# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2aeb13fa-433f-50e4-a8cb-c9941bd64d91
**Source:** Solothurn (SO)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-11-06
**Language:** de
**Title:** Solothurn Verwaltungsgericht 06.11.2014 VWBES.2014.314
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SO_Omni/SO_VG_001_VWBES-2014-314_2014-11-06.html

## Full Text

Art. 2 lit. a bis c AltlV, Art. 34
Abs. 2 USG, Art. 9 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 1 VBBo. Legaldefinition einer Altlast,
abschliessende Aufzählung. Die bauliche Weiterverwendung der Teerplatten stellt
keine Ablagerung dar. Die aus der Gefährdungsabschätzung resultierenden
Nutzungseinschränkungen und -verbote sind recht- und insbesondere verhältnismässig.

 

 

Sachverhalt:

 

1. Die Parzellen GB Derendingen Nrn.
3253, 3259, 3263 und 3268 sind Teil der ehemaligen Arbeitersiedlung «Elsässli»,
die zwischen 1880 und 1912 von der Kammgarnspinnerei Derendingen gebaut wurde.
Zu den einzelnen Liegenschaften gehört jeweils eine grosse Gartenfläche. Wege
und Plätze in diesen Gärten wurden zu einem nicht näher bekannten Zeitpunkt
(wahrscheinlich vor 1950) mit Teerplatten befestigt, die von der Dachabdeckung
der zur Spinnerei gehörenden Shed-Hallen stammten.

 

2. Im Herbst 2010 veranlasste die
Eigentümerin einer Parzelle im «Elsässli» die Bodenuntersuchung ihres Gartens
unter Beizug eines Fachbüros. Dabei zeigte sich, dass der Oberboden im Bereich
der gefundenen Teerreste sehr stark mit Polyzyklischen Aromatischen
Kohlenwasserstoffen (PAK: Schadstoffgruppe, Summe von 16 Leitverbindungen)
belastet ist. Die PAK-Gehalte überschreiten die Sanierungswerte der eidgenössischen
Verordnung über Belastungen des Bodens (VBBo, SR 814.12). 

 

3. Daraufhin beschloss das kantonale
Amt für Umwelt (AfU) im Frühjahr 2011, eine umfassende Untersuchung der
Gartenböden im «Elsässli» durchzuführen. Der Verdacht einer flächendeckenden
PAK-Belastung bestätigte sich. (…)

 

5. Nach weiteren Informationen durch
das AfU und Zustellung des Schlussberichts, liess die Einwohnergemeinde
Derendingen am 29. Mai 2012 beantragen, es sei von einer Verfügung abzusehen,
eventualiter seien nur Nutzungsempfehlungen zu erlassen. In jedem Fall sei eine
Verfügung nach VBBo erst zu erlassen, wenn rechtskräftig über die Frage
entschieden sei, ob es sich bei den belasteten Böden um Altlasten im Sinn von
Art. 32c des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01) handle. Es sei gemäss Art. 5
der Verordnung über die Sanierung von belasteten Standorten (Altlastenverordnung,
AltlV, SR 814.680) festzustellen, dass es sich beim «Elsässli» – insbesondere
bei den (damals in ihrem Eigentum stehenden) Liegenschaften – um einen sanierungspflichtigen
belasteten Standort handle. (…)

 

7. Das BJD legte am 27. August 2012
verfahrensleitend fest, es werde mit der Einwohnergemeinde Derendingen ein
Leitverfahren zur Schadstoffbelastung der Böden im «Elsässli» und zur
Gefährdungsbeurteilung durchgeführt. (…)

 

9. Mit Entscheid vom 10. Januar 2013
wies das BJD die Anträge der EG Derendingen, auf den Erlass einer Verfügung zu
verzichten und zunächst rechtskräftig darüber zu entscheiden, ob es sich um
belastete Böden i.S.v. Art. 32c USG handle, ab. Stattdessen stellte es fest, es
handle sich bei den Gärten um keinen belasteten Standort im Sinne der AltlV,
weshalb auch der Antrag, die betroffenen Grundstücke in den Altlastenkataster
einzutragen, abgewiesen wurde. Bei den unversiegelten Böden (oberste
40 cm) handle es sich um chemisch belasteten Boden. Das BJD zeigte
detailliert auf, wie sich die Belastungssituation präsentiere. Hinsichtlich der
Nutzung der betroffenen Parzellen und zum Umgang mit ausgehobenem Boden und
Teerplatten verwies es auf das Merkblatt des AfU «Bodenbelastungsgebiet
Elsässli Derendingen – Belastungssituation, Gefährdung und Massnahmen». Das
Merkblatt wurde der Adressatin zusammen mit der Verfügung zur Kenntnis gebracht.

 

10. Das hierauf von der
Einwohnergemeinde Derendingen angerufene Verwaltungsgericht gelangte mit Urteil
vom 5. Dezember 2013 (VWBES.2013.67) zum Schluss, das BJD sei zu Recht von der
Anwendbarkeit der VBBo ausgegangen. Auch das Vorgehen zur Ermittlung der
Belastungssituation befand das Verwaltungsgericht für rechtens. Indes bemängelte
es die Abgabe des Merkblatts ohne Verhängung verbindlicher Mass­nahmen in
denjenigen Fällen, in denen dies von Gesetzes wegen aufgrund der Gefährdungslage
vorgesehen ist. Dennoch äusserte sich das Verwaltungsgericht der
Vollständigkeit halber schon im damaligen Verfahren zur Verhältnismässigkeit
der Nutzungsempfehlungen und -verbote und bejahte diese. Infolgedessen wies es
die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Zudem wies es die Angelegenheit
ans BJD zurück mit der Anordnung, allfällig erforderliche Nutzungsverbote oder Nutzungsein­schränkungen
(insbesondere für Kinder bis 12 Jahre) seien für die betroffenen Grundeigentümer
klar zu formulieren und in Verfügungsform zu eröffnen. 

 

11. Dagegen gelangte die
Einwohnergemeinde Derendingen ans Bundesgericht, das mit Urteil vom 7. Februar
2014 (1C_43/2014) nicht auf die Beschwerde eintrat, weil der selbständig
eröffnete Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts nicht mit nicht wieder
gutzumachenden Nachteilen verbunden war. 

 

12. Mit Verfügung vom 21. Juli 2014
folgte das BJD der Aufforderung des Verwaltungsgerichts und legte für die noch
im Eigentum der Einwohnergemeinde Derendingen stehenden Grundstücke die
Nutzungseinschränkungen und –verbote verbindlich fest. Im Übrigen stimmte die
Verfügung im Wesentlichen mit derjenigen vom 10. Januar 2013 überein.

 

13. Die Einwohnergemeinde Derendingen
focht auch diesen Entscheid am 30. Juli 2014 beim Verwaltungsgericht an. Neben
der Aufhebung der beanstandeten Verfügung ersuchte sie um Feststellung, dass es
sich bei den Gärten der ehemaligen Arbeitersiedlung «Elsässli», in denen
Teerplatten eingebracht wurden, um einen belasteten Standort im Sinne des
Altlastenrechts handle. Die genannten Liegenschaften seien folglich nach
Massgabe von Art. 5 AltlV als belasteter Standort in den Kataster der
belasteten Standorte aufzunehmen und als untersuchungsbedürftig zu
kategorisieren. Das BJD habe über die Kosten der Untersuchung und einer
allfälligen Sanierung eine Kostenverteilungsverfügung zu erlassen. Zusätzlich
zur Anfechtung der gesamten Verfügung wurde explizit die Aufhebung von Ziff. 4
– 14 des Entscheids beantragt. 

 

14. Das BJD schloss auf Abweisung der
Beschwerde. 

 

 

Aus den Erwägungen:

 

1.1 Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz,
GO, BGS 125.12). Die Einwohnergemeinde Derendingen ist durch den angefochtenen
Entscheid als Grundeigentümerin in verschiedener Hinsicht beschwert. Entsprechend
hat sie ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen
Verfügung und ist zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

 

1.2 Soweit die Beschwerdeführerin
rügt, das BJD habe die Grundstücke GB Derendingen Nrn. 126, 1441, 3252 und 3265
zu Unrecht nicht ins Verfahren miteinbezogen, ist die Beschwerde abzuweisen.
Die Beschwerdeführerin hat die genannten Grundstücke zu Beginn des Verfahrens
verkauft. Sie hat keine Verfügungsbefugnis mehr darüber und damit auch kein
unmittelbares schützenswertes Interesse an deren rechtlichem Schicksal. Das BJD
hält der Beschwerdeführerin in seiner Vernehmlassung zu Recht entgegen, die
verkauften Grundstücke seien Gegenstand eines anderen Verfahrens und sie sei in
dieser Hinsicht nicht berührt. Ein finanzielles Interesse am Ausgang des
Verfahrens genüge nicht, um Partei zu sein. Dieser Argumentation kann
grundsätzlich gefolgt werden. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin sind
insofern nicht ganz nachvollziehbar, als sich die Beteiligten darauf geeinigt
hatten, zunächst ein Leitverfahren über die Grundstücke der Beschwerdeführerin
zu führen, um danach Klarheit bezüglich der restlichen betroffenen Grundstücke
im «Elsässli» zu haben. Auch das vormals der Beschwerdeführerin gehörende GB
Nr. 3267 war bereits am 7. Dezember 2012 aus dem Leitverfahren ausgeschieden
und das Verfahren über diese Parzelle sistiert worden, weil es die Gemeinde
verkauft hatte. Damals wurden keine Einwände gegen dieses Vorgehen erhoben. Im
nun anhängigen Verfahren wurde den neuen Grund­stückeigentümern am 16. Juni
2014 mitgeteilt, dass sie als neue Partei im Verfahren betreffend
Schadstoffbelastung im «Elsässli» an die Stelle der Einwohnergemeinde
Derendingen träten. Sie werden ihre Rechte in einem etwaigen weiteren Verfahren
über ihre Grundstücke wahren können. Wie die Beschwerdeführerin richtig
feststellt, betrachtet die Vorinstanz das Belastungsgebiet «Elsässli» im Übrigen
als Einheit (dazu E. 4 hiernach), so dass sich weitere Erwägungen an dieser
Stelle erübrigen.

 

2. Vorab gilt es festzuhalten, dass
die Rückweisung einzig zur verbindlichen Festlegung etwaiger Massnahmen und
Verbote erfolgte. Deren Rechtmässigkeit gilt es (kantonal) abschliessend noch
zu prüfen. Die übrigen sich stellenden Fragen beurteilt das Verwaltungsgericht
nach wie vor gleich wie im Urteil vom 5. Dezember 2013. Insbesondere was die
Anwendung der VBBo anbelangt, stellt sich die gesetzliche Ausgangslage
unverändert dar. Das Bundesgericht hat in seinem Nichteintretensentscheid
1C_43/2014 denn auch nicht verlangt, dass nochmals sämtliche Rechtsfragen in
einem abschliessenden Endentscheid neu zu beurteilen seien. Es hat lediglich
festgehalten, die beanstandete rechtliche Einordnung der Bodenbelastung stelle
noch keinen endgültigen Entscheid über die Rechte und Pflichten der
Grundeigentümerin dar. Soweit bestimmte Fragen wie die Anmerkung im Grundbuch
bereits mit dem angefochtenen Entscheid (dem Urteil vom 5. Dezember 2013)
endgültig beurteilt sein sollten, könne dieser auch nach Vorliegen des
Endentscheids noch angefochten werden, soweit er sich auf dessen Inhalt auswirke.
Nachdem sich die Vorinstanz allerdings nochmals mit sämtlichen Vorbringen der
Beschwerdeführerin auseinandergesetzt hat (grundsätzlich hätte eine
verbindliche Festlegung der notwendigen Nutzungsverbote und Nutzungseinschränkungen
genügt) und die Ausschöpfung des Rechtsmittelweges absehbar ist, sei noch
einmal dargetan, warum das BJD in seinem Vorgehen zu schützen ist:

 

3. Die Beschwerdeführerin vertritt
nach wie vor – u.a. aus nachvollziehbaren finanziellen Interessen – die
Auffassung, dass es sich bei den Gärten des «Elsässli» um eine Altlast im Sinne
von Art. 32c des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01) handle. 

 

3.1 Die Legaldefinition der
umweltrechtlich relevanten belasteten Standorte findet sich in Art. 2 AltlV.
Demnach sind belastete Standorte Orte, deren Belastung von Abfällen
stammt und die eine beschränkte Ausdehnung aufweisen. Sie umfassen
Ablagerungs-, Betriebs- und Unfallstandorte (Art. 2 Abs. 1 lit. a bis c AltlV).
Diese Aufzählung ist abschliessend (Pierre Tschannen: Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
Zürich 2000, Art. 32c USG N 9; Alain Griffel / Heribert Rausch: Ergänzungsband
zum Kommentar USG, Zürich 2011, Art. 32c USG N 4; BGE 136 II 142 E. 3.2.3
S. 148). 

 

3.2 Unbestritten ist, dass es sich
vorliegend um keinen Unfallstandort handelt. Erwägungen hierzu erübrigen sich.
Auch ein Betriebsstandort kommt nicht in Betracht: Bei Betriebsstandorten
stammt die Belastung von stillgelegten oder noch in Betrieb stehenden Anlagen
oder Betrieben, in denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist
(Tschannen, a.a.O., Art. 32c USG N 9). Die massgebliche Belastung ist im
«Elsässli» nicht auf eine betriebsspezifische Tätigkeit der Kammgarnspinnerei
zurückzuführen, sondern auf die eingebauten Teerplatten, die ursprünglich von
der Dachabdeckung stammten. Bleibt die dritte Variante zu prüfen: Als
Ablagerungsstandorte gelten stillgelegte oder noch in Betrieb stehende Deponien
und andere Abfallablagerungen; ausgenommen sind Standorte, an die
ausschliesslich unverschmutztes Aushub-, Ausbruch- oder Abraummaterial gelangt
ist. 

 

3.3 Abfälle sind bewegliche Sachen,
deren sich der Inhaber entledigt oder deren Entsorgung im öffentlichen
Interesse geboten ist (Art. 7 Abs. 6 USG). Ein öffentliches
Entsorgungsinteresse liegt vor, wenn die Sache nicht mehr bestimmungsgemäss
verwendet wird, in ihrem aktuellen Zustand die Umwelt konkret gefährdet (oder
in Zukunft konkret gefährden kann) und sich diese Gefährdung nicht anders als
durch geordnete Entsorgung vermeiden lässt (sogenannter «objektiver Abfallbegriff»;
dazu Ursula Brunner / Pierre Tschannen, Kommentar USG, Vorbemerkungen zu Art.
30 – 32e USG N 35 und Griffel / Rausch, a.a.O., Art. 7 USG N 21). Insofern
dürfte der Beschwerdeführerin darin beizupflichten sein, dass die giftigen
Teerplatten objektiv Abfall im Sinne des Gesetzes darstellen, ist doch
ihre Entsorgung im öffentlichen Interesse geboten (ob Asbest Abfall im
objektiven Sinn darstellt, bezeichnet das Bundesgericht in BGE 136 II 142 E.
3.1 S. 145 allerdings als fraglich).    

 

3.4 Vorliegend fehlt es jedoch an der
Ablagerung: Als solche gilt das endgültige Unterbringen von Abfällen in nicht
mehr geringfügigem Umfang. Der Begriff bezeichnet einen Vorgang. Ein
endgültiges Unterbringen (siehe den französischen Gesetzestext zu Art. 30e
USG:«stockage définitif») liegt vor, sobald bewegliche Sachen in einer Weise
abgestellt oder zurückgelassen werden, welche nach den Umständen und den
Verkehrsanschauungen erkennen lässt, dass die Sachen sich selber überlassen bleiben
sollten. Der Zusatz des nicht mehr geringfügigen Umfangs nimmt den
quantitativen Aspekt des Begriffs auf: Als Ablagern lässt sich eine Handlung
nur qualifizieren, wenn Gegenstände so platziert, gestapelt oder angehäuft werden,
dass im Ergebnis von einem Lager oder Depot gesprochen werden kann (Tschannen,
a.a.O., Art. 30e USG N 9). So hat denn auch das Bundesgericht in dem
bereits zitierten jüngeren Urteil BGE 136 II 142 E. 3.2.3 betreffend Asbest für
massgeblich gehalten, dass der Asbest seinerzeit wegen seiner spezifischen Eigenschaften
bewusst als Baustoff verwendet worden war, weshalb – wie bei der Verwendung von
Kupfer im Weinbau oder des Herbizids Atrazin bei Bahngleisen – nicht von
einer Ablagerung (und damit von einem Ablagerungsstandort) gesprochen werden
könne (Pra 2010 Nr. 110; URP 2010 S. 131 ff.; Griffel / Rausch, a.a.O., Art.
32c USG N 4). Zu diesem Schluss ist das Bundesgericht u.a. auf dem Weg der
historischen und teleologischen Gesetzesauslegung gelangt. Unmissverständlich
hält es denn auch in  E. 3.2.1 des zitierten Urteils fest, es sei nie zur
Diskussion  gestanden, den Begriff des Ablagerungsstandorts auf Bauten zu
erweitern, bei welchen ein Baustoff wegen seiner besonderen Eigenschaften verwendet
worden sei, bevor man dessen Risiko für die Umwelt erkannt habe. Gleiches muss
für den vorliegenden Fall gelten: Die Teerplatten wurden als Baustoff
eingesetzt. Im Vordergrund stand eben nicht die definitive Entsorgung von
gefährlichem Material, sondern die Zweitverwendung von nicht mehr benötigten
Dacheindeckungen, dieses Mal aber klar zur Weg- bzw. Platzbefestigung. 

 

3.5 Entgegen der Meinung der
Beschwerdeführerin bleibt kein Raum für eine richterliche Lückenfüllung. Die
Aufzählung der möglichen Standorte in Art. 2 AltlV ist nach einhelliger Meinung
in Lehre und Rechtsprechung abschliessend (siehe E. 3.1 hiervor). Und der
vorliegende Fall ist weder als Ablagerungs-, noch als Betriebs- oder Unfallstandort
zu qualifizieren. Wie bereits im Urteil VWBES.2013.67 festgestellt, scheint die
Abgrenzung von Altlasten- und Bodenschutzrecht nach geltendem Recht in gewissen
Bereichen wenig sachgemäss und lässt zum Teil eine gewisse Logik vermissen. Solange
der Gesetzgeber keine Abhilfe schafft, obliegt es den involvierten Parteien, im
Rahmen einvernehmlicher Lösungen einen möglichst für alle akzeptablen Weg zu
finden. Dabei haben sich vor allem die betroffenen Grundeigentümer vor Augen zu
halten, dass die umstrittenen Bestimmungen nicht in erster Linie zu ihren
Lasten, sondern zum Schutz der Umwelt und damit zum Schutz der Gesundheit sowie
zum Erhalt der Lebensqualität des Einzelnen erlassen wurden. Für die
Beschwerdeführerin hat die gesetzliche Konstellation im vorliegenden Fall den
Nachteil, dass die von ihr angestrebte Kostenverteilungsregelung von Art. 32d
USG und die damit verbundene Ausfallhaftung des Kantons nicht greifen.

 

4. Die Beschwerdeführerin stellt die
Verhältnismässigkeit der anberaumten Nutzungseinschränkungen und -verbote in
Abrede. In erster Linie fragt sich darum, ob die verfügten Massnahmen überhaupt
erforderlich sind. In diesem Zusammenhang bemängelt die Beschwerdeführerin
wiederum die von der Vorinstanz vorgenommene Gefährdungsabschätzung als schwer
nachvollziehbar. Auch dazu hat sich das Verwaltungsgericht in VWBES.2013.67
eingehend geäussert, ohne dass die Nutzungseinschränkungen und -verbote bereits
formell verfügt worden wären:

 

4.1 Weder im USG noch in der VBBo
finden sich verbindliche Vorgaben zur Erhebung der Bodenbelastung. Die
Beschwerdeführerin hält dazu fest, die angefochtene Verfügung erwähne «ein
Handbuch». Dabei handelt es sich um das Handbuch «Probenahme und
Probevorbereitung für Schadstoffuntersuchungen in Böden», herausgegeben vom
damaligen Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL, heute BAFU), Bern 2003
(nachfolgend Handbuch Probenahme). Selbst wenn dem Handbuch kein Normcharakter
zukommt, konkretisiert es als Vollzugshilfe unbestimmte Rechtsbegriffe und soll
eine einheitliche Vollzugspraxis ermöglichen. Wie das Bundesgericht in konstanter
Rechtsprechung immer wieder bestätigt hat,
sind solche Vollzugshilfen oder Richtlinien in der Regel Ausdruck
des Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen und in diesem Sinn
beachtlich (BGE 118 lb 614 E. 4b S. 618; Urteile des Bundesgerichts 1A.51/2005
vom 29. November 2005, E. 2.3 und 1A.242/2002 vom 19. November 2003, E. 3.4). In Ziff. 3.4.2 des Handbuchs
Probenahme wird dargelegt, als Probenahmemuster gelte die räumliche Verteilung
eines oder mehrerer Probenahme­standorte im festgelegten
Untersuchungsgebiet. Dabei spielten Fragestellung und Zielsetzung,
Belastungshypothese(n) und der notwendige Auflösungsgrad eine wichtige Rolle.
Ein geeignetes Probenahmemuster liege dann vor, wenn die Probenahmestandorte
das Untersuchungsgebiet adäquat repräsentieren würden und die Anzahl Proben so
klein wie möglich sei. Ein nicht repräsentatives Probenahmemuster liefere
falsche Ergebnisse, verursache Fehlinterpretationen und sei bei
Schadstoffuntersuchungen des Bodens eine der schwerwiegendsten Fehlerquellen.

 

4.2 Gemäss dem Beschrieb im Merkblatt,
das den Betroffenen zunächst abgegeben worden war, wurden zur Untersuchung der
Bodenbelastungen 20 für die Gärten des «Elsässli» repräsentative Situationen
ausgewählt und insgesamt über 50 Boden- sowie mehrere Materialproben (Teer und
Schlacke) analysiert. Die Resultate stammen aus zehn unterschiedlich beprobten
Gärten, in welchen insgesamt 22 Probenahmen stattgefunden haben (Schlussbericht
Bodenuntersuchung «Elsässli» der ARGE Borer Bodenexpertisen/Ambio – Angewandte
Umweltwissenschaften vom 1. März 2012 [nachfolgend Schlussbericht], S. 16).
Vorab war zudem die Parzelle Nr. 3271 untersucht worden, zu welcher ein
separater Schlussbericht inkl. Sanierungskonzept erarbeitet worden war. Gemäss
dem Schlussbericht zum gesamten «Elsässli» war ein Standard-Probenahme-Muster
analog der gängigen 10 m x 10 m Quadrat-Fläche die Ausnahme. Aufgrund
der heute sehr unterschiedlich gestalteten Teilflächen, aber auch unter
Bezugnahme auf die früheren Teilflächen, wurden auf den zur Verfügung stehenden
(meist kleiner als 100 m2) Flächen «stratifizierte Flächenmischproben
mit systematischem Muster» erhoben (siehe dazu das Handbuch Probenahmen, S.
26). Die Probenahmen in der Tiefe 0 bis 5 cm (definiert insbesondere gemäss
Anhang 2 Ziff. 12 VBBo für Nutzungen mit möglicher direkter Bodenaufnahme)
erfolgten «auf Reserve». Die diesbezügliche Analytik wurde erst vorgenommen,
als aufgrund der Resultate aus der Standard-Tiefe von 0 bis 20 cm auf
kritische Schadstoffgehalte geschlossen werden musste.

 

4.3 Unbestritten ist, dass die
Schadstoffbelastungen innerhalb jedes Gartens stark schwanken, dies in einem
kleinräumigen, unregelmässigen Muster (Merkblatt Kasten 1, Belastungssituation
und Ursachen). Klar ist aber auch, dass eine Bodenbelastung nicht an der
Grundstücksgrenze Halt macht (siehe dazu auch im Altlastenbereich das neuere
Urteil 1C_46/2013 des Bundesgerichts vom 16. Januar 2014 E. 5.1 mit Hinweisen,
wonach für die Abgrenzung
eines Standorts grundsätzlich die Belastungssituation und nicht die
Parzellengrenze massgebend
ist; ZBl 2014 S. 289f. URP, 2014 S. 265). Sie lässt sich nicht parzellenscharf
zuordnen. Dem BJD ist darin zuzustimmen, dass es mit unverhältnismässigem
Aufwand verbunden und nicht sachgerecht wäre, für jede der Parzellen die exakte
Belastungssituation auszuscheiden, zumal die Gärten eine gemeinsame
Vergangenheit und eine gemeinsame Belastungsquelle haben. Die Untersuchung
sollte eine Aussage über die Belastungssituation des gesamten Quartiers machen,
basierend auf gewissen als repräsentativ erachteten Standorten. Eine flächendeckende
Untersuchung war nie geplant (Schlussbericht S. 16). Zur getroffenen Auswahl
der zu beprobenden Gärten wird im Schlussbericht festgehalten, es seien
aufgrund der vorhandenen Ortskenntnisse Gärten ausgewählt worden, die
unterschiedliche Nutzungsentwicklungen aufweisen würden, von möglichst
«originaler Nutzung» bis hin zu Gärten mit vollständig aufgegebenem
Gemüsegarten und reiner Rasennutzung. Grundsätzlich habe sich die Auswahl an
den möglichen Belastungsursachen zu orientieren, aus organisatorischen Gründen
sei aber eine Konzentration auf zunächst sechs Parzellen im Eigentum der
Beschwerdeführerin erfolgt. Im Laufe der Beprobung habe sich aufgrund zusätzlicher
Informationen von Bewohnern des «Elsässli» die Möglichkeit ergeben, auf vier
weiteren Grundstücken mit unterschiedlichen, interessanten Nutzungsgeschichten
Proben zu entnehmen. Es könne davon ausgegangen werden, dass diese zehn
unterschiedlich beprobten Gärten ausreichend repräsentativ seien für die
typischen Belastungs- und Nutzungsmuster im «Elsässli» (Schlussbericht S. 16).
Die Tabelle S. 19 des Schlussberichts zeigt, dass die ausgewählten Gärten als
Rasen, Gemüse- oder Nutzgarten, Kinderspielplatz (Nr. 3252) oder gemischt
genutzt werden (oder wurden). Auch Teerwege sind noch vorhanden bzw. eindeutig
zuweisbar. Damit wurde den unterschiedlichen Nutzungen und der gemeinsamen
Nutzungsgeschichte Rechnung getragen, was danach auch bei der
Gefährdungsabschätzung von Bedeutung ist. Dies entspricht dem Vorgehen, welches
im Handbuch Probenahme vorgeschlagen wird (a.a.O., Ziff. 3.2 ff. S. 19 f). Wie
die Vorinstanz in der Vernehmlassung zu Recht ausführt, trägt der einzelne
Probenahmestandort zur Aussage über die gesamte Einheit bei und nicht über das
einzelne Grundstück. Erst die Gesamtbetrachtung ermöglicht eine Aussage über
die Belastungssituation und die daraus resultierende Gefährdung für das gesamte
Gebiet. 

 

4.4 Die wiederholten Beanstandungen
der Beschwerdeführerin hinsichtlich des Vorgehens bei den Probenahmen sind
darum unbegründet. Es ist denn auch nicht nachvollziehbar, welchen Vorteil der
Grundeigentümer hat, wenn er quasi punktgenau weiss, wo in seinem Garten welche
Belastung vorherrscht. Abgesehen von den beträchtlichen Kosten einer derartigen
Erhebung, ist eine Nutzung gestützt auf solch detaillierte Erkenntnisse
praktisch nicht vorstellbar. Da sich Belastungen a priori nicht an irgendwelche
räumlich vorgegebenen Grenzen halten, wäre eine derartige Ausscheidung illusorisch.
Dem Betroffenen ist mehr gedient, wenn er in genereller Weise weiss, mit welchen
Gefährdungen er aufgrund der Geschichte des «Elsässli» und der repräsentativen
Bodenproben zu rechnen hat, müsste doch der einzelne Garten ansonsten exakt
ausgemessen und in Kleinstflächen definiert werden, welche Nutzung wo mit
welchen Folgen möglich ist. Dies zeigt das Beispiel der von der
Beschwerdeführerin genannten Parzelle Nr. 3268 deutlich: Für einen Teil des
Rasens (Probenahmefläche Nr. 101) wird in der Synthese der Gefährdungsabschätzung
unter Ziff. 9.5 des Schlussberichts (S. 35) zwar nur eine Nutzungsempfehlung
für Kleinst- und Kleinkinder abgegeben, für den anderen Teil aber ein
Nutzungsverbot (Probenahmefläche Nr. 102). Es ist schon aus praktischen Gründen
einfacher, gerade Kleinstkinder ganz vom Rasen fernzuhalten, da sich schwerlich
sicherstellen lässt, dass diese sich nur in einem Teil des Gartens aufhalten,
zumal auch dort eine Gefährdung möglich ist. Auch auf Parzelle Nr. 3263 wird
für die Rasennutzung durch Kleinst- und Kleinkinder eine Gefährdung für möglich
erachtet. 

 

4.5 Aus dem Schlussbericht geht
hervor, dass die gemessenen Schadstoffbelastungen im «Elsässli»
überdurchschnittlich hoch sind im Vergleich zu den Werten aus früheren
gleichgelagerten Untersuchungen: Es gibt keine einzige untersuchte Probenahmefläche,
die nicht zumindest bei einem oder mehreren der untersuchten Schadstoffe den
Prüfwert gemäss VBBo überschreitet. Dabei liegt die Schwermetallbelastung durch
Blei und Zink knapp unter bis deutlich über dem Prüfwert. Ausserordentlich hoch
sind die PAK-Summenwerte. Der Sanierungswert liegt bei 100 mg/kg. Im «Elsässli»
herrschen an den Beprobungsstandorten Werte von 10,2 mg/kg bis 1270 mg/kg vor.
Die meisten Konzentrationen wurden zwischen 25 und 200 mg/kg gemessen, 18
überschreiten den Sanierungswert. Laut der Tabelle S. 13 des Schlussberichts
übertrifft der im «Elsässli» gemessene Medianwert der PAK-Summe bei Weitem die
durchschnittlichen Werte an anderen Standorten in der Schweiz (Elsässli: 70,3,
höchster Wert ansonsten: Stadtböden Basel mit 11,10). Aus der
Gefährdungsabschätzung resultierte, dass auf keiner der auf 11 Standorte (10 im
Schlussbericht dokumentierte Gärten plus die vorab untersuchte Parzelle Nr.
3271, siehe E. 3.2 hiervor) verteilten 23 Probenahmeflächen eine uneingeschränkte
Nutzung der Gartenfläche – sei es als Rasen, Wiese oder Gemüsebeet – mehr möglich
ist. Angesichts der hohen Werte konnte also bei keinem einzigen Grundstück
bedenkenlos Entwarnung gegeben werden. An jedem der 11 Standorte ist immer
mindestens eine Alterskategorie von einem Nutzungsverbot auf einer der repräsentativen
Probenahmeflächen betroffen, für Kleinstkinder (bis drei Jahre) besteht, mit
zwei Ausnahmen, auf allen beprobten Flächen eine konkrete Gefährdung, dasselbe
gilt – grösstenteils – auch für Kleinkinder und Kinder (Schlussbericht S. 37).
Die Forderung der Beschwerdeführerin nach noch differenzierterer Erhebung der
Belastung pro Parzelle stösst ins Leere. Das Vorgehen der Vorinstanz ist nach
wie vor nicht zu beanstanden. 

 

5. In einem nächsten Schritt stellt
sich die Frage nach der Verhältnismässigkeit der aus der Gefährdungsabschätzung
resultierenden Massnahmen. Neu hat das BJD nun verbindliche Vorgaben gemacht,
was die künftige Nutzung der betroffenen Parzellen anbelangt. Konkret wurde nun
das Folgende verfügt:

 

«4.   Bei den
unversiegelten Böden (oberste 40 cm) der Grundstücke GB Derendingen Nrn. 3253,
3259, 3263 und 3268 handelt es sich um chemisch belasteten Boden. Die Belastung
mit polyzyklischen, aromatischen Kohlenstoffen (PAK) übersteigt überall den
Prüfwert gemäss VBBo, teilweise den Sanierungswert gemäss VBBo. Die Belastung
mit den Schwermetallen Blei und Zink übersteigt überall den Richtwert gemäss
VBBo, teilweise den Prüfwert gemäss VBBo.

5.     Es
wird festgestellt, dass regelmässiger Aufenthalt und Spielen mit unmittelbarem
Körperkontakt zum Boden, sowohl auf offenem Boden als auch auf Rasenflächen, zu
einer Gesundheitsgefährdung bei Kindern bis 12 Jahren führen. Für Jugendliche
ab 12 Jahren und Erwachsene kann bei regelmässigem Aufenthalt und
Gartenarbeiten mit unmittelbarem Körperkontakt zum Boden eine
Gesundheitsgefährdung nicht ausgeschlossen werden. Bei regelmässigem Verzehr
von angebautem Gemüse mit einer hohen Blei-Aufnahmerate kann eine
Gesundheitsgefährdung nicht ausgeschlossen werden. Weiter kann eine Gefährdung
von Tieren bei regelmässigem direktem Bodenkontakt nicht ausgeschlossen werden.

6.     Kindern
bis 12 Jahre ist es verboten, sich auf Gartenböden oder Rasenflächen aufzuhalten.

7.
    Jugendliche ab 12 Jahren und Erwachsene dürfen keinen unmittelbaren
Körperkontakt zum Boden haben. Sie dürfen nur bei befeuchtetem Boden gärtnern.
Dabei müssen sie körperbedeckende Kleidung, Handschuhe und Schuhwerk tragen.

8.     Auf
Gartenböden oder Rasenflächen dürfen weder Nutztiere (inkl. Kleintiere wie Kaninchen
und Hühner) gehalten, noch Schlaf- und Ruheplätze für Haustiere eingerichtet werden.

9.
    Es darf kein Gemüse mit hoher Blei-Aufnahme (Kresse, Blattsalat,
Nüsslisalat, Mangold, Spinat, alle Kohlgemüse, Broccoli, Karotten,
Knollensellerie, Rettich, Radieschen, Lauch) angebaut werden. Gemüse und Obst
müssen vor dem Verzehr gut gewaschen und/oder geschält werden.

10.
  Eine Sanierungspflicht der Gärten besteht nicht. Eine allfällige
Wiederherstellung einer unbeeinträchtigten Bodenfruchtbarkeit der
schadstoffbelasteten Böden liegt im Ermessen der Grundeigentümer.

11.   Die
Grundeigentümerin ist verpflichtet, allfällige Mieter und Pächter über die
Belastungssituation der Böden und die in dieser Verfügung angeordneten
Massnahmen zu informieren.

12.   Das
Amt für Umwelt wird angewiesen, den belasteten Boden der Grundstücke GB Derendingen
Nrn. 3253, 3259, 3263 und 3268 als Bodenbelastungsgebiet im VSB zu verzeichnen.

13.   Im
Grundbuch ist für die Grundstücke GB Derendingen Nrn. 3253, 3259, 3263 und 3268
die Anmerkung «Bodenbelastung gemäss VBBo» einzutragen. Vorliegende Verfügung
gilt zugleich als Anmeldung ans Grundbuchamt der Region Solothurn.»

 

War im vorangehenden Verfahren noch
unklar, inwiefern die Aussagen zur Gefährdung von Kindern bis 12 Jahren als verbindliches
Verbot zu verstehen seien, herrscht diesbezüglich nun kein Zweifel mehr. Auch
die Nutzungseinschränkung für Jugendliche über 12 Jahren und Erwachsene wird
jetzt unmissverständlich geregelt. Soweit bezüglich Kleintierhaltung und
Gemüseanbau bis anhin eher von Nutzungsempfehlungen auszugehen war, werden neu
klare Einschränkungen bzw. Verbote ausgesprochen. Es stellt sich die Frage, ob
diese – für die Beschwerdeführerin zugestandenermassen recht einschneidenden –
Massnahmen erforderlich und im überwiegenden öffentlichen Interesse sind.

 

5.1 Ist die Bodenfruchtbarkeit in
bestimmten Gebieten langfristig nicht mehr gewährleistet, so verschärfen die
Kantone im Einvernehmen mit dem Bund die Vorschriften über Anforderungen an
Abwasserversickerungen, über Emissionsbegrenzungen bei Anlagen, über die
Verwendung von Stoffen und Organismen oder über physikalische Bodenbelastungen
im erforderlichen Mass (Art. 34 Abs. 1 USG). Gefährdet die Bodenbelastung
Menschen, Tiere oder Pflanzen, so schränken die Kantone die Nutzung des Bodens
im erforderlichen Mass ein (Art. 34 Abs. 2 USG). Soll der Boden gartenbaulich,
land- oder waldwirtschaftlich genutzt werden und ist eine standortübliche
Bewirtschaftung ohne Gefährdung von Menschen, Tieren oder Pflanzen nicht
möglich, so ordnen die Kantone Massnahmen an, mit denen die Bodenbelastung
mindestens so weit vermindert wird, dass eine ungefährliche Bewirtschaftung
möglich ist (Art. 34 Abs. 3 USG). Bei der Beurteilung der jeweiligen Gefährdung
ist massgeblich abzustellen auf die Richt-, Prüf- und Sanierungswerte. Diese
haben zum Zweck, den Behörden die Anwendung der Bodenschutzartikel rasch,
berechenbar und rechtsgleich zu ermöglichen (vgl. Tschannen, a.a.O., Art. 35 USG
N 2). 

 

Unabhängig davon, ob eine Gefährdung
vorliegt oder nicht, sieht Art. 8 VBBo sodann bei einer Richtwertüberschreitung
vor, dass die Kantone die Ursachen zu ermitteln und allenfalls Massnahmen zu
ergreifen haben, um einen weiteren Anstieg der Bodenbelastung zu verhindern,
dies im Sinne eines Quellenstopps (erste Massnahmestufe, siehe Tschannen,
a.a.O, Art. 34 USG N 12 und 13). Ergänzend legt Art. 9 Abs. 1 VBBo für den
Fall, dass die Prüfwerte überschritten sind, fest, dass die Kantone prüfen, ob
die Belastung des Bodens Menschen, Tiere oder Pflanzen konkret gefährdet. Bei
konkreter Gefährdung schränken sie die Nutzung des Bodens so weit ein, dass die
Gefährdung nicht mehr besteht (Art. 9 Abs. 2 VBBo). Demnach kann in einem
ersten Zwischenschritt festgehalten werden, dass laut der Verordnung bei
Prüfwertüberschreitungen und konkreter Gefährdung mindestens eine
Nutzungseinschränkung vorzunehmen ist. 

 

Von Interesse ist sodann Art. 10 Abs.
1 VBBo bei Sanierungswertüberschreitungen, kommen doch solche im «Elsässli»
v.a. in Bezug auf die PAK-Werte vor: Sind in einem Gebiet die Sanierungswerte
überschritten, so verbieten die Kantone die davon betroffenen Nutzungen. Diese
Bestimmung leitet sich aus Art. 35 Abs. 3 USG ab, wonach Sanierungswerte die
Belastung angeben, bei deren Überschreitung nach dem Stand der Wissenschaft
oder der Erfahrung bestimmte Nutzungen ohne Gefährdung von Menschen, Tieren
oder Pflanzen nicht möglich sind. Bei einer Überschreitung der Sanierungswerte
geht der Gesetzgeber automatisch von einer ernsthaften Gefährdung aus.
Sanierungswerte sind als absolute Grenze konzipiert; liegt die Belastung
darüber, so gilt die aktuelle Bodennutzung in jedem Fall als
gesundheitsgefährdend. Im Unterschied zu den Prüfwerten erübrigen sich bei
überschrittenen Sanierungswerten weitere Abklärungen zur Gefahrenlage (Tschannen,
a.a.O., Art. 35 USG N 28). Nichts anderes ergibt sich aus der Synthese der
Gefährdungsabschätzung im Schlussbericht S. 35 f. Dort ist denn bei den Überschreitungen
des PAK-Grenzwerts jeweils auch ausdrücklich ein «Nutzungsverbot» vermerkt. Im
Schlussbericht wird ausdrücklich  festgehalten, dass dort, wo Sanierungswerte
überschritten werden, gestützt auf Art. 10 Abs. 1 VBBo für die betroffenen
Nutzungskategorien ohne weitere Untersuchungen oder Gefährdungsabschätzungen
ein Nutzungsverbot gilt (Schlussbericht S. 34).

 

5.2 Übersichtlich dargestellt ist das
Vorgehen im Handbuch Gefährdungsabschätzung und Massnahmen bei
schadstoffbelasteten Böden des BUWAL (heute BAFU), Bern 2005 (nachfolgend
Handbuch Gefährdungsabschätzung), welches wiederum eine Vollzugshilfe im oben
(E. 4.1) geschilderten Sinne darstellt. Unter Ziff. 8.1 werden die Grundsätze
bei der Festlegung von Massnahmen aufgeführt. Demnach treffen die kantonalen
Behörden als Vollzugsorgane beim Vorliegen der Kategorien «konkrete Gefährdung»
oder «konkrete Gefährdung möglich» folgende Vorkehrungen: 

 

Einerseits können sie eine
Nutzungsempfehlung erlassen, dies als mildeste Massnahme. Sie dient dazu,
Nutzer auf die Gefährdung aufmerksam zu machen und Verhaltensweisen
aufzuzeigen, mit denen sich die Gefährdung vermeiden lässt. Nutzungsempfehlungen
können laut Handbuch Gefährdungsabschätzung ausreichend sein, wenn der Kreis
der Nutzenden bekannt ist und eine Nutzungsempfehlung an diese gerichtet werden
kann und wenn die Kategorie «konkrete Gefährdung möglich» vorliegt. Mit einer
Nutzungseinschränkung werden andererseits diejenigen Tätigkeiten oder
Verhaltensweisen verboten, die eine konkrete Gefährdung von Mensch, Tieren oder
Pflanzen verursachen. Die bisherige Nutzungsart wird jedoch beibehalten. Mit einem
Nutzungsverbot schliesslich werden sämtliche Tätigkeiten oder Verhaltensweisen
verboten, die mit einer bestimmten Nutzungsart verbunden sind. Bei den verbindlichen
Massnahmen Nutzungseinschränkung und Nutzungsverbot liegt die Kategorie
«konkrete Gefährdung» vor (Handbuch Gefährdungsabschätzung S. 48). 

 

5.3 Auch die Erläuterungen zur VBBo
(des Bundesamts für Umwelt aus dem Jahr 2001) gehen vom selben Vorgehen aus. So
wird zu Art. 9 Abs. 2 VBBo festgehalten, wenn die Untersuchung im Einzelfall
eine konkrete Gefährdung bestätige, schränkten die Kantone die Nutzung im
erforderlichen Mass ein. Die Art der Massnahmen hänge vom Einzelfall ab. Diese
könne von Nutzungsempfehlungen über Nutzungseinschränkungen bis hin zu
Nutzungsverboten als schärfste Massnahme reichen. Bei geringer Gefährdung
stünden Nutzungsempfehlungen im Vordergrund. Bei mittleren Gefährdungen müssten
Nutzungseinschränkungen verfügt werden. Sei die Gefährdung gross und bestehe
keine andere Möglichkeit zur Gefährdungsabwehr als das Verbot der Nutzung,
müsse ein solches verfügt werden. Nutzungsempfehlungen seien z.B. Hinweise zum
zweckmässigen Umgang mit Düngern oder Informationen für Bewirtschafter über das
Akkumulationsverhalten von Pflanzen gegenüber Bodenschadstoffen. Sie erfolgten
direkt an die Betroffenen, etwa in Form von Informationsbroschüren. Nutzungseinschränkungen
dagegen seien behördlich verfügte Massnahmen wie die Beschränkung des Anbaus
auf wenig schadstoffakkumulierende Nahrungs- und Futterpflanzen.
Nutzungsverbote liessen keinen Spielraum offen. Es könnten Zutrittsverbote
(z.B. bei Kinderspielflächen), Weideverbote, Ernte- und Verwertungsverbote
verfügt werden. Eine eigentliche Sanierungspflicht nach USG (Wiederherstellung
der Bodenfruchtbarkeit) bestehe indessen nicht, d.h., die Vollzugsbehörde könne
keine Sanierung verlangen (Erläuterungen VBBo zu Art. 9 Abs. 2, S. 18 f.).

 

5.4 Die Verhängung der nun
beanstandeten Massnahmen stand nicht im Belieben des AfU. Es handelt sich dabei
mitnichten um eine Schikane, wie die Beschwerdeführerin vermitteln will. Mit
ihrer Argumentation verkennt die Beschwerdeführerin, dass im Falle von
(konkret) möglichen Gesundheitsgefährdungen vorab den direkt Betroffenen gedient
ist, wenn sie solche vermeiden können. Die kantonale Vollzugsbehörde ist nachgerade
im Fall von Sanierungswertüberschreitungen zum Handeln verpflichtet (Art. 34
Abs. 2 USG). Zwar können Massnahmen zur Absenkung der Belastung (Dekontamination)
bei der Überschreitung von Sanierungswerten nur in Gebieten mit raumplanerisch
festgelegter gartenbaulicher, land- oder waldwirtschaftlicher Nutzung
angeordnet werden (Art. 34 Abs. 3 USG und Art. 10 Abs. 2 VBBo). Entsprechend
hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil A-2745/2009 vom 4. Januar 2010 in E.
4.2 festgehalten, eine bodenschutzrechtliche Sanierungspflicht bestehe trotz
überschrittener Sanierungswerte dann nicht, wenn der hoch belastete Boden weder
landwirtschaftlich noch gartenbaulich oder forstwirtschaftlich genutzt werden
solle, sondern kraft planerischer Festlegung für andere Nutzungen bestimmt sei.
In solchen Fällen könnten sich die Kantone mit einem Nutzungsverbot begnügen.
Dies gelte beispielsweise für kontaminierte Kinderspielplätze sowie Haus- und
Familiengärten, für welche die VBBo zwar Sanierungswerte festlege, das Gesetz
aber Flächen dieser Nutzungskategorien nicht in den Kreis der nach Art. 34 Abs.
3 USG sanierungspflichtigen Böden einbeziehe. Deswegen wurde vorliegend auch
keine umfassende Sanierung mit Bodenaushub verfügt, sondern lediglich
empfohlen. Verbindlich aber müssen gestützt auf Art. 34 Abs. 2 USG
Nutzungseinschränkungen und -verbote verfügt werden, es sei denn, die Massnahme
bedinge gar die Änderung des Nutzungsplans (Tschannen, a.a.O., Art. 34 USG N
47; siehe auch Peter Ettler, Kommentar USG, Zürich 2003, Art. 61 USG N 106, der
zu den Massnahmen der zweiten Stufe festhält: «In Frage kommen Nutzungseinschränkungen
in Form von gartenbaulichen, land- oder forstwirtschaftlichen
Anbauvorschriften, welche bestimmte Kulturen zugunsten weniger empfindlicher
Anbauarten verbieten, sowie Änderungen der zonenkonformen Nutzung und
Nutzungsverbote. Solche Gebote und Verbote ergehen in Form von Verfügungen oder
von Nutzungsplanänderungen. Diese konkretisieren das «erforderliche Mass» der
Nutzungseinschränkung im Sinne von Art. 34 Abs. 2 USG sowie von Art. 9
Abs. 2 oder Art. 10 Abs. 1 VBBo, und damit auch den gesetzlichen Tatbestand»).
Die Pflicht der Kantone, die weiter gehenden Massnahmen in rechtsverbindlicher
Form zu treffen, damit sie nötigenfalls zwangsweise durchgesetzt werden können,
ergibt sich aus Art. 34 Abs. 2 USG (so auch Tschannen, a.a.O., Art. 34 USG N
46). Sowohl im Rahmen der informellen Durchsetzung des Umweltrechts als auch im
Zusammenhang mit der Erteilung von Bewilligungen oder dem Erlass anderer
Verfügungen darf das Umweltrecht von den Behörden nicht nach Belieben
angewendet werden, sondern ist als öffentliches Recht durchzusetzen (Peter M.
Keller, Elemente eines wirksamen Vollzugs des Umweltrechts in: URP 2011 S. 397
ff, 411 mit Hinweisen).

 

5.5 Das BJD hat bei seiner
Gefährdungsabschätzung und den daraus resultierenden Massnahmen nicht unbesehen
unzumutbare Einschränkungen verhängt. Es
hat sich zunächst an das Handbuch Gefährdungsabschätzung gehalten: Das dort
vorgeschlagene Expertensystem «Nutzungen mit möglicher direkter Bodenaufnahme»
ist ausgelegt auf Schadstoffkonzentrationen zwischen Prüf- und Sanierungswert
(Prüfwertbereich) und nur dort anzuwenden. Es geht vom Totalgehalt des
Schadstoffs im Boden aus, weil mit dem Boden auch dessen gesamte Schadstoffmenge
aufgenommen wird. Das Expertensystem berücksichtigt Faktoren, welche auf den
Schadstofftransfer vom Boden zum Menschen einwirken, nämlich das Alter der
Nutzenden einer belasteten Fläche, die Nutzungshäufigkeit und die
Vegetationsbedeckung. Es ist anwendbar bei Kinderspielplätzen und Gärten (Haus-
und Familiengärten). Hinsichtlich des Faktors «Alter» wird ausgeführt,
Kleinkinder seien bezüglich Schadstoffbelastungen besonders empfindlich, weil
sie beim Spielen auf dem Boden durch Hand-Mund-Kontakt relativ viel Boden aufnehmen
könnten. Erwachsene hingegen nähmen kaum noch Boden auf (allenfalls inhalativ)
und hätten zudem ein höheres Körpergewicht. Deshalb sei ihre Gefährdung
entsprechend niedriger (Handbuch Gefährdungsabschätzung S. 43 ff.).

 

5.6 Wie bereits im Entscheid vom 5.
Dezember 2013 festgehalten, ist die Verhältnismässigkeit insbesondere
hinsichtlich des (auf den ersten Blick strengen) Nutzungsverbots für Kinder bis
zu 12 Jahren zu bejahen: Diese Massnahme ist sicher grundsätzlich geeignet, um
die aufgrund der PAK-Werte konkret gegebene Gesundheitsgefährdung der Kinder
durch direkten Bodenkontakt zu vermeiden. Sie ist aber auch notwendig, da die
in hohem Mass vorhandenen Schadstoffe durch Kinder beim Spielen über die Haut,
durch Einatmen von aufgewirbeltem Staub und gerade bei Klein(st)kindern durch
den Mund aufgenommen werden können. Ein milderes Mittel, mit dem eine solche
Gefährdung abgewendet werden könnte, ist nicht ersichtlich. Aber auch die
Zweck-Mittel-Relation ist gegeben. Das Handbuch Gefährdungsabschätzung nimmt S.
49 gerade den Fall des Kinderspielplatzes als Beispiel für die Verhältnismässigkeit
im engeren Sinn: «So kann beispielsweise ein Nutzungsverbot für einen
Kinderspielplatz angemessen sein, wenn dies zum Zwecke der Abwehr einer konkreten
Gefährdung der Gesundheit von Kindern dient.» Für die Betroffenen handelt es
sich verständlicherweise um einschneidende Massnahmen. Eine Familie kann den
Garten nicht mehr als Erholungsort nutzen. Da von Gesetzes wegen keine
Sanierungspflicht im Sinne eines vollumfänglichen Bodenaushubs besteht, ist
aber aus behördlicher Sicht kein anderes Mittel zur Vermeidung ernsthafter
Gesundheitsschäden ersichtlich. Haben Eltern zwischen der Gartennutzung und der
Gesundheit ihrer (Klein-)Kinder abzuwägen, dürfte die Präferenz auf der Hand
liegen. Erst recht ist die Verhältnismässigkeit zu bejahen, wenn für
Jugendliche und Erwachsene eine körperbedeckende Kleidung, Handschuhe und
Schuhwerk beim Gärtnern als Nutzungseinschränkung vorgesehen sind, um der
konkret möglichen Gefährdung zu begegnen. Der Gemüseanbau wird nicht gänzlich
untersagt, sondern (empfindlich) eingeschränkt. Untersagt ist in erster Linie
der Anbau von Gemüse mit hoher Blei-Aufnahme. Obstanbau scheint demgegenüber
unproblematisch. Wie das BJD im angefochtenen Entscheid ausführt, ist bei den
Nutzpflanzen die Bleibelastung relevant, wegen der geringen PAK-Aufnahme durch
Nutzpflanzen nicht die PAK-Belastung. 

 

6. Gemäss § 132 Abs. 1 des Gesetzes
über Wasser, Boden und Abfall (GWBA, BGS 712.15) erstellt und führt das
Departement ein Verzeichnis über schadstoffbelastete Böden im Sinne der VBBo.
Es teilt die Ergebnisse den Betroffenen in geeigneter Weise mit. Der
beabsichtigte Eintrag im Verzeichnis der schadstoffbelasteten Böden (VSB)
stützt sich damit auf eine gesetzliche Grundlage und ist nicht zu beanstanden.
Gleiches gilt für die Anmerkung im Grundbuch: Nach § 299 Abs. 2 des
Einführungsgesetzes zum ZGB (EG ZGB, BGS 211.1) ist eine für ein bestimmtes
Grundstück verfügte öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung, die dem Eigentümer
eine dauerhafte Nutzungs- oder Verfügungsbeschränkung oder grundstücksbezogene
Pflicht auferlegt, im Grundbuch anzumerken. Diese Vorschrift dient dem
Drittrechtsschutz, damit ein etwaiger Grundstückskäufer gewappnet ist und sich
nicht plötzlich unerwarteten Einschränkungen gegenübersieht. Weitere Erwägungen
hierzu erübrigen sich.

 

Verwaltungsgericht, Urteil vom
6. November 2014 (VWBES.2014.314). Vom Bundesgericht mit Urteil
1C_609/2014 vom 3. August 2015 bestätigt.