# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 67b8a7d5-8b76-5bb3-975b-48ed47d40512
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2006-09-22
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 22.09.2006
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-vom-22--S_2006-09-22.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB 

 

 

 

 
Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 031 322 43 95, Fax 031 325 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 
 

 Bern, den 22. September 2006 
 
 
 
 
 

Empfehlung 
 
 
 

gemäss 
 

Art. 14 des 
Bundesgesetzes über das  

Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung 
vom 17. Dezember 2004 

 
 
 

zum Schlichtungsantrag von  
 
 

X 
(Antragstellerin) 

 
 

gegen 
 
 

Schweizerisches Bundesstrafgericht, Bellinzona 
 
 
 
 
 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 
 

1. Die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts hat am 17. Juli 2006 in einer 
Medienmitteilung darüber informiert, dass sie ihren „Bericht zu den Vorwürfen betreffend die 
geringe Anzahl der von der Bundesanwaltschaft erhobenen Anklagen“ abgeschlossen hat. In 
der kurzen Medienmitteilung heisst es unter anderem, dass der Bericht „die aufgrund der 
getroffenen Abklärungen dafür massgeblichen Gründe“ aufzeigt und sämtlichen Behörden 
zugestellt wurde, die für die Bereinigung der Situation zuständig sind. Am Ende der 
Medienmitteilung wird darauf hingewiesen, dass weitere Auskünfte zum Bericht seitens der 
Beschwerdekammer nicht erteilt werden. 

 
 

 
 
 

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2. Die Antragstellerin bittet das Generalsekretariat des Bundesstrafgerichts am 17. Juli 2006 

(Tag der Publikation der Pressemitteilung) „mündlich um genauere Auskunft über den Inhalt 
des Berichts“ (Zitat aus dem Zugangsgesuch, Beilage zum Schlichtungsantrag vom 13. 
August 2006 an den Beauftragten, s. unten Ziffer 5). Das Generalsekretariat antwortet darauf, 
dass keine Angaben gemacht werden, „die über den kurzen Inhalt des Communiqués“ (Zitat 
Schlichtungsantrag) hinausgehen.  

 
3. Am gleichen Tag richtet die Antragstellerin eine E-Mail an das Generalsekretariat des 

Bundesstrafgerichts mit der Bitte, ihr Einblick in den Bericht zu gewähren, da die Erkenntnisse 
der Beschwerdekammer „von einem eminenten öffentlichen Interesse“ (Zitat Zugangsgesuch) 
sind. Die Antragstellerin verweist in ihrer E-Mail auch auf das am 1. Juli 2006 in Kraft 
getretene Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, 
BGÖ, SR 152.3) und beruft sich insbesondere auf Art. 8 Abs. 5 BGÖ, gemäss dem der 
Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und 
die Wirksamkeit ihrer Massnahmen gewährleistet ist.  
 

4. Das Generalsekretariat des Bundesgerichts teilt der Antragstellerin umgehend per E-Mail mit, 
dass sie auf ihre „Anfrage betreffend Einsicht in den Bericht (…) zu gegebener Zeit eine 
Antwort erhalten“ wird.  

 
5. Die Antragstellerin hat mit Schreiben vom 13. August 2006 beim Eidg. Datenschutz- und 

Öffentlichkeitsbeauftragten (der Beauftragte) einen Schlichtungsantrag nach Art. 13 BGÖ 
eingereicht (eingegangen am 15. August 2006). Die Antragstellerin führt an, dass das 
Bundesstrafgericht die im Öffentlichkeitsgesetz vorgesehene Frist von 20 Tagen zur 
Stellungnahme unbenutzt hat verstreichen lassen, und dass Art. 8 Abs. 5 BGÖ den Zugang zu 
Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die 
Wirksamkeit ihrer Massnahmen gewährleist. 

 
6. Am 17. August 2006 informiert der Beauftragte das Bundesstrafgericht über den 

Schlichtungsantrag und fordert von ihm die Zustellung des „Berichts zu den Vorwürfen 
betreffend die geringe Anzahl der von Bundesanwaltschaft erhobenen Anklagen“ und eine 
schriftliche Begründung, weshalb das Bundesstrafgericht der Gesuchstellerin den Zugang 
zum Bericht verweigert hat.  

 
7. Mit Schreiben vom 21. August 2006 teilt das Bundesstrafgericht dem Beauftragten Folgendes 

mit: 
J Das Bundesstrafgericht vertritt die Ansicht, dass der Bericht keinen administrativen 

Charakter aufweist („questo rapporto non sia di carattere amministrativo“) und somit das 
Öffentlichkeitsgesetz nicht anwendbar ist.  

J Das Reglement vom 20. Juni 2006 des Bundesstrafgerichts (Inkrafttreten am 1. Januar 
2007) sieht vor, dass kein Schlichtungsverfahren durch den Beauftragten durchgeführt 
wird und dass bis zu seinem Inkrafttreten Art. 18 des Reglements über die Archivierung 
beim Bundesstrafgericht (SR 152.12) analog zur Anwendung gelangt.  

J Das Bundesstrafgericht erachtet daher den Beauftragten in dieser Angelegenheit als nicht 
zuständig. 

J Das Bundesstrafgericht hat die Antragstellerin mehrmals mündlich auf diese Sachlage 
aufmerksam gemacht und aufgefordert, ein formelles, schriftliches Gesuch einzureichen.  

 

 
 

 
 
 

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8. In Telefongesprächen, die der Beauftragte am 21. August 2006 und 8. September 2006 mit 
dem Bundesstrafgericht geführt hat, hielt letzteres an seiner Haltung (oben Ziffer 7) fest und 
bekräftigte, dass es stets die Absicht des Bundesstrafgerichts gewesen ist, das 
Schlichtungsverfahren durch den Beauftragten auszuschliessen. Im Anschluss an das 
Telefonat vom 8. September 2006 stellt das Bundesstrafgericht dem Beauftragten das auf den 
1. Januar 2007 in Kraft tretende Reglement über das Bundesstrafgericht per E-Mail zu, das 
namentlich den Ausschluss des Schlichtungsverfahrens durch den Beauftragten vorsieht.  

 
 
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

 

 

A.  Schlichtungsverfahren gemäss Art. 14 BGÖ 
 
1. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten 

einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt 
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine 
Stellungnahme abgibt.  
 
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen 
Schlichtungsantrages tätig (BBl 2003 2023). Berechtigt, einen Schlichtungsantrag 
einzureichen, ist jede Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen 
Dokumenten teilgenommen hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. 
Aus dem Begehren muss hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen 
soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme oder 
nach Ablauf der der Behörde für die Stellungnahme zur Verfügung stehenden Frist schriftlich 
eingereicht werden. 

 
2. Die Antragstellerin hat ein Zugangsgesuch nach Art. 6 BGÖ beim Bundesstrafgericht 

eingereicht und innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine Stellungnahme erhalten. 
Als Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist sie zur Einreichung eines 
Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache 
Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Ablauf der der Behörde für die 
Stellungnahme zur Verfügung stehenden Frist) beim Beauftragten eingereicht.  
 

3. Im Rahmen des Schlichtungsverfahrens werden beide Seiten angehört und es kommt 
idealtypisch zu einer gegenseitigen Annäherung der Positionen. Das Anhörungsverfahren 
kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die 
Festlegung des Verfahrens im Einzelnen obliegt alleine dem Beauftragten (BBl 2003 2024).  

 
4. Aus dem Schlichtungsantrag der Antragstellerin geht klar hervor, dass sie Zugang zum 

Bericht haben möchte. Währenddessen beharrt das Bundesstrafgericht auf der Position, dass 
der Beauftragte in der vorliegenden Angelegenheit nicht zuständig ist und die Erstellung des 
besagten Berichts nicht als Teil der administrativen Aufgabenerfüllung zu bewerten ist.  

 
Der Beauftragte gelangt im Rahmen der Abklärungen zum Schluss, dass eine Schlichtung 
aufgrund der unvereinbaren Positionen aussichtslos ist. Gemäss Art. 14 BGÖ ist der 
Beauftragte somit gehalten, aufgrund seiner Einschätzung und Beurteilung der Angelegenheit 
eine Empfehlung abzugeben.  
 

 
 

 
 
 

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5. In Fällen, in denen nicht bereits von Beginn weg zweifelsfrei feststeht, dass das 
Öffentlichkeitsprinzip nicht zur Anwendung gelangt, tritt der Beauftragte auf jeden form- und 
fristgerecht eingereichten Schlichtungsantrag ein und prüft, ob die Bearbeitung des 
Zugangsgesuchs durch die Behörde angemessen und rechtmässig erfolgt ist (Art. 12 der 
Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung VBGÖ, SR 152.31).  

 
6. Die Konzeption des Öffentlichkeitsgesetzes sieht vor, dass das Schlichtungsverfahren 

zwingend durchlaufen werden muss, bevor eine Person, welcher der Zugang verweigert 
worden ist, von der zuständigen Behörde eine Verfügung erwirken und diese in der Folge vor 
einer gerichtlichen Instanz anfechten kann. Tritt der Beauftragte in Fällen, in denen streitig ist, 
ob das Öffentlichkeitsgesetz überhaupt zur Anwendung gelangt, nicht auf einen 
Schlichtungsantrag ein, so verweigert er der antragstellenden Person die Ausübung der ihr 
nach Öffentlichkeitsgesetz zustehenden Rechte (insbes. Art. 15f. BGÖ) und damit letztlich 
auch das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). 

 
 

B. Anwendung des Öffentlichkeitsprinzips durch das Bundesstrafgericht 
 
1. Der Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes umfasst die Bundesverwaltung, die 

Parlamentsdienste und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der 
Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn 
von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren 
(Verwaltungsverfahrensgesetz, SR 172.021) erlassen (Art. 2 BGÖ). 
 

2. Das Bundesgesetz über das Bundesstrafgericht (Strafgerichtsgesetz SGG, SR 173.71) wurde 
auf Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes folgendermassen ergänzt:  

 

Art. 25a Grundsatz der Öffentlichkeit 
1 Das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 gilt sinngemäss für das 

Bundesstrafgericht, soweit dieses administrative Aufgaben erfüllt. 
2 Das Bundesstrafgericht bezeichnet ein Beschwerdeorgan, das über Beschwerden gegen 

seine Verfügungen betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten entscheidet. Es 

kann vorsehen, dass kein Schlichtungsverfahren durchgeführt wird; in diesem Fall gilt 

seine Stellungnahme zu einem Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten als 

beschwerdefähige Verfügung. 

 
Das Öffentlichkeitsgesetz findet auf die Bundesstrafgerichte sinngemäss Anwendung. So hat 
der Gesetzgeber entschieden, dass die Verwaltungstätigkeit der Bundesgerichte 
(Justizverwaltung) ebenfalls dem Öffentlichkeitsprinzip unterstellt ist. Ausgenommen bleiben 
davon aber amtliche Dokumente, welche die Rechtsprechung betreffen. 
 
Aufgrund der besonderen Stellung der Bundesgerichte hat der Gesetzgeber in Bezug auf das 
Schlichtungsverfahren eine Ausschlussmöglichkeit und in Bezug auf Streitfälle eine vom 
Öffentlichkeitsgesetz abweichende Regelung vorgesehen. 

 
Mit Inkrafttreten der neuen Bundesrechtspflegegesetze auf den 1. Januar 2007 wird die 
Bestimmung erneut eine Anpassung erfahren. Künftig ist das Bundesgericht 
Beschwerdeorgan für Verfügungen des Bundesstrafgerichts. Konsequenterweise entfällt 
damit der erste Satz des aktuellen Absatzes 2. Im Übrigen erfährt der Wortlaut der 
Bestimmung keine Änderung. 

 
 

 
 
 

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C. Administrative Aufgabenerfüllung 

 
1. Das Öffentlichkeitsprinzip findet nur Anwendung, soweit das Bundesstrafgericht administrative 

Aufgaben erfüllt (Art. 25a SGG). Nicht dem Öffentlichkeitsprinzip unterworfen sind demnach 
amtliche Dokumente wie Akten aus einem Strafverfahren und Urteile des Gerichts. Zentral im 
vorliegenden Schlichtungsverfahren ist daher die Beurteilung der Frage, ob der besagte 
Bericht dem Bereich der administrativen Aufgabenerfüllung oder der Rechtsprechung des 
Bundesstrafgerichts zuzuordnen ist.  
 

2. Das Bundesstrafgericht vertritt die Meinung, dass es sich beim Bericht um ein Dokument aus 
dem Bereich seiner Aufsichtstätigkeit über die Bundesanwaltschaft handelt und verweist in 
diesem Zusammenhang auf Art. 28 SGG. Diese Bestimmung regelt die Zuständigkeit der 
Beschwerdekammer. Sie entscheidet u.a. über Beschwerden gegen Amtshandlungen oder 
Säumnis des Bundesanwalts und der eidgenössischen Untersuchungsrichter in 
Bundesstrafsachen (Art. 28 Bst. a SGG). Die Beschwerdekammer ist demnach 
Aufsichtsorgan über die Bundesanwaltschaft. 
 

3. Da der Beauftragte vom Bundesstrafgericht keine weiteren Ausführungen zum Bericht 
erhalten hat, muss er eine Einschätzung aufgrund der wenigen ihm zur Verfügung stehenden 
Informationen vornehmen. 
 

4. Das besagte Dokument trägt den Titel „Bericht zu den Vorwürfen betreffend die geringe 
Anzahl der von der Bundesanwaltschaft erhobenen Anklagen“. Gemäss Medienmitteilung 
stellt das Bundesstrafgericht im Bericht fest, „dass die heutige Situation unbefriedigend ist und 
(es) zeigt die aufgrund der getroffenen Abklärungen dafür massgeblichen Gründe auf“. 
 
Für den Beauftragten weist die Bezeichnung „Bericht“ sowie der Titel als Ganzes darauf hin, 
dass sich der Inhalt des Dokuments nicht in erster Linie auf einzelne Gerichtsverfahren 
bezieht, sondern sich grundsätzlich mit der Tätigkeit der Bundesanwaltschaft im 
Zusammenhang mit den von ihr erhobenen Anklagen auseinandersetzt. Denkbar ist, dass der 
Bericht auch Informationen und Ausführungen enthält, die nicht in einem direkten 
Zusammenhang mit gerichtlichen Verfahren stehen.  
 

5. Alleine der Systematik des Strafgerichtsgesetzes folgend muss festgehalten werden, dass Art. 
28 nicht in den Bereich der Organisation und Verwaltung des Gerichts (Art. 13 – 25 SGG), 
sondern ins Kapitel „Zuständigkeiten und Verfahren“ fällt und somit in einen Bereich, der die 
Rechtsprechung durch das Gericht regelt.  
 
Selbst wenn die Beschwerdekammer als Rechtsprechungsbehörde den Bericht verfasst hat, 
bedeutet dies nicht, dass alle der von ihr erstellten Dokumente nie dem Öffentlichkeitsprinzip 
unterliegen. Bei der Beantwortung der Frage der Zugänglichkeit muss einzig darauf abgestellt 
werden, ob ein Dokument, welches das Gericht verfasst hat, im Einzelfall administrativer oder 
gerichtlicher Natur ist.  

 
6. Ebenso wenig ist die Tatsache ausschlaggebend, dass das Bundesstrafgericht den besagten 

Bericht als (gesetzliches) Aufsichtsorgan über die Bundesanwaltschaft erstellt hat. Vielmehr 
sind zwei Anwendungsfälle von Aufsichtstätigkeiten auseinander zu halten: Einerseits die 
Aufsicht des Gerichts über die Verwaltung einer bestimmten Institution und anderseits die 
Aufsichtstätigkeit des Gerichts in den Belangen der Rechtsprechung.  
 

7. In den auf den 1. Januar 2007 in Kraft tretenden Gesetzen zu den neuen Bundesgerichten 
(Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202) finden sich auch zwei Bestimmungen, 

 
 

 
 
 

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die sich mit der Anwendung des Öffentlichkeitsprinzips im Bereich der Aufsichtstätigkeit des 
Bundesgerichts1 und des Bundesverwaltungsgerichts2 befassen.  

 
So sieht Art. 28 des künftigen Bundesgerichtsgesetzes (BGG) vor, dass das 
Öffentlichkeitsprinzip zur Anwendung gelangt, soweit das Gericht administrative Aufgaben 
oder Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über das Bundesverwaltungsgericht und 
das Bundesstrafgericht erfüllt.  
 
Die in Art. 28 BGG angesprochene Aufsicht des Bundesgerichts meint also nicht die 
gerichtliche Aufsicht im Einzelfall, sondern die allgemeine Aufsichtstätigkeit administrativer 
Natur über die anderen Gerichte.  
 

8. Der Beauftragte gelangt zum Schluss, dass für jeden konkreten Einzelfall neu geklärt werden 
muss, welcher Natur die Aufsichtstätigkeit, die das Gericht ausübt, ist. Erst nach dieser 
Bewertung kann beurteilt werden, ob das in Frage stehende Dokument dem 
Öffentlichkeitsprinzip untersteht.  

 
Ausschlaggebend ist letztlich das materielle Kriterium, ob das Gericht im Rahmen der 
Aufgabenerfüllung eine administrative Tätigkeit ausübt. Unerheblich bleibt dabei, von wem 
innerhalb des Gerichts diese Tätigkeit ausgeübt wird. Es kann sich dabei um 
Sekretariatspersonal, Gerichtsschreiber oder sogar, wie im vorliegenden Fall, um die 
Beschwerdekammer handeln. 
 

9. Um diese Prüfung im Einzelfall vornehmen zu können, hat der Beauftragte beim 
Bundesstrafgericht das Einsichtsrecht nach Art. 20 BGÖ geltend gemacht. Das Gericht ist 
dieser Aufforderung nicht nachgekommen. Der Beauftragte hatte somit keine Möglichkeit, den 
Bericht einzusehen und zu prüfen, ob der im Rahmen der Aufsichtstätigkeit erstellte Bericht 
administrativer Natur ist und damit dem Öffentlichkeitsprinzip unterliegt. Deshalb muss auch 
die Frage, ob der Bericht administrativer Natur ist, offen bleiben.  

 
10. Ebenfalls offen muss die Frage bleiben, ob der Bericht ein Evaluationsdokument im Sinne von 

Art. 8 Abs. 5 BGÖ darstellt. Diese Bestimmung garantiert einen absoluten Zugang zu 
Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung (BBl 2003 2015). 
Art. 8 Abs. 5 BGÖ gilt analog auch für Evaluationen der Leistungsfähigkeit des 
Bundesstrafgerichts, soweit sie dessen Verwaltungstätigkeit betreffen. Explizit führt der 
Bundesrat in seiner Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz denn auch aus, dass Evaluationen 
administrativer Belange der Bundesgerichte dem Öffentlichkeitsprinzip unterstehen (BBl 2003 
1985). 

 
11. Der Beauftragte bedauert, dass er diese beiden Fragen nicht eingehender klären konnte. Das 

Öffentlichkeitsgesetz gesteht dem Beauftragten im Rahmen des Schlichtungsverfahrens 
umfassende Auskunfts- und Einsichtsrechte zu. „Eine Behörde ist verpflichtet, dem 
Beauftragten alle erforderlichen Dokumente zur Verfügung zu stellen; sie kann sich dieser 
Verpflichtung nicht unter Berufung auf die Vertraulichkeit oder die geheime Natur der 
Informationen entziehen“ (Erläuterungen zur VBGÖ). Folgerichtig unterstehen der Beauftragte 
und sein Sekretariat dem Amtsgeheimnis im gleichen Ausmass wie die Behörden, in deren 
amtliche Dokumente sie Einsicht nehmen oder die ihnen Auskunft erteilen (Art. 20 BGÖ).  

 
Der Gesetzgeber hat mit dem Erlass des Öffentlichkeitsgesetzes seinen klaren Willen zum 
Ausdruck gebracht, dass die Bürgerin und der Bürger Zugang zu amtlichen Dokumenten 

                                                      
1  Art. 28 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG),  

BBl 2005 4045 
2  Art. 30 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht 

(Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG), BBl 2005 4093  

 
 

 
 
 

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erhalten sollen. Als eine Art Verbindungs- und Vermittlungsstelle hat er dem Beauftragten eine 
wichtige Funktion mit entsprechenden Kompetenzen übertragen und ihm damit eine 
fundamentale Rolle im Verfahren um den Zugang zu Dokumenten zugesprochen (BBl 2003 
2029). Der Beauftragte kann diese Aufgabe nicht wahrnehmen, wenn ihm – trotz klarer 
Gesetzgebung betreffend seiner Einsichts- und Auskunftsrechte (Art. 20 BGÖ) – keine 
Einsicht in besagte Dokumente gewährt wird. Verweigern die dem Öffentlichkeitsprinzip 
unterliegenden Bundesbehörden und Bundesgerichte dem Beauftragten sein Einsichtsrecht, 
so bleibt letztlich das Öffentlichkeitsgesetz toter Buchstabe. 

 
 
D. Durchführung des Schlichtungsverfahrens 
 

1. Art. 25a SGG gibt dem Bundesstrafgericht die Möglichkeit vorzusehen, dass kein 
Schlichtungsverfahren durchgeführt werden soll. In seinem Schreiben an den Beauftragten 
führt das Bundesstrafgericht aus, dass das am 20. Juni 2006 erlassene Reglement über das 
Bundesstrafgericht, das auf den 1. Januar 2007 in Kraft treten soll, das Schlichtungsverfahren 
ausschliesst, und dass in der Übergangsphase bis zum 31. Dezember 2006 Art. 18 des 
Reglements über die Archivierung beim Bundesstrafgericht (SR 152.12) analog angewendet 
werden soll. Gemäss Ansicht des Bundesstrafgerichts ist der Beauftragte aus diesen Gründen 
nicht zuständig, auf den Schlichtungsantrag der Antragstellerin einzutreten.  

 
Im Folgenden gilt es zu prüfen, ob das Bundesstrafgericht das Schlichtungsverfahren 
ausdrücklich und rechtsgültig ausgeschlossen hat.  

 
2. Es steht ausser Frage, dass das Bundesstrafgericht entscheiden kann, dass kein 

Schlichtungsverfahren durch den Beauftragten stattfinden soll. Allerdings enthält das geltende 
Reglement vom 11. Februar 2004 für das Bundesstrafgericht (SR 173.710) keine 
Bestimmung, welche die Anwendung des Öffentlichkeitsprinzips in der Justizverwaltung 
regelt. Auch zum Schlichtungsverfahren äussert sich das aktuelle Reglement nicht3.  
 
Es gilt festzuhalten, dass das neue, auf den 1. Januar 2007 in Kraft tretende Reglement für 
das Bundesstrafgericht von der Durchführung eines Schlichtungsverfahrens absieht. Für die 
Beurteilung des vorliegenden Falles ist das künftige Reglement unbeachtlich, denn „noch nicht 
in Kraft stehendes Recht vermag nicht die Grundlage für ein staatliches Handeln abzugeben“ 
(BGE 89 I 472). Eine Vorwirkung von werdendem Recht ist einzig dann möglich und zulässig, 
wenn besondere gesetzliche Vorschriften diese Möglichkeit explizit einräumen. Letzteres ist 
vorliegend nicht der Fall.  
 

3. Einziger Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Frage, ob ein Schlichtungsverfahren 
durchgeführt wird, bleibt damit der Entscheid des Bundesstrafgerichts, als Übergangsregelung 
Art. 18 des Archivierungsreglements analog anzuwenden. Diese Bestimmung besagt, dass 
ein Entscheid des Generalsekretärs oder der Generalsekretärin über die Abweisung oder die 
Beschränkung der Akteneinsicht innert 30 Tagen seit der Eröffnung bei der Gerichtsleitung 
angefochten werden kann.  
 

                                                      
3  Anders das Reglement für das Schweizerische Bundesgericht (SR 173.111.1): Das Bundesgericht hat mit Blick 

auf das Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes bereits im Februar 2006 sein Reglement entsprechend 
ergänzt. Ein neuer Art. 31bis mit dem Titel „Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung“ sieht vor, dass kein 
Schlichtungsverfahren durchgeführt wird (Abs. 3). 

 
 

 
 
 

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4. Das Bundesstrafgericht vertritt die Ansicht, dass mit Entscheid der analogen Anwendung von 
Art. 18 des Archivierungsreglements grundsätzlich auch das Schlichtungsverfahren durch den 
Beauftragten ausgeschlossen worden ist.  

 
5. Dieser Haltung kann der Beauftragte aus folgenden Gründen nicht folgen: 

J Mit dem Entscheid, das Archivierungsreglement in der Übergangsphase bis Ende 2006 
anzuwenden, ist das Bundesstrafgericht lediglich der Forderung von Art. 25a SGG 
nachgekommen und hat das zuständige Beschwerdeorgan festgelegt.  

J Zum Ausschluss des Schlichtungsverfahrens äussert sich das Bundesstrafgericht nicht 
explizit. Das Archivierungsreglement selber enthält keine Ausführungen über 
Schlichtungsverfahren. 

J Das Schlichtungsverfahren und das sich daran anschliessende Verfahren zum Erlass 
einer Verfügung bilden keine Einheit, sondern sind in der Konzeption des 
Öffentlichkeitsgesetzes zwei eigenständige Verfahrensabschnitte (BBl 2003 2018). 

J Nach Art. 25a SGG kann das Bundesstrafgericht vorsehen, dass kein 
Schlichtungsverfahren durchgeführt werden soll. Dabei handelt es sich um eine Kann-
Bestimmung. Macht das Bundesstrafgericht von dieser Möglichkeit ausdrücklich keinen 
Gebrauch, hat dies zur Folge, dass das im Öffentlichkeitsgesetz vorgesehene 
Schlichtungsverfahren zur Anwendung gelangt.  

 
Gestützt auf die vorausgegangenen Ausführungen kommt der Beauftragte zum Schluss, dass 
das Bundesstrafgericht das Schlichtungsverfahren nicht ausdrücklich ausgeschlossen hat. Der 
Beauftragte erachtet sich als zuständig, in der vorliegenden Angelegenheit das 
Schlichtungsverfahren durchzuführen.  
 

6. Hinzu kommt, dass die Verfahrensvorschriften, die in der Übergangsphase im Falle eines 
abgelehnten Zugangsgesuchs zur Anwendung gelangen, nicht in dem dafür erforderlichen 
Erlass (Reglement für das Bundesstrafgericht) ergangen sind. Überdies hätte dieses 
Reglement entsprechend den klaren Vorgaben des Bundesgesetzes über die Sammlungen 
des Bundesrechts und das Bundesblatt (PublG, SR 170.512) in der Amtlichen Sammlung des 
Bundesrechts veröffentlicht werden müssen, damit es überhaupt seine Rechtswirkungen 
entfalten kann. Diese Kriterien sind nach Ansicht des Beauftragten durch das 
Bundesstrafgericht nicht eingehalten worden.  
 
Zudem ist es für den Beauftragten nicht nachvollziehbar, weshalb das Bundesstrafgericht 
nicht rechtzeitig sein geltendes Reglement angepasst hat, zumal es kurz (d.h. 10 Tage) vor 
Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes sein künftiges (auf den 1. Januar 2007 in Kraft 
tretendes) Reglement erlassen und darin eine entsprechende Bestimmung zum 
„Öffentlichkeitsprinzip in Bezug auf die Justizverwaltung“ (Art. 18) vorgesehen hat. 
 
 

E.  Schriftlichkeit des Zugangsgesuchs 
 
1. Das Bundesstrafgericht verlangt von den Gesuchstellenden, die Einsicht in ein amtliches 

Dokument nehmen wollen, dass sie ein schriftliches Gesuch einreichen. Es stützt sich dabei 
auf das Archivierungsreglement und auf das ab dem 1. Januar 2007 geltende Reglement für 
das Bundesstrafgericht, die beide diese Formvorschrift vorsehen.   
 

2. Gemäss Art. 10 Abs. 3 BGÖ muss ein Gesuch hinreichend genau formuliert sein. Die 
Bestimmung sieht keine weiteren Formvorschriften vor, insbesondere legt sie nicht fest, dass 

 
 

 
 
 

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ein Gesuch schriftlich eingereicht werden muss. Im Gegenteil: In der Botschaft des 
Bundesrates zum Öffentlichkeitsgesetz heisst es dazu ausdrücklich, dass „Ein Gesuch (…) 
formlos eingereicht werden (kann), das heisst, mündlich, durch Faxübermittlung, per E-Mail 
oder aber auch auf schriftlichem Weg“ (BBl 2003 2019).  

 
3. Das Bundesstrafgericht muss das Öffentlichkeitsgesetz sinngemäss anwenden. In welchen 

Bereichen es notwendige Anpassungen vornehmen darf, hat der Gesetzgeber in Art. 25a 
SGG normiert. Die Forderung, dass ein Zugangsgesuch in schriftlicher Form eingereicht 
werden muss, gehört nicht dazu und stellt eine zusätzliche Zugangsvoraussetzung dar, die 
das Öffentlichkeitsgesetz so nicht vorgesehen hat.  

 
4. Der Beauftragte ist der Ansicht, dass die Forderung nach einer schriftlichen 

Gesucheinreichung einen Verstoss gegen das Öffentlichkeitsgesetzes darstellt. 
 

5. Überdies darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass die Antragstellerin ihr Zugangsgesuch 
zuerst per E-Mail beim Bundesstrafgericht eingereicht hat. Die E-Mail wurde an das für die 
Gesuchseinreichung zuständige Generalsekretariat gesandt (analoge Anwendung von Art. 15 
Archivierungsreglement).  

 
Selbst wenn man den Überlegungen des Bundesstrafgerichts folgt und das 
Archivierungsreglement analog anwendet, darf das Bundesstrafgericht an die Schriftlichkeit 
eines Gesuchs keine über das Öffentlichkeitsgesetz hinausgehenden Ansprüche stellen. Das 
Öffentlichkeitsgesetz anerkennt, dass Zugangsgesuche auch per E-Mail eingereicht werden 
können. Demnach hätte das Bundesstrafgericht die E-Mail der Antragstellerin als schriftliches 
Gesuch entgegennehmen und im Falle der Verweigerung des Zugangs eine Verfügung 
erlassen müssen.  

 
 

F. Schlussfolgerungen 
 
Gestützt auf die vorangegangenen Ausführungen ergeben sich für den Beauftragten folgende 
Schlussfolgerungen:  
 

1. Die Frage, ob der „Bericht zu den Vorwürfen betreffend die geringe Anzahl der von der 
Bundesanwaltschaft erhobenen Anklagen“ dem Öffentlichkeitsprinzip unterliegt, muss 
offen gelassen werden, weil das Bundesstrafgericht dem Beauftragten den Bericht nicht 
zur Einsicht überlassen wollte. 

 
2. Aus dem gleichen Grund muss der Beauftragte die Frage offen lassen, ob der Bericht als 

Evaluationsdokument nach Art. 8 Abs. 5 BGÖ zu qualifizieren und demnach der Zugang 
zu gewährleisten ist. 

 
3. Das Bundesstrafgericht hat das Schlichtungsverfahren durch den Beauftragten nicht 

rechtsgültig ausgeschlossen. 
 

4. Das Verlangen eines schriftlichen Zugangsgesuchs stellt ein Verstoss gegen das 
Öffentlichkeitsgesetz dar.  

 
5. Obwohl aufgrund des verweigerten Einsichtsrechts keine abschliessende, materielle 

Beurteilung des Schlichtungsgesuchs durchgeführt werden konnte, gelangt der 

 
 

 
 
 

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Beauftragte zum Schluss, dass das Bundesstrafgericht der Antragstellerin die Einsicht in 
den „Bericht zu den Vorwürfen betreffend die geringe Anzahl der von der 
Bundesanwaltschaft erhobenen Anklagen“ verweigert hat, indem es weder auf ihr 
schriftliches noch auf ihr mündliches Zugangsgesuch eingetreten ist. Bei analoger 
Anwendung der Archivierungsverordnung hätte das Bundesstrafgericht eine Verfügung 
zuhanden der Antragstellerin erlassen müssen, um dieser zumindest die Möglichkeit 
einzuräumen, den Rechtsweg zu beschreiten.  

 
 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:  
 

1. Nochmalige Prüfung des Zugangsgesuch zum „Bericht zu den Vorwürfen betreffend die 
geringe Anzahl der von der Bundesanwaltschaft erhobenen Anklagen“ 
Das Bundesstrafgericht überprüft nochmals, ob der Antragstellerin der Zugang zum „Bericht 
zu den Vorwürfen betreffend die geringe Anzahl der von der Bundesanwaltschaft erhobenen 
Anklagen“ nach Öffentlichkeitsgesetz gewährt werden kann.  
Im Falle einer Verweigerung oder Aufschiebung des Zugangs informiert das 
Bundesstrafgericht die Antragstellerin schriftlich und begründet seine Stellungnahme 
summarisch (Art. 12 Abs. 4 BGÖ). 

 
2. Erlass einer Verfügung durch das Bundesstrafgericht  

Das Bundesstrafgericht erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des 
Verwaltungsverfahrensgesetzes, wenn es in Abweichung dieser Empfehlung das 
Zugangsgesuchs zum „Bericht zu den Vorwürfen betreffend die geringe Anzahl der von der 
Bundesanwaltschaft erhobenen Anklagen“ nicht nochmals überprüft. 
Das Bundesstrafgericht erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser 
Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 
Die Antragstellerin ihrerseits kann innerhalb von zehn Tagen nach Erhalt der Empfehlung den 
Erlass einer Verfügung nach Artikel 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes verlangen (Art. 15 
Abs. 1 BGÖ).  

 
3. Veröffentlichung des Ausschlusses eines Schlichtungsverfahrens und des Beschwerdeorgans 

Das Bundesstrafgericht veröffentlicht in einer allgemein zugänglichen Form (z.B. im Internet) 
den Entscheid, welche Verfahrensvorschriften betreffend die Beurteilung von 
Zugangsgesuchen nach dem Öffentlichkeitsgesetz in der Übergangsphase bis zum 31. 
Dezember 2006 gelten.  
Der Entscheid beantwortet die Frage nach dem Beschwerdeorgan im Sinne von Art. 25a SGG 
und nach der Durchführung eines externen Schlichtungsverfahrens. 

 
4. Mündlich eingereichte Zugangsgesuche 

Behält das Bundesstrafgericht in der Übergangsphase den Ausschluss des 
Schlichtungsverfahrens bei, so erlässt es auch bei einem mündlich eingereichten 
Zugangsgesuch zu amtlichen Dokumenten eine Verfügung, sofern es den Zugang 
aufschieben, beschränken  
oder verweigern will. 
 

5. Anpassung des Reglements vom 20. Juni 2006 für das Bundesstrafgericht  
Das Bundesstrafgericht sieht davon ab, nur auf schriftlich eingereichte Zugangsgesuche eine 
Verfügung zu erlassen, und passt sein auf den 1. Januar 2007 in Kraft tretendes Reglement 
entsprechend an. 

 
 

 
 
 

11/11 

 
 

 
 
 
 

6. Veröffentlichung der Empfehlung 
Diese Empfehlung wird veröffentlicht (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). Zum Schutz der Personendaten 
der am Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin anonymisiert. 

 
 
 
 
 
Jean-Philippe Walter 
 
 
 
 
 
 
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