# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 598071cd-c6fc-59a1-ac98-2f1c6514ad49
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-10-15
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.10.2010 GE.2007.0109
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2007-0109_2010-10-15.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
  ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 15 octobre 2010

  
	
  Composition

  	
  M. Eric
  Brandt, président; Mme Silvia Uehlinger et
  M. Bertrand Dutoit, assesseurs; Mme Marie Wicht, greffière

  

 

 

 

 

	
  recourants

  	
   

  	
  WWF Vaud et Suisse,
  à Vevey,

  
	
   

  	
   

  	
  PRO NATURA Vaud et
  Suisse, représentées par Me Laurent TRIVELLI,
  avocat, à Lausanne,  

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   

	
  autorité intimée

  	
   

  	
  Département de la
  sécurité et de l’environnement, représenté par le
  Service des forêts, de la faune et de la nature, à Lausanne, 

  

   

	
  autorités concernées

  	
  1.

  	
  Centre de
  Conservation de la faune et de la nature, à
  St-Sulpice,

  

--- 

	
   

  	
  2.

  	
  Service des routes,  à Lausanne,

  

 

	
   

  	
  3.

  	
  Municipalité
  d’Arzier-Le Muids,  à Arzier-le Muids,

  

 

	
   

  	
  4.

  	
  Municipalité de
  Bassins, représentée par Me Philippe-Edouard
  JOURNOT, avocat, à Lausanne,   

  

 

	
   

  	
  5.

  	
  Municipalité du
  Chenit, représentée par Me Jacques HALDY, avocat,
  à Lausanne,   

  

 

	
   

  	
  6.

  	
  Municipalité de Le
  Vaud, représentée par Me Jacques HALDY, avocat, à
  Lausanne,   

  

 

	
   

  	
  7.

  	
  Municipalité de
  Longirod,  à Longirod,

  

 

	
   

  	
  8.

  	
  Municipalité de
  Marchissy, représentée par Me Jacques HALDY,
  avocat, à Lausanne,   

  

 

	
   

  	
  9.

  	
  Municipalité de
  St-Cergue, à St-Cergue

  

 

   

 

	
  Objet

  	
  Routes forestières      RIRoutes forestièreR

  
	
   

  	
  Recours WWF Vaud et Suisse et PRO NATURA
  Vaud et Suisse c/ décision du Département de la sécurité et de
  l’environnement du 27 juin 2007 approuvant le « Plan sectoriel forestier
  - circulation motorisée sur les routes forestières du secteur
  Givrine-Marchairuz ».

  

 

Vu les faits suivants

A.                               
a) Dans le cadre de la procédure d’adoption du
plan des circulations du Parc jurassien vaudois, les Communes d’Arzier-Le
Muids, du Chenit, de Givrins, de Le Vaud, de Marchissy et de Longirod avaient
demandé en date du 9 janvier 2002 des modifications par rapport à un premier
plan adopté le 9 mars 2001. En réponse à ces demandes, le Département de la
sécurité et de l’environnement avait rendu le 15 avril 2003 une décision contre
laquelle les Communes du Chenit, de Le Vaud et de Marchissy avaient recouru
auprès du Tribunal administratif (actuellement Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal); le recours avait soulevé l’intervention des associations
Pro Natura Vaud et Suisse ainsi que WWF Vaud. 

b) Des
discussions ont été engagées entre les parties et elles ont abouti à la
signature d’une convention entre l’Etat de Vaud, représenté par le Département
de la sécurité et de l’environnement (signature du 8 mars 2007), la
municipalité de la Commune du Chenit (signature du 21 décembre 2006), la
municipalité de la Commune de Le Vaud (signature du 9 janvier 2007), la
municipalité de la Commune de Marchissy (signature du 15 janvier 2007), le Parc
jurassien vaudois, représenté par son ancien président, Alain Reymond
(signature du 22 décembre 2006), l’association Pro Natura Suisse (signature du
31 janvier 2007) ainsi que l’association Pro Natura Vaud (signature du 19
février 2007). La convention comporte dix articles dont la teneur est la
suivante :

« I.

En ce qui concerne la demande de la Commune du Chenit
(conclusion II.1 du recours au TA : « la route d’accès jusqu’à l’entrée de
la Combe des Begnines est soustraite à l’interdiction de circulation des véhicules
à moteur à partir du 1er mai jusqu’au 1er
novembre. »), il est convenu ce qui suit :

Le chemin de la Combe des Begnines sera fermé en forêt
juste avant l’arrivée sur le pâturage. L’interdiction de circuler sur la route
des Begnines sera placée vers les deux places de stationnement à organiser (cf.
plan annexé no 3 faisant partie intégrante de la convention).

II.

En ce qui concerne les demandes des Communes de
Marchissy et de Le Vaud (conclusions II.2 et 3 du recours au TA : « la
route d’accès sans neige jusqu’à l’entrée de La Perroude (carrefour aux
« Toblerones ») est soustraite à l’interdiction de circulation des
véhicules à moteur, ce qui permet la création d’une aire de camping occasionnel
au Pré-Rond. »;

« la route d’accès sans neige jusqu’à l’entrée de
La Perroude (carrefour aux « toblerones ») est soustraite à
l’interdiction de la circulation des véhicules à moteur : le tronçon
Perroude-Riondes est ouvert à la circulation pour les habitants des Communes de
Le Vaud et Marchissy »), il est convenu ce qui suit :

L’interdiction de circuler depuis les ouvrages
militaires à l’entrée de La Perroude de Le Vaud est confirmée. Un emplacement
pour le stationnement immédiatement à l’aval sur la route de Le Vaud pourra
être aménagé (place à bois actuelle, cf. plan annexé no 1 faisant partie
intégrante de la présente convention). La situation du Pré-Rond et la question
d’éventuelles places de camping supplémentaires, comparables à celles offertes
par la Commune de Bassins, seront reprises dans les discussions au niveau du
Parc jurassien vaudois.

Le chemin d’accès aux Echadez sera fermé vers la
cabane communale et non plus à l’entrée du pâturage (limite du Parc jurassien
vaudois); l’interdiction de circuler sur la route des Echadez sera placée vers
la place de stationnement à organiser vers une carrière (cf. plan annexé no 2
faisant partie intégrante de la présente convention).

III.

La circulation des véhicules à moteur en forêt est
réglée par les articles 16 de la loi forestière du 19 juin 1996 (LVLFo) et 22s.
du règlement du 8 mars 2006 d’application de la loi forestière du 19 juin 1996
(RLVLFo), entré en vigueur le 1er avril 2006.

Ces textes remplacent le projet de directive relative
à la circulation des véhicules à moteur en forêt et sur les routes forestières,
mis en consultation par le Service des forêts, de la faune et de la nature
pendant l’été 2004, qu’il avait été initialement prévu d’annexer.

IV.

Les Municipalités du Chenit, de Le Vaud et de
Marchissy se conformeront aux dispositions citées sous chiffre III et mettront
en place une surveillance adéquate.

V.

Les Municipalités du Chenit, de Le Vaud et de
Marchissy renoncent aux demandes formées devant le Tribunal administratif
d’avancer la date d’ouverture des routes forestières du 1er juin au
1er mai.

VI.

La Municipalité de Le Vaud proposera l’intégration de
La Perroude de Le Vaud dans le Parc jurassien vaudois.

VII.

Pour ce qui est des routes situées dans le district
franc fédéral, l’accord intervenu sera pleinement valable et régularisé dans le
cadre de la mise en œuvre du plan de circulation.

VIII.

En application des articles 16 al. 1, 16 al. 2 lit. a
et b LVLFo, et 23 RLVLFo, il est prévu trois types d’autorisation dérogatoire à
l’interdiction de circuler, définis de la façon suivante :

1. Les exploitants et propriétaires (pour
les communes : municipalité et services techniques communaux) peuvent circuler
librement. Les personnes effectuant des travaux liés à la gestion ou à des
études techniques ou scientifiques peuvent également disposer d’autorisations de
durée déterminée. Les services travaillant régulièrement dans le secteur
disposeront également de droits d’accès. Les municipalités tiennent une liste
des personnes disposant d’une autorisation (et d’une clé et/ou d’un macaron le
cas échéant).

2.  Des accès exceptionnels sont possibles
durant la période d’estivage (1er juin - 1er novembre),
lorsqu’ils sont liés à une activité en relation avec l’économie alpestre ou
sylvo-pastorale ou à la tradition alpestre (ex : fête de la mi-été, journée des
alpages pour les citoyens des communes, …). Cette dérogation est octroyée par
la commune avec l’accord du service forestier (art. 23 al. 1 RLVLFo). Les
personnes disposant de l’autorisation reçoivent un macaron et une fiche
indiquant la durée de l’autorisation (limitée aux besoins de la manifestation).

3.  Lorsque l’accès n’est pas lié à une
activité alpestre ou sylvo-pastorale, la dérogation à titre exceptionnel est
délivrée par la commune avec l’accord du service forestier (art. 23 al. 2
RLVLFo). Dans le cadre de cette autorisation, la commune procédera à l’examen
des conditions pour accorder la dérogation ; elle délivrera le macaron (et/ou
la clé) sur la base de la décision.

IX.

La présente convention vaut modification de la
décision prise le 15 avril 2003 par le chef du Département de la sécurité et de
l’environnement. Compte tenu de ce qui précède, le recours déposé au Tribunal
administratif par les Municipalités du Chenit, de Le Vaud et de Marchissy est
retiré.

X.

Chaque partie garde ses frais et renonce à l’allocation
de dépens. »

B.                              
A la suite de la signature de la convention, le
Département de la sécurité et de l’environnement a soumis à l’enquête publique
le plan sectoriel forestier relatif à la circulation motorisée sur les routes
forestières du secteur Givrine-Marchairuz. Le plan comporte un rapport
explicatif dont la teneur est la suivante :

« 1.
Introduction

Le plan sectoriel forestier relatif à la circulation
motorisée sur les routes forestières du secteur Givrine-Marchairuz (ci-après :
le plan sectoriel) est un plan sectoriel au sens des articles 22 al. 1 de la
loi forestière du 19 juin 1996 (ci-après : LVLFo), 22 et 35 de son règlement
d’application du 8 mars 2006 (ci-après : RLVLFo). Il règle la question de la
circulation sur les routes forestières dans le secteur Givrine-Marchairuz et
définit une politique cohérente dans ce périmètre.

Il est établi en tenant compte :

·      
des dispositions
légales,

·      
de la situation
actuelle,

·      
des intentions des
autorités communales et des différents groupes d’intérêts associés à son élaboration.

2. Documents
constitutifs du plan sectoriel

·      
Plan du réseau de
routes forestières au 1 : 65’000;

·      
Plan des parkings au
1 : 10’000;

·      
Présent rapport
technique.

3. Périmètre

Le plan sectoriel concerne le secteur délimité par les
routes cantonales des cols de La Givrine et du Marchairuz, celles reliant les
villages du pied du Jura entre Saint-Cergue et Saint-George, celles reliant Le
Brassus et la douane de Bois d’Amont et la frontière entre la douane de Bois
d’Amont et La Cure.

4. Sources
du plan sectoriel

4.1 Les
dispositions légales

Le plan sectoriel se fonde en premier lieu sur les
dispositions légales relatives à l’interdiction de circuler sur les chemins
forestiers et aux dérogations exceptionnelles.

Ces dispositions, reproduites in extenso en annexe,
fixent les principes suivants :

-       
la circulation des
véhicules à moteur est interdite sur les chemins forestiers,

-       
une dérogation
générale est accordée pour l’exploitation forestière et agricole, l’accès des
forces de l’ordre et des services de sécurité et de sauvetage,

-       
l’ouverture de
certains tronçons peut être demandée par les communes,

-       
l’accès aux
chasseurs pendant la période de chasse reste soumis aux dispositions légales
sur la chasse,

-       
des autorisations
temporaires peuvent être délivrées par les communes avec l’accord du Service
des forêts, de la faune et de la nature, pour les chantiers, les organisateurs
de manifestations et les observations scientifiques,

-       
les communes sont
chargées de la mise en place de la signalisation.

4.2. Le
plan directeur forestier

Les plans directeurs forestiers (PDF) sont des
instruments de planification fondés sur les données du milieu. Ils ont pour
objectif de définir les contraintes et objectifs de gestion à long terme pour
un territoire déterminé. Les plans directeurs forestiers sont élaborés par le
Service des forêts, de la faune et de la nature, en concertation avec les
autorités communales et les milieux intéressés. Les PDF, approuvés par le
Conseil d’Etat, sont des documents d’intention et de référence pour les autorités
cantonales. 

Le territoire du plan sectoriel est couvert par le
plan directeur forestier des montagnes jurassiennes de l’Ouest vaudois en cours
d’élaboration.

Ce plan directeur forestier proposera une
structuration des fonctions (protectrice, sociale et économique) et évaluera
leur importance relative. Il indiquera notamment où la fonction de protection
biologique est élevée ou supérieure, ainsi que les secteurs où le degré d’usage
potentiel du territoire forestier par les activités de récréation et d’accueil
est élevé ou supérieur.

Ce plan a été élaboré de 2001 à 2004. Son élaboration
a été suspendue afin de permettre l’établissement du présent plan sectoriel. Il
sera mis en consultation publique durant l’année 2007.

 

4.3. Le
projet pilote

Le périmètre du plan sectoriel, dans lequel est inclus
l’essentiel du Parc jurassien vaudois a fait l’objet d’un projet pilote. Ce
projet a permis de mener une réflexion sur la manière de concilier
l’application du droit avec les besoins et attentes des autorités locales. Il a
finalement donné lieu à un plan de fermeture des routes forestières adopté par
le chef du Département de la sécurité et de l’environnement, le 9 mars 2001.

4.4. La
convention

Le plan de fermeture des routes mentionné ci-dessus a,
par la suite, fait l’objet de contestations, d’abord auprès du chef du
département, puis devant le Tribunal administratif.

La conciliation tentée entre les parties a abouti à la
signature, en janvier 2007, d’une convention destinée à régler les points
litigieux.

La convention, à laquelle font parties l’Etat de Vaud,
la Municipalité et les Communes du Chenit, de Le Vaud et de Marchissy, le Parc
jurassien vaudois et Pro Natura, induit des modifications du plan adopté le 9
mars 2001. Ces modifications justifient l’établissement du présent plan
sectoriel, conformément aux bases légales cantonales entrées en vigueur dans
l’intervalle, en particulier le RLVLFo.

5.
Définition des chemins forestiers

L’identification des chemins forestiers est basée sur
l’interprétation des dispositions légales et de la jurisprudence, précisée
comme suit.

Pour qu’une route traversant une forêt puisse être qualifiée de route
forestière, il faut :

a)      
que la route
soit nécessaire à l’exploitation de cette forêt, c’est-à-dire que la route
réponde en priorité aux besoins de transports de la gestion forestière quand
bien même elle remplirait d’autres fonctions (accueil, agriculture, chasse,
surveillance de la faune). L’accès de la main-d’œuvre et des engins ainsi que
le transport du bois récolté sont considérés comme nécessaires à l’exploitation
forestière;

b)     
qu’elle réponde
aux exigences forestières du point de vue du tracé et de l’équipement;

c)      
qu’elle n’ait
pas fait l’objet d’une autorisation de défrichement.

Sont exclues des routes forestières :

-         
les routes cantonales
principales et secondaires,

-         
les routes
communales de 1ère et 2ème classes.

Les routes faisant l’objet d’une dérogation à
l’interdiction générale de circuler sont définies au point 6 ci-après.

6. Motifs de
dérogation à l’interdiction générale

Les dérogations permanentes à l’interdiction générale
de circuler, requises par les communes, peuvent être classées comme suit :

-         
accès à des
établissements publics : restaurant, buvette d’alpage, refuge, etc. L’existence
de ces sites et établissements est indissolublement liée à la possibilité
d’accès des véhicules à moteur,

-         
accès minimum aux
massifs forestiers. Lorsque le chemin revêt une importance élevée pour assurer
la fonction d’accueil des forêts, et qu’aucun périmètre forestier à valeur
biologique élevée ou supérieure n’est traversé, l’ouverture est admise.

Ces requêtes ont fait l’objet d’une pesée des intérêts
et d’une répartition territoriale; leur motivation ne constitue pas une entrée
en matière de principe pour des nouvelles dérogations au gré du développement
de nouvelles infrastructures destinées au public.

Le plan sectoriel définit trois statuts de routes
forestières soumises à dérogation :

-         
les routes
forestières où la circulation des véhicules à moteur est autorisée en l’absence
de neige;

-         
les routes forestières
où la circulation des véhicules à moteur est autorisée du 1er juin
au 1er novembre;

-         
les routes
forestières fermées à la circulation des véhicules à moteur mais qui disposent
d’un accès autorisé à une buvette, à un chalet d’alpage, à un point de vue.

Sur les autres routes forestières, la circulation des
véhicules à moteur est interdite, à l’exception de l’exploitation des
biens-fonds forestiers et agricoles et des autres catégories d’usagers prévues
par la loi.

	
   

  	
  km

  	
  %

  
	
  Routes forestières recensées

  	
  env. 300

  	
  100

  
	
  Routes forestières ouvertes à la
  circulation en l’absence de neige

  	
  env. 33

  	
  11

  
	
  Routes forestières ouvertes à la
  circulation du 1er juin au 1er novembre

  	
  env. 30

  	
  10

  
	
  Routes forestières fermées avec un accès à la
  buvette autorisé

  	
  env. 2.8

  	
  1

  

7. Liste des routes, statut

Le plan du réseau des routes forestières
indique les statuts des différentes routes forestières définies au point 6.

En vert :                   les
routes forestières où la circulation des véhicules à moteur est autorisée en
l’absence de neige.

En bleu :                  les
routes forestières où la circulation des véhicules à moteur est autorisée du 1er
juin au 1er novembre.

En pointillé
rouge :    les routes forestières fermées à la circulation des véhicules à
moteur, mais avec un accès autorisé à une buvette, à un chalet d’alpage, à un
point de vue.

En orange :              les
routes forestières où la circulation des véhicules à moteur est interdite à
l’exception de l’exploitation des biens-fonds forestiers et agricoles et des
autres catégories d’usagers prévues par la loi.

Le plan du
réseau indique également l’emplacement des places de parc qui seront aménagées.

Ces dernières font l’objet de plans de situation
séparés au 1 : 10’000, conformes à l’annexe de la convention mentionnée au
point 4.4.

Le solde des routes situées à l’intérieur du périmètre
défini au point 3 n’est pas soumis à des dérogations à l’interdiction de
circuler au sens du point 6.

8. Projet de
mise en œuvre

En applications de l’article 22 al. 5 RLVLFo, la mise
en œuvre du plan sectoriel est confiée aux communes.

8.1
Information et sensibilisation du public

Le Service des forêts, de la faune et de la nature est
chargé de l’information destinée aux autorités et aux usagers, ainsi que de la
sensibilisation du public aux dispositions découlant de la législation fédérale
et cantonale en matière de circulation motorisée sur les chemins forestiers.

A cet effet, en partenariat avec les communes, le
Service des forêts, de la faune et de la nature est chargé d’organiser le
dispositif d’information et de sensibilisation. Ce dispositif comprendra :

•    des informations destinées au public (séances ou
informations par les médias régionaux),

•    un guide de mise en œuvre à l’usage des autorités
communales,

•    des panneaux de signalisation spécifiques et de
balisage à l’intérieur des massifs forestiers importants, basés sur le label
« Voie verte ».

8.2.
Signalisation

En règle générale, les interdictions seront signalées
par le panneau d’interdiction OSR 2.14 accompagné d’une mention selon le point
7.

Conformément à l’article 7 du règlement du 7 février
1979 sur la signalisation routière (RVSR; RSV 741.01.2), la pose des panneaux
interviendra dès que la décision relative à la signalisation sera définitive
mais au plus tard 18 mois après l’entrée en force de cette décision.

Dans les massifs forestiers importants, on pourra
également utiliser la signalisation « Voie verte » mentionnée au
point 8.1, dans la mesure où le panneau OSR 2.14 est placé à l’entrée du massif
avec une description précise des dérogations admises.

9.  Réexamen
et révision du plan sectoriel

Le plan sectoriel peut être réexaminé ou révisé en
tout temps en fonction des besoins et de l’évolution de la situation. Ainsi
lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles activités se
présentent ou qu’il est possible de trouver de meilleures solutions, le plan
sectoriel est réexaminé ou remanié.(…) »

C.                              
Une circulaire d’information a en outre été
jointe à l’enquête publique afin de donner des explications et répondre aux
principales questions que posait la mise à l’enquête publique du plan sectoriel
forestier. Cette circulaire comporte notamment les précisions suivantes :

« La construction des chemins carrossables en
forêt a été réalisée pour faciliter l’exploitation forestière de régions
autrefois inaccessibles aux véhicules à moteur. Ces routes contribuent ainsi à
une exploitation rationnelle et conforme aux conditions de travail actuelles en
zone forestière. Elles ne sont toutefois pas dimensionnées pour un trafic
régulier.

Avec le temps et dans certains cas, ces voies d’accès
ont aussi été utilisées par le trafic lié aux activités de loisirs. Ainsi, leur
utilisation s’est écartée du but initial induisant des nuisances et des frais
d’entretien pour les communes.

Constatant cette évolution et dans le but de garantir
l’une des qualités principales de nos forêts - la tranquillité, ceci tant pour
la faune que pour les usagers non-motorisés (promeneur, cycliste, cavalier) -
la législation fédérale de 1991, entrée en vigueur en 1993, a renforcé les
mesures visant à y limiter le trafic motorisé, en spécifiant que les véhicules
à moteur ne sont autorisés à circuler en forêt et sur les routes forestières
que pour accomplir les activités de gestion forestière.

La législation fédérale et la jurisprudence des
tribunaux ne laissent que peu de marge de manœuvre aux cantons. Elles
s’appliquent à toutes les routes forestières et la mise en œuvre des règles
relatives à la circulation est une tâche des autorités cantonales et
communales. De plus, dans le cadre des procédures d’octroi d’aides financières
pour la gestion des forêts, la fermeture des routes forestières est exigée par
la Confédération. En renonçant simplement à mettre en œuvre ces règles, le
risque serait grand de voir l’accès aux aides financières entravé. Ceci est
d’autant plus vrai que le réseau des chemins forestiers, ainsi que leur
entretien ont, jusqu’à ce jour, été largement financés par les aides fédérales
et cantonales.

En fonction de ces conditions cadres, le canton se
doit de mettre en œuvre la limitation de la circulation motorisée en forêt. A
cet effet, la législation vaudoise a aménagé des solutions convenables que les
communes et le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN, ci-après
le service cantonal) peuvent exploiter de la manière la plus cohérente dans le
cadre de l’élaboration de plans sectoriels.

Le plan sectoriel est l’instrument qui permet aux
autorités cantonales et communales de formuler un projet de mise en œuvre de la
législation fédérale qui tienne compte, de la meilleure manière possible, des
intérêts divergents en la matière. Le plan sectoriel est réalisé par le service
forestier en collaboration avec la ou les municipalités et les groupes
d’intérêts concernés. Après la mise en consultation publique et le traitement
des remarques et observations, le plan sectoriel est soumis à l’approbation du
Département de la sécurité et de l’environnement. Une fois l’approbation
acquise, celle-ci est notifiée en ouvrant les voies de recours auprès du
tribunal administratif. La mise en place de la signalisation selon la
législation sur la circulation routière intervient ensuite, lorsque la décision
est définitive, par une mise à l’enquête organisée par les communes.

L’élaboration du plan sectoriel permet aux autorités
cantonales et communales de se coordonner, puisque toutes deux ont des
responsabilités dans la mise en œuvre :

·      
Le canton planifie
la fermeture des chemins forestiers en fonction du cadre légal et des attentes
des communes, des propriétaires et de la population.

·      
Les communes ont
l’obligation de poser la signalisation des routes fermées à la circulation.

·      
Conjointement, les
autorités cantonales et communales sont compétentes pour faire respecter la
signalisation sur le terrain, qui s’applique à toutes les routes. En
conséquence, toutes les autorités de police sont habilitées à exercer la
surveillance sur les routes forestières : gendarmerie, polices municipales,
agents du Service des forêts, de la faune et de la nature. Un citoyen peut
aussi dénoncer des infractions. Les autorités sont cependant tenues de le
faire.

Quelques questions fréquentes

Y aura-t-il une forêt de panneaux
d’interdiction ?

Les interdictions sur les chemins forestiers seront
signalées par le panneau d’interdiction OSR 2.14 (voir ci-joint) accompagné, si
nécessaire, d’une plaque complémentaire réservant l’accès à certaines
catégories d’usagers.

La plaque complémentaire permet de matérialiser le
champ d’application de l’interdiction et peut comporter des renseignements
additionnels.

Dans les grands massifs forestiers, à la pose systématique
de panneaux d’interdiction sur toutes les routes forestières, le service
cantonal préfère retenir la solution qui consiste à ne placer la signalisation
qu’à des endroits stratégiques, à savoir sur les routes forestières pénétrantes
(artères principales). Une plaque additionnelle indiquera, dans ce cas, le
tracé des artères principales ouvertes et les artères secondaires fermées, au
moyen d’une carte géographique. A l’entrée des artères secondaires, on pourra
alors utiliser la signalisation « Voie verte » ou une signalisation
en bois dans la mesure où le panneau OSR 2.14 est placé à l’entrée du massif
forestier.

La mise en place de barrières n’est pas recommandée
par le service cantonal. Toutefois, elle peut se révéler nécessaire pour des
cas particuliers où des enjeux de protection sont particulièrement importants.
Ces cas sont discutés dans le cadre d’une procédure de planification forestière
directrice ou d’un plan sectoriel forestier.

Un document d’aide à la mise en œuvre de la
signalisation sera par ailleurs prochainement remis aux communes et sera
complété par l’appui et le conseil actif des membres du corps forestier.

Qui prendra en charge les frais de signalisation ?

Les frais de mise en place de la signalisation sont à
la charge des communes. L’Etat  prendra en charge les frais pour les chemins
forestiers situés dans des forêts cantonales.

Qui pourra circuler sur les routes forestières ?

Une dérogation générale est notamment accordée pour
l’exploitation forestière et agricole, le sauvetage, les forces de l’ordre, les
exercices militaires, les véhicules des services publics dans l’exercice de
leur mission et les véhicules des entreprises des réseaux d’approvisionnement
pour l’entretien de leurs installations (par exemple électricité, télécommunication,
source d’eau potable). Des dérogations spéciales sont prévues pour les
véhicules des chasseurs conformément à la loi sur la chasse et les véhicules à
chenilles pendant l’hiver conformément à la loi sur l’usage de véhicules à
chenilles.

Les communes, avec l’accord du service forestier,
peuvent délivrer des autorisations temporaires aux personnes travaillant sur
des chantiers de constructions, aux organisateurs de manifestations et à des
tiers pour des observations scientifiques. Des autorisations particulières pour
d’autres motifs peuvent aussi être délivrées, notamment pour les propriétaires,
pour l’accès à leurs parcelles ou locaux situés en forêt.

Quelles sont les responsabilités en cas d’accident sur
une route forestière sans signalisation ?

Le principe de l’interdiction de circuler avec des
véhicules à moteur sur les routes forestières relève du droit fédéral. Il est
donc applicable ».

D.                              
a) Préalablement à l’enquête publique, le projet
de plan sectoriel forestier a fait l’objet d’un examen préalable auprès des
différents services concernés de l’administration cantonale. 

b) Le plan
sectoriel forestier concernant la circulation motorisée sur les routes
forestières sur le secteur Givrine-Marchairuz (plan sectoriel) a été mis à
l’enquête publique du 15 mars au 15 mai 2007. L’enquête publique a soulevé
notamment l’opposition de la Municipalité d’Arzier-Le Muids du 15 mai 2007, qui
a notamment demandé à ce que la route forestière prévue depuis le parking
projeté en contrebas de la zone du «  Marais Rouge » jusqu’au
chalet d’alpage du Vermeilley puisse bénéficier du statut de route ouverte du 1er
juin au 1er novembre (bleu) et que la route des Montagnes, qui donne
accès à ce parking, puisse bénéficier du statut de route ouverte sans neige
(vert). PRO NATURA n’est pas intervenue dans le cadre de la consultation
publique du plan sectoriel alors que le WWF s’est opposé le 15 mai 2007.

b) Par lettre du
29 juin 2007, le Service des forêts, de la faune et de la nature a informé la
Municipalité d’Arzier-Le Muids que le plan sectoriel avait été approuvé par le
chef du Département de la sécurité et de l’environnement le 27 juin 2007. La
réponse à l’opposition précise que la demande de prolonger la route ouverte du
1er juin au 1er décembre (au lieu du 1er
novembre) jusqu’au chalet du Vermeilley avait été admise. En revanche, les
autres demandes formulées dans l’opposition n’étaient pas retenues. 

E.                              
a) L’association WWF Vaud, ainsi que la
fondation WWF Suisse (ci-après les organisations ou le WWF) ont recouru contre
la décision du Département de la sécurité et de l’environnement du 27 juin 2007
auprès du Tribunal administratif. Les organisations recourantes concluent à
l’annulation du plan sectoriel et au renvoi du plan à l’autorité intimée pour
nouvelle décision dans le sens des considérants. Elles invoquent à l’appui de
leur recours la présence dans le périmètre du plan d’un secteur d’une grande
valeur biologique lié à la présence du Grand Tétras, qui est inscrit sur la
liste rouge des espèces en voie de disparition et relèvent que la circulation
motorisée devrait être exclue sur les routes forestières. Elles invoquent aussi
la réglementation propre au district franc du Noirmont dans lequel la
circulation n’est pas autorisée. Elles critiquent aussi certains éléments du
plan sectoriel : 

L’accès des
véhicules à la « Combe des Begnines » et le parking projeté juste à
l’arrivée dans la combe sont contestés. Le WWF demande que la circulation soit
exclue du district franc. Il estime que le parking pourrait être aménagé à la
hauteur du point 1305 m, sous le Chalet neuf. Il relève que l’alpage des
Begnines ne comporte aucune buvette ou infrastructure qui pourrait justifier
une fonction d’accueil. Le WWF demande aussi la fermeture physique du chemin
forestier partant du point d’altitude 1499 m, juste avant l’emplacement prévu
pour le parking, menant au Bois Couchant et à la « cabane des
électriciens ». Le WWF conteste également l’accès des véhicules et
l’emplacement des parking prévus sur le territoire des Communes de Le Vaud et
Marchissy et demande une fermeture physique des routes forestières si les
parkings projetés devaient être réalisés. Le WWF estime aussi que la solution
prévue pour l’accès à la buvette de la « Perroude de Marchissy » ne
serait pas praticable, car on ne pourrait à la fois fermer le tronçon à la
circulation et autoriser l’accès des voitures à la buvette. 

Le WWF conteste
aussi la possibilité prévue pour accorder des dérogations à l’interdiction
générale de circuler en forêt par les municipalités, même si la dérogation est
subordonnée à l’accord du service forestier. Seul le canton devrait être
compétent pour accorder ou refuser des dérogations. Le WWF estime aussi que les
dérogations devraient être refusées aux propriétaires de constructions qui ne
sont pas au bénéfice d’un permis de construire. Le WWF critique aussi le fait
que le plan sectoriel des circulations ait été adopté avant que le plan
directeur forestier de la région ne soit adopté. Le WWF relève que le plan
directeur forestier de la région devrait fixer les différentes fonctions de la
forêt, en particulier la fonction d’accueil et celle de la protection
biologique. Le plan sectoriel ne serait ainsi pas fondé sur une base
suffisante. Il se plaint aussi du fait que le plan de sauvegarde du Grand
Tétras ferait également défaut ou n’aurait pas été porté à la connaissance du
groupe de travail. 

Le WWF critique
la période de fermeture des routes ouvertes à la circulation des véhicules
prévues en bleu sur le plan sectoriel. La date d’ouverture à la circulation fixée
au 1er juin ne serait pas acceptable, car elle ne tiendrait pas
suffisamment compte  des besoins de tranquillité des grands tétras, sensibles
aux dérangements jusqu’en juillet. Les périodes de parades et d’élevage des
jeunes s’étendraient du début du mois d’avril à mi-juillet et la plupart des
pontes en mai. La couvaison commencerait en mai et les premières éclosions
début juin, se poursuivant jusqu’à mi-juin. Dès la mi-juin débuterait l’élevage
des petits pendant un mois. Le WWF conteste aussi le fait que la date de
fermeture ait été repoussée du 1er novembre au 1er
décembre sans justification. Il estime que les dates de fermeture devraient
aussi s’appliquer aux cabanes selon les mêmes principes que pour les routes.
Enfin la notion de route ouverte sans neige pourrait poser plusieurs problèmes,
notamment en ce qui concerne la décision sur le moment où la route doit être
considérée comme étant ouverte à la circulation. 

b) Les
associations Pro Natura Vaud et Pro Natura Suisse (ci-après : les
associations ou Pro Natura) ont également déposé un recours auprès du Tribunal
administratif le 25 juillet 2007. Pro Natura rappelle l’historique et le
contexte dans lequel le plan sectoriel a été étudié puis adopté comme projet
pilote pour le canton. Pro Natura souligne aussi le fait qu’elle n’est pas
intervenue lors de l’enquête publique du plan pour le motif que le projet
soumis en consultation apparaissait conforme aux conventions. En revanche, les
modifications apportées par la décision d’approbation du Département de la
sécurité et de l’environnement sont contestées. Pro Natura conteste en
particulier l’allongement de la période d’ouverture estivale du 1er
novembre au 1er décembre sans justifications objectives. En outre,
Pro Natura conteste aussi le prolongement de la route des Montagnes ouverte en
période estivale (bleu) depuis le parking situé au bas du « Marais
Rouge » jusqu’au Chalet d’alpage du Vermeilley.

c) Le Service des
forêts, de la faune et de la nature s’est déterminé sur les recours le 2
octobre 2007 en concluant à leur rejet. Il a produit aussi un exemplaire du
plan sectoriel approuvé avec les informations concernant le plan d’action Grand
Tétras délimitant les habitats de première importance ainsi que ceux de seconde
importance. Le Service des routes s’est déterminé sur les recours le 27
septembre 2007 en concluant aussi à leur rejet. Les recourants ont déposé des
observations complémentaires le 28 février 2008 sur lesquelles le Service des
forêts, de la faune et de la nature s’est déterminé le 30 avril 2008. Le
tribunal a procédé à une visite des lieux lors de son audience du 15 septembre
2008  et il a associé à la procédure les communes comprises dans le
périmètre du plan sectoriel.

d) Les
Municipalités des Communes du Chenit, de Le Vaud et de Marchissy se sont
déterminées sur les recours le 31 août 2009 en concluant au rejet du recours du
WWF et en se rapportant à justice pour le surplus. La Commune de Bassins s’est
déterminée sur les recours le 15 septembre 2009 en estimant que les mesures
prévues par le plan sectoriel étaient proportionnées à l’utilisation
strictement nécessaire des routes forestières. 

La Municipalité
de St-Cergue s’est déterminée le 28 juillet 2009 en indiquant qu’elle
s’opposait au plan sectoriel. Les routes ouvertes sans neige seraient de nature
à provoquer des problèmes pour déterminer la période d’ouverture. Elle estime
aussi que de nombreux chalets d’alpage seraient pénalisés par la fermeture et
la vie des amodiataires serait mise à mal ainsi que leur fonction d’accueil. La
municipalité estime aussi que la route (verte) reliant le quartier des Pralies
à la « Prangine » serait trop étroite. 

Le plan sectoriel
serait aussi difficilement compatible avec l’approbation du plan partiel
d’affectation de la Givrine, qui venait d’être approuvé par le canton le 23
juin 2009. A son avis, les idées du plan sectoriel devraient être reprises dans
le cadre du Parc jurassien vaudois. Les Municipalités de St-George et de
Longirod se sont déterminées respectivement les 24 août et 9 septembre 2009 en
indiquant qu’elles soutenaient la décision d’approbation du plan sectoriel. 

e) Par la suite,
l’assesseur spécialisé du tribunal, Silvia Uehlinger a établi pour chaque
tronçon de route contesté des fiches localisant les tronçons de route contestés
et résumant les différends sur lesquels les parties se sont déterminées. Par
ailleurs, le tribunal a tenu une audience le 30 septembre 2009 au Sentier en
présence des parties. Le compte-rendu résumé de l’audience comporte notamment
les précisions suivantes :

Au préalable, le président informe les parties que l’assesseur Silvia
Uehlinger a effectué une recherche auprès d’autres cantons pour examiner les
différentes pratiques existantes en matière d’aménagement routier forestier,
avant de lui donner la parole. Pour l’essentiel, Mme Uehlinger expose que la
procédure dans les cantons de Berne et du Jura est la suivante : la première
étape consiste à délimiter les routes à englober dans le plan sectoriel
forestier et à opérer ainsi une distinction entre routes forestières et routes
publiques. Cette étape ne fait pas l’objet de négociations. Comme critère de
délimitation, le canton de Berne utilise celui de l’utilisation actuelle de la
route; pour sa part, le canton du Jura examine auprès du registre foncier si la
route dispose d’un numéro de parcelle ou d’une servitude de passage, et dans la
négative, l’inclut dans le plan sectoriel forestier. Mme Uehlinger précise que
dans les deux cantons, l’interdiction de circulation s’applique même en
l’absence de signalisation sur le terrain; cette dernière ne se révèle
nécessaire qu’en cas de situations peu claires ou d’exceptions. L’interdiction
générale ressort en revanche clairement du plan. Ensuite, dans une deuxième
étape, tous les services concernés sont consultés et il est procédé à l’examen
des éventuelles dérogations à l’interdiction de circuler (en particulier pour
les handicapés, les chasseurs, les exploitants agricoles et les riverains). Ces
exceptions n’ont dès lors pas besoin de faire l’objet d’autorisations spécifiques.
S’agissant des modalités de contrôle, Mme Uehlinger expose que le canton du
Jura fait appel à un « surveillant de l’environnement ». Dans le
canton de Berne, le garde-forestier peut dénoncer les contrevenants, mais pas
les amender; seul le garde-chasse peut amender les contrevenants. Mme Uehlinger
termine en indiquant qu’aucun recours n’a été déposé dans ces deux cantons
contre les décisions finales prises. La possibilité est donnée aux personnes
présentes de poser des questions au sujet de ces pratiques cantonales. 

(…).

Il est procédé à l’examen des fiches établies par l’assesseur Silvia
Uehlinger : 

BASSINS 1

S’agissant du tronçon (a), le WWF se prévaut d’un plan de circulation
du Parc jurassien vaudois de 1998 qui prévoyait un parking au point 1128 sous
La Pessette. Pour sa part, la Commune de Bassins souhaite un accès au Crot et
s’en tient à la décision du chef du département. Le tronçon devrait dès lors
être maintenu en vert. Le SFFN adopte la même position, faute d’enjeu
biologique. Pro Natura ne remet pas en cause la convention et est ainsi
d’accord avec le statut projeté. Concernant le tronçon (b), le WWF conteste les
traitillés rouges pour l’accès à la buvette des Pralets, mais pas le tracé en
bleu. Me Haldy indique que les traitillés rouges permettent l’accès aux
personnes à mobilité réduite. Le SFFN relève que ces traitillés rouges
pourraient être remplacés par un tracé en bleu, puisque le tronçon précédent
est en bleu; les traitillés rouges et la teinte bleue auraient en effet de
facto la même vocation dans le cas présent. Le SFFN précise que la buvette des
Pralets a une fonction d’accueil comparable à celle des Croisettes. En outre,
il y a quinze à vingt places de parc existantes aux Pralets (dans le corral) à
mi-chemin entre la buvette et le parking prévu sur la route au point 1263, qui
ne comprend que quelques places (cinq). La Commune de Bassins est d’accord avec
les traitillés rouges, ainsi qu’avec la solution des macarons proposée par le
WWF (fermeture à l’exception des personnes à mobilité réduite). Le WWF est
toutefois prêt à réexaminer sa position sur ce point. 

ARZIER 1

La Commune d’Arzier a un projet de buvette au Vermeilley; la rénovation
et la transformation du chalet en buvette serait prévue dans le plan
d’investissement, mais aucune décision n’a encore été prise par le Conseil
communal. Le SESA a en outre posé quelques exigences au niveau de
l’assainissement. La commune est favorable à ce que le tracé bleu du tronçon du
parking jusqu’au Vermeilley soit remplacé par des traitillés rouges (comme
fiche précédente, BASSINS 1). Le traitillé rouge permettrait de laisser la
porte ouverte jusqu’à la mise sur pied de cette buvette. Pro Natura relève que
la Commune d’Arzier n’avait pas requis auparavant l’accès au Vermeilley. La
commune répond qu’elle ne pensait pas que l’accès à cette buvette serait
refusé, puisque l’accès à deux autres buvettes avait été admis. Elle précise en
outre qu’elle ne dispose d’aucune buvette parmi tous les alpages dont elle est
propriétaire, et que cette buvette serait en adéquation avec la fonction
d’accueil, qui constitue un élément nécessaire au Parc jurassien vaudois
(soumis à l’ordonnance sur les parcs); la décision de reconnaissance du Parc
jurassien vaudois sera produite. 

MARCHISSY 1

S’agissant du tronçon (a), Me Haldy relève que le parking aux
Toblerones est prévu dans la convention, et que cet emplacement a été choisi
parce qu’il est proche d’une carrière et qu’il permet d’accéder à pied à la
Combe des Amburnex sans devoir monter une pente assez forte. Le lieu tiendrait
compte de tous les intérêts en cause (enjeu biologique, accès et terrain
propice). La Commune de Le Vaud indique que l’emplacement proposé par le WWF
(Chenevières) présente des inconvénients (terrain en côte/mi-côte et pâturage).
L’utilisation de ce terrain comme parking ne serait pas conforme à la logique
d’exploitation de la parcelle, car l’emplacement est la seule surface plane du
pâturage. Il y a également depuis cet emplacement une montée à pied sur une
pente raide jusqu’au plateau de la Combe des Amburnex. Le WWF se prévaut aussi
du projet du plan de circulation du Parc jurassien vaudois de 1998 qui
prévoyait un parking légèrement en dessous des Chenevières. Le SFFN rappelle
que le statut projeté est conforme à la convention. 

Concernant le tronçon (b), le WWF requiert la mise en place d’une
fermeture physique au carrefour des Toblerones, car à son avis une interdiction
ne suffirait pas. La Commune de Le Vaud a le souci de ne pas multiplier les
barrières et d’éviter de compliquer le travail des exploitants. Selon le SFFN,
une signalisation d’interdiction suffirait dans un premier temps, et si ce
n’était pas le cas, alors d’autres mesures pourraient être prises
ultérieurement. 

S’agissant du tronçon ©, le WWF indique qu’il est favorable à la solution
des macarons, comme dans la fiche BASSINS 1. La buvette Perroude de Marchissy
est une buvette d’alpage ouverte les samedis et les dimanches. Il est précisé
que le tronçon en traitillé rouge ne pourra être emprunté que lorsque la
buvette est ouverte et pendant la période d’estivage. Il est également indiqué
que le parking en contrebas est peu visible et que la montée à la buvette est
rude. Le WWF est prêt à revoir sa position (comme pour la fiche BASSINS 1). 

ARZIER 3

Le WWF se prévaut en particulier de l’arrêt GE.2001.0117 du 9 janvier
2002, ainsi que du document environnement n° 196 p. 27 de l’Office fédéral de
l’environnement (aspects juridiques des loisirs et de la détente en forêt) pour
contester l’accès en forêt à des fins de loisirs et touristiques. Il rappelle
en outre l’existence du District Franc. Me Haldy relève que le WWF remet en
cause le système du plan qui est fondé sur l’art. 16 LVLFo et les directives
fédérales qui prévoient des dérogations. En plus, l’arrêt cité ne serait pas
comparable à la présente affaire, puisqu’il s’agissait dans ce cas d’essai
automobile et que la fonction d’accueil n’était dès lors pas remplie; il ne
fallait pas confondre au surplus fonction d’accueil et tourisme. Le WWF
conteste le critère de la fonction d’accueil qui ne serait pas mentionné dans
la loi fédérale; il se réfère en outre à la carte sur l’usage potentiel
d’accueil. Le SFFN indique également que l’arrêt cité par le WWF n’est pas
assimilable au cas présent, puisqu’il s’agissait d’une manifestation sportive
et non d’un plan forestier. L’élaboration d’un tel plan tente de « ménager
la chèvre et le chou » par un équilibre entre les intérêts en cause. La
réglementation sur les Districts Francs n’exclurait par ailleurs pas la
circulation (système dérogatoire comparable à celui de la législation
forestière); les limites du District Franc auraient au demeurant été tracées en
relation avec l’objectif de protection du Grand Tétras. 

Selon le SFFN, la problématique est en l’espèce identique à celle de la
Roche Champion. Les tronçons (a) et (b) sont certes dans un périmètre de haute
importance biologique, mais il faut procéder à un équilibre avec la fonction
d’accueil. L’accès à la Combe des Benignes résulterait par ailleurs d’un accord
concernant l’ensemble du plan sectoriel (en particulier l’abandon de l’accès à
la cabane des Electriciens). Pro Natura est d’accord avec le statut projeté qui
est conforme à la convention; à son avis, le plus important est d’interdire
l’accès à la cabane des Electriciens (comme l’accès au chalet La Biole). Il est
indiqué que le motif principal de se rendre à la Combe des Benignes est la
floraison des cytises et la vue sur le Lac Léman depuis le Mont Sala. Il est
précisé que les communes ont prévu un parking dans la convention en retrait de
la Combe des Benignes pour cacher les voitures. 

ST-GEORGE 1

La Commune de Le Vaud soutient que la teinte bleue devrait au moins
être prévue pour ce tronçon en raison des panoramas. Le SFFN indique que la
teinte verte a été choisie pour l’ensemble du tronçon, car auparavant le bleu
était prévu pour un petit tronçon depuis la route du col du Marchairuz, ce qui
manquait de cohérence (deux teintes pour la même route). Le SFFN maintient le
statut projeté et Pro Natura est favorable à ce statut qui est conforme à la
convention. 

f) Les fiches ont
été mises à jour à la suite de l’audience du 30 septembre 2009.et transmises
aux parties.

F.                               
La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur le compte rendu de l’audience et sur les fiches réalisées pour chacun
des tronçons de route litigieux.

a) Le WWF s’est
déterminé le 13 novembre 2009.  En ce qui concerne la Combe des Begnines
(Arzier 3), il relève que les districts francs fédéraux ont pour vocation de
préserver la biodiversité et l’habitat des mammifères et oiseaux sauvages. A
son avis, la fonction biologique de la zone devrait primer sur la fonction
d’accueil de la forêt. En outre, l’emplacement projeté pour le parking à
l’intérieur du district franc serait contraire aux principes du canton tendant
à sortir les parkings des zones sensibles. 

Au sujet de l’accès
à la buvette des Pralets et l’emplacement du parking à proximité du point
d’altitude 1223 au « Crot » (Bassins 1), le WWF renonce aux
conclusions du recours sur ces deux points. En revanche, il maintient le grief
concernant l’emplacement du parking au carrefour des Toblerones (Marchissy 1)
en raison de l’emplacement de ce parking dans une zone sensible de protection
du Grand Tétras. A son avis, ce type de parking devrait se situer hors de
telles zones. Le WWF renonce au grief concernant l’accès à la buvette de la «
Perroude de Marchissy ».

Le WWF, se
rapportant à une intervention par e-mail du représentant de la Municipalité
d’Arzier-Le Muids, conteste l’argument selon lequel la fonction d’accueil de la
forêt serait niée en relevant que toute la région touchée par le plan sectoriel
reste accessible et que son rôle d’accueil est confirmé; il relève aussi que
dans les secteurs  où la circulation automobile n’est pas admise, les
promeneurs ont toujours la possibilité de s’y rendre à pied ou à vélo. Il
relève aussi que l’un des objectifs stratégiques des parcs naturels régionaux
consiste à limiter les atteintes du public et à protéger les espèces et
biotopes rares et menacés, ce qui impliquerait une limitation de l’accueil
motorisé.

b) Les Municipalités
du Chenit, de Le Vaud et de Marchissy demandent, par lettre du 11 novembre
2009, que les mesures prévues par la convention soient confirmées en estimant
que ces mesures s’intègrent dans les possibilités dérogatoires prévues par la
législation cantonale sur les forêts.   

c) Le Service des
forêts, de la faune et de la nature s’est déterminé le 16 novembre 2009.
L’accès au chalet Vermeilley depuis le parking situé au bas du Marais Rouge
(Arzier 1), pourrait être prévu par des « points rouges » dans la mesure où la
buvette se réaliserait, ce qui impliquerait une modification du plan sectoriel.
En ce qui concerne la montée au carrefour des Toblerones, le service estime que
la boucle serait justifiée. La montée aux Toblerones serait le résultat de la
négociation issue de la convention qui a permis de supprimer le trafic de
transit  entre la Perroude de Le Vaud et le chalet de la Rionde-Dessous.

d) Pro Natura s’est
déterminée le 16 novembre 2009 en déposant un mémoire de droit. Elle souligne
la grande valeur biologique du périmètre par la présence du Grand Tétras en se
référant aux différents documents officiels traitant de cet aspect, en
particulier le « Plan d’action Grand Tétras » publié en 2008 par l’Office fédéral
de l’environnement en collaboration avec la Station ornithologique de Sempach
et l’Association suisse pour la protection des oiseaux.

Pro Natura relève
aussi que le Noirmont est l’un des quatre districts francs fédéraux situés dans
le canton de Vaud et que la réglementation applicable aux districts francs
prévoit une interdiction générale de circuler; le pouvoir dérogatoire des
cantons serait très limité à cet égard. 

En ce qui concerne
le futur parc régional, Pro Natura relève que la réglementation fédérale
concernant les parcs d’importance nationale met l’accent sur la nécessité de
conserver et d’améliorer autant que possible la diversité des espèces animales
et végétales indigènes ainsi que les types de biotopes; un parc régional
d’importance nationale devrait se distinguer par sa forte valeur naturelle.

Pro Natura procède
aussi à une analyse de la législation fédérale et cantonale sur les routes
forestières, en particulier sur l’étendue des dérogations que les cantons
peuvent admettre dans leur législation. Elle se réfère notamment à la
jurisprudence vaudoise concernant l’utilisation de route forestière par un
constructeur automobile pour réaliser des essais sur neige (arrêt TA
GE.2001.0117 du 9 janvier 2002).  Pro Natura se réfère aussi à une jurisprudence
du Tribunal administratif du canton de Fribourg concernant la réglementation du
trafic sur les chemins alpestres et forestiers de Haute-Singine.

S’agissant de la
nécessité d’accéder en voiture aux refuges et buvettes, Pro Natura estime qu’il
ne serait pas possible que chaque commune dispose sur son alpage d’une buvette
ouverte au public avec un accès autorisé aux véhicules. A son avis, il serait
possible de demander à la clientèle de la buvette qui serait projetée dans le
Chalet d’alpage du Vermeilley de marcher environ 20 minutes depuis le parking
prévu au pied du « Marais Rouge ».

Pro Natura invoque
aussi le fait que les dispositions concernant la protection des biotopes
seraient directement applicables et ne nécessiteraient pas de mesures
cantonales d’application. Elle estime que les règles fédérales concernant la
protection des biotopes s’appliqueraient en particulier aux biotopes
particulièrement propices au Grand Tétras.  

Pro Natura s’oppose
en outre à  une éventuelle extension du réseau des routes ouvertes sans neige
(en vert sur le plan sectoriel) en relevant les problèmes que pose ce type de
route quant à la détermination de la période d’ouverture. Elle estime aussi que
la problématique serait encore accrue du fait que les motoneige et les « quad »
sont admis à circuler sur les routes enneigées, à moins que la circulation n’y
soit formellement interdite par un panneau d’interdiction générale de circuler.

En ce qui concerne
les dates de fermeture des routes (en bleu sur le plan sectoriel), Pro Natura
souligne le fait que la convention prévoyait une circulation limitée à la
période du 1er juin au 1er novembre. L’objectif de la
règle consistait à limiter les risques de dérangement de la faune, risques qui
seraient particulièrement élevés durant l’hiver et le printemps. Pro Natura
reproche au Département de la sécurité et de l’environnement d’avoir prolongé
d’un mois la durée de l’ouverture des routes, soit jusqu’au 1er
décembre. Elle estime que l’autorité devrait s’en tenir à une période
d’ouverture des routes limitée du 1er juin au 1er
novembre. Pro Natura relève encore que le contrôle de l’opportunité devrait
s’exercer avec retenue. Elle considère que les plans sectoriels - ainsi que les
recours tendant à les assouplir - seraient directement contraires à la
législation fédérale, sans même qu’un contrôle sur l’opportunité soit
nécessaire. 

Considérant en droit

1.                               
a) Le WWF Suisse et Pro
Natura Suisse font partie des organisations d’importance nationale qui sont
habilitées à déposer un recours en vertu de l’art. 12 al. 1 de la loi fédérale
sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), dans sa teneur
selon le ch. 43 de l’annexe à la loi sur le Tribunal administratif fédéral
(LTAF; RS 173.32), et du ch. 3 de l’annexe à l’ordonnance relative à la
désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la
protection de l’environnement ainsi que de la protection de la nature et du
paysage (ODO; RS 814.076). Le droit de recours peut être exercé contre les
décisions prises lors de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération au
sens de l’art. 2 al. 1 LPN. Le plan sectoriel litigieux est destiné à la mise
en œuvre des dispositions du droit fédéral concernant l’interdiction de
circuler sur les routes forestières au sens de l’art. 15 de la loi sur les
forêts du 4 octobre 1991 (LFo;
RS 921). L’autorité forestière cantonale qui statue sur l’interdiction de
circuler et sur les dérogations admissibles accompli une tâche de la
Confédération (cf. art. 2 al. 1 let. b in fine; ATF 121 II 190 consid. 3c/cc p.
197; 120 Ib 27 consid. 2c/aa p. 31).

b) Pro Natura
Vaud et WWF Vaud peuvent aussi se prévaloir de leur qualité d’organisation
d’importance cantonale au sens de l’art. 90 de la loi vaudoise sur la
protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969
(LPNMS ; RSV 450.11). En effet, la qualité pour recourir doit être
reconnue aux associations d’importance cantonale qui se vouent à la protection
de la nature sur la base de l’art. 90 LPNMS lorsque les
intérêts protégés par cette législation sont en cause (AC.2009.0209 du 26 mai
2010 et les arrêts cités), ce qui est le cas en l’espèce. En effet, la région
du Haut-Jura (du Noirmont au col du Mollendruz) est inscrite sous n° 64 de
l’inventaire des monuments naturels et des sites d’importance cantonale au sens
de l’art. 12 LPNMS. De plus, la présence du Grand Tétras dans le site peut
impliquer des mesures de protection des biotopes relevant de l’art. 4a LPNMS. 

2.                               
a) La loi fédérale sur les
forêts définit à son article premier les différents objectifs recherchés par la
législation. Selon cette disposition, la loi a pour but d’assurer la
conservation des forêts dans leur étendue et leur répartition géographique
(let. a), de protéger les forêts en tant que milieu naturel (let. b), de garantir
que les forêts puissent remplir leurs fonctions notamment leurs fonctions
protectrice, sociale et économique (let. c) et enfin de maintenir et promouvoir
l’économie forestière (let. d). La loi a aussi pour but de contribuer à
protéger la population et les biens d’une valeur notable contre les avalanches,
les glissements de terrain, l’érosion et les chutes de pierre (al. 2).
L’importance de la forêt en tant qu’espace de détente pour la population
résulte de sa fonction sociale. L’art. 77 al. 1 de la Constitution fédérale du
18 avril 1999 (Cst. RS 101) place d’ailleurs la fonction sociale de la forêt
sur le même niveau que les fonctions protectrice et économique. Pour tenir compte de ces différents buts, l’art. 20 LFo fixe les
principes de gestion des forêts. Cette disposition prévoit que les forêts
doivent être gérées de manière à ce que leurs fonctions soient pleinement et
durablement garanties (al. 1). Cela signifie que les forêts doivent être en
mesure de remplir sans relâche leurs fonctions protectrice, sociales et
économiques (rendement soutenu) (FF 1988 III p. 186). La mise en œuvre des
principes de gestion appartient aux cantons (art. 20 al. 2 LFo). Le message du
Conseil fédéral précise que l’un des éléments important de la gestion
forestière est l’aménagement forestier ou « planification forestière ». Cette
notion recouvre à la fois la détermination des objectifs, l’élaboration des
plans, la prise de décision, l’exécution et le contrôle des travaux ainsi que
la collecte d’informations. Dans un sens plus restreint, l’aménagement
forestier consiste dans l’élaboration du plan d’aménagement sur la base
d’enquêtes sur l’état des forêts et les modifications qu’elles subissent. Les
mesures énoncées dans les plans d’exploitation sont contraignantes et devraient
être le meilleur moyen de parvenir à conserver durablement les fonctions des
forêts (FF 1988 III p. 186-187). L’art. 18 de l’ordonnance sur les forêts du 30
novembre 1992 (OFo ; RS 921.01) précise encore le contenu de l’obligation
de la planification forestière à charge des cantons de la manière suivante :

« Art. 18 Planification forestière

1 Les cantons édictent des prescriptions pour la
planification de la gestion forestière. Celles-ci fixeront en particulier :

a. les sortes de plans et leur contenu; 

b. les responsables de la planification; 

c. les buts de la planification; 

d. la manière d’obtenir et d’utiliser les bases de
planification; 

e. la procédure de planification et de contrôle; 

f. le réexamen périodique des plans. 

(…)».

L’art. 18 al. 3 OFo
précise encore que lorsque la planification forestière dépasse le cadre d’une
entreprise, les cantons veillent à ce que le public soit renseigné sur les
objectifs et le déroulement de la planification et puisse y être associé de
manière adéquate. 

b) Le droit cantonal
reprend à l’art. 21 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVLFo ;
RSV.921.01) la définition de l’aménagement forestier résultant du droit fédéral
et fixe à l’art. 22 LVLFo le contenu des différents plans d’aménagement forestier
de la manière suivante :

« Art. 22 Teneur de l’aménagement
forestier

L’aménagement forestier comprend notamment
: 

a. les plans directeurs forestiers; fondés
sur les données du milieu, ils définissent les contraintes et objectifs de
gestion à long terme pour un territoire déterminé;

b. les plans de gestion des forêts qui
définissent les mesures de gestion pour une période et une propriété
déterminées;

c. les plans sectoriels destinés, lorsque
cela est nécessaire, à résoudre des problèmes d’aménagement, d’installation ou
de construction particuliers. »

L’exposé des
motifs du Conseil d’Etat précise que l’aménagement forestier insiste
aujourd’hui sur sa publicité, vu le rôle irremplaçable de la forêt pour la
collectivité. Le plan directeur doit satisfaire le souhait de transparence de
l’analyse et des objectifs; il couvre un territoire donné sans distinction de
propriétaire. Le plan de gestion lie le propriétaire et l’autorité forestière
compétente quant à la gestion détaillée des forêts pour un horizon de dix à quinze
ans; cette gestion est fondée sur les objectifs définis par le plan directeur.
Enfin, les plans sectoriels sont facultatifs et traitent de problèmes
spécifiques tels que les réseaux de dessertes ou les zones d’ouvrages de
protection et constituent le document de référence pour l’autorisation et la
réalisation des ouvrages (BGC juin 1996 p. 904). L’art. 66 LVLFo précise la
procédure applicable à l’adoption des plans directeur et plans sectoriels
forestiers; les plans font l’objet d’une consultation publique par voie de
publication dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud et ils sont
déposés auprès du greffe des communes concernées ou dans les préfectures
pendant une période de 30 jours (al. 1). Les plans directeurs forestiers sont
soumis à l’approbation du Conseil d’Etat (al. 2) et les plans sectoriels
forestiers à l’approbation du Département de la sécurité et de l’environnement
(al. 3). Le règlement du 8 mars 2006 d’application de la loi forestière
(RLVLFo; RSV 921.01.1) précise encore le contenu du plan directeur forestier
(art. 28 RLVLFo) ainsi que les principes applicables à sa révision (voir art.
29 RLVLFo).

c) Le Service des
forêts, de la faune et de la nature a élaboré un projet de plan directeur
forestier régional des montagnes jurassiennes de l’Ouest vaudois (ci-après:
plan directeur), document qui a été mis en consultation auprès des différents
services de l’administration cantonale en juin 2007. Le document définit le
périmètre de planification et les différentes unités paysagères qui le
composent. Il pose les grands enjeux de la planification. Le plan directeur
fixe ainsi les objectifs d’aménagement recherchés en définissant et en
localisant sur des cartes pour chacun des objectifs concernés, les
caractéristiques et l’importance respective des différents sites et le niveau
de protection qu’ils impliquent. 

Les objectifs
fixés par le plan directeur touchent les domaines suivants : 

•    la
valorisation de la production ligneuse

•    la
protection physique

•    la
protection paysagère

•    la
protection biologique

•    l’accueil,
les loisirs et le tourisme et

•    la valorisation de la production herbagère.

En ce qui
concerne les objectifs de la protection biologique, la carte figurant dans le
plan directeur (n° 7) fixe l’importance de la protection en distinguant
notamment l’importance générale, élevée et supérieure, et la légende de la
carte définit pour chacun de ces secteurs les mesures de gestion et
d’aménagement à développer, celles qui sont possibles et les mesures dont le
développement est à freiner ou à exclure. C’est ainsi que dans les secteurs où
la protection biologique présente une importance générale, la circulation
motorisée sur les chemins forestiers peut être autorisée à des périodes
définies sur les tronçons nécessaires pour atteindre des sites identifiés et
reconnus alors que la circulation motorisée générale sur les chemins forestier
est à exclure. Lorsque la protection biologique présente une importance élevée,
la circulation motorisée sur les chemins forestiers est à restreindre, seuls
quelques tronçons nécessaires pour atteindre des sites  touristiques reconnus
peuvent être ouverts à des périodes déterminées. Le plan directeur mentionne
une ouverture lors de périodes moins sensibles pour la faune allant du 1er
juin au 15 décembre en l’absence de neige. Enfin, pour une importance
supérieure, la circulation motorisée sur les chemins forestiers est à exclure,
« seuls quelques tronçons absolument nécessaires pour atteindre des sites
touristiques reconnus peuvent être ouverts à des périodes déterminées ».

Pour les
objectifs concernant les fonctions d’accueil et les loisirs, le plan directeur
délimite les différents secteurs du périmètre en fonction de leur usage
potentiel pour l’accueil. C’est ainsi que la carte n° 9 du plan directeur
distingue notamment les espaces d’accueil intensifs, ceux d’accueil doux, les
espaces naturels de découverte et les espaces de tranquillité. Dans les
espaces d’accueil doux, la circulation motorisée sur les chemins forestiers
peut être admise uniquement sur les tronçons nécessaires avec les parkings
correspondants (« accessibilité suffisante aux sites et infrastructures
d’accueil compte tenu du public visé »). Dans les espaces naturels de
découverte et de délassement, des aménagements en faveur des
promeneurs sont possibles dans des lieux particuliers (point de vue, refuges
isolés ouverts, place à feu); l’agrotourisme est aussi envisagé (chalets
d’alpage) et la vente de produits du terroir sur des lieux de production; la
légende de la carte  n° 9 mentionne aussi dans cet espace les « buvettes
et cabanes de montagnes promouvant les valeurs naturelles du site et les
produits du terroir, en prenant en compte les contraintes liées à la protection
biologique ». Le plan directeur apporte encore la précision
suivante : « Circulation motorisée sur les chemins forestiers limitée
à quelques tronçons permettant une accessibilité suffisante aux massifs
pastoraux les plus vastes et éloignés, ou aux sites et espaces à vocation
d’accueil importante, et en prenant en compte les éventuelles contraintes liées
à la protection biologique ». Les parkings correspondants demeurent
possibles dans les mêmes limites. Les Espaces de tranquillité
comprennent les grands massifs et pâturages boisés hors des axes de passage et
des zones habitées, qui constituent les espaces nécessaires au maintien  des
espèces les plus sensibles à la présence humaine. L’activité du public est
limitée (réserve de faune, district franc). Sont à développer la mise en valeur
des produits du terroir (par ex. labels PNR ou AOC) et les informations au
public sur le milieu naturel et les ressources naturelles dans les secteurs et
lieux concernés; l’information du public doit alors être mise en relation avec
les dangers inhérents à la fréquentation des milieux naturels et des surfaces
en exploitation, et leur sensibilité par rapport aux chiens. Les aménagements
en faveur des promeneurs dans certains lieux existants (points de vue, refuges
isolés ouverts) restent possibles, de même que le maintien des itinéraires
balisés existants (tourisme pédestre, ski de fond) en tenant compte des
contraintes liées à la protection biologique et en incitant le public à ne pas
sortir de ces itinéraires. 

Dans les espaces
de tranquillité, la circulation motorisée sur les chemins forestiers est en
principe interdite au public, à l’exception de quelques tronçons indispensables
pour raccourcir l’accès aux sites et espaces à vocation d’accueil affirmés, en
prenant en compte d’éventuelles contraintes liées à la protection biologique;
les parkings correspondants étant également possibles. En revanche, de nouveaux
itinéraires de tourisme pédestre ou de ski de fond ou VTT de même que le
développement de l’agritourisme (chalets d’alpage) et vente de produits du
terroir sur des lieux de production sont à freiner, les chiens non tenus en
laisse devant être évités.

3.                               
Le WWF estime que le plan sectoriel aurait été
établi en l’absence du plan directeur forestier de la région alors qu’il aurait
dû se fonder sur cette base. Il se plaint aussi du fait que le plan d’action du
Grand Tétras n’ait pas été porté à la connaissance du groupe de travail. 

a) L’art. 35 al.
1 du règlement du  8 mars 2006 d’application de la loi forestière (RLVLFo;
RSV 921.01.1) définit le plan sectoriel forestier. Il s’agit de plans destinés
à résoudre des problèmes d’aménagement spécifiques, tels que la planification
générale des équipements, notamment les ouvrages de protection contre les
dangers naturels et le réseau général des chemins forestiers (let. a), le plan
des chemins forestiers soustraits ou non à l’interdiction générale de circuler
(let. b), ainsi que la planification de mesures de protection de la nature
(let. c). L’art. 35 al. 2 RLVLFo précise encore que les plans sectoriels
forestiers sont établis par les intéressés en collaboration avec les autorités
concernées et approuvés par le département. Le règlement d’application de la
loi forestière vaudoise introduit encore une disposition spécifique concernant
les plans sectoriels forestiers destinés à régler la circulation motorisée sur
les routes forestières. Cette disposition est formulée comme suit :

« Art. 22 Véhicules à moteur (LVLFo, art.
16)

1 Lorsque la situation l’exige, le service
forestier établit, en collaboration avec la ou les municipalités concernées,
l’inspection d’arrondissement et, le cas échéant, les propriétaires des routes
forestières concernées, un plan sectoriel indiquant en particulier : 

a. le réseau des routes forestières et non
forestières d’un massif présentant une unité du point de vue de la desserte;

b. les dérogations à l’interdiction générale
de circuler sur les routes forestières;

c. la signalisation relative à l’interdiction
de circuler.

2 Le plan est mis en consultation publique pendant
30 jours.

3 Le département précise dans une directive les
exigences auxquelles doit répondre le plan sectoriel.

4 Le département traite les remarques et approuve
le plan conformément aux dispositions de la loi forestière relatives aux plans
forestiers sectoriels.

5 Les communes sont responsables de la mise en
place de la signalisation et prennent en charge les frais qui y sont liés. La
mise en place de la signalisation s’effectue selon la procédure prévue par les
lois et règlements d’application de la législation fédérale sur la circulation
routière, ».

L’art. 23 RLVLFo  réglemente encore les autorisations temporaires de
circuler sur les routes forestières. Les autorisations sont délivrées par les
communes avec l’accord du service forestier pour les chantiers, des
manifestations, ainsi que des observations scientifiques et pour d’autres
motifs (al. 1 et 2). Ces autorisations sont de durée limitée et concernent des
itinéraires précis. Elles indiquent le motif de l’autorisation, le nom du
bénéficiaire et le numéro d’immatriculation du véhicule utilisé (al. 3). 

b) En l’espèce, le
plan directeur, qui a été soumis en consultation auprès des différents services
de l’administration cantonale en juin 2007, n’avait pas encore suivi la
procédure d’approbation prévue par l’art. 66 LVLFo au moment où la décision
concernant le plan sectoriel a été prise, soit le 27 juin 2007. Mais il
comporte des indications précises sur les questions essentielles de la
protection biologique et la fonction d’accueil de la forêt dans le périmètre du
plan sectoriel. Il est vrai qu’une approbation préalable du plan directeur par
le Conseil d’Etat avant l’adoption du plan sectoriel par le Département de la
sécurité et de l’environnement aurait été souhaitable. Mais selon l’art. 23
RLVLFo, le plan directeur est un plan d’intention servant de référence et d’instrument
de travail pour les autorités cantonales. Il n’a donc pas de force
contraignante, même pour les autorités; sa portée est comparable à celle du
plan directeur communal ou régional au sens de l’art. 31 al. 2 de la loi
vaudoise sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre
1985 (LATC; RSV 700.11). En tout état de cause, le projet de plan directeur mis
en consultation auprès des différents services de l’Etat en juin 2007 comporte
de nombreux éléments d’appréciation qui permettent au tribunal de procéder à
une pesée complète des intérêts en présence en tenant compte de la pondération
prévue pour les deux fonctions essentielles de la forêt qui entrent en
concurrence, même s’il n’a pas encore suivi la procédure formelle d’adoption
par la mise en consultation publique et l’approbation par le Conseil d’Etat. 

Aussi, la loi
forestière vaudoise et son règlement d’application n’imposent pas expressément
une adoption préalable du plan directeur forestier avant l’approbation d’un
plan sectoriel; l’exposé des motifs du Conseil d’Etat mentionne d’ailleurs
l’exigence de la conformité aux objectifs du plan directeur forestier seulement
pour les plans de gestion (BGC juin 1996  p. 904), ce que confirme l’art. 30
al. 2 RLVLFo. En revanche, ni l’exposé des motifs du Conseil d’Etat ni les art.
22 et 35 RLVLFo ne comportent de dispositions comparables pour les plans
sectoriels.

c) Il est vrai aussi
que la procédure d’adoption du plan sectoriel ne fait pas état du plan d’action
du Grand Tétras de 2008. 

aa) Toutefois, le
rapport définitif du plan d’action pour le dossier régional 1 « Arc
jurassien », produit par le Service des forêts, de la faune et de la
nature après l’audience du 30 septembre 2009 a été établi déjà le 18 janvier
2006 (ci-après rapport de janvier 2006). Ce rapport comporte la méthode
d’analyse de l’habitat potentiel du Grand Tétras et la délimitation des
habitats de première importance et de deuxième importance. L’habitat de
première importance résulte de l’analyse de l’habitat potentiel selon les
modèles « Sachot » et « Graf/WSL », combinée avec la
répartition actuelle du Grand Tétras selon les observations faites de 2000 à
2004 par la Station ornithologique suisse. Les habitats de deuxième importance
sont délimités selon trois critères différents : tout d’abord par un rayon de
500 m autour des anciennes observations réalisées en 1990 et 1997, ensuite au
moyen d’une zone tampon avec un rayon d’un kilomètre autour des habitats de
première importance, et enfin, par la mise en réseau des secteurs comprenant
des habitats potentiels, actuellement désertés par le Grand Tétras mais pouvant
relier entre eux des secteurs d’habitat de première importance. Le plan
sectoriel a donc pu être élaboré en connaissance de la délimitation des
habitats de première et de seconde importance. Le rapport comporte aussi des
propositions et des mesures concrètes de gestion forestière et de lutte contre
les dérangements pour éviter la planification de toute nouvelle infrastructure
liée au tourisme ou au délassement dans les habitats de première et de deuxième
importance. Dans les zones d’habitat de première importance, les propositions
tendent notamment à réorienter la sylviculture en faveur du Grand Tétras, à
mettre en œuvre les interdictions de circuler sur les dessertes forestières et
à canaliser les activités de tourisme et de loisirs (randonnées pédestres, VTT,
pistes de ski de fond, raquette…) en interdisant aussi les manifestations de
masse.

bb) Le plan d’action
du Grand Tétras Suisse (ci-après : plan d’action) a été élaboré par l’Office
fédéral de l’environnement (OFEV) en collaboration avec la Station
ornithologique de Sempach et l’Association Suisse pour la protection des
oiseaux ASPO/BirdLife Suisse. Il fait l’objet d’une publication en 2008. Le
plan d’action décrit la stratégie de protection et de conservation du Grand
Tétras en Suisse. Il montre tout d’abord l’évolution des effectifs et de l’aire
de répartition du Grand Tétras. Alors que l’on dénombrait environ 1100 coqs
pendant les années de 1968 à 1971, l’effectif se situait encore entre 550 et
650 en 1985 pour atteindre actuellement entre 450 et 500 coqs actifs sur les
places de parade. En ce qui concerne la diminution de l’aire de répartition
géographique, elle a été particulièrement marquée dans le Jura oriental et en
Suisse centrale entre 1971 et 1985. Entre 1985 et 2001, l’aire de répartition
du Grand Tétras a subi d’importantes modifications dans les Préalpes
occidentales et il a presque entièrement disparu pendant cette période des
Préalpes vaudoises, fribourgeoises et bernoises ainsi que du Bas-Valais. Selon
le plan d’action, ce déclin est essentiellement dû à des modifications de
l’habitat du Grand Tétras - en raison de nouvelles méthodes d’exploitation de
la forêt, mais aussi de la dynamique forestière naturelle - ainsi qu’aux
dérangements provoqués par les fréquentes activités de l’homme dans les forêts
de montagne. Dans certaines régions, une haute densité de prédateurs, comme le
renard, peut aussi réduire les effectifs. L’un des buts du plan d’action est
ainsi d’interrompre le recul des effectifs, de conserver les zones d’habitat
actuelles et si possible, étendre leur présence aux zones voisines (plan
d’action p. 20). 

Les lignes
directrices pour la mise en œuvre du plan d’action mentionnent dix catégories
de moyens pour atteindre les buts recherchés. Il s’agit notamment de conserver
et favoriser l’espèce par des mesures d’amélioration de l’habitat notamment et
avant tout de mesures sylvicoles de promotion de l’habitat du Grand Tétras; le
chapitre sur les lignes directrices mentionne encore une optimisation des
effets des mesures de conservation par un processus participatif, par la
coordination des différents projets de protection de la nature et des espèces
et une planification précise des projets, par des activités d’information
ciblées et par l’amélioration des bases de connaissance (plan d’action ch. 6.3,
6.5, 6.6, 6.7, 6.9 et 6.10, p. 21 à 23). La réduction des dérangements est 
ainsi l’une des mesures destinées à conserver et à favoriser l’espèce (plan
d’action ch. 6.4 p. 22) visant à protéger les habitats du Grand Tétras, ou
leurs zones sensibles contre le dérangement excessif par l’homme. Les activités
de loisirs intensives accroissent la production d’hormones de stress chez les
oiseaux et peuvent les inciter à quitter les lieux. Un stress accru en hiver
peut en outre diminuer le succès de la reproduction au printemps suivant. Le
choix de mesures appropriées dépend en grande partie du cadre local, notamment
de la taille et de la qualité de l’habitat disponible, et aussi de l’ampleur
ainsi que du type de desserte et d’infrastructures touristiques. 

cc) Le plan d’action
comporte en annexe une documentation concernant les menaces ainsi que les
facteurs limitants (A2). En ce qui concerne l’habitat, il est relevé que les
forêts étaient exploitées intensivement jusqu’au milieu du XIXe siècle de sorte
qu’elles étaient largement ouvertes au pâturage et la population agricole qui
en tirait du bois de chauffage. Mais dès la moitié du XIXe siècle, le bois a perdu
de son importance en tant que source d’énergie et matériau de construction. La
croissance naturelle des forêts suisse excède ainsi la quantité de bois
récoltée et les réserves de bois ont fortement augmenté dans toutes les forêts
de Suisse. Cette évolution rend les forêts plus denses et plus sombres, ce qui
a des conséquences négatives à court et à moyen termes pour le Grand Tétras.
S’agissant des dérangements causés par l’homme, l’annexe A2  précise que la
présence excessive de l’homme, sous certaines conditions, conduit à l’abandon
de zones favorables. Il est aussi admis que les régions desservies par des
routes sont plus souvent parcourues par l’homme que celles qui ne sont
accessibles que par des chemins pédestres. Il existerait ainsi un rapport entre
la densité de routes forestières carrossables et la population de grands
tétras. Le plan sectoriel apparaît ainsi comme l’un des différents éléments à
prendre en considération dans la stratégie générale de protection et de
promotion du Grand Tétras prévue par le plan d’action...

d) En définitive, le
tribunal constate que le plan sectoriel a pu tenir à la fois du projet de plan
directeur et des premières études concernant le plan d’action Grand Tétras
Suisse. A cet égard, la carte 7 du plan directeur, la zone de protection
biologique d’importance supérieure (en rouge) correspond pour l’essentiel à la
zone d’habitat de première importance du plan d’action et que la zone de
protection biologique élevée (en bleu) correspond à peu de choses près à la
zone d’habitat de deuxième importance du Grand Tétras. C’est-à-dire qu’il y a
une concordance entre l’élaboration du plan directeur, les différentes études
liées au plan d’action, en particulier le rapport de janvier 2006, et
l’adoption du plan sectoriel. Les impératifs de protection biologique, en
particulier ceux résultant du plan d’action Grand Tétras ont donc pu être pris
en considération par le service forestier lors de l’élaboration du plan
sectoriel. Le grief du WWF concernant l’absence d’un plan directeur ou du plan
d’action Grand Tétras ne peut donc être retenu. 

4.                               
Le WWF conteste en particulier la circulation
admise dans le district franc du Noirmont pour accéder à la Combe des Begnines.
Il conteste le parking prévu par la convention à proximité de l’arrivée sur la
Combe des Begnines. Le WWF propose que le parking soit aménagé à la hauteur du
point d’altitude 1305 sous le Chalet Neuf. Il estime que l’aménagement d’un
parking à proximité de l’alpage des Begnines pourrait inciter les
automobilistes à circuler plus loin. Il relève aussi qu’il n’existe aucune
infrastructure (buvette) pouvant justifier une fonction d’accueil. Le WWF
demande que le chemin partant du point d’altitude 1499 et menant au Bois
Couchant ainsi qu’à la cabane des électriciens soit fermé physiquement à la
circulation, car la route serait utilisée de manière abusive par les
utilisateurs de la cabane des électriciens. Le WWF conteste aussi le parking
prévu au carrefour des Toblerones pour le motif qu’ils sont situés dans une
zone d’habitat du Grand Tétras de première importance. Il demande aussi une
fermeture physique de la route menant depuis le carrefour des Toblerones
jusqu’à la Perroude de Le Vaud. Il conteste enfin la route ouverte sans neige
reliant St.-Georges à la route du Marchairuz.

a) L’ordonnance
concernant les districts francs fédéraux du 30 septembre 1991 (ODF; RS 922.31)
trouve sa base légale à l’art. 11 de la loi fédérale sur la chasse et la
protection des mammifères et des oiseaux sauvages du 20 juin 1986 (Loi sur la
chasse ou LChP; RS 922.0). Cette disposition prévoit que le Conseil fédéral,
d’entente avec les cantons, délimite des districts francs fédéraux ainsi que
des réserves de sauvagine et d’oiseaux migrateurs, d’importance nationale (al.
2). Selon cette disposition, la chasse est interdite dans les
districts francs. Les organes cantonaux d’exécution peuvent cependant y
autoriser le tir d’animaux non protégés lorsque l’exigent la sauvegarde des
biotopes, la conservation de la diversité des espèces, des raisons cynégétiques
ou la prévention de dommages excessifs causés par le gibier (al. 5). Selon
l’art. 1er ODF, les districts francs fédéraux ont pour but la
protection et la conservation des mammifères et oiseaux sauvages rares et
menacés ainsi que la protection et la conservation de leurs biotopes. Ils ont
en outre pour but la conservation de populations saines d’espèces pouvant être
chassées, adaptées aux conditions locales. Parmi les différentes mesures qui
s’appliquent de manière générale aux districts francs, l’art. 5 al. 1 let. h
ODF prévoit qu’il est interdit de circuler sur des
routes d’alpage et des routes forestières et d’utiliser des véhicules en dehors
des routes, des chemins forestiers et de ceux de campagne, excepté à des fins
agricoles et sylvicoles ainsi que pour la surveillance de la faune; les cantons
pouvant toutefois prévoir des exceptions. Le régime d’interdiction de circuler
dans le district franc est en quelque sorte comparable à celui des routes
forestières qui traversent des secteurs de forêt où la protection biologique
présente une importance supérieure (selon carte n° 7 du plan directeur). En
effet, la zone d’habitat du Grand Tétras de première importance n’est pas
limitée au périmètre du district franc, mais elle s’étend bien au-delà, tant en
direction du sud-ouest que du nord-est, ce qui nécessite des mesures de
précaution tant à l’intérieur du périmètre du district franc qu’à l’extérieur.
C’est ainsi que dans les secteurs forestiers où la protection biologique
présente une importance supérieure, le plan directeur prévoit des mesures
restrictives concernant la circulation. Les secteurs forestiers où la
protection biologique est supérieure correspondent d’ailleurs aux espaces de
tranquillité définis par la carte n° 9 du plan directeur, dans lesquels la circulation
motorisée est interdite au public à l’exception de quelques tronçons
indispensables pour raccourcir l’accès aux sites et espaces à vocation
d’accueil affirmé avec les parkings correspondants, tout en tenant compte des
contraintes liées à la protection biologique.

b) En l’espèce,
la Combe des Begnines présente une vocation d’accueil affirmée pour la
population résidente de la Vallée de Joux. Cette vocation est liée aux
caractéristiques et à la beauté particulière du lieu, notamment lors de la
floraison des cytises au mois de juin, et aussi pour le parcours d’excursion
jusqu’au Mont Sala. La vocation d’accueil est ainsi limitée à un public
restreint d’habitants de la région pour des buts de randonnée et la circulation
autorisée jusqu’aux pâturages de l’alpage permet de canaliser le trafic
directement sur les prairies de l’alpage, lesquelles ne font pas partie de
l’habitat de première importance. La solution proposée par le WWF pourrait en
revanche amener les promeneurs à traverser toute la forêt depuis le point 1305
(sous le Chalet neuf) pour rejoindre l’alpage des Begnines, forêt qui fait
précisément partie de l’habitat de première importance. La solution qui résulte
de la décision du plan sectoriel n’est en outre pas contraire au concept de
canalisation des activités de loisirs recommandé dans le rapport définitif du
plan d’action de janvier 2006 (p. 14 du rapport 2006). En outre, tant le plan
directeur que le plan d’action excluent toute extension des activités de
loisirs existantes, limitées à la seule randonnée. S’agissant de l’accès à la
cabane des électriciens, le tribunal estime que la demande du WWF tendant à
l’installation d’une fermeture physique après le point 1499 (et avant le
parking projeté) se justifie; ce chemin donne en effet accès à un massif
forestier qui s’étend sur 2000 hectares en direction du sud-ouest et qui fait
partie de l’habitat de première importance du Grand Tétras. Il n’est toutefois
pas nécessaire de modifier le plan sectoriel à cet effet, les autorités devant
appliquer une telle mesure dans le cadre de la mise en oeuvre de l’interdiction
de circuler.

c) En ce qui
concerne le parking du carrefour aux Toblerones, accessible par des routes
ouvertes sans neige (verte) depuis Le Vaud et Marchissy, il est situé en limite
de la zone d’habitat de première importance et de celle de deuxième importance.
L’emplacement a aussi été choisi en raison de la proximité avec une ancienne
carrière. Il permet d’éviter le transit sur la Combe des Amburnex par la
Perroude de Le Vaud. L’alternative proposée par le WWF pour aménager le parking
aux Chenevières se heurte à plusieurs difficultés; tout d’abord, l’emplacement
aux Chenevières est en pente et nécessiterait d’importants travaux de
terrassement. En outre, il y a depuis cet emplacement une forte montée pour
accéder à pied au plateau de la Combe des Amburnex, qui constitue un lieu de
promenade (fonction d’accueil). Les deux parkings projetés restent ainsi dans
les limites fixées par le plan directeur pour les aménagements admissibles dans
les espaces de tranquillité selon la carte 9 relative à l’usage potentiel de la
forêt pour l’accueil. En revanche, l’aménagement d’une fermeture physique au
carrefour des Toblerones est nécessaire pour éviter le trafic de transit sur la
Combe des Amburnex par la Perroude de Le Vaud et renforcer ainsi le rôle
dissuasif du parking prévu à cet effet. Il n’est toutefois pas utile de
modifier le plan sectoriel pour réaliser une telle fermeture qui devra être
réalisée lors de la mise en œuvre des mesures d’application de l’interdiction
de circuler. Enfin, la route reliant St - George à la route du Marchairuz
dessert le parking des Mossières à la fois en venant de St Georges et à la fois
de la route du Marchairuz et comporte un lieu d’accueil affirmé par la présence
de la Glacière de St -  Georges. Les glacières naturelles sont des cavités
anormalement froides, qui parviennent à fabriquer de la glace et à la conserver
toute l'année, même en été. L’ouverture de la route sans neige, qui se situe
sur la majorité de son tracé hors d’une zone sensible et touche légèrement la
zone d’habitat de seconde importance, est ainsi conforme aux principes du plan
sectoriel et elle peut être admise. 

5.                               
a) Pro Natura et le WWF contestent le prolongement
de la route ouverte au trafic du 1er juin au 1er décembre
depuis le parking prévu sous le « Marais Rouge » jusqu’au chalet
d’alpage « Le Vermeilley ». Cette extension de la route résulte de
l’admission de l’opposition formée par la Commune d’Arzier-Le Muids lors de
l’enquête du plan sectoriel. Il s’agit pour la commune de réserver un accès du
public en voiture à proximité du  chalet d’alpage dans la mesure où
d’importants travaux de rénovation et de transformation du chalet pourraient
impliquer l’aménagement d’une buvette. Lors de l’audience du 30 septembre 2009,
le représentant de la municipalité a précisé que la commune serait favorable au
remplacement de la route accessible au public en bleu par des traitillés
rouges, depuis le parking jusqu’au chalet d’alpage. La Commune d’Arzier ne
dispose d’aucune buvette parmi tous les chalets d’alpage dont elle est
propriétaire et la buvette projetée serait en adéquation avec la fonction
d’accueil de la forêt, qui constituerait un élément nécessaire du projet de
Parc jurassien vaudois.

b) Le Service des
forêts, de la faune et de la nature s’est déterminé sur la proposition formulée
en audience par la commune en précisant que celle-ci paraît logique pour autant
que la buvette se réalise. Le tribunal estime toutefois que la seule présence
d’une buvette ne comporte pas un droit à pouvoir accéder en voiture à proximité
directe. Une buvette peut aussi être exploitée alors même qu’il est nécessaire
de marcher pendant 10, 15 ou même 20 minutes pour accéder à l’établissement. La
solution prévue avec les traitillés rouges dans les zones d’habitat de première
importance doit d’ailleurs être interprétée et appliquée de manière
restrictive; en principe, seules les personnes à mobilité réduite devraient
pouvoir accéder en voiture à proximité de la buvette, ces possibilités d’accès
devant aussi tenir compte de la dénivellation entre le parking et la buvette
pour être aussi accordées aux personnes âgées. Cela étant précisé, le plan
sectoriel ne peut d’emblée être modifié avant même que le lieu d’accueil ne
soit effectivement prévu, projeté ou même autorisé. Le plan sectoriel ne
réglemente d’ailleurs pas les possibilités de transformation ou
d’agrandissement des chalets d’alpage et son effet contraignant est limité à la
désignation des routes forestières interdites à la circulation et aux
dérogations admissibles. En revanche, si la réalisation du projet de buvette
est admise, le Service des forêts, de la faune et de la nature pourra, le cas
échéant et si nécessaire, proposer une modification du plan sectoriel. 

c) La
municipalité estime encore que l’accès au chalet d’alpage du Vermeilley se
justifierait aussi en raison du projet de Parc jurassien vaudois. L’ordonnance
sur les parcs d’importance nationale du 7 novembre 2007 (Ordonnance sur les
parcs, Oparcs, RS 451.36) impose toutefois des conditions comparables à celles
prévues par le plan directeur pour les espaces où la protection biologique
présente une importance supérieure. L’art. 20 al. 1 Oparcs prévoit en effet une
obligation de préserver et de valoriser la qualité de la nature et du paysage
d’un parc naturel régional, ce qui implique notamment de conserver et améliorer
autant que possible la diversité des espèces animales et végétales indigènes,
les types de biotopes et l’aspect caractéristique du paysage et des localités (let.
a)  et de valoriser et mettre en réseau les habitats dignes de protection des
espèces animales et végétales indigènes (let. b). Or, les zones d’habitat de
première et de seconde importance du Grand Tétras sont des biotopes
d’importance régionale au sens des art. 18 al. 1 et 1bis et 18b de la loi
fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet
1966 (LPN ; RS 451). Le Grand Tétras est en effet une espèce protégée par
la loi sur la chasse. Il est classé comme espèce vulnérable dans la liste rouge
des espèces menacées en Suisse (plan d’action p. 19) et son biotope répond aux
critères de l’art. 14 al. 3 de l’ordonnance sur la protection de la nature et
du paysage du 16 janvier 1991 (OPN; RS 451.1; voir aussi ATF 118 Ib 485 114 Ib 272, consid. 4a).. En l’état, les recours de Pro
Natura et du WWF concernant le prolongement de la route ouverte du 1er
juin au 1er décembre (bleu) depuis le parking du « Marais
Rouge » jusqu’au chalet d’alpage du Vermeilley doivent être admis et le
tronçon de route soumis au régime de l’interdiction générale de circuler
applicable aux routes forestières. Toutefois, en présence d’un projet de
buvette autorisé, le Service des forêts, de la faune et de la nature pourra
proposer une révision du plan sectoriel en vue d’inscrire le traitillé rouge
reliant le parking au chalet du Vermeilley. 

6.                               
Pro Natura et le WWF contestent aussi la période
d’ouverture des routes. Le WWF estime que la date du 1er juin serait
inadéquate et toucherait une période sensible liée à l’éclosion et l’élevage
des poussins. Pro Natura et le WWF contestent en outre la modification des
dates de fermeture intervenue après l’enquête publique par le prolongement de
la période du 1er novembre au 1er décembre. Cette
modification ne serait justifiée par aucune circonstance. Le WWF estime enfin
que les possibilités d’accorder des dérogations à l’interdiction générale de
circuler seraient trop importantes.

a) Les périodes
hivernales ainsi que les périodes de reproduction et d’élevage des poussins
sont les périodes sensibles aux dérangements. Selon le plan d’action, la
présence de l’homme peut entraîner une baisse  du succès de la reproduction. La
période d’élevage des poussins est aussi critique lorsque les conditions
météorologiques sont mauvaises. Les risques pour les poussins sont importants
si la poule, effarouchée par la présence ou une activité de l’homme, s’éloigne
fréquemment de ses petits. Ces derniers sont alors une proie facile pour les
prédateurs. Des dérangements fréquents sur les places de parades peuvent aussi
entraîner l’abandon de celles-ci et supprimer toute possibilité d’accouplement.
En hiver, la mortalité des adultes peut augmenter en raison de fréquentes
fuites qui seraient causées par l’homme, (ski de fond et randonnées en
raquettes hors pistes, motoneige) et qui ont un effet négatif sur le bilan
énergétique de l’oiseau (plan d’action, annexe A2-2 p. 48). 

b) En ce qui
concerne le cycle de reproduction, la période des parades peut débuter au mois
d’avril et dure jusqu’à trois ou quatre semaines. Après l’accouplement, la
période d’incubation est de 4 semaines (25 à 27 jours); la femelle construit
alors son nid, tapissé d’herbes sèches et de feuilles ou de fines brindilles;
et elle pond 5 à 10 œufs (en moyenne 7) qu’elle couve pendant 21 à 23 jours. La
période d’élevage des poussins s’étend ensuite sur 4 semaines de mi-juin à
mi-juillet. L’ouverture des routes dès le 1er juin protège ainsi le
Grand Tétras pendant la période des parades jusqu’à la ponte et la couvaison
des oeufs, alors que la période d’éclosion et d’élevage des poussins n’est pas
couverte. Les dérangements les plus importants pour la femelle qui élève ses
poussins sont les activités en pleine forêt, telles que le vélo tout terrain
(publication de l’OFEV Grand Tétras et gestion de la forêt, Berne 2001 p.
15-16). Mais les activités habituelles de randonnée sur les sentiers balisés ne
sont pas celles qui provoquent les dérangements les plus significatifs. Il
n’est donc pas aisé d’apprécier le potentiel du dérangement que peut provoquer
l’ouverture des routes dans les zones d’habitat sensible dès le 1er
juin. Le plan d’action précise à ce sujet que l’on ne connaît pas actuellement
pour le canton de Vaud quelles mesures doivent être prises de manière urgente
pour réduire les dérangements, ni dans quels endroits elles doivent être mises
en œuvre. Une analyse de la situation en collaboration avec les services
cantonaux concernés et les connaisseurs locaux du Grand Tétras est nécessaire
(plan d’action, annexe A8-5 p 62). Pour la chaîne principale (Mollendruz -
Marchairuz - Givrine), le plan d’action précise que les dérangements
constituent un problème sur de grandes surfaces (plan d’action, annexe A8-6 p.
63). Aussi, le plan sectoriel apporte de toute manière une amélioration par
rapport à la situation actuelle où la plus grande partie des routes forestières
sont ouvertes à la circulation sans restriction dans l’habitat de première
importance. La mise en oeuvre du plan sectoriel nécessite donc une période
d’analyse des effets; le plan d’action comporte d’ailleurs un ligne directrice
visant une optimisation des mesures par un suivi des effets (plan d’action 
chapitre 6.8 p. 23). L’un des instruments de protection du Grand Tétras est
préciséemnt le pilotage des mesures grâce à un suivi des mesures prises (plan
d’action chapitre 7.4 p. 28). Si les analyses sur le terrain devaient démontrer
que la date d’ouverture au 1er juin était une source de dérangements
importante à réduire, le Service des forêts, de la faune et de la nature
pourrait aussi proposer une révision du plan sectoriel sur ce point. 

Le plan sectoriel
peut en effet être adapté à l’évolution des différents besoins à prendre en
considération et à la modification des circonstances; il n’est pas un acte
législatif inamovible mais le résultat d’une pesée complète d’intérêts dans un
périmètre donné pour apprécier en fonction de l’ensemble des circonstances, les
possibilités de dérogation à l’interdiction générale de circuler sur les routes
forestières. La décision d’approbation du plan tient compte à la fois des
impératifs de la protection biologique pour les secteurs qui présentent une
valeur élevée et supérieure, et des nécessités liées à la fonction sociale de
la forêt en définissant les conditions d’accès aux différents sites et lieux à
vocation d’accueil affirmée, qui répondent aux besoins des populations locales
concernées. Le plan sectoriel est précisément le résultat de la concertation
avec les autorités locales ayant permis la prise en compte de l’ensemble des
besoins et aboutissant à une solution pondérée et équilibrée. Cette solution
nécessite encore d’être mise à l’épreuve de l’expérimentation pratique pour en
apprécier les effets concrets sur les effectifs du Grand Tétras. L’une des
lignes directrices du plan d’action tend d’ailleurs à une optimisation des
effets par un processus participatif et une gestion des conflits (plan d’action
ch. 6.5 p. 22) et c’est précisément ce qui a été fait par les autorités