# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a242d6fa-2fe0-5279-be0d-6a578e6cf1e9
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2012-04-12
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 12.04.2012 B 2011/145
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2011-145_2012-04-12.pdf

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2011/145

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 12.04.2012

Entscheiddatum: 12.04.2012

Urteil Verwaltungsgericht, 12.04.2012
Umweltrecht, Art. 44a und Art. 12 Abs. 1 lit. c USG (SR 814.01).Der 
Parkiertarif eines geplanten Einkaufszentrums von Fr. -.50/Stunde ist zwar 
nicht hinreichend lenkungswirksam, erweist sich aber aus Gründen der 
Lastengleichheit und der zusätzlich verfügten Fahrtenzahlbeschränkung 
dennoch als rechtmässig.Zur Festsetzung einer Gebühr für 
Mitarbeiterparkplätze besteht keine gesetzliche Grundlage 
(Verwaltungsgericht, B 2011/145).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. B. Heer, lic. iur. A. 

Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Ersatzrichter Dr. W. Engeler; Gerichtsschreiber Dr. 

M. Looser

_______________

 

In Sachen

Verkehrsclub der Schweiz, Aarbergergasse 61, Postfach, 3002 Bern,

Beschwerdeführer,

vertreten durch den Verkehrsclub der Schweiz, Sektion St. Gallen-Appenzell, 9004 St. 

Gallen,

zusätzlich vertreten durch Rechtsanwalt J. D.,

gegen

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Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

 

H. AG,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. U. P.,

und

 

Politische Gemeinde M., vertreten durch den Gemeinderat,

 

betreffend

Überbauungsplan "E."

 

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Die H. AG ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. X und Y im Industriegebiet A. in 

M. Für das ca. 6.6 ha grosse Areal projektierte die Eigentümerin die 

Gesamtüberbauung "E.". Vorgesehen ist, die vier "Nutzungstypen" Gewerbe, Verkauf, 

Dienstleistungen und Wohnen an einem Ort so zu bündeln, dass eine 

Nutzungskonzentration mit hoher Dichte entsteht. Insgesamt sollen acht Baufelder 

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entstehen, und zwar als Sockelbauten mit peripheren, turm- und riegelförmigen 

Aufbauten. Letztere können je nach Bedarf als Büro- oder als Wohnraum genutzt 

werden. Im Endausbau wird eine Geschossfläche von 105'000 m  erreicht, wovon 

maximal 25'000 m  dem Verkauf dienen sollen.

Gemäss Zonenplan der Gemeinde M. vom 4. September 1991 befinden sich die 

Grundstücke Nrn. X und Y in der Industriezone. Der kantonale Richtplan weist das 

Gebiet als wirtschaftliches Schwerpunktgebiet der Klasse A (Eignung für direkte 

kantonale Standortpromotion), als Entwicklungsschwerpunkt sowie als K-Standort aus.

B./ Mit Beschluss vom 2. Juni 2009 schuf der Gemeinderat der politischen Gemeinde 

M. die raumplanerischen Voraussetzungen für die geplante Überbauung. Durch den 

Teilzonenplan "E." wurden die Grundstücke Nrn. X, Y und Z neu der Kernzone K5 

zugewiesen. Ferner erliess der Gemeinderat die beiden nach dem Projekt benannten 

Überbauungs- und Teilstrassenpläne.

C./ Gegen den Überbauungsplan "E." und den ihm zugrunde liegenden 

Umweltverträglichkeitsbericht liess der Verkehrs-Club der Schweiz, vertreten durch die 

Sektion St. Gallen-Appenzell (nachfolgend VCS), mit Eingabe vom 9. Juli 2009 und 

deren Ergänzung vom 17. August 2009 Einsprache erheben.

Mit Entscheid vom 1. Februar 2010 wies der Gemeinderat der politischen Gemeinde M. 

die Einsprache ab, stellte die Umweltverträglichkeit des Überbauungsplans fest und 

erliess diesen definitiv.

D./ Hiergegen erhob der VCS am 19. Februar 2010 Rekurs an das Baudepartement. Er 

beantragte hauptsächlich, die Parkplatzzahl sei zu verringern, die 

Parkplatzbewirtschaftung sei anzupassen und der Langsamverkehr sei durch 

verschiedene Massnahmen zu fördern. Das Baudepartement hiess den Rekurs mit 

Entscheid vom 17. Juni 2011 teilweise gut, soweit es darauf eingetreten war. 

Durchgedrungen war der Rekurrent unter anderem mit gewissen Rügen hinsichtlich der 

Parkplatzbewirtschaftung. Das Baudepartement entschied, Art. 7 der besonderen 

Vorschriften des Überbauungsplanes (nachfolgend besV) sei durch folgende 

Bestimmungen zu ergänzen resp. anzupassen:

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1. Sämtliche Kundenparkplätze sind entgeltlich zu bewirtschaften.

2. Aufgrund der grenznahen Lage und der Konkurrenzsituation zum Einkaufszentrum 

"Rheinpark" ist der Parkiertarif bei Fr. -.50/Stunde anzusetzen und (auch für die 

Folgestunden) flexibel auszugestalten.

3. Das Entgelt für die Parkierung darf nicht selektiv an die Leistenden zurückerstattet 

werden.

4. Für die Bewirtschaftung der Parkplätze ist ein System einzusetzen, das jederzeit 

betriebssicher und manipulationsresistent ist.

Entgegen dem Antrag des VCS hatte das Baudepartement jedoch darauf verzichtet, 

die Parkiergebühr auf mindestens Fr. 1.-- pro Stunde zu erhöhen. Mangels gesetzlicher 

Grundlage wurde dem Begehren, für die Mitarbeiterparkplätze sei ein Entgelt von 

monatlich mindestens Fr. 40.-- festzulegen, ebenfalls nicht stattgegeben. Das 

Baudepartement liess es bei der Vorschrift von Art. 7 Abs. 1 besV bewenden, wonach 

diese Parkplätze entgeltlich zu bewirtschaften seien.

E./ Dagegen liess der VCS durch seinen Rechtsvertreter mit Eingabe vom 4. Juli 2011 

und deren Ergänzung vom 23. August 2011 Beschwerde beim Verwaltungsgericht 

erheben. Er beantragt, der Rekursentscheid sei teilweise aufzuheben, unter Kosten- 

und Entschädigungsfolge für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren. Zusätzlich 

sei Art. 7 besV wie folgt zu ändern resp. zu ergänzen:

1. Für die Kundenparkplätze gilt ein Minimaltarif von Fr. 1.--/Stunde, wobei für die erste 

angefangene Stunde der volle Stundenansatz zu entrichten ist (Art. 7 Abs. 2).

2. Für die Mitarbeiterparkplätze gilt ein Minimaltarif von Fr. 40.--/Monat. Für 

Teilzeitangestellte mit einem Arbeitspensum von höchstens 50% reduziert sich der 

Minimaltarif auf Fr. 20.-- im Monat (Art. 7, neuer Absatz).

F./ Das Baudepartement beantragt in seiner Vernehmlassung vom 12. September 2011 

die Abweisung der Beschwerde. Die politische Gemeinde M. liess sich am 

28. September 2011 vernehmen. Sie stellt ebenfalls Antrag auf Abweisung der 

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Beschwerde. Gleiches gilt für die H. AG, die am 3. Oktober 2011 zur Beschwerde 

Stellung bezog.

Auf die Begründungen der Verfahrensbeteiligten sowie auf die Ausführungen im 

angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen 

eingegangen.

 

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. (…).

Für die Beurteilung des umstrittenen Bauvorhabens war eine 

Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Der VCS zählt zu den 

gesamtschweizerischen Organisationen, die im Sinne von Art. 55 des Bundesgesetzes 

über den Umweltschutz (SR 814, abgekürzt USG) in solchen Fällen 

beschwerdeberechtigt sind (vgl. Anhang Ziff. 20 der Verordnung über die Bezeichnung 

der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes 

beschwerdeberechtigten Organisationen, SR 814.076). Der VCS ist in Anwendung 

dieser Bestimmungen in Verbindung mit den massgeblichen Verfahrensbestimmungen 

des kantonalen Rechts zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in 

Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 4. Juli 2011 und 

deren Ergänzung 23. August 2011 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den 

gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 

Abs. 1 und 2 VRP).

Damit sind die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. In der Sache ist in erster Linie umstritten, wie hoch die Parkiergebühr für die 

Kundenparkplätze sein soll. Bewilligt worden ist ein Tarif von stündlich Fr. -.50, 

welchen der Beschwerdeführer auf Fr. 1.-- erhöht haben will.

2.1. Unbestritten ist, dass sich die geplante Anlage in einem lufthygienisch stark 

belasteten Gebiet befindet. Das Amt für Umwelt hat am 11. November 2009 

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festgestellt, dass der massgebliche Immissionsgrenzwert für NO -Immissionen von 30 

µg/m  in der Region M., besonders entlang der Autobahn und der anderen 

Hauptverkehrsachsen, teilweise deutlich überschritten wird. Der Passivsammler an der 

N-Strasse in M. wies für das Jahr 2008 einen Jahresmittelwert von 40 µg/m NO  aus.

Das Bauvorhaben wurde von den Bewilligungsbehörden zusätzlich als 

überdurchschnittlicher Emittent eingestuft. Im Vollausbau generiere die Überbauung 

ca. 11% der NO -Gesamtverkehrsemissionen in der engeren Umgebung. Gesamthaft 

trage es mit 2.3 µg/m  resp. 1 µg/m zur NO -Gesamtbelastung in der engsten 

bzw.engeren Umgebung bei.

Damit ist einerseits erstellt, dass die Luftbelastung insgesamt als übermässig 

bezeichnet werden muss und daher verschärfte emissionsbegrenzende Massnahmen 

zu ergreifen sind (vgl. Art. 11 Abs. 3 USG). Andererseits liegt ebenfalls auf der Hand, 

dass die übermässige Luftbelastung nicht allein auf die geplante Überbauung 

zurückzuführen ist. In solchen Fällen sind die erforderlichen Emissionsbegrenzungen 

nicht isoliert zu verfügen, sondern durch einen Massnahmenplan gemäss Art. 44a USG 

und Art. 31 ff. der Luftreinhalte-Verordnung (SR 814.318.142.1, abgekürzt LRV) zu 

koordinieren (vgl. Art. 9 Abs. 4 LRV). Der Massnahmenplan ist eine 

behördenverbindliche Verwaltungsverordnung und stellt an sich keine gesetzliche 

Grundlage für behördliche Interventionen gegenüber Privaten dar. Dennoch können 

darin Massnahmen unterschieden werden, die unmittelbar angeordnet werden können, 

und solche, für welche die rechtlichen Grundlagen noch zu schaffen sind. Zusätzlich 

können Massnahmen direkt gestützt auf eidgenössisches Recht erlassen werden, 

wenn sie als Verkehrs- oder Betriebsvorschriften im Sinn von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG 

anerkannt sind (vgl. BGE 131 II 470 E. 4.1 mit Hinweisen; 125 II 129 E. 7b; 124 II 

272 E. 4).

2.2. Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, sieht der kantonale Massnahmenplan 

(Massnahmenplan nach Luftreinhalte-Verordnung, Nachführung 1997, 

Regierungsratsbeschluss vom 25. August 1998, abrufbar unter www.umwelt.sg.ch, 

nachfolgend Massnahmenplan) unter der Rubrik "Verkehr, Vn 22 - Parkraumpolitik auf 

privatem Grund" Massnahmen zur Bewirtschaftung von Kundenparkplätzen vor. Nach 

Ziff. 3 der Massnahme Vn 22 wirken die Gemeinden darauf hin, dass Betreiber von 

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Anlagen mit hohem Kundenverkehrspotential (z. B. Einkaufs-, Sport- und 

Freizeitzentren) eine Bewirtschaftung der Parkplätze einführen sowie einen 

(verbesserten) Anschluss an den öffentlichen Verkehr anstreben. Diese Formulierung ist 

zu unbestimmt, als dass gestützt darauf konkrete Massnahmen verfügt werden 

könnten. Eine entsprechende Ausführungsbestimmung existiert vorliegend nicht.

Die Vorinstanz und die Parteien gehen in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung davon aus, dass die Erhebung von Parkiergebühren für die 

Kundenparkplätze eines Einkaufszentrums als betriebliche Massnahme im Sinn von 

Art. 12 Abs. 1 lit. c USG verfügt werden kann. Voraussetzung ist, dass ein hinreichend 

enger Zusammenhang zum Betrieb der Anlage besteht und dass die 

Parkplatzbewirtschaftung die Emissionen an der Quelle zu verringern vermag. An die 

gesetzliche Grundlage werden, zumal die Gebühr das Verhältnis zwischen 

Anlagebetreiber und -nutzern beschlägt, nicht dieselben strengen Anforderungen 

gestellt wie bei einer öffentlichen Abgabe (zum Ganzen vgl. BGE 125 II 129 E. 8.d; 

VerwGE B 2003/24 vom 26. August 2003 E. 3.d).

2.3. Der Beschwerdeführer verweist zur Begründung seines Antrages, die 

Parkiergebühr sei auf Fr. 1.--/Stunde festzusetzen, auf die Rechtsprechung des 

Bundesgerichts. Dieses habe in zwei neueren Entscheiden (1A.125/2005 vom 

21. September 2005 und 1C_412/2008 vom 24. März 2009) auf die Studie 

"Parkplatzbewirtschaftung bei publikumsintensiven Einrichtungen - Auswirkungen" 

verwiesen und erkannt, dass die Gebühr für einen Parkplatz mindestens Fr. 2.-- 

betragen müsse, damit eine hinreichende Lenkungswirkung zur Emissionsbegrenzung 

eintrete. Angesichts dessen sei ein Tarif von Fr. -.50/Stunde völlig unzureichend. 

Andererseits sei ein Tarif von Fr. 2.-- im Kanton St. Gallen noch nie verwirklicht worden. 

Für andere neu bewilligte Anlagen sei aber jeweils immerhin Fr. 1.-- festgesetzt 

worden. Die vorgenommene Differenzierung zugunsten der geplanten Überbauung, wie 

sie im Rekursentscheid mit der Nähe zum gebührenfreien Ausland und den 

umgebenden öffentlichen und privaten Parkplätzen begründet worden sei, entfalte im 

Wesentlichen ein falsches Signal und könne zu einem missliebigen Präzedenzfall für 

andere neue Anlagen, gerade auch im Kantonsinnern, werden. Weiter sei erforderlich, 

dass für die erste angefangene Stunde der volle Stundensatz zu entrichten sei. Dies 

müsse in den besV bestimmter formuliert werden.

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2.3.1. Die Vorinstanz hält dagegen, dass ein Tarif von Fr. -.50/Stunde durchaus eine 

Lenkungswirkung entfalte, indem lokale Mehrbelastungen vermieden werden könnten. 

Dass auch niedrigere, unter dem Betrag von Fr. 2.-- liegende Gebühren die 

gewünschte Wirkung entfalten könnten, anerkenne der Beschwerdeführer durch seinen 

ebenfalls tiefer liegenden Antrag gleich selbst. Für die Gebührenhöhe sei zudem nicht 

nur die Lenkungswirkung beachtlich, vielmehr sei eine Gesamtabwägung angezeigt. 

Diese habe insbesondere die Situation der direkten Konkurrenten und die Folgen - zu 

denken sei an Ausweich- und Suchverkehr - zu berücksichtigen. So sei im 

vorliegenden Fall entscheidend, dass im Einkaufszentrum "R.", das ca. 600 m von der 

geplanten Überbauung entfernt liege und zugleich in direkter Konkurrenz zum 

geplanten Verkaufsangebot stehe, ein Tarif von Fr. -.50/Stunde gelte. Gleiches sei auch 

für die Park+Rail-Parkplätze des nahegelegenen Bahnhofes M. angeordnet worden. 

Der beantragte Tarif bewirke daher eine nicht hinzunehmende Ungleichbehandlung, die 

nicht nur der Wirtschaftsfreiheit, sondern auch dem Umweltschutz zuwiderlaufe. Dies, 

weil es zwangsläufig zu unerwünschten Verkehrsverlagerungen kommen würde. Eine 

Parkiergebühr von Fr. -.50/Stunde erweise sich demgegenüber als sachgerecht und 

zweckmässig.

2.3.2. Die Beschwerdegegnerin macht zunächst geltend, die für die Überbauung 

vorgesehenen Emissionsbegrenzungen beruhten auf dem nachfolgend 

wiedergegebenen vierstufigen Konzept:

1. Beschränkung der Parkplatzzahl;

2. Erhebung von Grundgebühren für die Parkplatzbenützung;

3. Beschränkung der Fahrtenzahl und damit der Fahrten pro Parkplatz;

4. Erhebung von Zusatzgebühren für die Parkplatzbenützung, soweit dies zur 

Verhinderung eines Überschreitens der Fahrtenzahlbeschränkung notwendig ist.

Sie betont weiter, dass die dritte Stufe - entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers 

- eine einschneidende emissionsbegrenzende Massnahme darstelle. Gerade darin liege 

der Unterschied zu den in der Beschwerdeschrift zitierten Bundesgerichtsentscheiden. 

Diesen seien lediglich Massnahmen der Stufen 1 und 2 zugrunde gelegen. Im 

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Zusammenspiel seien aber die für die Überbauung "E." verhängten 

Begrenzungsmassnahmen deutlich effektiver. Die Grundgebühr müsse daher dem 

vierstufigen System adäquat angepasst sein. Weiter wird - wie von der Vorinstanz - auf 

die Konkurrenzsituation mit dem "R.", den P+R-Parkplätzen sowie auf das benachbarte 

Ausland hingewiesen. Daraus leitet die Beschwerdegegnerin mit Verweis auf die 

Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ab, dass die Grundgebühr nicht mehr als 

Fr. -.50 pro Stunde betragen dürfe.

2.3.3. Die Beschwerdebeteiligte macht in ihrer Stellungnahme vom 3. Oktober 2011 

ebenfalls auf die Tarifregelung im Einkaufszentrum "R." aufmerksam. Zudem weist sie 

darauf hin, dass ein einheitlicher Tarif in der Gemeinde wünschbar sei und auch in 

ihrem Ermessen liegen müsse. Andernfalls sei mit vermeidbarem Suchverkehr zu 

rechnen und überdies damit, dass das Park+Rail-Konzept nicht mehr im bisherigen 

Umfang nachgefragt werde.

2.4. Diese Vorbringen gilt es im Folgenden einer rechtlichen Würdigung zu unterziehen.

2.4.1. Zu berücksichtigen ist zunächst, dass das Verwaltungsgericht - als richterliche 

Instanz - weder Oberplanungsbehörde noch Aufsichtsinstanz in 

Umweltschutzbelangen ist. Planungsbehörde im Kanton St. Gallen ist die politische 

Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 f. des Baugesetzes, sGS 731.1). Das ihr dabei 

eingeräumte Ermessen hat sie gestützt auf allgemeine Rechtsprinzipien zweckmässig 

und angemessen auszuüben (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 

St. Gallen, 2. Aufl., St. Gallen 2003, Rz. 740). Das kantonale Recht hat gemäss Art. 33 

Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700) die volle Überprüfung 

der Planung durch mindestens eine Beschwerdebehörde zu gewährleisten, 

einschliesslich der Rechts-, Sachverhalts- und Angemessenheitskontrolle (vgl. 

Waldmann/Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 64 zu Art. 33). 

Diese Rolle nimmt das Baudepartement im Rahmen des Rekursverfahrens ein (Art. 46 

Abs. 1 VRP; zum Ganzen vgl. GVP 2010 Nr. 36 E. 4.2.3).

Demgegenüber ist die verwaltungsgerichtliche Prüfungskompetenz gemäss Art. 61 

VRP auf Rechtsverletzungen, wozu auch Ermessensfehler und -missbrauch gehören, 

sowie auf die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen 

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Sachverhalts beschränkt. Die Überprüfung der Angemessenheit einer Entscheidung 

bleibt dem Verwaltungsgericht verwehrt (vgl. z.B. VerwGE B 2011/211 vom 20. März 

2012 E. 4.2, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Rechtmässig ist ein Entscheid selbst 

dann, wenn das Ermessen zwar unzweckmässig gehandhabt wurde, die 

Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und Zweck der Ordnung jedoch gewahrt blieben 

(GVP 2010 Nr. 36 E. 4.2.3. mit Hinweis).

2.4.2. Nach unten ist der Ermessensspielraum der Planungsbehörden bei der 

Festlegung der Gebührenhöhe dadurch begrenzt, dass die Gebühr ihrer Höhe nach 

geeignet sein muss, um mit einer Verminderung der Fahrtenzahl zum Ziel einer 

geringeren Luftbelastung beizutragen. Ob dies zutrifft, ist im Zusammenhang mit den 

übrigen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung zu beurteilen (VerwGE ZH VB.

2004.00361 vom 26. Januar 2005 E. 7.1; VB.2007.00091 vom 7. November 2007 

E. 3.2.1, beide abrufbar unter www.vgrzh.ch).

Was die obere Grenze anbelangt, gilt zunächst, dass verschärfte 

Emissionsbegrenzungen grundsätzlich unabhängig von ihrer wirtschaftlichen Tragweite 

angeordnet werden können (BGE 124 II 272 E. 3.d.cc; 120 Ib 436 E. 3.b;). Das 

entbindet jedoch nicht von der Voraussetzung, dass ein angemessenes Verhältnis 

zwischen dem Nutzen der Massnahme und der Schwere der damit einhergehenden 

Nachteile zu wahren ist (Schrade/Loretan, Kommentar USG, 2. Aufl., Zürich 1998, 

N 43a zu Art. 11). Im vorliegenden Fall wären die wirtschaftlichen Interessen des 

Anlagebetreibers dann beeinträchtigt, wenn seine potentiellen Kunden inländische 

Einkaufszentren mit günstigeren oder gebührenfreien Parkmöglichkeiten aufsuchen 

würden. Zusätzlich zu beachten ist in diesem Zusammenhang der verfassungsmässige 

Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung, SR 101). Auch dieser 

gilt nicht absolut, lässt er doch zu, aus Gründen des Umweltschutzes bestimmte 

umweltverträgliche Verfahren oder Produkte zu begünstigen. Zu vermeiden sind aber 

spürbare Wettbewerbsverzerrungen, was eine Abwägung der Interessen notwendig 

macht. Insbesondere widerspricht es dem aus der Wirtschaftsfreiheit abgeleiteten 

Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten, 

Emissionsbegrenzungsmassnahmen allein bei neuen Anlagen anzuordnen und 

bestehende davon auszunehmen. Aus diesem Grund wurden von der Rechtsprechung 

auch tiefe, für sich keine wirksame Begrenzung des motorisierten Individualverkehrs 

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bewirkende Parkiergebühren zugelassen. Zu beachten ist hierbei, dass die von höheren 

Gebühren erwartete Reduktion der Fahrtenzahl ohnehin nur bei deren 

flächendeckender Einführung zu erwarten ist, während bei lediglich punktueller 

Einführung oder Erhöhung der Umsteigeffekt auf den öffentlichen oder 

Langsamverkehr gering bleiben dürfte (VerwGE ZH, VB.2007.00091 vom 7. November 

2007 E. 3.2.1).

2.4.3. Dieser Befund trifft auch für den vorliegenden Fall zu. Zwar ist die verfügte 

Gebühr von Fr. -.50/Stunde nicht hinreichend lenkungswirksam, was allerdings für die 

vom Beschwerdeführer beantragte Verdoppelung auf Fr. 1.-- ebenfalls gelten muss. 

Indessen hat die Baubehörde im Rahmen ihres Ermessensspielraums (BGE 131 II 81 

E. 6.6) und unter dem Blickwinkel der Lastengleichheit sehr wohl berücksichtigen 

dürfen, dass in anderen Einkaufszentren in der näheren Umgebung ebenfalls lediglich 

eine Gebühr in gleicher Höhe geschuldet ist. Zu denken ist dabei vornehmlich an den 

600m entfernten "R." und die Park+Rail-Parkplätze beim Bahnhof M. Hinzu kommt, 

dass die emissionsbegrenzenden Massnahmen der geplanten Überbauung einem 

vierstufigen Konzept folgen. Darin ist vorgesehen, dass sich die Parkiergebühr erhöht, 

wenn die bewilligte Fahrtenzahl überschritten wird, und zwar soweit, bis die 

entsprechende Reduktion eintritt. Diese Flexibilität ist durchaus geeignet, das 

geforderte Gleichgewicht zwischen den umweltrechtlich gebotenen Restriktionen und 

der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten herzustellen. Dazu ist aber zwingend 

notwendig, dass die vorgesehene Erhöhung des Tarifs bei erfüllten Voraussetzungen 

auch tatsächlich durchgesetzt wird. Die entsprechende Kontrolle obliegt der 

Bewilligungsbehörde.

Unbeachtet muss allerdings die Konkurrenz des angrenzenden Auslandes bleiben. Die 

strukturellen Nachteile ihrer Standortwahl hat sich die Beschwerdegegnerin selbst 

zuzuschreiben. Das Umweltrecht ist als nationales Recht aus Gründen der 

Rechtsgleichheit überall mit gleichen Massstäben anzuwenden.

2.4.4. Unter Berücksichtigung dieser Umstände und angesichts des in dieser Frage 

bestehenden Ermessensspielraums (vgl. BGer 1A.189/2004 vom 3. Dezember 2004 E. 

6.6) erweist sich die von der Vorinstanz festgesetzte Mindestgebühr von Fr. -.50 pro 

Stunde als rechtlich vertretbar. Anzumerken bleibt, dass es ungeachtet des - im 

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Ergebnis diesbezüglich als "zahnlos" zu bezeichnenden - Massnahmenplans nicht 

Sache der rechtsanwendenden Behörden sein kann, bei der Bewilligung von 

Neuanlagen im Einzelfall hinreichend lenkungswirksame Gebühren durchzusetzen und 

damit die Gefahr eines Missverhältnisses zu bestehenden Anlagen zu schaffen, für die 

in der Vergangenheit keine oder wesentlich tiefere Parkgebühren vorgeschrieben 

wurden. Die flächendeckende Einführung hinreichend lenkungswirksamer Gebühren 

erfordert vielmehr eine einwandfreie gesetzliche Grundlage, die eine 

Parkraumbewirtschaftung auch für bestehende Anlagen vorsieht (vgl. VerwGE ZH VB.

2007.00091 vom 7. November 2007 E. 3.2.2)

2.5. Weiter beantragt der Beschwerdeführer sinngemäss, für die erste angefangene 

Stunde sei der volle Stundenansatz zu entrichten. Dies gehe aus der bestehenden 

Formulierung von Art. 7 Abs. 2 besV eigentlich bereits hervor, zumindest wenn man sie 

gleich interpretiere wie die im "R." geltende. Verlangt wird eine klarere Formulierung.

Dass für die erste Stunde der volle Stundentarif zu entrichten ist, ist unbestritten. Die 

gewählte Formulierung ist folglich dementsprechend zu verstehen. Auf eine 

Präzisierung kann verzichtet werden.

3. Der zweite strittige Punkt betrifft die Frage, wie die Bewirtschaftung der 

Mitarbeiterparkplätze auszugestalten ist.

3.1. Unbestritten ist zunächst, dass diese Massnahme in den Anwendungsbereich des 

kantonalen Massnahmenplans fällt (vgl. dazu oben Erw. 2.1.). Einschlägig ist auch hier 

die Massnahme "Vn 22 - Parkraumpolitik auf privatem Grund", deren Ziff. 1 und 2 wie 

folgt lauten:

Der Staat sowie Gemeinden mit einer erheblichen Anzahl Beschäftigtenparkplätzen 

erlassen bis Ende 1999 Vorschriften zur Bewirtschaftung dieser Parkplätze. Führt die 

Bewirtschaftung der Beschäftigtenparkplätze zu einem Ausweichen auf Parkplätze auf 

öffentlichem Grund, sind auch die Parkplätze auf öffentlichem Grund zu bewirtschaften 

(Ziff. 1).

Die Gemeinden wirken darauf hin, dass Privatbetriebe ihrer Beschäftigtenparkplätze 

bewirtschaften (Ziff. 2).

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3.2. Unbestritten ist ferner, dass die Mitarbeiterparkplätze zu bewirtschaften sind. Der 

Überbauungsplan schreibt dies in Art. 7 Abs. 1 besV vor. Der Beschwerdeführer 

beantragt darüber hinaus, dass die Parkiergebühr für diese Parkplätze auf monatlich 

mindestens Fr. 40.-- festzulegen sei. Teilzeitangestellten mit einem Pensum von 

maximal 50% sei ein Tarif von mindestens Fr. 20.-- aufzuerlegen.

3.2.1. Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer hauptsächlich vor, ohne Angaben 

zum Tarif sei die Bestimmung von Art. 7 Abs. 1 besV nutzlos, da dessen konkrete 

Ausgestaltung dem Belieben der Beschwerdegegnerin anheimgestellt werde.

Der Vorinstanz stimmt der Beschwerdeführer insofern zu, als er anerkennt, dass sich 

die Anordnung einer solchen Gebühr im Unterschied zu den bewirtschafteten 

Kundenparkplätzen nicht direkt auf Art. 12 Abs. 1 lit. c USG abstützen lasse. Es handle 

sich um eine im Massnahmenplan vorgesehene Emissionsbeschränkung, für welche 

die gesetzlichen Grundlagen erst noch zu schaffen seien (Art. 44a Abs. 2 USG). In 

Ermangelung eines generell-abstrakten Erlasses müsse dies auch durch Anordnung in 

Überbauungs- und Gestaltungsplänen möglich sein. Ferner könne die Anordnung des 

Tarifs in Anwendung der Regel "in maiore minus" direkt auf Art. 72bis BauG gestützt 

werden.

3.2.2. Die Vorinstanz führt dazu im angefochtenen Entscheid sowie in der 

Vernehmlassung vom 12. September 2011 aus, die zur Anordnung eines Mindesttarifs 

notwendige gesetzliche Grundlage sei nicht vorhanden. Insbesondere könne der 

angerufene Art. 72bis BauG nicht dazu dienen. Die im Überbauungsplan statuierte 

Bewirtschaftungspflicht genüge den Anforderungen des kantonalen 

Massnahmenplans.

3.2.3. Zum gleichen Ergebnis gelangt die Beschwerdegegnerin, allerdings verweist sie 

auf eine andere Begründung. Entscheidend sei die gesamthaft erzielte 

Emissionsbegrenzung. Die Fahrten der Mitarbeitenden würden durch das 

Parkingsystem erfasst und seien somit Teil der insgesamt beschränkten Fahrtenzahl. 

Es liege im Interesse der künftigen Arbeitgeber, das plafonierte Fahrtenkontingent nicht 

durch Mitarbeiterfahrten zu belasten. Selbst wenn eine gesetzliche Grundlage bestehen 

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würde, sei die Anordnung eines Tarifs unnötig, unzweckmässig und damit 

unverhältnismässig.

3.3. Zu entscheiden ist, ob zur Anordnung eines betragsmässig festgelegten Tarifs für 

die Mitarbeiterparkplätze eine gesetzliche Grundlage besteht.

3.3.1. Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, die strittige, 

im Massnahmenplan vorgesehene emissionsbegrenzende Massnahme sei im 

vorliegenden Planungsverfahren direkt zu anzuordnen.

Der Massnahmenplan bezeichnet Massnahmen, die unmittelbar angeordnet werden 

und solche, für welche die rechtlichen Grundlagen noch zu schaffen sind (Art. 44a 

Abs. 2 USG). Eine direkte Anordnung von Massnahmen kommt regelmässig nur in 

Frage, wenn diese inhaltlich genügend bestimmt und unbedingt sind. Das ist bei den 

Ziff. 1 und 2 der Massnahme Vn 22 nicht der Fall. Es handelt sich um Anweisungen an 

den Gesetzgeber, die rechtlichen Voraussetzungen für Vorschriften zur 

Bewirtschaftung von Mitarbeiterparkplätzen zu schaffen. Ziff. 2 ist so zu verstehen, 

dass die Gemeinden im Planungs- oder Bewilligungsverfahren den zu schaffenden 

gesetzlichen Bestimmungen zur Anwendung verhelfen.

Die Vorschriften zur Bewirtschaftung der Beschäftigtenparkplätze sollten bis Ende 1999 

geschaffen werden. Trotz nach wie vor überschrittener Immissionsgrenzwerte ist 

bislang keine entsprechende kantonale gesetzliche Grundlage geschaffen worden. Die 

Untätigkeit des Gesetzgebers hinsichtlich koordiniertem Vorgehen ist allerdings unter 

Berücksichtigung der Lastengleichheit grundsätzlich nicht im Einzelfall zu korrigieren.

3.3.2. Das Bundesgericht hat jedoch mehrfach festgehalten, dass die 

Koordinationsfunktion des Massnahmenplans nicht überdehnt werden dürfe. Die 

Versäumnisse im kantonalen Umsetzungsprozess dürften das bundesrechtliche 

Emissionsbegrenzungskonzept nicht ausser Kraft setzen (vgl. BGE 125 II 129 E. 7b; 

131 II 103 E. 3.2.3). Ebenfalls wurde entschieden, dass Art. 12 Abs. 1 lit. c USG, der in 

solchen Fällen regelmässig als rechtliche Grundlage für Verkehrs- und 

Betriebsvorschriften gedient hatte, nicht als gesetzliche Grundlage für die Einführung 

einer Bewirtschaftungspflicht für Mitarbeiterparkplätze herangezogen werden könne 

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(BGE 119 Ib 480 E. 7c; 123 II 337 E. 7b). Damit kann nur gemeint sein, dass 

bewirtschaftete Mitarbeiterparkplätze eben gerade nicht zum bundesrechtlichen 

Emissionsbegrenzungskonzept gehören, dessen Bestand - unabhängig von der 

kantonalen Umsetzung - durch unmittelbar gestützt auf das USG verordnete 

Massnahmen zu schützen ist.

Diese Praxis ist von der Lehre aus überzeugenden Gründen kritisiert worden. In ähnlich 

gelagerten Fällen hatte das Bundesgericht nämlich erkannt, dass der Verkehr, sofern er 

durch eine Anlage in erheblichem Umfang erzeugt werde, dieser zuzurechnen und 

daher zu beschränken sei (vgl. Schrade/Loretan, a.a.O., N 29 zu Art. 12 USG mit 

Hinweisen). Die entsprechenden Massnahmen gelten als Betriebsvorschriften im Sinne 

von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG (vgl. Erw. 2.1). Es sei nicht einsichtig, warum dies für die 

Bewirtschaftung von Mitarbeiterparkplätzen nicht gelten solle. Auch diese Massnahme 

bewirke eine Begrenzung des durch die Anlage ausgelösten Individualverkehrs resp. 

seine Verlagerung auf öffentliche Verkehrsmittel. Von einer Praxisänderung des 

Bundesgerichts ist indessen trotz dieser berechtigen Kritik nicht auszugehen.

3.3.3. Was die Argumentation des Beschwerdeführers betrifft, die Tarifierung könne 

gestützt auf Art. 72bis BauG erlassen werden, so ist dieser eine Absage zu erteilen. Der 

angerufene Gesetzesartikel ist im Zusammenhang mit Art. 72 BauG zu verstehen, 

welcher im Wesentlichen die Pflicht des Bauherrn umschreibt, unter gewissen 

Voraussetzungen Abstellplätze auf privatem Grund zu schaffen. Art. 72bis BauG bildet 

das Gegenstück dazu, indem er die Erstellung von solchen Plätzen unter anderem bei 

erheblicher Störung des Verkehrs verbietet (Abs. 1 lit. a; vgl. B. Heer, St. Gallisches 

Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 715). Die primäre Stossrichtung dieser Norm 

ist demnach keine umweltrechtliche, sondern sie betrifft die Verkehrsplanung. Deshalb 

würde der Normgehalt in unzulässiger Weise strapaziert, wenn man gestützt darauf 

emissionsbegrenzende Massnahmen verfügen würde.

4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Die Vorinstanz 

hat mit ihrem Entscheid, den Parkiertarif für die Kundenparkplätze auf Fr. -.50/Stunde 

festzusetzen, keine Rechtsverletzung begangen. Sie durfte berücksichtigen, dass in der 

näheren Umgebung der geplanten Überbauung keine höheren Gebühren verlangt 

werden. Ebenfalls abzuweisen ist das Begehren hinsichtlich der 

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Bewirtschaftungspflicht für die Mitarbeiterparkplätze. Dass die dafür notwendigen 

gesetzlichen Grundlagen trotz der seit dem Jahr 1999 abgelaufenen Frist noch nicht 

geschaffen worden sind ist zwar unbefriedigend, ändert aber nichts am Ergebnis, dass 

die zur Einführung solcher Gebühren notwendigen rechtlichen Grundlagen fehlen.

5. (…).

Ausseramtliche Kosten sind dem im Beschwerdeverfahren unterlegenen 

Beschwerdeführer nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis 

VRP). Die Beschwerdebeteiligte hat keinen Anspruch auf eine ausseramtliche 

Entschädigung (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 829). Hingegen kommt ein solcher Anspruch 

der Beschwerdegegnerin zu (Art. 98bis VRP). Deren Rechtsvertreter hat keine 

Kostennote eingereicht. Folglich ist die Entschädigung nach Ermessen festzusetzen. 

Das Gericht erachtet eine Entschädigung von Fr. 2'000.-- (zzgl. MwSt) für das 

Beschwerdeverfahren als angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für 

Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).

 

Demnach hat das Verwaltungsgericht

 

zu Recht erkannt:

1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.

2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3'500.-- bezahlt der 

Beschwerdeführer unter Verrechnung mit dem in gleicher Höhe geleisteten 

Kostenvorschuss.

3./ Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, die Beschwerdegegnerin mit Fr. 2'000.-- 

ausseramtlich zu entschädigen.

 

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V.          R.           W.

 

Der Präsident:                             Der Gerichtsschreiber:

 

Versand dieses Entscheides an:

-   den Beschwerdeführer (durch Rechtsanwalt lic. iur. J. D.)

-   die Vorinstanz

-   die Beschwerdegegnerin (durch Rechtsanwalt lic. iur. U. P.)

-   die Beschwerdebeteiligte

 

am:

 

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

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	Urteil Verwaltungsgericht, 12.04.2012
	Umweltrecht, Art. 44a und Art. 12 Abs. 1 lit. c USG (SR 814.01).Der Parkiertarif eines geplanten Einkaufszentrums von Fr. -.50/Stunde ist zwar nicht hinreichend lenkungswirksam, erweist sich aber aus Gründen der Lastengleichheit und der zusätzlich verfügten Fahrtenzahlbeschränkung dennoch als rechtmässig.Zur Festsetzung einer Gebühr für Mitarbeiterparkplätze besteht keine gesetzliche Grundlage (Verwaltungsgericht, B 2011/145).

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		2025-07-19T11:45:15+0200
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