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**Case Identifier:** 954517ac-a146-5c63-83a9-ef987d3ada01
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-10-21
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 21.10.2022 A/3028/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-3028-2022_2022-10-21.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

CANTON DE GENÈVE 

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3028/2022-ABST ACST/17/2022 

  

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Décision du 21 octobre 2022 

sur effet suspensif 
 

dans la cause 

 

A______ 
et 
COMMUNE DE GENÈVE 
et 
COMMUNE DE LANCY 
et 
COMMUNE DE MEYRIN 
représentées par Me Christian Dandrès, avocat  

contre 

GRAND CONSEIL 

 

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A/3028/2022 

 Attendu, en fait, que : 

1)  Les communes de Genève, Lancy et Meyrin (ci-après : les communes) sont 
propriétaires de plusieurs parcelles sises sur leur territoire respectifs et situées en 
zone de développement sur lesquelles existe un potentiel de logements à bâtir. Il en 
va de même de A______ (ci-après : A______), une société coopérative sans but 
lucratif, qui en sus d’être propriétaire de biens-fonds, est active dans la promotion 
immobilière. 

2)  Les zones de développement trouvent leur origine dans un projet de loi de 1956 
créant un périmètre d’expansion de l’agglomération urbaine élaboré par le Conseil 
d’État. Dans son rapport relatif à ce périmètre, l’exécutif cantonal indiquait la 
nécessité de disposer d’espaces permettant la construction d’immeubles tout en 
évitant la spéculation immobilière (MGC 1956, p. 2022). Pour le Grand Conseil, il 
existait un lien étroit entre la création d’une zone de développement de 
l’agglomération urbaine et la politique de lutte contre la pénurie de logements. L’État 
avait ainsi une volonté claire d’éviter que la politique du logement ne soit entravée 
par une hausse excessive des prix des terrains. Les amendements successifs apportés 
à cette loi ont consisté à veiller à ce que la création de la zone de développement de 
l’agglomération urbaine, en libérant des terrains en vue de la construction de 
logements, ne se traduise pas par une spéculation allant à des fins contraires à la 
politique menée par l’État. Dans cette optique, un contrôle des prix des terrains en 
zone de développement a été introduit (MGC 1972, p. 412). De même, l’État a 
obtenu un droit de préemption légal sur les terrains dans cette zone. 

3)  En application de plusieurs dispositions de la loi générale sur les zones de 
développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), le Conseil d’État a établi, durant 
des décennies, une pratique exigeant que les deux tiers des logements construits en 
zone de développement le soient au bénéfice d’un subventionnement étatique 
découlant de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 
4 décembre 1977 (LGL - I 4 05), le tiers restant pouvant être des appartements en 
propriété par étage (ci-après : PPE) ou des logements locatifs non subventionnés, 
avec l’effet que les premiers, dits sociaux, étaient soumis aux restrictions et contrôles 
prévus par la LGL et la LGZD et les seconds, dits libres, faisaient l’objet de mesures 
instaurées en application de la seule LGZD. 

4)  Le 1er décembre 2006, le Conseil d’État et un Groupe de concertation 
représentatif des partenaires économiques et sociaux du logement et de la 
construction ont signé un accord établissant les fondements d’une nouvelle politique 
du logement à Genève pour une période de dix ans. Ledit accord prévoyait en 
particulier de constituer durant ce délai un socle permanent de logements d’utilité 
publique, qui représenterait le 15 % – à plus long terme le 20 % – du parc locatif sur 
l’ensemble du canton et dont la location serait conditionnée à des critères de taux 
d’effort et d’occupation. De nouveaux déclassements de la zone agricole en zone de 

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développement seraient soutenus en faveur de la construction de logements 
collectifs. La nature des logements mis sur le marché serait orientée par la fixation de 
pourcentages de logements à loyers modérés et de logements d’utilité publique à 
livrer dans les nouvelles opérations. Les proportions seraient arrêtées au regard d’un 
principe de réalité (voulant que le prix de revient soit pris en compte), d’un principe 
de mixité (permettant d’éviter de créer des poches de logements d’utilité publique 
dans la couronne suburbaine), d’un principe de complémentarité (ajoutant un objectif 
de réalisation de logements subventionnés ou de coopératives à celui de création de 
logements d’utilité publique, insuffisant à satisfaire les besoins d’une large partie de 
la population aux ressources limitées) et d’un principe de collaboration (offrant aux 
propriétaires concernés le choix entre réaliser eux-mêmes les logements collectifs 
dans les proportions fixées ou céder une partie de leurs parcelles à l’État, une 
commune ou un autre organisme sans but lucratif). 

5)  Concrétisant cette nouvelle politique du logement, le Grand Conseil a adopté, 
le 24 mai 2007, la loi 10'008 pour la construction de logements d’utilité publique 
(LUP - I 4 06), entrée en vigueur le 31 juillet 2007, laquelle a introduit 
l’art. 4A LGZD, intitulé « catégories de logements », dont la teneur était alors la 
suivante : 

« Art. 4A Catégories de logements 
1 Dans les périmètres sis en zone de développement et dont la zone primaire est la zone 
villa, celui qui réalise des logements a le choix entre : 
a) la construction de logements soumis au régime HM, au sens de l’article 16, alinéa 

1, lettre d, de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 
décembre 1977, ou en coopérative d’habitation à raison de 30 % du programme, ou 

b) la cession à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif, à titre 
onéreux et au prix admis par l’État dans les plans financiers, de 25 % du périmètre 
pour la construction de logements d’utilité publique. 

2 Dans les périmètres déclassés en zone de développement après le 1er janvier 2007 et 
dont la zone primaire est la zone villa, il est réalisé au moins 15% de logements 
d’utilité publique. Dès lors, pour permettre la réalisation de cet objectif, celui qui 
réalise des logements a le choix entre : 
a) la cession à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif, à titre 

onéreux et au prix admis par l’État dans les plans financiers, de 15 % du périmètre 
pour la construction de logements d’utilité publique, d’une part, et la construction 
de logements HM ou en coopérative d’habitation à raison de 15 % du programme, 
d’autre part, ou 

b) la cession à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif, à titre 
onéreux et au prix admis par l’État dans les plans financiers, de 25 % du périmètre 
pour la construction de logements d’utilité publique. 

3 Dans les périmètres sis en zone de développement et dont la zone primaire est la zone 
agricole, ainsi que dans le périmètre des communaux d’Ambilly (commune de 
Thônex), il est réalisé des logements d’utilité publique pour au moins un quart du 
programme et des logements soumis au régime HM, HLM ou en coopérative 
d’habitation pour au moins un quart du programme. Pour permettre la réalisation de ces 
objectifs, celui qui réalise des logements dans un tel périmètre peut être contraint de 
céder à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif, à titre onéreux 
et au prix admis par l’État dans les plans financiers, 25 % du périmètre pour la 
construction de logements d’utilité publique. 
4 La présente disposition est applicable à toute demande déposée dans les 10 ans à 
compter de son l’entrée en vigueur. A l’issue de cette période, le Conseil d’État 
présente un rapport au Grand Conseil. 
5 Si les circonstances l’exigent, le Département des constructions et des technologies de 

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l’information peut accepter de déroger aux proportions énoncées dans le présent article. 
Dans de tels cas, celui qui réalise des logements doit offrir des compensations 
équivalentes, de manière à ce que les proportions soient respectées à l’échelle du plan 
localisé de quartier, de plan de zone, voire de la région considérée. Dans des cas de peu 
d’importance, le département peut exceptionnellement renoncer à cette exigence. » 

  L’objectif de constituer un parc de logements d’utilité publique a été porté à 
20 % du parc locatif du canton par la loi 10'460, entrée en vigueur le 14 juillet 2009. 

  Par ailleurs, l’application de l’art. 4A LGZD a été prolongée jusqu’au 31 juillet 
2019 par la loi 12'074, entrée en vigueur le 29 juillet 2017. 

6)  Le 14 octobre 2015, le Conseil d’État a déposé auprès du Grand Conseil un 
rapport sur la mise en œuvre de la nouvelle politique du logement dans le cadre de la 
réalisation du plan directeur cantonal 2030 (ci-après : RD 1'108). Au chapitre d’une 
nécessaire révision de l’art. 4A LGZD, ce rapport identifiait plusieurs axes 
stratégiques pour mieux répondre aux besoins en logements de manière générale et, 
de façon plus sectorielle, pour assurer la création du parc de logements d’utilité 
publique voulu par la LUP. Les mécanismes de l’art. 4A LGZD n’avaient pas atteint 
les objectifs attendus dans plusieurs domaines. Il en allait ainsi du socle de 20 % de 
logements d’utilité publique du parc locatif genevois, qui n’était atteint que de moitié 
en raison des trop faibles proportions fixées à l’art. 4A LGZD. Celui-ci ne servait pas 
non plus suffisamment la classe moyenne de la population, qui représentait pourtant 
près de la moitié des habitants du canton. Une disproportion était également apparue 
entre la production de logements en propriété, soit 50 % en PPE et en villas, et la part 
de la population pouvant bénéficier de cette offre, puisque seuls 20 % des ménages 
disposaient des finances nécessaires à l’acquisition d’un tel logement. 

7)  Le 5 avril 2017, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un PL 12'093 
visant à modifier l’art. 4A LGZD à la suite du RD 1'108. Selon l’exposé des motifs y 
relatif, la modification projetée visait à reformuler l’art. 4A LGZD au moyen d’un 
texte simple et clair et à répartir les catégories de logements à construire en trois 
portions : un tiers du programme au moins pour des logements d’utilité publique 
destinés aux personnes les plus démunies ; un tiers au minimum pour des logements 
locatifs destinés à la classe moyenne ; le solde au libre choix du promoteur, qui 
pouvait développer des logements en PPE ou des logements locatifs. La nouvelle 
disposition visait ainsi à mieux répondre aux besoins en logement de la population 
genevoise dans son ensemble, tout en tenant compte de sa diversité. 

8)  En parallèle, plusieurs députés ont déposé au Grand Conseil un PL 12'477 dont 
l’objet était de maintenir le texte initial de l’art. 4A LGZD, tout en supprimant sa 
clause de péremption, en considération du fait que cette disposition avait permis 
d’améliorer notablement la situation et permis la construction de nombreux 
logements, y compris d’utilité publique. 

9)  Lors de sa séance du 17 octobre 2019, le Grand Conseil a rejeté le PL 12'093 et 
adopté la loi 12'477, à l’encontre de laquelle le référendum a été demandé. 

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10)  Le 26 août 2020, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un PL 12'762 
visant à la modification de l’art. 4A LGZD ainsi que, le 28 août 2020, un PL 12'763 
ayant pour objet l’abrogation de la loi 12'477, dont le référendum était en cours de 
traitement. 

  Selon l’exposé des motifs relatif au PL 12'762, à la suite de l’aboutissement du 
référendum contre la loi 12'477, il avait fallu trouver une voie alternative pour fixer 
les catégories de logements à réaliser en zone de développement de la manière la 
plus consensuelle possible. Le PL 12'762 constituait une voie médiane, qui 
garantissait la construction de plus de logements locatifs destinés à la classe 
moyenne, mais également un socle de logements destinés aux locataires les plus 
défavorisés du canton, ainsi qu’un socle de logements en PPE à prix contrôlés. Il 
s’agissait d’une avancée significative dans le cadre de la politique du logement, 
permettant plus de mixité sociale sur l’ensemble du territoire pour répondre aux 
besoins de logements des habitants du canton dans les années à venir. 

11) a. Lors de sa séance du 28 août 2020, le Grand Conseil a traité simultanément des 
PL 12'762 et 12'763, qu’il a tous deux adoptés. 

  Selon les déclarations d’un député, avec le PL 12'762, lorsque l’État voudrait 
réaliser des immeubles contenant uniquement des logements d’utilité publique, il ne 
pourrait le faire que si, parallèlement, il déléguait à des privés la capacité de 
construire des appartements en PPE. Cela signifiait également que si des 
coopératives d’habitation voulaient continuer à construire des logements, elles ne 
pourraient le faire qu’à condition que, sur un terrain situé dans le même plan localisé 
de quartier (ci-après : PLQ), ou à proximité, un privé construise davantage de PPE. 
Pour ce motif, il proposait un amendement, qui prévoyait une dispense de la règle 
prévue par ledit PL en faveur de l’État, des communes et des maîtres d’ouvrage 
d’utilité publique, afin de leur permettre de réaliser à 100 % du logement social s’ils 
le souhaitaient, dès lors qu’il était absurde d’obliger les fondations de droit public à 
construire aussi de la PPE ou à transférer des droits. 

  Un autre député a indiqué que le terme « en principe » contenus dans le 
PL 12'762 permettait de faire des exceptions en visant ce type de situations. 

  Un autre député a également confirmé que le PL 12'762 prévoyait des 
exceptions, dès lors qu’une souplesse était prévue au vu de l’emploi du terme « en 
principe », si bien qu’aucune institution publique, y compris les fondations 
immobilières de droit public, n’aurait l’obligation de construire des logements 
d’habitation bon marché (ci-après : HBM) ; il n’était pas non plus question de leur 
demander de céder du terrain pour pouvoir construire des PPE. Des objectifs 
complémentaires étaient visés, qui donnaient un équilibre entre ce qui était fait avec 
les logements d’utilité publique et ce qu’il serait possible de faire avec les PPE. Il 
n’était par exemple pas question que sur un périmètre sur lequel ne serait construit 
qu’un immeuble, avec une seule allée, le rez-de-chaussée soit en HBM, deux ou trois 

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étages en logements d’habitation mixte (ci-après : HM), les reste en location non 
subventionnée (ci-après : ZDLoc) et les attiques en PPE. C’était pourquoi ces 
proportions devraient être respectées dans les PLQ, voire au niveau de la région. 

  Selon un autre député, la loi fixait pour la première fois un solde minimum de 
logements en PPE au sein du périmètre et instaurait également une obligation de 
« discuter ». Ainsi, un acteur du logement social qui voulait réaliser 100 % de 
logements d’utilité publique sur un périmètre donné devrait discuter pour trouver 
quelqu’un d’autre qui construirait des PPE et des logements à loyers libres. Il en irait 
de même de tous les autres acteurs, qui seraient par conséquent obligés de trouver 
des solutions non pas sur un PLQ, mais sur l’ensemble du périmètre. 

  Selon le président du Conseil d’État, des propriétaires tels que l’État, les 
communes et les fondations de droit public ne pouvaient pas, statutairement, 
construire des PPE, sauf en passant par une loi d’aliénation adoptée par le Grand 
Conseil, soit une procédure extrêmement lourde, non voulue par l’exécutif. Même les 
fondations immobilières de droit public cantonales ne pouvaient faire que des HBM 
et ne pouvaient donc pas même faire du ZDLoc. C’était la raison pour laquelle, 
conformément à l’accord avec les milieux immobiliers, ce type d’acteurs publics 
construisait des logements d’utilité publique ou du ZDLoc et qu’il leur appartenait de 
trouver des partenaires pour que, dans le cadre du périmètre, d’autres construisent la 
part de PPE. Le PL 12'762 ne devait pas s’appliquer à chaque construction, à chaque 
allée, mais dans les périmètres. Des autorisations de construire pouvaient donc être 
délivrées à des fondations liées à l’État qui faisaient à 100 % des logements d’utilité 
publique ou à 100 % des logements HBM, mais dans le périmètre, dans le quartier, il 
devait y avoir des constructions à 100 % PPE. Un tel système permettait de trouver 
un équilibre serein dans les nouveaux quartiers. 

 b. À l’issue de cette séance, la loi 12'762 adoptée par le Grand Conseil avait la 
teneur suivante : 

« Art. 4A Catégories de logements 
 Proportions de catégories de logements à réaliser 
1 Dans les périmètres sis en zone de développement, les logements à réaliser 
comportent, en principe, cumulativement, les proportions minimales suivantes : 
a) un tiers du programme en logements d’utilité publique, au sens de la loi pour la 

construction de logements d’utilité publique, du 24 mai 2007, destinés aux 
personnes à revenus modestes ; et 

b) un tiers du programme en logements locatifs non subventionnés (ZDLOC), 
destinés à la classe moyenne de la population genevoise ; et 

c) le solde du programme de logements est laissé au libre choix de celui qui réalise. 
 Objectifs complémentaires 
2 Dans chaque périmètre, soit, selon les cas, à l’échelle du plan localisé de quartier, du 
plan de zone ou de la région considérée, la moitié du programme de logements visé à 
l’alinéa 1, lettre a, doit en principe être constituée de logements HBM au sens de 
l’article 16 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 
décembre 1977 ; par ailleurs, le programme doit comporter en principe au minimum un 
cinquième de logements en PPE (ZD PPE). » 

 c. La loi 12'762 est entrée en vigueur le 1er janvier 2021. 

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12)  Le 6 avril 2022, plusieurs députés ont déposé au Grand Conseil un PL 13'095 
modifiant l’art. 4A al. 2 in fine LGZD en vue de préciser que les logements en PPE 
du programme le soient « en pleine propriété ». 

  Selon l’exposé des motifs y relatif, dans l’esprit des partenaires de l’accord 
intervenu durant l’été 2020 et dans celui du parlement, le terme de « logements en 
PPE (ZD PPE) » s’entendait, sans équivoque possible, comme de la PPE en pleine 
propriété. Toutefois, dans le cadre de l’application de la loi 12'762 par le 
département du territoire (ci-après : le département), de même que dans le cadre de 
travaux parlementaires, était apparue une autre interprétation à ces termes, comme 
comprenant également, de manière extensive, la PPE en droit de superficie. Le 
PL 13'095 avait ainsi pour seul objectif de clarifier une situation juridique pourtant 
claire mais que l’administration semblait interpréter d’une manière contraire à 
l’esprit de la loi. 

13)  Le 2 mai 2022, la commission du logement en charge de l’étude du PL 13'095 
a déposé son rapport au Grand Conseil, comportant un rapport de majorité et deux 
rapports de minorité. 

  Selon le rapport de majorité, l’auteur du PL expliquait que, dans le cadre du 
traitement d’un autre projet, encore confidentiel, il avait pris connaissance d’une note 
qui indiquait que la dernière phrase de l’art. 4A al. 2 LGZD impliquait une définition 
extensive de la PPE, incluant la PPE en droit de superficie, en plus de celle en pleine 
propriété. Une telle interprétation ne correspondait pas aux négociations passées dans 
le cadre de l’accord de 2020, ce qui ressortait des déclarations en plénière durant 
l’été de la même année. Les déclarations avaient ainsi été prononcées dans le sens 
d’une pleine propriété, et non en droit de superficie, le terme « en principe » ayant 
précisément été maintenu pour permettre des échanges dans le cas dans lequel des 
terrains seraient entièrement détenus par des collectivités publiques. Cette exception 
aurait perdu son sens si les PPE avaient eu une définition extensive, puisque les 
entités publiques auraient alors été disposées à proposer des PPE en droit de 
superficie. Le département avait interprété l’accord contrairement à son sens, en vue 
de contourner l’art. 4A LGZD en incluant dans l’objectif de 20 % de PPE celles en 
droit distinct et permanent (ci-après : DDP). Le but de l’accord était d’atteindre une 
diversité de logements pour répondre aux intérêts de chacun, étant précisé que la PPE 
était déjà sous-représentée sur le marché, ce à quoi la disposition précitée tentait de 
remédier. Le terme « en principe » permettait des échanges, un mécanisme de 
compensation sur d’autres parcelles, et faisait partie de l’accord, ce qui n’était pas le 
cas de l’inclusion de PPE en DDP dans les 20 %. 

  Les représentants du département ont indiqué que l’objectif du gouvernement 
était de tendre vers une répartition des catégories de logement en trois tiers afin de 
garantir une bonne répartition territoriale. Lors des débats sur l’accord, il avait été 
question d’éventuels problèmes de réalisation des trois tiers sur des périmètres trop 
petits, raison pour laquelle la loi avait fait mention de zone plus larges, afin de 

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trouver un équilibre. L’objectif consistait donc bien à réaliser de la PPE, 
indépendamment de l’interprétation à faire, étant précisé que la PPE en DDP, pas très 
demandée sur le marché, était une possibilité offerte aux maîtres d’ouvrages, afin de 
permettre une certaine souplesse. Il n’avait jamais été question de déroger à la 
volonté du législateur, si bien que le PL consistait en réalité en un procès d’intention. 
Si l’État était propriétaire d’un terrain, alors le terme « en principe » lui permettait de 
ne pas proposer de PPE en pleine propriété sur la parcelle en question, tout en 
reportant la réalisation sur d’autres secteurs. Lorsqu’un acteur privé était propriétaire 
d’un bien sur une parcelle déclassée en zone de développement, il était obligé de 
réaliser quelque chose. En vue du respect du palier de 20 % de PPE en pleine 
propriété, il pouvait éventuellement être dans l’obligation de vendre son terrain, ce 
qui ne lui laissait que les 13 % de logements libres restants pour proposer de la PPE 
en DDP si tel était son choix. La probabilité était d’ailleurs très faible que la part de 
PPE en DDP sur le marché excède ce pourcentage. 

14) a. Le PL 13'095 a été traité lors de la séance du Grand Conseil du 20 mai 2022. 

  Selon un député, ce qui ne pouvait être réalisé à un endroit précis le serait à 
côté ou dans la région, le terme « en principe » permettant une exception. L’essentiel 
était que le principe de base soit respecté et qu’une compensation ait lieu le cas 
échéant. S’il n’était pas possible de réaliser une PPE car une collectivité détenait 
100 % des terrains, il n’y aurait alors pas de PPE sur ladite parcelle, mais une 
compensation « à côté » ou dans la région. 

  Un autre député a indiqué que, dans les PLQ où le foncier était détenu très 
largement par des privés, la construction de 20 % de PPE en pleine propriété n’était 
pas problématique. Dans les quelques cas concernant des propriétés publiques, il ne 
serait pas nécessaire de vendre les terrains pour réaliser ce même pourcentage, dans 
la mesure où ils pouvaient être compensés à l’échelle du périmètre. 

  Selon le conseiller d’État en charge du département, les cas de PPE en DDP 
avaient été au nombre de trois, réalisés à chaque fois à la demande des partis de 
droite. Le premier concernait un périmètre aux mains de l’Hospice général, qui 
envisageait la construction de logements d’utilité publique et en ZDLoc et ne pouvait 
envisager de la PPE qu’en DDP, s’agissant d’une parcelle publique. Dans ce cas, 
l’administration s’était limitée à répondre à une demande, sans pour autant rompre 
l’accord sur le logement. Il en allait de même du deuxième cas aux Grands-Esserts, 
sur une parcelle de la Caisse de prévoyance de l’État de Genève (ci-après : CPEG), 
ainsi qu’à Pont-Rouge, où cent logements d’utilité publique devaient être construits, 
mais dont la moitié avait dû être dédiée à de la PPE en pleine propriété et en DDP, la 
loi d’aliénation pour la première ayant été refusée par le parlement. Le procès 
d’intention que sous-tendait le PL 13'095 était problématique. De plus, hormis pour 
le périmètre « Praille-Acacias-Vernets », il toucherait surtout les propriétaires privés, 
dès lors que les cas de parcelles publiques pouvaient bénéficier de l’exception « en 
principe ». Dit autrement, le PL consistait à poser un panneau d’interdiction de 

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circuler à plus de 120 km/h sur une piste cyclable car, en réalité, il n’y avait eu 
aucune intention et aucune possibilité pour l’État de mener une politique foncière 
d’acquisition de parcelles privées pour ensuite en faire de la PPE en DDP. 

 b. À l’issue des débats, le Grand Conseil a adopté la loi 13'095 modifiant la 
LGZD, dont la teneur est la suivante : 

« Art. 1 Modification 
La loi générale sur les zones de développement, du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), est 
modifiée comme suit : 
 
Art. 4A, al. 2 (nouvelle teneur) 
 Objectifs complémentaires 
2 Dans chaque périmètre, soit, selon les cas, à l’échelle du plan localisé de quartier, du 
plan de zone ou de la région considérée, la moitié du programme de logements visé à 
l’alinéa 1, lettre a, doit en principe être constituée de logements HBM au sens de 
l’article 16 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 
décembre 1977 ; par ailleurs, le programme doit comporter en principe au minimum un 
cinquième de logements en PPE en pleine propriété. 
 
Art. 2 Entrée en vigueur 
La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis 
officielle. » 

15)  Le délai référendaire ayant expiré sans avoir été utilisé, le Conseil d’État a 
promulgué la loi 13'095 pour être exécutoire dans tout le canton dès le lendemain de 
sa publication par arrêté du 17 août 2022, publié dans la Feuille d’avis officielle de la 
République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 19 août 2022. 

16)  Par acte expédié le 19 septembre 2022, A______ et les communes de Genève, 
Lancy et Meyrin (ci-après : les recourantes) ont interjeté recours auprès de la 
chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
constitutionnelle) contre la loi 13'095, concluant préalablement à l’octroi de l’effet 
suspensif au recours et principalement à l’annulation de ladite loi ainsi qu’à l’octroi 
d’une indemnité de procédure. 

  Elles disposaient d’un intérêt prépondérant à ne pas être contraintes de 
suspendre le développement de leurs projets immobiliers jusqu’à l’issue de la 
procédure judiciaire. En particulier, la mise en vigueur de la loi litigieuse 
contraindrait A______ à revoir ses objectifs pour le développement des parcelles 
dont elle était propriétaire à B______, ledit projet étant déjà bien avancé et la reprise 
de ce travail étant un inconvénient coûteux pouvant en menacer sa faisabilité. De 
plus, le recours n’était pas dénué de chances de succès. 

  En effet, sur le fond, l’intérêt des communes à ne pas être contraintes de vendre 
leurs biens-fonds était fondamental puisque, dans une perspective budgétaire et 
patrimoniale, elles ne cherchaient pas à réaliser un bénéfice d’une promotion, mais à 
obtenir un rendement sur le long terme. Dans une perspective d’action publique, la 
maîtrise foncière permettait en outre d’assurer une stabilité des prix et des loyers 
pour les habitants, mettre en œuvre le droit au logement et lutter contre la 

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spéculation. S’agissant de A______, elle projetait de faire l’acquisition de parcelles 
pour construire des appartements principalement destinés à la location et, dans le 
respect de ses statuts, elle envisageait de construire certains logements en PPE, tout 
en conservant la propriété du terrain. 

  La loi litigieuse emportait une restriction grave à la garantie de la propriété et à 
la liberté économique, dès lors qu’elle contraignait les propriétaires à utiliser leurs 
biens-fonds dans un sens contraire à leur souhait et à leur intérêt pour les vendre aux 
acheteurs de logements en PPE. Cette atteinte ne reposait sur aucun intérêt public 
qui, en matière immobilière, consistait à garantir le droit au logement, afin de 
permettre à des personnes à faibles revenus de se loger, ce qui n’était pas le cas 
puisqu’étaient visés les logements les plus couteux et les moins accessibles à la 
population. L’objectif poursuivi par la nouvelle disposition, comme l’indiquaient les 
travaux parlementaires, consistait à assurer des placements financiers. S’il fallait 
néanmoins retenir l’existence d’un intérêt public, un tel intérêt résiderait alors dans la 
construction de PPE en droit de superficie plutôt qu’en pleine propriété. Dans la 
même hypothèse, la question de savoir si la loi en cause entraverait la construction de 
logements sur les terrains de la collectivité, au vu de la teneur de l’art. 98 Cst-GE qui 
prévoyait que l’aliénation devait faire l’objet d’une procédure législative, qui, en 
principe, n’aboutissait pas, devait également se poser. 

  Le principe de la proportionnalité n’était pas non plus respecté. La PPE en droit 
de superficie était moins onéreuse que la PPE en pleine propriété et, dès lors, plus 
apte à atteindre l’objectif visé par la loi litigieuse. Elle garantissait en outre la 
sécurité du logement et de l’investissement patrimonial sur une très longue période, 
équivalent à l’avantage offert par la PPE en pleine propriété, un droit de superficie de 
99 ans couvrant une période souvent plus longue que la durée de vie du logement, ce 
qui permettait à une famille d’en être propriétaire sur plusieurs générations. 
L’extinction du droit de superficie donnait par ailleurs lieu à indemnisation 
correspondant en principe à la valeur de la construction. À cela s’ajoutait qu’avec la 
loi litigieuse, des collectivités pouvaient renoncer à construire des logements sur 
leurs parcelles afin de ne pas devoir les vendre, soit spontanément, soit à la suite d’un 
refus du Grand Conseil ou du peuple en cas de référendum. 

17)  Le 29 septembre 2022, le Grand Conseil a conclu au rejet de la demande 
d’effet suspensif au recours. 

  Étant donné que l’accord sur le logement de 2020 et la loi 12'762 excluaient 
déjà les cas de PPE en droit de superficie, la demande d’effet suspensif était sans 
portée. En tout état de cause, afin d’éviter que l’interprétation erronée effectuée par 
le département soit consacrée, l’effet suspensif ne devait pas être accordé, sous peine 
d’aller à l’encontre de la volonté du législateur et de détourner l’esprit de la loi. Les 
recourantes ne pouvaient en outre se prévaloir d’aucune urgence et ne faisaient valoir 
aucun risque de préjudice. Leurs intérêts n’étaient pas gravement menacés et le seul 
fait d’être propriétaires de parcelles en zone de développement n’y changeait rien. 

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  Sur le fond, l’atteinte imposée aux propriétaires par la nouvelle teneur de 
l’art. 4A al. 2 LGZD ne pouvait être qualifiée de grave, puisqu’elle se limitait à une 
proportion de 20 % du programme de logements, le solde, de 13 %, étant suffisant 
pour assurer la liberté d’action des recourantes, lesquelles pouvaient au surplus 
conserver 80 % de leur patrimoine. 

  La réglementation en cause poursuivait un intérêt public évident, au vu de la 
volonté du législateur de « ténoriser » la politique du logement genevoise. De plus, 
l’accord sur le logement de 2020 et la loi 12'762 excluaient déjà de la catégorie des 
logements en PPE ceux faisant l’objet d’un droit de superficie, la loi 13'095 ayant été 
adoptée dans le seul but d’éviter toute interprétation contraire par l’administration. 
Le but d’utilité commun consacré par l’art. 4A al. 2 LGZD résidait dans la volonté 
du législateur de remettre le foncier à disposition de tous et d’éviter qu’il ne fasse 
l’objet d’un monopole dominé par des acteurs institutionnels, notamment pour que la 
« loi Longchamp », qui obligeait le propriétaire à habiter dans son logement, ne soit 
pas détournée de son but. La loi 13'095 était ainsi essentielle, puisqu’elle empêchait 
les acteurs institutionnels ayant recours à la PPE en droit de superficie de contourner 
le but de la LGZD et la politique sociale du logement en s’appropriant les biens-
fonds. Elle permettait une redistribution du foncier et favorisait l’accession à la 
propriété du logement, tout en assurant un contrôle des prix pour la majorité de la 
catégorie de logements, à l’exclusion de la part libre de 13 % susceptible de revêtir la 
forme d’une PPE en DDP. 

  Sous l’angle de la proportionnalité, la loi 13'095 et la LGZD étaient le fruit 
d’un compromis entre plusieurs préoccupations découlant de la politique sociale du 
logement, qui ne poursuivait pas un point de vue monolithique comme l’illustrait 
l’art. 4A al. 1 LGZD en définissant la répartition des catégories de logement à 
réaliser. Elle était en particulier apte à atteindre l’un des objectifs poursuivis par le 
législateur, soit la favorisation de l’accessibilité à la propriété et la redistribution du 
foncier. La condition de la nécessité était aussi remplie, puisque la PPE en droit de 
superficie n’offrait pas les mêmes garanties de pérennité et de sécurité que la PPE en 
pleine propriété. En effet, la PPE en DDP avait une valeur dégressive, la 
reconduction du droit n’étant pas garantie. Sa durée était en outre limitée, elle 
donnait lieu à une rente de superficie et l’indemnisation à l’échéance n’intervenait au 
mieux qu’à la valeur intrinsèque, étant précisé que la revente du bien était 
subordonnée à la conjoncture économique à l’échéance du droit. À cela s’ajoutait que 
le coût résidentiel était plus élevé en droit de superficie qu’en pleine propriété. Par 
ailleurs, l’intérêt privé à pouvoir construire des logements en PPE en droit de 
superficie n’était que faiblement compromis, puisque seule une proportion de 20 % 
du programme était exigé. Cet intérêt privé devait être mis en balance avec les 
avantages procurés aux propriétaires de parcelles en zone de développement, puisque 
les plus-values tirées du déclassement impliquaient en contrepartie certaines charges, 
notamment celles de devoir mettre en location des logements à des conditions 
favorables et celle de contraindre à la vente de certains d’entre eux. 

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18)  Le 10 octobre 2022, les recourantes ont persisté dans leur demande d’effet 
suspensif. 

  L’application immédiate de la loi leur causerait un dommage difficile à réparer 
en ce sens qu’elle les contraindrait à vendre, le cas échéant à d’autres personnes que 
celles qu’elles auraient choisies et qui feraient partie du cercle des coopérateurs 
s’agissant de A______, soit à renoncer à leur projet de promotion pour éviter de 
devoir en modifier la substance pour répondre aux nouveaux objectifs fixés. L’octroi 
de l’effet suspensif se justifiait également pat le fait que la loi litigieuse visait à 
contraindre un propriétaire qui ne souhaiterait pas vendre et portait ainsi à son droit 
de propriété, sans qu’aucun intérêt public prépondérant ne le justifiât. À la lecture 
des travaux parlementaires, il apparaissait que les dépositaires du projet avaient 
cherché à sortir du cadre et de l’esprit de l’accord dont il se prévalaient pour 
contraindre les collectivités à vendre leurs terrains. 

19)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger sur effet suspensif. 

 

 Considérant, en droit, que : 

1)  L’examen de la recevabilité du recours est reporté à l’arrêt au fond, étant 
précisé qu’il n’apparaît pas prima facie que les conditions de recevabilité ne seraient 
pas remplies. 

2)  Les mesures provisionnelles, y compris celles sur effet suspensif, sont prises 
par le président ou le vice-président ou, en cas d’urgence, par un autre juge de la 
chambre constitutionnelle (art. 21 al. 2 et 76 de la loi sur la procédure administrative 
du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

3) a. Selon l’art. 66 LPA, en cas de recours contre une loi constitutionnelle, une loi 
ou un règlement du Conseil d’État, le recours n’a pas d’effet suspensif (al. 2) ; 
toutefois, lorsqu’aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose, la 
juridiction de recours peut, sur la demande de la partie dont les intérêts sont 
gravement menacés, restituer l’effet suspensif (al. 3). D’après l’exposé des motifs du 
projet de loi portant sur la mise en œuvre de la chambre constitutionnelle, en matière 
de recours abstrait, l’absence d’effet suspensif automatique se justifie afin d’éviter 
que le dépôt d’un recours bloque le processus législatif ou réglementaire, la chambre 
constitutionnelle conservant toute latitude pour restituer, totalement ou partiellement, 
l’effet suspensif lorsque les conditions légales de cette restitution sont données 
(PL 11'311, p. 15). 

 b. Lorsque l’effet suspensif a été retiré ou n’est pas prévu par la loi, l’autorité de 
recours doit examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision 
entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Elle 
dispose d’un large pouvoir d’appréciation, qui varie selon la nature de l’affaire. La 

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restitution de l’effet suspensif est subordonnée à l’existence de justes motifs, qui 
résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’absence d’exécution 
immédiate de la décision ou de la norme (arrêt du Tribunal fédéral 2C_246/2020 du 
18 mai 2020 consid. 5.1). Pour effectuer la pesée des intérêts en présence (arrêt du 
Tribunal fédéral 8C_239/2014 du 14 mai 2014 consid. 4.1), l’autorité de recours 
n’est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut statuer 
sur la base des pièces en sa possession (ATF 145 I 73 consid. 7.2.3.2 ; 117 V 185 
consid. 2b). 

  L’octroi de mesures provisionnelles – au nombre desquelles figure l’effet 
suspensif (Philippe WEISSENBERGER/Astrid HIRZEL, Der Suspensiveffekt und 
andere vorsorgliche Massnahmen, in Isabelle HÄNER/Bernhard WALDMANN 
[éd.], Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, 61-85, p. 63) – présuppose 
l’urgence, à savoir que le refus de les ordonner crée pour l’intéressé la menace d’un 
dommage difficile à réparer (ATF 130 II 149 consid. 2.2 ; 127 II 132 consid. 3 = 
RDAF 2002 I 405). Elles ne sauraient, en principe tout au moins, anticiper le 
jugement définitif, ni équivaloir à une condamnation provisoire sur le fond, pas plus 
qu’aboutir abusivement à rendre d’emblée illusoire la portée du procès au fond 
(ATF 119 V 503 consid. 3 ; ACST/9/2022 du 24 juin 2022 consid. 3b). 

  En matière de contrôle abstrait des normes, l’octroi de l’effet suspensif suppose 
en outre généralement que les chances de succès du recours apparaissent manifestes 
(Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative 
genevoise, 2017, n. 835 ss ; Claude-Emmanuel DUBEY, La procédure de recours 
devant le Tribunal fédéral, in François BELLANGER/Thierry TANQUEREL [éd.], 
Le contentieux administratif, 2013, 137-178, p. 167). 

4)  En l’espèce, le recours est dirigé contre l’art. 4A al. 2 LGZD, à savoir une 
disposition d’une loi du Grand Conseil, acte visé à l’art. 57 let. d LPA, et à l’encontre 
duquel le recours n’a pas d’effet suspensif (art. 66 al. 2 LPA). Il convient donc 
d’examiner s’il y a lieu de l’octroyer, ce qui, en matière de contrôle abstrait des 
normes, suppose généralement que les chances de succès du recours soient 
manifestes. 

  Tel n’apparaît pas être le cas. En effet, à première vue, l’ingérence à la garantie 
de la propriété et à la liberté économique repose sur une base légale formelle, à 
savoir l’art. 4A al. 2 LGZD contesté, et il n’apparaît pas évident que ce dernier ne 
poursuivrait pas d’intérêt public au vu de la jurisprudence de la chambre de céans, 
qui a déjà retenu que la lutte contre la spéculation immobilière et celle contre la 
pénurie de logements répondant aux besoins d’une frange de la population qui 
dispose des plus faibles revenus ainsi que la favorisation de l’accession à la propriété 
de la classe moyenne répondaient aux objectifs des art. 178 à 182 Cst-GE 
(ACST/23/2017 du 11 décembre 2017 consid. 14b). Il ne semble pas en aller 
différemment de la proportionnalité de la mesure, qui n’apparaît pas inapte à 
atteindre ce but, lequel ne pourrait a priori être atteint d’une autre manière au regard 

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des différences entre la PPE en pleine propriété et la PPE en DDP, cette dernière 
n’apparaissant, toujours à première vue, pas satisfaire à la demande de la population 
aux fins de l’accession à la propriété. Enfin, il ne paraît pas évident que les intérêts 
des propriétaires et promoteurs seraient gravement compromis au regard des 
objectifs des zones de développement, consistant à favoriser la construction de 
logements répondant à un besoin d’intérêt public, l’application des normes dans de 
telles zones produisant une plus-value qui doit aussi profiter à la collectivité 
publique, autrement dit en échange de laquelle le promoteur-constructeur et, partant, 
le propriétaire des parcelles dites « déclassées » doivent concéder des sacrifices 
(ACST/13/2022 du 14 octobre 2022 consid. 5 et les références citées). À cela 
s’ajoute que seul un socle de 20 % serait concerné par la disposition litigieuse, rien 
n’empêchant les propriétaires de recourir à la PPE en DDP pour le solde du 
programme visé à l’art. 4A al. 1 let. c LGZD. 

  Les recourantes soutiennent que l’entrée en vigueur immédiate de la 
disposition en cause mettrait à néant leurs projets et les contraindrait de vendre leurs 
biens immobiliers. Sauf à être couverte par une autorisation de construire ou un PLQ 
déjà entrés en force, la disposition contestée s’appliquerait en effet dès son entrée en 
vigueur, ce qui n’est pas inadmissible selon la jurisprudence (ACST/23/2017 précité 
consid. 8c). Cela étant, les propriétaires de parcelles n’ont aucun droit au maintien du 
régime juridique régissant ces dernières qui prévalaient lorsqu’ils en avaient fait 
l’acquisition (ACST/23/2017 précité consid. 8c). Par ailleurs, outre le fait que 
l’octroi de l’effet suspensif au recours reviendrait à accorder aux recourantes leurs 
conclusions sur le fond, il ne ressort à première vue pas des travaux préparatoires 
ayant mené à l’adoption de l’art. 4A LGZD, tel que modifié en 2020 déjà, que le 
législateur aurait voulu inclure dans la PPE celle en DDP, notamment au regard des 
exceptions mentionnées pour l’État, les communes et les maîtres d’ouvrage d’utilité 
publique, par l’emploi du terme « en principe », leur permettant de prévoir des 
compensations équivalentes à l’échelle du PLQ, du plan de zone, voire de la région 
considérée (art. 4A al. 3 LGZD). À cela s’ajoute qu’avant même la formalisation du 
socle de logements en PPE, tant l’ancienne teneur de l’art. 4A LGZD que la pratique 
antérieure des autorités consistait à faire application d’une répartition des logements 
en zone de développement, notamment en PPE. Dans ces circonstances, l’on ne 
saurait a priori considérer que l’urgence commanderait de faire droit à la requête des 
recourantes. 

  Il ne se justifie dès lors pas de déroger au principe voulu par le législateur 
d’absence d’effet suspensif dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, ce qui 
conduit au rejet de la demande d’octroi de l’effet suspensif au recours. 

5)  Le sort des frais sera, quant à lui, réservé jusqu’à droit jugé au fond. 
  

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LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

 

refuse d’octroyer l’effet suspensif au recours ; 

réserve le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique la présente décision, en copie, à Me Christian Dandrès, avocat des 
recourantes, ainsi qu’au Grand Conseil. 

 
Le président : 

 

Jean-Marc Verniory 

 

Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le la greffière :