# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b615e05d-bdf2-5670-ac88-edbaaac4f7a5
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-11-17
**Language:** de
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 17.11.2014 603 2014 223
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2014-223_2014-11-17.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2014 223

Entscheid vom 17. November 2014 

III. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung Instruktionsrichter: Josef Hayoz
Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Jana Kausche

Parteien ISLAMISCHER ZENTRALRAT SCHWEIZ (IZRS), Beschwerdeführer / 
Gesuchsteller, vertreten durch Rechtsanwalt Michael Burkard

gegen

OBERAMT DES SAANEBEZIRKS, Vorinstanz

Gegenstand Handel und Gastgewerbe, Polizeiwesen

Meinungs- und Versammlungsfreiheit

Gesuch um Erlass von superprovisorischen Massnahmen

Beschwerde vom 12. November 2014 gegen den Entscheid des Oberamt-
mannes des Saanebezirks vom 10. November 2014

Kantonsgericht KG

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Erwägungen

1. Am 3. Juni 2014 gelangte der Präsident des Vereins Islamischer Zentralrat Schweiz (IZRS) 
an den Oberamtmann des Saanebezirks und ersuchte ihn um die Erteilung der Bewilligung, am 29. 
November 2014 in den Räumlichkeiten des Forums Freiburg die Jahreskonferenz 2014 abzuhalten 
unter dem Motto "Hijra - Beginn einer Revolution". Mit Verfügung vom 10. November 2014 wies 
der Oberamtmann das Begehren ab. Er beurteilte das Gesuch auf der Grundlage des Gesetzes 
vom 24. September 1991 über die öffentlichen Gaststätten (ÖGG; SGF 952.1) und stellte fest, 
dass die notwendigen Voraussetzungen für die Erteilung eines Patentes nicht gegeben sind. Die 
Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung sei nicht sichergestellt, da die Gefahr von 
Gegendemonstrationen bestehe und es zu unkontrollierbaren Gewaltausbrüchen kommen könnte. 
Die Mittel, welche die Polizei bereitstellen müsste, seien unverhältnismässig, und es bestehe die 
Gefahr, dass sie nicht in der Lage sei, allfällige Gewaltausbrüche zu verhindern. Weiter habe es 
der IZRS unterlassen, eine genaue und endgültige Namensliste der Redner vorzulegen. Von den 
ursprünglich 38 vorgesehenen Rednern würden noch 5 übrigbleiben, aber die Rednerliste sei noch 
am 26. Oktober 2014 und am 5. November 2014 abgeändert worden. Sie sei für die 
Bewilligungsbehörde von zentraler Bedeutung, umso mehr als die Organisatoren die vorgesehene 
Veranstaltung für den Islam als eine der grössten und wichtigsten in Europa und überhaupt die 
grösste in der Schweiz bezeichnen würden. 

2. Der IZRS liess am 12. November 2014 Beschwerde beim Kantonsgericht einreichen und 
beantragen, der Entscheid des Oberamtmannes vom 10. November 2014 sei aufzuheben und es 
sei ihm die Bewilligung für eine Veranstaltung von kurzer Dauer zu erteilen (Rechtsbegehren 1). 
Angesichts der Dringlichkeit sei die Bewilligung superprovisorisch auszusprechen (Rechtsbe-
gehren 2). Eventuell sei für den Fall, dass das angerufene Gericht zum Schluss kommen sollte, 
dass es sich bei den Räumlichkeiten des Forums Freiburg nicht um öffentlichen Grund handle, 
festzustellen, dass das ÖGG und das entsprechende Reglement vom 16. November 1992 (SGF 
952.11) auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar seien (Rechtsbegehren 3).

3. a) Gegenstand des vorliegenden Entscheids ist allein das Gesuch um Erlass der beantrag-
ten superprovisorischen Massnahme. Der IZRS ist der Auffassung, dass je länger die Ungewiss-
heit darüber, ob die Jahreskonferenz stattfindet oder nicht, andauere, desto grösser würden sein 
Aufwand und seine Kosten. Je schneller hingegen ein Entscheid ergehe, desto eher könne er 
seine Vorbereitungen mit voller Kraft fortsetzen beziehungsweise, im Falle eines negativen Aus-
gangs des Verfahrens, die Verluste nach Möglichkeit minimieren. Überdies habe der Oberamt-
mann seine Argumente im angefochtenen Entscheid vom 10. November 2014 bereits hinlänglich 
vorgebracht. Es sei nicht davon auszugehen, dass er, sollte er die Gelegenheit zur Vernehmlas-
sung erhalten, diesen Argumenten noch substantiell Neues hinzufügen könnte.

b) Nach Art. 41 Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege 
(VRG; SGF 150.1) kann die Behörde von Amtes wegen oder auf Antrag vorsorgliche Massnahmen 
anordnen, die zur Erhaltung eines rechtlichen oder tatsächlichen Zustands, insbesondere zur 
Sicherung von Beweismitteln oder zum Schutz bedrohter Interessen nötig sind. Gestützt auf Art. 
88 Abs. 1 VRG kann der Instruktionsrichter alle zweckmässigen Verfahrensentscheide, ausser 
diejenigen im Bereich der aufschiebenden Wirkung und der vorsorglichen Massnahmen, treffen.

c) Nach dem Gesagten ist für den Erlass von vorsorglichen Massnahmen das Gericht zu-
ständig. Allerding verfügt dieses noch nicht über die vorinstanzlichen Akten. Ohne diese und die 
Vernehmlassung des Oberamtmannes können keine vorsorglichen Massnahmen nach Art. 41 
VRG erlassen werden. Gestützt darauf und auf die Eingabe des IZRS, wonach die Angelegenheit 
dringend sei, ist es Sache des Instruktionsrichters, in Anwendung von Art. 88 Abs. 1 VRG über das 

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Begehren um Erlass von dringlichen vorsorglichen Massnahmen zu befinden. Dieses Vorgehen 
entspricht der Praxis und ist im vorliegenden Fall umso mehr gerechtfertigt, als der IZRS bean-
tragt, über das Gesuch um eine superprovisorische Massnahme ohne Vernehmlassung des Ober-
amtmannes zu entscheiden. 

4. Vorsorgliche Massnahmen sind nur rechtmässig, wenn sie erforderlich sind, um den beste-
henden Zustand zu erhalten oder bedrohte rechtliche Interessen sicherzustellen. Dagegen dürfen 
sie dem Endurteil nicht vorgreifen, einer provisorischen Verpflichtung gleichkommen oder auch das 
Hauptverfahren illusorisch werden lassen. Der Entscheid setzt Dringlichkeit voraus. Es muss sich 
als notwendig erweisen, die fraglichen Vorkehren sofort zu treffen. Sodann muss der Verzicht auf 
Massnahmen für die Betroffenen einen Nachteil bewirken, der nicht leicht wieder gutzumachen ist, 
wobei ein tatsächliches, insbesondere wirtschaftliches Interesse genügen kann. Erforderlich ist 
weiter, dass eine Abwägung der entgegenstehenden Interessen den Ausschlag für den einstwei-
ligen Rechtsschutz gibt und dieser verhältnismässig erscheint. Der durch die Endverfügung zu 
regelnde Zustand darf dadurch weder präjudiziert noch verunmöglicht werden. Vorsorgliche Mass-
nahmen beruhen auf einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Der Behörde 
steht ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Im Allgemeinen wird sie ihren Entscheid auf den 
Sachverhalt stützen, der sich aus den vorhandenen Akten ergibt, ohne zeitraubende weitere Erhe-
bungen anzustellen. Bei dieser Prüfung ist eine Entscheidprognose unumgänglich. Vorsorgliche 
Massnahmen müssen insbesondere dann unterbleiben, wenn das Begehren in der Hauptsache als 
aussichtslos erscheint. Grundsätzlich genügt es, wenn die gesuchstellende Partei die Notwendig-
keit einer vorsorglichen Massnahme glaubhaft machen kann (MARKUS MÜLLER, Bernische Ver-
waltungsrechtspflege, 2. A., 2011 S. 72 ff.; REGINA KIENER, in Kommentar zum Bundesgesetz über 
das Verwaltungsverfahren [VwVG], Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], 
Bern/St. Gallen 2008, Rz. 9 ff. zu Art. 56; (RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA 
THURNHERR/DENISE BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Basel 2010, Rz. 1089 ff.; 
BGE 127 III 132 E. 3 S. 137 f.). 

5. a) Der Oberamtmann hat in seinem Entscheid in überzeugender Weise dargelegt, dass die 
Gefahr von Gewaltausbrüchen durch Gegendemonstrationen besteht. Dass bei dieser Sachlage 
die Polizeiorgane unverhältnismässig hohe Sicherheitsvorkehren treffen müssen und allenfalls die 
öffentliche Sicherheit nicht gewährleisten können, leuchtet ein. Es ist allgemein bekannt, dass 
Teile des Islams zurzeit einer kritischen Stimmung ausgesetzt sind; darüber wurde und wird in den 
Medien regelmässig und ausgiebig berichtet. Demnach erscheint das Zusammentreffen verschie-
dener Gruppierungen und mithin die potenzielle Gefährdung von Rechtsgütern, wie Körperver-
letzung und Sachbeschädigung, als gegeben. Ob der abschlägige Entscheid des Oberamtmannes 
eine Verletzung der von der Verfassung garantierten Meinungs- und Versammlungsfreiheit (Art. 16 
und Art. 22 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR. 101]) darstellt, braucht hier nicht im 
Einzelnen geprüft zu werden. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass lediglich das Recht besteht, 
sich friedlich mit anderen Menschen zu versammeln. Versammlungen, die von vorneherein auf 
Provokation und damit auf Störungen angelegt sind, können nicht als friedliche Versammlungen 
qualifiziert werden (vgl. CHRISTOPH ERRASS, in Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler 
Kommentar, 3. A., 2014, Rz. 19 ff. zu Art. 22 BV). Die Ausübung der erwähnten Rechte darf Ein-
schränkungen unterworfen werden, die in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der na-
tionalen Sicherheit, der Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verbrechensverhütung, des 
Schutzes der Gesundheit und der Moral oder des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer 
notwendig sind. So bestimmt auch Art. 11 Abs. 2 der Europäischen Konvention zum Schutz der 
Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK; SR 0.101), dass die Aus-
übung der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit Einschränkungen unterworfen werden darf, 
die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die natio-
nale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straf-

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taten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten an-
derer (MARK E. VILLIGER, Handbuch der EMRK, 2. A., Zürich 1999, Rz. 633, S. 414). 

b) Nebst der gesetzlichen Grundlage müssen Einschränkungen von Freiheitsrechten durch 
ein überwiegendes öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt 
sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Im öffentlichen Interesse liegt der Polizeigüterschutz, worunter insbeson-
dere der Schutz der öffentlichen Ruhe und Ordnung fällt (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, in Die schwei-
zerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A., 2014, Rz. 31 ff. zu Art. 36 BV). Die Be-
hörde darf beim Entscheid über die Bewilligung die dagegen sprechenden polizeilichen Gründe 
berücksichtigen. Dazu zählt die Aufrechterhaltung der Sicherheit und der Abwendung unmittelbarer 
Gefahren von Ausschreitungen, Krawallen und Gewalttätigkeiten sowie Übergriffen und Straftaten 
jeglicher Art. Die öffentliche Ordnung lässt keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit 
rechtswidrigen Handlungen verbunden sind. Dabei ist das Gewaltrisiko nicht nur abstrakt, sondern 
anhand konkreter Umstände objektiv zu würdigen. Der Behörde kommt im Bewilligungsverfahren 
Ermessen zu, welches das Gericht zu respektieren hat (vgl. BGE 127 I 170 E. 3b S. 168 ff.).

c) Im Hinblick auf die besondere aktuelle Situation, welcher, wie schon gesagt, der Islam 
konfrontiert ist, und den verschiedenen Gruppierungen, die aufeinander treffen könnten, besteht 
ohne Zweifel eine beachtliche Konfrontationsgefahr beziehungsweise die Gefahr von gewalttätigen 
Auseinandersetzungen. Vor diesem Hintergrund erweist sich der Entscheid des Oberamtmannes 
auch als verhältnismässig. Es ist nicht ersichtlich, mit welchen anderen Massnahmen als ein mit 
Verbot der Versammlung die Wahrung von Ruhe und Ordnung sichergestellt werden könnte. 

6. Zusammenfassend lässt sich nach dem Gesagten feststellen, dass aufgrund der besonderen 
aktuellen Situation gewalttätige Auseinandersetzungen nicht auszuschliessen sind. Ebenfalls ist 
nicht bekannt, welche Redner auftreten werden. Dies ist insofern von Bedeutung, als nicht beurteilt 
werden kann, ob allenfalls von diesen Rednern Provokationen ausgehen könnten. Demnach be-
steht kein Grund, im Rahmen von superprovisorischen Massnahmen das Abhalten der Jah-
reskonferenz zu gestatten. Das Gesuch des IZRS ist abzuweisen.

7. Die Kosten dieses Entscheids werden zur Hauptsache geschlagen.

Der Instruktionsrichter entscheidet:

I. Das Gesuch um Erlass von superprovisorischen Massnahmen wird abgewiesen.

II. Die Kosten des vorliegenden Entscheids werden zu Hauptsache geschlagen.

III. Zustellung.

Freiburg, 17. November 2014/jha

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