# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6477069f-9ad3-51c1-8a5c-decc8591a339
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-02-07
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 07.02.2023 60/2022/37
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-2022-37_2023-02-07.pdf

## Full Text

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Öffentlichkeitsprinzip; Einsichtnahme in Protokolle von Stadtratssitzungen; 

Schutz des Kollegialitätsprinzips und der freien Meinungsbildung innerhalb 

einer Kollegialbehörde – Art. 47 Abs. 3 KV; Art. 8a und Art. 8b OrgG. 

Der Schutz des Kollegialitätsprinzips und der freien Meinungsbildung innerhalb ei-

ner Kollegialbehörde kann auch für eine gewisse Dauer über den Zeitpunkt der 

Beschlussfassung hinaus ein wesentliches öffentliches Interesse darstellen, das 

der Gewährung der Einsicht in Sitzungsprotokolle entgegensteht. Wie es sich da-

mit verhält, ist im Einzelfall zu prüfen, und allenfalls ist eine Interessenabwägung 

vorzunehmen. Je weniger Zeit seit der abgeschlossenen Entscheidfindung verstri-

chen ist, desto eher fällt der Schutz des Kollegialitätsprinzips und der freien inter-

nen Meinungsbildung ins Gewicht (E. 3.5.3). 

Im vorliegenden Fall vermag das öffentliche Interesse am Schutz des Kollegiali-

tätsprinzips das erhebliche Transparenzinteresse nicht zu überwiegen (E. 3.5.4). 

OGE 60/2022/37 vom 3. Februar 2023 

Veröffentlichung im Amtsbericht 

Aus den Erwägungen 

3.1. Nach Art. 47 Abs. 3 KV gewähren Behörden auf Gesuch hin Einsicht in 

amtliche Akten, soweit keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen 

entgegenstehen. Das damit statuierte Öffentlichkeitsprinzip gilt durch Verweis in 

Art. 102 Abs. 3 KV auch für die Gemeinden (vgl. Dubach/Marti/Spahn, Verfassung 

des Kantons Schaffhausen, Kommentar, Schaffhausen 2004, S. 132). Das Öffent-

lichkeitsprinzip und seine Einschränkungen werden auf Gesetzesstufe konkreti-

siert (vgl. OGE 60/2018/30 vom 9. Juli 2019 E. 2, Amtsbericht 2019, S. 76 mit Hin-

weis). Diesbezügliche Regelungen finden sich insbesondere in Art. 8a und 8b des 

Gesetzes über die Organisation der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit vom 

18. Februar 1985 (Organisationsgesetz, OrgG, SHR 172.100), wobei diese Best-

immungen auch für die Einsicht in kommunale verwaltungsrechtliche Akten gelten 

(vgl. Art. 144 des Gesetzes über die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetz-

buches vom 27. Juni 1911 [EG ZGB, SHR 210.100]; eingehend OGE 60/2021/24 

vom 3. Mai 2022 E. 3 ff., zur Publikation im Amtsbericht vorgesehen). Das Öffent-

lichkeitsprinzip dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der 

Bürgerinnen und Bürger in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren för-

dern sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöhen. Es bildet zudem eine we-

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sentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politi-

schen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen 

Behörden (vgl. BGE 148 II 92 E. 2 S. 95; 142 II 313 E. 3.1 S. 315). 

3.2. Nicht strittig und ohne Weiteres zu bejahen ist, dass es sich bei den Stadt-

ratsprotokollen zum Thema "Corona-Demo" vom 13. April 2021 und 4. Mai 2021 

um amtliche Akten i.S.v. Art. 47 Abs. 3 KV bzw. Art. 8a Abs. 1 OrgG handelt. Dass 

Protokolle von Stadtratssitzungen grundsätzlich dem Öffentlichkeitsprinzip unter-

liegen, hat das Obergericht implizit in OGE 60/2021/24 vom 3. Mai 2022 bejaht 

(wobei es im konkreten Fall ein Einsichtsrecht aufgrund überwiegender öffentlicher 

Interessen letztlich verneinte). Das ist zu bestätigen. Der Einsichtsanspruch nach 

Art. 47 Abs. 3 KV ist ein verfassungsmässiges Recht (vgl. Dubach/Marti/Spahn, 

S. 132). Dessen Einschränkung bedarf einer gesetzlichen Grundlage (vgl. Art. 50 

lit. b KV). Aus dieser muss die Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip hinreichend 

deutlich hervorgehen, zumal eine solche nicht leichthin angenommen werden darf 

(vgl. BGE 146 II 265 E. 5.3 S. 273 f. zu Art. 4 des Bundesgesetzes über das Öf-

fentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 [Öffentlichkeitsgesetz, 

BGÖ, SR 152.3]). Anders als in anderen Kantonen (vgl. z.B. Art. 11 Abs. 3 des 

Gesetzes des Kantons Bern über die Information der Bevölkerung vom 2. Novem-

ber 1993 [Informationsgesetz, IG, BSG 107.1]) sind im Kanton Schaffhausen die 

Sitzungsprotokolle des Gemeinde- bzw. Stadtrats nicht gesetzlich vom Öffentlich-

keitsprinzip ausgenommen und damit von diesem erfasst (vgl. zur ähnlichen 

Rechtslage im Kanton Zug BGer 1C_155/2017 vom 17. Juli 2017 E. 2.1 f. und 3; 

Wegleitung zum Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung des Kan-

tons Zug, Stand 20. März 2014, S. 3 und 12 f.). Eine Verweigerung der Einsicht 

kann daher grundsätzlich nur erfolgen, soweit im Einzelfall überwiegende entge-

genstehende Interessen i.S.v. Art. 47 Abs. 3 KV bzw. Art. 8a f. OrgG vorliegen. 

3.3. Art. 8b OrgG enthält eine nicht abschliessende Aufzählung von öffentlichen 

(Abs. 1) und privaten (Abs. 2) Interessen, die einer Einsicht entgegenstehen kön-

nen, wobei sich diese Einschränkungen für die Einsichtsgewährung nur auf den 

schutzwürdigen Teil eines Dokuments beziehen und nur so lange gelten, als das 

überwiegende Interesse an der Geheimhaltung besteht (Abs. 3). Die Beweislast 

für das Vorliegen überwiegender Interessen an der Geheimhaltung liegt bei der 

Behörde, die den Zugang beschneiden will. Sie hat darzulegen, welche Geheim-

haltungsinteressen vorliegen, weshalb diese im Einzelfall das Transparenzinte-

resse überwiegen und ob gegebenenfalls zumindest ein eingeschränkter Zugang 

in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung 

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oder zeitlichen Aufschub (vgl. OGE 60/2018/43 vom 9. Juni 2020 E. 2.3, Amtsbe-

richt 2020, S. 115; BGer 1C_299/2019 vom 7. April 2020 E. 2, nicht publ. in: BGE 

146 II 265; 1C_155/2017 vom 17. Juli 2017 E. 3; 1C_129/2016 vom 14. Februar 

2017 E. 2.5). Die drohende Verletzung der geltend gemachten Interessen muss 

von einer gewissen Erheblichkeit sein und deren Eintritt wahrscheinlich erschei-

nen. Es genügt nicht jede denkbare oder geringfügige Beeinträchtigung, ansonsten 

der Paradigmenwechsel zum Öffentlichkeitsprinzip ausgehöhlt würde (vgl. zum 

Ganzen BGE 142 II 324 E. 3.4 S. 335 f.). 

3.4. Nach Art. 8b Abs. 1 lit. a OrgG liegen überwiegende öffentliche Interessen 

insbesondere vor, wenn durch die vorzeitige Bekanntgabe von internen Arbeitspa-

pieren, Anträgen, Entwürfen und dergleichen die Entscheidfindung wesentlich be-

einträchtigt würde. Der Beschwerdeführer geht davon aus, die Verweigerung der 

Einsichtnahme werde primär mit dieser Bestimmung begründet (vgl. Beschwerde, 

S. 7 ff.). Der Regierungsrat weist jedoch in seiner Vernehmlassung vom 27. Sep-

tember 2022 zutreffend darauf hin, dass er diese Bestimmung im angefochtenen 

Regierungsratsbeschluss zwar erwähnt, seinen Entscheid jedoch nicht darauf ge-

stützt hat. Der Stadtrat hat sich zwischenzeitlich der Argumentation des Regie-

rungsrats angeschlossen. Die streitgegenständlichen Stadtratsprotokolle betreffen 

denn auch klarerweise ein Geschäft, bei dem die Entscheidfindung abgeschlossen 

ist. Der Regierungsrat hat daher Art. 8b Abs. 1 lit. a OrgG zu Recht nicht zur Be-

gründung der Einsichtsverweigerung herangezogen (vgl. auch OGE 60/2020/10 

vom 18. Mai 2021 E. 4.3, Amtsbericht 2021, S. 114). 

3.5.1. Der Stadtrat lehnte das Einsichtsgesuch mit der Begründung ab, das im 

Stadtrat geltende Kollegialitätsprinzip begründe ein öffentliches Interesse, welches 

der Einsicht entgegenstehe, wobei dieses Interesse auch nach der Beschlussfas-

sung vorhanden sei. Der Regierungsrat vertritt ebenfalls die Auffassung, das Kol-

legialitätsprinzip und generell der Schutz der internen Meinungsbildung im Stadtrat 

würden vorliegend das Transparenzinteresse überwiegen. 

3.5.2. Der Stadtrat ist eine Kollegialbehörde (vgl. Art. 45 f. der Stadtverfassung 

Schaffhausen vom 25. September 2011 [RSS 100.1]). Gemäss dem Kollegialitäts-

prinzip trägt ein Kollegium aus gleichberechtigten Mitgliedern die Regierungsver-

antwortung. Kernstück bildet die kollegiale Beratung der Regierungsgeschäfte. 

Durch einen offenen Meinungsaustausch und das Suchen nach Kompromissen 

sollen gemeinsam die wichtigen Entscheide der Exekutive getroffen werden. Von 

den einzelnen Mitgliedern wird erwartet, sich hinter die Kollegialentscheide zu stel-

len und diese öffentlich zu vertreten – unter Umständen auch dann, wenn dies nicht 

ihrer persönlichen Meinung entspricht (vgl. Dubach/Marti/Spahn, S. 187 f.; ferner 

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im Zusammenhang mit dem Öffentlichkeitsprinzip Isabelle Häner, Öffentlichkeit 

und Verwaltung, Diss. Zürich 1990, S. 312 ff.). 

3.5.3. Die freie Meinungsbildung in der Kollegialbehörde würde beeinträchtigt, 

wenn in ihre Beratungsprotokolle voraussetzungslos sofort Einsicht genommen 

werden könnte. Diesfalls wären namentlich störende Druckversuche von aussen 

auf die Meinungsbildung möglich. Das betrifft, wie der Beschwerdeführer zu Recht 

festhält, zunächst primär den Prozess der Entscheidfindung im konkreten jeweili-

gen Geschäft, der durch Art. 8b Abs. 1 lit. a OrgG geschützt wird. In diesem Zu-

sammenhang erwog das Obergericht in einem früheren Entscheid, dass das Kol-

legialitätsprinzip als weiteres öffentliches Interesse gewichtet werden und einer 

vorzeitigen Einsicht entgegenstehen könne (OGE 60/2021/24 vom 3. Mai 2022 

E. 4.3). Die vorliegend streitgegenständlichen Protokolle betreffen ein abgeschlos-

senes Geschäft (vgl. E. 3.4). Der Regierungsrat weist indes zu Recht daraufhin, 

dass Art. 8b OrgG eine nicht abschliessende Aufzählung der öffentlichen Interes-

sen enthält (vgl. E. 3.3). Nicht explizit aufgeführte öffentliche Interessen müssen 

ein vergleichbares Gewicht aufweisen (vgl. OGE 60/2020/18 vom 9. Juli 2019 

E. 2.5, Amtsbericht 2019, S. 80). 

Mit Bezug auf Protokolle von Kollegialbehörden ist zu beachten, dass die Vertrau-

lichkeit der Beratungen ideale Rahmenbedingungen für den kollegialen Diskurs 

schaffen soll (vgl. E. 3.5.2). In einer offenen Arbeitsatmosphäre sollen gegenseitige 

Kritik wie auch das Aussprechen eigener Zweifel und dadurch das Finden sinnvol-

ler Lösungen bzw. nötigenfalls von Kompromissen erleichtert werden. Nach erfolg-

ter Beschlussfassung ermöglicht die fortdauernde Vertraulichkeit ein solidarisches 

Auftreten gegen aussen und dient die Diskretion über interne Kontroversen auch 

dem gegenseitigen Vertrauen innerhalb des Kollegiums (vgl. Walter Gut, Das Kol-

legialitätsprinzip, ZBl 1989, S. 1 ff., insb. S. 9). Wenn ein Protokoll den Beratungs-

verlauf dokumentiert, führt dessen Publikation dazu, dass die Vertraulichkeit der 

Sitzung nachträglich weitgehend dahinfällt. Zwar darf den vom Volk gewählten 

Stadträtinnen und Stadträten grundsätzlich zugemutet werden, zu ihren Anträgen, 

Ausführungen und Ansichten zu stehen (vgl. BGE 133 II 209 E. 4.2 S. 219 in Bezug 

auf Bundesrichterinnen und Bundesrichter). Dies ändert aber nichts daran, dass 

auch eine nachträgliche Transparenz mit dem Kollegialitätsprinzip in einen gewis-

sen Zielkonflikt gerät, wobei die Qualität der kollegialen Beratung beeinträchtigt 

und etwa behördeninterne Kontroversen vermehrt im informellen Umfeld der Sit-

zungen ausgetragen werden könnten (vgl. zum Ganzen Benjamin Schindler, in: 

Jaag/Rüssli/Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz und zu den 

politischen Rechten in den Gemeinden, Zürich 2017, § 43 N. 2 und 6, S. 251 ff., 

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mit Hinweisen). Der Schutz des Kollegialitätsprinzips kann daher auch für eine ge-

wisse Dauer über den Zeitpunkt der Beschlussfassung hinaus ein wesentliches 

öffentliches Interesse darstellen, das der Einsichtsgewährung entgegensteht. Wie 

es sich damit verhält, ist im Einzelfall zu prüfen, und allenfalls ist eine Interessen-

abwägung vorzunehmen (vgl. auch OGE 60/2018/43 vom 9. Juni 2020 E. 3.2.3, 

Amtsbericht 2020, S. 118). Je weniger Zeit seit der abgeschlossenen Entscheid-

findung verstrichen ist, desto eher fällt der Schutz des Kollegialitätsprinzips ins Ge-

wicht (vgl. Art. 8b Abs. 3 OrgG). 

3.5.4. Im vorliegenden Fall, in dem es innerhalb des Stadtrats zu Meinungsver-

schiedenheiten und Missverständnissen kam, spricht nach dem Gesagten zwar der 

möglichst weitgehende Schutz des Kollegialitätsprinzips nach wie vor gegen eine 

Einsichtsgewährung. Allerdings geht es in den streitgegenständlichen Protokollen 

um die Bewilligung bzw. den Bewilligungsentzug für eine Kundgebung vom 17. Ap-

ril 2021 und um Unklarheiten im Zusammenhang mit der diesbezüglichen Be-

schlussfassung im Stadtrat. Dieser hat – wie er im Rekursverfahren festhielt – die 

internen Missverständnisse und unterschiedlichen Auffassungen im Anschluss an 

seinen Beschluss vom 15. April 2021 innerhalb des Gremiums aufgearbeitet und 

bereinigt. Die Vorkommnisse liegen bereits über eineinhalb Jahre zurück und ne-

ben der Entscheidfindung ist auch die Entscheidumsetzung abgeschlossen. So-

wohl die Kundgebung und ihre Bewilligung bzw. deren Entzug als auch die Miss-

verständnisse und Meinungsverschiedenheiten im Stadtrat waren bereits Thema 

in den Medien und im Stadtparlament (vgl. Schaffhauser Nachrichten vom 23. April 

2021, S. 15; Antwort des Stadtrats vom 25. Mai 2021 auf eine Kleine Anfrage von 

Hermann Schlatter). Angesichts des Kontexts – Kundgebung gegen in der Öffent-

lichkeit kontrovers diskutierte Corona-Massnahmen und kurzfristiger Entzug der 

bereits erteilten Bewilligung für die Demonstration – sind im konkreten Fall sodann 

ein erheblicher Grundrechtsbezug und ein erhöhtes Transparenzinteresse zu be-

jahen (vgl. Häner, S. 354, mit Hinweisen; ferner OGE 60/2021/36 vom 15. Juli 2022 

E. 1.3). Insgesamt vermag daher vorliegend das öffentliche Interesse am Schutz 

des Kollegialitätsprinzips das Interesse an einer Einsichtsgewährung nicht zu über-

wiegen. 

3.6.1. Nach Art. 8b Abs. 1 lit. b OrgG liegen überwiegende öffentliche Interessen 

vor, wenn der Bevölkerung auf andere Weise Schaden zugefügt würde, namentlich 

durch die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit. Damit werden beispielsweise In-

formationen über die Organisation, die Tätigkeit und die Strategie von Behörden 

mit Sicherheitsaufgaben geschützt (vgl. BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 

E. 6.4 mit Hinweisen). 

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3.6.2. Soweit der Stadtrat und der Regierungsrat befürchten, eine Veröffentli-

chung der Protokolle könnte die öffentliche Sicherheit gefährden, ist dies weder 

dargetan noch ersichtlich. In den Protokollen sind keine sicherheitssensitiven In-

formationen wie beispielsweise polizeitaktische Ausführungen oder Informationen 

über ein polizeiliches Sicherheitsdispositiv erkennbar (vgl. dazu BGer 

1C_390/2018 vom 21. November 2018 E. 4.3). Art. 8b Abs. 1 lit. b OrgG steht einer 

Einsicht damit ebenfalls nicht entgegen. 

3.7. Nach dem Gesagten ist eine genügend wahrscheinliche und erhebliche Ge-

fährdung öffentlicher Interessen durch eine Veröffentlichung der Stadtratsproto-

kolle vom 13. April 2021 und 4. Mai 2021 nicht dargetan. 

4. Die Beschwerde erweist sich als begründet; sie ist gutzuheissen. Der Stadt-

rat hat dem Beschwerdeführer Einsicht in die Protokolle der Stadtratssitzungen 

vom 13. April 2021 und 4. Mai 2021 zu gewähren, soweit das Thema "Corona-

Demo" bzw. die Kundgebung "Besorgte Bürger" betroffen ist. Dabei hat der Stadt-

rat den Namen sowie die Post- und E-Mail-Adresse des Gesuchstellers betreffend 

die am 17. April 2021 geplante Kundgebung zu schwärzen (vgl. Art. 8a Abs. 1 

Satz 2 OrgG i.V.m. Art. 10 des Gesetzes über den Schutz von Personendaten vom 

7. März 1994 [Kantonales Datenschutzgesetz, SHR 174.100]). Weitere private Ge-

heimhaltungsinteressen sind nicht ersichtlich und wurden vom Stadtrat auch nicht 

geltend gemacht. Insbesondere hat er darauf verzichtet, für den Fall einer grund-

sätzlichen Gutheissung der Beschwerde (eventualiter) die Rückweisung der Sache 

zur Anonymisierung bzw. Schwärzung der Protokolle zu beantragen.