# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7a615d60-9e9d-5c2a-a16f-6e635e066985
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-02-02
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 02.02.2023 A-1353/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-1353-2022_2023-02-02.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour I 

A-1353/2022 

 

 
 

  A r r ê t  d u  2  f é v r i e r  2 0 2 3  

Composition 
 Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège),  

Alexander Misic, Jérôme Candrian, juges, 

Julien Delaye, greffier. 
 

 
 

Parties 
 A._______,  

représentée par Maître Daniel Kinzer, avocat, 

recourante,   
 

 
contre 

 
 Office fédéral de la douane et de la sécurité des 

frontières OFDF,  

Domaine de direction Poursuite pénale,  

autorité inférieure.  
 

 
 

Objet 
 Protection des données ; refus de consultation d'un dossier 

d'une procédure pénale administrative. 

 

 

 

A-1353/2022 

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Faits : 

A.  

A.a Le 17 octobre 2016, l’Administration fédérale des 

douanes – désormais l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des 

frontières (ci-après : l’OFDF) – a ouvert l’enquête pénale administrative 

no [...] à l’encontre d’A._______ et d’autres intéressés en raison de 

soupçons d’infractions à la législation douanière dans le cadre de 

l’importation d’œuvres d’art en Suisse. Cette dernière a été entendue par 

les enquêteurs douaniers une première fois le 2 novembre 2016, puis une 

seconde fois le 23 octobre 2018. 

A.b Le 14 décembre 2018, l’OFDF a clos sans suite la procédure no [...] en 

tant qu’elle portait sur A._______ et lui a remis une copie des éléments au 

dossier d’enquête la concernant, dont notamment des procès-verbaux 

d’auditions de tiers caviardés. L’enquête s’est poursuivie à l’encontre 

d’autres intéressés. 

B.  

B.a Par courrier du 25 janvier 2019, A._______ a requis de l’OFDF qu’il lui 

remette le dossier complet de l’enquête pénale administrative, en 

particulier les procès-verbaux précités non caviardés, ainsi qu’un extrait 

complet des données la concernant contenu dans le système d’information 

en matière pénale de l’OFDF. 

B.b Le 12 mars 2019, l’OFDF a notamment transmis à A._______ le 

procès-verbal d’audition d’un chauffeur, autrefois au service de sa famille, 

mais a refusé de lui remettre l’entier du dossier. Il a également confirmé 

qu’A._______ n’était pas enregistrée dans une quelconque base de 

données relative à des affaires en cours ou prescrivant des vérifications 

douanières plus poussées. 

B.c Par acte du 18 mars 2019, A._______ a déposé une plainte au 

directeur de l’OFDF contre les actes et omissions des fonctionnaires 

enquêteurs. Elle y concluait à ce qu’il lui soit octroyé un accès complet au 

dossier et notamment aux procès-verbaux non caviardés sur la base de la 

loi sur la protection des données. 

B.d En date du 6 août 2019, l’OFDF a déclaré irrecevable cette plainte au 

motif que la procédure était close à l’encontre d’A._______, de sorte qu’elle 

ne pouvait pas se prévaloir d’un accès au dossier fondé sur le droit pénal 

administratif. Il a également rejeté la demande d’accès au dossier sous 

l’angle de la loi sur la protection des données et du droit constitutionnel 

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d’être entendu sans que ce rejet n’apparaisse dans le dispositif ou que ce 

dernier ne revoie aux considérants.   

C.  

C.a A._______ a interjeté recours, le 16 septembre 2019, contre ce refus 

auprès du Tribunal administratif fédéral. Elle y concluait notamment à ce 

qu’il lui soit donné un accès à l’intégralité du dossier de la procédure pénale 

administrative, et notamment aux procès-verbaux d’auditions non 

caviardés. 

C.b Par arrêt A-4770/2019 du 7 juin 2021, considérant que le rejet de la 

demande d’accès au dossier sous l’angle de la loi sur la protection des 

données et du droit constitutionnel d’être entendu constituait bien une 

décision attaquable, le Tribunal administratif fédéral a rejeté le 

recours estimant, en substance, que c’était à juste titre que l’autorité 

inférieure avait refusé le droit de consulter le dossier, du moins tant que la 

procédure pénale administrative se poursuivait à l’égard de tiers. 

C.c Le 12 juillet 2021, A._______ a interjeté un recours en matière de droit 

public devant le Tribunal fédéral qu’elle a toutefois retiré le 28 juillet 2021. 

Le Tribunal fédéral a ainsi radié l’affaire du rôle par ordonnance 

1C_429/2021 du 2 août 2021.  

D.  

D.a Entre-temps, l’OFDF a informé A._______, le 23 juillet 2021, que la 

procédure pénale administrative était désormais close à l’endroit de toutes 

les personnes intéressées. 

D.b Le 4 octobre 2021, A._______ a sollicité à nouveau une copie de 

l’intégralité du dossier relatif à la procédure pénale administrative en se 

fondant sur la loi sur la protection des données et sur son droit 

constitutionnel d’être entendue. 

D.c Par décision du 15 février 2022, l’OFDF a rejeté la requête de 

consultation déposée par A._______. 

E.  

A._______ (ci-après : la recourante) a interjeté recours, le 18 mars 2022, 

contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral. Elle conclut, 

sous suite de frais et dépens, à son annulation et à ce qu’il lui soit donné 

un accès à l’intégralité du dossier de la procédure pénale administrative 

no [...] et notamment aux procès-verbaux non caviardés. 

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F.  

En date du 12 mai 2022, l’OFDF (ci-après également : l’autorité inférieure) 

a conclu, sous suite de frais, au rejet du recours. Le 9 juin 2022, il a 

également remis au Tribunal administratif fédéral le journal des actes du 

dossier de l’enquête pénale administrative no […] ainsi que divers actes et 

procès-verbaux dont celui-ci avait requis la production. 

G.  

Par pli du 20 septembre 2022, la recourante a présenté ses observations 

sur l’ensemble du dossier, persistant dans les conclusions et griefs 

formulés dans le cadre de son recours. 

Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela s'avère 

nécessaire. 

 

Droit : 

1.  

1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 

20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour 

autant que la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral 

(LTAF, RS 173.32) n’en dispose autrement (art. 37 LTAF). Le Tribunal 

examine d’office et librement sa compétence (art. 7 PA), ainsi que la 

recevabilité des recours qui lui sont soumis. 

1.2 Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour connaître du 

présent recours (art. 31, 32, 33 let. d LTAF et art. 5 PA). Les dispositions 

relatives au délai de recours (art. 20 ss et 50 al. 1 PA), à la forme et au 

contenu du mémoire (art. 52 PA), ainsi qu’à l’avance de frais 

(art. 63 al. 4 PA) sont en outre respectées. 

1.3 Cela étant, la recourante sollicite à titre principal l’accès à l’ensemble 

du dossier de l’enquête pénale administrative no [...], c’est-à-dire aussi à 

l’ensemble des pièces que l’OFDF lui a pourtant déjà remises 

le 14 décembre 2018 lorsqu’il a clos sans suite la procédure à son encontre 

(cf. supra consid. A.b). Il lui a également remis, le 12 mars 2019, le 

procès-verbal de l’audition de son ancien chauffeur (cf. supra consid. B.b). 

En tant que la présente procédure ne porte pas sur la rectification de 

données contenues dans les documents susmentionnés, mais uniquement 

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sur leur accès, on ne voit pas vraiment en quoi la recourante a encore un 

intérêt actuel au sens de l’art. 48 al. 1 let. c PA à l’annulation ou à la 

modification de la décision attaquée en tant qu’elle porte sur des 

documents auxquels elle a déjà obtenu l’accès ce qui doit conduire à 

l’irrecevabilité partielle de son recours en tant qu’il a pour objet les 

documents précités. Enfin, la recourante ne démontre pas non plus 

l’existence d’un intérêt digne de protection à ce qu’il soit constaté qu’elle 

devait avoir accès à ces documents ; la décision attaquée ne remet 

d’ailleurs pas en cause cet accès, mais rejette avant tout la demande de la 

recourante en tant qu’il porte sur un accès plus étendu. 

Ce qui précède vaut également pour ce qui suit. Tout au long de ses 

écritures, la recourante a mis l’accent sur un acte en particulier, à savoir le 

procès-verbal d’audition non caviardé d’I._______ dont l’autorité inférieure 

lui a seulement remis une version caviardée le 14 décembre 2018. Elle 

insiste tout particulièrement sur le fait qu’elle aurait dû avoir accès à 

l’intégralité de ce document sur la base de la législation applicable. Cela 

étant, I._______ lui a remis le procès-verbal non caviardé de son audition 

dans le cadre d’une autre procédure et la recourante produit cette version 

non caviardée à titre de moyen de preuve (cf. pièce 5 de la recourante). Là 

encore, on peut douter de l’intérêt de la recourante à ce que la décision 

attaquée soit annulée ou modifiée. On peut d’ailleurs également 

s’interroger sur la question de savoir dans quelle mesure ce document 

produit par la recourante à titre de preuve peut dans le même temps 

constituer l’objet du droit d’accès et la recourante ne démontre pas non 

plus son intérêt à obtenir une décision en constatation. Son recours doit 

donc également être déclaré partiellement irrecevable en tant qu’il porte 

sur l’accès au procès-verbal d’audition non caviardé d’I._______, encore 

faut-il que le fait que la recourante produise ledit procès-verbal à titre de 

preuve ne l’ai pas déjà rendu sans objet sur ce point. 

Cela dit, une telle conclusion ne signifie toutefois pas encore qu’il y a lieu 

de faire abstraction dans le cadre de la présente procédure du 

procès-verbal d’audition d’I._______ ou des documents dont la recourante 

a déjà obtenu l’accès respectivement le 14 décembre 2018 et le 12 mars 

2019 ; la recourante a notamment produit le premier comme moyen de 

preuve au sens de l’art. 12 let. a PA pour justifier d’avoir un accès plus 

étendu aux autres éléments du dossier et il conviendra donc d’en tenir 

compte dans le cadre de l’appréciation des preuves. 

1.4 Sous cette réserve, la qualité pour recourir doit donc être reconnue à 

la recourante (art. 48 al. 1 PA) et le recours est pour le surplus recevable. 

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2.  

Le recours peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l’excès 

ou l’abus du pouvoir d’appréciation, pour constatation inexacte ou 

incomplète des faits pertinents, ainsi que pour inopportunité, sauf si une 

autorité cantonale a statué comme autorité de recours (art. 49 PA). 

2.1 Le Tribunal administratif fédéral fait cependant preuve d’une certaine 

retenue dans l’exercice de son pouvoir d’examen, lorsque la nature des 

questions litigieuses qui lui sont soumises l’exige, singulièrement lorsque 

leur analyse nécessite des connaissances spéciales ou encore lorsqu’il 

s’agit de circonstances locales que l’autorité qui a rendu la décision connaît 

mieux (cf. ATF 131 II 680 consid. 2.3.3 ; arrêt du TAF A-379/2016 du 8 

septembre 2016 consid. 2.2). En matière de protection des données, 

l’autorité dispose d’un large pouvoir d’appréciation lorsqu’il s’agit 

d’examiner si, dans une situation concrète, il existe un intérêt public 

prépondérant (cf. ATF 125 II 225 consid. 4a ; arrêts du TAF B-3450/2018 

du 24 août 2018 consid. 3.1 et A-2318/2013 du 23 janvier 2015 

consid. 8.2.3 ; RALPH GRAMIGNA/URS MAURER-LAMBROU, in : Basler 

Kommentar Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3e éd. 2014, 

art. 9 LPD n° 24). Si les réflexions de l'autorité précédente apparaissent 

pertinentes, le Tribunal n'empiétera pas sur son pouvoir d'appréciation. En 

revanche, le Tribunal vérifiera librement si l'autorité inférieure a établi 

complètement et exactement les faits pertinents et, sur cette base, 

correctement appliqué la législation applicable en matière de protection 

des données, sans se laisser guider par des motifs étrangers aux normes 

appliquées (cf. ATF 123 V 150 consid. 2). 

2.2 La procédure fédérale est essentiellement régie par la maxime 

inquisitoire, ce qui signifie que l'autorité administrative constate les faits 

d'office et procède, s'il y a lieu, à l'administration de preuves par les moyens 

idoines (art. 12 PA). La maxime inquisitoire doit cependant être relativisée 

par son corollaire : le devoir de collaborer des parties (cf. arrêt du 

TF 2C_895/2012 du 5 mai 2015 consid. 5.2.1 ; arrêts du TAF A-957/2019 

du 9 décembre 2019 consid. 1.4.2, A-2888/2016 du 16 juin 2017 

consid. 2.2 et A-6691/2012 du 23 juillet 2014 consid. 3.1). La procédure de 

recours devant le Tribunal administratif fédéral est également régie par la 

maxime inquisitoire en vertu de l'art. 37 LTAF. Celle-ci est cependant 

quelque peu tempérée, notamment en raison du fait qu'il ne s'agit, dans ce 

cas, pas d'un établissement des faits ab ovo. Il convient de tenir compte de 

l'état de fait déjà établi par l'autorité inférieure. En ce sens, le principe 

inquisitoire est une obligation de vérifier d’office les faits constatés par 

l’autorité inférieure plus que de les établir (cf. arrêts du TAF A-957/2019 

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précité consid. 1.4.2, A-2888/2016 précité consid. 2.3 et A-704/2012 du 

27 novembre 2013 consid. 3.3). 

2.3 Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d’office, sans être lié 

par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique 

développée dans la décision attaquée (cf. arrêt du TF 1C_214/2005 du 

6 novembre 2015 consid. 2.2.2 ; ATAF 2014/24 consid. 2.2 et 2009/77 

consid. 1.2). Il se limite en principe aux griefs soulevés et n’examine les 

questions de droit non invoquées que dans mesure où les arguments des 

parties ou le dossier l’y incitent (cf. ATF 135 I 91 consid. 2.1 ; ATAF 2014/24 

consid. 2.2). 

3.  

Le présent litige porte sur la question de savoir si la recourante peut avoir 

accès à l’intégralité du dossier de la procédure pénale administrative 

no [...]. Dans ce contexte, il sied d’abord de rappeler – ce qui n’est pas 

contesté – que la procédure portait sur un soupçon d’importation illégale 

de biens appartenant à la recourante et que le patrimoine et la personne 

de la recourante sont concernés par le dossier. La recourante a été visée 

par l’enquête. Celle-ci a toutefois été abandonnée à son endroit pour se 

concentrer sur autrui. Au final, une seule personne a été reconnue 

coupable de soustraction d’impôt et la procédure est désormais 

définitivement close. 

4.  

La recourante se fonde d’abord sur l’art. 13 al. 2 de la Constitution fédérale 

de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101). Elle se plaint, 

en substance, de ce que l’autorité inférieure aurait employé abusivement 

des données qui la concernent et violé sa sphère privée en refusant de lui 

communiquer le dossier de l’enquête pénale administrative. 

4.1 Le droit au respect de la sphère privée au sens de l'art. 13 al. 1 Cst., 

dont le champ d'application matériel concorde largement avec celui de 

l'art. 8 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de 

l'homme et des libertés fondamentales (CEDH, RS 0.101), garantit 

notamment le droit de toute personne au respect de sa vie privée et 

familiale ; il protège l'identité, les relations sociales et les comportements 

intimes de chaque personne physique, l'honneur et la réputation 

(cf. ATF 137 I 167 consid. 3.2, 135 I 198 consid. 3.1 et 126 II 377 consid. 7). 

L'art. 13 al. 2 Cst. détaille l'une des composantes de ce droit 

(cf. ATF 128 II 259 consid. 3.2) ; il prémunit l'individu contre l'emploi abusif 

de données qui le concernent et qui ne sont pas accessibles au public, en 

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particulier les informations relatives à des procédures judiciaires qui 

porteraient atteinte à sa considération sociale (cf. ATF 135 I 198 

consid. 3.1). 

4.2 La collecte, la conservation et le traitement de données signalétiques 

par la police affectent la sphère privée au sens de l'art. 13 al. 2 Cst. 

(cf. ATF 136 I 87 consid. 5.1 et 128 II 259 consid. 3.2 ; arrêt du TF 

1D_17/2007 du 2 juillet 2008 consid. 4.1). En principe, l'atteinte persiste à 

tout le moins aussi longtemps que les données signalétiques demeurent 

accessibles aux agents de police ou qu'elles peuvent être prises en 

considération, voire transmises, dans le cadre de demandes de 

renseignements présentées par des autorités (cf. ATF 137 I 167 

consid. 3.2 et 126 I 7 consid. 2a). Il n’en va pas autrement en ce qui 

concerne les autorités douanières dans le cadre de l’exercice de leurs 

activités de poursuite pénale. 

4.3 Cela étant, dans ce contexte, les garanties de l’art. 13 al. 2 Cst. sont 

avant tout concrétisées par la législation applicable en matière de 

protection des données (cf. ATF 137 I 167 consid. 3.2 et 131 II 413 

consid. 2.6) et la recourante n’explique pas en quoi l’art. 13 al. 2 Cst. lui 

octroierait une protection supplémentaire que la législation applicable ne 

lui offrirait pas déjà. Elle se fonde d’ailleurs principalement sur la législation 

fédérale en matière de protection des données et sur les règles de 

procédure pour motiver son recours. Toutefois, elle n’allègue et n’explique 

pas en quoi la décision attaquée restreindrait ses droits fondamentaux de 

manière contraire à l’art. 36 Cst. La Cour de céans ne voit pas non plus 

quel élément au dossier abonderait en ce sens.  

4.4 Dans ces circonstances, les griefs de la recourante doivent être rejetés 

sur ce point. Une telle conclusion ne préjuge toutefois encore rien sur la 

question de savoir si la décision attaquée consacre une violation de la 

législation applicable, ce qui sera examiné ci-après. 

5.  

A titre principal, la recourante se plaint donc bien plus d’une violation des 

art. 8 et 9 de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données 

(LPD, RS 235.1). 

5.1 Elle estime que, sur cette base, elle avait le droit d’avoir accès à l’entier 

du dossier pénal administratif compte tenu de la clôture de l’enquête à 

l’encontre de toutes les personnes intéressées. Dès lors qu’elle avait été 

visée par cette enquête, elle souligne que ce droit serait exerçable sans 

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avoir à justifier d’un quelconque intérêt. Cela étant, quelles que soient les 

circonstances, son intérêt personnel devrait l’emporter sur celui de tiers et 

sur l’intérêt public au maintien du secret. 

5.2 Dans le cadre de ces activités, l’OFDF exploite un système 

d’information pour la poursuite et le jugement des auteurs d’infractions 

(art. 110a de la loi du 18 mars 2005 sur les douanes [LD, RS 631.0]). Il peut 

traiter des données personnelles, y compris certaines données sensibles 

(art. 110a al. 3 LD). Pour l’essentiel, ce système reprend les données 

figurant dans le dossier pénal physique. 

5.2.1 Selon l’art. 14 al. 1 de l’ordonnance du 20 septembre 2013 relative 

au système d’information en matière pénale de l’OFDF (OSIP-OFDF, 

RS 313.041), les droits des personnes concernées, notamment leur droit à 

la consultation, à la rectification et à la suppression de données sont régis, 

pour les procédures pénales qui ne sont pas pendantes, par les 

dispositions de la LPD et par la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit 

pénal administratif (DPA, RS 313.0). A l’inverse, en cours d’enquête, la 

consultation des pièces du dossier est régie par les art. 26 à 28 PA par 

renvoi de l’art. 36 DPA. Au surplus, aucune disposition spécifique de la DPA 

ne règle la question de leur accès après la clôture de la procédure.  

5.2.2 Dans ces circonstances, l’accès aux données d’une procédure 

pénale administrative qui n’est plus pendante est avant tout régi par la LPD. 

Une telle façon de procéder ne s’éloigne au demeurant pas des règles de 

procédure pénale qui soumettent le traitement des données après la 

clôture de la procédure aux dispositions fédérales et cantonales sur la 

protection des données (art. 99 al. 1 du code de procédure pénale du 

5 octobre 2007 [CPP, RS 312.0] ; ég. cf. arrêt du TAF A-6356/2016 du 

19 avril 2018 consid. 3.1.3). 

5.3 La LPD a pour but de protéger la personnalité et les droits 

fondamentaux des personnes qui font l’objet d’un traitement de données 

(art. 1 LPD ; cf. arrêt du TF 4A_88/2017 du 29 novembre 2017 

consid. 5.2.3 ; arrêt du TAF A-6356/2016 du 19 avril 2018 consid. 3.1.1). 

Elle régit le traitement de données concernant des personnes physiques 

et morales effectué par des personnes privées (art. 2 al. 1 let. a LPD) ou 

des organes fédéraux (art. 2 al. 1 let. b LPD). 

5.3.1 Selon l'art. 3 LPD, constituent des données personnelles toutes les 

informations se rapportant à une personne identifiée ou identifiable (let. a), 

alors que les données sensibles portent sur les opinions ou activités 

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religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales, la santé, la sphère 

intime ou l’appartenance à une race, des mesures d’aide sociale ou des 

poursuites ou sanctions pénales et administratives (let. c). Par traitement, 

il faut comprendre toute opération relative à des données personnelles – 

quels que soient les moyens et procédés utilisés – notamment la collecte, 

la conservation, l'exploitation, la modification, la communication, 

l'archivage ou la destruction de données (let. e). 

Les informations et données visées par l'art. 3 let. a et let. e LPD peuvent 

consister en des constatations de fait ou en des jugements de valeur se 

rapportant à une personne identifiée ou identifiable, peu importe la forme 

des données (signe, mot, image, son ou une combinaison de ces 

éléments) et le support sur lequel elles reposent (matériel ou électronique) 

(cf. arrêt du TF 4A_518/2020 du 25 août 2021 consid. 4.2.2 et les réf. 

citées). Dans le cadre des enquêtes menées par les autorités douanières, 

constituent ainsi des données toutes les indications permettant d’identifier 

une personne, de la localiser ou de prendre contact avec elle, les 

renseignements ou indications relatives au soupçon d’infractions, même si 

ces soupçons ne s’avèrent ultérieurement pas fondés, les indications 

relatives aux éléments objectifs d’infractions ainsi qu’aux objets et moyens 

de preuve séquestrés, les renseignements ou indications relatives au 

déroulement de procédures pénales ou encore les indications relatives à 

la perception ou à la garantie des redevances, amendes et peines 

concernées (art. 110a al. 3 LD). 

Quant à la notion de traitement, qui est très large comme le montre la 

définition légale précitée, on doit admettre qu'elle vise notamment la 

démarche de l’autorité qui intègre à un système d’information pour la 

poursuite et le jugement des auteurs d’infractions les données 

personnelles dont elle a pu prendre connaissance dans le cadre des 

interrogatoires qu’elle mène dans l’exercice de ses attributions de 

poursuite pénale. 

5.3.2 Le droit d’accès d’une personne à ses propres données ainsi que la 

possibilité de s’informer sur l’origine desdites données est régi par les art. 8 

à 10 LDP. Les questions relatives à la protection des données peuvent ainsi 

faire l'objet d'une procédure indépendante (cf. ATF 123 II 534 consid. 1b). 

Le droit d'accès du requérant est alors examiné sous l'angle de la 

protection des données et vise les données concernant la personne 

intéressée. Le droit d'accès est destiné à permettre à la personne 

concernée d'exercer ses autres droits en matière de protection des 

données (cf. ATF 139 V 492 consid. 3.2). 

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5.3.2.1 Aux termes de l'art. 8 al. 1 LPD, toute personne peut demander au 

maître d'un fichier si des données la concernant sont traitées (ég. art. 1 de 

l’ordonnance du 14 juin 1993 relative à la loi fédérale sur la protection des 

données [OLPD, RS 235.11]). Plus particulièrement, en vertu de l'art. 8 

al. 2 let. a LPD, le droit d'accès s'étend à toutes les données relatives à 

une personne qui se trouvent dans un fichier de données, c'est-à-dire à 

toutes les données qui se rapportent à cette personne (art. 3 let. a LPD) et 

qui peuvent lui être attribuées par voie de classement (art. 3 let. g LPD).  

5.3.2.2 Cette notion de données personnelles inclut toute information qui 

se rapporte au requérant, qu’il s’agisse de faits ou de jugements de valeur, 

de données matérielles ou factuelles permettant de remonter à la personne 

concernée par l’agrégation ou la combinaison de données 

(cf. ATF 125 II 473 consid. 4b ; arrêt du TAF A-6356/2016 précité 

consid. 3.2.2 et A-5430/2013 du 28 janvier 2015 consid. 3.3). Cela exclut 

en revanche les données concernant des tiers. 

5.3.2.3 Le droit d'accès de l’art. 8 LPD n'est pas conçu comme un droit à 

la consultation du fichier lui-même, mais comme un droit à se faire 

communiquer directement et sous une forme compréhensible une 

information contenue dans le fichier (cf. arrêt du TAF A-6356/2016 précité 

consid. 3.2.2 ; YANIV BENHAMOU/GUILLAUME BRAIDI/ARNAUD NUSSBAUMER, 

La restitution d'informations : quelques outils à la disposition du praticien, 

in : PJA 2017 1302 ss, p. 1312). Dans ce sens, il est, dans une certaine 

mesure, plus étroit que le droit de consulter le dossier en vertu des 

garanties générales de procédure, car il ne s’étend pas à toutes les pièces 

essentielles de la procédure, mais ne vise que les données concernant la 

personne intéressée (cf. arrêt du TAF A-6356/2016 précité consid. 3.2.2). 

Cela étant, d’un point de vue pragmatique, le droit d’accès est très souvent 

satisfait par la remise au requérant d’une copie du fichier ou du support sur 

lequel sont enregistrées les données personnelles le concernant. Dans ce 

cas, il appartient au maître de fichier de s'organiser et de prendre les 

mesures de sécurité nécessaires (p. ex. trier les données, caviarder les 

noms ou d'autres données) pour éviter que le requérant n'ait pas accès 

aux données de tiers, faute de quoi il risque de porter atteinte à leur 

personnalité. 

5.3.2.4 Le droit d’accès est strictement personnel et la personne 

concernée ne peut y renoncer à l’avance (art. 8 al. 6 LPD ; ATF 141 III 119 

consid. 7.6.2). Il peut être invoqué sans qu’il faille se prévaloir d’un intérêt 

particulier (cf. ATF 141 III 119 consid. 7.1.1, 138 III 425 consid. 5.4 s., 

A-1353/2022 

Page 12 

127 V 219 consid. 1/a/aa et 123 II 534 consid. 2e ; arrêts du TAF 

B-3450/2018 précité consid. 2.1.2 et A-5275/2015 du 4 novembre 2015 

consid. 8.4.1).  

5.3.2.5 Cependant, le maître du fichier peut refuser, restreindre ou différer 

la communication des informations demandées aux conditions 

exhaustivement prévues aux art. 9 et 10 LPD. Tel est le cas notamment 

lorsqu’une loi au sens formel le prévoit ou que les intérêts prépondérants 

d’un tiers l’exigent (art. 9 al. 1 LPD). Un organe fédéral peut en outre 

refuser ou restreindre la communication des renseignements demandés, 

voire en différer l’octroi, dans la mesure où un intérêt public prépondérant, 

en particulier la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération, l’exige, 

ou que la communication des renseignements risque de compromettre une 

instruction pénale ou une autre procédure d’instruction (art. 9 al. 2 LPD). 

Ce n'est donc que si le maître du fichier veut refuser ou restreindre l'accès 

qu'une pesée des intérêts aura lieu. La prise en compte de l'intérêt du 

titulaire du droit d'accès joue également un rôle lorsqu'un abus de droit 

entre en considération (cf. ATF 141 III 119 consid. 7.1.1). 

5.3.2.6 En effet, l’art. 2 al. 2 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 

(CC, RS 210) refuse la protection légale en cas d’abus de droit manifeste. 

Pour décider si un droit est exercé de façon abusive, il faut prendre en 

considération les circonstances de chaque cas particulier. La jurisprudence 

a dégagé certains types d'abus manifeste. Ainsi, il y a abus de droit, 

notamment, en cas d'utilisation d'un droit dans un but contraire au but légal, 

pour protéger des intérêts que la loi ne souhaite pas protéger, la norme 

devenant un moyen au service d'un but qui lui est étranger 

(cf. ATF 131 III 535 consid. 4.2 ; arrêt du TAF A-6356/2016 du 19 avril 2018 

consid. 3.3.1). Le fardeau de la preuve des circonstances permettant de 

conclure à l'abus de droit incombe à celui qui l'invoque (cf. ATF 138 III 425 

consid. 5.2 ; arrêt du TF 4A_36/2010 du 20 avril 2010 consid. 3.1). 

Tel est le cas, dans la perspective de l’art. 8 LPD, lorsque le droit d’accès 

est exercé dans un but étranger à la protection des données, par exemple 

lorsque le droit d'accès n'est utilisé que pour nuire au débiteur de ce droit 

(cf. arrêt du TF 4A_36/2010 du 20 avril 2010 consid. 3.1) ou pour 

économiser les frais à payer normalement pour obtenir ces données. 

Il faudrait probablement aussi considérer comme contraire à son but et 

donc abusive l'utilisation du droit d'accès dans le but exclusif d'espionner 

une (future) partie adverse et de se procurer des preuves normalement 

inaccessibles à une partie. Le droit d'accès de l'art. 8 LPD n'est en effet 

A-1353/2022 

Page 13 

pas destiné à faciliter les preuves ou à interférer dans le droit de la 

procédure civile (cf. ATF 138 III 425 consid. 5.5) et rien ne justifie qu’il en 

aille autrement dans d’autres procédures. Ce serait le cas d’une requête 

fondée sur l’art. 8 LPD qui ne constituerait qu’un prétexte à une recherche 

indéterminée de moyens de preuve (fishing expedition). On ne saurait en 

revanche conclure directement à un abus lorsque le requérant n’exige que 

la remise de documents dont il pourrait exiger l’apport dans une procédure 

civile ou pénale ordinaire et qu’il a un intérêt à l’accès aux données le 

concernant pour contrôler leur exactitude ; même s’il voulait contrôler ces 

données également en vue d’une éventuelle action civile ou pénale 

ultérieure (dans ce sens, cf. ATF 138 III 425 consid. 5.6). 

5.3.3 L’art. 19 al. 1 LPD dispose, quant à lui, que les organes fédéraux ne 

sont en droit de communiquer des données personnelles à des tiers que 

s’il existe une base légale au sens de l’art. 17 LDP ou à l’une des quatre 

conditions énumérées, notamment lorsque le destinataire rend 

vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord ou ne 

s’oppose à la communication que dans le but de l’empêcher de se prévaloir 

de prétentions juridiques ou de faire valoir d’autres intérêts 

légitimes (let. d). 

5.3.3.1 La personne concernée qui refuse de divulguer des informations la 

concernant peut en effet commettre un abus de droit. Dans ce cas, le tiers 

destinataire doit rendre vraisemblable que la personne concernée ne 

refuse son accord ou ne s’oppose à la communication que dans le but de 

l’empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques et l’organe fédéral doit 

s’assurer que la raison invoquée existe effectivement et refuser la 

divulgation si le tiers destinataire ne produit pas un titre juridique clair 

(cf. JENNIFER EHRENSPERGER, in: Basler Kommentar DSG/BGÖ, 3e éd. 

2014, art. 19 LPD n° 31 s. ; CÉLIAN HIRSCH, L’accès aux données d’une 

procédure au regard de la LPD, in : Jusletter 17 septembre 2018, 

p. 19) ; l'argument selon lequel la mise en œuvre de ses propres droits 

serait facilitée si l'organe fédéral publie les données sans le consentement 

de la personne concernée n'est à lui seul pas suffisant (cf. arrêt du TAF 

A-6356/2016 précité consid. 3.4.2). 

L’organe fédéral peut renoncer à prendre l’avis de la personne concernée, 

en particulier, lorsque des prétentions juridiques ou des intérêts légitimes 

de tiers risquent d'être compromis (cf. Message du 23 mars 1988 

concernant la loi fédérale sur la protection des données LPD [ci-après : 

Message LPD], FF 1988 II 421, p. 476). Une telle hypothèse appelle une 

pesée des intérêts en présence, car il n'est pas possible de faire 

A-1353/2022 

Page 14 

abstraction des propres intérêts de la personne concernée, notamment en 

présence de données sensibles comme le sont, selon les termes de l'art. 3 

let. c ch. 4 LPD, les données personnelles sur des poursuites ou sanctions 

pénales et administratives. Il faut rappeler, dans ce contexte, que la 

collecte et le traitement de données sensibles est soumis à un régime 

juridique particulier (cf. ATF 143 I 253 consid. 3.4) et que, selon l'art. 12 

al. 2 let. c LPD, personne n'est en droit de communiquer à des tiers des 

données sensibles ou des profils de la personnalité sans motifs 

justificatifs ; les motifs justificatifs étant le consentement de la victime, un 

intérêt prépondérant privé ou public ou la loi (art. 13 al. 1 LPD). 

5.3.3.2 L’art. 19 LPD constitue ainsi en quelque sorte une disposition 

générale sur l’entraide administrative et une disposition d’exécution du 

secret général de fonction. Il détermine à quelles conditions les organes 

fédéraux peuvent communiquer des données personnelles, c’est-à-dire 

dans quelles conditions ils ne peuvent invoquer leur secret général de 

fonction pour s’opposer à la communication de données personnelles 

(cf. Message LPD, FF 1998 II 421, p. 475). A l’inverse, cette disposition 

définit également dans quelles conditions ils ne violent pas leur secret 

général de fonction en communiquant des données personnelles. 

Cependant, l’art. 19 al. 1 LPD n’institue aucune obligation de communiquer 

les données. Autrement dit, il n’existe aucun droit à l’obtention de données 

personnelles de tiers ; même si toutes les conditions définies à 

l’art. 19 LPD sont remplies, l’organe compétent doit examiner encore si la 

communication envisagée est en tous points conforme aux principes posés 

par les art. 8 ss LPD. 

5.3.3.3 L’art. 19 al. 4 LPD précise enfin dans quel cas un organe fédéral 

peut ou doit restreindre la communication. L’existence d’un important 

intérêt public ou d’un intérêt légitime manifeste de la personne concernée 

constitue le premier cas (let. a). Cette réserve d’ordre public est valable à 

l’encontre de n’importe quel destinataire (cf. Message LPD, FF 1998 II 421, 

p. 477). En outre, l’art. 19 al. 4 let. b LPD réserve les obligations légales de 

garder le secret ou une des dispositions particulières de protection des 

données. Cette disposition vise, en particulier, l’ensemble des obligations 

spéciales de garder le secret, obligations n’autorisant la communication de 

données personnelles que dans des cas exceptionnels, expressément 

spécifiés (cf. Message LPD, FF 1998 II 421, p. 477). Ainsi, une autorité ne 

pourrait par exemple pas communiquer des données personnelles en se 

fondant sur l’art. 19 al. 1 let. d LPD si elle est soumise à une obligation 

spéciale et plus étendue de garder le secret. 

A-1353/2022 

Page 15 

5.3.3.4 Selon l’art. 74 de la loi fédérale du 12 juin 2009 régissant la taxe 

sur la valeur ajoutée (Loi sur la TVA, LTVA, RS 641.20), quiconque est 

chargé de l’exécution de la présente loi ou participe à son exécution est 

tenu, à l’égard d’autres services officiels et des tiers, de garder le secret 

sur les faits dont il a connaissance dans l’exercice de ses fonctions et de 

refuser la consultation des pièces officielles (al. 1). Cette obligation ne 

s’applique toutefois pas sous certaines conditions (al. 2), non pertinentes 

en l’espèce. Le non-respect de l’obligation de garder le secret est 

sanctionné en vertu de l’art. 320 du Code pénal suisse du 

21 décembre 1937 (CP, RS 311.0). 

5.4 En l’espèce, en concluant à ce que lui soit octroyé un accès à 

l’intégralité du dossier de l’enquête pénale administrative no [...] sur la base 

de la législation en matière de protection des données, la recourante se 

méprend d’abord sur la portée du droit d’accès de l’art. 8 LPD. 

5.4.1 En effet, même si la procédure pénale administrative est close à 

l’encontre de la recourante et de l’ensemble des participants et que la LPD 

trouve, par conséquent, application, la recourante ne peut se prévaloir du 

droit d’accès de l’art. 8 LPD pour obtenir stricto sensu le droit de consulter 

les pièces du dossier de la procédure comme elle le conclut pourtant dans 

son recours. Ainsi qu’exposé, le droit garanti à l’art. 8 LPD ne vise que les 

données personnelles de la recourante qui seraient contenues dans ces 

pièces (cf. supra consid. 5.3.3.3). 

Partant, si la recourante est en droit d’obtenir par le biais de l’art. 8 LPD un 

accès à ses propres données, elle ne peut prétendre en se fondant sur 

cette seule disposition à la consultation de l’intégralité du dossier de 

l’enquête pénale administrative ou à ce que certaines pièces lui soient 

remises telles quelles. En réalité, il s’agirait bien plus d’examiner quelles 

données personnelles de la recourante figurent dans ces pièces et dans 

quelle mesure elle peut en solliciter l’accès. 

5.4.2 A cet effet, personne ne remet en cause que l’enquête no [...] portait, 

en substance, sur certains éléments du patrimoine de la recourante et sur 

des soupçons d’irrégularités lors de l’importation et l’exportation de biens 

lui appartenant. Dans ces circonstances, il ne fait aucun doute que des 

données personnelles de la recourante figurent dans les pièces du dossier 

de cette enquête.  

Cela étant, il est tout aussi manifeste que la recourante n’est pas la seule 

à être intervenue dans les faits ayant conduit les autorités douanières à 

A-1353/2022 

Page 16 

ouvrir une enquête. D’ailleurs, les soupçons des enquêteurs douaniers se 

sont finalement détournés de la recourante pour se diriger exclusivement 

contre d’autres personnes ; quoi qu’en pense la recourante, c’est donc 

aussi dans le cadre de l’enquête visant ces personnes que des tiers ont 

été entendus par les autorités douanières et que des éléments ont été 

versés au dossier. 

Une telle conclusion est d’ailleurs confortée par les constatations propres 

de la Cour de céans qui a pu consulter d’abord le journal des actes du 

dossier de l’enquête pénale administrative no [...] et les procès-verbaux et 

documents que la recourante a explicitement mentionnés dans ses 

écritures : l’autorité inférieure a organisé son dossier de façon à marquer 

une séparation claire entre les pièces de l’enquête concernant la 

recourante et celles concernant des tiers. Cela étant, même en procédant 

à une telle séparation, certaines données sur lesquelles porte la requête 

d’accès de la recourante sont intimement liées à des données personnelles 

de tiers.  

Même s’il échappe à l’objet du litige (cf. supra consid. 1.3), ce serait 

d’ailleurs bien dans cette dernière catégorie qu’il y aurait lieu de classer le 

procès-verbal d’audition d’I._______ dont la recourante cite certains 

passages. Cela étant, la recourante ne saurait pas en déduire que 

l’ensemble du dossier de l’enquête pénale administrative no [...] ne 

contiendrait que des données qui lui sont exclusivement propres. 

5.4.3 En l’occurrence, il convient de rappeler que l’autorité inférieure a déjà 

satisfait le droit d’accès de la recourante à ses seules données 

personnelles au sens de l’art. 8 LPD. Elle lui a remis, le 14 décembre 2018 

et le 12 mars 2019, une copie des éléments de son dossier la concernant, 

en caviardant notamment les données personnelles de tiers de certains 

procès-verbaux d’auditions. 

Le raisonnement à tenir n’est donc pas le même que sous l’angle du seul 

droit d’accès dans la mesure où la recourante n’exige pas seulement 

l’accès à des données la concernant de manière exclusive, mais 

également le droit de pouvoir consulter les données du dossier pénal 

administratif concernant les déclarations et activités de tiers afin de 

connaître les informations qu’ils ont remises à l’autorité inférieure. Même 

s’il s’agit d’informations qui touchent la recourante, elles sont également – 

comme considéré – intimement liées à des données personnelles de tiers. 

A-1353/2022 

Page 17 

En tant qu’office fédéral maître du fichier, l’autorité inférieure ne pouvait les 

communiquer que si les conditions de l’art. 19 LPD étaient en l’espèce 

également satisfaites ; il importe, dans ce contexte, peu que les personnes 

concernées aient été au service, à quelque titre que ce soit, de la 

recourante. Dans ce contexte, sous l’angle de la loi sur la protection des 

données, la recourante ne saurait tirer aucun grief de ce que l’autorité 

inférieure aurait remis à certains tiers une copie de leurs propres 

déclarations. Rien dans la LPD ne l’empêche, de sorte que la question de 

savoir si la pratique en procédure pénale diffère ou non peut demeurer 

ouverte. 

5.4.4 Il convient ainsi d’examiner si la recourante pouvait également se 

prévaloir d’un droit d’accès au sens des art. 8 ss LPD à des données 

intimement liées à des informations personnelles de tiers. Dans ce 

contexte, il sied d’abord de déterminer si leur communication pouvait se 

faire aux conditions de l’art. 19 al. 1 LPD en tant que disposition d’exécution 

du secret de fonction (cf. supra consid. 5.3.4.2). 

5.4.4.1 Dans ce contexte, la recourante considère d’abord que la 

procédure a été déclenchée à son encontre sur la base de fausses 

accusations proférées à son encontre. Ces mêmes accusations auraient 

également conduit à plusieurs procédures de droit pénal ordinaire dirigées 

contre elle pour […], […], […], […], […] et […]. A l’exception de ce dernier 

chef d’accusation, les charges ont toutes été abandonnées par 

ordonnances de classement des 18 et 21 janvier 2022. Dans ces 

circonstances, la recourante soutient qu’il ne saurait être exclu qu’elle ait 

[…] fait l’objet d’une dénonciation calomnieuse et souhaite ainsi connaître 

les informations communiquées à son sujet afin notamment de déterminer 

si elle pourrait faire valoir certaines prétentions civiles ou pénales. Ce 

faisant, elle estime, ne serait-ce qu’implicitement, que l’autorité inférieure 

pouvait se passer du consentement des tiers concernés. 

5.4.4.2 Dans le contexte de l’art. 19 al. 1 LPD entre en jeu ainsi uniquement 

le motif tiré de sa let. d qui prévoit (sur cette disposition, cf. ég. supra 

consid. 5.3.3) que les organes fédéraux ne sont en droit de communiquer 

des données personnelles que si le destinataire rend vraisemblable que la 

personne concernée ne refuse son accord ou ne s’oppose à la 

communication que dans le but de l’empêcher de se prévaloir de 

prétentions juridiques ou de faire valoir d’autres intérêts légitimes. 

Dans ce cadre, il ressort d’abord de la jurisprudence du Tribunal fédéral 

dans l’ATF 138 III 425 (consid. 5.6) que le droit d’accès reste envisageable 

A-1353/2022 

Page 18 

même pour obtenir des moyens de preuve pour un potentiel litige à venir, 

sauf s'il s'agit d'un abus manifeste parce que la demande poursuit un but 

exclusivement étranger à la LPD.  

Or, s’il ne résulte de la présente procédure, à tout le moins en l’état, que la 

recourante tenterait d’obtenir par ce biais un avantage étranger aux règles 

de la procédure civile ou pénale, plus délicate est la question de savoir si 

la recourante ne viserait pas par sa demande, en réalité, une véritable 

prospection de preuves, respectivement une fishing expedition, ce qui ne 

saurait être admissible (cf. supra consid. 5.3.2.6).  

Cela étant, dans le contexte de faits présenté par la recourante, cette 

question peut toutefois demeurer ouverte. 

5.4.4.3 Plaide effectivement en défaveur de la recourante le fait qu’il ne soit 

pas possible de construire une situation d’abus de droit imputable aux tiers 

concernés, comme l’exigerait pourtant l’art. 19 al. 1 let. d LPD, pour se 

passer de leur accord.  

La recourante n’a en effet pas rendu vraisemblable le fait qu’elle dispose 

bien de prétentions juridiques civiles ou pénales à leur égard ; le fait que la 

procédure pénale administrative et la majeure partie des charges de droit 

pénal ordinaire aient été abandonnées à son encontre ne suffit pas et ne 

signifie pas encore que des éléments constitutifs d’une infraction pénale 

sont remplis ou que des prétentions civiles existent. Il importe donc peu 

que l’intervention des autorités pénales soit le fruit d’une plainte 

d’I._______. D’ailleurs, la recourante n’allègue pas non plus que les 

informations figurant dans le procès-verbal non caviardé de l’audition 

d’I._______ seraient fausses ou qu’il l’ait désignée comme l’auteur d’un 

crime ou d’un délit. 

La recourante n’a pas non plus rendu vraisemblable que les tiers 

concernés lui auraient refusé leur consentement ou ne s’opposeraient à la 

communication de leurs déclarations, de leurs activités ou de leurs 

informations personnelles que dans le but de l’empêcher de se prévaloir 

de ces éventuelles prétentions juridiques. Bien au contraire, la recourante 

fonde l’essentiel de son plaidoyer sur les déclarations d’I._______ en cours 

d’enquête, déclarations qu’il lui a pourtant remises dans le cadre d’une 

procédure pénale. 

5.4.4.4 En définitive, la recourante ne construit aucune argumentation sur 

la base de l’art. 19 al. 1 LPD en lien avec le refus de l’autorité de lui 

A-1353/2022 

Page 19 

communiquer des informations personnelles de tiers et le Tribunal ne voit 

rien au dossier qui irait dans le sens d’un quelconque abus de la part des 

tiers concernés, y compris dans les informations spécifiquement requises 

par la recourante qu’il a pu consulter. Dans ces circonstances, on ne 

saurait admettre que la recourante a rendu vraisemblable que les 

conditions fixées par la loi pour se passer du consentement des tiers 

intéressés étaient satisfaites en l’espèce. 

Partant, pour ce motif, la recourante ne saurait bénéficier d’un droit d’accès 

à l’intégralité des données contenues dans le dossier de l’enquête pénale 

administrative no [...] – et encore moins un accès direct à l’ensemble des 

pièces qui le composent. 

5.4.5 Cela étant, même si l’une des conditions énumérées à l’art. 19 

al. 1 LPD était remplie en l’espèce, il faudrait encore examiner si l’autorité 

inférieure pouvait refuser ou restreindre la communication des informations 

requises sur la base de l’art. 19 al. 4 let. b LPD en raison d’une obligation 

spéciale et plus étendue de garder le secret. 

5.4.5.1 Dans ce contexte, le Tribunal fédéral a déjà rappelé que, en matière 

d’impôts directs, le secret de fonction de l’art. 110 de la loi fédérale du 

14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct (LIFD, RS 642.11) constituait 

un motif de restriction du droit d’accès de l’art. 8 LPD (cf. arrêt du TF 

1C_541/2014 du 13 août 2015 consid. 3.3.2). 

Dans un arrêt récent rendu dans le cadre de l’application de la loi du 

17 décembre 2004 sur la transparence (LTrans, RS 152.3), le Tribunal 

administratif fédéral a également précisé que l’art. 74 al. 1 LTVA constituait 

un secret de fonction qualifié en raison de la nature particulière des 

relations entre le contribuable et l’administration (cf. arrêt du TAF 

A-741/2019 du 16 mars 2022 consid. 9.4.3). 

5.4.5.2 Cela étant, la présente affaire ne se situe pas dans une 

constellation procédurale identique. L’objet du secret fiscal porte en effet 

avant tout sur les données obtenues par l’autorité dans l’exercice de sa 

fonction officielle, c’est-à-dire sur les renseignements que le contribuable 

porte à la connaissance de l’autorité dans l’accomplissement de ses 

obligations fiscales ainsi que les informations fournies par des tiers et qui 

ont été produites dans la procédure de taxation du contribuable (cf. arrêt 

A-741/2019 précité consid. 9.4.4). 

A-1353/2022 

Page 20 

Les contribuables sont, en effet, tenus par la loi (cf. not. art. 68 LTVA en 

combinaison avec l’art. 62 al. 2 LTVA en matière d’impôt sur les 

importations) et, sous peine de sanction pénale (cf. not. art. 98 LTVA en 

combinaison avec l’art. 62 al. 2 LTVA en matière d’impôt sur les 

importations), de révéler leur situation personnelle et financière aux 

autorités fiscales ; cette obligation constitue une restriction à la protection 

de la sphère privée. En contrepartie, le secret fiscal les protège donc en 

sauvegardant cette sphère vis-à-vis des tiers (cf. ATF 133 II 114 

consid. 4.3 ; ATAF 2010/40 consid. 5.4.4 ; arrêt A-741/2019 précité 

consid. 9.4.3). Dans ce cadre, le climat de confiance entre le contribuable 

et l’autorité fiscale rendu possible par l’existence du secret fiscal constitue 

également un intérêt public. Il sert également indirectement l’établissement 

des faits, en ce sens qu'il facilite l'accomplissement de l'obligation de 

renseigner des tiers. L’intérêt public à une déclaration complète sert 

finalement l’intérêt de tous les contribuables à l’égalité de traitement en 

matière fiscale (cf. arrêt A-741/2019 précité consid. 9.4.3 et les réf. citées). 

En revanche, le secret fiscal ne sert pas à protéger l’administration (cf. au 

niveau fédéral, arrêt A-741/2019 précité consid. 9.4.3 ; au niveau 

cantonal, arrêt du Tribunal administratif vaudois GE.2003.0127 du 

15 août 2006 consid. 8, in : RDAF 2006 II 383, p. 395). 

5.4.5.3 Dans ces circonstances, il convient d’admettre que, à l’instar de 

l’art. 110 al. 1 LIFD, le secret fiscal de l’art. 74 al. 1 LTVA est bien 

susceptible de faire obstacle à la communication d’informations 

personnelles de tiers et constitue bien une obligation légale de garder le 

secret au sens de l’art. 19 al. 4 let. b LPD. Pour ce motif, la recourante ne 

saurait donc bénéficier d’un droit d’accès aux informations personnelles de 

tiers relatives à leur situation personnelle ou financière, aux 

renseignements que ces tiers ont portés à la connaissance des autorités 

douanières dans le cadre de l’accomplissement d’obligations fiscales ou 

encore aux informations que l’autorité inférieure a obtenues dans le cadre 

d’une procédure de taxation ou de perception subséquente. 

Cela étant, plus délicate est la question de savoir dans quelle mesure le 

secret de l’art. 74 al. 1 LTVA s’applique aux informations étrangères à une 

procédure de taxation ou de perception subséquente, ou encore aux 

renseignements communiqués par des tiers ne concernant pas leur 

situation personnelle ou financière. Vu ce qui suit, cette question peut 

toutefois demeurer ouverte. 

5.4.5.4 Repris de la plupart des droits de procédure cantonaux, le secret 

de l'enquête de l’art. 73 al. 1 CPP est applicable en principe également 

A-1353/2022 

Page 21 

lorsque la poursuite d’infractions est confiée à une autorité administrative 

dans la mesure où la DPA ne prévoit aucune obligation spéciale de garder 

le secret (cf. ATF 139 IV 246 consid. 1.2 ; arrêts du TF 1B_279/2019 du 4 

février 2022 consid. 3.1, 1B_680/2021 du 14 janvier 2022 consid. 2, 

1B_243/2021 du 20 décembre 2021 consid. 2). Il est motivé par les 

nécessités de protéger les intérêts de l'action pénale en prévenant les 

risques de collusion et le danger de disparition ou d'altération de moyens 

de preuve, ainsi que les intérêts privés des parties à la procédure, 

notamment le prévenu qui bénéficie de la présomption d'innocence 

garantie aux art. 6 par. 2 CEDH, 32 al. 1 Cst. et 10 al. 1 CPP. Il s'agit en 

outre de protéger le processus de formation de l'opinion et de prise de 

décision en garantissant l'impartialité du pouvoir judiciaire (cf. arrêt du TF 

1B_435/2019 du 16 janvier 2020 consid. 3.1). 

Dans ces conditions, nul doute que le secret de l’enquête qui prévaut en 

procédure pénale administrative peut lui aussi être considéré comme une 

disposition susceptible de faire obstacle à la communication d’informations 

personnelles de tiers et constitue une obligation légale de garder le secret 

au sens de l’art. 19 al. 4 let. b LPD. A cet effet, il sied de rappeler que 

l’enquête pénale administrative no [...] ne visait pas exclusivement la 

recourante, mais également des tiers. L’autorité inférieure pouvait donc 

également refuser de communiquer à la recourante les informations 

personnelles les concernant qu’elle a obtenues dans le cadre de l’enquête. 

5.4.6 La recourante reproche ensuite à l’autorité inférieure d’avoir violé le 

principe de proportionnalité dans la mesure où elle ne ferait la 

démonstration d’aucun intérêt privé ou public prépondérant dans son 

raisonnement. 

5.4.6.1 La recourante soutient ainsi que le refus de lui accorder un accès 

aux informations demandées ne saurait être justifié au motif qu’il 

permettrait de tirer des conclusions sur la manière dont les autorités 

douanières mènent leurs enquêtes. Elle rappelle que l’enquête est close et 

que l’intérêt à la poursuite pénale ne justifierait plus un report ou un refus 

de l’accès aux documents requis. Elle note qu’aucun tiers n’a requis de 

garantie de confidentialité et que, dans ces circonstances, ils ne sauraient 

se prévaloir d’un intérêt prépondérant. A l’inverse, son intérêt personnel à 

connaître les dires à son encontre et, le cas échéant, à entreprendre une 

action contre leur auteur serait prépondérant. 

5.4.6.2 L'art. 4 al. 2 LPD dispose que tout traitement de données doit être 

effectué conformément notamment au principe de la proportionnalité. Ce 

A-1353/2022 

Page 22 

principe, tiré de l’art. 5 al. 2 Cst., commande que la mesure étatique soit 

apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude), que ceux-ci 

ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la 

nécessité) et qu'il existe un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public 

recherché par cette mesure et les autres intérêts en cause (principe de la 

proportionnalité au sens étroit ; impliquant une pesée des intérêts ; 

cf. ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2, 135 I 176 consid. 8.1 et 133 I 110 

consid. 7.1). Ce principe est concrétisé par l’art. 9 al. 1 al. 2 LPD dans 

l’exercice du droit d’accès, ainsi que par l’art. 19 al. 4 LPD en matière de 

communication d’informations personnelles. 

Dans la systématique de la loi, l’obligation spéciale de garder le secret de 

l’art. 74 al. 1 LTVA et le secret de l'enquête de l’art. 73 al. 1 CPP 

concrétisent également le principe de la proportionnalité dans leur champ 

d’application respectif, puisqu’ils matérialisent ex lege la nécessité de 

privilégier certains intérêts privés et publics sur l’intérêt du demandeur. Vu 

ce qui précède (cf. supra consid. 5.4.5), il importerait peu d’examiner, à ce 

stade, si d’autres intérêts publics ou privés prépondérants exigeaient que 

l’autorité inférieure refuse, restreigne ou assortisse de charge la 

communication des informations demandées. 

5.4.6.3 Cela étant, par surabondance de motifs, le Tribunal administratif 

fédéral a jugé dans un précédent arrêt que la divulgation des sources et 

des informations que les enquêteurs de l’Administration fédérale des 

contributions (ci-après : l’AFC) obtiennent à partir de différentes sources 

est susceptible d’entraver, voire d’empêcher de futures enquêtes (cf. arrêt 

du TAF A-6603/2013 du 1er octobre 2014 consid. 7.4.1, confirmé par l’arrêt 

du TF 1C_541/2014 du 13 août 2015). Il en va de même des conclusions 

qui en sont tirées et de certains éléments tactiques dès lors qu’ils sont 

susceptibles d’être appliqués à d’autres cas. Une fois rendues publiques, 

ces informations pourraient être largement diffusées et leur connaissance 

serait susceptible de mettre en péril la découverte et la poursuite de 

nouvelles infractions. Il existe donc, dans ce contexte, un intérêt public 

important à ce que les méthodes de travail des enquêteurs de l’AFC 

demeurent préservées. Dès lors qu’elles poursuivent les mêmes buts, rien 

ne justifie de s’éloigner de cette jurisprudence pour les enquêtes menées 

par les autorités douanières dans l’exercice de leurs fonctions. Ainsi, un 

refus de l’accès aux données requises est envisageable lorsque ledit accès 

permettrait de découvrir des méthodes d’enquête des autorités 

douanières. Il s’agit en effet de prévenir tout risque de collusion et de 

manipulation qui permettrait à des tiers d’échapper à toute poursuite 

pénale en ayant connaissance de telles informations. 

A-1353/2022 

Page 23 

En l’occurrence, l’octroi d’un accès à l’entier du dossier de l’enquête pénale 

administrative no [...] permettrait à la recourante d’avoir accès à des 

considérations tactiques sur la manière dont l’autorité inférieure mène ses 

enquêtes, confirme ou infirme ses soupçons à l’égard des différentes 

personnes impliquées, apprécie les informations qui lui sont remises ou 

encore les déclarations de tiers. Cela risquerait de nuire à d’autres 

enquêtes en cours ou futures et, par conséquent, à la poursuite 

d’infractions en matière douanière. C’est tout particulièrement le cas dans 

le marché de l’art en raison des obligations de la Suisse en matière de lutte 

contre le trafic de biens culturels et dans le cadre duquel les autorités 

douanières doivent s’assurer de préserver leurs sources d’informations et 

de renseignements et la manière dont elles détectent les infractions. 

La question de savoir si ce risque serait en l’espèce aussi grand et si 

l’atteinte éventuelle aussi grave peut demeurer ouverte. Au vu des intérêts 

publics potentiellement concernés (application du droit, poursuites pénales 

éventuelles, perception correcte de l’impôt) et du seul intérêt de la 

recourante à savoir ce qui a été dit à son sujet et de déterminer si elle 

dispose des moyens d’initier des poursuites civiles ou pénales, l’existence 

d’un intérêt public prépondérant est donnée. 

5.4.6.4 A cet effet, on doit aussi relever que les informations requises par 

la recourante portent également sur des données personnelles, voire 

strictement personnelles de tiers comme sur leur situation financière, 

personnelle ou familiale, leur état de santé ou leurs faits et gestes. Dans 

ces circonstances, il existe a fortiori un intérêt important à la protection de 

leur personnalité et des informations qu’ils transmettent aux enquêteurs 

douaniers en tant qu’elles touchent à leur sphère privée garantie à l’art. 13 

al. 1 et 2 Cst. et que leurs obligations dans le cadre de l’enquête constituent 

une restriction à cette protection. 

5.4.6.5 A l’inverse, la recourante fait seulement valoir un intérêt à savoir ce 

qui a été dit à son sujet et à déterminer, le cas échéant, si elle dispose de 

prétentions civiles ou pénales à l’égard des tiers impliqués dans la 

procédure. S’il s’agit d’un intérêt légitime, ce que le Tribunal avait déjà 

constaté dans l’arrêt A-4770/2019, la recourante ne saurait en tirer que cet 

intérêt serait prépondérant. Le Tribunal avait à l’époque rappelé qu’une 

pesée complète des intérêts en présence devait être effectuée 

(cf. consid. 5.4.3 de l’arrêt précité).  

5.4.6.6 Dans ces circonstances, au vu des intérêts en présence et compte 

tenu du large pouvoir d’appréciation dont bénéficie l’autorité inférieure 

A-1353/2022 

Page 24 

(cf. supra consid. 2.1), c’est à juste titre qu’elle a conclu à un intérêt public 

et privé prépondérant pour refuser à la recourante l’accès à l’intégralité du 

dossier de l’enquête pénale administrative no [...]. Sa pesée des intérêts 

apparaît pertinente et sa mesure est appropriée pour empêcher la 

divulgation d’informations dignes de protection. Elle est au surplus 

nécessaire, d’autant plus que les données concernées doivent être 

considérées comme un ensemble cohérent et que la recourante a déjà 

bénéficié d’un droit d’accès aux données strictement personnelles la 

concernant le 14 décembre 2018 et le 12 mars 2019. Dans ce cadre, elle 

a notamment eu accès à des procès-verbaux caviardés et le refus de lui 

octroyer un accès plus étendu constitue, par conséquent, une mesure 

proportionnée. Cette mesure tient compte non seulement de l’intérêt de la 

recourante qui a déjà obtenu un accès aux informations personnelles la 

concernant, mais également de l’intérêt public au maintien du secret et des 

intérêts privés de tiers à la protection de leur personnalité. La démarche de 

l’autorité inférieure consistant donc à lui refuser un accès plus large que 

celui qui lui a été octroyé le 14 décembre 2018 s’avère donc justifiée et 

proportionnée pour les raisons susmentionnées. 

5.5 En résumé, la recourante a déjà obtenu, respectivement le 

14 décembre 2018 et le 12 mars 2019, l’accès à l’ensemble des données 

personnelles la concernant de manière exclusive. Partant, dans le cadre 

de la présente procédure, elle sollicitait avant tout l’accès à des 

informations personnelles de tiers ou à des informations personnelles 

intimement liées à des données personnelles de tiers. Cela étant, les 

conditions pour que l’autorité inférieure lui communique de telles 

informations sans le consentement des tiers intéressés ne sont pas 

remplies en l’espèce. Au surplus, un grand nombre de ces informations 

sont couvertes soit par le secret fiscal, soit par le secret de l’enquête. Enfin, 

il existe en l’occurrence d’autres intérêts publics et privés prépondérants 

par rapport au seul intérêt de la recourante à savoir ce qui a été dit à son 

sujet et à déterminer si elle dispose de prétentions civiles ou pénales à leur 

égard. 

Dans ces circonstances, la décision attaquée n’emporte aucune violation 

des dispositions de la LPD et c’est à juste titre que l’autorité inférieure a 

refusé, sur ce fondement, la requête de la recourante portant sur l’accès à 

l’intégralité des pièces du dossier de l’enquête pénale administrative no [...] 

sur la base de la LPD. Les griefs de la recourante doivent donc être rejetés 

sur ce point. 

A-1353/2022 

Page 25 

6.  

La recourante sollicite enfin l’accès à ce dossier sur la base directement 

de l’art. 29 al. 2 Cst. En tant que la recourante était partie à dite procédure, 

il sied donc d’examiner encore si son droit d’être entendu lui permet d’y 

avoir accès. 

6.1 La jurisprudence a déduit de l’art. 29 al. 2 Cst. le droit de consulter le 

dossier non seulement en cours de procédure, mais aussi de manière 

indépendante, hors de toute procédure, par exemple pour consulter un 

dossier archivé (cf. ATF 129 I 249 consid. 3, 128 I 63 consid. 3.1, 127 I 145 

consid. 4a et 125 I 257 consid. 3b ; ég. arrêt du TF 1C_352/2018 du 

13 septembre 2018 consid. 3.2).  

En raison toutefois de l’adoption respectivement des différentes lois de 

procédure, de la loi sur la protection des données et de la loi sur la 

transparence, l’intérêt d’une application directe de l’art. 29 al. 2 Cst. se 

trouve limitée. Elle n’est toutefois pas totalement inexistante. Comme 

considéré (cf. supra consid. 5.3.2.3), l’art. 8 LPD ne vise que les données 

concernant la personne intéressée. A l’inverse, l’art. 29 al. 2 Cst. est 

susceptible de viser toutes les pièces essentielles du dossier. En ce sens, 

le droit constitutionnel de consulter le dossier va même au-delà des 

garanties de l’art. 6 par. 1 CEDH, puisque cette disposition ne peut en 

principe pas être invoquée en dehors d'une procédure ayant, au surplus, 

pour objet des prétentions civiles ou une accusation pénale (cf. arrêt du TF 

1A.225/2002 du 27 mai 2003 consid. 3) 

6.2 Le droit de consulter le dossier fondé directement sur l’art. 29 al. 2 Cst. 

peut être restreint ou supprimé dans la mesure où l’intérêt public, ou 

l’intérêt de tiers, exigent que tout ou partie des documents soient tenus 

secrets (cf.  ATF 126 I 7 consid. 2a). L’autorité doit ainsi procéder à une 

pesée des intérêts en présence (cf. ATF 129 I 249 consid. 3, 128 I 63 

consid. 3.1, 126 I 7 consid. 2a, 125 I 2547 consid. 3b et 122 I 153 

consid. 6a). Elle doit notamment s’assurer de protéger les données 

personnelles de tiers, en particulier lorsque ces données sont protégées 

par une obligation légale de garder le secret. Cela étant, conformément au 

principe de la proportionnalité, l’autorité doit autoriser l’accès aux pièces 

dont la consultation ne compromet par les intérêts en cause, le cas échéant 

de manière restreinte ou assortie de charges (cf. ATF 125 I 257 

consid. 3b). Parmi les intérêts de la personne concernée, on peut 

notamment citer l’intérêt à connaître les informations recueillies sur elles 

pour pouvoir réclamer, s’il y a lieu, leur modification (cf. ATF 126 I 7 

consid. 2a et 113 Ia 1 consid. 4b/bb). De même, la protection globale des 

A-1353/2022 

Page 26 

droits peut également exiger que la personne concernée ou un tiers 

consulte le dossier d’une procédure close (cf. dans ce sens, arrêt du TPF 

BB.2013.75 du 3 juillet 2013 consid. 2.4). 

6.3 En l’occurrence, les intérêts en présence sont, en tous points, 

identiques à ceux avancés de part et d’autre dans le contexte de la LPD. 

En l’occurrence, rien n’indique qu’il faille effectuer une pesée des intérêts 

différente ou qu’une pesée des intérêts effectuée sur la base de l’art. 29 

al. 2 Cst. conduise à un résultat différent. La recourante ne l’affirme pas 

non plus. Dans ces conditions, il peut, sans autres, être renvoyé aux 

considérants ci-dessus (cf. supra consid. 5.4.6.3 à 5.4.6.6).  

6.4 En l’occurrence, la recourante a d’ores et déjà eu accès aux pièces du 

dossier en lien avec sa propre inculpation. Elle a disposé, en cours de 

procédure, des éléments nécessaires à l’exercice et à la sauvegarde de 

son droit d’être entendue et rien n’indique, prima facie, qu’en application 

des règles de la procédure pénale administrative, les autorités pénales 

auraient pu ou dû lui octroyer davantage d’éléments en cours de 

procédure. 

6.5  Dans ces circonstances, c’est par conséquent également à bon droit 

que l’autorité inférieure a refusé à la recourante un accès plus étendu au 

dossier de l’enquête pénale administrative no [...] sur la base de l’art. 29 

al. 2 Cst, en particulier aux pièces et documents portant sur les soupçons 

et la poursuite d’infractions à l’égard de tiers. Les griefs de la recourante 

doivent donc également être rejetés sur ce point. 

7.  

Il suit de l’ensemble de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être 

rejeté dans la mesure de sa recevabilité. 

8.  

Vu l’issue de la cause, les frais de procédure, comprenant l'émolument 

judiciaire et les débours, doivent être fixés à 1'500 francs et mis à la charge 

de la recourante qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du règlement 

du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le 

Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Ils sont compensés 

par l’avance de frais du même montant versée par la recourante le 

6 avril 2022. 

A-1353/2022 

Page 27 

9.  

Compte tenu de l’issue de la procédure, il n’y a pas lieu d’octroyer de 

dépens (art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 1 FITAF a contrario). 

 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.  

2.  

Les frais de procédure de 1'500 francs sont mis à la charge de la 

recourante. Ils sont compensés par l’avance de frais du même montant 

déjà versée.  

3.  

Il n’est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé à la recourante et à l'autorité inférieure. 

 

(L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante). 

 

La présidente du collège : Le greffier : 

  

Claudia Pasqualetto Péquignot Julien Delaye 

 

  

A-1353/2022 

Page 28 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 

délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier 

jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La 

Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse 

(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, 

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. 

La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante 

(art. 42 LTF). 

 

Expédition :