# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 76d508ae-911a-5aa1-bc99-7d00cdecbcba
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_04_96.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_04_96.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_2a_04_96.pdf

## Full Text

(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:7)(cid:8)(cid:9)(cid:7)(cid:10)(cid:11)(cid:3)(cid:6)(cid:3)(cid:12)(cid:1)(cid:2)(cid:7)(cid:1)(cid:3)(cid:13)(cid:9)(cid:10)(cid:5)(cid:9)(cid:14)(cid:7)(cid:6)(cid:1)(cid:15)(cid:6)(cid:9)(cid:10)(cid:16)(cid:9)(cid:13)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:15)(cid:5)(cid:2)(cid:17)(cid:9)

(cid:3)(cid:3)(cid:18)(cid:9)(cid:14)(cid:15)(cid:5)(cid:2)(cid:9)(cid:7)(cid:10)(cid:11)(cid:3)(cid:6)(cid:3)(cid:12)(cid:1)(cid:2)(cid:7)(cid:1)(cid:3)(cid:19)(cid:16)(cid:9)

Séance du 25 novembre 2004  

Statuant sur le recours interjeté le 30 septembre 2004 
(2A 04 96) 

G.,  

par 

contre 

la  décision  prise  le  1er  septembre  2004  par  la  Direction  de  l'aménagement,  de 
l'environnement et des constructions;  

(Aménagement du territoire) 

 
 
 
 
 
 
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C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

B. 

La Commune de Portalban a mis à l'enquête publique la modification de son 
plan  d'aménagement  local  (PAL)  par  avis  dans  la  Feuille  Officielle  du 
29 septembre  2000.  afin  de  créer  une  zone  d'intérêt  général,  avec  plan 
d'équipement de détail (PED) obligatoire, sur les articles 152, 153 et 154 RF, 
actuellement  affectés  à  la  zone  agricole.  La  commune  a  l'intention 
d'aménager dans ce périmètre de 35'000 m2 différents équipements publics 
intercommunaux,  notamment  une  halle  polyvalente,  un  local  de  voirie,  un 
local pour les pompiers, un abri PC ainsi que le terrain de football de Delley. 

Accompagnant  la  création  de  la  nouvelle  zone,  la  commune  a  mis  à 
l'enquête  ce  qu'elle  a  appelé  un  "Schéma  directeur  sectoriel  Portalban 
dessus",  qui  englobe  un  secteur  plus  vaste  comprenant  une  zone 
résidentielle différée et une zone touristique.  

la  nouvelle  zone  d'intérêt  général. 

Propriétaire  des  parcelles  n°  129  et  151  affectées  à  la  zone  résidentielle 
différée  jouxtant  l'art.  152  RF,  G.  s'est  opposé,  le  16  octobre  2000,  à  la 
création  de 
Il  a  estimé  que  le 
déclassement  du  terrain  agricole  nécessaire  au  projet  ne  pouvait  se  faire 
que  sur  la  base  d'un  plan  directeur  commun  à  Delley  et  Portalban.  La 
création de la zone d'intérêt général devait faire l'objet d'une mise à l'enquête 
séparée  de  la  zone  résidentielle  différée.  Sur  le  fond,  il  s'est  plaint  des 
nuisances que les installations sportives auront sur les parcelles voisines. 

Après avoir entendu l'intéressé, le conseil communal a rejeté l'opposition par 
décision  du  16  décembre  2003.  Il  a  notamment  souligné  que  la  mise  à 
l'enquête  ne  concernait  que  la  zone  d'intérêt  général,  le  rapport  justificatif 
annexé  se  bornant  à  situer  ce  projet  dans  le  contexte  plus  général  du 
développement de Portalban. 

Saisie  d'un  recours  de  l'opposant  débouté,  la  Direction  de  l'aménagement, 
de  l'environnement  et  des  constructions  (DAEC)  a  confirmé  la  décision 
communale  par  prononcé  du  1er  septembre  2004.  L'autorité  a  jugé  que  le 
changement  d'affectation  nécessité  par  la  nouvelle  zone  est  justifié  par  les 
besoins en infrastructure des communes de Portalban, Delley et Gletterens. 
L'existence d'une promesse de vente ne joue aucun rôle à cet égard. Elle a 
admis  également  que  la  nouvelle  zone  peut  être  créée  sans  attendre  de 
savoir ce qu'il pourrait advenir de la zone résidentielle différée. La Direction a 

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également  constaté  que  le  projet  litigieux  n'est  pas  contraire  au  schéma 
directeur  intercommunal  en  cours  d'élaboration  et  qu'il  n'élude  pas  les 
exigence de l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; 
RS 700). S'agissant des nuisances, l'autorité rappelle le préavis favorable du 
Service de l'environnement en soulignant qu'il sera possible de moduler les 
implantations  de  manière  à  ne  pas  dépasser  les  normes  de  tolérance.  Les 
griefs  du  recourant  à  cet  égard  pourront  être  invoqués  dans  la  procédure 
ultérieure du permis de construire. 

Le même jour, la Direction a approuvé la modification du PAL. 

C. 

Agissant 
le  Tribunal 
administratif la décision du 1er septembre 2004 dont il demande l'annulation.  

le  30  septembre  2004,  G.  a  contesté  devant 

A  l'appui  de  ses  conclusions,  le  recourant  entend  tout  d'abord  replacer  le 
projet  litigieux  dans  le  contexte  de  la  zone  résidentielle  à  aménagement 
différé  de  20  hectares  voisine  qui  est  en  attente  de  mise  en  zone  à  bâtir 
depuis  les  années  1970.  Il  ne  comprend  pas  pourquoi  il  est  possible  de 
prévoir immédiatement la zone d'intérêt public, sans étude particulière, alors 
que la zone résidentielle à aménagement différé, partiellement équipée, doit, 
après 40 ans de blocage, encore faire l'objet d'une analyse plus détaillée. 

la  commune  et  ne 

Il affirme ensuite que le choix du terrain a été dicté par la promesse de vente 
relève  pas  de  préoccupations 
conclue  par 
d'aménagement  du  territoire.  Il  déplore  une  fois  de  plus  l'absence  d'une 
étude  groupant  les  périmètres  de  Delley,  Gletterens  et  Portalban,  tant  au 
plan de la programmation qu'au point de vue urbanistique. Il n'aurait pas été 
tenu compte de la contiguïté de la zone résidentielle. Dans la mesure où, en 
parallèle,  se  déroulent  des  discussions  entre  l'aménagiste  Urbaplan  et  les 
représentants  des  propriétaires  de  la  zone  résidentielle  à  aménagement 
différé pour définir les possibilités de réalisation  par étapes, la modification 
du  PAL  est  prématurée.  Le  recourant  ne  comprend  pas  comment  on  peut 
décider  d'aménager  une  zone  d'intérêt  général  sur  la  base  d'un  plan 
intercommunal  inexistant  et  reporter  la  libération  de  la  zone  résidentielle 
alors  qu'elle  est  prête  à  être  mise  en  valeur.  Le  recourant  se  plaint  d'une 
violation  des  art.  73  et  74  de  la  loi  sur  l'aménagement  du  territoire  et  les 
constructions (LATeC; RSF 710.1) dès lors que le schéma directeur sectoriel 
auquel se réfère la commune est toujours à l'état d'ébauche trois ans après 
la mise à l'enquête. Rappelant qu'il n'a pas obtenu en 1974 l'autorisation de 
bâtir  des  villas  sur  son  terrain,  le  recourant  ne  voit  pas  comment  il  serait 
possible  d'ériger  dans  le même secteur des constructions publiques.  A son 
avis,  le  projet  ne  serait  pas  conforme  à  l'art.  33  LATeC  dès  lors  que  la 
planification  en  cours  d'élaboration  ne  peut  pas  s'harmoniser  avec  le  plan 
directeur cantonal. 

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Enfin, le recourant estime que l'installation d'un centre sportif intercommunal 
va  créer  des  nuisances  (bruit,  circulation)  en  contradiction  avec  la  zone 
résidentielle  voisine.  Pour  lui,  le  préavis  du  Service  de  l'environnement  est 
rudimentaire. Contrairement à ce qu'affirme la Direction, le futur centre sera 
contigu  à  la  zone  résidentielle  sur  350  m.  Le  recourant refuse d'attendre la 
procédure  d'exécution  de  l'équipement  pour  invoquer  les  nuisances  du 
centre  sportif  qui  relève  d'un  degré  de  sensibilité  III  alors  que  la  zone 
d'habitation  bénéficie  d'un  degré  II.  Vu  les  mesures  prévues  par  la  loi  sur 
l'environnement,  il  exige  de  connaître  à  l'avance  les  dispositions  précises 
d'un projet de cette dimension. 

Dans ses observations, la Direction conclut au rejet du recours. 

La commune n'a pas déposé d'observations. 

D. 

Le recourant est intervenu à nouveau le 13 novembre 2004. Il souligne que, 
dans le dossier mis à l'enquête, le périmètre de la zone résidentielle différée 
est  clairement  indiqué,  de  sorte  que  l'objet  de  la  modification  ne  serait  pas 
restreint  à  la  création  de  la  zone  litigieuse.  Il  insiste  pour  dire  que 
l'emplacement  de  la  zone  d'intérêt  public  n'a  été  déterminée  qu'en  fonction 
d'une  opportunité  d'achat  de  terrain,  mais  pas  sur  la  base  d'une  étude  de 
besoin.  Enfin,  le  recourant  indique  que  la  commune  minimise  son  projet  et 
qu'elle  n'a  aucun  moyen  financier  pour  garantir  une  protection  efficace 
contre les nuisances. 

En droit: 

1.  a)  Déposé  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits,  le  présent  recours  est 

recevable en vertu de l’art. 80a al. 3 LATeC  

b)  Selon  l'art.  77  du  code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative  (CPJA; 
RSF  150.1),  lorsqu'est  contestée  - comme en l'espèce  - une décision de la 
Direction  de  l'aménagement,  de  l'environnement  et  des  constructions 
rejetant  un  recours  en  matière  de  plan,  le  Tribunal  administratif  peut  revoir 
uniquement la légalité de la décision attaquée ainsi que la constatation des 
faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la 
loi,  y  compris  l'abus  ou  l'excès  du  pouvoir  d'appréciation,  ainsi  que  la 
constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits  pertinents.  Il  ne  peut  pas,  en 
revanche,  revoir  l'opportunité  de  la  décision  attaquée  (art.  78  al.  2  CPJA  a 
contrario).  

 
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Dans  la  mesure  où  la  Direction  a  statué  sur  le  recours  contre  la  décision 
communale  avec une pleine cognition, le fait que le grief d'inopportunité ne 
puisse pas être invoqué devant le Tribunal administratif ne viole pas l'art. 33 
al. 3 let. b LAT qui impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de 
recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123). 

2.  a)  Conformément  à  l'art.  47  al.  1  let.  d  LATeC,  une  zone  d'intérêt  général  fait 
partie  de  la  zone  à  bâtir.  A  ce  titre,  ne  peuvent  y  être  intégrés  que  les 
terrains  propres  à  la  construction  qui  sont  déjà  largement  bâtis,  ou  seront 
probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir et seront 
équipés dans ce laps de temps (art. 46 al. 1 LATeC; art. 15 LAT). 

Cela  signifie  que,  pour  aménager  une  nouvelle  zone  d'intérêt  général,  le 
planificateur local doit établir l'existence d'un besoin. Dans cette perspective, 
il  ne  peut  pas  se  limiter  à  des  affirmations  générales,  mais  doit  justifier 
l'affectation de terrain agricole en zone à bâtir par des nécessités concrètes 
de la collectivité publique (GVP 1999 n° 92, DC 1/2000 16, ZBl 1996 p. 115). 

b)  Dans le cas particulier, il faut constater que la commune et la Direction sont 
restées  très  vagues  sur  les  constructions  devant  trouver  une  place  dans  la 
nouvelle  zone.  Il  est  affirmé  sans  autre  précision  que  les  installations  et 
équipements  envisagés  sont  une  halle  polyvalente,  un  local  de  voirie,  un 
local pour les pompiers, un abri PC ainsi que le terrain de football de Delley. 
Il  est  prétendu,  par  ailleurs,  que  ces  installations  auraient  une  vocation 
intercommunale. On cherche cependant en vain dans le dossier la moindre 
information sur les accords intercommunaux ainsi sous-entendus. Le fait que 
les  communes  de  Portalban  et  de  Delley  fusionnent  prochainement  ne 
change  rien  à  cette  constatation.  Comme  le  souligne  à  juste  titre  le 
recourant, la seule explication valable à la mise en zone à bâtir d'une surface 
de  35'000  m2  est  l'opportunité  que  la  commune  a  eu  d'acquérir  à  bon 
compte une telle quantité de terrain agricole. Pressée de conclure l'opération 
immobilière, elle n'a pas pris le temps de démontrer l'existence d'un véritable 
besoin.  Or,  il  est  exclu  de  soustraire  35'000  m2  à  la  zone  agricole  sans 
justification  sérieuse.  En  l'occurrence,  le  dossier  relatif  à  cet  aspect 
fondamental de la mesure d'aménagement est totalement vide. Il aurait fallu 
au  moins  expliquer  quelle  est  la  situation  actuelle  du  point  de  vue  des 
installations collectives, quels sont les projets concrets en cours et pourquoi 
une  telle  surface  est  nécessaire  pour  remplir  les  tâches  communales  et 
intercommunales.  En  l'absence  de  ces  informations  essentielles,  il  est 
impossible  d'accepter  un  changement  d'affectation  aussi  important.  La 
nouvelle  situation  issue  de  la  fusion  introduit  au  demeurant  un  élément 
supplémentaire d'incertitude dont il n'aurait pu être fait abstraction que sur la 

 
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base d'un dossier solide démontrant l'existence d'un besoin; ce qui est n'est 
pas le cas en l'espèce. 

Il  est  intéressant  de  constater,  à  cet  égard,  que,  lors  de  la  procédure  de 
consultation,  le  Service  de  l'agriculture  a  émis  sur  le  projet  litigieux  un 
préavis positif, "pour autant que la surface prévue réponde à un réel besoin 
en infrastructure de ce type". Pour sa part, la Commission de gestion de la 
Grande  Cariçaie  s'est  prononcée  négativement  en 
indiquant  que  le 
déplacement du terrain de football n'est plus requis suite au réaménagement 
de  la  fenêtre  touristique.  Elle  a  constaté  par  ailleurs  l'absence  de  tout 
élément  nouveau  à  l'appui  de  la  création  de  la  zone  d'intérêt  général.  Ces 
prises de position confirment l'absence totale d'indication sur la nécessité du 
projet.  

Le  schéma  directeur  communal  produit  à  l'appui  de  la  modification  du  PAL 
n'est  pas  informatif.  Outre  le  fait  qu'il  n'est  visiblement  pas  approuvé par la 
Direction, il n'apporte aucun renseignement sur le bien-fondé de la création 
de la zone d'intérêt général litigieuse.  

Il  ne  saurait  en  outre  être  question  de  tolérer  une  zone  surdimensionnée 
sous prétexte que son aménagement se fera de manière échelonnée par le 
biais  du  plan  de  détail  des  équipements.  Tant  qu'aucune  information 
sérieuse ne sera donnée sur la réalité des besoins de la collectivité publique, 
le transfert  de  terrains  de  la zone agricole vers la zone à bâtir ne peut être 
autorisé. 

En  l'état,  le  projet  de  mise  en  zone  à  bâtir  d'une  portion  importante  du 
territoire communal n'est pas conforme aux art. 15 LAT et 46 LATeC. 

3. 

  Manifestement bien fondé, le recours doit être admis. 

Il n'y a pas lieu de percevoir des frais de procédure (art. 133 CPJA). 

Le  recourant  qui  n'a  pas  fait  appel  aux  services  d'un  avocat  pour  défendre 
ses intérêts n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).  

210.14