 

nachfolgend zur Anwendbarkeit von Art. 7 Abs. 1 Bst. b und c sowie von Art. 7 Abs. 2 BGÖ.  

16. Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, 

aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die zielkonforme Durchführung 

konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde. Nach der Botschaft zum 

Öffentlichkeitsgesetz kann diese Ausnahmebestimmung angerufen werden, wenn durch die 

Zugänglichmachung der verlangten Informationen, die eine Massnahme vorbereiten, die 

betreffende Massnahme ihr Ziel nicht mehr – bzw. nicht vollumfänglich – erreichen würde. Als 

Beispiele nennt die Botschaft etwa Informationen über Aufsichtsmassnahmen, Inspektionen der 

Steuerbehörden u.ä.5  

17. Wird Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ wörtlich genommen, lässt sich damit praktisch jede 

Zugangsverweigerung rechtfertigen. Sie wird denn auch als eigentlicher Blankocheck kritisiert, 

welcher die Gefahr birgt, das Öffentlichkeitsgesetz seines Inhalts zu berauben. Auch Lehre und 

Rechtsprechung vertreten die Meinung, dass diese Ausnahmebestimmung deshalb restriktiv 

                                                      
3 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, 

BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 
4 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 13, Rz 8. 
5  BBl 2003 2009. 

 

 

 

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anzuwenden ist.6 Demnach muss die Offenlegung der durchzuführenden Massnahme deren 

Erfolg ernsthaft gefährden, oder mit anderen Worten, die Geheimhaltung dieser Vorkehrungen 

muss der Schlüssel zu ihrem Erfolg darstellen.7  

18. Der Beauftragte anerkennt die Problematik, dass ein Rückzug einzelner Fluggesellschaften aus 

der Zusammenarbeit mit dem SEM im Bereich der zwangsweisen Rückführungen auf dem 

Luftweg gewisse Schwierigkeiten hinsichtlich der Gewinnung neuer Vertragspartner mit sich 

bringen könnte. Ebenso wenig stellt er in Abrede, dass die Zusammenarbeit zwischen dem 

SEM und seinen Vertragspartnern spezifische Prozesse, Schulungen und Begleitmassnahmen 

erfordert, welche mit nicht unbedeutenden zeitlichen und finanziellen Aufwendungen verknüpft 

sind, und welche im Falle allfälliger Rückzüge bestehender Vertragspartner aus diesem Bereich 

zu einer Verteuerung der Rückführungen auf dem Luftweg führen könnten.  

Unter Berücksichtigung der auch vom Bundesverwaltungsgericht postulierten8 restriktiven 

Anwendung der Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ erachtet der Beauftragte 

deren Voraussetzungen vorliegend jedoch als nicht erfüllt. Dies insbesondere deshalb, weil 

durch eine Zugangsgewährung nicht direkt die konkrete behördliche Massnahme selbst, 

nämlich die zwangsweise Rückführung abgewiesener Asylsuchenden auf dem Luftweg, 

beeinträchtigt wird, sondern vielmehr die dazu vertraglich verpflichtete Fluggesellschaft unter 

Umständen wegfallen bzw. sich aus diesem Geschäft zurückziehen könnten. Der Umstand, 

dass es sodann nur wenige zur Verfügung stehende Ersatzanbieter für solche Leistungen gibt, 

bildet hingegen einen weiteren, selbständigen Zwischenschritt in der Kausalkette zwischen 

einer allfälligen Zugangsgewährung und einer daraus folgenden massiven Erschwerung bzw. 

Verunmöglichung der Durchführung von Rückführungsflügen mangels vorhandener 

Vertragspartner.  

Letztlich kann die Geheimhaltung der verlangten Verträge – und damit auch die Geheimhaltung 

der Namen jener Fluggesellschaften, welche für das SEM Rückführungen vornehmen – nach 

Ansicht des Beauftragten nicht als Schlüssel zur erfolgreichen Durchführung von Rückschaffun-

gen an sich qualifiziert werden. Der Umstand, dass eine Offenlegung der Verträge allenfalls 

zum Rückzug einzelner Fluggesellschaften aus diesem Tätigkeitsgebiet führen könnte und 

damit Schwierigkeiten hinsichtlich eines entsprechenden Ersatzes mit sich bringen kann, 

vermag eine vollständige Zugangsverweigerung – auch mit Blick auf Sinn und Zweck des 

Öffentlichkeitsgesetzes, wonach die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die 

Tätigkeit der Verwaltung gefördert werden soll – im Ergebnis nicht zu rechtfertigen. 

19. Weiter stützte das SEM die vollständige Zugangsverweigerung zu den Verträgen des Jahres 

2013 auf Art. 7 Abs. 2 sowie Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ. 

Nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, 

aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter 

beeinträchtigt werden kann.  

Die in den verlangten Verträgen des Jahres 2013 enthaltenen Informationen stellen in 

Kombination mit dem Namen der jeweiligen Fluggesellschaft Personendaten im Sinne von  

Art. 3 Bst. a des Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) dar. Nach Art. 9  

Abs. 1 BGÖ sind amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, nach Möglichkeit vor 

der Einsichtnahme zu anonymisieren. Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente 

beziehen, welche nicht anonymisiert werden können, sind nach Art. 19 DSG zu beurteilen  

(Art. 9 Abs. 2 BGÖ).  

 

                                                      
6  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 24. 
7  Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-3443/2010 (=A3269/2010) vom 18. Oktober 2010, E. 5.2 m.w.H. 
8  Vgl. Fn 7. 

 

 

 

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20. Eine Anonymisierung der Personendaten der jeweiligen Fluggesellschaft gemäss Art. 9 Abs. 1 

BGÖ fällt vorliegend von vornherein ausser Betracht, da der Antragsteller ausdrücklich Zugang 

zu den einzelnen Verträgen und damit auch zum Namen der jeweiligen Fluggesellschaft 

verlangt.9 Folglich beurteilt sich der Zugang zu den Verträgen nach den Vorschriften des 

Datenschutzgesetzes über die Bekanntgabe von Personendaten durch Bundesorgane (Art. 9 

Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 DSG).  

21. Nach Art. 19 Abs. 1bis DSG können Behörden im Rahmen ihrer Informationstätigkeit von Amtes 

wegen oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten auch bekannt geben, wenn 

damit eine Beeinträchtigung der Privatsphäre der betroffenen Person verbunden ist.10 Dies 

unter der Voraussetzung, dass erstens die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit 

der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und zweitens an deren Bekanntgabe ein 

überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b).  

Die erste Voraussetzung ist Ausdruck des datenschutzrechtlichen Zweckbindungsgebots und 

ergibt sich im Rahmen des Öffentlichkeitsgesetzes bereits aus der Definition des Begriffs 

„amtliches Dokument“ nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ. Die zweite Voraussetzung verlangt nach 

einer Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen.11 Nach Art. 6 Abs. 2 VBGÖ kann das 

öffentliche Interesse am Zugang namentlich dann überwiegen, wenn die Zugänglichmachung 

einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund 

wichtiger Vorkommnisse (Bst. a), wenn die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer 

öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit 

oder der öffentlichen Gesundheit (Bst. b), oder wenn die Person, deren Privatsphäre durch die 

Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz 

unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr 

bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c).   

22. Auf der Seite des öffentlichen Interesses am Zugang zu den verlangten Verträgen inklusive der 

Namen der jeweiligen Fluggesellschaft ist zu berücksichtigen, dass der Öffentlichkeit in derart 

sensiblen Bereichen, die auf politischer und medialer Ebene immer wieder Anlass zu 

kontroversen Diskussionen bieten, ein gewichtiges Interesse an einem Zugang nicht 

abzusprechen ist. Dies gilt nach Ansicht des Beauftragten sowohl für die Namen der 

Vertragspartner als grundsätzlich auch für die weiteren Vertragsinhalte, also die Modalitäten der 

vereinbarten Flüge, soweit damit nicht gegen andere Ausnahmebestimmungen des 

Öffentlichkeitsgesetzes verstossen wird.  

Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass jedem/jeder Einzelnen auch ein ganz persönliches 

Interesse zuzugestehen ist zu erfahren, welche Fluggesellschaften zwangsweise 

Rückführungen auf dem Luftweg vollstrecken, da zumindest theoretisch jede Person insoweit 

persönlich davon betroffen sein kann, als dass sie eine solche Ausschaffung als normaler 

Flugpassagier auf einem Linienflug miterlebt. Dabei erachtet es der Beauftragte als legitim, 

dass jede Person frei darüber entscheiden kann, ob sie selbst eine entsprechende 

Fluggesellschaft berücksichtigen will oder nicht. Weiter kann es auf Ausschaffungsflügen zu 

Verzögerungen, zu Protest oder für die übrigen Passagiere zu anderen unangenehmen 

Situationen kommen, denen man sich nur dann mit Sicherheit entziehen kann, wenn man die 

Wahl zwischen mehreren Anbietern hat und sich so bewusst für eine Gesellschaft entscheiden 

kann, welche keine Ausschaffungen durchführt.  

Aber auch was die übrigen Vertragsinhalte anbelangt, erachtet der Beauftragte das öffentliche 

Interesse am Zugang als hoch, da die Auslagerung einer derart sensiblen Tätigkeit an private 

                                                      
9  Vgl. BBl 2003 2016.   
10  Empfehlung EDÖB vom 4. März 2013: VBS / Bericht Feststellungen Kassenrevision, Ziff. 28.   
11  BVGE 2011/52 E. 7.1.1 m.w.H.   

https://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoB5gWym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--

 

 

 

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Unternehmen gegen ein Entgelt aus Bundesmitteln im Hinblick auf Sinn und Zweck des 

Öffentlichkeitsgesetzes, wonach die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die 

Tätigkeit der Verwaltung gefördert werden soll, nicht im Dunkeln bleiben darf. Der Beauftragte 

erinnert daran, dass es sich dabei um umstrittene Vollzugsaufgaben im Bereich des 

Migrationsrechts handelt, welche in schwerwiegender, wenn auch in zulässiger und 

verhältnismässiger Weise in die Grundrechte der auszuschaffenden Asylbewerber eingreifen.  

Als Gegengewicht zu solch einschneidenden Massnahmen – insbesondere, wenn diese noch 

gegen Entgelt aus Bundesmitteln an Private ausgelagert werden – muss in einem Rechtsstaat 

wie der Schweiz zumindest von Seiten der involvierten Behörden ein befriedigendes Mass an 

Transparenz geschaffen werden, nicht zuletzt um sich nicht selbst unnötigen Vorwürfen von 

Kabinettsjustiz und behördlicher Willkür auszusetzen. Schliesslich spricht auch der Umstand, 

dass es bei solchen Rückführungen bereits zu lebensbedrohlichen oder gar tödlichen 

Zwischenfällen gekommen ist, woraufhin sogar eine zeitlich beschränkte Sistierung 

entsprechender Rückschaffungen in ein bestimmtes Land verfügt wurde, klar für ein erhebliches 

öffentliches Interesse an einem Zugang. Zusammengefasst beurteilt der Beauftragte das 

öffentliche Interesse an einem Zugang als ausserordentlich hoch, was sich letztlich auch daraus 

ergibt, dass die oben erwähnten Tatbestände nach Art. 6 Abs. 2 Bst. a und c VBGÖ, wonach 

das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen kann, für den vorliegenden Fall einschlägig 

sind und das entgegengesetzte private Interesse der betroffenen Fluggesellschaften und deren 

Mitarbeitenden an einer Zugangsverweigerung umso gewichtiger ausfallen muss, um das 

öffentliche Interesse am Zugang umstossen zu können. 

23. Auf der Seite des privaten Interesses der betroffenen Fluggesellschaften und deren 

Mitarbeitenden brachte das SEM vor, dass mit der Herausgabe der Verträge und der 

Veröffentlichung der Namen der Geschäftspartner die Privatsphäre der betroffenen 

Fluggesellschaften und deren Mitarbeitenden erheblich beeinträchtigt würde. Insbesondere 

bestehe für die betroffenen Vertragspartner das Risiko eines Imageschadens und allenfalls 

auch die Gefahr einer Beeinträchtigung deren Sicherheit aufgrund von Vandalenakten. Damit 

sei gleichzeitig auch die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Gefährdung der 

inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz) erfüllt, da mit diesem Sicherheitsrisiko 

Einzelpersonen der Kriminalität oder dem gewalttätigen Extremismus ausgesetzt würden.  

24. Der Beauftragte anerkennt die Befürchtungen des SEM , wonach die Bekanntgabe der 

verlangten Verträge und insbesondere der Namen jener Fluggesellschaften, welche 

Ausschaffungsflüge durchführen, womöglich zu einem Imageschaden für eine Fluggesellschaft 

führen könnten. Allerdings sind zwangsweise Ausschaffungen auf Linienflügen von vornherein 

nicht völlig unsichtbar, sondern werden von den übrigen Passagieren teilweise sehr wohl 

wahrgenommen. Damit kann von den übrigen Passagieren auf jedem solchen Flug zur 

Kenntnis genommen werden, dass die betreffende Fluggesellschaft offensichtlich 

entsprechende Ausschaffungen durchführt, weshalb es als fraglich erscheint, ob eine 

vollständige Zugangsverweigerung zur Verhinderung eines möglichen Imageschadens für eine 

bestimmte Fluggesellschaft überhaupt ein taugliches Mittel darstellt und damit verhältnismässig 

ist. Weiter bleibt zu beachten, dass es grundsätzlich jeder Fluggesellschaft offen steht frei zu 

entscheiden, ob sie eine vertragliche Beziehung mit dem SEM eingehen will oder nicht. Geht 

sie eine solche Zusammenarbeit ein, hat sie sich als Vollzugsperson mit Bundesaufgaben den 

Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes unterzuordnen und kann nicht darauf vertrauen, 

dass sie völlig im Dunkeln handeln kann.  

Letztlich erscheint ganz grundsätzlich fraglich, ob sich das SEM im Rahmen der Anrufung von 

Art. 7 Abs. 2 BGÖ auf private Interessen der betroffenen Fluggesellschaften berufen kann, die 

einem Zugang entgegenstehen sollen, obgleich den Akten keine Anhaltspunkte zu entnehmen 

sind, dass die betroffenen Fluggesellschaften gemäss Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehört und zur 

 

 

 

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Stellungnahme aufgefordert wurden. Dies unabhängig davon, ob das SEM einen Zugang 

überhaupt in Betracht gezogen hat.12  

Im Ergebnis erachtet der Beauftragte das private Interesse der betroffenen Fluggesellschaften 

an einer vollständigen Zugangsverweigerung gestützt auf Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 

1bis DSG als nicht ausreichend gewichtig, um das oben besprochene, gewichtige öffentliche 

Interesse am Zugang umzustossen.  

25. Hinsichtlich der Anrufung von Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Gefährdung der inneren oder äusseren 

Sicherheit der Schweiz) erinnert der Beauftragte daran, dass der im Öffentlichkeitsgesetz 

verankerte Schutzmechanismus von Geheimhaltungsinteressen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ einzig 

auf dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Schadensrisikos beruht. Dabei müssen kumulativ 

folgende zwei Bedingungen erfüllt sein: Erstens muss das von der Behörde geltend gemachte 

Interesse durch die Offenlegung erheblich beeinträchtigt werden, und zweitens muss ein 

ernsthaftes Risiko bestehen, dass die Beeinträchtigung eintritt.13 Ist eine solche lediglich 

denkbar oder im Bereich des Möglichen, darf der Zugang nicht verweigert werden. Damit die 

Ausnahme wirksam wird, muss der Schaden „nach dem üblichen Lauf der Dinge“ mit hoher 

Wahrscheinlichkeit eintreten. Im Zweifelsfall ist der Zugang zu gewähren.14  

26. Nach Ansicht des Beauftragten ist es dem SEM nicht gelungen ausreichend substantiiert 

darzulegen, inwiefern durch eine Offenlegung der verlangten Dokumente die Sicherheit des 

Flugbetriebs und damit auch der Passagiere und des Flugpersonals konkret gefährdet werden 

könnte und inwiefern sich Einzelpersonen der Kriminalität oder des gewalttätigen Extremismus 

ausgesetzt sehen würden. Hierzu gilt es zu berücksichtigen, dass die Sicherheit des 

Flugbetriebs mit einer Vielzahl von konkreten Massnahmen überwacht und soweit wie möglich 

gewährleistet wird und nicht in erster Linie vom Verhalten von Ausschaffungsgegnern abhängt, 

denen es ohne grössere Hindernisse möglich wäre, etwa an Flugzeugen Vandalismus zu 

verüben. Der Beauftragte erachtet demnach die Voraussetzungen zur Anwendung von Art. 7 

Abs. 1 Bst. c BGÖ vorliegend als nicht erfüllt. 

27. Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Zwischenergebnis: Im Hinblick 

auf die Zugänglichkeit der unter Begehren b verlangten Verträge des Jahres 2013 sind die 

Voraussetzungen zur Anwendung der Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. b und c 

sowie Art. 7 Abs. 2 BGÖ nicht erfüllt. Die gesetzliche Vermutung des Zugangs bleibt damit 

aufrecht. 

28. Zur Verweigerung des Zugangs zu den Verträgen mit der französischen Fluggesellschaft Twin 

Jet (Begehren c) stützte sich das SEM auf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d 

BGÖ (Gefährdung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der 

Schweiz). Wie in Ziffer 8 bereits dargelegt, ist es dem Beauftragten jedoch nicht möglich, die 

entsprechenden Überlegungen und Argumente hier zu besprechen, da seine Empfehlung 

gemäss Art. 13 Abs. 2 VBGÖ gerade keine Informationen enthalten darf, die eines der 

geschützten Interessen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ beeinträchtigen könnte. 

29. Der Beauftragte muss sich demnach mit dem summarischen Hinweis begnügen, dass er die 

Bedenken des SEM gegen eine Gewährung des Zugangs zu den Verträgen mit der 

französischen Fluggesellschaft Twin Jet grundsätzlich zwar nachvollziehen kann, dass er diese 

jedoch insbesondere im Hinblick auf Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes (vgl. Ziffern 

                                                      
12  In diesem Sinne auch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6054/2013 vom 18. Mai 2015, E. 4.4, m.w.H. 
13  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 4. 
14  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, A.A.O.; BBL 2003 2009;  STEPHAN C. BRUNNER, Interessensabwägung im Vordergrund, digma 

4/2004, S. 162. 

 

 

 

 

9/10 
 

18 und 22) sowie auf die mit der Einführung des Öffentlichkeitsprinzips verfolgten Ziele, u.a. 

etwa die Stärkung des Vertrauens der Bürgerinnen und Bürger in die Behörden sowie die 

Verstärkung der Kontrolle der Verwaltung, als nicht ausreichend schützenswert qualifiziert, um 

damit eine vollständige Zugangsverweigerung rechtfertigen zu können.  

30. Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Zwischenergebnis: Im Hinblick 

auf die Zugänglichkeit der unter Begehren c verlangten Verträge mit der französischen 

Fluggesellschaft Twin Jet sind die Voraussetzungen zur Anwendung der Ausnahmebestimmung 

von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ nicht erfüllt. 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 

Öffentlichkeitsbeauftragte:  

31. Das Staatssekretariat für Migration gewährt den Zugang zu den Verträgen des Jahres 2013 mit 

Fluggesellschaften betreffend Rückführungen auf dem Luftweg (Begehren b). 

32. Das Staatssekretariat für Migration gewährt den Zugang zu den Verträgen mit der 

französischen Fluggesellschaft Twin Jet (Begehren c).  

33. Der Antragsteller und die betroffenen Fluggesellschaften können innerhalb von 10 Tagen nach 

Erhalt dieser Empfehlung beim Staatssekretariat für Migration den Erlass einer Verfügung nach 

Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz; 

VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind 

(Art. 15 Abs.1 BGÖ). 

34. Das Staatssekretariat für Migration erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht 

einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

35. Das Staatssekretariat für Migration erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser 

Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung 

(Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

36. Hinsichtlich der Federführung für die Verfügung stellt das Staatssekretariat für Migration bei 

Bedarf das Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige 

Angelegenheiten her (Art. 11 Abs. 3 VBGÖ). 

37. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 

Schlichtungsverfahren Beteiligten werden die Namen des Antragstellers und der betroffenen 

Dritten anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).  

38. Die Empfehlung wird eröffnet: 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

X 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Staatssekretariat für Migration SEM 

3003 Bern 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA 

3003 Bern 

 

 

 

 

10/10 
 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

(an das mitgeteilte schweizerische Zustellungsdomizil gem. Art. 11b Abs. 1 VwVG) 

Fluggesellschaft A 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Fluggesellschaft B 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Fluggesellschaft C 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

(an das mitgeteilte schweizerische Zustellungsdomizil gem. Art. 11b Abs. 1 VwVG) 

Fluggesellschaft D 

 

Für folgende betroffene Dritte erfolgt die Eröffnung der Empfehlung mangels 

Zustellungsdomizil in der Schweiz mittels Publikation eines entsprechenden Hinweises 

im Bundesblatt, Ausgabe Nr. 44 vom 10. November 2015 (BBl 2015 7719): 

 

- Fluggesellschaft E 

 

- Fluggesellschaft F 

 

Fluggesellschaft G 

 

Fluggesellschaft H 

 

- Fluggesellschaft I 

 

 

 

 

 

 

Jean-Philippe Walter