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**Case Identifier:** 0d84a2b6-595a-5162-ad44-5a8d1d36a56b
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-01-09
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 09.01.2024 A/2263/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-2263-2022_2024-01-09.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/2263/2022-LCI ATA/11/2024  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 9 janvier 2024 

 

    dans la cause  

 

COMMUNE A______ recourante 
représentée par Me François BELLANGER, avocat 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 

et  

B______ SA 

et  

C______ SA intimés 
________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
16 mars 2023 (JTAPI/304/2023) 

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EN FAIT 

A.     a. La parcelle n° 679 de la commune A______, sise en zone de développement 4B 
et appartenant à C______ SA, accueille une rangée de quatre immeubles accolés 
situés aux ______ à ______, route D______. Elle borde, sur un côté, la zone 
agricole et, sur les trois autres côtés, des parcelles occupées par des habitations, 
également sises en zone de développement 4B sur la même commune. 

B.     a. Le 31 janvier 2022, B______ SA (ci-après : B______) a sollicité auprès du 
département du territoire (ci-après : département) une autorisation de construire 
une nouvelle installation de communication mobile (3G-4G-5G) sur le toit de 
l’immeuble sis au ______, route D______ (DD 1______).  

Il s’agit d’une nouvelle station émettrice de téléphonie mobile et raccordements 
sans fil, composée de neuf antennes réparties sur un mât situé en superstructure de 
l’immeuble. Trois de ces antennes sont prévues en mode adaptatif avec, chacune, 
16 sub arrays, selon la fiche de données spécifique au site concernant les stations 
de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL), établie par 
B______ le 17 novembre 2021 (ci-après : la fiche spécifique). Cette fiche ne 
mentionne pas l’utilisation d’un facteur de correction pour le mode adaptatif. 

C.     a. Lors de l’instruction de février à mars 2022, ce projet a été préavisé 
favorablement, sans observations, par la commission d’architecture, la direction 
des autorisations de construire et l’office de l’urbanisme.  

b. Le service de l’air, du bruit et des rayonnements non ionisant (ci-après : 
SABRA) a émis, le 28 février 2022, un préavis favorable sous conditions, après 
avoir examiné la fiche spécifique. Les antennes en cause n’étaient pas associées à 
un autre groupe d’antennes préalablement autorisé selon le cadastre des 
installations de téléphonie mobile. Des immissions dépassant la valeur limite de 
l’installation (ci-après : VLInst) étaient susceptibles de se produire dans un rayon 
de 98,5 m. Concernant les trois antennes adaptatives (c’est-à-dire dont le mode 
adaptatif était prévu dans la fiche spécifique), trois valeurs étaient mises en 
évidence sous l’intitulé « ERPn autorisée ». Dans les trois cas, la valeur « # Sub-
Arrays » était de 16. La « ERPn (W) » était de 500 à un « Azimut (°/N) » de 50° 
et de 300° ; elle était de 240 à un « Azimut (°/N) » de 190°. Aucun facteur de 
correction n’était mentionné. 

Concernant la valeur limite d’immission (ci-après : VLI), il n’y avait pas de lieux 
normalement accessibles, où la VLI était épuisée. Les parties de la superstructure 
accessibles pour l’entretien, où la VLI était épuisée, devaient être dûment 
protégées. Concernant la VLInst, l’opérateur avait évalué les immissions sur le 
bâtiment même et sur les bâtiments voisins. La VLInst y était respectée, mais, 

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pour trois points d’évaluations n° 2, 3 et 5 respectivement sis aux ______, ______ 
et ______ route D______, les immissions étaient supérieures à 80 % de la VLInst 
dans des directions proches du rayon principal. Dans ce cas et selon la 
« recommandation d’exécution de l’ordonnance sur la protection contre le 
rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710), chapitre 
2.1.8 (OFEFP 2002) », l’exploitant de l’installation devait effectuer, lors de la 
réception, des mesurages à ses frais. Ces mesurages seraient effectués 
conformément aux recommandations en vigueur. 

L’opérateur s’engageait à intégrer les antennes de cette installation dans son 
système d’assurance qualité qui permettait de surveiller les données 
d’exploitation conformément au document publié par l’office fédéral de 
l’environnement (ci-après : OFEV) : « Antennes adaptatives : le complément du 
23 février 2021 à la recommandation d’exécution ORNI concernant les stations de 
base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL), OFEFP, 2002 ». 

c. Des voisins ont manifesté leur désaccord lors de l’enquête publique intervenue 
du 9 février au 11 mars 2022. 

d. Le 6 avril 2022, la commune A______ a transmis un préavis négatif, rappelant 
une pétition d’habitants adressée au département s’opposant à la 5G. Le projet 
présentait un impact visuel « très/trop important » et inadapté au contexte, ce qui 
péjorait les « valeurs du lieu » et le paysage, en contradiction avec le 
développement actuel et futur de cette zone importante du village de E______. La 
commune y avait investi dans un mail piétonnier en bonne partie arborisé pour 
préserver un milieu rural et apaisant en faveur des habitants, sans intrusion 
visuelle d’une installation saillante. Cet aménagement technique et purement 
fonctionnel dévalorisait l’environnement bâti et le paysage, et ce en sus des 
émissions d’onde provoquées par l’exploitation de l’installation auxquelles elle 
était aussi défavorable. 

D.     a. Par décision du 7 juin 2022, publiée le même jour dans la Feuille d’avis 
officielle du canton de Genève (FAO), le département a accordé l’autorisation 
sollicitée, précisant que les conditions figurant dans le préavis du SABRA du 28 
février 2022 devaient être strictement respectées et faisaient partie intégrante de 
l’autorisation.  

La réalisation du projet n’était pas soumise à un contrôle systématique de l’État, 
mais le département pouvait faire visiter en tout temps par ses agents ou ceux des 
départements intéressés les constructions, installations ou dépôts en tout genre. 
Les occupants des lieux sensibles du voisinage de l’installation autorisée seraient 
informés de la mise en place de celle-ci. 

b. Le département a informé la commune de cette décision, en relevant les préavis 
favorables des instances spécialisées, notamment de la commission d’architecture 

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et du SABRA, et la conformité du projet au droit fédéral régissant exclusivement 
la protection de la population contre le rayonnement des installations de 
téléphonie mobile. 

E.     a. Le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) a été saisi de 
deux recours contre cette décision, émanant, d’une part, de la commune et, d’autre 
part, de deux particuliers domiciliés à proximité de l’installation litigieuse, pour 
différents motifs liés notamment à la présence d’antennes 5G. 

b. Dans son mémoire de recours, la commune a invoqué la violation des art. 14 
al. 1 et 15 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 
1988 (LCI - L 5 05) ainsi que de la loi fédérale sur la protection de 
l’environnement du 7 octobre 1983 (loi sur la protection de l’environnement, LPE 
- RS 814.01) et de l’ORNI, précisant sur ce dernier point pouvoir se déterminer de 
manière plus claire en fonction du résultat de l’expertise sollicitée qu’elle venait 
de recevoir et se réservant le droit de compléter ces griefs. Elle a conclu à 
l’annulation de l’autorisation litigieuse et à l’octroi d’un délai raisonnable pour 
compléter son recours. Elle a entre autre produit une note d’appréciation critique 
sous l’angle de l’architecture et du paysage du 6 juillet 2022, rédigée par 
F______, architecte et urbaniste. 

c. Dans son mémoire complémentaire du 10 août 2022, la commune a développé 
son grief relatif au droit de l’environnement, sur la base d’un document intitulé 
« Analyse de la conformité ORNI/OFEV de la station de base » du 6 juillet 2022, 
rédigé par G______, ingénieur radio focalisé sur la toxicologie des rayonnements 
non ionisants selon son site internet www.pierredubochet.ch  
(ci-après : rapport de juillet 2022). Les VLI et VLInst n’étaient pas respectées par 
l’installation litigieuse pour deux raisons exposées plus bas et reprises dans la 
présente procédure de recours. Dès lors, le SABRA ne pouvait pas valider ce 
projet sans vérifier le respect des dispositions légales et réglementaires 
pertinentes.  

d. Le 10 novembre 2022, la commune a produit, sous pièce 17, un nouveau 
document du 8 novembre 2022 rédigé par G______ commentant le mémoire de 
réponse de B______, pour appuyer ses griefs tirés de la violation du droit de 
l’environnement par l’installation litigieuse. Ce document devait être considéré 
comme une nouvelle étude scientifique conduisant à une autre conclusion, au sens 
de l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_97/2018 du 3 décembre 2019 consid. 5.5, pour 
s’écarter de l’appréciation de l’OFEV, mentionnée par B______, vu les 
explications fournies dans ledit rapport. Ce rapport était fondé sur de très 
nombreuses sources scientifiques. Il émanait d’un expert dont l’indépendance 
n’était pas remise en cause par B______, qui ne démontrait d’ailleurs pas en quoi 
les éléments avancés étaient erronés, ni en quoi son site internet consacrerait un 
quelconque « parti pris ». 

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F. Par jugement du 16 mars 2023, le TAPI a rejeté les deux recours, après avoir 
entendu toutes les parties, joint les causes et rappelé, dans sa partie en fait, les 
arguments précités de la commune liés à la violation du droit de l’environnement. 

Dans son examen au fond, le TAPI a regroupé les arguments des trois recourants 
revenant à critiquer le système global d’implantation de l’installation, à savoir la 
violation des VLInst et du principe de précaution, la non-conformité du système 
de facteur de correction, l’absence de système assurance-qualité et de contrôle des 
valeurs limites sur le long terme, ainsi que la violation de l’art. 14 LCI et de la 
LPE. 

Soulignant le développement du réseau de téléphonie mobile 5G dans un climat 
de tension entre intérêts publics contradictoires que sont, d’un côté, la mise à 
disposition de la population d’un réseau mobile performant et, de l’autre côté, la 
protection de la santé de la population contre les rayonnements non ionisants, le 
TAPI a exposé l’état actuel du droit concernant cette thématique sur six pages. 

D’après la fiche spécifique, transmise par l’opérateur mobile, la VLInst de 5 V/m 
prévue par l’art. 3 al. 3 let. c ORNI était respectée, y compris s’agissant du 
rayonnement dans les lieux à utilisation sensible (ci-après : LUS) les plus chargés, 
à savoir les LUS nos 2, 3 et 5, toutes les mesures présentant une intensité de champ 
électrique inférieure à 5 volts/mètre (ci-après : V/m). Ces mesures avaient été 
vérifiées par le SABRA, autorité spécialisée compétente, sans que celle-ci n’ait 
mis en doute leur véracité. En l’absence d’éléments indiquant le contraire, il n’y 
avait pas lieu pour le TAPI de les remettre en cause. S’agissant du fait que 
l’installation litigieuse était susceptible de produire des immissions dépassant la 
VLInst dans une surface de rayon de 98,5 m, le TAPI a constaté que le SABRA 
avait dûment pris en compte cette problématique. En effet, cette instance 
spécialisée avait exigé, dans le cadre de son préavis favorable lequel faisait partie 
intégrante de la décision attaquée et devait être impérativement respecté, que 
B______ effectue, lors de la réception de l’ouvrage, conformément à l’ORNI, des 
mesurages à ses frais. 

Globalement, la procédure suivie par le département n’était pas critiquable. Le 
permis de construire garantissait le respect des valeurs limites pertinentes, 
notamment par le biais des conditions associées comprises dans le préavis du 
SABRA, dont une mesure de contrôle aux LUS nos 2, 3 et 5, et une intégration de 
cette installation dans son système assurance-qualité. C’était le mécanisme de 
contrôle rétrospectif qui garantissait que les calculs effectués à l’avance pourraient 
être corrigés, au cas où la réalité ultérieure ne correspondrait pas aux hypothèses 
prévues. La jurisprudence du Tribunal fédéral était en outre claire : la limitation 
préventive des émissions prévues par l’ORNI était déterminée de manière 
exhaustive avec l’édiction des VLInst, sans que le département ne puisse exiger 
une limitation supplémentaire dans un cas individuel. En octroyant l’autorisation 
de construire sur la base de la prévision que l’installation respecterait les VLInst, 

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moyennant les réserves émises dans le préavis du SABRA, la décision du 
département était conforme au droit fédéral. 

Concernant les inquiétudes d’un recourant relatives aux effets des antennes 5G sur 
le corps humain, le TAPI a estimé que les généralités sur les effets des champs 
électromagnétiques induits par les antennes de téléphonie mobile – aussi 
pertinentes soient-elles – n’apportaient rien au débat sur la valeur probante – 
même relative – des nombreuses études scientifiques menées jusqu’ici et ne 
délégitimaient pas les valeurs limites fixées par l’ordonnance, ce d’autant plus que 
les valeurs mesurées étaient inférieures aux valeurs limites, déterminantes en ce 
qui concernait les effets sur la santé. Comme les VLInst étaient in casu respectées, 
le principe de précaution n’avait pas été violé. La décision n’était pas lacunaire, 
puisqu’elle reprenait les conditions imposées par le SABRA relatives à 
l’exécution de mesure de contrôle et d’intégration au système assurance-qualité de 
B______. Dans la mesure où la LPE et l’ORNI étaient respectées, l’installation 
litigieuse ne pouvait être source d’inconvénients graves pour les usagers, le 
voisinage et le public au sens de l’art. 14 LCI. Le TAPI a donc rejeté ces griefs. 

Concernant le grief de la commune tiré d’une violation de l’art. 15 LCI, le TAPI 
l’a également écarté. Ni la parcelle ni l’immeuble concerné par l’installation 
projetée n’étaient protégés d’une quelconque façon. La commune n’avait aucun 
droit pour exiger que l’aspect extérieur de l’immeuble en cause ne soit pas 
modifié par la pose d’une antenne. Il importait peu que cet immeuble soit plus 
petit que les immeubles alentour ou que ces derniers aient fait l’objet de 
rénovations ou encore de mises à l’inventaire. La pose des antennes litigieuses 
constituerait certes une modification de l’aspect extérieur de l’immeuble mais ne 
saurait en tant que tel nuire au caractère, à l’intérêt du quartier ou de la rue au sens 
de l’art. 15 LCI, étant précisé que la commission d’architecture avait préavisé 
favorablement le projet litigieux. Le département n’avait pas commis d’abus ou 
d’excès de son pouvoir d’appréciation en autorisant la construction querellée.   

G.     a. Par acte expédié le 1er mai 2023, la commune a recouru contre ce jugement 
auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) en concluant à son annulation ainsi qu’à celle de l’autorisation 
litigieuse. Elle a invoqué une violation de son droit d’être entendue, un déni de 
justice, la violation de normes de la LPE et de l’ORNI ainsi que de l’art. 15 LCI.  

La motivation du jugement querellé n’était pas suffisante au regard de ses 
arguments précis, détaillés et soutenus par le rapport d’expertise de G______, 
selon lesquels les antennes adaptatives n’étaient pas mesurables et que la méthode 
employée par l’office fédéral de la communication (ci-après : OFCOM) ne 
permettait pas de s’assurer du respect des art. 11 al. 2 LPE, art. 3 al. 6 et art. 12 
ORNI et ch. 63 et 64 Annexe 1 ORNI. Or, le TAPI n’avait mentionné ni ledit 
rapport d’expertise, ni le rapport de l’OFCOM, se limitant au préavis du SABRA. 
Elle ne comprenait dès lors pas les raisons pour lesquelles elle n’avait pas, selon 

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le jugement litigieux, apporté des éléments pouvant remettre en cause la véracité 
des mesures confirmées par le SABRA. Le TAPI n’avait pas traité ses griefs, 
pourtant motivés de manière suffisante et pertinents pour l’issue du litige, mais 
avait examiné une critique générale du système d’implantation de l’installation 
litigieuse, censée intégrer plusieurs griefs émanant de recourants différents. Il 
avait ainsi omis de discuter de la non-conformité du rapport de l’OFCOM avec les 
exigences de l’OFEV ainsi que de commenter ses incohérences qu’elle avait 
dûment relevées à l’appui dudit rapport d’expertise, alors qu’il s’agissait 
d’éléments décisifs puisqu’elle contestait le rapport de l’OFCOM en ce qu’il 
affirmait que les antennes adaptatives de B______ seraient conformes aux 
exigences de l’OFEV et à la réglementation topique suisse. Le TAPI n’avait pas 
vérifié la violation de la LPE et de l’ORNI à la lumière des éléments qu’elle avait 
mis en évidence, mais uniquement de ceux soulevés par les autres recourants, en 
contradiction avec l’interdiction du déni de justice formel. 

En jugeant l’autorisation litigieuse conforme au droit fédéral, le TAPI avait violé 
la LPE et l’ORNI, même si elle était basée sur le rapport fédéral et le préavis du 
SABRA. En effet, la technologie utilisée pour l’antenne en cause ne permettait 
pas de démontrer que les valeurs limites autorisées par l’ORNI étaient respectées 
par cette antenne, contrairement au rapport de l’OFCOM et à la fiche spécifique 
de B______, puisque les antennes adaptatives n’étaient pas mesurables avec le 
protocole de l’OFCOM, ce qui les rendait illégales. La commune reprenait les 
deux arguments avancés devant le TAPI, développés ci-après. 

D’une part, le projet litigieux concernait des antennes adaptatives fonctionnant en 
mode adaptatif. Or de telles antennes ne pouvaient pas être mesurées. De plus, 
l’opérateur pourrait revendiquer un facteur de correction KAA afin de faire émettre 
par intermittence l’antenne avec une puissance plus élevée, cinq fois plus in casu, 
que celle inscrite dans la fiche spécifique, comme cela avait été démontré par le 
rapport de juillet 2022 de G______. Selon ce dernier, la prévision était de 5,71 
V/m (LUS 2, sous l’antenne), de 6,37 V/m dans le LUS 3, de 5,55 V/m dans le 
LUS 4 et de 6,20 V/m dans le LUS 5 si les antennes non adaptatives émettaient au 
maximum de puissance (installation en mode d’exploitation déterminant) et que 
les antennes adaptatives émettaient au maximum de puissance avec le facteur de 
correction KAA. Détaillant d’autres hypothèses conduisant à une prévision 
supérieure à 5 V/m, l’expert consulté concluait qu’avec un facteur de correction 
KAA adapté, l’antenne pourrait générer de tels champs jusqu’à 4h48 par 24h. 
Comme l’opérateur prévoyait de dépasser cycliquement la VLInst de 5 V/m, le 
projet n’était pas conforme à plusieurs dispositions de l’ORNI, à savoir les art. 3 
al. 6 ORNI ainsi que le ch. 62 al. 1 et 2, le ch. 65 et le ch. 63 al. 1 et 2 Annexe 1 
ORNI. Il n’existait aucune relation entre la puissance envoyée à une antenne 
adaptative exploitée en mode adaptatif et les données du canal de signalisation de 
ladite antenne selon le protocole de l’OFCOM. Comme il n’existait aucun moyen 
de mesurer une antenne adaptative exploitée en mode adaptatif, l’autorité ne 

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pourrait pas veiller au respect des limitations des émissions, en violation de 
l’art. 12 al. 2 ORNI. Il n’y avait aucune garantie de conformité de la limitation 
automatique de la puissance moyenne sur six minutes pour les antennes 
adaptatives litigieuses, en contradiction avec le ch. 63 al. 2 Annexe 1 ORNI. 

D’autre part, le rapport de validation des antennes adaptatives de B______ était 
contestable. Pour être autorisé, le mode adaptatif des antennes devait être contrôlé 
par une application logicielle de limitation de puissance automatique dans chaque 
cellule « vérifiée par un service de contrôle externe indépendant ». Un test d’une 
telle application avait été effectué le 8 juin 2021 par l’OFCOM, mais des 
exigences de l’OFEV avaient été violées comme cela avait été démontré par le 
rapport de juillet 2022 de G______. Ce rapport mettait en évidence la différence 
entre le champ électrique mesuré pour le rapport de validation et la puissance 
émise. Cela rendait impossible de vérifier l’application logicielle de limitation de 
puissance automatique, faute de pouvoir réellement mesurer le champ produit par 
l’antenne. Comme ledit rapport n’établissait pas de relation entre la puissance 
envoyée à l’antenne et les données du canal de signalisation selon le protocole de 
l’OFCOM, il n’était pas possible de vérifier le respect du ch. 63 al. 2 Annexe 1 
ORNI, selon lequel durant l’exploitation, l’ERP moyenne sur une durée de 
6 minutes ne devait pas dépasser l’ERP corrigée. Cette méthode de mesure ne 
permettait pas de s’assurer de la conformité de l’installation litigieuse et violait les 
art. 4 et 12 ORNI imposant à l’autorité de veiller au respect des limitations des 
émissions, dans le cadre de l’utilisation d’antennes adaptatives. 

Certes, le Tribunal fédéral admettait, dans son arrêt 1C_100/2021 du 14 février 
2023, ayant fait l’objet d’un communiqué de presse du 17 mars 2023, qu’il n’était 
pas possible actuellement de déterminer avec précision la puissance de 
rayonnement radioélectrique d’une antenne adaptative donnée sur la base de 
mesures, sans toutefois considérer impossible de contrôler par des mesures si les 
immissions autorisées dépassaient le niveau admissible. Il avait débouté les 
recourants au motif qu’ils n’auraient pas su « démontrer de manière convaincante 
en quoi la méthode de mesure recommandée par le METAS [soit, l’institut fédéral 
de métrologie] et l’OFEV serait inappropriée » (consid. 8.2 et 8.4.4). La position 
du Tribunal fédéral, présentée dans son communiqué de presse précité, devait être 
nuancée en l’espèce en ce sens que la commune remettait en cause le rapport de 
l’OFCOM en tant qu’il n’était ni conforme au rapport technique du METAS, ni 
aux exigences de l’OFEV. La recourante mettait en évidence l’absence de relation 
cohérente entre la puissance envoyée à l’antenne et l’intensité (ou champ) 
électrique mesurée par l’OFCOM dans son rapport de validation, de sorte qu’il 
était impossible de vérifier le respect de l’ORNI par l’antenne adaptative. Les 
éléments critiqués dans le rapport d’expertise de G______ étaient ainsi différents 
de ceux de l’arrêt précité, l’ORNI ayant en outre été modifiée le 1er janvier 2022. 
Le Tribunal fédéral n’avait pas examiné les incidences de cette modification dans 
l’arrêt précité qui démontrait cela étant l’existence d’une incertitude s’agissant de 

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la technologie utilisée pour mesurer les antennes litigieuses. Cette incertitude 
relevée par le Tribunal fédéral était avérée et les antennes adaptatives n’étaient 
pas mesurables avec le protocole de l’OFCOM, de sorte qu’il n’était pas possible 
de vérifier leur conformité avec la réglementation suisse en vigueur, les rendant 
ainsi illégales. 

L’art. 15 LCI avait en outre été violé. Le TAPI était face à des préavis divergents, 
la commission d’architecture ayant préavisé favorablement contrairement à la 
commune, ce qui lui conférait une plus grande latitude dans l’appréciation du 
caractère esthétique de l’antenne. La position de la commune était par ailleurs 
partagée par la note F______ signalant l’élaboration de deux plans de site dans les 
villages de H______ et de E______ ainsi que la volonté communale de conserver 
la « ceinture verte » existant autour du village de E______. Cette note soulignait, 
du point de vue du paysage et du patrimoine, l’impact visuel important de 
l’antenne 5G qui péjorait le paysage des toitures de l’ensemble bâti, en 
contradiction avec les deux plans de site en cours d’étude. L’utilisation de la 
toiture était en outre démesurée et le projet démontrait une absence d’effort 
d’intégration territoriale pour se distancer des habitations. Dès lors, l’antenne 
litigieuse nuirait, de par ses dimensions, sa situation et son aspect extérieur, au 
caractère du quartier et de l’immeuble sur lequel elle était projetée. L’autorisation 
litigieuse aurait donc dû être annulée par le TAPI, compte tenu en outre des 
discussions et polémiques actuelles entourant les installations d’antennes 5G, 
notamment en lien avec les atteintes à la santé et le manque de recul dans le 
domaine, ainsi que de la pétition signée par les habitants et voisins dudit projet et 
annexée au préavis négatif de la commune. Le TAPI et le département n’auraient 
pas dû se fonder sur le préavis non motivé de la commission d’architecture vu le 
préavis négatif de la commune et l’intérêt public supérieur à maintenir le caractère 
architectural du quartier, motif pertinent permettant aux autorités précédentes de 
s’écarter du préavis positif de la commission d’architecture. L’installation 
litigieuse pouvait être la cause d’inconvénients graves pour les usagers, le 
voisinage et le public. 

b. Le département a conclu au rejet du recours, se ralliant au jugement querellé.  

Les antennes adaptatives étaient visées par le ch. 63 al. 2 Annexe 1 ORNI. Les 
VLI prévues par cette ordonnance avaient été reprises « par » la commission 
internationale de protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP) et 
devaient être respectées partout où des personnes pouvaient séjourner (art. 13 
al. 1 ORNI). Comme les VLI reposaient sur des connaissances scientifiquement 
établies, elles ne laissaient aucune place à la prise en compte d’études qui ne 
satisfaisaient pas aux critères scientifiques ou dont la fiabilité n’avait pas été 
vérifiée jusqu’à présent, conformément à l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_153/2022 
du 11 avril 2023 consid. 6.2. 

c. B______ a également conclu au rejet du recours. 

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G______ n’était pas un expert indépendant, il remettait en cause de manière 
générale l’ORNI et les recommandations de l’OFEV et de l’OFCOM. Ses 
résultats différaient car il n’appliquait pas les règles en vigueur. De plus, il était 
possible de réaliser des mesures pour les antennes adaptatives ; le METAS avait 
défini la méthode de mesure dans un rapport technique et le Tribunal fédéral avait 
jugé que la mesure publiée par METAS était appropriée (arrêt 1C_100/2021 du 
3 septembre 2019 consid. 8.4.4). G______ ne démontrait pas en quoi la méthode 
de mesure du METAS n’était pas appropriée, ni en quoi l’OFCOM n’aurait pas 
appliqué cette mesure. En outre, la méthode utilisée était conservatrice, comme 
toutes les autres prescriptions en matière de calcul et de mesures. La méthode de 
mesure pouvait ainsi entraîner une surestimation de l’intensité du champ 
électrique, car la mesure ne pouvait pas se limiter au seul canal de synchronisation 
d’une antenne mais englobait tous les signaux se situant dans la même plage de 
fréquence ; s’il n’y avait pas de tels signaux non pertinents pour le résultat, la 
mesure donnait la valeur correcte. Une sous-estimation de l’intensité du champ 
électrique n’était pas possible. L’OFCOM avait publié le 8 décembre 2022 un 
rapport indiquant que les valeurs moyennes d’intensité de champ étaient 
nettement plus faibles pour les antennes adaptatives que pour les antennes 
conventionnelles.  

S’agissant des calculs de la VLInst, c’était à tort que G______ multipliait la 
puissance par le facteur de correction. En effet, ce facteur n’était pas appliqué 
dans le cadre du calcul mais par le système d’assurance qualité qui, avec la 
fonction de la limitation de la puissance, allait gérer la puissance (et donc les 
capacités disponibles), de sorte que la puissance d’émission moyenne sur une 
durée de six minutes ne dépassait pas la puissance d’émission déclarée. C’était 
pour cette raison que le facteur de correction indiqué dans la fiche spécifique 
n’avait pu être appliqué par les opérateurs qu’après la validation de leur système 
par l’OFCOM. 

Concernant le grief tiré de la violation de l’art. 15 LCI, B______ rappelait la 
primauté du droit fédéral sur les normes cantonales et communales, notamment en 
l’absence d’une protection particulière du quartier et de l’immeuble en cause. Le 
droit fédéral régissait la protection contre le rayonnement non ionisant d’une part 
et consacrait l’intérêt public à disposer d’un réseau de communication mobile de 
bonne qualité et d’une concurrence efficace entre les opérateurs d’autre part. 

d. La commune a répliqué en maintenant sa position et en précisant son 
argumentation relative à la violation de la LPE et de l’ORNI.  

La personne consultée avait identifié le problème au niveau de la conformité de la 
limitation de puissance automatique, ce qui n’était traité ni par les intimés ni par 
le TAPI. Pour appliquer le facteur de correction KAA, les exigences de l’OFEV 
imposaient la vérification du système d’assurance-qualité et de la limitation de 
puissance automatique par un service de contrôle externe indépendant. Cette 

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vérification aurait été faite, pour les antennes de B______, le 8 juin 2021 par 
l’OFCOM. Celui-ci avait mesuré un canal de signalisation. Or, en comparant les 
données de puissance arrivant à l’émetteur fournies par B______ et les données 
du canal de signalisation mesurées par l’OFCOM sur un parking, découlant des 
graphiques du rapport de l’OFCOM, on pouvait aisément constater qu’il n’y avait 
aucune relation entre les deux. Pour les raisons déjà évoquées, le champ électrique 
produit par l’antenne adaptative autour de la sonde de mesure et la valeur de 
champ électrique rapportée sur le graphe de l’OFCOM étaient entièrement 
incompatibles. Cette incompatibilité entre les données, mise en lumière par le 
rapport de l’expert consulté, se traduisait par une erreur dans le rapport de 
l’OFCOM. La présence de cette incohérence entre les données suffisait à remettre 
en cause le rapport de l’OFCOM et son habilité à démontrer que la limitation de 
puissance automatique de B______ serait fonctionnelle et conforme à la loi. Il 
n’était in casu pas pertinent de savoir si l’erreur était le résultat d’une mauvaise 
application de la méthode de mesure du METAS par l’OFCOM, ce qui ne pouvait 
pas être démontré par l’expertise produite. Le TAPI avait ainsi violé la LPE et 
l’ORNI en confirmant l’autorisation litigieuse alors qu’il était impossible de 
vérifier la conformité de l’installation projetée.  

Le préavis du SABRA se fondait exclusivement sur la fiche spécifique de 
B______. Il ne ressortait pas de ce document que le SABRA avait confronté les 
données de la fiche spécifique avec d’autres jeux de données, dont des distances et 
des hauteurs cadastrales par exemple. Le SABRA n’avait procédé à aucune 
mesure sur place alors que la jurisprudence l’exigeait, ni examiné le rapport de 
l’OFCOM.  Même si un préavis positif n’avait en principe pas besoin d’être 
motivé, l’inspection détaillée exigée par la jurisprudence impliquait le rendu, par 
l’instance spécialisée, d’un préavis lui-même détaillé, à tout le moins 
suffisamment pour comprendre si des mesures avaient été effectuées et le cas 
échéant lesquelles, ce d’autant plus que près du tiers des fiches de données 
soumises aux instances spécialisées comportaient des erreurs. En l’espèce, les 
circonstances permettant généralement d’établir l’objectivité de la méthode de 
mesure faisaient défaut, faute pour le SABRA d’avoir procédé à une inspection 
détaillée des mesures, comme l’exigeait la jurisprudence. 

S’agissant de la violation de son droit d’être entendue, elle ne comprenait pas pour 
quelles raisons le TAPI avait considéré qu’il n’y avait pas d’éléments « indiquant 
le contraire » permettant de remettre en cause les mesures litigieuses alors qu’elle 
avait, de manière circonstanciée, exposé qu’il était impossible de mesurer les 
antennes adaptatives sur la base du protocole de l’OFCOM, ce qui était de nature 
à remettre en cause les mesures prétendument vérifiées par le SABRA et son 
préavis. La motivation du TAPI, selon laquelle le SABRA n’avait pas mis en 
doute la véracité des données contenues dans la fiche spécifique, n’était pas 
suffisante car cela reviendrait à empêcher toute contestation des mesures en cas de 
validation par l’autorité spécialisée. 

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e. Les parties ont ensuite été informées que la cause était gardée à juger. 

 

 

EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours de la 
commune où se situe l’installation litigieuse est recevable (art. 132 de la loi sur 
l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a 
de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; 
art. 57 LPE, 34 al. 1 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire du 4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30 et art. 145 al. 2 de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 - LCI - L 5 05). 

2. La recourante se plaint tout d’abord d’une violation de son droit d’être entendue 
sous l’angle d’une motivation insuffisante du jugement querellé compte tenu de 
ses arguments et pièces produites, et a fortiori d’un déni de justice, en vertu de 
l’art. 29 al. 1 et 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 
1999 (Cst. - RS 101). Ces deux griefs se confondent in casu puisqu’ils portent 
tous les deux sur le fait que le TAPI ne s’est pas prononcé sur les critiques de la 
recourante visant le rapport de validation de l’OFCOM du 8 juillet 2021 et 
l’application potentielle du facteur de correction prévu au ch. 63 al. 2 à 4 Annexe 
1 ORNI. 

En l’espèce, qu’il y ait ou non, sur ce point, une violation du droit d’être entendue 
de la recourante par le TAPI, il convient de rappeler la jurisprudence constante 
selon laquelle la réparation d’une telle violation en instance de recours est 
possible lorsque l’autorité saisie dispose du même pouvoir d’examen que 
l’autorité précédente. Même si la réparation du droit d’être entendu doit rester 
l’exception, elle peut se justifier même en présence d'un vice grave lorsque le 
renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la 
procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que 
sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; 
ATA/541/2021 du 25 mai 2021 consid. 2d et les références citées).  

Dès lors, pour les raisons développées ci-après et compte tenu du fait que le TAPI 
et la chambre administrative disposent du même pouvoir d’examen portant sur les 
faits et le droit, à l’exclusion de l’opportunité (art. 61 al. 1 et 2 LPA), il n’y a en 
l’espèce pas lieu d’établir l’existence éventuelle d’une violation du droit d’être 
entendue de la recourante par le TAPI, en lien avec ses critiques susmentionnées, 
puisque qu’une telle violation peut être réparée par la chambre de céans. Au 
surplus, la recourante a pu faire valoir ses arguments devant la chambre 

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administrative aussi efficacement que devant le TAPI. Un renvoi à cette 
juridiction, dans la présente affaire détaillée ci-après, aboutirait en outre à un 
allongement inutile de la procédure. Par conséquent, les griefs précités de la 
recourante sont écartés. 

3. Quant au fond, il convient de commencer par placer le litige dans le contexte 
juridique régissant le respect des valeurs limites pertinentes en matière de 
rayonnement non ionisant (ci-après : RNI) afin de situer les arguments soulevés et 
cerner la question juridique. 

3.1 La LPE a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs 
biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de 
conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité 
biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes qui pourraient 
devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt 
(art. 1 al. 2 LPE). La notion d’atteintes est définie à l’art. 7 al. 1 LPE ; il s’agit 
entre autre des pollutions atmosphériques, bruit, vibrations ou rayons. Les 
atteintes sont dénommées « émissions » au sortir des installations et 
« immissions » au lieu de leur effet (art. 7 al. 2 LPE). 

3.2 La limitation des nuisances en matière de rayons est régie par les art. 11 s LPE 
s’agissant des émissions et par les art. 13 ss LPE s’agissant des immissions. 

3.2.1 La limitation des émissions se traduit par des mesures de limitation prises à 
la source (art. 11 al. 1 LPE). Indépendamment des nuisances existantes, il 
importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent 
l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit 
économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). Les émissions seront limitées 
plus sévèrement s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard 
à la charge actuelle de l’environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 
11 al. 3 LPE). Les émissions sont limitées par l’application, notamment, des 
valeurs limites d’émissions (VLE ; art. 12 al. 1 let. a LPE). Les limitations 
figurent dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n’ont pas visés, dans 
des décisions fondées directement sur la loi (art. 12 al. 2 LPE). 

3.2.2 L’art. 13 LPE porte sur les VLI. Le Conseil fédéral édicte par voie 
d’ordonnance des valeurs limites d’immissions applicables à l’évaluation des 
atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 13 al. 1 LPE). Ce faisant, il tient 
compte également de l’effet des immissions sur des catégories de personnes 
particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées 
et les femmes enceintes (art. 13 al. 2 LPE). En matière de rayonnement non 
ionisant, le Tribunal fédéral applique l’art. 14 let. a LPE selon lequel les VLI des 
pollutions atmosphériques sont fixées de manière que, selon l’état de la science et 
l’expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne menacent pas les 

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hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes (arrêt 
1C_693/2021 du Tribunal fédéral du 3 mai 2023 consid. 3.1). 

3.2.3 La Confédération surveille l’application de la LPE (art. 38 al. 1 LPE). Elle 
coordonne les mesures d’exécution des cantons ainsi que celles de ses propres 
établissements et exploitations (art. 38 al. 2 LPE). Le Conseil fédéral fixe les 
méthodes d’examen, de mesure et de calcul (art. 38 al. 3 LPE). L’OFEV (art. 10c 
al. 2 LPE) est le service spécialisé de la Confédération (art. 42 al. 2 LPE). 

3.3 Afin de protéger l’Homme contre le rayonnement non ionisant nuisible ou 
incommandant, le Conseil fédéral a édicté l’ORNI (art. 1 ORNI). Cette 
ordonnance régit, conformément à l’art. 2 al. 1 ORNI, la limitation des émissions 
des champs électriques et magnétiques générées par des installations stationnaires 
dans une gamme de fréquence allant de 0 Hz à 300 GHz (rayonnement) (let. a) et 
la détermination et l’évaluation des immissions de rayonnement (let. b). Elle 
reprend, en matière de limitation de nuisances, la distinction entre les émissions 
(art. 4 ss ORNI et Annexe 1 ORNI) et les immissions (art. 13 ss ORNI et Annexe 
2 ORNI). 

3.3.1 L’art. 4 ORNI traite, avec l’Annexe 1 de l’ORNI, de la limitation préventive 
des émissions. Selon l’art. 4 al. 1 ORNI, les installations doivent être construites 
et exploitées de telle façon que les limitations préventives des émissions définies à 
l’annexe 1 ne soient pas dépassées.  

3.3.2 Quant aux immissions, l’art. 13 ORNI dispose que les valeurs limites 
d’immissions au sens de l’annexe 2 doivent être respectées partout où des 
personnes peuvent séjourner (al. 1). Elles ne sont valables que pour le 
rayonnement qui agit de manière uniforme sur l’ensemble du corps humain (art. 
13 al. 2 ORNI). 

L’art. 14 ORNI règle la détermination des immissions, tandis que l’art. 15 ORNI a 
trait à leur appréciation. Selon l’art. 14 ORNI, l’autorité détermine les immissions 
lorsqu’il y a des raisons d’admettre que les immissions dépassent des valeurs 
limites au sens de l’annexe 2 (al. 1). Pour ce faire, elle procède ou fait procéder à 
des mesures ou à des calculs, ou elle se base sur des données provenant de tiers. 
L’OFEV recommande des méthodes de mesure et de calcul appropriées (al. 2). 
Les immissions sont déterminées en tant qu’intensité de champ électrique, 
intensité de champ magnétique, densité de flux magnétique, courant de fuite ou 
courant de contact pour le mode d’exploitation de l’installation qui en produit le 
plus (al. 4). En vertu de l’art. 15 ORNI, l’autorité apprécie si les immissions 
dépassent une ou plusieurs valeurs limites d’immissions de l’annexe 2. 

3.4 En matière d’émissions, la section 4 intitulée « Collaboration et contrôle » du 
chapitre 2 de l’ORNI prévoit diverses obligations à la charge du détenteur de 

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l’installation (art. 10 ss ORNI) et règle le contrôle du respect des limitations des 
émissions (art. 12 ORNI). 

3.4.1 Tandis que l’art. 10 ORNI impose au détenteur de l’installation une 
obligation de collaborer avec l’autorité, en particulier de fournir les indications au 
sens de l’art. 11 al. 2 ORNI, les art. 11 et 11a ORNI prévoient à sa charge une 
obligation de notifier à l’autorité compétente en matière d’autorisation (art. 11 
ORNI) et à l’OFCOM (art. 11a ORNI). 

Selon l’art. 11 al. 1 phr. 1 ORNI, avant qu’une installation pour laquelle des 
limitations d’émissions figurent à l’annexe 1 soit construite, réinstallée sur un 
autre site, remplacée sur son site ou modifiée au sens de l’annexe 1, le détenteur 
doit remettre à l’autorité compétente en matière d’autorisations une fiche de 
données spécifiques au site. L’art. 11 al. 2 ORNI dispose que la fiche de données 
spécifique au site doit contenir : a) les données actuelles et planifiées relatives à la 
technique et à l’exploitation de l’installation dans la mesure où elles sont 
déterminantes pour l’émission de rayonnement ; b) le mode d’exploitation 
déterminant au sens de l’annexe 1 ; c) des informations concernant le 
rayonnement émis par l’installation : sur le lieu accessible où ce rayonnement est 
le plus fort (ch. 1), sur les trois lieux à utilisation sensible où ce rayonnement est 
le plus fort (ch. 2), et sur tous les lieux à utilisation sensible où la valeur limite de 
l’installation au sens de l’annexe 1 est dépassée (ch. 3) ; d) un plan présentant les 
informations de la let. c. 

Par LUS, on entend, conformément à sa définition prévue à l’art. 3 al. 3 ORNI : 
les locaux situés à l’intérieur d’un bâtiment dans lesquels des personnes 
séjournent régulièrement durant une période prolongée (let. a), les places de jeux 
publiques ou privées, définies dans un plan d’aménagement (let. b) et les parties 
de terrains non bâtis sur lesquelles des activités au sens des let. a et b sont 
permises (let. c). 

À teneur de l’art. 11a al. 1 ORNI, le détenteur d’une station émettrice pour 
téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fil doit communiquer à 
l’OFCOM dans les délais prévus dans cette disposition : a) les données issues de 
la fiche de données spécifique au site désignées par l’OFCOM en concertation 
avec les services de protection de l’environnement, dans la version autorisée ou 
notifiée ; b) la date de mise en service de la station conformément à la fiche de 
données spécifique au site ; c) les données d’exploitation actuelles. 

3.4.2 L’autorité veille au respect des limitations des émissions (art. 12 al. 1 
ORNI). 

En vertu de l’art. 12 al. 2 ORNI, pour vérifier si la VLInst, au sens de l’annexe 1, 
n’est pas dépassée, elle procède ou fait procéder à des mesures ou à des calculs, 

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ou elle se base sur des données provenant de tiers. L’OFEV recommande des 
méthodes de mesure et de calcul appropriées.  

La VLInst est une limitation des émissions concernant le rayonnement émis par 
une installation donnée (art. 3 al. 6 ORNI). 

3.4.3 Conformément aux art. 38 al. 3 LPE et 12 al. 2 phr. 2 ORNI, l’application 
uniforme, au niveau suisse, de la réglementation technique et spécifique en 
matière de RNI implique l’élaboration de directives par l’autorité fédérale 
spécialisée en la matière, à savoir l’OFEV (art. 42 al. 2 LPE). À Genève, il revient 
au département et à son service spécialisé, le SABRA, de la mettre en œuvre.  

À cet effet, plusieurs recommandations d’exécution de l’ORNI, élaborées par 
l’OFEV sont disponibles sur son site internet à l’adresse suivante : 
https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/electrosmog/info-specialistes/ 
mesures-contre-l-electrosmog/telephonie-mobile--aides-a-lexecution-de-l-orni. 
html. Y figurent des modèles actualisés de la fiche de données spécifique au site à 
notifier conformément à l’art. 11 ORNI, mentionnant les données techniques 
utiles au calcul du respect des valeurs limites déterminantes, ainsi que la 
Recommandation d’exécution de l’ORNI relative aux stations de base pour 
téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL) de l’office fédéral de 
l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) publié en 2002 (ci-après : 
Recommandation OFEFP 2002).  

L’introduction des antennes adaptatives en Suisse a conduit l’OFEV à édicter 
d’autres documents y relatifs, en particulier le Complément du 23 février 2021 à 
la Recommandation OFEFP 2002 portant sur les antennes adaptatives (ci-après : 
Complément OFEV 2021 ainsi que les Explications) du 23 février 2021 
concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon l’ORNI (ci-après : 
Explications OFEV 2021). 

3.5 L’annexe 1 de l’ORNI (ci-après : Annexe 1 ORNI) traite de la limitation 
préventive des émissions au sens de l’art. 4 ORNI et plus particulièrement de la 
VLInst mentionnée à l’art. 12 al. 2 ORNI. Les stations émettrices pour téléphonie 
mobile et raccordements téléphoniques sans fil sont visées par le ch. 6 de cette 
annexe.  

Selon le ch. 65 Annexe 1 ORNI, les installations (nouvelles ou anciennes) ne 
doivent pas dépasser la VLInst dans les LUS (lieux à utilisation sensible) dans le 
mode d’exploitation déterminant. Cela suppose d’identifier trois éléments : la 
VLInst, les LUS définis plus haut et le mode d’exploitation déterminant. 

3.5.1 La VLInst (valeur limite de l’installation) pour la valeur efficace de 
l’intensité de champ électrique est fixée au ch. 64 Annexe 1 ORNI, en ces termes : 
a. 4,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de 

https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/electrosmog/info-specialistes/%20mesures-contre-l-electrosmog/telephonie-mobile--aides-a-lexecution-de-l-orni.%20html
https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/electrosmog/info-specialistes/%20mesures-contre-l-electrosmog/telephonie-mobile--aides-a-lexecution-de-l-orni.%20html
https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/electrosmog/info-specialistes/%20mesures-contre-l-electrosmog/telephonie-mobile--aides-a-lexecution-de-l-orni.%20html

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fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes de fréquence plus basses ; 
b. 6,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de 
fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus élevées ; 
c. 5,0 V/m pour toutes les autres installations. 

En l’espèce, il n’est pas contesté que la VLInst est de 5 V/m.  

3.5.2 Par mode d’exploitation déterminant, on entend le mode d’exploitation dans 
lequel un maximum de conversations et de données est transféré, l’émetteur étant 
au maximum de sa puissance (ch. 63 al. 1 Annexe 1 ORNI).  

À ce sujet, il faut tout d’abord comprendre que la notion du « mode d’exploitation 
déterminant » renvoie, quel que soit le type d’antenne, à celle de puissance 
d’émission (ou rayonnement) maximale, désignée dans les directives fédérales par 
l’abréviation « ERP ». L’art. 3 al. 9 ORNI définit l’ERP en ces termes : « La 
puissance apparente rayonnée (ERP) est la puissance transmise à une antenne, 
multipliée par le gain de l’antenne dans la direction principale de propagation, 
rapportée au dipôle de demi-onde ». Il s’agit d’une abréviation des termes anglais 
« effective radiated power ». 

Depuis le 1er janvier 2022, une particularité concernant les antennes adaptatives a 
été introduite aux al. 2 à 4 du ch. 63 Annexe 1 ORNI régissant le mode 
d’exploitation déterminant. Selon le ch. 63 al. 2 Annexe 1 ORNI, s’agissant des 
antennes émettrices adaptatives qui possèdent au moins huit sous-ensembles 
d’antennes commandés séparément (sub arrays), un facteur de correction KAA 
peut être appliqué à l’ERP maximale lorsque les antennes émettrices sont 
équipées d’une limitation de puissance automatique. Cette limitation vise à 
garantir que, durant l’exploitation, l’ERP moyenne sur une durée de six minutes 
ne dépasse pas l’ERP corrigée. 

Les facteurs de correction KAA sont fixés dans un tableau figurant à l’al. 3 du 
ch. 63 de cette même annexe et dépendent du nombre de sub arrays. Y sont 
prévus quatre facteurs de correction maximaux, en fonction du nombre de sub 
arrays : le facteur est égal ou inférieur à 0,40 en cas de 8 à 15 sub arrays ; à 0,20 
en cas de 16 à 31 sub arrays ; à 0,13 en cas de 32 à 63 sub arrays ; à 0,10 en cas 
de 64 et plus sub arrays.  

Par antennes émettrices adaptatives, on entend les antennes émettrices exploitées 
de sorte que leur direction d’émission ou leur diagramme d’antenne est adapté 
automatiquement selon une périodicité rapprochée (ch. 62 al. 6 Annexe 1 ORNI). 

3.5.3 Pour vérifier le respect de la VLInst au sens du ch. 65 Annexe 1 ORNI, 
l’autorité doit également identifier l’installation concernée (ou groupe d’antennes) 
ainsi que son périmètre, notions définies au ch. 62 de cette annexe. 

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Un groupe d’antennes comprend toutes les antennes émettrices fixées sur un mât 
ou sur le toit ou la façade d’un bâtiment (ch. 62 al. 1 Annexe 1 ORNI). Les 
groupes d’antennes émettant dans des conditions de proximité spatiale comptent 
comme une seule installation, indépendamment de l’ordre dans lequel ils sont 
construits ou modifiés (ch. 62 al. 2 Annexe 1 ORNI). Deux groupes d’antennes 
émettent dans des conditions de proximité spatiale lorsqu’au moins une antenne 
de chaque groupe se trouve dans le périmètre de l’autre groupe (ch. 62 al. 3 
Annexe 1 ORNI). 

Selon le ch. 62 al. 4 Annexe 1 ORNI, le périmètre d’un groupe d’antennes est une 
surface horizontale formée par les cercles de rayon r autour de chaque antenne du 
groupe d’antennes. La valeur du rayon r, exprimée en mètres, se calcule selon la 
formule suivante : 

L’explication des symboles de cette formule figure aux let. a et b du ch. 62 al. 4 
Annexe 1 ORNI en ces termes : 
a. F : facteur de fréquence. Il vaut : 

1. 2,63 pour les groupes d’antennes qui émettent exclusivement dans la 
gamme de fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes de fréquence 
plus basses ; 
2. 1,76 pour les groupes d’antennes qui émettent exclusivement dans la 
gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de 
fréquence plus élevées ; 
3. 2,10 pour tous les autres groupes d’antennes ; 

b. ERP90 : ERP cumulée, exprimée en W, émise par les antennes d’un groupe 
d’antennes dans un secteur azimutal de 90° dans le mode d’exploitation 
déterminant ; le secteur azimutal déterminant est celui dans lequel est émise l’ERP 
cumulée la plus élevée. 

En l’espèce, il n’est pas contesté que le facteur de fréquence est de 2,10. 

3.6 Enfin, l’art. 6 ORNI dispose que si, après sa mise en service, une nouvelle 
installation est modifiée au sens de l’annexe 1, les prescriptions relatives aux 
limitations d’émissions concernant les nouvelles installations sont applicables. 
Parmi celles-ci figurent entre autres les art. 4, 11 et 12 ORNI et le ch. 6 Annexe 1 
ORNI, ce qui implique une nouvelle procédure d’autorisation dans le cadre de 
laquelle le respect des valeurs limites est, à nouveau, vérifié compte tenu de la 
modification intervenue sur l’installation existante. 

3.6.1 Par modification d’une installation, on entend, conformément au ch. 62 al. 5 
Annexe 1 ORNI, entre autres : l’augmentation de l’ERP au-delà de la valeur 
maximale autorisée (let. d) ou la modification des directions d’émission au-delà 
du domaine angulaire autorisé (let. e). 

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Cela étant, le ch. 62 al. 5bis Annexe 1 ORNI précise que l’application d’un facteur 
de correction aux antennes émettrices adaptatives existantes en vertu du ch. 63 
al. 2 de cette annexe n’est pas considérée comme une modification d’une 
installation. Si un facteur de correction KAA est appliqué aux antennes émettrices 
adaptatives existantes, le détenteur de l’installation remet à l’autorité compétente 
une fiche de données spécifique au site adaptée (ch. 63 al. 4 Annexe 1 ORNI). 

3.6.2 À cet égard, dans son arrêt récent 1C_296/2022 du 7 juin 2023, le Tribunal 
fédéral a traité d’un cas où l’évaluation des antennes avait été effectuée, sur la 
base d’un fonctionnement en mode adaptatif, en fonction du trafic maximal et de 
la puissance d’émission maximale selon un diagramme enveloppant tenant 
compte du gain maximal possible de l’installation pour chaque direction 
d’émission, sans facteur de correction (worst case scenario).  

Il souligne qu’en cas d’application du facteur de correction prévu au ch. 63 al. 3 
Annexe 1 ORNI, il pourrait y avoir un changement du mode d’exploitation 
impliquant des pics de puissance allant au-delà des valeurs prévues au ch. 64 
Annexe 1 ORNI, sans que les personnes concernées ne soient informées ni ne 
disposent d’un droit d’opposition et de recours. On peut, selon le Tribunal fédéral, 
s’interroger, avec les recourants, sur la compatibilité de ce système avec les 
principes de publicité et d’information, d’assujettissement à autorisation (art. 22 
al. 1 LAT) ainsi qu’avec le droit d’être entendu garanti à l’art. 29 al. 2 Cst. et le 
droit d’opposition consacré de manière générale en matière d’aménagement du 
territoire et de droit des constructions. Cela étant, le Tribunal fédéral estime que 
cette question va au-delà de l’objet du litige et n’a pas à être examinée plus avant. 
Il écarte ainsi le grief tiré d’une violation du droit d’être entendu et de l’accès au 
juge (arrêt du Tribunal fédéral 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.5.3). 

4. En l’espèce, le présent litige porte sur une nouvelle installation de téléphonie 
mobile et de raccordements sans fil, qui comporte, à la fois, des antennes 
conventionnelles et des antennes adaptatives, c’est-à-dire fonctionnant en mode 
adaptatif (également désignées 5G). 

4.1 Il convient tout d’abord de cerner l’objet du litige. 

Selon la fiche complémentaire 2 de la fiche spécifique, le secteur déterminant 
pour calculer le périmètre susceptible d’opposition est de 50° à 50°. C’est 
effectivement à cet azimut que se trouve la ERPn la plus puissante (soit celle de 
l’antenne conventionnelle n° 4 avec une ERPn prévue à 1200 W). Le calcul du 
rayon au sens du ch. 62 al. 4 Annexe 1 ORNI tient compte de la somme des ERPn 
prévus à l’azimut de 50° (soit 2200 W). Cette valeur permet de calculer la 
distance maximale pour former opposition, fixée in casu à 656,7 m, ce qui n’est 
pas contesté. De plus, il n’existe en l’espèce pas d’autres antennes existantes à 
proximité de l’installation litigieuse, ce qu’aucune partie ne remet d’ailleurs en 

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cause. C’est donc sur la base de ces données que le périmètre déterminant a été, à 
bon droit, tracé sur le plan de la fiche spécifique. 

Ainsi, seules les neuf antennes de l’installation projetée et le périmètre 
déterminant y relatif entrent in casu en ligne de compte et forment l’objet du 
présent litige. Cela a pour conséquence de délimiter les lieux et habitations 
susceptibles d’être affectés par la nouvelle charge de rayonnement non ionisant 
que va générer la nouvelle installation de téléphonie mobile, contestée dans la 
présente procédure. 

4.2 Ensuite, sont rappelés les trois griefs invoqués par la recourante à l’encontre 
de l’autorisation litigieuse en matière de droit de l’environnement, plus 
précisément sous l’angle de l’ORNI. 

Tout d’abord, elle estime que les antennes adaptatives ne sont pas mesurables. 
Elle soutient ensuite que la technologie utilisée in casu ne permet pas de vérifier 
le respect de la VLInst, ce qui conduit à une violation des art. 11 al. 2 LPE, art. 4 
et 12 al. 2 ORNI ainsi que des ch. 62 al. 1 et 2, 63 al. 1 et 2, 64 et 65 Annexe 1 
ORNI. Enfin, elle considère que le facteur de correction prévu au ch. 63 al. 2 et 3 
Annexe 1 ORNI ne peut pas s’appliquer en l’espèce, faute d’un système de 
limitation de puissance automatique dûment vérifié, compte tenu du rapport de 
validation de l’OFCOM comportant, selon elle, des erreurs.  

La recourante fonde ces griefs sur le rapport de juillet 2022 de G______ qui serait 
une personne spécialisée en rayonnement non ionisant, dont les critiques seront 
reprises, en tant que de besoin, plus bas. Celles-ci sont in casu prises en compte à 
titre d’allégués de la partie recourante (ATF 142 II 355 consid. 6). Cette dernière 
estime que le préavis du SABRA aurait dû être plus détaillé vu qu’il se fondait 
exclusivement sur la fiche spécifique de B______ et qu’il n’avait procédé à 
aucune mesure, et à tout le moins suffisamment compréhensible vu le nombre de 
fiches de données erronées soumises aux instances spécialisées. 

4.3 Compte tenu de la technicité du litige et du potentiel impact de la décision 
litigieuse sur la santé de la population, il convient d’examiner les griefs de la 
recourante en expliquant, dans un premier temps, comment la procédure usuelle 
de contrôle en matière de RNI intègre les spécificités des antennes adaptatives. À 
cet égard, on peut d’emblée souligner que la définition de ces dernières, ancrée au 
ch. 62 al. 6 Annexe 1 ORNI, a été introduite dans cette ordonnance le 1er juin 
2019. C’est également à cette date que le ch. 63 Annexe 1 ORNI, alors formé d’un 
seul alinéa, a été modifié afin de prendre en compte, pour les antennes 
adaptatives, « la variabilité des directions d’émission et des diagrammes 
d’antenne », particularité explicitée plus bas.  

La critique principale de la recourante porte sur l’application potentielle du facteur 
de correction prévu au ch. 63 al. 2 à 4 Annexe 1 ORNI et sera examinée dans un 

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deuxième temps. Sur ce point, il est utile de rappeler que son introduction dans 
l’ORNI, aux nouveaux al. 2 à 4 dudit ch. 63 concernant le mode d’exploitation 
déterminant, date du 1er janvier 2022, soit à l’époque où la demande d’autorisation 
litigieuse a été déposée au département. Dès lors, ce n’est que depuis cette date 
qu’est envisageable l’application du facteur de correction précité, fortement remis 
en cause par la recourante. 

5. Tout d’abord, il y a lieu de rappeler que le contrôle de la charge de RNI produit 
par une installation s’effectue en trois étapes : 1) le calcul d’une prévision, 2) la 
mesure de réception après sa mise en service et 3) la vérification en cours 
d’exploitation à travers le système d’assurance de la qualité. L’introduction des 
antennes adaptatives n’a pas changé cette démarche réglant le contrôle de 
limitation préventive des émissions au sens des art. 4 et 12 ORNI et 11 al. 2 LPE 
(Explications OFEV 2021, p. 3). 

5.1 Cette approche générale résulte déjà de la Recommandation OFEFP 2002. 
Celle-ci précise qu’avant la mise en service de l’installation, le rayonnement peut 
seulement être calculé, et non pas mesuré. La charge de RNI est calculée lors de la 
procédure d’autorisation. L’installation n’est autorisée que si la valeur limite 
calculée de l’installation n’est pas dépassée. Les données techniques nécessaires et 
le résultat du calcul sont communiqués à l’autorité par la fiche de données 
spécifique au site, le modèle de calcul étant précisé dans cette directive fédérale. 
Comme le calcul de la prévision ne prend pas en compte tous les détails de la 
propagation du rayonnement, on procède en général à une mesure de réception de 
RNI après la mise en service de l’installation si, selon le calcul de la prévision, le 
rayonnement subi en un LUS donné atteint 80 % de la VLInst (Recommandation 
OFEFP 2002, p. 20). 

5.2 Le calcul d’une prévision est un pur calcul du rayonnement sans informations 
tirées de mesures. Il est détaillé au chapitre 2.3.1 de la Recommandation OFEFP 
2002. Le rayonnement est calculé pour chacune des antennes de l’installation, 
puis les contributions individuelles sont additionnées. Cette méthode est employée 
lorsqu’une nouvelle installation doit être construite ou lorsque les directions 
d’émission, la disposition des antennes ou les diagrammes d’antennes d’une 
installation existante sont modifiés (Recommandation OFEFP 2002, p. 24 ss). 

Le calcul est effectué à partir de la puissance émettrice requise, des 
caractéristiques émettrices de l’antenne (diagramme d’antenne), de la direction 
d’émission, de la distance à l’antenne et de la position par rapport à l’antenne 
(angle par rapport à la direction principale de propagation). Est ajouté aussi 
l’amortissement du rayonnement dû à l’enveloppe des bâtiments, qui dépend de la 
nature du matériau de l’enveloppe et qui est exprimé à l’aide des valeurs indiquées 
dans la recommandation en fonction du matériau (ibid., p. 24s).  

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Différentes notions techniques sont définies dans cette directive fédérale. Il en va 
ainsi par exemple du mode d’exploitation déterminant ou de la direction 
(horizontale et verticale) d’émission des antennes pouvant impliquer l’autorisation 
d’un domaine angulaire pour chacune des deux directions (ibid., p. 18). Les 
caractéristiques émettrices des antennes sont décrites par le diagramme d’antenne 
qui fournit des renseignements quantitatifs sur l’effet directionnel d’une antenne 
(intensité du rayonnement en fonction de l’angle par rapport à la direction 
principale de propagation), étant précisé qu’il existe généralement un diagramme 
pour le plan horizontal et un autre pour le plan vertical (ibid., p. 24). La direction 
principale de propagation (azimut) se définit par rapport au nord et représente un 
angle croissant dans le sens des aiguilles d’une montre : 0° pour le N, 90° pour E, 
180° pour S et 270° pour O ; on indique un angle clairement défini (en °) ou un 
domaine angulaire (de …° à …° ; ibid., p. 34). 

L’intensité de champ électrique (en V/m) due à l’antenne n, (En), au lieu de séjour 
considéré, est calculée suivant une formule précisée dans la recommandation 
(ibid., p. 25 et 40). Cette formule intègre les paramètres suivants : la distance 
directe entre le lieu considéré et l’antenne n (en m), la puissance émettrice requise 
pour l’antenne n (ERPn, en W), l’atténuation directionnelle (coefficient 
d’atténuation) et l’amortissement par les bâtiments (coefficient d’amortissement). 
Ensuite, on calcule l’intensité de champ électrique due à l’installation en un lieu 
donné (Einstallation), en additionnant les contributions individuelles selon une autre 
formule indiquée dans la recommandation (ibid., p. 25s et p. 40). 

5.3 Cette procédure de contrôle, en particulier au stade du calcul de la prévision, 
repose sur un élément clé, à savoir la fiche de données spécifique au site. Il s’agit, 
conformément à l’art. 11 ORNI, du moyen par lequel l’entreprise responsable de 
l’installation projetée communique à l’autorité compétente les données techniques 
de celle-ci et la quantité de rayonnement attendue dans son environnement 
(Recommandation OFEFP 2002, p. 9).  

5.3.1 C’est sur la base des données de cette fiche et de sa connaissance des 
spécificités locales que l’autorité compétente (cantonale ou communale) pour 
l’octroi des autorisations concernant les installations émettrices peut estimer si la 
VLInst de l’ORNI est respectée dans les LUS ; si la VLI de l’ORNI est respectée 
dans le lieu de séjour momentané le plus chargé, étant sur ce point précisé qu’elle 
a besoin de connaître et de prendre en compte la puissance requise pour 
l’installation et la charge de fond due à d’autres antennes ; et s’il est nécessaire de 
mettre en place des clôtures et des mises en garde (Recommandation OFEFP 
2002, p. 9). La Recommandation OFEFP 2002 contient les instructions sur la 
manière de remplir la fiche de données spécifique au site. 

5.3.2 Le Complément OFEV 2021 confirme, pour les antennes adaptatives, 
l’importance de la fiche de données spécifique au site comme moyen de contrôler 
le respect de la VLI et de la VLInst. 

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Les antennes adaptatives doivent être désignées dans la fiche complémentaire 2 de 
la fiche de données spécifique au site en répondant « oui » au nouveau champ 
dénommé « mode adaptatif » (Complément OFEV, chap. 3.3.1, p. 9). Dans un 
document intitulé « Questions fréquentes sur l’aide à l’exécution pour les 
antennes adaptatives » du 14 juin 2021 et complémenté le 31 août 2021 (ci-après : 
Questions fréquentes 2021), l’OFEV précise que le champ « mode adaptatif » 
prévu dans ladite fiche complémentaire doit être interprété comme équivalant à 
« mode adaptatif avec KAA < 1 ». Cela signifie qu’un facteur de correction plus 
petit que 1 est appliqué à la puissance d’émission. S’il est répondu « oui » à ce 
champ, le nombre de sub arrays doit être indiqué dans un autre champ (Questions 
fréquentes 2021, p. 5). Ce document invite cependant à davantage de précision sur 
ce point pour améliorer la clarté de l’information. 

S’agissant du respect de la VLI et de la VLInst, c’est la fiche complémentaire 3a 
qui fournit la preuve par calcul du respect de la VLI (annexe 2 ORNI) dans un lieu 
de séjour momentané. Est à cet effet utilisée la puissance d’émission déclarée dans 
la fiche complémentaire 2 (Complément OFEV 2021, chap. 3.4, p. 12). La fiche 
complémentaire 4a fournit quant à elle la preuve par calcul du respect de la 
VLInst (annexe 1 ORNI, ch. 64) dans un LUS, cette preuve pouvant aussi être 
apportée par la fiche complémentaire 4b après une mesure de réception. La 
puissance d’émission est déclarée de la même façon que dans la fiche 
complémentaire 2. Il se peut que davantage de LUS doivent être examinés pour 
les antennes adaptatives par rapport aux antennes conventionnelles. Pour trouver 
les LUS qui sont les plus exposés, il peut être utile, dans un souci de transparence, 
de joindre une carte d’intensité de champ (Complément OFEV 2021, chap. 3.5, p. 
12). 

5.4 Comme l’indique le Tribunal fédéral dans l’arrêt 1C_693/2021 du 3 mai 2023 
(consid. 4.2), à la différence des antennes de téléphonie mobile conventionnelles 
qui émettent essentiellement avec une répartition spatiale constante du 
rayonnement, les antennes adaptatives peuvent focaliser le signal dans la direction 
de l’utilisateur ou de l’appareil de téléphonie mobile et le réduire dans les autres 
directions (formation de faisceaux ou beamforming), ce qui ressort des 
Explications OFEV 2021 (chap. 1, p. 2). 

Cela étant, les VLI et les VLInst spécifiées dans l’ORNI ne dépendent pas de la 
technologie de téléphonie mobile (2G/GSM, 3G/UMTS, 4G/LTE ou 5G/New 
Radio) et s’appliquent indépendamment de celle-ci. Elles varient en fonction de la 
fréquence du rayonnement. Les prévisions de rayonnement calculées dans le cadre 
de la procédure d’autorisation sont neutres sur le plan technologique et 
s’appliquent donc aussi à la 5G. La technologie de téléphonie mobile utilisée ne 
joue un rôle que pour les mesures de réception après la mise en service, la forme 
du signal utilisée dépendant de la norme de téléphonie mobile (Explication OFEV 
2021, chap. 3.2, p. 5) 

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5.5 Par conséquent, malgré leurs spécificités, il faut en premier lieu retenir que les 
antennes adaptatives suivent la même procédure de contrôle que les antennes 
conventionnelles. Elles peuvent faire l’objet d’un calcul de prévision au stade de 
la demande d’autorisation qui est au cœur du présent litige. Ce calcul repose sur 
les données techniques, mentionnées dans la fiche spécifique produite par 
B______ dans sa demande d’autorisation, que le SABRA, en tant qu’autorité 
spécialisée du département, doit vérifier dans le cadre de l’instruction de ladite 
demande.  

6. En deuxième lieu, étant donné que la recourante soutient que les antennes 
adaptatives ne sont pas « mesurables », il convient en outre de préciser le rapport 
entre le calcul de la prévision (avant la mise en service de l’installation) et la 
mesure de réception (après sa mise en service). Comme cela vient d’être exposé, il 
s’agit de deux premières étapes de la procédure de contrôle de la limitation 
préventive des émissions au sens des art. 4 et 12 ORNI, en application de l’art. 11 
al. 2 LPE. 

6.1 Le résultat de la mesure de réception prime s’il indique une charge de RNI 
plus élevée que celle indiquée par le calcul de la prévision. Si, contre toute attente, 
la valeur limite de l’installation est dépassée lorsque l’installation fonctionne à la 
puissance émettrice autorisée, l’autorité ordonne une réduction de la puissance 
émettrice ou une autre adaptation de l’installation. En revanche, si la mesure 
indique une charge de RNI inférieure à celle du calcul, le détenteur de 
l’installation n’a pas automatiquement l’autorisation d’augmenter la puissance 
émettrice au-delà du domaine autorisé. Une telle augmentation doit être demandée 
dans une nouvelle procédure d’autorisation fondée sur le résultat de la mesure de 
réception de RNI. Il faut alors, à fins d’évaluation, présenter une nouvelle fiche de 
données spécifique au site et faire le calcul de la prévision du rayonnement au 
moyen des fiches complémentaires 3b et 4b (Recommandation OFEFP 2002, p. 
20). 

L’introduction des antennes adaptatives ne change pas cette approche en deux 
temps. Celle-ci vise à contrôler le respect de la VLInst non seulement en théorie 
avec le calcul d’une prévision, mais aussi dans les conditions réelles 
d’exploitation en procédant, dans un deuxième temps, à des mesures de réception 
(Explications OFEV 2021 chap. 2.2, p. 3). Ces mesures servent à vérifier que les 
valeurs théoriques autorisées sur la base d’un calcul sont celles qui surviennent 
concrètement dans les conditions réelles. C’est ainsi que la deuxième étape de la 
procédure de contrôle complète la première étape reposant sur des calculs et 
précise la charge du RNI dans le périmètre de l’installation en l’ajustant si 
nécessaire.  

Cette approche permet, comme le relève le TAPI dans son jugement (consid. 23), 
de prendre en compte l’incertitude liée au calcul de prévision, seules les valeurs 
mesurées devant être prises en compte (arrêt du Tribunal fédéral 1C_653/2013 du 

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12 août 2014 consid. 3.4). Si, sur la base de ces mesures, il s’avère que la VLInst 
est dépassée lors du fonctionnement de l’installation, la puissance d’émission 
maximale admissible doit être redéfinie et le respect des valeurs prescrites doit 
être démontré par des mesures supplémentaires (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_681/2017 du 1er décembre 2019 consid. 4.5). 

6.2 Cela étant, la technologie de téléphonie mobile utilisée joue un rôle pour les 
mesures de réception après la mise en service, la forme du signal utilisée 
dépendant de la norme de téléphonie mobile. Des directives fédérales ont été 
établies pour préciser la méthode de mesure des antennes adaptatives. L’Institut 
fédéral de métrologie (METAS) a présenté les définitions des signaux 5G et les 
composantes du signal devant être mesurées, dans son rapport technique intitulé 
« Méthode de mesure des stations de base 5G NR jusqu’à 6 GHz » du 18 février 
2020, complété le 15 juin 2020. L’OFEV a édicté, le 30 juin 2020, des 
« Explications concernant la méthode de mesure des antennes adaptatives » 
(Explications OFEV 2021, p. 5 et 14 ; Complément OFEV 2021, p. 14). Dans son 
arrêt de principe récent, le Tribunal fédéral a confirmé cette méthode de mesure 
(arrêt 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 8.4.4). 

Il convient en outre de souligner que les VLInst sont inférieures aux VLI. Cela 
permet, d’une part, de concrétiser le principe de précaution selon les art. 1 al. 2 et 
11 al. 2 LPE et, d’autre part, de ménager une marge de sécurité afin de prévenir 
les dangers avérés pour la santé (arrêt du Tribunal fédéral 1C_693/2021 du 3 mai 
2023 consid. 5.1.1). De jurisprudence constante, le principe de prévention est 
respecté en cas de respect de la VLInst dans les LUS où cette valeur s’applique. Il 
appartient à l’autorité fédérale spécialisée, à savoir l’OFEV, de suivre l’évolution 
de la recherche et des connaissances en la matière. Cela étant, vu la marge de 
manœuvre dont dispose le Conseil fédéral s’agissant de l’établissement des 
valeurs limites, seuls de solides éléments démontrant de nouvelles connaissances 
fondées scientifiquement justifient de remettre en cause ces valeurs (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_693/2021 précité consid. 4.1). 

6.3 En l’espèce, le fait qu’il y ait un dépassement du 80 % de la VLInst pour trois 
LUS, identifiés par la fiche spécifique et confirmés par le préavis du SABRA, 
n’est pas problématique au stade du calcul de la prévision, vérifié lors de la 
procédure d’autorisation, dans la mesure où B______ est tenu d’effectuer, lors de 
la réception, des mesurages à ses frais conformément aux recommandations 
fédérales en vigueur. Cette exigence a été posée par le SABRA dans son préavis 
et est reprise dans la décision litigieuse de sorte que, sur ce point, le département 
n’a pas violé la réglementation en matière de RNI. Par ailleurs, comme elle le 
relève dans sa réplique (p. 3, ch. 12), la recourante ne critique ni la méthode de 
mesure du METAS, ni les valeurs limites fixées dans l’ORNI. Ainsi, l’argument 
de la recourante, selon lequel les antennes adaptatives ne seraient pas mesurables, 
doit être rejeté en tant qu’il porte sur les deux premières étapes du contrôle du 

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respect des valeurs limites posées par l’ORNI, pour les raisons susmentionnées et 
compte tenu de ce qui suit. 

7. En réalité, la recourante se plaint de l’application potentielle du facteur de 
correction, prévu depuis le 1er janvier 2022 au ch. 63 al. 2 à al. 4 Annexe 1 ORNI, 
aux antennes litigieuses. C’est effectivement l’application de ce facteur qui est au 
cœur des critiques émises par G______ dans son rapport de juillet 2022. Comme 
B______ prévoit d’utiliser in casu trois des neuf antennes litigieuses en « mode 
adaptatif » avec 16 sub arrays, ce spécialiste souligne que « l’opérateur pourrait 
revendiquer un "facteur de correction KAA" qui fait émettre par intermittence la 
cellule avec une puissance plus élevée – ici de cinq fois – que celle inscrite dans la 
fiche de données spécifique au site » (p. 1, ch. 2 du rapport de juillet 2022). 

À l’appui de ce rapport de juillet 2022, la recourante estime que le facteur de 
correction prévu au ch. 63 al. 2 et 3 Annexe 1 ORNI ne peut pas s’appliquer en 
l’espèce, faute d’un système de limitation de puissance automatique dûment 
vérifié compte tenu du rapport de validation de l’OFCOM comportant, selon elle, 
des erreurs. Outre l’absence susmentionnée de relation entre la puissance (émise) 
envoyée à l’antenne et les données du canal de signalisation (p. 20), G______ 
avance, dans son rapport de juillet 2022, que les auteurs du rapport de validation 
ont violé trois exigences de base de l’OFEV, à savoir : un mesurage sur un 
parking, et non dans un LUS avec une adresse connue et pour lequel l’azimut est 
important ; l’utilisation, pour le mesurage effectué, d’un facteur de correction plus 
faible que celui défini en fonction du nombre de sous-ensembles d’antennes, avec 
pour conséquence de réduire la puissance maximale de l’émetteur par rapport à 
l’exploitation en mode commercial ; la réduction, par B______, de la puissance 
d’émetteur pendant le mesurage effectué dans le cadre du rapport de validation de 
l’OFCOM (p. 17 du rapport de juillet 2022). 

Par ailleurs, dans son rapport de juillet 2022 (p. 9 et 10), G______ souligne le 
risque découlant du ch. 62 al. 5bis Annexe 1 ORNI, en vertu duquel l’application 
du facteur de correction n’est pas une modification, en ce sens que des nouvelles 
installations de B______ puissent être autorisées pour des antennes adaptatives 
exploitées a priori sans le mode adaptatif, puis que celui-ci soit activé sur la seule 
base d’une fiche de données spécifique au site « adaptée » conformément au ch. 
63 al. 4 Annexe 1 ORNI. Cela aurait pour conséquence de priver les personnes 
concernées d’être informées de l’application du facteur de correction et de 
contester celle-ci, y compris en cas de recours pendant sur une autorisation 
concernant des antennes prévues sans le mode adaptatif. Selon G______, 
« autoriser un facteur de correction en dehors d’une mise à enquête contrevient à 
l’ATF 128 II 168 [qui attribue la qualité pour former opposition aux] personnes 
habit[ant] dans un rayon en dehors duquel est produit un rayonnement assurément 
inférieur à 10 % de la VLInst » (p. 10 du rapport de juillet 2022). 

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7.1 Comme déjà indiqué plus haut, l’approche du contrôle de limitation des 
émissions n’a pas changé avec l’introduction des antennes adaptatives. Elle se 
déroule toujours en trois étapes : le calcul de la prévision, la mesure de réception 
après la mise en service et la vérification en cours d’exploitation à travers le 
système d’assurance de la qualité. Il revient aux cantons et aux communes de 
vérifier, lors de l’octroi des autorisations, le respect des valeurs limites de l’ORNI. 
Le calcul d’une prévision est basé sur des paramètres d’exploitation de 
l’installation (nouvelle ou existante à modifier) tels que les directions et les 
puissances d’émission ; ces informations et les résultats des calculs sont 
documentés dans la fiche de données spécifiques au site et sont vérifiés par les 
autorités (Explications OFEV 2021, chap. 2.2, p. 3). 

S’agissant de la troisième étape relative à la vérification en cours d’exploitation, 
comme certains paramètres ayant une influence sur le rayonnement à proximité 
d’une installation (tels que les puissances d’émissions) peuvent être réglés et 
modifiés à distance, les opérateurs ont mis en place un système d’assurance de la 
qualité dans leurs centres de réseau. Il s’agit de bases de données dans lesquelles 
les valeurs paramétrées pour la direction d’émission et la puissance émettrice 
maximale de chaque installation, pour chaque fréquence et chaque service de 
radiocommunication, sont saisies et comparées quotidiennement avec les valeurs 
autorisées. Les divergences par rapport aux paramètres autorisés doivent être 
corrigées dans les 24 heures si elles peuvent l’être à distance ou, au plus, en 
l’espace d’une semaine ouvrable (Explications OFEV 2021, chap. 2.2, p. 3). 

7.2 Cela étant, les antennes adaptatives ont des particularités techniques exposées 
ci-après qui les distinguent, au niveau du calcul de la prévision, des antennes 
conventionnelles. Ces particularités ont eu pour conséquence d’appliquer, dans un 
premier temps, le scénario du pire (« worst case ») aux antennes adaptatives, de 
sorte que celles-ci ont été évaluées plus sévèrement que les antennes 
conventionnelles (Explications OFEV 2021, chap. 5.4, p. 12). Cela a été 
également constaté par le Tribunal fédéral dans un arrêt récent 1C_693/2021 du 3 
mai 2023 (consid. 4.2). 

7.2.1 Du point de vue technique, la 5G dispose de canaux de signalisation et de 
données, comme les précédentes technologies de téléphonie mobile, mais avec 
une différence importante. Contrairement à ces dernières où les canaux de 
signalisation et de données étaient toujours diffusés avec le même diagramme 
d’antenne, la 5G permet une diffusion des canaux de signalisation et de données 
avec des diagrammes différents. La signalisation est l’envoi d’informations à une 
cellule radio pour l’identifier (Explications OFEV 2021, chap. 3.1, p. 4).  

Les diagrammes d’antenne décrivent le rayonnement spatial de l’antenne ; ils 
constituent un paramètre central du calcul de la prévision dans le cadre des 
autorisations, tant pour les antennes conventionnelles que pour les antennes 
adaptatives (ibid., chap. 5.1, p. 9).  

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7.2.2 Dans le cas des antennes conventionnelles, l’orientation du rayonnement 
(représenté par un diagramme d’antenne) est toujours le même. En revanche, dans 
le cas des antennes adaptatives, elle peut prendre des caractéristiques spatiales 
différentes lorsqu’un maximum de conversations et de données est transféré, 
l’émetteur étant au maximum de sa puissance. Par exemple, si un seul faisceau 
peut être formé, il peut être émis dans différentes directions, ce qui permet aux 
antennes adaptatives d’obtenir une couverture horizontale élevée et d’alimenter, si 
nécessaire, les zones précédemment mal couvertes en bordure des cellules cibles 
avec une intensité de champ plus élevée. Si plusieurs faisceaux sont émis 
simultanément, leur direction d’émission principale peut aussi varier. Ainsi, le 
diagramme d’antenne dans le mode d’exploitation déterminant n’est pas toujours 
le même pour les antennes adaptatives (Explications OFEV 2021, chap. 5.3, p. 
10s). 

C’est pour cette raison que les prévisions calculées pour les antennes adaptatives 
sont basées sur un diagramme d’antenne enveloppant. Celui-ci comprend tous les 
diagrammes d’antenne pouvant exister dans le mode d’exploitation déterminant. 
Les diagrammes d’antenne enveloppants prennent en compte le fait que les 
faisceaux émis dans des directions s’écartant fortement de la direction principale 
sont moins concentrés et présentent un gain d’antenne plus faible. Les formes de 
faisceau et les diagrammes d’antenne appliqués concrètement prennent des 
contours variés, mais restent toujours inscrits dans le diagramme d’antenne 
enveloppant (ibid., p. 11s).  

Par ailleurs, une antenne exploitable en mode adaptatif est constituée de plusieurs 
éléments dont l’interconnexion permet de générer un effet directionnel appliqué 
au rayonnement émis, se concluant en un faisceau (beam). En termes simplifiés, 
on peut dire que plus le nombre d’éléments d’antenne est élevé, plus l’effet 
directionnel possible est important, c’est-à-dire plus le faisceau émis est étroit et 
plus le gain d’antenne est élevé (Explications OFEV 2021, chap. 4.1, p. 5).  

7.2.3 La fiche de données spécifique au site concernant les antennes adaptatives 
doit contenir des diagrammes d’antenne qui prennent en considération pour 
chaque direction d’émission le gain d’antenne maximal possible et qui 
enveloppent tous les diagrammes individuels pour les directions d’émission 
prévues (« diagrammes d’antenne enveloppants »). Les diagrammes d’antenne 
enveloppants peuvent tenir compte du fait que les canaux de trafic pour des angles 
qui s’écartent fortement de la direction principale de propagation présentent un 
plus petit gain. Autrement dit, il ne s’agit pas simplement de générer une 
enveloppe autour de tous les diagrammes individuels des faisceaux de trafic, qui 
sont chaque fois normalisés à 0 dB, mais de prendre aussi en considération le gain 
d’antenne du diagramme pour chaque direction (Complément OFEV 2021, chap. 
3.3.5, p. 11). 

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Les diagrammes individuels utilisés pour générer le diagramme d’antenne 
enveloppant doivent être clairement signalés aux autorités. De plus, dans le 
système d’assurance de la qualité, il y a lieu de garantir que la constellation 
utilisée est conforme au diagramme d’antenne enveloppant (ibid.). 

7.2.4 Le calcul des prévisions concernant les antennes adaptatives est ainsi basé 
sur le diagramme d’antenne enveloppant (tant pour le vertical que pour 
l’horizontal). Cela étant, comme les différents diagrammes d’antenne sur lesquels 
est basé le diagramme enveloppant ne peuvent pas exister simultanément, les 
calculs basés sur les diagrammes d’antenne enveloppants surestiment 
considérablement le rayonnement se produisant dans la réalité. Selon ce scénario 
du pire (worst case) appliqué jusqu’à présent, les antennes adaptatives sont par 
conséquent évaluées plus sévèrement que les antennes conventionnelles 
(Explications OFEV 2021, chap. 5.4, p. 12). 

Cette situation est également rappelée par le Tribunal fédéral dans son arrêt 
1C_693/2021 précité (consid. 4.2). Comme l’OFEV n’avait pas été en mesure de 
publier une aide à l’exécution correspondante dès l’entrée en vigueur de cette 
révision de l’ORNI, il avait été recommandé aux cantons que, dans l’attente de la 
recommandation définitive, le rayonnement des antennes adaptatives soit évalué, 
comme pour les antennes non adaptatives, en fonction du trafic maximal de 
communications et de données à la puissance d’émission maximale, c’est-à-dire 
en se basant sur des diagrammes d’antenne qui tiennent compte du gain maximal 
possible de l’antenne pour chaque direction d’émission (considération dite du 
« pire des cas », worst case). Les antennes adaptatives étaient donc considérées 
comme les antennes conventionnelles, à savoir en supposant que la puissance 
maximale était émise simultanément dans toutes les directions possibles, selon un 
diagramme dit « enveloppant ». Cela permettait de garantir que l’évaluation pour 
la population concernée par le rayonnement d’une station de téléphonie mobile 
reste sûre et que l’exposition à long terme soit maintenue à un niveau bas dans 
tous les cas, compte tenu du principe de précaution et en raison des questions 
techniques qui restaient alors encore ouvertes (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_693/2021 précité consid. 4.2). 

7.3 Afin de garantir que les antennes adaptatives ne soient pas désavantagées par 
rapport aux antennes conventionnelles, le Conseil fédéral a établi, dans la révision 
de l’ORNI de 2019, que la variabilité des directions d’émission et des diagrammes 
d’antenne des antennes adaptatives doit être prise en considération dans le mode 
d’exploitation déterminant (Explications OFEV 2021, chap. 5.4 p. 12 s). Cette 
phrase a été ajoutée le 1er juin 2019 au ch. 63 Annexe 1 ORNI, alors constitué 
d’un seul alinéa dans une teneur similaire à son actuel al. 1. 

La prise en compte de cette spécificité des antennes adaptatives est réalisée par 
l’application du facteur de correction à la puissance d’émission maximale, 
introduit dès le 1er janvier 2022 au ch. 63 Annexe 1 ORNI. La teneur de ce chiffre 

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a été alors modifiée avec l’ajout de ses actuels alinéa 2 à 4 qui sont depuis lors en 
vigueur. Ce facteur de correction est gradué en fonction du nombre de sub arrays 
et est dérivé des études et des mesures présentées au chapitre 6 des Explications 
OFEV 2021 concernant l’exposition aux antennes adaptatives (Explications 
OFEV 2021, chap. 5.4 p. 12 s). 

Ledit chapitre 6 part du constat que comme les antennes adaptatives ont tendance 
à concentrer le signal dans la direction de l’utilisateur ou du téléphone portable et 
à le réduire dans d’autres directions, la distribution de l’intensité du champ 
électrique dans l’espace diffère de celle des antennes classiques. Il met en 
évidence qu’il existe seulement quelques publications sur la manière dont se 
présentent les distributions concrètes puisque les antennes adaptatives ne sont pas 
utilisées depuis longtemps. Ces informations sont essentielles pour pouvoir 
intégrer correctement la variabilité des directions d’émission et des diagrammes 
d’antenne dans l’évaluation selon l’ORNI. Ledit chapitre 6 résume certaines 
conclusions d’études existantes (Explications OFEV 2021, chap. 6 p. 15 ss). 

7.4 Conformément au ch. 63 al. 2 Annexe 1 ORNI, en vigueur depuis  
le 1er janvier 2022, lorsque les antennes émettrices adaptatives possèdent au moins 
huit sous-ensembles d’antennes commandés séparément (sub arrays), le facteur 
de correction peut être appliqué suivant le tableau prévu au ch. 63 al. 3 Annexe 1 
ORNI. Tel est le cas, en l’espèce, avec 16 sub arrays pour chacune des trois 
antennes appelées à fonctionner en mode adaptatif. Cela pourrait potentiellement 
conduire, comme le soutient la recourante, à l’application du facteur de correction 
maximum de 0.20, avec pour conséquence de modifier le mode d’exploitation 
déterminant, soit la puissance d’émission (ou rayonnement) maximale 
généralement désignée par l’acronyme « ERP ».  

À cet égard, il est important, d’une part, de distinguer cette notion de « ERP » 
(en W) et celle de l’intensité de champ électrique désignée par « E » (en V/m). En 
effet, la première (« ERP ») est un paramètre du calcul, tandis que la seconde 
(« E ») est le résultat du calcul qui doit être comparé à la VLInst pertinente (ch. 64 
Annexe 1 ORNI). Cette comparaison permet de vérifier, conformément au ch. 65 
Annexe 1 ORNI, si l’installation respecte la VLInst pertinente dans les LUS dans 
le mode d’exploitation déterminant. Si tel est le cas, l’installation remplit alors la 
condition posée par l’art. 4 al. 1 ORNI selon lequel : « Les installations doivent 
être construites et exploitées de telle façon que les limitations préventives des 
émissions définies à l’annexe 1 ne soient pas dépassées ». D’autre part, la 
puissance d’émission maximale (« ERP ») est une valeur que le détenteur de 
l’installation peut choisir dans le respect de la réglementation topique, en ce sens 
qu’il demande à exploiter son antenne à la valeur qu’il déclare dans la fiche de 
données spécifique au site et dont il requiert l’autorisation à travers sa demande 
examinée dans le cadre de la procédure d’autorisation (Recommandation OFEFP 
2002, chap. 2.1.5, p. 18). 

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Concernant le facteur de correction prévu au ch. 63 al. 2 à 4 Annexe 1 ORNI, il 
convient de distinguer deux aspects : la condition à laquelle l’application de ce 
facteur est subordonnée, d’une part, et les effets de son application sur la charge 
de RNI autorisée, d’autre part. Afin de saisir la portée de l’application du facteur 
de correction, fortement critiqué par la recourante, il convient d’en présenter 
d’abord ses effets sur la charge de RNI, avant d’aborder la condition préalable à 
laquelle il est subordonné. 

7.4.1 Selon les Explications OFEV 2021 (chap. 7, p. 21), pour les antennes 
adaptatives, le mode d’exploitation déterminant, dans lequel la VLInst doit être 
respectée, est déterminé sur la base des deux éléments suivants : la puissance 
d’émission maximale possible (ERP max n) et le facteur de correction KAA.  

La puissance d’émission maximale possible (ERP max n) constitue la base du mode 
d’exploitation déterminant. Elle exprime le maximum de conversations et de 
données transférées. Elle correspond à la puissance d’entrée totale de l’antenne 
adaptative multipliée par le gain d’antenne maximal. Elle est répartie sur les 
éléments d’antenne et obtenue en considérant le gain d’antenne maximal 
(Explications OFEV 2021, chap. 7, p. 21 ; Complément OFEV 2021, chap. 3.2, 
p. 8 et chap. 3.3.3, p. 10). 

Le facteur de correction KAA est appliqué à la puissance d’émission maximale 
possible pour tenir compte de la variabilité des directions d’émission et des 
diagrammes d’antenne (Explications OFEV 2021, chap. 7, p. 21). Il dépend du 
nombre de sous-ensembles d’antennes commandées séparément (sub arrays ; 
Complément OFEV 2021, chap. 3.2, p. 8). Le facteur de correction ne peut pas 
être appliqué pour les antennes adaptatives exploitées sans limitation de puissance 
automatique active, ni pour les antennes non adaptatives (Complément OFEV 
2021, chap. 3.3.2, p. 10). 

Ainsi, la puissance d’émission déterminante ERPn de l’antenne adaptative n 
s’exprime : ERPn = ERPmax,n x KAA. Elle correspond à la puissance d’émission 
maximale multipliée par le facteur de correction. Cette ERPn est saisie dans la 
fiche de données spécifique au site et utilisée en combinaison avec les 
diagrammes d’antenne enveloppants pour calculer l’intensité du champ électrique 
dans le but de contrôler le respect de la VLInst dans les LUS (Explications OFEV 
2021, chap. 7, p. 21). La puissance d’émission corrigée correspond à la puissance 
d’émission autorisée ERPn et figure dans la fiche de données spécifiques au site 
(Complément OFEV 2021, chap. 3.2, p. 8). 

7.4.2 En raison de cette définition du mode d’exploitation déterminant, il peut 
arriver en exploitation réelle que la puissance émettrice déterminante ERPn soit 
dépassée durant une courte période (au maximum jusqu’à la puissance d’émission 
ERPmax n). C’est pour cette raison que le facteur de correction peut être appliqué 

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seulement si l’antenne adaptative est dotée d’une limitation automatique de la 
puissance (Explications OFEV 2021, chap. 7, p. 22). 

La limitation automatique de la puissance est une application logicielle 
« implémentée » sur l’antenne. Elle détecte en permanence la puissance totale de 
l’antenne adaptative émise dans un secteur radio. Si, sur de courtes périodes, des 
pics de puissance supérieurs à la puissance d’émission ERPn déclarée dans la fiche 
de données spécifique au site se produisent, la puissance est réduite (et donc la 
capacité fournie) de telle sorte que la puissance émettrice moyenne sur une 
période de six minutes ne dépasse pas la puissance d’émission déclarée. Le 
système automatique calcule donc en permanence la « moyenne mobile » de la 
puissance émettrice des six dernières minutes. S’il est prévisible que cette 
moyenne courante puisse dépasser la puissance autorisée, la puissance est réduite 
de telle sorte que la valeur moyenne reste sûrement en dessous du seuil spécifié 
(ibid.). La limitation de puissance automatique garantit que la puissance 
d’émission moyenne sur une période de six minutes ne dépasse pas la puissance 
d’émission autorisée ERPn (Complément OFEV 2021, chap. 3.2, p. 8). 

7.4.3 Le fonctionnement de la limitation de puissance automatique est garanti 
dans le système d’assurance de la qualité. La limitation automatique de la 
puissance doit être enregistrée dans le système d’assurance qualité des opérateurs 
de téléphonie mobile « d’une manière facile à comprendre pour l’autorité ». Elle 
doit être vérifiée par un service de contrôle externe indépendant ; les rapports 
d’audit sont remis aux autorités compétentes. Les défaillances de la limitation de 
puissance automatique doivent être rapportées, de même que les dépassements de 
la valeur moyenne de la puissance d’émission établie sur six minutes au-dessus de 
la puissance d’émission ERPn déclarée. Le fonctionnement et la solution logicielle 
de la limitation de puissance automatique doivent être transparents et vérifiables 
par les autorités. Les messages d’erreur des systèmes d’assurance de la qualité 
sont annoncés aux autorités (Explications OFEV 2021, chap. 7, p. 22 ; 
Complément OFEV 2021, chap. 3.3.4, p. 10s). 

Les systèmes d’assurance de la qualité pour les antennes adaptatives doivent être 
documentés et vérifiés au moyen de paramètres supplémentaires qui ont une 
influence sur la puissance d’émission et la diffusion. Il s’agit de l’utilisation du 
mode adaptatif, du facteur de correction KAA, de l’indication du mode 
d’exploitation (et en particulier de savoir s’il correspond au diagramme 
enveloppant), de l’activation ou non de la limitation de puissance automatique et 
de l’intervalle de temps fixé à six minutes pour calculer la moyenne de la 
puissance d’émission. En outre, les dépassements constatés par rapport aux 
valeurs autorisées doivent être supprimés dans un délai de 24 heures. Les 
protocoles d’erreurs doivent être transmis automatiquement tous les deux mois à 
l’autorité d’exécution et conservés pendant au moins douze mois. Toutes les 

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données précitées doivent être mises sans réserve à disposition des autorités, sous 
une forme compréhensible (Complément OFEV 2021, chap. 4, p. 13). 

7.5 Par conséquent, outre la vérification d’un système conforme de limitation 
automatique de puissance, l’application du facteur de correction au sens du ch. 63 
al. 2 et 3 Annexe 1 ORNI implique premièrement la prise en compte de deux 
paramètres importants, exposés plus haut, à savoir la puissance d’émission 
maximale possible (ERP max n) et le facteur de correction KAA. Ces deux 
paramètres permettent deuxièmement de calculer la puissance d’émission corrigée 
(ou déterminante, ERPn) de l’antenne adaptative. Cette donnée (ERPn) est 
essentielle puisqu’elle correspond à la puissance d’émission autorisée devant 
figurer dans la fiche de données spécifique au site, conformément à la directive 
fédérale précitée. La ERP corrigée (ERPn) est ensuite utilisée pour calculer 
l’intensité du champ électrique (« E ») afin de vérifier le respect de la VLInst dans 
les LUS pertinents. 

Ainsi, ces données techniques sont nécessaires à l’identification du mode 
d’exploitation déterminant au sens du ch. 63 Annexe 1 ORNI et sont, à ce titre, 
intégrées dans le calcul de la prévision. Elles doivent être non seulement 
mentionnées dans la fiche de données spécifique au site (art. 11 al. 2 let. b ORNI), 
accompagnant la demande d’autorisation de l’opérateur, mais également vérifiées 
par l’autorité compétente, à savoir in casu, pour le département, le SABRA en tant 
que service spécialisé en matière de RNI, dans le cadre de la procédure 
d’autorisation correspondant à la première étape du contrôle de limitation 
préventive des émissions. Le fait que les antennes adaptatives puissent, à certaines 
conditions telles qu’un système de limitation automatique de puissance, bénéficier 
d’un mode d’exploitation déterminant tenant compte de ses spécificités, comme le 
prévoit le ch. 63 al. 2 et 3 Annexe 1 ORNI, ne les soustraie toutefois pas au 
contrôle du SABRA. Celui-ci, agissant pour le département, doit, déjà au stade de 
la procédure d’autorisation, s’assurer du respect de la VLInst dans les LUS 
pertinents dans le mode d’exploitation déterminant, comme l’exigent le ch. 65 
Annexe 1 ORNI et l’art. 4 al. 1 ORNI. 

8. Il convient à présent de répondre au grief de la recourante tiré d’une potentielle 
application du facteur de correction susceptible, selon elle, de conduire au  
non-respect des valeurs limites de l’ORNI, plus particulièrement de la VLInst. 

8.1 Dans la présente affaire, un premier constat s’impose. Il existe un décalage 
entre, d’une part, le préavis du SABRA, confirmant la fiche spécifique produite 
par B______, et, d’autre part, l’argumentation de la recourante centrée, à l’appui 
du rapport de juillet 2022 de G______, sur une potentielle application du facteur 
de correction aux antennes litigieuses. Ni le préavis du SABRA, ni le jugement 
querellé ne traitent cette problématique liée au facteur de correction et à la 
nécessité d’un système de limitation automatique de puissance vérifié « par un 
service de contrôle externe indépendant » au sens des directives fédérales 

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susmentionnées. Ils procèdent à l’examen usuel du respect des valeurs limites de 
l’ORNI, notamment de la VLInst, sans mentionner l’application dudit facteur au 
sens du ch. 63 al. 2 et 3 Annexe 1 ORNI dans le calcul de la prévision. 

Dans sa réponse, le département ne se prononce pas non plus sur cet argument 
pourtant clairement mis en évidence par la recourante, notamment à l’appui des 
griefs tirés d’une violation de son droit d’être entendue et d’un déni de justice. Il 
se limite à souligner que la phase d’autorisation concerne uniquement le calcul 
d’une prévision, alors que, comme on vient de l’exposer, l’application du facteur 
de co