# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 14e85aae-87f3-5904-b891-d532d92e95b3
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-16
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 16.02.2021 (publiziert) 60/2004/12
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-2004-12_2021-02-16.pdf

## Full Text

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Art. 6 NHG; Art. 1 VISOS; Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG; Art. 35, Art. 51 und 

Art. 55 Abs. 2 BauG; Art. 49 BauO Stadt Schaffhausen. Ausnahmebewil-

ligung für zonenwidrige Baute (Dienstleistungscenter) in der Industrie-

zone; Schutzwürdigkeit aufgrund des ISOS (OGE 60/2004/12 vom 29. Ap-
ril 2005) 

 

Veröffentlichung im Amtsbericht. 

 

 Eine Ausnahmebewilligung zur Abweichung von Zonenbestimmungen 
teilt das Schicksal des gesamten Bauentscheids und kann nicht selbständig in 
Rechtskraft erwachsen (E. 1c). 

 Es ist zulässig, dass die zuständigen Baubehörden Baugesuchsteller be-
raten und eine materielle Vorprüfung des Baugesuches vornehmen. Hinweise 
zur Problematik des Vertrauensschutzes und der behördlichen Voreingenom-
menheit (E. 2b bb–dd). 

 Das ISOS ist aufgrund der kantonalen Richtplanung 2001 als Grundlage 
für den Entscheid über die Schutzwürdigkeit von wichtigen Ortsbildteilen zu 
beachten und bei der Konkretisierung gesetzlicher Schutz- und Abwägungs-
klauseln direkt anzuwenden (E. 3b). Auslegung des ISOS im konkreten Fall 
(E. 3c und d). Hinweise Zur Frage des nachträglichen Verzichts auf den  
ISOS-Schutz (E. 3e).  

 Die Zulässigkeit von Eingriffen in durch das ISOS geschützte Objekte 
richtet sich auch im Bereich der kantonalen Aufgabenerfüllung sinngemäss 
nach Art. 6 NHG (E. 4a). Stellt das geplante Dienstleistungscenter in diesem 
Sinn eine schwere oder leichte Beeinträchtigung des Ortsbilds dar? (Frage 
offen gelassen; E. 4b und c). Gleich- oder höherwertige Eingriffsinteressen 
von nationaler Bedeutung liegen beim Projekt jedenfalls nicht vor (E. 4d). 
Auch gewöhnliche überwiegende Interessen können für das Projekt nicht an-
geführt werden (E. 4e).  

 Keine Ausnahmebewilligung für zonenwidrige Bauten, wenn der Gesetz-
geber das Problem (vorhandene Industriebrachen) erkannt, eine Übergangs-
regelung geschaffen (Zulässigkeit von Umnutzungen in bestehenden Bauten) 
und eine Zonenplanrevision eingeleitet hat, mit welcher weitergehende Um-
nutzungen ermöglicht werden sollen. Grössere zonenwidrige Bauten können 
überdies auch innerhalb der Bauzone nicht einfach durch Ausnahmebewilli-
gung der Verwaltung, sondern nur auf dem Weg der Planung unter Mit-
wirkung der Öffentlichkeit bewilligt werden (E. 5c und d). Erfordernis pla-
nerischer Schutzmassnahmen bei Beibehaltung des ISOS-Schutzes (E. 5e). 

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 Die Georg Fischer Liegenschaften AG möchte die bestehenden Hallen 
des früheren Werks I (Stahlgiesserei; ohne strassenseitige Fassade) im Müh-
lental, Schaffhausen, abreissen und ein Dienstleistungscenter mit Hotel, Gast-
ronomie, Kongress-Zentrum, Mehrzeckhalle, Dienstleistungen, Ausstellun-
gen, Shopping und Parking erstellen. Da die geltende städtische Bauordnung 
eine Umnutzung in der Industriezone nur innerhalb der bestehenden Bauten 
ermöglicht, gewährte das kantonale Bauinspektorat eine Ausnahme von den 
Zonenvorschriften, und es erteilte die Abbruch- und Baubewilligung. Der Re-
gierungsrat wies einen hiegegen gerichteten Rekurs des Heimatschutzes 
Schaffhausen und des Schweizer Heimatschutzes im wesentlichen ab. Das 
Obergericht hiess die hierauf erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde die-
ser Organisationen gut und hob die angefochtene Abbruch- und Bau-
bewilligung auf. 

 

Aus den Erwägungen: 

 

 1.–  ... 

 c)  Umstritten ist, ob auch die vom kantonalen Bauinspektorat mit der 
Baubewilligung vom 25. September 2003 in Ziff. 1 des Dispositivs erteilte 
Ausnahmebewilligung zur Abweichung von den Zonenbestimmungen Gegen-
stand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bilden könne. Die Be-
schwerdegegner haben diesbezüglich ... geltend gemacht, hierbei handle es 
sich um eine gegenüber der eigentlichen Abbruch- und Baubewilligung selb-
ständige Bewilligung, welche weder im Rekurs- noch im Beschwerdeverfah-
ren angefochten worden und daher in Rechtskraft erwachsen sei.  

 Es trifft zu, dass es sich bei der Bewilligung von Ausnahmen von einzel-
nen kantonalen oder kommunalen Bauvorschriften gemäss Art. 51 des Geset-
zes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaff-
hausen vom 1. Dezember 1997 (Baugesetz, BauG, SHR 700.100) an sich um 
einen selbständigen Entscheid handelt, für welchen gemäss Art. 57 Abs. 1 
BauG – unabhängig von der Baubewilligungskompetenz – das kantonale 
Baudepartement bzw. aufgrund der Delegation in § 22 Abs. 1 der Verordnung 
zum Baugesetz vom 15. Dezember 1998 (BauV, SHR 700.100; Fassung vom 
17. Dezember 2002) das kantonale Bauinspektorat zuständig ist. Darüber 
kann jedoch nicht losgelöst vom eigentlichen Baubewilligungsentscheid (vor-
liegend: Abbruch- und Baubewilligungsentscheid) entschieden werden. Viel-
mehr muss das Verfahren für die Erteilung dieser Bewilligungen, welche alle-
samt für die Verwirklichung des Bauvorhabens erforderlich sind, von Anfang 

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an koordiniert werden, und es müssen die Entscheide inhaltlich aufeinander 
abgestimmt und gemeinsam oder gleichzeitig eröffnet werden, weil ein Er-
gebnis erzielt werden muss, wie wenn eine einzige Behörde einen Gesamtent-
scheid fällen würde (vgl. dazu die Anforderungen von Art. 25a des Bundes-
gesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz, 
RPG, SR 700], welche durch Art. 64 Abs. 2 und Art. 66 Abs. 4 BauG um-
gesetzt wurden).  

 Nicht ausdrücklich geregelt ist die Frage, ob allenfalls die Ausnahme-
bewilligung nach Art. 51 BauG selbständig in Rechtskraft treten könne, wenn 
sie nicht oder nicht ausdrücklich angefochten wird. Eine solche Teilrechts-
kraft kann jedoch nur eintreten, wenn sich die einzelnen Teile eines Ent-
scheids nach der Natur der Streitsache voneinander trennen lassen (vgl. dazu 
Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des 
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbemerkungen zu §§ 19–28 Rz. 7, S. 
296 f.). Allenfalls stellt sich auch die Frage, ob eine solche Teilrechtskraft 
nicht in sinngemässer Anwendung von Art. 262 der Zivilprozessordnung für 
den Kanton Schaffhausen vom 3. September 1951 (ZPO, SHR 273.100) durch 
die zuständige Behörde festgestellt werden müsste (vgl. Arnold Marti, Die 
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaffhausen, Diss. Zürich 1986, S. 
286, mit weiteren Hinweisen). Die Frage kann jedoch offen gelassen werden, 
da eine Ausnahmebewilligung i.S. von Art. 51 BauG – wie dargelegt – eng 
mit der Baubewilligung zusammenhängt und für sich allein keinen prakti-
schen Nutzen zu gewähren vermag. So können allein gestützt auf die Aus-
nahmebewilligung keine baulichen Massnahmen ergriffen werden, und um-
gekehrt wird durch die Aufhebung der Baubewilligung auch der Ausnahme-
bewilligung die Grundlage entzogen. Dies schliesst eine Teilrechtskraft der 
Ausnahmebewilligung nach dem Gesagten aus, was sich durchaus auch zu-
gunsten der Bauherrschaft auswirken kann (wenn sich z.B. im Lauf des Ver-
fahrens ergibt, dass eine weitergehende Ausnahme erforderlich ist). Im übri-
gen haben die Beschwerdeführer sowohl im Rekurs- als auch im Beschwerde-
verfahren sinngemäss die Aufhebung des gesamten Baubewilligungsent-
scheids vom 25. September 2003, nicht nur einzelner Teile davon, beantragt, 
weshalb die Ausnahmebewilligung insofern auch durch die Rechtsmittel-
anträge der Beschwerdeführer erfasst wird. ... 

 2.–  ... 

 b)  aa)  Entgegen der Argumentation der Beschwerdeführer kann nicht 
gesagt werden, das vorliegende Baugesuch sei routinemässig oder wie ein 
Gesuch für ein blosses Einfamilienhaus bewilligt worden. Vielmehr weisen 
die Beschwerdegegner zu Recht darauf hin, dass das Verfahren von der Ein-
reichung des Baugesuchs bis zur Bewilligung rund anderthalb Jahre dauerte 
und zum Teil umfangreiche Abklärungen durchgeführt wurden. So benötigte 

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das Projekt wegen der vorgesehenen rund 900 Parkplätze eine Umwelt-
verträglichkeitsprüfung, welche bereits mit einer Voruntersuchung vom  
21. Januar 2002 eingeleitet wurde. Auch kann nicht gesagt werden, die Frage 
der Schutzwürdigkeit der Stahlgiessereihallen sei überhaupt nicht oder viel zu 
spät berücksichtigt worden. Vielmehr bildete diese Frage offenbar bereits Ge-
genstand der Verhandlungen, welche vor Einreichung des Baugesuchs zwi-
schen der Bauherrschaft und den zuständigen Baubehörden stattfanden und 
auch eine behördliche Vorprüfung des Baugesuchs umfassten, in welche of-
fenbar neben dem Stadtbaumeister auch die damalige städtische Denkmal-
pflegerin einbezogen war. Hierbei wurde das Projekt als grundsätzlich bewil-
ligungsfähig bezeichnet, und der Stadtrat Schaffhausen erklärte sich offenbar 
im Rahmen dieser Verhandlungen prinzipiell mit der vorgesehenen Gestal-
tung des Projekts einverstanden. Dies wird allerdings nicht mit behördlichen 
Unterlagen, sondern lediglich mit einem von der Unternehmerfirma ver-
fassten Workshop-Protokoll dokumentiert, ist aber unbestritten geblieben. 

 bb)  Wie im Umweltverträglichkeitsbericht unter Bezugnahme unter an-
derem auf die Hinweise im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der 
Schweiz (ISOS) dargelegt wird, besteht das mit dem Stadtrat Schaffhausen 
abgesprochene Gestaltungskonzept im wesentlichen darin, dass das Volumen 
der Giessereihalle (Werk I) ungefähr bestehen bleiben und die strassenseitige 
Backsteinfassade als baulicher Zeitzeuge des industriegeschichtlich wertvol-
len Gefüges erhalten werden sollen, während die übrigen Gebäudeteile – ab-
gesehen von der Fundament- und Bodenplatte – weitgehend abgebrochen 
bzw. erneuert werden sollen. In diesem Sinn haben denn auch die städtischen 
Behörden schon vor der Projektbewilligung eine grundsätzliche Zustimmung 
zum Projekt signalisiert. Dies ist an sich nicht zu beanstanden, da die Vorprü-
fung von Baugesuchen und die Begleitung wichtiger städtebaulicher Projekte 
zu den Aufgaben des Stadtrats und der städtischen Baubehörden gehören (vgl. 
zur Zulässigkeit der [materiellen] Vorprüfung von Baugesuchen und zur Be-
ratung der Baugesuchsteller durch die Baubehörden auch Fritzsche/Bösch, 
Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, Ziff. 21.1 und 21.2, mit 
weiteren Hinweisen).  

 Allerdings ist hierbei – insbesondere auch im Hinblick auf die Proble-
matik des Vertrauensschutzes – zu beachten, dass entsprechende Auskünfte 
und Stellungnahmen nur auf gesicherter Grundlage erteilt werden sollten und 
stets unter dem Vorbehalt von Einwendungen Dritter stehen. Eine verlässliche 
Sicherheit besteht für die Baugesuchsteller daher nur, wenn über entspre-
chende Fragen ein formeller Vorentscheid mit öffentlicher Auflage der Ge-
suchsunterlagen getroffen wird, wie dies Art. 68 BauG vorsieht (vgl. BGE 
120 Ib 52 E. 2b und dazu Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau und Umwelt-
recht, Band I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 782 ff., S. 216, sowie Fritzsche/Bösch, 

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Ziff. 21.3, je mit weiteren Hinweisen). Aus diesem Grund wäre es wohl em-
fehlenswert gewesen, über die heikle Frage des Abbruchs der Giessereihallen 
des Stahlwerks I schon frühzeitig eine Stellungnahme auch der kantonalen 
Denkmalpflege und der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission ein-
zuholen, zumal die aufgrund des ISOS bestehenden Schutzziele für das In-
dustriequartier Mühlental erheblich tangiert werden (vgl. dazu nachfolgend  
E. 3 und E. 4; zur vorgeschriebenen Anhörung der kantonalen Natur- und 
Heimatschutzkommission bei Vorhaben im Bereich kantonaler Inventar-
objekte, welche die angestrebten Schutzziele erheblich beeinträchtigen, vgl. 
Art. 14 Abs. 2 lit. a des Gesetzes über den Natur- und Heimatschutz im Kan-
ton Schaffhausen vom 12. Februar 1968 [NHG/SH, SHR 451.100; Fassung 
vom 21. August 2000]; zur Bezeichnung des im Sinn des ISOS geschützten 
Ortsbilds der Stadt Schaffhausen als kantonales Schutzobjekt vgl. Kantonale 
Richtplanung 2001, S. 160, und nachfolgend E. 3b). Dasselbe gilt im übrigen 
auch für den erst im formellen Baubewilligungsverfahren erfolgten Einbezug 
der Stadtbildkommission, für welche Art. 11a der Bauordnung für die Stadt 
Schaffhausen vom 29. Oktober 1996 (BauO) ausdrücklich die Begutachtung 
und Begleitung von städtebaulich wichtigen privaten und öffentlichen Bau-
vorhaben vorsieht (vgl. dazu auch nachfolgend E. 3b ...). Da jedoch lediglich 
eine formlose materielle Vorprüfung des Baugesuchs vorgenommen wurde, 
stellt der Nichteinbezug der erwähnten Fachorgane und -kommissionen keine 
Rechtsverletzung, sondern lediglich einen Mangel in den entsprechenden 
Vorabklärungen dar, welcher im Rahmen des eigentlichen Baubewilligungs-
verfahrens geheilt werden kann.  

 cc)  Da die Projektbegleitung durch die städtischen Baubehörden – wie 
dargelegt – grundsätzlich zulässig war, kann nicht von einem an sich politi-
schen Projekt oder gar – wie die Beschwerdeführer zumindest andeuten – von 
einer Verletzung von behördlichen Ausstandspflichten die Rede sein. Wohl 
ist unbestreitbar, dass der Stadtrat Schaffhausen am vorliegenden Projekt  
offensichtlich auch volkswirtschaftlich und städtebaulich interessiert ist, doch 
ist dies nicht unzulässig, sondern ergibt sich aus der Aufgabe und Funktion 
des Stadtrats als verantwortlicher Exekutivbehörde des Gemeinwesens. Frei-
lich ist hierbei zu beachten, dass die mit der baurechtlichen Prüfung des Pro-
jekts beauftragten Amtsstellen das Vorhaben trotzdem unvoreingenommen 
auf seine Gesetzmässigkeit überprüfen und nicht einfach nach Vorgabe der 
Exekutive handeln oder sich bei ihrer Prüfung von sachfremden Erwägungen 
leiten lassen dürfen. Grundsätzlich besteht jedoch für Behördemitglieder und 
Arbeitnehmer der öffentlichen Verwaltung nur dann eine Ausstandspflicht, 
wenn sie schon "in anderer Instanz" oder "in anderer amtlicher Stellung" an 
der Behandlung der Sache teilgenommen haben (Art. 2 Abs. 1 lit. e des Ge-
setzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 
[VRG, SHR 172.200]). Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall, da Vor-

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prüfungen und Vorabklärungen – wie dargelegt – zum Aufgabenbereich der 
Baubehörden gehören (vgl. zum heiklen Problem der Vorbefassung bei Ver-
waltungsbehörden, welche verschiedene Funktionen ausüben und zum Teil 
die Privaten im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens auch zu beraten haben, 
Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a Rz. 12, S. 93 f., mit Hinweisen; vgl. auch 
Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 
2. A., Zürich 1998, Rz. 254, S. 92 f., mit Hinweis auf BGE 1P.569/1993 vom 
8. November 1993, E. 2, ZBl 1994, S. 224 f.).  

 dd)  Im vorliegenden Fall ist nicht dargetan, dass einzelne Amtsstellen 
bei einer unvoreingenommenen Beurteilung des umstrittenen Projekts effektiv 
behindert worden sind. Vielmehr weisen die Beschwerdeführer selber darauf 
hin, dass die erst im Lauf des eigentlichen Baubewilligungsverfahrens ein-
geholten Stellungnahmen des städtischen und des kantonalen Denkmalpfle-
gers und der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission kritisch bzw. 
ablehnend ausgefallen sind. Richtig ist freilich, dass der Stadtrat Schaffhausen 
in seinem Antrag an das kantonale Bauinspektorat diese abweichenden Fach-
beurteilungen nicht erwähnt und sich demzufolge auch nicht mit ihnen aus-
einandergesetzt, sondern lediglich in sehr verkürzter Form eine Interessen-
abwägung für die Abbruchbewilligung i.S.v. Art. 55 Abs. 2 BauG vorge-
nommen hat. Da es sich um ein gewerblich-industrielles Bauvorhaben han-
delt, welches vom kantonalen Bauinspektorat zu bewilligen ist (Art. 57 Abs. 1 
lit. c BauG i.V.m. § 22 Abs. 1 BauV, Fassung vom 17. Dezember 2002), hat 
der Stadtrat Schaffhausen im vorliegenden Fall jedoch nur antragstellende 
Funktion (vgl. Art. 65 Abs. 2 BauG), weshalb im ungenügend begründeten 
Antrag kein entscheidender Mangel des baurechtlichen Entscheids liegen 
kann. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass dem Antrag des Stadtrats, wel-
cher sich nicht mit den Fachbeurteilungen auseinandergesetzt hat, aus diesem 
Grund für die Beurteilung des umstrittenen Bauvorhabens keine entscheiden-
de Bedeutung zukommen kann, obwohl der Stadtrat im vorliegenden Verfah-
ren auch die primär betroffene kommunale Planungsebene vertritt. 

 ... 

 3.–  a)  In materieller Hinsicht machen die Beschwerdeführer geltend, 
sowohl aus dem ISOS als auch aus den Fachbeurteilungen der städtischen und 
der kantonalen Denkmalpflege, der kantonalen Natur- und Heimatschutz-
kommission und des Arias-Gutachtens ergebe sich, dass nicht nur die stras-
senseitige Fassade des Werks I, sondern die Stahlgiessereihallen als solche 
schutzwürdig seien, wobei die Hallen zwar nicht "sklavisch" und in gleicher 
"integraler Weise" wie die Fassade erhalten werden müssten, sondern Um- 
und Neunutzungen möglich seien, welche den schutzwürdigen Charakter der 
Hallen respektierten. Der vorgesehene Neubau entspreche diesen An-
forderungen nicht, sei überdies völlig überdimensioniert und entspreche in 

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keiner Weise den für das Mühlental bestehenden besonderen Einordnungs-
vorschriften, welche eine besonders sorgfältige Gestaltung und eine einwand-
freie städtebauliche Wirkung verlangten. Die erteilte Abbruch- und Baubewil-
ligung müsse daher aufgehoben und das Projekt zur Überarbeitung an die 
Bauherrschaft zurückgewiesen werden. 

 b)  Gemäss Art. 55 Abs. 2 BauG darf der Abbruch von Bauten und An-
lagen nur bewilligt werden, wenn nicht überwiegende Interessen des Ortsbild-
schutzes oder der Erhaltung kulturell wertvoller Bausubstanz entgegenstehen. 
Unabhängig vom Bestehen einer formellen Schutzverfügung muss somit bei 
der Beurteilung eines Abbruchgesuchs eine entsprechende Interessenabwä-
gung vorgenommen werden, worin auch die vorgesehene neue Nutzung ein-
zubeziehen ist. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch die Äs-
thetiknorm von Art. 35 BauG, wonach Bauten, Anlagen und Umschwung für 
sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen 
Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten und zu 
unterhalten sind, dass eine gute Gesamtwirkung erreicht wird (Abs. 1; all-
gemeine positive ästhetische Generalklausel). Besondere Sorgfalt ist geboten 
im Bereich empfindlicher Orts- und Strassenbilder, Landschaften, Flussufer 
und Erholungsgebiete. Kulturell wertvolle Bausubstanz ist nach Möglichkeit 
zu erhalten (Abs. 2; erhöhte Anforderungen für empfindliche Gebiete, insbe-
sondere für den Ortsbildschutz). Entsprechende Vorschriften enthalten auch 
Art. 10 ff., insbesondere Art. 10 und Art. 11 BauO, welchen freilich nur noch 
insofern eine selbständige Bedeutung zukommt, als sie in Art. 11 BauO die 
kantonale Ästhetiknorm von Art. 35 BauG für bestimmte schutzwürdige Ob-
jekte und Gebiete gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Ziff. 9 BauG konkretisieren und 
zusätzliche Anforderungen enthalten (vgl. BGE 1P.185/1999 und 
1P.193/1999 vom 22. Juli 1999, E. 4b und c [in URP 1999, S. 794 ff., nicht 
veröffentlicht], sowie Haller/Karlen, Rz. 652, S. 177, mit Hinweis auf die 
ähnliche Rechtslage im Kanton Zürich). Für das – wie noch zu zeigen sein 
wird – schutzwürdige Industriegebiet des Mühlentals ergeben sich hieraus je-
doch keine zusätzlichen materiellrechtlichen Anforderungen, doch sind wich-
tige Bauprojekte in diesem Gebiet aufgrund von Art. 11a BauO der Stadtbild-
kommission vorzulegen, wie dies hier – allerdings erst im Rahmen des for-
mellen Baubewilligungsverfahrens – geschehen ist (vgl. dazu E. 2b bb). 

 Im vorliegenden Fall besteht für das Baugrundstück unbestrittenerweise 
keine formelle Schutzverfügung, doch liegt das Bauareal in einem durch das 
ISOS geschützten Gebiet. Wie der Regierungsrat im Prinzip zutreffend dar-
legt, ist dieses durch den Bundesrat mit der Verordnung über das Bundes-
inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 
(VISOS, SR 451.12) erlassene Inventar bzw. sind die damit verbundenen 
Schutzziele aufgrund der bundesstaatlichen Kompetenzausscheidung im Be-

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reich des Natur- und Heimatschutzes bzw. nach der ausdrücklichen Vorschrift 
von Art. 6 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 
1. Juli 1966 (NHG, SR 451) nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben un-
mittelbar verbindlich, wozu die Erteilung einer Baubewilligung innerhalb des 
Baugebiets nicht gehört (vgl. auch Art. 2 NHG). Da dem Inventar materiell 
jedoch Sachplan- bzw. Konzeptcharakter i.S.v. Art. 13 RPG zukommt, haben 
die Kantone die Vorgaben dieses Inventars bei der Richt- und Nutzungs-
planung zu berücksichtigen (Art. 6 Abs. 4 RPG; vgl. dazu 
Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, Zürich/Basel/Genf 2004, Rz. 565, S. 188, 
mit Hinweisen).  

 Dementsprechend galt das ISOS schon aufgrund des früheren kantonalen 
Richtplans 1985/1987 ausdrücklich als "Grundlageninformation mit empfeh-
lendem Charakter" (vgl. ... insbesondere BGE 1P.185/1999 und 1P.193/1999 
vom 22. Juli 1999, E. 6a, URP 1999, S. 798 f.). Die heute geltende, vom 
Bundesrat genehmigte Richtplanung 2001 des Kantons Schaffhausen geht 
noch einen Schritt weiter und erklärt das ISOS unter dem Titel "Sachplanun-
gen/Inventare" ohne Vorbehalt als Grundlage für die kantonalen und kommu-
nalen Schutzmassnahmen (vgl. Grundlagenteil, S. 88). Im Richtplanteil wird 
sodann im Sinn der neu geschaffenen kantonalen Planungsgrundsätze fest-
gehalten, dass durch das ISOS geschützte Ortsbilder langfristig mit planer-
ischen und organisatorischen Massnahmen zu erhalten sind und neue Eingrif-
fe die schutzwürdigen historischen Ortsbilder weder beeinträchtigen noch zer-
stören dürfen (S. 160; vgl. dazu auch Vorlage des Regierungsrats vom  
14. Dezember 1999 betreffend die Genehmigung des kantonalen Richtplans 
[Amtsdruckschrift 99-93], S. 12 f.). Es ist daher davon auszugehen, dass die 
Vorgaben des ISOS aufgrund der kantonalen Richtplanung auch bei der Er-
füllung von kantonalen und kommunalen Aufgaben als massgebende Grund-
lage zu beachten sind, was im übrigen grundsätzlich unbestritten geblieben ist 
(vgl. ... zur Bedeutung des ISOS für die kantonale und kommunale Aufgaben-
erfüllung auch allgemein Rausch/Marti/Griffel, Rz. 561 ff., S. 187 ff., mit 
weiteren Hinweisen).  

 Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass der kantonale Richtplan nur für 
die mit der Raumplanung befassten Behörden, nicht aber für die Grundeigen-
tümer verbindlich ist und daher grundsätzlich einer Umsetzung durch grund-
eigentümerverbindliche Massnahmen bedarf (Art. 9 Abs. 1 RPG). Werden 
aber die Bau- und Planungsbehörden im Rahmen eines Baubewilligungs-
verfahrens zur Durchführung einer Interessenabwägung oder zur Konkretisie-
rung von Schutzvorschriften verpflichtet, wie dies vorliegend bezüglich des 
Ortsbildschutzes und der Erhaltung kulturell wertvoller Bausubstanz aufgrund 
von Art. 55 Abs. 2 und Art. 35 Abs. 2 BauG der Fall ist, müssen sie hierbei 
die Richtplanaussagen, also auch die Geltung des ISOS als Grundlage für 

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kantonale und kommunale Schutzmassnahmen, berücksichtigen. Den Grund-
eigentümern steht es frei, die entsprechenden Richtplanaussagen im Bewilli-
gungsverfahren bzw. im anschliessenden Rechtsmittelverfahren in Frage zu 
stellen (vgl. dazu BGE 1A.154/2002 vom 22. Januar 2003, E. 4, ZBl 2004, S. 
108 ff., mit Hinweisen; zur Bedeutung des Richtplans für die behördliche 
Rechtskonkretisierung und Ermessensausübung auch Pierre Tschannen in: 
Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über 
die Raumplanung [Kommentar RPG], Zürich 1999, Art. 9 Rz. 26 f., S. 15 f.). 
Wie erwähnt, ist die grundsätzliche Anwendbarkeit des ISOS im vorliegenden 
Fall jedoch nicht umstritten, sondern lediglich dessen Auslegung und Anwen-
dung im Hinblick auf das zur Diskussion stehende Abbruch- und Bauprojekt. 

 c)  Die Stadt Schaffhausen gilt gemäss Anhang zur VISOS als schüt-
zenswertes Ortsbild von nationaler Bedeutung. In der vom Eidgenössischen 
Departement des Innern gestützt auf Art. 2 VISOS herausgegebenen Publi-
kation "Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, Ortsbilder von 
nationaler Bedeutung, Kanton Schaffhausen" (ISOS-SH), Bern 1986, wird ein 
kartographisch abgegrenzter Teil des Mühlentals, das als charakteristisches 
Industriequartier des 19./20. Jahrhunderts gilt und in dessen Zentrum das 
Baugrundstück liegt, als schutzwürdiges Gebiet Nr. 14 bezeichnet. Diesem 
Gebiet wird die Aufnahmekategorie A (ursprüngliche Substanz von Bauten 
und Freiräumen mit ausgeprägten epochenspezifischen oder regionaltyp-
ischen Merkmalen als Ganzheit vorhanden) und C (spezifischer Charakter 
von Bauten und Freiräumen) zugeordnet (vgl. S. 193). In allen drei Katego-
rien (räumliche Qualität, architekturhistorische Qualität und Bedeutung für 
das Ortsbild) erhält das Gebiet Mühlental die höchstmögliche Bewertung (be-
sondere Qualität), und es gilt das Erhaltungsziel "C", was gemäss den Erläute-
rungen bedeutet: "Erhalten des Charakters: Erhalten oder Herstellen eines 
Gleichgewichts zwischen Alt- und Neubauten. Integrales Erhalten der für den 
Charakter wesentlichen Elemente" (Faltblatt zum ISOS-SH). Zusätzlich gel-
ten gemäss den erwähnten Erläuterungen folgende generellen Erhaltungshin-
weise: 

– besondere Vorschriften zur Eingliederung von Um- und Neubauten 

– obligatorische Beratung durch die Denkmalpflege, offizielle Fachinstanzen 
oder andere Fachleute. 

 Als von besonderer Bedeutung für das Ortsbild bzw. für das Gebiet Müh-
lental werden sodann die strassenseitigen Fassaden unter anderem des Werks 
I bezeichnet (Einzelelement 14.0.72: "Imposante Fabrik-Fassaden im Mühlen-
tal"). Für diese Fassaden gilt das Erhaltungsziel "A", d.h. "Integrales Erhalten 
der Substanz" (vgl. S. 197).  

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 In den Ausführungen zur Siedlungsentwicklung wird sodann zum Gebiet 
Mühlental festgehalten, dass hier die Wasserkraft auch schon in frühindus-
trieller Zeit genutzt worden sei und dieses Gebiet anschliessend einen derart 
imposanten Ausbau erfahren habe, dass es heute zu den bedeutendsten Orts-
bildteilen Schaffhausens ausserhalb der Altstadt gehöre. Das tiefeingeschnit-
tene, einer jurassischen Klus vergleichbare Tal beherberge eine nichtenden-
wollende Abfolge von Produktionsstätten, Verwaltungsbauten und Lager-
hallen der Eisenwerke der Georg Fischer AG, die nördlich des Gebiets durch 
die Umgebungsrichtung XVIII fortgesetzt werde. Der geschwungene Verlauf 
des Tals und die unterschiedlichen Fabrikfronten vermittelten ein einzigarti-
ges räumliches Erlebnis (Siedlungsentwicklung, S. 10, ISOS-SH, S. 211). 

 d)  Hieraus ergibt sich, dass das ISOS entgegen der Darstellung der Be-
schwerdegegner nicht nur die strassenseitigen Fassaden des Werks I als 
schutzwürdig bezeichnet. Während für diese das Schutzziel in einer integralen 
Erhaltung der Substanz besteht, gilt für das kartographisch umschriebene Ge-
biet Mühlental als Ganzes lediglich das Schutzziel der Erhaltung des spezifi-
schen Gebietscharakters, welches aber ausdrücklich das Erhalten eines 
Gleichgewichts zwischen Alt- und Neubauten und das integrale Erhalten der 
für den Charakter als ursprüngliches Industriequartier wesentlichen Elemente 
vorsieht. Nun ist aber unbestreitbar, dass das ursprüngliche Industriequartier 
Mühlental durch den vollständigen Abbruch seines zentralen Elements, näm-
lich der Giessereihallen des Werks I (mit Ausnahme der strassenseitigen Fas-
saden), und den vorgesehenen, relativ voluminös in Erscheinung tretenden 
Neubau (optische "Veranderthalbfachung" des Volumens [Arias-Gutachten, 
S. 8]), welcher sich – abgesehen von den erwähnten Fassaden – nicht an die 
bestehenden Strukturen anlehnt, seinen Charakter völlig ändern würde, was 
auch die übereinstimmend negativen Bewertungen in den Fachstellung-
nahmen erklärt. Überdies erscheint das blosse Erhalten einer Fassade nach 
heutiger Auffassung ohnehin nicht als sinnvolle Schutzmassnahme (vgl. dazu 
im einzelnen die Stellungnahmen des kantonalen und des städtischen Denk-
malpflegers vom 14. August bzw. 1. November 2002, der Kantonalen Natur- 
und Heimatschutzkommission vom 24. Oktober 2002 und der Stadtbildkom-
mission vom 4. November 2002 sowie das Arias-Gutachten, S. 8). Von diesen  
übereinstimmenden Fachstellungnahmen dürften die zuständigen Baubewilli-
gungsbehörden und Rechtsmittelinstanzen jedenfalls nur abweichen, wenn sie 
für eine abweichende Beurteilung triftige Gründe geltend machen könnten 
(vgl. dazu OGE vom 30. März 1998 i.S. H., E. 3b dd bbb, Amtsbericht 1998, 
S. 121, und Rausch/Marti/Griffel, Rz. 553, S. 183 f., mit weiteren Hinwei-
sen). Dies ist aber nicht der Fall, sind diese Fachstellungnahmen doch nach-
vollziehbar und überzeugend begründet, während sich die Vorinstanzen als 
Begründung für die Abweichung von den Fachstellungnahmen im wesen-

2005 

11 

tlichen damit begnügen, Schutzziele des ISOS-SH bezüglich des Mühlentals 
als ganzes Gebiet – wie gesehen zu Unrecht – zu negieren. 

 Wie die Beschwerdeführer zu Recht geltend machen, werden die er-
wähnten Fachstellungnahmen im übrigen auch durch den ausdrücklichen 
Hinweis im ISOS-SH unterstützt, wonach die Abbrüche von Altbauten im Be-
reich des Einzelelements 14.0.73 beim Werk III zwischen 1979 und 1985 eine 
gefährliche Tendenz für den Ganzheitscharakter des Mühlentals aufzeigen 
(vgl. ISOS-SH, S. 198). Daraus, dass dies im ISOS-SH nicht ausdrücklich als 
störend bezeichnet wird, kann entgegen der Auffassung der Baugesuchstelle-
rin nichts abgeleitet werden, da eben lediglich auf die Tendenz einer schlech-
ten Entwicklung hingewiesen wird und die bisherigen Abbrüche auch nicht 
zentrale Elemente des schutzwürdigen Industriequartiers betrafen. Dies wird 
denn auch durch die Ausführungen zur Siedlungsgeschichte und durch die 
speziellen Erhaltungshinweise für die Stadt Schaffhausen im ISOS-SH be-
stätigt. So wird zunächst festgestellt, dass seit der Schliessung alter Giesserei-
abteilungen mehrere Gebäude vom Abbruch bedroht seien und bereits einige 
empfindliche Lücken klafften (Einzelelement 14.0.73; Siedlungsentwicklung, 
S. 10, ISOS-SH, S. 211).  

 Als spezieller Erhaltungshinweis wird sodann im Anschluss an die Aus-
führungen zur Siedlungsentwicklung festgehalten, die leerstehenden Fabrik-
gebäude sollten nicht abgerissen, sondern als Chance zum Einbringen neuer 
Nutzungen (kultureller oder administrativer Art) betrachtet werden (Sied-
lungsentwicklung, S. 14, ISOS-SH, S. 215). Weshalb dieser spezielle Erhal-
tungshinweis ausgerechnet für das als besonders schutzwürdig erachtete In-
dustriequartier des Mühlentals, wo zuvor eine entsprechende negative Ten-
denz festgestellt wurde, nicht gelten soll, ist entgegen der Auffassung der 
Baugesuchstellerin unerfindlich.  

 Auf kantonaler Ebene kann schliesslich auch noch auf den mit der Richt-
planung geschaffenen Planungsgrundsatz hingewiesen werden, wonach neue 
Eingriffe die schutzwürdigen historischen Ortsbilder weder beeinträchtigen 
noch zerstören sollen (Richtplanung 2001, S. 160). 

 e)  Nun trifft es freilich zu, dass sich die Situation im Gebiet Mühlental 
seit der in Zusammenarbeit mit den kommunalen und kantonalen Behörden 
durchgeführten ISOS-Inventarisation der Stadt Schaffhausen in den Jahren 
1979 (Beginn) bis 1985 (Abschluss nach Durchführung der Vernehmlassung) 
insofern völlig verändert hat, als die Stahlgiesserei der Georg Fischer AG im 
Mühlental 1992 vollständig stillgelegt wurde und an eine Rückkehr der 
Schwerindustrie ins Mühlental nicht zu denken ist. Grosse Teile des durch das 
ISOS-SH als schutzwürdig bezeichneten Gebiets sind dadurch zu sogenannter 
Industriebrache geworden, welche einer neuen Nutzung zugeführt werden 

2005 

12 

muss. Damit stellt sich die Frage, ob an der Qualifikation des Mühlentals als 
schutzwürdiges Industriequartier durch das ISOS-SH in vollem Umfang fest-
gehalten werden kann oder ob nicht im Rahmen einer Anpassung des ISOS-
SH diese Einstufung überprüft werden müsste. Hiefür würden insbesondere 
dann gute Gründe bestehen, wenn auch bei Vornahme zulässiger Umbauten 
und Teilabbrüche (vgl. dazu die nachfolgenden Hinweise sowie E. 5e) keine 
wirtschaftlich sinnvolle Nutzung der Giessereihallen mehr möglich wäre und 
daher mit dem langsamen Zerfall dieser Gebäude gerechnet werden müsste. 
Dies kann jedoch grundsätzlich nicht im Rahmen des vorliegenden kantona-
len Baubewilligungsverfahrens geprüft werden, sondern bedürfte weiterer 
Abklärungen und eines entsprechenden Antrags des Kantons an das zuständi-
ge eidgenössische Departement (vgl. Art. 3 VISOS; zur Frage einer allfälligen 
akzessorischen Überprüfung der ISOS-Inhalte in einem Planungs- oder Bau-
bewilligungsverfahren auch Rausch/Marti/Griffel, Rz. 535 i.V.m. 587, S. 178, 
196).  

 In diesem Zusammenhang kann darauf hingewiesen werden, dass auch 
rein finanzielle Aspekte (Entschädigungsforderungen der Grundeigentümer 
wegen materieller Enteignung) unter besonderen Umständen die Rücknahme 
einer Schutzmassnahme zu rechtfertigen vermögen, wenn mit ebenso guten 
Gründen auf einen Schutz verzichtet werden könnte oder das Gemeinwesen 
aufgrund dieser Forderungen in eine notstandsähnliche Situation geraten wür-
de (vgl. dazu Haller/Karlen, Rz. 443, S. 122). Ob im vorliegenden Fall bei 
Beibehaltung des bisherigen ISOS-Schutzes tatsächlich eine materielle Ent-
eignung gegeben wäre, ist allerdings fraglich, da eine solche im Zusammen-
hang mit Massnahmen des Ortsbild- und Denkmalschutzes nur zu bejahen ist, 
wenn sich mit der betreffenden Liegenschaft kein angemessener, wirtschaft-
lich sinnvoller Nutzen mehr erzielen lässt (vgl. dazu Haller/Karlen, Rz. 484, 
S. 132 f., mit weiteren Hinweisen). Der ISOS-Schutz lässt aber für das Indust-
riequartier Mühlental durchaus Umnutzungen und auch Teilabbrüche und 
Umbauten zu, wie sie mit der zur Zeit geplanten neuen Zonenordnung ermög-
licht werden sollen, freilich nicht einen Totalabbruch des bisherigen zentralen 
Elements des Schutzgebiets (vgl. in diesem Sinne auch die erwähnten behörd-
lichen Fachstellungnahmen und das Arias-Gutachten, S. 10; zum Erfordernis 
besonderer Schutzvorschriften bei einer Öffnung der bisherigen reinen Indust-
riezone für neue gemischte Nutzungen nachfolgend E. 5e).  

 4.–  a)  Im vorliegenden Verfahren ist somit von der Geltung des ISOS-
SH in der ursprünglichen, seit dem 1. Januar 1986 geltenden Fassung auszu-
gehen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass für die betroffenen Objekte ein abso-
luter Schutz im Rahmen der Schutzziele besteht. Nach Art. 6 NHG wird 
durch die Aufnahme eines Objekts in das ISOS dargetan, dass es in besonde-
rem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von 

2005 

13 

Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen grösstmögliche 
Schonung verdient (Abs. 1). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhal-
tung im Sinn des ISOS darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwä-
gung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interes-
sen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Abs. 2). Diese Ein-
schränkung des Schutzes gilt selbstverständlich sinngemäss auch dann, wenn 
das ISOS – wie im vorliegenden Fall – aufgrund des kantonalen Rechts für 
die Erfüllung einer kantonalen Aufgabe angewandt wird, da in diesem Be-
reich nicht ein strengerer Schutz als bei der Erfüllung von Bundesaufgaben 
gelten soll. Nach der Botschaft zum NHG ist der Begriff der "ungeschmäler-
ten Erhaltung" so zu verstehen, "dass der im Inventar angestrebte Schutz voll-
umfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen Bedrohungen begegnet wer-
den soll". Die Aufnahme eines Objekts in ein Verzeichnis bedeutet anderer-
seits nicht, dass sich am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern 
darf. Der Zustand eines Objekts soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Ge-
sichtspunkt des Natur- und Heimatschutzes nicht verschlechtert werden. All-
fällige geringfügige Nachteile einer Veränderung müssen durch anderweitige 
Vorteile mindestens ausgeglichen werden (BBl 1965 III 103; BGE 127 II 281 
ff. E. 4c mit Hinweisen). 

 b)  Gestützt auf die zitierte Botschaft unterscheidet die Rechtsprechung 
schwere Eingriffe, d.h. umfangreiche, nicht rückgängig zu machende, auf das 
Schutzziel ausgerichtete Beeinträchtigungen von leichten Eingriffen, die nur 
mit einem geringfügigen Nachteil für das Schutzziel verbunden sind. Schwere 
Eingriffe sind nur zulässig, wenn sie durch ein mindestens gleichwertiges In-
teresse gerechtfertigt werden; dieses Interesse muss von nationaler Bedeutung 
sein. Leichte Eingriffe sind zulässig, wenn sie im Rahmen einer gewöhnli-
chen Interessenabwägung gerechtfertigt erscheinen. Zudem dürfen bei sol-
chen Einzeleingriffen, die für sich allein (nur) mit leichten Nachteilen ver-
bunden sind, nicht negative Präjudizien für eine Folgeentwicklung zu erwar-
ten sein, die insgesamt für den Natur- und Heimatschutz zu einem erheblich 
nachteiligen Ergebnis führen. In jedem Fall ist dafür zu sorgen, dass das 
Schutzobjekt die grösstmögliche Schonung erfährt, d.h. dass der Eingriff so-
weit möglich minimiert wird (BGE 1A.73–77/2002 vom 6. Oktober 2003, E. 
5.1, mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 127 II 282 ff. E. 4c, 115 Ib 145 E. 
5hc; vgl. auch Jörg Leimbacher in: Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], 
Kommentar zum Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz, Zürich 
1997, Art. 6 N. 14 ff., S. 212 ff., sowie Rausch/Marti/Griffel, Rz. 552 ff., S. 
183 ff., und Rz. 564, S. 188). 

 c)  Im vorliegenden Fall soll mit dem Werk I ein flächenmässig bedeut-
samer, zentraler Teil des schutzwürdigen Industriegebiets Mühlental ab-
gebrochen und völlig neu überbaut werden. Wie bereits dargelegt, wird damit 

2005 

14 

das ISOS-Schutzziel für dieses Gebiet, welches in der Erhaltung des typ-
ischen Charakters des Industriequartiers bzw. im Erhalten oder Herstellen ei-
nes Gleichgewichts zwischen Alt- und Neubauten und dem integralen Erhal-
ten der für den Charakter wesentlichen Elemente besteht, klar verletzt (E. 3d). 
Zu berücksichtigen ist allerdings, dass das ISOS – schon aufgrund der gesetz-
lichen Grundlage, welche einzelne Ortsbilder von nationaler Bedeutung ins-
gesamt als schutzwürdig bezeichnet (vgl. Art. 1 VISOS mit Anhang und dazu 
Leimbacher, Art. 5 Rz. 18 ff., S. 200 f.) – auf ein ganzheitliches Ortsbild aus-
gerichtet ist (vgl. dazu auch Sibylle Heusser-Keller, Inventar der schützens-
werten Ortsbilder der Schweiz [ISOS], Bern 1981, S. 40 ff.). Damit stellt sich 
die Frage, ob die klare Verletzung eines Schutzziels bezüglich eines Teilge-
biets des geschützten Ortsbilds bereits als schwerer Eingriff in das Ortsbild im 
Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu betrachten sei oder ob dies 
nur dann gegeben sei, wenn das Ortsbild insgesamt durch ein Bauvorhaben 
schwer beeinträchtigt wird. Letzteres ist insbesondere dann zu bejahen, wenn 
es sich um ein zentrales Element des Ortsbilds von nationaler Bedeutung han-
delt oder wenn sich die Beeinträchtigung eines Teilgebiets von minderer Be-
deutung aufgrund der Sichtverhältnisse auf das Ortsbild insgesamt auswirkt 
(vgl. dazu die allerdings nicht eindeutigen Hinweise in BGE 1A.73–77/2002 
vom 6. Oktober 2003, E. 5.5, insbesondere 5.5.4, und Aemisegger/Haag, Ge-
danken zu Inhalt und Aufbau der Gutachten der Eidg. Natur- und Heimat-
schutzkommission, URP 1998, S. 568 ff., 571). 

 Beim Industriequartier Mühlental handelt es sich aufgrund des ISOS-SH 
zwar nicht um ein zentrales Element des Schaffhauser Ortsbilds insgesamt, 
das durch die Altstadt, den Rhein und den Munot geprägt ist (vgl. ISOS-SH, 
S. 202 f.). Andererseits liegt – obwohl sich das Gebiet ausserhalb der Altstadt 
im klusartigen Mühlental befindet und die grundsätzlich schützenswerten In-
dustriebauten von ausserhalb dieses Tals kaum einsehbar sind – auch nicht ein 
nur unbedeutender Teil des geschützten Ortsbilds vor, gehört das Industrie-
quartier Mühlental doch aufgrund der ISOS-Bewertung zu den bedeutendsten 
Ortsbildteilen Schaffhausens ausserhalb der Altstadt (ISOS-SH, S. 211). Auf-
grund des Wortlauts von Art. 6 NHG, welcher jedes Abweichen von der un-
geschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare an die strengen Voraus-
setzungen des Vorliegens eines gleich- oder höherwertigen Eingriffsinteresses 
von nationaler Bedeutung knüpft, könnte aber wohl nur eine Schutzzielverlet-
zung bezüglich eines unbedeutenden Teils des gesamten schutzwürdigen 
Ortsbilds noch als leichter Eingriff qualifiziert werden, welcher nach bundes-
gerichtlicher Rechtsprechung eine gewöhnliche Interessenabwägung genügen 
lässt. Die Frage, ob das angefochtene Abbruch- und Bauvorhaben im Sinn 
dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung einen schweren oder leichten Ein-
griff in das geschützte Ortsbild der Stadt Schaffhausen darstellt, kann aber 
letztlich offen gelassen werden, da – wie die nachfolgenden Erwägungen zei-

2005 

15 

gen – auch bei Annahme eines leichten Eingriffs kein das Schutzinteresse  
überwiegendes Interesse am umstrittenen Projekt angenommen werden kann. 

 d)  Wird ein schwerer Eingriff angenommen, könnte dieser – wie darge-
legt – nur bewilligt werden, wenn für das Projekt gleich- oder höherwertige 
Interessen von nationaler Bedeutung angeführt werden können. Hierbei muss 
es sich nach Lehre und Rechtsprechung um ein Eingriffsinteresse handeln, 
welches sich auf einen Verfassungs- oder Gesetzesauftrag des Bundes stützen 
kann, wozu z.B. der Ausbau eines leistungsfähigen Fernmeldenetzes oder die 
Sicherstellung einer ausreichenden Energie- und Rohstoffversorgung gehören. 
Nicht jede Erfüllung von Bundesaufgaben ist freilich von nationaler Bedeu-
tung; vielmehr muss die betreffende Bundesaufgabe von besonderem Gewicht 
sein. Dabei hat das Bundesgericht freilich auch das Eingriffsinteresse bezüg-
lich Anlagen von regionaler Bedeutung als genügendes Eingriffsinteresse zu-
gelassen, sofern es sich um die Erfüllung einer bundesrechtlich geregelten 
Aufgabe handelt und das entsprechende Projekt für die Lebensfähigkeit der 
betreffenden Region von entscheidender Bedeutung ist (vgl. für die Kiesver-
sorgung den nicht veröffentlichten BGE vom 27. Juni 1984 i.S. Neuheim; vgl. 
zum Ganzen auch Leimbacher, Art. 6 N. 19 ff., insbesondere N. 24, S. 214 ff., 
sowie Rausch/Marti/Griffel, Rz. 555 ff., S. 184 f.). 

 Im vorliegenden Fall könnte allenfalls argumentiert werden, dass es um 
die Um- bzw. Neunutzung einer grossen Industriebrache gehe, was heute – 
insbesondere aufgrund des Verfassungsprinzips der haushälterischen Boden-
nutzung (Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) und der Vorschriften des 
RPG – als Bundesaufgabe anerkannt ist (vgl. dazu Valda/Westermann, Die 
brachliegende Schweiz – Entwicklungschancen im Herzen von Agglomerati-
onen, Bundesamt für Raumentwicklung/Bundesamt für Umwelt, Wald und 
Landschaft, Bern 2004; vgl. ferner auch Eidgenössisches Departement für 
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation/Bundesamt für Raument-
wicklung, Raumentwicklungsbericht 2005, insbesondere S. 38, 93 f., 112 f.), 
und es sich um eine solche Brache von mindestens regionaler Bedeutung 
handle. Dass allerdings für die Region ein zwingendes Bedürfnis dafür be-
steht, eine Neunutzung in Form eines derart umfangreichen und kapitalinten-
siven Projekts vorzunehmen, dessen Finanzierung offenbar noch keineswegs 
sichergestellt ist (vgl. Arias-Gutachten, S. 9), wurde nicht dargetan und ist 
auch nicht zu sehen (vgl. zur erforderlichen Begründung für die nach Art. 6 
Abs. 2 NHG erforderliche Interessenabwägung auch Leimbacher, Art. 6 N. 22 
ff., S. 216 f.). Andere gleich- oder höherwertige Interessen, die im genannten 
Sinn von nationaler Bedeutung wären, wurden nicht geltend gemacht und sind 
auch nicht ersichtlich. 

2005 

16 

 e)  Wird lediglich ein leichter Eingriff in das geschützte Ortsbild an-
genommen, ist zu prüfen, ob am angefochtenen Projekt allenfalls ein über-
wiegendes privates oder öffentliches Interesse bestehe, ohne dass dieses von 
nationaler Bedeutung sein müsste. An der Verwirklichung des strittigen Ab-
bruch- und Neubauprojekts bestehen zunächst zweifellos erhebliche private, 
wirtschaftliche Interessen der Baugesuchstellerin, macht diese doch geltend, 
dass sie die bestehenden Hallen nicht mehr sinnvoll wirtschaftlich nutzen 
könne und mit dem Ertrag nicht einmal den Unterhalt der bestehenden Hallen 
zu finanzieren vermöge. Da es sich aufgrund dieser Umstände unbestreitbar 
um eine Industriebrache handelt, bestehen insofern auch öffentliche Interes-
sen an einem Um- oder Neubau, als das überbaute, zentrumsnahe Gebiet aus 
Gründen einer haushälterischen Bodennutzung und sinnvollen Stadtplanung 
einer neuen Nutzung zugeführt werden sollte (vgl. dazu auch die Hinweise in 
E. 4d ...). Es kann jedoch nicht gesagt werden, dass diese privaten und öffent-
lichen Interessen an einem Neubau – jedenfalls in der projektierten Form – 
die durch das ISOS-SH belegten öffentlichen Schutzinteressen an der Erhal-
tung des Quartiercharakters zu überwiegen vermögen, zumal das zur Diskus-
sion stehende Projekt – abgesehen von der Erhaltung der strassenseitigen Fas-
sade – keine Rücksicht auf den bestehenden Quartiercharakter nimmt, son-
dern eine zwar durchaus ansprechende, aber von den bestehenden Bauten völ-
lig losgelöste Neuüberbauung vorsieht. Wie sich aus den eingeholten Fach-
stellungnahmen ergibt, wären aber durchaus Projekte denkbar und auch reali-
sierbar, welche auf einen Totalabbruch des Werks I verzichten und sich im 
Sinn des Schutzziels auf Teilabbrüche und Umbauten beschränken würden. 
Eine solche Umnutzung würde unter Umständen sogar eine bessere Rendite 
ergeben als der vorgesehene umfangreiche und kapitalintensive Neubau, des-
sen Finanzierung offenbar noch keineswegs sichergestellt ist (vgl. dazu Arias-
Gutachten, S. 8 f.). Unter diesen Umständen aber kann nicht gesagt werden, 
es bestünden überwiegende private und öffentliche Interessen am angefoch-
tenen Abbruch- und Neubauprojekt. 

 f)  Gleichgültig, ob ein schwerer oder leichter Eingriff in das geschützte 
Ortsbild angenommen wird, fehlt somit ein genügendes, überwiegendes Ein-
griffsinteresse am strittigen Projekt, weshalb jedenfalls die zu konkretisieren-
den allgemeinen Schutzvorschriften von 55 Abs. 2 BauG (Voraussetzungen 
der Abbruchbewilligung) bzw. von Art. 35 Abs. 2 BauG (Ästhetiknorm) ver-
letzt sind und die erteilte Abbruch- und Baubewilligung daher in Gutheissung 
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufgehoben werden muss. 

 5.–  Selbst wenn die Frage des ISOS-Schutzes bezüglich des Industrie-
quartiers Mühlental bzw. die Zulässigkeit einer Abweichung von den beste-
henden Schutzzielen für dieses Gebiet anders beurteilt würde, könnte die er-
teilte Abbruch- und Baubewilligung trotzdem nicht geschützt werden, da eine 

2005 

17 

andere zentrale Baubewilligungsvoraussetzung, nämlich die Zonenkonformi-
tät, nicht gegeben ist (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG) und zu Unrecht eine Aus-
nahmebewilligung für eine Abweichung von den Zonenvorschriften erteilt 
wurde. 

 a)  Das Baugrundstück GB Nr. 1700 ist gemäss dem geltenden Zonen-
plan der Stadt Schaffhausen vom 1. Juni 1982 der Industriezone zugewiesen. 
Diese ist gemäss Art. 49 BauO grundsätzlich für Bauten von Industrie und 
Grossgewerbe bestimmt (Abs. 1). Bestehende Bauten dürfen allerdings an da-
für geeigneten Lagen zu gewerblichen oder Dienstleistungszwecken (wie Bü-
ros, Läden und dergleichen) umgenutzt werden, sofern die bau- und feuerpoli-
zeilichen Vorschriften eingehalten werden können und keine privaten oder  
öffentlichen Interessen verletzt werden (Abs. 2 Satz 1). Als geeignete Lage 
gilt unter anderem das vordere Mühlental, welches nach ausdrücklicher An-
ordnung die Industriezone südlich des Breitestiegs plus das Areal der ehe-
maligen Werke II und III der +GF+ umfasst (Abs. 3).  

 Diese 1996 neu eingeführte Umnutzungsmöglichkeit wurde wie folgt be-
gründet: Die laufenden Umstrukturierungsprozesse in der Industrie hätten da-
zu geführt, dass mehr und mehr Industriebauten nicht mehr ihrem Zweck ent-
sprechend benützt würden und – sofern sie nicht umgenutzt werden könnten – 
leer stünden. Es werde daher angestrebt, raumplanerisch vertretbare Erleichte-
rungen für den nötigen Umnutzungsprozess zu gewähren. Der Stadtrat habe 
ein entsprechendes Nutzungskonzept in Auftrag gegeben. Es habe sich ge-
zeigt, dass die völlige Freigabe von Umnutzungen in genereller Weise nicht 
durch eine blosse Teilrevision der Bauordnung eingeführt werden könne, 
sondern auch eine Revision des Zonenplans erfordere. Hingegen könne die 
Umnutzung von bestehenden, nicht mehr für industrielle Zwecke benötigten 
Bauten an geeigneten Lagen schon mit der Revision der Bauordnung ermög-
licht werden. Die entsprechenden Gebiete würden daher in der Bauordnung 
im Sinn einer Übergangsregelung bis zur nächsten Zonenplanrevision parzel-
lenscharf definiert (vgl. Abstimmungsvorlage zur städtischen Volksabstim-
mung vom 2. März 1997, S. 40, 42). 

 b)  Die Beschwerdeführer haben geltend gemacht, das Baugrundstück 
gehöre nicht zu den entsprechend definierten Lagen, da darunter nur das In-
dustriegebiet südlich des Breitestiegs, d.h. auf der westlichen Seite der Müh-
lentalstrasse, und im übrigen nur das Areal der ehemaligen Werke II und III, 
nicht aber des Werks I der +GF+ falle. Diese Auffassung trifft jedoch nicht 
zu, da mit der Umschreibung "Industriezone südlich des Breitestieges" offen-
sichtlich auch das Gebiet östlich der Mühlentalstrasse gemeint ist, wie sich 
aus dem Plan über die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen im Anhang der 
Bauordnungsrevision 1996 klar ergibt (vgl. Abstimmungsvorlage zur Volks-
abstimmung vom 2. März 1997, Erläuterungen, S. 15). Dies anerkennen nun-

2005 

18 

mehr auch die Beschwerdeführer. Unbestritten ist jedoch, dass das vorliegend 
zu beurteilende Bauprojekt insoweit gegen die Zonenvorschriften verstösst, 
als nicht bestehende Bauten umgenutzt werden sollen, sondern eine Um-
nutzung im Rahmen eines Neubaus geplant ist. Das kantonale Bauinspektorat 
hat diese Abweichung von den Zonenvorschriften jedoch im Rahmen einer 
Ausnahmebewilligung nach Art. 51 BauG bewilligt.  

 c)  Art. 51 BauG sieht vor, dass aus wichtigen Gründen Ausnahmen von 
einzelnen Bauvorschriften gewährt werden können, wenn dadurch keine ü-
berwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen verletzt werden. Nach der 
Rechtsprechung des Obergerichts darf eine Ausnahme von kantonalen und 
kommunalen Bauvorschriften als Einschränkung des Gesetzmässigkeits-
prinzips jedoch nur in wirklichen Sonderfällen bewilligt werden. Mit der Aus-
nahmebewilligung sollen Härten, Unbilligkeiten und Unzulänglichkeiten 
vermieden werden, die sich wegen der Besonderheit des Sachverhalts aus der 
strikten Anwendung von Bauvorschriften ergäben. Verlangt wird eine Aus-
nahmesituation, bei der die Handhabung der gesetzlichen Vorschriften hart 
und unbillig wäre und sich eine abweichende Lösung mit dem Gesetzeszweck 
vereinbaren lässt, insbesondere weil der Gesetzgeber diese besondere Situati-
on bei der generell-abstrakten Regelung nicht vor Augen haben bzw. hierfür 
keine ausdrückliche Regelung treffen konnte. Eine solche Ausnahmesituation 
verlangt also, dass die öffentlichen oder privaten Interessen, die normaler-
weise die Einschränkung verlangen, im konkreten Fall nicht vorliegen. Über-
dies dürfen der Abweichung von der betreffenden Bauvorschrift nicht über-
wiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Ob die Voraus-
setzungen für eine Ausnahmebewilligung erfüllt sind, ist eine Rechtsfrage 
und daher vom Obergericht im Rahmen einer Verwaltungsgerichtsbeschwer-
de grundsätzlich frei überprüfbar, während die Frage, inwieweit von den Vor-
schriften abgewichen werden kann, grundsätzlich eine Ermessensfrage dar-
stellt, welche im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufgrund von Art. 36 
VRG nur beschränkt überprüft werden kann (vgl. OGE vom 14. August 1998 
i.S. N., E. 3b, Amtsbericht 1998, S. 132 f.; Haller/Karlen, Rz. 683 ff., S. 189 
ff.; für das entsprechende Institut des Zürcher Rechts sowie allgemein zur 
Ausnahmebewilligung im Baurecht Alexander Ruch im Kommentar RPG, 
Art. 23 Rz. 7 ff., S. 3 ff.). 

 d)  Das kantonale Bauinspektorat hat die Ausnahmebewilligung nach 
Art. 51 BauG für die zonenwidrige Nutzung damit begründet, die wichtigen 
Gründe und die Besonderheit des Falls seien vorliegend im Bauvorhaben ge-
geben. Gross- und Schwerindustrie seien an diesem Ort aufgrund der heutigen 
Umweltschutzbestimmungen kaum noch möglich; zudem bestehe kein Bedarf 
mehr für Grossindustrie. Das geplante Projekt und die damit vorgesehene 
Nutzung entspreche im übrigen den städteplanerischen Überlegungen des 

2005 

19 

Stadtrats Schaffhausen. Gemäss dem vorliegenden Revisionsentwurf von 
Bauordnung und Zonenplan solle die Industriezone im Mühlental generell für 
Gewerbe und Dienstleistungen geöffnet werden. Für die Bauherrschaft würde 
es eine gewisse Härte bedeuten, wenn sie bis zur Rechtskraft der Zonenplan-
revision zuwarten müsste. Durch die Erteilung einer Ausnahmebewilligung 
im heutigen Zeitpunkt würden keine überwiegenden Interessen der Öffent-
lichkeit verletzt. Im Gegenteil sei die Öffentlichkeit daran interessiert, dass im 
vorderen Mühlental nutzbare Räumlichkeiten zur Verfügung gestellt würden. 
Die zu gewährende Ausnahme für die Realisierung des Neubaus verletze auch 
keine wesentlichen Interessen der Nachbarn.  

 Diese Begründung vermag nicht zu überzeugen. Insbesondere kann nicht 
gesagt werden, es liege hier ein besonderer Fall bzw. eine Ausnahmesituation 
vor, an welche der Gesetzgeber nicht gedacht habe. Die Stahlgiesserei der 
Georg Fischer AG im Mühlental war bereits 1992 vollständig stillgelegt wor-
den (Arias-Gutachten, S. 1, 15). Wie dargelegt, war dem städtischen Gesetz-
geber bei der Teilrevision der Bauordnung im Jahre 1996 sodann bewusst, 
dass eine Umnutzung der nicht mehr benötigten Industrieanlagen ermöglicht 
werden müsse. Im Sinn einer Übergangsregelung wollte man jedoch an ge-
eigneten Lagen wie dem vorderen Mühlental einstweilen eine Umnutzung nur 
im Rahmen der bestehenden Bauten ermöglichen. Weitergehende Änderun-
gen wurden wegen der damit verbundenen raumplanerischen und städtebauli-
chen Implikationen ausdrücklich einer bereits damals angekündigten Zonen-
planänderung vorbehalten. Eine entsprechende Änderung (Umwandlung der 
Industriezone im Mühlental in eine Industriezone mit Dienstleistungen; keine 
Beschränkung auf bestehende Bauten) hat der Stadtrat nun dem Grossen 
Stadtrat unterbreitet, doch steht ein entsprechender Beschluss des Stadtparla-
ments sowie der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger noch aus (vgl. Vorlage 
des Stadtrats an den Grossen Stadtrat vom 20. Juni 2002, Art. 42/43, bzw. Be-
richt der vorberatenden Spezialkommission an den Grossen Stadtrat vom 21. 
Dezember 2004, Art. 43/44).  

 Unter diesen Umständen aber fehlen zum vorneherein eine Ausnahme-
situation bzw. ein wichtiger Grund i.S.v. Art. 51 BauG, welche eine derart 
weitgehende Abweichung von den Zonenvorschriften (Umnutzung in einem 
vollständigen Neubau statt im Rahmen der bestehenden Bauten) zu rechtferti-
gen vermöchten. Zwar mag sich beim ehemaligen Werk I eine definitive, 
wirtschaftlich tragbare Umnutzung im Rahmen der bestehenden Gebäulich-
keiten inzwischen als unmöglich erwiesen haben. Dies allein genügt jedoch 
nicht für die Annahme eines wirklichen, vom Gesetzgeber nicht bedachten 
Sonderfalls, dem durch Erteilung einer Ausnahmebewilligung Rechnung zu 
tragen wäre, zumal die Grundproblematik dem Gesetzgeber bekannt war, das 
vordere Mühlental, welches namentlich durch das Werk I geprägt ist, in der 

2005 

20 

Übergangsregelung ausdrücklich erwähnt wird und inzwischen die bereits 
1996 angekündigte weitergehende Zonenplanänderung eingeleitet worden ist. 
Weshalb es eine unzumutbare Härte darstellen soll, deren Ausgang abzuwar-
ten, ist nicht ersichtlich, zumal die Finanzierung des Projekts – wie erwähnt – 
noch keineswegs gesichert ist und im übrigen wirtschaftliche Interessen allein 
eine Ausnahmebewilligung ohnehin nicht zu rechtfertigen vermögen (vgl. 
Ruch, Art. 23 Rz. 11, S. 4, mit Hinweis auf BGE 107 Ia 216 E. 5). Insoweit 
machen daher die Beschwerdeführer zu Recht eine unzulässige Vorwirkung 
der von den zuständigen Instanzen noch nicht genehmigten neuen Bau- und 
Zonenordnung geltend. Hinzuweisen ist auch darauf, dass die Übergangsrege-
lung von 1996 immerhin jetzt schon eine Umnutzung im Rahmen der be-
stehenden Bauten ermöglicht, womit die bestehenden Anlagen für die Bauge-
suchstellerin jedenfalls nicht völlig nutzlos sind, auch wenn die vorgenom-
menen Zwischennutzungen offenbar nicht kostendeckend sind.  

 Überdies kann auch nicht gesagt werden, der Gewährung der beantragten 
Ausnahmebewilligung stünden keine öffentlichen Interessen entgegen, zumal 
– wie dargelegt – das aufgrund des ISOS-SH für das Mühlental als schutz-
würdiges Industriequartier bestehende Schutzziel der Erhaltung des Quartier-
charakters erheblich beeinträchtigt wird. Dieser Aspekt zeigt im übrigen auch, 
dass durch die Bewilligung des Bauvorhabens auf dem Weg einer Ausnah-
mebewilligung nicht nur der Gesetzmässigkeitsgrundsatz, sondern auch der 
Grundsatz der Planungspflicht (Art. 2 RPG) verletzt wird. Dieser verlangt 
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts, dass grössere zonenwidrige 
Vorhaben – auch innerhalb der Bauzonen – nicht einfach durch Ausnahme-
bewilligung in einem blossen Verwaltungsverfahren, sondern auf dem Weg 
der Planung unter Mitwirkung der Öffentlichkeit (Art. 4 RPG) ermöglicht 
werden (vgl. dazu Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umwelt-
schutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 105, 193 f., und Lukas Bühlmann, Weisse 
Flächen in Zonenplänen: Rechtswirkung von Verkehrsflächen, VLP-
Informationsdienst 6/2005, S. 2; der von Hänni, S. 105, in Fn. 188 zitierte 
BGE 126 II 36 f. E. 4d ist nicht einschlägig, da es sich dort um ein zonen-
konformes Vorhaben handelte).  

 e)  Gerade im vorliegenden Fall zeigt sich, dass eine Umnutzung des bis-
herigen Industriegebiets Mühlental dringend einer Abstimmung von Schutz- 
und Nutzungsinteressen auf planerischer Ebene bedarf. Aufgrund der beste-
henden Schutzvorschriften für das Mühlental kann das Bauprojekt denn auch 
– wie dargelegt (vgl. E. 3 und E. 4) – nicht einfach durch die geplante Öff-
nung der bisherigen reinen Industriezone in eine gemischte Zone (Indust-
rie/Dienstleistungen) realisiert werden. Zu prüfen sein wird vielmehr, ob  
allenfalls auf den bestehenden Schutz des Mühlentals durch eine Änderung 
des ISOS-SH verzichtet werden soll (vgl. E. 3e). Wollen die zuständigen Be-

2005 

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hörden dagegen am Schutz des Industriequartiers Mühlental festhalten, muss 
die geplante Zonenplanänderung, welche im Rahmen des neuen Zonenzwecks 
auch Neubauten ermöglicht, aufgrund der bestehenden ISOS-
Schutzvorschriften zwingend mit den erforderlichen besonderen Schutzmass-
nahmen zur Eingliederung von Um- und Neubauten versehen werden. Diese 
können entweder in besonderen Schutzvorschriften der Bauordnung bestehen, 
wie dies bisher für die Altstadtzone der Fall ist (vgl. Art. 34 und Art. 35 
BauO), oder aber in der Einführung der Quartierplanpflicht (Gestaltungsplan-
pflicht) gemäss Art. 17 und Art. 18 BauG, wie dies in Art. 64 bzw. Art. 65 
des aktuellen Entwurfs für eine Revision des Bau- und Zonenplans für be-
stimmte Gebiete, bisher aber offenbar nicht für das Industriequartier Mühlen-
tal vorgesehen ist. 

 Das Erfordernis entsprechender planerischer Schutzmassnahmen ergibt 
sich nicht nur aus dem allgemeinen Grundsatz von Art. 17 RPG (Schaffung 
geeigneter Schutzmassnahmen für schutzwürdige Objekte), sondern konkret 
auch aus den generellen Erhaltungshinweisen des ISOS-SH (vgl. dazu auch 
die Erläuterungen zur praktischen Anwendung des ISOS im neuen Faltblatt 
des Büros für ISOS von 1998) und dem kantonalen Richtplan, welcher vor-
sieht, dass die charakteristischen Siedlungsstrukturen langfristig mit planeri-
schen und organisatorischen Massnahmen zu erhalten sind (Kantonale Richt-
planung 2001, S. 160). Eine entsprechende Pflicht besteht um so mehr, als 
aufgrund der geltenden Regelung der Bauordnung (Umnutzung nur innerhalb 
der bestehenden Bauten) grundsätzlich kein Konflikt mit den Schutzzielen des 
ISOS-SH für das Mühlental besteht, während die vorgesehene Neuordnung 
der gemischten Industriezone mit Dienstleistungen durch die Ermöglichung 
von Neubauten das bestehende Schutzziel gefährdet und somit der Schutz-
standard ohne flankierende planerischen Massnahmen verschlechtert würde. 

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