# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fbd9fa0b-a935-5956-849e-cfff435e3e53
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-08-11
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 11.08.2015 A/1254/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1254-2014_2015-08-11.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1254/2014-LCI ATA/822/2015  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 11 août 2015 

2ème section 

   dans la cause 

 

A______ 

et 

Madame B______ 
représentées par Me Chris Monney, avocat 

contre 

DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE 
L'ÉNERGIE 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
24 juin 2014 (JTAPI/706/2014) 

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A/1254/2014 

EN FAIT 

1)  La société A______ (ci-après : A______), constituée en avril 2009, est sise 
au ______, rue C______ à Genève et dotée d’une gérante unique avec signature 
individuelle, Madame B______, domiciliée à D______, en Thurgovie. Elle a pour 
but l’exploitation d'un établissement de saunas, bains, culture physique, massages, 
relaxation et soins corporels, ainsi que la vente de tous produits en rapport avec 
cette exploitation. 

2)  Selon son site internet (www.A______.ch), A______ exploite, dans une 
villa individuelle sise au ______, route de E______(ci-après : la villa), l’un de ses 
sept salons de prostitution, le salon « Villa A______» (ci-après : le salon). Elle 
tient également un « Club F______» à son siège, propose un service d’ « escort 
girls » et ses hôtesses sont par ailleurs disponibles pour des déplacements. 

3)  Conformément au registre foncier, la villa, d’une surface de 91 m2 et 
destinée à l’« habitation un logement », est située sur la parcelle no 1______, 
laquelle appartient à M. G______ et est sise en cinquième zone de construction. 

4)  Selon le contrat de bail conclu avec M. G______ pour une durée déterminée 
de cinq ans - du 1er juin 2009 au 31 mai 2014 -, A______ était locataire de la villa, 
de six pièces, pour un loyer mensuel, charges non comprises, de CHF 10'000.-. 
Les locaux étaient destinés à l’habitation mais un usage commercial était toléré. 

5)  Le 10 décembre 2013, la brigade des mœurs (ci-après : BMOE), rattachée 
au département de la sécurité, devenu par la suite le département de la sécurité et 
de l’économie (ci-après : DSE), a signalé au département de l’urbanisme, devenu 
ensuite le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : 
DALE), l’existence du salon et son adresse. Il convenait notamment de vérifier si 
l’activité économique d’exploitation d’un salon de massage érotique était 
compatible avec l’affectation de la zone dans laquelle la parcelle se situait. 

6)  Le 7 février 2014, le DALE a adressé un courrier recommandé à « A_____ - 
Madame B______ - ______, route de X______ , à E______ », lequel n’a pas été 
retiré et a été réexpédié sous pli simple le 28 février 2014. 

  La pratique, dans la villa, d’une activité commerciale sous la forme d’un 
salon de massage était susceptible de constituer une infraction à l’obligation d’être 
au bénéfice d’une autorisation de construire. Un délai de dix jours était imparti 
pour la transmission d’observations. 

7)  Par courriel du 7 mars 2014, A______ a demandé, par l’intermédiaire d’un 
avocat qui se constituait avec élection de domicile, la restitution du délai pour 

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répondre au courrier du DALE du 7 février 2014, lequel n’avait pas été envoyé à 
son adresse. 

8)  Par courriel du même jour, le DALE a imparti un délai au 17 mars 2014 à 
A______ pour lui faire part de ses observations. 

9)  Dans ses déterminations du 17 mars 2014, A______ a demandé au DALE 
de respecter le principe de la bonne foi et d’éviter de prononcer des mesures ne 
pouvant pas satisfaire les intérêts publics à protéger. 

  La villa était utilisée à des fins commerciales de 14h à 3h du matin. Les 
personnes y travaillant l’utilisaient durant les onze heures restantes exclusivement 
à des fins d’habitation. Avant de signer le bail, la société avait trouvé des 
informations sur le site de l’État de Genève selon lesquelles l’activité 
professionnelle du propriétaire ou de l’ayant droit pouvait être admise en 
cinquième zone de construction. L’exploitation commerciale de la villa avait été 
communiquée au DSE. Malgré ses visites régulières, ce dernier n’avait à aucun 
moment attiré l’attention de la société sur les éventuelles démarches à effectuer 
auprès d’une autre administration. L’absence d’intervention des autorités durant 
près de cinq ans avait légitimement conforté A______ dans sa conviction 
d’admissibilité de l’utilisation mixte de la villa. Le DSE avait adopté une attitude 
contradictoire en dénonçant la situation au DALE après cinq années de silence 
malgré une pleine conscience de la situation. La société n’avait pas à subir les 
conséquences de l’attitude contradictoire et contraire à la bonne foi des autorités 
ou du défaut de coordination au sein de l’administration cantonale. 

  L’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit, 
notamment sous l’angle de l’intérêt public à la lutte contre la pénurie de logement, 
était inexistant. La villa était utilisée à des fins d’habitations, de sorte qu’une 
décision de remise en état ne permettrait pas d’augmenter l’offre de logements. 

10)  Par décision du 1er avril 2014 notifiée à son domicile élu, le DALE a 
ordonné à A______ de rétablir une situation conforme au droit en remettant la 
villa à l’état d’origine dans un délai de quarante-cinq jours et lui a infligé une 
amende administrative de CHF 3'000.-. 

  Le changement d’affectation de la villa avait été réalisé sans autorisation de 
construire. L’activité commerciale exercée n’était pas conforme à la cinquième 
zone de construction et ne pouvait être maintenue en l’état. Le montant de 
l’amende tenait compte de la gravité objective et subjective de l’infraction. 

11)  Par acte du 2 mai 2014, référencé sous cause A/1254/2014, A______ et 
Mme B______ ont recouru auprès du Tribunal administratif de première instance 
(ci-après : TAPI) contre cette décision, concluant principalement à son annulation, 
subsidiairement à son annulation et au renvoi du dossier au DALE pour nouvelle 

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décision, et plus subsidiairement à son annulation et à la fixation d’un délai d’un 
an pour remettre la villa à l’état d’origine, avec suite de frais et « dépens ». 

  Elles ont repris et précisé l’argumentation développée précédemment. 

  Leur bonne foi avait un double fondement, soit, d’une part, les informations 
données par l’État de Genève sur son site internet complétées par le contrat de bail 
autorisant un usage mixte et, d’autre part, l’absence de toute réserve de la BMOE. 
Mme B______ s’était annoncée en tant que responsable du salon auprès de cette 
dernière, qui avait procédé à son enregistrement. Les hôtesses y travaillant 
s’étaient également annoncées en indiquant leur lieu de travail. La BMOE avait 
effectué de nombreux contrôles sur le site et constaté la situation en zone de villas, 
ainsi que l’usage mixte effectué. Durant cinq ans, les autorités avaient donné 
l’apparence objective d’un consentement à l’exploitation du salon. 

  La tranquillité et la moralité publiques ne constituaient pas des intérêts 
publics, en l’absence de toute plainte du voisinage immédiat en cinq ans 
d’exploitation du salon en bordure d’un axe routier important. L’intérêt privé de la 
société et de Mme B______ à pouvoir poursuivre l’utilisation mixte de la villa 
l’emportait. Le DALE avait violé leur liberté économique. 

  Si l’existence d’un intérêt public devait être admise, le délai de  
quarante-cinq jours portait gravement atteinte à leur liberté économique, en les 
privant de leur source de revenu, sans qu’elles ne puissent dans un délai aussi bref 
mettre un terme aux dépenses inhérentes à leur activité (loyer du bail, renouvelé 
tacitement pour une durée indéterminée, salaire de la réceptionniste). Un délai 
d’au moins une année, temps minimum nécessaire pour trouver des nouveaux 
locaux commerciaux, compte tenu de la nature de l’activité exercée - pouvant être 
sujette à la critique -, ainsi qu’un appartement pour loger les hôtesses, devait être 
accordé. 

  L’amende administrative devait être annulée. 

12)  Par courrier du 23 mai 2014, en réponse à une demande de renseignements 
du TAPI du 14 mai 2014, les intéressées ont indiqué ne pas être en mesure, pour 
l’heure, d’entamer les démarches en vue de l’obtention d’une autorisation du 
DALE. M. G______- dont l’accord et la signature étaient nécessaires à cet effet - 
était introuvable et injoignable depuis plusieurs semaines. Les loyers de la villa 
faisaient l’objet d’une saisie et la parcelle du domicile de M. G______ avait été 
mise aux enchères le 6 janvier 2012. 

13)  Par jugement du 24 juin 2014 (JTAPI/706/2014), notifié le 30 juin 2014, le 
TAPI a rejeté le recours. 

  La société était la destinataire de la décision. En tant que gérante unique de 
cette dernière, Mme B______ avait un intérêt pratique, personnel et actuel à 

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l’annulation de la décision litigieuse et se trouvait dans un rapport spécial avec 
l’objet du litige. Elles avaient toutes deux la qualité pour recourir. 

  L’ordre de remise en état avait été notifié à la société, perturbatrice par 
situation et par comportement.  

  L’exploitation d’un salon de prostitution dans la villa constituait un 
changement d’affectation soumis à autorisation. Une telle autorisation n’avait 
jamais été délivrée, ni aux intéressées, ni au précédent locataire. Aucune requête 
en autorisation de construire n’avait été déposée. Le changement d’affectation 
violait l’obligation d’être au bénéfice d’une autorisation de construire. 

  La société et Mme B______ ne pouvaient ignorer, en tant qu’exploitante et 
gérante d’un salon érotique, que la compétence de la BMOE se limitait au 
contrôle de la prostitution et qu’il ne lui appartenait en aucun cas de veiller au 
respect de la législation en matière de constructions et d’aménagement du 
territoire. Elles ne pouvaient se prévaloir de l’éventuelle tolérance par la BMOE 
du changement d’affectation de la villa et donc du principe de la bonne foi. Les 
informations du site internet de l’État de Genève ne faisaient que reprendre les 
dispositions légales topiques et n’étaient pas trompeuses. Le DALE n’avait pas 
communiqué ces informations dans le cadre concret du changement d’affectation 
de la villa mais à titre d’information destinée au public dans un but de 
vulgarisation du système relatif aux zones d’affectation. 

  La villa étant dévolue treize heures par jour, dans son ensemble, à l’activité 
du salon de massage et mise à disposition des hôtesses en tant que logement le 
temps restant, l’activité professionnelle exercée n’était pas accessoire à 
l’affectation de logement. L’exploitation du salon ne pouvait être autorisée en tant 
qu’activité professionnelle du propriétaire, de l’ayant droit ou du locataire. 

  Les intéressées n’étant pas en mesure d’entamer les démarches en vue de 
l’obtention d’une autorisation de construire, la condition formelle à toute 
régularisation faisait défaut et il n’y avait pas lieu de renvoyer la cause au DALE 
pour examen de la situation sous l’angle des dérogations en zone à bâtir. 

  L’ordre de remise en état répondait à l’intérêt public au respect de la loi, à 
une répartition judicieuse des lieux d’habitation et des lieux de travail ainsi qu’à la 
préservation des lieux d’habitation d’atteintes nuisibles et incommodantes. Il était 
apte à atteindre le but visé et il n’existait pas de mesure moins incisive. Les 
intérêts des intéressées étaient essentiellement de nature pécuniaire. L’obligation 
de rétablir une l’affectation initiale de la villa était conforme au droit. La société et 
Mme B______ exploitant sept salons à Genève, le délai de fermeture ne 
constituait pas une charge insurmontable impliquant une violation du principe de 
la proportionnalité et de leur liberté économique. 

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  Les intéressées avaient changé l’affectation de la villa sans autorisation de 
construire, en violation de la loi, de sorte que l’amende était fondée dans son 
principe. L’autorité avait fait usage du principe de la proportionnalité, vu 
l’amende relativement faible par rapport au maximum légal. 

14) a. Par acte du 1er septembre 2014, A______ et Mme B______ ont recouru 
auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre ce jugement, concluant à son annulation et reprenant les 
conclusions formulées devant le TAPI, avec suite de frais et « dépens ». 

  Elles ont repris et précisé l’argumentation développée auparavant. 

  La décision attaquée aurait dû être adressée à M. G______, qui seul 
possédait la maîtrise juridique et le droit de disposer de l’immeuble en cause. La 
société n’en était que locataire et Mme B______ n’était que la responsable du 
salon. Le contrat de bail autorisait un usage commercial. C’était le propriétaire de 
la villa qui avait changé son affectation, puisque celle-ci hébergeait déjà un salon 
érotique avant sa location par A______. La situation durait depuis plusieurs 
années et ne présentait aucune urgence. Les intéressées n’étaient pas 
perturbatrices, seul le perturbateur principal, le propriétaire, pouvant être visé par 
la décision. 

  La dénonciation faite par la BMOE auprès du DALE dénotait un 
changement de politique à l’égard des salons de massage, caractérisé par un 
soudain revirement ayant donné lieu à de multiples dénonciations. Titulaire d’un 
bail autorisant l’usage commercial, les intéressées n’étaient pas dans l’obligation, 
ni même en mesure de requérir une autorisation de construire, seul le propriétaire 
pouvant le faire. Au vu du comportement des autorités et du propriétaire, la 
société et Mme B______ pouvaient estimer de bonne foi que l’exploitation 
commerciale était autorisée. Les autorités étaient tenues de se transmettre les 
informations, ce qui n’avait pas été le cas pendant des années. 

  L’interruption abrupte et soudaine de l’exploitation du salon alors que deux 
autres procédures administratives similaires concernant deux autres salons étaient 
ouvertes entraînerait des conséquences financières importantes et irrémédiables. 

 b. À l’appui de leur recours, elles ont versé à la procédure plusieurs 
documents. Dans une décision du 30 avril 2014, le DALE ordonnait la remise à 
l’état d’origine d’une villa sise au ______, rue de I______, où les intéressées 
exploitaient l’un de leurs salons de prostitution. Dans un courrier du 13 juin 2014, 
le DALE impartissait un délai à Mme B______ pour se déterminer quant au salon 
« Villa A______  » sis au ______, avenue J______. 

15)  Le 3 septembre 2014, le TAPI a transmis son dossier à la chambre 
administrative, sans formuler d’observations. 

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16) a. Par réponse du 3 octobre 2014, accompagnée de son dossier, le DALE a 
conclu au rejet du recours. 

  Mme B______ était perturbatrice par comportement du fait de l’exploitation 
du salon, qu’elle était la seule à pouvoir faire cesser. La société était perturbatrice 
par situation de par son pouvoir de disposition sur l’usage de la chose louée. 
S’agissant précisément d’un litige relatif à l’utilisation des lieux, elles 
représentaient les personnes les plus indiquées pour rétablir une situation 
conforme au droit. 

  Ni le propriétaire-bailleur - qui n’était pas un organe étatique, ni le 
représentant d’un tel organe et s’agissant de relations contractuelles soumises au 
droit privé -, ni la BMOE ne pouvaient être confondus avec l’autorité compétente 
pour veiller au respect de la législation sur les constructions et l’aménagement du 
territoire. Vu leurs activités, la société et Mme B______ ne pouvaient ignorer que 
la BMOE n’avait pour vocation que de contrôler le monde de la prostitution. La 
décision attaquée était conforme au principe de la bonne foi. Seul le 
comportement de l’autorité compétente en matière de construction était pertinent. 

  Le TAPI avait correctement identifié les intérêts publics pertinents. L’intérêt 
public poursuivi n’était pas celui de la lutte contre la pénurie de logement. La 
cessation de l’activité économique non conforme à la zone ne nécessitait aucune 
démarche préalable et était effective de manière immédiate. L’utilisation 
conforme à la zone pouvait se poursuivre. Le taux de vacance des locaux 
commerciaux atteignait à Genève des records, de sorte qu’il ne se justifiait pas de 
prolonger le délai imparti. La jurisprudence avait retenu qu’un délai de soixante 
jours n’était pas disproportionné. 

17)  Par courrier du 23 octobre 2014, les intéressées ont sollicité l’appel en cause 
de M. G______, lequel se trouvait dans un rapport direct avec l’objet du litige et 
était doté d’un intérêt personnel, immédiat et actuel à participer à la procédure, 
dont il était à l’origine. 

18)  Le 9 février 2015 a eu lieu une audience de comparution personnelle devant 
la chambre administrative. 

 a. A______ et Mme B______ ont persisté dans leur recours et ont sollicité 
l’audition d’un responsable de la BMOE ainsi que de M. G______, soit comme 
appelé en cause, soit comme témoin.  

  La vente de la villa n’avait pas eu lieu, vraisemblablement parce que M. 
G______ n’était plus en cessation de paiement. Le loyer continuait à être versé à 
la banque. Mme B______, gérante et propriétaire économique de la société, 
n’avait pas dénoncé le bail avec M. G______, lequel demeurait inatteignable. Elle 
ne vivait pas dans la villa, où habitaient six personnes - quatre prostituées et deux 

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réceptionnistes sous contrat de travail de durée indéterminée -, travaillant chacune 
dans une pièce. Le domicile officiel des titulaires d’un permis B se trouvait dans 
la villa. Au début de la location, cette dernière était déjà équipée et avait déjà 
fonctionné comme salon de prostitution. Mme B______ avait payé CHF 30'000.- 
pour l’agencement au précédent locataire, qui avait obtenu l’aval de la BMOE 
pour l’exploitation de son salon érotique. Elle-même s’était annoncée en personne 
à la BMOE, mais n’avait pas d’autorisation écrite. M. G______ lui avait dit de s’y 
rendre pour faire enregistrer le bail. 

  Mme B______ cherchait en vain des locaux depuis plus d’une année. Il était 
difficile de trouver des locaux commerciaux à Genève et un propriétaire 
consentant à une activité de prostitution. 

  Les clients venaient en voiture et sa garaient sur les parcelles nos 1______ et 
2______, formant un tout et toutes deux couvertes par le bail. Il y avait huit à dix 
clients par jours. Aucune boisson alcoolisée n’était servie sur place. 

 b. Le représentant du DALE a indiqué maintenir sa décision et s’opposer aux 
actes d’instruction sollicités, dilatoires. 

  Le DALE avait agi en remise en état des locaux dans trois salons de 
Mme B______. Le TAPI avait rendu un jugement concernant celui de la rue de 
I______. Le représentant du DALE ne savait pas où en était le contentieux relatif 
à l’avenue de Pictet. Le DALE avait adopté une démarche similaire  
vis-à-vis des propriétaires de salons exploités dans des villas en cinquième zone 
de construction. Il appliquait dans tous les cas strictement les règles d’affectation 
de la zone villas et agissait contre le perturbateur direct, soit celui qui utilisait les 
locaux de manière non conforme à l’affectation. Il n’avait pas cherché à régler le 
cas avec le propriétaire. 

19)  Le 11 février 2015, le juge délégué a indiqué qu’il n’entendait pas ordonner 
les actes d’instruction sollicités, l’audition des personnes concernées n’étant pas 
utile pour permettre à la chambre administrative de statuer, et a fixé un délai au 
27 février 2015 aux intéressées pour exercer leur droit à la réplique. 

20)  En l’absence d’observations complémentaires dans le délai imparti, la cause 
a été gardée à juger. 

21)  À ce jour, le salon figure toujours sur le site internet de A______ avec pour 
adresse le ______, route de H______. 

 

EN DROIT 

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1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2)  Les recourante sollicitent l’appel en cause de M. G______. 

 a. L’autorité peut ordonner, d’office ou sur requête, l’appel en cause de tiers 
dont la situation juridique est susceptible d’être affectée par l’issue de la 
procédure. La décision leur devient dans ce cas opposable (art. 71 al. 1 LPA). 
L’appelé en cause peut exercer les droits qui sont conférés aux parties (art. 71 
al. 2 LPA). 

 b. Cette disposition doit être interprétée à la lumière de celles relatives à la 
qualité pour recourir en procédure contentieuse. L’institution de l’appel en cause 
ne doit ainsi pas permettre à des tiers d’obtenir des droits plus étendus que ceux 
donnés aux personnes auxquelles la qualité pour agir est reconnue 
(ATA/664/2012 du 2 octobre 2012 consid. 3a ; ATA/281/2012 du 8 mai 2012 
consid. 7 ; ATA/623/1996 du 29 octobre 1996 consid. 2a), mais a pour but de 
sauvegarder le droit d’être entendu des personnes n’étant pas initialement parties à 
la procédure (arrêts du Tribunal fédéral 1C_134/2010 du 28 septembre 2010 
consid. 4.2 ; 1C_505/2008 et 1C_507/2008 du 17 février 2009 consid. 4.2). 

 c. En l’espèce, si la décision du DALE se rapporte à un immeuble dont M. 
G______ est propriétaire, il n’en demeure pas moins que seule l’utilisation de la 
villa est remise en cause. Or, ce dernier en a cédé l’usage à A______, locataire, 
qui est dès lors responsable de l’activité commerciale exercée, M. G______ 
n’étant par conséquent touché qu’indirectement par l’ordre de remise à l’état 
d’origine. Au surplus, même à admettre que M. G______ aurait un intérêt direct à 
prendre part à la procédure, l'arrêt de la chambre administrative ne pourrait, en cas 
de réforme de la décision, que lui être plus favorable (ATA/543/2013 du 28 août 
2013 consid. 2c). 

  Il ne se justifie dès lors pas d’ordonner l’appel en cause de M. G______. La 
requête d’appel en cause des recourantes sera rejetée. 

3)  Les recourantes demandent l’audition de M. G______ et d’un responsable 
de la BMOE. 

 a. Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de 
prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à 
tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur 

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la décision à rendre (ATF 135 I 279 consid. 2.3 p. 282 ; 132 II 485 consid. 3.2 
p. 494 ; 127 I 54 consid. 2b p. 56 ; arrêts du Tribunal fédéral 2D_5/2012 du 
19 avril 2012 consid. 2.3 ; 2C_552/2011 du 15 mars 2012 consid. 3.1). 

 b. Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge 
de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une 
appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude 
qu’elles ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte 
déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 p. 236 ; 
134 I 140 consid. 5.3 p. 148 ; 131 I 153 consid. 3 p. 158 ; ATA/693/2015 du 
30 juin 2015 consid. 4b ; ATA/586/2013 du 3 septembre 2013 consid. 5b). 

 c. En l’espèce, la chambre administrative dispose d’un dossier complet lui 
permettant de se prononcer sur les griefs soulevés en toute connaissance de cause. 

  Il ne sera dès lors pas donné suite aux requêtes des recourantes. 

4)  Le litige porte sur la conformité au droit du jugement du TAPI confirmant la 
décision du DALE qui ordonne la remise de la villa à l’état d’origine dans un délai 
de quarante-cinq jours et infligeant à la société une amende administrative de 
CHF 3'000.-. 

5)  À titre préalable, il convient d’examiner si le TAPI a, à juste titre, admis la 
qualité des recourantes pour recourir devant lui contre la décision du 
1er avril 2014. 

 a. Aux termes de l'art. 60 al. 1 LPA, ont qualité pour recourir les parties à la 
procédure ayant abouti à la décision attaquée (let. a), ainsi que toute personne qui 
est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de 
protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (let. b).  

  Les let. a et b de cette disposition doivent se lire en parallèle. Ainsi, le 
particulier qui ne peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être 
admis comme partie recourante, même s’il était partie à la procédure de première 
instance (ATA/65/2015 du 13 janvier 2015 consid. 2b ; ATA/193/2013 du 
26 mars 2013 consid. 2b ; ATA/281/2012 précité consid. 8 et les références 
citées). 

 b. Le recourant doit être touché dans une mesure et une intensité plus grande 
que la généralité des administrés, et l’intérêt invoqué - qui n’est pas 
nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de 
fait - doit se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial 
et digne d’être pris en considération (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2 p. 164 ; 
137 II 40 consid. 2.3 p. 43 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_152/2012 du 
21 mai 2012 consid. 1.2). Il faut donc que l’admission du recours procure au 
recourant un avantage pratique et non seulement théorique, soit que cette 

http://intrapj/perl/decis/135%20I%20279
http://intrapj/perl/decis/132%20II%20485
http://intrapj/perl/decis/127%20I%2054
http://intrapj/perl/decis/2D_5/2012
http://intrapj/perl/decis/2C_552/2011
http://intrapj/perl/decis/136%20I%20229
http://intrapj/perl/decis/134%20I%20140
http://intrapj/perl/decis/131%20I%20153
http://intrapj/perl/decis/ATA/586/2013
http://intrapj/perl/decis/ATA/193/2013
http://intrapj/perl/decis/ATA/281/2012
http://intrapj/perl/decis/138%20II%20162
http://intrapj/perl/decis/1C_152/2012

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admission soit propre à lui procurer un avantage de nature économique, matérielle 
ou idéale (ATF 134 II 120 consid. 2 p. 122 ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_152/2012 précité consid. 2.1 ; 8C_696/2011 du 2 mai 2012 consid. 5.1 ; 
ATA/65/2015 précité consid. 2c ; ATA/365/2009 du 28 juillet 2009 consid. 3b ; 
ATA/207/2009 du 28 avril 2009 consid. 3a). Un intérêt seulement indirect à 
l’annulation ou à la modification de la décision attaquée n’est pas suffisant 
(ATF 138 V 292 consid. 4 p. 296 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_665/2013 du 
24 mars 2014 consid. 3.1). 

c. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un intérêt digne de protection 
suppose un intérêt actuel à obtenir l’annulation de la décision attaquée 
(ATF 138 II 42 consid. 1 p. 44 ; 137 I 23 consid 1.3 p. 24 s ; 135 I 79 consid. 1 
p. 82 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_892/2011 du 17 mars 2012 consid. 1.2 ; 
2C_811/2011 du 5 janvier 2012 consid. 1 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, 
Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 748 n. 5.7.2.3 ; 
Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 449 n. 1367). 

  La condition de l’intérêt actuel fait défaut en particulier lorsque, par 
exemple, la décision ou la loi est révoquée ou annulée en cours d’instance 
(ATF 111 Ib 182 consid. 2 p. 185 ; 110 Ia 140 consid. 2 p. 141 s ; 104 Ia 487 
consid. 2 p. 488 ; ATA/124/2005 du 8 mars 2005 consid. 1c), la décision attaquée 
a été exécutée et a sorti tous ses effets (ATF 125 I 394 consid. 4 p. 396 ss ; 
120 Ia 165 consid. 1a p. 166 et les références citées ; ATA/65/2015 précité consid. 
3a ; ATA/193/2013 précité consid. 3 ; ATA/727/2012 du 30 octobre 2012 consid. 
3), le recourant a payé sans émettre aucune réserve la somme d’argent fixée par la 
décision litigieuse (ATF 106 Ia 151 consid. 1b p. 153 ; 99 V 78 consid. b p. 80 s) 
ou encore, en cas de recours concernant une décision personnalissime, lorsque le 
décès du recourant survient pendant l’instance (ATF 113 Ia 351 consid. 1 p. 352 ; 
Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 748 n. 5.7.2.3). 

 d. En l’espèce, le TAPI a admis l’intérêt digne de protection tant de la société 
que de Mme B______ pour recourir contre la décision du 1er avril 2014. 

  En tant que destinataire de la décision attaquée, société exploitant le salon et 
locataire de la villa, A______ est manifestement touchée personnellement, 
directement et spécialement tant par l’ordre de remise à l’état d’origine que par 
l’amende administrative. Par ailleurs, si le bail de la villa est arrivé à échéance le 
31 mai 2014, les recourantes ont indiqué, dans leur acte de recours devant le 
TAPI, qu’il avait été renouvelé tacitement pour une durée indéterminée, ce qui a 
été confirmé par les déclarations de Mme B______ lors de sa comparution 
personnelle devant la chambre administrative et ressort du site internet de la 
société, lequel indique que l’exploitation du salon dans la villa se poursuit. 
L’intérêt de la société à recourir contre l’ordre de remise à l’état demeure dès lors 
actuel. Le TAPI lui a par conséquent à juste titre reconnu la qualité pour recourir 
contre la décision du DALE. 

http://intrapj/perl/decis/134%20II%20120
http://intrapj/perl/decis/1C_152/2012
http://intrapj/perl/decis/8C_696/2011
http://intrapj/perl/decis/ATA/365/2009
http://intrapj/perl/decis/ATA/207/2009
http://intrapj/perl/decis/138%20V%20292
http://intrapj/perl/decis/1C_665/2013
http://intrapj/perl/decis/137%20I%2023
http://intrapj/perl/decis/135%20I%2079
http://intrapj/perl/decis/2C_892/2011
http://intrapj/perl/decis/2C_811/2011
http://intrapj/perl/decis/111%20Ib%20182
http://intrapj/perl/decis/110%20Ia%20140
http://intrapj/perl/decis/104%20Ia%20487
http://intrapj/perl/decis/ATA/124/2005
http://intrapj/perl/decis/125%20I%20394
http://intrapj/perl/decis/ATA/193/2013
http://intrapj/perl/decis/ATA/727/2012
http://intrapj/perl/decis/106%20Ia%20151
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http://intrapj/perl/decis/113%20Ia%20351

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  En ce qui concerne Mme B______, elle n’est pas destinataire de la décision 
attaquée. Toutefois, en tant que responsable du salon annoncée auprès de la 
BMOE, elle est également touchée de manière personnelle, directe et spéciale par 
l’ordre de remise à l’état d’origine. Elle avait dès lors la qualité pour recourir à 
l’encontre de l’ordre de remise en état devant le TAPI. 

  Quant à l’amende, elle a été infligée à A______ uniquement, de sorte que 
Mme B______ n’a qu’un intérêt indirect, en tant que gérante de la société, à la 
contester. Elle n’avait dès lors pas d’intérêt digne de protection à recourir devant 
le TAPI contre la décision litigieuse en relation avec l’amende. Son recours 
devant le TAPI était par conséquent à cet égard irrecevable. 

  Au vu de ce qui précède, le jugement du TAPI sera confirmé en tant qu’il 
déclare recevable le recours de la société ainsi que le recours de Mme B______ en 
relation avec l’ordre de remise à l’état d’origine. Il sera annulé en tant qu’il 
déclare recevable le recours de Mme B______ concernant l’amende, lequel sera 
déclaré irrecevable. 

6)  Les recourantes soutiennent que l’ordre de remise à l’état d’origine violerait 
leur liberté économique. 

 a. Invocable tant par les personnes physiques que morales, la liberté 
économique (art. 27 Cst.) protège toute activité économique privée, exercée à titre 
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 135 I 130 
consid. 4.2 p. 135). La protection de l’art. 27 Cst. s’étend non seulement aux 
indépendants, mais encore aux employés salariés lorsqu’ils sont atteints dans leurs 
droits juridiquement protégés (ATF 112 Ia 318 consid. 2a p. 319). Les personnes 
exerçant la prostitution ainsi que l'exploitation d'établissements permettant son 
exercice peuvent s'en prévaloir (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172). Une 
restriction de cette liberté est toutefois admissible aux conditions de l'art. 36 Cst. 

 b. En l’espèce, l’autorité intimée a ordonné la remise à l’état d’origine de la 
villa, de sorte que les recourantes ne pourront plus y exploiter de salon de 
prostitution. 

  Cette décision constitue par conséquent une ingérence dans la liberté 
économique des intéressées, laquelle doit, pour être admissible, reposer sur une 
base légale, répondre à un intérêt public et respecter le principe de la 
proportionnalité. 

7) a. Lorsque l’état d’une construction, d’une installation ou d’une autre chose 
n’est pas conforme aux prescriptions de la loi sur les constructions et les 
installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), des règlements qu’elle 
prévoit ou des autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou 
réglementaires, le DALE peut notamment ordonner, à l’égard des constructions, 

http://intrapj/perl/decis/135%20I%20130
http://intrapj/perl/decis/112%20Ia%20318
http://intrapj/perl/decis/137%20I%20167
http://intrapj/perl/JmpLex/L%205%2005

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des installations ou d’autres choses, la remise en état, la réparation, la 
modification, la suppression ou la démolition (art. 129 let. e et 130 LCI). 

  Les propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont 
tenus de se conformer aux mesures ordonnées par le DALE en application des 
art. 129 et 130 LCI (art. 131 LCI). Le DALE notifie aux intéressés, par lettre 
recommandée, les mesures qu’il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à 
moins qu’il n’invoque l’urgence (art. 132 al. 1 LCI). 

 b. De jurisprudence constante, pour être valable, un ordre de mise en 
conformité doit respecter cinq conditions (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221 ; 
ATA/569/2015 du 2 juin 2015 consid. 24b ; ATA/700/2014 du 2 septembre 2014 
consid. 3b ; ATA/488/2011 du 27 juillet 2011 consid. 5b ; ATA/85/2011 du 
8 février 2011 consid. 6 ; ATA/625/2009 du 1er décembre 2009 consid. 10). 
Premièrement, l'ordre doit être dirigé contre le perturbateur (ATF 114 Ib 44 
consid. 2a p. 47 s. = JdT 1990 I 482 consid. 2a p. 484 s. ; ATF 107 Ia 19 
consid. 2a p. 23 = JdT 1983 I 290 consid. 2a p. 293). Les installations en cause ne 
doivent ensuite pas avoir été autorisées en vertu du droit en vigueur au moment de 
leur réalisation (ATF 104 Ib 301 consid. 5c p. 304 ; ATA/569/2015 précité consid. 
24b ; ATA/700/2014 précité consid. 3b ; ATA/83/2009 du 17 février 2009 consid. 
5). Un délai de plus de trente ans ne doit par ailleurs pas s'être écoulé depuis 
l'exécution des travaux litigieux (ATF 107 Ia 121 consid. 1 p. 124 = JdT 1983 I 
299). L'autorité ne doit en outre pas avoir créé chez l'administré concerné, par des 
promesses, des informations, des assurances ou un comportement, des conditions 
telles qu'elle serait liée par la bonne foi (ATF 117 Ia 285 consid 2b p. 287 ; 
ATA/569/2015 du 2 juin 2015 consid. 24b ; ATA/700/2014 précité consid. 3b ; 
ATA/83/2009 précité consid. 5 ; Blaise KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème 
éd., 1991, n. 509 p. 108). Finalement, l'intérêt public au rétablissement d'une 
situation conforme au droit doit l'emporter sur l'intérêt privé de l'intéressé au 
maintien des installations litigieuses (ATA/569/2015 précité consid. 24b ; 
ATA/700/2014 précité consid. 3b ; ATA/152/2010 du 9 mars 2010 consid. 5e ; 
ATA/887/2004 du 16 novembre 2004 consid. 4e). 

8) a. Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans 
autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700). 

 b. Sur tout le territoire genevois, nul ne peut, sans y avoir été autorisé, 
modifier même partiellement le volume, l’architecture, la couleur, l’implantation, 
la distribution ou la destination d’une construction ou d’une installation (art. 1 
al. 1 let. b LCI). 

  La cinquième zone de construction est une zone résidentielle destinée aux 
villas. Des exploitations agricoles peuvent également y trouver place. L’utilisation 
d’une partie de sa villa par le propriétaire, l’ayant-droit ou le locataire aux fins d’y 

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exercer des activités professionnelles est possible à certaines conditions (art. 19 
al. 3 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 
4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30). 

 c. Selon le Tribunal fédéral, l’exercice régulier de la prostitution dans des 
studios d’habitation entre clairement en contradiction avec cette dernière notion, 
de sorte que cela frise la témérité d’argumenter qu’il ne s’agirait pas d’un 
changement d’affectation soumis à autorisation. Il est indifférent, de ce point de 
vue, que les hôtesses vivent également sur place (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_237/2012 du 31 août 2012 consid. 2 et les références citées). 

 d. En l’espèce, les recourantes exploitent, sans y vivre, un salon de prostitution 
dans la villa, sise en cinquième zone de construction, zone résidentielle affectée à 
l’habitation. Ce faisant, elles ont changé la destination de la villa, sans solliciter 
d’autorisation à cet effet, violant leur obligation légale en ce sens. 

  Par ailleurs, si les recourantes se prévalent du fait que le précédent locataire 
de la villa y aurait déjà exploité un salon érotique, elles n’invoquent pas qu’une 
autorisation à cet effet aurait alors été accordée, ce qui ne ressort au surplus pas du 
dossier. 

  L’affectation de la villa à l’exploitation d’un salon érotique, soumise à 
autorisation, n’a par conséquent jamais été autorisée, en violation de la LCI. 

9)  Les recourantes affirment qu’elles ne pourraient être qualifiées de 
perturbatrices et que l’ordre de remise à l’état d’origine aurait dû être dirigé contre 
le propriétaire de la villa. 

 a. Les mesures nécessaires à éliminer une situation contraire au droit doivent 
être dirigées contre le perturbateur. Selon la jurisprudence, le perturbateur est 
celui qui a occasionné un dommage ou un danger par lui-même ou par le 
comportement d’un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateur par 
comportement), mais aussi celui qui exerce sur l’objet qui a provoqué une telle 
situation un pouvoir de fait ou de droit (perturbateur par situation ; 
ATF 139 II 185 consid. 14.3.2 p. 226 s. ; 136 I 1 consid. 4.4.3 p. 11 ; 122 II 65 
consid. 6a p. 70 ; ATA/83/2014 du 12 février 2014 consid. 9 ; ATA/152/2010 
précité consid. 7 ; ATA/179/2006 du 28 mars 2006 consid. 4 ; ATA/195/2005 du 
5 avril 2005 consid. 11).  

 b. Le perturbateur par situation correspond avant tout au propriétaire, mais il 
peut également s'agir notamment du locataire, le critère déterminant étant le 
pouvoir de disposition, qui permet à celui qui le détient de maintenir la chose dans 
un état conforme à la réglementation en vigueur (ATF 114 Ib 44 consid. 2c/aa 
p. 50 = JdT 1990 I 482 consid. 2c/a p. 485 s.) 

http://intrapj/perl/decis/139%20II%20185
http://intrapj/perl/decis/136%20I%201
http://intrapj/perl/decis/122%20II%2065
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http://intrapj/perl/decis/ATA/195/2005
http://intrapj/perl/decis/114%20Ib%2044

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 c. Selon la jurisprudence, la responsabilité en raison du comportement et celle 
qui découle de la situation peuvent coexister et l'obligation d'éliminer la 
perturbation peut être imposée alternativement ou cumulativement à tout 
perturbateur, aussi bien de comportement que de situation. L'autorité compétente 
doit jouir d'une certaine marge d'appréciation dans le choix de la personne à 
laquelle incombera l'obligation d'éliminer la perturbation (ATF 107 Ia 19 
consid. 2b p. 24 = JdT 1983 I 290 consid. 2b p. 295). Dans l’examen du choix du 
perturbateur, le Tribunal fédéral a relevé que si la perturbation ou le danger 
devaient être éliminés aussi rapidement que possible afin d'éviter de trop grands 
dommages - cas de pollution des eaux, de danger d'effondrement d'une maison -, 
le choix se porterait sur le perturbateur le plus proche du foyer du danger et 
techniquement apte à éliminer personnellement le danger. Si en revanche le 
rétablissement de l'état primitif n’était pas spécialement urgent et que de toute 
façon l'état contraire au droit avait déjà duré un temps relativement long  - par 
exemple décharge non autorisée et qui ne met pas en danger l'eau souterraine -, on 
pouvait adopter pour l'élimination une autre réglementation, si possible plus 
affinée, qui ne se déterminerait pas - ou pas exclusivement - en fonction de la 
nécessité d'une action rapide et efficace. Par ailleurs, les perturbateurs par 
comportement devaient si possible entrer en considération avant les perturbateurs 
par situation (ATF 107 Ia 19 consid. 2b p. 25 = JdT 1983 I 290 consid. 2b 
p. 295 s. et les références citées). 

 d. En l’espèce, les recourantes soutiennent, en s’appuyant sur la jurisprudence 
susmentionnée, qu’en l’absence de situation d’urgence, l’ordre de remise à l’état 
d’origine n’aurait pas dû être dirigé à leur encontre mais contre la propriétaire de 
la villa, s’agissant de la seule personne dotée de la maîtrise juridique et du droit de 
disposer de l’immeuble en cause. Elles-mêmes ne seraient que locataires, le bail 
autorisant l’usage commercial des locaux loués, et ne pourraient être qualifiées de 
perturbatrices. 

  Toutefois, la société, unique destinataire de la décision de remise à l’état 
d’origine, est non seulement locataire de la villa, le propriétaire lui ayant cédé 
l’usage de la chose, s’agissant là précisément de l’objet même du contrat de bail 
(art. 253 de la loi fédérale complétant le code civil suisse du 30 mars 1911 - livre 
cinquième : droit des obligations - code des obligations - CO - RS 220). Or, c’est 
justement l’affectation et par conséquent l’usage de la villa qui est remis en cause 
par l’autorité intimée. La société est donc sans conteste perturbatrice par situation. 
La société est cependant également l’exploitante du salon, étant ainsi à l’origine 
de l’affectation non autorisée. Elle doit de ce fait indéniablement être qualifiée 
également de perturbatrice par comportement. L’autorité intimée était dès lors 
parfaitement en droit de faire injonction à A______ de remettre la villa à l’état 
d’origine. 

http://intrapj/perl/decis/107%20Ia%2019
http://intrapj/perl/decis/107%20Ia%2019
http://intrapj/perl/JmpLex/RS%20220

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  Par ailleurs, si le propriétaire - qui cède l’usage de sa villa à Mme B______ 
pour son affectation à l’exploitation d’un salon de prostitution - répond à la 
définition de perturbateur par situation, il n’en demeure pas moins que la société, 
en tant qu’exploitante du salon, est la personne la plus à même de faire cesser 
l’activité litigieuse. L’autorité intimée n’a dès lors pas abusé de son pouvoir 
d’appréciation en dirigeant l’ordre de remise à l’état d’origine contre la société 
plutôt qu’à l’encontre du propriétaire. 

  Le grief des recourantes sera par conséquent écarté. 

10)  Les recourantes invoquent une violation du principe de la bonne foi.  

 a. Valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi, 
exprimé aux art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l’administration et les administrés se 
comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration 
doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait 
tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa 
part (ATF 129 I 161 consid. 4 p. 170 ; 129 II 361 consid. 7.1 p. 381 ; arrêts du 
Tribunal fédéral 1C_534/2009 du 2 juin 2010 consid. 2.2 ; 9C_115/2007 du 
22 janvier 2008 consid. 4.2 ; ATA/700/2014 précité consid. 4a ; ATA/141/2012 
du 13 mars 2012 consid. 4 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 193 n. 568). 

 b. Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime 
qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite 
d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de 
l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193 ; 137 I 69 consid. 2.5.1 
p. 72 s. ; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 et les arrêts cités ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_151/2012 du 5 juillet 2012 consid. 4.2.1 et 2C_1023/2011 du 10 mai 2012 
consid. 5). Conformément au principe de la confiance, qui s’applique aux 
procédures administratives, les décisions, les déclarations et comportements de 
l’administration doivent recevoir le sens que l’administré pouvait raisonnablement 
leur attribuer en fonction des circonstances qu’il connaissait ou aurait dû connaître 
(arrêt du Tribunal fédéral 2P.170/2004 du 14 octobre 2004 consid. 2.2.1 = 
RDAF 2005 I 71 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 193 n. 569 s). Le principe de 
la confiance est toutefois un élément à prendre en considération et non un facteur 
donnant en tant que tel naissance à un droit (Thierry TANQUEREL, op. cit., 
p. 193 n. 569 et les références citées). La protection de la bonne foi ne s’applique 
pas si l’intéressé connaissait l’inexactitude de l’indication ou aurait pu la connaître 
en consultant simplement les dispositions légales pertinentes (ATF 135 III 489 
consid. 4.4 ; 134 I 199 consid. 1.3.1 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 193 s 
n. 571). 

 c. Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés 
par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions 
cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, une promesse concrète doit 

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avoir été émise à l’égard d’une personne déterminée. Il faut ensuite que l’autorité 
ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne 
concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de 
l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur ce 
renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans 
subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas subi de changement depuis le 
moment où la promesse a été faite (ATA/700/2014 précité consid. 4c ; 
ATA/811/2012 du 27 novembre 2012 consid. 2a ; ATA/398/2012 du 26 juin 2012 
consid. 8 ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit 
administratif, Vol. 1, 3ème éd., 2012, p. 922 ss n. 6.4.1.2 et 6.4.2.1 ; Thierry 
TANQUEREL, op. cit., p. 196 s n. 578 s ; Ulrich HÄFELIN/Georg 
MÜLLER/Félix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2010, p. 
140 ss et p. 157 n. 696 ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 2, 3ème éd., 2013, n. 1'173 ss). 

  La passivité de l'autorité qui n'intervient pas immédiatement à l'encontre 
d'une construction non autorisée n'est en règle générale pas constitutive d'une 
autorisation tacite ou d'une renonciation à faire respecter les dispositions 
transgressées. La tolérance des autorités n’est retenue que dans des circonstances 
exceptionnelles. Seul le fait que l'autorité aurait sciemment laissé le propriétaire 
construire de bonne foi l'ouvrage non réglementaire pourrait obliger cette autorité 
à tolérer ensuite l'ouvrage en question (ATA/700/2014 précité 
consid. 4c ; ATA/529/1999 du 7 septembre 1999 consid. 5a). 

 d. Les demandes d’autorisation sont adressées au DALE (art. 2 al. 1 LCI).  

 e. En l’espèce, les recourantes n’allèguent pas qu’une promesse, des 
assurances ou des informations concrètes quant à la légalité de l’exploitation du 
salon leur auraient été données par les autorités. Il convient à cet égard de 
constater que les clauses du contrat de bail avec le propriétaire de la villa relèvent 
du droit privé et ne lient pas le DALE et que, comme l’a relevé le TAPI, les 
éléments figurant sur le site internet de l’État de Genève sont des informations 
générales, non destinées à des personnes déterminées et fournies en dehors de 
toute situation concrète. 

  Les recourantes invoquent ainsi finalement simplement la passivité du 
DSE - soit l’absence d’indication quant à la nécessité d’une autorisation de 
construire -, malgré les annonces de Mme B______ en tant que responsable du 
salon et des prostituées travaillant dans la villa ainsi que les visites régulières de la 
BMOE. Or, non seulement le DSE n’est pas l’autorité compétente en matière 
d’autorisation de construire - ce que les recourantes ne pouvaient ignorer -, mais 
sa passivité ne peut en outre en aucun cas être assimilée à une autorisation tacite 
ou à une renonciation à faire respecter les dispositions légales en matière de 
constructions. Il n’a en effet pas sciemment toléré la situation, comme le confirme 
le fait que, dès connaissance de la nécessité d’une autorisation de construire pour 

http://intrapj/perl/decis/ATA/811/2012
http://intrapj/perl/decis/ATA/398/2012
http://intrapj/perl/decis/ATA/529/1999

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A/1254/2014 

l’exploitation d’un salon érotique en cinquième zone de construction, il a dénoncé 
la situation à l’autorité compétente, le DALE. 

  Les recourantes ne peuvent en conséquence pas se prévaloir du principe de 
la bonne foi pour remettre en cause l’ordre de remise à l’état d’origine. Leur grief 
sera écarté. 

11)  Les recourantes reprochent à l’autorité intimée d’avoir violé le principe de 
la proportionnalité. 

 a. Le principe de la proportionnalité, garanti par l’art. 5 al. 2 Cst., exige qu’une 
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne 
puissent être atteints par une mesure moins incisive. En outre, il interdit toute 
limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci 
et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les 
références citées). 

  Traditionnellement, le principe de la proportionnalité se compose des règles 
d’aptitude - qui exigent que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé -, de 
nécessité - qui impose qu’entre plusieurs moyens adaptés, l’on choisisse celui qui 
porte l’atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens 
étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de 
l’administré et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public 
(ATF 125 I 474 consid. 3 p. 482 ; arrêt du Tribunal fédéral 1P. 269/2001 du 
7 juin 2001 consid. 2c ; ATA/569/2015 précité consid. 24c ; ATA/700/2014 
précité consid. 5a ; ATA/735/2013 du 5 novembre 2013 consid. 11). 

 b. Un ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis de 
construire et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée, n'est pas 
contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un 
fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une 
situation conforme au droit, que des inconvénients qui en découlent pour le 
constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4 p. 218 ; ATA/569/2015 précité 
consid. 24d ; ATA/700/2014 précité consid. 5b ; ATA/488/2011 précité  
consid. 5c ; ATA/537/2010 du 4 août 2010 consid. 6).  

  L'autorité renonce à un ordre de démolition si les dérogations à la règle sont 
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la 
démolition causerait au maître de l'ouvrage ou encore s'il y a des chances 
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait 
changé dans l'intervalle. Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut 
invoquer le principe de la proportionnalité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_114/2011 
du 8 juin 2011 consid. 4.1 et les références citées ; ATA/569/2015 précité 
consid. 24d ; ATA/700/2014 précité consid. 5b ; ATA/488/2011 précité 
consid. 5c). 

http://intrapj/perl/decis/126%20I%20219
http://intrapj/perl/decis/125%20I%20474
http://intrapj/perl/decis/ATA/735/2013
http://intrapj/perl/decis/108%20Ia%20216
http://intrapj/perl/decis/ATA/488/2011
http://intrapj/perl/decis/ATA/537/2010
http://intrapj/perl/decis/1C_114/2011
http://intrapj/perl/decis/ATA/488/2011

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12) a. L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à 
l'affectation de la zone (let. a) et le terrain est équipé (let. b ; art. 22 al. 2 LAT). Le 
droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions (art. 22 
al. 3 LAT). Le droit cantonal règle les exceptions prévues à l'intérieur de la zone à 
bâtir (art. 23 LAT). 

 b. La conformité à l’affectation de la zone implique que la fonction de la 
construction ou installation concorde avec celle de la zone. Il ne suffit pas qu’elle 
ne soit pas contraire à la destination de la zone (DFJP/OFAT, Étude relative à la 
LAT, 1981, p. 274 n. 29). L’utilisation de la construction ou de l'installation est 
pertinente pour juger de la conformité à l’affectation de la zone, en particulier si 
elle est connue au moment de l’octroi de l’autorisation (ATA/1019/2014 du 
16 décembre 2014 consid. 5a ; ATA/784/2013 du 26 novembre 2013 consid. 6 ; 
ATA/70/2013 du 6 février 2013 consid. 3). 

13) a. Le propriétaire, l’ayant droit ou le locataire d’une villa en cinquième zone 
peut, à condition que celle-ci constitue sa résidence principale, utiliser une partie 
de cette villa aux fins d’y exercer des activités professionnelles, pour autant 
qu’elles n’entraînent pas de nuisances graves pour le voisinage (art. 19 
al. 3 LaLAT). 

  Lorsque les circonstances le justifient et s’il n’en résulte pas 
d’inconvénients graves pour le voisinage, le département peut déroger aux 
dispositions des art. 18 et 19 LaLAT quant à la nature des constructions (art. 26 
al. 1 1ère phrase LaLAT).  

 b. L’autorité administrative jouit d’un large pouvoir d’appréciation dans 
l’octroi de dérogations. Cependant, celles-ci ne peuvent être accordées ni refusées 
d’une manière arbitraire. Tel est le cas lorsque la décision repose sur une 
appréciation insoutenable des circonstances et inconciliable avec les règles du 
droit et de l'équité et se fonde sur des éléments dépourvus de pertinence ou 
néglige des facteurs décisifs (ATA/1019/2014 précité consid. 8b ; ATA/537/2013 
du 27 août 2013 consid. 6b ; ATA/147/2011 du 8 mars 2011 consid. 5 et la 
référence citée).  

  Quant aux autorités de recours, elles doivent examiner avec retenue les 
décisions par lesquelles l’administration accorde ou refuse une dérogation. 
L’intervention des autorités de recours n’est admissible que dans les cas où le 
département s’est laissé guider par des considérations non fondées objectivement, 
étrangères au but prévu par la loi ou en contradiction avec elle. Les autorités de 
recours sont toutefois tenues de contrôler si une situation exceptionnelle justifie 
l’octroi de ladite dérogation, notamment si celle-ci répond aux buts généraux 
poursuivis par la loi, qu’elle est commandée par l’intérêt public ou d’autres 
intérêts privés prépondérants ou encore lorsqu’elle est exigée par le principe de 
l’égalité de traitement, sans être contraire à un intérêt public (ATA/1019/2014 

http://intrapj/perl/decis/ATA/784/2013
http://intrapj/perl/decis/ATA/70/2013
http://intrapj/perl/decis/ATA/147/2011

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précité consid. 8c ; ATA/537/2013 précité consid. 6b ; ATA/117/2011 du 
15 février 2011 consid. 7b. et les références citées). 

  Ainsi, cette disposition accorde au département un large pouvoir 
d’appréciation que le juge ne peut revoir qu’en cas d’excès ou d’abus, ou de 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 61 al. 1 et 2 LPA). Le 
principe de proportionnalité prend une place majeure et impose une pesée des 
intérêts militant pour et contre la mesure en cause (ATA/1019/2014 précité 
consid. 8c ; ATA/784/2013 précité consid. 7d ; ATA/117/2011 précité consid. 7c ; 
ATA/51/2006 du 31 janvier 2006 consid. 6b ; Thierry TANQUEREL, La pesée 
des intérêts vue par le juge administratif, in La pesée globale des intérêts, Droit de 
l'environnement et de l'aménagement du territoire, 1996, p. 189 ss, notamment 
p. 192 s.). 

 c. Dans l'appréciation des circonstances justifiant une dérogation, l'autorité 
doit prendre en considération le caractère ou l'évolution d'un quartier, le genre et 
la destination du projet qui, sans être immédiatement compatibles avec les normes 
de la zone, se révèlent admissibles, compte tenu des circonstances 
(ATA/1019/2014 précité consid. 8d ; ATA/784/2013 précité consid. 8e ; 
ATA/117/2011 précité consid. 7d ; ATA/595/2007 du 20 novembre 2007  
consid. 4e). 

  Selon la jurisprudence, il convient d'adopter une interprétation restrictive de 
l'art. 26 al. 1 LaLAT, en tout cas lorsque l'on entend l’appliquer à la cinquième 
zone. En effet, la condition de l'absence d'inconvénients graves pour le voisinage 
est identique à celle qui est posée pour la tolérance d'activités professionnelles 
dans une partie d'une habitation (art. 19 al. 3 2ème phrase LaLAT). Seule la 
condition de « circonstances qui le justifient » distingue donc la tolérance 
conforme à l'affectation de la zone et la réelle dérogation. Cette condition doit, par 
conséquent, avoir une consistance certaine, sauf à vider de son sens, par le biais 
des dérogations, la réglementation expressément voulue par le législateur 
(ATA/537/2013 précité consid. 6c ; ATA/389/1998 du 23 juin 1998 consid. 6). 

  Les circonstances visées à l'art. 26 al. 1 LaLAT doivent être à la fois 
particulières, en ce sens que la situation considérée doit être réellement 
exceptionnelle dans le cadre de la zone, et suffisamment importante pour justifier 
que l'intérêt public au respect de l'affectation de la zone, consacré par le 
législateur, cède le pas face à un intérêt public ou privé prépondérant 
(ATA/537/2013 précité consid. 6c ; ATA/255/1997 du 22 avril 1997 consid. 6b). 

14) a. En l’espèce, les recourantes affirment que l’affectation qualifiée de mixte de 
la villa, sise en cinquième zone de construction, serait autorisable, les hôtesses y 
vivant en dehors de leurs heures de travail. Elles ne contestent toutefois pas que la 
villa ne constitue pas leur propre résidence principale dans laquelle elles 
exerceraient leurs activités professionnelles, Mme B______ étant domiciliée en 

http://intrapj/perl/decis/ATA/117/2011
http://intrapj/perl/decis/ATA/784/2013
http://intrapj/perl/decis/ATA/117/2011
http://intrapj/perl/decis/ATA/51/2006
http://intrapj/perl/decis/ATA/784/2013
http://intrapj/perl/decis/ATA/117/2011
http://intrapj/perl/decis/ATA/595/2007
http://intrapj/perl/decis/ATA/389/1998
http://intrapj/perl/decis/ATA/255/1997

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Thurgovie. Les conditions de l’art. 19 al. 3 LaLAT ne sont par conséquent pas 
remplies et l’affectation de la villa à l’exploitation d’un salon érotique n’est pas 
autorisable sur cette base. 

  Il convient dès lors d’examiner si le changement de destination de la villa 
serait autorisable par dérogation. 

  Si la question des nuisances engendrées pour le voisinage n’a pas été 
examinée par l’autorité intimée, il apparaît en tout état de cause que les 
recourantes n’invoquent que leur intérêt économique comme circonstance 
justifiant le maintien de l’exploitation du salon dans la villa. Or, comme l’a à juste 
titre souligné l’autorité intimée, un tel intérêt, purement pécuniaire et de 
convenance personnelle, ne peut l’emporter sur l’intérêt public au respect de 
l’affectation de la zone. Il ne correspond en effet aucunement à une circonstance 
exceptionnelle et importante et ne peut pas, à lui seul, être de nature à justifier une 
dérogation à l’affectation de la zone, dont l’admission reviendrait à vider de son 
sens la définition de la cinquième zone de construction voulue par le législateur. 

  En conséquence, en l’absence d’intérêt public ou privé l’emportant sur 
l’intérêt public au respect de l’affectation de la zone, l’autorité intimée n’a pas 
abusé de son pouvoir d’appréciation en retenant que le changement de destination 
de la villa, non autorisé, n’était pas autorisable. Les recourantes devaient donc 
s’attendre à ce que l’autorité intimée se préoccupe de rétablir une situation 
conforme au droit. 

  Au vu de ce qui précède, l’ordre de remise en état est, dans son principe, 
conforme au principe de la proportionnalité. 

 b. Les recourantes affirment toutefois que le délai de quarante-cinq jours 
imparti pour opérer la remise à l’état d’origine serait trop court et de nature à 
mettre en péril la survie économique de la société. Toutefois, étant donné le 
caractère non autorisé et non autorisable de l’affectation de la villa, les 
recourantes devaient s’attendre à ce qu’il leur soit ordonné de rétablir une 
situation conforme au droit à plus ou moins brève échéance. Par ailleurs, 
contrairement à ce qu’elles soutiennent, l’ordre de remise à l’état d’origine ne les 
prive pas purement et simplement de leur source de revenu. En effet, la société 
exploite six autres salons érotiques à Genève - ou en tout cas quatre si deux autres 
de ces salons devaient effectivement fermer -, tient un club à son siège et propose 
un service d’« escort girls », ses hôtesses travaillant également sur déplacement. 

  L’autorité intimée n’a par conséquent pas abusé de son pouvoir 
d’appréciation en fixant un délai de quarante-cinq jours à la société pour se 
conformer à l’ordre de remise en état. 

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  Au vu de ce qui précède, en ordonnant à la société de procéder à la remise à 
l’état d’origine dans un délai de quarante-cinq jours, l’autorité intimée n’a pas 
violé le principe de la proportionnalité ni la liberté économique des recourantes. 
Le grief sera écarté. 

15)  L’autorité intimée a également infligé une amende à la société. 

 a. Est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- 
tout contrevenant à la LCI, à ses règlements d'application ainsi qu'aux ordres du 
DALE (art. 137 al. 1 LCI). Toutefois, lorsqu'une construction, une installation ou 
tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont 
conformes aux prescriptions légales, le montant maximum de l'amende est de 
CHF 20'000.- (art. 137 al. 2 LCI). Il est tenu compte, dans la fixation du montant 
de l'amende, du degré de gravité de l'infraction (art. 137 al. 3 LCI). 

 b. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de 
nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des 
contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance 
peut au demeurant aussi exister. C’est dire que la quotité de la sanction 
administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le 
droit pénal (ATA/569/2015 précité consid. 27b ; ATA/147/2014 du 11 mars 2014 
consid. 9c ; ATA/74/2013 du 6 février 2013 consid. 6b et les arrêts cités). 

 c. En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 
(LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 
21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif. 
On doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal 
(ATA/569/2015 précité consid. 27c ; ATA/147/2014 précité consid. 9d ; 
ATA/61/2014 précité consid. 6b ; ATA/71/2012 du 31 janvier 2012 consid. 6b). 

  Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous 
la forme d’une simple négligence (Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Félix 
UHLMANN, op. cit., p. 252 n. 1179). Selon la jurisprudence constante, 
l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et 
jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende (ATA/569/2015 
précité consid. 27c ; ATA/147/2014 précité consid. 9d ; ATA/74/2013 précité 
consid. 6b et les arrêts cités). La juridiction de céans ne la censure qu’en cas 
d’excès ou d'abus (ATA/147/2014 précité consid. 9d ; ATA/160/2009 du 
31 mars 2009 consid. 5c). Enfin, l’amende doit respecter le principe de la 
proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/147/2014 précité consid. 9d ; 
ATA/61/2014 précité consid. 6b ; ATA/74/2013 du 6 février 2013 consid. 6b et 
les arrêts cités). 

 d. L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une 
sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP 

http://intrapj/perl/decis/ATA/147/2014
http://intrapj/perl/decis/ATA/74/2013
http://intrapj/perl/JmpLex/E%204%2005
http://intrapj/perl/JmpLex/RS%20311.0
http://intrapj/perl/decis/ATA/147/2014
http://intrapj/perl/decis/ATA/61/2014
http://intrapj/perl/decis/ATA/71/2012
http://intrapj/perl/decis/ATA/147/2014
http://intrapj/perl/decis/ATA/74/2013
http://intrapj/perl/decis/ATA/147/2014
http://intrapj/perl/decis/ATA/160/2009
http://intrapj/perl/decis/ATA/147/2014
http://intrapj/perl/decis/ATA/61/2014
http://intrapj/perl/decis/ATA/74/2013

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(principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité 
de l’auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation 
personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la 
gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le 
caractère répréhensible de l’acte, par les motivations et les buts de l’auteur et par 
la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, 
compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 
al. 2 CP ; ATA/569/2015 précité consid. 27d ; ATA/147/2014 précité consid. 9e ; 
ATA/74/2013 précité consid. 6b). 

 e. En l’espèce, l’autorité intimée a infligé à la société une amende de 
CHF 3'000.-. Cette dernière a tout au moins fait preuve de négligence en ne se 
renseignant pas auprès de l’autorité compétente sur la nécessité d’une autorisation 
de construire avant d’exploiter son salon de prostitution dans une zone 
résidentielle. Par ailleurs, le montant de l’amende, pour une affectation qui n’était 
pas autorisable, se situe dans la tranche inférieure des amendes de l’art. 137 
al. 1 LCI. La société ne conteste d’ailleurs pas sa quotité. 

  L’autorité intimée n’a dès lors pas abusé de son pouvoir d’appréciation en 
infligeant à la société une amende de CHF 3'000.-. 

16)  Dans ces circonstances, la décision du DALE est conforme au droit. Le 
recours de A______ contre le jugement du TAPI sera rejeté et celui de 
Mme B______ partiellement admis. Le jugement TAPI sera annulé en tant qu’il 
déclare recevable le recours de Mme B______ concernant l’amende, lequel sera 
déclaré irrecevable. Le jugement du TAPI sera confirmé pour le surplus. 

17)  Vu l’issue du litige et dans la mesure où l’admission partielle du recours de 
Mme B______ ne porte que sur un point d’importance mineure, un émolument de 
CHF 2'000.- sera mis à la charge des recourantes, prises conjointement et 
solidairement (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne leur sera 
allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 1er septembre 2014 par A______ et Madame 
B______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 24 juin 
2014 ; 

http://intrapj/perl/decis/ATA/147/2014
http://intrapj/perl/decis/ATA/74/2013

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au fond : 

rejette le recours de A______ contre le jugement du Tribunal administratif de première 
instance du 24 juin 2014 ; 

admet partiellement le recours de Madame B______ contre le jugement du Tribunal 
administratif de première instance du 24 juin 2014 ; 

annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 24 juin 2014 en 
tant qu’il déclare recevable le recours interjeté le 2 mai 2014 par Madame B______ 
contre la décision du département de l’aménagement, du logement et de l’énergie du 
1er avril 2014 quant à l’amende de CHF 3'000.- ; 

déclare irrecevable le recours interjeté le 2 mai 2014 par Madame B______ contre la 
décision du département de l’aménagement, du logement et de l’énergie du 
1er avril 2014 quant à l’amende de CHF 3'000.- ; 

confirme le jugement du Tribunal administratif de première instance du 24 juin 2014 
pour le surplus ; 

met à la charge de A______ et Madame B______, prises conjointement et 
solidairement, un émolument de CHF 2'000.- ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Chris Monney, avocat des recourantes, au 
département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, ainsi qu’au Tribunal 
administratif de première instance. 

Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, M. Dumartheray, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste :  le président siégeant : 

http://intrapj/perl/JmpLex/RS%20173.110

- 25/25 - 

A/1254/2014 

 
 

D. Werffeli Bastianelli 

 
 

Ph. Thélin 
 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :