# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 022eab56-f082-515b-8fa2-453fed3c1de0
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-02-05
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 05.02.2024 602 2022 70
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-70_2024-02-05.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 70

Arrêt du 5 février 2024

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne Sophie Peyraud 

Cornelia Thalmann El Bachary
Greffier-rapporteur : Julien Delaye 

Parties HOIRIE A.________, constituée de B.________, C.________, 
D.________, E.________, F.________, G.________ et H.________, 
recourants, tous représentés par Me Damien Piller, avocat

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée,

COMMUNE DE DELLEY-PORTALBAN, intimée, représentée par 
Me Jean-Michel Brahier, avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions – Révision d’un PAL – 
Refus de mise en zone à bâtir

Recours du 21 février 2022 contre la décision du 19 janvier 2022

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Le 19 mars 2004, l’ancienne Commune de Portalban a transmis au canton, pour examen 
préalable, son dossier de révision générale de son plan d’aménagement local (PAL), adopté par le 
Conseil communal le 19 septembre 1976 et approuvé par le Conseil d’Etat le 16 décembre 1980. 
Le 28 février 2005, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a rendu un préavis de 
synthèse négatif sur la révision générale du PAL, essentiellement en raison de l’absence de solution 
apportée relative au surdimensionnement massif de la zone à bâtir. Le dossier a été renvoyé à la 
Commune de Portalban pour corrections et améliorations.

Le 1er janvier 2005, les Communes de Delley et de Portalban ont fusionné pour donner naissance à 
la nouvelle Commune de Delley-Portalban. 

B. Dans le cadre d’un recours contre une révision partielle de la planification locale de la 
nouvelle commune (création d’une zone d’intérêt public), le Tribunal cantonal, par arrêt du 8 février 
2012 (602 2010 102), a constaté que, malgré le fait que l’approbation par le Conseil d’Etat du PAL 
de 1976 de l’ancienne Commune de Portalban était intervenue après l’entrée en vigueur de la loi du 
22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), le 1er janvier 1980, la commune n’avait 
pas appliqué la nouvelle législation fédérale. Cela a eu pour conséquence que, conformément à 
l’art. 36 al. 3 LAT, jusqu’à l’approbation d’un plan d’affectation conforme au droit fédéral, la commune 
ne disposait que d’une zone à bâtir provisoire constituée par la partie de l’agglomération qui était 
déjà largement bâtie.

C. Par la suite, la Commune de Delley-Portalban a procédé à une nouvelle mise à l’enquête 
publique de la révision générale de sa planification locale, par avis publiés dans les Feuilles 
officielles (FO) n° 51 du 22 décembre 2017 et n° 17 du 27 avril 2018. 

Il avait notamment été prévu de mettre en zone résidentielle à faible densité I (ZRFD I) 48'445 m2 
(modification n° 20), qui avaient été affectés en zone à bâtir selon l’ancien PAL de 1976 - déclaré 
caduc par le Tribunal cantonal en 2012. La parcelle art. iii du Registre foncier (RF), ici litigieuse, en 
faisait partie.

D. Le 27 août 2018, le Conseil communal a adopté le dossier de révision générale de son PAL. 
Plusieurs recours ont été interjetés auprès de la Direction de l’aménagement, de l’environnement et 
des constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, DIME).

E. Le 7 septembre 2021, le SeCA a rendu un préavis de synthèse d’examen final. Un plan des 
secteurs largement bâtis pour le secteur de Portalban figure en annexe 4 dudit préavis. Il représente 
le milieu largement bâti, état 2012, et se base sur une directive établie par la commune et le SeCA 
(carte n° 1). Dans son préavis, le SeCA a notamment proposé de ne pas approuver la modification 
n° 20.

La DIME a publié, dans la FO n° 37 du 17 septembre 2021, les mesures qu’elle entendait ne pas 
approuver, dont notamment la modification n° 20 précitée. 

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Suite à cette publication, la DIME a reçu 21 déterminations, dont l’une, le 18 octobre 2021, des 
propriétaires de l’art. iii RF, recourants dans la présente procédure. La commune s’est quant à elle 
déterminée le 14 octobre 2021. 

F. Par décision du 19 janvier 2022, publiée dans la FO n° 3 du 21 janvier 2022, la DIME a 
partiellement approuvé la révision générale du PAL, émettant certaines réserves et conditions. Elle 
n’a notamment pas approuvé la modification n° 20. Elle a indiqué comme raison principale que le 
secteur urbanisé de Portalban ne disposait pas – selon les règles du plan directeur cantonal 
(PDCant) – de potentiel de mise en zone à bâtir résidentielle puisque la réserve de surfaces non 
construites en zone était suffisante pour répondre aux besoins des 15 prochaines années.

G. Par mémoire du 21 février 2022, les propriétaires de l’art. iii RF interjettent recours auprès 
du Tribunal cantonal, concluant, sous suite de frais et dépens, à ce que celui-ci modifie la décision 
en ce sens qu’une portion de 2’200m2 de l’art. iii RF soit mise en ZRFD I.

A l’appui de leur recours, ils estiment qu’il ressort du dossier de mise à l’enquête publique que 
l’autorité communale a minutieusement étudié l’opportunité d’intégrer les parcelles concernées par 
la modification n° 20 en ZRFD I. Ils soutiennent que la DIME n’a pas suffisamment motivé le refus 
d’adoption de cette modification, plus particulièrement en lien avec leur parcelle. Les recourants 
ajoutent qu’ils peinent à comprendre pourquoi la DIME estime qu’il n’y a pas de potentiel de mise 
en zone dans le secteur en question. Ils soutiennent que les critères du PDCant et de la LAT ont été 
respectés lors de la planification communale, par exemple dans l'examen de la desserte en 
transports publics. Ils soulèvent que, pour une mise en zone, les zones à bâtir légalisées d’une 
commune ne doivent pas dépasser 0.5 ha par secteur urbanisé. Selon eux, le SeCA a constaté le 
dépassement de cette limite sans donner le détail de son calcul et la DIME s'est référée à ces chiffres 
sans fournir de plus amples explications. En outre, les recourants s'appuient sur une convention 
qu’ils ont passée avec la commune le 1er décembre 2017 dans laquelle ils assurent que les 2’200m2 
– pour lesquels ils demandent la mise en zone – seront effectivement bâtis dans un laps de temps 
raisonnable; ils indiquent notamment que cette portion de la parcelle est entièrement équipée. Les 
recourants reprochent à l’autorité intimée de ne pas avoir examiné en détail leur situation. Ils 
expliquent que la bande de terrain en question est voisine de la route, qu’elle fait objectivement 
partie du site bâti et est attenante à la zone de centre. Ils ajoutent qu’elle est entourée de 
constructions existantes, tant de côté qu’en face et qu’elle se trouvait en zone à bâtir jusqu’au 
8 février 2012. Ils soulignent que, sur une surface totale du bien-fonds de 7’776 m2, seuls 2’200 m2 
– soit 28,29% du terrain – passeront en zone à bâtir. Ils soutiennent ainsi qu’une distinction fine a 
été effectuée par la commune entre ce qu’elle jugeait nécessaire de passer en ZRFD I (le tissu 
urbanisé en bordure de la route) et le solde de la parcelle. Les recourants estiment qu’il n’incombe 
pas à l’autorité d’approbation d’empiéter sur le pouvoir d’appréciation de la commune. Ils relèvent 
que le terrain en question est desservi de manière adéquate par les transports publics, un arrêt de 
bus se trouvant à 250 mètres. Enfin, ils reprochent à la DIME de ne pas avoir examiné, dans la 
décision querellée, le préavis défavorable du Service des biens culturels (SBC) et d'avoir indiqué 
que celui-ci ne "sera à prendre en compte [que] si ce secteur peut être pris en considération pour 
une future mise en zone à bâtir". Ils soutiennent, pour leur part, que la mise en ZRFD I d’une portion 
de 2’200m2 de l’art. iii RF est entièrement justifiée et que, par conséquent, ce préavis doit être écarté.

H. Dans ses observations du 2 juin 2022, la DIME conclut au rejet du recours. Elle estime que 
selon le PDCant, l’art. iii RF se situe dans un espace rural et naturel; il ne figure dans aucun type de 
tissu construit. Elle expose que la Commune de Delley-Portalban est dans la catégorie de priorité 

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d’urbanisation 4. Elle explique qu’afin de respecter le PDCant pour ces catégories en ce qui 
concerne le dimensionnement des zones à bâtir de type ZRFD I, une extension ne peut être planifiée 
que lorsque la totalité de la surface non construite en zone à bâtir légalisée n’excède pas 0.5 ha. La 
DIME relève que les recourants se méprennent en argumentant que l’autorité communale a 
minutieusement étudié l’opportunité d’intégrer les parcelles concernées par la modification n° 20 en 
ZRFD I, au motif que la méthode du dimensionnement se fondait sur des règles antérieures à 
l’adoption du nouveau PDCant. Elle souligne que, par ailleurs, il peut être constaté que l’art. iii RF 
n’est pas compris dans un secteur d’extension du territoire d’urbanisation en se référant à la carte 
de synthèse du PDCant. La DIME se détermine en outre sur le calcul des surfaces non construites 
légalisées qui sont déterminantes pour définir le potentiel de mise en zone. Elle explique que le 
calcul effectué par le SeCA, après vérification, est régulièrement plus élevé que le calcul établi par 
la commune. La DIME explique que, dans le cas d’espèce, la confusion réside dans le fait que les 
"secteurs urbanisés" du PDCant, sur lesquels se base le calcul des surfaces en zone à bâtir, ne 
correspondent pas aux territoires des anciennes communes fusionnées. Elle souligne que, quoi qu’il 
en soit, elle a procédé à un calcul portant uniquement sur les parcelles non construites situées 
exclusivement au sein du secteur largement bâti défini par le SeCA et la commune, lequel constituait 
– avant la fusion des deux communes – le secteur de Portalban. Elle soutient qu’il en ressort qu’un 
total de plus de 1.6 ha demeure non construit uniquement dans cette partie de secteur. Elle souligne 
que cette constatation doit conduire au refus de nouvelles mises en zone en raison des réserves 
suffisantes de terrains non construits en zone.

I. Dans ses observations du 13 juillet 2022, la commune conclut au rejet du recours. Elle 
indique que la parcelle art. iii RF n’a ni appartenu à la partie de l’agglomération qui était largement 
bâtie ni au 1er janvier 1988 ni au 8 février 2012 (date de l’arrêt du Tribunal cantonal 602 2010 102 
annulant la zone constructible de l’ancienne planification). Elle rappelle ainsi que la parcelle s’est 
retrouvée en zone agricole dès le 1er janvier 1988. La commune soutient en outre que la parcelle 
des recourants n’est pas bâtie et présente une surface extrêmement conséquente de 7'776 m2. Elle 
souligne que, par ailleurs, l’art. iii RF est bordé, sur plus de la moitié de son pourtour, par des 
parcelles non construites. Elle ajoute que le secteur n’est pas marqué par des constructions 
existantes et qu’il ne forme pas un "tout de qualité urbanistique" avec les constructions 
environnantes. D’après la commune, cela est dû avant tout à l'environnement général dans lequel 
la parcelle se trouve, à savoir un contexte d’habitat à faible densité et dispersé. La commune en 
conclut que l’art. iii RF ne constitue pas une brèche au sens de la jurisprudence.

J. Par courrier du 22 mars 2023, le Juge délégué à l’instruction a demandé à la DIME de 
produire une carte du largement bâti pour le secteur de Portalban, état au 1er janvier 1988 (cf. art. 35 
al. 1 let. b et 36 LAT), avec indication du parcellaire, et d’indiquer sur cette même carte les bâtiments 
existants à ce moment-là.

Le 6 juillet 2023, la DIME a versé au dossier une carte avec les informations demandées (carte n° 2). 
Elle a également annexé une orthophotographie de 1987 du secteur concerné ainsi que le rapport 
explicatif du SeCA. La DIME expose les réflexions qui l’ont guidée dans la délimitation du secteur 
largement bâti état 1988.

K. Dans leur détermination du 30 octobre 2023, les recourants constatent que leur parcelle ne 
fait pas partie du secteur largement bâti. Ils observent que le secteur indiqué longe en effet leur 
parcelle de deux côtés sans pour autant l’inclure. Les recourants exposent que la partie de la 
parcelle de 2'200 m2, devant figurer en zone à bâtir dans le nouveau PAL, jouxte directement le 

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territoire construit, qu'elle se situe en plein milieu de l’agglomération et est entièrement équipée. Ils 
reprochent à la commune d’avoir, à de multiples reprises, souligné sa volonté de rendre constructible 
ce terrain. Ils en déduisent que la surface concernée ne sert donc précisément pas à diversifier, à 
introduire des ruptures dans le tissu bâti ou à créer des aires de loisir et de détente. Les recourants 
estiment que, par la conclusion d’une convention signée le 1er décembre 2017, la commune visait 
au contraire à s’assurer que cette surface soit prochainement construite afin d’éviter un terrain nu 
entouré de constructions existantes. Ils estiment que le rapport explicatif du SeCA, produit avec la 
carte du largement bâti, précise que le secteur largement bâti au sud, soit celui attenant à leur 
parcelle, englobe une urbanisation entamée à partir de la route de J.________. Selon les recourants, 
la qualification comme "entamée" implique que celle-ci n’est pas achevée et que le secteur 
largement bâti comprend donc également des parcelles qui ne sont pas encore urbanisées. Ils en 
concluent que la portion de leur parcelle devant être mise en conformité dans le cadre de l’adoption 
du PAL répond précisément à cet objectif, en ce qu’elle longe cette route comme le reste du secteur 
et qu’elle est destinée à être urbanisée. Partant, le classement de 2'200 m2 de l’art. iii RF constitue 
une mise en conformité de la zone à bâtir et non une mise en zone.

L. Dans ces observations du 7 décembre 2023, la commune conteste le plan des périmètres 
largement bâtis, état au 1er janvier 1988 (carte n° 2). Elle estime trop restrictive l’approche retenue 
par la DIME. Quoi qu’il en soit, il ressort du plan produit par cette dernière que l’art. iii RF était encore 
plus isolé sur le plan urbanistique à l’époque qu’il ne l’est aujourd’hui. La commune en conclut que 
ses observations du 20 juin 2022 ne peuvent qu’être confirmées, en ce sens que la parcelle des 
recourants n’a jamais été classée dans une zone à bâtir conforme à la LAT.

M. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l’appui de leurs 
conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1.

Les recourants – en leur qualité de propriétaires d’une parcelle visée par une modification qui n’a 
pas été approuvée par l’autorité intimée – sont habilités à recourir devant le Tribunal cantonal. 

Déposé et régularisé – par l'apposition de la signature de la représentante des membres de l'hoirie 
– dans le délai et les formes prescrits – l'avance des frais ayant en outre été versée dans le délai 
imparti – le présent recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal 
cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.

2.

2.1. Selon l’art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l’autorité intimée; cela signifie qu’il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents.

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2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons 
d’instituer au moins une autorité de recours disposant d’un libre pouvoir d’examen (ATF 109 Ib 123; 
cf. également arrêt TA FR 2A 2000 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un 
plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l’encontre d’une décision d’approbation de la 
DIME; le grief d’inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire 
ASPAN de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors 
également être invoqué devant l’instance de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références 
citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 

Il sied de relever à cet égard que, selon l’art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l’aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d’examen à l’adresse des autorités d’approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l’autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l’autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l’affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées). 

3.

La DIME expose que les parcelles comprises dans la modification n° 20, parmi lesquelles se trouve 
la parcelle art. iii RF, ne font pas partie du largement construit tel que déterminé sur les cartes 
établies sur l’état des constructions datant de 2012. 

3.1. La loi fédérale sur l’aménagement du territoire est entrée en vigueur le 1er janvier 1980. Elle 
charge la Confédération, les cantons et les communes d’établir des plans d’aménagement pour 
celles de leurs tâches dont l’accomplissement a des effets sur l’organisation du territoire (art. 2 al. 
1 LAT). Les cantons et les communes doivent ainsi élaborer des plans d’affectation, qui règlent le 
mode d’utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) et délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones 
agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). 

Selon l’art. 35 LAT, les cantons veillent à ce que les plans d’affectation soient établis à temps, mais 
au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l’entrée en vigueur de la LAT (al. 1 let. b). Les 
plans d’affectation en force au moment de l’entrée en vigueur de la LAT conservent leur validité 
selon le droit cantonal jusqu’à l’approbation, par l’autorité compétente, des plans établis selon cette 
loi (al. 2). L’art. 36 al. 3 LAT prévoit que tant que le plan d’affectation n’a pas délimité des zones à 
bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l’agglomération qui est déjà largement bâtie, 
sauf disposition contraire du droit cantonal. Lorsqu’un plan d’affectation a été établi sous l’empire de 
la LAT, afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe en effet une 
présomption qu’il est conforme aux buts et aux principes de cette loi, alors que les plans d’affectation 
qui n’ont pas encore été adaptés aux exigences de la LAT ne bénéficient pas de cette présomption 
et leur stabilité n’est pas garantie (cf. art. 21 al. 1 LAT; cf. arrêts TF 1C_231/2019 du 30 octobre 
2020; 1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.1; 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 4; ATF 
127 I 103 consid. 6b/aa; 120 Ia 227 consid. 2c). 

La délimitation des zones à bâtir à titre subsidiaire prend fin, en vertu de l’art. 36 al. 3 LAT, au 
moment de l’entrée en vigueur de plans d’affectation conformes aux principes de la LAT ou alors, 
tant qu’une telle planification est absente, au moment où le droit cantonal détermine d’une autre 

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manière les zones à bâtir en conformité avec le droit fédéral, c’est-à-dire qu’il adopte lui-même une 
réglementation destinée à délimiter des zones à bâtir provisoires (RUCH, in Commentaire 
pratique LAT, 2016, art. 36 n. 32). 

Partant, si un plan d’affectation n’a jamais fait l’objet d’adaptations nécessaires, les art. 35 et 36 LAT 
règlent sa situation et, en particulier, ce que l’on doit considérer comme zone à bâtir (art. 36 
al. 3 LAT).

Le Tribunal cantonal a d’ailleurs rappelé ces principes dans son arrêt 602 2010 102 du 8 février 
2012. Il a également constaté que la conséquence à en tirer est que toute construction située à 
l’extérieur du périmètre restreint du largement construit de l’art. 36 al. 3 LAT ne peut être autorisée 
que sur la base des normes de droit fédéral régissant les constructions hors de la zone à bâtir.

3.2. L’ancienne loi fribourgeoise du 9 mai 1983 sur l’aménagement et les constructions (aLATeC 
1983), entrée en vigueur au 1er janvier 1984 et remplacée par la loi fribourgeoise du 2 décembre 
2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), fixait à son art. 34 
des mesures d’intervention au cas où une commune ne remplissait pas ses obligations d’aménager 
selon l’art. 33, sous la forme de la fixation d’un délai par le Conseil d’Etat (art. 34 al. 1) puis, au 
besoin et après mise en demeure, par une exécution par substitution (art. 34 al. 2). Enfin, l’art. 200 
al. 1 aLATeC 1983 indiquait que les plans approuvés au 1er janvier 1980 étaient considérés comme 
plans d’affectation des zones (art. 45 ss) dans la mesure où ils correspondaient aux exigences de 
la loi fédérale.

3.3. En l’espèce, la planification du secteur de Portalban, approuvée selon des principes valables 
avant l’entrée en vigueur de la LAT, n’a pas fait l’objet de modifications en vue de sa mise en 
conformité ou de son adaptation aux exigences de cette dernière. Il n’existe donc pas de 
présomption selon laquelle elle aurait satisfait aux exigences du droit de l’aménagement du territoire 
inscrites dans la LAT. Ainsi, les parties du plan d’aménagement de 1980 qui n’étaient pas conformes 
aux dispositions de la LAT – concernant notamment la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT) – 
sont devenues caduques le 1er janvier 1988. Pour le secteur de Portalban, cette non-conformité a 
déjà été constatée dans l’arrêt 602 2010 102 du 8 février 2012. 

La situation de l’ancienne Commune de Portalban qui, pendant des décennies, ne s’est pas 
conformée au droit supérieur, est aussi extraordinaire qu’incompréhensible. Il n’existe donc aucune 
présomption selon laquelle sa planification aurait satisfait aux exigences de la LAT, en particulier 
s’agissant de la définition des zones à bâtir. Celle-ci devait être opérée selon les critères de la norme 
de substitution transitoire de l’art. 36 al. 3 LAT. Ainsi, seules les parties largement bâties du territoire 
communal peuvent être réputées zones à bâtir provisoires (arrêts TC FR 602 2021 102, 114, 117, 
118, 119 et 123 du 20 avril 2023). 

A cela s’ajoute, dans la présente occurrence, que la Cour de céans ne peut que difficilement 
comprendre – au vu de la réglementation on ne peut plus claire de l’art. 36 al. 3 LAT – que des 
permis de construire ont systématiquement pu être octroyés en dehors du périmètre du largement 
construit, état en 1988. Cette manière de faire violait clairement les principes fondamentaux de la 
LAT.

3.4. Il s’agit ainsi, dans un premier temps, de déterminer, si, au 1er janvier 1988, les parcelles 
concernées par la modification n° 20 étaient comprises dans le tissu largement bâti (cf. ci-dessous 

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consid. 4), pour ensuite examiner si une mise en zone entre en ligne de compte (cf. ci-dessous 
consid. 5).

4.

4.1. La notion de "terrains déjà largement bâtis" de l’ancien art. 15 let. a LAT, figurant désormais 
uniquement à l’art. 36 al. 3 LAT, doit être interprétée de manière strictee (ATF 132 II 218 consid. 
4.1; RUCH, in Commentaire pratique LAT, 2016, art. 36 n° 33). Elle ne s’applique pas à n’importe 
quel groupe de constructions; il faut que l’on soit en présence d’un milieu bâti cohérent qui présente 
les caractéristiques d’une "agglomération", avec les infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). 
Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l’ensemble construit, les 
équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l’infrastructure publique. La jurisprudence 
distingue entre les notions de "brèche ou d’espace vide dans le tissu bâti" et de "surface non bâtie 
plus étendue à l’intérieur du milieu bâti". Les brèches sont des parcelles ou parties de parcelles dont 
la surface n’est pas très étendue et qui jouxtent directement le territoire construit; elles doivent être 
marquées par les constructions existantes et former un tout de qualité urbanistique avec les 
constructions environnantes, notamment en raison de leur degré d’équipement avancé. Les critères 
quantitatifs ne sont pas seuls déterminants; une évaluation qualitative est indispensable. Lorsque la 
parcelle non bâtie joue un rôle propre – ce qui peut être le cas en raison de sa taille, de son degré 
d’équipement mais aussi du fait qu’elle est susceptible de faire l’objet de mesures d’aménagement 
indépendantes – elle ne fait alors pas partie du tissu déjà largement bâti. Tel est le cas des surfaces 
non bâties situées en périphérie de l’agglomération, ou des surfaces relativement vastes à l’intérieur 
de celle-ci et qui servent à diversifier et à introduire des ruptures dans le tissu bâti ou à créer des 
aires de loisir et de détente. De telles surfaces libres ne dépendent pas de l’état des constructions 
alentour, mais remplissent une fonction propre (arrêt TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 
consid. 2.3; ATF 132 II 218 consid. 4.2; 121 II 417 consid. 5a; 116 Ia 197 consid. 2b; 113 Ia 444 
consid. 4d et les arrêts cités; RIVA, in Commentaire pratique LAT, 2016, art. 5 n° 203; 
WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, art. 15 LAT n. 21 ss; ZEN-RUFFINEN/ GUY-ECABERT, 
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 145 s.; FLÜCKIGER/GRODECKI, 
Commentaire LAT, 2009, art. 15 LAT n. 85 ss). 

Il ressort de l’ATF 118 Ib 38 consid. 4a que pour des communes comprenant des territoires à habitat 
traditionnellement dispersé, le périmètre urbanisé ne saurait être défini en fonction de la seule 
présence d’un noyau de constructions existantes dépourvu des infrastructures habituelles d’une 
agglomération.

4.2. En l’espèce, le SeCA et la commune ont établi une carte du largement bâti qui ne se fonde 
pas sur l’état de 1988, mais sur celui de 2012, afin de délimiter les périmètres faisant partie de la 
zone constructible (cf. carte n° 1). Or, comme exposé ci-dessus, cette manière de faire repose sur 
une prémisse totalement erronée, puisque la date déterminante pour circonscrire la zone à bâtir 
provisoire de l’art. 36 al. 3 LAT est celle du 1er janvier 1988. A partir de cette date, la zone qui n’était 
pas comprise dans le largement bâti est devenue zone inconstructible. Des autorisations de 
construire octroyées en violation de cette règle et en outrepassant les art. 24 ss LAT ne peuvent en 
aucun cas conduire à l’élargissement du largement construit tel qu’existant à la date déterminante. 
Par conséquent, toutes les parcelles ne faisant pas partie du largement construit, état au 1er janvier 
1988, doivent être considérées comme des nouvelles mises en zone (cf. arrêt TC 602 2021 102, 
114, 117, 118, 119 et 123 du 20 avril 2023).

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4.3. Sur demande du Tribunal, l’autorité intimée a versé le 6 juillet 2023 au dossier la carte du 
largement bâti, état en 1988 (carte n° 2). Le SeCA explique que, sur la carte, sont représentées les 
constructions existantes au 1er juillet 1988 (teintées en rouge) et qu’on pouvait admettre l’existence 
de deux secteurs considérés comme largement bâti à cette date (indiqués par un trait de couleur 
bleue). On peut suivre le SeCA lorsqu’il indique que le secteur situé au Nord, représentant l’ancien 
noyau du village, dans lequel les constructions sont très regroupées et, pour certaines, réalisées en 
ordre contigu, fait partie du largement bâti. Le tissu bâti de ce secteur est en continuité avec la partie 
du noyau villageois au Nord du ruisseau (qui ne fait pas partie du secteur Portalban et ne fait pas 
l’objet du recours), avec laquelle il forme un ensemble urbanistique depuis 1987. De plus, la partie 
Nord du secteur était également déjà construite de manière dense au 1er juillet 1988 et se situait en 
continuité directe du centre villageois, raison pour laquelle le SeCA l’inclut dans ce secteur largement 
bâti. 

Le second secteur largement bâti reconnu par le SeCA se situe au Sud (Portalban-Dessus) et 
correspond à un ancien noyau composé de 5 à 6 bâtiments dont la fonction n’est pas limitée à 
l’habitat individuel. Il englobe une urbanisation entamée à partir de ce noyau le long de la route de 
J.________. La densité de l’urbanisation n’y est pas très élevée. Toutefois, il est possible, selon le 
SeCA, d’identifier un périmètre suffisamment concentré pour admettre un secteur largement bâti 
(distance entre bâtiments de maximum 30 mètres).

En revanche, sur le reste du plateau de Portalban-Dessus, le SeCA estime que les constructions 
existantes en 1988 forment un tissu trop dispersé pour parler d'un périmètre largement bâti. En effet, 
le tissu bâti situé au Nord-Est, le long de la route de K.________, est séparé du premier secteur 
largement bâti identifiable par une large bande toujours non construite actuellement. Ce champ 
représente une distance de 60 mètres entre deux constructions existantes au 1er janvier 1988. Le 
SeCA considère que cet espace forme une césure avec le secteur largement bâti. Le tissu bâti le 
long de la route de K.________ présente certes une certaine concentration; il s’agit néanmoins d’un 
tissu monofonctionnel d’habitat, dont une grande partie était destinée aux résidences secondaires. 

4.4. Cette analyse ne peut qu’être confirmée par la Cour de céans. Le secteur situé entre les 
deux parties dont le SeCA admet qu'il s'agit d’un tissu largement construit en 1988 (soit entre les 
deux pôles décrits ci-dessus) ne revêt de toute évidence pas les caractéristiques d’un tissu 
largement bâti au sens de la jurisprudence. Certes, on relève la présence de quelques bâtiments 
comme indiqué par la commune dans ses observations du 7 décembre 2023. En revanche, ceux-ci 
sont dispersés sur l’entier du secteur, sans qu’on ne puisse admettre que cet endroit du territoire 
communal est construit d’une manière homogène. Cela valait, en 1988, tant pour les parcelles 
comprises dans la modification n° 19 que pour celles faisant l’objet de la modification n° 20 ici 
litigieuse. 

La Cour constate en particulier que les parcelles touchées par la modification n° 20 représentent 
une bande majoritairement vide de constructions située en bordure du secteur concerné par la 
modification n° 19. Si l’inclusion dans le tissu largement bâti sur la carte n° 2 (basé sur le largement 
bâti de 1988) du secteur impacté par la modification n° 19 est impossible, elle est encore moins 
envisageable pour les parcelles concernées par la modification n° 20. Un simple coup d’œil sur la 
carte n° 2 suffit pour constater l’absence de tissu construit compact dans les deux secteurs. La 
présence de quelques bâtiments n’y change rien. Quoi qu’en disent les recourants, le constat que 
le secteur concerné par la modification n° 20 ne faisait pas partie du largement construit en 1988 
est clair et ne peut pas être modifié par leurs critiques. 

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4.5. Quoi qu’en disent les recourants, le constat démontrant que le secteur concerné par la 
modification n° 20 ne faisait pas partie du largement construit en 1988 est clair et leurs critiques n'y 
changent rien.

La mesure d’instruction menée par le Tribunal cantonal, respectivement la carte produite au dossier 
le 6 juillet 2023 (carte n° 2) est l’élément déterminant pour la solution du cas. Les recourants ont 
également pu se prononcer sur l’état de fait (les bâtiments indiqués en rouge ainsi que l’étendue du 
largement bâti de 1988). Dans ce contexte, on peut souligner que la jurisprudence, telle qu’appliquée 
par la DIME pour établir cette carte, est bien connue et que cette pratique ne repose pas sur des 
critères subjectifs et arbitraires. 

En ce qui concerne plus précisément la parcelle art. iii RF, elle se situe, au 1er janvier 1988, dans le 
secteur Portalban Dessus, qui englobe une urbanisation entamée le long de la route de J.________. 
Contrairement à ce que les recourants soutiennent, l’art. iii RF n’est pas entouré de constructions 
déjà existantes, mais est bordé, sur plus de la moitié de son pourtour par des parcelles non 
construites; en face, de l’autre côté de la route de J.________, se trouvent des bâtiments déjà 
construits au 1er janvier 1988. Ces bâtiments font partie du périmètre identifié par le SeCA comme 
suffisamment concentré pour former une unité, dans la mesure où la distance entre deux bâtiments 
à l’intérieur du secteur n’est jamais supérieure à 30 mètres (largeur moyenne d’une parcelle, cf. 
rapport explicatif de la carte du largement bâti pour le secteur de Portalban). Pourtant, même si la 
bande du terrain est voisine de ce noyau identifié comme largement bâti, on constate que la parcelle 
litigieuse n’est (à ce jour) pas bâtie et que, par conséquent, elle ne peut pas, par définition, faire 
partie du "largement bâti". Cela vaut quand bien même les recourants indiquent que leur parcelle 
aurait été la prochaine à être bâtie dans cette urbanisation entamée en 1988. Cela vaut d’autant 
plus dans la mesure où les recourants n’ont nullement manifesté leur intention de construire sur leur 
parcelle durant les 40 dernières années (cf. observations de la commune du 13 juillet 2022, p. 6). 
En résumé, il n’y a aucune raison d’élargir le périmètre du largement bâti au seul motif que la parcelle 
se situe en bordure de ce périmètre. Au contraire, la parcelle litigieuse s'inscrit au-delà dans un 
ensemble de parcelles non construites faisant plus de 1 ha. Au surplus, l’art. iii RF possède une 
surface conséquente de 7'776 m2. En aucun cas, elle ne peut donc être considérée comme une 
brèche dans le tissu bâti. Ce constat vaut également pour une mise en zone partielle en bordure de 
cette parcelle (2’200m2), comme proposé initialement par la commune dans le contexte de la mise 
à l’enquête et comme souhaité par les recourants. Renvoi peut ainsi être fait à la jurisprudence qui 
définit le largement bâti d’une manière stricte, notamment pour des communes avec des territoires 
à habitat traditionnellement dispersé, comme c'est le cas sur le secteur (cf. ATF 118 Ib 38).

4.6. Partant, le secteur visé par la modification n° 20 ne faisait manifestement pas partie du 
largement bâti au 1er janvier 1988. Par conséquent, il en va de même de la parcelle art. iii RF.

5.

Il sied désormais d’examiner les conséquences de la situation précédemment analysée sur la non-
approbation de la modification n° 20 et plus précisément sur la demande des recourants tendant au 
classement, respectivement au classement partiel de leur parcelle art. iii RF en zone à bâtir. 

5.1. Pour rappel, les secteurs hors du périmètre largement bâti au 1er janvier 1988 appartiennent 
à la zone non constructible (cf. arrêts TC FR 602 2010 102 du 8 février 2012; 602 2021 102, 114, 
117, 118, 119 et 123 du 20 avril 2023). Partant, si la planification communale prévoit la collocation 
de telles parcelles en zone à bâtir, il s’agit de nouvelles mises en zone.

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5.2. Le moment décisif pour se prononcer sur la conformité d’une planification communale se 
situe au stade de l’approbation par la DIME, autorité qui doit examiner et approuver les plans et leur 
règlementation du point de vue de la légalité, de l’opportunité et de leur concordance avec les plans 
cantonaux et régionaux (art. 86 al. 3 LATeC; arrêts TC FR 602 2019 3 du 3 septembre 2019 et 602 
2016 99/154 du 13 novembre 2017 consid. 2c, confirmé par l’arrêt TF 1C_15/2018 du 15 avril 2019). 
En instituant expressément l’effet obligatoire du PDCant "dès son adoption par le Conseil d’Etat", le 
texte de l’art. 18 al. 1 LATeC contient une disposition transitoire claire qui fixe sans ambiguïté le 
moment à partir duquel les autorités cantonales et communales fribourgeoises doivent appliquer la 
nouvelle planification directrice. Pour la planification ici litigieuse, partiellement approuvée en janvier 
2022, cela signifie que le nouveau PDCant (adopté par le Conseil d’Etat le 2 octobre 2018) est 
applicable, notamment les règles relatives à l’urbanisation et la densification à l’intérieur du tissu bâti 
et des zones constructibles existantes ainsi qu’aux endroits bénéficiant d’une bonne desserte en 
transports publics. 

Or, selon les règles du PDCant, la non-approbation de la modification n° 20 peut être confirmée à 
plusieurs égards.

5.3. Le secteur de la modification n° 20 ne dispose pas d’une desserte en transports publics 
permettant sa mise en zone.

5.3.1. En application de l’art. 3 al. 3 LAT, qui a trait aux principes régissant l’aménagement, les 
autorités chargées de l’aménagement du territoire tiennent compte du fait que les territoires réservés 
à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront répartis judicieusement et les planifient 
en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics. La coordination 
des transports et la planification du milieu bâti revêtent une importance particulière (TSCHANNEN, 
Commentaire pratique LAT, art. 3 n. 67). 

Dans ce but et, plus particulièrement, de l’art. 3 al. 3 let. a LAT, le PDCant définit le niveau de qualité 
de desserte de la zone à bâtir en instaurant cinq niveaux de desserte, à savoir les niveaux A à E (cf. 
PDCant, T201. Transports publics, p. 9; cf. également plan cantonal des transports [PCTr], février 
2014, p. 14 s.). Les communes doivent justifier toute mise en zone de terrains ne présentant pas de 
qualité de desserte suffisante et renseigner sur les mesures prévues visant à améliorer la desserte.

Dans son rapport d’examen du 9 avril 2019 du nouveau PDCant (cf. p. 13 s.), l’Office fédéral du 
développement territorial (ARE) avait critiqué le niveau de desserte E. Le Conseil fédéral a 
approuvé, en date du 1er mai 2019, la révision du plan directeur du canton de Fribourg en émettant 
notamment la condition suivante: "Le canton réexaminera les exigences relatives à la qualité de 
desserte en transports publics des zones destinées à l’habitat afin de les rendre plus sévères. Dans 
l’intervalle, il veillera à ce que toute affectation en zone à bâtir réponde aux critères de desserte en 
transports publics les plus élevés possibles, le niveau de qualité de desserte E ne pouvant entrer en 
considération qu’en cas de circonstances particulières" (FF 2019, p. 3290, ch. 4 let. b). La Cour a 
déjà confirmé que le niveau de desserte E interdit des mises en zone (cf. arrêt TC FR 602 2020 119 
du 27 janvier 2021, consid. 7.5).

5.3.2. En l’espèce, l’entier du secteur touché par la modification n° 20 connait une desserte de 
niveau E. Le niveau est établi en fonction de la cadence de desserte (61 à 120 min in casu) ainsi 
que du type de desserte (ligne de bus régional in casu), sans même prendre en considération la 
distance entre l’arrêt de bus et la parcelle ici litigieuse (cf. PDCant, T201. Transports publics, p. 8 s; 

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cf. également horaire de bus régional, ligne 544 Fribourg-Avenches-Domdidier-Gletterens, 
[www.tpf.ch]). 

Partant, l’exigence de disposer d’une desserte suffisante n’est pas satisfaite, dès lors que celle-ci 
n’atteint pas au moins le niveau D permettant une mise en zone.

5.4. Une mise en zone est également impossible en raison des réserves suffisantes de terrains 
en zone encore non construits dont bénéficie la commune.

5.4.1. En effet, l’art. 8a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l’urbanisation, le plan directeur 
définit notamment la dimension totale des surfaces affectées à l’urbanisation, leur répartition dans 
le canton et la manière de coordonner leur expansion à l’échelle régionale (let. a), la manière de 
concentrer le développement d’une urbanisation de qualité à l’intérieur du milieu bâti (let. c) et la 
manière d’assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l’art. 15 LAT (let. d). 
Conformément à l’art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 
consid. 3.7).

Le PDCant de 2018 veut – en application des principes précités – renforcer le réseau urbain du 
canton, définir les limites spatiales du développement urbain à long terme, concentrer principalement 
le développement de l’urbanisation dans le tissu urbain et assurer un développement de 
l’urbanisation durable à l’échelle du canton. Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du 
TU cantonal. Il s’agit d’un élément central de la stratégie, puisque le territoire d’urbanisation prend 
en compte les besoins pour les zones à bâtir destinées à l’habitat, aux activités et à l’intérêt public 
pour les 25 prochaines années. Il fixe un cadre global avec des limites au-delà desquelles il n’est 
pas possible de planifier de nouvelles zones à bâtir. Le PDCant prévoit que des extensions des 
zones à bâtir pourront être étudiées uniquement à l’intérieur du TU. Selon le PDCant, un PAZ ne 
peut prévoir des mises en zones à bâtir que dans le TU (cf. T101. Territoire d’urbanisation). Les 
limites du TU sont intangibles au niveau du planificateur local et leur éventuelle modification doit 
passer par une adaptation du PDCant (arrêts TC FR 602 2021 12 du 4 août 2021; 602 2020 119 du 
27 janvier 2021).

Le PDCant a également pour objectif de développer l’urbanisation à l’intérieur du milieu bâti en 
premier lieu, par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics et 
en mobilité douce. A ce titre, il est question d’utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisées et 
équipées existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité 
d’étendre les zones à bâtir à la définition de mesures en faveur de la densification et de la 
requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1). 

Dans ce but, le schéma stratégique (cf. B. Volet stratégique, p. 28) définit les priorités de 
développement suivantes:

- Priorité 1 : agglomérations : Croissance prioritaire
- Priorité 2 : centres régionaux : Croissance prioritaire
- Priorité 3: croissance stable
- Priorité 4: croissance modérée
- Priorité 4 (tissu touristique): développement adapté
- Espace rural: préservation des bonnes terres agricoles".

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En ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir de type zone résidentielle notamment, 
dans la catégorie de priorité d’urbanisation 4 (croissance modérée), une extension de zone à bâtir 
de maximum 1.5 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité de la surface non construite 
en zone à bâtir légalisée n’excède pas 0.5 ha (cf. T102. Dimensionnement et gestion de la zone à 
bâtir, p. 2 s). 

5.4.2. En ce qui concerne la Commune de Delley-Portalban, elle est située en priorité 
d’urbanisation 4 dans le PDCant. Pour permettre une mise en zone, les réserves de terrains 
non construits en zone à bâtir légalisées ne doivent pas dépasser 0.5 ha par secteur urbanisé. La 
DIME et la commune sont unanimes quant au fait que les réserves de terrains en zone dépassent 
0.5 ha et qu’ainsi, il n’existe pas de potentiel de mise en zone destinée à l’habitat.

On constate que les chiffres retenus par le SeCA et la commune diffèrent. Il ressort pourtant des 
calculs que les réserves de zone à bâtir légalisées dans le secteur de Portalban dépassent, quoi 
qu’il en soit, les 0.5 ha, indépendamment, notamment, de la prise en compte de la parcelle art. lll RF, 
qui a été retenue à tort dans les premiers calculs. Cette dernière, qui fait partie de la modification 
n° 20, est située en zone agricole et ne doit donc pas être incluse dans le calcul. 

Ainsi, même si les recourants soutiennent – à juste titre – qu’il appartient à la DIME de motiver sa 
décision et de démontrer en quoi le calcul du SeCA doit prévaloir sur celui de la commune, il est 
indiscutable que les réserves de zone à bâtir dans le secteur de Portalban dépassent la limite 
déterminante.

Partant, le PDCant interdit la mise en zone de l’art. iii RF. 

5.5. Les critiques des recourants ne permettent pas non plus de renoncer à appliquer les 
principes du PDCant.

5.5.1. Les recourants estiment – comme on l’a vu à tort – que leur terrain se trouvait en zone à bâtir 
jusqu’au 8 février 2012. Quoi qu’il en soit, la Cour souligne qu’un propriétaire ne peut en principe 
pas déduire du précédent classement de son terrain en zone à bâtir un droit au maintien de cette 
affectation (cf. arrêts TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; 
ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les références citées), cela d’autant moins que l’ancienne planification 
avait perdu toute sa validité au 1er janvier 1988 et qu’à partir de cette date, la zone à bâtir était limitée 
aux secteurs largement construits (cf. arrêt TC FR 602 2021 118 du 20 avril 2023 consid. 5.7).

5.5.2. Les recourants ne peuvent se prévaloir de la convention conclue avec la commune. Même 
si celle-ci leur avait donné des assurances quant au maintien de leur parcelle, respectivement d’une 
partie de celle-ci, en zone à bâtir, cette convention ne leur est d'aucun secours lorsqu’il s’agit de 
contrôler le bien-fondé du classement de la parcelle à la lumière des principes fédéraux et cantonaux 
relatifs à l’aménagement du territoire.

En effet, même s’il incombe à la commune de procéder à la planification de son territoire, il faut 
souligner que l’autorité compétente pour décider de l’approbation des plans d’aménagement est la 
DIME, à qui il appartient de vérifier si la commune a correctement fait application des principes 
régissant l’aménagement du territoire. Dans l’exécution de cette tâche, la DIME n’est pas liée par le 
comportement de la commune. Elle ne saurait pas non plus être liée dans l’hypothèse où, dans le 
cadre de procédures d’octroi de permis, le SeCA aurait appliqué faussement la loi et les règles 
topiques, notamment quant à la nécessité de devoir disposer d’une autorisation spéciale en 
application de l’art. 24 LAT pour des constructions en zone agricole. Dans le même ordre d'idées, 

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une convention conclue entre la commune et les propriétaires ne garantit pas que la parcelle peut 
être colloquée en zone constructible.

Un tribunal est encore moins lié par le comportement des autorités inférieures; appelé à examiner 
la légalité d’une mesure de planification, il ne saurait confirmer celle-ci pour des motifs liés à la 
confiance lorsque, comme en l’espèce, il est patent qu’il n’existe pas de pratique illégale 
systématique dans une situation comparable. Prétendre le contraire reviendrait à vider de son sens 
la juridiction administrative (cf. arrêts TC FR 602 2013 119 du 26 février 2014; 602 2019 55 du 25 juin 
2020; 602 2018 150 du 13 mai 2020 consid. 6.3).

Ainsi, quand bien même la commune aurait donné des assurances relatives à la constructibilité de 
leur parcelle, les recourants ne peuvent pas invoquer les principes de la confiance ou encore de 
l’autonomie communale, dès lors que la commune n’est pas l’autorité compétente en la matière. On 
précisera encore qu’il s’agit ici d’appliquer correctement la législation fédérale relative à 
l’aménagement du territoire. 

Partant, les recourants ne peuvent reprocher ni à la commune ni à la DIME un comportement 
contradictoire en violation du principe de la bonne foi. 

5.5.3. Les recourants soutiennent qu’une partie de leur parcelle est entièrement équipée. 

Puisque le terrain litigieux ne répond manifestement pas aux critères de la LAT et du PDCant pour 
être colloqué en zone constructible, l’équipement, la desserte et les bâtiments existants ne peuvent 
en aucun cas conduire à procéder à une mise en zone contraire aux principes cardinaux tels 
qu’ancrés dans la LAT. En effet, même le fait qu’un terrain dispose de l’équipement de base ou est 
déjà construit n’impose pas à lui seul son classement ou son maintien en zone à bâtir (cf. ATF 132 
II 218 consid. 6.1; 117 Ia 434 consid. 3g et les références citées; arrêts TC FR 602 2021 118 du 
20 avril 2023 consid. 5.10; 602 2021 163 du 15 mars 2022 consid. 5.6; 602 2013 147 du 25 juin 
2015 consid. 4c). 

5.5.4. Les recourants reprochent également à l’autorité de ne pas avoir motivé séparément le 
dézonage de chaque parcelle concernée par la modification n° 20, ce qui violerait leur droit d’être 
entendu.

Or, il sied de rappeler que la motivation d’une décision est suffisante lorsque l’intéressé est en 
mesure d’en apprécier la portée et de la déférer à une instance supérieure en pleine connaissance 
de cause (arrêt TAF A-7192/2018 du 29 octobre 2020 consid. 3.1.3). Contrairement à ce que 
soutiennent les recourants, la motivation de la DIME répond à ses exigences. La commune a voulu, 
par le biais de la modification n° 20, légaliser la zone à bâtir devenue caduque au 1er janvier 1988 
dans ce secteur (voir observations de la commune du 20 juin 2022, p. 8). Cela se heurte – comme 
on vient de le voir – aux principes du PDCant pour des motifs identiques à toutes les parcelles 
concernées, sans qu’il ne soit dès lors nécessaire de se pencher en détail sur l’emplacement de 
chacune d'entre elles.

On ajoute ici que la DIME n’avait pas non plus à examiner la pertinence de la prise de position du 
SBC en lien avec la protection du site dès lors que la parcelle ne pouvait de toute manière pas être 
colloquée en zone constructible. Pour le même motif, le Tribunal renonce à se prononcer à ce sujet.

5.5.5. Finalement, les recourants allèguent d’une manière globale une violation de leur droit d’être 
entendu, sans donner de plus amples explications. 

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En l’occurrence les recourants ont à deux reprises eu l’occasion de se renseigner auprès des 
autorités et, cas échéant, de consulter le dossier pour connaître les motifs qui ont conduit au refus 
par la DIME de la mesure n° 20 (publication dans les FO n° 37 du 17 septembre 2021 et n° 3 du 
21 janvier 2022). Ils ne peuvent ainsi pas prétendre que la deuxième publication dans la FO du 
21 janvier 2022 ne leur permettait pas de saisir la portée de la décision, ce d’autant plus qu’ils se 
sont déterminés à la suite de la publication des mesures que la DIME entendait refuser d’approuver.

5.6. Sur le vu de ce qui précède, la parcelle art. iii RF ne remplit manifestement pas les critères 
fixés par le PDCant pour une nouvelle mise en zone.

6.

Il ressort ainsi de ce qui précède que le refus de mettre en zone la parcelle des recourants n’entre 
pas en contradiction avec les principes de la bonne foi, de la confiance et de l’interdiction de 
l’arbitraire. Au contraire, fondée sur les principes fondamentaux de l’aménagement du territoire 
ancrés dans la LAT et le PDCant, la décision litigieuse consiste en la mise en application d’intérêts 
publics cardinaux, proportionnels avec le but visé. Partant, elle respecte également la garantie 
constitutionnelle de la propriété, cela en dépit du fait que ces mesures entraînent des conséquences 
fâcheuses pour les recourants.

Partant, le recours doit être rejeté et la décision du 19 janvier 2022 confirmée concernant la 
modification n° 20, y compris pour la parcelle litigieuse art. iii RF. 

7.

7.1. Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure en 
application de l’art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(RSF 150.12).

Pour le même motif, il n’est pas alloué d’indemnité de partie (art. 137 CPJA).

7.2. La commune demande dans ses observations une indemnité de partie sur la base de 
l’art. 139 CPJA en soulignant que le Tribunal cantonal lui a expressément demandé de s'exprimer.

Aucune indemnité de partie n’est allouée aux collectivités publiques visées à l’art. 133, sauf dans 
les cas où leurs intérêts patrimoniaux sont en cause ou que des circonstances particulières ont 
rendu nécessaire l’appel à des mandataires extérieurs (art. 139 CPJA). 

Il n’y a pas lieu d’allouer une indemnité de partie à la commune. En revanche, elle avait l’obligation 
et le droit – en qualité d’autorité intéressée – de se prononcer au sujet de sa propre planification, 
objet du présent litige. Chargée de la mise en œuvre des dispositions fédérales et cantonales 
relatives à l’aménagement du territoire, elle ne saurait en pareilles circonstances prétendre à être 
dédommagée pour avoir fait recours à l’assistance d’un mandataire professionnel. 

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de justice, fixés à CHF 3'000.-, sont mis à la charge des recourants. Ils sont 
compensés par l'avance de frais du même montant.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 5 février 2024/jfr/asc

Le Président Le Greffier-rapporteur