# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 78a01336-affa-5956-8109-76795623fef8
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-05-22
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 22.05.2013 B 2012/128, B 2012/137
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2012-128--B-2012-1_2013-05-22.pdf

## Full Text

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 1/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2012/128, B 2012/137

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 12.02.2020

Entscheiddatum: 22.05.2013

Urteil Verwaltungsgericht, 22.05.2013
Ausstandspflicht, Art. 7 lit. b VRP (sGS 951.1); Zonenkonformität, Art. 18 
BauG (sGS 731.1), Schattenregel für Hochhäuser (Art. 69 Abs. 2 BauG). Der 
Stadtpräsident, Verwaltungsratspräsident der Genossenschaft Olma Messen 
St. Gallen, hätte beim Entscheid über die Einsprache betreffend "Olma 
Kongress- und Konferenzgebäude mit Hotel" in den Ausstand treten 
müssen. Die dem Plan zu Grunde liegende Überbauung widerspricht dem 
Zweck der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, womit der 
Gestaltungsplan rechtswidrig ist. Zudem verletzt das geplante Hochhaus die 
Schattenregelung nach Baugesetz (Verwaltungsgericht, B 2012/128, 
B 2012/137).

Urteil vom 22. Mai 2013

Anwesend:  Vizepräsident lic. iur. A. Linder; Verwaltungsrichter Dr. B. Heer, lic. iur. A. 

Rufener; Ersatzrichter lic. iur. D. Gmünder Perrig, Dr. W. Engeler; Gerichtsschreiber lic. 

iur. S. Schärer

_______________

In Sachen

Politische Gemeinde St. Gallen, vertreten durch den Stadtrat, 9001 St. Gallen,

Beschwerdeführerin 1,

und

Genossenschaft Olma Messen St. Gallen, Splügenstrasse 12, 9008 St. Gallen,

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 2/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Beschwerdeführerin 2,

vertreten durch Rechtsanwalt lic.oec. Thomas Frey, Rorschacher Strasse 107, 9000 St. 

Gallen,

gegen

Baudepartement des Kantons St. Gallen,  Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. 

Gallen,

Vorinstanz,

und

S. AG, 9000 St. Gallen,

Beschwerdegegnerin 1,

vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Titus Bossart, Schmiedgasse 28, Postfach 546, 

9004 St. Gallen,

und

K., 9000 St. Gallen,

Beschwerdegegnerin 2,

vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Louis Fiabane,

Scheffelstrasse 2, 9000 St. Gallen,

betreffend

Gestaltungsplan "Olma Kongress- und Konferenzgebäude mit Hotel" samt 

Strassenprojekte St. Jakob-Strasse und Jägerstrasse

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 3/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

A./ a) Die Politische Gemeinde St. Gallen ist Eigentümerin des 3'296 m2 grossen 

Grundstücks Nr. C3979, Grundbuch St. Gallen. Gemäss Zonenplan der Stadt St. 

Gallen vom 1. November 1980 (von nachfolgenden Zonenplanänderungen wurde das 

Grundstück nicht betroffen) ist es der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen 

zugeteilt. Zu Gunsten der Genossenschaft Olma Messen St. Gallen besteht ein 

unentgeltliches selbstständiges und dauerndes Baurecht (Nr. 4'669). Der 

Baurechtsnehmerin wird damit bis zum Jahr 2062 die Befugnis eingeräumt, auf dem 

Baugrundstück alle im Rahmen ihrer Bedürfnisse notwendigen ober- und 

unterirdischen Bauten und Anlagen zu erstellen, beizubehalten und zu erneuern, das 

belastete Grundstück für alle Zwecke zu nutzen, die im Rahmen ihrer Statuten liegen, 

und darauf sämtliche anderen Aktivitäten auszuüben, die in der Zone für öffentliche 

Bauten und Anlagen zulässig sind. Seit dem Brand der ehemaligen Degustationshalle 7 

im Jahr 2000 wird das Grundstück in erster Linie als Parkplatz genutzt.

b) Das Baugrundstück, das südwestlich gegenüber dem Haupteingang des Olma-

Messeareals liegt, wird nordöstlich von der Jägerstrasse, Gemeindestrasse 2. Klasse, 

und südöstlich von der Sonnenstrasse, Kantonsstrasse und Zubringer zur 

Autobahneinfahrt St. Fiden, begrenzt. Die restlichen überbauten Nachbarparzellen 

liegen in der Wohn-Gewerbezone WG4a.

c) Nach verschiedenen Vorabklärungen schrieb die Genossenschaft Olma Messen St. 

Gallen im Jahr 2008 einen zweistufigen anonymen Studienwettbewerb zur Erarbeitung 

eines Projekts für ein Kongress- und Konferenzgebäude mit Hotel auf dem 

unternutzten Grundstück aus. Das Beurteilungsgremium empfahl in der Folge vier 

Beiträge bzw. in seinem abschliessenden Bericht vom 23. November 2009 den aus der 

Weiterentwicklung der Studienaufträge hervorgegangenen Beitrag "Corner 

Field" (www.hn-architekten.ch) zur Weiterbearbeitung.

B./ a) Mit Beschluss vom 12. Oktober 2010 beauftragte der Stadtrat die Direktion Bau 

und Planung, den zwischenzeitlich auf der Basis des Projekts "Corner Field" 

erarbeiteten Gestaltungsplan "Olma Kongress- und Konferenzgebäude mit Hotel" 

öffentlich aufzulegen. Mit dem Neubauprojekt "Conference Center 6" soll auf dem 

Grundstück der ehemaligen Degustationshalle 7 ein durchgehender, etwa 20 m hoher 

Sockelbau, der die Traufhöhe der umliegenden Gebäude übernimmt, und ein darauf 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 4/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

aufgesetzter Turm von weiteren 40 m bzw. insgesamt 60 m erstellt werden. Der 

Gestaltungsplan lag in der Folge zusammen mit den Ausführungsprojekten betreffend 

die Sanierung der angrenzenden Jägerstrasse und der weiter nördlich vom 

Baugrundstück liegenden St. Jakob-Strasse öffentlich auf. Während der einmonatigen 

Auflagefrist gingen verschiedene Einsprachen gegen den Gestaltungsplan und die 

Strassenbauprojekte ein. Der Stadtrat wies am 24. Mai 2011 sämtliche Einsprachen ab 

und stellte gleichentags dem Stadtparlament Antrag, den Gestaltungsplan zu erlassen. 

Dieses erliess den Plan samt besonderen Vorschriften mit Beschluss vom 5. Juli 2011. 

Die Einspracheentscheide wurden den Einsprechern am darauffolgenden Tag 

zugestellt.

b) Gegen den Einspracheentscheid vom 24. Mai 2011 liessen die Einsprecher 

rechtzeitig beim Baudepartement des Kantons St. Gallen Rekurs erheben. Die 

koordinierte Vernehmlassung des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation des 

Kantons St. Gallen datiert vom 3. Januar 2012. Am 14. Februar 2012 führte die 

instruierende Rechtsabteilung der Rekursinstanz einen Augenschein an Ort und Stelle 

durch und holte in der Folge zu konkreten verkehrs- und erschliessungstechnischen 

Fragen beim Tiefbauamt des Kantons St. Gallen einen Amtsbericht ein. Am 7. Juni 

2012 hiess das Baudepartement die Rekurse gut und hob die Einspracheentscheide 

sowie den Gestaltungsplan kostenpflichtig auf. Den Entscheid begründete die 

Rekursinstanz unter anderem damit, dass der Stadtpräsident wegen seiner Doppelrolle 

als Verwaltungsratspräsident der Genossenschaft Olma Messen in den Ausstand hätte 

treten müssen, dass der vorliegende Standort für ein Hochhaus nicht geeignet und die 

Erschliessung des geplanten Zentrums mangelhaft sei.

C./ Gegen den abweisenden Entscheid erhoben am 19. Juni 2012 bzw. 25. Juni 2012 

die Politische Gemeinde St. Gallen und die Genossenschaft Olma Messen St. Gallen 

beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde. Mit 

Beschwerdeergänzung vom 28. August 2012 bzw. 29. August 2012 beantragen sie, 

den Rekursentscheid kostenpflichtig aufzuheben und den Gestaltungsplan, die 

Ausführungsprojekte sowie die Einspracheentscheide zu bestätigen. Die Stadt 

beantragt zudem, den Gestaltungsplan eventuell mit der Auflage zu bestätigen, dass im 

Rahmen des weiteren Bewilligungsverfahrens Vorkehrungen getroffen werden, dass 

während der Sperrung der Sonnenstrasse keine Fahrzeuge von mehr als 11 m Länge 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 5/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

von Norden her in die Jägerstrasse einfahren können und dass keine gleichzeitigen 

Anlieferungen stattfinden bzw. solche ohne Beanspruchung der Jägerstrasse zum 

Manövrieren bewältigt werden. Ihrer Ansicht nach hatte die Vorinstanz zu Unrecht 

Rechtsverletzungen festgestellt. Offen gelassene Fragen hätte sie verneinen müssen.

D./ Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 19. September 2012, die 

Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Unter anderem moniert sie, 

dass die Planbehörde und die Bauherrin erst im Beschwerdeverfahren und damit 

verspätet einen Bericht betreffend die Erschliessung nachgereicht hätten.

E./ Zwei weitere Einsprecher und Rekurrenten teilten am 18. Oktober 2012 mit, dass 

sie sich an den beiden Beschwerdeverfahren nicht beteiligen werden.

F./ a) Der Stadtrat bestreitet mit Eingabe vom 16. Oktober 2012 unter anderem, dass 

mit dem nachgereichten Gutachten vom 21. August 2012 der Streitgegenstand 

erweitert worden sei. Diese weitere Eingabe sei vielmehr nötig geworden, weil die 

Vorinstanz im angefochtenen Entscheid von einer falschen Verkehrsführung während 

der Sperre der Sonnenstrasse ausgegangen sei. Mit dem nachgereichten Gutachten 

werde einzig die im vorinstanzlichen Verfahren umstrittene Frage der Erschliessung 

geklärt.

b) Auch die Genossenschaft Olma Messen St. Gallen verneint mit Eingabe vom 

22. Oktober 2012, dass es sich mit dem nachgereichten Fachbericht zur Erschliessung 

um eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands handle. Der Bericht sei 

deshalb unerlässlich geworden, weil die Vorinstanz ihrerseits ohne Einbezug der 

Verfahrensbeteiligten einen Amtsbericht eingeholt habe, sich in der Folge aber mit 

keinem Wort mit dem darauf von den Parteien eingeholten Fachbericht 

auseinandergesetzt habe. Dazu komme, dass die Vorinstanz mit ihren detaillierten 

Fragen an die Fachstelle insbesondere bezüglich Signalisation etc. eine 

Konkretisierung verlangt habe, die den Rahmen eines Sondernutzungsplans sprenge. 

Ihnen sei demnach gar nichts anderes übrig geblieben, als dazu ebenfalls einen 

detaillierten Bericht einzureichen.

G./ a) K., St. Gallen, beantragt mit Beschwerdeantwort vom 26. November 2012, die 

Beschwerden kostenpflichtig abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 6/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

b) Die Vernehmlassung der S. AG, St. Gallen, datiert vom 26. November 2012. Sie 

beantragt, auf die Beschwerde der Politischen Gemeinde St. Gallen nicht einzutreten 

bzw. die Beschwerden abzuweisen sowie den angefochtenen Entscheid zu bestätigen 

und den Gestaltungsplan und die Ausführungsprojekte aufzuheben. Eventuell sei die 

Angelegenheit zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Alles habe unter Kostenfolge zu 

erfolgen.

H./ a) Der Stadtrat replizierte mit Eingabe vom 22. Januar 2012 und bestreitet, dass es 

sich beim nachgereichten Verkehrsgutachten vom 21. August 2012 um ein 

unzulässiges Novum handle. Damit werde einzig aufgezeigt, wie es sich mit der 

Erschliessung und der Verkehrsführung, die seit der Projekteinleitung unverändert 

angedacht sei, tatsächlich verhalte. Weiter verweist er auf einen zwischenzeitlichen 

Beschluss des Stadtparlaments zum neuen Richtplan vom 4. Dezember 2012 zur 

Errichtung von Hochhäusern in der Stadt St. Gallen. Daraus folge, dass der immer 

wieder erwähnten internen Hochhausstudie aus dem Jahr 2006 nicht einmal 

Richtplancharakter zukomme.

b) Die Replik der Genossenschaft Olma Messen St. Gallen datiert vom 23. Januar 

2013. Auch sie betont, dass das Zusatzgutachten zur verkehrstechnischen Beurteilung 

vom 2. Juni 2010 und 4. Oktober 2010 kein echtes, sondern ein unechtes Novum sei, 

weshalb es berücksichtigt werden müsse. Auf eine weitere Stellungnahme zum 

parallelen Beschwerdeverfahren des Stadtrates verzichtet sie mit separatem Schreiben 

vom 23. Januar 2013.

I./ a) Die Politische Gemeinde St. Gallen verzichtete mit Schreiben vom 6. Februar 2013 

auf eine Eingabe zur Replik der Genossenschaft Olma Messen St. Gallen.

b) Die Genossenschaft Olma Messen St. Gallen verzichtete ihrerseits mit dem 

Schreiben vom 8. Februar 2013 auf eine Stellungnahme.

J. a) Die S. AG duplizierte am 11. Februar 2013.

b) K. verzichtete am 11. Februar 2013 auf eine Duplik.

K./ Auf die weiteren Vorbringen der Beteiligten wird, soweit wesentlich, in den 

nachfolgenden

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 7/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Die Sachurteilsvoraussetzungen werden von Amtes wegen geprüft:

1.1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP) zur Behandlung der gegen einen 

Entscheid des Baudepartementes erhobenen Beschwerde zuständig. Die 

Beschwerdeverfahren B 2012/128 und B 2012/137 betreffen den gleichen 

Streitgegenstand, wobei sie die gleichen Tatbestands- und zum Teil die gleichen 

Rechtsfragen aufwerfen. Es rechtfertigt sich daher, die zwei Beschwerden in einem 

einzigen Entscheid zu behandeln.

1.2. Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 sind Adressatinnen des abschlägigen 

Entscheids und somit zur Beschwerdeerhebung legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit 

Art. 45 Abs. 1 VRP).

1.3. Die Beschwerdefrist beträgt vierzehn Tage (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 

VRP). Dabei handelt es sich um eine gesetzliche Frist, deren Nichtbeachtung 

Verwirkungsfolge hat (Art. 64 in Verbindung mit Art. 30 Abs. 1 VRP und Art. 144 Abs. 1 

der Schweizerischen Zivilprozessordnung [SR 272] und Art. 30bis VRP). Eine gültige 

Beschwerde setzt einen Antrag, eine Darstellung des Sachverhalts sowie eine 

Begründung voraus; sie ist zudem zu unterzeichnen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 

Abs. 1 VRP). Fehlt es an einem dieser Elemente, wird der Beschwerdeführer zur 

Ergänzung aufgefordert (Art. 48 Abs. 2 VRP).

1.3.1. Nach dem Gesagten kann sich ein Beschwerdeführer zunächst darauf 

beschränken, innert der Rechtsmittelfrist Beschwerde zu erheben (Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 48 VRP). Dazu genügt die ausdrückliche oder sinngemässe 

Erklärung, dass der vorinstanzliche Entscheid angefochten wird (VerwGE B 2012/71 

vom 1. Mai 2012 E. 1.2., abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, 

Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Auflage, Rz. 911 mit Hinweis).

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 8/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

1.3.2. Die Beschwerdeführerin 1 hat - wie die Beschwerdegegnerin 1 zu Recht 

einwendet - nicht ausdrücklich Beschwerde erhoben. Aus der Eingabe vom 19. Juni 

2012 kann aber dennoch zweifelsfrei geschlossen werden, dass der Stadtrat damit für 

die Politische Gemeinde St. Gallen Beschwerde erheben wollte. So spricht er im Antrag 

vom "angefochtenen" Entscheid und verlangt eine Nachfrist zur Antragstellung und 

Einreichung der vollständigen Beschwerdebegründung. Dazu kommt, dass er darauf 

vertrauen durfte, dass die Eingabe sinngemäss als Beschwerdeerklärung 

entgegengenommen worden sei, nachdem der Gerichtspräsident noch während 

laufender Beschwerdefrist Frist zur Ergänzung der Beschwerde hinsichtlich der 

Darstellung des Sachverhalts und der Begründung angesetzt hatte (zur 

Vertrauensbetätigung bzw. Unterlassung einer nötigen Disposition auf Grund einer 

behördlichen Auskunft siehe z.B. Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen 

Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, N 2079). Die Beschwerdeerklärung der 

Beschwerdeführerin 1 ist demnach als gültig zu erachten.

1.3.3. Die Beschwerdeerklärungen und -ergänzungen erfolgten rechtzeitig.

1.4. Darüber hinaus entsprechen die Beschwerden formal und inhaltlich den 

gesetzlichen Bestimmungen. Auf die Beschwerden ist damit einzutreten. Nicht 

einzugehen ist auf die Anträge der Beschwerdegegnerin 1, soweit diese nebst der 

Bestätigung des vorinstanzlichen Entscheids zusätzlich um Aufhebung des 

Gestaltungsplans und der damit zusammenhängenden Ausführungsprojekte 

nachsucht. Diese sind durch den angefochtenen Entscheid ersetzt, gelten aber 

inhaltlich als mitangefochten (sogenannter Devolutiveffekt; BGer 1C_458/2012 vom 

27. Februar 2013 E. 1 mit Hinweis auf BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144).

1.5. Strittig ist, ob der erst im Beschwerdeverfahren eingereichte Bericht der BR-P 

Partner AG, St. Gallen, betreffend "Detaillierung zu verkehrlichen Erschliessungsfragen 

in Bezug auf Zustand mit Sperrung Sonnenstrasse und Anlieferung" vom 21. August 

2012 zu berücksichtigen ist oder nicht.

1.5.1. Von neuen Vorbringen oder Noven spricht man, wenn bei Einleitung oder 

während eines Beschwerdeverfahrens im Vergleich zum vorinstanzlichen Verfahren ein 

neuer Standpunkt in Bezug auf das Rechtsbegehren, die Tatsachen und Beweismittel 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 9/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

oder die rechtliche Begründung eingenommen wird. Weil die Erweiterung des 

Streitgegenstands oder eine Beschwerdeergänzung nach Ablauf der Rechtsmittelfrist 

nicht zulässig sind, sind neue Begehren, die mehr oder anderes beantragen, und den 

Streitgegenstand entsprechend ausweiten, im Beschwerdeverfahren grundsätzlich 

nicht zulässig. Im bundesrechtlichen Verwaltungsverfahren sind auf Grund der 

Untersuchungsmaxime sowohl unechte (bisher bekannte) als auch echte (bisher noch 

unbekannte) tatsächliche Noven erlaubt. Auch neue Beweismittel können jederzeit 

nachgereicht werden. Die Beschwerdeinstanz bzw. das Bundesverwaltungsgericht legt 

dem Entscheid denjenigen Sachverhalt zu Grunde, der sich im Zeitpunkt der 

Entscheidfällung verwirklicht hat und entsprechend bewiesen ist. Auch rechtliche 

Noven sind jederzeit zulässig, zumal die Beschwerdeinstanz die Gesetze von Amtes 

wegen anzuwenden hat und an die Begründung der Begehren nicht gebunden ist. 

Bringen Parteien neue Tatsachenbehauptungen oder neue Rechtsstandpunkte erst 

später in das Verfahren ein, ist diesem Gebaren allenfalls in der Kostenregelung 

Rechnung zu tragen. Bei Rechtsänderungen bestimmt sich die Anwendbarkeit der 

neuen Bestimmungen nach der entsprechenden intertemporalen Regelung (Seethaler/

Bochsler in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg]: Praxiskommentar zum Bundesgesetz 

über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, N 77 ff. zu Art. 52 VwVG).

1.5.2. Vor Bundesgericht ist das Vorbringen neuer Tatsachen und Beweismittel 

grundsätzlich unzulässig. Sie dürfen nur so weit geltend gemacht werden, als erst der 

Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes, 

SR 173.110, abgekürzt BGG). Neue Begehren sind unzulässig (Art. 99 Abs. 2 BGG). 

Vorgebracht werden dürfen aber alle für die Anfechtung des Entscheids bedeutsamen 

Umstände. Auch Tatsachen, die gewisse formell-rechtliche Mängel zur Folge haben 

und mit denen nicht zu rechnen war, dürfen dem Gericht vorgelegt werden. Geltend 

gemacht werden dürfen schliesslich auch tatsächliche Vorbringen, die erst auf Grund 

einer neuen überraschenden rechtlichen Argumentation der Vorinstanz rechtserheblich 

wurden. Unzulässig sind demgegenüber Tatsachenbehauptungen, die der 

Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren nicht vorgebracht hatte. Auch das 

Vorbringen von Fakten, die erst nach dem angefochtenen Entscheid entstanden sind, 

ist unzulässig; sie werden vom Bundesgericht nicht berücksichtigt. Solche Tatsachen 

können allenfalls Grund für eine Wiedererwägung durch die ursprünglich verfügende 

Behörde bilden. Im Beschwerdeverfahren gilt allgemein der Grundsatz der 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 10/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Rechtsanwendung von Amtes wegen. Damit sind die Rechtsmittelinstanzen nicht an 

die von den Parteien vorgetragene Begründung der Rechtsbegehren gebunden (Art. 

105 Abs. 1 BGG). Neue rechtliche Argumente können deshalb in allen Verfahren, auch 

erst vor Bundesgericht, vorgebracht werden. Zu beachten ist aber im Hinblick auf alle 

Noven, dass ihre Geltendmachung umgehend erfolgen muss, andernfalls kann ein 

Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben vorliegen (Art. 5 Abs. 3 der 

Bundesverfassung [SR 101, abgekürzt BV]; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches 

Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, Rz. 1514 ff. und 1518).

1.5.3. Auch im kantonalen Beschwerdeverfahren sind nach Art. 61 Abs. 3 VRP - anders 

als im Rekursverfahren gemäss Art. 46 Abs. 3 VRP - neue Begehren unzulässig. Davon 

abgesehen, dass keine neuen Anträge mehr gestellt werden dürfen, tritt das 

Verwaltungsgericht - anders als auf unechte Noven - auf echte Noven grundsätzlich 

nicht mehr ein. Da seine Kognition auf die Rechtskontrolle beschränkt ist, erachtet sich 

das Verwaltungsgericht an das bestimmte, sich aus den Rechtsbegehren ergebende 

tatsächliche Fundament gebunden. Dies führt dazu, dass im Beschwerdeverfahren bei 

einer unrichtigen oder unvollständigen Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz 

grundsätzlich eine Rückweisung der Angelegenheit erfolgt. Anders liegt der Fall, wenn 

vorab in Baustreitigkeiten der Gesuchsteller im Verlauf des Rekurs- oder 

Beschwerdeverfahrens gewisse Zugeständnisse macht bzw. das Bauprojekt abändert. 

Auch wenn darin eine Änderung des Klagefundaments liegt, rechtfertigt sich deren 

Berücksichtigung, wenn es sich dabei um eine geringfügige Änderung handelt, die 

keine neuen Prüfungen in bautechnischer oder baurechtlicher Hinsicht erfordert. 

Alsdann ergibt sich eine Einschränkung des Novenverbots aus Art. 6 Ziff. 1 der 

Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101, abgekürzt EMRK). Soweit die 

Vorinstanz des Verwaltungsgerichts keine richterliche Behörde ist, hat das 

Verwaltungsgericht mit voller Kognition zu entscheiden bzw. auch echte Noven zu 

berücksichtigen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 644 f.). Dies gilt insbesondere im 

Ausländerrecht, wenn ein Dauerrechtsverhältnis betroffen ist (VerwGE B 2012/20 vom 

3. Juli 2012 E. 1, abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch). In den übrigen Fällen führt eine 

Änderung des Streitgegenstands im Beschwerdeverfahren regelmässig zu einer 

Rückweisung und Neubeurteilung der Angelegenheit durch die verfügende oder die 

Vorinstanz. Das gilt jedenfalls dann, wenn sich einer mit voller Kognition ausgestatteten 

Vorinstanz infolge neuer Tatsachen ein erheblicher Ermessensspielraum eröffnet. Von 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 11/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

einer Rückweisung kann daher abgesehen werden, wenn die dem vorinstanzlichen 

Entscheid zu Grunde liegende Ermessensbetätigung auch unter Berücksichtigung der 

neuen Tatsachen keine Ermessensüberschreitung bzw. keinen -missbrauch darstellt. 

Zulässig sind neue tatsächliche Vorbringen ferner, wenn sie durch den angefochtenen 

Rekursentscheid notwendig geworden sind (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 646).

1.5.4. Die instrierende Rechtsabteilung der Vorinstanz hat anlässlich ihrer vorläufigen 

Beurteilung der Rekursaussichten am Augenschein vom 14. Februar 2012 geäussert, 

dass die vorgesehene Erschliessung wegen der Grösse des Kongresszentrums und 

des Hotels nicht ausreichend und damit unzweckmässig sei. Auf Grund der 

eingegangenen Stellungnahmen zum Augenscheinprotokoll holte sie am 6. März 2012 

beim Tiefbauamt einen Amtsbericht zu verschiedenen Fragen betreffend die 

Erschliessungs- und Anlieferungssituation ein. Dieses kam in seiner Stellungnahme 

vom 20. März 2012 zum Schluss, dass die dargestellte Situation der Anlieferung mit 

den eingezeichneten Schleppkurven unvollständig und nicht in allen Details korrekt sei. 

Anliefern und Wenden mit einem 11 m langen Fahrzeug sei nur möglich, wenn der Platz 

durch kein weiteres Fahrzeug belegt sei. Aus verkehrstechnischer Sicht könnten 

grössere Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen signaltechnisch ausgeschlossen 

werden. Die Sonnenstrasse werde pro Jahr während circa 40 Tagen gesperrt, 

insbesondere während der Olma, der Offa und wenn der Zirkus Knie in St. Gallen 

gastiere. Während dieser Zeit müsse ein längeres Fahrzeug im Bereich des Knotens 

Jägerstrasse/Sonnenstrasse wenden, was höchstens frühmorgens tolerierbar sei. Die 

Beschwerdeführerin 2 reichte zu den dem Tiefbauamt gestellten Fragen am 5. April 

2012 ihrerseits eine Stellungnahme des Ingenieurbüros Nagel+Steiner vom 2. April 

2012 ein, wonach die eingegebene Darstellung der Anlieferungsmanöver zwar insofern 

unvollständig sei, als damit nur die Zufahrt eines Lastwagens von 11 m aus Richtung 

Norden und die Wegfahrt in Richtung Süden dargestellt sei. In den Details sei sie aber 

richtig. Auch der Amtsbericht zeige, dass ein Wendemanöver möglich sei. Während der 

Sperrzeiten werde die Jägerstrasse als Einbahnstrasse mit Fahrrichtung zur St. Jakob-

Strasse betrieben. Die Zufahrt sei schon heute ausserhalb der Publikumszeiten über 

die Notkerstrasse organisiert. Analog könne die Zulieferung für das geplante 

Kongresszentrum geregelt bzw. den Betreibern könnten entsprechende Auflagen 

gemacht werden. Es müsse also gar nicht geprüft werden, ob ein Lastwagen während 

der Sperrzeiten wenden könne.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 12/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

1.5.5. Die Erschliessung war demnach bereits im vorinstanzlichen Verfahren eines der 

umstrittenen Themen, mit dem sich die Rekursinstanz auseinandergesetzt hat. Dabei 

war auch bereits bekannt, dass es während der Messen bzw. wenn die Sonnenstrasse 

gesperrt ist, ein spezielles Anlieferungskonzept gebe. Damit hat sich die Vorinstanz im 

angefochtenen Entscheid aber nicht weiter befasst und auch nicht abgeklärt, wie 

dieses konkret ausgestaltet ist. Legt ein Sondernutzungsplan die Erschliessung fest, 

muss einzig - aber immerhin - die Zweckmässigkeit des Erschliessungskonzepts 

geprüft werden (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 153; 

GVP 1995 Nr. 93 S. 217). Die Vorinstanz klärte die geltend gemachte Regelung 

während des Messebetriebs nicht weiter ab und ging stattdessen ohne weitere Prüfung 

der Auswirkungen dieser speziellen Regelung auf die Erschliessung davon aus, dass 

der Gestaltungsplan hinsichtlich der Erschliessung nicht zweckmässig bzw. 

unvollständig sei. Den Beschwerdeführerinnen musste es demnach möglich sein, die 

Schlussfolgerung der Rekursbehörde substantiiert zu entkräften und aufzuzeigen, wie 

die Zulieferung dannzumal im Bewilligungsverfahren tatsächlich geregelt werde, damit 

das Baugrundstück über eine nutzungsentsprechende hinreichende Zu- und Wegfahrt 

im Sinn von Art. 49 lit. a des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) verfüge. Der 

mit der Beschwerdebegründung eingereichte Fachbericht der BR-P Partner AG vom 

21. August 2012 ist demnach in die gerichtliche Überprüfung einzubeziehen.

1.6. Die Beschwerdegegnerin 1 wehrt sich dagegen, dass der Beschwerdeführerin 2 

nach einer letztmaligen Fristerstreckung die Frist zur Replik telephonisch um weitere 

zwei Tage erstreckt worden ist. Eine nochmalige Fristerstreckung war unter diesen 

Umständen zwar tatsächlich nicht konsequent, einen Grund, weshalb die 

anschliessend rechtzeitig erfolgte Eingabe nicht berücksichtigt werden sollte, gibt es 

aber gleichwohl nicht. Die Beschwerdegegnerin 1 macht nicht geltend, inwiefern sie 

selbst durch das Entgegenkommen der Verfahrensleitung der Beschwerdeführerin 2 

gegenüber in ihrer Rechtsstellung berührt sein sollte. Einzig vorstellbare Konstellation 

wäre, dass ihr in gleicher Situation verwehrt worden wäre, ebenfalls eine Eingabe 

nachzureichen und sie sich deshalb unter Umständen auf den Grundsatz der 

Gleichbehandlung berufen könnte. Dies ist vorliegend aber nicht der Fall. Aus dem 

Gesagten folgt, dass die gerügte Eingabe zu berücksichtigen ist.

2. Die Verfahrensbeteiligten verlangen verschiedentlich einen Augenschein und 

zahlreiche Expertisen.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 13/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

2.1. Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen 

durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. 

Der Amtsbericht ist die Auskunft einer Behörde oder Amtsstelle über bestimmte 

Tatsachen oder Verhältnisse, über welche diese auf Grund ihrer Tätigkeit besondere 

Sachkunde besitzt. Ein Sachverständigengutachten ist der Befund zu Tatsachen, erteilt 

durch Personen, die darüber besonders sachkundig sind. Ob ein Augenschein 

durchzuführen oder ein Amtsbericht bzw. eine Expertise einzuholen ist, entscheidet die 

urteilende Instanz nach pflichtgemässem Ermessen. Unbestrittene Tatsachen brauchen 

nicht durch einen Augenschein überprüft zu werden, sofern eine Nachprüfung nicht 

durch öffentliche Interessen geboten ist. Das Gleiche gilt für die Einholung eines 

Amtsberichts oder den Beizug eines Sachverständigen, wenn das Gericht über 

genügend eigene Sachkunde verfügt und die Einholung bzw. der Beizug nicht 

gesetzlich vorgeschrieben ist. Nötig kann der Beizug insbesondere bei Fragen der 

Naturwissenschaften, der Technik oder der Medizin werden. In Schätzungssachen 

beispielsweise verzichtet das Verwaltungsgericht regelmässig auf die Einholung eines 

Gutachtens bzw. den Beizug eines Sachverständigen, da solche Entscheide nur wegen 

unrichtiger Tatsachenfeststellung oder Rechtsanwendung angefochten werden können, 

nicht aber wegen Unangemessenheit (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 966 und 974 ff.).

2.2. Die entscheidenden tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich vorliegend vollständig 

aus dem Planungsbericht samt Beilageplänen, den zahlreichen Fotografien, den 

übrigen Verfahrensakten sowie dem öffentlich zugänglichen Geoportal 

(www.geoportal.ch). Dazu kommt, dass die geltend gemachten Tatsachen, zu denen 

mehrfach ein Augenschein beantragt wurde, entweder unbestritten bzw. auch vor Ort 

nicht erkennbar sind, weil die mit dem Gestaltungsplan zu ermöglichende Überbauung 

nicht visiert werden muss und konkret auch nicht ist. Dass eine Begehung der allseits 

bekannten Örtlichkeit konkret nichts zum besseren Verständnis der Parteivorbringen 

bzw. des geplanten  Standorts und seiner Umgebung beitragen kann, zeigt sich auch 

darin, dass das Tatsächliche im Augenscheinprotokoll der Vorinstanz praktisch keinen 

Niederschlag gefunden hat. Dort wird dazu lediglich in zwei kurzen Sätzen 

festgehalten, dass das Gelände von Nordwesten her in Richtung Sonnenstrasse leicht 

abfallend und dass das unmittelbar nordöstlich der Grenze des Plangebiets entlang 

führende Trottoir knapp 1 m breit sei. Die anschliessend protokollierten Voten der 

Verfahrensbeteiligten bzw. der beigezogenen Fachleute und der Verfahrensführerin 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 14/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

enthalten ausnahmslos unbestrittene Tatsachen bzw. rechtliche Würdigungen. Die 

beantragten Verkehrs- und Lärmgutachten sind im nachfolgenden 

Baubewilligungsverfahren einzuholen, wenn klar ist, wie das Bauvorhaben konkret 

ausgestaltet werden soll, wie sich nachfolgend zeigen wird. Ob das Plangebiet sich für 

die Überbauung und die vorgesehene Nutzung eignet, zeigt sich ebenfalls an Hand der 

im Recht liegenden Unterlagen. Dass die erforderlichen Belastungsgrenzwerte des 

Strassenverkehrslärms eingehalten werden können, wird anhand einer Grobschätzung 

im Planungsbericht aufgezeigt. Konkret wird deren Einhaltung und die Beachtung des 

Vorsorgeprinzips im Bewilligungsverfahren nachzuweisen sein. Das Gleiche gilt für die 

Lärmemissionen der erforderlichen Haustechnikanlagen.

2.3. Aus dem Gesagten folgt, dass eine weitere Beweiserhebung unnötig ist. Auf die 

Durchführung eines nochmaligen Augenscheins durch das Gericht bzw. die Einholung 

weiterer Amtsberichte und gerichtlicher Expertisen kann verzichtet werden.

3. Die Beschwerdeführerinnen rügen den Entscheid der Vorinstanz zunächst, weil diese 

zum Schluss gekommen ist, Stadtpräsident Thomas Scheitlin hätte beim Beschluss 

über die Einsprachen gegen den Gestaltungsplan "Olma Kongress- und 

Konferenzgebäude mit Hotel" in den Ausstand treten müssen. Zudem hätte sie die 

Frage, ob die damalige Stadträtin Elisabeth Beéry befangen gewesen sei, ihrer 

Meinung nach nicht offen lassen dürfen, sondern verneinen müssen.

3.1. Die Olma Messen St. Gallen ist eine Genossenschaft des Privatrechts, die Messen, 

Ausstellungen, Kongresse, Versammlungen organisiert bzw. die Infrastruktur dafür 

bietet. Als Mitglieder werden nur juristische Personen des öffentlichen und privaten 

Rechts aufgenommen. Von den zur Zeit bestehenden 77 Mitgliedern sind deren neun 

der öffentlichen Hand (Stadt St. Gallen, die Ostschweizer Kantone St. Gallen, Thurgau, 

beide Appenzell, Glarus, Graubünden und Schaffhausen sowie das Fürstentum 

Liechtenstein) zuzurechnen, 23 stammen aus dem Bereich Banken, 26 aus der 

Landwirtschaft, neun aus Gewerbe und Industrie und zehn weitere aus dem Bereich 

Versicherung und Diverse. Die Genossenschaft weist drei Geschäftsbereiche auf, die 

Eigenmessen (etwa die OLMA, OFFA sowie Tier & Technik), die Gastmessen sowie das 

Kongress- und Eventgeschäft zur Betreuung von Veranstaltungen wie Kongressen, 

Events, Kulturanlässen sowie Vermietungen allgemeiner Art.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 15/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

3.1.1. Die Rekursinstanz sieht die Befangenheit des Stadtpräsidenten darin, dass 

dieser trotz seiner Funktion als Verwaltungsratspräsident der Genossenschaft Olma 

Messen St. Gallen gleichzeitig als Mitglied des Stadtrats beim Entscheid über die 

Einsprachen gegen den vorliegenden Gestaltungsplan mitgewirkt hat. Die Bedeutung 

der Doppelrolle der Stadträtin, die als Vorsteherin der Direktion Bau und Planung in die 

Beurteilungsgremien eingebunden war und auf Grund ihres Stimmrechts nicht nur 

Einfluss auf die Auswahl, sondern auch auf die inhaltliche Weiterentwicklung des 

umstrittenen Projekts hatte, liess sie wie gesagt offen. Immerhin gab sie zu bedenken, 

die Stadträtin sei beim nachmaligen Entscheid über die Einsprachen gegen den 

Gestaltungsplan, der die notwendige Voraussetzung für dessen Realisierung war, 

möglicherweise gedanklich nicht so unbeeinflusst gewesen, wie es für einen offenen 

Ausgang des Einspracheverfahrens geboten gewesen wäre.

3.1.2. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten die festgestellte Befangenheit deshalb, 

weil keine Verfügung, sondern ein erstinstanzliches Planverfahren Streitgegenstand sei. 

Folglich habe die Beschlussfassung des umstrittenen Gestaltungsplans gar nicht beim 

Stadtrat, sondern beim Stadtparlament gelegen. Das Einspracheverfahren könne daher 

von Vornherein zu keiner unabhängigen Überprüfung führen. Insbesondere die 

Beschwerdeführerin 2 ist der Meinung, dass der Stadtrat den Einspracheentscheid 

lediglich im Sinne des Vollzugs des Planerlasses erlasse bzw. eröffne. Davon 

abgesehen bestünde für Mitglieder einer Verwaltungsbehörde, die kein persönliches 

Interesse an der Sache hätten, ohnehin kein Grund, in den Ausstand zu treten, wenn 

bei einem Geschäft öffentliche Interessen des Gemeinwesens berührt seien. Dass der 

Zweck des dem Sondernutzungsplan zu Grunde liegenden Bauvorhabens im 

öffentlichen Interesse liege, zeige sich schon darin, dass die Vorinstanz das 

Bauvorhaben in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen als rechtmässig beurteilt 

habe. Es sei der statutarische Zweck der Genossenschaft, Dienstleistungen für 

Messen, Tagungen, Kongresse und andere Veranstaltungen im öffentlichen Interesse 

der Ostschweiz zu erbringen. Der Stadtpräsident und die ehemalige Direktorin Bau und 

Planung hätten in den Vorverfahren folglich nur die Interessen der Stadt und der 

Öffentlichkeit vertreten, nicht aber ihre eigenen. Die Beschwerdeführerin 2 moniert 

zudem, dass es gegen Treu und Glauben verstosse, wenn Einwände gegen die 

Zusammensetzung des Spruchkörpers erst im Rechtsmittelverfahren erhoben würden. 

Wie dieser ordentlicherweise zusammengesetzt sei, könne dem publizierten 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 16/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Staatskalender entnommen werden. Ein allfälliges Ausstandsbegehren müsse deshalb 

bereits im Einspracheverfahren im Voraus gestellt werden. Werde es erst im 

Rekursverfahren gestellt, sei das Begehren verspätet.

3.1.3. Die Vorinstanz ihrerseits verweist darauf, dass sie die Verletzung der 

Ausstandsvorschriften nur bezüglich der Einspracheentscheide des Stadtrats geprüft 

und letztlich bejaht habe. Die kantonalen Ausstandsbestimmungen würden wesentliche 

Ähnlichkeiten mit der privatrechtlichen Doppelvertretung aufweisen, die an sich verpönt 

sei. Im öffentlichen Recht, wo die Behörde den betroffenen Privaten hoheitlich 

übergeordnet gegenübertrete, müsse das umso mehr gelten.

3.1.4. Die Beschwerdegegnerinnen betonen ebenfalls, die kantonale Regelung würde 

über die bundesrechtlichen Mindestgarantien hinaus gehen, weshalb die 

Ausstandpflicht der involvierten Stadträte auch ohne persönliche Interessen gegeben 

sei. Dem Stadtpräsidenten unterstellt die Beschwerdegegnerin 1 allerdings auch 

solche. Als oberstes Organ der Genossenschaft habe er sich vehement für das Projekt 

eingesetzt, womit es in seinem Fall wesentlich auch um sein Prestige und seine 

Anerkennung im präsidierten Gremium und in der Öffentlichkeit gegangen sei. Folglich 

habe er auch ein persönliches Interesse daran, dass das von ihm unterstützte Projekt 

beschlossen werde.

3.2. Art. 6 EMRK garantiert das Recht auf ein faires Verfahren. Das Gericht bzw. der 

justizförmige Körper muss demnach unabhängig und unparteiisch urteilen und auch 

äusserlich den Anschein der Unabhängigkeit wahren (Meyer-Ladewig, EMRK-

Handkommentar, 3. Auflage, Baden-Baden 2011, S.138). Nebstdem hat der Einzelne 

nach Art. 30 Abs. 1 BV Anspruch darauf, dass seine Sache von einem durch Gesetz 

geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und unparteiischen Gericht ohne Einwirken 

sachfremder Umstände entschieden wird. Dieser Anspruch ist verletzt, wenn bei einem 

Richter - objektiv betrachtet - Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der 

Befangenheit und der Gefahr der Voreingenommenheit begründen. Solche Umstände 

können entweder in einem bestimmten Verhalten des betreffenden Richters oder in 

gewissen äusseren Gegebenheiten funktioneller und organisatorischer Natur begründet 

sein (BGE 133 I 1 E. 6.2 mit Hinweisen).

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 17/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

3.3. Für nichtgerichtliche Behörden enthält Art 29 Abs. 1 BV eine ähnliche Garantie. Die 

Rechtsprechung zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Gerichtsbehörden kann 

jedoch nicht ohne Weiteres auf erstinstanzliche Verwaltungsverfahren übertragen 

werden. Vielmehr müssen die Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwaltungs- 

und Exekutivbehörden unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen Funktion 

und Organisation ermittelt werden. Bei Exekutivbehörden ist dabei zu berücksichtigen, 

dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumulation verschiedener, auch politischer, 

Aufgaben einhergeht (G. Steinmann, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. 

Galler Kommentar, 2. Aufl. 2008, Rz. 18 zu Art. 29 BV). Im verwaltungsinternen 

Verfahren bejaht das Bundesgericht eine Ausstandspflicht in der Regel deshalb nur 

dann, wenn das betreffende Behördenmitglied oder der Beamte ein persönliches 

Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat. Indessen ist in jedem Fall eine 

Beurteilung aller konkreten Umstände nötig. Auch in der Literatur wird daran 

festgehalten, dass sich ein Ausstandsbegehren immer gegen eine (oder mehrere) 

natürliche Personen zu richten hat, nicht aber gegen eine Gesamtbehörde (B. 

Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Diss. Zürich 2002, S. 75 f.). Eine 

Ausstandspflicht besteht demnach dann, wenn der Amtsträger selbst Partei des 

Verfahrens ist oder ein persönliches Interesse am Verfahrensgegenstand hat und 

insoweit in "eigener Sache" entscheiden würde (Schindler, a.a.O., S. 98 ff.; BGer 

1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2).

3.4. Behördenmitglieder, Beamte, öffentliche Angestellte und amtlich bestellte 

Sachverständige haben gegebenenfalls von sich aus in den Ausstand zu treten (Art. 7 

Abs. 1 VRP). Besonders schwere Fälle, insbesondere wenn erhebliche persönliche 

Interessen berührt sind, führen zu einem von Amtes wegen zu berücksichtigenden 

Nichtigkeitsgrund (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die 

Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 4 zu Art. 9 VRPG). Ansonsten 

ist der unter Verletzung von Ausstandsgründen zustande gekommene Entscheid bloss 

anfechtbar. In besonders leichten Fällen kann ein Mangel im Rechtsmittelverfahren 

geheilt werden, wenn der Rechtsmittelinstanz dieselbe Prüfungsbefugnis wie der 

Vorinstanz zukommt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 178 mit Hinweis). Haben die 

Verfahrensbeteiligten auf die Geltendmachung von Ausstandsgründen verzichtet, tritt 

nach Treu und Glauben von Vornherein weder Nichtigkeit noch Anfechtbarkeit ein. Ein 

solcher Verzicht hat allerdings ausdrücklich zu erfolgen (Kölz/Bosshart/Röhl, 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 18/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 

1999, N 7 zu § 5a). Ein Ausstandsbegehren ist nicht Voraussetzung für den Ausstand 

(Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 177). Folglich kann von den Verfahrensbeteiligten nicht 

verlangt werden, den Staatskalender oder die im Internet publizierten Organigramme 

vorgängig zu konsultieren und zu prüfen, ob ein Kollegialbehördenmitglied oder ein 

Sachbearbeiter, der im Rahmen der Vorbereitung oder der Ausfertigung des 

Verwaltungsakts Verantwortung übernimmt, befangen sein könnte. Dieser hat nach 

Art. 7 Abs. 1 VRP im Gegenteil von sich aus in den Ausstand zu treten, weshalb eine 

entsprechende Unterlassung auch noch im nachfolgenden Rechtsmittelverfahren 

gerügt werden können muss. Ein möglicher Ausstandsgrund muss somit nicht bereits 

vorab im Einspracheverfahren geltend gemacht werden, sondern könnte - allenfalls 

unter Kostenfolge - noch im Beschwerdeverfahren gerügt werden, selbst wenn eine 

entsprechende Rüge im vorinstanzlichen Verfahren versäumt wurde (Cavelti/Vögeli, 

a.a.O., Rz. 196).

3.5. Der Stadtrat kann in Anwendung von Art. 2 Abs. 1 der Bauordnung der Stadt St. 

Gallen vom 9. August 2002/ 23. Februar 2006 (sRS 731.1) den Erlass von 

Sonderbauvorschriften dem Stadtparlament überlassen, wenn diese - wie vorliegend - 

von grösserer städtebaulicher Bedeutung sind. Weder die Gemeindeordnung (sRS 

111.1) noch das Geschäftsreglement des Stadtparlaments (sRS 151.1) eröffnet dem 

Parlament jedoch die Möglichkeit, auch über die Einsprachen zu entscheiden. Als 

Rechtsmittelinstanz amtet demnach auch bei Anwendung von Art. 2 Abs. 1 BO 

weiterhin der Stadtrat, was sich indirekt auch aus dem Geschäftsreglement des 

Stadtrats (Art. 1 lit. f, sRS 173.1) ergibt. Die Vorbringen der Beschwerdeführerinnen 

sind deshalb insofern richtig zu stellen, als der Stadtrat in Planungssachen nicht 

blosses Vollzugsorgan des Parlaments ist und diesem Antrag stellt, sondern seine 

Kompetenz beim Erlass von Sonderbauvorschriften einzig bei Angelegenheiten von 

grösserer städtebaulicher Bedeutung dem Parlament überlässt. Über Einsprachen 

entscheidet der Stadtrat in eigener Kompetenz vorab, wobei er seinen Beschluss erst 

nach dem Erlass der Sonderbauvorschriften eröffnet. Heisst er die Einsprache gut, 

ändert er den Planentwurf gegebenenfalls ab und legt ihn allenfalls nochmals auf. 

Ändert dagegen das Parlament die Vorlage im Sinn der Einsprache, passt der Stadtrat 

seinen Beschluss entsprechend an, bevor er eröffnet wird. Daraus folgt, dass die 

beiden Verfahren zwar zusammenhängen, gleichwohl aber nicht vom selben 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 19/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Entscheidungsträger entschieden werden. Mit den Einsprachen bzw. den einzelnen 

Vorbringen der Einsprecher setzt sich zumindest formell einzig der Stadtrat 

auseinander. Es kann mithin nicht gesagt werden, dass die einzelnen Stadträte deshalb 

nicht als befangen gelten können, weil das Parlament über den Sondernutzungsplan - 

aber eben nur über diesen - befindet.

3.6. Ein Ausstandsgrund liegt nach den kantonalen Bestimmungen vor, wenn der 

Betroffene persönlich berührt ist (Art. 7 Abs. 1 lit. a VRP), wenn dieser Vertreter, 

Beauftragter, Angestellter oder Organ einer an der Angelegenheit beteiligten Person ist 

oder in der Sache Auftrag erteilt hat (Art. 7 Abs. 1 lit. b VRP) oder aus anderen Gründen 

(Art. 7 Abs. 1 lit. c VRP) befangen erscheint. Sowohl hinsichtlich der Bedeutung des 

Begriffs "Befangenheit" als Generalklausel als auch hinsichtlich der Frage der 

Vorbefassung lehnt sich das Verwaltungsgericht eng an die Rechtsprechung des 

Bundesgerichts an (VerwGE B 2011/152 vom 24. Januar 2013 E. 5.2.1., abrufbar unter: 

www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 192 f.).

3.6.1. Zu berücksichtigen ist indessen, dass Verwaltungsbehörden nicht nur zur 

neutralen Rechtsanwendung berufen sind, sondern insbesondere öffentliche Aufgaben 

zu erfüllen haben. Aus diesem Grund ist die Behörde oftmals Partei und gleichzeitig in 

eine Verwaltungsorganisation eingebunden. Beim Erlass von Verfügungen können 

Verwaltungsbehörden deshalb nicht im eigentlichen Sinn als unparteiisch bezeichnet 

werden (G. Steinmann, in: St. Galler Kommentar zu Art. 29 BV, 2. Aufl., Zürich/St. 

Gallen 2008, Rz. 18 zu Art. 29 mit Hinweis auf BGE 124 I 274 E. 3e). Dies zeigt sich 

insbesondere beim Erlass eines Gestaltungsplans. Diesem liegt das Planungsziel zu 

Grunde, dass damit eine vorzüglich gestaltete Überbauung ermöglicht werde, die im 

Rahmen der Regelbauweise nicht realisierbar wäre. Auch wenn dafür anders als beim 

Zonenplan der Anstoss für den Erlass regelmässig von der Bauherrschaft ausgeht, die 

im Plangebiet ein konkretes Bauvorhaben verwirklichen will, bleibt die Planhoheit selbst 

beim projektbezogenen Sondernutzungsplan allein bei der zuständigen 

Planungsbehörde (VerwGE B 2011/53 vom 14. Februar 2012 E. 4.1.2., abrufbar unter: 

www.gerichte.sg.ch). Ihre Aufgabe ist es dabei, die Interessen des Bauherrn und der 

betroffenen Nachbarn mit den Zielen und Planungsgrundsätzen des 

Raumplanungsrechts so in Übereinstimmung zu bringen, dass mit dem Plan eine 

städtebaulich vorzügliche Gestaltung erreicht werden kann. Der Gestaltungsplan ist 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 20/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

also nicht in erster Linie dafür da, der Bauherrschaft zu ermöglichen, ihr Bauvorhaben 

ihren Wünschen und Bedürfnissen entsprechend zu ermöglichen. Er soll die 

unterschiedlichen Interessen vielmehr gleichermassen berücksichtigen. Dabei zeigt 

sich der projektbezogene Aspekt darin, dass im Rahmen der Grundordnung von der 

Regelbauweise abgewichen werden darf (GVP 1997 Nr. 69 S. 149 f.), während der 

öffentlich-rechtliche Charakter darin liegt, dass mit dem Plan eine im öffentlichen 

Interesse liegende städtebaulich vorzügliche Gestaltung erreicht werde. Dafür kann der 

Plan auch gegen den Willen einzelner Grundeigentümer verfügt werden, selbst wenn es 

dabei nötig werden sollte, dass diese dafür enteignet werden (Art. 28 Abs. 3 und 4 

BauG; VerwGE B 2011/53 vom 14. Februar 2012 4.1.2., abrufbar unter: 

www.gerichte.sg.ch).

3.6.2. Bei der Wahrung öffentlicher Interessen besteht demnach grundsätzlich keine 

Ausstandspflicht. Nehmen Personen in ihrer Funktion als Behördenmitglieder in einer 

bestimmten Angelegenheit öffentliche Interessen wahr, liegt folglich auch kein 

Ausstandsgrund vor. Aus diesem Grund bleibt die Planungsbehörde genauso 

zuständig, wenn die Planungsmassnahme ein eigenes Grundstück betrifft, wie wenn 

eine politische Gemeinde als Baubehörde ein eigenes Baugesuch behandeln muss 

(VerwGE B 2010/96 vom 14. Oktober 2010 E. 3.1.3., VerwGE B 2011/182 vom 3. Juli 

2012 E. 3.3.f. mit Hinweisen, beide abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch). In solchen 

Fällen wird im Kanton St. Gallen die Zuständigkeit zur Erteilung der Baubewilligung 

nicht an eine kantonale Behörde übertragen. Auch übt die Rekursinstanz ihr Ermessen 

nicht anstelle der örtlichen Planungsbehörde aus (VerwGE B 2011/182 vom 3. Juli 

2012, E. 3.4., abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch). Allein die Tatsache, dass das 

Grundstück der Politischen Gemeinde St. Gallen gehört, begründet also keinen 

Ausstandsgrund. Aus dem Gesagten folgt, dass der Stadträtin Elisabeth Beéry keine 

unzulässige Befangenheit vorgeworfen werden kann, bloss weil sie in ihrer Funktion als 

Vorsteherin der Direktion Bau und Planung und darauf als Vertreterin der 

Planungsbehörde Einsitz in den Beurteilungsgremien bezüglich der Erarbeitung der 

Vorprojekte hatte.

3.7. Einer vertiefteren Betrachtung bedarf dagegen die Rolle von Thomas Scheitlin, der 

als Stadtpräsident Behördenmitglied und als Verwaltungspräsident der 

Genossenschaft Olma Messen St. Gallen gleichzeitig Organ dieser Gesellschaft ist.

http://www.gerichte.sg.ch

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 21/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

3.7.1. Die politische Gemeinde St. Gallen verfolgt zumindest teilweise öffentliche 

Interessen, indem sie das der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugeteilte 

Grundstück der Genossenschaft Olma Messen St. Gallen im Baurecht überlassen hat, 

die ihrerseits eine Tätigkeit ausübt, die zumindest zum Teil im öffentlichen Interesse 

liegt und öffentliche Bedürfnisse befriedigt (zur Zonenkonformität der geplanten 

Nutzung siehe weiter hinten). Gemäss Handelsregisterauszug bezweckt die 

Genossenschaft, im öffentlichen Interesse der Ostschweiz die Durchführung der OLMA 

Schweizer Messe für Landwirtschaft und Ernährung sowie weiterer Messen aller Art, 

die Organisation von Tagungen, Kongressen und Veranstaltungen, die Vermietung der 

eigenen Infrastruktur für Veranstaltungen aller Art durchzuführen und jegliche 

Dienstleistungen im Zusammenhang mit Messen, Tagungen, Kongressen und anderen 

Veranstaltungen zu erbringen (www.afhn.sg.ch). In der Genossenschaft Olma Messen 

St. Gallen haben sich sodann mehrere Gemeinwesen und Private als Mitglieder zur 

Besorgung einer öffentlichen Aufgabe zusammengeschlossen. Alsdann ist statutarisch 

festgelegt, dass die Politische Gemeinde St. Gallen zwei, der Kanton St. Gallen einen 

Vertreter in den Verwaltungsrat der Genossenschaft abordnet. Damit handelt es sich 

um eine gemischtwirtschaftliche Unternehmung, wobei die Verbindung von 

Gewinnerzielung und Gemeinwohlziel im Unternehmenszweck typisch ist (D. Gsponer, 

Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Diss. Zürich 2000, S. 44). In dieser 

Sichtweise dient der angefochtene Gestaltungsplan den öffentlichen Interessen.

3.7.2. Ein Behördenmitglied hat wie gesagt von Gesetzes wegen in den Ausstand zu 

treten, wenn es Organ einer an der Angelegenheit beteiligten Person ist. Die kantonale 

Regelung gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. b VRP geht damit weiter als die bundesrechtliche. 

Dies ist insofern unproblematisch, als der Anspruch auf Beurteilung einer 

Angelegenheit durch eine unbefangene und unparteiliche Behörde prozessualer Natur 

ist und damit grundsätzlich in die Regelungsbefugnis der Kantone fällt, zumindest 

soweit, als es sich wie vorliegend um ein Verfahren vor einer kantonalen Behörde 

handelt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 173). Somit hat der Stadtpräsident, Abgeordneter 

der Stadt St. Gallen in den Verwaltungsrat der Genossenschaft Olma Messen St. 

Gallen, bei Geschäften, welche die Genossenschaft betreffen, unabhängig von einem 

allfälligen persönlichen Interesse gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. a VRP in den Ausstand zu 

treten. Wegen des klaren Wortlauts von Art. 7 Abs. 1 lit. b VRP ist dem so, auch wenn 

der Stadtpräsident nicht in den Ausstand treten müsste, wenn die Stadt der 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 22/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Genossenschaft kein Baurecht gegeben und sie das Grundstück selbst als 

Grundeigentümerin und Bauherrin überbauen würde bzw. den Gestaltungsplan selbst 

initiiert hätte.

3.7.3. Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 verweisen in diesem Zusammenhang auf 

den - allerdings kritisierten - Entscheid des Bundesgerichts BGE 103 Ib 134. Darin wird 

festgestellt, dass grundsätzlich keine Ausstandspflicht bestehe, wenn ein 

Behördenmitglied, welches das Gemeinwesen zugleich in einem öffentlichen oder 

gemischtwirtschaftlichen Unternehmen vertrete, an Entscheiden mitwirke, welche die 

Interessen des Unternehmens berühren könnten (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 180 mit 

Hinweis auf die kritischen Lehrmeinungen zu BGE 103 Ib 134). Diesem 

Bundesgerichtsentscheid lag eine Verfügung des Veterinäramts des Kantons St. Gallen 

vom 29. Oktober 1975 bzw. ein Beschwerdeentscheid der Regierung des Kantons St. 

Gallen vom 22. Juni 1976 zu Grunde. Jener Fall lag in Bezug auf den Sachverhalt aber 

insofern anders, als der Kantonstierarzt von der Verfügung gegen den betroffenen 

Schweinemastbetrieb selber nicht direkt betroffen war. Das Bundesgericht bestätigte 

seinen Entscheid betreffend den Kanton St. Gallen in BGE 107 Ia 135 E. 2b nochmals, 

als es die Frage beurteilen musste, ob zwei Zürcher Regierungsräte in einem 

Rechtsmittelverfahren befangen seien, das auch ein Elektrizitätswerk betraf, bei dem 

sie von Amtes wegen Mitglieder des Verwaltungsrats waren (Kiener/Rütsche/Kuhn, 

Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, Rz. 523 f.). Dieser Entscheid ist 

für den vorliegend jedoch ebenfalls nicht einschlägig, da dort auf Art. 10 Abs. 1 lit. a 

VwVG bzw. das persönliche Interesse am Ausgang des Verfahrens Bezug genommen 

wird, während Art. 7 Abs. 1 lit. b VRP den Ausstand unabhängig davon allein wegen 

der nahen Beziehung zu Beteiligten bzw. zum Streitgegenstand vorschreibt.

3.7.4. Benjamin Schindler kommt sodann unabhängig von Art. 7 Abs. 1 lit. b VRP zum 

Schluss, dass Doppelrollen grundsätzlich problematisch seien. Nach ihm hat ein 

solcher Doppelfunktionär zumindest dann in den Ausstand zu treten, wenn er insoweit 

vorbefasst ist, als er sich bereits - wie vorliegend - im Führungsorgan des 

Unternehmens mit derselben Angelegenheit zu befassen hatte und dabei eine ähnliche 

oder qualitativ gleiche Frage zu beurteilen war (Schindler, a.a.O., S. 174 f.). Dazu 

kommt, dass sich ein Behördenmitglied, auch wenn es sich bei diesem um einen vom 

Gemeinwesen nach Art. 926 des Obligationenrechts (SR 220, abgekürzt OR) 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 23/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

abgeordneten Interessenvertreter handelt, womit es dank institutioneller Absicherungen 

einem allfälligen Interessenkonflikt grundsätzlich nicht ausgesetzt wäre, wegen seiner 

Mitgliedschaft im Exekutivorgan der betroffenen Gesellschaft gleichwohl mit dieser 

identifiziert. Dies gilt insbesondere in Fällen wie dem vorliegenden, wo der abgeordnete 

Vertreter das Exekutivorgan der Gesellschaft präsidiert. In einer solchen Konstellation 

ist die Gefahr einer Befangenheit stark erhöht, weshalb an deren Nachweis im Einzelfall 

keine hohen Anforderungen mehr gestellt werden müssen (a.a.O., S. 179).

3.7.5. Aus dem Gesagten folgt, dass beim Beschluss über die Einsprachen zwar nicht 

die damalige Stadträtin, jedoch der Stadtpräsident als befangen erscheint bzw. beim 

Entscheid über die Einsprachen gegen den Sondernutzungsplan in den Ausstand hätte 

treten müssen. Da der Anspruch auf Einhaltung der Ausstandsregeln formeller Natur 

ist, ist der Entscheid, der in Verletzung dieser Bestimmungen zustande gekommen ist, 

im Anfechtungsfall ohne materielle Prüfung aufzuheben.

In Anbetracht der Tragweite, der Bedeutung und des Umfangs des geplanten 

Bauvorhabens und mit Blick darauf, dass sich die gleichen bzw. ähnliche Rechtsfragen 

erneut stellen werden, wenn der Stadtrat in korrekter Zusammensetzung über die 

Einsprachen befinden wird, rechtfertigt es sich, den vorliegenden Sondernutzungsplan 

auch hinsichtlich der anderen formellen und materiellen Einwände zu überprüfen, wie 

es die Vorinstanz auch getan hat.

4. Die Beschwerdeführerin 2 stellt im Beschwerdeverfahren wiederum die Einsprache- 

und Rekurslegitimation der Beschwerdegegnerin 2 in Frage. Sie bestreitet 

insbesondere die notwendige Beziehungsnähe zur Streitsache.

4.1. Zur Einsprache bzw. zur Erhebung des Rekurses oder der Beschwerde ist 

berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut (Art. 83 Abs. 2 BauG und 

Art. 45 Abs. 1 VRP).

4.1.1. Schutzwürdig ist das Interesse dann, wenn der Betroffene rechtlich geschützte 

Interessen geltend macht oder wenn eine Verfügung oder ein Entscheid seine 

tatsächliche Interessenlage mehr berührt als diejenige irgendeines Dritten oder der 

Allgemeinheit. Das schutzwürdige Interesse besteht im "praktischen Nutzen", den ein 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 24/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in seiner rechtlichen oder 

tatsächlichen Situation einträgt, bzw. in der Abwendung materieller, ideeller oder 

sonstiger Nachteile, die ein Bestand der angefochtenen Verfügung oder des 

Entscheids mit sich bringen würde (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 39).

4.1.2. Das Rechtsschutzinteresse musste nach bisheriger Praxis hinsichtlich aller 

Gründe, die der Rekurrent oder Beschwerdeführer vorbringt, gegeben sein und geprüft 

werden (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 394; Heer, a.a.O., Rz. 934 f. mit weiteren Hinweisen; 

GVP 2006 Nr. 32 E. 4 b S. 128). Neu muss das Anfechtungsinteresse nicht mehr mit 

dem Interesse übereinstimmen, das durch die von der beschwerdeführenden Person 

als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird, wenn eine besondere 

Beziehungsnähe in räumlicher Hinsicht vorliegt (BR 3/2011 S. 154 f. mit Hinweis und 

Anmerkung). Demnach können Nachbarn verlangen, dass ein Bauvorhaben im Lichte 

all jener Rechtssätze überprüft wird, die sich rechtlich oder tatsächlich in dem Sinne 

auf ihre Stellung auswirken, dass ihnen im Fall ihres Obsiegens ein praktischer Nutzen 

entsteht (BGer 1C_236/2010 vom 16. Juli 2010 E. 1.4). So spielt es zum Beispiel bei 

der Rüge der mangelhaften Erschliessung keine Rolle mehr, ob das Grundstück des 

Einsprechers bzw. Beschwerdeführers über die gleiche Strasse erschlossen wird wie 

das Baugrundstück. Eine hinreichende Erschliessung im Sinne von Art. 19 des 

Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) ist Voraussetzung für die Erteilung 

einer Baubewilligung (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG). Ist die Erschliessung ungenügend, 

muss die Baubewilligung verweigert werden. Der konkrete praktische Nutzen des 

Nachbarn besteht darin, dass das Bauvorhaben nicht wie geplant verwirklicht werden 

kann, wenn er mit seiner Rüge durchdringt (BGer 1C_37/2011 vom 14. April 2011 E. 

2.3.3 mit Hinweisen). Das im bundesgerichtlichen Verfahren massgebende Kriterium für 

die Legitimation des Nachbarn in Bausachen, dass für diesen im Fall des Obsiegens 

ein praktischer Nutzen entstehen muss, gilt auch im kantonalen Verfahren (ZBl 11/2011 

S. 602). Nicht zulässig ist hingegen das Vorbringen von Beschwerdegründen, mit 

denen einzig ein allgemeines öffentliches Interesse an der richtigen Anwendung des 

Rechts verfolgt wird, ohne dass dem Rechtsuchenden im Falle des Obsiegens ein 

Vorteil entsteht (BGer 1C_203/2012 vom 18. Januar 2013 E. 1.2 mit Hinweisen).

4.1.3. Die strikte Trennung zwischen Beschwerdebefugnis und Beschwerdegründen 

ändert nichts daran, dass die Stellung als Bewohner oder Grundeigentümer in einem 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 25/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

bestimmten Gebiet bzw. in der Nachbarschaft oder das allgemeine Interesse an der 

Einhaltung der Rechtsordnung allein kein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung 

einer Baubewilligung oder Zonenplanänderung begründen. Soweit einzig die Wahrung 

öffentlicher Interessen in Frage steht, sind dazu wie gesagt die zuständigen Behörden 

berufen (Heer, a.a.O., N 236). Nachbarn sind bei der Rechtsmittelführung nur dann 

zugelassen, wenn eine enge räumliche Beziehung zum Baugrundstück oder Plangebiet 

gegeben ist und sie direkt und in höherem Mass als irgendjemand in den eigenen 

Interessen beeinträchtigt werden bzw. die festgesetzte Nutzung sich nachteilig auf ihr 

eigenes Grundstück auswirken kann. Ob und inwiefern dies der Fall ist, hängt zum 

einen vom Abstand zwischen den Grundstücken, zum anderen von der Art und 

Intensität der befürchteten Auswirkungen ab (BGE 121 II 171 E. 2b, BGE 1C_119/2007 

vom 13. November 2008 E. 1.2). Das Gleiche gilt für das Vorbringen von 

Beschwerdegründen, mit denen einzig ein allgemeines öffentliches Interesse an der 

richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird, ohne dass dem Beschwerdeführer im 

Falle des Obsiegens ein Vorteil entsteht. Das Element des praktischen tatsächlichen 

Nutzens bildet somit ein wichtiges Eintretenskriterium, mit welchem ein "Ausufern" der 

Beschwerdemöglichkeiten verhindert werden kann (BGE 137 II 30 E. 2.2.3).

4.1.4. Eine enge räumliche Beziehung des Nachbargrundstücks wird dann bejaht, wenn 

eine örtliche Nähe zur Bauparzelle besteht, die eine Beeinträchtigung des 

Nachbargrundstücks nicht ausschliesst (Cavelti/Vögeli, a.a.O., N 414). Auf abstrakt 

bestimmte Distanzwerte kommt es dabei nicht an (BGE 136 II 281 E. 2.3.1. mit 

Hinweisen). Das Beschwerderecht wird in der Regel anerkannt, wenn der Bau oder 

Betrieb einer projektierten Anlage mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit zu 

Immissionen führt und der Beschwerdeführer durch diese - seien es Lärm-, Staub-, 

Erschütterungs-, Licht- oder andere Einwirkungen - betroffen wird. Sind solche 

Beeinträchtigungen zu erwarten, ändert auch der Umstand, dass eine grosse Anzahl 

von Personen davon betroffen ist, nichts an der Beschwerdebefugnis. So hat das 

Bundesgericht schon erkannt, dass bei grossflächigen Immissionen ein sehr weiter 

Kreis Betroffener zur Beschwerdeführung legitimiert sein kann, zum Beispiel die 

Anwohner eines Flughafens einschliesslich jener, die in der Verlängerung der 

Flugpisten wohnen, oder all jene Personen, die von Schiesslärm betroffen sind, wenn 

sie den Lärm deutlich hören können und dadurch in ihrer Ruhe gestört werden. In dicht 

besiedelten Gebieten kann somit grundsätzlich sehr vielen Personen die 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 26/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Beschwerdeberechtigung zukommen, ohne dass eine unzulässige Popularbeschwerde 

vorliegt. Wird die Einsprachebefugnis aus Immissionen des Zubringerverkehrs 

abgeleitet, müssen diese deutlich wahrnehmbar sein, damit daraus eine Berechtigung 

abgeleitet werden kann. Ist dies der Fall, können wiederum viele Personen 

einspracheberechtigt sein, selbst solche, die beispielsweise ungefähr einen Kilometer 

vor der Einfahrt in ein Kiesgrubengelände wohnen, wenn während 40 bis 50 Jahren 

durchschnittlich mit 120 Hin- und Rückfahrten pro Tag zu rechnen ist. Entscheidend 

sind nicht einzelne Kriterien wie Distanz oder Sichtverbindung zum Vorhaben. Die 

Legitimationsvoraussetzungen werden vielmehr in einer Gesamtwürdigung an Hand der 

im konkreten Fall vorliegenden tatsächlichen Verhältnisse geprüft (VerwGE B 2010/233 

vom 15. Dezember 2011 E. 3.4.1. mit Hinweis).

4.1.5. Der Nachweis der besonderen Beziehungsnähe ist nur dann nicht nötig, wenn 

der Einsprecher behauptet, das Bauvorhaben verletze die Norm einer 

Schutzverordnung, in deren Schutzbereich sich auch seine Liegenschaft befindet. 

Schutzverordnungen verfolgen Ziele, die ausschliesslich im öffentlichen Interesse 

liegen (VerwGE B 2009/25 vom 15. Oktober 2009 E. 1.4., in: www.gerichte.sg.ch).

4.2. Konkret stossen das Plangebiet und die Liegenschaft Parz.-Nr. C 1550 der 

Beschwerdegegnerin 2 an der St. Jakob-Strasse nicht aneinander, und am Grund der 

Bauparzelle besteht wegen der dazwischenliegenden Überbauung kein Sichtkontakt. 

Da die Grundstücke aber lediglich rund 25 m auseinanderliegen, das Sockelgeschoss 

die Traufhöhe der umliegenden Gebäude übernimmt und der Turm über 60 m in die 

Luft ragen soll, wird das Olma-Hochhaus vom Grundstück der Beschwerdegegnerin 2 

und umgekehrt ihres von verschiedenen Hotelzimmern und der Skylounge des 

geplanten Conference Centers 6 aus ohne weiteres einsehbar sein. Dazu kommt, dass 

das Grundstück der Beschwerdegegnerin 2 - zwar bloss kurze Zeit und das auch nur 

im Sommer - vom Turm beschattet wird. Damit ist die für die Einspracheberechtigung 

notwendige, in räumlicher Hinsicht besondere Beziehungsnähe ohne weiteres 

gegeben. Ob das geplante Zentrum darüber hinaus einen wahrnehmbaren Mehrverkehr 

generiere, muss unter diesen Umständen nicht geprüft werden. Die 

Beschwerdegegnerin 2 war somit ohne Weiteres berechtigt, gegen den aufgelegten 

Gestaltungsplan Einsprache zu erheben. Der Stadtrat und die Vorinstanz sind damit zu 

Recht auf die Einsprache bzw. den Rekurs der Beschwerdegegnerin 2 eingetreten.

http://www.gerichte.sg.ch

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 27/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

4.3. I. und M., beide St. Gallen, weitere Einsprecher und Rekurrenten, erklärten mit 

Schreiben vom 18. Oktober 2012 ausdrücklich, dass sie sich an den beiden 

Beschwerdeverfahren nicht beteiligen werden. Nachbarn ist es im Planungs- und 

Baubewilligungsverfahren anders als der Bauherrschaft und der Vorinstanz 

unbenommen, von einer weiteren Teilnahme im nachfolgenden Rechtsmittelverfahren 

Abstand zu nehmen. Erklären diese privaten Verfahrensbeteiligten ausdrücklich ihr 

Desinteresse, werden sie nicht bloss von der Kostentragungspflicht entbunden, 

darüber hinaus verzichten sie auch auf ihre Beteiligtenstellung und erhalten demzufolge 

grundsätzlich auch keinen Beschwerdeentscheid zugestellt (vgl. dazu Cavelti/Vögeli, 

a.a.O., Rz. 780, R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem 

Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss., St. Gallen 2004, S. 81 ff.). Anders läge die Sache 

einzig, wenn der Ausgang des Verfahrens Auswirkungen auf die Kostenfolge des 

 vorinstanzlichen Rekursverfahrens hätte (Hirt, a.a.O., S. 103).

5. Zentrale Bauvoraussetzung ist, dass Bauten und Anlagen dem Zweck der 

Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG). Die Zonenkonformität zeigt sich 

an Hand des Nutzungsplans und der zugehörigen Nutzungsvorschriften. Der Zweck der 

Nutzungszonen ergibt sich dabei abstrakt aus der Umschreibung der Zonenarten (Art. 

11 ff. BauG). Die Zonenkonformität im Sinne des Bundesrechts setzt einen funktionalen 

Zusammenhang zwischen Bauvorhaben und Zonenzweck voraus (vgl. GVP 2000 Nr. 

17; Heer, a.a.O., Rz. 360). Die Beurteilung, ob ein Bauvorhaben dem Zweck der Zone 

entspricht, beurteilt sich, insbesondere auch auf das zulässige Immissionsmass 

bezogen, rein abstrakt, das heisst losgelöst von den konkreten Verhältnissen und 

Einwirkungen in der Nachbarschaft (VerwGE B 2009/71 und 72 vom 18. März 2010 E. 

3.1. mit Hinweis, abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).

5.1. Die zonenmässige Grundordnung kann mit Sondernutzungsplänen weitergeführt 

und differenziert werden (Waldmann/Hänni, Handkommentar zum 

Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 13 zu Art. 14 RPG). Während mit einem 

Überbauungsplan mit besonderen Vorschriften von den allgemeinen Zonenvorschriften 

nur insoweit abgewichen werden kann, als damit die Zweckbestimmung der Zone 

gewahrt bleibt (Art. 23 lit. b BauG), ermöglicht der Gestaltungsplan, mit Zustimmung 

aller bzw. einer qualifizierten Mehrheit der Grundeigentümer, vom Zonenplan 

abzuweichen (Art. 28 Abs. 1 und 2 BauG). Dies ist jedenfalls soweit möglich, als sich 

http://www.gerichte.sg.ch

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 28/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

die Abweichungen an den vorgegebenen Rahmen der Grundordnung halten. Nicht 

zulässig wären demnach Gestaltungspläne, die für ein grösseres Gebiet insgesamt eine 

Überbauung anstreben, die nur in einer anderen Zonenart oder in einer höheren 

Bauklasse statthaft wären (GVP 1997 Nr. 69 S. 149 f.). Das Bundesgericht hat kürzlich 

in einem Entscheid den Kanton St. Gallen betreffend unter Hinweis auf Waldmann/ 

Hänni (a.a.O., N 13 zu Art. 14 RPG) ausgeführt, dass ein Sondernutzungsplan, der für 

ein grösseres Gebiet insgesamt eine Überbauung ermögliche, die ansonsten nur in 

einer anderen Zonenart oder in einer höheren Bauklasse möglich sei, besonders 

begründet sein müsse (BGer 1C_429/2012 vom 15. April 2013 E. 6.2 f.). Damit wird 

aber der St. Galler Gesetzgebung insofern nicht Rechnung getragen, als nach der 

kantonalen Regelung Sondernutzungspläne zwar wie sämtliche Planerlasse öffentlich 

aufgelegt werden müssen (Art. 29 Abs. 1 BauG), anders als der Zonenplan und das 

Baureglement aber nicht dem fakultativen Referendum unterstehen (Art. 30 Abs. 1 

BauG). Aus diesem Grund kann im Kanton St. Gallen mit einem Sondernutzungsplan 

vom Zonenzweck nicht abgewichen werden. Abweichungen von der Regelbauweise 

sind nur innerhalb des durch die Zonenart vorgegebenen Rahmens der Grundordnung 

möglich. Dies gilt nicht nur für Überbauungspläne mit besonderen Vorschriften, wie es 

in Art. 23 lit. b BauG ausdrücklich festgehalten ist, sondern auch für Gestaltungspläne. 

Im Kanton St. Gallen haben sich Sondernutzungspläne, die nicht dem fakultativen 

Referendum unterstehen, generell an die Grenze der materiellen Zonenplanänderung 

zu halten, ansonsten die Referendumspflicht für den Zonenplan und das Baureglement 

nach Art. 30 Abs. 1 BauG umgangen und damit verletzt würde (GVP 2003 Nr. 19 S. 73; 

VerwGE B 2011/53 vom 14. Februar 2012 E. 3.3. und 4.1.2.; VerwGE B 2011/182 vom 

3. Juli 2012 E. 4.1. und 5.5.1. VerwGE B 2009/111 vom 24. August 2010 E. 4, alle 

abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).

5.2. Konkret soll in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen eine Überbauung mit 

einem Hochhaus mit Kongress- und Konferenzräumen samt Foyer für 700 bis 1'100 

Personen, 158 Hotelzimmern und einer Skylounge im 15. Obergeschoss für spezielle 

Anlässe bzw. einem multifunktionalen Event- und Seminarraum der Olma Messen 

realisiert werden. Das Hotel soll von der Hotelkette Holiday Inn betrieben werden.

5.2.1. Die Vorinstanz ist im angefochtenen Entscheid zum Schluss gekommen, dass 

die Förderung des Kongress- und Konferenztourismus im öffentlichen Interesse liege, 

http://www.gerichte.sg.ch

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 29/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

weshalb der diesem Zweck dienende Neubau zonenkonform sei. Die im gleichen 

Gebäude geplante Hotelnutzung erweise sich dabei als der Hauptnutzung funktional 

zudienende und flächenmässig untergeordnete Nebennutzung, womit sie ebenfalls als 

zonenkonform gelte.

5.2.2. Die Beschwerdegegnerinnen bestreiten diese Beurteilung. Weder die 

Durchführung von verschiedenartigen Konferenzen und Kongressen, noch der Betrieb 

eines Hotels sei eine öffentliche Aufgabe. Über das ganze Jahr gerechnet erweise sich 

die zonenwidrige Hotelnutzung als überwiegend, auch wenn der Hotelbetrieb weniger 

Fläche beanspruche als die Kongressnutzung. Die Beschwerdegegnerin 1 bestreitet 

jedoch auch letzteres. Die Tiefgarage mit ihren 99 Parkplätzen müsse zwingend 

überwiegend dem Hotel und nicht den Kongressräumen zugeteilt werden. Das Gleiche 

gelte für das Treppenhaus und die Liftanlage. Das Hotel beanspruche schliesslich von 

den 17 oberirdischen Geschossen zehn Stockwerke. Es gehe deshalb nicht an, dass 

diese Flächen für die Erschliessung ebenfalls mehrheitlich der Kongressnutzung 

zugerechnet würden.

5.2.3. Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen sind nach Art. 18 BauG für bestehende 

und künftige öffentliche Bauten und Anlagen bestimmt. Entsprechend dem 

Zonenzweck müssen Bauten oder Anlagen, damit sie sich in der Zone für öffentliche 

Bauten und Anlagen als zonenkonform erweisen, im öffentlichen Interesse liegen und 

öffentliche Bedürfnisse befriedigen. Sie haben der Allgemeinheit zu dienen und nicht 

nur einem privilegierten, bestimmt eingegrenzten Personenkreis. Öffentliche Bauten 

und Anlagen dienen dem Gemeinwesen unmittelbar durch ihren Gebrauchswert als 

Verwaltungsvermögen oder als Sachen im Gemeingebrauch, wie Verwaltungsgebäude, 

Schulhäuser, Spitäler, Gefängnisse oder Asylunterkünfte. Bauten und Anlagen im 

öffentlichen Interesse helfen im weiteren Sinn Aufgaben des modernen Leistungs- und 

Sozialstaats wahrzunehmen. Dazu gehören Park- oder Sportanlagen wie 

Schwimmbäder, Tennisplätze, ein Pfadihaus oder Alterswohnungen (Waldmann/Hänni, 

a.a.O., Rz. 50 zu Art. 3 RPG).

5.2.4. Private Bauten mit beschränktem oder geschlossenem Benützerkreis 

widersprechen demnach dem Zonenzweck und fallen als öffentliche Bauten oder 

Anlagen grundsätzlich ausser Betracht. Die Praxis lässt allerdings private 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 30/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Nebennutzungen einer öffentlichen Anlage zu, sofern sie betriebsnotwenig sind oder 

sonst mit letzterer in einem unmittelbaren sachlichen Zusammenhang stehen. Als 

zonenwidrig wurde dagegen ein Einkaufszentrum befunden, das als Nebenbetrieb für 

eine Kunsteisbahn geplant wurde, für welche die Zone für öffentliche Bauten und 

Anlagen ursprünglich errichtet worden war (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 49 zu Art. 22 

RPG). Nebenanlagen müssen dem Betrieb der öffentlichen Hauptnutzung dienen, wie 

zum Beispiel ein Personalrestaurant einer Klinik. In diesem Fall steht dem Zonenzweck 

nicht entgegen, dass in der Spitalmensa neben dem Spitalpersonal und Patienten auch 

Besucher bewirtet werden, zumal konkret die beschränkten Öffnungszeiten bis 19 Uhr 

zum Einen und der Andrang zu den Hauptmahlzeiten durch das Spitalpersonal zum 

Anderen keine zufriedenstellende Verpflegung von anderen Personen zuliess. Das 

Gesagte gilt jedenfalls solange, als die private Nebennutzung keine eigenständige 

Bedeutung erlangt. Wann die Grenze erreicht ist, hängt von verschiedenen Faktoren im 

Einzelfall ab. Ausschlaggebend können das Ausmass der Immissionen oder das 

Grössenverhältnis der von der Nebennutzung beanspruchten Fläche zur Zone für 

öffentliche Bauten und Anlagen in ihrer Gesamtheit sein (D. Gsponer, Die Zone für 

öffentliche Bauten und Anlagen, Diss. Zürich 2000, S. 128).

5.2.5. Eine Nutzung bzw. ein Bauvorhaben entspricht nicht nur dann der Zone für 

öffentliche Bauten und Anlagen, wenn die Baute oder Anlage im Eigentum des 

Gemeinwesens steht. Vielmehr ist auch eine private Trägerschaft denkbar (Heer, a.a.O., 

Rz. 387; VerwGE B 2006/32 vom 8. Juni 2006 E. 3.a, abrufbar unter: 

www.gerichte.sg.ch; Gsponer, a.a.O., S. 39 ff. und S. 44 ff.). Für die Frage der 

Zonenkonformität ist weder die eigentumsmässige Zugehörigkeit der Sache noch die 

Grösse ihres Benutzerkreises, sondern allein ihre Zweckbestimmung massgebend. 

Somit ist auch eine Baute mit einem beschränkten Benutzerkreis in dieser Zone 

zulässig, sofern sie im Dienst einer öffentlichen Aufgabe steht. Aus diesem Grund kann 

eine Schulsportanlage neben Unterrichtszwecken auch noch für gewisse Zeit 

ausschliesslich für die Mitglieder eines privaten Vereins zur Verfügung stehen. Ebenfalls 

möglich in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen sind Altersheime, auch wenn in 

dieser Institution wesensmässig einzelne Nutzniesser zeitweilig die Sache in 

ausschliesslicher Weise nutzen können (Gsponer, a.a.O., S. 28). Das Gleiche gilt 

beispielsweise für Schrebergärten, obgleich sie nicht für alle zugänglich sind 

(Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 50 zu Art. 3 RPG).

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 31/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

5.3. Bei Tagungen und Kongressen handelt es sich um Zusammenkünfte von 

Personen, die in einem speziellen Themenbereich arbeiten. Beide Begriffe werden 

häufig synonym verwendet; Kongresse sind mehrtägige Veranstaltungen mit 

zahlreichen Teilnehmern, während die Tagung dem Namen entsprechend meist 

eintägig ist und einen kleineren Teilnehmerkreis hat. Solche Veranstaltungen werden 

vornehmlich zu Aus- und Fortbildungszwecken und zum Wissensaustausch 

durchgeführt, womit der Nutzungszweck im öffentlichen Interesse liegt. Daran ändert 

nichts, dass solche Anlässe auch von privaten Veranstaltern durchgeführt und die 

Konferenzräume somit hin und wieder auch zu rein privaten Zwecken gebucht werden. 

Insgesamt sind Kongresshäuser wie Kultureinrichtungen, Theater und Konzerthäuser 

auf Grund ihrer Bestimmung auf ein breites Publikum ausgerichtet und allen öffentlich 

zugänglich. Damit entsprechen sie dem Zweck der Zone für öffentliche Bauten und 

Anlagen, wie dies auch für Mehrzweckhallen gilt, die verschiedensten Zwecken, von 

Sportveranstaltungen bis hin zu Gemeindeversammlungen, Kongressen und rein 

privaten Anlässen dienstbar sind (vgl. Gsponer, a.a.O., S. 72).

5.4. Unbestritten ist, dass ein eigentlicher Hotellerie-Betrieb in der Zone für öffentliche 

Bauten und Anlagen zonenwidrig ist.

5.4.1. Nach Art. 2 der besonderen Vorschriften zum vorliegenden Gestaltungsplan 

(nachfolgend: besV) bezweckt dieser die Realisierung einer städtebaulich und 

architektonisch vorzüglichen Lösung für ein Kongress- und Konferenzgebäude der 

Olma Messen St. Gallen mit ergänzender Hotelnutzung. Es fragt sich also, ob sich die 

an sich zonenfremde Hotelnutzung im vorliegenden Fall gemessen an den konkreten 

Umständen im Rahmen eines Gestaltungsplans begründen lässt. Gemäss 

Beilageplänen, die Bestandteil des Gestaltungsplans bilden (Art. 1 Abs. 2 besV), soll 

das Eingangsgeschoss dem gemeinsamen Zugang von Kongress, Konferenz sowie 

Hotelbetrieb dienen, die oberen Geschosse des Sockelbaus beinhalten die Räume für 

den Kongress- und Konferenzbetrieb sowie einige Büros der Olma Messen. Im Turm 

sind die Hotelzimmer einschliesslich Nebenräumen untergebracht, im obersten, 

überhöhten Geschoss befindet sich die Sky-Lounge. Gemäss 

Nutzungsflächennachweis im Planungsbericht sind von den insgesamt gut 16'470 m2 

Nutzfläche 5'857 m2 eindeutig der Kongress- und Konferenznutzung durch die Olma 

Genossenschaft sowie 4'776 m2 der Alleinnutzung durch den Hotelbetrieb zuzuweisen. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 32/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Nach Verteilung der nicht eindeutig einer der beiden Nutzungen zurechenbaren 

Flächen von 5'834 m2 – die Flächen in der Tiefgarage sowie die Zugänge und 

Erschliessungsanlagen – im Verhältnis der Alleinnutzungen ergibt sich, dass die 

Kongress- und Konferenznutzung rund 55 Prozent der verfügbaren Nutzflächen belegt, 

womit der Hotelnutzung ein Anteil von knapp 45 Prozent angerechnet werden muss. 

Damit halten sich die beiden Nutzungen flächenmässig etwa die Waage. Auf die 

beantragte Expertise betreffend Nutzungsflächennachweis kann somit verzichtet 

werden, weil es keine Rolle spielt, ob der Hotelnutzung tatsächlich nur rund die Hälfte 

oder allenfalls etwas mehr von der nicht eindeutig zuzuweisenden Fläche angerechnet 

werden muss.

5.4.2. Die Beschwerdegegnerin 1 rügt, die vorgesehene Hotelbetreiberin sei an sich 

schon ungeeignet dafür, den Bedarf von Kongressteilnehmern abzudecken, weil im 

Konferenztourismus im internationalen Vergleich Viersternhotels die einzig übliche 

Kategorie seien. Die Einschätzung der Nachfrage nach Hotelzimmern durch 

Kongressteilnehmer und die Bereitstellung des entsprechenden Angebots ist alleinige 

Sache der Projektantin. Es ist nicht Sache des Gerichts, diesen unternehmerischen 

Entscheid zu überprüfen.

5.4.3. Das Verwaltungsgericht hat in einem ähnlichen Fall entschieden, dass das 

Tagungshotel des Weiterbildungszentrums Holzweid in der Zone für öffentliche Bauten 

und Anlagen zulässig sei (VerwGE B 2006/32 vom 8. Juni 2006 E. 3 b aa, abrufbar 

unter: www.gerichte.sg.ch). Es erwog dabei, dass der Hotellerie-Betrieb auf dem 

Campusgelände deshalb einer zulässigen öffentlichen Nebennutzung entspreche, weil 

es sich hier um eine reine Nebeneinrichtung des Weiterbildungszentrums handle und 

der Hotellerie damit in Bezug auf die universitären Kernaufgaben eine bloss zudienende 

Funktion zukomme.

Der entscheidende Unterschied zum geplanten Hotel auf dem Olma-Areal besteht 

darin, dass ersteres nur im Zusammenhang mit dem Bildungsangebot der Universität 

und des Weiterbildungszentrums gebucht werden kann. Auf dem Campusgelände 

können einzig Besucher einer Veranstaltung der Universität St. Gallen übernachten, 

nicht aber Dritte (www.unisg.ch/de/Weiterbildung/ZentrumUndUnterkunft). 

Dementsprechend ist auch das Tagungshotel der Universität einzig auf Teilnehmer 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 33/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

solcher Weiterbildungsveranstaltungen zugeschnitten. Dies zeigt sich unter anderem 

darin, dass in diesem Hotel bewusst auf ein Fernsehgerät in den Zimmern verzichtet 

wurde, damit sich die Weiterbildungsteilnehmer am Abend in der Lounge im 

Eingangsbereich des Gebäudes treffen, wo Gedanken ausgetauscht und Kontakte 

gepflegt werden sollen (www.unisg.ch/de/Weiterbildung/ZentrumUndUnterkunft/

Uebernachten/Zimmerpreise).

5.4.4. Aus dem Gesagten folgt, dass das Hotellerie-Angebot des 

Weiterbildungszentrums Holzweid mit dem auf dem Olma-Gelände geplanten Hotel 

nicht vergleichbar ist. Das Urteil vom 8. Juni 2006 betreffend Erweiterung des 

Zentrums um das Campus-Gebäude kann somit für den vorliegenden Fall nicht als 

Präjudiz herangezogen werden. Anders als beim Hotel auf dem Campusgelände 

können die 158 Hotelzimmer im Conference Center 6 wie bei jedem Hotel von 

jedermann, insbesondere auch von Gästen ausserhalb des Kongress- und 

Messebetriebs der Genossenschaft Olma Messen gebucht werden. Dies ist auch nötig, 

ansonsten das für St. Galler Verhältnisse grosse Hotel einzig im Zusammenhang mit 

dem Messe- und Konferenzbetrieb von Vornherein nicht wirtschaftlich betrieben 

werden könnte. Im Jahr 2012 beispielsweise fanden auf dem Olma-Gelände total 13 

Messen statt, davon neun Eigenveranstaltungen und vier Gastmessen und etwa 100 

weitere Veranstaltungen wie Kongresse, Versammlungen und Konzerte. Dazu kam der 

zusammen mit der Stadt St. Gallen durchgeführte Energiekongress für nachhaltige 

Produktion und Nutzung von Energie. Turnusgemäss fehlten zwar einige grosse 

Medizinalkongresse, namentlich der internationale Brustkrebskongress (Bilanz-

Medienorientierung der Olma Messen St. Gallen vom 21. März 2013, www.olma-

messen.ch). Letzterer hat in diesem Jahr aber ohnehin vorderhand zum letzten Mal in 

St. Gallen stattgefunden. Gemäss Aussage des Präsidenten der Stiftung St. Gallen 

Oncology Conferences liegt der Grund dafür in erster Linie in den fehlenden 

Hotelzimmern in der Region (www.nzz.ch/aktuell/schweiz/ brustkrebskongress-2015-

in-wien-statt-in-st-gallen-1.17656860), wobei dieses Problem mit dem Olma-Hotel 

allein noch nicht gelöst wäre.

Allein mit Hotelgästen aus dem Messe- und Konferenzbereich könnte das geplante 

Hotel mit 158 Zimmern folglich nicht während des ganzen Jahres betrieben werden. 

Das Olma-Hotel müsste über das ganze Jahr gesehen vielmehr zu einem wesentlichen 

http://www.unisg.ch/de/Weiterbildung/ZentrumUndUnterkunft/Uebernachten/Zimmerpreise
http://www.unisg.ch/de/Weiterbildung/ZentrumUndUnterkunft/Uebernachten/Zimmerpreise

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 34/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Teil von Gästen ausserhalb des Messe- und Kongressbetriebs frequentiert werden, 

womit bei der vorliegenden Hotellerie anders als beim Tagungshotel auf dem 

Campusgelände von keiner untergeordneten Nebennutzung gesprochen werden kann. 

Damit handelt es sich um ein ganz gewöhnliches Hotel, das von seiner Nutzungsart, 

seiner Grösse und seinen Immissionen her in eine Wohn-Gewerbe-, Kern-, oder 

allenfalls Kurzone gehört (Art. 10 BauG). Daran vermag auch nichts zu ändern, dass 

das Hotel für die Genossenschaft Olma Messen St. Gallen beim angestrebten Ausbau 

der Sparte Congressevents nützlich oder sogar zwingend erforderlich ist.

5.4.5. Aus dem Gesagten folgt, dass sich das dem umstrittenen Gestaltungsplan 

zugrunde liegende Bauvorhaben wegen der vorgesehenen eigenständigen Hotellerie 

insgesamt als nicht zonenkonform erweist.

6. Der angefochtene Gestaltungsplan bildet die planerische Grundlage und 

Voraussetzung für die bauliche Realisierung des Conference Centers 6 als Hochhaus 

im Sinn von Art. 69 Abs. 1 BauG. Bei der Parzellenfläche von 3'296,3 m2 und einer 

geplanten anrechenbaren Bruttogeschossfläche von 10'215 m2 ergibt sich eine 

Ausnützungsziffer von 3,1. Der Gebäudekomplex soll drei Unter-, ein Erd- und 16 

Obergeschosse (inklusiv oberstes Geschoss für die Technik der Sky-Lounge) 

aufweisen bzw. über 60 m hoch werden. Als solches darf es ausserhalb von 

Industriezonen nur auf Grund von Überbauungs- oder Gestaltungsplänen bewilligt 

werden (Art. 69 Abs. 5 BauG). Konkret liegt ein Gestaltungsplan vor.

6.1. Nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG gewährleistet das kantonale Recht die volle 

Überprüfung von Nutzungsplänen durch wenigstens eine Beschwerdebehörde. Der 

Anspruch umfasst neben der Rechts- und Sachverhaltskontrolle auch die 

Ermessensüberprüfung (BGE 127 II 242; BGE 118 Ib 397). Diese Funktion ist im 

kantonalen Recht dem Rekursverfahren vor dem Baudepartement zugedacht (Art. 46 

Abs. 1 VRP). Hält sich die politische Gemeinde an die erwähnten Schranken, wahrt 

dieses den nötigen Ermessensspielraum der Planungsbehörde bei der Orts- und 

Regionalplanung (Art. 3 Abs. 2 BauG). Demgegenüber ist die Kognition des 

Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung der Nutzungsplanung beschränkt, und es ist 

lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Liegt ein Entscheid 

noch innerhalb des Ermessensspielraums bzw. wurden die Verfassungsprinzipien 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 35/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

sowie der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung beachtet, ist noch keine 

Rechtsverletzung gegeben, selbst wenn das Ermessen unzweckmässig gehandhabt 

wurde (VerwGE B 2010/227 und 228 vom 6. Juli 2011 E. 3.1., abrufbar unter: 

www.gerichte.sg.ch).

6.2. Nach Art. 28 Abs. 1 BauG kann die politische Gemeinde zur Erreichung einer 

Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher Gestaltung mit schriftlicher 

Zustimmung der Grundeigentümer im Plangebiet Gestaltungspläne erlassen, welche 

die Überbauung projektmässig bis in Einzelheiten, beispielsweise durch Festlegung des 

Grundrisses, regeln. Auch wenn der Gestaltungsplan damit eine einlässliche Regelung 

der vorgesehenen Überbauung trifft und damit die Bodennutzung noch eingehender 

regelt als beispielsweise der Überbauungsplan mit besonderen Vorschriften nach Art. 

23 lit. b BauG, darf er nicht derart konkret ausfallen, dass für die Erarbeitung eines 

Bauprojekts kein oder kein wesentlicher Spielraum mehr bleibt (Heer, a.a.O., Rz. 152). 

Denn anders als die Baubewilligung nach Art. 87 BauG hat der Gestaltungsplan kein 

bis ins Detail festgelegtes Bauprojekt zum Inhalt, sondern erweitert einzig den 

rechtlichen Rahmen für eine städtebaulich vorzüglich gestaltete Überbauung.

6.2.1. Da die Vorschriften der Regelbauweise nach Art. 9 Abs. 1 BauG Bestandteil der 

Zonenordnung sind, kann wie in Erwägung 5.1. bereits gesagt von der in der 

Bauordnung enthaltenen Regelbauweise einer bestimmten Zone abgewichen werden. 

Die Grenze der zulässigen Abweichungen ergibt sich dabei einerseits aus dem 

Erfordernis der städtebaulich vorzüglichen Gestaltung und dem damit verbundenen 

öffentlichen Interesse, anderseits dem Erfordernis der Wahrung berechtigter 

Nachbarinteressen. Abweichungen sind mit anderen Worten nur in dem Masse 

zulässig, als sie zur Erreichung einer Gesamtüberbauung mit vorzüglicher Gestaltung 

nötig sind und die Interessen der Nachbarn nicht erheblich beeinträchtigen. 

Massgebend ist dabei eine Gesamtbeurteilung der Auswirkungen einer Überbauung 

nach Gestaltungsplan.

6.2.2. Bei besonderen örtlichen Verhältnissen wird die von Art. 28 Abs. 1 BauG 

geforderte städtebaulich vorzügliche Gestaltung erreicht, wenn die in Art. 1 und 3 RPG 

enthaltenen Planungsziele und -grundsätze so weit eingehalten werden, als dies nach 

den konkreten örtlichen Verhältnissen möglich ist. Liegen keine besonderen örtlichen 

http://www.gerichte.sg.ch

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 36/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Verhältnisse vor, zeichnet sich eine städtebaulich vorzügliche Gestaltung durch 

spezifische Vorzüge gegenüber der Regelbauweise aus; diese Vorzüge sind ebenso 

nach den Zielen und Grundsätzen des RPG zu bewerten (VerwGE B 2011/53 vom 

14. Februar 2012 E. 4.1.1., abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch). Beim Bau eines 

Hochhauses ist im Speziellen zu beachten, dass der Standort dafür besonders 

geeignet sein muss. Weiter wird verlangt, dass die architektonische Gestaltung der 

Grösse des Bauvorhabens entspricht (Art. 69 Abs. 1 BauG). Die dritte Voraussetzung 

bei Hochhäusern, dass die Interessen der Nachbarn nicht übermässig beeinträchtigt 

werden dürfen, konkretisiert sich insbesondere in der Schattenregelung gemäss Art. 69 

Abs. 3 BauG.

6.3. Die Voraussetzung des besonders geeigneten Standorts ist als unbestimmter 

Gesetzes- bzw. Rechtsbegriff umschrieben, der, wie bereits die Vorinstanz ausgeführt 

hat, von der zuständigen Behörde konkretisiert werden muss (Tschannen/Zimmerli/

Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage, Bern 2009, §26 Rz. 25 und 28; 

Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 

2010, Rz. 428c). Durch unbestimmte Rechtssätze überlässt es der Gesetzgeber in 

gewissem Umfang den rechtsanwendenden Behörden, den Tatbestand näher zu 

bestimmen; der Richter oder die rechtsanwendende Behörde tun dies durch eine 

Auslegung bzw. Konkretisierung der unbestimmten Norm im weiteren Sinn (Cavelti/

Vögeli, a.a.O., Rz. 724). Die Auslegung wird als Rechtsfrage angesehen, weshalb das in 

der Kognition grundsätzlich auf die Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht 

befugt ist, die Konkretisierung bzw. Auslegung durch die Vorinstanz frei zu überprüfen. 

Dabei beachtet das Verwaltungsgericht, dass es nicht den ganzen Bereich des 

Beurteilungsspielraums, der bei einem unbestimmten Rechtsbegriff gegeben ist, voll 

überprüfen soll, wenn die Verwaltungsbehörde zur Beurteilung der konkreten 

Umstände besser geeignet ist als das Gericht; dies trifft insbesondere dann zu, wenn 

die örtlichen Verhältnisse besonders wichtig, die aufgeworfenen Fragen technischer 

Natur oder die Verwaltungsbehörden den tatsächlichen Verhältnissen näher stehen 

oder damit vertrauter sind (VerwGE B 2011/53 vom 14. Februar 2012 E. 3.2. mit 

Hinweisen, abrufbar unter: www.gerichte.sg.ch).

6.4. Die Planungsbehörde weist in Ziff. 8 ihres Planungsberichts zum Gestaltungsplan 

darauf hin, dass die Studie "Hochhausstandorte & Entwicklungsgebiete" den 

http://www.gerichte.sg.ch

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 37/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

vorliegenden Standort nicht erwähne. Ihrer Ansicht nach ist dies aber insofern auch 

nicht von Belang, als diese Studie bloss eine Planungsgrundlage für die Verwaltung 

darstelle und keinerlei Verbindlichkeit für die weitergehende Planung auf höherer Stufe 

habe, wozu die Sondernutzungspläne gehörten. Der ausgewählte Standort rechtfertige 

sich für den Bau eines Hochhauses auf Grund der überörtlichen Bedeutung der Olma 

Messen allgemein und eines Kongress- und Konferenzgebäudes im Speziellen. 

Betrieblich könne dieses eigenständig als öffentliches Gebäude funktionieren, aber 

auch im Zusammenspiel mit den anderen Faszilitäten der Messe. Der Neubau sei daher 

ein eigentlicher Hybrid. Unter Ziffer 8 des Planungsberichts wird die städtebauliche 

Positionierung und Einpassung aufgezeigt, die an Hand eines Planausschnitts weiter 

visualisiert werden. Demnach steht der Neubau eigenständig im Quartier ausserhalb 

des Messe-Areals, allerdings so, dass sich die beiden Eingänge direkt gegenüber 

befinden, womit sie zusammen gelesen werden können. Damit nehme die Lage des 

Turms axial Bezug auf einen künftigen Messeboulevard, wobei dieser gleichzeitig in der 

Ausrichtung Bezug auf die Geometrie des Stadtquartiers nehme. Sodann wird der 

Voraussetzung einer der Grösse des Bauvorhabens entsprechenden architektonischen 

Gestaltung nach Meinung der Planungsbehörde mit der öffentlichen Ausschreibung der 

Architekturleistung und mit einem differenzierten Studienverfahren Rechnung getragen. 

Gegenüber der heutigen Brache an innerstädtischer Lage stelle das Vorhaben 

gesamthaft eine Aufwertung dar, wobei die nachbarlichen Interessen nicht übermässig 

beeinträchtigt würden.

6.4.1. Im Einsprachebeschluss vom 24. Mai 2011 übernimmt der Stadtrat diese 

Argumentation weitgehend. Zusätzlich führt er aus, der Gebäudekomplex 

berücksichtige die Nachbarhäuser insofern, als die Sockelbaute deren Gebäudehöhen 

übernehme und den hofartigen Charakter der Blockrandbebauung zur Geltung bringe. 

Eine Beeinträchtigung namentlich des Schutzobjekts Hadwig-Schulhaus durch das 

Hochhaus liege nicht vor. Dieses liege von der Sonnenstrasse zurückversetzt und 

werde durch mehrere Bäume abgetrennt. Im Rekursverfahren verweist er bezüglich 

Einpassung darauf, dass dem besonderen Bauvorhaben und Standort mit dem 

Wettbewerbsverfahren Rechnung getragen worden sei. Anlässlich des 

Rekursaugenscheins vom 14. Februar 2012 bekräftigt er, das Sockelgeschoss nehme 

mit der Anpassung an die Traufhöhe der angrenzenden Gebäude genügend Rücksicht 

auf das angrenzende geschützte Ortsbild des Museumquartiers und die umliegenden 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 38/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

geschützten Objekte. Wegen der weiten Abstände und des Baumbestands vor dem 

Hadwig-Schulhaus gebe es keinen direkten Zusammenhang zum Hochhaus und damit 

auch keine Beeinträchtigung des Schutzgegenstands.

6.4.2. Im Beschwerdeverfahren räumt der Stadtrat ein, dass die Anforderungen nach 

Art. 69 Abs. 2 BauG einlässlicher hätten begründet werden können. Die Gründe für den 

Erlass des Gestaltungsplans seien aber ausreichend ausgeführt worden, so dass sich 

die Einsprecher damit sachgerecht hätten auseinandersetzen können. Bereits in der 

Vorlage werde der vorgesehene Standpunkt direkt beim Anschluss der Stadtautobahn 

als wichtiger Brennpunkt bezeichnet. Im Einspracheentscheid sei erörtert worden, dass 

der Gebäudekomplex Rücksicht auf die Nachbarhäuser nehme und dass das 

Hochhaus mit Blick auf die überörtliche Bedeutung des Messebetriebs am Standort 

der ehemaligen Halle 7 gerechtfertigt sei. Allein die Tatsache, dass sich in der 

Umgebung Schutzobjekte befänden, spreche nicht grundsätzlich gegen ein Hochhaus, 

wie die Standorte anderer Hochhäuser in der Stadt St. Gallen zeigten.

6.5. Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation hält in seiner Vernehmlassung 

vom 3. Januar 2012 fest, dass das von der Bauherrschaft in enger Abstimmung mit der 

Stadt verfolgte Überbauungskonzept eine von verschiedenen Lösungsmöglichkeiten 

für den Ausbau und die Stärkung der Messeinfrastruktur darstelle. Dabei sei 

unerheblich, dass auch andere Varianten möglich und aus Sicht von Dritten gar 

vorteilhafter gewesen wären. Die notwendigen Qualitäten für einen Gestaltungsplan 

seien vorhanden und der Standort für ein Hochhaus sei geeignet. Auf Grund der 

Präsenz und Bedeutung des Gebäudes seien die städtebaulichen und 

architektonischen Anforderungen hoch, vorliegend aber erfüllt. Namentlich der rund 

60 m hohe Turm sei städtebaulich richtig gesetzt, er schliesse das Geviert markant ab. 

Das Gebäude werde den Ort prägen und dem Areal der Olma Messen einen starken 

Auftritt verleihen. Leider sei der Komplex nicht in die weitläufige Blockrandbebauung 

eingebunden, womit grössere Baulücken bestehen blieben.

6.6. Trotz dieser Fachmeinung seines eigenen Amtes entschied das Baudepartement, 

dass mit der vorgesehenen Überbauung Art. 69 Abs. 2 BauG verletzt sei. Die 

unberücksichtigt gebliebene Hochhausstudie von Januar 2006 sei zwar tatsächlich 

nicht direkt anwendbar, gleichwohl hätte aber eine Geeignetheitsprüfung des Standorts 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 39/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

für ein Hochhaus stattfinden müssen. Die im Rahmen der Hochhausstudie erarbeiteten 

Kriterien seien deshalb gleichwohl insofern massgebend, als sie nicht nur Ausdruck 

davon seien, dass die Vorinstanz den Konkretisierungsbedarf des unbestimmten 

Rechtsbegriffs der Standorteignung erkannt habe, sondern auch deshalb, weil sie auch 

ein taugliches Instrument zur rechtsgleichen Umsetzung von Art. 69 Abs. 2 BauG seien. 

Die Planungsbehörde und der Stadtrat wären deshalb gehalten gewesen, das 

vorliegende Projekt an Hand solcher Kriterien zu prüfen. Eigene Überlegungen 

bezüglich Standort stelle der Stadtrat aber lediglich in betrieblicher Hinsicht an, indem 

er ausführe, dass der Neubau im Zusammenspiel mit den übrigen Bauten der Messe 

dennoch eigenständig als öffentliches Gebäude funktionieren könne. Dieser Vorteil 

komme auf Grund der unmittelbaren Nähe indessen jedem im Plangebiet erstellten 

Kongress- und Konferenzgebäude zu, unabhängig davon, ob es als Hochhaus erstellt 

werde oder nicht. Das zur Begründung herangezogene Kriterium sei daher nicht 

geeignet, die besondere Eignung des Plangebiets speziell für ein Hochhaus zu 

begründen. Gleiches gelte für die vom Stadtrat angeführte überörtliche Bedeutung der 

Genossenschaft Olma. Ungeprüft sei namentlich geblieben, dass Hochhäuser in der 

Umgebung von schützens- und erhaltenswerten Ensembles und Einzelobjekten als 

grundsätzlich nicht geeignet erachtet würden. Indem die Vorinstanz die Voraussetzung 

des geeigneten Standorts in Abweichung der von ihr selbst im Rahmen der 

Hochhausstudie erarbeiteten Kriterien und ohne Auseinandersetzung mit den dagegen 

vorgebrachten Einwänden bejaht habe, dies allerdings auf Grund von nicht 

stichhaltigen Gründen, sei sie der ihr obliegenden Konkretisierungspflicht nicht 

nachgekommen und habe dadurch Art. 69 Abs. 2 BauG verletzt.

6.7. Die Beschwerdeführerinnen bringen dagegen vor, die Rekursbehörde hätte selber 

einen Entscheid in der Sache treffen bzw. entscheiden müssen, ob der gewählte 

Standort für ein Hochhaus besonders geeignet sei, statt einfach festzuhalten, dass der 

Gestaltungsplan bzw. der Einspracheentscheid nicht stichhaltig begründet seien.

6.7.1. Nach Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP sollen Verfügungen und Entscheide die Tatsachen, 

die Vorschriften und die Gründe enthalten, auf die sie sich stützen. Der aus Art. 29 

Abs. 2 BV fliessende Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet es, dass dem 

Betroffenen die tatsächlichen Grundlagen, die Rechtsnormen und die Gründe genannt 

werden, die zu einem ihn betreffenden Entscheid geführt haben.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 40/61

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

6.7.2. Für das kantonale Verfahren werden vom Bundesgericht keine allzu hohen 

Anforderungen an die Begründungspflicht gestellt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1054). Der 

Anspruch auf Befassung mit den rechtserheblichen Fragen bedeutet daher nicht, das 

im Entscheid der verfügenden Behörde alle tatbeständlichen Behauptungen und 

rechtlichen Einwände sowie alle sonstigen Vorbringen und Überlegungen, die im 

Zusammenhang mit dem Entscheid angestellt wurden, wiedergegeben werden 

müssen. Die Begründung kann sich auf jene Gesichtspunkte beschränken, die von der 

Behörde willkürfrei als wesentlich betrachtet werden. Diese verfassungsmässige 

Begründungspflicht ist daher grundsätzlich erfüllt, wenn dem Betroffenen ermöglicht 

wird, sich über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft zu geben und allenfalls in 

voller Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen (M. Albertini, Der 

verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des 

modernen Staates, Diss. Bern 2000, S. 403 f.). Die grundrechtliche Gehörsgarantie 

verleiht indes keinen Anspruch auf einen sachlich richtigen Entscheid. Hat die Behörde 

etwa den Sachverhalt falsch festgestellt, die Beweise falsch gewürdigt oder sich in der 

Rechtsanwendung geirrt, liegt keine Gehörsverl