# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 92adbae1-4b43-5596-b855-27d2bfe08405
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2007-02-28
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 28.02.2007 B-2139/2006
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-2139-2006_2007-02-28.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-2139/2006

{ T  0 / 3 }

Urteil vom 28. Februar 2007

Mitwirkung: Richterin Eva Schneeberger (Kammerpräsidentin); Richter 
Hans-Jakob Heitz; Richter Jean-Luc Baechler; 
Gerichtsschreiber Stefan Wyler.

S._______, 
vertreten durch Fürsprecher Dr. iur. Eugen Marbach und Fürsprecherin Dr. iur. 
Katharina Schindler,

Beschwerdeführerin

gegen

Bundesamt für Landwirtschaft (BLW),
Vorinstanz

betreffend

Absatzförderung Milch

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

2

Sachverhalt:
A. Die Organisation "S._______" ist ein Genossenschaftsverband, der die In-

teressen der Schweizer Milchproduzenten und ihrer lokalen und regionalen 
Organisationen auf gesellschafts- und wirtschaftspolitischer Ebene vertritt.

Mit Gesuch vom 23. Mai 2003 (31. Mai 2003) reichte die S._______ beim 
Bundesamt  für  Landwirtschaft  (Bundesamt)  ein  Finanzhilfegesuch  über 
den Betrag von gesamthaft  Fr. 11'069'250.00 ein. Das Gesuch betraf 16 
Absatzförderungsprojekte für den Produkt-Marktbereich "Milch und Butter" 
für das Jahr 2004.

Mit Verfügung vom 14. November 2003 betreffend "Finanzhilfe an die Ab-
satzförderung  für  Landwirtschaftsprodukte  für  das  Jahr  2004"  entsprach 
das Bundesamt dem Gesuch grundsätzlich und gewährte der S._______ 
für  ihre 16 Projekte sowie der V.______ für  ein Projekt  (Basiskampagne 
Wiesenmilch),  welches  in  der  gleichen  Verfügung  beurteilt  wurde,  einen 
Gesamtbetrag von Fr. 11'140'400.00.

Am 7. Mai 2004 ersetzte das Bundesamt die Verfügung vom 14. November 
2003 und erliess eine Verfügung betreffend "Finanzhilfe an die Absatzför-
derung für  Landwirtschaftsprodukte  für  die Jahre 2004 und 2005".  Darin 
gewährte  es  der  S._______  für  14  Teilprojekte  einen  Betrag  von 
Fr. 22'271'000.00.

Am 28. April 2005 übermittelte die S._______ dem Bundesamt die definiti-
ve Abrechnung für das Kalenderjahr 2004.

In der Zeit vom 13. - 16. Juni 2005 führte die Eidgenössische Finanzkont-
rolle zusammen mit dem Bundesamt bei der S._______ eine Revision der 
definitiven  Abrechnung  der  beitragsberechtigten  Absatzförderungsmass-
nahmen 2004 durch. Dabei wurde die Verrechnung von Vollkostensätzen 
für die eigenen Arbeitsaufwendungen sowie die Belastungen von betriebs-
wirtschaftlichen  Abschreibungen  auf  projektbezogenen  Investitionen  als 
nicht subventionsberechtigt beurteilt, weshalb die zugesprochenen Finanz-
hilfen gekürzt werden müssten.

Am  30.  Dezember  2005  erliess  das  Bundesamt  die  definitive  Abrech-
nungsverfügung für die Finanzhilfe an die Absatzförderung 2004 für Milch 
und Milchprodukte. Darin reduzierte es die anrechenbaren Kosten (Lohn-
kosten, Abschreibungen etc.) für das Jahr 2004 um Fr. 1'535'192.10. 

Zur  Begründung  führte  das  Bundesamt  im  Wesentlichen  aus,  die 
S._______ habe die eingesetzten Arbeitsstunden zu Vollkostensätzen ab-
gerechnet,  die nicht  nur den Personalaufwand (Löhne,  Sozialleistungen), 
sondern auch Sachaufwand (Mietzins, Energie, Abschreibungen, Versiche-
rungen,  Fachliteratur,  Büromaterial,  Porto,  Telefonspesen,  Rechts-  und 
Beratungskosten,  Bankzinsen,  etc.)  enthielten.  Gemäss  der  Landwirt-
schaftlichen Absatzförderungsverordnung seien aber  die mit  dem Perso-
nalaufwand  verbundenen  Sachkosten  von  der  Anrechenbarkeit  ausge-
schlossen, womit die Personalkosten limitiert werden sollten. Im "Leitfaden 
für die Projekteingabe" vom Februar 2002 werde zusätzlich definiert, wel-

3

che Kosten bei den Projekten als nicht anrechenbar gälten. Die Bundes-
mittel sollten primär für den Instrumenteneinsatz im Bereich der Marketing-
Kommunikation,  und nicht  zur Finanzierung von Verwaltungs- oder Infra-
strukturkosten  eingesetzt  werden.  Die  Sachkosten  könnten  demgemäss 
nicht als anrechenbare Kosten anerkannt werden, obwohl es zutreffe, dass 
bei  extern  eingekauften  Leistungen  ebenfalls  Vollkostensätze  verrechnet 
und  vom Bundesamt  auch  akzeptiert  würden,  was  zu  einer  Ungleichbe-
handlung  eigener  Leistungen  gegenüber  extern  zugekaufter  Leistungen 
führe. Da die S._______ gegenüber dem Bundesamt nicht habe darlegen 
können,  wie  die  verwendeten  Vollkostensätze  zustande  kämen  bezie-
hungsweise  welche  Anteile  davon  effektive  Personalaufwendungen  und 
welche Anteile Sachaufwendungen seien, habe das Bundesamt die anre-
chenbaren Personalkosten von Amtes wegen wie folgt ermittelt:  Von der 
Summe  des  gesamthaft  ausgewiesenen  Personal-  und  Sachaufwands 
habe es den prozentualen Anteil bestimmt, der tatsächlich dem Personal-
aufwand  für  Werbung,  PR,  Verkaufsförderung,  Marktforschung,  Marke-
tingleitung,  Lager/Spedition  und  Milch-Club  entspreche.  Daraus  ergebe 
sich, dass ein Kürzungsfaktor von 29.38 Prozent festzulegen sei, woraus 
dann eine Kürzung um Fr. 1'232'603.00 resultiere.

B. Gegen diese Verfügung reichte die S._______ (Beschwerdeführerin), ver-
treten  durch  Fürsprecher  Eugen  Marbach  und  Fürsprecherin  Katharina 
Schindler,  am  2.  Februar  2006  Beschwerde  bei  der  Rekurskommission 
EVD ein, mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und 
das  Bundesamt  sei  anzuweisen,  auf  der  Grundlage  dieses  Entscheides 
eine neue Abrechnung zu erstellen. Es sei festzustellen, dass das Bundes-
amt mit seinem Entscheid, die anrechenbaren Personalkosten im Fall der 
Beschwerdeführerin um Fr. 1'232'603.00 zu kürzen, Bundesrecht verletze. 
Eventualiter sei die Sache zur Neuberechnung an das Bundesamt zurück-
zuweisen. Die Verfahrenskosten seien dem Bundesamt aufzuerlegen und 
dieses sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene Par-
teientschädigung auszurichten.

In materieller Hinsicht hielt die Beschwerdeführerin fest, zur Erfüllung ihres 
Auftrags �  nämlich den Absatz von Milch und Milchprodukten zu erhalten 
und zu fördern �  habe sie eine interne Marketing-Abteilung mit qualifizier-
ten Fachpersonen aufgebaut.  Dies ermögliche es ihr, viele Dienstleistun-
gen im Vergleich zu einer externen Beauftragung kostengünstiger und effi-
zienter  zu  erbringen,  als  wenn  diese  Aufgaben  an  externe  Marketing-
Dienstleister  vergeben  würden.  Auf  Grund  des  Textes  der  Absatzförde-
rungsverordnung  stehe  fest,  dass  Eigenleistungen,  welche  direkt  einem 
konkreten Projekt  zugeordnet werden könnten,  bis zu höchstens 15 Pro-
zent  der  insgesamt  anrechenbaren  Kosten  ebenfalls  beitragsberechtigt 
seien. Nicht direkt beantwortet werde jedoch die Frage, welche Kosten un-
ter den Begriff der "eigenen Arbeitsaufwendungen" zu subsumieren seien. 
Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass dieser Begriff nur die reinen 
Salärkosten inkl. Sozialleistungen beinhalten solle. Eine solche Auslegung 
sei willkürlich und verletze Bundesrecht. Eigenleistungen müssten bei be-
triebswirtschaftlich korrektem Vorgehen immer im Sinne einer Vollkosten-

4

rechnung  erfasst  werden.  Es  verstehe  sich  von  selbst,  dass  die  interne 
Marketing-Abteilung ohne Arbeitsplatz, Hilfsmittel (Computer, Telefon, Pa-
pier,  etc.)  und  weitere  fachspezifische  Infrastruktur  ihre  Arbeitsleistung 
überhaupt  nicht  erbringen  könnte.  Daher  sei  es  selbstverständlich,  dass 
auch  der  mit  dem  eigentlichen  Personalaufwand  untrennbar  verknüpfte 
Sachaufwand  (Anteil  Mietzinsen,  Energie,  Abschreibungen,  Versicherun-
gen,  Fachliteratur,  Büromaterial,  Porto,  Telefonspesen,  etc.)  zu erfassen 
sei. Externe Dritte, welche mit vergleichbaren Arbeitsleistungen beauftragt 
würden, kalkulierten auch auf der Basis von Vollkosten, was vom Bundes-
amt als völlig selbstverständlich akzeptiert  werde.  Daraus resultiere eine 
durch keine sachlichen Argumente begründbare Diskriminierung. Die Be-
schwerdeführerin  habe  bis  anhin  immer  auf  der  Basis  einer  Vollkosten-
rechnung kalkuliert, was vom Bundesamt auch immer anstandslos akzep-
tiert worden sei. Mit der Verfügung vom 14. November 2003 sei damit die 
berechtigte Erwartung erwachsen, dass der festgelegte Beitrag auch effek-
tiv ausgerichtet  werde.  Dem Bundesamt sei  bewusst  gewesen,  dass die 
Beschwerdeführerin  mit  Vollkosten gerechnet  habe,  und habe dies  wäh-
rend Jahren zu Recht akzeptiert. Dadurch habe das Bundesamt einen Ve-
trauenstatbestand geschaffen. Mit seinem Meinungsumschwung bezüglich 
der Auslegung der Verordnungsbestimmung bewirke es eine Praxisände-
rung, welche nicht sachlich begründet sei und zudem bei der Beschwerde-
führerin  zu  einem unvorhersehbaren  Rechtsverlust  in  der  Vergangenheit 
führe.  Die Rückforderung eines Teils der  Arbeitsaufwendungen stelle  ei-
nen faktischen Widerruf der Verfügung vom 14. November 2003 dar.

C. Mit  Vernehmlassung  vom 20.  April  2006 beantragte  das  Bundesamt  die 
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Es stellt sich auf den Stand-
punkt,  die  Auslegung  des  Textes  der  Absatzförderungsverordnung  sei 
durch die Bestimmungen in Ziffer 5 des Leitfadens klar festgehalten. Die-
ser Leitfaden,  welcher die Praxis des Bundesamtes bilde,  sei  seit  seiner 
Erstellung im Februar 2002 nie geändert worden. Das Bundesamt sei erst-
mals  durch  die  Eidgenössische  Finanzkontrolle  auf  die  unrechtmässige 
Verrechnung der Eigenleistungen durch die Beschwerdeführerin aufmerk-
sam gemacht worden. In den vorherigen Jahren sei es davon ausgegan-
gen, dass die Beschwerdeführerin korrekt, gemäss den einschlägigen Ver-
ordnungsbestimmungen und dem Leitfaden, verrechnet habe. Mit der Be-
schränkung der anrechenbaren Kosten solle verhindert  werden, dass mit 
staatlichen Mitteln Verbandsstrukturen finanziert würden. Für Dritte, exter-
ne  Marketingunternehmen,  die  mit  vergleichbaren  Arbeitsaufwendungen 
durch die Beschwerdeführerin beauftragt würden, seien in der Tat andere 
Rechtsbestimmungen anwendbar,  so dass externe Unternehmen mit  der 
Fakturierung  ihrer  Honorare  indirekt  auch  Infrastrukturkosten  verrechne-
ten.  Es  treffe  somit  zu,  dass  Eigenleistungen  der  Finanzhilfeempfänger 
rechtlich  nicht  gleich  behandelt  würden  wie  ausgelagerte  Aktivitäten.  In-
dessen werde bei ausgelagerten Aktivitäten über einem bestimmten Auf-
tragsvolumen die Einholung von Konkurrenzofferten verlangt. Das Bundes-
amt prüfe auch, diese unterschiedliche Behandlung mit der nächsten Än-
derung der Absatzförderungsverordnung aufzuheben und neu auch bei Ei-
genleistungen Personalkosten im branchenüblichen Rahmen zu akzeptie-

5

ren. Eine positive Vorwirkung dieses möglichen, zukünftigen Rechtes sei 
aber auf Grund des Legalitätsprinzips unzulässig.

D. Im November 2006 teilte die Rekurskommission EVD mit, dass bei ihr per 
31.  Dezember  2006  hängige  Verfahren  vom  Bundesverwaltungsgericht 
entschieden würden.  Mit  Schreiben vom 29.  Januar 2007 bestätigte  das 
Bundesverwaltungsgericht die Übernahme dieses Verfahrens.

Auf die dargelegten und weitere Vorbringen wird, soweit sie rechtserheb-
lich sind, in den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die Be-

urteilung der am 1.  Januar  2007 bei den Eidgenössischen Rekurs-  oder 
Schiedskommissionen oder bei den Beschwerdediensten der Departemen-
te  hängigen  Rechtsmittel  (vgl.  Art. 53  Abs. 2  des  Bundesgesetzes  über 
das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 Verwaltungsgerichtsge-
setz, VGG).

Mit  der angefochtenen Verfügung "Definitive Abrechnung Finanzhilfe  Ab-
satzförderung 2004 für Milch und Milchprodukte" vom 30. Dezember 2005 
kürzte das Bundesamt die in der definitiven Abrechnung der Beschwerde-
führerin geltend gemachten anrechenbaren Kosten für das Jahr 2004 um 
Fr. 1'535'192.10. Diese Verfügung ist eine Verfügung im Sinne des Bun-
desgesetzes  vom  20.  Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren 
(VwVG, SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG) und kann gemäss Art. 166 
Abs. 2 des Bundesgesetzes  vom 29.  April  1998  über  die  Landwirtschaft 
(Landwirtschaftsgesetz,  LwG,  SR 910.1)  mit  Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.

Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 VGG 
am Ende).

Die  Beschwerdeführerin  hat  die  Rechtsform  eines  Genossenschaftsver-
bandes  gemäss  den  Bestimmungen  des  schweizerischen  Obligationen-
rechts.  Als  Adressatin  ist  sie  durch die  angefochtene  Verfügung  berührt 
und hat ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Änderung. Sie ist daher zur 
Beschwerdeführung  legitimiert  (Art. 48  Abs. 1  VwVG).  Die  Vertreter  der 
Beschwerdeführerin  haben  sich  rechtsgenüglich  ausgewiesen  (Art. 11 
VwVG), die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der 
Beschwerdeschrift  sind gewahrt  (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG),  der Kos-
tenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die üb-
rigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 46 ff. VwVG). 

Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit einzutreten.

2. Auf den 1. Januar 2007 trat die Verordnung vom 9. Juni 2006 über die Un-
terstützung  der  Absatzförderung  für  Landwirtschaftsprodukte  (Landwirt-
schaftliche Absatzförderungsverordnung, LAfV, SR 916.010) in Kraft, wel-
che die Verordnung  vom 7.  Dezember  1998 über  die  Unterstützung  der 
Absatzförderung für Landwirtschaftsprodukte (Landwirtschaftliche Absatz-
förderungsverordnung, AS 1998 3205) vollständig ersetzte.

6

Bei  Rechtsänderungen  gilt  der  Grundsatz,  dass  diejenigen  (materiellen) 
Rechtssätze Anwendung finden, die bei  der Erfüllung des rechtlich zu ord-
nenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben. Der 
Gesetzgeber  kann  eine  davon  abweichende  übergangsrechtliche  Rege-
lung treffen (vgl.  BGE 107 Ib 133 E. 2b).  Das Verfahren betreffende for-
melle Bestimmungen des geänderten Rechts sind indessen nach den in-
tertemporalrechtlichen regeln sofort anzuwenden, sofern nicht einschlägi-
ge Übergangsbestimmungen etwas Anderes vorsehen und die Kontinuität 
des bisherigen (materiellen) Rechts dadurch gefährdet wird (vgl. BGE 126 
III 431 E. 2b; BGE 120 Ia 101 E. 1b).

Die  Übergangsbestimmung von  Artikel  20  LAfV  enthält  keine  Regelung, 
welche im vorliegenden Fall die Anwendung des neuen materiellen Rechts 
vorsehen würde. Somit ist dieses Verfahren nach dem bisherigen materiel-
len Recht zu beurteilen.

3. Unumstritten und aktenkundig ist im vorliegenden Fall, dass das Bundes-
amt der Beschwerdeführerin mit Verfügungen vom 14. November 2003 be-
ziehungsweise vom 7. Mai 2004 eine Finanzhilfe von Fr. 11'140'400.00 für 
ihre Projekte im Jahr 2004 beziehungsweise von Fr. 22'271'000.00 für ihre 
Projekte in den Jahren 2004 und 2005 zusicherte. Diese Verfügungen sind 
in Rechtskraft  erwachsen.  Bis zum 1. Juni  2004 richtete das Bundesamt 
Akontozahlungen von insgesamt Fr. 13'362'600.00 aus. Mit definitiver Ab-
rechnung vom 28. April 2005 machte die Beschwerdeführerin für das Jahr 
2004 anrechenbare Kosten von Fr. 22'917'522.00 beziehungsweise einen 
Anspruch auf Finanzhilfe von Fr. 11'458'761.00 geltend. In der angefochte-
nen Verfügung kürzte das Bundesamt die in der Abrechnung geltend ge-
machten anrechenbaren Kosten um insgesamt Fr. 1'535'192.10 und damit 
den Anspruch auf Finanzhilfe für das Jahr 2004 auf Fr. 10'882'939.80. Von 
diesen  Kürzungen  rügt  die  Beschwerdeführerin  einzig  den abgezogenen 
Betrag  von  Fr. 1'232'603.00  bezüglich  der  geltend  gemachten  Personal-
kosten. Die übrigen vom Bundesamt vorgenommenen Kürzungen von ins-
gesamt Fr. 302'589.10 netto sind somit unbestritten.

4. Das Bundesamt begründete die umstrittene Kürzung der geltend gemach-
ten  Kosten  um Fr. 1'232'603.00  damit,  dass  die  Beschwerdeführerin  für 
ihre  Arbeitsaufwendungen  Vollkostensätze  verrechnet  habe,  welche  so-
wohl  Personalaufwand  (Löhne,  Sozialleistungen)  als  auch  Sachaufwand 
(Mietzins,  Energie,  Abschreibungen, Versicherungen,  Fachliteratur,  Büro-
material,  Porto,  Telefonspesen,  Rechts-  und  Beratungskosten,  Bankzin-
sen,  etc.)  enthielten.  Diese  Verrechnungsweise  sei  aber  nicht  zulässig, 
denn gemäss Absatzförderungsverordnung und gemäss dem "Leitfaden für 
die Projekteingabe" vom Februar 2002 seien die mit dem Personalaufwand 
verbundenen  Sachkosten  von  der  Anrechenbarkeit  ausgeschlossen. 
Zweck dieser Bestimmung sei, die Personalkosten zu limitieren. Die Bun-
desmittel sollten primär für den "Instrumenteneinsatz im Bereich der Mar-
keting-Kommunikation" und nicht zur Finanzierung von Verwaltungs- oder 
Infrastrukturkosten (wie beispielsweise allgemein genutzte Geräte, Gebäu-
de, Maschinen oder Fahrzeuge) eingesetzt werden. Die Sachkosten könn-
ten demgemäss nicht als anrechenbare Kosten anerkannt werden, obwohl 

7

es zutreffe, dass bei extern eingekauften Leistungen ebenfalls Vollkosten-
sätze verrechnet und vom Bundesamt auch akzeptiert würden, was zu ei-
ner Ungleichbehandlung eigener Leistungen gegenüber extern zugekaufter 
Leistungen führe.

Die Beschwerdeführerin stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, der 
Text der Absatzförderungsverordnung beantworte die Frage, welche Kos-
ten unter den Begriff der "eigenen Arbeitsaufwendungen" zu subsumieren 
seien,  nicht direkt.  Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür,  dass dieser 
Begriff  nur  die  reinen  Salärkosten  inklusive  Sozialleistungen  beinhalten 
solle. Eine solche Auslegung sei willkürlich und verletze Bundesrecht. Ei-
genleistungen müssten bei betriebswirtschaftlich korrektem Vorgehen im-
mer im Sinne einer Vollkostenrechnung erfasst werden. Es verstehe sich 
von selbst,  dass die interne Marketing-Abteilung ohne Arbeitsplatz, Hilfs-
mittel (Computer, Telefon, Papier, etc.) und weitere fachspezifische Infra-
struktur  ihre Arbeitsleistung überhaupt  nicht  erbringen könnte.  Daher  sei 
es  selbstverständlich,  dass  auch  der  mit  dem eigentlichen  Personalauf-
wand untrennbar verknüpfte Sachaufwand (Anteil Mietzinsen, Energie, Ab-
schreibungen, Versicherungen, Fachliteratur, Büromaterial, Porto, Telefon-
spesen, etc.) zu erfassen sei. Externe Dritte, welche mit vergleichbaren Ar-
beitsleistungen  beauftragt  würden,  kalkulierten  auch  auf  der  Basis  von 
Vollkosten,  was  vom  Bundesamt  als  völlig  selbstverständlich  akzeptiert 
werde. Daraus resultiere eine krasse Diskriminierung derjenigen landwirt-
schaftlichen Organisationen, welche gewisse Leistungen intern erbrächten. 
Eine Auslegung,  welche zu einer durch keine sachlichen Argumente be-
gründbaren Diskriminierung führe, sei willkürlich.

Umstritten ist im vorliegenden Fall somit einzig die Frage, ob bei der Ab-
rechnung von "eigenen  Arbeitsaufwendungen"  im Sinn von Artikel  3  Ab-
satzförderungsverordnung  nur  der  eigentliche  Personalaufwand  (Löhne 
und Sozialleistungen) zu verstehen ist oder aber Arbeitsaufwendungen im 
Sinn einer  betriebswirtschaftlichen Vollkostenrechnung (Personalaufwand 
wie Löhne und Sozialleistungen sowie der damit verbundene Sachaufwand 
wie Mietzins, Energie, Abschreibungen, Versicherungen, Fachliteratur, Bü-
romaterial, Porto, Telefonspesen, Rechts- und Beratungskosten, Bankzin-
sen, etc.).

4.1 Gestützt  auf  Art. 2  Abs. 1  Bst. a  LwG  schafft  der  Bund  unter  anderem 
günstige Rahmenbedingungen für Produktion und Absatz landwirtschaftli-
cher  Erzeugnisse.  Die  finanziellen  Zahlungsrahmen  für  die  wichtigsten 
Aufgabenbereiche werden gestützt auf eine Botschaft des Bundesrates mit 
einfachem Bundesbeschluss für höchstens vier Jahre genehmigt. Die ent-
sprechenden  Zahlungsrahmen  werden  gleichzeitig  beschlossen  (Art. 6 
LwG). Die Förderung der Qualität und des Absatzes sowie die Anpassung 
der Produktion und des Angebotes an die Erfordernisse des Marktes sind 
Sache der Organisationen der Produzentinnen und Produzenten oder der 
entsprechenden Branchen (Art. 8 Abs. 1 LwG).

Der  Bund kann nationale  oder  regionale  Massnahmen der  Produzenten, 
der Verarbeiter oder des Handels zur Förderung des Absatzes schweizeri-
scher Landwirtschaftsprodukte im In- und Ausland mit Beiträgen unterstüt-

8

zen (Art. 12 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat  legt die Kriterien für die Vertei-
lung der Mittel  fest (Art. 12 Abs. 4 LwG). Gestützt hierauf und auf Grund 
von Artikel 177 Absatz 1 des Landwirtschaftsgesetzes erliess der Bundes-
rat  die  Landwirtschaftliche  Absatzförderungsverordnung.  Demnach  kann 
der  Bund  Finanzhilfen  zur  Unterstützung  von  Vorhaben  im  Bereich  der 
Marketing-Kommunikation  für  Landwirtschaftsprodukte  auf  regionaler, 
überregionaler  und nationaler  Ebene sowie im Ausland gewähren (Art. 1 
Abs. 1 Landwirtschaftliche Absatzförderungsverordnung).

Betreffend Höhe und Art der Finanzhilfen legt Art. 3 der Landwirtschaftli-
chen Absatzförderungsverordnung im Einzelnen fest:

"1 Der Bund kann an die anrechenbaren Kosten eines Vorhabens Finanzhilfen bis 

zu 50% gewähren.
  2 Als anrechenbare Kosten gelten:
  a Instrumenteneinsätze im Bereich der Marketing-Kommunikation, ausgenom-

men Massnahmen im Bereich der visuellen Verpackungsgestaltung;
  b auf die Marketing-Kommunikation bezogene Massnahmen im Bereich der

Marktforschung.
  3 Eigene, direkt dem Projekt zurechenbare Arbeitsaufwendungen können bis zu

einem Anteil von höchstens 15 Prozent der anrechenbaren Kosten ausgewiesen

werden.
  4 Arbeitsaufwendungen für Projekte nach Artikel 11 und solche, welche integraler Be-

standteil eines Instrumenteneinsatzes im Bereich der Marketing-Kommunikation

sind, fallen nicht unter die Beschränkung nach Absatz 3."

4.2 Das Bundesamt hat im Februar 2002 eine Wegleitung erlassen mit dem Ti-
tel "Unterstützung der Absatzförderung - Leitfaden für die Projekteingabe". 
Darin hält es unter Ziff. 5.1 fest, welches die anrechenbaren Kosten seien, 
nämlich  Instrumenteneinsätze  im  Bereich  der  Marketingkommunikation, 
wie Werbung, Verkaufsförderung (Messen, Ausstellungen, usw.), Sponso-
ring,  Events,  Produkte-PR,  PR  für  die  Landwirtschaft,  Marktforschung, 
wenn diese im Zusammenhang mit einem geplanten oder realisierten Pro-
jekt zur Marketingkommunikation stünden, sowie eigene, direkt dem Pro-
jekt zurechenbare Arbeitsaufwendungen bis zu einem Anteil  von 15 Pro-
zent  der  anrechenbaren  Kosten.  Unter  Ziff. 5.2  führt  es  die  nach seiner 
Auffassung  nicht  anrechenbaren  Kosten  auf,  darunter  namentlich  Rück-
stellungen,  Reserven,  Abschreibungen, Infrastrukturkosten und allgemein 
genutzte  Geräte,  Gebäude,  Maschinen  oder  Fahrzeuge.  Unter  Ziff. 5.4 
"Personalkosten" wird im Weitern festgehalten: "Personalkosten sind eige-
ne,  nach Aufwand berechnete,  und direkt  dem Projekt  zurechenbare  Ar-
beitsaufwendungen  (Art. 3  Abs. 3  Landwirtschaftliche  Absatzförderungs-
verordnung). Sie betragen nicht pauschal, sondern maximal 15% der anre-
chenbaren Kosten".

4.3 Bei der "Wegleitung" des Bundesamtes handelt es sich - wie bei Weisun-
gen, Kreisschreiben usw. - um eine Verwaltungsverordnung (zum Ganzen: 
Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergän-
zungsband, Basel 1990, Nr. 9). Zum Erlass von Verwaltungsverordnungen 
ist  jede Verwaltungsbehörde zuständig,  die zum Vollzug eines Gesetzes 
zuständig ist. Verwaltungsverordnungen sind für die Durchführungsorgane 

9

verbindlich,  begründen  indessen  im  Gegensatz  zu  Rechtsverordnungen 
keine Rechte und Pflichten beim Privaten (vgl.  BGE 115 V 4 E. 1b; VPB 
45.1). Ihre Hauptfunktion besteht darin, eine einheitliche und rechtsgleiche 
Verwaltungspraxis  -  vor  allem im Ermessensbereich  -  zu  gewährleisten. 
Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung einer 
Fachstelle (BGE 107 Ib 50 E. 3c, BGE 114 V 13 E. 1c mit weiteren Hinwei-
sen; VPB 49.60 E. 3).

Das  Bundesverwaltungsgericht  ist  als  verwaltungsunabhängige  Instanz 
(Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden und ist in deren 
Anwendung frei. In der Rechtspraxis werden Verwaltungsverordnungen je-
doch  vom Richter  bei  der  Entscheidfindung  mitberücksichtigt,  sofern  sie 
eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der an-
wendbaren  gesetzlichen  Bestimmungen  zulassen  (BGE  115  V  4  E. 1b; 
Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 9 B II).

4.4 Bei  der  Auslegung  einer  Gesetzes-  oder  Verordnungsbestimmung  ist  in 
erster Linie von ihrem Wortlaut auszugehen. An einen klaren und unzwei-
deutigen  Wortlaut  ist  die  rechtsanwendende  Behörde  gebunden,  sofern 
dieser den wirklichen Sinn der Norm wiedergibt (vgl. BGE 125 III 57 E. 2b, 
BGE 120 II 112 E. 3a). Abweichungen von einem klaren Wortlaut sind in-
dessen zulässig  oder sogar geboten,  wenn triftige  Gründe zur Annahme 
bestehen, dass dieser nicht dem wahren Sinn der Bestimmung entspricht. 
Solche Gründe können sich  aus der  Entstehungsgeschichte  der  Bestim-
mung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit ande-
ren Vorschriften ergeben. Vom Wortlaut kann ferner abgewichen werden, 
wenn die wörtliche Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzge-
ber nicht gewollt haben kann. Im Übrigen sind bei der Auslegung alle her-
kömmlichen  Auslegungselemente  zu  berücksichtigen  (grammatikalische, 
historische, systematische und teleologische), wobei das Bundesgericht ei-
nen pragmatischen Methodenpluralismus befolgt und es ablehnt,  die ein-
zelnen  Auslegungselemente  einer  Prioritätsordnung  zu  unterstellen  (vgl. 
BGE 127 III 318 E. 2b, 124 III 266 E. 4, mit weiteren Hinweisen).

4.5 Als massgebliche Verordnungsbestimmung spricht Art. 3 Abs. 3 Landwirt-
schaftlichen  Absatzförderungsverordnung  selbst  von  "Arbeitsaufwendun-
gen", nicht von "Personalkosten". Auch in der französischen Fassung wird 
der Ausdruck "le travail" und nicht "dépenses pour le personnel" verwen-
det. Diese beiden Begriffe sind nicht einfach Synonyme, wie die Weisun-
gen des Bundesamtes  implizieren.  Allein  vom Wortlaut  her  ist  somit  die 
Auslegung des Bundesamtes nicht zwingend.

4.6 In  systematischer  Hinsicht  ist  festzustellen,  dass  die  Landwirtschaftliche 
Absatzförderungsverordnung  die  anrechenbaren  Kosten  nicht  nach  Auf-
wandarten aufschlüsselt,  weder abschliessend noch beispielhaft,  wie das 
etwa  bei  anderen  Subventionsverordnungen  der  Fall  ist  (vgl.  Art. 2  der 
Verordnung vom 12. Februar 1986 über die Verwaltungskostenentschädi-
gung der Arbeitslosenkassen, SR 837.12). Diese Systematik spricht daher 
eher  dagegen,  dass  unter  "Arbeitsaufwendungen"  "Personalaufwand"  im 
Sinn einer bestimmten Aufwandart gemeint ist.

10

4.7 Nach der Darstellung des Bundesamts habe der Verordnungsgeber mit der 
Bestimmung von Art. 3 Abs. 2 ff. Landwirtschaftliche Absatzförderungsver-
ordnung verhindern wollen,  dass mit  staatlichen Mitteln Verbandsstruktu-
ren finanziert würden. Da für die historische Auslegung der in Frage ste-
henden Verordnungsbestimmung nicht auf eine Botschaft oder eine parla-
mentarische Diskussion zurückgegriffen werden kann, sind die Ausführun-
gen des Bundesamtes an sich ein geeigneter Hinweis auf die Absicht des 
Verordnungsgebers.  Im vorliegenden Fall  ergibt  sich aus diesen Ausfüh-
rungen zwar eine Erklärung dafür, warum der Verordnungsgeber eine pro-
zentuale  Grenze  festgesetzt  hat.  Dass  der  Verordnungsgeber  unter  "Ar-
beitsaufwendungen" in diesem Sinn aber spezifisch nur den eigentlichen 
"Personalaufwand"  verstanden  hätte,  lässt  sich  diesen  Ausführungen  je-
doch nicht entnehmen.

4.8 Die Beschwerdeführerin rügt, die Auslegung durch das Bundesamt sei dis-
kriminierend, weil externe Dritte, welche mit vergleichbaren Arbeitsleistun-
gen  beauftragt  würden,  auch  auf  der  Basis  von  Vollkosten  kalkulierten, 
was vom Bundesamt als völlig selbstverständlich akzeptiert werde.

Das Bundesamt bestätigt,  dass an Dritte ausgelagerte Aktivitäten anders 
behandelt würden. Die Agenturleistungen würden voll angerechnet, obwohl 
in  den Honoraren  auch alle  Gemein-  und Overheadkosten,  also  indirekt 
auch alle Infrastrukturkosten, enthalten seien. Diese unterschiedliche Be-
handlung sei unbefriedigend und schaffe falsche Anreize. Deshalb werde 
auch geprüft,  ob  im Rahmen einer  geplanten  Revision  der  Absatzförde-
rungsverordnung auch bei  Eigenleistungen  Personalkosten im branchen-
üblichen Rahmen zu akzeptieren seien (Die entsprechende Formulierung 
wurde im Verlauf dieses Verfahrens denn auch geändert).

"Arbeitsaufwendungen" im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Landwirtschaftliche Ab-
satzförderungsverordnung  müssen  gemäss  der  Definition  dieser  Verord-
nungsbestimmung in Verbindung mit Abs. 4 dem Projekt direkt zurechen-
bar sein,  dürfen aber nicht  ein integraler  Bestandteil  des Projektes sein. 
Diese Differenzierung indiziert, dass es dabei insbesondere um Planungs-, 
Koordinierungs-  und  Kontrollarbeiten  geht.  Dass  der  Bund  eine  relative 
Höchstgrenze für derartige Kosten festsetzt, ist bei Subventionen nicht un-
üblich. Nicht zu beanstanden ist in diesem Kontext auch, wenn dabei nur 
nach anerkannten  betriebswirtschaftlichen Regeln  berechnete  Selbstkos-
ten berücksichtigt werden. Hingegen ist nicht ersichtlich, warum es für die 
Anrechenbarkeit dieser Kosten wesentlich sein sollte, ob der Subventions-
empfänger die fraglichen Leistungen selbst erbracht hat oder ob er sie von 
einem Dritten eingekauft hat. Die vom Bundesamt praktizierte Ungleichbe-
handlung, welche nicht nach der erbrachten Leistung, sondern nach dem 
Erbringer unterscheidet, ist daher rechtlich nicht nachvollziehbar.

4.9 Aufgrund dieser Überlegungen ergibt sich, dass die Auslegung des Bun-
desamtes rechtlich nicht haltbar ist. Unter "Arbeitsaufwendungen" im Sinne 
von Artikel 3 Absatz 3 Absatzförderungsverordnung sind nicht "Personal-
kosten" im Sinn einer bestimmten Aufwandart, sondern vielmehr die nach 
anerkannten betriebswirtschaftlichen Regeln berechneten Selbstkosten für 
die dem Projekt direkt zurechenbaren Arbeitsleistungen zu verstehen.

11

5. Die  Beschwerde erweist  sich  daher  als  begründet  und ist  gutzuheissen. 
Bei diesem Ergebnis braucht auf die Art und Weise der Berechnung der 
Kürzung durch das Bundesamt nicht weiter eingegangen zu werden.

6. Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als obsiegen-
de  Partei,  weshalb  ihr  keine  Kosten  aufzuerlegen  sind  (Art. 63  Abs. 1 
VwVG).  Vorinstanzen  oder  unterliegende  Bundesbehörden  haben  keine 
Verfahrenskosten zu tragen, auch wenn sie unterliegen (vgl. Art. 63 Abs. 2 
VwVG).

7. Als obsiegende Partei hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine Par-
teientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 7 Abs. 
1 VGKE).

Die  provisorische  Gerichtsleitung  erliess  gestützt  auf  Art. 3  Abs. 3  des 
Bundesgesetzes vom 18. März 2005 über den Aufbau des Bundesverwal-
tungsgerichts  (AS  2005 4603)  das  Reglement  vom 11.  Dezember  2006 
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bunderverwaltungsgericht, 
(VGKE,  SR 173.320.2).  Diese  sieht  vor,  dass  das  Anwaltshonorar  nach 
dem notwendigen Zeitaufwand des Vertreters  zu bemessen ist  und min-
destens  Fr. 200.00,  höchstens  jedoch  Fr. 400.00  pro  Stunde  beträgt 
(Art. 10 VGKE). Die Parteientschädigung ist auf Grund der eingereichten 
Kostennote festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 VGKE).

Mit Schreiben vom 13. Februar 2007 reichte die Beschwerdeführerin eine 
Kostennote ein,  in der sie einen Aufwand ihrer  Rechtsvertreter  von 55.5 
Stunden zu Fr. 325.00, Auslagen von Fr. 260.00 sowie die auf diese Beträ-
ge entfallende Mehrwertsteuer von insgesamt Fr. 1'387.75 geltend macht, 
insgesamt somit Fr. 19'647.75.

Der geltend gemachte Zeitaufwand ist nicht detailliert aufgeschlüsselt und 
daher nur teilweise nachvollziehbar. Vor allem aber entspricht das in Frage 
stehende Vermögensinteresse - entgegen der Auffassung der Beschwer-
deführerin  -  nicht  dem  Betrag  der  umstrittenen  anrechenbaren  Kosten, 
sondern  der  Summe  der  daraus  resultierenden  Subvention,  somit 
Fr. 616'301.50,  weshalb  auch  der  eingesetzte  Stundenansatz  als  etwas 
hoch  erscheint.  Die  zuzusprechende  Parteientschädigung  ist  daher  auf 
Fr. 15'000.00 festzusetzen. 

8. Gemäss Art. 83 Bst. k des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das 
Bundesgericht  (Bundesgerichtsgesetz,  BGG,  SR 173.110)  ist  die  Be-
schwerde ans Bundesgericht unzulässig, soweit sie sich gegen Entscheide 
betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht, richtet.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen. Die Abrechnungs-

verfügung des Bundesamtes für  Landwirtschaft  vom 30.  Dezember 2005 
wird aufgehoben, soweit  die Kürzung der anrechenbaren Personalkosten 
von Fr. 1'232'603 betreffend,  und die Sache wird an das Bundesamt zu-
rückgewiesen zur Erstellung einer neuen Abrechnung im Sinne der Erwä-
gungen.

2. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der am 17. Februar 2006 ge-

12

leistete Kostenvorschuss von Fr. 3'500.00 ist der Beschwerdeführerin aus 
der Gerichtskasse zurückzuerstatten.

3. Der  Beschwerdeführerin  wird  zu  Lasten  des  Bundesamtes  für  Landwirt-
schaft eine Parteientschädigung von Fr. 15'000.00 zugesprochen.

4. Dieses Urteil wird eröffnet: 

- der Beschwerdeführerin (eingeschrieben)

- der Vorinstanz (Ref-Nr. 2005-09-20/197/brg) (eingeschrieben)

Die Kammerpräsidentin: Der Gerichtsschreiber:

Eva Schneeberger Stefan Wyler

Versand am: 5. März 2007