# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7cf0af7f-bf63-54b2-b401-b5b2528960aa
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-02-01
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 01.02.2022 VD.2021.8 (AG.2022.125)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VD-2021-8_2022-02-01.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verwaltungsgericht

  Dreiergericht

  

 

VD.2021.8

 

URTEIL

 

vom 1.
Februar 2022 

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.
Claudius Gelzer, Dr. Andreas Traub   

und Gerichtsschreiberin
MLaw Anja Fankhauser 

 

 

 

Beteiligte

 

A____                                                                                      
Rekurrentin 

[...] 

vertreten durch [...], Rechtsanwalt,

[...]

 

gegen

 

Bau- und
Gastgewerbeinspektorat

Münsterplatz 11, 4001 Basel

 

B____                                                                                     
Beigeladene 

[...] 

 

 

Gegenstand

 

Rekurs gegen einen Entscheid
der Baurekurskommission 

vom 28. Oktober 2021

 

betreffend Ersatz einer
Antennenanlage für Mobilfunkkommunikation 

 

Sachverhalt

 

Mit Baubegehren
vom 6. Februar 2019 ersuchte die B____ (Beigeladene) das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat Basel-Stadt um Bewilligung des Ersatzes einer Mobilfunkantennenanlage
auf dem Dach der Liegenschaft [...] in Basel. Konkret sollen auf drei
bestehenden Sendemasten neue Frequenzbänder aufgeschaltet werden, wofür unter
anderem auch die Installation von drei adaptiven Antennen vorgesehen ist. Gegen
das am 22. Januar 2020 publizierte Vorhaben erhob A____ (Rekurrentin) unter Einreichung
von insgesamt 1’234 Unterschriften am 14. Februar 2020 Einsprache. Mit
Bauentscheid vom 22. April 2020 wurde das Baubegehren mit Bedingungen und
Auflagen bewilligt. Mit separatem Entscheid vom 22. April 2020 wies das Bau-
und Gastgewerbeinspektorat die Einsprache ab. Gegen diesen Einspracheentscheid
erhob die Rekurrentin in eigenem Namen sowie im Namen aller 1’234
Einsprechenden am 2. Mai 2020 bei der Baurekurskommission Rekurs. Diese nahm
den Rekurs der Rekurrentin, jedoch nicht der übrigen Einsprechenden, entgegen
und wies ihn mit Entscheid vom 28. Oktober 2020 (versandt am 20. Januar 2021)
kostenfällig ab.

 

Gegen diesen
Entscheid richtet sich der am 22. Januar 2021 angemeldete und am 19. Februar 2021
begründete Rekurs an das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht. Darin
begehrt die Rekurrentin, es seien der angefochtene Entscheid der
Baurekurskommission vom 28. Oktober 2021, der Bauentscheid Nr. [...] sowie der
Einspracheentscheid vom 22. April 2020 unter o/e-Kostenfolge aufzuheben. Eventualiter
sei die Baubewilligung mit der Auflage zu ergänzen, dass die Sendeantennen
nicht als adaptive Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV
betrieben werden dürften. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt die
Rekurrentin, die B____ sei zu verpflichten, das Audit und die Bewertung der
aktuellen ISO-Zertifizierung ihres Qualitätssicherungssystems einzureichen. Beides
sei der Rekurrentin zur Stellungnahme zu eröffnen. Weiter sei ein Amtsbericht
oder ein unabhängiges Gutachten darüber einzuholen, ob bei adaptiven Antennen
bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden könnten und ob bereits erfolgte
Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt
prognostizierten Werten entsprechen würden. Mit Vernehmlassung vom 28. April
2021 beantragt die Baurekurskommission die kostenpflichtige Abweisung des
Rekurses. Seitens des Lufthygieneamts beider Basel und der Beigeladenen gingen
keine Stellungnahmen ein. Die Rekurrentin beantragte innert der ihr gesetzten
Frist keine Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung und hielt in
ihrer Replik vom 26. Mai 2021 an ihren Anträgen fest. Die weiteren Tatsachen
und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das
vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den
nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Entscheide
der Baurekurskommission unterliegen gemäss § 6 des Gesetzes betreffend die
Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht
(vgl. auch § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRPG, SG 270.100]).
Zuständig für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ist nach § 92 Abs.
1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das
Dreiergericht.

 

1.2      Angefochten
ist ein Entscheid über die Baubewilligung für den Ersatz einer Mobilfunkantennenanlage
am Standort [...]. Gemäss § 13 Abs. 1 VRPG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch
die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
deren Aufhebung oder Änderung hat. Rechtsprechungsgemäss ist zum Rekurs gegen
eine Mobilfunkanlage legitimiert, wer innerhalb eines Radius wohnt, in welchem
die Strahlung der fraglichen Anlage 10 % des sogenannten Anlagegrenzwertes oder
mehr beträgt (vgl. BGE 128 II 168 E. 2.3; BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018
E. 1; Thurnherr, Fachhandbuch
öffentliches Baurecht, 2016, N 8.177). Im vorliegenden Fall beträgt der nach
bundesgerichtlicher Formel berechnete Einspracheperimeter gemäss
Standortdatenblatt (act. 8 2/4) 1’352 m. Die Rekurrentin hat als Bewohnerin der
innerhalb dieses legitimationsbegründenden Radius liegenden Liegenschaft [...]
und als Adressatin des angefochtenen Entscheids ein schutzwürdiges Interesse an
dessen Aufhebung oder Abänderung. Auf den im Übrigen frist- und formgerecht
eingereichten Rekurs ist daher einzutreten. 

 

Sofern die
Rekurrentin in Ziff. 96 ff ihrer Rekursbegründung (act. 3) beantragt, es sei
der vorliegende Entscheid allen 1'234 Einsprechenden zu eröffnen, ist
festzustellen, dass diese weder Verfahrensparteien im vorinstanzlichen
Verfahren waren noch Rekurs gegen den angefochtenen Entscheid vom 28. Oktober
2020 erhoben haben. Entgegen dem Antrag der Rekurrentin kann ihnen der
vorliegende Entscheid daher auch nicht eröffnet werden.

 

1.3

1.3.1   Die
Kognition des Verwaltungsgerichtes richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Demnach prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung das
öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet, gegen allgemeine
Rechtsgrundsätze verstossen, den Sachverhalt unrichtig festgestellt,
wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder das ihr zustehende
Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt hat (statt vieler: VGE VD.2018.101 vom 7.
Mai 2019 E. 1.3).

 

1.3.2   Im
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt das Rügeprinzip. Das Gericht
prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit
gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage
kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten
konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Person hat ihren Standpunkt
substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen
Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005
S. 277, 305; Stamm, Die
Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], a.a.O., S. 477, 504; VGE
VD.2021.95 vom 26. Oktober 2021 E. 1.3.2).

 

2.

2.1      Streitgegenständlich
ist die baurechtliche Bewilligung für den Ersatz und Neubau jeweils dreier Mobilfunkantennen
auf drei bestehenden Masten, d.h. insgesamt sollen neun Antennen auf dem Dach
der Liegenschaft installiert werden. Die Antennen sollen in den Azimuten
(Abweichung in Grad von Norden) von 0° (Mast 1), 120° (Mast 2) und 240° (Mast
3) auf den Frequenzbändern 700–900 Megahertz (MHz; 1STJKE, 2STJKE, 3STJKE), 1’800–2’600
MHz (1STSUO, 2STSUO, 3STSUO) sowie 3’400–3’600 MHz (1STX, 2STX, 3STX) senden
(vgl. Standortdatenblatt vom 24. Januar 2019 [act. 8 2/4] S. 7, 8). Bei den
letztgenannten Antennen handelt es sich jeweils um adaptive Antennen. Zum
besseren Verständnis ist vorab auf diverse Begrifflichkeiten einzugehen, die in
diesem Zusammenhang auftreten.

 

2.2

2.2.1   Nach
Art. 11 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01) sind Emissionen wie
Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen durch Massnahmen bei
der Quelle zu begrenzen (Emissionsbegrenzung). Nach Abs. 2 sind Emissionen
unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge soweit zu
begrenzen, als dies technisch und wirtschaftlich tragbar ist. Nach Abs. 3 sind
Emissionsbegrenzungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass
die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung
schädlich oder lästig werden. Zu den Einwirkungen zählt auch die von
Mobilfunkantennen ausgehende Strahlung (Art. 7 Abs. 1 USG, BGE 128 II 378 E.
6.2). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem durch die Festlegung von
Grenzwerten in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 USG). Der
Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung der schädlichen oder lästigen
Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte festzulegen (Art. 13 Abs. 1
USG). Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf
Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und
Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG). 

 

2.2.2   Hinsichtlich
der zu erwartenden Einwirkungen von Mobilfunkantennenanlagen ist die Verordnung
über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV, SR 814.710)
heranzuziehen. Gemäss Art. 4 Abs. 1 NISV müssen Anlagen, die nichtionisierende
Strahlen emittieren, bei der Erstellung und im Betrieb die vorsorglichen
Emissionsgrenzwerte einhalten. Diese werden als «Anlagegrenzwerte» (AGW) in
Anhang 1 Ziff. 6 NISV für Mobilfunkanlagen konkretisiert. Sie müssen nicht
überall, sondern an nur an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten
werden (Anhang 1 Ziff. 65 NISV). Dazu zählen insbesondere Wohnungen, Schulen,
Kindergärten, Spitäler, ständige Arbeitsplätze und Kinderspielplätze, also
Orte, wo sich Menschen während längerer Zeit aufhalten (Art. 3 Abs. 3 lit. a
NISV). Daneben müssen sämtliche Mobilfunkanlagen zum Schutz vor thermischen
Effekten auf den Menschen (der Erwärmung des Körpergewebes, Art. 13 Abs. 1
NISV) auch «Immissionsgrenzwerte» (IGW) einhalten, und zwar überall dort, wo
sich Menschen aufhalten können (Orte für kurzfristigen Aufenthalt [OKA]). Die
AGW liegen im Bereich der Mobilfunkstrahlung deutlich tiefer als die IGW: Der
AGW nach Anhang 1 Ziff. 64 lit. c NISV liegt bei Anlagen mit Frequenzbereichen
unter 900 bzw. über 1'800 MHz, d.h. bei adaptiven Antennen, wie sie auch vorliegend
zur Diskussion stehen, bei 5 Volt/Meter (V/m). Der IGW liegt demgegenüber
nach Anhang 2 Ziff. 11 NISV in diesem Frequenzbereich um über ein Zehnfaches
höher, und zwar bei 61 V/m. 

 

Bevor eine
Anlage neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die Bewilligung zuständigen
Behörde ein Standortdatenblatt einreichen (Art. 11 Abs. 1 NISV). Dieses muss nach
Abs. 2 enthalten: die aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen
Daten der Anlage, soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (lit. a),
den massgebenden Betriebszustand gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben über die von
der Anlage erzeugte Strahlung (lit. c) sowie einen Situationsplan, der die
Angaben nach lit. c darstellt (lit. d). 

 

Die Vorschriften
der NISV sind mit Änderungen vom 17. April 2019 im Hinblick auf den Einsatz von
adaptiven Antennen bei Mobilfunkanlagen ergänzt worden. Nach dieser am 1. Juni
2019 in Kraft getretenen Fassung gilt als massgebender Betriebszustand der
maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (Anhang 1
Ziff. 63 Abs. 1 NISV). Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV definiert, dass
Sendeantennen als adaptiv gelten, wenn ihre Senderichtung oder ihr
Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst werden. Die
Baubewilligung von neuen Anlagen wie im vorliegenden Fall beruht auf einer
rechnerischen Prognose der Strahlung.

 

Mit Anpassung
vom 17. Dezember 2021 wurde die NISV erneut ergänzt und Anhang 1 Ziff. 63
entsprechend erweitert: Nach der am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Fassung
kann bei adaptiven Antennen mit acht oder mehr separat ansteuerbaren
Antenneneinheiten («Sub-Arrays») auf die maximale Strahlenleistung (ERP) ein
Korrekturfaktor KAA angewendet werden (Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2
NISV). In Abs. 3 dieser Bestimmung sind die entsprechenden KAA
definiert, und nach Abs. 4 gelten bei Anwendung eines KAA auf
adaptive Antennen solche neu nicht mehr als Änderung der Anlage.

 

2.2.3   Das
Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat die NISV mit diversen Vollzugshilfen
konkretisiert. Im vorliegenden Zusammenhang zu nennen sind die
Vollzugsempfehlung aus dem Jahr 2002 «Mobilfunk und WLL-Basisstationen» (kurz BAFU
Vollzugsempfehlung 2002), der Nachtrag vom 28. März 2013 zu dieser
Vollzugsempfehlung (kurz BAFU Nachtrag 2013), der Nachtrag vom 23. Februar 2021
«Adaptive Antennen: Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung» (kurz
BAFU Nachtrag 2021) sowie die Erläuterung vom 23. Februar 2021 «Adaptive Antennen
und deren Beurteilung gemäss der NISV» (kurz BAFU Erläuterung 2021, alle unter https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/mobilfunk--vollzugshilfen-zur-nisv.html#-815252561).
Zudem gab das BAFU diverse Informationsschreiben an die Kantone heraus. Zu
nennen sind hierbei die Information vom 17. April 2019 «Mobilfunk und
Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz» (kurz BAFU Information 2019)
sowie jene vom 31. Januar 2020 «Informationen zu adaptiven Antennen und 5G,
Bewilligung und Messung» (kurz BAFU Information 2020). 

 

2.3      Die
Baurekurskommission hat gestützt auf die vorstehend dargelegten Grundlagen in
Erwägung 7 des angefochtenen Entscheids die Wirkungsweise von adaptiven
Antennen ausführlich umschrieben. Demnach senden konventionelle statische
Antennen im Wesentlichen mit einer immer gleichen räumlichen Verteilung der
Strahlung und geben die zu übermittelnden Signale stets in die gesamte, von der
Antenne versorgte Funkzelle ab. Demgegenüber ist es mit adaptiven Antennen
möglich, die Signale gezielt in Richtung der Nutzenden beziehungsweise der
Mobilfunkgeräte zu senden (sog. «Beamforming») und sie in den anderen
Richtungen beträchtlich zu reduzieren (vgl. auch BAFU Information 2020 S. 1).
Beim Beamforming wird das Mobilfunkgerät zunächst durch einen sehr schwachen
Kontrollstrahl der Antenne lokalisiert, sodann wird der Antennenstrahl
gebündelt und dem Endgerät zugeführt (vgl. auch Cercl Air, Informationsblatt 5G «Zukunft des Mobilfunks:
Auswirkungen auf Behörden», Stand Juni 2018, S. 2). Adaptive Antennen kommen
insbesondere in Verbindung mit 5G zum Einsatz, könnten aber grundsätzlich auch
für bisherige Technologien wie 3G oder 4G eingesetzt werden (vgl. BAFU
Information 2020 S. 1). Funktechnisch gesehen haben Frequenzen um 3,6 Gigahertz
(GHz) schlechtere Übertragungseigenschaften als die bisher genutzten Frequenzen
um 2 GHz und tiefer. Sie werden bei der Übertragung durch die Luft oder
Gebäudehüllen stärker abgeschwächt beziehungsweise gedämpft. Indem adaptive
Antennen das Signal in die Richtung des Nutzers beziehungsweise des
Mobilfunkgerätes fokussieren, können sie dazu eingesetzt werden, diese
schlechteren Ausbreitungseigenschaften zu kompensieren (vgl. BAFU Information
2019 S. 2). Zugleich haben adaptive Antennen durch das Beamforming insgesamt
eine geringere Strahlenbelastung zur Folge als herkömmliche Antennen (vgl. BAFU
Information 2019 S. 4, so auch Seiler
Germanier, 5G-Mobilfunkanlagen und das «worst-case-Szenario», in: PBG
2020/4, S. 34, 35). Die Signale werden beim Beamforming in Form länglicher Keulen
gezielt ausgerichtet, während sie in anderen Richtungen abgeschwächt sind.
Dadurch kann das Signal im Randbereich ähnlich stark sein wie im Zentrum,
andererseits ist die Zeitdauer der maximalen Leistung an einem nahe bei der
Antenne gelegenen Ort reduziert. In der Folge sind hohe Datenmengen und
optimierte Reichweiten möglich (vgl. dazu BAFU Erläuterung 2021 S. 5 und BAFU Nachtrag
2021 Ziff. 3.1).

 

3.

3.1      Die
Rekurrentin bringt verschiedene Rügen vor, die es nachfolgend zu beurteilen
gilt. Sie macht zunächst geltend, dass die Bewilligung für die adaptiven
Antennen vor dem Erlass des BAFU Nachtrags 2021 nicht hätte erteilt werden
dürfen. Mangels gesetzlicher Grundlage sei es unzulässig, die
Verordnungsbestimmung für konventionelle Anlagen auf adaptive Antennen
anzuwenden, da damit die Variabilität der Senderichtung und der
Antennendiagramme nicht berücksichtigt würde. Daran ändere auch die Prüfung der
adaptiven Antennen nach dem «worst-case-Szenario» nichts (nachfolgend E. 3.2).
Es werde bestritten, dass die Prüfung tatsächlich das «worst-case-Szenario»
umfasse. Die Einhaltung der Immissions- und Anlagegrenzwerte könne daher nicht
gewährleistet werden (nachfolgend E. 3.3). Weiter macht die Rekurrentin
geltend, dass weder ein Qualitätssicherungssystem (kurz QS-System) für adaptive
Antennen (nachfolgend E. 3.4) noch ein Messverfahren für adaptive Antennen (nachfolgend
3.5) vorhanden sei. Es sei fraglich, ob die NISV und die neue
Verordnungsbestimmung über adaptive Antennen überhaupt gesetzes- und
verfassungskonform seien (nachfolgend E. 3.6). Zudem könne die Anlage nicht mit
der deklarierten Sendeleistung betrieben werden (nachfolgend E. 3.7) und die
Baurekurskommission habe die Rügen betreffend falsche OMEN zu Unrecht nicht
behandelt (nachfolgend E. 3.8). 

 

3.2

3.2.1   Die
Baurekurskommission erwog in ihrem angefochtenen Entscheid bezüglich des
Stellenwerts des BAFU Nachtrags 2021 und der Anwendung des
«worst-case-Szenarios», dass der NISV das Konzept der technologieunabhängigen
Festlegung von Immissions- und Anlagegrenzwerten zugrunde liege. Es werde nicht
nach der Technologie beziehungsweise des Funkdienstes unterschieden, sondern es
würden je nach Sendeleistung und Frequenz der Anlage unterschiedliche
Grenzwerte gelten. Dementsprechend seien gemäss Anhang 1 Ziff. 61 NISV die
betreffenden Grenzwerte von allen Mobilfunkanlagen mit einer Gesamtstrahlungsleistung
(ERP) von über sechs Watt (W) und somit im vorliegenden Fall von sämtlichen
geplanten Antennen zwingend einzuhalten. Dabei gelte für die Beurteilung der
Einhaltung der Grenzwerte gemäss Anhang 1 Ziff. 63 NISV als massgebender
Betriebszustand der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler
Sendeleistung, und dies unter Berücksichtigung der Variabilität der
Senderichtungen und der Antennendiagramme. Diese Formulierung sei
unbestrittenermassen konkretisierungsbedürftig, weshalb auch das BAFU den
Nachtrag 2021 zur Vollzugshilfe in Aussicht gestellt habe, welcher adaptive
Antennen und deren Behandlung im Standortdatenblatt zum Inhalt habe. Im
Zeitpunkt des Entscheids der Baurekurskommission habe dieser BAFU Nachtrag 2021
noch nicht vorgelegen. Das BAFU habe den Kantonen daher empfohlen, adaptive
Antennen nach dem «worst-case-Szenario» gleich zu behandeln wie konventionelle
Antennen. Das bedeute, dass die Strahlung wie bei konventionellen Antennen nach
dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und
basierend auf Antennendiagrammen beurteilt werde, die für jede Senderichtung
den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigten. Damit werde deren
tatsächliche Strahlung überschätzt und die Beurteilung bleibe gemäss BAFU auf
der sicheren Seite. Mit der Rechtmässigkeit einer solchen Beurteilung adaptiver
Antennen nach dem «worst-case-Szenario» hätten sich bereits auch das
Baurekursgericht des Kantons Zürich in zwei jüngsten Urteilen auseinandergesetzt
und diese Beurteilung geschützt. Das rechtskräftige Vorliegen einer
Vollzugshilfe sei nicht Voraussetzung für die Erteilung einer Bewilligung. Dass
adaptive Antennen in der zur Zeit der Beurteilung des Baubegehrens aktuell
publizierten Fassung der BAFU Vollzugsempfehlung 2002 nicht thematisiert würden
und der BAFU Nachtrag 2021 noch ausstehend sei, dürfe nicht pauschal zur
Bauverweigerung der geplanten Mobilfunk-Antennenanlage und auch nicht zu einer
Sistierung des Baugesuchs oder des Rekursverfahrens führen. Entscheidend sei vielmehr,
ob das Vorgehen der Bewilligungsbehörde, wonach auch adaptive Antennen nach dem
sogenannten «worst-case-Szenario» behandelt werden, mit den Vorgaben der NISV
zu vereinbaren sei. Das BAFU und damit dieselbe Fachbehörde, welche die
Vollzugsempfehlung 2002 erlassen habe und auch den Nachtrag 2021 in Bezug auf
die Berücksichtigung adaptiver Antennen ausarbeiten werde, habe auch die
Information 2020 an die Kantone gesandt mit dem Zweck, für die Zeit bis zur
Publikation einer ergänzten Vollzugsempfehlung eine einheitliche Vollzugspraxis
durchzusetzen. Auch in dieser Information 2020 sei empfohlen worden, adaptive
Antennen bis zum Vorliegen des Nachtrages nach dem erwähnten «worst-case-Szenario»
zu behandeln. Dem sei aus rechtlicher Sicht nichts entgegen zu halten, zumal
die Einhaltung der Grenzwerte mit diesem Vorgehen sichergestellt sei und damit
kein Widerspruch zu den Anliegen der Umweltschutzgesetzgebung vorliege. Die
Variabilität von adaptiven Antennen werde dabei gerade nicht zugunsten der
Mobilfunkbetreiberin berücksichtigt, sondern mit dem besagten «worst-case-Szenario»
werde der Beurteilung eine konservative Berechnung zugrunde gelegt
(angefochtener Entscheid E. 11–16).

 

3.2.2   Die
Rekurrentin macht wie bereits vor der Vorinstanz auch im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren geltend, dass die Beurteilung und
Bewilligung von adaptiven Antennen ohne Berücksichtigung der Variabilität der
Senderichtungen und der Antennendiagramme nicht zulässig sei. Anhang 1 Ziff. 63
NISV gelte für konventionelle Antennen. Diese Bestimmung auf adaptive Antennen
anzuwenden, sei rechtswidrig. Eine solche Übergangsregelung, wie sie vorliegend
zur Anwendung gekommen sei, sei rechtlich nicht haltbar. Die NISV sehe keine
Übergangsregelungen vor, ebenso wenig das USG. Die Rekurrentin bestreitet
zudem, dass die im Rahmen des Baubegehrens eingereichten Antennendiagramme
tatsächlich das «worst-case-Szenario» darstellten. Wie ein solches überhaupt
aussehen solle, sei ohnehin unklar. Bei der Anwendung von Anhang 1 Ziff. 63
NISV auf adaptive Antennen werde derjenige Moment beurteilt, in welchem die
adaptive Antenne in die Breite strahle. Bei einer Fokussierung des Signals
könnten die Grenzwerte jedoch deutlich überschritten werden. In der BAFU
Information 2020 sei zudem darauf hingewiesen worden, dass die Praxiserfahrung für
adaptive Antennen über das tatsächliche Verhalten der Anlagen im grossflächigen
realen Betrieb fehlen würde, und dass für die Ausarbeitung einer Vollzugshilfe
weitere Abklärungen zur Exposition gemacht und nach Möglichkeiten im realen
Betrieb getestet werden müssten. Erst nach hinreichender Abklärung, welche
Expositionen durch adaptive Antennen tatsächlich erzeugt würden, solle die
Vollzugshilfe verabschiedet werden. Wenn das BAFU empfehle, bis zur Publikation
des Nachtrags 2021 adaptive Antennen weiterhin gleichzubehandeln wie
konventionelle Antennen, bedeute dies, dass die Strahlung wie bei
konventionellen Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei
maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt werde,
die für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtige.
Die Antennendiagramme der Beigeladenen würden dies gerade nicht tun. Das
Verwaltungsgericht Zürich habe in einem Entscheid vom 15. Januar 2021 ausgeführt,
dass der Prüfung von adaptiven Antennen bis zum Vorliegen einer entsprechenden
neuen Vollzugshilfe des BAFU eine rechnerische Prognose für eine statische
Anlage zugrundegelegt werden müsse, welche die Variabilität der adaptiven
Antenne einschliesse. Gestützt auf diesen Entscheid sei erklärungsbedürftig,
wie mit den Antennendiagrammen mit einem festen Neigungswinkel die
Strahlenbelastung aus dem Beamforming bzw. der Variabilität adaptive Antennen umhüllend
erfasst sein solle. Dies sei von der Vorinstanz und der Rekursgegnerin nicht
erklärt worden. Die zuständigen Fachstellen und Behörden müssten ihre
Beurteilung zur rechnerischen Prognose im Quervergleich zu einer
konventionellen Anlage eingehend begründen, um eine unabhängige Überprüfung
über eine umhüllende Betrachtungsweise für die Strahlenbelastung zu
ermöglichen. Entgegen den Ausführungen der Baurekurskommission würden die
Antennendiagramme der Beigeladenen nicht den maximalen möglichen Antennengewinn
in alle Richtungen respektive dem «worst-case-Szenario» entsprechen.
Dementsprechend wäre es nach Ansicht der Rekurrentin naheliegend gewesen,
sämtliche Bewilligungsverfahren für adaptive Antennen zu sistieren oder
vorsorglich abzuweisen (vgl. Rekursbegründung Ziff. 15–28).

 

3.2.3   Zunächst
ist festzustellen, dass das Baubegehren der Beigeladenen vom 6. Februar
2019 datiert, der Bauentscheid des Bau- und Gastgewerbeinspektorats vom 22.
April 2020. Der BAFU Nachtrag 2021 wurde erst am 23. Februar 2021 publiziert.
Die unter E. 2.2. hiervor genannten Informationen des BAFU an die Kantone vom
17. April 2019 bzw. vom 31. Januar 2020 lagen zum Zeitpunkt der
Baugesuchsbeurteilung hingegen vor. Demgemäss beruhte die Beurteilung des
strittigen Baubegehrens tatsächlich lediglich auf einer rechnerischen Prognose
der Strahlung der adaptiven Antennen. Die Baurekurskommission weist im
angefochtenen Entscheid und auch in ihrer Vernehmlassung vom 28. April 2021 (act.
6) allerdings zu Recht darauf hin, dass die Bewilligungsbehörden berechtigt
waren, Baugesuche für adaptive Antennen bereits vor dem Erlass des BAFU
Nachtrags 2021 zu beurteilen und diese bei Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben
zu bewilligen. Das BAFU führte in seiner Information 2019 an die Kantone aus,
dass die Strahlung von adaptiven Antennen bis zur Ausarbeitung des Nachtrags 2021
in einem «worst-case-Szenario» beurteilt werden können, d. h. sie sollen wie
bei konventionellen Antennen nach der maximalen Leistung beurteilt werden. Wie
die Vorinstanz ebenso korrekt darlegt, bleibt demnach die Beurteilung durch die
Überschätzung der tatsächlichen Strahlung einer Mobilfunkanlage für die
betroffene Bevölkerung auf der sicheren Seite (vgl. BAFU Information 2019 S. 4
und BAFU Information 2020 S. 2). Damit bleibe unberücksichtigt, dass adaptive
Antennen, die nicht mit einer immer gleichen räumlichen Verteilung der
Strahlung senden würden, sondern in der Lage seien, das Signal in die Richtung
des Nutzers bzw. des Mobilfunkgerätes zu fokussieren, eine geringere
Strahlenbelastung zur Folge hätten als herkömmliche Antennen (BAFU Information
2019 S. 4). Entgegen der Auffassung der Rekurrentin ist nicht ersichtlich,
weshalb die Baurekurskommission nicht auf diese vorläufigen Empfehlungen des
BAFU hätte abstellen dürfen. Die NISV sieht in Art. 12 Abs. 2 und Art. 14 Abs.
2 sogar ausdrücklich vor, dass das BAFU für die Ermittlung und die Kontrolle
der Immissionen geeignete Mess- und Berechnungsmethoden empfiehlt. Dass sich
die Empfehlungen, welche das BAFU im entsprechenden Informationsschreiben an
die Kantone vom 17. April 2019 erst noch im BAFU Nachtrag 2021 zur
Vollzugshilfe 2002 konkretisieren müssen und diese Informationen somit
vorläufiger Natur sind, führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Dies hat auch
das Verwaltungsgericht Zürich im Entscheid VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021
dargelegt. Demnach stelle das in diesem Fall vorgenommene «worst-case-Szenario»
keine Übergangsregelung dar, sondern eine mit Anhang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare
Berechnungsmethode, um die Einhaltung der AGW einer Mobilfunkanlage
sicherzustellen. Die BAFU Vollzugsempfehlung 2002 bzw. der BAFU Nachtrag 2021 dienten
als Vollzugshilfen, denen keine Rechtsverbindlichkeit zukomme, respektive als
Auslegungshilfen, ohne selbst Recht zu setzen. Andere Lösungen seien nicht
ausgeschlossen, sofern sie ebenfalls rechtskonform seien (Verweis auf Fritzsche et al., Zürcher Planungs- und
Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, S. 1413). Der von Anhang 1 Ziff. 63
NISV geforderten Variabilität der Sendeleistung werde mit dem
«worst-case-Szenario» gerade Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen
Prognose alle möglichen Strahlen der adaptiven Antenne berücksichtigt würden. Der
Wortlaut von Anhang 1 Ziff. 63 NISV lasse es zu, dass die Variabilität der
Senderichtungen und der Antennendiagramme ohne die Anwendung eines
Korrekturfaktors berücksichtigt werde. Bei jedem einzelnen möglichen Strahl
(Beam) werde dann anders als bei einer konventionellen Antenne, die keine einzelnen
Beams habe, auf den maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler
Sendeleistung abgestellt. Mit der Berücksichtigung der Variabilität adaptiver
Antennen müsse jedenfalls sichergestellt sein, dass der jeweilige
Anlagegrenzwert nach Anhang 1 Ziff. 64 NISV an OMEN eingehalten werde (VGE ZH
VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 E. 5.1.2).

 

Diesen
zutreffenden Ausführungen schliesst sich das Verwaltungsgericht vollumfänglich
an. Überdies legt das BAFU in der Vollzugsempfehlung 2002 selbst dar, dass sich
Vollzugshilfen stets an die Vollzugsbehörden richteten und als Auslegungshilfe
dienten, ohne selbst Recht zu setzen. Der Umstand, dass adaptive Antennen in
der BAFU Vollzugsempfehlung 2002 nicht thematisiert werden und der BAFU
Nachtrag 2021 noch ausstehend war, durfte demnach auch nicht zur Sistierung des
Baugesuchsverfahrens führen. Die Rekurrentin vermag auch in ihrer Replik keine
rechtliche Grundlage für ihre gegenteilige Ansicht aufzuzeigen. Eine
Rechtsverletzung, wie sie die Rekurrentin geltend machen will, ist jedenfalls
nicht zu erkennen. Die vorgebrachte Rüge erweist sich demnach als unbegründet.

 

3.3

3.3.1   Die
Baurekurskommission kam im angefochtenen Entscheid bezüglich der Anwendung des
«worst-case-Szenarios» wie auch das Lufthygieneamt beider Basel zum Ergebnis,
dass gestützt auf das zu beurteilende Standortdatenblatt die Grenzwerte, d.h. sowohl
die Immissionsgrenzwerte (IGW) als auch die Anlagegrenzwerte (AGW), eingehalten
seien. Auch wenn sich die maximale Sendeleistung (ERP) infolge des Beamformings
auf einen einzelnen Nutzer konzentriere, komme es nicht zu
Grenzwertüberschreitungen. So ergebe sich aus dem Standortdatenblatt, dass
sowohl der IGW am höchstbelasteten OKA wie auch die AGW für kombinierte Anlagen
von 5 V/m gemäss Anhang 1 Ziff. 64 lit. c NISV an den drei höchstbelasteten
OMEN eingehalten seien (angefochtener Entscheid E. 18).

 

3.3.2   Die
Rekurrentin macht in ihrem Rekurs an das Verwaltungsgericht geltend, dass die Aufteilung
der maximal erlaubten Leistung einer adaptiven Antenne bei mehreren Nutzern auf
die einzelnen Beams nicht ausschliesse, dass diese in der Nahumgebung unterhalb
der Anlage eine höhere Strahlenbelastung bewirken würden als jene bei einer
statischen Antenne, weil adaptive Antennen direkt dorthin senden würden. Es
stimme somit nicht, dass die von der Vorinstanz akzeptierten Antennendiagramme dem
maximal möglichen Antennengewinn in alle Richtungen respektive dem «worst-case-Szenario»
entsprechen würden (Rekursbegründung Ziff. 24–28). In ihrer Replik vom 25.
Mai 2021 (act. 9) führt sie dazu ergänzend aus, dass die rechnerische Prognose
aus der «Vollzugsordnung» (wohl: BAFU Vollzugsempfehlung 2002) nicht auf
adaptive Antennen ausgerichtet sei. Sie beruhe auf der Auswertung von Distanz
und Azimut der Sichtverbindung zwischen Antennen und den OKA bzw. OMEN. So liessen
sich die entsprechenden Richtungsabschwächungen berechnen. Dieses Vorgehen könne
für adaptive «massiv MIMO Antennen» gerade nicht mehr angewendet werden, denn
es existiere keine definierte Sichtverbindung zwischen Sender (Antenne) und
Empfänger (OMEN). Die adaptive Antenne nutze den Weg mit der kleinsten Dämpfung
durch das Antennendiagramm. Die Vorstellung einer einzigen, direkten
Sichtverbindung zwischen der Basisstation und einem Messort gelte für adaptive «massiv
MIMO Antennen» nicht mehr. Möglich seien Mehrwegverbindungen über Reflexion,
Diffraktion und «Scattering» an Strukturen im Zellenbereich der «MFA», weshalb
auch reflektierende Flächen von Fahrzeugen und Baumblättern genutzt werden könnten.
Vorzugsweise würden adaptive «massiv MIMO Antennen» die «Non Line of Sight (NLoS)
Mehrwegverbindungen» unter Umgehung der Richtungsdämpfungen des
Antennendiagramms nutzen. Mehrwegverbindungen würden damit das Antennendiagramm
umgehen und so signaltheoretische Vorteile gegenüber «LoS Verbindungen»
bewirken. Konventionelle Antennendiagramme für adaptive «massiv MIMO Antennen» seien
für die Beurteilung der hochfrequenten «EMF Befeldung» nutzlos. Daher müssten
die Richtungsabschwächungsfaktoren für diejenige Antenne, in deren Zelle der
OMEN liege, in der rechnerischen Prognose mit dem Wert Null eingesetzt werden.
Die hier bewilligten Antennendiagramme seien daher für adaptiv betreibbare
Sendeantennen unbrauchbar. Sie ignorierten Mehrwegverbindungen über Reflexionen
und stellten nicht das «worst-case-Szenario» dar. Das vom BAFU unterstützte
«worst-case-Szenario»- sei somit rechtswidrig (Replik Ziff. 5–12).

 

3.3.3   Die
Rekurrentin vermag mit ihren Ausführungen die Richtigkeit der im angefochtenen
Entscheid vorgenommenen Beurteilung des «worst-case-Szenarios» nicht in Frage
zu stellen. Für ihre Behauptung, wonach die im vorliegenden Fall eingesetzten
adaptiven Antennen mittels Mehrwegverbindungen über Reflexion, Diffraktion und
«Scattering» eine höhere Belastung an den Empfangsorten bewirken sollen als
dies aus der Berechnung des «worst-case-Szenarios» gemäss der BAFU Information
2019 hervorgehe, fehlt jegliche Substantiierung. Die Baurekurskommission weist
in ihrer Vernehmlassung vom 28. April 2021 (act. 6) zu Recht darauf hin, dass es
sich bei den im Standortdatenblatt deklarierten Leistungswerten um Maximalwerte
handle, mithin um Werte, die im Betrieb an keinem Ort überschritten werden dürften.
Auch bei der von der Rekurrentin erwähnten «Fokussierung des Signals», dem beamforming,
dürften diese bewilligten Maximalwerte nicht überschritten werden. In diesem
Sinne lasse sich der von der Rekurrentin erwähnte «maximale Antennengewinn» mit
dem «bewilligten Antennengewinn» gleichsetzen. Folglich sei es entgegen der
Meinung der Rekurrentin nicht so, dass ein fokussiertes Signal weiterreichen dürfe,
als dies in den Antennendiagrammen ausgewiesen sei. Dies gelte sowohl in
horizontaler als auch in vertikaler Hinsicht, wobei in Bezug auf das vertikale
Antennendiagramm festzustellen sei, dass auch dieses den «worst-case» abbilde,
da die Signalstärke mit zunehmender elektrischer Neigung (sog. «tilt)»
beziehungsweise Abweichung von der Hauptstrahlrichtung abnehme. Unter diesen
Umständen seien die im bewilligten Standortdatenblatt aufgeführten
Antennendiagramme, die, wie bereits bei den konventionellen Antennen, im
Vergleich zur tatsächlichen dreidimensionalen Abstrahlung zwangsläufig
schematisch ausfallen würden, nicht zu beanstanden. 

 

Die Rekurrentin
vermag diese nachvollziehbaren und überzeugenden Ausführungen auch in ihrer
Replik nicht zu widerlegen. Es ist daher der Schlussfolgerung der
Baurekurskommission zu folgen, dass bei der Beurteilung der Zulässigkeit der
adaptiven Antennenanlage vorliegend tatsächlich das «worst-case-Szenario» zu
Grunde gelegt worden ist. 

 

3.4.

3.4.1   In
Bezug auf die Rüge, es existiere kein QS-System für adaptive Antennen, verwies
die Baurekurskommission auf die Ausführungen eines Entscheids der Zürcher Baurekurskommission
(BRGE ZH I Nr. 0011/2020 vom 7. Februar 2020 E. 8.3). Die darin vorgenommene Beurteilung
sei auf den vorliegenden Fall übertragbar. So würden mit dem bestehenden QS-System
der schweizerischen Mobilfunkgesellschaften alle relevanten Parameter einer
bewilligten Basisstation, wie etwa die Abstrahlungswinkel, erfasst. Mittels
einer automatisierten Überprüfungsroutine würden die effektiv eingestellten
Sendeleistungen und Senderichtungen sämtlicher Antennen einmal pro Arbeitstag mit
den bewilligten Werten verglichen. Abweichungen von den bewilligten
Antennenparametern wären somit in Kürze erkennbar und könnten umgehend behoben
werden. Zudem hätten die Mobilfunkgesellschaften gemäss dem diese
verpflichtenden Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006, welches die
bundesgerichtlichen Kontrollvorgaben beim Betrieb vom Mobilfunkanlagen
konkretisiere, u.a. den kantonalen Fachstellen periodisch allfällige
QS-Fehlerprotokolle zuzustellen. Den kantonalen Fachstellen stehe zudem eine
Online-Datenbank zur jederzeitigen unangemeldeten Kontrolle der bewilligten
Antennenparameter zur Verfügung. Es sei somit nicht erkennbar, inwiefern mit
dem QS-System der Beigeladenen die Einhaltung der beantragten und alsdann
bewilligten Strahlungsleistung der adaptiven Antennen sowie deren Senderichtung
nicht kontrolliert werden könnte. Die für die adaptive Antenne bewilligte
Sendeleistung (ERP) und die Hauptstrahlrichtung würden sich wie auch für die
herkömmlichen Antennen aus dem Standortdatenblatt ergeben. Bewilligt werde
demnach eine Antenne mit der beantragten Sendeleistung, der Hauptstrahlrichtung
und der ausgewiesenen Strahlungscharakteristik gemäss Strahlungsdiagramm. Es
sei nochmals darauf hinzuweisen, dass dabei von einem «worst-case-Szenario»
ausgegangen werde, wonach die Diagramme sämtliche vorgesehenen Beamrichtungen
enthalten würden. So sei in den Antennendiagrammen gemäss Standortdatenblatt
denn auch nicht ein einzelner Beam beziehungsweise keine schmale Keule, sondern
eine Hüllkurve aller möglichen Beams ersichtlich. Die Rekurrentin vermöge nicht
darzutun, weshalb bei adaptiven Antennen die effektiv eingestellte
Sendeleistung und -richtung nicht mit den bewilligten Werten verglichen und
damit überprüft werden könnten. Somit sei entgegen der Rekurrentin davon
auszugehen, dass das QS-System der Beigeladenen im vorliegenden Fall auch
hinsichtlich der strittigen adaptiven Antennen seinen Kontrollzweck zu erfüllen
vermöge (angefochtener Entscheid E. 20).

 

3.4.2   Die
Rekurrentin macht im Rekurs an das Verwaltungsgericht geltend, dass ein
QS-System gemäss dem BAFU Rundschreiben vom 16. Januar 2006 nicht in der Lage
sei, adaptive Antennen zu kontrollieren. Es stimme nicht, dass der Betrieb
adaptiver Antennen in den bestehenden QS-Systemen korrekt dargestellt werden könne,
nur weil sie im Rahmen der Prognose, d.h. der Berechnung im Standort­datenblatt,
gleich behandelt würden wie konventionelle Antennen. Es stimme auch nicht, dass
erst eine zukünftige Beurteilung adaptiver Antennen unter Berücksichtigung der
Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme eine Anpassung des
Systems bedingen würde. Ein QS-System, das adaptive Antennen kontrollieren könne,
müsse bereits heute zwingend die Änderung der Senderichtung erfassen können,
unabhängig davon, ob sie im Rahmen der rechnerischen Prognose wie
konventionelle Antennen beurteilt worden seien oder nicht. Die adaptiven
Antennen würden aus einer Vielzahl einzeln angesteuerter Antennenelementen mit
jeweils eigenen Verstärkern bestehen. Durch gezieltes Einstellen der Phase könne
die Senderichtung verändert werden, und je mehr Antennenelemente gleichzeitig
zusammen koordiniert würden, umso stärker gebündelt sei das Sendesignal. Diese
Bündelung setze vordefinierte Einstellungen («Precodings») voraus, welche die
Phasenverschiebungen an den einzelnen Antennenelementen definieren würden. Ein
QS-System müsse diese Precodings kontrollieren können, was von der Baurekurskommission
nicht beachtet worden sei. Nur so könne die Einhaltung der Grenzwerte von adaptiven
Antennen sichergestellt werden. Die Annahme, dass ein auf konventionelle
Antennen ausgelegtes QS-System auch adaptive Antennen kontrollieren könne, sei
daher falsch (Rekursbegründung Ziff. 34–36).

 

3.4.3   Den
Argumenten der Rekurrentin betreffend das angeblich mangelhaft auf die
adaptiven Antennen ausgerichtete QS-System kann nicht gefolgt werden. Gemäss
der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben Anwohner von Mobilfunkanlagen ein
schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der Grenzwerte der NISV durch
objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen gewährleistet wird. Das
Bundesgericht schloss aber andere Möglichkeiten der Kontrolle nicht aus (BGer 1C_97/2018
vom 3. September 2019 E. 6.2 mit weiteren Hinweisen, unter anderem auf 1C_172/2007
vom 17. März 2008 E. 2.2). Als alternative Kontrollmöglichkeit empfahl das
BAFU in dem bereits erwähnten Rundschreiben «Qualitätssicherung zur Einhaltung
der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose
Teilnehmeranschlüsse» vom 16. Januar 2006 (kurz BAFU Rundschreiben 2006)
die Einrichtung eines QS-Systems auf den Steuerzentralen der Netzbetreibenden.
Pro Netzbetreiber sollen eine QS-Datenbank, definierte Abläufe sowie die
Auditierung durch eine unabhängige Prüfstelle vorgesehen werden. Gemäss diesem
Rundschreiben bezieht das QS-System nicht nur fernsteuerbare Parameter, sondern
sämtliche Bauteile und Einstellungen ein, die nichtionisierende Emissionen beeinflussen.
Die Netzbetreiber haben dazu in den Steuerzentralen eine QS-Datenbank zu
implementieren, in der für jede Sendeanlage sämtliche Hardware-Komponenten und
Geräteeinstellungen erfasst werden, welche die maximale Sendeleistung (ERP) oder
die Senderichtungen beeinflussen. Für ferngesteuerte oder manuelle
Veränderungen der Einstellungen sind Prozesse zu definieren, die sicherstellen,
dass die geänderten Einstellungen erfasst und unverzüglich in die QS-Datenbank
übernommen werden. Das QS-System hat einmal pro Arbeitstag automatisch die
effektiv eingestellten Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des
betreffenden Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen zu
vergleichen. Die dabei festgestellten Überschreitungen eines bewilligten Wertes
sind, sofern dies durch Fernsteuerung möglich ist, innerhalb von 24 Stunden und
andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche zu beheben. Das QS-System hat bei
festgestellten Überschreitungen automatisch Fehlerprotokolle zu erzeugen, die
den Vollzugsbehörden alle zwei Monate unaufgefordert zuzustellen sind. Die
Netzbetreibenden haben den Behörden uneingeschränkte Einsicht in diese
QS-Datenbank zu gewähren (BAFU Rundschreiben 2006 S. 2 und BGer 1C_97/2018 vom 3.
September 2019 E. 6.2). Das Bundesgericht erwog in diesem Zusammenhang, dass
selbst bei Abweichung der gemessenen Werte von den prognostizierten keine
Grundlage dafür bestehe, um auf das generelle Versagen dieser QS-Systeme zu
schliessen (BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 8.3). 

 

In diesem
Zusammenhang wies auch das Lufthygieneamt beider Basel in seiner Stellungnahme
zum Rekurs im vorinstanzlichen Verfahren (E-Mail vom 19. Juni 2020 [act. 8
1/4]) zu Recht darauf hin, dass im QS-System adaptiver Antennen der wesentliche
Parameter die äquivalente Sendeleistung (ERP) sei: Adaptive Antennen dürften
mit maximal der ERP betrieben werden, mit welcher sie im konventionellen
Betrieb den Anlagegrenzwert (AGW) einhalten würden. Diese relevante ERP könne
bei adaptiven Antennen wie bisher bei konventionellen Antennen durch das
QS-System überwacht werden. Ebenso legte auch die Baurekurskommission in ihrer
Vernehmlassung vom 28. April 2021 (act. 6) dar, dass mit dem QS-System der Beigeladenen
sichergestellt werden könne, dass sich die ERP und die Hauptsenderichtung im
Rahmen der bewilligten Einstellungen bewegen würden. Daher könne gestützt auf das
vorgenommene «worst-case-Szenario» auch davon ausgegangen werden, dass die
Grenzwerte eingehalten seien. Die Beigeladene verfügt denn auch über ein
entsprechend zertifiziertes QS-System (Zertifikat nach ISO 9001:2015 vom 30. August
2019 sowie Validierungszertifikat vom 8. Juli 2021, unter https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/qualitaetssicherung-zur-einhaltung-der-grenzwerte-der-nisv-bei-m.html).
Entgegen der Auffassung der Rekurrentin kann daher davon ausgegangen werden,
dass die relevanten Grenzwerte bei bewilligter ERP und Hauptsenderichtung
mittels «worst-case-Szenario» eingehalten sind. Daran ändert auch dann nichts, wenn
die Anlage der Beigeladenen in der Lage wäre, eine wesentlich höhere
Strahlungsleistung zu bewirken, als dies bewilligt ist: Gemäss der vorliegend
angefochtenen Bewilligung ist eine solch höhere Strahlungsleistung nicht
zulässig und mit dem bestehenden QS-System ist eine rechtskonforme Überwachung
der Einhaltung der Bewilligungsvorgaben sichergestellt. Es besteht kein Anlass,
das Audit und die Bewertung der ISO-Zertifizierung einzufordern.

 

3.5

3.5.1   In
Bezug auf die Rüge der angeblich fehlenden, auf adaptive Antennen angepassten
Bemessungsgrundlagen und Messvorschriften verwies die Baurekurskommission im angefochtenen
Entscheid erneut auf ein Urteil der Zürcher Baurekurskommission (BRGE ZH IV Nr.
0109/2020 und 0110/2020 vom 16. Juli 2020). Gemäss diesem habe das BAFU für die
Fälle, in welchen für die Messfirmen noch keine Akkreditierungsmöglichkeit
basierend auf einer Messempfehlung des BAFU beziehungsweise des Eidgenössischen
Instituts für Metrologie (METAS) bestehe, ausgeführt, dass sich die Messfirmen am
aktuellen Stand der Technik zu orientieren hätten. Im technischen Bericht des METAS
vom 18. Februar 2020 seien zwei Messmethoden vorgeschlagen worden: Die code-selektive
Messmethode (Referenzmethode) und die frequenz-selektive Messmethode. Mit der
code-selektiven Messmethode lasse sich die Konformität oder Nichtkonformität
einer Anlage eindeutig nachweisen. Mit der frequenz-selektiven Messmethode
hingegen lasse sich lediglich die Konformität einer Anlage mit den Vorgaben
bestätigen, nicht hingegen die Nichtkonformität, womit das METAS diese
Messmethode nur als orientierende Messung empfehle. Es gebe somit von der
Fachbehörde des Bundes empfohlene Messverfahren für die Überprüfung der
Strahlenbelastung adaptiver 5G-Antennen und es lägen keine Anhaltspunkte vor,
um an der Richtigkeit der diesbezüglichen fachbehördlichen Einschätzung zu
zweifeln (angefochtener Entscheid E. 21–23).

 

3.5.2   Die
Rekurrentin bestreitet in ihrem Rekurs an das Verwaltungsgericht, dass gestützt
auf den technischen Bericht des METAS Abnahmemessungen erfolgen könnten. Zwar
dürften die installierten Basisstationen der Mobilfunkanbieter zu keinem Zeitpunkt
den Grenzwert überschreiten, wofür die maximalen Feldstärken ermittelt werden
müssten. Die mögliche Messung der Synchronisationssignale reiche aber dafür
nicht aus. Die Signale müssten mit noch nicht definierten Faktoren
multipliziert werden, ansonsten könne die maximale Abstrahlung der Datenkeulen
nicht ermittelt werden. Da diese Faktoren noch nicht feststehen würden, könne
keine messtechnische Kontrolle von adaptiven Antennen stattfinden. Es würden
somit auch messtechnisch noch keine «geeigneten Massnahmen» zur Kontrolle der
Einhaltung der Grenzwerte bestehen (Rekursbegründung Ziff. 37–49).

 

3.5.3   Auch
in diesen Ausführungen kann der Rekurrentin nicht gefolgt werden. Die
Baurekurskommission verweist diesbezüglich zu Recht auf den technischen Bericht
«Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz» des
METAS vom18. Februar 2020. Am 15. Juni 2020 erfolgte dazu ein Nachtrag (beides
unter https://www.metas.ch/metas/de/home/dok/rechtliches/messempfehlung-nisv.html).
Darauf gestützt hielt das BAFU in seinem Informationsschreiben 2020 an die
Kantone fest, dass noch keine serienmässig produzierten Geräte für die
code-selektive Messung von 5G-Signalen verfügbar seien, die frequenz-selektive
Messung sei hingegen möglich. Bei Antennen, bei denen neben 5G noch weitere
Frequenzbereiche senden würden, könne aufgrund der Messung des Signals auf die
gesamte Sendeleistung hochgerechnet werden. Diese Hochrechnung ergebe eine
höhere Belastung als in Wirklichkeit vorhanden sei. Sei der so ermittelte Wert
nicht höher als der AGW, sei dessen Einhaltung zuverlässig nachgewiesen (dazu
BAFU Information 2020 S. 3). Somit trifft es zwar zu, dass die Stärke der
Funkstrahlung einer bestimmten adaptiven Antenne derzeit nicht genau gemessen
werden kann. Es ist jedoch auch nicht unmöglich, messtechnisch zu
kontrollieren, ob die bewilligten Immissionen das zulässige Mass überschreiten.
Dies sieht im Übrigen auch der BAFU Nachtrag 2021 nun ausdrücklich vor (BAFU
Nachtrag 2021 S. 14). Sofern die Rekurrentin mit Prüfberichten zu anderen
Mobilfunkstandorten darzulegen versucht, dass Abnahmemessungen nicht möglich
seien, dringt sie damit nicht durch. So belegt der eingereichte Prüfbericht über
eine Anlage in Aeschi (Beilage 3 zur Rekursbegründung [act. 4]) einzig,
dass die dort vorhandenen adaptiven Antennen zum Zeitpunkt der Messung nicht in
Betrieb waren, nicht jedoch, dass es messtechnisch nicht möglich gewesen wäre,
eine Messung durchzuführen. Ebenso ist dem eingereichten Zürcher Bauentscheid
(Beilage 4 zur Rekursbegründung [act. 4]) lediglich zu entnehmen, dass «der
Funkdienst 5G im bewilligten Frequenzband um 3’400–3'800 MHz nicht gemessen»
wurde, jedoch nicht, dass eine Messung nicht möglich gewesen wäre. Die
Ausführungen der Rekurrentin zu den angeblich erfolgten «telefonischen
Rückfragen bei der kantonalen NIS-Fachstelle» (Rekursbegründung Ziff. 44) sind
überdies nicht hinreichend belegt. Schliesslich ist in diesem Zusammenhang auch
festzustellen, dass die Überwachung, ob die tatsächlich gemessenen
Strahlungswerte unterhalb der massgebenden Grenzwerte liegen, im Rahmen des
QS-Systems von den Behörden als Aufsichtsbehörden zu überwachen sein wird (vgl.
auch Breitenbüchner, Die Rechtsprechung
zur nichtionisierenden Strahlung von Mobilfunkanlagen, in: URP 2/2021, S. 180,
191 f.; BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 3.4). Diesbezügliche Fragen zur
Kontrolle der Einhaltung der bewilligten Strahlungswerte betreffen demnach grundsätzlich
den Zeitraum nach Abschluss des Baubewilligungsverfahrens. Insgesamt erweist
sich daher auch die Rüge der mangelhaften Abnahmemessungen als unbegründet. 

 

3.6.

3.6.1   Die
Baurekurskommission führte im angefochtenen Entscheid bezüglich des
umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips aus, dass bei der Beurteilung adaptiver
Antennen nach dem sogenannten «worst-case-Szenario», bei welchem die Kriterien
von Anhang 1 Ziff. 63 NISV zumindest mitbedacht würden, die Einhaltung der
Grenzwerte der NISV gewährleistet sei und damit dem Vorsorgeprinzip Rechnung
getragen werde. Das Bundesgericht habe wiederholt festgehalten, dass diese
Grenzwerte der NISV nach dem gegenwärtigen Stand der Wissenschaft nicht zu
beanstanden und insbesondere verfassungs- und gesetzeskonform seien (Verweis
auf BGer 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 E. 4.3). Das Bundesrecht enthalte in
der NISV eine abschliessende Regelung, weshalb für das kommunale und kantonale
Recht insoweit kein Raum bleibe. Zudem sei es gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden des Bundes,
die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und
gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen (Verweis
auf BGer 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E. 4.5; angefochtener Entscheid E.
24). 

 

3.6.2   Die
Rekurrentin macht auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geltend, dass den
gesundheitlichen Risiken und damit dem Vorsorgegrundsatz zu wenig Rechnung
getragen werde. So lägen unter anderem Tierstudien vor, welche die krebserregende
Wirkung der Mobilfunkstrahlung bei Tieren nachweisen würden. Diese Ausgangslage
verschärfe sich mit der neuen Antennentechnik und der Einführung von adaptiven
Antennen zusätzlich. Es sei naheliegend, dass bei maximaler Strahlungsleistung (ERP)
einer 5G-Antenne die gemessenen Werte weit über dem Toleranzwert liegen würden.
Es müsse von einer grossen Gesundheitsgefährdung bereits bei den heutigen
Grenzwerten ausgegangen werden. Auch der Wissenschaftliche Dienst des
EU-Parlaments warne vor der Einführung von 5G-Mobilfunk. Die heutigen
Grenzwerte würden einzig die elektrische Feldstärke berücksichtigen und damit
die Spannung in der Luft messen. Studien hätten aber gezeigt, dass die biologischen
Effekte nicht nur von der Feldstärke, sondern auch von den Pulsationen abhängig
seien, welche bei 5G-Mobilfunk besonders hoch seien. Die aktuellen Forschungen würden
klar dafür sprechen, dass die heutigen Grenzwerte zu hoch seien, um die
gesundheitsschädigenden Auswirkungen zu verhindern. Mit den vorsorglichen
Emissionsbegrenzungen könnten nicht-thermische Wirkungen nicht ausgeschlossen
werden. Insofern würden die AGW dem Vorsorgeprinzip gerade nicht Rechnung
tragen. Sie würden höchstens die Gefahren von thermischen Wirkungen vermindern,
nicht aber von nicht-thermischen Gesundheitsschäden (Rekursbegründung Ziff.
50–75).

 

3.6.3   Den
Vorbringen der Rekurrentin betreffend der angeblichen Verletzung des
Vorsorgeprinzips kann nicht gefolgt werden. Die nichtionisierende Strahlung von
Mobilfunkanlagen wird, wie bereits ausführlich dargelegt, durch das
Immissionsschutzrecht reguliert. Abgesehen davon, dass die Datenlage zu den
gesundheitlichen Risiken der Mobilfunkstrahlung nach wie vor erhebliche
Unsicherheiten bestehen lässt (vgl. dazu Röösli,
Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender
Strahlung auf den Menschen, in: URP 2/2021, S. 117 ff.), hat der Bundesrat
gestützt auf Art. 74 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) im Rahmen des
Vorsorgeprinzips die AGW in der NISV so tief angesetzt, wie es technisch und
betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Die AGW sind demnach keine
Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche Emissionsbegrenzungen (vgl. dazu bereits
BGer 1C_132/2007 vom 30. Januar 2008 E. 4.4.5). Die Baurekurskommission hat korrekt
auf die konstante bundesgerichtliche Rechtsprechung hingewiesen, wonach die
festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und
gesetzeskonform sind (vgl. etwa BGer 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 E. 4.3,
1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 3.1 und E. 4, 1C_576/2016 vom 27. Oktober
2017 ED. 3.5.1). Zudem kann die Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage nicht
mit der Begründung verweigert werden, das allgemeine, im Bereich des
Immissionsschutzes verankerte Vorsorgeprinzip (Art. 11 USG) sei verletzt (BGE
126 II 399 E. 3). 

 

Die Rekurrentin
hat mit ihrer Rekursbegründung und ihrer Duplik diverse Berichte eingereicht,
mit welchen sie darzulegen versucht, dass die Grenzwerte der NISV nicht mehr
angebracht seien. Dazu ist zunächst festzustellen, dass in umweltrechtlichen
Verfahren der Untersuchungsgrundsatz gilt. Gleichzeitig ist aber das
gerichtliche Verfahren offensichtlich nicht geeignet, den Stand der
Wissenschaft bezüglich der Erbringung einer vom Bund konzessionierten Dienstleistung
(BGE 131 II 545 E. 2.2) im Einzelfall zu überprüfen. Vielmehr dürfen sich
die Rechtsanwender diesbezüglich auf die Untersuchungen der Fachbehörde
stützen. Es ist Aufgabe der zuständigen Fachbehörden und Arbeitsgruppen und
nicht der Rechtsmittelinstanzen, die internationale Forschung sowie die
technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der
Grenzwerte der NISV zu beantragen (dazu bereits BGer 1C_118/2010 vom 20.
Oktober 2010 E. 4.2.2, 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010 E. 2.2.2). Das
Bundesgericht hielt ausserdem fest, dass der Bundesrat bzw. das BAFU als
Fachbehörde die wissenschaftliche Entwicklung permanent mit einer beratenden
Expertengruppe verfolge und die Grenzwerte gegebenenfalls dem Stand der
Wissenschaft oder der Erfahrung anpasse (BGer 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.5,
1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5.1.1, 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E.
4.3 ff.). Weiter erwog das Bundesgericht, dass in mehreren Forschungsberichten
zum Einfluss von hochfrequenter nichtionisierender Strahlung auf Pflanzen zwar
auf die Auslösung von biologischen Effekten durch Mobilfunkstrahlung in
Pflanzen oder in pflanzlichen Zellkulturen geschlossen worden sei, wobei es
bisher aber keine Nachweise für deren Schädlichkeit gebe (dazu BGer 1C_254/2017
vom 5. Januar 2018 E. 9.8). Es fehlten auch wissenschaftliche Untersuchungen
über biologische Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung auf Wild- und
Nutztiere, die eine Risikobeurteilung zuliessen (dazu BGer 1C_254/2017 vom 5.
Januar 2018 E. 9.2).

 

Zudem verlangt
das Vorsorgeprinzip im Zusammenhang mit der Mobilfunknutzung gerade keine über
die Grenzwerte der NISV hinausgehende vorsorgliche Emissionsbegrenzung (Breitenbüchner, a.a.O., 189; BGer
1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 9.9), und es soll auch nicht jeder nur
denkbare biologische Effekt wissenschaftlich untersucht und jegliche
Gesundheitsauswirkung mit absoluter Sicherheit ausgeschlossen werden (BGer 1A.106/2005
vom 17. November 2005 E. 4). So hat sich auch das Verwaltungsgericht Zürich
im Entscheid VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 in Erwägung E. 8.1 mit den von der
Rekurrentin auch im vorliegenden Verfahren vorgebrachten Studienergebnissen
(vgl. dazu Beilagen 6 und 7 zur Replik [act. 4]: Briefing des
Wissenschaftlichen Dienstes des Europäisches Parlaments «Auswirkungen der
drahtlosen 5G Kommunikation auf die menschliche Gesundheit» vom Februar 2020
sowie Newsletter der Beratenden Expertengruppe nichtionisierende Strahlung
(BERENIS) vom Januar 2021) vertieft auseinandergesetzt und mit überzeugender
Begründung ausgeführt, dass auch die Berücksichtigung dieser Studien nichts an
der Einschätzung ändere, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen
wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende
Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trage. Mit Blick auf das dem Bundesrat
zustehende Ermessen sei die entsprechende verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte
nicht zu beanstanden. Den detaillierten und überzeugenden Ausführungen zu den
vorgebrachten Studienergebnissen im genannten Zürcher Entscheid kann sich auch
das Verwaltungsgericht vollumfänglich anschliessen. Daran vermag auch die von
der Rekurrentin in ihrer Replik vorgebrachte Studie nichts zu ändern (Beilage 1
zur Replik [act. 9]: Schürmann/Mevissen,
Vom Menschen erzeugte elektromagnetische Felder und oxidativer Sttress –
Biologische Effekte und Folgen für die Gesundheit, in: International Journal of
Molecular Sciences, 6. April 2021). Dass sich aus diesem Review ergeben soll,
dass die Grenzwerte zur Einhaltung des Vorsorgegrundsatzes ungenügend sein
sollen, wird von der Rekurrentin nicht substantiiert aufgezeigt. Im genannten
Review wird zwar geltend gemacht, dass sich aus verschiedenen Studien, auch
unter Berücksichtigung von teilweisen methodischen Schwächen, der Trend
deutlich abzeichne, wonach die EMF-Exposition auch im niedrigen Dosisbereich
durchaus zu Änderungen im zellulären oxidativen Gleichgewicht führen könne. Die
Autoren führen abschliessend aber selbst aus, dass weiterführende
Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen notwendig seien, um diese
Phänomene und Beobachtungen zu verstehen und zu bestätigen. Das
Verwaltungsgericht Zürich hat im vorgenannten Entscheid zu Recht ausgeführt,
dass es letztlich nicht an den Gerichten liegt, den weiteren Abklärungen, welche
die BERENIS etwa in Bezug auf oxidativen Stress für notwendig erachtet,
vorzugreifen. In erster Linie sei es Sache der zuständigen Fachbehörden und
nicht des Verwaltungsgerichts, die entsprechende internationale Forschung sowie
die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der
Grenzwerte der NISV zu beantragen. Der Bund verfolge zusammen mit der BERENIS
permanent die wissenschaftliche Entwicklung und lasse die neusten Erkenntnisse
laufend in seine Beurteilung einfliessen. Diesen Ausführungen ist zu folgen.
Erst die gemäss dem vorgenannten Review (Schuermann/Mevissen,
a.a O.) erforderlichen weiteren Untersuchungen unter standardisierten
Bedingungen werden zeigen, ob die Ergebnisse tatsächlich zu einer Empfehlung an
den Bundesrat führen müssen, in Anwendung des Vorsorgeprinzips die Grenzwerte
zu verschärfen, wie dies von der Rekurrentin in ihrer Replik geltend gemacht
wird. Für die von der Rekurrentin geforderte Abweisung des Baugesuches fehlt
aber aufgrund der obigen Ausführungen jegliche Grundlage. 

 

3.7.

3.7.1   In
Bezug auf die Rüge der Rekurrentin, wonach die 5G-Sendeantennen nicht mit der
deklarierten Sendeleistung (ERP) von 50 W betrieben werden könnten, führte die
Baurekurskommission aus, dass diese Angaben Teil des Baugesuchs darstellten und
es unerheblich sei, ob die Anlage aus technischer Sicht eine höhere
Sendeleistung erbringen könne (angefochtener Entscheid E. 25–26).

 

3.7.2   Die
Rekurrentin macht in ihrem Rekurs an das Verwaltungsgericht geltend, dass die
NISV-Grenzwerte bei der derzeit angewendeten Berechnungsweise zwar
möglicherweise rechnerisch eingehalten würden. Die Einhaltung dieser Werte sei
jedoch technisch bedingt nicht möglich. Die adaptiven 5G-Antennen liessen sich
nur mit einer Sendeleistung (ERP) im Bereich von mehr als 20 % der maximalen
Leistung kontrolliert betreiben. Die deklarierte Sendeleistung von 50 W
entspreche aber deutlich weniger als 1 % der technischen maximal möglichen
Sendeleistung. Die Baurekurskommission hätte sich fachlich damit
auseinandersetzen müssen, dass die deklarierten Sendeleistungen offensichtlich
falsch und unrealistisch sein. Sie hätte die Baubewilligung aufheben und/oder
zur Anpassung der Sendeleistung an die Beigeladene zurückweisen müssen (Rekursbegründung
Ziff. 76–85).

 

3.7.3   Für
die Behauptung der Rekurrentin, wonach sich eine adaptive 5G-Antenne nur mit
einer Sendeleistung (ERP) im Bereich von mehr als 20 % der maximalen Leistung
kontrolliert betreiben lasse, fehlt eine substantiierte Begründung. Eine solche
lässt sich auch den Beilagen nicht entnehmen. Die Rekurrentin versucht dies
zwar mit der «Fachtechnischen Beurteilung: Irreführende, technisch nicht
umsetzbare minimale ERP Leistungsangaben zu aktiven, adaptiven massiv MIMO 5G
Makroa-Antennen in den StDb, Online Monitoring, QS2 und adaptive Antennen» von
Dipl. Ing. ETH Thomas Fluri (Beilage 11 zur Rekursbegründung [act. 4])
resp. mit einer PowerPoint Folie «Impact of EMF limits in 5 G network roll-out»
von Christer Törnevik (Beilage 12 von zur Rekursbegründung [act. 4]) zu
belegen. Die Ausführungen in der «Fachtechnischen Beurteilung» sind jedoch kaum
nachvollziehbar und ihre Aussagekraft für die hier zu beurteilenden Fragen ist
nicht ersichtlich. Zudem bringt die Rekurrentin diese Behauptung erstmals im
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vor: In ihrer Rekursbegründung an die
Baurekurskommission vom 2. Juni 2020 legte sie lediglich dar, dass mit den
angegebenen Werten keine ernst zu nehmende Abdeckung erreicht werden könne und
dass daher ein «öffentliches Interesse» an der Anlage fehle (act. 8 S. 17). Die
Baurekurskommission hielt im angefochtenen Entscheid zu Recht fest, dass bei
einem Baugesuch nicht geprüft werden muss, ob der Betrieb einer Anlage mit den
gemeldeten Werten sinnvoll ist oder nicht. Ein öffentliches Interesse an der
Antennenanlage ist für die Erteilung einer Baubewilligung überdies nicht
erforderlich. Die Baurekurskommission hat daher den Antrag der Rekurrentin, die
Baubewilligung aufzuheben oder die Sache zur Anpassung der Sendeleistung an die
Beigeladene zurückzusenden, zu Recht abgewiesen. 

 

3.8.

3.8.1   Die
Baurekurskommission erwog hinsichtlich des Vorwurfs der willkürlichen Auswahl
der OMEN, dass diese Behauptungen zu wenig substantiiert seien. Das
Lufthygieneamt beider Basel könne mit den zur Verfügung stehenden Mitteln (GIS,
Tachymeter, Software NISMap) unabhängig von den Berechnungen im
Standortdatenblatt überprüfen, ob die massgebenden AGW eingehalten seien. Zudem
könne es damit die «Top-3-OMEN» ermitteln. Für die Behauptung, ein bestimmter
Punkt sei fälschlicherweise nicht als OMEN berücksichtigt worden, wäre eine
nachvollziehbare und plausible Begründung erforderlich. Allein der Umstand,
dass es in der betreffenden Liegenschaft anscheinend noch höher und näher
gelegene Räume mit empfindlicher Nutzung gebe, bedeute nicht, dass es sich
dabei auch um ein OMEN mit höherer Belastung handeln müsse, da diese nicht nur
von der Entfernung, sondern auch noch von weiteren Faktoren, wie beispielsweise
der Dämmung, abhängig sein könne. Insofern sei davon auszugehen, dass die im
Standortdatenblatt angegebenen OMEN korrekt seien und die Einhaltung der
Grenzwerte gewährleistet sei (angefochtener Entscheid E. 18).

 

3.8.2   In
ihrem Rekurs an das Verwaltungsgericht macht die Rekurrentin geltend, sie habe
im vorinstanzlichen Verfahren bestritten, dass die Beigeladene ihren
Berechnungen im Standortdatenblatt die richtigen OMEN zu Grunde gelegt habe.
Sie habe darauf hingewiesen, dass sich beim OMEN 2 in derselben Liegenschaft
auch höher gelegene Räume mit empfindlicher Nutzung befinden würden. Die Wahl
der OMEN erscheine willkürlich und könne gestützt auf das vorliegende Standortdatenblatt
nicht nachvollzogen werden. Die Beigeladene sei aufzufordern, zur Wahl der OMEN
Stellung zu nehmen. Damit sei die Rekurrentin ihrer Begründungspflicht
nachgekommen und habe eine plausible Begründung für ihre Rüge vorgebracht. Es
liege nicht an der Rekurrentin, das Standortdatenblatt auf deren Richtigkeit
hin überprüfen zu lassen, schon gar nicht, wenn die Fehlerhaftigkeit
offenkundig sei. Der geltend gemachte Einwand sei Grund genug für ein
kritisches Hinterfragen der deklarierten OMEN, weshalb diese zu überprüfen sei.
Dazu seien an den genannten Orten Nachberechnungen anzustellen
(Rekursbegründung Ziff. 86–95).

 

3.8.3   Entgegen
diesen Ausführungen der Rekurrentin kam die Baurekurskommission zu Recht zum
Schluss, dass die Rüge betreffend Auswahl der OMEN zu wenig substantiiert sei
und dass deshalb kein Grund vorliege, an der Richtigkeit der Wahl der OMEN zu
zweifeln. Die Rekurrentin vermag nicht aufzuzeigen, dass die entsprechenden
Grenzwerte an anderen, aus ihrer Sicht höher gelegenen OMEN überschritten sein
sollen und dass die Baubewilligung aus diesem Grund nicht hätte erteilt werden dürfen.
Es muss somit auch im vorliegenden Verfahren nicht auf die Behauptung der
Rekurrentin eingegangen werden, dass die Auswahl der OMEN nicht nachvollziehbar
sei. 

 

4.

Gestützt auf
diese Ausführungen erweisen sich die vorgebrachten Rügen als unbegründet. Die Voraussetzungen
für die Erteilung der Baubewilligung vom 22. April 2020 waren erfüllt. Es bestand
auch keine Grundlage für eine Sistierung des Bewilligungsverfahrens oder für
eine vorsorgliche Abweisung des Gesuchs. Insbesondere waren die Beurteilung und
der Betrieb adaptiver Antennen bereits vor dem Erscheinen des BAFU Nachtrags
2021 verordnungskonform möglich und zulässig. Aus diesem Grund ist auch der Eventualantrag
der Rekurrentin, es sei die Baubewilligung um die Auflage zu ergänzen, dass die
Antennenanlagen nicht als adaptive Antennen betrieben werden dürfen,
abzuweisen.

 

5.

Der Rekurs ist
folglich vollumfänglich abzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens trägt die Rekurrentin die Gerichtskosten mit einer Gebühr von CHF
2'500.–, einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG, § 23 Abs. 2 des Reglements
über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]). Diese werden mit dem in gleicher Höhe
geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. Die Beigeladene hat sich nicht anwaltlich vertreten lassen und folglich
auch keinen Antrag auf Zusprechung einer Parteientschädigung gestellt.

 

 

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

 

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

 

Die Rekurrentin trägt die Gerichtskosten des
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 2'500.–.

 

Mitteilung an:

-      
Rekurrentin

-      
Beigeladene

-      
Bau- und Gastgewerbeinspektorat Basel-Stadt

-      
Baurekurskommission Basel-Stadt

-      
Bundesamt für Umwelt (BAFU) 

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Die Gerichtsschreiberin

 

 

MLaw Anja Fankhauser

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen Entscheid
kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG)
innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.