# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b91512ec-aa10-506a-b6e1-c3061b59dcf7
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-10-23
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 23.10.1995 90.1994.228
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-228_1995-10-23.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00228

  	
  Lugano

  23 ottobre 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto
  dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

visto
il ricorso del 13 gennaio 1994 di

 

	
   

  	
  __________
  __________, __________.
  ____________________,  

  rappr.
  da: avv. __________. __________, ____________________ -__________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 24 novembre 1993 del Consiglio di
  Stato che approva il piano regolatore (revisione 1989) del comune di
  __________;

  

  

 

                                          viste le
osservazioni 20 aprile 1994 del Municipio di __________ e                   la
risposta 9 marzo 1994 del Consiglio di Stato,

 

                                         letti
ed esaminati gli atti

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   __________
__________ é proprietario della part. n. __________RFD __________, situata
all’imbocco di Via __________ e delimitata superiormente da Via __________.
Essa risulta inclusa nella zona edificabile __________; sulla stessa sorge al
momento la sua abitazione.

 

 

                                  b.   Il PR all'esame è
stato adottato dal CC di __________ in data 3 e 4 febbraio 1992. Esso prevede,
in corrispondenza della proprietà del ricorrente, l’imposizione di una linea di
arretramento su Via __________ di 5 metri, al posto dei precedenti 3 metri
(cfr. art. 49 cpv. 3 lett. h NAPR). 

 

                                   c.   Con gravame del 11
maggio 1992 __________ __________ é insorto davanti al Consiglio di Stato
chiedendo il ripristino della precedente linea di arretramento di 3 metri. A
sostegno delle sue domande ha in particolare invocato una violazione del
principio della proporzionalità e sottolineato come la contestata disposizione pianificatoria
comprometta, in caso di ristrutturazione o di demolizione e ricostruzione,
l’uso della sua proprietà. A mente del ricorrente tale disposizione costituisce
la premessa per una vera e propria espropriazione materiale.

 

                                  d.   Con risoluzione 24
novembre 1993 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di __________ e respinto
l’impugnativa. A sostegno della sua decisione il Governo ha sottolineato che la
linea di arretramento prevista é una misura atta a garantire maggior spazio
vitale alle costruzioni (spazio, luce) e a ridurre di conseguenza il carico
inquinante fonico e atmosferico procurato dal transito di veicoli.

 

                                   e.   Dissentendo dalla
decisione governativa il soccombente insorge dinanzi al TPT con le medesime
richieste del ricorso di prima istanza. Nel gravame ribadisce quanto argomentato
in prima sede, censurando la violazione del principio della proporzionalità,
l’assenza di interesse pubblico, il mancato esperimento di un sopralluogo
nonché l’insufficiente motivazione della decisione impugnata.

 

                                    f.   Con osservazioni 20
aprile 1994 il Municipio di __________ postula la reiezione del gravame; alle
medesime conclusioni giunge il Consiglio di Stato con risposta 9 marzo 1994.
Delle argomentazioni dei resistenti si dirà, nella misura del necessario, nei
seguenti considerandi.

 

                                  g.   In data 5 settembre
1994 è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti
hanno riproposto le proprie allegazioni e domande.

                                         È poi intervenuto uno
scambio di corrispondenza fra le parti, nel quale il ricorrente ha proposto una
modifica dell’articolo delle NAPR relativo alle linee di arretramento. Con
scritto del 4 agosto 1995, il Municipio di __________ ha però comunicato di
aver respinto la proposta dell’arch. __________. 

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT, entro
30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).

                                         Il disposto va
interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto
cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura
di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale
federale. 

                                         In concreto, la
legittimazione attiva del ricorrente, già insorto, per gli stessi motivi, in
prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

                                         Intimato nel termine di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile. 

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna.
Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla
pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si
armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 e
segg., in part. pag. 55).

                                         Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT). 

 

                                   3.   Il ricorrente invoca
in via preliminare la violazione del diritto di essere sentito. Parte
dall’assunto che il Consiglio di Stato doveva necessariamente compiere atti
d’istruttoria per accertare adeguatamente la fattispecie ed in modo particolare
esperire il richiesto sopralluogo.

                                         Si ricorda in proposito
che l'art. 4 Cost conferisce agli amministrati il diritto di essere uditi prima
che un'autorità assuma una decisione che li tocchi davvicino. L'estensione di
questo diritto, la cui violazione costituisce diniego di giustizia, è definita
in primo luogo dal diritto procedurale cantonale e, sussidiariamente, se le
garanzie offerte da quest'ultimo sono insufficienti, dai principi procedurali
che la giurisprudenza ha dedotto dal disposto costituzionale. Così è in
concreto, posto che la LPam non prevede più ampi diritti di quelli garantiti dall’art.
4 Cost.

                                         Il diritto di essere
sentiti abbraccia la facoltà dell'interessato di esporre le sue ragioni, di
fornire prove sui fatti rilevanti, di aver libero accesso agli atti, di
partecipare all'amministrazione delle prove, di prenderne conoscenza e di
determinarsi al riguardo. Il diritto di essere sentito è nello stesso tempo
un'istituzione finalizzata all'istruzione della causa e una facoltà concessa
alla parte di partecipare alla formazione di decisioni che potrebbero ledere la
sua situazione giuridica (DTF 115 Ia 96).

                                         Il diritto di essere
sentito è di natura formale. La sua violazione comporta l'annullamento della
disposizione impugnata, a prescindere da quali possano essere le prospettive di
esito dell'impugnativa (DTF 111 Ia 166). Va tuttavia considerato che l’autorità
di ricorso può sanare il vizio se il suo potere di cognizione è pari, nelle
circostanze concrete, a quello dell’autorità inferiore. 

                                         In casu il ricorrente,
patrocinato da un legale, ha potuto proporre in questa sede tutte le sue
censure e sostanziarle. Esse sono di natura a poter essere esaminate dal TPT
con piena cognizione. E’ censurato l’interesse pubblico e la proporzionalità
della misura pianificatoria, nonché la violazione di norme procedurali fondamentali;
il tribunale è chiamato a pronunciarsi sulla base legale, sull'interesse
pubblico, sulla proporzionalità, sul rispetto del principio dell'uguaglianza di
trattamento, ecc., temi tutti che rientrano nel suo potere cognitivo. E' privo
di rilevanza in questo contesto che il tribunale non disponga del sindacato di
opportunità. Nelle circostanze può essere lasciato aperto il quesito se davvero
il Consiglio di Stato non abbia proceduto agli atti istruttori richiesti,
atteso che al vizio è stato semmai posto rimedio in questa sede, garantendo il
pieno esercizio di tutti i diritti procedurali e assumendo in contraddittorio
le prove ritenute necessarie, tra le quali il sopralluogo del 5 settembre 1994.
All’inconveniente della perdita del doppio grado di giurisdizione, si
contrappongono esigenze di economia processuale che in questo caso sono
chiaramente prevalenti e si oppongono al rinvio della vertenza alla precedente
istanza. 

 

                                   4.   Il ricorrente si
duole inoltre che la decisione non sia stata correttamente e sufficientemente
motivata. Lamenta infatti che il Consiglio di Stato abbia parlato
impropriamente di “allargamento di Via __________ ” (che é in effetti prevista
sul lato inferiore della via per permettere la creazione di un marciapiede)
allorquando la presente vertenza riguarda l’imposizione di una linea di
arretramento e si sia limitato ad approvare il contestato vincolo con la
generica affermazione “richiamate le considerazioni generali introduttive.”

                                         Il dovere di motivare la
decisione deriva dall'art. 4 Cost, che non pone eccessive esigenze. L’autorità
giudicante non è tenuta a prendere posizione su tutti i motivi di fatto o di
diritto addotti dal ricorrente, ma può limitarsi ai punti essenziali ai fini
del giudizio (DTF 112 Ia 110). Basta che l'interessato possa chiaramente
rendersi conto della portata della decisione e impugnarla in piena conoscenza
di causa (DTF 117 Ib 86,114 Ia 242, 112 Ia 109 consid. 2b, con rif.). L’art. 26
LPamm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. 6 LALPT, nel prescrivere
che ogni decisione sia motivata e che lo sia nella forma scritta, non pone
esigenze più rigorose. 

                                         In concreto la motivazione
molto articolata del ricorso è la miglior comprova che la lamentata (e in parte
reale) povertà della motivazione governativa non ha costituito un impedimento
maggiore alla comprensione delle ragioni di fondo della decisione impugnata e
della sua portata.

                                         Valgono peraltro pure in
questo contesto i motivi di sanatoria sopra esposti (DTF 116 Ia 95 consid. 2).
Il ricorrente ha potuto esporre senza limitazione alcuna le sue ragioni in
questa sede. Si tratta di questioni di diritto sulle quali il tribunale ha
piena cognizione. La censura non merita pertanto accoglimento. 

 

                                   5.   Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

                                         Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie
una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene
adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla
scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv.
1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art.
33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i
privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).

                                   6.   Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su
di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è
particolarmente grave; cfr.: DTF 114 Ia 117, consid. 3; 113 Ia 440 consid. 2;
109 Ia 190 consid. 2; 108 Ia 35 consid. 3a), è giustificata da un interesse
pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola
la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove
equivalga ad un’espropriazione ( DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid.
5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).

                                         Nella fattispecie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. I problemi espropriativi, menzionati dal ricorrente nel suo gravame,
esulano invece dalla procedura non essendo questo tribunale competente in
merito.

 

                                   7.   La restrizione della
proprietà all’esame si fonda su di una base legale in senso formale e
materiale, ovverosia l’art. 28 lett. p LALPT.

 

                                         Sull’interesse pubblico in
genere di una linea di arretramento, volta a ridefinire e ristrutturare le
adiacenze di una strada, è inutile dilungarsi: tali vincoli, noti ed applicati
da lungo tempo, possono avere svariate giustificazioni. In particolare
assicurano uno sviluppo armonioso degli agglomerati, danno il necessario
respiro ai quartieri, migliorano l’estetica dei centri urbani, facilitano la
creazione di aree verdi e spazi riservati ai pedoni, contribuiscono in
definitiva ad elevare la qualità di vita della popolazione (DTF 109 Ib 116 e
rif.). La soluzione pianificatoria all'esame tende ad allontanare la linea
delle costruzioni dal traffico e dalle sue conseguenze nocive a livello di
inquinamento fonico e atmosferico, nonché a permettere un certo riordino
urbanistico della pregiata zona collinare di __________, privilegiando
l’edificazione di case mono- e bifamigliari piuttosto che case plurifamigliari
(cfr. osservazioni 1.10.1992 del Municipio di __________). In siffatte
circostanze la linea di arretramento risponde a un chiaro interesse pubblico,
prevalente su quello opposto del proprietario.

 

                                   8.   Al cospetto
dell’esistenza di un interesse pubblico prevalente deve ancora essere esaminato
il rispetto del principio della proporzionalità, segnatamente se il mezzo
adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo
scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra
il risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo
conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137). 

                                         La misura pianificatoria
all'esame è certamente atta a permettere una ridefinizione dei bordi del campo
stradale e, quale effetto secondario, favorire un riordino urbanistico della
zona.

                                         Il medesimo scopo non
potrebbe inoltre essere raggiunto con una limitazione meno incisiva o gravosa.
In particolare, una linea di arretramento inferiore ai previsti metri 5, (il
ricorrente suggerisce 3 metri, come era precedentemente), perderebbe gran parte
della sua efficacia, senza per questo aumentare di granché le possibilità
edificatorie della proprietà __________. Inoltre, diminuire la profondità della
linea di arretramento solo in corrispondenza del fondo n. __________, creerebbe
un’ingiustificata interruzione nel viale ed una disparità di trattamento
scioccante con gli altri proprietari toccati dal vincolo. 

                                         Tra il vincolo e il
risultato di pubblica utilità ricercato esiste poi sicuramente un rapporto
ragionevole. In effetti, e come già indicato, la linea di arretramento è
prevista non solo per il mappale all’esame ma per tutta la Via __________, sui
due lati. Certo, per la sua modesta dimensione ma soprattutto per la sua
collocazione a mo’ di cuneo tra Via __________ e Via __________, la particella
all’esame è particolarmente colpita dal vincolo, diventando in effetti più
difficile una sua edificazione in caso di sostituzione dell’esistente
abitazione. I calcoli effettuati dall’Ufficio tecnico comunale hanno tuttavia
dimostrato che, pur rispettando il previsto arretramento di 5 metri, il
ricorrente ossequiando le nuove norme edificatorie può edificare una volumetria
pari all’esistente (cfr. allegato n. 5 alle osservazioni 20.4.1994 del Comune).

 

                                         Le circostanze dinanzi
descritte non prefigurano una violazione del principio della proporzionalità.
Gli interessi meramente finanziari fatti valere dal ricorrente, quali per
esempio il deprezzamento del fondo o maggiori difficoltà nell’eventualità di
una demolizione e della successiva ricostruzione dell’edificio che sorge sulla
sua particella, devono dunque cedere il passo all’interesse pubblico (cfr. nel
merito DTF 103 Ia 253, consid. 2c e rif.).

 

                                   9.   Per le pregresse
considerazioni il ricorso è respinto. Tasse e spese di giudizio seguono la
soccombenza

 

 

 

 

Per
questi motivi,

 

viste
le norme alla fattispecie applicabili;

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   Il ricorrente é condannato
al pagamento delle tasse di giudizio e 

delle spese per complessivi fr. 500.-- (cinquecento).

     3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, 

                                                  __________,
per il ricorrente

         - Municipio di _________ 

         - Consiglio di Stato, Bellinzona

         - Sezione pianificazione urbanistica,                               Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario