# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f910c2fd-4699-5053-946e-567468a38a28
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-07-26
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 26.07.2017 602 2016 63
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2016-63_2017-07-26.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2016 62
602 2016 63

Arrêt du 26 juillet 2017

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffier-stagiaire: Elio Lopes

Parties A.________, recourant, représenté par Me René Schneuwly, 
avocat 

contre

PRÉFET DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée  

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 3 mai 2016 contre les décisions du 18 mars 2016

Tribunal cantonal TC
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attendu

que A.________ était propriétaire des art. bbb et ccc du registre foncier (RF) de la Commune de 
D.________ (secteur E.________), sis dans le périmètre du plan d'aménagement de détail 
"F.________" (ci-après, PAD), en zone résidentielle à faible densité,

que, le 30 octobre 2012, le Préfet du district de la Glâne a accordé à l'intéressé un permis de 
construire n° ggg pour la construction de trois maisons d'habitation jumelées par le garage (avec 
chauffage PAC, deux sondes terrestres) avec dérogation à l'indice d'occupation du sol (IOS) sur 
l'art. ccc RF;

que l'art. ccc RF a ensuite été divisé afin de former le nouvel art. ccc RF (898 m2), resté propriété 
de A.________, l'art. hhh RF (278 m2), propriété de I.________ et J.________ depuis le 
25 septembre 2013, et l'art. kkk RF (429 m2), propriété de L.________ et M.________ depuis le 
2 mai 2013;

que divers reports d'indice d'occupation du sol (IOS) et d'indice brut d'utilisation du sol (IBUS) ont 
été effectués suite à cette division parcellaire;

que, le 24 février 2014, le préfet a délivré à A.________ un permis de construire 
n° nnn pour la construction de trois maisons d'habitation jumelées par le garage (avec chauffage 
PAC, trois sondes terrestres) sur l'art. bbb du registre foncier (RF) de la Commune de D.________ 
(secteur E.________);

que l'art. bbb RF a également été divisé afin de former le nouvel art. bbb RF (404 m2), propriété 
de O.________ depuis le 16 février 2015, l'art. ppp RF (371 m2), propriété de Q.________ et 
R.________ depuis le 16 février 2015, et l'art. sss RF (217 m2), propriété de T.________ et 
U.________ depuis le 9 juin 2015;

que, dans ce cas aussi plusieurs reports d'indices ont été effectués en raison de la division du 
terrain de base; 

qu'avisé par la commune le 25 février 2014 (permis n° ggg) et le 9 septembre 2014 (permis 
n° nnn) que des travaux non autorisés par le permis de construire avaient été effectués, le préfet a 
invité A.________ le 22 juin 2015 à lui transmettre des plans conformes aux travaux exécutés et à 
produire de nouveaux calculs IBUS et IOS, les calculs des hauteurs, des distances par rapport aux 
limites des fonds voisins;

que, le 12 septembre 2015, A.________ a déposé deux demandes séparées de permis de 
construire afin de mettre en conformité les permis n° ggg et n° nnn; 

que ces requêtes ont fait l'objet de plusieurs oppositions de voisins, qui se plaignaient notamment 
de la hauteur irrégulière des murs de soutènement et de la non-conformité des plans produits à 
l'appui de la requête de régularisation;

que, le 29 septembre 2015, la commune a déposé des préavis défavorables en soulignant que la 
hauteur des murs de soutènement n'est pas conforme, qu'aucun ouvrage de rétention n'a été 
réalisé malgré le préavis du Service de l'environnement et que les valeurs IBUS et IOS ne sont 
pas respectées;

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qu'à l'exception du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA), les autres services 
spécialisés de l'Etat ont préavisé favorablement la requête, certains avec conditions. Pour sa part, 
le SeCA a rendu, le 4 janvier 2016, des préavis défavorables notamment pour les raisons 
suivantes:

 Les surfaces de desserte ne sont pas déduites dans le calcul de l'IOS, de sorte que la 
valeur IOS pour les bâtiments érigés sur les art. hhh RF et sss RF n'est pas respectée;

 Le nombre de niveaux, trois effectifs, ne correspond pas aux exigences du PAD qui 
autorise deux niveaux;

 Tous les murs de soutènement qui se situent hors évolution des bâtiments (permis 
n° ggg: les deux rangées côté sud vers l'art. vvv RF, celui coté est vers l'art. www RF et 
celui côté ouest vers l'art. ppp RF; permis n° nnn: les deux rangées côté sud vers l'art. vvv 
RF, celui coté est vers l'art. ccc RF et celui côté ouest vers l'art. xxx RF) ne sont pas 
conformes;

 Vu le morcellement de la parcelle, le projet ne respecte pas les distances à la limite;

 Les plans fournis pour la mise à l'enquête ne sont pas signés par le requérant et 
l'architecte.

que le SeCA a relevé en outre qu'en l'état, il ne pouvait pas se prononcer sur le respect de l'IBUS 
des bâtiments en raison du nombre de niveaux non conformes au PAD;

que, par deux décisions du 18 mars 2016 (n° yyy et n° zzz), le préfet a refusé d'accorder les 
permis de construire destinés à mettre en conformité les travaux illégaux réalisés dans le cadre de 
l'exécution des permis n° ggg et n° nnn. Il a considéré que les projets présentés ne permettaient 
pas de régulariser les travaux réalisés dès lors que l'IOS des bâtiments qui se situent sur les art. 
hhh RF et sss RF dépasse le maximum autorisé, que le nombre de niveaux de tous les bâtiments 
est supérieur à la limite prévue par le PAD, que l'aménagement extérieur des parcelles (murs de 
soutènement) ne respecte pas les exigences du PAD et que les distances aux limites ne sont pas 
tenues. Considérant que les travaux ont déjà été exécutés, le préfet a réservé l'ouverture d'une 
procédure de rétablissement de l'état de droit conformément à l'art. 167 al. 3 loi fribourgeoise du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1);

qu'agissant le 3 mai 2016 par deux recours séparés, A.________ a contesté devant le Tribunal 
cantonal les décisions préfectorales du 18 mars 2016 dont il demande l'annulation sous suite de 
frais et dépens. Il conclut au renvoi des dossiers à l'autorité intimée pour examen complémentaire 
et nouvelles décisions dans le sens des considérants. A l'appui de ses conclusions, le recourant 
fait valoir que les décisions attaquées reposent sur une constatation inexacte et incomplète des 
faits pertinents au sens de l'art. 77 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et 
de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). S'agissant tout d'abord de la non-conformité à 
l'IOS (art. hhh et sss RF), il conteste que le cheminement existant soit une route de desserte qui 
ne serait pas comptée dans le calcul de la surface de cette parcelle. A son avis, il s'agit d'une 
simple surface d'accès aux bâtiments qui doit être prise en considération en application de l'art. 8.1 
de l'Accord intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la terminologie dans le domaine des 
constructions (AIHC, RSF 710.7). Par ailleurs, le recourant affirme qu'il n'y a pas lieu de considérer 
que les galetas qui ont été construits constituent un troisième niveau qui viole l'art. 12 du PAD. 
Tout en doutant que le PAD approuvé le 11 décembre 1984 soit encore en vigueur, il estime que 

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dès l'instant où l'art. 55 du règlement cantonal du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (RELATeC; RSF 710.11) considère que la 
construction de trois logements respecte encore la définition d'une habitation individuelle, 
l'aménagement d''un galetas dans un seul logement ne saurait créer un niveau supplémentaire, 
mais constitue une simple extension ouverte de l'appartement situé au premier étage. Il rappelle à 
cet égard que, malgré les aménagements litigieux, la hauteur des bâtiments et leur gabarit n'ont 
pas changé par rapport au permis de construire initial. En ce qui concerne les aménagements 
extérieurs, le recourant affirme que le mur de 2.70 m réalisé derrière la haie de l'art. www RF a été 
ramené à une hauteur autorisée. Pour le reste, le recourant estime que le plan établi par 
AA.________ SA le 12 novembre 2014 et figurant dans le dossier de la préfecture ne permet pas 
de tirer des conclusions définitives quant au problème des murs de soutènement. De l'avis du 
recourant, il semblerait seulement qu'un bout du mur se situant en limite de l'art. bbb RF et en 
bordure d'une zone agricole dépasse la hauteur de 1.50 m. Le dossier doit dès lors être renvoyé à 
l'autorité intimée pour examen complémentaire et nouvelles décisions. Par ailleurs, le recourant 
estime que la constatation selon laquelle le projet ne respecte pas les distances aux limites est 
incompréhensible, aucune modification n'étant intervenue entre les projets ayant fait l'objet des 
premières demandes de permis et ceux visés par la seconde. Enfin, le recourant conteste qu'il ne 
soit pas possible d'apprécier de manière globale les indices IBUS et IOS sur les périmètres des 
parcelles concernées. Il estime que, sur la base des indications totales, il est aisé de calculer 
l'indice propre à chaque parcelle. Tout au plus, imagine-t-il qu'un report d'indice pourrait intervenir 
en faveur des immeubles situés au milieu du groupe. Il appartient dès lors sous cet angle 
également de renvoyer la cause au préfet;

que, dans ses observations du 14 septembre 2016, la Commune de D.________ a maintenu sa 
position défavorable à la mise en conformité telle que proposée par le recourant;

que, le 16 septembre 2016, le préfet a conclu au rejet du recours;

que, le 23 novembre 2016, le SeCA a maintenu ses préavis défavorables et a conclu au rejet des 
recours, tout en relevant que le PAD de 1984 est actuellement toujours en vigueur;

que, le 1er février 2017, le recourant s'est déterminé sur le contenu des observations. Il conteste 
que le cheminement aménagé sur les parcelles puisse être considéré comme une route de 
desserte qui ne serait pas prise en compte dans le calcul de la surface de terrain déterminante 
(STd) pour fixer l'IOS. Dans la mesure où les constructions du quartier ont été autorisées dans le 
permis initial de 2012/2014, il estime que le reproche de ne pas respecter l'IOS suite à la division 
des parcelles de base pour former les nouvelles parcelles relève du formalisme excessif. En ce qui 
concerne le nombre de niveaux, il estime que l'aménagement litigieux ne constitue qu'un simple 
prolongement du premier étage et doit être assimilé à une mezzanine. Même si le PAD limitant le 
nombre de niveaux à 2 est encore en vigueur, cela ne change rien au fait que l'aménagement 
exécuté n'a aucune incidence sur le respect de la législation en vigueur. S'agissant des 
aménagements extérieurs, le recourant confirme que la hauteur du mur de 2.70 m a été ramené à 
1.50 m, ainsi que la commune l'a confirmé le 26 août 2016. Du moment qu'il n'est pas établi que 
d'autres murs de soutènement seraient illégaux, le recourant estime que le refus du permis se 
fonde sur des faits non prouvés. Pour le surplus, le recourant maintient qu'il ne comprend toujours 
pas en quoi les distances aux limites ne seraient pas respectées;

que le recourant a sollicité par ailleurs la jonction des causes 602 2016 62 concernant la 
procédure préfectorale n° yyy et 602 2016 63 concernant la procédure préfectorale n° zzz;

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considérant

que, dans la mesure où les recours séparés visant les deux décision préfectorales du 18 mars 
2016 impliquent les mêmes parties, visent un état de fait semblable et contiennent des griefs 
identiques, il se justifie d'ordonner la jonction des causes 602 2016 62 et 602 2016 63 en 
application de l'art. 42 CPJA;

que, déposés dans le délai et les formes prescrits - et les avances des frais de procédure ayant 
été versées en temps utile - les recours sont recevables en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA. Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur leurs mérites;

que, selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (lettre b). Aucune question d'opportunité ne se pose en matière 
de permis de construire;

que, selon l'art. 8.1 AIHC, il est prévu que la surface d'accès au bâtiment est prise en compte dans 
la STd. En revanche ne sont pas comptées les surfaces relatives au réseau routier (principal, 
collecteur et de desserte). Si l'on examine le plan de situation, il apparaît clairement qu'en 
l'occurrence, une route de desserte permet le raccordement des parcelles bbb, sss, ababab, ccc, 
hhh et kkk RF. Il ne s'agit pas, à l'évidence, d'un simple accès individuel que chaque bâtiment 
construit, mais bien d'une voie appartenant au réseau routier servant à l'urbanisation d'un véritable 
quartier. Conformément à l'art. 8.1 AIHC précité, cette route de desserte n'est pas comptée dans la 
STd. Partant, du moment que la surface de la route doit être déduite de la surface des parcelles 
hhh RF et sss RF pour le calcul de la STd, on doit constater, avec le SeCa et l'autorité intimée, 
que l'IOS de ces parcelles n'est pas conforme à l'art. 20 du règlement communal d'urbanisme 
(RCU) qui fixe cet indice à 0.30 au maximum. Il importe peu que cette irrégularité soit consécutive 
à la division du lotissement et à la création de parcelles individuelles plus (trop) petites. Il 
appartenait au recourant de tenir compte de cette situation lorsqu'il a divisé son terrain et, cas 
échéant, de répartir les indices en conséquence. Il ne l'a pas fait et ce n'était pas au préfet de se 
substituer à lui. A l'évidence, l'autorité intimée n'est pas tombée dans le formalisme excessif en 
refusant un projet de mise en conformité qui n'était pas apte à atteindre le but visé;

que l'art. 12 du règlement du PAD fixe le nombre de niveaux admissibles à deux. Selon l'art. 6 
AIHC, constituent des niveaux le sous-sol, les étages (y compris les rez-de-chaussée), les 
combles ainsi que les attiques. Cette notion n'a rien à voir avec la définition d'habitation 
individuelle au sens de l'art. 55 ReLATeC. En réalité, il ressort clairement des plans que le projet 
comporte un rez-de-chaussée, un étage ainsi qu'un galetas. Ce dernier aménagement constitue 
des combles au sens de l'AIHC, de sorte que les habitations litigieuses disposent bien de trois 
niveaux ainsi que l'a constaté le SeCA. Du moment qu'il est établi que le PAD de 1984 est encore 
en vigueur - ainsi que le recourant lui-même a fini par le reconnaître - il y a lieu de constater que, 
sur ce point, les projets de mise en conformité ne respectent pas la planification applicable et ne 
peuvent donc pas faire l'objet d'un permis de construire au sens de l'art. 167 al. 2 LATeC. Le fait 
que les constructions en cause respectent la hauteur maximale autorisée ou, prétendument, l'IBUS 
applicable ne change rien à cette constatation. Selon la planification en vigueur, il n'est tout 
simplement pas possible de construire sur trois niveaux. De plus, le recourant ne peut pas 
valablement invoquer le fait accompli pour obtenir une dérogation à cette règle, dérogation qu'il n'a 

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d'ailleurs pas sollicitée. C'est donc à juste titre que, sous cet angle également, le préfet a refusé 
d'accorder le permis de construire requis. En outre, du moment que le recourant a construit des 
bâtiments avec un niveau supplémentaire illégal, il n'y a pas de sens actuellement de calculer la 
conformité à l'IBUS. Ce calcul ne pourra se faire valablement que lorsque le sort des constructions 
illégales sera connu;

qu'en se plaignant d'une instruction insuffisante de la part de l'autorité intimée sur la question des 
aménagements extérieurs, le recourant perd de vue que c'était à lui d'apporter toutes les 
informations nécessaires pour que le préfet puisse statuer. En l'occurrence, les plans qu'il a fournis 
ne sont pas suffisants pour déterminer si les murs de soutènement qui ont été aménagés 
respectent les règles de l'art. 19 du règlement du PAD. De ce point de vue, il importe peu que le 
mur de soutènement de 2.70 m puisse avoir été ramené à des proportions conformes en cours de 
procédure. Du moment que le préfet a requis du recourant qu'il fournisse des plans aptes à 
permettre le contrôle des normes en vigueur, ce dernier n'avait pas à se limiter à produire la simple 
hauteur apparente des murs; il devait indiquer pour chaque ouvrage sa hauteur effective depuis le 
terrain naturel, puisque c'est cette hauteur qui est décisive selon l'art. 19 du règlement du PAD. 
Même si, parallèlement, le préfet a obtenu du géomètre un plan du terrain naturel, ce n'était pas à 
lui de comparer les différents documents pour chercher à déterminer si les hauteurs étaient 
correctes. Il semble bien d'ailleurs qu'elles ne le soient pas ainsi que l'indique le SeCA dans ses 
déterminations et que le reconnaît partiellement le recourant dans ses mémoires de recours. En 
d'autres termes, n'ayant pas fourni des plans clairs permettant de se prononcer en toute 
connaissance de cause sur la régularisation d'une situation à première vue illégale, le recourant ne 
peut s'en prendre qu'à lui-même si, de ce point de vue aussi, la demande de permis de construire 
a été refusée. Si, comme il le prétend, les aménagements extérieurs respectent les normes 
applicables, il ne fait pas de doute qu'il en sera tenu compte dans la procédure de rétablissement 
de l'état de droit qui devra être introduite en application de l'art. 167 al. 3 LATeC;

qu'enfin, en dépit des affirmations du recourant qui déclare ne pas comprendre comment il serait 
possible que ses constructions ne respectent pas la distance à la limite du fond voisin, il saute aux 
yeux qu'avec le morcellement de chaque lotissement en trois parcelles distinctes, les distances 
aux nouvelles limites de certaines parties des bâtiments ne sont plus respectées pour tout ce qui 
concerne des corps d'ouvrage n'étant pas en ordre contigu. Si cette irrégularité peut facilement 
être écartée par le biais de conventions dérogatoires au sens de l'art. 133 LATeC signées par les 
propriétaires voisins, il faut constater cependant que ceux-ci n'ont pas établi ces actes et que, par 
conséquent, il n'est pas possible d'accorder un permis de construire dans ces circonstances;

que, manifestement mal fondés, les recours ne peuvent être que rejetés;

qu'il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA;

que, pour le même motif, il n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA);

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la Cour arrête:

I. Les procédures 602 2016 62 et 602 2016 63 sont jointes.

II. Les recours sont rejetés.

Partant, les décisions du 18 mars 2016 sont confirmées.

III. Les frais de procédure sont mis par CHF 2'500.- à la charge du recourant. Ils sont prélevés 
sur les avances de frais qui ont été effectuées (CHF 2'000.- + 2'000.-) et dont le solde
(CHF 1'500.-) est restitué.

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

V. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation des montants des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 26 juillet 2017/cpf

Président Greffier-stagiaire