# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c6ae7dcb-92bd-5612-87ac-b57ae24f1409
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-02-28
**Language:** de
**Title:** Änderung der Verordnung über den Schutz der Katzenseen. Anpassung von Zonenabgrenzungen.
**Docket/Reference:** BRGE IV Nr. 0014/2019
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_iv_nr._0014-2019_vom_28._februar_2019.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 

4. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE IV Nr. 

R4.2018.00131 
0014/2019 

Entscheid vom 28. Februar 2019 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichter Andreas Madianos, Baurichter 
Urs Hany, Gerichtsschreiber Andreas Mahler     

in Sachen 

Rekurrierende 

1.- 9. 

[….] 

gegen 

Rekursgegnerin 

1.  Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 

8090 Zürich  

Mitbeteiligte 

2.  Politische Gemeinde Zürich, 8021 Zürich  

vertreten durch Stadtrat Zürich, Stadthaus, 8022 Zürich  

3.  Politische Gemeinde Regensdorf, 8105 Regensdorf  

vertreten durch Gemeinderat Regensdorf, 8105 Regensdorf  

4.  Politische Gemeinde Rümlang, 8153 Rümlang  

Rümlang  

Beigeladene 

5.  WWF Zürich, Hohlstrasse 110, Postfach, 8010 Zürich  
6.  BirdLife Zürich, Wiedingstrasse 78, 8045 Zürich  
7.  Pro Natura Zürich, Wiedingstrasse 78, 8045 Zürich  

betreffend 

Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 18. April 2018; Verordnung 
über den Schutz der Katzenseen (Änderung) 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
hat sich ergeben: 

A. 

Am 18. August 2018 erliess die Baudirektion Kanton Zürich eine Änderung 

der Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 16. Dezember 2003 

in den Gebieten Allmend, Ost- und Nordufer Katzensee (Anpassung von Zo-

nenabgrenzungen). 

B. 

Gegen diesen Entscheid erhoben die Rekurrierenden Nrn. 1 – 9 [….] mit Ein-

gabe vom 5. September 2018 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht des 

Kantons Zürich und stellten folgende Anträge: 

"1.  Es sei die Verordnung-2018 aufzuheben und die Pufferzonen IIA seien 

wie folgt festzulegen:  

1a. Es sei auf der Parzelle 2042 eine Pufferzone IIA von 6 m (inkl. Weg) 
auszuscheiden. 

1b. Es sei auf der Parzelle AF1324 zur Schliessung der Lücke der mit 
"Verordnung  über  den  Schutz  der  Katzenseen  Schutz  von  Natur-  und 
Landschaftsschutzgebieten mit überkommunaler Bedeutung in Regens-
dorf, Rümlang und Zürich (vom 16. Dezember 2003)" [nachfolgend: Ver-
ordnung-2003]  geschaffenen  Pufferzonen  IIA  eine  Pufferzone IIA  aus-
zuscheiden. 

 2.  Eventualiter seien zusätzlich zu den Anträgen 1a und 1b auf den Parzel-
len  AF1319,  AF1324,  AF1325,  AF1326,AF1333,  AF1360,  AF4777, 
AF1299, AF1335, AF1336, AF1341, AF1679, 2042 und 2050 Pufferzo-
nen IIA auszuscheiden, welche zusammen mit den bestehenden Puffer-
zonen  IIA  der  Verordnung-2003  bzw.  der  teilweise  als  Pufferzone  zu 
qualifizierenden  Naturschutzzone  (Katzensee Nord)  die  Gesamtbreite 
von 18 m (2a), eventualiter eine durch das Gericht zu ermittelnden Ge-
samtmaximalbreite (2b), nicht überschreiten, wobei die neu zu ermitteln-
den  Grenzen  der  Pufferzone IIA  soweit  möglich  zugunsten  der  acker-
baulichen Nutzung an den Parzellengrenzen auszurichten seien. 

 3.  Subeventualiter  sei  anstelle  der  Anträge 2a/b  ab  einer  allfälligen  Ge-
samt-Pufferzonenbreite von 15 m bzw. ab den bereits bestehenden Puf-
ferzonen IIA der Verordnung-2003 bis zu einer durch das Gericht zu er-
mittelnden Gesamtmaximalbreite die bodenschonende und/oder exten-
sive Bewirtschaftung zuzulassen. 

 4.  Subsubeventualiter sei dieVerordnung-2018 mit Ausnahme der Anträge 
1a  und  1b  aufzuheben  und  die  Sache  zur  Neufestlegung  an  die  Vor-
instanz zurückzuweisen. 

R4.2018.00131 

Seite 2 

 
 
 
 
 5.  a) Es sei überdies im Grundsatz festzustellen, dass die direkt oder indi-
rekt  betreffend  die  Parzellen  AF4772,  AF1325,  AF1326,  AF1341  und 
2050  bestehenden  Vertragsklauseln,  welche  der  Implementierung  der 
für  unzulässig  befundenen  Moorschutzpufferzonen  gemäss  Verord-
nung-2018 gleichkommen, in ebendiesem Umfang widerrechtlich sind. 

b) Es seien die Rekursgegnerin bzw. die jeweiligen staatlichen Eigentü-
mer anzuweisen, die entsprechenden Klauseln aufzuheben. 

 6.  Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgeg-

nerin." 

Zudem stellten die Rekurrierenden folgende prozessualen Begehren: 

"1.  Es sei dem Rekurs gegen die "Verordnung über den Schutz der Katzen-
seen (Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit überkom-
munaler Bedeutung in Regensdorf, Rümlang und Zürich), AIlmend, Ost- 
und Nordufer Katzensee (Anpassung von Zonenabgrenzungen), Ände-
rung vom 18. April 2018)" [nachfolgend: Verordnung-2018] bezüglich die 
Parzellen  AF1319,  AF1325,  AF1326,  AF1333,  AF1360,  AF4772, 
AF4773,  AF4777,  AF1299,  AF1335,  AF1336,  AF1341,  AF1679  und 
2050 die aufschiebende Wirkung zu erteilen. 

 2.  Eventualiter sei ein unabhängiges Gutachten zu den Auswirkungen ei-
ner seeseitig tiefen Nährstoffzufuhr auf die landseitige Festlegung von 
Pufferzonen in Auftrag zu geben [N 451]. 

 3.  Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgeg-

nerin." 

C. 

Mit  Verfügung  vom  6. September  2018  wurde  der  Rekurseingang  vorge-

merkt und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.  

Mit  Verfügung  vom  8. Oktober  2018  wurden  die  Verbände  WWF  Zürich, 

BirdLife  Zürich  und  Pro  Natura  Zürich  in  das  Rekursverfahren  beigeladen 

und es wurde ihnen eine Frist zur Vernehmlassung angesetzt. 

D. 

Mit Eingabe vom 5. Oktober 2018 beantragte die Vorinstanz die Abweisung 

des  Rekurses.  Die  mitbeteiligten  Gemeinden  und  beigeladenen  Verbände 

verzichteten stillschweigend auf eine Stellungnahme. 

R4.2018.00131 

Seite 3 

 
 
 
E. 

Mit Verfügung vom 18. Oktober 2018 wurde das Gesuch der Rekurrierenden 

um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen. 

F. 

Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor-

derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 

Die Rekurrierenden 1, 2, 3, 4, 5 und 9 sind als Eigentümer bzw. Pächter von 

Grundstücken, die von der mit der angefochtenen Verordnung festgesetzten 

Naturschutzumgebungszone IIA  und  den  damit  verbundenen  Nutzungsbe-

schränkungen betroffen sind, und damit als Adressaten der angefochtenen 

Verordnung  im  Sinne  von  § 338a  des  Planungs-  und  Baugesetzes  (PBG) 

ohne Weiteres zur Rekurserhebung legitimiert. Da auch die übrigen Prozess-

voraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs, soweit er durch die Rekur-

rierenden 1, 2, 3, 4, 5 und 9 erhoben wurde, grundsätzlich einzutreten. So-

weit dies bei einzelnen Rügen nicht zutrifft, wird es im Rahmen der nachfol-

genden Erwägungen darzulegen sein. 

2.1. 
Die Rekurslegitimation des Rekurrenten 8 wird zunächst mit der egoistischen 

Verbandsbeschwerde begründet. Sämtliche Mitglieder des Zürcher Bauern-

verbands ZBV, zumindest aber diejenigen in einer Fahrdistanz von 15 km, 

seien potentielle Pächter und Eigentümer von Grundstücken, die von der an-

gefochtenen  Verordnung  erfasst  würden.  Diese  hätten  ein  schutzwürdiges 

ökonomisches, rechtliches und zumindest ideelles aktuelles Interesse am Er-

halt möglichst vieler ackerbaulich nutzbarer Flächen. Alle Mitglieder, die als 
Bewirtschafter  der  betroffenen  Parzellen  mit  einer  minimalen  Wahrschein-

lichkeit in Frage kommen würden, seien von der Verordnung virtuell betrof-

fen. 

R4.2018.00131 

Seite 4 

 
 
2.2. 

Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene 

Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung 

oder  Änderung  hat  (§ 338a  PBG).  Ein  als  juristische  Person  konstituierter 

Verband  kann  in diesem  Rahmen  insbesondere  zur Wahrung der  eigenen 

Interessen den Rechtsmittelweg beschreiten. Er kann aber auch - im eigenen 

Namen, aber gewissermassen stellvertretend - die persönlichen Interessen 

seiner Mitglieder geltend machen, wenn es sich um solche handelt, die er 

nach seinen Statuten zu wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer Gross-

zahl seiner Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch 

Rekurs  jedes  dieser  Mitglieder  befugt  wäre  (sogenannte  egoistische  Ver-

bandsbeschwerde;  vgl.  BGE 142 II  80,  E. 1.4.2.).  Diese  Voraussetzungen 

müssen kumulativ erfüllt sein; sie sollen die Popularbeschwerde ausschlies-

sen. Die Bestimmung von § 338a PBG verlangt zunächst, dass die Mitglie-

der, deren Interessen der rekurrierende Verband vertritt, in einer besonde-

ren, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand stehen und 

stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von diesem betroffen sind. 

Das  vom  Gesetz  alsdann  verlangte  schutzwürdige  Interesse  setzt  voraus, 

dass sie mit der Gutheissung des Rechtsmittels einen Nutzen erlangen bzw. 

einen  Nachteil  abwenden.  Die  betreffenden Mitglieder müssen  zudem  von 

der Anordnung unmittelbar betroffen sein. Folglich ist zu prüfen, ob die Gut-

heissung des Rekurses für sich betrachtet ausreicht, um den angestrebten 

Nutzen herbeizuführen. Schliesslich ist zu verlangen, dass das Anfechtungs-

interesse aktuell ist. Damit fehlt es an der Rekurslegitimation, wenn nur ein 

Entscheid über eine theoretische Rechtsfrage angestrebt wird. 

2.3. 

Bei  der  angefochtenen  Schutzverordnung  handelt  es  sich  um  eine  Allge-

meinverfügung (vgl. BGr 1A.143/2002 vom 12. November 2002, E. 1.2., be-

treffend die Verordnung zum Schutz des Pfäffikersees; VB.2016.00314 vom 

20. April 2017, E. 4.3.). Als solche gelten Anordnungen, die weder generell-

abstrakt  noch  individuell-konkret,  sondern  generell-konkret  sind,  d.h.  zwar 

einen spezifischen Sachverhalt regeln, aber eine unbestimmte Zahl von Ad-

ressaten betreffen (vgl. BGE 134 II 272, E. 3.2.). Bei deren Anfechtung rich-

tet sich die Legitimation nach den Grundsätzen der Anfechtung von Verfü-
gungen und nicht nach den Regeln über die Anfechtung von Erlassen. Die 

virtuelle Betroffenheit ist nicht ausreichend (Martin Bertschi, in: Kommentar 

R4.2018.00131 

Seite 5 

 
 
VRG,  3. Aufl.,  Zürich/Basel/Genf 2014,  § 21  Rz. 37; 

vgl.  auch 

BGr 2C_457/2011 vom 26. Oktober 2011, E. 4.2.). 

Die  angefochtene  Schutzverordnung  wirkt  sich  nicht nachteilig  auf  die  von 

den  Mitgliedern des  ZBV  bewirtschaften  Grundstücke  oder deren Betriebe 

aus, soweit es sich nicht um Eigentümer oder Pächter von Grundstücken im 

Anwendungsbereich der Schutzverordnung handelt. In ihrer Eigenschaft als 

potentielle  künftige  Bewirtschafter  oder  Eigentümer  von  Grundstücken  im 

Anwendungsbereich der Schutzverordnung fehlt es ihnen an einer legitima-

tionsbegründenden Betroffenheit.  

Weiter  wird  nicht  jedes  beliebige  Interesse  als  schutzwürdig  im  Sinne  von 

§ 338a  PBG  anerkannt.  Ob  ein  Interesse  schutzwürdig  ist,  ergibt  sich  aus 

seiner rechtlichen Würdigung. Der angestrebte Nutzen muss stets ein eige-

ner sein. Allein die Wahrnehmung von öffentlichen Interessen oder Interes-

sen Dritter genügt demnach nicht. Soweit vorliegend das Interesse am Erhalt 

möglichst vieler ackerbaulich nutzbarer Flächen geltend gemacht wird, liegt 

darin kein persönliches Interesse der einzelnen Verbandsmitglieder, sondern 

ein allgemeines landwirtschaftliches, nicht zuletzt öffentliches Interesse. 

Daraus folgt, dass weder eine Mehrheit noch eine Grosszahl der Mitglieder 

des ZBV selbst zum Rekurs berechtigt wären, womit die Voraussetzung für 

die egoistische Verbandsbeschwerde schon an diesem Kriterium scheitert.  

3.1. 

Weiter wird geltend gemacht, der ZBV sei als "Drittbetroffener" zum Rekurs 

berechtigt. Er setze sich für den ungeschmälerten Erhalt von ackerfähigen 

Fruchtfolgeflächen ein und verfolge damit ein Landwirtschaftsförderungsziel. 

Die angefochtene Verordnung laufe den vom Verband verfolgten Interessen 

zuwider, er werde in der Verfolgung seiner erklärten Ziele eingeschränkt und 

er könne mit dem Rekurs einen ideellen Nachteil abwenden. Ausserdem sei 

zu  befürchten,  dass  die  angefochtene Verordnung  ein  Präjudiz für  weitere 

Pufferzonenausscheidungen im ganzen Kanton Zürich darstelle. Es bestehe 

daher auch ein aktuelles rechtliches (und ökonomisches) Interesse, dieser 

Entwicklung Einhalt zu gebieten. 

3.2. 

Zunächst  ist  festzuhalten,  dass  der  ZBV  in  seiner  Eigenschaft  als  Verein 

nicht in seinen eigenen Interessen berührt ist. Was die von ihm verfolgten 

R4.2018.00131 

Seite 6 

 
 
Zielsetzungen angeht, wird die Rekursberechtigung sinngemäss auf die ide-

elle  Verbandsbeschwerde  abgestützt.  Das  Gesetz  kann  private  Verbände 

mit ideellem Zweck ermächtigen, gesetzlich festgeschriebene öffentliche In-

teressen mit den Rechtsmitteln der Verwaltungsrechtspflege geltend zu ma-

chen.  Derartige  Beschwerderechte  sind  in  verschiedenen  Gesetzen  des 

Bundes  und  des  Kantons  vorgesehen  (s.  Martin  Bertschi,  in:  Kommentar 

VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 134). Der ZBV verfügt nicht 

über eine solche Ermächtigung. Abgesehen davon macht er vorliegend keine 

natur- oder heimatschutzrechtlichen Interessen geltend (s. Art. 12 NHG und 

§ 338b PBG). Gemäss Statuten bezweckt er vielmehr die wirtschaftliche, po-

litische, technische sowie die soziale und kulturelle Förderung der Zürcher 

Landwirtschaft (Auszug der Statuten in act. 5.76). Eine ideelle Verbandsbe-

schwerde ist in diesem Bereich nicht gegeben. Somit ergibt sich, dass der 

ZBV (Rekurrent 8) nicht zum Rekurs berechtigt ist. 

4. 

Die  Begründung  der  Legitimation  der  Rekurrierenden 6  und  7  wird  einge-

schlossen in die Begründung derjenigen der Mitglieder des Rekurrenten 8. 

Eine unmittelbare Betroffenheit, insbesondere als Bewirtschafter oder Eigen-

tümer von Grundstücken, die von der angefochtenen Schutzverordnung er-

fasst werden, wird nicht geltend gemacht. Im Übrigen kann auf die obigen 

Ausführungen verwiesen werden. Auf den Rekurs, soweit er durch die Re-

kurrierenden 6 und 7 erhoben wurde, ist nicht einzutreten. 

5. 

Mit Verfügung vom 16. Dezember 2003 erliessen die Baudirektion und die 

Volkswirtschaftsdirektion die Verordnung über den Schutz der Katzenseen. 
Mit  Regierungsratsbeschlüssen  Nrn. 763/2005  und  1406/2009  (act. 26.2.) 

wurden die hiergegen erhobenen Rekurse teilweise gutgeheissen. Mit RRB 

Nr. 1406/2009 wurde die Baudirektion beauftragt, die Pufferzonen in den Be-

reichen Allmend, Ostufer und Nordufer des Katzensees gemäss den Richtli-

nien des Bundesamts für Umwelt (BAFU) zur Ausscheidung von ökologisch 

ausreichenden Pufferzonen (Pufferzonen-Schlüssel) festzulegen und im Be-
reich des Objekts Pösch die Abgrenzung der Naturschutzzone I anzupassen. 

Mit Verfügung der Baudirektion vom 12. März 2014 wurde dieser Auftrag um-

gesetzt.  Gegen  diese  Verfügung  wurde  erneut  rekurriert.  Mit  RRB 

R4.2018.00131 

Seite 7 

 
 
Nr. 769/2015 (act. 26.1.) wurde der Rekurs teilweise gutgeheissen und zur 

Vornahme  zusätzlicher  Sachverhaltsabklärungen  und  Interessenabwägun-

gen  zu  neuem  Entscheid  bezüglich  der  Pufferzonenbreiten  im  Gebiet  All-

mend,  Ost-  und  Nordufer  Katzensee  an  die  Baudirektion  zurückgewiesen. 

Soweit  die  Pufferzonenbreiten  den  Vorgaben  gemäss  RRB  Nr. 1406/2009 

entsprächen, sei nicht mehr darüber zu befinden, ob sie geeignet oder erfor-

derlich seien. Bei verschiedenen Parzellen sei indessen ohne ausreichende 

Begründung  eine  über  den  Pufferzonen-Schlüssel  hinausgehende  Breite 

ausgeschieden worden. Weiter sei nicht geprüft bzw. eine allfällige Prüfung 

nicht dokumentiert worden, ob ein vernünftiges Verhältnis bestehe zwischen 

dem angestrebten Ziel der Pufferzonen und dem Eingriff, den sie für die be-

troffenen Privaten bewirke. Mit der vorliegend angefochtenen Verfügung sol-

len die Vorgaben von RRB Nr. 769/2015 umgesetzt werden. 

6.1. 

Streitbetroffen sind die mit der angefochtenen Verfügung festgesetzten Na-

turschutzumgebungszonen IIA: 

Plan 1   

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Seite 8 

 
 
 
 
 
Plan 2    

Plan 3        

R4.2018.00131 

Seite 9 

 
 
 
 
 
6.2. 

Gemäss Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) sind die Kantone für den 

Natur-  und  Heimatschutz  zuständig.  Der  Bund  erlässt  Vorschriften  zum 

Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in 

der  natürlichen  Vielfalt.  Er  schützt  bedrohte  Arten  vor  Ausrottung  (Art. 78 

Abs. 4 BV). Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und ge-

samtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es dürfen darin weder An-

lagen  gebaut  noch  Bodenveränderungen  vorgenommen  werden.  Ausge-

nommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirt-

schaftlichen  Nutzung  der  Moore  und  Moorlandschaften  dienen  (Art. 78 

Abs. 5 BV). 

Gestützt auf die ihm mit Art. 78 Abs. 4 BV eingeräumten Kompetenz erliess 

der Bund das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimat-

schutz (NHG). Gemäss Art. 18a Abs. 1 NHG bezeichnet der Bundesrat nach 

Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung. Er bestimmt die 

Lage dieser Biotope und legt die Schutzziele fest. Die Kantone ordnen den 

Schutz und den Unterhalt der Biotope von nationaler Bedeutung. Sie treffen 

rechtzeitig die zweckmässigen Massnahmen und sorgen für ihre Durchfüh-

rung (Art. 18a Abs. 2 NHG).  

Bei  den  vorliegend  betroffenen  Moorgebieten  "Chatzensee"  und  "Allmend 

beim Chatzensee" handelt es sich um Flachmoore von nationaler Bedeutung 

(Schutzobjekte  Nrn. 849  und  851  gemäss  Anhang 1  zur  Flachmoorverord-

nung). Bei Ersterem handelt es sich zudem um ein Hochmoor von nationaler 

Bedeutung  (Schutzobjekt  Nr. 99  gemäss  Anhang 1  zur  Hochmoorverord-

nung). Die Kantone legen den genauen Grenzverlauf der Objekte fest und 

scheiden  ökologisch  ausreichende  Pufferzonen  aus  (Art. 3  Abs. 1  Flach- 

bzw. Hochmoorverordnung). 

6.3. 

Gemäss dem vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) 

herausgegebenen Pufferzonen-Schlüssel, Leitfaden zur Ermittlung von öko-

logisch  ausreichenden  Pufferzonen 

für  Moorbiotope,  Ausgabe 1997 

(www.bafu.admin.ch) sind die Kantone verpflichtet, ökologisch ausreichende 

Pufferzonen  festzulegen,  um  zu  verhindern,  dass  Moorbiotope  durch  Nut-

zungen in der Umgebung gefährdet werden. Diese Pufferzonen berücksich-

tigen  Gefährdungen  durch  den  Eintrag  von  Nährstoffen  und  weiteren  nut-

zungsbedingten  Hilfsstoffen,  die  Hydrologie  sowie  mögliche  weitere 

R4.2018.00131 

Seite 10 

 
 
Gefährdungen  der  biotopspezifischen  Pflanzen-  und  Tierwelt  (S. 11).  Die 

ökologisch ausreichende Pufferzone besteht somit aus der Nährstoff-Puffer-

zone und zusätzlichen Pufferzonen, die aus der Gesamtbeurteilung abgelei-

tet  werden  (S. 14).  Die  Nährstoff-Pufferzone  verhindert  die  indirekte  Dün-

gung der Moore durch oberflächlichen und oberflächennahen Nährstoffein-

trag  aus  der  direkten  Umgebung.  Hydrologischen  Pufferzonen  kommt  die 

Aufgabe zu, Beeinträchtigungen des Wasserhaushalts des Moors durch Ver-

änderungen  im Wasserhaushalt  in  den  die  Moorbiotope  umgebenden  Flä-

chen zu vermeiden. Sie werden in der Regel aufgrund von situationsbeding-

ten  Abklärungen  gutachterlich festgelegt.  Die  Pufferzonen  zum Schutz  vor 

weiteren Gefährdungen werden auch als faunistische und floristische Puffer-

zonen bezeichnet. Weitere Gefährdungen für die biotopspezifische Pflanzen- 

und Tierwelt können insbesondere Störungen durch Bewegung oder Lärm, 

Lichtemissionen oder Schattenwurf sein.   

Eine ökologisch ausreichende Pufferzone im Sinn des Art. 3 Abs. 1 Flach-

moorverordnung umfasst alle der vorgenannten Funktionen, also die Funkti-

onen einer Nährstoff-Pufferzone, einer hydrologischen Pufferzone sowie ei-

ner Pufferzone gegenüber weiteren Gefährdungen für die biotopspezifischen 

Pflanzen- und Tierwelt. Ein weiteres Ziel der ökologisch ausreichenden Puf-

ferzone ist die Schaffung und Erhaltung eines Übergangsbereichs zwischen 

Naturschutzzone und der intensiv genutzten Umgebung mit seinen charak-

teristischen Arten (VB.2011.00114, E. 2.2, in BEZ 2011 Nr. 51). 

6.4. 

Die Vorinstanz verwendete als Hilfsmittel zur Bestimmung der Pufferzonen-

breiten den genannten Pufferzonen-Schlüssel. Das Verfahren zur Ermittlung 

ökologisch ausreichender Pufferzonen wird zufolge dieses Leitfadens in drei 

Stufen ausgeführt. Zuerst wird eine Gesamtbeurteilung der Gefährdungssi-

tuation des Moorbiotopes vorgenommen. In der zweiten Stufe werden Nähr-

stoff-Pufferzonen  anhand  eines  Schlüssels  ermittelt,  auf  ihre  Plausibilität 

überprüft, bei Problemfällen neu beurteilt und schliesslich an die lokalen Ge-

gebenheiten angepasst. Hierbei kommen zur Beurteilung des Randbereichs 

der Moorvegetation und der daran angrenzenden Fläche sogenannte Proto-

kollblätter zum Einsatz (s. Anhang des Leitfadens). Die dritte Stufe dient der 

Erfolgskontrolle. 

R4.2018.00131 

Seite 11 

 
 
7.1. 

Weist  die  Rekursinstanz  die  Streitsache  zu  neuer  Untersuchung  und  zum 

Neuentscheid an die Vorinstanz zurück, so ist diese an die rechtlichen Erwä-

gungen  des  Rückweisungsentscheids  gebunden. Wegen  der  Bindungswir-

kung ist es den Parteien verwehrt, im Fall einer erneuten Anrufung der Re-

kursinstanz der Beurteilung des Rechtsstreits einen anderen als den bishe-

rigen Sachverhalt zu unterstellen oder die Sache unter rechtlichen Gesichts-

punkten  zu  prüfen,  die  im  Rückweisungsentscheid  ausdrücklich  abgelehnt 

oder gar nicht in Erwägung gezogen worden sind. Diese Selbstbindung der 

rückweisenden Gerichtsinstanz an ihre Rechtsauffassung entspricht im Üb-

rigen  auch  der ständigen  Rechtsprechung  des  Bundesgerichts  im Hinblick 

auf  seine  eigenen  Rückweisungsentscheide  (vgl.  BGE 135 III  334  E. 2.1). 

Sie ist sachgerecht, weil die fehlende Bindung letztlich dazu führt, dass der 

im  ersten  Rechtsgang  unterliegenden  Partei  faktisch  eine  doppelte  Be-

schwerdemöglichkeit  und  ein  Recht  auf  Wiedererwägung  eingeräumt  wer-

den. Immerhin steht die Selbstbindung der Rekursinstanz unter dem Vorbe-

halt, dass die Entscheidgrundlagen dieselben geblieben sind. Liegt etwa auf-

grund der durch den Rückweisungsentscheid geforderten Erhebungen oder 

weil  neue  Tatsachen  oder  Beweismittel  zulässigerweise  in  das  Verfahren 

eingebracht worden sind, ein veränderter Sachverhalt vor oder ist in der Zwi-

schenzeit eine Rechts- oder Praxisänderung erfolgt, so kann dies zu einer 

abweichenden  Beurteilung  führen  (SB.2017.00100  vom  12. September 

2018, E. 1.3.; Alain Griffel, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 

2014, § 52 Rz. 46). 

7.2. 

Im  ersten  Rechtsgang  der  Rekurrierenden  vor  dem  damals  als  Rekurs-

instanz  sachlich  zuständigen  Regierungsrat,  der  in  den  Beschluss  RRB 

Nr. 769/2015 mündete, war u.a. umstritten, wie breit Pufferzonen sein müs-

sen, um die Moore ausreichend vor Nährstoffeinträgen zu schützen. Die Re-

kurrierenden machten u.a. geltend, die Pufferzonen bei Mooren seien ent-

sprechend den Gewässerraumbreiten gemäss dem Gewässerschutzgesetz 

festzulegen. Sodann monierten die Rekurrierenden, teilweise seien abwei-

chend vom Pufferzonen-Schlüssel grössere Pufferzonen festgelegt worden; 

für Pufferzonen von über 21 m Gesamtbreite bestehe kein überwiegendes 
öffentliches Interesse.  

Der Regierungsrat erwog, soweit die Breiten der Pufferzonen entsprechend 

den Vorgaben gemäss RRB Nr. 1406/2009 festgelegt worden seien, sei nicht 

R4.2018.00131 

Seite 12 

 
 
mehr darüber zu befinden, ob diese geeignet und erforderlich seien. Zu prü-

fen sei, ob die von der Rekursgegnerin vorgenommene Festsetzung der Puf-

ferzonen die Vorgaben von RRB Nr. 1406/2009 einhalte (RRB Nr. 769/2015, 

E. 9a).  Dies  schliesse  –  obwohl  damals  nicht  ausdrücklich  festgehalten  – 

auch die Einhaltung eines vernünftigen Verhältnisses zwischen dem ange-

strebten Ziel der Pufferzonen und dem Eingriff, den sie für die betroffenen 

Privaten bewirke, mit ein. 

In RRB Nr. 1406/2009 wurde die Baudirektion angewiesen, Pufferzonen aus-

zuscheiden, die mit dem Pufferzonen-Schlüssel in Einklang stehen. Dazu er-

wog  der  Regierungsrat  in  RRB  Nr. 769/2015,  E. 7,  auf  den  Grundstücken 

Kat.-Nrn.  AF1320,  AF1324,  AF1332,  AF1360  und  AF4777  (Westseite  All-

mend) würden die Pufferzonen mit den errechneten Werten übereinstimmen. 

Demgegenüber  sei  im  Bereich  der  Grundstücke  Kat.-Nrn.  AF1324  bzw. 

AF1325 anstelle der berechneten Breite von 50 m eine Pufferzone von bis 

zu  72 m  festgesetzt  worden.  Im  Bereich  der  Grundstücke  Kat.-Nrn. 2042, 

AF1335, AF1336, AF5019 und AF1299 (Nord- und Ostufer des Katzensees) 

seien die Pufferzonen grösstenteils dem Schlüssel entsprechend festgesetzt 

worden.  Eine  erhebliche  Abweichung  ergebe  sich  im  Bereich  des  Grund-

stücks  Kat.-Nr. AF1341;  hier sei eine  Pufferzone  von  bis zu 108 m festge-

setzt worden. Zudem sei im Bereich des Grundstücks Kat.-Nr. 2050 eben-

falls eine Pufferzone von rund 108 m festgesetzt worden. In Erwägung 10a 

hielt der Regierungsrat fest, die Pufferzonen von 72 m bzw. 108 m würden 

weder den berechneten Breiten gemäss Schlüssel entsprechen, noch werde 

vonseiten  der  Rekursgegnerin  vorgebracht,  dass  der  Moorschutz  derart 

breite  Pufferzonen  erfordere.  Eine  "Ergänzung"  oder  "Arrondierung"  ver-

möge  jedenfalls  keine  Erforderlichkeit  solcher  Pufferzonen  zu  begründen. 

Unklar bleibe zudem, weshalb bei den Grundstücken Kat.-Nrn. AF4772 und 

AF4773 ein "Pufferstreifen" festgesetzt worden sei. 

In  Bezug  auf  die  Forderung  der  Rekurrenten,  die  Pufferzonen  bei  Mooren 

entsprechend den Gewässerraumbreiten gemäss dem Gewässerschutzge-

setz festzulegen, entgegnete der Regierungsrat, dass Moorschutz und Ge-

wässerschutz zwar in vielen Teilen ähnliche Ziele verfolgen, sich jedoch nicht 

vollständig entsprechen würden. Der Regierungsrat kam zum Schluss, die 

Pufferzonenfestlegung  entspreche  nicht  in  allen  Teilen  den  Vorgaben  von 

RRB Nr. 1406/2009. Zudem sei dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in 

erheblichem Umfang nicht entsprochen worden. Im Ergebnis wurde die an-

gefochtene  Verordnung  mit  Bezug  auf  die  Gebiete  Allmend,  Ostufer 

R4.2018.00131 

Seite 13 

 
 
Katzensee und Nordufer Katzensee aufgehoben und die Sache im Sinne der 

Erwägungen zu zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen und zum neuen Ent-

scheid  an  die  Rekursgegnerin  zurückgewiesen;  im  Übrigen  wurde der Re-

kurs abgewiesen. 

7.3. 

Die Rückweisung mit RRB Nr. 769/2015 erfolgte zwecks Neufestsetzung der 

Pufferzonen gemäss den Vorgaben von RRB Nr. 1406/2009, das heisst Puf-

ferzonen auszuscheiden, die mit dem Pufferzonen-Schlüssel in Einklang ste-

hen.  

Daran  ist  das  Baurekursgericht  als  nunmehr  sachlich  zuständige  Rekurs-

instanz im vorliegenden zweiten Verfahrensgang gebunden. Soweit die Re-

kurrierenden  im  vorliegenden  Verfahren  die  Methode  des  Pufferzonen-

Schlüssels grundsätzlich in Frage stellen, ist darauf nicht einzugehen. Dies 

zumal  sie  die  betreffenden  Vorbringen  (Berücksichtigung  der  Untersu-

chungsergebnisse  des  BAFU  "Zustand  und  Entwicklung  der  Moore  in  der 

Schweiz",  die  Relativierung  des  Pufferzonen-Schlüssels  durch  die  Recht-

sprechung  und  durch  neue  Anbau-  und  Bewirtschaftungsmethoden  sowie 

die Rechts- und Verfassungswidrigkeit des Pufferzonen-Schlüssels) bereits 

im  Verfahren  vor  dem  Regierungsrat  hätten  vorbringen  können  und  auch 

müssen. 

Ebenfalls nicht mehr zu prüfen ist die Eignung bzw. Erforderlichkeit der Puf-

ferzonen  im  Bereich  der  Grundstücke AF1320,  AF1324,  AF1332,  AF1360 

und AF4777 auf der Westseite der Allmend, sowie im Bereich der Parzellen 

Kat.-Nrn. 2042, AF1335, AF1336, AF5019 und AF1299 am Nord- und Ostu-

fer des Katzensees. Hier hielt der Regierungsrat fest, dass die Pufferzonen 

zumindest  grösstenteils  dem  Pufferzonen-Schlüssel und damit den  Vorga-

ben des RRB Nr. 1406/2009 entsprechen würden. Die Ausdehnung dieser 

Pufferzonen  blieb  mit  der  vorliegend  angefochtenen  Verordnung  unverän-

dert.  Soweit  die  Rügen  im  vorliegenden  Rekursverfahren  auf  die  Eignung 

und Erforderlichkeit der Pufferzonen auf den genannten Grundstücken ab-

zielen, ist auf den Rekurs nicht einzutreten. Diese Beanstandungen hätten, 

soweit nicht erfolgt, bereits im Verfahren vor dem Regierungsrat geltend ge-

macht  werden  müssen.  Gleiches  gilt  für  den  Subeventualantrag  Nr. 3,  der 

auf  die  Änderung  der  in  der  Naturschutzumgebungszone IIA  zulässigen 

Nutzweise  gemäss  Ziffer 4.2.  der  Schutzverordnung  vom  16. Dezember 

2003 abzielt. 

R4.2018.00131 

Seite 14 

 
 
Beanstandet hat der Regierungsrat die Pufferzonen im Bereich der Grund-

stücke Kat.-Nrn. AF1325, AF1341, 2050, AF4772 und AF4773. Im vorliegen-

den Rekursverfahren ist bezüglich der Eignung und Erforderlichkeit zu beur-

teilen, ob die Pufferzonen auf diesen Grundstücken den Vorgaben von RRB 

Nr. 1406/2009 entsprechen. Einzugehen ist sodann auf die Rügen betreffend 

die  Interessenabwägung  bzw.  die  Verhältnismässigkeit  der  Anordnungen. 

Die  vom  Regierungsrat  verlangte  Berücksichtigung  des  Verhältnisses  von 

Riedbreite  zu  Pufferzone  (E. 10b) ist  allein  in  diesem  Zusammenhang  von 

Relevanz. Eine Neubeurteilung der Eignung und Erforderlichkeit der Puffer-

zonen im Lichte der Riedbreiten ergibt sich daraus nicht. 

8.1. 

Die Rekurrierenden monieren, bei den Parzellen Kat.-Nrn. AF1325, AF1341 

und 2050 seien überdimensionierte Pufferzonen mit einer Breite von bis zu 

72 m  bzw.  bis  zu  108 m  ausgeschieden  worden.  Der  Regierungsrat  habe 

bereits  in  seinem  Entscheid  vom  19. August  2015  festgehalten,  dass  eine 

"Ergänzung" oder "Arrondierung" keine Erforderlichkeit der Pufferzonen be-

gründe. Gemäss Protokollblatt resultiere beim Grundstück Kat.-Nr. AF1341 

eine Breite von nur 15 m. Die Vorinstanz berufe sich auf den Flächenbedarf 

für die Erhaltung der Biodiversität. Dieser Nebeneffekt von Nährstoff-Puffer-

zonen dürfe nicht zum Hauptzweck erklärt werden. 

Die Rekurrierenden beziehen sich sodann auf ein von XY erstelltes Gutach-

ten  mit  dem  Titel  "Erfordernis  von  Nährstoff-Pufferzonen  am  Nordufer des 

Oberen Katzensees und in der Allmend", welches die Vorinstanz im Septem-

ber 2014  (Verfahren  vor  dem  Regierungsrat)  zu  den  Akten  gereicht  habe. 

Trotz heftiger Regenfälle seien im (Süd-)Westen der Allmend keine hohen 

Leitfähigkeits- und Nitratwerte festgestellt worden. Im (nord-)westlichen Moor 

seien  demgegenüber höhere Werte  festgestellt  worden.  Dies  erstaunt  laut 

den  Rekurrierenden  nicht,  da  dort  die  gemäss  der  Schutzverordnung  von 

2003 ausgeschiedene Pufferzone IIA nicht durchgehend sei. Das Gutachten 

halte fest, dass die puffernde Wirkung der Naturschutzumgebungszone im 

Nordwesten  nicht  ausreichend  sei.  Hier  ist  laut  den  Rekurrierenden  die 

Schliessung  der  Lücke  auf  dem  Grundstück  Kat.-Nr. AF1324  notwendig, 

nicht jedoch auf Kat.-Nr. AF1325, da diese Parzelle zu weit vom Moor ent-
fernt sei. Demgegenüber biete das Gutachten keinen Beleg für die Notwen-

digkeit  einer  Ausdehnung  der  Pufferzone  IIA  im  Südwesten  (Parzellen 

Kat.-Nrn.  AF1326,  AF1333  und  AF1360)  und  Südosten  (Kat.-Nrn. AF4772 

R4.2018.00131 

Seite 15 

 
 
und AF4773) der Allmend. Die Pufferzonen IIA hätten gemäss Schutzverord-

nung von 2003 eine Breite von mindestens 18 m bis ca. 40 m. Das Gutachten 

zeige, dass dies, abgesehen vom nordwestlichen Spickel, ausreichend sei. 

In der Allmend bestehe somit, die Parzelle Kat.-Nr. AF1324 ausgenommen, 

kein Anlass, zusätzliche Pufferzonen auszuscheiden. 

8.2. 

Bezüglich den Parzellen Kat.-Nrn. AF1325, AF1341 und 2050 erwog die Vo-

rinstanz in der angefochtenen Verordnung, es seien über die Anforderungen 

des  Pufferzonen-Schlüssels  hinausgehende  Pufferzonen  ausgeschieden 

worden. Damit solle eine ökologische Arrondierung sowie eine Anpassung 

an die Bewirtschaftungseinheit erzielt werden. Ökologische Arrondierungen 

seien  nötig,  weil  die  verbliebenen  Restflächen  artenreicher  Biotope  nicht 

ausreichen würden, um die Biodiversität langfristig zu erhalten. Im Weiteren 

würden  damit die erforderlichen  Übergangslebensräume  geschaffen. Beim 

Pufferzonen-Schlüssel handle es sich lediglich um Mindestbreiten zur Errei-

chung der Schutzziele. Die Parzelle Kat.-Nr. 2050 habe der Kanton eigens 

im  Hinblick  auf die ökologische  Aufwertung erworben.  Aufgrund  der Topo-

grafie und des Bodenaufbaus sei davon auszugehen, dass auf dieser Par-

zelle  das  Flachmoor früher grösser  gewesen  sei.  Heute  seien  Regenerati-

onstendenzen festzustellen. Eine über das Mindestmass der Pufferzone hin-

ausgehende Arrondierung sei damit begründet.  

Die Arrondierung auf dem Grundstück Kat.-Nr. AF1325 sei in Absprache mit 

dem Eigentümer erfolgt. Es handle sich um eine Anpassung an die Bewirt-

schaftungseinheit und um eine fachlich sinnvolle Massnahme.  

Zum Gutachten XY von 2010 führt die Vorinstanz in ihrer Rekursantwort aus, 

es sei unter anderem die Frage zu beantworten gewesen, ob im Gebiet All-

mend unbekannte, nicht sichtbare Zuflüsse, ev. Drainagen, insbesondere im 

nordwestlichen Bereich, bestünden. (s. auch RRB Nr. 1406/2009, E. 6). Das 

Gutachten sei zum Schluss gekommen, dass keine weiteren unbekannten 

Drainagen ins Moor münden würden. Es weise jedoch darauf hin, dass über 

die Wasseraufstösse im Nordwesten nährstoffreiches Wasser diffus ins Moor 

gelange. Aussagen zu Pufferzonenbreiten mache das Gutachten nicht. Es 

sei zudem darauf hinzuweisen, dass im Untersuchungsjahr 2010 die zusätz-

lichen  Pufferzonen 

gemäss  Verordnung 

2018 

am  Westrand 

(Kat.-Nrn. AF1324, AF1325, AF1326 und AF1332) bereits umgesetzt gewe-

sen seien (extensive Bewirtschaftung). Daraus könne der Schluss gezogen 

R4.2018.00131 

Seite 16 

 
 
werden,  dass  die  Pufferzonen  gemäss  Verordnung  2018  die  erforderliche 

Wirkung hätten.  

Gemäss Vernehmlassung der Vorinstanz vom 20. Juli 2017 zum Entwurf der 

Verordnungsänderung 

(act. 5.5)  ergibt  sich  auf  den  Grundstücken 

Kat.-Nrn. AF1325, AF1326, AF1332, AF1335, AF1336, AF1360 und AF4777 

gemäss Pufferzonen-Schlüssel eine Pufferzonenbreite von 50 m. Die ausge-

schiedenen Breiten würden 48 bis 50 m betragen.  

Die Stadt Zürich hält in ihrer Stellungnahme (act. 26.8) fest, im Pachtvertrag 

vom März 2009 über städtische Grundstücke habe sich der Rekurrent 3 ver-

pflichtet,  seine  eigenen  landwirtschaftlichen  Flächen  Kat.-Nr.  AF1325  und 

AF1326 als extensive Wiese im Sinne einer ökologischen Ausgleichsfläche 

zu  bewirtschaften.  Entgegen  der  Auffassung  des  Rekurrenten 3  sei  dieser 

Vertrag nicht unter Zwang abgeschlossen worden und leide nicht unter Wil-

lensmängeln.  Die  Parzelle  Kat.-Nr. AF1341  befinde  sich  im  Eigentum  der 

Stadt Zürich. Hier erfolge im Einvernehmen mit der Eigentümerin eine gross-

flächige Extensivierung zur Förderung von Übergangslebensräumen und zur 

Förderung von Lebensraummosaiken von trockenen und feuchten Lebens-

räumen. In ihrer Rekursvernehmlassung ergänzt die Vorinstanz, Vorausset-

zung für den Abschluss des Pachtvertrages sei  die extensive Bewirtschaf-

tung der fraglichen Flächen gewesen. Die Stadt Zürich hält in ihrer Stellung-

nahme  fest,  die  Parzellen  Kat.-Nrn. AF1341  und  AF4772  seien  schon  im 

Jahr 2000 als extensive Wiesen an den Rekurrenten 5 verpachtet worden. 

Es  sei  explizit  darauf  hingewiesen  worden,  dass  das  Grundstück 

Kat.-Nr. AF1341 mit Inkrafttreten der Schutzverordnung der Naturschutzum-

gebungszone zugeteilt werde. Der Pächter sei nicht zum Abschluss des Ver-

trages genötigt worden und er habe gewusst, worauf er sich einlasse. 

Bezüglich der Extremereignisse bringt die Vorinstanz vor, ausreichende Puf-

ferzonen müssten ihre Funktion nicht nur in der Idealsituation erfüllen, son-

dern auch in speziellen Gefährdungssituationen. Dazu müssten innert weni-

ger Jahre wiederholt festgestellte Ereignisse berücksichtigt werden, ansons-

ten der ungeschmälerte Erhalt nicht mehr gewährleistet wäre. 

8.3. 

Die Pufferzone entlang der Südseite des Moorbiotops Allmend weist fast auf 
der  gesamten  Länge  eine  Breite  von  ca.  31  bis  48  m  auf.  Am  westlichen 

Ende,  im  Bereich  der  Parzelle  Kat.-Nr. 1325  verbreitert  sie  sich  auf  über 

70 m. Auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 2050 und 1341 folgt die Ausdehnung 

R4.2018.00131 

Seite 17 

 
 
der Pufferzonen offensichtlich nicht dem Verlauf des zu schützenden Moors, 

sondern orientiert sich an der Parzellenstruktur, indem die Pufferzone auf die 

gesamte Fläche der betreffenden Parzellen ausgedehnt wurde. Daraus re-

sultieren  die  beanstandeten  Breiten  von  bis  zu  108 m.  Der  Regierungsrat 

hielt bereits in seinem Entscheid vom 19. August 2015 fest, dass diese Puf-

ferzonen  weder  den  berechneten  Breiten  gemäss  dem  Schlüssel entspre-

chen würden, noch werde vonseiten der Rekursgegnerin vorgebracht, dass 

der Moorschutz derart breite Pufferzonen erfordere. Eine "Ergänzung" oder 

"Arrondierung" vermöge jedenfalls keine Erforderlichkeit solcher Pufferzonen 

zu begründen (RRB Nr. 769/2015, E. 10a).  

Daran ist vorliegend festzuhalten. Die Vorinstanz bringt keine auf den Schutz 

des  Moors  abzielenden  Gründe  vor,  die  es  rechtfertigen  würden,  über  die 

Anforderungen  des  Pufferzonen-Schlüssels  hinausgehende  Pufferzonen 

festzulegen. Namentlich mit der allgemein gehaltenen Feststellung, ökologi-

sche  Arrondierungen  seien  nötig,  weil  die  (in  der  Schweiz)  verbliebenen 

Restflächen artenreicher Biotope nicht ausreichen würden, um die Biodiver-

sität langfristig zu erhalten, vermag die Vorinstanz die konkret in Frage ste-

henden Pufferzonenbreiten nicht zu begründen. Dies gilt auch in Bezug auf 

die Schaffung von Übergangslebensräumen. Mit dieser Begründung ist die 

Vorinstanz schon vor dem Regierungsrat nicht durchgedrungen. Die Natur-

schutzumgebungszonen dienen der Sicherung der Naturschutzzone vor un-

erwünschten Einwirkungen sowie dem Schutz der Landschaft und der Erhal-

tung  des  Lebensraumes  für  gefährdete  Arten  der  Übergangsgebiete  zwi-

schen  intensiv  genutzter  Umgebung  und  der  Naturschutzzone  (Schutzver-

ordnung vom 16. Dezember 2003, Ziffer 3). Die Vorinstanz begründet nicht, 

weshalb die Pufferzonen gerade im Bereich der in Frage stehenden Grund-

stücke zum Erhalt der Biodiversität und zur Schaffung von Übergangslebens-

räumen wesentlich breiter sein müssen, als dies der Pufferzonen-Schlüssel 

vorsieht. Ebenfalls nicht näher begründet wird die Notwendigkeit von Puffer-

zonen  im  Zusammenhang  mit  den  geltend  gemachten  Regenerationsten-

denzen auf der Parzelle Kat.-Nr. 2050. Dass eine Regeneration geplant sei, 

wird nicht vorgebracht, und es erscheint fraglich, ob dazu die Ausscheidung 
einer Naturschutzumgebungszone eine geeignete Massnahme wäre. 

Es erscheint offensichtlich, dass die Ausdehnungen der Pufferzonen auf den 

Grundstücken Kat.-Nrn. AF1325, AF1341 und 2050 der Parzellierung bzw. 

den Bewirtschaftungseinheiten und den Eigentumsverhältnissen geschuldet 

R4.2018.00131 

Seite 18 

 
 
sind. In ökologischer Hinsicht sind sie nicht erforderlich, soweit sie über die 

Vorgaben des Pufferzonen-Schlüssels hinausgehen.  

Dies führt zur teilweisen Gutheissung des Rekurses. Die angefochtene Ver-

ordnung  ist  insoweit  aufzuheben,  als  auf  den  Grundstücken  Kat.-Nrn. 

AF1325, AF1341 (beide Stadt Zürich) und 2050 (Regensdorf) Naturschutz-

umgebungszonen IIA ausgeschieden wurden.  

9.1. 

Die  Rekurrierenden  machen  geltend,  im  Bereich  Juch  (Südseite  Allmend, 

s. Plan 1  oben)  befinde  sich  kein  national  inventarisiertes  Flachmoor  bzw. 

dieses  streife  den  Bereich  Juch  nur  im  nördlichsten  Teil  der  Parzelle 

Kat.-Nr. AF3884. Eine Pufferzone zum Schutz des Moors sei auf den Parzel-

len Kat.-Nrn. AF4772 und AF4773 nicht gerechtfertigt. Es sei auch keine "be-

sonders schützenswerte Hecke" im Sinn von Art. 18 Abs. 1bis NHG vorhan-

den, die zu schützen wäre. Das Schutzgebiet sei von nationaler Bedeutung. 

Die  bundesrechtlichen  Bestimmungen  würden  vorgehen;  die  Berufung  auf 

§ 17 der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung (KNHV) sei unzu-

lässig. Die von der Vorinstanz "kartierte Flachmoorvegetation" bleibe unbe-

legt und massgeblich sei allein das nationale Flachmoorinventar. Die Bestim-

mung von Art. 3 Abs. 1 Satz 1 Flachmoorverordnung, wonach die Kantone 

den  genauen  Grenzverlauf  der  Objekte  festlegen  würden,  ändere  daran 

nichts. Pufferzonen seien um die inventarisierten Objekte festzulegen. Der 

Kanton könne zwar den genauen Grenzverlauf des Moors vorschlagen, eine 

Aufnahme ins massgebliche Inventar finde er aber erst nach erfolgter Anhö-

rung durch den Bundesrat und nach Revision des Inventars gemäss Art. 5 

Abs. 2 NHG. Die Riedvegetation im Bereich Juch erfülle die Anforderungen 

an ein (Flach-)Moor zudem nicht.  

9.2. 

Die Baudirektion entgegnet, Pufferzonen seien gemäss § 17 KNHV auch für 

Schutzobjekte  von  kantonaler  Bedeutung  auszuscheiden.  Im  Bereich  All-

mend Juch sei mittels einer Kartierung (act. 26.6) die Grenze des nationalen 

bzw.  des  kantonalen  Objekts  ermittelt  worden.  Die  Pufferzone  auf  den 

Grundstücken Kat.-Nrn. AF4772 und AF4773 grenze an die schutzwürdigen 

Lebensräume und betrage 10 m. Die fragliche Hecke sei Teil der Pufferzone 

und nicht als schützenswerter Teil des Kerngebietes ausgeschieden.  

R4.2018.00131 

Seite 19 

 
 
In ihrer Vernehmlassung vom 20. Juli 2017 zum Entwurf der Verordnungs-

änderung (act. 5.5), auf den die Baudirektion in der Rekursantwort verweist, 

wird ausgeführt, im Bereich der Parzellen Kat.-Nrn. AF4772 und AF4773 be-

treffe die  Pufferzone die  bestehende  Böschung,  die mit  Heckensträuchern 

und  Brombeeren  bewachsen  sei,  sowie  einen  angrenzenden  extensiven 

Wiesenstreifen von durchschnittlich 3 m Breite. Die Hecke mit extensiv ge-

nutzten  Wiesenstreifen  sei  eine  bestehende,  ökologisch  wertvolle  Struktur 

bzw. ein Schutzobjekt gemäss § 203 PBG. Die Aufnahme in die Schutzver-

ordnung im Verbund mit dem angrenzenden Flachmoor sei fachlich sinnvoll 

und gerechtfertigt. Weiter heisst es, der Bereich mit Flachmoorvegetation auf 

den Parzellen Kat.-Nrn. AF1367 und AF3884 sei grösser als gemäss natio-

nalem Inventar. Gemäss Art. 3 Flachmoorverordnung lege der Kanton den 

genauen Grenzverlauf des Flachmoors und ausreichend ökologische Puffer-

zonen fest. Die Pufferzone bei einem Schutzobjekt von kantonaler Bedeu-

tung werde ebenfalls mit dem Pufferzonen-Schlüssel ausgeschieden.  

9.3. 

Das Grundstück Kat.-Nr. AF3884 im Bereich Juch ist seit Erlass der Schutz-

verordnung  im  Jahr 2003  der  Naturschutzzone I  zugewiesen.  Die  Festset-

zung dieser Zone ist nicht Gegenstand der angefochtenen Verordnung und 

war im Bereich Juch auch nie Gegenstand der Rekurse an den Regierungs-

rat.  Die  Naturschutzzone I  umfasst  im  Bereich  Juch  einerseits  das  Flach-

moor von nationaler Bedeutung (Nr. 851, Allmend beim Chatzensee), wobei 

damit im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Flachmoorverordnung der genaue Grenz-

verlauf  des  Objekts  festgelegt  wurde  (s.  auch  die  Schutzverordnung  vom 

16. Dezember 2003, Ziffer 2). Was den genauen Grenzverlauf des nationa-

len Schutzobjekts angeht, trifft es entgegen der Auffassung der Rekurrieren-

den nicht zu, dass in jedem Fall eine Revision des Bundesinventars erfolgen 

muss, damit der vom Kanton festgelegte, abweichende Grenzverlauf rechts-

verbindlich wird. Die Kantone dürfen bei der Festlegung des genauen Grenz-

verlaufs grundsätzlich nicht von den bundesrätlich vorgegebenen Linien ab-

weichen. Da aber mit der kartographischen Darstellung im Bundesinventar 

im Massstab 1:25'000 die Grenzziehung nicht mit einer für Grundbuchpläne 

erforderlichen Genauigkeit erfolgen kann, haben die Kantone innerhalb die-

ser gegebenen Ungenauigkeit einen gewissen Beurteilungsspielraum in der 
parzellengenauen  Festlegung  des  Perimeters  (vgl.  BGr 1A.95/2000  vom 

4. April 2001,  E. 3.c,  BGr 1A.135/1999  vom  8. März 2000,  E. 2.bb). 

R4.2018.00131 

Seite 20 

 
 
Grossflächigere  Vergrösserungen  des  nationalen  Flachmoorperimeters 

müssen auf dem Weg einer Revision des Bundesinventars erfolgen. 

Andererseits soll die Naturschutzzone I im Bereich Juch laut Rekursantwort 

der Baudirektion auch ein kantonales Schutzobjekt umfassen, insbesondere 

auf  dem  Grundstück  Kat.-Nr. AF3884.  Hier  nahm  die  Vorinstanz  eine  Be-

standesaufnahme  der  Vegetation  vor  (s.  Vegetationskarte  in  act. 26.6).  In 

der  Vernehmlassung  der  Baudirektion  vom  20. Juli 2017  zum  Entwurf  der 

Verordnungsänderung (act. 5.5), auf den die Baudirektion in der Rekursant-

wort  verweist,  ist  von  einer  Flachmoorvegetation  auf  dem  Grundstück 

Kat.-Nr. AF3884 die Rede, die sich weiter ausdehne als der Perimeter ge-

mäss Bundesinventar. Weiter wird eine Hecke als kantonales Schutzobjekt 

gemäss § 203 PBG erwähnt. Wie es sich damit verhält, kann indes offenblei-

ben, weil die Rekurrierenden die erwähnte Bestandesaufnahme der Vegeta-

tion  (act. 26.6)  und  deren  Schutzwürdigkeit  gestützt  auf  kantonales  Recht 

nicht substantiiert bestreiten.  

Soweit die Naturschutzzone I ein kantonales Schutzobjekt betrifft, richtet sich 

der  Umgebungsschutz  nach  kantonalen  Vorschriften.  Um  Naturschutzob-

jekte  vor  unerwünschten  Einwirkungen  aus  der  Umgebung  zu  bewahren, 

sind geeignete planungsrechtliche Massnahmen und/oder besondere Anord-

nungen  zu  treffen.  Bei  Naturschutzgebieten  sind  dies  insbesondere  Vor-

schriften und Verfügungen über die Düngung und die Verwendung von Gift-

stoffen (§ 17 Abs. 1 KNVH). Somit können im Gebiet Juch grundsätzlich Puf-

ferzonen zum Schutz des Moors gestützt auf Art. 3 Abs. 1 Flachmoorverord-

nung  festgelegt  werden,  aber  auch  solche  zum  Schutz  des  kantonalen 

Schutzobjekts, gestützt auf § 17 Abs. 1 KNHV. Das nationale Flachmoorin-

ventar bzw. der Schutz des Moors sind somit entgegen der Auffassung der 

Rekurrierenden nicht allein massgeblich für die Ausscheidung von Pufferzo-

nen.  

Dafür,  dass  die  nur  8  bis  9 m  breiten  Pufferstreifen  auf  den  Parzellen 

Kat.-Nrn. AF4772  und  AF4773  über  die  Anforderungen  gemäss  Pufferzo-

nen-Schlüssel hinausgehen  würden,  bestehen  keine  Anhaltspunkte.  Somit 

ist der Rekurs in diesem Punkt abzuweisen. 

10.1. 

Im  Folgenden  ist  auf  die  Rügen  betreffend  die  Verhältnismässigkeit  der 

Schutzverordnung  einzugehen.  Die  Rekurrierenden  machen  zunächst 

R4.2018.00131 

Seite 21 

 
 
gegensätzliche  öffentliche  Interessen  im  Bereich  Moorschutz  (Art. 78  BV) 

und  produzierender  Landwirtschaft  (Art. 104  BV)  geltend.  Mit  Pufferzonen 

würden Böden der ackerbaulichen Nutzung entzogen, das landwirtschaftli-

che Kulturland insgesamt nehme ab. Der Kanton Zürich könne seinen Anteil 

am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen gemäss Sachplan Fruchtfolgeflä-

chen nur knapp erhalten (Art. 30 Abs. 2 Raumplanungsverordnung [RPV]).  

10.2. 

Es trifft zu, dass Massnahmen im Bereich des Natur- und Heimatschutzes 

(Art. 78 BV) anderen öffentlichen Interessen von nationaler Bedeutung, wie 

namentlich denjenigen an der Landwirtschaft (Art. 104 BV) oder an der Er-

nährungssicherheit (Art. 104a BV), entgegenstehen können. Nach Art. 3 Na-

tur- und Heimatschutzgesetz (NHG) sorgen der Bund, seine Anstalten und 

Betriebe sowie die Kantone bei der Erfüllung von Bundesaufgaben im Sinn 

von Art. 2 NHG dafür, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, ge-

schichtliche Stätten sowie Natur- und Kunstdenkmäler geschont werden und, 

wo  das  allgemeine  Interesse  an  ihnen  überwiegt,  ungeschmälert  erhalten 

bleiben. Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein 

Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Mass die unge-

schmälerte  Erhaltung,  jedenfalls  aber  unter  Einbezug  von  Wiederherstel-

lungs-  oder  angemessenen  Ersatzmassnahmen  die  grösstmögliche  Scho-

nung verdient; ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung darf bei 

der Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn 

ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler 

Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 NHG; VB.2008.00176 vom 1. Dezember 

2010, E. 14.2.2.).  

Der Biotop- und der Moorschutz sind den Kantonen übertragene Bundesauf-

gaben.  Die  vorliegend  angefochtenen  Pufferzonen  sind  von  ihrer  Ausdeh-

nung her und ungeachtet der Nutzungseignungsklassen offensichtlich nicht 

geeignet, sich in erheblichem Mass auf die sichere Versorgung der Bevölke-

rung (Art. 104 Abs. 1 lit. a BV) oder die Grundlagen für die landwirtschaftliche 

Produktion (Art. 104a lit. a BV) auszuwirken, zumal keine Fruchtfolgeflächen 

verloren gehen, sondern nur die Nutzungsintensität beschränkt wird. Damit 

ist auch gesagt, dass sich die Ausscheidung von Pufferzonen nicht auf den 

kantonalen Mindestanteil an Fruchtfolgeflächen auswirkt (Art. 29 f. Raumpla-

nungsverordnung [RPV]). Fruchtfolgeflächen sind Teil der für die Landwirt-

schaft  geeigneten  Gebiete  (Art. 6  Abs. 2  Bst. a  RPG);  sie  umfassen  das 

ackerfähige  Kulturland,  vorab  das  Ackerland  und  die  Kunstwiesen  in 

R4.2018.00131 

Seite 22 

 
 
Rotation sowie die ackerfähigen Naturwiesen, und werden mit Massnahmen 

der Raumplanung gesichert (Art. 26 Abs. 1 RPV). Die Festlegung von Puf-

ferzonen  ändert  an  der  Bodenqualität  und  damit  an  der  Qualifikation  als 

Fruchtfolgefläche nichts. Der Sachplan Fruchtfolgeflächen zielt auf die lang-

fristige Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit und damit auf das landwirtschaftli-

che Produktionspotential ab, und nicht auf die aktuelle Bewirtschaftung oder 

Nutzung der betroffenen Böden (Kriterien für Fruchtfolgeflächen im Kanton 

Zürich, Baudirektion, ALN, Oktober 2014, act. 26.3). Selbst wenn dem nicht 

so wäre, stünde der Sachplan Fruchtfolgeflächen der strittigen Ausscheidung 

von Pufferzonen nicht entgegen. Der Ausscheidung der Pufferzonen stehen 

somit keine gleich- oder höherwertigen Interessen von ebenfalls nationaler 

Bedeutung entgegen. 

11.1. 

Die Rekurrierenden beanstanden im Weiteren, die Vorinstanz habe insofern 

eine  unzureichende  Verhältnismässigkeitsprüfung  vorgenommen,  als  sie 

entgegen den Erwägungen in RRB Nr. 769/2015 (E. 10b) die exakten Ried-

breiten und deren Verhältnis zur Pufferzone nicht festgestellt habe.  Im Be-

reich der Grundstücke Kat.-Nrn. AF1299 und 2042 stehe die Breite der Puf-

ferzone  in  einem  Missverhältnis  zum  zu  schützenden  Moor.  Sodann  habe 

die  Vorinstanz  die  Auswirkungen  der  Pufferzonen  auf  die  rekurrentischen 

Betriebe in der Interessenabwägung nicht korrekt ermittelt. Die Rekurrenten 

seien  mit  Anteilen  von  über  18 %  bis  42 %  an  Biodiversitätsflächen  über-

durchschnittlich  bzw.  übermässig  betroffen  und  in  ihrer  Handlungsfreiheit 

teilweise schon ohne die Verordnung 2018 erheblich eingeschränkt. Die zu-

sätzlichen Pufferzonen würden den derzeitigen Zustand weiter verschärfen.  

11.2.1. 

Gemäss Art. 78 Abs. 5 BV sind Moore und Moorlandschaften von besonde-

rer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung geschützt. Es dürfen 

darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen wer-

den. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen 

landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen. Mit 

diesem beinahe absoluten Veränderungsverbot geniessen Moore und Moor-
landschaften  von  Verfassung  wegen  einen  strengeren  Schutz  als  andere 

Schutzobjekte des Umwelt- und Landschaftsschutzes; auch eine Interessen-

abwägung 

im  Einzelfall 

zwischen 

dem 

verfassungsrechtlichen 

R4.2018.00131 

Seite 23 

 
 
Veränderungsverbot und Nutzungsinteressen kommt nicht in Frage. Wider-

spricht  ein  Vorhaben  den  Schutzzielen,  so  ist  es  unzulässig,  unabhängig 

vom  Gewicht  der  übrigen  auf  dem  Spiel  stehenden 

Interessen 

(BGE 127 II 184, E. 5 b/aa, BGE 138 II 281, E. 6.2. und 6.5). Die Beeinträch-

tigung  des  Schutzziels  –  gemäss  Art. 4  Flachmoorverordnung  bzw.  Art. 4 

Hochmoorverordnung die ungeschmälerte Erhaltung der Objekte – ist somit 

ausgeschlossen. Demzufolge sind Bauten, Anlagen und Bodenveränderun-

gen in den Pufferzonen nur zulässig, sofern sie das Schutzziel nicht beein-

trächtigen  (Art. 5  Abs. 3  Flachmoorverordnung,  s.  auch  Art. 5  Abs. 1  lit. c 

Hochmoorverordnung). Eine Beeinträchtigung ist grundsätzlich dann gege-

ben,  wenn  der  Betrieb  einer  Anlage  oder  eine  Nutzung  Auswirkungen  mit 

sich bringen, welche die ungeschmälerte Erhaltung des Moors einschliess-

lich seiner Fauna und Flora erschweren oder seiner Regeneration entgegen-

wirken  (vgl.  VB.2008.00176  vom  1. Dezember  2010,  E. 9.2.  und  13.3;  s. 

auch VB.1999.00135 vom 21. Januar 2000, E. 5a, mit Hinweisen). 

Um  eine  Beeinträchtigung  auszuschliessen,  sind  ökologisch  ausreichende 

Pufferzonen  auszuscheiden  (Art. 3  Abs. 1  Flach-  bzw.  Hochmoorverord-

nung). Die dadurch bewirkte Erschwerung der Bewirtschaftung des Landwirt-

schaftslandes ist hinzunehmen (vgl. VB.1998.00248 vom 12. Februar 2000, 

E. 4c). Auf die Ausscheidung einer Nährstoff-Pufferzone kann nur verzichtet 

werden, wenn aufgrund der konkreten Umstände keine Gefahr eines Nähr-

stoffeintrags besteht (BGr 1C_489/2011 vom 21. Juni 2012, E. 5.1.). Beein-

trächtigungen jeglicher Art sind zu vermeiden (BGr 1C_64/2012 vom 22. Au-

gust  2012,  E. 7.4).  Für  eine  Interessenabwägung  bleibt  damit  wie  gesagt 

kein Raum; der bundesrechtliche Moorlandschaftsschutz lässt keine Abwä-

gung mit entgegenstehenden Interessen zu. Die Ausscheidung einer Puffer-

zone ist verhältnismässig, wenn sie geeignet ist, das Schutzziel zu wahren, 

und  wenn  keine  gleich  geeignete,  aber  mildere  Massnahme  ausreichen 

würde (Erforderlichkeit). 

Der  anderslautenden  Auffassung  des  Regierungsrates 

im  RRB 

Nr. 769/2015, wonach bei der Festlegung von Pufferzonen eine Interessen-

abwägung vorzunehmen sei, kann nicht gefolgt werden. Das Urteil des Ver-

waltungsgerichts vom 6. November 2014 (VB.2014.00425), auf welches sich 

der Regierungsrat in Erwägung 10b bezieht, betraf kein Moor von nationaler 

Bedeutung  im  Sinne  Art. 78  Abs. 5  BV.  Das  Urteil  VB.2011.00114  vom 

12. Oktober 2011, auf den sich der Regierungsrat ebenfalls bezieht, betrifft 

zwar  ein  Moor  von  nationaler  Bedeutung.  Mit  der  Abwägung  zwischen 

R4.2018.00131 

Seite 24 

 
 
öffentlichen und privaten Interessen verkennt das Verwaltungsgericht in je-

nem  Urteil  allerdings  die  Tragweite  des  Moorschutzartikels  (Art. 78  Abs. 5 

BV) und stützt sich lediglich auf den allgemeinen Grundsatz der Verhältnis-

mässigkeit (s. E. 3.5.), was in jenem Fall aber nicht entscheidrelevant war. 

Für Moorlandschaften von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung 

hat  der  Verfassungsgeber  die  Interessenabwägung  abschliessend  vorge-

nommen (VB.1999.00135 vom 21. Januar 2000, E. 5a).  

11.2.2. 

Aus dem Gesagten folgt, dass auch schmale Moorstreifen von nationaler Be-

deutung  ungeschmälert  zu  erhalten  sind  und  jegliche  Beeinträchtigung  zu 

vermeiden ist. Dementsprechend sind auch in solchen Bereichen ökologisch 

ausreichende Pufferzonen auszuscheiden. Dabei kann es auf die Breite des 

zu schützenden Moors offensichtlich nicht ankommen. 

Im Weiteren  ist  wie  bereits  erwähnt  davon  auszugehen,  dass  die  streitbe-

troffenen  Pufferzonen  –  mit  Ausnahme  derjenigen  auf  den  Parzellen 

Kat.-Nrn. AF1325,  AF1341  und  2050  –  den  Vorgaben  des  Pufferzonen-

Schlüssels entsprechen und somit im Interesse des Moorschutzes geeignet, 

erforderlich und  damit verhältnismässig sind. Mildere Massnahmen als die 

Zuweisung  zur  Naturschutzumgebungszone  IIA  sind  nicht  ersichtlich.  Für 

eine Abwägung mit den privaten Interessen der Rekurrierenden bleibt kein 

Raum. 

11.2.3. 

Bemerkungsweise ist anzufügen, dass sich die Schutzverordnung auch un-

ter  Abwägung  der  Interessen  als  verhältnismässig  erweisen  würde.  Dazu 

was folgt:  

Dem Merkblatt des ALN, "Schutzbedarf von überkommunalen Naturschutz-

gebieten  im  Rahmen  von  Vernetzungsprojekten"  vom  14. März 2014 

(act. 5.53) ist Folgendes zu entnehmen: Gemäss Pufferzonen-Schlüssel des 

BAFU  und  Zürcher  Praxis  ist  ein  Betrieb  durch  naturschutzbedingte  Nut-

zungsauflagen stark betroffen, wenn auf mehr als 10 % der Betriebsfläche 

eine Extensivierung oder ein einschneidender Nutzungswechsel (Umwand-

lung  von  Weiden  in  Wiesen)  stattfindet.  Bei  starker  Betroffenheit  seien  im 

Rahmen von Schutzverträgen Übergangsregelungen möglich. Im Pufferzo-

nen-Schlüssel selbst heisst es, wenn mehr als 10-20 % der Betriebsfläche 

von  moorschutzbedingten  Nutzungsauflagen  betroffen  werden,  sei  es 

R4.2018.00131 

Seite 25 

 
 
sinnvoll,  den  Bewirtschaftern  eine  gesamtbetriebliche  landwirtschaftliche 

Nutzungsplanung anzubieten.  

Soweit ist zunächst festzuhalten, dass die "starke" Betroffenheit im genann-

ten  Sinn  entgegen  der  scheinbaren  Auffassung  der  Rekurrierenden  nicht 

gleichzusetzen ist mit der Unverhältnismässigkeit der Pufferzonen. Die Be-

troffenheit im genannten Sinn quantifiziert lediglich, wie sich die Pufferzonen 

auf  die  landwirtschaftliche  Nutzfläche  der  Betriebe  auswirken.  Welche  be-

trieblichen Nachteile daraus im Einzelfall konkret resultieren, namentlich was 

die Rentabilität anbetrifft, ergibt sich daraus nicht. Es kommt nicht allein da-

rauf an, welcher rechnerische Anteil der Nutzfläche auf eine extensive Be-

wirtschaftung  beschränkt  ist.  Eine  solche  rein  arithmetische  Betrachtungs-

weise  ist  unzulässig  (VB.2014.00425  vom  6. November  2014,  E. 4.1.). 

Massgebend ist letztendlich, wie sich die Einschränkungen auf die landwirt-

schaftliche  Produktion  und  die  Rentabilität  des  jeweiligen  Betriebs  auswir-

ken.  Es  kann  somit  nicht  gesagt  werden,  die  angefochtene  Schutzverord-

nung sei unverhältnismässig, sobald der Anteil an Extensivflächen einen be-

stimmten Anteil der Nutzfläche eines Betriebs übersteigt. 

Sodann würde sich im Rahmen einer Interessenabwägung die Frage stellen, 

ob die Einschränkungen in einem Missverhältnis zum angestrebten Zweck 

stehen, mithin wären die öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander 

abzuwägen.  Insgesamt  ist  vorliegend  nicht  von  der Hand  zu  weisen,  dass 

die  angefochtene  Schutzverordnung  für  die  Betriebe  der  Rekurrierenden 

Nachteile bewirkt. Allerdings nennen die Rekurrierenden keine stichhaltigen 

Gründe, weshalb die Pufferzonen unzumutbar sein sollen. Überwiegende In-

teressen der Rekurrierenden – so sie denn zu berücksichtigen wären–, die 

der  angefochtenen  Festsetzung  von  Pufferzonen  entgegenstehen  würden, 

sind nicht ersichtlich. Dies zumal dem öffentlichen Interesse am Schutz der 

Moore von nationaler Bedeutung ein sehr grosses Gewicht zukommt. 

12. 

Schliesslich monieren die Rekurrierenden ungültige Klauseln in den Pacht- 

und Bewirtschaftungsverträgen betreffend die Extensivierung. Es sei festzu-

stellen, dass diese Vertragsklauseln, welche der Implementierung der unzu-

lässigen  Moorschutzpufferzonen  gemäss  der  angefochtenen  Verordnung 

gleichkommen würden, widerrechtlich seien, und die entsprechenden Klau-

seln seien aufzuheben. 

R4.2018.00131 

Seite 26 

 
 
Streitgegenstand  im  vorliegenden  Rekursverfahren  ist  die  Anpassung  der 

Verordnung  über  den  Schutz  der  Katzenseen  (Änderung  vom  18. April 

2018). Die beanstandeten Pachtverträge sind dagegen nicht Rekursgegen-

stand, weshalb in diesem Punkt auf den Rekurs nicht einzugehen ist. 

13. 

Zusammengefasst  ist auf den  Rekurs der Rekurrierenden 6, 7  und  8  nicht 

einzutreten.  

Der Rekurs der übrigen Rekurrierenden ist teilweise gutzuheissen. Demge-

mäss  ist  die  angefochtene  Verordnung  insoweit  aufzuheben,  als  auf  den 

Grundstücken  Kat.-Nrn. AF1325,  AF1341 

(beide  Stadt  Zürich)  und 

2050 (Regensdorf)  Naturschutzumgebungszonen IIA  ausgeschieden  wur-

den. Die Sache ist zum neuen Entscheid an die Baudirektion Kanton Zürich 

zurückzuweisen mit dem Auftrag, für diese Bereiche mit dem Pufferzonen-

Schlüssel  im  Einklang  stehende  Naturschutzumgebungszonen  IIA  auszu-

scheiden. 

Im Übrigen ist der Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 

14.1. 

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten zu je 1/8 den Rekurrierenden 1, 

2, 3, 4, 5 und 9, zu  je 1/36 den Rekurrierenden 6, 7 und 8 und zu 1/6 der 

Baudirektion Kanton Zürich aufzuerlegen (§ 13 des Verwaltungsrechtspfle-

gegesetzes  [VRG]).  Die  Rekurrierenden  haften  solidarisch  für  den  auf  sie 

entfallenden Anteil von 5/6 der Verfahrenskosten. 

Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-

gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-

nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-

baren  Streitwert oder dem  tatsächlichen  Streitinteresse fest.  Liegt  wie  hier 

ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr 

in  der  Regel  Fr. 1'000.--  bis  Fr. 50'000.--  (§ 338  Abs. 2  PBG;  § 3  Abs. 3 

GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz 

ein grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. 
Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). 

R4.2018.00131 

Seite 27 

 
 
Im Lichte des vorliegend gegebenen tatsächlichen Streitinteresses (mit der 

Schutzmassnahme verbundener Eingriff in das Eigentum, sechs betroffene 

Landwirtschaftsbetriebe), des getätigten Verfahrensaufwandes (mit 109 Sei-

ten ausserordentlich umfangreiche Rekursschrift, Zwischenentscheid betref-

fend Antrag auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses) und 

des Umfangs des vorliegenden Urteils ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 8'000.-

- 

festzusetzen 

(BGr 1C_566/2015 

vom 

18. Februar 2016,  E. 2; 

BGr 1C_244/2013 vom 4. Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162 und 0163/2012 

vom  23. Oktober 2012,  E. 16,  in  BEZ 2014  Nr. 36;  Entscheid  bestätigt  mit 

VB.2012.00774 vom 22. August 2013, dieser bestätigt mit BGr 1C_810/2013 

vom 14. Juli 2014; www.baurekursgericht-zh.ch). 

14.2. 

Eine Umtriebsentschädigung steht den überwiegend unterliegenden Rekur-

rierenden von vornherein nicht zu. 

[….] 

R4.2018.00131 

Seite 28