# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e3c4c9b6-d2a0-5596-98ae-6eb637106bce
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2022-11-10
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 10.11.2022 B-183/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-183-2022_2022-11-10.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung II 

B-183/2022 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 0 .  N o v e m b e r  2 0 2 2  

Besetzung 
 Richter Daniel Willisegger (Vorsitz), 

Richter Francesco Brentani, Richter Pascal Richard,    

Gerichtsschreiberin Astrid Hirzel. 
 

 
 

Parteien 
 A._______,  

vertreten durch  

lic. iur. Peter Bolzli, Rechtsanwalt,  

Beschwerdeführer,  

 
 

 
gegen 

 
 

Schweizerisches Rotes Kreuz (SRK),  

Vorinstanz. 

 

Gegenstand 
 Anerkennung eines ausländischen Bildungsabschlusses 

(Fachkrankenpfleger; Serbien). 

 

B-183/2022 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Mit ausgefülltem Formular vom 30. Dezember 2017 ersuchte A._______ 

(nachfolgend: Beschwerdeführer) beim Schweizerischen Roten Kreuz 

(SRK; nachfolgend: Vorinstanz) um Anerkennung des serbischen Diploms 

als Fachkrankenpfleger vom 16. Mai 2016. 

A.a Am 9. Januar 2018 forderte die Vorinstanz den Beschwerdeführer auf, 

den Nachweis über die Fachprüfung seiner Pflegeausbildung einzurei-

chen. Die Vorinstanz stellte fest, dass der Beschwerdeführer in Serbien 

nicht zur Berufsausübung berechtigt sei, weil die berufsberechtigende 

Fachprüfung fehle. Am 5. Februar 2018 ersuchte der Beschwerdeführer 

beim Bildungsministerium Montenegro um Anerkennung seines serbischen 

Diploms. Am 31. August 2018 ergänzte der Beschwerdeführer sein Ge-

such bei der Vorinstanz um diese montenegrinische Anerkennung vom 

23. Februar 2018. 

A.b Am 17. September 2018 retournierte die Vorinstanz dem Beschwerde-

führer das Dossier, da der Nachweis der Fachprüfung in Serbien weiterhin 

fehlte, und forderte ihn erneut auf, eine amtlich beglaubigte Kopie der Be-

rufsausübungsbewilligung aus Serbien in Originalsprache einzureichen. 

Am 28. November 2018 erklärte der Beschwerdeführer gegenüber der Vor-

instanz telefonisch, er habe die Ausbildung in Serbien absolviert, weil es 

zu dieser Zeit in Montenegro keine gegeben habe. Die Vorinstanz ersuchte 

ihn, eine Bestätigung des Gesundheitsministeriums von Montenegro über 

die fehlende Ausbildungsmöglichkeit in Montenegro einzureichen. 

A.c Mit Schreiben vom 13. August 2019 erklärte der Beschwerdeführer ge-

genüber der Vorinstanz, er habe sich aufgrund seiner zum damaligen Zeit-

punkt mangelnden Deutschkenntnisse entschieden, die Ausbildung in sei-

ner Muttersprache in Montenegro zu absolvieren. Weil die einzige Schule 

in Montenegro, welche die Ausbildung angeboten habe, zu viele Anmel-

dungen aufgewiesen habe (Warteliste), habe er sich nach einer Alternative 

umgeschaut und diese in Serbien gefunden. Seine Diplome seien in Mon-

tenegro überprüft und anerkannt worden. Nach der Anerkennung habe er 

die Möglichkeit erhalten, die Berufsprüfung zu absolvieren und damit die 

Arbeitserlaubnis zu erhalten. 

A.d Mit Schreiben vom 24. September 2019 teilte die Vorinstanz dem Be-

schwerdeführer mit, dass sein Dossier nicht komplett sei. Sie erklärte de-

tailliert, welche Unterlagen fehlten und wies darauf hin, dass das Dossier 

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zwei Jahre nach der ersten Einreichung des Gesuchs geschlossen werde, 

wenn die zur Anerkennung erforderlichen Nachweise in dieser Zeit nicht 

bei der Vorinstanz eintreffen würden. 

A.e Mit Schreiben vom 31. Oktober 2019 informierte die Vorinstanz den 

Beschwerdeführer darüber, dass die Frist, in der sein Anerkennungsge-

such offengehalten werde, am 4. Januar 2020 ablaufe. Erbringe er die für 

eine Anerkennung erforderlichen Nachweise nicht innerhalb dieser Frist, 

werde das Dossier geschlossen. 

A.f Mit Schreiben vom 12. Dezember 2019 zeigte der Rechtsvertreter des 

Beschwerdeführers der Vorinstanz sein Mandat an und ersuchte um Ak-

teneinsicht sowie eine Fristerstreckung für die Einreichung weiterer Unter-

lagen und einer Stellungnahme. 

A.g Mit Schreiben vom 29. Januar 2020 gewährte die Vorinstanz die Frist-

erstreckung, stellte die Akten zu und wies darauf hin, dass das Dossier 

geschlossen und der Berufsabschluss des Beschwerdeführers nicht aner-

kannt werde, wenn bis zum 4. Januar 2021 die Anerkennungsvorausset-

zungen nicht erfüllt seien. 

A.h Mit Schreiben vom 27. Mai 2020 ersuchte der Beschwerdeführer um 

Zustellung sämtlicher Korrespondenz, da die bisher erhaltenen Unterlagen 

nicht genügten, um sich ein hinreichendes Bild machen zu können. Zudem 

beantragte er eine ausführliche Begründung, weshalb sein Bildungsab-

schluss nicht anerkannt werden könne beziehungsweise welcher Nach-

weis noch notwendig sei. 

A.i Mit Schreiben vom 17. Juni 2020 erläuterte die Vorinstanz die Rechts-

lage und erklärte erneut, welche Unterlagen aus welchem Grund fehlten, 

um das Gesuch beurteilen zu können: 1) eine amtlich beglaubigte Kopie 

der Berufsausübungsbewilligung/Fachprüfung in Originalsprache aus Ser-

bien; dieser Nachweis müsse bescheinigen, dass der Beschwerdeführer 

die Berechtigung zur uneingeschränkten Ausübung seines Berufs besitze 

und müsse durch die zuständige Behörde ausgestellt sein; 2) eine amtlich 

beglaubigte Kopie der Ausbildungsbestätigung in Originalsprache, ausge-

stellt auf seinen Namen und von der Ausbildungsstätte unterschrieben: 

"Unterricht mit Kontaktstunden und Praktikumsberichte"; 3) Fotokopien der 

Übersetzungen durch ein anerkanntes Übersetzungsbüro betreffend Fach-

prüfung, Unterricht mit Kontaktstunden, Praktikumsberichte mit Kontakt-

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stunden. Die Vorinstanz führte weiter aus, dass das Anerkennungsverfah-

ren durch eine beschwerdefähige Verfügung abgeschlossen werde, die 

erst ausgestellt werde, wenn alle für die Prüfung vorhandenen Unterlagen 

vorlägen. Falls der Beschwerdeführer wünsche, dass das Gesuchsverfah-

ren auf Grundlage der heute vorliegenden Akten abgeschlossen werde, 

solle er dies mitteilen. 

A.j Am 17. Juni 2020 gelangte die Vorinstanz per E-Mail an die zuständi-

gen serbischen und montenegrinischen Behörden und ersuchte diese, zu 

prüfen, ob das Diplom und der Nachweis der Fachprüfung echt seien. Dies 

erfolgte aufgrund des Umstands, dass der Ausbildungsnachweis aus Ser-

bien kein Fernstudium auswies, der Beschwerdeführer aber während der 

gesamten Ausbildung sowie der vorbereitenden Praktika für die Fachprü-

fung in Montenegro zu 100 % in der Schweiz arbeitstätig gewesen war, und 

keine Praktikumsberichte aktenkundig waren. Die serbischen Behörden 

bestätigten die Echtheit des serbischen Diploms. Die zuständigen monte-

negrinischen Behörden beantworteten die Anfrage nicht. 

A.k Mit Schreiben vom 28. August 2020 äusserte sich der Beschwerdefüh-

rer und machte geltend, dass seine montenegrinische Berufsausübungs-

bewilligung anzuerkennen sei, wie wenn die Ausbildung in Montenegro ab-

solviert worden wäre. Er ersuchte um erneute Prüfung des Dossiers sowie 

den Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung. Der Sachverhalt sei sei-

nes Erachtens abschliessend erstellt. Die von der Vorinstanz mit Schreiben 

vom 17. Juni 2020 einverlangten Dokumente müsse er nicht beibringen. 

A.l Mit Schreiben vom 10. Februar 2021 teilte die Vorinstanz dem Be-

schwerdeführer mit, dass sie inzwischen weitere Abklärungen vorgenom-

men habe. Das serbische Ausbildungsinstitut habe die Echtheit der Ausbil-

dungsunterlagen bestätigt. Die Anfrage in Montenegro zu den Unterlagen 

der Fachprüfung sei bisher unbeantwortet geblieben. Da die Vorinstanz 

nach wie vor der Ansicht sei, dass vorliegend die Eintretensvoraussetzungen 

nicht erfüllt seien, könne die Bearbeitung des Gesuchs auch aber ohne 

entsprechende Rückmeldung fortgesetzt werden. Für Abklärungen sei man 

aber auf die Mithilfe des Beschwerdeführers angewiesen. Es seien mehr-

fach zusätzliche Unterlagen angefordert worden. Gemäss seinen Ausfüh-

rungen erachte er die Berufsausübungsbewilligung aus Montenegro offen-

bar als ausreichend. Ohne Gegenbericht bis zum 4. März 2021 gehe die 

Vorinstanz davon aus, dass er daran festhalte. Daher werde das Dossier 

aufgrund der vorhanden Akten bewertet und eine anfechtbare Abweisungs-

verfügung erstellt. 

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A.m Mit Schreiben vom 3. März 2021 ersuchte der Beschwerdeführer um 

Einsicht in die Anfragen der Vorinstanz in Montenegro und die seit der letz-

ten Aktenzustellung erstellten Akten. Ferner bat er, mit dem Erlass der Ver-

fügung zuzuwarten, bis er zum Schreiben an die montenegrinische Be-

hörde Stellung genommen habe. 

A.n Mit Schreiben vom 18. März 2021 stellte die Vorinstanz dem Be-

schwerdeführer die E-Mailkorrespondenz mit der montenegrinischen Be-

hörde zur Berufsausübungsbewilligung zu und stellte in Aussicht, mit dem 

Erlass der Verfügung noch zuzuwarten, bis er sich zu diesen Akten geäus-

sert habe. 

A.o Mit Schreiben vom 9. September 2021 führte die Vorinstanz gegen-

über dem Beschwerdeführer aus, dass er sich bis heute nicht zu den zu-

gestellten Akten geäussert habe. Die Frist, in der das Dossier offengehal-

ten werde, sei abgelaufen. In Ausnahmefällen sei man bereit, die Frist ohne 

Kostenfolge zu verlängern. Der Beschwerdeführer wurde ersucht, einen 

begründeten Antrag auf Fristverlängerung einzureichen und mitzuteilen, ob 

er noch weitere Unterlagen einreichen möchte oder ob die Verfügung auf-

grund der Akten getroffen werden solle. Ohne Gegenbericht bis zum 

30. September 2021 werde das Dossier geschlossen. 

A.p Mit Schreiben vom 28. September 2021 reichte der Beschwerdeführer 

eine E-Mail des montenegrinischen Bildungsministeriums und ein Schrei-

ben des montenegrinischen Gesundheitsministeriums zu den Akten. 

Schliesslich ersuchte er um den Erlass einer anfechtbaren Verfügung. 

A.q Mit Schreiben vom 2. November 2021 bestätigte die Vorinstanz dem 

Beschwerdeführer, dass aus den eingereichten und von ihm selbst über-

setzten Unterlagen hervorgehe, dass seine serbische Ausbildung von den 

montenegrinischen Behörden anerkannt worden und der Nachweis der 

Fachprüfung in Montenegro echt sei. Die Vorinstanz verzichtete aus-

nahmsweise auf eine beglaubigte Übersetzung. Das Anerkennungsgesuch 

sei nun seit dem 29. September 2021 komplett. 

B.  

Mit Verfügung vom 25. November 2021 wies die Vorinstanz das Gesuch 

des Beschwerdeführers um Anerkennung als Pflegefachmann ab (Dispo-

sitiv-Ziff. 1) und verfügte, dass das Dossier nach Ablauf der Beschwerde-

frist geschlossen werde (Dispositiv-Ziff. 2). 

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C.  

Mit Eingabe vom 14. Januar 2021 (recte: 2022) erhob der Beschwerdefüh-

rer dagegen Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt die 

Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Die Vorinstanz sei anzuweisen, 

das Gesuch des Beschwerdeführers vom 30. Dezember 2017 um Aner-

kennung seines serbischen Diploms als Fachkrankenpfleger vom 16. Mai 

2016 gutzuheissen. Eventualiter sei die Vorinstanz anzuweisen, auf das 

Gesuch des Beschwerdeführers vom 30. Dezember 2017 einzutreten und 

in der Sache materiell zu entscheiden. 

D.  

Mit Vernehmlassung vom 2. März 2022 beantragt die Vorinstanz die Ab-

weisung der Beschwerde. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Be-

schwerde zuständig (Art. 31 f. sowie Art. 33 Bst. h des Verwaltungsge-

richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]; vgl. hierzu Zwischen-

entscheid des BVGer im Verfahren B-1813/2020 vom 26. Februar 2021 

E 2.2). Der Beschwerdeführer ist zur Beschwerdeführung legitimiert 

(Art. 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 

1968 [VwVG, SR 172.021]). Er hat das Vertretungsverhältnis durch schrift-

liche Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 VwVG), den Kostenvorschuss be-

zahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die Beschwerde frist- und formgerecht ein-

gereicht (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Auf die Beschwerde ist 

einzutreten. 

2.  

Die Beschwerde ist nur im Rahmen des Streitgegenstands zulässig. Dieser 

wird durch den Gegenstand des angefochtenen Entscheids und durch die 

Parteibegehren bestimmt, wobei der angefochtene Entscheid den mögli-

chen Streitgegenstand begrenzt (BGE 133 II 35 E. 2). Die Beschwerde 

richtet sich gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 25. November 2021. 

Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung lautet: "Das Gesuch um An-

erkennung als Pflegefachmann wird abgewiesen". In der Begründung 

bringt die Vorinstanz jedoch klar zum Ausdruck, dass sie auf das Gesuch 

des Beschwerdeführers – im Widerspruch zum Verfügungsdispositiv – 

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nicht eingetreten ist, weil die Eintretensvoraussetzungen nach der Gesund-

heitsberufeanerkennungsverordnung (zit. in E. 3.2) nicht erfüllt seien. Dies 

bekräftigt sie denn auch vernehmlassungsweise, indem sie ausführt, die 

Eintretensvoraussetzungen seien im Fall des Beschwerdeführers nicht ge-

geben. Streitgegenstand bildet im Beschwerdeverfahren demnach die 

Frage, ob das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen für das Anerken-

nungsgesuch zu Recht verneint worden sind. 

3.  

3.1 Die Anerkennung von ausländischen Bildungsabschlüssen im Gel-

tungsbereich des Gesundheitsberufegesetzes vom 30. September 2016 

(GesBG, SR 811.21) ist in Art. 10 GesBG geregelt: Ein ausländischer Bil-

dungsabschluss wird anerkannt, wenn seine Gleichwertigkeit mit einem in-

ländischen Bildungsabschluss nach Art. 12 Abs. 2: a) in einem Vertrag 

über die gegenseitige Anerkennung mit dem betreffenden Staat oder einer 

überstaatlichen Organisation festgelegt ist; oder b) im Einzelfall nachge-

wiesen wird anhand von Bildungsstufe, -inhalt, -dauer und im Bildungs-

gang enthaltenen praktischen Qualifikationen (Art. 10 Abs. 1 GesBG). 

Art. 10 Abs. 1 Bst. b GesBG erfasst Ausbildungsabschlüsse, wie vorlie-

gend, aus Drittstaaten (Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz 

über die Gesundheitsberufe vom 18. November 2015, BBl 2015 8715, 

8746 [nachfolgend: Botschaft zum Gesundheitsberufegesetz]). Beim streit-

betroffenen Bildungsabschluss handelt sich um einen Bildungsabschluss 

nach Art. 12 Abs. 2 GesBG: Ein serbisches Diplom Fachkrankpfleger soll 

als inländischer Bildungsabschluss Pflegefachmann anerkannt werden. 

Ein anerkannter ausländischer Bildungsabschluss hat für die Berufsaus-

übung in der Schweiz die gleichen Wirkungen wie der entsprechende in-

ländische Bildungsabschluss (Art. 10 Abs. 2 GesBG). 

3.2 Der Bundesrat hat gestützt auf Art. 10 Abs. 3 und 4 GesBG (Anerken-

nung ausländischer Bildungsabschlüsse) und Art. 34 Abs. 3 GesBG (Über-

gangsbestimmung) die Gesundheitsberufeanerkennungsverordnung vom 

13. Dezember 2019 (GesBAV, SR 811.214) erlassen. Für die Anerkennung 

ausländischer Bildungsabschlüsse ist das Schweizerische Rote Kreuz 

(SRK) zuständig (Art. 2 Abs. 1 GesBAV). Wer seinen ausländischen Bil-

dungsabschluss nach Art. 10 Abs. 1 Bst. b GesBG anerkennen lassen 

möchte, muss dem SRK ein entsprechendes Gesuch einreichen (Art. 4 

GesBAV). Das SRK tritt auf ein Gesuch nach Art. 10 Abs. 1 Bst. b GesBG 

ein, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: Mit dem Gesuch wird 

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die Gleichwertigkeit mit einem in Art. 12 Abs. 2 GesBG genannten inländi-

schen Bildungsabschluss verlangt; der ausländische Bildungsabschluss 

beruht auf staatlichen Rechts- oder Verwaltungsvorschriften und ist von der 

zuständigen ausländischen Behörde oder Institution verliehen worden; die 

Inhaberin oder der Inhaber des ausländischen Bildungsabschlusses weist 

nach, dass sie oder er in einer Amtssprache des Bundes über die Sprach-

kenntnisse verfügt, die für die allfällige Ausgleichsmassnahme erforderlich 

sind; die Inhaberin oder der Inhaber des ausländischen Bildungsabschlus-

ses ist berechtigt, den betreffenden Beruf in dem Land auszuüben, in dem 

sie oder er den Bildungsabschluss erworben hat (Art. 5 Bst. a-d GesBAV). 

Das SRK anerkennt nach Art. 10 Abs. 1 Bst. b GesBG einen ausländischen 

Bildungsabschluss, wenn er im Vergleich mit einem Bildungsabschluss 

nach Art. 12 Abs. 2 GesBG die folgenden Voraussetzungen erfüllt: Die Bil-

dungsstufe ist gleich; die Bildungsdauer ist gleich; die Bildungsinhalte sind 

vergleichbar (Art. 6 Abs. 1 GesBAV). Auch Eignungsprüfungen und Anpas-

sungslehrgänge können angeordnet werden (vgl. Art. 7 GesBAV). 

4.  

4.1 Im Streit liegt die Anwendung von Art. 5 Bst. d GesBAV, wonach die 

Vorinstanz auf ein Anerkennungsgesuch nach Art. 10 Abs. 1 Bst. b GesBG 

eintritt, wenn der Inhaber des ausländischen Bildungsabschlusses berech-

tigt ist, den betreffenden Beruf in dem Land auszuüben, in dem er den Bil-

dungsabschluss erworben hat. Es ist unbestritten, dass der Beschwerde-

führer über einen serbischen Bildungsabschluss verfügt, jedoch dort nicht 

zur Berufsausübung berechtigt ist. Dagegen ist er in Montenegro berech-

tigt, den Beruf auszuüben, verfügt aber nicht über einen montenegrini-

schen Bildungsabschluss. 

4.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, entweder sei die serbische Aus-

bildung einer montenegrinischen gleichzusetzen (weil durch Montenegro 

anerkannt) oder es sei der montenegrinischen Berufsausübungsbewilli-

gung der gleiche Wert zuzumessen wie einer serbischen. In beiden Fällen 

sei Art. 5 Bst. d GesBAV sinngemäss erfüllt. Es könne bei Auslegung die-

ser Norm nach Sinn und Zweck der Anerkennungsbestimmungen in Art. 10 

GesBG nicht gefolgert werden, dass das Ausbildungsdiplom und die Be-

rufsbewilligung zwingend in demselben Land erworben werden müssten, 

zumal dann nicht, wenn es wie vorliegend um kulturell und sprachlich eng 

verwandte Nachbarländer mit gleichem Bildungsniveau gehe. Art. 5 Bst. d 

GesBAV müsse abweichend vom engen Wortlaut ausgelegt werden, an-

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sonsten die Norm dem Ziel von Art. 10 Abs. 1 Bst. b GesBG, der materiel-

len Einzelfallprüfung, widersprechen würde und der angestrebten Mobilität 

von Auszubildenden und Berufstätigen nicht gerecht werde. Einer auslän-

dischen Person müsse es freistehen, Ausbildungsabschluss und Berufsbe-

willigung in verschiedenen ausländischen Staaten zu erlangen, ohne dass 

damit der Weg zur schweizerischen Anerkennung verbaut werde. Der Be-

schwerdeführer bestreitet die Gesetzmässigkeit der Verordnungsbestim-

mung. Er führt aus, auch die Vorinstanz sehe ein, dass die Norm sinnge-

mäss auszulegen sei, wenn sie ihm die Tür offenlasse, nachzuweisen, 

dass sein serbisches Diplom trotz fehlender Berufsausübungsbewilligung 

den Rechtsvorschriften des Ausstellerstaats zum Berufszugang genüge. 

Der Vorinstanz sei diesbezüglich zuzustimmen: Die Berechtigung zur Be-

rufsausübung i.S.v. Art. 5 Bst. d GesBAV müsse dahingehend verstanden 

werden, dass die im ausländischen Staat absolvierte Ausbildung den Zu-

gang zum Beruf im Ausbildungsstaat rechtlich ermögliche. Der tatsächliche 

Besitz einer Berufsausübungsbewilligung könne nicht gemeint sein, an-

sonsten Fälle wie der vorliegende (Ausbildung im Ausland nach Wohnsitz-

nahme in der Schweiz) ausgeschlossen würden. Durch die Bestätigung der 

zuständigen serbischen Berufskammer vom 20. März 2019 habe der Be-

schwerdeführer nachgewiesen, dass nicht eine unzureichende Ausbildung, 

sondern seine persönlichen Verhältnisse die Ausstellung einer Berufsaus-

übungsbewilligung durch Serbien verunmöglichten, da er die Bedingungen 

für eine Mitgliedschaft im Verband aufgrund seiner montenegrinischen 

Staatsbürgerschaft, dem Absolvieren der Fachprüfung in Montenegro und 

seines Wohnsitzes in der Schweiz nicht erfülle. 

4.3 Die Vorinstanz führt aus, der Wortlaut von Art. 5 Bst. d GesBAV sei klar. 

Es bestünden keine triftigen Gründe, davon abzuweichen. Der Nachweis 

einer materiellen Berechtigung zur Berufsausübung würde jedoch genü-

gen, damit auf das Gesuch eingetreten werden könne. Der Beschwerde-

führer habe aber bis heute keinen Nachweis eingereicht, wonach die ma-

teriellen Erfordernisse für die Ausübung des Berufs in Montenegro (recte: 

Serbien) erfüllt wären beziehungsweise dass für die Berechtigung zur Aus-

übung des Berufs nur die Staatbürgerschaft oder der Wohnsitz in Mon-

tenegro (recte: Serbien) fehle. Vielmehr halte die Bescheinigung der Kran-

kenschwesterkammer Serbiens fest, dass der Beschwerdeführer unter an-

derem auch deshalb die Bedingungen für eine Mitgliedschaft nicht erfülle, 

weil er die Fachprüfung für Mitarbeiter im Gesundheitswesen in Mon-

tenegro absolviert habe. Analog zur Richtlinie 2005/36/EG sei es Sinn und 

Zweck des Nachweises der Berufsausübungsberechtigung, zu verhindern, 

dass strengere innerstaatliche Bestimmungen umgangen würden. Es gelte 

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zu bedenken, dass das Ausbildungssystem in Serbien anders sei als in der 

Schweiz. Der Ausbildungsabschluss allein sei nicht berufsbefähigend, viel-

mehr müssten nach der schulischen Ausbildung Praktika sowie eine Fach-

prüfung absolviert werden. In Serbien seien sechs Monate Praktika erfor-

derlich. Der Beschwerdeführer habe sein Grundstudium der V. Stufe für 

medizinische Krankenschwestern (Fachkrankenpfleger) in Serbien am 

20. Oktober 2015 abgeschlossen. Die Fachprüfung in allgemeiner Kran-

kenpflege habe er in Montenegro am 5. November 2015, rund zwei Wo-

chen später, erfolgreich absolviert. Sodann habe er in Serbien am 27. Juli 

2016 das Fachstudium des II. Grades für klinische Pflege abgeschlossen. 

Indem er die Berufsausbildung in Serbien nicht zu Ende geführt habe und 

den Schulabschluss stattdessen in Montenegro habe anerkennen lassen, 

habe er in Serbien keine Praktika absolvieren müssen. Genau solche 

Konstellationen sollten durch Art. 5 Bst. d GesBAV vermieden werden. Die 

Norm sei analog zum EU-Recht. Es solle verhindert werden, dass Bürger 

aus Drittstaaten besser behandelt würden, als jene aus EU/EFTA-Staaten. 

Nach Punkt 12 der Präambel der Richtlinie 2005/36/EG sei keine Anerken-

nung der Anerkennung möglich. Demnach sei auch im EU-Recht eine An-

erkennung nicht einem Berufsabschluss gleichgestellt. Bezweckt werde 

mit dieser Regelung, und damit auch mit Art. 5 Bst. d GesBAV, sicherzu-

stellen, dass ein Diplom den Rechtsvorschriften des Ausstellerstaats be-

treffend Berufszugang genüge, und zu verhindern, dass mit einer auslän-

dischen Ausbildung strengere innerstaatliche Bestimmungen umgangen 

werden könnten. Eine Abweichung vom Wortlaut von Art. 5 Bst. d GesBAV 

wäre demnach nur dann verfassungskonform, wenn der Beschwerdeführer 

glaubhaft darlegen könnte, dass sein serbisches Diplom, trotz fehlender 

Berufsausübungsbewilligung, den Rechtsvorschriften des Ausstellerstaats 

hinsichtlich des Berufszugangs genüge. 

5.  

5.1 Gemäss Art. 164 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) können Rechtset-

zungsbefugnisse durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit dies 

nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen wird. Alle wichtigen 

rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu 

erlassen (Art. 164 Abs. 1 BV). Der Bundesrat erlässt rechtsetzende Be-

stimmungen in der Form der Verordnung, soweit er durch Verfassung oder 

Gesetz dazu ermächtigt ist (Art. 182 Abs. 1 BV). Soweit die Verfassung ihn 

zur Rechtsetzung ermächtigt, kann er unmittelbar, ohne Zwischenstufe des 

Gesetzes, eine selbständige Verordnung erlassen. Soweit das Gesetz ihn 

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zur Rechtsetzung ermächtigt, kann er nach Massgabe der gesetzlichen Er-

mächtigung eine unselbständige Verordnung erlassen (vgl. zur Unterschei-

dung ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-

tungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, N 106 ff.; ARTHUR BRUNNER/ 

MARCO ZOLLINGER, Die richterliche Überprüfung von Rechtsverordnungen, 

in: LeGes 2021/2, N 4). Darüber hinaus ist der Bundesrat damit beauftragt, 

die Gesetzgebung zu vollziehen (Art. 182 Abs. 2 BV); eine Vollziehungs-

verordnung kann er auch ohne ausdrückliche Übertragung von Recht-

setzungsbefugnissen erlassen (vgl. BGE 139 II 460 E. 2.1). 

5.2  

5.2.1 Das Bundesverwaltungsgericht kann eine bundesrätliche Verord-

nung vorfrageweise auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit über-

prüfen, so wie das Bundesgericht (BGE 144 II 454 E. 3.2; 136 II 337 

E. 5.1). Die vorfrageweise Überprüfung erfolgt im Einzelfall (inzident, ak-

zessorisch, konkret; BGE 139 V 72 E. 3.1.4), inhaltlich eingeschränkt auf 

die Rechtmässigkeit. Eine unselbständige Verordnung prüft das Gericht 

zunächst auf ihre Gesetzesmässigkeit und hernach, soweit das Gesetz den 

Bundesrat nicht ermächtigt, von der Bundesverfassung abzuweichen, auf 

ihre Verfassungsmässigkeit (BGE 141 II 169 E. 3.4). Vorab unterzieht es 

die Verordnung einer Geltungskontrolle und prüft ihre Gesetzmässigkeit, 

was für gesetzesvertretende und gesetzesvollziehende Verordnungen 

gleichermassen gilt (zur Qualifikation von Verordnungen vgl. statt vieler: 

PIERRE TSCHANNEN/MARKUS MÜLLER/MARKUS KERN, Allgemeines Verwal-

tungsrecht, 5. Aufl., Bern 2022, N 303 ff.). Die Geltungskontrolle klärt die 

Kompetenzen zur Rechtsetzung im Rahmen der bundesstaatlichen Kom-

petenzausscheidung sowie die Schranken der übertragenen Rechtset-

zungsbefugnisse (vgl. BGE 141 II 169 E. 3.3 f.). Die Frage, ob die im kon-

kreten Einzelfall angewendete Verordnungsbestimmung mit dem überge-

ordneten Recht vereinbar ist und Bestand hat (Geltungskontrolle), muss 

beantwortet worden sein, bevor über die richtige Auslegung der als (für sich 

genommen) rechtswidrig beanstandeten Verordnungsbestimmung ent-

schieden wird (BRUNNER/ZOLLINGER, a.a.O., N 12). 

5.2.2 Die Kompetenz zum Erlass einer gesetzesvertretenden Verordnung 

setzt eine besondere Ermächtigungsgrundlage voraus (Art. 164 Abs. 1 

i.V.m. Abs. 2 BV). Die Gesetzesdelegation gilt als zulässig, wenn sie nicht 

durch die Verfassung ausgeschlossen ist, in einem Gesetz im formellen 

Sinn enthalten ist, sich auf ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachge-

biet beschränkt und die Grundzüge der delegierten Materie, das heisst die 

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wichtigen Regelungen, im delegierenden Gesetz selbst enthalten sind 

(Art. 164 BV; BGE 144 II 376 E. 7.2; BVGE 2017 V/1 E. 6.1). Solche Ver-

ordnungen fügen der sich auf das Grundsätzliche beschränkenden Rege-

lung im Gesetz neue Normen hinzu; das Gesetz enthält noch keine voll-

ständige materielle Regelung (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 96; 

TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., N 319 ff.). Die Kompetenz zum Erlass 

einer gesetzesvollziehenden Verordnung hat eine Ermächtigungs-

schranke, die das Gesetz umschreibt, auch wenn die Kompetenz dem Bun-

desrat bereits aufgrund der allgemeinen Vollzugskompetenz zusteht 

(Art. 182 Abs. 2 BV). Der Anwendungsbereich von Ausführungs- und Voll-

ziehungsverordnungen ist darauf beschränkt, die Bestimmungen des be-

treffenden Bundesgesetzes durch Detailvorschriften näher auszuführen 

und mithin zur verbesserten Anwendbarkeit des Gesetzes beizutragen. 

Ausgangspunkt sind Sinn und Zweck des Gesetzes; sie kommen in grund-

sätzlicher Weise durch die Bestimmung im formellen Gesetz zum Ausdruck 

(BGE 141 II 169 E. 3.3). 

5.2.3 Die Kompetenzübertragung ist nicht Gegenstand der gerichtlichen 

Prüfung. Bundesgesetze sind für das Bundesgericht und die anderen 

rechtsanwenden Behörden massgebend (Art. 190 BV), weshalb die Frage, 

ob die Delegation verfassungsmässig ist, vom Gericht nicht zu prüfen ist 

(BGE 128 II 247 E. 3.3). Prüfgegenstand bildet nur die Frage, ob die bean-

standete Verordnungsbestimmung mit dem delegierenden Gesetz und der 

Verfassung übereinstimmt. Gestützt auf die Delegationsnorm erlässt der 

Verordnungsgeber eine Verordnung, die das Gesetz ergänzt (vgl. BGE 142 

II 182 E. 2.3.1: "unselbständige Verordnung mit gesetzesergänzender 

Funktion"). Die Ergänzung kann sowohl Gesetzesfunktion übernehmen als 

auch dem Gesetzesvollzug dienen. In der Praxis lassen sich daher geset-

zesvertretende und gesetzesvollziehende Verordnungen nicht scharf aus-

einanderhalten, weil Verordnungen sowohl gesetzesvertretende als auch 

gesetzesvollziehende Regelungen enthalten können (BRUNNER/ZOLLINGER, 

a.a.O., N 14; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 94; TOBIAS JAAG, Die 

Verordnung im schweizerischen Recht, in: ZBl 2011, S. 629 ff., 642; 

TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., N 312). 

5.3 Die Kognition der Prüfung beschränkt sich inhaltlich auf die Rechtmäs-

sigkeit. Das Gericht prüft die Gesetzmässigkeit der Verordnung anhand 

dessen, ob der Bundesrat die Grenzen der ihm gesetzlich eingeräumten 

Befugnisse eingehalten hat. Dabei konzentriert es seine Prüfung darauf, 

ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat gesetzlich delegierten 

Kompetenzen offensichtlich sprengt (BGE 143 II 87 E. 4.4; 141 II 169 

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E. 3.4). Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr wei-

ter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe einge-

räumt, so ist auch dieser Spielraum nach Art. 190 BV für die rechtsanwen-

denden Behörden verbindlich. Das Gericht darf in diesem Fall bei der Über-

prüfung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundes-

rates setzen (BGE 141 V 473 E. 8.3; 137 III 217 E. 2.3) und eine eigentli-

che Angemessenheitskontrolle vornehmen (BGE 144 II 454 E. 3.3). So-

dann bedeutet die Einräumung eines weiten Ermessensspielraums nicht 

die Ermächtigung, vom Gesetz abzuweichen, soweit die gesetzliche Dele-

gationsnorm solches nicht vorsieht (Urteil des BGer 2C_718/2018 vom 

27. Mai 2019 E. 4.4). 

5.4 Streitig ist zunächst, ob die Eintretensvoraussetzung von Art. 5 Bst. d 

GesBAV durch das Gesetz gedeckt ist. Die Geltungskontrolle erfolgt nach 

den allgemeinen Auslegungsgrundätzen (vgl. BGE 137 III 217 E. 2.4). Das 

Gericht stellt die zu prüfende Norm dem übergeordneten Recht gegenüber. 

Es bestimmt also mittels Auslegung den Sinn der einander gegenüberge-

stellten Normen und entscheidet sodann über die Vereinbarkeit der bean-

standeten Verordnungsbestimmung mit dem übergeordneten Recht 

(BRUNNER/ZOLLINGER, a.a.O., N 17). 

5.4.1 Die GesBAV stützt sich gemäss ihrem Ingress u.a. auf Art. 10 Abs. 3 

und 4 GesBG. Diese lauten: 

3 Der Bundesrat regelt die Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse im 

Geltungsbereich dieses Gesetzes. Er kann diese Aufgabe an Dritte delegie-

ren. Diese können für ihre Leistungen Gebühren erheben. Der Bundesrat re-

gelt die Gebühren. 

4 Der Bundesrat kann die Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse 

von Ausgleichsmassnahmen abhängig machen. 

Der Gesetzeswortlaut von Art. 10 Abs. 3 GesBG räumt dem Bundesrat ei-

nen sehr weiten Ermessensspielraum ein mit der Ermächtigung, "die Aner-

kennung ausländischer Bildungsabschlüsse im Geltungsbereich dieses 

Gesetzes" zu regeln (frz. "fixe les modalités de la reconnaissance des di-

plômes étrangers dans le champ d’application de la présente loi"; ital. "di-

sciplina il riconoscimento di titoli di studio esteri nel campo di applicazione 

della presente legge"). Die Regelungskompetenz ist thematisch auf die An-

erkennung ausländischer Bildungsabschlüsse im Geltungsbereich des Ge-

setzes beschränkt und geht nach ihrem Wortlaut über allgemeine Ausfüh-

rungsbestimmungen hinaus, indem "die Anerkennung" geregelt werden 

soll, wobei der französische Gesetzestext präzisierend im Unterschied zum 

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deutschen und italienischen die "modalités de la reconnaissance" nennt. 

Jedenfalls sind vervollständigende Regelungen gemeint, die der Bundesrat 

in einer unselbständigen Verordnung mit gesetzesergänzender Funktion 

erlässt (so auch die Botschaft zum Gesundheitsberufegesetz, BBl 2015 

8777 f.). 

5.4.2 Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, 

dienen aber als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 137 III 

217 E. 2.4.1). Insbesondere bei jüngeren Gesetzen sind auch die Geset-

zesmaterialien zu beachten, wenn sie auf die streitige Frage eine klare Ant-

wort geben und dem Gericht damit weiterhelfen (vgl. BGE 146 II 201 

E. 4.1). Die Botschaft des Bundesrates wiederholt lediglich den Gesetzes-

text, ohne sich genauer dazu zu äussern (Botschaft zum Gesundheitsbe-

rufegesetz, BBl 2015 8727, 8746). Unter dem Titel "Delegation von Recht-

setzungsbefugnissen" wird einzig erwähnt, die Delegationen beträfen Re-

gelungen, deren Konkretisierungsgrad für die Gesetzesstufe nicht geeignet 

seien. Sie erlaubten es, rasch auf die Bedürfnisse der Gesundheitsversor-

gung zu reagieren (Botschaft Gesundheitsberufegesetz, BBl 2015 8777). 

In den parlamentarischen Beratungen war Art. 10 GesBG kein Thema. 

5.4.3 Die Gesetzessystematik steckt mit dem Aufbau der Norm den Rah-

men der Regelungskompetenz ab. Das Gesetz regelt im 4. Kapitel in einer 

einzigen Norm die Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse. 

Art. 10 Abs. 1 GesBG definiert die inhaltliche Anforderung, indem die 

Gleichwertigkeit des ausländischen Bildungsabschlusses mit einem inlän-

dischen entweder in einem entsprechenden Staatsvertrag mit dem betref-

fenden Staat oder einem Vertrag mit einer überstaatlichen Organisation 

vorgesehen ist (automatische Anerkennung) oder das allgemeine Anerken-

nungssystem zum Zug kommt, das einen Vergleich der Ausbildungsinhalte 

im Einzelfall ermöglicht (Botschaft zum Gesundheitsberufegesetz, 

BBl 2015 8746). Abs. 2 regelt die Wirkung der Anerkennung. Abs. 3 und 4 

beinhalten die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Bundes-

rat. Die Verordnungsbestimmung von Art. 5 GesBAV legt die Eintretensvor-

aussetzungen für ein Anerkennungsgesuch fest. Dadurch wird ein Aspekt 

des Anerkennungsverfahrens gestützt auf die Delegationsnorm geregelt, 

nachdem Art. 2 die Zuständigkeit der Vorinstanz begründetet und Art. 4 

eine Gesuchspflicht für die Anerkennung statuiert. Im Anschluss an Art. 5 

führt Art. 6 die inhaltlichen Anforderungen an den Anerkennungsvorgang 

näher aus und Art. 7 regelt die Ausgleichsmassnahmen gestützt auf Art. 10 

Abs. 4 GesBG. 

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5.4.4 Der Gesetzeszweck des GesBG hilft vorliegend nicht weiter. Dieser 

besteht nach Art. 1 GesBG – im Interesse der öffentlichen Gesundheit – in 

der Förderung der Qualität der Ausbildung an Hochschulen und anderen 

Institutionen des Hochschulbereichs gemäss dem Hochschulförderungs- 

und -koordinationsgesetz vom 30. September 2011 (HFKG, SR 414.20) in 

den Gesundheitsberufen (Bst. a) sowie in der Förderung der Qualität der 

Ausübung der Gesundheitsberufe nach Buchstabe a in eigener fachlicher 

Verantwortung (Bst. b). Art. 2 (Gegenstand) präzisiert immerhin, dass das 

Gesetz namentlich die Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse 

regelt. 

5.4.5 Mit der Festlegung von Eintretensvoraussetzungen hinsichtlich eines 

Anerkennungsgesuchs in der Verordnung wird ein Aspekt des Anerken-

nungsverfahrens von ausländischen Bildungsabschlüssen nach Art. 10 

Abs. 1 Bst. b GesBG geregelt. Der Bundesrat wird im Gesetz ermächtigt 

und beauftragt, die Regelung der Anerkennung ausländischer Bildungsab-

schlüsse verordnungsweise vorzunehmen. Dies umfasst auch die Festle-

gung des Anerkennungsverfahrens. Die Anerkennung zu "regeln" bedeutet 

auch, das Verfahren zu regeln, was ein Blick auf Art. 1 Bst. a GesBAV be-

stätigt, wonach die Verordnung das Verfahren zur Anerkennung ausländi-

scher Bildungsabschlüsse nach Art. 10 GesBG regelt. Darüber hinaus ist 

festzuhalten, dass die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen 

zwangsläufig mit sich bringt, dass wesentliche Teilgehalte auf die Verord-

nungsstufe verlagert werden, was für die Gerichte massgebend bleibt (vgl. 

Urteil des BGer 2C_423/2014 vom 30. Juli 2015 E. 4.2.2). 

5.4.6 Die Geltungskontrolle führt zusammenfassend zum Ergebnis, dass 

das Gesetz dem Bundesrat einen weitreichenden Ermessensspielraum er-

öffnet, um die Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse im Gel-

tungsbereich des GesBG zu regeln. Mit der Verordnungsbestimmung von 

Art. 5 GesBAV ist die durch das Gesetz gezogenen Ermächtigungs-

schranke eingehalten und der Rahmen wird jedenfalls nicht offensichtlich 

gesprengt. Der Bundesrat hat eine Regelung getroffen, die im Rahmen der 

Delegation bleibt. Aus dem Gesagten folgt die Geltung der beanstandeten 

Verordnungsbestimmung. Dass die Verordnungsbestimmung nicht mit der 

Verfassung im Einklang stehe (vgl. Urteil des BGer 2C_718/2018 vom 

27. Mai 2019 E. 4.3), ist weder ersichtlich noch wird solches geltend ge-

macht.  

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5.5 Der Beschwerdeführer rügt, die vorgenommene Auslegung von Art. 5 

Bst. d GesBAV sei zu eng und gesetzeswidrig. 

5.5.1 Dabei übersieht der Beschwerdeführer aber, dass die Bestimmung 

gar nicht ausgelegt werden muss, weil deren Wortlaut klar und eindeutig 

ist. Die Vorinstanz tritt auf ein Anerkennungsgesuch ein, wenn "[d]ie Inha-

berin oder der Inhaber des ausländischen Bildungsabschlusses […] be-

rechtigt [ist], den betreffenden Beruf in dem Land auszuüben, in dem sie 

oder er den Bildungsabschluss erworben hat". Mit anderen Worten muss 

das Land, in dem der Bildungsabschluss erworben wurde, mit dem Land 

identisch sein, in dem der Inhaber des Bildungsabschlusses über die Be-

rechtigung verfügt, den Beruf auszuüben. Der Beschwerdeführer verfügt 

über einen serbischen Bildungsabschluss, ist jedoch dort nicht zur Berufs-

ausübung berechtigt. Sein Bildungsabschluss wurde in Montenegro aner-

kannt und er hat dort die Berufsausübungsbewilligung erlangt (durch die 

Fachprüfung). Er ist somit in Montenegro berechtigt, den Beruf auszuüben, 

verfügt aber nicht über einen montenegrinischen Bildungsabschluss. 

5.5.2 Der Erwerb des Bildungsabschlusses im Sinne von Art. 5 Bst. d Ges-

BAV kann nicht mit der Anerkennung eines Bildungsabschlusses gleichge-

setzt werden. Es findet mithin keine Anerkennung der Anerkennung statt. 

Auch besteht keine gesetzliche Grundlage dafür, die serbische Ausbildung 

des Beschwerdeführers einer montenegrinischen gleichzusetzen (weil 

durch Montenegro anerkannt) oder der montenegrinischen Berufsaus-

übungsbewilligung den gleichen Wert zuzumessen wie einer serbischen. 

Im erläuternden Bericht des Bundesamtes für Gesundheit BAG und des 

Staatssekretariats für Bildung, Forschung und Innovation SBFI zur Ges-

BAV von November 2019 wird ausgeführt, dass Art. 5 GesBAV die Eintre-

tensvoraussetzungen für Gesuche, auf welche die EU-Richtlinie 

2005/36/EG nicht anwendbar sei (Art. 10 Abs. 1 Bst. b GesBG), nenne (zur 

Bedeutung von Erläuterungen von Rechtsverordnungen bei der Auslegung 

vgl. BRUNNER/ZOLLINGER, a.a.O., N 29). Diese lehnten an die Vorausset-

zungen von Art. 55 der Verordnung zum Hochschulförderungs- und -koor-

dinationsgesetz vom 23. November 2016 (V-HFKG, SR 414.201) respektive 

Art. 69 der Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 (BBV, 

SR 412.101) an. Zur Eintretensvoraussetzung von Art. 5 Bst. d GesBAV 

wird Folgendes ausgeführt: "Gemäss Buchstabe d muss als vierte Voraus-

setzung die Inhaberin oder der Inhaber des ausländischen Bildungsab-

schlusses berechtigt sein, den betreffenden Beruf in dem Land auszuüben, 

in dem der Bildungsabschluss erworben wurde. Dies ist analog auch in der 

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Richtlinie 2005/36/EG vorgesehen. Damit wird verhindert, dass Bürgerin-

nen und Bürger aus Drittstaaten besser behandelt werden als jene aus 

EU/EFTA-Staaten". Aus der Botschaft zum Gesundheitsberufegesetz geht 

im Übrigen hervor, dass Art. 10 GesBG die Regelung zur Anerkennung der 

Gleichwertigkeit der entsprechenden ausländischen Abschlüsse trifft, ins-

besondere in Übereinstimmung mit den Vorgaben der Richtli-

nie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. Sep-

tember 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen, welche die 

Schweiz im Anhang III Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidge-

nossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mit-

gliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA, SR 0.142.112.681) 

und im Rahmen des EFTA-Übereinkommens (SR 0.632.31) übernommen 

hat (Botschaft zum Gesundheitsberufegesetz, BBl 2015 8736, 8749, 

8776). Damit besteht für eine Auslegung gegen den Wortlaut derart, nach 

Sinn und Zweck der Anerkennungsbestimmungen in Art. 10 GesBG müss-

ten das Ausbildungsdiplom und die Berufsbewilligung nicht zwingend in 

demselben ausländischen Land erworben werden – wie der Beschwerde-

führer vorbringt – kein Raum. 

5.5.3 Eine Angemessenheitskontrolle der fraglichen Verordnungsbestim-

mung nimmt das Gericht im Übrigen nicht vor (vgl. E. 5.3). Ferner bestehen 

keine Hinweise für die Annahme des Beschwerdeführers, die Norm wider-

spreche dem Ziel von Art. 10 Abs. 1 Bst. b GesBG, nämlich der materiellen 

Einzelfallprüfung, und werde der angestrebten Mobilität von Auszubilden-

den und Berufstätigen nicht gerecht. Eine materielle Einzelfallprüfung an-

hand von Bildungsstufe, -inhalt, -dauer und im Bildungsgang enthaltenen 

praktischen Qualifikationen findet dann statt, wenn die Vorinstanz auf ein 

Anerkennungsgesuch nach Art. 10 Abs. 1 Bst. b GesBG eintritt. Schliess-

lich ist eine Ausnahmereglung aufgrund von kulturell und sprachlich eng 

verwandte Nachbarländern mit gleich hohem Ausbildungs- und Bildungs-

niveau, wie der Beschwerdeführer sinngemäss fordert, weder im Gesetz 

noch in der Verordnung vorgesehen. 

5.6 Unbehelflich ist der Hinweis des Beschwerdeführers, dass durch die 

Bestätigung der zuständigen serbischen Berufskammer nachgewiesen sei, 

dass nicht eine unzureichende Ausbildung, sondern seine persönlichen 

Verhältnisse die Ausstellung einer Berufsausübungsbewilligung durch Ser-

bien verunmöglichten, da er die Bedingungen für eine Mitgliedschaft im 

Verband aufgrund seiner montenegrinischen Staatsbürgerschaft, dem Ab-

solvieren der Fachprüfung in Montenegro und seines Wohnsitzes in der 

Schweiz nicht erfülle. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, war – wollte 

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Seite 18 

man über die anderen genannten zwei Gründe aus Sicht der Schweiz hin-

wegsehen – das Absolvieren der Fachprüfung in Montenegro ein Grund für 

das Verweigern der Berufsausübungsbewilligung (bzw. der Mitgliedschaft 

im Verband) in Serbien. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ist 

darüber hinaus unerheblich, weshalb er die Ausbildung in Serbien absol-

viert hat und aus welchen Gründen er nicht die Berufsausübungsbewilli-

gung für Serbien hat erlangen können. Zu beurteilen ist vorliegend einzig, 

ob das Vorliegen der Eintretensvoraussetzung von Art. 5 Bst. d GesBAV 

durch die Vorinstanz zu Recht verneint wurde. 

5.7 Da der Beschwerdeführer unbestrittenermassen nicht berechtigt ist, 

den Beruf in dem Land auszuüben, in dem er seinen Bildungsabschluss 

erworben hat, ist die Voraussetzung von Art. 5 Bst. b GesBAV nicht erfüllt. 

6.  

Die Vorinstanz hat inhaltlich das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen 

geprüft und sie verneint, was bundesrechtlich nicht zu beanstanden ist. Sie 

hat lediglich die falsche Erledigungsform gewählt, in dem sie das Gesuch 

im Dispositiv abgewiesen hat. Das ist richtig zu stellen. Die Beschwerde ist 

insofern gutzuheissen, als Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung 

vom 25. November 2021 aufzuheben und durch die folgende Fassung zu 

ersetzen ist: "Auf das Gesuch um Anerkennung als Pflegefachmann wird 

nicht eingetreten." Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen. 

7.  

Der Beschwerdeführer hat die Aufhebung der angefochtenen Verfügung 

nicht aus den genannten Gründen beantragt, weshalb er – trotz teilweiser 

Gutheissung – unterliegt. Als unterliegende Partei hat er die Verfahrens-

kosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements 

über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht 

vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Die Spruchgebühr richtet 

sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessfüh-

rung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 

Abs. 1 VGKE). Sie ist auf Fr. 1'000.– festzusetzen. Es ist keine Parteient-

schädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 

VGKE). 

  

B-183/2022 

Seite 19 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird insoweit gutgeheissen, als Dispositiv-Ziff. 1 der an-

gefochtenen Verfügung vom 25. November 2021 aufgehoben und durch 

die folgende Fassung ersetzt wird: "Auf das Gesuch um Anerkennung als 

Pflegefachmann wird nicht eingetreten." Im Übrigen wird die Beschwerde 

abgewiesen. 

2.  

Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.– werden dem Beschwerdeführer 

auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird nach Eintritt der Rechts-

kraft des vorliegenden Urteils zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwen-

det. 

3.  

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

4.  

Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, die Vorinstanz und das Eid-

genössische Departement des Innern EDI. 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: 

  

Daniel Willisegger Astrid Hirzel 

 

  

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Seite 20 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 

gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 

Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 

Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-

tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 

einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 

mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-

fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-

führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 16. November 2022 

 

  

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Seite 21 

Zustellung erfolgt an: 

– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde) 

– das Eidgenössische Departement des Innern EDI (Gerichtsurkunde)