# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fb51587d-6638-547d-98cd-bbd44787c439
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2022-01-25
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 25.01.2022 F-6399/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_F-6399-2019_2022-01-25.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Corte VI 

F-6399/2019 

 

 
 

  S e n t e n z a  d e l  2 5  g e n n a i o  2 0 2 2    

Composizione 

 
Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio),  

Fulvio Haefeli, Gregor Chatton,  

cancelliere Dario Quirici. 
 

 
 

Parti 

 
A._______,    

patrocinata da SOS Ticino,  

Via Zurigo 17,  

6900 Lugano,  

ricorrente,  

 
 

 
contro 

 

 
Segreteria di Stato della migrazione SEM,  

Quellenweg 6,  

3003 Berna,    

autorità inferiore.  

 
 

 
 

Oggetto 

 
Rifiuto dell'approvazione al rilascio di un permesso di dimora 

e rinvio dalla Svizzera. 

 

 

 

F-6399/2019 

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Fatti: 

A.  

A._______ (la ricorrente), cittadina italiana nata il … 1954, divorziata da un 

cittadino italiano dal …, senza figli, attiva in passato nel settore delle cure 

estetiche, risiede in Ticino, ininterrottamente, dal 2011, dove percepisce, 

dal 1° ottobre 2018, una rendita svizzera di vecchiaia con prestazioni 

complementari.      

B.  

Il 9 giugno 2011, procuratasi un permesso per frontalieri “G” UE/AELS, 

valido fino all’8 giugno 2016, la ricorrente ha cominciato a lavorare come 

“Beauty Manager” presso “…” (B._______) a …, a tempo pieno e per una 

durata indeterminata, con un salario mensile lordo di fr. 2'320.85 per dodici 

mensilità.  

Il 14 ottobre 2011, avendo nel frattempo preso in subaffitto un monolocale 

a …, la ricorrente ha ottenuto un permesso di dimora “B” UE/AELS, valido 

fino al 13 ottobre 2016, per continuare a lavorare presso B._______.  

Il 2 novembre 2011, “a causa di una ristrutturazione aziendale”, la 

B._______ ha licenziato la ricorrente con effetto al 31 dicembre 2011.    

C.  

Nel maggio 2012, la ricorrente ha formulato una domanda di prestazioni 

assistenziali all’Ufficio cantonale del sostegno sociale e dell’inserimento 

(USSI), che l’ha accolta, dando avvio al versamento, in particolare, di 

prestazioni ordinarie COSAS (Conferenza svizzera delle istituzioni 

d'azione sociale) a decorrere dal mese di giugno successivo.   

D.  

L’11 settembre 2013, la ricorrente ha iniziato a lavorare come estetista 

presso il “…” (C._______) a …, in base ad un contratto di durata 

indeterminata, senza orario fisso, e con una retribuzione oraria di fr. 22.–. 

Il 13 novembre 2013, C._______ ha licenziato la ricorrente con effetto al 

18 novembre successivo.   

E.  

Il 13 febbraio 2014, dopo averla sentita per scritto, l’UMCT ha revocato il 

permesso di dimora della ricorrente, ingiungendole di lasciare la Svizzera 

entro il 13 marzo 2014. L’UMCT ha motivato il provvedimento affermando 

che la ricorrente si trovava “da lungo tempo senza un’occupazione” e che 

“beneficiava di prestazioni assistenziali da giugno 2012”, precisando che 

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l’attività iniziata l’11 settembre 2012 non poteva “giustificare il 

mantenimento del permesso di soggiorno” a causa della sua “esigua 

percentuale d’occupazione”.    

Il 2 settembre 2014, adito dalla ricorrente, il Consiglio di Stato (CS) ha 

confermato la decisione dell’UMCT. Nella sua argomentazione il CS ha 

ripreso, in sostanza, i motivi dell’UMCT, approfondendoli.  

F.  

Il 1° settembre 2014, la ricorrente ha cominciato a lavorare come estetista 

e responsabile marketing presso “…” (D._______) a …, al 50% (21.15 ore 

settimanali) e per una durata indeterminata, con un salario mensile lordo 

di fr. 2'500.– per dodici mensilità.  

G.  

Con effetto al 31 ottobre 2014, in seguito al suo debutto lavorativo presso 

D._______, l’USSI ha cessato di versare prestazioni assistenziali alla 

ricorrente, determinando nei suoi confronti un debito complessivo, dal 

giugno 2012 (cfr. consid. C), di fr. 56'375.80, ed ha chiuso la relativa pratica 

il 3 aprile 2015.     

H.  

Il 15 luglio 2015, dopo avere cessato la sua attività al servizio di 

D._______, la ricorrente ha iniziato a lavorare presso “…” (E._______) 

come “Advisor/Estetista” a …, a tempo pieno (42 ore settimanali) e per una 

durata indeterminata, con un salario mensile fisso di fr. 2'500.–, oltre a fr. 

30.– “per ogni analisi DNA venduta” e ad una percentuale del fatturato 

direttamente prodotto.   

I.  

Il 16 ottobre 2015, il Tribunale cantonale amministrativo (TRAM) ha accolto 

il gravame della ricorrente contro la decisione del CS, che ha annullato 

insieme a quella dell’UMCT, retrocedendo gli atti a quest’ultimo “affinché 

provveda a rilasciare il permesso di dimora UE/AELS per svolgere 

un’attività lucrativa [alla ricorrente], dopo avere sottoposto il caso, se 

necessario per la sua approvazione, all’Ufficio federale della migrazione”.  

In compendio, il TRAM ha considerato, riferendosi alle attività lucrative 

della ricorrente presso D._______ e, in seguito, presso E._______, che la 

medesima aveva “nuovamente riacquisito lo statuto di lavoratrice salariata” 

ai sensi del diritto e della giurisprudenza europei, che non era più a carico 

dell’assistenza pubblica, nonostante il fatto che la retribuzione fissa 

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versatale da SGBS le permettesse “a mala pena di coprire il suo 

fabbisogno vitale minimo”, e che si era “decisamente data da fare per 

procacciarsi un’attività lucrativa a tempo indeterminato”, cosicché “le 

circostanze sono mutate rispetto a quando sono state rese le decisioni 

delle due precedenti istanze di giudizio” (consid. 4.1, 4.2 e 4.3).   

J.  

Il 13 ottobre 2016, giorno di scadenza del suo permesso di dimora 

UE/AELS (cfr. consid. B), la ricorrente ha sottoposto all’UMCT il 

“Formulario individuale di domanda di soggiorno senza attività lucrativa in 

Svizzera”, corredato da un’istanza intesa a modificare lo scopo del suo 

permesso in soggiorno alla ricerca di un posto di lavoro, indicando di 

essere “attualmente disoccupata da marzo al 70% a da fine agosto al 

100%”, di percepire l’indennità di disoccupazione e di non beneficiare di 

prestazioni assistenziali.    

K.  

Il 2 gennaio 2017, la ricorrente ha sottoscritto due contratti di lavoro con 

“…” (F._______) a …, in qualità di “Beauty Manager”, entrambi a decorrere 

dalla medesima data e di durata indeterminata, uno a tempo pieno con un 

salario mensile lordo di fr. 3'200.– per dodici mensilità, l’altro prevendete 

un’assunzione “a ore lavorative” e con un salario orario lordo di fr. 20.–. 

L.  

Il 19 gennaio 2017, la ricorrente ha inoltrato all’UMCT il “Formulario 

individuale di domanda di soggiorno B con attività lucrativa in Svizzera”, 

indicando che aveva cominciato a lavorare come estetista presso 

F._______ “a tempo pieno”.  

M.  

Il 13 settembre 2017, l’UMCT ha prorogato il permesso di dimora “B” 

UE/AELS “con attività lucrativa” della ricorrente fino al 13 ottobre 2021.  

N.  

Il 17 agosto 2018, la ricorrente si è vista riconoscere il diritto ad una rendita 

svizzera di vecchiaia di fr. 214.– al mese, a decorrere dal 1° ottobre 2018, 

calcolata in base ad un periodo contributivo di sette anni e quattro mesi, 

nonché ad un reddito annuo medio determinante di fr. 14'100.–. Inoltre, la 

ricorrente è stata ammessa a beneficiare delle prestazioni complementari 

alla sua rendita di vecchiaia ordinaria, per un ammontare di fr. 2'406.– al 

mese dal 2019, escluso il premio dell’assicurazione malattia di fr. 517.–.      

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O.  

Il 15 maggio 2019, l’UMCT ha informato la ricorrente di essere disposto a 

concederle un permesso di dimora “B” UE/AELS modificato in funzione 

delle sue nuove condizioni di soggiorno (pensionamento), e ciò previa 

approvazione da parte della Segreteria di Stato della migrazione (SEM), 

alla quale ha trasmesso il corrispondente incarto.  

P.   

Il 22 maggio 2019, nell’ambito del diritto di audizione preliminare, la SEM 

ha comunicato alla ricorrente di non essere intenzionata ad approvare la 

proposta dell’UMCT, concedendole un termine di un mese per esprimersi 

in proposito. In sostanza, la SEM ha rilevato che l’ultima attività della 

ricorrente prima del suo pensionamento, al servizio di F._______ (cfr. 

consid. K), era “esercitata su chiamata”, e che il reddito mensile medio 

ricavatone, lavorando “in media 64 ore al mese”, era “di poco superiore a 

fr. 1'000.–”, concludendone che essa era  “marginale” e che, per questa 

ragione, la ricorrente non poteva pretendere di essere stata occupata in 

qualità di lavoratrice ai sensi del diritto e della giurisprudenza europei. La 

SEM ha inoltre ritenuto che la ricorrente non poteva vedersi attribuito un 

permesso di dimora come persona non esercitante un’attività lucrativa o 

per motivi gravi.    

Q.  

Il 26 luglio 2019, dopo una proroga del termine, la ricorrente, rappresentata 

da SOS Ticino, ha contestato il parere della SEM, affermando, con 

riferimento al diritto e alla giurisprudenza europei, che “un’attività lucrativa 

esercitata, mediamente, per 64 ore mensili, non può essere considerata 

marginale e accessoria, anche se la retribuzione non era particolarmente 

elevata”.  

R.  

Il 31 ottobre 2019, la SEM ha rifiutato di approvare il rilascio di un permesso 

di dimora “B” UE/AELS a favore della ricorrente da parte dell’UMCT, 

intimandole di lasciare la Svizzera entro il 31 gennaio 2020, sotto la 

comminatoria dell’applicabilità di mezzi coercitivi in caso d’inadempienza.  

Sviluppando ed approfondendo gli argomenti esposti nell’ambito del diritto 

di audizione preliminare (cfr. consid. P), la SEM afferma che, per procedere 

alla sua valutazione, si è basata sul secondo contratto con F._______ (cfr. 

consid. K) e sulla “documentazione inerente alle effettive ore di lavoro”, 

precisando che “non è possibile fondare l’analisi sui certificati individuali 

AVS, che l’interessata – malgrado l’invito ricevuto – non ha reputato 

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opportuno presentare” (decisione, pag. 6). La SEM giunge alla conclusione 

che la ricorrente lavorava “con un grado d’occupazione parziale (inferiore 

al 40%), percependo un reddito netto di poco superiore ai mille franchi, 

quindi ben al di sotto del minimo atto a garantire il proprio sostentamento”, 

e che, per questa ragione, non rientra nella “categoria dei lavoratori 

working poor” (decisione, pagg. 6 e 7). La SEM argomenta inoltre che, 

siccome la ricorrente percepisce delle prestazioni complementari alla sua 

rendita di vecchiaia, non gode del diritto di rimanere in Svizzera come 

persona senza attività economica ai sensi del diritto e della giurisprudenza 

europei, non intravedendo peraltro, vista la sua situazione personale e 

familiare, gravi motivi per accordarle un permesso di dimora in base al 

diritto interno svizzero (decisione, pagg. 7 e 9).  

S.  

Il 3 dicembre 2019, per il tramite di SOS Ticino, la ricorrente ha adito il 

Tribunale amministrativo federale (TAF), chiedendo, previa concessione 

dell’assistenza giudiziaria, che la decisione impugnata sia annullata e che 

la proposta dell’UMCT relativa alla proroga del permesso di dimora sia 

accolta oppure, in via subordinata, che gli atti siano trasmessi alla SEM per 

una nuova valutazione. 

In sostanza, sviluppando gli argomenti esposti in fase di audizione 

preliminare (cfr. consid. Q), la ricorrente sostiene che, alla luce del diritto e 

della giurisprudenza europei, il fatto di avere “svolto un’attività lavorativa 

con grado di occupazione parziale percependo un reddito che si situa al di 

sotto del minimo atto al sostentamento, non è sufficiente a ritenere che […] 

non possa beneficiare della qualità di lavoratrice o che non beneficiasse di 

tale qualità al momento del raggiungimento dell’età pensionabile” (ricorso, 

pag. 4).     

T.  

Il 23 dicembre 2019, mediante decisione incidentale, questo Tribunale ha 

accolto la domanda di assistenza giudiziaria.         

U.  

Il 23 gennaio 2020, su invito di questo Tribunale, la SEM ha risposto al 

ricorso, ribadendo in breve il contenuto della sua decisione e formulando 

la richiesta di respingere il ricorso.  

Il 1° aprile 2020, la ricorrente ha replicato concisamente, riaffermando le 

conclusioni del suo gravame.  

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Il 14 maggio 2020, la SEM ha duplicato, limitandosi a chiedere di 

respingere il ricorso e confermare la decisione impugnata.  

V.  

Il 21 luglio 2020, questo Tribunale ha trasmesso alla ricorrente, per 

conoscenza, una copia della duplica, concludendo nel contempo lo 

scambio degli scritti, riservate eventuali ulteriori misure istruttorie o 

memorie delle parti. 

W.  

Il 24 marzo 2021, questo Tribunale ha invitato la SEM a produrre, entro il 

12 aprile successivo, i certificati individuali AVS della ricorrente, l’incarto 

dell’Istituto cantonale delle assicurazioni sociali (IAS) relativo alle 

prestazioni complementari versate alla ricorrente, come pure l’incarto Unia 

concernente le indennità contro la disoccupazione da lei percepite.  

X.  

Il 29 aprile 2021, dopo aver ottenuto una proroga del termine, la SEM ha 

inoltrato i documenti richiesti.  

Y.  

L’11 agosto 2021, l’UMCT ha inviato a questo Tribunale, per informazione, 

una copia della conferma del 20 luglio 2021 di un decreto d’accusa del 23 

marzo 2021, non cresciuto in giudicato, non agli atti, per “inganno nei 

confronti delle autorità” ai sensi della legislazione federale sugli stranieri.  

Z.  

Il 20 agosto 2021, questo Tribunale ha trasmesso alla ricorrente, per 

conoscenza, copie degli ultimi documenti inoltrati dalla SEM, invitandola 

nel contempo ad indicare e comprovare, entro il 30 settembre successivo, 

se avesse realizzato un reddito (salario o indennità) dal 1° gennaio al 30 

settembre 2018.  

AA.  

Il 1° settembre 2021, la ricorrente ha comunicato a questo Tribunale di 

avere conseguito un reddito da salario di fr. 14'360.– dal 1° gennaio al 30 

novembre 2018, allegando come prova l’attestato-ricevuta relativo alla 

trattenuta dell’imposta alla fonte del 10%. 

    

 

 

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Diritto: 

1.  

1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del 

17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro 

le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 

sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità 

menzionate all'art. 33 LTAF, salvo nei casi previsti all’art. 32 LTAF.   

La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il provvedimento 

del 31 ottobre 2019, che non rientra peraltro nell'elenco dell'art. 32 LTAF, 

costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 PA, dimodoché questo 

Tribunale è competente a giudicare il presente ricorso. Dato che si tratta di 

una decisione in materia di diritto degli stranieri concernente il soggiorno in 

Svizzera di una persona che è cittadina di uno Stato membro dell’Unione 

europea, questo Tribunale è competente a giudicare la causa in quanto 

autorità di grado precedente al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in 

relazione con l’art. 11 cpv. 1 e 3 ALC, nonché l’art. 83 lett. c cifra 2 a 

contrario della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 

173.110]).  

1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi 

all’autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e 

ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione 

della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro 

trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e 

contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma 

del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la 

decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52 

cpv. 1 PA). Un eventuale anticipo equivalente alle presunte spese 

processuali deve essere saldato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4 

PA). 

In concreto, la ricorrente, che è la destinataria della decisione impugnata e 

beneficia dell’assistenza giudiziaria, ha presentato il suo ricorso in modo 

tempestivo e nel rispetto dei requisiti previsti dalla legge, per cui esso è 

ammissibile e nulla osta quindi all’esame del merito del litigio.   

2.  

Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della 

decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), il quale 

ha un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto, compreso 

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l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, all'accertamento inesatto 

o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, come pure, in linea di 

principio, all'inadeguatezza (artt. 49 e 54 PA). È determinante la situazione 

fattuale al momento del giudizio (cfr. DTAF 2014/1 consid. 2), ciò che 

implica che questo Tribunale deve tenere conto anche dei fatti rilevanti 

intervenuti dopo la decisione impugnata, i cosiddetti “nova” (cfr. BENJAMIN 

SCHINDLER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [editori], 

Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren – Kommentar, 2a ed., 2019, 

n. 31 ad art. 49 PA; cfr. anche, tra le altre, la sentenza TAF F-6368/2019 

del 26 ottobre 2020 consid. 5.5 con i rinvii).  

Questo Tribunale è, in linea di massima, vincolato dalle conclusioni delle 

parti (principio dispositivo), a meno che, nell’ambito dell’oggetto del litigio, 

siano soddisfatte le condizioni per concedere di più (“reformatio in melius”) 

o di meno (“reformatio in peius”) rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1 

a 3 PA: massima dell'ufficialità; cfr. MADELEINE CAMPRUBI, in: Auer/ Müller/ 

Schindler, op. cit., n. 8 ad art. 62 PA). Questo Tribunale non è invece 

vincolato, in nessun caso, dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA: principio 

dell'applicazione d'ufficio del diritto). 

3.  

La controversia verte sul rifiuto della SEM, per i motivi che saranno qui di 

seguito analizzati, di approvare la proposta dell’UMCT di concedere alla 

ricorrente, come cittadina dell’Unione europea, un permesso di dimora “B” 

UE/AELS nell’ambito del diritto di rimanere dopo il raggiungimento dell’età 

pensionabile (cfr. consid. N e O).  

4.  

L’ALC è applicabile alla fattispecie ratione temporis, ratione personae e 

ratione materiae, nella misura in cui la ricorrente è una cittadina italiana 

che si è trasferita in Svizzera nel 2011 e che beneficia di una rendita di 

vecchiaia svizzera dal 2018, per cui è titolare dei diritti in esso consacrati 

(libertà di circolazione), i quali consistono nel diritto d’ingresso (art. 3 ALC 

e art. 1 § 1 allegato I ALC) nonché nel diritto di soggiorno per i lavoratori 

dipendenti (art. 4 ALC e artt. 6 a 11 allegato I ALC), per gli autonomi (art. 4 

ALC e artt. 12 a 16 allegato I ALC), per i prestatori di servizi (art. 5 ALC e 

artt. 17 a 23 allegato I ALC) e per le persone che non esercitano un’attività 

economica (art. 6 ALC e art. 24 allegato I ALC).   

5.  

I Cantoni sono competenti a rilasciare e rinnovare i permessi di dimora, 

salvo nei casi soggetti all’approvazione da parte della SEM (cfr. artt. 40 cpv. 

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1 e 99 della legge federale sugli stranieri e la loro integrazione del 16 

dicembre 2005 [LStrI, RS 142.20], in combinato disposto con l’art. 85 cpv. 

1 dell’ordinanza sull’ammissione, il soggiorno e l’attività lucrativa del 24 

ottobre 2007 [OASA, RS 142.201], e con l’art. 28 dell’ordinanza del 22 

maggio 2002 concernente la libera circolazione delle persone tra la 

Svizzera e l’Unione europea e i suoi Stati membri, tra la Svizzera e il Regno 

Unito e tra gli Stati membri dell’Associazione europea di libero scambio 

[OLCP, RS 142.203]; cfr. anche l'ordinanza del 13 agosto 2015 del 

Dipartimento federale di giustizia e polizia/DFGP concernente i permessi e 

le decisioni preliminari nel diritto in materia di stranieri sottoposti alla 

procedura di approvazione [OA-DFGP, RS 142.201.1]). In particolare, è 

sottoposta all’approvazione della SEM, a decorrere dal 15 aprile 2018, la 

proroga del permesso di dimora di un cittadino di uno Stato membro 

dell’UE o dell’AELS e dei membri della sua famiglia che hanno il diritto di 

rimanere in Svizzera (art. 4 lett. e OA-DFGP).  

La SEM può negare l’approvazione, limitarla nel tempo o vincolarla a 

condizioni ed oneri; essa nega l’approvazione per il primo rilascio o per la 

proroga di un permesso, se le condizioni d’ammissione non sono adempite 

(art. 86 cpv. 1 e cpv. 2 lett. a OASA). In questo senso, né la SEM né, a 

maggior ragione, questo Tribunale sono vincolati dalla proposta dell’UMCT 

del 15 maggio 2019 (cfr. consid. O), e possono dunque discostarsi 

dall’apprezzamento della situazione effettuato dall’autorità cantonale (cfr. 

la sentenza TAF F-1628/2019 del 14 ottobre 2019 consid. 4.2).      

6.  

6.1 A favore dei cittadini degli Stati membri della Comunità europea e della 

Svizzera, l’ALC si prefigge di conferire, in particolare, il diritto di soggiorno 

alle persone che svolgono, sul territorio delle parti contraenti, un’attività 

economica dipendente, e il diritto di rimanervi alle persone che hanno 

cessato la propria attività economica dipendente (cfr. art. 1 lett. a ALC in 

combinato disposto con gli artt. 4 e 6 Allegato I ALC). Il diritto di soggiorno 

e di accesso a un’attività economica è garantito, fatte salve le disposizioni 

dell’art. 10 ALC (disposizioni transitorie ed evoluzione dell’Accordo), e in 

conformità alle disposizioni dell’Allegato I (art. 4 ALC). In accordo con 

l’Allegato I, le parti contraenti disciplinano in particolare il diritto di rimanere 

sul territorio di una parte contraente dopo che la persona interessata ha 

cessato la propria attività economica (art. 7 lett. c ALC).  

 

6.2 Nella misura in cui l’applicazione dell’ALC implica nozioni di diritto 

comunitario, si tiene conto della giurisprudenza pertinente della Corte di 

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giustizia delle Comunità europee (CGCE; dal 1° dicembre 2009, la Corte 

di giustizia dell’Unione europea [CGUE]) precedente la data della sua 

firma, avvenuta il 21 giugno 1999 (cfr. Atto finale ALC). La giurisprudenza 

della Corte successiva alla firma dell’ALC è comunicata alla Svizzera. Per 

garantire il corretto funzionamento dell’ALC, il Comitato misto (cfr. art. 14 

ALC) determina, su richiesta di una delle parti contraenti, le implicazioni di 

tale giurisprudenza (art. 16 par. 2 ALC).   

6.3 L’art. 6 Allegato I ALC prevede che il lavoratore dipendente cittadino di 

una parte contraente (lavoratore dipendente) che occupa un impiego di 

durata uguale o superiore a un anno al servizio di un datore di lavoro dello 

Stato ospitante riceve una carta di soggiorno della durata di almeno cinque 

anni a decorrere dalla data del rilascio, automaticamente rinnovabile per 

almeno cinque anni. In occasione del primo rinnovo, la validità della carta 

di soggiorno può essere limitata, per un periodo non inferiore ad un anno, 

qualora il possessore si trovi in una situazione di disoccupazione 

involontaria da oltre dodici mesi consecutivi (par. 1). La carta di soggiorno 

in corso di validità non può essere ritirata al lavoratore per il solo fatto che 

non è più occupato, quando lo stato di disoccupazione dipenda da una 

incapacità temporanea di lavoro dovuta a malattia o a infortunio, oppure 

quando si tratti di disoccupazione involontaria debitamente constatata 

dall’ufficio del lavoro competente (par. 6). 

6.4 Secondo l’art. 4 Allegato I ALC, i cittadini di una parte contraente e i 

membri della loro famiglia hanno il diritto di rimanere sul territorio di un’altra 

parte contraente dopo aver cessato la propria attività economica (par. 1). 

Conformemente all’articolo 16 ALC, si fa riferimento al regolamento (CEE) 

n. 1251/70 e alla direttiva 75/34/CEE, nel loro tenore al momento della 

firma dell’ALC (par. 2).  

In virtù dell’art. 2 par. 1 lett. a del regolamento 1251/70, ha diritto di 

rimanere a titolo permanente nel territorio di uno Stato membro il lavoratore 

che, al momento in cui cessa la propria attività, ha raggiunto l’età 

riconosciuta valida dalla legislazione di questo Stato agli effetti dei diritti 

alla pensione di vecchiaia ed ha ivi occupato un impiego almeno durante 

gli ultimi dodici mesi e risieduto ininterrottamente da più di tre anni. 

L’art. 4 par. 2 del regolamento precisa che i periodi di disoccupazione 

involontaria debitamente accertati dal competente ufficio del lavoro e le 

assenze per malattia o infortunio sono considerati periodi di occupazione 

ai sensi dell'art. 2 par. 1 del regolamento.   

F-6399/2019 

Pagina 12 

6.5 In virtù del principio di parità di trattamento, formulato all’art. 9 Allegato 

I ALC, il lavoratore dipendente cittadino di una parte contraente non può 

ricevere sul territorio dell’altra parte contraente, a motivo della propria 

cittadinanza, un trattamento diverso da quello riservato ai lavoratori 

dipendenti nazionali per quanto riguarda le condizioni di impiego e di 

lavoro, in particolare in materia di retribuzione, licenziamento, 

reintegrazione professionale o ricollocamento se disoccupato (par. 1). Il 

lavoratore dipendente e i membri della sua famiglia […] godono degli stessi 

vantaggi fiscali e sociali dei lavoratori dipendenti nazionali e dei membri 

delle loro famiglie (par. 2).   

7.  

La nozione di lavoratore ai sensi del diritto comunitario ha una portata 

autonoma rispetto al diritto degli Stati membri e, pertanto, la sua 

caratterizzazione non può dipendere da considerazioni nazionali (cfr., in 

particolare, le sentenze del Tribunale federale 2C_289/2017 del 4 

dicembre 2017 consid. 4.2 e 2C_1061/2013 del 14 luglio 2015 consid. 4.2; 

cfr. anche la sentenza TAF F-3168/2015 del 6 agosto 2018 consid. 5.5; cfr. 

GREGOR T. CHATTON, Die Arbeitnehmereigenschaft gemäss 

Freizügigkeitsabkommen – eine Bestandaufnahme, in: Migrationsrecht in 

der Europäischen Union und im Verhältnis Schweiz – EU [Alberto 

Achermann/Astrid Epiney/Raffael Gnädiger {ed.}], nonché CHRISTINE 

KADDOUS/DIANE GRISEL, Libre circulation des personnes et des services, 

2012, pagg. 187 a 248).        

7.1 In conformità ad una giurisprudenza costante della CGCE/CGUE, 

l’acquisizione dello status di lavoratore nell’ambito della libera circolazione 

implica, parallelamente alla prestazione da fornire, “l’esistenza degli 

elementi costitutivi di un qualsiasi rapporto di lavoro subordinato, ovverosia 

il rapporto di subordinazione e la corresponsione di una retribuzione” 

(sentenza Raccanelli, C-94/07, del 17 luglio 2008, punto 34; cfr. DTF 141 

II 1 consid. 2.2.3). La nozione di lavoratore “non deve essere interpretata 

restrittivamente. Deve essere qualificato come lavoratore una persona che 

svolga attività reali ed effettive, restando escluse quelle attività talmente 

ridotte da potersi definire puramente marginali e accessorie” (sentenza 

Neidel, C-337/10, del 3 maggio 2012, punto 23). In quest’ottica, la 

CGCE/CGUE ha evidenziato che “le  norme  relative  alla  libera  

circolazione  dei  lavoratori  riguardano   anche   coloro   che   svolgono   o   

che  intendono   svolgere   soltanto   un'attività  subordinata  a  orario  ridotto  

e  che  percepiscono  o  percepirebbero,  per  questo  motivo,  solo  una  

retribuzione  inferiore  a  quella  minima  garantita  nel  settore  considerato”, 

ribadendo però che “mentre il lavoro ad orario ridotto non è escluso dalla 

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Pagina 13 

sfera d'applicazione delle norme relative alla libera circolazione dei 

lavoratori […] dette norme garantiscono solo la libera circolazione di coloro 

che esercitano o intendono esercitare un'attività economica” (sentenza 

Levin, C-53/81, del 23 marzo 1982, punti 16 e 17; cfr. DTF 141 II 1 consid. 

2.2.4).  

 

7.2 Per verificare il carattere reale ed effettivo, dunque economico, 

dell’attività lavorativa svolta, è necessario “fondarsi su criteri obiettivi e 

valutare nel loro complesso tutte le circostanze del caso di specie, 

riguardanti la natura sia delle attività interessate sia del rapporto di lavoro 

di cui trattasi” (sentenza Ninni-Orasche, C-417/01, del 6 novembre 2003, 

punto 27). Così, è lecito “tener conto del carattere irregolare e della durata 

limitata delle prestazioni effettivamente compiute nell'ambito di un contratto 

di lavoro saltuario”, per cui “un numero assai esiguo di ore può costituire 

un indice del fatto che le attività esercitate sono meramente marginali ed 

accessorie” (sentenza Raulin, C-357/89, del 26 febbraio 1992, punto 12). 

Cionondimeno, “il fatto che il reddito del lavoratore non sia sufficiente per 

soddisfare tutte le sue necessità non può privare l’interessato della 

qualifica di persona attiva […] un’attività dipendente che produca un reddito 

inferiore al minimo vitale o la cui durata normale non superi nemmeno le 

dieci ore settimanali non impedisce di qualificare chi la svolge come 

lavoratore […] indipendentemente dal livello limitato della retribuzione 

ottenuta da un’attività professionale e dal numero di ore ad essa dedicate, 

non si può escludere che detta attività, alla luce di una valutazione 

complessiva del rapporto di lavoro in questione, possa essere considerata 

[…] come reale ed effettiva e, quindi, idonea a conferire a chi la esercita lo 

status di lavoratore” (sentenza Genc, C-14/09, del 4 febbraio 2010, punti 

25 e 26). Per contro, non hanno un carattere economico, e non sono quindi 

reali ed effettive, quelle attività che “rappresentano solo uno strumento per 

la rieducazione o il reinserimento degli interessati”, laddove “il lavoro 

retribuito, modellato sulle capacità fisiche e psichiche del singolo, ha come 

finalità il recupero, in tempi più o meno lunghi, della capacità di occupare 

un posto di lavoro ordinario o l'accesso ad un'esistenza il più possibile 

normale” (sentenza Bettray, C-344/87, del 13 maggio 1989, punto 17). In 

questo quadro, “la natura giuridica sui generis del rapporto di lavoro 

riguardo al diritto nazionale, come del resto la produttività più o meno 

elevata dell'interessato o l'origine delle risorse per la retribuzione o anche 

il livello limitato di quest'ultima non possono avere alcuna conseguenza 

sulla qualità di lavoratore ai sensi del diritto comunitario” (sentenza Trojani, 

C-456/02, del 7 settembre 2004, punto 16; cfr. la sentenza del Tribunale 

federale 2C_761/2015 del 21 aprile 2016 consid. 4.2.1).  

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Pagina 14 

8.  

In accordo con l’art. 22 OLCP, ai cittadini dell’UE e dell’AELS o ai loro 

familiari che possono prevalersi di un diritto di rimanere in Svizzera giusta 

le disposizioni dell’ALC o della Convenzione AELS è rilasciato un 

permesso di dimora UE/AELS.  

Secondo le “Istruzioni OLCP” (I-OLCP) della SEM, “il diritto di rimanere è 

volto a garantire l’ulteriore permanenza nello Stato di residenza dopo la 

fine dell’attività lucrativa […] I beneficiari del diritto di rimanere continuano 

a fruire dei diritti acquisiti in qualità di lavoratori (mantenimento del diritto 

alla parità di trattamento con gli indigeni), anche se non beneficiano più 

dello statuto di lavoratori. Il diritto di rimanere sussiste, di principio, 

indipendentemente dal fatto che l’interessato percepisca o no un eventuale 

contributo sociale o eventuali prestazioni complementari. Esso si estende 

anche ai familiari, indipendentemente dalla loro cittadinanza. Le persone 

che non hanno mai svolto un’attività lucrativa nello Stato di residenza non 

possono avvalersi del diritto di rimanere. Possono avvalersi del diritto di 

rimanere soltanto i cittadini UE/AELS che hanno esercitato un’attività 

lucrativa in Svizzera nel quadro dell’ALC e che hanno quindi beneficiato 

dei diritti conferiti ai lavoratori secondo tale Accordo” (I-OLCP del gennaio 

2021, punto 10.3.1, reperibili all’indirizzo elettronico seguente: 

https://www.sem.admin.ch/sem/it/home/publiservice/weisungen-

kreisschreiben/fza.html).   

9.  

In concreto è accertato che la ricorrente risiedeva ininterrottamente da più 

di tre anni in Ticino quando ha raggiunto l’età del pensionamento (64 anni), 

secondo la legislazione svizzera, il 29 settembre 2018 (cfr. art. 2 par. 1 lett. 

a del regolamento 1251/70 [consid. 6.4]). Rimane così da appurare se la 

ricorrente ha occupato un impiego almeno durante gli ultimi dodici mesi 

prima del raggiungimento dell’età pensionabile, ossia da settembre 2017 a 

settembre 2018 (cfr. art. 2 par. 1 lett. a del regolamento 1251/70).   

9.1 Dall’estratto del conto individuale AVS, presentato dalla SEM a 

richiesta di questo Tribunale (cfr. consid. W e X), si evince che la ricorrente 

ha realizzato nel 2017 (dodici mesi) un reddito di fr. 15'400.–, ossia circa fr. 

1'283.– al mese. Per quanto riguarda il 2018, la ricorrente ha esibito, su 

invito di questo Tribunale (cfr. consid. Z e AA), l’attestato-ricevuta relativo 

alla trattenuta dell’imposta alla fonte, facente stato di un reddito di fr. 

14'360.– versatole da F._______ per il periodo dal 1° gennaio al 30 

novembre 2018 (undici mesi), ossia fr. 1’305.– al mese circa.   

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Pagina 15 

Ora, in base a questi dati, si deve constatare che la ricorrente, al momento 

in cui ha raggiunto l’età del pensionamento, aveva occupato un impiego 

almeno durante i dodici mesi precedenti (2017 e 2018). L’impiego svolto 

dalla ricorrente durante i dodici mesi in questione deve essere qualificato, 

nonostante la sua bassa retribuzione, come reale ed effettivo, quindi 

economico, in conformità al diritto e alla giurisprudenza europei. Infatti, 

come risulta dalle condizioni contrattuali e dalla natura del lavoro, non si è 

trattato di un’attività talmente ridotta da potersi definire puramente 

marginale e accessoria oppure di un’attività finalizzata alla rieducazione o 

al reinserimento della ricorrente, ma di un’attività esercitata per il proprio 

sostentamento (cfr. consid. K e 7).     

Di conseguenza, nella misura in cui ha raggiunto l’età di pensionamento a 

fine settembre 2018, che ha occupato un impiego almeno durante gli ultimi 

dodici mesi prima di questa data e che ha risieduto ininterrottamente in 

Svizzera per più di tre anni, la ricorrente può fondatamente invocare, sulla 

base dell’art. 4 Allegato I ALC e dell’art. 2 par. 1 lett. a del regolamento 

1251/70, il suo diritto di rimanere a titolo permanente in Svizzera (cfr. 

consid. 6, 7 e 8). 

9.2 È ancora importante sottolineare che il diritto di rimanere della 

ricorrente, ai sensi dell’art. 4 par. 1 Allegato I ALC, non è compromesso dal 

fatto che la sua rendita di vecchiaia sia integrata da prestazioni 

complementari, visto che l’ultimo lavoro da lei svolto per un anno, dal cui 

salario sono stati dedotti i contributi per le assicurazioni sociali, compresi 

quelli dell’assicurazione per la vecchiaia e i superstiti, era, come mostrato 

sopra, un’attività reale ed effettiva (economica). In questo senso, poco 

importa che le prestazioni complementari, alla stessa stregua dell’aiuto 

sociale, presuppongano che “il beneficiario si trovi in uno stato di bisogno 

e, d’altra parte, mirano alla copertura corrente delle necessità di base della 

vita” (DTF 141 II 401 consid. 5.1), considerato che il diritto di rimanere 

secondo l’art. 4 par. 1 Allegato I ALC, se accertato, sussiste a prescindere 

dal fatto che il suo titolare percepisca un eventuale contributo sociale od 

eventuali prestazioni complementari (cfr. la sentenza del Tribunale federale 

2C_545/2015 del 14 dicembre 2015 consid. 3.2, in cui è riprodotto il 

passaggio pertinente delle I-OLCP della SEM, ossia il punto 10.3.1 [cfr. 

consid. 8]).         

   

9.3 Visto quanto precede, la ricorrente ha il diritto di rimanere a titolo 

permanente in Svizzera ai sensi del diritto comunitario, per cui le deve 

essere rilasciato un permesso di dimora “B” UE/AELS (art. 22 OLCP [cfr. 

consid. 8]). In questo modo, il rifiuto della SEM di approvare la proposta 

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Pagina 16 

dell’UMCT di concedere alla ricorrente un permesso di dimora “B” 

UE/AELS contravviene all’ALC e al diritto federale (art. 49 lett. a PA).    

 

9.4 Nella misura in cui la ricorrente può prevalersi dell’art. 4 Allegato I ALC, 

l’art. 24 Allegato I ALC (soggiorno di persone che non esercitano un’attività 

economica e che non beneficiano di un diritto di soggiorno in virtù di altre 

disposizioni dell’ALC), così come l’art. 20 OLCP (rilascio di un permesso di 

dimora UE/AELS per motivi gravi), non si applicano alla fattispecie. Per 

questa ragione è superfluo esaminare i motivi della decisione impugnata 

da questi due punti di vista (cfr., a contrario, la sentenza TAF F-2848/2015 

del 30 gennaio 2018 consid. 7 e 8).       

10.  

In conclusione, alla luce di quanto precede, il rifiuto della SEM del 31 

ottobre 2019 di approvare la proposta dell’UMCT di attribuire alla ricorrente 

un permesso di dimora “B” UE/AELS, viola l’ALC e l’art. 22 OLCP (art. 49 

lett. a PA). Pertanto, il ricorso deve essere ammesso, e la decisione 

impugnata annullata.  

Statuendo direttamente sulla controversia, questo Tribunale concede così 

l’approvazione alla proposta dell’UMCT di attribuire alla ricorrente un 

permesso di dimora “B” UE/AELS (cfr. la sentenza TAF F-1628/2019 del 

14 ottobre 2019 consid. 7.2).  

11.  

11.1 Le spese processuali sono messe, di regola, a carico della parte 

soccombente e, in caso di soccombenza parziale, sono ridotte (art. 63 cpv. 

1 PA). Esse comprendono la tassa di giustizia e i disborsi (art. 1 cpv. 1 del 

regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle 

cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 

173.320.2]); la tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e 

della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della 

situazione finanziaria delle parti (artt. 63 cpv. 4bis PA e 2 cpv. 1 TS-TAF).  

In concreto, tenuto conto dell’esito positivo del ricorso, non si prelevano 

spese processuali, con la precisazione che la ricorrente beneficia, ad ogni 

modo, dell’assistenza giudiziaria.   

11.2 Considerato che il ricorso è ammesso, la ricorrente ha diritto a 

un’indennità per le spese necessarie derivanti dalla causa (spese ripetibili: 

artt. 64 cpv. 1 PA e 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF).  Dato che la ricorrente non ha 

presentato alcuna nota delle spese fatturatele dal suo patrocinatore, 

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Pagina 17 

l’indennità deve essere fissata sulla base degli atti di causa (art. 14 cpv. 2 

TS-TAF). Ora, in base all’ampiezza e del contenuto del ricorso e dei 

successivi scritti, che rispecchiano, in definitiva, la complessità del litigio, è 

appropriato attribuire alla ricorrente un’indennità per spese ripetibili di fr. 

1'500.–, a carico della SEM. 

 

(dispositivo alla pagina seguente) 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

    

 

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Pagina 18 

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale 
pronuncia: 

1.  

Il ricorso è accolto. 

2.  

La decisione della SEM del 31 ottobre 2019 è annullata e la concessione 

alla ricorrente di un permesso di dimora “B” UE/AELS è approvata.  

3.  

Non si prelevano spese processuali. 

4.  

Alla ricorrente è attribuita un’indennità per spese ripetibili di fr. 1'500.–, a 

carico della SEM 

5.  

Comunicazione: 

– alla ricorrente (atto giudiziario);  

– alla SEM (restituzione dell’incarto SIMIC …; allegati: copie della lettera 

della ricorrente, del 1° settembre 2021, e dell’attestato-ricevuta per il 

periodo fiscale 2018). 

 

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente. 

 

 

Il presidente del collegio: Il cancelliere: 

  

Daniele Cattaneo Dario Quirici 

 

 

 

 

 

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Pagina 19 

Rimedi giuridici: 

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 

diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il 

termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale 

federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una 

rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno 

del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una 

lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi 

di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della 

parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere 

allegati (art. 42 LTF). 

 

Data di spedizione: