# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7e3b59a9-d1eb-5e12-b82c-7de5d8c1e7d9
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-10-15
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 15.10.2021 603 2021 70
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2021-70_2021-10-15.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2021 70

Arrêt du 15 octobre 2021

IIIe Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher 
Greffière-stagiaire : Mélanie Balleyguier

Parties A.________, recourante

contre

COMMISSION DES MESURES ADMINISTRATIVES EN MATIÈRE 
DE CIRCULATION ROUTIÈRE, autorité intimée 

Objet Circulation routière et transports - Retrait définitif - Conduite malgré 
un retrait du permis de conduire - Système des cascades - Obligation 
de passer à nouveau les examens de conduite théorique et pratique

Recours du 15 mai 2021 contre la décision du 1er avril 2021

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Il ressort d'un rapport de la police cantonale que, le 4 février 2021 vers 05h15, A.________ a 
été contrôlée à B.________ au volant d'un véhicule automobile alors qu'elle se trouvait sous le coup 
d'un retrait du permis de conduire.

Par courrier du 1er mars 2021, la Commission des mesures administratives en matière de circulation 
routière (ci-après: CMA) a avisé la précitée de l'ouverture d'une procédure suite à l'évènement 
survenu le 4 février 2021, en lui signalant que les constatations des organes de police pourraient 
aboutir à une mesure administrative. L'intéressée s'est déterminée par courrier du 18 mars 2021. 

B. Par décision du 1er avril 2021, la CMA a prononcé le retrait définitif du permis de conduire de 
cette dernière avec un minimum incompressible de cinq ans dès le 4 février 2021. Elle a retenu que 
la précitée avait commis une infraction grave aux règles de la circulation routière en conduisant un 
véhicule alors qu'elle était sous le coup d'un retrait de permis. Elle a pris en compte le fait qu'elle 
avait déjà fait l'objet d'un retrait de sécurité du permis de conduire, avec un délai d'attente de 24 mois 
(décision du 28 février 2019). En outre, elle a indiqué qu'au terme de la durée minimale du retrait, la 
conductrice devrait prouver, par le biais d'une expertise, qu'elle était apte à la conduite au sens de 
l'art. 17 al. 3 LCR. Enfin, elle a précisé que, compte tenu de l'écoulement du temps depuis la 
suspension de son droit de conduire, elle devra également se soumettre à nouveau aux examens 
de conduite théorique et pratique.

C. Le 14 mai 2021, l'intéressée recourt contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en 
concluant principalement à ce que la durée du retrait soit réduite à 24 mois et, subsidiairement, au 
renvoi de la cause à la CMA pour instruction complémentaire et nouvelle décision. Elle reconnait les 
faits qui lui sont reprochés mais estime que la sanction est disproportionnée, dans la mesure où elle 
n'a, à son sens, commis aucune faute ni mis quiconque en danger, mais aussi en raison du fait que 
la dernière violation des règles de la circulation routière qu'elle a commise remonte au mois de 
février 2019. Elle affirme en outre avoir impérativement besoin de son permis pour se rendre sur 
son lieu de travail à 5h30 à C.________, alors qu'elle habite B.________. Elle explique que c'est 
afin d'éviter de donner un motif de résiliation à son employeur qui l'a déjà remise à l'ordre pour des 
arrivées tardives qu'elle a pris son véhicule, consciente qu'elle était toujours sous le coup d'un retrait: 
en effet, ce matin-là, sa fille, qui la conduit habituellement au travail, n'avait pas dormi à la maison 
et avait oublié de se réveiller pour la véhiculer. Elle requiert l'audition de sa fille ainsi que de deux 
amis, lesquels pourront attester de l'organisation mise en place depuis que son permis lui a été 
retiré. Enfin, elle conteste la condition imposée par la CMA consistant à devoir passer à nouveau 
les examens de conduite théorique et pratique avant de récupérer son permis de conduire, mesure 
totalement inadéquate et disproportionnée à son sens.

D. Par ordonnance pénale du 31 mai 2021, le Ministère public a reconnu l'intéressée coupable 
notamment de conduite d'un véhicule automobile malgré un retrait de permis et l'a condamnée à 
une peine pécuniaire de 30 jours-amende avec sursis ainsi qu'à une amende de CHF 300.-. Cette 
ordonnance n'a pas été contestée.

E. Dans ses observation du 5 juillet 2021, la CMA conclut au rejet du recours, en se référant à 
sa décision ainsi qu'aux autres pièces du dossier.

Aucun autre échange d’écritures n’a eu lieu entre les parties. 

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Il sera fait état des arguments, développés par elles à l’appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. 

en droit

1.

1.1. Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) - l'avance des frais de procédure 
ayant en outre été versée en temps utile - le recours est recevable à la forme et la Cour de céans 
peut en examiner les mérites.

1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des situations 
prévues aux let. a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée, la Cour de céans ne peut pas, dans le 
cas particulier, revoir l'opportunité de la décision de retrait de permis.

2.

A titre liminaire, force est de constater que la recourante ne conteste pas les faits retenus par la 
CMA. Aussi, il y a lieu de considérer comme établi qu'elle a circulé au volant d'un véhicule 
automobile, le 4 février 2021 vers 05h15, alors qu'elle était sous le coup d'un retrait de permis de 
conduire. Ces faits ont du reste été établis sur le plan pénal, l'intéressée ayant été reconnue 
coupable de conduite d’un véhicule automobile malgré le refus, le retrait ou l’interdiction de l’usage 
du permis, par ordonnance du 31 mai 2021 du Ministère public du canton de Fribourg, non contestée 
et désormais entrée en force.

3.

3.1. Selon l'art. 16c al. 1 let. f de la loi du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 
741.01), commet une infraction grave la personne qui conduit un véhicule automobile alors que le 
permis lui a été retiré. 

Selon l'art. 16c al. 2 LCR, après une infraction grave, le permis d'élève conducteur ou le permis de 
conduire est retiré:

"a. pour trois mois au minimum;

 abis. pour deux ans au moins si, par une violation intentionnelle des règles fondamentales de la circulation, 
la personne accepte de courir un grand risque d'accident pouvant entraîner de graves blessures ou la 
mort, que ce soit en commettant des excès de vitesse particulièrement importants, en effectuant des 
dépassements téméraires ou en participant à des courses de vitesse illicites avec des véhicules 
automobiles; l'art. 90, al. 4, s'applique;

 b. pour six mois au minimum si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été retiré une fois en 
raison d'une infraction moyennement grave;

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 c. pour douze mois au minimum si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été retiré une fois 
en raison d'une infraction grave ou à deux reprises en raison d'infractions moyennement graves;

 d. pour une durée indéterminée, mais pour deux ans au minimum, si, au cours des dix années 
précédentes, le permis lui a été retiré à deux reprises en raison d'infractions graves ou à trois reprises 
en raison d'infractions qualifiées de moyennement graves au moins; il est renoncé à cette mesure si, 
dans les cinq ans suivant l'expiration d'un retrait, aucune infraction donnant lieu à une mesure 
administrative n'a été commise;

 e. définitivement si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été retiré en application de la let. d 
ou de l'art. 16b al. 2 let. e."

Selon le message du Conseil fédéral, la let. e représente la dernière étape du système dit des 
mesures "en cascade": les personnes auxquelles il a fallu retirer le permis de conduire 
conformément à la let. d seront soumises à un délai d’épreuve supplémentaire d’une durée de cinq 
ans, ce qui, en cas de récidive, conduira pratiquement à un retrait définitif du permis de conduire 
(Message du Conseil fédéral du 31 mars 1999 concernant la modification de la loi fédérale sur la 
circulation routière, in FF 1999 IV 4135). 

En vertu de l'art. 16 al. 3 LCR, les circonstances doivent être prises en considération pour fixer la 
durée du retrait du permis d'élève conducteur ou du permis de conduire, notamment l'atteinte à la 
sécurité routière, la gravité de la faute, les antécédents en tant que conducteur ainsi que la nécessité 
professionnelle de conduire un véhicule automobile. La durée minimale du retrait ne peut toutefois 
être réduite. En effet, la règle de l'art. 16 al. 3, dernière phrase, LCR, introduite dans la loi par souci 
d'uniformité, rend incompressible les durées minimales de retrait des permis de conduire. Le 
législateur a ainsi entendu exclure expressément la possibilité ouverte par la jurisprudence sous 
l'ancien droit, de réduire la durée minimale du retrait en présence de circonstances particulières 
(message précité, FF 1999 IV 4131; ATF 132 II 234 consid. 2.3).

3.2 En l'occurrence, le permis de conduire de la recourante a déjà été retiré cinq fois, dont trois 
pour des infractions graves, soit:

- par décision du 7 février 2007, retrait du permis d'un mois pour infraction légère, mesure exécutée 
jusqu’au 29 avril 2007 ;

- par décision du 5 mars 2008, retrait du permis d'un mois pour infraction moyennement grave, 
mesure exécutée jusqu'au 4 octobre 2008;

- par décision du 9 novembre 2011, retrait du permis de six mois pour infraction grave, mesure 
exécutée jusqu'au 1er novembre 2012;

- par décision du 30 octobre 2012, retrait du permis de conduire de treize mois pour infraction 
grave, mesure exécutée jusqu'au 22 mai 2016;

- par décision du 28 février 2019, retrait de sécurité du permis de conduire prononcé pour une 
durée indéterminée, mais pour vingt-quatre mois au minimum, suite à une infraction grave, 
mesure en cours d'exécution au moment du nouvel évènement. 

Suite à ce dernier retrait, fondé sur l'art. 16b al. 2 let. e LCR, c'est dès lors à raison que la CMA a 
fait application de l'art. 16c al. 2 let. e LCR et lui a retiré son permis définitivement. 

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4.

4.1. Selon l'art. 17 al. 4 LCR, le permis de conduire retiré définitivement ne peut être restitué qu'aux 
conditions citées à l'art. 23 al. 3 LCR. A teneur de cette disposition, lorsqu'une mesure frappe depuis 
cinq ans un conducteur de véhicule, le canton de domicile prendra, sur requête, une nouvelle 
décision, si l'intéressé rend vraisemblable que la mesure n'est plus justifiée. Autrement dit, le délai 
d'attente légal minimum pour que l'autorité compétente prenne une nouvelle décision est de cinq ans 
(arrêt TF 1C_72/2016 du 11 mai 2016 consid. 3).

Cette durée d'épreuve correspond à une période minimale et absolue de retrait, durant laquelle la 
délivrance anticipée d'un nouveau permis ne peut intervenir, même à titre conditionnel. Le délai 
d'épreuve lié au retrait de sécurité est donc incompressible et a l'effet d'un délai d'interdiction. Ainsi, 
l'autorité ne peut entrer en matière sur une requête de restitution du permis déposée avant 
l'écoulement de ce délai (ATF 124 II 71 consid. 2b).

4.2. En l'espèce, compte tenu de ce qui précède, il n'est pas possible de réduire la durée de 
cinq ans retenue par la CMA, incompressible, pour quelque motif que ce soit. En particulier, le besoin 
professionnel de son permis par la recourante, pour autant qu'avéré, n'entre pas en ligne de compte, 
tout comme le fait qu'elle se trouvait tout près de l'échéance de son précédent retrait et qu'elle 
n'aurait pas commis une quelconque violation des règles de la circulation routière.

Dans ces conditions, l'audition des témoins qu'elle requiert ne lui est d'aucun secours et sa requête 
doit être rejetée.

5.

5.1. Le permis d’élève conducteur ou le permis de conduire retiré pour une durée indéterminée 
peut toutefois être restitué à certaines conditions après expiration d'un éventuel délai d'attente légal 
ou prescrit si la personne concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu (art. 17 
al. 3 LCR). L'art. 31 de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des 
véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51) précise que lorsque le retrait du permis d'élève 
conducteur ou du permis de conduire est prononcé pour une durée indéterminée ou définitivement, 
l'autorité compétente informe l'intéressé, en lui notifiant sa décision, des conditions qui lui 
permettront d’obtenir de nouveau un permis d’élève conducteur ou un permis de conduire.

Les conditions mises à une future restitution sont susceptibles de représenter une atteinte à la liberté 
personnelle au sens de l’art. 10 al. 2 Cst., laquelle n’est admissible que si elle repose sur une base 
légale suffisante, est justifiée par un intérêt public et est proportionnée au but visé (art. 36 Cst.). En 
l'occurrence, l'art. 17 al. 3 LCR - qui règle à la fois les conditions de la future restitution ainsi que 
celles après restitution -  constitue une base légale suffisante et la sécurité routière un intérêt public 
pertinent (cf. MIZEL, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, 2015, p. 566 et 570; 
cf. arrêt TF FR 603 2018 98 du 11 février 2019 consid. 4.2).

5.2. Aux termes de l'art. 15d al. 5 LCR, si les qualifications nécessaires à la conduite soulèvent des 
doutes, la personne concernée peut être soumise à une course de contrôle, à un examen théorique, 
à un examen pratique de conduite ou à toute autre mesure adéquate telle que la fréquentation de 
cours de formation, de formation complémentaire ou d'éducation routière. L'art. 28 al. 1 OAC précise 
que, si un conducteur a commis des infractions qui soulèvent des doutes sur ses qualifications, 
l'autorité d'admission ordonne un nouvel examen théorique ou pratique, ou les deux.  

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Les qualifications nécessaires à la conduite comprennent, d'une part, la connaissance des règles 
de la circulation ainsi que des signaux et des marquages. Elles impliquent, d'autre part, la capacité 
à conduire un véhicule à moteur sans mettre en danger les autres usagers de la route, à interpréter 
correctement les situations de circulation et à réagir de manière appropriée (cf. art. 14 al. 3 LCR). 
S'il existe un doute raisonnable quant aux compétences à la conduite d'une personne, l'autorité est 
tenue d'ordonner les mesures appropriées (arrêt TF 1C_121/2021 du 15 juillet 2021 consid. 3.1; voir 
également BUSSY ET AL., Code suisse de la circulation routière commenté, 4e éd. 2015, art. 14 n. 3 
ss et art. 15d n. 6 ss). 

Selon la jurisprudence, des doutes sur les qualifications nécessaires à la conduite peuvent être 
motivés par une longue période durant laquelle le conducteur n'a pas conduit de véhicule 
automobile. Cette appréciation ne doit toutefois pas être faite de manière schématique, les 
circonstances spécifiques du cas particulier devant être prises en considération. L'autorité cantonale 
décide en fonction du pouvoir d'appréciation dont elle bénéficie dans ce domaine (arrêt TF 
1C_121/2021 du 15 juillet 2021 consid. 3.1; ATF 108 Ib 62 consid. 3b;).

5.3. En l'occurrence, la CMA a décidé que la recourante devra repasser ses examens pratique et 
théorique de conduite pour être réadmise à la conduite.

A l'échéance du délai incompressible de cinq ans, l'intéressée aura passé près de sept années sans 
être en droit de conduire et pour l'essentiel du temps sans avoir conduit du tout. Par ailleurs, elle a, 
par le passé, vu son permis retiré deux fois pour alcool au volant (avec taux qualifié), deux fois pour 
excès de vitesse en localité, une fois pour dépassement par la droite et une fois pour vitesse 
inadaptée, inobservation de la limitation de la vitesse maximale, perte de maîtrise et accident. Elle 
est en outre d'avis qu'elle n'a commis aucune erreur lors du dernier événement mais elle perd de 
vue que la conduite sous l'effet d'un retrait du permis constitue une faute grave. De plus, son 
comportement met également en lumière le fait qu'elle ne respecte pas les injonctions de l'autorité. 
Partant, quand bien même l'intéressée dispose de son permis de conduire depuis 1997, la CMA 
était en mesure, sans commettre un excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation ni tomber dans 
l'arbitraire, d'exiger d'elle qu'elle passe à nouveau les examens de conduite théorique et pratique 
pour vérifier si elle dispose encore des automatismes requis et des qualifications nécessaires à la 
conduite.

Enfin, la recourante ne remet à juste titre pas en cause l'exigence du dépôt d'une expertise avant 
de pouvoir prétendre reconduire.

6. 

Sur le vu de ce qui précède, la CMA n'a ni violé la loi, ni commis un abus ou un excès de son pouvoir 
d'appréciation en prononçant à l'endroit de la recourante un retrait du permis de conduire définitif, 
mais de cinq ans au minimum, et en lui imposant notamment un nouvel examen de conduite pour 
récupérer son permis. Sa décision doit dès lors être confirmée et le recours rejeté.

Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge de la recourante qui 
succombe, conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 
1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; 
RSF 150.12).

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 600.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais qu'elle a versée.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 15 octobre 2021/ape/meb

La Présidente : La Greffière-stagiaire :