# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1ac222d7-6d4d-5acc-82a2-2c3a6acae911
**Source:** Schwyz (SZ)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-09-28
**Language:** de
**Title:** Schwyz Verwaltungsgericht 3. Kammer 28.09.2023 III 2023 124
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SZ_Verwaltungsgericht/SZ_VG_001_III-2023-124_2023-09-28.pdf

## Full Text

Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz
Kammer III

III 2023 124

Entscheid vom 28. September 2023 

Besetzung lic.iur. Achilles Humbel, Präsident
lic.iur. Karl Gasser, Richter
Monica Huber-Landolt, Richterin
MLaw Manuel Gamma, Gerichtsschreiber

Parteien A.________ und B.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw C.________, 

gegen

1. Gemeinderat Freienbach, Unterdorfstrasse 9, Postfach 140, 
8808 Pfäffikon,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. D.________,

2. Amt für Raumentwicklung ARE, Bahnhofstrasse 14, 
Postfach 1186, 6431 Schwyz,

3. Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, 
Postfach 1260, 6431 Schwyz,
Vorinstanzen,

4. E.________,
Beschwerdegegner,

Gegenstand Planungs- und Baurecht (Baubewilligung: Verlegung Betriebs-
wohnung)

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Sachverhalt:

A. E.________ (nachstehend "Bauherr") ist Alleineigentümer des Grundstücks 
KTN __01 (2'431 m2), F.________-strasse __, das in der Industriezone 2 (I2) so-
wie im Gestaltungsplangebiet "G.________" liegt. Das gegen Norden um knapp 
10 m abfallende Grundstück grenzt im Süden an das Autobahngrundstück (Auto-
bahn A3) KTN __02. Es ist mit zwei Werkhallen mit je einer Wohnung (Assek.-
Nrn. __03 [nördliches Gebäude] und __04 [südliches Gebäude]) überbaut. 

B.________ und A.________ sind Eigentümer des Grundstückes KTN __05 
(868 m2). Dieses Grundstück liegt grossmehrheitlich in der Wohn- und Gewerbe-
zone 3 (WG3) und mit 104 m2 im Südbereich in der I2. Es befindet sich rund 
17 m und mehr nördlich des Baugrundstückes und ist von diesem durch die 
Grundstücke KTN __06 und __07 sowie das Strassengrundstück KTN __08 
(F.________-strasse) getrennt.

Am 26. Juli 2022 reichte der Bauherr das Baugesuch für einen Abtausch der 
Wohn- und Gewerbenutzung im Gebäude Assek.-Nr. __03 ein. Geplant ist die 
Verlegung der Betriebswohnung im 2. Obergeschoss (OG; Bruttowohnfläche 
[BWF]: 123.7. m2; Nettowohnfläche [NWF]: 120.6 m2) ins Attikageschoss (AG; 
BWF: 129.6 m2; NWF: 124.3 m2) und die Verlegung der bisherigen Büronutzung 
des AG ins 2. OG. Im 2. OG soll einzig die Waschmaschine und der Tumbler 
demontiert werden. Im AG wird der Zugang im Bereich des Korridors verlegt, und 
der Lift wird brandschutztechnisch abgetrennt. Des Weiteren wird der Grundriss 
zu Wohnzwecken angepasst, indem ein Zimmer geschaffen und die Nasszelle 
angepasst wird (vgl. Plan-Nr. 002, 2. Obergeschoss & Attikageschoss, 1:100, 
vom 13.5.2022). 

Das Amt für Raumentwicklung prüfte das Baugesuch im vereinfachten Verfahren 
ohne Publikation und Auflage und erteilte mit Gesamtentscheid vom 19. August 
2022 die kantonale Bewilligung "im Sinne der Erwägungen und unter den Ne-
benbestimmungen der zuständigen Stellen gemäss Kap. II. Ziffern 1. ff." (Disp.-
Ziff. 1). Die Stellungnahme des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) vom 15. Au-
gust 2022 wurde zum integrierenden Bestandteil des Gesamtentscheides erklärt 
(Disp.-Ziff. 2). 

Mit Beschluss (GRB) Nr. 280 vom 1. September 2022 erteilte der Gemeinderat 
die Baubewilligung im vereinfachten Verfahren wie folgt:

1. Die Bewilligung für den Abtausch der Wohn- und Gewerbenutzung, 
KTN __01, F.________-strasse __, wird erteilt.

2. Der Bauherrschaft werden der Gesamtentscheid des Amts für 
Raumentwicklung vom 19. August 2022 und die Stellungnahmen des 
Bundesamts für Strassen ASTRA sowie der H.________ AG vom 15. August 

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2022 eröffnet. Die darin enthaltenen Auflagen bilden Bestandteil dieser 
Bewilligung und sind in allen Teilen zu beachten.

3. Das Bauvorhaben ist gemäss den eingereichten Unterlagen zu realisieren. 
Änderungen oder Erweiterungen, betrieblicher oder baulicher Art, sind nur mit 
dem ausdrücklichen Einverständnis der zuständigen Bewilligungsbehörden 
gestattet.

4. Eine Wohnnutzung innerhalb des Gebäudes Assek.-Nr. __03 auf KTN __01 
ist ausschliesslich im Attika gestattet.

5.-9. (Meldung Baubeginn und Fertigstellung; Folgen der Missachtung der 
Bauvorschriften; Gebühren; Rechtsmittelbelehrung; Zustellung).

B. Gegen diese Baubewilligung liessen B.________ und A.________ mit Ein-
gabe vom 27. September 2022 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons 
Schwyz erheben mit den folgenden Anträgen: 

1. Es sei Beschluss Nr. 280 des Gemeinderats Freienbach vom 1. September 
2022 betreffend Erteilung der Baubewilligung für den Abtausch Wohn- und 
Gewerbenutzung, KTN __01, F.________-strasse __, aufzuheben.

2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt) zulasten der             
Vorinstanz und des Beschwerdegegners.

Prozessualer Antrag:

1. Es sei den Beschwerdeführern Einsicht in die vollständigen Akten 2022-0139 
des Baubewilligungsverfahrens vor der Vorinstanz zu gewähren und es sei 
ihnen eine angemessene Frist, mindestens aber 10 Tage, seit Gewährung der 
Einsicht für eine Ergänzung der Verwaltungsbesch werde anzusetzen.

Nach Einsicht in die Verfahrensakten stellten B.________ und A.________ mit 
Eingabe vom 10. März 2023 folgende angepasste Anträge: 

1. Es sei der Beschluss Nr. 280 des Gemeinderats Freienbach vom 
1. September 2022 betreffend Erteilung der Baubewilligung für den Abtausch 
Wohn- und Gewerbenutzung, KTN __01, F.________-strasse __, 
aufzuheben.

2. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz 
zurückzuweisen.

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt) zulasten der Vor-
instanz und des Beschwerdegegners.

C. Mit Beschluss (RRB) Nr. 472/2023 vom 27. Juni 2023 entschied der Regie-
rungsrat wie folgt:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Verfahrenskosten (inklusive Kanzleikosten) im Betrag von Fr. 1500.-- 
werden je zur Hälfte (je Fr. 750.--) den Beschwerdeführern und der Gemeinde 
Freienbach auferlegt. (…).

3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

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4.-5. (Rechtsmittelbelehrung; Zustellung). 

D. Gegen diesen RRB Nr. 472/2023 (Versand am 4.7.2023) erheben 
A.________ und B.________ mit Eingabe vom 25. Juli 2023 (Postaufgabe am 
gleichen Tag) fristgerecht Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons 
Schwyz mit den folgenden Anträgen: 

1. Es sei der Beschluss Nr. 472/2023 des Regierungsrates des Kantons Schwyz 
vom 27. Juni 2023 betreffend Erteilung der Baubewilligung für den Abtausch 
Wohn- und Gewerbenutzung, KTN __01, F.________-strasse __, 
aufzuheben.

2. Eventualiter sei der Beschluss Nr. 472/2023 des Regierungsrates des 
Kantons Schwyz vom 27. Juni 2023 aufzuheben und zur Neubeurteilung an 
den Regierungsrat des Kantons Schwyz oder den Gemeinderat Freienbach 
zurückzuweisen.

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt) zulasten der Vor-
instanz 1 und des Beschwerdegegners.

E. Mit Eingabe vom 9. August 2023 verzichtet das ARE auf die Einreichung 
einer umfangreichen materiellen Vernehmlassung und eine Antragsstellung. Das 
Sicherheitsdepartement beantragt am 11. August 2023 die Abweisung der Be-
schwerde unter Kostenfolge. Die Gemeinde erklärt mit Eingabe vom 29. August 
2023 ihren Verzicht auf eine Vernehmlassung; für den Fall einer Gutheissung der 
Beschwerde werde davon ausgegangen, dass auch der regierungsrätliche Kos-
tenspruch mit der nicht nachvollziehbaren Kostenauflage zu Lasten der Gemein-
de aufgehoben werde. 

F. Die Beschwerdeführer halten mit Schreiben vom 20. September 2023 an 
den Anträgen und Ausführungen in der Beschwerde vom 25. Juli 2023 vollum-
fänglich fest und verzichten ansonsten auf die Einreichung weiterer Bemerkun-
gen. 

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.1 Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid namentlich eine Verlet-
zung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführer verneint. Diese hatten gel-
tend gemacht, der Gemeinderat habe ihnen die Einsicht in die Baugesuchsunter-
lagen verweigert. Zutreffend sei, dass die Beschwerdeführer am 19. September 
2022 um Einsicht in die Bauakten ersucht hätten, was ihnen das kommunale 

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Bauamt mit der Begründung, der GRB Nr. 280 vom 1. September 2022 könne 
ihnen vorerst nicht zur Kenntnis gebracht werden, verweigert worden sei. Ob die 
Vorinstanz verpflichtet gewesen wäre, den Beschwerdeführern die verlangte Ak-
teneinsicht zu gewähren, hänge grundsätzlich davon ab, ob zu Recht das verein-
fachte Verfahren gewählt worden sei oder ob das ordentliche Verfahren hätte 
durchgeführt werden müssen. Von den Nachbarn müsse jedoch die Wahl der fal-
schen Verfahrensart geltend gemacht werden können, womit die verlangte Ak-
teneinsicht hätte gewährt werden müssen. Nachdem das Sicherheitsdepartement 
den Beschwerdeführern am 23. Januar 2023 die Verfahrensakten zur Einsicht 
zugestellt habe, wäre eine allfällige Gehörsverletzung geheilt worden. Die nicht 
korrekte Vorgehensweise der Gemeinde sei bei der Kostenverlegung zu berück-
sichtigen (Erw. 2.2). 

Gemäss der Rechtsprechung des Regierungsrates müsse das ordentliche Bau-
bewilligungsverfahren durchgeführt werden, wenn in einer Gewerbe- und/oder 
lndustriezone Räumlichkeiten neu als Betriebswohnung genutzt werden sollen 
(selbst wenn die dafür notwendigen Bauarbeiten minimal ausfielen). Auch bei ei-
nem Mieterwechsel bei einer Betriebswohnung dürfe grundsätzlich nicht auf die 
Publikation und die öffentliche Auflage verzichtet werden. Vorliegend beabsichti-
ge der Bauherr, die bestehende Betriebswohnung in das AG zu verlegen. Dem-
gegenüber sollen die heute dort vorhandenen Büroräumlichkeiten neu im 2. OG 
untergebracht werden. Die bisherige Nutzfläche der Betriebswohnung solle um 
lediglich 5.99 m2 erhöht werden. Sodann habe die (allfällige) Schaffung von eini-
gen wenigen zusätzlichen Büroarbeitsplätzen keinen für die Nachbarn wahr-
nehmbaren Mehrverkehr zur Folge. Zudem sei der Umfang der baulichen Mass-
nahmen im Gebäudeinnern bescheiden. Vorliegend könne praktisch ausge-
schlossen werden, dass Drittpersonen bzw. Anstösser von den geplanten Ände-
rungen betroffen seien. Die Bewilligung des Abtausches der Gewerbe- und 
Wohnflächen im vereinfachten Verfahren sei daher vertretbar (Erw. 3.2 f.). 

1.2 Die Beschwerdeführer machen unter anderem insbesondere geltend, ein 
vereinfachtes Bewilligungsverfahren ohne Ausschreibung des Baugesuches sei 
nur für kleine Bauvorhaben wie minimale lnnenumbauten, bei denen Auswirkun-
gen auf die Nachbarschaft ausgeschlossen seien, zulässig (Beschwerde S. 5 
Ziff. 9). Eine Baubewilligung könne insbesondere geboten sein, um die Einhal-
tung von Bundesumweltschutzrecht, namentlich des Lärmschutzrechts, sicherzu-
stellen. Insofern könnten auch reine Änderungen eines Betriebskonzepts, ohne 
bauliche Änderungen, infolge der damit bewirkten direkten oder indirekten lm-
missionen baubewilligungspflichtig sein (Beschwerde S. 6 Ziff. 10 mit Hinweis auf 
Urteil BGer 1A.216/2003 vom 16.3.2004 Erw. 1, in: URP 2004 S. 349). Stelle sich 

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bei einem Baugesuch die Frage nach der Zonenkonformität eines Bauvorhabens, 
seien potenziell nicht nur die Anstösser, sondern alle Anwohner im umliegenden 
Quartier betroffen. Dementsprechend komme in solchen Fällen nur das ordentli-
che Baubewilligungsverfahren zur Anwendung. Der Regierungsrat führe im ange-
fochtenen RRB (Erw. 3.2) aus, auch bei einem Mieterwechsel bei einer Betriebs-
wohnung dürfe grundsätzlich nicht auf die Publikation und die öffentliche Auflage 
verzichtet werden (Beschwerde S. 6 Ziff. 10). Einzugehen sei auch auf die Frage 
der Zonenkonformität des Bauvorhabens, wozu sich die Vorinstanz nicht geäus-
sert habe, so auch auf die Frage, ob die bestehende Wohnung im 2. OG als auch 
die geplante Wohnung im AG zonenkonform, d.h. betriebsbedingt, seien. Eine 
betriebsnotwendige Wohnung sei nur so lange zonenkonform, als dass der Be-
wohner auch mit dem Betrieb verbunden sei. Aus der Bewilligung vom 24. März 
2011 (GRB Nr. 184) könne diesbezüglich daher nichts (mehr) abgeleitet werden. 
Dieser Beschluss sei bis anhin nicht ediert worden (Beschwerde S. 6 f. Ziff. 11). 
Die Betriebsnotwendigkeit werde bestritten. Aufgrund der fehlenden Angaben 
über die Betriebe im betroffenen Gebäude und die Notwendigkeit einer Betriebs-
wohnung in den Baugesuchsakten könne nicht abschliessend geprüft werden, ob 
die Zonenkonformität der (bestehenden und geplanten) Wohnung und damit der 
Umnutzung gegeben sei. Der Blick ins Internet zeige, dass vermutungsweise 
kein Betrieb angesiedelt sei, der eine ständige Anwesenheit von Betriebsperso-
nal erfordere (Beschwerde S. 7 f. Ziff. 12). Auswirkungen auf die Nachbarschaft 
könnten nicht ausgeschlossen werden (Beschwerde S. 8 Ziff. 13). Es würden 
deutlich mehr Büroplätze geschaffen. Gemäss Plan habe das bisherige Büro im 
AG noch über zwei grosse Sitzungszimmer, einen Aufenthaltsraum sowie über 
einen grossen Korridor, jedoch über keinen Büroarbeitsplatz verfügt. Für die 
zukünftige Büronutzung im 2. OG sei ein Grossraumbüro, ein separates Büro 
sowie ein Sitzungszimmer geplant. Es seien mindestens vier Arbeitsplätze mehr 
vorgesehen als bisher. Das habe mehr Emissionen, so auch Mehrverkehr auf der 
Erschliessungsstrasse, zur Folge. Der Bauherr sei aufzufordern, das Betriebs-
konzept inklusive geplante Anzahl Mitarbeiter und zu errichtende Parkplätze ein-
zureichen (Beschwerde S. 8 f. Ziff. 14). Die Pläne zeugten zudem nicht bloss von 
minimalen Innenumbauten. Dabei hätten neue Brandabschlüsse angeschlagen 
und das bestehende RWA [Rauch- und Wärmeabzug-]-Fenster im AG im östli-
chen Fensterflügel eingebaut werden müssen. Zudem seien Stellungnahmen des 
Astra und der H.________ AG eingeholt worden (Beschwerde S. 9 Ziff. 15). 

2.1.1 Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder 
geändert werden (Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung 
[Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700] vom 22.6.1979). 

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2.1.2 Gemäss Art. 25 Abs. 1 RPG ordnen die Kantone Zuständigkeiten und Ver-
fahren der (ordentlichen) Baubewilligung; diese wird in ihren kantonalen Pla-
nungs- und Baugesetzen geregelt. Die meisten Kantone kennen ein vereinfach-
tes Verfahren, beispielsweise für Bauvorhaben, die weder nachbarliche noch öf-
fentliche Interessen bzw. nur die Interessen weniger Einspracheberechtigter 
berühren; in solchen Fällen wird in der Regel auf Veröffentlichung oder Profilie-
rung verzichtet. Ob und wie weit ein vereinfachtes Verfahren zulässig ist, richtet 
sich nach kantonalem Recht (Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, 
Art. 25 N 18-21), wobei ein vereinfachtes Bewilligungsverfahren ohne Ausschrei-
bung des Baugesuchs nur für kleine Bauvorhaben zulässig ist, bei denen Aus-
wirkungen auf die Nachbarschaft, bzw. die Beeinträchtigung von Interessen Drit-
ter nahezu zweifelsfrei ausgeschlossen sind (vgl. Hänni, Planungs-, Bau- und 
besonderes Umweltrecht, 7. Aufl. 2022, S. 374; ZBl 2020, S. 446 ff.; Urteil BGer 
1C_5/2019 vom 12.6.2019 Erw. 3.2.2; Baumann, in: Baumann et al., Kommentar 
zum Baugesetz des Kantons Aargau, 2013, § 61 N 5 ff.; Dussy, in: Grif-
fel/Liniger/Rausch/Thurnherr, Fachhandbuch öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 
7.7.136 ff.; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. Aufl. 
2019, S. 409 ff. Ziff. 6.7.9.1). Ferner können die Kantone geringfügige Bauvorha-
ben auch einem blossen Anzeigeverfahren unterwerfen (vgl. Waldmann/Hänni, 
a.a.O., Art. 22 N 14; Baumann, a.a.O., § 61 N 2). 

2.1.3 Das Baubewilligungsverfahren ist in §§ 75-89 des Planungs- und 
Baugesetzes (PBG; SRSZ 400.100) vom 14. Mai 1987 geregelt. § 75 PBG 
normiert die Bewilligungspflicht und konkretisiert Art. 22 RPG für das kantonale 
Recht. Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder 
geändert werden. Die Bewilligung wird im Melde-, im vereinfachten oder im 
ordentlichen Verfahren erteilt (§ 75 Abs. 1 PBG). Die Erfüllung der Meldepflicht 
(Meldeverfahren) genügt für geringfügige Bauvorhaben (§ 75a Abs. 3 Satz 1 
PBG; Fassung in Geltung seit 1.7.2022; zuvor § 75 Abs. 6 Satz 1 PBG; vgl. 
Art. 54 Abs. 3 Absatz 4 Satz kommunalen Baureglements [BauR] vom 
28.11.1993 mit seitherigen Änderungen [letztmals 12.2.2022]). Im vereinfachten 
Verfahren bewilligt die Bewilligungsbehörde kleinere Bauvorhaben oder 
Änderungen bewilligter Bauvorhaben ohne Auflage und Publikation, wenn das 
schriftliche Einverständnis der direkten Anstösser und der zuständigen 
Bewilligungsinstanzen des Kantons und des Bezirks vorliegt (§ 79 Abs. 1 Satz 1 
PBG). Im ordentlichen Verfahren (§ 77 f. PBG) legt die Gemeinde das 
Baugesuch während 20 Tagen öffentlich auf. Sie gibt die Auflage im Amtsblatt 
und in ortsüblicher Weise bekannt (§ 78 Abs. 1 PBG; vgl. Art. 56 Abs. 1 BauR). 
Während der Auflagefrist kann bei der Bewilligungsbehörde gegen das Bauvor-
haben öffentlich-rechtliche Einsprache nach Massgabe des Verwaltungsrechts-

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pflegegesetzes (VRP; SRSZ 234.110) vom 6. Juni 1974 erhoben werden (§ 80 
Abs. 1 PBG). 

2.2 Wie bereits der Regierungsrat zutreffend ausgeführt hat (angefochtener 
Beschluss Erw. 1.2.3), beschränkt sich die Beschwerdelegitimation vorliegend 
auf die Frage des richtigen Baubewilligungsverfahrens. Erweist sich das verein-
fachte Verfahren als rechtmässig, sind die Beschwerdeführer mit ihren inhaltli-
chen Rügen (Zonenkonformität; Betriebsnotwendigkeit der Wohnung etc.) nicht 
zu hören. Wäre das ordentliche Verfahren geboten gewesen, werde die Baube-
willigungsbehörde das Baugesuch im ordentlichen Verfahren auf seine Bewilli-
gungsfähigkeit zu prüfen und die Beschwerdeführer ihre inhaltlichen Rügen in je-
nem Verfahren vorzubringen haben.

3.1.1 Bauten und Anlagen werden namentlich dann geändert, wenn sie 
äusserlich umgestaltet, erweitert, erheblich umgebaut oder einer neuen, 
baupolizeilich bedeutsamen Zweckbestimmung zugeführt werden (§ 75 Abs. 2 
PBG). Eine Nutzungsänderung liegt vor, wenn eine Baute oder Anlage einem 
neuen (anderen) Zweck zugeführt wird, selbst wenn die äussere Gestaltung nicht 
verändert wird (vgl. Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 22 Rz. 
17; Baumann, a.a.O., § 59 Rz. 17 BauG/AG; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum 
Baugesetz des Kantons Bern, 5. Aufl., Bd. 1, Bern, 2020, Art. 1a Rz. 24; 
Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, a.a.O., S. 356 Ziff. 6.4.5.1).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung unterstehen grundsätzlich auch 
reine Umnutzungen ohne bauliche Massnahmen der Baubewilligungspflicht. Eine 
solche Umnutzung ist nur dann nicht bewilligungspflichtig, wenn erstens auch der 
neue Verwendungszweck der in der fraglichen Zone zulässigen Nutzung 
entspricht und zweitens sich die Änderung hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf 
Umwelt und Planung als ausgesprochen geringfügig erweist. Dagegen ist auch 
eine zonenkonforme Nutzungsänderung bewilligungspflichtig, wenn die mit der 
neuen Nutzung verbundenen Auswirkungen intensiver sind als die bisherigen, 
was bei einer deutlichen Zunahme der Immissionen der Fall ist (Urteil BGer 
1C_23/2020 vom 5.1.2021 [i.Sa. L. AG vs. GR Unteriberg] Erw. 3.4 mit 
Hinweisen). 

3.1.2 Geht es um die Erstellung einer Baute, so ist für deren Bewilligung 
grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfü-
gung massgeblich (BGE 139 II 243 Erw. 11.1). Rechtmässig erstellte Bauten 
kommen grundsätzlich in den Schutz der Besitzstandsgarantie, d.h. neue Eigen-
tumsbeschränkungen dürfen auf sie nur (aber immerhin) angewandt werden, 
wenn ein gewichtiges öffentliches Interesse dies verlangt und das Verhältnis-

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mässigkeitsprinzip eingehalten ist (BGE 117 Ib 237 Erw. 3c; BGE 113 Ia 119 
Erw. 2a). Tatsächliche Änderungen, z.B. in der Nutzung der Baute, können da-
gegen eine neue Bewilligungspflicht auslösen (Urteile BGer 1C_63/2019 vom 
29.1.2020 Erw. 5.1 i.Sa. U. vs. GR Wollerau; 1C_431/2018 vom 16.10.2019 
Erw. 4.2). 

3.1.3 Diese Grundsätze beschlagen zwar die vorliegend unbestrittene 
Bewilligungspflicht an und für sich. Indessen lassen sich hieraus - über die von 
der Vorinstanz erwähnten Präjudizien hinaus - auch gewisse Leitplanken für die 
Beurteilung des sachgerechten Bewilligungsverfahrens ableiten. So ist 
grundsätzlich kein objektiver Grund erkennbar, bei einer Nutzungsänderung ohne 
nennenswerte Aussenwirkung, ohne Veränderung der äusseren Gestalt der 
Baute oder Anlage und ohne erkennbares entgegenstehendes öffentliches 
Interesse ein ordentliches Bewilligungsverfahren durchzuführen; einem solchen 
müsste zudem der Grundsatz der Verhältnismässigkeit entgegen gehalten 
werden. 

Vergleichsweise kann auch auf die Rechtsprechung und Praxis bei 
Projektänderungen während eines laufenden Bewilligungsverfahrens verwiesen 
werden. Ist eine Projektänderung nicht als "aliud" zu qualifizieren, muss die Pro-
jektänderung nicht zwingend in einem ordentlichen Baubewilligungsverfahren 
(mit Publikation und öffentlicher Auflage) beurteilt werden (vgl. VGE III 2020 62 
vom 16.7.2020 Erw. 2.3.2; VGE III 2013 113 vom 27.11.2013 Erw. 2.3.2; VGE III 
2010 194 vom 20.1.2011 Erw. 1.3.2). 

3.2 Vorab ist festzuhalten, dass einerseits keine Zweifel an der Rechtmässig-
keit der mit GRB Nr. 184 vom 24. März 2011 erteilten Baubewilligung, die nicht 
Verfahrensgegenstand ist, bestehen können. Anderseits gibt es keine Anhalts-
punkte dafür, dass seither bewilligungspflichtige bauliche Änderungen oder Nut-
zungsänderungen vorgenommen wurden. Dies wird auch von den Beschwerde-
führern nicht, jedenfalls nicht substantiiert, geltend gemacht, die ihrerseits 
gemäss dem im WebGIS-SZ einsehbaren Grundstücksbeschrieb immerhin seit 
Oktober 2018 Eigentümer des Grundstückes KTN __05 sind. Es ist also auch 
von der Rechtmässigkeit der bestehenden betriebsnotwendigen Wohnung aus-
zugehen. Diese war im Übrigen bereits im Gestaltungsplan vorgesehen (vgl. Er-
läuterungsbericht vom 20.4.2010 zum Gestaltungsplan "G.________", S. 3 
Ziff. 1.2). Weshalb sich eine Edition des GRB Nr. 184 vom 24. März 2011 auf-
drängt(e) und inwiefern infolge der Nichtedition der Gehörsanspruch der Be-
schwerdeführer verletzt sein sollte, ist nicht ersichtlich. 

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3.3.1 Vorliegend werden "faktisch" die Nutzungen im 2. OG und im AG ge-
tauscht. Rechtlich ist dieser Tausch zwar als eine doppelte Nutzungsänderung zu 
qualifizieren mit der Umnutzung einer bisherigen Wohnnutzung in eine Büro-/ 
Dienstleistungsnutzung einerseits und einer bisherigen Büro-/Dienstleistungs-
nutzung in eine Wohnnutzung anderseits. Bei der vorliegend gebotenen Gesamt-
schau geht damit jedoch keine Nutzungsänderung, jedenfalls keine nennenswer-
te, einher. Insofern wird kein "aliud" geschaffen. Dies gilt auch für die Nutzung 
der begehbaren, dem Grundstück der Beschwerdeführer zugewandten Aussen-
terrassen im 2. OG und im AG. 

3.3.2 Zutreffend ist, dass die Planunterlagen (Plan-Nr. 002, 2. Obergeschoss & 
Attikageschoss, 1:100, vom 13.5.2022) gegenüber dem Ist-Zustand vier zusätzli-
che Büroarbeitsplätze ausweisen. 

Indessen besteht kein Grund zur Annahme, dass diese als geringfügig zu veran-
schlagende Nutzungsänderung (bzw. Nutzungsintensivierung) eine nennenswer-
te Aussenwirkung zur Folge hat. Dabei ist zum einen mitzuberücksichtigen, dass 
sich der allfällige zusätzliche Mehrverkehr auf die Zu- und Wegfahrten der (vier) 
Mitarbeiter beschränkt. Zum andern richtet sich die Anzahl erforderlicher Abstell- 
oder Garagenplätze bei Geschäftsbauten grundsätzlich nach der Bruttoge-
schossfläche (vgl. Art. 19 Abs. 2 lit. b BauR), die vorliegend insgesamt unverän-
dert bleibt. Es spricht nichts dafür, dass dieser allfällige (geringfügige) Mehrver-
kehr die Schaffung von zusätzlichen Abstellflächen bedingen würde (vgl. Art. 19 
Abs. 1 BauR). Für das Gegenteil werden seitens der Beschwerdeführer denn 
auch keine konkreten Anhaltspunkte vorgebracht. Ebensowenig ist mit einer 
nennenswerten bzw. merklichen Zunahme allfälliger Lärmimmissionen auf der 
F.________-strasse zu rechnen. Nichts Anderes gilt hinsichtlich der Verkehrssi-
cherheit auf der F.________-strasse; die zusätzlichen (vier) Arbeitsplätze bzw. 
der damit allenfalls verbundene minime Mehrverkehr haben nach allgemeiner 
Lebenserfahrung keine nachteiligen Auswirkungen auf die Verkehrssicherheit. 

3.3.3 Die baulichen Änderungen beschlagen ausschliesslich den Innenbereich 
des 2. OG sowie des AG, ausgenommen den Rauch- und Wärmeabzug (RWA). 
Dieser misst allerdings in der Breite bloss rund 30 cm, ist folglich kaum 
wahrnehmbar und befindet sich insbesondere an der Südseite des AG, d.h. der 
dem Grundstück der Beschwerdeführer abgewandten Seite. In Befolgung der 
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche die Beschwerdelegimation enger 
zu fassen scheint als die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, welche bei 
gegebener örtlicher oder sachlicher Beziehungsnähe keine Legitimation zum 
Argument voraussetzt (vgl. statt Vieler: VGE III 2020 196 vom 22.2.2021 
Erw. 3.1.3; VGE 539/96 vom 29.8.1996 Erw. 4.a), müsste die diesbezügliche 

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Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführer ohnehin selbst bei einem 
ordentlichen Baubewilligungsverfahren verneint werden (vgl. Urteile BGer 
1C_575/2022 vom 25.7.2023 i.Sa. H. vs. GR Lachen Erw. 2.3 [betr. ein dem 
Grundstück der Beschwerdeführer abgewandtes Vordach]; 1C_378/2019 vom 
17.6.2020 i.Sa. F. vs. GR Unteriberg Erw. 10.1 f. [betr. behindertengerechten 
Innenausbau]). Es ist folglich mangels äusserer baulicher Vorkehren nicht 
erkennbar, inwiefern die Beschwerdeführer von baulichen Massnahmen betroffen 
sein könnten. 

3.3.4 Betriebsnotwendige Wohnungen sind vor allem für Hauswarte, 
Betriebsinhaber, Pikettdienst usw. zulässig (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, a.a.O., 
S. 162 Ziff. 2.3.7.2). Als Ausnahmetatbestand sind sie jedoch nur restriktiv zu 
bewilligen (VGE III 2008 74 vom 11.7.2008 Erw. 2.3; VGE III 2007 144 vom 
30.10.20007 Erw. 2.2; EGV-SZ 2002 C. 2.3 Erw. 3.2).

Soweit die Beschwerdeführer die Betriebsnotwendigkeit der Wohnung bestreiten, 
stellt das Sicherheitsdepartement vernehmlassend klar, dass ausschliesslich der 
Abtausch der Wohn- und Gewerbenutzung im 2. OG und im AG bzw. die 
jeweiligen Umnutzungen der betreffenden Räumlichkeiten den 
Verfahrensgegenstand bilden. Eine betriebliche Nutzungsänderung und/oder ein 
Mieterwechsel bei der Betriebswohnung, welcher eine Überprüfung bedingen 
würde, ob eine allfällige neue Mieterschaft zur Nutzung der betriebsnotwendigen 
Wohnung personell berechtigt ist, wurde mit dem Baugesuch vom 26. Juli 2022 
nicht nachgesucht. Für die Beschwerdeführer kann es keine Rolle spielen, ob 
eine zur Nutzung der betriebsnotwendigen Wohnung berechtigte Mieterschaft 
Räumlichkeiten im 2. OG oder im AG bewohnt, zumal wenn ein Abtausch ohne 
äusserlich wahrnehmbare Veränderungen erfolgen kann. Entgegen der 
Auffassung der Beschwerdeführer rechtfertigen die Betriebe, welche die 
Liegenschaft KTN __01 gewerblich nutzen (und sie im Internet unter der Adresse 
F.________-strasse __, Freienbach, greifbar sind), prima vista durchaus (und 
nach wie vor) eine betriebsnotwendige Wohnung. Wie das 
Sicherheitsdepartement vernehmlassend ebenfalls ausführt, wird es Sache der 
Baubewilligungsbehörde als Baupolizeibehörde sein, im Rahmen ihrer 
Baukontrolle(n) gemäss § 88 PBG regelmässig zu prüfen, ob die Wohnung noch 
von Personal bewohnt wird, welches den Anforderungen an die 
Betriebsnotwendigkeit gerecht wird. 

3.3.5 Aufgrund der Stellungnahmen des Astra vom 15. August 2022 sowie der 
H.________ vom 15. August 2022 bzw. deren Einbezug ins Verfahren drängte 
sich ebenfalls keine Durchführung eines ordentlichen Baubewilligungsverfahrens 
auf. Abgesehen davon wurde dem Nutzungsabtausch samt den minimalen 

12

baulichen Massnahmen attestiert, dass keine negativen Auswirkungen auf die 
Nationalstrasse entstehen bzw. es sich nur um einen Innenumbau handle, der 
keinen Anlass zu Einwänden gebe. 

3.4 Insgesamt erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Eine 
Beeinträchtigung von Interessen Dritter und insbesondere der Beschwerdeführer 
kann weitestgehend, wenn nicht sogar ganz, ausgeschlossen werden. Der 
Gemeinderat (und das ARE) durfte die Bewilligung für das Baugesuch vom 
26. Juli 2022 zu Recht im vereinfachten Verfahren erteilen. Die Beschwerde ist 
daher abzuweisen. Somit bedarf auch die Regelung der Kosten des 
regierungsrätlichen Verfahrens keiner Änderung (vgl. vorstehend Ingress lit. E). 

4. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Verfahrenskosten 
(Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) von Fr. 2'000.-- den 
Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 72 Abs. 2 VRP). 

Ebenfalls dem Verfahrensausgang entsprechend haben die beanwalteten 
Beschwerdeführer keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (§ 74 Abs. 1 
VRP). Die beanwaltete Gemeinde hat auf die Einreichung einer Vernehmlassung 
verzichtet. Ein Anspruch auf eine Parteientschädigung besteht daher nicht (§ 74 
Abs. 2 VRP i.V.m. § 74 Abs. 1 VRP). 

13

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2. Die Verfahrenskosten (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) 
von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haft-
barkeit auferlegt. Sie haben am 28. Juli 2023 einen Kostenvorschuss von 
Fr. 2'500.-- bezahlt, womit ihnen Fr. 500.-- aus der Gerichtskasse zurück-
zuerstatten sind. 

3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 

4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde*  
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lau-
sanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das 
Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005).

Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht 
zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbe-
schwerde* erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten 
gerügt werden (Art. 113ff. BGG). 

5. Zustellung an:
- den Rechtsvertreter der Beschwerdeführer (2/R)
- den Beschwerdegegner (R; unter Beilage der Eingabe der Beschwerde-

führer vom 20.9.2023)
- den Rechtsvertreter des Gemeinderates Freienbach (2/R; unter Beilage 

der Eingabe der Beschwerdeführer vom 20.9.2023)
- den Regierungsrat (EB)
- das Sicherheitsdepartement, Rechts- und Beschwerdedienst (EB; unter 

Beilage der Eingabe der Beschwerdeführer vom 20.9.2023)
- und das Amt für Raumentwicklung (EB; unter Beilage der Eingabe der 

Beschwerdeführer vom 20.9.2023).

Schwyz, 28. September 2023

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident:

Der Gerichtsschreiber:

14

*Anforderungen an die Beschwerdeschrift 

Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Ru-
mantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der 
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form 
darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die 
sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen 
hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.

Versand: 3. Oktober 2023