# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5316a77b-c9c3-555b-b32c-efab76c11655
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2018-05-16
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 16.05.2018 A-2070/2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-2070-2017_2018-05-16.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-2070/2017 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 6 .  M a i  2 0 1 8  

Besetzung 
 Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), 

Richterin Christine Ackermann,  

Richter Maurizio Greppi,    

Gerichtsschreiber Stephan Metzger. 
 

 
 

Parteien 
 A. _______,  

Beschwerdeführer,  

 
 

 
gegen 

 
 

Nachrichtendienst des Bundes NDB,  

Papiermühlestrasse 20, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 
 

 
 

Gegenstand 
 Zugang zu amtlichen Dokumenten. 

 

 

 

A-2070/2017 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

A. _______ ersuchte in seiner Funktion als Journalist (…) mit Gesuch vom 

17. Januar 2017 den Nachrichtendienst des Bundes (NDB) um Bekannt-

gabe, wie viele Asylgesuche der NDB im Jahr 2016 überprüft bzw. zur Ab-

lehnung empfohlen habe. 

Mit E-Mail vom 25. Januar 2017 schob die in der Sache für zuständig be-

stimmte Bundeskanzlei die Einsicht auf. Sie begründete dies damit, dass 

die Zahlen dem Mitberichtsverfahren unterstehen würden und damit dem 

Zugang entzogen seien. Die Publikation der Zahlen sei nämlich für den 

Geschäftsbericht des Bundesrates vorgesehen, dessen Veröffentlichung 

erst nach Ablauf einer Sperrfrist am 8. März 2017 erfolge. 

B.  

A. _______ beantragte in der Folge mit Begehren vom 9. Februar 2017 

beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten 

(EDÖB) ein Schlichtungsverfahren. Dieses wurde am 10. Februar 2017 er-

öffnet. Die am 3. März 2017 durchgeführte Schlichtungsverhandlung führte 

zu keiner Einigung der Parteien. Die vom EDÖB redigierte Empfehlung 

vom 3. März 2017 empfahl dem NDB, A. _______ unverzüglich – d.h. noch 

vor der Veröffentlichung des Geschäftsberichts des Bundesrates – den Zu-

gang zu den von ihm verlangten Informationen zu gewähren und auch in 

Zukunft auf diese Weise zu verfahren. Der EDÖB begründete dies im We-

sentlichen damit, dass das Zugangsgesuch ein amtliches Dokument be-

treffe, das höchstens als blosse Anlage eines Bundesratsantrages zu qua-

lifizieren sei, und damit ohnehin nicht unter den Schutz des Mitberichtsver-

fahrens falle. Dieser sehe nämlich eine absolute und endgültige Zugangs-

verweigerung vor, doch gehe es vorliegend gerade nicht um die Geheim-

haltung, sondern um die Veröffentlichung der streitgegenständlichen Infor-

mation. 

C.  

Mit Verfügung vom 14. März 2017 (ersetzte die Verfügung des NDB vom 

7. März 2017, welche eine fehlerhafte Rechtsmittelbelehrung enthielt) ver-

fügte der NDB, der Zugang zum Geschäftsbericht des Bundesrates 2016 

werde bis zu dessen Publikation unter Einhaltung der Sperrfrist des Bun-

desrates bis am 8. März 2017, 09:00 Uhr aufgeschoben. 

Er begründete diesen Entscheid im Wesentlichen damit, bei den fraglichen 

Informationen handle es sich um Zahlen, welche der NDB im Auftrag des 

A-2070/2017 

Seite 3 

Bundesrates erhoben habe und im Mitberichtsverfahren betreffend den 

Geschäftsbericht des Bundesrates von diesem beraten und in dessen Sit-

zung genehmigt werden müssten. Aus diesem Grund würden jedoch die 

Informationen nicht dem Öffentlichkeitsprinzip unterliegen. Der Bundesrat 

habe beschlossen, seinen Geschäftsbericht mit einer Sperrfrist zu verse-

hen, um sicherzustellen, dass der Geschäftsbericht nicht an die Öffentlich-

keit gelange, bevor das Parlament davon Kenntnis genommen habe. Die 

Informationen vor Ablauf der Sperrfrist zugänglich zu machen heisse, den 

Grundsatz der Rechtsgleichheit zu verletzen, da eine Einzelperson bevor-

zugt behandelt werde.  

D.  

Mit Beschwerde vom 5. April 2017 beantragt A. _______ (nachfolgend: Be-

schwerdeführer) sinngemäss, es sei festzustellen, dass im vorliegenden 

Fall Art. 5 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes über die Öffentlichkeit der 

Verwaltung vom 17. Dezember 2004 (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 

152.3) massgebend seien, dass damit der NDB (nachfolgend: Vorinstanz) 

der EDÖB-Empfehlung zu Unrecht nicht nachgekommen sei und dass folg-

lich die verweigerte bzw. aufgeschobene Herausgabe der angefragten 

Zahlen den Bestimmungen des BGÖ widerspreche. Ausserdem sei der 

NDB anzuweisen, mit Blick auf künftige analoge Zugangsgesuche entspre-

chend zu verfahren.  

Zur Begründung seines Begehrens führt er im Wesentlichen aus, die Vor-

instanz sei Teil der Bundesverwaltung und die von ihr erstellten Dokumente 

würden demnach dem Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung unterliegen. 

Es sei denn auch nicht zutreffend, dass die angeforderten Zahlen dem Mit-

berichtsverfahren unterstehen würden. Es handle sich beim Dokument "ge-

prüfte Asylgesuche NDB" um ein eigenständiges amtliches Dokument, wel-

ches unverändert in den Geschäftsbericht des Bundesrates aufgenommen 

werde, ohne Gegenstand eines noch zu fällenden politischen oder admi-

nistrativen Entscheides zu sein. Es handle sich bei den Informationen um 

rein statistische Werte, welche nicht aufgrund politischer Überlegungen 

verändert werden könnten. Umstritten sei sodann auch nicht die Frage 

nach der Veröffentlichung, sondern nur jene nach deren Zeitpunkt. 

E.  

Mit Vernehmlassung vom 22. Mai 2017 beantragt die Vorinstanz, es sei auf 

die Beschwerde vom 5. April 2017 nicht einzutreten, eventualiter sei sie 

abzuweisen. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, sie bestreite 

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ihre eigene Zuständigkeit, sei es doch vielmehr die Bundeskanzlei als Ver-

fasserin des Geschäftsberichts des Bundesrates, welche dessen Entwurf 

mittels Antrag dem Bundesrat zum Beschluss unterbreite. Als dessen Stab-

stelle sei sie sodann zuständig für das Gesuch um Zugang zu den Infor-

mationen zum Geschäftsbericht des Bundesrates. Demzufolge leide die 

Verfügung an einem Formfehler, der allenfalls zu deren Nichtigkeit führe. 

Im Weiteren bestehe auch kein Rechtsschutzinteresse des Beschwerde-

führers, da die fraglichen Zahlen in der Zwischenzeit veröffentlicht worden 

seien. Die Zahlen seien ausserdem als Teil des Geschäftsberichts des 

Bundesrates Gegenstand des Mitberichtsverfahrens und damit der Anwen-

dung des BGÖ entzogen. Grund für die Nicht-Öffentlichkeit des Mitbe-

richtsverfahrens sei das Funktionieren des Kollegialitätsprinzips mit dem 

Ziel, die Vertraulichkeit der Beratungen des Bundesrates sowie deren Vor-

bereitung zu schützen und somit dessen freie Willensbildung zu gewähr-

leisten. Auch sei es nicht Zweck des Öffentlichkeitsprinzips, einem Einzel-

nen einen Informationsvorsprung gegenüber anderen Interessierten zu 

verschaffen. Aus diesem Grund werde der Geschäftsbericht des Bundes-

rates denn auch einer Sperrfrist unterstellt. Im Übrigen könne sodann auch 

der Empfehlung des EDÖB, auch in Zukunft seien diese Informationen un-

verzüglich an den Beschwerdeführer herauszugeben, nicht gefolgt werden, 

da es sich dabei um noch nicht existierende amtliche Dokumente handle, 

in welche Einsicht genommen werden könnte. 

F.  

In seiner Stellungnahme vom 6. Juni 2017 hält der Beschwerdeführer an 

seinem Begehren fest. Er macht geltend, die Vorinstanz habe als Erstelle-

rin des fraglichen Zahlen-Dokumentes zu gelten und sei deshalb für seine 

Anfrage und für den Erlass der angefochtenen Verfügung zuständig gewe-

sen. Das Zahlen-Dokument sei fertiggestellt gewesen und der Bundes-

kanzlei zur Weiterverwendung übergeben worden. Im Weiteren sei ein 

Rechtsschutzbedürfnis gegeben, sei doch der Zugang zu den Zahlen ver-

weigert resp. willkürlich aufgeschoben worden.  

G.  

Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-

findlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidwesentlich – im Rahmen 

der nachfolgenden Erwägungen eingegangen. 

 

A-2070/2017 

Seite 5 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs-

gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden ge-

gen Verfügungen i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 

20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer Vor-

instanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund 

i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt. Bei der Vorinstanz handelt es sich – von dieser 

nicht bestritten – um eine Dienststelle der Bundesverwaltung i.S.v. Art. 33 

Bst. d VGG. 

1.2 Die Vorinstanz macht jedoch geltend, sie sei nicht zuständig für die Be-

handlung des Zugangsgesuchs, weshalb die angefochtene Verfügung an 

einem Formmangel leide. Vielmehr hätte die Bundeskanzlei die Verfügung 

erlassen müssen. Eine allfällige Nichtigkeit der Verfügung der Vorinstanz 

sei vom Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen festzustellen. Es 

stellt sich somit die Frage, ob vorliegend ein rechtswirksames Anfechtungs-

objekt gegeben ist. 

1.2.1 Eine Verfügung, welche durch eine unzuständige Behörde erlassen 

wurde, leidet an einem Mangel. Dessen Rechtsfolge besteht regelmässig 

in der Anfechtbarkeit oder ausnahmsweise in der Nichtigkeit der Verfü-

gung. Für Letztere ist allerdings vorausgesetzt, dass der Mangel beson-

ders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und 

dass die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernst-

haft gefährdet wird (vgl. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, 

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., 

Zürich 2013, Rz. 391 ff.; THOMAS FLÜCKIGER, in: Bernhard Waldmann/Phi-

lippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über 

das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl., Zürich 2016 [nachfolgend: Praxiskom-

mentar VwVG], Art. 7 Rz. 1 ff., 22, 40 f.). 

1.2.2 Im vorliegenden Fall ist eine allenfalls fehlende sachliche oder funk-

tionelle Zuständigkeit der Vorinstanz zum Erlass der angefochtenen Verfü-

gung jedenfalls nicht offensichtlich, weshalb die Verfügung der Vorinstanz 

nicht nichtig ist. So ist selbst der EDÖB in seiner Empfehlung vom 3. März 

2017 von der Zuständigkeit der Vorinstanz zur Behandlung des strittigen 

Zugangsgesuchs ausgegangen (vgl. BGE 136 II 489 E. 3.3; BGE 132 II 

342 E. 2.1). Ob aufgrund einer verletzten Zuständigkeitsordnung dennoch 

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allenfalls von einer fehlerhaften Verfügung auszugehen ist, d.h. ob die Vo-

rinstanz aufgrund der massgeblichen Sachgesetzgebung für den konkre-

ten Entscheid kompetent war, wird unten in den materiellen Erwägungen 

zu prüfen sein (vgl. E. 4.1; FLÜCKIGER, Praxiskommentar VwVG, Art. 7 

Rz. 1 und 40 f).  

1.2.3 Auch fehlerhafte Verfügungen sind rechtswirksam, weshalb im vor-

liegenden Beschwerdeverfahren in jedem Fall von einem gültigen Anfech-

tungsobjekt auszugehen ist. Da zudem kein Ausnahmegrund nach Art. 32 

VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorlie-

genden Beschwerde sachlich wie funktional zuständig. Das Verfahren rich-

tet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 

VGG). 

1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der 

Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-

nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders 

berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung 

oder Änderung hat (Bst. c; vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 937 ff.).  

1.3.1 Der Beschwerdeführer ist mit seinem Gesuch um Einsicht in die Zah-

len betreffend die durch die Vorinstanz insgesamt überprüften und zur Ab-

lehnung empfohlenen Asylgesuche bei der Vorinstanz nicht durchgedrun-

gen. Damit ist er durch die angefochtene Verfügung sicherlich mehr betrof-

fen als die Allgemeinheit, und somit materiell beschwert (vgl. 

KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 940 ff.).  

1.3.2 Es stellt sich jedoch die Frage, ob sich der Beschwerdeführer auf ein 

aktuelles und praktisches resp. schützenswertes Interesse berufen kann, 

was die Vorinstanz bestreitet. Voraussetzung für das Eintreten auf eine Be-

schwerde ist das Vorliegen eines aktuellen Rechtsschutzinteresses im 

Zeitpunkt des Urteils. Von diesem Erfordernis kann allerdings dann abge-

sehen werden, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder 

ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen könnten, eine rechtzeitige 

Prüfung kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grund-

sätzlichen Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. 

KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 944 ff.). 

1.3.3 Der Beschwerdeführer hat seine Beschwerde vom 5. April 2017 erst 

nach der Veröffentlichung des Geschäftsberichts des Bundesrates am 

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8. März 2017 und damit nach der Veröffentlichung der begehrten Informa-

tion erhoben. Ein schützenswertes Interesse liegt deshalb in Bezug auf die 

Zahlen für das Jahr 2016 nicht mehr vor. Allerdings hat sich der Beschwer-

deführer bereits im Vorjahr nach diesen Zahlen erkundigt. Mit seinem 

Rechtsbegehren, im vorliegenden Fall sei auch eine Anordnung für die Zu-

kunft zu treffen, bringt er sodann klar zum Ausdruck, dass sich diese Frage 

auch in den kommenden Jahren genauso wieder stellen wird. Die Zeitver-

hältnisse wären wiederum dieselben: Die Vorinstanz stellt Anfang Jahr die 

Zahlen zuhanden der Bundeskanzlei zusammen und der Geschäftsbericht 

des Bundesrates betreffend das vergangene Jahr wird jeweils im Frühling 

veröffentlicht. Demgegenüber strebt der Beschwerdeführer Anfang Jahr 

eine aktualitätsbezogene Berichterstattung an. Unter diesen Umständen 

wäre eine rechtzeitige Überprüfung des vorinstanzlichen Entscheides wie-

derum nicht rechtzeitig möglich. Grundsätzlich liegt die Klärung der Fragen 

des amtlichen Charakters der betreffenden Zahlen wie auch die Bedeutung 

deren Integration in den Geschäftsbericht des Bundesrates sowie deren 

Zugänglichkeit vor der offiziellen Veröffentlichung im öffentlichen Interesse. 

Die Voraussetzungen für einen Verzicht auf das Vorliegen eines aktuellen 

und praktischen Rechtsschutzinteresses sind demnach vorliegend erfüllt.  

Der Beschwerdeführer ist demzufolge zur Beschwerde legitimiert.  

1.4 Der Beschwerdeführer beantragt im Wesentlichen, es sei festzustellen, 

dass im vorliegenden Fall Art. 5 Abs. 1 und 2 BGÖ massgebend ist und 

dass die Vorinstanz der Empfehlung des EDÖB zu Unrecht nicht nachge-

kommen sei. 

1.4.1 Gemäss Art. 25 Abs. 2 VwVG ist einem Feststellungsbegehren zu 

entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse nach-

weist. Dieses wird gleich ausgelegt wie dasjenige zur Beschwerdelegitima-

tion gemäss Art. 48 VwVG. Gefordert wird ein rechtliches oder tatsächli-

ches Interesse an der sofortigen Feststellung des Bestehens oder Nicht-

bestehens eines Rechtsverhältnisses. Das Rechtsschutzinteresse besteht 

demnach darin, einen Nachteil durch den Feststellungsentscheid abwen-

den zu können. Ein solcher Nachteil kann beispielsweise dann bestehen, 

wenn Dispositionen nicht getroffen werden können oder solche ungerecht-

fertigterweise unterlassen werden. Der Beschwerdeführer hat somit einen 

praktischen Nutzen nachzuweisen und das Interesse an der Rechtsklärung 

hat direkt und aktuell zu sein. Die Aktualität ist dann nicht mehr gegeben, 

wenn das Rechtsschutzinteresse im Urteilszeitpunkt – wie im vorliegenden 

Fall – dahingefallen ist. Auch hier gilt jedoch – wie bereits oben in E. 1.3.3 

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Seite 8 

dargelegt, dass ein Feststellungsinteresse trotzdem bejaht werden kann, 

wenn eine Grundsatzfrage sonst nie geklärt würde. Wie der Beschwerde-

führer in seiner Stellungnahme vom 6. Juni 2017 ausführt, zieht er als Jour-

nalist einen praktischen Nutzen aus dem Zugang zur streitgegenständli-

chen Information, indem er – aufgrund des öffentlichen Interesses an der 

Information betreffend die begehrten Zahlen – möglichst aktualitätsbezo-

gen mit aktuellem Zahlenmaterial Bericht erstattet. Da die Grundsatzfrage 

der vorzeitigen Zugänglichkeit unter den gegebenen – und sich in kom-

menden Jahren wiederholenden Umständen – jedoch nie geklärt werden 

könnte, ist auch in diesem Zusammenhang ausnahmsweise auf das Erfor-

dernis des aktuellen schutzwürdigen Interesses als Voraussetzung für den 

Erlass eines Feststellungsentscheides zu verzichten. 

1.4.2 Praxisgemäss ist ein Feststellungsbegehren subsidiärer Natur, so-

fern das schutzwürdige Interesse ebenso gut mit einer Leistungs- oder Ge-

staltungsverfügung gewahrt werden kann und dadurch dem Gesuchsteller 

keine unzumutbaren Nachteile entstehen. Ein solcher Fall ist vorliegend – 

was auch die Vorinstanz nicht bestreitet – jedoch nicht gegeben, weshalb 

auch diese Voraussetzung erfüllt und auf das erste Rechtsbegehren des 

Beschwerdeführers einzutreten ist (vgl. zum Ganzen: ISABELLE HÄNER, in: 

Praxiskommentar VwVG, Art. 25 Rz. 7, 9 f., 17 ff., 21 f.; KÖLZ/HÄNER/BERT-

SCHI, a.a.O., Rz. 340, 351, 353; BEATRICE WEBER-DÜRLER, in: Christoph 

Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundes-

gesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St.Gallen 2008 

[nachfolgend: Kommentar VwVG], Art. 25 Rz. 10 f., 16, 18, 20).  

1.5 Im Weiteren stellt sich sodann die Frage nach dem Streitgegenstand 

des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. 

1.5.1 Mit seinem zweiten Begehren beantragt der Beschwerdeführer, das 

Bundesverwaltungsgericht habe die Vorinstanz anzuweisen, auch mit Blick 

auf künftige analoge Zugangsgesuche entsprechend zu verfahren. 

1.5.2 Die Vorinstanz beantragt diesbezüglich, es sei auf die Beschwerde 

nicht einzutreten. Anfechtungsgegenstand sei nämlich das Dispositiv der 

Verfügung, welches sich allein auf die Zahlen 2016 beziehe und sich nicht 

zur Behandlung zukünftiger Zugangsgesuche äussere. Im Übrigen bilde 

diese Frage auch nicht Gegenstand des Zugangsgesuchs und liege des-

halb ausserhalb des Streitgegenstandes. Demzufolge erweise sich das Be-

gehren als unzulässig.  

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Seite 9 

1.5.3 Im streitigen Verwaltungsverfahren umfasst der Streitgegenstand das 

durch die Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit dieses angefoch-

ten wird. Er wird einerseits bestimmt durch den Gegenstand der angefoch-

tenen Verfügung (Anfechtungsgegenstand), andererseits durch die Partei-

begehren. Das Anfechtungsobjekt bildet den Rahmen, welcher den mögli-

chen Umfang des Streitgegenstandes begrenzt. Gegenstand des Be-

schwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des erstinstanzlichen 

Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. 

Gegenstände, über welche die erste Instanz nicht entschieden hat und 

über welche sie nicht entscheiden musste, darf die zweite Instanz grund-

sätzlich nicht beurteilen. Der Streitgegenstand wird gemäss der Dispositi-

onsmaxime durch die Parteibegehren definiert. Er darf sich im Laufe des 

Rechtsmittelzuges nicht erweitern und qualitativ nicht verändern (vgl. 

KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 686 ff.).  

1.5.4 Anfechtungsobjekt bildet die Verfügung der Vorinstanz vom 14. März 

2017. Mit ihr wurde der Zugang zu den Zahlen betreffend die durch die 

Vorinstanz überprüften und die zur Ablehnung empfohlenen Asylbegehren 

bis zur Publikation des Geschäftsberichts des Bundesrates für das Jahr 

2016 unter Einhaltung dessen Sperrfrist bis am 8. März 2017 0900 Uhr 

aufgeschoben.  

Tatsächlich äussert sich das Dispositiv der angefochtenen Verfügung vom 

14. März 2017 nicht zur Behandlung zukünftiger Zugangsgesuche. Ebenso 

war diese Frage nicht Gegenstand des Zugangsgesuchs und letztendlich 

auch nicht Streitgegenstand im Verfahren vor der Vorinstanz. Wie bereits 

dargelegt, ist eine Ausdehnung des Streitgegenstandes im Laufe des 

Rechtsmittelzuges unzulässig. (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., 

Rz.  686 ff.). Weil das zweite Begehren ausserhalb des Streitgegenstandes 

liegt, ist darauf nicht einzutreten. 

1.6 Unter dem soeben erwähnten Vorbehalt ist auf die im Übrigen frist- und 

formgerecht erhobene Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 

VwVG) einzutreten. 

2.  

Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf 

Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-

stellung des rechterheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-

übung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die 

Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das 

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Seite 10 

Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht 

gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 

3.  

Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die 

Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ), da-

mit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen 

können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung 

und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns 

erhöht werden (vgl. BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; Urteile 

des Bundesgerichts 1C_296/2015 vom 18. Mai 2016 E. 3.1, 1C_122/2015 

vom 18. Mai 2016 E. 2.1 und 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.2; 

Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4572/2015 vom 10. August 2016 

E. 3.1, A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 3 und A-7874/2015 vom 15. Juni 

2016 E. 3). Zu diesem Zweck statuiert das BGÖ das Prinzip der Öffentlich-

keit mit Geheimhaltungsvorbehalt und gewährt einen grundsätzlichen An-

spruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. BGE 

136 II 399 E. 2.1 mit Hinweisen; PASCAL MAHON/OLIVER GONIN, in: Stefan 

C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 

Bern 2008 [nachfolgend: Handkommentar BGÖ], Art. 6 Rz. 11 ff.). 

4.  

In materieller Hinsicht gilt es zunächst zu klären, in wessen Zuständigkeits-

bereich die Behandlung des Zugangsgesuchs fällt (E. 4.1). Damit verknüpft 

stellt sich die Frage, ob es sich bei dem streitgegenständlichen Dokument 

um ein amtliches Dokument i.S.v. Art. 5 BGÖ handelt (E. 4.2). Letztendlich 

ist zu prüfen, ob ein besonderer Fall gemäss Art. 8 Abs. 1 oder Abs. 2 BGÖ 

vorliegt (E. 4.3 f.). 

4.1  

4.1.1 Der Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde vom 5. April 

2017 im Wesentlichen geltend, er habe nicht Zugang zum unveröffentlich-

ten Geschäftsbericht des Bundesrates resp. zu einem Teil davon verlangt, 

sondern lediglich zu einem spezifischen Zahlendokument der Vorinstanz. 

Die Daten seien durch die Vorinstanz im Rahmen ihrer Arbeit erhoben wor-

den, weshalb sie als Erstellerin des Dokumentes gelte. Die Behandlung 

seines Zugangsgesuchs falle deshalb in deren Zuständigkeit.  

A-2070/2017 

Seite 11 

4.1.2 Bereits in der angefochtenen Verfügung vom 14. März 2017 sowie 

auch in ihrer Vernehmlassung vom 22. Mai 2017 erachtet sich die Vor-

instanz als nicht zuständig für die Bearbeitung des Zugangsgesuchs. Sie 

begründet dies damit, dass die Bundeskanzlei als federführende Behörde 

die Informationen aus den verschiedenen Departementen zum Entwurf des 

Geschäftsberichtes des Bundesrates zusammenstelle und diesem den An-

trag zur definitiven Verabschiedung vorlege. Sie habe deshalb als Verfas-

serin des Geschäftsberichts zu gelten, wobei die streitgegenständlichen 

Zahlen Teil davon seien. Daraus ergebe sich die Zuständigkeit der Bun-

deskanzlei zur Behandlung des Gesuchs des Beschwerdeführers.  

4.1.3 Der EDÖB kam in seinen Empfehlungen vom 3. März 2017 zum 

Schluss, dass der Gesuchsteller resp. Beschwerdeführer rein quantitative 

Angaben von der heutigen Vorinstanz verlange, hingegen keinen Zugang 

zum Geschäftsbericht des Bundesrates. Diese Zahlen seien von der Vor-

instanz im Zuge ihrer Tätigkeit erstellt worden. Die alleinige Zusammen-

stellung von bereits vorhandenen Informationen der Vorinstanz stelle keine 

Erstellung eines Dokumentes dar, weshalb die Vorinstanz für die Behand-

lung des Zugangsgesuchs zuständig bleibe. 

4.1.4 Gemäss Art. 10 Abs. 1 BGÖ ist ein Gesuch um Zugang zu amtlichen 

Dokumenten an die Behörde zu richten, welche das Dokument erstellt hat. 

Der Begriff der Behörde orientiert sich dabei am persönlichen Geltungsbe-

reich des BGÖ, wie er in Art. 2 BGÖ bestimmt wird (vgl. zum amtlichen 

Charakter unten E. 4.2). Das Erstellen eines Dokuments erfordert eine ge-

wisse geistige Tätigkeit von Mitarbeitenden der betreffenden Behörde und 

eigene Inhalte. Die Zusammenstellung von bereits vorhandenen elektroni-

schen Daten einer anderen Behörde oder deren automatische Generie-

rung stellt nicht die Erstellung eines amtlichen Dokuments im Sinne von 

Art. 10 Abs. 1 BGÖ dar; dieses ist vielmehr bereits von der die Daten erhe-

benden Behörde anlässlich deren Aufzeichnung erstellt worden, weshalb 

Letztere für entsprechende Zugangsgesuche zuständig bleibt (vgl. zur de-

taillierten Auslegung des Begriffs "erstellen" das Urteil des Bundesverwal-

tungsgerichts A-931/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 5.2; JULIA 

BHEND/JÜRG SCHNEIDER, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 10 BGÖ Rz. 16, 18 ff.; 

HÄNER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 10 Rz. 15). 

4.1.5 Wie die Vorinstanz selber ausführt, handelt es sich bei den fraglichen 

Zahlen um ein Dokument, welches von ihr selbst im Zuge ihrer Tätigkeit 

bei der Überprüfung von Asylgesuchen erstellt wurde. Sie bestreitet so-

A-2070/2017 

Seite 12 

dann auch nicht, dass die erstellende Behörde grundsätzlich für ein Zu-

gangsgesuch zuständig ist, argumentiert jedoch, die Bundeskanzlei er-

stelle den Geschäftsbericht des Bundesrates. Wie bereits erwähnt, ver-

langt der Beschwerdeführer nicht Zugang zum Geschäftsbericht, sondern 

allein zum spezifischen Zahlendokument, welches diesem zu Grunde ge-

legt wurde.  

Vorliegend hat die Vorinstanz die geistige Arbeit zur Erstellung des Doku-

mentes geleistet und ist demnach – der Ansicht des EDÖB und der oben 

zitierten Rechtsprechung (E. 4.1.4) folgend – ohne weiteres als Erstellerin 

des Dokumentes zu betrachten. Damit ist sie für die Bearbeitung des Zu-

gangsgesuchs des Beschwerdeführers zuständig. Dass die angefochtene 

Verfügung – wie von der Vorinstanz geltend gemacht – aufgrund ihrer feh-

lenden Zuständigkeit mangelhaft wäre, ist deshalb nicht ersichtlich. 

4.2 Voraussetzung für das Recht auf Zugang zu einem Dokument gemäss 

Art. 6 BGÖ ist, dass dieses einen amtlichen Charakter hat.  

4.2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, bei der Vorinstanz handle es 

sich um eine Behörde gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ, welche das Zah-

lendokument fertig erstellt habe. Deshalb liege ein amtliches Dokument i.S. 

des Gesetzes vor, zu welchem ein Recht auf Zugang bestehe.   

4.2.2 Die Vorinstanz führt im Wesentlichen aus, das Dokument werde nicht 

vom persönlichen Geltungsbereich des BGÖ erfasst. Sie beurteilt das vom 

Gesuch betroffene Dokument als ein Bestandteil des Geschäftsberichts 

des Bundesrates, weshalb die erhobenen Zahlen nicht als amtliches Do-

kument der Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ) zu qualifizieren 

seien.  

4.2.3 Der EDÖB führt in seiner Empfehlung aus, der Vorinstanz habe ein 

fertiggestelltes amtliches Dokument gemäss Art. 5 As. 1 BGÖ vorgelegen, 

welches der Bundeskanzlei lediglich zwecks Weiterverwendung definitiv 

übergeben worden sei. Der allenfalls noch nicht fertiggestellte Geschäfts-

bericht des Bundesrates sei jedenfalls nicht Gegenstand des Zugangsge-

suchs gewesen. 

4.2.4 Ein amtliches Dokument ist jede Information, die auf einem beliebi-

gen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer Behörde be-

findet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist und die Erfül-

lung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 BGÖ). Im Weiteren 

wird vorausgesetzt, dass das vom Zugangsgesuch betroffene Dokument 

A-2070/2017 

Seite 13 

fertiggestellt ist (e contrario Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ). Das Öffentlichkeits-

prinzip gilt gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ umfassend für alle amtlichen Doku-

mente. 

4.2.4.1 Gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a BGÖ stellt jede auf einem beliebigen 

Datenträger gespeicherte oder aufgezeichnete Information ein amtliches 

Dokument dar. Ausschlaggebend ist der Informationsgehalt, d.h. ob eine 

Information aus dem Dokument gewonnen werden kann (vgl. ROBERT BÜH-

LER, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 5 BGÖ Rz. 9 f.).  

Das Zahlendokument wurde zweifelsohne aufgezeichnet. Auf welchem 

Medium geht aus den Akten nicht hervor, kann aber auch offen bleiben, da 

nicht bestritten ist, dass es sich um ein Dokument mit einem Informations-

gehalt handelt. 

4.2.4.2 Im Weiteren verlangt das Gesetz in Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ, dass 

die aufgezeichnete Information die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe des 

Bundes betrifft. Die Vorinstanz handelt bei der Erstellung des Zahlendoku-

mentes nach eigenen Angaben im Auftrag des Bundesrates, um einen Bei-

trag zu dessen Geschäftsbericht zu erstellen. Die Zahlen werden jedoch in 

erster Linie im Rahmen ihrer Auftragserfüllung im Interesse des Staats-

schutzes gewonnen. Die Voraussetzung der Erfüllung einer öffentlichen 

Aufgabe ist somit erfüllt (vgl. ROBERT BÜHLER, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 5 

BGÖ Rz. 14; KURT NUSPLIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 23).). 

4.2.4.3 Dem in Art. 5 Abs. 3 BGÖ festgehaltenen Negativkatalog ist zu ent-

nehmen, dass im Weiteren auch gefordert ist, dass der Geltungsbereich 

des Öffentlichkeitsprinzips nur Dokumente erfasst, welche fertiggestellt 

sind. Der Begriff der Fertigstellung resp. des nicht fertiggestellten Doku-

mentes ist auslegungsbedürftig. Ein Anhaltspunkt dazu gibt Art. 1 Abs. 2 

der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 24. Mai 

2006 (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31), wonach ein Doku-

ment dann fertiggestellt ist, wenn es von der erstellenden Behörde unter-

zeichnet wurde (Bst. a) oder wenn das Dokument vom Ersteller dem Ad-

ressaten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stel-

lungnahme oder als Entscheidgrundlage (Bst. b). Solange ein Dokument 

seine Endfassung noch nicht erreicht hat, geniesst es grundsätzlich ein 

Geheimhaltungsprivileg, da es nicht ein amtliches Dokument i.S. des BGÖ 

darstellt. Ziel dieser Regelung ist insbesondere, die Meinungs- und Wil-

lensbildung während Projektabläufen und kreativen Arbeitsabläufen si-

A-2070/2017 

Seite 14 

cherzustellen. Auch die Verwaltung soll die Möglichkeit haben, ihre Mei-

nung unbeeindruckt von einem drohenden Einsichtsrecht frei zu bilden, zu 

ändern oder zu diskutieren (vgl. BGE 142 II 324 E. 2.5.1; ROBERT BÜHLER, 

in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 5 BGÖ Rz. 20, 23 ff.; KURT NUSPLIGER, in: Hand-

kommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 30 ff.). 

Ob es sich bei dem vom Zugangsgesuch betroffenen Dokument um ein 

unterzeichnetes Dokument handelt kann den Akten nicht entnommen wer-

den, doch kann dies offen bleiben: Tatsächlich handelt es sich bei dessen 

Inhalt um nicht veränderbare rein quantitative Informationen, welche auch 

nicht Gegenstand einer Meinungs- oder Willensbildung sein können. Sie 

lagen als solche im Zeitpunkt des Zugangsgesuchs als endgültiges Zah-

lendokument so vor, wie sie später an die Bundeskanzlei übergeben wur-

den (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ; KURT NUSPLIGER, in: Handkommentar 

BGÖ, Art. 5 Rz. 34). Das Kriterium eines fertiggestellten Dokumentes ist 

demzufolge ebenfalls erfüllt. 

4.2.4.4 Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ hält sodann – für den vorliegenden Fall 

ausschlaggebend – fest, dass sich die Information im Besitz einer Behörde 

befinden muss, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist. Im 

Besitz befindet sich die Information dann, wenn die Behörde einen direkten 

Zugang dazu hat und in der Lage ist, die gewünschte Information ohne 

notwendiges Zutun einer anderen Behörde abzurufen und zugänglich zu 

machen. Sollte ein Dokument im Zeitpunkt der Anfrage nicht mehr im tat-

sächlichen Besitz der erstellenden oder adressierten Behörde sein, so ist 

sie dazu verpflichtet, dieses Dokument zu beschaffen. Der Begriff der Be-

hörde i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ wird durch Art. 2 Abs. 1 BGÖ bestimmt, 

der den persönlichen Geltungsbereich des BGÖ festhält. In Bst. a bezieht 

sich diese Bestimmung insbesondere auf die Bundesverwaltung (vgl. RO-

BERT BÜHLER, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 5 BGÖ Rz. 11 ff.; CHRISTA STAMM-

PFISTER, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 2 BGÖ Rz. 1 ff.). 

Die Vorinstanz bestreitet nicht, dass sie selbst oder die Bundeskanzlei Be-

hörden der Bundesverwaltung i.S.v. Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ sind. Auch 

bestreitet sie nicht, dass sie die Zahlen im Zuge ihrer Tätigkeit erhoben hat. 

Jedoch macht sie geltend, die streitgegenständliche Information sei Teil 

des Geschäftsberichts des Bundesrates, somit ein Dokument des Bundes-

rates, der grundsätzlich nicht vom persönlichen Geltungsbereich des BGÖ 

erfasst sei, weshalb kein amtliches Dokument i.S. v. Art. 5 Abs. 1 BGÖ vor-

liege. Dem ist jedoch nicht so: Wie oben gezeigt wurde, handelt es sich 

beim betreffenden Dokument um ein Zahlendokument, welches von der 

A-2070/2017 

Seite 15 

Vorinstanz in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe erstellt wurde. Es wurde 

von ihr i.S. des Gesetzes fertiggestellt und befand sich zum Zeitpunkt des 

Zugangsgesuchs am 17. Januar 2017 auch in ihrem Besitz. Diese Um-

stände zeigen, dass es die Vorinstanz ist, welche als Behörde i.S.v. Art. 5 

Abs. 1 Bst. b BGÖ i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zu bezeichnen ist.  

4.2.5 Der Beschwerdeführer beantragt ausserdem sinngemäss, es sei 

festzustellen, dass es sich bei dem vom Zugangsgesuch betroffenen Do-

kument um ein solches i.S.v. Art. 5 Abs. 2 BGÖ handle. 

4.2.5.1 Diese Bestimmung sieht vor, dass als amtliche Dokumente auch 

solche gelten, welche durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus 

aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anfor-

derungen nach Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c erfüllen. Sie erfasst jene Fälle, wo 

bereits elektronisch existierende, aber noch nicht auf einem Informations-

träger aufgezeichnete Informationen ebenfalls unter den Begriff des amtli-

chen Dokumentes fallen. Dies steht nicht im Widerspruch zum Erfordernis 

der Existenz der Information, da ebendiese bereits latent in einem virtuel-

len Dokument tatsächlich vorhanden ist (vgl. ROBERT BÜHLER, in: BSK-

DSG/BGÖ, Art. 5 BGÖ Rz. 17.). 

4.2.5.2 Auch diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Selbst wenn 

das vorliegend zu beurteilende Dokument beispielsweise nur auf einem 

Netzwerkserver der Vorinstanz abgelegt war oder die Daten in einer Da-

tenbank erfasst gewesen wären, so wäre es mittels einfachem elektroni-

schem Vorgang auf einen Informationsträger zu bringen gewesen (vgl. 

KURT NUSPLIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 24 f.). Es ist deshalb 

ohne weiteres als amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ zu 

qualifizieren, was von der Vorinstanz auch nicht bestritten wird. 

4.2.6 Es steht somit fest, dass das vom Zugangsgesuch betroffenen Doku-

ment die Voraussetzung für das Vorliegen eines eigenständigen amtlichen 

Dokumentes i.S.v. Art. 5 Abs. 1 resp. Abs. 2 BGÖ erfüllt. Eine Ausnahme 

i.S.v. Art. 7 BGÖ liegt – was sodann auch nicht geltend gemacht wird – 

nicht vor. Demzufolge besteht zum streitgegenständlichen Dokument 

grundsätzlich ein Recht auf Zugang i.S.v. Art. 6 Abs. 1 BGÖ.  

4.3 Im Weiteren ist zu klären, ob ein besonderer Fall i.S.v. Art. 8 Abs. 1 

BGÖ vorliegt, wonach das von der Vorinstanz erstellte Zahlendokument – 

sofern Gegenstand des Mitberichtsverfahrens – dem BGÖ und damit dem 

A-2070/2017 

Seite 16 

Zugang entzogen wäre. Im Folgenden ist deshalb zunächst das Mitbe-

richtsverfahren sowie dessen Sinn und Zweck zu erörtern.  

4.3.1 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, das vom Zu-

gangsgesuch betroffene eigenständige amtliche Dokument sei als Zahlen-

dokument nicht veränderbar und damit nicht Gegenstand einer politischen 

Willensbildung. Somit sei es auch nicht Teil des Mitberichtsverfahrens be-

treffend den Geschäftsbericht des Bundesrates. Im Übrigen stelle es keine 

Grundlage für einen politischen oder administrativen Entscheid dar.  

4.3.2 Die Vorinstanz führt sinngemäss aus, die vom Zugangsgesuch be-

troffenen Zahlen seien Bestandteil des Geschäftsberichts des Bundesra-

tes, welcher dem Mitberichtsverfahren unterliege und erst dann zu veröf-

fentlichen sei, wenn der Bundesrat seine Willensbildung darüber abge-

schlossen habe. Deshalb bestehe kein Recht auf Zugang, bevor die vom 

Bundesrat für den Geschäftsbericht vorgesehene Sperrfrist abgelaufen sei. 

4.3.3 Der EDÖB vertritt die Auffassung, dass das Dokument ein Anhang 

zum Geschäftsbericht des Bundesrates darstelle, der im Übrigen selbst ein 

blosser Anhang zum Antrag der Bundeskanzlei darstellen müsse. Wäre der 

Geschäftsbericht nämlich ein Gegenstand des Mitberichtsverfahrens, so 

wäre der Zugang zu ihm endgültig verwehrt, was jedoch gerade nicht die 

Absicht sei. 

4.3.4 Art. 8 Abs. 1 BGÖ hält fest, dass kein Recht auf Zugang zu amtlichen 

Dokumenten des Mitberichtsverfahrens besteht.  

4.3.4.1 Als Mitberichtsverfahren wird der letzte Verfahrensschritt vor einem 

Entscheid des Bundesrates bezeichnet. Es sieht vor, die Geschäfte, über 

die der Bundesrat zu beschliessen hat, dessen Mitgliedern zum Mitbericht 

resp. zur Stellungnahme vorzulegen. Dadurch wird bezweckt, dass sich 

der Bundesrat an seinen Sitzungen auf das Wesentliche konzentrieren 

kann, indem bereits vorab alle Interessen und Standpunkte zwischen den 

Departementen und der Bundeskanzlei geäussert werden können. Das 

Mitberichtsverfahren beginnt gemäss Art. 5 der Regierungs- und Verwal-

tungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV, SR 

172.010.1) mit der Unterzeichnung des Antrags durch das federführende 

Departement. Anschliessend wird dieser der Bundeskanzlei zur Durchfüh-

rung des Mitberichtsverfahrens überreicht und den übrigen Departementen 

zur schriftlichen Stellungnahme ("Mitberichte"), allenfalls zu einem zweiten 

A-2070/2017 

Seite 17 

Schriftenwechsel, unterbreitet. Das Mitberichtsverfahren endet mit der Be-

schlussfassung durch den Bundesrat (vgl. PASCAL MAHON/OLIVER GONIN, 

in: Handkommentar BGÖ, Art. 8 Rz.12 ff.; ISABELLE HÄNER, in: Urs Maurer-

Lambrou/ Gabor P. Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum Datenschutz-

gesetz und Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014 [nachfolgend: BSK-

DSG/BGÖ], Art. 8 BGÖ Rz. 1 und 3.). 

4.3.4.2 Das Mitberichtsverfahren umfasst sämtliche während seiner Dauer 

erstellten amtlichen Dokumente, welche der Vorbereitung eines Entschei-

des des Bundesrates dienen, einschliesslich persönliche Aufzeichnungen 

der Bundesratsmitglieder, ihrer Beraterinnen und Berater sowie weiterer 

Mitarbeitenden sowie die gesamte in diesem Zusammenhang erfolgte 

Kommunikation zwischen den Departementen und dem Bundesrat. Art. 8 

Abs. 1 BGÖ bezweckt die Wahrung des Kollegialitätsprinzips und schützt 

die freie Willens- und Meinungsbildung des Bundesrates, resp. den Ent-

scheidfindungsprozess. Die Bestimmung soll eine Offenlegung von allfälli-

gen Meinungsverschiedenheiten oder unterschiedlicher Standpunkte in-

nerhalb des Kollegiums verhindern und unterstellt pauschal jedes amtliche 

Dokument und jede Kommunikation zwischen den Entscheidträgern im 

Mitberichtsverfahren der Geheimhaltung. Der Ausschluss des Rechts auf 

Zugang ist endgültig und dauert auch nach dem Entscheid des Bundesra-

tes auf unbestimmte Zeit an. Selbst eine Interessenabwägung ist ausge-

schlossen (vgl. Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die Öf-

fentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003 2014; 

MAHON/GONIN, in: Handkommentar BGÖ, Art. 8 Rz.14 ff., 21 ff.; HÄNER, in: 

BSK-DSG/BGÖ, Art. 8 BGÖ Rz. 2 ff.). 

4.3.5 Unbestrittenermassen soll das streitgegenständliche Dokument nicht 

geheim gehalten werden. Selbst die Vorinstanz vertritt die Meinung, dass 

die Zahlen der Veröffentlichung unterliegen, allerdings erst zu einem spä-

teren Zeitpunkt, nach Ablauf der Sperrfrist. Wie der EDÖB in seiner Emp-

fehlung zutreffend ausführt, handelt es sich dabei deshalb höchstens um 

eine blosse Anlage eines Antrages an den Bundesrat. In diesem Sinne 

wäre selbst der Geschäftsbericht des Bundesrates als Anlage zum Antrag 

der Bundeskanzlei zu sehen. Auch er soll nicht – wie die Dokumente des 

Mitberichtsverfahrens – auf unbestimmte Zeit geheim gehalten, sondern 

veröffentlicht werden (eine Zugangsverweigerung bis zum Ablauf der 

Sperrfrist liesse sich jedoch bei diesem aus anderen – hier nicht zu beur-

teilenden Gründen – rechtfertigen). Das Bundesgericht hat festgehalten, 

dass die Einsicht in solche Anlagen resp. Beilagen zu einem Antrag an den 

Bundesrat, welche ausserdem vor Einleitung des Mitberichtsverfahrens 

A-2070/2017 

Seite 18 

entstanden sind, das Kollegialitätsprinzips nicht verletzen. Dies auch des-

halb, weil Beilagen im Regelfall keine Rückschlüsse auf den Meinungs- 

und Willensbildungsprozess innerhalb des Bundesrates zulassen (vgl. 

BGE 136 II 399 E. 2.3.2 f.; Botschaft BGÖ, BBl 2003 2014; HÄNER, in: BSK-

DSG/BGÖ, Art. 8 BGÖ Rz. 4 f.).  

4.3.6 Aus den Akten ergibt sich ausserdem, dass das Zugangsgesuch des 

Beschwerdeführers mit Datum vom 17. Januar 2017 bereits vor dem An-

trag der Bundeskanzlei am 27. Januar 2017 – und damit vor Beginn des 

Mitberichtsverfahrens – erging. Dies also zu einem Zeitpunkt, als das amt-

liche Dokument bereits von der erstellenden Verwaltungseinheit (Vor-

instanz) fertiggestellt war und grundsätzlich der Öffentlichkeit gemäss 

Art. 6 BGÖ zugänglich sein musste. Dass das Dokument mit der Überwei-

sung an die Bundeskanzlei seine Qualität ändern und – sobald im Zusam-

menhang mit der Beratung des Geschäftsberichts im Mitberichtsverfahren 

dem Bundesrat vorgelegt – (wieder) der Geheimhaltung unterliegen würde, 

ist nicht im Sinne des Gesetzgebers (vgl. E. 3). Im Übrigen ist nicht ersicht-

lich, wie sich die mathematisch erhobenen Zahlen im Entscheidfindungs-

prozess des Bundesrates verändern könnten. Das Dokument dient weder 

der Vorbereitung des Entscheides des Bundesrates betreffend seinen Ge-

schäftsbericht, noch sind andere Geheimhaltungsgründe ersichtlich (oder 

werden von der Vorinstanz geltend gemacht). 

4.4 Im Weiteren sieht die Vorinstanz einen Aufschub des Zugangs zur 

streitgegenständlichen Information bis zum Ablauf der Sperrfrist darin be-

gründet, dass das betreffende Dokument Teil der politischen Willensbil-

dung des Bundesrates sei, d.h. eine Grundlage für einen politischen Ent-

scheid gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ darstelle. Der Entscheid des Bundesra-

tes, seinen Geschäftsbericht zu verabschieden, sei erst am 15. Februar 

2017 gefällt worden, zusammen mit dem Entscheid, mit der Veröffentli-

chung bis zum Ablauf einer Sperrfrist am 8. März 2017 zuzuwarten.  

4.4.1 Art. 8 Abs. 2 BGÖ setzt voraus, dass die Entscheidgrundlagen noch 

nicht vollständig sind oder noch weitere Abklärungen notwendig sind und 

deshalb der Entscheid noch nicht gefällt werden kann. Die Bestimmung 

bezweckt, dass sich die Behörde ihre Meinung frei bilden kann. Besteht 

jedoch keine Gefahr der Beeinflussung durch die öffentliche Debatte mehr 

und ist der Entscheid gefällt, ist das Dokument offenzulegen (vgl. HÄNER, 

in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 8 BGÖ Rz. 7 ff.; MAHON/GONIN, in: Handkommen-

tar BGÖ, Art. 8 Rz. 32). 

A-2070/2017 

Seite 19 

4.4.2 Die Vorinstanz führt aus, vorliegend sei der Entscheid des Bundesra-

tes betreffend die Genehmigung seines Geschäftsberichtes 2016 von der 

Frage der Zugangsgewährung betroffen, wobei die streitgegenständlichen 

Zahlen einzig im Auftrag des Bundesrates für dessen Geschäftsbericht er-

hoben worden seien. Dabei bezieht sie sich auf Art. 27 Abs. 1 des Bundes-

gesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit vom 

21. März 1997 (BWIS, SR 120, Stand 16. Juli 2012; diese Bestimmung ist 

heute aufgehoben) und streicht die Wichtigkeit dieser Daten hervor. Dieser 

Bestimmung ist indessen nicht zu entnehmen, dass die Zahlen aufgrund 

eines besonderen Auftrages des Bundesrates erhoben werden. Vielmehr 

erfolgt die Erhebung im Rahmen der allgemeinen Berichterstattung betref-

fend Bedrohungslage und Tätigkeit der Sicherheitsorgane des Bundes 

(vgl. Botschaft des Bundesrates zum BWIS, BBl 1994 1192 [Art. 25]). Eine 

besondere Wichtigkeit des Zahlendokumentes relativiert die Vorinstanz so-

dann selbst, wenn sie in ihrer Vernehmlassung vom 22. Mai 2017 einräumt, 

die Ansicht des EDÖB möge zutreffen, dass nur gerade zwei Zahlen kaum 

eine wesentliche Entscheidgrundlage bilden könnten. Dieser Ansicht ist zu-

zustimmen: Der Geschäftsbericht betrifft die gesamte Tätigkeit des Bun-

desrates, wobei der Aspekt der zur Ablehnung empfohlenen Asylgesuche 

nur ein kleiner Teil davon darstellt. Dass die beiden Zahlen – wie Art. 8 Abs. 

2 BGÖ verlangt – von derart beträchtlichem materiellem Gewicht wären, 

um den Entscheid direkt zu beeinflussen, ist jedenfalls nicht ersichtlich. Ein 

Aufschub des Zugangs ist somit auch nicht durch Art. 8 Abs. 2 BGÖ zu 

rechtfertigen (vgl. HÄNER, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 8 BGÖ Rz. 7 und 9 f.; 

MAHON/GONIN, in: Handkommentar BGÖ, Art. 8 Rz. 30).  

4.5 Somit steht fest, dass das von der Vorinstanz erstellte amtliche Doku-

ment bereits aufgrund von Ziel und Zweck der Geheimhaltung im Mitbe-

richtsverfahren nicht in den Anwendungsbereich von Art. 8 Abs. 1 BGÖ 

fällt, soll es doch nicht auf unbeschränkte Zeit geheim gehalten, sondern 

vielmehr veröffentlicht werden. Als Dokument mit rein quantitativen Anga-

ben unterliegt es sodann weder einer politischen Meinungsbildung des 

Bundesrates noch stellt es eine Grundlage für dessen Entscheid betreffend 

seinen Geschäftsbericht gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ dar.  

5.  

5.1 Der Beschwerdeführer macht ausserdem geltend, er nehme einzig ein 

Recht in Anspruch, welches jedermann genauso in Anspruch nehmen 

könne. Weder der Grundsatz der Rechtsgleichheit noch der Grundsatz des 

gleichen Zugangs für jede Person würden deshalb verletzt.  

A-2070/2017 

Seite 20 

5.2 Die Vorinstanz vertritt die Meinung, der Zugang zum Dokument sei 

auch deshalb zu Recht verweigert worden, da es nicht Zweck des Öffent-

lichkeitsprinzips sei, einem Einzelnen einen Informationsvorsprung gegen-

über anderen Interessierten zu verschaffen. Eine solche Privilegierung 

stelle eine Verletzung der Rechtsgleichheit, resp. des Grundsatzes des 

gleichen Zugangs für jede Person ("access to one, access to all") dar. Um 

die rechtsgleiche Behandlung aller Personen zu gewährleisten, sei sie des-

halb verpflichtet, die durch den Bundesrat festgelegte Sperrfrist zu beach-

ten.  

5.3 Art. 2 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung 

vom 24. Mai 2006 (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) konkre-

tisiert Art. 6 Abs. 1 BGÖ und hält den Grundsatz des gleichen Zugangs für 

jede Person fest. Demnach soll ein amtliches Dokument, welches einer 

Person zugänglich gemacht wurde, in demselben Umfang auch jedem an-

deren Gesuchsteller zugänglich sein. Damit wird eine kollektive Information 

gewährleistet, welche es grundsätzlich nicht zulässt, den Zugang auf ein-

zelne Personen oder einen bestimmten Personenkreis zu beschränken. 

Dies bedeutet allerdings nicht, dass nicht andere Gesetze einen privilegier-

ten Zugang für bestimmte Personenkategorien – wie z.B. Parlamentarier – 

vorsehen können (vgl. Botschaft BGÖ, BBl 2003 2001; GABOR P. BLECHTA, 

in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 1 Rz. 10; URS STEIMEN, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 6 

Rz 10; MAHON/GONIN, in: Handkommentar BGÖ, Art. 6 Rz. 24 f.).  

5.4 Es wurde oben (vgl. E. 4.2) festgestellt, dass das streitgegenständliche 

eigenständige amtliche Dokument nach seiner Erstellung durch die Vor-

instanz grundsätzlich dem öffentlichen Zugang unterliegt. Jeder anderen 

Person neben dem Beschwerdeführer steht dieselbe Möglichkeit offen, 

sich gestützt auf Art. 6 BGÖ gleichermassen und unter den gleichen Vo-

raussetzungen Zugang zu diesem Dokument zu verschaffen. Ziel des BGÖ 

ist es letztendlich, durch den Zugang zu amtlichen Dokumenten die Trans-

parenz über Auftrag, Organisation und Tätigkeit der Verwaltung zu fördern 

(vgl. Art. 1 BGÖ). Diese Zielsetzung wird durch eine Zugangsgewährung 

für Einzelpersonen selbst dann gewahrt, wenn diese in den Genuss eines 

"Informationsvorsprungs" kommt. Das Recht auf Zugang zu einer Informa-

tion umfasst demnach nicht das Recht auf gleichzeitige Information. Eine 

Verletzung des Grundsatzes des gleichen Zugangs für jede Person liegt 

somit nicht vor, wenn der Beschwerdeführer als erster Zugang zum fragli-

chen Dokument der Vorinstanz erhalten hätte. 

A-2070/2017 

Seite 21 

6.  

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz dem Beschwerde-

führer den Zugang zu den Zahlen betreffend die zur Ablehnung empfohle-

nen Asylgesuche zu Unrecht verwehrt, resp. den Zugang ungerechtfertig-

terweise aufgeschoben hat.  Die Beschwerde ist gutzuheissen, sofern da-

rauf eingetreten werden kann.  

7.  

7.1 Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht sind in 

der Regel von der unterliegenden Partei zu tragen. Unterliegt diese nur 

teilweise, werden die Verfahrenskosten ermässigt (vgl. Art. 63 Abs. 1 

VwVG). Unterliegende Vorinstanzen haben keine Kosten zu tragen 

(vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG).  

7.2 Die vorliegende Beschwerde ist bezüglich Hauptbegehren gutzuheis-

sen. Auf das zweite Rechtsbegehren ist nicht einzutreten, weshalb es sich 

rechtfertigt, von einem Obsiegen des Beschwerdeführers im Umfang von 

75% auszugehen. Die auf Fr. 800.-- festzusetzenden Verfahrenskosten 

(vgl. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und 

Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, 

SR 173.320.2]) sind ihm entsprechend im Umfang von Fr. 200.-- aufzuer-

legen. Die Vorinstanz hat keine Verfahrenskosten zu tragen. 

8.  

8.1 Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine 

Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten zuzusprechen 

(vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE). Obsiegt die Partei nur 

teilweise, ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen (vgl. Art. 7 

Abs. 2 VGKE). Bundesbehörden haben keinen Anspruch auf eine Partei-

entschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE). Sind die Kosten verhältnismässig 

gering, kann von einer Entschädigung abgesehen werden (vgl. Art. 7 

Abs. 4 VGKE). 

8.2 Dass dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer massgebli-

che Kosten entstanden wären, ist nicht ersichtlich. Es ist deshalb von der 

Zusprechung einer Parteientschädigung an ihn abzusehen. Die Vorinstanz 

hat als Bundesbehörde keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. 

 

A-2070/2017 

Seite 22 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. 

Es wird festgestellt, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Dokument 

betreffend die Anzahl geprüfter und zur Ablehnung empfohlener Asylgesu-

che um ein amtliches Dokument i.S.v. Art. 5 Abs. 1 und 2 BGÖ handelt. 

2.  

Die Verfahrenskosten von Fr. 800.-- werden im Umfang von Fr. 200.-- dem 

Beschwerdeführer auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss von 

Fr. 800.-- entnommen. Der Restbetrag von Fr. 600.-- wird dem Beschwer-

deführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. 

3.  

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Einschreiben) 

– das Generalsekretariat VBS (Gerichtsurkunde)  

– den Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten 

(z.K., B-Post) 

– die Bundeskanzlei (z.K.; B-Post) 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: 

  

Kathrin Dietrich Stephan Metzger 

A-2070/2017 

Seite 23 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-

schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren 

Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. 

Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be-

schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

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