# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 28bb171c-9c1c-54f1-a835-382bf1048c95
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-05-19
**Language:** de
**Title:** Konzession. Bauen ausserhalb der Bauzonen. Landanlagegebiet. Raumplanungsrechtliche und konzessionsrechtliche Bewilligung. Uferwegservitut.
**Docket/Reference:** BRKE II Nr. 0111/2009
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_II_0111_2009_354.pdf

## Full Text

BRKE II Nr. 0111/2009 vom 19. Mai 2009 in BEZ 2009 Nr. 43

Die Baudirektion Kanton Zürich hatte der Rekurrentin die (nachträgliche) raum-
planungsrechtliche  und  konzessionsrechtliche  Bewilligung  für  den  Wiederaufbau 
eines  Wohnhauses  erteilt.  Das  in  der  Freihaltezone  gelegene  Baugrundstück  war 
aufgrund einer Konzession durch Aufschüttung im Seegebiet geschaffen und mit der 
Konzessionserteilung  vom  1850  bzw.  1855  ins  Privateigentum  des  Konzessionärs 
übertragen  worden.  Mit  der Bewilligung  verlangte  die  Baudirektion  die  Eintragung 
eines  unentgeltlichen  Fusswegrechtes  (Uferwegservitut)  für  den  Zürichseeweg  zu 
Lasten des Baugrundstückes und zu Gunsten der Öffentlichkeit.

Aus den Erwägungen: 

5.1 Die Besitzstandsgarantie für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone 
ist seit der Revision des Raumplanungsgesetzes (RPG) vom 20. März 1998, in Kraft 
seit  1.  September  2000,  abschliessend  durch  das  Bundesrecht  geregelt.  Gemäss 
Art.  24c  RPG  dürfen  bestimmungsgemäss  nutzbare  Bauten  und  Anlagen,  die  nicht 
mehr  zonenkonform  sind,  teilweise  geändert,  massvoll  erweitert  oder  wiederaufge-
baut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind. Im Gegen-
satz zur Regelung in den Bauzonen darf auch ein freiwillig zerstörtes Gebäude wie-
der  aufgebaut  werden.  In  jedem  Fall  bleibt  die  Vereinbarkeit  mit  den  wichtigen  An-
liegen der Raumplanung vorbehalten. 

Unter  den  gesetzlichen  Bestandesschutz  von  Art.  24c  RPG  fallen  nur  beste-
hende Bauten und Anlagen, die seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen 
Recht, also rechtmässig erstellt worden sind. Für den Stichtag zur Bestimmung der 
altrechtlichen Bauten und Anlagen ist in erster Linie auf das Inkrafttreten des frühe-
ren  Gewässerschutzgesetzes,  also  auf  den  1.  Juli  1972  abzustellen,  denn  mit  die-
sem Gesetz wurde erstmals eine klare Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet 
vorgenommen.

Ist eine Baute oder Anlage nicht nur zonenwidrig, sondern widerspricht sie auch 
dem kantonalen Recht (etwa über den Grenz-, Strassen- oder Waldabstand), ist für 
die zulässige bauliche Massnahme und den Wiederaufbau neben dem Bundesrecht 
auch das kantonale Recht (§§ 99 ff., 357 und 307 PGB) anwendbar und zu berück-
sichtigen. Es kann daher eine nach Bundesrecht zulässige Massnahme an den Vor-
aussetzungen  des  kantonalen  Rechts  scheitern  (Ch.  Fritzsche/P.  Bösch,  Zürcher 
Planungs- und Baurecht, 4. A., 2006, 18–26). 

- 2 -

5.2  Das  ursprüngliche  in  der  Freihaltezone  situierte  Wochenendhaus  wurde 
unbestrittenermassen  vor  dem  erwähnten  Stichtag  erstellt  und  fällt  somit  unter  den 
Anwendungsbereich von Art. 24c RPG. Die entsprechende raumplanungsrechtliche 
Ausnahmebewilligung wurde mit der angefochtenen Verfügung erteilt. (…)

6.3 Die Besitzstandsgarantie gemäss Art. 24c RPG kann insofern eingeschränkt 
sein, als zwar vorhandene Bauten erhalten bleiben dürfen, eigentliche Ersatzbauten 
aber mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung gemäss Art. 1 und 3 RPG nicht 
vereinbar  sind.  So  stehen  dem  Wiederaufbau von Gebäuden im Uferbereich regel-
mässig das raumplanerische Interesse an der Freihaltung der Seeufer (Art. 3 Abs. 2 
lit. c RPG) und der Naturschutz (vgl. Art. 18 Abs. 1bis NHG) entgegen (vgl. ZBl 2005 
381 ff.). 

Sodann kann – wie bereits vorne erwähnt – eine nach Art. 24c RPG zulässige 
bauliche Massnahme an den Voraussetzungen des kantonalen Rechts scheitern. Im 
vorliegenden  Fall  steht  die  strittige  Baute  nicht  nur  ausserhalb  der  Bauzone,  son-
dern beansprucht auch Konzessionsland. Damit finden neben Bundesrecht auch die 
diesbezüglichen kantonalen Vorschriften Anwendung. 

Gemäss § 25 der Konzessionsverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz (Kon-
zessionsV)  sind  Gesuche  für  die  Erstellung  von  Landanlagen  oder  Bauten  in  Ge-
wässern  abzuweisen,  wenn  die  projektierten  Bauten  die  Gefahr  der  Abrutschung 
oder  Senkung  der  Ufer  erhöhen,  die  Sicherheit  der  Schifffahrt  gefährden,  die  kon-
zessionierte Schifffahrt behindern, die öffentlichen Interessen in erheblichem Masse 
beeinträchtigen, den Gemeingebrauch des Gewässers bedeutend erschweren oder 
eine  rationelle  und  ästhetische  Gestaltung  der  Ufer  verunmöglichen  würden.  Auch 
Gesuche für Bauten auf Landanlagen, für die in der Landanlagekonzession ein Be-
willigungsvorbehalt  besteht,  werden  nach  diesen  Grundsätzen  beurteilt  (§  27  Kon-
zessionsV).

Die  Verleihung  eines  aus  der  hoheitlichen  Herrschaftsgewalt  des  Staates  ab-
gespaltenen Rechts an einen Privaten steht grundsätzlich im Ermessen der Konzes-
sionsbehörde. Ein Anspruch auf Konzessionserteilung besteht gegenüber dem ver-
fügungsberechtigten  Gemeinwesen  nicht.  Daraus  ergibt  sich,  dass  die  verleihende 
Verwaltungsbehörde Konzessionsbedingungen aufstellen kann, welche die Pflichten 
des  Konzessionsinhabers  begründen.  In  diesem  Sinne  hat  sich  der  Konzessionär, 
der  auf  Konzessionsland  eine  Baute  erstellen  will,  der  hierzu  geübten  Praxis  der 
Baudirektion des Kantons Zürich zu unterwerfen; er kann nur dann und solche Bau-
ten  erstellen,  welche  die  Baudirektion  im  Interesse  der  Öffentlichkeit  am  Seegebiet 
und den anstossenden Ufern für vertretbar hält.

Die Baudirektion Kanton Zürich hat zur Vermeidung von rechtsungleichen Ent-
scheiden mit Verfügung Nr. 1598 vom 7. Juli 1995 Richtlinien für bauliche Verände-
rungen  auf  Landanlagen  und  für  Seebauten  erlassen.  Unter  anderem  darf  danach 
Konzessionsland  auf  höchstens  der  Hälfte  der  Seeanstosslänge  überbaut  werden. 
Vom  See  her  dürfen  die  Gebäude  sodann  keine  zusammenhängende  Ansicht  von 
mehr  als  20  m  Länge  aufweisen.  Bei  einem  Gewässerabstand  der  Gebäude  von 
mehr  als  30  m  werden  angemessene  Erleichterungen  von  diesen  Bestimmungen 
gewährt  (Ziffer  1).  Weiter  haben  neue  Gebäude  auf  Landlagen  mit  Ausnahme  von 
Bootshäusern  einen  Gewässerabstand  von  mindestens  18  m  aufzuweisen.  Der  Mi-

- 3 -

nimalabstand kann in begründeten Fällen bei maximal zweigeschossigen Gebäuden 
auf  8  m  reduziert  werden,  falls  der  Grundeigentümer  bereit  ist,  dem  Staat,  wo  es 
sinnvoll erscheint, unentgeltlich das Baurecht für einen Uferweg einzuräumen, oder 
wenn gemäss Richtplanung feststeht, dass der Seeweg nicht direkt am Seeufer rea-
lisiert wird (Ziffer 2).

Bei den hier in Frage stehenden Richtlinien handelt sich um eine Verwaltungs-
verordnung,  welche  sich  an  die  der  erlassenen  Behörde  untergeordnete  Behörde 
richtet. Hauptfunktion dieser generellen Dienstanweisung besteht darin, eine einheit-
liche  und  sachrichtige  Praxis  des  Gesetzesvollzuges  sicherzustellen.  Sie  ist  nach 
herrschender  Ansicht  keine  Rechtsquelle  des  Verwaltungsrechts.  Verwaltungsge-
richte sind in der Regel nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden. Das Gericht 
berücksichtigt sie bei seiner Entscheidung allerdings, soweit sie eine dem Einzelfall 
gerecht werdende Auslegung der massgebenden Bestimmung zulässt, weil sie nicht 
ohne Not von einer einheitlichen Praxis der Verwaltungsbehörden abweichen will (U. 
Häfelin/G. Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., 2002, Rz. 123 ff.)

6.4  Wie  bereits  vorne  dargelegt,  ist  der  Wiederaufbau  des  freiwillig  abgebro-
chenen  Wochenendhauses  mit  dem  Unterhalt  und  einer  massvollen  Erweiterung 
bestehender Bauten nicht gleichzusetzen. Vielmehr kommt ein solches Bauvorhaben 
– wie  die  Baudirektion  zu  Recht  geltend  macht  – auch  konzessionsrechtlich  einem 
Neubau  gleich,  der  die  entsprechenden  Vorschriften  zu  respektieren  hat.  Dabei  ist 
insbesondere der Zweck der in den Richtlinien festgehaltenen Baubeschränkungen 
im Auge zu behalten. Diese sollen insbesondere dem in § 2 des Wasserwirtschafts-
gesetzes (WWG) verankerten Grundsatz Rechnung tragen, wonach im Rahmen von 
konzessionsrechtlichen  Bewilligungen  nebst  der  Schonung  der  Landschaft  und  der 
guten Gestaltung baulicher Veränderungen auch darauf zu achten ist, dass der Zu-
gang  zu  den  öffentlichen  Gewässern  erleichtert  wird.  Mit  dieser  Zielsetzung  ist  es 
daher grundsätzlich zu vereinbaren, dass dort, wo es sinnvoll erscheint, ein unent-
geltliches Fusswegrecht (Uferwegservitut) zugunsten der Öffentlichkeit verlangt wird, 
wenn eine Baute den geltenden Gewässerabstand unterschreitet. Nach den erwähn-
ten  Richtlinien  kann  der  geforderte  Abstand  jedoch  auch  ohne  Einräumung  eines 
Wegrechts bis auf 8 m reduziert werden, wenn gemäss Richtplanung feststeht, dass 
der Seeweg nicht direkt am Seeufer realisiert wird. 

Die ein Vollgeschoss aufweisende Ersatzbaute weist zum privaten Hafengebiet 
auf dem benachbarten Grundstück einen (seitlichen) Gewässerabstand von rund 11 
m auf. Zum eigentlichen, westlich gelegenen Seeufer beträgt der Abstand zwischen 
17  m  und  18  m.  Damit  hält  das  Wochenendhaus  den  gemäss  Richtlinien  minimal 
zulässigen  Abstand  von  8  m  ein.  Kontrovers  ist  die  Frage,  ob  die  Richtplanung  im 
Bereich des massgeblichen Uferabschnitts eine Wegverbindung direkt am See vor-
sieht.  Dem  regionalen  Richtplan  Verkehr (RRB Nr. 1252/1998) ist diesbezüglich zu 
entnehmen, dass der geplante Zürichseeweg im Bereich des rekurrentischen Grund-
stücks entlang der Seestrasse verläuft. Erst auf dem Uferabschnitt «Kusen» wird der 
Weg  direkt  am  Wasser  geführt.  Von  einer  entsprechenden  Wegführung  geht  denn 
auch  die  Vorinstanz  in  ihrer  Verfügung  vom  27.  Juli  2007  aus,  mit  welcher  sie  die 
Bewilligungen für das ursprüngliche Bauvorhaben erteilt hat. Darin wird zudem fest-
gehalten,  dass  das  bestehende  Trottoir  gemäss  Konzept  RRB  Nr.  1080/2001  zur 
Umgestaltung vorgesehen sei. Dass der geplante Seeuferweg – wie die Rekursgeg-
nerin  behauptet  – im Bereich  des  rekursbetroffenen  Grundstücks  zwischen  See-

- 4 -

strasse  und  Ufer  verlaufen  soll,  lässt  sich  dem  regionalen  Richtplan  nicht  entneh-
men. 

Anzumerken  bleibt  sodann,  dass  auch  im  Rahmen  der  künftigen  kantonalen 
Richtplanung  kein  Seeuferweg  angestrebt  wird,  welcher  überall  direkt  am  Wasser 
geführt  wird.  So  hält  der  Regierungsrat  in  seinem  Erläuterungsbericht  vom  9.  Juli 
2008 zur Teilrevision des kantonalen Richtplanes in den Bereichen Gewässer, Ge-
fahren  sowie  Ver- und  Entsorgung  fest,  dass  vom  Ufer  dort  abgewichen  werden 
müsse, wo noch unversehrte natürliche Uferpartien bestünden, wo überbaute Privat-
grundstücke  und  Schutzobjekte  unverhältnismässig  stark  beeinträchtigt  würden,  wo 
eine  Wegführung  am  Ufer  sehr  aufwendig  wäre  und  auf  kurzen  Abschnitten  durch 
eine  attraktive  Verbindung  rückwärtig  überbrückt  werden  könne,  wo  bei  schmalen 
Uferabschnitten  die  Interessen  einer  intensiven  Ufernutzung  durch  Erholung  und 
Sport einem Uferweg entgegenstünden. Der Uferweg sei in den regionalen Richtplä-
nen mit seinem ungefähren Verlauf festgelegt. Rund 50 Prozent des Seeufers, näm-
lich  32  km,  seien  im  Privatbesitz.  Die  Möglichkeiten,  hier  eine  Ufermauer  abzubre-
chen,  privates  Grundeigentum  zu  beanspruchen,  Land  aufzuschütten  oder  einen 
Uferweg zu Land oder auf einem Steg zu bauen, seien relativ klein und würden nicht 
in  erster  Linie  angestrebt.  Der  Richtplantext  wurde  daher  entsprechend  angepasst 
und der Passus, wonach die öffentlich zugänglichen Flächen durch Wege direkt am 
See zu verbinden seien, gestrichen. 

Steht somit nach dem gegenwärtigen Stand der Richtplanung fest, dass der Zü-
richseeweg  im  fraglichen  Bereich  nicht  direkt  am  Ufer  geplant  ist,  sind  die  Voraus-
setzungen für ein Uferwegservitut nicht erfüllt. Daran vermag der Umstand, dass auf 
den  benachbarten  Grundstücken  offenbar  entsprechende  Dienstbarkeiten  lasten, 
nichts zu ändern. Dies führt zur Gutheissung des Rekurses in diesem Punkt.