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**Case Identifier:** b39dc842-3d71-50e4-bc85-e42acd19ef47
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-07-30
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 30.07.2015 A/1066/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-1066-2015_2015-07-30.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/1066/2015-ABST ACST/13/2015  

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Arrêt du 30 juillet 2015 

 

dans la cause 

 

UNION DES CADRES DE L'ADMINISTRATION CANTONALE GENEVOISE 

(UCA) 

Madame A______ 

Monsieur B______ 

Monsieur C______ 

Monsieur D______ 

Monsieur E______ 

Monsieur F______ 

Monsieur G______ 

Monsieur H______ 

Monsieur I______ 

Monsieur J______ 

Madame K______ 

Monsieur L______ 

Madame M______ 

Madame N______ 

 
 
 

A/1066/2015 

- 2 -

Madame O______ 

représentés par Me David Hofmann, avocat 

contre 

GRAND CONSEIL 
 

_________ 

- 3/22 - 

A/1066/2015 

EN FAIT 

1) a. L’Union des cadres de l’administration cantonale genevoise (ci-après : 
UCA), constituée sous forme d’association au sens des art. 60 ss du Code civil 
suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210), ayant son siège au domicile de son 
président (art. 1 des statuts de l’UCA), a pour but de représenter les cadres 
supérieurs de l’administration cantonale genevoise auprès du Conseil d’État, 
d’assurer la défense de leurs intérêts professionnels, de négocier le statut des 
cadres de l’administration cantonale, de contribuer à l’étude des problèmes de 
structure et de fonctionnement de l’administration et des institutions assimilées, 
ainsi qu’à la mise en valeur de la fonction publique et de promouvoir toutes 
relations, études ou actions communes avec les groupements similaires des 
secteurs public et privé (art. 2 des statuts de l’UCA). Est admise en qualité de 
membre de l’UCA toute personne dont le statut est soumis ou assimilé au 
règlement sur les cadres supérieurs de l’administration cantonale du 22 décembre 
1975 (RCSAC - B 5 05.03), qui assume, au sein de la fonction publique cantonale, 
une responsabilité hiérarchique ou fonctionnelle supérieure et dont la 
rémunération se situe à partir de la classe 23 de l’échelle des traitements (art. 3 
al. 1 des statuts de l’UCA). 

 b. Mesdames A______, directrice générale adjointe au AA______, K______, 
directrice au BB______, M______, directrice au AA______, N______, directrice 
au CC______, et O______, directrice au DD______, et Messieurs B______, 
directeur général au EE______, C______, directeur au AA______, D______, 
directeur au AA______, E______, directeur général au DD______, F______, 
directeur général au BB______, G______, délégué au EE______, H______, 
directeur au AA______, I______, directeur général au AA______, J______, 
directeur au AA______, et L______, directeur au FF______, sont cadres 
supérieurs de l’administration cantonale genevoise, au bénéfice de postes 
colloqués en classe 27 et supérieure accompagnés de responsabilités 
hiérarchiques. 

2)  Le 9 avril 2008, le Conseil d’État a déposé devant le Grand Conseil un 
projet de loi (ci-après : PL) 10250 modifiant la loi concernant le traitement et les 
diverses prestations allouées aux membres du personnel de l’État et des 
établissements hospitaliers du 21 décembre 1973 (LTrait - B 5 15), qui visait 
principalement au remplacement de la prime de fidélité octroyée aux 
collaborateurs de l’État par un treizième salaire et à l’instauration d’un nouveau 
système d’annuités. 

3)  Le 23 septembre 2008, la commission des finances chargée d’étudier le 
PL 10250 a rendu son rapport. 

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  Durant ses travaux, le groupe libéral avait proposé un amendement au 
PL 10250, sous la forme d’un nouvel art. 23A LTrait prévoyant, en faveur des 
cadres supérieurs en classe 27 à 32 selon l’échelle des traitements, le versement 
mensuel d’une indemnité correspondant à un pourcentage de leur salaire annuel. Il 
s’agissait de faire « un geste » en faveur des hauts fonctionnaires en attendant la 
réévaluation des fonctions, dans la mesure où le PL 10250 instituait un système 
offrant une sur-rémunération des emplois requérant de moindres qualifications et 
une sous-rémunération de ceux en exigeant le plus. Cet amendement avait été 
refusé par les membres de la commission, le Conseil d’État s’y étant au demeurant 
montré opposé, considérant qu’il se situait en contradiction avec le système de 
réévaluation des fonctions, qui visait les « managers » et certains experts, et non 
pas tous les fonctionnaires dès la classe 27, de sorte qu’il était plus pertinent de 
proposer une telle indemnité seulement si cette réforme n’avait pas abouti au 
1er janvier 2010 (MCG 2008/2009/I A 196 et 199). 

4) a. Lors de la séance du Grand Conseil du 13 novembre 2008, l’amendement 
tendant à la création d’un nouvel art. 23A LTrait octroyant une indemnité en 
faveur des cadres supérieurs a de nouveau été présenté. Divers arguments ont été 
avancés par ses partisans, notamment en lien avec la motivation des hauts cadres, 
qui n’était pas suffisante au sein de l’administration, faute d’une rémunération 
adéquate, alors même qu’ils constituaient le moteur de la fonction publique, 
avaient l’esprit de service et apportaient des compétences dont l’État avait besoin, 
étant néanmoins défavorisés par la réforme de la LTrait en cours. L’amendement 
présenté tendait à rendre les hauts postes plus attractifs par rapport à ceux d’un 
niveau équivalent dans le secteur privé, où les salaires étaient plus élevés, et à 
fidéliser les personnes concernées, de manière à améliorer l’efficience et 
l’efficacité de l’administration. À cette fin, une certaine marge de manœuvre était 
octroyée au Conseil d’État, qui pouvait cibler les bénéficiaires de cette 
rémunération. De plus, une proposition de nouvelle évaluation des fonctions 
devait intervenir à la fin de la législature (MGC 2008-2009/I D/2 122, 157 et 
160 ss). 

 b. À l’issue de cette séance, la loi 10250 a été adoptée par le Grand Conseil, y 
compris l’art. 23A, dont la teneur était ainsi la suivante : « Dès le 1er janvier 2009 
et jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions, les cadres 
dès la classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques peuvent percevoir une 
indemnité, égale à 8.3 % de leur salaire annuel, versée en 13 mensualités. Le 
traitement, indemnité incluse, ne peut dépasser le montant correspondant à la 
classe 33, position 14, de l’échelle des traitements. Le Conseil d’État fixe par 
règlement la liste des bénéficiaires ». 

5)  Après une rectification d’erreur matérielle, remplaçant, à l’art. 23A LTrait, 
la mention « position 14 » par celle de « position 21 », la loi 10250 est entrée en 
vigueur le 1er janvier 2009 (ROLG 2008 980 ss). 

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6)  Le même jour, une modification du règlement d’application de la loi 
concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du 
personnel de l’État et des établissements hospitaliers du 17 octobre 1979 (RTrait - 
B 5 15.01) est entrée en vigueur, dont l’annexe contenait une « liste des fonctions 
de cadres supérieurs, classe 27 et plus, avec responsabilités hiérarchiques » ayant 
subi plusieurs modifications par la suite (ROLG 2009 8 ss). 

7)  Le 3 décembre 2013, onze députés ont déposé au Grand Conseil un 
PL 11328 modifiant la LTrait, intitulé « suppression du 14ème salaire des cadres 
supérieurs, dans un esprit de partage et de solidarité », visant à l’abrogation de 
l’art. 23A LTrait. 

  Selon l’exposé des motifs relatif à ce projet, lors de l’adoption de la loi 
10250, les conséquences financières de l’art. 23A LTrait n’avaient pas été 
correctement évaluées, ce d’autant qu’une baisse d’impôts avait été votée dans la 
foulée. La diminution des recettes fiscales qui s’en était ensuivie, associée au 
ralentissement économique et à la hausse de la dette cantonale, avait entraîné une 
dégradation des finances du canton et un équilibre budgétaire difficilement 
atteignable. Des coupes budgétaires avaient été effectuées au détriment 
d’associations et de diverses prestations publiques à caractère social, ce qui avait 
entraîné la précarisation des bénéficiaires de certains emplois dits de solidarité. Le 
maintien d’un « 14ème salaire » au mérite pour des cadres supérieurs de la fonction 
publique ne se justifiait ainsi plus, ce d’autant que les autres employés de l’État se 
trouvaient également dans une situation difficile et ne bénéficiaient d’aucun 
privilège de ce type. 

8) a. Le 2 décembre 2014, la commission ad hoc sur le personnel de l’État 
(ci-après : la commission) chargée d’étudier le PL 11328 a rendu son rapport. 

  Au cours des travaux concernant ce projet, il avait été procédé à l’audition 
de nombreuses personnes, dont MM. G______ et B______ en tant que 
représentants de l’UCA. Il ressortait des différentes interventions que l’abrogation 
de l’art. 23A LTrait faisait partie des aléas de la vie politique, d’autant plus dans 
une période de restrictions budgétaires. En outre, le rôle d’un cadre supérieur au 
sein de l’administration, amené à servir l’intérêt public, n’était pas le même que 
celui joué par un grand « manager » dans une entreprise privée, où les aspects 
financiers étaient prédominants, de sorte que la question salariale ne devait pas 
être conçue comme la seule source de motivation en vue de faire fonctionner 
l’administration. 

  La suppression du « 14ème salaire » pouvait être un facteur de démotivation. 
La question des droits acquis se posait également, mais pouvait être résolue en 
permettant aux bénéficiaires de l’indemnité en cause de la conserver, pour autant 
qu’ils en remplissent les conditions, à l’exclusion des nouveaux arrivants, engagés 
en pleine connaissance de cause. Cette solution correspondait à un moindre mal 

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par rapport à une suppression totale de l’indemnité, ce d’autant qu’elle était 
limitée dans le temps jusqu’à l’entrée en vigueur du système de réévaluation des 
compétences, de rémunération et d’évaluation (ci-après : SCORE), même si son 
impact sur le budget était limité, puisque l’engagement de nouveaux cadres n’était 
pas envisagé. Au demeurant, la nouvelle évaluation des fonctions, pour laquelle 
un projet de loi devait être déposé dans le courant de l’année 2015, visait à cibler 
précisément les bénéficiaires de l’indemnité à travers une rémunération 
individuelle affectée à la fonction, qui était intégrée dans l’évaluation de chaque 
poste. 

  La situation des médecins des Hôpitaux universitaires de Genève (ci-après : 
HUG) était également abordée, dans le sens du maintien d’un statut particulier en 
raison du risque que, sans rémunération suffisante, ceux-ci se tournent vers 
d’autres cantons ou le secteur privé, plus compétitifs d’un point de vue salarial. 

 b. À l’issue de ses discussions, la commission a adopté le PL 11328 amendé, 
dans le sens d’un maintien de l’indemnité de 8.3 % pour les cadres en fonction, 
sauf en cas de changement d’affectation si les conditions à son octroi n’étaient 
plus réunies, situation dans laquelle le versement cessait le deuxième mois après 
ce changement ou l’entrée en vigueur de la loi. Les cadres nouvellement engagés 
ne devaient toutefois plus bénéficier de cette indemnité. 

9) a. Lors de la séance du 29 janvier 2015, le Grand Conseil a procédé à 
l’examen du PL 11328. 

  Il en ressortait que l’indemnité de 8.3 %, qui devait initialement être 
octroyée de manière circonstanciée et n’était pas, à proprement parler, conçue 
comme un « 14ème salaire » mais accordée sur la base du constat selon lequel la 
progression des salaires entre les basses classes et celles plus élevées était trop 
faible, avait été distribuée de manière trop généreuse, même en faveur de 
personnes n’en remplissant pas toujours les conditions. Bien qu’une part non 
négligeable de cette indemnité eût été attribuée aux HUG, non pour des cadres 
supérieurs exerçant des fonctions hiérarchiques, mais pour compenser les 
différences de salaire des médecins par rapport à la pratique des autres hôpitaux et 
du secteur privé, il convenait néanmoins d’éviter que ceux-ci ne quittent le canton, 
raison pour laquelle l’indemnité en cause devait être conservée en leur faveur 
jusqu’à l’élaboration d’une nouvelle grille salariale, plus adéquate. 

 b. À l’issue de cette séance, le Grand Conseil a adopté la loi 11328, dont la 
teneur est la suivante : 

« Art. 1 Modifications 

La loi concernant le traitement et les diverses prestations allouées aux membres du personnel de 

l’État, du pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers, du 21 décembre 1973, est modifiée 

comme suit : 

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Art. 23A (abrogé) 

Art. 23B Personnel médical (nouveau) 

Dès l’entrée en vigueur de la loi 11328, du 29 janvier 2015, et jusqu’à l’entrée en vigueur d’une 

nouvelle évaluation des fonctions mais au plus tard jusqu’au 31 décembre 2017, les médecins des 

HUG dès la classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques peuvent percevoir une indemnité, 

égale à 8.3 % de leur salaire annuel, versée en 13 mensualités. Le traitement, indemnité incluse, ne 

peut dépasser le montant correspondant à la classe 33, position 14, de l’échelle des traitements. Le 

Conseil d’État fixe par règlement la liste des bénéficiaires. 

Art. 2 Entrée en vigueur 

La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis officielle ». 

10)  Le 5 février 2015, huit députés ont déposé au Grand Conseil un PL 11596 
modifiant la LTrait, intitulé « indemnité d’encadrement progressive », visant à 
l’introduction d’un nouvel art. 23A, aux termes duquel, à compter du 1er juin 
2015, les cadres, dès la classe 27 de l’échelle des traitements, exerçant des 
responsabilités hiérarchiques, devaient percevoir une indemnité progressive en 
fonction du nombre de collaborateurs supervisés, versée en treize mensualités, le 
traitement ne pouvant dépasser le montant correspondant à la classe 33, position 
21. 

  Selon l’exposé des motifs relatif à ce projet, l’abrogation de l’art. 23A 
LTrait par la loi 11328 traitait de manière identique la situation des cadres 
supérieurs ayant des responsabilités de managers et ceux qui n’en avaient pas. Le 
projet visait à supprimer cette inégalité de traitement, en octroyant aux hauts 
fonctionnaires ayant des fonctions d’encadrement une indemnité progressive dans 
l’attente de l’aboutissement du projet SCORE. 

11)  La loi 11328 a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République 
et canton de Genève (ci-après : FAO) du 6 février 2015. 

12)  Par arrêté du 25 mars 2015, publié dans la FAO du 27 mars 2015, le Conseil 
d’État a promulgué la loi 11328 pour être exécutoire dans tout le canton dès le 
lendemain de sa publication, le délai référendaire ayant expiré sans avoir été 
utilisé. 

13)  Le même jour, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un PL 11614 
visant à modifier et compléter l’art. 23B LTrait en ce sens que jusqu’à l’entrée en 
vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions, au plus tard le 31 décembre 
2017, certains cadres pouvaient percevoir une indemnité égale à 8.3 % de leur 
salaire annuel, versée en treize mensualités, ne pouvant dépasser le montant 
correspondant à la classe 33, position 21, de l’échelle des traitements. Le Conseil 
d’État était chargé de dresser la liste des bénéficiaires, étant précisé que deux 
catégories de cadres, à savoir, d’une part, les cadres supérieurs dès la classe 28 
dirigeant des collaborateurs qui étaient eux-mêmes des responsables hiérarchiques 

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et, d’autre part, de manière exceptionnelle, les cadres supérieurs dès la classe 27 
spécialistes de haut niveau dont l’expertise avait une influence primordiale sur la 
conduite des affaires de l’État, percevaient cette indemnité. En cas de changement 
d’affectation, le versement de l’indemnité aux cadres qui n’en remplissaient plus 
les conditions cessait dans les deux mois. 

  Selon l’exposé des motifs relatif à ce projet, une mesure visant à diminuer le 
salaire, à l’instar de l’abrogation de l’art. 23A LTrait, qui entraînait un risque de 
démotivation, était rarement prise par un employeur, à plus forte raison dans le 
secteur public. Le projet tenait compte des critiques formulées dans le cadre des 
travaux relatifs à la loi 11328 et permettait d’éviter une distribution trop large de 
l’indemnité en question, en restreignant les critères d’attribution, les médecins des 
HUG devant au demeurant répondre aux mêmes critères. Ainsi, deux conditions 
avaient été ajoutées, à savoir une augmentation de la classe à partir de laquelle 
l’indemnité était octroyée et l’exigence d’un double niveau hiérarchique. De plus, 
l’attribution de l’indemnité était du ressort exclusif du Conseil d’État afin de 
maintenir son caractère exceptionnel. 

14)  La loi 11328 est entrée en vigueur le 28 mars 2015. 

15) a. Par acte du 31 mars 2015, l’UCA, Mmes A______, K______, M______, 
N______ et O______, ainsi que MM. B______, C______, D______, E______, 
F______, G______, H______, I______, J______ et L______ (ci-après : les 
recourants), ont recouru contre la loi 11328 modifiant la LTrait du 29 janvier 2015 
auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
constitutionnelle), concluant préalablement à la restitution de l’effet suspensif au 
recours et, sur le fond, à l’annulation (de l’abrogation) de l’art. 23A de la loi 
11328 ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité de procédure. 

  En tant que personnes physiques, cadres supérieurs de l’administration 
cantonale ayant perçu l’indemnité de 8.3 % avant l’abrogation de l’art. 23A 
LTrait, ils étaient touchés dans leurs intérêts pécuniaires par la loi 11328. Il en 
allait de même de l’UCA, association disposant de la personnalité morale, dont le 
but statutaire était la défense des intérêts de ses membres. Bien que la majorité de 
ceux-ci ne soit pas au moins en classe 27 en raison de la répartition des cadres par 
classe de salaire, correspondant à une pyramide, l’UCA n’en avait pas moins 
qualité pour agir. En effet, un grand nombre de ses membres était touché par la loi 
entreprise, l’association étant en outre un interlocuteur privilégié du Conseil 
d’État s’agissant du sort des cadres supérieurs, ce dont témoignait l’audition de 
ses membres par la commission en charge de l’examen du PL 11328. 

  Le caractère subit de la loi 11328, qui amputait leur salaire à partir du mois 
d’avril 2015 de l’indemnité de 8.3 % jusqu’alors perçue et dont la teneur n’était 
connue que depuis le 29 janvier 2015, avait des conséquences néfastes sur leur 
situation financière et était de nature à mettre notamment en péril le paiement des 

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impôts, des contributions d’entretien ou le remboursement de prêts hypothécaires, 
charges fixes calculées en fonction de leur revenu. Des motifs d’économie de 
procédure et de bonne administration de la justice commandaient en outre d’éviter 
de paralyser la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) qui, en l’absence d’effet suspensif au présent litige, aurait à statuer 
sur une centaine de recours interjetés par les cadres concernés ne s’étant pas vu 
verser l’indemnité litigieuse. 

  Sur le fond, l’abrogation de l’art. 23A LTrait, qui était seule contestée, à 
l’exclusion du nouvel art. 23B qui n’était pas concerné par le recours, portait 
atteinte à leurs droits acquis fondés sur les principes de la bonne foi, dont 
découlait le principe de la confiance, et de l’interdiction de l’arbitraire. La loi 
contestée supprimait de manière abrupte, sans disposition transitoire, 
contrairement au projet adopté en commission, une indemnité qu’ils percevaient 
jusqu’alors, laquelle avait été conçue pour s’appliquer pendant un temps limité, 
dans l’attente de l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions, 
censée améliorer leur rémunération, ce qui découlait du texte même de l’art. 23A 
LTrait. Dès lors que l’objectif de celui-ci était limité dans le temps, il n’était pas 
assimilable à une disposition générale du droit de la fonction publique, modifiable 
en tout temps, mais avait été adopté en vue de conférer des garanties particulières 
aux hauts cadres, assumant des responsabilités hiérarchiques, dans le but de 
revaloriser leur salaire. En témoignait la lecture des travaux préparatoires, au 
cours desquels les termes de droits acquis avaient été utilisés, de même que par le 
Conseil d’État dans l’un de ses communiqués, et un amendement adopté par la 
commission, qui visait à protéger les intérêts des cadres au bénéfice de 
l’indemnité. La loi 11328, en tant qu’elle abrogeait l’art. 23A LTrait, avait encore 
un caractère chicanier à l’égard des hauts fonctionnaires, ce d’autant qu’elle avait 
été adoptée dans la précipitation, reprenant au demeurant la teneur de la loi 10250 
avant qu’elle ne fasse l’objet d’une rectification d’erreur matérielle. Elle était ainsi 
choquante, tant dans sa motivation que dans son résultat. 

 b. Ils ont joint à leurs écritures un chargé de pièces, comportant notamment : 

- un extrait du « rapport sur les comptes 2013, tome 5, bilan social de 
l’État », mentionnant, à la rubrique « 27 - effectifs 2013 des cadres 
supérieurs (classe 27 et plus) par sexe », un effectif total de « cadres en 
classe 27+ » de respectivement 175 « sans "management" » et 154 « avec 
"management" » ; 

- un communiqué du Conseil d’État du 25 mars 2015 au sujet de 
l’« indemnité salariale accordée à certains cadres supérieurs de 
l’administration ». Il avait déposé auprès du Grand Conseil un projet de 
loi atténuant les effets de la loi 11328 en vue du maintien de l’indemnité 
de 8.3 % en faveur d’un cercle plus large que les seuls médecins des 
HUG afin de parer aux risques de démotivation des cadres supérieurs. 

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Les destinataires de l’indemnité avaient néanmoins été limités afin que 
celle-ci « ne constitue plus un droit acquis », son versement ne devant 
plus intervenir pour les personnes qui cessaient d’en remplir les 
conditions. 

16)  Le 27 avril 2015, le Grand Conseil a conclu, avec « suite de dépens », au 
rejet de la demande de restitution de l’effet suspensif ainsi que du recours. 

  Le risque de préjudice financier évoqué par les recourants était hypothétique 
et n’était étayé d’aucun élément probant, de même que le risque de nombreux 
recours déposés auprès de la chambre administrative. Du point de vue de la pesée 
des intérêts, la préservation des finances de l’État était seule déterminante face à 
l’intérêt privé des recourants à pouvoir conserver l’intégralité de leur traitement. 

  Les prétentions financières des fonctionnaires n’ayant pas le caractère de 
droits acquis, elles n’étaient pas non plus protégées contre les modifications 
législatives, sous réserve du respect des principes de l’interdiction de l’arbitraire 
et de l’égalité de traitement, auxquels la loi litigieuse ne contrevenait pas. 

17)  Par décision du 30 avril 2015 (ACST/9/2015), la présidence de la chambre 
constitutionnelle a refusé la restitution de l’effet suspensif au recours et réservé le 
sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond. 

  La condition de l’urgence n’était pas donnée. Malgré l’absence de régime 
transitoire et la diminution de leur traitement de 8.3 % par l’entrée en vigueur de 
la loi 11328, les personnes concernées, dont les postes étaient colloqués à tout le 
moins en classe 27 de l’échelle des traitements, disposaient de revenus leur 
permettant de faire face à leurs obligations financières, ce d’autant que certaines 
mesures, comme l’adaptation des acomptes pour le paiement des impôts, 
pouvaient être prises pour en limiter les effets immédiats. Les intérêts purement 
pécuniaires des recourants, qui n’étaient au demeurant illustrés d’aucun élément 
concret, devaient céder le pas face à l’intérêt public à la préservation des finances 
de l’État. Le principe d’économie de procédure n’avait, quant à lui, qu’une 
influence marginale dans la pesée des intérêts et n’était dès lors pas décisif. 

18)  Le 26 mai 2015, le Grand Conseil a répondu sur le fond du recours, 
persistant dans ses conclusions. 

  Il n’existait aucun accord ni assurance particulière donnés aux recourants 
par l’administration cantonale ou le Grand Conseil s’agissant du paiement de 
l’indemnité litigieuse, la lecture de l’art. 23A LTrait ne permettant pas non plus de 
parvenir à une telle conclusion. Même si l’application de cette disposition était 
limitée à l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des fonctions, son texte 
n’en contenait pas moins une formulation potestative, permettant au Conseil 
d’État d’en arrêter les bénéficiaires ainsi que de les modifier au besoin. Par 

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ailleurs, cet article avait été adopté à des fins politiques, pour motiver et gratifier 
les cadres supérieurs, et non pas pour leur offrir une garantie pour l’avenir, 
conception qui n’était au demeurant plus partagée à l’heure actuelle. Les 
recourants ne pouvaient pas non plus tirer argument de l’issue des travaux de la 
commission, pas davantage que des termes de « droits acquis » utilisés par le 
Conseil d’État, constitutifs d’un abus de langage et dépourvus de toute valeur 
légale. L’abrogation de l’art. 23A LTrait, à laquelle le Grand Conseil était au 
demeurant libre de procéder, n’avait pas de caractère subit et avait laissé aux 
recourants le temps de prendre leurs dispositions à cet égard, puisque le PL 11328 
avait été déposé en décembre 2013 déjà et occupé la commission durant l’année 
2014. Celle-ci n’avait du reste examiné la possibilité d’instaurer un régime 
transitoire qu’à bien plaire, lequel ne s’imposait pas étant donné que l’indemnité 
en cause concernait les traitements les plus élevés de l’administration. C’était 
d’ailleurs dans le but de cesser d’offrir des prestations démesurées à quelques 
membres du personnel de l’administration cantonale que la loi 11328 avait été 
adoptée, au regard de la situation budgétaire du canton, causée en partie par une 
baisse des impôts et une mauvaise évaluation des conséquences financières de la 
loi 10250. La modification légale contestée reposait ainsi sur des motifs sérieux, 
dont le but était évident, et permettait de faire des économies afin de doter l’État 
de moyens supplémentaires. À cet égard, le maintien de l’indemnité en faveur des 
médecins des HUG était justifié en raison de la particularité de leur grille 
salariale, qui était déficiente, l’octroi d’un « 14ème salaire » permettant, en 
pratique, de redresser cette situation. Il en résultait que le PL 11328 ne portait 
atteinte à aucun droit acquis, respectait les principes de la bonne foi et de la 
confiance et était dénué de tout arbitraire. 

19) a. Le 29 juin 2015, les recourants ont informé le juge délégué que M. L______ 
retirait son recours, dès lors que son indemnité avait été maintenue. 

 b. Ils ont déposé un chargé de pièces complémentaires, comportant 
notamment : 

- un courrier de  FF______ du 24 février 2015 informant l’office du 
personnel de l’État (ci-après : OPE) que la loi 11328 n’était pas 
applicable à son directeur général et à ses six directeurs, au bénéfice de 
contrats de durée déterminée, dont le traitement avait été fixé par un 
arrêté du Conseil d’État contenant l’indemnité prévue à l’art. 23A LTrait 
pour l’ensemble de leur mandat ; 

- la réponse de l’OPE du 21 mai 2015 confirmant à FF______ que les 
directeurs concernés continueraient à percevoir l’indemnité mensuelle de 
8.3 %, conformément à leur contrat, dès lors que leur traitement avait été 
fixé par arrêté du Conseil d’État, pour une durée déterminée. 

- 12/22 - 

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20)  Le 2 juillet 2015, les recourants ont répliqué, persistant dans les conclusions 
de leur recours. 

  Ils se référaient en substance aux arguments figurant dans leur recours, 
précisant qu’il ressortait notamment des travaux préparatoires relatifs au 
PL 11328 que les termes de « droits acquis » avaient été utilisés à plusieurs 
reprises pour qualifier l’indemnité prévue à l’art. 23A LTrait, qui n’en avait pas 
moins été abrogée une fois la loi discutée au Grand Conseil. Même si une telle 
manière de procéder était formellement admissible selon le droit parlementaire, 
elle était matériellement problématique, dans la mesure où il s’agissait d’une 
modification législative imprévisible et subite. De plus, la loi 10250 contenait 
bien une garantie particulière, puisque l’art. 23A LTrait avait été adopté dans 
l’attente de la présentation d’une nouvelle évaluation des fonctions avant la fin de 
la législature en cours. Le caractère potestatif de cette disposition n’avait au 
demeurant aucune incidence sur les droits acquis qu’elle contenait, la loi 11328 
ayant pour effet d’empêcher le Conseil d’État de placer un poste sur la liste des 
cadres concernés par l’indemnité. 

21)  Le 2 juillet 2015, le Grand Conseil a indiqué ne pas avoir d’observations 
complémentaires à formuler et a persisté dans les conclusions et termes de ses 
précédentes écritures. 

22)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  Par courrier du 29 juin 2015, les recourants ont informé le juge délégué que 
l’un d’entre eux, à savoir M. L______, retirait son recours et n’était plus partie à 
la procédure. Le retrait du recours de M. L______ met ainsi un terme à la 
procédure en ce qui le concerne (art. 89 al. 1 de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10), ce dont il sera pris acte 
dans le dispositif du présent arrêt, étant précisé que le recours subsiste pour les 
autres recourants, en l’absence de consorité nécessaire. 

2) a. La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de 
la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - 
Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit 
des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B 
al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - 
E 2 05). 

 b. Le recours est dirigé contre une loi cantonale, en l’occurrence la 
modification de la LTrait du 29 janvier 2015 qui porte sur l’abrogation de son 

- 13/22 - 

A/1066/2015 

art. 23A, en l’absence de cas d’application (ACST/12/2015 du 15 juin 2015 ; 
ACST/7/2015 du 31 mars 2015 ; ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 ; 
ACST/2/2014 du 17 novembre 2014). Dès lors qu’elle prévoit l’abrogation de 
cette disposition, ce qui ne permettra plus d’accorder à l’avenir une indemnité de 
8.3 % en sus de leur traitement aux cadres supérieurs de l’administration 
cantonale au bénéfice de responsabilités hiérarchiques, la loi attaquée contient des 
règles générales et abstraites, étant précisé que si une disposition législative 
constitue une loi au sens matériel, à l’instar de la LTrait, il en va de même de son 
abrogation (arrêt du Tribunal fédéral 1P.470/2005 du 23 décembre 2005 consid. 
3.3 ; ACST/7/2015 précité). La chambre de céans peut donc en contrôler la 
conformité au droit supérieur. 

  Interjeté dans le délai légal à compter de la promulgation de l’acte 
susmentionné, qui a eu lieu par arrêté du Conseil d’État du 25 mars 2015, publié 
dans la FAO du 27 mars 2015, et dans les formes prévues par la loi, le recours est 
recevable sous cet angle (art. 62 al. 1 let. d et 3 et 65 LPA). 

3) a. A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi 
constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un 
intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 
al. 1 let. b LPA). Il ressort de l’exposé des motifs relatif à la loi 11311 modifiant 
la LOJ que l’art. 60 al. 1 let. b LPA dans sa teneur actuelle, adoptée le 11 avril 
2014 et entrée en vigueur le 14 juin 2014, formule de la même manière la qualité 
pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Cette 
disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action 
populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber 
sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué 
(ACST/12/2015 précité ; ACST/7/2015 précité ; ACST/1/2015 précité ; 
ACST/2/2014 précité ; Michel HOTTELIER/Thierry TANQUEREL, La 
Constitution genevoise du 14 octobre 2012, SJ 2014 II 341-385, p. 380). 

 b. L’art. 111 al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 
(LTF - RS 173.110) précise que la qualité de partie à la procédure devant toute 
autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour 
recourir devant le Tribunal fédéral. En d’autres termes, le droit cantonal ne peut 
pas définir la qualité de partie devant l’autorité qui précède immédiatement le 
Tribunal fédéral de manière plus restrictive que ne le fait l’art. 89 LTF (ATF 139 
II 233 consid. 5.2.1 ; 138 II 162 consid. 2.1.1 ; 136 II 281 consid. 2.1 ; arrêts du 
Tribunal fédéral 2C_885/2014 du 28 avril 2015 consid. 5.1 ; 1C_663/2012 du 
9 octobre 2013 consid. 6.5). 

  Aux termes de l’art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en 
matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l’autorité 
précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement 
atteint par la décision ou l’acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de 

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A/1066/2015 

protection à son annulation ou à sa modification (let. c). L’art. 89 al. 1 LTF 
détermine la qualité pour recourir de manière générale, la subordonnant à trois 
conditions, qui, pour autant qu’elles soient cumulativement remplies (ATF 137 II 
40 consid. 2.2), permettent aux personnes physiques et morales de droit privé, 
voire exceptionnellement aux personnes morales et collectivités de droit public, de 
recourir (Bernard CORBOZ et al. [éd.], Commentaire de la LTF, 2ème éd., 2014, 
n. 11 ad art. 89 LTF). 

  Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir 
est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit 
particulièrement atteint par l’acte entrepris (Marcel Alexander NIGGLI/ 
Peter UEBERSAX/Hans WIPRÄCHTIGER [éd.], Bundesgerichtsgesetz, 2ème éd., 
2011, n. 13 ad art. 89 LTF). Ainsi, toute personne dont les intérêts sont 
effectivement touchés par l’acte attaqué ou pourront l’être un jour a qualité pour 
recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu’il existe un 
minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les 
dispositions contestées (ATF 138 I 435 consid. 1.6 ; 135 II 243 consid. 1.2 ; arrêts 
du Tribunal fédéral 1C_223/2014 du 15 janvier 2015 consid. 2.3 ; 1C_518/2013 
du 1er octobre 2014 consid. 1.2 non publié in ATF 140 I 381 ; 4C_2/2011 du 
17 mai 2011 consid. 3 non publié in ATF 137 III 185). 

  La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir 
l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt 
du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 139 I 206 consid. 1.1 ; 
137 I 296 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_469/2014 du 24 avril 2015 
consid. 1.1). 

 c. Une association ayant la personnalité juridique est habilitée à recourir soit 
lorsqu’elle est intéressée elle-même à l’issue de la procédure, soit lorsqu’elle 
sauvegarde les intérêts de ses membres. Dans ce dernier cas, la défense des 
intérêts de ses membres doit figurer parmi ses buts statutaires et la majorité de 
ceux-ci, ou du moins une grande partie d’entre eux, doit être personnellement 
touchée par l’acte attaqué (ATF 137 II 40 consid. 2.6.4 ; 131 I 198 consid. 2.1 ; 
130 I 26 consid. 1.2.1 ; 129 I 113 consid. 1.6 ; 125 I 369 consid. 1a ; arrêts du 
Tribunal fédéral 2C_725/2010 du 31 octobre 2011 consid. 1.2 ; 8C_184/2008 du 
3 octobre 2008 consid. 2.1 ; ACST/7/2015 précité consid. 2c ; ATA/932/2014 du 
25 novembre 2014 ; ATA/654/2014 du 19 août 2014 ; ATA/829/2012 du 
11 décembre 2012). 

 d. En l’espèce, les personnes physiques recourantes sont fonctionnaires de 
l’administration cantonale genevoise et cadres supérieurs, leurs postes étant 
colloqués à tout le moins en classe 27 de l’échelle des traitements. Exerçant au 
surplus une responsabilité hiérarchique, elles percevaient l’indemnité prévue par 
l’art. 23A LTrait, de sorte qu’elles sont directement touchées par l’abrogation de 
cette disposition par la loi 11328, et disposent ainsi de la qualité pour recourir. 

- 15/22 - 

A/1066/2015 

  S’agissant de l’UCA, association au sens du droit privé ayant pour but la 
défense des intérêts des cadres supérieurs de l’administration cantonale genevoise, 
même si la majorité de ses membres, comme l’indiquent les recourants, ne 
bénéficient pas du régime de l’art. 23A LTrait en raison de la pyramide formant la 
répartition des cadres par classe de salaire, elle n’en a pas moins la qualité pour 
recourir, dès lors que ses membres sont, à tout le moins dans leur majorité, 
virtuellement concernés par la loi litigieuse, dans la mesure où, s’ils accèdent à un 
poste colloqué en classe 27 et supérieure accompagné de responsabilités 
hiérarchiques, ils ne se verront pas octroyer d’indemnité en lien avec ces 
fonctions. 

  Il résulte de ce qui précède que le recours est également recevable de ce 
point de vue. 

4) a. Saisie d’un recours, la chambre constitutionnelle contrôle librement le 
respect des normes cantonales attaquées au droit supérieur (art. 124 let. a Cst-GE ; 
art. 61 al. 1 LPA) ; elle est liée par les conclusions des parties, mais non par les 
motifs qu’elles invoquent (art. 69 al. 1 LPA). Toutefois, en cas de recours contre 
une loi constitutionnelle, une loi ou un règlement du Conseil d’État, l’acte de 
recours doit contenir un exposé détaillé des griefs du recourant (art. 65 al. 3 LPA). 
Selon l’exposé des motifs relatif à la loi 11311 modifiant la LOJ, en matière de 
recours portant sur un contrôle abstrait, il est nécessaire de se montrer plus 
exigeant que dans le cadre d’un recours ordinaire, le recourant ne pouvant se 
contenter de réclamer l’annulation d’une loi ou d’un règlement au motif que son 
contenu lui déplaît, mais, au contraire, doit être acheminé à présenter un exposé 
détaillé de ses griefs (ACST/12/2015 précité consid 4b ; ACST/7/2015 précité 
consid 3a ; ACST/1/2015 précité consid 4b ; ACST/2/2014 précité consid 5a). 

 b. À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se 
prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine 
retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 
appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il faut notamment 
tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la possibilité 
d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection 
juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme serait 
appliquée (ATF 140 I 2 consid. 4 ; 137 I 131 consid. 2 ; 135 II 243 consid. 2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_668/2013 du 19 juin 2014 consid. 2.2 ; 
ACST/12/2015 précité consid. 5 ; ACST/7/2015 précité consid 3b ; ACST/1/2015 
précité consid 5 ; ACST/2/2014 précité consid 5b). 

5)  Les recourants allèguent que la loi 11328 du 29 janvier 2015 modifiant la 
LTrait, en abrogeant l’art. 23A LTrait, est contraire au droit supérieur, à savoir à 
leurs droits acquis, concrétisés par la protection de la bonne foi et l’interdiction de 

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A/1066/2015 

l’arbitraire. Leur acte de recours étant sans équivoque, seuls ces griefs seront 
examinés par la chambre de céans en lien avec l’acte litigieux, en application de 
l’art. 65 al. 3 LPA, étant précisé que le nouvel art. 23B LTrait n’est pas contesté. 

6) a. Le terme de droits acquis désigne un ensemble hétérogène de droits des 
administrés envers l’État, dont la caractéristique commune est qu’ils bénéficient 
d’une garantie particulière de stabilité (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit 
administratif, vol. II : les actes administratifs et leur contrôle, 3ème éd., 2011, 
p. 20 s ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 256 
n. 756). Parmi ceux-ci se trouvent des droits de nature patrimoniale dit 
« immémoriaux », comme des droits d’eau ou de taverne. Des droits acquis 
peuvent également être conférés par la loi, lorsque celle-ci les qualifie comme tels 
ou lorsqu’elle garantit expressément leur pérennité, soit si le législateur a promis 
dans la loi que celle-ci ne serait pas modifiée ou serait maintenue telle quelle 
pendant un certain temps (Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 23 ; 
Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 256 n. 757 s). 

 b. Selon la jurisprudence, les prétentions pécuniaires des agents de la fonction 
publique, qu’il s’agisse de prétentions salariales ou celles relatives aux pensions, 
n’ont en règle générale par le caractère de droits acquis et sont en principe régies 
par la législation en vigueur au moment où elles doivent prendre effet. L’ordre 
juridique pouvant, en vertu du principe démocratique, être en tout temps modifié, 
l’État est libre de revoir sa politique en matière de salaire et d’emploi, en 
particulier dans le but d’adapter ses dépenses aux possibilités et conditions 
financières de la collectivité ou lorsqu’en raison d’une conception politique 
différente, d’autres solutions à des problèmes similaires sont préférées. Les 
personnes qui entrent au service de l’État doivent dès lors compter avec le fait que 
les dispositions réglant le statut de la fonction publique puissent faire l’objet, 
ultérieurement, de modifications (ATF 134 I 23 consid. 7.5 ; ATF 129 I 161 
consid. 4.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_158/2012 du 20 avril 2012 consid. 3.4 ; 
8C_903/2010 du 21 juin 2011 consid. 7.2 ; 1C_186/2008 du 8 décembre 2008 
consid. 3.1 ; 9C_78/2007 du 15 janvier 2008 consid. 5.5.1 ; 2P.276/1995 du 3 
avril 1996 publié in ZBl 1997 65, résumé in RDAF 1998 I 692). Les dispositions 
adoptées à titre transitoire suivent les mêmes règles, dès lors qu’on ne saurait 
empêcher le législateur de les modifier, en particulier lorsqu’elles sont appelées à 
trouver application durant une période relativement longue (arrêt du Tribunal 
fédéral 2P.27/1997 du 21 octobre 1997 publié in ZBl 1999 40, résumé in RDAF 
2000 I 848). 

 c. Des droits acquis, lesquels découlent aussi bien du principe de la bonne foi 
(art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - 
Cst. - RS 101 ; art. 17 Cst-GE) que de la garantie de la propriété (art. 26 Cst. et 
34 Cst-GE ; ATF 132 II 485 consid. 9.5 ; 106 Ia 163 consid. 1b ; arrêt du Tribunal 
fédéral 9C_78/2007 précité consid. 5.1), ne naissent en faveur des agents de la 

- 17/22 - 

A/1066/2015 

fonction publique que si la loi fixe une fois pour toutes les relations en cause pour 
les soustraire aux effets des modifications légales ou lorsque des assurances 
précises ont été données à l’occasion d’un engagement individuel (ATF 134 I 23 
consid. 7.1 ; ATF 129 I 161 consid. 4.2 ; 118 Ia 245 consid. 5b ; 117 V 229 
consid. 5b ; 107 Ia 193 consid. 3a ; 106 Ia 163 consid. 1a ; arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_186/2008 précité consid. 3.1 ; 9C_78/2007 précité consid. 5.1 ; 
1P.23/2000 du 8 novembre 2000 consid. 2). La loi ne peut supprimer des droits 
acquis que si un intérêt public suffisant justifie cette mesure et qu’une pleine 
indemnisation est garantie (ATF 119 Ia 154 consid. 5c ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_186/2008 précité consid. 3.1 ; 1P.23/2000 précité consid. 2). 

 d. Le principe de la bonne foi ne fait pas obstacle à une modification de la loi 
lorsque celle-ci repose sur des motifs sérieux et objectifs. Une violation de ce 
principe n’entre en considération que si le législateur a donné des assurances 
précises que la loi ne serait pas modifiée ou qu’elle serait maintenue telle quelle 
pendant un certain temps, fondant ainsi un droit acquis (ATF 130 I 26 
consid. 8.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_186/2008 précité consid. 3.1 ; 
2P.349/2005 du 14 août 2006 consid. 3.2). Le fait qu’une collectivité envisage 
d’accorder, à un moment donné, certains avantages aux membres de la fonction 
publique ne saurait les autoriser à y voir l’équivalent d’une promesse les 
habilitant, par la suite, à se prévaloir de la protection de leur bonne foi (ATF 134 I 
23 consid. 7.5 ; 133 V 279 consid. 3.3 ; 129 I 161 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 9C_78/2007 précité consid. 5.5.1). Des négociations entre partenaires 
sociaux ne sont pas non plus de nature à empêcher le législateur de prendre 
ultérieurement certaines mesures les remettant en cause (arrêt du Tribunal fédéral 
9C_78/2007 précité consid. 5.5.1). 

 e. Dans la mesure où elles ne constituent pas des droits acquis, les prétentions 
patrimoniales des agents de l’État sont néanmoins protégées contre les 
interventions du législateur par les art. 9 Cst. et 17 Cst-GE, qui empêchent que les 
prétentions en cause ne soient arbitrairement supprimées ou réduites, notamment 
quant à leur montant, et que les atteintes aux droits concernés interviennent 
unilatéralement et sans justification particulière, au détriment de quelques 
intéressés ou de certaines catégories d’entre eux (ATF 118 Ia 245 consid. 5b ; 117 
V 229 consid. 5c ; 106 Ia 163 consid. 1c ; arrêt du Tribunal fédéral 1P.23/2000 
précité consid. 2). Une norme est en particulier arbitraire lorsqu’elle ne repose pas 
sur des motifs objectifs sérieux, si elle est dépourvue de sens et de but ou si elle 
viole gravement un principe juridique incontesté (ATF 136 I 241 consid. 3.1 ; 133 
I 259 consid. 4.3 ; 124 I 297 consid. 3b ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_118/2008 
du 21 novembre 2008 consid. 3.1 ; ACST/1/2015 précité consid 9a in fine). 

7)  La jurisprudence a déduit du droit à la protection de la bonne foi découlant 
des art. 5 al. 3 et 9 Cst. que, dans certaines circonstances, le législateur est tenu, 
tout en disposant d’un large pouvoir d’appréciation, d’adopter des règles 

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transitoires afin de permettre aux personnes concernées de s’adapter à la nouvelle 
situation légale et ainsi faciliter le passage d’un régime juridique à l’autre 
(ATF 130 I 26 consid. 8.1 ; 123 II 385 consid. 9 ; 122 V 405 consid. 3b/bb ; arrêts 
du Tribunal fédéral 8C_903/2010 précité consid. 7.2 ; 1C_168/2008 du 21 avril 
2009 consid. 4.3 ; 9C_78/2007 précité consid. 5.6.1). Ces dispositions transitoires 
ne doivent pas comporter elles-mêmes des distinctions arbitraires ou contraires à 
la garantie de l’égalité de traitement (arrêt du Tribunal fédéral 1P.23/2000 précité 
consid. 2). 

  Dans ce cadre, l’intérêt à la protection de la bonne foi des agents publics et 
l’intérêt public à une mise en vigueur rapide du nouveau droit, notamment au 
regard du principe de la légalité, doivent être mis en balance (arrêts du Tribunal 
fédéral 2C_158/2012 précité consid. 3.8 ; 1P.298/2005 du 4 octobre 2005 
consid. 2.4 ; 2P.298/1998 du 2 juillet 1999 publié in ZBl. 2001 319, résumé in 
RDAF 2002 I 434 ; 2P.276/1995 précité). 

  La jurisprudence n’admet qu’avec retenue que l’absence d’un régime 
transitoire puisse être contraire aux garanties constitutionnelles précitées (arrêt du 
Tribunal fédéral 9C_83/2007 du 15 janvier 2008 consid. 7.6.1). Une réduction de 
salaire de l’ordre de 30 % pour des stagiaires, entrée en vigueur sans délai 
transitoire, a de la sorte été considérée comme disproportionnée, un délai d’au 
moins six mois ayant dû leur être accordé pour leur permettre de s’adapter à cette 
modification, jugée sévère (arrêt du Tribunal fédéral du 15 décembre 1976 publié 
in ZBl 1977 267). Des diminutions de salaire de moindre importance ont toutefois 
été jugées admissibles sans disposition transitoire, notamment une réduction du 
traitement de 5.1 % pendant une année, entrée en vigueur moins d’un mois après 
son acceptation en votation populaire (arrêt du Tribunal fédéral 2P.276/1995 
précité), de même qu’une diminution de salaire de l’ordre de 1 % pendant cinq ans 
(arrêts du Tribunal fédéral 1C_230/2007 du 11 mars 2008 consid. 4.2 ; 
2P.298/1998 précité). Par ailleurs, la jurisprudence a considéré comme admissible 
l’entrée en vigueur d’un décret ayant eu pour effet de supprimer, avec effet 
rétroactif sur une période de deux mois, l’adaptation au renchérissement du 
traitement des fonctionnaires (ATF 119 Ia 254 consid. 3). 

8) a. En l’espèce, les personnes physiques recourantes, cadres supérieurs dont les 
postes figurent sur la liste annexée au RTrait, percevaient l’indemnité prévue par 
l’ancien art. 23A LTrait correspondant à 8.3 % de leur salaire annuel, versée en 
treize mensualités, jusqu’à son abrogation par la loi 11328. 

 b. Les recourants allèguent que la loi litigieuse ne pouvait procéder à la 
suppression de cette indemnité, en présence de droits acquis. Ils ne sauraient 
toutefois être suivis sur ce point. Outre le fait que le Grand Conseil est en principe 
libre de modifier les lois qu’il adopte, dans le respect du parallélisme des formes 
et de la procédure législative, ce qui n’est en l’occurrence pas contesté, les 
recourants pouvaient compter avec une modification de leurs conditions de 

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A/1066/2015 

rémunération, en l’absence de garantie spécifique accordée par la loi à leur égard 
ou d’assurance donnée à l’occasion d’un engagement individuel en leur faveur, ce 
qu’ils n’allèguent au demeurant pas. 

  Ils voient cependant dans le texte de l’art. 23A LTrait une telle garantie, 
dans la mesure où cette disposition avait été conçue pour leur assurer le paiement 
d’une indemnité jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle évaluation des 
fonctions sous la forme du projet SCORE. 

  S’il est vrai que l’art. 23A LTrait a été adopté dans le contexte de la loi 
10250, dont l’objectif était de remplacer la prime de fidélité par un treizième 
salaire pour tous les membres de la fonction publique, ce qui a eu pour 
conséquence de réduire l’écart entre les classes les plus basses et les plus élevées 
de l’échelle des traitements, aux fins de rendre les postes concernés plus attractifs 
jusqu’à l’entrée en vigueur du projet SCORE, cette disposition s’apparente 
davantage à une réglementation spécifique, intermédiaire, qu’à une garantie 
accordée à ses bénéficiaires. En effet, à l’époque de l’adoption de la loi 10250, il 
était prévu que le projet SCORE soit déposé auprès du Grand Conseil à l’issue de 
la législature, ce que les recourants ne contestent pas. Tel n’a pas été le cas, de 
sorte à laisser perdurer l’incertitude quant à l’entrée en vigueur de la nouvelle 
grille salariale. Même si celle-ci prévoit la refonte du système de rémunération des 
postes de cadre supérieur au moyen d’une augmentation salariale, l’art. 23A 
LTrait ne saurait être considéré comme une anticipation de cette nouvelle grille, 
n’ayant pas été conçu à cette fin, mais pour valoriser les postes concernés, de 
manière à les rendre compétitifs par rapports à ceux du secteur privé. 

  L’indemnité en cause n’a ainsi pas été imaginée comme un « 14ème salaire » 
en tant que tel, même si cette terminologie a souvent été utilisée pour la qualifier, 
mais bien plus comme un outil de motivation pour des hauts fonctionnaires de 
l’État, dont le choix, parmi les postes colloqués au moins en classe 27, 
accompagnés de responsabilités hiérarchiques, a été délégué au Conseil d’État, 
que celui-ci devait arrêter dans une liste annexée au RTrait, laquelle a au 
demeurant subi plusieurs modifications, comme l’ont noté les recourants. La 
nature potestative de l’art. 23A LTrait témoigne d’ailleurs du fait que cette 
disposition ne visait pas une attribution automatique de l’indemnité en question, 
mais se voulait être sélective, même si en pratique tel n’a pas toujours été le cas, 
comme l’indiquent les travaux préparatoires en lien avec la loi 11328. En cela, 
l’indemnité se présente comme une gratification, octroyée en sus du traitement 
fixe, y compris le 13ème salaire, qui ne peut ainsi être considérée comme acquise. 

  Le fait que les termes de « droits acquis » pour qualifier le contenu de 
l’art. 23A LTrait ont été utilisés durant les travaux parlementaires n’y change rien, 
ce d’autant qu’ils l’ont été, en commission, en vue de justifier l’adoption de 
l’amendement proposé au PL 11328. Quant à l’utilisation de termes identiques par 
le Conseil d’État dans un communiqué du 25 mars 2015, outre le fait que 

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l’Exécutif ne saurait se substituer au législateur, elle doit également être remise 
dans son contexte, à savoir le dépôt par celui-ci d’un PL 11614 visant à la 
réintroduction dans la LTrait de l’indemnité supprimée par la loi 11328, 
moyennant un certain nombre d’aménagements spécifiques, notamment d’en 
supprimer le versement aux personnes ne remplissant plus les conditions pour son 
octroi. 

  À cela s’ajoute que l’abrogation de l’art. 23A LTrait repose sur des motifs 
importants, à savoir les restrictions budgétaires, dont l’ensemble de la fonction 
publique est amenée à subir les conséquences. En effet, il ressort des travaux 
parlementaires en lien avec la loi 11328 que l’art. 23A LTrait a été adopté sans 
évaluation précise de ses conséquences financières. De plus, l’élaboration du 
projet SCORE a pris bien plus de temps qu’initialement prévu. La loi 11328 
repose ainsi sur des motifs objectifs et sérieux et ne peut être qualifiée d’arbitraire, 
contrairement à ce que soutiennent les recourants, sans pour autant le démontrer. 

 c. Encore convient-il d’examiner si la loi 11328 devait prévoir un régime 
transitoire, comme l’affirment les recourants. 

  La loi 11328 ne prévoit aucune règle transitoire, ses dispositions étant 
entrées en vigueur le lendemain de leur promulgation, qui a eu lieu par publication 
dans la FAO du 27 mars 2015. Son entrée en vigueur ne saurait pour autant être 
qualifiée de subite, comme l’affirment les recourants, dès lors qu’elle a été 
adoptée par le Grand Conseil à l’issue de sa séance du 29 janvier 2015, leur 
laissant un délai de deux mois pour prendre leurs dispositions et s’y préparer, les 
intéressés ne faisant au demeurant valoir que des inconvénients de type généraux 
du fait de cette situation, sans préciser concrètement les difficultés rencontrées. 
S’agissant de la suppression d’une indemnité, et non du salaire en tant que tel, 
touchant seulement les plus hauts postes de l’administration, qui demeure dans 
des proportions acceptables au regard de la jurisprudence susmentionnée, la loi la 
prévoyant pouvait entrer en vigueur rapidement. À cela s’ajoute que le PL 11328 
a été déposé auprès du Grand Conseil le 3 décembre 2013 et que les travaux de la 
commission chargée de l’étudier ont eu lieu dans le courant de l’année 2014, son 
rapport ayant été rendu le 2 décembre 2014. De plus, au cours de ses travaux, la 
commission a procédé à de nombreuses auditions, dont celles du président et de 
l’un des membres du comité de l’UCA, également parties à la présente procédure. 
Les recourants ne pouvaient ainsi ignorer que l’indemnité de l’art. 23A LTrait 
risquait d’être supprimée, même si à l’issue des discussions en commission un 
amendement en vue de son maintien a été adopté, proposition que le Grand 
Conseil n’était toutefois pas tenu de suivre. 

  L’amendement adopté à l’issue des travaux de la commission visait certes 
au maintien de l’indemnité litigieuse, jusqu’à l’entrée en vigueur du projet 
SCORE, pour les hauts cadres en fonction. Il ne saurait pour autant être reproché 
au Grand Conseil de ne pas avoir suivi cette proposition à titre de disposition 

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transitoire, au regard de la marge d’appréciation étendue dont il bénéficie en ce 
domaine. Au contraire, en abrogeant l’art. 23A LTrait, l’autorité intimée a traité 
de manière identique l’ensemble des cadres supérieurs concernés, ce que cet 
amendement ne permettait pas, dès lors qu’il créait deux catégories de hauts 
fonctionnaires, à savoir ceux en poste, qui continuaient à bénéficier de cette 
indemnité, et les nouveaux engagés, ne pouvant prétendre à son octroi. Cet 
amendement n’aboutissait au demeurant pas aux économies escomptées, dans la 
mesure où il visait à préserver la situation des cadres déjà au service de l’État et 
que l’engagement de nouveaux cadres n’était pas envisagé, comme l’ont révélé les 
débats en commission. 

  Au vu notamment de la situation financière du canton et pour assurer le 
principe de la légalité, l’intérêt à la mise en vigueur rapide de la loi 11328 
l’emportait ainsi sur l’intérêt privé des recourants à ce que l’indemnité litigieuse 
continue à leur être versée, ce d’autant en l’absence de réduction drastique de leur 
traitement par l’abrogation de l’art. 23A LTrait, puisque l’indemnité en cause était 
limitée à 8.3 % de leur salaire. 

9)  Au regard de ce qui précède, le recours sera rejeté. 

10)  Les recourants, qui succombent, seront astreints, conjointement et 
solidairement, au paiement d’un émolument de CHF 2'000.- (art. 87 al. 1 LPA). 
Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne leur sera allouée (art. 87 
al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

préalablement : 

prend acte du retrait du recours de Monsieur L______ ; 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 31 mars 2015 par l’Union des cadres de 
l’administration cantonale genevoise, Mesdames A______, K______, M______, 
N______ et O______ et Messieurs B______, C______, D______, E______, F______, 
G______, H______, I______ et J______ contre la loi 11328 du 29 janvier 2015 
emportant modification de la loi concernant le traitement et les diverses prestations 
alloués aux membres du personnel de l’État et des établissements hospitaliers du 
21 décembre 1973 ; 

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au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 2'000.- à la charge des recourants, pris conjointement et 
solidairement ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me David Hofmann, avocat des recourants, au 
Grand Conseil et, pour information, au Conseil d’État. 

Siégeants : M. Martin, président, Mme Galeazzi, MM. Dumartheray et Verniory, 
Mme Payot Zen-Ruffinen, juges. 

Au nom de la chambre constitutionnelle : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. Scheffre 

 le président siégeant : 
 
 

R. Martin 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 

 la greffière :