# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f83c4e66-9753-5b5f-8283-43f3ccb35037
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-08-28
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 28.08.2015 CDP.2012.377 (INT.2015.343)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2012-377_2015-08-28.html

## Full Text

A.                           
Le 2 décembre 2011, l’opérateur X. SA, par la
société Y. SA, a présenté à la commune Z. (ci-après la commune) une demande de
permis de construire pour une nouvelle station de base de téléphonie mobile de
l’opérateur X., rue [aa], sur la parcelle no [bb] appartenant à l’entreprise D.
SA, sise en zone d'industrie légère d'artisanat et de commerce. A., B. et C.
ont fait opposition à ce projet en invoquant une pléthore d'antennes de téléphonie
mobile à Z., la mise en danger de la santé des habitants du village, en sus des
voisins immédiats de l'installation. Ils ont critiqué sa hauteur et le fait
qu'elle soit implantée à proximité d'un quartier d'habitation et fait valoir
qu'elle entraînerait une perte de valeur de leur propriété. Peu après, A. a
adressé au conseil communal une pétition signée par 266 habitants, requalifiée
d'opposition, demandant à la commune de proposer un autre emplacement au vu de
la proximité entre l'antenne prévue et de nombreuses habitations ainsi que la
présence d'autres installations sur le territoire communal. D'autres
oppositions ont été faites par des tiers. Par décision du 27 juin 2012, la commune
a refusé le permis de construire, malgré le préavis favorable du rapport de
synthèse du service cantonal de l'aménagement du territoire (SATAC). Elle a
fait valoir, en sus du défaut d'esthétisme du projet, que l'antenne se trouverait
à proximité d'une zone de densification de population, que son implantation
avait suscité un nombre élevé d'oppositions et qu'on avait peu de recul sur les
effets des émissions de rayons non ionisants sur la santé. Elle a invoqué son
règlement communal, dont l'article 22 lui donnait la compétence de s'opposer à
un projet pouvant incommoder le voisinage. Elle a fait état des craintes de la
population que les efforts d'information de la requérante n'avaient pas permis
de dissiper. Elle a prié l'opérateur d'adapter son projet afin de diminuer
l'impact sur la population, de ne pas se trouver en zone de concentration des
nuisances et d'éviter des craintes irréversibles soulevées par une information
tardive. Par lettre du 27 juin 2012, la commune a informé les opposants, parmi
lesquels A., B. et C., qu'elle avait rendu une décision refusant le permis de
construire et qu'il était fort probable que l'opérateur la conteste.

L’opérateur X. SA a fait recours à l'encontre de cette décision devant
le Conseil d'Etat. Dans le cadre de l'instruction de ce recours, celui-ci,
représenté par le service juridique du Département de la justice, de la
sécurité et des finances (DJSF, actuellement Département de la justice, de la
sécurité et de la culture [DJSC]), a sollicité la détermination de
la commune et des opposants mais non celle de A., C. et B. C. s'en est étonné
par lettre du 19 septembre 2012 en remettant simultanément ses observations.
Sous lettre "B. Impact esthétique du projet", C. a notamment invoqué
une récente jurisprudence du Tribunal fédéral permettant aux communes de
limiter l'implantation d'antennes de téléphonie mobile dans les zones
d'habitation et de proposer d'autres endroits aux opérateurs, comme l'avait
fait le conseil communal de Z.. Il a mis en exergue le fait que l'antenne,
quoique située dans une zone d'industrie légère, avait pour environnement
direct de nombreuses maisons individuelles et des immeubles locatifs. Le
service juridique s'est excusé de son omission de consultation et a intégré ces
pièces au dossier.

Le Conseil d'Etat a admis le recours de l’opérateur X. SA par décision
du 14 novembre 2012. Il a considéré que A., C.et B. avaient qualité pour
s'opposer en tant que voisins à l'implantation projetée. Rappelant la loi et la
jurisprudence applicables aux antennes de téléphonie mobile et à l'effet du
rayonnement non ionisant, il a considéré que les conditions posées par la
législation fédérale étaient remplies et que le conseil communal ne pouvait
refuser l'autorisation de construire en se prévalant du principe de précaution
pour s'opposer au rayonnement non ionisant, pas davantage qu'en invoquant la
clause d'esthétique, compte tenu de l'apparence de l'environnement construit.
Il n'a pas abordé l'application de la disposition du règlement communal
permettant à l'autorité de s'opposer à un projet susceptible d'incommoder le
voisinage. Il a annulé la décision du conseil communal et lui a renvoyé la
cause pour qu'il accorde le permis de construire à l'opérateur.

B.                           
C., A. et B. défèrent cette décision à la Cour
de droit public du Tribunal cantonal par recours du 17 décembre 2012. Ils
invoquent une violation des règles relatives à la hauteur des constructions et
aux distances dans la mesure où les gabarits de l'installation forjettent sur
leur parcelle et se croisent avec ceux de l'entreprise sur laquelle le mât sera
implanté. Ils dénient à la requérante, entreprise privée, la possibilité d'invoquer
l'intérêt public et mettent en évidence le défaut d'esthétisme de la
construction et la violation de règles touchant la police du feu. Ils concluent
à l'annulation de la décision entreprise et à ce que la CDP, statuant au fond,
refuse le permis de construire, subsidiairement renvoie la cause au Conseil
d'Etat pour nouvelle décision au sens des considérants, sous suite de frais et
dépens. Ils déposent plusieurs pièces et sollicitent une vision locale.

C.                           
Le Conseil d'Etat se détermine par le service
juridique du DJSF (aujourd'hui DJSC). Il fait valoir que les nouveaux griefs
des recourants relatifs à une violation des règles du droit de la construction
ne sont pas recevables faute d'avoir été soulevés au stade de l'opposition et
conteste, en invoquant la jurisprudence de la Cour de céans (CDP.2009.250-252),
que les règles relatives aux gabarits et à la hauteur de l'installation soient
applicables aux antennes de téléphonie mobile. Il se réfère au surplus à sa décision
et conclut au rejet du recours pour autant qu'il soit recevable. 

La Commune Z. ne formule pas de remarques. L’opérateur X. SA analyse la
loi applicable et soutient que les gabarits ne s'appliquent pas et que les
recourants n'établissent pas un intérêt public prépondérant pour la clause
d'esthétisme, l'implantation prévue étant par ailleurs située dans une zone
industrielle, bordée d'une ligne de chemin de fer et accueillant des bâtiments
industriels ainsi que la déchetterie communale. Elle conclut au rejet du
recours et à la confirmation de la décision du Conseil d'Etat. 

Les recourants répliquent.

Le Conseil d'Etat, par le service juridique du DJSF, duplique, l’opérateur
X. SA également. La Commune Z. ne s'exprime pas.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                           
a) Selon l'article 32 let. a LPJA, a qualité pour
recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou
commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée. La jurisprudence rendue en application de
cette disposition reconnaît la qualité pour recourir à celui qui subit les
conséquences de la décision attaquée dans une mesure et avec une intensité plus
grandes que quiconque, sans que les normes invoquées doivent nécessairement
être en relation avec les intérêts protégés. Le recourant doit toutefois se
trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en
considération avec l'objet de la contestation. En matière de construction, le
voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe
la qualité pour recourir (ATF 136 II 281
cons. 2.3.1, 121
II 171 cons. 2b). Le critère de la distance n'est pas le seul déterminant.
Le voisin peut, selon la topographie, le régime des vents, la situation des
parcelles ou pour d'autres motifs encore, être touché plus que quiconque et se
voir ainsi reconnaître la qualité pour recourir, alors même qu'il se trouverait
à une distance relativement élevée de la construction litigieuse. Cette
question dépend avant tout d'une appréciation de l'ensemble des éléments de
fait juridiquement pertinents et, en particulier, de la nature et de
l'intensité des nuisances susceptibles d'atteindre le voisin. S'il est certain
ou très vraisemblable que l'installation ou la construction litigieuse sera à
l'origine d'immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée –
atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces
derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 136 II 281
cons. 2.3.1). Il incombe au recourant d'alléguer les faits propres à fonder sa
qualité pour agir lorsqu'ils ne ressortent pas à l'évidence de la décision
attaquée ou du dossier de la cause (ATF 133 II 249
cons. 1.1). Par ailleurs, la proximité avec l'objet du litige ne suffit pas à
elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir contre l'octroi d'une
autorisation de construire. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique
de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette
d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement
de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée; il doit
ainsi invoquer des dispositions du droit public des constructions susceptibles
d'avoir une incidence sur sa situation de fait ou de droit; peu importe à cet
égard que ces dispositions ne soient pas destinées à protéger le recourant;
toutefois, de manière à endiguer l'action populaire, la seule poursuite d'un
intérêt général et abstrait à la correcte application du droit ne suffit pas
(ATF 137 II 30
cons. 2.2.3; arrêt du TF du 28.04.2014
[1C_754/2013] cons. 3.1). On admet que le recourant retire un avantage
pratique de la procédure si l'issue favorable du recours empêche la réalisation
de la construction selon les plans autorisés (ATF précité, cons. 2.3). Un
intérêt pratique et concret d'un voisin à se plaindre de l'absence d'équipement
d'une parcelle voisine a par exemple été reconnu dans la mesure où, en cas
d'admission de ce grief, le projet de construction ne serait pas réalisé ou pas
autorisé selon les plans prévus (arrêt du TF du 16.07.2010
[1C_236/2010] cons. 1.5). La jurisprudence a en revanche considéré que des
voisins, situés à environ 100 mètres de la construction projetée, ne sont pas
particulièrement atteints par ce projet s'ils ne voient pas depuis leur
propriété la toiture qu'ils critiquent (arrêt du 30.01.2012
[1C_338/2011] cons. 3, publié in SJ 2012 I 422). De même, la qualité pour recourir est en principe
déniée au voisin lorsque l'objet du litige concerne uniquement l'application de
règles relatives à l'aménagement intérieur des constructions puisque l'impact
visuel de la construction ne serait de toute manière pas modifié (arrêt du TF
du 23.01.2013 [1C_565/2012] cons. 2.3).

b) L'article 33 al. 3 let. a LAT impose aux cantons de reconnaître, sur
le plan cantonal, la qualité pour recourir au moins dans les mêmes limites que
pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral. On
retrouve ce principe à l'article 111 LTF qui prescrit que la qualité de partie
à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à
quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral. Ainsi, la qualité
pour recourir du droit cantonal, à savoir l'article 32 let. a LPJA, doit être
définie au moins aussi largement que la disposition fédérale (ATF 137 II 30, cons.
2.2.1 p. 32).

c) En l'occurrence, les recourants, dont la maison d'habitation est
située sur une parcelle qui jouxte l'emplacement prévu pour l'antenne, située
de surcroît à la limite de leur propriété, sont particulièrement touchés par la
décision attaquée. Ils ont été les initiateurs d'une pétition adressée à
l'autorité communale à l'encontre de ce projet, démarche qui paraît avoir
influencé la décision négative du conseil communal. Ils ont par ailleurs
participé à la procédure d'opposition, sans toutefois qu'il soit explicitement entré
en matière sur leurs arguments dans la mesure où le conseil communal a refusé
l'autorisation de construire demandée. Ils ont manifestement qualité pour
recourir contre la décision du Conseil d'Etat du 14 novembre 2012.

Le Conseil d'Etat relève dans ses observations que les griefs des
recourants relatifs à la violation des normes de police des constructions ne
sont pas recevables, à mesure qu'ils sortiraient du cadre matériel admissible
de l'objet du litige. Il cite la doctrine selon laquelle l'objet d'une
procédure administrative ne peut s'étendre ou qualitativement se modifier au fil
des instances et estime que l'autorité de recours n'a pas à examiner les
prétentions et les griefs qui n'ont pas fait l'objet du prononcé de l'instance
inférieure. Ce principe conserve toute sa validité en ce qui concerne l'objet
du litige ou de la contestation, mais on relèvera que la doctrine est plus
nuancée en rapport avec les nouveaux motifs juridiques que le recourant peut
invoquer sans étendre le cadre de l'objet du litige. Les nouveaux moyens
(rechtliche Noven) qui accompagnent un nouvel élément de motivation seraient
admissibles en tout temps en procédure administrative, spécialement lorsque les
instances de recours doivent appliquer les lois d'office et ne sont pas liées
aux motifs des conclusions des parties. En conséquence et selon certains auteurs,
le recourant pourrait soutenir un autre raisonnement juridique devant
l'autorité de recours que celui qu'il a soutenu devant l'instance inférieure (Seethaler/Bochsler,
VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich
2009, ad. art. 52, nos 77 ss, 81, p. 1036). En l'espèce, point n'est
besoin de trancher cette question. En effet, les recourants ont manifesté leur
opposition au projet d'antenne par le biais d'une pétition, requalifiée d'
"Opposition", qui demande l'arrêt de "la construction d'une
antenne de téléphonie mobiles" (sic) fondée sur la hauteur de celle-ci,
soit 25 mètres, à proximité des habitations. Les recourants ont également fait
formellement opposition au projet par lettre du 24 février 2012, en relevant
qu'il existait déjà plusieurs antennes de téléphonie mobile à Z., que le
domaine d'activité du projet mettrait en danger les voisins concernés et les
habitants du village en raison de la présence d'électro smog, spécialement leur
maison, située à 15 m de l'antenne qui se dresserait à 2,20 m de la clôture de
leur terrain. Ils ont également fait état de risques de dévaluation de leur
propriété. En ce qui concerne la terminologie employée, il est vrai que les
motifs qu'ils ont fait valoir devant le conseil communal ne se recouvrent pas avec
la violation des règles sur la construction développées dans leur recours, sauf
pour ce qui est de la hauteur de la construction prévue, mais matériellement,
l'argument de la proximité de l'antenne, compte tenu de sa hauteur et de la
distance au sol avec leur maison d'habitation, qu'ils ont relevé dans leur
opposition individuelle aussi bien que dans la procédure d'opposition
collective, relève bien du droit des constructions. Les motifs du recours sont
donc recevables.

3.                           
a) Selon la jurisprudence de la Cour de céans,
les installations de téléphonie mobile, en tant qu'éléments d'infrastructure
dans les zones à bâtir, ne peuvent être admises de façon générale et
indépendamment de leur affectation. Dans le cadre d'une procédure ordinaire
d'autorisation, il faut démontrer qu'elles sont conformes à l'affectation de la
zone dans laquelle elles sont construites (art. 22 al.
2 let. a LAT). A l'intérieur des zones à bâtir, les installations de
téléphonie mobile ne peuvent être considérées comme conformes à l'affectation
de la zone que si leur emplacement et leur configuration sont en rapport
fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent être construites et si elles
desservent essentiellement des terrains dans la zone à bâtir. Une
infrastructure peut être considérée comme conforme à l'affectation de la zone
si, suivant les circonstances, elle équipe la zone à bâtir dans son entier et
pas seulement le secteur en question (ATF 138 II 173
cons. 5.3, 133
II 321 cons. 4.3.2; arrêt du TF du
27.09.2011 [1C_44/2011] cons. 3.1; arrêt du 30.04.2015 in CDP.2013.351).
Les prescriptions d'aménagement du territoire ne doivent pas violer les
intérêts publics concrétisés dans la législation sur les télécommunications,
c'est-à-dire qu'elles doivent tenir compte de l'intérêt qu'il y a à offrir un
service de téléphonie mobile de bonne qualité et à assurer une concurrence
efficace entre les opérateurs de téléphonie mobile au sens de la législation
fédérale sur les télécommunications. Comme moyen d'aménagement du territoire,
les cantons et les communes disposent d'abord de la planification négative,
selon laquelle les installations de téléphonie mobile sont par principe
inadmissibles dans certaines zones déterminées. Des mesures de planification
positives sont aussi possibles, qui instaurent des zones spéciales pour les
installations de téléphonie mobile, à condition qu'il s'agisse d'emplacements
qui conviennent particulièrement bien et qui permettent un approvisionnement
suffisant par tous les opérateurs de téléphonie mobile. La concentration de
sources d'émission à l'intérieur de la zone est toutefois limitée par les
valeurs limites de l'installation de l'ordonnance du 22 décembre 1999 sur la
protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; ATF 133 II 64
cons. 5.3, p. 67 in JT 2008 I, p. 41s.). La condition pour des mesures
d'aménagement du territoire est dans tous les cas une base légale de droit
communal ou cantonal (Zufferey et autres in JT 2008, p. 602 ss). Comme
le relève le Conseil d'Etat, la législation cantonale et les règlements communaux
n'en contiennent pas.

b) La loi cantonale sur les constructions du 25 mars 1996 (LConstr.) règle la
procédure du permis de construire et assure sa coordination avec les
dispositions du droit fédéral et du droit cantonal touchant différents domaines
(art. 1 al. 2 LConstr.).
Sont soumises à cette loi toutes les constructions et installations entreprises
par l'homme, conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont
propres à influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une
modification sensible à l'aspect du terrain, en chargeant les réseaux
d'équipement ou en portant atteinte à l'environnement (art. 2 al. 1 LConstr.). Les
installations qui servent aux transports, aux communications et à la production
d'énergie sont considérées comme des constructions ou des installations (art. 2
al. 2 let. a LConstr.).
Ne sont pas assujetties à la loi les constructions et les installations qui, en
vertu de la législation fédérale, ne sont pas soumises à la souveraineté du
canton en matière de constructions (art. 3 al. 1 let. a LConstr.).

Les notions de constructions ou installations figurant dans la LConstr. sont reprises
de l'article 22 al. 1er de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 et s'imposent aux cantons.
La pratique ne distingue pas entre constructions et installations, la
casuistique portant sur l'octroi d'un permis de construire et non sur la nature
de construction ou d'installation. En l'espèce, il n'est pas contesté que
l'installation d'une antenne de téléphonie mobile est soumise à autorisation,
qu'elle soit considérée comme une construction ou une installation.

c) Les directives de l'OFCOM pour la téléphonie mobile, contenues dans
le Guide à l'intention des communes et des villes, précisent qu'en principe,
les stations de téléphonie mobile font partie de la zone habitée. Dans ce cas,
elles sont en général conformes à l'affectation de la zone, sous réserve de la
planification des sites dans le cadre du plan d'affectation communal. Le droit
de la construction définit les exigences de base posées aux constructions et
installations ainsi qu'aux affectations des biens-fonds. Les installations
d'antennes doivent respecter les mêmes prescriptions que les autres
constructions et installations (emplacement des constructions, distances à
respecter, dimension, conception, prescriptions techniques, telle la sécurité
statique et bien d'autres encore). L'autorisation de construire évalue
uniquement le respect des prescriptions de droit public. Si elles sont
respectées, l'autorisation doit être octroyée, car il existe un droit correspondant.

4.                           
a) En l'espèce, les recourants demandent le respect,
pour l'antenne projetée, des règles légales en ce qui concerne la hauteur et la
distance entre les constructions et installations, alors que le tiers intéressé
et l'intimé font valoir qu'elle fait partie des installations, de sorte que les
règles relatives à la hauteur et à la distance entre les constructions ne lui
seraient pas applicables. Il conviendrait en effet de distinguer entre les
constructions, par quoi il faudrait comprendre les bâtiments, et les
installations.

En ce qui concerne la hauteur d'une antenne de téléphonie mobile, le
Tribunal administratif (TA) a effectivement estimé qu'un projet d'installation
de téléphonie mobile était conforme à l'article 59 al. 3 de la loi cantonale
sur l'aménagement du territoire (LCAT), selon lequel, à
défaut de disposition dans le plan d'aménagement communal, la hauteur maximum
de corniche est de 20 mètres et que cette disposition, en lien avec les
articles 46 ss RELCAT,
ne laisse place à aucune interprétation et réglemente la construction de
véritables bâtiments dans la mesure où il est fait référence, afin de
déterminer leur hauteur, à la hauteur de la corniche ou du faîte ou au nombre
de niveaux, critères qui ne s'appliquent pas à une antenne de téléphonie mobile
(arrêt non publié du TA du 13.02.2007 [TA.2005.152] cons. 4c; cf. aussi pour
des dispositions similaires de règlements d'aménagement communaux cités dans un
arrêt non publié de la CDP du 15.2.2011 [CDP.2009.153-AMTC], cons. 3a et dans
les arrêts non publiés du TA des 11.03.2008 [TA.2006.119.AMTC] cons. 5b et
08.07.2008 [TA.2007.425-AMTC] cons. 3b). La jurisprudence d'autres cantons
s'est également prononcée à l'encontre de la prise en considération de la
hauteur des antennes implantées sur la toiture de bâtiments, ainsi que des
installations techniques annexes; ils servent à l'installation de l'antenne et
non à l'exploitation de l'immeuble, de sorte qu'ils ne sont pas considérés
comme des bâtiments additionnels techniquement nécessaires et construits sur le
toit, et échappent ainsi aux quotas de hauteur (VGer SG B 2013/134 du
11.11.2014 cité in DC 2015 p. 107). Le Tribunal fédéral a protégé cette
appréciation pour le droit genevois dans un arrêt du 15.04.2008
([1C_18/2008], où il examinait la contestation sous l'angle de l'arbitraire
en laissant ouverte la question de la nécessité d'une éventuelle dérogation).
Il n'y a pas lieu de revenir sur la jurisprudence neuchâteloise exposée
ci-dessus.

En ce qui concerne la distance entre les bâtiments et installations,
selon l'article 18 du règlement d'exécution de la loi cantonale sur
l'aménagement du territoire (RELCAT), celle-ci est fixée de façon à assurer à
chacun l'espace, l'ensoleillement et la lumière nécessaires. L'article 19 RELCAT définit le
gabarit et l'article 20 RELCAT
en prescrit l'application aux bâtiments, qu'ils soient ou non habitables, ainsi
qu'aux murs de soutènement. Les traces des gabarits de deux bâtiments ne
doivent pas se croiser, même si ceux-ci sont situés sur une même parcelle (art.
24 RELCAT). Une antenne de téléphonie mobile, tout comme les installations
techniques annexes, ne pouvant être considérée comme un bâtiment, au sens de la
jurisprudence citée ci-dessus, les gabarits ne s'appliquent pas à l'installation
projetée, si ce n'est pour le mur de soutènement d'une longueur de 7.25 mètres
et de la nouvelle clôture d'une hauteur de 2 mètres. Selon les plans figurant
au dossier et présentant la structure projetée vue d'en haut, la distance entre
la limite de la propriété des recourants et le mur de soutènement sera de 70 cm,
mais comme il sera construit en-dessous du terrain naturel, la limite de
gabarits ne s'y applique pas. 

b) Se pose en revanche la question du respect des limites du droit de
la construction du point de vue de la protection contre les incendies. La
distance entre les bâtiments et installations est fonction, comme pour leur
hauteur, des gabarits, qui ne s'appliquent pas à une antenne de téléphonie
mobile. Les distances entre les bâtiments répondent cependant à d'autres
impératifs que la salubrité et la luminosité, en particulier ceux relevant de
la protection contre les incendies (art. 8 LConstr.). Les
recourants font valoir que l'implantation génère un risque d'incendie et de
dommage pour leur propriété, en particulier en cas de chute de l'antenne. Or,
le risque d'incendie n'a pas été examiné spécifiquement par le SATAC dans son
rapport de synthèse et le Conseil d'Etat ne s'en est pas davantage saisi. Ce
rapport se limite à reprendre le contenu de la norme de protection incendie
(NPI) et d'une partie de la directive y afférente (DPI) sans l'appliquer au cas
particulier. La distance de sécurité entre les bâtiments, ouvrages et
installations est celle prescrite par le droit de la construction ainsi que,
chaque fois que cela est nécessaire, la distance minimale pour garantir une
protection contre l'incendie suffisante (art. 26 NPI et art. 2.1 DPI). La
distance de sécurité doit être fixée de manière à éviter la mise en danger
réciproque des bâtiments, ouvrages et installations par propagation d'un
incendie. Le type de construction, la situation, l'étendue et l'affectation
doivent être pris en compte (art. 27 NPI). Lorsque les distances exigées par le
droit de la construction sont insuffisantes mais qu'elles ne peuvent pas être
augmentées, il faut prendre des mesures qui empêchent la propagation d'un
incendie.

En l'espèce, du fait que les installations techniques d'une antenne de
téléphonie mobile sont sous tension électrique 24 heures sur 24, il existe un
risque de court-circuit et donc d'incendie. Le mât est par ailleurs susceptible
d'être frappé par la foudre. Au vu de la faible distance entre les
installations techniques et le mur de l'entreprise D. SA, un danger de
propagation d'incendie existe. Compte tenu de l'emplacement des installations,
il pourrait n'être détecté que tardivement. Les spécificités du local
industriel adjacent n'ont pas été examinées, alors qu'il se trouve à moins de
2.5 m de l'installation projetée. S'y ajoute le fait que, vu l'étroitesse des
accès, les mesures d'intervention seront rendues plus difficiles. Le danger en
découlant pour les recourants consiste d'une part dans les dégagements de fumée
et d'autre part dans une éventuelle atteinte à l'antenne susceptible de causer
des dégâts à leur propriété.

Le préavis de synthèse du SATAC, qui se borne à reprendre la teneur de
la NPI et de la DPI sans en appliquer les principes au cas individuel, s'avère
insuffisant en l'espèce. Il incombait au service de recueillir un avis
circonstancié du bureau de la prévention des incendies sur le risque concret
représenté par le projet.

5.                           
Le recours est admis et la décision attaquée
annulée. Le dossier est renvoyé à la commune pour qu'elle procède à l'examen de
la demande en requérant les préavis nécessaires des services compétents.

L'Etat n'étant pas astreint aux frais, il n'en sera pas perçu (art. 47
al. 2 LPJA) et
l'avance de frais sera remboursée aux recourants. Ceux-ci, qui obtiennent gain
de cause, n'ont pas procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel
avant le dépôt de leur réplique et ne font pas valoir avoir engagé des frais
importants avant cette étape de la procédure. Ils ont donc droit à des dépens,
fixés ex aequo et bono à quelques 6 heures, au tarif horaire de 250 francs,
soit 1'500 francs, des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 150;
art. 65 du décret) et de la TVA au taux de 8 % (CHF 132), l'indemnité de
dépens est fixée à 1'782 francs tout
compris.

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Admet le recours, annule la décision du Conseil d'Etat du 14 novembre
2012 et renvoie la cause à la commune Z.  pour nouvelle décision au sens des
considérants.

2.    Statue sans frais et ordonne la restitution de leur avance de frais aux
recourants.

3.    Alloue aux recourants des dépens réduits de 1'782 francs à la charge du
Conseil d'Etat.

Neuchâtel, le 28 août
2015

Art.
22
LAT

Autorisation de construire

 

1 Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée
sans autorisation de l'autorité compétente.

2 L'autorisation est délivrée si:

a. la construction ou l'installation est conforme à
l'affectation de la zone;

b. le terrain est équipé.

3 Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres
conditions.