# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b884dcc8-e089-5211-9837-913f6fe8e276
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2024-01-15
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 15.01.2024 B-1553/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-1553-2022_2024-01-15.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-1553/2022 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 5  j a n v i e r  2 0 2 4   

Composition 
 Pietro Angeli-Busi (président du collège),  

Daniel Willisegger, Pascal Richard, juges, 

Yann Grandjean, greffier. 
 

 
 

Parties 
 X._______,  

représentée par Maître Claude Ramoni, avocat,  

recourante,  

  
 

 
contre 

 
 Croix-Rouge suisse,  

autorité inférieure.  

  
 

 
 

Objet 
 Reconnaissance de diplôme (optométrie ; Portugal). 

 

 

 

B-1553/2022 

Page 2 

Faits : 

A.  

X._______ (ci-après : l'intéressée ou la recourante), ressortissante 

portugaise, a déposé le 19 octobre 2021 auprès de la Croix-Rouge suisse 

(ci-après : l'autorité inférieure) une demande de reconnaissance de son 

diplôme portugais, intitulé "Licence en Optométrie et Sciences de la 

Vision", délivré le 27 août 2018 par l'Université de (...). 

B.  

Par acte intitulé "décision partielle" et daté du 1er mars 2022, l'autorité 

inférieure a examiné si les conditions de reconnaissance de diplôme 

étaient remplies. Elle a considéré que le niveau de qualification 

professionnelle de la recourante était équivalent à la formation portugaise. 

Elle a toutefois constaté des différences substantielles entre le contenu de 

la formation portugaise et la formation suisse, à savoir le Bachelor of 

Science en Optométrie délivré par la Fachhochschule Nordwestschweiz 

(ci-après : la FHNW). La formation suisse serait en effet plus élargie sur les 

thématiques de la santé que celle au Portugal. En particulier, les examens 

diagnostiques de la vision sont attribués aux optométristes en Suisse, alors 

qu'au Portugal, ces consultations sont réservées aux ophtalmologues. Elle 

a considéré que les matières suivantes présentaient des lacunes, 

puisqu'elles n'atteignent pas le seuil de 80% qu'elle exige, et a illustré ce 

constat au moyen du tableau suivant (seuls sont ici reproduits les contenus 

dont le ratio est inférieur au seuil de 80%) :  

Contenu/cours Formation 

suisse par 

heure 

Formation 

étrangère par 

heure 

Ratio 

Pharmacologie 45 30 67 % 

Anatomie et 

physiologie 

oculaire 

150 75 50 % 

Pathologie oculaire  135 95 70 % 

Lentilles de 

contact 

315 195 62 % 

Basse vision 45 0 0 % 

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Contenu/cours Formation 

suisse par 

heure 

Formation 

étrangère par 

heure 

Ratio 

Optométrie 

pédiatrique 

45 20 44 % 

Méthodes 

d'investigation en 

optométrie 

45 30 67 % 

Analyse 

systématique de 

problèmes 

cliniques 

45 0 0 % 

Anglais 120 0 0 % 

Travail de thèse 540 0 0 % 

Pratique clinique 

optométrique 

300 0 0 % 

 

Pour les contenus/ cours suivants, l'autorité inférieure a retenu un ratio 

supérieur à 80% : technologie des verres et des lunettes, examen 

optométrique oculaire, vision binoculaire, anatomie et physiologie 

générale, optique générale, optique physiologique, chimie/biochimie, 

biostatistique ainsi que droit et éthique. 

Au vu de ce qui précède, l'autorité inférieure a rejeté la demande de 

reconnaissance de l'équivalence du diplôme en optométrie de l'intéressée 

et a requis de celle-ci l'accomplissement de mesures de compensation.  

L'autorité inférieure a pris en compte l'expérience professionnelle de la 

recourante pour la fixation de ces mesures, tel que prescrit par le droit 

européen. Elle constate que pour les qualifications pratiques, l'activité 

exercée au Portugal ne correspond pas à ce qui est considéré en Suisse 

comme faisant partie des compétences d'un optométriste. Cette 

expérience ne peut dès lors être prise en compte pour la fixation des 

mesures de compensation. 

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Page 4 

Afin de combler lesdites lacunes, l'autorité inférieure a ainsi exigé, 

alternativement : a) l'accomplissement d'un stage d'adaptation, consistant 

en le suivi d'une formation complémentaire dans les domaines de bases 

de l'optométrie clinique ainsi que dans l'application de l'optométrie clinique 

et application des diagnostics ou b) la soumission de l'intéressée à une 

épreuve d'aptitude portant sur ses connaissances professionnelles et 

permettant de juger son aptitude à exercer sa profession en Suisse. 

C.  

Par acte du 4 avril 2022, l'intéressée a déposé un recours contre cette 

décision auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal ou 

le TAF). Elle conclut à l'admission de son recours, à l'annulation de la 

décision attaquée, à l'octroi de l'équivalence de son diplôme, à 

l'autorisation de porter le titre tel qu'il lui a été décerné au Portugal selon 

les conditions prescrites par la législation en vigueur dans ce pays et à ce 

que l'autorité inférieure lui délivre l'attestation de reconnaissance 

(équivalence).  

A l'appui de ses conclusions, la recourante se plaint d'une constatation 

inexacte des faits, d'une violation du droit européen applicable, d'une 

violation du principe de l'égalité de traitement, de la légalité ainsi que de la 

proportionnalité. En substance, sa formation ne présenterait pas de 

différences substantielles avec la formation suisse. Le tableau de 

comparaison des deux formations, employé par l'autorité inférieure, 

n'aurait par ailleurs pas de base légale. Elle prétend enfin ne pas devoir 

accomplir de mesures de compensation au motif que son expérience 

professionnelle comblerait les lacunes de sa formation. Enfin, l'équivalence 

du diplôme en optométrie de l'Université de (...) devrait lui être accordée 

au motif qu'une autre ressortissante portugaise ayant suivi la même 

formation l'aurait obtenue. 

D.  

Invitée à se déterminer sur le recours, l'autorité a conclu à son rejet dans 

ses écritures du 16 juin 2022. A l'appui de ses conclusions, l'autorité 

inférieure revient sur les griefs de la recourante et développe son 

argumentation. En particulier, le tableau de comparaison aurait été établi 

sur la base d'un rapport d'expertise de la FHNW. Elle admet aussi, suite à 

une erreur, que le seuil de 80% pour le module « analyse systématique de 

problèmes cliniques » est en réalité atteint. 

E.  

La recourante a fait part de ses remarques le 7 juillet 2022 et confirmé ses 

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Page 5 

conclusions. Elle prétend que le tableau de comparaison des contenus de 

formation aurait été établi en violation des règles relatives à l'expertise en 

procédure administrative.  

F.  

L'autorité inférieure a confirmé ses conclusions par duplique du 9 août 

2022. 

G.  

La recourante a fait part de ses remarques sur duplique du 23 août 2023 

et reprend ses arguments avancés jusqu'à présent. 

Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle 

nécessaire. 

 

Droit : 

1.  

Le Tribunal est compétent pour statuer sur le présent recours (art. 31, 32 

et 33 let. h de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral 

[LTAF, RS 173.32] et art. 5 al. 1 let. c de la loi fédérale du 20 décembre 

1968 sur la procédure administrative [PA, RS 172.021]). La qualité pour 

recourir doit être reconnue à la recourante (art. 48 al. 1 PA). Les 

dispositions relatives à la représentation, au délai de recours, à la forme et 

au contenu du mémoire de recours ainsi qu'au paiement de l'avance de 

frais (art. 11, 50 al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont respectées. 

Le recours est ainsi recevable. 

2.   

2.1 La loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les professions de la santé 

(LPSan, RS 811.21), entrée en vigueur le 1er février 2020, vise à 

promouvoir la santé publique en encourageant la qualité dans les 

professions de la santé qui sont enseignées essentiellement dans les 

hautes écoles spécialisées (HES ; message du 18 novembre 2015 

concernant la loi fédérale sur les professions de la santé, FF 2015 7925, 

7926). Elle règlemente les formations supérieures spécialisées pour les 

professions de la santé en soins infirmiers, physiothérapie, ergothérapie, 

sage-femme, diététique, optométrie et ostéopathie (art. 1 let. a et art. 2 

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al. 1 LPSan) ainsi que les conditions d'autorisation pour l'exercice de la 

profession sous propre responsabilité professionnelle (art. 11 ss LPSan). 

Pour les optométristes, la détention d'un Bachelor of science HES en 

optométrie est nécessaire (art. 12 al. 2 let. f LPSan). 

2.2 La reconnaissance d'un diplôme étranger dans le domaine des 

professions de la santé régies par la LPSan fait, quant à elle, l'objet de 

l'art. 10 de la loi (arrêts du TAF B-560/2021 du 11 novembre 2022 

consid. 2.1 ; TAF B-4124/2022 du 24 octobre 2023 consid. 2.2 ; décision 

incidente du TAF B-1813/2020 du 26 février 2021 consid. 2.2.3). A teneur 

de cette disposition, un diplôme étranger est reconnu si son équivalence 

avec un diplôme suisse visé à l'art. 12 al. 2 est établie dans les cas 

suivants : elle est prévue dans un traité sur la reconnaissance réciproque 

des diplômes conclu avec l'Etat concerné ou avec une organisation 

supranationale (al. 1 let. a) ou elle est prouvée dans le cas concret par le 

niveau, le contenu et la durée de la formation ainsi que par les 

qualifications pratiques comprises dans la filière de formation (al. 1 let. b). 

3.  

3.1 L'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et 

la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre 

circulation des personnes (ALCP, RS 0.142.112.681) constitue un traité 

visé à l'art. 12 al. 1 let. a LPSan. Cet accord ainsi que la 

directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 

7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications 

professionnelles (ci-après : la directive 2005/36/CE ; Journal officiel de 

l'Union européenne 255 du 30 septembre 2005 p. 22) sont applicables à la 

présente procédure. 

3.2  

3.2.1 L'art. 13 par. 1 de la directive 2005/36/CE prévoit que lorsque, dans 

un Etat membre d'accueil, l'accès à une profession réglementée ou son 

exercice est subordonné à la possession de qualifications professionnelles 

déterminées, l'autorité compétente de l'Etat membre d'accueil accorde 

l'accès à cette profession et son exercice dans les mêmes conditions que 

pour les nationaux. Il faut pour cela que les demandeurs possèdent 

l'attestation de compétences ou le titre de formation qui est prescrit par un 

autre Etat membre pour accéder à cette même profession sur son territoire 

ou l'y exercer. Les attestations de compétences ou les titres de formation 

doivent avoir été délivrés par une autorité compétente dans un Etat 

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membre, désignée conformément aux dispositions législatives, 

réglementaires ou administratives de cet Etat (point a) et attester d'un 

niveau de qualification professionnelle au moins équivalent au niveau 

immédiatement inférieur à celui exigé dans l'Etat membre d'accueil, tel que 

décrit à l'art. 11 (point b).  

L'art. 13 par. 2 de la directive 2005/36/CE, précise les conditions de la 

reconnaissance lorsque l'État membre d'origine ne réglemente pas la 

profession. Cet article prévoit que l'accès à la profession et son exercice, 

visés au par. 1, doivent également être accordés aux demandeurs qui ont 

exercé à plein temps la profession visée audit paragraphe pendant deux 

ans au cours des dix années précédentes dans un autre Etat membre qui 

ne règlemente pas cette profession, à condition qu'ils détiennent une ou 

plusieurs attestations de compétence ou un ou plusieurs titres de 

formation. Les attestations de compétences ou les titres de formation 

doivent avoir été délivrés par une autorité compétente dans un Etat 

membre, désignée conformément aux dispositions législatives, 

réglementaires ou administratives de cet Etat, attester d'un niveau de 

qualification professionnelle au moins équivalent au niveau immédiatement 

inférieur à celui exigé dans l'Etat membre d'accueil, tel que décrit à l'art. 11 

et attester la préparation du titulaire à l'exercice de la profession 

concernée. 

3.2.2 En vertu de l'art. 14 par. 1 de la directive 2005/36/CE, l'art. 13 ne fait 

pas obstacle à ce que l'Etat membre d'accueil exige du demandeur qu'il 

accomplisse un stage d'adaptation pendant trois ans au maximum ou se 

soumette à une épreuve d'aptitude dans un des cas suivants : 

a) lorsque la durée de la formation dont il fait état en vertu de l'art. 13, par. 1 

ou 2, est inférieure d'au moins un an à celle requise dans l'Etat membre 

d'accueil ;  

b) lorsque la formation qu'il a reçue porte sur des matières substantiellement 

différentes de celles couvertes par le titre de formation requis dans l'Etat 

membre d'accueil ;  

c) lorsque la profession réglementée dans l'Etat membre d'accueil comprend 

une ou plusieurs activités professionnelles réglementées qui n'existent pas 

dans la profession correspondante dans l'Etat membre d'origine du 

demandeur, au sens de l'art. 4, par. 2, et que cette différence est caractérisée 

par une formation spécifique qui est requise dans l'Etat membre d'accueil et 

qui porte sur des matières substantiellement différentes de celles couvertes 

par l'attestation de compétences ou le titre de formation dont le demandeur 

fait état. 

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Page 8 

3.3  

3.3.1 L'Etat d'accueil se trouve en droit de définir les connaissances et les 

qualifications nécessaires à l'exercice d'une profession réglementée. Les 

autorités dudit Etat doivent, lors de la reconnaissance, tenir compte de 

celles déjà acquises par le demandeur dans un autre Etat membre, 

notamment son expérience professionnelle, de manière à éviter d'entraver 

de manière injustifiée l'exercice des libertés fondamentales (arrêts de la 

Cour de justice de l'Union européenne [ci-après : la CJUE] C-426/09 du 

2 décembre 2010, Askoxilakis, par. 66 à 72 ; C-345/08 du 10 décembre 

2009, Pelsa, par. 34-37 ; voir aussi arrêt du TF 2C_422/2020 du 5 janvier 

2021 consid. 6.3.3 ; arrêts du TAF B-5719/2020 du 9 mai 2022 

consid. 3.3.1 ; B-1184/2020 du 25 mai 2021 consid. 3.3.1 ; B-3198/2019 du 

11 août 2020 consid. 5.1.1). 

3.3.2 S'agissant des matières de l'enseignement, seules les différences 

substantielles doivent être prises en compte (art. 14 par. 1 point b de la 

directive 2005/36/CE) ; il doit s'agir de matières dont la connaissance est 

essentielle à l'exercice de la profession et pour lesquelles la formation 

reçue par le migrant présente des différences importantes en matière de 

durée ou de contenu par rapport à la formation exigée dans l'Etat d'accueil 

(art. 14 par. 4 de la directive 2005/36/CE). A titre d'exemple d'une matière 

dont la connaissance n'apparaît pas essentielle à l'exercice de la 

profession, on peut citer un cours d'histoire relatif au développement de la 

profession en cause, fréquemment enseigné dans le cadre d'une formation 

(JOEL A. GÜNTHARDT, Switzerland and the European Union - The 

implications of the institutional framework and the right of free movement 

for the mutual recognition of professional qualifications, 2020, chap. 6.4.2 ; 

NINA GAMMENTHALER, Diplomanerkennung und Freizügigkeit unter 

besonderer Berücksichtigung der Richtlinie über die Anerkennung von 

Berufsqualifikationen 2005/36/EG und ihrer möglichen Umsetzung in der 

Schweiz, 2010, p. 207) ou une matière facultative en Suisse (Office fédéral 

de la formation professionnelle et de la technologie OFFT, Rapport 

explicatif relatif à la Nouvelle directive européenne sur la reconnaissance 

des qualifications professionnelles, p. 30 ; ci-après : le Rapport explicatif). 

Des lacunes dans de telles branches ne constituent pas une différence 

substantielle. 

Il faut comparer les matières théoriques/ pratiques couvertes par la 

formation (et non la qualité de la formation). L'autorité compétente 

comparera ainsi la liste des matières d'enseignement avec la dotation 

horaire de chaque branche, sans demander un degré de détail excessif 

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(FRÉDÉRIC BERTHOUD, La reconnaissance des qualifications 

professionnelles, Union européenne et Suisse-Union européenne, 2016, 

p. 309). Il faut que cette différence fasse obstacle à un exercice satisfaisant 

de la profession en Suisse (Rapport explicatif, ibidem). Si des mesures de 

compensation sont exigées, le demandeur doit avoir en principe le choix 

entre le stage d'adaptation, d'une durée de trois ans maximum, et l'épreuve 

d'aptitude (art. 14 par. 1, 2 et 3 de la directive 2005/36/CE ; arrêts du TAF 

B-5719/2020 du 9 mai 2022 consid. 3.3.2 ; B-1184/2020 du 25 mai 2021 

consid. 3.3.2 ; B-3198/2019 du 11 août 2020 consid. 5.1.2 ; B-5446/2015 

du 15 août 2016 consid. 6.1 ; B-1330/2014 du 7 mai 2015 consid. 4.2.1 ; 

A-368/2014 du 6 juin 2014 consid. 5.2 et les réf. cit.). 

3.3.3 En outre, il convient de garder à l'esprit que la notion de différences 

substantielles (art. 14 par. 4 de la directive 2005/36/CE) est une notion 

juridique indéterminée ou imprécise et que l'autorité appelée à se 

prononcer sur de telles notions dispose d'une latitude de jugement 

(Beurteilungsspielraum). Néanmoins, afin de garantir le bon 

fonctionnement du système, on peut partir du principe que le concept de 

différences substantielles doit être interprété de manière restrictive 

(ATAF 2012/29 consid. 5.4). 

Le Tribunal, suivant en cela le Tribunal fédéral (ci-après : le TF), examine 

librement l'interprétation et l'application des notions juridiques 

indéterminées. Cependant, il observe une certaine retenue dans cet 

examen lorsque l'autorité inférieure jouit d'une certaine latitude de 

jugement. Une telle retenue s'impose tout particulièrement lorsque 

l'application d'une telle norme nécessite, comme c'est le cas en l'espèce, 

des connaissances particulières. Aussi longtemps que l'interprétation de 

l'autorité de décision paraît défendable, à savoir qu'elle n'est pas 

insoutenable ou qu'une erreur manifeste d'appréciation n'a pas été 

commise, les autorités de contrôle n'interviennent pas (arrêts du TAF 

B-5719/2020 du 9 mai 2022 consid. 3.3.4 ; B-1184/2020 du 25 mai 2021 

consid. 3.3.2 ; B-3198/2019 du 11 août 2020 consid. 6.3 ; B-4128/2011 du 

11 septembre 2012 consid. 4 ; B-2673/2009 du 14 juillet 2010 consid. 4.2 

et les réf. cit.). 

La comparaison des formations ne vise donc pas à rechercher une 

comparabilité absolue des formations, mais à trouver un juste équilibre 

entre les intérêts que protège la réglementation et les droits du migrant. Le 

système requiert une balance des intérêts entre les droits du migrant à 

librement circuler et les droits de l'Etat d'accueil à fixer un certain standard 

B-1553/2022 

Page 10 

de formation, afin de protéger les intérêts que la réglementation vise à 

préserver (BERTHOUD, op. cit., p. 306). 

3.3.4 En outre, en matière de reconnaissance des qualifications 

professionnelles, la maxime inquisitoire prévaut (BERTHOUD, op. cit., p. 349 

s.). Il appartient ainsi à l'autorité compétente du pays d'accueil de prouver 

que la formation reconnue à l'étranger s'écarte de ses propres exigences, 

le requérant étant toutefois tenu de fournir toutes informations utiles à cet 

égard (art. 50 de la directive 2005/36/CE). C'est également elle qui a la 

charge de démontrer que la formation reconnue à l'étranger s'écarte de 

ses propres exigences au sens de l'art. 14 par. 1 de la directive 2005/36/CE 

dans des matières dont la connaissance est essentielle à l'exercice de la 

profession et pour lesquelles la formation reçue par le migrant présente 

des différences importantes en matière de durée ou de contenu par rapport 

à la formation exigée dans l'Etat d'accueil. L'autorité inférieure supporte le 

fardeau de la preuve des différences importantes au terme de la 

comparaison des formations ; elle ne peut dès lors pas imposer de 

mesures de compensation si elle ne peut pas les démontrer. Ce système 

établit, en substance, une présomption selon laquelle les qualifications d'un 

demandeur habilité à exercer une profession réglementée dans un Etat 

membre sont suffisantes pour l'exercice de cette même profession dans 

les autres Etats membres (arrêt de la CJCE C-286/06 du 23 octobre 2008, 

Commission c. Espagne, par. 65 ; mutatis mutandis ATF 140 II 185 

consid. 4.2 ; arrêt du TF 2C_493/2017 du 5 février 2018 consid. 5.3 ; arrêts 

du TAF B-1184/2020 du 25 mai 2021 consid. 3.4.1 ; B-5719/2022 du 9 mai 

2022 consid. 3.3.5). 

4.  

La recourante fait d'abord valoir deux griefs relatifs au tableau de 

comparaison établi par l'autorité inférieure.  

4.1  

4.1.1 La recourante reproche à l'autorité inférieure de comparer sa 

formation au moyen d'un tableau établi sur la base du plan d'études de la 

FHNW. Selon elle, ce tableau n'aurait aucune base légale et violerait ainsi 

le principe de la légalité. Par ailleurs, l'autorité inférieure retiendrait à tort 

les heures de formation émanant du plan d'études de la FHNW afin de les 

comparer avec sa formation. Celles-ci seraient erronées, la recourante se 

référant à cet égard à un arrêt du Tribunal ayant retenu d'autres heures 

pour les modules. Enfin, elle prétend qu'il n'existe aucun document officiel 

susceptible de démontrer la durée des divers modules de la FHNW.  

B-1553/2022 

Page 11 

4.1.2 L'autorité inférieure indique que le tableau de la FHNW concrétise 

simplement les exigences légales relatives aux compétences de la 

formation d'optométriste. Ce tableau ne contiendrait par ailleurs que des 

contenus obligatoires découlant de l'ordonnance applicable, dont la 

connaissance est essentielle à l'exercice de la profession d'optométriste 

en Suisse. L'autorité inférieure explique que ce sont les hautes écoles 

spécialisées qui déterminent leur cursus pour l'acquisition des 

compétences dans le plan d'étude. La comparaison des formations doit 

ainsi se baser sur les cursus de ces écoles. Elle expose que le plan de 

formation de la FHNW est représentatif du cursus, dès lors qu'elle est la 

seule institution à proposer la formation d'optométriste en Suisse. 

4.1.3 En Suisse, la formation en optométrie est dispensée par les hautes 

écoles spécialisées HES. La LPSan soumet les filières d'études visées à 

son art. 2 al. 2 let. a à une obligation d'accréditation afin d'assurer qu'elles 

conduisent bien à l'acquisition des compétences fixées (art. 6 LPSan ; 

message du Conseil fédéral, op. cit., p. 7953 et 7954). L'art. 7 LPSan décrit 

les conditions d'accréditation. L'ordonnance du DFI du 16 décembre 2016 

concernant l'accréditation des filières d'études relevant de la LPSan 

(RS 811.212.1 ; ci-après : l'ordonnance DFI) concrétise les compétences 

requises par cette loi (art. 1 ordonnance DFI). Chaque filière d'études qui 

doit être accréditée fait l'objet d'un contrôle visant à établir si elle remplit 

les conditions fixées à l'art. 7 LPSan (art. 2 al. 1 ordonnance DFI). Pour 

cela, elle doit en particulier garantir qu'elle transmet aux futurs diplômés 

les compétences requises par la LPSan ainsi que les compétences 

professionnelles spécifiques requises par l'OCPSan et qu'elle répond aux 

normes d'accréditation qui lui sont applicables selon les annexes 1 à 7 

(art. 2 al. 2 ordonnance DFI). L'annexe 6 de l'ordonnance du DFI décrit les 

objectifs de la formation ainsi que la conception du cycle bachelor en 

optométrie. D'après l'art. 34 al. 2 LPSan, les filières d'études au sens de 

l'art. 2 al. 2 let. a qui existaient déjà à l'entrée en vigueur de la présente loi 

doivent être accréditées dans les sept années suivant son entrée en 

vigueur.  

4.1.4 En l'espèce, il existe à ce jour une décision d'accréditation 

institutionnelle de la FHNW émanant du Conseil suisse d'accréditation, 

mais pas encore de décision d'accréditation du programme Bachelor of 

Science en Optométrie de la FHNW (https://akkreditierungsrat.ch > 

Accueil > Décisions [état au 10 novembre 2023 ; consulté la dernière fois 

le 4 décembre 2023]). L'accréditation des filières d'études qui existaient 

déjà avant l'entrée en vigueur de la LPSan, comme c'est le cas en l'espèce, 

doit être achevée d'ici au 1er février 2027 au plus tard. Avant l'entrée en 

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Page 12 

vigueur de la LPSan et du transfert de compétences à l'autorité inférieure, 

le Secrétariat d'Etat à la formation, à la recherche et à l'innovation 

(ci-après : le SEFRI) était compétent pour la reconnaissance de diplômes 

et se basait, afin d'examiner les demandes de reconnaissance de diplômes 

et certificats étrangers dans le domaine de l'optique/optométrie, sur la 

filière d'études bachelor en optométrie (niveau tertiaire) proposée par la 

FHNW, en application de la directive 2005/36/CE du Parlement européen 

et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des 

qualifications professionnelles (https://www.sbfi.admin.ch > L'actualité du 

SEFRI > Formation > Reconnaissance des qualifications professionnelles 

étrangères > Informations et procédure > Procédure auprès du SEFRI > 

Foire aux questions (FAQ) > Optique/Optométrie [consulté la dernière fois 

le 4 décembre 2023]). 

Quant au plan d'études en optométrie édicté par la FHNW, celui-ci est 

approprié pour transmettre les compétences nécessaires à l'exercice du 

métier d'optométriste. Il indique en particulier les différents modules 

enseignés avec une description succincte des matières, leur répartition par 

semestre ainsi que la dotation horaire (https://www.fhnw.ch > Studium > 

Technik > Optométrie > Modules [consulté la dernière fois le 4 décembre 

2023]). 

S'agissant enfin des heures de formation retenues, la recourante se réfère 

à divers arrêts du Tribunal de 2015 (arrêts du TAF B-1330/2014 du 7 mai 

2015 ; B-1300/2014 du 7 mai 2015 ; B-1332/2014 du 7 mai 2015 ; 

B-1735/2014 du 7 mai 2015). Or, il convient de se baser sur les heures 

ressortant du programme actuellement en vigueur. Par ailleurs, les heures 

retenues dans la décision attaquée coïncident avec celles d'un arrêt plus 

récent (arrêt du TAF B-2701/2016 du 18 décembre 2018 consid. 7.1).  

La recourante prétend que la FHNW ne contient aucune indication relative 

au nombre d'heures de chacun des modules d'enseignement. Or, le § 7 de 

la Studien- und Prüfungsordnung der Bachelor-Studiengänge Data 

Science, Elektro- und Informationstechnik, Energie- und Umwelttechnik, 

Informatik, Maschinenbau, Optometrie, Systemtechnik und 

Wirtschaftsingenieurwesen der Hochschule für Technik FHNW du 

1er septembre 2022 prévoit explicitement que le European Credit Transfert 

and Accumulation System (ECTS) est utilisé et qu'un crédit ECTS équivaut 

à 30 heures de travail. Il est également possible d'accéder au descriptif des 

modules et leur dotation en crédits ECTS sur le site internet de la FHNW 

(https://www.fhnw.ch > Studium > Technik > Optométrie > 

Modules [consulté la dernière fois le 4 décembre 2023]). 

B-1553/2022 

Page 13 

Ainsi, l'autorité inférieure pouvait et devait se baser sur le tableau de la 

décision attaquée afin de comparer les formations, qui reflète bien les 

exigences légales. 

4.2  

4.2.1 La recourante reproche à l'autorité inférieure d'avoir établi le tableau 

de comparaison ainsi que le formulaire d'auto-évaluation sur la base d'un 

rapport d'expertise daté du 21 décembre 2021 établi par deux experts 

ayant des liens étroits avec la FHNW. L'autorité inférieure mandaterait 

également ces mêmes experts pour traiter de cas individuels dans le cadre 

de la procédure de reconnaissance de diplôme. L'expertise ne serait pas 

valable au motif que les experts auraient une apparence de prévention. Ce 

mode de faire violerait l'art. 29 Cst., ainsi que les règles relatives à 

l'expertise en procédure administrative fédérale. Par conséquent, elle 

requiert que tout document élaboré avec la FHNW soit écarté du dossier.   

4.2.2 L'autorité inférieure fait valoir qu'elle n'a pas ordonné d'expertise au 

sens de l'art. 12 let. e PA. Dans sa duplique, elle explique disposer d'une 

longue expérience et d'un haut degré de spécialisation dans la 

reconnaissance de diplôme. Elle indique cependant que ses spécialistes 

internes font appel à deux experts de l'optométrie afin de comparer les 

formations. Elle explique que ces intervenants sont soumis à un contrat 

avec des clauses de confidentialité, de récusation et de protection des 

données. Somme toute, ces experts seraient à considérer comme des 

collaborateurs de l'autorité inférieure, dans le cadre d'une procédure 

standardisée de reconnaissance de diplôme.  

4.3  

4.3.1 Les relations entre l'autorité inférieure et les auteurs du rapport du 

24 décembre 2021 sont régies par des contrats qui s'inscrivent dans la 

durée et qui présentent un certain nombre de garanties procédurales. La 

position de ces auteurs se rapproche bien plus de celle d'un spécialiste 

interne à l'administration qui n'est pas engagé spécialement pour un cas. 

Or, selon la jurisprudence et la doctrine, il n'est plus question d'expertise 

au sens de l'art. 12 let. e PA lorsque l'autorité administrative exploite ses 

ressources scientifiques internes (ATF 136 V 117 consid. 3.3.2.3 et 

123 V 331 consid. 1b ; WIEDERKEHR ET AL., OFK VwVG Kommentar, 2022, 

art. 12 PA no 55 ; FLORIAN BRUNNER, Verfahren mit mehreren Parteien im 

öffentlichen Recht, thèse, 2021, no  263). A ce sujet, le Tribunal a jugé que 

l'analyse du dossier d'une reconnaissance de diplôme par un spécialiste 

B-1553/2022 

Page 14 

interne d'une autorité ne constitue pas une expertise au sens de l'art. 12 

PA à laquelle les garanties des art. 57 ss de la loi fédérale du 4 décembre 

1947 de procédure civile fédérale (PCF, RS 273) trouveraient à s'appliquer 

par renvoi de l'art. 19 PA (arrêt du TAF B-5437/2020 du 20 juillet 2022 

consid. 7.2 ; voir aussi dans le même sens : ATAF 2014/2 consid. 5.5.2). 

L'autorité n'a ainsi pas à donner aux parties l'occasion de faire leurs 

objections contre les personnes qu'il se propose de désigner comme 

experts. De même, elle n'a pas à leur donner l'occasion de s'exprimer sur 

le libellé des questions à poser aux experts et de proposer des 

modifications et des adjonctions. 

4.3.2 Il est vrai que, dans un arrêt 2C_517/2015 du 30 mars 2016 

consid. 2.4, le Tribunal fédéral avait retenu qu'il existait une apparence de 

prévention au sujet d'un expert en optométrie travaillant pour la FHNW. 

Dans ce cas, l'expert avait utilisé l'adresse électronique de cette école, ses 

coordonnées professionnelles étaient indiquées sur ses messages et il 

avait envoyé une copie de son rapport à un responsable de ladite école. 

Rien de tel n'apparaît en l'espèce. Seul l'un des auteurs du rapport du 

24 décembre 2021 est en lien direct avec la FHNW et pas l'autre, comme 

l'indique l'autorité inférieure. Leur rapport ne fait aucune référence à la 

FHNW. Par ailleurs, dans l'arrêt précité, le Tribunal fédéral avait constaté 

que les intérêts de la FHNW et de l'Association suisse des opticiens (ASO) 

pouvaient diverger, notamment quant à l'implantation en Suisse d'opticiens 

étrangers. Comme le souligne l'autorité inférieure dans sa réponse, la 

situation a changé depuis lors, les deux entités constatant désormais la 

pénurie de professionnels dans ce secteur.  

4.3.3 Sur un autre plan, le Tribunal constate que la comparaison entre la 

formation portugaise de la recourante ainsi que la formation suisse doit se 

faire sur la base du programme de formation du Bachelor of Science en 

Optométrie prodigué par la FHNW qui est la seule institution en Suisse à 

dispenser une telle formation. Le programme est par ailleurs soumis à une 

obligation d'accréditation par le Conseil suisse d'accréditation depuis le 

1er janvier 2020 et sera ainsi soumis à un contrôle externe à la FHNW. Le 

tableau de comparaison constitue donc le moyen approprié, quoiqu'unique, 

pour comparer les formations suisse et étrangère. 

4.4 En conclusion, le tableau utilisé par l'autorité inférieure aux fins de 

comparaison de la formation de la recourante avec la formation suisse 

respecte le cadre légal. 

B-1553/2022 

Page 15 

5.  

L'établissement de différences substantielles entre la formation en Suisse 

et celle au Portugal divise les parties. 

5.1 L'autorité inférieure constate que les conditions posées par 

l'art. 13 al. 2 de la directive 2005/36/CE concernant le niveau de formation 

sont remplies. La formation au Portugal de la recourante présenterait à ce 

titre des lacunes importantes dans de nombreux domaines par rapport à la 

formation suisse et ne satisferait ainsi pas les conditions posées par l'art. 

14 al. 1 let. b et c de la directive 2005/36/CE relatives au contenu de la 

formation.  

Selon sa pratique, l'autorité inférieure compare les heures de formation, et 

non les crédits ECTS, dédiées aux matières énoncées dans l'ordonnance 

applicable et exige un minimum de 80% de temps alloué à ces activités 

afin de reconnaître la formation étrangère. Elle constate des lacunes dans 

les branches suivantes : pharmacologie ; anatomie et physiologie 

oculaire ; pathologie oculaire ; lentilles de contact ; basse vision ; 

optométrie pédiatrique ; méthodes d'investigation en optométrie ; analyse 

systématique de problèmes cliniques ; anglais ; travail de thèse et pratique 

clinique optométrique (consid. B). 

En particulier, l'autorité inférieure soutient que la formation d'optométrie au 

Portugal diffère de la formation Suisse en ce sens que certaines tâches 

confiées aux optométristes en Suisse, comme des consultations 

diagnostiques complexes de la vision nécessitant entre autres l'application 

de substances pharmacologiques, seraient des tâches exclusivement 

confiées aux ophtalmologues au Portugal. Elle rappelle que l'anglais est 

indispensable à la profession, notamment pour la lecture de revues 

scientifiques. Ces matières substantiellement différentes ont pour 

conséquence que la reconnaissance de la formation de la recourante n'est 

pas possible et que d'éventuelles mesures de compensation doivent être 

ordonnées.  

5.2 La recourante ne conteste pas l'applicabilité de l'ALCP ainsi que de la 

directive 2005/36/CE à sa demande de reconnaissance de diplôme. Elle 

ne conteste pas non plus que la profession d'optométriste en Suisse est 

réglementée en Suisse, et qu'elle ne l'est pas au Portugal. Elle ne conteste 

ainsi pas l'application de l'art. 13 par. 2 de la directive 2005/36/CE. Elle 

conteste bien plus que la décision attaquée retient à tort que le contenu de 

sa formation présente des différences substantielles par rapport à la 

formation suisse. 

B-1553/2022 

Page 16 

D'après elle, il ressort manifestement de la comparaison entre le contenu 

des compétences professionnelles décrites dans l'ordonnance du DFI et 

de l'annexe à son diplôme établi par l'Université de (...) que les formations 

sont équivalentes. Elle prétend qu'attribuer le contenu de la formation 

portugaise à l'intitulé des cours prodigués en Suisse est impossible, 

respectivement arbitraire. Par exemple, la recourante prétend qu'elle aurait 

en réalité suivi un cours de « Basse vision » dans le cadre des modules 

« Optométrie appliquée », « Procédures cliniques en optométrie » et 

« Pathologie oculaire ». La recourante conteste par ailleurs que l'anglais 

est une branche indispensable à la profession et que son niveau d'anglais 

est insuffisant. Enfin, les critères retenus par la décision attaquée pour 

comparer les formations seraient erronés, en particulier le seuil de 80% 

exigé ainsi que l'attribution arbitraire des intitulés de modules. Aussi, 

l'emploi d'un questionnaire d'auto-évaluation pour évaluer les 

compétences de la recourante n'aurait pas de base légale. 

6.  

Quant au Tribunal, il se prononce ainsi.  

6.1  Selon l'art. 3 al. 2 LPSan, en Suisse, à la fin de leur formation, les 

personnes qui suivent une filière d'études HES dans le domaine de la santé 

doivent notamment être capables, sous leur propre responsabilité 

professionnelle et dans le respect des bonnes pratiques de la profession, 

de fournir des services de qualité dans le domaine de la santé (let. a), 

d'appliquer de nouvelles connaissances scientifiques dans l'exercice de 

leur profession, de mener une réflexion permanente sur leurs aptitudes et 

leurs capacités et de les mettre à jour tout au long de leur vie (let. b), de 

déterminer si les prestations qu'elles fournissent sont efficaces, adéquates 

et économiques et savoir se comporter en conséquence (let. c). 

Selon l'art. 7 de l'ordonnance du 13 décembre 2019 relative aux 

compétences professionnelles spécifiques aux professions de la santé 

selon la LPSan (OCPSan ; RS 811.212), les personnes ayant terminé le 

cycle bachelor en optométrie doivent notamment être capables d'assumer 

la responsabilité professionnelle de la démarche optométrique et de 

coordonner les soins d'optométrie (let. a), de conseiller, en tant que 

premières interlocutrices, de conseiller et, le cas échéant, de prendre en 

charge des patients ou des clients atteints de troubles, de signes cliniques 

ou ayant des besoins spécifiques au niveau du système visuel (let. b), de 

collecter et d'interpréter les informations concernant l'état visuel ou oculaire 

des patients ou des clients et d'identifier les signes s'écartant de la norme 

physiologique (let. c), de comprendre les relations entre les maladies 

B-1553/2022 

Page 17 

systémiques et la santé oculaire et de reconnaître les modifications de 

l'organe oculaire symptomatiques de ces maladies (let. d), d'utiliser les 

techniques et les méthodes adaptées pour évaluer l'état visuel, au besoin, 

à l'aide de topiques ophtalmiques à visée diagnostique (let. e), de 

recommander ou d'ordonner les mesures appropriées, notamment des 

examens, des dispositifs de correction, des moyens auxiliaires, des 

thérapies, ou d'adresser les patients ou les clients au spécialiste compétent 

(let. f), de saisir les attentes, les appréhensions et les impressions des 

patients ou des clients et de les conseiller pour leur permettre de préserver 

leur santé oculaire ou d'utiliser des dispositifs de correction au quotidien 

(let. g), de vérifier l'efficacité des mesures entreprises au moyen des 

standards de qualité en vigueur en optométrie (let. h), de collaborer à la 

mise en œuvre et à l'évaluation de standards de qualité en optométrie 

fondées sur les connaissances scientifiques actuelles dans le domaine et 

d'agir en conséquence (let. i), de transmettre leurs connaissances en 

optométrie à leurs pairs et aux membres d'autres groupes professionnels 

(let. j). 

6.2  

6.2.1 En l'espèce, à titre liminaire, le Tribunal s'est déjà prononcé sur le 

seuil de 80% appliqué par l'autorité inférieure s'agissant de déterminer si 

la différence de durée dans les différentes branches peut être qualifiée de 

substantielle. Il a indiqué que l'on pouvait se demander si une différence 

de 20% était déjà suffisante pour être qualifiée d'importante au sens de 

l'art. 14 par. 4 de la directive 2005/36/CE. Il a certes souligné qu'il ne fallait 

pas perdre de vue que l'autorité inférieure disposait, là encore, de latitude 

de jugement de sorte que le seuil arrêté ne paraissait pas insoutenable au 

regard de la notion indéterminée de différences importantes en termes de 

durée ou de contenu de la disposition précitée. Il a cependant laissé cette 

question indécise, le sort du recours étant scellé pour d'autres motifs (arrêt 

du TAF B-1332/2014 du 7 mai 2015 consid. 5.2). 

Aussi, aucun des dix modules considérés par l'autorité inférieure comme 

essentiels à l'exercice de la profession d'optométriste ne sont des matières 

d'enseignement facultatives (https://www.fhnw.ch > Studium > Technik > 

Optométrie > Modules [consulté la dernière fois le 4 décembre 2023] ; 

Rapport explicatif, ibidem). Les contenus de ces modules paraissent 

également liés directement à l'exercice de la profession d'optométriste 

(https://www.fhnw.ch > Studium > Technik > Optométrie > Perspectives 

professionnelles d'Optométrie [consulté la dernière fois le 4 décembre 

2023]). 

B-1553/2022 

Page 18 

6.2.2 L'autorité inférieure a considéré que le seuil de 80% de la durée de 

formation portugaise par rapport à la formation suisse n'était initialement 

pas atteint dans onze modules, puis dans dix, suite à la correction de son 

erreur concernant le module d'« analyse systématique de problèmes 

cliniques ».  

L'autorité inférieure a admis que le seuil de 80% n'était pas atteint pour la 

pharmacologie (67%, soit 45 heures pour la formation suisse contre 

30 heures pour la formation portugaise), l'anatomie et la physiologie 

oculaire (50%, soit 150 heures pour la formation suisse et 75 heures pour 

la formation portugaise), la pathologie oculaire (70%, soit 135 heures pour 

la formation suisse contre 95 heures pour la formation portugaise), les 

lentilles de contact (62%, soit 315 heures pour la formation suisse contre 

195 heures pour la formation portugaise), l'optométrie pédiatrique (44.4%, 

soit 45 heures pour la formation suisse contre 20 heures pour la formation 

portugaise), les méthodes d'investigation en optométrie (67%, soit 

45 heures pour la formation suisse contre 30 heures pour la formation 

portugaise). Les chiffres retenus par l'autorité inférieure correspondent aux 

pièces. La recourante n'a pas apporté d'éléments les remettant en cause. 

La différence de durée se trouve ainsi établie. Ces modules obligatoires 

examinent par ailleurs des compétences essentielles à l'exercice de la 

profession d'optométriste. 

L'autorité inférieure a également jugé que la recourante ne justifiait 

d'aucune compétence dans les matières suivantes et que le seuil de 80% 

n'était pas non plus atteint, à savoir la basse vision (0%, soit 45 heures 

pour la formation suisse et 0 heure pour la formation portugaise), l'anglais 

(0%, soit 120 heures pour la formation suisse et 0 heure pour la formation 

portugaise), le travail de thèse (0%, soit 540 heures pour la formation 

suisse et 0 heure pour la formation portugaise) et la pratique clinique 

optométrique (0%, soit 300 heures pour la formation suisse et 0 heure pour 

la formation portugaise). Là aussi, une pareille lacune doit manifestement 

se voir qualifiée de substantielle et les branches concernées d'essentielles 

à l'exercice de la profession.  

On ne saurait suivre la recourante prétendant en particulier que l'anglais 

ne constitue pas une compétence indispensable à l'exercice de la 

profession, puisqu'il est en effet attendu des optométristes des 

compétences en matière de recherche. L'argumentaire de la recourante 

selon lequel les compétences de « Basse vision » auraient en réalité été 

acquises dans trois autres modules de sa formation portugaise ne peut non 

plus être suivi : il en résulterait en effet une diminution des heures de 

B-1553/2022 

Page 19 

formation dans ces trois modules et ainsi des lacunes, si ces heures 

devaient être affectées au module « Basse vision ». 

Aussi, le Tribunal constate, sans que l'autorité inférieure ne le relève de 

manière plus détaillée, que la recourante ne justifie d'aucune heure de 

formation relative aux modules de « pratique clinique optométrique » et de 

« travail de thèse » contre 300 heures, respectivement 540 heures exigées 

par le programme de formation suisse. Il convient de rappeler à cet égard 

que les aspects du travail scientifique sont entre autres la définition d'une 

problématique, la recherche correcte, la collecte, l'évaluation et la gestion 

de la littérature et d'autres sources ainsi que leur citation (arrêts du 

TAF B-478/2022 du 6 novembre 2023 consid. 4.1.3 ; B-4060/2019 du 

11 novembre 2019 consid. 4.4, confirmé par l'arrêt du TF 2C_2010/2019 

du 21 février 2020). Ils recouvrent l'apprentissage de techniques et de 

méthodes de travail et constituent des connaissances théoriques qui, de 

par leur nature, ne peuvent que difficilement être compensées par une 

pratique professionnelle (arrêt du TAF B-4060/2019 du 11 novembre 2019 

consid. 4.4 ; BERTHOUD, op. cit., p. 132). De telles différences entre les 

formations ne peuvent qu'être qualifiées de substantielles.  

Enfin, le Tribunal constate, comme l'autorité inférieure, que le 

questionnaire d'auto-évaluation ne fait que corroborer le constat des 

lacunes, issu de la comparaison des heures de formation dédiées à chaque 

module. L'utilisation d'un tel questionnaire, admise par la jurisprudence 

(arrêts du TAF B-1300/2014 du 7 mai 2015 consid. 6.2.1.3 ; B-1330/2014 

du 7 mai 2015 consid. 6.2.1.3 ; B-1735/2014 du 7 mai 2015 consid. 6.1.3), 

permet une approche supplémentaire à la comparaison complexe des 

deux formations, tel qu'indiqué par l'autorité inférieure.  

6.3 Au vu de ce qui précède, force est de constater que la formation de la 

recourante présente des différences substantielles par rapport à la 

formation suisse dans les dix modules susmentionnés, justifiant ainsi le 

prononcé de mesures de compensation. Partant, mal fondé, ce grief doit 

être rejeté. 

7.  

Il reste à examiner si l'autorité inférieure a tenu compte de l'expérience 

professionnelle de la recourante et, partant, du principe de proportionnalité 

en fixant les mesures de compensation. 

7.1 Se référant à l'art. 14 par. 5 de la directive 2005/36/CE, la recourante 

reproche à l'autorité inférieure que son expérience professionnelle n'a pas 

B-1553/2022 

Page 20 

été prise en compte dans le cadre de la fixation des mesures de 

compensation. Ce faisant, la pratique restrictive de l'autorité inférieure 

violerait le principe de proportionnalité, dont l'observation est prescrite par 

la directive européenne. 

Le certificat de travail de la recourante démontrerait qu'elle aurait procédé 

à des activités telles que des consultations d'optométrie pour la 

prescription d'aides visuelles, la prévention de problèmes oculaires 

chroniques ainsi que le réacheminement vers des spécialistes, qui 

permettraient de combler les lacunes de sa formation au Portugal. 

7.2 L'autorité inférieure a considéré que l'activité de la recourante ne 

couvrait pas les compétences clés d'un optométriste en Suisse. Elle 

rappelle aussi qu'en principe, l'expérience professionnelle ne remplace que 

difficilement les connaissances théoriques. Les connaissances théoriques 

manquantes telles que celles en pharmacologie, anatomie et physiologie 

oculaire n'auraient, selon elle, pas pu être acquises durant l'activité de la 

recourante dans un magasin d'optique. Elle se réfère également à la fiche 

de compétences de la recourante, qui atteste que la recourante n’aurait 

exercées que partiellement 24 de ses compétences chez 0 à 5 patients. Le 

certificat de travail fourni par la recourante ne prouverait pas non plus en 

quoi son expérience professionnelle pourrait combler les lacunes de sa 

formation. Son expérience professionnelle ne peut dès lors être prise en 

compte dans la fixation des mesures de compensation. 

7.3 Conformément à l'art. 14 par. 5 de la directive 2005/36/CE, l'art. 14 

par. 1 est appliqué dans le respect du principe de proportionnalité. En 

particulier, si l'Etat membre d'accueil envisage d'exiger du demandeur qu'il 

accomplisse un stage d'adaptation ou passe une épreuve d'aptitude, il doit 

d'abord vérifier si les connaissances acquises par le demandeur au cours 

de son expérience professionnelle dans un Etat membre ou dans un pays 

tiers sont de nature à couvrir, en tout ou en partie, la différence substantielle 

visée au par. 4. 

Il convient néanmoins de tenir également compte du fait qu'en principe, 

l'expérience professionnelle ne remplace que difficilement les 

connaissances théoriques (arrêt du TF 2C_1010/2019 du 21 février 2020 

consid. 4.5 in fine ; arrêt du TAF B-5719/2020 consid. 6.3.1 et réf. cit.). Il 

appartient en outre au demandeur d'établir la pertinence de son expérience 

par le biais de documents (par exemple un certificat de travail décrivant 

précisément la nature et le contenu de son activité). II doit également 

B-1553/2022 

Page 21 

mettre en corrélation son expérience passée avec les exigences actuelles 

de la technique (BERTHOUD, op. cit., p. 312 ss).  

L'art. 3 par. 1 let. f de la directive 2005/36/CE définit l'expérience 

professionnelle comme étant l'exercice effectif et licite de la profession 

concernée dans un État membre. Par le terme licite, l'expérience 

professionnelle porte donc sur celle acquise dans l'État d'origine après 

l'obtention du diplôme en question ou dans tout État d'accueil après la 

reconnaissance dudit diplôme par l'autorité compétente (arrêt du 

TAF B-373/2021 du 30 août 2022 consid. 8.1.2 et réf. cit.) voire celle 

acquise dans l'État d'accueil, où l'autorisation d'exercer n'est pas encore 

acquise faute d'une reconnaissance effective du diplôme (ATAF 2012/29 

consid. 7.2.2 ; arrêt du TAF B-373/2021 consid. 8.1.2 et réf. cit.). En outre, 

si la personne était auxiliaire ou travaillait sous la supervision d'une 

personne autorisée, il ne s'agit alors pas d'une expérience pleine et 

entière ; elle ne doit dès lors pas être prise en compte. Toute expérience 

acquise sans reconnaissance des qualifications dans un pays qui 

réglemente la profession est soit illicite, soit a été exercée dans une autre 

fonction (arrêt du TAF B-5437/2020 du 20 juillet 2022 consid. 10.1 ; 

BERTHOUD, op. cit., p. 311). 

Par ailleurs, l'art. 3 par. 1 let. g de la directive 2005/36/CE définit le stage 

d'adaptation comme l'exercice d'une profession réglementée qui est 

effectué dans l'Etat membre d'accueil sous la responsabilité d'un 

professionnel qualifié et qui est accompagné éventuellement d'une 

formation complémentaire. Le stage fait l'objet d'une évaluation. Les 

modalités du stage et de son évaluation ainsi que le statut du stagiaire 

migrant sont déterminés par l'autorité compétente de l'Etat membre 

d'accueil. Le stage d'adaptation sert à évaluer l'exercice de la profession 

concernée sous la responsabilité d'un professionnel qualifié et à 

compenser les lacunes de la formation étrangère. L'examen et la validation 

des connaissances du requérant permettent de vérifier et de garantir 

l'équivalence avec les exigences suisses pour l'obtention du titre de 

formation demandé. Les critères spécifiquement définis doivent être 

évalués à cette occasion (arrêt du TAF B-404/2019 du 28 décembre 2020 

consid. 4.5.1). Les modalités du stage comprennent en particulier sa durée, 

son contenu et sa forme (NINA GAMMENTHALER, Diplomanerkennung und 

Freizügigkeit unter besonderer Berücksichtigung der Richtlinie über die 

Anerkennung von Berufsqualifikationen 2005/36/EG und ihrer möglichen 

Umsetzung in der Schweiz, 2010, p. 208). L'autorité dispose d'une grande 

marge de manœuvre s'agissant notamment de fixer la durée du stage, 

B-1553/2022 

Page 22 

celle-ci devant toutefois être en corrélation avec la nature et l'ampleur des 

connaissances manquantes (BERTHOUD, op. cit., p. 323) 

7.4 L'expérience professionnelle ne permet que dans de rares cas de 

compenser des connaissances théoriques manquantes des lacunes de 

formation (entres autres : B-4060/2019 du 11 novembre 2019 consid. 5.5, 

confirmé par l'arrêt du TF 2C_2010/2019 du 21 février 2020 consid. 5.2). 

En l'espèce, la recourante n'arrive pas à exposer comment son activité au 

sein d'un magasin d'optique l'aurait amenée à mettre en œuvre les 

compétences en matière de pharmacologie, d'anatomie et de physiologie 

oculaire. Le certificat se borne à indiquer les tâches exercées, sans 

indiquer comment les connaissances auraient été acquises. Aussi, le 

Tribunal constate que la recourante échoue à apporter des éléments 

attestant d'une activité de recherche quelconque. La recourante ne met 

pas son expérience passée en lien avec les exigences actuelles de 

manière à établir la pertinence de son expérience, n'exposant pas 

comment les fonctions exercées au cours de sa carrière professionnelle 

l'auraient également amenée à mettre en œuvre les compétences 

scientifiques et ainsi combler les lacunes de sa formation. 

Le Tribunal relève encore qu'outre la possibilité de suivre une formation 

complémentaire dans deux modules seulement, d'une durée de six mois 

chacun, la recourante dispose également de la faculté de se soumettre à 

une épreuve d'aptitude, laquelle vise précisément à permettre aux 

requérants d'apporter rapidement la preuve qu'ils maîtrisent les 

compétences manquantes (BERTHOUD, op. cit., p. 319). La recourante 

échoue dès lors à démontrer que ses lacunes auraient été comblées lors 

de sa pratique professionnelle.  

7.5 Au vu de ce qui précède, force est de reconnaître que la pratique 

professionnelle de la recourante ne s'avère pas de nature à combler les 

lacunes constatées précédemment. L'autorité inférieure n'a ainsi pas violé 

le principe de proportionnalité ancré à l'art. 14 par. 5 de la 

directive 2005/36/CE dans la fixation des mesures de compensation. 

Partant, ce grief s'avérant mal fondé, le recours doit également être rejeté 

sur ce point.  

8.  

La recourante fait enfin valoir une violation du principe de l'égalité de 

traitement. 

B-1553/2022 

Page 23 

8.1 La recourante soulève une violation de l'égalité de traitement à son 

encontre. D'après elle, le SEFRI aurait rendu une décision accordant 

l'équivalence de la formation suisse aboutissant au Bachelor of Science en 

Optométrie à une autre ressortissante portugaise ayant suivi le même 

cursus que la recourante à l'Université de (...). Les situations de la 

recourante et de cette ressortissante portugaise seraient comparables, 

d'autant plus que la recourante justifie d'une expérience professionnelle 

plus longue. La décision aurait certes été rendue par le SEFRI et non 

l'autorité inférieure, et sous l'empire de l'ancien droit, mais cela ne 

changerait en rien l'application du principe d'égalité de traitement. 

Dans ses remarques, la recourante prétend apporter la preuve d'une 

pratique constante de l'autorité inférieure en produisant une nouvelle 

décision de reconnaissance du SEFRI rendue sous l'ancien droit, établie 

en faveur d'une autre ressortissante portugaise ayant suivi la même 

formation que la recourante. 

8.2 L'autorité inférieure affirme que, suite à l'entrée en vigueur de la LPSan, 

le SEFRI n'était plus compétent pour reconnaître les diplômes étrangers, 

mais l'autorité inférieure. Un catalogue de compétences aurait également 

été introduit avec l'entrée en vigueur de cette loi. Aussi, chaque dossier est 

différent, raison pour laquelle une comparaison n'est pas pertinente. Pour 

le surplus, elle rappelle qu'il n'existe aucun droit à l'égalité de traitement 

dans l'illégalité.  

Dans sa duplique, l'autorité inférieure conteste que le SEFRI ait établi une 

pratique constante. Dans l'éventualité où une telle pratique constante serait 

établie, elle invoque que les conditions jurisprudentielles du changement 

de pratique seraient remplies.  

8.3 Selon la jurisprudence, une décision ou un arrêté viole le principe de 

l'égalité de traitement ancré à l'art. 8 al. 1 Cst., lorsqu'il établit des 

distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au 

regard de la situation de fait à réglementer, ou qu'il omet de faire des 

distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce 

qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est 

dissemblable ne l'est pas de manière différente. Par ailleurs, il faut que le 

traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de 

fait importante (ATF 142 I 195 consid. 6.1 et les réf. cit.). Toute différence 

de traitement ne constitue pas, au sens juridique, une inégalité prohibée 

par la Constitution. Elle ne tombe dans ce travers que si elle ne repose sur 

aucune justification raisonnable, sur aucun motif pertinent (arrêt du 

B-1553/2022 

Page 24 

TAF B-5566/2016 du 10 juillet 2019 consid. 8.1 et réf. cit.). Pour qu'il y 

ait inégalité de traitement, les décisions contradictoires doivent émaner de 

la même autorité ; l'autorité doit se contredire elle-même (arrêt du 

TF 6P.127/2003 du 11 octobre 2003 consid. 2.1). Le principe de l'égalité ne 

vaut enfin que si l'autorité respecte celui de la légalité ; il n'y a ainsi pas 

d'égalité dans l'illégalité, sauf à démontrer que l'autorité entend persister 

dans sa pratique illégale (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit 

constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3e éd. 2013, 

n° 1072 ss, p. 499 ss). 

8.4 En l'espèce, la décision attaquée émane de la Croix-Rouge. Les 

décisions invoquées par la recourante octroyant l'équivalence de la 

formation d'optométriste à d'autres ressortissantes portugaises émanent 

du SEFRI. Force est de constater que les décisions n'émanent pas de la 

même autorité. Ces décisions ont également été rendues avant l'entrée en 

vigueur de l'OCPSan le 1er février 2020, détaillant notamment les 

compétences nécessaires à la profession d'optométriste (art. 7 OCPSan 

précité).  

Par ailleurs, la jurisprudence citée par la recourante selon laquelle 

l'admission de l'équivalence d'un module pour un requérant ayant suivi une 

formation identique en tous points à d'autres requérants doit également 

profiter à ces derniers, en vertu du principe de l'égalité de traitement (arrêt 

du TAF B-1300/2014 du 7 mai 2015 consid. 6.1.3), n'est pas applicable en 

l'espèce. En effet, elle concernait l'admission de l'équivalence d'un module 

pour un recourant ayant obtenu une décision de la même autorité que les 

autres recourants dont il réclamait un traitement égal. Ce n'est pas le cas 

en l'espèce, puisque la décision émane de la Croix-Rouge et non du 

SEFRI.  

Au vu de ce qui précède, la recourante ne saurait tirer une violation du 

principe de l'égalité de traitement. Mal fondé, ce grief doit être rejeté. 

9.  

Au vu de l'ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que la 

décision entreprise ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès 

ou un abus du pouvoir d'appréciation. Elle ne relève pas non plus d'une 

constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n'est pas 

inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté.  

10.  

Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les débours 

B-1553/2022 

Page 25 

sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 

al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur 

litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de 

procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 1ère phrase 

FITAF). Vu qu'elle succombe, la recourante n'a pas droit à des dépens 

(art. 64 al. 1 PA en lien avec l'art. 7 al. 1 FITAF a contrario). Quant à 

l'autorité inférieure, elle n'a pas droit à des dépens (art. 7 al. 3 FITAF). 

En l'espèce, la recourante a succombé dans l'ensemble de ses 

conclusions. En conséquence, les frais de procédure, lesquels s'élèvent à 

1'000 francs, doivent être intégralement mis à sa charge. Ils sont 

compensés par l'avance de frais, du même montant, versée par la 

recourante le 8 avril 2022. 

Vu l'issue de la procédure, la recourante n'a pas droit à des dépens 

(art. 64 PA). 

 

(Le dispositif se trouve à la page suivante.) 

  

B-1553/2022 

Page 26 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté.  

2.  

Les frais de procédure de 1'000 francs sont mis à la charge de la 

recourante. Ce montant est compensé par l'avance de frais d'un montant 

égal versée par la recourante. 

3.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé à la recourante, à l'autorité inférieure et au 

Département fédéral de l'intérieur DFI. 

 

(L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.) 

 

Le président du collège : Le greffier : 

  

Pietro Angeli-Busi Yann Grandjean 

 

  

B-1553/2022 

Page 27 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 

délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier 

jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La 

Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse 

(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, 

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. 

La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 

LTF). 

 

Expédition : 16 janvier 2024 

  

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Page 28 

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (no de réf. […] ; acte judiciaire) 

– au Département fédéral de l'intérieur DFI (acte judiciaire)