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**Case Identifier:** 1ed95398-7378-5cc3-a4d4-b2493c12fd25
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-03-25
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 25.03.2024 A/3435/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-3435-2023_2024-03-25.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3435/2023-DIV ACST/4/2024 

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Arrêt du 25 mars 2024 

 

dans la cause 

 

A______ 
 

et 
 
B______et C______ 
représentées par Me Romain CURTET, avocat recourantes 
 
 

contre 
 
 

DÉPARTEMENT DE LA SANTÉ ET DES MOBILITÉS intimé 
 

 

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EN FAIT 

A. a. L’A______ (ci-après : A______) est une association au sens des art. 60 ss du 
Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210), qui a son siège à Genève. 
Elle a pour but de défendre les intérêts de la profession de préparateur en 
pharmacie, de favoriser et d’encourager le perfectionnement scientifique de ses 
membres par la formation continue, ainsi que d’établir et de maintenir des 
contacts notamment avec les associations professionnelles des pharmacies du 
canton. 

 b. B______et C______ sont préparatrices en pharmacie et exercent dans le canton 
de Genève. 

B. a. Le 22 août 2022, l’A______ a écrit au conseiller d’État alors en charge de la 
santé (ci-après : la conseiller d’État), lui indiquant que plusieurs de ses membres 
avaient rapporté que lors de ses visites des officines, le service de la pharmacienne 
cantonale (ci-après : SPhC) avait mis en cause le remplacement du pharmacien 
par un préparateur en pharmacie, alors que la situation s’était stabilisée depuis 
2018. 

 b. Le 13 septembre 2022, le conseiller d’État lui a répondu que le canton avait 
trouvé un compromis à la suite d’un durcissement de loi fédérale sur les 
professions médicales universitaires du 23 juin 2006 (LPMéd - RS 811.11) 
permettant par exemple à un préparateur en pharmacie de remplacer le 
pharmacien responsable, notamment en cas de maladie grave et après validation 
par l’autorité, ou lors de courtes périodes durant la journée. Les inspections 
menées par le SPhC avaient toutefois mis en évidence que le remplacement du 
pharmacien était loin d’être exceptionnel, mais, au contraire, systématique, pour 
pallier des absences programmées telles que des vacances ou durant le week-end, 
ce qui ne permettait pas le contrôle des ordonnances dans les 24 heures. Les 
contrôles effectués par le SPhC ne visaient dès lors pas spécifiquement les 
préparateurs en pharmacie, mais le respect de la législation applicable par les 
pharmaciens responsables. Une circulaire serait prochainement envoyée aux 
responsables des pharmacies pour rappeler ces éléments. 

 c. Par courrier du 31 janvier 2023, l’A______ a demandé au conseiller d’État de 
lui confirmer que l’exécutif n’entendait pas abroger les dispositions 
réglementaires consacrant les dernières prérogatives reconnues aux préparateurs 
en pharmacie genevois leur permettant de remplacer le pharmacien responsable, à 
savoir les art. 62 al. 3 du règlement sur les institutions de santé du 9 septembre 
2020 (RISanté – K 2 05.06) et 84 al. 5 1ère phr. du règlement sur les professions de 
la santé du 22 août 2006 (RPS - K 3 02.01), jusqu’à ce que tous les préparateurs 
en pharmacie aient atteint l’âge de la retraite. 

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 d. Une réunion à ce sujet s’est tenue le 17 février 2023 en présence du directeur 
général de la santé, de la pharmacienne cantonale ainsi que de représentants de 
l’A______ et de leur conseil. 

 e. Les 1er, 8 et 29 mars 2023, l’A______ s’est de nouveau adressée au conseiller 
d’État, lui faisant part de ses craintes au sujet de la disparition du statut des 
préparateurs en pharmacie, le droit cantonal n’étant pas incompatible avec le droit 
fédéral des professions de la santé. 

 f. Par courrier du 16 mai 2023, le conseiller d’État a informé l’association que le 
SPhC avait interpellé l’office fédéral de la santé publique, lequel lui avait expliqué 
que le droit fédéral ne réglait que la question de la remise de médicaments soumis 
à ordonnance et non les questions de responsabilité liées à la gestion d’une 
officine lors du remplacement du pharmacien responsable. L’interprétation de la 
surveillance directe n’étant pas précisée par la législation fédérale, elle était 
laissée à la libre interprétation du canton. En pratique, il apparaissait toutefois que 
la latitude qui avait été octroyée aux pharmaciens de se faire remplacer pour de 
brèves périodes par des préparateurs en pharmacie avait été détournée de sa 
finalité, dès lors qu’il s’agissait avant tout de pallier de brèves absences inopinées 
du pharmacien responsable afin de ne pas devoir fermer une officine. Le droit de 
remplacement des préparateurs en pharmacie pouvait néanmoins être maintenu, à 
certaines conditions. Ainsi, le remplacement d’une journée devait revêtir un 
caractère exceptionnel et ne pouvait en aucun cas être planifié. Le préparateur en 
pharmacie ne pouvait intervenir qu’à titre subsidiaire, si aucun autre pharmacien 
diplômé n’était en mesure d’assurer le remplacement du pharmacien responsable 
qui devait s’absenter de manière urgente et imprévue. Afin de garantir la qualité et 
la sécurité des prestations fournies aux patients, les préparateurs en pharmacie 
amenés à remplacer les pharmaciens pour de très courtes périodes devaient 
justifier, au même titre que ces derniers, de 200 points de formation continue par 
année. Si ces conditions étaient acceptées, le SPhC les communiquerait par voie 
de directive à toutes les officines du canton. 

 g. Le 26 mai 2023, l’A______ a répondu au conseiller d’État qu’il ne ressortait 
d’aucune disposition réglementaire que le droit de remplacement des préparateurs 
en pharmacie consisterait uniquement à pallier de brèves absences inopinées du 
pharmacien responsable, une telle exigence étant trop restrictive et constitutive 
d’une atteinte grave et indue à l’exercice de la profession de préparateur en 
pharmacie. Elle acceptait néanmoins les exigences de subsidiarité et de formation 
continue proposées. 

 h. Par courrier du 21 septembre 2023, le conseiller d’État a répondu à l’A______ 
que le respect des conditions mentionnées dans sa lettre du 16 mai 2023 ne 
remettait pas en cause le statut des préparateurs en pharmacie comme 
professionnels de la santé. 

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 Bien que le droit fédéral ne réglât pas la finalité poursuivie par le droit de 
remplacement des préparateurs en pharmacie, au niveau cantonal le principe 
général selon lequel « le semblable remplace le semblable » ressortait de 
l’art. 90 de la loi sur la santé du 7 avril 2006 (LS - K 1 03). Ainsi, toute absence 
planifiée ou qui pouvait être anticipée devait faire l’objet d’un remplacement par 
une personne de la même profession, en l’occurrence un pharmacien diplômé, ce 
qui permettait la délivrance des médicaments soumis à ordonnance. Dans ce sens, 
l’art. 62 al. 3 RISanté, même lu conjointement avec l’art. 84 al. 5 RPS, devait être 
compris comme une exception subsidiaire à un remplacement possible par une 
personne de la même profession, et permettait uniquement des remplacements 
brefs dans des situations imprévues et urgentes. 

 Il était en outre impératif que chaque officine engageât le nombre adéquat de 
pharmaciens permettant une organisation des présences durant les horaires 
d’ouverture de l’établissement afin de remplir les exigences de qualité et disposer 
du personnel nécessaire qualifié selon l’art. 58g let. a de l’ordonnance sur 
l’assurance-maladie du 27 juin 1995 (OAMal - RS 832.102). Le remplacement 
systématique et programmé d’un professionnel au bénéfice d’une formation 
universitaire et d’un titre post-grade par un autre ayant une formation moins 
approfondie, même provisoirement, impliquerait que des exigences accrues de 
formation soient superflues, raison pour laquelle une exigence de formation de 
200 points par an pour les préparateurs en pharmacie amenés à remplacer les 
pharmaciens pour de très courtes périodes se justifiait. 

 Le droit de remplacement, sans être supprimé, devait être cadré afin de 
correspondre aux exigences légales et à l’évolution des connaissances dans le 
domaine pharmaceutique. La dérogation n’avait pas été pensée pour permettre des 
remplacements réguliers et planifiés. Ces éléments avaient été dûment rappelés 
lors de la séance du 17 février 2023. 

 La pharmacienne cantonale transmettrait ces informations à toutes les pharmacies 
du canton par le biais d’une directive accordant une période de transition jusqu’au 
1er janvier 2024 pour faciliter cette mise en application. 

C. a. Par acte du 20 octobre 2023, l’A______, B______et C______ ont interjeté 
recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre constitutionnelle) contre le courrier précité, concluant préalablement à 
l’octroi suspensif au recours et à l’audition de diverses personnes, et 
principalement au constat de « la nullité des normes contenues dans le courrier » 
attaqué, subsidiairement à leur annulation. 

 Le recours était recevable. Le courrier du 21 septembre 2023 introduisait de 
nouvelles restrictions à l’exercice du droit de remplacement des pharmaciens par 
les préparateurs en pharmacie, alors que celui-ci était règlementé par les art. 62 
al. 3 RISanté et 85 al. 5 RPS, qui ne le limitait pas aux absences imprévues et 

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exceptionnelles, ne le subordonnait pas au principe de subsidiarité et n’exigeait 
pas la réalisation de 200 points de formation continue par année. Ledit courrier 
contenait des normes, qui s’appliquaient à un nombre indéterminé de situations 
futures concernant la possibilité pour des préparateurs en pharmacie de remplacer 
des pharmaciens et concernaient tous les préparateurs en pharmacie et les 
pharmacies genevoises. 

 En toute hypothèse, il fallait considérer le courrier litigieux comme une 
ordonnance administrative, puisqu’il donnait des indications futures sur la façon 
dont la réglementation du droit de remplacement des préparateurs en pharmacie 
serait appliquée à compter du 1er janvier 2024 et donnait des instructions au SPhC, 
chargé de transmettre cette directive aux pharmaciens du canton. Le courrier avait 
en outre des effets externes à l’administration, puisqu’il touchait les droits des 
préparateurs en pharmacie et des pharmaciens en limitant leur droit de 
remplacement de manière plus restrictive que la réglementation applicable. Il ne 
serait en outre pas raisonnable de requérir la provocation d’un cas d’application 
concret en attendant que les préparateurs en pharmacie et les pharmaciens soient 
sanctionnés en vertu de l’art. 84 al. 5 RPS. 

 À supposer toutefois que la chambre constitutionnelle dût considérer que le 
courrier litigieux constituait une décision générale, un échange de vues avec la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) devait alors être engagé, le cas échéant pour lui transmettre la 
présente cause pour raison de compétence. 

 Sur le fond, les normes contenues dans le courrier attaqué étaient nulles car elles 
auraient dû figurer à tout le moins dans un règlement du Conseil d’État. Elles 
avaient également été adoptées en violation du principe de la séparation des 
pouvoirs et du principe de la légalité et contrevenaient à la liberté économique et à 
l’interdiction de l’arbitraire. 

 b. Le 14 novembre 2023, la chambre constitutionnelle a refusé d’octroyer l’effet 
suspensif au recours et réservé le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé 
au fond. 

 c. Le 8 décembre 2023, le département de la santé et des mobilités (ci-après : le 
département) a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, 
précisant qu’il s’engageait à ce que le courrier litigieux ne soit pas concrétisé tant 
que la procédure devant la chambre constitutionnelle ne serait pas close. 

 Le canton de Genève comptait quelque 70 préparateurs en pharmacies, profession 
à laquelle il n’était toutefois plus possible de se former. 

 Le recours était irrecevable. Le courrier litigieux ne contenait pas de normes mais 
une déclaration d’intention du conseiller d’État et précisait qu’une directive serait 

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élaborée et adressée aux administrés concernés. Il ne contenait pas non plus 
d’instructions à un service subordonné. L’encadrement strict de la possibilité pour 
les préparateurs en pharmacie de remplacer un pharmacien ne serait appliquée au 
plus tôt qu’après le 1er janvier 2024 et aucun effet contraignant n’aurait lieu avant 
cette date. 

 Si la directive qui devait être élaborée venait à être considérée comme une 
décision générale, les recourantes pourraient alors l’attaquer devant la chambre 
administrative et les éventuelles sanctions prononcées sur cette base pourraient 
également être contestées, la directive pouvant alors faire l’objet d’un contrôle 
préjudiciel. Ainsi, à supposer que le courrier soit une ordonnance administrative 
ayant des effets externes, la contestation de l’action administrative était garantie, 
de sorte qu’il n’était pas déraisonnable d’exiger des recourantes l’utilisation des 
voies usuelles de recours. 

 d. Le 12 décembre 2023, la chambre constitutionnelle a imparti aux parties un 
délai au 19 janvier 2024, prolongé par la suite au 2 février 2024, pour formuler 
toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée 
à juger. 

 e. Le 19 janvier 2024, le département a informé la chambre constitutionnelle qu’il 
n’avait pas de requêtes ou d’observations complémentaires à formuler. 

 f. Dans leur réplique du 1er février 2024, les recourantes ont persisté dans leur 
recours. 

 L’intimé avait modifié, par le biais du courrier litigieux, les conditions de 
remplacement des préparateurs en pharmacie, en introduisant trois exigences 
supplémentaires qui ne ressortaient pas des art. 62 al. 3 RISanté et 84 al. 5 RPS et 
l’argument selon lequel ledit courrier ne contenait pas de normes au motif qu’une 
directive serait ultérieurement notifiée tombait dès lors à faux. Il n’était pas non 
plus déterminant qu’une période transitoire soit prévue jusqu’au 1er janvier 2024, 
date à partir de laquelle les normes en cause s’imposeraient à toutes les 
pharmacies du canton. L’acte entrepris contenait des instructions à l’attention du 
SPhC, lui enjoignant de transmettre les nouvelles normes qu’il contenait à toutes 
les pharmacies du canton. 

 g. Le 29 février 2024, le département s’est déterminé sur la réplique des 
recourantes. 

 Le courrier litigieux ne contenait aucune instruction à l’attention du SPhC, 
puisque de telles instructions étaient effectuées de manière directe, et non par 
l’intermédiaire d’une lettre adressée à un administré. Il se limitait à informer 
l’A______ de la transmission prochaine, par le SPhC, des indications figurant 
dans ledit courrier par le biais d’une directive à toutes les pharmacies du canton. 

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 Les recourantes ne pouvaient pas non plus être suivies lorsqu’elles indiquaient que 
les préparateurs en pharmacie s’exposeraient aux sanctions prévues par la LS s’ils 
devaient provoquer un cas d’application, puisqu’il leur serait loisible de requérir 
une décision de l’autorité compétente portant sur les modalités concrètes de 
remplacement après avoir reçu la directive et de contester cette dernière. 

 h. Le 7 mars 2024, les recourantes ont persisté dans leurs précédentes 
explications, précisant que le litige ne portait pas sur l’interprétation de la 
réglementation cantonale relative à la profession de préparateur en pharmacie, 
mais sur l’ajout de nouvelles conditions restreignant l’exercice de leur droit au 
remplacement du pharmacien responsable. 

 i. Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées. 

EN DROIT 

1. La chambre constitutionnelle examine d’office la recevabilité des recours qui lui 
sont adressés (art. 11 al. 2 et 76 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; ACST/25/2023 du 2 juin 2023 consid. 1). 

 Les recourantes contestent un courrier du conseil d’État adressé le 21 septembre 
2023 à l’A______ qui, selon elles, contiendrait des normes ou constituerait à tout 
le moins une ordonnance administrative sujette à recours. Il convient dès lors 
d’examiner la recevabilité du recours du point de vue de l’acte attaquable. 

2. 2.1 La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de 
la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - 
Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit 
des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B 
al. 1 let. a LOJ introduit par la loi 11'311), ainsi que, à certaines conditions, des 
arrêtés du Conseil d’État (ACST/30/2021 du 29 juin 2021 consid. 1a et les 
références citées). 

 2.2 En adoptant l’art. 130B al. 1 let. a LOJ, le législateur cantonal a eu une 
conception restrictive des actes normatifs visés par l’art. 124 let. a Cst-GE, 
estimant, à l’instar de l’exécutif (MGC en ligne [www.ge.ch/grandconseil/] ad 
PL 11'311, p. 12), que les normes communales ne font pas partie des actes sujets à 
un contrôle abstrait, pas plus que les directives et autres ordonnances 
administratives. Il a cependant souligné que cette disposition mettait « clairement 
en évidence qu’il s’agit d’actes généraux et abstraits et non pas individuels et 
concrets » (MGC [en ligne], séance du 11 avril 2014;  Arun BOLKENSTEYN, Le 
contrôle des normes, spécialement par les cours constitutionnelles cantonales, 

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2014, p. 291 ss ; Michel HOTTELIER / Thierry TANQUEREL, La Constitution 
genevoise du 14 octobre 2012, SJ 2014 II 341 ss, 352 s., 377 ss et 382). 

 En effet, il ne suffit pas qu’un acte soit pris en la forme d’une loi ou d’un 
règlement pour qu’il soit attaquable devant la chambre constitutionnelle aux fins 
de contrôle de sa conformité au droit supérieur (ACST/43/2019 du 20 décembre 
2019 consid. 1a ; ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 2c). Encore faut-il 
qu’il contienne des règles de droit, à savoir des mesures générales, destinées à 
s’appliquer à un nombre indéterminé de personnes, et abstraites, se rapportant à 
un nombre indéterminé de situations (ATF 139 V 72 consid. 2.2.1 ; 135 II 328 
consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_789/2021 du 18 octobre 2021 
consid. 3.1), affectant au surplus la situation juridique des personnes concernées 
en leur imposant une obligation de faire, de s’abstenir ou de tolérer ou en réglant 
d’une autre manière et de façon obligatoire leurs relations avec l’État, ou alors 
ayant trait à l’organisation des autorités (art. 164 al. 1 de la Constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101 ; art. 22 al. 4 de la loi 
sur l’Assemblée fédérale du 13 décembre 2002 - LParl 171.10 ; Jacques DUBEY 
in Vincent MARTENET / Jacques DUBEY [éd.], Commentaire romand de la 
Constitution fédérale, Bâle 2021, ad art. 164 Cst., p. 3053 s. n. 20). Des actes ou 
mesures qui, bien qu’adoptés selon la procédure législative, comportent une 
décision mais pas de règles de droit, à savoir des lois purement décisionnelles, ne 
peuvent être contestées devant la chambre de céans (ACST/43/2019 précité 
consid. 1a et les références citées). 

 2.3 Ne sont pas considérées comme des actes normatifs les ordonnances 
administratives, à savoir les actes servant à régler le fonctionnement de 
l’administration, destinés aux employés et services de l’État. Elles ne sont pas 
obligatoirement publiées, ne lient ni le juge ni l’administration en tant que telle ni 
les administrés, auxquels elles ne peuvent pas imposer des obligations ou octroyer 
des droits (ATF 141 V 175 consid. 4.1). Elles ne reposent pas sur une délégation 
législative formelle, mais sur le pouvoir hiérarchique ou le pouvoir de 
surveillance, si bien qu’elles ne doivent rien contenir qui sorte du cadre légal et ne 
sont impératives pour les autorités d’application de la loi que dans la mesure où 
elles en restituent le sens exact (ATF 142 II 182 consid. 2.3.2). 

 Les ordonnances administratives contiennent au premier chef des règles visant le 
comportement interne de l’administration, s’adressent aux fonctionnaires 
hiérarchiquement subordonnés et aux employés de l’État, et peuvent poursuivre 
les buts – de nature interne à l’administration ou organisationnelle – les plus 
divers. Pour cette raison, elles ne confèrent en principe pas de droits ni 
d’obligations aux particuliers. Les ordonnances administratives se rencontrent 
dans toutes sortes de domaines, et se répartissent, pour cette raison, en différentes 
catégories. Elles sont également dénommées de manière fort diverse : directives, 
instructions, circulaires, lignes directrices, prescriptions ou règlements de service, 

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mémentos, guides. À l’intérieur de cette catégorie vaste et peu cohérente, on 
distingue en particulier les ordonnances administratives de nature 
organisationnelle, qui régissent l’organisation de l’administration et l’exécution 
des tâches de celle-ci, et les ordonnances administratives interprétatives (appelées 
directives ou instructions), qui visent à une application du droit uniforme et 
égalitaire en agissant sur l’exercice du pouvoir d’appréciation et l’application de 
dispositions formulées de façon indéterminée (ATF 128 I 167 consid. 4.3). 

 2.4 Selon la jurisprudence de la chambre constitutionnelle, n’a pas un caractère 
décisionnel une loi qui a pour objet la délégation à une fondation de la tâche 
étatique de soutenir, par le biais de deniers principalement publics, la production 
indépendante et la réalisation d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles 
(ACST/12/2015 du 15 juin 2015 consid. 1b). Est de même un acte normatif un 
acte censé expliciter le sens et la portée d’une loi en matière de stationnement 
contre paiement, par lequel le Conseil d’État énonce le principe que toute 
acquisition et installation de parcomètres et horodateurs sur la voie publique sont 
du ressort du canton et que les recettes provenant de l’exploitation de ces appareils 
reviennent au canton (ACST/6/2017 du 19 mai 2017 consid. 1b et c), ainsi qu’une 
loi ayant pour objet de ratifier un contrat de prestations par lequel l’État confie à 
un établissement autonome de droit public le contrôle de l’ensemble du 
stationnement statique sur le domaine public et de fixer l’indemnité que l’État 
verserait à ladite fondation pour l’accomplissement de cette tâche (ACST/14/2018 
précité consid. 1b), ou encore une loi exigeant des employeurs affiliés à la caisse 
de pension de l’État de Genève un apport d’actifs et réglant ainsi leurs obligations 
en matière de recapitalisation de ladite caisse (ACST/43/2019 précité consid. 1b ; 
ACST/44/2019 du 20 décembre 2019 consid. 1b). 

 En revanche, la chambre constitutionnelle a nié que des lois purement 
décisionnelles soient sujettes à recours (ACST/12/2015 précité consid. 1b ; 
ACST/1/2015 précité consid. 2), mais aussi qu’un arrêté du Conseil d’État fixant 
l’entrée en vigueur d’une loi le soit, avec toutefois la précision que l’arrêté en 
question ne recelait pas de normes qui auraient dû être adoptées par voie légale ou 
réglementaire (ACST/9/2016 du 5 juillet 2016 consid. 4b). Dans le prolongement 
de ce dernier argument, elle a admis comme attaquable un arrêté du Conseil d’État 
contenant des règles de droit, et qui aurait dû être pris sous la forme d’un 
règlement (ACST/6/2017 précité consid. 1d). En outre, récemment, la chambre 
constitutionnelle a nié le caractère attaquable d’un communiqué de presse doublé 
d’une présentation informatique destinée à en expliciter le contenu aux 
représentants des médias et ayant pour but d’annoncer un changement de pratique 
décidée par un département de l’administration cantonale (ACST/17/2020 et 
ACST/18/2020 du 19 juin 2020 consid. 7, ce dernier arrêt ayant été confirmé par 
l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_454/2020 du 23 mars 2021). Elle a également nié 
qu’une ordonnance administrative s’appliquant au seul personnel de la police 
puisse faire l’objet d’un contrôle abstrait des normes, laissant toutefois ouverte la 

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question du caractère attaquable d’un tel acte aux conditions restrictives posées 
par la jurisprudence (ACST/28/2022 du 22 décembre 2022 consid. 5). 

 2.5 En l’espèce, l’acte attaqué est un courrier du conseiller d’État adressé le 
21 septembre 2023 à l’A______ concernant le remplacement des pharmaciens par 
les préparateurs en pharmacie et lui rappelant les éléments abordés lors de la 
séance du 17 février 2023 à laquelle ses représentants avaient participé. Outre le 
fait qu’il n’émane d’aucune des autorités mentionnées à l’art. 130B al. 1 
let. a LOJ, il n’est pas destiné aux agents publics subordonnés au département, en 
l’occurrence le SPhC comme le soutiennent les recourants, mais à l’A______, à 
des fins d’information, dans le but de lui rappeler que ledit droit de remplacement 
doit correspondre aux exigences légales et à l’évolution des connaissances dans le 
domaine pharmaceutique, et qu’une prochaine directive serait communiquée à 
l’ensemble des pharmacies du canton. 

 Il ne s’agit dès lors pas d’une ordonnance administrative et encore moins d’un 
acte normatif ou d’une décision générale. En particulier, ne constitue pas une telle 
ordonnance administrative tout changement de pratique ou toute intention 
manifestée de l’autorité d’appliquer la loi à l’avenir dans un certain sens, mais 
seulement un document formalisé – qui peut en revanche revêtir des formes 
diverses et porter des noms variés – destiné aux agents publics qui mettent en 
œuvre le domaine ou la politique publique concernés. Un tel acte ne peut ainsi pas 
faire l’objet d’un recours devant la chambre de céans. 

3. 3.1 Quand bien même l’acte attaqué constituerait une ordonnance 
administrative, celles-ci ne sont, à teneur des définitions déjà données plus haut, 
pas censées contenir de règles de droit. Dès lors qu’elles ne confèrent ni droits, ni 
n’imposent d’obligations aux administrés, elles ne peuvent en principe pas être 
invoquées directement dans une procédure de recours juridictionnelle, même si 
elles peuvent permettre d’étayer, dans certaines circonstances, les griefs de 
violation du principe d’égalité de traitement ou de droit à la protection de la bonne 
foi (arrêt du Tribunal fédéral 8C_860/2009 du 22 septembre 2010 consid. 4.2). 

 3.2 Le Tribunal fédéral a néanmoins développé une jurisprudence selon laquelle 
il est possible d’attaquer des ordonnances administratives directement et 
abstraitement, pour autant que les instructions à l’intention des organes de 
l’administration qui y sont contenues touchent les droits protégés des particuliers, 
et déploient de la sorte des effets externes, c’est-à-dire qu’elles portent atteinte au 
moins indirectement à la position juridique des administrés. Cependant, même 
dans un tel cas de figure, une ordonnance administrative ne peut être attaquée 
lorsque l’intéressé peut contester, au moyen des voies de recours usuelles, les 
décisions prononcées dans le domaine qu’elle régit (ATF 136 II 415 consid. 1.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_21/2020 du 23 mars 2021 consid. 2.2). Un recours 
abstrait n’est donc recevable à l’encontre des ordonnances administratives que 
lorsque celles-ci déploient des effets externes et que les décisions ou ordres 

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concernés, fondés sur ces ordonnances, ne peuvent pas être raisonnablement 
contestés par l’intéressé (ATF 128 I 167 consid. 4.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_21/2020 précité consid. 2.2 et les références citées). 

 Ainsi, dans le cas d’une directive édictée par un établissement public autonome de 
soins médicaux, le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable, motif pris que 
des possibilités de protection juridique étaient disponibles et permettaient de se 
plaindre de l’application de la directive (arrêt du Tribunal fédéral 2C_613/2015 du 
7 mars 2017 consid. 5.3). Plus récemment, dans le cas d’une communication d’un 
département constituant une information sur la manière dont serait à l’avenir 
appliquée une disposition cantonale, le Tribunal fédéral a considéré qu’un tel acte 
ne pouvait constituer en tant que tel un acte assimilable à un acte normatif 
attaquable, ce d’autant moins qu’une décision du même département prise en 
vertu de sa nouvelle pratique était susceptible de faire l’objet d’un recours auprès 
des autorités judiciaires cantonales compétentes, le cas échéant jusqu’au Tribunal 
fédéral. Il a dès lors déclaré irrecevable le recours dirigé contre cette 
communication (arrêt du Tribunal fédéral 1C_21/2020 précité consid. 2.3 et 2.4 ; 
voir également l’ACST/17/2020 précité, confirmé par l’arrêt du Tribunal fédéral 
1C_454/2020 précité, et l’ACST/18/2020 précité). Par ailleurs, la chambre de 
céans a également déclaré irrecevable un recours dirigé contre un plan cantonal de 
gestion des déchets, notamment au motif qu’un tel acte, assimilable à une 
ordonnance administrative, pouvait être contesté indirectement lors de la 
délivrance d’une autorisation d’exploitation, qui prenait la forme d’une décision 
sujette à recours (ACST/2/2022 du 14 mars 2022, confirmé par l’arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_240/2022 du 21 novembre 2022). 

 3.3 En l’espèce, le changement de pratique contesté déploie des effets pour les 
tiers, en l’occurrence les pharmaciens et les préparateurs en pharmacie. Cela étant, 
d’éventuelles sanctions ou mesures prononcées sur la base des art. 125A ss LS, 
comme le rappellent les recourantes, peuvent faire l’objet d’un recours à la 
chambre administrative (art. 135 LS). De plus, comme l’indique l’intimé, il serait 
loisible aux recourantes de requérir une décision de l’autorité compétente portant 
sur les modalités concrètes de remplacement après avoir reçu la future directive 
annoncée dans le courrier litigieux. Dans les deux cas, de jurisprudence constante, 
la chambre administrative est habilitée à revoir, à titre préjudiciel et à l’occasion 
de l’examen d’un cas concret, la conformité des normes cantonales au droit 
fédéral (ATA/197/2024 du 13 février 2024 consid. 4.4) et il ne saurait en aller 
différemment en l’occurrence de la directive en cause. Ainsi, s’il serait certes plus 
confortable pour les recourantes de passer par un contrôle abstrait du changement 
de pratique litigieux, il n’en demeure pas moins qu’une contestation d’une 
décision fondée sur cette base demeure possible et raisonnable selon la 
jurisprudence du Tribunal fédéral précitée, étant précisé que même la possibilité 
d’une action en responsabilité de l’État peut suffire pour qu’une protection 

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juridique existe et permette de refuser le contrôle abstrait d’une ordonnance 
administrative (arrêt du Tribunal fédéral 2C_613/2015 précité consid. 5.2.2). 

4. En définitive, l’acte attaqué n’est pas une ordonnance administrative et, même s’il 
l’était, il ne pourrait pas faire l’objet d’un contrôle abstrait des normes. Il s’ensuit 
que le recours est irrecevable, sans que doive être examinée la question de savoir 
si les ordonnances administratives peuvent, lorsque les conditions sont remplies, 
faire l’objet d’un contrôle abstrait des normes au plan cantonal genevois au vu de 
la teneur de l’art. 130B al. 1 let. a LOJ, approche que le Tribunal fédéral a au 
demeurant jugée compatible avec l’art. 124 let. a Cst-GE (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_676/2019 du 23 mars 2021 consid. 4.2). 

5. Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.-, qui comprend la décision sur 
effet suspensif, sera mis à la charge solidaire des recourantes, qui succombent 
(art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 
al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

déclare irrecevable le recours interjeté le 20 octobre 2023 conjointement par l’A______, 
B______et C______ contre le courrier du département de la santé et des mobilités du 
21 septembre 2023 ; 

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge solidaire de l’A______, B______et 
C______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Romain CURTET, avocat des recourantes, ainsi 
qu’au département de la santé et des mobilités. 

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Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Blaise PAGAN, Valérie LAUBER, 
Philippe KNUPFER, Claudio MASCOTTO, juges. 

Au nom de la chambre constitutionnelle : 

la greffière : 
 
 

S. CROCI TORTI 
 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. VERNIORY 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 

 la greffière :