# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 85975c2f-faa7-5c9e-a31a-27ebd300510c
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2011-10-24
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 24.10.2011 B-883/2011
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-883-2011_2011-10-24.pdf

## Full Text

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t

T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l

T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e

T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l

Corte II
B­883/2011

Sen t e n z a   d e l   2 4   o t t o b r e   2 0 1 1  

Composizione Giudici Francesco Brentani (presidente del collegio), 
Philippe Weissenberger, Jean­Luc Baechler, 
cancelliere Corrado Bergomi

Parti 1. X._______, 
2. Fondazione Y._______, 
entrambi patrocinati dall'avv. Giovanni Merlini, 
Via S. Gottardo 56, CP 1631, 6648 Minusio, 
ricorrenti, 

contro

Dipartimento federale dell'interno DFI, 
Segreteria generale SG­DFI, 
Vigilanza federale sulle fondazioni, 
Schwanengasse 2, 3003 Berna,   
autorità inferiore. 

Oggetto Provvedimento d'urgenza (decisione incidentale)
del 3 gennaio 2011; 
sospensione momentanea di un membro del Consiglio di 
Fondazione.

B­883/2011

Pagina 2

Fatti:

A. 
La fondazione Y._______ (di seguito: ricorrente 2), costituita il 28 gennaio 
1963,  è  una  fondazione  di  diritto  privato  con  sede  a  (luogo).  Secondo 
l'estratto  del  registro  di  commercio  del  cantone  Ticino  essa  ha  come 
scopo  la  "[…]  tenuta  di  conferenze  annuali  chiamate  "Y._______ 
Tagungen"  nello  spirito  e  secondo  le  intenzioni  della  fondatrice 
Z._______  (scienza  comparata  delle  religioni­scienze  morali­scienze 
naturali).  La  collaborazione  con  altri  istituti  per  creare  ulteriori  incontri 
interdisciplinari  nello  spirito  di  Y._______.  La  raccolta  delle  conferenze 
stesse  in  un  annuario  da  pubblicare  a  cura  di  una  casa  editrice.  La 
creazione di un luogo di  lavoro e di riposo per persone attive nel campo 
intellettuale.  A  persone  che,  a  discrezione  del  consiglio  di  fondazione, 
rispondono a tali requisiti, dovrà essere messa a disposizione per periodi 
brevi  o  eventualmente  lunghi  un  alloggio  nelle  proprietà  Y._______, 
gratuitamente o dietro corresponsione di una modesta partecipazione ai 
costi".  In data 11 novembre 2005, X._______ (di seguito: ricorrente 1) è 
entrato a far parte del Consiglio di fondazione della ricorrente 2.

B. 
Nell'esaminare  i  conti  della  ricorrente  2,  l'autorità  inferiore  aveva 
riscontrato, in concomitanza con l'ufficio di revisione, diversi problemi. Di 
conseguenza,  in  data  13  gennaio  2010  essa  ha  indetto  d'urgenza  una 
riunione  a  Berna  con  il  dimissionario  presidente  della  fondazione 
A._______,  sua moglie  B._______  (anche  dimissionaria),  il  ricorrente  1 
ed  E._______.  A  mente  dell'autorità  inferiore,  alla  riunione  sono  stati 
convocati tutti i membri del Consiglio di fondazione della ricorrente 2. 

Il  4  giugno  2010  l'autorità  inferiore  ha  sporto  denuncia  penale  per 
amministrazione  infedele  e  truffa  nei  confronti  del  ricorrente  1  e  di 
A._______ a svantaggio della ricorrente 2 presso il Ministero pubblico del 
Cantone Ticino. Il 30 giugno 2010 la Procura ha decretato il non luogo a 
procedere. 

C. 
Il  1 dicembre  2010  l'autorità  inferiore  ha  chiesto  la  riapertura  del 
procedimento penale presso  la Procura del Cantone Ticino,  la quale ha 
aperto  un'inchiesta  penale  tuttora  in  corso.  Secondo  l'ordine  di 
perquisizione e sequestro del Procuratore generale del 21 dicembre 2010 

B­883/2011

Pagina 3

viene  imputato  ai  denunciati  summenzionati,  tra  cui  il  ricorrente  1,  di 
avere,  nel  periodo  2005­2009,  nella  loro  funzione  di  organi  della 
fondazione,  "[…]  ripetutamente ed  intenzionalmente violato  i  loro doveri, 
in  particolare  addebitando  alla  fondazione  ingenti  costi  almeno  in  parte 
non  giustificati  dallo  scopo  della  stessa,  ciò  ben  sapendo  che  la 
situazione  finanziaria  della  fondazione  Y._______  era  già  fortemente 
compromessa e facendo sì che il suo patrimonio venisse concretamente 
danneggiato".  Sempre  secondo  lo  stesso  ordine  di  perquisizione  e 
sequestro tra "[…] gli ingenti costi addebitati alla Fondazione Y._______" 
risulterebbero  "[…]  quelli  relativi  all'asserito  rilancio  dell'attività  della 
stessa attraverso la Fondazione Z._______ con sede a (luogo) […]" e, a 
detta  della  segnalante,"[…]  alle  uscite  contabili  dalla  Fondazione 
Y._______  aventi  quale  causale  il  rilancio  dell'attività  […]"  non 
corrisponderebbero  "[…]  speculari  entrate  nella  contabilità  della 
Fondazione Z.______".

D. 
Il  3  gennaio  2011  l'autorità  inferiore  ha  deciso  la  sospensione 
momentanea del ricorrente 1 dalla sua funzione di membro del Consiglio 
di  fondazione  della  ricorrente  2.  "In  seguito  a  nuovi  fatti  emersi  e  a 
denunce  sollevate  da  terzi  […]"  essa  ha  addotto  di  aver  chiesto  la 
riapertura  di  un'inchiesta  penale  contro  il  ricorrente  1  e  che  quindi, 
nell'ambito del suo potere di vigilanza, si sarebbe imposta la sospensione 
momentanea  del  ricorrente  1  "[…]  finché  l'inchiesta  penale  non  avrà 
stabilito  il suo ruolo nella vicenda". Con risposta del 27 gennaio 2011  la 
medesima  autorità  ha  respinto  la  domanda  della  ricorrente  2  del  14 
gennaio 2011 volta alla sospensione del provvedimento sino all'eventuale 
(e denegata) promozione dell'accusa nei confronti del ricorrente 1.

E. 
Contro  la  decisione del  3  gennaio  2011  la  ricorrente  2  e  il  ricorrente  1, 
entrambi  patrocinati  dall'avv.  Giovanni Merlini,  hanno  interposto  in  data 
2 febbraio  2011  ricorso  presso  lo  scrivente  Tribunale,  chiedendo 
l'annullamento della stessa e postulando la congiunzione dei due ricorsi. 

Secondo  i  ricorrenti  sarebbe  facile  inficiare  i  sospetti  di  reati  penali 
denunciati  dall'autorità  inferiore  come  l'amministrazione  infedele  e  la 
truffa a carico del  ricorrente 1. Essi affermano  innanzitutto come  i  flussi 
finanziari  indiziati  siano  tutti  legali  e  che  il  ricorrente  1  non  è mai  stato 
responsabile  della  contabilità  della  ricorrente  2,  per  cui  non  possono 
essergli  imputate  registrazioni  le  cui  diciture  eventualmente  non 
risulterebbero del  tutto adeguate.  I  ricorrenti spiegano che  il  ricorrente 1 

B­883/2011

Pagina 4

da  parte  sua  ha  sempre  consegnato  puntualmente  al  servizio  contabile 
tutte le pezze giustificative degli esborsi da lui anticipati personalmente e 
con  proprio  denaro  a  favore  della  ricorrente  2.  A  mente  dei  ricorrenti, 
l'autorità inferiore non ha minimamente motivato la sua decisione. A loro 
dire, dalla lettura dell'ordine di perquisizione e sequestro dal Procuratore 
generale  del  21 dicembre  2010  risulta  lo  stesso  impianto  accusatorio 
della prima denuncia penale del giugno 2010, conclusosi in un non luogo 
a procedere. Secondo  i  ricorrenti, un semplice  richiamo alla circostanza 
che  in  seguito  a  nuovi  fatti  emersi  e  a  denuncie  sollevate  da  terzi  –  in 
casu  calunnie  contenute  in  una  denuncia  mendace  sporta  da  un  ex 
inquilino di "H.______" che da tempo coverebbe sentimenti di rancore nei 
confronti  degli  organi  della  fondazione,  sia  perché  il  suo  contratto  di 
locazione  sarebbe  stato  disdetto  dalla  fondazione,  sia  perché  la  sua 
pretesa  di  far  parte  della  direzione  della  ricorrente  2  e  di  indicare 
nominativi  di  suo  gradimento  quali membri  del  consiglio  non  sarebbero 
state soddisfatte – non basta per giustificare un tale provvedimento, e già 
per  questo  vizio  di  forma  la  decisione  va  annullata  per  violazione  del 
diritto  federale.  Per  i  ricorrenti  non  è  chiaro  che  cosa  intende  l'autorità 
inferiore laddove scrive "(…) questa volta sfociata in un'inchiesta penale". 
Essi reputano che  in realtà  il procedimento davanti al Ministero pubblico 
si  trova nella  fase  istruttoria  che,  in  virtù del nuovo codice di procedura 
penale  (in  vigore  dallo  scorso  1°  gennaio  2011),  si  ritrova  anticipata 
rispetto  a  quanto  previsto  dalla  vecchia  procedura  penale  cantonale: 
secondo  i  ricorrenti,  con  il  nuovo codice,  chi  è oggetto di  una denuncia 
penale  ha  fin  dall'inizio  la  posizione  di  imputato  (con  più  estesi  diritti  e 
garanzie)  e  non  più  di  indiziato;  ciò  non  toglie  che  le  indagini  della 
presente  istruzione  formale possano sfociare – come prima –  in un non 
luogo  a  procedere,  oppure  nella  promozione  dell'accusa  o  nel  decreto 
d'accusa,  perciò  l'attuale  posizione  processuale  del  ricorrente  1  non  è 
diversa, in sostanza, da quella dello scorso mese di giugno. 

I ricorrenti  fanno inoltre valere che l'autorità  inferiore ha abusato del suo 
potere di apprezzamento e che  il provvedimento è censurabile anche  in 
quanto inadeguato, considerato che il ricorrente 1 non ha il diritto di firma 
individuale per arrecare eventuali pregiudizi patrimoniali alla ricorrente 2. 
A mente loro, il provvedimento è sproporzionato anche per la ricorrente 2, 
la  sospensione  del  ricorrente  1  dal  Consiglio  di  fondazione  toglierebbe 
infatti "[…] una risorsa insostituibile per competenza, interessi e relazioni". 
I  ricorrenti  spiegano  che  la  ricorrente  2  non  dispone  di  un  direttore 
operativo,  per  cui  i  lavori  di  ordinaria  amministrazione  devono  poter 
essere  ripartiti  su  tutti  i  membri  della  fondazione.  Essi  indicano  che 
attualmente è  in corso una fase di  "rilancio scientifico della Fondazione" 

B­883/2011

Pagina 5

comprendente  i  lavori  preparatori  per  il  contributo  alle  commemorazioni 
del  50mo  anniversario  della morte  di  C.  G.  Jung,  ciò  che  comporta  un 
dispendio  elevato  delle  risorse. Essi  aggiungono  che  il  ricorrente  1  si  è 
impegnato  con  successo a  riallacciare  importanti  contatti  con un  istituto 
americano,  solo  grazie  ai  quali  sarebbe  stato  possibile  assicurare  alla 
ricorrente 2 la continuità del sostegno finanziario di _______ (cifra) US $ 
annui, oltre al sostegno di diverse attività. I ricorrenti ribadiscono che con 
la sospensione temporanea del ricorrente 1 vi è il rischio che tali sostegni 
finanziari vengano meno, il che potrebbe comportare la cessazione delle 
attività e la chiusura della fondazione. Considerato infine l'unico elemento 
che avrebbe indotto l'autorità inferiore ad emettere la sua decisione, cioè 
l'esistenza di un'inchiesta penale,  i  ricorrenti sostengono che  incombeva 
alla  stessa  di  procedere  ad  un  accertamento  esatto  e  completo  della 
fattispecie  o  perlomeno  dei  fatti  (riportati  nelle  nuove  denunce  di  terzi) 
rilevanti  ai  fini  dell'applicazione  del  diritto  in  materia  di  vigilanza  sulle 
fondazioni,  per  appurare  se  in  concreto  fosse  adeguata  una  tale 
decisione.  I  ricorrenti  sono  convinti  che  se  l'autorità  inferiore,  prima  di 
emettere  la  decisione  incidentale,  avesse  proceduto  ad  un'accurata 
ponderazione degli interessi in gioco, sarebbe giunta alla conclusione che 
nessun  interesse  pubblico  giustificherebbe  il  verosimile  e  probabile 
pregiudizio degli interessi degni di protezione del ricorrente 1. 

F. 
Con ordinanza del 3 marzo 2011  lo scrivente Tribunale ha congiunto  le 
procedure di ricorso B­883/2011 (riguardante il ricorrente 1) e B­884/2011 
(riguardante  la  ricorrente  2)  sotto  il  numero  di  ruolo  B­883/2011, 
chiedendo  nel  contempo  all'autorità  inferiore  di  inoltrare  una  risposta  ai 
ricorsi.

G. 
Con risposta del 2 maggio 2011 l'autorità inferiore postula la reiezione dei 
gravami. Nella motivazione essa adduce che, esaminando i conti annuali 
della  ricorrente  2  conformemente  al  suo  dovere  di  vigilanza,  essa  ha 
notato che l'ufficio di revisione aveva emesso una riserva rispetto ai conti 
chiusi  il  31  dicembre  2008  e  chiesto,  nel  dicembre  2009,  il  dettaglio  di 
alcune  voci  relative  alle  spese  del  conto  economico  della  ricorrente  2, 
accorgendosi che importanti somme di denaro sarebbero state versate a 
due  membri  del  Consiglio  di  fondazione  della  ricorrente  2.  In  seguito 
anche  a  nuovi  fatti  emersi  e  a  denuncie  sollevate  da  terzi,  l'autorità 
inferiore  spiega  di  aver  richiesto  la  riapertura  del  procedimento  penale, 
per cui il magistrato avrebbe riscontrato elementi concreti di sospetto per 
aprire  un'istruttoria  penale.  Essa  specifica  che  la  fase  del  non  luogo  a 

B­883/2011

Pagina 6

procedere  è  ormai  superata  e  che  l'attuale  posizione  processuale  del 
ricorrente  1,  contrariamente  a  quanto  affermato  dai  ricorrenti,  è  diversa 
da  quella  del mese  di  giugno  2010.  L'autorità  inferiore  conclude  che  in 
questa  circostanza  il  rischio  che  i  beni  della  fondazione  non  siano 
utilizzati conformemente allo scopo della  fondazione è concreto e quindi 
ben  giustificato  sospendere  il  ricorrente  1  dalle  sue  funzioni  di membro 
del Consiglio di fondazione della ricorrente 2 fino a che il suo ruolo nella 
vicenda  penale  non  sia  chiarito.  A  detta  dell'autorità  inferiore,  solo 
l'allontanamento del ricorrente 1 permetterebbe di evitare eventuali danni 
alla  ricorrente  2.  L'interesse  preponderante  attuale  della  ricorrente  2 
sarebbe  quello  di  far  luce  sull'utilizzo  che  sarebbe  stato  fatto  dei  beni 
della  fondazione  nel  periodo  tra  il  2005­2009,  nonché  garantire  che 
attualmente sussiste un utilizzo di tali beni conforme allo scopo statutario. 

Inoltre l'autorità inferiore reputa non chiaro il motivo per cui il ricorrente 1 
non si sia opposto alla sospensione provvisoria dalla funzione di membro 
del  Consiglio  della  fondazione  Z._______,  anche  ordinata  in  data  3 
gennaio  2011,  ritenendo  assurdi  la  sua  argomentazione  e  il  suo 
comportamento. Secondo  lei, un consigliere di  fondazione serio,  il quale 
dovrebbe  svolgere  la  sua  attività  sostanzialmente  per  ragioni  ideali,  si 
sarebbe  messo  da  parte  nell'attesa  dell'esito  dell'istruttoria  penale  per 
non  ledere  gli  interessi  della  fondazione  e  non  causarne  un  danno  di 
immagine. L'autorità  inferiore è del parere che anche  l'argomento che  il 
provvedimento  controverso  causerebbe  l'interruzione  di  sostegni 
finanziari della ricorrente 2 manca di plausibilità, in quanto sarebbe facile 
trovare un'altra persona di contatto per la collaborazione con l'importante 
sponsor.  I  ricorrenti  non  si  sarebbero  chiesti  cosa  penserebbe  tale 
sponsor  se  sapesse  che  elementi  concreti  di  sospetto  gravano  sul 
ricorrente 1. L'autorità inferiore spiega inoltre che la collaborazione con il 
ricorrente 1 per  chiarire  i  fatti  della  vicenda non è  stata esauriente,  e a 
tutt'oggi,  nonostante  svariati  richiami,  comprese anche varie multe negli 
anni e mesi passati alla fondazione Z._______, i rendiconti 2007 e 2008 
sono incompleti, e quelli del 2009 inesistenti. 

L'autorità  inferiore  conclude  che  il  provvedimento  adottato  è 
proporzionato  e  rispetta  il  principio  di  sussidiarietà,  spiegando  di  aver 
fatto  riferimento  all'apertura  dell'istruttoria  penale  che  coincide  con  il 
riscontro da parte del Ministero pubblico del Cantone Ticino di elementi 
concreti  di  sospetto  e  danno  nei  confronti  della  ricorrente  2,  il  che 
rappresenta  una  motivazione  più  che  sufficiente.  L'autorità  inferiore 
precisa in tale contesto che non avrebbe più strumenti per poter indagare 
su  fatti  di  rilevanza  penale  e  spetta  alla  procura  a  esaminare,  da  una 

B­883/2011

Pagina 7

parte  le accuse mosse da  lei  stessa, e dall'altra,  gli  argomenti  in difesa 
dell'operato del ricorrente 1.

H. 
Con  scritto  del  17  maggio  2011  lo  scrivente  Tribunale  ha  chiesto  al 
Ministero  pubblico  del  Cantone  Ticino  di  pronunciarsi  sui  tempi  previsti 
per  il  procedimento  penale  aperto  nei  confronti  del  ricorrente  1  nella 
summenzionata  vicenda.  Inoltre  con  ordinanza  del  17  maggio  2011  lo 
stesso  Tribunale  ha  chiesto  all'autorità  inferiore  di  inoltrare  entro  il  13 
giugno  2011  una  copia  della  richiesta  di  riapertura  del  procedimento 
penale  del  1°  dicembre  2010  e  l'ha  invitata  a  precisare  i  costi  che 
vengono  nominati  nell'ordine  di  perquisizione  e  sequestro  del  21 
dicembre 2010 del Procuratore generale del Cantone Ticino. 

I. 
Con scritto del 24 maggio 2011  l'autorità  inferiore ha comunicato che, a 
causa del segreto istruttorio e al fine di non pregiudicare le indagini penali 
attualmente  in  corso,  è  spiacente  di  non  poter  fornire  ulteriori 
informazioni.

Con lettera del 1° giugno 2011 il Ministero pubblico del Cantone Ticino ha 
risposto che, allo stadio attuale, è difficile pronunciarsi  in merito ai tempi 
previsti per il procedimento penale aperto nei confronti del ricorrente 1. 

J. 
Ulteriori fatti e argomenti addotti dalle parti negli scritti verranno trattati nei 
seguenti considerandi qualora risultino risolutivi per l'esito della vertenza.

Diritto:

1. 

1.1. Conformemente  all'art.  31  della  legge  sul  Tribunale  amministrativo 
federale del  17 giugno 2005  (LTAF, RS 173.32),  il  TAF giudica  i  ricorsi 
contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della legge federale del 20 dicembre 
1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), sempre che non 
vi siano eccezioni giusta l'art. 32 LTAF. Nel presente caso non sono date 
simili  eccezioni.  Il  Dipartimento  federale  dell'interno  DFI,  Segreteria 
generale,  Vigilanza  federale  sulle  fondazioni,  è  un'autorità  inferiore  ai 

B­883/2011

Pagina 8

sensi dell'art. 33  lett. e LTAF. Ha diritto di  ricorrere chi ha partecipato al 
procedimento dinanzi all’autorità inferiore o è stato privato della possibilità 
di  farlo,  è  particolarmente  toccato  dalla  decisione  impugnata  e  ha  un 
interesse  degno  di  protezione  all’annullamento  o  alla  modifica  della 
stessa (art. 48 cpv. 1 PA). 

Secondo l'art. 5 cpv. 2 PA sono considerate decisioni anche le decisioni 
incidentali,  tra  cui  le  decisioni  incidentali  notificate  separatamente  e 
concernenti  la  competenza  o  domande  di  ricusazione  (art.  45  PA)  e  le 
"altre"  decisioni  incidentali  (art.  46  PA).  La  decisione  incidentale  non  è 
finale,  perché concerne solamente una  fase del  procedimento. Essa ha 
una  funzione  meramente  strumentale  rispetto  a  quella  destinata  a 
concludere  il  procedimento.  Il  ricorso  contro  altre  decisioni  incidentali 
notificate separatamente è ammissibile se tali decisioni possono causare 
un pregiudizio  irreparabile  (art. 46 PA cpv. 1  lett. a PA) o se  l'eventuale 
l’accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione 
finale  consentendo  di  evitare  una  procedura  probatoria  defatigante  e 
dispendiosa (art. 46 cpv. 1  lett. b PA). Secondo  la prassi dello scrivente 
Tribunale  il  pregiudizio non dev'essere per  forza di  natura giuridica, ma 
può  consistere  anche  in  un  inconveniente  fattuale,  particolarmente 
economico,  se  il  ricorrente  con  la  contestazione  della  decisione 
incidentale non intende unicamente impedire il prolungamento dei termini 
di procedura o l'aumento dei costi legati alla causa. Simili pregiudizi sono 
soltanto  considerati  irreparabili  e  quindi  impugnabili  con  ricorso  se 
arrecano all'interessato uno svantaggio che una decisione favorevole nel 
merito  non  permetterebbe  di  eliminare  del  tutto  (cfr.  decisione  del 
Tribunale  amministrativo  B­5598/2010  del  27 maggio  2011  consid.  2.1; 
FELIX  UHLMANN/SIMONE  WÄLLE­BÄR:  Praxiskommentar  VwVG, 
Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Zurigo 2009, n. 4 segg. ad art. 46 PA; 
cfr. in relazione all'inconveniente fattuale anche la sentenza del Tribunale 
federale 5A_274/2008 del 3 gennaio 2002, consid. 5.1).

1.2.  Il provvedimento d'urgenza dell'autorità  inferiore del 3 gennaio 2011 
riporta  il  titolo  "decisione  incidentale".  Ordinando  nel  dispositivo  della 
decisione  contestata  che  il  provvedimento  è  in  vigore  "finché  l'inchiesta 
penale  non  avrà  stabilito"  il  ruolo  del  ricorrente  1  nella  summenzionata 
vicenda,  l'autorità  inferiore  esprime  il  carattere  provvisorio  della  misura 
adottata.  L'autorità  inferiore  mette  così  in  evidenza  che  il  controverso 
provvedimento  non  pone  fine  alla  vertenza  sulla  sospensione  del 
ricorrente 1 e che seguirà una decisione definitiva, perciò la decisione in 
oggetto può giustamente essere definita come decisione incidentale (cfr. 
decisione  del  Tribunale  federale  5A_401/2010  dell'11  agosto  2011, 

B­883/2011

Pagina 9

consid.  1;  RENÉ  RHINOW/HEINRICH  KOLLER/CHRISTINA  KISS/DANIELA 
THURNHERR/DENISE  BRÜHL­MOSER,  Öffentliches  Prozessrecht,  2a 
edizione,  Basilea  2010,  n. 1181;  STEFAN  VOGEL,  Vorsorgliche 
Massnahmen,  in:  Isabelle  Häner/Bernhard  Waldmann  [Hrsg.],  Das 
erstinstanzliche  Verwaltungsverfahren,  Zurigo/Basilea/Ginevra  2008,  p. 
89 seg. e 98 seg.). Essa costituisce un'altra decisione incidentale ai sensi 
dell'art. 46 cpv. 1 PA ed è impugnabile dinanzi al Tribunale amministrativo 
federale  nell'ambito  delle  disposizioni  generali  della  procedura  federale 
(cfr. art. 46 PA  i.  r. c. art. 31 segg. LTAF).  I  ricorrenti hanno descritto  in 
modo  plausibile  e  abbastanza  dettagliato  se  e  in  che  misura  il 
provvedimento  contestato  potrebbe  tangere  i  diritti  individuali  del 
ricorrente  1  e  creare  un  dispendio  amministrativo  e  economico  alla 
ricorrente  2  (cfr.  la  presentazione  riassuntiva  alla  lettera  E.  dei  fatti). 
Queste  indicazioni  non  vengono  confutate  o  contestate  in  modo  serio 
dall'autorità  inferiore, per cui  i pregiudizi  incombenti non possono essere 
esclusi con l'ordinamento definitivo.

Pertanto i ricorrenti possono essere considerati destinatari diretti dell'atto 
impugnato di cui ne sono particolarmente toccati ed il quale è suscettibile 
di  causar  loro  un  pregiudizio  irreparabile.  Entrambi  hanno  quindi  un 
interesse degno di protezione all'annullamento immediato dello stesso. Di 
conseguenza è data la loro legittimazione a ricorrere.

Le  disposizioni  sul  termine,  la  forma  e  il  contenuto  del  ricorso  sono 
osservate (cfr. art. 50 e 52 cpv. 1 PA), gli anticipi spese sono stati versati 
entro  il  termine  stabilito  (cfr.  art.  63  cpv.  4  PA),  il  rappresentante  dei 
ricorrenti ha giustificato  i  suoi poteri  con una procura scritta  (cfr. art. 11 
cpv. 2 PA) e sono parimenti adempiuti i rimanenti presupposti processuali 
(cfr. art. 44 segg. PA). Occorre quindi entrare nel merito del ricorso.

2. 

2.1. La vigilanza  federale  sulle  fondazioni  d'interesse  collettivo  compete 
all'autorità inferiore (art. 3 cpv. 2 lett. a dell'ordinanza del 28 giugno 2000 
sull'organizzazione  del  Dipartimento  federale  dell'interno,  OOrg­DFI, 
RS 172.212.1). Le competenze di  vigilanza sono sancite agli artt. 80­89 
del  Codice  Civile  Svizzero  (CC,  RS  210)  e  nell'ordinanza  concernente 
l’ufficio di revisione delle fondazioni del 24 agosto 2001 che disciplina  le 
condizioni per la richiesta di esonero dall'obbligo di designare un ufficio di 
revisione  e  per  la  nomina  di  un  revisore  particolarmente  qualificato 
(RS 211.121.3).  L'autorità  di  vigilanza,  in  casu  l'autorità  inferiore, 
provvede  affinché  i  beni  siano  impiegati  conformemente  al  fine  della 

B­883/2011

Pagina 10

fondazione  (art. 84  cpv.  2  CC).  Questo  include  il  potere  e  l'obbligo 
dell'autorità di vigilanza di provvedere affinché  il Consiglio di  fondazione 
rispetti l'atto di fondazione ed eventuali prescrizioni e non oltrepassi il suo 
margine d'apprezzamento. All'opposto l'autorità inferiore non ha il diritto di 
sostituire  questo  margine  d'apprezzamento,  ma  è  tenuta  a  rispettare 
l’ambito  dell’autonomia  della  fondazione  e  dei  suoi  organi  e  può 
intervenire  per  principio  soltanto  in  caso  d'abuso  (cfr.  decisione  del 
Tribunale  federale 5A_232/2010 del 16 settembre 2010,  consid. 3; DTF 
112  II  471,  consid.  2  e  3;  HAROLD  GRÜNINGER,  Aktuelles  aus  dem 
Stiftungs­ und Gemeinnützigkeitsrecht,  in: successio 2011, p. 121 seg.). 
Tra le attività dell'autorità inferiore si annoverano l'esame preliminare dei 
progetti di fondazione (facoltativo), l'assoggettamento delle fondazioni alla 
vigilanza, la verifica annuale dei rapporti d'esercizio, l'approvazione delle 
modifiche  dell'atto  costitutivo,  dello  statuto  e  di  eventuali  regolamenti, 
nonché lo scioglimento di fondazioni (cfr. per tutto decisione del Tribunale 
amministrativo federale B­4826/2010 dell'8 febbraio 2011, consid. 2). 

2.2. La vigilanza federale sulle  fondazioni  funge da autorità giudicante e 
di decisione nel caso di  istanze o denunzie  formali  inoltrate da  terzi che 
vertono  sulla  legittimità  delle  attività  della  fondazione  o  sulla  legittimità 
dell'operato  degli  organi  della  fondazione  stessa.  L'autorità  dispone  di 
un'ampia  gamma  di  misure  di  vigilanza  che  possono  essere  ordinate 
d'ufficio  o  su  richiesta  motivata  di  terzi.  Le  misure,  concretizzate  dalla 
prassi, sono l'ammonimento (misura più  lieve),  la prescrizione,  le misure 
sostitutive,  la soppressione di determinati organi della  fondazione e, nel 
caso più grave, lo scioglimento della fondazione. Nella scelta della misura 
da  adottare  l'autorità  inferiore  dispone  di  un  ampio  margine 
d'apprezzamento  ed  è  quindi  tenuta  in  modo  particolare  a  rispettare  i 
principi generali di diritto, in primo luogo il principio della proporzionalità e 
della sussidiarietà. Se il comportamento di un organo della fondazione è 
tale  da  non  essere  più  sostenibile  con  l'attività  della  fondazione 
conformemente  alla  legge,  l'autorità  di  sorveglianza  è  autorizzata, 
secondo prassi e dottrina, per esempio a sospendere  tale organo, ma è 
però  tenuta a  fare uso di un simile provvedimento soltanto se altrimenti 
sarebbe  compromesso  l'impiego  dei  beni  della  fondazione  secondo  lo 
scopo e altre misure meno rigorose non promettono  il successo sperato 
(cfr.  decisione  del  Tribunale  federale  5A_232/2010  del  16  settembre 
2010,  consid.  3.1.2; DTF 105  II  321,  consid.  5; HAROLD GRÜNINGER,  in: 
Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 4 ed., Basilea 2010, n. 12 segg. ad 
art. 84 CC). Tuttavia, l'autorità di vigilanza non ha competenze di polizia: 
eventuali  perquisizioni  domiciliari,  confische  e  simili  possono  essere 
condotte unicamente dalle autorità  incaricate del perseguimento penale. 

B­883/2011

Pagina 11

L'estensione dei poteri di sorveglianza nel dettaglio avviene  in base alle 
circostanze  del  singolo  caso  (cfr.  decisioni  del  Tribunale  federale 
5A_274/2008  del  19  gennaio  2009,  consid.  5.1  e  5A_401/2010  dell'11 
agosto 2010; decisioni del Tribunale amministrativo federale B­3318/3007 
e B­3223/2007 del 6 marzo 2008 consid. 5.1, B­3867/2007 del 29 aprile 
2008  consid.  3;  cfr.  inoltre  per  i  compiti  dell'autorità  inferiore  il  sito web 
http://www.edi.admin.ch/  esv/00471/00472/index.html?lang=it,  visitato 
l'ultima volta l'11.10.2011).  

Di  seguito  bisogna  esaminare  se  la  sospensione  temporanea  del 
ricorrente  1  dalla  sua  funzione  di  membro  del  Consiglio  di  fondazione 
della ricorrente 2 è corretta. 

3. 

3.1. L'autorità inferiore ha motivato la decisione impugnata principalmente 
con il riferimento all'inchiesta penale per amministrazione infedele e truffa 
contro il ricorrente 1, aperta dalla Procura del Cantone Ticino su denuncia 
dell'autorità inferiore stessa. Essa espone che, nell'ambito dell'esame dei 
conti annuali della ricorrente 2 conformemente al suo obbligo di vigilanza, 
l'ufficio  di  revisione  aveva  emesso  una  riserva  rispetto  ai  conti  chiusi  il 
31 dicembre 2008, accorgendosi che  importanti somme di denaro erano 
state versate a due membri del Consiglio di fondazione della ricorrente 2, 
tra cui il ricorrente 1. Per questo motivo l'autorità inferiore spiega di aver 
richiesto dettagli  su alcune voci  relative alle spese del conto economico 
della  ricorrente  2.  Secondo  lei,  analizzando  in  simultanea  la  contabilità 
disponibile della  ricorrente 2 e della  fondazione Z._______, emerge che 
uscite  asseritamente  dichiarate  in  una  contabilità  a  favore  dell'altra 
fondazione,  non  troverebbero  riscontro  nella  contabilità  di  chi  avrebbe 
dovuto beneficiare.

L'autorità  inferiore,  come  risulta  dalla  risposta  del  2  maggio  2011,  è 
dell'opinione  che  in  questa  circostanza  il  rischio  che  i  beni  della 
fondazione  non  siano  utilizzati  conformemente  allo  scopo  della 
fondazione è concreto e quindi ben giustificato sospendere il ricorrente 1 
dalle sue funzioni di membro del Consiglio di fondazione della ricorrente 2 
fino  a  che  il  suo  ruolo  nella  vicenda  penale  non  sia  chiarito.  A  mente 
dell'autorità  inferiore,  solo  l'allontanamento  del  ricorrente  1  permette  di 
evitare  eventuali  danni  alla  ricorrente  2  e  il  proprio  interesse 
preponderante consisterebbe nel  fare  luce sull'utilizzo che sarebbe stato 
fatto  dei  beni  della  fondazione  nel  periodo  tra  il  2005­2009,  nonché 

http://www.edi.admin.ch/%20esv/00471/00472/index.html?lang=it
http://www.edi.admin.ch/%20esv/00471/00472/index.html?lang=it
http://www.edi.admin.ch/%20esv/00471/00472/index.html?lang=it

B­883/2011

Pagina 12

garantire che attualmente ci sia un utilizzo di tali beni conforme allo scopo 
statuario.

Con scritto del 24 maggio 2011 l'autorità inferiore ha inoltre dichiarato che 
a  "causa  del  segreto  istruttorio  e  al  fine  di  non  pregiudicare  le  indagini 
attualmente in corso in Ticino", non è in grado di fornire informazioni sui 
costi  nominati  nell'ordine  di  perquisizione  e  sequestro  del  21  dicembre 
2010 del Procuratore generale del Cantone Ticino.

3.2. Con  ricorso del  2  febbraio 2011  i  ricorrenti  sostengono  innanzitutto 
che un semplice richiamo a "nuovi fatti emersi e a denuncie sollevate da 
terzi" non basta per giustificare  tale provvedimento. A  loro dire  l'autorità 
inferiore  non  porta  alcuna  prova  documentaria  a  sostegno  delle  sue 
allegazioni.  Per  i  ricorrenti  i  sospetti  flussi  finanziari  si  sarebbero  svolti 
tutti  in modo  legale. Essi precisano  le circostanze che hanno causato  la 
denuncia  penale  per  i  titoli  di  amministrazione  infedele  e  truffa  nei 
confronti  del  presidente  di  allora  della  ricorrente  2,  A._______,  e  del 
ricorrente  1.  Per  quanto  riguarda  per  esempio  l'indiziato  versamento 
mensile di CHF _______, i ricorrenti precisano che si tratta di una pigione 
per  la  locazione  di  uffici  da  parte  della  ricorrente  2  presso  il  Centro 
C._______ di proprietà della (…) SA di (luogo), di cui il ricorrente 1 era ed 
è  amministratore  unico.  Secondo  loro  il  ricorrente  1  non  ha  neanche  il 
diritto di  firma individuale per recare eventuali pregiudizi patrimoniali alla 
fondazione.

4. 

4.1.  Secondo  la  prassi,  la  sospensione  di  un  organo  dal  Consiglio  di 
fondazione  può,  di  principio,  entrare  in  considerazione  soltanto  se  il 
principio  della  proporzionalità  non  impone  una  misura  più  lieve  (cfr. 
decisione  del  Tribunale  federale  5A_232/2010  del  16  settembre  2010, 
consid.  3.1.2).  La  decisione  impugnata  costituisce  un  provvedimento 
cautelare  (cfr.  decisione  del  Tribunale  federale  2A_64/2003  del  27 
maggio  2003,  consid.  2).  Il  divieto  di  esercitare  un'attività,  sebbene  di 
carattere  provvisorio,  può  costituire  un  intervento  eccessivo  in  diversi 
diritti  fondamentali  e  deve  avvenire  nel  pieno  rispetto  dei  principi  dello 
Stato  di  diritto.  Un  provvedimento  cautelare  dev'essere  urgente  e 
presupporre che vi è seriamente da temere che sussista un rischio acuto 
per l'interesse pubblico o privato protetto, in casu lo scopo statutario della 
fondazione,  ed  ha  in  questo  senso  carattere  preventivo  (cfr. 
RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL­MOSER,  op.  cit.,  n. 1178).  Per 
tale  provvedimento è necessario  considerare  le  prospettive  di  successo 

B­883/2011

Pagina 13

della causa principale, cioè della decisione definitiva sulla sospensione di 
un  membro  del  Consiglio  di  fondazione,  l'eventuale  danno  per  la 
fondazione e la proporzionalità dell'ordinanza temporanea (cfr. VOGEL, op. 
cit.,  p.  92  segg.;  ISABELLE  HÄNER,  Vorsorgliche  Massnahmen  im 
Verwaltungsverfahren  und  Verwaltungsprozess,  in  Zeitschrift  für 
Schweizerisches Recht [ZSR] 116/1997 II, p. 322 n. 90 segg.). Anche se 
per una misura cautelare è sufficiente un esame sommario di  fatto e di 
diritto è importante che l'autorità giudicante presenti il più presto possibile 
tutti gli elementi di  fatto necessari per  la comprensione dei considerandi 
di diritto. 

4.2. Come mostrano i considerandi seguenti,  la questione a sapere se e 
in  che  misura  il  solo  rinvio  all'apertura  di  un'inchiesta  penale  possa 
giustificare  un  provvedimento  amministrativo  e  misure  cautelari,  può 
fortemente dipendere dal singolo caso.  Indiscusso è comunque che una 
tale  misura  presuppone  un  certo  rischio  di  recidiva  (per  la  discussione 
nella  dottrina  cfr.  ad  esempio  STEPHAN  TRECHSEL/MARC  JEAN­RICHARD­
DIT­BRESSEL,  in:  Schweizerisches  Strafgesetzbuch,  Praxikommentar, 
Zurigo/S. Gallo 2008, n. 3 ad art. 67 del Codice penale svizzero del 21 
dicembre  1937  [CP,  RS  311];  PETER  HSU/RASHID  BAHAR/DANIEL 
FLÜHMANN,  in: Rolf Watter/Nedim Peter Vogt  (Hrsg.), Basler Kommentar 
zum  Börsengesetz  und  Finanzmarkt­aufsichtsgesetz,  2a  edizione, 
Basilea  2011,  n. 1  segg.  ad  art. 33  della  legge  federale  del  22  giugno 
2007  concernente  l'Autorità  federale  di  vigilanza  sui  mercati  finanziari 
[legge  sulla  vigilanza  dei  mercati  finanziari,  LFINMA,  RS  956.1]).  Gli 
effetti della decisione amministrativa  fondata unicamente sull'indicazione 
di  un'istruttoria  penale  in  corso,  rispettivamente  su  indizi  o  elementi  di 
sospetto che si riferiscono ad uno stato provvisorio potrebbero rischiare di 
entrare  in  un  certo  qual  modo  in  contraddizione  con  il  principio  della 
presunzione dell'innocenza.  In ogni caso,  i  fatti determinati e gli  indizi di 
reato  devono  almeno  rispecchiarsi  nel  provvedimento  amministrativo, 
cioè  essere  condivisibili  affinché  il  procedimento  penale  in  corso  possa 
giustificare una decisione amministrativa corrispondente.  

5. 
Nel caso in esame, come menzionato precedentemente, balza agli occhi 
che  la decisione  impugnata è motivata essenzialmente con  l'indicazione 
dell'apertura di un'inchiesta penale. Lo scrivente Tribunale riconosce che, 
di  principio,  l'ordine  della  sospensione  temporanea  di  un  membro  del 
Consiglio di fondazione può essere possibile già solo sulla base dell'avvio 
di  un procedimento penale a  carico di  tale  organo,  finché non  sia  stata 
fatta  chiarezza  sulle  accuse  mosse  nei  suoi  confronti,  conto  tenuto  in 

B­883/2011

Pagina 14

particolare  della  possibile  gravità  dei  reati  in  questione.  Rimane 
comunque  l'obbligo di esaminare se una tale motivazione, considerando 
l'insieme  delle  circostanze,  sia  pertinente  anche  nel  singolo  caso 
rispettivamente se sia condivisibile nella misura di permettere un esame 
della decisione impugnata tramite l'autorità di ricorso.

5.1. L'obbligo di motivazione deriva dal diritto di essere sentito. Il diritto di 
essere  sentito  sancito  dagli  artt.  29  cpv.  2  della  Costituzione  federale 
della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost, RS 101) e 6 n. 3 
della  Convenzione  del  4  novembre  1950  per  la  salvaguardia  dei  diritti 
dell'uomo  e  delle  libertà  fondamentali  (CEDU, RS  0.101)  costituisce  un 
aspetto importante e specifico del principio generale di un equo processo 
giusta gli artt. 29 cpv. 1 Cost e 6 n. 1 CEDU. Il diritto di essere sentito è 
una  garanzia  di  natura  formale.  Una  sua  lesione  comporta  di  regola 
l'annullamento  della  decisione  impugnata,  indipendentemente  dalla 
fondatezza materiale del ricorso (DTF 124 V 183, consid. 4a; DTF 122 II 
469,  consid. 4a  con  rinvii;  decisione  del  Tribunale  federale  2P_67/2000 
del 19 settembre 2000). 

L'obbligo  di  motivazione  è  definito  tra  l'altro  esplicitamente  dall'art.  35 
cpv. 1  PA  ed  è  volto  ad  assicurare  la  trasparenza  dell'attività 
dell'amministrazione,  a  favorire  la  comprensione  del  provvedimento  da 
parte degli  interessati, a salvaguardare  l'esercizio del diritto di difesa dei 
concorrenti  esclusi  ed a permettere all'autorità  di  ricorso di  pronunciarsi 
sulla  legittimità  dell'atto  impugnato  e  renderlo  controllabile  (MARCO 
BORGHI/GUIDO  CORTI,  Compendio  di  procedura  amministrativa  ticinese, 
ad  art.  26  PAmm,  n.  1;  FELIX  UHLMANN/ALEXANDRA  SCHWANK,  in: 
Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zurigo 2009, 
n. 12 segg. ad art. 35). E' sufficiente che la motivazione si esprima sulle 
circostanze significative, atte ad influire in un modo o nell'altro sul giudizio 
di merito, così da permettere all'interessato di afferrare le ragioni poste a 
fondamento  della  decisione  e  di  impugnarla  con  cognizione  di  causa 
(DTF 129  I 232, consid. 3.2, DTF 126  I 97, consid. 2b; DTF 124  II 146, 
consid. 2a, DTF 123  I 31,  consid. 2c). Ovvero,  l'autorità non è  tenuta a 
prendere  posizione  su  tutti  gli  argomenti  sollevati,  ma  può  limitarsi  ad 
esporre  le  sole  circostanze  rilevanti  per  la  decisione  (DTF  130  II  530, 
consid.  4.3;  DTF 129  II  232,  consid.  3.2.;  DTF  126  I  97,  consid.  2b; 
RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL­MOSER,  op.  cit.,  n.  344).  Se 
come  nel  caso  di  specie  all'autorità  è  riconosciuto  un  ampio  margine 
d'apprezzamento e la misura di vigilanza scelta tocca in modo particolare 
i  diritti  individuali,  vigono esigenze più elevate all'obbligo di motivazione 

http://links.weblaw.ch/DTF-124-V-180
http://links.weblaw.ch/DTF-124-V-180
http://links.weblaw.ch/DTF-124-V-180
http://links.weblaw.ch/DTF-124-V-180
http://links.weblaw.ch/DTF-124-V-180
http://links.weblaw.ch/DTF-122-II-464
http://links.weblaw.ch/DTF-122-II-464
http://links.weblaw.ch/DTF-122-II-464
http://links.weblaw.ch/DTF-122-II-464
http://links.weblaw.ch/DTF-122-II-464
http://links.weblaw.ch/2P.67/2000
http://links.weblaw.ch/DTF-129-I-232
http://links.weblaw.ch/DTF-129-I-232
http://links.weblaw.ch/DTF-129-I-232
http://links.weblaw.ch/DTF-129-I-232
http://links.weblaw.ch/DTF-129-I-232
http://links.weblaw.ch/DTF-126-I-97
http://links.weblaw.ch/DTF-126-I-97
http://links.weblaw.ch/DTF-126-I-97
http://links.weblaw.ch/DTF-126-I-97
http://links.weblaw.ch/DTF-126-I-97
http://links.weblaw.ch/DTF-124-II-146
http://links.weblaw.ch/DTF-124-II-146
http://links.weblaw.ch/DTF-124-II-146
http://links.weblaw.ch/DTF-124-II-146
http://links.weblaw.ch/DTF-124-II-146
http://links.weblaw.ch/DTF-123-I-31
http://links.weblaw.ch/DTF-123-I-31
http://links.weblaw.ch/DTF-123-I-31
http://links.weblaw.ch/DTF-123-I-31
http://links.weblaw.ch/DTF-123-I-31
http://links.weblaw.ch/DTF-130-II-530
http://links.weblaw.ch/DTF-130-II-530
http://links.weblaw.ch/DTF-130-II-530
http://links.weblaw.ch/DTF-130-II-530
http://links.weblaw.ch/DTF-130-II-530
http://links.weblaw.ch/DTF-129-II-232
http://links.weblaw.ch/DTF-129-II-232
http://links.weblaw.ch/DTF-129-II-232
http://links.weblaw.ch/DTF-129-II-232
http://links.weblaw.ch/DTF-129-II-232
http://links.weblaw.ch/DTF-126-I-97
http://links.weblaw.ch/DTF-126-I-97
http://links.weblaw.ch/DTF-126-I-97
http://links.weblaw.ch/DTF-126-I-97
http://links.weblaw.ch/DTF-126-I-97

B­883/2011

Pagina 15

(cfr. DTF 129 I 232, consid. 3.3 con ulteriori riferimenti, tra l'altro alla DTF 
112 Ia 107, consid 2b).

5.2.  È  possibile  ed  appare  incontestato  che  nella  fattispecie  diverse 
transazioni  finanziarie  non  sono  state  registrate  secondo  i  principi 
contabili.  Però,  come  confermato  dal  Procuratore  pubblico  del  Cantone 
Ticino nel decreto di non luogo a procedere del 30 giugno 2010 (cfr. n. 4 
pagina  5  del  decreto),  da  detta  circostanza  non  si  può  direttamente 
risalire  ad  un  reato.  Secondo  questo  decreto,  motivato  in  modo 
dettagliato e coerente,  le problematiche erano principalmente  legate alle 
eccessive spese, con particolare riferimento agli importi dati direttamente 
o tramite terze entità in favore di A._______, nonché agli importi pagati a 
titolo  di  affitto  dalla  ricorrente  2  in  favore  di  strutture  riconducibili  al 
ricorrente 1. Pur sostenendo il parere dell'autorità inferiore – secondo cui 
chi siede nel Consiglio di fondazione dovrebbe svolgere attività per scopi 
ideali –  il Procuratore pubblico dichiara che non ci sono adeguati motivi 
per  esperire  ulteriori  verifiche  sul  piano  penale  e  che  in  effetti  non 
risultano presenti sufficienti indizi a carico dei denunciati (cfr. n. 6 pagina 
6  del  decreto  di  non  luogo  a  procedere  del  Procuratore  pubblico  del 
Cantone Ticino del 30 giugno 2010). 

La  decisione  impugnata  si  limita  sostanzialmente  a  richiamare  che  "in 
seguito  a  nuovi  fatti  emersi  e  a  denuncie  sollevate  da  terzi"  l'autorità 
inferiore  ha  chiesto  la  riapertura  del  procedimento  penale  contro  il 
ricorrente 1  presso  la  Procura  del  Cantone  Ticino  e  che  il  Procuratore 
Generale questa volta ha aperto un'inchiesta penale. L'autorità inferiore si 
accontenta di rinviare in modo globale a sospetti versamenti finanziari da 
parte dei ricorrenti, senza nominare i "terzi" denuncianti o concretizzare i 
nuovi fatti sospetti e senza nemmeno fare un preciso riferimento agli atti 
corrispondenti.  Fino  ad  oggi  non  è  però  documentato,  né  sostanziato 
quali "nuovi" e concreti elementi avrebbero causato la seconda denuncia 
penale contro il ricorrente 1, anche per capire se siano emersi fatti e indizi 
che possano confermare i menzionati sospetti ed un'eventuale condanna. 
L'autorità  inferiore,  da  una  parte,  condiziona  la  sua  decisione 
all'eventuale condanna penale del  ricorrente 1, ma, dall'altra, afferma di 
non voler entrare  "in materia sulle questioni penali e di  competenza del 
Ministero Pubblico". 

I ricorrenti, cioè la fondazione stessa, rappresentata dal Presidente e da 
un altro membro del Consiglio di  fondazione, nonché  il quarto ed ultimo 
membro, sia nelle lettere del 14 gennaio e del 27 maggio 2011 (allegate 
agli atti preliminari) sia nel ricorso del 2 febbraio 2011 hanno sostanziato 

B­883/2011

Pagina 16

in modo plausibile  quali  sono gli  interessi  attuali,  anche  finanziari,  della 
fondazione  al  mantenimento  del  ricorrente  1  allo  stato  di  membro  del 
Consiglio della fondazione.

Considerato  che  appena  sei  mesi  fa,  il  Procuratore  pubblico  non  ha 
potuto dar seguito alla denuncia dell'autorità  inferiore, decretando  il non 
luogo  a  procedere  sulla  base  di  una  motivazione  dettagliata,  e,  tenuto 
conto  delle  osservazioni  dei  ricorrenti  già  nell'ambito  della  procedura 
dinanzi  all'autorità  inferiore,  ci  si  sarebbe potuto attendere  che  l'autorità 
inferiore motivasse  il suo provvedimento nei confronti dei  ricorrenti nella 
decisione  stessa  o  nell'ambito  della  risposta  al  ricorso,  anche  sotto 
l'aspetto  del  diritto  di  vigilanza  sulle  fondazioni.  Pure  nel  quadro 
dell'istruttoria  del  presente  ricorso  l'autorità  inferiore  non  precisa  i  fatti 
"nuovi",  e  non  espone  in  modo  adeguato  né  i  motivi  che  l'avrebbero 
condotta a sporgere denuncia una seconda volta, né le differenze di fatto 
tra  i  motivi  alla  base  della  seconda  denuncia  e  quelli  alla  base  della 
prima. Nella risposta del 2 maggio 2011 essa non si occupa a fondo delle 
allegazioni  sostanziate  dei  ricorrenti.  Per  esempio,  per  quanto  attiene 
all'argomento,  secondo  cui  il  ricorrente  1  non  avrebbe  il  diritto  di  firma 
individuale per arrecare eventuali pregiudizi patrimoniali alla  fondazione, 
l'autorità  inferiore  si  è  limitata  ad  addurre  soltanto  che  l'edizione  di 
ulteriori  informazioni potrebbe pregiudicare le indagini penali attualmente 
in  corso.  Così  facendo,  l'autorità  inferiore  si  sottrae  alle  sue 
responsabilità,  tra  le  quali  anche  l'obbligo  di  motivare  la  sua  decisione 
sotto  l'aspetto  del  diritto  di  vigilanza  sulle  fondazioni,  convalidarla  con 
prove  idonee  e  di  cooperare  all'accertamento  dei  fatti  nell'ambito  della 
fase  istruttoria  del  ricorso.  Senza  indicazioni  dell'autorità  inferiore  sui 
nuovi  fatti,  sospetti  e  sulle  denuncie  di  terzi,  lo  scrivente  Tribunale  in 
qualità di autorità di ricorso non è in grado di esercitare un controllo serio 
ed adeguato. L'atto impugnato non può essere esaminato sotto  l'aspetto 
della fondatezza o veridicità e di conseguenza non può essere condiviso. 
Non  sarebbe  nemmeno  possibile  esaminare  la  proporzionalità  del 
provvedimento,  vale  a  dire  la  questione  a  sapere  se  l'autorità  inferiore 
abbia  scelto  una  misura  necessaria  per  tutelare  l'interesse  della 
fondazione  (per  il  principio  della  proporzionalità  cfr.  ULRICH 
HÄFELIN/GEORG MÜLLER  /FELIX UHLMANN,  Allgemeines Verwaltungsrecht, 
Zurigo/San Gallo 2010, n. 581 segg.). 

5.3. Con ogni probabilità  l'autorità  inferiore, dichiarando che  l'edizione di 
ulteriori  informazioni potrebbe pregiudicare le indagini penali attualmente 
in  corso,  voleva  impedire  un  eventuale  pericolo  di  collusione.  In  questo 
contesto  occorre  menzionare  che  anche  il  Tribunale  amministrativo 

B­883/2011

Pagina 17

federale è soggetto al segreto d'ufficio. Sembra che l'autorità inferiore non 
abbia  preso  in  considerazione  le  possibilità  del  Tribunale  di  limitare 
l'esame degli atti (art. 27 PA).

Infine  la decisione emanata non manca di una certa contraddittorietà. È 
infatti difficile capire perché l'autorità inferiore, per tutelare la ricorrente 2 
dal  rischio  di  un probabile  danno materiale  ed  immateriale  da parte  del 
ricorrente 1, non abbia  fatto uso della  facoltà prevista dall'art. 55 cpv. 2 
PA, di  togliere  l'effetto sospensivo ad un eventuale ricorso o di chiedere 
tale provvedimento d'urgenza. 

5.4. In base alle allegazioni suesposte si può affermare che la decisione 
impugnata  soffre  in  diversi  punti  di  un  vizio  di  motivazione,  il  quale, 
nonostante  l'esplicita possibilità data dallo scrivente Tribunale all'autorità 
inferiore nella procedura di  ricorso, non ha potuto essere sanato. Come 
già accennato, la sospensione temporanea di un membro del Consiglio di 
fondazione  dalle  sue  funzioni  può,  di  principio,  essere  ordinata  e 
giustificata  già  se  nei  confronti  di  tale  organo  è  stato  aperto  un 
procedimento  penale.  In  altre  parole,  il  riferimento  all'avvio  di  un 
procedimento  penale  può,  di  principio,  bastare  quale  motivazione  per 
disporre  la  sospensione  provvisoria  di  un  organo  della  fondazione, 
almeno fino al momento in cui non si siano chiariti  i rimproveri mossi nei 
suoi  confronti.  Considerate  invece  le  circostanze  particolari  del  caso  in 
esame  ­  una  prima  denuncia  penale  terminata  con  un  decreto  di  non 
luogo a procedere sei mesi fa, gli interessi (fatti valere in modo plausibile) 
della  fondazione  al  mantenimento  dello  stato  attuale,  l'assenza  di  una 
domanda  debitamente  motivata  volta  all'annullamento  dell'effetto 
sospensivo,  l'assenza di argomenti  che potrebbero sostanziare un certo 
rischio  attuale  per  i  beni  della  fondazione,  nonché  le  obbiezioni  non 
sufficientemente sostanziate da parte dell'autorità inferiore quale risposta 
alle  argomentazioni  della  ricorrente  2  –  non  si  può  che  giungere  alla 
conclusione che nel caso di specie, a titolo eccezionale, una motivazione 
limitata alla sola indicazione dell'apertura di un'inchiesta penale, non può 
bastare. Benché il Ministero pubblico, per la riapertura del procedimento, 
sia  tenuto  a  rispettare  i  presupposti  dell'art. 323  del  Codice  di  diritto 
processuale  penale  svizzero  del  5  ottobre  2007  (Codice  di  procedura 
penale,  CPP;  RS 312.0),  questo  non  dispensa  l'autorità  inferiore 
dall'obbligo  di motivare  la misura  amministrativa  a  grandi  linee,  non  da 
ultimo  anche  affinché  la  decisione  sia  condivisibile  nell'ambito  di  un 
eventuale  controllo  giuridico  da  parte  delle  autorità  giudiziarie.  Tenuto 
conto  delle  allegazioni  precedenti,  i  nuovi  mezzi  di  prova  o  fatti  che 
chiamano  in  causa  la  responsabilità  penale  dell’imputato  e  che  non 

B­883/2011

Pagina 18

risultano  dagli  atti  del  procedimento  conclusosi  con  un  abbandono 
dovrebbero essere portati a conoscenza del tribunale.

5.5.  Nel  complesso  va  confermata  la  conclusione  che  la  decisione 
impugnata  soffre  di  un  vizio  formale  nella motivazione,  il  quale  non  ha 
potuto essere sanato per motivi di cui è responsabile l'autorità inferiore.  

6. 
Considerato quanto precede,  la decisione dell'autorità  inferiore va quindi 
annullata e il ricorso accolto. Spetta all'autorità inferiore di esaminare e di 
decidere  se,  finché  l'inchiesta  penale  non  avrà  stabilito  il  ruolo  del 
ricorrente  1  nella  vicenda  summenzionata,  vuole  nuovamente  ordinare, 
questa volta con una sufficiente motivazione al più  tardi nella procedura 
di ricorso, la sospensione provvisoria del medesimo dalla sua funzione di 
Consiglio  di  fondazione  della  ricorrente  2,  oppure  eventualmente 
aspettare  un  prossimo  passo  nell'istruzione  penale  come  l'eventuale 
promozione  dell'accusa  od  il  risultato  dell'inchiesta  penale  o  decretare 
altri provvedimenti adeguati. 

7. 
Visto  l'esito  del  ricorso,  ai  ricorrenti,  quale  parte  vincente,  non  vengono 
addossate  spese  giudiziarie  (art.  63  cpv.  1  PA).  Viene  restituito  ai 
ricorrenti  l'anticipo di  fr.  1'000.­  ciascuno  (fr.  2'000.­  in  totale)  versato  in 
data  16  febbraio  2011.  Nessuna  spesa  processuale  è  messa  a  carico 
delle istanze precedenti (art. 63 cpv. 2 PA). 

L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio 
o  a  domanda,  assegnare  al  ricorrente  un'indennità  per  le  spese 
indispensabili  e  relativamente  elevate  che  ha  sopportato  (art.  64  cpv.  1 
PA). I ricorrenti sono rappresentati da un avvocato e sono da considerare 
parte  vincente.  Viene  quindi  loro  assegnata  un'indennità  a  titolo  di 
ripetibili  (art. 64 cpv. 2 PA  in  relazione con  l'art.  7 art.  del Regolamento 
del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi 
al  Tribunale  amministrativo  federale  (TS­TAF,  RS  173.320.2).  Il 
rappresentante non ha inoltrato alcuna nota d'onorario. L'indennità a titolo 
di  ripetibili  viene  così  stabilita  d'ufficio  e  fissata  secondo  debito 
apprezzamento  a  fr. 1'500.­  per  ogni  ricorrente  (incluso  spese  e  IVA), 
anche tenuto conto che i due ricorsi sono in larga misura identici (cfr. art. 
14 cpv. 2 seconda frase TA­TAF).

B­883/2011

Pagina 19

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:

1. 
I ricorsi dei ricorrenti 1 e 2, congiunti durante la procedura di ricorso, sono 
accolti e la decisione incidentale dell'autorità inferiore del 3 gennaio 2011 
concernente  la  sospensione  momentanea  del  ricorrente  1  dalla  sua 
funzione  di  membro  del  Consiglio  di  Fondazione  della  ricorrente  2  è 
annullata.

2. 
Non  si  prelevano  spese  processuali.  L'anticipo  spese  di  fr.  2'000.­  in 
totale, è  restituito ai  ricorrenti  (fr. 1'000.­ alla  ricorrente 1 e  fr. 1'000.­ al 
ricorrente 2) dalla cassa del Tribunale dopo la crescita  in giudicato della 
presente sentenza.

3. 
Ai ricorrenti è assegnata un'indennità di ripetibili di fr. 1'500.­ (IVA inclusa)  
ciascuno (in totale fr. 3'000.­) a carico dell'autorità inferiore.

4. 
Comunicazione a:

– ricorrenti (atto giudiziario);
– autorità inferiore (n° di rif. 413­Ces; atto giudiziario).

Il presidente del collegio: Il cancelliere:

Francesco Brentani Corrado Bergomi

Rimedi giuridici:

Contro  la presente decisione può essere  interposto  ricorso  in materia di 
diritto  civile al Tribunale  federale,  1000 Losanna 14,  entro un  termine di 
30 giorni dalla sua notificazione (art. 72 cpv. 2 lett. b cfr. 4 della legge sul 
Tribunale  federale del 17 giugno 2005  [LTF, RS 173.110]). Gli atti scritti 
devono essere redatti  in una  lingua ufficiale,   contenere  le conclusioni,  i 
motivi  e  l'indicazione dei mezzi di  prova ed essere  firmati.  La decisione 

B­883/2011

Pagina 20

impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i documenti indicati 
come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).

Data di spedizione: 28 ottobre 2011