# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b4f972c7-6d11-5959-8dab-039b1ede0818
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_02_73.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_02_73.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_2a_02_73.pdf

## Full Text

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU CANTON DE FRIBOURG 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

Séance du 4 avril 2003  

Statuant sur le recours interjeté le 9 septembre 2002 
(2A 02 73) 

par 

la Société X., à Y., représentée par Me M., avocat à Fribourg,  

contre 

la décision prise le 3 juillet 2002 par la Direction des travaux publics; 

(Refus de mise en zone à bâtir) 

 
 
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C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

B. 

La  Société  X.  est  propriétaire  de  la  parcelle  formant  l'art.  89  du  registre 
foncier  de  la  Commune  de  Y.  D'une  surface  de  de  4'746  m2,  ce  terrain 
supporte  une  construction  sur  sa  partie  Sud-Est.  Selon  le  plan  de  zones 
approuvé  en  1985,  l'art.  89  RF  est  affecté,  pour  sa  partie  Sud-Est,  soit 
environ 946 m2, à la zone centre village à prescriptions spéciales et,  pour le 
reste, soit environ 3'800 m2, à la zone agricole. 

Au  cours  des  travaux  préparatoires  de  la  révision  générale  du  plan 
d'aménagement  local,  la  société  X.  et  la  commune  sont  entrées  en 
négociation quant à la mise en zone du solde de la parcelle 89 requise par la 
propriétaire.  Les  9  et  16  août  2000,  la  commune  a  proposé  de  mettre  en 
zone  résidentielle  (R1)  la  partie  Ouest  de  l'art.  89  RF  et  d'affecter  la  partie 
Sud-Est,  avec  le  bâtiment,  en  zone  d'intérêt  général  de  manière  à  assurer 
une priorité d'acquisition à court et moyen terme dans le but de développer 
ses infrastructures. 

Sur demande de la commune, une agence immobilière a déposé un rapport 
sur  le  bâtiment  et  le  terrain  attenant  qui  conclut  à  une  valeur  vénale  de 
200'000  fr.  Le  15  septembre  2000,  la  commune  a  fait  une  offre  d'achat  de 
cette  partie  du  bien-fonds  pour  un  montant  de  180'000  fr.  La  société  X.  a 
rejeté  cette  offre  le  15  octobre  2000  en  contestant  les  conclusions  de 
l'expertise. 

C. 

Le  17  novembre  2000,  la  commune  a  mis  à  l'enquête  publique  la  révision 
générale du PAL. Elle a prévu d'affecter la partie Sud-Est de l'art. 89 RF à la 
zone d'intérêt général (IG4) et de placer le solde en zone agricole. 

Le 15 décembre 2000, la société X. a formé opposition au projet de PAL en 
concluant au maintien de la partie construite de la parcelle 89 en zone centre 
village et au classement du solde en zone résidentielle à faible densité. Elle 
a relevé notamment que le classement en zone d'intérêt général d'un terrain 
déjà  construit  ne  permettait  pas  la  création  de  bâtiments  ou  d'installations 
d'utilité publique; elle était disposée à discuter d'une vente, mais n'acceptait 
pas  l'utilisation  du  plan  pour  faire  pression  sur  les  prix.  Pour  le  reste, 
l'opposante  a  souligné  que  l'autorité  communale  avait  toujours  affirmé  qu'il 
n'y  avait  aucun  problème  de  dimension  des  zones  qui  s'opposerait  au 

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classement  en  zone  résidentielle.  A  titre  subsidiaire,  elle  a  demandé  un 
réexamen  complet  des  zones  à  bâtir  comprenant  également  une  nouvelle 
appréciation de la parcelle 89 RF. 

D. 

Le 2 octobre 2001, le conseil communal a rejeté l'opposition et maintenu les 
affectations  de  la  parcelle.  La  commune  a  motivé  sa  décision  en  indiquant 
notamment ce qui suit:  

"Compte  tenu  du  manque  de  coopération  de  l'opposante  concernant  la 
partie  construite  du  terrain  et  vu  la  quantité  suffisante  de  terrains 
résidentiels non construits à disposition, le conseil communal a maintenu le 
solde non construit de l'art. 89 RF en zone agricole". 

E. 

Saisie  d'un  recours  de  l'opposante,  la  Direction  des travaux publics (depuis 
le 1er janvier 2003, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions;  ci-après,  la  Direction)  a  annulé  partiellement  la  décision 
communale par prononcé du 3 juillet 2002. Elle a considéré que la mise en 
zone  d'intérêt  général  d'une  partie  de  l'art.  89  RF  n'avait  pas  pour  but  de 
réserver  une  surface  nécessaire  pour  les  constructions  et  installations 
d'intérêt général, mais de faciliter l'acquisition du bâtiment implanté sur l'art. 
89  RF,  actuellement  non  affecté  à  une  activité  d'utilité  publique,  en  vue  de 
son  utilisation  pour  l'édilité  et  l'extension  de  l'administration  communale. 
Retenant  que  les  instruments  de  planification  avaient  été  utilisés  pour  des 
opérations  étrangères  à  l'aménagement,  soit  pour  faciliter  une  transaction 
immobilière, la Direction a jugé que l'atteinte portée au droit de la recourante 
était  excessive  par  rapport  au  but  visé par la commune et a donc refusé la 
mise en zone d'intérêt général du bâtiment et du terrain attenant. 

En revanche, l'autorité de recours a constaté qu'en laissant en zone agricole 
le  solde  de  la  parcelle,  la  commune  n'a  pas  rendu  une  décision  violant  les 
principes  de  l'aménagement  du  territoire  et  que  sa  solution  n'est  pas 
inopportune. Retenant qu'une éventuelle mise en zone du terrain litigieux ne 
conduirait  pas  à  un  surdimensionnement  de  la  zone  à  bâtir,  la  Direction  a 
rappelé  le  vaste  pouvoir d'appréciation du planificateur local pour s'abstenir 
d'intervenir  dès  lors  que  la  solution  communale  est  cohérente  du  point  de 
vue des règles de l'aménagement du territoire. Par ailleurs, elle a considéré 
que le refus de mise en zone ne constitue pas une violation des règles de la 
bonne foi ou du droit à la protection de la confiance et que la recourante ne 
pouvait pas se prévaloir d'une violation de l'égalité de traitement. 

F. 

Agissant  le  2  septembre  2002,  la  société  X.  a  contesté  devant  le  Tribunal 
administratif  les  décisions  du  3  juillet  2002  de  la  Direction  rejetant 
partiellement son recours et approuvant la nouvelle planification communale. 

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Elle conclut en substance, sous suite de frais et dépens, à ce que la partie 
non  construite  de  la  parcelle  89  RF  soit  affectée  à  la  zone  résidentielle. 
Subsidiairement,  elle  demande  que la Cour réexamine le dimensionnement 
et  la  localisation  de  l'ensemble  des  zones  d'habitation  afin  de  prononcer  le 
non-classement ou le déclassement d'autres parcelles au profit de la sienne. 

A  l'appui  de  ses  conclusions,  la  recourante  reproche  à  l'autorité  intimée 
d'avoir  limité  son  examen  au  résultat  de  l'œuvre  de  planification  sans 
sanctionner  le  fait  que  des  éléments  étrangers  à  l'aménagement  ont 
influencé  directement  la  décision  de  planification.  Elle  se  plaint  qu'en 
l'espèce,  la  commune  ne  s'est  pas  fondée  sur  des  motifs  pertinents 
d'aménagement  pour  refuser  le  classement  en  zone  à  bâtir  du  terrain 
litigieux.  Elle  rappelle  que  sans  l'échec  de  la  transaction  proposée  par  le 
conseil  communal  -  qui  consistait  à  classer  en  zone  à  bâtir  la  partie  non 
construite  de  l'art.  89  RF  en  échange  de  l'intégration  du  bâtiment  en  zone 
lui  permettant 
d'intérêt  général,  assortie  d'une  opération 
d'acquérir  cette  construction  -,  ce  dernier  aurait  décidé  la  mise  en  zone  du 
solde  de  la  parcelle  89  RF;  le  refus  de  la  transaction  par  la  recourante  est 
donc la condition sine qua non du non-classement de son terrain. 

immobilière 

Par  ailleurs,  la  recourante  affirme  que  le  motif  tiré  de  l'existence  de  zones 
résidentielles suffisantes constituerait un simple prétexte qui n'a joué aucun 
la  prise  de  décision  de  non-classement.  Elle  étaye  son 
rôle  dans 
argumentation en démontrant que les mises en zone supplémentaires issues 
de  la  procédure  de  conciliation  ont  été  accordées  alors  que  la  proposition 
communale  de  mise  en  zone  était  encore  valable  et  n'avait  pas  encore  été 
rejetée.  La  recourante  indique  qu'une  mise  en  zone  de  son  terrain  ne 
représenterait qu'une augmentation de 10 à 12 unités, soit à peine 3% de la 
réserve  de  capacité  et  1%  de  la  capacité  totale  des  zones  à  bâtir.  Elle 
n'altèrerait d'aucune manière les proportions admises par la Direction. 

Sous  l'angle  de  la  politique  d'aménagement,  la  recourante  estime  que  la 
dissémination  des  zones  n'est  pas  aggravée,  ni  corrigée  par  la  nouvelle 
planification.  La  mise  en  zone  à  bâtir  de  son 
terrain,  contigu  à 
l'agglomération  villageoise  et  à  une  zone  résidentielle  légalisée  corrigerait, 
dans une modeste mesure, les erreurs du passé.  

Face à un détournement de pouvoir de la part de la commune, la recourante 
demande  l'annulation  de  la  décision  attaquée  et  à  ce  qu'une  décision 
conforme aux règles de l'art. 3 l'ordonnance sur l'aménagement du territoire 
(OAT; RS 700.1) soit prise. Plutôt que de refaire tout le travail, elle considère 
plus simple de reprendre la solution qui avait été proposée aux services de 
l'Etat dans le cadre de l'examen préalable et qui comportait la mise en zone 
du solde de la parcelle 89 RF. 

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G. 

Dans  ses  observations,  l'autorité  intimée  conclut  au  rejet  du  recours.  Elle 
admet  clairement  que  la  mise  en  zone  de  l'art.  89  RF  ne  poserait  aucun 
problème  sous  l'angle  du  dimensionnement  des  zones  à  bâtir  dès  lors  que 
l'augmentation  en  cause  entrerait  encore  dans  la  marge  tolérable  permise 
par  l'art.  15  de  la  loi  sur  l'aménagement  du  territoire  (LAT;  RS  700).  En 
revanche,  du  moment  que  la  solution  communale  est  raisonnable  sous 
l'angle  de  l'aménagement  du  territoire,  elle  estime  qu'elle  devait  respecter 
cette  solution  et  refuser  d'intervenir  pour  la  modifier  afin  de  respecter 
l'autonomie du planificateur local. 

La commune conclut au rejet du recours. 

En droit: 

1. 

2. 

Déposé  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits,  le  présent  recours  est 
recevable  en  vertu  de  l’art.  114    al.  1  let.  a  du  code  de  procédure  et  de 
juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 80a al. 3 de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1).  

L'objet  du  présent  litige  ne  porte  que  sur  le  refus  de  mise  en  zone  de  la 
partie  non  construite  de  la  parcelle  n°  89  RF.  Il  n'est  pas  contesté  que  la 
surface mise en zone d'intérêt général dans le projet et qui n'a pas fait l'objet 
de  l'approbation  par  la  Direction  retourne  à  son  statut  antérieur,  à  savoir 
qu'elle reste en zone de centre village. 

3.  a)  L'art 3 OAT a la teneur suivante: 

1Lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur 
l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles 
sont  tenues  de  peser  les  intérêts  en  présence.  Ce  faisant  elles  déterminent  les 
intérêts  concernés  (let.  a),  apprécient  ces  intérêts  notamment  en  fonction  du 
développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (let. b), fondent 
leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la 
mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés. 

2Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur décision. 

En  l'espèce,  il  apparaît  clairement,  à  la  lecture  du  plan  des  zones,  que  la 
décision de ne pas affecter le solde de la parcelle n° 89 RF à la zone à bâtir 
ne  constitue,  dans  son  résultat,  aucun  abus  ou  excès  du  pouvoir 

 
 
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d'appréciation  reconnu  à  la  commune,  ni  une  solution  inopportune.  Il  est 
parfaitement défendable de faire passer, dans le secteur, la limite Est de la 
zone à bâtir le long de la zone centre village sans rajouter un terrain en zone 
résidentielle à faible densité. Il faut remarquer à cet égard qu'au Sud, la zone 
résidentielle  s'arrête  à  la  route  bordant  la  parcelle  de  la  recourante  et  ne 
déborde pas. Les terrains au Nord de l'art. 89 RF sont également maintenus 
en zone agricole. La solution du planificateur local est donc raisonnable. 

b)  La recourante n'ignore pas, ni ne conteste la jurisprudence constante relative 
au  vaste  pouvoir d'appréciation reconnu au planificateur local et aux limites 
que  doivent  respecter  les  autorités  de  recours  ou  d'approbation  dans 
l'exercice  du  contrôle  de  l'opportunité  des  solutions  communales  (cf.  ATF 
116  Ia  227,  114  Ia  248,  113  Ia  194).  Elle  admet  également  que,  sauf 
circonstances particulières, un propriétaire n'a pas un droit au classement de 
son  terrain  en  zone  à  bâtir  et  que  l'égalité  de  traitement  n'a  qu'une  portée 
limitée en matière de planification. 

Elle affirme cependant qu'en engageant des tractations portant sur une mise 
en  zone  à  bâtir  en  échange  d'avantages  dans  le  cadre  d'opération 
immobilière,  puis  en  renonçant  au  classement  envisagé  en  raison  du  refus 
du propriétaire de conclure la vente du bâtiment convoité, la commune aurait 
fait  dépendre  sa  planification  d'un  élément étranger contraire aux règles de 
l'art.  3  OAT.  Elle  estime  qu'à  défaut  d'opération  immobilière,  la  commune 
aurait mis son terrain en zone à bâtir. 

c) 

Il n'est pas admissible de la part du planificateur local de faire pression sur 
un  propriétaire  foncier  afin  d'obtenir  des  avantages  économiques  en 
échange  d'un  classement  de  ses  terrains,  voire  de  monnayer  une  mise  en 
zone  à  bâtir.  La  compensation  de  la  plus-value  provoquée  par  une 
affectation  de  terrain  en  zone  constructible  doit  se  faire  sur  la  base  d'une 
réglementation  cantonale  (art.  5  LAT)  et  doit  donc  disposer  d'une  base 
légale,  qui,  pour  l'heure,  n'existe  pas  dans  le  canton  (si  ce  n'est,  dans  une 
très  faible  mesure,  sous  l'angle  de  la  diminution  de  l'aire  agricole).  Il  ne 
saurait être question de laisser au planificateur local la possibilité d'agir dans 
cette matière sans base légale et selon les circonstances du moment. 

Cela  étant,  l'attitude  critiquable  du  planificateur  qui  vise  à  obtenir  un 
avantage  économique  ou  patrimonial  de  la  part  du  propriétaire  en  échange 
d'une mesure d'aménagement favorable doit être distinguée de la démarche 
de  l'autorité  qui  use  de  son  pouvoir  d'appréciation  pour  essayer  d'équilibrer 
les  sacrifices  imposés  à  un  propriétaire  par  des  avantages  plus  ou  moins 
correspondants.  Lorsque  le  choix  est  possible  et  que  le  résultat  de  cette 
"compensation"  est  conforme  au  droit  de  l'aménagement,  on  ne  voit  pas 

 
 
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pourquoi  la  commune  ne  pourrait  pas  tenter,  autant  que  faire  se  peut, 
d'équilibrer  les  avantages  et  les  inconvénients  que  sa  planification  déploie 
sur  la  situation  d'un  propriétaire.  Dans  ce  cadre,  une  marge de négociation 
avec le propriétaire foncier est certainement possible.  

Dans le cas d'espèce, le procédé choisi par la commune relevait clairement 
de la pression inadmissible destinée à forcer le propriétaire foncier à vendre 
son  bâtiment  à  bas  prix.  La  zone  d'intérêt  général  en  cause  n'avait  aucune 
justification  particulière,  si  ce  n'est  d'empêcher  l'administré  de  trouver  un 
autre  acquéreur  pour  l'immeuble  convoité  et,  en  supprimant  le  marché,  de 
tirer ainsi le prix de vente vers le bas pour permettre à la collectivité de faire 
une  bonne  affaire.  En  compensation  de  cette  opération  immobilière  très 
défavorable,  le  propriétaire  voyait  le  solde  de  sa  parcelle  affecté  à  la  zone 
résidentielle à faible densité. En d'autres termes, la commune se payait une 
partie du bâtiment en monnayant une mesure d'aménagement. 

d)  Même  si  la  légalité  de  la  manœuvre  de  la  commune  était  très  douteuse,  il 
faut  constater  cependant  que  le  propriétaire  foncier  a  refusé  son  accord  et 
que la Direction a annulé la mise en zone d'intérêt général pour rétablir une 
affectation  du  bâtiment  en  zone  centre  village.  Cette  décision,  conjuguée 
avec le refus de la commune de mettre en zone à bâtir la partie arrière de la 
parcelle litigieuse, replace la recourante dans la situation qui était la sienne 
sous  l’ancien  plan.  N’ayant  aucun  droit  à  une  mise  en  zone  à  bâtir  de  ses 
terrains, elle ne subit aucun préjudice issu de la révision du PAL. 

Certes,  lors  de  l’examen  préalable,  la  commune  avait  prévu  de  mettre  le 
solde de la parcelle 89 RF en zone résidentielle; il faut cependant souligner 
que  cette  démarche  constituait  le  pendant  de  la  mise  en  zone  d’intérêt 
général du bâtiment, dont elle constituait une sorte de compensation. Dans 
le cadre de la procédure définitive, la commune a tiré les conséquences du 
refus  de  la  recourante  d’acquiescer  à  l’opération  immobilière,  tout  en 
maintenant,  malgré  tout  le  bâtiment  désiré  en  zone  d’intérêt  général.  Ce 
comportement  abusif  a  été  sanctionné  par  la  Direction  qui  a  refusé 
d’approuver  la  zone  d’intérêt  général.  Ce  faisant,  la  situation  initiale  a  été 
rétablie, de sorte que rien ne justifie actuellement d’accorder à la recourante 
ce que la commune lui avait proposé en échange de son accord à l’opération 
immobilière.  Cette  mise  en  zone  résidentielle  était  considérée  par  la 
commune  comme  une  «faveur»  octroyée  en  échange  du  sacrifice  consenti 
par  la  recourante dans la vente du bâtiment. Toute la manoeuvre ayant - à 
juste titre - échoué, la recourante ne peut pas sérieusement prétendre avoir 
un  droit  aux  avantages  qui  lui  étaient  promis  en  cas  de  conclusion  du 
marché. 

 
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la  création  de 

La  situation  serait  différente  si,  indépendamment  de  la  transaction,  la 
commune  avait  de  toute  manière  envisagé  une  mise  en  zone  à  bâtir  du 
solde  de  la  parcelle  de  la  recourante.  Dans  ce  cas,  le  rétablissement  de  la 
situation après l’échec de l’opération immobilière abusive aurait pu impliquer 
le  classement  requis  par  la  recourante.  Il  faut  cependant  constater  qu’une 
mise en zone du terrain litigieux n’a jamais été envisagée indépendamment 
de 
la  zone  d’intérêt  général.  Ces  deux  mesures 
d’aménagement  ont  toujours  été  conçues  conjointement,  l’une  compensant 
l’autre. Il n’est donc pas choquant que la recourante - qui n’a pas à subir les 
désagréments de la zone d’intérêt général - ne bénéfice pas non plus de la 
plus-value du terrain qui était expressément prévue pour la dédommager. En 
laissant la recourante dans la situation qui était la sienne sous l’ancien plan, 
le  résultat final de la révision du plan échappe à la critique aussi bien sous 
l’angle des principes d’aménagement (cf. pour le détail, consid. 3a) que sous 
l’angle de l’équité. 

4. 

  Mal fondé, le recours doit être rejeté. 

201.36; 201.14; 201.1