# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2254d795-c9d6-5b41-81ac-71528a841aed
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2001-01-23
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale cantonale amministrativo 23.01.2001 52.2000.304
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TCA_001_52-2000-304_2001-01-23.html

## Full Text

Incarto n.

  52.2000.00304

   

  	
  Lugano

  23 gennaio
  2001

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale cantonale amministrativo

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dei giudici:

  	
  Lorenzo Anastasi, presidente, 

  Stefano Bernasconi, Michele Rusca, quest'ultimo in sostituzione del giudice
  Raffaello Balerna, astenutosi

  

 

	
  segretario:

  	
  Leopoldo Crivelli

  

 

 

statuendo sul ricorso  30 novembre 2000 di

 

	
   

  	
  __________

  __________

  Consorzio __________, __________, __________

  patr. da: avv. __________

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la decisione 14 novembre 2000 del Consiglio di Stato
  (no. 5082) che esclude il Consorzio __________ - __________ dalla gara di prequalifica
  indetta dal Dipartimento del territorio per le opere di sottostruttura,
  conservazione e pavimentazione di manufatti dell'autostrada N 2
  ("Progetto __________ ");

  

 

viste le risposte:

-    11 dicembre 2000 del
Dipartimento del territorio, Servizi generali;

-    12 dicembre 2000 del
Consorzio __________, __________, __________;

-    14 dicembre 2000 del
Consorzio __________, __________, __________, __________, __________;

-    15 dicembre 2000 del
Consorzio __________, __________, __________, __________;

 

preso atto della replica 28
dicembre 2000 e delle dupliche:

-      9 gennaio 2001 del
Consorzio __________, __________, __________;

-    10 gennaio 2001 del
Consorzio __________, __________, __________, __________, __________;

-    10 gennaio 2001 del
Dipartimento del territorio, Servizi generali;

 

letti ed esaminati gli atti;

 

 

ritenuto,                           in
fatto

 

                                  A.   Il 28
luglio 2000 il Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso secondo
la procedura selettiva per interventi di conservazione e di rifacimento di
manufatti dell'autostrada N2 in territorio di __________, __________ e
__________ (Progetto __________). 

Il bando di concorso (FU n. __________ pag.
__________ seg.), richiamantesi al concordato intercantonale sugli appalti
pubblici (CIAP), precisava che sarebbero stati invitati alla fase di presentazione
delle offerte i concorrenti scelti in base ai criteri di idoneità indicati
nella documentazione di prequalifica. I criteri di idoneità formale menzionati
da tale documentazione esigevano, fra l'altro, il rispetto delle "condizioni
legali secondo il CIAP e la Legge appalti; in particolar modo autocertificazione
del rispetto del pagamento di oneri sociali e fiscali, secondo la direttiva di
applicazione della Legge sugli appalti, Art. 20 lettera m) e n)".

 

 

                                  B.   In tempo
utile sono pervenute al committente quattro offerte (candidature), fra cui
quella del Consorzio __________, formato dalle ditte __________ di __________ e
__________ di __________. 

Per dimostrare l'adempimento del presupposto
relativo al pagamento degli oneri sociali e fiscali, il consorzio in questione
ha fra l'altro prodotto una dichiarazione 24 luglio 2000 dell'Istituto Nazionale
della Previdenza Sociale (INPS) di __________, attestante che la "ditta
__________ (…) può essere considerata al corrente con l'assolvimento degli
obblighi di versamento dei contributi previdenziali ed assistenziali sulla base
degli elementi a tutt'oggi acquisiti agli atti della sede". La dichiarazione
aggiungeva "per completezza d'informazione (…) che allo stato sussiste
controversia tra l'INPS e la Ditta citata". L'aggiunta non indicava il
merito di tale controversia. Precisava però che era "in corso una
dilazione". 

 

 

                                  C.   Previa
valutazione delle offerte pervenute, il 14 novembre 2000 il Consiglio di Stato
ha ammesso alla seconda fase i consorzi qui resistenti, escludendo il Consorzio
__________ in base al § 23 cpv. 1 lett. c delle direttive di applicazione del
CIAP (DirCIAP); norma, che permette al committente di estromettere dalla gara i
concorrenti in mora con il pagamento delle imposte e degli oneri sociali.

 

 

                                  D.   Contro
questa decisione il Consorzio __________ è insorto davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, contestando di essere in mora con il pagamento degli oneri
sociali. Secondo il ricorrente, la precisazione contenuta nella dichiarazione
INPS prodotta con l'offerta non attesterebbe alcun ritardo nel pagamento degli
oneri sociali. Lo dimostrerebbe un'ulteriore attestazione dell'INPS, datata 21
novembre 2000, che conferma il regolare pagamento dei contributi previdenziali,
precisando che "la rateazione in corso è relativa ad un processo
verbale redatto dall'Ispettorato del lavoro del 20.12.99 con il quale sono
state irrogate sanzioni amministrative". Nella rateazione del
pagamento di sanzioni amministrative, ha soggiunto l'insorgente, non potrebbe
peraltro essere ravvisato alcun ritardo nell'adempimento dei propri obblighi
contributivi. 

 

 

                                  E.   All'accoglimento
del ricorso si sono opposti i Servizi generali del Dipartimento del territorio,
sottolineando il mancato adempimento del requisito relativo al pagamento dei
contributi sociali ed aggiungendo che il consorzio non aveva comunque superato
l'esame di idoneità. 

Ad identica conclusione sono pervenuti gli
altri concorrenti con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei
seguenti considerandi. 

 

 

                                  F.   Con la
replica l'insorgente si è confermato nelle tesi addotte con la risposta, contestando
in particolare l'esclusione per inidoneità. Motivo, questo, che non gli sarebbe
peraltro opponibile, siccome addotto, in modo del tutto generico, soltanto in
sede di risposta al ricorso.

 

 

                                  G.   Con la
duplica, i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno posto in evidenza
il margine discrezionale di cui gode il committente in ordine alla valutazione
dell'idoneità dei concorrenti. Il ricorrente non avrebbe sufficientemente
approfondito e compreso le modalità d'esecuzione della commessa. In particolare,
non avrebbe analizzato le difficoltà insite nell'esecuzione del lavoro ed
avrebbe assunto acriticamente quanto esposto dal committente, venendo così meno
a quanto richiesto espressamente dal capitolo 3 dei documenti di prequalifica.
In sostanza, non avrebbe presentato una soluzione convincente ai problemi posti
dall'opera. 

 

 

 

Considerato,                  in diritto

 

                                   1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è dato dal combinato disposto
degli art. 15 cpv. 1 CIAP (RL 7.1.4.3), 4 cpv. 1 del DL concernente l'adesione
del Canton Ticino al CIAP del 6.2.96 (RL 7.1.4.1.4) e § 33 lett. c e d DirCIAP
(7.1.4.1.5), che dichiarano impugnabili davanti al Tribunale cantonale
amministrativo le decisioni sulla scelta dei partecipanti alla procedura
selettiva e quelle di esclusione, rese dal committente in applicazione del
CIAP.

La legittimazione attiva del consorzio
__________ è certa, ritenuto che, dal profilo strettamente formale, comparenti
in giudizio sono le società che lo compongono. In tal senso vanno evase le eccezioni
sollevate dal consorzio concorrente __________ e liteconsorti con riferimento
alla capacità processuale dell'insorgente.

Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile
in ordine e può essere deciso sulla base degli atti (art. 18 PAmm). Le parti
non hanno sollecitato l'assunzione di prove. 

 

 

                                   2.   La
procedura selettiva, regolata dall'art. 12 cpv. 1 lett. b CIAP, si articola in
due fasi distinte. La prima fase, aperta a chiunque, è essenzialmente volta a
stabilire, in base a criteri di idoneità oggettivi (art. 13 lett. d CIAP e § 19
DirCIAP), quali concorrenti sono abilitati a presentare un'offerta.

Nel caso in cui altrimenti l'aggiudicazione
non potrebbe svolgersi in modo opportuno il committente può limitare il numero
dei concorrenti ammessi a presentare un'offerta (§ 7 cpv. 3 Dir CIAP). 

La valutazione dell'idoneità, da esperire
nel quadro dei criteri preventivamente determinati dal bando di concorso, è in
larga misura rimessa all'apprezzamento del committente, il cui giudizio
soggiace al controllo di legalità da parte dell'autorità di ricorso.
Quest'ultima deve limitarsi a verificare che le conclusioni tratte dal committente
si attengano ai parametri prestabiliti e non violino il diritto, segnatamente
sotto il profilo di un esercizio scorretto del potere d'apprezzamento. Essa
deve, in particolare, evitare di sostituire il suo potere d'apprezzamento a
quello del committente. Censurabili, sotto questo profilo, sono unicamente le
valutazioni che procedono da un eccesso o da un abuso di potere, ovvero le valutazioni
che travalicano i limiti del potere d'apprezzamento fissati dalla legge e dai
criteri del bando, rispettivamente le valutazioni effettuate in spregio dei
principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve inoltre rispettare la
latitudine di giudizio che dev'essere riconosciuta al committente
nell'interpretazione di concetti giuridici indeterminati e nella soluzione di
problemi di natura tecnica (Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
V. ed., N. 66 B V; Rhinow Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungs-rechtsprechung; Erg. Bd., ibidem; Borghi Corti, Compendio di procedura
amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm, n. 2 d). 

 

 

                                   3.   3.1.
Nell'evenienza concreta, il Dipartimento del territorio ha fra l'altro
richiesto ai concorrenti di produrre "un'autocertificazione del
rispetto del pagamento di oneri sociali e fiscali, secondo la direttiva
d'applicazione della Legge sugli appalti, art. 20 lettera m) e n)".
Direttiva, questa, che impone ai concorrenti di allegare all'offerta le dichiarazioni
comprovanti il pagamento dei contributi AVS/AI/IPG/ /INSAI e delle istituzioni
sociali previste dai contratti collettivi di lavoro.

Benché formulato in termini contraddittori
(poiché richiede una semplice autocertificazione, mentre la direttiva richiamata
sottende un'eterocertificazione) ed incompleti (poiché omette di indicare gli
oneri fiscali di cui doveva essere provato il pagamento), il requisito non è
controverso. Oggetto di contestazione è infatti soltanto il suo adempimento da
parte della consorziata __________. 

 

                                         3.2.
Orbene, la dichiarazione 24 luglio 2000 dell'INPS di __________, allegata all'offerta
del Consorzio __________, attesta inequivocabilmente che la "ditta
__________ può essere considerata al corrente con l'assolvimento degli obblighi
di versamento dei contributi previdenziali ed assistenziali".
Attestazione, questa, che può essere intesa soltanto nel senso che la ditta in
questione è in regola (al corrente) con il pagamento degli oneri
sociali. 

E' vero che tale dichiarazione aggiunge, per
completezza d'informazione, che "allo stato sussiste controversia tra
l'INPS e la ditta citata". Da questa precisazione non può tuttavia
essere dedotta l'esistenza di un ritardo nel pagamento di contributi previdenziali
esigibili. L'aggiunta non specifica infatti il merito di tale controversia.
Indica soltanto che "è in corso una dilazione". Affermazione,
questa, che non è di certo atta a sovvertire il significato della chiara
dichiarazione iniziale. Ne fa fede la successiva attestazione 21 novembre 2000
mediante la quale l'INPS afferma che "la rateazione in corso è relativa
ad un processo verbale redatto dall'Ispettorato del lavoro del 20.12.99 con il
quale sono state irrogate sanzioni amministrative", ossia provvedimenti
diversi dai contributi previdenziali. 

Non potendosi manifestamente interpretare la
precisazione in questione nel senso indicato dal committente, l'esclusione del
consorzio per inosservanza degli obblighi di pagamento dei contributi sociali
(§ 23 cpv. 1 lett. c DirCIAP) appare di conseguenza ingiustificata. 

 

 

                                   4.   In sede di
risposta al ricorso il Dipartimento del territorio ha sostenuto che il consorzio
ricorrente avrebbe dovuto essere escluso anche perché non avrebbe superato
l'esame di idoneità. L'affermazione non è stata ulteriormente sostanziata.
Soltanto in sede di duplica il committente ha precisato che "il
programma di lavoro allegato, come pure l'organizzazione del cantiere e le
relative competenze" avrebbero evidenziato un insufficiente
approfondimento delle modalità d'esecuzione della commessa. Il consorzio ricorrente
avrebbe, in particolare, omesso di analizzare "le difficoltà insite
nell'esecuzione del lavoro, venendo così meno a quanto richiesto espressamente
dal capitolo 3 dei documenti di prequalifica". 

Secondo il ricorrente, questo ulteriore
motivo, genericamente addotto con la risposta e precisato con la duplica, non
potrebbe formare oggetto di disamina da parte di questo Tribunale. 

L'eccezione è fondata, perché la motivazione
aggiuntiva, non è stata addotta dal Consiglio di Stato, unica autorità
abilitata a deliberare sulle offerte inoltrate, ma dai Servizi generali del
Dipartimento del territorio, ossia da un'istanza gerarchicamente subordinata,
alla quale è stato delegato soltanto il compito di rappresentare il Governo
davanti a questo tribunale e non anche quello di sostituirsi ad esso nell'esercizio
del potere di deliberare. Priva di rilievo è la circostanza che il consorzio
ricorrente non è stato menomato nell'esercizio dei suoi diritti di difesa.
Decisivo ai fini del giudizio è unicamente il fatto che la motivazione
aggiuntiva non è stata addotta dall'autorità competente a statuire sulle
offerte, ma da un servizio del dipartimento che in questa materia funge
soltanto da organo di verifica e di preavviso. 

Ne discende che il motivo dell'inidoneità,
ignorato dal Consiglio di Stato in sede di delibera ed addotto davanti a questo
tribunale da un servizio incompetente a decidere, non osta all'accoglimento del
ricorso.

 

 

                                   5.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va accolto, riformando la
decisione governativa impugnata nel senso di ammettere alla 2.a fase anche il
consorzio ricorrente. 

Ritenuto che lo Stato ne va esente, metà
della tassa di giustizia è addebitata ai consorzi che hanno resistito al
ricorso. Le ripetibili sono invece poste per metà a carico dello Stato,
comparso in causa in qualità di committente e promotore del concorso, e dei consorzi
resistenti per il resto. 

 

 

 

 

Per questi motivi,

visti gli art. 12, 15 CIAP; 4 DLACIAP; § 23, 28, 33
DirCIAP; 3, 18, 28, 60, 61 PAmm;

 

 

dichiara
e pronuncia:

 

 

                                   1.   Il ricorso
è accolto.

§   Di conseguenza, la decisione 14 novembre 2000
del Consiglio di Stato (n. 5082) è riformata nel senso che anche il Consorzio
__________ - __________ è ammesso ed invitato alla 2.a fase del concorso.

 

 

                                   2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico:

-        delle ditte del consorzio __________,
__________, __________, __________, __________ nella misura di fr. 250.- 

-        delle ditte del consorzio __________, __________,
__________ nella misura di fr. 250.-.

 

 

                                   3.   Le
ripetibili di fr. 1'600.- sono poste a carico: 

-        dello Stato nella misura di fr. 800.- ,

-        delle ditte del consorzio __________,
__________, __________, __________, __________, in solido, nella misura di fr.
400.-,

-        delle ditte del consorzio __________,
__________, __________, in solido, nella misura di fr. 400.-.

 

	
   

                                      4.   Intimazione
  a:

  	
   

  __________

  	 

	
   

  	
   

  

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                             Il
segretario