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**Case Identifier:** babc61b2-3578-5b84-8952-ff84ca6cd39f
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-01-24
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 24.01.2013 B 2012/77
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2012-77_2013-01-24.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2012/77

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 24.01.2013

Entscheiddatum: 24.01.2013

Urteil Verwaltungsgericht, 24.01.2013
Entzug Berufsausübungsbewilligung, Art. 46 Abs. 3 i.V.m. Art. 46 Abs. 1 lit. b 
GesG.Die Ausübung der Berufstätigkeit als Hebamme trotz Entzugs der 
Berufsausübungsbewilligung und Abweisung des Gesuchs, der dagegen 
erhobenen Beschwerde die von der Vorinstanz entzogene aufschiebende 
Wirkung wieder zu erteilen, die in erheblichen Ausmass zugunsten der 
Beschwerdeführerin fehlerhaften Abrechnungen und der mit einem 
Interneteintrag durch die Beschwerdeführerin erweckte Anschein, ein 
Masterstudium in "Midwifery" abgeschlossen zu haben, schliessen ihre 
Vertrauenswürdigkeit, wie sie gemäss Art. 46 Abs. 1 lit. b GesG für die 
Erteilung der Bewilligung zur selbständigen Ausübung des Berufs der 
Hebamme erforderlich ist, aus (Verwaltungsgericht, B 2012/77).

Urteil vom 24. Januar 2013

Anwesend:  Präsident lic.iur. B. Eugster; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, 

Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber Dr. Th. 

Scherrer

_______________

In Sachen

X.Y.,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. A.B.,

gegen

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St.Galler Gerichte

Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 27, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

betreffend

Entzug der Berufsausübungsbewilligung

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Am 25. Februar 2009 erteilte das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen 

X.Y., geboren am …19xx, die Bewilligung zur selbständigen Ausübung des Berufes als 

Hebamme im Kanton St. Gallen. Eine entsprechende Berufsausübungsbewilligung 

besitzt sie zudem für die Kantone P. (seit 1. Dezember 2008), R. (seit 8. Januar 2009), 

S. (seit 12. Januar 2009), T. (seit 16. März 2009), U. (seit 12. Mai 2009) und V. (seit 

17. Juni 2009) sowie für den Kanton W.

Am 26. Januar 2011 beschwerte sich T.L. (Kanton S.) beim Gesundheitsdepartement 

des Kantons St. Gallen über die von X.Y. geleistete Wochenbettbetreuung. Anfangs 

Februar 2011 gingen Beschwerden von A.M. (Kanton U.) und A.H. (Kanton U.) ein. Am 

17. Februar 2011 teilte das Gesundheitsdepartement X.Y. mit, es werde die Eröffnung 

eines Disziplinarverfahrens geprüft, in dessen Rahmen auch geklärt werde, ob die 

Voraussetzungen für die selbständige Berufsausübung noch erfüllt seien. Weitere 

gegen X.Y. gerichtete Beschwerden gingen am 1. März 2011 von K.G. (Kanton S.) und 

am 8. März 2011 von N.K. (Kanton S.) ein. Am 9. März 2011 wurde festgestellt, dass 

auf der Homepage der Praxis Q. für Gynäkologie und Geburtshilfe X.Y. zum Abschluss 

als Master of Science in Midwifery gratuliert wurde, obwohl sie diese Ausbildung noch 

nicht abgeschlossen hatte. Auch auf www.xing.com war X.Y. im März 2011 als Master 

of Science in Midwifery eingetragen. Am 12. April 2011 kam eine Beschwerde von J.S. 

(Kanton W.) hinzu. In den Beschwerden wurden X.Y. in erster Linie unrichtige 

Abrechnungen ihrer Leistungen mit den Wöchnerinnen und deren Krankenversicherern 

vorgehalten.

Die Vorinstanz traf weitläufige Abklärungen insbesondere bei den beteiligten 

Krankenversicherern, beim Ombudsmann der sozialen Krankenversicherung, bei 

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verschiedenen Sektionen des Schweizerischen Hebammenverbandes und bei früheren 

Arbeitgebern von X.Y. Während dieses Verfahrens gingen weitere gegen X.Y. gerichtete 

Beschwerden ein, nämlich von S.K. (Kanton V.), P.C. (Kanton U.), B.L. (Kanton W.), S.L. 

(Kanton P.), F.R. (Kanton P.), A.S. (Kanton S.), N.W. (St. Gallen) und C.A. (Kanton S.).

B./ Am 10. April 2012 entzog das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen 

(nachfolgend Vorinstanz) X.Y. die Berufsausübungsbewilligung als Hebamme, 

verpflichtete sie zur Entfernung und Unterlassung aller Auskündungen, die auf eine 

Tätigkeit als Hebamme im Kanton St. Gallen hinweisen (insbesondere auf 

www.hebamme.ch und www.hebammennetz.ch) und zum Nachweis, dass die 

Rechnungen der Anzeigestellerinnen korrigiert wurden und der Differenzbetrag der 

zuständigen Krankenkasse überwiesen wurde. Für Widerhandlungen wurde eine 

Bestrafung nach Art. 292 StGB angedroht. X.Y. wurde eine Gebühr von Fr. 5'000.-— 

auferlegt und der allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen.

C./ Gegen die Verfügung des Gesundheitsdepartements vom 10. April 2012 erhob X.Y. 

(nachfolgend Beschwerdeführerin) durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe vom 

11. April 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, unter Kosten- 

und Entschädigungsfolge sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und auf einen 

Bewilligungsentzug zu verzichten. Das gleichzeitig gestellte Gesuch um 

superprovisorische Erteilung der aufschiebenden Wirkung wies der Präsident des 

Verwaltungsgerichts am 17. April 2012 ab. Die Kosten blieben bei der Hauptsache. Die 

Verfügung wurde unangefochten rechtskräftig. Die Beschwerdeführerin liess die 

Beschwerde am 25. April 2012 ergänzen.

Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 15. Mai 2012, die Beschwerde sei 

unter Kostenfolge abzuweisen. Die Beschwerdeführerin liess dazu am 4. Juni 2012 

Stellung nehmen. Am 2. November 2012 brachte die Vorinstanz dem 

Verwaltungsgericht Abrechnungen von X.Y. über Leistungen, die sie als Hebamme im 

Kanton St. Gallen im Juni und Juli 2012 erbracht hatte, zur Kenntnis. Der 

Rechtsvertreter bestätigte am 15. November 2012 gegenüber dem Verwaltungsgericht, 

die Beschwerdeführerin habe nach dem 11. April 2012 mehrere Wöchnerinnen im 

Kanton St. Gallen weiter betreut in der Meinung, es sei ihr nur verboten, neue 

Wöchnerinnen anzunehmen.

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Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die 

Akten wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. (…).

2. In der Beschwerde wird zunächst geltend gemacht, die Vorinstanz habe Recht 

verletzt, indem sie zu Beginn lediglich Disziplinarmassnahmen vorgesehen und alsdann 

(vgl. VerwGE B 2010/187 vom 3. Mai 2011) ohne Weiteres den Entzug der 

Berufsausübungsbewilligung angeordnet habe. Dieser Vorwurf erweist sich als 

unbegründet, nachdem die Vorinstanz bereits am 17. Februar 2011 darauf hingewiesen 

hatte, ein allfälliges Disziplinarverfahren werde auch die Frage umfassen, ob die 

Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die selbständige Berufsausübung noch 

erfülle. Die von Art. 46 Abs. 3 des Gesundheitsgesetzes (sGS 311.1, abgekürzt GesG) 

in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 GesG und Art. 38 des Bundesgesetzes über die 

universitären Medizinalberufe (SR 811.11, Medizinalberufegesetz, abgekürzt MedBG) 

ausdrücklich vorgesehene Möglichkeit, eine erteilte Berufsausübungsbewilligung auch 

wieder zu entziehen, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr erfüllt sind, 

setzt im Übrigen regelmässig nicht voraus, dass der Berechtigte vorgängig 

disziplinarisch belangt wurde.

3. In der Beschwerde wird sodann gerügt, der Begriff der Vertrauenswürdigkeit sei 

äusserst vage und damit sei keine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage für 

einen Entzug der Berufsausübungsbewilligung vorhanden (vgl. dazu nachfolgend 

E. 3.2). Zudem wird geltend gemacht, aufgrund fehlerhafter Sachverhaltsfeststellungen 

sei die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin zu Unrecht verneint worden 

(vgl. dazu nachfolgend E. 3.3) und die Vorinstanz sei den hohen Anforderungen an die 

Prüfung der Verhältnismässigkeit nicht nachgekommen (vgl. dazu nachfolgend E. 3.4).

3.1. Der Entzug der Berufsausübungsbewilligung beschränkt die Beschwerdeführerin in 

ihrer Wirtschaftsfreiheit, welche in Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft (SR 101, abgekürzt BV) gewährleistet ist (Abs. 1) und insbesondere 

die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen 

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Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung umfasst (Abs. 2). Wie andere Grundrechte 

kann die Wirtschaftsfreiheit auf gesetzlicher Grundlage, im öffentlichen Interesse und 

unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit eingeschränkt werden 

(Art. 36 Abs. 1, 2 und 3 BV).

Das kantonale Gesundheitsgesetz unterscheidet zwischen den universitären 

Medizinalberufen nach der Bundesgesetzgebung über die Medizinalberufe und den 

anderen Berufen der Gesundheitspflege, die gemäss Art. 42 GesG jene beruflichen 

Tätigkeiten umfassen, die im Interesse der öffentlichen Gesundheit der Kontrolle 

bedürfen (Abs. 1), wobei die Regierung die Berufe durch Verordnung bezeichnet 

(Abs. 2). Gemäss Art. 42 Abs. 2 GesG und Art. 3 lit. e der Verordnung über die 

Ausübung von Berufen der Gesundheitspflege (sGS 312.1) in Verbindung mit Art. 46 

Abs. 1 GesG wird die Bewilligung für die selbständige Ausübung des Berufs der 

Hebamme erteilt, wenn die Gesuchstellerin die fachlichen Voraussetzungen zur 

Ausübung des Berufs erfüllt (lit. a) und vertrauenswürdig ist sowie insbesondere 

physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b). Im 

Übrigen richten sich Erteilung, Einschränkung und Entzug der Bewilligung nach den 

Bestimmungen über die selbständige Ausübung der medizinischen Berufe (vgl. Art. 46 

Abs. 3 GesG). Die Bewilligung wird gemäss Art. 44 Abs. 1 GesG in Verbindung mit 

Art. 38 MedBG entzogen, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind oder 

nachträglich Tatsachen festgestellt werden, auf Grund derer sie hätte verweigert 

werden müssen. Nach Art. 3 Abs. 1 lit. c GesG ist das Gesundheitsdepartement zur 

Erteilung und zum Entzug derartiger Bewilligungen zuständig.

3.2. Zur Regelung der persönlichen Voraussetzungen für die Erteilung der 

Berufsausübungsbewilligung in Art. 46 Abs. 1 lit. b GesG wurde der Wortlaut von 

Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG übernommen (vgl. Botschaft, in: ABl 2009 S. 486). Der 

Begriff der Vertrauenswürdigkeit wird weder in der Bundesgesetzgebung noch in der 

kantonalen Gesetzgebung konkretisiert. In der Beschwerde wird daraus abgeleitet, die 

gesetzliche Grundlage sei zu unbestimmt, um darauf den Entzug einer 

Berufsausübungsbewilligung zu stützen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts (sowie des Europäischen Gerichtshofs 

für Menschenrechte) darf das Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen nicht in 

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absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, 

allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und 

Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen 

Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der 

Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit 

der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der 

Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im 

Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (vgl. BGE 132 I 49 E. 6.2).

Der Begriff der Vertrauenswürdigkeit findet im Zusammenhang mit der Regelung der 

subjektiven Voraussetzungen für die Erteilung von Polizeibewilligungen häufig 

Anwendung (vgl. beispielsweise Art. 25 lit. a der Verordnung über das 

Geheimschutzverfahren bei Aufträgen mit militärisch klassifiziertem Inhalt, SR 510.413; 

Art. 5 Abs. 3 und Art. 10 Abs. 2 der Verordnung über die Bewilligungen im 

Arzneimittelbereich, SR 812.212.1; Art. 10 Abs. 4 des Bundesgesetzes über 

explosionsgefährliche Stoffe, SR 941.41, welcher die Bewilligung zum Verkauf im 

Inland regelt; vgl. auch Art. 127 Abs. 4 der Schweizerischen Strafprozessordnung, SR 

312.0, welcher die vom Rechtsbeistand zu erfüllenden Voraussetzungen regelt). Indem 

das Bundesgericht den Begriff der Vertrauenswürdigkeit regelmässig im 

Zusammenhang mit der Erteilung und dem Entzug von Berufsausübungsbewilligungen 

im Bereich der universitären Medizinalberufe auslegt und anwendet, hat er sich auch 

als justiziabel erwiesen (vgl. beispielsweise BGer 2C_389/2012 vom 12. November 

2012 E. 6.3; 2C_848/2009 vom 11. Mai 2010 insbesondere E. 2 mit Hinweisen auf 

weitere bundesgerichtliche Rechtsprechung). Ob der Begriff der Vertrauenswürdigkeit 

dem Massgeblichkeitsgebot von Art. 190 BV unterliegt, weil er im Zusammenhang mit 

der Erteilung der Berufsausübungsbewilligung für die universitären Medizinalberufe in 

Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG auch vom Bundesgesetzgeber verwendet wird, kann unter 

diesen Umständen offen bleiben. Die Rüge, der Entzug stütze sich auf eine in 

materieller Hinsicht ungenügende gesetzliche Grundlage erweist sich jedenfalls als 

unbegründet.

3.3. Zu prüfen ist in der Folge, ob die Beschwerdeführerin die Voraussetzung der 

Vertrauenswürdigkeit noch erfüllt.

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3.3.1. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangt die Voraussetzung der 

Vertrauenswürdigkeit, dass der Gesuchsteller gut beleumdet bzw. allgemein 

vertrauenswürdig ist. Das Erfordernis der Vertrauenswürdigkeit dient dem Schutz der 

öffentlichen Ordnung und Gesundheit. Die Voraussetzung muss nicht nur im Verhältnis 

zum Patienten, sondern auch im Verhältnis zu den Behörden erfüllt sein (BGer 

2A_848/2009 vom 11. Mai 2010 E. 2 mit Hinweisen auf 2C_191/2008 E. 3.4 und 5.2; 

2C_151/2008 vom 17. Juni 2008 E. 2.2, in: ZBl 110/2009 S. 585). Die Medizinalperson 

hat Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der Berufsausübung zu bieten 

(BGer 2C_68/2009 vom 14. Juli 2009 E. 2.3 mit Hinweisen). An die 

Vertrauenswürdigkeit werden hohe Anforderungen gestellt (BGer 2P.231/2006 vom 10. 

Januar 2007 E. 9.2; VerwGE B 2011/254 vom 29. August 2012 E. 3, abrufbar unter 

www.gerichte.sg.ch). Die Rechtsprechung, wie sie zum Begriff der 

Vertrauenswürdigkeit bei der Erteilung und beim Entzug von 

Berufsausübungsbewilligungen für die universitären Medizinalberufe entwickelt wurde, 

ist – sachgemäss – auch für die anderen Berufe der Gesundheitspflege einschlägig.

3.3.2. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann insbesondere die 

bewilligungslose Aufnahme einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit geeignet sein, 

schwerste Bedenken hinsichtlich der Vertrauenswürdigkeit der betreffenden Person zu 

wecken (vgl. BGer 2P.159/2003 vom 29. September 2003 E. 4.3.2.1; vgl. auch 2P.

310/2004 vom 18. Mai 2005 E. 4.4).

Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 10. April 2012 die 

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Hebamme für den Kanton St. Gallen 

entzogen und sie aufgefordert, die Bewilligungsurkunde umgehend einzureichen und 

Auskündungen, welche auf ihre Tätigkeit hinweisen, zu entfernen (www.hebammen.ch, 

www.hebammennetz.ch) und zu unterlassen. Gleichzeitig wurde einer allfälligen 

Beschwerde in Anwendung von Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 VRP die 

aufschiebende Wirkung entzogen. Das Gesuch, der Beschwerde sei die aufschiebende 

Wirkung wieder zu erteilen, wurde vom Präsidenten des Verwaltungsgerichts am 

17. April 2012 abgewiesen. Die Verfügung wurde unangefochten rechtskräftig.

Die Beschwerdeführerin hat ihre Tätigkeit im Kanton St. Gallen unbestrittenermassen 

auch nach dem 10. April 2012 weitergeführt. Insbesondere aus dem Umstand, dass die 

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Bewilligungsurkunde gemäss Ziff. 1 der Verfügung umgehend der Vorinstanz 

einzureichen war, konnte und musste die Beschwerdeführerin indessen schliessen, 

dass sie nicht mehr befugt war, ihre selbständige Tätigkeit als Hebamme im Kanton St. 

Gallen auszuüben. Das Vorbringen, sie sei irrtümlich davon ausgegangen, bestehende 

Betreuungsverhältnisse zu Ende führen zu dürfen, erweist sich unter diesen Umständen 

als Schutzbehauptung. Dies gilt umso mehr, als dem Gesuch, der Beschwerde sei die 

aufschiebende Wirkung wieder zu erteilen, nicht entsprochen wurde und die 

Beschwerdeführerin diesen Entscheid unangefochten rechtskräftig werden liess. Unter 

diesen Umständen erweist sich das Vorbringen in der Beschwerde, wonach der 

Beschwerdeführerin kein (wiederholtes) Widersetzen gegen ausdrückliche 

Anordnungen der Aufsichtsbehörde vorgeworfen werden könne, als unzutreffend.

Nach den Angaben ihres Rechtsvertreters vom 7. November 2012 gegenüber dem 

Gesundheitsdepartement (vgl. act. 14) hat die Beschwerdeführerin sechs 

Wöchnerinnen im Kanton St. Gallen als Hebamme betreut. Da in den beigelegten 

Abrechnungen mit den Krankenversicherungen zwei Postleitzahlen ersichtlich werden 

(0000 B.; 0001 C.), welche im Zusammenhang mit den im Schreiben vom 7. November 

2012 genannten Personen nicht erscheinen (vgl. act. 14), ist davon auszugehen, dass 

die Angaben der Beschwerdeführerin zur Zahl der von ihr im Kanton St. Gallen nach 

dem Entzug der Berufsausübungsbewilligung betreuten Wöchnerinnen unzutreffend 

sind.

Dieses Verhalten – nämlich die Weiterführung der Tätigkeit trotz unmissverständlichen 

Entzugs der Berufsausübungsbewilligung und die unzutreffenden Angaben zur Zahl der 

seither im Kanton St. Gallen betreuten Wöchnerinnen – erschüttert die 

Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin massiv. Dies gilt insbesondere 

gegenüber den zuständigen Behörden des Gesundheitswesens. Dass derart renitentes 

und unverfrorenes Verhalten der Aufsichtsbehörde gegenüber schwerste Bedenken 

hinsichtlich der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin wecken muss, liegt 

geradezu auf der Hand.

Die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin ist unabhängig vom Ausmass ihres 

Verschuldens zweifelhaft. Von einer vertrauenswürdigen Person ist zu erwarten, dass 

sie sich bei einer Unklarheit über den Geltungsbereich des Entzugs der 

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Berufsausübungsbewilligung bei der zuständigen Behörde sachkundig macht. Hat die 

Beschwerdeführerin nicht bewusst unzutreffende Angaben über die Zahl der im Kanton 

St. Gallen nach dem Bewilligungsentzug betreuten Frauen gemacht, deuten die 

fehlerhaften Angaben zumindest darauf hin, dass sie die administrative Kontrolle ihrer 

Tätigkeit nach wie vor nur mangelhaft organisiert hat. Auch dies schränkt ihre 

Vertrauenswürdigkeit ein.

3.3.3. Ein Arzt, der teilweise für nicht erfolgte Konsultationen Rechnung stellt oder 

unbegründet zahlreiche Hausbesuche vornimmt, verstösst gegen die Pflicht, den Beruf 

sorgfältig auszuüben. Stellt er der Krankenkasse wiederholt Leistungen in Rechnung, 

die er nicht erbracht oder für die er weniger Zeit als verrechnet aufgewendet hat, nützt 

er das erhöhte Vertrauen aus, das ihm die Krankenkasse entgegenbringt, und 

missbraucht dieses, da es den Krankenkassen nicht möglich ist, im Einzelfall die vom 

Arzt verzeichneten Konsultationen zu überprüfen. Solches Verhalten offenbart eine 

Gesinnung, welche die Vertrauenswürdigkeit der betroffenen Medizinalperson in Frage 

stellt (vgl. W. Fellmann, in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [Hrsg.], 

Medizinalberufegesetz, Kommentar, Basel 2009, N 74 und 75 zu Art. 40 MedBG mit 

Hinweis auf BGer 2P.231/2006 vom 10. Januar 2007 E. 7.3.1 und kantonale 

Rechtsprechung). Gleiches muss für Personen gelten, die einen anderen Beruf der 

Gesundheitspflege ausüben, wenn sie – wie die Beschwerdeführerin - unmittelbar mit 

dem Krankenversicherer, d.h. nach dem System "Tiers payant", abrechnen.

In der Beschwerde wird nicht bestritten, dass 15 von der Beschwerdeführerin betreute 

Frauen sich wegen "meist buchhalterischen Anliegen" (vgl. Ziff. 8 der 

Beschwerdeergänzung vom 25. April 2012) beschwerten. Hingegen wird geltend 

gemacht, bei den beanstandeten Rechnungen habe es sich um Versehen und 

Sekretariatsfehler gehandelt. Die Rechnungen seien korrigiert worden, nachdem der 

beanstandete Sachverhalt von Seiten der Beschwerdeführerin festgestellt worden sei. 

Weitere Beanstandungen, die ebenfalls zu Korrekturen führten, seien eingetroffen, weil 

die Sekretariatsfehler und mangelhaften Arbeitsabläufe nicht umgehend hätten 

bereinigt werden können.

Die in der angefochtenen Verfügung festgestellten fehlerhaften Abrechnungen 

gegenüber verschiedenen Krankenversicherern werden in der Beschwerde nicht 

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bestritten. Das Abrechnungsverhalten der Beschwerdeführerin weckt erhebliche 

Bedenken an ihrer Vertrauenswürdigkeit im Verhältnis zu den von ihr betreuten Frauen 

und zu den Krankenversicherern. Insbesondere fällt ins Gewicht, dass fehlerhafte 

Abrechnungen auch noch während der vor der Vorinstanz seit Februar 2011 laufenden 

Abklärungen vorgekommen sind, so beispielsweise für Behandlungen im Mai 2011 

(Beschwerde S.L.; abgerechnet am 20. Mai 2011 7 Pflegebesuche und 2 

Stillberatungen; gemäss Angabe von S.L. tatsächlich erbracht 2 Pflegebesuche; act. 8/

D-53) und im November 2011 (Beschwerde N.W.; abgerechnet 7 Pflegebesuche; 

gemäss Angabe von N.W. tatsächlich erbracht 2 Pflegebesuche; act. 8/D-62). Dass die 

Beschwerdeführerin nicht in der Lage war, die nötige Sorgfalt bei der Abrechnung ihrer 

Leistungen gegenüber den Krankenversicherern aufzubringen, nachdem die 

Untersuchung ihres Abrechnungsverhaltens bereits während mehrerer Monate im Gang 

war, stellt ihre Vertrauenswürdigkeit in Frage.

Der in der Beschwerde erhobene Einwand, 15 Beschwerden seien gemessen an der 

Zahl der in den Jahren 2008 bis 2012 betreuten 246 Frauen in Geburtsvorbereitungs- 

und/oder Rückbildungskursen sowie 818 Wöchnerinnen gering, ist unbehelflich. Mit 

den eingereichten Adresslisten (vgl. act. 5/2 und 3) wird noch keine Betreuung der 

aufgeführten Frauen durch die Beschwerdeführerin belegt. Im Übrigen deutet der 

Vergleich der Abrechnungsdaten der Beschwerdeführerin mit dem von der SASIS AG 

erhobenen schweizerischen Durchschnitt auf unkorrekte Abrechnungen in zahlreichen 

Fällen hin. Die Beschwerdeführerin hat eine durchschnittliche Bruttoleistung pro 

Leistungsbeleg von Fr. 710.— im Jahr 2008, Fr. 912.- im Jahr 2009 und Fr. 798.- im 

Jahr 2010 abgerechnet (vgl. act. 8/D-27 Beilage 14), während statistisch mit einem 

Durchschnitt von Fr. 418.- für das Jahr 2008, Fr. 414.- für das Jahr 2009 und Fr. 413.- 

für das Jahr 2010 zu rechnen ist (vgl. act. 8/D-50). Die Abweichung vom Durchschnitt 

fällt angesichts der hohen Zahl der von der Beschwerdeführerin betreuten Frauen, die 

eine Annäherung an den schweizerischen Durchschnitt erwarten liesse, besonders auf. 

Diese massive Abweichung von den Durchschnittswerten weckt ebenfalls erhebliche 

Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin. Die Vertrauenswürdigkeit 

der Beschwerdeführerin ist zudem unabhängig vom Ausmass ihres Verschuldens in 

Frage gestellt, da eine sorgfältige Berufsausübung verlangt, die administrativen Abläufe 

und deren persönliche Überwachung so zu organisieren, dass Abrechnungsfehler 

jedenfalls nicht in der festgestellten Anzahl auftreten können. Weil der statistische 

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Vergleich sich auf die Angaben der SASIS AG und nicht des Schweizerischen 

Hebammenverbandes stützt, ist im Übrigen auf die entsprechende Rüge in der 

Beschwerde nicht weiter einzugehen.

Systematisch fehlerhaft waren schliesslich die Abrechnungen, welche die 

Beschwerdeführerin in den Kantonen P. und V. vornahm, indem sie auch in diesen 

Kantonen den Taxpunktwert von Fr. 1.10, statt Fr. 1.- (Kanton P.) und Fr. 1.05 (Kanton 

V.), anwendete (vgl. Schreiben der INTRAS vom 26. Juli 2011 an die Vorinstanz; act. 8/

D-46). Wenn die Beschwerdeführerin ihre Leistungen in verschiedenen Kantonen 

erbringt, ist von ihr zu erwarten, dass sie sich mit den in den einzelnen Kantonen 

geltenden Besonderheiten, insbesondere auch mit den anzuwendenden 

Abrechnungsregeln vertraut macht. Auch wenn es sich um geringfügige Differenzen 

handelt, ist diese Unsorgfalt geeignet, das Vertrauensverhältnis nicht nur zwischen der 

Beschwerdeführerin und den Krankenversicherern, sondern auch zwischen der 

Beschwerdeführerin und den von ihr betreuten Frauen, die gegebenenfalls 

Selbstbehalte zu tragen und von der Krankenversicherung nicht gedeckte Leistungen 

zu bezahlen haben, zu erschüttern.

3.3.4. Schliesslich wird die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin durch ihren 

Interneteintrag auf www.xing.com, wie er im März 2012 abrufbar war (vgl. act. 8/D-92), 

ganz erheblich in Frage gestellt. Unmittelbar unter ihrem Namen hat sie die 

Bezeichnungen "Master of Science" und "Unternehmerin" angefügt. Die Bezeichnung 

"Master of Science" kann zusammen mit dem Eintrag in der Rubrik Berufsausbildung 

("2009-2011 Universität Krems an der Donau, Master of Science in midwifery, Master") 

vom unbefangenen Betrachter – entgegen den Ausführungen in der Beschwerde - nur 

so verstanden werden, dass die Beschwerdeführerin diese Ausbildung abgeschlossen 

und den Titel Master of Science erworben hat. Dies war jedoch im fraglichen Zeitpunkt 

unbestrittenermassen nicht der Fall.

3.3.5. Die Ausübung der Berufstätigkeit als Hebamme durch die Beschwerdeführerin 

im Kanton St. Gallen trotz Entzugs der Berufsausübungsbewilligung und Abweisung 

des Gesuchs, der dagegen erhobenen Beschwerde die von der Vorinstanz entzogene 

aufschiebende Wirkung wieder zu erteilen, die in erheblichem Ausmass zugunsten der 

Beschwerdeführerin fehlerhaften Abrechnungen und der mit einem Interneteintrag 

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durch die Beschwerdeführerin erweckte Anschein, ein Masterstudium in "midwifery" 

abgeschlossen zu haben, schliessen die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin, 

wie sie gemäss in Art. 46 Abs. 1 lit. b GesG für die Erteilung der Bewilligung zur 

selbständigen Ausübung des Berufs der Hebamme erforderlich ist, aus. Angesichts 

dieser Würdigung weitgehend unbestrittener Tatsachen erübrigt sich die Erhebung von 

weiteren Beweisen durch die Befragung der Anzeigeerstatterinnen und durch eine 

ärztliche Begutachtung der Betreuung von N.W. durch die Beschwerdeführerin.

3.4. In der Beschwerde wird gerügt, der Entzug der Berufsausübungsbewilligung sei 

aufgrund der gesamten, entkräfteten Umstände nicht verhältnismässig. Bei relativ 

unbestimmten gesetzlichen Grundlagen komme dem Grundsatz der 

Verhältnismässigkeit besondere Bedeutung zu. Die Vorinstanz habe unter keinem 

Aspekt aufgezeigt, welche andere mildere Massnahme allenfalls in Frage gekommen 

wäre. Es sei zynisch, wenn aus der im Jahre 2001 abgeschlossenen Ausbildung als 

Event- und Messeplanerin geschlossen werde, eine Rückkehr zum angestammten 

Beruf sei nicht besonders schwierig.

Art. 46 Abs. 3 GesG in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 GesG und Art. 38 MedBG regeln 

den Entzug der Berufsausübungsbewilligung. Dabei handelt es sich – anders als beim 

disziplinarischen Entzug – um einen "Sicherungsentzug", welcher dem objektiven 

Schutz der öffentlichen Gesundheit im Allgemeinen und dem Schutz der Patienten im 

Besonderen dient (vgl. J.-F. Dumoulin, in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [Hrsg.], 

Medizinalberufegesetz, Kommentar, Basel 2009, N 4 zu Art. 38 MedBG). Sind die 

Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr erfüllt, steht der rechtsanwendenden 

Behörde kein Entschliessungsermessen mehr zu. Darauf weisen der Wortlaut von 

Art. 38 MedBG, wonach die Bewilligung entzogen "wird" (und nicht entzogen werden 

"kann"), wenn die Voraussetzungen für deren Erteilung nicht mehr erfüllt sind, und die 

polizeirechtliche Natur der Bewilligung hin, welche den Widerruf verlangt, wenn die 

Voraussetzungen, unter denen sie erteilt wurde, nachträglich entfallen (vgl. F. Gygi, 

Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 178 mit Hinweis auf BGE 98 Ia 601). Kommt die 

zuständige Behörde zum Schluss, die Vertrauenswürdigkeit sei nicht mehr gegeben, 

bleibt deshalb als einzige Rechtsfolge der Entzug der erteilten Bewilligung (vgl. dazu 

BGer 2C_389/2012 vom 12. November 2012 E. 7, wonach der Gesetzgeber die Frage 

der Erforderlichkeit der Massnahme vorab entschieden hat).

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3.5. Zusammenfassend ergibt sich dementsprechend, dass die Vorinstanz der 

Beschwerdeführerin die Berufsausübungsbewilligung zu Recht entzogen hat. Insoweit 

erweist sich die Beschwerde deshalb als unbegründet.

4. Die Beschwerdeführerin beanstandet die vorinstanzliche Anordnung gemäss Ziff. 3 

des Dispositivs des angefochtenen Entscheides, mit welcher sie verpflichtet wird, 

innert 30 Tagen nach Rechtskraft nachzuweisen, dass die Rechnungen der 

Anzeigestellerinnen korrigiert und der Differenzbetrag der zuständigen Krankenkasse 

überwiesen wurde. Die Vorinstanz führt in der Vernehmlassung dazu aus, die von den 

Anzeigestellerinnen monierten Rechnungen der Beschwerdeführerin hätten sich als 

falsch erwiesen. In den Fällen A.M., A.H., J.S., B.L. und W. habe die 

Beschwerdeführerin dies auch zugegeben. Rückzahlungen an die Krankenkassen seien 

jedoch nicht nachgewiesen, sondern lediglich behauptet. Eine gesetzliche Grundlage 

für die Anordnung führt die Vorinstanz nicht an.

Gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. b GesG ist das Gesundheitsdepartement zuständig, Personen, 

welche medizinische Berufe und andere Berufe der Gesundheitspflege ausüben, zu 

beaufsichtigen. Abgesehen davon, dass die Anordnung in Ziff. 3 des Dispositivs 

insoweit relativ unbestimmt ist, als keine konkreten Rechnungen genannt werden, geht 

sie über den Rahmen der aufsichtsrechtlichen Befugnisse der Vorinstanz hinaus. Eine 

solche Anordnung kann mangels konkreter gesetzlicher Grundlage nicht als Verfügung, 

jedoch als formlos ausgesprochene Ermahnung mit aufsichtsrechtlich-administrativem 

Charakter ergehen (vgl. T. Poledna, in: Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [Hrsg.], 

Medizinalberufegesetz, Kommentar, Basel 2009, N 19 zu Art. 43 MedBG). Die 

Beschwerde erweist sich deshalb, insoweit sie Ziff. 3 des Dispositivs der 

angefochtenen Verfügung betrifft, als begründet. In diesem Punkt ist sie gutzuheissen, 

und die entsprechende Anordnung ist aufzuheben.

5. Zur verfügten Strafandrohung von Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches 

(SR 311.0, abgekürzt StGB) hat die Vorinstanz ausgeführt, dies sei logische 

Konsequenz aus dem Bewilligungsentzug. Eine Verwaltungsbehörde kann eine 

konkrete verbindliche Handlungsanweisung, wie beispielsweise ein Verbot, mit der 

Strafandrohung nach Art. 292 StGB verbinden (vgl. Riedo/Boner, in: Basler Kommentar 

Strafrecht II, 2. Aufl. 2007, N 48 zu Art. 292 StGB). Eine besondere gesetzliche 

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Ermächtigung zur Strafandrohung ist nicht vorausgesetzt (vgl. Trechsel et al., 

Praxiskommentar StGB, 3. Aufl. 2013, N 9 zu Art. 292 StGB). Unter diesen Umständen 

erweist sich die Androhung der Strafe mit dem Hinweis auf Art. 292 StGB nicht als 

ungenügend begründet.

6. (…).

Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:

1./  Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und Ziff. 3 des Dispositivs des 

angefochtenen Entscheides der Vorinstanz vom 10. April 2012 aufgehoben.

2./  Die Beschwerdeführerin bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens 

von Fr. 4'000.- zu vier Fünfteln unter Verrechnung mit dem geleisteten 

Kostenvorschuss in der gleichen Höhe; einen Fünftel der Kosten trägt der Staat. Auf 

die Erhebung des Kostenanteils des Staates wird verzichtet. Der Beschwerdeführerin 

werden Fr. 800.- zurückerstattet.

3./  Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

V.          R.           W.

Der Präsident:                Der Gerichtsschreiber:

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	Urteil Verwaltungsgericht, 24.01.2013
	Entzug Berufsausübungsbewilligung, Art. 46 Abs. 3 i.V.m. Art. 46 Abs. 1 lit. b GesG.Die Ausübung der Berufstätigkeit als Hebamme trotz Entzugs der Berufsausübungsbewilligung und Abweisung des Gesuchs, der dagegen erhobenen Beschwerde die von der Vorinstanz entzogene aufschiebende Wirkung wieder zu erteilen, die in erheblichen Ausmass zugunsten der Beschwerdeführerin fehlerhaften Abrechnungen und der mit einem Interneteintrag durch die Beschwerdeführerin erweckte Anschein, ein Masterstudium in "Midwifery" abgeschlossen zu haben, schliessen ihre Vertrauenswürdigkeit, wie sie gemäss Art. 46 Abs. 1 lit. b GesG für die Erteilung der Bewilligung zur selbständigen Ausübung des Berufs der Hebamme erforderlich ist, aus (Verwaltungsgericht, B 2012/77).

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