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**Case Identifier:** 4f8457cd-ac2e-5055-a191-eddec5cf7cdf
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-12-22
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 22.12.2022 A/3000/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-3000-2022_2022-12-22.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3000/2022-ABST ACST/28/2022 

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle  

Arrêt du 22 décembre 2022 

 

dans la cause 

 

Monsieur A______ 
et 

Monsieur B______ 
et 

SYNDICAT DE LA POLICE JUDICIAIRE 
et 

UNION DU PERSONNEL DU CORPS DE POLICE DE GENÈVE 
représentés par Me Romain Jordan, avocat 

contre 

DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ, DE LA POPULATION ET DE LA SANTÉ 
 

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EN FAIT 

1)  Le Syndicat de la police judiciaire (ci-après : SPJ) est une association au 

sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210) qui a 

son siège à Genève et dont le but statutaire est notamment la défense 

professionnelle de ses membres. Il a pour membres des inspecteurs et gradés de la 

police judiciaire, de l’état-major de la police et du commissariat de police. 
Monsieur B______ en est le vice-président, lequel est domicilié à Genève, où il 

exerce la profession d’agent de police. 

  L’Union du personnel du corps de police (ci-après : UPCP) est une 
association au sens des art. 60 ss CC qui a son siège à Genève et dont le but 

statutaire est de veiller au respect des droits syndicaux de ses membres par une 

couverture en assurance juridique et à la défense de leurs conditions de travail et 

salariales. Il a pour membres les fonctionnaires du corps de la police, l’inspectorat 
de l’office cantonal des véhicules, les agents de détention, ainsi que leurs retraités. 
Monsieur A______, qui est domicilié à Genève et exerce la profession d’agent de 
police, en est le président. 

2)  Le 17 août 2022, la commandante de la police (ci-après : la commandante) a 

adopté l’ordre de service (ci-après : OS) DERS.03 « sanctions disciplinaires, 
résiliation des rapports de service et rappel à l’ordre », qui a pour objectif de lister 
les sanctions disciplinaires et d’exposer la procédure au terme de laquelle celles-ci 
sont prononcées. Elle s’applique à l’ensemble du personnel de la police, qui 
comprend les policiers, les assistants de sécurité publique et le personnel 

administratif (ch. 1). Son ch. 2 « principes » prévoit notamment que tous les 

collaborateurs ayant commis une violation grave des devoirs de service doivent le 

signaler au chef de service, qui transmet cette information au commandant de la 

police. 

  L’OS DERS.03 est le résultat de la refonte de l’OS DERS I 2.03 « sanctions 
disciplinaires à l’encontre des policiers et du personnel doté d’un pouvoir 
d’autorité » du 19 septembre 2009, qui prévoyait, à son ch. 3.1, que tout 
manquement devait être signalé par tout collaborateur au chef de service qui 

transmettait cette information à la cheffe de la police. 

3)  Par acte expédié le 15 septembre 2022, MM. A______ et B______ ainsi que 

le SPJ et l’UPCP ont saisi la chambre constitutionnelle de la Cour de justice 
(ci-après : la chambre constitutionnelle) d’un recours dirigé contre l’OS DERS.03, 
concluant à l’annulation de l’obligation de se dénoncer figurant à son ch. 2 et à 
l’octroi d’une indemnité de procédure. 

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  Bien que le recours fût dirigé contre une ordonnance administrative, il n’en 
était pas moins recevable. L’approche restrictive de la chambre constitutionnelle, 
qui n’avait, dans sa jurisprudence, pas pris en compte l’avis contraire de la 
doctrine préconisant une ouverture large du recours abstrait, était discutable au vu 

de la teneur de l’art. 124 de la Constitution de la République et canton de Genève 
du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), si bien qu’elle devait faire l’objet d’un 
réexamen. L’OS DERS.03 avait un effet externe, puisqu’en contraignant les 
policiers à se dénoncer, ces derniers ne pouvaient pas faire contrôler la disposition 

litigieuse et se trouvaient sanctionnés en raison des actes disciplinaires commis. 

Seuls lesdits actes pouvaient ainsi être attaqués, et non pas l’obligation de 
dénoncer à l’origine de l’ouverture de la procédure disciplinaire. En outre, dans de 
nombreux cas, la dénonciation aboutirait à une dénonciation pénale, qui était 

obligatoire, si bien que la validité de l’OS DERS.03 ne pouvait pas non plus être 
examinée dans ce cadre, ce d’autant moins que le prévenu avait consenti à se 
dénoncer. Il ne pouvait au demeurant pas être exigé des policiers qu’ils 
transgressent sciemment l’OS DERS.03 aux fins d’un contrôle préjudiciel. Il 
n’existait par conséquent aucune voie de droit subséquente permettant 
raisonnablement aux policiers de faire contrôler la directive entreprise. 

  Sur le fond, l’OS DERS.03 emportait une violation du droit conventionnel 
de ne pas s’auto-incriminer et du droit de procédure pénale de ne pas déposer 
contre soi-même, étant donné que la hiérarchie de la police avait l’obligation 
légale de dénoncer aux autorités de poursuite pénale tout crime ou délit porté à sa 

connaissance. 

4)  Le 19 octobre 2022, la commandante a conclu à l’irrecevabilité du recours, 
subsidiairement à ce qu’un délai lui soit accordé pour se prononcer sur le fond. 

  La teneur de l’OS DERS.03 n’était pas nouvelle, puisque son ancienne 
version contenait la même obligation, formulée de manière plus large. 

L’obligation de signaler à sa hiérarchie toute violation grave des devoirs de 
service n’avait pas systématiquement pour conséquence l’ouverture d’une 
procédure disciplinaire et/ou pénale et les violations des devoirs de service sous 

l’angle disciplinaire n’étaient pas non plus forcément condamnables d’un point de 
vue pénal. Il arrivait du reste fréquemment que le collaborateur qui informait sa 

hiérarchie d’une violation de ses devoirs de service fasse déjà l’objet d’une 
procédure pénale et/ou disciplinaire, de sorte que l’annonce était rarement à 
l’origine de l’ouverture desdites procédures. 

  Les ordonnances administratives ne pouvaient faire l’objet d’un recours 
direct à la chambre constitutionnelle. En effet, l’OS DERS.03 s’appliquait à 
l’ensemble du personnel de la police et ne concernait pas les particuliers, de sorte 
qu’elle ne déployait pas d’effet externe. En outre, l’obligation de se dénoncer 
pouvait avoir pour conséquence le prononcé éventuel d’une sanction disciplinaire 
à l’encontre du collaborateur ayant commis une violation grave de ses devoirs de 

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service, la décision administrative qui lui infligeait une sanction disciplinaire 

pouvant faire l’objet d’un recours à la chambre administrative de la Cour de 
justice (ci-après : la chambre administrative). Les conditions permettant un 

contrôle abstrait des ordonnances administratives n’étaient par conséquent pas 
réunies. 

  Par ailleurs, la qualité pour recourir de l’UPCP était sujette à caution, étant 
donné qu’elle n’avait pas produit ses statuts et qu’il ne ressortait pas de son site 
internet qu’elle défendait les intérêts professionnels de ses membres. 

5)  Le 21 novembre 2022, les recourants ont précisé que, selon ses statuts, 

l’UPCP poursuivait bien le but de défendre ses membres. 

  L’affirmation selon laquelle l’OS DERS.03 n’avait pas d’effet externe car 
ne s’adressant qu’aux policiers était contraire à la jurisprudence fédérale, laquelle 
prenait en compte l’existence de droits et obligations s’appliquant à une personne 
à titre individuel. Tel était le cas de l’OS DERS.03, qui touchait les policiers dans 
leur situation juridique. Le contrôle judiciaire ultérieur d’une décision 
administrative était insuffisant et ne permettait au demeurant pas l’examen d’une 
procédure pénale susceptible d’être ouverte suite aux obligations contenues dans 
l’OS DERS.03. 

6)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées. 

EN DROIT 

1)  La chambre constitutionnelle examine d’office la recevabilité des recours 
qui lui sont adressés (art. 11 al. 2 et 76 de la loi sur la procédure administrative du 

12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; ACST/2/2022 du 14 mars 2022 consid. 1). 

2)  Les recourants contestant une disposition de l’OS DERS.03 édicté par la 
commandante, il convient d’examiner la recevabilité du recours du point de vue 
de l’acte attaquable. 

3)  La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a 

Cst-GE). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit des lois 
constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B al. 1 
let. a LOJ introduit par la loi 11'311), ainsi que, à certaines conditions, des arrêtés 

du Conseil d’État (ACST/30/2021 du 29 juin 2021 consid. 1a et les références 
citées). 

  En adoptant l’art. 130B al. 1 let. a LOJ, le législateur cantonal a eu une 
conception restrictive des actes normatifs visés par l’art. 124 let. a Cst-GE, 

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estimant, à l’instar de l’exécutif (MGC en ligne [www.ge.ch/grandconseil/] ad 
PL 11'311, p. 12), que les normes communales ne font pas partie des actes sujets à 

un contrôle abstrait, pas plus que les directives et autres ordonnances 

administratives. Il a cependant souligné que cette disposition mettait « clairement 

en évidence qu’il s’agit d’actes généraux et abstraits et non pas individuels et 
concrets » (MGC [en ligne], séance du 11 avril 2014 ; Arun BOLKENSTEYN, Le 

contrôle des normes, spécialement par les cours constitutionnelles cantonales, 

2014, p. 291 ss ; Michel HOTTELIER / Thierry TANQUEREL, La Constitution 

genevoise du 14 octobre 2012, SJ 2014 II 341 ss, 352 s., 377 ss et 382). 

4) a. Selon la jurisprudence, un acte normatif est un acte général (destiné à 

s’appliquer à un nombre indéterminé de personnes) et abstrait (se rapportant à un 
nombre indéterminé de situations) qui affecte d’une façon quelconque la situation 
juridique des particuliers, notamment en leur imposant une obligation de faire, de 

s’abstenir ou de tolérer ou en réglant de toute autre manière et de façon obligatoire 
leurs relations avec l’État, ou encore qui a trait à l’organisation des autorités 
(ATF 136 II 415 consid. 1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_21/2020 du 23 mars 

2021 consid. 2.1). 

 b. Ne sont en revanche pas considérées comme des actes normatifs les 

ordonnances administratives, à savoir les actes servant à régler le fonctionnement 

de l’administration, destinés aux employés et services de l’État. Elles ne sont pas 
obligatoirement publiées, ne lient ni le juge ni l’administration en tant que telle ni 
les administrés, auxquels elles ne peuvent pas imposer des obligations ou octroyer 

des droits (ATF 141 V 175 consid. 4.1). Elles ne reposent pas sur une délégation 

législative formelle, mais sur le pouvoir hiérarchique ou le pouvoir de 

surveillance, si bien qu’elles ne doivent rien contenir qui sorte du cadre légal et ne 
sont impératives pour les autorités d’application de la loi que dans la mesure où 
elles en restituent le sens exact (ATF 142 II 182 consid. 2.3.2). 

  Les ordonnances administratives peuvent viser à une application uniforme 

du droit en agissant sur l’exercice du pouvoir d’appréciation et l’application de 
dispositions contenant des notions juridiques indéterminées ou régir l’organisation 
et l’exécution des tâches de l’administration (ATF 128 I 167 consid. 4.3 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_21/2020 précité consid. 2.2). Ces dernières concernent en 

particulier l’utilisation, par les agents de l’État, des moyens matériels mis à leur 
disposition, l’organisation de leur travail ou encore les règles de comportement et 
de diligence que doivent observer les employés de l’État dans l’exercice de leurs 
fonctions. Tel est le cas des nombreux ordres de service régissant les polices 

cantonales, qui ont un caractère interne même si leur application peut avoir des 

effets sur les particuliers et des effets sur la situation juridique des fonctionnaires 

vis-à-vis de l’État, la violation d’un ordre de service pouvant constituer une faute 
disciplinaire (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 333 s et les références citées). 

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 c. Faute d’avoir des effets juridiques directs sur les particuliers, les 
ordonnances administratives ne peuvent faire l’objet d’un recours en tant que 
telles, seules les décisions concrètes, prises le cas échéant conformément aux 

instructions internes, pouvant l’être. Dans ce cadre, la conformité de l’ordonnance 
administrative avec la loi ou la Constitution pourra faire l’objet d’un examen 
(Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 336 et les références citées). 

  Le Tribunal fédéral a néanmoins développé une jurisprudence selon laquelle 

il est possible d’attaquer des ordonnances administratives directement et 
abstraitement, pour autant que les instructions à l’intention des organes de 
l’administration qui y sont contenues touchent les droits protégés des particuliers, 
et déploient de la sorte des effets externes, c’est-à-dire qu’elles portent atteinte au 
moins indirectement à la position juridique des administrés. Cependant, même 

dans un tel cas de figure, une ordonnance administrative ne peut être attaquée 

lorsque l’intéressé peut contester, au moyen des voies de recours usuelles, les 
décisions prononcées dans le domaine qu’elle régit (ATF 136 II 415 consid. 1.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_21/2020 précité consid. 2.2). Un recours abstrait 

n’est donc recevable à l’encontre des ordonnances administratives que lorsque 
celles-ci déploient des effets externes et que les décisions ou ordres concernés, 

fondés sur ces ordonnances, ne peuvent pas être raisonnablement contestés par 

l’intéressé (ATF 128 I 167 consid. 4.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_21/2020 
précité consid. 2.2 et les références citées). 

  Ainsi, dans le cas d’une directive édictée par un établissement public 
autonome de soins médicaux, le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable, 

motif pris que des possibilités de protection juridique étaient disponibles et 

permettaient de se plaindre de l’application de la directive (arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_613/2015 du 7 mars 2017 consid. 5.3). Plus récemment, dans le cas 

d’une communication d’un département constituant une information sur la 
manière dont serait à l’avenir appliquée une disposition cantonale, le Tribunal 
fédéral a considéré qu’un tel acte ne pouvait constituer en tant que tel un acte 
assimilable à un acte normatif attaquable, ce d’autant moins qu’une décision du 
même département prise en vertu de sa nouvelle pratique était susceptible de faire 

l’objet d’un recours auprès des autorités judiciaires cantonales compétentes, le cas 
échéant jusqu’au Tribunal fédéral. Il a dès lors déclaré irrecevable le recours 
dirigé contre cette communication (arrêt du Tribunal fédéral 1C_21/2020 précité 

consid. 2.3 et 2.4 ; voir également l’ACST/17/2020 du 19 juin 2020, confirmé par 
l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_454/2020 du 23 mars 2020, et l’ACST/18/2020 du 
19 juin 2020). Par ailleurs, la chambre de céans a également déclaré irrecevable 

un recours dirigé contre un plan cantonal de gestion des déchets, notamment au 

motif qu’un tel acte, assimilable à une ordonnance administrative, pouvait être 
contesté indirectement lors de la délivrance d’une autorisation d’exploitation, qui 
prenait la forme d’une décision sujette à recours (ACST/2/2022 précité, confirmé 
par arrêt du Tribunal fédéral 1C_240/2022 du 21 novembre 2022). 

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5)  En l’espèce, comme l’indiquent les recourants, l’OS DERS.03 est une 
ordonnance administrative. Outre le fait qu’il n’émane d’aucune des autorités 
mentionnées à l’art. 130B al. 1 let. a LOJ mais de la commandante qui dirige la 
police (art. 4 al. 2 de la loi sur la police du 9 septembre 2014 - LPol - F 1 05), 

laquelle est placée sous l’autorité du Conseil d’État (art. 2 al. 1 LPol), il 
s’applique au seul personnel de la police mentionné à l’art. 19 al. 1 LPol, en fixant 
notamment les procédures applicables en matière de sanctions disciplinaires. 

L’OS DERS.03 ne s’applique ainsi pas aux particuliers, ni de manière directe ni 
de manière indirecte, et ne produit aucun effet à leur égard. Il ne peut dès lors en 

principe faire l’objet d’un recours devant la chambre de céans. 

  Encore convient-il d’examiner si l’OS DERS.03 pourrait être attaqué 
directement, aux conditions restrictives posées par la jurisprudence. Comme 

rappelé ci-dessus, cet acte ne produit pas d’effet externe à l’égard des particuliers 
dont la position juridique n’est pas, même indirectement, affectée et ne concerne 
que le personnel de la police dans le cadre de ses rapports de service. Les 

recourants soutiennent toutefois que l’obligation faite audits membres du 
personnel par le ch. 2 de l’OS DERS.03 de signaler au chef de service toute 
violation grave des devoirs de service emporterait un tel effet externe les 

concernant, en touchant leur situation juridique individuelle Ce point peut 

toutefois souffrir de rester indécis, en présence de la possibilité qui leur est offerte 

de contester, au moyen des voies de recours usuelles, les sanctions disciplinaires 

prononcées à leur encontre. 

  En effet, comme le rappelle l’art. 19 du règlement général sur le personnel 
de la police du 16 mars 2016 (RGPPol – F 1 05.07), les sanctions disciplinaires, 
au sens de l’art. 36 LPol, peuvent faire l’objet d’un recours à la chambre 
administrative, qui a un plein pouvoir d’examen en fait et en droit (art. 61 al. 1 
LPA). De jurisprudence constante, la chambre administrative est habilitée à 

revoir, à titre préjudiciel et à l’occasion de l’examen d’un cas concret, la 
conformité des normes de droit cantonal au droit fédéral (ATA/1191/2021 du 

9 novembre 2021 consid. 6 et les références citées). Il ne saurait en aller 

différemment en l’occurrence de l’OS DERS.03, qui pourra, à l’occasion d’une 
sanction disciplinaire, être contesté par le membre du personnel concerné durant 

la procédure administrative, non seulement en cas d’éventuelle sanction pour 
défaut de signalement comme les recourants l’allèguent, mais également, en cas 
de signalement, dans le cadre des sanctions contestées. Par conséquent, étant 

donné que les décisions fondées sur l’OS DERS.03 peuvent être raisonnablement 
contestées par les membres du personnel concernés devant une juridiction 

administrative, il importe peu qu’elles ne le soient pas devant une autorité pénale, 
comme l’indiquent les recourants. 

  L’OS DERS.03 ne peut ainsi faire l’objet d’un contrôle abstrait des normes, 
conformément à la jurisprudence bien établie, dont il n’y a pas lieu de s’écarter et 

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qui a encore été récemment confirmée par le Tribunal fédéral (arrêt 1C_21/2020 

précité consid. 2.2 et 2.4). Il s’ensuit que le recours est irrecevable, sans que doive 
être examinée la question de savoir si les ordonnances administratives peuvent, 

lorsque les conditions sont remplies, faire l’objet d’un contrôle abstrait des 
normes au plan cantonal genevois au vu de la teneur de l’art. 130B al. 1 let. a LOJ 
(ACST/17/2020 et ACST/18/2020 précités consid. 8), approche que le Tribunal 

fédéral a au demeurant jugée compatible avec l’art. 124 let. a Cst-GE (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_676/2019 du 23 mars 2021 consid. 4.2). 

6)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge 
solidaire des recourants (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne 

leur sera accordée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

déclare irrecevable le recours interjeté le 15 septembre 2022 conjointement par 

Messieurs A______ et B______ ainsi que par le Syndicat de la police judiciaire et 

l’Union du personnel du corps de police contre l’ordre de service de la commandante de 
la police « OS DERS.03 sanctions disciplinaires, résiliation des rapports de service et 

rappel à l’ordre » du 17 août 2022 ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge solidaire de Messieurs A______ et 

B______ ainsi que du Syndicat de la police judiciaire et l’Union du personnel du corps 
de police ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 

trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 

recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 

moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 

adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par 

voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en 
possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 

l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat des recourants, ainsi qu’au 
département de la sécurité, de la population et de la santé. 

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Siégeant : M. Verniory, président, M. Pagan, Mme Lauber, MM. Knupfer et Mascotto, 

juges. 

Au nom de la chambre constitutionnelle : 

la greffière-juriste : 

 

 

C. Gutzwiller 

 

 le président siégeant : 

 

 

J.-M. Verniory 

 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  

 

 la greffière :