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**Case Identifier:** 2a074b38-d3a0-51a2-b47b-2ae45bd6ead2
**Source:** Aargau Gerichte (AG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2002-11-01
**Language:** de
**Title:** Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 01.11.2002 AGVE_2003_48
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/AG_Gerichte/AG_OG_006_AGVE-2003-48_2002-11-01.pdf

## Full Text

2003 Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht 171 

Zwischen den Parzellen Nrn. 995 und 161 verläuft die Michel-
holzstrasse, eine 4 m breit ausgemarchte Gemeindestrasse. Ab dem 
auf der Höhe der Parzelle Nr. 160 angelegten Wendeplatz ist nach 
Süden hin ein allgemeines Fahrverbot signalisiert, und in diesem 
Bereich dient die Strasse - nebst ihrer Funktion als Fussweg - ledig-
lich noch als Zufahrt (mit Ausnahmebewilligung) zu den Parzellen 
Nrn. 995 und 159. Von der Einmündung des Hasenbergwegs an, d.h. 
ca. 80 m nach dem Wendehammer, führt sie als Naturweg weiter. 
Unter diesen besondern Umständen - Erschliessungsfunktion im 
eigentlichen Sinne weist sie nur bis zum Wendehammer auf - tritt die 
Michelholzstrasse weiter südlich, d.h. auch auf der Höhe der Parzelle 
Nr. 995, nicht mehr als trennendes Element innerhalb des Quartiers 
in Erscheinung. Anliegen der Ortsbildgestaltung sind hier von ne-
bensächlicher Bedeutung. Wie der Augenschein ergeben hat, kann 
auch keine Rede davon sein, dass das Orts-, Quartier- und Land-
schaftsbild im Sinne von § 9 Abs. 6 ABauV wegen der Ausnüt-
zungsübertragung von der Parzelle Nr. 161 übermässig beeinträchtigt 
wird. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdegegner wird das 
Wohngebäude des Beschwerdeführers auch nach den Umbauten 
nicht als überdimensionierter mehrgeschossiger Bau auffallen, wel-
cher nicht mehr ins übrige Quartier passt. Wie das vom Gemeinderat 
eingereichte Flugbild zeigt, befinden sich im gleichen Quartier 
mehrere ähnlich grossvolumige Häuser, so insbesondere auch dasje-
nige der Beschwerdegegner. Im Übrigen ist zu bedenken, dass nach 
der Ausnützungsübertragung ein später allenfalls auf der Parzelle Nr. 
161 zu erstellendes Gebäude entsprechend weniger BGF für sich 
beanspruchen kann. Die vorgesehene Ausnützungsverschiebung 
erweist sich daher als zulässig. 

48 Ausstandsregeln im Nutzungsplanungsverfahren. 
- Gestützt auf Bundesrecht besteht keine Ausstandspflicht von betroffe-

nen Grundeigentümern für die Mitwirkung in Planungskommissionen 
oder im Gemeinderat (Erw. 2/c). 

- An der Gemeindeversammlung und bei der Genehmigung im Grossen 
Rat müssen direkt von Planungsmassnahmen betroffene Grundeigen-
tümer nicht in den Ausstand treten (Erw. 2/d). 

172 Verwaltungsgericht 2003 

- Den Entscheidungen der kommunalen Planungskommission bei der 
Festsetzung oder Abgrenzung der Bauzone kommt so entscheidende 
Bedeutung zu, dass deren Mitglieder in den Ausstand treten müssen, 
wenn sie oder ihnen nahestehende Personen von einem konkret um-
strittenen Planungsentscheid betroffen sind (Erw. 2/d/aa-ff). 

Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 1. November 2002, in 
Sachen R. AG und Mitb. gegen den Grossen Rat und den Regierungsrat. 

Aus den Erwägungen 

2. a) Einen formellen Mangel der Nutzungsplanung sehen die 
Beschwerdeführerinnen in der Tatsache, dass der Gemeindeammann 
A. sowohl als Präsident der Planungskommission als auch als Ge-
meinderat an der Ausarbeitung des Zonenplanentwurfs massgeblich 
beteiligt gewesen sei, obwohl seine Frau als Miterbin Eigentümerin 
der Parzelle Nr. X sei, welche im umstrittenen Gebiet "M." liege. 
Darin liege eine Verletzung der Ausstandspflicht durch den Gemein-
deammann. Dies umso mehr, als das Baudepartement, Abteilung 
Raumentwicklung, der Gemeinde im Vorprüfungsverfahren noch 
nahegelegt habe, die Baugebietsgrösse zusätzlich im Gebiet "M." zu 
reduzieren, womit die Parzelle Nr. X aus dem Baugebiet herausge-
fallen wäre. 

b) Die umstrittene Parzelle Nr. X gehörte dem Schwiegervater 
des Gemeindeammanns, Herrn B. Dieser ist am 23. Mai 2000, somit 
einen Monat vor der Gemeindeversammlung über die Nutzungspla-
nung, verstorben. Zur Erbengemeinschaft gehört unter anderen auch 
die Ehefrau des Gemeindeammanns. Der Gemeindeammann präsi-
dierte die Planungskommission, welche den Entwurf für die neue 
Nutzungsplanung zuhanden des Gemeinderates vorbereitete. In sei-
nem Amt als Gemeindeammann leitete er auch die Sitzungen des 
Gemeinderates während des Planungsverfahrens (§ 43 Abs. 1 GG). 
Im Laufe des Einspracheverfahrens ist er auf Verlangen der 
Beschwerdeführerinnen in den Ausstand getreten. Unbestritten ist 
jedoch, dass er bei der Gestaltung des definitiven Planentwurfs auch 

2003 Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht 173 

hinsichtlich des Gebiets "M." sowohl in der Planungskommission als 
auch im Gemeinderat mitgewirkt hat. 

c) Das Bundesgericht hat in konstanter Praxis festgehalten, dass 
gestützt auf Art. 8 und 29 Abs. 1 BV hinsichtlich der Ausstands-
pflicht für Mitglieder der Behörden in kleineren Landgemeinden 
keine allzu strengen Anforderungen gestellt werden dürfen. In ländli-
chen Verhältnissen komme es häufig vor, dass Mitglieder des 
Gemeinderates durch eine Planungsmassnahme, welche im öffentli-
chen Interesse erfolge, in ihrer Eigenschaft als Grundeigentümer 
selber irgendwie betroffen werden, sei es im positiven oder im nega-
tiven Sinne. Die Selbstverwaltung der Gemeinden im Bau- und Pla-
nungswesen würde erheblich erschwert, nähme man in all diesen 
Fällen eine Ausstandspflicht gestützt auf Bundesrecht an (Bundesge-
richt, in: ZBl 103/2002, S. 37 f. mit Hinweis auf ZBl 80/1979, 
S. 488 f.). Eine Ausstandspflicht des Gemeindeammanns in der Pla-
nungskommission und im Gemeinderat bestand gestützt auf Bundes-
recht nicht. 

d) Auf kantonaler Ebene haben nach der Rechtsprechung die 
Grundeigentümer, welche direkt von einer Planungsmassnahme be-
troffen sind, an der Gemeindeversammlung beim Beschluss über die 
Zonenplanung entgegen § 25 Abs. 1 GG nicht in den Ausstand zu 
treten. Dies gilt selbst für Teilrevisionen, bei denen nur einzelne 
Grundstücke betroffen sind (VGE III/4 vom 31. Januar 1973 in Sa-
chen R. AG, S. 8; AGVE 1994, S. 547; 1985, S. 531; 1980, S. 497). 
Gemäss § 30 Abs. 3 des Gesetzes über die Organisation des Grossen 
Rates und über den Verkehr zwischen dem Grossen Rat, dem Regie-
rungsrat und dem Obergericht [GVG; SAR 152.200] vom 19. Juni 
1990) gilt auch beim Erlass und bei der Genehmigung eines Nut-
zungsplanes durch den Grossen Rat keine Ausstandspflicht. 

aa) § 25 Abs. 1 GG verlangt, dass im kommunalen Gesetzge-
bungsverfahren diejenigen Stimmberechtigten das Versammlungs-
lokal vor der Abstimmung zu verlassen haben, welche ein unmittel-
bares und persönliches Interesse an einem Verhandlungsgegenstand 
der Einwohnergemeindeversammlung haben, weil dieser für sie di-
rekte und genau bestimmte, insbesondere finanzielle Folgen bewirkt. 
Diese Ausstandspflicht trifft nicht nur die persönlich interessierten 

174 Verwaltungsgericht 2003 

Personen selbst, sondern ebenso deren Ehegatten, Eltern und Kinder 
mit ihren Ehegatten. Ziel und Zweck dieser Bestimmung ist, dass 
niemand, der vom Ausgang eines Geschäfts in seinen persönlichen 
Rechten oder materiellen Interessen betroffen ist, durch seine Anwe-
senheit numerisch das Stimmenverhältnis verändern oder im Rahmen 
des politischen Entscheidungsprozesses Einfluss nehmen kann. So 
soll verhindert werden, dass sachfremde Argumente das demokrati-
sche Rechtsetzungsverfahren beeinflussen.  

In seinem Kerngehalt geht es bei diesen Ausstandspflichten 
darum, den durch die Verfassung den Stimmberechtigten gewährleis-
teten Anspruch auf ein unverfälschtes Abstimmungsresultat, das den 
freien und unverfälschten Willen zum Ausdruck bringt, zu gewähr-
leisten (Bernhard Ehrenzeller/Philippe Mastronardi/ Rainer 
J. Schweizer/Klaus A. Vallender, Die schweizerische Bundesverfas-
sung, Kommentar, Zürich 2002, Art. 34 N 10 f. mit Hinweisen). Da-
mit soll andererseits auch gewährleistet werden, dass der massgebli-
che Wille der Gemeindeversammlung korrekt ermittelt und die 
demokratische und pluralistische Abstimmung auf einem offenen 
und transparenten Meinungsbildungsprozess beruht. Die Abstim-
mungsfreiheit beinhaltet insoweit auch eine institutionelle Garantie.  

bb) Beim Beschluss der Gemeindeversammlung über allge-
meine Nutzungspläne und -vorschriften ergeben sich einerseits aus 
der Rechtsnatur des Planes (vgl. hiezu Pierre Moor, in: Heinz Aemi-
segger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch [Hrsg.], Kom-
mentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, 
Art. 14 N 4 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 4. Auflage, Zürich 2002, Rz. 939 ff.) und andererseits aus 
dem Planungsablauf Besonderheiten. Diesen Besonderheiten gerade 
im Hinblick auf die Abstimmungsfreiheit trägt § 25 Abs. 1 BauG 
insoweit Rechnung, als die Einspracheentscheide des Gemeinderates 
der Gemeindeversammlung bzw. dem Einwohnerrat bekannt 
zugeben sind und andererseits der Gemeinderat verpflichtet ist, die 
Gemeindeversammlung als zuständiges Organ über die von ihm 
vorgeschlagenen Abweichungen zum kantonalen Vorprüfungsbericht 
(vgl. § 23 Abs. 1 BauG) nicht nur zu orientieren, sondern diese Dif-
ferenzen auch zu begründen.  

2003 Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht 175 

Der Ablauf eines Planungsverfahrens von den ersten Entwürfen, 
in der Regel eines beauftragten Planungsbüros, über die Behandlun-
gen in kommunalen Planungskommissionen, im Gemeinderat mit der 
üblichen Begleitung durch das Baudepartement (§ 23 Abs. 2 BauG) 
und das institutionalisierte Mitwirkungsverfahren (§ 22 BauG), des-
sen Ergebnisse im Mitwirkungsbericht des Gemeinderates ebenfalls 
öffentlich sind und der Abstimmungsfreiheit dienen, über das 
Einspracheverfahren bis zum Antrag des Gemeinderates an die Ge-
meindeversammlung lässt erkennen, dass massgebende Grundsteine 
und Entscheidungen gerade über die Zonierung in der Entwurf- und 
Beurteilungsphase vor der Planungskommission stattfinden. In der 
Planungskommission werden vor dem Mitwirkungsverfahren insbe-
sondere umstrittene Einzelpunkte der zukünftigen Nutzungsordnung 
behandelt. In dieser Kommission, zu deren Sitzungen auch der 
zuständige kantonale Raumplaner beigezogen werden kann, können 
auch Differenzen in gegenläufigen Interessen diskutiert und im 
Schosse der Planungskommission einer Entscheidung zugeführt wer-
den. Nicht ausgeschlossen ist, dass bereits in dieser Phase alternative 
Planungsentscheide oder Varianten unter Mitwirkung des Gemeinde-
rates entschieden werden, bevor der Entwurf der Nutzungsplanung 
öffentlich aufgelegt und das eigentliche Mitwirkungsverfahren und 
die (abschliessende) Vorprüfung durch die kantonalen Behörden 
stattfindet. Der den Stimmberechtigten an der Gemeindeversamm-
lung unterbreitete Nutzungsplanentwurf ist damit das Resultat eines 
Planungsprozesses am Ende des Mitwirkungs-, Vorprüfungs- und 
Einspracheverfahrens. Der Abstimmung in der Gemeindeversamm-
lung mit ihren Bestimmungen zur Transparenz geht so eine entschei-
dende Phase in der Planungskommission voraus. In der Ge-
meindeversammlung kommt naturgemäss das gesamte Plangefüge 
zur Diskussion, ohne dass einzelne Entscheidungen noch einmal ver-
tieft diskutiert werden. So ist es denn auch ausgesprochen schwierig, 
in der Entwurfphase getroffene Entscheidungen über die Zonierung 
einzelner Grundstücke an der Gemeindeversammlung noch zu än-
dern, weil als Folge davon oft weitere Grundstücke einer anderen 
Nutzungsordnung zugeführt werden müssten. Daraus erhellt, dass 
den Mitgliedern der Planungskommission und ihren Entscheidungen 

176 Verwaltungsgericht 2003 

beim Entwurf der Nutzungsplanung, insbesondere bei der Festset-
zung der Bauzone nach Art. 15 RPG und deren Abgrenzung eine her-
ausragende Bedeutung zukommt. Faktisch wird das planerische Er-
messen, welches der Gemeinde bei der Festsetzung der Bauzone 
zusteht (vgl. dazu § 106 Abs. 1 KV i.V.m. § 13 Abs. 1 BauG; AGVE 
1980, S. 204; Peter Hänni, Planungs- Bau- und besonderes Umwelt-
recht, 4. Auflage, Bern 2002, S. 218) im umfassenden Sinne von der 
Planungskommission ausgeübt. Sie entscheidet - allenfalls unter 
Mitwirkung des Gemeinderates - insbesondere über die Grösse und 
die Abgrenzung sowie die Nutzung des Baugebietes. Vor allem be-
stimmt die Planungskommission, welche Grundstücke am Siedlungs-
rand ein- oder ausgezont werden, allenfalls welche ausgezont werden 
müssen. Ist eine Gemeinde zur Reduktion der Bauzone auf Grund 
von Art. 15 lit. b RPG verpflichtet, kann es über Gebiete, welche die 
rechtlichen Vorgaben und planerischen Parameter zwar erfüllen, zu 
Interessenabwägungen mit involvierten Grundeigentümerinteressen 
kommen, denen unter Umständen entscheidende Bedeutung zuge-
messen wird.  

Zu prüfen ist daher im vorliegenden Fall, ob die Mitwirkung 
des Gemeindeammanns in der Planungskommission bei der Festset-
zung der Bauzone und deren Abgrenzung im umstrittenen Gebiet 
objektiv geeignet war, den der Gemeindeversammlung schliesslich 
unterbreiteten Entwurf massgeblich zu beeinflussen.  

cc) Der Schwiegervater des Gemeindeammanns und ab 23. Mai 
2000 seine Ehefrau als Mitglied der Erbengemeinschaft waren u.a. 
Eigentümer der Parzelle Nr. X im Gebiet "M.", welches in der Bau-
zone 2. Etappe lag. Sowohl für den Schwiegervater als auch für die 
Ehefrau des Gemeindeammanns hatte die konkrete Zonierung im 
Gebiet "M." direkte finanzielle Folgen. Wäre die umstrittene Parzelle 
Nr. X nicht mehr der Bauzone zugeteilt worden, hätte dies zu einem 
erheblichen Minderwert der Parzelle geführt.  

Das Baudepartement hat in seinem provisorischen Vorprüfungs-
bericht vom 11. Januar 1999 der Gemeinde eine weitere Reduktion 
der Bauzone empfohlen und als geeignete Fläche für diese Reduktion 
den obersten Teil des Gebiets "M." (u.a. Parzelle Nr. X) genannt, da 
aus "landschaftlichen und biologischen Gründen" eine weitere Ver-

2003 Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht 177 

breiterung des Grüngürtels zwischen den Gemeinden O. und U. 
anzustreben sei. Die Planungskommission hat an ihrer Sitzung vom 
19. Januar 1999 in Anwesenheit des Gemeindeammanns den 
provisorischen Vorprüfungsbericht behandelt. Der Planer hat dabei 
auf die von den kantonalen Behörden vorgeschlagene Reduktion der 
Wohn- und Mischzonen im Gebiet "M." hingewiesen und die 
Möglichkeiten einer Verschiebung der Baugrenze aufgezeigt. Die 
Kommission beschloss, an der Grösse des Baugebietes festzuhalten 
und hat bei der Behandlung von Eingaben die privaten Auszo-
nungsbegehren für das Gebiet "M." ausdrücklich abgelehnt. Eine 
weitere Sitzung der Planungskommission in Anwesenheit des zu-
ständigen Raumplaners fand am 16. März 1999 statt. Unter Traktan-
dum 4 wurde das Gebiet "M." behandelt. Der von der Gemeinde 
beauftragte Planer zeigte Fotografien über ein Baugespann und der 
Raumplaner des Kantons erläuterte die kantonale Auffassung, dass 
trotz der vorgenommenen Rückzonung das ausgeschiedene Bauge-
biet immer noch zu gross und eine weitere Reduktion des Baugebie-
tes anzustreben sei. In dieser Diskussion hat der Gemeindeammann 
die kantonalen Zahlen in Frage gestellt.  

Der definitive Vorprüfungsbericht der Abteilung Raumplanung 
(heute Abteilung Raumentwicklung) vom 14. Juli 1999 erwähnt un-
ter Ziff. 3.1 zwar die, nach kantonaler Auffassung, bestehende Über-
grösse der Bauzone, kommt aber zum Ergebnis, dass auf Grund des 
Flächenverbrauchs in den letzten 15 Jahren die rechnerische Über-
grösse der Bauzone akzeptiert werden kann. An der Sitzung vom 
21. Juli 1999 hat die Planungskommission den Vorprüfungsbericht 
zur Kenntnis genommen; Diskussionen über das Gebiet "M." fanden 
nicht mehr statt.  

Somit ist festzuhalten, dass mit Bezug auf die konkrete Zonie-
rung der im Gebiet "M." liegenden Parzelle Nr. X noch im provisori-
schen Vorprüfungsbericht eine Differenz zu den kantonalen Behör-
den bestand. Die Planungskommission hat den Vorschlag der kanto-
nalen Behörden diskutiert und in ablehnendem Sinn entschieden. 
Diese Differenz war im definitiven Vorprüfungsbericht nicht mehr 
aufgeführt und demgemäss entfiel eine Orientierung über diese Dif-
ferenz und deren Begründung zuhanden der Gemeindeversammlung. 

178 Verwaltungsgericht 2003 

Anerkannt ist, dass der Gemeindeammann bei der Festlegung der 
Zonierung des Gebietes "M." nicht in den Ausstand getreten ist. In 
der Einladung zur Einwohnergemeindeversammlung vom 23. Juni 
2000 wird zwar der provisorische Vorprüfungsbericht erwähnt, ohne 
indessen inhaltliche Differenzen zwischen Kanton und Gemeinde zu 
erläutern.  

Diese Differenzen in der Zonierung des Gebiets "M." wurden 
auch an der Gemeindeversammlung vom 23. Juni 2000 nicht thema-
tisiert. 

dd) Aus den Gemeinderatsprotokollen ergeben sich keine Hin-
weise dafür, dass der Gemeinderat über die Zonierung des Gebiets 
"M." gesondert beraten und entschieden hat.  

ee) Zusammenfassend kommt das Verwaltungsgericht zum Er-
gebnis, dass im vorliegenden Fall, wo es beim Entscheid über eine 
Bauzone und deren Abgrenzung am Zonenrand in der Planungskom-
mission zu einer Differenz mit dem Kanton über Grundstücke ge-
kommen ist, welche im Eigentum einer im Sinne von § 25 GG nahe-
stehenden, verwandten Person eines Mitglieds der Planungskommis-
sion steht, die Abstimmungsfreiheit in ihrer institutionellen Mei-
nungsbildungskomponente tangiert ist. Der objektive Anschein, dass 
bei diesem Planungsentscheid mit einer solcherart konkret beurteil-
ten Planfestsetzung die Interessenabwägung in der Planungskommis-
sion durch persönliche Interessen eines Kommissionsmitglieds be-
einflusst wurde, was ausserdem im Entwurf zuhanden der Gemein-
deversammlung nicht mehr transparent gemacht wurde, erscheint 
dem Verwaltungsgericht gegeben. Ob sich der Gemeindeammann 
tatsächlich mehr von privaten Interessen statt vom Gemeindewohl 
leiten liess, ist irrelevant und wird damit nicht unterstellt. Der Ge-
meindeammann hätte somit an den beiden Sitzungen der Planungs-
kommission vom 19. Januar bzw. 16. März 1999 beim Beschluss der 
Planungskommission über die Differenz zum provisorischen Vorprü-
fungsbericht in den Ausstand treten müssen. Dieses Ergebnis ent-
spricht auch dem Zweckgedanken, wonach der Gemeinderat die Ge-
meindeversammlung über Differenzen zum kantonalen Vorprüfungs-
bericht zu orientieren hat. In diesem Zusammenhang ist auch darauf 

2003 Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht 179 

hinzuweisen, dass das Baugesetz keinen provisorischen Vorprüfungs-
bericht vorsieht. 

An diesem Ergebnis vermag nichts zu ändern, dass eine andere 
Parzelle der Erbengemeinschaft, an welcher die Ehefrau des Gemein-
deammanns beteiligt ist, einer Nichtbauzone zugewiesen wurde und 
bereits bei früheren Planungsrevisionen Teilflächen im Eigentum der 
Erbengemeinschaft ausgezont wurden. Zutreffend ist, dass in ländli-
chen Gemeinden die Ausstandspflicht im Interesse der Gemeinde 
nicht leicht zu bejahen ist. Die hier erfolgte Mitwirkung des Gemein-
deammanns unterscheidet sich sodann vom Normalfall einer 
Totalrevision insofern, als vorliegend in der Planungskommission 
konkret über das Gebiet mit dem Grundstück der ihn zumindest indi-
rekt betreffenden Erbengemeinschaft diskutiert und über deren Zo-
nierung separat beschlossen wurde. Keinen Einfluss auf die Beurtei-
lung der Ausstandspflicht kann die an sich zutreffende Auffassung 
haben, dass die Beschwerdeführerinnen aus der Verletzung der Aus-
standspflicht keinen Anspruch auf Zuweisung ihrer Parzellen in die 
Bauzone ableiten können. Wie erwähnt, geht es bei dieser Frage um 
die Garantie der institutionellen Meinungsbildungsfreiheit der 
Stimmberechtigten.  

ff) Das Verwandtschaftsverhältnis des Gemeindeammanns zu 
seinem Schwiegervater begründet analog zur Regelung in § 25 
Abs. 1 GG eine Befangenheit infolge verwandtschaftlicher Nähe. 
Der Kreis der Ausstandspflichtigen vorliegend enger zu fassen, 
rechtfertigt sich auch in Anbetracht anderer prozessualer Ausstands-
vorschriften nicht (vgl. § 5 VRPG, § 2 ZPO und Art. 22 OG).  

Redaktionelle Anmerkung: 
Das Bundesgericht hat mit Urteil vom 14. Oktober 2003 

(1P.316/2003) eine staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid 
vom 1. November 2002 abgewiesen. 

Aus den Erwägungen des Bundesgerichts 

3.5 Gemäss § 5 Abs. 1 VRPG dürfen Behördemitglieder und 
Sachbearbeiter beim Erlass von Verfügungen und Entscheiden nicht 

180 Verwaltungsgericht 2003 

mitwirken, wenn ein Ausstandsgrund im Sinne der Zivilprozessord-
nung vorliegt. Abs. 2 der zitierten Bestimmung sieht vor, dass Be-
hördemitglieder und Sachbearbeiter sich insbesondere in den Aus-
stand zu begeben haben, wenn sie selbst oder ihnen nahe verbundene 
Personen an der Verfügung oder dem Entscheid persönlich interes-
siert sind, sowie in Angelegenheiten von juristischen Personen, deren 
Verwaltung sie oder ihnen nahe verbundene Personen angehören, 
ferner wenn sie in der Sache schon in einer untern Instanz oder als 
Berater oder Vertreter eines Beteiligten mitgewirkt haben. Nach § 2 
Abs. 1 lit. a ZPO ist der Richter u.a. von der Ausübung seines Amtes 
ausgeschlossen in Streitsachen, in denen er selbst oder sein Ehegatte 
Partei sind, auch wenn die Ehe aufgelöst worden ist (Ziff. 1) oder in 
denen Personen, die mit ihm oder seinem Ehegatten in gerader Linie 
oder in der Seitenlinie bis zum Grad der Geschwisterkinder verwandt 
oder verschwägert sind, Partei sind (Ziff. 2).  

Nachdem der Gemeindeammann sowohl in der Planungskom-
mission als auch im Gemeinderat in präsidierender Funktion tätig 
war bei einer Planung, von welcher sein Schwiegervater resp. seine 
Ehefrau direkt betroffen waren, ist nicht ersichtlich, inwiefern das 
Verwaltungsgericht in Anwendung der zitierten Normen willkürlich 
gehandelt hätte. Das Argument der Beschwerdeführerin, § 25 
Abs. 1 GG lasse sich nicht auf die Verhandlungen in der Planungs-
kommission anwenden, da diese Bestimmung lediglich verlange, der 
Betroffene habe das Verhandlungslokal vor der Abstimmung zu 
verlassen, überzeugt nicht. Das Verwaltungsgericht hat die 
Ausstandsregeln von § 25 Abs. 1 GG im Sachzusammenhang mit § 5 
Abs. 1 Satz 3 BauG angewandt: Gemäss § 25 Abs. 1 Satz 3 BauG 
orientiert der Gemeinderat das zuständige Organ über die von ihm 
vorgeschlagenen Abweichungen vom (definitiven) Vorprüfungsbe-
richt und begründet sie. Die Organisation und das Verfahren in der 
Planungskommission sind gesetzlich nicht explizit geregelt. Es ist 
indessen unbestritten, dass die Planungskommission vom provisori-
schen Vorprüfungsbericht des Kantons abgewichen ist. Diese Abwei-
chung wurde an der Gemeindeversammlung vom 23. Juni 2000 nicht 
erwähnt. Wenn das Verwaltungsgericht in Anbetracht der Stellung, 
welche der Planungskommission als vorbereitender kommunaler 

2003 Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht 181 

Behörde im Nutzungsplanverfahren zukommt, die Ausstandsbestim-
mungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes in Verbindung mit dem 
Gemeindegesetz analog anwendet, ist dies nicht zu beanstanden. 
Zudem ist schwerlich in Abrede zu stellen, dass die Ehefrau (als 
Mitglied der Erbengemeinschaft) resp. zuvor der Schwiegervater als 
dem Präsidenten nahestehende Personen ein direktes Interesse daran 
hatten, dass die Parzelle der Bauzone zugeteilt wird. Dass Ausstands-
regeln im Übrigen auch für die Vorbereitung von Entscheiden gelten, 
ist weitgehend unbestritten (Michael Merker, Rechtsmittel, Klage 
und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über 
die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den §§ 38 - 72 VRPG, 
Zürich 1998, § 50 N 8).  

Steht fest, dass sich das Verwaltungsgericht zulässigerweise auf 
die genannten kantonalen Ausstandsregeln berufen hat, ist zu prüfen, 
ob die Teilnahme des Planungskommissionspräsidenten und Gemein-
deammanns an der Planung im Gebiet "M." geeignet war, den An-
schein von Befangenheit zu erwecken.  

3.6 
3.6.1 Die vom Verwaltungsgericht zitierten kantonalen Verfah-

rensbestimmungen verfolgen den gleichen Sinn und Zweck wie auf 
Verfassungsstufe Art. 8 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 1 BV. Nach der bun-
desgerichtlichen Praxis können Stellung und Aufgaben von Regie-
rungs- und Verwaltungsbehörden eine differenzierte Ausstandsre-
gelung nahe legen. Politische Behörden (Kantonsregierungen, Ge-
meindeexekutiven usw.) sind auf Grund ihres Amtes, anders als ein 
Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitent-
scheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwor-
tung für die Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben (Urteil 
2A.364/1995 des Bundesgerichtes vom 14. Februar 1997 in: 
ZBl 99/1998 S. 289 E. 3b). Das Bundesgericht hat denn auch wieder-
holt entschieden, dass Behördenmitglieder nur dann in den Ausstand 
zu treten haben, wenn sie an der zu behandelnden Sache ein persönli-
ches Interesse haben (BGE 107 Ia 135 E. 2b S. 137; 125 I 119 E. 3b-
e S. 123 f.); nimmt ein Behördenmitglied jedoch öffentliche Interes-
sen wahr, so besteht grundsätzlich keine Ausstandspflicht (Urteil 

182 Verwaltungsgericht 2003 

1P.426/1999 des Bundesgerichtes vom 20. Juni 2000 in: ZBl 
103/2002 S. 36 E. 2a S. 37 mit Hinweisen). 

3.6.2 Im vorliegenden Fall gilt es zu beachten, dass der Ge-
meindeammann nicht einfach Mitglied der Planungskommission und 
des Gemeinderates war, sondern in beiden Behörden die leitende 
Funktion innehatte. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht erwogen, 
dass die massgeblichen Entscheide und Interessenabwägungen im 
Nutzungsplanverfahren in der vorberatenden Planungskommission 
gefällt werden. In der Planungskommission wird insbesondere die 
Siedlungsabgrenzung ein erstes Mal festgelegt, wird beraten und 
entschieden, wo die Bauzone vergrössert oder reduziert werden soll. 
Selbst wenn der Gemeinderat das Geschäft von Anfang an formell in 
den Händen hält, werden im Gemeinderat doch hauptsächlich die 
Vorschläge der Planungskommission besprochen, allenfalls noch 
abgeändert und dann beschlossen. Im Stadium, da die Planung in der 
Gemeindeversammlung zur Abstimmung gelangt, werden kaum 
mehr Änderungen angebracht. Zu schwierig scheint es, Entscheidun-
gen über die Zonierung einzelner Grundstücke zu diesem Zeitpunkt 
noch umzustossen, weil dies wiederum zur Folge hätte, dass allen-
falls weitere Grundstücke einer anderen Zone zuzuweisen wären, 
womit die gesamte Planung in Frage gestellt würde. Dieser Verfah-
rensablauf zeigt auf, welche entscheidende Stellung den jeweils prä-
sidierenden Mitgliedern der Planungskommission und des Gemein-
derates zukommt. Übt eine Person beide Ämter aus, werden die Ein-
flussmöglichkeiten noch erheblich verstärkt. Zwar ist eine solche 
Ämterkumulierung nicht schon an sich unzulässig, da der Amtsinha-
ber in erster Linie öffentliche Interessen wahrzunehmen hat. Gibt 
allerdings eine (Teil-)Planung Anlass zu kontroversen Diskussionen 
und haben dem Präsidenten nahestehende Personen oder er selbst 
direkte Interessen, welche dieser auf Grund seiner leitenden Funktion 
relativ einfach gleichsam nebenher wahrnehmen kann, lässt sich der 
Anschein der Befangenheit kaum unterdrücken. Damit ist freilich 
auch gesagt, dass dann, wenn der Gemeindeammann oder eine ihm 
nahestehende Person Grundeigentum im Gemeindegebiet besitzt und 
die planerische Zukunft des betreffenden Grundstücks im Rahmen 
einer Ortsplanung unbestritten ist, sich nicht schon auf Grund dieser 

2003 Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht 183 

Interessenkonstellation eine Ausstandspflicht des Gemeindeammanns 
aufdrängt. Anders entscheiden hiesse die Arbeit der kommunalen 
Behörde verunmöglichen.  

3.6.3 (...) Unbestritten gab das Gebiet "M.", welches im Plan-
verfahren der Bauzone zugewiesen wurde, zu vertieften Diskussio-
nen Anlass. Der objektive Anschein, dass bei diesem Planungsent-
scheid private Interessen des Kommissionspräsidenten und Gemein-
deammanns mitgespielt haben, lässt sich nicht unterdrücken. Dies 
umso weniger, als der Gemeindeversammlung das Abweichen von 
der (ursprünglichen) Meinung des Kantons bei der Präsentation des 
Entwurfs nicht aufgezeigt wurde. Zwar ist dem Gemeindeammann 
zu Gute zu halten, dass er bei der Behandlung der Einsprachen auf 
Wunsch der Einsprecherinnen in den Ausstand getreten ist. Bei den 
massgeblichen Entscheidfindungen hingegen war er sowohl in der 
Planungskommission als auch im Gemeinderat in führender Rolle 
anwesend. Damit wird dem Gemeindeammann nicht unterstellt, er 
hätte in der Tat die privaten Interessen seiner Frau (und indirekt seine 
eigenen) zu stark gewichtet - jedoch genügt der objektive Anschein 
von Befangenheit.  

3.7 Das Verwaltungsgericht hat die Verletzung der Ausstandsre-
geln zu Recht bejaht. Mithin hat es die Gemeindeautonomie nicht 
verletzt, denn die Gemeinde muss verfassungsrechtlich festgelegte 
Verfahrensgrundsätze auch im Rahmen ihrer Autonomie beachten. 

49 Baubewilligungspflicht in Bezug auf eine Stützmauer (§ 59 Abs. 1 BauG). 
- Für die Höhenbestimmung gemäss § 30 Abs. 2 lit. a ABauV massgeb-

licher Terrainbegriff (Erw. 2/a). 
- Spezialfall, dass die neue Mauer auf einer bestehenden errichtet wird 

(Erw. 2/b). 

Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 14. Oktober 2002 in 
Sachen Gemeinderat S. und Mitb. gegen Baudepartement.