# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 921d36a8-24fd-5ba6-a47b-d594f1bb24c4
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-10-07
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.10.2016 AC.2015.0203
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_AC-2015-0203_2016-10-07.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 7 octobre 2016 

  
	
  Composition

  	
  M. Pierre Journot, président; Mmes Uehlinger et Favre,
  assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.  

  

 

	
  Recourants

  	
   

  	
  A.________ et B.________, à ********,
  représentés par l'avocat Denis BRIDEL, à Lausanne 

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Département du territoire et de
  l’environnement, à Lausanne

  

   

	 
	
  Autorités concernées

  	
  1.

  	
  Municipalité de St-Sulpice, représentée
  par l'avocat Jacques HALDY, à Lausanne

  
	
   

  	
  2.

  	
  Direction générale de
  l'environnement, Division support stratégique, Service juridique, à Lausanne

  	 

							

   

 

	
  Objet

  	
  permis de construire           

  
	
   

  	
  Recours A.________ et B.________ c/ décision du
  Département du territoire et de l’environnement du 15 juin 2015 (projet de
  ponton et de points d'amarrage, terrasse et cabanon de rangement; ********,
  parcelle ******** de St-Sulpice)

  

 

Vu les faits suivants

A.                    
A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n° ********
de la Commune de Saint-Sulpice, sise au lieu-dit ********, d'une surface de
2'011 m2. Cette parcelle est riveraine du lac sur une longueur d'environ 30 m.
A cet endroit, elle est bordée d'un mur en béton dont le pied est protégé de
l'érosion par un enrochement. Sur la face du mur, une échelle permet de
descendre dans l'eau. Au sommet du mur est installée une potence de mise à
l'eau pour un youyou. Ces installations ont été remises en état suite au
passage d'un ouragan en 2010. Un chemin public, parallèle à la rive du lac,
dont il est séparé par une haie, traverse la parcelle n° ********. Ce sentier
ne fait pas l'objet d'une servitude de passage inscrite au registre foncier. 

B.                    
La partie nord de la parcelle des époux A.________ et B.________ est sise
dans la zone de faible densité du plan général d'affectation de la commune,
approuvé préalablement par le département compétent et mis en vigueur après
modifications le 18 août 2011. Sa partie sud est colloquée dans la zone de
non-bâtir définie par le Plan d'extension cantonal n° 2a, adopté par le Conseil
d'Etat le 29 mars 1943. 

C.                    
Le précédent propriétaire de la parcelle n° ******** a bénéficié d'une bouée
d'amarrage, au large. Il n'a pas remplacé l'installation, arrachée en 2003 par
une faucardeuse. Les trois corps-morts immergés correspondant sont toujours en
place. Avec effet au 1er janvier 2004, le précédent propriétaire a
fait radier l'autorisation concernant l'utilisation du domaine public cantonal
du lac y relative, n'étant plus intéressé à détenir un bateau au large. 

D.                    
Le 15 juillet 2014, les époux A.________ et B.________ ont adressé à la
Municipalité de Saint-Sulpice (ci-après : la municipalité) une demande
d'autorisation de construire un ponton d'accostage de 18 m de long avec une
première bouée d'amarrage permettant d'accoster et une deuxième bouée au large
permettant d'ancrer un bateau, d'une part, et de créer une terrasse en bois au
sommet de l'enrochement, nécessitant l'édification d'un mur de soutènement et
comprenant la construction d'un cabanon de rangement, d'autre part. Mis à
l'enquête publique du 19 septembre au 20 octobre 2014, le projet a suscité les
oppositions de trois voisins. 

E.                    
Le 20 octobre 2014, la municipalité a émis un préavis négatif : le
ponton était beaucoup trop long, ce qui dénaturait les rives, et la création
d'un cabanon en zone inconstructible pourrait ouvrir la porte à d'autres
demandes similaires au bord du lac. Le dossier a ensuite été transmis au
Département du territoire et de l'environnement (ci-après : le DTE), comme objet
de sa compétence.

F.                    
Par décision du 15 juin 2015, le DTE a refusé de délivrer l'autorisation
requise, se référant aux préavis négatifs de la Direction générale de
l'environnement, Biodiversité et paysage (ci-après : DGE-BIODIV) et de la
Direction générale de l'environnement, Division Ressources en eau et économie
hydraulique, secteur 4 (ci-après : DGE-EAU) préalablement consultées. En
particulier, la DGE-BIODIV a considéré que le site était encore peu influencé
par des installations nautiques et que le paysage méritait d'être préservé, la
rive étant reconnue comme ayant un bon potentiel pour la renaturation avec une
beine large et des rives à proximité peu aménagées. Le projet rendrait la rive
complètement artificielle et impacterait fortement le paysage, aussi bien sur
la rive que sur le lac. Enfin, les bouées constitueraient des obstacles à la
pêche. Pour la DGE-EAU, les aménagements liés à la terrasse et au cabanon de
rangement projetés ne peuvent pas être construits dans l'espace réservé aux
eaux, qui s'étend à au moins 15 mètres à compter de la rive puisque leur
implantation n'est pas imposée par leur destination et qu'ils ne servent pas
des intérêts publics. Quant aux ouvrages projetés sur le domaine public des
eaux, il est fait référence au préavis de la DGE-BIODIV. La DGE-EAU relève
toutefois que la zone comporte à ce jour encore peu d'installations et que
celles qui existent sont de faible importance et s'intègrent aux rives qui
présentent globalement un aspect naturel.

G.                   
Par acte du 18 août 2015 de leur avocat, les époux A.________ et
B.________ ont recouru en temps utile, compte tenu des féries, devant la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP)
contre la décision du DTE, concluant à sa réforme, principalement en ce sens
que le projet de construction mis à l'enquête publique est autorisé dans son
intégralité, subsidiairement en ce sens que l'autorisation est délivrée pour le
ponton et les deux bouées mis à l'enquête publique. Très subsidiairement, les
recourants concluent à l'annulation de la décision entreprise, le dossier étant
renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. 

Le 7 octobre 2015, la municipalité a déposé des
observations, à l'issue desquelles elle conclut au rejet du recours.

Le 29 octobre 2015, la DGE – Division support
stratégique, représentant le DTE, s'est déterminée, concluant également au
rejet du recours.

Le 20 janvier 2016, les recourants ont déposé un
mémoire complémentaire. Les 7 et 22 mars 2016, la DGE et la municipalité se
sont encore exprimées.

Le 17 août 2016, le tribunal a tenu une audience.
S'y sont présentés : les recourants personnellement, accompagnés
de leurs filles ainsi que de C.________, architecte, et assistés de l'avocat
Denis Bridel; pour l'autorité intimée, D.________, juriste auprès de la
Division support stratégique de la DGE; pour les autorités cantonales concernées,
E.________, responsable de la Section Protection et gestion, région Centre, de
la Division Biodiversité et paysage (DGE-BIODIV); F.________, garde-pêche, et G.________, 
responsable de la Division domaine public de la DGE-Eau; pour la Municipalité
de Saint-Sulpice, H.________, syndic, I.________, municipal, et J.________,
secrétaire municipale, assistés de l'avocat Jacques Haldy.

On extrait ce qui suit du
procès-verbal d'audience : 

"D'entrée
d'audience, les recourants produisent un lot de pièces, ainsi que les plans
d'un nouveau projet, limité à un ponton d'une longueur de 15 m, qu'ils
demandent au tribunal d'examiner désormais.

G.________ remet au
tribunal le Plan de situation 1 du plan riverain de la Commune de
Saint-Sulpice, où figurent les installations nautiques existantes.

Le président
interroge les parties au sujet de la notion d'"espace réservé aux
eaux" prévu à l'art. 41c OEaux.

Pour Me Haldy, la
notion correspond à la zone de non-bâtir définie par le PEC n° 2a datant de
1942, dont l'extrait relatif à l'aménagement du littoral de la commune de
Saint-Sulpice est versé au dossier.

D'après D.________,
la profondeur de la zone de non-bâtir définie par le PEC est d'environ 15 m. et
les notions d'espace réservé aux eaux de l'art. 41c OEaux et de zone de
non-bâtir définie par le PEC se recoupent, du moins en partie.

G.________ expose
que l'Etat a depuis longtemps manifesté sa volonté de préserver le bord du lac
de toutes constructions. Le canton n'ayant pas encore déterminé l'espace
réservé aux eaux en application des dispositions transitoires de la
modification de l'OEaux, le service qu'il représente autorise les installations
au cas par cas, en appliquant la distance d'env. 15m prévue par le PEC d'une
part, et la distance de 20 m prévue transitoirement par l'OEaux, d'autre part.
Il précise que l'OEaux ne concerne pas les ouvrages qui sont dans l'eau. 

Me Bridel en conclut
que l'OEaux ne s'applique pas au ponton souhaité par les recourants.

Me Haldy est du même
avis, relevant qu'il s'agit d'une question de concession sur le domaine public
cantonal. 

Vu que le ponton
touche la rive, il s'agit d'après la DGE d'une construction sur la rive. 

Me Bridel précise
qu'il est prévu d'accrocher le ponton à une construction existante et non à une
nouvelle construction. C.________ ajoute que ce n'est pas le bloc de béton
existant qui tiendra le ponton et que l'installation, étant autoportante, il
est possible d'intercaler un espace vide entre elle et le bloc de béton.

D.________ expose
que les installations nautiques situées à proximité du projet des recourants
existent depuis longtemps et que le département intimé a progressivement changé
de pratique en matière de délivrance d'autorisation d'installations nautiques.
Elle rappelle l'évolution de la pratique cantonale relatée dans les écritures
qu'elle a déposées. 

A la question du
président de savoir s'il est encore possible d'obtenir une autorisation pour un
ponton à l'heure actuelle, E.________ répond par l'affirmative, dans les zones
très denses qui présentent peu de possibilités d'être renaturées, tel n'étant
toutefois pas le cas ici, où il existe un potentiel important de compléter la
rive naturelle, malgré les apparences. Le canton n'a pas élaboré de
planification de la renaturation des rives du lac, domaine dans lequel il a
encore peu de pratique, au contraire de la renaturation des cours d'eau. 

D'après Me Bridel et
C.________, au pied de la parcelle des recourants, la rive n'est pas naturelle.

Me Haldy relève que
la municipalité souhaite qu'on ne multiplie pas les pontons et que, si
l'intérêt que représente la renaturation des rives n'est pas forcément
déterminant, on se trouve en présence d'autres intérêts publics pertinents pour
refuser la construction du ponton, puisqu'on se trouve dans des eaux propices
au développement de poissons qui méritent une protection. 

F.________ précise
que la pêche, pour les professionnels et les amateurs, est autorisée à
l'endroit où le ponton est prévu, même si elle n'est pas effectivement
pratiquée et si les recourants n'ont jamais vu de pêcheurs. Le ponton serait de
nature à péjorer les possibilités de pêche. A cet endroit prolifèrent des
macrophytes et à proximité se trouve une zone de fraie du brochet. 

L'audience est
suspendue à 10h15.

Elle est reprise à
10h30, dans le parc public qui borde le lac, devant les locaux de la station de
traitement des eaux, pour l'inspection locale. 

C.________ explique que
dans le parc, la rive a été stabilisée par des murs et enrochements, ce qui
permet au public de profiter d'un espace engazonné. Le tribunal constate
l'existence de corps morts, à environ 200 m. de la rive. 

D.________ désigne
la présence de bancs de plantes aquatiques à la surface du lac et explique
qu'il s'agit de zones de fraie pour certaines espèces de poissons. Il explique
que le Spirlin vit non loin de là, dans la Venoge et descend se reproduire dans
le lac. Les plantes aquatiques son protégées et leur faucardage soumis à
autorisation. Une telle autorisation est donnée à proximité des ports, ou à
l'occasion de compétitions sportives, par exemple. Dans l'eau, la nature du sol
varie suivant les endroits: gravier mouvant ou sol calcaire lisse. Les inconvénients
présentés par les pontons sont multiples d'après le garde-pêche, du fait,
notamment, que le passage de bateaux induit un besoin de faucardage de plantes
aquatiques servant de lieux de fraie pour les poissons; les moteurs des bateaux
effraient les poissons. 

A l'est des
enrochements, C.________ fait observer l'existence d'une berge demeurée
naturelle. Il explique qu'après une tempête, la plage en pente douce va
naturellement se remettre en place.

A l'est du parc
public se trouve un petit port privé, que le tribunal examine. Depuis celui-ci
on distingue, en se tournant vers l'est, des pontons ou des rails. 

Le tribunal poursuit
sa visite des lieux en se dirigeant vers l'est, sur le chemin qui mène à
l'Abbaye de Saint-Sulpice et sépare les parcelles privées de la berge. Sur
quasiment toute la longueur de ce chemin, l'usager ne peut voir ni l'intérieur
des parcelles à l'amont, ni le lac à l'aval: le chemin est étroit et il est
bordé de part et d'autre par les haies des parcelles privées, dont la hauteur
est réglementairement limitée à 2 m., d'une part, et les arbres et arbustes qui
ont poussé sur la berge ou les haies installées par les particuliers pour
protéger leurs installations lacustres, d'autre part. En examinant la plan
riverain, le tribunal constate qu'au contraire de nombreuses autres parcelles,
celle des recourants n'est pas grevée d'une servitude de passage public. Les
recourants se déclarent prêts à en concéder une s'ils obtiennent l'autorisation
de construire le ponton litigieux.

Au pied de la
parcelle des recourants, le tribunal s'arrête au sommet du mur en béton,
reconstruit après une tempête, qui surplombe le lac. L'ouvrage est muni d'une
échelle, qui permet de descendre dans l'eau, quelques décimètres plus bas et
d'une potence, qui permet de mettre à l'eau un youyou. 

D.________ a placé
la veille une bouée à une distance de 18 m du mur de la rive pour figurer la
longueur du ponton projeté. A 18 m, il évalue la profondeur de l'eau à 80 cm.
Il relève que le niveau de l'eau est anormalement haut pour la saison. Il
désigne la présence de bancs de plantes aquatiques. Il explique que le sol est
composé, au pied du mur, de graviers, mouvants, et, plus loin, d'un fond de
molasse. Plus au large, il a repéré des blocs hératiques qui rendent la navigation
difficile à cet endroit. Le garde-pêche ajoute que l'on trouve à proximité des
écrevisses américaines qui sont une espèce invasive mais protégée. Vu la
présence d'herbes aquatiques, on se trouve dans un lieu de fraie. 

Me Bridel relève que
l'impact visuel du ponton projeté est minime puisqu'on ne l'aperçoit quasiment
pas depuis le chemin, en raison de la haie qui le borde. 

D.________ rappelle
que le canton souhaite réunir les points d'amarrage dans des ports publics,
comme cela s'est fait à Paudex. Un projet, embryonnaire toutefois, existe à
l'embouchure de la Venoge. D'après Me Bridel, les ports publics ne satisfont
pas toutes les demandes et les recourants devraient pouvoir disposer d'un
ponton en attendant que la renaturation des berges soit réalisée à l'endroit
litigieux.

En poursuivant, à
l'est, sur le même chemin, le tribunal constate la présence de diverses
installations dans le lac (pontons, rails) et sur la rive (garages à bateaux,
terrasses et bancs), dont certaines paraissent récentes."

Une copie du procès-verbal a été adressée, le 22
août 2016, aux parties, qui ont déposé des observations à ce sujet le 31 août
2016. A cette occasion, l’avocat des recourants a précisé que s’il était exact
que le nouveau projet se limitait à un ponton d’une longueur réduite à 15 m. et
que celui-ci a une largeur réduite à 80 cm., l’implantation d’un point
d’amarrage en pleine eau, à 100 m. du rivage n’était pas touchée par la
réduction du projet soumis à l’examen de la CDAP.

H.                    
Les considérants du présent arrêt ont été approuvés par voie de
circulation.

Considérant en droit

1.                     
L'objet du litige se limite désormais à un ponton d'accostage de 15 mètres
de long et de 80 centimètres de large et à un point d’amarrage à environ 100
mètres de la rive. L'arrêt rendu le 21 juillet 2016 dans la cause AC.2015.0206
rappelle la législation et la jurisprudence applicables aux pontons ainsi qu'il
suit :

a) Les lacs, les cours d'eau et leurs
lits de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages
jusqu'à la limite des hautes eaux normales, telles que définies par la loi sur
le Registre foncier, le cadastre et le système d'information du territoire,
sont dépendants du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code
de droit privé judiciaire vaudois – CDPJ, RSV 211.02; ancien art.
138a al. 1 ch. 1 et 2 de la loi du 30 novembre 1910 d'introduction dans
le canton de Vaud du Code civil suisse – LVCC, RSV 211.01). Les
choses sans maître et les biens du domaine public sont soumis à la haute police
de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent (art. 664 al. 1 CC). 

La loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux
dépendant du domaine public du 5 septembre 1944 (LLC; RSV 731.01) pose le
principe selon lequel le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public
appartient à l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut
détourner les eaux du domaine public ni les utiliser sans l’autorisation
préalable du département en charge de la gestion des eaux et du domaine public.
L’autorisation du département est accordée sous la forme d’une concession dont
la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Pour les demandes
d’autorisation d’utiliser les eaux publiques à un autre usage que la force
motrice, l’art. 25 LLC prévoit une procédure d’enquête publique. Le règlement
d’application du 17 juillet 1953 de la loi sur l’utilisation des lacs et cours
d’eaux dépendant du domaine public et de la loi réglant l’occupation et
l’exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal
(RLLC; RSV 731.01.1) précise que l’autorisation est donnée sous forme de
concession dont la durée n’excède pas cinquante ans s’il s’agit d’installations
communales (art. 84 RLLC). L’art. 4 al. 2 LLC prévoit que, pour des
installations provisoires ou de très faible importance, le département peut
accorder des autorisations à bien plaire, révocables en tout temps. Cette
procédure faisait l’objet d’une réglementation plus détaillée à l’art. 83 RLLC,
disposition qui a été abrogée le 20 janvier 2010. La construction d’un ponton
tel que celui qui est ici en cause peut également être autorisée en application
de l’art. 12 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du
domaine public (LPDP; RSV 721.01) qui, dans sa teneur actuelle, prévoit
notamment une «autorisation préalable» pour «tout ouvrage (construction,
remblai, excavation, anticipation, consolidation, déversement, dépôt, etc.) de
même que toute intervention dans les lacs et sur leurs grèves, dans les cours
d’eau, sur leurs rives et dans l’espace cours d’eau» (cf. art. 12 al. 1
let a LPDP). On ajoutera à ces références que l’art. 16 de la loi sur le
marchepied le long des lacs et sur les plans riverains du 10 mai 1926 (LML; RSV
721.09) prévoit qu’il ne sera plus accordé de concession de grève pour les
constructions (al. 1) mais que, sous réserve des dispositions de la loi
fédérale sur la protection des eaux, des concessions pourront toutefois être
octroyées pour l’établissement de port, de jetée, d’ouvrage de défense contre
l’érosion, de ponton, de rails à bateaux et de lifts à bateaux, moyennant qu’un
passage public soit réservé le long de la rive, et que la vue de ce passage
soit sauvegardée (al. 2). S’agissant des installations existantes, l’art. 26
al. 1 LLC dispose que toutes les autorisations à bien plaire pour ports,
jetées, enrochements, pontons, lifts à bateaux et rails à bateaux seront
retirées et remplacées par des concessions à durée limitée lors du transfert de
propriété de la parcelle à laquelle est lié l’ouvrage. 

La construction d’un ponton implique également la
délivrance d’une autorisation fondée sur la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). A cet égard, il convient tout
d'abord d'examiner si une autorisation ordinaire peut être délivrée en
application de l’art. 22 al. 2 let. a LAT au motif que l'installation est
conforme à l'affectation de la zone. Dans un arrêt du 21 septembre 2005
(1A.279/2004 publié aux ATF 132 II 10), le Tribunal fédéral a rappelé qu’une
zone lacustre fait partie des zones à protéger au sens de l’art. 17 LAT, qui
comprennent notamment les cours d’eau, les lacs et leurs rives (art. 17 al. 1
let. a LAT). Il a relevé à ce propos que, dans la mesure où un ponton est
nécessaire pour permettre l’accès au lac du propriétaire riverain, compte tenu
notamment de l’absence d’autres aménagements artificiels de la rive permettant
aux nageurs d’entrer directement dans l’eau et aux bateaux d’accoster, ce type
d’accès fait partie de l’utilisation normale de la rive du lac par le
propriétaire du fond riverain, sous réserve qu'il soit possible et
juridiquement admissible selon le droit cantonal sur l’utilisation du domaine
public et conformément aux prescriptions spéciales sur la protection de la
nature. Le Tribunal fédéral en a déduit que, dans cette hypothèse, les ouvrages
nécessaires à cet accès sont en principe conformes à l’affectation de la zone à
protéger, au sens de l’art. 22 al. 2 let. a LAT en relation avec l’art. 17 LAT.
Selon le Tribunal fédéral, admettre la construction d'un ponton en tant que construction
ou installation conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT)
ne signifie cependant pas que l'autorisation de l'autorité compétente,
prescrite par l'art. 22 al. 1 LAT, est à l'instar d'un permis de construire
ordinaire une autorisation de police à laquelle le propriétaire du fonds
riverain aurait droit. L'application de ces normes de la loi sur l'aménagement
du territoire ne modifie ni la nature ni la portée de l'autorisation prévue, en
pareil cas, par le droit cantonal, qui est une permission précaire d'utiliser
le domaine public. Les autorités peuvent ainsi refuser d'autoriser un nouveau
ponton pour tout motif d'intérêt public pertinent, notamment si elles estiment
que le besoin de créer un nouvel accès sur le lac n'est pas établi (ATF précité
consid. 2.5).

S’agissant d’une installation prévue hors de la zone
à bâtir, la conformité est, de façon générale, liée à la nécessité, la
construction devant notamment être adaptée, par ses dimensions et son
implantation, aux besoins objectifs du propriétaire (ATF précité consid. 2.4).
Les autres conditions prévues par le droit fédéral et le droit cantonal doivent
être satisfaites. Doivent en particulier être prises en compte les exigences de
la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui
tend à la protection des biotopes (art. 18 ss LPN) et notamment de la
végétation des rives (art. 21 LPN), ou encore celles de la loi fédérale sur la
pêche (LFSP; RS 923.0), qui vise à la préservation des rives naturelles et de
la végétation aquatique servant de frayères aux poissons ou d’habitat à leur
progéniture (art. 7 ss LFSP) (ATF précité consid. 2.7).

b) aa) Pendant longtemps, une pratique a existé qui
consistait à autoriser généralement les propriétaires riverains à aménager un
ponton sur le lac, au droit de leur propriété, du moment que les dimensions de
l’ouvrage étaient «acceptables» (soit une largeur maximale de 1,50 m, une
longueur variant entre 10 m et 30 m et une plate-forme ne dépassant pas le
double de la largeur du ponton) (ATF précité consid. 2.3). Il s'agissait
apparemment d'une pratique de l'ancien Service des eaux, sols et assainissement
(SESA), qui était l'autorité compétente pour délivrer des autorisations fondées
sur l'ancien art. 83 al. 2 RLLC. Dans un arrêt du 29 janvier 2010 relatif à un
projet de ponton à Paudex, le Tribunal cantonal a qualifié cette pratique de
"désuète" (cf. arrêt AC.2009.0032 consid. 3b/aa). Celle-ci a
toutefois été confirmée par la représentante de l'ancien SESA lors d'une
audience tenue le 16 mai 2013 dans le cadre d'une procédure relative à la
construction d'un ponton sur le lac de Morat, qui a abouti à l'arrêt
AC.2012.0161 du 17 juin 2013 (cf. p. 6 de cet arrêt). 

L'arrêt AC.2015.0206 relève que, s'agissant de cette
"pratique", il existait apparemment une divergence entre les services
de l'Etat. Dans le cas du projet ayant fait l'objet de l'arrêt AC.2007.0021, le
Service du développement territorial avait ainsi refusé de délivrer
l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir
au motif que l'installation (qui respectait les prescriptions dimensionnelles
mentionnées ci-dessus) ne répondait pas à un besoin objectif et avéré. A cette
occasion, le SDT avait relevé qu'il lui incombait de prévenir la multiplication
des constructions et installations qui, par leur impact individuel et/ou
collectif, porterait atteinte à la préservation des rives lacustres exigée par
les art. 3 et 17 LAT. 

bb) Quoi qu'il en soit, tout projet de construction
d'un ponton sur un lac vaudois doit faire l'objet d'un examen au regard des
dispositions légales pertinentes (soit plus particulièrement la LPN et la
LFSP). Doit également être vérifié le respect de la mesure E25 du Plan
directeur cantonal (PDCn) adoptée dans le cadre de la première adaptation du
Plan directeur cantonal par le Grand Conseil, dont il résulte que l'autorité
cantonale compétente doit veiller à la préservation du paysage des rives,
notamment lors de l'octroi de concessions pour les installations destinées aux
activités nautiques. On peut relever que cette exigence de la mesure E25 du
PDCn - qui fait partie des éléments du Plan directeur cantonal  (signalés par
des encadrés gris) qui ont force obligatoire pour les autorités publiques -
résulte d'un amendement à l'appui duquel avait expressément été évoqué le
problème des atteintes au paysage des rives dues aux installations de mise à
l'eau de canots à moteur (rails, pontons, etc.) (cf. pièce 6 de la DGE, extrait
de la séance du Grand-Conseil du 2 novembre 2010 produit dans la cause
AC.2015.0206). S'agissant du lac Léman, s'ajoute l'examen du respect des
principes qui se dégagent du plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac
Léman, exigence qui résulte également de la mesure E25 du Plan directeur
cantonal et qui a force obligatoire pour les autorités.  Dans sa réponse au
recours relatif à l'affaire AC.2015.0206, la DGE (qui a succédé au SESA) a
ainsi indiqué que la pratique avait évolué depuis une quinzaine d'années, en
raison notamment de la mise en vigueur des plans directeurs susmentionnés. 

cc) L'arrêt AC.2015.0206 conclut que, dans le cas d’espèce,
à savoir la construction d’un ponton en bois sur la Commune de Saint-Prex, de
30 m de long et 1,50 m de large terminé par une plate-forme de 3 m sur 3 m
avec deux corps morts situés à 10 m de la plateforme dans un secteur se
trouvant sur un tronçon de rive continu de 200 m sans installation
existante, les recourantes invoquaient à tort l'existence d'une
"pratique" qui serait encore d'actualité et qui les autoriserait à
exiger la délivrance d'une autorisation afin d'ériger un ponton au droit de
leur propriété. Le constat que cette pratique qui consistait à autoriser
systématiquement la réalisation de pontons au droit des propriétés privées avec
pour seule exigence le respect de prescriptions dimensionnelles n'est plus
d'actualité peut notamment être déduit du fait que le Tribunal cantonal a eu à
connaître ces dernières années de plusieurs recours formés contre des décisions
de refus (cf. notamment arrêts AC.2007.0321 du 30 avril 2008 [construction d'un
ponton à Saint-Prex]; AC.2009.0032 du 30 avril 2010 [construction d'un ponton à
Paudex]; AC.2010.0066 du 21 juillet 2008 [construction d'un ponton à
Corseaux]). Le tribunal n'a pas suivi les recourantes dans la cause AC.2015.0206
lorsqu'elles soutenaient que l'on se trouvait en présence d'une décision
arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement au seul motif
qu'on avait refusé un projet qui, au plan dimensionnel, était conforme à la
"pratique" évoquée ci-dessus. De même, n'était pas déterminant le
fait que les pontons avaient été autorisés sur des parcelles voisines, chaque
demande devant faire l'objet d'un examen spécifique. 

dd) Dans la présente cause, les recourants font à
juste titre remarquer que la rive est, de part et d’autre de leur parcelle,
construite de multiples installations nautiques (rails ou pontons), dont le
tribunal a pu constater la présence. Les recourants concluent que le rejet de
leur demande d’autorisation constituerait une inégalité de traitement. Ils ne
sauraient être suivis sur ce point pour les motifs exposés ci-après. 

Tout d’abord, la plupart des installations voisines
paraissent plutôt anciennes. Celles qui semblent récentes ont été rénovées il y
a peu. Les autorités expliquent ici aussi que les installations existantes sont
l’illustration d’une pratique désuète en matière d’autorisation, dont les
recourants ne sauraient tirer argument. Les autorités rappellent que l’on est
désormais plus attentif aux questions de préservation du paysage, des sites, de
la nature et de la pêche que par le passé et, comme l'a exprimé le représentant
de la DGE-BIODIV, l’octroi d’autorisation en matière de ponton à l’heure
actuelle ne s’imagine plus guère que dans des zones très denses qui présentent
peu de possibilités d’être renaturées, ce qui n’est pas le cas ici, selon les
autorités. L’heure est en outre au regroupement des points d’amarrage dans les
ports publics, d’après la juriste de la DGE.

Pour illustrer l’évolution de la
pratique cantonale, l’autorité intimée se réfère tout d’abord à l’amendement de
la mesure « E25 – Rives de lacs » du Plan directeur cantonal évoqué
plus haut, adoptée dans le cadre de la première adaptation du plan par le Grand
Conseil le 2 novembre 2010, qui va dans le sens d’une protection accrue du
paysage de la rive contre les atteintes dues aux installations liées aux
activités nautiques. Dans ce cadre, il a été souligné que la Cheffe du DTE
"avait laissé entendre qu’elle veillerait à l’aspect de ces installations
et serait plus stricte dans l’octroi et le renouvellement de concessions".

L'autorité intimée se rapporte
également à la modification des lois cantonales du 10 mai 1926 sur le
marchepied le long des lacs et sur les plans riverains (LML; RSV 721.09) et du
5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine
public (LLC; RSV 731.01), en vigueur à partir du 1er septembre 2014.
La modification en question résulte de la prise en considération de deux
motions déposées par les députés Jean-Michel Favez et Fabienne Freymond
Cantone, transformées en postulats (cf. Exposé des motifs et projets de lois,
tiré à part de juillet 2013, pp. 1-4). Le postulat Jean-Michel Favez proposait
plusieurs modifications législatives dans le but de donner aux autorités
cantonales des outils pour leur permettre de concrétiser l'objectif de la fiche
E 25 – Rives du lac du Plan directeur cantonal  tendant à "tenir libres
les bords de lac et faciliter au public l'accès aux rives par les chemins de
randonnée pédestre et le passage le long de celles-ci". Le postulat
Fabienne Freymond Cantone demandait, en référence à cette même fiche E 25, que
le Conseil d'Etat définisse et mette en place une planification des
constructions sur le domaine public des lacs du canton, les interdisant sauf là
où la planification les autoriserait (secteurs limités aux rives fortement
urbanisées), d'une part, ainsi qu'une politique de protection des rives sur le
domaine public des lacs, définissant de manière plus restrictive quelles sont
les constructions considérées comme constructions légères, d'autre part. A
titre préliminaire, l'Exposé des motifs précité (p. 4) rappelle qu'en décembre
2012, il existait 333 concessions pour des ouvrages "lourds" comme
les ports, les digues et les enrochements et 2'500 installations nautiques de
type pontons, bouées, rails et rampes de mise à l'eau. Quant à la longueur du
cheminement riverain existant, elle est d'environ 70 km, ce qui représente
globalement environ la moitié de la longueur totale à créer. La longueur des
servitudes dont le cheminement riverain n'a pas été réalisé est de 21 km, de
manière non continue. L'Exposé des motifs (p. 5) conclut : "Ces
chiffres confirment la forte présence d'infrastructures diverses sur les rives
du Léman et le caractère largement modifié du paysage riverain. Seuls quelques
pourcents des rives sont encore à l'état naturel. Il est dès lors essentiel que
le développement de nouvelles infrastructures respecte les éléments les plus
marquants du patrimoine paysager lémanique et les quelques portions de rive
naturelle remplissant d'importantes fonctions écologiques." Au
chapitre du contexte global, l'Exposé des motifs (ibidem) indique encore que
l'évolution de la technique et le souhait des propriétaires provoquent un
accroissement des ouvrages nautiques en nombre et en taille et qu'il est apparu
au fil des années, des lifts à bateaux, des pontons et des rails à bateaux
beaucoup plus massifs que dans la première partie du vingtième siècle.

La révision de l'art. 16 al. 2 aLML a
étendu le régime de la concession – jusque-là limité aux ports, jetées et
ouvrages de défense contre l'érosion – aux pontons, rails et lifts à bateaux,
installations qui précédemment étaient soumises à l'octroi d'une autorisation à
bien plaire, révocable en tout temps, ce qui a permis de subordonner
l'autorisation de ces trois nouveaux objets à l'inscription d'une servitude de
passage public le long de la rive. Le législateur a considéré que l'extension
du régime de la concession aux bouées n'était en revanche pas opportun,
notamment en raison du fait qu'il s'agit d'ouvrages légers et que, pour ce type
de constructions, l'inscription d'une servitude, obligatoire pour la
concession, serait disproportionnée (Exposé des motifs et projets de lois
précité, p. 6). Le législateur était d'avis que l'extension du régime de la
concession aux pontons, rails à bateaux et lifts à bateaux aurait pour
conséquence de restreindre la définition des constructions considérées comme
légères et devrait également entraîner une diminution du nombre de demandes
pour la réalisation de tels ouvrages, voire conduire à la destruction de
certains d'entre eux au regard des contraintes liées à l'inscription d'une
servitude en échange de la concession y afférente, en particulier lors des
transferts des autorisations concernées à de nouveaux bénéficiaires. Une telle
modification aurait également pour effet d'étendre le réseau des servitudes
inscrites (et ceci de façon pérenne), permettant ainsi aux communes d'en
bénéficier pour leurs projets de réalisation de cheminements riverains (idem,
p. 7). La modification de l'art. 16 al. 2 aLML a entraîné celle de l'art. 26
aLLC et habilite désormais l'Etat, lors de chaque transfert d'une autorisation
à bien plaire d'un titulaire à un autre, en raison du transfert de propriété de
la parcelle attenante, de procéder à la transformation de l'autorisation à bien
plaire en concession. 

L'autorité intimée se réfère encore à
la révision de l'ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998
(OEaux; RS 814.201), entrée en vigueur le 1er juin 2011, dont l'art.
41c – inapplicable toutefois au cas d'espèce puisqu'il ne concerne pas les
installations situées dans l'eau – dispose que ne peuvent être construites dans
l'espace réservé aux eaux que les installations dont l'implantation est imposée
par leur destination et qui servent des intérêts publics, tels que les chemins
pour piétons et de randonnée pédestre, les centrales en rivières et les ponts
et que, les installations conformes à l'affectation de la zone dans les zones
densément bâties peuvent être autorisées, si aucun intérêt prépondérant ne s'y
oppose. 

Il résulte de ce qui précède que le refus
incriminé ne constitue pas une inégalité de traitement dans le cas d'espèce,
puisque les installations nautiques alentours, relativement anciennes,
résultent d'une pratique que l'on peut qualifier de révolue, les autorités
cantonales ayant désormais la ferme volonté de restreindre le nombre d'ouvrages
nautiques et de permettre la création d'une servitude continue le long du
rivage. Enfin, comme l’a relevé l’arrêt AC.2015.0206, chaque demande doit faire
l’objet d’un examen spécifique.

2.                     
Il y a ainsi lieu d’examiner les intérêts en présence pour déterminer si
le ponton litigieux et le point d’amarrage peuvent être autorisés.

In casu, le projet répond au besoin des
propriétaires de pouvoir disposer d’un accès au domaine public du lac. Au droit
de la parcelle, l’aménagement artificiel de la rive rend délicat l’accès au lac
pour s’y baigner ou exercer d’autres activités nautiques (comme le stand up paddle
par exemple). 

A l’intérêt privé des recourants à disposer d'un
accès direct au domaine public du lac au moyen d’un ponton et d’un point
d’amarrage au large, s’opposent les exigences de la loi fédérale du 1er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui
tend à la protection de la faune et de la flore du pays (art. 18 ss LPN).
L'art. 18 al. 1 LPN pose ainsi le principe de la prévention de la disparition
d'espèces animales et végétales indigènes par le maintien d'un espace vital
suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Quant
à la loi fédérale sur la pêche du 21 juin 1991 (LFSP; RS 923.0), réservée à
l'art. 18 al. 4 LPN, elle prévoit que le Conseil fédéral désigne les espèces et
les races de poissons et d'écrevisses qui sont menacées (art. 5 al. 1 LFSP) et
que les cantons prennent les mesures nécessaires afin de protéger les biotopes
des espèces et des races menacées; ils peuvent prendre d'autres mesures, en
particulier interdire la pêche (al. 2). Les espèces rares et menacées sont
citées à l'annexe 1 de l'ordonnance du 24 novembre 1993 relative à la loi
fédérale sur la pêche (OLFP; RS 923.01). L'art. 7 LFSP dispose encore que les
cantons assurent la préservation des ruisseaux, des rives naturelles et de la
végétation aquatique servant de frayères aux poissons ou d'habitat à leur
progéniture (al. 1). 

En l'espèce, la situation est décrite dans un
préavis du garde-pêche permanent adressé le 9 octobre 2015 à la DGE, qui expose
ce qui suit :

"Le projet touche deux zones
lacustres différentes. La première concerne la pose d'une bouée d'amarrage fixe
à 100 mètres du bord. Cet objet se trouve sur une zone riveraine, peu profonde,
libre d'embâcles naturels et pouvant être utilisée par la pêche
professionnelle. Un amarrage à cet endroit serait donc potentiellement un
obstacle à ce type d'activité.

Le second objet consiste en la
construction d'un ponton et d'une bouée d'amarrage. Il ne se trouve pas dans un
secteur utilisable pour la pêche professionnelle. La présence de moraine et
particulièrement de blocs rocheux empêchant la pose d'engins de captures. Par
contre, cette inaccessibilité présente l'intérêt d'être un refuge pour la faune
piscicole présente, cet intérêt biologique est décrit dans les alinéas
suivants.

Concernant la flore présente, il
ressort du recensement effectué au cours de l'été 1997 par M. Bernard Büttiker,
ancien Inspecteur de la pêche du canton de Vaud, que dans la zone riveraine
concernée, une végétation annuelle se développe chaque année, dès le printemps.
Cette végétation est composée de macrophytes de deux espèces différentes, il
s'agit de : potamogéton pectintus et de potamogéton perfoliatus. La densité de
cette végétation est qualifiée "en touffes", elle est clairsemée mais
répartie sur l'ensemble du secteur, sur les parties de substrat permettant leur
développement.

Pour ce qui est de la fonction
reproductrice de cette zone, pour les poissons, l'on peut diviser le secteur en
deux parties.

Sur la partie moins profonde
(concernée par le ponton et la bouée d'amarrage de service) les sédiments
sableux sont potentiellement utilisables par les corégones.

La partie plus profonde (concernée
par l'amarrage fixe) est un secteur optimum pour la reproduction de la lotte.

L'ensemble du secteur abritant
également plusieurs espèces de cyprinidés, la présence des macrophytes offre un
support de frai pour plusieurs espèces se reproduisant en début d'été.

En outre, l'expérience a démontré
que la mise en place d'installation nautique implique le maintien d'un plan
d'eau exempt de plantes aquatiques (Ordonnance sur la navigation). Cela
nécessite la fauche de ces macrophytes qui ont une importance biologique
majeure dans le lac.

En effet, comme expliqué
auparavant, il représente un support pour la fraie, mais également un abri
(nurserie) pour les jeunes poissons. Le maintien de cette végétation partout où
cela est possible est primordial. Le précédent créé par ce projet permettra aux
autres riverains de demander également la pose de telles installations, ce qui
à terme obligera la commune à garantir l'accès au secteur en coupant cette
végétation."

Depuis le préavis du garde-pêche permanent, le
projet a été modifié. La demande d’autorisation est désormais limitée à un
ponton d’accostage de 15 mètres de long et de 80 centimètres de large ainsi
qu’à un point d’amarrage au large. Le projet continue néanmoins à toucher deux
zones lacustres différentes. La bouée d’amarrage fixe, posée à une centaine de
mètres du bord, se trouve dans la zone riveraine que le garde-pêche permanent
décrit ci-dessus comme peu profonde, libre d’embâcles naturels et pouvant être
utilisés par la pêche professionnelle, de sorte qu’un amarrage à cet endroit
pourrait constituer un obstacle à ce type d’activité. Le ponton se situe, comme
le tribunal a pu le constater à l'occasion de l'inspection locale, dans un
secteur où poussent des plantes aquatiques (macrophytes), qui servent de refuge
pour les poissons au moment du frai. Du rapport retranscrit ci-dessus, on
retient également que le ponton se situe dans des sédiments sableux
potentiellement utilisables par les corégones (féras) et que la présence de
macrophytes offre un support de frai pour plusieurs espèces de poissons se
reproduisant en été ainsi qu'un abri (nurserie) pour les jeunes poissons. Le
garde-pêche entendu en audience a précisé qu'à proximité se trouve une zone de
frai du brochet et que le spirlin (cyprinidé) vit non loin de là, dans la
Venoge, et descend se reproduire dans le lac. Le spirlin est une espèce menacée,
protégée à l'échelle européenne selon la Convention de Berne (cf. annexe 1 OLFP).
Le garde-pêche entendu en audience a également fait état de la présence, dans
les environs, de l'écrevisse américaine. La présence de cette espèce est
susceptible d'entraîner une modification indésirable de la faune au sens de l'annexe
3 OLFP et les cantons sont tenus de prendre des mesures pour que de telles
espèces, parvenues dans les eaux, ne se propagent pas et soient retirées, dans
la mesure du possible (cf. art. 9a al. 1 OLFP). Enfin, le rapport mentionné
ci-dessus souligne que la partie la plus profonde, concernée par l’amarrage
fixe, est un secteur optimum pour la reproduction de la lotte. De manière
convaincante, les autorités ont expliqué que le maintien de la végétation
aquatique, partout où cela était possible était primordial. Or, la construction
d’un ponton à l’endroit désiré et l’utilisation d’une bouée d’amarrage au large
entraîneront nécessairement le faucardage des macrophytes, qui constituent un
obstacle à la navigation. Cette nécessité contrevient à l'intérêt public pertinent
que représente la protection de cette végétation et de la faune piscicole à
laquelle elle sert de refuge pour le frai et les jeunes poissons, dont
certaines espèces (le spirlin, p. ex.) sont menacées.

Les recourants reprochent également à la décision
entreprise de retenir que le site est encore peu influencé par des
installations nautiques et que leur installation contreviendrait au potentiel
de renaturation de la rive. Ils estiment être en droit de pouvoir disposer
d'une installation nautique, à tout le moins à titre précaire, en attendant que
le canton entreprenne des mesures concrètes de renaturation de la rive. Des
photographies versées au dossier et des constatations faites lors de
l'inspection locale, il résulte que l'endroit où doit prendre place la
construction litigieuse n'est pas une rive maintenue dans son état naturel,
d'une part, car elle est construite d'un mur, entouré d’enrochements, sur
lequel sont fixées une potence servant à la mise à l'eau d'un youyou et d'une
échelle permettant de descendre au lac et, d'autre part, parce qu'un chemin
artificiel, construit parallèlement au lac, court le long de celui-ci à
proximité de l'eau. Les recourants font également observer à juste titre que, tant
à l'ouest qu'à l'est de leur parcelle, il existe de nombreuses installations
nautiques (rails et pontons) de même que des murs, des enrochements et des
terrasses aménagées sur la rive. A première vue, la rive paraît ainsi densément
construite d'installations nautiques de part et d'autre de la parcelle des
recourants. Toutefois, le tribunal a pu constater la présence, à plusieurs
endroits, d'une rive naturelle. D'après l'extrait de la carte Siegfried de 1891
traçant la rive à l'endroit litigieux au dossier, on constate en outre que la
rive naturelle est stable et la ligne de rive n'a pas évolué depuis cette date.
Enfin, d'après l'illustration du Réseau écologique lémanique (REL) également au
dossier, il existe à l'endroit un potentiel de renaturation de la rive. Les
autorités cantonales ont reconnu en audience que l'Etat n'avait pas encore pris
de mesure concrète de renaturation de la rive à l'endroit litigieux ou à
proximité, ni réalisé d'études à ce sujet, s'étant surtout consacré jusqu'à
présent à la renaturation des cours d'eau. On conclut de ce qui précède que
même si la rive de part et d'autre de l'endroit litigieux paraît plutôt artificielle,
il existe un potentiel de renaturation auquel une nouvelle installation ferait
obstacle. Cet élément, qui ne saurait cependant à lui seul être considéré comme
déterminant, s'ajoute toutefois à l'intérêt public prépondérant que représente
la protection de la végétation et de la faune piscicole décrit ci-dessus pour
justifier le refus incriminé.

Enfin, les recourants rappellent que les art. 25 al.
1 LLC et 8 al. 1 du règlement du 29 août 1958 sur la police des eaux dépendant
du domaine public (RLPDP; RSV 721.01.1) prévoient que les projets sont soumis à
une enquête publique, s'il n'existe pas de motifs d'intérêt général de refuser
l'autorisation. Ils sont d'avis qu'en mettant à l'enquête publique leur projet,
les autorités ont admis qu'il n'y avait pas de motif d'intérêt général qui s'y
opposait. 

Or, la procédure de mise à l'enquête publique permet
à l'autorité de procéder à la pesée de l'ensemble des intérêts en jeu (ici,
notamment ceux que protège la loi sur la pêche, en particulier les intérêts
relatifs à la protection des biotopes servant de frayères pour les poissons ou
d'habitat pour leur progéniture ou encore ceux qui sont liés à l'aménagement du
territoire) qu'elle est en devoir d'effectuer, de sorte que l'on ne saurait lui
reprocher d'agir contrairement à la bonne foi en soumettant le projet à
l'enquête publique puis en refusant la demande d’autorisation qui lui est
soumise. Mal fondé, le grief doit être rejeté.

3.                     
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Les recourants, qui succombent,
supporteront les frais de justice et verseront des dépens à l'autorité
communale, qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat. 

 

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.                      
Le recours est rejeté.

II.                     
La décision du 15 juin 2015 du Département du territoire et de
l'environnement est confirmée.

III.                   
Les frais du présent arrêt, par 3'000 (trois mille) francs, sont mis à
la charge de A.________ et B.________.

IV.                   
A.________ et B.________ verseront à la Commune de Saint-Sulpice la
somme de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le
7 octobre 2016

Le président:                                                                                             La
greffière:

 

Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.