# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 199e3b1e-a54d-5c8d-b8dd-d50630a19800
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-07-02
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 02.07.2009 A-6527/2008
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-6527-2008_2009-07-02.pdf

## Full Text

Cour I
A-6527/2008
{T 1/2}

A r r ê t  d u  2  j u i l l e t  2 0 0 9

Jérôme Candrian (président du collège), 
Beat Forster, Kathrin Dietrich, juges, 
Virginie Fragnière, greffière.

Association du journal La Nation, 
1000 Lausanne,
représentée par Maître Jean-Michel Henny, 
10, rue Etraz, case postale 7239, 1002 Lausanne,
recourante,

contre

La Poste Suisse,
PostMail, Viktoriastrasse 21, 3030 Berne,
autorité inférieure.

Aide indirecte à la presse.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composit ion

Parties

Objet

A-6527/2008

Faits :

A.
Le 14 septembre 2007, La Poste Suisse (ci-après la Poste) a adressé 
aux  éditeurs  un  formulaire  de  déclaration  spontanée,  afin  de 
déterminer si leur titre pouvait continuer à bénéficier de l'aide indirecte 
à  la  presse  en  regard  de  la  nouvelle  législation  sur  la  poste. 
L'association du journal  La Nation lui  a fait  parvenir  en date du 1er 
octobre  2007  le  formulaire  précité  « Presse  associative »  dûment 
rempli et signé pour le titre « La Nation ». 

Fondée en 1931, La Nation est, selon son libellé, le journal bimensuel 
de la Ligue vaudoise, « mouvement politique hors partis voué au bien 
commun du Pays de Vaud ». 

Par courrier du 7 décembre 2007, la Poste a refusé à l'association du 
journal La Nation l'octroi de l'aide indirecte à la presse.

B.
Suite  à  un  nouvel  examen  du  dossier,  la  Poste  a  confirmé,  par 
décision  du  15 septembre  2008,  qu'à  compter  du 1er  janvier  2008, 
aucun  rabais  au  sens  de  l'art.  15  al.  2  (recte  15  al.  3)  de  la 
réglementation sur la poste ne serait accordé au titre La Nation.

C.
Par mémoire du 16 octobre 2008,  l'association du journal La Nation 
(ci-après  la  recourante)  a  interjeté  recours  auprès  du  Tribunal 
administratif  fédéral  contre  cette  décision.  Elle  a  conclu  à  la 
modification de la décision attaquée, en ce sens que le périodique La 
Nation  restait  au  bénéfice  du  rabais  octroyé  par  la  Poste  (ci-après 
l'autorité inférieure) conformément à l'art. 15 al. 3 de la législation sur 
la poste en vigueur depuis le 1er janvier 2008.

D.
Le  22  octobre  2008,  le  Tribunal  administratif  fédéral  a  accusé 
réception du recours et annoncé la composition du collège appelé à 
statuer. Dans le délai imparti, l'autorité inférieure a conclu au rejet du 
recours.

Appelée à répliquer à la réponse au recours, la recourante a déposé 
ses  observations  en  date  du  22  janvier  2009  et  a  confirmé  les 

Page 2

A-6527/2008

conclusions prises dans son recours. L'autorité inférieure a dupliqué 
en date du 5 mars 2009 et en a fait de même.

Le  Tribunal  administratif  fédéral  a  prononcé  la  clôture  de  l'échange 
d'écritures  en  date  du  19  mars  2009,  sous  réserve  de  mesures 
d'instruction complémentaires.

E.
Les autres  faits  et  arguments  des  parties  seront  repris  en tant  que 
besoin dans les considérants en droit du présent arrêt. 

Droit :

1.
1.1  Aux termes de l'art. 31  de la  loi  du 17 juin  2005 sur le  Tribunal 
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), la juridiction de céans connaît 
des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale 
du  20 décembre  1968  sur  la  procédure  administrative 
(PA, RS 172.021).

L'acte attaqué satisfait  aux conditions prévalant  à la reconnaissance 
d'une  décision  au  sens  de  l'art.  5  PA. En  outre,  la  compétence  du 
Tribunal administratif fédéral se déduit directement de l'art. 18 de la loi 
fédérale du 30 avril 1997 sur la poste (LPO, RS 783.0) (cf. arrêts du 
Tribunal administratif fédéral A-5541/2008 du 2 juillet 2009 consid. 1, 
A-3066/2008  du  9  octobre  2008  consid.  1).  En effet,  selon  cette 
disposition, les décisions de la Poste relatives à l'application de prix 
préférentiels  au  transport  des  journaux  et  des  périodiques  peuvent 
faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif fédéral.

1.2 Par  ailleurs,  les  autres  conditions  de  recevabilité  du  recours 
(art. 48, 50 et 52 PA) sont remplies en l'espèce, de sorte qu'il convient 
d'entrer en matière.

2.
Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être lié 
par  les  motifs  invoqués  (art.  62  al.  4  PA),  ni  par  l'argumentation 
juridique développée dans la  décision entreprise (PIERRE MOOR,  Droit 
administratif, vol. II, Berne 2002, p. 265). La procédure est régie par la 
maxime inquisitoire, ce qui signifie que le tribunal de céans définit les 
faits  et  apprécie  les  preuves  d'office  et  librement  (art.  12  PA). Les 
parties doivent toutefois collaborer à l'établissement des faits (art. 13 

Page 3

A-6527/2008

PA) et motiver leur recours (art. 52 PA). Ainsi, le Tribunal administratif 
fédéral  se  limite  en  principe  aux  griefs  soulevés  et  n'examine  les 
questions  de  droit  non  invoquées  que  dans  la  mesure  où  les 
arguments des parties ou le dossier l'y incitent.

3.
Selon l'art. 15  al. 2  LPO, afin  de maintenir  une presse régionale  et 
locale  diversifiée,  la  Poste  octroie  des  rabais  aux  quotidiens  et  aux 
hebdomadaires  en  abonnement  dont  elle  assure  la  distribution 
régulière et qui:

a. sont principalement diffusés en Suisse; 
b. paraissent au moins une fois par semaine;
c. ne servent pas de manière prépondérante des fins commerciales ou la 

promotion de produits ou de prestations;
d. comprennent  une  partie  rédactionnelle  moyenne  représentant  50%  au 

moins de l'ensemble de la publication;
e. ne font pas partie de la presse associative ni de la presse spécialisée;
f. ne relèvent  pas du domaine public  ni  ne sont publiés par  une autorité 

étatique;
g. ne sont pas des publications gratuites;
h. ont  un  tirage  compris  entre  1'000  et  40'000  exemplaires  par  édition, 

certifié par un office de contrôle indépendant et reconnu;
i. ne  sont  pas  détenus  majoritairement,  ni  directement,  ni  indirectement, 

que ce soit du point de vue du capital ou du point de vue des voix, par 
l'éditeur du titre principal, s'ils paraissent en tant que têtières;

j. ne pèsent pas plus d'un kilo, encarts compris.

Quant à l'alinéa 3 de cette même disposition, il  prévoit que la Poste 
octroie des rabais aux journaux et périodiques d'organisations à but 
non  lucratif  (presse  associative)  dont  elle  assure  la  distribution 
régulière et qui:

a. paraissent au moins une fois par trimestre; 
b. ne pèsent pas plus d'un kilo, encarts compris;
c. ne servent pas de manière prépondérante des fins commerciales ou la 

promotion de produits ou de prestations;
d. comprennent  une  partie  rédactionnelle  moyenne  représentant  50%  au 

moins de l'ensemble de la publication;
e. ont  un  tirage  compris  entre  1'000  et  300'000  exemplaires  par  édition, 

certifié par un office de contrôle indépendant et reconnu.

Conformément aux alinéas 5 et  6 de l'art. 15 LPO, la Confédération 
verse à la Poste une indemnité annuelle de 20 et 10 millions de francs 
pour l'octroi des rabais prévus respectivement aux alinéas 2 et 3.

4.
L'objet  du présent  litige revient  à déterminer si  la  recourante est  en 
droit d'obtenir l'aide indirecte à la presse au sens de l'art. 15 al. 3 LPO. 

Page 4

A-6527/2008

Cette aide n'est accordée qu'aux « organisations à but non lucratif » 
(« nicht  gewinnorientierten  Organisationen »,  « organizzazioni  senza 
scopo  di  lucro »),  « presse  associative  (« Mitgliedschaftspresse », 
« stampa associativa »). Il convient donc d'interpréter ces notions.

4.1 Dans l'acte attaqué, la Poste a considéré en substance que le titre 
La  Nation  était  commercialisé  par  abonnement  et  s'adressait  à  des 
abonnés  et  non  à  des  membres  d'une  association;  partant,  sa 
qualification  en tant  que « presse associative » au sens de l'art.  15 
al. 3 LPO était exclue.

En  son  recours,  la  recourante  a  invoqué  qu'elle  n'avait  aucun  but 
lucratif; le prix des abonnements servait uniquement à payer les frais 
de fabrication et  de distribution du journal  et  elle  ne réalisait  aucun 
bénéfice. Elle a en outre relevé qu'il  ressortait  du projet établi  par la 
Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) que 
les  périodiques  bénéficiant  de  prix  préférentiels  indépendants  de la 
distance,  étaient  « en  abonnement »;  cette  notion  se  retrouvait  aux 
alinéas 1 et 2 du texte en vigueur, mais n'était pas reprise à l'alinéa 3, 
lequel  ne  parlait  que  de  « presse  associative ».  Elle  a  souligné 
toutefois  que la  version  allemande de l'alinéa 3  prévoyait  l'octroi  de 
l'aide indirecte aux  « abonnierte  Zeitungen und Zeitschriften »; c'était 
du  reste  dans  ce  sens  qu'allait  le  rapport  de  la  CIP-N;  le  texte 
allemand  montrait  dès  lors  clairement  que  le  législateur  n'entendait 
pas différencier les périodiques mentionnés à l'alinéa 2 et à l'alinéa 3 
de l'art. 15 LPO.

Dans  la  réponse  au  recours,  l'autorité  inférieure  a  invoqué  que  ce 
n'était  que  si  les  quotidiens  et  périodiques  remplissaient  la 
caractéristique de base, à savoir l'appartenance à des « organisations 
non lucratives », « presse associative », que les conditions d'octroi de 
rabais  devaient  être ensuite  examinées. Elle  a relevé que la  presse 
associative  pouvait  être  définie  comme  une  publication  visant  à 
informer ses membres et ses sympathisants sur ses activités et ses 
interventions; or, le but statutaire de la recourante était « l'édition d'un 
périodique  voué  au  bien  commun  vaudois »;  le  but  de  la  presse 
associative n'était  donc pas rempli,  car la recourante n'informait  pas 
sur ses activités, mais bien sur la vie politique vaudoise et fédérale. 
Elle a par ailleurs émis des doutes sur le fait que la recourante soit 
réellement une association à but idéal. Elle a enfin soutenu que ce qui 
était déterminant pour obtenir l'aide indirecte à la presse au sens de 

Page 5

A-6527/2008

l'art.  15  al.  3  LPO était  l'existence  d'un  « lien  relatif  à  la  qualité  de 
membre » (« Mitgliedschaftsverhältnis »). 

L'autorité  inférieure  s'est  ensuite  basée  sur  les  explications  du 
Département  fédéral  de  l'environnement,  des  transports  et  de  la 
communication (DETEC) du 14 mai 2007 relatives à l'aide indirecte à 
la  presse (« Erläuterungen zum Vorschlag des UVEK zu Art. 15 PG 
vom  14.05.2007 »,  annexe  9  du  bordereau  des  pièces  de  l'autorité 
inférieure  du  12  décembre  2008). Elle  a  ainsi  retenu  que  la  notion 
d'abonné  figurant  dans  la  version  allemande  de  l'art.  15  al.  3  LPO 
visait à ne pas exclure de la presse associative, les périodiques, qui 
étaient non seulement distribués aux membres de l'organisation, mais 
aussi  à  ses sympathisants et  ses bienfaiteurs; la  presse associative 
s'adressait à des membres et à des abonnés; les non-membres, soit 
les abonnés, payaient un prix supérieur à celui des membres. Elle a 
aussi précisé que le journal devait être majoritairement distribué aux 
membres  de  l'organisation.  Elle  a  invoqué  que  La  Nation  était 
uniquement distribuée aux personnes disposant d'un abonnement et 
non  à  des  membres  d'une  association  ou  d'une  organisation  non 
lucrative; ce journal n'appartenait dès lors pas à la presse associative 
au sens de l'art. 15 al. 3 LPO.

Dans  sa  réplique  du  22  janvier  2009,  la  recourante  a  repris  pour 
l'essentiel  les  arguments  contenus  dans  son  recours.  L'autorité 
inférieure en a fait de même dans sa duplique du 5 mars 2009.

4.2
4.2.1 Selon les règles générales d'interprétation, il convient en premier 
lieu  de  se  fonder  sur  la  lettre  de la  norme en cause  (interprétation 
littérale);  si  le  texte  de  cette  dernière  n'est  absolument  pas  clair,  si 
plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera 
la  véritable  portée  de  la  norme,  en  la  dégageant  notamment  des 
travaux préparatoires (interprétation historique), du but et de l'esprit de 
la  règle  (interprétation  téléologique),  de  sa  relation  avec  d'autres 
dispositions et de son contexte (interprétation systématique; cf. arrêts 
du  Tribunal  administratif  fédéral  A-5541/2008  du  2  juillet  2009 
consid. 4.2.1, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 7 et les réf. citées). 

Ces règles d'interprétation doivent en particulier permettre au juge de 
définir les termes d'« organisations à but non lucratif » et de « presse 
associative » contenus à l'art. 15 al. 3 LPO. 

Page 6

A-6527/2008

4.2.2 Dans une jurisprudence récente, le Tribunal administratif fédéral 
relève  que,  selon  le  langage  courant,  le  terme  « Mitgliedschaft » 
(« associatif »,  « associativo »)  rattaché  à  celui  d'« Organisation » 
(« organisation »,  « organizzazioni »)  doit  être  compris  comme 
l'appartenance  à  un  groupe,  une  association  ou  une  réunion  de 
personnes,  s'étant  fixé  des  devoirs  et  des  buts  bien  définis.  Ces 
associations de personnes sont « nicht gewinnorientiert » (« sans but 
lucratif », « senza scopo di lucro »), lorsqu'elles ne tendent pas à faire 
du  profit,  obtenir  un  avantage  économique  ou  réaliser  un  bénéfice. 
Selon  la  terminologie  du  droit  des  sociétés,  est  un  membre 
(« Mitglied »)  celui  qui  appartient  à  une  association  de  personnes 
fondée  sur  une  base  contractuelle  et  tendant  à  poursuivre  un  but 
commun. En droit  des  sociétés,  les  associations  de personnes sont 
« avec  but  lucratif »,  lorsqu'elles  agissent  de  façon  constante  avec 
l'intention  de  réaliser  un  bénéfice  à  répartir  entre  les  membres. Le 
Tribunal  administratif  fédéral  retient  enfin  qu'il  ressort  de 
l'interprétation littérale de l'art. 15 al. 3 LPO que la question de savoir 
quelle forme juridique doivent revêtir les « organisations » au sens de 
cette  disposition,  pour  bénéficier  des  tarifs  préférentiels,  demeure 
ouverte;  seules  les  fondations  (art.  80  du  code  civil  suisse  du  10 
décembre 1907, CC, RS 210) ne peuvent, selon la lettre de l'art. 15 
al. 3  LPO,  profiter  des  prix  préférentiels  (cf.  arrêts  du  Tribunal 
administratif  fédéral  A-5541/2008  du  2  juillet  2009  consid. 4.2.2, 
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.1). 

Le  Tribunal  administratif  fédéral  examine  dès  lors,  dans  les  arrêts 
susmentionnés,  quelle  est  la  véritable  portée  de l'art.  15  al.  3  LPO 
(interprétations  téléologique,  historique  [cf.  infra  consid.  4.2.3]  et 
systématique [cf. infra consid. 4.5]). 

4.2.3 Avant  l'entrée  en  vigueur  de  l'art.  15  al.  3  LPO au  1er janvier 
2008,  les  journaux  et  les  périodiques  vendus  par  abonnement 
bénéficiaient  déjà  de  prix  préférentiels.  Les  tarifs  étaient  établis  en 
fonction des critères mentionnés dans la loi fédérale du 30 avril 1997 
sur  la  poste  (Recueil  fédéral  [RO]  1997  2452) et  précisés  dans 
l'ordonnance  du  26  novembre  2003  sur  la  poste  (RO  2003  4753). 
L'aide  indirecte  à  la  presse  sous  cette  forme  avait  pour  but  de 
maintenir  une  diversité  de  la  presse  au  niveau  régional  et  local 
(cf. arrêts  du  Tribunal  administratif  fédéral  A-5541/2008  du  2  juillet 
2009  consid.  4.2.3,  A-6523/2008  du  12  mai  2009  consid.  8.2.1, 
A-3066/2008  du  9  octobre  2008  consid.  6.2.2;  ATF  120  Ib  142 

Page 7

A-6527/2008

consid. 3b et les réf. citées). Comme l'art. 38 let. c de dite ordonnance 
(RO 2003 4762) ne prévoyait pas un nombre maximum d'exemplaires 
(seul un nombre minimum de 1'000 abonnés était prévu), les éditeurs 
à  grand  tirage  pouvaient  également  bénéficier  de  cette  aide  (cf. 
Initiative  parlementaire.  Encouragement  de  la  presse  par  une 
participation aux frais de distribution. Rapport  de la Commission des 
institutions politiques du Conseil  national  du 15 février  2007,  Feuille 
fédérale  [FF]  2007  1497  [1508]).  Ce  système  a  ainsi  fait  l'objet  de 
nombreuses critiques, et était qualifié de "système arrosoir". 

Ce  système  d'aide  indirecte  à  la  presse  était  limité  jusqu'au  31 
décembre 2007 en vue de l'élaboration  d'une base constitutionnelle 
pour l'instauration d'un système d'encouragement direct à la presse. 
Cependant,  le  projet  dans ce sens (FF 2003 4841),  présenté par la 
Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) et 
approuvé par le Conseil national, a été rejeté par le Conseil des Etats, 
qui a refusé d'entrer en matière le 4 octobre 2004. Le Conseil national 
s'est rallié à cette décision de non-entrée en matière au cours de la 
procédure  d'élimination  des  divergences  (cf. Bulletin  officiel  de 
l'Assemblée fédérale  [BO]  2004 E  553). D'après  les  parlementaires, 
une aide directe à la presse pouvait conduire à une influence étatique 
et  mettre  en  danger  l'indépendance  de  la  presse  (voir  aussi  PETER 
NOBEL/ROLF H. WEBER,  Medienrecht,  3ème éd.,  Berne 2007,  note marg. 
76–78;  HANSPETER KELLERMÜLLER,  Staatliche  Massnahmen  gegen 
Medienkonzentration, Zurich etc. 2007, p. 114 ss). 

Dès  lors,  une  nouvelle  initiative  parlementaire  a  été  soumise  au 
Parlement  fédéral,  qui  visait  le  maintien  de  l'ancien  système d'aide 
indirecte à la presse (cf. Rapport de la CIP-N du 15 février 2007, FF 
2007  1497).  Selon  le  concept  initial  de  la  CIP-N,  l'ancien  système 
devait  être  repris  dans  ses  grandes  lignes  –  notamment  faute  de 
temps nécessaire pour élaborer un autre système plus adéquat – et 
l'apport  de  la  Confédération  devait  s'élever  à  80  millions  de francs. 
Ainsi,  la  Poste  devait  appliquer  des  prix  préférentiels  fixés 
indépendamment de la distance pour le transport  de journaux et  de 
périodiques  vendus  par  abonnement,  en  vertu  de  quoi  la 
Confédération  l'indemniserait  jusqu'à  concurrence  de  60  millions  de 
francs  par  année.  La  CIP-N  proposait,  au  titre  des  nouveautés  par 
rapport au système en vigueur, que la Confédération tienne 20 millions 
de francs supplémentaires à la disposition de la Poste, afin que cette 
dernière  accorde  des  rabais  supplémentaires  sur  le  transport  des 

Page 8

A-6527/2008

titres à faible tirage en vue de maintenir une presse régionale et locale 
diversifiée (cf. FF 2007 1509).

Ce concept  initial  a  toutefois  été  modifié  sur  proposition  du Conseil 
des Etats, en ce sens que la Confédération ne devait verser à la Poste 
qu'une  somme  de  30  millions  de  francs  par  an  au  total.  Ainsi,  20 
millions  devaient  être  affectés  à  des  rabais  en  faveur  des  journaux 
régionaux et locaux dont le tirage n'excédait pas 40'000 exemplaires et 
10 millions de francs à la presse associative émanant d'organisations 
à but non lucratif. Ces restrictions avaient pour but de limiter l'aide à la 
presse  aux  petits  et  moyens  éditeurs  qui  dépendaient  de  cette 
subvention,  contrairement  aux  titres  à  grand  tirage.  Cela  devait 
permettre  de  supprimer  les  subventions  de  type  "arrosoir"  qui 
existaient dans l'ancien système (cf. FF 2007 1508).

La nouvelle orientation de l'aide indirecte à la presse vers les titres de 
la  presse  locale  et  régionale  à  faible  et  moyen  tirage  (cf.  phrase 
introductive de l'art. 15 al. 2 et art. 15 al. 2 let. h LPO), et en particulier 
le fait que ces titres doivent paraître au moins une fois par semaine 
(art.  15  al. 2  let. b  LPO),  ont  nécessité  l'élaboration  de dispositions 
propres  à  la  presse  associative.  Celle-ci  n'était  pas  expressément 
mentionnée aux art.  15  de la  loi  sur  la  poste du 30 avril  1997 (RO 
1997 2452) et 38 de l'ordonnance du 26 novembre 2003 sur la poste 
(RO 2003 4753), contrairement à ce qui était le cas sous l'empire du 
droit précédent. Elle faisait toutefois partie selon la jurisprudence des 
« journaux et périodiques » tels que mentionnés à l'art. 15 de la loi sur 
la  poste  du  30  avril  1997 (cf. FF 2007  1505 ss).  Selon les  critères 
prévus  au  nouvel  art.  15  al.  2  LPO,  elle  n'aurait  cependant  pas  pu 
bénéficier, pour ainsi dire, des tarifs réduits. 

Même s'il  est  vrai  que la  CIP-N avait  déjà  critiqué le  fait  que,  sous 
l'empire  de  l'ancien  droit,  la  presse  associative  à  grand  tirage 
d'organisations n'agissant pas dans l'intérêt public, profitait aussi des 
tarifs réduits (FF 2007 1505), le Parlement s'est toujours entendu sur 
le  fait  que  la  presse  associative  devait  en  principe  continuer  à 
bénéficier des rabais. Dès lors, sur proposition de la Commission des 
institutions  politiques  du  Conseil  des  Etats  (CIP-E),  de  nouvelles 
dispositions, correspondant à l'actuel nouvel art. 15 al. 3 et 6 LPO et 
devant  apporter  une  aide  ciblée  à  la  presse  associative  sans  but 
lucratif, ont été introduites dans la loi (vote Heberlein, BO 2007 E 422). 

Page 9

A-6527/2008

Les  publications  à  grand  tirage  des  organisations  disposant  de 
suffisamment d'influence sur le marché, pour négocier des tarifs leur 
étant  favorables,  ne  devaient  plus  être  soutenues  (votes  Heberlein, 
Reimann, Escher et Gentil,  BO 2007 E 422, 423, 427 et 431). Dans 
cette optique, les prix préférentiels accordés à la presse associative 
ont  été  réservés,  d'une  part,  aux  organisations  « sans  but  lucratif » 
(cf. phrase  introductive  de  l'art.  15  al.  3  LPO)  et,  d'autre  part,  aux 
produits  issus  des  presses dont  le  tirage ne dépassait  pas  300'000 
exemplaires (cf. art. 15 al. 3 let. e LPO).

La différence la plus importante entre l'ancien et le nouveau système a 
ainsi consisté en ce que seule la « petite » presse associative, et non 
plus  la  « grande »  presse  associative,  devait  désormais  être 
subventionnée.  La  part  rédactionnelle  que  devaient  contenir  au 
minimum les titres est en outre passée de 15 à 50% (cf. art. 15 al. 3 
let.  d  LPO).  Selon  le  nouveau  droit,  seuls  les  titres  de  la  presse 
associative, qui répondaient déjà aux critères en vigueur sous l'ancien 
droit,  devaient  profiter  de  l'aide  indirecte  à la  presse. L'art.  15 al. 3 
let. a,  b,  c  et  e  LPO  devait,  pour  cette  raison,  correspondre 
matériellement à la réglementation de l'art. 38 de l'ordonnance sur la 
poste du 26 novembre 2003. On a du reste souligné que la solution 
proposée  permettrait  de  soutenir  non  seulement  les  organisations 
reconnues  d'utilité  publique,  mais  aussi  les  partis  politiques,  les 
organisations  syndicales,  les  associations  professionnelles  ou 
sportives (Heberlein, BO 2007 E 431). Il n'a en aucun cas été question 
d'élargir,  par  rapport  à  l'ancien  système,  le  cercle  des  bénéficiaires 
des rabais, et ce d'autant plus que l'aide indirecte prévue à l'art. 15 
al. 3 LPO a été – contrairement à l'aide indirecte accordée à la presse 
régionale et locale – limitée dans le temps (cf. art. 15 al. 6 LPO).

4.3 Sur  la  base  de ces  différents  éléments,  le  Tribunal  administratif 
fédéral a retenu, dans ses arrêts précités des 2 juillet et 12 mai 2009, 
que  le  nouveau  système  d'octroi  de  tarifs  préférentiels  différait  de 
l'ancien  système,  uniquement  en  ce  sens  que  seule  la  « petite »  et 
non  plus  la  « grande »  presse  associative  devait  être  soutenue;  en 
d'autres  termes,  l'art.  15  al.  3  LPO  apportait  deux  modifications  à 
l'ancien  système: les  prix  préférentiels  étaient  réservés  à  la  presse 
associative, d'une part,  « d'organisations à but non lucratif » (art. 15 
al. 3  LPO)  et,  d'autre  part,  aux  produits  issus  des  presses  dont  le 
tirage ne dépassait  pas les 300'000 exemplaires (art. 15 al. 3  let. e 
LPO);  il  n'avait  en  aucun  cas  été  question  d'élargir  le  cercle  des 

Page 10

A-6527/2008

bénéficiaires des rabais. Il a dès lors considéré que, pour le surplus, 
l'art. 15 al. 3 LPO devait être envisagé, selon la volonté du législateur, 
sous  l'angle  de  la  situation  juridique  qui  prévalait  jusqu'à  la  fin  de 
l'année 2007; singulièrement, cette disposition devait être comprise en 
regard  de  la  jurisprudence  qui  s'appliquait  sous  l'ancien  droit;  les 
publications qui ne faisaient pas partie de la presse associative sous 
l'ancien  droit  ne  pouvaient  profiter  pour  leur  transport  des  tarifs 
préférentiels prévus au nouvel art. 15 al. 3 LPO (cf. arrêts du Tribunal 
administratif  fédéral  A-5441/2008  du  2  juillet  2009  consid.  4.3, 
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.2.3). 

Il  convient  dès  lors  d'appliquer  au  cas  d'espèce  la  jurisprudence 
rendue sur la presse associative sous l'empire de l'ancien droit, et ce 
d'autant plus que cette ancienne pratique n'a en aucun cas été remise 
en  cause,  passée  sous  silence  ou  critiquée  lors  des  débats 
parlementaires (arrêts du Tribunal administratif fédéral A-5441/2008 du 
2 juillet 2009 consid. 4.3, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.4).

4.4 Selon cette jurisprudence, pour qu'un titre puisse être considéré 
comme  faisant  partie  de  la  « presse  associative » 
(« Mitgliedschaftspresse »), il doit exister un lien associatif  d'un point 
de vue juridique (« ein mitgliedschaftsrechtliches Verhältnis ») entre la 
corporation qui le publie et son destinataire. Singulièrement, un produit 
issu des presses qu'une corporation distribue à ses membres, sur la 
base  d'un  devoir  inscrit  dans  ses  statuts  ou  d'une  décision  de  son 
organe compétent,  doit  être considéré  comme une publication de la 
presse  associative.  Un  tel  rapport  n'existe  cependant  que  dans  les 
associations (art. 60 et 70 ss CC) et les sociétés coopératives (art. 828 
al. 1 et 839 ss du code des obligations du 30 mars 1911, CO, RS 220), 
mais non dans d'autres formes de sociétés ou dans les fondations (art. 
80  CC).  Les  journaux  associatifs  (Vereinsblätter)  font  partie  de  la 
presse associative. L'entrée dans l'association (Vereinsbeitritt) traduit 
la  volonté  de  la  personne  de  recevoir  régulièrement  le  journal  de 
l'association.  Les  conditions  suivantes  doivent  en  tous  les  cas  être 
satisfaites:  il  doit  exister  un  devoir  statutaire  de  publier  le  titre,  un 
rapport  corporatif  entre  son  destinataire  et  la  corporation  résultant 
d'une déclaration d'entrée valable en la forme, et, enfin, la volonté de 
le  recevoir  régulièrement  doit  ressortir  de  la  déclaration  d'entrée 
(cf. arrêts  du  Tribunal  administratif  fédéral  A-5541/2008  du  2  juillet 
2009 consid. 4.4, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.3; voir aussi 
décision de la Commission de recours du DETEC H-2001-113 du 23 

Page 11

A-6527/2008

juin  2003  in: JAAC  67.132  consid.  5.3.1  et  5.3.4,  décision  de  la 
Commission de recours du DETEC H-2001-48 du 26 mars  2002 in: 
JAAC 66.63 consid. 7.1; ATF 120 Ib 142 consid. 3 cc, ATF 101 Ib 178 
consid. 1 et 3b-c). 

4.5 Selon une approche systématique, on constate que la notion de 
« abonnierten Zeitungen  und  Zeitschriften »  figure  à  la  phrase 
introductive  de  l'art.  15  al.  3  LPO  dans  ses  versions  allemande  et 
italienne mais non française; en effet, cette dernière ne parle que de 
« journaux  et  périodiques »;  le  terme  « abonnierten »  se  trouve 
également dans le titre de l'art. 15 LPO et à l'art. 15 al. 2 LPO. 

Les  art.  15  al.  1  de  la  loi  sur  la  poste  du  30  avril  1997  et  38  de 
l'ordonnance  du  26  novembre  2003  ne  mentionnaient  plus 
expressément  la  presse  associative,  et  ce  contrairement  au  droit 
précédent.  La  jurisprudence  retenait  toutefois  que  celle-ci  était 
rattachée  aux  « journaux  et  périodiques ».  Le  contrat  d'abonnement 
aux  journaux  et  périodiques  est  certes  un  contrat  de  livraisons 
successives. La mise sur un pied d'égalité des journaux et périodiques 
en abonnement d'une part et de la presse associative d'autre part était 
toutefois considérée comme justifiée, étant donné que de nombreuses 
associations offraient à leurs membres leur propre journal, un produit 
issu  des  presses  paraissant  régulièrement;  les  cotisations  des 
membres servaient en outre fréquemment à couvrir en premier lieu les 
coûts de publication du journal. Un titre pouvait entrer dans la notion 
de  « presse  associative »,  même  si  ses  destinataires  ne  payaient 
aucune cotisation pour le recevoir, ce pour autant que les conditions 
susmentionnées, imposées pour qu'une association puisse profiter des 
prix préférentiels (cf. supra consid. 4.4), soient réalisées (cf. arrêts du 
Tribunal administratif fédéral A-5541/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.5, 
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.5 et les réf. citées).

Comme le Tribunal administratif fédéral l'a déjà retenu en se référant à 
l'ancienne  jurisprudence  rendue  en  cette  matière,  le  terme  « en 
abonnement » de l'art. 15 al. 2 LPO doit être compris en ce sens qu'un 
contrat d'abonnement à titre onéreux a été conclu entre le journal et 
ses destinataires. Ce contrat d'abonnement conclu à titre onéreux est 
la caractéristique de base à laquelle les titres de la presse locale et 
régionale  doivent  répondre  pour  pouvoir  bénéficier  des  prix 
préférentiels. Le terme « en abonnement » de la phrase introductive 
de l'art. 15 al. 3 LPO doit néanmoins être envisagé dans un sens plus 

Page 12

A-6527/2008

large.  On  doit  ainsi  considérer  que  la  seule  qualité  de  membre  de 
l'organisation, qu'elle soit  acquise à titre onéreux ou non, suffit  pour 
admettre  qu'il  est  question  dans  un  cas  donné  d'« abonnierten 
Zeitungen  und  Zeitschriften » (cf.  arrêts  du  Tribunal  administratif 
fédéral  A-3066/2008  du  9  octobre  2008  consid.  6.3  et  6.5, 
A-6523/2008  du  12  mai  2009  consid.  8.5  et  les  réf.  citées, 
A-5441/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.5).

4.6 Du résultat  des différentes méthodes d'interprétation,  le  Tribunal 
administratif  fédéral  a  déduit  que  l'art.  15  al.  3  LPO  s'appliquait 
lorsqu'un rapport  associatif  d'un point  de vue juridique -  créé à titre 
onéreux ou non - existait entre l'association concernée qui publiait le 
journal - respectivement la société coopérative - et le destinataire dudit 
journal; en outre, les associations et sociétés coopératives ne devaient 
pas avoir un but lucratif, ce qui ressortait déjà de la substance même 
de  l'association  (cf.  art.  60  ss  CC);  « ne  pas  avoir  de  but  lucratif » 
devait de surcroît être compris dans un sens plus large que « reconnu 
d'utilité publique » et n'excluait pas en particulier la poursuite d'intérêts 
propres  (arrêts  du  Tribunal  administratif  fédéral  A-5541/2008  du  2 
juillet 2009 consid. 4.6, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.7). 

Il a par ailleurs été retenu que, selon l'art. 15 al. 3 LPO, le fait que le 
journal de l'association, souhaitant obtenir l'aide indirecte à la presse, 
informe  ou  non  sur  ses  propres  activités  n'était  pas  un  critère 
déterminant  pour décider de l'octroi  du rabais  (cf. arrêts  du Tribunal 
administratif  fédéral  A-5541/2008  du  2  juillet  2009  consid.  4.6, 
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 12.2).

5.
En  l'occurrence,  l'organisation  du  journal  La  Nation  revêt  la  forme 
juridique de l'association au sens des art. 60 ss CC. Contrairement à 
ce qu'a invoqué la Poste, le fait que le titre La Nation n'informe pas sur 
ses  propres  activités,  mais  sur  la  politique  vaudoise  et  fédérale, 
n'exclut pas en soi l'octroi  du rabais. En outre, le titre La Nation est 
distribué en vertu d'un devoir contenu dans les statuts de l'association. 
Il pourrait ainsi sous ces angles prétendre à l'aide indirecte à la presse 
selon l'art. 15 al. 3 LPO. 

L'octroi  des  tarifs  préférentiels  à  la  presse  associative  suppose 
toutefois, comme on vient de le voir (cf. supra consid. 4.4), l'existence 
d'un  rapport  corporatif  entre  l'association  et  les  destinataires  du 

Page 13

A-6527/2008

journal  de  celle-ci  résultant  d'une déclaration  d'entrée  valable  en  la 
forme. La  volonté  de  recevoir  régulièrement  le  titre  doit  de  surcroît 
ressortir de la déclaration d'entrée. En l'espèce, il se pose la question 
de savoir si un tel lien peut être admis. 

Il résulte de la consultation du site internet du journal La Nation qu'il 
existe la possibilité de s'y abonner en remplissant un formulaire. Celui-
ci figure sur le site du journal (cf. site internet du journal La Nation). La 
personne qui  désire s'abonner au journal  doit  indiquer à l'aide dudit 
formulaire  ses  nom,  prénom,  domicile,  numéro  postal,  localité  et 
courriel.  Le  formulaire  n'indique  pas  cependant  que  la  personne 
intéressée,  en  s'abonnant  au  titre  La  Nation,  deviendra 
automatiquement  membre  de  l'association  La  Nation.  Il  s'agit  bien 
plutôt  pour  cette  personne  de  conclure  uniquement  un  contrat 
d'abonnement avec le journal La Nation qui lui permettra de recevoir 
celui-ci  contre  versement  du  prix  annuel  de  72.-  francs  (prix 
« normal ») ou de 30.- francs (prix « étudiant »). 

Le fait de devoir payer une somme d'argent pour recevoir un journal ne 
s'oppose certes  pas  au fait  que  l'association  qui  le  distribue puisse 
profiter de l'aide indirecte à la presse. Il faut cependant encore qu'un 
lien  associatif  résultant  d'une  déclaration  d'entrée  existe  entre  le 
destinataire  du  journal  et  celui-ci.  En  particulier,  un  tel  lien  ne  se 
déduit pas du formulaire permettant de s'abonner au journal La Nation. 
On comprend certes d'un tel formulaire dûment rempli et signé que la 
personne souhaite recevoir le journal La Nation. Mais cela ne signifie 
pas encore qu'elle désire être membre de l'association concernée. Or, 
il ne paraît pas évident au vu du dossier que la personne qui s'abonne 
au  journal  souhaite  devenir  par  la  même  occasion  membre  de 
l'association La Nation (cf. sur cette même question la décision déjà 
citée de la Commission fédérale de recours du DETEC H-2001-48 du 
26 mars 2002 consid. 7.3). Il ne ressort du reste pas de la consultation 
du site internet de La Nation que l'on devient également membre de 
l'association en s'abonnant au journal. Une telle constatation ne peut, 
en particulier, se déduire de la consultation des rubriques « La Ligue » 
ou  « Le  canton ».  Au  demeurant,  le  dossier  ne  contient  aucun 
document propre à démontrer que les abonnés du journal La Nation – 
ou une partie d'entre eux – ont rempli une déclaration d'entrée et qu'ils 
ont voulu appartenir à l'association. En outre, le simple fait d'alléguer 
que La Nation serait une association assimilable à un parti politique ne 
permet pas de conclure à l'existence d'un rapport  associatif  entre le 

Page 14

A-6527/2008

journal et ses lecteurs. On ne peut donc que nier qu'un tel lien existe 
entre le journal La Nation et ses destinataires.

Dans  de  telles  circonstances,  le  Tribunal  administratif  fédéral  ne 
saurait retenir que le titre La Nation appartient à la presse associative 
au sens de l'art. 15 al. 3 LPO. Il n'est pas nécessaire d'examiner si ce 
titre  remplit  les  conditions  prévues  à  l'art.  15  al.  3  let.  a-e  LPO, 
auxquels  il  devrait  répondre  pour  l'octroi  du rabais; le  fait  de devoir 
appartenir à la « presse associative » est en effet une caractéristique 
de  base  qui  doit  être  remplie  pour  qu'une  organisation  puisse 
prétendre à l'octroi de l'aide indirecte à la presse au sens de l'art. 15 
al. 3 LPO (cf. sur cette question arrêt du Tribunal administratif fédéral 
A-3066/2008 du 9 octobre 2008).

6.
Cela étant, il faut encore déterminer si le titre La Nation est en droit de 
bénéficier des tarifs préférentiels prévus à l'art. 15 al. 3 LPO, en raison 
de l'application du principe de l'égalité de traitement. Cette question 
suppose d'examiner si  la  production au dossier  des pièces requises 
par la recourante se justifiait.

6.1 Dans son recours, le journal La Nation a requis la production de 
différents documents. La Poste a toutefois invoqué dans sa réponse du 
12 décembre 2008 que la  production  de tels  documents  n'était  pas 
nécessaire, dans la mesure où ceux-ci n'étaient pas propres à élucider 
les faits; de toute façon, ces listes de documents se trouvaient sur le 
site  internet  du  DETEC.  Dans  sa  réplique  du  22  janvier  2009,  la 
recourante  a  renoncé  à  consulter  certains  documents,  tels  que 
demandés dans son recours. Elle a toutefois maintenu sa requête, en 
ce sens qu'elle souhaitait disposer de la liste de toutes les publications 
bénéficiant  du  rabais  selon  l'art.  15  al.  3  LPO,  de  l'indication  des 
montants  accordés  par  la  Poste  selon  cette  disposition  aux  « trois 
tirages les plus élevés », ainsi qu'aux autres périodiques, soit « sans 
les  trois  tirages  les  plus  élevés ».  Elle  a  en  outre  souligné  qu'elle 
n'avait pas pu obtenir les listes précitées à l'adresse indiquée par la 
Poste. Enfin,  elle  a  allégué  que  la  consultation  des  listes  précitées 
permettrait  au  tribunal  de  céans  de  déterminer  si  l'acte  attaqué 
respectait le principe de l'égalité de traitement. L'autorité inférieure a 
repris les arguments précédemment développés dans sa duplique du 
5 mars 2009.

Page 15

A-6527/2008

6.2 Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle 
établit  des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif 
raisonnable  au  regard  de  la  situation  de  fait  à  réglementer  ou 
lorsqu'elle  omet  de  faire  des  distinctions  qui  s'imposent  au  vu  des 
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité 
de  manière  identique  et  ce  qui  est  dissemblable  ne  l'est  pas  de 
manière  différente.  Il  faut  que  le  traitement  différent  ou  semblable 
injustifié  se  rapporte  à  une  situation  de  fait  importante.  Selon  la 
jurisprudence,  le  principe  de  la  légalité  de  l'activité  administrative 
(art. 5  de la  Constitution  fédérale  de la  Confédération  suisse du 18 
avril 1999 [Cst.], RS 101) prévaut sur celui de l'égalité de traitement. 
En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre 
victime d'une inégalité  de traitement,  lorsque la loi  est correctement 
appliquée à son cas,  alors  qu'elle  l'aurait  été faussement,  voire pas 
appliquée du tout dans d'autres cas. Cela présuppose cependant de la 
part  de l'autorité dont la décision est attaquée la volonté d'appliquer 
correctement à l'avenir les dispositions légales en question; le citoyen 
ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir 
que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (arrêt du 
Tribunal fédéral  2C_360/2007 du 13 novembre 2007 consid. 6 et les 
réf.  citées,  arrêt  du  Tribunal  fédéral  2A.615/2006  du  29  mars  2007 
consid.  5  et  la  réf.  citée;  décision  de  la  Commission  fédérale  de 
recours  du  DETEC  du  23  juin  2003  H-2001-113  in:  JAAC  67.132 
consid. 6.2.1 ss).

6.3 En l'espèce, on l'a vu (cf. supra consid. 5),  l'autorité inférieure a 
refusé à juste titre à l'association du journal La Nation l'octroi des prix 
préférentiels  selon  l'art.  15  al.  3  LPO.  La  recourante  a  souhaité 
consulté  la  liste  des  publications  bénéficiant  dudit  rabais,  afin  de 
s'assurer que celui-ci n'avait pas été accordé à d'autres organisations 
lui étant semblables. La production au dossier des documents requis 
n'est toutefois pas nécessaire. En effet, on ne voit pas en quoi le fait 
que la  recourante  ait  connaissance du montant  des  rabais  octroyés 
par la Poste selon l'art. 15 al. 3 LPO soit propre à élucider les faits. 
Une  telle  connaissance  ne  lui  permettrait  pas,  en  particulier,  de 
démontrer  que  le  principe  de  l'égalité  de  traitement  a  été  violé. La 
requête  de la  recourante  tendant  à  ce  que  la  liste  des  publications 
ayant  bénéficié  du  rabais  précité  soit  versée  au  dossier  ne  peut 
également qu'être rejetée. En effet, la Poste a expressément déclaré 
dans  sa  duplique  que  sa  pratique  serait  revue  si  nécessaire  à  la 
lumière  des  considérants  de  l'arrêt  du  Tribunal  administratif  fédéral; 

Page 16

A-6527/2008

selon  l'issue  de  la  procédure,  la  situation  de  différents  titres  serait 
alors  réexaminée et  au  besoin  adaptée. On en déduit  que l'autorité 
inférieure  a  la  volonté  d'appliquer  correctement  les  dispositions 
légales et qu'il n'y a pas lieu de prévoir qu'elle appliquera une pratique 
contraire  à  la  loi.  Même  s'il  fallait  admettre  qu'une  organisation 
identique à la recourante a bénéficié du rabais précité, le journal La 
Nation  ne  pourrait  donc  y  avoir  droit  en  application  du  principe  de 
l'égalité de traitement. La recourante n'a fourni, au demeurant, aucun 
indice  de  nature  à  démontrer  que  la  Poste  n'a  pas  l'intention 
d'appliquer correctement la réglementation légale. 

Au vu de l'ensemble du raisonnement qui a précédé, le recours doit 
être rejeté.

7.
En application des art. 63 al. 1 PA et 4 du règlement du 21 février 2008 
concernant  les  frais,  dépens  et  indemnités  fixés  par  le  Tribunal 
administratif  fédéral  (FITAF,  RS  173.320.2),  les  frais  de  procédure, 
fixés à 1'500.- francs, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés par l'avance de frais déjà versée.

Dans  la  mesure  où  elle  succombe,  il  n'y  a  pas  lieu  d'allouer  à  la 
recourante une indemnité à titre de dépens (cf. art. 64 al. 1 PA et 7 
al. 1 FITAF a contrario).

Page 17

A-6527/2008

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais de procédure, d'un montant de 1'500.- francs, sont mis à la 
charge de la  recourante. Ce montant  est  compensé par l'avance de 
frais déjà versée de 1500.- francs.

3.
Il n'est pas alloué d'indemnité au titre de dépens.

4.
Le présent arrêt est adressé : 

- à la recourante (Acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (Recommandé)
- au Secrétariat général du DETEC (Acte judiciaire)

Le président du collège : La greffière :

Jérôme Candrian Virginie Fragnière

Indication des voies de droit :

La  présente  décision  peut  être  attaquée  devant  le  Tribunal  fédéral, 
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, 
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le 
mémoire  doit être  rédigé  dans  une  langue  officielle,  indiquer  les 
conclusions,  les  motifs  et  les  moyens  de  preuve,  et  être  signé.  La 
décision  attaquée  et  les  moyens  de  preuve  doivent  être  joints  au 
mémoire,  pour  autant  qu'ils  soient  en  mains de la  partie  recourante 
(voir art. 42 LTF).

Expédition : 

Page 18