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**Case Identifier:** 15f2be94-0f41-5402-a00e-190b01a51f2f
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-10-07
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 07.10.2010 B-3883/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-3883-2009_2010-10-07.pdf

## Full Text

Cour II
B-3883/2009
{T 0/2}

A r r ê t  d u  7  o c t o b r e  2 0 1 0

Jean-Luc Baechler (président du collège), 
Eva Schneeberger et Stephan Breitenmoser, juges ;
Sandrine Arn, greffière.

A._______,
recourante,

contre

Autorité fédérale de surveillance des marchés 
financiers FINMA,
Einsteinstrasse 2, 3003 Berne,
autorité inférieure.

Mutation des statuts.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composit ion

Parties

Objet

B-3883/2009

Faits :

A.
A._______ est  une  association  sans  but  lucratif,  dotée  de  la 
personnalité juridique, dont le siège se trouve à (...). Son but tend à 
promouvoir la prévention et la lutte contre le blanchiment de valeurs 
patrimoniales et de faire connaître et appliquer à ses membres la loi 
sur le blanchiment d'argent du 10 octobre 1997 (LBA, RS 955.0). A cet 
effet,  elle  a  sollicité  la  reconnaissance  de  sa  qualité  d'organisme 
d'autorégulation  (OAR)  au  sens  de  l'art.  24  LBA ;  à  l'appui  de  sa 
demande,  elle  a  transmis  un  exemplaire  de  ses  statuts  datés  du 
8 novembre 1999. En date du 24 décembre 1999, elle a été reconnue 
en qualité d'OAR par l'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le 
blanchiment d'argent (depuis le 1er janvier 2009 : Autorité fédérale de 
surveillance des marchés financiers, FINMA). 

B.
Par courrier du 6 mai 2009, A._______ a communiqué à la FINMA un 
projet de modification de ses statuts, entièrement révisés et adaptés 
au but élargi de la requérante incluant la surveillance prudentielle des 
gérants  de  fortune  indépendants ; elle  a  l'intention  de  présenter  dit 
projet à son assemblée générale extraordinaire du 11 juin 2009 pour 
approbation. L'art. 23 du projet statutaire prévoit : « Par une décision 
prise à la majorité des deux tiers de tous ses membres, le comité peut 
également prononcer l'exclusion d'un membre sans indication de motif. 
Cette  exclusion  est  immédiate  et  ne  peut  faire  l'objet  d'aucun 
recours. »  Quant  à  l'art. 47,  il  précise : « Ne  sont  cependant  pas 
susceptibles de recours les décisions du comité refusant l'admission 
d'un candidat,  prononçant  la  radiation  ou l'exclusion immédiate d'un 
membre sans indication de motifs, ou ordonnant une enquête auprès 
d'un membre, de même que celles que le Règlement d'autorégulation, 
y compris les directives en faisant partie intégrante, stipule être sans 
recours. »

C.
Par  décision  du  14 mai  2009,  la  FINMA  a  approuvé  le  projet  des 
statuts modifiés à l'exception de certaines dispositions. Elle a refusé 
en  particulier  l'exclusion  d'un  membre  sans  indication  des  motifs 
prévue par les art. 23 et  47 du projet  des statuts modifiés (ch. 3 du 
dispositif de dite décision). Elle relève à cet égard que dans la mesure 

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où A._______ adopte une position dominante dans le public ainsi que 
vis-à-vis  de  ses  membres,  elle  ne  jouit  pas  de  la  pleine autonomie 
conférée par l'art. 72 du code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC, 
RS  210)  lui  permettant  d'exclure  un  membre  sans  motif  et  sans 
possibilité  de recours ; compte tenu du droit  de chaque membre au 
développement de sa personnalité économique, une exclusion ne peut 
être  ordonnée  que  pour  de  justes  motifs.  Elle  ajoute  qu'une  telle 
exclusion  peut  être  assimilée  à  une  impossibilité  effective  de 
poursuivre son activité professionnelle dès lors qu'il est pratiquement 
impossible pour un affilié exclu sans motif de s'affilier à un autre OAR 
ou de prouver qu'il  satisfait  aux conditions  d'autorisation de l'art.  14 
LBA. 

D.
Lors  de  la  séance  du  10  juin  2009  entre  des  représentants  de 
A._______  et  de  la  FINMA,  cette  dernière  a  entre  autres  expliqué 
qu'une  indication  des  motifs  s'imposait  lorsque  les  conditions 
d'exercice  de  l'activité  d'intermédiaire  financier  au  sens  de  la  LBA 
n'étaient plus remplies.

A._______ a, par courrier du 11 juin 2009, transmis un exemplaire des 
statuts modifiés et formellement approuvés par son comité en séance 
extraordinaire du même jour. Elle exposait qu'elle ne modifiait pas le 
texte  des  statuts  relatifs  à  l'exclusion  d'un  membre,  mais  elle 
s'engageait  formellement  envers  la  FINMA  à  toujours  motiver  ses 
décisions d'exclusion si celles-ci s'avéraient fondées sur une violation 
grave  de  la  LBA  par  le  membre  exclu.  Elle  ajoutait  que  cet 
engagement avait également été approuvé par son comité. 

Par courrier  du 15 juin 2009, la  FINMA a rappelé à A._______ que, 
lors  de la séance du 10 juin 2009, elle  s'était  également engagée à 
motiver les décisions si le membre se trouvait exclu en raison du fait  
qu'il  ne remplissait  plus les conditions d'exercice au sens de la LBA 
(art. 14 LBA). 

E.
Par écritures  du 15 juin  2009,  A._______(ci-après : la  recourante)  a 
formé  recours  auprès  du  Tribunal  administratif  fédéral  contre  la 
décision de la FINMA du 14 mai 2009. Elle conclut à l'annulation du 
chiffre 3  du  dispositif  de  la  décision  querellée  qui  lui  enjoint  de 
supprimer  les  clauses  de  ses  statuts  donnant  à  son  comité  la 

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compétence  d'exclure  un  membre  sans  indication  de  motif  et  sans 
recours ; elle conclut également à ce que ces clauses (art. 26 et 52 
des  statuts  modifiés)  puissent  subsister  dans  les  statuts  de 
A._______. 

Par mémoire complémentaire du 17 août  2009, A._______ a réitéré, 
sous  suite  de  frais  et  dépens,  ses  précédentes  conclusions. Elle  a 
ajouté  qu'elle  s'engageait,  s'il  était  fait  droit  à  son  recours,  à 
communiquer à la FINMA sous forme d'un rapport écrit les motifs des 
exclusions  prononcées  à  l'encontre  de  ses  membres,  y  compris  en 
l'absence d'indication de ces motifs aux membres concernés exclus.

A  l'appui  de  ses  conclusions,  elle  allègue  pour  l'essentiel  que  la 
FINMA n'a aucune compétence pour s'ériger en défenseur des droits 
sociaux des affiliés de A._______,  en particulier  de leurs prétendus 
droits à être entendus, à connaître les motifs de leur exclusion ou à 
pouvoir  recourir  contre  eux ;  une  telle  légitimation  appartient 
exclusivement  aux  membres  concernés  lesquels  peuvent  défendre 
leurs droits devant les juridictions civiles. Elle relève ensuite qu'elle ne 
poursuit  aucun  but  économique  et  n'occupe  aucune  position 
dominante  ou  monopolistique  de  sorte  qu'elle  n'aurait,  selon  la 
jurisprudence, aucune obligation de motiver ses décisions d'exclusion ; 
elle  se  réfère  à  cet  égard  à  une  décision  de la  Cour  de justice  de 
Genève ACJP/797/2002 du 14 juin  2002.  Elle  jouirait  en  effet  de la 
pleine  autonomie  conférée  par  l'art. 72  CC  aux  termes  duquel  les 
statuts  de  l'association  peuvent  permettre  l'exclusion  d'un  sociétaire 
sans  indication  de  motifs  (al. 1) ;  dans  ces  cas,  les  motifs  pour 
lesquels  l'exclusion  a  été  prononcée  ne  peuvent  donner  lieu  à  une 
action en justice (al. 2). Elle ajoute que la FINMA ne peut pas imposer 
aux  OAR  d'inclure  dans  leurs  statuts  ou dans  leur  règlement 
d'autorégulation  des  exigences  strictement  identiques  à  celles 
énoncées  à  l'art. 14  LBA  pour  les  intermédiaires  financiers  qui 
choisissent de se soumettre directement à la LBA. Elle défend que vis-
à-vis  des  OAR, les  compétences de la  FINMA sont  limitées  par  les 
art. 24  et  25 LBA ; elle  doit  pour  le  reste  respecter  l'autonomie des 
OAR.  Elle  souligne  que  la  faculté  du  comité  de  A._______  de 
prononcer, à une majorité  qualifiée,  les  exclusions de ses membres 
sans indication de motif et sans recours a été approuvée par l'autorité 
de  surveillance  le  24 décembre  1999 ; aucun  motif  ne  justifierait  de 
soumettre les décisions d'exclusion à des conditions plus restrictives 
aujourd'hui.  Elle  ajoute  que  les  décisions  querellées  concernant 

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l'exclusion  sont  disproportionnées  ainsi  qu'inadéquates  et  peuvent 
amener à nuire considérablement à une bonne application de la LBA 
par A._______.

F.
Invitée à se prononcer sur le recours, la FINMA a conclu au rejet de 
celui-ci  dans  sa  réponse  du  23 septembre  2009. Elle  maintient  ses 
précédents motifs et  ajoute pour l'essentiel  que le devoir de motiver 
les  décisions  d'exclusion  envers  les  membres  d'un  OAR  s'avère 
nécessaire au système de surveillance prévu par la LBA et découle du 
nouvel art. 27 al. 2 let. c LBA entré en vigueur le 1er janvier 2009. 

Dans  le  cadre  d'un  second  échange  d'écritures,  la  recourante  s'est 
exprimée par réplique du 26 octobre 2009. L'autorité inférieure s'est, 
quant à elle, déterminée par duplique du 18 janvier 2010. 

Les  arguments  avancés  de  part  et  d'autre  au  cours  de  la  présente 
procédure seront  repris  plus  loin  dans la  mesure où cela  se  révèle 
nécessaire.

Droit :

1.

1.1 Le Tribunal  administratif  fédéral  examine  d'office  et  librement  la 
recevabilité  des  recours  qui  lui  sont  soumis  (cf.  ATAF  2007/6 
consid. 1).

1.2 En  vertu  de  l'art. 31  de  la  loi  fédérale  du  17 juin  2005  sur  le 
Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), ledit Tribunal connaît 
des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale 
sur  la  procédure  administrative  du  20 décembre  1968  (PA, 
RS 172.021),  prises  par  les  autorités  mentionnées  à  l'art.  33  LTAF. 
Demeurent  réservées  les  exceptions  - non  réalisées  en  l'espèce - 
prévues à l'art. 32 LTAF.

L'acte entrepris constitue une décision au sens de l'art.  5 al. 1 let. a 
PA susceptible de recours auprès du Tribunal administratif  fédéral en 
vertu des art. 31 et 33 let. e LTAF en relation avec l'art. 54 al. 1 de la 
loi fédérale du 22 juin 2007 sur l'Autorité fédérale de surveillance des 

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marchés  financiers  (LFINMA,  RS  956.1).  Le  Tribunal  administratif 
fédéral est donc compétent pour statuer sur le présent recours. 

1.3 La  recourante,  qui  a  pris  part  à  la  procédure  devant  l'autorité 
inférieure,  est  spécialement  atteinte  par  la  décision  et  a  un  intérêt 
digne de protection à son annulation ou à sa modification. La qualité  
pour recourir doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 let. a à c PA).

1.4 Les dispositions  relatives au délai  de  recours,  à la  forme et  au 
contenu du mémoire de recours (art. 50 et 52 al. 1 PA), ainsi que les 
autres  conditions  de  recevabilité  (art. 44  ss  et  63  al. 4  PA) sont  en 
outre respectées.

Le recours est ainsi recevable.

2.
En Suisse, l'autorégulation contrôlée est l'agent principal de la mise en 
oeuvre des mesures de prévention du blanchiment  d'argent  dans le 
secteur non bancaire. La LBA constitue une loi-cadre de police fondée 
sur le principe de l'autorégulation (cf. message du Conseil fédéral du 
17 juin  1996  relatif  à  la  loi  fédérale  concernant  la  lutte  contre  le 
blanchissage d'argent dans le secteur financier, FF 1996 III 1057 ss, 
spéc. 1071,  1104).  Ce  système  permet  aux  organismes  d'auto-
régulation  (OAR)  de  concevoir  eux-mêmes  la  lutte  contre  le 
blanchiment  d'argent  dans leur  secteur,  tâche dans laquelle  ils  sont 
soutenus par l'autorité de surveillance qui vérifie également la légalité 
des mesures prises (cf. FF 1996 III 1068). Ainsi, dans leur règlement 
d'autorégulation, les OAR définissent en détail les obligations légales 
de  diligence  caractéristiques  au  blanchiment  d'argent  incombant  à 
chaque  espèce  d'intermédiaires  financiers.  De  cette  manière,  ces 
derniers se trouvent contrôlés par un organisme particulièrement au 
fait des problèmes spécifiques à leur domaine (cf. FF 1996 III 1102 et 
1104). 

Les OAR constituent des personnes morales du secteur privé auprès 
desquelles doivent s'affilier les intermédiaires financiers visés à l'art.  2 
al. 3  LBA qui  souhaitent  exercer  leur  activité  sans  être  soumis  à  la 
surveillance directe de la FINMA (art. 14 al. 1 LBA ;  les conditions à 
remplir pour l'octroi d'une autorisation d'exercer délivrée par la FINMA 
étant régies par l'art. 14 al. 2 LBA). Les avocats et notaires exerçant 
en  cette  qualité  doivent,  quant  à  eux,  impérativement  s'affilier  à  un 

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OAR (art. 14 al. 3  LBA). Cette affiliation vaut  autorisation ; elle  n'est 
agréée par l'OAR que si l'intéressé remplit les conditions fixées par le 
règlement établi par l'organisme en cause et approuvé par la FINMA 
(art. 24  et  25 LBA). En effet,  l'exercice d'une activité  d'intermédiaire 
financier sans autorisation de l'autorité de surveillance ou affiliation à 
un organisme d'autorégulation  représente  une infraction  pénalement 
punissable selon l'art. 44 LFINMA (anciennement art.  36 LBA). Etant 
soumis au contrôle d'un OAR, il  bénéficie dans une certaine mesure 
d'une présomption de conformité aux obligations découlant de la LBA 
(cf. ATF 132 II 103 consid.4.2).

La tâche prioritaire des OAR consiste à garantir et contrôler que les 
intermédiaires financiers qui y sont affiliés remplissent les obligations 
prévues par la loi (art. 3 ss LBA) et par le règlement d'autorégulation 
(cf.  FF  1996  III  1102)  ainsi  qu'à  prononcer  des  sanctions  en  cas 
d'infraction à leur règlement (cf. FF 1996 III  1068,  1102, 1106). Ces 
intermédiaires sont contrôlés, en vertu d'une réglementation de droit 
privé, par les OAR dont ils sont membres (cf. FF 1996 III 1122 s.). La  
FINMA  n'exerce  sur  les  intermédiaires  financiers  affiliés  à  un  OAR 
aucun contrôle direct (cf. FF 1996 III 1068). 

Dans l'accomplissement de leurs tâches relatives à la prévention et à 
la  lutte  contre  le  blanchiment  d'argent,  les  OAR  sont  eux-mêmes 
soumis à une surveillance étatique exercée par la FINMA. Ainsi, cette 
dernière a pour mission, conformément à l'art. 18 al. 1 LBA, d'octroyer 
et  de  retirer  la  reconnaissance  aux  OAR  (let. a),  de  les  surveiller 
(let. b),  d'approuver  leurs  règlements  et  les  modifications  qui  y  sont 
apportées  (let. c)  et  de  veiller  à  ce  que  les  OAR  appliquent  ces 
règlements  (let. d).  L'art. 24  LBA énumère  les  exigences  auxquelles 
doivent  satisfaire  les  OAR pour  être  reconnus,  à  savoir  notamment 
édicter  un règlement au sens de l'art. 25 LBA (al. 1 let. a),  disposer 
d'une  organisation  et  d'un  personnel  garantissant  le  bon 
accomplissement  de  sa  tâche  de  surveillance  des  intermédiaires 
financiers qui lui sont affiliés (al. 1 let. b et c). Ce règlement précisera 
à l'intention  de ces derniers les  obligations de diligence définies au 
chapitre 2 et réglera les modalités d'application (art. 25 al. 2 LBA). Il 
doit en outre selon l'art. 25 al. 3 LBA définir les conditions relatives à 
l'affiliation  et  à  l'exclusion  d'intermédiaires  financiers  (let.  a),  la 
manière  de contrôler  si  les  obligations  de diligence sont  respectées 
(let. b) et des sanctions appropriées (let. c).

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3.
Dans son mémoire de recours, A._______ allègue que la FINMA n'est 
pas compétente pour se prononcer sur les conditions d'exclusion des 
affiliés d'un OAR. L'autorité inférieure violerait ainsi l'autonomie de la 
recourante. Elle soutient en particulier que l'autorité ne peut, à défaut  
de base légale, lui imposer de rendre une décision motivée d'exclusion 
envers ses membres. 

3.1 A._______ dispose d'un système de sanctions - lorsque les affiliés 
violent les statuts ou le règlement d'autorégulation ou portent atteinte 
aux intérêts de A._______ - comprenant le blâme, le prononcé d'une 
peine  conventionnelle  jusqu'à  hauteur  de  Fr. 500'000.-  et  l'exclusion 
(art. 22 des statuts adoptés le 11 juin 2009 par l'assemblée générale 
de  A._______).  Une  sanction  est  toujours  prononcée  contre  le 
membre fautif  en cas d'infraction grave ou de récidive. S'il  est  établi 
qu'un membre a violé intentionnellement l'obligation de communiquer 
au sens de l'art. 9 LBA, son exclusion constituera la règle (art.  43 du 
règlement  du 11 juin 2009). Ces sanctions  peuvent  faire  l'objet  d'un 
recours  du  membre  concerné  au  Tribunal  arbitral  instauré  par  les 
statuts,  dans  un  délai  de  trente  jours  dès  leur  notification  (art.  23 
desdits statuts). Selon l'art. 26 des mêmes statuts, le comité peut, par 
une décision prise à la majorité des deux tiers de tous ses membres, 
également prononcer l'exclusion d'un membre sans indication de motif. 
Cette exclusion est immédiate et ne peut faire l'objet d'aucun recours 
(cf. également art. 52 des statuts). 

3.2 Comme exposé ci-dessus, A._______ est,  dans le cadre de son 
activité  pour  la  prévention et  la lutte  contre le blanchiment d'argent,  
surveillée  par  la  FINMA laquelle  approuve  en  particulier  les 
règlements  édictés  par  les  OAR  et  les  modifications  qui  y  sont 
apportées (art. 18 al. 1 let. c LBA). Ces règlements de droit privé sont 
examinés  sous  l'angle  de  la  légalité  et  de  l'équité  (cf.  FF  1996  III 
1097). Dans la mesure où le règlement d'autorégulation définit, selon 
l'art. 25 al. 3 let. a LBA, les conditions d'affiliation et d'exclusion d'un 
intermédiaire financier, la FINMA s'avère également compétente pour 
se déterminer de manière abstraite sur lesdites conditions telles que 
prévues par ledit règlement et les statuts de la recourante. L'autorité 
de surveillance est toutefois tenue de respecter l'autonomie dont jouit 
en  la  matière  cette  dernière  en  sa  qualité  d'OAR. Il  convient  ainsi 
d'examiner si,  comme le prétend la  recourante, elle  jouit  en matière 
d'exclusion  de  ses  membres  de  la  pleine  autonomie  conférée  par 

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l'art. 72  CC  en  vertu  duquel  les  statuts  de  l'association  peuvent 
permettre  l'exclusion  d'un  affilié  sans  indication  de  motif  et  sans 
possibilité de recours. 

3.3 Dans son message relatif  à LBA, le Conseil  fédéral précise que 
les  sanctions  prononcées  par  un  OAR  à  l'encontre  d'un  de  ses 
membres relèvent exclusivement du droit privé ; il s'agit de sanctions 
de droit privé, soit de peines conventionnelles et de mesures relatives 
au droit des associations (cf. FF 1996 III 1106 et 1113). La nature -  de 
droit privé ou de droit public - des sanctions infligées par les OAR fait 
toutefois l'objet de divergences d'opinion en doctrine, en particulier en 
ce  qui  concerne  la  sanction  d'exclusion  (cf.  MATTHIAS KUSTER,  Zur 
Rechtsnatur der Sanktionsentscheide von Selbstregulierungsorganisat
ionen und der Schweizer Börse, in : Pratique juridique actuelle [PJA] 
2005, p. 1502-1508, spéc. p. 1505 ss et note de bas de page n. 57 ; 
WERNER DE CAPITANI, Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei 
im Finanzsektor [Geldwäschereigesetz, GwG] vom 10. Oktober 1997, 
in  :  Niklaus  Schmid  [éd.],  Kommentar  Einziehung,  Organisiertes 
Verbrechen,  Geldwäscherei,  vol.  II,  Zurich  2002,  partie  générale, 
n. 333  à  337  p.  624  s.).  Les  deux  auteurs  précités  relèvent  en 
particulier  que  l'exclusion  d'un  membre  peut  en  fait  aboutir  à  une 
interdiction d'exercer la profession d'intermédiaire financier (cf. KUSTER, 
op. cit., p. 1505 et n. 43 ; DE CAPITANI, op. cit., n. 337 p. 625).

Nonobstant,  dans  la  mesure  où  ils  assument  des  tâches  publiques 
pour la prévention et la lutte contre le blanchiment d'argent, les OAR 
sont  tenus  dans  l'accomplissement  de  leur  mandat  de  veiller  au 
respect  des  droits  fondamentaux  et  de  contribuer  à  leur  réalisation 
conformément  à  l'art. 35  al. 2  de  la  Constitution  fédérale  de  la 
Confédération suisse du 18 avril  1999 (Cst.,  RS 101). Le fait  que la 
recourante entretienne avec ses affiliés des relations de droit privé ne 
s'y oppose pas (cf. ATF 109 Ib 146 consid. 4, arrêt du TF 2P.96/2000 
du  8 juin  2001  consid. 5b ;  cf.  également  note  de  Pascal  Mahon  et 
Christoph Müller à propos de l'ATF 127 I 84 in : RDAF 2002 I, p. 267 
ss). Ainsi, les OAR doivent, dans le cadre de leur activité de contrôle  
sur  leurs  affiliés,  respecter  notamment  les  principes  de  l'égalité  de 
traitement et  de l'interdiction de l'arbitraire de même que veiller  aux 
garanties de procédure telles que le droit d'être entendu et l'accès au 
juge. Dans une perspective similaire, certains auteurs considèrent que, 
étant chargés d'une tâche de droit public, les OAR doivent respecter 
les principes de base du droit  administratif  dans leur activité, même 

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s'ils appartiennent au secteur privé ; il leur appartient de motiver leurs 
décisions,  de  ne  pas  agir  de  façon  arbitraire,  de  respecter  le  droit 
d'être entendu, le principe de l'égalité de traitement ainsi que celui de 
la  proportionnalité  (cf.  CARLO LOMBARDINI,  Banques  et  blanchiment 
d'argent, Zurich/Bâle/Genève 2006, p. 85 s.). Une partie de la doctrine 
va même plus  loin  à  certains  égards  en  considérant  qu'il  convient, 
notamment en cas d'exclusion d'un membre, d'appliquer par analogie 
les  principes  généraux  relevant  du  droit  pénal  et  de  la  procédure 
pénale  (principe  de  la  bonne  foi,  interdiction  de  l'arbitraire, 
présomption  d'innocence,  droit  d'être  entendu,  principe  de  célérité, 
condamnation  seulement  en  cas  de  comportement  fautif),  même si 
ces  règles  ne  figurent  pas  expressément  dans  le  règlement  ou  les 
statuts de l'OAR (cf. KUSTER, op. cit., p. 1502 ss, spéc.1505 et n. 43).

Les droits fondamentaux ne revêtent pas tous la même portée ou le 
même  objet.  Pour  la  plupart  d'entre  eux,  ils  tendent  d'abord  et 
essentiellement  à  une abstention de l'État. D'autres droits  ne visent 
plus une simple abstention de l'autorité mais oblige l'État à traiter les 
administrés d'une certaine manière ; il s'agit des « garanties de l'État 
de droit » : égalité de traitement (art. 8 Cst.), interdiction de l'arbitraire 
et  protection  de  la  bonne  foi  (art. 9  Cst.),  garanties  de  procédure 
(art. 29 à 32 Cst.). Enfin dans certains cas, les droits fondamentaux 
peuvent  avoir  pour  objet  une  prestation  positive  de  l'État  (cf.  JEAN-
FRANÇOIS AUBERT/PASCAL MAHON,  Petit  commentaire  de  la  Constitution 
fédérale  de  la  Confédération  suisse  du  18 avril  1999, 
Zurich/Bâle/Genève  2003,  n. 4  ad  art. 35  Cst.).  S'agissant  en 
particulier  des garanties de procédure,  la  jurisprudence a déduit  du 
droit  d'être  entendu,  consacré  à  l'art. 29  al. 2  Cst.,  le  droit  pour 
l'intéressé  de  s'exprimer  sur  les  éléments  pertinents  avant  qu'une 
décision ne soit prise touchant sa situation juridique, celui de fournir  
des  preuves  quant  aux  faits  de  nature  à  influer  sur  le  sort  de  la  
décision,  celui  d'avoir  accès  au  dossier  et  celui  de  participer  à 
l'administration  des  preuves,  d'en  prendre  connaissance  et  de  se 
déterminer à leur propos (cf. ATF 132 V 368 consid. 3.1, ATF 129 II 
497  consid.  2.2).  Le  droit  d'être  entendu  inclut  également  celui  de 
recevoir une décision motivée afin que le destinataire la comprenne et 
l'attaque utilement s'il y a lieu. L'étendue de la motivation dépend de 
l'objet  de  la  décision,  de  la  nature  de  l'affaire  et  des  circonstances 
particulières  du  cas.  Cependant,  en  règle  générale,  il  suffit  que 
l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée 
et  sur  lesquels  elle  a  fondé sa décision de  manière  que  l'intéressé 

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puisse  se  rendre  compte  de  la  portée  de  celle-ci  et  l'attaquer  en 
connaissance de cause (cf. ATF 130 II 530 consid. 4.3, ATF 129 I 232 
consid. 3.2, ATF 126 I  97 consid. 2b). Enfin, l'art.  29a Cst.,  entré en 
vigueur au 1er janvier 2007, dispose que toute personne a droit  à ce 
que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire ; la Confédération et 
les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas 
exceptionnels.

En l'espèce, il  est établi et non contesté que A._______, de par ses 
statuts,  constitue  un  OAR reconnu  par  l'autorité  de  surveillance  au 
sens de  l'art. 24  LBA. À  ce  titre,  elle  assume des  tâches  publiques 
pour  la  prévention  et  la  lutte  contre  le  blanchiment  d'argent.  Il  en 
découle qu'elle est tenue dans l'accomplissement de son mandat de 
veiller  au  respect  des  droits  fondamentaux  et  de  contribuer  à  leur 
réalisation conformément à l'art. 35 al. 2 Cst. En particulier, elle se voit 
soumise à l'obligation de motiver une décision d'exclusion et de prévoir 
une  voie  de  recours. Cette  contrainte  s'avère  d'autant  plus  légitime 
qu'un affilié exclu sans indication de motif se trouve quasiment dans 
l'impossibilité  de démontrer  à  un autre  OAR approprié  - à  supposer 
qu'il  en  existât  un -  qu'il  satisfait  aux  conditions  d'exercice  d'une 
activité  d'intermédiaire  financier. À  cet  égard,  il  sied  de  mentionner 
que,  selon  une  partie  de  la  doctrine,  un  OAR  ne  devrait  pas  être 
contraint  à accepter un intermédiaire financier  qui  a été exclu parce 
qu'il a contrevenu à une ou plusieurs de ses obligations (cf. DE CAPITANI, 
op. cit., n. 327 p. 622), ce que précisément un OAR peut légitimement 
supposer  en  cas  d'exclusion  d'un  précédent  OAR  avec  les 
conséquences  hautement  dommageables  que  cela  suppose  au 
dépens  de  l'intéressé.  Pour  les  avocats  et  les  notaires,  une  telle 
exclusion  constitue  de  fait  une  interdiction  d'exercer  l'activité 
d'intermédiaire financier, ceux-ci ne pouvant requérir une autorisation 
de  la  FINMA  (art. 14  al. 3  LBA  ; cf.  également  DE CAPITANI,  op.  cit., 
n. 327 et 337 p. 622 ss). Dans cette mesure, il apparaît important que 
le membre exclu ait les moyens de se défendre contre une exclusion 
sans motivation.

3.4 Pour  le  surplus,  il  convient  de  relever  que  cette  obligation  de 
motiver les décisions d'exclusion à charge des OAR s'inscrit  comme 
une mesure visant à améliorer la qualité des informations transmises à 
la  FINMA.  En  effet,  dans  le  cadre  de  la  révision  de  la  loi  sur  la  
surveillance  des  marchés  financiers,  il  a  été  constaté  que  la 
réglementation actuelle concernant l'échange d'informations entre les 

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OAR et la FINMA s'était révélée insuffisante et devait être adaptée aux 
besoins pratiques (cf. message du Conseil fédéral du 1er février 2006 
concernant la LFINMA, FF 2006 2741 ss, spéc. 2821). Dans cet esprit, 
le nouvel  art. 27 al. 2 let. c LBA, entré en vigueur au 1er janvier 2009, 
précise expressément  que les OAR doivent  sans délai  indiquer à la 
FINMA les décisions d'exclusion ainsi  que leurs  motifs. Celle-là  doit 
être à même de réagir en temps utile (cf. FF 2006 2822) et prendre les 
mesures  nécessaires,  si  besoin,  pour  rétablir  l'ordre  légal  dans  les 
meilleurs délais (art. 31 LFINMA), sans attendre l'écoulement du délai 
de deux mois prévu à l'art. 28 al. 3 et 4 LBA pour que l'intermédiaire 
s'affilie à un autre OAR ou requière une autorisation de la FINMA (qui  
vérifiera  s'il  satisfait  aux  conditions  légales  pour  l'exercice  de  cette 
activité). Cela étant,  il  sied de noter que le libellé même de l'art.  25 
al. 3 let. a LBA semble à lui  seul  suffire  pour imposer à charge des 
OAR une obligation de motiver les exclusions de leurs membres.

3.5 Dans ces circonstances, il appert que la recourante a contrevenu 
à l'art. 35 al. 2 Cst. en prévoyant dans ses statuts, aux art. 26 et 52 
des  statuts  de  A._______  du  10 juin  2009  (art. 23  et  47  du  projet 
statutaire)  l'exclusion  d'un  affilié  sans  indication  de  motif  et  non 
susceptible  de  recours ;  une  telle  exclusion  s'avère  contraire  aux 
garanties constitutionnelles de procédure ancrées aux art.  29 et 29a 
Cst.  La  décision  de la  FINMA refusant  d'approuver  lesdites  clauses 
statutaires  doit  par  conséquent  être  approuvée  sur  ce  point.  La 
question  de  savoir  si  l'application  de  l'art. 72  CC  aboutit  au  même 
résultat,  comme le  prétend  l'autorité  inférieure,  peut  dès  lors  rester 
indécise.

4.
La  recourante  se  prévaut  également  du  fait  que  l'autorité  de 
surveillance  a,  en  date  du  24 décembre  1999,  approuvé  ses 
précédents statuts et  règlement d'autorégulation prévoyant la faculté 
pour le comité de A._______ de prononcer, à une majorité qualifiée, 
les  exclusions  de  ses  membres  sans  indication  de  motif  et  sans 
recours.  Or,  aucun  motif  ne  justifierait  de  soumettre  les  décisions 
d'exclusion à des conditions plus restrictives aujourd'hui. 

Un  changement  de  pratique  doit  - de  la  même  manière  qu'un 
revirement  de  jurisprudence  décidé  par  une  autorité  judiciaire  (cf. 
PIERRE MOOR, Droit  administratif,  vol. I :  Les  fondements  généraux, 
Berne  1994,  p. 76) -  reposer  sur  des  motifs  sérieux  et  objectifs,  à 

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savoir une connaissance plus approfondie de l'intention du législateur, 
un  changement  des  circonstances  extérieures  ou  l'évolution  des 
conceptions  juridiques.  Une  mauvaise  application  du  droit  peut 
également  motiver  un  tel  changement.  Les  raisons  qui  militent  en 
faveur d'un nouveau point de vue doivent être plus importantes que les 
effets négatifs pour la sécurité du droit résultant d'un changement de 
pratique (cf. ATF 126 V 36 consid. 5a, ATF 125 II 152 consid. 4c/aa, 
ATF 125 III 312 consid. 7 ; arrêt du TAF B-7821/2006 du 18 décembre 
2008 consid. 10.1 ; MOOR, op. cit., vol. I, p. 463). 

En l'espèce, force est de constater que le changement de pratique de 
l'autorité de surveillance repose sur des motifs objectifs et sérieux. En 
effet,  les  considérants  qui  précèdent  mettent  en  évidence  que 
l'ancienne pratique de la FINMA approuvant les exclusions d'un affilié 
sans  indication  de  motif  s'avère  contraire  aux  principes 
constitutionnels fondamentaux (cf. consid. 3.3) ; or, la recourante doit 
précisément les respecter dans la mesure où elle a accepté le mandat 
légal  consistant  à  surveiller  et  sanctionner  les  intermédiaires 
financiers  dans  la  lutte  contre  le  blanchiment  d'argent.  De  surcroît, 
comme  relevé  précédemment,  le  nouvel  art. 27  al. 2  let. 2  LBA, 
introduit  par la LFINMA au 1er janvier 2009, oblige expressément les 
OAR à transmettre à l'autorité de surveillance les motifs des décisions 
d'exclusion  afin  que  celle-ci  soit  apte  à  prendre  en  temps  utile  les 
mesures qui s'imposent (cf. consid. 3.4).  

Dans ces circonstances, il appert que c'est à bon droit que l'autorité 
inférieure  a  changé  sa  pratique  et  refusé  d'approuver  les  nouvelles 
clauses statutaires litigieuses (art. 26 et 52 des statuts).

5.
La recourante estime en outre qu'elle bénéficie de toutes les garanties 
constitutionnelles (art. 9, 10, 13 et 23 Cst.) protégeant sa personnalité 
et  ses  statuts,  y  compris  les  clauses  lui  permettant  de  décider  du 
cercle de ses membres. Elle affirme à cet égard que l'atteinte à ses 
droits  constitutionnels  et  à  sa  liberté  personnelle  ne  reposerait  sur 
aucune base légale claire et aucun motif particulièrement impérieux. 

Il  convient  tout  d'abord  de  noter  que  la  recourante  se  limite  à 
énumérer brièvement toute une série de droits fondamentaux dont elle 
bénéficierait.  Elle  n'explique  toutefois  pas  concrètement  en  quoi 
consiste l'atteinte à ses droits constitutionnels et se contente d'affirmer 

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que  les  conditions  pour  une  restriction  de  ses  droits  ne  sont  pas 
remplies. Cela étant, à supposer que la recourante soit effectivement 
touchée  dans  ses  droits  et/ou  libertés  constitutionnels,  force  serait 
alors  de  constater  qu'une  limitation  à  ces  garanties  se  justifie  au 
regard de l'art. 35 al. 2 Cst. aux termes duquel quiconque assume une 
tâche de l'État  est  tenu de respecter  les droits  fondamentaux et  de 
contribuer à leur réalisation (cf. consid. 3.3). En effet, dans la mesure 
où elle a accepté le mandat légal de prévention et de surveillance en 
matière  de  blanchiment  d'argent  à  l'égard  de  ses  membres,  la 
recourante est liée par le respect des droits fondamentaux vis-à-vis de 
ces derniers lorsqu'elle exécute sa tâche, notamment par les art.  29 
al. 2 et 29a Cst. 

En  outre,  contrairement  à  ce  que  soutient  la  recourante,  une  telle  
restriction  repose  sur  des  motifs  importants.  L'art. 35  al. 2  Cst. 
poursuit un intérêt public évident dès lors qu'il impose à la recourante 
le  respect  des  droits  fondamentaux  à  l'égard  de  ses  membres.  En 
particulier, l'idée de base du droit d'être entendu consacré à l'art.  29 
al. 2  Cst. - dont  la  recourante  refuse l'application  dans ses relations 
avec  ses  membres -  repose  sur  le  principe  que  les  particuliers  ne 
constituent pas des objets de l'action de l'État mais des sujets actifs,  
des parties ; ils  doivent être traités avec loyauté (« fairness »). Cette 
garantie ne poursuit pas pour seul but d'établir correctement les faits  
et  assurer ainsi  la qualité  des décisions ; elle  incarne aussi  le droit, 
indissociable de la personnalité et de la dignité humaine, de participer  
à  la  prise  d'une  décision  (cf.  message  du  Conseil  fédéral  du 
20 novembre  1996  relatif  à  une  nouvelle  Constitution  fédérale, 
FF 1997 I 142 s. et 184 ; AUBERT/MAHON, op. cit., n. 5 ad art. 29 Cst.). En 
effet, la reconnaissance de la valeur intrinsèque de l'individu (et donc 
de  sa  dignité)  implique  qu'une  personne  ne  puisse  pas  être  traitée 
comme  un  objet  et  qu'elle  doive  pouvoir  s'exprimer  avant  qu'une 
décision  concernant  ses  droits  ne  soit  prise.  C'est  également  le 
respect  de  la  dignité  humaine  qui  oblige  une  autorité  à  motiver  sa 
décision  car  une  décision  non  motivée,  à  laquelle  une  personne 
devrait  se  soumettre,  blesserait  sa  dignité  (FF  1997  I  142  s.).  Des 
valeurs identiques sous-tendent également l'art. 29a Cst. garantissant 
la protection juridique de l'individu. Ainsi, la dignité humaine constitue 
le fondement et le noyau de certains droits, notamment des garanties 
de  procédure  qui  en  concrétisent  certains  aspects  particuliers  (cf. 
AUBERT/MAHON, op. cit., n. 4 et 6 ad art. 7 Cst.). 

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Sur le  vu  de ce qui  précède,  il  appert  que,  contrairement  à ce que 
soutient la recourante, la décision de la FINMA refusant l'approbation 
des articles litigieux des statuts repose sur une base constitutionnelle 
claire et sur des motifs importants.

6.
La recourante soutient enfin que les décisions d'exclusion querellées 
se révèlent disproportionnées et inadéquates ; elles peuvent amener à 
nuire  considérablement  à  une  bonne  application  de  la  LBA  par 
A._______, voire aboutir à terme à un blocage de son fonctionnement 
en raison de la  longue durée ainsi  que du coût  élevé que de telles 
procédures  d'exclusion  impliquent.  En  d'autres  termes,  l'obliger  à 
motiver ses décisions d'exclusion conduirait  à un résultat contraire à 
l'objectif d'une bonne application de la LBA.

Le  principe  de  la  proportionnalité  (art. 5  al. 2  Cst.)  se  compose 
traditionnellement des règles d'aptitude - qui exige que le moyen choisi 
soit propre à atteindre le but fixé -, de nécessité - qui impose qu'entre 
plusieurs  moyens  adaptés,  on  choisisse  celui  qui  porte  l'atteinte  la 
moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens étroit 
- qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de 
l'administré  et  sur  le  résultat  escompté  du  point  de  vue  de  l'intérêt 
public - (cf. ATF 128 II 292 consid. 5.1, ATF 125 I 474 consid. 3).

Comme  évoqué  précédemment,  une  limitation  à  la  liberté  de  la 
recourante se justifie en vertu de l'art. 35 al. 2 Cst. (cf. consid. 3.3 et 
5).  L'obligation  qui  lui  incombe de  par  cette  norme légale  n'est  par 
ailleurs nullement disproportionnée et inadéquate au regard des buts 
d'intérêts public et privé poursuivis, notamment par les art. 29 et 29a 
Cst.  (cf.  consid.  5).  A  cet  égard,  pour  certains  affiliés,  une  telle 
exclusion aboutirait  à  une interdiction  de fait  d'exercer  la  profession 
d'intermédiaire financier (cf. consid. 3.3). Il apparaît dès lors important 
que ces derniers connaissent les motifs d'une exclusion et évaluent, 
cas  échéant,  les  possibilités  de  l'attaquer  à  bon  escient.  Enfin,  la  
recourante explique qu'en dix ans, elle a prononcé 33 exclusions sans 
motif. Il  convient  alors de considérer avec l'autorité inférieure que le 
traitement  en  moyenne  de  trois  cas  par  année  ne  s'avère  pas 
disproportionné.  En  outre,  contrairement  à  ce  que  soutient  la 
recourante, il semble peu vraisemblable que l'obligation de motiver ses 
décisions  d'exclusion  ainsi  que  de  prévoir  une  voie  de  recours 
l'empêche  de  fonctionner  correctement  et  d'assurer  la  bonne 

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application de la LBA. 

Dans ces circonstances, le recours doit également être rejeté sur ce 
point.

7.
Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que 
la décision entreprise ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un 
excès ou un abus du pouvoir  d'appréciation. Elle  ne relève pas non 
plus d'une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et 
n'est  pas inopportune (art. 49 PA). En conséquence, le  recours doit  
être rejeté.

8.
Les  frais  de  procédure  comprenant  l'émolument  judiciaire  et  les 
débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (art.  63 al. 1 
PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, 
dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 
RS 173.320.2]). L'émolument  judiciaire est  calculé  en fonction  de la 
valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon 
de procéder des parties et de leur situation financière (art.  2 al. 1 1ère 

phrase et 4 FITAF). 

En  l'espèce,  la  recourante  a  succombé  dans  l'ensemble  de  ses 
conclusions. En conséquence, les frais de procédure fixés à Fr. 1'500.- 
doivent être intégralement mis à sa charge. Ils seront compensés avec 
l'avance de frais de Fr. 1'500.- déjà versée par la recourante. 

Vu l'issue de la procédure, la recourante n'a pas droit à des dépens 
(art. 64 PA).

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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les  frais  de  procédure,  d'un  montant  de  Fr. 1'500.-,  sont  mis  à  la 
charge de la recourante. Ce montant sera compensé par l'avance de 
frais déjà versée de Fr. 1500.- dès l'entrée en force du présent arrêt.

3.
Il n'est pas alloué de dépens.

4.
Le présent arrêt est adressé : 

- à la recourante (acte judiciaire) ;
- à l'autorité inférieure (n° de réf. : 111-9/BE2009 ; acte judiciaire).

Le président du collège : La greffière :

Jean-Luc Baechler Sandrine Arn

Indication des voies de droit :

La  présente  décision  peut  être  attaquée  devant  le  Tribunal  fédéral, 
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public,  
dans les trente jours qui suivent la notification (art.  82 ss, 90 ss et 100 
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le  
mémoire  doit  être  rédigé  dans  une  langue  officielle,  indiquer  les 
conclusions,  les  motifs  et  les  moyens  de  preuve,  et  être  signé.  La 
décision  attaquée  et  les  moyens  de  preuve  doivent  être  joints  au 

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mémoire,  pour  autant  qu'ils  soient  en mains de la  partie  recourante 
(art. 42 LTF).

Expédition : 14 octobre 2010

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