# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e328456e-8d7d-5f87-aba8-9363b79385dc
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-11-28
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 28.11.2022 V 2022 3
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_V-2022-3_2022-11-28.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 22 3

1. Kammer als Verfassungsgericht

Vorsitz Audétat

RichterInnen Racioppi und von Salis

Aktuarin ad hoc Engler

URTEIL

vom 28. November 2022

in der verfassungsrechtlichen Streitsache

A._____, 

Beschwerdeführer

gegen

Gemeinde B._____, 

Beschwerdegegnerin

betreffend Politische Rechte (Initiativrecht)

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I. Sachverhalt:

1. Mit Schreiben vom 2. Juli 2022 (eingegangen am 3. Juli 2022) reichte 

A._____ eine Initiative bei der Gemeinde B._____ ein. In dieser wird 

geäussert, dass sie die 5G-Bestrahlung von C._____ in der 

Gemeindeversammlung diskutiert haben möchten und dass darüber 

abgestimmt werden soll, bevor 5G-Antennen in den Dörfern C._____ und 

D._____ aufgestellt werden. Mit dieser Initiative wurde eine Liste mit 82 

Mitunterzeichnenden miteingereicht.

2. Am 29. August 2022 nahm der Gemeindevorstand zur eingereichten 

Initiative Stellung. Gemäss der Gemeindeverfassung handle es sich dabei 

jedoch nicht um eine Initiative, da die Voraussetzungen dafür nicht erfüllt 

seien. Die Eingabe wurde demnach als Petition weiterbehandelt. Das 

Petitionsrecht sei dabei das Recht, schriftlich ein Anliegen an eine 

zuständige Behörde zu richten. Die Behörde müsse davon Kenntnis 

nehmen, sei jedoch nicht verpflichtet, sie zu behandeln oder zu 

beantworten. Weiter schreibt der Gemeindevorstand, dass er von der 

Petition Kenntnis genommen habe, aufgrund der nachfolgenden 

Ausführung dazu jedoch inhaltlich keine Stellung nehme. Die Petition 

wecke bei den Einwohnern und bei den Mitunterzeichnern den Eindruck, 

dass in Bezug auf 5G-Antennen im Allgemeinen und auf den Standort 

einer Antenne im Speziellen ein Mitspracherecht bestehe. Dies sei in der 

von ihnen aufgeführten Art jedoch nicht der Fall. Es stehe jedem 

Einwohner das Recht zu, gegen ein Baugesuch betreffend eine 5G-

Antenne eine Einsprache einzureichen. Von diesem Recht haben einige 

Parteien, darunter auch die Eheleute A._____, fristgemäss Gebrauch 

gemacht. Diese Einsprachen würden im Rahmen der rechtlichen 

Vorgaben des Baugesetzes behandelt und die Einsprechenden würden zu 

einem späteren Zeitpunkt die Einspracheentscheide erhalten. Eine 

öffentliche Diskussion oder gar eine Abstimmung über ein Baugesuch sei 

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im Baugesetz nicht vorgesehen und sei auch aus rechtsstaatlicher Sicht 

nicht tragbar.

3. Mit Schreiben vom 3. September 2022 (eingegangen am 5. September 

2022) reichten die Eheleute A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) 

Verfassungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden gegen den Entscheid der Gemeinde B._____ vom 

29. August 2022 ein. Dabei beantragten sie die Initiative für gültig zu 

erklären. Begründend führten sie aus, dass der Initiativtext die allgemeine 

5G-Diskussion und Abstimmung in der Gemeindeversammlung ohne 

direkten Bezug zur laufenden Baueingabe einer Mobilfunkanlage fordere. 

Der Bezug zum Aufstellen von Antennen sei zeitlich zu verstehen, denn 

die Diskussion soll geführt werden, bevor die Antennen stehen und nicht 

danach.

4. Am 23. September 2022 (Poststempel) reichte die Gemeinde B._____ 

(nachfolgend Beschwerdegegnerin) ihre Vernehmlassung ein, in welcher 

sie die vollumfängliche Beschwerdeabweisung unter gesetzlicher 

Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers verlangte. Die von den 

Beschwerdeführern getroffene Annahme, dass die Initiative eine 

allgemeine 5G-Diskussion und Abstimmung verlange und keinen direkten 

Bezug zur laufenden Baueingabe der Mobilfunkantenne habe, sei nicht 

richtig und sei durch die Beschwerdeführer selbst entkräftet worden, in 

dem mit der Initiative die Diskussion geführt werden wolle, bevor eine 

Antenne stehe. Damit nähmen die Beschwerdeführer direkten Bezug zum 

pendenten Baugesuch, welches nach den zum Zeitpunkt der 

Gesuchseinreichung geltenden gesetzlichen Regelungen geprüft werde. 

Die Gemeinde habe die Eingabe als Petition behandelt und eine 

entsprechende Antwort gegeben. 

5. Die Beschwerdeführer reichten am 5. Oktober 2022 ihre Replik ein. Sie 

betonten, dass das Baugesuch und ihre persönliche Baueinsprache nicht 

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Bestandteil ihrer Beschwerde und des vorliegenden Verfahrens sei. Die 

Initiative "5G Mikrowellen in C._____" sei nicht mit ihrer persönlichen 

Baueinsprache eingereicht worden, sondern danach und unabhängig 

davon (31. Mai 2022 und 3. Juli 2022). Die Initiative sei von 82 Einwohnern 

von B._____ unterzeichnet worden, wobei die erforderlichen 20 % der 

gesamten Bevölkerung der Gemeinde erreicht wurden.

6. Mit Schreiben vom 10. Oktober (Poststempel) reichte die Gemeinde 

B._____ ihre Duplik ein und verwies auf ihre Ausführungen in der 

Vernehmlassung vom 23. September 2022.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:

1.1. Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden 

(BR 110.100) und Art. 57 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege (VRG, BR 370.100) beurteilt das 

Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden wegen 

Verletzung von verfassungsmässigen und politischen Rechten sowie des 

Grundsatzes des Vorrangs von übergeordnetem Recht. Das 

Anfechtungsobjekt ist vorliegend die Stellungnahme der Gemeinde 

B._____ vom 29. August 2022 aufgrund der am 2. Juli 2022 durch die 

Beschwerdeführer eingereichten Initiative, welche von der Gemeinde aber 

als Petition behandelt werden soll. Gemäss Art. 20 Abs. 3 der Verfassung 

der Gemeinde B._____ (nachfolgend Gemeindeverfassung) ist gegen den 

Beschluss des Gemeindevorstands die Beschwerde an das 

Verwaltungsgericht möglich.

1.2. Zu einer solchen Beschwerde legitimiert ist jeder Schweizer, der im 

betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreis stimmberechtigt ist (Art. 58 

Abs. 2 VRG und Art. 8 der Verfassung der Gemeinde B._____). 

Vorliegend sind die Beschwerdeführer als Einwohner von B._____ 

stimmberechtigt und somit beschwerdelegitimiert. Die Beschwerdefrist 

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beträgt zehn Tage seit der Mitteilung des beanstandeten Entscheids oder 

der Entdeckung des Beschwerdegrundes (Art. 60 Abs. 2 VRG). Auf die 

vorliegend form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde vom 

5. September 2022 ist deshalb einzutreten.

2.1. Am 3. Juli 2022 wurde eine Initiative durch den Beschwerdeführer 

eingereicht. Der Initiativtext lautet: "Ich/wir möchte(n), dass die 5G-

Bestrahlung von C._____ in der Gemeindeversammlung diskutiert und 

darüber abgestimmt wird, bevor Antennen in den Dörfern C._____ und 

D._____ aufgestellt werden." Das Anliegen der Beschwerdeführer und 

auch aller Initianten sei es, das Thema 5G zu diskutieren, Vor - und 

Nachteile abzuwägen etc., bevor die Antennen stehen.

2.2. Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführer am 31. Mai 2022 bezüglich 

des ordentlichen Bauverfahrens einer Mobilfunkantenne der E._____ in 

B._____ eine Einsprache eingelegt haben. Die Beschwerdeführer 

betonten jedoch in ihrer Replik vom 6. Oktober 2022, dass die Initiative 

nicht mit ihrer persönlichen Baueinsprache eingereicht wurde, sondern 

danach und unabhängig. Denn die Baueinsprache wurde am 31. Mai 2022 

eingereicht und die Initiative am 3. Juli 2022 (Beschwerdeführerische 

Beilagen [Bf-act.] 2 und 3). Der Bezug zu der Mobilfunkantenne sei zeitlich 

zu verstehen, d.h. die Diskussion führen, bevor die Antennen stehen. 

2.3. Der Gemeindevorstand der Gemeinde B._____ beurteilte die Eingabe 

nicht als Initiative gemäss Art. 17 Gemeindeverfassung, sondern als 

Petition. Dies begründete sie damit, dass für Baueingaben die 

Geschäftsleitung bzw. der Gemeindevorstand zuständig sei und sie 

aufgrund der geltenden kantonalen Gesetzesgrundlagen sowie der 

kommunalen Vorgaben im Baugesetz den Bauentscheid fälle. Somit seien 

die Voraussetzungen für das Initiativrecht gemäss Art. 17 

Gemeindeverfassung nicht erfüllt. 

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2.4. Gemäss Art. 73 des Gesetzes über die politischen Rechte im Kanton 

Graubünden (GPR; BR 150.100) gewährleisten die Regionen und 

Gemeinden das Initiativrecht nach Massgabe der folgenden 

Bestimmungen. Sie können es, insbesondere durch die Herabsetzung der 

erforderlichen Unterschriftenzahlen und Zulassung der Initiative in der 

Form des ausgearbeiteten Entwurfs, erweitern. Nach Art. 17 

Gemeindeverfassung können in Angelegenheiten der Gemeinde 20 % der 

Stimmberechtigten unterschriftlich die Abstimmung über einen von ihnen 

eingebrachten Vorschlag verlangen. Davon ausgeschlossen sind 

Beschlüsse, die Gemeindebehörden im Rahmen ihrer Zuständigkeit 

gefasst haben, oder geregelte Rechtsbeziehungen zwischen Gemeinden 

und Dritten. Die Initiative kann entweder in Form einer allgemeinen 

Anregung oder eines ausgearbeiteten Entwurfs eingebracht werden. 

2.5. Gemäss Art. 77 Abs. 1 GPR werden Initiativen, deren Inhalt rechtswidrig 

ist, der Volksversammlung nicht unterbreitet. Auch gemäss Art. 20 Abs. 1 

der Gemeindeverfassung wird es vom Gemeindevorstand der 

Gemeindeversammlung nicht vorgelegt, wenn der Inhalt des 

Initiativbegehrens rechtswidrig ist.

2.6. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Gemeinden in einem 

Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht 

abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur 

Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche 

Entscheidungsfreiheit einräumt. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der 

kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich 

anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 141 36 

E.5.3). Eine Initiative ist nach gefestigter Lehre und Praxis gültig, wenn sie 

die Einheit der Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst 

und nicht offensichtlich undurchführbar ist (Urteil des Bundesgerichts 

1C_465/2015 vom 7. Dezember 2015 E.3.1-2; 

EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER, Die schweizerische 

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Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 

2014, Art. 139 Abs. 3 BV N 36, 40, 43, 53 sowie zur Ungültigerklärung 

einer Initiative N 57-61, S. 2487 f.; NAY in: GOOD/PLATIPODIS [Hrsg.] 

Festschrift für Andreas Auer, Direkte Demokratie, Bern 2013, zu den 

geltenden Ungültigkeitsgründen S. 165 ff.; vgl. ferner Art. 14 Abs. 1 der 

Kantonsverfassung Graubünden zur Ungültigkeit einer Initiative bzw. 

Art. 77 GPR zur Rechtswidrigkeit).

2.7. Vorweg ist festzuhalten, dass aus der Initiative nicht genügend hervorgeht, 

was genau das Ziel der Initianten ist. Aus ihrer Initiativeingabe vom 2. Juli 

2022 kann entnommen werden, dass sie die 5G-Bestrahlung von C._____ 

in der Gemeindeversammlung diskutiert haben wollen und darüber 

abgestimmt werden soll, bevor 5G-Antennen in den Dörfern C._____ und 

D._____ aufgestellt werden. Falls mit dem Begehren sinngemäss eine 

Abstimmung an der Gemeindeversammlung über die allgemeine 

Errichtung von 5G-Mobilfunkantennen gewollt war, ist vorliegend fraglich, 

ob die Gemeindeversammlung überhaupt dafür zuständig ist, im Bereich 

der Errichtung von Mobilfunkantennen über ein allfälliges Bauverbot zu 

entscheiden bzw. ein Mitspracherecht hat. Vor dem Hintergrund, dass in 

der Gemeinde ein Baubewilligungsverfahren für die Errichtung einer 

Antenne hängig ist, würde so sinngemäss eine Abstimmung über ein 

Bauverfahren bzw. Baugesuch stattfinden. Weiter ist auch zu erwähnen, 

dass mit der verlangten Abstimmung vor der Errichtung der 

Mobilfunkantennen, was gemäss den Beschwerdeführern nur einen 

zeitlichen, nicht aber einen inhaltlichen Bezug aufweise, implizit eine 

Abstimmung für alle künftigen Baugesuchen über Mobilfunkantennen 

stattfinden würde. Was sehr wohl, wenn auch indirekt, einen 

Zusammenhang mit dem Baugesuch aufweist. Denn falls die Abstimmung 

für die "allgemeine" Errichtung von 5G-Mobilfunkantennen negativ ausfällt, 

würde dies ein zukünftiges Verbot darstellen, für alle Baugesuche von 5G-

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Mobilfunkantennen. Somit würde folglich das Stimmvolk über solche 

Baugesuche abstimmen, was gegen übergeordnetes Recht verstösst.

2.8. Für Mobilfunkantennen wird gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG eine behördliche 

Bewilligung verlangt, was vorliegend auch gemäss Aussage in der 

Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin der Fall ist. Diese wird gemäss 

Art. 89 KRG erteilt, wenn alle Vorschriften des kommunalen, kantonalen 

und eidgenössischen Rechts eingehalten sind. Die E._____ habe ein 

ordentliches Baugesuch für den Bau einer Mobilfunkantenne eingereicht. 

Gemäss Art. 46 Abs. 1 KRVO entscheidet die kommunale Baubehörde 

über das Baugesuch und erlässt den Bauentscheid. Somit kann durch eine 

Abstimmung nicht das Stimmvolk darüber entscheiden und es handelt sich 

nicht um eine Initiative, da ihr Inhalt gegen kantonales Recht verstösst. 

Auch gemäss Art. 30 Gemeindeverfassung hat die 

Gemeindeversammlung nicht die Aufgabe, über Baugesuche 

abzustimmen.

2.9. Auch wenn mit der Beschwerde sinngemäss eine Abstimmung über ein 

formelles Gesetz gegen den Bau von 5G-Mobilfunkantennen beantragt 

werden sollte, wäre dies nicht zulässig, da damit übergeordnetes Recht 

verletzt würde; konkret ist und bleibt nämlich gemäss Bundesrecht und 

auch kantonalem Recht die Baubehörde der Gemeinde gemäss Art. 22 

Abs. 1 RPG und Art. 46 Abs. 1 KRVO für das ordentliche 

Baubewilligungsverfahren bzw. die Baubewilligung von Mobilfunkanlagen 

zuständig und nicht, wie beantragt, die Gemeindeversammlung.

2.10. Soweit mit der Initiative der Schutz von Einwohnerinnen und Einwohnern 

der Gemeinde vor der 5G-Strahlung beabsichtigt ist, dürfte die Gemeinde 

die Initiative ohnehin nicht behandeln. Laut Bundesgericht ist der Schutz 

gegen nichtionisierenden Strahlung nämlich bundesrechtlich 

abschliessend im USG und der NISV geregelt; für kommunales und 

kantonales Recht besteht diesbezüglich also kein Raum (Urteil des 

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Bundesgericht 1C_318/2011 vom 8. November 2011 E.2; BGE 133 II 321 

E.4.3.4). Die Gemeinden und Kantone sind im Rahmen ihrer bau- und 

planungsrechtlichen Zuständigkeit grundsätzlich befugt, Bau- und 

Zonenvorschriften in Bezug auf Mobilfunksendeanlagen zu erlassen, 

sofern sie die bundesrechtlichen Schranken beachten, die sich 

insbesondere aus dem Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergeben 

(Urteil des Bundesgericht 1C_318/2011 vom 8. November 2011 E.2; BGE 

133 II 321 E.4.3.4). Bau- oder planungsrechtliche Vorschriften dürfen die 

in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen 

jedoch nicht verletzen, d.h. sie müssen den Interessen an einer qualitativ 

hochstehenden Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden 

Wettbewerb zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung tragen (Urteil 

des Bundesgericht 1C_318/2011 vom 8. November 2011 E.2; siehe Art. 1 

des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [FMG; SR 784.10]). In BGE 

133 II 353 E.4.2 hielt das Bundesgericht fest, dass ein weitgehendes 

Verbot von Mobilfunkantennen im überbauten Gebiet mit der 

Fernmeldegesetzgebung des Bundes unvereinbar wäre. In BGE 141 II 

245 E.7.1 betonte das Bundesgericht weitergehend, dass die 

Mobilfunkversorgung alle Landesteile, d.h. nicht nur Bau-, sondern auch 

Nichtbaugebiete und die dadurch führenden Strassen und Bahnlinien 

erfassen soll. Somit würde im vorliegenden Verfahren das durch eine 

Abstimmung geforderte (gesetzliche) Verbot für zukünftige 5G-

Mobilfunkantennen ein Verstoss gegen übergeordnetes Recht bzw. gegen 

Bundesrecht darstellen, was unzulässig ist.

3. Das Petitionsrecht wird in Art. 16 Gemeindeverfassung festgehalten, 

wonach jede Einwohnerin und jeder Einwohner der Gemeinde Anträge, 

Begehren und Beschwerde den Gemeindebehörden schriftlich einreichen 

kann. Diese ist dann verpflichtet, dazu innert drei Monaten Stellung zu 

nehmen. Da es sich vorliegend nicht um eine Initiative handelt, ist die 

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Behandlung als Petition und ablehnende Stellungnahme durch die 

Gemeinde nicht zu beanstanden und die Beschwerde somit abzuweisen.

4.1. Vorliegend hat der Beschwerdeführer als unterliegende Partei gemäss 

Art. 72 Abs. 1 VRG die Verfahrenskosten zu tragen. Diese werden von 

Seiten des Gerichts praxisgemäss im Bereich der politischen Rechte eher 

tief angesetzt, um den Zugang zum Gericht in diesem elementaren Thema 

nicht ungebührlich zu erschweren. Vorliegend wird die Staatsgebühr 

deshalb auf CHF 500 festgesetzt, welche je hälftig und unter solidarischer 

Haftung zu Lasten von A._____ fallen.

4.2. Der Gemeinde wird keine Parteientschädigung gemäss Art. 78 Abs. 2 

VRG zugesprochen, da sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt.

III. Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend aus

- einer Staatsgebühr von CHF 500.--

- und den Kanzleiauslagen von CHF 230.--

zusammen CHF 730.--

gehen je hälftig und unter solidarischer Haftung zu Lasten von A._____.

3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen]

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