# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2fe5288f-2d26-5844-b104-fea953446382
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-02-08
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 08.02.2024 A/2988/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-2988-2023_2024-02-08.pdf

## Full Text

R E P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N E V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/2988/2023 DOMPU JTAPI/106/2024 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 8 février 2024 

 

dans la cause 

 

Madame A______, représentée par Me Michael LAVERGNAT, avocat, avec élection 
de domicile 

 

contre 

VILLE DE GENÈVE 

 

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A/2988/2023 

EN FAIT 

1. B______ Sàrl, société dont le but est l'exploitation de restaurants, bars et cafés 
ainsi que toutes activités liées à la restauration, est propriétaire de l'établissement 
à l'enseigne « C______ » (ci-après : l’établissement), sis ______[GE]. 

Madame A______ en est l'exploitante depuis 2018. 

2. Par formulaire daté du 19 avril 2018, Mme A______ a requis de la ville de 
Genève (ci-après : la ville), soit pour elle son service de l’espace public (ci-après : 
SEP), l’autorisation d’installer une terrasse d’été sur trottoir ainsi qu’une terrasse 
sur chaussée, sur le domaine public, devant son établissement.  

Elle précisait dans son courrier d’accompagnement qu’ : « au niveau de 
l'aménagement, il y aura des tables & chaises, un parasol, un porte  
manteau & quelques fleurs ». 

3. Le 12 juillet 2018, le SEP a délivré à Mme A______ une permission l'autorisant à 
installer les aires de terrasse requises.  

4. Cette permission a été renouvelée le 18 mars 2019, moyennant une  
augmentation du périmètre de la terrasse (passant de 5,23 m x 1,66 m = 8,68 m2 à 
10,70 m x 1,66 m = 17,75 m2), sans que la requête y relative ne fasse état d'une 
quelconque modification de son aménagement. 

5. Par requête du 20 octobre 2021, Mme A______ a requis le renouvellement de sa 
permission, sans faire état d'une quelconque modification de l'aménagement de 
ses terrasses. 

6. Par courriel du 28 octobre 2021, elle a toutefois informé le SEP avoir « investi 
pour le bar C______ dans une nouvelle tonnelle fixe avec des parois (sur 3 pans) 
» et souhaiter s’assurer qu’elle pouvait maintenir sa terrasse sur chaussée pendant 
l'hiver, sans ennui. 

7. Par retour de courriel, le SEP lui a confirmé que l'autorisation exceptionnelle et 
temporaire permettant le maintien des terrasses d'été pendant l'hiver (dans le cadre 
de mesures d'accompagnement liées à la pandémie de Covid-19, qui avaient pris 
fin le 31 octobre 2022) avait été reconduite pour l'hiver 2021-2022, lui précisant 
que « Les parois sont exceptionnellement autorisées par principe pour cet hiver 
seulement pour permettre l'exploitation des terrasses en période froide, mais 
celles-ci sont tolérées uniquement pour les terrasses sur la chaussée et si ces 
parois sont transparentes ». Il l’invitait à lui transmettre son projet d'installation 
pour confirmation que tout était en ordre. 

8. Aucun plan n’a été transmis. 

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9. Renouvelée le 26 novembre 2021, la permission accordée à Mme A______ 
rappelait expressément :  

« Aucune modification de l'aménagement initialement autorisé ne peut être 
effectuée sans l'accord préalable du SEP. L'installation de barrières ou autres 
éléments de délimitation de la surface est soumise à autorisation préalable du 
SEP. La zone terrasse peut être aménagée de manière à ce qu'elle soit abritée 
(notamment du vent). Tout cloisonnement de la zone terrasse est cependant exclu 
(cf. infra). Tout aménagement visant à abriter la zone terrasse est soumis à 
l'autorisation préalable du SEP » (ch. 2.2) ; 

« La délimitation totale de la zone terrasse est en principe interdite, sous réserve 
des prescriptions mentionnées supra au chiffre 2.2. Les objets mobiliers ne 
doivent pas être accolés et créer des barrières infranchissables ni masquer les 
vues. Le cloisonnement intégral de la zone terrasse est interdit. La zone terrasse ne 
doit pas correspondre à un enclos ni à un espace fermé ; elle doit rester ouverte et 
aérée » (ch. 2.6). 

10. Par lettre-circulaire du 7 mars 2022, le SEP a notamment rappelé à l'ensemble des 
exploitants d'un établissement public bénéficiant d'une permission relative à une 
terrasse installée sur le domaine public, dont Mme A______, que « les terrasses, 
ainsi que leur agrandissement, ne peuvent pas être cloisonnés de quelque manière 
que ce soit ; aussi, toute bâche - même transparente - servant à fermer 
partiellement ou entièrement la terrasse est interdite et doit être retirée dès à 
présent ». 

11. Le 21 février 2023, faisant suite à la requête de Mme A______ du 15 novembre 
2022 - laquelle ne faisait état d'aucune modification de l'aménagement de sa 
terrasse -, le SEP a reconduit sa permission, moyennant une très légère 
augmentation du périmètre de celle-ci (passant de 10,70 m x 1,66 m = 17,75 m2 à 
10,90 m x 1,85 m = 20,17 m2).  

Cette permission, valable jusqu'au 31 octobre 2023, était « renouvelables aux 
conditions définies ci-dessous », dont les conditions 2.2 et 2.6 précitées. 

12. Par courrier 17 avril 2023, se référant à ladite permission et aux conditions de 
cette dernière, le SEP a informé Mme A______ que, par constat du 16 mars 2023, 
il avait été établi qu’elle avait installé des bâches suspendues et des rideaux 
occultant les quatre côtés de sa terrasse sur la chaussée (podium). Or, cette 
installation constituait un cloisonnement de terrasse formellement proscrit en 
application du règlement sur les terrasses d'établissements publics (RTEP - LC 21 
314). Les conditions du point 2.6 de la permission lui était par ailleurs rappelées. 

 Il la priait dès lors de retirer, à réception de la présente, tous les objets non 
autorisés, soit toutes les bâches transparentes et les rideaux occultant, lui 

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précisant, qu’à défaut ou en cas de récidive, il prononcerait une amende à son 
encontre et procèderait à l’enlèvement d’office, à ses frais, des objets non 
conformes.   

13. Par courrier du 3 mai 2023, Mme A______, sous la plume d’un conseil, s’est 
étonnée dudit courrier, relevant que cet aménagement était présent depuis octobre 
2020 sans que la ville n'y trouve jusqu'ici à redire. La notion de cloisonnement 
était un concept difficile à saisir et il était appliqué de manière inégalitaire par la 
ville, ce qui consacrait une discrimination et une ingérence insoutenable dans le 
processus concurrentiel. Elle souhaitait dès lors être traitée sur un pied d’égalité 
avec ses concurrents disposant de terrasses au sein du domaine public genevois. 
Elle proposait dès lors de conserver ses bâches sur trois côtés, de manière à 
protéger les clients du froid et de la pluie pendant que le bar était ouvert. Les 
bâches pourraient être relevées à la fermeture de l’établissement, comme cela se 
pratiquait en d’autres lieux. Cette alternative présentait une solution moins 
radicale tout en garantissant le respect des principes de l’égalité et de la 
proportionnalité. Elle invitait la ville à prendre position par le biais d’une décision 
formelle. 

14. Par décision exécutoire nonobstant recours du 15 août 2023, la ville a informé 
Mme A______ ne pas accéder à sa demande. En effet, à l’instar de celui qu’elle 
avait installé sans droit, l'aménagement proposé ne permettait pas de respecter la 
condition figurant sous ch. 2.2 et 2.6 de la permission du 21 février 2023, reprise 
de l'art. 20 al. 2 RTEP. Dès lors qu’il avait été constaté les 2 mai, 12 juin et 13 
juillet 2023, photographies à l’appui, qu’elle n’avait pas obtempéré à son ordre du 
17 avril 2023, un ultime délai au 8 septembre 2023 lui était imparti pour se 
conformer à cette prescription, en retirant l'intégralité des bâches et rideaux 
litigieux.  

Une amende administrative de CHF 500.- tenant compte du degré de gravité de 
l'infraction, lui était infligée en application de l'art. 85 al 1 let. c de la loi sur les 
routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10). 

A toutes fins utiles, il lui était enfin rappelé que les permissions d’usage accru du 
domaine public étaient délivrées à titre précaire et qu'elles étaient révocables sans 
indemnité si le bénéficiaire ne se conformait pas aux dispositions légales ou aux 
conditions fixées.  

15. Par acte du 15 septembre 2023, Mme A______, sous la plume de son conseil, a 
formé recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première 
instance (ci-après : le tribunal), concluant à son annulation, sous suite de frais et 
dépens.  

Préalablement, elle a conclu à la restitution de l’effet suspensif au recours. La ville 
ne remettait pas en cause son droit d’utiliser le domaine public, d'y installer ce 

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qu'elle nommait « podium » ou d'avoir placé une toiture au-dessus de l'édifice 
mais uniquement la présence de bâches et rideaux qui ne constituaient 
manifestement pas des éléments de mobilier au sens de l'art. 20 RTEP et n'avait 
ainsi pas à être expressément autorisés. L’ayant de surcroît expressément autorisée 
à abriter sa terrasse du vent, elle devait s'attendre à ce qu’elle installe des 
protections latérales contre le vent, en l'occurrence les bâches et les rideaux 
litigieux, et qu'elle les appose sur les cadres en bois prévu à cet effet et 
valablement autorisés. A cela s'ajoutait que ces rideaux et bâches étaient apposés 
sans contestation ni doléance depuis octobre 2020. Sous l'angle de la 
proportionnalité et de la pesée des intérêts, il devait être tenu compte qu’elle 
devait pouvoir exploiter son établissement, de taille modeste, et sa terrasse avec 
une certaine protection contre les intempéries. Elle devait également pouvoir 
bénéficier des mêmes conditions d'exploitation et de la même attractivité que ses 
concurrents. La ville n’avait, quant à elle, aucun intérêt public prépondérant à sa 
démarche, vu son concept abscons et à géométrie variable du « cloisonnement ». 
Elle n’invoquait pas d'urgence particulière qui justifierait de procéder par le biais 
d'une décision exécutoire nonobstant recours, respectivement qui commanderait 
de ne pas attendre la fin de la saison des terrasses d'été et par extension, la 
décision au fond du tribunal de céans. 

Au fond, la ville avait commis un déni de justice et violé le principe de la bonne 
foi. Alors qu'elle l’avait expressément autorisée à protéger sa terrasse du vent 
(notamment), ce qui supposait des protections latérales, elle adoptait une attitude 
contradictoire et déloyale en le lui interdisant quelques mois plus tard et en 
l'amendant pour cette raison, d’abord par le biais d'un courrier, sans indication des 
voies de droits, puis par la décision querellée.  

Cette dernière violait au demeurant les principes de la légalité, de la liberté 
économique et de l’égalité de traitement, ne reposait sur aucun intérêt public et 
était disproportionnée. Pour rappel, elle était uniquement motivée par le prétendu 
non-respect de l'interdiction du cloisonnement. Les installations et la structure de 
la terrasse n’étaient pas remises en question, seules la présence de rideaux et 
bâches lui étant reprochée. Or, il ne pouvait être retenu que par ces derniers elle 
avait cherché à diviser par cloison l'espace qui lui était dévolu. Au contraire, ces 
rideaux et bâches avaient des fonctionnalités esthétiques et protectrices, en lien 
avec les aléas météorologiques. Cette protection était par ailleurs expressément 
autorisée. Force était ainsi de constater que l'autorité intimée tentait en réalité, 
aujourd'hui, de remettre en cause la permission accordée en réinterprétant 
grossièrement la notion de « cloisonnement ». A cet égard, elle ne comprenait pas 
la ligne à adopter pour se conformer au droit et maintenir sa terrasse au vu de 
l’attitude et des positions contradictoires de la ville, respectivement des tolérances 
du SEP, qui laissaient certains concurrents cloisonner à l’envie. En tout état, les 
installations litigieuses ne portaient nullement atteinte à l'interdiction du 

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cloisonnement et il existait des solutions moins coercitives, telles que celles 
qu’elle avait proposées. 

S’agissant enfin de l’amende, elle devait être annulée car son droit d’être entendu 
n’avait pas été respecté, l'autorité intimée ne l'ayant, en particulier, pas interrogée 
sur sa situation personnelle. Elle se fondait en outre sur une injonction du 17 avril 
2023 formulée en catimini, par un simple courrier, sans indication des voies de 
droit.  

Elle a joint un chargé de pièces. 

16. Le 2 octobre 2023, la ville s’est déterminée sur la requête de restitution de l’effet 
suspensif au recours, indiquant s’y opposer. Elle a transmis son dossier. 

Pour rappel, par décision du 17 avril 2023, ne mentionnant certes pas la voie et le 
délai de recours, il avait été demandé à la recourante de supprimer les bâches et 
rideaux occultant ses quatre côtés, lesdits aménagements contrevenant à  
l'art. 20 RTEP. Ayant été constaté les 2 mai, 12 juin, 13 juillet et 14 août 2023 que 
la recourante ne s'était pas exécutée, elle avait rendu la décision attaquée. Ainsi, 
dès lors que l’intéressée n'avait jamais été autorisée à installer les bâches et 
rideaux litigieux et qu'elle ne pouvait se prévaloir d'aucun droit à cet égard, elle ne 
saurait être autorisée à les maintenir le temps de la procédure, sauf à tolérer le 
maintien de situations illicites. Leur dépose immédiate - sans attendre le 31 
octobre 2023 - n'engendrerait pas de frais particuliers et la situation pourrait 
aisément être réparée si, d'aventure, le recours était admis. S’agissant de 
l’inégalité de traitement alléguée, la présence de certaines situations illicites ne 
relevait pas d’une tolérance mais de son impossibilité logistique de contrôler le 
respect de chaque permission et d'obtenir immédiatement des personnes 
concernées qu'elles rétablissent une situation conforme. Un certain nombre de 
situations qu’elle dénonçait n’étaient en tout état pas comparables avec la sienne.  

Elle rappelait enfin que la permission de Mme A______ arriverait à échéance le 
31 octobre 2023, date à laquelle elle devrait retirer l'ensemble de sa terrasse. L’on 
pouvait dès lors se demander si son recours garderait un objet, étant relevé qu’il 
n’était pas acquis qu’elle obtiendrait une nouvelle permission si elle persistait à ne 
pas respecter la législation en vigueur. 

17. La recourante a répliqué sur effet suspensif le 10 octobre 2023, persistant dans ses 
écritures et conclusions. Elle peinait à saisir l’intérêt public à agir par une décision 
exécutoire nonobstant recours. Son intérêt privé à pouvoir exploiter sa terrasse 
jusqu’au 31 octobre 2023 devait dès lors primer.  

18. Par décision du 16 octobre 2023 (DITAI/1______), le tribunal a rejeté la demande 
de restitution de l'effet suspensif au recours formée par Mme A______, l’intérêt 
public au rétablissement d’une situation conforme au droit apparaissant 

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prépondérant à son intérêt privé à pouvoir bénéficier des aménagements non 
autorisés litigieux.  

19. Dans ses observations du 9 novembre 2023, la ville s’en est rapporté à justice, 
s’agissant de la recevabilité du recours, relevant que la recourante avait depuis 
lors retiré sa terrasse du domaine public. Ainsi, dans la mesure où la décision 
querellée avait été exécutée, il n’était pas acquis que son recours ait conservé un 
objet, en tant qu’il visait l’ordre relatif à la suppression des éléments litigieux. Si 
toutefois, le tribunal devait renoncer à l’exigence de l’intérêt actuel au recours, ce 
dernier devrait être rejeté, le tout sous suite de frais et dépens. 

En l’espèce, la décision querellée avait trait au prononcé d’une amende et à un 
ordre tendant au rétablissement d’une situation conforme au droit, c’est-à-dire la 
suppression d’objets installés sans droit sur le domaine public. La question de 
savoir si la recourante pourrait être autorisée à installer ces objets excédait donc le 
cadre du litige. Elle n’avait d’ailleurs pas sollicité du SEP l’autorisation d’y 
procéder. A toutes fins utiles, l’ordre querellé était conforme aux principes de la 
bonne foi, de la légalité, de la proportionnalité, de l’égalité de traitement, de la 
liberté économique. 

S’agissant d’une éventuelle violation du droit d’être entendu quant à l’amende, la 
recourante n’avait effectivement pas eu la possibilité de s’exprimer avant son 
prononcé. Elle n’avait toutefois subi aucun préjudice, ayant pu saisir le tribunal en 
temps utile et faire valoir ses arguments en connaissance de cause. L’amende était 
pour le surplus fondée dans son principe et sa quotité. En effet, lorsque le SEP 
avait statué le 15 août 2023, la recourante n’avait toujours pas respecté l’ordre de 
rétablir une situation conforme qui lui avait été adressé le 17 avril 2023, en force. 
Quand bien même ce dernier n’indiquait pas de voie et délai de recours, la 
recourante, assistée d’un conseil, ne saurait se prévaloir aujourd’hui de cette 
irrégularité, facilement décelable et au demeurant décelée. Son comportement 
était ainsi constitutif d’une violation de l’art. 85 al. 1 let. c LRoutes et pouvait 
donner lieu au prononcé d’une amende. C’était pour le surplus avec pleine 
conscience et volonté qu’elle s’était abstenue d’obtempérer. Le montant de 
l’amende était enfin tout à fait mesuré au regard des circonstances et du plafond 
possible.  

Elle a joint deux photographies constatant l’enlèvement de la terrasse sur la 
chaussée.  

20. Par réplique du 1er décembre 2023, la recourante, sous la plume de son conseil, a 
persisté intégralement dans ses écritures et conclusions, rappelant ses différentes 
démarches et sa bonne foi.  

Elle a joint l’autorisation pour le chauffage de la terrasse délivrée le 1er octobre 
2021 par l’office cantonal de l’énergie (OCEN) laquelle mentionnait notamment 

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« La surface chauffée doit-être munie de protections garantissant la conservation 
de l’énergie tels des parasols, stores bannes et parois amovibles ».  

21. Dans sa duplique du 14 décembre 2023, la ville a également persisté dans ses 
conclusions. Concernant la pièce susmentionnée, les deux procédures étaient 
indépendantes et les prérogatives de l’OCEN et du SEP, définies par des 
législations distinctes, différentes. En particulier, la mise en application de la 
condition posée par l’OCEN quant à la dotation de protections (stores, bâches, 
rideaux ou parois) garantissant la conservation de l’énergie sur la surface 
susceptible d’être chauffée n’était pas du ressort de cet office mais du sien. Si la 
pose de tels éléments n’était pas autorisée, l’autorisation de l’OCEN ne pouvait 
être mise en œuvre. 

22. Par courrier du 19 décembre 2023, la recourante a encore précisé qu’elle ignorait 
tout du conflit de compétence entre la ville et le Canton. Elle s’était dès lors fiée 
de bonne foi aux indications contenue dans l’autorisation de l’OCEN, tout en 
s’inspirant de ce qui se pratiquait sur les terrasses environnantes.  

EN DROIT 

1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés contre 
les décisions prises en application de la LRoutes ou de ses dispositions 
d'application tel, par exemple, le RUDP (art. 93 al. 1 cum art. 96 al. 1 LRoutes ; 
art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05).  

2. L’objet du litige est principalement défini par l’objet du recours (ou objet de la 
contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou 
motifs qu’il invoque. L’objet du litige correspond objectivement à l’objet de la 
décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 
consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 
consid. 1.5 ; ATA/1218/2017 du 22 août 2017 consid. 3b et l'arrêt cité). La 
contestation ne peut excéder l’objet de la décision attaquée, c’est-à-dire les 
prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l’autorité inférieure s’est 
prononcée ou aurait dû se prononcer (ATA/1218/2017 du 22 août 2017  
consid. 3b ; ATA/421/2017 du 11 avril 2017 consid. 5 et les arrêts cités ; 
ATA/1145/2015 du 27 octobre 2015 consid. 4b). 

3. Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions 
administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en 
l'espèce. 

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4. Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur 
des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par 
les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du 
droit tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'inégalité de traitement, le principe de la 
bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; 140 
I 257 consid. 6.3.1 ; 137 V 71 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_763/2017 
du 30 octobre 2018 consid. 4.2 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit 
administratif, 2011, p. 179 n. 515). 

5. En préambule, il y a lieu de rappeler que l'objet du recours porte ici sur la décision 
du 15 août 2023 de la ville refusant à la recourante d’accéder à sa demande de 
pouvoir conserver ses bâches sur trois côtés, de manière à protéger les clients du 
froid et de la pluie pendant que le bar était ouvert, lui impartissant un ultime délai 
au 8 septembre 2023 pour se conformer à son ordre du 17 avril 2023, en retirant 
l'intégralité des bâches et rideaux litigieux, et lui infligeant une amende de 
CHF 500.- en application de l'art. 85 al 1 let. c LRoutes. 

Concernant l'ordre de rétablir une situation conforme au droit, il doit être constaté 
que la recourante a entièrement retiré sa terrasse sur chaussée de sorte que l’ordre 
en question a été entièrement exécuté. Partant, ce volet du recours est devenu sans 
objet. 

6. La recourante conclut également à l’annulation de l’amende au motif que son 
droit d’être entendu n’aurait pas été respecté, l'autorité intimée ne l'ayant, en 
particulier, pas interrogée sur sa situation personnelle. Elle se fondait en outre sur 
une injonction du 17 avril 2023 formulée en catimini, par un simple courrier, sans 
indication des voies de droit. Elle avait, quant à elle, toujours agi en parfaite 
bonne foi. 

7. Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle dont la violation 
entraîne, lorsque sa réparation par l'autorité de recours n'est pas possible, 
l'annulation de la décision attaquée sans égard aux chances de succès du recours 
sur le fond  
(ATF 144 I 11 consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_485/2022 du 24 mars 
2023 consid. 4.2). Ce moyen doit par conséquent être examiné en premier lieu  
(ATF 141 V 495 consid. 2.2). Sa portée est déterminée d'abord par le droit 
cantonal (art. 41 ss LPA) et le droit administratif spécial (ATF 126 I 15 consid. 2 ; 
125 I 257 consid. 3a et les références). Si la protection prévue par ces lois est 
insuffisante, ce sont les règles minimales déduites de la Constitution qui 
s’appliquent (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 - Cst. - RS 101 ; arrêt du Tribunal fédéral 4A_15/2010 du 15 mars 
2010 consid. 3.1 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 
2018, pp. 518-519 n. 1526). Quant à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde 
des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH 
- RS 0.101), il n'accorde pas au justiciable de garanties plus étendues que celles 

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découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. (arrêt du Tribunal fédéral 4P.206/2005 du 11 
novembre 2005 consid. 2.1 et les références). 

8. Tel qu’il est garanti par cette dernière disposition, le droit d’être entendu 
comprend le droit pour les parties de faire valoir leur point de vue avant qu’une 
décision ne soit prise, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur 
la décision, d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves, 
d’en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 148 II 73 
consid. 7.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_700/2022 du 28 novembre 2022 
consid. 3 et les références ; ATA/949/2021 du 14 septembre 2021 consid. 5a et les 
références). 

9. Une décision entreprise pour violation du droit d’être entendu n’est pas nulle mais 
annulable (ATF 143 IV 380 consid. 1.4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_31/2021 
du 16 juillet 2021 consid. 2.1 ; ATA/547/2021 du 25 mai 2021 consid. 6a et les 
références). D'après la jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si 
le vice dont elle est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins 
facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas 
sérieusement en danger la sécurité du droit. Des vices de fond n'entraînent qu'à de 
rares exceptions la nullité d'une décision ; en revanche, de graves vices de 
procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision 
sont des motifs de nullité (ATF 144 IV 362 consid. 1.4.3 ; 139 II 243 consid. 
11.2). 

10. En l’espèce, par courrier du 17 avril 2023, la ville a informé la recourante que, par 
constat du 16 mars 2023, il avait été établi qu’elle avait installé des bâches 
suspendues et des rideaux occultant les quatre côtés de sa terrasse sur la chaussée 
(podium), installations qui constituaient un cloisonnement de terrasse 
formellement proscrit en application du RTEP. Il la priait dès lors de retirer, à 
réception de la présente, tous les objets non autorisés, soit toutes les bâches 
transparentes et les rideaux occultant, lui précisant, qu’à défaut ou en cas de 
récidive, il prononcerait une amende à son encontre et procèderait à l’enlèvement 
d’office, à ses frais, des objets non conformes.  

Par courrier du 3 mai 2023, Mme A______, sous la plume d’un conseil, s’est 
étonnée dudit courrier, relevant, en substance, que cet aménagement était présent 
depuis octobre 2020 sans que la ville n'y trouve jusqu'ici à redire. Elle proposait 
dès lors une solution alternative moins radicale tout en garantissant le respect des 
principes de l’égalité et de la proportionnalité et invitait la ville à prendre position 
par le biais d’une décision formelle, ce qu’elle a fait, par la décision querellée du 
15 août 2023. 

La recourante ne peut ainsi être suivie quand elle estime que son droit d'être 
entendu a été violé. En effet, quand bien même la ville ne l’a pas formellement 
invitée à se déterminer suite à son courrier du 17 avril 2023, elle s’est néanmoins 

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exprimée, par courrier du 3 mai 2023, sur les manquements constatés et avant le 
prononcé de l’amende querellée et n'ignorait pas qu'en maintenant les 
aménagements installés sans autorisation, elle s'exposait à une sanction 
pécuniaire. Dès lors, si effectivement elle considérait que le prononcé d’une 
amende la plongerait dans des difficultés, il lui était loisible de le faire valoir à ce 
moment-là.  

Ce grief est dès lors rejeté. 

11. La LRoutes et la loi sur le domaine public du 24 juin 1961 (LDPu - L 1 5) 
prévoient que toute utilisation des voies publiques qui excède l’usage commun, à 
savoir tout empiétement, occupation, travail, installation, dépôt ou saillie sur ou 
sous la voie publique, doit faire l’objet d’une permission ou d’une concession 
préalable  
(art. 56 al. 1 LRoutes et art. 13 al. 1 LDPu). Les permissions sont accordées par 
l'autorité cantonale ou communale qui administre le domaine public (art. 15 
LDPu). 

12. Selon l'art. 17 LDPu, l'autorité qui accorde une permission en fixe les conditions. 

13. L'art. 61 LRoutes prévoit que les bénéficiaires de permissions ou de concessions, 
ainsi que le maître de l’ouvrage, doivent se conformer aux conditions fixées et 
prendre toutes les mesures utiles pour éviter des accidents (al. 1). 

14. Selon l'art. 31 du règlement concernant l'utilisation du domaine public du 
21 décembre 1988 (RUDP - L 1 10.12), l’autorité compétente détermine pour 
chaque cas particulier l’espace qui peut être utilisé sur le domaine public pour 
l’aménagement de terrasses. Elle fixe la date où l’installation peut être mise en 
place et celle où elle doit être enlevée (al. 1). Les éléments délimitant la terrasse 
ne doivent pas dépasser la largeur permise pour celle-ci ; ils doivent être posés ou 
enlevés en même temps que la terrasse. L’installation ne doit pas constituer une 
gêne pour la visibilité ni entraver la circulation (al. 2). 

15. À Genève, le Conseil administratif de la ville a adopté le RTEP, en vigueur depuis 
le 1er janvier 2006 et applicable à toutes les terrasses situées sur le domaine 
public communal de la ville (art. 1 RTEP), notamment les terrasses dite d'été  
(art. 2 ch. 1 RTEP). 

16. Son art. 8 prévoit que lors de l'octroi d'une permission pour une terrasse, le service 
procède à la délimitation de l'emprise de celle-ci au moyen de traits peints sur le 
sol (al. 1) ; ces limites ne peuvent être en aucun cas franchies par le mobilier de la 
terrasse, notamment les tables, meubles de service, parasols ou assimilés, 
panneaux porte-menus, végétation ainsi que les sièges des consommateurs dans le 
cadre de l’utilisation (al. 2). De plus, le service procède à des contrôles réguliers 
du respect de ces limites (al. 3). 

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17. L'art. 25 RTEP prévoit que les contrevenants à ses dispositions sont passibles des 
mesures administratives et des sanctions prévues aux art. 77 et 85 LRoutes. 

18. Selon l’art. 85 al. 1 LRoutes, est passible d’une amende administrative de 
CHF 100.- à CHF 60'000.- tout contrevenant à la présente loi (let. a), aux 
règlements et arrêtés édictés en vertu de la présente loi (let. b) et aux ordres 
donnés par l’autorité compétente dans les limites de la présente loi et des 
règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (let.c). Il est tenu compte, dans la 
fixation de l’amende, du degré de gravité de l’infraction (al. 2). 

19. L'art. 86 LRoutes prévoit que les amendes sont infligées par l’autorité compétente 
sans préjudice de plus fortes peines en cas de crimes ou délits et de tous 
dommages-intérêts (al. 1). Les contraventions sont constatées par les agents de la 
force publique et tous autres agents ayant mandat de veiller à l’observation de la 
loi (al. 2). 

20. Les amendes administratives sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de 
les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence 
administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C’est dire 
que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des 
principes généraux régissant le droit pénal (ATA/611/2016 du 12 juillet 2016 
consid. 10b et les références citées ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit 
administratif : les actes administratifs et leur contrôle, vol. 2, 3ème éd., 2011, n. 
1.4.5.5 p. 160 s). En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 
novembre 2006  
(LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 
21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif, 
sous réserve de celles qui concernent exclusivement le juge pénal 
(comme notamment les art. 34 ss, 42 ss, 56 ss, 74 ss, 106 al. 2 et 3 et 107 CP ; 
ATA/611/2016 précité consid. 10c et les références citées). 

Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la 
forme d’une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l’administration 
doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large 
pouvoir d’appréciation pour infliger une amende. Le juge ne la censure qu’en cas 
d’excès ou d’abus. Enfin, l’amende doit respecter le principe de la 
proportionnalité garanti par l'art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) (ATA/611/2016 précité 
consid. 10c et les références citées). 

21. L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une 
sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP 
(principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité 
de l’auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation 
personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la 

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gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le 
caractère répréhensible de l’acte et son mode d'exécution, par les motivations et 
les buts de l’auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise 
en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des 
circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/611/2016 précité consid. 10d et 
les références citées ; cf. aussi not. arrêt du Tribunal fédéral 6B_412/2014 du 27 
janvier 2015 consid. 2.1 et les arrêts cités). 

22. En l’espèce, la ville a infligé une amende de CHF 500.- à la recourante sur la base 
de l’art. 85 al. 1 let. c LRoutes, soit pour n’avoir pas donné suite à son ordre du 
17 avril 2023, qu’elle assimile à une décision « ne mentionnant certes pas de voie 
et délai de recours ».  

Or, si c’est effectivement ainsi qu’elle comprenait son courrier du 17 avril 2023, 
elle ne pouvait simplement se contenter d’accuser réception du courrier de la 
recourante du 3 mai 2023, l’invitant qui plus est à rendre une décision formelle. 
Dans la mesure où la recourante contestait l’infraction qui lui était reprochée et 
l’ordre donné elle aurait en effet dû transmettre ce courrier, pouvant être considéré 
comme un recours contre sa « décision », au tribunal ou, à tout le moins, clarifier 
la situation auprès de la recourante quant à la portée juridique des courriers des 
17 avril et 3 mai 2023. La formulation utilisée dans son courrier : « nous vous 
prions de » pouvait également conforter la recourante dans son idée qu’il ne 
s’agissait pas encore, à ce stade, d’un ordre dont la violation entrainerait une 
sanction mais un courrier au sujet duquel elle était invitée à se déterminer et à la 
suite duquel la ville prendrait une décision formelle.  

Il résulte de ce qui précède que la ville ne pouvait pas, par sa décision du 15 août 
2023, sanctionner la recourante en application de l’art. 85 al. 1 let. c LRoutes, soit 
pour n’avoir pas donné suite à son invitation du 17 avril 2023, l’infraction visée 
par cette disposition n’étant pas réalisée. Tout au plus, une amende fondée sur 
l’art. 85 al. 1 let. a et/ou b LRoutes, en lien notamment avec le RTEP, aurait pu 
être prononcée.  

23. Au de ce qui précède, le recours sera admis, en tant qu’il garde un objet. 

24. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, 
émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - 
E 5 10.03), la recourante, qui obtient gain de cause en ce qui concerne l’amende, 
est condamnée au paiement d'un émolument réduit s'élevant à CHF 500.- ; il est 
couvert par l'avance de frais de CHF 900.- versée à la suite du dépôt du recours. 
Le solde de son avance de frais, en CHF 400.- lui sera restitué. 

25. Vu l'issue du litige, une indemnité de procédure réduite de CHF 500.- lui sera 
allouée, à la charge de la ville (art. 87 al. 2 LPA). 

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare recevable, en tant qu’il garde un objet, le recours interjeté le 15 septembre 
2023 par Madame A______ contre la décision de la Ville de Genève du 15 août 
2023 ; 

2. l’admet ; 

3. annule la décision précitée en tant qu'elle inflige une amende de CHF 500.- à 
Madame A______ ;  

4. met un émolument de CHF 500.- à la charge de Madame A______, lequel est 
couvert par son avance de frais de CHF 900.-, et ordonne la restitution, en sa 
faveur, du solde de celle-ci, soit CHF 400.- ; 

5. condamne la Ville de Genève à verser à Madame A______ une indemnité de 
procédure de CHF 500.- ; 

6. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de 
recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la 
désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être 
accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 

Siégeant : Marielle TONOSSI, présidente, Isabelle KOECHLIN-NIKLAUS et Julien 
PACOT, juges assesseurs 

Au nom du Tribunal : 

La présidente 

Marielle TONOSSI 

 

Copie conforme de cette décision est communiquée aux parties  

Genève, le  Le greffier