# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 13d2307c-1bd6-5e5f-861d-c8becbec2fe9
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-06-23
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 23.06.2009 A/1566/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1566-2009_2009-06-23.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/1566/2009-DELIB ATA/311/2009  

ARRÊT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

du 23 juin 2009 

 

dans la cause 

COMITE RÉFÉRENDAIRE "SAUVONS LA MAISON DE LA CULTURE DE 
SAINT-GERVAIS" 
Monsieur Jean BATOU 
Monsieur José Paolino CASANOVA 
Monsieur Karl GRUNBERG 
Monsieur Yves MUGNY 
Monsieur Patrick PIOGGIA 
Madame Aldjïa MOULAI 
Madame Alexandra THEILER FURRER 
représentés par Me Nils De Dardel, avocat  

 

contre 

CONSEIL D'ÉTAT 
 

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A/1566/2009 

EN FAIT 

1.  Saint-Gervais Genève, fondation pour les arts de la scène et de l’image (ci-
après : la fondation) est une fondation de droit privé inscrite au registre du 
commerce de Genève. 

2.  Elle poursuit le but social suivant  : assurer l’existence à Genève d’une 
institution culturelle contribuant à l’établissement des arts de la scène et de 
l’image, favoriser de manière générale la création, la diffusion, la recherche et la 
conservation, encourager les échanges, offrir des possibilités de formation et de 
perfectionnement.  

3.  La fondation est principalement subventionnée par la Ville de Genève (ci-
après : la Ville), dont le conseil municipal et le conseil administratif désignent les 
organes. 

4.  Elle abrite et gère dans ses locaux les activités du centre pour l’image 
contemporaine (ci-après  : CIC).  

5.  Jusqu'en 2008, le financement des activités du CIC était assuré et était 
intégré à la subvention annuelle que la Ville versait à la fondation.  

6.  Le 6 novembre 2007, le conseil municipal de la Ville a renvoyé à la 
commission des arts et de la culture un projet de motion concernant le futur d’un 
projet de bâtiment d’art contemporain (ci-après  : BAC) destiné à l’origine à 
regrouper sous le même toit cinq acteurs de l’art contemporain, soit le Centre d’art 
contemporain (ci-après  : CAC), le Musée d’art moderne et contemporain (ci-
après : MAMCO), le Centre de la photographie (ci-après  : CPG), le Centre 
d’édition contemporaine (ci-après  : CEC) ainsi que le CIC. 

  Les motionnaires s’inquiétaient de la forme qu'allait prendre le projet de 
BAC. La CEC et le CPG s’étaient retirés de celui-ci et le conseil administratif de 
la Ville en charge du dossier avait indiqué le 3 juillet 2007 qu’il travaillait à un 
projet de fusion des organismes restants, alors que c’était jusque-là une fédération 
qui était envisagée.  

  Les motionnaires proposaient que le conseil municipal invite le conseil 
administratif de la Ville à  : 

  « suspendre toute décision impliquant la fusion du CAC, du CPG, du CEC 
et du CIC ; 

  - effectuer un bilan clair de la situation et en faire part à la commission des 
arts et de la culture ; 

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  - réenvisager sérieusement la création d’une structure fédérative en accord 
avec les intéressés".  

7.  Le rapport de la commission des arts et de la culture relatif à cette motion a 
été débattu le 24 juin 2008 par le conseil municipal, dite motion faisant l’objet 
d’un rapport de majorité et de minorité (Mémorial des séances du conseil 
municipal de la Ville, 165ème année, pages 613 à 806). 

  A la fin d’un long débat, le conseil municipal a adopté cette motion qui, 
après amendement, présentait le texte suivant  : 

  « Le conseil municipal invite le conseil administratif à  : 

  - déposer un crédit d’étude en 2008 afin d’en reprendre les travaux 
nécessaires de dépollution, de réfection et d’aménagement du BAC  ; 

  - développer le projet BAC + dans le cadre de locaux adaptés à l’ambition 
du projet  ; 

  - renoncer, jusqu’à la fin des travaux, à une fusion du CIC avec le CAC et le 
MAMCO  ; 

  - conserver l’entité du CPG au sein du BAC à garantir la poursuite de ses 
activités par le renouvellement de sa convention  ; 

  - dans la mesure du possible, permettre que le CIC et d’autres entités ou 
institutions n’ayant pas de résidence au BAC puissent organiser des expositions 
ou manifestations dans la salle du rez-de-chaussée (ex-musée de M. Tua) ». 

8.  Le 6 décembre 2008, le débat sur le budget 2009 s'est tenu devant le conseil 
municipal de la Ville. Dans le projet de budget présenté par le conseil 
administratif le 16 septembre 2008, la subvention 2009 à la fondation était d'un 
montant identique à celle prévue pour 2008, soit CHF 3'132'000 .- (projet de 
budget 2009  consultable sur le site internet www.ville-
ge.ch/finances/finances/2009/projet_budget.htm, selon constat du 18 juin 2009). 
Lors de la séance du 6 décembre, le conseiller administratif en charge du 
département de la culture a annoncé une modification de cette ligne budgétaire en 
raison du transfert du CIC au CAC. Elles passait de CHF 3'132'000,- à 
CHF 2'041'015,- soit une diminution de CHF 1'090'089.-. Cette modification 
n'avait aucune incidence budgétaire dans la mesure où ce dernier montant 
viendrait en augmentation de la subvention allouée au CAC à raison de CHF 
770’500.- et en augmentation de la subvention allouée au fonds pour un musée 
d’art contemporain (ci-après  : FMAC) à raison de CHF 320’485.- (Mémorial des 
séances du conseil municipal de la Ville, 166ème année, p. 3312 à 3313). 

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9.  Au cours du débat sur le budget, la formation politique "A gauche toute" a 
déposé une proposition d’amendement en rapport avec ce poste, pour augmenter 
la subvention de la fondation de Saint-Gervais de CHF 1'090'985.- en vue 
d’annuler le transfert des activités du CIC au FMAC de la Ville et au CAC 
(Mémorial des séances du conseil municipal de la Ville, 166ème année, pages 3484 
à 3501). La diminution de la subvention à la fondation et le transfert des activités 
des collections de celui-ci au CAC et au FMAC qui bénéficieraient des montants 
de subventions retirés à la fondation, cachaient un dépeçage du CIC. Il était 
demandé que l’on en revienne à la situation prévalant en 2008 et que l’on attende, 
pour transférer les activités du CIC, que soit présenté un projet culturel et 
artistique digne de ce nom.  

  Au cours des débats, des conseillers municipaux ont soutenu le projet 
d'amendement. Pour d'autres intervenants et pour le conseiller administratif en 
charge du dossier, qui soutenaient la proposition de diminution de la subvention, 
c’était le conseil de la fondation et non la Ville qui avait décidé du transfert des 
collections et des activités du CIC à la FMAC et au CAC. La fondation était une 
entité indépendante et sa décision impliquait la diminution de la subvention à la 
fondation de même que la mise à disposition d'un montant correspondant aux 
entités repreneuses. 

  Mis aux voix, l’amendement a été refusé par le conseil municipal. 

10.  Un référendum a été lancé contre le vote de ce poste du budget par un 
comité référendaire « Sauvons la maison de la culture de Saint-Gervais » (ci-
après  : le comité référendaire).  

  Dans la formule de demande de référendum, le comité référendaire requérait 
que soit soumise à la votation populaire "la disposition budgétaire adoptée par le 
conseil municipal de la Ville du 6 décembre 2008 réduisant la subvention à la 
fondation Saint-Gervais de CHF 1'090'989.-, transférée sur diverses lignes (Centre 
d’art contemporain et Fonds municipal d’art contemporain)". 

11.  Par arrêté du 25 février 2009, publié dans la Feuille d’avis officielle de la 
République et canton de Genève du 27 février 2009, le Conseil d'Etat a constaté 
que la demande de référendum avait abouti. 

12.  Entre le 6 février et le 3 mars 2009, sous l'égide de la commission du 
personnel et syndical Saint-Gervais (ci-après : la commission du personnel), 
Mesdames Aldjïa Moulai et Alexandra Theiler Furrer ainsi que Messieurs Patrick 
Pioggia et Paolino Casanova ont entretenu une correspondance avec Madame 
Renate Cornu, présidente de la fondation. 

  Au travers de cet échange de courriers, la position développée par la 
commission était la suivante : suite au dépôt du référendum le 26 janvier 2009, le 

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CIC devrait poursuivre les activités prévues pour 2009. Il devait disposer des 
moyens financiers et des ressources humaines nécessaires à cela. Tout devait être 
mis en oeuvre pour que le personnel du CIC puisse travailler normalement. 

  Quant à la position de la fondation, elle se résume ainsi : suite à la décision 
du conseil municipal du 6 décembre 2008, la subvention concernant le CIC avait 
été transférée au CAC et au FMAC. La subvention octroyée à la fondation pour 
l'année 2009 était exclusivement destinée aux activités du théâtre de Saint-Gervais 
et à l'administration de la maison. Elle était versée sous forme de douzièmes 
provisionnels. Le CIC ne disposait par conséquent plus de la moindre subvention 
pour des activités artistiques ou pour son personnel. Jusqu'au résultat du 
référendum, afin de maintenir les relations de travail pour les collaborateurs du 
CIC, ces derniers allaient collaborer avec le FMAC et le CAC dans le cadre d'un 
partenariat entre la fondation et ces deux entités. Compte tenu des circonstances 
découlant du référendum et du transfert de la subvention de la Ville vers le CAC 
et le FMAC, ces activités se feraient dans le cadre du cahier des charges actuel des 
collaborateurs du CIC, la fondation demeurant l'employeur et les conditions 
salariales et acquis sociaux restant en vigueur pour financer le paiement des 
salaires, les montants nécessaires seraient mis à disposition de la fondation par 
diminution du montant de la subvention transférée à ces deux entités. 

13.  Le 6 février 2009, le comité référendaire a écrit au conseil administratif et 
au conseil municipal de la Ville. 

  La demande de référendum avait abouti récemment et il y avait la nécessité 
de sauver l'indépendance du CIC. Les art. 62 et 63 de la constitution cantonale du 
24 mai 1848 (Cst-GE - A 2 00) prévoyaient que le dépôt d'une demande de 
référendum suspendait l'application de la décision mise en cause. Le comité 
référendaire était préoccupé de voir que le département de la culture de la Ville et 
la fondation semblaient considérer qu'ils pouvaient aller de l'avant dans le 
démantèlement du CIC. Il demandait que dans l'attente du verdict populaire et 
pour assurer que l’effet suspensif du référendum ne soit pas contourné, le CIC 
puisse poursuivre normalement et intégralement ses activités artistiques, et qu’il 
bénéficie cette année de la même subvention qu'en 2008 car il en allait de l'usage 
respectueux des deniers publics.  

  Ce courrier était notamment signé par MM. Batou et Casanova ainsi que par 
Mmes Moulai et Theiler Furrer.  

14.  Lors de la séance du 17 février 2009, le conseil municipal a refusé 
d'accorder l'urgence à une motion n° 845 déposée par des conseillers municipaux 
de la formation politique "A gauche toute" demandant, motif pris du référendum 
déposé contre la disposition budgétaire diminuant de CHF 1'090'985.-, le 
rétablissement de la subvention accordée à la fondation et que soit présenté dans 
les meilleurs délais une modification budgétaire qui rétablisse la ligne budgétaire 

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du CIC telle qu'elle était définie dans le budget 2008 (Mémorial du Conseil 
Municipal de la Ville de Genève n°167 p. 4383). 

  Suite à cela, la motion a été retirée. 

15.  Lors de la même séance du conseil municipal, celui-ci a refusé une 
proposition du conseil administratif n° PR-678, formulée le 4 février 2009, en vue 
d'ouvrir un crédit budgétaire supplémentaire de CHF 1'090'985.- en faveur de la 
fondation. Selon le conseil administratif, cette proposition avait pour raison 
l'aboutissement probable de la demande de référendum contre la diminution de la 
subvention (Mémorial du Conseil Municipal de la Ville de Genève n°167 p. 
4386). 

16.  Le directeur du département de la culture de la Ville a répondu le 2 mars 
2009 au courrier du comité référendaire du 6 février 2009. 

  La Ville avait la volonté de respecter le cadre légal dans la perspective du 
vote du référendum. Comme le service de surveillance des communes du 
département du territoire (ci-après  : SSCO) l'avait confirmé expressément, celui-
ci visait exclusivement la disposition budgétaire réduisant la subvention à la 
fondation Saint-Gervais si bien que seule cette ligne pourrait être modifiée en 
fonction du résultat du référendum. Il y avait lieu de distinguer entre l'enjeu lié à 
l'objet du référendum et l'augmentation des moyens financiers et humains octroyés 
au FMAC et au CAC, montant validé par le conseil municipal lors du vote du 
budget en décembre 2008 et confirmé dans la séance plénière du 17 février 2009 
par le résultat des votes sur les motions M-845 et M-847, cette dernière ayant le 
même objet. Les collaborateurs du CIC, dans l'attente du verdict populaire, 
travailleraient à l'identification d'un fonds regroupant une collection et à une 
exposition qui se ferait dans le cadre du BAC. 

17.  Le 3 mars 2009, le SSCO a indiqué dans un courrier à la commission du 
personnel et pour répondre à sa demande, qu'aucun avis de droit n'avait été rendu 
par le SSCO dans le cadre du référendum « Sauvons la maison de la culture de 
Saint-Gervais ». 

18.  Le 17 mars 2009, le conseil du comité référendaire, agissant pour le compte 
de MM. Jean Batou, Karl Grunberg, Yves Mugny, ainsi que la commission du 
personnel, formée de Mmes Moulai et Theiler Furrer ainsi que de MM. Pioggia et 
Casanova, a écrit au Conseil d'Etat.  

  Le Conseil d'Etat devait intervenir auprès des autorités de la Ville en vertu 
de la compétence qui lui était conférée par l'art. 79 LAC pour que le conseil 
municipal de celle-ci vote les douzièmes provisionnels indispensables en 
application de l'art. 74 al. 4 LAC, étant précisé que ceux-ci devaient être calculés 

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sur la base du montant de la subvention accordée au CIC telle qu'arrêtée par le 
budget 2008. 

  Une copie des courriers échangés entre la commission du personnel et la 
fondation en février et mars 2009 était transmise au Conseil d'Etat.  

  Il ressortait de ces documents, alors même que la délibération du conseil 
municipal supprimant la subvention destinée au CIC n'était pas entrée en force, 
puisque contestée par référendum, que la délibération était appliquée comme si 
elle était entrée en vigueur. Des activités résiduelles étaient déléguées à un 
partenariat entre la fondation, le CAC et le FMAC. Aucun moyen en ressources 
humaines ou financiers n'était accordé à une quelconque activité du CIC. Cela 
corroborait la mise en oeuvre d'un démantèlement immédiat du CIC au bénéfice 
des deux autres entités. Pourtant la délibération réduisant la subvention à la 
fondation avait fait l'objet d'un référendum qui avait abouti, si bien que ces 
délibérations n'étaient pas entrées en vigueur selon l'art. 62 al. 2 Cst-GE et elles 
n'avaient pas été approuvées valablement par le Conseil d'Etat. Pour une ligne 
budgétaire frappée de référendum, il y avait lieu de faire application de l'art. 74 al. 
4 de la loi sur l'administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05). 
Toutefois, les douzièmes provisionnels en question n'avaient pas été votés par le 
conseil municipal. De plus, le conseil administratif de la Ville et le conseil de la 
fondation pour en calculer le montant se basaient sur la ligne budgétaire réduite 
par la délibération de décembre 2008 du conseil municipal, alors que la règle en 
matière de douzièmes provisionnels était de prendre pour référence les montants 
figurant au budget de l'année précédente (soit en l'occurrence le budget 2008), 
conformément à l'art. 45 al. 2 de la loi sur la gestion administrative et financière 
de l'Etat de Genève du 7 octobre 1993 (LGAF - D 1 05). Il était choquant que le 
conseil administratif agisse à l'encontre du CIC comme si aucun référendum 
n'avait abouti et comme si la délibération du conseil municipal était applicable.  

19.  Le 22 avril 2009, le Conseil d'Etat a répondu au courrier du 17 mars du 
comité référendaire et de la commission du personnel. Il accusait réception de la 
correspondance en question. 

  En application de l'art. 74 al. 4 LAC, le conseil municipal devait 
effectivement voter des douzièmes provisionnels afin d'autoriser le conseil 
administratif à utiliser de l'argent provenant de la ligne budgétaire faisant l'objet 
du référendum. En application de l'art. 45 al. 2 LGAF et de l'art. 19 du règlement 
d'application de la loi sur l'administration des communes du 31 octobre 1984 
(RAC - B 6 05.01), ainsi que du principe général de prudence, les douzièmes 
provisionnels étaient basés sur la ligne budgétaire la plus basse entre celle prévue 
pour le budget de l'année en cours et le budget de l'année précédente car aucune 
dépense ne pouvait être effectuée par l'exécutif sans avoir été approuvée par le 
conseil municipal. C’était donc à juste titre que le conseil administratif s’était 
fondé sur le montant prévu au budget 2009 et sur celui prévu au budget 2008 plus 

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important pour calculer ces douzièmes. Une copie de ce courrier était adressée au 
conseil administratif de la Ville de Genève pour qu'il dépose le projet de 
délibération ad hoc par devant le conseil municipal. 

20.  Par acte posté le 4 mai 2009, le comité référendaire, M. Batou, 
M. Grunberg, M. Mugny, Mme Theiler Furrer, Mme Moulai, M. Casanova et 
M. Pioggia, ces quatre dernières personnes intervenant à titre de "commission du 
personnel et syndicale Saint-Gervais", mais "agissant comme citoyennes et 
citoyens", ont interjeté recours auprès du Tribunal administratif. Leur recours était 
dirigé contre la décision du Conseil d'Etat du 22 avril 2009, reçue le 27 avril 2009 
par laquelle il enjoignait « le conseil administratif de la Ville de Genève à déposer 
une délibération ad hoc au conseil municipal pour que ce dernier approuve des 
douzièmes provisionnels sur la ligne budgétaire, réduisant la subvention à la 
fondation de Saint-Gervais en se fondant sur le montant prévu au budget 2009 ».  

  Les recourants concluent à l'annulation de la décision attaquée. Ils 
demandent au tribunal de céans d’inviter le Conseil d'Etat à enjoindre le conseil 
administratif de la Ville de présenter au conseil municipal un projet de 
délibération portant sur des douzièmes provisionnels calculés en relation avec le 
montant de la subvention accordée par le budget 2008 à la fondation. Il devait 
également enjoindre le conseil administratif de la Ville de ne pas dépenser les 
augmentations correspondantes des lignes budgétaires 2009, affectées au CAC et 
au FMAC. 

  Lorsqu'un référendum contre une délibération aboutissait, celle-ci n'entrait 
pas en vigueur avant la votation. Elle ne le pouvait que si elle était adoptée en 
votation populaire (art. 63 Cst-GE). La décision du 22 avril 2009 du Conseil 
d'Etat revenait, au plan matériel, à admettre l'entrée en vigueur de la réduction de 
la subvention avant la votation populaire, ce qui revenait matériellement à 
entériner la réduction de la subvention avant la votation populaire. Si le vote 
populaire prévu en septembre 2009 refusait la diminution de la subvention, celle-
ci serait rétablie. Comme, selon les modalités actuellement adoptées par le Conseil 
d'Etat la subvention à la fondation était calculée en fonction de la subvention 
réduite, cela aboutirait, en cas d'acceptation du référendum, à mettre à disposition 
de la fondation en octobre 2009 un montant de CHF 1'000'000.- pour le CIC, qu'il 
lui serait impossible de dépenser entre octobre et décembre 2009. Pour ces motifs, 
la décision attaquée violait les art. 61 à 63 Cst-GE. 

21.  Le 18 mai 2009, le juge délégué a demandé au conseil des recourants si le 
comité référendaire avait la personnalité juridique. Celui-ci a répondu par la 
négative par courrier du 26 mai 2009.  

22.  Par courrier du 30 mai 2009, reçu le 2 juin 2009, les recourants ont transmis 
au Tribunal administratif six documents supplémentaires. Ceux-ci démontraient 
que le transfert des activités du CIC au FMAC et au CAC était en cours de 

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réalisation. La Ville, soit le conseil administratif de celle-ci, devait être invitée à 
produire des observations car c'était la destinataire de la décision. 

23.  Le 4 juin 2009, le Conseil d'Etat a communiqué ses observations. Il conclut 
à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. 

  Le courrier du 22 avril 2009 ne constituait pas une décision au sens de l'art. 
4 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 
10). Son seul objet était d'informer les recourants qu'il considérait nécessaire le 
vote par le conseil municipal de la Ville d’une délibération approuvant les 
douzièmes provisionnels et de les informer de la méthode de calcul de ces 
derniers. Subsidiairement, si d'aventure le courrier du 22 avril 2009 était considéré 
comme valant décision, les recourants n'avaient pas qualité pour recourir n'étant 
pas les destinataires de celle-ci. La seule destinataire de celui-ci ne pouvait qu'être 
la commune car seul le conseil administratif ou le conseil municipal d'une 
commune avait la compétence de présenter un projet de délibération en 
application des art. 29 et suivants ainsi que 48 LAC.  

  Le calcul de la subvention avait été effectué en prenant comme référence le 
montant de la subvention la moins élevée (en conformité des art. 11 al. 4 et 45. al. 
2 LGAF ainsi que de l'art. 19 RAC). Il s'agissait d'éviter qu'en cas d'acceptation 
par le peuple de la réduction de la ligne budgétaire incriminée, la Ville se trouve, à 
la date de validation de la votation, dans une situation où elle aurait dépensé plus 
que le montant budgété. 

24.  Par courrier du 4 juin 2009, les parties ont été avisées de la clôture de 
l'instruction et un délai au 10 juin 2009 leur a été imparti pour formuler 
d'éventuelles requêtes complémentaires. 

25.  Après qu'un délai supplémentaire ait été accordé aux recourants à leur 
demande, ceux-ci ont persisté le 15 juin 2009 dans leurs conclusions. Ils ont à 
nouveau requis que le conseil administratif soit invité à fournir des observations 
"en tant que destinataire de la décision du Conseil d'Etat contestée par le présent 
recours". Ils ont produit un copie de la proposition du conseil administratif PR-
706 du 13 mai 2009. La teneur de ce document révélait que le conseil 
administratif avait compris la décision du Conseil d'Etat comme une injonction. 
Ils ont également demandé que le tribunal de céans requiert la production du 
procès-verbal provisoire de la séance du conseil municipal du 10 juin 2009 lors de 
laquelle, le conseiller administratif en charge du dossier avait déclaré "que la PR 
devait être votée en urgence, car, à défaut, le Conseil d'Etat s'opposerait à ce que 
les salaires du personnel du CIC soient versés dès juillet 2009". Ils ont encore 
requis que le Conseil d'Etat produise la lettre qu'il avait envoyée au conseil 
administratif lorsqu'il a communiqué à ces derniers le courrier du 22 avril 2009. 

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  Dans la proposition du conseil administratif PR-706 du 13 mai 2009, celui-
là sollicitait l'approbation du versement d'une subvention de CHF 2'041'0'15.- en 
faveur de la fondation en douzièmes provisionnels couvrant la période du 1er 
janvier 2009 au 31 décembre 2009 munie de la clause d'urgence. 

  A l'appui de cette proposition, il exposait notamment :  

  "Me Nils de Dardel a demandé par courrier du 17 mars 2009 adressé au 
Conseil d'Etat que le conseil administratif présente au conseil municipal le vote de 
douzièmes provisionnels sur le budget 2008 alloué par la Ville à la fondation de 
Saint-Gervais, soit sur les CHF 3'132'000. -.  

  Par courrier du 22 avril 2009, le Conseil d'Etat a effectivement préconisé 
que le conseil administratif dépose auprès du conseil municipal des douzièmes 
provisionnels mais sur le montant prévu au budget 2009, soit CHF 2'041'015. -.  

  Dès lors, le conseil administratif exécute la demande du Conseil d'Etat et 
dépose auprès de votre conseil le vote de douzièmes provisionnels calculés sur un 
montant de CHF 2'041'015.-." 

26.  Sur ce, la cause a été gardée à juger, comme indiqué aux parties le 4 juin 
2009. 

EN DROIT 

1.  Le Tribunal administratif est l'autorité supérieure de recours en matière 
administrative (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 
1941 - LOJ - E 2 05). 

2.  Les recourants considèrent que leur contestation s'inscrit dans le cadre d'un 
litige en relation avec une votation et qu’elle est soumise au délai de 6 jours de 
l'art. 63 al. 1 let. c LPA. Le fait qu'ils aient respecté ce délai n'entraîne pas de jure 
qu'il faille retenir une telle qualification. Le Tribunal administratif, qui examine 
d'office toute question touchant à la recevabilité d'un recours, se doit de se 
pencher sur cette question qui n'est pas sans incidence sur le sort de la cause. 

3.  L'objet des recours en matière de votation et d'élection, auquel s'applique le 
délai de l'art. 63 al. 1 let. c LPA, est réglé, en matière cantonale et communale, par 
l'art. 180 al. 1 et 2 de la loi sur l'exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 
(LEDP - A 5 05). A teneur de cette dernière disposition, le recours est ouvert non 
seulement contre toute décision au sens de l'art. 56A al. 2 LOJ, mais également 
contre toute violation de la procédure des opérations électorales, indépendamment 
de l'existence d'une telle décision. Le recours est ainsi ouvert contre toute décision 
liée à la teneur ou à l'organisation des opérations de vote, mais aussi contre toute 

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opération émanant non seulement de l'Etat, mais également de tiers, susceptibles 
de violer le libre exercice de leurs droits politiques par les citoyens 
(ATA/234/2004 du 30 mars 2004 consid 3e  ; ATA H du 16 avril 1986). La 
contestation peut frapper les actes préparatoires ou le vote lui-même (S. 
GRODECKI, L'initiative populaire cantonale et municipale à Genève, 2008, n° 
1426, p.395). Il doit cependant s'agir de contestations directement liées aux 
modalités du scrutin ou à la procédure de votation en rapport avec l'exercice des 
droits populaires, l'objectif étant de permettre la libre expression de la volonté 
démocratique. En matière référendaire, peuvent être attaqués par recours en 
application de l'art. 180 LEDP une décision d'annulation d'un référendum, le titre 
d'un référendum, le libellé du bulletin de vote soumis aux électeurs, la procédure 
d'envoi des bulletins de vote, le dépôt des listes électorales, les conditions 
d'éligibilité d'un candidat, la fixation de la date d'un scrutin, les débats, les 
informations des autorités, les prises de position ou encore les actes des 
particuliers précédant la votation ou l'élection (S. GRODECKI, op. cit. n° 1427 et 
la jurisprudence du tribunal de céans citée par cet auteur). 

4. a. En matière de votations et d'élections, le recours au Tribunal administratif 
est ouvert contre toute décision prise dans le cadre qui vient d'être rappelé et qui 
remplit les conditions de l'art. 56A al. 2 LOJ (art. 180 LEDP), soit contre toute 
mesure de l'autorité remplissant les conditions de l'art. 4 LPA prises dans ce 
domaine.  

 b. Au sens de l’art. 4 alinéa 1er LPA sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). 

 c. En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 
5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - 
RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement 
pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière 
générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne 
déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de 
même que les avertissements ou certaines mises en demeure (ATA/42/2007 du 30 
janvier 2007 consid. 4 ; ATA/602/2006 du 14 novembre 2006 consid. 3 ; 
ATA/836/2005 du 6 décembre 2005 consid. 2 ; P. MOOR, Droit administratif, 
Vol. 2, Berne 2002, p. 214, n. 2.2.3.3 ; B. BOVAY, Procédure administrative, 
Berne 2000, p. 334-344). Ces dernières peuvent constituer des cas limites et 
revêtir la qualité de décisions susceptibles de recours, lorsqu’elles apparaissent 
comme des sanctions conditionnant ultérieurement l’adoption d’une mesure plus 

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restrictive à l’égard du destinataire. Lorsque la mise en demeure ou 
l’avertissement ne possède pas un tel caractère, il n’est pas sujet à recours 
(ATA/644/2002 du 5 novembre 2002 consid. 3b ; ATA/241/2000 du 11 avril 2000 
consid. 4 ; A. KÖLZ/ I. HÄNER, Verwaltungsverfahren und 
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, p. 181 ; F. GYGI 
Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 136). 

  En l'espèce, par sa teneur, le courrier du Conseil d'Etat du 22 avril 2009 à 
l'avocat des recourants a pour objectif d'apporter une réponse à leurs 
interrogations sur la situation juridique engendrée par la réduction de la ligne 
budgétaire de la fondation. Il les informe de l'opinion de l'autorité de surveillance 
des communes (art. 61 LAC). Il leur confirme quel devrait être, toujours du point 
de vue de cette autorité, le régime des douzièmes provisionnels que le conseil 
municipal se devrait d'adopter pour permettre à la fondation de fonctionner. Cette 
missive ne contient aucune disposition déployant des effets juridiques directs sur 
l'exercice des droits politiques des recourants ou sur le déroulement du scrutin 
organisé à la suite de l'aboutissement de la demande de référendum. 
L'aboutissement de la demande de référendum a été constaté par l'intimé. La 
votation est agendée pour le 27 septembre 2009 par le service des votations et 
élections et cette date n'est pas remise en question. Le courrier incriminé ne 
constitue donc pas une décision ouvrant la voie de recours au Tribunal 
administratif en vertu de l'art. 180 LEDP.  

  De même, si le dispositif que le Conseil d'Etat considère devoir être adopté 
par le conseil administratif a sans conteste un lien avec la délibération budgétaire 
attaquée par référendum, puisqu'il s'agit d'organiser le régime financier 
intermédiaire de la fondation, il ne constitue pas une opération électorale qui peut 
faire l'objet d'un recours même en l'absence de décision formelle en vertu de l'art. 
180 al. 2 LEDP. La notion d'opération électorale au sens de cette disposition se 
circonscrit, comme le révèle la casuistique rappelée plus haut, en matière de 
référendum populaire, à la récolte des signatures, aux conditions de la campagne 
électorale et à l'organisation ainsi qu'à la tenue du scrutin proprement dit, mais 
non pas aux mesures institutionnelles ou financières qui doivent être mises en 
place provisoirement par les autorités dans l'attente de l'issue d'une votation.  

  Le présent contentieux ne s’inscrit donc pas dans le cadre de l’art. 180 
LEDP. 

5.  Il y a lieu d'examiner si la lettre du 22 avril 2009 peut être assimilée à une 
décision du Conseil d'Etat susceptible d’un recours ordinaire en vertu des art. 56A 
al. 2 LOJ ainsi que 4 al. 1 et 5 let. a LPA, car s’inscrivant dans un cadre plus large 
que les seules opérations électorales visées précitées. 

  En l'espèce, le constat reste le même : le courrier contesté ne déploie aucun 
effet juridique vis-à-vis du recourant, qu'ils soient collaborateurs de la fondation, 

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usagers ou simples citoyens. Il revêt un caractère informatif et ne comporte aucun 
élément formateur de rapports de droit, ou constatant des droits ou des 
obligations.  

6. a. Dans sa lettre du 22 avril 2009, le Conseil d'Etat a exposé sa conception 
juridique de la situation générée par l'aboutissement du référendum et a précisé en 
fonction de quel référentiel budgétaire, le montant des douzièmes provisionnels 
devait être calculé pour que cela soit conforme au droit. Comme il a adressé une 
copie de courrier au conseil administratif de la Ville, il y a lieu d'examiner si ces 
éléments ne confèrent pas à cette missive le caractère d'une décision, au sens de 
l'art. 4 LPA, liant le conseil administratif ou le conseil municipal de la Ville, et 
contre laquelle les recourants pourraient interjeter un recours. 

  Si le Conseil d'Etat est l'autorité de surveillance des communes, il n'en est 
pas l'autorité de tutelle. Le contrôle qu'il exerce sur celles-ci s'effectue dans le 
respect de l'autonomie que leur confère l'art. 2 LAC, soit dans le cadre des art. 61 
et suivants LAC, notamment par le contrôle des délibérations du conseil 
municipal (art. 66 et 69 LAC). En matière de budget de fonctionnement, ce 
contrôle s'effectue par la prise d'un arrêté au sens de l'art. 46 LPA statuant sur les 
délibérations du conseil municipal adoptées dans ce domaine. Si un poste du 
budget n'a pas pu  être approuvé parce que, comme en l'espèce, il fait l'objet d'une 
demande de référendum, en vertu de l'art. 74 al. 4 LAC, le conseil municipal doit 
voter un ou plusieurs douzièmes provisionnels pour autoriser le conseil 
administratif à affecter des montants provenant de la ligne budgétaire qui est 
soumise au référendum. C'est à l'occasion de l'approbation de cette délibération, 
mais pas avant, que le Conseil d'Etat pourrait avoir formellement à contrôler le 
respect des dispositions de la LGAF, de la LAC et de son règlement d'exécution.  

 b. Même si formellement, l'autorité de surveillance intervient après la 
délibération, rien n'empêche que, dans le cadre d'une réponse à des citoyens ou à 
des autorités au sujet d'une problématique communale à traiter, elle soit amenée à 
donner son opinion avant que la décision soit prise par l'autorité compétente. Une 
telle prise de position ne peut être a priori assimilée à une décision liant ces 
autorités, qui serait susceptible de recours devant le tribunal de céans.  

  Le fait que, dans le cas d'espèce, l'exécutif communal se soit référé au 
courrier du Conseil d'Etat du 22 avril 2009 dans les motifs qu'il a exposés à l'appui 
de sa proposition PR-706 ou qu'il l’ait évoquée au cours des débats du conseil 
municipal, ne change rien à ce constat. L'existence de cette prise de position 
n'empêche pas que cette dernière autorité conserve sa liberté de prendre en 
considération ou non l’opinion de celui-ci. L'absence de caractère contraignant 
pour l'autorité décisionnaire, ne permet pas de retenir que le courrier incriminé 
puisse constituer une décision permettant de saisir le Tribunal administratif d'un 
recours pour contraindre l'autorité municipale à adopter des douzièmes 
provisionnels conformément aux desiderata des recourants. 

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7.  Le courrier du 22 avril 2009 du Conseil d'Etat ne constituant pas une 
décision au sens de l'art. 4 LPA, sous les divers angles examinés, le recours sera 
déclaré irrecevable. Compte tenu de cette issue, il n'y a pas lieu de traiter les 
autres aspects de la recevabilité formelle du recours, notamment la question de la 
qualité pour agir des recourants, ainsi que les requêtes de nature procédurale 
formulées par ceux-ci comme la nécessité de solliciter une prise de position des 
autorités de la Ville ou de requérir une documentation complémentaire de la part 
de celle-ci.  

  Vu l'issue de la procédure, un émolument de CHF 1’000.- sera mis 
conjointement et solidairement à la charge des recourants (art. 87 LPA). 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

à la forme : 

déclare irrecevable le recours interjeté le 4 mai 2009 contre la décision du Conseil d'Etat 
du 22 avril 2009 par Messieurs Jean Batou, Karl Grunberg, Yves Mugny agissant pour 
le compte du Comité référendaire « sauvons la maison de la culture de Saint-Gervais », 
et par Mesdames Aldjïa Moulai et Alexandra Theiler Furrer ainsi que par Messieurs 
Patrick Pioggia et José Paolino Casanova ; 

met à la charge de Messieurs Jean Batou, Karl Grunberg, Yves Mugny, Patrick Pioggia 
et José Paolino Casanova ainsi que de Mesdames Aldjïa Moulai et Alexandra Theiler 
Furrer pris conjointement et solidairement un émolument de CHF 1’000.- ; 

dit que, conformément aux art. 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique le présent arrêt à Me Nils De Dardel, avocat des recourants ainsi qu'au 
Conseil d'Etat. 

Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Thélin, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, 
juges. 

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Au nom du Tribunal administratif : 

la greffière-juriste : 
 
 

C. Del Gaudio-Siegrist 

 la présidente : 
 
 

L. Bovy 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :