# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 73bc967a-275e-54ec-958f-16d97e86d3ec
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-11-12
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 12.11.2021 602 2021 64
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2021-64_2021-11-12.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2021 64

Arrêt du 12 novembre 2021

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________ et B.________, recourants

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée,

COMMUNE DE C.________, autorité intimée, représentée par 
Me Jillian Fauguel, avocate

Objet Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un PAL – 
Augmentation de l'IBUS en zone résidentielle à faible densité

Recours du 21 avril 2021 contre la décision du 24 mars 2021

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considérant en fait

A. La Commune de C.________ a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan 
d'aménagement local (PAL) pour le secteur D.________ par avis dans les Feuilles officielles (FO) 
n° eee et n° fff dans le but notamment de se conformer à la nouvelle législation fédérale sur 
l'aménagement du territoire, entrée en vigueur le 1er mai 2014, et de planifier l'organisation territoriale 
pour les quinze ans à venir. En particulier, elle a prévu d'augmenter l'indice brut d'utilisation du sol 
(IBUS) de 0.5 à 0.7 dans la zone résidentielle à faible densité (ZRFD) à l'art. 24 ch. 4 du règlement 
communal d'urbanisme (RCU).

Le 16 janvier 2017, A.________ et B.________, propriétaires de l'article ggg du Registre foncier 
(RF) de la Commune de C.________ (secteur D.________), se sont opposés à cette révision 
générale du PAL, en contestant notamment l'augmentation de l'IBUS à 0.7 dans la ZRFD.

Par décisions du 25 juin 2018, le conseil communal a adopté la révision de son PAL et rejeté 
l'opposition.

B. Le 24 juillet 2018, les propriétaires précités ont recouru contre ces décisions communales 
auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC).

Dans le cadre de l'instruction de ce recours, de nombreux échanges ont eu lieu; les recourants, la 
commune, le Service de la nature et du paysage – devenu le Service des forêts et de la nature (SFN) 
– et le Service des biens culturels (SBC) se sont en particulier déterminés.

Une séance – en présence notamment des recourants et de représentants de la commune, de la 
Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP), du SFN et du Service 
des constructions et de l'aménagement (SeCA) – s'est tenue sur place le 21 mai 2019. Suite à cette 
séance, la DAEC a soumis à la CFNP ses questions ainsi que celles formulées par les recourants 
et la commune.

Le 30 septembre 2019, la CFNP a rendu son préavis, précisant que celui-ci ne portait que sur les 
modifications du PAL pouvant avoir un impact sur le site IFP n° hhh C.________ ainsi que sur le site 
construit de I.________ figurant à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à 
protéger en Suisse (ISOS), et répondu aux questions qui lui ont été posées. En ce qui concerne 
l'augmentation de l'IBUS à 0.7 dans la ZRFD, elle a en bref considéré d'une part que, pour les zones 
à densifier éloignées de l'ISOS, celle-ci n'aura pas d'impact sur le site figurant à l'ISOS et d'autre 
part que la silhouette de C.________ ne sera pas modifiée par la construction d'immeubles avec un 
IBUS de 0.7, dans le sens où ceux-ci ne dépasseront pas les lignes de crêtes de C.________, en 
particulier ne pourront pas dépasser le cordon forestier cintrant l'oppidum situé sur la crête 
sommitale de C.________. Elle a cependant recommandé de maintenir l'IBUS à 0.5 dans certains 
secteurs limitrophes à l'IFP ou faisant partie de l'ISOS.

Dans son préavis de synthèse d'examen final du 30 septembre 2020, le SeCA a préavisé 
défavorablement l'augmentation de l'indice de la ZRFD, précisant que celle-ci devra se limiter au 
minimum légal de 0.6. Concernant les parcelles situées aux abords du périmètre IFP, il n'a pas 
retenu la demande de la CFNP de maintenir l'indice à 0.5, mais a requis de la DAEC, pour les 
secteurs identifiés par la commission et touchés par le périmètre IFP, que la dérogation à la limite 
pour les parties souterraines ne soit pas admise.

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La DAEC a publié, dans la FO n° jjj, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle 
comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête 
publique. Elle a notamment indiqué qu'elle envisageait de ne pas approuver l'augmentation des 
indices des ZRFD au RCU.

La commune a pris position le 19 novembre 2020. Elle a en particulier pris acte que l'IBUS sera fixé 
au minimum légal de 0.6.

C. Par décision du 24 mars 2021, la DAEC a partiellement approuvé la révision générale du PAL. 
Elle a d'emblée relevé l'absence de véritable analyse effectuée par la commune quant aux qualités 
paysagères naturelles et agricoles en relation avec les qualités spatiales et architecturales du site 
et a posé comme condition que les liens entre paysage et patrimoine soient mieux développés dans 
le rapport du dossier d'harmonisation. En outre, elle a en particulier refusé l'augmentation de l'IBUS 
de la ZRFD, qui devra se limiter au minimum légal de 0.6. En ce qui concerne la dérogation à la 
limite de propriété pour les constructions souterraines et partiellement souterraines, elle a relevé 
que celles-ci rendaient possible les bâtiments de type maisons-terrasses et induisaient un 
amoindrissement du nombre d'arbres à hautes tiges. Constatant qu'autoriser ce type de construction 
jusqu'en limite de propriété aurait pour conséquence de durcir la limite entre la zone à bâtir et le 
secteur figurant à I'IFP, elle a décidé – afin de minimiser l'impact des constructions sur le périmètre 
IFP – de ne pas admettre la dérogation à la limite de propriété pour les constructions souterraines 
et partiellement souterraines. Elle a posé comme condition que les parcelles désignées par la CFNP 
soient identifiées au PAZ et qu'un alinéa soit ajouté au RCU afin d'interdire la dérogation à la limite 
de propriété pour les constructions souterraines et partiellement souterraines. Enfin, elle a requis la 
modification des dispositions relatives aux hauteurs, notamment à l'art. 24 ch. 6 et 9 RCU pour la 
ZRFD. 

Par décision du même jour, la DAEC a partiellement admis le recours des propriétaires précités 
dans la mesure où l'art. 24 ch. 6 RCU relatif à la hauteur devra faire l'objet d'une reformulation 
complète conforme à l'AIHC. Concernant le site construit de I.________, elle a décidé de s'écarter 
partiellement du préavis de la CFNP et d'autoriser une densification limitée à hauteur du minimum 
exigé par la législation – soit 0.6 – afin de tenir compte des objectifs de protection de ce site construit 
garantis par le plan directeur cantonal (PDCant), la loi du 1er juillet 1966 sur la nature et le paysage 
(LPN; RS 451) et la loi fribourgeoise du 7 novembre 1991 sur la protection des biens culturels (LPBC; 
RSF 482.1), tout en respectant les principes de densification et la requalification des zones à bâtir 
qui constituent des exigences centrales de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700) révisée; pour prévenir une future atteinte importante au site ISOS, elle a cependant 
exigé – en reprenant les propositions du SBC – que des règles limitatives et d'harmonisation soient 
édictées pour les parcelles situées dans les périmètres environnants du site construit et que des 
mesures de dézonage soient examinées pour les biens-fonds non bâtis. S'agissant de l'objet IFP 
C.________, elle a constaté – en se fondant sur le préavis de la CFNP – que la densification permise 
par le nouveau PAL dans le secteur situé le long de la limite Ouest de l'IFP, couplée à la possibilité 
d'ériger des constructions souterraines et semi-souterraines jusqu'en limite de parcelle, conduira 
potentiellement à un durcissement de la limite entre la zone à bâtir et l'IFP et risque d'entraîner la 
réalisation de projets qui porteront dans leur ensemble une atteinte supplémentaire à l'objectif de 
protection 3.1 de l'objet IFP. Elle a considéré que, si le degré d'atteinte à cet objectif pouvait être 
considéré plus faible pour les zones en limite de périmètres boisés (secteur situé au-dessus du 
chemin de K.________), il sera important pour les zones directement adjacentes au coteau viticole 
qui sont fortement exposées visuellement (secteur entre la route de L.________ et le chemin de 

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K.________, excroissance dans le coteau viticole au chemin de M.________). Afin de réduire cette 
potentielle atteinte importante en une atteinte légère et répondre aux exigence figurant à l'art. 6 LPN, 
tout en respectant les principes de densification et de requalification des zones à bâtir, elle a choisi 
de s'écarter partiellement du préavis de la CFNP et d'autoriser une densification limitée à hauteur 
du minimum exigé par la législation – soit 0.6 – tout en requérant que les parcelles situées dans ce 
secteur soient identifiées au PAZ et qu'une disposition spécifique soit prévue dans le RCU afin 
d'empêcher toute dérogation à la distance aux limites parcellaires pour les constructions 
souterraines et semi-souterraines.

D. Par mémoire du 21 avril 2021, les propriétaires précités ont recouru contre ces décisions 
auprès du Tribunal cantonal. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à leur annulation dans la 
mesure où l'IBUS est arrêté à 0.6 pour la ZRFD et requièrent le maintien d'un IBUS de 0.5.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants font en substance valoir que la densification 
considérable planifiée, de même que l'insécurité liée aux hauteurs maximales qui seront admises à 
l'avenir, portent gravement atteinte aux buts de protections inscrits à l'IFP. Ils estiment que l'IBUS 
minimal de 0.6 prescrit par le canton ne repose pas sur une base légale suffisante, mais se fonde 
uniquement sur l'art. 80 al. 1 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), dont ils requièrent un 
examen préjudiciel. De l'avis des recourants, une augmentation de l'IBUS viole en l'espèce les 
principes fédéraux de l'aménagement du territoire, les prescriptions de l'ISOS, l'art. 6 al. 1 LPN et 
l'IFP concernant le site de C.________. Ils invoquent une violation de l'autonomie communale et de 
la garantie de la propriété. Enfin, ils soutiennent que l'intérêt à protéger cette zone sensible est 
prépondérant par rapport à l'intérêt de densification.

E. Dans ses observations du 16 août 2021, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle souligne en 
particulier que l'art. 80 al. 1 ReLATeC repose sur une base légale formelle suffisante en vertu de 
l'art. 130 al. 2 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1), qu'il s'applique de manière impérative aux RCU et prime sur le 
PDCant sous l'angle de la question de la desserte en transports publics minimum pour permettre 
une densification des zones à bâtir, tout admettant qu'il peut être dérogé à cette disposition 
réglementaire en présence d'intérêts publics prépondérants relevant du droit supérieur. Elle estime 
qu'en l'occurrence, aucun intérêt public supérieur ne s'oppose à l'augmentation de l'IBUS dans la 
ZRFD qui se trouve à l'extérieur des périmètres du site construit de I.________ recensé à l'ISOS – 
soit les parcelles situées entre la route de L.________ et le chemin de M.________ –, tout comme 
pour les parcelles qui ne se situent pas à proximité immédiate de la limite de l'objet IFP. Selon elle, 
l'augmentation de l'IBUS à 0.6 dans la ZRFD, en dehors de ces deux secteurs bien précis, est ainsi 
conforme au cadre légal applicable. Elle explique que, pour les deux secteurs susmentionnés, elle 
a mis en balance l'intérêt de protection du patrimoine bâti, respectivement du paysage, avec celui 
d'une utilisation mesurée du sol, tous deux protégés par le droit fédéral. Elle soutient qu'en limitant 
l'IBUS applicable à la ZRFD à 0.6 et en émettant des conditions d'approbation pour les deux secteurs 
susmentionnés, les buts de protection du patrimoine et du paysage sont garantis.

Dans sa détermination du 16 septembre 2021, la commune conclut au rejet du recours, sous suite 
de frais et dépens. Elle considère notamment que, compte tenu de la réalité du tissu bâti dans la 
ZRFD déjà largement construite et dont la tendance n'est pas à une surexploitation du potentiel 
constructif, de la très faible augmentation de l'IBUS et des mesures complémentaires imposées par 
la DAEC en vue de la préservation du site environnant, la densification prévue n'est aucunement 

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excessive, encore moins illégale. Rappelant qu'elle avait mis à l'enquête publique un IBUS de 0.7, 
elle estime qu'en le fixant à 0.6, la DAEC a tenu compte de l'autonomie communale ainsi que des 
impératifs de protection du patrimoine et de l'environnement. S'agissant de la légalité de l'art. 80 
al. 1 ReLATeC, elle se rallie à la position exposée par la DAEC.

Dans son courrier du 21 septembre 2021, la DAEC corrige deux erreurs de mention, respectivement 
de référence, contenues dans ses observations.

F. Dans leurs contre-observations du 31 octobre 2021, les recourants maintiennent leurs 
conclusions. Ils insistent sur le fait qu'il n'appartenait pas au Conseil d'Etat de fixer la valeur minimale 
de l'IBUS dans l'art. 80 al. 1 ReLATeC. Ils soulignent qu'un tel minimum en tant qu'il ne peut selon 
eux pas souffrir d'exception est contraire à la législation fédérale, notamment à la loi sur la protection 
de la nature et du paysage.

G. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1.

Les recourants – propriétaires d'une parcelle située dans la ZRFD et à proximité de l'IFP dont elle 
n'en est séparée que par trois parcelles – sont habilités à recourir devant le Tribunal cantonal.

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 
al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1). L'avance de frais ayant en outre été versée en temps utile, le Tribunal cantonal peut 
entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

2.1. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le Tribunal cantonal revoit la légalité de la décision attaquée ainsi 
que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de 
la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 

2.2. Il sied de relever que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du 
territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 
2010, art. 2 p. 34 et les réf. cit.). 

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3.

Les recourants contestent l'augmentation de l'IBUS à 0.6 pour la ZRFD, estimant que la densification 
qu'elle autorise viole les principes fédéraux d'aménagement du territoire ainsi que les objectifs de 
protection découlant de l'ISOS et de l'IFP.

3.1. L'autorité de planification doit se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du 
territoire de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la LAT. Elle doit également prendre en considération 
les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement 
au sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 
121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation 
correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 de 
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1). 

Conformément aux principes régissant l'aménagement du territoire, il convient de veiller à ce que 
les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans 
le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). Selon l'art. 8a al. 1 let. c LAT, le PDCant doit définir la manière 
de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti. Cet accent 
particulier sur les aspects qualitatifs de l'urbanisation censé créer une plus-value comprend 
également la préservation de l'identité culturelle et de l'histoire du bâti (Office fédéral du 
développement territorial [ARE], complément au guide de la planification directrice, 2014, p. 15; 
ARE, ISOS et densification, 2016, p. 4 et 7).

La LATeC a notamment pour but de mettre en valeur les sites et les bâtiments dignes d'intérêt (art. 1 
al. 2 let. g). La commune établit un PAL qui doit se conformer au PDCant et, le cas échéant, aux 
plans directeurs régionaux (art. 34 al. 2 LATeC). Le PDCant – qui lie les autorités cantonales et 
communales (cf. art. 18 LATeC) – prévoit les mesures d'aménagement particulières nécessaires en 
fonction de l'intérêt que les objets présentent et indique les éléments que le PAL doit comprendre 
selon les différentes catégories. Le conseil communal édicte la réglementation afférente au PAZ qui 
comprend les prescriptions d'aménagement et de construction applicables dans les zones définies 
(art. 60 al. 1 LATeC).

3.2. Les inventaires fédéraux prévus à l'art. 5 LPN – dont font partie l'ISOS (art. 1 de l'ordonnance 
du 13 novembre 2019 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse, 
OISOS; RS 451.12) et l'IFP (art. 1 de l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'inventaire fédéral 
des paysages, sites et monuments naturels, OIFP; RS 451.11) – sont assimilés matériellement à 
des conceptions et à des plans sectoriels au sens de l'art. 13 al. 1 LAT. A ce titre, les cantons doivent 
en tenir compte, dans leur planification directrice (art. 6 al. 4 LAT). En raison de la force obligatoire 
des plans directeurs pour les autorités (art. 9 LAT), les conditions de protection figurant dans les 
inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT). En principe, 
l'inventaire ISOS, respectivement l'inventaire IFP doivent ainsi être transcrits dans les plans 
directeurs cantonaux, puis dans la planification locale au moyen des instruments prévus à l'art. 17 
LAT. Par ce biais, ces mesures lient ainsi non seulement les autorités dans l'exécution de leurs 
tâches, mais également les particuliers (ATF 135 II 209 consid. 2.1; arrêts TF 1C_180/2019 du 
16 mars 2021 consid. 5.1; 1C_87/2019 du 11 juin 2020 consid. 3.1.2).

Selon l'art. 6 al. 1 LPN, l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral 
indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus 
possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. 

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L'inventaire ISOS doit être pris en considération dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce 
– y compris lors de l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales –, en tant 
que manifestation d'un intérêt fédéral (LARGEY, La protection du patrimoine, in RDAF 2012 p. 295). 
Une atteinte demeure possible lorsqu'elle n'altère pas l'identité de l'objet protégé ni le but assigné à 
sa protection; celui-ci découle du contenu de la protection mentionné dans l'inventaire et les fiches 
qui l'accompagnent (ATF 145 II 176 consid. 3.1; arrêt TF 1C_87/2019 du 11 juin 2020 consid. 3.1.2; 
LARGEY, p. 292; LEIMBACHER, Commentaire LPN, 2ème éd. 2019, art. 6 LPN n° 5 ss).

L'art. 7 LPN prévoit que si l'accomplissement d'une tâche de la Confédération incombe à la 
Confédération, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), l'Office fédéral de la culture ou l'Office 
fédéral des routes, selon le domaine de compétence, détermine s'il est nécessaire qu'une expertise 
soit établie par la commission visée à l'art. 25 al. 1. Si le canton est compétent, c'est le service 
cantonal visé à l'art. 25 al. 2, qui détermine la nécessité d'une expertise (al. 1). Si l'accomplissement 
de la tâche de la Confédération peut altérer sensiblement un objet inscrit dans un inventaire fédéral 
en vertu de l'art. 5 ou soulève des questions de fond, la commission établit une expertise à l'intention 
de l'autorité de décision. Cette expertise indique si l'objet doit être conservé intact ou de quelle 
manière il doit être ménagé (al. 2). L'expertise constitue une des bases dont dispose l'autorité de 
décision pour procéder à la pesée de tous les intérêts en présence (al. 3).

La fiche T115. "Sites construits protégés et chemins historiques" du PDCant mentionne les objectifs 
poursuivis; il s'agit en particulier de transposer les inventaires fédéraux des sites construits en Suisse 
dans les outils de l'aménagement cantonal, régional et local, de mettre en œuvre les objectifs de 
protection pour les sites construits d'importance nationale définis par l'ISOS, ainsi que de définir les 
critères et règles applicables par les communes en matière de protection des sites construits 
d'importance régionale et locale. Les communes doivent en particulier mettre en œuvre et veiller à 
l'application des objectifs et des mesures de sauvegarde définis par l'ISOS dans leur PAL.

Quant à la fiche T311. "Paysage" du PDCant, elle prévoit parmi les objectifs recherchés, la protection 
et la conservation des paysages dignes d'intérêt au niveau national et cantonal. Il convient 
notamment de coordonner les mesures de protection et de gestion des paysages avec les 
prescriptions liées à l'IFP. Les communes doivent en particulier inscrire les paysages d'importance 
nationale en périmètre superposé de protection du paysage dans leur PAZ et intégrer dans leur RCU 
des mesures de protection, de gestion et d'aménagement basées sur les objectifs de protection des 
paysages d'importance nationale.

3.3. En application de l'art. 3 al. 2 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire 
tiennent compte du principe que le paysage doit être préservé (cf. ég. art. 1 al. 2 let. a in fine LAT). 
Selon l'art. 1 al. 2 let. h LATeC, il s'agit notamment de préserver l'espace non construit en vue 
d'assurer les surfaces nécessaires à l'agriculture, au maintien du milieu naturel et du paysage, aux 
loisirs, de façon à garantir la pérennité de cet espace pour les générations futures. La portée de ces 
dispositions dépend avant tout du degré de protection que requiert le paysage en question. S'il s'agit 
d'un site sensible, porté à l'inventaire ou présentant des caractéristiques particulières, une exigence 
plus élevée d'intégration peut se justifier qu'en présence d'un paysage de moindre intérêt 
(WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, art. 3 LAT n. 27, p. 85). 

Selon le PDCant (cf. section C, T311. Paysage), les paysages d'importance nationale concernés 
sont ceux de l'IFP ainsi que ceux de l'Inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté 
particulière et d'importance nationale (inventaire des sites marécageux). Dans le canton de Fribourg, 
six paysages d'importance nationale sont recensés, dont N.________.

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3.4. La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à 
la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire (art. 1 al. 1, 
1ère phrase, LAT). Parmi les buts de l'aménagement du territoire, l'art. 1 al. 2 let. abis LAT indique 
qu'il convient de favoriser le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en 
maintenant une qualité de l'habitat appropriée. Ce principe de l'utilisation mesurée du sol est repris 
par la législation cantonale (cf. art. 1 al. 2 let. a LATeC) et le PDCant (cf. notamment Section B, volet 
stratégique, p. 1, 21; T102. Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir; T103. Densification et 
requalification).

3.5. Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination 
des zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement 
définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales 
(art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). 
Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à 
établir une planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, 
susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées) et doit 
prendre en compte, comme exposé aux considérants précédents, le PDCant.

Dans le cadre de la pesée des intérêts, on relève que, selon la jurisprudence, les avis des services 
spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport 
officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui 
possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à 
propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un 
acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force 
probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où 
il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 
consid. 4; arrêt TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; arrêts TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 
2001 p. 224; 1A 03 61 du 12 septembre 2007).

4.

4.1. Le secteur D.________ de la Commune de C.________ se situe en partie dans l'IFP 
hhh N.________. Il comprend également trois sites recensés à l'ISOS.

4.1.1. L'IFP hhh N.________ contient une justification de l'importance nationale (cf. ch. 1) et une 
description de l'objet (cf. ch. 2); en bref, il y est en particulier mentionné que le paysage de 
N.________ doit sa diversité à l'imbrication harmonieuse des différents milieux agricoles, viticoles, 
sylvicoles et naturels. Il fixe les objectifs de protection au ch. 3 comme suit:

"3.1 Conserver le paysage collinéen avec sa combinaison d'espaces cultivés et de milieux boisés naturels 
et sauvages.

3.2 Conserver la silhouette de N.________.

3.3 Conserver les structures géologiques et géomorphologiques.

3.4 Préserver la diversité, la qualité et l'étendue des différents milieux naturels.

3.5 Assurer le rôle de refuge insulaire pour la faune.

3.6 Sauvegarder la diversité d'espèces végétales et animales, en particulier les espèces rares.

3.7 Maintenir la structure traditionnelle en terrasses du vignoble, ainsi que les cordons boisés et les autres 
éléments naturels qui l'accompagnent.

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3.8 Conserver une utilisation agro-viticole adaptée au contexte local et permettre son évolution.

3.9 Conserver les structures et éléments paysagers caractéristiques.

3.10 Conserver les vestiges archéologiques et historiques."

Selon l'extrait de carte reproduit dans la fiche de l'IFP, cet objet est délimité comme suit:

[…]

4.1.2. Le site de I.________ est recensé comme site d'importance nationale à l'ISOS. Il possède 
un site construit protégé de catégorie 1 et des périmètres environnants de catégories 1 et 2 au sens 
du PDCant.

Les sites de O.________ et de P.________ sont répertoriés comme sites d'importance régionale. 
Ils comprennent des sites construits protégés de catégories 2 et 3 et des périmètres environnants 
de catégories 2 d'après le PDCant.

Pour les périmètres construits de catégorie 1, le PDCant demande de conserver les objets inscrits 
au recensement des biens culturels immeubles (RBCI) en valeur A, B et C; d'adapter les nouvelles 
constructions ou transformations (implantation, dimensions, matériaux et expression architecturale) 
au caractère du site; de conserver les espaces libres significatifs pour la structure et le caractère du 
site; d'adapter les aménagements de chaussées au caractère du site; de conserver les composantes 
des espaces libres significatifs, notamment murs, revêtements de sols, arborisation, etc.; et de 
prendre des mesures pour réduire l'impact des constructions et des aménagements qui altèrent le 
caractère du site. Pour les périmètres construits de catégorie 2, seules les quatre premières mesures 
s'appliquent, alors que pour ceux de catégories 3, seules les deux premières trouvent application.

Pour les périmètres environnants de catégorie 1, le PDCant demande d'adapter les nouvelles 
constructions (implantation, dimensions, aspect) au caractère du site construit; de conserver les 
composantes principales du caractère du site (espaces libres significatifs, végétation et 
constructions anciennes); et de prendre des mesures pour réduire l'impact des constructions et des 
aménagements qui altèrent le caractère du site. Seule la première mesure s'applique aux périmètres 
environnants de catégorie 2.

Ces mesures doivent être transposées par les communes, lors de l'établissement de leur PAL, dans 
le PAZ et le RCU.

5.

5.1. En l'occurrence, le SFN ayant soumis le recours à la CFNP (cf. art. 7 LPN cité au consid. 3.2 
ci-dessus), celle-ci a émis son préavis le 30 septembre 2019, lequel fait suite à la séance organisée 
le 21 mai 2019 lors de laquelle les participants se sont arrêtés sur plusieurs parcelles situées à 
différents endroits (cf. annexe 10 au PV de dite séance) afin de disposer de plusieurs points de vue 
sur le secteur, et elle a répondu aux questions qui lui avaient été posées. Elle a souligné que, si le 
diagnostic effectué par la commune dans son rapport du dossier d'approbation relevait 
sommairement les valeurs du patrimoine naturel et du patrimoine bâti, une analyse approfondie des 
qualités paysagères naturelles et agricoles en relation avec les qualités spatiales et architecturales 
du site n'avait pas été réalisée. Elle en a conclu qu'une vision qualitative du développement à l'égard 
de tels critères manquait. Constatant que des mesures isolées les unes des autres avaient été 
formulées, elle a cependant considéré que cette démarche fragmentée et incomplète ne pouvait 
aboutir à un développement qualitatif du secteur D.________. Elle a ainsi recommandé d'intégrer 

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les différentes mesures individuelles dans une vision spatiale précise, tenant compte des qualités 
du patrimoine naturel, agricole, urbanistique et architectural, ceci tout en permettant l'évolution de la 
commune dans le but de répondre aux exigences actuelles et futures.

En ce qui concerne l'IFP, la Commission a exposé que "le périmètre de l'objet IFP est délimité de 
façon régulière sur trois côtés de C.________ (nord-ouest, nord-est et sud-est) et inclut la totalité de 
la colline depuis son niveau le plus bas. Côté sud-est, la limite de I'IFP comprend tout le coteau du 
vignoble et descend jusqu'à la limite tracée par la route et les constructions qui la bordent et, quand 
elle ne peut être rectiligne, contourne les noyaux villageois. Par contre, sur le côté sud-ouest, la 
colline se poursuit en contrebas de I'oppidum formé par le sommet de N.________, et la limite du 
périmètre de I'IFP se trouve sur le coteau. En raison des nombreuses constructions se trouvant 
entre le noyau villageois de O.________ et le plateau (ancien oppidum) de C.________, dans la 
zone actuellement définie comme zone résidentielle à faible densité, la limite de l'IFP a été établie 
en bordure des zones déjà construites et non en totale adéquation avec la topographie du site. Il en 
résulte une imbrication entre les zones construites et les parties à l'inventaire fédéral du paysage, 
imbrication qui est particulièrement visible depuis les vues lointaines en direction de C.________ 
(notamment depuis le lac et la ville de Q.________ se trouvant exactement en face). Le paysage de 
C.________ se présente côté lac avec un périmètre délimité au bas du coteau viticole et prenant 
appui sur la succession de villages - dont I.________ et R.________ figurant à I'ISOS - et la 
périurbanisation le long des rives du lac de Q.________. Le coteau viticole au-dessus des villages 
structure et marque l'identité du paysage de la colline et est surmonté de pentes plus raides coiffées 
par une bande de forêts au-devant du plateau sommital cultivé. Vu depuis le lac, le coteau viticole 
se poursuit à l'arrière du village de I.________ et est demeuré en grande partie préservé. Au-dessus 
de cette entité paysagère, la bande de forêt coiffant le dernier ressaut pentu de C.________ se 
poursuit vers l'ouest par la zone résidentielle à faible densité, laquelle comporte actuellement une 
arborisation avec des arbres de haute tiges et bosquets importants permettant d'atténuer un peu le 
contraste entre la zone bâtie et la forêt. Une zone déjà construite se trouve à l'intérieur du site lFP. 
Elle se situe au-dessus de la barre forestière surplombant le site des grottes de S.________, où 
plusieurs bâtiments sont dans des zones constructibles (T.________ sis en zone d'hébergement et 
villas route de U.________ sises en zone résidentielle à faible densité). Par ailleurs, une petite série 
de maisons a été maintenue en zone constructible au milieu du coteau viticole (chemin de 
M.________). Bien que la zone soit exclue du périmètre lFP, les maisons situées le plus à l'est se 
trouvent dans une position très exposée dans l'entité paysagère viticole, et sont de surcroît très 
visibles depuis les chemins viticoles et de promenade menant au site des grottes. Cette 
excroissance de la zone à bâtir dans le vignoble dessert aussi bien la qualité unitaire du site figurant 
à l'inventaire fédéral du paysage que son utilisation viticole qui devrait être privilégiée". La 
Commission a considéré que les buts de protection 3.1, 3.2, 3.7, 3.8 et 3.9 étaient pertinents pour 
le secteur à l'intérieur de l'objet IFP, à l'est de O.________, touché par les modifications du PAL, 
alors que pour l'évaluation des effets des modifications situées en bordure, mais hors du périmètre 
IFP, seuls les buts 3.1 et 3.2 étaient pertinents.

Par rapport au site ISOS de I.________, la Commission a relevé que les buts de protection de l'ISOS 
pertinents en l'occurrence étaient la sauvegarde de l'imbrication du village dans le paysage et la 
conservation de l'arrière-plan à caractère viticole et naturel de N.________.

S'agissant plus particulièrement de l'augmentation de l'IBUS envisagée pour la ZRFD, la CFNP s'est 
prononcée comme suit (cf. ch. 5.4):

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"L'augmentation en zone résidentielle à faible densité du coefficient déterminant la densité des constructions 
sur les parcelles, lequel passerait de 0.5 à 0.7, aura un impact sur les constructions dans leur emprise au sol 
d'une part, mais aussi dans les gabarits des bâtiments dont la profondeur pourrait devenir plus importante. Si 
le schéma en coupe déterminant les gabarits de construction fait déjà l'objet d'une appréciation assez ouverte 
qui permet aujourd'hui de construire des maisons-terrasses, il est fort probable que l'augmentation de I'IBUS 
de 0.5 à 0.7 conduise à la réalisation plus fréquente de ce type de construction. Cette supposition semble se 
confirmer dans les projets mis à l'enquête récemment et présentés brièvement lors de la séance. Ils 
concernent dans deux projets sur trois la réalisation de maisons-terrasses. Dès lors il faut considérer cette 
tendance comme réaliste en l'état de la réglementation communale et bien que le schéma du gabarit des 
constructions ne prévoie pas explicitement une réglementation pour les maisons-terrasses. La conséquence 
du développement de ce type de construction très profonde dans la pente est de deux types : d'une part la 
hauteur générale des bâtiments vus dans leur élévation augmente en fonction du nombre de terrasses 
réalisées, ceci indépendamment du respect du gabarit légal de hauteur par rapport au niveau du terrain 
naturel. D'autre part les constructions étant notoirement plus denses, la présence d'arbres importants et 
durables de hautes tiges plantés en pleine terre diminue drastiquement.

L'analyse du site IFP a mis en évidence que les limites du périmètre lFP sur le côté sud-ouest de C.________ 
présente une découpe irrégulière et que ce côté du versant est marqué par une imbrication de la zone de 
construction à faible densité avec le couronnement boisé de la colline et, plus bas, avec le coteau viticole. 
L'impact des constructions existantes sur le paysage collinéen et sa combinaison d'espaces cultivés et de 
milieux boisés naturels et sauvages (objectif 3.1) est toutefois pondéré du fait de l'existence actuelle d'une 
arborisation avec des arbres de haute tiges et bosquets importants qui atténuent le contraste entre la zone 
bâtie et la forêt, respectivement entre le bâti et le coteau viticole.

Aujourd'hui le potentiel constructible actuel sur cette partie du coteau n'est toutefois pas entièrement réalisé, 
raison pour laquelle une arborisation encore intéressante est présente, et ce parfois encore sur des parcelles 
entières. La réalisation de ce potentiel constructible aura déjà certainement un impact important sur les 
quartiers de O.________ en limite de I'IFP, par l'augmentation du bâti et la diminution de l'arborisation. Des 
maisons-terrasses ont déjà été réalisées (chemin de V.________ et chemin de W.________) et l'impact 
important en matière d'arborisation restante peut déjà être évalué.

L'augmentation de I'IBUS de 0.5 à 0.7 conduira à un durcissement supplémentaire des constructions et à un 
amoindrissement du nombre d'arbres de hautes tiges, ceci d'autant plus si de nouvelles maisons-terrasses 
sont réalisées grâce à la dérogation à la limite pour les parties partiellement sous-terraines permise par l'art. 82 
al. 2 de la ReLATeC. En effet, pour cette raison la plantation d'arbres durables en pleine terre ne sera possible 
plus qu'en périphérie des constructions. La Commission est ainsi d'avis que l'augmentation de l'IBUS de 0.5 
à 0.7, cumulée en particulier à la marge de manœuvre utilisable avec la règlementation de dérogation au limite 
pour les parties souterraines, conduira potentiellement à un durcissement de la limite entre zone à bâtir et IFP 
et ainsi risque de conduire à des projets qui porteront dans leur ensemble à une atteinte supplémentaire à 
l'objectif de protection 3.1 (Conserver le paysage collinéen avec sa combinaison d'espaces cultivés et de 
milieux boisés naturels et sauvages.). Le degré d'atteinte à cet objectif peut être considéré plus faible pour les 
zones en limite des périmètres boisés (secteur situé au-dessus du chemin de K.________), par contre, la 
Commission le juge important pour les zones directement adjacentes au coteau viticole qui sont fortement 
exposées visuellement (secteur entre la route de L.________ et le chemin de K.________, excroissance dans 
le coteau viticole au chemin de M.________).

En raison de l'atteinte jugée importante, pour la réduire à une atteinte légère ou pour répondre au plus grand 
ménagement possible exigé par l'art. 6 LPN, la Commission demande que la commune renonce à 

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l'augmentation de I'IBUS de 0.5 à 0.7 dans ces secteurs, sur une bande de 2 parcelles constructibles et 
spécifie que la dérogation à la limite pour les parties sous-terraines ne peut y être admises."

La CFNP en a conclu (cf. ch. 6) que:

"l'augmentation de I'IBUS de 0.5 à 0.7, compte tenu de la marge de manœuvre utilisable avec la 
règlementation existante de dérogation aux limites pour les parties souterraines, constitue pour l'lFP une 
atteinte supplémentaire:

- Légère pour les zones en limite des zones boisés (secteur situé au-dessus du chemin de K.________) 

- Importante pour les zones adjacentes au coteau viticole (secteur entre la route de L.________ et le chemin 
de K.________, excroissance dans le coteau viticole au chemin de M.________). Pour la zone à bâtir située 
à l'intérieur du périmètre environnant lll de I'ISOS, l'atteinte potentielle supplémentaire est également jugée 
importante.

En raison de l'atteinte jugée importante, pour la réduire à une atteinte légère ou pour répondre au plus grand 
ménagement possible exigé par l'art. 6, la Commission demande que la commune renonce à l'augmentation 
de l'IBUS de 0.5 à 0.7 dans ces secteurs, sur une bande de deux parcelles constructibles à partir des limites 
du site IFP et spécifie que la dérogation à la limite pour les parties souterraines ne peut y être admises."

5.2. Pour sa part, le SBC a en bref considéré que certains des éléments relevés par les recourants 
semblaient pertinents et que la mise en place de garde-fous à une densification de la ZRFD 
s'agissant uniquement des parcelles situées dans les périmètres de protection de l'ISOS étaient 
légitimes et conformes à l'ISOS ainsi qu'au PDCant afin de ne pas porter atteinte au site construit et 
son environnement (cf. prise de position du 28 mai 2020).

Dans son préavis défavorable du 28 mai 2020, le SBC a relevé qu'après analyse du dossier, il 
demandait, pour ce qui est des sites construits protégés et leurs abords d'importance nationale, de 
reporter "strictement" au PAZ les périmètres de I'ISOS et de prendre des mesures ad hoc au RCU. 
S'agissant des périmètres environnants de catégorie 1, il a requis que les mesures de conservation 
suivantes soient prises en conformité avec le PDCant: adaptation des nouvelles constructions au 
caractère du site construit, conservation des composantes principales du caractère du site et prise 
de mesures permettant de réduire l'impact des nouvelles constructions et des aménagements qui 
altèrent le caractère du site. Le SBC a en conséquence requis différents compléments au dossier 
de PAL, notamment s'agissant du rapport explicatif (qui devra être complété par un diagnostic qui 
relève les valeurs du patrimoine naturel [périmètres environnants] et les valeurs du patrimoine bâti 
en relation avec les qualités spatiales et architecturales du site protégé et par une analyse qualitative 
du site) ou des différentes mesures à prendre (qui devront être intégrées dans une vision spatiale 
précise tout en tenant compte des qualités du site). Il a demandé de réexaminer un certain nombre 
d'éléments ayant trait à la protection des sites construits et aux périmètres environnants pour les 
secteurs de I.________ et de O.________. En particulier, s'agissant des périmètres environnants 
du secteur I.________, il a souligné que, pour les parcelles en zone à bâtir encore libres de 
construction et se situant en périmètre environnant de catégorie 1, une mesure de dézonage doit 
être analysée; si celle-ci n'est pas possible, une pesée des intérêts en présence doit être faite par la 
commune. Des règles limitatives permettant de préserver le site construit protégé doivent être 
introduites et une analyse de l'impact de ces projets de construction doit être fournie. Pour les 
périmètres environnants à protéger au sens du PDCant, des périmètres à prescriptions spéciales 
en zone agricole doivent être délimités. La délimitation de ces périmètres doit s'appuyer sur des 
éléments structurants du paysage. En outre, la prolifération de serres en plastique dans le secteur 
devrait être réglée au RCU. En ce qui concerne la protection du site construit du secteur 

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O.________, le SBC a relevé que les périmètres de protection devront être revus conformément au 
relevé de l'ISOS pour le site d'importance nationale. Il a précisé que les parcelles xxx, yyy, zzz, 
aaaaaa, ababab, acacac, adadad, aeaeae, afafaf, agagag, ahahah, aiaiai, ajajaj, akakak RF sont 
dans le relevé ISOS national et localisé dans le périmètre environnant selon le PDCant, que les 
parcelles non construites devraient être dézonées ou qu'il devrait être démontré que des nouvelles 
constructions ne porteront pas atteintes au site construit protégé et environnant et que, pour les 
parcelles actuellement construites, des règles d'harmonisation au site construit devront être 
introduites au RCU. S'agissant du RCU précisément, le SBC a notamment requis qu'un article relatif 
à la protection des périmètres environnants soit introduit.

6.

En l'occurrence, l'IBUS de la ZRFD était fixé à 0.5 dans le dernier PAL en vigueur. Dans la décision 
d'approbation partielle litigieuse, la DAEC a refusé l'augmentation de cet IBUS à 0.7 tel que proposé 
par la commune, mais a constaté qu'il devra se limiter au minimum autorisé par la loi, à savoir 0.6.

6.1. L'art. 80 al. 1 ReLATeC prévoit que, dans les zones de l'ordre non contigu destinées à 
l'habitat, l'IBUS ne doit pas être inférieur à 0.6. Ainsi, sous réserve de situations particulières, l'IBUS 
minimal pour la zone résidentielle est obligatoirement fixé à 0.6.

Dans la mesure où les recourants sont d'avis que cette disposition réglementaire n'est pas fondée 
sur une base légale suffisante, il convient tout d'abord de relever ce qui suit.

Ancré à l'art. 5 al. 1 Cst., le principe de la légalité implique que le droit soit la base et la limite de 
l'activité de l'Etat. En particulier, toute restriction d'un droit fondamental doit – sous réserve des cas 
de danger sérieux, direct et imminent – être fondée sur une base légale; s'il s'agit d'une restriction 
grave, elle doit être prévue par une loi (art. 36 al. 1 Cst.).

En l'occurrence, l'art. 130 al. 1 LATeC dispose que l'utilisation admissible des surfaces désignées 
dans le PAZ est définie par la fixation des indices bruts d'utilisation du sol, de masse, d'occupation 
du sol et de surface verte. L'al. 2 de cette disposition charge le Conseil d'Etat de fixer les valeurs 
minimales et maximales pour les différentes zones en tenant compte d'une utilisation rationnelle et 
mesurée du sol et de prévoir des valeurs particulières pour promouvoir des modes de construction 
durables. C'est ainsi sur la base de l'art. 130 al. 2 LATeC que le Conseil d'Etat a édicté l'art. 80 al. 1 
ReLATeC. Cette dernière disposition repose partant sur une base légale formelle suffisante. Au 
demeurant, il peut encore être souligné que les valeurs de l'indice ont été adaptées dans le 
ReLATeC compte tenu non seulement de sa nouvelle définition dans l'AIHC, mais aussi de la volonté 
de favoriser la densification du milieu bâti (cf. rapport explicatif accompagnant le projet de ReLATeC 
de novembre 2009, p. 8). Cet objectif de densification du milieu bâti est à l'évidence conforme au 
droit supérieur et la valeur de 0.6 n'apparaît aucunement excessive. En effet, parmi les objectifs et 
principes de la LAT, il est exigé des autorités qu'elles prennent des mesures tendant à une 
densification du milieu bâti (cf. art. 1 al. 2 let. abis et 3 al. 3 let. abis LAT). Au demeurant, le nouveau 
PDCant fixe l'IBUS minimal à 1 pour les nouvelles zones à bâtir (cf. section B, volet stratégique, p.9; 
T102. Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir, p. 1). 

Les recourants soutiennent que le Conseil d'Etat a outrepassé ses compétences dans l'exécution 
de la délégation qui lui a été octroyée en ne prévoyant pas d'exceptions à l'indice de 0.6. En se 
référant aux déterminations de la CFNP et du SBC qui soulèvent la problématique de la densification 

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en lien avec la conservation des biens protégés, ils estiment que le législateur aurait dû prévoir des 
exceptions au péril sinon de contrevenir aux principes subordonnés de la LAT.

Il est d'emblée constaté que les recourants perdent de vue que la CFNP s'est prononcée sur 
l'augmentation de l'IBUS à 0.7 et non à 0.6. De surcroit, la commission fédérale et le SBC se 
déterminent sur les parcelles sises à proximité des objets protégés et non sur toute la ZRFD. 

Cela dit et contrairement à ce que soutiennent les recourants, il peut de plus être dérogé par des 
prescriptions particulières à l'IBUS minimal de 0.6 fixé à l'art. 80 ReLATeC, comme le mentionne 
d'ailleurs le RCU (cf. art. 12 RCU). Des normes relatives à la protection de la nature notamment 
peuvent à l'évidence exiger des dérogations à cet IBUS et même conduire jusqu'à la non-
constructibilité de terrains (cf. à ce sujet, consid. 6.2 ci-dessous). Les déterminations de la CFNP et 
du SBC ne sont ainsi d'aucune aide aux recourants pour soutenir qu'en fixant d'une manière 
générale à l'art. 80 ReLATeC l'IBUS à 0.6 pour les zones résidentielles, le Conseil d'Etat aurait 
outrepassé les compétences qui lui ont été déléguées.

Finalement, il est encore relevé que l'art. 80 al. 1 ReLATeC fixe l'IBUS minimum pour la ZRFD. Si, 
en parallèle, le PDCant, dans la fiche T103. Densification et requalification, lie les possibilités de 
densification à une desserte suffisante, cela signifie que la densification pour des secteurs ne 
jouissant pas d'une desserte suffisante en ZRFD ne pourra jamais être supérieure à un IBUS de 0.6. 
S'agissant d'une norme qui – d'une manière générale – fixe une valeur minimale pour un type de 
zone, il ne s'agit pas véritablement d'une mesure de densification introduite dans le cadre d'une 
planification locale.

Compte tenu de ces explications, il ne saurait être soutenu que l'art. 80 ReLATeC contrevient au 
principe de la légalité.

Sur le vu de ce qui précède, l'IBUS minimal d'une ZRFD doit en principe être de 0.6. 

6.2. Reste à examiner si, comme le soutiennent les recourants, il devait être dérogé en l'espèce 
à la fixation de cet IBUS minimal de 0.6 pour la ZRFD pour des motifs liés à la protection du 
patrimoine et du paysage. A ce propos, il est d'emblée constaté qu'aucun motif ne justifie de s'écarter 
de cet indice minimal s'agissant des parcelles sises hors d'un périmètre protégé que ce soit au titre 
du patrimoine construit (périmètre construit ou environnant) ou du paysage (secteur IFP) ou qui ne 
sont pas situées à proximité d'un tel périmètre. Pour ces derniers secteurs, il y a en revanche lieu 
de rappeler ce qui suit.

6.2.1. En l'occurrence, la CFNP a souligné que, si le diagnostic effectué par la commune relève 
sommairement les valeurs du patrimoine naturel et du patrimoine bâti, une analyse approfondie des 
qualités paysagères naturelles et agricoles en relation avec les qualités spatiales et architecturales 
du site n'a pas été effectuée; elle ajoute ainsi qu'une vision qualitative du développement à l'égard 
de tels critères manque. Le SBC semble partager cet avis dès lors qu'il requiert notamment un 
complément du rapport explicatif par un diagnostic relevant les valeurs du patrimoine naturel 
(périmètres environnants) et les valeurs du patrimoine bâti en relation avec les qualités spatiales et 
architecturales du site protégé et par une analyse qualitative du site, ainsi que la prise de différentes 
mesures d'intégration dans le site.

Admettant que l'enjeu du patrimoine était majeur pour la commune, la DAEC s'est ralliée à la 
demande de la CFNP et du SBC tendant à ce que la commune identifie des mesures pour mettre 
en relation les qualités paysagères naturelles et agricoles avec les qualités spatiales et 

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architecturales du site. Sous l'angle de la coordination, elle a ainsi émis la condition suivante: "La 
DAEC demande que les liens entre paysage et patrimoine soient mieux développés dans le rapport 
du dossier d'harmonisation. Les communes de D.________ et AL.________ ont fusionné au 
1er janvier 2016. La nouvelle commune a un délai de deux ans dès l'entrée en force de la fusion pour 
harmoniser son PAL. Ces travaux pourront être envisagés une fois que la révision générale du 
secteur de D.________ sera entrée en force. Les conditions émises dans la présente décision sont 
à intégrer dans le dossier d'harmonisation de la nouvelle commune de C.________."

En d'autres termes, la procédure usuelle d'adaptation du nouveau PAL aux conditions d'approbation 
- qui fait suite ordinairement à la décision d'approbation - est doublée dans le cas présent par une 
obligation d'harmoniser les planifications entre les secteurs AL.________ et D.________. 

Sur le fond, la DAEC a formulé, dans sa décision d'approbation partielle, toute une série de mesures 
visant à la protection du paysage et du patrimoine construit et touchant directement la ZRFD. Elle a 
ainsi en particulier demandé que les parcelles situées aux abords du périmètre IFP, soit les articles 
amamam, ananan, aoaoao, apapap, aqaqaq, ararar, aaaaaa, zzz, ababab, xxx, asasas, atatat, 
auauau, avavav, awawaw, axaxax, ayayay, azazaz, yyy et bababa RF, soient identifiées au PAZ et 
qu'un alinéa soit ajouté au RCU afin d'interdire la dérogation à la limite de propriété pour les 
constructions souterraines et partiellement souterraines (cf. pour la délimitation de ce secteur, 
annexe 4 au préavis du SeCA). En ce qui concerne le site construit de I.________, elle a requis que 
les modifications identifiées par le SBC soient apportées. Il s'agit ainsi de revoir les périmètres de 
protection du site construit et le périmètre de protection du périmètre environnant conformément au 
relevé ISOS pour le site d'importance nationale. Il convient également d'émettre plusieurs conditions 
concernant les périmètres environnants du site construit de I.________, notamment les articles 
bbbbbb, bcbcbc, bdbdbd, bebebe, bfbfbf, bgbgbg, bhbhbh, bibibi, bjbjbj, bkbkbk, blblbl, bmbmbm, 
bnbnbn, bobobo, jjj, bpbpbp, bqbqbq, brbrbr, bsbsbs, btbtbt, bububu, bvbvbv, bwbwbw, bxbxbx, 
bybyby, bzbzbz, cacaca, cbcbcb, cccccc, cdcdcd, cecece, cfcfcf, cgcgcg,chchch et cicici RF. Les 
parcelles non construites doivent être dézonées ou, si ce n'est pas possible, il devra être démontré 
que des nouvelles constructions ne porteront pas atteinte au site construit protégé et aux périmètres 
environnants. Des règles limitatives permettant de préserver le site construit protégé doivent être 
introduites et une analyse de l'impact des projets de construction doit être fournie. Pour les parcelles 
actuellement construites, des règles d'harmonisation devront être inscrites au RCU. Pour les 
périmètres environnants, des périmètres à prescriptions spéciales en zone agricole doivent être 
délimités et la prolifération de serres en plastique dans le secteur réglée au RCU. Conformément au 
PDCant, il convient de distinguer les espaces libres inconstructibles et les espaces libres 
constructibles. Pour le domaine de CJ.________, la DAEC a refusé d'admettre le maintien en zone 
des articles cicici, chchch et cgcgcg RF (ce qui a été confirmé par le TC dans l'arrêt 602 2021 72 du 
12 octobre 2021) et a demandé que la zone de protection établie autour du Château soit agrandie 
sur I'article cfcfcf RF et sur la totalité de I'article ckckck RF et que des prescriptions d'harmonisation 
soient ajoutées pour l'article clclcl RF. S'agissant du site construit de O.________, la DAEC a requis 
de revoir les périmètres de protection conformément au relevé ISOS pour le site d'importance 
nationale, notamment pour les articles xxx, yyy, zzz, aaaaaa, ababab, acacac, adadad, aeaeae, 
afafaf, agagag, ahahah, aiaiai, ajajaj et akakak RF, de dézoner les parcelles non construites ou de 
démontrer que des nouvelles constructions ne porteront pas atteintes au site construit protégé et 
environnant ainsi que d'inscrire des règles d'harmonisation pour les parcelles actuellement 
construites au RCU. Concernant les périmètres environnants du site construit, la DAEC a demandé 
de délimiter un périmètre à prescriptions spéciales pour les secteurs hors de la zone à bâtir. Enfin, 

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concernant le RCU, la DAEC a repris les demandes formulées par le SBC comme conditions en vue 
du dossier d'harmonisation. Elle a ainsi demandé que l'art. 12 RCU (périmètre de protection du site 
construit) et son annexe 3 soient adaptés, qu'un nouvel article relatif à la protection des périmètres 
environnants soit introduit au RCU et que des règles d'intégration et de dimension soient fixées pour 
les constructions de peu d'importance à l'art. 22 RCU (zone de village I).

6.2.2. Il n'est en soi pas contesté que la commune n'a pas effectué d'analyse approfondie des 
qualités paysagères naturelles et agricoles en relation avec les qualités spatiales et architecturales 
du site ni de diagnostic relevant les valeurs du patrimoine naturel (périmètres environnants) et les 
valeurs du patrimoine bâti en relation avec les qualités spatiales et architecturales du site protégé. 
Conformément à la décision d'approbation, les liens entre paysage et patrimoine devront ainsi être 
mieux développés dans le rapport du dossier d'harmonisation. Autrement dit, c'est seulement dans 
le cadre de la procédure d'adaptation aux conditions d'approbation qu'une telle analyse devra être 
effectuée, respectivement dans le cadre du dossier d'harmonisation de la nouvelle commune de 
C.________.

Consciente que "l'enjeu du patrimoine est majeur dans cette commune", la DAEC a reconnu que la 
révision du PAL telle que mise à l'enquête par la commune posait problème sous cet angle et a – 
comme mentionné ci-dessus (cf. consid. 6.2.1) – pris de nombreuses mesures visant à la protection 
du paysage et du patrimoine construit. Cela étant, la Cour de céans constate que les conditions 
posées sont à ce stade très vagues. Or, dans la mesure où il conviendra de distinguer les espaces 
libres inconstructibles et les espaces libres constructibles conformément au PDCant, on ignore 
quelles parcelles seront visées par une mesure d'inconstructibilité dans ces secteurs. Dans ce 
contexte, si les parcelles situées aux abords du périmètre IFP et devant être identifiées au PAZ sont 
certes clairement mentionnées (cf. annexe 4 au préavis du SeCA), certaines d'entre elles se trouvent 
cependant également dans un périmètre environnant (PE III avec un objectif de sauvegarde a, 
correspondant à un périmètre environnant de catégorie 1 au sens du PDCant), respectivement une 
échappée dans l'environnement (EE II avec un objectif de sauvegarde a, correspondant à un 
périmètre environnant de catégorie 1 au sens du PDCant). L'absence de désignation précise des 
secteurs pose problème quant à la concrétisation de la décision d'approbation et conduit à une 
insécurité juridique, en ce sens qu'on ignore où il peut encore être construit ou non et qu'il existe 
partant un risque que d'ici l'approbation définitive, des constructions soient érigées en portant 
préjudice à la protection du site et du paysage. A cela s'ajoute que, pour ces secteurs, des règles 
limitatives permettant de préserver le site construit protégé et des règles d'harmonisation devront 
être formulées dans le RCU. Or, parmi ces règles, l'IBUS constitue un des instruments propres à 
définir l'utilisation d'une surface et devra ainsi être inclus dans les réflexions à mener pour la future 
adaptation. Il doit partant être constaté que, pour l'ensemble des secteurs sis en ZRFD et visés par 
les mesures à prendre en lien avec la protection du paysage et du patrimoine bâti dans le cadre de 
la procédure d'adaptation aux conditions d'approbation, il existe un risque que la densification 
résultant de l'augmentation de l'IBUS mette en danger les buts de protection exprimés dans les 
prises de position des autorités spécialisées et reprises dans la décision d'approbation.

Dans un tel contexte, il y a lieu de rappeler le contenu de l'art. 91 LATeC qui prévoit que, dès la mise 
à l'enquête publique des plans et règlements et jusqu'à leur approbation par la Direction, aucun 
permis ne peut être délivré pour des projets prévus sur des terrains compris dans le plan (al. 1). 
Toutefois, moyennant l'accord préalable de la commune et du SeCA, l'autorité compétente en 
matière de permis de construire peut autoriser des constructions et installations conformes au plan 
pour éviter des retards dommageables (al. 2). L'art. 91 al. 1 LATeC traite ainsi de l'effet anticipé 

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négatif, qui neutralise l'application du droit actuel jusqu'à l'entrée en vigueur du droit futur. Un tel 
effet permet à l'autorité de refuser une autorisation de construire lorsqu'une demande est conforme 
à la planification en vigueur, mais contraire à la planification projetée (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, 
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 197 s.).

Dans ce contexte, il est encore rappelé que, s'agissant de la mise en œuvre de l'art. 91 al. 1 LATeC, 
il importe peu que la décision d'approbation ait déjà été rendue dès lors que celle-ci renvoie 
expressément à une procédure subséquente d'adaptation aux conditions d'approbation et 
d'harmonisation, au cours de laquelle la commune va devoir concrétiser les exigences posées par 
la DAEC. En d'autres termes, la procédure d'approbation se prolonge conformément à l'art. 89 al. 2 
LATeC et, sur les points que doit encore traiter la commune, l'effet anticipé négatif du plan s'applique 
pleinement (cf. arrêt TC FR 602 2019 144 du 19 octobre 2021).

Au vu de l'art. 91 al. 1 LATeC, le Tribunal constate qu'il est prématuré d'appliquer l'IBUS à 0.6 alors 
qu'un examen approfondi devra être effectué dans le cadre de la procédure d'adaptation aux 
conditions d'approbation pour les secteurs susmentionnés; la commune et le SeCA devront ainsi – 
dans le cadre du traitement de permis de construire – veiller à l'application de l'art. 91 LATeC afin 
de ne pas aggraver la situation dans une commune où il est constaté que l'enjeu du patrimoine est 
majeur. Cela se justifie d'autant plus que le RCU précise que les prescriptions relatives aux zones 
concernées ne s'appliquent que sous réserve du respect strict des prescriptions spéciales relatives 
au périmètre de protection du site construit (cf. art. 12 ch. 1 RCU). 

Il s'ensuit que l'augmentation de l'IBUS à 0.6 dans la ZRFD ne saurait être critiqué sur son principe. 
Les intérêts liés à la protection du paysage et de la nature soulevés par les recourants peuvent être 
– jusqu'à la mise en œuvre des conditions d'approbation – suffisamment préservés au travers de 
l'application de l'art. 91 LATeC. Pour ce motif, la présente décision est également notifiée au SeCA 
et la Préfecture du district du Lac.

Enfin, il est encore relevé que les recourants souhaitent pouvoir bénéficier d'un environnement peu 
construit et exigent des restrictions du droit de la propriété plus sévères. Or, dans les présentes 
conditions, les règles critiquées sont, comme exposé ci-dessus, parfaitement judicieuses et ne 
sauraient en aucun cas constituer une restriction du droit de propriété des recourants. De même, on 
ne voit pas sur quelle base les recourants se plaignent d'une violation de l'autonomie communale, 
alors que la commune elle-même consent à l'augmentation de l'IBUS à 0.6.

7.

7.1. Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté.

7.2. Il appartient aux recourants qui succombent de supporter solidairement les frais de la 
procédure en application de l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(RSF 150.12). 

Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

7.3. Du moment que la cause ne présentait aucune difficulté particulière qui imposait l'intervention 
d'un mandataire professionnel, aucun motif ne justifie de déroger à la règle selon laquelle les 
collectivités publiques qui obtiennent gain de cause n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 139 

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CPJA), ce d'autant plus que la commune est l'autorité désignée par la loi pour appliquer les 
dispositions ici litigieuses.

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, d'un montant de CHF 3'000.-, sont solidairement mis à la charge des 
recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 12 novembre 2021/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :