# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b733af9d-3a2f-5675-95b3-99abba2337e9
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2017-11-22
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 22.11.2017 A-6478/2016
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-6478-2016_2017-11-22.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour I 

A-6478/2016 

 

 
 

  A r r ê t  d u  2 2  n o v e m b r e  2 0 1 7  

Composition 
 Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège), 

Christine Ackermann, Maurizio Greppi, juges, 

Arnaud Verdon, greffier. 
 

 
 

Parties 
 A._______, 

(…), 

représenté par Maître Manuel Bolivar, avocat, 

Etude d'avocats, Rue des Pâquis 35, 1201 Genève, 

recourant, 

 
 

 
contre 

 
 Les Chemins de fer fédéraux suisses (CFF), 

Immobilier - Droit, Compliance et Acquisitions, 

Place de la Gare 1, case postale 345, 1001 Lausanne, 

autorité inférieure. 

 
 

 
 

Objet 
 Distribution de tracts religieux en gare de Genève Cornavin. 

 

 

 

A-6478/2016 

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Faits : 

A.  

Par courrier du 18 mars 2016 adressé aux Chemins de fer fédéraux (ci-

après : CFF ou l'autorité inférieure), A._______ (ci-après : le recourant) a, 

en substance, produit un avis de droit (rédigé par son mandataire) 

concluant au fait qu'il n'avait pas besoin d'autorisation pour distribuer des 

tracts religieux dans les gares. Le recourant a dès lors requis des CFF 

qu'ils rendent une décision confirmant qu'il pourra "procéder à la 

présentation de petits documents écrits (tracts) dans les locaux de la gare 

CFF [de Genève Cornavin], sans faire l'objet de mesure négatives, 

d'expulsion ou d'amende, et sans nécessité d'autorisation préalable". 

B.  

Par pli du 4 avril 2016, le recourant a réitéré sa demande du 18 mars 2016, 

précisant qu'en l'absence d'une décision formelle, il considérerait une 

mesure d'expulsion de la gare de Genève Cornavin comme une décision 

matérielle susceptible de recours. 

C.  

Par pli du 4 mai 2016, les CFF ont en substance déclaré accepter les 

actions de promotion idéologiques et religieuses dans les gares, expliqué 

pourquoi ils les soumettaient à autorisation et produit le "Règlement relatif 

à la mise à profit des espaces publics sur le territoire des CFF" (accessible 

sous : www.cff.ch > Gare et service > Gare de Genève Cornavin, site 

consulté en novembre 2017 ; ci-après : règlement IM-70002), lequel 

contient le Règlement de la gare. 

D.  

Par pli du 6 juin 2016, le recourant a en substance estimé que les CFF le 

censurait, la distribution de prospectus à caractère religieux ne requérant 

pas d'organisation et ne perturbant pas le bon fonctionnement des CFF. Il 

a également allégué que la distribution de prospectus religieux ne pouvait 

pas être soumise à autorisation de par son absence d'organisation et de 

par sa nature d'évènement isolé et que de sérieux doutes existaient quant 

à savoir si le règlement de la gare était une base légale suffisante pour 

limiter ses droits fondamentaux. Enfin, le recourant a requis le prononcé 

d'une décision sujette à recours. 

E.  

Par courrier du 18 août 2016, les CFF ont informé le recourant que des 

emplacements ne nécessitant pas d'autorisation seraient disponibles 

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depuis le 1er septembre 2016 dans le cadre d'un projet pilote, et qu'une 

décision sujette à recours serait prochainement prononcée. 

F.  

Par décision du 16 septembre 2016, les CFF ont relevé que le règlement 

IM-70002 exigeait de demander une autorisation – gratuite – pour utiliser 

le territoire des CFF à des fins promotionnelles ou évènementielles non 

lucratives telles que distribuer des tracts religieux. Au surplus, les CFF ont 

rappelé que le recourant pouvait utiliser deux emplacements fixes d'une 

taille de 1,5 à 2 m2 en tout temps et sans autorisation dans le cadre d'un 

projet pilote. 

En conséquence, l'autorité inférieure a autorisé le recourant à distribuer 

ses tracts religieux sans autorisation préalable dans le respect d'un projet 

pilote mené dans les gares de Genève Cornavin et de Zurich gare centrale 

et a exigé du recourant qu'il requière une autorisation préalable s'il 

s'écartait du champ d'application du projet pilote. Dite décision a été rendue 

sans frais. 

G.  

Par acte du 19 octobre 2016, le recourant a interjeté recours contre cette 

décision auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après le Tribunal ou le 

TAF). 

A l'appui de son pourvoi, le recourant a allégué que l'autorité inférieure 

attentait de la sorte à sa liberté de conscience et de croyance, de même 

qu'à sa liberté d'expression. Il a estimé que la distribution de tracts religieux 

ne requerrait aucune autorisation selon le règlement IM-70002 et que les 

CFF ne pouvaient donc "interdire sans autorisation préalable ou restreindre 

aux conditions du projet pilote la remise par le recourant de tracts à 

caractère idéologique". De plus le règlement IM-70002 ne revêtait pas la 

densité normative suffisante pour fonder une atteinte à ses droits 

constitutionnels et aucune autre base légale formelle ne fondait la 

restriction de ses droits fondamentaux. Enfin, dite restriction ne répondait 

à aucun intérêt public et le principe de la proportionnalité était violé. 

H.  

Dans sa réponse du 16 janvier 2017, l'autorité inférieure a exprimé des 

doutes sur la recevabilité du recours et conclu à son rejet dans la mesure 

de sa recevabilité. 

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I.  

Par acte du 12 avril 2017, le recourant a déposé ses observations finales. 

J.  

Les autres faits pertinents seront examinés dans les considérants en droit 

ci-dessous. 

Droit : 

1.  

1.1 Sous réserve des exceptions – non pertinentes en l'espèce – prévues 

à l'art. 32 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif 

fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal de céans connaît, en vertu de 

l'art. 31 LTAF, des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi 

fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, 

RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. Les CFF 

sont une entreprise de la Confédération au sens de l'art. 33 let. e PA, 

laquelle rend des décisions au sens de l'art. 5 PA puisqu'elle exerce une 

tâche étatique en administrant les biens publics que constituent les gares 

(cf. ATF 138 I 274 consid. 1.4 ; arrêt du TAF A-7454/2009 du 29 mars 2011 

consid. 1.1). 

Le Tribunal administratif fédéral est dès lors compétent pour connaître du 

recours dirigé contre la décision du 16 septembre 2016. 

1.2 La procédure est régie par la PA pour autant que la LTAF n'en dispose 

autrement (art. 37 LTAF). 

1.3 Conformément à l'art. 48 al. 1 PA, a qualité pour former recours celui 

qui a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de 

la possibilité de le faire (al. 1 let. a), est spécialement atteint par la décision 

attaquée (al. 1 let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation 

ou à sa modification (let. c). Pour satisfaire aux exigences de l'art. 48 al. 1 

let. b et c PA, le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite 

et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation 

(cf. ATAF 2009/16 consid. 2.1 ; 2007/20 consid. 2.4 ; arrêts du TAF  

A-321/2016 du 31 janvier 2017 consid. 1.3 et réf. cit).  

En l'espèce, la qualité pour recourir du recourant n'est pas contestée par 

la décision querellée, laquelle rejette une demande introduite par le 

recourant. De la sorte, celui-ci est spécialement atteint par la décision et a 

la qualité pour recourir. 

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1.4 Présenté dans la forme et les délais – le recours ayant été posté à 

Genève le 29 octobre 2016, soit le dernier jour du délai, et arrivé à Saint-

Gall deux jours plus tard – prescrits par la loi, le recours est recevable 

(art. 50 et 52 PA). 

2.  

2.1 La procédure de recours est régie par la maxime inquisitoire, ce qui 

signifie que le Tribunal définit les faits et apprécie les preuves d'office et 

librement (art. 12 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à 

l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur recours (art. 52 PA). En 

conséquence, l'autorité saisie se limite en principe aux griefs soulevés et 

n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les 

arguments des parties ou le dossier l'y incitent (cf. ATF 135 I 91 

consid. 2.1 ; ATAF 2014/24 consid. 2.2 ; ATAF 2012/23 consid. 4). 

2.2 Le recourant peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit 

fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la 

constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que 

l'inopportunité de la décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité cantonale 

a statué comme autorité de recours (art. 49 PA). L'autorité de recours n'est 

pas liée par les motifs invoqués par les parties (art. 62 al. 4 PA), ni par les 

considérants de la décision attaquée (cf. MOSER ET AL., Prozessieren vor 

dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème éd., Berne 2013, n° 3.197). Aussi 

peut-elle admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux 

invoqués. 

2.3 L'objet du litige est défini par les conclusions du recours, lesquelles 

doivent rester dans le cadre de l'acte attaqué. Partant, le recourant ne peut 

que réduire l'objet du litige par rapport à l'objet de la contestation, puisque 

son élargissement ou sa modification mènerait à une violation de la 

compétence fonctionnelle de l'autorité supérieure (cf. ATF 136 II 457 

consid. 4.2 ; 136 II 165 consid. 5 ; arrêt du TAF A-6810/2015 du 

13 septembre 2016 consid. 1.3 ; MOSER ET AL., op. cit., n° 2.7 ss). 

En l'espèce, le recours porte sur deux questions ressortant du dispositif de 

la décision querellée. La première est de savoir si les CFF sont légitimés à 

soumettre l'activité du recourant à autorisation et si une telle exigence viole 

les droits fondamentaux de ce dernier (cf. consid. 5 et 6 infra). La deuxième 

est de définir si le projet pilote des CFF, par lequel dite autorité a créé des 

espaces spécifiques soustrayant les utilisateurs à l'obligation 

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d'autorisation, respecte les droits fondamentaux du recourant (cf. consid. 7 

infra). 

3.  

Au préalable, il doit être relevé que les CFF et la gestion des infrastructures 

ferroviaires sont soumis au droit fédéral (cf. notamment les art. 87 Cst., 1ss 

de la loi fédérale du 20 mars 1998 sur les Chemins de fer fédéraux [LCFF, 

RS 742.31], art. 1ss LCdF et art. 1ss de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur 

le transport de voyageurs [LTV, RS 745.1]). Dès lors, les considérations de 

droit cantonal du recourant doivent sans autre être écartées (cf. recours 

ch. 13). 

4.  

4.1 L'autorité inférieure et le recourant s'accordent à dire que les CFF, dans 

la mesure où la gestion des gares relève de l'exercice d'une tâche 

publique, doivent respecter les droits fondamentaux des voyageurs et 

autres usagers des gares. Au regard de l'ATF 138 I 274 consid. 2.2, c'est 

à juste titre que cette obligation faite aux CFF n'est pas contestée et il n'y 

a donc pas lieu d'examiner ce point. Ce d'autant plus que, suite à l'ATF 

précité, le législateur formel a expressément soumis la gestion des gares 

au droit public en modifiant les art. 23 LCdF et 18a et 18b LTV 

(cf. consid. 6.2 infra). 

4.2 L'art. 15 Cst. prévoit que la liberté de conscience et de croyance est 

garantie (al. 1) ; toute personne a le droit de choisir librement sa religion 

ainsi que de se forger ses convictions philosophiques et de les professer 

individuellement ou en communauté (al. 2) ; toute personne a le droit 

d'adhérer à une communauté religieuse ou d'y appartenir et de suivre un 

enseignement religieux (al. 3 ; portée positive de cette liberté) ; nul ne peut 

être contraint d'adhérer à une communauté religieuse ou d'y appartenir, 

d'accomplir un acte religieux ou de suivre un enseignement religieux (al. 4 ; 

portée négative). La liberté de conscience et de croyance protège le 

citoyen de toute ingérence de l'Etat qui serait de nature à gêner ses 

convictions religieuses (pour plus de détails, cf. ATF 142 I 49 consid. 3.2 et 

3.3 ; ATF 123 I 296 consid. 2b/aa). Elle confère au citoyen le droit d'exiger 

que l'Etat n'intervienne pas de façon injustifiée en édictant des règles 

limitant l'expression et la pratique de ses convictions religieuses (cf. ATF 

118 Ia 46 consid. 3b). Cette liberté comporte la liberté intérieure de croire, 

de ne pas croire et de modifier en tout temps sa religion et ses convictions 

philosophiques ; elle comprend également la liberté d'exprimer, de 

pratiquer et de communiquer ses convictions religieuses ou sa vision du 

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monde, dans certaines limites, ou de ne pas les partager (liberté 

extérieure). Cela englobe le droit pour le citoyen de se comporter 

conformément aux enseignements de sa foi et d'agir selon ses croyances 

intérieures, y compris celle de ne pas suivre de préceptes quelconques. 

Elle protège toutes les religions, quel que soit le nombre de leurs fidèles 

en Suisse (cf. ATF 142 I 49 consid. 3.4 ; ATF 139 I 280 consid. 4.1 ; ATF 

123 I 296 consid. 2b/aa). 

La liberté religieuse est également garantie par l'art. 9 par. 1 CEDH, selon 

lequel toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de 

religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, 

ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction 

individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, 

l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites. La portée de 

cette disposition est ici pratiquement identique à celle de l'art. 15 Cst. 

L'art. 18 du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils 

et politiques (Pacte ONU II ; RS 0.103.2) comporte un principe similaire. 

4.3 La distribution de tracts religieux est un exercice de la liberté de 

conscience et de croyance protégée par l'art. 15 al. 1 Cst. précité (cf. ATF 

125 I 369 consid. 5c). Le recourant invoque également le droit 

constitutionnel des libertés d'opinion et d'information protégé par l'art. 16 

Cst. Toutefois, la liberté religieuse apparait comme une garantie spéciale 

(ou lex specialis) par rapport à la liberté d'opinion et d'expression 

(cf. PASCAL MAHON in : Petit commentaire de la constitution fédérale de la 

Confédération suisse, 2003, n° 6 p. 142 ; URS JOSEPH CAVELTI / ANDREAS 

KLEY in : St. Galler Kommentar, Die schweizerische Verfassung, 3ème éd., 

2014, art. 15 n° 23 p. 402 ; RENÉ PAHUD DE MORTANGES in : Basler 

Kommentar, Bundesverfassung, 2015, art. 15 n° 12 p. 333). Dans la 

mesure où le recourant allègue uniquement distribuer des tracts avec des 

citations religieuses et répondre aux questions posées, il y a lieu de retenir 

qu'en procédant ainsi, le recourant exerce l'aspect extérieur (professer, 

c'est-à-dire exprimer et manifester sa conviction religieuse) de sa liberté de 

conscience et de croyance, l'aspect intérieur (se forger une conviction) de 

sa liberté de croyance n'étant en conséquence pas atteinte (sur ces 

notions, cf. MAHON, op. cit., ibid.). De même, il n'y a pas lieu d'examiner 

une éventuelle atteinte à sa liberté d'opinion et d'information. 

4.4 Conformément à l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental 

doit reposer sur une base légale qui doit être de rang législatif en cas de 

restriction grave (al. 1) ; elle doit en outre être justifiée par un intérêt public 

ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et, selon le 

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principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire et adéquat 

à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (al. 3), sans violer 

l'essence du droit en question (al. 4). Pour être conforme au principe de la 

proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction d'un droit fondamental 

doit être apte à atteindre le but visé (règle d'aptitude), lequel ne peut pas 

être obtenu par une mesure moins incisive (règle de nécessité) ; il faut en 

outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la 

situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de 

l'intérêt public (proportionnalité au sens étroit ; cf. ATF 137 I 167 

consid. 3.6 ; 138 I 331 consid. 7.4.3.1). 

5.  

Dans un premier temps, il convient de statuer sur la question de savoir si 

l'autorité inférieure est légitimée à soumettre le recourant à un régime 

d'autorisation pour distribuer ses tracts religieux dans les gares. 

5.1  

5.1.1 Le recourant estime, en substance, que son activité, consistant à 

rester immobile en distribuant des tracts religieux et à répondre aux 

passants qui entreraient en interaction avec lui, relève d'un usage commun 

du domaine public. Dès lors, l'autorité inférieure ne saurait exiger de lui 

qu'il requière une autorisation à cette fin. Il invoque à l'appui de son 

argumentation l'ATF 96 I 586 dans lequel le Tribunal fédéral avait estimé 

qu'il était anticonstitutionnel d'exiger une autorisation pour distribuer des 

tracts sur le domaine public. 

5.1.2 L'autorité inférieure a quant à elle estimé respectivement que les 

gares relèvent du patrimoine administratif ou que l'activité du recourant 

constitue un usage accru du domaine public et que dès lors l'octroi d'une 

autorisation est nécessaire pour exercer son activité.  

5.2  

5.2.1 Dans son ATF 138 I 274 consid. 2.3.2 (JdT 2031 I 3), le Tribunal 

fédéral n'a pas définitivement statué sur la question de savoir si les 

surfaces de circulation constituaient un bien du patrimoine administratif 

affecté à l'usage d'un établissement ou un bien susceptible d'un usage 

commun. Si elle semble avoir suivi l'avis des CFF voulant qu'elles soient 

considérées comme un bien affecté à l'usage d'un établissement, la Haute 

Cour a retenu que ce bien était presque identique ou très semblable à un 

bien susceptible d'un usage commun, compte tenu du cercle d'utilisateurs 

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d'une "City in the City" et la similitude des besoins à satisfaire dans une 

zone piétonne (lieu de rencontres, zone de communication, possibilités 

d'achats, flânerie, stands de restauration rapide ou autres restaurants). 

Même si la gare de Genève Cornavin n'est pas (encore) désignée comme 

ShopVille par les CFF, elle est présentée comme étant un centre 

commercial (cf. site : www.cff.ch > Gare et service > Nos gares > Gare de 

Genève Cornavin, consulté en novembre 2017) avec ses 54 commerces 

et services disponibles 365 jours par année (cf. site : www.cff.ch > Gare et 

service > Nos gares > Gare de Genève Cornavin > Shopping, consulté en 

novembre 2017) et doit donc être qualifiée de "City in the City". 

5.2.2 Le Tribunal fédéral a toutefois précisé que les surfaces de circulation 

dans les gares assurent la jonction entre l'espace public extérieur et les 

trains et, à ce titre, l'acheminement des usagers. C'est là leur affectation et 

leur utilisation ordinaire (cf. ATF 138 I 274 consid. 2.3.3). 

Il peut donc déjà ici être constaté qu'au sens de la jurisprudence précitée, 

le fait de rester immobile et de distribuer des tracts (peu importe leur 

nature) ne constitue pas une utilisation conforme à l'affectation des 

surfaces de circulation des gares. Au surplus, suite à l'ATF précité, le 

législateur formel a délégué aux entreprises de transports et aux 

gestionnaires de l'infrastructure ferroviaire le soin de régler, par des 

normes de droit public, les utilisations annexes (commerciales ou pas) des 

infrastructures des transports publics, soit les utilisations non ordinaire des 

surfaces de circulation (cf. consid. 6.2 infra). L'argument du recourant, soit 

l'invocation de l'ATF 96 I 586, lequel ne concernait pas les surfaces de 

circulation dans les gares, doit ainsi être écarté. 

Au surplus, dans son ATF 138 I 274, le Tribunal fédéral a considéré qu'il 

existait des similitudes entre les surfaces de circulation des gares 

ShopVille et les zones piétonnes. Or, en constatant l'existence de 

similitudes, le Tribunal fédéral a – à juste titre – laissé la porte ouverte à 

des différenciations, lesquelles prennent tout leur sens comme il sera par 

la suite constaté (cf. consid. 6.3 infra). 

5.2.3 Dès lors, il sied de relever que la distribution de tracts religieux dans 

les surfaces de circulation des gares ne relève pas d'un usage commun 

– dans la mesure où il ne s'agit pas d'un usage conforme à leur affectation, 

de ces dernières – et que le recourant ne saurait se prévaloir d'un droit 

inconditionnel à exercer sa liberté de conscience et de croyance dans les 

surfaces de circulation des gares. 

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6.  

Ensuite, il y a lieu d'examiner si le recourant peut se prévaloir d'un droit 

conditionnel à un tel usage, respectivement si l'autorité inférieure viole les 

droits fondamentaux du recourant en requérant une autorisation pour cette 

activité, étant d'ores-et-déjà souligné que le recourant n'a pas allégué 

qu'une telle autorisation lui aurait été un jour refusée. 

6.1  

6.1.1 Le recourant considère que le règlement IM-70002 n'est pas 

applicable à son activité et qu'il constitue une base légale insuffisante par 

rapport à la gravité de l'atteinte occasionnée à ses droits fondamentaux 

(cf. recours ch. 12.1 à 12.4). De plus, les CFF ne saurait invoquer une 

clause générale de police (cf. recours ch. 14). Dès lors, la condition de la 

base légale suffisante n'est pas réalisée. Ensuite, le recourant allègue qu'il 

n'existe aucun intérêt public (cf. recours ch. 16.2, observations finales 

ch. 7) et que la décision des CFF viole le principe de la proportionnalité 

(cf. recours ch. 16.3) 

6.1.2 L'autorité inférieure a notamment considéré que l'activité du 

recourant requérait une autorisation, telle que prévue dans le règlement 

IM-70002 (cf. décision ch. 1 à 8), et que cette exigence remplit les 

conditions légales de restriction des droit fondamentaux. 

6.2  

En premier lieu, il sied d'examiner la condition de la base légale suffisante. 

6.2.1 A la suite de l'ATF 138 I 274, le législateur formel a modifié les art. 18a 

et 18b LTV et 23 LCdF. Au préalable, il peut être constaté que le Message 

du 4 septembre 2013 relatif à la modification du droit des entreprises de 

transport routier et du droit pénal des transports (FF 2013 6441) est 

commun aux trois dispositions précitées, de même que dites dispositions 

ont été adoptées par le parlement fédéral sans discussion aucune (cf. BO 

2014 N 644 et 646 ; BO 2014 E 719). 

6.2.1.1 Au sens de l'art 18a LTV, les entreprises peuvent édicter des 

prescriptions relatives à l'utilisation des installations et des véhicules, dans 

la mesure où ces prescriptions sont nécessaires à la sécurité et au bon 

déroulement de l'exploitation des installations et des véhicules et où les 

comportements imposés par ces prescriptions ne résultent pas du contrat 

de transport (al. 1), elles peuvent édicter des décisions d'exécution des 

prescriptions d'utilisation (al. 2) et elles publient les prescriptions 

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d'utilisation (al. 3). Selon le Message précité (FF 2013 6441, 6461), 

l'art. 18a porte sur les prescriptions que les entreprises au bénéfice d'une 

concession pour le transport de voyageurs (par ex. les entreprises de 

transport ferroviaire) peuvent édicter en vue de l'utilisation des installations 

et des véhicules qu'elles exploitent. 

6.2.1.2 L'art. 18b al. 1 LTV prévoit que les entreprises peuvent mettre les 

installations et les véhicules à la disposition de tiers en vue d'utilisations 

commerciales annexes autres que le transport si : ces utilisations 

commerciales annexes n'entravent pas le transport (let. a) ; les 

installations et les véhicules sont également accessibles à des utilisations 

annexes non commerciales (let. b). Les entreprises peuvent soumettre à 

autorisation les utilisations annexes lorsqu'elles relèvent de l'usage 

commun accru de leurs installations et véhicules (al. 2). Selon le Message 

précité (FF 2013 6441, 6461 s), il est possible que les installations et les 

véhicules des entreprises concessionnaires ne servent pas uniquement au 

transport de voyageurs et de marchandises mais aussi, simultanément, à 

d'autres fins commerciales ou non commerciales. Il s'agit alors 

d'«utilisations annexes». On peut penser par exemple à la mise en location 

de surfaces d'affichage ou de stand destinées à des actions publicitaires 

ainsi qu'à la collecte, commerciale ou non, de signatures. Les entreprises 

annexes (art. 39 LCdF) se distinguent des utilisations annexes par le fait 

qu'elles sont installées et les surfaces correspondantes louées. Alors que 

les surfaces utilisées par des entreprises annexes servent exclusivement 

au but de l'exploitation annexe, les utilisations annexes ont lieu dans des 

locaux qui servent en même temps à l'exploitation des entreprises 

concessionnaires. Lorsqu'une entreprise ouvre ses installations à des 

utilisations commerciales, elle doit aussi les ouvrir à des utilisations non 

commerciales. 

6.2.1.3 L'art. 23 LCdF précise que les gestionnaires d'infrastructure 

peuvent édicter des prescriptions relatives à l'utilisation de leurs 

installations dans la mesure où ces prescriptions sont nécessaires à la 

sécurité et au bon déroulement de l'exploitation (al. 1), ils peuvent édicter 

des décisions d'exécution des prescriptions d'utilisation (al. 2) et ils publient 

les prescriptions d'utilisation (al. 3). Selon le Message précité (FF 2013 

6441, 6467), la réglementation des prescriptions d'utilisation dans la LCdF 

correspond à celle de l'art. 18a LTV. Elle n'en devient pas superflue pour 

autant, puisque les prescriptions d'utilisation doivent être uniformes dans 

chaque gare, même lorsque celle-ci est utilisée par plusieurs entreprises 

de transport ferroviaire. Par conséquent, il incombe aux gestionnaires 

d'infrastructure respectifs d'édicter les prescriptions d'utilisation des gares. 

A-6478/2016 

Page 12 

Des prescriptions d'utilisation ne sont pas requises que pour le périmètre 

de la gare, mais aussi pour d'autres installations ouvertes aux voyageurs. 

Comme les entreprises de transport ne peuvent pas faire valoir de 

protection de la propriété de droit privé pour des biens publics en usage 

commun, elles ne peuvent pas obtenir que ces biens soient protégés par 

une interdiction judiciaire. C'est pourquoi il faut leur laisser la possibilité, 

pour toutes ces surfaces, de régler l'utilisation au moyen de prescriptions 

d'utilisation de droit public. 

6.2.1.4 Certes, le règlement IM-70002 n'est pas un acte législatif du 

parlement, du Conseil fédéral ou de l'administration à proprement parler, 

les CFF étant une société anonyme de droit public (cf. art. 2 de la loi 

fédérale du 20 mars 1998 sur les Chemins de fer [LCFF, RS, 742.31]) qui 

n'est pas rattachée à l'administration fédérale (cf. art. 8 al. 1 et l'Annexe I 

de l'ordonnance du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement 

et de l'administration [OLOGA, RS 172.010.1] a contrario). Toutefois, il a 

été adopté par une délégation directe du législateur formel, soit par la LTV 

et la LCdF, et équivaut dans ces circonstances à une ordonnance 

(cf. JACQUES DUBEY / JEAN-BAPTISTE ZUFFREY, Droit administratif général, 

2014, n° 318 ss p. 114 s). En plus de rester dans la cadre fixé par le 

législateur, le règlement IM-70002 est publié sur le site internet des CFF 

conformément aux art. 23 LCdF et 18a LTV. 

Il peut donc être relevé que le législateur formel a délégué tant aux 

gestionnaires de l'infrastructure ferroviaire (art. 23 LCdF) qu'aux 

entreprises de transports (art. 18a et 18b LTV) la compétence d'édicter les 

prescriptions nécessaires pour assurer la sécurité des infrastructures et 

l'utilisation des véhicules et installations. De même, elles peuvent édicter 

des décisions d'exécution des prescriptions d'utilisation. En tant que 

gestionnaire d'un réseau ferroviaire et qu'entreprise de transport, les CFF 

peuvent donc, conformément aux bases légales précitées, édicter des 

prescriptions d'utilisation – et rendre des décisions en application de celles-

ci – de leurs installations (les véhicules n'étant en l'espèce pas concernés), 

dans la mesure où elles sont nécessaires à la sécurité et au bon 

déroulement de l'exploitation des installations. De plus, l'autorité inférieure 

a été formellement investie du pouvoir de régler les utilisations annexes, 

commerciales ou pas, de ses infrastructures. 

6.2.1.5 Dès lors, le règlement IM-70002 constitue une base légale. Encore 

faut-il que l'atteinte aux droits fondamentaux du recourant ne soit pas une 

restriction grave nécessitant une base légale formelle. Or, comme nous le 

verrons ci-après, il n'y a pas lieu de retenir qu'il s'agit d'une restriction grave 

A-6478/2016 

Page 13 

aux droits du recourant (cf. consid. 6.4.3.3 et 6.5 infra). Dès lors, le 

règlement IM-70002 satisfait à la condition de la base légale suffisante. 

6.2.2 Le recourant allègue en substance que le règlement IM-70002 ne lui 

est pas applicable car son activité ne serait pas couverte par dit règlement. 

6.2.2.1 Selon l'art. 1.4 du règlement IM-70002 (tant dans sa version 2-0 du 

1er janvier 2013 que celle 3-0 du 6 juin 2017), les promotions sont des 

activités opérées dans un cadre temporel précis et visant à éveiller l’intérêt 

des personnes, notamment dans le but d’accroître le degré de notoriété 

d’un produit ou service ; elles requièrent peu de place, de personnel et 

d’organisation de la part des CFF ("Sotto promozione vengono riunite tutte 

le attività temporanee di portata ridotta in termini di spazio necessario, 

personale coinvolto e spese amministrative delle FFS, che servono ad 

attivare le persone, in particolare ad accrescere il grado di notorietà" / 

"Unter Promotion werden alle vorübergehenden Aktivitäten 

zusammengefasst, die der Aktivierung von Personen insbesondere zur 

Erhöhung des Bekanntheitsgrads dienen und hinsichtlich Platzbedarf, 

personellem Anlauf und administrativem Aufwand für die SBB von 

geringem Umfang sind"). Les événements, pour leur part, sont des activités 

à caractère provisoire concentrant un grand nombre de personnes dans un 

lieu et un but précis et qui, en raison de leur forte fréquentation, de l’espace 

qu’elles requièrent et/ou des mesures organisationnelles qu’elles exigent 

des CFF prennent des proportions importantes, dépassant celles des 

événements promotionnels. Dans le cadre des promotions et des 

événements, les espaces publics peuvent être mis à profit aussi bien à des 

fins commerciales qu’à des fins non lucratives. Les mises à profit non 

lucratives englobent toutes les activités qui poursuivent des intérêts 

politiques, religieux, humanitaires, culturels ou écologiques, à l’exclusion 

de toute démarche commerciale. 

L'art. 2.1 dudit règlement précise notamment que les mises à profit 

particulières (à des fins publicitaires, promotionnelles et événementielles) 

sont soumises à autorisation. 

Enfin, ce règlement prévoit que les collectes de signatures et les opérations 

de distribution gratuite ne sont pas soumises à une taxe (cf. annexe 1, Tarif 

pour l'organisation d'évènements promotionnels non lucratifs sur le 

domaine ferroviaire des CFF). 

6.2.2.2 L'activité du recourant, en tant qu'elle vise à accroître la notoriété 

d'une religion chrétienne (le recourant distribuant des textes extraits de la 

A-6478/2016 

Page 14 

bible et non pas d'un autre livre, la question de savoir de quelle obédience 

il se prévaut peut rester ouverte) et qu'elle ne requière guère de place ni 

personnel des CFF ou de leurs auxiliaires (si ce n'est pour délivrer 

l'autorisation et assurer les contrôles) répond à la qualification de 

promotion de l'art. 1.4 du règlement IM-70002. De plus, elle ne vise pas un 

but lucratif, à tout le moins il ne ressort pas du dossier qu'un tel but serait 

poursuivi. Dès lors, au sens de l'art. 2.1 dudit règlement, la base légale est 

suffisante et suffisamment précise pour requérir une autorisation du 

recourant. 

A titre superfétatoire, il peut être relevé que la question n'est pas de savoir 

si le règlement interdit l'activité du recourant mais bien s'il la soumet à 

autorisation. Dès lors, l'interprétation du recourant s'agissant de l'art. 2.2 

du règlement IM-70002 doit être écartée. 

6.3  

En deuxième lieu, il sied d'examiner si la condition de l'intérêt public est 

réalisée. 

6.3.1 Les surfaces de circulations servent à assurer le flux des usagers des 

gares et le règlement IM-70002 a ainsi pour but de garantir que ces flux ne 

soient pas perturbés. Or, la gestion et la sécurisation des flux d'usagers 

relève clairement d'un intérêt public (cf. ATF 126 I 133 consid. 4c). 

6.3.2 Comme relevé par l'autorité inférieure, les gares sont des endroits 

attrayants pour organiser des actions touchant un maximum de personnes 

en un minimum de temps et d'espace. Ainsi en 2016, ce ne sont pas moins 

de 163'000 usagers quotidiens qui ont fréquenté la gare de Genève 

Cornavin (cf. site internet https://reporting.sbb.ch/fr/gares, consulté en 

novembre 2017). 

Si le recourant semble agir seul, il y a lieu de retenir que plusieurs 

personnes, défendant des intérêts divers et variés, voire même 

contradictoires, sont susceptibles de vouloir exercer leurs libertés 

respectives (par exemple liberté de conscience et de croyance, d'opinion, 

de presse, de réunion, etc.) au même moment et au même endroit. Dès 

lors, même si le recourant est seul avec ses affiches et ses tracts, il 

appartient au gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire de s'assurer en tout 

temps que les surfaces de circulation soient respectivement libres 

d'obstacles ou entravées de manière mesurée et à des endroits qui s'y 

prêtent. 

A-6478/2016 

Page 15 

Dès lors, il relève d'un intérêt public certain d'établir des priorités, de 

quantifier et de localiser les acteurs qui utilisent les surfaces de circulation 

dans un autre but que leur utilisation ordinaire. 

6.3.3 Enfin, comme il a déjà été constaté, les gestionnaires 

d'infrastructures ferroviaires, de même que les entreprises de personnes, 

ont pour tâche publique d'assurer la sécurité des voyageurs, des 

utilisateurs d'infrastructures et des infrastructures elles-mêmes. Or, les 

gares – à l'instar des aéroports ou autres espaces public concentrant de 

nombreuses personnes dans un espace restreint – sont des cibles 

potentielles/prioritaires pour des terroristes de toutes obédiences ou pour 

d'autres personnes mal intentionnées. De plus, et ici les similitudes avec 

les zones piétonnes s'arrêtent, les infrastructures ferroviaires présentent 

des dangers spécifiques, comme la forte concentration de lignes de 

contacts – soit des lignes à haute tension – ou encore le déplacement des 

véhicules ferroviaires. De plus, il sied de relever qu'en cas d'explosion et/ou 

d'incendie, le souffle et/ou la fumée de même que des gaz potentiellement 

toxiques ne peuvent s'échapper aussi facilement qu'en plein air. Au 

contraire, les surfaces de circulation s'apparentent sous cet angle bien plus 

à des tunnels qu'à des zones en plein air, ce qui requiert des mesures de 

sécurité plus strictes. De même, les mesures d'évacuation des usagers 

sont limitées par le nombre restreints de voies d'accès et donc de sorties 

de secours. Enfin, malgré la diminution du nombre d'accidents sur les 

réseaux de transports publics en Suisse (cf. Rapport 2016 sur la sécurité 

dans les transports publics du 12 mai 2017, accessible sous : 

www.oft.admin.ch > Actualités > Rapports et études > Sécurité, consulté 

en novembre 2017), l'intérêt public à maintenir et améliorer la sécurité des 

véhicules et infrastructures de transports publics, et donc des gares, reste 

très élevé. 

Or, afin d'assurer la sécurité des usagers, mais également de ceux qui 

utilisent de manière non ordinaire les surfaces de circulation, une gestion 

des obstacles potentiels à une évacuation relève d'un intérêt public 

prépondérant. 

6.3.4 Au vu de ce qui précède, il est incontestable que soumettre à 

autorisation les utilisations non ordinaires des surfaces de circulation des 

gares poursuit un intérêt public. 

Il sied ici de relever que l'autorité inférieure n'a jamais invoqué que le 

contenu religieux des tracts posait problème (bien au contraire, elle les 

considère comme inoffensifs [cf. réponse n° 7 p. 3]) ou constituait un 

A-6478/2016 

Page 16 

trouble de l'ordre public. Dès lors, l'examen de l'intérêt public peut se limiter 

aux aspects sécuritaires. 

6.3.5 A titre superfétatoire, il doit être relevé que les CFF se doivent de 

respecter les droits fondamentaux de tous les usagers des gares. Dès lors 

que l'art. 15 al. 4 Cst comporte également une protection négative à la 

liberté de conscience et de croyance, soit celle de ne pas croire en la 

divinité (des monothéistes, polythéistes, ou toutes autres formes de 

croyances couvertes par l'art. 15 Cst), la question de savoir si les CFF ne 

doivent pas protéger les non-croyants d'activités excessives à caractère 

religieux pourrait se poser. En l'espèce, la question peut souffrir de rester 

ouverte dans la mesure où l'intérêt public évoqué ci-dessus est 

suffisamment prépondérant. 

6.4  

En troisième lieu, il sied d'examiner si le fait de demander une autorisation 

au recourant pour exercer son activité répond au principe de la 

proportionnalité. 

6.4.1 Il est incontestable que le fait d'exiger une autorisation pour distribuer 

des tracts religieux et entrer en interaction avec les usagers des gares qui 

le souhaiteraient est apte à préserver l'intérêt public décrit ci-dessus 

(cf. consid. 6.3 supra). En effet, par l'octroi d'autorisations, l'autorité 

inférieure (ou ses auxiliaires) peut s'assurer que les flux des usagers ne 

soient pas perturbés, régler l'utilisation des surfaces de circulation et 

assurer la sécurité de celles-ci et de leurs usagers. Au surplus, l'autorité 

inférieure peut également s'assurer de l'égalité de traitement entre les 

différents acteurs susceptibles d'exercer des droits fondamentaux en 

utilisant les surfaces de circulation à d'autres fins que leur utilisation 

ordinaire. 

6.4.2 La condition de la nécessité, soit que le but visé ne puisse pas être 

atteint par une mesure moins incisive, est également réalisée. En effet, afin 

d'assurer une planification des différents usagers qui viennent faire des 

promotions ou des évènements, d'assurer leur répartition géographique à 

des endroits n'entravant pas les flux des usagers, d'éviter que deux 

évènements et/ou promotions aux intérêts contraires et de nature à créer 

de potentiels risques sécuritaires (par exemple deux associations 

– sportives, culturelles, religieuses, politiques, etc – dont les antagonismes 

sont notables qui voudraient organiser une promotion/un évènement au 

même moment et au même endroit), seul un système d'autorisation permet 

à l'autorité inférieure de concilier tous les intérêts et ainsi assurer la sécurité 

A-6478/2016 

Page 17 

de ses infrastructures et l'utilisation de celles-ci. Au surplus, il doit être 

souligné que le système d'autorisations mis en place par l'autorité 

inférieure est extrêmement simple et gratuit, à tout le moins pour les 

activités du type de celle déployée par le recourant. 

Il sied de souligner que la condition de la nécessité ne saurait ainsi être 

remise en cause par le projet pilote l'autorité inférieure (cf. consid. 7 infra), 

dans la mesure où une autorisation reste nécessaire pour utiliser les 

surfaces de circulation en dehors des zones "emplacement sans 

autorisation" prévues dans le projet pilote précité, ce à quoi le recourant 

prétend. 

6.4.3 S'agissant de la proportionnalité au sens étroit, il doit être effectué 

une pesée des intérêts en présence. 

6.4.3.1 Le recourant ne fait valoir à titre d'intérêt privé que l'exercice de son 

droit fondamental sans restriction (cf. recours n° 16.3 p. 15), soit accéder 

à la gare de Genève Cornavin pour distribuer ses tracts aux usagers de la 

gare en tout heure et tout temps, sans se voir assigner d'emplacement et 

sans démarche préalable, soit sans devoir requérir d'autorisation. 

6.4.3.2 L'intérêt public a déjà été présenté, de sorte qu'il peut y être 

renvoyé (cf. consid. 6.3 supra). 

6.4.3.3 Le recourant est libre de demander autant d'autorisations qu'il le 

souhaite et ne se plaint pas de s'être vu une seule fois refuser une telle 

autorisation. Dès lors, la seule restriction à laquelle il fait réellement face 

est celle de devoir demander une autorisation cinq jours avant et d'ainsi ne 

pas pouvoir agir spontanément. De même, il peut exercer son activité qu'à 

l'endroit désigné par l'autorisation et pour une période donnée. Toutefois, 

lorsque, comme en l'espèce, l'activité déployée consiste en l'usage du 

patrimoine administratif ou d'un usage accru du domaine public, il n'existe 

aucun droit à faire un tel usage en un emplacement, à un moment et d'une 

manière unilatéralement choisis (cf. ATF 138 I 274 consid. 2.2.2 et réf. cit), 

quelle que soit la liberté invoquée. Enfin, la gare de Genève Cornavin ne 

constitue pas le seul espace public à Genève dans lequel de nombreuses 

personnes circulent chaque jour. De la sorte, le recourant ne saurait se 

prévaloir que l'exercice de son droit fondamental ne peut s'exercer qu'à cet 

endroit. 

Certes, le recourant en tant qu'il n'installe pas de stand et qu'il se contente 

de rester debout en tenant ses textes bibliques et en portant des petites 

A-6478/2016 

Page 18 

affiches ne constitue pas une gêne importante des flux de circulation et ne 

compromet à ce titre pas gravement l'intérêt public. Cela étant, même si 

– selon ses dires – il ne démarche pas activement les passants dans la 

mesure où il se limite à distribuer des tracts, force est de constater que, de 

son propre aveux, "il se contente de répondre aux personnes qui manifeste 

un intérêt et leur remet, à leur demande, les textes bibliques" (cf. recours 

n° 5 p. 3) et "il est possible qu'il soit amené à échanger avec des personnes 

venant lui poser une question" (cf. observations finales n° 5 p. 3). Dès lors, 

il y a lieu de retenir que même s'il ne prend pas l'initiative de dialoguer avec 

les usagers des surfaces de circulation, le recourant ne refuse pas dit 

dialogue et qu'il est donc possible que de petits attroupements se forment 

autour de lui. De même, si le recourant à lui tout seul ne compromet pas 

gravement l'intérêt public, il n'est pas le seul être humain légitimé à 

effectuer des promotions à titre non lucratif sur le territoire de la gare et 

exercer ses droits fondamentaux. Ainsi, si tout citoyen désirant exercer ses 

droits fondamentaux dans un espace aussi réduit que les surfaces de 

circulation d'une gare, dites surfaces ne pourraient plus remplir leur 

fonction originelles et ordinaires. Dès lors, les atteintes à l'intérêt public 

dépassent largement le seul intérêt privé du recourant. Il en résulte que 

l'intérêt privé du recourant existe, mais qu'il est relativement ténu. 

Il ressort ainsi d'une pesée des intérêts qu'assurer la sécurité de 163'000 

personnes par jour et des infrastructures, et ainsi la réalisation d'une tâche 

publique confiée aux gestionnaires d'infrastructures et aux entreprises de 

transport, prime sur la liberté du recourant à professer sa foi sans aucun 

contrôle ou à exercer toutes autres libertés constitutionnelles. 

6.5 En dernier lieu, il sied d'examiner si l'exigence de l'autorisation ne viole 

pas l'essence du droit à la liberté de croyance et de conscience. A ce 

propos, il sied de relever que le recourant ne l'allègue pas et dans la 

mesure où l'aspect intérieur de sa liberté n'est absolument pas touché et 

que l'aspect extérieure n'est qu'effleuré, il n'y a pas lieu de considérer que 

l'essence de son droit fondamental soit violé. Par ailleurs, le recourant ne 

l'allègue pas. 

6.6 Il résulte de ce qui précède que la distribution de tracts tendant à la 

réalisation d'un but idéal, en l'occurrence une profession de foi, relève d'un 

usage accru des surfaces de circulation des gares. En requérant une 

autorisation, l'autorité inférieure atteint certes au droit fondamental du 

recourant, mais dite atteinte est conforme aux principes constitutionnels de 

l'art. 36 Cst. Dès lors, le recours doit être rejeté en tant que le recourant 

requiert d'être dispensé d'autorisation pour distribuer ses tracts religieux. 

A-6478/2016 

Page 19 

7.  

Finalement, il y a lieu de définir si le projet pilote des CFF, par lequel dite 

autorité a créé des espaces spécifiques soustrayant les utilisateurs à 

l'obligation d'autorisation, respecte les droits fondamentaux du recourant. 

7.1 S'agissant de la condition de la base légale, il peut être rapporté à ce 

qui a déjà été dit s'agissant du régime d'autorisation (cf. consid. 6.2 supra). 

7.1.1 Il peut toutefois être remarqué que le projet pilote n'est pas intégré 

dans le règlement IM-70002, mais se fonde toutefois sur celui-ci, et fait 

l'objet des "Dispositions générales des CFF de mise à profit pour la 

réalisation d'évènements promotionnels à but non lucratif sur l'aire de la 

gare" (accessibles sous : www.apgsga-promotion.ch/fr/planning/ > 

NonProfit (promotion à but non lucratif), site consulté en novembre 2017). 

7.1.2 Il sied de relever que ces dispositions générales ne sont pas publiées 

sur le site internet des CFF, mais sur celui de leur prestataire de service 

gérant les promotions dans les gares. Toutefois, étant donné que les 

dispositions générales portent uniquement le logo des CFF, qu'aucun 

élément ne laisse penser qu'il aurait été édicté par le prestataire de service 

et que le règlement IM-70002 contient les indications nécessaires pour y 

accéder (cf. art. 3.3 dudit règlement version 3-0 du 6 juin 2017), il y a lieu 

de considérer que les conditions relatives à l'édition des prescriptions et de 

publication de celles-ci (cf. art. 18a al. 1 et 3 LTV et 23 al. 1 et 3 LCdF) sont 

réalisées. 

7.1.3 L'art. 6.4 de ces dispositions générales prévoit que "À la gare 

centrale de Zurich et à la gare de Genève Cornavin, de petites surfaces 

ont été déterminées, à titre d’essai, pour des mises à profit à but non lucratif 

et font l’objet d’un marquage spécifique sur place. L’utilisation de ces 

surfaces ne requiert aucune autorisation. Les prescriptions d’utilisation ci-

après doivent être observées : les surfaces ne sont disponibles que pour 

des mises à profit à but non lucratif. Sont notamment autorisées les 

opérations de distribution et les collectes de signatures ; par contre, les 

stands de promotion ne sont pas permis. Des chariots de petite dimension 

peuvent être utilisés pour apporter les échantillons ou les tracts à distribuer 

et peuvent afficher des informations sur l’action en question. La durée de 

stationnement maximale est de 20 minutes. Ensuite, l’emplacement doit 

être de nouveau disponible. Si l’emplacement est occupé, cet état doit être 

respecté. Il ne peut y avoir plus de deux personnes par emplacement. Il 

n’est pas permis d’arrêter les passants ou de leur barrer le chemin, de jouer 

de la musique ou de tenir des discours." 

A-6478/2016 

Page 20 

7.2 S'agissant de la condition de l'intérêt public (cf. consid. 6.3 supra), il 

peut également être rapporté à ce qui a déjà été dit s'agissant du régime 

d'autorisation. 

7.3  

Il sied ensuite d'examiner le respect du principe de la proportionnalité. 

7.3.1 Selon le recourant, le projet pilote des CFF viole le principe de la 

proportionnalité (cf. recours ch. 17). En effet, il estime en substance que 

les mises à disposition des emplacements sans autorisation sont soumises 

à trop de conditions, que les surfaces sont trop petites et pas assez 

nombreuses, et empêche les personnes de se mouvoir, que les 

emplacements se trouvent à des endroits isolés de la gare et éloignés des 

lieux d'affluence. 

L'autorité inférieure considère en substance que les conditions imposées 

permettent de coordonner l'utilisation des emplacements sans intervention 

des CFF, que les emplacements ne sont ni isolés ni éloignés des lieux 

d'affluence et que les surfaces des emplacements sont suffisantes. 

7.3.2 Il est incontestable que le projet-pilote des CFF est apte et nécessaire 

à atteindre le but poursuivi par l'intérêt public. En sus des considérations 

faites s'agissant du régime d'autorisation (cf. consid. 6.4.1 et 6.4.2 supra), 

il peut être constaté ce qui suit. 

Il appartient à l'autorité inférieure de régler l'utilisation de ses 

infrastructures. Dès lors, qu'elle ouvre l'utilisation de quelques mètres 

carrés à une utilisation sans autorisation, elle ne peut créer une zone de 

non-droit, dans un endroit où les impératifs de sécurité sont élevés. Il 

ressort clairement des conditions imposées (cf. consid. 7.1.3 supra), au 

nombre de cinq, le souci d'avoir des règles simples, facilement applicables 

et permettant à toutes les personnes désireuses d'exercer un droit 

fondamental, quel qu'il soit, de pouvoir le faire. Dites conditions contiennent 

des éléments provenant de l'autorisation (emplacement, durée d'utilisation, 

nombre maximal de personnes sur l'emplacement et type d'utilisation [mise 

à profit à but non lucratif]) et ajoutent des règles limitant l'utilisation (en 

particulier l'interdiction d'arrêter les passants). De même, toutes les 

conditions posées poursuivent un aspect sécuritaire. La durée d'utilisation, 

quant à elle, permet aux différents utilisateurs de se coordonner sans 

intervention de l'autorité.  

A-6478/2016 

Page 21 

La localisation des emplacements dans des zones distinctes de la gare 

– une dans chaque aile de la gare, proche des quais ou entre ceux-ci et à 

proximité de sorties principales de la gare deux (Place Reculet et Place 

Montbrillant) – permet d'éviter, dans une certaine mesure, que des 

utilisateurs aux intérêts contraires n'entrent en interaction. Il peut être 

relevé qu'il paraît pour le moins incongru que le recourant estime les 

surfaces trop petites pour se mouvoir dans la mesure où lui-même allègue 

que son activité consiste à se tenir debout immobile pour distribuer des 

tracts et répondre à d'éventuelles question. Nonobstant cette contradiction 

et dans la mesure où seulement deux personnes peuvent simultanément 

y prendre place, leur surface de même que leur nombre et leur localisation 

sont également aptes et nécessaire à atteindre le but visé par l'intérêt 

public et le devoir des CFF de respecter le principe de l'égalité de 

traitement entre tous les usagers, ordinaires ou pas, des surfaces de 

circulation. Au surplus, il sied de souligner qu'il s'agît d'un projet pilote et 

qu'il n'est dès lors pas exclu que celui-ci évolue et que l'autorité inférieure 

ajoute d'autres emplacements. S'agissant plus précisément de la condition 

de l'utilisation limitée à 20 minutes, l'autorité inférieure n'exclut pas que le 

recourant puisse passer d'un emplacement à l'autre, lui permettant ainsi 

de bénéficier de plus de temps que ce que les autorisations, qui lui avaient 

été octroyées jusqu'à maintenant, ne lui permettaient. 

7.3.3  

7.3.3.1 Sous l'angle de la proportionnalité au sens étroit, il peut être 

renvoyé à l'intérêt privé du recourant et l'intérêt public précités 

(cf. consid. 6.4.3.1 et 6.4.3.2 supra) 

Il sied toutefois de constater que l'intérêt privé du recourant est affaibli par 

rapport au régime de l'autorisation. En effet, le recourant peut, avec ces 

emplacements sans autorisation, faire preuve de la spontanéité et de 

l'opportunité que le régime de l'autorisation ne lui permet pas. Certes, il ne 

peut toujours pas professer sa foi où il le veut, mais comme déjà relevé, il 

ne dispose d'aucun droit de choisir où et quand il peut exercer son droit 

fondamental (cf. consid. 6.4.3.3 supra). 

7.3.3.2 La pesé des intérêts amène le Tribunal à constater que le projet 

pilote permet un exercice plus libre du droit dont se prévaut le recourant 

que le système d'autorisations. Dès lors, l'intérêt privé du recourant, qui 

n'était déjà pas très élevé sous l'angle du système d'autorisations 

(cf. consid. 6.4.3.1 supra) se retrouve quelque peu diminué, alors que 

l'intérêt public est toujours le même. 

A-6478/2016 

Page 22 

7.3.3.3 Ainsi, il doit être constaté que le projet pilote respecte le principe 

de la proportionnalité. 

7.3.4 Enfin, s'agissant du respect de l'essence du droit fondamental, il peut 

également être renvoyé à ce qui a déjà été dit s'agissant du régime 

d'autorisations (cf. consid. 6.5 supra), ce d'autant plus que l'atteinte au 

droit fondamental du recourant est encore plus faible avec le projet-pilote 

qu'avec le régime de l'autorisation. 

8.  

Il ressort de ce qui précède que tant le régime de l'autorisation que le projet 

pilote restreignent le droit fondamental du recourant, mais que dites 

restrictions respectent les conditions de l'art. 36 Cst. 

Dès lors, il y a lieu de rejeter le recours. 

9.  

9.1 Conformément à l'art. 63 al. 1 PA, les frais de procédure sont mis à la 

charge de la partie qui succombe. Dans le cas présent, le recourant doit 

être considéré comme succombant en ses conclusions. Les frais de 

procédure, par 2'000 francs, seront mis à la charge du recourant, qui en a 

fait l'avance. 

9.2 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie 

ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les 

frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés 

(art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 3 du règlement concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral du 21 février 2008 

(FITAF, RS 173.320.2). 

Aucune indemnité de dépens ne sera donc allouée en l'espèce. 

(dispositif à la page suivante) 

  

A-6478/2016 

Page 23 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure, d'un montant de 2'000 francs, sont mis à la charge 

du recourant. Ce montant est prélevé sur l'avance de frais – équivalente – 

versée le 1er novembre 2016. 

3.  

Il n'est pas octroyé de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– au recourant (acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (acte judiciaire) 

 

La présidente du collège : Le greffier : 

  

Claudia Pasqualetto Péquignot Arnaud Verdon 

 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision 

attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour 

autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

Expédition :