# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 07dd1c25-8db0-5d03-bd9a-dd4bfe15eaec
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-10-21
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 21.10.2014 R 2014 3
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2014-3_2014-10-21.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN

R 14 3

5. Kammer 

bestehend aus

Präsident Meisser als Vorsitzender, Verwaltungsrichter Stecher 

und Audétat, Verwaltungsrichterin Moser und Vizepräsident Priu-

li, Aktuar Gross

URTEIL
vom 21. Oktober 2014

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Hans Peter Beck, 

Beschwerdeführerin
gegen 

Regierung des Kantons Graubünden, 
vertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und Sozia-

les Graubünden, 

Beschwerdegegnerin 1
und

Gemeinde X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Rainer Metzger, 

Beschwerdegegnerin 2

betreffend Ortsplanungsrevision

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1. A._____ ist Eigentümerin von Parzelle 1235, Y._____, Gemeinde 

X._____. Die Parzelle umfasst 3‘330 m², liegt am östlichen Dorfrand von 

Y._____ und ist teilweise mit Bauten und Anlagen eines schon seit länge-

rem aufgegebenen Gärtnereibetriebs, welcher zum abgebrannten Hotel 

B._____ gehörte, überbaut, insbesondere mit einem ca. 100 Jahre alten, 

baufälligen zweistöckigen Wohnhaus, welches früher als Betriebsleiter-

wohnung im Zusammenhang mit der Gärtnerei genutzt worden ist. Heute 

wird es von einer Arbeiterfamilie bewohnt. A._____ hat das Grundstück 

am 20. Juni 2002 von der heutigen Eigentümerin des Areals des abge-

brannten Hotels B._____ übernommen.

2. Gemäss dem zurzeit noch geltenden Zonenplan 1:2000 Y._____ vom 21. 

Dezember 1989/1. Oktober 1990 liegt Parzelle 1235 in der Kurzone A. Im 

Entwurf für den neuen Zonenplan gemäss erster öffentlicher Auflage wur-

de Parzelle 1235 zusammen mit den angrenzenden, bisher ebenfalls in 

der Kurzone A gelegenen Parzellen der neu geschaffenen Hotelzone zu-

gewiesen.

3. Vom 15. Oktober bis 15. November 2009 lagen die Unterlagen der Total-

revision der Ortsplanung X._____ ein erstes Mal zur Mitwirkung auf. 

4. Am 12. November 2009 wünschte A._____, dass ihre Parzelle 1235 der 

Wohnzone W4 zugewiesen werde.

5. Vom 15. Oktober bis 15. November 2010 lagen die Unterlagen der Total-

revision der Ortsplanung X._____ ein zweites Mal zur Mitwirkung auf.

6. Am 10. November 2010 hielt A._____ am Antrag, ihre Parzelle 1235 sei 

der Wohnzone W4 zuzuweisen, fest.

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7. Am 9. Mai 2011 schrieb ihr die Gemeinde X._____, sie habe das Gesuch 

um Zuteilung der Parzelle 1235 zur Wohnzone W4 zur Kenntnis genom-

men. Y._____ sei seit seiner Entstehung der regionale Standort traditio-

nell geführter Hotelbetriebe. In den vergangenen 20 Jahren seien einzel-

ne kleinere Betriebe aufgegeben worden; zwei mittlere stünden vor dem 

Entscheid, aufzugeben oder grössere Investitionen zu machen. Entweder 

werde der Hotelstandort von regionaler Bedeutung entsprechend promo-

viert oder die Gemeinde gebe diesen auch bezüglich planerischer Mass-

nahmen auf und betrachte Y._____ künftig als weitere Wohnfraktion, was 

es bisher nicht gewesen sei. Zurzeit stehe die Option Hotelstandort im 

Vordergrund, mit darauf abgestimmter Hotelzone. Es sei vom Massenla-

ger über Zimmer, Suiten oder Appartements, alles möglich. Diese müss-

ten zudem nicht im Eigentum des Hotelbetriebs stehen, nur die hotelmäs-

sige Bewirtschaftung müsse gesichert sein.

Die Gemeinde habe zurzeit kein Interesse an einer weiteren Wohn-

bautätigkeit in Y._____. Sie wolle die Zuweisung einzelner Teilflächen in 

Y._____ zur Wohnzone nicht.

8. Am 24. Mai 2011 beschlossen die Stimmberechtigten der Gemeinde 

X._____ die Gesamtrevision der Ortsplanung. Vom 9. Juni bis 9. Juli 2011 

lag diese zur Beschwerde auf.

9. Dagegen erhob A._____ am 29. Juni 2011 Planungsbeschwerde an die 

Regierung und beantragte, der Zonenplan X._____-Y._____ sei im Rah-

men der Ortsplanung der Gemeinde X._____ vom 24. Mai 2011 dahinge-

hend abzuändern, dass Parzelle 1235, Y._____, der Beschwerdeführerin 

der Wohnzone W4 zugewiesen werde.

Die bisherige Zoneneinteilung entspreche materiell einer Zone für Wohn-

bauten. Auf Parzelle 1235 stehe ein Wohnhaus und die Parzelle sei voll 

erschlossen. Sie wolle dort kein Hotel erstellen. Der Umzonungsentscheid 

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sei eine wirtschaftslenkungspolitische Massnahme und ein enteignungs-

ähnlicher Tatbestand. Die Hotellerie sei ohnehin tendenziell rückläufig. 

Zudem werde für die in der Hotelzone neu vorgeschriebenen Baugestal-

tungsvorschriften auf einen Generellen Gestaltungsplan (GGP) verwiesen 

(Art. 14 BG). Ein solcher existiere aber gar nicht.

Am 1. September 2011 reichte A._____ der Regierung eine von ihr in 

Auftrag gegebene Potenzialanalyse der Schweizerischen Gesellschaft für 

Hotelkredit (SGH) vom 30. August 2011 nach. Zweck der Analyse war, 

basierend auf zu treffenden Annahmen für die Bebauungsmöglichkeiten, 

für einen möglichen Hotelbetrieb auf Parzelle 1235 in Anlehnung an Er-

fahrungswerte und ortsspezifische Kennzahlen eine Unternehmensbewer-

tung zu erstellen. Es handelt sich gemäss Angaben in der Analyse um ein 

Zusatzgutachten zur Unternehmensbewertung des Hotels C._____ vom 

10. August 2011 und nimmt, wo sinnvoll, Bezug auf diese. Die Analyse 

bezieht sich nur auf die Machbarkeit auf Parzelle 1235 und nicht auf die 

gesamte, im Gebiet vorgesehene Hotelzone.

Die Analyse stellte fest, dass rein technisch die Errichtung eines Hotelbe-

triebs auf Parzelle 1235 möglich sei. Die Destination Y._____ habe seit 

längerem an Anziehungskraft verloren. Um eine überdurchschnittliche 

Auslastung zu erreichen, bedürfe es einer ausgezeichneten Positionie-

rung des Hotels. Der Mikrostandort sei eher wenig attraktiv für ein Hotel. 

Ein einfaches Vollhotel mit 30 Zimmern und einem adäquaten Restaurati-

onsangebot könne hier nicht wirtschaftlich betrieben werden. Ein Hotel sei 

auf dieser Parzelle nicht finanzierbar. Parzelle 1235 sei, isoliert betrach-

tet, für den Bau und Betrieb eines Hotels ungeeignet.

10. Am  7. September 2011 beantragte die Gemeinde X._____ die Abwei-

sung der Beschwerde. Es stimme nicht, dass die frühere Kurzone eine 

Wohnzone gewesen sei. Die Kurzone A sei für Hotels, Gaststätten, Erho-

lungsanlagen und Spitäler bestimmt gewesen. Wohnbauten, Ladenge-

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schäfte und andere gewerbliche oder kulturelle Bauten und Anlagen seien 

nur zulässig gewesen, wenn sie selbst oder ihre Benützung den Kurbe-

trieb und die Erholung nicht störten.

Es bestehe ein ausgesprochenes öffentliches Interesse an der Ausschei-

dung von Hotelzonen als Ersatz für die frühere Kurzone A. Damit könne 

die Zukunft von Y._____ als traditioneller Tourismusort gesichert werden. 

Dafür sei auch der Einbezug der bisher in der Kurzone A gelegenen Par-

zelle 1235 der Beschwerdeführerin unerlässlich. Sie bilde Bestandteil des 

grossen bisherigen Hotelareals des abgebrannten Hotels B._____. Die 

von der Beschwerdeführerin nachgereichte Potenzialanalyse der SGH 

übersehe den planerischen Hintergrund und beschränke die Analyse auf 

die Möglichkeiten der Erstellung eines Hotelbetriebs auf Parzelle 1235. 

Selbst sie gelange zum Schluss, die Erstellung eines eigenständigen Ho-

telbetriebs auf Parzelle 1235 sei an sich möglich, wenn auch wenig attrak-

tiv.

11. Am 19./21. November 2013 wies die Regierung die Planungsbeschwerde 

ab und genehmigte die Totalrevision der Ortsplanung vorbehältlich einiger 

bereits am 11. September 2012 genehmigter Artikel des Baugesetzes und 

Planunterlagen. Gegenstand des Genehmigungsbeschlusses 19./21. No-

vember 2013 waren somit die übrigen Bestimmungen des Baugesetzes 

sowie sämtliche übrigen Zonenausscheidungen und nutzungsplaneri-

schen Festlegungen in den genehmigten Nutzungsplänen, u.a. auch alles 

Parzelle 1235 Betreffende.

Im Beschwerdeentscheid erwog die Regierung, neben Parzelle 1235 sei-

en von der beschlussfassenden Gemeindeversammlung vom 24. Mai 

2011 noch weitere Grundstücke in Y._____ der Hotelzone zugewiesen 

worden.

Soweit die Beschwerdeführerin ihren Wohnzonenantrag damit begründe, 

dass ihre Parzelle 1235 schon gemäss bisheriger Ortsplanung in der Kur-

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zone und damit einer Wohnzone ähnlichen Zone angehört habe, sei ihr 

nicht zu folgen. Kurzone A und B hätten bedeutend grössere Ähnlichkeit 

mit der Hotelzone gemäss Art. 24 nBG als mit einer Wohnzone gehabt. 

Sie seien im Prinzip nur deswegen nicht mehr in die neue Ortsplanung 

übernommen worden, weil dieser Zonentyp im KRG 2005 nicht mehr auf-

geführt worden sei. Die ehemals der Kurzone A zugewiesenen Flächen 

seien weitgehend der dem gleichen Zweck dienenden Hotelzone und die 

bisher in der Kurzone B gelegenen Flächen der neu geschaffenen Tou-

rismuszone zugewiesen worden. Die ehemaligen Kurzonen hätten im Er-

gebnis lediglich neue Namen erhalten. Ziel und Zweck seien weitgehend 

die gleichen geblieben. Auch die Baumöglichkeiten in den ehemaligen 

Kurzonen unterschieden sich nicht grundlegend von den Möglichkeiten 

der neu geschaffenen Hotel- bzw. Tourismuszone. Die Kurzonen hätten 

den Zielsetzungen des Kurzonenartikels 26 des KRG 1973 entsprochen. 

Sie seien in erster Linie für die Erstellung von Hotels, Gaststätten und Er-

holungsanlagen sowie allenfalls für Spitäler bestimmt gewesen. Wohn-

bauten und andere Bauten und Anlagen seien erst in zweiter Linie und 

nur dann zulässig gewesen, wenn sie den Kurbetrieb und die Erholung 

nicht gestört hätten. Es handle sich deshalb nicht einfach um eine Wohn-

zone. Die Zuweisung von Parzelle 1235 zu einer Hotelzone im Sinne von 

Art. 24 nBG sei viel naheliegender als eine Zuweisung zu einer reinen 

Wohnzone. Art. 24 nBG umschreibe die Nutzungsmöglichkeiten in der an 

die Stelle der Kurzone A getretenen Hotelzone nicht wesentlich anders 

als Art. 26 KRG 1973. Gemäss Art. 24 Abs. 1 nBG sei die Hotelzone für 

Gastgewerbebetriebe bestimmt. Verkaufslokale, andere gewerbliche oder 

kulturelle Bauten und Anlagen sowie Personalwohnungen in Verbindung 

mit Gastgewerbebetrieben seien zulässig. Neben Personalwohnungen 

könnten dort auch Appartements erstellt werden, wenn diese der Finan-

zierung der Investition- und Betriebskosten eines Gastgewerbebetriebes 

dienten (Art. 24 Abs. 5 nBG).

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Aufgrund des angeblich guten Erschliessungsstandes auf ihrer Parzelle 

sowie aufgrund der von ihr erwähnten benachbarten Gewerbezone und 

des benachbarten Wohnhauses lasse sich ebenfalls nichts zu Gunsten 

einer Zuweisung von Parzelle 1235 in eine Wohnzone ableiten. Es liege 

auch keine Baulücke vor. Die auf Parzelle 1235 bestehenden Bauten und 

Anlagen, insbesondere das Betriebsleiterwohnhaus, seien von relativ 

ausgedehnten Grünflächen umgeben.

Die Alternative zu einer allfällig überdimensionierten Hotelzone in 

Y._____ respektive X._____ sei nicht etwa eine Wohnzone, sondern wäre 

eine Nichtbauzone, es sei denn, die Wohnzonenkriterien wären erfüllt, 

was hier aber nicht der Fall sei.

Es bestehe auch kein Bedarf an Wohnzonen gemäss Art. 15 lit. b RPG. 

Y._____ solle als regionaler Standort traditionell geführter Hotelbetriebe 

erhalten werden. Y._____ habe nie Wohnfunktion gehabt. Aufgrund des 

aktuellen Standes der Überbauung seien in der Gemeinde X._____, ab-

gesehen von geringfügigen Erweiterungen bei nachgewiesenem Bedarf 

im Sinne des geltenden Richtplans, zurzeit keine weiteren Einzonungen 

möglich.

Eine Zuweisung von Parzelle 1235 zu einer Wohnzone sprengte das 

zulässige Mass gemäss Art. 15 lit. b RPG. Zudem müssten benachbarte 

unüberbaute Flächen aus Gründen der Gleichbehandlung wohl ebenfalls 

einer Wohnzone zugewiesen werden. Selbst bei einem Verzicht auf die 

Hotelzone könnte also Parzelle 1235 nicht einer Wohnzone zugewiesen 

werden.

Die Regierung teile die Auffassung der Gemeinde, die Risiken aus der 

Festlegung von Hotelzonen für den Tourismusraum Y._____ seien we-

sentlich geringer als alle anderen raumplanerischen Optionen und dass 

ein essentielles öffentliches Interesse an der Ausscheidung von Hotelzo-

nen bestehe, sowohl für die Ansiedlung neuer Hotelbetriebe als auch zum 

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Schutz und zur Erhaltung bestehender Betriebe. Nur so könne die Zukunft 

von Y._____ als traditionellem Tourismusstandort gesichert werden.

Die Gemeinde habe nachvollziehbar, überzeugend und fundiert begrün-

det, weswegen sie die betreffenden Grundstücke der Hotelzone zugewie-

sen habe. Die Förderung des Tourismus und die Sicherung der Flächen 

für die Hotellerie lägen grundsätzlich im öffentlichen Interesse. Es sei in 

erster Linie Sache der Gemeinde, den Bedarf an Hotelkapazitäten und die 

künftige Entwicklung des Tourismus abzuschätzen und gegebenenfalls 

planerische Massnahmen zu ergreifen, um bestehende Hotelliegenschaf-

ten oder besonders geeignete Flächen für die Hotelnutzung zu sichern. 

Die Hotelzone widerspreche nicht den Gesamtinteressen der Gemeinde. 

Die Regierung erachte die festgesetzte Hotelzone in Y._____ dem 

Grundsatz nach als auch in Bezug auf die Dimensionierung als absolut in 

Ordnung und rechtmässig. Dass die Beschwerdeführerin momentan keine 

Absicht zum Bau eines Hotels habe oder keinen Investor finde, vermöge 

daran nichts zu ändern, zumal Zonen auf einen längeren Zeithorizont 

ausgelegt würden. Auch, dass angeblich kein Bedarf nach hotelmässig 

bewirtschafteten Zweitwohnungen bestehe, spreche nicht gegen die Ho-

telzone, auch nicht Art. 75b BV und dessen Ausführungsgesetzgebung.

Die Gemeinde wolle in Y._____ keine herkömmliche Wohnbautätigkeit 

und es bestehe gesamtkommunal kein Wohnbaulandbedarf. Das beste-

hende Wohnhaus auf Parzelle 1235 sei besitzstandsgeschützt, sofern es 

noch als Wohnhaus bestimmungsgemäss nutzbar sei.

Das Argument, die Hotelzone führe mangels Alternativen im Fall eines 

Scheiterns eines allfälligen Hotelbetriebs erst recht dazu, dass niemand 

ein Hotel errichten wolle, sei kein Grund, die Hotelzone nicht zu genehmi-

gen. Dies sei ohnehin eine Hypothese und die Hotelzone in Verbindung 

mit dem GGP bilde Raum für flexible Lösungen im Fall betrieblicher 

Schwierigkeiten.

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Ob die Hotelzone eine materielle Enteignung bedeute, sei nicht in diesem 

Verfahren zu prüfen (Art. 98 Abs. 3 und 4 KRG).

12. Am 31. Dezember 2013 erhob A._____ (Beschwerdeführerin) dagegen 

Beschwerde und beantragte, Ziff. 1 und 2 des Beschwerdeentscheides 

vom 19./21. November 2013 (Beschwerdeabweisung; Kostenspruch) sei-

en aufzuheben und der Zonenplan X._____-Y._____ 1:2000 samt Gene-

rellem Gestaltungsplan 1:2000 X._____-Y._____ vom 24. Mai 2011 seien 

dahingehend abzuändern, dass Parzelle 1235 der Beschwerdeführerin 

der Wohnzone W4 zugewiesen werde. Ziff. 3. des Genehmigungsbe-

schlusses der Regierung vom 19./21. November  2013 sei im Sinne des 

vorstehenden Begehrens abzuändern.

Aus der gesetzlichen Umschreibung des Zonenzwecks in der Kurzone A 

sei ersichtlich, dass dort auf jeden Fall Wohnbauten erstellt hätten werden 

dürfen. Die Zone habe praktisch den gesamten, in Y._____ überbauten 

Dorfteil abgedeckt. Seit 1989 seien in Y._____ praktisch keine Gebäude 

erstellt worden, auch das abgebrannte Hotel B._____ nicht (mehr). Mit 

Ausnahme des Hotels D._____ kämpften alle Hotels und Pensionen um 

das finanzielle Überleben. Im Gutachten vom 30. August 2011 habe die 

SGH ausgeführt, Parzelle 1235 sei für den Bau und Betrieb eines Hotels 

ungeeignet. Das Gutachten sei der Vorinstanz am 1. September 2011 zu-

gestellt worden, figuriere aber nicht unter den vorinstanzlichen Verfah-

rensakten und im angefochtenen Entscheid sei sie nicht erwähnt. Dies sei 

eine formelle Rechtsverweigerung.

Die Rückweisung des Antrags auf die Durchführung eines Augenscheins 

sei eine Rechtsverweigerung, weil die Vorinstanz sich darauf abgestützt 

habe, Parzelle 1235 liege nicht in einem weitgehend überbauten Gebiet 

im Sinne von Art. 15 lit. a RPG, ohne dies mittels Augenscheins zu über-

prüfen.

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Die bisherige Zoneneinteilung habe materiell einer Zone für Wohnbauten 

entsprochen. Parzelle 1235 sei mit einem Wohnhaus überbaut und voll 

erschlossen. 

Sie wolle kein Hotel erstellen. Würde sie dazu gezwungen, sei dies eine 

wirtschaftslenkungspolitische Massnahme, ein enteignungsähnlicher Tat-

bestand und das bestehende Wohnhaus dürfte nicht mehr wie bisher be-

wohnt werden.

Es sei unvernünftig, vorzuschreiben, wo in Y._____ gewohnt werden dür-

fe. Zudem gebe es keine Nachfrage für Bau und Bestand von Hotellie-

genschaften in Y._____. Die Hotelzone sei überdimensioniert.

Es wäre für die Gemeinde Pflicht gewesen, sich bei der Einführung und 

Auswahl der Hotelzone von einem Hotellerie-Experten beraten zu lassen 

und die Eignung des betreffenden Grundstücks als Hotelstandort seriös 

abzuklären. Hier gebe es nur noch ein einziges nennenswertes Hotel und 

fast alle Gebäude in Y._____ dienten der Wohnnutzung, ein Teil sogar als 

Gewerbezone, zum Beispiel verbunden mit Wohnnutzung.

Die Zuordnung von Parzelle 1235 in eine Wohnzone wäre keine Einzo-

nung, sondern eine Umzonung. Die frühere Kurzone sei nur dem Namen 

nach eine Kurzone gewesen und habe die verschiedensten Raumnutzun-

gen erfasst, sei sogar eine allgemeine Wohnzone, auf jeden Fall eine 

Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG, gewesen.

Ein neues Hotel könnte auch in einer Wohnzone erstellt werden.

Art. 14 BG verweise auf einen GGP. Diesem könne nur entnommen wer-

den, dass für die Überbauung von Parzelle 1235 ein Gestaltungsplan er-

forderlich sei. Somit bestünden gar keine Vorschriften in der Hotelzone 

und die Baubehörde habe freies Ermessen. Dies widerspreche krass Art. 

22, 24 und 42 KRG.

Die angefochtene Zonenzuordnung sei nicht im öffentlichen Interesse, 

krass unverhältnismässig und verletze die Eigentumsgarantie. Sie sei 

rechtsungleich, weil von allen Wohnbauten in der ehemaligen Kurzone A 

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nur sehr wenige, unter anderem ihre, in die Hotelzone integriert worden 

seien.

In BGU 1P_464/2003 (Sigriswil) habe das Bundesgericht eine Umzonung 

eines bestehenden Hotels in eine Hotelzone annulliert. Danach sei es Sa-

che der Gemeinde, den Bedarf an Hotelkapazitäten für die künftige Ent-

wicklung des Tourismus abzuschätzen und gegebenenfalls planerische 

Massnahmen zu ergreifen, um bestehende Hotelliegenschaften oder be-

sonders geeignete Flächen für die Hotelnutzung zu reservieren, dies im 

Rahmen des übergeordneten Rechts. Dieses werde aber hier verletzt, 

weil die von der Gemeinde verfolgten Zwecke mit sachlichen Gründen 

nicht vertretbar seien. Hier werde Bundesrecht verletzt, weil die Zuwei-

sung zur Hotelzone eine unverhältnismässige Eigentumsbeschränkung 

darstelle.

Hier solle ein ungeeignetes Grundstück in die Hotelzone umgezont wer-

den, was geradezu eine vollständige Enteignung darstelle.

13. Am 20. Januar 2014 beantragte die Gemeinde X._____ (Beschwerde-

gegnerin 2) die Abweisung der Beschwerde.

Ein Augenschein sei entbehrlich gewesen, weil die bei den Akten liegen-

den Zonenpläne zeigten, dass die randständige Parzelle 1235 offensicht-

lich nicht zum weitgehend überbauten Gebiet gemäss Art. 15 lit. a RPG 

gehöre.

Dem Gericht würde offensichtlich die Kompetenz fehlen, im Falle einer 

Aufhebung der Hotelzone auch über die künftige Zonierung des Grunds-

tücks zu entscheiden. Diesfalls wäre die Angelegenheit an die Gemeinde 

zurückzuweisen.

Auch materiell sei klar, dass ein Anspruch auf Zuweisung von Parzelle 

1235 zur Wohnzone 4 nicht bestehe.

Die Kurzone A sei keine Wohnzone gewesen. Die Definition der Kurzone 

habe, mit Ausnahme der Aufteilung in eine Kurzone A und B und der 

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Verwendung der Begriffe Spitäler statt Krankenhäuser und Ladengeschäf-

te statt Verkaufslokale der Kurzone gemäss Art. 26 KRG 1973 entspro-

chen. Andere Bauten wie Wohnbauten seien erst in zweiter Linie und nur 

dann zulässig gewesen, wenn sie den Kurbetrieb und die Erholung nicht 

gestört hätten. Art. 24 nBG umschreibe die Nutzungsmöglichkeiten der 

neuen Hotelzone nicht viel anders. Die Hotelzone sei für Gastgewerbebe-

triebe bestimmt, Verkaufslokale, andere gewerbliche oder kulturelle Bau-

ten und Anlagen sowie Personalwohnungen in Verbindung mit Gastge-

werbebetrieben seien zulässig. Zudem könnten dort auch Appartements 

in Verbindung mit Gastgewerbebetrieben erstellt werden, wenn Letztere 

der Finanzierung der Investition- und Betriebskosten des gastgewerbli-

chen Betriebs dienten.

Das KRG 2005 habe die Kurzone nicht übernommen. Somit habe es na-

he gelegen, die Kurzone A durch die Hotelzone und die Kurzone B durch 

die Tourismuszone zu ersetzen. Ziel und Zweck seien weitgehend gleich 

geblieben.

Ein Anspruch auf Zuweisung von Parzelle 1235 zur Wohnzone bestehe 

auch nicht aufgrund des angeblich guten Erschliessungsstandes und auf-

grund der benachbarten Gewerbezone und des benachbarten Wohnhau-

ses. Die Parzelle grenze nicht an die neu geschaffene Gewerbezone am 

Ende von Y._____, sondern sei von dieser durch Parzelle 1280 getrennt, 

welche ebenfalls in der Hotelzone sei. Das Wohnhaus auf Parzelle 1280 

sei ein Personalhaus. Auch das Haus auf Parzelle 1235 sei entsprechend 

genutzt worden. Die Parzelle habe übrigens zum abgebrannten Hotel 

B._____ gehört. Die Zuweisung von Parzelle 1235 zur Hotelzone sei so-

mit naheliegend.

Die Hotelzone sei nicht rechtswidrig. Die erstmalige Zuweisung eines 

Grundstücks zu einer Wohnzone wie auch die Überführung eines Grunds-

tücks aus einer Spezialzone wie der Kurzone in eine Wohnzone sei nur 

möglich, wenn sämtliche gemäss kantonalem Richtplan für eine Neuein-

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zonung erforderlichen Voraussetzungen erfüllt werden (Leitbild, Zielvor-

stellungen; Abstimmung auf regionales Siedlungskonzept; Bedarfsnach-

weis; Gestaltungs- und Erschliessungskonzept; keine anderen überwie-

genden Interessen berührt; Nachweis über die Verfügbarkeit des Baulan-

des). Dies sei hier nicht der Fall. Die Gemeinde wolle Y._____ als regio-

nalen Standort traditionell geführter Hotelbetriebe erhalten und fördern. 

Hier solle kein Wohngebiet geschaffen werden. Wohnraum solle in ande-

ren Fraktionen von X._____ bereitgestellt werden. Zudem sei die Wohn-

zone in X._____ gross genug bemessen.

Somit müsse das Vorliegen der anderen Voraussetzungen nicht mehr 

geprüft werden.

Die Beschwerdeführerin beanstande in ihrer Beschwerde nur, dass die 

Zugehörigkeit ihrer Parzelle zum weitgehend überbauten Gebiet nicht an-

lässlich eines Augenscheins überprüft worden sei. Sie führe aber nicht 

aus, weswegen ihre Parzelle zum überbauten Gebiet gehören solle. Der 

Begriff des überbauten Gebietes umfasse im Wesentlichen den geschlos-

senen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken. Offensichtlich gehöre 

Parzelle 1235 nicht zum geschlossenen Siedlungsbereich und stelle auch 

keine Baulücke dar.

Früher hätten die Hotelbetriebe in Y._____ über zahlreiche Annexbauten 

und Nebenanlagen verfügt. Diese würden heute zum Teil gewerblich, zum 

Teil wohngenutzt und würden teilweise nicht mehr betrieben und unterhal-

ten. Dies könne aber nicht zum Anlass genommen werden, die bisher der 

Kurzone A zugewiesenen, ausgedehnten Flächen einfach einer Wohnzo-

ne zuzuweisen. Die Behandlung dieser Flächen sei vielmehr im Zusam-

menhang mit den allgemeinen Entwicklungsvorstellungen der Gemeinde 

und ihren Zielsetzungen zu beurteilen. Die Gemeinde wolle Y._____ als 

Hotelstandort weiterführen. 

Das Verbot weiterer Zweitwohnungen könnte dazu führen, dass vermehrt 

in die Hotellerie investiert werde.

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Es sei nicht ersichtlich, inwiefern Art. 22, 24 und 42 KRG verletzt seien. 

Es sei auch nicht ersichtlich, inwiefern die Zoneneinteilung gegen Verfas-

sungs- oder Gesetzesbestimmungen verstossen sollte.

14. Am 22. Januar 2014 beantragte auch die Regierung (Beschwerdegegne-

rin 1) die Abweisung der Beschwerde.

Zur Begründung verwies sie auf die Erwägungen im angefochtenen Be-

schwerdeentscheid. Sie stelle vor allem fest, dass sich die Beschwerde-

führerin nicht ernsthaft mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid 

auseinandergesetzt habe.

15. Am 5. Februar 2014 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest.

Hier seien die Voraussetzungen für die Beibehaltung der bisherigen Zo-

nenzugehörigkeit in optima forma erfüllt. Das Grundstück der Beschwer-

deführerin gehöre nicht nur zum weitgehend überbauten Gebiet, sondern 

sei sogar bereits überbaut.

Mit der von der Beschwerdeführerin beantragten Lösung bliebe das 

flächenmässige Ausmass der für die Gemeinde zulässigen Bauzone un-

verändert, weil auch eine Hotelzone eine Bauzone sei.

Y._____ besitze eine gewachsene Dorfstruktur samt einer bewohnten 

Gewerbezone, während dem bei den übrigen Weilern seit Jahrzehnten 

nichts mehr gewachsen sei.

Das Hotel B._____ sei abgebrannt und niemand interessiere sich für die-

ses Areal.

Die frühere übergrosse Kurzone A von Y._____ sei zumindest faktisch 

eine Universalbauzone gewesen, in welcher zahllose Wohnbauten und 

praktisch alle Gewerbebauten von X._____ erstellt worden seien, dage-

gen kein einziges Hotel.

Die Beschwerdegegnerin 1 habe das Gutachten der SGH zwar erwähnt, 

sich indessen damit aber nicht auseinandergesetzt.

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16. Am 10. Februar 2014 verzichtete die Beschwerdegegnerin 1 auf die Ein-

reichung einer Duplik.

17. Am 10. März 2014 hielt die Beschwerdegegnerin 2 duplicando an ihren 

Anträgen fest.

Dass das Grundstück der Beschwerdeführerin bereits teilweise überbaut 

sei, heisse nicht, dass es zum weitgehend überbauten Gebiet gemäss 

Art. 15 lit. b RPG gehöre. Weitgehend überbautes Gebiet setze das Vor-

handensein eines Siedlungskerns voraus und auf einzelne Bauten dürfe 

nicht abgestellt werden. Diesen Kriterien genüge Parzelle 1235 nicht. 

Selbst wenn es anders wäre, ergäbe sich daraus höchstens ein allgemei-

ner Anspruch auf Zuweisung des Grundstücks zur Bauzone und nicht zu 

einer bestimmten Bauzone. Das Grundstück sei aber einer Bauzone, 

nämlich der Hotelzone, zugewiesen worden.

Zwar stelle die Hotelzone eine Bauzone dar, doch sei das nach Art. 15 

RPG zulässige Mass der Bauzonen gemäss Praxis des Bundesgerichts 

nicht nur insgesamt, das heisse über alle Bauzonen, sondern auch mit 

Bezug auf die einzelnen Teilbauzonen mit bestimmter Nutzungsdichte 

und besonderem Zonencharakter einzuhalten. Die Kapazität der Bauzo-

nen werde gemäss ständiger Planungspraxis stets getrennt nach Kern-, 

Wohn- und gemischten Zonen einerseits sowie nach Gewerbezonen, Zö-

BA und Spezialzonen anderseits ermittelt (Planungs- und Mitwirkungsbe-

richt vom 24. Mai 2011, Anhang 4). Fordere die Beschwerdeführerin die 

Zuweisung ihres Grundstücks zur Wohnzone, sei daher der Einzonungs-

bedarf für das Grundstück anhand der Baulandreserven für Kern-, Wohn- 

und gemischte Zonen und nicht anhand des gesamten Baugebietes zu 

messen.

Y._____ habe nie eine gewachsene Dorfstruktur wie die übrigen Fraktio-

nen von X._____ besessen. Bei den heute vorhandenen Wohnbauten 

handle es sich weitgehend um Ferienhäuser, die im Gefolge der touristi-

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schen Entwicklung von Y._____ erstellt worden seien. Bei den Gewerbe-

bauten anderseits handle es sich um Betriebe, die im Zusammenhang mit 

der Hotellerie entstanden und - wie z.B. die ehemalige Gärtnerei auf Par-

zelle 1235 - als Nebenbetrieb zu einem Hotel betrieben worden seien. 

Y._____ sei jedenfalls seit seiner Entstehung eine touristische Siedlung 

mit Hotels, Ferienwohnungen und einigen dem Tourismus dienenden 

Gewerbebetrieben und kein Wohnort der ortsansässigen Bevölkerung. 

Somit sei es ein legitimes Anliegen der Beschwerdegegnerin 2, Y._____ 

als Standort traditionell geführter Hotelbetriebe dem Tourismus zu erhal-

ten und die Umsetzung dieses Ziels mit den ihr zustehenden Planungs-

mitteln zu ermöglichen und zu fördern. Eine Zuweisung von Parzelle 1235 

zur Wohnzone stünde daher im Widerspruch zu diesen Zielen. 

Die Zuweisung von Parzelle 1235 zur Hotelzone sei planerisch in jeglicher 

Hinsicht gerechtfertigt und es bestünden keinerlei Anhaltspunkte, welche 

die Zuweisung zur Hotelzone als rechtswidrig erscheinen liessen.

Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den 

nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Anfechtungsobjekt ist der Genehmigungsbeschluss vom 19./21. Novem-

ber 2013 der Regierung (Beschwerdegegnerin 1), worin sie die Planungs-

beschwerde der Beschwerdeführerin vom 29. Juni 2011 gegen die Total-

revision der Ortsplanung in der betreffenden Gemeinde (Beschwerdegeg-

nerin 2) abwies und damit dem Beschwerdeantrag der Beschwerdeführe-

rin auf Zuweisung ihrer Parzelle 1235 im Halte von 3‘330 m2 von der 

früheren Kurzone A in die Wohnzone W4 nicht nachkam, sondern - im 

Einklang mit der beschlussfassenden Gemeindeversammlung vom 24. 

- 17 -

Mai 2011 – unter anderem auch die Parzelle 1235 von der Kurzone A neu 

in die Hotelzone einteilte. Beschwerdethema bildet demnach die Frage, 

ob die Beschwerdegegnerinnen die Parzelle 1235 zu Recht neu der Ho-

telzone anstatt der Wohnzone W4 zuwiesen oder ob es triftige Gründe für 

die beantragte Zonenzuweisung (W4) gegeben hätte.

2. a) In formeller Hinsicht gilt es vorab zu klären, ob die Beschwerdegegnerin 1 

im Zuge des Rechtsmittelverfahrens das rechtliche Gehör der Beschwer-

deführerin verletzte, indem sie – entgegen eines entsprechenden Antrags 

der Beschwerdeführerin – auf die Durchführung eines Augenscheins und 

damit eine zusätzliche mündliche Äusserungsmöglichkeit aller Beteiligten 

vor Ort verzichtete. Nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) haben Parteien An-

spruch auf rechtliches Gehör. Auf kantonaler Ebene ist der Grundsatz in 

Art. 16 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 

370.100) verankert. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachauf-

klärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungs-

recht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung 

des Einzelnen eingreift (vgl. statt vieler: BGE 135 I 187 E.2.2, 127 I 54 

E.2b; BIAGGINI, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 29 Rz.17; HÄFELIN/HALLER/KELLER, 

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 

835; STEINMANN, in: EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, 

Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich/Basel 

/Genf/St. Gallen 2008, Art. 29 Rz. 21; vgl. auch Urteil des Verwaltungsge-

richts des Kantons Graubünden R 13 171 vom 1. April 2014 E.3b-e). Die 

massgebenden Zonenpläne zeigen jedoch bereits, dass die Parzelle 1235 

offensichtlich nicht zum weitgehend überbauten Gebiet nach Art. 15 lit. a 

des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) gehört (vgl. 

dazu aktuell noch gültigen Zonenplan von 1989/1990 mit „rosa“ eingefärb-

- 18 -

ter Kurzone A und „grün umrandet“ angrenzender Freihaltezone; bzw. 

neuen Zonenplan von 2011/2013 mit „blau“ markierter Hotelzone sowie 

wenigen kleineren Betriebsbauten auf diesem Areal). Nach gefestigter 

Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Begriff des weitgehend über-

bauten Gebiets eng zu verstehen. Er umfasst im Wesentlichen den ge-

schlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken (vgl. BGE 132 II 

218 E.4, 122 II 455 E.6a, 121 II 417 E.5a). Auf die randständige Parzelle 

1235 trifft dies nicht zu. In der Beschwerde (II. Sachverhalt S. 3) wird die 

örtliche Lage der Parzelle 1235 denn auch bezeichnenderweise mit „zu-

unterst und zuhinterst“ definiert. Aufgrund dieser klaren Sachlage ist es 

für das Gericht aber durchaus nachvollziehbar, dass die Beschwerdegeg-

nerin 2 eine zusätzliche Begehung vor Ort für nicht nötig bzw. wenig er-

giebig hielt, da die tatsächlichen Bebauungsverhältnisse schon aus den 

erwähnten Plänen aussagekräftig ersichtlich sind und ein Augenschein 

daher von vornherein keine neuen Erkenntnisse gebracht hätte. Durch 

den behördlichen Verzicht auf eine Ortsbegehung wurde das rechtliche 

Gehör bzw. die fallrelevante Äusserungsmöglichkeit der Beschwerdefüh-

rerin zu den vorbestehenden baulichen und räumlichen Verhältnissen 

somit nicht verletzt. Unter diesem Gesichtspunkt (Verletzung des rechtli-

chen Gehörs) erweist sich die Beschwerde deshalb als nicht begründet.  

b) Die Beschwerdeführerin hat eine formelle Rechtsverweigerung zudem 

darin erblickt, dass die Beschwerdegegnerin 1 im angefochtenen Geneh-

migungsbeschluss nicht auch noch ausführlich zur Potenzialanalyse re-

spektive Unternehmensbewertung der Schweizerischen Gesellschaft für 

Hotelkredit (SGH) vom 30. August 2011 Stellung genommen hat. Dem ist 

entgegenzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin 1 den angefochtenen 

Entscheid immerhin in Kenntnis des Gutachtens SGH erstellte, was die 

Beschwerdeführerin in Ziff. 6 ihrer Replik vom 5. Februar 2014 noch 

selbst einräumte (vgl. vorne im Sachverhalt Ziff. 15 in fine). Indem die Be-

- 19 -

schwerdegegnerin 1 im angefochtenen Genehmigungsbeschluss indes 

darauf hinweist, dass nicht die momentanen Absichten oder finanziellen 

Möglichkeiten für die Zoneneinteilung eine Rolle spielen, sondern diese 

gemäss Art. 15 lit. b RPG auf einen längeren Zeithorizont (von 15 Jahren) 

ausgerichtet sind, hat sie sich jedoch auch materiell dazu geäussert, 

weshalb der Vorwurf der Rechtsverweigerung ebenfalls unbegründet ist.

c) Auf den Antrag der Beschwerdeführerin in Ziff. 1 sowie insbesondere in 

Ziff. 2 ihrer Eingabe vom 31. Dezember 2013 ans Verwaltungsgericht – 

wonach der Zonenplan (ZP) und der Generelle Gestaltungsplan (GGP) 

von dieser Gerichtsinstanz dahingehend abzuändern seien, dass Parzelle 

1235 (direkt per Urteil) der Wohnzone W4 zuzuweisen sei – kann vorweg 

nicht eingetreten werden. Streitgegenstand und Beschwerdethema ist hier 

einzig, ob die Totalrevision der Ortsplanung durch die Beschwerdegegne-

rin 2 (verantwortliche Planungsträgerin) korrekt und rechtmässig erfolgte 

und ob die Beschwerdegegnerin 1 (Genehmigungs- und erste Rechtsmit-

telinstanz) die entsprechenden Planungsmassnahmen der Gemeinde als-

dann willkürfrei überprüfte. Die Kompetenzverteilung dieser beiden Ver-

waltungsbehörden ist damit auf die raumplanerischen Befugnisse ausge-

richtet, während dem streitberufenen Gericht (zweite Rechtsmittelinstanz) 

selber keine unmittelbare Kompetenz für raumplanerische Eingriffe sowie 

detaillierte Gebietseinteilungen oder Zonenzuweisungen zukommt. Be-

schwerdethema kann folgerichtig nur die Rechtmässigkeit und Vertretbar-

keit der angefochtenen Beschlüsse und Entscheide der Beschwerdegeg-

nerinnen anhand der gesetzlichen Vorgaben auf Stufe Bund, Kanton oder 

Gemeinde sein. Würde die Zuteilung der Parzelle 1235 zur Hotelzone al-

so vom Gericht tatsächlich – wie von der Beschwerdeführerin beantragt – 

aufgehoben, wäre die Angelegenheit daher zuerst noch an die Beschwer-

degegnerin 2 zu neuem Beschluss bezüglich der Zuteilung von Parzelle 

1235 in eine andere Zone zurückzuweisen. Diese Überlegungen gelten 

- 20 -

hier ganz speziell für das in Ziff. 2 gestellte Rechtsbegehren, wonach Ziff. 

3 des angefochtenen Genehmigungsbeschlusses der Beschwerdegegne-

rin 1 vom 19./21. November 2013 (RB Prot.-Nr. 1096) im Sinne von Ziff. 1 

vorstehend - direkt per Urteil des Verwaltungsgerichts - abzuändern sei. 

In dieser Hinsicht (Antrag auf Direktzuweisung Parzelle 1235 zur Wohn-

zone W4) kann das Gericht auf die Beschwerde vom 31. Dezember 2013 

folglich von vornherein nicht eintreten.

d) Zur Kognition (Überprüfungsbefugnis) des streitberufenen Verwaltungsge-

richts gilt es überdies präzisierend festzuhalten, dass Entscheide der Be-

schwerdegegnerin 1 über die Genehmigung von kommunalen Grundord-

nungen sowie über Planungsbeschwerden mit (verwaltungsgerichtlicher) 

Beschwerde gemäss Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den 

Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) ans Verwaltungsgericht weiter-

gezogen werden können. Nach Art. 51 Abs. 1 VRG erstreckt sich die Kon-

trollbefugnis des Verwaltungsgerichts im Beschwerdeverfahren dabei auf 

Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des 

Ermessens (lit. a) sowie auf unrichtige oder unvollständige Feststellung 

des Sachverhalts (lit. b). Das streitberufene Verwaltungsgericht überprüft 

somit den Sachverhalt und Rechtsfragen frei. Demgegenüber beurteilt es 

nicht, ob der angefochtene Entscheid zweckmässig und angemessen ist. 

Amtete die Beschwerdegegnerin 1 nicht nur als Genehmigungs-, sondern 

- wie vorliegend - auch noch als erste Beschwerdeinstanz und ist das 

Verwaltungsgericht somit (erst) die zweite kantonale Rechtsmittelinstanz, 

gilt jedoch auch in Ortsplanungssachen die Kognition nach Art. 51 Abs. 1 

VRG (so bereits: Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubün-

den R 11 46 vom 24. Januar 2012 E.2a, R 09 7 vom 19. Mai 2009 E.1b, R 

08 76 vom 28. April 2009 E.1c sowie R 07 47 vom 11. September 2007 

E.1; vgl. überdies zu den identischen altrechtlichen Bestimmungen: PVG 

1996 Nr. 42 und 1999 Nr. 44). Der Prüfungsumfang beschränkt sich dem-

- 21 -

nach in Bezug auf die Ermessensausübung auf die reine Rechtskontrolle, 

das heisst auf die Prüfung, ob die Ermessensausübung mit Rechtsfehlern 

im Sinne der Ermessensüberschreitung bzw. des Ermessensmissbrauchs 

behaftet ist. Die Beantwortung dieser Rechtsfrage wird materiell-rechtlich 

noch Gegenstand der nachfolgenden Erwägungen (E.3a-c) sein.

e) Zum Beweisantrag der Beschwerdeführerin auf Durchführung eines ge-

richtlichen Augenscheins an Ort und Stelle kann auf das bereits vorne in 

E.2a in fine Gesagte verwiesen werden, wonach eine solche Begehung 

angesichts der aussagekräftigen und bei den Akten liegenden Zonenplä-

ne 1989/1990 und 2011/2013 nicht notwendig erscheint, um sich ein zu-

verlässiges Bild über die bestehenden baulichen und räumlichen Verhält-

nisse auf Parzelle 1235 sowie deren näherer Umgebung zu machen. An 

der rechtlich massgebenden Tatsache, dass die Voraussetzungen für ei-

ne Zuweisung der Parzelle 1235 zur Wohnzone W4 nicht vorliegen – weil 

es sich dabei offensichtlich weder um ein weitgehend überbautes Gebiet 

nach Art. 15 lit. a RPG noch um ein voraussichtlich innert 15 Jahren 

benötigtes Baugebiet laut Art. 15 lit. b RPG handelt –, hätte nämlich 

selbst ein gerichtlicher Augenschein vor Ort nichts zu ändern vermocht.      

3. a) In materieller Hinsicht gilt es zunächst auf folgende Bestimmungen (neu-

es Baugesetz der Gemeinde vom 24. Mai 2011 [nBauG]; basierend auf 
dem Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden vom 1. November 

2005 [KRG; BR 801.100] und altes Baugesetz der Gemeinde vom 4. Ja-

nuar 1990 [aBauG]; Basis KRG 1973 ) sowie Dokumente (Planungs- und 
Mitwirkungsbericht vom 24. Mai 2011 [PMB] inklusive Anhang 1-4) Bezug 
zu nehmen, die für die Streitentscheidung dieses Beschwerdeverfahrens 

von ausschlaggebender Bedeutung sind:

- 22 -

Art. 24 nBauG – Hotelzone  [Basierend auf dem KRG 2005]
1Die Hotelzone ist für Gastgewerbebetriebe bestimmt. Verkaufslokale, 
andere gewerbliche oder kulturelle Bauten und Anlagen sowie Personal-
wohnungen in Verbindung mit Gastgewerbebetrieben sind zulässig.
2Als Gastgewerbebetriebe gelten Gaststätten, Hotels, Garni-Hotels und 
Pensionen mit ihren Nebenanlagen (für Verwaltung, Parkierung, Sport, 
Erholung). In Verbindung mit einem solchen Gastgewerbebetrieb i.e.S. 
sind Aparthotels zulässig, wenn sichergestellt wird, dass die Apparte-
ments bewirtschaftet werden und ihre Nutzung gastgewerbliche Dienst-
leistungen wie Restaurant, Sport- und Freizeitanlagen, Verwaltungs- und 
Betriebsdienste einschliesst. 
3Bestehende Gastgewerbetriebe dürfen erneuert und im Rahmen des be-
stehenden Volumens umgebaut werden, sofern der Zweck des Gebäudes 
nicht verändert wird. Die Umwandlung bestehender gewerblich genutzter 
Flächen in Wohnraum ist nicht gestattet.
4Neue Bauten und Anlagen sowie Nutzungsänderungen an bestehenden 
Bauten werden nur bei Vorliegen eines entsprechenden Generellen Ge-
staltungsplanes bewilligt.
5Werden zur Finanzierung der Investitions- und Betriebskosten eines 
Gastgewerbebetriebes Appartements erstellt, so sind die entsprechenden 
Leistungen zugunsten des Gastgewerbebetriebes in einem Vertrag mit 
der Gemeinde sicherzustellen. 

Art. 29 aBauG – Kurzonen A, B [Basierend auf dem KRG 1973]

Die Kurzone A ist bestimmt für Hotels, Gaststätten, Erholungsanlagen 
und Spitäler. Wohnbauten, Ladengeschäfte und andere gewerbliche oder 
kulturelle Bauten und Anlagen sind nur zulässig, wenn sie selbst oder ihre 
Benützung den Kurbetrieb und die Erholung nicht stören. In der Kurzone 
B sind nur Erholungsanlagen gestattet.  

Art. 21 nBauG – Wohnzonen W2/W4 [Basis RB Nr. 638 von 1997 bzw. 
KRG 2005]
1Die Wohnzonen W2 und W4 sind bestimmt für Wohnbauten sowie für 
Dienstleistungs- und Produktionsbetriebe, welche ihrem Wesen nach in 
ein Wohnquartier passen und keine Störungen verursachen, welche das 
gesunde Wohnen beeinträchtigen.

- 23 -

2Die Bauten haben Giebeldächer mit einer beidseitig gleichen Neigung 
von 35 bis 50% aufzuweisen.

PMB – Überlegungen für Hotelzone [Ziff. 4.2.2 S. 13] an folgenden 
Orten [S. 14]

Der Standort X._____, insbesondere X._____-Y._____ ist für die Hoteller-
ie von regionaler Bedeutung. Diese Bedeutung kann nur aufrechterhalten 
werden, wenn auf die Bedürfnisse der Branche, d.h. auch ihrer Kunden, 
eingegangen werden kann.

Die im Baugesetz [Art. 24 nBauG] definierte Hotelzone regelt die notwen-
digen Rahmenbedingungen für die Nutzung der in dieser Form (freies 
„Bettenlayout“ verbunden mit Angebot an Hoteldienstleistungen betrieb-
lich abgesichert) zulässigen Betriebseinheiten. - Die konkreten Nutzungs-
vorgaben und Baumassen sind wegen der nach Lage und Örtlichkeit un-
terschiedlichen Voraussetzungen im Generellen Gestaltungsplan festzu-
legen.

Die Hotelzone ist [u.a.] an folgenden Orten vorgesehen: 

Y._____: C._____: Parzelle Nr. 1225 und Teile von Nr. 1224 [Parallelfall 
R 14 4] Y._____: Hotel B._____: Parzellen Nr. 1235, 1251, 1267, 1273, 
1278, 1280 

Seit dem Brand des Hotels B._____ [Parz. 1251] am 27. Mai 1989 wird 
das Gebäude weitgehend als Park genutzt. Der Standort soll für eine 
künftige Nutzung gesichert werden. Das Potential kann aber nur genutzt 
werden, wenn er auch regional abgesichert und promoviert wird (Kanto-
naler Richtplan „Erst- und Zweitwohnungen sowie touristische Beherber-
gung“).

PMB – Grundsätzliche Erwägungen zur Bedeutung der Hotelzone [S. 
15/S. 16]

Die Gemeinde hat 1990 zentral noch heute ausreichende Wohnkapa-
zitäten (für Hauptwohnungen mit einem Zweitwohnungsanteil) mit Land-
erwerb und auf der Basis eines Wettbewerbs geschaffen; eine Erweite-
rung der Kapazitäten für Wohnen ist also ausgeschlossen. 

X._____-Y._____ ist seit seiner Entstehung DER regionale Standort tra-
ditionell geführter Hotelbetriebe. Dieser Standort hat mit dem Brand des 
B._____ am 27. Mai 1989 einen ziemlichen Dämpfer erhalten. […] Die 
Konsequenzen für X._____-Y._____ sind grundlegend. Entweder wird 
der Hotel-Standort von regionaler Bedeutung entsprechend regional pro-

- 24 -

moviert oder die Gemeinde gibt diesen Standort auch über planerische 
Massnahmen auf und betrachtet Y._____ künftig als weitere Wohn-
Fraktion mit nach dem Bau der neuen Innbrücke guter Erreichbarkeit, al-
lerdings auch mit zusätzlichen Fragen bezüglich Infrastruktur, Ausstat-
tung usw.

Zur Zeit steht (noch) die Option Hotel-Standort im Vordergrund mit darauf 
abgestimmter Hotelzone; dabei ist am Platz des ehemaligen ‚Hotel 
B._____‘ eine grössere Fläche für ein künftiges Projekt verfügbar. Die 
Hotelzone verzichtet auf Regeln zum ‚Layout‘ und zu den Eigentumsver-
hältnissen des Bettenangebots, es sind also vom Massenlager über 
Zimmer, Suiten auch Appartements möglich, die zudem nicht im Eigen-
tum des Hotelbetriebs stehen müssen. Gefordert wird einzig eine hotel-
mässige Bewirtschaftung des Bettenangebots, sodass auch in der Be-
triebsphase die Einheit ‚Bettenangebot mit hoteltypischen und zu definie-
renden touristischen Dienstleistungen‘ angeboten und betriebswirtschaft-
lich gesichert ist. Die Hotelzone wird daher für solche Projektoptionen 
grosszügig abgegrenzt und ist mit einem (projektorientierten) GGP zu er-
gänzen.  

PMB – Besondere Nutzungsaspekte: Ziff. 5.3.3 Hotelzone W4 in 
Y._____ [S. 19f]

Wie unter Ziff. 4.2.2 erläutert, bleibt die Hotelzone gastgewerblichen Be-
trieben vorbehalten. Darunter fallen auch Bauten mit Wohneinheiten, die 
hotelmässig bewirtschaftet werden und deren Nutzung mit der Beanspru-
chung von Hoteldienstleistungen verbunden ist. Diese Verknüpfung, die 
bei der Investitions- und Betriebsrechnung eine Mischrechnung erlaubt, 
ist vertraglich abzusichern. 

Die Schaffung der Hotelzone hat dazu geführt, die Nutzungsordnung in 
Y._____ neu zu regeln. Die bestehenden Hotelbetriebe werden der Ho-
telzone zugeteilt. Die früher zentral verwalteten Appartementgebäude mit 
Eigentumswohnungen (mehrheitlich als Ferienwohnungen genutzt) erfül-
len die Vorgaben der Hotelzone nicht und werden einer Wohnzone zuge-
teilt.

PMB – Ziff. 5.3.5 Gewerbliche Nutzung der Hotelannexbauten in 
Y._____ [S. 21] 

Die vorhandenen gewerblich genutzten Bauten im östlichen Teil von 
Y._____ waren früher durchwegs betrieblich verbunden mit Hotelbetrie-
ben. Sie wurden in den letzten Jahren von diesen nicht mehr benötigt 
und werden von lokalen Gewerbetreibenden genutzt. In einigen Fällen 

- 25 -

wären deren Standorte oder auch die vorhandene Bausubstanz durchaus 
auch für eine Nutzung im Sinne der Hotelzone denkbar. Bliebe der provi-
sorische Charakter der bestehenden Nutzung erhalten, so wäre eine 
künftige Umzonung in eine Hotelzone eher realisierbar. 

Der Standort für eine Gewerbezone ist an diesem Ort raumplanerisch 
wenig sinnvoll, u.a. weil als Zufahrtsweg ganz Y._____ mit seinen touris-
tischen Anlagen durchquert werden muss und die Möglichkeiten der Plat-
zierung von touristischen Nebennutzungen im Zusammenhang mit der 
Hotelzone eingeschränkt werden. […].

PMB – Ziff. 5.3.14 Folgeplanungen/Weitere Folgemassnahmen [S.  
24]

Zwingender Ergänzungen der Grundordnung mit GGP bedürfen [u.a.] die 
Gebiete:  C._____ (Y._____/Parallelfall R 14 4): Baustandort; Baugestal-
tung Hotelzone Areal Hotel B._____ (Y._____): Baustandort und Gestal-
tung Bauten Hotelzone. Aufgrund der prominenten Lage und der ver-
schiedenen Vorgaben der Grundordnung soll für die Umsetzung ein 
Spielraum gegeben sein. 

PMB - Anhang 4: Kurzbericht Leitbildkommission [inkl. Nachhaltig-
keitstabelle] 

PMB - Anhang 3: Gemeindedatenblatt 

PMB - Anhang 2: Überbauungsstand [UEB] 2011

PMB - Anhang 1: Genehmigungsakten / Gemeindeversammlung 24. 
Mai 2011

Im Lichte der soeben zitierten Vorschriften (nBauG/aBauG) sowie Doku-

mente (PMB) über das künftige Entwicklungskonzept der betreffenden 

Gemeinde in der Region gilt es zu entscheiden, ob die raumplanerische 

Umzonung der Parzelle 1235 von der bisherigen Kurzone A in die Hotel-

zone zu Recht erfolgte oder ob die Zuteilung in eine andere Zone (na-

mentlich in die Wohnzone W4) rechtlich geboten gewesen wäre.  

- 26 -

b) Nach überzeugender und einleuchtender Darstellung der Beschwerde-

gegnerinnen gibt es vorliegend keinen Anspruch auf Zuweisung von Par-

zelle 1235 zur Wohnzone W4. Einmal verhält es sich so, dass auch die 

ehemalige Kurzone A keine eigentliche Wohnzone gebildet hat. Weiter ist 

es die erklärte Absicht der Beschwerdegegnerin 2, speziell in Y._____ die 

Hotellerie zu fördern und zu erhalten. Zudem sind die Voraussetzungen 

für eine Einzonung in die Wohnzone W4 offensichtlich nicht erfüllt, da das 

Leitbild der betreffenden Gemeinde nicht von der Schaffung neuer Wohn-

zonen ausgeht, sondern als Zielvorstellungen den Erhalt und die Förde-

rung der Hotellerie und des Tourismus nennt und demnach im öffentli-

chen Interesse die Abstimmung auf das regionale Entwicklungs- und 

Siedlungskonzept in den Vordergrund stellt. Ferner würde es für die Zu-

weisung der Parzelle 1235 in eine reine Wohnzone auch an einem ent-

sprechenden Bedarfsnachweis und einem dafür erforderlichen Gestal-

tungs- und Erschliessungskonzept fehlen. Schliesslich müsste eine 

Wohnzonenzuteilung auch an einer umfassenden Rechtsgüterabwägung 

zwischen den Partikularinteressen der Beschwerdeführerin (erhöhte/ge-

steigerte Nutzungsmöglichkeiten der Parzelle 1235) und den bedeutend 

höher zu gewichtenden Allgemeininteressen des Gemeinwesens (Neube-

ginn der Hotellerie-Tradition nach Annahme der „Zweitwohnungsinitiati-

ve“) am Fortbestand der bisherigen Siedlungsstrukturen und dem man-

gelnden Nachweis über die Verfügbarkeit des fraglichen Baulandes schei-

tern. Das streitberufene Gericht ist denn auch klarerweise zur Auffassung 

gelangt, dass die Umzonung der Parzelle 1235 im Halte von 3‘300 m2 in 

die Hotelzone anhand der bestehenden Bebauungsverhältnisse (vgl. Zo-

nenpläne 1989/1990 u. 2011/2013) und der unzweideutig geäusserten 

Planungsabsichten der Beschwerdegegnerin 2 (vgl. dazu vorne Auszüge 

PMB Ziff. 4.2.2 S. 13/14 und S. 15/16; Ziff. 5.3.3 S. 19f. und Ziff. 5.3.5 S. 

21 und Ziff. 5.3.14 S. 24 inkl. Anhang 4 PMB: Leitbild), nämlich die Hotel-

lerie und das Gastgewerbe künftig gezielt zu fördern und so weiterhin 

- 27 -

auch auf längere Sicht (Planungshorizont 15 Jahre gemäss Art. 15 RPG) 

zu erhalten, durchaus für die Fraktion Y._____ sinnvoll sowie gerechtfer-

tigt ist und folgerichtig auch raumplanerisch schützenswert ist. Die von 

den Beschwerdegegnerinnen vorgebrachten Begründungen für die Zutei-

lung der Parzelle 1235 in die Hotelzone und eben gerade nicht in die 

Wohnzone W4 oder eine andere Nutzungszone vermögen im Detail wie 

auch in ihrer Gesamtheit zu überzeugen. Ein weiterer Beweis für das ho-

he öffentliche Interesse am Erhalt und an der Förderung der Hotelzone in 

Y._____ kann darin gesehen werden, dass sich die Gemeindeversamm-

lung am 24. Mai 2011 zudem noch ausdrücklich für diese Zonenordnung 

ausgesprochen hat. Erwähnenswert ist ferner noch, dass für das auf Par-

zelle 1235 bereits bestehende Gebäude (früher Betriebswohnung für 

Gärtnerei als Annexbaute zum 1989 abgebrannten Hotel B._____ auf 

Nachbarparzelle 1251) der Besitzstandsschutz gilt; das fragliche Gebäu-

de auf Parzelle 1235 also ohne Zweckänderung weiterhin zur gleichen 

Nutzung wie bisher verwendet werden darf. Abschliessend sei noch klar-

gestellt, dass die fragliche Parzelle 1235 angesichts ihrer peripheren und 

nur erschwert zugänglichen Ortslage gegebenenfalls sogar einer Nicht-

bauzone hätte zugewiesen werden können, womit die Beschwerdeführe-

rin aber ungleich schwerer in ihren Eigentumsrechten getroffen worden 

wäre. Die Zonenzuweisung von der ehemaligen und artverwandten Kurz-

one A zur neu geschaffenen Hotelzone ist deshalb auch unter dem Ge-

sichtspunkt des Verhältnismässigkeitsprinzips nicht zu beanstanden (vgl. 

zur bisherigen Nutzung auch den Wortlaut von Art. 24 nBauG und Art. 29 

aBauG im Vergleich zu Art. 21 nBauG). Um allfällige Doppelspurigkeiten 

oder unnötige Wiederholungen zu vermeiden, kann vorliegend im Übrigen 

uneingeschränkt auf die zutreffenden Argumente der Beschwerdegegne-

rin 1 in ihrer Vernehmlassung vom 20. Januar 2014 verwiesen werden, 

worin – besonders in Ziff. 6 S. 8 [kein Bedarf für Wohnbauland], Ziff. 8 S. 

9 [Annexbauten und Nebenanlagen dienten alle direkt den Hotelbetrie-

- 28 -

ben], Ziff. 9 S. 9 [für stillgelegte Gärtnerei auf Parzelle 1235 gälten eben-

falls die Entwicklungsvorstellungen der Gemeinde], Ziff. 10 S. 9 [erhebli-

ches Entwicklungspotential für Hotellerie/Tourismus in Y._____ erstellt], 

Ziff. 12 S. 10 [gewichtiges öffentliches Interesse für Nutzung der Parzelle 

1235 als Hotelareal], Ziff. 13 S. 11 [Geeignetheit für Hotelbetrieb nachge-

wiesen] und Ziff. 14 S. 11 [kein unzulässiger Eingriff in Eigentumsrechte] 

– bereits einlässlich zu den von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen 

Fragen Stellung genommen wurde und die für die beantragte Umzonung 

der Parzelle 1235 in die Wohnzone W4 vorgebrachten Argumente alle-

samt schon stichhaltig widerlegt wurden. Den dort enthaltenen Aus-

führungen vermag sich das Gericht vollumfänglich anzuschliessen, wes-

halb sich weitere Erörterungen in dieser Angelegenheit erübrigen.

c) Zusammengefasst ergibt sich somit, dass es am angefochtenen Geneh-

migungsbeschluss vom 19./21. November 2013 betreffend Totalrevision 

der Ortsplanung – insbesondere der darin festgehaltenen Umzonung der 

Parzelle 1235 in die Hotelzone – rechtlich nichts auszusetzen gibt, was 

zur Bestätigung dieses Beschlusses und zur Abweisung der dagegen er-

hobenen (verwaltungsgerichtlichen) Beschwerde vom 31. Dezember 2013 

führt. Auf die Beschwerde kann indessen nicht eingetreten werden, soweit 

die Beschwerdeführerin darin direkt die Um-/Einzonung in die Wohnzone 

W4 durch das Gericht verlangte, da dafür raumplanerisch ausschliesslich 

die Beschwerdegegnerin 2 (Planungsträgerin) und nicht das Verwaltungs-

gericht (Rechtsmittelinstanz) sachlich zuständig ist.

4. Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Gerichtskosten 

gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich der Beschwerdeführerin 

aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht den zwei Be-

schwerdegegnerinnen nach Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie lediglich 

in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegten.

- 29 -

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 4'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 599.--

zusammen Fr. 4'599.--

gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung die-

ses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, 

zu bezahlen.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]