# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 918246ce-10bd-5377-9aa2-9cb6e49f9230
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2008-07-17
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 17.07.2008 B-2698/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-2698-2007_2008-07-17.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-2698/2007
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  1 7 .  J u l i  2 0 0 8

Richter Ronald Flury (Vorsitz), Stephan Breitenmoser, 
Eva Schneeberger;
Gerichtsschreiber Jürg Studer.

A._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Marc Weber, 
Waisenhausstrasse 14, 9000 St. Gallen,
Beschwerdeführer,

gegen

Bundesamt für Landwirtschaft (BLW), 
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz,

Höchstbestände.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

B-2698/2007

Sachverhalt:

A.
Der Beschwerdeführer  betreibt  im Kanton St. Gallen  den Schweine-
zucht- und -maststall "F._______" in W._______. Gleichzeitig nahm er 
im  Jahre  2006  die  Funktion  des  Verwaltungsratspräsidenten  der 
D._______ AG mit Produktionsstätten in X._______ und Y._______ so-
wie der E._______ AG in Z._______ wahr. 

Mit Schreiben vom 7. Dezember 2006 teilte das Bundesamt für Land-
wirtschaft  (Vorinstanz)  dem  Beschwerdeführer  mit,  es  habe  bei  der 
Kontrolle seiner Tierbestände festgestellt, dass der zulässige Höchst-
bestand um 91 % überschritten  worden sei.  Diesbezüglich  führte  es 
die vier Stallungen des Beschwerdeführers auf und zählte den Tierbe-
stand unter dem Titel "Gesamtbetrieb A._______" zusammen. Für den 
Stichtag  ergebe  sich  ein  Tierbestand  von  insgesamt  59 säugenden 
Sauen,  263 Galtsauen  (über  6 Monate  alt),  565 Saugferkel,  605 Ab-
setzferkel und 1040 Remonten / Mastschweine. Für die zuviel gehalte-
nen Tiere würde allenfalls eine Abgabe verfügt werden.

Mit  Schreiben  vom  6. Februar 2007  brachte  der  Beschwerdeführer, 
vertreten  durch  Rechtsanwalt  Jakob  Huber,  vor,  dass  sich  die 
D._______ AG und die E._______ AG nicht mehr in seinem Eigentum 
befänden.

Mit  Verfügung vom 15. März 2007 auferlegte die Vorinstanz dem Be-
schwerdeführer  für  das Jahr 2006 eine Abgabe von Fr. 102'150.-  für 
227  zuviel  gehaltene  Zuchtsauen.  Zur  Begründung  führte  die  Vor-
instanz aus, am Stichtag des Jahres 2006 habe der Tierbestand in al-
len vom Beschwerdeführer betriebenen Produktionsstätten insgesamt 
322 Zuchtsauen (über 6 Monate) und 1'040 Mastschweine oder Zucht-
remonten betragen. Damit sei der gemäss Art. 2 der Verordnung über 
Höchstbestände in der Fleisch- und Eierproduktion vom 26. November 
2003  (Höchstbestandsverordnung,  HBV,  SR 916.344)  festgelegte 
Höchstbestand  von  250 Zuchtsauen  (über  6 Monate  alt)  oder  1'500 
Mastschweinen oder  Zuchtjagern  (über  30 kg)  überschritten worden. 
Nach Abzug der zur Remontierung des eigenen Zuchtsauenbestands 
benötigten  Zuchtremonten  bis  zu  einem  Drittel  des  Zuchtsauenbe-
stands (max. 80 Tiere je Höchstbestand von 250 Zuchtsauen) betrage 
der  anrechenbare  Tierbestand  im  Jahr  2006  somit  322 Zuchtsauen 
und 936 Mastschweine. Für die Vorinstanz sei  zudem nicht  massge-

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bend,  wer  als  Eigentümer  der  beiden  Aktiengesellschaften  auftrete, 
entscheidend  sei  vielmehr,  wer  die  strategischen  Entscheidungen in 
der Tierhaltung treffe. Der Beschwerdeführer habe im Jahre 2006 bei 
beiden Aktiengesellschaften als Verwaltungsratpräsident mit Einzelun-
terschrift  gewirkt,  weshalb  er  auch  die  Verantwortung  übernommen 
habe.

B.
Gegen  diese  Verfügung  erhob  der  Beschwerdeführer  am  16. Ap-
ril 2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt die 
kostenfällige Aufhebung der Abgabeverfügung. Zur Begründung bringt 
er  vor,  dass  sich  nur  der  Stall  F._______ mit  35 säugenden Sauen, 
120 Galtsauen sowie 17 Remonten in seinem Eigentum befände. Die 
D._______ AG in X._______ und Y._______ würde sich hingegen seit 
dem 1. Januar 2006 im Eigentum von B._______ und die E._______ 
AG ebenfalls seit dem 1. Januar 2006 im Eigentum von C._______ be-
finden. Im Weiteren treffe es zwar zu, dass er im Zeitpunkt der Bestan-
deserhebung Verwaltungsratpräsident beider Aktiengesellschaften ge-
wesen sei. Dieses Mandat habe er aber nur treuhänderisch wahrge-
nommen; die Verantwortung für die Aktiengesellschaften liege letztlich 
bei den Aktionären. Beide Aktiengesellschaften seien als unabhängige 
Betriebe geführt und die massgeblichen Entscheide seit Anfang 2006 
von B._______ und C._______ getroffen worden. Es seien sowohl die 
D._______  AG als  auch  die  E._______  AG juristische  Personen  im 
Sinne der landwirtschaftlichen Begriffsverordnung und somit als eigen-
ständige Einheiten zu beurteilen.

C.
Die Vorinstanz führt in ihrer Stellungnahme vom 23. Mai 2007 im We-
sentlichen aus, dass der Beschwerdeführer gemäss Handelsregister-
auszug  im  fraglichen  Zeitpunkt  bei  beiden  Aktiengesellschaften  als 
Verwaltungsratpräsident mit Einzelunterschrift amtiert habe. Damit un-
terlägen alle vier Produktionsstätten der strategischen Führung durch 
den Beschwerdeführer  und die Tierbestände seien daher zusammen 
zu zählen.

D.
Mit Replik vom 24. August 2007 hält der Beschwerdeführer an den An-
trägen der Beschwerdeschrift vom 16. April 2007 fest. Eventualiter sei 

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die Abgabe auf ein gesetzes- und verfassungskonformes Mass, unter 
Berücksichtigung  eines  von  einem  Durchschnittsbetrieb  erwirt-
schaftbaren Gewinnes,  herabzusetzen. Er bringt  vor,  der Bund dürfe 
zur  Förderung der  bodenabhängig produzierenden Betriebe nötigen-
falls vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweichen und dafür die in 
Art. 104  der  Bundesverfassung  (BV,  SR 101)  aufgezählten  Mass-
nahmen  ergreifen.  Eine  Massnahme müsse  jedoch  verhältnismässig 
sein, um ergriffen werden zu können. Daher hätte der Bundesrat die 
HBV nur erlassen dürfen, wenn diese zur Erreichung der in der Bun-
desverfassung  statuierten  Ziele  geeignet,  notwendig  und  verhältnis-
mässig im engeren Sinn sei. Der Beschwerdeführer rügt  namentlich, 
dass die HBV dem Ziel,  auf  den Markt  ausgerichtet  zu produzieren, 
entgegenwirke und die Förderung der dezentralen Besiedelung schwä-
che. Zudem sei die HBV nicht  notwendig,  da deren Ziele durch den 
ökologischen  Leistungsnachweis  sowie  die  Gewässerschutz-  und 
Raumplanungsgesetzgebung schon erreicht würden. Aufgrund fehlen-
der  Verhältnismässigkeit  sei  das  Festhalten  des  Bundesrats  an  der 
HBV somit seit Jahren gesetzes- und verfassungswidrig.

Im  Weiteren  führt  der  Beschwerdeführer  aus,  seien  die  Höchst-
bestandszahlen in der HBV durch den Bundesrat willkürlich festgelegt 
worden,  würden  einen groben Ermessensfehler  darstellen  sowie  die 
Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie verletzen. Diesbezüglich 
rügt  er, dass die heute gültigen Art. 46 und 47 des Bundesgesetzes 
über  die  Landwirtschaft  vom  29. April 1998  (Landwirtschaftsgesetz, 
LwG,  SR 910.1)  im  Gegensatz  zum nicht  mehr  geltenden  Landwirt-
schaftsgesetz  vom  3. Oktober 1951  keine  Richtlinien  bzw.  Berech-
nungsmethode mehr vorsähen, um die Höchstbestände festzusetzen. 
Als  Folge  davon  werde  ein  Betrieb  bei  Einhaltung  der  geltenden 
Höchstbestände unwirtschaftlich und könne, was sich in den negativen 
Erfolgsrechnungen der Aktiengesellschaften zeige, kein ausreichendes 
Einkommen für zwei Standardarbeitskräfte erzielen. 

Der Beschwerdeführer bringt sodann vor, die Höhe der Abgabe durch 
den Bundesrat sei ohne Berechnungsgrundlage und massiv überhöht 
festgesetzt  worden. Diese  greife  dadurch  in  die  wirtschaftliche  Sub-
stanz  der  höchstbestandskonform gehaltenen  Tiere  ein  und verletze 
die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie.

E.
Mit Duplik vom 27. September 2007 führt  die Vorinstanz im Wesentli-

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chen aus, mit der Neugestaltung der Landwirtschaftspolitik im Rahmen 
der  Agrarpolitik  (AP)  2002  seien  auch  die  Bestimmungen  über  die 
Höchstbestandsverordnung angepasst worden. Neu stehe die nachhal-
tige Produktion auf bäuerlichen Betrieben im Vordergrund. In den Revi-
sionen  der  landwirtschaftlichen  Gesetzgebungen  AP 2007  und  2011 
sei die Festlegung von Höchstbeständen durch den Gesetzgeber im-
mer wieder bestätigt worden, letztmals im Frühling 2007 anlässlich der 
Beratung über die AP 2011 durch den Nationalrat. Der Bundesrat habe 
auch  nicht  den  Rahmen  seines  Ermessens  bei  der  Festlegung  der 
Höchstbestände gesprengt, zumal 99 % der 32'000 Betriebe mit Tier-
haltung  eine  Tieranzahl  habe,  die  unter  60 %  des  jeweiligen  Tier-
höchstbestandes liege.

F.
Mit  Zwischenverfügung  vom  26. Februar 2008  teilt  das  Bundesver-
waltungsgericht dem Beschwerdeführer mit, dass es in Erwägung zie-
he, die Beschwerde nicht nur abzuweisen, sondern die Verfügung der 
Vorinstanz  vom  15. März 2007  zu  seinen  Ungunsten  abzuändern. 
Gleichzeitig  wurde  der  Beschwerdeführer  auf  die  Möglichkeit  des 
schriftlichen Rückzugs aufmerksam gemacht.

G.
Mit  Stellungnahme vom 28. April 2008 hält  der Beschwerdeführer an 
den bisher gestellten Anträgen fest. Inhaltlich wiederholt er weitgehend 
seine Argumente, welche er in seiner Beschwerdeschrift vom 16. Ap-
ril 2007 und der Replik vom 24. August 2007 vorgebracht hat. Zusätz-
lich rügt er einen Verstoss gegen das Bundesgesetz über Kartelle und 
andere Wettbewerbsbeschränkungen vom 6. Oktober 1995 (Kartellge-
setz, KG, SR 251).

H.
Mit  Schreiben vom 6. Juni 2008 führt  das Bundesverwaltungsgericht 
mit  Zwischenverfügung  aus,  dass  es  sowohl  die  D._______  AG als 
auch die E._______ AG als Bewirtschafterinnen nach Art. 2 Abs. 1 der 
Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe und die Anerkennung von 
Betriebsformen vom 7. Dezember 1998  (Landwirtschaftliche  Begriffs-
verordnung,  LBV, SR 910.91) ansehe und ihnen daher im Sinne von 
Art.  6  des  Bundesgesetzes  über  das  Verwaltungsverfahren  vom 
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) Parteistellung einräumt und 
die Möglichkeit gibt, sich am Verfahren zu beteiligen. Gleichzeitig wur-
den die bisherigen und neuen Parteien eingeladen, sich zum Verfah-

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ren zu äussern.

Mit  Schreiben vom 16. Juni 2008 bringt  die Vorinstanz vor, dass der 
Beschwerdeführer  in  seiner  Beschwerdeschrift  in  Aussicht  gestellt 
habe, Belege über die Eigentumsverhältnisse der E._______ AG so-
wie der D._______ AG für das massgebende Jahr 2006 einzureichen, 
was jedoch nicht erfolgt sei. Dieses Versehen ergebe sich wohl aus der 
Tatsache, dass der Beschwerdeführer in seiner Duplik vom 24. August 
2007 explizit auf die Beweisführung verzichtet habe. Die Beurteilung, 
ob  diese  beiden  Aktiengesellschaften  in  das  Verfahren  einbezogen 
werden, werde dem Bundesverwaltungsgericht anheim gestellt.

Mit  Stellungnahme vom 10. Juli  2008  hält  der  Beschwerdeführer  an 
seinen bisherigen Anträgen fest. Zusätzlich stellt er die Begehren, die 
D._______ AG sowie die E._______ AG nicht als Parteien in das Ver-
fahren  miteinzubeziehen  und  die  Verfügung  der  Vorinstanz  vom 15. 
März 2007 als  nichtig  zu erklären oder  aufzuheben Als  Begründung 
führt er die Verletzung des Anspruches auf rechtliches Gehör, die Feh-
lerhaftigkeit der Verfügung vom 15. März 2007, die Verletzung des Ge-
waltentrennungsprinzips sowie die ungenügende gesetzliche Grundla-
ge für den Erlass von Art. 2 und Art. 6 LBV durch den Bundesrat an.

Die D._______ AG und die E._______ AG reichten innert der gesetz-
ten Frist keine Stellungnahmen ein.

Auf die dargelegten und weitere Vorbringen wird, soweit sie rechtser-
heblich sind, in den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf  eine Beschwerde 
einzutreten ist,  hat  das Bundesverwaltungsgericht  von Amtes wegen 
und mit freier Kognition zu prüfen.

1.1 Der angefochtene Beschwerdeentscheid vom 15. März 2007 stützt 
sich auf  die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit  auf  öffentliches 
Recht des Bundes. Er stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 
VwVG dar. Gemäss Art. 166 Abs. 2 LwG kann gegen Verfügungen der 
Bundesämter, die in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbe-

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stimmungen  ergangen  sind,  beim  Bundesverwaltungsgericht  Be-
schwerde erhoben werden.

1.2 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der 
Beschwerdeschrift  sind gewahrt  (Art. 50 sowie 52 Abs. 1 VwVG) und 
auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor.

1.3 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.
Der  Beschwerdeführer  erhebt  gegen  die  Verfügung  der  Vorinstanz 
mehrere Einwände, die im Folgenden einzeln zu behandeln sind.

Zunächst rügt er die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit  der HBV. 
Diesbezüglich  bringt  er  vor,  die  Festsetzung  der  Höchstbestände 
durch den Bundesrat sei willkürlich erfolgt und würde einen groben Er-
messensfehler darstellen. Sowohl die Höchstbestandszahlen als auch 
die Höhe der Abgabe würden sodann die Wirtschaftsfreiheit  und die 
Eigentumsgarantie  verletzen. Des Weiteren hätte die HBV vom Bun-
desrat gar nicht erlassen werden dürfen, sei diese doch weder geeig-
net noch erforderlich und verhältnismässig im engeren Sinn, um die in 
der Bundesverfassung statuierten Ziele von Art. 104 BV zu erreichen. 
Beide  Aktiengesellschaften  befänden  sich  zudem  seit  dem  1. Janu-
ar 2006  nicht  mehr  in  seinem Eigentum und müssten als  juristische 
Personen im Sinne der landwirtschaftlichen Begriffsverordnung als ei-
genständige Einheiten beurteilt werden. Schliesslich rügt er einen Ver-
stoss gegen Art. 5 bzw. Art. 7 des Kartellgesetzes, die Verletzung des 
rechtlichen Gehörs, die Nichtigkeit der Verfügung vom 15. März 2007, 
die Verletzung des Gewaltentrennungsprinzips durch das Bundesver-
waltungsgericht und die ungenügende gesetzliche Grundlage von Art. 
177 Abs. 1 LwG für den Erlass von Art. 2 und Art. 6 LBV durch den 
Bundesrat.

3.
Vorerst ist zu prüfen, ob die vom Bundesrat erlassene HBV gesetzes-
und verfassungsmässig ist. Würde dem entsprechenden Begehren ent-
sprochen, entfielen die weiteren Fragen der Abgabepflicht.

Auf  Verwaltungsbeschwerde  hin  kann  das  Bundesverwaltungsgericht 
Verordnungen  des  Bundesrates  auf  ihre  Gesetz-  und  Verfassungs-
mässigkeit  prüfen.  Bei  unselbständigen  Verordnungen,  die  sich  auf 
eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob der Bundesrat sich an 

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die  Grenzen  der  ihm  im  Gesetz  eingeräumten  Befugnisse  gehalten 
hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Ver-
fassung  abzuweichen,  befindet  das  Gericht  auch  über  die  Ver-
fassungsmässigkeit  der  unselbständigen  Verordnung  (vgl.  BGE 120 
Ib 97 E. 3A;  119 Ia 241 E. 5A;  118 Ib 367 E. 4).  Wird  dem  Bundesrat 
durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessenspielraum 
für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spiel-
raum nach Art. 190 BV für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich. 
Es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein 
eigenes  Ermessen  an  die  Stelle  desjenigen  des  Bundesrats  setzen 
und  es  hat  auch  nicht  die  Zweckmässigkeit  zu  untersuchen; es  be-
schränkt sich vielmehr auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rah-
men der  dem Bundesrat  im Gesetz  delegierten  Kompetenzen offen-
sichtlich  sprengt  oder  aus  anderen  Gründen  gesetzes-  oder  verfas-
sungswidrig ist  (BGE 126 II 283 E. 3B; 122 II 411 E. 3b). Es kann da-
bei namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernst-
hafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil sie 
sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich 
ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht finden 
lässt, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten ge-
troffen  werden  müssen  (BGE 120 V 455 E. 2B; 104 Ib 205 E. 3b,  mit 
Hinweisen).

3.1 Die  Einführung  der  Tierhöchstbestände  in  der  schweizerischen 
Agrarpolitik auf den 1. Januar 1980 beruhte auf der Einsicht, dass sich 
das in der damaligen Landwirtschaftsgesetzgebung definierte Ziel von 
ausgeglichenen Produktions- und Absatzverhältnissen in der Geflügel- 
und Schweinehaltung nur noch mit Massnahmen zur Lenkung der Pro-
duktion  und  der  Struktur  der  Fleisch-  und  Eierwirtschaft  erreichen 
lässt.  Aufgrund  der  Tendenz  weg  vom  bäuerlichen  Betrieb  hin  zum 
spezialisierten  Betrieb  mit  Massentierhaltung  wurden  vom  Gesetz-
geber  mit  der  Festlegung  von  oberen  Grenzen  für  Tierbestände 
(Art. 19a  Bst. a  des  Landwirtschaftsgesetzes  vom  3. Oktober 1951, 
aLwG) und der Einführung einer Bewilligungspflicht für die Erstellung 
neuer  sowie  den  Umbau  und  die  Erweiterung  von  Stallbauten 
(Art. 19a Bst. c  und  19d aLwG)  produktions-  und  strukturlenkende 
Massnahmen ergriffen. Gestützt auf diese Grundlagen erliess der Bun-
desrat  mit  der  Höchstbestandesverordnung  (AS 1979 2084,  in  Kraft 
getreten am 1. Januar 1980) Bestimmungen über die Höchstbestände 
sowie über  Beiträge an den Abbau der  Tierbestände und die Stillle-
gung von Betrieben.

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3.2 Im Landwirtschaftsgesetz wurde an der  Möglichkeit  der  Festset-
zung des Höchstbestandes festgehalten. Nach Art. 46 LwG kann der 
Bundesrat für die einzelnen Nutztierarten Höchstbestände für die Be-
triebe festsetzen. Werden auf einem Betrieb verschiedene Nutztierar-
ten gehalten, so darf  die Summe der einzelnen prozentualen Anteile 
an  den  jeweiligen  Höchstbeständen  100 Prozent  nicht  überschreiten 
(Art. 46 Abs. 1  und  2  LwG). Bewirtschafter  oder  Bewirtschafterinnen 
von Betrieben, welche den Höchstbestand nach Art. 46 überschreiten, 
müssen eine jährliche Abgabe entrichten (Art. 47 Abs. 1 LwG).

Nach der Zielsetzung der neuen Agrarpolitik, welche im Siebten Land-
wirtschaftsbericht definiert und in der Botschaft zur Weiterentwicklung 
der Agrarpolitik bestätigt wurde, stehen unter anderem eine umweltge-
rechte Produktion und eine dem natürlichen Standort angepasste Pro-
duktionsintensität  im Vordergrund (Siebter  Bericht  über die Lage der 
schweizerischen Landwirtschaft und die Agrarpolitik des Bundes vom 
27. Januar 1992 , Siebter Landwirtschaftsbericht, BBl 1992 II 130, ins-
besondere S. 476 ff.; Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik 
vom 17. Mai 2006, Botschaft zur Agrarpolitik 2011, BBl 2006 6339).

Die Tierhöchstbestände waren nicht Bestandteil der Botschaft zur Ag-
rarpolitik 2011. Der Bundesrat führte jedoch letztmals in der Botschaft 
vom 26. Juni 1996 zur Reform der AP 2002 aus, dass für die Festle-
gung von Tierhöchstbeständen nicht mehr die Produktionslenkung im 
Vordergrund stehen soll,  sondern vor allem eine nachhaltige Produk-
tion in bäuerlichen Betrieben. Durch die Abgabe solle die Haltung von 
Tieren  über  dem  Höchstbestand  eindeutig  unwirtschaftlich  werden. 
Eine prohibitive Abgabe sei die beste Möglichkeit, um zu verhindern, 
dass die Tierbestände über den festgelegten Höchsttierbestand aus-
gedehnt würden (Botschaft zur Reform der Agrarpolitik 2002, BBl 1996 
IV 1, S. 169).

Im Rahmen der Behandlung der Agrarpolitik 2011 wurde in der parla-
mentarischen Kommission der Antrag auf Streichung von Art. 46 und 
47 LwG gestellt. In der Beratung im Nationalrat gab die Streichung der 
Artikel Anlass zu heftigen Diskussionen (vgl. Amtliches Bulletin 2007, 
N 246 ff.). Die Argumente der Befürworter, die Aufhebung der Artikel 
sei zeitgemäss, die geltende Gesetzgebung könne umgangen werden, 
die Aufhebung der Höchstbestände würden keine Tierfabriken entste-
hen  lassen,  sowie  bestehende  Gesetze  würden  die  Ziele  der  Tier-
höchstbestände schon heute umsetzen, hatten in der Abstimmung kei-

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ne  Chance  (AB 2007 N 250).  Im  Nationalrat  wurde  hingegen  einmal 
mehr darauf hingewiesen, dass in der Schweiz eine Tierproduktion im 
kleinbäuerlichen Rahmen erwünscht  sei  und mit  der  Streichung von 
Art. 46 und 47 LwG die Bedeutung von Art. 104 BV zum Schutz und 
zur Förderung der bäuerlichen Landwirtschaft untergraben würde. Die 
Schweizer  Landwirtschaft  habe  in  der  Bevölkerung  dank  der  klein-
strukturierten, ökologisch-bäuerlichen Landwirtschaft mit artgerechter 
Tierhaltung ein gutes Image, welches in einem sich öffnenden Markt 
entsprechend grosse Bedeutung habe.

Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass im Rahmen 
der Agrarpolitik 2007 und 2011 weiterhin die Strukturlenkung im Vor-
dergrund steht und andererseits der Gesetzgeber klar zum Ausdruck 
brachte, die Höchsttierbestände beizubehalten.

3.3 Wie sich aus Art. 46 LwG ergibt,  wird der Bundesrat  ermächtigt, 
zum  Zwecke  der  Strukturlenkung  für  die  einzelnen  Nutztierarten 
Höchstbestände für die Betriebe festzusetzen. Indem es dem Bundes-
rat  obliegt  zu  bestimmen,  welche Nutztierarten  der  Höchstbestands-
verordnung unterliegen und deren Höchstbestände zahlenmässig fest-
zulegen, hat ihm der Gesetzgeber einen weiten Ermessensspielraum 
eingeräumt.

Der Bundesrat  hat  davon Gebrauch gemacht und die Höchstbestan-
desverordnung für Betriebe mit Schweinezucht, Schweinemast, Lege-
hennenhaltung,  Pouletmast,  Trutenmast und Kälbermast  für  anwend-
bar erklärt (Art. 1 HBV). Für Betriebe, welche den ökologischen Leis-
tungsnachweis nicht oder nur durch Abgabe von Hofdünger erbringen, 
wurden die Höchstbestände in Art. 2 HBV festgelegt.

Soweit der Beschwerdeführer nun geltend macht, die Festsetzung der 
Höchstbestände durch den Bundesrat sei willkürlich erfolgt und stelle 
einen groben Ermessensfehler dar, kann ihm nicht gefolgt werden.

Der Bundesrat hat den Delegationsrahmen von Art. 46 LwG durch die 
Festsetzung der Betriebe und der Höchstbestände nicht gesprengt, ist 
er doch im Rahmen des vom Gesetzgeber erteilten und mehrmals be-
stätigten Auftrags geblieben. Es kann auch nicht  gesagt werden, die 
vom Bundesrat getroffene Lösung wäre willkürlich. Denn die Festset-
zung  des  Höchstbestands  orientiert  sich  an  der  strukturlenkenden 
Zielsetzung  von  Art. 46 LwG.  Mit  250 Zuchtsauen  oder  1500 Mast-

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schweinen je Betrieb bleibt der Bundesrat im Rahmen des durch das 
Gesetz  eingeräumten  Ermessens,  welcher  für  das  Bundesverwal-
tungsgericht nach Art. 190 BV verbindlich ist.

3.4 Der Beschwerdeführer bringt sodann vor, die Höchstbestandszah-
len in der HBV seien verfassungswidrig und würden die Wirtschafts-
freiheit  sowie die Eigentumsgarantie verletzen,  da sie, aufgrund feh-
lender  Berechnungsgrundlage,  kein  ausreichendes  Einkommen  er-
möglichen würden.

Dieser Meinung kann indessen nicht gefolgt werden, da weder die Ver-
fassung noch das Landwirtschaftsgesetz oder die Höchstbestandsver-
ordnung  die  Ermöglichung  eines  ausreichenden  Einkommens  vor-
schreiben. Nach Art. 104 Abs. 2 BV fördert der Bund vielmehr und nö-
tigenfalls  abweichend  vom  Grundsatz  der  Wirtschaftsfreiheit 
(Art. 27 BV) die bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe. Die in 
Art. 2 HBV  vorgesehenen  Lenkungsmassnahmen  –  die  Festsetzung 
eines  Höchstbestandes –  beschränken die  Produktionsmöglichkeiten 
von  bodenunabhängigen  Betrieben  und  von  Betrieben,  welche  nicht 
über eine genügende landwirtschaftliche Nutzfläche verfügen und so-
mit  den  ökologischen  Leistungsnachweis  nach  Art. 70 Abs. 2 LwG 
nicht oder nur durch Abgabe von Hofdünger an Dritte erbringen kön-
nen. Betriebe,  die den ökologischen Nachweis erbringen,  ohne dass 
sie  Hofdünger  abgeben,  können hingegen den Höchstbestand über-
schreiten. Denn die Obergrenze des erlaubten Tierbestands für solche 
Betriebe  bestimmt  sich  nach  den  Anforderungen  des  ökologischen 
Leistungsnachweises  nach  Art. 70  Abs. 2 LwG.  Dadurch,  dass  die 
Höhe  des  zulässigen  Tierbestands  an  den  ökologischen  Leistungs-
nachweis gekoppelt ist, fördert der Bundesrat eine naturnahe und um-
weltfreundliche  Bewirtschaftung  der  landwirtschaftlichen  Nutzfläche. 
Gleichzeitig  wird  mit  der  Festsetzung  der  Höchstbestände  in 
Art. 2 HBV verhindert, dass Betriebe mit bodenunabhängiger Produkti-
on und Betriebe, die über zu wenig eigene landwirtschaftliche Nutzflä-
che verfügen, um den ökologischen Leistungsnachweis zu erbringen, 
die in der Verordnung festgelegten Höchstbestände überschreiten. Mit 
den  in  der  Höchstbestandesverordnung  vorgesehenen  Massnahmen 
werden – wie in der Verfassung vorgesehen – die bodenbewirtschaf-
tenden bäuerlichen Betriebe gefördert. Eine konkrete Berechnungsme-
thode  erübrigt  sich  somit,  zumal  der  Bundesrat,  im  Gegensatz  zu 
Art. 19b Abs. 1 aLwG,  nicht  mehr  verpflichtet  ist,  bei  Festlegung der 
Höchstzahlen von einem Tierbestand auszugehen, der bei rationeller 

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Haltung ein ausreichendes Einkommen ermöglicht. Wie in E. 3.3 aus-
geführt,  hat  sich  der  Bundesrat  bei  der  Festlegung  der  Höchstbe-
standszahlen zudem an den Rahmen des ihm vom Gesetzgeber über-
tragenen  Ermessens  gehalten. Der  Argumentation  des  Beschwerde-
führers kann somit nicht gefolgt werden. 

3.5 Umstritten ist weiter die Frage, ob die Höhe der Abgabe die Wirt-
schaftsfreiheit  und  die  Eigentumsgarantie  verletzt.  Der  Beschwerde-
führer macht diesbezüglich geltend, die Abgabe sei überhöht und grei-
fe in die wirtschaftliche Substanz der höchstbestandskonform gehalte-
nen Tiere ein, habe es der Bundesrat doch unterlassen, eine Berech-
nungsmethode anzuwenden.

Art. 47 Abs. 2 LwG weist dem Bundesrat aufgrund der offenen Formu-
lierung  des  Gesetzes  einen  grossen  Ermessensspielraum  bei  der 
Festlegung der Höhe der Abgabe zu. Das Ermessen des Bundesrats 
ist jedoch insoweit beschränkt, als gemäss Wortlaut des Gesetzes ein-
zig  die  Haltung  überzähliger  Tiere  unwirtschaftlich  sein  darf.  Sofern 
aufgrund der Abgabenhöhe Tiere innerhalb des Höchstbestands wirt-
schaftlich tangiert würden, könnte – wie vom Beschwerdeführer gerügt 
– ein Eingriff  in die Wirtschaftsfreiheit  oder in die Eigentumsgarantie 
vorliegen. Daher ist zu prüfen, ob aufgrund der Abgabenhöhe der Rah-
men der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz offensicht-
lich gesprengt wird. 

Zur  Analyse der  Wirtschaftlichkeit  der  Betriebszweige Schweinemast 
und -zucht sind die Kostenträgerrechnung und der Deckungsbeitrag ei-
nes  Durchschnittbetriebs  massgebend. Die  Kostenträgerrechnung ist 
ein  Rechnungsverfahren,  bei  dem die  Leistungen  und  Kosten  eines 
Betriebszweigs einander gegenübergestellt  werden. Als Ergebnis lie-
fert  sie  die Deckungsbeiträge. Diese ergeben sich aus der  Differenz 
zwischen Leistung und variablen Kosten eines Produktionszweigs und 
müssen  noch  die  Gemeinkosten,  das  heisst  die  Kosten,  die  nicht 
schlüsselungsfrei  einem  bestimmten  Betriebszweig  zugeteilt  werden 
können, abdecken. Diese sind vorliegend jedoch nicht von Bedeutung, 
kann es doch nicht sein, dass Tiere, welche den Höchstbestand über-
schreiten, dazu beitragen sollen, die Gemeinkosten für den betreffen-
den Betriebszweig mit  zu finanzieren. Der  Deckungsbeitrag je  Mast-
schweineplatz und Jahr variiert aufgrund unterschiedlicher Futtermittel 
(Alleinfutter, Schotte oder CCM) und Tageszunahmen der gehaltenen 
Schweine  (750 g  oder  850 g)  zwischen  Fr. 65.-  und  Fr. 211.-  (ALOIS 

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BLUM, MARC BOESSINGER, DR. MICHAEL BUCHMANN ET AL., Deckungsbeiträge, 
Ausgabe 2007, Lindau 2007, S. 33 f., Tierhaltung). Im Durchschnitt al-
ler Variablen beträgt der jährliche Deckungsbeitrag eines Mastschwei-
neplatzes ohne Berücksichtigung allfäliger Bundesbeiträge für  RAUS 
und BTS Fr. 136.- und ist damit höher, als die gemäss HBV jährlich zu 
entrichtende Abgabe von Fr. 100.-. Nicht anders sieht die Situation bei 
den Zuchtschweinen aus. Der  durchschnittliche Deckungsbeitrag  be-
trägt in diesem Bereich Fr. 471.- und übertrifft damit eine allfällige Ab-
gabe  von  Fr.  450.-  je  zuviel  gehaltene  Zuchtsau  (BLUM/BOESSINGER/ 
BUCHMANN, a.a.O., S. 36, Tierhaltung). Damit kann festgehalten werden, 
dass einerseits die vom Bundesrat festgelegte jährlich zu entrichtende 
Abgabe für zuviel gehaltene Tiere sowohl bei den Mastschweinen als 
auch bei den Zuchtsauen die Haltung überzähliger Tiere unwirtschaft-
lich macht, anderseits aber Tiere innerhalb des Höchstbestands wirt-
schaftlich nicht berührt werden. Der Bundesrat blieb somit auch in die-
sem  Bereich  im  Rahmen  seines  Ermessens  und  ein  Eingriff  in  die 
Wirtschaftsfreiheit oder die Eigentumsgarantie liegt nicht vor.

3.6 Des Weiteren kann dem Beschwerdeführer auch nicht gefolgt wer-
den, der Bundesrat hätte die HBV im Rahmen von Art. 104 BV nicht 
erlassen dürfen,  sei  diese im Rahmen der  BV doch weder  geeignet 
noch erforderlich oder verhältnismässig im engeren Sinn. Dabei stützt 
sich  der  Beschwerdeführer  sinngemäss  auf  die  von  der  Rechtspre-
chung und Lehre entwickelten Voraussetzungen der Verhältnismässig-
keit nach Art. 36 Abs. 3 BV, welche kumulativ erfüllt sein müssen, da-
mit ein Freiheitsrecht eingeschränkt werden darf.
 
Art. 94 Abs. 1 BV verankert  den Grundsatz  der  Wirtschaftsfreiheit. In 
Anlehnung  an  Art. 94 Abs. 4 BV  unterscheidet  die  Lehre  zwischen 
grundsatzkonformen und grundsatzwidrigen Einschränkungen (ULRICH 
HÄFELIN/WALTER HALLER,  Schweizerisches  Bundesstaatsrecht,  6. Aufl., 
Zürich 2005,  N. 657). Grundsatzkonforme Einschränkungen  sind  ins-
besondere Massnahmen, die dem Schutz der Polizeigüter oder staatli-
chen Vorkehren der  Wettbewerbspolitik  im Sinne von Art. 96 BV und 
damit der Erhaltung eines funktionsfähigen Marktes dienen.

Vorliegend  handelt  es  sich  hingegen um eine  grundsatzwidrige  Ein-
schränkung,  d.h.  eine  Massnahme,  die  vom  Grundsatz  der  Wirt-
schaftsfreiheit abweicht, sich gegen den freien Wettbewerb richtet und 
einen Verfassungsvorbehalt benötigt (Art. 94 Abs. 4 BV). Der vom Be-
schwerdeführer  erwähnte  Art. 104 Abs. 2 BV  ermächtigt  den  Bund 

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ausdrücklich, zur Förderung der bodenbewirtschaftenden bäuerlichen 
Betriebe vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abzuweichen. Das Vor-
liegen einer verfassungsrechtlichen Grundlage für die Abweichung von 
der Wirtschaftsfreiheit entbindet jedoch nicht von der Prüfung der all-
gemeinen  Voraussetzungen  nach  Art. 36 BV  (HÄFELIN/HALLER,  a.a.O. 
N. 665). Der Beschwerdeführer  rügt  in  diesem Zusammenhang nicht 
die gesetzliche Grundlage oder das öffentliche Interesse, sondern ein-
zig die drei Elemente der Verhältnismässigkeit (Eignung, Erforderlich-
keit, Verhältnismässigkeit i.e.S.). Vorliegend ermächtigt die Verfassung, 
und nicht das Gesetz, den Bundesrat, von der Wirtschaftsfreiheit abzu-
weichen.  Das  Bundesverwaltungsgericht  kann  daher  auch  über  die 
Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung befinden.

Der Beschwerdeführer bringt vor, die HBV sei nicht geeignet, die Ziele 
in der BV zu erreichen, wirke sie doch einer marktgerechten Produkti-
on und der Förderung der dezentralen Besiedelung entgegen. Diesbe-
züglich ist  festzuhalten,  dass die HBV nicht  geeignet sein muss, die 
vom Beschwerdeführer genannten Ziele von Art. 104 Abs. 1 BV zu un-
terstützen. Die grundsatzwidrige Einschränkung und damit die Geeig-
netheit der HBV beziehen sich vielmehr einzig auf Art. 104 Abs. 2 BV. 
Das öffentliche Interesse von Art. 104 Abs. 2 BV ist die Förderung von 
bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben. Wie in E. 3.4 ausge-
führt,  werden mit  den in  der Höchsbestandesverordnung vorgesehe-
nen Massnahmen die Produktionsmöglichkeiten von bodenunabhängi-
gen Betrieben eingeschränkt und die bodenbewirtschaftenden bäuerli-
chen Betriebe gefördert. Die HBV ist somit geeignet,  den im öffentli-
chen Interesse verfolgten Zweck der Förderung von bodenbewirtschaf-
tenden bäuerlichen Betrieben herbeizuführen.

Nach Ansicht des Beschwerdeführers ist die HBV zudem im Hinblick 
auf den angestrebten Zweck nicht erforderlich. Sie habe zu unterblei-
ben,  da  durch  die  bestehenden  Gesetze  im  Bereich  Raumplanung, 
Gewässerschutz und Direktzahlungen gleich geeignete, aber mildere 
Massnahmen für  den angestrebten Erfolg ausreichen würden. Dabei 
wird vom Beschwerdeführer jedoch nicht dargetan, inwiefern dies der 
Fall  ist,  bringt  er doch lediglich vor, beispielsweise seien Art. 14 Ge-
wässerschutzgesetz oder Art. 24 Gewässerschutzverordnung als mil-
dere Massnahmen nennenswert. Wie die Vorinstanz richtig festgehal-
ten hat,  betreffen die von der HBV festgelegten Höchstbestände nur 
einzelne  (agrarpolitisch  unerwünschte)  bodenunabhängige  Tierhal-
tungsbetriebe. Sie stellen somit einen geringen Eingriff dar.

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Nichts anderes ergibt sich aus der Abwägung von öffentlichen und be-
troffenen privaten  Interessen. Die  negativen Wirkungen der  HBV für 
einzelne Tierhalter, welche von der HBV betroffen sind, können das öf-
fentliche  Interesse  an  der  Förderung  von  kleinstrukturierten  bäuerli-
chen  Betrieben  mit  nachhaltiger  bodenbewirtschaftender  Produktion 
nicht überwiegen.

3.7 Des Weiteren sind die pauschalen Vorbringen des Beschwerdefüh-
rers, wonach die HBV gegen Art. 5 bzw. Art. 7 des KG verstosse, nicht 
nachvollziehbar, zumal das Kartellgesetz für Unternehmen des priva-
ten und des öffentlichen Rechts gilt, die Kartell- oder andere Wettbe-
werbsabreden  treffen,  Marktmacht  ausüben  oder  sich  an  Unterneh-
menszusammenschlüssen beteiligen (Art. 2 KG), und damit vorliegend 
offensichtlich  keine  Anwendung  findet.  Weitere  Erwägungen  im  Zu-
sammenhang mit  dem Kartellgesetz oder gar, wie vom Beschwerde-
führer gewünscht,  die Erteilung eines Gutachtens an das Sekretariat 
der Wettbewerbskommission erübrigen sich somit.

Dem Beschwerdeführer kann ebenfalls nicht gefolgt werden, wenn er 
vorbringt,  das  Bundesverwaltungsgericht  verletze  das  Gewaltentren-
nungsprinzips, zumal es als Gericht nicht kompetent sei, Verfügungen 
gestützt  auf  die  HBV  zu  erlassen.  Das  Bundesverwaltungsgericht 
überprüft vorliegend im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens und sei-
ner Kognition die Verfügung vom 15. März 2007. Der Erlass einer neu-
en Verfügung ist  somit offensichtlich kein Thema. Daran ändert  auch 
die Frage des Einbezugs von zwei neuen Parteien nichts.

3.8 Zusammenfassend  kann  somit  festgehalten  werden,  dass  die 
Rechtmässigkeit  der  Höchstbestandesvorschriften  sowohl  auf  Geset-
zes- als  auch auf  Verordnungsstufe nicht  in  Frage zu stellen ist  und 
das Gewaltentrennungsprinzip nicht verletzt wird.

4.
Der Beschwerdeführer rügt sodann die Verletzung des rechtlichen Ge-
hörs, da er sich erst im Beschwerdeverfahren und nicht schon im Vor-
verfahren  über  die  Parteieigenschaft  der  D._______  AG  und  der 
E._______ AG habe äussern können. Es sei  zudem nicht mehr klar, 
wer Adressat der Verfügung der Vorinstanz sein soll, zumal die Formu-
lierung in Ziff. 1 des Dispositivs der Verfügung vom 15. März 2007 den 
Adressaten nicht  nenne. Infolge  fehlender  Adressaten sei  die  Verfü-

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gung nicht vollstreckbar und daher nichtig. Art. 6 VwVG sehe nicht vor, 
nach Abschluss  des  Schriftenwechsels  im Beschwerdeverfahren von 
Amtes wegen neue Parteien einzubeziehen.

Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers stellt Art. 6 VwVG nach 
gefestigter Praxis des Bundesverwaltungsgerichts eine genügende ge-
setzliche  Grundlage  dar,  um  in  einem  Verfahren  weiteren  Personen 
Parteistellung zukommen zulassen und sie in das Verfahren mit einzu-
beziehen  (Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  B-726/2007  vom 
1. März 2007 E. 2, mit weiteren Hinweisen). 

Schwerwiegende  Form-  oder  Eröffnungsfehler,  wie  das  vollständige 
Fehlen des Adressaten, können unter Umständen die Nichtigkeit einer 
Verfügung  nach  sich  ziehen. Eine mangelhafte  Verfügung ist  jedoch 
nicht per se nichtig, sondern in erster Linie anfechtbar. Bei der Abgren-
zung zwischen blosser Anfechtbarkeit und Nichtigkeit folgt die Recht-
sprechung  der  Evidenztheorie.  Danach  ist  eine  Verfügung  nichtig, 
wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich 
oder zumindest  leicht  erkennbar  ist  und zudem die Rechtssicherheit 
dadurch nicht ernsthaft gefährdet wird (vgl. Urteil des Bundesgerichts 
6B.113/2007  vom  16.  August  2007;  ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/ 
FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  5. Aufl.,  Zürich  2006, 
N. 955 ff.).
Der Beschwerdeführer rügt zu Recht, dass in Ziff. 1 des Dispositivs der 
Verfügung vom 15. März 2007 der genaue Adressat fehlt. Diesbezüg-
lich ist jedoch festzuhalten, dass gleichwohl keine Nichtigkeit der Ver-
fügung vorliegt, wenn sich der ins Recht gefasste Adressat – wie vor-
liegend – aus dem Sachzusammenhang eindeutig ergibt. Denn sowohl 
der Sachverhalt als auch die Erwägungen der Vorinstanz gehen einzig 
vom Beschwerdeführer  als  Bewirtschafter  und  dementsprechend  als 
Partei  aus. Obwohl  die  angefochtene Verfügung somit  einen Mangel 
aufweist,  ist  dieser nicht  so schwer und offensichtlich,  dass sich die 
Frage der Nichtigkeit stellen würde. Der Rüge des Beschwerdeführers, 
lediglich die Vorinstanz könne weitere Parteien in das Verfahren einbe-
ziehen,  kann  nicht  gefolgt  werden,  weil  Art. 6  VwVG  i.V.m.  Art. 48 
VwVG der Beschwerdeinstanz das Recht gibt, den Kreis der Parteien 
zu erweitern.

Dem Bundesverwaltungsgericht kommt im vorliegenden Beschwerde-
verfahren  volle  Überprüfungsbefugnis  zu  (Art. 49  VwVG). Es  verfügt 
damit über die gleiche Kognition wie die Vorinstanz. Das Bundesver-

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waltungsgericht  hat  die  zwei  Aktiengesellschaften  in  das  Verfahren 
einbezogen und ihnen damit Gelegenheit gegeben, sich zur Streitsa-
che zu äussern. Dass die zwei Aktiengesellschaften von ihrem Äusse-
rungsrecht keinen Gebrauch machten, haben sie selber zu verantwor-
ten. Da  das  Bundesverwaltungsgericht  alle  Verfahrensbeteiligten  zur 
Teilnahme aufgefordert hat, ist eine Verletzung des rechtlichen Gehörs 
zu verneinen. Demzufolge ist auch die vom Beschwerdeführer verlang-
te Rückweisung an die Vorinstanz abzulehnen.

5.
Nachfolgend ist weiter zu prüfen, wer als Bewirtschafter der vorliegend 
interessierenden Schweinehaltungsbetriebe zu betrachten ist  und ob 
Art. 177 Abs. 1 LwG als gesetzliche Grundlage für Art. 2 und Art. 6 
LBV genügt.

5.1 Die  Landwirtschaftliche  Begriffsverordnung  stellt  eine  Vollzie-
hungsverordnung dar,  welche keine wesentlichen neuen Rechte und 
Plfichten begründen darf. Diese muss vielmehr die durch das Gesetz 
bereits  begründeten Verpflichtungen und Berechtigungen näher  aus-
führen und das schon im Gesetz Bestimmte den konkreten praktischen 
Gegebenheiten anpassen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 138). Das 
LwG verwendet sowohl den Begriff „Bewirtschafter“ als auch „Betrieb“ 
in allen wesentlichen Bereichen und gibt damit beiden Begriffen schon 
wesentliche Konturen und Inhalte, welche vom Bundesrat beim Erlass 
der LBV mitberücksichtigt wurden. Damit genügt Art. 177 Abs. 1 LwG 
als Norm für die Erteilung der Kompetenz an die Exekutive zum Erlass 
der  LBV. Dabei  blieb  der  Bundesrat  im Rahmen seines  Ermessens, 
insbesondere auch in Bezug auf die notwendigen Abgrenzungen, wel-
che sich – entgegen der Meinung des Beschwerdeführers – im Agrar-
recht und gemäss Verfassungsvorbehalt (Art. 104 Abs. 2) nicht zwin-
gend an das allgemeine Wirtschaftsrecht halten muss. Die 25%-Betei-
ligungsregel nach Art. 6 Abs. 4 Bst. a LBV ist somit nicht zu beanstan-
den.

5.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, er sei seit  dem 1. Januar 2006 
weder Eigentümer der D._______ AG noch der E._______ AG; einzig 
der Stall  F._______ mit 35 säugenden Sauen und 120 Galtsauen so-
wie 17 Remonten befände sich in seinem Eigentum. Es treffe zwar zu, 
dass er im Zeitpunkt der Bestandeserhebung noch Verwaltungsratprä-
sident der beiden Aktiengesellschaften gewesen sei, doch habe er die-
ses  Mandat  nur  treuhänderisch  wahrgenommen. Die  massgeblichen 

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Entscheide seien seit Anfang 2006 von den neuen Mehrheitsaktionä-
ren, B._______ und C._______, getroffen worden. Damit stellt der Be-
schwerdeführer  sinngemäss  in  Abrede,  dass  er  Bewirtschafter  aller 
hier interessierenden Schweinehaltungsbetriebe ist.

Die Vorinstanz führt  demgegenüber aus, der Beschwerdeführer habe 
den Beweis für die Untermauerung seiner Eigentumsbehauptung nie 
erbracht. Ohnehin sei nicht entscheidend, in wessen Eigentum sich die 
Aktiengesellschaften oder Produktionsstätten befänden. In Analogie zu 
Art. 6 Abs. 4 der Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe und die 
Anerkennung  von  Betriebsformen  vom  7. Dezember 1998  (Landwirt-
schaftliche  Begriffsverordnung,  LBV,  SR 910.91)  sei  allein  massge-
bend, welche Person die strategischen Entscheide in der Tierhaltung 
treffen würde. Als Verwaltungsratpräsident beider Aktiengesellschaften 
mit alleinigem Stimmrecht sowie als Eigentümer des Stalls F._______ 
sei dies für alle vier Produktionsstätten der Beschwerdeführer.

5.3 Nach Art. 47 LwG haben bei einem Betrieb, welcher die Höchstbe-
stände überschreitet, die Bewirtschafter oder Bewirtschafterinnen eine 
allfällige Abgabe zu entrichten. Eine entsprechende Abgabeverfügung 
hat somit diese Personen zu verpflichten. Für den Begriff "Bewirtschaf-
ter" ist auf die landwirtschaftliche Begriffsverordnung abzustellen. Ge-
mäss Art. 1 Abs. 1 LBV gelten die in  dieser Verordnung umschriebe-
nen Begriffe für das Landwirtschaftsgesetz und die gestützt darauf er-
lassenen Verordnungen. Als  Bewirtschafter  oder  Bewirtschafterin  gilt 
die natürliche oder juristische Person oder die Personengesellschaft, 
die einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr führt (Art. 2 Abs. 1 
LBV).

5.4 Das Kriterium der Betriebsführung "auf eigene Rechnung und Ge-
fahr" weist darauf hin, dass als Bewirtschafter nur gelten kann, wer ei-
nen Betrieb tatsächlich und unabhängig führt. Demgemäss ist diejeni-
ge natürliche oder juristische Person als Bewirtschafter zu betrachten, 
welche das wirtschaftliche Risiko trägt, im Betrieb eine massgebende 
Funktion bei  der Führung und Entscheidfällung einnimmt sowie eine 
aktive Rolle im täglichen Geschehen ausübt und selber Hand anlegt 
(vgl.  die  unveröffentlichten  Beschwerdeentscheide  der  REKO/EVD 
vom  4. November  2002  i.  S. F. GmbH,  E. 4.1  [01/JG-007]  und  vom 
23. April 1997 i. S. H., E. 4.1 und 4.2.3 [96/JG-001] sowie unveröffent-
lichter Bundesgerichtsentscheid vom 13. Februar 1998 i. S. H.,  E. 2a 
[2A.237/1997/has]). Damit ist bei der Frage nach dem Bewirtschafter 

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eines Betriebs primär die tatsächliche Funktionsausübung ausschlag-
gebend; den Eigentums- oder Besitzverhältnissen kommt dagegen nur 
sekundäre Bedeutung zu.

5.5 Dem  Handelsregister  des  Kantons  St.  Gallen  kann  entnommen 
werden,  dass  der  Beschwerdeführer  im  massgebenden  Jahre  2006 
Verwaltungsratpräsident  beider  Aktiengesellschaften  mit  Einzelunter-
schrift war. Mit Tagebucheintrag vom 17. bzw. 18. April 2007 schied der 
Beschwerdeführer  als  Verwaltungsratpräsident  beider  Aktiengesell-
schaften aus. Für die D._______ AG wurden B._______ und für  die 
E._______  AG C._______  als  neue  Mitglieder  mit  Einzelunterschrift 
eingetragen. Durch die Handlungen des Beschwerdeführers im Jahre 
2006  als  Verwaltungsratpräsident  mit  Einzelunterschrift  verpflichtete 
dieser die beiden juristischen Personen und nicht den Verwaltungsrat, 
zumal eine juristische Person im Rechtsverkehr selbständig als Träge-
rin von Rechten und Pflichten auftritt. Nichts anderes ergibt sich in Be-
zug auf  die Aktionäre, welche zwar das wirtschaftliche Risiko tragen 
und  Mitgliedschaftsrechte  gegenüber  den  Aktiengesellschaften  aus-
üben,  mangels  dinglicher  Rechte an den Sachen des Gesellschafts-
vermögens  jedoch  nicht  direkt  belangt  werden  können. Es  ist  somit 
festzuhalten, dass neben dem Beschwerdeführer im hier zu beurteilen-
den Zeitraum 2006 auch die D._______ AG und die E._______ AG als 
Bewirtschafterinnen und somit als Parteien im Verfahren zu gelten ha-
ben.

6.
Des Weiteren macht der Beschwerdeführer geltend, die D._______ AG 
und die E._______ AG würden ihre Betriebe auf eigene Rechnung und 
Gefahr führen und seien somit als selbständige Einheiten zu beurtei-
len. Eine  Zusammenrechnung  der  Betriebe  sei,  auch  wenn  der  Be-
schwerdeführer in beiden Aktiengesellschaften mitgewirkt habe, nicht 
statthaft. Massgeblich sei, dass es sich um juristisch selbständige Be-
triebe handle, welche sich im Eigentum von Dritten befänden.

Führt ein Bewirtschafter oder eine Bewirtschafterin mehrere Produkti-
onsstätten,  so gelten diese zusammen als  ein Betrieb (Art. 2 Abs. 2 
LBV). Das Gleiche gilt  in analoger Anwendung zudem auch für eine 
Mehrzahl von Bewirtschafter oder Bewirtschafterinnen. Demgemäss ist 
zu  prüfen,  ob  es sich bei  den durch den Beschwerdeführer  und die 
zwei Aktiengesellschaften bewirtschafteten Betriebe um drei unabhän-
gige Betriebe mit insgesamt vier Produktionsstätten oder um einen Be-

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trieb mit vier Produktionsstätten handelt. Im letzteren Fall wären die je-
weiligen  Tierbestände  zusammenzuzählen  und  den  Bewirtschaftern 
eine allfällige Abgabe solidarisch aufzuerlegen (vgl. hierzu auch den 
veröffentlichten  Beschwerdeentscheid  der  Rekurskommission  EVD 
vom  7. April 2002  i.  S.  B.  [6H/2002-2]  E. 6.2,  abrufbar  unter: 
www.reko.admin.ch). 

6.1
Nach Art. 6 Abs. 1 LBV gilt als Betrieb ein landwirtschaftliches Unter-
nehmen, das:

„a) Pflanzenbau oder Nutztierhaltung oder beide Betriebszweige betreibt;

b) eine oder mehrere Produktionsstätten umfasst; 

c) rechtlich, wirtschaftlich, organisatorisch und finanziell selbständig sowie un-
abhängig von anderen Betrieben ist;

d) ein eigenes Betriebsergebnis ausweist; und 

e) während des ganzen Jahres bewirtschaftet wird.“

Abs. 4  von  Art. 6 LBV  präzisiert,  dass  die  Anforderung  von  Abs. 1 
Bst. c insbesondere dann nicht erfüllt ist, wenn:

„a) der Bewirtschafter oder die Bewirtschafterin die Entscheide zur Führung 
des Betriebes nicht unabhängig von Bewirtschaftern anderer Betriebe treffen 
kann; 

b) der Bewirtschafter oder die Bewirtschafterin eines anderen Betriebes, oder 
deren Gesellschafter, Genossenschafter, Aktionär oder Vertreter, zu 25 oder 
mehr Prozent am Kapital des Betriebes beteiligt ist; oder

c) die auf dem Betrieb anfallenden Arbeiten ohne anerkannte Gemeinschafts-
form nach den Artikeln 10 oder 12 mehrheitlich von anderen Betrieben ausge-
führt werden.“

Aus  den  genannten  Verordnungsbestimmungen  geht  hinsichtlich  der 
zwei Aktiengesellschaften D._______ AG sowie E._______ AG hervor, 
dass  es  sich  bei  diesen  Unternehmungen  im  hier  zu  beurteilenden 
Zeitraum 2006 nicht um zwei selbständige und voneinander unabhän-
gige  Betriebe  im  Sinne  der  landwirtschaftlichen  Begriffsverordnung 
handelt.  Gemäss  Beschwerdeschrift  vom  16. April 2007  bestritt  der 
Beschwerdeführer zwar, dass die beiden Aktiengesellschaften im Zeit-
punkt der Bestandeserhebung in seinem Eigentum gewesen seien. In 
der Replik vom 24. August 2007 verzichtete der Beschwerdeführer je-
doch ausdrücklich auf die Einreichung von diesbezüglichen Beweisen 
und erklärte, im Jahre 2006 sei er formell noch Verwaltungsrat gewe-

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sen. Damit anerkennt der Beschwerdeführer die vorinstanzliche Fest-
stellung des  Sachverhalts  vom 15. März 2007,  dass  sich  die  beiden 
Aktiengesellschaften im Jahre 2006 im Eigentum des Beschwerdefüh-
rers befunden haben, als richtig an, zumal er auch die entsprechenden 
Beweise für seine Behauptungen nicht erbracht hat. 

Zusammenfassend  kann  somit  festgehalten  werden,  dass  der  Be-
schwerdeführer  im  Jahre 2006  sowohl  Verwaltungsratspräsident  als 
auch  Hauptaktionär  der  beiden  Aktiengesellschaften  war.  Aufgrund 
seiner  Beteiligung  von  über  25 %  an  deren  Betriebskapital  (Art. 6 
Abs. 4 Bst. b LBV) ist die organisatorische Selbständigkeit der jeweili-
gen Betriebe gemäss Art. 6  Abs. 2 Bst. c LBV nicht  gegeben. Damit 
handelt es sich vorliegend um einen Betrieb mit vier Produktionsstät-
ten,  welcher  von drei  Bewirtschaftern  geführt  wird. Die Schweinebe-
stände sind demgemäss zusammenzuzählen und eine allfällige Abga-
be den drei Bewirtschaftern solidarisch aufzuerlegen.

7.
Im Folgenden ist des Weiteren zu prüfen, für wie viele überzählige Tie-
re und damit in welcher Höhe eine Abgabe zu entrichten ist.

7.1 Nach  Art. 2 HBV  müssen  Betriebe,  die  den  ökologischen  Leis-
tungsnachweis nach Art. 70 Abs. 2 LwG nicht oder nur durch Abgabe 
von  Hofdünger  an  Dritte  erbringen,  den  Höchstbestand  von  250 
Zuchtsauen, über 6 Monate säugend und nicht  säugend (herkömmli-
cher Produktionsablauf), oder 1500 Mastschweine oder Mastjager (ab 
30 kg) einhalten. Hält ein Betrieb mehrere Tierkategorien, so darf die 
Summe der prozentualen Anteile an den jeweiligen Höchstbeständen 
100 Prozent nicht überschreiten (Art. 3 Abs. 2 HBV). Für die Berech-
nung des höchstzulässigen Gesamtbestandes werden die zur Remon-
tierung bestimmten Zuchtjager bis zu einem Drittel des Zuchtsauenbe-
standes,  jedoch  höchstens  80 Tiere,  sowie  Ferkel  und  Jager  (bis 
30 kg), die im eigenen Betrieb produziert werden, nicht berücksichtigt 
(Art. 4 Bst. a und b HBV). Die jährlich zu entrichtenden Abgaben be-
tragen je zuviel gehaltenes Tier für Zuchtsauen, über 6 Monate, säu-
gend oder nicht säugend Fr. 450.- und für Mastschweine oder Mastja-
ger (ab 30 kg) Fr. 100.-. Die Abgabe richtet sich nach dem Tierbestand 
am Tag der Kontrolle (Art. 17 Abs. 1 Bst. a und d und Abs. 2 HBV).

7.2 Der Beschwerdeführer  deklarierte  anlässlich der  landwirtschaftli-
chen Datenerhebung per Stichtag 3. Mai 2006 den Tierbestand für die 

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jeweiligen Produktionsstätten und bestätigte mit seiner Unterschrift die 
Richtigkeit  der Angaben. Aus den dafür vorgesehenen Formularen B 
Tiererhebung 2006 geht hervor, dass die D._______ AG in X._______ 
840 Remonten bis 6 Monate und Mastschweine sowie 270 abgesetzte 
Ferkel,  und  in  Y._______  183 Remonten  bis  6 Monate  und  Mast-
schweine gehalten hat. Die E._______ AG hielt 24 säugende Sauen, 
143 nicht säugende Zuchtsauen über 6 Monate, 140 abgesetzte Ferkel 
und  235 Saugferkel.  Für  den  Stall  F._______  deklarierte  der  Be-
schwerdeführer  35 säugende  Zuchtsauen,  120 nicht  säugende 
Zuchtsauen über 6 Monate alt, 195 abgesetzte Ferkel, 330 Saugferkel 
und  17 Remonten  bis  6 Monate,  sowie  Mastschweine.  Der  massge-
bende Bestand für den Gesamtbetrieb mit vier Produktionsstätten be-
trug  am  Stichtag  ohne  Berücksichtigung  allfälliger  Abzüge  322 säu-
gende und nicht säugende Zuchtsauen über 6 Monate und 1040 Mast-
schweine. Die deklarierten Tierbestände wurden weder im vorinstanzli-
chen Verfahren noch im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht bestritten.

Die Vorinstanz erhob im angefochtenen Entscheid in Anwendung der 
Art. 2 und 17 HBV für  die am Stichtag 2006 zuviel  gehaltenen Tiere 
eine Abgabe von insgesamt Fr. 102'150.-. Dieser Betrag geht von 227 
Zuchtsauen multipliziert mit einer Abgabe von Fr. 450.- aus.

Die  Nachprüfung  der  vorinstanzlichen  Berechnungen  weist  eine  Ab-
weichung  von den  gesetzlichen  Vorgaben  auf. Gemäss  Art. 4  Bst. b 
LBV  sind  vom  massgebenden  Tierbestand  am  Stichtag  mit  322 
Zuchtsauen und 1040 Mastschweinen die zur Remontierung des eige-
nen  Bestands  bestimmten  Zuchtjager  bis  zu  einem  Drittel  des 
Zuchtsauenbestands,  jedoch  höchstens  80 Tiere,  abzuziehen.  Dabei 
stellt der maximal mögliche Abzug von 80 Tieren eine absolute Ober-
grenze  dar.  Ein  Abzug  von  80 Tieren  je  Höchstbestand  von 
250 Zuchtsauen,  wie  er  von  der  Vorinstanz  gewährt  wurde,  wider-
spricht  Art. 47 Abs. 2 LwG,  wonach  die  Abgabe  so  festzulegen  ist, 
dass die Haltung von überzähligen Tieren unwirtschaftlich ist. Ein grö-
sserer Abzug würde indirekt  die maximal möglichen Höchstbestände 
erhöhen und dazu führen, dass Tiere über dem gesetzlich zulässigen 
Höchstbestand wirtschaftlich blieben. Im vorliegenden Fall ergibt sich 
für den Beschwerdeführer somit ein Bestand von 322 Zuchtsauen und 
960 Mastschweinen, was 192,8 % des höchstzulässigen Bestands ent-
spricht (128,8 % Zuchtsauen und 64 % Mastschweine, vgl. E. 7.1).

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Die Höchstbestandesverordnung regelt nicht, wie sich bei der Haltung 
von Tieren verschiedener Kategorien die abgabepflichtige Anzahl der 
zuviel  gehaltenen  Tiere  berechnet.  Es  liegt  am  Bundesamt  zu  ent-
scheiden, auf welche Tierkategorie (Zuchtschweine oder Mastschwei-
ne) sich der prozentuale Anteil am Überbestand zu beziehen hat. Das 
Bundesamt hat sich für die Variante, die den Beschwerdeführer weni-
ger belastet, entschieden und bei einem ermittelten Überbestand von 
91 % eine Abgabe für 227 Zuchtsauen, d. h. Fr. 450.- pro Tier, verfügt 
(an Stelle von 72 Zuchtsauen zu Fr. 450.- und 960 Mastschweinen zu 
Fr. 100.- pro Tier). Dieses Vorgehen des Bundesamts ist – abgesehen 
davon, dass auf andere Zahlen abzustellen ist – im Grundsatz nicht zu 
beanstanden,  da  dem Bundesamt  gestützt  auf  die  gesetzlichen  Be-
stimmungen ein Ermessensspielraum zukommt und der mit der verfüg-
ten Lenkungsabgabe anvisierte Zweck, dass die Haltung überzähliger 
Tiere unwirtschaftlich sein soll, erreicht wird.

Ein  Überbestand  von  92,8 %  entspricht  232 Zuchtsauen  (960 Mast-
schweine  [64 %]  +  90 Zuchtschweine  [36 %]  =  100 %;  Differenz 
Zuchtsauen: 322 - 90 = 232 Zuchtsauen). Aus dem bisher Gesagten 
beträgt  die  Abgabe  für  die  überzähligen  Tiere  im  Jahre  2006 
Fr. 104'400.-  (232 Zuchtschweine x Fr. 450.-). Da die Vorinstanz vom 
Beschwerdeführer  eine  Abgabe  von  Fr. 102'150.-  erhoben  hat,  führt 
dies  zu  einer  um  Fr. 2'250.-  höheren  Abgabe  und  damit  zu  einer 
Schlechterstellung des Beschwerdeführers gegenüber dem angefoch-
tenen  Entscheid  (reformatio  in  peius).  Aufgrund  der  Verletzung  von 
Bundesrecht  und die  durch den Beschwerdeführer  erfolgte  Stellung-
nahme vom 28. April 2008 ist eine reformatio in peius vorliegend zu-
lässig (Art. 62 Abs. 2 und 3 VwVG).

8.
Der Beschwerdeführer beantragt in seinem Eventualbegehren, die Ab-
gabe sei auf ein verfassungs- und gesetzeskonformes Mass herabzu-
setzen. Wie oben (E. 3) ausgeführt, ist die HBV sowohl gesetzes- als 
auch verfassungskonform und verletzt  namentlich  auch nicht  die  Ei-
gentums-  oder  Wirtschaftsfreiheit.  Dem  Eventualbegehren  des  Be-
schwerdeführers auf Herabsetzung der Abgabe kann somit nicht statt-
gegeben werden.

9.
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Entscheid der Vorinstanz (Ab-
gabeverfügung über Fr. 102'150.-) vom 15. März 2007 aufzuheben ist. 

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Aufgrund der vorstehenden Erwägungen beträgt  die Abgabe für  das 
Jahr  2006  wegen  Überschreitung  der  Höchstbestände  Fr. 104'400.-, 
welche  der  Beschwerdeführer  sowie  die  D._______  AG  und  die 
E._______ AG unter solidarischer Haftbarkeit zu leisten haben.

10.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem Beschwerdeführer die 
Verfahrenskosten des vorliegenden Verfahrens von Fr. 3'000.- aufzuer-
legen  und  mit  dem  am  1. Mai 2007  geleisteten  Kostenvorschuss  zu 
verrechnen  (Art. 63 Abs. 1 VwVG,  Art. 1 ff.  des  Reglements  vom 
11. Dezember 2006  über  die  Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem 
Bundesgericht,  VGKE,  SR 173.320.3).  Eine  Parteientschädigung  ist 
nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Der Entscheid des Bundesamts für Landwirtschaft vom 15. März 2007 
wird  aufgehoben,  die  Abgabe  für  das  Jahr 2006  wird  wegen  Über-
schreitung  des  Höchstbestands  auf  Fr. 104'400.-  festgesetzt  und 
A._______, der D._______ AG und der E._______ AG unter solidari-
scher Haftbarkeit auferlegt.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.- werden A._______ auferlegt. Sie 
werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.- nach Ein-
tritt der Rechtskraft verrechnet.

3.
Es wird keine Parteientschädigung gesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde);
- die D._______ AG (Gerichtsurkunde);
- die E._______ AG (Gerichtsurkunde);
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 2007-03-09/26; Gerichtsurkunde);
- das  Eidgenössische  Volkswirtschaftsdepartement  (Gerichtsurkun-

de);
- das Amt für Landwirtschaft des Kantons St. Gallen (A-Post).

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Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Ronald Flury Jürg Studer

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diese Entscheid kann innert 30 Tage nach Eröffnung beim Bun-
desgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten geführt  werden (Art. 82 ff.,  90 ff. und 100 des Bun-
desgerichtsgesetzes  vom  17.  Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren,  deren Begründung mit  Angabe der  Beweismittel  und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (Art. 42 BGG).

Versand: 23. Juli 2008

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