# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c0ee8dd9-161f-525c-b0c1-3aaf0b3ef939
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-08-21
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 21.08.2019 BRGE III Nr. 0108/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-III-Nr--0108-20_2019-08-21.pdf

## Full Text

BRGE III Nr. 0108/2019 vom 21. August 2019 in BEZ 2019 Nr. 36 

Streitgegenstand bildeten zwei abschliessbare Velounterstände auf einem 
Schulhausareal. Während die kommunale Baubehörde aufgrund eines 
Gemeinderatsbeschlusses über Jahre hinweg den Bau von Besonderen 
Gebäuden im Strassenabstand mit Ausnahmebewilligungen zugelassen hatte, 
sofern diese einen Abstand von 3,5 m zur Strassenparzelle einhielten, 
verweigerte sie vorliegend die Baubewilligung wegen Verletzung des 
Strassenabstandes. Sie verneinte weiter das Vorliegen besonderer Gründe im 
Sinne von § 100 Abs. 3 PBG in Verbindung mit § 220 PBG. 

Aus den Erwägungen: 

4.1 Fehlen Baulinien für öffentliche und private Strassen und Plätze sowie 
für öffentliche Wege und erscheint eine Festsetzung nicht nötig, so haben 

oberirdische Gebäude einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen und Plätzen 
und von 3,5 m gegenüber Wegen einzuhalten, sofern die Bau- und 
Zonenordnung (BZO) keine anderen Abstände vorschreibt (§ 265 Abs. 1 PBG). 
Bei Baulinien dürfen gemäss § 100 Abs. 1 PBG einzelne oberirdische 
Gebäudevorsprünge bis zu 1,5 m über Verkehrsbaulinien und Baulinien für 
Versorgungsgebiete und Industriegeleise hinausragen, müssen jedoch 
entschädigungslos beseitigt werden, sobald die Ausführung des Werks oder der 
Anlage, wofür die Baulinie festgesetzt worden ist, dies erfordert. Weitergehende 
und andersartige Beanspruchungen des Baulinienbereichs können gemäss § 
100 Abs. 3 PBG mit der baurechtlichen Bewilligung, nötigenfalls unter 
sichernden Nebenbestimmungen, gestattet werden. Im vorliegenden Fall 
enthält die BZO keine gemäss § 265 Abs. 1 PBG einschlägigen abweichenden 
Bestimmungen, sondern verweist auf die kantonalrechtlichen Mindestabstände. 
Namentlich werden von der BZO Besondere Gebäude nicht privilegiert. 

4.2 Voraussetzung für die Anwendung von § 265 Abs. 1 PBG ist das 
Fehlen einer Baulinie oder der Umstand, dass die Festsetzung einer Baulinie 
nicht notwendig erscheint. Die positive Vorwirkung einer – wenn auch nicht zur 
Festsetzung beabsichtigten – Baulinie ist damit dem Gesetzeszweck immanent. 
Ist eine Verkehrsbaulinie projektiert, so ist diese beachtlich, selbst wenn sich 
der Strassenabstand nach § 265 PBG strenger auswirken würde (Christoph 
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., 
2011, Bd. 2, S. 824; mit Hinweis auf RRB Nr. 2644/1994 = BEZ 1994 Nr. 28). 

4.3 Die Beurteilung von Ausnahmen von § 265 PBG richtet sich im 
Allgemeinen nach § 220 PBG (Fritzsche/Bösch/Wipf, Bd. 2, S. 828). Fraglich ist 
indes, ob – neben dieser Regelung – die Ausnahmeregelung von § 100 Abs. 3 

PBG auch auf neue Bauten im Bereich des Strassenabstands angewendet 
werden sollte. Das Verwaltungsgericht hat in einem Entscheid aus dem Jahr 
2013 die Anwendbarkeit von § 101 PBG (bestehende baulinienwidrige Bauten 
und Anlagen im Baulinienbereich) im Strassenabstandsbereich allgemein bejaht 
(VB.2012.00810 = BEZ 2013 Nr. 21, E. 4.3). Diese vereinfachte Aussage 
erscheint indes mit dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen nicht 
vereinbar. Namentlich bedarf die Frage der analogen Anwendbarkeit der auf 
den Sicherungszweck von Baulinien zugeschnittenen Ausnahmebestimmungen 

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von § 100 f. PBG auf Bauten im Strassenabstandsbereich (§ 265 PBG) einer 
eingehenden, einheitlichen Betrachtung. 

4.4 Dabei fällt ins Gewicht, dass es sich bei § 101 PBG (Änderungsverbot 
im Baulinenbereich) um eine Sondernorm handelt, die der allgemeinen 
Bauvorschrift von § 357 Abs. 1 PBG vorgeht. Baulinienwidrig sind Bauten und 
Anlagen dann, wenn sie dem Zweck der Baulinie nicht entsprechen. Nicht 
baulinienwidrig sind demnach Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Baulinie 
entsprechen. Etwa bei Verkehrsbaulinien, wohl dem häufigsten Anwendungsfall 
von Baulinien, sind dies die Strassen und zugehörige Anlagen (vgl. § 3 des 
Strassengesetzes [StrG]), aber auch etwa die Vorgärten. Die Bestimmung von 
§ 101 PBG kommt sodann auch zur Anwendung, wenn der zur Änderung 
vorgesehene Teil einer die Baulinie überstellenden Baute oder Anlage den 
Baulinienbereich nicht in Anspruch nimmt. Verstösst die zu ändernde 
baulinienwidrige Baute oder Anlage gleichzeitig gegen weitere Bauvorschriften, 

greift § 357 Abs. 1 PBG zusätzlich zu § 101 PBG ein (zum Ganzen Konrad 
Willi, Die Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen 
innerhalb der Bauzonen, 2003, S. 134 ff.). 

Mit dem in Rede stehenden VB.2012.00810 hat das Verwaltungsgericht 
eine neue Praxis eingeführt; ältere Entscheide gleichen Inhalts gibt es soweit 
ersichtlich nicht. Namentlich ist den vom Verwaltungsgericht angeführten 
Entscheiden (VGr, 14. März 2007, VB.2006.00512, E. 2.2.1 = RB 2007 Nr. 65 = 
BEZ 2007 Nr. 18; VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00640, E. 3.2) keine frühere 
solche Praxis zu entnehmen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts findet 
sich auch in der Lehre nicht. Dieser ist vielmehr ansatzweise eher das 
Gegenteil zu entnehmen. Gemäss Willi, Besitzstandsgarantie, regelt die 
Vorschrift von § 101 PGB die Voraussetzungen, unter denen bestehende 
Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen, die durch die Ziehung von 
Baulinien vorschriftswidrig geworden sind, weil sie ganz oder teilweise innerhalb 
des Baulinienbereichs liegen und mit dem Zweck der Baulinie nicht vereinbar 
sind, baulichen und bewerbungsmässigen Änderungen unterzogen werden 
dürfen (S. 134). Mithin wird für die Anwendbarkeit von § 101 PBG die Geltung 
einer Baulinie vorausgesetzt. Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, 
Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., 2011, ist zu entnehmen, der Begriff der 
Bauvorschriften in § 357 Abs. 1 PBG umfasse die im 1. Abschnitt des IV. Titels 
des Planungs- und Baugesetzes enthaltenen Bestimmungen, nämlich die 
Vorschriften von § 218 - § 306 PBG, sowie die entsprechenden 
Ausführungsvorschriften in den kantonalen Verordnungen und in den 
Bauordnungen der Gemeinden (S. 1136). Unter die Vorschriften von § 218 - § 
306 PBG fällt auch jene von § 265 PBG über den Strassenabstand. 

Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist 
der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so 
muss nach seiner wahren Tragweite gefragt werden, unter Berücksichtigung 
aller Auslegungselemente. Auslegung ist ferner notwendig, wo Zweifel 
bestehen, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm 
wiedergibt. Vom klaren Wortlaut eines Rechtssatzes darf aber nur abgewichen 
werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn 
der Bestimmung wiedergibt (BGE 131 II 697, E. 4.1). Was unter Baulinien zu 

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verstehen ist, ergibt sich aus den §§ 96 ff. PBG, und die Bauten und Anlagen 
sind in § 1 der Allgemeinen Bauverordnung (ABV) definiert. Mit dem Zusatz, 
dass es wie erwähnt für die Anwendbarkeit von § 101 PBG keine Rolle spielt, 
ob bei einer die Baulinie überstellenden Baute oder Anlage auch der zur 
Änderung vorgesehene Teil den Baulinienbereich nicht in Anspruch nimmt, 
erscheint die Klausel «Bauten und Anlagen im Baulinienbereich» mithin klar 
und eindeutig. Ist dieser Tatbestand nicht erfüllt, fällt vom Wortlaut her 
betrachtet die Anwendung von § 101 PBG ausser Betracht. Weshalb entgegen 
dem Wortlaut von § 101 PBG unter diese Norm auch Änderungen an «Bauten» 
fallen sollen, die nicht im Baulinien-, sondern im Strassenabstandbereich liegen, 
wird im Entscheid VB.2012.00810 nicht dargetan. Die Praxisänderung ist ganz 
und gar unbegründet geblieben. Gründe für die verwaltungsgerichtliche 
Auffassung sind denn auch nicht zu erkennen. Hingegen bestehen nach 
Massgabe der nachfolgenden Erwägungen triftige Gründe für die gegenteilige – 
wortlautkonforme – Auffassung.  

Voraussetzungslos dürfen Bauten und Anlagen im Baulinienbereich nur 
unterhalten oder modernisiert werden. Demgegenüber kennt § 357 Abs. 1 PBG 
keine solche Begrenzung. Somit sind nach dieser Bestimmung auch 
Massnahmen zulässig, die weit über das Unterhalten und Modernisieren 
hinausgehen. Überdies sind nach § 357 Abs. 1 PBG auch Nutzungsänderungen 
erlaubt, während § 101 Abs. 1 PBG Unterhalt und Modernisierung nur 
«entsprechend dem bisherigen Verwendungszweck» zulässt. Würde die 
Vorschrift von § 101 PBG auch auf Bauten im Strassenabstandsbereich 
angewandt, ergäbe sich hieraus eine erhebliche Einschränkung der 
Baubefugnisse, ohne dass eine Begründung hierfür ersichtlich wäre. Dem kann 
auch nicht die Einschränkung von § 357 Abs. 1 PBG entgegengehalten werden, 
wonach Änderungen nicht zu neuen oder weitergehenden Abweichungen von 
Vorschriften führen dürfen. Auch bei Änderungen nach § 101 PBG sind die 
Vorschriften einzuhalten. Was die in § 357 Abs. 1 PBG verlangte 
Berücksichtigung entgegenstehender überwiegender öffentlicher oder 
nachbarlicher Interessen betrifft, ist zu sagen, dass jedenfalls Teile der Lehre 
dies auch bei der Anwendung von § 101 PBG postulieren (Willi, S. 135 f.). 
Ohnehin dürfte sich dieses Erfordernis in aller Regel weit weniger 
einschränkend auswirken als die Beschränkung der zulässigen Änderungen auf 
bauliche Massnahmen des Unterhalts und der Modernisierung.  

Zudem beziehen sich die Strassenabstandsbestimmungen nur auf 
Gebäude (§§ 260 und 265 PBG), nicht aber auf sonstige Bauten und Anlagen. 
Sind im Strassenabstandsbereich solche situiert, fallen sie demnach nicht 
einmal unter § 357 Abs. 1 PBG, womit eine Subsumption unter § 101 PBG auch 
aus diesem Grund ausser Betracht fallen muss. Hält das Verwaltungsgericht die 

Bestimmung von § 101 PBG für «Bauten» auch im Strassenabstandsbereich 
massgebend, so ist dies nebenher auch deswegen unrichtig. Zwar sind nach § 
101 Abs. 2 PBG auch weitergehende Vorkehren als blosse Unterhalts- und 
Modernisierungsmassnahmen zu bewilligen. Dies aber nur, wenn die Baulinie in 
absehbarer Zeit nicht durchgeführt werden soll und wenn mit sichernden 
Nebenbestimmungen zur baurechtlichen Bewilligung ausgeschlossen wird, 
dass das Gemeinwesen den bei der Durchführung der Baulinien entstandenen 
Mehrwert zu entschädigen hat.  

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Beim Fehlen einer Baulinie kann eine solche von vornherein nicht 
«durchgeführt» werden, womit diese Voraussetzung gar nie erfüllbar wäre. 
Auch sonst zeigt sich in aller Deutlichkeit, dass die Vorschrift von § 101 PBG 
auf die Situation der blossen Strassenabstandswidrigkeit nicht zugeschnitten 
ist. Baulinien dienen der Sicherung bestehender und geplanter Flächen und 
Anlagen, Verkehrsbaulinien also der Sicherung von Strassen, Wegen, Plätzen 
etc. (§ 96 Abs. 1 und 2 lit. a PBG). Baulinien verleihen das Enteignungsrecht (§ 
110 PBG). All dies kommt dem Strassenabstand von § 265 nicht zu. Mit dem 
spezifisch instrumentierten Sonderregime von § 101 PBG werden 
baulinienwidrige Bauten und Anlagen dem Sicherungszweck der Baulinie 
unterworfen. Einzig dieser rechtfertigt, dass die Möglichkeiten für die Änderung 
von Bauten und Anlagen im Baulinienbereich weiter eingeschränkt sind als von 
Bauten und Anlagen, die im Sinne von § 357 Abs. 1 PBG anderen Vorschriften 
widersprechen. Nebst der erwähnten Einschränkung, wonach über Unterhalt 
und Modernisierung hinausgehende Massnahmen voraussetzen, dass es der 
Baulinie an Aktualität fehlt, muss bei solchen Massnahmen zudem mit 
Nebenbestimmungen gesichert werden, dass bei einer hernach doch noch 
erfolgenden Durchführung der Baulinie der entstandene Mehrwert nicht zu 
entschädigen ist (§ 101 Abs. 2 PBG). Demgegenüber bietet die Bestimmung 
von § 265 PBG keine gesetzliche Grundlage für die Statuierung von 
Mehrwertreversen bezüglich strassenabstandswidriger Gebäude oder 
Gebäudeteile (BRKE II Nr. 0007/2004 vom 20. Januar 2004; nicht publiziert). 
Insgesamt ergibt somit die Anwendung von § 101 PBG auf Gebäude, welche 
den Strassenabstand verletzen, keinerlei Sinn (zum Ganzen BRGE III Nr. 
0041/2016 = BEZ 2016 Nr. 39, E. 4.2.1-4.3.2; im Ergebnis bestätigt mit VGr, 12. 
Oktober 2016, VB.2016.00285; www.vgr.zh.ch). 

4.5 Das Gesagte trifft auch – selbstredend – auf die vorliegend strittige 
Anwendung von § 100 Abs. 3 PBG mit Bezug auf die Bewilligung von neuen 
Bauten und Anlagen im Strassenabstandsbereich (§ 265 PBG) zu. Im Vergleich 
zur allgemeinen, vom Wortlaut und der Gesetzessystematik her ohnehin 
anwendbaren Ausnahmebestimmung von § 220 PBG hätte eine analoge 
Anwendung von § 100 Abs. 3 PBG – unschwer erkennbar – zur Folge, dass die 
Errichtung von Gebäuden im Strassenabstandsbereich erheblich erleichtert 
würde. Angesichts des beim Strassenabstand – mangels besonderer 
Zwecksetzung im Sinne von § 96 f. PBG bei Baulinien – fehlenden unmittelbar 
konkreten Zwecks wäre zudem die Anordnung des in § 100 Abs. 3 PBG 
vorgesehenen Revers, welcher einzig mit dem allgemeinen gesetzgeberischen 
Interesse am Strassenabstand begründbar wäre, faktisch ausgeschlossen. Der 
Zweck von § 265 PBG würde mithin vollständig unterlaufen, was dem Willen 
des Gesetzgebers nicht entsprechen kann. Letztlich ergibt sich die 
Zweckwidrigkeit einer vereinfachten Bewilligung strassenabstandswidriger 

Bauten und Anlagen schon aus den bereits erwähnten Vorschriften betreffend 
baulinien- bzw. anderweitig vorschriftswidrige Bauten und Anlagen (§ 101 PBG; 
§ 357 PBG). Während eine analoge Anwendung von § 100 Abs. 3 PBG die 
(Neu-) Erstellung von Bauten und Anlagen im Strassenabstandsbereich faktisch 
ins freie Ermessen der örtlichen Baubehörde stellen würde, hätte diese bei der 
Erweiterung bereits in diesem Bereich bestehender Gebäude statt der milderen 
Bestimmung von § 357 PBG die einschränkende Bestimmung von § 101 PBG 
zu beachten, weshalb – beispielsweise – Nutzungserweiterungen einzig unter 

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sichernden Nebenbestimmungen (Mehrwertrevers) bewilligt werden könnten. 
Die Verquickung der für Bauten und Anlagen im Strassenabstandsbereich mit 
den für Gebäude im Baulinenbereich geltenden Bestimmungen führt zu 
unvorhersehbaren und letztlich nicht mehr plausibel erklärbaren Resultaten. 

4.6 Die vorliegend strittige Beanspruchung des Strassenabstandsbereichs 
ist im Folgenden einzig unter dem Titel von § 220 PBG zu prüfen. Die (analoge) 
Anwendung von § 100 Abs. 3 PBG fällt aus den erwähnten Gründen ausser 
Betracht.