# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7971b80a-e3cb-5792-93e6-10680ef3a022
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** it
**Title:** Graubünden Kantonsgericht Praxis des Kantonsgerichts 00.00.0000 PKG 2014 19
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_KG_001_PKG-2014-19_0000-00-00.pdf

## Full Text

PKG 2014 19

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19 – Requisiti minimi per affermare il carattere di titolo di 
rigetto definitivo di un atto amministrativo: Per il 
destinatario l’atto deve essere chiaramente distingui- bile 
da una mera fattura. Deve essere facilmente rico- 
noscibile che l’atto ha carattere decisionale e che è 
eseguibile se non viene impugnato. Di conseguenza 
esso deve contenere fra l’altro un’indicazione dei ri- 
medi giuridici. Conferma della prassi (consid. 6).

– Natura giuridica della concessione: Evoluzione stori- ca. 
Definizione quale rapporto giuridico misto, il quale 
contiene sia elementi contrattuali sia imperativi (con- sid. 
7.b).

– L’ammontare del contributo deve emergere in modo 
sufficientemente determinato da una legge formale. Nel 
caso di specie nessuna base legale sufficiente 
(consid. 7.c e 7.d).

– Mindestanforderungen an einen verwaltungsrechtli- 
chen Akt, um als definitiver Rechtsöffnungstitel gelten zu 
können: Für den Empfänger muss der Akt klar von einer 
blossen Rechnung unterscheidbar sein. Es muss leicht 
erkennbar sein, dass der Akt Entscheidcharakter hat und 
dass er vollstreckbar ist, wenn er nicht ange- fochten 
wird. Dementsprechend muss er unter ande- rem eine 
Rechtsmittelbelehrung beinhalten. Bestäti- gung der 
Rechtsprechung (Erw. 6).

– Rechtliche Natur der Konzession: Geschichtliche Ent- 
wicklung. Definition als gemischter Akt, der sich so- 
wohl aus vertraglichen als auch aus verfügungsmässi- 
gen Elementen zusammensetzt (Erw. 7.b).

– Höhe der Gebühr muss von einem formellen Gesetz 
ausreichend bestimmt werden. Im konkreten Fall kei- ne 
genügende gesetzliche Grundlage (Erw. 7.c und 7.d).

Dalle fattispecie:
A. Il 27 agosto 2008 la X._ SA (O.1_) e il Comune politico di 

Mesocco sottoscrivevano un contratto di concessione per lo sfruttamento 
della sorgente di acqua minerale denominata Z._, ubicata a San Bernardino. 
Alla cifra 3 di detto contratto veniva fissato il canone di concessione, se- 
condo cui la concessionaria è obbligata a versare al Comune di Mesocco 
CHF 0.012 per litro imbottigliato, al minimo comunque, indipendentemente

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dalla produzione, CHF 50 000.– all’anno.
B. Il 20 agosto 2012 risp. il 31 agosto 2013 il Comune di Mesocco 

staccava due fatture di CHF 50000.– cadauna (1759/2012 e 1743/2013) per il 
canone di concessione della sorgente Z._.

C. Di seguito il Comune di Mesocco faceva spiccare l’esecuzione 
contro la X._SA per un importo di CHF 107572.45 oltre interessi (esecu- 
zione n. 20140024 dell’Ufficio d’esecuzione del Circolo di Mesocco). In data 
29 gennaio 2014 veniva notificato il precetto esecutivo alla debitrice, contro 
il quale ella sollevava opposizione per l’importo di CHF 80000.–. Detto im- 
porto corrisponde all’ammontare a favore del Comune esposto in appendice 
al precetto esecutivo secondo le fatture sopra citate, detratti i CHF 20000.– 
versati in acconto.

D. Con istanza 3 febbraio 2014 il Comune politico di Mesocco chie- 
deva il rigetto in via definitiva dell’opposizione. Sostanzialmente, esso sostie- 
ne che le decisioni di tassazione sarebbero cresciute in giudicato e per tanto 
da qualificarsi quali decisioni esecutive ai sensi dell’art. 80 cpv. 1 LEF (recte: 
art. 80 cpv. 2 cifra 2 LEF), per cui è dato chiedere il rigetto definitivo dell’op- 
posizione.

F. Con decisione 24 luglio 2014 il Presidente del Tribunale distret- 
tuale  Moesa  accoglieva  parzialmente  l’istanza  rigettando  l’opposizione   
in via definitiva limitatamente all’importo di CHF 80000.– oltre interessi 
nell’esecuzione spiccata dal Comune di Mesocco nei confronti della X._ SA. 
Ad argomentazione di tale decisione, il Presidente dell’autorità inferiore as- 
serisce che il contratto di concessione del 27 agosto 2008 nonché le fatture 
1759/2012 e 1743/2013 sarebbero da ritenersi valido titolo di rigetto defini- 
tivo ex art. 80 LEF.

Dai considerandi:
6.a) L’istanza inferiore ha attribuito carattere decisionale alle fat- 

ture del 20 agosto 2012 risp. del 31 agosto 2013, e giudicato irrilevante 
l’omessa indicazione del rimedio giuridico facendo riferimento a quanto 
normato dall’art. 22 cpv. 2 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; 
CSC 370.100). Ciò è stato censurato nel reclamo, in cui il reclamante sostiene 
che a dette fatture difetterebbero tutti i criteri formali. Inoltre, la loro proce- 
dura sarebbe stata viziata, poiché prima di emanare un atto formale, al desti- 
natario andrebbe data la possibilità di esprimersi. Il diritto di essere sentito 
sarebbe perciò stato ignorato, cosicché l’atto sarebbe nullo.

b) Principalmente, anche le decisioni di comuni rientrano nell’art. 
80 cpv. 2 cifra 2 LEF. Affinché si possa affermare il carattere di titolo di ri- 
getto di un atto amministrativo, tuttavia, giusta costante prassi questo deve 
soddisfare vari requisiti minimi, i quali devono assicurare la protezione giu- 
ridica del debitore allo stesso modo di una sentenza giudiziaria. Al primo po-

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sto vi deve essere la premessa che, il documento destinato a titolo di rigetto, 
escluse le cosiddette decisioni di massa, sia stato sottoscritto dall’autorità 
competente. Oltre alla denominazione e alla firma dell’autorità giudicante,    
le decisioni amministrative redatte conformemente in materia di tributi 
pubblici devono contenere un’indicazione dei rimedi giuridici. In altre pa- 
role, il fatto che già la legge conceda la possibilità d’impugnazione non è suf- 
ficiente. Queste disposizioni si fondano sulla considerazione basilare se- 
condo cui, le decisioni di autorità in merito a tributi pubblici devono essere 
chiaramente riconoscibili in quanto al loro carattere decisionale e quindi di- 
stinguibili nella loro forma da mere fatture, diffide o decisioni provvisorie. 
Agli occhi del destinatario deve perciò essere facilmente identificabile l’uf- 
ficio competente e quale credito esso fa valere, ma soprattutto, il fatto che la 
decisione può essere eseguita se non impugnata (cfr. precedentemente già 
PTC 1980 n. 19 consid. 1a, 1987 n. 27 consid. 1a e 1992 n. 29 e d’allora più volte 
confermato: p. es. sentenza del Tribunale cantonale dei Grigioni SKG 02 27 
del 4 settembre 2002 consid. 4c/bb, SKG 07 48 del 23 gennaio 2008 consid. 3,
KSK 09 79 del 23 febbraio 2010 consid. 3a; parimenti Peter Stücheli, Die
Rechtsöffnung, Zurigo 2000, p. 216).

c) Contrariamente alle dichiarazioni nella domanda di rigetto 
dell’opposizione, sulle «decisioni» ivi indicate quali titoli di rigetto manca 
l’indicazione del rimedio giuridico come prescritto dalla legge (art. 22 cpv. 1 
LGA, il quale in base all’art. 2 LGA è applicabile anche alle procedure di- 
nanzi ad autorità comunali). La dichiarazione del Comune nell’attestazione 
d'esecutività emanata dallo stesso (act. 1.1.F TDM), secondo cui la notifica- 
zione sarebbe avvenuta conformemente alla legge e sarebbe stata concessa 
la possibilità d’impugnazione, non cambia nulla in proposito. Dal punto di vi- 
sta esteriore, non essendo definiti come «decisione di tassazione» bensì, 
sotto il titolo «concessioni», soltanto come «fattura», i documenti in que- 
stione (act. 1.1.C e 1.1.D TDM) risultano essere delle mere fatture. Manca 
pertanto la riconoscibilità che essi sono eseguibili se non impugnati. A par- 
tire da ciò non può essere rilasciato un rigetto definitivo.

Sulla questione della nullità non occorre perciò soffermarsi ulterior- 
mente. Ad ogni modo va aggiunto che, malgrado la mancanza di facoltà di sta- 
tuire sulla motivazione materiale e sulla liceità di una decisione, l’obiezione 
circa la nullità di una decisione è comunque permessa già nella procedura di 
rigetto, sebbene possa essere tematizzata quale questione giuridica soltanto 
nella procedura di ricorso. Tuttavia, sussistono elevati requisiti per l’adozione 
della nullità, poiché una decisione difettosa di regola è solo annullabile (PTC 
1998 n. 25 consid. 4 segg.). La nullità semmai può essere assunta in presenza 
di vizi procedurali gravi, di sostanziali errori formali e di difetti contenutistici 
particolarmente gravi (cfr. Staehelin, op. cit., n. 128 ad art. 80 LEF). La lesione 
del diritto di essere sentiti induce solo raramente alla nullità.

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7.a) L’istanza inferiore ha qualificato il presente contratto di con- 
cessione quale atto d’imperio, il quale, riguardo all’obbligazione lì statuita 
inerente il pagamento del canone di concessione, permetterebbe il rigetto 
definitivo. In questo contesto essa fa riferimento alla sentenza del Tribunale 
federale del 15 luglio 1921 (= DTF 47 I 222). Nel reclamo (act. A.1 p. 4 seg.) 
si richiama la differenziazione tra elementi decisionali e contrattuali. Mentre 
ivi si afferma che la determinazione del canone di concessione, quale com- 
ponente liberamente pattuita, sarebbe da collocare a quest’ultimi, nella ri- 
sposta al reclamo (act. A.2 p. 4 segg.) si esprime invece la posizione secondo 
la quale, il contratto conterrebbe delle clausole che  l’ente  pubblico, sulla 
base dei poteri che gli spettano in questo ambito, avrebbe altrimenti potuto 
imporre unilateralmente per mezzo di decisione, ragion per cui esso sarebbe 
da assimilare ad una decisione. Il canone di concessione costituirebbe la con- 
troprestazione principale per l’ottenimento della concessione e l’ente pub- 
blico l’avrebbe regolato parimenti anche tramite una decisione imperativa.   
In ragione della sua importanza e dell’interesse pubblico che la stessa tende   
a concretizzare essa non potrebbe essere considerata quale disposizione 
contrattuale del diritto privato. Nonostante la conformazione  contrattuale, 
tale clausola è da intendersi come frutto dell’attività imperativa del Comune, 
tanto più che il canone di concessione, così come l’intero contratto di conces- 
sione, è stato deciso dall’assemblea comunale competente.

b) Nella DTF 47 I 122 il conferimento del rigetto definitivo pog- 
giava sull’argomentazione secondo cui il rilascio della concessione, no- 
nostante si sia scelto la forma contrattuale, costituirebbe un atto amministra- 
tivo e il vincolo del concessionario non risulterebbe da una comprensione 
contrattuale tra parti dello stesso rango bensì dalla sottomissione ai con- 
tenuti concessionari definiti dall’autorità conferente gerarchicamente super- 
iore. Ciò varrebbe in particolar modo anche per l’obbligo del concessionario 
previsto nell’atto di concessione di pagamento di una tassa di concessione 
risp. di un canone per i diritti d’acqua, i quali avrebbero carattere di tributi 
pubblici che, ugualmente alle imposte attraverso la tassazione, verrebbero 
intimati vincolantemente tramite la concessione. Accettando la concessione, 
il concessionario si assoggetterebbe così a questo onere. Questo punto di vi- 
sta si fonda evidentemente sulla concezione d’allora riguardo alla natura gi- 
uridica della concessione. Nel frattempo, l’apprezzamento in merito è mu- 
tato notevolmente. Di pari passo con il riconoscimento dell’ammissibilità di 
contratti di diritto amministrativo, nella dottrina più recente si è diffusa l’o- 
pinione secondo cui, le concessioni sarebbero da considerarsi dei contratti di 
diritto pubblico (cfr. Vincent Augustin, Das Ende der Wasserrechtskonzes- 
sionen, Freiburg 1983, S. 13 seg.). Fino ad oggi, il Tribunale federale non si è 
ancora associato completamente a tale opinione. La concessione continua ad 
essere intesa come atto d’imperio unilaterale, pur riconoscendo che il suo

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contenuto, premesso che non sia predeterminato da norme legislative impe- 
rative, viene definito attraverso un accordo tra concedente e concessionario, 
per cui la concessione è paragonabile ad un rapporto giuridico basato su un 
contratto (in questo senso per l’appunto DTF 109 II 76 E. 2 S. 78). La conces- 
sione è un incrocio risp. un rapporto giuridico misto il quale contiene sia ele- 
menti contrattuali che imperativi (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 6a ed., Zurigo 2010, n. 1091 segg. e n. 2593, Imboden/Rhi- 
now, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung –  Die  Rechtsgrundsätze 
der Verwaltungspraxis, erläutert an Entscheiden der Verwaltungsbehörden 
und Gerichte – Band I, Basilea 1976, n. 46 IV/a p. 282 seg.). Per l’assegna- 
zione al corrispettivo ambito legale fa fede il contenuto giuridico delle sin- 
gole disposizioni. Imperativamente vengono rilasciate quelle disposizioni di 
concessione, che concernono questioni regolate cogentemente e importanti 
interessi pubblici. Di natura contrattuale possono invece essere delle dispo- 
sizioni che per l’interesse pubblico sono meno sostanziali. Per contenuti im- 
perativi vale illimitatamente il principio di legalità (cfr. Rhinow/Krähen- 
mann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung – Die Rechtsgrundsätze 
der Verwaltungspraxis, erläutert an Entscheiden der Verwaltungsbehörden 
und Gerichte – Ergänzungsband zur 5. (und unveränderten 6.) Auflage, Ba- 
silea 1990, n. 46 IV/1 p. 143 seg., Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 1093). 
Nella prassi del Tribunale federale vengono generalmente assegnate 
all’ambito imperativo anche le disposizioni sui canoni di concessione (Augu- 
stin, op. cit. p. 16). Ciò corrisponde per talune concessioni in cui il canone è 
effettivamente disciplinato dalla legge, come è il caso per concessioni giusta 
la legge sulle forze idriche (LUFI; RS 721.80), cosa che oltretutto, per la ris- 
cossione di un canone di concessione appartenente ai tributi pubblici è in sé 
necessaria (cfr. a tal proposito Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 2625 
segg.). In ambiti in cui per legge non sono regolate la quota e nemmeno ulte- 
riori modalità del canone di concessione e per cui viene a mancare la base le- 
gale per un agire imperativo, si impone invece un’attribuzione alla parte con- 
trattuale, poiché in tal caso è la reciproca volontà di vincolo delle parti a 
prevalere quale motivo giuridico del rispettivo obbligo  (cfr. Augustin, op. 
cit., p. 17).

c) In base a quanto esposto, il contratto di concessione non si lascia 
qualificare sistematicamente quale titolo di rigetto definitivo. Bisogna piut- 
tosto esaminare se la disposizione in merito al canone di concessione è di na- 
tura contrattuale oppure imperativa. Nel caso di specie, si asserisce che il 
contributo si sarebbe potuto stabilire anche imperativamente, ma a tal pro- 
posito non è stata menzionata nessuna sufficiente base legale. Siccome il 
principio di copertura delle spese, nel caso di indennizzo per uso particolare 
di una sorgente, in mancanza di una prestazione statale da retribuire eviden- 
temente non è applicabile, l’ammontare del contributo deve emergere in

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modo sufficientemente determinato da una legge formale. Questa deve fis- 
sare perlomeno i criteri di calcolo, un importo massimo oppure un quadro ta- 
riffario (si veda la sentenza del Tribunale federale 2C_729/2014 del 3 aprile 
2014 consid. 4.2 con riferimenti). Tali presupposti non sono però riscontrabili 
nel caso di specie, dove nemmeno dal diritto cantonale né tanto meno dalla 
costituzione comunale si evince una norma pertinente. L’art. 120 LICCS in 
unione con l’art. 25 cpv. 5 dello Statuto comunale, contrariamente a quanto 
affermato da parte resistente, non rappresenta una sufficiente base legale 
per la riscossione del canone di concessione, poiché non esplica neppure in 
linea di principio come procedere al calcolo del canone. L’importanza del ca- 
none di concessione per l’ente pubblico risp. il suo interesse economico, del 
resto, non tolgono al fatto che, senza base legale di misurazione, una deter- 
minazione imperativa sarebbe stata preclusa.

Tutti questi motivi inducono a considerare la disposizione in discus- 
sione di carattere strettamente contrattuale, cosicché, fin qui, non sussiste un 
titolo di rigetto (cfr. Häner/Waldmann [ed.], Der verwaltungsrechtliche Ver- 
trag in der Praxis, Zurigo 2007, p. 19 seg.).

d) Anche in apparenza i requisiti per un titolo di rigetto non sono 
adempiuti. Difatti, il documento in questione viene esplicitamente denomi- 
nato come contratto. Per la concessionaria non è intravedibile che, fondando 
su di esso, si possa chiedere l’esecuzione del canone di concessione senza 
l’esame di eventuali obiezioni giuridiche materiali. Nelle sue asserzioni della 
risposta al reclamo, il Comune stesso parte dal presupposto che l’annuale ca- 
none di concessione costituisce la retribuzione per lo sfruttamento della sor- 
gente. Seppur secondo contratto sia dovuto un contributo minimo, indipen- 
dentemente dal quantitativo d’acqua effettivamente prelevato, un’in- 
terpretazione in buona fede indica che la possibilità di sfruttamento è stata 
tacitamente presupposta. Se il contributo sia dovuto persino in caso di im- 
possibilità di sfruttamento imputabile al Comune e con ciò a prescindere 
dalla controprestazione del Comune, non emerge direttamente dal testo del 
contratto. Tale quesito è una domanda d’interpretazione che deve poter es- 
sere chiarita in un’ordinaria procedura amministrativa antecedente l’esecu- 
zione. Una decisione discrepante contraddirebbe la natura del rigetto defini- 
tivo, il quale sarebbe infatti indicato nel caso in cui il debitore, nella 
procedura antecedente in cui è sorto il titolo, abbia avuto la possibilità di 
esprimersi quantomeno in un rimedio legale oppure in un mezzo d’impu- 
gnazione in merito all’entità e al quantitativo del credito (Stücheli, op. cit.,
p. 213). La questione a sapere se, nel caso d’inadempienza agli obblighi di
prestazione imputabile al Comune, cadrebbe oppure no l’obbligo del canone 
di concessione, non era oggetto del rilascio della concessione e non è ancora 
stata autoritativamente giudicata.
KSK 14 54 Decisione del 9 dicembre 2014