# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 34354795-7f0a-5542-aefe-1e951a116dd0
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-09-04
**Language:** de
**Title:** Baubewilligung für ein Einkaufszentrum.
**Docket/Reference:** BRGE II Nrn. 0090-0091/2018
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_ii_nr_0090-2018_vom_4._september_2018.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 

des Kantons Zürich 

2. Abteilung 

G.-Nrn. 
BRGE II Nr. 

R2.2018.00027 und R2.2018.00028 
0090/2018 und 0091/2018 

Entscheid vom 4. September 2018 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident Peter Rütimann, Ersatzrichter Ulrich Brunner, Baurich-
terin Sabine Ziegler, Gerichtsschreiberin Anna Frey     

in Sachen 

Rekurrierende 

R2.2018.00027 
1.  H. und R.L., [….]  
2.  W. und E.L., [….]  
3.  A. und A. M., [….] 
4.  R.S., [….]  
5.  T. und B.S., [….]  

alle vertreten durch [….] 

R2.2018.00028 
W. und E.S., [….]  

vertreten durch [….]  

gegen 

Rekursgegnerinnen 

1.  Baubehörde A, [….]  

vertreten durch [….]  

2.  Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 

8090 Zürich  

3.  Genossenschaft B, [….]  

vertreten durch [….] 

betreffend 

Baubehördenbeschluss  vom  16. Januar 2018  sowie  Gesamtverfügung  der 
Baudirektion Kanton Zürich BVV 17-1980 vom 8. November 2017; Baube-
willigung bzw. strassenpolizeiliche, gewässerschutz- und lärmschutzrechtli-
che Bewilligung für Gewerbe-/Dienstleistungszentrum, [….] 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
hat sich ergeben: 

A. 

Mit Beschluss vom 16. Januar 2018 respektive Verfügung vom 8. Novem-

ber  2017  erteilten  die  Baubehörde  A  sowie  die  Baudirektion  des  Kantons 

Zürich der Genossenschaft B die Baubewilligung bzw. die strassenpolizeili-

che,  gewässerschutz-  und  lärmschutzrechtliche  Bewilligung  für  die  Erstel-

lung eines Gewerbe-/Dienstleistungszentrums auf dem Grundstück [….] an 

der L-/M-Strasse [….] in A.  

B. 

Hiergegen wandten sich H. und R.L., W. und E.L., A. und A.M., R.S. sowie 

T. und  B.S. mit  gemeinsamer Rekursschrift vom  19.  Februar 2018  an das 
Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten, es seien die ange-

fochtenen  Entscheide  aufzuheben,  unter  Kosten-  und  Entschädigungsfol-

gen zulasten der Rekursgegnerschaft.  

Mit Eingabe vom 20. Februar 2018 erhoben auch W. und E.S. Rekurs beim 

Baurekursgericht und stellten folgende Anträge:  

"1.  Es sei der Beschluss der Baubehörde  A vom 16. Januar 2018 vollum-
fänglich sowie die Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zü-
rich vom 8. November 2017 Nr. BVV 17-1980 mit Bezug auf Disp. Ziff. I 
und III aufzuheben und die Baubewilligung sei zu verweigern.  

2.  Eventualiter seien die in Ziff. 1 aufgeführten Entscheide im beantragten 
Umfange  aufzuheben  und  an  die  Vorinstanz  zur  weiteren  Sachver-
haltsabklärung zurück zu weisen.  

3.  Subeventualiter  sei  auf  jeden  Fall  der  Beschluss  der  Baubehörde  A 
vom  16. Januar  2018  in  teilweiser  Aufhebung  dahingehend  mit  einer 
Nebenbestimmung  zu  ergänzen,  wonach  das  Parkplatzangebot  auf 
maximal 197 Parkplätze zu begrenzen und die entsprechend geänder-
ten Pläne vor Baubeginn einzureichen und bewilligen zu lassen seien. 
Subsubeventualiter  sei  die  Baubewilligung  aufzuheben  und  die  Sache 
zur  Ergänzung  der  Baubewilligungsunterlagen  und  zu  neuem  Ent-
scheid mit einer auf das Maximum der korrekt nach kantonaler Weglei-
tung limitierten Parkplatzzahl an die Baubehörde A zurückzuweisen.  

4.  Es sei ein Augenschein durchzuführen. 

5.  Alles  unter  Kosten-  und  Entschädigungsfolgen  (letzteres  zuzüglich 

MwSt.) zulasten der Rekursgegner." 

R2.2018.00027 

Seite 2 

 
 
 
C. 

Mit Verfügungen vom 20. Februar 2018 sowie vom 22. Februar 2018 wurde 

von  den  Rekurseingängen  Vormerk  genommen  und  je  ein  Vernehmlas-

sungsverfahren eröffnet.  

D. 

Mit Eingaben je vom 20. März 2018 liess sich die Baudirektion des Kantons 

Zürich  vernehmen  und  beantragte  die  Abweisung  der  Rekurse  unter  Kos-

tenfolge zulasten der Rekurrierenden.  

Die  Baubehörde  A  schloss  mit  Eingaben  je  vom  21.  März  2018  ebenfalls 

auf  Abweisung  der  Rekurse,  soweit  darauf  einzutreten  sei,  unter  Kosten- 

und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrierenden.  

Mit Rekursantworten je vom 21. März 2018 beantragte auch die private Re-

kursgegnerin  die  Abweisung  der  Rekurse,  soweit  darauf  einzutreten  sei, 

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zulasten der Rekur-

rierenden.  

E. 

Mit Repliken vom 7. April 2018 bzw. vom 16. April 2018 sowie mit Dupliken 

vom  20. April  2018,  25. April 2018,  26. April  2018  und  9. Mai  2018  hielten 

die Parteien an ihren Anträgen fest. 

F. 

Am  15. Mai  2018  führte  die  2. Abteilung  des  Baurekursgerichts  in  Anwe-

senheit der Parteien einen Augenschein auf Lokal durch.  

G. 

Mit  Verfügungen  je  vom  4. Juni  2018  wurden  die  Parteien  dazu  aufgefor-

dert,  zur  Diskrepanz  zwischen  der  von  der  Gemeindeversammlung  A  am 

12. Juni  2006  festgesetzten  und  von  der  Baudirektion  des  Kantons  Zürich 

mit Verfügung BDV Nr. 142/06 vom 26. September 2006 genehmigten Fas-

sung  von  Art. 26b  Bau-  und  Zonenordnung  (BZO)  einerseits  und  dem 

R2.2018.00027 

Seite 3 

 
 
 
publizierten Gesetzestext von Art. 26b BZO andererseits schriftlich Stellung 

zu nehmen. 

Mit  Eingaben  vom  22. Juni  2018,  25. Juni  2018,  26. Juni  2018  sowie  vom 

6. August 2018 reichten die Parteien diesbezügliche Stellungnahmen ein.  

H. 

Auf Ersuchen der privaten Rekursgegnerin wurden die Rekursverfahren mit 

Verfügungen je vom 27. Juni 2018 einstweilen sistiert und mit Verfügungen 

je vom 24. Juli 2018 fortgesetzt.  

Es kommt in Betracht: 

1. 

Die  Rekurse  richten  sich  gegen  den  Beschluss  der  Baubehörde  A  vom 

16. Januar  2018  bzw.  gegen  die  Verfügung  der  Baudirektion  vom  8. No-

vember 2017 und werfen im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen auf. Die 

Verfahren G.-Nrn. R2.2018.00027 und R2.2018.00028 sind daher aus pro-

zessökonomischen Gründen zu vereinigen.  

2. 

Das  Baugrundstück  ist  gemäss  geltender  BZO  der  Gemeinde  A  der  Ge-

werbezone  G  5.0  E  mit  Empfindlichkeitsstufe  (ES)  III  zugeschieden  und 

derzeit mit verschiedenen Bauten eines Recyclingunternehmens überstellt. 

Die private Rekursgegnerin beabsichtigt, die bestehenden Bauten abzubre-

chen und an ihrer statt ein Gewerbe- bzw. Dienstleistungszentrum mit zwei 

Fachmärkten, zwei Läden für den täglichen Einkaufsbedarf (Discounter und 

Supermarkt), einem Gastronomiebereich, Fitnesscenter und diversen Büro- 

und Gewerberäumlichkeiten zu erstellen. Geplant ist zudem der Bau von 38 

oberirdischen Abstellplätzen und einer Tiefgarage mit 190 Abstellplätzen.  

R2.2018.00027 

Seite 4 

 
 
 
3.1. 

Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochte-

ne Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhe-

bung  oder  Änderung  hat  (§ 338a  Satz 1  des  Planungs-  und  Baugesetzes 

[PBG]).  Die  Rekurrierenden  H.  und  R.L.,  W.  und  E.L.,  A.  und  A.M.,  R.S. 

sowie  W.  und  E.S.  sind  allesamt  Eigentümer  und  Bewohner  von  Liegen-

schaften, die vom Baugrundstück nur durch die L-Strasse getrennt sind. In 

Anbetracht  dieser  nachbarlichen  Nähebeziehung  sowie  mit  Blick  auf  die 

vorgebrachten  Rügen  (insbesondere  fehlende  Zonenkonformität  des  Bau-

vorhabens) sind sie ohne Weiteres zum Rekurs legitimiert. Ihre Rekurslegi-

timation wird seitens der Rekursgegnerinnen denn auch nicht in Frage ge-

stellt. 

3.2. 

Die Rekurslegitimation der Rekurrierenden T. und B.S. wird demgegenüber 

wegen  "zu  grosser  Distanz  zum  Baugrundstück"  in  Zweifel  gezogen.  Sie 

sind Eigentümer der Liegenschaft [….], welche sich direkt an der L-Strasse, 

ca. 150 m seeaufwärts zum Baugrundstück bzw. zur projektierten Tiefgara-

genausfahrt,  befindet.  Die  Rekurrierenden  begründen  ihre  besondere  Be-

troffenheit durch das Bauvorhaben damit, dass sich der Verkehr auf der L-

Strasse bereits heute vor der Tankstelle N [….] bis hin zu ihrer Liegenschaft 

staue und sich die Verkehrs- und Lärmsituation mit der neuen Lichtsignal-

anlage  bei  der  geplanten  Tiefgaragenausfahrt  zusätzlich  verschärfen  wer-

de. Überdies münde der O-Weg, über den die rekurrentische Liegenschaft 

unter  anderem  rückwärtig  erschlossen  werde,  direkt  neben  der  Tankstelle 

in die L-Strasse ein. Das Ausfahren in die L-Srasse werde dort künftig noch 

mehr  als  bisher  durch  Rückstau  behindert,  wovon  nicht  zuletzt  auch  die 

Rekurrierenden  benachteiligt  seien  (act. 2  S. 3  f.  im  Verfahren  G.-Nr. 

R2.2018.00027). 

Ein Kriterium für die Beurteilung der Rechtsmittelbefugnis ist die  räumliche 

Distanz  des  Nachbarn  zum  umstrittenen  Bauvorhaben,  wobei  es  nicht  auf 

abstrakt  bestimmte  Distanzwerte  ankommt.  Die  Rekurslegitimation  wird  in 

der Regel anerkannt, wenn der Bau oder Betrieb einer projektierten Anlage 

mit  Sicherheit  oder  grosser  Wahrscheinlichkeit  zu  Immissionen  führt  und 

der Rekurrent durch diese – seien es Lärm-, Staub-, Erschütterungs-, Licht- 

oder  andere  Einwirkungen  –  betroffen  wird  (BGE  136  II  281,  E. 2.3.1  mit 

Hinweisen). Vorliegend sind derartige Beeinträchtigungen aufgrund der mit 
dem  umfangreichen  Bauvorhaben  verbundenen  Zunahme  des  Verkehrs-

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Seite 5 

 
 
 
aufkommens  auf  der  L-Strasse  und  den  damit  einhergehenden  Immissio-

nen  offenkundig  zu  erwarten,  zumal  das  Bauvorhaben  mit  der  Erstellung 

einer neuen Lichtsignalanlage auf der  L-Strasse und damit einer Verände-

rung  des  Verkehrsflusses  unweit  der  rekurrentischen  Liegenschaft  einher-

geht. Die Legitimation darf den Rekurrierenden T. und B.S. daher nicht ab-

gesprochen  werden.  Da  auch  die  übrigen  Prozessvoraussetzungen  gege-

ben sind, ist in Bezug auf sämtliche Rekurrierenden auf die Rekurse einzu-

treten.  

4.1. 

Die Rekurrierenden beanstanden, das Bauvorhaben sei in der Gewerbezo-

ne G 5.0 E nicht zonenkonform, da Einkaufszentren hier nicht zulässig sei-

en  (Art. 26b  Abs. 2  BZO).  Der  Begriff  "Einkaufszentrum"  sei  im  Sinne  der 

Besonderen Bauverordnung II (BBV II) auszulegen. § 5 Abs. 1 BBV II defi-

niere  Einkaufszentren  als  Verkaufsgeschäfte  des  Detailhandels  oder  Zu-

sammenfassungen  von  solchen  mit  einer  Verkaufsfläche  von  insgesamt 
mindestens  2'000 m2.  Verkaufsgeschäfte  des  Detailhandels  richteten  sich 
typischerweise  an  die  klassischen  Endverbraucher,  während  Betriebe  der 

Gütergrossverteilung  (vgl.  § 3  Abs. 1  BBV II)  oder  des  Grosshandels  ihre 

Waren  an  gewerbliche  Kunden,  d.h.  an  Wiederverkäufer  oder  sog. 

Grossabnehmer, veräusserten. Zu den Verkaufsgeschäften des Detailhan-

dels gehörten demnach nicht nur die Läden für den täglichen Bedarf, son-

dern  auch  Fachmärkte.  Beim  Bauvorhaben  übersteige  die  Verkaufsfläche 

bereits  unter  Berücksichtigung  der  beiden  Läden  für  den  täglichen  Bedarf 
(B Supermarkt: 938 m2, Discounter: 462 m2) sowie der beiden Fachmärkte 
(1'707 m2 und 1'628 m2) die Schwelle von 2'000 m2 um mehr als das Dop-
pelte,  womit  offenkundig  von  einem  zonenwidrigen  Einkaufszentrum  im 

Sinne von § 5 Abs. 1 BBV II i.V.m. Art. 26b Abs. 2 BZO gesprochen werden 

müsse. 

4.2. 

Die  Baubehörde  A  weist  die  Rüge  der  Zonenwidrigkeit  des  Bauvorhabens 

zurück und betont, der Begriff des "Einkaufzentrums" sei nicht im Sinne der 

BBV  II,  sondern  autonom  auszulegen. Während  Art. 26b  Abs. 1  lit. c  BZO 

für die Verkaufsfläche von Läden des täglichen Bedarfs auf die BBV II ver-

weise,  fehle  ein  solcher  Hinweis  bei  den  Einkaufszentren  in  Abs. 2  dieser 

Bestimmung. Dies könne nicht anders als ein qualifiziertes Schweigen ver-
standen werden: der kommunale Gesetzgeber habe für Einkaufszentren  –

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Seite 6 

 
 
 
 anders als für die Läden für den täglichen Bedarf  – keine flächenmässige 

Limite statuieren, sondern einen gebührenden Spielraum für die Rechtsan-

wendung  belassen  wollen.  Da  in  der  Gewerbezone  G  5.0  E  auch  Dienst-

leistungsbetriebe,  Grossläden  sowie  übrige  (nicht  dem  täglichen  Bedarf 

dienende)  Verkaufsgeschäfte  des  Detailhandels  ausdrücklich  zugelassen 

seien,  müsse  im  Einzelfall  bestimmt  werden,  ob  der  konkret  vorgesehene 

Mix als Einkaufszentrum im Sinne der BZO zu qualifizieren sei oder nicht. 

Ein  (unzulässiges)  Einkaufzentrum  sei  regelmässig  dann  anzunehmen, 

wenn die in einem Komplex zusammengefassten Läden auf grosser Fläche 

insgesamt  ein  sehr  breites  Warenangebot  bereithielten.  Es  sei  somit  eine 

qualitative  Beurteilung  vorzunehmen.  Immerhin  sei  darauf  hinzuweisen, 

dass  –  obschon  kein  fixes  flächenmässiges  Kriterium  Anwendung  finde – 
bei  einer  Verkaufsfläche  von  mehr  als  7'500 m2  (Schwelle  zur  UVP-Pflicht 
gemäss  Ziff. 80.5  des  Anhangs  zur  Verordnung  über  die  Umweltverträg-

lichkeitsprüfung  [UVPV])  in  keinem  Fall  mehr  von  einem  zonenkonformen 

Bauvorhaben  die  Rede  sein  könne.  Vorliegend  seien  bloss  zwei  kleinere 

bzw.  mittlere  Läden  für  den  täglichen  Bedarf  (mit  zusammen  weniger  als 
1'400 m2)  und  zwei  Fachmärkte  (mit  zusammen  rund  3'300 m2)  vorgese-
hen,  was  nicht  als  Einkaufszentrum  im  Sinne  von  Art. 26b  Abs. 2  BZO  zu 

qualifizieren sei.  

Die  private  Rekursgegnerin  unterstützt  diese  Argumentation  und  weist  da-

rauf hin, dass der kommunalen Baubehörde bei der Auslegung der kompe-

tenzgemäss  erlassenen  Bestimmung  von  Art. 26b  BZO  ein  qualifizierter 

Ermessenspielraum  zustehe.  Das  Baurekursgericht  dürfe  eine  vertretbare 

Auslegung  nicht  durch  eine  abweichende  eigene  Auslegung  ersetzen.  Im 

Rahmen des ihr zustehenden Ermessens habe die Baubehörde den Begriff 

des Einkaufzentrums zutreffend ausgelegt und gehandhabt.  

4.3. 

Zentrales Streitthema bildet vorliegend die Frage, wie der Begriff "Einkauf-

zentrum" in Art. 26b Abs. 2 BZO auszulegen ist, namentlich, ob für die Aus-

legung des Begriffs auf die BBV II abzustellen ist oder ob nach dem Willen 

des  kommunalen  Gesetzgebers  eine  autonome  Begriffsauslegung  Platz 

greifen soll.  

Im  Zuge  der  gerichtlichen  Sachverhaltsabklärung  hat  sich  herausgestellt, 

dass sowohl der im Internet [….] als auch der in der beim Baurekursgericht 
vorhandenen  gedruckten  Ausgabe  der  BZO  publizierte  Gesetzestext  von 

R2.2018.00027 

Seite 7 

 
 
 
Art. 26b  BZO  –  auf  den  bei  der  Bewilligungserteilung  abgestellt  wurde  –, 

nicht  derjenigen  Fassung  entspricht,  welche  von  der  Gemeindeversamm-

lung  A  (d.h.  vom  kommunalen  Gesetzgeber)  am  12. Juni 2006 festgesetzt 

und alsdann von der Baudirektion des Kantons Zürich mit Verfügung BDV 

[….] genehmigt worden ist.  

Die auf der Homepage der Gemeinde  A sowie in der gedruckten Ausgabe 

der BZO publizierte Version von Art. 26b BZO lautet wie folgt:  

"1  Zulässig sind: 

a)  nicht und mässig störende Betriebe. 
b)  Handels- und Dienstleistungsbetriebe. 
c)  Läden für den täglichen Bedarf bis zu einer Verkaufsfläche gemäss 
BBV II von 1'400 m2 je Teilzone. Als Teilzonen gelten die Bereiche 
Kreisel P, Q, R der Gewerbezone G5.0E 

d)  Grossläden und übrige Verkaufsgeschäfte des Detailhandels. 
e)  Nutzungen mit Lager- und Umschlagsfunktionen. 

   2  Einkaufszentren und Grosszentren sind unzulässig. 

   3  Provisorische  Gemeinschaftsunterkünfte  für  betriebseigene,  vorüber-

gehend angestellte Personen sind zulässig." 

Ein  ausdrücklicher Verweis auf  die BBV II findet  sich  hier also  lediglich  im 
Zusammenhang  mit  den  auf  1'400 m2  je  Teilzone  beschränkten  Verkaufs-
flächen für Läden für den täglichen Bedarf (Art. 26b Abs. 1 lit. c BZO).  

Der von  der Gemeindeversammlung  A  am 12. Juni 2006 festgesetzte  und 
von  der  Baudirektion  mit  Verfügung  BDV  [….]  genehmigte  Gesetzestext 
von  Art. 26b  BZO  lautet  demgegenüber  wie  folgt  (vgl.  act. 30  und  34  im 
Verfahren G.-Nr. R2.2018.00027):  

"1  Zulässig sind: 

a)  nicht und mässig störende Betriebe. 
b)  Handels- und Dienstleistungsbetriebe. 
c)  Läden für den täglichen Bedarf bis zu einer Verkaufsfläche gemäss 
BBV II  von  1'400 m2  je  Teilzone.  Als  Teilzonen  der  Gewerbezone 
5.0 E gelten die Bereiche Kreisel P, Q und R.  

d)  Grossläden  und  übrige  Verkaufsgeschäfte  des  Detailhandels  ge-

mäss BBV II.  

e)  Nutzungen mit Lager- und Umschlagsfunktionen. 

   2  Einkaufszentren und Grosszentren gemäss BBV II sind unzulässig. 

   3  Provisorische  Gemeinschaftsunterkünfte  für  betriebseigene,  vorüber-

gehend angestellte Personen sind zulässig." 

R2.2018.00027 

Seite 8 

 
 
 
4.4. 

Massgeblich ist die vom kommunalen Gesetzgeber verabschiedete und von 

der kantonalen Baudirektion genehmigte Fassung von Art. 26b BZO, zumal 

die  Genehmigung  der  Baudirektion  konstitutive  Wirkung  entfaltet  (§ 5 

Abs. 2  PBG;  Art. 26  Abs. 3  des  Raumplanungsgesetzes  [RPG]).  Der  nicht 

einmal  im  Ansatz  begründete  Einwand  des  Vertrauensschutzes  durch  die 

private  Rekursgegnerin  ist  in  diesem  Zusammenhang  unbehelflich  (vgl. 

act. 38  S. 2  im  Verfahren  G.-Nr.  R2.2018.00027).  Im  vorliegenden  Verfah-

ren  nicht  geklärt  werden muss  sodann die Frage,  wie  es  zu  einer solchen 

Diskrepanz  zwischen  dem  rechtsgültigen  und  dem  publizierten  Gesetzes-

text  kommen  konnte  (vgl.  den  Erklärungsversuch  der  Baubehörde  A  in 

act. 36  S. 1 f.  im  Verfahren  G.-Nr.  R2.2018.00027).  Festzuhalten  ist,  dass 

die Diskrepanz vermutungsweise schlicht auf unsorgfältige Gesetzesredak-

tion des Gemeindeversammlungsbeschlusses vom 12. Juni 2006 zurückzu-

führen ist, nachdem sich bei genauer Betrachtung weitere – hier nicht rele-

vante – Abweichungen finden. Sowohl bei Art. 26a Abs. 1 lit. c Satz 2 BZO 

als auch bei Art. 26b Abs. 1 lit. c Satz 2 BZO sind die Wendungen "der Ge-

werbezone 5.0"  bzw.  "der  Gewerbezone 5.0E"  an  das  Satzende  versetzt 

worden (anstatt richtigerweise jeweils auf die Formulierung "Als Teilzonen" 

zu  folgen),  wo  sie  grammatikalisch  jedoch  keinen  Sinn  machen.  Auch  der 

Leerschlag  zwischen  "5.0"  und  "E"  wurde  in  Art. 26b  Abs. 1  lit. c  Satz 2 

BZO  nicht  übernommen.  Schliesslich  fehlt  am  Ende  von  Art. 26b  Abs. 1 

lit. c  BZO  der  satzabschliessende  Punkt  (in  der  von  der  Gemeindever-

sammlung  verabschiedeten  und  von  der  Baudirektion  genehmigten  Fas-

sung ist er korrekterweise vorhanden). 

In  der  von  der  Baudirektion  genehmigten  und  damit  einzig  rechtsgültigen 

Fassung von Art. 26b BZO wird nicht nur bezüglich Läden für den täglichen 

Bedarf auf die BBV II verwiesen (Art. 26b Abs. 1 lit. c BZO); ein ausdrückli-

cher Verweis findet sich auch für Grossläden und übrige Verkaufsgeschäfte 

des  Detailhandels  (Art. 26b  Abs. 1  lit. d  BZO  –  ein  weiterer  redaktioneller 

Mangel)  sowie  –  vorliegend  entscheidend  –  ebenfalls  für  Einkaufszentren 

und  Grosszentren  (Art. 26b  Abs. 2  BZO).  Dass  dieser  (unter anderem) für 
Einkaufszentren statuierte Verweis auf die BBV II dem ausdrücklichen Wil-
len  des  kommunalen  Gesetzgebers  entspricht,  ergibt  sich  auch  aus  der 

Weisung  zur  Gemeindeversammlung  vom  12. Juni  2006  (abrufbar  unter 

[….]  >  Politik  >  Gemeindeversammlung  >  12. Juni 2006 20.15  Uhr  > Wei-

sung_fur_die_Gemeindeversammlung_vom_12_Juni_2006.pdf;  zuletzt  be-
sucht am 27. Juli 2018). Auf S. 8 dieser Weisung wurde festgehalten, dass 

R2.2018.00027 

Seite 9 

 
 
 
mit der nunmehr vorliegenden Formulierung von Art. 26b Abs. 2 BZO dem 

Antrag eines Einwenders, wonach die Begriffe Einkaufszentren und Gross-

zentren gemäss der BBV II zu definieren seien, entsprochen werde.  

Für  die  Auslegung  des  Begriffs  "Einkaufszentrum"  ist  somit  auf  die  BBV II 

abzustellen. Für die von der Vorinstanz vertretene Auslegung von Art. 26b 

Abs. 2  BZO  (qualifiziertes  Schweigen,  Einräumung  eines  gebührenden 

Spielraums  bei der  Rechtsanwendung)  bleibt  angesichts  dieser  Gesetzes-

materialien  und  des  (korrekten)  Gesetzestextes  von  Art. 26b  Abs. 2  BZO 
keinerlei Platz. 

4.5. 

Gemäss § 5 Abs. 1 BBV II sind Einkaufszentren Verkaufsgeschäfte des De-

tailhandels  oder  Zusammenfassungen  von  solchen  mit  einer  Verkaufsflä-
che von insgesamt mindestens 2'000 m2. Während das (quantitative) Krite-
rium der Mindestverkaufsfläche von 2'000 m2 in § 3 Abs. 3 BBV II definiert 
ist und wenig Raum für Unklarheiten bietet, erscheint das (qualitative) Krite-

rium  auslegungsbedürftig:  es  stellt  sich  die Frage,  was  unter "Verkaufsge-

schäften  des  Detailhandels  oder  Zusammenfassungen  von  solchen"  zu 

verstehen ist. 

§ 3  Abs. 1  BBV II  definiert  Verkaufsgeschäfte  als  dem  Publikum  offenste-

hende Betriebe für die Gütergrossverteilung und den Detailhandel, in denen 

Waren  angeboten  werden.  Es  wird  also  zwischen  Betrieben für die  Güter-

grossverteilung und Betrieben des Detailhandels unterschieden. Unter De-

tailhandel  werden  Unternehmen  des  Handels  verstanden,  die  Waren  ver-

schiedener Hersteller beschaffen, zu einem Sortiment zusammenfügen und 

an nicht-gewerbliche Kunden, das heißt Verbraucher bzw. Letztverwender, 

verkaufen. Im Gegensatz dazu verkauft der Großhandel (oder Betriebe der 

Gütergrossverteilung gemäss § 3 Abs. 1 BBV II) die Waren an gewerbliche 

Kunden, d.h. an Wiederverkäufer und sog. Großabnehmer (Kantinen, Men-

sen und ähnliche). Abgrenzungskriterium bildet nicht die verkaufte Waren-

menge,  sondern  der  jeweils  ausschließliche  oder  überwiegende  Kunden-

kreis des Handelsunternehmens (https://de.wikipedia.org/wiki/Einzelhandel, 

zuletzt besucht am 31. Juli 2018). Dass Läden für den täglichen Bedarf im 

Sinne  von  Art. 26b  Abs. 1  lit. c  BZO  unter  Verkaufsgeschäfte  des  Detail-

handels im Sinne von § 5 Abs. 1 BBV II fallen und damit Bestandteil eines 

Einkaufszentrums  bilden  können,  wird  von  keiner  der  Parteien  in  Abrede 
gestellt. Umstritten ist indes, ob auch Fachmärkte darunter zu subsumieren 

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sind oder ob sich die beiden Formate (Einkaufzentrum und Fachmarkt) ge-

genseitig  konkurrenzieren  respektive  Fachmärkte  nicht  Bestandteil  eines 

Einkaufszentrums  bilden  können  (in  diesem  Sinne  die  Baubehörde  A  in 

act. 11 S. 4 und act. 36 S. 3 im Verfahren G.-Nr. R2.2018.00027).  

Art. 26b Abs. 1 lit. d BZO lässt in der Gewerbezone G 5.0 E nebst Grosslä-

den  auch  übrige  Verkaufsgeschäfte  des  Detailhandels  gemäss  BBV II  zu. 

Im  Unterschied  zu  Läden für den  täglichen Bedarf bieten  die  übrigen  Ver-

kaufsgeschäfte des Detailhandels aperiodisch nachgefragte Güter an. Bei-

de richten sich jedoch an den gleichen Kundenkreis, nämlich an die (über-

wiegend nicht-gewerblichen) Endverbraucher. Zu diesen übrigen Verkaufs-

geschäften  des  Detailhandels  gehören  –  so  auch  nach  Meinung  der  Bau-

behörde  A  und  der  privaten  Rekursgegnerin  (act. 36  S. 2,  act. 15  S. 5  im 

Verfahren  G.-Nr.  R2.2018.00027)  –  insbesondere  die  Fachmärkte.  Wenn 

also Fachmärkte zu den übrigen Verkaufsgeschäften des Detailhandels im 

Sinne von Art. 26b Abs. 1 lit. d BZO zu zählen sind und diese Bestimmung 

explizit auf die BBV II verweist, lässt dies vernünftigerweise keinen anderen 

Schluss  zu,  als dass  Fachmärkte  auch  unter  den  Begriff  der  "Verkaufsge-

schäfte des Detailhandels oder Zusammenfassungen von diesen" im Sinne 

von § 5 Abs. 1 BBV II fallen und damit Bestandteil eines Einkaufszentrums 

bilden können. § 5 Abs. 1 BBV II differenziert nicht zwischen "Läden für den 

täglichen Bedarf" und "übrigen Verkaufsgeschäften des Detailhandels", wie 

dies  Art. 26b  BZO  tut,  sondern  verwendet  den  Oberbegriff  "Verkaufsge-

schäfte des Detailhandels". Dazu zählen auch Fachmärkte.  

Der Umstand, dass in der UVPV Fachmärkte nebst Einkaufszentren sepa-

rat genannt werden (Ziff. 80.5 Anhang UVPV), führt zu keinem anderen Er-

gebnis. Die kommunale Baubehörde will daraus den Schluss ziehen, dass 

Fachmärkte nicht den Einkaufszentren zugerechnet würden (act. 11 S. 4 im 

Verfahren G-Nr. R2.2018.00027). Dieses Argument überzeugt nicht. Fach-

märkte  werden  in  der  UVPV  nebst  Einkaufszentren  gesondert  aufgezählt, 

weil  sie  von  ihren  Auswirkungen  her  gleichermassen  geeignet  sind,  die 

Umwelt  erheblich  zu  belasten  (vgl.  Art. 10a  des  Umweltschutzgesetzes 

[USG]).  Die  separate  Aufzählung  bedeutet  aber  selbstverständlich  nicht, 

dass Fachmärkte definitionsgemäss stets als selbständige Einrichtungen zu 

betreiben sind; sie können durchaus Teil eines Einkaufzentrums bilden (vgl. 

BGer 1C_57/2015  vom  22. Januar  2016,  E. 4,  mit  weiteren  Hinweisen). 
Ebenfalls  keinen  stichhaltigen  Grund,  Fachmärkte  nicht  unter  § 5  Abs. 1 
BBV II  zu  subsumieren,  bildet  sodann  die  fehlende  Verkaufsflächenbe-

schränkung  für  Grossläden  und  übrige  Verkaufsgeschäfte  des  Detailhan-

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dels  gemäss  Art. 26b  Abs. 1  lit. d  BZO.  Wie  der  Weisung  zur  Gemeinde-

versammlung  vom  12. Juni  2006  entnommen  werden  kann,  ging  es  dem 

kommunalen  Gesetzgeber  beim  Erlass  der  Art. 26a  und  Art. 26b  BZO  in 

erster  Linie  darum,  die  Verständlichkeit  der  in  den  jeweiligen  Teilgebieten 

zugelassenen  Nutzungen  zu  verbessern.  Mit  der  Aufteilung  in  die  Gewer-

bezonen G 5.0 und G 5.0 E sollte verdeutlicht werden, welche Nutzungen 

in welchen Teilgebieten zulässig sind und welche nicht. Die Aufteilung der 

beiden  Zonen  erfolgte  vor  allem  mit  Rücksicht  auf  deren  Erschliessungs-

qualität (vgl. Weisung, S. 5). Während man in der weniger gut erschlosse-

nen  Gewerbezone  G 5.0  generell  keine  Läden  mit  Verkaufsflächen  von 
mehr  als  1'400 m2  zulassen  wollte,  wollte  man  eine  Verkaufsflächenbe-
schränkung in der sehr gut erschlossenen Gewerbezone G 5.0 E bloss für 

Läden des täglichen Bedarfs statuieren, um auch Grossläden und die übri-

gen  Verkaufsgeschäfte  des  Detailhandels  (z.B.  Fachmärkte,  Gartenzen-

tren, Garagenbetriebe etc.) zu ermöglichen. Gerade weil aber für Grosslä-

den und übrige Verkaufsgeschäfte des Detailhandels auf eine Verkaufsflä-

chenbeschränkung  verzichtet  wurde,  bedurfte  es  der  gleichzeitigen  Rege-

lung,  dass  Einkaufszentren  und  Grosszentren  gemäss  BBV II  unzulässig 

seien (Art. 26b Abs. 2 BZO). Dies im Unterschied zur Gewerbezone G 5.0, 
wo  wegen  der  generellen  Verkaufsflächenbeschränkung  auf  1'400 m2  Ein-
kaufzentren  (ab  einer Verkaufsfläche  von  2'000 m2) und  Grosszentren  (ab 
einer  Verkaufsfläche  von  15'000 m2)  ohnehin  nicht  in  Frage  kommen  (vgl. 
Weisung,  S. 6 f.).  Mit anderen Worten  wollte  der kommunale  Gesetzgeber 

wegen  der  guten  Erschliessungsqualität  der  Gewerbezone  G 5.0 E  zwar 

nicht  nur  Läden  für  den  täglichen  Bedarf,  sondern  auch  Fachmärkte  oder 
Grossläden zulassen, aber ab einer Verkaufsfläche von total 2'000 m2 eine 
Grenze setzen. Entgegen der Auffassung der Baubehörde A und der priva-

ten Rekursgegnerin schliesst dieser Grenzwert verschiedene parallele Nut-

zungen nicht aus. Es ist durchaus möglich, Läden für den täglichen Bedarf 

in Nachbarschaft mit einem Fachmarkt zu betreiben, solange die Verkaufs-
flächen den Grenzwert von 2'000 m2 nicht überschreiten. Auch Grossläden 
(die  gemäss  § 4  Abs. 1  BBV II  eine  Verkaufsfläche  von  mindestens 
1'000 m2 aufweisen) lassen  sich  in  Nachbarschaft mit  Läden für den  tägli-
chen  Bedarf  realisieren;  diesfalls  darf  aber  im  betreffenden  Teilgebiet  die 

für  Läden  des  täglichen  Bedarfs  maximal  zulässige  Verkaufsfläche  von 
1'400 m2 nicht ausgeschöpft werden.  

Nach  dem  Gesagten  und  vor  allem  aufgrund  des  expliziten  Verweises  in 
Art. 26b  Abs. 2  BZO auf  die  BBV II  ist auszuschliessen, dass  der kommu-

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nale  Gesetzgeber  den  Begriff  des  "Einkaufszentrums"  nach  rein  (oder  pri-

mär) qualitativen Merkmalen ausgelegt haben wollte. Es spielen zwar auch 

qualitative Aspekte eine Rolle; namentlich muss es sich bei den zu beurtei-

lenden Läden und Betrieben um Verkaufsgeschäfte des Detailhandels oder 

Zusammenfassungen von solchen handeln. Von massgeblicher (wenn nicht 

sogar  überwiegender)  Bedeutung  ist  jedoch  – wie  übrigens  auch  gemäss 

Ziff. 80.5  Anhang UVPV  –  das  quantitative  flächenmässige  Kriterium 
(2'000 m2 Verkaufsfläche).  

4.6. 
Vorliegend  wird  der  massgebliche  Schwellenwert  von  2'000 m2  Verkaufs-
fläche  durch  das  projektierte  Bauvorhaben  mit  den  beiden  Läden  für  den 
täglichen Bedarf  (mit zusammen  ca.  1'400 m2) und  den  beiden  Fachmärk-
ten (mit zusammen ca. 3'300 m2) – die, wie vorstehend dargelegt, als Ver-
kaufsgeschäfte des Detailhandels respektive als Zusammenfassungen von 

solchen  gelten  – bei Weitem  überschritten. Das  Bauvorhaben muss  daher 

als ein in der Gewerbezone G 5.0 E unzulässiges Einkaufszentrum im Sin-

ne von Art. 26b Abs. 2 BZO in Verbindung mit § 5 Abs. 1 BBV II qualifiziert 

werden,  womit  sich  die  Rüge  der  fehlenden  Zonenkonformität  als  begrün-

det erweist.  

Da sich der festgestellte Mangel nicht ohne Schwierigkeiten durch Neben-

bestimmungen im Sinne von § 321 Abs. 1 PBG beheben lässt, sind die an-

gefochtenen  Bewilligungen  aufzuheben.  Die  Prüfung  der  weiteren  Rügen 

erübrigt sich bei diesem Ergebnis.  

5.1. 

Zusammenfassend  sind  die  Rekurse  gutzuheissen  und  der  Beschluss  der 

Baubehörde A vom 16. Januar 2018 sowie die Gesamtverfügung der Bau-

direktion des Kantons Zürich vom 8. November 2017 aufzuheben.  

5.2. 

Mehrere  am  Verfahren  Beteiligte  tragen  die  Kosten  in  der  Regel  entspre-

chend ihrem Unterliegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 des Verwaltungsrechtspflege-

gesetzes [VRG]). In Abweichung von diesem Unterliegerprinzip ist es aus-

nahmsweise  zulässig,  die  Verfahrenskosten  nach  dem  Verursacherprinzip 

bzw. nach Billigkeitserwägungen zu verlegen. Dies gilt zum einen in den in 
§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG explizit genannten Fällen, zum anderen aber auch 

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in  Fällen,  in  denen  ein  Beteiligter  (Vorinstanzen  oder private  Parteien)  die 

Verfahrenskosten  durch  anderes  schuldhaftes  oder ordnungswidriges  Ver-

halten verursacht hat (vgl. Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zü-

rich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 55 ff.). Die korrekte Publikation des rechts-

gültigen Gesetzestextes der BZO liegt vollumfänglich im Verantwortungsbe-

reich  der  Gemeinde.  Eine  korrekte  Publikation  hätte  mit  grosser  Wahr-

scheinlichkeit  zu  einer  anderen  Planung  des  Bauvorhabens  und  zur  Ver-

meidung  nachfolgender  Rekursverfahren  geführt,  weshalb  es  sich  vorlie-

gend – in Abweichung vom Unterliegerprinzip – rechtfertigt, sämtliche Ver-

fahrenskosten der Baubehörde A aufzuerlegen.  

Nach  § 338  Abs. 1  PBG  bzw.  § 2  der  Gebührenverordnung  des  Verwal-

tungsgerichts  (GebV VGr)  legt  das  Baurekursgericht  die  Gerichtsgebühr 

nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem 

bestimmbaren  Streitwert  oder  dem  tatsächlichen  Streitinteresse  fest.  Liegt 

wie  hier  ein  Verfahren  ohne  bestimmbaren  Streitwert  vor,  beträgt  die  Ge-

richtsgebühr in der Regel Fr. 1'000.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; 

§ 3  Abs. 3  GebV VGr).  Bei  der  Bemessung  der  Gebührenhöhe  steht  der 

Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Plüss, § 13 Rz. 25 ff.). 

Im Lichte des vorliegend gegebenen tatsächlichen Streitinteresses (finanzi-

elle Bedeutung des Bauvorhabens im streitgegenständlichen Umfang [Bau-

summe  rund  40 Mio. Fr.]),  des  getätigten  Verfahrensaufwandes  und  der 

Vereinigung zweier Rekursverfahren ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 11'000.-- 

festzusetzen. 

5.3. 

Die  Rekurrierenden  haben  die  Zusprechung  einer  Umtriebsentschädigung 

beantragt.  

Nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren vor 

dem  Verwaltungsgericht  die  unterliegende  Partei  oder  Amtsstelle  zu  einer 

angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenpartei verpflich-

tet  werden,  wenn  die  rechtsgenügende  Darlegung  komplizierter  Sachver-

halte  und  schwieriger  Rechtsfragen  besonderen  Aufwand  erforderte  oder 

den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-

triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.  

Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-
sprechung  einer  Umtriebsentschädigung  einzustufen  (VB.2003.00093  vom 

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16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist den fünf Rekursparteien im Verfah-

ren  G.-Nr.  R2.2018.00027  eine  Umtriebsentschädigung  von  je  Fr. 600.-- 

(insgesamt  Fr. 3'000.--)  zuzusprechen;  ebenso  ist  den  Rekurrierenden  im 

Verfahren G.-Nr. R2.2018.00028 eine Umtriebsentschädigung in der Höhe 

von Fr. 3'000.-- zuzusprechen, und zwar jeweils – in Abweichung vom Re-

gelfall von § 17 Abs. 3 VRG – zulasten der Baubehörde A (vgl. Plüss, § 17 

Rz. 25 ff.). Da die Umtriebsentschädigung pauschal festgelegt wird, entfällt 

die  Zusprechung  eines  Mehrwertsteuerzusatzes  (BRKE  II  Nrn.  0247  und 

0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56; www.baurekursgericht-zh.ch). 

Der  Baubehörde  A  sowie  der  privaten  Rekursgegnerin  stehen  bei  diesem 

Verfahrensausgang von vornherein keine Umtriebsentschädigungen zu.  

[….] 

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