# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9117022f-144c-5da4-b63f-fff632b7d3b9
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-10-09
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 09.10.2009 V 2009 6
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_V-2009-6_2009-10-09.pdf

## Full Text

V 09 6

1. Kammer als Verfassungsgericht

URTEIL
vom 9. Oktober 2009

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Bündner NFA

1. Auf den 1. Januar 2008 hatten Bund und Kantone die Neugestaltung des 

Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung (NFA Bund-Kantone) in Kraft 

gesetzt. Die NFA Bund-Kantone umfasste eine grundlegende Neugestaltung 

des Finanzausgleichs im engeren Sinne als auch eine Reorganisation der 

Aufgabenteilung. Auf Bundesebene wurden dabei 24 Verfassungsartikel 

angepasst und im Rahmen eines Mantelgesetzes 30 Gesetze teilrevidiert 

sowie drei neue Gesetze erlassen. 

Der Grosse Rat des Kantons Graubünden erliess im Hinblick auf die 

fristgerechte und bundesgesetzkonforme Umsetzung der NFA Bund-Kantone 

am 17. April 2007 ein Mantelgesetz mit einer Teilrevision von zehn Gesetzen 

und einer Totalrevision eines Gesetzes. Ausserdem wurden fünf grossrätliche 

Verordnungen angepasst. Ziel jenes Projektes Finanzausgleich I (FAG I) war 

es, die unabdingbaren Anpassungen an die NFA Bund-Kantone 

vorzunehmen. Die erforderliche innerkantonale Reform der Aufgabenteilung 

und des Finanzausgleichs sollte im separaten Projekt FAG II (heute Bündner 

NFA genannt) realisiert werden. Am 20. Januar 2009 unterbreitete die 

Regierung dem Grossen Rat die Botschaft und den Entwurf für den Erlass 

eines Mantelgesetzes über die Bündner NFA sowie einer Mantelverordnung. 

Instrumente der Bündner NFA sollten der Ressourcenausgleich, der 

Lastenausgleich, die Finanz- und Aufgabenentflechtung sowie die 

Optimierung der Zusammenarbeit bei Verbundaufgaben sein. Die Vorlage 

umfasste ein Mantelgesetz, umfassend die Totalrevision dreier Gesetze 

(Sozialhilfegesetz, Unterstützungsgesetz und Finanzausgleichsgesetz) sowie 

die Teilrevision von 27 Gesetzen und von 12 Verordnungen. Im Hinblick auf 

den Ressourcenausgleich bestimmt Art. 5 des vorgesehenen Gesetzes über 

den Finanzausgleich im Kanton Graubünden (FAG) Folgendes:

„1 Der Ressourcenausgleich wird vom Kanton und von den ressourcenstarken 

Gemeinden finanziert.
2 Die ressourcenstarken Gemeinden entrichten einen Beitrag zwischen 15 

und 25% jenes Anteils an ihren massgebenden eigenen Ressourcen, der den 

Durchschnitt sämtlicher Gemeinden pro Einwohner (Indexwert von 100 

Punkten) übertrifft. Die Abschöpfung erfolgt zu einem einheitlichen Satz. Für 

jene Ressourcen, welche den Kantonsdurchschnitt pro Einwohner um das 

Dreifache übersteigen (Indexwert über 300 Punkte), wird der 

Abschöpfungssatz verdoppelt.
3 Der Kanton leistet den Differenzbetrag zwischen dem Gesamtvolumen für 

den Ressourcenausgleich und dem Beitrag der ressourcenstarken 

Gemeinden. Der Finanzierungsanteil des Kantons beträgt dabei 50 bis 60 

Prozent des gesamten Ressourcenausgleichs.“

Anlässlich der Schlussabstimmung vom 15. Juni 2009 wurde die Bündner 

NFA vom Grossen Rat verabschiedet.

2. Mit Eingabe vom 24. August 2009 erhoben die Gemeinden … und … gegen 

die Bündner NFA Verfassungsbeschwerde mit dem Antrag, es sei das 

Mantelgesetz über die Bündner NFA aufzuheben. Die 

Beschwerdeführerinnen machen zusammengefasst geltend, durch die 

Neuregelung des Ressourcenausgleichs würden sie in unzulässiger Weise in 

ihrer Autonomie eingeschränkt, weil sie im Vergleich zu anderen Gemeinden 

in willkürlicher Weise zu einem weit überhöhten Ausgleichsbeitrag verpflichtet 

würden. Die Vorlage verstosse auch sonst in verschiedener Hinsicht gegen 

die Verfassung.

3. Die Regierung und der Gosse Rat beantragten in ihren Vernehmlassungen, 

die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Der 

Umfang der Gemeindeautonomie werde durch das kantonale Recht 

festgelegt und sei nur in diesem Rahmen gewährleistet. Auf die Beschwerde 

sei insoweit nicht einzutreten.

4. In einer zusätzlichen Stellungnahme hielten die Beschwerdeführerinnen an 

ihren Anträgen fest.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 der am 1. Januar 2004 in Kraft 

getretenen neuen Kantonsverfassung ist für die Beurteilung von 

Verfassungsbeschwerden ausschliesslich das Verwaltungsgericht zuständig. 

Das Gericht hat somit nicht nur im konkreten, sondern auch im abstrakten 

Normenkontrollverfahren über Verfassungsverletzungen zu befinden. In den 

Art. 57 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) werden 

diese Verfassungsbestimmungen konkretisiert und das Verfahren für die 

Verfassungsbeschwerde geregelt. Gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. a VRG beurteilt 

das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden gegen 

rechtsetzende Erlasse. Unterliegt ein rechtsetzender Erlass der 

Genehmigung durch die Regierung oder ein Departement, ist die 

Verfassungsbeschwerde gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung gegen den 

Erlass erst nach Mitteilung des Genehmigungsbeschlusses zulässig. Zu 

Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse ist laut Art. 58 Abs. 1 VRG 

legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in 

absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. 

Zur Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie ist nach Abs. 3 

jedoch nur die jeweilige Körperschaft berechtigt. Hinsichtlich der 

Beschwerdefrist bestimmt Art. 60 Abs. 1 VRG, dass die Beschwerde 

schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids oder 

seit der amtlichen Veröffentlichung beim Verwaltungsgericht einzureichen sei. 

Für stimmberechtigte Mitglieder einer Körperschaft gilt bei 

Versammlungsbeschlüssen der Tag der Beschlussfassung als Tag der 

Kenntnisnahme. Erfolgt eine amtliche Veröffentlichung, ist diese für den 

Fristbeginn massgebend (Art. 60 Abs. 3 VRG). Das Gesetz sagt nicht 

ausdrücklich, was unter der für den Fristbeginn massgeblichen amtlichen 

Veröffentlichung zu verstehen ist. Es ist diesbezüglich also 

auslegungsbedürftig. Dafür drängt es sich auf, die entsprechende 

bundesrechtliche Regelung mit der dazu ergangenen bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung herbeizuziehen. 

2. Gemäss Art. 101 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) ist die Beschwerde 

gegen einen Erlass innert 30 Tagen nach der nach dem kantonalen Recht 

massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim Bundesgericht 

einzureichen. Eine gleichlautende Bestimmung war bereits in Art. 89 Abs. lit. 

a des Organisationsgesetzes (OG) enthalten. Als Veröffentlichung gilt die 

Publikation des Erlasses und die Feststellung, dass derselbe zustande 

gekommen ist und damit in Kraft treten kann (Erwahrungsbeschluss)[vgl. BGE 

130 I 82, 84 f mit Hinweisen]. Nicht massgeblich ist somit die Veröffentlichung 

im Hinblick auf eine Volksabstimmung, bevor letztere durchgeführt wurde. 

Diese Publikation ist hingegen relevant für allfällige Beschwerden wegen 

Verletzung politischer Rechte. Mit der Publikation des Erlasstextes allein 

beginnt die Beschwerdefrist noch nicht zu laufen. Es muss vielmehr zugleich 

klargestellt sein, dass der Erlass - z.B. infolge einer nicht benützten 

Referendumsfrist oder seiner Annahme in der Volksabstimmung - definitiv 

verabschiedet und damit auf einen gleichzeitig bestimmten oder noch zu 

bestimmenden Termin in Kraft gesetzt werden kann (vgl. BGE 130 I 82, 84f). 

Der Zeitpunkt des Inkrafttretens ist für die Fristberechnung ohne Bedeutung. 

Diese Rechtsprechung des Bundesgerichtes entspricht auch dem Sinn und 

Zweck der kantonalen Verfassungsbeschwerde. Denn damit soll sich jemand 

gemäss Art. 58 Abs. 1 VRG gegen einen rechtsetzenden Erlass zur Wehr 

setzen können, der durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in 

absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt sein könnte. 

Diese virtuelle Betroffenheit kann aber erst entstehen, wenn der 

Gesetzgebungsprozess abgeschlossen ist und damit feststeht, dass der 

Erlass in Kraft treten kann. Dies ist bei Vorlagen, die dem fakultativen 

Referendum unterstehen, erst dann der Fall, wenn entweder die 

Referendumsfrist unbenützt verstrichen ist oder das Gesetz in der 

Volksabstimmung angenommen wurde und diese Sachverhalte amtlich 

publiziert wurden. Bevor der Rechtssetzungsprozess nicht abgeschlossen ist, 

existiert mit anderen Worten noch gar kein Anfechtungsobjekt für die 

Verfassungsbeschwerde. Gleiches gilt bei Autonomiebeschwerden von 

Gemeinden. Genauso verhält es sich vorliegend. Die Referendumsvorlage 

wurde im Kantonsamtsblatt vom 25. Juni 2009 publiziert. Dagegen ist das 

Referendum zustande gekommen. Die Volksabstimmung steht noch aus. 

3. Die Beschwerde wurde nach dem Gesagten verfrüht erhoben. Nach der 

Rechtsprechung des Bundesgerichtes schadet zu frühe Eingabe der 

Beschwerde grundsätzlich nicht und führt nicht zum Nichteintreten auf die 

Beschwerde (vgl. BGE 124 I 159, 162 E. 1d). In der Regel sistiert das 

Bundesgericht in diesem Fall das Verfahren und setzt die Instruktion aus, bis 

die Beschwerdefrist formell zu laufen beginnt. Ausnahmsweise fällt es einen 

Nichteintretensentscheid. Das Verwaltungsgericht ist vorliegend zum Schluss 

gelangt, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten ist. Einerseits wird den 

Beschwerdeführerinnen dadurch nichts verbaut, können sie doch bei einem 

positiven Ausgang der Volksabstimmung die Beschwerde nochmals - 

allenfalls um weitere Argumente ergänzt - einreichen. Andrerseits ist es nicht 

ausgeschlossen, dass bei Annahme der Vorlage durch das Volk weitere 

Verfassungsbeschwerden erhoben werden, die dann zusammen mit jener der 

Beschwerdeführerinnen beurteilt werden können. 

4. Vorliegend waren die Beschwerdeführerinnen infolge der unklaren 

Gesetzeslage gezwungen, die Beschwerde bereits gegen die 

Referendumsvorlage zu erheben. Da sie dies nicht zu vertreten haben, ist von 

der Erhebung von Gerichtskosten abzusehen.

Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben 

betrauten Organisationen wird dagegen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der 

Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen 

Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 

2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.