# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1c95aaee-fc95-50fc-8890-48372a00efa9
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-03-31
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 31.03.2021 VG.2020.7 (AG.2021.211)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VG-2020-7_2021-03-31.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verfassungsgericht

  Kammer

   

  

 

VG.2020.7

 

URTEIL

 

vom 31. März 2021

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Christoph A. Spenlé, lic. iur. Lucienne Renaud,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin Dr.
Michèle Guth 

 

 

 

Beteiligte

 

A____                                                                                    Beschwerdeführer

[...]

 

B____                                                                                 Beschwerdeführerin

[...]

 

gegen

 

Regierungsrat des Kantons
Basel-Stadt

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch
Gesundheitsdepartement Basel-Stadt,

Generalsekretariat, Malzgasse 30,
4001 Basel

 

 

Gegenstand

 

Verfassungsbeschwerde
gegen einen Beschluss des Regierungsrats 

vom 15. Oktober 2020

 

betreffend Covid-19-Verordnung
zusätzliche Massnahmen

Sachverhalt

 

Mit Beschluss
vom 15. Oktober 2020 nahm der Regierungsrat eine Totalrevision der Verordnung
über zusätzliche Massnahmen des Kantons Basel-Stadt zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen; SG 321.331)
vor. Die Verordnung hat folgenden Inhalt:

§ 1       Gegenstand und Zweck 

1 Diese Verordnung ordnet zusätzliche Massnahmen des
Kantons Basel-Stadt gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und Institutionen
zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie an. 

2 Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des
Coronavirus (Covid-19) zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbrechen. 

§ 2       Erhebung von Kontaktdaten 

1 Bei der Erhebung von Kontaktdaten gemäss Art. 5 Covid-19-Verordnung
besondere Lage hat die Betreiberin bzw. der Betreiber oder die Organisatorin
bzw. der Organisator mittels Kontrolle des Identitätsausweises oder anderweitig
die Richtigkeit der erhobenen Daten zu gewährleisten. 

§ 3       Maskenpflicht in öffentlich
zugänglichen Innenräumen 

1 In öffentlich zugänglichen Innenräumen folgender Einrichtungen
und Betriebe haben alle Personen eine Gesichtsmaske zu tragen: 

a)     Verkaufslokale und Einkaufszentren; 

b)    Restaurationsbetriebe, einschliesslich Bar- und
Clubbetriebe sowie Diskotheken und Tanzlokale; 

c)     Unterhaltungs- und Freizeitbetriebe, namentlich Museen,
Bibliotheken, Kinos, Konzerthäuser, Theater, Casinos, Quartier- und
Jugendtreffpunkte; 

d)    Empfangs- sowie Pausenbereiche von Sportanlagen, Fitnesszentren,
Schwimmbädern, Kunsteisbahnen und Wellnesszentren; 

e)     botanische und zoologische Gärten und Tierparks sowie
Tierheime; 

f)     Betriebe mit personenbezogenen Dienstleistungen mit
Körperkontakt wie Coiffeure, Massage- und Tattoo-Studios, Kosmetik- und
Erotikbetriebe; 

g)    Dienstleistungsbetriebe wie Banken, Poststellen und
Postagenturen sowie Reisebüros; 

h)     Bahnhöfe und andere Einrichtungen des öffentlichen
Verkehrs; 

i)      öffentliche Verwaltung; 

j)      soziale Einrichtungen (z.B. Anlauf- oder
Beratungsstellen); 

k)     Gesundheitseinrichtungen wie Spitäler, Kliniken und
Arztpraxen sowie Praxen und Einrichtungen von Gesundheitsfachpersonen; 

l)      Alters- und Pflegeheime sowie Behindertenheime; 

m)    Hotels und Beherbergungsbetriebe; 

n)     Gotteshäuser
und religiöse Gemeinschaftsräume. 

2 Davon ausgenommen sind: 

a)     Kinder vor ihrem 12. Geburtstag; 

b)    Personen, die aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen,
keine Gesichtsmaske tragen können; 

c)     die Mitarbeitenden der betroffenen Einrichtung oder des
betroffenen Betriebs, sofern ein wirkungsvoller Schutz vor einer Ansteckung durch
spezielle Schutzvorrichtungen (z.B. Kunststoffglasscheiben) erreicht wird; 

d)    Gäste von Restaurationsbetrieben, einschliesslich Bar-
und Clubbetrieben sowie Diskotheken und Tanzlokalen, zur sitzenden Konsumation
von Essen oder Getränken an einem Tisch; 

e)     auftretende Personen wie Referentinnen und Referenten,
Künstlerinnen und Künstler, Sportlerinnen und Sportler oder Geistliche; 

f)     Personen
im Rahmen von medizinischen oder kosmetischen Behandlungen sowie amtlichen oder
religiösen Handlungen, die mit der Maskenpflicht unvereinbar sind. 

§ 4       Maskenpflicht in
Bildungseinrichtungen 

1 Auf Arealen und in Innenräumen aller staatlichen und privaten
Schulen (einschliesslich der Tagesstrukturen), Hochschulen und anderer Bildungseinrichtungen
gilt für alle Personen eine Maskentragpflicht. 

2 Davon ausgenommen sind: 

a)     Schülerinnen und Schüler der Primarstufe; 

b)    Personen, die aus besonderen Gründen, insbesondere aus
medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen können; 

c)     Personen
in Unterrichts- und Besprechungsräumen sowie in Betreuungsräumen der Tagesstrukturen,
sofern die in den jeweiligen Schutzkonzepten vorgesehenen Massnahmen
eingehalten werden. 

§ 5       Restaurationsbetriebe 

1 In Restaurationsbetrieben einschliesslich Bar- und Clubbetrieben
sowie Diskotheken und Tanzlokalen ist die Konsumation in Stehbereichen
unzulässig. 

2 Die Konsumation hat sitzend an Tischen zu erfolgen und
zwischen Gästegruppen ist der erforderliche Mindestabstand einzuhalten oder es
sind zweckmässige Abschrankungen vorzusehen. 

3 Ein Restaurationsbetrieb kann mehrere räumlich
getrennte Sitzbereiche betreiben. 

4 In einem Sitzbereich gemäss Abs. 3 dürfen höchstens
100 Gäste anwesend sein. 

5 In Clubbetrieben, Diskotheken und Tanzlokalen sind
insgesamt gleichzeitig höchstens 300 Personen zulässig. 

6 In allen Restaurationsbetrieben, einschliesslich Bar-
und Clubbetrieben, Diskotheken und Tanzlokalen sind Kontaktdaten gemäss Art. 5
Covid-19-Verordnung besondere Lage zu erheben. 

§ 6       Veranstaltungen mit
höchstens 1000 Personen 

1 Öffentliche und private Veranstaltungen mit höchstens
1000 Personen können durchgeführt werden, wenn der erforderliche Abstand
eingehalten oder Schutzmassnahmen ergriffen werden können. Ist dies nicht
möglich, so dürfen höchstens 50 Personen teilnehmen und es sind die Kontaktdaten
gemäss Art. 5 Covid-19-Verordnung besondere Lage zu erheben. 

2 Für mitwirkende Personen gilt die Personenobergrenze
gemäss Abs. 1 nicht. Es ist für diese aber ein Schutzkonzept zu erstellen und es
sind Kontaktdaten gemäss Art. 5 Covid-19-Verordnung besondere Lage zu erheben.

§ 7       Veranstaltungen mit mehr
als 1000 Personen 

1 Das Gesuch um eine Bewilligung zur Durchführung einer
Grossveranstaltung im Kanton Basel-Stadt gemäss Art. 6a Abs. 1
Covid-19-Verordnung besondere Lage ist dem Gesundheitsdepartement bis
spätestens drei Wochen vor der Veranstaltung einzureichen. 

2 Dem Gesuch beizulegen ist ein Schutzkonzept gemäss
Art. 4 Covid-19-Verordnung besondere Lage, welches auf einer Risikoanalyse
beruht und die erforderlichen Massnahmen vorsieht. 

3 Erteilte Bewilligungen können gemäss Art. 6a Abs. 5 Covid-19-Verordnung
besondere Lage vom Gesundheitsdepartement widerrufen oder mit zusätzlichen
Einschränkungen versehen werden. 

4 Ist eine Veranstaltung zusätzlich bewilligungspflichtig,
hat die Bewilligung des Gesundheitsdepartements vor dem ordentlichen
Bewilligungsprozess vorzuliegen. 

§ 8       Strafbestimmung 

1 Wer als Betreiberin bzw. Betreiber oder Organisatorin
bzw. Organisator die §§ 2 - 6 verletzt, wird gemäss Art. 83 Abs. 1 lit. j EpG
mit Busse bestraft.

 

Die Änderung
trat am 19. Oktober 2020 in Kraft. Die Bestimmungen über das Maskentragen in
öffentlich zugänglichen Innenräumen sowie in Bildungseinrichtungen, über
Restaurationsbetriebe und Veranstaltungen mit höchstens 1'000 Personen
(§§ 3–6) wurden bis zum 31. Dezember 2020 befristet.

 

Gegen diese
Verordnungsänderung erhoben A____ und B____ (Beschwerdeführende) mit Eingabe
vom 20. Oktober 2020 Verfassungsbeschwerde beim Appellationsgericht, mit
welcher sie beantragten,«der Erlass sei ganz oder teilweise aufzuheben».

 

Mit Beschluss
vom 18. Oktober 2020 revidierte der Bundesrat die Verordnung über Massnahmen in
der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung
besondere Lage, SR 818.101.26) mit Wirkung per 19. Oktober 2020 und
erliess insbesondere folgende Bestimmung: 

Art. 3b Personen in öffentlich
zugänglichen Innenräumen von Einrichtungen und Betrieben sowie in
Zugangsbereichen des öffentlichen Verkehrs

1 Jede Person muss in öffentlich zugänglichen
Innenräumen von Einrichtungen und Betrieben, in Wartebereichen von Bahn, Bus
und Tram und in Bahnhöfen, Flughäfen und anderen Zugangsbereichen des
öffentlichen Verkehrs eine Gesichtsmaske tragen.

2 Folgende Personen sind von der
Pflicht nach Absatz 1 ausgenommen:

a.      Kinder vor ihrem 12. Geburtstag;

b.      Personen, die nachweisen können, dass
sie aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen, keine Gesichtsmasken
tragen können;

c.       Gäste in Restaurations-, Bar- und
Clubbetrieben, Diskotheken und Tanzlokalen, wenn sie an einem Tisch sitzen;

d.      Personen, die eine medizinische oder
kosmetische Dienstleistung im Gesicht in Anspruch nehmen;

e.      Angehörige des Personals, sofern
andere wirksame Schutzmassnahmen wie das Anbringen zweckmässiger Abschrankungen
ergriffen werden;

f.       
auftretende
Personen wie Künstlerinnen und Künstler oder Sportlerinnen und Sportler, wenn
das Tragen einer Maske aufgrund der Art der Aktivität nicht möglich ist.

3 Für folgende Einrichtungen und Betriebe gilt die
Pflicht nach Absatz 1 nur dann, wenn sie im Schutzkonzept nach Artikel 4
vorgesehen ist:

a.      Institutionen der familienergänzenden
Kinderbetreuung;

b.      obligatorische Schulen, Schulen der
Sekundarstufe II und der Tertiärstufe sowie Unterrichtsräume anderer
Bildungseinrichtungen, in denen das Tragen einer Maske aufgrund der Art der
Aktivität den Unterricht erschwert;

c.      
Trainingsbereiche
von Sport- und Fitnesseinrichtungen.

4 Die Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske nach
Absatz 1 ändert nichts an den übrigen Massnahmen, die in den Schutzkonzepten
der Betreiber und Organisatoren nach den Artikeln 4–6a vorgesehen sind. Namentlich
ist der erforderliche Abstand auch beim Tragen einer Maske nach Möglichkeit
einzuhalten.

 

In der Folge
passte der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt die angefochtene kantonale
Verordnung mit Beschluss vom 20. Oktober 2020 dieser Änderung des Bundesrechts
an. Damit wurde bezüglich der Maskenpflicht in öffentlich zugänglichen
Innenräumen in § 3 der angefochtenen Verordnung unter Vorbehalt von § 4 auf
Art. 3b der Covid-19-Verordnung besondere Lage verwiesen, es wurde die
Besucherhöchstzahl gemäss § 5 Abs. 5 in einem Raum auf 100 reduziert und es
wurde § 6 Abs. 1 geändert und ein Abs. 3 ergänzt.

 

Mit Beschluss
vom 28. Oktober 2020 nahm der Bundesrat weitere Änderungen in der
Covid-19-Verordnung besondere Lage vor. Diese bezogen sich unter anderem auch
auf Massnahmen in Bildungseinrichtungen:

Art. 6d Besondere Bestimmungen für
Bildungseinrichtungen 

1 Präsenzveranstaltungen in Bildungseinrichtungen sind
verboten. Vom Verbot ausgenommen sind: 

a.    
die
obligatorischen Schulen und die Schulen der Sekundarstufe II; 

b.    
Unterrichtsaktivitäten,
die notwendiger Bestandteil eines Bildungsgangs sind und für deren Durchführung
eine Präsenz vor Ort erforderlich ist; 

c.    
Einzellektionen. 

2 Jugendliche in Schulen der
Sekundarstufe II sowie deren Lehrpersonen und weiteres in diesen Schulen
tätiges Personal müssen bei Präsenzveranstaltungen eine Gesichtsmaske tragen.
Ausgenommen sind Situationen, in denen das Tragen einer Maske den Unterricht
wesentlich erschwert. 

3 Für Aktivitäten in den Bereichen Sport und Kultur mit
Jugendlichen in Klassen der Sekundarstufe II gelten die Vorgaben für den
nichtprofessionellen Bereich der Artikel 6e und 6f mit Ausnahme der
Beschränkung der Gruppengrösse.

 

Gleichzeitig
wurden Art. 3b Abs. 3 und 4 der Covid-19-Verordnung besondere Lage gestrichen. Weitere,
durch den Bundesrat mit Beschlüssen vom 4. und 18. Dezember 2020 sowie 13.
Januar 2021 vorgenommene Änderungen dieser Regelung sind im vorliegenden
Zusammenhang ohne Bedeutung. 

 

Mit Beschluss
vom 3. November 2020 unterzog der Regierungsrat die angefochtene Verordnung
einer erneuten Totalrevision. Danach lautete sie wie folgt:

§ 1       Gegenstand und Zweck 

1 Diese Verordnung ordnet zusätzliche Massnahmen des
Kantons Basel-Stadt gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und Institutionen
zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie an. 

2 Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des
Coronavirus (Covid-19) zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbrechen. 

§ 2       Erhebung von Kontaktdaten 

1 Bei der Erhebung von Kontaktdaten gemäss Art. 5
Covid-19-Verordnung besondere Lage hat die Betreiberin bzw. der Betreiber oder
die Organisatorin bzw. der Organisator mittels Kontrolle des
Identitätsausweises oder anderweitig die Richtigkeit der erhobenen Daten zu
gewährleisten. 

§ 3       Restaurationsbetriebe 

1 In allen Restaurationsbetrieben sind gleichzeitig
höchstens 100 Personen in einem Raum zulässig und es sind Kontaktdaten gemäss
Art. 5 Covid-19-Verordnung besondere Lage zu erheben. 

2 Ein Restaurationsbetrieb kann mehrere getrennte Räume
betreiben. 

§ 4       Maskenpflicht in
Bildungseinrichtungen 

1 Auf Arealen und in Innenräumen von Bildungseinrichtungen
sowie von Einrichtungen der Tagesstrukturen gilt für alle Personen eine
Maskentragpflicht. 

2 Davon ausgenommen sind: 

a)         Schülerinnen und Schüler der Primarstufe sowie, in
Unterrichts-, Förder- und Betreuungssituationen, deren Lehr-, Fach- und Betreuungspersonen; 

b)         Personen,
die aus besonderen Gründen, insbesondere aus medizinischen, keine Gesichtsmaske
tragen können.

§ 5       Strafbestimmung 

1 Wer als Betreiberin bzw. Betreiber
oder Organisatorin bzw. Organisator die §§ 2–3 verletzt, wird gemäss Art. 83
Abs. 1 lit. j EpG mit Busse bestraft. 

 

Mit Eingabe vom 5. November 2020 teilten die
Beschwerdeführenden darauf dem Gericht mit, dass sie an ihrer Beschwerde auch
gegenüber der neuen Verordnung festhielten. Mit Verfügung vom 9. November 2020 eröffnete
ihnen der Instruktionsrichter, dass die Änderungen der Verordnung über
zusätzliche Massnahmen des Kantons Basel-Stadt zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie vom 3. November 2020 im Umfang des Streitgegenstandes ihrer
Beschwerde vom 20. Oktober 2020 und der darin erhobenen Rügen als
mitangefochten gelten würden. 

 

Mit weiteren Beschlüssen nahm der Regierungsrat erneute Änderungen an der
Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen vor. Mit Bezug auf den
Regelungsbereich der Verordnung in den Fassungen vom 15. Oktober 2020 und vom
3. November 2020 beschloss er die Schliessung der Restaurationsbetriebe, wovon
er unter anderem Schulkantinen ausnahm (vgl. § 3 Abs. 1 und 2 lit. a in der
Fassung vom 19. November 2020), senkte die Obergrenze für Teilnehmende an
Veranstaltungen (§ 3c in der Fassung vom 19. November 2020), beschränkte die
Ausnahme von der Maskentragpflicht in Bildungseinrichtungen gemäss § 4 Abs. 2
lit. a auf Schülerinnen und Schüler der Primarschule (Fassung vom 30. Dezember
2020) und verwies in der redaktionell geänderten Strafbestimmung in § 5 neu für
die Bestrafung der genannten Personen auf Art. 83 Abs. 1 lit. j des
Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen
(Epidemiengesetz, EpG, SR 818.101; Fassungen vom 19. November 2020 und 15.
Dezember 2020).

 

Mit Beschluss vom 18. Dezember 2020 verbot auch der Bundesrat den Betrieb
von Restaurations-, Bar- und Clubbetrieben sowie von Diskotheken und
Tanzlokalen mit bestimmten Ausnahmen, wozu auch Mensen und
Tagesstrukturangebote der obligatorischen Schulen zählen (Art. 5a Covid-19-Verordnung
besondere Lage). 

 

Der Regierungsrat liess mit Vernehmlassung des Gesundheitsdepartements
vom 17. Dezember 2020 die kostenfällige Abweisung der Anträge der
Beschwerdeführenden beantragen, soweit darauf eingetreten werden könne. Hierzu
nahmen diese mit Eingabe vom 9. Januar 2021 replicando Stellung. Die weiteren
Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie
für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden
Erwägungen. Das Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Gemäss
§ 30a Abs. 1 lit. b und § 30e Abs. 1 lit. a des
Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG,
SG 270.100) kann beim Appellationsgericht als Verfassungsgericht
Beschwerde gegen kantonale Verordnungen geführt werden (abstrakte
Normenkontrolle; vgl. Stamm, Die
Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 519). Daraus
folgt die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verfassungsgerichts als
Kammer (§ 91 Abs. 1 Ziff. 5 des Gesetzes betreffend die Organisation der
Gerichte und der Staatsanwaltschaft [Gerichtsorganisationsgesetz, GOG, SG
154.100]) für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde. 

 

1.2      

1.2.1   Angefochten
ist gemäss dem Antrag der Beschwerdeführenden vom 20. Oktober 2020, wonach der
angefochtene Erlass ganz aufzuheben sei, die gesamte Verordnung über
zusätzliche Massnahmen des Kantons Basel-Stadt zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie in der Fassung vom 15. Oktober 2020. Diesbezüglich ist daher
auch die Legitimation der Beschwerdeführenden zu beurteilen. Im Verfahren der
Verfassungsbeschwerde gilt dabei wie für den Rekurs ans Verwaltungsgericht das
Rügeprinzip (§ 30b Abs. 1 VRPG; VGE VG.2012.2 vom 17. Juni 2013, VD.2010.180
vom 24. November 2010; Stamm, a.a.O.,
S. 504). Das Gericht prüft eine angefochtene Verordnung gestützt auf die
Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 30b VRPG
nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht
nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die
Beschwerdeführenden haben ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich
mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen
des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277 ff., 305; Stamm, a.a.O., 504; VGE VD.2020.54 vom
15. Januar 2021 E. 1.3).

 

1.2.2   Mit
ihrer Beschwerdebegründung setzen sich die Beschwerdeführenden allein mit der
Regelung der Maskentragpflicht (§§ 3 f.) und der Strafbestimmung (§ 8) in der
gesamthaft angefochtenen Verordnung in der Fassung vom 15. Oktober 2020
auseinander. Zu den Regelungen über die Erhebung der Kontaktdaten (§ 2), über
die Restaurationsbetriebe (§ 5) und die Veranstaltungen (§§ 6 f.) äussern sich Beschwerdeführenden
nicht. Insoweit kann auf die Beschwerde daher mangels sachbezogener Begründung
nicht eingetreten werden. 

 

1.3

1.3.1   Die
Beschwerdebefugnis kommt nach § 30f lit. a VRPG jeder Person zu, auf die der
angefochtene Erlass künftig einmal angewendet werden könnte (siehe auch Stamm, a.a.O., S. 519). Vorausgesetzt
ist somit eine virtuelle Betroffenheit, wie sie auch zur Anfechtung von
Erlassen mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans
Bundesgericht verlangt wird (Art. 89 Abs. 1 lit. b und c des
Bundesgerichtsgesetzes [BGG, SR 173.110]). Virtuelles Berührtsein verlangt,
dass der Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung früher oder später
einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (vgl. VGE
VG.2018.2 vom 16. April 2018 E. 1.2; für das Bundesrecht BGE 138 I 435 E.
1.6 S. 445, 137 I 77 E. 1.4 S. 81, 136 I 17 E. 2.1 S. 21). Die
Beschwerdeführenden müssen aber persönliche Interessen vertreten; eine
Rechtsmittelerhebung zur Vertretung von Interessen der Allgemeinheit oder von
Dritten ist nicht zulässig (BGE 136 I 49 S. 54 E. 2.1; VGE VG.2020.5 vom 18.
November 2020 E. 1.2.2). Zulässig ist dabei auch die Vertretung der Interessen
eigener, minderjähriger Kinder (Art. 304 des Zivilgesetzbuches [ZGB, SR 210]).
Auch wenn die Beschwerdeführenden ihre Beschwerde allein im eigenen Namen
erhoben haben, kann diesbezüglich von einer Prozessstandschaft für die in ihrer
elterlichen Sorge stehenden Kinder ausgegangen werden. 

 

1.3.2   In
Bezug auf die von ihnen beanstandete Strafbestimmung im angefochtenen Erlass
fehlt es den Beschwerdeführenden und ihren Söhnen an der virtuellen
Betroffenheit. § 8 Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen respektive §
5 in der Fassung vom 3. November 2020 beziehen sich ausschliesslich auf
Personen, die als Betreiberin bzw. Betreiber oder Organisatorin bzw.
Organisator die Bestimmungen über die Erhebung von Kontaktdaten, die
Maskenpflicht in öffentlich zugänglichen Innenräumen und in Bildungseinrichtungen,
die Restaurationsbetriebe oder die Veranstaltungen mit höchstens 1'000 Personen
verletzen. Die Beschwerdeführenden machen nicht geltend und es ist nicht
ersichtlich, dass sie als Betreiberin bzw. Betreiber oder als Organisatorin
bzw. Organisator im Geltungsbereich der genannten Bestimmungen tätig sind. Dies
gilt insbesondere auch für die Schule, welche ihre Söhne besuchen, wird diese
doch nicht von ihnen betrieben oder getragen. Das bloss mittelbare Interesse,
dass deren Betreiber nicht bestraft werden, genügt nicht (VGE ZH AN.2020.00011
vom 22. Oktober 2020 E. 1.2). Die Bestimmung kann daher künftig nicht auf sie
zur Anwendung gelangen, weshalb ihnen diesbezüglich die virtuelle Betroffenheit
fehlt. Folglich ist auf die Beschwerde in Bezug auf die Strafbestimmung nicht
einzutreten.

 

1.3.3   Die besondere
Erleichterung der Legitimationsvoraussetzungen der abstrakten Normenkontrolle
bezieht sich sodann nur auf die Betroffenheit durch den Inhalt des
angefochtenen Erlasses. Ein aktuelles Interesse ist dagegen insoweit
erforderlich, als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen
Aufhebung der Beschwerde führenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss.
Dies bedeutet auch, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen
muss (VGE VG.2020.5 vom 18. November 2020 E. 1.2.2; VGE ZH AN.2015.00007 vom 28. Januar 2016 E. 2.2 und Bertschi, in: Griffel (Hrsg.), Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich (VRG), 3. Aufl.,
Zürich 2014, § 21 N. 33). Das Gericht hat bei einer
abstrakten Normenkontrolle auch einer nachträglichen Änderung der Rechtslage
Rechnung zu tragen und insbesondere neu in Kraft getretenes, übergeordnetes
Recht mit zu berücksichtigen (BGE 136 I 49 S. 56 E. 3.3, 120 Ia 286 E. 2c/bb S.
291, 119 Ia 460 E. 4d S. 473). Das kann aber nicht unbeschränkt gelten, sondern
setzt einen engen Zusammenhang vor allem in sachlicher und zeitlicher Hinsicht
voraus (VGE VG.2020.5 vom 18. November 2020 E. 1.2.2). 

 

1.3.4   Vorliegend
hat der Bundesrat mit Bezug auf die Maskentragpflicht in öffentlich
zugänglichen Bereichen von Einrichtungen per 19. Oktober 2020 mit Art. 3b
Covid-19-Verordnung besondere Lage neue Vorschriften erlassen, die strenger
sind als die vorliegend angefochtene kantonale Massnahme. Entsprechend hat der
Regierungsrat die kantonale Verordnung diesbezüglich aufgehoben. Auch im
Bereich der Maskentragpflicht in Bildungseinrichtungen hat der Bund nach Erlass
der angefochtenen, kantonalen Verordnung legiferiert. Er hat dabei die
Jugendlichen, die Lehrpersonen und weiteres in diesen Schulen tätiges Personal
verpflichtet, bei Präsenzveranstaltungen eine Gesichtsmaske zu tragen. 

 

Insoweit ist das
aktuelle Rechtsschutzinteresse für die Anfechtung der kantonalen Verordnung
weggefallen (VGE VG.2020.5 vom 18. November 2020 E. 1.2.3). 

 

1.3.5   Vom
Erfordernis der Aktualität des Interesses kann abgesehen werden, wenn sich die
mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen jeweils unter gleichen
oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall
rechtzeitig eine richterliche Prüfung stattfinden könnte (BGE 138 II 42 E. 1.3
S. 45, 136 II 101 E. 1.1 S. 103; BGer 6B_729/2018 vom 26. September 2018 E.
1.2; vgl. auch Stamm, a.a.O., S.
477, 500). Aufgrund der Möglichkeit, die Rechtmässigkeit eines Erlasses auch
noch im konkreten Einzelfall zu überprüfen, ist dies vorliegend allerdings
nicht angezeigt. Eine Beschwerde darf nicht dazu dienen, rein abstrakte
Rechtsfragen zu erörtern (vgl. Stamm, a.a.O.,
S. 500). Da in der momentanen besonderen Lage der Corona-Pandemie sowohl die
rechtlichen Grundlagen als auch die tatsächliche Situation innert wenigen Tagen
ändern können, ist es zudem nicht erkennbar, dass sich dieselben Fragen
jederzeit wieder unter den gleichen Umständen stellen könnten.

 

Folglich kann
vorliegend nicht vom Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses
abgesehen werden (VGE VG.2020.5 vom 18. November 2020 E. 1.2.4). Ebenfalls
nicht mehr Gegenstand des vorliegenden Verfahrens kann aufgrund der
zwischenzeitlich erfolgten Veränderung der angefochtenen Bestimmung sein, ob
die vom Bundesrecht in ihrer selbständigen Wirksamkeit aufgehobene kantonale
Regelung in den §§ 3 und 4 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen
im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnung am 15. Oktober 2020
rechtskonform waren. Mit der Beschwerde gegen Erlasse kann die Aufhebung der
angefochtenen Vorschrift nur «ex nunc» verlangt werden, mit Wirkung ab
Veröffentlichung des Aufhebungsentscheids (§ 30i Abs. 2 Satz 3; VGE
VG.2020.5 vom 18. November 2020 E. 1.2.3).

 

1.3.6   Eine
eigenständige Bedeutung hat die angefochtene kantonale Regelung der
Maskentragpflicht in Bildungseinrichtungen nach den erfolgten Anpassungen nur
noch für die Sekundarstufe I.

 

Mit ihrer
Beschwerde bezogen sich die Beschwerdeführenden auf ihre drei minderjährigen
Kinder, ohne deren Alter weiter zu konkretisieren. Mit ihrer Replik reichten
die Beschwerdeführenden Schulbestätigungen für ihre beiden heute 17- und
16-jährigen Kinder ein. Diese besuchen Klassen des 11. resp. 10. Schuljahres
(ohne Kindergarten) an der […] Schule in […] (act. 6/1). Diese beiden Söhne
befinden sich daher nicht mehr im obligatorischen Schulunterricht und mithin in
der Sekundarstufe II. Sie sind daher von der eigenständigen kantonalen Regelung
nicht mehr betroffen. Damit fehlt ihnen und den Beschwerdeführenden auch
diesbezüglich ein virtuelles Betroffensein und damit die Legitimation zur
Verfassungsbeschwerde. 

 

Mit ihrer Replik
haben die Beschwerdeführenden aber in einer Notiz zu den beigelegten
Schulbestätigungen weiter darauf hingeweisen, dass sie eine Schulbestätigung
ihres jüngsten Sohnes, welcher die 7. Klasse besuche, nachliefern könnten. Auf
instruktionsrichterliche Aufforderung hin haben sie diese mit Eingabe vom 15.
Februar 2021 (act. 8/9) nachgereicht. Daraus folgt, dass der heute 13-jährige,
jüngste Sohn der Beschwerdeführenden die 7. Klasse der […] Schule in […]
besucht. Er befindet sich damit in der Sekundarstufe I, weshalb die
bundesrechtliche Regelung des Maskentragens in Bildungseinrichtungen auf ihn
nicht zur Anwendung gelangt. Er ist daher von der angefochtenen,
kantonalrechtlichen Regelung berührt. Insoweit sind die Beschwerdeführenden
daher weiterhin beschwerdebefugt. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten,
soweit sie sich gegen die Pflicht zum Maskentragen im Präsenzunterricht von
Bildungseinrichtungen der Sekundarstufe I bezieht. 

 

1.3.7   Eine
Betroffenheit bezüglich der kantonalrechtlichen Maskenpflicht in hiesigen
öffentlich zugänglichen Innenräumen gemäss § 3 der angefochtenen Verordnung
substantiieren die in Olten lebenden Beschwerdeführenden nicht. Sie machen auch
nicht geltend, welche dieser Innenräume sie regelmässig besuchen. Sie haben
daher diesbezüglich ein virtuelles Interesse an der Anfechtung der Verordnung
nicht substantiiert, weshalb auch diesbezüglich auf ihre Beschwerde nicht
eingetreten werden kann. 

 

1.4      Zusammengefasst
ist daher auf die Verfassungsbeschwerde nur insoweit einzutreten, als sie sich
gegen die Maskenpflicht im Präsenzunterricht an Schulen der Sekundarstufe I
richtet. Im Übrigen ist das Verfahren mangels eines aktuellen
Rechtsschutzinteresses infolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben, soweit
darauf überhaupt hätte eingetreten werden können.

 

2.

2.1      Mit
ihrer Beschwerde machen die Beschwerdeführenden geltend, die neu auch in
Bildungseinrichtungen geltende Maskenpflicht greife als «Verhüllungsgebot» in
den Schutzbereich des Grundrechts auf Schutz der körperlichen Unversehrtheit
(Art. 10 und 11 der Bundesverfassung [BV, SR 101] bzw. § 11 Abs. 1 lit. b und f
der Kantonsverfassung [KV, SG 111.100]) sowie der Glaubens- und
Gewissensfreiheit (Art. 15 BV bzw. § 11 Abs. 1 lit. k KV) ein. Betroffen sei im
Weiteren auch das Diskriminierungsverbot (Art. 8 BV bzw. § 8 KV). Eine derart
weitreichende Pflicht zur Gesichtsverhüllung im öffentlichen Raum, wie die
Verordnung sie vorsehe, müsse als eine Zuwiderhandlung gegen die Achtung der
Menschenwürde (Art. 7 BV bzw. § 7 KV) bezeichnet werden. Schliesslich seien
auch der Schutz der Privatsphäre, worunter auch der Datenschutz falle (Art. 13
BV bzw. § 11 Abs. 1 lit. g und j KV), die Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV bzw.
§ 11 Abs. 1 lit. m KV), die Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV bzw.
§ 11 Abs. 1 lit. I KV), die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV bzw. § 11 Abs. 1
lit. s KV) sowie die Kunstfreiheit (Art. 21 BV bzw. § 11 Abs. 1 lit. p KV)
tangiert.

 

2.2      Die
Pflicht zum Tragen von Gesichtsmasken tangiert das Grundrecht der persönlichen
Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 1 BV (so auch VGE ZH AN.2020.00016 vom 3. Dezember
2020 E. 6.2). Dieses schützt das Recht auf Selbstbestimmung und auf
individuelle Lebensgestaltung und umfasst den Schutz der elementaren
Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung, ohne aber eine allgemeine
Handlungsfreiheit zu vermitteln (BGE 138 IV 13 E. 7.1 S. 25). Art. 10 Abs. 1 BV
bietet einen subsidiären Schutz, soweit eine Entfaltung der Persönlichkeit
nicht bereits durch ein spezifisches Freiheitsrecht geschützt ist (BGE 123 I
296 E. 2b/bb S. 301). Nicht geschützt sind dagegen nebensächliche Wahl- und
Betätigungsmöglichkeiten des Menschen (BGE 101 Ia 336 S. 346 ff., 97 I 45 S.
49; Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches
Verfassungsrecht, 3. Aufl., Basel 2016, N 1246 f.). Der Schutzbereich
dieses weiten Grundrechts ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts in
einer kasuistischen Rechtsprechung von Fall zu Fall zu konkretisieren (BGE 134
I 214 E. 5.1 S. 216). In den Schutzbereich fallen auch Bekleidungsvorschriften
(vgl. VGE VG.2013.1 vom 3. Januar 2014 E. 4.2 m.H. auf BGE 2 S. 178 sowie Kley, Kutten, Kopftücher, Kreuze und
Minarette – religiöse Symbole im öffentlichen Raum, in: Pahud de Mortanges
[Hrsg.], Religion und Integration aus der Sicht des Rechts, Freiburger
Veröffentlichungen zum Religionsrecht, Band 24, Zürich 2010, S. 229,
236 f.). Das Recht auf individuelle Lebensgestaltung beinhaltet dabei auch
die Freiheit in der Auswahl der Bekleidung etwa nach den Gesichtspunkten der
Ästhetik und der Praktikabilität. Das Bundesgericht hat es aber offengelassen,
ob darunter auch das Recht fällt, auf das Tragen von Kleidern zu verzichten,
jedenfalls soweit auf eine Bekleidung gänzlich verzichtet werden soll (BGE 138
IV 13 E. 7.2 S. 26). Mit dem Gebot, den Bereich von Mund und Nase zu bedecken,
wird aber eine wesentliche Möglichkeit beschränkt, sich gegenüber Dritten
nonverbal zu artikulieren und sich in seiner eigenen Persönlichkeit zu
präsentieren. Auch wenn das Tragen von Masken mittlerweile vom weit
überwiegenden Teil der Bevölkerung im Alltag als «normal» empfunden wird (vgl. sotomo/DemoScope,
Covid-19-Präventionsmassnahmen: Informationsstand, Einstellungen und Verhalten,
Bericht zur Wirkungsmessung von Ende Oktober 2020 im Auftrag des Bundesamts für
Gesundheit BAG, Kurzbericht vom 27. November 2020, S. 19, act. 5/7), liegt
darin dennoch eine Einschränkung des grundrechtlich geschützten Anspruchs auf
individuelle Lebensgestaltung (vgl. auch Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Auflage, Zürich 2020, N 364). Da sich
die Maskentragpflicht in Bildungseinrichtungen mit Bezug auf die vom jüngsten
Sohn der Beschwerdeführenden besuchte Schule auf Minderjährige bezieht, ist
damit auch der Anspruch von Kindern und Jugendlichen auf besonderen Schutz
ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung tangiert.

 

2.3      Die
von den Beschwerdeführenden angerufene Glaubens-, Gewissens- und
Religionsfreiheit gemäss Art. 15 BV und § 11 Abs. 1 lit. k KV schützt das
Recht, eine Religion und eine weltanschauliche Überzeugung frei zu wählen und
allein oder in Gemeinschaft mit anderen zu bekennen (Art. 15 Abs. 2 BV; BGE 134
I 75 E. 4.1 S. 77). 

 

2.3.1   Unter
dem Schutz der Religionsfreiheit stehen alle Religionen, unabhängig von ihrer
quantitativen Verbreitung in der Schweiz (BGer 2C_794/2012 vom 11. Juni 2013 E.
4.1; BGE 134 I 56 E. 4.3 S. 60 m.w.H.). Die Religionsfreiheit umfasst neben der
inneren Freiheit, zu glauben, nicht zu glauben oder seine religiösen
Anschauungen zu ändern, auch die äussere Freiheit, entsprechende Überzeugungen
innerhalb gewisser Schranken zu äussern, zu praktizieren und zu verbreiten oder
sie nicht zu teilen. Sie enthält damit den Anspruch des Einzelnen darauf, sein
Verhalten grundsätzlich nach den Lehren des Glaubens auszurichten und den
Glaubensüberzeugungen gemäss zu handeln (BGE 2C_794/2012 vom 11. Juni 2013
E. 4.1; BGE 123 I 296 E. 2b/aa S. 300). Zu der entsprechend geschützten
Religionsausübung zählen nicht nur die Vornahme kultischer Handlungen, sondern
auch die Beachtung religiöser Gebräuche und andere Äusserungen des religiösen
Lebens im Rahmen gewisser übereinstimmender sittlicher Grundanschauungen der
Kulturvölker, soweit solche Verhaltensweisen Ausdruck der religiösen
Überzeugung sind. Das gilt auch für Religionsbekenntnisse, welche die auf den
Glauben gestützten Verhaltensweisen sowohl auf das geistig-religiöse Leben wie
auch auf weitere Bereiche des alltäglichen Lebens beziehen (vgl. BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60, 123 I 296 E. 2b/aa S. 300 f.). 

 

Die
Beschwerdeführenden konkretisieren nicht, welchem religiösen Gebot die Pflicht
zum Tragen von Mund -und Nasenmasken entgegenstehen würde. Sie beziehen sich
dabei auch nicht auf eine bestimmte Religion, zu deren Bekenntnis sie und ihr
jüngster Sohn sich verpflichtet fühlen. 

 

2.3.2   Zu
prüfen ist daher allein, ob die angefochtene Maskentragpflicht ihre nach Art.
15 BV geschützte Weltanschauung tangiert.

 

Nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts (vgl. VGE VD.2012.121/122 vom 14. August
2013 E. 4.3.3) stehen nicht-religiöse Anschauungen nur dann unter dem Schutz
der Religionsfreiheit gemäss Art. 15 BV, wenn sie sich – wie die geschützte
Religion (BGE 119 Ia 178 E. 4b S. 184) – auf eine «Gesamtsicht der Welt»
erstrecken, ihnen für die bekennenden Personen eine wesentliche
identitätsstiftende Funktion zukommt, sie für deren Würde und Selbstwertgefühl
von grundlegender Bedeutung sind (Rhinow,
Religionsfreiheit heute, recht 2002, 45 ff., 46) und sich in diesem Sinne durch
eine nicht zu hinterfragende Überzeugung betreffend die existentiellen Aufgaben
des Menschen auf dieser Welt kennzeichnen (Müller/Schefer,
Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern, 2008, 257 f). Damit der
religionsrechtliche Schutz von Anschauungen nicht zu einer schwer fassbaren
Allgemein- und Handlungsfreiheit erweitert wird (BGE 119 Ia 178 E. 4b S. 183),
muss eine Weltanschauung entsprechend der Judikatur und Literatur zu Art. 9
EMRK sich als zusammenhängende Sichtweise grundsätzlicher Lebensfragen, als
Sicht der Welt als Ganzes präsentieren, deren Überzeugungen sich durch ein
gewisses Mass an Stichhaltigkeit, Ernsthaftigkeit, Schlüssigkeit und Bedeutung
auszeichnen müssen (Grabenwarter/Pabel,
EMRK, 6. Aufl., München 2016, § 22 Rz. 118). Als religionsrechtlich geschützte
Weltanschauung wird in diesem Sinne das Bewusstsein der Wirklichkeit als
ganzheitliche Welt-, Lebens-, Sinn- und Werteordnung (Grabenwarter, in: Pabel/Schmahl, IntKommEMRK, Art. 9 N 67
m.H. auf Reimer) oder als Summe
von Überzeugungen verstanden, aus denen eine kohärente Sicht grundlegender
Probleme zum Ausdruck kommt (Frowein/Peukert,
EMRK-Kommentar, 3. Aufl., Kehl 2009, Art. 9 N 19). Demgegenüber geht das
Bundesgericht von einem weiteren Schutz von Anschauungen im Rahmen der
Religionsfreiheit aus, verlangt es doch keinen solchen Bezug zu einer
«Gesamtsicht der Welt» (BGer 2C_132/2014, 2C_133/2014 vom 15. November 2014 E.
4.1).

 

Die
Beschwerdeführenden machen diesbezüglich unter Bezugnahme auf eine
bundesrätliche Beantwortung eines parlamentarischen Vorstosses (Stellungnahme
des Bundesrates vom 19. Mai 2010 zur Motion 10.3173 «Runter mit den Masken», https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20103­173)
geltend, es entspreche «unseren kulturellen Gepflogenheiten und somit unserer
Vorstellung von Menschenwürde, das Gesicht des anderen bei Begegnungen im
öffentlichen Raum zu sehen». Im Rahmen der zitierten Stellungnahme hat der
Bundesrat ausgeführt, der Bund werde mit den Kantonen das Gespräch suchen, «um
die hier geübte Kultur, das Gesicht des andern bei Begegnungen im öffentlichen
Raum zu sehen, sicherzustellen und damit unsere Vorstellung von Menschenwürde
zum Tragen zu bringen». Es entspricht aber in gleicher Weise unserer Kultur,
das Gesicht und damit Mund und Nase im Besonderen bei entsprechender Gefahr
etwa durch Kälte, Dämpfe oder Anderes bedeckend zu schützen. Es entspricht
damit keiner allgemein gelebten und auf der Stufe der Religionsausübung
stehenden allgemein geübten Weltanschauung, das Gesicht bedingungslos
unverhüllt zu lassen. Die Beschwerdeführenden substantiieren nicht, weshalb
ihre eigene Weltanschauung darüber hinaus die Verhüllung von Nase und Mund zur
Gefahrenabwehr verbietet. Sie können sich daher nicht auf den Schutz der
Religionsfreiheit berufen. 

 

2.4      Nicht
ersichtlich ist und nicht weiter substantiiert wird von den
Beschwerdeführenden, inwiefern mit der Maskentragpflicht in
Bildungseinrichtungen gemäss § 4 der angefochtenen Verordnung der Anspruch auf
körperliche Unversehrheit (Art. 10 Abs. 2 BV und § 11 Abs. 1 lit b KV), die
Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV und § 11 Abs. 1 lit. m KV) oder die
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV und § 11 Abs. 1 lit. s KV) tangiert werden
soll. Das Maskentragen bewirkt weder einen Eingriff in den Körper der
Schülerinnen und Schüler, noch beeinträchtigt es sie bei Versammlungen im
schulischen Rahmen oder in einer wirtschaftlichen Tätigkeit. Soweit damit eine
Einschränkung des mimischen Ausdrucks gemeint ist, mag die Bestimmung zwar auch
die Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV und § 11 Abs. 1 lit. l KV)
sowie die Kunstfreiheit (Art. 21 BV und § 11 Abs. 1 lit. p KV) berühren, doch
verschaffen diese Grundrechte diesbezüglich keinen spezifischeren
Schutzanspruch als die Persönliche Freiheit (vgl. auch VGE ZH AN.2020.00016 vom
3. Dezember 2020 E. 6.2). Schliesslich ist auch nicht ersichtlich, wie die
geschützte Privatsphäre (Art. 13 BV und § 11 Abs. 1 lit. g und j KV) oder das
Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV und § 8 Abs. 2 KV) durch die
Maskentragpflicht in Bildungseinrichtungen tangiert werden könnten, werden
damit doch weder private Daten tangiert noch unzulässige Unterscheidungen
getroffen. 

 

2.5      Zu
prüfen ist daher gemäss Art. 36 BV und § 13 KV, ob die Beschränkung der
persönlichen Freiheit durch die Pflicht zum Tragen von Gesichtsmasken im
Präsenz­unterricht auf der Sekundarstufe I auf einer hinreichenden gesetzlichen
Grundlage beruht, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt wird und
verhältnismässig ist. 

 

3.

3.1      Mit
ihrer Beschwerde rügen die Beschwerdeführenden zunächst, dass es für die
angefochtene Massnahme an einer gesetzlichen Grundlage fehle. Sie machen dabei
geltend, dass sich die angefochtene Verordnung im Wesentlichen auf Bundesrecht
und insbesondere auf Art. 40 EpG und auf Art. 8 der Covid-19-Verordnung
besondere Lage stütze. Trotz dieser Regelung auf Verordnungsstufe des Bundes
obliege es dem Appellationsgericht zu prüfen, ob für die durch den kantonalen
Erlass angeordneten Massnahmen eine ausreichende gesetzliche Grundlage
vorhanden sei und damit insbesondere das rechtsstaatliche Prinzip der
Gewaltenteilung eingehalten werde. Dies gelte insbesondere bei der
Maskenpflicht in Bildungseinrichtungen, wo die Regelung des Regierungsrates
über jene des Bundes hinausgehe. Während der Bund eine Maskenpflicht in
obligatorischen Schulen, Schulen der Sekundarstufe II und der Tertiärstufe nur
dann vorsehe, wenn diese ein Bestandteil des betreffenden Schutzkonzepts sei,
verlange die kantonale Verordnung gemäss § 4 Abs. 1 eine generelle
Maskenpflicht auf Arealen und in Innenräumen aller staatlichen und privaten
Schulen (einschliesslich der Tagesstrukturen). Ausnahmen würden in § 4 Abs. 2
genannt, wobei gestützt auf das entsprechende Schutzkonzept nur eine Befreiung
von der Maskenpflicht in Unterrichts- und Besprechungsräumen sowie in den
Betreuungsräumen der Tagesstrukturen zulässig sei. Die Beschwerdeführenden
stellen sich auf den Standpunkt, die Anordnung einer generellen, von Massnahmen
auf der Basis von Schutzkonzepten unabhängigen Maskenpflicht in
Bildungseinrichtungen müsste die erforderliche gesetzliche Fundierung in Art.
40 EpG haben. Sie könne nicht mit den in Art. 40 EpG namentlich genannten
Massnahmen wie temporären Schulschliessungen gleichgestellt werden und müsste
folglich im Gesetz selber vorgesehen sein.

 

3.2      

3.2.1   Darin
kann den Beschwerdeführenden nicht gefolgt werden. Zunächst ist festzustellen,
dass der Bundesrat mit Beschluss vom 28. Oktober 2020 die Pflicht zum Tragen
von Gesichtsmasken im Präsenzunterricht der Sekundarstufe II unabhängig vom
Bestand von Schutzkonzepten für obligatorisch erklärt hat (vgl. Art. 6d Abs. 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage).

 

3.2.2   Auch
soweit die Beschwerdeführenden die kantonale Kompetenz zur angefochtenen
Regelung in Frage stellen, kann ihnen nicht gefolgt werden. Zur Kompetenz der
Kantone im Schulwesen (Art. 62 BV) kommt, dass die Regelungshoheit im
Gesundheitswesen grundsätzlich bei den Kantonen liegt (Bergamin/Mazidi, Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und
Kantonen bei der Bekämpfung von Epidemien: Erste Einschätzungen unter
besonderer Berücksichtigung der COVID-19-Verordnungen, in: Newsletter du
fédéralisme suisse, 2020/2, Rz. 8 m.H. auf Gächter/Renold-Burch,
in: Basler Kommentar, 2015, Art. 118 BV N 11; Poledna,
in: St. Galler Kommentar, 3. Auflage 2014, Art. 118 BV N 5). Dem Bund kommt
aber gemäss Art. 118 BV in diesem Bereich eine fragmentarische Kompetenz zu (Bergamin/Mazidi, Rz. 8 f.
m.H. Biaggini, BV
Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2017, Art. 118 N 2 ff.; Poledna, a.a.O., Art. 118 N 5, 7 und BGE
139 I 242 E. 3.1.). Dazu zählt der Erlass von Vorschriften zur «Bekämpfung
übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und
Tieren» (Art. 118 Abs. 2 lit. b BV). Es handelt sich um eine konkurrierende,
resp. nachträglich derogatorische Bundeskompetenz, sodass die Kantone in dem
Umfang zur Regelung kompetent bleiben, als der Bund seine Gesetzgebungskompetenz
nicht ausgeschöpft hat (Bergamin/Mazidi,
Rz. 29 f.). Gestützt darauf hat der Bund das
Epidemiengesetz erlassen. Das Epidemiengesetz sieht dabei für die
Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen ein dreistufiges Modell vor, welches
zwischen der normalen, einer besonderen und einer ausserordentlichen Lage
unterscheidet (Bergamin/Mazidi, a.a.O.,
Rz. 14). Seit dem Erlass der
angefochtenen Verordnung gilt bezüglich der Covid-19-Pandemie die besondere
Lage und mithin eine epidemiologische Notlage (Bergamin/Mazidi,
a.a.O., Rz. 17 m.H. auf die Botschaft zur Revision
des EpG, BBl 2011 311, 363). Sie liegt gemäss Art. 6 Abs. 1 EpG vor, wenn die
ordentlichen Vollzugsorgane nicht in der Lage sind, den Ausbruch und die
Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen, und eine
erhöhte Ansteckungs- und Ausbreitungsgefahr, eine besondere Gefährdung der
öffentlichen Gesundheit oder schwerwiegende Auswirkungen auf die Wirtschaft
oder auf andere Lebensbereiche bestehen (lit. a). Sie liegt alternativ auch
dann vor, wenn die Weltgesundheitsorganisation (WHO) festgestellt hat, dass
eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite besteht und durch
diese in der Schweiz eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit droht (lit.
b). Eine ausserordentliche Lage im Sinne von Art. 7 EpG setzt darüber hinaus
eine nationale Bedrohungslage mit einer Bedrohung der äussern und inneren
Sicherheit voraus. Sowohl mit einer besonderen wie auch einer
ausserordentlichen Lage ist eine Zentralisierung von Massnahmen zur Bekämpfung
der Epidemie verbunden (Bergamin/Mazidi, a.a.O.,
Rz.
17–22). Den Kantonen kommt in allen drei Lagen primär eine
Vollzugsaufgabe zu (Bergamin/Mazidi, a.a.O.,
Rz.
23 ff. m.H. auf Art. 75 EpG). Daneben
kommt den Kantonen auch die Gesetzgebungskompetenz zu, soweit der Bund diese
nicht ausgeschöpft hat. Mit Bezug auf den Erlass von kantonalen
epidemiologischen Regelungen ist daher jeweils im Rahmen einer
Einzelfallprüfung durch Auslegung zu untersuchen, ob der Bund explizit oder
implizit eine abschliessende Regelung getroffen hat (Bergamin/Mazidi, a.a.O., Rz. 57 ff.).
Bei einer expliziten Regelung eines Bereichs in der Verordnung ist dabei
grundsätzlich von einer abschliessenden Regelung auszugehen (Bergamin/Mazidi, a.a.O., Rz.
60). 

 

Am 27. Mai 2020
beschloss der Bundesrat die Rückkehr von der zuvor geltenden ausserordentlichen
Lage nach Art. 7 EpG zur besonderen Lage nach Art. 6 EpG. Die weiterhin
notwendigen, auf der Grundlage des Epidemiengesetz erlassenen Massnahmen zur
Bekämpfung der Covid-19-Epidemie überführte er in die Covid-19-Verordnung
besondere Lage vom 19. Juni 2020. Mit dieser Rückkehr in die besondere Lage
ging «die Verantwortung für die Bekämpfung der Covid-19-Epidemie wieder in die
Verantwortung der Kantone über, wie es – Einzelbereiche vorbehalten – das
geltende EpG vorsieht», wobei sie aufgrund der derogatorischen Kraft des
Bundesrechts die einschlägigen bundesgesetzlichen Vorgabe der
Covid-19-Verordnung besondere Lage zu beachten haben (Botschaft 20.058
Covid-19-Gesetz vom 20. August 2020, BBl 2020 6569 f; BAG, Vorbereitung und
Bewältigung des Wiederanstiegs der COViD-19-Fälle in der Schweiz, vom 19. Juni
2020, S. 4, 6, 10).

 

Es liegen keine
Hinweise vor, dass der Bund mit der Regelung der Maskenpflicht in den Schulen
der Sekundarstufe II die Kompetenz der Kantone zu deren Regelung in der
Primarschule sowie der Sekundarstufe I hat einschränken wollen. In Art. 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage wird explizit auf die Zuständigkeit der
Kantone verwiesen, soweit die Verordnung nicht anderes bestimmt. Damit
begründet sie einen Vorbehalt zugunsten der Kantone für kantonale Regulierungen
in Bereichen, die von der Verordnung nicht oder nicht abschliessend geregelt
werden (Bergamin/Mazidi, a.a.O., Rz.
35). Wie in den Erläuterungen dazu ausgeführt wird, sind diese «Kompetenzen (…)
vor dem Hintergrund, dass den Kantonen im Rahmen der besonderen Lage wiederum
die Hauptverantwortung zukommt, zu verstehen» (Erläuterungen Covid-19-Verodnung
besondere Lage vom 12. August 2020, S. 2,
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pande­mien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/massnahmen-des-bundes.html).
 

Art. 8
Covid-19-Verordnung besondere Lage in der Fassung vom 1. März 2021 ermächtigt
und verpflichtet die Kantone daneben zum Erlass zusätzlicher Massnahmen nach
Art. 40 EpG, wenn die epidemiologische Lage im Kanton oder in einer Region
insbesondere nach Massgabe der Inzidenz, der Anzahl Neuinfektionen, der
Positivitätsrate und der Anzahl der durchgeführten Tests, der Reproduktionszahl
sowie der Lage in den Spitälern dies erfordert oder aufgrund der
epidemiologischen Lage die Rückverfolgung (Contact Tracing) nicht mehr
sichergestellt werden kann. Damit werden die Kantone auch zur Anordnung von
Verhaltensregeln gegenüber der Bevölkerung bzw. Privatpersonen ermächtigt (vgl.
Erläuterungen zur Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen in der
besonderen Lage zur Bekämpfung der COVID-19-Epidemie, S. 27, Massnahmen und Verordnungen
(admin.ch), besucht am 2. März 2021). 

 

Folglich lassen
Art. 6 EpG und die Covid-19-Verordnung besondere Lage mit Art. 8 den Kantonen
Raum für entsprechende weitergehende Massnahmen, worauf sich die angefochtenen
Bestimmungen der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen stützen.

 

3.2.3   Weiter
rügen die Beschwerdeführenden eine Verletzung der Gewaltentrennung und
bestreiten damit die Kompetenz des Regierungsrates, zum Erlass der
angefochtenen Einführung einer Maskenpflicht im Präsenzunterricht der
Sekundarstufe I.

 

Der Regierungsrat
ist zum Erlass rechtsetzender Bestimmungen in der Form der Verordnung befugt,
soweit er durch Verfassung oder Gesetz dazu ermächtigt ist (§ 105 Abs. 2
KV). Nach § 2 Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes (GesG, SG 300.100) ist der
Regierungsrat zuständig für den Vollzug des eidgenössischen Gesundheitsrechts.
Gemäss § 51 Abs. 1 GesG ergreifen «das zuständige Departement oder die
gesundheitspolizeilichen Funktionsträgerinnen und Funktionsträger (…) die
erforderlichen Massnahmen im Sinne des Bundesgesetzes über die Bekämpfung
übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG) vom 28. September
2012». Mit Bezug auf diese Bestimmung erwog der Regierungsrat, dass den
Kantonen im Bereich der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten bloss
Vollzugskompetenzen zukämen, weshalb das zuständige Departement und die
gesundheitspolizeilichen Funktionsträgerinnen und Funktionsträger gemäss § 4
als kantonale Vollzugsbehörden in diesem Bereich eingesetzt werden sollten
(Ratschlag Nr. 10.0229.01 zum Gesundheitsgesetz vom 24. August 2010 S. 57).
Gleichzeitig sollte aber mit der gewählten gesetzlichen Formulierung auch ein
dynamischer Verweis auf das damals in Überarbeitung begriffene Epidemiengesetz
des Bundes und die von diesem eingeräumten kantonalen Kompetenzen zum Vollzug
des eidgenössischen Rechts aufgenommen werden (Ratschlag GesG, a.a.O.). Dabei
besteht aufgrund der besonderen gesetzlichen Regelung gemäss § 50 GesG im
Bereich des Gesundheitsrechts trotz des notrechtlichen Charakters der
regierungsrätlichen Gefahrenabwehr keine Pflicht zur nachträglichen Genehmigung
einer Verordnung zur unmittelbaren Gefahrenabwehr im Rahmen der polizeilichen
Generalklausel. Nach § 50 GesG können das zuständige Departement oder die
gesundheitspolizeilichen Funktionsträgerinnen und -träger bei zeitlicher
Dringlichkeit Massnahmen ergreifen, um eingetretene oder unmittelbar drohende
schwere Störungen abzuwenden. Als übergeordnete Behörde des Departements kann
damit auch der Regierungsrat direkt entscheiden. Mit der angefochtenen,
kompetenzgerecht erlassenen Regelung hat der Regierungsrat deshalb den
Grundsatz der Gewaltentrennung nicht verletzt. 

 

3.2.4   Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführenden besteht schliesslich kein Anlass dazu,
das Verordnungsrecht des Bundes im vorliegenden Zusammenhang vorfrageweise auf
seine Verfassungskonformität hin zu überprüfen, soweit dieses die von den
Beschwerdeführenden gerügten Massnahmen selbst enthält. Insoweit kommt dem
kantonalen Verordnungsrecht gar keine selbständige Bedeutung mehr zu, weshalb
auf die Beschwerde insoweit gar nicht einzutreten ist (vgl. oben E. 1.3). Ist
aber gar nicht mehr auf das Rechtsmittel gegen das kantonale Recht einzutreten,
besteht auch keine Grundlage, das sie ersetzende Bundesrecht im Verfahren der
kantonalen Verfassungsrechtspflege zu überprüfen.

 

4.

Weiter machen
die Beschwerdeführenden geltend, dass die angefochtene Pflicht zum Maskentragen
im Präsenzunterricht der Sekundarstufe I «nicht hinreichend durch ein
öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt»
sei. Die Massnahme dient dem Schutz der öffentlichen Gesundheit und verfolgt
damit offensichtlich ein hinreichendes öffentliches Interesse. Zu prüfen ist
und von den Beschwerdeführenden konkret in Frage gestellt wird denn auch bloss
die Verhältnismässigkeit der angefochtenen Massnahme.

 

5.

5.1      Der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit erfordert, dass Verwaltungsmassnahmen zur
Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und
notwendig sind und der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zur
damit verbundenen Belastung für die Betroffenen steht (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8.
Aufl., Zürich 2020, N 521 ff.).

 

5.2      

5.2.1   Mit
Bezug auf die Eignung der Massnahme zur Eindämmung der Pandemie machen die
Beschwerdeführenden geltend, dass gemäss einer Studie des Staatssekretariats
für Wirtschaft (SECO) vom Juli 2020 («Wirksamkeit nicht-pharmazeutischer
Massnahmen zur Eindämmung des Coronavirus – eine Übersicht») für die
Wirksamkeit von Masken im Bereich der Epidemienbekämpfung wissenschaftliche
Untersuchungen aktuell ausschliesslich in Bezug auf infizierte oder erkrankte
Personen vorlägen, nicht aber in Bezug auf gesunde Personen. Es entspreche einer
unzulässigen Verabsolutierung des Vorsorgeprinzips, wenn sämtliche Personen,
welche sich in bestimmten Bereichen des öffentlichen Raums aufhalten, unter den
«Generalverdacht» von Covid-Infizierten/Erkrankten gestellt würden.

 

5.2.2   Darin
kann den Beschwerdeführenden nicht gefolgt werden. Wie der Regierungsrat
nachgewiesen hat, wird eine Maskentragpflicht für Kinder ab 12 Jahren auf dem
Schulgelände auch von der Schweizerischen Gesellschaft für Pädiatrie sowie von
kinderärzte.schweiz, dem Berufsverband der Kinder- und Jugendärzte in der
Praxis, in einer gemeinsamen Stellungnahme vom 17. November 2020 empfohlen, da
die Fallzahlen ab 12 Jahren rasch und kontinuierlich anstiegen (act. 5/1; vgl.
auch Huppertz/Berner/Schepker/Kopp/Oberle/Fischbach/Rodeck/Knuf/Simon/Hübner,Verwendung
von Masken bei Kindern zur Verhinderung der Infektion mit SARS-CoV-2, Version
10.11.2020, act. 5/5). Das Tragen einer Maske in der Öffentlichkeit dient in
erster Linie dem Schutz von anderen Personen und damit dem Schutz vor einer
Ausbreitung von Ansteckungen. Eine infizierte Person kann bereits zwei Tage vor
Auftreten der Symptome ansteckend sein, ohne es zu wissen. Wenn folglich auf
engem Raum alle Personen eine Maske tragen, wird jede Person vor den anderen
geschützt. Durch das Maskentragen ist kein hundertprozentiger Schutz
gewährleistet, jedoch kann es helfen, dass das Coronavirus sich weniger schnell
ausbreitet (VGE ZH AN.2020.00016 vom 3. Dezember 2020 E. 6.5.1 m.H. auf
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pande­mien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html).
Die Swiss National COVID-19 Science Task Force befürwortet bereits seit April
2020 das Tragen einer Maske in Innenräumen (namentlich in Spitälern/Arztpraxen
und in Lebensmittelläden) und im öffentlichen Verkehr, wenn der Mindestabstand
nicht eingehalten werden kann (VGE ZH AN.2020.00016 vom 3. Dezember
2020 E. 6.5.1 m.H. auf Swiss National COVID-19 Science Task Force, Benefits of
wearing masks in community settings where social distancing cannot be reliably
achieved, 1. Juli 2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss
National Covid-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of
non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April
2020, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).
Auch die WHO hält fest, dass Gesichtsmasken Teil einer umfassenden Strategie
zur Bekämpfung von Covid-19 sein sollten. Medizinische Gesichtsmasken schützten
einerseits den Träger vor einer Infektion und andererseits andere Personen vor
einer Ansteckung durch den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Träger (VGE
ZH AN.2020.00016 vom 3. Dezember 2020 E. 6.5.1 m.H. auf
WHO, Advice on the use of masks in the context of COVID-19, 5. Juni
2020, S. 6 ff., zu finden über https://www.who.int/emergencies/

diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance-publications;
https://www.who.

int/emer­gencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-de-tail/coronavirus-disease-covid-19-masks).

 

Aus dieser
fachlichen Empfehlung folgt eine genügend belegte Evidenz für die Eignung der
Massnahme, zumal die notwendigen Schutzmassnahmen in der ganzen Pandemie von
den Behörden zwingend im Rahmen nicht abschliessender Klärung der gesamten
Zusammenhänge der Ansteckungen ergriffen werden müssen. Es kann von vornherein
nicht mit Massnahmen zugewartet werden, bis diesbezüglich in allen Teilen Klarheit
herrscht. Mit der entsprechenden Feststellung des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich ist deshalb nach derzeitigem Wissensstand davon auszugehen, dass
die statuierte Maskentragpflicht geeignet ist, die öffentliche Gesundheit zu
schützen, da dadurch die Bevölkerung insbesondere bei Nichteinhalten des
Mindestabstands vor einer Ansteckung durch allenfalls unwissentlich infizierte,
symptomfreie Personen geschützt werden bzw. unwissentlich infizierte Personen
durch das Tragen einer Gesichtsmaske andere Personen schützen (VGE ZH
AN.2020.00016 vom 3. Dezember 2020 E. 6.5.2).

 

5.3      Unter
Bezugnahme auf die Erforderlichkeit verweisen die Beschwerdeführenden auf die
vom Regierungsrat geltend gemachten «markant steigenden Infektionszahlen» als
Begründung für die Verschärfung der Massnahmen. Sie führen dazu aus, dass aber
sowohl die «Hospitalisationsrate» (Hospitalisierte/positive Fälle) wie auch die
«Letalität» (Todesfälle/positive Fälle) seit Wochen unverändert auf sehr tiefem
Niveau verharre. Es sei deshalb nicht evident, wie unter diesen Umständen die
Erforderlichkeit einer Verschärfung der Massnahmen nachvollziehbar begründet
werden könne. Die Anzahl der Infektionen allein könne aber kein entscheidendes
Kriterium im Rahmen der Pandemiebewältigung darstellen.

 

Wie der Regierungsrat
ausführen lässt, sind Massnahmen zur Pandemiebekämpfung vor dem Hintergrund der
Trenddynamik und aufgrund der exponentiellen Ausbreitung des Virus bei
unterbleibenden Schutzmassnahmen bereits in einem Zeitpunkt zu erlassen, in dem
noch keine dramatischen Epidemieauswirkungen eingetreten sind. Wie den vom
Kanton publizierten Fallzahlen (vgl. Coronavirus (COVID-19):
Fallzahlen Basel-Stadt – Datenportal BS, besucht am 2. März 2021)
entnommen werden kann, wuchs die Zahl der im Kanton Hospitalisierten von 9 im
Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verordnung auf 101 Personen am 9.
November 2020, um am 1. Dezember bereits 158 Personen zu umfassen. Erst im
Januar 2021 fiel die Zahl wieder unter 100 Personen. Seit dem 15. Oktober 2020
bis zum 2. März 2021 verstarben zudem 138 Personen mit Wohnsitz im Kanton.
Während sich am 15. Oktober 2020 noch 161 Personen in Isolation befanden, waren
es am 19. November 2020 bereits 1'058 Personen. Die Erwartung der
Beschwerdeführenden, dass die Hospitalisierungs- und Letalitätsrate auf «sehr
tiefem Niveau verharre», hat sich leider offensichtlich nicht erfüllt. Auch die
damals gemessene 14-Tages-Inzidenz pro 100'000 Einwohnenden von 110 (Informationen zum Coronavirus
(COVID-19) - Coronavirus: Wochenbulletin zu den Fallzahlen im Kanton
Basel-Stadt (bs.ch)) stieg bis zum 15. Dezember 2020 auf eine
7-Tage-Inzidenz von 678 (Informationen zum Coronavirus
(COVID-19) - Coronavirus: Dienstags-Bulletin zu den Fallzahlen im Kanton
Basel-Stadt (bs.ch), bevor sie vor Weihnachten zu sinken begann.
Heute liegt die Inzidenz wieder etwas über jener im Zeitpunkt der Anordnung der
Massnahme und befindet sich aber wieder im Steigen (2. März 2021: 69 [Informationen zum Coronavirus
(COVID-19) - Coronavirus: Dienstags-Bulletin zu den Fallzahlen im Kanton
Basel-Stadt (bs.ch)].

 

Wie die
Erfahrungen seit der Beschwerdeeinreichung deutlich machen, treten Ansteckungen
immer wieder auch in Schulklassen der Sekundarstufe I auf. Die
Beschwerdeführenden bestreiten zwar die Erforderlichkeit der Massnahme, sie
machen aber nicht ansatzweise geltend, mit welchen milderen Massnahmen im
Klassenunterricht in geschlossenen Räumen Ansteckungen vermieden werden
könnten. Die Notwendigkeit von Schutzmassnahmen beim Schulunterricht auf der
Sekundarstufe I ergibt sich dabei zudem aus dem Verlauf von Infektionen bei den
auf dieser Stufe schulpflichtigen Jugendlichen. Der Regierungsrat hat
diesbezüglich zutreffend darauf hingewiesen, dass Kinder und Jugendliche bei
Infektionen oft einen nur schwach symptomatischen Verlauf zeitigen (vgl. auch
Robert Koch Institut, Präventionsmassnehmen in Schulen während der
Covid-19-Pandemie, Empfehlungen des Robert Koch-Instituts für Schulen,
12.10.2020, act. 5/3). Damit ist die Gefahr einer unbemerkten Verbreitung unter
den Schülerinnen und Schülern einer Klasse, welche zu weiteren Ansteckungen bei
deren Bezugspersonen führen kann, verbunden. 

 

5.4      Schliesslich
erscheint die Massnahme auch verhältnismässig im engeren Sinne. Da sich der
Präsenzunterricht an Schulen der Sekundarstufe I täglich über mehrere Stunden
erstreckt, sind Schülerinnen und Schüler sowie ihre Lehrpersonen aufgrund der
angefochtenen Massnahme während einem beträchtlichen Umfang des Tages zum
Tragen einer Maske verpflichtet. Die Beschwerdeführenden machen aber nicht
substantiiert geltend, warum diese Massnahme für ihren jüngsten Sohn nicht
zumutbar sein soll. Sie machen allein geltend, dass ein gesicherter Nachweis
der Zumutbarkeit der Massnahme fehle. Dieser Behauptung steht bereits die vom
Regierungsrat nachgewiesene Stellungnahme der Schweizerischen Gesellschaft für
Pädiatrie und von kinderärzte.schweiz vom 17. November 2020 entgegen (act.
5/1). Wissenschaftlich ist belegt, dass auch das Tragen von Masken über längere
Zeiträume bei gesunden Personen zu keinen schädlichen physiologischen
Veränderungen führt. Die Unannehmlichkeiten des Maskentragens würden durch die
potentiell lebensrettenden Effekte überwogen (Scheid/Lupien/Ford/West,
Commentary: Physiological and Psychological Impact of Face Mask Usage during
the COVID-19 Pandemic, in: International Journal of Environmental Research and
Public Health, 2020, 17, 6655, act. 5/4,1; Samannan/Holt/Calderon-Candelario/Mirsaeidi/Campos,
Effect of Face Masks on Gas Exchange in Healthy Persons and Patients
with COPD, act. 5/4,2; Huppertz et
al., a.a.O., act. 5/5;
Pressemitteilung Berufsverband der Kinder- und Jugendärzte e.V. vom 16.
November 2020, act. 5/6). Auch fehlen Hinweise auf eine Beeinträchtigung der
seelischen Gesundheit von Jugendlichen durch die Pflicht zum Tragen einer Maske
(Huppertz et al. a.a.O., act. 5/5; Pressemitteilung act. 5/6).
Soweit mit dem Maskentragen psychologische Effekte des Gefühls des Autonomieverlustes
verbunden sind, gilt dies für Alternativen zum Maskentragen wie dem
Homeschooling oder der Quarantäne mit den damit verbundenen
Freiheitsbeschränkungen im Falle von Ansteckungen in einer Schule in noch viel
ausgeprägterem Masse. 

 

Die Zumutbarkeit
der Massnahme ergibt sich auch aus einem Vergleich der Auswirkungen der
angeordneten Maskentragpflicht mit den Folgen eines Verzichts auf die
Massnahme. Schülerinnen und Schüler sind zur Teilnahme am Unterricht der
Sekundarstufe I verpflichtet (Art. 62 Abs. 2 BV). Es besteht daher eine
qualifizierte Pflicht des Staates, sie und ihre Familien vor Ansteckungen
aufgrund der Teilnahme am obligatorischen Unterricht zu schützen, können sie
sich selbst doch nur begrenzt davor schützen, zumal das Tragen von Masken
primär Dritte schützt, während der Schutz der maskentragenden Person selbst beschränkter
ist (vgl. oben E. 5.2.2). Verzichtet man auf die Maskentragpflicht, so führen
Ansteckungsfälle in einer Klasse in viel mehr Fällen dazu, dass eine Vielzahl
von Schülerinnen und Schülern, welche mit der betroffenen Person in engerem
Kontakt waren, wie auch deren Betreuungspersonen sich in Quarantäne begeben
müssen. Damit wird deren Bewegungsfreiheit und damit auch deren persönliche
Freiheit in einem ungleich schwereren Masse tangiert. Mit der Verpflichtung der
Schülerinnen und Schüler sowie ihrer Lehrpersonen zum konsequenten Maskentragen
im Unterricht kann damit auch eine breitmöglichste Gewährleistung des
Präsenzunterrichts unter Teilnahme der ganzen Klasse sichergestellt werden. 

 

5.5      Daraus
folgt, dass die Beschränkung der persönlichen Freiheit der betroffenen Schülerinnen
und Schüler wie auch des Anspruchs von Kindern und Jugendlichen auf besonderen
Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung durch die
Pflicht zum Maskentragen im Unterricht auf der Sekundarstufe I gerechtfertigt
ist. Es liegt daher insgesamt keine Verletzung von Grundrechten durch die
angeordnete Massnahme vor.

 

6.         

Dementsprechend
ist die Beschwerde abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden kann und das
Verfahren nicht zufolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben ist. Bei diesem
Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführenden dessen Kosten mit einer
Gebühr von CHF 1‘000.–.

 

 

Demgemäss
erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):

 

://:        Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wird und das Verfahren nicht infolge Gegenstandslosigkeit
abgeschrieben wird.

 

 Die Beschwerdeführenden tragen die Kosten des Verfahrens mit einer
Gebühr von CHF 1'000.–.

 

            Mitteilung an:

-      
Beschwerdeführende

-      
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Die Gerichtsschreiberin

 

 

 

Dr. Michèle Guth

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.