# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6894b973-bd09-597a-8cca-9a48a11ebf0b
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-12-06
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 06.12.2021 R 2021 43
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2021-43_2021-12-06.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

R 21 43
5a Camera 

Presidenza Racioppi

Giudici Meisser e Audétat

Attuario Paganini

SENTENZA

del 6 dicembre 2021

nella vertenza di diritto amministrativo

A._____ SA,

patrocinata dall'avv. Cesare Lepori,

ricorrente

contro

Comune di B._____, 

patrocinato dall'avv. Davide Nollo,

convenuto

concernente domanda di costruzione

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I. Ritenuto in fatto:

1. La A._____ SA è proprietaria del fondo n. D._____, RF del Comune di 

B._____, ubicato in zona villaggio e in minima parte in zona residenziale. 

2. Il 12 maggio 2014 il Municipio dell'allora Comune di C._____, oggi frazione 

del Comune di B._____, ha rilasciato alla A._____ SA la licenza edilizia 

per l'edificazione del fondo n. E._____ (oggi fondo n. D._____) con una 

residenza plurifamiliare con sei appartamenti e un'autorimessa 

sotterranea. Con decisione del 19/22 settembre 2016 il Municipio 

dell'allora Comune di C._____ ha concesso alla A._____ SA una proroga 

sino al 31 ottobre 2017 per ultimare i lavori autorizzati. Ad oggi i lavori non 

sono ancora terminati. 

3. Il 14 settembre 2020 la A._____ SA ha inoltrato una notifica a posteriori ai 

sensi dell'art. 40 OPTC per "l'installazione di una copertura provvisoria per 

proteggere il tetto (non ancora ultimato) da infiltrazioni d'acqua piovana e 

altre intemperie" sull'edificio in costruzione sul fondo n. D._____. 

4. Il 18 settembre 2020 si è svolto un incontro tra il Municipio (del Comune 

fusionato di B._____) e la A._____ SA da cui è emersa l'intenzione di 

quest'ultima di ampliare il progetto approvato. Con decisione del 19/22 

settembre 2020 il Municipio le ha quindi intimato l'immediato fermo lavori 

e le ha fissato un termine per l'inoltro di una domanda di costruzione. 

5. II 9 novembre 2020, dopo aver ottenuto alcune proroghe, la A._____ SA 

ha inoltrato una domanda di costruzione per l'ampliamento del progetto di 

costruzione approvato il 12 maggio 2014. La modifica concerne un 

ampliamento a nord-ovest del primo piano (per tre nuovi uffici con bagno 

e archivio) e del secondo piano (per una nuova camera/ufficio e atrio) 

nonché la realizzazione di un nuovo piano mansardato per un nuovo 

appartamento innalzando la costruzione esistente. 

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6. L'11 gennaio 2021 il Municipio ha informato la A._____ SA che in base al 

rapporto del 30 novembre 2020 del consulente architettonico del Comune 

(arch. J._____), il progetto risulterebbe in contrasto con la Legge edilizia 

comunale (LE). Il Municipio ha quindi invitato la A._____ SA a inoltrare 

una nuova domanda di costruzione entro il 31 gennaio 2021. 

7. ll 1° febbraio 2021 la A._____ SA ha chiesto al Municipio di esporre 

pubblicamente la sua domanda di costruzione. Con scritto del 19 febbraio 

2021 l'architetto della A._____ SA, F._____, ha contestato il rapporto del 

consulente architettonico del 30 novembre 2020.

8. Con decisione 24/30 marzo 2021 il Municipio ha respinto la domanda di 

costruzione del 9 novembre 2020, motivando in sintesi che le quattro falde 

del tetto non raggiungerebbero la pendenza tra 25°e 35° prescritta dalla 

LE e constatando che in alcune parti annesse (scale, uffici) il tetto è piatto. 

Inoltre, il progetto non si inserirebbe nel contesto esistente, in particolare 

per quanto riguarda proporzioni, dimensioni e aspetto. 

9. Avverso questa decisione la A._____ SA (qui di seguito: ricorrente) ha 

inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo l'11 maggio 2021 chiedendone 

l'annullamento e la riforma nel senso che le sia rilasciata la licenza edilizia 

per l'edificazione del fondo n. D._____ come da domanda di costruzione 

del 9 novembre 2020. Come motivazione, la ricorrente adduceva che la 

pendenza delle falde del tetto non avrebbe giustificato un diniego della 

domanda di costruzione. Secondo il principio di proporzionalità, per far 

rispettare le pendenze della LE sarebbe bastato imporre un innalzamento 

del colmo del tetto di almeno 52 cm. Oltretutto, la pendenza prescritta nella 

LE presumibilmente non sarebbe mantenuta negli edifici adiacenti. Inoltre, 

il tetto piano nell'ampliamento sul lato nord sarebbe stato proposto dal 

consulente architettonico del Comune per cui ora il Municipio non potrebbe 

contestarlo. Oltre a ciò, la ricorrente ha esposto come il progetto si 

inserirebbe nell'insediamento esistente. 

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10. Nella presa di posizione del 31 maggio 2021 il Comune di B._____ (qui di 

seguito: convenuto) ha postulato l'irricevibilità del ricorso in quanto 

divenuto privo d'oggetto. In via subordinata, il convenuto ha chiesto il 

rigetto del ricorso per quanto ricevibile. Il convenuto argomentava in sintesi 

che la licenza edilizia del 12 maggio 2014 sarebbe estinta, siccome la 

ricorrente non ha terminato i lavori entro il termine prorogato dal Comune 

scadente il 30 ottobre 2017. La domanda di costruzione del 9 novembre 

2020 sarebbe pertanto una domanda a posteriori per un progetto non 

compatibile con la LE. La ricorrente con il ricorso avrebbe manifestato di 

non avere più interesse al progetto presentato con domanda del 9 

novembre 2020, per cui il ricorso sarebbe irricevibile. Inoltre, la domanda 

di costruzione sarebbe da considerare ritirata, siccome la ricorrente non 

ha inoltrato un nuovo progetto entro il termine assegnatole con la 

comunicazione del convenuto dell'11 gennaio 2021 in cui la si informava 

che il progetto è in contrasto con la LE. In via eventuale, il ricorso sarebbe 

da respingere poiché la ricorrente ha ammesso che il progetto non 

mantiene la pendenza del tetto prevista dalla LE. L'eliminazione di questo 

difetto tramite rielaborazione dei piani sarebbe una modifica concettuale e 

non una di poco conto risolvibile con una disposizione accessoria nella 

licenza. Ciò non sarebbe nemmeno possibile, visto che innalzando il tetto 

di 52 m si supererebbe l'altezza massima al colmo consentita. Riguardo 

all'obiezione della ricorrente secondo cui gli edifici adiacenti non 

adempirebbero le condizioni sulla pendenza, il convenuto osservava che 

questi sono stati edificati prima dell'entrata in vigore della LE qui 

determinante.  Il progetto andrebbe pure rigettato a causa 

dell'inosservanza dell'altezza massima dell'edificio. Infine, il convenuto 

illustrava come il progetto non si inserirebbe nel contesto esistente. Esso 

non potrebbe essere approvato anche per questo motivo.  

11. Nel secondo scambio di scritti le parti si sono riconfermate nei loro petiti e 

hanno approfondito le loro argomentazioni. 

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12. Con scritto del 20 luglio 2021 la ricorrente ha ribadito la sua richiesta di 

esperire un sopralluogo prima che sia pronunciata una decisione. 

13. Il 16 settembre 2021 il Tribunale ha effettuato un sopralluogo in presenza 

delle parti. Il relativo protocollo è stato inoltrato alle parti per eventuali 

osservazioni. Il convenuto ha presentato la propria presa di posizione in 

data 8 ottobre 2021, la ricorrente in data 11 ottobre 2021. Alle proprie 

osservazioni, la ricorrente ha allegato un rapporto dell'arch. G._____ 

datato 14 settembre 2021. Questi lavora presso lo studio Architetti 

H._____ SA, che è stato co-mandatario assieme allo studio I._____ AG 

della revisione della pianificazione locale dell'allora Comune di C._____. 

Dopo aver eseguito anche un sopralluogo, l'arch. G._____ giungeva alla 

conclusione che la domanda di costruzione non presenterebbe criticità tali 

da giustificarne un diniego. Il progetto rappresenterebbe la traduzione 

effettiva e plausibile di quanto la revisione della pianificazione locale si era 

prefissata. 

14. Il 22 novembre 2021 il convenuto ha inoltrato un'ulteriore presa di 

posizione. Il convenuto osservava in special modo che la perizia dell'arch. 

G._____ sarebbe da considerare come allegazione di parte, mentre i 

rapporti del consulente architettonico (arch. J._____) del 30 novembre 

2020 e del 26 ottobre 2011 sarebbero delle perizie risp. mezzi di prova 

ufficiali perché ordinate da un'autorità. Il rapporto del 26 ottobre 2011 

dell'arch. J._____ sarebbe inoltre stato confermato dall'arch. K._____, 

dello studio I._____ AG.  

II. Considerando in diritto:

1. Impugnata è la decisione del 24/30 marzo 2021 del convenuto. Questo 

Tribunale è competente per giudicare il ricorso contro di essa (cfr. art. 49 

cpv. 1 lett. a della Legge sulla giustizia amministrativa [LGA; CSC 

370.100]). La tempestività (art. 52 cpv. 1 LGA) nonché la forma (art. 38 

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LGA) del ricorso sono rispettate. La legittimazione della ricorrente è data 

(art. 50 LGA). Il ricorso è dunque ricevibile. 

2. Controverso è se il convenuto ha rigettato a ragione la domanda di 

costruzione del 9 novembre 2020 della ricorrente. 

3. Innanzitutto va qualificata la domanda di costruzione in oggetto. 

3.1. Al momento dell'emanazione della decisione impugnata del 30 marzo 

2021 era già in vigore la nuova regola di cui all'art. 91 cpv. 2 LPTC, che 

prevede quanto segue: Licenze edilizie e permessi EFZ si estinguono, 

qualora i lavori di costruzione non siano stati avviati entro due anni a 

decorrere dal passaggio in giudicato della licenza edilizia o del permesso 

EFZ o qualora il progetto di costruzione non sia stato ultimato entro tre 

anni dall'inizio dei lavori. L'autorità competente per l'autorizzazione può, 

su richiesta motivata, prolungare questi termini in maniera adeguata e 

comunica una proroga anche a eventuali opponenti. Questa modifica è 

entrata in vigore il 1° aprile 2019. La questione temporale se per la licenza 

edilizia rilasciata il 12 maggio 2014 e per i lavori connessi ancora in atto 

vada applicata la vecchia versione dell'art. 91 cpv. 2 LPTC, può essere 

lasciata aperta, siccome il vecchio disposto e la giurisprudenza 

prevedevano anch'essi dei termini per l'inizio e la conclusione dei lavori, 

che come si vedrà più sotto sono parimenti scaduti. I vecchi termini per 

l'inizio e la conclusione dei lavori erano di rispettivamente un anno a 

decorrere dalla data d'inizio ammissibile dei lavori (invece dei due a 

decorrere dal passaggio in giudicato della licenza edilizia, secondo la 

nuova norma) e di due anni dall'inizio dei lavori (invece di tre, secondo la 

nuova norma). 

3.2. Dopo il rilascio della licenza edilizia in data 12 maggio 2014 per la 

costruzione di una casa plurifamiliare da parte del vecchio Comune, la 

ricorrente ha chiesto una proroga per la terminazione dei lavori già iniziati, 

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che è stata concessa fino al 31 ottobre 2017 (cfr. doc. 10 convenuto). I 

lavori non sono ad oggi stati terminati. Il convenuto sostiene dunque a 

ragione che la licenza edilizia del 12 maggio 2014 (doc. 9 convenuto) è 

scaduta. Il fermo lavori del 19 settembre 2020 è avvenuto dopo l'estinzione 

della licenza edilizia, per cui non può essere invocato dalla ricorrente per 

sostenere che il convenuto le avrebbe impedito di terminare i lavori. La 

domanda di costruzione del 9 novembre 2020 va dunque considerata una 

domanda a posteriori. Ciò significa che il nuovo Comune poteva decidere 

su suddetta domanda e dunque sull'intero progetto in costruzione e 

sull'ampliamento richiesto con pieno potere discrezionale, senza vincoli 

alla precedente decisione del vecchio Comune e che la ricorrente non può 

appellarsi a nessuna approvazione già avvenuta per questa costruzione. 

4. In fase di ricorso e di sopralluogo la ricorrente ha presentato una modifica 

al progetto inoltrato con domanda del 9 novembre 2020. Essa è del parere 

che il progetto poteva venire approvato con oneri e condizioni (condizioni 

accessorie) conformemente alla modifica presentata dalla ricorrente. 

4.1. Giusta l'art. 90 cpv. 1 LPTC se difetti di contenuto o formali del progetto di 

costruzione possono essere eliminati senza particolari difficoltà oppure se 

si impongono disposizioni per la creazione o il mantenimento dello stato 

legale, alla licenza vanno associate adeguate disposizioni accessorie 

(oneri, condizioni, scadenze).

4.2. La modifica secondo i piani presentati durante il sopralluogo prevede un 

innalzamento del tetto di 52 cm di modo da rispettare la pendenza minima 

del tetto di 25° per la zona villaggio giusta l'art. 18 cpv. 2 LE. Il convenuto 

osserva a ragione che questa modifica non è di poco conto, perché 

occorre rielaborare i piani del tetto, ma anche perché verosimilmente 

necessiterebbe di un permesso eccezionale visto che a prima vista non 

sarebbe rispettata l'altezza massima al colmo consentita. L'indiscusso 

inadempimento della pendenza minima legale per il tetto della domanda 

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di costruzione non poteva dunque essere sanato con delle disposizioni 

accessorie. Andava pertanto presentata una nuova domanda di 

costruzione. Già per questo motivo, posta l'indiscussa inosservanza della 

pendenza del tetto, la decisione impugnata va confermata. 

5. Per motivi di economia processuale qui di seguito si entrerà comunque nel 

merito dell'ulteriore aspetto materiale alla base del diniego della licenza 

edilizia, che è quello dell'inserimento del progetto nel contesto esistente, 

visto che questa questione si ripresenterebbe con l'inoltro di una domanda 

di costruzione completa includente la relativa modifica di innalzamento del 

tetto di 52 cm.

5.1. Giusta l'art. 38 cpv. 2 LE nella zona villaggio le nuove costruzioni devono 

inserirsi nell'insediamento esistente per quanto concerne la posizione, le 

proporzioni, la struttura del tetto e l'aspetto esterno. Va notato che per 

quanto concerne l'inserimento nel paesaggio il Tribunale non può 

procedere a una verifica dell'adeguatezza della valutazione comunale, ma 

si deve limitare a giudicare abusi discrezionali (cfr. ad es. STA R 21 20 del 

7 settembre 2021 consid. 6.2).

5.2. Fondandosi principalmente sulla valutazione del suo consulente 

architettonico arch. J._____, il convenuto ritiene che la costruzione in 

esame non si inserisce nel contesto esistente. Questi aveva già stilato un 

rapporto il 26 ottobre 2011 prima del rilascio della licenza edilizia del 12 

maggio 2014. In tale rapporto egli in sintesi affermava che le volumetrie 

del progetto sarebbero eccessive e comprometterebbero la vista da e sulla 

chiesa e la silhouette dell'edificazione storica. Il linguaggio architettonico 

e l'uso dei materiali sarebbero estranei alla tipologia del luogo. Nella 

valutazione del 30 novembre 2020 riguardo al progetto di ampliamento qui 

in esame, egli ha confermato quanto scritto nel rapporto precedente 

aggiungendo in particolare quanto segue: "Il volume realizzato 

rappresenta l'ingombro massimo possibile per non compromettere la 

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situazione sul lato sud-ovest della chiesa. Il volume attuale sopraelevato 

di un piano non è ammissibile in quanto compromette in modo troppo 

marcato la vista da e sulla chiesa e la silhouette dell'edificazione storica" 

(cfr. doc. 6 convenuto con disegni allegati). Nel rapporto del 26 ottobre 

2011 (doc. 6 convenuto) egli aveva affermato che il nucleo del paese si 

potrebbe leggere in due momenti edilizi, distinguibili soprattutto per 

spazialità, ma anche per tipo e prestigio degli edifici. La parte più a monte 

sarebbe data da un percorso parallelo alle curve altimetriche, 

caratterizzata da edifici abitativi a 2-3 piani; la parte a valle sarebbe 

caratterizzata da un'area digradante verso la strada cantonale, dominata 

dalla presenza di tre edifici di prestigio, di grande mole, e dalla chiesa. Lo 

spazio a ovest e a sud della chiesa, parzialmente compromesso dagli 

edifici sorti negli ultimi anni in zona residenziale, conferirebbe ancora un 

importante respiro spaziale all'edificio e permetterebbe, soprattutto a una 

vista da lontano, di apprezzarne l'imponenza. La sopraedificazione di 

questo spazio determinerebbe l'unione della zona residenziale con il 

nucleo storico principale e ruberebbe spazio alla chiesa; per questo 

motivo, in questo particolare sito, si dovrebbero considerare 

adeguatamente le preesistenze, in particolare la chiesa. Il progetto 

presentato non considererebbe questi aspetti. A questa valutazione la 

ricorrente contrappone quella dell'arch. G._____ (rapporto del 14 

settembre 2021 [allegato al doc. E3 ricorrente]). Questi critica in sintesi 

che il consulente architettonico arch. J._____ farebbe riferimento 

unicamente a criteri soggettivi, opinabili e non suffragati. La sua 

valutazione riportata solo attraverso un punto di vista (fotomontaggio) non 

potrebbe essere considerata attendibile e completa. Il contesto urbanistico 

e architettonico andrebbe visto anche alla luce dei presupposti alla base 

del progetto urbanistico nell'ambito della revisione della pianificazione 

locale 2005. L'obiettivo sarebbe stato di raggiungere un insediamento di 

nucleo densificato, valorizzando così gli indizi insediativi preesistenti, e di 

rafforzare la riconoscibilità dell'insediamento del nucleo dal resto della 

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zona residenziale a tessuto puntuale e sparso. Il progetto di ampliamento 

in oggetto sarebbe conforme alla zona e risponderebbe ai presupposti 

pianificatori. Con la sua posizione, posta proprio al limite della zona 

villaggio, l'edificio concorrerebbe a rafforzare la presenza del nucleo e a 

segnarne la distinzione, rispondendo in maniera condivisibile dal profilo 

urbanistico alla condizione di un edificio limite. Oltre alla corretta giacitura 

dal profilo urbanistico, l'impostazione del progetto stesso andrebbe vista 

anche nell'ottica dei suoi aspetti tipologici interessanti che concorrono ad 

avvicinare l'edificio secondo uno "spirito di nucleo", anche dal profilo 

sociale. Tutti i posteggi delle automobili della residenza sarebbero 

organizzati in autorimessa, l'accesso veicolare avverrebbe discretamente 

tramite un monta-veicoli, un accorgimento questo che sarebbe di gran 

lunga meno invasivo e impattante rispetto a una rampa. Questa scelta 

coraggiosa, la cui attuazione presupporrebbe per il committente un 

maggior investimento economico, sarebbe stata fatta proprio in funzione 

di salvaguardare il carattere di nucleo e dei suoi spazi esterni, per i quali 

tradizionalmente le automobili e i parcheggi sarebbero elementi estranei. 

Scevro da automobili, lo spazio esterno sarebbe ridato agli abitanti e ai co-

abitanti, quale spazio che riporterebbe al mondo del nucleo, per l'incontro, 

attività comuni e il gioco dei bambini. Inoltre, la chiesa del paese sarebbe 

un edificio relativamente di piccole dimensioni, l'hortus definito attorno 

sarebbe uno spazio pregiato che la pianificazione introdurrebbe quale 

area di rispetto. Questo insieme tradizionalmente sarebbe sempre stato 

accolto quale parte autonoma di un tessuto nel nucleo. La particolarità 

urbanistica della chiesa risiederebbe proprio nel fatto che, diversamente 

da altre situate nella regione, si collocherebbe al margine del nucleo e si 

relazionerebbe principalmente con la sua facciata di navata laterale sullo 

spazio pubblico della strada cantonale. Per quanto attiene alla densità, alla 

forma e alle relazioni del tessuto insediativo nel comparto della chiesa, 

date le sue dimensioni ridotte e la posizione autonoma all'interno di 

un'area libera e decretata tale, il progetto di pianificazione del 2005 si 

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sarebbe basato sulla volontà di compattare la cornice edificata attorno alla 

chiesa stessa, evitando accorgimenti di relazioni spaziali che non fossero 

quelli dei percorsi già esistenti. Per questo motivo il progetto di 

pianificazione non avrebbe ritenuto utile, ai fini della qualità urbanistica, 

introdurre specifici strumenti a favore di una trasparenza, scelta che 

sarebbe incoerente e contraria alle peculiarità urbanistiche dell'immediato 

contesto. 

5.3. Da un confronto tra queste valutazioni specialistiche non emerge che il 

convenuto, basandosi sull'opinione del suo consulente arch. J._____, 

abbia preso una decisione arbitraria, ritenendo che la costruzione 

progettata non si integra nel contesto esistente. Se da un lato l'architetto 

di uno dei due studi d'architettura che erano stati incaricati della revisione 

della pianificazione locale ritiene che il progetto si concilia con gli scopi 

della revisione, dall'altro il consulente architettonico sostiene che la 

costruzione in discussione – soprattutto con la sopraedificazione come da 

domanda qui in discussione – compromette la vista da e sulla chiesa e la 

silhouette dell'edificazione storica. Queste opinioni non sono 

diametralmente opposte. La costruzione con l'ampliamento di un piano 

può essere ritenuta al contempo conforme agli scopi della pianificazione 

revisionata, in particolare con lo scopo di insediamento di nucleo 

densificato, ma non inseribile nel contesto esistente per motivi prettamente 

estetici. Tanto più che il primo rapporto dell'arch. J._____ del 26 ottobre 

2011 – alla base anche del suo successivo rapporto del 30 novembre 2020 

inerente alla sopraedificazione – è stato confermato dall'arch. K._____ 

dell'altro studio co-mandatario della revisione della pianificazione locale 

(cfr. scritto del 22 febbraio 2011 [doc. 12 convenuto]). In base anche ai 

rilevamenti del sopralluogo, questi giudici sono del parere che la decisione 

del convenuto fondata sull'opinione del consulente architettonico non è 

abusiva e dunque non contestabile dal Tribunale perché nel quadro 

dell'apprezzamento di cui gode il convenuto. 

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6. Riassumendo, il ricorso va respinto e la decisione impugnata confermata. 

7. I costi della presente procedura composti da una tassa di Stato fissata a 

CHF 3'000.00 e spese di cancelleria sono posti a carico della ricorrente 

soccombente in causa (art. 73 cpv. 1 LGA). Al convenuto non sono 

assegnate ripetibili (cfr. art. 78 cpv. 2 LGA).

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III. Per questi motivi il Tribunale giudica:

1. Il ricorso è respinto. 

2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:

- una tassa di Stato di CHF 3'000.00

- e le spese di cancelleria di CHF 266.00

totale CHF 3'266.00

Tali spese sono poste a carico della A._____ SA. 

3. [Vie di diritto]

4. [Comunicazioni]

L'interposto ricorso al Tribunale federale è stato respinto il 28 febbraio 2022 nella 

misura in cui è stato dichiarato ammissibile (1C_39/2022).