# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 36181bba-3e49-5414-9c0d-b7fbcc4c88c2
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-10-13
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 13.10.2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-vom-13--O_2020-10-13.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 

 
Bern, 13. Oktober 2020 

 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X 

(Antragsteller) 
 

und 
 

Bundesamt für Gesundheit BAG 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Nachdem zwischen dem Antragsteller (Privatperson) und dem Bundesamt für Gesundheit 
(BAG) ein E-Mail-Verkehr stattgefunden hatte, in welchem sich der Antragsteller für die vom 
BAG vorgenommene Risikoeinschätzung und Risikobeurteilung im Rahmen der Covid-19-
Pandemie interessierte, ersuchte der Antragsteller am 8. Juli 2020 gestützt auf das 
Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 
152.3) bei dieser Behörde um Zugang zu einem «Verzeichnis der COVID-19 bezogenen 
Dokumente». 

2. Am 10. Juli 2020 antwortete das BAG dem Antragsteller, dass ein solches Verzeichnis leider 
nicht existiere. 

3. Auf die Frage des Antragstellers, ob das Amt in der Lage sei zu sagen, über welche Dokumente 
es verfügt, die sich mit SARS-CoV-2 / COVID-19 befassen, antwortete das BAG am  
20. Juli 2020, dass sein Zugangsgesuch «eine quantitativ nicht fassbare Anzahl von 
Dokumenten umfasst, also viel zu wenig präzis formuliert ist.» Weiter führte das BAG aus: «Das 
BGÖ gibt keinen Anspruch auf eine nicht näher eingrenzbare Menge von Informationen. Wie 
Sie sich sicher vorstellen können, ist seit dem Ausbruch der Coronakrise eine sehr grosse 
Menge an Dokumenten von verschiedenen Gremien und zu verschiedenen Aspekten im 
Zusammenhang mit Covid-19 erstellt worden. Wenn Sie also ein weiteres Zugangsgesuch 
stellen möchten, dann umschreiben Sie den Aspekt, zu dem Sie Auskunft wünschen, bitte 
möglichst genau.» 

4. Am 28. Juli 2020 präzisierte der Antragsteller, dass er nicht Zugang zum Inhalt von jedem 
Dokument verlange, das Begriffe wie «SARS-CoV-2» oder «COVID-19» in sich trage, sondern 
an den Titeln jener amtlichen Dokumente interessiert sei, die diese Begriffe enthalten. Auf der 
Basis einer solchen Titelliste könne man gezielt nach Dokumenten suchen. Dem Antragsteller 
sei nicht klar, «über welche Dokumente das BAG zum Thema [verfügt]: z.B. hatte ich ja 
vermutet, dass auch zu den sozialen Implikationen der COVID-19-Massnahmen amtliche 
Dokumente vorliegen, was Sie ja verneint haben. Entsprechend könnte es für die Öffentlichkeit 
von Interesse sein, durch die Titel der Dokumente einen klaren Anhaltspunkt zu erhalten, was 
man überhaupt verlangen kann.» 

 

 

 

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5. Am 3. August 2020 nahm das BAG zum Zugangsgesuch Stellung und teilte dem Antragsteller 
mit Verweis auf Art. 10 Abs. 3 BGÖ mit, dass es darauf angewiesen sei, dass «seitens eines 
Gesuchstellers eine thematische oder anderweitig zielführende Eingrenzung der 
nachgesuchten Dokumente erfolgt […]. Die Forderung nach allen Dokumententiteln zum Thema 
Covid-19, auf deren Basis dann eine Eingrenzung erfolgen soll, genügt diesen Anforderungen 
nicht.» Dem Antragsteller stehe die Möglichkeit offen, beim Eidgenössischen Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) einen Schlichtungsantrag zu stellen.  

6. Am selben Tag reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten ein. Das 
öffentliche Interesse an der Herausgabe einer Liste mit allen Dokumententiteln, die sich mit 
SARS-CoV-2 oder COVID-19 beschäftigen, erachte er als gross, «da die COVID-Folgen und  
-Massnahmen praktisch alle betreffen; die Auswirkungen auf einzelne Menschen und 
Organisationen der Schweiz sind überdies stark einschneidend, sei dies gesundheitlich, 
wirtschaftlich oder sonst (psycho)sozial. […] Gerade für Medienschaffende kann eine solche 
Liste ein wichtiges Werkzeug sein, um gezielt beim BAG nachzuhaken, ohne viel Zeit mit 
Eingrenzungsübungen zu verlieren». Weiter führt der Antragsteller aus, «dass ein einfacher 
elektronischer Vorgang als Begriffssuche einzelner Wörter gem. Art. 5 Abs. 2 BGÖ geeignet 
sein sollte, mein Zugangsgesuch so zu erfüllen, dass mir eine Liste mit Dokumententiteln 
zugestellt werden kann.» 

7. Mit E-Mail vom 5. August 2020 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den 
Eingang des Schlichtungsantrages und forderte am 6. August 2020 das BAG dazu auf, die 
betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen. 

8. Am 13. August 2020 reichte das BAG eine ergänzende Stellungnahme ein. Das BAG führte 
aus, dass das Zugangsgesuch nicht ausreichend formuliert worden und auch nach mehrmaliger 
Nachfrage keine Präzisierung des Gesuchsgegenstands durch den Antragsteller erfolgt sei. 
Das BAG beruft sich auf Art. 10 Abs. 3 BGÖ, wonach ein Zugangsgesuch hinreichend genau zu 
formulieren ist, und auf die Ausführungsbestimmung von Art. 7 Abs. 2 der Verordnung über das 
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31), wo 
festgehalten wird, «dass das Gesuch genügend Angaben enthalten muss, damit die Behörde 
die verlangten Dokumente identifizieren kann; mögliche Angaben wie Zeitspanne, Sachbereich 
u.a. werden beispielhaft aufgeführt.» Weiter verweist das BAG auf Art. 7 Abs. 3 VBGÖ, wonach 
die Behörde die Präzisierung von Gesuchen verlangen kann. «Diese Vorgaben gelten auch, 
wenn der Gesuchsteller, wie im vorliegenden Fall, zwar (noch) nicht Zugang zu bestimmten 
Dokumenten, aber eine Auflistung verfügbarer Dokumente wünscht. Auch in diesem Fall ist die 
Behörde auf möglichst genaue Angaben angewiesen.» 

9. Die Formulierung des Antragstellers stellt nach Auffassung des BAG «eine zu unspezifische 
Forderung dar, die eine nur schwer eingrenzbare Anzahl von Dokumenten erfasst.» Das BAG 
habe «entsprechend Art. 3 VBGÖ dem Gesuchsteller Unterstützung geboten, um sein Anliegen 
einzugrenzen und so den allgemeinen Charakter der Anfrage zu konkretisieren. […] Das BAG 
gibt Gesuchstellern selbstverständlich auch Dokumentenlisten heraus, aus denen sie die 
interessierenden Dokumente aussuchen können. Aber auch für die Erstellung einer solchen 
Liste muss die Thematik einigermassen klar umrissen sein. […] Das heisst im vorliegenden Fall 
z.B. die Angabe, zu welchen Aspekten im Zusammenhang mit «Covid-19» (z.B. Gesetzgebung, 
Lockerungsmassnahmen, SwissCovid-App, Pandemieplanung, Beschaffungen, Statistiken, 
Evaluationen etc.) Auskunft und/oder in welche Art von Dokumenten (z.B. Bundesratsanträge, 
Aussprachepapiere, Protokolle, Verträge u.ä.) Einsicht verlangt wird.» Zu beachten sei 
schliesslich, «dass auch eine Liste von vorhandenen Dokumenten auf Ausnahmegründe, die 
gegen einen Zugang sprechen sowie auf Personendaten zu prüfen ist, zumal unter Umständen 
bereits Titel sensible Informationen beinhalten können – auch dieser Aufwand kann nur durch 

 

 

 

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eine Präzisierung des Auskunftsbegehrens vermindert werden.» Das BAG führt schliesslich 
aus, dass «die Auffassung des Antragstellers, das von ihm verlangte Dokumentenverzeichnis 
lasse sich durch eine schlichte Suchabfrage im Geschäftsverwaltungssystem erstellen, 
unrealistisch ist. Auch eine solche Abfrage muss gezielt eingegrenzt werden, wenn eine 
brauchbare Liste resultieren soll.» 

10. Am 2. September 2020 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien 
nicht einigen konnten. An dieser Sitzung signalisierte der Antragsteller, dass er auf eine 
Bekanntgabe von möglichen, in der gewünschten Liste aufgeführten Personendaten verzichte. 

11. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des BAG sowie auf die eingereichten 
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

12. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ ein. Dieses verweigerte den 
Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem 
vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt 
(Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) 
und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim 
Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

13. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1 
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen  

14. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit 
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.2 

15. Der Antragsteller wünscht vom BAG eine Liste mit allen Dokumententiteln mit den Begriffen 
«SARS-CoV-2» oder «COVID-19». Das Zugangsgesuch wurde vom Antragsteller zeitlich nicht 
definiert. Gegenstand dieses Schlichtungsverfahrens bildet somit eine Liste aller amtlichen 
Dokumente mit den genannten Begriffen im Titel, die sich bis zum 8. Juli 2020 (Datum des 
Zugangsgesuchs) im Besitz des BAG befunden haben. 

16. Das BAG verweigerte den Zugang zur gewünschten Liste mit der Begründung, dass die 
Formulierung des Zugangsgesuches den Anforderungen von Art. 10 Abs. 3 BGÖ nicht genüge. 
Nach Auffassung des BAG umfasst diese Liste «eine quantitativ nicht fassbare Anzahl von 
Dokumenten» und bat den Antragsteller, im Sinne von Art. 7 Abs. 2 und 3 VBGÖ eine 
thematische oder anderweitig zielführende Eingrenzung vorzunehmen. Als Beispiele einer 
thematischen Präzisierung nannte es später gegenüber dem Beauftragten «Gesetzgebung, 

                                                      
1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, 

BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 
2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 13, Rz 8. 

 

 

 

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Lockerungsmassnahmen, SwissCovid-App, Pandemieplanung, Beschaffungen, Statistiken, 
Evaluationen etc.» Als Beispiele einer anderweitig zielführenden Eingrenzung nannte es 
«Bundesratsanträge, Aussprachepapiere, Protokolle [und] Verträge.» 

17. Der Antragsteller ist hingegen der Auffassung, dass sein Gesuch hinreichend präzis formuliert 
wurde, indem er erstens ein Verzeichnis bzw. Liste von Dokumententiteln verlangt hat und ihn 
zweitens nur diejenigen Titel interessieren, welche genau die Begriffe «SARS-CoV-2» oder 
«COVID-19» enthalten.  

18. Gemäss Art. 10 Abs. 3 BGÖ muss ein Zugangsgesuch hinreichend genau formuliert werden. 
Wie aus der Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz hervorgeht, darf das Erfordernis eines 
hinreichend genau formulierten Gesuchs nicht zu streng gehandhabt werden3: Es genügt, wenn 
das Dokument für die zuständige Behörde ohne grössere Schwierigkeiten identifizierbar ist.4 
Dabei dürfen – aus der Perspektive der gesuchstellenden Person und aufgrund des 
Verhältnismässigkeitsprinzips – nicht mehr Angaben verlangt werden, als es für die 
Identifikation des Dokumentes unabdingbar ist.5 Die Bedingung von Art. 10 Abs. 3 BGÖ wird in 
Art. 7 Abs. 2 VBGÖ konkret erläutert. Die darin enthaltene Auflistung der möglichen Angaben 
hat allerdings nur einen beispielhaften Charakter.6  

19. Vorliegend hat der Antragsteller nach Ansicht des Beauftragten genau definierte Kriterien 
angegeben, mit denen mittels einer Suchmaschine eine Liste mit den gewünschten 
Dokumententiteln erstellt werden kann. Daher kann der Beauftragte den Einwand des BAG, 
dem Zugangsgesuch fehle eine hinreichende Konkretisierung im Sinne von Art. 10 Abs. 3 BGÖ, 
aufgrund der bisherigen Erklärungen des BAG nicht nachvollziehen.  

20. Das BAG teilte dem Antragsteller mit, das von ihm erwünschte Dokument existiere nicht. Der 
Antragsteller ist hingegen der Ansicht, dass die von ihm verlangte Liste in Anwendung von  
Art. 5 Abs. 2 BGÖ durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten 
Informationen erstellt werden könne. Als einfacher elektronischer Vorgang bezeichnete er die 
elektronische Begriffsuche einzelner Wörter («SARS-Co-V-2» oder «COVID-19»). Das BAG 
wandte dagegen ein, die Auffassung des Antragstellers, das Dokumentenverzeichnis lasse sich 
durch eine schlichte Suchabfrage im Geschäftsverwaltungssystem erstellen, sei unrealistisch. 
Auch eine solche Abfrage müsse gezielt eingegrenzt werden, wenn daraus eine brauchbare 
Liste resultieren solle. Warum die verlangte Suchabfrage unrealistisch sei, wurde vom BAG 
nicht weiter ausgeführt. 

21. In diesem Zusammenhang gilt es, die Voraussetzungen des einfachen elektronischen Vorgangs 
im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ genauer zu untersuchen. Beim Begriff des «einfachen 
elektronischen Vorgangs» handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Die Botschaft 
zum Öffentlichkeitsgesetz spricht von Dokumenten, welche erst latent vorhanden sind und die 
leicht durch eine elementare Computermanipulation hergestellt werden können.7 Dabei hat der 
Gesetzgeber in erster Linie an elektronische Datenbanken gedacht, da in diesen Fällen der 
verlangte Auszug als Dokument (noch) nicht existiert, die vorhandene Software jedoch darauf 
ausgerichtet ist, solche Auszüge zu generieren. Dass hierfür ein Knopfdruck genügen muss, 

                                                      
3  BBl 2003, 2019, Ziff. 2.3.2.1. 
4  Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, Ziff. 4.1, S. 

9. 
5  ISABELLE HÄNER, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 10, Rz 32. 
6  Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, Ziff. 4.1, S. 

9. 
7  BBl 2003 1996. 

 

 

 

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lässt sich weder dem Wortlaut von Art. 5 Abs. 2 BGÖ noch aus den Materialien entnehmen.8 
Der Begriff des einfachen elektronischen Vorgangs bezieht sich auf den Gebrauch durch einen 
durchschnittlichen Benutzer.9 Daraus ist zu folgern, dass der für die Generierung eines 
Dokumentes im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ erforderliche Vorgang durchaus mehrere 
Arbeitsschritte umfassen kann, solange ein gewöhnlicher Benutzer ohne spezielle 
Computerkenntnisse das gewünschte Dokument hierdurch aus vorhandenen Informationen 
generieren kann.10 

22. Bundesbehörden sind gehalten, amtliche Dokumente nach vordefinierten Regeln zu benennen 
und in einem elektronischen Geschäftsverwaltungssystem zu erfassen (Art. 22 der Regierungs- 
und Verwaltungsorganisationsverordnung, RVOV; SR 172.010.1). Die so erfassten 
Informationen können grundsätzlich durch einen einfachen elektronischen Vorgang in einer 
Excel-Tabelle abgebildet werden. Daher erachtet der Beauftragte es als möglich, die 
gewünschte Liste mit einem verhältnismässigen Aufwand und im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ 
zu generieren. Das BAG hat bis anhin nicht in nachvollziehbarer Weise glaubhaft gemacht, 
weshalb sein Aufwand «unrealistisch» wäre,11 resp. nicht hinreichend konkret dargelegt, welche 
Gründe der Erstellung einer Titelliste im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ entgegenstehen. 

23. Das im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ generierte Dokument wird möglicherweise aus einer 
umfangreichen Titelliste bestehen. Obwohl die Verwaltung diese noch nicht erstellt und den 
Umfang nicht abgeschätzt hat, geht der Beauftragte davon aus, dass es ein Dokument 
resultieren wird, das geeignet sein wird, dem Antragsteller zu ermöglichen, ein gezieltes 
Zugangsgesuch zu stellen (vgl. Ziff. 4) und seinen Anspruch auf Dokumenteneinsicht gemäss 
Art. 6 Abs. 1 BGÖ geltend zu machen. Sollte die Verwaltung bei der Erstellung wider Erwarten 
zum Schluss kommen, dass das Dokument nicht geeignet ist, diesen Zweck zu erfüllen, müsste 
sie dies in ihrer Verfügung näher begründen. 

24. Da der Gesuchsteller signalisierte, dass er auf die Sichtbarmachung von Personendaten auf der 
Titelliste keinen Wert lege, kann das Dokument gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ anonymisiert werden 
(s. Ziff. 10). Bei Bedarf kann die Frist für die Stellungnahme der Behörde nach Massgabe des 
Öffentlichkeitsgesetzes verlängert werden. Gemäss Art. 17 BGÖ werden in der Regel für den 
Zugang zu amtlichen Dokumenten Gebühren erhoben, wobei eine Gebühr von weniger als 100 
Franken nicht verrechnet wird (Art. 15 Abs. 1 VBGÖ). 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragte:  

25. Das BAG erstellt die verlangte Liste in Anwendung von Art. 5 Abs. 2 BGÖ, prüft deren 
Zugänglichkeit und gewährt, nach Einschwärzung der Personendaten, den Zugang nach 
Massgabe des Öffentlichkeitsgesetzes. 

26. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim BAG den 
Erlass einer Verfügung nach Art. 5  des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren 
(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung 
nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 

                                                      
8  Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2016, E. 5.2. 
9  BBl, a.a.O. 
10  Urteil des BVGer A-33363/2012 vom 22. April 2013, E. 3.5.1; Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015, E. 

4.3. 
11  Urteil des BGer 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 3.5.2. 

 

 

 

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27. Das BAG erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 
Abs. 2 BGÖ). 

28. Das BAG erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach 
Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

29. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 
3 VBGÖ). 

30. Diese Empfehlung wird eröffnet: 
 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 
X 

 
- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Bundesamt für Gesundheit BAG 
Schwarzenburgstrasse 157 
3003 Bern 

 
 
 
 
 
 
Adrian Lobsiger 

	I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
	II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
	A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
	B. Materielle Erwägungen

	III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: