# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 08ae1e29-1173-588b-a72b-376ed2034555
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-12-13
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 13.12.1995 90.1994.340
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-340_1995-12-13.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00340

  	
  Lugano

  15 dicembre 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  Il
  segretario

  	
  Fiorenzo Gianinazzi

  

 

visti
i ricorsi

 

                                         1.  
  ____________

                                              
  ____________ ____________, ____________, ____________ ____________,
____________, del                                                 14
giugno 1994

                                         2.  
  Comunione ereditaria fu ____________ ____________, rappr. da ____________

                                              
  ____________ ____________, __________
del 15 giugno 1994__________                                         3.     ____________
____________, ____________, del 13 giugno 1994

                                         4.  
  Municipio di ____________, del 7
giugno 1994

                                         5.  
  Municipio di ____________, del 14
giugno 1994

                                         6.  
  ____________ e ____________
____________, ____________, del 14 giugno 1994

                                         7.  
  Municipio di ____________, rappr.
da avv. ____________ ____________,                                                   ______________
__________, del 14 giugno 1994

                                         8.  
  ____________ ____________, Eredi
fu ____________,                                                                            ____________,
____________,rappr. da avv. ____________
____________,                                                          ____________,
del 6 giugno 1994

                                         9.  
  ____________ Società ____________
____________ ____________ ____________                                                                                                 rappr. da avv. ____________ ____________,
____________,del 14 giugno 1994

                                         10.
  Municipio di ____________, rappr.
da avv. ____________ ____________,                                                   ____________,del 15 giugno 1994

                                         11.
  ____________ ____________, ____________ ____________, ____________
____________,                                                                                                rappr.
da avv. ____________ ____________ del 15 

                                                 giugno
1994

                                         12.
  ____________ e ____________
____________ rappr. da avv. ____________                                                                                ____________,____________,
del 15 giugno 1994

                                         13.
  ____________ ____________ ____________ ____________ ____________ del 15 

                                                 giugno
1994

                                         14.
  ____________ ____________ rappr.
dallo st. leg. ____________ ____________

                                                 Lugano,
del 16 giugno 1994

                                         15.
  ____________ ____________ rappr. da
avv. ____________ ____________ , ____________
, del 16 

                                               
giugno 1994

                                         16.
  ____________ ____________ ____________ ____________ ____________
____________ rappr.                                             da
avv. ____________ ____________ ____________ del
16 giugno 1994

                                         17.
  ____________ ____________ rappr. da
avv. ____________ ____________ -                                                  ____________
____________ del 16 giugno 1994

                                         18.
  Municipio di ____________ del 14
giugno 1994

                                         19.
  ____________ ____________ ____________ ____________ ____________
____________ rappr. dallo st.                                                                               leg.
____________ ____________ ____________ del
16 giugno 1994

                                         20.
  ____________ e ____________
____________ a: ____________ ____________
____________ del 15 

                                                 giugno
1994

                                         21.
  ____________ ____________ ____________ ____________ e ____________ ____________ rappr. da                                                                                avv.
____________ ____________ ____________ del
25 maggio 1994

	
   

  	
   

  contro

  

 

	
   

  	
  l'adozione "zone di pianificazione" nr. 3165
  del 12 aprile 1994 del Consiglio di Stato, Comuni di _______, _______,
  _________, _________, ______, ______, _______, ________, ________,
  ________,___________;

  

 

                                         vista
la risposta del 6 dicembre 1994 del Consiglio di Stato;

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

                                         

                                         letti
ed esaminati gli atti;

 

r
i t e n u t o,

 

in
fatto

 

                                   a.   Difronte
all’importanza e impellenza dei problemi posti dalla mobilità del ____________
e alla necessità di approntare una strategia comune ispirata ad una visione
regionale che superi i particolarismi locali, il governo cantonale ha promosso
sin dal 1987 una stretta concertazione con gli  87 comuni componenti il
comprensorio. Con 84 di essi è stata conclusa una Convenzione, ratificata dal
Consiglio di Stato il 14.1.1989, a’ termini della quale è stata istituita il 20
aprile 1989 la Commissione intercomunale dei trasporti del ____________
(____________)

                                         Suo compito è di formulare
le proposte per l’allestimento, in collaborazione con l’autorità cantonale, del
Piano regionale dei trasporti del ____________ (____________) strumento che “persegue
il miglioramento delle condizioni di mobilità, tenendo conto degli obiettivi
socio-economici degli enti convenzionati, mirando a conseguire un impiego
efficiente delle risorse e minimizzando gli effetti negativi sull’ambiente e
sul paesaggio” (art. 3 Convenzione). 

                                         La Commissione si è messa
al lavoro operando su tre livelli:

                                         

                                         -  approntamento di un
Piano di pronto intervento per gli 

                                             interventi più urgenti
da affrontarsi a breve-medio termine 

                                             (obiettivo principale:
migliorare sicurezza e fluidità del traffico);

 

                                         -  studio del problema del
traffico nel ____________ e, con         particolare accento sul potenziamento
della  ____________ ____________ -            ____________ ____________
(____________) sul miglioramento della sicurezza e fluidità    del traffico da
____________ a ____________ ____________ (eliminazione di alcuni     passaggi a
livello, sottopassaggi pedonali) e sul risanamento  delle precarie condizioni
ambientali nella zona di frontiera      (spostamento della dogana);

 

                                         -  allestimento
del vero e proprio PTL, con gli indirizzi e le                                                                  misure
a medio-lungo termine.

 

                                         Dopo una consultazione tra
comuni ed enti interessati, conclusasi nel luglio del 1991 con la presentazione
del “Rapporto intermedio sugli indirizzi” ed una seconda consultazione
all’inizio del 1993 sul “Progetto di proposta di PTL”, la Commissione adottò il
documento definitivo il 10 dicembre 1993. Il Consiglio di Stato fece sue le
proposte commissionali nel Messaggio del 2 marzo 1994 che il Gran Consiglio
approvò con DL 21 giugno 1994, stanziando un credito di 14,1 milioni di fr. per
la progettazione delle opere e degli interventi prioritari del PTL. Si tratta
per la precisazione della galleria del ____________,della circonvallazione
____________,del potenziamento della FLP e della viabilità del ____________,dei
posteggi d’interscambio, dell’offerta dei trasporti pubblici e delle misure di
gestione del traffico e degli studi urbanistici.

                                         E’ in questo scenario che
si situa la contestata risoluzione governativa del 12 aprile 1994, con la
quale, sentiti preliminarmente i comuni interessati, il Consiglio di Stato ha
istituito 5 zone di pianificazione a salvaguardia del  processo pianificatorio
in atto, decidendone la pubblicazione presso i Comuni dal 2 maggio al 1. giugno
1994. 

 

                                  b.   Contro questa
risoluzione sono stati interposti 21 ricorsi.

                                         Non passeremo in rassegna,
ricorso per ricorso, ogni singola contestazione e domanda. Pur con le
inevitabili inflessioni particolari riflettenti le peculiarità dei singoli
casi, le censure possono essere sostanzialmente ricondotte a un ristretto
catalogo di temi fondamentali, per lo più largamente ricorrenti. Nelle grandi
linee le censure possono essere così riassunte: 

 

                                         -  contestazione
della legittimità del provvedimento                                                                             rispettivamente
della procedura seguita;

                                         -  abuso
di questo strumento che viene a sovrapporsi ad                          analoghe
misure precedenti, estendendo illecitamente la                                                            durata
del vincolo complessivo: ne è violata la sicurezza del                                                         diritto
e il principio della proporzionalità;

                                         -  doglianza
per le conseguenze negative della zona di                                                                       pianificazione
che, bloccando senza sufficienti ragioni                              l’edificabilità
dei fondi violerebbe ingiustificatamente la                                                         garanzia 
della proprietà. E’ negata in particolare la                                                                                         preminenza
dell’interesse pubblico su quello privato                                                                                                rispettivamente
la proporzionalità del provvedimento;

                                         -  contestazione
della validità della pianificazione materiale.                                Altre
soluzioni consentirebbero di raggiungere meglio e con                                              effetti
meno pregiudizievoli lo scopo;

                                         -  tra
gli effetti perversi della soluzione pianificatoria in                                                                        elaborazione
è lamentato l’inquinamento fonico e atmosferico,                                             l’amputazione
ingiustificata di terreni edificati o in procinto di                                                            esserlo
(magari dopo estenuanti procedure autorizzative o                                                                pianificatorie),
asseritamente indispensabili per l’esercizio o lo               sviluppo
dell’attività aziendale o in cui semplicemente sorgono                                    le
abitazioni dei ricorrenti.

 

                                         Quanto alle domande vanno
dall’integrale annullamento al ridimensionamento della zona di pianificazione;
rispettivamente concernono lo stesso PTL e chiedono soluzioni alternative che
colpiscano meno i loro terreni, rispettivamente che riducano l’impatto
ambientale. 

                                         Sotto il profilo
processuale alcuni ricorrenti chiedono il sopralluogo, altri di essere sentiti
personalmente. 

                                         Considerato il carattere
unitario della misura pianificatoria impugnata e la riconducibilità dei temi ricorsuali
a una serie di motivi tipo, i ricorsi verranno decisi congiuntamente.

 

                                   c.   Nelle sue
osservazioni il Consiglio di Stato illustra i motivi che impongono a parer suo
il rigetto delle censure e domande ricorsuali, concludendo alla reiezione
integrale dei gravami.

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 64
cpv. 1 LALPT contro la zona di pianificazione stabilita dal Consiglio di Stato
è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio entro 15 giorni
dalla scadenza del termine di pubblicazione.

                                         Giusta l’art. 64 cpv. 2
LALPT è legittimato a ricorrere chi dimostra un interesse degno di protezione
e, nel caso della zona di pianificazione stabilita dal Consiglio di Stato,
anche il comune.

                                         Non è dunque ammessa l’actio
popularis. Il ricorrente dev’essere toccato dalla decisione più di qualsiasi
altro cittadino e trovarsi in un rapporto particolarmente stretto con l’oggetto
del litigio, in quanto portatore di un interesse personale, immediato ed
attuale (DTF 113 Ib 228).

                                         Non v’è dubbio che i
ricorrenti, ossia i comuni da un lato e i proprietari o locatari di fondi
assoggettati alla zona di pianificazione dall’altro, adempiono i requisiti
surriferiti e posseggono la legittimità ricorsuale.

                                         Tutti i ricorsi rispettano
i termini legali e sono dunque ricevibili.

 

                                   2.   Secondo l’art. 27
cpv. 1 LPT se i PR mancano o devono essere modificati l’autorità competente può
stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati al cui
interno nulla è lecito  intraprendere “che possa rendere più ardua la
pianificazione dell’utilizzazione”. 

                                         Scopo essenziale
dell’istituto è di evitare che durante la pianificazione il territorio venga
modificato in modo da restringere eccessivamente la libertà di scelta dei
pianificatori, ostacolandoli nell’adempimento dell’obbligo di pianificare loro
imposto dall’art. 2 LPT (DFT 113 Ia 365 seg. consid. 2a/bb).

                                         Sempre per comprensori
esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire zone di
pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari
relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare se i piani
mancano o devono essere modificati.

                                         La zona di pianificazione
è istituita, nell’ambito delle relative competenze pianificatorie, dal
Municipio, risp. dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può stabilire zone di
pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del
territorio e della protezione dell’ambiente (art. 60 LALPT).

                                         Il diritto cantonale
riprende all’art. 63 cpv. 3 LALPT il principio che all’interno della zona è
vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la
precisazione al cpv. 3 che le domande di costruzione in contrasto con gli
obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente e non solo sospese
a norma dell’art. 65. Blocco edilizio, dunque, e non semplice sospensione della
domanda, ma solo per gli interventi che intralciano presumibilmente la
pianificazione o l’attuazione di obiettivi pianificatori generali e di
protezione ambientale. Il blocco non è dunque assoluto e peraltro segue la
dinamica della pianificazione stessa: più questa assume tratti precisi e
definiti e più chiari e circoscritti potranno essere i vincoli all’edificazione
all’interno dell’area protetta. 

                                         La zona di pianificazione
entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato
il piano sostitutivo, ma comunque non oltre 5 anni, con facoltà del Consiglio
di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza.

                                         In sintesi, la zona di
pianificazione è un provvedimento provvisionale cautelativo, a carattere
temporaneo, volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di
essere intrapresa venga ostacolata da un uso del territorio contrastante col
suo indirizzo. 

 

                                   3.   E’ nella stessa
natura della zona di pianificazione che al momento della sua istituzione regni
incertezza sull’assetto finale dell’ordinamento allo studio. Non è in
particolare acquisito che ne derivi alla fin fine la restrizione della proprietà
che l’indirizzo pianificatorio potrebbe far temere né tantomeno vi sono 
sufficienti elementi di giudizio per sindacare preventivamente la
costituzionalità di tale restrizione alla luce degli art. 22ter o 31 Cost. E’
quanto rileva il Tribunale federale in RDAT 1985 no. 45 consid. 2a (ribadito in
RDAT 1988 no. 61 consid. 4a). La zona di pianificazione può essere annullata “solo
se gli intendimenti che ne costituiscono il substrato violano chiaramente il
diritto o sono privi di senso e scopo.” Non è possibile vagliare se le
disposizioni della pianificazione in fieri “contrastano con l’art. 22ter e
31 CF. L’esame della loro costituzionalità deve dunque avvenire unicamente in
base all’art. 4 CF.” 

                                         La zona di pianificazione
non si confonde con la pianificazione soggiacente; è un provvedimento a sé
stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo pianificatorio di
cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione
della proprietà. La costituzionalità della zona di pianificazione va dunque
esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che pur nei
limiti della loro indeterminatezza ne informano l’impostazione. Giova qui
ricordare che secondo la giurisprudenza federale la limitazione della proprietà
posta in essere dalla zona di pianificazione è compatibile con la garanzia
sancita dall’art. 22ter Cost. solo se ha una base legale, è sorretta da
interesse pubblico e ossequia il principio di proporzionalità. La restrizione
non deve peraltro intaccare l’essenza stessa della proprietà in quanto istituto
ed essere seguita da piena indennità se equivale a espropriazione (DTF 113 Ia
362 seg., consid. 2). 

                                         Nel procedere a questa
verifica - e più generalmente nel valutare la validità del provvedimento - si
terrà conto del principio enunciato dal Tribunale federale in RDAT 1990 no. 79 consid.
2b: “l’esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce
anche nella materia specifica (DTF 110 Ib 140/141) non può estendersi, salvo il
caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio
nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati (DTF 105 Ia 229 consid. 2d),
bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non
compromettere la loro efficacia”.

                                         Solo importa in questo
contesto determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale; la
piena tutela giurisdizionale è riservata alla contestazione, a tempo debito,
della pianificazione giunta a termine (DTF 105 Ia 231 consid. 2e).

                                         Fatte queste premesse
verifichiamo se le zone di pianificazione qui impugnate resistono alle censure ricorsuali.

 

                                   4.   Alcuni ricorrenti
lamentano la mancanza di una sufficiente informazione sul PTL in via di
pianificazione. La scheda descrittiva sotto la voce “effetti” si limiterebbe a
riprodurre il testo dell’art. 63 cpv. 2 LALPT; la motivazione del provvedimento
è dunque largamente carente e viola il diritto di essere sentiti. 

                                         La censura non ha
fondamento. Le schede riportano l’elenco delle opere prioritarie previste dal PTL
e precisamente: Galleria ____________,con relativi agganci alla rete
viaria esistente: ____________,____________,____________,____________,e
____________,- Circonvallazione - Posteggi interscambio nelle
località:  _________________ Con l’avvertenza che la zona di pianificazione
relativa al posteggio di interscambio del nodo 5 è riferita anche allo studio
urbanistico legato alla scelta definitiva dell’ubicazione del portale della
galleria e ricordato che in corrispondenza dell’uscita della galleria è già in
vigore la Zona di pianificazione cantonale, pubblicata il 3.9.90 per la
salvaguardia dello studio del PUC del della e prorogata dal Consiglio di Stato
con risoluzione del 16.08.93 per la durata di 2 anni (scadenza 1.9.95).
Condividiamo l’osservazione del Consiglio di Stato alle pagine 8 e 9 della
risposta: “E’ chiaro che non è possibile definire in anticipo e con
certezza, prima ancora cioè di aver istituito le ZP, le specifiche
caratteristiche e le migliori ubicazioni delle opere da progettare senza prima
aver proceduto ai necessari studi di dettaglio” e che pertanto “la finca
effetti non poteva esser più completa di quanto ... previsto dal CdS (art. 63
LAPT) a causa dello stato di indeterminatezza che caratterizza la progettazione
delle varie opere. Le migliori ubicazioni delle opere verranno stabilite
solo in seguito ai vari studi di dettaglio che sono in allestimento e di
conseguenza non è possibile meglio specificare la natura ed i limiti dei
vincoli che il provvedimento delle ZP comporta(..). Occorre pure tener
presente l’elevata complessità delle strutture da realizzare e le conseguenti
incognite che ciò comporta.”

                                         Un altro ricorrente (ric.
11) si duole di non essere stato ammesso ad esprimersi prima della decisione
che lo tocca e fa valere la violazione del diritto di essere sentito. 

                                         Neppure questa censura può
essere accolta. Il provvedimento in esame è una misura cautelativa che giusta
l’art. 60 LALPT è stabilita e adottata dal Consiglio di Stato dopo aver sentito
i Municipi interessati, ma non i cittadini e neppure le persone suscettibili di
essere toccate dal provvedimento. 

                                         La limitazione è
comprensibile e lo è tanto più in concreto ove si consideri le dimensioni e
complessità, specie di natura tecnica, del progetto in elaborazione, che non
può essere sottoposto a quello stadio alle prese di posizione delle
numerosissime persone suscettibili di esserne toccate. 

                                         A queste ultime è invece
concesso ricorrere se il loro interesse risulta degno di protezione.

 

                                   5.   Legittimità del
provvedimento

                                         Abbiamo sopra ricordato
che per rispettare le garanzie costituzionali le restrizioni della proprietà
devono avere una base legale, essere sorrette da un interesse pubblico
preminente sugli altri interessi pubblici e privati in gioco e rispettare il
principio della proporzionalità. Si noti che gli stessi presupposti richiedono
peraltro, in linea generale, la legittimità di ogni atto amministrativo, il
quale deve essere conforme alla legge, rispondere ad un interesse pubblico
sufficiente e tenere in giusta considerazione gli interessi coi quali può
interferire. Così per l’interferenza cantonale nella sfera decisionale del
comune.

 

                                5.1   Base legale

                                         E’ data oltre che
dall’art. 27 LPT dagli articoli 58-60 LALPT che ammettono il provvedimento se
problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano (art. 58
cpv. 1 LALPT) e conferiscono al Consiglio di Stato la competenza di adottarlo a
salvaguardia di obiettivi generali della pianificazione del territorio e della
protezione dell’ambiente (art. 60 cpv. 2 LALPT). Condizioni chiaramente
adempiute in concreto. 

 

                                5.2   Interesse pubblico

                                         Già dal breve riassunto,
nell’esposto dei fatti, degli obiettivi e contenuto del PTL risulta l’estrema
importanza di questo grande progetto. La rilevanza sul piano territoriale degli
interventi allo studio richiede di mantenere la pianificazione al riparo da
iniziative, edilizie o pianificatorie, che potrebbero seriamente comprometterla
o comunque renderne più ardua l’elaborazione. E’ questa la funzione delle zone
di pianificazione qui contestate, che rispondono quindi a un incontestabile
interesse pubblico.

                                         Le cinque zone mirano ad
assicurare quella libertà di scelta nell’attività pianificatoria in cui a mente
della giurisprudenza federale va visto principalmente l’interesse pubblico del
provvedimento cautelativo in discorso.

                                         L’argomento che vuole
privi di interesse i progetti in via di pianificazione, e quindi, di riflesso,
non sorretta da un interesse pubblico la misura volta a tutelarli, non ha
pregio.

 

                                5.3   Proporzionalità

                                         Mentre l'esigenza
dell'interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all'esistenza
di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della
proporzionalità ha per funzione di assicurare che i mezzi messi in opera
siano adeguati e necessari al suo conseguimento e d'altro lato che tra lo scopo
e la limitazione della proprietà intercorra un rapporto ragionevole, che
renda accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto al cittadino.

                                         Solo se prevale
sull'interesse privato l'interesse pubblico può essere ritenuto sufficiente e
legittimare la restrizione della proprietà e quindi a giustificare la lesione
dei diritti individuali del proprietario.

                                         Tre sono secondo la
dottrina gli aspetti in cui si struttura il principio: 

                                         1.  idoneità:      il
mezzo è conforme allo scopo e atto a     conseguirlo (Zielkonformität e Zwecktauglichkeit).
              Basta secondo DTF 111 Ia 98 che si tratti di               "tentative
apte à contribuer à la réalisation du but          de la loi";

                                         2. 
necessità:   bisogna necessariamente far capo a questo        specifico
provvedimento;  altri meno incisivi non               possono raggiungere lo
scopo in sua vece; 

                                         3. proporzionalità
in senso stretto: ci vuole un rapporto ragionevole tra l'interesse
pubblico a conseguire lo scopo e il sacrificio che ne deriva al privato. 

                                         A proposito di questa
classificazione va tenuto presente che il confine tra le tre categorie è lungi
dall’essere chiaramente definito e infatti molte delle fattispecie contestate
sono sussumibili in più di una. Procederemo quindi alla verifica della
proporzionalità senza separare sistematicamente i tre aspetti.

 

                                   6.   In concreto 

                                6.1   Bisogna distinguere la
proporzionalità del provvedimento stesso da quella dell’ordinamento pianificatorio
da tutelarsi per il suo tramite.

                                         Ora, sono molti i ricorsi
che pur appuntando i loro strali contro la zona di pianificazione hanno in
realtà per bersaglio la pianificazione stessa. Invocano la garanzia della
proprietà, l’autonomia comunale, ma il pregiudizio che lamentano non è causato
(o non direttamente) dal vincolo imposto dalla zona di pianificazione ma dalla
pianificazione stessa. Non serve qui evocare partitamente le singole censure,
menzioniamo solo che v’è chi si duole dell’impatto ambientale eccessivo che
avrà previsibilmente l’opera progettata per chiederne lo spostamento o lo
stralcio (ad es. ric. 1, 3, 6, 13). O chi fa analoga domanda ritenuta
ingiustificata l’ubicazione dell’opera, la scelta del tracciato o addirittura
l’opera stessa in progettazione (ric. n. 1, 4, 5, 7, 10, 14, 15, 17, 18, 19,
20, 21). Per lo più alla contestazione della pianificazione in fieri si somma
quella della zona di pianificazione che ne rispecchia i difetti. 

                                         Come abbiamo sopra
sottolineato non è attraverso questo provvedimento cautelativo che è dato
opporsi all’ordinamento pianificatorio allo studio, di cui a questo stadio non
si conosce con sufficiente certezza l’assetto finale e quindi l’impatto che
avrà sulla proprietà del singolo proprietario o sul territorio del singolo
comune. Il giudice può intervenire sulla zona di pianificazione per motivi
inerenti all’ordinamento pianificatorio in formazione solo se questo è
manifestamente insostenibile e non giustifica le misure intraprese a sua
salvaguardia. Ma è ipotesi di cui manifestamente non sono rintracciabili gli estremi
nelle fattispecie dedotte in giudizio.

 

                                6.2   Se invece la zona di
pianificazione è censurata in quanto tale, per gli aspetti negativi che le sono
direttamente attribuiti, le doglianze sono di per sé ricevibili. Contestata può
essere l’idoneità del provvedimento, la necessità di farvi capo, la misura
dell’intervento, la proporzione tra il sacrificio richiesto e lo scopo da
raggiungere. 

                                         Numerosi ricorsi, tra cui
buona parte di quelli citati in precedenza, sollevano esplicitamente o
implicitamente queste censure e chiedono o il ridimensionamento della zona o la
sua abolizione. 

 

                             6.2.1   Molti ricorrenti
denunciano l’abuso della zona di pianificazione da parte del Consiglio di
Stato. Le censure provengono per lo più da proprietari di terreni che, dopo essere
stati bloccati per anni da estenuanti procedure, sono ora nuovamente posti
sotto vincolo dal provvedimento (cfr. ric. n. 2, 8, 9, 12, 13, 16, 19, 21). Chi
invoca la sicurezza del diritto (ric. 8), rispettivamente delle relazioni
giuridiche (ric. 19), chi la protezione della buona fede (ric. 21), chi lamenta
l’arbitrio (ric. n. 2, 8) o l’abuso di diritto (ric. 16). Chi vede nel
provvedimento la continuazione senza soluzione di continuità di analoghe misure
precedenti, rispettivamente la ripresa sotto altra forma ma con uguale
contenuto vincolistico di tali misure, con l’effetto di raggirare le norme
legali sulla durata massima del vincolo stesso (ric. n. 19). C’è poi chi
stigmatizza che se ne sia abusivamente protratta l’adozione benché i
presupposti esistessero già da lungo tempo e chiede quindi che il vincolo
decorra, con l’ev. proroga di due anni, da quel momento (cfr. ric. 16,
contestante la zona di pianificazione ____________, e____________, ” creata
solo nel 1994 a dispetto del fatto che già il 3.9.1990 si fosse adottato la
zona di pianificazione per la salvaguardia del PUC del piano della
____________, Altri ancora sostiene che una decisione sospensiva giusta l’art.
65 LALPT sarebbe bastata allo scopo.

                                         In realtà è ben vero che
in taluni casi la ricerca di una soluzione adeguata al problema viario sta
infliggendo tempi lunghissimi d’attesa ai proprietari dei fondi suscettibili di
essere toccati. E’ il caso, in particolare, per taluni ricorrenti contro la
circonvallazione di ____________, da tempo prevista e ora inserita nel progetto
generale del ____________, In proposito va però tenuto presente che la
soluzione ora allo studio, scelta tra tre possibili scenari a seguito di
attenta ponderazione da parte dalle Sezione dei trasporti e della Sezione della
pianificazione urbanistica, non si identifica che in parte con quella
progettata agli inizi degli anni ‘80, denominata “N2 Valle della ____________,
” (cfr. risposta Consiglio di Stato pag. 10/11). Lo stesso vale per le altre
opere comprese nell’attuale progettazione. Che ad esempio uno svincolo
autostradale già previsto nel 1983/85 e poi abbandonato dalla variante 1987/90
venga ripreso nel PTL allo studio non significa “punto finale di una
procedura abusiva” che “ricalca esattamente perlomeno su tutto il lato
sud la zona agricola imposta in tutta fretta con la variante 1987/90” per
citare il ricorso __________ e LLCC concernente la Zona di pianificazione 4,
nodo di ____________,

                                         Va considerato, qui e
negli altri casi, che il PTL è il frutto di una concezione globale, finalizzata
a risolvere in modo ottimale, sotto tutti i molteplici aspetti e implicazioni,
il tema della mobilità di un’intera regione, particolarmente popolosa e ricca
di attività diversificate. Non sorprende che soluzioni già considerate in un
contesto più settoriale possano venire riprese e innestate sul tronco
principale della nuova progettazione complessiva. Cambia la prospettiva, la
finalità. Il ricupero di soluzioni parziali da pianificazioni precedenti non
toglie che il PTL come tale è pianificatoriamente una creazione nuova, a sé
stante, che merita per sé stessa protezione contro cambiamenti della situazione
edificatoria suscettibili di pregiudicarne l’esito. Visto la posta in giuoco,
l’importanza di questa protezione è tale che anche laddove il problema della
sicurezza del diritto potrebbe porsi essa prevale, nella ponderazione degli
interessi in gioco, su quello dei proprietari a poter edificare senza ulteriori
remore i loro fondi. L’esame dei singoli casi non consente altra conclusione.

                                         Se poi i tempi d’attesa
inflitti ai proprietari eccedono i limiti di quanto si può loro ragionevolmente
imporre e finiscono per configurare un’espropriazione materiale è tema che
esula dal presente ambito processuale e comunque dalla competenza di questo
tribunale.

                                         Tutto ben considerato, le
surriferite censure ricorsuali non possono trovare udienza in questa sede.

                                         Né miglior sorte ha la
censura (ric. n. 8) che la pianificazione in fieri del ____________,
____________, sovvertendo tutto l’ordinamento pianificatorio testé adottato e
in particolare il PD, non può trovare giustificazione e di conseguenza ne è
pure destituita la zona di pianificazione posta a sua salvaguardia. Esatta
l’osservazione del Consiglio di Stato nella risposta a pag. 12. “Gli
interventi concreti o le situazioni pianificatorie particolari previste dal PTL
faranno l’oggetto di schede di coordinamento del PD cantonale. Esse verranno
poi trasformate nella forma di “dato acquisito” conformemente alla procedura
della LALPT. I PR comunali, a loro volta, dovranno assumere le indicazioni del
PD ai sensi dell’art. 22 della LALPT.” 

                                         Come sopra precisato il
TPL pone in essere un’operazione pianificatoria nuova che riesamina in
prospettiva globale l’assetto viario e più generalmente la problematica della
mobilità dell’intera regione e può quindi avere effetto innovativo anche per
rapporto a situazioni recentemente acquisite. 

 

                             6.2.2   Tra le altre censure
rivolte alle zone di pianificazione in esame vanno menzionate quelle che ne
denunciano l’estensione, ritenuta fuori misura per rapporto alle reali esigenze
di salvaguardia della pianificazione. 

                                         Nel ric. n. 14 è ad
esempio contestata l’eccessiva larghezza verso monte della fascia di
protezione, creata in funzione di una circonvallazione che però con ogni
probabilità passerà assai distante. Di analoga natura le censure della
____________, (ric. n. 15), che vede il proprio fondo di più di 27.000 mq
amputato di alcuni subalterni dichiarati essenziali per la propria attività
industriale e non indispensabili, invece, per la realizzazione delle opere
previste. In tal senso va pure la richiesta, in via subordinata, del ricorso n.
19 e, nella misura in cui non contesta la pianificazione stessa ma la
marginalità del fondo per rapporto ad essa, il ricorso n. 21. Quanto al ric. n.
7 fa valere l’inutilità del provvedimento là dove (ad est dell’autostrada) i
terreni vincolati appartengono al cantone, ossia all’autore del vincolo. Il
comune di ____________, dal canto suo chiede lo stralcio del vincolo dalle
località ____________, ” e ____________, ” in quanto non sarebbero toccate
dalle infrastrutture del PTL (cfr. ric. n. 10).

                                         Il Consiglio di Stato dà
puntuale risposta a talune di queste censure,  difendendo nella loro
integralità le zone contestate. Anche là dove, come per la località
____________, ” e ____________, ”, “le infrastrutture del PTL non avranno
un’incidenza diretta su questa zona, lo studio urbanistico generale deve
forzatamente considerare tutta la zona nel suo insieme” (risposta pag. 15).
Ciò non toglie, osserva il Consiglio di Stato, che “le soluzioni
urbanistiche e di assetto viario saranno comunque studiate e proposte in
stretta collaborazione col Comune di ____________, ” (loc. cit.).  

                                         E a proposito della
galleria ____________, ____________, del ____________, ” il Consiglio di Stato
fa notare che se la CIT ha indicato quale uscita la località ____________,
____________, ”, non per questo esclude un’ubicazione alternativa in località
____________, di ____________, ”. Il posizionamento del portale-est dovrà
scaturire da uno studio urbanistico generale (cfr. risposta pag. 14/15). Rimane
dunque la necessità di salvaguardare l’importante variante del PTL mantenendo
la relativa zona di pianificazione (avversata tra altri dal comune di ____________,
ric. n. 18). 

                                         Questo argomento, che ci
pare pienamente condividibile, ci riconduce nell’esame delle censure sopra
riportate alle riflessioni più generali esposte in precedenza laddove mettevamo
in evidenza come l’incertezza e indeterminatezza dell’ordinamento pianificatorio
allo studio non consentano di prevedere con esattezza l’area che a
pianificazione conclusa sarà toccata dalla realizzazione delle opere in
programma.

                                         A questo stadio prudenza
vuole che si largheggi nel garantire la pianificazione contro il rischio di
interventi che la compromettano irrimediabilmente. Va tenuto presente che i
motivi che hanno portato a scegliere preventivamente il tracciato di una
strada, a prevedere l’ubicazione di un posteggio intermodale o l’uscita di una Galleria
sono già a quello stadio il risultato di un complesso di valutazioni tecniche,
economico-finanziarie e non ultimo politiche che inducono a grande cautela
nell’intervenire con correttivi di cui difficilmente si potrebbero valutare le
conseguenze sulla funzionalità e congruenza dell’insieme. 

                                         Tutto ben considerato le
circostanze fatte valere nei diversi ricorsi (quelli qui citati
esemplificativamente e gli altri che sono pure stati attentamente passati al
vaglio) non  bastano a mettere in dubbio l’idoneità delle zone di
pianificazione qui impugnate e a imporne la modifica o l’annullamento.

                                         Rimane da determinare se
tra il sacrificio imposto ai privati e il vantaggio che ne ridonda alla
collettività intercorre un rapporto ragionevole. Diversi ricorrenti lo
contestano. Non v’è dubbio, tuttavia, che, per rilevante che possa essere in
qualche caso, il sacrificio chiesto ai privati appare alla fin fine
proporzionato all’importanza di mantenere franca da ostacoli la pianificazione
di quel vasto complesso di interventi infrastrutturali e pianificatori ch’è il
PTL. Va d’altro lato considerato che la zona di pianificazione non blocca
necessariamente ogni iniziativa edilizia sui fondi assoggettati al vincolo, ma
quelle solo che ostacolano il processo pianificatorio. Pertanto, più l’opera
prospettata è marginale rispetto alla zona di protezione e meno sarà,
presumibilmente, d’intralcio e quindi vietata. Più i progetti saranno
chiaramente definiti e meno estesa sarà l’area da tenere prudenzialmente
sgombra da costruzioni; minore di conseguenza il rischio di liberare la parte
verosimilmente non più necessaria. E infatti già sono state rilasciate licenze
edilizie nelle zone in contestazione. A dimostrazione che il vincolo non è
assoluto, ma che, oltre ad essere limitato nel tempo, altro fine non ha che di
impedire gli interventi che  rendono più difficile il processo pianificatorio.

 

                                   7.   Risulta da quanto
precede che le zone di pianificazione qui dedotte in giudizio vanno indenni
dalle censure ricorsuali e meritano di essere confermate in questa sede. La
loro costituzionalità non può essere messa in forse e neppure la loro
fondatezza e idoneità. I ricorsi vanno quindi integralmente respinti. Sia
quelli che chiedono l’annullamento generale della zona contestata sia quelli
che ne postulano una modifica localizzata, rispettivamente l’alleviamento del
vincolo (ad es. riducendolo a due anni o limitandolo ad una certa data) o
chiedono concessioni edificatorie. Quanto alla richiesta di espropriazione, da
più parti formulata, non può essere esaminata in questa sede per incompetenza
in materia del tribunale.

 

                                   8.   Qualche ricorrente
ha chiesto il sopralluogo. Il tribunale non vi ha dato seguito, ritenuto che
per accertare se vi siano circostanze rilevanti atte a giustificare una modifica
o stralcio delle zone di pianificazione non occorra una visita dei luoghi ma
bastino le tavole processuali.

                                         Parimenti superflua,
trattandosi di questioni di diritto risolvibili sulla scorta degli atti
scritti, è ritenuta l’audizione personale dei ricorrenti, la cui domanda in tal
senso non viene accolta. 

 

                                   9.   Le tasse e spese di
giustizia vanno accollate ai ricorrenti, soccombenti, ad eccezione dei Comuni,
intervenuti a tutela di interessi non patrimoniali  nell’espletamento delle
loro funzioni istituzionali.

 

Per
questi motivi,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Nella misura in cui sono
ammissibili, i ricorsi sono respinti.

 

                                   2.   Le tasse e spese di
giustizia per complessivi fr. 2'400 sono poste in ragione di fr. 150.-- cadauno
a carico di: ____________, ____________, solidarmente con i ____________, CE fu
____________, ____________, ____________, ____________, ____________, e
____________, ____________, in solido; ____________, ____________, solidarmente
coi ____________, ____________, ____________, ____________, ____________,
____________, e ____________, ____________, in solido; ____________, e
____________, ____________, in solido; ____________,, ____________, la
____________, ____________, ____________, ____________, ____________, ____________,
____________, ____________, e ____________, in solido; ____________,
____________, ____________, ____________, e ____________, ____________,
____________, in solido; ____________, e ____________, ____________, in solido;
____________, ____________, ____________, ____________, e ____________, in
solido. .

                                   3.   Intimazione:                  -
ai ricorrenti

                                       - Consiglio di Stato, _________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             _________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario