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**Case Identifier:** 24a42aee-f45d-567d-8423-bc410a8f5ad4
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-06-10
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 10.06.2024 A/4334/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-4334-2022_2024-06-10.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/4334/2022-LDTR ATA/685/2024  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 10 juin 2024 

 

    dans la cause  

 

A______ recourante 
représentée par Me Julien BLANC, avocat 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC intimé 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
20 juin 2023 (JTAPI/700/2023) 

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A/4334/2022 

EN FAIT 

A.     a. La société A______ est propriétaire de la parcelle n° 2'410, feuille 1______, de 
la commune de B______, sur laquelle est érigé un immeuble d’habitation à 
l’adresse 6, rue C______. 

Ce bâtiment appartient à un ensemble protégé (RAIM – Recensement des 
immeubles maintenus XIX-XXe siècles). 

b. Le 4 octobre 2022, A______ a déposé auprès du département du territoire (ci-
après : le département) une demande d'autorisation de construire en procédure 
accélérée (ci-après : APA) n° 2______ portant sur la transformation et la rénovation 
d'un appartement situé au 3e étage de l’immeuble en question. 

Une rénovation complète (sanitaires, cuisine, peintures, carrelage, parquet, 
électricité et chauffage) ainsi qu’une modification de la typologie de l’appartement 
par la permutation entre la cuisine et la chambre à coucher, pour des raisons de 
nuisances sonores liées à la présence à proximité de la caserne des pompiers, étaient 
envisagées. 

À teneur des plans annexés, la surface nette proposée pour les nouvelles pièces était 
de 12.58 m2 pour la chambre, 11.90 m2 pour la cuisine et 11.03 m2 pour le salon.   

Le coût de l'ensemble de ces travaux était évalué à CHF 127'300.- (formulaire 
D 12). 

c. Dans le cadre de l’instruction de cette demande, les préavis, favorables, suivants 
ont notamment été délivrés :  

- le 25 octobre 2022 par le service des monuments et des sites (ci-après : SMS), à 
la condition que la porte à panneaux desservant actuellement la chambre de 
11.03 m2 soit conservée et condamnée et que les éléments caractéristiques des 
pièces soient maintenus et restaurés de manière soignée, pour ce qui concernait, 
par exemple, les boiseries, les parquets, les plafonds avec corniches et rosaces, les 
portes et les armoires à panneaux, la porte palière ainsi que les fenêtres existantes ;  

- le 14 novembre 2022, par l'office cantonal du logement et de la planification 
foncière (ci-après : OCLPF), sous conditions que le loyer de cet appartement de 
2.5 pièces n'excède pas, après travaux, son niveau actuel (CHF 15'600.- par an ou 
CHF 6'240.- la pièce par année) pendant une période de contrôle de cinq ans.   

d. Le 15 novembre 2022, le département a délivré à A______ l'autorisation de 
construire sollicitée, conditionnée au respect de ces deux préavis. 

B.     a. Par acte du 15 décembre 2022, A______ a recouru contre cette décision auprès 
du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI).  

Elle contestait le nombre de pièces retenues pour l'appartement qui comprenait deux 
pièces habitables, soit la chambre et le séjour. Dans la configuration après les 
travaux projetés, la chambre (ancienne cuisine) aurait une surface nette de 13.5 m2 

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(3.60 m x 3.75 m), le séjour et la cuisine (ancienne chambre) de 29.76 m2 (6.2 m x 
4.8 m), de laquelle il fallait toutefois retrancher l'emprise de la salle de bains de 
1.575 m2 (1.75 m x 0.9 m), pour arriver à une surface nette de 28.185 m2. La surface 
nette totale de l’appartement serait donc de 41.685 m2, remplissant les critères pour 
être qualifié d'appartement de trois pièces. Au vu de ces éléments, l'autorisation 
aurait dû constater que l'appartement disposerait de trois pièces, d’où un ajustement 
du loyer maximum, à l’instar des autres appartements identiques de l'immeuble, 
situés au-dessus et au-dessous du niveau concerné, ayant fait l’objet de travaux 
similaires dans un passé récent. 

C’était à tort que la durée du contrôle du loyer après travaux avait été fixée à cinq 
ans. Il ressortait en effet de la jurisprudence qu’une telle durée avait été retenue 
s’agissant de transformations autrement plus importantes que les travaux projetés, 
aussi bien en termes d'importance que de coûts des travaux. Les travaux avaient fait 
l’objet d’une APA et ne pouvaient être considérés comme importants.  

L’isolation envisagée au plafond avait pour but non seulement d'améliorer le 
confort des occupants, mais également l'efficience énergétique, ce qui s'inscrivait 
dans la politique cantonale d'assainissement énergétique des bâtiments. Elle avait 
prévu d'améliorer les isolations phoniques et thermiques du bâtiment en procédant 
notamment à une meilleure isolation entre les parties communes, avec l'appartement 
voisin, ainsi qu'autour des ouvertures. Or, les exigences du SMS concernant le 
maintien des plafonds étaient impossibles à respecter, dès lors que les corniches et 
rosaces n'existaient plus. Elles l’empêchaient en outre de procéder à l'isolation 
souhaitée, étant relevé qu’un tel maintien n'avait pas été exigé dans les précédentes 
autorisations. 

 D’une manière générale, l'autorisation querellée présentait un problème du point de 
vue de la sécurité du droit, dans la mesure où les mêmes travaux réalisés dans 
d’autres appartements de l’immeuble avaient été traités différemment. Elle se 
référait aux APA/3______/1 de 2018 et APA/4______/1 de 2019.  

 Elle a joint un chargé de pièces, dont les APA précitées et les préavis du SMS et de 
l’OCLPF rendus dans ce cadre. 

b. Le département a conclu au rejet du recours. 

De jurisprudence constante, il était possible d'appliquer par analogie l'art. 1 du 
règlement d'exécution de la loi générale sur le logement et la protection des 
locataires du 24 août 1992 (RGL - I 4 05.01) au calcul du nombre de pièces selon 
les art. 1 ss de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons 
d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 
janvier 1996 (LDTR - L 5 20). Conformément à l'art. 1 al. 5 RGL et au tableau qui 
lui était lié, l'appartement ne pouvait être comptabilisé que comme un deux pièces 
et demie, sa surface nette, selon les plans produits, étant inférieure à 39 m2. 

Depuis un certain temps, l’OCLPF considérait que les travaux qui ne consistaient 
pas en de la simple rénovation, mais portaient également sur la permutation de 

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pièces et la transformation de pièces humides en pièces sèches (et vice versa), avec 
toutes les modifications que cela pouvait entraîner, devaient être considérés comme 
étant lourds. Cette façon de procéder avait déjà été confirmée par le TAPI 
(JTAPI/1300/2022 du 29 novembre 2022).  

Dans le préavis du SMS du 25 octobre 2022, la condition relative à la conservation 
des éléments caractéristiques était formulée de façon générique. Ainsi, s’il n'y avait 
pas de rosaces dans l’appartement, il ne faudrait pas en tenir compte. Cela étant, la 
demande d'autorisation de construire ne faisait pas état d'une amélioration de 
l'isolation phonique, seuls des travaux de peinture étant envisagés au plafond 
(formulaire D 12). Il ne ressortait pas des plans que des travaux devraient être 
réalisés au niveau des parties communes, des embrasures ou des contrecœurs. 

c. A______ a relevé dans sa réplique que dans la mesure où la condition de la 
préservation des plafonds de l'appartement avec corniches et rosaces n'aurait pas dû 
être intégrée notamment dans l'autorisation, son recours devait être admis sur ce 
point. 

S’agissant du calcul des pièces, la divergence ne concernait pas les dispositions 
applicables mais le calcul de la surface nette effective de l'appartement, de 
41.685 m2, tel que cela ressortait des plans.  

 La permutation des deux pièces était dictée par la nécessité d'améliorer la 
configuration de l'appartement et non par pure commodité. Par ailleurs, le coût des 
travaux était proportionnellement moins élevé, s’agissant d’un trois pièces et non 
d’un deux pièces et demi. En outre, une partie non négligeable dudit coût était dictée 
par les impératifs légaux en matière de performance énergétique. On ne saurait donc 
lui imputer ce coût dans le cadre d'un contrôle du loyer de longue durée, ce qui irait 
en outre à l’encontre de l’art. 9 al. 6 LDTR. 

d. Le 23 janvier 2023, A______ a produit de nouveaux plans, différents de ceux 
initialement produits en ce qu’ils faisaient état des chiffres dont elle se prévalait 
dans ses écritures. Elle a expliqué à cet égard que les plans initialement produits 
étaient erronés, ce dont elle venait de s’apercevoir. 

e. Par jugement du 20 juin 2023, le TAPI a rejeté le recours. 

Dans son préavis favorable du 25 octobre 2022, le SMS indiquait notamment, à titre 
de condition, que : « l’intervention sur la substance intérieure du bâtiment devra 
prendre en compte le maintien et la restauration soignée des éléments 
caractéristiques des pièces conservées en application de l'art. 90 de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), pour ce 
qui concernait par exemple les boiseries, les parquets, les plafonds avec corniches 
et rosaces, les portes et les armoires à panneaux, la porte palière ainsi que les 
fenêtres existantes ». Cette condition était non seulement formulée de façon 
générique, mais aussi de manière non exhaustive, comme le démontrait le terme 
« par exemple ». Ainsi, il allait de soi que s’il n’y avait pas de rosaces, celles-ci 
n’auraient pas à être préservées. En revanche, tel devrait être le cas des autres 

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éléments caractéristiques des pièces, tels les parquets. La condition posée par le 
SMS gardait ainsi tout son sens et faisait partie intégrante de l’autorisation. 

Au vu des plans visés ne varietur, le calcul des pièces apparaissait correct. En effet, 
seuls la nouvelle chambre à coucher (12.58 m2), la nouvelle cuisine (11.90 m2) et 
le nouveau salon (11.03 m2) pouvaient être pris en considération pour le calcul de 
la surface nette de l'appartement, soit 35.51 m2. Conformément à l'art. 1 al. 5 RGL 
et au tableau qui lui était lié, l'appartement ne pouvait être comptabilisé que comme 
un deux pièces et demi, sa surface nette étant inférieure à 39 m2. 

Il ressortait du dossier que les travaux autorisés portaient sur la rénovation complète 
de l’appartement (sanitaires, cuisine, peintures, carrelage, parquet, électricité et 
chauffage) ainsi que sur sa typologie par la permutation de la cuisine avec la 
chambre à coucher, ayant notamment pour conséquence la destruction de la cloison 
entre les deux chambres et la transformation d’une pièce humide en pièce sèche et 
vice versa. Le montant des travaux était évalué à CHF 127'300.-, soit plus de 
CHF 50'000.- par pièce, pouvant être qualifié de non négligeable, même si 
l’immeuble appartenait à un ensemble protégé comprenant des matériaux d’époque. 
Il ressortait clairement du descriptif des coûts des travaux (formulaire D 12) que 
certains postes étaient directement liés aux permutations précitées. Ainsi, même si 
le loyer demeurerait inchangé suite aux travaux, le critère en particulier de 
l’importance des travaux était rempli, d’où une durée de contrôle du loyer de cinq 
ans selon l’art. 12 LDTR. 

Si certes les APA/3______/1 et APA/4______/1 de 2018 et 2019 concernant des 
travaux dans des appartements identiques à celui de la présente cause, aux 1er et 4e 
étages de l’immeuble avaient traité la situation différemment, elles avaient été 
délivrées avant que l’OCLPF n’opère son changement de pratique (consistant à 
considérer que les travaux qui ne consistaient pas en de la simple rénovation, mais 
portant également sur la permutation de pièces et la transformation de pièces 
humides en pièces sèches [et vice versa] devaient être considérés comme étant 
lourds). Par conséquent, A______ ne pouvait valablement invoquer ces APA pour 
en déduire une violation du principe de l’égalité de traitement. Elle ne démontrait 
enfin pas que cette pratique serait disparate ou peu uniforme et rien ne laissait à 
penser que le département entendait s’en écarter à l’avenir. Aucune violation du 
principe d’égalité de traitement n’était ainsi à déplorer dans le présent cas. 

C.     a. A______ a formé recours contre ce jugement par acte expédié le 24 août 2023 à 
la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative). Elle a conclu à l’annulation dudit jugement, de même qu’à 
l’annulation partielle de l’autorisation du 15 novembre 2022 en ce qu’elle portait 
sur le nombre de pièces de l’appartement, le loyer maximum autorisé et la durée du 
contrôle, et au renvoi du dossier au département pour nouvelle décision dans le sens 
des considérants.  

Elle s’était rendu compte qu’elle avait produit d’anciens plans, pas à jour et peu 
précis, à l’appui de sa demande d’APA. De nouveaux plans corrigés avaient pu être 

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produits devant le TAPI le 24 janvier 2023, lesquels avaient toutefois été passés 
sous silence dans le jugement attaqué. Son droit d’être entendue avait donc été 
violé. 

Dans les APA/3______ et 4______, l’OCLPF avait retenu dans ses préavis que les 
appartements identiques à celui concerné par l’autorisation comportaient chacun 
trois pièces. Il ressortait des plans corrigés que la surface nette totale de 
l’appartement était de 40.5 m2 (nouvelle chambre : 13.85 m2 ; nouveau séjour : 
12.70 m2, nouvelle cuisine 13.95 m2, en incluant pour ces deux dernières pièces les 
contrecœurs devant la fenêtre), donc supérieure aux 39 m2 minimums prévus à 
l’art. 1 al. 5 RGL pour retenir trois pièces et non deux et demi. Le loyer après 
travaux retenu par l’OCLPF était donc erroné. 

La qualification par le TAPI des travaux envisagés en transformations lourdes était 
contraire à l’art. 12 LDTR. Le TAPI n’avait aucunement tenu compte de 
l’interprétation historique et téléologique de cette disposition. Les travaux limités à 
un seul appartement ne pouvaient entrer dans cette définition, même si deux pièces 
étaient permutées. Elle voyait mal que des travaux autorisés en APA, comme en 
l’espèce, entrent dans cette définition. Les jurisprudences de la chambre 
administrative auxquelles le TAPI se référait en renvoyant à ses jugements 
concernaient des travaux nettement plus importants que ceux qu’elle envisageait, 
aussi bien par leur ampleur que par leur coût. Tel était le cas dans l’ATA/260/2014 
du 15 avril 2014 auquel le TAPI s’était également référé concernant la refonte 
complète d’un appartement, dictée non pas par des impératifs énergétiques ou de 
protection contre le bruit, comme dans son cas, et liée en outre à une augmentation 
de loyer, ce qui n’était pas son cas. Les travaux envisagés n’étaient pas la 
conséquence d’une carence de sa part. Le montant des travaux, de CHF 127'300.- 
correspondait pour un trois pièces à environ CHF 42'000.- par pièce, ce qui 
relativisait leur importance. 

Une durée de contrôle des loyers de trois ans et non de cinq ans devait être retenue, 
étant relevé qu’une période supplémentaire de deux ans était déterminante sur la 
possibilité donnée par la loi de rentabiliser ces travaux.  

b. Le département a conclu au rejet du recours. 

L’absence par le TAPI de référence aux nouveaux plans produits en cours de 
procédure n’était, en définitive, pas pertinent, dès lors qu’ils étaient erronés après 
mesure à l’aide d’une règle à échelle multiple, contrairement à ceux figurant dans 
le dossier d’APA. La chambre administrative pourrait le constater sans avoir à 
renvoyer le dossier au TAPI. 

Il contestait l’interprétation historique que A______ faisait de la LDTR quant à la 
qualification des travaux, que la procédure suivie, ordinaire ou accélérée, ne 
permettait pas à elle seule de qualifier. L’analyse technique de l’OCLPF et de la 
planification foncière était indispensable pour déterminer la nature des travaux 
proposés. 

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c. Dans sa réplique, A______ a contesté que les plans produits devant le TAPI 
soient erronés. La violation de son droit d’être entendue ne pouvait être réparée par 
la chambre administrative. Ces plans devaient être analysés par un complément 
d’instruction que l’instance précédente devait effectuer, en demandant des 
informations complémentaires, voire en procédant à un transport sur place. Il était 
évident que l’on ne pouvait obtenir des mesures précises à l’échelle dans un 
document imprimé et/ou recopié, produit dans le cadre d’un recours. En imprimant 
ou en copiant les anciens plans, on pouvait se rendre compte qu’ils n’apparaissaient 
pas non plus « à l’échelle ».  

Elle joignait les plans produits « en pièce n° 7 » imprimés « à l’échelle » desquels 
il ressortait que les dimensions affichées étaient les dimensions réelles (par exemple 
3.7 cm pour 3.70 m) et faisaient état d’une surface nette de l’appartement de 
40.5 m2.  

Elle est revenue longuement sur l’interprétation de l’art. 12 LDTR qu’elle 
préconisait.  

d. Par courrier du 9 novembre 2023, la juge déléguée a demandé à A______, dans 
la mesure où les parties divergeaient sur les plans à prendre en compte pour le calcul 
de la surface nette de l'appartement objet du litige, et partant sur ladite surface, soit 
de lui indiquer le nom du géomètre qui avait établi les plans produits à l'appui de la 
réplique du 30 octobre 2023, soit d'en mandater un pour qu'il procède aux prises de 
mesures en bonne et due forme. À cet égard, un transport sur place ne permettrait a 
priori pas l'obtention de mesures précises.  

e. Le 22 décembre 2023, A______ a produit un plan établi par le bureau F______, 
ingénieurs géomètres brevetés, dont il ressortait que la surface utile de 
l’appartement litigieux s’établissait à 48 m2.  

f. Le 23 janvier 2024, le département a relevé que les plans produits par la 
recourante avaient tous une cotation différente. Le dépôt de plans élaborés par un 
mandataire professionnellement qualifié (ci-après : MPQ), tel qu’imposé par la loi, 
devait être demandé. Une fois les plans produits, l’OCLPF devrait être sollicité pour 
qu’il puisse une nouvelle fois se prononcer sur ces documents.  

g. Le 9 avril 2024, la recourante a produit un plan établi par le bureau D______, 
dont l’associée-gérante, E______ était inscrite au tableau des MPQ.  

Ce plan démontrait que la surface utile de l’appartement s’établissait à plus de 
48 m2, soit une chambre de 13.73 m2, une pièce formée d’une cuisine de 13.88 m2 
et d’un séjour de 12.90 m2, un hall de 4.37 m2 et une salle de bains de 3.6 m2.  

Le 25 avril 2024, elle a précisé que la surface totale de l’appartement était de 
48.48 m2, ce qui confirmait qu’il devait être compté pour trois pièces, voire un trois 
pièces et demi au sens de la loi. La qualification retenue par l’OCLPF dans son 
préavis devait être modifiée.  

Elle persistait dans ses conclusions. 

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h. Le 25 avril 2024, le département a indiqué prendre note que d’après les plans 
produits, la surface s’élevait à 40.51 m2 au lieu des 35.51 m2 apparaissant dans le 
dossier de l’APA en sa possession.  

Si l’autorisation de construire devait être revue, les frais et dépens devaient être mis 
à la charge de la recourante, qui était seule responsable de la situation et des 
informations erronées qu’elle avait communiquées lors du dépôt de sa demande.  

i. Le 1er mai 2024, la recourante a relevé que le nombre de pièces devait être fixé à 
trois, ce que le département n’avait pas admis, en violation du principe de la bonne 
foi. 

j. Le 7 mai 2024, le département a laissé le soin à la chambre administrative de se 
prononcer sur le nombre de pièces, sur la base du plan déposé.  

k. Le 7 mai 2024, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - 
LPA - E 5 10). 

2. Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions 
administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée dans le 
cas d’espèce. 

Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur 
des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les 
dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit 
tels que l'interdiction de l'arbitraire, l’égalité de traitement, le principe de la bonne 
foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3). 

3. La recourante reproche au TAPI une violation de son droit d’être entendue, celui-ci 
n’ayant pas pris en compte les nouveaux plans produits, lesquels prouvaient selon 
lui que le logement était un trois pièces et non un deux pièces et demie comme 
retenu dans la décision et le jugement. 

3.1 Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes et 
d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est 
de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 ; 142 III 48 
consid. 4.1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_157/2021 du 7 juillet 2021 consid. 3.1). 

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Il comprend également le droit d’obtenir une décision motivée (ATF 142 II 154 
consid. 4.2 ; 141 V 557 consid. 3.2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_41/2020 du 
24 juin 2020 consid. 5.1.1). L’autorité n’est toutefois pas tenue de prendre position 
sur tous les moyens des parties ; elle peut se limiter aux questions décisives, mais 
doit se prononcer sur celles-ci (ATF 143 III 65 consid. 5.2 ; 142 II 154 consid. 4.2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_954/2020 du 26 juillet 2021 consid. 4.1). Il suffit, du 
point de vue de la motivation de la décision, que les parties puissent se rendre 
compte de sa portée à leur égard et, le cas échéant, recourir contre elle en 
connaissance de cause (ATF 146 II 335 consid. 5.1 ; 143 III 65 consid. 5.2 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 8C_463/2019 du 10 juin 2020 consid. 4.5). 

Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle dont la violation doit en 
principe entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des 
chances du recourant sur le fond. Selon la jurisprudence, une telle violation peut 
néanmoins être considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité 
de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir 
d'examen que l'autorité inférieure et pouvant ainsi contrôler librement l'état de fait 
et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; 
142 II 218 consid. 2.8.1 ; 137 I 195 consid. 2.3.2). 

3.2 En l'occurrence, la recourante s'est prévalue, dans son acte de recours, des 
nouveaux plans produits devant le TAPI, lesquels figurent au dossier. Elle a par 
ailleurs pu produire, dans le cadre de la procédure de recours, plusieurs pièces 
complémentaires relatives à la même problématique, lesquelles ont été 
abondamment commentées par elle-même et le département dans leurs écritures 
respectives. Elle a ainsi pu s'exprimer librement devant la chambre de céans, qui 
dispose, en fait et en droit, du même pouvoir d'examen que le TAPI. Une éventuelle 
violation du droit d'être entendu par ce dernier doit donc être considérée comme 
guérie. 

Le grief doit ainsi être écarté. 

4. Il convient de déterminer le nombre de pièces de l’appartement litigieux, l’autorité 
intimée et le TAPI ayant retenu deux pièces et demie et la recourante trois.  

4.1 L’art. 1 RGL définit la façon de calculer le nombre de pièces des logements 
soumis à la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 
1977 (LGL - I 4 05). 

La chambre de céans a toujours considéré qu’il était possible d’appliquer 
l’art. 1 RGL, par analogie, au calcul du nombre de pièces selon la LDTR, les buts 
poursuivis par ces deux lois relevant d’un même souci de préserver l’habitat et de 
lutter contre la pénurie de logements à Genève (ATA/870/2023 du 22 août 
2023 consid. 5.8 ; ATA/1586/2017 du 12 décembre 2017 consid. 3e et les arrêts 
cités). Cette jurisprudence a été confirmée par le Tribunal fédéral (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_323/2014 du 10 octobre 2014 consid. 7.2). 

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Ainsi, pour calculer le nombre de pièces au sens de la LDTR, il convient de se 
référer à l’art. 1 RGL, et notamment à son al. 5 qui prévoit des surfaces nettes 
minimum, un nombre de pièces habitables distinctes minimum ainsi qu’un nombre 
d’occupants moyen pour déterminer le nombre de pièces d’un logement. À ces 
chiffres s’ajoute, selon cette disposition, l’assurance d’un usage confortable du 
logement, démontré au moyen d’un plan meublé, pour le nombre d’occupants visé. 
Pour un trois pièces, les critères sont : une surface nette minimale de 39 m2, deux 
pièces habitables distinctes et un nombre d’occupants moyen de deux. 

Pour le calcul du nombre de pièces des logements, il est tenu compte de la surface 
nette, telle que définie à l'art. 4 RGL (art. 1 al. 4 RGL). Par surface nette du 
logement, il faut entendre l’addition des surfaces des pièces, d'au moins 9 m2, et des 
demi-pièces, d'au moins 6 m2, habitables, du logement et de la cuisine, ainsi que du 
laboratoire (art. 4 al. 1 RGL). Ne sont pas pris en compte les gaines techniques, 
halls, dégagements, couloirs, réduits et locaux sanitaires, loggias, balcons, terrasses, 
jardins, ni les trémies des escaliers des duplex (art. 4 al. 2 RGL). 

4.2 Au cours de l’instruction devant la chambre administrative, des plans du 
logement établis par un MPQ, tels que requis par l’art. 2 al. 3 LCI, ont été produits, 
lesquels diffèrent encore de ceux produits devant le TAPI et de ceux figurant au 
dossier d’autorisation.  

Selon ces plans, l’appartement, d’une surface totale de 48.48 m2, compte une 
cuisine ouverte de 13.88 m2, un séjour de 12.90 m2, un hall de 4.37 m2, une 
salle-de-bains de 3.60 m2 et une chambre de 13.73 m2. Il n’est plus contesté que la 
surface nette du logement est de 40.51 m2(13.73 m2 pour la chambre, 12.9 m2 pour 
le séjour et 13.88 m2 pour la cuisine), soit 1.51 m2 de plus que le minimum pour un 
logement de trois pièces qui est de 39 m2 (art. 1 al. 5 RGL). Les autres conditions 
permettant de retenir qu’il s’agit d’un trois pièces prévues par l’art. 1 al. 5 et 7 RGL, 
soit qu’il existe un minimum de deux pièces habitables distinctes et que le nombre 
d’occupants moyen soit de deux, apparaissent également remplies en l’espèce. Le 
département n’a d’ailleurs pas contredit le raisonnement tenu par la recourante sur 
ce point après le dépôt du plan.  

Le recours sera donc admis sur ce point, l’appartement devant être qualifié de trois 
pièces et non de deux pièces et demie comme retenu dans le préavis de l’OCLPF –
sans faute de sa part puisqu’il avait été induit en erreur par les plans erronés déposés 
– faisant partie intégrante de la décision d’autorisation de construire.  

L’autorisation de construire devra donc être modifiée sur ce point. 

5. La recourante conteste également la durée de contrôle des loyers fixée à cinq ans 
en raison de la qualification de « transformations lourdes » faite des travaux prévus, 
ce qui serait contraire à l’art. 12 LDTR. La durée de contrôle des loyers devait en 
conséquence être ramenée à trois ans.  

5.1 Le département compétent fixe, comme condition aux autorisations de démolir 
ou de transformer, le montant maximum des loyers après travaux (art. 10 LDTR). 

- 11/17 - 

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Les loyers sont soumis au contrôle de l'État pendant une période de trois ans en cas 
de transformation ou de rénovation, jusqu'à cinq ans pour une transformation lourde 
et de cinq à dix ans en cas de construction nouvelle (art. 12 LDTR). Pendant la 
période de contrôle, les loyers et les prix de vente fixés par le département ne 
peuvent être dépassés (art. 14 al. 1 LDTR). 

5.2 La recourante estime que l’art. 12 LDTR devrait être interprété en ce sens que 
les transformations lourdes ne recouvrent que les travaux effectués sur un immeuble 
entier avec réfection de la toiture ou des façades, le remplacement de sanitaires, etc. 
mais ne saurait être appliqué lorsque les travaux touchent un seul appartement. 

Elle allègue notamment que cette interprétation et la distinction entre 
transformation simple et lourde a été faite par le législateur. Or il ressort des travaux 
préparatoires – auxquels se réfère d’ailleurs la recourante en omettant le contexte 
dans lesquels ils ont été entrepris– que le législateur a voulu distinguer deux types 
de travaux, soit ceux de transformation de ceux de rénovation, notion qui n’existait 
pas encore dans la loi à l’époque (MGC, 1989 III p. 3630). Ces travaux 
préparatoires ont débouché sur cette distinction, qui est toujours d’actualité puisque 
l’art. 3 al. 1 LDTR distingue les travaux de transformation ayant pour but la 
modification de l’architecture, du volume, de l’implantation, de la destination et de 
la distribution intérieure de tout ou partie d’une maison d’habitation (let. a), de ceux 
ayant pour objet la rénovation, c’est-à-dire la remise en état, même partielle, de tout 
ou partie d’une maison d’habitation, en améliorant le confort existant sans modifier 
la distribution des logements (let. d).  

Rien ne permet de retenir l’interprétation voulue par la recourante, qui ne s’appuie 
ni sur le texte des dispositions concernées ni sur la jurisprudence rendue en 
application de la LDTR. En effet, les art. 10 ss LDTR trouvent application que les 
travaux portent sur l’ensemble d’un immeuble ou seulement sur l’un des logements 
de celui-ci, comme en l’espèce. L’art. 3 al. 1 let. a ou d LDTR l’indique d’ailleurs 
en toutes lettres, comme vu ci-dessus.  

Le même terme de transformation, utilisé également dans l’art. 12 LDTR, ne saurait 
donc être interprété comme étant limité à des travaux qui ne concerneraient que 
l’entier du bâtiment.   

Le grief sera donc écarté. 

5.3 Dans sa jurisprudence rendue concernant l’art. 12 LDTR, la chambre de céans 
a confirmé à plusieurs reprises la durée du contrôle fixée à cinq ans retenue par le 
département, notamment pour la création d’appartements à partir de la réunion de 
chambre isolées (ATA/567/2005 du 16 août 2005) ou la reconstruction à neuf du 
dernier étage d’un immeuble (ATA/100/2010 du 16 février 2010). La chambre de 
céans a jugé que des travaux d’un montant total de CHF 58'379.-, correspondant à 
un montant de CHF 14'594.75/pièce, portant notamment sur une refonte des espaces 
et la démolition de cloisons, la démolition/reconstruction de parties de corniches et 
de plafonds, le changement complet du réseau électrique et l’installation de 

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nouveaux câblages, prises et interrupteurs, pouvaient à juste titre être qualifié de 
transformations lourdes justifiant l’application d’un délai de contrôle de cinq ans, 
s’agissant d’une rénovation profonde et considérable (ATA/260/2014 du 14 avril 
2014). Elle a aussi qualifié de transformation lourde la rénovation intégrale d’un 
bâtiment avec transformation des 19 logements en six appartements de grande taille 
avec une redistribution des pièces (notamment WC et cuisines) (ATA/373/2016 du 
3 mai 2016).  

Dans deux jugements du TAPI, qui n’ont pas été contestés, la durée de contrôle du 
loyer de cinq ans a été confirmée pour des travaux portant sur la réfection complète 
des peintures d'un logement de quatre pièces, la rénovation des carrelages et 
faïences de la cuisine, la salle de bain et les toilettes, la mise en conformité des 
installations électriques, la pose d'un nouvel agencement de cuisine, la rénovation 
des installations sanitaires, la réfection des menuiseries, la pose d'un nouveau 
parquet ainsi que la permutation et modification de la disposition des pièces, la 
cuisine devenant une chambre. Le montant des travaux était de CHF 168'287.-, soit 
CHF 40'000.- par pièce (JTAPI/1300/2022 et JTAPI/1301/2022 du 29 novembre 
2022). 

5.4 En l’espèce, les travaux autorisés portent sur la rénovation complète des 
sanitaires, de la cuisine, des peintures, carrelages, parquets, électricité et chauffage 
de l’appartement ainsi que sur la permutation entre la cuisine et la chambre à 
coucher, soit entre une pièce humide et une pièce sèche, ce qui implique d’autres 
travaux spécifiques. Le coût total des travaux est de CHF 127'300.- ; rapporté au 
nombre de pièces établi ci-dessus, il est d’environ CHF 42'000.-/pièce. 

Compte tenu de la jurisprudence développée en la matière et rappelée ci-dessus, il 
appert que les travaux sont importants, tant pas leur coût que par leur ampleur, 
s’agissant d’une rénovation complète du logement, du réaménagement de la 
distribution des pièces et de la typologie, la cuisine et le salon étant ouverts.  

La qualification de transformation lourde implicitement retenue par le département 
pour considérer comme justifiée une durée de contrôle du loyer de cinq ans, suivant 
en cela le préavis rendu par l’OCLPF, apparaît donc, en principe, conforme à 
l’art. 12 LDTR.  

6. La recourante fait toutefois valoir que les travaux, ayant été autorisés par APA, le 
qualificatif de transformation lourde serait contradictoire. 

6.1 Selon l'art. 3 al. 7 LCI, le département peut traiter, par une procédure accélérée, 
notamment les demandes d'autorisation relatives à des travaux, soumis à 
l'art. 1 LCI, portant sur la modification intérieure d'un bâtiment existant ou ne 
modifiant pas l'aspect général de celui-ci (let. b). La procédure accélérée peut 
également être retenue pour des constructions nouvelles de peu d'importance ou 
provisoires (let. c). Sont réputées constructions de peu d'importance, à la condition 
qu'elles ne servent ni à l'habitation, ni à l'exercice d'une activité commerciale, 

- 13/17 - 

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industrielle ou artisanale, celles dont la surface n'excède pas 50 m2 et qui répondent 
à certaines exigences de gabarit (art. 3 al. 3 RCI). 

6.2 De jurisprudence constante, la chambre administrative, considère comme nulle 
une autorisation délivrée à la suite d'une procédure accélérée en lieu et place de la 
procédure ordinaire, la publication des demandes d'autorisation, non applicable aux 
APA (art. 3 al. 1 et 7 LCI) comptant au nombre des dispositions impératives de 
droit public (ATA W. du 4 septembre 1974 in RDAF 1975 p. 33 ss). La procédure 
d'APA est de nature à empêcher toute opposition émanant des voisins, des tiers 
intéressés et des associations de sauvegarde du patrimoine. Même dans les cas où 
les intéressés se sont manifestés par la suite, ils ont perdu un degré de juridiction. Il 
est d'intérêt public de priver l'acte vicié de tout effet juridique en raison de 
l'importance qu'il y a de ne porter aucune atteinte aux garanties de propriété ou de 
voisinage (ATA/1299/2019 du 27 août 2019 consid. 3b ; ATA/205/2015 du 
24 février 2015 consid. 5 ss ; ATA/725/2013 du 29 octobre 2013 et les références 
citées). 

6.3 Au vu de ces précisions, il appert que le choix fait par le département de délivrer 
une APA est motivée par le fait que les travaux prévus concernent uniquement 
l’intérieur d’un appartement. 

Il appert également que l’importance des travaux, que ce soit sous l’aspect de la 
lourdeur des transformations ou des coûts des travaux, n’entre pas en considération 
dans le choix de traiter une demande d’autorisation par la procédure accélérée, 
contrairement à ce que soutient la recourante sans avancer d’argument en lien avec 
la disposition légale concernée. 

Son grief tombe ainsi à faux.  

7. La recourante fait encore valoir le principe d’égalité de traitement, des 
appartements situés dans le même bâtiment ayant fait l’objet de transformations 
identiques, respectivement en 2018 pour l’APA/3______/1 et 2019 pour 
l’APA/4______/1. 

7.1 Une décision ou un arrêté viole le principe de l’égalité de traitement garanti par 
l’art. 8 Cst. lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun 
motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’il omet 
de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque 
ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est 
dissemblable ne l’est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement 
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La 
question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif raisonnable peut 
recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les conceptions, 
idéologies et situations du moment (ATF 146 II 56 consid. 9.1 ; 145 I 73 
consid. 5.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_449/2022 du 3 février 2023 
consid. 2.2.1 ; 1C_695/2021   du 4 novembre 2022 consid. 3.1.2). 

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Selon la jurisprudence, un justiciable ne saurait en principe se prétendre victime 
d’une inégalité de traitement lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, 
alors même que dans d’autres cas, elle aurait reçu une fausse application ou n’aurait 
pas été appliquée du tout. Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, 
l'autorité judiciaire présume qu'elle se conformera à son jugement (ATF 122 II 446 
consid. 4a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_270/2021 du 1er octobre 2021 consid. 3.1). 

7.2 La notion de pratique administrative désigne la répétition constante et régulière 
dans l'application d'une norme par les autorités administratives. De cette répétition 
peuvent apparaître, comme en ce qui concerne la jurisprudence, des règles sur la 
manière d'interpréter la loi ou de faire usage d'une liberté d'appréciation. Elle vise 
notamment à résoudre de manière uniforme des questions de fait, d'opportunité ou 
d'efficacité. Cette pratique ne peut être source de droit et ne lie donc pas le juge, 
mais peut néanmoins avoir indirectement un effet juridique par le biais du principe 
de l'égalité de traitement (ATA/877/2023 du 22 août 2023 consid. 5.7 et les arrêts 
cités).  

Pour être compatible avec les art. 8 et 9 Cst., un changement de pratique 
administrative doit reposer sur des motifs sérieux et objectifs, c'est-à-dire rétablir 
une pratique conforme au droit ou remédier à celle qui aurait conduit à des abus 
répétés (ATF 126 V 36 consid. 5a et les arrêts cités), mieux tenir compte des divers 
intérêts en présence ou d'une connaissance plus approfondie des intentions du 
législateur, d'un changement de circonstances extérieures, de l'évolution des 
conceptions juridiques ou des mœurs. Les motifs doivent être d'autant plus sérieux 
que la pratique suivie jusqu'ici est ancienne. À défaut, elle doit être maintenue 
(ATF 142 V 112 consid. 4.4 ; 135 I 79 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_44/2021 du 8 août 2021 consid. 6.1). 

Lorsque ces motifs sont donnés et pour autant que la nouvelle pratique s’applique 
de façon générale à tous les cas non encore traités au moment de son adoption, un 
changement de pratique ne contrevient ni à la sécurité du droit, ni à l’égalité de 
traitement et ce, bien qu’il en résulte inévitablement une différence de traitement 
entre les cas anciens et les cas nouveaux (ATF 125 II 152 consid. 4c/aa = 
RDAF 2000 I p. 575, 577 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_283/2010 du 17 décembre 
2010 consid. 4.2). 

Lorsqu’il n’est pas accompagné d’un changement législatif, un changement de 
pratique justifié vaut en général immédiatement et pour toutes les procédures 
pendantes (ATA/515/2023 du 16 mai 2023 consid. 3.2 et les arrêts cités). Lorsque 
la nouvelle pratique est défavorable à l'assujetti, le droit à la protection de la bonne 
foi doit être pris en considération et peut s'opposer à l'application immédiate de la 
nouvelle pratique. Selon les cas, elle ne peut être appliquée qu'après avoir été 
préalablement annoncée ; il en va ainsi notamment en matière de droits des parties 
dans la procédure (ATF 135 II 78 consid. 3.2). 

7.3 Valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi, exprimé 
aux art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l'administration et les administrés se comportent 

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réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de 
toute attitude propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage 
des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 
consid. 8.3 ; 129 I 161 consid. 4). Il protège le citoyen dans la confiance légitime 
qu'il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après 
des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration 
(ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 ; 137 I 69 consid. 2.5.1). Plus largement, le principe 
de la bonne foi s'applique lorsque l'administration crée une apparence de droit, sur 
laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès 
lors comme conforme au droit. Ce principe, qui ne peut avoir qu'une influence 
limitée dans les matières dominées par le principe de la légalité lorsqu'il entre en 
conflit avec ce dernier, suppose notamment que celui qui s'en prévaut ait, en se 
fondant sur les assurances ou le comportement de l'administration, pris des 
dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice (ATF 131 II 
627 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_659/2013 du 4 novembre 2013 
consid. 3.1). 

7.4 En l’espèce, la pratique adoptée par le département depuis le 1er novembre 2020 
consiste à qualifier, en principe, de transformation lourde les travaux qui ne 
consistent pas en une « simple » rénovation mais portent également sur la 
permutation de pièces, la transformation de pièces humides en pièces sèches et vice 
versa, ainsi que sur tous les travaux supplémentaires que ces modifications 
entraînent. 

Cette qualification est conforme au droit, comme vu ci-dessus, et les autorisations 
dont se prévaut la recourante sont antérieures au 1er novembre 2020. La recourante 
n’allègue pas avoir reçu d’assurance de la part du département et elle n’allègue pas 
non plus avoir pris de dispositions, au sens de la jurisprudence, fondées sur le 
comportement de l’autorité intimée.  

Depuis le changement de pratique, le TAPI a pu constater dans ses jugements 
JTAPI/1300/2022 et JTAPI/1301/2022 précités que l’ensemble des autorisations 
délivrées depuis le 1er novembre 2020 dans des cas similaires l’a été en prescrivant 
une durée de contrôle de cinq ans.  

En conséquence, il n’est pas possible de retenir une violation des principes de 
l’égalité de traitement ou de la bonne foi. Le grief sera écarté. 

Il découle de ce qui précède que le recours doit être admis partiellement et 
l’autorisation de construire modifiée s’agissant du nombre de pièces de 
l’appartement. En conséquence, le dossier sera renvoyé au département pour 
nouvelle décision, au sens des considérants. 

8. Le caractère erroné de la décision initiale, et donc l’admission partielle du recours, 
sont uniquement dus au fait que les plans déposés par la recourante avec sa demande 
d’autorisation se sont avérés imprécis, voire faux, ce qu’elle a reconnu. Il en va au 
demeurant de même d’une partie des plans qu’elle a déposés en cours de procédure, 

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lesquels ne permettaient pas de calculer à l’aide d’une règle à échelle multiple la 
surface de l’appartement. Il se justifie donc de mettre à sa charge un émolument de 
CHF 1'000.- (art. 87 al. 1 LPA) et il ne lui sera pas alloué d’indemnité de procédure 
pour les mêmes motifs (art. 87 al. 2 LPA). 

  

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 24 août 2023 par A______ contre le jugement du 
Tribunal administratif de première instance du 20 juin 2023 ; 

au fond : 

l’admet partiellement ; 

annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 20 juin 2023 ; 

annule la décision d’autorisation de construire APA 2______/1 du 15 novembre 
2022 dans la mesure où le préavis de l’OCLPF, faisant partie intégrante de ladite décision, 
retient qu’elle concerne un appartement de deux pièces et demi ; 

renvoie le dossier au département du territoire-OAC pour nouvelle décision au sens des 
considérants ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de 
l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme 
moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;  

communique le présent arrêt à Me Julien BLANC, avocat de la recourante, au 
département du territoire-OAC ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance. 

Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, 
Patrick CHENAUX, Claudio MASCOTTO, Michèle PERNET, juges. 

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Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

J. BALZLI 
 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. VERNIORY 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :