# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 88e6ebec-d8bd-5e9c-a971-8270accf70ed
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-05-12
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 12.05.2021 602 2020 5
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2020-5_2021-05-12.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2020 5
602 2020 6
602 2020 7
602 2020 8

Arrêt du 12 mai 2021

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-stagiaire : Emmanuelle Tombez

Parties A.________, B.________ et C.________, recourants, représentés 
par Mes Claude Maillard et Pierre Bugnon, avocats,

D.________, recourante, représentée par Me Pierre Mauron, avocat 

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée,

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée, 

E.________ SA, intimée, représentée par Me Jillian Fauguel, 
avocate

Objet Aménagement du territoire et constructions - Clause d'esthétique – 
Concrétisation du plan directeur cantonal dans la planification locale

Recours du 24 janvier 2020 contre les décisions du 6 décembre 
2019 et la décision du 16 octobre 2019

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considérant en fait

A. E.________ SA est propriétaire des art. fff et ggg du registre foncier (RF) de la commune de 
H.________, d'une surface respective de 2'172 m2 et 1'175 m2, situés à la route I.________ dans 
le village de J.________. En zone centre village, ces parcelles sont comprises dans un périmètre 
d'importance locale avec objectif de sauvegarde A au sens de l'inventaire fédéral des sites 
construits à protéger en Suisse (ISOS) et, selon le plan directeur cantonal (PDCant) approuvé le 
2 octobre 2018, sont classées en catégorie 3 de protection cantonale des périmètres construits. 
Cela étant, dans le plan d'aménagement local (PAL) actuel, approuvé le 20 mars 2019, les terrains 
sont inclus dans un périmètre archéologique mais pas dans un périmètre de protection de site 
construit. 

Art. fff RF

Art. ggg RF

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L'art. fff RF est construit d'une ancienne ferme. L'art. ggg RF n'est pas bâti.

C.________ est propriétaire de l'art. kkk RF, situé de l'autre côté de la route cantonale, en face 
des parcelles art. fff et ggg. Ses parents, A.________ et B.________ sont au bénéfice d'un droit 
d'habitation sur cette propriété.

D.________ est propriétaire de l'art. lll RF, situé à côté de la parcelle n° ggg RF.

B. Le 27 mai 2019, E.________ SA a déposé une demande de permis pour la construction sur 
les art. fff et ggg RF de trois habitations collectives, de 23 logements au total, avec parking 
souterrain, dérogation aux distances aux limites à la route, ainsi que pour la démolition de la ferme 
existante. 

Durant la mise à l'enquête publique, cette demande de permis a fait l'objet de quatre oppositions, 
dont celles de B.________ et consorts et de D.________. 

En substance, ces opposants ont rappelé que, lors de la fusion des communes, une densification 
de population était prévue au centre de H.________ et que les villages alentours, dont celui de 
J.________, devaient rester des petites entités pour préserver le paysage. Ils ont estimé que le 
projet était démesuré et qu'il altérait le site mentionné en catégorie A à l'ISOS. Ils ont également 
fait valoir toute une série d'autres critiques d’ordre technique en lien notamment avec l'utilisation 
du sol, les accès, les places de parc. 

Les 19 juin et 4 juillet 2019, le Conseil communal a émis un préavis favorable au projet.

Au cours de l'instruction du dossier, les services cantonaux ont également émis des préavis 
favorables, certains assortis de conditions, à l'exception du Service de la mobilité (SMo) qui s'est 
prononcé négativement et le Service des biens culturels (SBC) qui n'a pas émis de préavis, le 
projet étant situé en dehors des périmètres de protection définis par le plan d'affectation des zones 
(PAZ). Dans son préavis négatif du 6 août 2019, le SMo a considéré que la visibilité du débouché 
sur la route communale n'était pas démontrée. Il a estimé cependant que le dépassement du 
nombre de places de parc et la dérogation à la limite de la route cantonale étaient acceptables 
mais a rappelé que le stationnement relevait de la compétence communale. Dans son préavis 
favorable avec conditions du 5 août 2019, la Commission d'accessibilité (CA) a précisé que les 
couloirs de certains appartements étaient trop étroits et qu'ils devaient être élargis. 

Art. fff RF

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Le 16 septembre 2019, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un 
préavis de synthèse défavorable. Il l'a justifié par des erreurs de calcul des indices d'utilisation des 
parcelles ainsi qu'en raison du préavis négatif du SMo. Il a estimé infondées les autres critiques 
formulées par les opposants. 

Le 3 octobre 2019, informée du contenu des préavis négatifs, la requérante du permis a transmis à 
la Préfecture de la Glâne les modifications apportées aux plans du projet, afin de suivre les 
recommandations des différents services. 

Les 23 octobre et 8 novembre 2019, sur la base des nouveaux plans, le SMo et SeCA ont émis 
des préavis favorables. 

C. Par décision du 6 décembre 2019, le Préfet de la Glâne a délivré le permis de construire 
requis. 

Le même jour, il a rejeté toutes les oppositions. Concernant le nombre de places de 
stationnement, il a admis qu'il dépassait ce qui était prévu par la norme de l'Union suisse des 
professionnels de la route (VSS) mais a estimé que cette dernière n'était pas une norme au sens 
strict et qu'un dépassement était justifié en raison des transports publics limités dans le village. 
Pour le reste, il s'est basé sur les préavis, ou l'absence de préavis, des différents services pour 
écarter les griefs des opposants.

Par décision du 16 octobre 2019, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (DAEC) a octroyé une dérogation à la distance à la route cantonale pour un 
cheminement piéton, des places vélos et une case de stationnement qui sont situés à l'intérieur 
des limites. Elle a constaté que la demande de dérogation a été mise à l'enquête publique en 
même temps que le permis de construire et qu'aucune opposition n'avait été déposée à son 
encontre durant le délai d'enquête. Elle s'est appuyée sur le préavis du SMo qui a considéré que le 
propriétaire n'avait pas d'autres endroits pour implanter ces constructions et que ces dernières 
n'entravaient ni la visibilité ni la sécurité routière. Cette décision a été notifiée en même temps que 
les décisions du Préfet du 6 décembre 2019.

D. Par mémoire du 24 janvier 2020, B.________ et consorts ont déposé un recours auprès du 
Tribunal cantonal contre les décisions rendues le 6 décembre 2019 par le Préfet et le 16 octobre 
2019 par la DAEC (procédure 602 2020 5). Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à 
l'annulation des décisions attaquées et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité 
précédente pour instruction et nouvelles décisions. 

À l'appui de leurs conclusions, ils contestent tout d'abord le calcul de l'indice d'utilisation du sol. Ils 
invoquent ensuite une intégration paysagère manquée du projet et ainsi une violation de l'art. 125 
de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1). Les recourants constatent que l'autorité préfectorale s'est basée sur le non-
préavis du SBC et n'a pas traité la question, ce qui est soit un abus de son pouvoir d'appréciation 
soit une décision rendue sur la base de faits incomplets et inexacts. Par ailleurs, selon les 
recourants, le nombre de places de stationnement dépasse ce qui est prévu par la norme VSS 640 
281. Cette norme s'applique par le renvoi général de l'art. 52 al. 2 du règlement fribourgeois du 1er 
décembre 2009 d’exécution de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions 
(ReLATeC; RSF 710.11) mais aussi par le renvoi de l'art. 31 du règlement communal 
d'urbanisation (RCU), auquel le conseil communal a passé outre. Enfin, les recourants font 

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remarquer que, malgré les conditions émises par la CA dans son préavis, l'accessibilité pour les 
personnes en situation d'handicap n'est pas conforme en raison de couloirs trop étroits.

Ils ont requis par ailleurs l'octroi de l'effet suspensif à leur recours (procédure 602 2020 6). 

E. Agissant également le 24 janvier 2020, D.________ a, elle aussi, contesté devant le Tribunal 
cantonal les décisions rendues le 6 décembre 2019 et le 16 octobre 2019 (procédure 602 2020 7). 
Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'admission du recours et l'annulation des décisions 
attaquées et, subsidiairement, au renvoi de l'affaire à l'autorité précédente pour instruction et 
nouvelles décisions. 

À l'appui de ses conclusions, elle invoque plusieurs violations du droit d'être entendu, notamment 
du devoir de motiver une décision. La recourante estime que la décision de la DAEC octroyant une 
dérogation aux limites à la route n'expose ni les circonstances particulières du cas ni la pesée des 
intérêts en présence et qu'elle n'a pas pris en considération les griefs soulevés dans les 
oppositions. Concernant le problème lié au périmètre de protection ISOS, elle relève que le service 
concerné n'a pas émis de préavis et que le SeCA se contente de cette absence de préavis pour 
régler la question. Quant à la Préfecture, elle ne traite que de l'alignement des immeubles dans sa 
décision, sans répondre au grief des opposants lié à l'intégration paysagère. 

Pour le surplus, outre les questions d'intégration, D.________ fait valoir de nombreuses critiques 
en lien avec les accès, le trafic routier, la dérogation à la route cantonale, l'abattage d'arbres, la 
conformité à la zone centre village, et relève un conflit entre l'accès à deux places de parc du 
projet et la livraison de lait par les agriculteurs à sa laiterie. 

La recourante a sollicité en outre l'octroi de l'effet suspensif à son recours (procédure 602 2020 8).

F. Le 20 février 2020, le Préfet de la Glâne a fait savoir qu'il n'a pas de remarque particulière à 
formuler sur les recours dont il conclut au rejet en renvoyant à ses décisions du 6 décembre 2019.

Par courrier du 28 février 2020, la commune se limite à rappeler les faits de l'affaire en cause. 

Dans ses observations du 5 mars 2020, le SMo admet que, contrairement à la norme VSS 640 
281, le nombre de places de stationnement soit arrondi pour chaque logement, et non pas 
seulement à la fin du calcul. Son préavis favorable est aussi justifié par la faible desserte en 
transports publics dans le village et le préavis favorable de la commune. Pour la dérogation à la 
limite de construction de la route cantonale, le SMo a préavisé favorablement le projet, à condition 
de laisser un espace libre de toute construction de 5 mètres depuis le bord de la chaussée pour 
permettre à l'Etat d'élargir ses infrastructures routières en cas de besoin. Et s'il fallait encore un 
espace supplémentaire, les aménagements concernés (places de stationnement voitures et vélo et 
chemin piéton) pourraient être déplacés à moindre frais. Le SMo considère ainsi que la dérogation 
est justifiée, même si la décision contient une erreur (mention qu'aucune opposition n'a été 
déposée). La visibilité pour la route communale ainsi que les chemins piétons sont garantis. Le 
service compétent n'a pas exigé d'étude de trafic étant donné que le réseau routier attenant 
supporte le trafic supplémentaire engendré par le projet.  

G. Dans ses observations du 9 avril 2020, E.________ SA conclut au rejet des recours, sous 
suite de frais et dépens. 

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S'agissant de l'intégration dans le site, elle fait valoir que, seuls le PAL et le PAZ liant les 
administrés, le projet n'est pas dans un périmètre de protection du moment que l'ISOS n'a pas été 
transposé dans le PAL. Elle fait remarquer que la commune a fait usage de l'autonomie 
communale et qu'elle a édicté des prescriptions à respecter pour les nouvelles constructions dans 
l'annexe 3 de son RCU. En l'espèce, ces prescriptions sont respectées. L'intimée a répondu, pour 
le surplus, aux autres et multiples griefs des recourants.

H. Le 14 mai 2020, B.________ et consorts ont déposé des déterminations spontanées. Ils 
soulignent que, dans le cas présent, il convient d'examiner la conformité du projet sous l'angle de 
l'intégration non pas sur la base du PAL mais en application des art. 3 al. 2 let. b de la loi du 
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 125 LATeC. Sous cet angle, ils 
soutiennent que le projet présente une rupture objective de l'harmonie du site existant, ou tout au 
moins que les autorités n'ont pas examiné cette question. Les recourants déclarent savoir que les 
planifications directrices et les inventaires ne sont pas opposables aux particuliers mais avancent 
que ces instruments sont pertinents dans la pesée des intérêts lors de l'examen objectif de 
l'intégration paysagère. Subsidiairement, ils estiment qu'il était indispensable que la Commission 
d'architecture et d'urbanisme (CAU) soit consultée, de sorte qu'il y a lieu d'annuler les décisions 
attaquées et de renvoyer la cause à l'autorité inférieure pour complément d'instruction. Les 
recourants ont également contesté divers autres points des observations de l'intimée.

Le 19 mai 2020, D.________ a formulé à son tour des déterminations spontanées. Elle insiste sur 
le fait que le secteur est bel et bien soumis à un objectif de sauvegarde A et à une catégorie de 
sauvegarde 3 selon le plan directeur cantonal. Elle souligne que la ferme existante sur l'art. fff RF 
était habitée il y a moins de deux ans et qu'elle est donc loin d'être délabrée. Pour le surplus, la 
recourante s'est déterminée sur les autres de la réponse de l'intimée. 

I. Dans ses observations du 25 mai 2020, la DAEC déclare qu'elle n'a pas d'autre remarque 
particulière à formuler en sus de celles du SMo du 5 mars 2020 et conclut au rejet des recours. 
Cette prise de position a suscité, le 30 juin 2020, une nouvelle détermination de D.________ dans 
laquelle elle reprend et développe les arguments précédemment exposés. 

J. Dans des contre-observations spontanées du 28 mai 2020, la société E.________ SA a 
répondu à différentes remarques des recourants. Concernant l'intégration dans le paysage, elle 
renvoie à ses observations du 9 avril 2020 mais estime que des bâtiments voisins existants sont 
moins bien intégrés que le projet litigieux. Elle souligne que ce dernier tient compte des remarques 
formulées à son sujet par la Commission d'architecture et d'urbanisme (CAU).

Suite à une réaction de B.________ et consorts du 2 juin 2020 indiquant qu'à leur connaissance, 
la CAU n'avait pas été consultée, l'intimée a expliqué le 8 juin 2020 qu'avant d'être soumis à la 
procédure ordinaire de permis de construire, le projet a fait l'objet d'une procédure de demande 
préalable au cours de laquelle la CAU s'est déterminée. 

K. Sur demande du juge délégué à l'instruction du recours, l'intimée a produit, le 12 novembre 
2020, le préavis négatif de la CAU daté du 25 mars 2019 émis lors de la demande préalable. 

Ce document a la teneur suivante:

Le dossier a été transmis à la Commission d'architecture et d'urbanisme (CAU) par le service des 
constructions et de l'aménagement en date du 17 janvier 2019, en application de l'art. 5 de la loi du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC). La CAU s'est saisie du 

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dossier - conformément à la disposition précitée et à l'art. 125 LATeC - lors de la séance ordinaire du 
15 mars 2019. A cette occasion, les membres de la CAU se sont rendus à H.________, dans le secteur de 
J.________, pour une inspection locale et pour examiner le projet.

Dossier

Le projet préalable consiste en la construction de 3 immeubles d'habitation regroupant 22 logements et d'un 
parking souterrain commun sis sur les art. ggg et fff RF de la commune de H.________, dans le secteur de 
J.________, dans une zone de centre village. Cette zone est destinée à l'habitation, aux activités de 
services, aux commerces ainsi qu'aux activités agricoles et artisanales de faibles nuisances (art. 20 du 
règlement communal d'urbanisme). Le projet se situe à proximité d'un périmètre archéologique dans lequel 
se situe une église protégée en catégorie 1. En contre-bas du projet, se trouve une ferme protégée en 
catégorie 2. Une ferme se situe actuellement sur le bien-fonds, laquelle sera démolie entièrement pour la 
réalisation du projet. Celle-ci n'est pas protégée. Le Service des biens culturels, consulté le 27 novembre 
2018, a renoncé à rendre un préavis, la ferme concernée n'étant pas sous protection. Deux des bâtiments 
projetés comprennent chacun trois étages et le bâtiment le plus proche de l'église en comprend deux.

Appréciation du projet

Environnement construit et paysager

Le projet s'implante dans un lieu très sensible: un centre villageois, caractérisé par la présence d'une église 
marquante et des bâtiments agricoles. Le terrain, légèrement en pente, est partiellement occupé par une 
ferme non protégée. Le contexte est encore fortement agricole, constitué d'un paysage ouvert de prairies 
ponctué par des fermes imposantes.

Analyse

Le projet est constitué 3 bâtiments de logements implantés le long de la route cantonale; deux d'entre eux 
comprennent chacun trois étages, celui situé le plus proche de l'église se limitant à deux étages. L'accès aux 
logements se fait par un chemin piéton situé le long de la route, séparé de celle-ci par une végétation légère 
constituée essentiellement d'arbustes bas. L'entrée du parking souterrain est dans la partie inférieure de la 
parcelle, un autre projet de villa étant à l'étude en contre-bas, permettant ainsi un accès unique et partagé.

Le problème principal posé par ce projet est son manque d'intégration dans le contexte villageois. En effet, 
malgré l'absence d'un périmètre ISOS et la non-protection de la ferme existante, le caractère de village de 
rue demeure intact et, dans ce sens, mérite d'être soutenu/prolongé. Or, le projet de construction des trois 
immeubles ne cherche d'aucune manière un rapport spécifique au site et tend à banaliser le cœur du village. 
En effet, le traitement architectural des bâtiments, malgré la présence de toits en pente, se rapproche plus 
d'une image suburbaine que d'une image en adéquation avec l'architecture locale, d'origine rurale. Ainsi, 
l'expression des façades des trois bâtiments avec de multiples ouvertures aux dimensions réduites, le 
retournement des toitures avec des frontons, la position non définie et peu précise de l'implantation des 
bâtiments le long de la route cantonale et le traitement des espaces de transition avec celle-ci sont autant de 
facteurs qui ne renvoient pas à la prise en compte du contexte, tant bâti que paysager. Les membres de la 
CAU apprécient la différence de gabarit, plus bas, du bâtiment proche de l'Église, mais ils regrettent que le 
traitement de la façade Sud, avec ses petites ouvertures, ne tienne compte ni d'un dialogue à entamer avec 
le bâtiment religieux et ses abords, ni de l'orientation solaire favorable au Sud qui devrait induire un 
retournement du plan et une ouverture généreuse de la façade.

Conclusion

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Considérant les dernières appréciations développées ci-dessus, la Commission se prononce 
défavorablement sur le dossier cité en titre. 

Recommandations

Le projet, au stade préalable, devrait être retravaillé selon les recommandations suivantes:

> tenir compte du contexte et environnement agricole des lieux pour l'intégration des futures 
constructions;

> préserver et rénover la ferme existante en étudiant la possibilité d'y implanter des logements;

> établir un dialogue, notamment par le caractère architectural des constructions ou alors par la création 
d'un espace public (éventuellement une place) avec l'église existante;

> tenir compte de l'orientation pour l'habitabilité des espaces domestiques;

> retravailler le terrain en évitant les décaissements, les remblais et les talus;

> garantir des espaces de transition entre le bâti et la route cantonale, en s'inspirant des cours des 
fermes du village.

Dans sa lettre d'accompagnement du 12 novembre 2020, E.________ SA s'est déterminée sur ce 
préavis négatif en précisant que, dans le cadre de l'enquête finale, le SeCA n'a manifestement pas 
jugé utile de consulter la CAU. Elle fait aussi remarquer que le projet initial a été adapté sur les 
éléments suivants: création d'une liaison piétonne sécurisée le long des constructions projetées, 
de manière à créer une cohésion et une jonction avec le reste du village (en particulier avec le 
restaurant, la zone de l'église et la laiterie), amélioration des façades en  intégrant un bon nombre 
de zones boisées et adaptation de l'orientation des espaces domestiques en prévoyant un 
dégagement maximal sur les Préalpes fribourgeoises au sud-est. Le maintien du bâtiment existant 
a été envisagé mais s'est avéré impossible dès lors que la ferme est dans un état avancé de 
délabrement et que les hauteurs d'étage ne sont plus adaptées aux normes actuelles

L. Le 26 novembre 2020, le Juge délégué a requis du SeCA la production du dossier de 
demande préalable (n° 1850437) et l'a mis à la disposition des parties.

Respectivement les 12 janvier et 18 février 2021, les recourants se sont prononcés sur les 
observations de l'intimée du 12 novembre 2020. Ils rappellent que la CAU a souligné que la 
typologie des bâtiments, donnant une image suburbaine au cœur d'un village rural, constitue le 
principal problème d'intégration de l'ouvrage. A leur avis, l'ajout de parties boisées en façade 
(balcons et fenêtres) ne suffit pas à résoudre un tel défaut de conception. De même, ils estiment 
que l'intimée n'a pas répondu aux critiques de la CAU concernant le manque d'espaces de 
transition en se limitant à affirmer qu'il est prévu d'aménager une liaison pour piétons. Cette 
liaison, qui existait déjà au stade de la demande préalable, n'améliore en rien l'intégration des 
bâtiments dans le site. Les recourants estiment qu'une rénovation de l'ancienne ferme serait 
possible, contrairement aux allégations de l'intimée. Enfin, ils soulignent qu'aucune solution n'a été 
apporté aux recommandations de la CAU relatives notamment aux modifications de terrain. Face à 
cette situation, l'autorité intimée ne pouvait pas, selon eux, se contenter d'une absence de préavis 
du SBC pour délivrer le permis de construire, alors que le préavis de la CAU n'a pas été rendu 
dans la procédure de permis en question et que l'autorité n'a pas statué sur cette base. Partant, 

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les recourants ont maintenu leurs conclusions. Ils ont requis que la CAU soit consultée pour 
examiner le projet mis à l'enquête publique et qu'elle rende un préavis actualisé.

M. Le 25 juin 2020, la commune de H.________ a autorisé l'intimée à abattre les trois arbres 
situés sur les art. fff et ggg RF et, à titre de mesure compensatoire, a exigé leur remplacement par 
de nouvelles plantes dans un autre secteur. 

Le 29 juin 2020, le Juge délégué à l'instruction des recours a interdit toute exécution en lien avec 
l'abattage des trois arbres en cause. Il a indiqué en outre qu'il ne se prononcera sur l'effet 
suspensif des recours concernant la construction elle-même que si l'intimée entend commencer 
les travaux.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - les recours qui visent les décisions du préfet en matière de permis de 
construire et la décision de la DAEC d'octroi de la dérogation à la distance à la route cantonale 
sont recevables en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) comme aussi en vertu de l'art. 141 al. 
1 LATeC. En tant que voisins et opposants au projet de construction, les recourants ont qualité 
pour recourir dès lors qu'ils sont atteints par les décisions attaquées et ont un intérêt digne de 
protection à ce qu'elles soient annulées ou modifiées (art. 76 let. a CPJA).

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites des recours. 

1.2. En vertu de l’art. 42 al. 1 let. b CPJA, l’autorité peut, pour de justes motifs, joindre en une 
même procédure des requêtes qui concernent le même objet.

En l’espèce, les causes 602 2020 5 et 602 2020 7 ont pour objet deux recours similaires qui 
concernent le même état de fait et les mêmes questions juridiques. Il convient donc de joindre 
lesdites causes et de les trancher dans un seul et même arrêt. 

1.3. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné 
par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune 
question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.  

2.

L'instruction a montré qu'en l'occurrence, le problème principal lié au projet litigieux est constitué 
par son intégration dans le site. Alors que l'intimée estime avoir corrigé les insuffisances relevées 
par la CAU dans le cadre de la demande préalable, les recourants font valoir au contraire que les 
critiques restent entières et que les améliorations sont largement insuffisantes. A leur avis, le projet 

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ne présente pas les qualités architecturales et urbanistiques minimales requises pour bénéficier 
d'un permis de construire.

2.1. Conformément aux principes régissant l'aménagement du territoire, il convient de veiller à ce 
que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent 
dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT).

En application de cette norme fédérale, la législation cantonale a édicté l'art. 125 LATeC, qui 
prévoit que les constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et 
leurs parties, doivent être conçus et entretenus dans un souci d'harmonisation avec 
l'environnement construit et paysager, de façon qu'un aspect général de qualité soit atteint 
(Message n° 43 du Conseil d'Etat du 20 novembre 2007 accompagnant le projet de LATeC; 
Bulletin officiel des séances du Grand Conseil [BO] V 2008 p. 1274).

Lorsque, comme en l'espèce, le droit cantonal prévoit une clause d'esthétique, toute construction 
et installation y est soumise, même si elle correspond aux prescriptions de la zone où elle se 
trouve; elle doit être conçue de telle façon qu'elle permette d'atteindre un aspect d'ensemble 
satisfaisant (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 
2001, n. 890).

Une interdiction de construire en raison d'une clause d'esthétique est une limitation de la garantie 
constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.), qui doit reposer sur une base légale, être justifiée par 
un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Lorsque ces conditions sont 
remplies, un projet de construction peut être interdit sur la base d'une clause d'esthétique, quand 
bien même il satisfait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de 
police des constructions (arrêt TC FR 2A 2002 53 consid. 3a; CHASSOT, La clause d'esthétique en 
droit des constructions, in RFJ 1993 106).

Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats 
escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins 
incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige 
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la 
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. également ATF 126 I 219 
consid. 2c et les arrêts cités). L'examen, par la Cour de céans, de la proportionnalité d'une 
décision accordant un permis de construire en écartant le grief de violation de la clause 
d'esthétique invoqué par les opposants est en principe libre mais, à l'instar du Tribunal fédéral, une 
certaine retenue s'impose lorsqu'elle doit se prononcer sur des pures questions d'appréciation 
pour tenir compte de circonstances locales, dont les autorités inférieures ont une meilleure 
connaissance (ATF 135 I 176 consid. 8.1; 132 II 408 consid. 4.3; arrêt TC FR 2A 2007 101 du 
17 février 2010 consid. 6b).

Dans le cadre de l'application de la clause d'esthétique, les autorités administratives bénéficient 
d'une grande latitude de jugement qu'elles doivent toutefois exercer selon une approche 
systématique. La question de l'intégration d'une construction ou d'une installation au sein de 
l'environnement bâti d'un site doit en effet être résolue sur la base de critères objectifs et 
fondamentaux, et non en fonction du sentiment subjectif de l'autorité (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; 
114 Ia 343 consid. 4b; arrêts TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5; 1C_133/2010 du 
4 juin 2010 consid. 2.2; 1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.5). 

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De plus, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la 
réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités 
dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les 
bâtiments existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les 
règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le 
développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un 
certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire 
fondée sur l'art. 125 LATeC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Le Tribunal 
fédéral a néanmoins précisé qu'il suffit que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires 
apparaisse déraisonnable. L'application de la clause d'esthétique n'est ainsi pas réservée à des 
sites protégés ou présentant des qualités esthétiques remarquables, même si ces critères peuvent 
entrer en ligne de compte (arrêt TF 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.1.2 et 4.2.3 et les 
références citées). L'art. 125 LATeC ne vise pas à remplacer une mesure d'aménagement, mais 
sert uniquement à éviter une utilisation déraisonnable des possibilités de construire (arrêt TC FR 
602 2020 58 du 5 mars 2021). La clause d'esthétique n'est pas un outil d'urbanisation et ne sert 
pas de correctif pour moduler les possibilités de construire en se référant aux caractéristiques d'un 
quartier. Une telle application placerait les propriétaires fonciers dans l'incertitude sur ce qui est 
permis ou non dans la zone à bâtir et violerait un des principes fondamentaux de la planification 
locale, qui est celui de la sécurité juridique (arrêt TC FR 602 2020 58 du 5 mars 2021; 
JEANNERAT/MOOR, in Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, art. 14 LAT n° 14). 
Une interprétation trop large de la clause d'esthétique risque également d'entrer en conflit avec un 
autre principe fondamental du droit de l'aménagement fédéral qui est celui de la densification.

2.2. En l'occurrence, les art. fff et ggg RF se trouvent dans un périmètre construit ("P") ISOS de 
catégorie 3 avec objectif de sauvegarde A (importance locale) selon le plan directeur cantonal 
avec comme description "Entité principale de l'agglomération agricole, groupée autour de l'église 
sur une crête" (cf. portail cartographique du canton de Fribourg, https://map.geo.fr.ch).

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De manière surprenante, le planificateur local n'a prévu aucune disposition pour concrétiser dans 
son PAL ou son RCU la reconnaissance de ce site de catégorie 3 par le PDCant. Cette absence 
de règlementation est d'autant plus étonnante que la dernière révision du PAL de la commune a 
été approuvée le 20 mars 2019 par la DAEC, soit postérieurement à l'adoption du PDCant en 
octobre 2018. Or, selon le Thème 115 du PDCant, pour les sites de catégorie 3, il est 
expressément prévu une mesure de protection visant à "adapter les nouvelles constructions ou 
transformations (implantation, dimensions, matériaux et expression architecturale) au caractère du 
site". Il est prescrit également que le RCU doit prévoir des "dispositions relatives à la protection, la 
transformation et l’entretien des constructions à protéger, des constructions qui sont des 
composantes de la structure et du caractère du site".

Cela étant, si, dès son adoption, le PDCant acquiert force obligatoire pour les autorités cantonales 
et communales (art. 18 al. 1 LATeC), il ne produit en revanche aucun effet direct à l'égard des 
particuliers, qui ne peuvent d'ailleurs former aucun recours à son encontre, ni à titre principal, ni à 
titre préjudiciel (art. 9 al. 1 LAT; cf. arrêts TF 1C_423/2016 du 3 avril 2017 consid. 4.2; 
1C_472/2014 du 24 avril 2015 consid. 4.1). En d'autres termes, même si, cas échéant, la 
commune, respectivement la DAEC dans le cadre de l'approbation, n'a pas respecté la 
planification directrice en omettant de prévoir une réglementation spécifique pour ce site de 
catégorie 3, il n'est pas possible de faire une application directe du PDCant dans le cadre du 
permis de construire ici litigieux.

2.3. Du moment que, sans être corrigée au stade de l'approbation, la commune n'a pas jugé utile 
de réglementer le secteur dans le cadre de sa planification, il ne saurait être question d'utiliser la 
clause d'esthétique en tant que mesure d'aménagement subsidiaire pour restreindre les 
possibilités de construire reconnues par la zone centre village à laquelle appartiennent les 
parcelles litigieuses et introduire de facto une mesure de protection du site (arrêt TC FR 602 2020 
58 du 5 mars 2021). 

Comme il a été rappelé ci-dessus, l'art. 125 LATeC se limite à interdire les constructions dont 
l'impact négatif sur le site dépasse clairement ce que l’intégrité de celui-ci peut supporter. Cette 
disposition est une règle de construction qui n'exclut la réalisation d'un projet, même conforme la 
zone, que si sa qualité architecturale et urbanistique n'est pas compatible avec son environnement 
et traduit une utilisation déraisonnable des possibilités de construire.

Pour en juger, il convient bien évidemment d'opérer une appréciation du projet en lien avec le site 
prévu pour son implantation. Dans ce cadre, le degré minimal de qualité exigé peut et doit varier 
en fonction du contexte construit ou naturel dans lequel il s'inscrit. Il tombe sous le sens qu'un 
projet, même médiocre, encore supportable dans un quartier ne présentant aucune particularité 
urbanistique, ne sera pas apprécié d'une manière identique s'il est prévu de le construire dans un 
secteur au bénéfice d'une esthétique reconnue (dans ce sens, arrêt TF 1C_360/2018 du 9 mai 
2019 consid. 4.1.2 et 4.2.3 et les références citées). Néanmoins, même dans une telle 
circonstance, le critère de mise en œuvre de l'art. 125 LATeC reste celui de l'incompatibilité avec 
le site et non pas celui d'une intégration réussie dans celui-ci, ce dernier critère relevant d'une 
mesure d'aménagement.

2.4. Dans le cas particulier, les reproches faits par la CAU à l'intimée dans le cadre de la 
demande préalable tiennent pour l'essentiel à la mauvaise intégration de ces bâtiments dans le 
contexte villageois. Elle critique la typologie suburbaine choisie pour les constructions, qui ne 
respecte pas le caractère rural de l'endroit.

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Pour sa part, dans sa décision rejetant les oppositions, le préfet s'est prononcé brièvement sur la 
question de l'intégration dans le site. S'il était conscient de l'inscription de celui-ci à l'ISOS, il 
apparaît clairement qu'il n'était pas au courant du préavis négatif de la CAU émis dans la 
procédure antérieure, ni de la problématique liée à la typologie exogène des bâtiments. Pour 
admettre le respect de l'art. 125 LATeC, il s'est essentiellement appuyé sur le fait que le SBC a 
refusé d'émettre un préavis et sur le préavis positif de la commune. Il s'est contenté en outre de 
constater que les immeubles ont été placés de façon à respecter l'alignement des constructions 
voisines et de la route cantonale. Il apparaît ainsi que, concrètement, il n'a tenu aucun compte de 
la valeur patrimoniale particulière reconnue au secteur par l'ISOS. Sa décision n'est pas différente 
de ce qu'elle aurait été si le projet avait été prévu dans n'importe quel tissu urbain ou suburbain du 
district. Quant au préavis du SBC qui renonce, le 17 juillet 2019, à se prononcer sous prétexte que 
le projet est situé en dehors des périmètres de protection définis au plan des zones et ne concerne 
pas un "bien culturel, immeuble protégé", on ne peut que constater que ce document ne dit pas un 
mot au sujet de l'intégration dans le site. Dans le contexte indiqué ci-dessus (cf. consid. 2.2.), il est 
exclu dès lors de tirer une quelconque conclusion du silence du service spécialisé, qui découle 
apparemment d'une erreur survenue lors de l'approbation du PAL le 20 mars 2019. Enfin, on ne 
peut que prendre acte du fait que, dans son préavis des 26 juin et 4 juillet 2019, la commune ne 
s'est pas déterminée non plus sur les questions d'intégration soulevée par les opposants. Elle s'est 
bornée à souligner que le projet est conforme au RCU en vigueur, sans entrer en matière sur la 
mise en œuvre éventuelle de l'art. 125 LATeC. Même dans la présente procédure, ni le préfet, ni la 
commune n'ont déposé d'observations circonstanciées traitant cet aspect du litige et les deux 
autorités ont simplement maintenu, sans commentaire particulier, la position adoptée dans la 
procédure antérieure en concluant au rejet des recours. 

Si l'on peut inférer de leurs conclusions proposant le rejet des recours que les autorités locale et 
régionale ne voient rien à reprocher au projet litigieux, il n'en demeure pas moins que ces 
déclarations générales ne sont pas aptes à écarter la position dûment étayée par la CAU, autorité 
spécialisée en matière d'urbanisation.

Enfin, il importe peu que le préavis négatif de la CAU ait été rendu dans le cadre de la procédure 
de demande préalable et que cette autorité n'ait pas été appelée à se prononcer à nouveau dans 
la procédure de permis de construire proprement dite. En effet, dûment informée du contenu du 
préavis négatif, l'intimée n'a pas corrigé son projet. La comparaison des plans déposés dans les 
deux procédures successives montre que l'intéressée s'est contentée de modifications mineures et 
n'a pas tenté de répondre aux critiques fondamentales, clairement exprimées par la CAU. En 
particulier, l'adjonction d'un peu de bois sur les faces des balcons et sur quelques portions de 
façade n'est qu'un procédé cosmétique totalement inapte à modifier la typologie des constructions. 
Les autres mesures entreprises (création d'une liaison piétonne sécurisée le long des 
constructions projetées et adaptation de l'orientation des espaces domestiques), si elles répondent 
à d'autres critiques de la CAU, ne changent rien en matière de typologie des bâtiments.

En conséquence, le préavis négatif de la CAU du 25 mars 2019 garde toute sa valeur pour se 
prononcer sur le respect de l'art. 125 LATeC.

2.5. L'examen des lieux (cf. photographies dans la partie en fait) comme aussi la consultation de 
la carte du PDCant relative au site ISOS de "J.________" confirment pleinement les constatations 
de la CAU sur la typologie du secteur, qui est sans conteste un périmètre villageois caractéristique. 
Il apparaît en outre que l'entrée par le Nord dudit périmètre 1 "J.________", le long de la route 

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cantonale, est ponctuée par plusieurs bâtiments figurant à l'inventaire des biens culturels en valeur 
C (points jaunes) jusqu'à l'église, en valeur A (point rouge). Cette pénétrante dans le site, qui suit 
une ligne de crête, est actuellement encore largement préservée. Le centre de gravité du 
périmètre se situe en outre précisément dans les abords de l'église, à la hauteur du carrefour avec 
la route communale de M.________, dans le secteur où il est prévu d'implanter les bâtiments 
litigieux. 

Le projet contesté prévoit la construction de trois habitations collectives; deux des bâtiments 
comprennent chacun trois étages et le bâtiment le plus proche de l'église en comprend deux. N'en 
déplaise à l'intimée, en soulignant un problème sérieux d'intégration dans le contexte villageois, la 
CAU n'a pas exprimé un avis subjectif et personnel. Il saute aux yeux que les constructions 
prévues constituent effectivement des habitations collectives de type suburbain. Comme le relève 
à juste titre cette autorité spécialisée, placer plusieurs ouvrages de ce genre dans l'environnement 
décrit ci-dessus est incompatible avec la substance même de l'endroit. A cet emplacement 
stratégique, « très sensible » selon la CAU, l'adjonction de bâtiments de conception totalement 
exogène au caractère rural du secteur va, sans l'ombre d'un doute, dénaturer le site. On doit 
admettre avec la CAU que cette atteinte est indésirable dans l'environnement bâti existant, dont la 
valeur patrimoniale est expressément reconnue dans le PDCant. En se limitant à quelques 
modifications cosmétiques, l'intimée n'a pas pris la mesure du problème urbanistique que pose la 
construction des bâtiments dans ce secteur sensible. L'intéressée a perdu de vue l'environnement 
particulier dans lequel devait s'implanter son projet. Or, ses bâtiments ne présentent 
manifestement pas les qualités architecturales et urbanistiques minimales pour être autorisés sur 
les parcelles en cause. Elle a conçu des immeubles qui peuvent certainement s'intégrer dans un 
environnement ordinaire suburbain, voire même dans des villages ruraux ayant déjà perdu leur 
identité propre, comme il y en a beaucoup. En revanche, il est déraisonnable d'implanter ces 
constructions dans le périmètre du site construit de J.________ sous peine de défigurer l'endroit. 

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Comme il a été dit, ce n'est pas le lieu ici d'utiliser l'art. 125 LATeC comme substitut à une mesure 
de protection qui aurait dû vraisemblablement être intégrée dans le PAL de la commune. Le niveau 
d'exigence posé par la clause d'esthétique est plus bas que celui qui découlerait d'une mesure de 
protection. En d'autres termes, actuellement, rien ne limite en principe l'intimée dans ses facultés 
d'utiliser les possibilités de construire offertes par la zone centre village, que ce soit en matière 
d'indice, de hauteur ou d'affectation. Quand bien même la qualité architecturale et urbanistique qui 
est attendue de sa part doit respecter le caractère spécifique, rural, du site, rien ne l'empêche en 
revanche de construire des bâtiments d'une fonctionnalité semblable à ceux, mal intégrés, qu'elle 
a prévus. Il faut rappeler à cet égard que la CAU a elle-même remarqué que le secteur comportait 
déjà des fermes "imposantes". 

Ainsi, à la différence d'autres situations que la Cour de céans a eu à juger récemment et qui 
s'inscrivaient dans des quartiers résidentiels ne présentant aucune particularité reconnue (cf. 
arrêts TC FR 602 2020 58 du 5 mars 2021 et 602 2020 138 du 9 mars 2021), la présente affaire 
concerne l'implantation de bâtiments nouveaux dans un secteur dont la qualité esthétique spéciale 
est soulignée par une inscription à l'ISOS, reprise par le PDCant en catégorie 3. A cette aulne 
spécifique, la qualité urbanistique du projet est nettement insuffisante et s'avère apte à dénaturer 
le site.

3.

Partant, les recours doivent être admis en raison de la violation de l'art. 125 LATeC. Le permis de 
construire litigieux est annulé. La décision concernant la distance à la route cantonale, qui se 
fonde sur le projet désormais refusé, est devenue sans objet.

Vu l'issue des recours, il est inutile de se prononcer sur les autres griefs invoqués par les 
recourants. De même, les mesures d'instruction requises, qui, d'emblée, ne sont pas susceptibles 
de modifier l'appréciation de la Cour, sont écartées. 

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4.

Compte tenu des considérants qui précèdent, notamment du fait que la mise en œuvre de l'art. 
125 LATeC ne sanctionne que l'incompatibilité de la construction avec le site dans lequel elle doit 
être implantée et ne permet pas de garantir une intégration véritablement réussie dans celui-ci, il y 
a lieu d'inviter la DAEC et la Direction de l'instruction publique, de la culture et du sport à examiner 
l'opportunité de modifier la règlementation en vigueur afin d'assurer le respect du PDCant par le 
biais d'une mesure de protection (au sens des  art. 74 ou 75 LATeC), qui fait défaut actuellement.

5.

Il appartient à l'intimée, qui succombe, de supporter les ¾ des frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. L'Etat de Fribourg, représentée par le préfet, est exempté de sa part aux frais (art. 
133 CPJA).

En revanche, il incombe à l'intimée et à l'Etat de verser des indemnités de partie aux recourants 
qui ont fait appel aux services d'avocats pour défendre leurs intérêts. Ces indemnités sont mises à 
la charge de l'intimée et de l'Etat dans la proportion de ¾ - ¼. 

Aucun motif ne justifiant de dépasser en l'occurrence le montant maximum ordinaire de 
CHF 10'000.- d'honoraires (cf. art. 8 al. 1 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de 
procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative; RSF 150.22), il convient de 
réduire en conséquence la liste de frais produite par Me Bugnon. De même, il y a lieu de rappeler 
qu'actuellement, il n'existe pas de règle prévoyant un forfait de 5% des honoraires pour les 
débours en procédure administrative cantonale. Les débours de Me Bugnon seront donc 
appréciés ex aequo et bono. La liste de frais de Me Mauron s'avère conforme aux règles en la 
matière. 

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Il est ordonné la jonction des causes 602 2020 5 et 602 2020 7.

II. Le recoursLes recours 602 2020 5 et 7 sont admis.

Partant, les décisions du 6 décembre 2019 d'octroi du permis de construire et de rejet des 
oppositions sont annulées. Il est constaté en outre que la décision du 16 octobre 2019 
concernant la dérogation à la distance à la route cantonale est devenue sans objet.

III. Sans objet, les procédures 602 2020 6 et 602 2020 8 concernant l'effet suspensif sont 
classées.

IV. Les ¾ des frais de procédure, soit CHF 1'875.-, sont mis à la charge de E.________ SA.

V. Un montant de CHF 9'588.- (y compris CHF 685.- de TVA) à verser à Me Mauron à titre 
d'indemnité de partie est mis à la charge de E.________ SA à raison de CHF 7'191.- et à 
charge de l'Etat de Fribourg à raison de CHF 2'397.-.

VI. Un montant de CHF 11'254.60 (soit CHF 10'000.- d'honoraires, CHF 450.- de débours et 
CHF 804.60 de TVA) à verser à Me Bugnon à titre d'indemnité de partie est mis à la charge 
de E.________ SA à raison de CHF 8'440.95 et à la charge de l'Etat de Fribourg à raison de 
CHF 2'813.65. 

VII. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et des indemnités de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 12 mai 2021/cpf/sda

Le Président : La Greffière-stagiaire :