# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 84851106-4bee-5786-81e3-3dc4e870b2ec
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-02-09
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 09.02.2024 CDP.2023.3 (INT.2024.105)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2023-3_2024-02-09.html

## Full Text

A.                           
Par contrat de droit privé d’une durée maximale
d’une année, X.________ a été engagé, à compter du 1er mai 2013, au Service
des migrations (ci-après : Le Service) en qualité de concierge au centre d’accueil
[1]. Dès le 1er janvier 2014, il a été engagé en tant que veilleur
aux centres d’accueil [2] et [3], par contrat de droit privé d’une durée
indéterminée. Il ressort de ce contrat, notamment, que l’horaire de travail
sera « établi par le Service
et correspondra à un poste complet, soit 40 heures hebdomadaires ; les veilles
de nuit de 12 heures sont comptabilisées 10 heures ». À partir du 1er octobre 2014,
le prénommé a bénéficié d’une décision d’engagement provisoire de droit public,
en qualité de veilleur à 100 % dans un centre d’accueil. Il a été nommé à
cette fonction par le Conseil d’État
le 1er avril 2015. 

Par décision du 24 octobre 2018, après avoir accordé à l’intéressé un
droit d’être entendu, le Conseil d’État a mis un terme aux rapports de service
au 30 avril 2019, en relevant que la fermeture d’un centre d’accueil
engendrerait de facto une diminution du personnel. X.________ a
interjeté recours contre ce prononcé, concluant à son annulation. Par arrêt du
26 février 2019, la Cour de droit public du Tribunal cantonal l’a rejeté (CDP.2018.385).
Saisi par le prénommé, le Tribunal fédéral a, par jugement du 1er mai
2020, rejeté son recours en matière de droit public et déclaré irrecevable son
recours constitutionnel subsidiaire (8C_236/2019).

B.                           
Par acte du 3 janvier 2023, X.________ saisit
la Cour de droit public du Tribunal cantonal d’une action de droit
administratif à l’encontre du Conseil d’État, en concluant, sous suite de frais
et dépens, à ce que ce dernier soit condamné à lui verser un montant de 8'800
francs à titre de salaire brut, avec intérêts à 5 % l’an, à compter du 15
mai 2018. En substance, il soutient qu’il s’est vu appliquer la directive du Service
concernant les horaires des veilleurs (ci-après : directive du Service),
laquelle contiendrait une disposition contraire au règlement des fonctionnaires
du 9 mars 2005 (RDF ; RSN 152.512) ; le Service ne détiendrait par
ailleurs pas la compétence de légiférer comme il l’a fait. Le demandeur signale
que le chapitre relatif aux « heures de présence et heures de travail » de la directive du Service prévoit que les blocs de nuit et de jour
comportent une présence totale 12 heures sur le site et que par équité envers
les autres fonctions de l’État, ainsi qu’en raison des heures dites passives,
il est compté 12 heures de travail par bloc de jour et 10 heures de travail par
bloc de nuit. Selon lui, bien que l’article 3 al. 4 RDF octroie la possibilité
au chef de service de déroger à l’horaire de travail usuel prévu à l’article 2
et 3 RDF, notamment lorsque les besoins du service le justifient, il ne
l’autoriserait pas à prévoir une comptabilisation des heures travaillées
dérogatoire au système de comptabilisation totale des heures de travail. Par
conséquent, le demandeur requiert le paiement des heures de travail effectuées
en bloc de nuit, estimées à 252 heures compte tenu de la durée effective
de travail entre janvier et septembre 2018, mais non comptabilisées en raison
de la directive du Service. Il indique que le montant de 8'800 francs sera,
quoi qu’il en soit, précisé une fois ses réquisitions de preuve satisfaites. 

C.                           
Par mémoire de réponse du 23 février 2023, le
Conseil d’État conclut, sous suite de frais, au rejet de l’action de droit
administratif. Il allègue que des discussions ont débuté en 2010 concernant les
horaires de travail appliqués aux veilleurs des centres d’accueil. Sur cette
base, le Service des migrations et le Service des ressources humaines ont pu
établir la directive concernant les horaires des veilleurs en 2014, reprise en
2018. De l’avis du défendeur, les articles 3 al. 4 et 4 RDF octroient une marge
de manœuvre au chef de service pour aménager les horaires. Lors de l’établissement
de la directive du Service et des discussions y relatives, l’article 10 al. 2
de l’ordonnance 2 relative à la loi sur le travail (OLT 2 ; RS.822.112) a été
pris comme point de référence. Or, cette disposition dispose que, lorsque le
collaborateur peut effectivement s’allonger dans un endroit dédié, il est
possible de travailler 10 heures durant un intervalle de 12 heures. Les
directives successives du Service concernant les horaires des veilleurs ont
toutes été approuvées par les départements compétents. Le défendeur précise
encore que le Service a introduit un nouveau concept sécuritaire qui a rendu
les interventions nocturnes encore plus rares et a choisi de doubler les
veilles, ce qui a permis aux veilleurs de dormir durant leurs veilles. Le
demandeur était informé de ce système au moment de la conclusion du contrat le
1er janvier 2014. Par ailleurs, ce système ne serait pas propre à l’État
de Neuchâtel, puisque bien d’autres entités dans d’autres secteurs et cantons
avaient adoptés la comptabilisation différenciée entre les heures de veilles
passives et les heures de gardes.

D.                           
Dans son mémoire de réplique du 2 juin 2023, le
demandeur allègue que le défendeur n’aurait pas tenu compte de la problématique
de la comptabilisation des heures de travail de nuit chez les veilleurs. Le Service
aurait formalisé sa propre conception et appréciation de la comptabilisation
des heures de nuit en établissant successivement des directives concernant les
veilleurs qui violeraient les articles 2 et 3 RDF. Après consultation des
titres déposés par le Conseil d’État, le demandeur réduit ses conclusions au
paiement d’un montant de 2'400 francs à titre de salaire brut, avec intérêts à
5 % l’an à compter le 15 mai 2018, équivalant à 66 heures non rémunérées
compte tenu du système de comptabilisation des heures. 

E.                           
Le 19 juin 2023, le défendeur duplique et
confirme les conclusions prises dans son mémoire de réponse. 

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
a) Selon l'article 58 let. a LPJA
en relation avec l’article 47 al. 1 OJN, la Cour de droit public du Tribunal
cantonal connaît en instance unique des actions fondées sur le droit
administratif et portant sur des prestations pécuniaires découlant des rapports
de service des agents de l'État et des communes, y compris les prestations
d'assurances. Il faut comprendre par prestations pécuniaires au sens de cette
disposition des prestations appréciables en argent réclamées à la collectivité
publique par un de ses agents ou inversement (RJN 1994, p. 259).

L’action de droit administratif est subsidiaire ; elle n’est pas
recevable lorsque le demandeur peut faire valoir ses droits par la voie du
recours (art. 59 LPJA).

b) En l’occurrence, le litige porte sur le paiement des heures de
travail effectuée durant les blocs de nuit, comptabilisées à hauteur de
10 heures de travail en lieu et place des 12 heures de présence. Dès
lors que cette contestation pécuniaire intervient en relation avec un contrat
de travail de droit public conclu, la demande relève bien de l’action de droit
administratif et de la compétence de la Cour de céans. En effet, aucune
disposition légale ne donne la compétence à une autre autorité de l’État, de
statuer sur la question litigieuse par la voie de la décision, l’intéressé ne
peut donc pas faire valoir ses droits par la voie du recours.

Introduite au surplus dans les formes légales (art. 60 al. 1 LPJA),
la demande est recevable. 

2.                           
a) Toute collectivité publique doit respecter
les principes généraux du droit administratif, lesquels sont applicables non
seulement à l’activité administrative, mais également aux rapports de travail
(de droit public) lorsque l’État est employeur (Rosello, Les influences
du droit privé du travail sur le droit de la fonction publique, in :
Dunand/Mahon [éd.], CERT − Centre d'étude des relations du travail
Band/Nr. 9, 2016, ch. 127, p. 63 et les réf. citées). 

Le principe de la légalité se décline en deux principes, celui de la
suprématie de la loi et celui de l’exigence de la base légale. Le principe dit
de la suprématie (ou de la primauté de la loi) soumet tout organe ou agent de
l’État, dans ses activités, aux normes juridiques régulièrement adoptées. La
loi est donc bien la base de toute activité de l’État. L’exigence d’une base
légale peut être matérielle ou formelle. Au sens matériel, la loi peut être
formulée sous la forme de règles générales ou abstraites, néanmoins
suffisamment précises quant à leur contenu. En revanche, quand ce sont des
dispositions importantes qui fixent des règles de droit, celles-ci doivent être
adoptées dans une loi au sens formel. En ce qui concerne les rapports de
travail de droit public, il suffit au législateur de prévoir les valeurs et les
principes qui doivent être respectés dans les statuts du personnel (loi au sens
formel) et leur concrétisation peut s’effectuer dans les dispositions
d’exécution (base légale au sens matériel). Le principe de la légalité est
ainsi applicable de manière atténuée au vu du « large pouvoir de donner
des instructions » dont dispose l’État en la matière (Rosello,
op. cit., ch. 128, p. 63 s. et les réf. citées). 

Le principe de la légalité exige que les normes appliquées soient
suffisamment précises. Néanmoins, le principe de la précision ne doit pas être
compris dans un sens absolu. Il est inévitable que de nombreuses normes
contiennent des notions plus ou moins vagues dont l’interprétation et
l’application doivent être confiées aux tribunaux. Le degré de précision exigé
n'est pas fixé de manière abstraite. L'exigence de précision est
particulièrement importante pour les normes de comportement qui, par la menace
de sanctions, exercent un effet direct sur les citoyens en leur faisant adopter
un certain comportement (ATF 117 Ia 472
cons. 3e, 113 Ib
60 cons. 3b) ; de même, l'exigence de précision s'avère importante
lorsqu'il s'agit de prendre un très grand nombre de décisions dans des
contextes analogues. À l'inverse, les exigences sont moins sévères lorsqu'il
faut régler des situations de fait différentes car il existe une nécessité
objective de flexibilité et de recherche de solutions justes adaptées au cas.
Des réglementations imprécises peuvent notamment suffire lorsque les intéressés
choisissent librement de se soumettre au rapport juridique en cause (ATF 121 I 230
cons. 3g/dd), ou quand les droits et obligations découlant de ce rapport
juridique peuvent être librement négociés entre État et particuliers (ATF 123 I 1 cons.
4b et réf. citées). Ainsi, si les contours généraux des régimes d’emploi des
agentes et agents publics sont définis dans la loi, ainsi que les droits et
devoirs essentiels des parties à la relation de travail ou les actes juridiques
liés à la création et au terme des relations de travail, les prescriptions de
détails, même directement génératrices de droits ou d’obligations, comme les
règles concernant les horaires, peuvent figurer dans une disposition de rang
réglementaire (Défago/Jobin, La flexibilisation du temps de travail dans
la fonction publique, in : Dunand/Défago/Mahon (éd.), CERT  ̶  Centre d'étude des relations du travail Band/Nr. 18,
p. 138 s.). À titre d’exemple, les droits et devoirs des agents
publics, en particulier leur traitement, doivent en principe résulter d’une loi
(au moins au sens matériel). Il n’est toutefois pas nécessaire que tous les
détails soient réglés par une norme. Une certaine flexibilité est inévitable et
elle est admise dans le service public (ATF 123 I 1 cons.
4c et les réf. citées).

b) Les principes de la politique et de la gestion des titulaires de la
fonction publique du canton de Neuchâtel, ainsi que les droits et obligations
du personnel sont fixés par la loi sur le statut de la fonction publique du 28
juin 1995 (LSt ; RSN 152.510). Au terme de l’article 25 LSt,
le Conseil d’État fixe la durée et l’horaire du travail des titulaires des
fonctions publiques. Sur cette base, le Conseil d’État a adopté le RDF.
Selon l’article 2 al. 1 RDF,
l’horaire de travail de référence usuel correspond à une durée hebdomadaire de
41 heures, soit à une durée journalière de 8 heures et 12 minutes.
L’article 3 al. 4 RDF
autorise le ou la chef-fe de service à déroger à l’horaire normal de travail,
si le ou la titulaire de la fonction publique le demande pour des motifs de
conciliation entre vie professionnelle et vie (let. a) ou si les besoins du
service le justifient (let. b). 

3.                           
a) En l’espèce, le demandeur ne conteste pas la
dérogation effectuée par le chef du Service concernant les horaires de travail
des veilleurs, par l’instauration de blocs horaires de jour et de nuit. En
revanche, il allègue que l’article 3 al. 4 RDF
ne lui permettait pas de déroger au système de comptabilisation de toutes les
heures de travail, en distinguant les heures de présence et les heures de
travail comptabilisées en faveur du veilleur. Par conséquent, faute de
compétence du chef du Service en matière de comptabilisation des heures de
travail, le demandeur devrait à son sens se voir rétribuer la somme
correspondant aux deux heures de travail effectuées en bloc de nuit, mais non
comptabilisées en raison de la directive du Service (comptabilisation de
10 heures de travail par bloc de nuit pour 12 heures de présence
totale).

b) Même si la lettre de l’article 3 al. 4 RDF
ne mentionne pas explicitement la possibilité de déroger à la comptabilisation
des heures de travail, la délégation de compétence porte sur « une dérogation à l’horaire normal de
travail si les besoins du service le justifient », ce qui permet une interprétation large en
fonction desdits besoins. Comme exposé ci-avant, on ne peut pas exiger une
précision absolue du législateur lorsqu’il légifère en matière de rapports de
travail de droit public. Il n’est ainsi pas nécessaire que tous les détails
soient réglés par la norme légale. Au contraire, une certaine flexibilité est
inévitable et doit être admise dans le service public afin que le ou la chef-fe
de service puisse tenir compte des particularités selon le domaine d’activité
et/ou la fonction exercée. Or, la fonction de veilleur dans les centres d’accueil
nécessite des adaptations du système général prévu par la LSt,
exécuté par le RDF,
notamment en prévoyant une extension des horaires de travail et une
comptabilisation différenciée entre les heures de présence et les heures de
travail effectif, en raison des heures dites passives lors des blocs de nuit.
Le système de comptabilisation des heures de travail durant ces blocs, tel que
réglementé dans la directive du Service, est ainsi indéniablement nécessité par
les besoins des centres d’accueil, et d’ailleurs garant pour partie du bon
fonctionnement de ceux-ci. Il est de plus compatible avec la fonction de
veilleur, étant donné qu’une partie du temps de travail de cette catégorie de
collaborateurs se compose d’une simple présence permettant aux veilleurs de se
reposer, voire de dormir. À noter encore que, bien que l’article 10 OLT 2 ne
s’applique pas aux administrations cantonales (arrêt du TF du 04.11.2021
[8C_789/2020] cons. 4 ss), compte tenu de l’exclusion des dispositions
relatives à la durée du travail et du repos du champ d’application de l’article
3a de la loi sur le travail (LTr ; RS 822.11), le système préconisé par le Service
dans ses directives relatives aux horaires des veilleurs est celui de l’article
10 OLT 2.
Au surplus, il respecte les droits et principes constitutionnels – ce que le
demandeur ne conteste d’ailleurs pas –, lesquels sont également applicables au Service
en tant qu’autorité cantonale, lorsqu’il édicte des directives.

À cela s’ajoute le fait que la dérogation en cause, dans la mesure où
elle concerne les horaires de travail et la comptabilisation des heures de
travail, et non par exemple un comportement pouvant faire l’objet d’une
sanction disciplinaire à l’encontre de l’agent, suppose un principe de légalité
atténué, en ce sens qu’une base légale matérielle s’avère suffisante. À noter
que le demandeur a lui-même choisi de se soumettre au rapport juridique en
question.  À cet égard, il faut rappeler que, conformément à la jurisprudence
précitées (cf. cons. 2a), des réglementations imprécises peuvent notamment
suffire lorsque les intéressés choisissent librement de se soumettre au rapport
juridique en cause, ou quand les droits et obligations découlant de ce rapport
juridique peuvent être librement négociés entre État et particuliers. Le demandeur avait, en tant qu’employé, le choix
d’accepter l’emploi aux conditions proposées ou d’y renoncer et, dans tous les
cas, de chercher un emploi auprès d’un autre employeur.

c) Au vu de ce qui précède, le Service était compétent pour prévoir des
dispositions concernant les horaires, y compris des dispositions concernant la
comptabilisation des heures de travail adapté la fonction de veilleur. Partant,
la violation du principe de la légalité et plus particulièrement de la
délégation de compétence, invoquée par le demandeur, doit être niée.

4.                           
Ces considérants amènent au rejet de la
demande. Selon la pratique de la Cour de céans en matière de litiges relatifs
aux rapports de service, il n’est pas perçu de frais lorsque la valeur
litigieuse n’excède pas 30'000 francs. Ceci vaut tant pour les procédures de
recours que de l'action de droit administratif (cf. notamment arrêt de la Cour
de droit public du 03.03.2016 [CDP.2015.300]
cons. 7b et la réf. citée). La valeur litigieuse étant en l'occurrence inférieure
à cette somme, il est statué sans frais. Le demandeur qui succombe n'a par
ailleurs pas droit à des dépens (art. 48 LPJA
a contrario et art. 60 al. 2 LPJA
qui y renvoie).

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Rejette l'action de droit administratif

2.    Statue sans frais. 

3.    N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 9 février
2024