# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a333e80f-2dde-5122-bbf1-63b9e5df1d04
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-10-14
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 14.10.2020 VD.2019.136 (AG.2020.614)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VD-2019-136_2020-10-14.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verwaltungsgericht

  Dreiergericht

  

 

VD.2019.136

VD.2019.137

VD.2019.141

VD.2019.142

VD.2019.147

VD.2019.148

 

URTEIL

 

vom 14.
Oktober 2020

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz), Dr.
Stephan Wullschleger , 

Dr. Andreas Traub und Gerichtsschreiberin
Dr. Michèle Guth 

 

 

 

Beteiligte

 

A____                                                                                    Rekurrentin
1

[...]

 

B____                                                                               
Rekurrierende 2

[...]

 

C____                                                                                   
Rekurrentin 3

[...]

 

D____                                     
                                                 Rekurrent 4

[...]

 

E____                                                                                   
Rekurrentin 5

[...]

 

F____                                                                        
              Rekurrent 6

[...]

 

gegen

 

Bau- und
Gastgewerbeinspektorat

Münsterplatz 11

4001 Basel

 

G____                                                                                     Beigeladene

[...]

vertreten durch [...] und/oder [...]

 

 

Gegenstand

 

Rekurs gegen einen Beschluss
der Baurekurskommission 

vom 29. Mai 2019

 

betreffend

Neubau Antennenanlage für
Mobilkommunikation mit Technik-Container

 

Sachverhalt

 

Mit Eingabe vom
14. Februar 2018 ersuchte die G____ das Bau- und Gastgewerbeinspektorat um die
Erteilung einer Baubewilligung für die Errichtung einer Mobilfunkanlage auf der
Liegenschaft Alemannengasse 1 in Basel. Das Baugesuch wurde vom 8. August 2018
bis am 7. September 2018 publiziert. Innert Frist wurden dagegen 34 Einsprachen
erhoben. Am 1. Februar 2019 erteilte das Bau- und Gastgewerbeinspektorat der G____
die Baubewilligung unter Auflagen und wies gleichentags die Einsprachen der
Nachbarn ab.

 

Dagegen
rekurrierten unter anderen A____, B____, C____, D____, E____ sowie F____ bei
der Baurekurskommission. Die Baurekurskommission wies diese Rekurse mit
Entscheid vom 29. Mai 2019 kostenfällig ab.

 

Gegen den
Entscheid der Baurekurskommission vom 29. Mai 2019 reichten A____, B____, C____,
D____, E____ sowie F____ mit im Juli 2019 datierten Eingaben einzeln Rekurse an
das Verwaltungsgericht ein. Mit ihren Rekursbegründungen beantragen sie die
Aufhebung des angefochtenen Rekursentscheids sowie die Ablehnung des Baugesuchs
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Eventualiter sei das Baugesuch zur
Nachbesserung an die Baugesuchstellerin zurückzuweisen. Die Baurekurskommission
beantragt mit Vernehmlassung vom 4. November 2019 die Abweisung der Rekurse,
während das Bau- und Gastgewerbeinspektorat auf eine Stellungnahme verzichtete.

 

Das
Verwaltungsgericht führte am 14. Oktober 2020 einen Augenschein durch, an
welchem die Rekurrierenden sowie die Vertreter der Beigeladenen der Baurekurskommission
und des Lufthygieneamts teilgenommen haben und sich zu den örtlichen Verhältnissen
äussern konnten. An der anschliessenden Gerichtsverhandlung gelangten die
Parteien zum Vortrag. Zudem wurde der Vertreter des Lufthygieneamts befragt.
Für die Ausführungen der Beteiligten wird auf das Protokoll verwiesen. Die
Tatsachen und Standpunkte der Beteiligten ergeben sich, soweit sie für das
vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Entscheide
der Baurekurskommission unterliegen gemäss § 6 des Gesetzes betreffend die
Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht
(vgl. auch § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRPG, SG 270.100]).
Zuständig für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ist nach § 92 Abs.
1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das
Dreiergericht.

 

1.2      Angefochten
ist ein Entscheid über die Baubewilligung für eine Antennenanlage für
Mobilkommunikation am Standort Alemannengasse 1. Die geplante Mobilfunkantenne soll
im Frequenzbereich 1835 MHz senden; der Anlagegrenzwert (AGW) beträgt somit 6
V/m (Anh. 1 Ziff. 64 lit. b der Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung [NISV, SR 814.710]). Die drei Sendeantennen
verfügen über eine kumulierte Strahlungsleistung von 1900 W. Damit beträgt
der Radius 508.5 m (70/6 x √1900; vgl. Standortdatenblatt der Beigeladenen
Zusatzblatt 2, sowie BGE 128 II 168 E. 2.4 S. 171). Die Rekurrierenden
sind Eigentümer von Liegenschaften, die sich in einem Umkreis von weniger als 500 m
vom Antennenstandort befinden. Damit sind sie vom angefochtenen Entscheid
direkt betroffen und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung
oder Abänderung, weshalb sie nach § 13 Abs. 1 VRPG rechtsmittellegitimiert sind.
Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Rekurse ist somit
einzutreten.

 

1.3      Die
Rekurrierenden haben zwar mit jeweils separater Eingabe Rekurs gegen den
Entscheid der Baurekurskommission vom 29. Mai 2019 erhoben. Da es sich indes um
denselben Gegenstand und dieselben Rügen handelt und auch die Vorinstanz die
Rekurse in einem Entscheid abhandelte, sind die Verfahren VD.2019.136–137,
VD.2019.141–142 und VD.2019.147–148 aus prozessökonomischen Gründen vorliegend ebenfalls
zu vereinigen.

 

1.4      Die
Kognition des Verwaltungsgerichtes richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Demnach prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung das
öffentliche Recht, vorliegend namentlich das kantonale Bau- und Planungsgesetz
(BPG, SG 730.100) die Bau- und Planungsverordnung (BPV, SG 730.110) sowie
deren Ausführungsbestimmungen (ABPV, SG 730.115), nicht oder nicht richtig
angewendet, gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstossen, den Sachverhalt
unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt
oder das ihr zustehende Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt hat (statt vieler:
VGE VD.2018.101 vom 7. Mai 2019 E. 1.3).

 

2.

2.1      Die
Rekurrierenden machen zunächst geltend, die Baubewilligung widerspreche der Immobilienstrategie
für das Finanzvermögen des Kantons Basel-Stadt vom 15. Mai 2007 (revidiert am
23. Mai 2017), wonach Wohnliegenschaften im Finanzvermögen des Kantons von
einer Bewilligungsmöglichkeit für die Neuerstellung von Mobilfunkanlagen
ausgenommen seien. Bei der Immobilienstrategie handle es sich um eine vollzugslenkende
Verwaltungsverordnung, die faktisch in mannigfaltiger Weise rechtlich
geschützte Interessen Privater betreffe. Sie verfüge damit über Aussenwirkung
und sei für die Gerichte wie auch für die Privaten massgebend. Die Behörde habe
die Immobilienstrategie in Entsprechung zu ihrer bestehenden Praxis auch im
vorliegenden Fall anzuwenden; alles andere käme einer unzulässigen
Praxisänderung gleich. Die Immobilienstrategie sei per 23. Mai 2017 – und damit
nach Erlass der «Regelung für Mobilfunksendeanlagen auf Liegenschaften der
Einwohnergemeinde der Stadt Basel und des Kantons Basel-Stadt» vom 20. November
2012 – revidiert worden und enthalte auch in ihrer revidierten Fassung im
Anhang «Ad 2.4» noch immer denjenigen Passus, der explizit die Neuerstellung
von Mobilfunkanlagen oder die Anpassung der Sendeleistung bereits bestehender
Anlagen verbiete. Die Immobilienstrategie sei nach wie vor auf der
Internetseite von Immobilien Basel-Stadt aufgeschaltet; die so geschaffene
Transparenz sei für die Bevölkerung vertrauensbildend.

 

2.2      Die
Vorinstanz führte dagegen aus, dass es sich bei der Immobilienstrategie nicht
um eine eigentliche Rechtsquelle des Verwaltungsrechts handle, da sie keine
Pflichten oder Rechte von Privaten statuiere. Sie sei vielmehr als Verwaltungsverordnung
zu qualifizieren, weshalb gestützt darauf keine Verwaltungsrechtsverhältnisse
zum Bürger geregelt werden könnten. Gleichwohl seien Verwaltungsweisungen aber
zu berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht
werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Es sei
aber nicht möglich, sich unmittelbar und losgelöst von den massgebenden
Gesetzesgrundlagen darauf zu berufen, eine Verfügung widerspreche einer Verwaltungsverordnung.
Soweit sich die Rekurrierenden unter Berufung auf den Vertrauensschutz auf eine
Aussenwirkung derjenigen Bestimmungen berufen würden, die sich explizit zum
Umgang mit Mobilfunkanlagen auf staatlichen Liegenschaften äusserten, sei zu
beachten, dass der Regierungsrat im Bericht Nr. 07.1138.03 zur Initiative «gegen
den Mobilfunkantennen-Wildwuchs» und zur «Mobilfunk-Policy Basel-Stadt» vom 10.
Februar 2009 transparent darüber informiert habe, dass er prüfe, ob zukünftig
und in Abweichung von der bisherigen Praxis auf weiteren Liegenschaften des
Kantons Mobilfunkanlagen zugelassen werden sollen. Mit der Medienmitteilung vom
18. Dezember 2012 habe die Regierung schliesslich darüber informiert, dass es
den Mobilfunkbetreibern ab Anfang 2013 im Grundsatz möglich sein solle,
sämtliche Liegenschaften des Kantons Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der
Stadt Basel als Standorte für Mobilfunkanlagen zu nutzen. Das sogenannte
«Moratorium», das die Nutzung nur sehr beschränkt erlaube, werde aufgehoben. Seit
2010 sei der Kanton verpflichtet, im Rahmen seiner Möglichkeiten auf eine
optimale Koordination der Mobilfunkstandorte hinzuwirken; dies mit dem Ziel,
die Immissionen durch nichtionisierende Strahlung möglichst gering zu halten.
Mit der Aufhebung des Moratoriums könne der Regierungsrat bei der gegebenen und
immer noch stark wachsenden Nachfrage nach Mobilfunkdiensten einen Beitrag zum
vorsorglichen Gesundheitsschutz und gleichzeitig zu einer besseren Versorgung
von Bevölkerung und Wirtschaft mit diesen Diensten leisten. Gemäss der
entsprechenden «Regelung für Mobilfunksendeanlagen auf Liegenschaften der
Einwohnergemeinde der Stadt Basel und des Kantons Basel-Stadt» vom 20. November
2012 (in Kraft seit 1. Januar 2013) würden grundsätzlich sämtliche
Liegenschaften des Kantons Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der Stadt
Basel im Finanz- und Verwaltungsvermögen zu möglichen Mobilfunkstandorten erklärt.
Somit habe der Regierungsrat seine restriktive Praxis aufgegeben hat. An dieser
klaren Haltung, die Eingang in die spezifisch auf den Umgang mit
Mobilfunkantennen zugeschnittene Regelung gefunden habe, vermöge nichts zu
ändern, dass in Ziff. 2.4 des Anhangs zur Immobilienstrategie noch die Rede
davon sei, dass Wohnliegenschaften von der Bewilligungsmöglichkeit ausgenommen
sind. Folglich stehe die Immobilienstrategie der erteilten Baubewilligung nicht
im Wege.

 

2.3

2.3.1   Wie
die Vorinstanz korrekt ausführte, handelt es sich bei der Immobilienstrategie um
eine Verwaltungsverordnung, die sich an die Behörden richtet und grundsätzlich
nur im verwaltungshierarchischen Verhältnis zwischen übergeordneter und
untergeordneter Verwaltungseinheit verpflichtende Wirkung entfaltet (BGE 141
III 401 E. 4.2.2 S. 404). Die internen Weisungen sollen eine rechtsgleiche
Gesetzesanwendung durch die Verwaltung gewährleisten. Damit können
Verwaltungsverordnungen die Rechtsstellung des Bürgers zwar indirekt mitprägen
und Aussenwirkung entfalten (BGE 133 V 346 E. 5.4.2 S. 352). Bei der
strittigen Bestimmung handelt es sich allerdings um eine rein strategische
Vorgabe des Kantons, die keine Aussenwirkung zeitigt. Der Kanton verfügt hier über
Eigentümerstellung, die es ihm erlaubt, seine Liegenschaften in den Schranken
der Rechtsordnung nach eigenem Gutdünken zu bewirtschaften. «Ad. Ziff. 2.4» des
Anhangs zur Immobilienstrategie beinhaltet keine Anweisung an das
Bauinspektorat oder das Lufthygieneamt, keine Mobilfunkantennen auf
kantonseigenen Liegenschaft zu bewilligen. Für die Strahlenbelastung des
Quartiers macht es denn auch keinen Unterschied, ob sich die Wohnliegenschaften
im Eigentum des Kantons bzw. der Stadt oder eines Privaten handelt. Auch wenn
dies als Argument im Grossen Rat vorgebracht wurde, wie die Rekurrierenden
vorbringen, fehlt der Bestimmung der rechtsetzende Charakter bzw. der Charakter
als Auslegungsnorm. Und selbst wenn man die Regelung als Konkretisierung der
rechtlichen Vorgaben verstehen möchte, kann sie heute nicht mehr zur Anwendung
gelangen, wie sich sogleich zeigen wird.

 

2.3.2   Nach
§ 19c des Umweltschutzgesetzes Basel-Stadt (USG BS, SG 780.100) wirkt der
Kanton im Rahmen seiner Möglichkeiten auf eine optimale Koordination der
Mobilfunkstandorte hin, mit dem Ziel die Immissionen durch nichtionisierende
Strahlung im Sinne des vorsorglichen Gesundheitsschutzes möglichst gering zu
halten. Wie bereits die Vorinstanz ausführte und auch die Rekurrierenden
geltend machen, ist diese Gesetzesbestimmung sehr allgemein gehalten und
konkretisierungsbedürftig. § 19c USG wurde in der Volksabstimmung vom 13. Juni
2011 mit der Gutheissung des Gegenvorschlags zur kantonalen Initiative «gegen
den Mobilfunkantennen-Wildwuchs» angenommen. Zur Umsetzung dieser
Gesetzesänderung beschloss der Regierungsrat am 18. Dezember 2012, dass es ab
Anfang 2013 den Mobilfunkbetreibern im Grundsatz möglich sein soll, sämtliche
Liegenschaften des Kantons Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der Stadt
Basel als Standorte für Mobilfunksendeanlagen zu nutzen und hob das sogenannte
«Moratorium», das die Nutzung nur sehr beschränkt erlaubte, damit auf. Somit wird
die bessere Koordination der Standorte möglich (vgl. dazu https://www.wsu.bs.ch/dossiers/abgeschlossene-dossiers/mobilfunk.html).
Aus der Sicht des Immissions- resp. Gesundheitsschutzes ist ein feinmaschiges Netz
mit mehreren Antennen mit geringerer Sendeleistung pro Basisstation einem
grobmaschigen Netz mit höherer Sendeleistung pro Basisstation vorzuziehen (vgl.
Bericht des Regierungsrates Nr. 07.1138.03 zur Initiative «gegen den
Mobilfunkantennen-Wildwuchs» und zur «Mobilfunk-Policy Basel» vom 10. Februar
2009 [im Folgenden: Regierungsratsbericht] S. 9). Das Zulassen von Antennen auf
Liegenschaften in seinem Eigentum stellt eine Möglichkeit für den Kanton dar,
eine verstärkte Koordination der Mobilfunkstandorte zur Verbesserung des
Gesundheitsschutzes im Sinne von § 19c USG BS zu erreichen
(Regierungsratsbericht S. 16 f., 29). Angesichts der Materialien ist
§ 19c USG BS folglich so auszulegen, dass der Kanton Antennen mit
reduzierter Sendeleistung auf Liegenschaften in seinem Eigentum zulässt. Dementsprechend
erklärt die Regelung für Mobilfunksendeanlagen auf Liegenschaften der
Einwohnergemeinde der Stadt Basel und des Kantons Basel-Stadt vom 18. Dezember
2012 («Regelung») grundsätzlich sämtliche Liegenschaften des Kantons
Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der Stadt Basel im Finanz- und Verwaltungsvermögen
zu möglichen Mobilfunkstandorten (Ziff. 1 der Regelung). 

 

2.3.3   Dem
widerspricht die Immobilienstrategie, wonach Wohnliegenschaften im
Finanzvermögen des Kantons von einer Bewilligungsmöglichkeit für die
Neuerstellung von Mobilfunkanlagen ausgenommen sind (Anhang Ad. 2.4). Wie die
Rekurrierenden zu Recht ausführen, wurde die Immobilienstrategie per 23. Mai
2017 – und damit sechs Jahre nach Erlass von § 19c USG BS – revidiert,
wobei der umstrittene Passus nach wie vor im Anhang enthalten ist. Die
Vorinstanz geht davon aus, dass Ziff. 2.4 des Anhangs der
Immobilienstrategie nach Inkrafttreten der Regelung am 1. Januar 2013 möglicherweise
(unbeabsichtigt) nicht revidiert wurde. Unabhängig davon ändert die
Immobilienstrategie an der Auslegung von § 19c USG BS nichts. Aufgrund der
genannten klaren Praxis der Behörde bzw. Immobilien Basel-Stadt seit dem Jahr
2013 – und damit einer rechtsgleichen Gesetzesanwendung – besteht vorliegend
kein Raum durch eine anderslautende Konkretisierung der Gesetzesgrundlage durch
den Anhang der Immobilienstrategie. 

 

2.3.4   Soweit
sich die Rekurrierenden auf den Vertrauensschutz berufen, da die
Immobilienstrategie nach wie vor auf der Internetseite von Immobilien
Basel-Stadt aufgeschaltet sei, ist zunächst festzuhalten, dass potenzielle
Vertrauensgrundlage alleine jene behördlichen Handlungen sind, die sich auf eine
konkrete, den Rechtsuchenden berührende Angelegenheit beziehen und von einer
Behörde ausgehen, die für die betreffende Handlung zuständig ist oder die der
Rechtsuchende aus zureichenden Gründen für zuständig hält (BGE 146 I 105 E.
5.1.1 S. 110). Daran mangelt es vorliegend bereits. Weiter ist mit der
Vorinstanz festzustellen, dass der Regierungsrat bereits in seinem Bericht vom
10. Februar 2009 transparent darüber informiert hat, dass er prüft, ob
zukünftig und in Abweichung von der bisherigen Praxis auf weiteren
Liegenschaften des Kantons Mobilfunkanlagen zugelassen werden sollen (vgl.
ausführlich E. 12 ff. des angefochtenen Entscheids). Damit war es
sowohl für den Grossen Rat als auch für die interessierte Bevölkerung
ersichtlich, dass die Regierung ihre Praxis möglicherweise anpassen wird.
Schliesslich informierte der Regierungsrat mit der immer noch abrufbaren Medienmitteilung
vom 18. Dezember 2012 darüber, dass es den Mobilfunkbetreibern ab Anfang 2013
im Grundsatz möglich sein solle, sämtliche Liegenschaften des Kantons
Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der Stadt Basel als Standorte für
Mobilfunkanlagen zu nutzen. Somit fehlt es bereits an der Unvorhersehbarkeit
der Rechtsänderung, durch welche die Rekurrierenden in schwerwiegender Weise in
ihren gestützt darauf getätigten Dispositionen getroffen werden. Inwiefern die
Rekurrierenden überhaupt Dispositionen getätigt haben, ist ebenfalls nicht
ersichtlich oder belegt. Folglich können sie nichts aus dem Vertrauensschutz
für sich ableiten.

 

Insgesamt steht
die erteilte Baubewilligung damit nicht im Widerspruch zur Praxis des
Regierungsrats.

 

2.4      Die
Rekurrierenden weisen zudem darauf hin, dass der Regierungsrat im Jahr 2013
festgehalten habe, dass die Errichtung von Mobilfunkantennen neu zwar möglich sei,
Photovoltaikanlagen jedoch Vorrang hätten. 

 

Gemäss Ziff. 2b
der Regelung für Mobilfunksendeanlagen auf Liegenschaften der Einwohnergemeinde
der Stadt Basel und des Kantons Basel-Stadt haben die mit den
Nachhaltigkeitsbestrebungen verbundenen Projekte (z.B. Photovoltaikanlagen als
Massnahmen im Rahmen der Erlangung eines Energielabels) Vorrang gegenüber einer
Fremdnutzung von Mietflächen (u.a. Mobilfunksendeanlagen). Aus dieser
Bestimmung können Private aber wiederum keine Rechte und Pflichten ableiten, da
es sich um eine interne Weisung zum Umgang mit staatseigenen Liegenschaften handelt,
der keine Aussenwirkung zukommt. Sie stellt ebenfalls keine Auslegungsnorm des
USG oder des BPG, noch eine Anweisung an das Bau- und Gastgewerbeinspektorat
dar. Auch hier verfügt der Staat über die Eigentümerstellung, die es ihm
erlaubt, seine Liegenschaften in den Schranken der Rechtsordnung nach eigener Ansicht
zu bewirtschaften. Damit kann er als Eigentümer auch entscheiden, welche Art
von erneuerbarer Energie er bei einer Umstellung der Warmwasseraufbereitung
wählt. Neben Solaranlagen kommen auch eine Wärmepumpe oder ein
Fernwärmeanschluss infrage, selbst wenn ein solcher Anschluss heute noch nicht
geplant ist. Weshalb die staatlichen Bestrebungen nach Umstellung auf
erneuerbare Energieträger durch das vorliegende Baugesuch zunichtegemacht
werden, ist damit nicht ersichtlich. Zudem ist es nicht ausgeschlossen, dass
neben der Mobilfunkantenne nicht auch noch eine Photovoltaikanlage auf dem Dach
der betroffenen Liegenschaft erstellt werden könnte. Diesbezüglich ist zu
beachten, dass der Standort des Installationskastens der Mobilfunkantenne für
ein Photovoltaik-Panel ohnehin ungünstig wäre, wie der Auszug aus dem
Solarkataster zeigt (vgl. https://map.geo.bs.ch, Solarkataster) 

 

3.

3.1      Weiter
beanstanden die Rekurrierenden, die erteilte Bewilligung widerspreche den
gesetzlichen Vorgaben zum Stadtbild- und Denkmalschutz. Die geplante
Antennenanlage käme inmitten des in der Schonzone liegenden Ensembles der Liegenschaften
Theodorsgraben 2–18, Alemannengasse 2 und 6–14 sowie in die unmittelbare
Nachbarschaft der denkmalgeschützten Bauten Theodorskirche und Waisenhaus zu
stehen. Vom öffentlichen Raum aus wären alle geschützten Gebäude gleichzeitig
mit dem rund 10 m hohen und rund 20 cm dicken Antennenmast gut
einsehbar. Zudem würde die Antenne auch deshalb sehr prominent in Erscheinung
treten, weil sie zu den umliegenden Gebäuden mit Höhen von 10–15 m
proportional in einem krassen Missverhältnis stehe. Die Sicht zur geplanten Antenne
würde auch nicht durch Bäume verdeckt, von der oberen Wettsteinbrücke her wäre
die Antenne auf Augenhöhe – ohne Bäume – sichtbar. Und auch von den übrigen
Standorten liessen die Bäume ohne Laub den Blick ungehindert bis zur geplanten
Antenne durchdringen. Hinzu komme, dass die Mobilfunkanlage auf einer Eckliegenschaft
zu stehen käme, womit sie noch zusätzlich und ganz speziell negativ in den
Vordergrund gerückt werde. Schliesslich seien geeignetere Standorte vorhanden.

 

3.2      Die
Vorinstanz kommt hingegen zum Schluss, dass es sich bei der Liegenschaft
Alemannengasse 1 als modernes Gebäude mit Flachdach in der Bauzone 4 um
einen geeigneten Standort für eine Mobilfunkanlage handle. Neben der Höhe der
Liegenschaft sei von Vorteil, dass die Antenne von der Dachkante aus
zurückversetzt sei. Daher sei die Antenne erst spät sichtbar. Zwar werde sie
aus gewissen Perspektiven zusammen mit den genannten Ensembles wahrgenommen
werden können, diese Liegenschaften würden aber – anders als eingetragene
Denkmäler – keinen Umgebungsschutz geniessen. Das Grün der Theodorsgrabenanlage
würde zudem dazu beitragen, dass die Antennenanlage von der gegenüberliegenden
Seite (Wettsteinstrasse) aus betrachtet in den Hintergrund trete, soweit sie
überhaupt erkennbar sein werde. Schliesslich befänden sich die beiden Denkmäler
Theodorskirche und Waisenhaus nicht im näheren Sichtbereich. Da in der näheren
Umgebung kein geeigneterer Mobilfunkstandort ersichtlich sei, erweise sich die
umstrittene Mobilfunkanlage in stadtbildschützerischer Hinsicht als
bewilligungsfähig.

 

3.3

3.3.1   In
der Nachbarschaft zur Liegenschaft Alemannengasse 1 befinden sich die
Liegenschaften Theodorsgraben 4-18 sowie Alemannengasse 2–4 in der Schutzzone
und die Liegenschaften Alemannengasse 6–14 in der Schonzone. Während in der Schutzzone
die nach aussen sichtbare historisch oder künstlerisch wertvolle Substanz und
der entsprechende Charakter der bestehenden Bebauung zu erhalten sind und Fassaden,
Dächer und Brandmauern nicht abgebrochen werden dürfen (§ 37 Abs. 1 BPG), darf
in der Schonzone der nach aussen sichtbare historische oder künstlerische
Charakter der bestehenden Bebauung nicht beeinträchtigt werden; insbesondere
sollen Baukubus und Massstäblichkeit gewahrt bleiben (§ 38 Abs. 1 PBG). Damit
sind die Ensembles bzw. die Gebäude selbst vor Veränderungen geschützt, in der
Umgebung dieser Objekte darf indes ohne weitere Einschränkungen gebaut werden,
weil die Schutz- und Schonzonen keinen Umgebungsschutz kennen (vgl. VGE VD.2016.45
vom 13. Juni 2018 E. 3.1.2). Die Liegenschaften Theodorsgraben 2–18,
Alemannengasse 2 und 6–14 sind zudem im Inventar der schützenswerten Bauten
verzeichnet (§ 24a des Gesetzes über den Denkmalschutz [DSchG, SG 497.100]),
was jedoch keine unmittelbare Rechtsfolge hat. Die Standortbaute für die
geplante Mobilfunkantenne befindet sich in der Zone 4. Da das Standortgebäude
weder der Schutz- noch der Schonzone zugewiesen ist, gelangen die Anforderungen
von § 37 f. BPG zum vornherein nicht zur Anwendung (vgl. VGE VD.2012.111 vom 26.
April 2013 E. 3.2, 718/2008 vom 26. Juni 2009 E. 3.2). Es genügt
jedenfalls nicht, dass die umstrittene Antennenanlage aus gewissen Perspektiven
zusammen mit den Ensembles wahrgenommen werden kann. Da sich der
Projektstandort gerade nicht in der Schutz- oder Schonzone befindet, kann sich
der Rekurrent 4 auch nicht auf eine Ungleichbehandlung berufen, weil ihm die
beabsichtigte Dacherhebung seiner Liegenschaft, die in der Schutzzone liegt,
nicht bewilligt wurde.

 

3.3.2   Im
Gegensatz dazu gilt ein Umgebungsschutz für eingetragenen Denkmäler. Gemäss §
19 Abs. 1 DSchG dürfen solche nicht durch bauliche Veränderungen in ihrer
Umgebung beeinträchtigt werden. Die Auslegung des Begriffs des Beeinträchtigens
hat nach objektiven, allgemein gültigen Kriterien zu erfolgen. Als Umgebung
gilt der nähere Sichtbereich des Denkmals (vgl. VGE VD.2010.140 vom 21. Juni
2012 E. 3.7.3. 2, 718/2008 vom 26. Juni 2009 E. 3.3). Im Quartier befinden
sich die im Denkmalverzeichnis (SG 497.300) eingetragenen Bauten Theodorskirche
und Kartause (Waisenhaus inkl. Waisenhauskirche). Diese sind jedoch nicht im
näheren Sichtbereich gemäss § 19 Abs. 1 DSchG, da sich die begrünte
Theodorsgrabenanlage sowie die Auffahrt der Wettsteinbrücke zwischen den
geschützten Gebäuden und der Mobilfunkanlage befinden. Somit kann keine
Beeinträchtigung durch die geplante Antenne bestehen. Dafür genügt nicht, dass
man auf der Wettsteinbrücke stehend auf der einen Seite die Denkmäler erblicken
kann und auf der anderen Seite den Projektstandort. Ein weitergehender
Zusammenhang zwischen den Denkmälern und dem Projektstandort besteht nicht.

 

3.3.3   Da
es sich bei der Erteilung einer Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage
innerhalb der Bauzone um eine Bundesaufgabe handelt (vgl. BGer 1C_173/2016 vom 23.
Mai 2017 E. 3.2), ist darauf einzugehen, ob das Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) vorliegend betroffen ist, auch
wenn dies im vorinstanzlichen Verfahren nicht vorgebracht worden ist. Zwar sind
neue Einwände im Rekursverfahren gemäss § 92 Abs. 2 BPG ausgeschlossen,
wenn sie bereits im Einspracheverfahren hätten vorgebracht werden können. Da
die Rekurrierenden nicht anwaltlich vertreten sind, muss es aber genügen, dass sie
zumindest den Ortsbildschutz in den vorgängigen Verfahren thematisiert haben.

 

Das vordere
Wettsteinquartier ist im ISOS eingetragen. Nach Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes
über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) wird durch die Aufnahme
eines Objekts in ein Inventar dargetan, dass es in besonderem Masse die
ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung verdient. Die
Wohnhäuser an dem zum Rhein abfallenden Theodorsgraben beeindrucken durch die
vornehme Gestaltung ihrer Fassaden (ISOS, Ortsbilder von nationaler Bedeutung,
Kanton Basel-Stadt, hrsg. Vom Eidgenössischen Departement des Innern, Bundesamt
für Kultur, Frühjahr 2012, S. 285). Diese sind aber nicht Träger der
Antenne. Die Mobilfunkantenne kommt vielmehr auf einem neueren Betongebäude mit
Flachdach zu stehen, das wie die daran grenzenden Liegenschaften nicht über
eine schöne Fassade verfügt. Es besteht sodann auch kein besonderer Zusammenhang
zwischen der geschützten Häuserzeile und der Antenne. Diese ist einzig von der
Wettsteinbrücke her ersichtlich, wobei klar erkennbar ein Unterbruch zu den
Häusern am Theodorsgraben rheinabwärts besteht. Folglich wird das
Erscheinungsbild dieser Häuser nicht geschmälert. Eine Beeinträchtigung des
geschützten Bestands ist damit nicht ersichtlich.

 

3.3.4   Es
bleibt, den streitgegenständlichen Sendemast unter den Voraussetzungen der
Ästhetikklausel zu prüfen. Gemäss § 58 Abs. 1 BPG sind Bauten, Anlagen,
Reklamen, Aufschriften und Bemalungen mit Bezug auf die Umgebung so zu
gestalten, dass eine gute Gesamtwirkung entsteht. Diese sogenannte positive
ästhetische Generalklausel, welche einen strengen Massstab an die Gestaltung
eines Bauprojektes stellt (vgl. Ruch,
Aus der Rekurspraxis zum baselstädtischen Raumplanungs- und Baurecht, BJM 1990
S. 1 ff., 36), will gewährleisten, dass mit dem zu beurteilenden
Bauvorhaben unter Einbezug der Umgebung eine optisch gute Lösung erreicht wird.
Dabei ist nicht einfach auf ein beliebiges, subjektives architektonisches
Empfinden oder Gefühl abzustellen (BGE 114 Ia 343 E. 4b S. 345). Beachtlich ist
aber auch nicht ausschliesslich die Einschätzung von Fachleuten wie Architekten
oder Stadtplanern. Massstab bilden neben den Fachmeinungen vielmehr auch
diejenigen Anschauungen, welche in weiten Kreisen der Bevölkerung verbreitet
sind. Somit muss ein Ausgleich zwischen architektonischer und städtebaulicher
Erkenntnis einerseits und publikumsgängiger Meinung andererseits gesucht werden
(VGE VD.2019.30 vom 8. Januar 2020 E. 2.1.1, VD.2016.74 vom 7. Dezember
2016 E. 2.1.2). 

 

3.3.5   Kantone
dürfen zwar Bau- und Zonenvorschriften in Bezug auf Mobilfunksendeanlagen
erlassen. Da der Immissionsschutz bundesrechtlich geregelt ist, dürfen die
kantonalen Erlasse aber weder dem Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierender
Strahlung dienen, noch die in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten
öffentlichen Interessen verletzen. Namentlich müssen sie den Interessen an
einer qualitativ guten Mobilfunkversorgung Rechnung tragen (BGE 133 II 64
E. 5.3 S. 67 m.H.; Art. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [FMG; SR
784.10]). Werden die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung eingehalten, so
sind ortsplanerische Bestimmungen, die anderen als umweltschutzrechtlichen
Interessen dienen, wie z.B. der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität
eines Quartiers, grundsätzlich möglich (vgl. dazu Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Diss. Zürich
2006, S. 97 f.; Marti, Urteilsanmerkung,
ZBl 107/2006 S. 213). 

 

Mit Bezug auf
die Anforderungen des Einpassungsgebots gemäss § 58 BPG hat das
Appellationsgericht wiederholt festgestellt, dass bei der ästhetischen
Beurteilung einer Antennenanlage von anderen Voraussetzungen auszugehen ist als
etwa bei der Beurteilung eines Umbaus, einer Fassadenneugestaltung oder einer
Reklameeinrichtung. Bei Antennenanlagen handelt es sich um reine
Zweckeinrichtungen, die der Befriedigung optischer Bedürfnisse weder dienen
wollen noch können. Entsprechend wirken sie sich in keinem Fall positiv auf die
Gestaltung ihrer Umgebung aus, sondern sie werden – soweit sichtbar – praktisch
übereinstimmend als störend empfunden. Ihre ungünstige Erscheinung wird durch
den Umstand verstärkt, dass sie an prominenter Stelle in der Höhe anzubringen
sind. Will man Antennen wegen diesen negativen Wirkungen nicht grundsätzlich
verbieten, so kann es bei der Anwendung von § 58 BPG stets nur um die Frage
gehen, ob sich der gewählte Standort im Vergleich zu anderen möglichen
Standorten als für die Umgebung besonders ungünstig erweist (VGE VD.2015.224 vom
7. September 2016 E. 3.2, VD.2012.111 vom 26. April 2013 E. 3.3.3, VGE
699/2006 vom 20. Juni 2007). In diesem Sinne ist die Ästhetikklausel aber auch
bei der Bewilligung von Mobilfunkanlagen zu beachten (BGE 133 II 353 E.4.2 S.
360).

 

3.3.6   Die
Mobilfunkantenne soll auf dem Flachdach des 15,21 m hohen Standortgebäudes
an einem von allen Gebäudeseiten zurückversetzten Liftaufbau montiert werden. Grundsätzlich
eignen sich moderne Flachdächer als Standorte für Mobilfunkantennen besser als
andere Dachformen (VGE VD.2012.111 vom 26. April 2013 E. 3.3.4). Es ist
der Vorinstanz darin zu folgen, dass die Höhe der Baute und die zurückversetzte
Platzierung der Antenne deren Einsehbarkeit von der Strasse aus vermindern. Es
trifft zwar zu, dass jede Erhöhung einer Baute zu einer besseren Sichtbarkeit
beiträgt. Daraus resultiert aber nicht bereits eine Verletzung des
Einpassungsgebots. Wie die Stadtbildkommission im vorinstanzlichen Verfahren
zutreffend ausführte, müssen die Antennenanlagen eine gewisse Höhe aufweisen,
um ihren Wirkungsgrad zu erfüllen. Die Verringerung der Höhe hat nicht nur
einen positiven Effekt auf die Umgebung, da dadurch eine grössere Anzahl an
Antennenanlagen für ein Quartier notwendig wären. Die geplante Mobilfunkantennenanlage
wird den Liftaufbau auf dem Flachdach von 2,25 m um 6 m überragen. Wie
sich anlässlich des Augenscheins gezeigt hat, ist der bereits bestehende
Dachaufbau nicht oder kaum zu sehen, wenn man sich auf dem Trottoir vor der
Liegenschaft befindet. Die Antenne wird daher nicht in ihrer vollen Länge
sichtbar sein. Vom Wettsteinplatz her ist der Liftaufbau ersichtlich und der
Parabolspiegel, der etwas weniger als 2,5 m darüber hinausgeht. Oberhalb des
Liftaufbaus wären 6 m der Antenne zu erkennen. Angesichts der zu erkennenden
unschönen Rückseite der Liegenschaft wird auch ein weiterer Dachaufbau nicht
als besonders störend erscheinen. Von der gegenüberliegenden Seite her
(Theodorskirchplatz) wird die Liegenschaft sodann zurzeit vollständig von den
Bäumen der Theodorsgrabenanlage verdeckt. Selbst wenn die Bäume ohne Blätter
sind, stellen sie weiterhin einen gewissen Sichtschutz dar, sodass von dieser
Seite her die Antenne nicht besonders in Erscheinung treten wird. Wie bereits
dargelegt, wird die Antenne von der Wettsteinbrücke her betrachtet im
Zusammenhang mit der geschützten Häuserzeile am Theodorsgraben in das Blickfeld
rücken. Allerdings zeichnet sich an diesem Standort auch die übrige Silhouette
des Wettsteinquartiers mitsamt den Hochhäusern ab, sodass nicht von einem
einzelnen störenden Element auszugehen ist. Die Wahl dieses Standortes ist
damit nachvollziehbar, da sich die Antenne gut an die nächste Umgebung anpasst.

 

Dass das Quartier
bereits insofern belastet ist, dass sich an der Alemannengasse die
Notschlafstelle, das Frauenwohnhaus der Heilsarmee und das Wohnheim für
weibliche Jugendliche sowie der [...] befinden, wie dies der Rekurrent 6 rügt,
kann für die Wahl eines Antennenstandortes keine Rolle spielen. Die geltend
gemachte Belastung mit Lärm, Nachtverkehr und Demolierungen steht in keinem
Zusammenhang mit der streitgegenständlichen Baubewilligung für eine
Mobilfunkantenne. Ebenso ist das von den Rekurrierenden zitierte
Bundesgerichtsurteil «Gemeinde Turbenthal» (BGer vom 8. Januar 2019
1C_167/2018) vorliegend nicht einschlägig. Dieses betraf eine abstrakte Normenkontrolle
bezüglich einer in einem kommunalen Bau- und Zonenreglement vorgesehenen
Regelung, die mögliche Standorte für Mobilfunksendeanlagen innerhalb des
Gemeindegebiets beschränkt. Die Stadt Basel kennt keine solche Regelung,
weshalb Mobilfunkantennen auch in der Wohnzone grundsätzlich zulässig sind.

 

3.3.7   Schliesslich
bringen die Rekurrierenden vor, es bestünden in der näheren Umgebung geeignetere
Mobilfunkstandorte: Im Geviert Fischerweg/Grenzacherstrasse/Burgweg betreibe
die Beigeladene bereits eine kleinere Mobilfunkantennenanlage, die ausgebaut
werden könnte. Zudem stehe auf dem Areal des ehemaligen Kinderspitals eine
Grossüberbauung mit vier mächtigen, modernen und sehr hohen Flachdachgebäuden,
auf deren dunklem, technischem Äusseren eine Mobilfunkanlage kaum auffallen
würde.

 

Wie bereits
ausgeführt sind jedoch aus der Sicht des Gesundheitsschutzes mehrere Antennen mit
geringerer Sendeleistung einer Mobilfunkantenne mit höherer Sendeleistung vorzuziehen
(oben E. 2.3.2). Damit erweist sich der Ausbau der bereits vorhandenen
Antenne im Quartier nicht als bessere Lösung. Eine Mobilfunkanlage auf der
Überbauung des Areals des ehemaligen Kinderspitals wäre sodann von weit
mehreren Orten – auch auf der gegenüberliegenden Rheinseite – einsehbar, als
der geplante Standort. Folglich erweist sich der gewählte Standort im Vergleich
zu anderen möglichen Standorten nicht als für die Umgebung besonders ungünstig.
Eine freie Prüfung, ob allenfalls eine noch bessere Standortwahl möglich wäre,
ist rechtsprechungsgemäss nicht vorzunehmen.

 

4.

Die
Rekurrierenden halten sodann an ihren Rügen bezüglich der Messwerte fest.

 

4.1      Sie
beanstanden einerseits, dass die dem Baugesuch beigelegten 3 Antennendiagramme
keine Original-Diagramme des Antennenherstellers KATHREIN seien, sondern von der
Beigeladenen selbst hergestellte Diagramme, die damit der Objektivität
entbehren würden. Andererseits machen sie gelten, die Diagramme seien für einen
Abstrahlwinkel (Tilt) von 0 Grad konstruiert, obwohl vorliegend Abstrahlwinkel
von minus 3 bis minus 8 Grad vorgesehen seien, was die durch das Diagramm
veranschaulichte Strahlungsprognose bis 50 % zu Ungunsten der
Anwohnerinnen und Anwohner verändern könne.

 

4.2      Gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung werden umhüllende Antennendiagramme, die
mehrere Frequenzbänder einer Antenne einschliessen, vom Antennenhersteller
nicht zur Verfügung gestellt. Die für diese Diagramme erforderliche Berechnung
der höchstmöglichen NIS-Immission («worst case») kann deshalb vom Mobilfunkbetreiber
selber vorgenommen werden. Zur Überprüfung der Berechnungen im
Standortdatenblatt könne die Vollzugsbehörde die umhüllenden Diagramme aus den
Originaldiagrammen des Herstellers reproduzieren (vgl. BGer 1C_254/2017 vom 5.
Januar 2018 E. 5.4). Wie das Lufthygieneamt bereits im Einspracheentscheid
festhielt, entspricht die Verwendung von Antennendiagrammen, die die relevanten
Originalantennendiagramme aller verwendeten Frequenzbänder umhüllten, dem
Nachtrag des BAFU vom 28. März 2013 zur Vollzugsempfehlung zur NISV für
Mobilfunk- und WLL-Basisstationen. Für die Umhüllung würden die einzelnen
Diagramme auf 0 Grad und das umhüllende Diagramm in den Berechnungen auf die
kritische vertikale Senderichtung gedreht. Damit würden die vorgesehenen Neigungswinkel
ausreichend berücksichtigt. Unter Bezugnahme auf diese Ausführungen kam die
Vorinstanz zum Schluss, dass die Antenendiagramme nicht zu beanstanden seien,
da die Beigeladene umhüllende Antennendiagramme verwende, die durch das
Lufthygieneamt überprüft würden. Wie der Vertreter des Lufthygieneamts auch
anlässlich der Gerichtsverhandlung ausführte, rechnet das Amt dabei mit den
Angaben der Hersteller und nicht mitdenjenigen der Betreiber (vgl. Protokoll S.
4 f.). Auch die Abstrahlwinkel werden im Rahmen der Berechnungen hinreichend
berücksichtigt. Diesen Ausführungen kann vollumfänglich gefolgt werden, zumal
die Rekurrierenden nichts Neues dagegen vorbringen.

 

4.3

4.3.1   Soweit
die Rekurrierenden geltend machen, der vorgesehene Antennentyp könne in den in
den Senderichtungen 120° und 240° bis zum 7,5-fachen von dem leisten, was im
Standortdatenblatt deklariert wurde, weshalb damit zu rechnen sei, dass zu
einem späteren Zeitpunkt die Sendeleistung hochgefahren werde, ist mit der
Vorinstanz festzuhalten, dass das Lufthygieneamt über allfällige
Überschreitungen der Betriebsparameter informiert wird. Mit der Erteilung der
Baubewilligung wurde die Beigeladenen verpflichtet, die Sendeanlage in ein
Qualitätssicherungssystem (QS-System) gemäss Rundschreiben des BAFU vom
16. Januar 2006 einzubinden, das die Einhaltung der bewilligten
Sendeleistungen und Sendeeinrichtungen sicherstellt (Ziff. 12 des
Bauentscheids). Das QS-System hat bei festgestellten Überschreitungen
automatisch Fehlerprotokolle zu erzeugen, die den Vollzugsbehörden alle zwei
Monate unaufgefordert zuzustellen sind. Die Netzbetreiber haben den Behörden
uneingeschränkte Einsicht in die QS-Datenbank zu gewähren (Rundschreiben BAFU vom
16. Januar 2006, S. 2 f. Ziff. 3). Bis anhin genügt dies den Anforderungen der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung an eine wirksame Kontrolle der
Emissionsbegrenzungen (vgl. BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 3.4.1,
1C_286/2014 vom 2. Dezember 2014 E. 2.5, 1C_169/2013 vom 29. Juli
2013 E. 4). Zwar hat das Bundesgericht mit Entscheid vom 3. September 2019
festgehalten, dass auch ein funktionstüchtiges QS-System die Einhaltung der
umweltschutzrechtlichen Anforderungen von Mobilfunkanlagen im Betrieb nur
gewährleisten könne, wenn die definierten Prozesse der Datenübertragung auch
eingehalten und durchgeführt würden. Da dies im Kanton Schwyz allenfalls nicht
der Fall war, forderte das Bundesgericht das BAFU auf, erneut eine schweizweite
Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme durchführen zu
lassen oder zu koordinieren. Dies dränge sich auch deshalb auf, weil sich die
letzte dieser Kontrollen in den Jahren 2010/2011 auf die computergesteuerten
Parameter und die Angaben in den Datenbanken beschränkte und damals der
Datenfluss bzw. die Datenübertragung von der realen Anlage in die QS-Datenbank
nicht vor Ort überprüft worden sei (BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019
E. 8.3). Bis zum Vorliegen eines neuen Berichts bestehen zumindest im
Kanton Basel-Stadt keine Anhaltspunkte, um auf das Versagen des QS-Systems zu
schliessen. Somit wird die Kontrolle der Einhaltung der Sendeleistung sowie der
Senderichtungen und damit der Grenzwerte genügend gewährleistet.

 

4.3.2   Sodann
machen die Rekurrierenden geltend, die Antenne sei für die lokale Leistung in
der Wohnzone massiv überdimensioniert und es sei daher ein Antennentyp zu
wählen, der von seiner Leistungsfähigkeit her für Wohnzonen üblich sei.

 

Grundsätzlich
ist es Sache des kantonalen Rechts und der Nutzungsplanung festzulegen, in welchen
Zonen Infrastrukturbauten – zu denen auch Mobilfunkanlagen gehören – generell
zulässig sind bzw. ausnahmsweise zugelassen werden können (Art. 22 Abs. 2
lit. a und Art. 23 RPG; BGE 138 II 173 E. 5.3 S. 178). Gemäss
verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ist eine Mobilfunkantenne auf dem Dach
einer zonenkonform erstellten Baute als unbeachtliches Bauteil im Sinne von §
33 Abs. 2 lit. a BPG auch ihrerseits zonenkonform (vgl. VGE VD.2014.225
vom 7. September 2016 E. 2.4 m.H.). Unabhängig vom kantonalen Recht ergibt sich
aus dem fundamentalen raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und
Nichtbaugebiet, dass Infrastrukturanlagen zur Erschliessung oder Versorgung des
Siedlungsgebiets grundsätzlich innerhalb und nicht ausserhalb der Bauzonen
errichtet werden müssen. Daraus hat das Bundesgericht abgeleitet, dass
Mobilfunkanlagen innerhalb der Bauzonen nur als zonenkonform betrachtet werden
könnten, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer
unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet werden
sollen (BGE 133 II 321 E. 4.3.1. und 4.3.2 S. 324 f.; vgl. auch: BGE 138
II 173 E. 5.3 S. 178). Aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann indes
nicht geschlossen werden, dass Mobilfunkanlagen generell nur der lokalen
Versorgung ihrer Zone dienen dürfen (BGE 141 II 245 E. 2.4 S. 249 f.).

 

4.4      Wie
die Rekurrierenden zu Recht ausführen, geht aus den rechnerisch erhobenen
Messungen hervor, dass bei allen Liegenschaften (ausser der Alemannengasse 1
selbst) die elektrische Feldstärke nur knapp unter dem Grenzwert von 6 V/m
liegt. Aufgrund der Ungenauigkeit der Messungen könnten sie nicht ausschliessen,
dass die Strahlenbelastung durch die geplante Anlage bis 45 % über dem
Grenzwert liegt. Die in der NISV vorgeschriebenen Anlagegrenzwerte sind allerdings
keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche Emissionsbegrenzungen (vgl. BGer
1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 3). Das bedeutet, dass die
Anlagegrenzwerte tiefer gesetzt sind, als was nach aktuellstem Wissenstand
gesundheitsschädlich wäre. Bei solchen Grenzwerten im Vorsorgebereich kommt
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bei den konkreten Messungen der
Grundsatz zur Anwendung, wonach der gemessene Wert massgeblich ist, und die
Messunsicherheit weder dazugerechnet noch abgezogen wird (BGer 1C_343/2015 vom
30. März 2016 E. 2.1; 1C_685/2013 vom 6. März 2015 E. 8.1 mit Hinweisen).
Gemäss dem Amtsbericht des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) vom
11. Juni 2014 über die Messunsicherheit beim Messen der Strahlung von
Mobilfunk-Basisstationen ist es nicht möglich, nichtionisierende Strahlung
genauer als mit einer Unsicherheit von bis zu 45 % zu erfassen. Das
Bundesgericht hat gestützt darauf auch in jüngeren Entscheiden bestätigt, dass
die in der Praxis gemäss den bestehenden Messempfehlungen durchgeführten
Abnahmemessungen auch heute noch dem Stand der Technik entsprechen (vgl. BGer
1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 4, 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E.
4, 1C_343/2015 vom 30. März 2016 E. 6.6). Folglich ist die gerügte Messunsicherheit
bei der Berechnung der Strahlungsprognose im Standortdatenblatt nicht zu
berücksichtigen, womit vorliegend die Anlagegrenzwerte eingehalten sind.

 

4.5      Schliesslich
monieren die Rekurrierenden, dass sich die Sende-Radien der geplanten Antenne
und der bestehenden Mobilfunkantenne auf dem Wettsteinplatz im Bereich der
Liegenschaften Theodorsgraben 28–34 überschneiden. Die Strahlung der beiden
Antenne müssten deshalb addiert werden und dürften in ihrer Summe den
vorgegeben Grenzwert nicht überschreiten.

 

Im Gegensatz zu den Immissionsgrenzwerten gelten die hier
massgeblichen Anlagegrenzwerte nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugten
Strahlung. Für die Anwendbarkeit der Grenzwerte ist daher entscheidend,
ob die Antennen zusammen als eine Anlage zu beurteilen sind oder nicht (BGer
1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 E. 3.6.1). Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 3 NISV erläutert,
dass zwei Antennengruppen aus einem engen räumlichen Zusammenhang senden, wenn
sich von jeder der beiden Antennengruppen mindestens eine Sendeantenne im
Perimeter der anderen Antennengruppe befindet. Der Perimeter wird in Abs. 4
dieser Bestimmung definiert. Vorliegend beträgt er 76.72 m (1.76 x √1900;
vgl. Standortdatenblatt der Beigeladenen Zusatzblatt 1). Wie die Vorinstanz zu
Recht ausführte, befindet sich die Mobilfunkantenne am Wettsteinplatz nicht diesem
Perimeter. Auf dem vom Lufthygieneamt erstellten Plan ist ersichtlich, dass
sich die Strahlungsperimeter der beiden Mobilfunkantennen nicht einmal
überschneiden (vgl. www.map.geo.bs.ch, Rubrik Standorte und
Perimeter Mobil- und Rundfunkantennen, zuletzt besucht am 14. Oktober 2020). Es
besteht kein Anlass, an diesen Daten zu zweifeln und ein Gutachten einzuholen.
Das Verwaltungsgericht kann hier auf die Angaben des Vertreters des
Lufthygieneamts abstellen.

 

5.

Zusammenfassend
erweisen sich die Rügen als unbegründet. Die Rekurse sind folglich abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Rekurrierenden in
solidarischer Verbindung die Verfahrenskosten zu tragen (§ 30 Abs. 1 VRPG).

 

 

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

 

://:        Die Rekurse werden abgewiesen.

 

Den Rekurrierenden werden in solidarischer
Verbindung die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten mit einer
Gebühr von CHF 3'000.– auferlegt.

 

Die Rekurrierenden haben in solidarischer
Verbindung der Beigeladenen für das verwaltungsgerichtliche
Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 1'500.– (inkl. Auslagen) zu
bezahlen.

 

Mitteilung an:

-      
Rekurrierende

-      
Beigeladene

-      
Bau- und Gastgewerbeinspektorat

-      
Baurekurskommission

-      
Bundesamt für Umwelt (BAFU) 

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Die Gerichtsschreiberin

 

 

Dr. Michèle Guth

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.