# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 585e2c44-6c85-54d6-a86d-f05bc44356d0
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2003-05-27
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 27.05.2003 A/160/2003
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-160-2003_2003-05-27.pdf

## Full Text

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 _____________ 
 
A/160/2003-VG 

        

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 du 27 mai 2003 

 

 

 

dans la cause 

 

 

Monsieur P. B. 

 

 

 

 

 contre 

 

 

 

 

SERVICE DES AGENTS DE VILLE ET DU DOMAINE PUBLIC DE LA VILLE 

DE GENÈVE 

 

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 _____________ 
 
A/160/2003-VG 

 EN FAIT 
 

 

1.  Monsieur P. B., né en 1943 et de nationalité 
française, est domicilié en France. 

 
2.  Le 11 octobre 2002, il a exposé des photos, posées 

sur le sol, sur une surface d'environ 5m2, dans la zone 
piétonne de la rue du Mont-Blanc à Genève, sans être au 
bénéfice d'une autorisation relative à l'utilisation du 
domaine public, raison pour laquelle un agent de la Ville 
de Genève l'a déclaré en contravention pour occupation 
illicite du domaine public. 

 
3.  Par décision du 24 octobre 2002, le service des 

agents de ville et du domaine public de la Ville de 
Genève (ci-après : le service) a infligé au recourant une 
amende administrative de CHF 100.- au motif qu'il avait 
utilisé la voie publique d'une manière excédant l'usage 
commun sans avoir été titulaire d'une permission, en 
violation de l'article 56 alinéas 1 et 2 de la loi sur 
les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10). Il a été 
indiqué à M. B. que cette décision était susceptible d'un 
recours auprès du Tribunal administratif dans un délai de 
30 jours dès sa notification. 

 
4.  Par courrier daté du 6 novembre 2002 et reçu le 11 

novembre 2002, le recourant s'est opposé à l'amende 
auprès du service. Il invoquait la liberté d'expression 
que lui garantissaient la Convention de sauvegarde des 
droits de l'homme et des libertés fondamentale du 4 
novembre 1950, entrée en vigueur pour la Suisse le 28 
novembre 1974 (CEDH - RS 0.101) ainsi que la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 
(Cst. - RS 101).  

 
5.  Le 20 novembre 2002, le service a accusé réception 

du courrier du 6 novembre 2002 et a, de nouveau, expliqué 
à M. B. les raisons de l'amende du 24 octobre 2002, qui 
restait due. 

 
6.  Le 4 décembre 2002, le service a envoyé au 

recourant un rappel concernant l'amende du 24 octobre 
2002 qui n'avait pas encore été réglée, en lui accordant 
un ultime délai de dix jours. 

 
7.  Le 17 janvier 2003, M. B. a été mis en demeure, 

l'amende n'ayant toujours pas été payée. A défaut du 

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paiement dans les huit jours, son dossier serait transmis 
à l'Office des poursuites et faillites pour recouvrement. 

 
8.  Par pli remis à un office postal le 30 janvier 

2003 et adressé au Tribunal administratif, l'intéressé a 
déclaré s'opposer à la décision du 17 janvier 2003. 

 
   Le recourant a déclaré s'être formellement opposé 

à l'amende administrative du 24 octobre 2002 dans son 
courrier du 6 novembre 2002, raison pour laquelle il 
estimait que ce courrier devait être considéré comme un 
recours contre l'amende du 24 octobre 2002. Il a reconnu 
ne pas l'avoir adressé au Tribunal administratif, 
autorité compétente, tout en exposant que ce vice formel 
aurait dû être réparé d'office par les autorités 
genevoises en vertu de l'article 64 alinéa 2 de la loi 
sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA 
- E 5 10). Il a par ailleurs relevé que le service lui 
avait, par courrier du 20 novembre 2002, confirmé 
réception de son courrier du 6 novembre 2002.  

 
9.  Le 17 février 2003, le service a transmis au 

Tribunal administratif le dossier complet relatif au 
recourant. 

 
10.  Le 24 février 2003, les parties ont été informées 

que la cause était gardée à juger. 
 
 
 
   EN DROIT 
   
 
1.  Interjeté en temps utile devant une autorité 

administrative incompétente, le recours, daté du 6 
novembre 2002 et visant la décision du 24 octobre 2002, 
est recevable, étant donné que cette dernière devait le 
transmettre d'office à la juridiction compétente (art. 
56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 
novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 5 litt. f, art. 11 al. 
2 et 3, art. 63 al. 1 litt. a, art. 64 al. 2 LPA). 

 
  Il convient d'examiner tout d'abord la validité 

formelle de la décision litigieuse, puis sa conformité au 
droit conventionnel et constitutionnel. 

 
2.  L'article 1 de la loi sur les routes du 28 avril 

1967 (LRoutes - L 1 10) stipule que, conformément à la 
loi sur le domaine public du 24 juin 1961, les voies 

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publiques cantonales et communales affectées par 
l'autorité compétente à l'usage commun font partie du 
domaine public. 

 
3.  L'article 56 alinéa 1 LRoutes exige que toute 

utilisation des voies publiques qui excède l'usage commun 
fasse l'objet d'une permission ou d'une concession 
préalable, conformément à la loi précitée et aux 
dispositions de la loi sur le domaine public. 

 
  La jurisprudence du Tribunal fédéral conditionne 

également l'utilisation accrue du domaine public à une 
autorisation. 

 
   Est notamment visé par l'alinéa 1 de l'article 56 

LRoutes tout empiétement, occupation, travail, 
installation, dépôt ou saillie sur ou sous la voie 
publique dont les modalités sont fixées par le règlement 
d'application (art. 56 al. 2 LRoutes).  

 
  Est considérée comme usage commun du domaine 

public l'utilisation que n'importe quelle personne peut 
en faire gratuitement et conformément à sa destination, 
sans que cet usage n'entrave ou n'exclue un usage 
similaire dans les mêmes conditions. L'usage accru du 
domaine public est caractérisé par l'exclusion de l'usage 
commun pour les tiers d'une certaine partie du domaine 
public, pour une durée déterminée; à l'opposé de l'usage 
commun, cette utilisation va à l'encontre de la 
destination ordinaire de la chose et est soumise à 
autorisation (ATA D. du 28 novembre 2000). 

 
4.   En vertu de l'article 57 alinéa 1 LRoutes, les 

permissions sont accordées par l'autorité communale s'il 
s'agit d'une voie communale et par l'autorité cantonale 
dans tous les autres cas. 

 
   Les voies publiques communales comprennent les 

voies qui ne sont pas classées comme voies publiques 
cantonales ou qui n'appartiennent pas à des propriétaires 
privés (art. 2 al. 3 LRoutes). 

 
  Selon l'article 2 alinéa 2 LRoutes, les voies 

publiques cantonales comprennent les routes nationales 
 ainsi que les routes cantonales, conformément aux cartes 

annexées à la loi. 
 
  Le règlement concernant la classification des 

voies publiques du 27 octobre 1999 (L 1 10.03) énumère à 

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son article 2 les routes cantonales et à son article 3 
les routes communales principales. 

 
  En l'espèce, la zone piétonne de la rue du 

Mont-Blanc n'est pas classée route cantonale par 
l'article 2 du règlement susmentionné. Elle fait donc 
partie du domaine public communal. 

 
5.  Selon l'article 86 alinéa 1 LRoutes, les amendes 

sont infligées par l'autorité compétente sans préjudice 
de plus fortes peines en cas de crimes ou délits et de 
tous dommages-intérêts. 

 
   L'article 86 alinéa 2 LRoutes précise que les 

contraventions sont constatées par les agents de la force 
publique et tous autres agents ayant mandat de veiller à 
l'observation de la loi. 

 
  En vertu de l'article 1 du règlement du service 

des agents de ville du 23 septembre 1992 (LC 21 411), le 
Service des agents de ville est chargé de la surveillance 
du territoire public municipal et des enquêtes. L'article 
4 de ce même règlement précise que le corps des agents a 
pour mission principale d'assumer la surveillance du 
territoire public municipal et d'exercer les attributions 
découlant de la Convention relative aux attributions de 
police des agents municipaux de la Ville de Genève.  

   
  En l'espèce, en posant des photos sur le sol de la 

zone piétonne du Mont-Blanc, située dans la commune de la 
Ville de Genève, sur une surface de 5m2, le recourant a 
exclu de cette partie de la voie publique le passage et 
le délassement des piétons, usages habituels d'une zone 
piétonne. Il a ainsi utilisé la voie publique communale 
d'une manière excédant l'usage commun. Pour faire un 
usage accru du domaine public, il devait avoir été au 
bénéfice d'une permission accordée par la Ville de 
Genève. Or, tel n'était pas le cas. Il a donc violé 
l'article 56 LRoutes. 

 
6.  Le service, autorité chargée de délivrer la 

permission pour faire un usage accru du domaine public 
communal, est aussi l'autorité compétente pour infliger 
une amende en cas de violation de la LRoutes, notamment 
de son article 56. L'amende du 24 octobre 2002 ayant été 
infligée par le service, elle est donc formellement 
valable. 

 
7.  Le recourant considère que la décision du 24 

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octobre 2002 viole la liberté d'expression garantie par 
l'article 10 CEDH et l'article 16 Cst. 

 
  En premier lieu, il convient de déterminer si son 

comportement entre dans le champ de protection de la 
liberté d'expression. 

 
 a. Selon l'article 10 alinéa 1er CEDH, toute personne 

a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la 
liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de 
communiquer des informations ou des idées sans qu'il 
puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans 
considération de frontière.  

 
 b. L'article 16 Cst. garantit la liberté d'opinion et 

d'information. Son alinéa 2 précise que toute personne a 
le droit de former, d'exprimer et de répandre librement 
son opinion; son alinéa 3 que toute personne a le droit 
de recevoir librement des informations, de se les 
procurer aux sources généralement accessibles et de les 
diffuser. 

 
 c. La notion d'opinion se définit de façon large, 

pour englober tout jugement, toute appréciation, idée, 
manifestation de pensée, prise de position, conception, 
création artistique et littéraire. Les informations et 
les opinions sont protégées quelle que soit la réaction 
qu'elles provoquent auprès des autorités ou du public. En 
outre, les opinions sont protégées pour elles-mêmes, même 
si elles ne correspondent pas à la vérité, car, par 
définition, elles ne se prêtent pas à une démonstration 
de véracité. Les formes d'expressions peuvent être non 
verbales, en tous cas lorsqu'elles sont porteuses d'un 
message déterminé. (A. Auer, G. Malinverni et M. 
Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Éds Staempfli, 
Berne 2000, vol. II, p. 263). 

 
  En l'espèce, les photos exposées au public 

représentent des dessins que l'on trouve, selon le 
recourant, dans les champs de céréales. Elles 
transmettent une idée, une information et sont donc 
protégées par la liberté d'expression. 

 
8.   Selon l'article 10 alinéa 2 CEDH, l'exercice de 

ces libertés comportant des devoirs et des 
responsabilités peut être soumis à certaines formalités, 
conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, 
qui constituent des mesures nécessaires, dans une société 
démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité 

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territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de 
l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de 
la santé ou de la morale, à la protection de la 
réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la 
divulgation d'informations confidentielles ou pour 
garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir 
judiciaire. 

 
  L'article 36 Cst. stipule que la restriction aux 

libertés doit être fondée sur une base légale, justifiée 
par un intérêt public et proportionnée au but visé.  

 
  L'État peut donc restreindre la liberté 

d'expression à condition de respecter ces trois grands 
principes. 

 
9.  Il convient d'examiner si la décision du 24 

octobre 2002 du service communal respecte les trois 
conditions posées par la CEDH et la Cst. 

 
 a. La décision litigieuse se fonde sur les articles 

56 et 85 LRoutes. Ces derniers sont prévus par la 
LRoutes, une loi formelle, c'est-à-dire adoptée par le 
parlement cantonal. En outre, ils sont d'un degré de 
précision suffisant pour que leur application puisse être 
prévisible. La condition de la base légale est donc 
respectée. 

 
 b. En vertu de l'article 85 alinéa 1 lettres a et b 

LRoutes, est passible d'une amende administrative de 
CHF 100.- à 60'000.- tout contrevenant à la présente loi 
ainsi qu'aux règlements et arrêtés édictés en vertu de la 
présente loi. 

 
  Il est tenu compte, dans la fixation de l'amende, 

du degré de gravité de l'infraction (art. 85 al. 2 
LRoutes). 

 
 c. L'amende administrative contestée vise à assurer 

une bonne application de l'article 56 alinéa 1 LRoutes. 
Celui-ci a pour objet de réglementer l'usage accru des 
voies publiques, en particulier de la zone piétonne 
communale, en le subordonnant à une autorisation. En 
effet, l'utilisation accrue du domaine public est 
confrontée à la limite matérielle et objective que 
constitue l'espace disponible, qui doit rester libre pour 
permettre aux rues et aux places de conserver leur 
destination normale, à savoir assurer l'écoulement du 
trafic routier, le cheminement des piétons et le 

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délassement des usagers (ATA D. du 10 mars 1998). Ainsi, 
la décision litigieuse vise à protéger la destination 
première d'une zone piétonne, à savoir la fluidité de la 
circulation et le délassement des piétons. Elle est donc 
justifiée par un intérêt public. 

 
 d. Reste à déterminer si la décision du service 

communal respecte le principe de la proportionnalité. 
 
  Le principe de la proportionnalité exige un 

rapport raisonnable entre le but d'intérêt public visé, 
le moyen choisi pour l'atteindre et la liberté impliquée. 

 
  En l'espèce, l'amende est une mesure apte et 

nécessaire à garantir une utilisation conforme du domaine 
public. Le recourant ne peut que se rendre compte que son 
acte n'est pas conforme à la LRoutes et sera ainsi 
dissuadé de recommencer. Cette mesure l'incitera à 
adopter à l'avenir un comportement conforme à la loi et à 
l'intérêt public qu'elle poursuit. En outre, l'objectif 
de l'amende n'est pas d'empêcher le recourant de montrer 
ses photos, mais de promouvoir le respect de la loi. En 
la fixant au minimum légal, l'autorité administrative a 
pleinement respecté le principe de la proportionnalité. 

 
12.  La décision du 24 octobre 2002 ne viole pas la 

liberté d'expression du recourant; le recours sera donc 
rejeté. 

 
13.  Un émolument de CHF 250.- sera mis à la charge du 

recourant (art. 87 LPA). 
 
 
   PAR CES MOTIFS 
   le Tribunal administratif 
   à la forme : 
 
   déclare recevable le recours 

interjeté le 6 novembre 2002 par Monsieur P. B. contre la 
décision du Service des agents de ville et du domaine 
public de la Ville de Genève du 24 octobre 2002; 

 
   au fond : 
 
   le rejette; 
 
   met à la charge du recourant un 

émolument de CHF 250.-; 
   

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   communique le présent arrêt à 
Monsieur P. B. ainsi qu'au Service des agents de ville et 
du domaine public de la Ville de Genève. 

 

Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère, Schucani, 

Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 

 

 Au nom du Tribunal administratif : 

 la greffière-juriste : le président : 

 

 C. Del Gaudio-Siegrist  Ph. Thélin 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 

parties. 

 

Genève, le   la greffière : 

 

   Mme M. Oranci