# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9953bb74-8410-58db-8d2f-c0a673b3f61c
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-05-30
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 30.05.1995 90.1994.105
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-105_1995-05-30.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00105

  	
  Lugano

  30 maggio 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto
  dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna

  

 

	
  Il
  segretario

  	
  Fiorenzo Gianinazzi

  

 

visto
il ricorso del 22 ottobre 1990 di

 

	
   

  	
  __________
  __________, __________

  __________
  __________, __________ 

  rappr.
  da: avv. __________. __________, __________ __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
   la risoluzione 25 settembre 1990 (n. __________
  __________ __________) del Consi­glio di 

   Stato, con cui sono stati respinti il gravame 2
  novembre 1988 del 

   ricorrente __________ avverso il contenuto e la
  pubblica utilità del PR 

   di __________ 

  

  

 

                                         nonché il gravame 27 dicembre
1989 di __________ __________ e __________ __________ avverso il contenuto e la
pubblica utilità dell'art. 15 NAPR.

 

                                         viste le osservazioni 13
dicembre 1990 del Comune di __________;

 

                                         viste le osservazioni 4
febbraio 1992 del Consiglio di Stato;

 

                                         letti ed esaminati gli
atti,

 

                                         esperiti i necessari
accertamenti,

 

r i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   __________
__________ è proprietario della particella nr. __________RFD di __________. Il
mappale, di forma allungata e irregolare, è delimitato a monte dalla strada
cantonale, a valle dal lago, in direzione dell'abitato di __________ dalla
particella nr.. __________e, in direzione di __________, dalla particella nr.
__________RFD di __________. Quest'ultimo terreno, pure situato nella striscia
di terra 

                                         compresa fra il lago e la
strada cantonale, forma un parallelepipedo di proprietà di __________
__________.

 

                                         Su entrambe le particelle
(nr. __________e nr. __________RFD), attribuite dal PR di __________ alla zona
residenziale R2, sorge una casa d'abitazione.

 

                                  b.   Oggetto della
presente procedura è l'azzonamento (operato dal comune e confermato dal
Governo) della particella nr. __________RFD di __________. Quest'ultimo
terreno, pure compreso fra il lago e la strada cantonale (al di là e qualche
metro al di sopra della quale si trovano pure la linea FFS del __________ e
l'autostrada), è di ben più ampia superficie rispetto ai due precedenti (misura
oltre 7'000 mq) e ha una forma trapezoidale.

 

                                   c.   L'iter procedurale
precedente l'approvazione del PR di __________ può essere così riassunto:

 

                                         1.   Il
Dipartimento dell'ambiente ha formulato, in data 29 

                                      novembre
1985, il proprio preavviso sulla proposta                                                              rielaborata
(dopo che un referendum popolare ne aveva                           bocciato
una prima) del PR di __________.

 

                                          2.In data 9 febbraio 1988
il Consiglio comunale ha adottato il PR. L'avvenuta adozione è stata annunciata
nel Foglio Ufficiale e nei quotidiani del Cantone. Per il periodo di 30 giorni
consecutivi il PR è stato pubblicato ed esposto presso la Cancelleria comunale.

 

                                           3.  Entro
il termine stabilito dall'art. 19 dell'allora vigente Legge               edilizia
(LE) il PR è stato impugnato con 12 ricorsi, fra questi                                     quello
2 novembre 1988 di __________ __________ che contestava                                                           l'attribuzione
del mappale __________alla zona R3.

 

                                           4.  Il
4 marzo 1989 il Municipio di __________ ha presentato                                                  formale
domanda di approvazione del PR.

 

                                           5.  In
data 12 giugno 1989 il Consiglio comunale ha deciso                                                      l'adozione
di un nuovo articolo 15 NAPR (relativo alle                                costruzioni
su grandi superfici) che modifica quello in                                                            precedenza
adottato al momento dell'adozione del PR                                                                   complessivo
i cui atti erano già presso l'amministrazione                                                                             cantonale
per la ratifica di legge.

 

                                           6.  L'avvenuta
adozione è stata annunciata nel Foglio Ufficiale e             nei quotidiani
del Cantone. Per il periodo di 30 giorni                                               consecutivi
l'art. 15 è stato pubblicato presso la cancelleria                                                                 comunale.

 

                                          7.  Entro i
termini di legge l'art. 15 NAPR è stato impugnato con              4 ricorsi.
In particolare è stato contestato da __________ __________                          e
__________ __________ con ricorso 27 dicembre 1989.

 

                                           8.  Nel
marzo 1990 il Municipio di __________ ha presentato                                                 formale
domanda di approvazione dell'art. 15 NAPR.

 

                                  d.   Con risoluzione 25
settembre 1990 il Consiglio di Stato ha approvato, con alcune modifiche
apportate nel corso dell'esame di opportunità e dei singoli ricorsi di prima
istanza, il PR di __________ ed in particolare l'art. 15 NAPR nella sua
(seconda) versione adottata dal comune in data 12 giugno 1989.

                                         Nel contempo il Governo ha
respinto il ricorso __________ (che contestava l'inserimento del mappale
__________nella zona residenziale R3) e il ricorso __________ e __________
avverso l'art. 15 NAPR. Questa norma, nella versione approvata dall'esecutivo
cantonale, recita:

 

                                         Art. 15 -
Costruzioni su grandi superfici

 

                                         Al fine di promuovere
la realizzazione di edificazioni di pregio urbanistico e di beneficio per la
vita sociale della comunità locale, possono essere concesse, limitatamente per
le zone R2, R3 e Ar-I delle facilitazioni se sono soddisfat­te le seguenti
premesse:

 

                                     -   l'edificazione, da
realizzare anche a tappe, deve basarsi su un progetto unitario comprendente
un'area di almeno mq 7'000;

                                     -   il progetto deve
integrarsi nel contesto urbanistico paesaggistico e sociale - esistente e
programmato - in cui è ubicato;

                                     -   l'architettura degli
edifici e la sistemazione degli spazi liberi devono essere, sia nel loro
complesso, sia nei loro singoli elementi, di buona qualità formale e
funzionale;

                                     -   il progetto deve
prevedere, in posizione adeguata suffi­cienti aree verdi e di svago da
sistemare con piante indigene;

                                     -   la disposizione dei
posteggi e l'organizzazione della circolazione veicolare devono essere
impostate in modo tale che ne risulti un massimo di sicurezza e un minimo di
immissioni; le esigenze del traffico motorizzato devono comunque essere
subordinate a quelle del pedone;

 

                                     -   la destinazione d'uso
del complesso edilizio e delle singole superfici deve essere confacente alle
esigenze sociali ed economiche del paese.

 

                                         Verificatisi tutti i
requisiti di cui sopra, possono essere concesse le seguenti deroghe:

 

                                     -   all'indice di
sfruttamento sino ad un massimo dello 0,6 nella zona R3 e sino allo 0,4 nella
zona R2;

                                     -   all'indice di
occupazione;

                                     -   all'indice di
edificabilità sino al massimo di 1,7 mc/mq nella zona AR-I;

                                     -   all'altezza massima
degli edifici fino a ml 13,50;

                                     -   alle distanze minime
tra edifici e dai confini situati all'interno del perimetro dell'area in
oggetto; le distan­ze minime verso i confini e gli edifici limitrofi devono
essere conformi a quelle stabilite dall'art. 8.

 

                                         Restano comunque
riservate le disposizioni della legge cantonale sulla protezione delle rive dei
laghi del 20 novembre 1961.

 

                                         Il permesso di
costruzione deve essere corredato da una convenzione fra il Municipio e gli
interessati. La stessa stabilirà i termini d'esecuzione, i vincoli d'uso ed
altri impegni e benefici reciproci.

                                         La convenzione è
soggetta all'approvazione da parte del Consiglio comunale e sarà iscritta
a Registro fondiario."

 

                                         Nel merito
dell'attribuzione del mappale __________alla zona residenziale R3 il Governo
rilevava che le differenze morfologi­che tra questo mappale e il nr. 3 (di
proprietà __________), ne giustificano un differente azzonamento (ciò anche
ritenuto che la particella __________è di vaste dimensioni). Per quanto
concerne la violazione, invocata da __________ __________, della Legge
cantonale del 20 novembre 1961 sulla protezione delle rive dei laghi (LRL), il
Consiglio di Stato conveniva con il ricorrente quando affermava che detta
protezione viene improvvisamente interrotta in corrispondenza del fronte
stradale lungo il mappale __________. Faceva comunque notare che per far valere
il diritto sui punti di vista è necessario che essi siano palesemente
compromessi e che la collettività intera sia colpita da questa situazione. Nel
caso specifico riteneva "che se anche vi fosse una certa 

                                         limitazione dei punti di
vista sul lago in seguito all'edi­ficazione del fondo, essa non danneggereb­be
nessuno" (impu­gnata risoluzio­ne, p. 24).

 

                                         Per quanto concerne l'art.
15 NAPR il Governo in sostanza ammetteva che talune disposizioni di questa
norma sono in contrasto con la LRL, rinviava però all'art. 106 LALPT (legge
entrata in vigore il 13 novembre 1990 quindi non ancora vigente, sebbene già
adottata dal Gran Consiglio, al momento dell'emanazione dell'impugnata
risoluzione) che, introducendo nella LRL un nuovo art. 5bis, rendeva inappli­cabili
i disposti edilizi della LRL stessa nei comuni con un PR, un piano particola­reggiato
o un piano di utilizzazione approvati.

                                         Le altre censure ricorsuali
avverso l'art. 15 NAPR venivano evase con considerazioni che saranno se del
caso riprese più oltre.

 

__________

 

                                         I ricorrenti postulano la
riforma del PR di __________ e l'attribuzione della particella __________RFD
alla zona R2; la protezione dei punti di vista sul lago __________ anche lungo
il fronte stradale della medesima particella e lo stralcio dell'art. 15 NAPR. A
sostegno delle loro domande, dopo aver brevemente descritto la morfologia dei
fondi in oggetto e ripercorso il recente istoriato dei progetti edilizi concer­nenti
la particella in oggetto, evidenziano l'intollerabile impatto paesaggistico di
costruzioni conformi all'azzonamento del mappale __________e all'ulteriore
applicazione al medesimo dei disposti di cui all'art. 15 NAPR. Invocano una
violazione della LRL e dei principi di cui agli artt. 1 cpv. 2 lett. a e 3 cpv.
1 lett. c LPT. Lamentano una viola­zione del principio della parità di
trattamento tale da prefigurare l'arbitrio. Sottolineano l'incongruenza della
tesi governativa (fondata sull'art. 106 LALPT) della non applicabilità dei
disposti edilizi della LRL considerata la riserva stessa fatta in favore della
LRL, dal cpv. 3 dell'art. 15 NAPR. Censurano infine l'illegalità dei patteg­giamenti
(fra proprietari e comune) istituiti dall'art. 15 NAPR.

 

                                    f.   Con osservazioni 13
dicembre 1990 il comune di __________, tramite il suo Municipio, postula la
reiezione del gravame facendo sue le argomentazioni sviluppate nella
risoluzione governativa.

 

                                         Il Governo, con messaggio
4 febbraio 1992, indica prelimi­narmente che __________ __________ è
legittimato a ricorrere unicamente contro l'art. 15 NAPR avendo ricorso in
prima istanza solo contro questa norma di PR. Chiede poi la reiezione nel
merito del ricorso con argomentazioni già sviluppate nell'impugnata
risoluzione. 

 

                                  g.   In data 15 febbraio
1993 è stato esperito un sopralluogo alla presenza delle parti, che si sono
riconfermate nelle loro allegazioni e domande.

 

                                  h.   Ritenuto che i
ricorrenti chiedono un diverso azzonamento della part. __________RFD di
__________, il Tribunale ha chiamato in causa il 13 aprile 1993 la __________
__________ di __________, pro­prietaria del mappale.

 

                                         Alla stessa è stato
assegnato un termine di 30 giorni per presentare eventuali osservazioni con
l'avvertenza che la decisione del Tribunale le sarà in ogni caso opponibile. La
__________ __________ non ha dato seguito all'intimazione del Tribunale che
statuirà pertanto sulla sola base degli allegati agli atti.

 

c o n s i d e r a t o

 

in diritto

 

                                   1.   La competenza del
Tribunale a statuire sul ricorso è data dall'art. 26 quater lett. d LOG
introdotta dalla cifra VI, cpv. 1, della Legge 18 maggio 1992 concernente l'istituzione
del TPT.

                                         Il ricorso, intimato nel
termine di 30 giorni di cui all'art. 38 cpv. 1 LALPT, è tempestivo.

                                         La legittimazione ricorsuale
è retta nel concreto caso dall'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT. Ai sensi di tale
norma sono legittimati ad impugnare al TPT le decisioni governati­ve di
approvazione dei PR coloro che hanno già ricorso in prima istanza; i motivi ricorsuali
devono inoltre essere i medesimi. Da ciò discende, come rettamente osservato
dal Consiglio di Stato, che il ricorso __________ è ricevibile in ordine su
tutti i punti. Il ricorso di __________ __________, che in prima istanza non ha
contestato l'azzonamento della particella __________RFD di __________ ma solo l'art.
15 NAPR, è invece ricevibile solo nella misura in cui postula lo stralcio di
questa norma di PR.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A 

                                         contemperare l’estensione
di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il
principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato
non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del
comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se
l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il
PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la
lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum
Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtssprechung,
Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).

                                         Il TPT non
dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del        sindacato
d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv.                              3
lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio                        del
PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione                                          del
diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione    di una norma
stabilita dalla legge o risultante implicitamente da                                    essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o                            l'abuso
di potere, la violazione di una norma essenziale di                                          procedura)
e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei      fatti rilevanti per la
decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   L'esame del ricorso
non può fare astrazione del fatto che la particella __________ RFD di
__________ si trova poten­zialmente a beneficio di parametri edilizi risultanti
sia dal suo azzonamento (zona R3) che dalle deroghe (in parte peculiari a tale
zona) introdotte dall'art. 15 NAPR. La valutazione delle censure ricorsuali
dovrà conseguentemente riferirsi sempre ai combinati effetti dell'azzonamento
della particella e dell'applicazione ulteriore dell'art. 15 NAPR.

 

                                   4.   I ricorrenti
lamentano una violazione del principio della parità di trattamento. Nel merito
di questa censura ricorsuale è opportuno ricordare, brevemente, trattandosi di
concetto notorio, che in materia pianificatoria il principio di uguaglianza
svolge un ruolo attenuato. E' infatti insito nella pianificazione territoriale
che si debbano circoscrivere delle zone e che il limite sia tracciato in un
certo punto; è quindi possibile che fondi dalle caratteri­stiche affini e in
posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e a
potenziale edificatorio. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente
difendibile, vale a dire che non appaia arbitraria. La massima costituzionale
di uguaglianza coincide in proposito con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria
è così insostenibile quando la disparità di trattamento fra mappali contraddice
ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità obbedisce a
riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF 111 Ia 100 consid.
3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni). 

 

                                         Nella fattispecie la
particella __________è la sola attribuita alla zona R3 nel comparto
territoriale situato a nord (cioè in direzione di __________) del vecchio
nucleo di __________. Fra il nucleo e la particella in oggetto si trova infatti
una vasta area attribuita ad una zona speciale a destinazione scolastica,
socioculturale e sportiva (zona Ss).  Tale zona comporta possibilità
edificatorie limitate quanto alla destinazione degli edifici e la loro altezza
massima (m 10). E' inoltre vietata la lottizzazione del sedime e ogni edificazione,
anche parziale, deve essere preceduta 

                                         dall'elaborazione di un
piano d'insieme vincolante. A nord del mappale __________trovasi infine le
proprietà dei ricorrenti, attribuite alla zona residenziale estensiva R2, con
un indice di sfruttamento massimo dello 0,3% e un'altez­za massima per gli
edifici di metri 8.

                                         Viste le sue dimensioni la
particella __________ beneficia pure dell'art. 15 NAPR. Tale norma permette la
concessione di deroghe alle prescrizioni di zona, in particolare sino ad un
indice di sfruttamento massimo dello 0,6 (rispetto allo 0,5 della zona R3 e
allo 0,3 della zona R2) e ad un'altezza massima di 13,50 metri (rispetto agli 8
della zona R2 e ai 9 della zona R3). 

 

                                         La differenza di
trattamento tra la part. __________e i terreni circostanti è effettivamente
vistosa, tuttavia, considerato la posizione importante per ubicazione e
dimensione che il fondo occupa dal punto di vista paesaggistico e più
generalmente pianificatorio non appare insostenibile. Non è sotto il profilo
della parità di trattamento che l'edificazione prevista dal PR va giudicata, ma
della sua congruità e accettabilità alla luce della legge e dei principi
fondamentali della pianificazione del territorio.

 

                                   5.   I ricorrenti si
dolgono che l’art. 15 NAPR, pur richiamando espressamente la LRL, preveda
facilitazioni edificatorie in contrasto con la medesima. Il Consiglio di Stato
replica che con l’entrata in vigore della LALPT i disposti di carattere
edilizio della LRL non sono più applicabili ai comuni con un PR approvato (art.
106 LALPT). Riferito al PR di __________ l’argomento merita di essere
approfondito. Al momento dell’approvazione del PR la LALPT non era ancora
entrata in vigore. E’ pacifico che la riva del lago andava protetta, non foss’altro
che per rispettare il precetto degli art. 1 e 3 LPT. Ora il comune poteva o
elaborare norme proprie in materia o accontentarsi in quel campo della
normativa della LRL oppure scegliere una terza via: adottare le norme della LRL
recependole nel proprio ordinamento comunale. In quest’ultima ipotesi non è
sostenibile che la successiva entrata in vigore della LALPT le renda caduche;
facendo sue le disposizioni della LRL il comune ha evitato di emanarne di
proprie: se decadono quelle riprese in via di richiamo dalla LRL si forma un
vuoto normativo; la protezione delle rive lago non è più assicurata. E' dunque
esatto che il comune ha un PR ai sensi della LALPT, ma è per l’appunto un PR
integrato dalle disposizioni della LRL, che dunque vanno applicate come il
rimanente diritto comunale. 

                                         Nulla consente tuttavia di
stabilire se è in questo senso integrativo che la LRL è richiamata dall’art. 15
NAPR del comune di __________. A questo punto si pone inoltre il quesito
dell’estensione di tale richiamo. Lo troviamo infatti solo all’art. 15 NAPR. Se
ne deve dedurre che la LRL si applica solo ai bonus previsti dal disposto e non
a tutta l’edificazione? E il richiamo è fatto in chiave dinamica e riserva
l’evoluzione della LPL o ne scatta la fotografia al momento dell’adozione del
PR e a questa sola intende far riferimento? In sintesi rimangono aperti i
seguenti interrogativi: a) la LRL è ancora applicabile; b) si applica solo al
bonus; c) tocca l’intera edificabilità e a rigori potrebbe essere compatibile
solo coi parametri di una R2, con o senza bonus?

                                         Come si vede, la norma è
inficiata da eccessiva ambiguità, inconciliabile con le esigenze minime di
chiarezza e affidabilità cui devono soddisfare la pianificazione del territorio
e le sue disposizioni. La risoluzione governativa è annullata nella misura in
cui approva l'art. 15 NAPR senza escluderne le situazioni in cui potrebbe
entrare in linea di conto l'applicazione della LRL, riservata dal disposto.

                                         La decisione è pure
annullata nella misura in cui approva l'inserimento della part. __________ RFD
__________ in zona R3, partendo dal presupposto, nelle attuali circostanze indimostrato,
dell'inapplicabilità della LRL.

 

Per questi motivi,

 

vista in particolare l'art. 26 quater lett. D LOG, la
cifra VI della legge concernente l'istituzione del TPT, gli art. 38 LALPT; 1
segg. in particolare 1 e 3 LPT; 28 Pamm

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   In quanto ricevibile il
ricorso è parzialmente accolto nei sensi dei considerandi.

                                         §)
Di conseguenza l'impugnata risoluzione è annullata nella          misura in cui
approva l'art. 15 NAPR anche riferitamente a casi                                    in
cui potrebbe applicarsi la LRL e l'attribuzione in zona R3 della                              particella
nr. __________RFD.

 

                                   2.   Non si prelevano né tasse
né spese di giustizia.

                                         Il comune di __________
rifonderà ai ricorrenti, a titolo di ripetibili, in ragione di un mezzo
ciascuno, fr. 2'000.--.

                                   3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________

                                       - Municipio di __________ 

                                       - Consiglio di Stato, __________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             __________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario