# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7f7734a8-aef5-5e91-a825-a9717fff19bb
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-05-05
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 05.05.2017 602 2016 64
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2016-64_2017-05-05.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2016 64

Arrêt du 5 mai 2017

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann 

Parties OFFICE FÉDÉRAL DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL (ARE), 
recourant

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée, 

COMMUNE DE A.________, intimée, représentée par 
Me Nicolas Riedo, avocat 

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 3 mai 2016 contre la décision du 9 mars 2016

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considérant en fait

A. B.________ est propriétaire de l'article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de 
A.________. Une porcherie en activité est implantée sur cette parcelle de 5'607 m2.

La Société de tir de A.________ est propriétaire de l'article ddd RF. Un stand de tir en fonction se 
trouve sur cette parcelle de 541 m2. 

La Commune de A.________ est propriétaire de l'article eee RF. Ce terrain, d'une surface de 
2'975 m2, se situe entre les parcelles ccc et ddd précitées et est libre de construction.

Ces trois parcelles se situent en zone agricole selon le plan d'aménagement local (PAL), secteur 
de A.________, approuvé en 2002.

B. Dans le cadre de la modification partielle de son PAL, la Commune de A.________ a prévu 
la mise en zone spéciale des articles ccc, ddd et eee RF afin de créer une déchetterie 
intercommunale sur la dernière parcelle et de regrouper les installations existantes.

La mise à l'enquête publique de la modification du PAL a été publiée dans la Feuille officielle (FO). 
Cette modification a suscité quatre oppositions, lesquelles ont soit été retirées, soit été rejetées et 
les recours déclarés irrecevables. 

Le 4 mars 2016, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis de 
synthèse d'examen final favorable s'agissant de la modification du PAL projetée.

C. Par décision du 9 mars 2016, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (DAEC) a approuvé la modification du PAL, sous réserve du respect de conditions.

A titre liminaire, la Direction a pris note que la Commune de F.________ s'était associée au projet 
de déchetterie intercommunale regroupant les Communes de G.________ et de A.________ (qui 
a fusionné en 2010 avec celle de H.________). Elle a de plus souligné que, dans la mesure où la 
modification concernait une mise en zone spéciale au sens de l'art. 18 de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), le calcul du dimensionnement de la zone à bâtir 
résidentielle et de la zone d'activités ne figuraient pas au dossier, ce que la Direction a admis. Elle 
a précisé qu'une telle mise en zone n'était pas concernée par le moratoire sur les zones à bâtir.

S'agissant de la mise en zone spéciale en tant que telle, la Direction a expliqué qu'une vision 
locale en présence des deux communes concernées avait permis d'identifier le site de 
"I.________" comme l'emplacement le plus optimal pour accueillir une déchetterie 
intercommunale. Elle a estimé que cette solution était conforme à l'art. 3 al. 4 LAT, exigeant 
l'implantation des constructions et installations d'intérêts publics selon des critères rationnels. Elle 
a rappelé que, étant donné la proximité de l'emplacement de la nouvelle déchetterie avec un stand 
de tir et une porcherie non rattachée à une exploitation agricole, la commune proposait de 
procéder à une mise en zone spéciale intégrant l'ensemble des parcelles concernées. La Direction 
a estimé que la création d'une zone d'intérêt général ou d'une zone d'activités serait contraire aux 
principes de l'aménagement du territoire. Elle a ajouté que la création d'une zone spéciale évitait le 
développement d'un nouveau foyer d'urbanisation dans un secteur encore préservé. Elle a ainsi 
considéré que, compte tenu des problèmes de sécurité et des fortes nuisances engendrées par ce 
type d'activités, les installations prévues dans cette zone spéciale pouvaient être considérées 
comme imposées par leur destination; partant, leur emplacement dans une telle zone selon les 
dispositions de l'art. 18 LAT serait justifié.

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D. Par mémoire du 3 mai 2016, l'Office fédéral du développement territorial (ARE) a recouru 
contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant, sous suite de frais, à l'admission 
du recours, à l'annulation de ladite décision et au refus de la modification du PAL de la Commune 
de A.________.

A l'appui de son recours, l'office doute du fait que tous les intérêts en présence aient été pris en 
compte dans la pesée des intérêts et que la pondération ait été effectuée correctement par la 
DAEC. Se référant à un arrêt du Tribunal fédéral (1A.80/2001), il relève que, s'agissant 
d'installations d'équipements de la zone à bâtir, les déchetteries ont en principe leur place en zone 
à bâtir; selon lui, on ne saurait considérer une déchetterie intercommunale comme étant d'emblée 
imposée par sa destination hors de la zone à bâtir. Il fait valoir qu'en l'espèce, les raisons pour 
lesquelles les déchetteries actuelles, vraisemblablement situées en zone à bâtir, ne pourraient pas 
être agrandies aux emplacements où elles se trouvent actuellement ou être transférées dans une 
– autre – zone à bâtir ne lui sont pas connues. Il ajoute qu'il n'est pas clair de savoir si des sites 
alternatifs (en priorité en zone à bâtir) ont été étudiés pour une déchetterie intercommunale et, 
dans l'affirmative, pour quelles raisons ils ont été exclus. Il souligne en outre qu'il ne ressort pas 
des documents mis à sa disposition par la DAEC si des solutions alternatives à une déchetterie 
intercommunale d'une aussi grande ampleur ont été étudiées (p.ex. collecte des déchets 
encombrants).

L'ARE relève que, s'agissant d'un site encore préservé, il n'apparaît pas dans quelle mesure la 
protection des terres agricoles et la protection du paysage ont été prises en compte dans la pesée 
des intérêts. Il précise à cet égard que les deux installations existantes, à savoir la porcherie – non 
rattachée à une exploitation agricole – et le stand de tir, ne sauraient être considérées comme 
faisant partie de la "situation de départ", dès lors que celles-ci sont illégales. Selon lui, la mise en 
zone de ces deux installations ne peut pas se baser sur une pesée des intérêts conforme au droit 
fédéral. Il explique qu'on ne saurait résoudre le problème des constructions illégales par le biais de 
la création de petites zones non conformes au droit fédéral. Il soutient qu'une telle manière de 
procéder créerait un dangereux précédent.

L'office souligne par surabondance qu'il y a lieu de se poser la question de savoir si cette 
modification anticipée du PAL est justifiée alors que la révision générale du PAL est en cours. Sur 
la base des arguments invoqués, il estime que la zone spéciale litigieuse se base sur une pesée 
des intérêts non conforme au droit fédéral. Il relève que la modification du PAL crée une petite 
zone hors de la zone à bâtir contraire au droit fédéral. Il considère que la mesure de planification 
tend à contourner les buts de l'aménagement du territoire, c'est-à-dire la séparation de la zone à 
bâtir de la zone non-constructible, la concentration des activités et de l'habitation dans les zones à 
bâtir et l'interdiction des constructions en ordre dispersé.

E. Dans ses observations du 5 juillet 2016, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle souligne 
que le stand de tir et la porcherie ont à l'époque fait l'objet d'un permis de construire et d'une 
autorisation spéciale, de sorte que ces constructions sont licites. Elle estime ainsi que la décision 
de créer une zone spéciale à l'endroit retenu par la commune avait uniquement pour but 
d'accueillir une déchetterie intercommunale et non pas la "légalisation" de constructions 
existantes. Elle relève cependant que, dans la mesure où le stand de tir et la porcherie ne sont pas 
conformes à l'affectation de la zone agricole et se situent à proximité du lieu déterminé pour la 
déchetterie, il convient de regrouper ces infrastructures dans la zone spéciale afin de former un 
ensemble cohérent. La Direction explique que, suite au refus du SeCA de planifier une déchetterie 
pour la Commune de A.________, puis pour la Commune de G.________, celles-ci se sont 
coordonnées pour envisager une déchetterie intercommunale dans le but d'éviter la prolifération 

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de petites déchetteries, projet auquel s'est joint par la suite la Commune de F.________. Selon 
elle, le projet résulte donc d'une réflexion tenant compte des buts et des principes de 
l'aménagement du territoire. Se référant à l'arrêt du Tribunal fédéral 1A.80/2001 cité par l'ARE, elle 
expose que l'arrêt en question indique également que "seules des circonstances spéciales 
permettent la réalisation, hors de la zone à bâtir, de la déchetterie d'une petite commune". Elle 
estime qu'il s'agit en l'espèce justement de circonstances spéciales, puisqu'il est question d'une 
déchetterie intercommunale de grande envergure soumise à l'obligation de planifier. Elle ajoute 
que la Commune de A.________ a examiné différentes possibilités d'implantation du projet de 
déchetterie intercommunale, mais qu'il est apparu qu'aucun endroit n'était approprié à une telle 
activité à l'intérieur des localités de A.________, H.________ et G.________. Elle précise en effet 
que la zone à bâtir de ces localités est pratiquement entièrement construite et que les rares 
parcelles non construites se trouvent dans le tissu bâti, ce qui exclut l'implantation de la 
déchetterie envisagée en raison des nuisances. Elle explique que, après examen, le site en 
question a été retenu en raison notamment de sa proximité partagée entre les communes 
concernées, ainsi que de la présence du stand de tir et de la porcherie, permettant de former une 
unité cohérente. Elle considère que l'endroit retenu pour l'implantation de la déchetterie 
intercommunale a été déterminé selon des critères rationnels tenant compte des besoins 
spécifiques des régions, de l'accessibilité à la population et des nuisances engendrées par une 
telle installation. Elle indique également avoir pris en considération la protection de la nature et du 
paysage. Elle est ainsi d'avis qu'elle a bien pris en compte tous les intérêts en présence. Enfin, 
s'agissant de l'opportunité d'une modification anticipée du PAL, la DAEC rappelle que les premiers 
projets de déchetteries, refusés par le SeCA, datent de 2012 pour la Commune de J.________ et 
de 2013 pour celle de G.________. Elle ajoute que, compte tenu de la portée intercommunale du 
projet, de son ancienneté et du stade encore peu avancé de la révision générale du PAL, elle a 
considéré qu'une modification séparée, mais coordonnée et cohérente avec les options de 
planification prévues dans la révision générale, était judicieuse.

F. Dans sa détermination du 19 juillet 2016, la Commune de A.________ conclut au rejet du 
recours, sous suite de frais et dépens. Elle relève que, contrairement à ce que prétend l'office, des 
solutions alternatives ont été étudiées, puisque la Commune de A.________ et celle de 
G.________ avaient chacune planifié une nouvelle déchetterie, ce que le SeCA avait refusé. Elle 
indique que les communes concernées par le projet de déchetterie intercommunale ont considéré 
qu'il était plus judicieux de prévoir une déchetterie de "grande ampleur", plutôt que de maintenir 
quatre sites fragmentés occupant de grandes surfaces du territoire et dont les infrastructures ne 
sont plus adaptées à la croissance démographique et aux exigences du droit de l'environnement. 
S'agissant du choix du site, la commune indique que celui-ci a été effectué en étroite collaboration 
avec le SeCA. Elle indique que la nouvelle zone spéciale n'empiète pas sur les surfaces 
d'assolement. Elle relève que l'endroit retenu se trouve dans une position plus ou moins centrale 
entre les quatre villages, si bien qu'il est avantageux en termes de minimisation des impacts liés 
au déplacement. Elle mentionne en outre qu'il se situe en bordure de la route cantonale, qu'il est 
facilement accessible à pied également depuis les deux villages de A.________ et de 
H.________, grâce aux liaisons pédestres supplémentaires qui sont planifiées, et que la route de 
desserte est existante. Elle souligne que le site choisi est à proximité immédiate de constructions 
déjà existantes. Elle ajoute enfin qu'elle est propriétaire du terrain en question. Elle estime ainsi 
que l'emplacement de la déchetterie intercommunale permet un impact visuel atténué et que, 
compte tenu de l'absence de zone résidentielle à proximité immédiate, aucun problème lié aux 
nuisances sonores et olfactives ou à la sécurité ne se pose. Selon elle, aucun autre site sis sur les 
communes concernées n'apporte autant d'avantages et si peu de nuisances; le site retenu serait 

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donc imposé par sa destination. En ce qui concerne le stand de tir et la porcherie, la commune 
soutient que ces installations ont fait l'objet de permis de construire, mais admet qu'elles ne sont 
aujourd'hui plus conformes à la zone agricole. Elle indique qu'il est ainsi apparu judicieux d'étendre 
la zone spéciale à ces deux constructions, dès lors qu'une telle zone permet d'éviter la 
fragmentation du territoire et de créer un foyer d'urbanisation isolé; elle permet au contraire de 
circonscrire l'urbanisation du site aux trois installations (déchetterie, stand de tir et porcherie). 
Enfin, s'agissant de l'opportunité d'une modification partielle du PAL, la commune explique que 
celle-ci a été demandée par l'urgence pour les communes concernées de régler la problématique 
de traitement des déchets. Selon elle, il s'agit d'une démarche qui se justifie pour un projet d'intérêt 
général prépondérant, étant précisé que la zone spéciale litigieuse est intégrée dans le dossier de 
révision générale du PAL.

G. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1. Conformément à l'art. 89 al. 2 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 
173.110), une unité subordonnée à un département fédéral bénéficie de la qualité pour recourir 
devant le Tribunal fédéral, pour autant que le droit fédéral le prévoie et si l'acte attaqué est 
susceptible de violer la législation fédérale dans son domaine d'attribution. Il ressort en outre des 
art. 33 al. 3 let. a LAT et 111 al. 2 LTF que le droit cantonal doit prévoir que la qualité pour recourir 
est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public 
devant le Tribunal fédéral; ainsi, si une autorité fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal 
fédéral, elle peut recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le 
demande, participer à la procédure devant celles-ci (TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 33, p. 35).

L'ARE est habilité à recourir devant le Tribunal fédéral en vertu de l'art. 48 al. 4 OAT pour défendre 
les intérêts publics en matière d'aménagement du territoire, en particulier ceux protégés par le 
droit fédéral (arrêt TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 du 29 août 2011 consid. 1.4; ATF 136 II 359 
consid. 1.1); l'office a à cet égard clairement démontré agir dans son domaine d'attributions. L'ARE 
est dès lors légitimé à agir devant le Tribunal cantonal en application des art. 33 al. 3 let. a LAT, 
111 al. 2 LTF, 76 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) et 48 al. 4 OAT.

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est en outre recevable en vertu des 
art. 79 ss et 114 al. 1 CPJA. Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.

2. a) Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi 
que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de 
la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 

b) En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 

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123; cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un 
plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la 
DAEC; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, ad art. 26, 
p. 13) peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, ad art. 2, 
p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de 
recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure 
applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne 
peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien 
plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 
120 Ib 207 consid. 3; TSCHANNEN, ad art. 2, p. 34 et les références citées). 

3. a) A teneur de l'art. 1 al. 2 LAT, la Confédération, les cantons et les communes soutiennent 
par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins d'orienter le 
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de 
l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). Il convient notamment de 
réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces 
d'assolement, et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi 
que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. a et b LAT). Il y a lieu également 
de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, 
telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT). 

Fondée notamment sur ces dispositions, la jurisprudence considère que l'un des buts principaux 
de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire est de concentrer le peuplement dans les 
zones à bâtir et d'empêcher de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir 
paraissent en principe non seulement inappropriées, mais également contraires à la loi (ATF 124 II 
391 consid. 3a; cf. également arrêts TF 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 4.2; 1C_374/2011 
du 14 mars 2012 consid. 3, in ZBl 2013 p. 389; 1C_225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1, in RDAF 
2011 I p. 563).

Aux termes de l'art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1). Ils 
délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2). 
Toutefois, selon l'art. 18 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres affectations que les zones à 
bâtir, agricoles et à protéger des art. 15 à 17 LAT (al. 1) et régler le cas des territoires non affectés 
ou de ceux dont l’affectation est différée (al. 2). Ces autres zones sont elles aussi soumises aux 
principes établis par la loi, notamment en ce qui concerne la séparation des terrains bâtis ou à 
bâtir et de ceux qui ne le sont pas. Ainsi, la création d'une zone à bâtir par le biais d'un plan 
d'affectation spécial pour un projet concret est en principe admissible si les buts et les principes de 
l'aménagement du territoire sont respectés. La mesure de planification ne doit pas éluder les 
règles des art. 24 ss LAT par la création de petites zones à bâtir inacceptables. De telles zones ne 
peuvent pas être admises si elles tendent à contourner les buts de l'aménagement du territoire que 
sont la concentration de l'habitation dans les zones à bâtir et l'interdiction des constructions en 
ordre dispersé (ATF 132 II 408 consid. 4.2; 124 II 391 consid. 2c et 3a; 119 Ia 300 consid. 3b). 
Dans la mesure où la nouvelle zone ne favorise pas la dispersion des constructions, mais prévoit 
uniquement l'agrandissement minime d'un secteur déjà construit ou l'agrandissement mesuré de 
bâtiments existants, elle est admissible pour autant qu'elle soit fondée sur une pesée des intérêts 

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objectivement justifiée (ATF 124 II 391 consid. 3a; arrêts TF 1C_234/2014 du 6 octobre 2014 
consid. 2.3; 1C_252/2012 du 12 mars 2013 consid. 7.1).

Des zones nouvellement définies au sens de l'art. 18 LAT se révèlent notamment adéquates 
lorsque doit être pris en considération, en zone non constructible, un besoin spécifique 
d'affectation, ou, à l'inverse, en zone constructible, un besoin particulier de protection 
(WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, n. 4 ad art. 18, p. 429). Ainsi, les autres zones de 
l'art. 18 LAT destinées à répondre à des besoins spécifiques hors des zones à bâtir, telles que les 
zones de maintien de l'habitat rural ou d'extraction, ou celles qui englobent de grandes surfaces 
non construites, comme les aires de délassement ou les zones réservées à la pratique de sports 
ou de loisirs en plein air (ski, golf, etc.), sont en principe imposées par leur destination à 
l'emplacement prévu par le plan d'affectation; elles sont clairement à l'extérieur des zones à bâtir 
de l'art. 15 LAT et, sous réserve de leur affectation spécifique, obéissent au régime de la zone non 
constructible (arrêt TF 1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2 et les réf. cit.). L’impact sur 
l’organisation du territoire exclut la procédure de l’autorisation exceptionnelle selon l’art. 24 LAT 
pour certains projets de grande ampleur. Du reste, la procédure de planification qui s’impose 
assure la pesée de tous les intérêts publics et privés qui entrent en ligne de compte (objectifs de 
développement au niveau communal et régional, protection des terres agricoles, du paysage et de 
la nature, etc.). Le Tribunal fédéral a d’ailleurs précisé que la procédure de l’art. 24 LAT n’est 
admissible que pour des "projets de faible importance" (ATF 119 Ib 174 consid. 4).

b) Au niveau cantonal, l'art. 43 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) prévoit que le plan 
d’affectation des zones répartit l’ensemble du territoire communal en zones ; en règle générale, il 
délimite: a) les zones à bâtir; b) les zones agricoles; c) les zones de protection (al. 1). Les 
communes peuvent prévoir d’autres zones destinées à des affectations répondant à des besoins 
spécifiques (al. 2). Selon l'art. 50 LATeC, les zones à bâtir peuvent être subdivisées notamment 
en: a) zones de centre; b) zones mixtes; c) zones résidentielles; d) zones d’activités; e) zones 
d’intérêt général; f) zones libres.

4. a) En l'occurrence, la modification du PAL litigieuse a pour objet la mise en zone spéciale 
au sens de l'art. 18 LAT des articles ccc, ddd et eee RF, jusqu'alors affectés à la zone agricole. 
Elle a pour but d'implanter une déchetterie intercommunale (Commune de A.________ et 
H.________, Commune de G.________ et Commune de F.________) sur l'article eee RF et de 
regrouper les installations déjà existantes, à savoir le stand de tir sis sur l'article ddd RF et la 
porcherie se trouvant sur l'article ccc RF.

Dans son rapport explicatif du 20 mai 2015, la commune indique que les déchetteries existantes 
sur les Commune de A.________ et de G.________ ne répondent plus aux besoins. Elle relève 
que, suite aux préavis négatifs du SeCA en 2012 et 2013 quant aux modifications des PAL en vue 
de la création de deux nouvelles déchetteries individuelles, celles-ci se sont associées pour 
trouver un site permettant la création d'une déchetterie intercommunale répondant aux besoins de 
leurs populations. Elle explique qu'elles ont proposé des sites potentiels au SeCA et que, au final, 
le site de "I.________" a été retenu, avec les avantages et les limites suivants: 
"Avantages

• bonne accessibilité;

• pas de nuisance pour les zones résidentielles;

• proximité partagée entre les localités de A.________, G.________ et H.________;

• présence du stand de tir à intégrer dans ZIG lors de la révision du PAL formant une unité;

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• faible impact visuel;

• le terrain est propriété de la commune de A.________.

Inconvénient

• site non conforme au PDCom en vigueur. Ce plan devra être réexaminé dans le cadre de la révision du 
PAL en cours."

La commune précise que, dans la mesure où le stand de tir et la porcherie se situent à proximité 
de la future déchetterie et que toutes ces infrastructures sont imposées par leur destination, elle a 
prévu d'intégrer les trois objets dans une zone spéciale au sens de l'art. 18 LAT. Elle soutient que 
"la déchetterie intercommunale peut uniquement se réaliser sur l'article eee RF, comme le 
démontrent les analyses menées par les autorités communales et cantonales sur l'ensemble des 
territoires de A.________ et G.________. En effet, aucun autre endroit n'est approprié à une telle 
activité à l'intérieur des localités de A.________, H.________ et G.________".

Le projet de modification du RCU introduit un nouvel art. 23b, lequel est consacré à cette zone 
spéciale. Cette disposition a la teneur suivante:
" 1 Destination

La zone spéciale est destinée à accueillir:

- sous-secteur 1: un stand de tir
- sous-secteur 2: une déchetterie avec les équipements y relatifs du service édilitaire
- sous-secteur 3: une porcherie
Toute autre activité n'ayant pas de lien direct avec les destinations principales est interdite.
2 Indice brut d'utilisation du sol, indice de masse

Pour le sous-secteur 1 (stand de tir), l'indice brut d'utilisation du sol et l'indice de masse ne sont pas 
applicable.

Pour le sous-secteur 2 (déchetterie avec les équipements y relatifs du service édilitaire), l'indice brut 
d'utilisation du sol maximum est de 1,5.

Pour le sous-secteur 3 (porcherie), l'indice de masse maximum est de 5 m3/m2.
3 Indice d'occupation du sol

L'indice d'occupation du sol maximum est fixé à 0.60.
4 Distance à la limite

La distance à la limite d'un fonds est au moins égale à la moitié de la hauteur totale du bâtiment, mais au 
minimum à 4,00 mètres.
5 Hauteur totale

Pour le sous-secteur 1 (stand de tir), la hauteur totale des bâtiments est fixée à 8,50 mètres au maximum.

Pour le sous-secteur 2 (déchetterie avec les équipements y relatifs du service édilitaire) et 3 (porcherie), la 
hauteur totale des bâtiments est fixée à 12.50 mètres au maximum.
6 Prescriptions particulières

En cas de cessation de l'une des activités décrites à l'alinéa 1 «Destination», le sous-secteur concerné 
retourne automatiquement à la zone agricole.

Pour le sous-secteur 3 (porcherie), en cas de transformation ou nouvelle construction, une esquisse de la 
construction ainsi que des échantillons des matériaux et des teintes doivent être soumis pour approbation 
au Conseil communal.
7 Degré de sensibilité au bruit

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Le degré III de sensibilité est attribué à cette zone au sens de l'OPB."

La DAEC a cependant requis la modification de cette disposition dans le cadre de la révision 
générale du PAL en cours de procédure, en ce qui concerne le degré de sensibilité au bruit et le 
deuxième paragraphe de l'alinéa 6.

b) Il ressort des pièces produites au dossier que la Commune de A.________ a dans un 
premier temps voulu modifier son PAL en créant une zone d'intérêt général au lieu-dit 
"I.________", sur les articles kkk et ddd RF, pour l'implantation d'une déchetterie (individuelle) et 
du local du feu sur environ 3'500 m2. Le 24 octobre 2012, le SeCA a cependant préavisé 
défavorablement ce projet de modification du PAL dans le cadre de l'examen préalable. Il a en 
particulier considéré qu'aucune extension de la zone à bâtir n'avait été planifiée dans ce secteur 
au plan directeur communal et que la justification concernant la création de cette nouvelle zone 
d'intérêt général pour accueillir une déchetterie ainsi que l'analyse et, respectivement, le choix de 
la localisation étaient lacunaires. Selon lui, il n'est pas judicieux de localiser une déchetterie à 
l'extérieur d'une localité. De même, la Commune de G.________ a également dans un premier 
temps voulu modifier son PAL en créant une zone d'intérêt général au lieu-dit "L.________" – 
d'après ce qui est indiqué sur le préavis du SeCA, sur les articles kkk et ddd RF, ce qui ne peut 
cependant manifestement pas être le cas vu les numéros des articles à cet endroit – pour 
l'implantation d'une déchetterie (individuelle) et du hangar à copeaux sur environ 3'500 m2. Le 
13 novembre 2013, le SeCA a également préavisé négativement ce projet de modification du PAL 
dans le cadre de l'examen préalable. Il a notamment estimé qu'aucune extension de la zone à bâtir 
n'avait été planifiée dans ce secteur au plan directeur communal et qu'il n'était pas judicieux de 
localiser cette nouvelle zone d'intérêt général à l'extérieur d'une localité, créant ainsi une zone à 
bâtir isolée contraire aux principes de l'aménagement du territoire.

Suite à ces préavis négatifs du SeCA, les Communes de A.________ – qui a fusionné avec 
H.________ – et de G.________ ont décidé de collaborer pour élaborer une déchetterie 
intercommunale. Il ressort d'un courrier du SeCA du 23 juillet 2014 que des discussions ont eu lieu 
entre ce service et les communes concernées s'agissant des différents sites aptes à accueillir le 
projet de déchetterie intercommunale. Deux sites potentiels ont été retenus. Le premier est situé 
sur la Commune de G.________, dans une nouvelle zone d'intérêt général, au lieu-dit 
"L.________", avec les avantages et inconvénients suivants:
"avantages:

• bonne accessibilité due à la présence de la décharge;

• pas de nuisance pour les zones résidentielles;

• faible impact visuel 

• la commune est partiellement propriétaire du terrain, le propriétaire de la gravière ayant donné son accord 
pour céder la partie manquante à la commune;

Inconvénients:

• site non conforme au PDCom en vigueur. Ce plan devra être réexaminé dans le cadre de la révision du 
PAL en cours.

• site excentré par rapport aux localités de A.________ et de H.________;

• localisation de la ZIG éloignée de toute autre zone à bâtir. Lors de la cessation d'activité et de la remise en 
état de la gravière, le secteur retournera en zone agricole. Dès lors, la ZIG se trouverait isolée, ce qui est 
contraire aux principes de l'aménagement du territoire."

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Le second site proposé se trouve sur la Commune de A.________, dans une zone d'intérêt 
général, au lieu-dit "I.________". Les avantages et inconvénients sont ceux cités ci-dessus 
ressortant du rapport explicatif du 20 mai 2015. 

C'est cette deuxième proposition de site qui a été retenue par le SeCA, pour deux motifs: sa 
position intermédiaire entre les villages de A.________, G.________ et H.________ et la présence 
du stand de tir permettant un regroupement des zones d'intérêt général.

Au regard de ce qui précède, il semble que, suite aux préavis défavorables du SeCA concernant la 
modification de leur PAL respectif pour des projets de déchetteries individuelles, les Communes de 
A.________ et de G.________ n'ont pas recherché d'alternatives quant à la localisation d'une telle 
déchetterie, mais ont convenu de créer une déchetterie intercommunale. En tous les cas, il 
n'apparaît pas que d'autres sites aient été recherchés pour l'implantation d'une déchetterie 
individuelle, notamment dans une zone à bâtir existante, ou qu'il ait été envisagé d'agrandir les 
déchetteries existantes. Or, une telle hypothèse ne semble pas d'emblée exclue selon les propres 
déclarations de la commune contenues dans son recours ("le maintien de ces déchetteries, 
respectivement leur mise aux normes aurait généré une fragmentation accrue du territoire"). Au 
demeurant, on constate que la déchetterie actuelle de la Commune de A.________ se situe sur 
une petite partie de la surface sise en zone agricole de la parcelle article mmm RF, laquelle 
comprend également une surface sise en zone centre village à prescriptions spéciales, où se 
trouve un entrepôt (local du feu). 

En outre, bien que divers documents mentionnent qu'une analyse des différentes possibilités 
d'implantation à l'échelle intercommunale a été effectuée, force est de constater sur la base des 
pièces produites au dossier que seuls deux sites potentiels, tous deux hors zone à bâtir, ont été 
proposés, soit ceux mentionnés ci-dessus sis sur la Commune de G.________ et sur celle de 
A.________. Partant, on ignore si d'autres alternatives de localisation ont été étudiées, en priorité 
en zone à bâtir ou, à tout le moins, à proximité de la zone à bâtir existante. Cas échéant, on ne sait 
pas non plus pour quelles raisons une telle alternative n'aurait pas pu entrer en ligne de compte. 
Quant aux deux sites proposés, on constate qu'ils se situent tous deux aux mêmes endroits que 
les sites qui avaient été préavisés négativement par le SeCA pour la création de zones d'intérêt 
général destinées à accueillir les déchetteries individuelles des communes concernées. Par 
ailleurs, la Commune de F.________ s'est également jointe à ce projet de déchetterie 
intercommunale; il n'apparaît cependant pas que des sites potentiels sur son territoire aient été 
pris en compte.

Dans son rapport explicatif, la Commune de A.________ explique que la mise en zone à bâtir des 
installations en question, par exemple en zone d'intérêt général (déchetterie intercommunale et 
stand de tir) ou en zone d'activités (porcherie), serait contraire au principe de l'aménagement du 
territoire de concentrer les nouvelles zones à bâtir en continuité du tissu bâti existant; elle ajoute 
que la création d'un foyer d'urbanisation au lieu-dit "I.________", isolé et en dehors des villages, 
serait regrettable du point de vue de la protection du sol et du paysage (fragmentation du 
territoire). Il convient de rappeler ici que, comme mentionné au consid. 3a ci-dessus, les autres 
zones au sens de l'art. 18 LAT doivent respecter les buts et les principes de l'aménagement du 
territoire et que la mesure de planification ne doit pas éluder les règles des art. 24 ss LAT par la 
création de petites zones à bâtir inacceptables. En l'espèce, il est manifeste que la zone spéciale 
prévue crée une zone de nature "constructible". En effet, le libellé de l'art. 23b RCU est on ne peut 
plus clair quant au fait qu'il s'agit d'introduire une zone dans laquelle des constructions – pour 
lesquelles les activités sont certes limitées – sont possibles, et même des constructions d'une 

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certaine ampleur si on considère les hauteurs et les différents indices (indice brut d'utilisation du 
sol, indice de masse, indice d'occupation du sol) autorisés.

En l'occurrence, il convient de constater que la parcelle eee RF destinée à accueillir la déchetterie 
intercommunale (sous-secteur 2 selon l'art. 23b RCU) – d'une surface de 2'975 m2 – se situe 
actuellement en zone agricole. Hormis les parcelles ccc et ddd RF dont la mise en zone spéciale 
est aussi prévue, elle est entourée par d'autres terrains situés en zone agricole. Elle se trouve à 
environ 300 m de la zone à bâtir à la plus proche du village de A.________ et à 500 m de celle de 
H.________. Au vu des plans figurant au dossier, la modification du PAL litigieuse revient à créer – 
malgré la présence de bâtiments dans les environs – une petite zone à bâtir, ou à tout le moins de 
nature "constructible", de style "timbre-poste", ce que la LAT veut éviter sous l'angle de l'art. 15 
relatif aux zones à bâtir. Si le secteur visé par la modification du PAL comporte certes déjà des 
bâtiments (la porcherie et le stand de tir), la nouvelle mise en zone crée cependant une possibilité 
de bâtir et d'agrandir des bâtiments dans une mesure importante.

Une mise en zone au sens de l'art. 18 LAT ne doit pas éluder les règles des art. 24 ss LAT par la 
création de petites zones à bâtir inacceptables. Or, en l'espèce, il n'est en l'état pas prouvé que la 
déchetterie intercommunale soit imposée par sa destination. En effet, comme exposé ci-dessus, la 
commune n'a pas rendu vraisemblable le fait qu'aucun autre emplacement – plus judicieux – ne 
soit envisageable en zone à bâtir ou, à tout le moins, à proximité immédiate de celle-ci. En outre, 
on ignore quelles installations seront comprises dans cette déchetterie intercommunale (p. ex. 
place de compostage ou non) et comment elle sera exploitée (p. ex. heures d'ouverture). Le 
Tribunal relève dans ce contexte qu’il est indispensable de documenter l’étude d’alternatives dans 
le dossier de planification afin de permettre aux autorités de contrôle, notamment à l’ARE et au 
Tribunal de céans, l’examen de la mesure de planification à la lumière des exigences du droit 
fédéral. Partant, sur la base du dossier, il n'est pas possible d'examiner si la déchetterie 
intercommunale s'impose à l'endroit prévu. Dans ces circonstances, les intérêts de la commune – 
y compris un but de rationalisation et un éventuel intérêt public à assainir sa déchetterie et celles 
des communes "associées", dont le besoin ne ressort par ailleurs pas du dossier – ne sauraient 
ainsi justifier une planification dérogeant aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire, 
en particulier le principe de concentration. Dans la mesure où c'est la mise en zone spéciale du 
terrain destiné à accueillir la déchetterie intercommunale qui a commandé le regroupement dans 
cette zone du stand de tir et de la porcherie, point n'est en soi besoin d'examiner la mise en zone 
spéciale de ces deux installations prises individuellement. Cela étant, il est souligné que, si le 
stand de tir – dont certains éléments ont en tous les cas fait l'objet d'un permis de construire du 
11 juillet 1986 – est en soi imposé négativement par sa destination (MUGGLI, in Commentaire 
pratique LAT: construire hors zone à bâtir, ad art. 24 n° 14 et note 41; Lexique des constructions 
hors de la zone à bâtir, version 2013, in VLP-ASPAN 6/2013, p. 31; cf. également plan directeur 
cantonal qui, dans le texte de son chapitre 24 consacré aux stands de tir, précise que toute 
nouvelle installation sera située dans une zone spéciale reportée dans le plan d'affectation des 
zones), on peut douter qu'il en aille de même pour la porcherie, dont les transformations ont fait 
l'objet d'un permis de construire le 7 octobre 1988. En effet, il ressort du rapport explicatif de la 
commune notamment que celle-là n'est pas liée à une exploitation agricole et que sa mise en zone 
spéciale a précisément pour but de permettre sa mise aux normes – en matière de protection des 
animaux – laquelle ne serait, selon la commune, pas possible en zone agricole. Ce faisant, la mise 
en zone spéciale de la porcherie pourrait éluder les règles de l'art. 24 ss LAT. 

Au vu de ce qui précède, il apparaît que le dossier est lacunaire. Ce dernier ne permet pas de 
vérifier, d'une part, que la mesure de planification ne contourne pas les buts de l'aménagement du 

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territoire – dont la séparation de la zone à bâtir de la zone non-constructible, le principe de la 
concentration et l'interdiction de construire en ordre dispersé – et, d'autre part, qu'elle repose sur 
une juste pesée de tous les intérêts en présence.

c) Compte tenu de ce qui précède, la question de savoir si, comme le soutient la DAEC, le 
calcul du dimensionnement de la zone à bâtir résidentielle et de la zone d'activités n’était pas 
nécessaire, au motif que la mise en zone litigieuse n'était pas concernée par le moratoire sur les 
zones à bâtir, peut rester ouverte. Dans ce contexte, il y a cependant lieu de relever que la simple 
désignation de la zone comme zone spéciale au sens de l’art. 18 LAT – sans égard aucun à la 
fonctionnalité de la zone – ne peut justifier à elle-seule que la surface correspondante soit exclue 
du calcul de la zone constructible, au risque sinon d’utiliser ce type de zone afin d’éluder les règles 
établies quant à l’étendue de la zone constructible (cf. à ce sujet arrêt TF 1C_234/2014 du 
6 octobre 2014 consid 2.4 in fine; arrêt TC FR 602 2014 130 du 21 avril 2016).

5. a) Il résulte de ce qui précède que, bien fondé, le recours doit être admis et la décision 
d’approbation annulée.

b) Il n’est pas perçu de frais de procédure en application de l’art. 133 CPJA. 

c) Aucune indemnité de partie n’est allouée à la commune, dont la planification a été 
annulée.

la Cour arrête:

I. Le recours est admis.

Partant, la décision d'approbation de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et 
des constructions du 9 mars 2016 relative à la modification du plan d'aménagement local de 
la Commune de A.________ est annulée.

II. Il n’est pas perçu de frais de justice.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 5 mai 2017/JFR/vth

Président Greffière-rapporteure