# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** de61cdf6-6dd1-51d8-be0f-c47df474fe96
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-05-17
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 17.05.2016 R 2015 81
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2015-81_2016-05-17.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

R 15 81

5a Camera  

Presidenza Racioppi
giudici Meisser, Audétat
attuaria Krättli-Keller

SENTENZA
del 17 maggio 2016

nella vertenza di diritto amministrativo 

A1._____, e 42 cointeressati 
rappresentati dall'Avvocato lic. iur. Reto Nigg, 

ricorrenti
contro 

Comune di X._____,
rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Ilario Bondolfi, 

convenuto
e

B._____ SA,
convenuta

concernente opposizione edilizia

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1. Il 15 ottobre 2013, la B._____ SA faceva domanda di costruzione per la 

sostituzione dell'esistente impianto di betonaggio in zona "Y._____", sul 

territorio del Comune di X._____, nonché per la conseguente demolizione 

delle esistenti strutture per la preparazione degli inerti e l'estrazione di 

ghiaia e sabbia dal lago. Sulle particelle ni. 5388 e 5389 al posto delle 

presenti infrastrutture era prevista la posa di una nuova torre alta circa 

30 m con una base di 6 m x 6 m, affiancata da tre sili di diametro di 3 m e 

di altezza di 20 m. A lato della torre il progetto prevedeva la posa di un 

montacarichi per gli inerti con scala d'accesso e alla base una centralina, 

un ufficio e diverse infrastrutture per il caricamento degli inerti, la fornitura 

del calcestruzzo e la depurazione delle acque. Questo nuovo macchinario 

compatto per la preparazione del calcestruzzo rendeva superflui gli 

impianti siti sulle adiacenti particelle ni. 5390 e 5393, infrastrutture per le 

quali veniva chiesta la demolizione. Contro il progetto edilizio tre 

associazioni per la protezione della natura e del paesaggio e oltre una 

quarantina di persone aventi proprietà fondiarie a Z._____ o residenti in 

valle interponevano tempestiva opposizione, invocando essenzialmente 

l'incompatibilità del progetto edilizio con l'ordinamento legale, giacché 

l'impianto verrebbe ubicato in una zona cuscinetto UNESCO, 

contrasterebbe con il paesaggio e sarebbe contrario al futuro scopo 

previsto per la zona di pianificazione nonché del tutto inaccettabile in 

previsione della scadenza della concessione di estrazione di inerti dal 

Lago di X._____ a fine 2015. 

2. Con decisione 6/9 luglio 2015, il Comune di X._____ rilasciava alla 

richiedente la licenza di costruzione e respingeva le opposizioni 

presentate. La sostituzione del vecchio impianto di betonaggio con quello 

oggetto della domanda di costruzione era vincolata a diverse condizioni 

tra le quali quella stando alla quale entro il 2018 l'impianto venisse 

smantellato completamente e che le particelle ni. 5387, 5388, 5389, 5390 

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e 5393 venissero restituite alla zona agricola a spese della richiedente. 

Inoltre la licenza edilizia veniva rilasciata grazie alla concessione di una 

deroga all'altezza massima dei fabbricati di 11 m. 

3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo il 14 

settembre 2015, A1._____, e i 42 cointeressati chiedevano l'annullamento 

della licenza edilizia nella misura in cui autorizzava la costruzione di un 

nuovo impianto di betonaggio sulle particelle ni. 5388 e 5389 e il 

riconoscimento dell'effetto sospensivo al ricorso. I cofirmatari sarebbero 

legittimati al ricorso in qualità di proprietari o locatari di immobili siti nelle 

vicinanze delle particelle previste per l'edificazione o comunque di fondi 

soggetti a immissioni polverose, foniche e inquinanti anche in relazione 

all'aumento del traffico pesante verso e di ritorno dall'impianto di 

betonaggio. Materialmente, oltre a violare apertamente le disposizioni 

sulle altezze, un simile progetto di costruzione non si concilierebbe con 

l'aspetto paesaggistico e naturale dei dintorni, considerata la sua 

ubicazione in un luogo panoramico particolarmente sensibile e vicino alle 

rive del Lago di X._____. Esso violerebbe poi le prescrizioni dell'UNESCO 

sulle zone cuscinetto qualificate - applicabili in ragione della prossimità 

del progetto edilizio alla tratta di Ferrovia retica dichiarata patrimonio 

mondiale dell'UNESCO -, come del resto la dovuta interpellazione di un 

consulente edile avrebbe potuto facilmente evidenziare. Il progetto 

sarebbe poi proprio a compromettere il futuro carattere agricolo della 

zona e il fatto che dal 2015 alla B._____ SA non sia più stata rilasciata dal 

Governo la concessione per l'estrazione di inerti dal lago renderebbe la 

struttura già adesso non conforme allo scopo di zona. Per il rilascio della 

licenza edilizia difetterebbe poi la necessaria autorizzazione da parte 

dell'ufficio cantonale preposto alla protezione delle acque.  

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4. Nella presa di posizione del 17 novembre 2015, il Comune di X._____ 

postulava la non entrata nel merito del ricorso ed eventualmente la sua 

reiezione. Per il comune convenuto, i ricorrenti, dai quali verrebbe pretesa 

l'edizione delle relative procure, non sarebbero legittimati al ricorso, non 

essendo alcuno o alcuna di loro in una relazione sufficientemente stretta 

con l'oggetto del litigio. Alcuni dei fondi degli istanti disterebbero infatti più 

di 100 m dalle particelle in via di edificazione e altri addirittura diverse 

centinaia di metri. Non vi sarebbe poi alcun incremento di emissioni in 

termini di polvere o di rumori, considerato che con il nuovo impianto tali 

inconvenienti verrebbero indubbiamente maggiormente ridotti rispetto alla 

situazione attuale. Ma anche il preteso incremento del traffico pesante 

non accorderebbe ai cittadini - che condividerebbero o i cui fondi 

verrebbero a situarsi lungo la tratta di percorrenza - la legittimazione al 

ricorso, non essendo toccati dal provvedimento in misura sufficiente o 

comunque maggiore di qualsiasi altro abitante della zona. Dal profilo 

materiale, le critiche opposte al progetto edilizio sarebbero prive di 

fondamento. Per la sua limitata durata, l'impianto potrebbe essere 

paragonato ad una gru di cantiere. Vi sarebbero dei validi motivi legati 

all'efficienza dell'impianto per concedere un'espansione in altezza anziché 

in orizzontale dell'infrastruttura prevista e l'autorizzazione rilasciata fino al 

2018 sarebbe la misura che meglio permetterebbe di ossequiare il 

principio della proporzionalità e della garanzia della proprietà. Per il resto, 

a ben determinate condizioni, in data 18 febbraio 2014, l'Ufficio cantonale 

per la natura e l'ambiente avrebbe approvato il progetto di costruzione sito 

in una zona particolarmente minacciata. 

5. Replicando, i ricorrenti, pur mettendo in dubbio l'interesse della 

committenza stessa al mantenimento della licenza edilizia rilasciata, 

ribadivano la loro legittimazione al ricorso, eventualmente comprovabile 

mediante le dovute perizie sul grado di immissioni polverose, foniche e 

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del traffico, analisi che si sarebbero comunque rivelate indispensabili 

anche per l'esame materiale della conformità del progetto e onde poter 

munire la licenza di costruzione delle relative condizioni. In ogni caso 

sarebbe escluso che la costruzione in oggetto possa essere considerata 

come un impianto di cantiere o come una costruzione provvisoria per la 

quale non varrebbero le disposizioni legali sulle altezze. Anche il fatto che 

tra i membri della commissione edilizia vi fosse un esperto riconosciuto 

non permetterebbe di concludere all'ossequio della necessità di far capo 

ad una consulenza edile. 

6. Il 18 febbraio 2016, il comune convenuto confermava le proprie posizioni 

riprendendo i motivi addotti nella risposta di causa. 

7. Su richiesta del giudice dell'istruzione, la committente confermava in data 

26 febbraio 2016 il proprio interesse all'ottenimento della licenza di 

costruzione.

Considerando in diritto:

1. La controversia verte sulla conformità all'ordinamento legale del progetto 

edilizio per il quale è stata rilasciata la licenza di costruzione. 

Formalmente, il comune convenuto contesta già la legittimazione al 

ricorso degli istanti. 

2. a) In materia di decisioni concernenti la pianificazione del territorio, quali 

sono in particolare anche le autorizzazioni edilizie secondo l'art. 22 della 

legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700), l'art. 33 

cpv. 3 lett. a LPT dispone che il diritto cantonale garantisca la 

legittimazione a ricorrere per lo meno nella stessa misura di quella 

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prevista per il ricorso al Tribunale federale in materia di diritto pubblico. 

Chi ha diritto di ricorrere al Tribunale federale, giusta l'art. 111 cpv. 1 della 

legge sul Tribunale federale (LTF; RS 173.110), deve potere essere parte 

nei procedimenti dinanzi a tutte le autorità cantonali inferiori. Il capoverso 

3 di questa norma impone poi che l'autorità di grado immediatamente 

inferiore al Tribunale federale debba poter esaminare almeno le censure 

di cui agli art. 95-98 LTF. Ne consegue, che la legittimazione ricorsuale 

dinanzi alle autorità cantonali non può essere più restrittiva di quella 

dinanzi al Tribunale federale, ma i Cantoni rimangono liberi di prevedere 

una legittimazione più ampia (cfr. sentenze 1C_379/2008 del 12 gennaio 

2009 cons. 3.2 e 1C_387/2007 del 25 marzo 2008 cons. 2 e riferimenti). 

Nei Grigioni, l'art. 50 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 

370.100) prevede che sia legittimato ad inoltrare ricorso chiunque sia 

interessato dalla decisione impugnata e abbia un interesse tutelabile alla 

sua abrogazione o alla sua modifica o chiunque vi sia autorizzato in base 

ad una prescrizione speciale. Questa disposizione corrisponde in 

sostanza all'attuale art. 89 cpv. 1 LTF. Secondo la giurisprudenza relativa 

a tale disposto, il semplice assunto d'essere toccato dal rilascio di una 

licenza edilizia non è sufficiente per fondare la legittimazione a ricorrere. 

Deve piuttosto risultare verosimile che, sulla base delle circostanze 

concrete, gli interessati, che hanno partecipato al procedimento dinanzi 

all'autorità inferiore (art. 89 cpv. 1 lett. a), siano particolarmente toccati 

dalla decisione impugnata (lett. b) e abbiano un interesse degno di 

protezione al suo annullamento o alla sua modifica (lett. c), onde 

escludere un'inammissibile azione popolare. Un interesse degno di 

protezione è dato quando la situazione giuridica o fattuale dei ricorrenti è 

influenzata dall'esito del procedimento: gli insorgenti devono essere infatti 

particolarmente toccati dalla decisione impugnata e avere dunque un 

interesse personale, che si distingua dall'interesse generale degli altri 

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membri della collettività su cui l'organo ha statuito (DTF 133 II 353 cons. 

3).

b) Per concludere alla legittimazione al ricorso, relativamente alla distanza 

tra il fondo del vicino da quello in via di edificazione, non è dato 

considerare solo valori assoluti (DTF 136 II 281 cons. 2.3.1 e sentenze 

del Tribunale federale 1C_56/2011 del 15 giugno 2011 cons. 2.3 e 

1C_133/2008 del 6 giugno 2008 cons. 2.4 e riferimenti), anche se una 

distanza di 100 m è da considerarsi in generale sufficiente per 

comprovare la necessaria vicinanza spaziale al progetto edilizio (vedi 

sentenza del Tribunale federale 1C_346/2011 del 1. febbraio 2012; HEINZ 

AEMISEGGER, Aktuelle Rechtsprechung des Bundesgerichts im Bau-, 

Planungs- und Umweltrecht, Berna 2015, pag. 94). Nel giudizio 

1C_342/2008 del 21 ottobre 2008, la legittimazione era stata ammessa 

per una persona che disponeva di un diritto di abitazione su una casa 

distante circa 100 m dal progetto edilizio. Il Tribunale federale precisava 

però che la distanza spaziale costituisce un criterio per la valutazione 

della facoltà di ricorrere: non ci si può tuttavia fondare in maniera astratta 

su determinate distanze (cfr. HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG, 

Kommentar zum RPG, Zurigo 1999, marginale 39 all'art. 33). Nella 

sentenza 1C_581/2008 del 18 maggio 2009, il Tribunale federale 

confermava la legittimazione al ricorso dei proprietari di una casa di 

abitazione unifamiliare situata nella zona residenziale a una distanza di 

200 m circa dalla cava oggetto della licenza di costruzione, rilevando che 

la proprietà si trovava nel comparto esposto alle immissioni foniche ed 

atmosferiche, quali rumore, polveri e vibrazioni, derivanti dall'esercizio 

della cava e dal suo impianto di frantumazione. Il fatto che i fondi in 

oggetto non confinassero direttamente con il sedime della cava (distanza 

250 fino a 380 m) e la possibilità di ridurre ulteriormente il rumore 

provocato dall'impianto non erano dal Tribunale federale considerati 

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decisivi, essendo sufficiente che l'impianto fosse fonte di immissioni 

chiaramente percettibili per i vicini, tali da disturbarne la tranquillità (DTF 

121 II 171 cons. 2b). Per il resto, un interesse particolare è segnatamente 

ammesso nei casi in cui il progettato impianto implica verosimilmente 

immissioni - che possono essere foniche, sotto forma di polvere, scosse, 

luminose, incremento del traffico ecc. - sul fondo che si trova nelle sue 

vicinanze (DTF 136 II 281 cons. 2.3.1, 121 II 171 cons. 2b e rinvii, 120 Ib 

379 cons. 4c; sentenze del Tribunale federale 1C_82/2007 del 19 

novembre 2007 cons. 3.3, 1C_455/2007 del 10 marzo 2008 cons. 3 e 

1C_18/2008 del 15 aprile 2008 cons. 5.1). 

c) Contrariamente all'assunto del comune convenuto, del resto non 

sopportato da concreti valori delle emissioni, per stabilire la legittimazione 

al ricorso dei vicini il fatto che si tratti della sostituzione di un impianto 

esistente e che quindi le immissioni prodotte siano essenzialmente simili 

o addirittura inferiori a quelle generate dall'impianto attuale è irrilevante. 

Come esposto nella fattispecie e come risulta dai piani presentati, 

l'intervento edilizio, comportante un investimento di fr. 1.3 milioni, prevede 

la realizzazione di un nuovo impianto di betonaggio ubicato su di una 

diversa area rispetto a quella occupata dall'attuale stabilimento principale, 

e la cui forma e struttura non ha niente in comune con l'infrastruttura 

esistente. Del resto, la nuova costruzione è intesa sostituire 

completamente tutte le infrastrutture presenti sui fondi da edificare e per 

le quali è stato chiesto il permesso di demolizione. Ne consegue che il 

progetto riguarda un nuovo impianto di betonaggio e che la legittimazione 

al ricorso si giudica in modo indipendente dalle infrastrutture ancora 

presenti sui sedimi oggetto della domanda di costruzione. 

3. a) Nell'evenienza in esame alcuni dei fondi dei ricorrenti sono siti ad una 

distanza sufficiente per comprovare la necessaria vicinanza al progetto 

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edilizio. Infatti, anche volendo considerare indicativa la distanza di 100 m, 

almeno due dei fondi vicini rientrano manifestamente in detto perimetro. 

La distanza si misura infatti rispetto al progettato impianto e non dal 

baricentro delle particelle toccate dalle misure edilizie richieste, compresa 

la rimozione dei vecchi impianti. Il progettato impianto di betonaggio sul 

fondo no. 5389 dista dal fondo no. 5402 di A.2_____ nel punto più vicino, 

solo 85 m. Dal fondo no. 5386, di A.6/7_____,la distanza più breve è di 40 

m, mentre dal fondo no. 6067 è di ca. 100 m. In termini spaziali quindi la 

necessaria connessione tra progetto edilizio e fondo dei vicini è data. 

b) La particella no. 5402 che conta complessivamente 43'809 m2 di 

superficie agricola è coltivata ad erbe biologiche che il proprietario 

impiega nel proprio negozio o vende a terzi e che vengono utilizzate per i 

più disparati scopi come per la composizione di tisane, spezie, creazione 

di un particolare tipo di formaggio o quali ingredienti per la produzione di 

caramelle. Per detto proprietario è quindi fuori dubbio che le immissioni 

che l'impianto potrebbe produrre sotto forma di polvere in seguito alla 

frantumazione di ghiaia in occasione della vera e propria produzione di 

bitume potrebbero compromettere in parte la qualità del suo raccolto, 

rendendo necessario nella peggiore delle ipotesi il lavaggio delle erbe con 

la conseguente perdita di qualità. Il termine biologico viene poi associato 

ad una certa garanzia di qualità e al fatto di evitare per quanto possibile 

qualsiasi forma di inquinamento. Detto ricorrente ha quindi un interesse 

diretto e immediato a che la sua produzione non venga alterata da 

immissioni trasferibili con l'aria. A prescindere dalla (ignota) quantità di 

polvere prodotta durante la formazione di bitume e direttamente 

riconducibile all'impianto, in prossimità di un impianto di betonaggio 

vengono comunque depositati inerti e convogliate materie prime 

suscettibili di causare delle emissioni di polvere anche per il solo effetto 

del vento. Pur non sapendo quindi esattamente quali possano essere 

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concretamente le emissioni di polvere durante la produzione di bitume, il 

tipo di installazione e la sua infrastruttura permettono oggettivamente di 

concludere che la particella no. 5402 a soli 85 m di distanza debba 

contare sulla presenza di immissioni di polvere direttamente riconducibili 

a tutto l'impianto autorizzato. In questo senso quindi, il proprietario della 

particella no. 5402 ha un interesse a che tale forma di inquinamento non 

si verifichi. Dall'annullamento della licenza di costruzione egli otterrebbe 

quindi un vantaggio particolare ciò che gli conferisce la legittimazione al 

ricorso. Evidentemente la questione di sapere se tali emissioni superino i 

valori ammessi per l'utilizzazione prevista per la zona riguarda la 

trattazione materiale del ricorso e non la legittimazione. 

c) Ma anche per i proprietari dei fondi no. 5386 la legittimazione va 

ammessa. Essi sono - parimenti al fondo no. 5402 - esposti ad eventuali 

emissioni di polvere e grazie alla loro vicinanza anche a emissioni di tipo 

sonoro e riconducibili ad un aumento del traffico pesante. Con il mancato 

rinnovo della concessione per l'estrazione di inerti dal lago a partire dalla 

fine del 2015 (vedi considerando 5a che segue), l'impianto previsto non 

può più contare su materie prime reperibili direttamente sul posto. Per la 

produzione del richiesto bitume saranno pertanto necessari anche dei 

trasporti di materie prime verso l'impianto. Per il fondo no. 5386, che per 

di più si situa sulla tratta di percorrenza dei mezzi pesanti che transitano 

verso e dall'impianto di betonaggio, il grado delle immissioni attendibili è 

indubbiamente superiore a quello di qualsiasi altra proprietà ubicata a 

Z._____, per cui ai rispettivi proprietari va parimenti riconosciuta la 

legittimazione al ricorso. 

d) Giusta la prassi di questo Giudice (vedi per tutte le sentenze U 14 33 del 

2 giugno 2015 cons. 1b e U 09 96 del 29 giugno 2010 cons. 2), se 

perlomeno taluni dei ricorrenti godono del presupposto della 

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legittimazione al ricorso, si rende superflua la verifica della legittimazione 

di ogni singolo ricorrente in quanto il Tribunale amministrativo è 

comunque tenuto a procedere all'esame materiale delle censure di 

ricorso. Dello stesso parere è pure il Tribunale federale (sentenza 

1A.85/1999, 1P.223/1999, 1A.89/1999 e 1P.225/1999 dell'11 dicembre 

2000 cons. 5c). Nell'evenienza, considerata l'indubbia legittimazione al 

ricorso di almeno tre dei cofirmatari, è d'obbligo entrare nel merito del 

ricorso.

4. a) Il 7 luglio 2008, una tratta della Ferrovia retica è stata inserita nella lista 

del patrimonio mondiale di straordinaria importanza universale. 

Conformemente alle direttive dell'UNESCO per proteggere detto bene 

vanno determinate delle zone nucleo e delle zone cuscinetto. La zona 

cuscinetto mira a una protezione complementare del valore straordinario 

e comprende i dintorni del patrimonio mondiale, senza presentare tuttavia 

un "valore universale straordinario". Nelle zone cuscinetto qualificate, in 

caso di nuova costruzione, occorre usare elevata sensibilità per quanto 

riguarda l'inserimento negli insediamenti caratteristici e nel quadro 

paesaggistico. Nella costruzione di nuovi edifici e impianti occorre 

prestare attenzione, per quanto riguarda la posizione, il genere e la 

struttura, alla necessità di conservare e rendere accessibili i valori 

particolari del paesaggio e della cultura. Gli edifici e gli impianti vanno 

realizzati qualitativamente in modo tale da aumentare, o perlomeno non 

diminuire, il tipico valore regionale del paesaggio rurale. Nella zona 

cuscinetto UNESCO è raccomandata la consulenza in materia di 

strutturazione, in particolare per degli aumenti dell'intensità 

dell'utilizzazione o del numero di piani ammessi in zone edificabili 

esistenti. La decisione in merito all'attuazione di questa raccomandazione 

compete al comune, anche se giusta la decisione del Tribunale federale 

1C_131/2015 del 16 ottobre 2015 cons. 3.3, per le zone cuscinetto 

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qualificate la necessità di una consulenza sarebbe sancita dal piano 

direttore cantonale al capitolo no. 8. Per il resto, giusta l'art. 73 cpv. 1 

della legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC; 

CSC 801.100) insediamenti, costruzioni ed impianti, devono essere 

costruiti ed inseriti nell'ambiente e nel paesaggio secondo le regole 

dell'arte di costruire, in modo tale da creare un buon effetto generale.

b) Nell'evenienza, la zona sulla quale verrebbe edificato il nuovo impianto di 

betonaggio è dal 2008 una zona cuscinetto qualificata giusta quanto 

esposto nel considerando che precede. Si tratta quindi di una zona di 

particolare pregio e dove dovrebbe vigere l'obbligo di una consulenza 

prima del rilascio di una licenza di costruzione. Il fatto che uno dei membri 

dell'autorità edilizia sia anche consigliere edile non è chiaramente 

suscettibile di ovviare a tale presupposto, non avendo detto esperto agito 

in tale veste e non essendo stato versato agli atti alcun parere peritale a 

questo riguardo. Dove vige l'obbligo di una consulenza, la stessa 

dovrebbe avvenire poi da parte di una persona che dispone della 

necessaria autonomia rispetto all'autorità edilizia comunale. 

c) Tenendo conto del fatto che già nel 2007 - prima dell'inserimento della 

tratta nella lista del patrimonio mondiale di straordinaria importanza 

universale - il Governo ribadiva l'incompatibilità di una zona 

artigianale/industriale e di estrazione d'inerti con il quadro paesaggistico, 

già in considerazione "della possibilità di erigere costruzioni fino a 80 m di 

lunghezza e di 12 m di altezza" (decreto governativo del 13 marzo 2007), 

è evidente che quanto autorizzato nell'evenienza, con un'altezza massima 

di 30 m, venga a compromettere in modo inammissibile il quadro 

paesaggistico locale oltre a diminuire il tipico valore regionale del 

paesaggio rurale. La zona è di una sensibilità particolare già dal solo 

punto di vista pianificatorio (vedi considerando 5b) a seguito della 

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vicinanza con il lago e della zona del delta del T._____. Con l'inserimento 

della tratta di Ferrovia retica nel patrimonio mondiale UNESCO la zona 

cuscinetto qualificata in parola ha acquisito ancora maggior prestigio. La 

pretesa che in un simile delicato contesto, dove già costruzioni di 12 m di 

altezza erano reputate pregiudizievoli per il quadro paesaggistico locale, 

la torre di 30 m ed i tre sili di 20 m di altezza possano inserirsi 

armoniosamente nello scenario naturale o comunque essere nascosti alla 

vista dai filari di piante circostanti è utopica. In primo luogo già le sole 

dimensioni e la natura stessa dell'impianto non permettono un 

inserimento armonico nella topografia locale, essenzialmente piatta ed a 

carattere prevalentemente agreste. Considerato poi il breve lasso di 

tempo che avrebbero le piante già presenti per crescere ulteriormente e 

quelle nuove per raggiungere una certa altezza (entro il 2018), la 

possibilità di effettivamente celare la costruzione riguarderebbe solo una 

minima parte del complesso, ma non certo il suo insieme. Dal 

fotomontaggio agli atti, la costruzione verrebbe a sovrastare nettamente 

gli alberi sottostanti e risulterebbe di particolare spicco in mezzo 

all'altrimenti pianeggiante paesaggio agreste circostante con sullo sfondo 

il lago. A prescindere poi dall'effettiva capacità d'inserimento nel quadro 

locale di componenti edili simili alla plastica o al vetro, la dominanza della 

costruzione non potrebbe neppure venire smussata dall'utilizzo di 

particolari materiali, essendo in ogni caso escluso che possa essere 

impiegato un tipo di prodotto che garantisca la completa trasparenza della 

torre e dei sili annessi. In queste condizioni, l'infrastruttura va considerata 

già per la sua natura e per la sua altezza manifestamente lesiva dell'art. 

73 cpv. 1 LPTC e contraria allo spirito delle direttive UNESCO per le zone 

cuscinetto. 

5. a) Le particelle ni. 5388, 5389 e 5390 sono ubicate principalmente in zona 

industriale/artigianale 2 (ZAI2) e per una minima parte in zona libera (ZL). 

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La particella no. 5393, di proprietà del Comune di X._____, è posta 

essenzialmente in zona lavorazione e deposito (ZLD) ed in parte in ZL. 

Su detta particella il comune convenuto concedeva - tramite diritto di 

superficie - a D._____ l'autorizzazione ad estrarre materiali dal lago e ad 

utilizzare gli impianti esistenti per l'estrazione e la lavorazione della sabbia 

e ghiaia. Il diritto di estrazione d'inerti era accordato per la durata di 30 

anni a partire dal 9 dicembre 1985. In seguito l'autorizzazione per 

l'estrazione di materiale veniva concessa anche dall'allora Dipartimento 

dell'educazione, della cultura e protezione dell'ambiente dei Grigioni e si 

rinnovava di anno in anno. Con decreto del 12 febbraio 2009, detto 

dipartimento revocava l'autorizzazione allo scadere dei 30 anni di durata 

della concessione, ovvero per l'8 dicembre 2015. Il provvedimento 

cresceva incontestato in giudicato, con la conseguenza che dall'8 

dicembre 2015 non è più possibile né per D._____ né per la B._____ SA, 

che gestiva in seguito la cava, estrarre inerti dal Lago di X._____. 

b) Dal profilo pianificatorio va rilevato che già nel decreto del 20 aprile 2003, 

il Governo cantonale non ha approvato la zona industriale/artigianale ed 

ha approvato solo fino al 2015 la zona di estrazione e lavorazione della 

ghiaia a Y._____, ritenendo indispensabile nell'ottica della protezione 

della natura, del paesaggio e delle acque rinunciare all'attività di 

estrazione e lavorazione della ghiaia allo scadere della concessione nel 

2015, a favore di un ripristino allo stato naturale delle sponde del T._____ 

e del Lago di X._____. Lo scopo sarebbe poi stato raggiunto in modo 

ottimale includendo in detta rinaturalizzazione anche la zona industriale di 

Y._____. Per il deposito e l'estrazione d'inerti il decreto governativo 

rinviava alle indicazioni contenute nel piano direttore e stando alle quali 

una simile utilizzazione era prevista presso E._____, anche se l'assenza 

di un permesso di dissodamento non permetteva ancora l'approvazione. 

Nel decreto di approvazione del 13 marzo 2007, il Governo manteneva le 

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precedenti posizioni e rifiutava l'approvazione della zona industriale a 

Y._____ così come proposta dal comune, invitandolo a voler procedere 

ad una nuova pianificazione delle utilizzazioni che tenesse 

adeguatamente conto del grande potenziale naturale, paesaggistico, di 

svago e turistico della zona. Sostanzialmente dall'autorità cantonale 

veniva ribadita l'incompatibilità di una zona artigianale/industriale e di 

estrazione d'inerti con il quadro paesaggistico, già in considerazione della 

possibilità di erigere costruzioni fino a 80 m di lunghezza e di 12 m di 

altezza, e con la vicinanza del lago, venendo queste destinazioni a 

compromettere gravemente lo sviluppo turistico della zona. Pertanto dal 

profilo pianificatorio, nell'interesse delle utilizzazioni attuali, le particelle ni. 

5383, 5388, 5389, 5390 e 5387 venivano mantenute nella ZIA2 Y._____ 

giusta il disposto di cui all'art. 65 e 64 cpv. 3 della legge edilizia comunale 

del 19 giugno 1983 (vLE), permettendo così ai proprietari delle particelle 

in oggetto di gestire nella misura attuale l'attività di estrazione fino al 2015 

(vedi decreto governativo del 13/14 marzo 2007). Parallelamente, il 

comune convenuto veniva invitato a voler elaborare una nuova 

pianificazione delle utilizzazioni che tenesse conto del potenziale 

naturale, di svago e turistico dello spazio in questione presso il delta del 

T._____, nonché dell'elevato valore paesaggistico della zona. Nel rispetto 

di tali raccomandazioni, come viene del resto esplicitamente ammesso 

anche nella decisione impugnata, nell'ambito della nuova assegnazione di 

zona è prevista la destinazione di tutto il comparto qui in discussione 

(zona industriale/artigianale e zona per l'estrazione d'inerti) alla zona 

agricola. 

c) Per quanto riguarda il diritto applicabile vada previamente precisato che 

sul suolo del comune convenuto è stata decretata una zona di 

pianificazione per il territorio del fondovalle a partire dal 18 febbraio 2013 

(blocco delle costruzioni). Il 23 febbraio 2015 il Consiglio comunale di 

- 16 -

X._____ deliberava un prolungamento di due anni di detta zona. Su 

istanza del comune, il Dipartimento dell'economia pubblica e socialità dei 

Grigioni autorizzava in data 4/6 marzo 2015 il richiesto prolungamento per 

due anni. Ciò significa che fino al febbraio 2017 la zona del fondovalle di 

X._____ sottostà alla zona di pianificazione. Giusta l'art. 21 LPTC, se 

viene avviata l'emanazione o la modifica dell'ordinamento base, la 

sovrastanza comunale può emanare una zona di pianificazione per i 

relativi territori. Nella zona di pianificazione non può essere intrapreso 

nulla che possa ostacolare o contrastare la nuova pianificazione. In 

particolare progetti di costruzione possono essere autorizzati, soltanto se 

non sono in contrasto né con le pianificazioni e prescrizioni passate in 

giudicato né con quelle nuove previste. Ciò significa che il progetto di 

costruzione non deve collidere con la normativa in vigore e neppure con i 

fini perseguiti dalla revisione della pianificazione e conseguentemente con 

la futura normativa materiale. Un progetto di costruzione già contrario al 

diritto vigente o a quello futuro implica la reiezione della richiesta 

autorizzazione. Giusta la prassi di questo Giudice, una sottomissione alla 

zona di pianificazione si giustifica invece laddove il progetto edilizio si 

conforma al diritto vigente, ma non sia ancora possibile stabilire con 

sufficiente chiarezza la sua conformità alla nuova normativa che entrerà 

probabilmente in vigore dopo la revisione della pianificazione locale (PTA 

1995 no. 40). 

d) Per determinare la conformità del progetto alla normativa in vigore è 

determinate l'art. 65 vLE. Ai sensi del primo capoverso di tale disposto, la 

ZAI2 è destinata a impianti e stabilimenti per l'estrazione di sabbia e 

ghiaia e per la preparazione di materiali per la pavimentazione e l'edilizia. 

In virtù del rinvio di cui all'art. 64 cpv. 3 vLE all'art. 64 cpv. 3 vLE, in 

questa zona l'autorità edilizia può ordinare misure di carattere 

estetico/architettonico, di volumetria, di orientamento degli edifici e per la 

- 17 -

diminuzione delle immissioni. Alla luce del piano direttore cantonale, la 

ZAI2 in questione (oggetto 13.VB.02) non contempla la lavorazione dei 

materiali. Nel proprio decreto del 13/14 marzo 2007 il Governo cantonale 

interpretava pertanto la zona oggetto dell'art. 65 vLE come una zona per 

edifici e impianti vincolati all'ubicazione, nel senso che erano conformi alla 

zona solo le infrastrutture destinate all'estrazione di sabbia e ghiaia e per 

la preparazione di materiali per la pavimentazione e l'edilizia. Le due 

condizioni erano quindi intese cumulativamente: la lavorazione era 

possibile per quanto il materiale fosse stato estratto nella zona. Il comune 

si oppone a tale restrittiva interpretazione, dimenticando però che essa 

corrisponderebbe anche meglio alle indicazioni contenute nel piano 

direttore, dove per l'oggetto 13.VB.02 non è prevista la sola lavorazione di 

inerti, intesa indipendentemente dalla loro estrazione. Se presa in questa 

accezione, la conformità alla zona del progetto in oggetto andrebbe già 

negata a posteriori, dopo che al momento attuale la committente non 

disporrebbe più di una autorizzazione all'estrazione di inerti. Pur 

ammettendo quindi che al momento del rilascio della licenza di 

costruzione la conformità alla zona fosse ancora data, la stessa sarebbe 

in ogni caso venuta meno già allo scadere della concessione nel 

dicembre 2015 e non al più presto con l'entrata in vigore del nuovo piano 

delle utilizzazioni. 

e) Indipendentemente comunque dalla questione di sapere se il progetto 

contravvenga già all'ordinamento legale esistente, lo stesso va in ogni 

caso qualificato come pregiudizievole per l'assetto di zona che il comune 

intende in futuro riservare al comparto in parola. Come emerge 

chiaramente dai due decreti governativi del 13/14 marzo 2007 e del 29 

aprile 2003, la zona comprendente le particelle ni. 5388, 5389 5390 e 

5393 è considerata un angolo di particolare pregio dal punto di vista del 

paesaggio e della vicinanza con il lago. Tale ubicazione presenta un 

- 18 -

grande potenziale per lo sviluppo turistico e di svago della regione. Per 

detti motivi era stata a più riprese richiesta dalle autorità cantonali una 

destinazione di zona diversa da quella che il comune aveva previsto 

nell'ambito della revisione della pianificazione locale, in seguito a due 

riprese non approvata dal Governo per il comparto in parola. Nell'ambito 

della pianificazione in via di elaborazione, con molta probabilità tutta l'area 

occupata delle particelle da edificare con il nuovo impianto di betonaggio 

o dai fondi sui quali è prevista la demolizione degli impianti verrà 

assegnata alla zona agricola. Le zone agricole ai sensi dell'art. 16 LPT 

servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento 

alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad 

assicurare la compensazione ecologica; per questo dette zone vanno 

tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le loro 

differenti funzioni. Che un impianto di betonaggio indipendente 

dall'estrazione di inerti possa essere conforme al futuro scopo di zona per 

la zona agricola non viene giustamente preteso da nessuna delle parti a 

questo procedimento. Vincolando però la durata di vita del progetto 

edilizio all'entrata in vigore del nuovo ordinamento delle utilizzazioni, il 

comune non ritiene che il progetto possa violare il diritto futuro. La tesi è 

però riduttiva già considerato che l'art. 21 LPTC non contempla solo gli 

interventi che possano contrastare la nuova pianificazione, ma anche 

quelli che la possono semplicemente ostacolare. 

f) Per garantire la conformità del progetto al diritto futuro, il comune 

convenuto ha reputato sufficiente munire la licenza edilizia della seguente 

clausola: al momento dell'emanazione del nuovo ordinamento di 

utilizzazione, ma al più tardi entro il 2018, l'impianto sia smantellato 

completamente e le particelle in giudizio, segnatamente la no. 5387, 

5388, 5389, 5390 e 5393, (…) ripristinate allo "status quo ante", vale a 

dire restituite alla zona agricola a spese completamente e esclusivamente 

- 19 -

della richiedente. Come però è stato esposto nel considerando che 

precede, se il progetto edilizio non si conforma al verosimile carattere 

futuro della zona o è comunque proprio ad ostacolarlo, esso non può 

essere approvato. È infatti evidente che il fatto di autorizzare nel 2015 un 

investimento di fr. 1.3 milioni per l'erezione di un impianto dalle dimensioni 

di quello in oggetto possa compromettere l'accettabilità del futuro 

ordinamento delle zone in una regione come X._____. Nel rilascio 

dell'autorizzazione in parola vi è infatti un latente pericolo che essa 

influenzi la decisione di destinare la zona all'agricoltura, come il comune 

vorrebbe attualmente fare. Valutando gli interessi a destinare il comparto 

alla zona agricola la situazione attuale è ben diversa da quella che si 

presenterebbe dopo l'approvazione del progetto. Ora, sul comparto in 

oggetto non è più possibile estrarre sabbia o ghiaia dal lago, la sola 

lavorazione di inerti apportati da fuori è problematica nell'ottica della 

funzione di zona e le infrastrutture esistenti sono vetuste. Non vi sono 

allora grandi interessi privati che si opporrebbero alla destinazione 

agricola auspicata anche dal cantone. La situazione sarebbe invece 

diversa dopo l'autorizzazione a procedere alla lavorazione di inerti 

apportati da fuori, all'implemento della produzione con magari la 

creazione di nuovi posti di lavoro, alla dimensione dell'investimento fatta e 

alla ponderazione degli interessi in gioco in caso di demolizione della 

struttura. Con la clausola risolutiva contenuta nella licenza di costruzione, 

non è poi escluso che contro l'eventuale decisione esecutiva di 

demolizione possano essere sollevate censure che, se pertinenti, 

potrebbero opporsi allo smantellamento. Pertanto la condizione della 

demolizione posta alla licenza di costruzione è certo di primo acchito 

propria ad escludere un conflitto con la futura destinazione (agricola) di 

zona, ma essa non è una misura idonea ad escludere che 

nell'elaborazione del nuovo assetto di zona e nell'ambito della sua 

approvazione da parte del sovrano comunale possa trovare influenza il 

- 20 -

permesso di costruzione concesso per motivi di mero carattere 

economico. La normativa di cui all'art. 21 LPT vuole propriamente evitare 

a priori tali conflitti, evitando che possano essere autorizzati interventi non 

solo in contrasto ma anche propri ad ostacolare la nuova pianificazione

g) Il richiamo al principio della proporzionalità ed alla decisione del Tribunale 

amministrativo R 03 2 per giustificare il rilascio di una licenza edilizia 

limitata nel tempo non giovano alla causa del comune convenuto. Nella 

sentenza citata non si trattava dell'applicazione del principio della 

proporzionalità nell'ambito di una zona di pianificazione, dove vige in 

principio il blocco delle costruzioni. Nell'evenienza poi, seguendo il corso 

ordinario degli eventi e le indicazioni fornite dal Governo nei decreti di 

approvazione del 2003 e del 2007, la nuova pianificazione delle 

utilizzazioni avrebbe già dovuto entrare in vigore con la cessazione 

dell'autorizzazione ad estrarre inerti nel 2015. In tal caso, la questione di 

una licenza di costruzione per un impianto di betonaggio non si sarebbe 

neppure posta. Per il resto, gli attuali impianti di betonaggio siti in zona 

hanno svolta la loro funzione fino ad oggi e dovrebbero pertanto essere 

reputati poter continuare a fare il loro lavoro anche per i prossimi due 

anni. Nell'ottica della proporzionalità, la committenza può continuare ad 

utilizzare i propri fondi come è stato fatto sinora fino al più tardi al 2018. 

Per contro un incremento dell'utilizzazione, allo scadere della 

concessione per l'estrazione di materiale dal lago, non può giustificarsi da 

motivi legali alla proporzionalità. La licenza di costruzione rilasciata fino al 

2018 nell'ambito di una zona di pianificazione per una nuova infrastruttura 

come quella in oggetto va oltre il semplice rispetto del principio della 

proporzionalità. 

h) Anche la pretesa che il progetto autorizzato riguarderebbe una 

costruzione provvisoria - pur non essendo stato fatto alcun accenno a tale 

- 21 -

carattere sui formulari della domanda di costruzione - alla quale 

andrebbero per analogia applicate le disposizioni sugli impianti di cantiere 

non merita protezione. Giusta l'art. 40 cifra 22 dell'ordinanza sulla 

pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (OPTC; CS 801.110), le 

installazioni di cantiere, eccetto gli alloggi di operai, non necessitano della 

licenza di costruzione purché non provochino immissioni rilevanti. Nel 

caso in oggetto, è evidente che l'impianto di betonaggio qui in discussione 

non possa essere considerato come un impianto di cantiere, giacché non 

vi è propriamente alcun altro cantiere in via di costruzione se non 

l'infrastruttura stessa oggetto della domanda di costruzione. Essendo poi 

l'attività svolta propria a generare emissioni quanto a rumori, vibrazioni, 

polvere, traffico ecc. il rilascio di un permesso edilizio informale non entra 

in considerazione. Il progetto contestato non giustifica una valutazione 

diversa da quella che va riservata a qualsiasi altro impianto. Anche la sua 

durata, in ogni caso superiore a sei mesi, rende impossibile l'applicazione 

alla presente fattispecie dell'art. 40 cifre 6 o 21 OPTC. 

6. a) Poiché la licenza edilizia deve in ogni caso essere annullata già per i 

motivi esposti nei considerandi che precedono, non si giustifica 

esaminare oltre le censure sollevate nel ricorso. L'esito della controversia 

giustifica l'accollamento dei costi occasionati dal presente procedimento 

alla soccombenza, giusta quanto previsto all'art. 73 cpv. 1 LGA, la quale è 

pure tenuta a rifondere ai ricorrenti, avvalsisi della collaborazione di un 

patrocinatore legale, le spese necessarie causate della procedura in 

conformità all'art. 78 cpv. 1 LGA. In data 24 febbraio 2016, il legale degli 

istanti introduceva una nota d'onorario di fr. 9'167.--. Da questa risulta un 

impiego di tempo di 32.66 ore a fr. 250.--, accanto alle spese del 3 % ed 

alle altre spese fatturate dal comune per le fotocopie di fr. 76.--. In 

principio, la retribuzione dell'avvocato deve stare in rapporto ragionevole 

con la prestazione fornita e con la responsabilità assunta dal libero 

- 22 -

professionista, tenendo conto della natura, dell'importanza, della 

complessità e delle difficoltà particolari, in fatto o in diritto, della vertenza, 

del tempo dedicatovi, del risultato ottenuto come pure della condizione 

economica del cliente e del valore litigioso (DTF 122 I 1 cons. 3, 118 Ia 

133 cons. 2b, 117 Ia 22 cons. 3a; 109 Ia 107 cons. 3b). Nell'evenienza, la 

tariffa oraria, comprensiva delle spese di scritturazione, non dà adito a 

critiche e si conforma agli art. 2 cpv. 1, 3 cpv. 1 e 4 cpv. 1 dell'ordinanza 

cantonale sull'onorario degli avvocati (OOA; CS 310. 250). Considerata 

però la comunque contenuta difficoltà della materia del contendere e la 

relativamente modesta documentazione dell'incarto sia per quanto 

riguarda l'oggetto della domanda di costruzione che per quanto ha tratto 

alla cronistoria della pianificazione locale e pur non dimenticando la 

necessità di un doppio scambio di scritti processuali, il dispendio di tempo 

fatturato risulta per questo Giudice eccessivo per una semplice licenza di 

costruzione come quella in oggetto. Non va dimenticato che nel ricorso - 

accanto alla ripresa e all'approfondimento delle argomentazioni già 

addotte dal Governo nei due decreti di approvazione e delle direttive 

UNESCO - vengono per certi tratti riprese e riesposte minuziosamente 

tematiche in modo inutilmente dettagliato e richiesta l'assunzione di prove 

anche per fatti non contestati o comunque palesi. Delle 17 pagine della 

replica, 11 pagine riguardano la legittimazione al ricorso degli istanti in 

base ad una serie di argomentazioni per lunghi tratti inutilmente prolisse, 

anche se il comune ha contestato in sede di ricorso la legittimazione al 

ricorso degli istanti. Per il resto, il legale conteggia le piccole spese in 

base ad una percentuale del 3 %, ma conteggia pure i costi fatturategli 

dal comune di fr. 76.--per le fotocopie. Per questo Giudice però o le spese 

vengono fatturate distintamente o viene applicata la percentuale. Un 

calcolo misto non trova giustificazione, anche considerato che 

nell'evenienza le spese percentuali pari a fr. 250.-- dovrebbero permettere 

di coprire tutte le spese occasionate dal presente procedimento. Diversa 

- 23 -

sarebbe eventualmente stata la situazione se già una sola delle spese 

sostenute avesse superato l'ammontare dell'importo forfettario. Avendo 

riguardo alla problematica concreta, alla documentazione dell'incarto ed 

alla necessità di un secondo scambio di scritti processuali, un'indennità di 

parte di fr. 6'500.--, IVA inclusa, è da questo Giudice considerata coprire 

le necessarie spese di rappresentanza giusta quanto sancito all'art. 78 

cpv. 1 LGA. 

b) Giusta l'art. 40 cpv. 2 LGA, se la persona convocata prende parte alla 

procedura, essa ha gli stessi diritti delle parti principali. Le possono anche 

venire addebitate spese. Pur essendo stata invitata a prendere parte al 

procedimento, la committente non ha introdotta alcuna presa di posizione, 

benché fosse stato ventilato in sede di replica il suo mancato interesse al 

rilascio della licenza di costruzione. Solo dopo espresso invito del Giudice 

dell'istruzione a determinarsi sull'interesse al rilascio di una licenza di 

costruzione, la società convenuta ha preso parte al procedimento e 

postulata la conferma della licenza di costruzione. In tal modo, la 

committente ha partecipato al procedimento ed ha quindi assunto gli 

stessi diritti delle parti principali per cui alla stessa possono essere 

accollati anche le relative spese e ripetibili. Considerato l'interesse della 

committenza al rilascio della licenza di costruzione, si giustifica un'uguale 

ripartizione delle spese occasionate del presente procedimento e delle 

ripetibili tra le due parti convenute in giudizio. 

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è accolto e la licenza edilizia del 6/9 luglio 2015 è annullata. 

2. Vengono prelevate

- 24 -

- una tassa di Stato di fr. 2'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 544.--

totale fr. 2'544.--

il cui importo sarà versato per metà dal Comune di X._____ e per l'altra 

metà dalla B._____ SA, entro trenta giorni dalla notifica della presente 

decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 

3. Il Comune di X._____ e la B._____ SA, versano ai ricorrenti fr. 3'250.-- 

cadauno (complessivamente fr. 6'500.--) a titolo di ripetibili (IVA 

compresa). 

4. [Vie di diritto]

5. [Comunicazioni]