# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e7151c6a-5251-575b-885d-336c0ec85d0c
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-09-07
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 07.09.2021  AN.2020.00005
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-AN-2020-00005_2021-09-07.html

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				Geschäftsnummer: 	AN.2020.00005	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 07.09.2021
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Kita-Verordnung vom 25. August 2014

	
[Nach der umstrittenen Änderung können nur noch Kindertagesstätten eine Leistungsvereinbarung mit der Stadt Winterthur abschliessen, welche "für Sekundarschulabgängerinnen oder Sekundarschulabgänger höchstens einen Praktikumsplatz je Erstlehrjahr-Lernende/r" anbieten.]

Die Limitierung der Praktikumsverhältnisse soll zu einem vermehrten Einsatz von ausgebildetem Personal führen (E. 3.3 und 4.1). Der Betrieb einer Kindertagesstätte ist bewilligungspflichtig. Die Bewilligungsvoraussetzung eines genügenden Betreuungsschlüssels ist im Bundesrecht statuiert und wird vom kantonalen Recht abschliessend konkretisiert. Es bleibt deshalb kein Raum für ergänzende kommunale Bestimmungen (E. 4.2). Die Gemeinden sind nach Art. 18 KJHG verpflichtet, für ein bedarfsgerechtes Angebot an familienergänzender Betreuung von Kindern im Vorschulalter zu sorgen und sich an den Kosten zu beteiligen. Wie sie dieser Verpflichtung nachkommen, ist ihnen freigestellt (E. 4.3.2). Die Stadt Winterthur fördert (indirekt) ein genügendes Angebot an Betreuungsplätzen durch private Leistungserbringer, indem sie den Eltern Kostenbeiträge gewährt. Das wirtschaftliche Risiko verbleibt bei den privaten Betreibern. In dieser Konstellation erwächst dem Beschwerdegegner auch aus Art. 18 KJHG keine Kompetenz, in die Betreuungsverhältnisse der privaten Anbieter einzugreifen (E. 4.3.4). 

Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						BETREUUNGSVERHÄLTNISSE
BEWILLIGUNG
BEWILLIGUNGSVORAUSSETZUNGEN
KINDERTAGESSTÄTTE

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art./§ 18 Abs. I KJHG
Art./§ 18 Abs. II KJHG
Art./§ 18c lit. b KJHG
Art./§ 18c lit. c KJHG
Art./§ 18d KJHG
Art. 15 Abs. I lit. b PAVO
§ 9 V TAK

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  aVerwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

AN.2020.00005

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 7. September 2021

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin
Bertschi, Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführerin, 

 

 

gegen

 

 

Grosser Gemeinderat der Stadt Winterthur,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Kita-Verordnung
vom 25. August 2014,

 

hat sich ergeben: 

I.  

Der Grosse Gemeinderat der Stadt Winterthur beschloss am
24. Juni 2019 nachfolgende Änderungen der (kommunalen) Verordnung vom
25. August 2014 über die Kinderbetreuung im Vorschulbereich sowie in
Tagesfamilien (nachfolgend: Kita-Verordnung):

            Art. 7

            (Abs. 1 unverändert)

 

            2 Kindertagesstätten, welche eine
Leistungsvereinbarung mit der Stadt abgeschlossen haben, haben
Ausbildungsplätze anzubieten. Ist dies nicht der Fall, so kann der Stadtrat
finanzielle Sanktionen vorsehen.

 

            3 Kindertagesstätten, welche
eine Leistungsvereinbarung mit der Stadt abgeschlossen haben, bieten für
Sekundarschulabgängerinnen oder Sekundarschulabgänger höchstens einen
Praktikumsplatz je Erstlehrjahr-Lernende/r an. Der Stadtrat erlässt dazu
Ausführungsbestimmungen.

 

            Art. 15

            1 Anspruch auf einen Beitrag der
Stadt Winterthur haben Erziehungsberechtigte, deren Einkommen und Vermögen
gemäss Art. 13 100 000 Franken nicht übersteigt. Dieser Betrag
wird indexiert.

 

 

Übergangsbestimmungen

            

Art. 20

1 Für die Umsetzung von Art. 7
Abs. 3 gilt eine Übergangsfrist bis 31. Juli 2021. Während dieser
Übergangszeit beschäftigen die Kindertagesstätten mit Leistungsvereinbarung
nicht mehr Praktikantinnen oder Praktikanten in unabhängigen Praktika, als sie
Lehrstellen anbieten. Praktikantinnen und Praktikanten in unabhängigen Praktika
besuchen wöchentlich einen Schultag.

 

2 Die Änderungen von Art. 7 und
Art. 15 treten per 1. Januar 2020 in Kraft.

 

3 Die Motion wird damit als erledigt
abgeschrieben.

 

Der Beschluss vom 24. Juni 2019 wurde am 27. Juni 2019
publiziert. 

II.  

Der Verein B rekurrierte am 22. Juli 2019 an den
Bezirksrat Winterthur und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien die
geänderten Art. 7 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 1 Kita-Verordnung
gänzlich sowie der geänderte Art. 20 Abs. 2 Kita-Verordnung teilweise
(soweit Art. 7 Kita-Verordnung betreffend) aufzuheben. Der Bezirksrat
Winterthur wies den Rekurs mit Beschluss vom 28. Februar 2020 ab, soweit
er darauf eintrat. 

III.  

Am 18. Mai 2020 führte der Verein B Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss dasselbe wie im Rekursverfahren.
Der Bezirksrat Winterthur liess sich am 27. Mai 2020 mit dem Schluss auf
Abweisung der Beschwerde vernehmen. Der Stadtrat Winterthur beantragte am 24. Juni
2020, es sei das Rechtsmittel abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Bei der
angefochtenen Änderung der Verordnung vom 25. August 2014 über die
Kinderbetreuung im Vorschulbereich sowie in Tagesfamilien handelt es sich um
die Änderung eines generell-abstrakten Erlasses im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2). Beschwerden gegen solche Akte beurteilt als letzte
kantonale Instanz das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1 in Verbindung
mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG). Über Rechtsmittel gegen Erlasse
entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). 

1.2 Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Zur Erhebung eines Begehrens um abstrakte
Normenkontrolle ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung legitimiert,
wer zumindest virtuell in schutzwürdigen tatsächlichen Interessen berührt ist.
Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der
angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen
Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4).
Die Beschwerdeführerin bezweckt das Führen von Kindertagesstätten und betreibt
in Winterthur bereits zwei Kindertagesstätten, für welche sie mit der Stadt
Winterthur eine Leistungsvereinbarung abgeschlossen hat. Sie ist schon mit
Blick auf ihren Gesellschaftszweck und Tätigkeitsradius virtuell von der
umstrittenen Änderung der Kita-Verordnung betroffen, weshalb hier offenbleiben
kann, inwiefern die hier umstrittenen Art. 7 Abs. 3 sowie Art. 20
Abs. 1 f. Kita-Verordnung auf das bereits bestehende Verhältnis der
Parteien Einfluss nehmen könnten (vgl. zu dieser Problematik Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1315, Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 35
Rz. 13 [je mit Hinweisen]). 

1.3 Weil auch
die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf das Rechtsmittel
einzutreten.

2.
 

Der Verein B wurde am 8. Juni 2020 infolge Fusion mit
A gelöscht. Das Rubrum ist entsprechend anzupassen. 

3.
 

3.1 Nach
§ 18 des Kinder- und Jugendhilfegesetzes vom 14. März 2011 (KJHG,
LS 852.1) sorgen die Gemeinden für ein bedarfsgerechtes Angebot an
familienergänzender Betreuung von Kindern im Vorschulalter (Abs. 1); sie
legen die Elternbeiträge fest und leisten eigene Beiträge (Abs. 2). Die
genannte Bestimmung beauftragt die Gemeinden, ein der Nachfrage entsprechendes
Angebot an Betreuungsplätzen für Kinder im Vorschulalter sicherzustellen. Damit
soll die Vereinbarkeit von Beruf und Familie aufgrund ihrer grossen gesellschaftlichen
und volkswirtschaftlichen Bedeutung verbessert und Eltern die Möglichkeit
gegeben werden, ein Familien- und Arbeitsmodell zu wählen, das ihren
Vorstellungen entspricht (vgl. Beleuchtenden Bericht des Regierungsrats [ABl
2010, 881 ff.]). 

3.2 Die Stadt
Winterthur sieht in Art. 6 Abs. 1 f. Kita-Verordnung den
Abschluss von Leistungsvereinbarungen mit in der Regel privaten Trägerschaften
entsprechender Betreuungseinrichtungen wie namentlich Kindertagesstätten vor.
Bislang setzte der Abschluss einer Leistungsvereinbarung voraus, dass die
Trägerschaft ihre Betreuungseinrichtungen unter Berücksichtigung der
Betreuungsqualität wirtschaftlich führt, Ausbildungsplätze anbietet, über eine
Betriebsbewilligung verfügt und beaufsichtigt wird (Art. 6 Abs. 3 in
Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 f. und Art. 8
Kita-Verordnung). Der hier umstrittene Art. 7 Abs. 3 Kita-Verordnung
stellt nun (in Verbindung mit Art. 6 Abs. 3 Kita-Verordnung) ein
zusätzliches Erfordernis für den Abschluss einer Leistungsvereinbarung auf: Eine
solche soll nur mit Trägerschaften abgeschlossen werden, deren
Betreuungseinrichtung bzw. Betreuungseinrichtungen für
Sekundarschulabgängerinnen oder -abgänger höchstens einen Praktikumsplatz je
"Erstlehrjahr-Lerndende/r" anbieten (Satz 1).

Der Stadtrat der Stadt Winterthur (nachfolgend: Stadtrat)
erlässt zu diesem Erfordernis nach Art. 7 Abs. 3 Satz 2
Kita-Verordnung Ausführungsbestimmungen. Namentlich sollen Praktika für
Sekundarschulabgängerinnen und -abgänger auf höchstens zwölf Monate befristet
und deren Verlängerung ausgeschlossen werden, Praktikantinnen und Praktikanten,
welche sich für eine Lehrstelle im Praktikumsbetrieb bewerben, spätestens fünf
Monate nach Praktikumsbeginn eine Zu- bzw. Absage erhalten und soll den
Praktikantinnen und Praktikanten arbeitgeberseits die Gelegenheit zur
schulischen Weiterbildung eingeräumt werden (vgl. unten E. 3.3.2 f.).

3.3
 

3.3.1
Angestossen wurde die hier interessierende Änderung der Kita-Verordnung
durch die dem Grossen Gemeinderat der Stadt Winterthur (nachfolgend: Grosser
Gemeinderat) am 22. Januar 2018 eingereichte und am 2. Juli 2018 an
den Stadtrat überwiesene Motion betreffend Kosten und Qualität der
Kinderbetreuung im Vorschulalter (nachfolgend: Motion betreffend
Kinderbetreuung), mit welcher der Stadtrat beauftragt wurde, mögliche
Massnahmen vorzuschlagen, wie die Attraktivität der Kinderbetreuung in
Kindertagesstätten "für den Mittelstand" finanziell verbessert werden
könne, und aufzuzeigen, wie sichergestellt werde, dass die soziale
Durchmischung in den Kindertagesstätten gewährleistet werde. Der Stadtrat
beantragte dem Grossen Gemeinderat am 12. Dezember 2018 die
Erheblicherklärung der Motion und den Erlass eines neuen Art. 7
Abs. 3 Kita-Verordnung mit dem Wortlaut: "Kindertagesstätten mit
Leistungsvereinbarungen bieten keine unabhängigen Praktika vor Lehrbeginn an."
Aus dem zugehörigen Bericht des Stadtrats erhellt, dass der (gänzliche)
Verzicht auf diese sogenannt unabhängigen Praktika eine Förderung der
Betreuungsqualität bezweckte (zum Ganzen vgl. die online einsehbaren Dokumente,
abrufbar unter www.gemeinderat.winterthur.ch > Geschäfte >
Nr. 2018.8). 

3.3.2
Am 5. November 2018 wurde dem Grossen Gemeinderat sodann die Motion
betreffend PraktikantInnen in Kitas eingereicht. Diese nimmt Bezug auf die dem
Grossen Gemeinderat am 6. November 2017 eingereichte Interpellation
betreffend PraktikantInnen in Kitas und der schulergänzenden Betreuung
beziehungsweise deren Beantwortung durch den Stadtrat vom 18. April 2018,
mit welcher aufgezeigt worden sei, "dass die bestehende kommunale
Rechtsgrundlage in Winterthur keine Basis dafür bietet, die Praktikumsfrage von
SchulabgängerInnen in Kitas zu reglementieren". Weder könnten mit der
Kita-Verordnung (in der bis dahin geltenden Fassung) die Zahl der
Praktikumsplätze noch die Lohn- und Anstellungsbedingungen geregelt werden. Die
Motion habe deshalb zum Ziel, die notwendigen gesetzlichen Grundlagen zur
Reglementierung der Anstellung von "nicht eingebundenen PraktikantInnen in
Kitas" zu schaffen. Zu diesem Zweck wurde der Stadtrat aufgefordert, durch
eine Änderung der Kita-Verordnung eine Rechtsgrundlage für durch eine
Leistungsvereinbarung mit der Stadt Winterthur verbundene Kindertagesstätten zu
schaffen, welche für Anstellungsverhältnisse dieser Kindertagesstätten mit
Praktikantinnen bzw. Praktikanten folgende Punkte vorgebe:

" - Die
Anzahl Praktikumsplätze pro Betrieb beträgt maximal die Anzahl der im Folgejahr
zur Verfügung stehenden 1-Lehrjahrstellen

-  Das Praktikum dauert maximal
12 Monate. Eine Verlängerung ist ausgeschlossen.

-  Bewirbt sich
eine / ein Praktikant für eine Lehrstelle im Betrieb, erfolgt die Zu-
oder Absage bis spätestens 5 Monate nach Praktikumsbeginn

-  Der Betrieb ermöglicht
PraktikantInnen, sich während der Praktikums schulisch weiterzubilden und
allfällige Defizite aufzuholen, (beispielsweise durch den Besuch von
Deutschkursen etc.)

-  Im Betrieb stehen
professionelle Ressourcen für die Begleitung der PraktikantInnen zur Verfügung.

-  Der Praktikumslohn beträgt
in der Regel mindestens dem Lohn, der vom Branchenverband empfohlen wird."
(Zum Ganzen vgl. die online einsehbaren
Dokumente, abrufbar unter www.gemeinderat.winterthur.ch > Geschäfte >
Nr. 2018.110 sowie Nr. 2017.143.)

3.3.3
Die am 24. Juni 2019 beschlossene Änderung des Art. 7
Kita-Verordnung entspricht einem Änderungsvorschlag der Sachkommission Bildung,
Sport und Kultur (BSKK) des Grossen Gemeinderats. Gemäss Erläuterungen der
Kommissionsreferentin habe sich im Gespräch mit Betreibern von
Kindertagesstätten, den Motionärinnen und Vertretenden des städtischen
Departements Schule und Sport (DSS) gezeigt, dass ohne die Möglichkeit von
Praktika für die Kindertagesstätten bedeutend höhere Kosten entstünden und
möglicherweise auch weniger Kinderbetreuung geleistet werden könne. Eine
Regelung, wie sie in der Motion PraktikantInnen in Kitas angeregt werde, habe
man sich als möglichen Kompromiss vorstellen können. Bei der
Kommissionsberatung sei die Regelung, welche die Motion PraktikantInnen in
Kitas vorschlage, bevorzugt worden, weshalb die Kommission Änderungen gegenüber
dem Antrag des Stadtrats vorschlage: Nach der entsprechenden Version von
Art. 7 Abs. 3 Kita-Verordnung dürften Kindertagesstätten mit einer
Leistungsvereinbarung höchstens einen Praktikumsplatz pro Erstjahrslernendem
anbieten. Der Beruf (des bzw. der Fachangestellten Betreuung) sei grundsätzlich
offen für Schulabgängerinnen und -abgänger und setze kein Praktikum voraus. Man
solle Praktika deshalb nicht dazu benutzen, um einfach günstiges Personal zu
rekrutieren, sondern wirklich als Vorbereitung für eine anschliessende Lehre.
Die Ausführungsbestimmungen seien dann durch den Stadtrat zu erlassen und
sollten inhaltlich den Forderungen der Motion PraktikantInnen in Kitas entsprechen.

Der Änderungsvorschlag der BSKK wurde einstimmig
angenommen; ebenso die vorgeschlagene Übergangsbestimmung des Art. 20
Kita-Verordnung.

3.4 Im
Einklang mit dem soeben Ausgeführten bringt der Beschwerdegegner vor, er
verfolge mit der Statuierung dieser neuen Voraussetzung zwei Ziele: Zum einen
solle verhindert werden, dass Jugendliche im Rahmen von Praktikumsverhältnissen
als günstige Arbeitskräfte ausgenutzt würden. Zwar seien Praktika im Grundsatz
unproblematisch, soweit die Praktikantinnen und Praktikanten fair entlöhnt und
nicht als günstige Arbeitskräfte in sach- und fachfremden Bereichen eingesetzt
würden und soweit die Praktikumsstelle befristet sei. Werde jedoch für die
Lehre als Fachperson Betreuung in der Fachrichtung Kinderbetreuung vorgängig
zur Lehre ein Praktikum verlangt, ohne dass im Gegenzug ein Lehrplatz
garantiert werde, sei das problematisch. Insofern steht hinter dem hier
umstrittenen Erfordernis aus Sicht des Beschwerdegegners das sozialpolitische
Interesse an der Verhinderung der Ausbeutung Jugendlicher als günstige
Arbeitskräfte. Zum anderen gehe – so der Beschwerdegegner – die neu statuierte
Voraussetzung mit einer Erhöhung der Betreuungsqualität in den
Kindertagesstätten einher. Der Einsatz von Praktikantinnen und Praktikanten
anstelle ausgebildeter Fachpersonen führe im Vergleich zur Betreuung durch
qualifiziertes Personal zu einer tieferen Betreuungsqualität; die Vorgabe
hinsichtlich der Anzahl Praktikantinnen und Praktikanten leiste deshalb einen
Beitrag zur Erreichung einer angemessenen Betreuungsqualität. Auch insofern
bestehe ein sozialpolitisches Interesse an der umstrittenen Regelung. 

4.
 

4.1 Die
Limitierung der Praktikumsverhältnisse soll nach dem Willen des kommunalen
Gesetzgebers dazu führen, dass die Kindertagesstätten mehr ausgebildetes
und/oder in Ausbildung befindliches Personal einsetzen müssen, was zu einer
besseren Betreuungsqualität beiträgt. Sie zielt mithin auf eine Beeinflussung
der Betreuungsverhältnisse. Die Beschwerdeführerin erblickt darin bzw. im
Erfordernis des Art. 7 Abs. 3 Kita-Verordnung eine unzulässige
Verschärfung der vom Bundesrecht und dem kantonalen Recht abschliessend
geregelten Bewilligungsvoraussetzungen für den Betrieb einer Kindertagesstätte.

4.2
 

4.2.1
Wer Pflegekinder aufnimmt, bedarf gemäss Art. 316 Abs. 1 des
Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) einer
Bewilligung der Kindesschutzbehörde oder einer anderen vom kantonalen Recht
bezeichneten Stelle seines Wohnsitzes und steht unter deren Aufsicht. Nach
Art. 316 Abs. 2 ZGB erlässt der Bundesrat Ausführungsbestimmungen,
was er mit der Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 (PAVO, SR 211.222.338)
getan hat. 

Kinderkrippen unterstehen gemäss Art. 13 Abs. 1
lit. b PAVO der Bewilligungspflicht, wobei die Bewilligung unter anderem
nur erteilt werden darf, wenn der Leiter und seine Mitarbeiter nach
Persönlichkeit, Gesundheit, erzieherischer Befähigung und Ausbildung für ihre
Aufgabe geeignet sind und die Zahl der Mitarbeiter für die zu betreuenden
Minderjährigen genügt (Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO). Indessen
enthält die PAVO nur Minimalanforderungen und überlässt den Kantonen den Erlass
weitergehender Vorschriften (BGr, 14. Mai 2012, 5A_904/2011, E. 2.1).

4.2.2
Gemäss § 10 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung über die
Bewilligungen im Bereich der ausserfamiliären Betreuung vom 25. Januar
2012 (V BAB, LS 852.23) in der bis am 31. Juli 2020 geltenden Fassung
musste eine Kindertagesstätte zusätzlich zu den bundesrechtlichen Vorgaben die
sozialpädagogischen Grundsätze und die räumlichen Anforderungen erfüllen; die
genannte Bestimmung sah sodann den Erlass von Richtlinien über die
Bewilligungsvoraussetzungen und den Betrieb von Kinderkrippen durch die
Bildungsdirektion vor. Die Bildungsdirektion stellte am 5. September 2014 Richtlinien
über die Bewilligung von Kinderkrippen (im Folgenden
"Krippenrichtlinien") auf. Diese sahen die ständige Anwesenheit
mindestens einer ausgebildeten Betreuungsperson in jeder Kindergruppe vor sowie
ab einer Gruppengrösse von acht Plätzen jene einer zusätzlichen
Betreuungsperson (vgl. Ziff. 3.3.1 Krippenrichtlinien). Praktikantinnen
und Praktikanten konnten als zusätzliche Betreuungspersonen eingesetzt werden,
jedoch – im Gegensatz zu in Ausbildung befindlichen Personen – die
erforderliche Anwesenheit einer voll ausgebildeten Betreuungsperson nicht
ersetzen (vgl. Ziff. 3.3.2 f. in Verbindung mit Anhang A
Krippenrichtlinien). Nach konstanter Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
handelte es sich bei den Krippenrichtlinien nicht um eine Rechts-, sondern um eine
Verwaltungsverordnung, welche lediglich als Auslegungshilfe zu
den bundesrechtlichen bzw. zulässigen kantonalrechtlichen
Bewilligungsvoraussetzungen berücksichtigt werden konnte
(VGr, 3. November 2020, VB.2020.00282, E. 3.2 mit zahlreichen
Hinweisen).  

4.2.3
Inzwischen wird das bundesrechtliche Erfordernis des Art. 15
Abs. 1 lit. b PAVO – soweit den Betreuungsschlüssel betreffend –
durch den am 27. November 2017 vom Kantonsrat verabschiedeten und am
1. August 2020 in Kraft getretenen § 18d KJHG konkretisiert: Kinder
werden in der Regel in Gruppen mit höchstens zwölf Plätzen betreut, wobei
Kinder bis zum 19. Lebensmonat eineinhalb Plätze belegen (Abs. 1). In
jeder Gruppe muss eine ausgebildete Betreuungsperson anwesend sein; sind mehr
als sechs Betreuungsplätze belegt, ist die Anwesenheit einer zweiten Betreuungsperson
erforderlich (Abs. 2). Von Abs. 1 abweichende Betreuungskonzepte sind
möglich, wenn das Betreuungsverhältnis nach Abs. 2 gewährleistet ist und
den Bedürfnissen der betreuten Kinder mit besonderen Massnahmen Rechnung
getragen wird (Abs. 3). Das Gesetz sieht nunmehr die Regelung der
Einzelheiten der Bewilligungsvoraussetzungen – insbesondere auch jener des
Betreuungsschlüssels – durch eine Verordnung des Regierungsrats vor (vgl.
Weisung des Regierungsrats zum Neuerlass eines Kindes- und Jugendheimgesetzes
vom 19. August 2015, ABl 2015-08-08, S. 19 ff., 48); die
Bewilligungsvoraussetzungen unter anderem des Personalbestands und der
persönlichen Eignung, Berufsausbildung und Berufserfahrung der in
Kindertagesstätten tätigen Personen werden seit dem 1. August 2020 durch
die Verordnung über die Tagesfamilien und Kindertagesstätten vom 27. Mai
2020 (V TaK, LS 852.14) näher ausgeführt (§ 18c lit. b und c
KJHG); die Anforderungen an die Berufsausbildung und -erfahrung der
Betreuungspersonen werden in § 9 (teilweise in Verbindung mit dem Anhang)
V TaK umfassend geregelt. Wie bereits in der früheren Bewilligungspraxis
können Praktikantinnen und Praktikanten zwar ausgebildetes Personal nicht
ersetzen, aber als zusätzliche Betreuungsperson eingesetzt werden. Eine
Verschärfung der Bewilligungspraxis bzw. -voraussetzungen, wonach
Praktikantinnen und Praktikanten nicht als zweite Betreuungsperson angerechnet
werden könnten, lehnte der kantonale Gesetzgeber zuletzt am 11. Januar
2021 durch Nichtüberweisung des Postulats betreffend "Fehlanreiz für
übermässiges Praktikantenwesen in den Betreuungsrichtungen abschaffen: Betreuungsschlüssel
anpassen" vom 10. September 2018 ab (vgl. kantonsrat.zh.ch >
Geschäfte > KR-Nr. 270/2018). 

4.2.4
Soweit der Beschwerdegegner mit dem hier umstrittenen Art. 7 Abs. 3
Kita-Verordnung zum Zweck der Förderung der Betreuungsqualität auf die Betreuungsverhältnisse
in Kindertagesstätten Einfluss nehmen will, ist das bundesrechtliche
Bewilligungserfordernis des Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO tangiert.
Aus dem oben Ausgeführten erhellt sodann einerseits, dass der kantonale
Gesetzgeber sowie der vom kantonalen Recht (einzig) vorgesehene
Verordnungsgeber (der Regierungsrat) diese Bewilligungsvoraussetzung – soweit
die Ausbildung und Anzahl der Betreuungspersonen betreffend – seit dem 1. August
2020 abschliessend konkretisiert haben und der kantonale Gesetzgeber eine
diesbezügliche Verschärfung jüngst abgelehnt hat. Andererseits ergibt sich,
dass der kantonale Gesetzgeber bereits zuvor die Bildungsdirektion (und nicht
etwa die Gemeinden) mit dem Erlass entsprechender Ausführungsbestimmungen zu
den bundes- und kantonalrechtlichen Bewilligungsvoraussetzungen betrauen
wollte. Damit blieb und bleibt kein Raum für den Erlass einschlägiger
Ausführungsbestimmungen durch die Gemeinden. 

4.2.5
Wie sich sogleich zeigen wird, ändert daran nichts, dass die Bestimmung des
Art. 7 Abs. 3 Kita-VO (formal) nicht als eigenständige
Bewilligungsvoraussetzung, sondern als Voraussetzung für den Abschluss einer
Leistungsvereinbarung konzipiert wurde:

4.3
 

4.3.1
Die Vorinstanz leitet die Rechtsetzungskompetenz des Beschwerdegegners aus
§ 18 KJHG ab und erwägt dazu im Wesentlichen, mit der genannten Bestimmung
würden die Ermittlung des Bedarfs an familienergänzender Kinderbetreuung wie
auch die Gewährleistung eines solchen Angebots zur öffentlichen Aufgabe der
Gemeinden erklärt. Es werde den Gemeinden indessen nicht vorgeschrieben, wie
sie die familienergänzende Betreuung sicherstellten, sondern es stehe ihnen
frei, selber ein Angebot bereitzustellen oder für entsprechende Angebote
Dritter zu sorgen. Insoweit verfügten die Gemeinden über einen von der Gemeindeautonomie
geschützten Entscheidungsspielraum sowie Rechtsetzungs- bzw.
Verordnungskompetenz. 

4.3.2
Zutreffend ist, dass Art. 18 KJHG von den Gemeinden einzig die
Sicherstellung eines bedarfsgerechten Angebots an familienergänzender
Betreuung (Abs. 1) sowie die Leistung eigener Kostenbeiträge (Abs. 2)
verlangt. Die Gemeinden haben mithin dafür zu sorgen, dass Betreuungsplätze in
genügender Anzahl zur Verfügung stehen, und sich an den Kosten zu
beteiligen; auf welche Weise sie dieser Verpflichtung nachkommen, ist ihnen
aber grundsätzlich freigestellt. 

4.3.3
Mit der Vorinstanz ist sodann anzunehmen, dass eine Gemeinde, die sich
dafür entscheidet, ihrer Pflicht zur Sicherstellung eines ausreichenden
Angebots an familienergänzender Betreuung von Kindern im Vorschulalter durch
den Betrieb eigener bzw. selbst geführter Kindertagesstätten nachzukommen,
Letztere dahingehend ausgestalten darf, dass sachlich begründete – über die
Bewilligungsvoraussetzungen hinausgehende – Qualitätsmerkmale erfüllt sind,
legen doch das Bundesrecht und das kantonale Recht blosse Mindestanforderungen
fest und steht es den Gemeinden – wie auch Privaten – frei, diese zu
übertreffen. Daraus folgt aber nicht, dass die Gemeinden generell befugt wären,
auf die Betreuungsangebote Privater in einer die Bewilligungsvoraussetzungen
des übergeordneten Rechts übersteuernden Art und Weise Einfluss zu nehmen.

4.3.4
Vorliegend stellt denn auch nicht der Beschwerdegegner selbst ein
ausreichendes Angebot an Betreuungsplätzen zur Verfügung. Weiter erfolgt in den
Leistungsvereinbarungen mit den privaten Kindertagesstätten keine diesbezügliche
Aufgabenübertragung, nachdem den Betreibern weder die Finanzierung einer
bestimmten Anzahl Plätze garantiert wird noch der Beschwerdegegner eine
Defizitgarantie übernimmt und mithin das wirtschaftliche Risiko vollumfänglich
bei den privaten Trägerschaften verbleibt. Der Beschwerdegegner kommt seiner
Verpflichtung nach Art. 18 KJHG vielmehr dahingehend nach, dass er ein genügendes
Angebot an vorschulischen Betreuungsplätzen durch private Leistungserbringer (indirekt)
fördert, indem er den Eltern bis zu der Einkommens- und Vermögensgrenze nach
Art. 15 Abs. 1 Kita-Verordnung Kostenbeiträge gewährt (zum Ganzen
vgl. auch Art. 3 Abs. 1, Art. 4 Abs. 2, Art. 10 und
Art. 15 des Reglements der Stadt Winterthur vom 3. September 2014
über die Kinderbetreuung im Vorschulbereich sowie in Tagesfamilien). Mit Blick
auf die gewählte Einkommens- und Vermögensgrenze ergibt sich für die privaten
Betreiber von Kindestagesstätten ein faktischer Zwang zum Abschluss einer
entsprechenden Leistungsvereinbarung. In dieser Konstellation bzw. aus der blossen
Verpflichtung des Beschwerdegegners zur Sicherstellung eines genügenden
Betreuungsangebots im Sinn des Art. 18 KJHG erwächst ihr keine Kompetenz, in
die Betreuungsverhältnisse der privaten Anbieter einzugreifen und – im Ergebnis
– die im kantonalen Recht statuierte Konkretisierung der
Bewilligungsvoraussetzung des Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO zu
verschärfen.

5.
 

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Die
Bestimmung des Art. 7 Abs. 3 sowie die Übergangsbestimmung des
Art. 20 Abs. 1 Kita-Verordnung sind gänzlich aufzuheben; Art. 20
Abs. 2 Kita-Verordnung ist teilweise bzw. soweit Art. 7 Abs. 3
Kita-Verordnung betreffend aufzuheben.

6.
 

Ausgangsgemäss sind die Kosten dem unterliegenden
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mangels einer externen Vertretung oder
besonderen Aufwands in Zusammenhang mit der Darlegung von Sach- oder
Rechtsfragen ist von der Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführerin
abzusehen (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. Kaspar Plüss, in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 34 ff.). 

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Art. 7 Abs. 3 sowie Art. 20
Abs. 1 Kita-Verordnung werden vollständig und Art. 20 Abs. 2 Kita-Verordnung
wird teilweise – soweit Art. 7 Abs. 3 betreffend – aufgehoben. 

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      95.--     Zustellkosten,

Fr. 3'595.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen
beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.

6.    Mitteilung an …