# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8af972a8-82f9-550e-bf32-b2fe8fc58d06
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2007-02-27
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 27.02.2007 A-2087/2006
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-2087-2006_2007-02-27.pdf

## Full Text

Corte I
A-2087/2006
{T 0/2}

Sentenza del 27 febbraio 2007

Composizione: Claudia Pasqualetto Péquignot, Giudice Presidente.
Florence Aubry Girardin, Marianne Ryter Sauvant, Giudici.
Marco Savoldelli, Cancelliere.

X. _______,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Aldo Foglia, via della posta 4, 6900 Lugano,

contro

Città di Lugano, 
rappresentata dal proprio Municipio, 
controparte,

Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle co-
municazioni (DATEC), 
autorità di prima istanza,

concernente
Aeroporto di Lugano – Agno.
Concessione quadro e piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica.
Rifiuto d'emanare una decisione d'accertamento.
Decisione del DATEC del 23 maggio 2006.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

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Fatti:

A. Il 25 gennaio 1993, la Città di Lugano, proprietaria ed esercente del campo 
di  aviazione di  Lugano-Agno,  ha inoltrato  all'allora Dipartimento federale 
dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie (oggi Dipartimento fede-
rale  dell'ambiente,  dei  trasporti,  dell'energia  e  delle  comunicazioni, 
DATEC)  una  domanda  di  concessione  per  l'esercizio  e  l'ampliamento 
dell'aeroporto.

B. Il  16 settembre 1996,  il  Dipartimento  federale  ha accordato  alla  Città  di 
Lugano due concessioni  distinte:  conformemente alle disposizioni  a quel 
tempo in vigore,  una concessione quadro e una concessione d'esercizio 
(art. 37 e 37a della legge federale del 21 dicembre 1948 sulla navigazione 
aerea  [LNA;  RS  748]  e  relativi  disposti  dell'ordinanza  del  23  novembre 
1994 sull'infrastruttura aeronautica [OSIA; RS 748.131.1.]). La prima stabi-
lisce il perimetro di pianificazione (comprensorio dell'aerodromo) con i set-
tori di pianificazione nonché i progetti di costruzione; la seconda autorizza 
la Città di Lugano a gestire a scopo commerciale l'aeroporto come pure a 
riscuotere tasse aeroportuali.
Sempre conformemente alle  norme a quel  tempo vigenti,  il  Dipartimento 
federale competente ha a quel momento sottolineato che le due conces-
sioni  avrebbero  avuto  una  validità  limitata  a  15  (concessione  quadro) 
rispettivamente  30 anni  (concessione  d'esercizio)  a far  tempo dalla  loro 
crescita  in giudicato.  Dal profilo edilizio,  esso ha inoltre precisato che la 
concessione quadro riveste unicamente carattere di decisione preliminare, 
in particolare non dispensa affatto dall'inoltro di ulteriori domande per ogni 
singolo progetto di costruzione.
Entrambe le concessioni sono quindi state oggetto di ricorso al Tribunale 
federale da parte di diversi  enti pubblici  così come di privati  (al riguardo 
cfr. DTF 125 II 643 del 15 novembre 1999 con la quale le stesse sono sta-
te sostanzialmente confermate).

C. Nel  frattempo,  nel  1.  trimestre  1999,  ha  avuto  luogo  la  procedura  di 
consultazione concernente il piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica 
(PSIA,  parti  I-IIIC),  allestito  dal  Dipartimento  federale  competente  giusta 
l'art.  13 della Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del 
territorio (LPT; RS 700) con coinvolgimento sia delle autorità che della po-
polazione. Lo PSIA (parti I-IIIB, cosiddetta parte concettuale) è stato adot-
tato dal Consiglio federale il 18 ottobre 2000, quindi ulteriormente elabora-
to (parte IIIC) in particolare per quanto attiene alle schede di coordinamen-
to dei singoli impianti.
In questo ambito, in data 18 agosto 2004 è stata pure approvata la scheda 
riguardante  l'aeroporto  di  Lugano-Agno.  Va  aggiunto  che  l'approvazione 
delle singole schede è stata preceduta da un'ulteriore procedura di consul-
tazione, la quale però, in considerazione del fatto che il progetto messo in 
consultazione nel  1999 già le comprendeva,  è stata limitata alle  autorità 
(principalmente Cantoni e singoli Uffici interessati).

D. In data 27 gennaio 2006 il ricorrente ha scritto al DATEC osservando che, 

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a suo avviso, il perimetro di pianificazione stabilito dalla concessione qua-
dro, ed entro il quale vengono a trovarsi in tutto o in parte le particelle N. 
XX, YY e ZZ, di sua proprietà, avrebbe perso ogni validità a seguito della 
mancata  presentazione  di  piani  definitivi  assoggettati  ad  una  procedura 
ordinaria.
Egli ha quindi postulato l'emanazione di una decisione nella quale venisse 
accertata l'avvenuta decadenza del  settore di  pianificazione fissato nella 
concessione quadro rilasciata alla Città di Lugano il 16 settembre 1996.

E. Il  1.  marzo successivo,  l'Ufficio  federale  dell'aviazione civile  (UFAC),  cui 
era stato trasmesso lo scritto del ricorrente, ha comunicato a quest'ultimo 
che non gli era possibile dar seguito alla sua richiesta di accertamento poi-
ché,  diversamente  da  quanto  da  lui  sostenuto,  la  concessione  quadro 
manteneva e mantiene la sua validità fino alla scadenza dei 15 anni indica-
ta nella stessa, indipendentemente dall'inoltro di eventuali progetti esecuti-
vi. L'UFAC ha osservato nel contempo che, come tale, lo strumento della 
concessione quadro era stato espunto dal diritto aeronautico e la sua fun-
zione  ripresa  dallo  PSIA.  In  particolare  per  quanto  attiene  al  perimetro 
dell'aeroporto, l'UFAC ha rimarcato che esso era ora oggetto di un'apposi-
ta scheda di coordinamento, vincolante per le autorità.

F. Rispondendo a sua volta all'UFAC l'8 marzo 2006, il ricorrente ha denun-
ciato il  carattere a suo dire definitivo del vincolo costituito  dallo PSIA,  e 
stigmatizzato di non essere mai stato interpellato in merito al cambiamento 
di regime intervenuto. Il ricorrente ha quindi concluso chiedendo all'UFAC 
di formalizzare la propria presa di posizione in una decisione impugnabile.

G. Con decisione del 23 maggio 2006, la Segreteria generale del DATEC, alla 
quale era stato rimesso l'incarto, ha constatato che la decisione di accerta-
mento richiesta dal ricorrente avrebbe dovuto vertere su due oggetti distin-
ti. Da un lato la domanda a sapere se la concessione quadro e il settore di 
pianificazione in essa contenuto  fossero ancora validi,  dall'altro  l'aspetto 
dell'eventuale  limitazione dei  diritti  di  proprietà  risultante  dalla  scheda di 
coordinamento dello PSIA.
Senza prendere posizione su questi  due aspetti,  il  DATEC ha osservato 
che in mancanza di un interesse concreto all'accertamento di elementi di 
fatto o di diritto,  gli  estremi per l'emanazione di una decisione d'accerta-
mento non erano dati e non è quindi entrato nel merito della richiesta del 
ricorrente.
Nel rendere la propria decisione, il DATEC ha inoltre colto l'occasione per 
aggiungere che, quand'anche le condizioni per l'emanazione di una deci-
sione di accertamento fossero state adempiute, esso non avrebbe potuto 
far altro che confermare la validità della concessione quadro per 15 anni, 
indipendentemente dall'inoltro di concreti progetti edili.

H. Di qui il ricorso del 13 giugno 2006 alla Commissione di ricorso in materia 
d'infrastrutture e ambiente (CRINAM), col quale,  concludendo all'annulla-
mento della decisione di non entrata in materia emanata dal DATEC, il ri-
corrente ribadisce tutte le censure da lui sollevate nei suoi precedenti scrit-
ti – contestando la mancanza degli estremi per il rilascio della decisione ri-

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chiesta, segnatamente di un interesse concreto ed attuale – adducendo ar-
gomenti che verranno ripresi, per quanto necessario, nel seguito.

I. Con risposta del 13 ottobre 2006, il Comune di Lugano ha rinunciato a for-
mulare particolari osservazioni e ha concluso nella reiezione del ricorso, ri-
servandosi la facoltà di prendere posizione in prosieguo di procedura, se-
gnatamente nel caso di accoglimento della richiesta di emanazione di una 
decisione di accertamento.

J. Con osservazioni del 2 novembre 2006 il DATEC ha concluso a sua volta 
per la reiezione del ricorso contestando l'esposizione di nuovi argomenti in 
sede ricorsuale e ribadendo in ogni caso che i presupposti per l'emanazio-
ne  di  una  decisione  di  accertamento  non  sono  in  concreto  adempiuti. 
Quanto  al  merito,  anche  la  presa  di  posizione  del  DATEC verrà  se  del 
caso ripresa in diritto.

Considerando in diritto:

1. Il Tribunale amministrativo federale è competente per decidere il presente 
gravame, di cui è oggetto la decisione del 23 maggio 2006 del DATEC, in 
virtù dell'art. 6 cpv. 1 LNA, in relazione con gli art. 1, 31, 32, 33 e 53 cpv. 2 
della legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo fede-
rale (LTAF; RS 173.32).
Sempre giusta l'art. 53 cpv. 2 LTAF, esso giudica i ricorsi pendenti presso 
le commissioni federali di ricorso o d'arbitrato o presso i servizi dei ricorsi 
dei dipartimenti al 1. gennaio 2007, nella fattispecie la CRINAM, applican-
do il nuovo diritto processuale.

2. Secondo l'art. 48 cpv. 1 lett. a-c della legge federale del 20 dicembre 1968 
sulla procedura amministrativa (PA; RS 172.021), nella versione in vigore 
dal 1. gennaio 2007 e applicabile alla presente procedura giusta l'art. 37 
LTAF,  dispone  della  qualità  per  ricorrere  chiunque  abbia  partecipato  al 
procedimento dinanzi all'autorità inferiore o sia stato privato della possibili-
tà di farlo, sia particolarmente toccato dalla decisione impugnata rispettiva-
mente  – poiché a tale requisito  non viene riconosciuto  valore  autonomo 
(Giurisprudenza  delle  autorità  amministrative  della  Confederazione 
[GAAC], 62.37, consid. 2a) – abbia un interesse degno di protezione al suo 
annullamento o alla sua modificazione. Conformemente alla prassi vigente 
sotto il vecchio regime (DTF 121 II 171, consid. 2b), l'interesse che muove 
il  ricorrente  può  essere  giuridico  oppure  anche solo  di  fatto,  esso  deve 
però essere pratico ed attuale (ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsver-
fahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. ed., Zurigo 1998, no. 
538 segg.). 

2.1 Nel caso in esame, il ricorrente è destinatario della decisione impugnata, 
per altro da lui stesso provocata. Nella misura in cui la decisione impugna-
ta gli rifiuta una decisione d'accertamento per mancanza d'interesse, il ri-
corrente è legittimato a ricorrere. Gli altri requisiti di termini e forma (art. 50 

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segg. PA) sono stati rispettati. Il TAF entra quindi in materia. 

2.2 Nella fattispecie, l'autorità di prima istanza ha considerato che il ricorrente 
non ha interesse all'ottenimento di una decisione d'accertamento. Di con-
seguenza, non è entrata nel merito, dichiarando, anche se non esplicita-
mente in questi termini, la richiesta irricevibile. 

Il ricorrente solleva molti argomenti relativi al merito, ossia sulla questione 
della validità del PSIA, scheda dell'aeroporto di Lugano, criticando pure la 
procedura durante la fase d'elaborazione di tale scheda. Come detto, que-
sti gravami toccano il merito della causa e non questioni di ricevibilità. Per 
i motivi che seguono (consid. 3 segg.), non verranno pertanto esaminati. In 
effetti, quando una decisione non considera una causa nel merito, i grava-
mi ad esso relativi  sono irricevibili  (al riguardo cfr. DTF 123 V 335, DTF 
118 Ib 134, consid. 2 e 3;  PIERRE MOOR,  Droit administratif,  vol. II,  2. ed., 
Berna 2002, no. 5.4.2.1.).

3. Quando un amministrato chiede una decisione d'accertamento, l'interesse 
all'ottenimento di detta decisione va valutato secondo l'articolo 25 PA. L'in-
teresse del richiedente è riconosciuto degno di protezione (art. 25 cpv. 2 
PA) solo se non può essere altrimenti soddisfatto, segnatamente con il ri-
lascio  di  una  decisione  formatrice  o  attributiva  di  prestazioni,  non  verte 
all'accertamento  di  aspetti  puramente  fattuali  o  alla  risposta  a  questioni 
giuridiche di carattere teorico. In altre parole, la procedura volta al rilascio 
di una decisione di accertamento ha carattere sussidiario (DTF 108 Ib 540, 
consid. 3;  PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 
2. ed., Berna 2005, pag. 226 seg.). Tale principio non è però assoluto: an-
che quando fossero date le condizioni per un'azione costitutiva, la doman-
da di accertamento resta infatti possibile se il richiedente può giustificare 
un interesse specifico. In particolare se l'accertamento richiesto è suscetti-
bile di risolvere questioni giuridiche preliminari e di fondo, chiarite le quali 
può  essere  evitato  il  ricorso  a  ulteriori  procedure  (ANDREAS KLEY,  Die 
Feststellungsverfügung – eine ganz gewöhnliche Verfügung?, in: Der  Ver-
fassungsstaat  vor  neuen  Herausforderungen  –  Festschrift  für  Yvo 
Hangartner, San Gallo 1998, pag. 243 seg.; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, op. 
cit., no. 208). 

3.1 Con riferimento alle motivazioni addotte dal DATEC nella decisione impu-
gnata, il ricorrente contesta la tesi secondo cui l'interesse alla base dell'ac-
certamento  richiesto  sarebbe unicamente  di  carattere  astratto,  ritenendo 
che l'autorità a torto abbia ignorato il cambiamento di regime giuridico di 
cui  sarebbero  state  oggetto  le  sue  proprietà  (passaggio  da  un  vincolo 
puramente  temporale  ad  un  vincolo  definitivo  e  illimitato,  costituiti 
rispettivamente dalla concessione quadro e dallo PSIA). Sennonché è egli 
stesso ad ammettere che tali asseriti vincoli – oggetto della richiesta di ac-
certamento  e sulla  cui  natura verrà se del  caso detto più oltre  – non si 
sono finora mai manifestati in decisioni formali a suo sfavore, tant'è che le 
sue considerazioni al riguardo sono accompagnate unicamente da ipotesi, 
espresse al condizionale (ricorso, pag. 5). Ma appunto già da questa sua 
ammissione emerge che l'interesse che lo muove non è né concreto né at-

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tuale,  bensì  puramente  teorico (DTF 123 II  16,  consid.  2b;  BLAISE KNAPP, 
Précis de droit administratif, 4. ed., Basilea 1991, no. 971).

3.2 Neppure giova al ricorrente il richiamo alla procedura da lui avviata davanti 
alle autorità comunali di Agno il 31 ottobre 2005 per l'ottenimento di una li-
cenza  edilizia  per  la  particella  N.  KK,  richiesta  che  –  a  suo  dire  –  gli 
sarebbe  stata  negata  in  virtù  di  questo  nuovo  asserito  vincolo  (ricorso, 
pag.  6 seg.).  Per il  principio  della  sussidiarietà,  è semmai  nell'ambito  di 
una  tale  procedura  –  nella  quale  il  richiedente  è  mosso  da  interesse 
concreto, ovvero il rilascio di una licenza di costruzione – che egli può ave-
re adeguate risposte anche in merito alla natura dei diritti, rispettivamente 
degli  oneri, oggetto della richiesta di accertamento in esame (DTF 123 II 
402, consid. 4b; DTF 126 II 300, consid. 2c). In altre parole, il modo in cui 
le autorità  competenti  interpretano o applicano un piano settoriale  come 
quello in oggetto non può essere vincolato da una decisione d'accertamen-
to; tale decisione non ha per vocazione d'indicare alle competenti autorità 
come  applicare  la  legge.  Tenuto  conto  del  principio  di  sussidiarietà,  se 
intende contestare il  modo in cui  le autorità  del  Comune di  Agno hanno 
interpretato la legislazione, il ricorrente deve infatti usare i normali rimedi 
giuridici.

3.3 Il ricorrente non può infine neanche avvalersi della clausola d'eccezione al 
principio della sussidiarietà in quanto l'accertamento richiesto non è sup-
portato da un interesse specifico che lo possa giustificare, segnatamente 
non ha per oggetto questioni giuridiche preliminari isolate dal contesto di 
altre procedure; il suo diniego non comporta per il ricorrente la messa in 
atto rispettivamente la rinuncia alla messa in atto di misure che potrebbero 
in  qualche  modo  danneggiarlo  (cfr.  sempre  DTF 108  Ib  540,  consid.  3; 
GAAC, 60.56); esso non consente di evitare il ricorso ad ulteriori procedu-
re quali ad esempio proprio quella per il rilascio di una licenza edilizia che 
tra l'altro – per costruzioni situate al di fuori del perimetro dello PSIA o per 
costruzioni che non servono principalmente all'esercizio dell'aeroporto – è 
e resta di competenza delle autorità cantonali  (art. 37 LNA e contrario e 
art. 37m LNA) e non può quindi essere sostituita da una decisione d'accer-
tamento come quella richiesta dal ricorrente.

Per quanto precede è a giusto titolo che l'autorità di prima istanza non è 
entrata  nel  merito  della  richiesta  d'accertamento  del  ricorrente  per  man-
canza d'interesse. La decisione impugnata va quindi confermata.

4. Per l'art. 63 PA, l'autorità di ricorso statuisce sulle spese processuali a ca-
rico della parte soccombente. Tali spese comprendono la tassa di giustizia 
e i disborsi e vengono fissate tenendo conto dell'ampiezza e della difficoltà 
della causa, della condotta processuale e della situazione finanziaria delle 
parti  (art.  1 e 2 del  regolamento sulle  tasse e sulle spese ripetibili  nelle 
cause  dinanzi  al  Tribunale  amministrativo  federale  [TS-TAF;  RS 
173.320.2]).
Nel caso in esame, in funzione dei criteri  appena citati,  in particolare del 
fatto che la procedura non ha richiesto specifica istruttoria, le spese pro-
cessuali vengono stabilite in fr. 1'500.--, importo cui va computato l'anticipo 

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di fr. 1'500.-- versato dal ricorrente il 10 luglio 2006.

5. Visto l'esito della causa e con riferimento all'art. 7 cpv. 3 TS-TAF, alla con-
troparte non viene riconosciuta nessuna indennità per ripetibili.

Per questi motivi il Tribunale amministrativo federale pronuncia:

1. Per quanto ricevibile, il ricorso è respinto. 

2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-- è posta a carico del ricorrente e compen-
sata con l'anticipo da lui versato.

3. Non vengono pronunciate spese ripetibili.

4. La presente decisione è comunicata: 

- al ricorrente (quale atto giudiziario)

- alla controparte (quale atto giudiziario)

- all'autorità di prima istanza (quale atto giudiziario)

Il Giudice Presidente: Il Cancelliere:

Claudia Pasqualetto Péquignot Marco Savoldelli

Rimedi di diritto:

Nella misura in cui risultano adempiuti i requisiti di cui agli art. 82 segg. della legge sul 
Tribunale federale del 17 giugno 2005 ([LTF], RS 173.110), contro la presente sentenza 
può essere interposto ricorso al Tribunale federale entro 30 giorni dalla sua notificazio-
ne, allegando la sentenza impugnata. L'atto di ricorso, deve contenere le conclusioni, i 
motivi  e l'indicazione dei  mezzi  di  prova ed essere firmato (cfr.  art.  42,  48,  54 e 100 
LTF).

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