# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 47889b70-c131-5f8b-81f5-488ee7f42697
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2011-12-21
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 21.12.2011  VB.2011.00608
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2011-00608_2011-12-21.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2011.00608	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 21.12.2011
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 21.09.2012 teilweise gutgeheissen und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Strassenprojekt / Seesteg

	
Festsetzung eines Seestegprojekts in Zürich Wollishofen.
Fehlendes aktuelles Interesse in Bezug auf die Aussteckung des geplanten Seestegs: Die Beschwerdeführenden erlitten durch eine allfällige fehlerhafte Aussteckung keinen Nachteil; auf Interessen Dritter können sie sich nicht berufen (E. 1.4).
Fehlende Befangenheit: Der Regierungsrat durfte den Rekurs im zweiten Rechtsgang erneut beurteilen, nachdem der Rekursentscheid im ersten Rechtsgang vom Verwaltungsgericht aufgehoben und an den Regierungsrat zurückgewiesen worden war (E. 2.1). Der geplante Steg ist kein Vergnügungspark im Sinne der Umweltverträglichkeitsprüfungsverordnung, weshalb keine UVP durchgeführt werden musste (E. 2.3). Die Stellungnahme der Natur- und Heimatschutzkommission aus dem Jahr 2005 erscheint immer noch korrekt und aktuell, so dass kein neues Gutachten einzuholen war (E. 2.4). Enteignungsrechtliche Vorbringen sind nicht im bewilligungsrechtlichen, sondern im abtretungsrechtlichen Verfahren zu prüfen (E. 2.5). 
Das öffentliche Interesse an der Errichtung eines 284 Meter langen und knapp 3 Meter breiten Seestegs zwischen der Roten Fabrik und dem Hafen Wollishofen wiegt höher als entgegenstehende öffentliche und private Interessen: An der Erstellung eines durchgehenden Uferwegs entlang dem Zürichsee besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse (E. 4.1). Die bestimmungsgemässe Nutzung des Seestegs führt nicht zu regelmässigen übermässigen Immissionen (E. 4.2). Die vorgesehene Errichtung einer Flachwasserzone, eines Flussseeschwalben-Brutflosses sowie einer Ruderalvegetation stellen genügende ökologische Ersatzmassnahmen dar (E. 4.3). Dimension und Konstruktion des geplanten Stegs sind nicht zu beanstanden; der Stegbau führt weder zu einer Beeinträchtigung des Landschaftsbilds noch zu einer optischen Abriegelung denkmalgeschützter Bootshäuser (E. 4.4). Das Projekt bewirkt keinen Mehrverkehr und verunmöglicht weder den Unterhalt der Badeanstalt Wollishofen noch das Schneiden des Seegrases (E. 4.5). 
Eine lärmschutzrechtlich begründete nächtliche Schliessung des Seestegs rechtfertigt sich im heutigen Zeitpunkt nicht (E. 5.1). Der geplante (bogenförmige) Verlauf des Seestegs tangiert keine archäologischen Kulturschichten (E. 5.2). Die vorgesehenen Gestaltungsmassnahmen an den beiden Enden des Stegs (Chaussierung der Plätze; Pflanzung neuer Bäume) bewirken weder eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes noch eine Lärmzunahme (E. 5.3).
Abweisung, soweit Eintreten.

			 	
				Stichworte:
	
						ARCHÄOLOGISCHE SCHUTZZONE
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
AUSSTAND
AUSSTECKUNG
BOOTSHAUS
DENKMALSCHUTZ
ENTEIGNUNGSRECHT
ERSATZMASSNAHMEN
FISCHEREI
GUTACHTEN
IMMISSIONEN
LANDSCHAFTSBILD
NATUR- UND HEIMATSCHUTZ
ÖFFENTLICHES INTERESSE
PARKPLATZ
SEESTEG
STRASSENPROJEKT
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
WASSERBAUPOLIZEI
WASSERRECHTSKONZESSION

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 32 AbtrG
Art. 9 Abs. I BGF
§ 183ter Abs. II EG ZGB
Art. 18 Abs. I lit. ter NHG
§ 203 Abs. I lit. f PBG
§ 216 PBG
Art. 24 RPG
Art. 25a RPG
§ 14 StrassG
§ 17 StrassG
Art. 15 USG
Anhang UVPV
§ 2 WasserwirtschaftsG
§ 18 WasserwirtschaftsG
§ 36 Abs. I WasserwirtschaftsG
§ 43 Abs. I WasserwirtschaftsG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2011.00608

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 21. Dezember 2011

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.

 

 

In Sachen

 

 

1.    A, 

 

2.    B, 

 

3.    RA C,

 

alle vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende, 

 

 

gegen

 

 

Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin, 

 

 

betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,

hat
sich ergeben: 

I.  

Die Stadt Zürich plant seit Längerem, auf ihrem
Gemeindegebiet entlang des Zürichseeufers einen durchgehenden Seeuferweg zu
realisieren. Am 19./20. März 2008 erfolgte die Amtsblattpublikation und
vom 25. März bis 24. April 2008 die öffentliche Auflage von Plänen
zum Bau eines zwischen der Roten Fabrik und dem Hafen Wollishofen über den
Zürichsee führenden Stegs. Das Projekt umfasst eine 284 Meter lange, 2,8 Meter
breite und im Abstand von 15 Metern auf Pfählen fundierte
Stahlkonstruktion mit bogenförmigem, mehrfach geknicktem Verlauf. Die Plätze am
Ufer bei den Steganschlüssen sollen dabei neu gestaltet werden. Als ökologische
Ersatzmassnahmen, die aufgrund negativer Beschattungseffekte des Stegbaus
erforderlich sind, ist ferner vorgesehen, eine bestehende Ufertreppe
abzubrechen, mittels Kiesschüttung ein Flachufer zu gestalten und eine etwa 25 Meter
lange Blocksteinmauer zu erstellen. 

Am 17. Juni 2009 wies der Zürcher Stadtrat mehrere
gegen das Stegbauprojekt eingegangene Einsprachen ab, verwies die vorsorglich
angemeldeten Entschädigungsforderungen in das Schätzungsverfahren, beschloss
die Festsetzung des Seeuferwegprojekts gemäss Auflageplan und auferlegte den
Einsprechenden die Verfahrenskosten. Gleichzeitig eröffnete der Stadtrat auch
die Verfügung der Baudirektion vom 6. April 2009 sowie eine am
22. April 2009 wiedererwägungsweise beschlossene Dispositivänderung. Mit
diesen Verfügungen hatte die Baudirektion des Kantons Zürich der Stadt Zürich
für das Stegprojekt unter Auflage zahlreicher Nebenbestimmungen eine wasserrechtliche
Konzession, eine fischereigesetzliche Bewilligung, eine raumplanungsrechtliche
Ausnahmebewilligung für Bauten ausserhalb von Bauzonen, eine Bewilligung
aufgrund der Landanlagekonzession sowie eine wasserbaupolizeiliche Ausnahmebewilligung
erteilt. 

II.  

A. Drei Eigentümer von Grundstücken,
die im Bereich des projektierten Stegs an den Zürichsee grenzen bzw. in
Sichtweite des Projekts liegen – A, B und RA C –, erhoben
am 31. Juli 2009 Rekurs gegen die Verfügung des Stadt­rats vom
17. Juni 2009. Am 23. Juni 2010 beschloss der Regierungsrat
des Kantons Zürich, der Rekurs werde abgewiesen, soweit darauf eingetreten
werde. 

B. Am
13. September 2010 erhoben A, B und RA C beim Verwaltungsgericht Beschwerde
gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 23. Juni 2010 und machten unter
anderem geltend, der angefochtene Entscheid sei unter Missachtung von
Ausstandsbestimmungen zustande gekommen. Am 13. Januar 2010 hiess das
Verwaltungsgericht die Beschwerde mit Urteil VB.2010.00458 teilweise gut und
hob den Beschluss des Regierungsrats vom 23. Juni 2010 wegen Verletzung
einer Ausstandsbestimmung auf, ohne die weiteren Vorbringen der
Verfahrensbeteiligten zu prüfen. Es wies die Sache zu neuem Entscheid in
rechtskonformer Zusammensetzung des Spruchkörpers an den Regierungsrat zurück. 

C. Mit
Beschluss vom 17. August 2011 entschied der Regierungsrat erneut über den
am 31. Juli 2009 erhobenen Rekurs und verfügte, (I.) der Baudirektor
trete bei der Rekursberatung und -beschlussfassung in den Ausstand, (II.) der
gegen den Stadtratsbeschluss vom 17. Juni 2009 gerichtete Rekurs werde
abgewiesen, soweit darauf eingetreten werde, (III.) die Verfahrenskosten
würden den Rekurrierenden zu je einem Drittel auferlegt (unter solidarischer
Haftung eines jeden für den gesamten Betrag) und (IV.) es werde keine Parteientschädigung
zugesprochen.

III.  

Am 24. September 2011 erhoben A, B und RA C
beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss vom
17. August 2011. Sie beantragten, auf den geplanten Steg sei zu
verzichten, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Zürich.
Ferner stellten sie die Eventualbegehren, (a) der Steg sei höchstens 1,5 Meter
breit möglichst wassernah mit einem Durchlass für Schiffe und in einem einzigen
Bogen ohne Aufenthaltsflächen zu gestalten und es sei die Passage täglich bei
Einbruch der Dunkelheit von beiden Seiten zu verschliessen, (b) die
Ausgleichsmassnahmen auf dem südlichen Gelände der Seidenweberei seien so
auszugestalten, dass die überbaute Wasserfläche wieder der Bucht zugeführt
werde, (c) auf die beidseits des Stegs geplanten Anpassungs- und
Neugestaltungsarbeiten sei zu verzichten, insbesondere auf das Fällen der
grossen Bäume, subeventualiter sei zumindest die bestehende Bepflanzung mit den
grossen alten Pappeln zu belassen und in die Gestaltung einzubeziehen,
(d) auf die Umgestaltung der Hafenanlage im angrenzenden Bereich des
geplanten Stegs sei zu verzichten, insbesondere auf die Neupflanzung von
Säulenpappeln und die Errichtung einer „Begegnungszone“, und (e) es seien
die Entwertungen der Anrainergrundstücke infolge der neuen Immissionen ebenso
materiell zu entschädigen wie die faktische Enteignung durch die Erschwerung
bis Verunmöglichung der Zufahrt zu den Bootshäusern; sub­eventualiter sei
festzustellen, dass die Beschwerdeführenden ihre Ansprüche rechtzeitig geltend
gemacht hätten und dass Unfreiwilligkeit im Sinn des Gesetzes betreffend die Abtretung
von Privatrechten vorliege. Schliesslich stellten sie die Verfahrensanträge,
(1.) die Stadt Zürich sei anzuweisen, das Seeuferprojekt ordnungsgemäss
auszustecken und danach nochmals öffentlich auszuschreiben, (2.) aufgrund
des konkreten Projekts sei ein neues Gutachten der Natur- und
Heimatschutzkommission einzuholen, und es sei eine Umweltverträglichkeitsprüfung
anzuordnen, und (3.) es sei ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein
durchzuführen. 

Mit Beschwerdeantwort vom 27 Oktober 2011 beantragte
die Stadt Zürich, die Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. Der Regierungsrat äusserte
sich mit Stellungnahme vom 1. November 2011 zur Beschwerde, ohne einen
Antrag zu stellen.

Die Kammer erwägt: 

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 17
Abs. 4 Satz 2 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG)
in Verbindung mit § 41 Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. 

1.2 Anfechtungsobjekt
bildet der Rekursentscheid des Regierungsrats vom 17. August 2011, der zum
einen den stadträtlichen Festsetzungsbeschluss vom 17. Juni 2009 und zum
anderen die Verfügung der Baudirektion vom 6. bzw. 22. April 2009
betrifft (vgl. VGr, 13. Januar 2011, VB.2010.00458, E. 3.1).

1.3 Mit der
Vorinstanz ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführenden als Eigentümer
von Grundstücken, die im Bereich des projektierten Seeuferwegs an den Zürichsee
grenzen oder in Sichtweite des Projekts liegen, aufgrund der räumlichen Nähe
zum Projekt und der möglicherweise damit verbundenen Immissionen mehr als
beliebige Dritte vom Bauvorhaben betroffen sind und somit grundsätzlich zur
Beschwerde legitimiert sind (vgl. § 21 Abs. 1 VRG). 

1.4 Den
Beschwerdeführenden fehlt es allerdings an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse,
soweit sie beantragten, die Stadt Zürich sei anzuweisen, das Seestegprojekt
ordnungsgemäss auszustecken und danach nochmals öffentlich auszuschreiben. Es
ist nämlich unbestritten, dass die Beschwerdeführenden vom mittels Bojen
ausgesteckten Stegprojekt Kenntnis hatten, dass die öffentlich aufgelegten
Planunterlagen einen massstabgetreuen Plan des Bauvorhabens enthielten und dass
die Beschwerdeführenden rechtzeitig Einsprache bzw. Rekurs erhoben. Unter
diesen Umständen ist nicht ersichtlich, inwiefern sie durch eine allfällige
fehlerhafte Aussteckung einen Nachteil erlitten haben könnten und welchen
praktischen Nutzen sie aus einer erneuten Bekanntmachung ziehen würden. Auf ein
allfälliges Interesse Dritter können sie sich nicht berufen (BGr, 8. März
2011, 1C_440/2010, E. 3.4; BGr, 12. Mai 2009, 1C_506/2008, E. 2.2.2;
vgl. VGr, 10. Mai 2000, VB.2000.00086, E. 2c/aa).
Auf die Beschwerde ist in diesem Punkt somit nicht einzutreten.

2.
 

2.1 In
verfahrensrechtlicher Hinsicht machen die Beschwerdeführenden unter anderem
geltend, der Rekurs sei von der Vorinstanz nicht mit der erforderlichen Unvoreingenommenheit
geprüft worden. Der Umstand, dass der Baudirektor im Rahmen des zweiten
Rechtsgangs in den Ausstand getreten sei, ändere nichts daran, dass die übrigen
Regierungsräte vorbefasst gewesen seien, da sie aufgrund des ersten Rechtsgangs
sowie aus Loyalität gegenüber dem Baudirektor faktisch gebunden gewesen seien. Das
Verfahren hätte deshalb an ein unabhängiges Spruchgremium – etwa an den
Regierungsrat eines anderen Kantons – überwiesen werden müssen. 

Das Vorbringen überzeugt nicht: Zum einen weist die
Beschwerdegegnerin zu Recht darauf hin, dass ein allfälliger Ablehnungsanspruch
der Beschwerdeführenden verwirkt wäre, da sie es unterlassen haben, die
Befangenheitseinrede unverzüglich nach Kenntnis des behaupteten Ausstandsgrunds
geltend zu machen (vgl. BGE 136 I 207 E. 3.4 und 121 I 225 E. 3; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 5a N. 5). Zum anderen ist
ohnehin nicht von einer unstatthaften Vorbefassung auszugehen, wenn eine Sache
– wie im vorliegenden Fall – erneut durch die gleichen Personen beurteilt wird,
nachdem deren Entscheid von einer oberen Instanz aufgehoben und an die
Vorinstanz zurückgewiesen wurde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 12; vgl.
BGE 131 I 113 E. 3.6 und 3.8). 

2.2 Die
Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines Augenscheins durch das
Verwaltungsgericht. Ein solcher wäre indessen nur dann geboten, wenn die tatsächlichen
Verhältnisse unklar wären und anzunehmen wäre, die Parteien vermöchten durch
ihre Darlegungen auf dem Lokal Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen
des Rechtsstreits beizutragen (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 42). Im vorliegenden Fall ist der
entscheidrelevante Sachverhalt aus den Akten – insbesondere aus den
massgebenden Planunterlagen – hinreichend ersichtlich, weshalb sich die
Durchführung eines Augenscheins erübrigt.

2.3 Die
Beschwerdeführenden beantragen weiter, für das geplante Bauvorhaben müsse eine
Umweltverträglichkeitsprüfung angeordnet werden. Auch dieses Begehren erweist
sich als unbegründet: Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass es sich
beim vorliegenden Stegbauprojekt nicht um einen Vergnügungspark mit einer
Fläche von mehr als 75'000 m2 oder für eine Kapazität von mehr als 4'000
Besuchern pro Tag im Sinn von Ziff. 60.6 des Anhangs der Verordnung vom
19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) handelt. Es
ist nicht einzusehen, inwiefern der geplante Steg einen Freizeitpark darstellen
sollte bzw. weshalb die für Freizeitparks bestehende Bestimmung auf einen über
Wasser führenden Fussgängersteg analog anwendbar sein sollte. Im Übrigen sind
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden keine Verbindungen des
vorliegend strittigen Bauvorhabens mit anderen Stegbauprojekten ersichtlich. 

2.4 Die
Beschwerdeführenden beantragen ferner, aufgrund des konkreten Bauprojekts sei
ein neues Gutachten der Natur- und Heimatschutzkommission (NHK) einzuholen. Sie
stellen indessen nicht infrage, dass sich die NHK zum Seeuferweg bereits mit
Stellungnahme vom 13. Oktober 2005 geäussert und die Erstellung eines
Seestegs am geplanten Standort befürwortet hat. Haben aber in einem Verfahren
bereits unabhängige Sachverständige mitgewirkt, wie dies vorliegend geschehen
ist, so muss nur dann ein weiteres Gutachten bzw. ein Obergutachten eingeholt
werden, wenn begründete Zweifel an der richtigen Beurteilung einer Sachfrage
bestehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 25) oder wenn das frühere Gutachten
mit Ablauf der Zeit und zufolge veränderter Verhältnisse an Aktualität eingebüsst
hat (vgl. BGE 134 IV 246 E. 4.3). Im vorliegenden Fall sind weder
begründete Zweifel an der richtigen und unabhängigen Beurteilung der Sachfrage
noch veränderte Verhältnisse seit der Stellungnahme der NHK im Jahr 2005
ersichtlich, weshalb das Begehren der Beschwerdeführenden abzuweisen ist. Die
Vorinstanz macht im Übrigen zu Recht geltend, dass das Stegbauprojekt nicht im
Bereich eines Schutzobjekts von überkommunaler Bedeutung liegt, sodass keine
gesetzliche Verpflichtung bestand, eine Stellungnahme der Sachverständigenkommissionen
einzuholen (vgl. § 3 lit. d der Verordnung vom 12 Januar 2005 über
die Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 des Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975 [PBG]).

2.5 Die Beschwerdeführenden
beanstanden weiter, die Vorinstanzen seien zu Unrecht nicht auf
enteignungsrechtliche Rügen eingegangen; es bestehe eine Entschädigungspflicht
für die Entwertungen der Anrainergrundstücke aufgrund der zu erwartenden
Immissionen und der Erschwerung der Bootshäuserzufahrt. Mit der Vorinstanz ist
indessen festzuhalten, dass sich enteignungsrechtliche Forderungen nach §§ 32
ff. des Gesetzes vom 30. November 1879 betreffend die Abtretung von
Privatrechten (AbtrG) richten und nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens
sind (so auch VGr, 24. Juni 2009, VB.2009.00081, E. 4.4.2). Demnach
ist nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin auf die Einsprache der
Beschwerdeführenden in diesem Punkt nicht eingetreten ist und die betreffenden
Forderungen in das Schätzungsverfahren verwiesen hat. Entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführenden statuieren weder § 17 StrG noch andere Rechtsnormen
eine Pflicht, über baubewilligungsrechtliche Fragen im gleichen Verfahren zu entscheiden
wie über enteignungsrechtliche Forderungen; aufgrund von §§ 32 ff.
AbtrG und § 183ter Abs. 2 des Einführungsgesetzes vom
2. April 1911 zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (EG zum ZGB) wäre dies
vielmehr unzulässig. Auch aus Art. 25a des Bundesgesetzes vom 22. Juni
1979 über die Raumplanung (RPG) lässt sich nichts anderes ableiten: Die darin
enthaltenen Koordinationsgrundsätze betreffen lediglich jene Verfahren, die
sich mit den baurechtlichen Bewilligungsvoraussetzungen befassen, nicht
aber das Verfahren, das sich mit den enteignungsrechtlichen Folgen der
Bewilligungserteilung befasst. Die für das strassenrechtliche Verfahren
zuständigen Instanzen haben sich demnach zu Recht nicht zu
enteignungsrechtlichen Vorbringen geäussert. 

3.
 

Im Zusammenhang mit der Festsetzung des vorliegend strittigen
Stegbauprojekts wurden eine Konzession und mehrere Bewilligungen erteilt (vgl.
oben, Sachverhalt I.). Dabei galt es diverse gesetzliche Bestimmungen zu
beachten. Im Rahmen von strassengesetzlichen Projektfestsetzungen ist zu
berücksichtigen, dass Strassen entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung
nach den jeweiligen Erkenntnissen der Bau- und Verkehrstechnik, mit bestmöglicher
Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung sowie unter Beachtung
der Sicherheit, des Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer
Landbeanspruchung zu projektieren sind; die Bedürfnisse des öffentlichen
Verkehrs, der Fussgänger, der Radfahrer sowie der Behinderten und Gebrech­lichen
sind angemessen zu berücksichtigen (§ 14 StrG). Bei der Erteilung einer
fischereirechtlichen Bewilligung für eine Neuanlage hat die Behörde unter
Berücksichtigung der natürlichen Gegebenheiten und allfälliger anderer
Interessen alle Massnahmen vorzuschreiben, die geeignet sind, günstige
Lebensbedingungen für die Wassertiere zu schaffen, die freie Fischwanderung
sicherzustellen, die natürliche Fortpflanzung zu ermöglichen und zu verhindern,
dass Fische und Krebse durch bauliche Anlagen oder Maschinen getötet oder
verletzt werden (Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. Juni
1991 über die Fischerei [BGF]). Nach Art. 24 RPG können Ausnahmebewilligungen
für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen erteilt werden, wenn der Zweck
der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert und
keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Bauliche Veränderungen von
Oberflächengewässern und in deren Abstandsbereich bedürfen grundsätzlich einer wasserbaupolizeilichen
Bewilligung der kantonalen Wasserbaubehörde (§ 18 Abs. 1 des
Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 [WWG]). Die Bewilligung wird
verweigert, wenn der Hochwasserschutz beeinträchtigt oder ein anderes
öffentliches Interesse erheblich verletzt würde (§ 18 Abs. 2 WWG). Den
Gemeingebrauch beschränkende oder übersteigende Nutzungen der öffentlichen Gewässer,
die dazu erforderlichen Bauten und Anlagen sowie deren Änderungen bedürfen je
nach Art der Nutzung einer Konzession oder einer Bewilligung (§ 36 Abs. 1
WWG). Konzessionen und Bewilligungen zur Nutzung öffentlicher Gewässer dürfen
nur erteilt werden, wenn sie weder öffentliche Interessen erheblich beeinträchtigen
noch die Rechte anderer Wassernutzungsberechtigter erheblich schmälern (§ 43
Abs. 1 WWG). Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch
technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat
der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für
Wiederherstellung oder ansonsten für angemessenen Ersatz zu sorgen (Art. 18
Abs. 1ter des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den
Natur- und Heimatschutz [NHG]). 

4.
 

Die Beschwerdeführenden machen geltend, auf die Errichtung
des geplanten Stegs hätte verzichtet werden müssen. Die Behörden hätten das
öffentliche Interesse an der Errichtung des Stegs überbewertet und den entgegen
stehenden Interessen zu geringes Gewicht beigemessen. 

4.1 Ausdruck
des öffentlichen Interesses an der Errichtung eines Seestegs ist zum einen das
Wasserwirtschaftsgesetz, das die Schaffung neuer Erholungsräume und die
Erleichterung des öffentlichen Zugangs zu den Gewässern als öffentliche
Interessen erwähnt (§ 2 lit. e und g WWG). Zum anderen sieht der
kantonale Richtplan entlang des Zürichsees einen durchgehenden Seeuferweg vor.
Dabei liegt auf der Hand, dass sich das öffentliche Interesse auf einen
effektiv dem Seeufer entlang verlaufenden Weg bezieht. Der heute im fraglichen
Streckenabschnitt entlang der Seestrasse verlaufende Weg kann nicht als eigentlicher
„Seeuferweg“ bezeichnet werden; er dient im Übrigen auch nicht der
Erleichterung des öffentlichen Zugangs zu Gewässern. Bereits im Beschluss vom
17. November 1993 hatte der Zürcher Regierungsrat festgehalten, das
öffentliche Interesse am Bau eines Seeuferwegs sei unbestritten, da gerade für
die Bewohner städtischer Gebiete der Zugang zur Natur von hohem Erholungswert
und von grosser Bedeutung sei. Damals hatten zwar fischereirechtliche Gründe
(nachhaltige Gefährdung des Lebensraums mit Naturverlaichung einheimischer
Fischarten) gegen die Erteilung einer wasserrechtlichen Bewilligung gesprochen.
Doch der 1993 geplante Seeuferweg hätte unmittelbar dem Seeufer entlang geführt
und Fauna und Flora deshalb wesentlich stärker beeinträchtigt als der heute
geplante, in deutlicher Distanz zum Ufer verlaufende Seesteg. Das öffentliche
Interesse am Bau des geplanten Stegs kommt im Übrigen auch darin zum Ausdruck,
dass der Gemeinderat der Stadt Zürich am 2. Oktober 2008 mit 76:46 Stimmen
einen Objektkredit von 4.73 Mio. Franken für dieses Bauvorhaben bewilligt
hat. Das Verwaltungsgericht hat im Entscheid vom 24. Juni 2009, der eine Stimmrechtsbeschwerde
gegen den Projektkredit betraf, festgehalten, dass ein öffentliches Interesse
an einem durchgehenden Seeuferweg immer noch bestehe, und dass die
Hindernisgründe von 1993 dem heutigen Projekt nicht entgegenstünden (VGr,
24. Juni 2009, VB.2009.00081, E. 5). Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführenden gingen die Vorinstanzen demnach zu Recht davon aus, dass an
der Errichtung des geplanten Seestegs ein gewichtiges öffentliches Interesse
besteht; auf den vom Beschwerdeführer beantragten Beizug weiterer Akten kann
unter diesen Umständen verzichtet werden. 

4.2 Die
Beschwerdeführenden machen geltend, dass die Behörden immissionsschutzrechtliche
Interessen zu wenig berücksichtigt hätten. Es sei davon auszugehen, dass der
Stegbau dazu führe, dass sich die bereits heute im Bereich der Roten Fabrik
bestehenden übermässigen Lärm- und Abfallimmissionen südwärts bis zum Hafen
Wollishofen ausdehnten. Der Seesteg führe zu Schädigungen der
Unterwasservegetation durch Gewässerverschmutzungen sowie zu chronischen
Lärmexzessen durch menschliche Stimmen, Musik, Feuerwerk und Motorfahrzeuge. 

Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass die
bestimmungsgemässe Benutzung des Seestegs nicht regelmässig zu übermässigen
Immissionen im Sinn von Art. 15 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober
1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) bzw. zu Lärm, der die
Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden erheblich stört, führen wird. Der Lärm
beschränkt sich auf Immissionen, die von den über den Steg gehenden Fussgängerinnen
und Fussgängern ausgehen; Motorfahrzeuglärm wird aufgrund eines Fahrverbots
nicht verursacht. Weshalb sich allfällige übermässige Immissionen, die gemäss
den Beschwerdeführenden im Bereich der Roten Fabrik verursacht werden, zum
Seesteg hinüber ausdehnen sollten, ist nicht ersichtlich. Soweit ins Wasser
geworfene Abfälle für die Seevegetation schädlich sind, ist mit der Vorinstanz
und den Fachleuten davon auszugehen, dass durch die an den Enden des Stegs
vorgesehenen Abfalleimer der illegalen Müllentsorgung im See genügend
entgegengewirkt werden kann.

4.3 Soweit die
Beschwerdeführenden geltend machen, die vorgesehenen ökologischen Ersatzmassnahmen
(Flachwasserzone; Brutfloss für Flussseeschwalben; Ruderalvegetation) seien in
ihrer Wirkung ungewiss und stellten keinen gleichwertigen Ersatz für die entstehenden
Beeinträchtigungen dar, kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden. Die ökologischen
Auswirkungen des Projekts wurden durch einen Gewässerschutzexperten und einen
Ornithologen untersucht. Durch den Rückbau der Treppenanlage beim chaussierten
Platz der Roten Fabrik und der mittels einer kleinen Schüttung erreichten
Uferabflachung entsteht ein sanfter Übergang vom Wasser zum Land, der einem
natürlichen Flachufer entspricht und Lebensraum schafft für ufernah wachsende
Pflanzen, eine lockere Ruderalvegetation und wirbellose Kleintiere. Die Fläche
der Ersatzmassnahme beträgt rund 500 m2, während die ökologisch
relevante Beschattungsfläche durch den Steg im Anschlussbereich an das Ufer
297,5 m2 beträgt. Auch die Errichtung eines Brutflosses für
Flussseeschwalben erscheint aufgrund der eingeholten Fachgutachten als
sinnvolle ökologische Ersatzmassnahme. Im Rahmen der Nebenbestimmungen der
Verfügung vom 6. April 2009 hat die Baudirektion eine langfristige
Kontrolle der Wirksamkeit der Massnahmen angeordnet, wie sie der beigezogene
Gewässerbiologe vorgeschlagen hatte. Die als ökologischen Ersatzmassnahmen im
Sinne von Art. 18 Abs. 1ter NHG angeordneten Vorkehren
sind insgesamt als genügend zu erachten. Unter diesen Umständen besteht kein
Bedarf für die Umsetzung einer von den Beschwerdeführenden eventualiter
beantragten weiteren Ausgleichsmassnahme (Wieder-der-Bucht-Zuführung der
überbauten Wasserfläche auf dem südlichen Gelände der Seidenweberei). 

4.4 Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführenden kann ferner auch nicht gesagt werden,
dass der geplante Seesteg überdimensioniert sei, das Landschaftsbild
beeinträchtige und die Bucht und die Badeanstalt unter Verletzung von
Denkmalschutzvorschriften abriegle. Die Natur- und Heimatschutzkommission (NHK)
hat sich zur Errichtung eines Seestegs wie erwähnt positiv geäussert (vgl.
oben, E. 2.4). Dabei ist unerheblich, ob die Kommission vom
regierungsrätlichen Entscheid von 1993 Kenntnis hatte oder nicht, denn dieser
stellt aufgrund der deutlichen Unterschiede zum heutigen Projekt (vgl. oben, E. 4.1)
kein Präjudiz dar. Die Fachleute und Behörden haben überzeugend dargelegt, dass
das Landschaftsbild durch den Stegbau nicht beeinträchtigt wird und zu keiner
optischen Abriegelung der denkmalgeschützten Bootshäuser führt. Die Breite des
Stegs entspricht unbestrittenerweise den einschlägigen Normen des Verbands der
Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS), und die Steghöhe wurde sinnvollerweise
so gewählt, dass kleinere Motorboote und Rettungsboote weiterhin auf den See
hinaus gelangen können. Wenn die Vorinstanz zum Schluss kam, die gewählte
Konstruktion sei schlank und weitgehend lichtdurchlässig, trete aufgrund der
erheblichen Entfernung vom Seeufer verhältnismässig leicht und filigran in
Erscheinung, lasse nicht den Eindruck einer eigentlichen Hafensituation
entstehen, beeinträchtige den freien Blick vom und auf den See in einem
vertretbaren Ausmass und genüge insgesamt den Ortsbildschutzvorschriften gemäss
§§ 23 ff. der Verordnung vom 20. Juli 1977 über den Natur- und
Heimatschutz und über kommunale Erholungsflächen (NHV), so ist dies angesichts
des erheblichen behördlichen Beurteilungsspielraums (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50
N. 84 ff.) und der auf Rechtsverletzungen beschränkten Kontrolle des
Verwaltungsgerichts (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
lit. a und b VRG) nicht zu beanstanden. Dem Eventualantrag der
Beschwerdeführenden, der Steg sei möglichst wassernah und mit einem Durchlass
für Schiffe zu gestalten, kann nach dem Gesagten ebenfalls nicht gefolgt werden.

4.5 Schliesslich
erweisen sich auch die weiteren Einwendungen des Beschwerdeführers gegen das
Stegbauprojekt als unbegründet. Gemäss den überzeugenden Ausführungen der
Baudirektion können die Bootshäuser, Badeanstalt und Ufermauern ohne Weiteres
auch vom Land aus unterhalten werden. Kleinere Boote – auch jene der Seepolizei
– können unter dem Steg hindurch gelangen, und das Seegras kann auch von einem
kleineren Mähgerät geschnitten werden, das den Steg passieren kann. Das
Stegprojekt verstösst sodann entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden
auch nicht gegen Parkplatzbestimmungen. Mit der Vorinstanz ist davon
auszugehen, dass die Erstellung des Seestegs keinen Mehrverkehr auslöst, zumal
sich das Bauvorhaben in einem Gebiet mit sehr guter Erschliessung durch den
öffentlichen Verkehr befindet. Dem vorliegenden Stegbauprojekt steht im Übrigen
auch nicht entgegen, dass auf der linken Seeuferseite wenige weitere Abschnitte
existieren, die (noch) nicht durch einen Uferweg erschlossen sind oder die für
die Allgemeinheit nicht jederzeit oder nur gegen Gebühr zugänglich sind.

4.6 Insgesamt
massen die Behörden den gewichtigen öffentlichen Interessen an der Errichtung
des Seestegs zu Recht höheres Gewicht zu als den entgegenstehenden öffentlichen
Interessen sowie den privaten Interessen der beschwerdeführenden
Grundstückeigentümer, deren Liegenschaften sich in deutlicher Distanz zum
Seesteg befinden. Die im Rahmen von § 14 StrG, Art. 24 RPG sowie §§ 18
Abs. 2 und 43 Abs. 1 WWG vorgenommene Interessenabwägung ist somit
nicht zu beanstanden.

5.
 

Im Eventualstandpunkt beantragen die Beschwerdeführenden in
Bezug auf das strittige Stegbauprojekt diverse Planänderungen.

5.1 Die
Beschwerdeführenden machen geltend, aus lärmrechtlichen Gründen dürfe der Steg
höchstens 1,5 Meter breit sein, solle keine Aufenthaltsflächen enthalten
und müsse täglich bei Einbruch der Dunkelheit auf beiden Seiten geschlossen
werden. Diesen Vorbringen ist indessen entgegenzuhalten, dass die Dimension des
Stegbaus wie gesagt den VSS-Normen entspricht und dass nicht davon auszugehen
ist, der Steg werde übermässige Immissionen verursachen (vgl. oben, E. 4.2
und 4.4). Da sich die Beleuchtung des Stegs aus ökologischen Motiven auf die
aus Sicherheitsgründen erforderliche nautische Markierungsbeleuchtung
beschränkt, erscheint nicht wahrscheinlich, dass der Steg nachts regelmässig
von lärmenden Personen genutzt wird; die Vorinstanz rechnet denn auch lediglich
an wenigen Abenden an Sommerwochenenden mit lauteren Fussgängergruppen auf dem
Steg. Daraus kann keine Pflicht abgeleitet werden, zum heutigen Zeitpunkt –
gleichsam präventiv – eine nächtliche Schliessung des Seestegwegs anzuordnen.
Ebenso wenig ist zu befürchten, dass die geplanten zwei kleinen Sitzbänke, die
der kurzfristigen Erholung der stegüberquerenden Fussgängerinnen und Fussgänger
dienen, zu derart häufigen und lauten Stimm-, Musik- und Feuerwerk-Immissionen
führen, dass sich ein Verzicht auf die geplanten Aufenthaltsflächen
rechtfertigen würde. 

Falls sich nach der Projektrealisierung jedoch wider
Erwarten zeigen sollte, dass der Seesteg in der Nacht regelmässig auf zweckfremde,
übermässige Immissionen verursachende Weise genutzt wird, werden die Behörden
die Anordnung geeigneter Massnahmen – beispielsweise die nächtliche Schliessung
des Stegs – erneut zu prüfen haben. 

5.2 Soweit die
Beschwerdeführenden geltend machen, der Seesteg müsse in einem grossen Bogen
geführt werden, um die Berührung mit einer archäologischen Schutzzone zu verhindern,
ist auf die einschlägigen Fachberichte zu verweisen, wonach die archäologischen
Kulturschichten durch den Stegbau nicht tangiert werden und sich das Projekt
aus archäologischer Sicht als vertretbar erweist. Die geknickte Linienführung,
die den Fussgängern bei der Stegüberquerung immer wieder neue Ausblicke bieten
soll, ist nicht zu beanstanden. 

5.3 Die
Beschwerdeführenden beantragen schliesslich, auf die beidseits des Stegs geplanten
Anpassungs- und Neugestaltungsarbeiten sei zu verzichten. Im Bereich, wo der
Steg an das Ufer grenze, seien keine Umgestaltungen vorzunehmen; insbesondere
dürfe keine „Begegnungszone“ in Form von chaussierten Plätzen eingerichtet
werden, und die bestehenden Pappeln seien nicht durch neue Bäume zu ersetzen.
Die Beschwerdegegnerin macht demgegenüber geltend, dass die bestehenden Bäume
beim Hafen und bei der Roten Fabrik angesichts ihrer geringen Vitalität und
Standsicherheit nicht als besonders erhaltenswert bzw. wertvoll im Sinn von § 203
Abs. 1 lit. f PBG eingestuft worden seien, dass die geplanten
markanten Säulenpappeln eine Verbindung zum bereits bestehenden Abschnitt des
Seeuferwegs herstellten und die Stegköpfe markierten, dass die neuen Pappeln
mit der Zeit als neues Wahrzeichen bei der Roten Fabrik wahrgenommen würden,
dass sie als Schattenspender dienten und dass sie die Seebucht optisch
begrenzten. Was die Chaussierung der an den Steg grenzenden Flächen betreffe,
dienten diese der Aufwertung und führten nicht zu Mehrlärm, zumal nicht geplant
sei, an diesen Standorten Bewilligungen für Veranstaltungen zu erteilen. Diesen
Ausführungen der Beschwerdegegnerin, die durch den Technischen Bericht vom
18. April 2008 weitgehend bestätigt werden, überzeugen. Es ist nicht
ersichtlich, inwiefern die im Stegbauprojekt vorgesehenen Gestaltungsmassnahmen
das Landschaftsbild auf unzulässige Weise beeinträchtigen sollten. Angesichts
des beachtlichen Beurteilungsspielraums der Beschwerdegegnerin sowie der auf
Rechtskontrolle beschränkten Kognition des Verwaltungsgerichts (vgl. oben, E. 4.4)
kann dem Eventualantrag der Beschwerdeführenden nicht gefolgt werden. 

6.
 

Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen des
Beschwerdeführers als unbegründet. Somit ist die Beschwerde abzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens den Beschwerdeführenden
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Von einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin ist abzusehen, da
die Beantwortung von Rechtsmitteln zu ihren angestammten amtlichen Aufgaben
gehört (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19).

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    100.--     Zustellungskosten,

Fr. 5'100.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zu einem Drittel auferlegt,
unter solidarischer Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag. 

4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an…