# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e34e2f2f-f9ec-5fbd-99a4-1bf23004a2ba
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-09-07
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 07.09.2009 C-5733/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-5733-2007_2009-09-07.pdf

## Full Text

Abtei lung II I
C-5733/2007
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  7 .  S e p t e m b e r  2 0 0 9  

Richterin Franziska Schneider (Vorsitz), 
Richter Stefan Mesmer, Richter Michael Peterli, 
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.

S._______ AG, 
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Martin Sacher, 
Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Aargau,
handelnd durch Departement Gesundheit, und Soziales, 
Vorinstanz.

Beschluss des Regierungsrates vom 13.06.2007 (...) i. S. 
Gesuch um Aufnahme der Wohngruppe A._______ in die 
kantonale Pflegeheimliste nach Art. 39 KVG.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

C-5733/2007

Sachverhalt:

A.
Die S._______ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist Trägerin der 
Wohngruppe A.______ in Laufenburg. Auf Gesuch vom 28. Juli 2005 
hin  erteilte  das  Departement  Gesundheit  und Soziales  des  Kantons 
Aargau der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 6. Juli 2006 (Vor-
akten  Nr.  17.1)  unter  Auflagen  die  Bewilligung  für  den  Betrieb  der 
Wohngruppe A._______.

B.
Mit Beschluss vom 13. Juni 2007 (RRB Nr. ...) wies der Regierungsrat 
des  Kantons  Aargau  (nachfolgend:  Vorinstanz)  den  Antrag  der  Be-
schwerdeführerin  um  Aufnahme  der  Wohngruppe  A._______  mit  9 
Pflegebetten in die kantonale Pflegeheimliste ab (Ziff. 2 des Disposi-
tivs). Der Regierungsratsbeschluss wurde dem Rechtsvertreter der Be-
schwerdeführerin, Rechtsanwalt Martin Sacher, am 27. Juni 2007 zu-
gestellt. Die Vorinstanz begründete den Entscheid im Wesentlichen da-
mit,  der  Pflegebettenbedarf  sei  in  Bezug  auf  die  Wohngruppe 
A._______ nicht ausgewiesen.

Ebenfalls mit Beschluss vom 13. Juni 2007 (RRB Nr. ...) verfügte die 
Vorinstanz die Aufnahme der Wohngruppe B._______, Bad Zurzach, 
auf Antrag der Beschwerdeführerin als deren Trägerin in die kantonale 
Pflegeheimliste mit 8 Pflegebetten (Ziff. 1 des Dispositivs).

C.
Gegen  den  Beschluss  der  Vorinstanz  liess  die  Beschwerdeführerin, 
weiterhin vertreten durch Rechtsanwalt Martin Sacher, am 27. August 
2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht einreichen mit den 
Anträgen,  Ziff. 2  des  Regierungsratsbeschlusses vom 13. Juni  2007 
sei aufzuheben und die Wohngruppe A._______ sei per 1. Juli 2007, 
eventuell  auf  den Zeitpunkt  des bundesverwaltungsgerichtlichen Ent-
scheids, mit 9 Pflegebetten in die Pflegeheimliste des Kantons Aargau 
aufzunehmen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinn 
der bundesverwaltungsgerichtlichen Erwägungen an den Regierungs-
rat  des Kantons Aargau zurückzuweisen. Zur  Begründung führte  sie 
an,  die  Vorinstanz  habe  die  Bedarfsgerechtigkeit  der  Wohngruppe 
A._______  aufgrund  der  Richtlinien  des  Departements  Gesundheit 
und Soziales, wonach 20% der über 80-jährigen Menschen ein Pflege-
bett  benötigten,  verneint. Diese Beurteilung sei  in mehrfacher Weise 

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unrichtig,  verstosse  gegen  Art.  39  KVG,  verletze  das  bundesverfas-
sungsrechtliche  Willkürverbot  und  das  Gleichbehandlungsgebot,  ba-
siere  auf  einer  unrichtigen  und  unvollständigen  Feststellung  des 
rechtserheblichen Sachverhalts, überschreite das zulässige Ermessen 
und sei im Übrigen unangemessen.

Zum Beweis dieser Vorbringen reichte die Beschwerdeführerin folgen-
de Unterlagen ein:
• Pflegegesetz des Kantons Aargau vom 26. Juni 2007
• Artikel "Demenz" aus Wikipedia, besucht am 27. August 2007
• Bescheinigung med. pract. X._______ vom 9. Juli  2007 betreffend 

Häufigkeit von Demenzerkrankungen bei unter 80-Jährigen
• Gesundheitspolitische Gesamtplanung des Kantons Aargau gemäss 

Beschluss des Grossen Rates vom 13. Dezember 2005
• Auszug Statistisches Amt des Kantons Aargau betreffend Bevölke-

rungsbestand am 31. Dezember 2006 (zuletzt geändert am 2. April 
2007)

• Anmeldeliste der Spitex A._______ (umfassend Haus B._______ in 
Bad Zurzach, A._______ in Laufenburg und C._______ in Stein [im 
Aufbau]) sowie der Pflegewohngruppe D._______ GmbH in Kaisten 
und der Altersresidenz E._______ in Laufenburg (im Aufbau), aktua-
lisiert am 6. März 2007 und am 27. August 2007

• Pflegeheimliste für den Kanton Aargau, Stand Juni 2006
• Amtsblatt des Kantons Aargau vom 29. Juni 2007, S. 1075

D.
Die Vorinstanz, handelnd durch das Departement Gesundheit und So-
ziales  des  Kantons  Aargau,  beantragte  mit  Vernehmlassung  vom 
5. November 2007 die Abweisung der Beschwerde.

E.
Die  Vernehmlassung  der  Vorinstanz  vom  5.  November  2007  wurde 
dem Gemeinderat  Laufenburg,  dem  Gemeinderat  Zurzach,  santésu-
isse Aargau-Solothurn sowie der Vereinigung Aargauischer Kranken-
häuser  (VAKA)  zugestellt  mit  der  Einladung zur  Stellungnahme. Von 
diesen  liess  sich  santésuisse  Aargau-Solothurn  mit  Eingabe  vom 
15. Januar  2008  vernehmen und  beantragte  sinngemäss  die  Abwei-
sung der Beschwerde. 

F.
Mit Replik vom 2. Mai 2008 hielt die Beschwerdeführerin an den ge-
stellten Begehren fest. Sie reichte folgende Unterlagen ein:

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• Botschaft des Regierungsrates des Kantons Aargau an den Grossen 
Rat vom 6. September 2006 zum Pflegegesetz, S. 31

• Anmeldeliste der Pflegewohngruppen A._______ (umfassend Haus 
B._______  in  Bad  Zurzach,  A._______  in  Laufenburg  und 
C._______ in Stein) und der Wohngruppen D._______ (umfassend 
Haus D._______ in Kaisten und Haus E._______ in Laufenburg), ak-
tualisiert am 27. August 2007 und am 2. Mai 2008

G.
Mit Duplik vom 6. Juni 2008 verzichtete santésuisse Aargau-Solothurn 
auf die Einreichung ergänzender Bemerkungen. Die Vorinstanz bean-
tragte mit Duplik vom 30. Juni 2008 weiterhin die Abweisung der Be-
schwerde, soweit darauf einzutreten sei.

H.
Mit Verfügung vom 8. Juli 2008 wurde das Bundesamt für Gesundheit 
(BAG) eingeladen, sich als Fachbehörde zur Sache zu äussern. In sei-
ner Stellungnahme vom 29. August 2008 vertrat das BAG die Auffas-
sung, die Beschwerde sei gutzuheissen und die Sache sei zur Neube-
urteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das BAG begründete sei-
nen Standpunkt im Wesentlichen damit, die Vorinstanz habe den Be-
darf an Pflegebetten nicht mit der erforderlichen Transparenz ermittelt.

I.
Mit  Schlussbemerkungen vom 22. September 2008 hielt  santésuisse 
Aargau-Solothurn  dafür,  im  Fall  einer  Aufnahme  der  Wohngruppe 
A._______ in  die Pflegeheimliste sollte  die  Beschwerdeführerin  dem 
ab 1. Januar  2008 gültigen  Pflegeheimvertrag zwischen der  Vereini-
gung Aargauischer Krankenhäuser (VAKA) und santésuisse beitreten.

J.
Die  Vorinstanz  hielt  mit  Schlussbemerkungen  vom  25.  September 
2008 an ihrem Beschluss fest und beantragte die vollumfängliche Ab-
weisung der Beschwerde.

K.
Die  Beschwerdeführerin  hielt  in  ihren  Schlussbemerkungen  vom 
31. Oktober  2008  an  ihren Rechtsbegehren  fest  und  reichte  die  am 
2. Mai  2008  aktualisierte  Anmeldeliste  der  Pflegewohngruppen 
A._______ (umfassend Haus B._______ in Bad Zurzach, A._______ 
in  Laufenburg  und  C._______  in  Stein)  sowie  der  Wohngruppen 

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D._______  (umfassend  Haus  D._______  in  Kaisten  und  Haus 
E._______ in Laufenburg) ein. 

L.
Der mit Zwischenverfügung vom 4. September 2007 einverlangte Kos-
tenvorschuss von Fr. 2'000.- wurde fristgerecht bezahlt. Gegen die mit 
gleicher Verfügung bekannt gegebene Zusammensetzung des Spruch-
körpers sind keine Ausstandsbegehren eingegangen.

Der Schriftenwechsel wurde am 6. November 2008 geschlossen.

M.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit sie rechtserheb-
lich sind, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Gemäss Art. 90a Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 
über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) beurteilt das Bundes-
verwaltungsgericht Beschwerden gegen Beschlüsse der Kantonsregie-
rungen nach Art. 53 KVG. Beim angefochtenen Entscheid handelt es 
sich  um den Beschluss einer  Kantonsregierung,  gegen den gemäss 
Art. 53 Abs. 1 KVG beim Bundesverwaltungsgericht  Beschwerde ge-
führt werden kann. Gemäss  Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsge-
setzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32)  ist  die Beschwerde an 
das Bundesverwaltungsgericht zulässig gegen Verfügungen kantonaler 
Instanzen, soweit  ein Bundesgesetz gegen ihre Verfügungen die Be-
schwerde an das Bundesverwaltungsgericht vorsieht. Dieses ist somit 
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 

1.2 Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teil-
genommen. Durch die Nichtaufnahme der Wohngruppe A._______ in 
die kantonale Pflegeheimliste ist sie nicht als Leistungserbringerin zu 
Lasten der obligatorischen Krankenversicherung zugelassen (vgl. Art. 
35 Abs. 1 KVG i. V. m. Art. 39 KVG). Somit ist sie durch den angefoch-
tenen Regierungsratsbeschluss besonders berührt und hat an dessen 
Aufhebung oder Änderung ein schutzwürdiges Interesse (vgl. Art. 48 
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal-

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tungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Sie  ist  daher  zur Beschwerde-
führung legitimiert.

1.3 Der angefochtene Entscheid wurde gemäss Track and Trace der 
Schweizerischen Post (Beschwerdebeilage 3) am 26. Juni 2007 aufge-
geben und am 27. Juni 2007 durch die Beschwerdeführerin abgeholt. 
Die Frist  zur  Einreichung der Beschwerde hat  somit  gemäss Art. 20 
Abs. 1 VwVG am 28. Juni 2007 zu laufen begonnen und unter Berück-
sichtigung des Fristenstillstands vom 15. Juli 2007 bis zum 15. August 
2007 (vgl. Art. 22a Abs. 1 Bst. b VwVG) am 28. August 2007 geendet. 
Die  am 27. August  2007 der  Schweizerischen Post  übergebene Be-
schwerde wurde somit fristgemäss im Sinn von Art. 50 Abs. 1 VwVG 
eingereicht. Auch die  Formerfordernisse im Sinn  von Art.  52  Abs. 1 
VwVG sind erfüllt, so dass auf die Beschwerde einzutreten ist.

2.
Vorab ist zu prüfen, welche Rechtsnormen im vorliegenden Verfahren 
zur Anwendung gelangen.

2.1 Nach  den  allgemeinen  intertemporalrechtlichen  Regeln  sind  in 
verfahrensrechtlicher  Hinsicht  mangels  anders  lautender  Übergangs-
bestimmungen  grundsätzlich  diejenigen  Rechtssätze  massgebend, 
welche im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Geltung haben (BGE 
130 V 1 E. 3.2). Gemäss konstanter Rechtsprechung (vgl. BGE 132 V 
368 E. 2.1 mit Hinweisen) gilt die Regel der sofortigen Anwendbarkeit 
neuer Verfahrensbestimmungen dann nicht, wenn hinsichtlich des ver-
fahrensrechtlichen  Systems  zwischen  dem  alten  und  dem  neuen 
Recht keine Kontinuität besteht und mit dem neuen Recht eine grund-
legend neue Verfahrensordnung geschaffen worden ist (vgl. mit Bezug 
auf  das Krankenversicherungsrecht  RKUV 4/1998 315 f.,  insb. E. 3a 
und E. 3b). 

2.1.1 Gemäss Art. 49 VwVG kann mit  der Beschwerde an das Bun-
desverwaltungsgericht  gerügt  werden,  die  angefochtene  Verfügung 
verletze Bundesrecht (einschliesslich Über- bzw. Unterschreitung oder 
Missbrauch des Ermessens), beruhe auf einer unrichtigen oder unvoll-
ständigen  Feststellung  des  rechtserheblichen  Sachverhalts  oder  sei 
unangemessen. Der seit dem 1. Januar 2009 in Kraft stehende Art. 53 
Abs. 2 Bst. e KVG erklärt jedoch die Rüge der Unangemessenheit in 
Beschwerdeverfahren  gegen  Beschlüsse  der  Kantonsregierungen 
nach Art. 39 KVG für unzulässig. Als spezielle Norm geht Art. 53 Abs. 
2 Bst. e KVG der allgemeinen Regel von Art. 49 VwVG vor. Zu prüfen 

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ist daher im Folgenden, ob die in Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG normierte 
Kognitionsbeschränkung  im  vorliegenden  Verfahren  zur  Anwendung 
gelangt,  obwohl die Beschwerde vor der erwähnten Rechtsänderung 
eingereicht worden ist. 

2.1.2 Vorab ist festzuhalten, dass der Gesetzgeber für die durch Ziff. I 
des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung, AS 
2008  2049)  mit  Wirkung  ab  1. Januar  2009  geänderten  verfahrens-
rechtlichen  Bestimmungen  des  KVG keine  Übergangsbestimmungen 
erlassen hat (Ziff. III des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 2007, AS 
2008 2049). Er hat insbesondere darauf verzichtet, eine Art. 81 VwVG 
bzw. der Schlussbestimmung der Änderung des VwVG vom 18. März 
1994  analoge  Bestimmung vorzusehen; gemäss letzteren findet  das 
neue Recht nur auf diejenigen Beschwerden Anwendung, die sich ge-
gen nach dem Inkrafttreten des neuen Rechts getroffene Verfügungen 
richten bzw. die nach diesem Zeitpunkt anhängig gemacht wurden.

2.1.3 Gründe für  eine Ausnahme vom Grundsatz  der  sofortigen An-
wendung des neuen Verfahrensrechts sind vorliegend nicht eruierbar. 
Weder  wurde  mit  dem neuen  Recht  eine  grundlegend  neue  Verfah-
rensordnung  geschaffen  noch  verletzt  die  sofortige  Anwendung  des 
neuen Rechts den Grundsatz von Treu und Glauben. 

2.1.4 Für die sofortige Anwendung des neuen Rechts spricht auch der 
Kontext von Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG: Das mit der Gesetzesnovelle 
neu geordnete Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt  hat  die Verfahrensstraffung zum Ziel  (vgl. Art. 53 Abs. 2 KVG). 
Demnach hat der Gesetzgeber bewusst in Kauf genommen, dass die 
Angemessenheit  eines  im  Zeitpunkt  der  Rechtsänderung  hängigen 
Entscheids, der nach dem 1. Januar 2009 erledigt wird, vom Bundes-
verwaltungsgericht nicht überprüft  werden kann,  obwohl  die entspre-
chende Rüge in der Beschwerde vorgebracht worden ist. Die in Art. 53 
Abs. 2  Bst. e  KVG  festgelegte  Kognitionsbeschränkung  ist  somit  im 
vorliegenden Verfahren anwendbar. 

2.1.5 Das Bundesverwaltungsgericht hat die angefochtene Verfügung 
somit nur auf ihre Übereinstimmung mit dem Bundesrecht einschliess-
lich Über- bzw. Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens so-
wie  auf  die  richtige  und  vollständige  Feststellung  des  rechtserhebli-
chen Sachverhalts zu überprüfen.

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Die  nunmehr  gesetzlich  normierte  Beschränkung  der  Kognition  ent-
spricht der Praxis des Bundesrates bei der Beurteilung von Beschwer-
den betreffend Aufnahme bzw. Nichtaufnahme in  die  Spitalliste  (vgl. 
BRE vom 17. Februar 1999 i. S. Zürcher Spitalliste 1998 E. 1.7.3, pub-
liziert in RKUV 1999/3 211 ff.).

2.2 In  materiellrechtlicher  Hinsicht  sind  grundsätzlich  diejenigen 
Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen 
führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3). Mass-
geblich  sind  somit  die  im  Zeitpunkt  des  Regierungsratsbeschlusses 
vom 13. Juni 2007 geltenden materiellen Bestimmungen des KVG und 
der  Verordnung  vom  27. Juni  1995  über  die  Krankenversicherung 
(KVV, SR 832.102).

3.
Aufgrund der Beschwerdebegehren streitig  und zu prüfen ist  im Fol-
genden, ob die Vorinstanz den Antrag der Beschwerdeführerin um Auf-
nahme der  Wohngruppe A._______ in  die  kantonale  Pflegeheimliste 
zu Recht abgewiesen hat.

4.
Die  Vorinstanz  führt  im  angefochtenen  Regierungsratsbeschluss  fol-
gende Gründe für die Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführe-
rin um Aufnahme in die Pflegeheimliste an (vgl. Protokoll  des Regie-
rungsrates vom 13. Juni 2007, Vernehmlassungsbeilage 1): 

4.1 Das Departement Gesundheit  und Soziales gehe bei der Erstel-
lung der Planungsrichtwerte für den aktuellen und künftigen Bedarf an 
Pflegebetten in der Langzeitpflege von folgender grundsätzlicher An-
nahme aus: Für  Menschen,  welche  regelmässig  mehr  als  1  Stunde 
Pflegeleistungen (BESA 2,3,4) in Anspruch nehmen müssten, sollten 
Pflegeplätze  prioritär  regional  zur  Verfügung  gestellt  werden.  Dabei 
werde  nicht  nach  verschiedenen  Krankheitsbildern  unterschieden. 
Menschen  mit  einem geringeren  Betreuungsbedarf  (BESA 0  und  1) 
seien bei  der  Pflegebettenbedarfsplanung ausdrücklich ausgeschlos-
sen. Daraus leite sich der Richtwert ab, wonach 20% der über 80-jähri-
gen Menschen im Kanton Aargau ein Pflegebett  benötigten. Die Be-
darfsermittlung orientiere sich an der Ebene des Bezirks aufgrund der 
Bevölkerungsentwicklung  und  Prognose  und  an  der  Ebene  der  Ge-
meinde  aufgrund  der  Bevölkerungsentwicklung;  die  Betrachtung  des 
konkreten Alters- und Pflegeheims erfolge im Einzelfall.

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4.2 Hinsichtlich des Antrags der  Wohngruppe B._______, Bad Zurz-
ach, auf Aufnahme in die kantonale Pflegeheimliste habe die Gemein-
de Bad Zurzach die private Initiative begrüsst und das Vorliegen eines 
Bedarfs bestätigt. Gemäss den kantonalen Berechnungen verfüge der 
Bezirk Zurzach jedoch über ein genügendes Angebot an Pflegebetten. 
Bezogen auf den Bezirk Zurzach bestehe per 31. Dezember 2005 bei 
einem  ermittelten  Bedarf  von  218  Plätzen  ein  Überangebot  von  58 
Plätzen. Der  lokale  Bedarf  an  Pflegeplätzen in  den Gemeinden Bad 
Zurzach,  Rietheim und Rekingen,  welche vom Gemeinderat  Zurzach 
als eigentliches Einzugsgebiet angegeben worden sei, betrage aktuell 
50 Betten; bei 59 vorhandenen Plätzen gemäss Pflegeheimliste, Stand 
Juni 2006, entspreche dies einem knappen Überangebot von 9 Betten 
(vgl. Vernehmlassungsbeilage 1 S. 4-5). Die Stellungnahme des Zur-
zacher Gemeinderates stehe zwar in einem gewissen Widerspruch zu 
den Berechnungen des Kantons, welche weder auf lokaler Ebene noch 
auf  Ebene  des  Bezirks  einen  Bedarf  ausgewiesen  hätten.  Dennoch 
sehe  der  Regierungsrat  keine  Veranlassung,  den  Antrag  der  Wohn-
gruppe B._______ auf  Aufnahme in die Pflegeheimliste abzuweisen. 
Denn  das  Überangebot  im definierten  Einzugsgebiet  sei  gering. Zu-
dem habe sich die Standortgemeinde, welche die lokalen Verhältnisse 
besser  beurteilen  könne,  für  die  Aufnahme  der  Wohngruppe 
B._______ in die Pflegeheimliste ausgesprochen. In Bezug auf die Be-
darfsfrage könne nicht ausser Acht gelassen werden, dass diese Insti-
tution  seit  knapp  20  Jahren erfolgreich  am Markt  bestehe  (vgl.  Ver-
nehmlassungsbeilage 1 S. 7). 

4.3 Betreffend  den  Antrag  der  Wohngruppe  A._______  habe  der 
Stadtrat  Laufenburg  den  Planungsverband  Fricktal  Regio  beauftragt, 
den Bedarfsnachweis für  das Pflegeangebot  dieser  Institution zu er-
bringen.  Der  Planungsverband  habe  als  Bezugsgrösse  die  Region 
Fricktal im engeren Sinne – also alle Gemeinden der Bezirke Laufen-
burg  und  Rheinfelden  –  gewählt.  Dieses  Vorgehen  stimme  mit  den 
Grundsätzen  der  Gesundheitspolitischen  Gesamtplanung  (nachfol-
gend: GGpl) sowie des neuen Pflegegesetzes überein. Bei der Ermitt-
lung des konkreten Angebots habe sich der Planungsverband auf die 
derzeit gültige Pflegeheimliste des Kantons Aargau sowie auf eine im 
November 2006 durchgeführte Befragung bei allen Fricktaler Einrich-
tungen, welche in der Pflegeheimliste eingetragen seien, gestützt. Be-
zogen auf die Region Fricktal resultiere bei einem ermittelten Bedarf 
von 470 Plätzen ein  Überangebot  von 28 Plätzen,  bezogen auf  den 
Bezirk Laufenburg bei  einem ermittelten Bedarf  von 194 Plätzen ein 

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Überangebot von 38 Plätzen. Der Stadtrat Laufenburg habe sich klar 
gegen eine Aufnahme der Wohngruppe A._______ in die Pflegeheim-
liste ausgesprochen. Zudem habe er ausgeführt, die Stadt Laufenburg 
als Mitglied des Verbands Altersbetreuung Oberes Fricktal (VAOF) be-
absichtige auch in Zukunft,  das notwendige Angebot der stationären 
Langzeitpflege mit den bestehenden Institutionen sowie dem Kranken-
heim F._______ in Laufenburg (heute: Krankenheimabteilung des Spi-
tals F._______ in Laufenburg) zu erbringen (vgl. Vernehmlassungsbei-
lage 1 S. 5-6).

4.4 Das  Instrument  der  Warteliste  könne  in  der  heutigen  Zeit  nicht 
mehr als Nachweis für den aktuellen Bedarf betrachtet werden, da An-
meldungen erfahrungsgemäss bei mehreren Institutionen getätigt wür-
den. Zudem würden Eintritte heutzutage überwiegend unfreiwillig und 
kurzfristig erfolgen. Zu beachten sei auch, dass zwei Drittel der auf der 
eingereichten  Warteliste  aufgeführten  Personen  in  einer  psychiatri-
schen Klinik, einer akutsomatischen oder einer rehabilitativen Einrich-
tung untergebracht gewesen seien und daher nicht als Pflegenotfälle 
betrachtet werden könnten.

5.
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Beschwerde im Wesentlichen 
mit  dem Argument,  die Vorinstanz habe den Bedarf  an Pflegebetten 
nicht  korrekt  ermittelt.  Der  Bedarf  in  der  fraglichen  Region  (Bezirke 
Laufenburg und Rheinfelden) übersteige das Angebot deutlich. Dazu 
führt die Beschwerdeführerin Folgendes an:

5.1 Den generellen  Bedarf  an  Pflegebetten  habe  die  Vorinstanz  mit 
der Formel umschrieben, 20% der über 80-jährigen Menschen im Kan-
ton Aargau benötigten ein Pflegebett. Diese Bedarfsrechnung sei je-
doch willkürlich, indem sie den Pflegeplatzbedarf anderer Altersgrup-
pen ausser Acht lasse. Insbesondere die Altersgruppe der 65- bis 80-
Jährigen werde von der kantonalen Bedarfsermittlung nicht erfasst. In 
dieser Altersgruppe betrage allein der Anteil der Demenzkranken 10%. 
Da diese Altersgruppe per 31. Dezember 2006 61'924 Personen um-
fasst habe, die Altersgruppe der über 80-Jährigen jedoch nur 21'314 
Personen, würden allein die Demenzkranken in der ersten Altersgrup-
pe über 6'192 Personen ausmachen (10% von 61'924 Personen), wäh-
rend sie  in  der  zweiten Altersgruppe gemäss Grundlagen der  Vorin-
stanz  nur  4'263  Personen  (20%  von  21'314  Personen)  ausmachen 
würden. Selbst unter Berücksichtigung der Annahme, dass in der ers-

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ten Gruppe ein höherer Prozentsatz zu Hause gepflegt werden dürfte 
als in der zweiten, sei die bloss auf der Altersgruppe der über 80-Jäh-
rigen  basierende  Bedarfsberechnung  offensichtlich  ungenügend,  in-
dem nur ein Drittel der demenzkranken Personen in der Altersgruppe 
der 65- bis  80-Jährigen,  also gut  2'100 Personen,  bereits  die Hälfte 
des von der Vorinstanz errechneten generellen Bedarfs (4'263 Pflege-
betten) ausmachen würden. Dabei seien die aus anderen als Demenz-
gründen pflegeplatzbedürftigen Personen in der Altersgruppe der 65- 
bis 80-Jährigen noch nicht einmal berücksichtigt.

Sodann sei festzuhalten, dass gemäss den Feststellungen des Gros-
sen Rates des Kantons Aargau die Wohnbevölkerung der über 80-Jäh-
rigen bis über das Jahr 2020 hinaus weiter zunehmen werde. Deshalb 
könne der Bedarf nicht auf der Basis pauschaler Prozentsätze berech-
net werden, sondern das Angebot müsse dem zunehmenden Bedarf 
angepasst werden. 

5.2 Die  tatsächlichen  Verhältnisse  bestätigten,  dass  die  generellen 
Bedarfsberechnungen der Vorinstanz dem konkreten Bedarf nicht ent-
sprächen.  Gemäss  der  bereits  im  vorinstanzlichen  Verfahren  einge-
reichten Warteliste vom 6. März 2007 seien im Fricktal alle Pflegebet-
ten  belegt.  Die  Nachfrage in  dieser  Region übersteige  das  Angebot 
deutlich; von den 28 Personen auf der Warteliste vom 6. März 2007, 
von denen 20 im Fricktal  selbst Wohnsitz hätten, habe keine in eine 
andere  Pflegeeinrichtung im Fricktal  eintreten  können,  da diese alle 
besetzt gewesen seien. Die Warteliste vom 6. März 2007 betreffe nicht 
nur die Angebote der Beschwerdeführerin  (A._______ in  Laufenburg 
und C._______ in Stein mit je 9 Pflegebetten), sondern auch diejeni-
gen  der  Pflegewohngruppe  D._______  GmbH  (Pflegewohngruppe 
D._______  in  Kaisten  mit  9  Pflegebetten  und  Pflegeresidenz 
E._______ in Laufenburg mit 12 Pflegebetten). Alle diese Institutionen 
befänden sich nicht auf der Pflegeheimliste und seien zur Zeit voll be-
legt mit insgesamt 39 Personen. 

Aufgrund des Gesagten stehe fest,  dass der konkrete Bedarf in  den 
Bezirken  Laufenburg  und  Rheinfelden  entgegen  der  Schätzung  der 
Vorinstanz nicht  bei  470 Pflegebetten liege, sondern  bei  mindestens 
498 bzw. 515 plus 39 Pflegebetten. Die  Schlussfolgerung der  Vorin-
stanz, der konkrete Bedarf liege bei bloss 470 Pflegebetten, sei offen-
sichtlich willkürlich, nachdem die Beschwerdeführerin bereits im vorin-
stanzlichen  Verfahren  geltend  gemacht  habe,  es  seien  alle  515 

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Pflegebetten  (gemäss  den  Angaben  des  Planungsverbands  Fricktal 
Regio)  sowie  die  19  Pflegebetten  in  den  Pflegewohngruppen 
D._______ und A._______ belegt.

5.3 Entgegen der Aussage der Vorinstanz betrage das generelle An-
gebot nicht 498 bzw. – wie vom Planungsverband Fricktal angegeben 
– 515 Pflegebetten, sondern gemäss der Pflegeheimliste, Stand Juni 
2006, nur 448 Betten, wobei nicht einmal zwischen Alters- und Pflege-
heimbetten unterschieden worden sei. Zudem habe die Vorinstanz zu 
Unrecht von Fricktalern belegte Betten ausserhalb der Region zum An-
gebot gezählt. Indem Angebot und Bedarf nicht auf der gleichen Basis 
erhoben worden seien bzw. nicht mehr die massgebliche Region die 
Basis  bilde,  sondern  der  ganze  Kanton,  seien  Angebot  und  Bedarf 
nicht mehr vergleichbar. 

5.4 Hinsichtlich des konkreten Angebots, also der freien Kapazitäten 
bringt die Beschwerdeführerin vor, sämtliche Pflegeangebote gemäss 
Pflegeheimliste befänden sich in traditionellen Pflege- bzw. Kranken-
heimen und seien von einer reinen Bettenplanung bestimmt. Eine sol-
che sei jedoch nicht mehr sachgerecht und ab Inkrafttreten des Pfle-
gegesetzes vom 26. Juni 2007 (in Kraft seit 1. Januar 2008) sogar ge-
setzeswidrig. Der besondere Angebotsbereich der Beschwerdeführerin 
umfasse insbesondere auch jüngere Menschen, die in einer familien-
ähnlichen Interaktionsstruktur  von bis zu zehn Personen zusammen-
lebten. Auch nach den Empfehlungen der Schweizerischen Sanitätsdi-
rektorenkonferenz  (SDK)  solle  von  einer  reinen  Bettenplanung  Ab-
stand genommen und den notwendigen Leistungen vermehrt  Beach-
tung geschenkt werden.

5.5 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin einen Bedarf in quali-
tativer Hinsicht geltend: Selbst wenn rein zahlenmässig kein Bedarf an 
zusätzlichen Pflegebetten bestünde, wäre das Angebot der Beschwer-
deführerin als bedarfsgerecht zu qualifizieren und in die Pflegeheimlis-
te aufzunehmen, da ein vergleichbares Angebot (Pflegewohngruppe) 
im Fricktal bis heute nicht bestehe. 

5.6 Ferner rügt die Beschwerdeführerin eine Benachteiligung der pri-
vaten Anbieter. Auch private Einrichtungen, welche mit ihrem Angebot 
zu einer bedarfsgerechten stationären Versorgung beitrügen, seien an-
gemessen zu berücksichtigen. Es gehe nicht an, dass die Gemeinden 
oder der Verband Altersbetreuung Oberes Fricktal (VAOF) die Betten-
planung  allein  bestimmten.  Die  mit  Regierungsratsbeschluss  vom 

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13. Juni  2007 erfolgte Aufnahme der Krankenheimabteilung des Spi-
tals F._______ in Laufenburg mit neu 90 Pflegebetten (bisher: 56 Bet-
ten) in die Pflegeheimliste stelle eine Monopolisierung des Angebots 
auf die öffentliche Hand dar. Zudem sei damit der zusätzliche Bedarf 
an Pflegebetten im Fricktal bestätigt. 

6.
Die Vorinstanz  beantragt  in  ihrer  Vernehmlassung vom 5. November 
2007 die Abweisung der Beschwerde,  soweit  darauf  einzutreten sei, 
mit folgender ergänzenden Begründung: 

6.1 Der Bundesgesetzgeber habe mit dem Erlass von Art. 39 Abs. 1 
Bst. d und e KVG eine Beschränkung der Kapazitäten im Pflegeheim-
bereich und eine Lenkung des Angebots an stationärer Versorgung er-
reichen wollen. Planung bedeute in diesem Zusammenhang, dass der 
Wettbewerb seine Funktion als Koordinations- und Steuerungsprinzip 
für die Versorgung der Bevölkerung stets nur beschränkt werde entfal-
ten können. Das KVG räume den Kantonen in der Ausgestaltung die-
ser Planung einen grossen Ermessensspielraum ein. Am 13. Dezem-
ber  2005 habe der  Grosse Rat  des  Kantons Aargau die GGpl  (Ver-
nehmlassungsbeilage 2)  verabschiedet. Dieses behördenverbindliche 
Strategiepapier verstehe sich als umfassendes Planungswerk, welches 
das Gesundheitswesen – insbesondere auch die Eckpfeiler der Alters-
politik – festlege. In Bezug auf den Langzeitbereich werde der Grund-
satz festgehalten, dass die Zuständigkeit zur Sicherstellung einer an-
gemessenen ambulanten und stationären Langzeitversorgung bei den 
Gemeinden liege. Hinsichtlich  der  Planung des Bettenbedarfs  werde 
gemäss GGpl damit gerechnet, dass rund 20% der über 80-Jährigen 
einen Platz in einer stationären Einrichtung benötigten. 

6.2 Gesetzliche  Grundlagen  betreffend  die  Gesundheitsversorgung 
durch  die  kantonalen  Krankenheime  würden  das  Gesetz  über  den 
Bau,  Ausbau  und  Betrieb  sowie  die  Finanzierung  der  Spitäler  und 
Krankenheime (Spitalgesetz)  vom 19. Oktober  1971  in  der  Fassung 
vom 25. Februar 2003, in Kraft seit 1. Januar 2004 (Vernehmlassungs-
beilage 3) und die Vollziehungsverordnung zum Gesetz über den Bau, 
Ausbau und Betrieb sowie die Finanzierung der Spitäler und Kranken-
heime (Spitalgesetz) vom 20. März 1972 in der Fassung vom 24. Mai 
2004,  in  Kraft  seit  1.  Juli  2004  (Vernehmlassungsbeilage  4)  bilden. 
Eine weitere Grundlage für die Planung und den Leistungsauftrag der 

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Krankenheime  stelle  dabei  die  Spitalkonzeption  2005  (Vernehmlas-
sungsbeilage 5) dar.

Grundlage für die stationäre Langzeitversorgung bilde die Konzeption 
für  die Betagtenbetreuung im Kanton Aargau (Altersheimkonzeption) 
1991 (Vernehmlassungsbeilage 6). Bis 1990 seien die Langzeitpflege-
fälle fast ausschliesslich in den Krankenheimen betreut worden; seit-
her  seien die  Altersheime immer mehr  zu  Alters-  und Pflegeheimen 
geworden.

Mit dem Gesetz über die Einrichtungen für Menschen mit besonderen 
Betreuungsbedürfnissen (Betreuungsgesetz) vom 2. Mai 2006, in Kraft 
seit 1. Januar 2007 (Vernehmlassungsbeilage 7) habe der Kanton Aar-
gau die Grundlagen für die Anerkennung, Planung, Steuerung und Fi-
nanzierung für Menschen mit besonderen Betreuungsbedürfnissen ge-
schaffen. Darunter würden Menschen mit  Behinderungen fallen (zum 
Teil bis ins AHV-Alter, falls sie sich beim Erreichen desselben bereits 
in  einer  stationären  Einrichtung  befinden  würden)  sowie  Menschen, 
die aufgrund familiärer oder sozialer Umstände einer sozialpädagogi-
schen Betreuung bedürften.

6.3 Mit dem Pflegegesetz vom 26. Juni 2007 (Vernehmlassungsbeila-
ge 8), welches am 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt werden solle, seien 
die gesetzlichen Grundlagen für die Neuausrichtung der Gesundheits-
versorgung im Langzeitbereich geschaffen worden. Basierend auf den 
erwähnten  Strategien  der  GGpl  würden  dabei  folgende  strategische 
Ziele verfolgt: Dämpfen der starken Zunahme an stationären Langzeit-
pflegebetten, bessere Koordination der Versorgung der Langzeitpflege-
patientinnen und -patienten durch Bedürfnisabklärung, kostenbewuss-
tes  Handeln  durch  ein  einheitliches  Finanzierungssystem,  Definition 
des Mindestangebots im Bereich Hilfe und Pflege zu Hause mit dem 
Ziel, stationäre Strukturen zu entlasten. 

Der Kanton beschränke sich in  der  stationären Altersversorgung auf 
die Prüfung der Zulassungskriterien der Pflegeheime im Hinblick auf 
deren Aufnahme in die Pflegeheimliste, die Aktualisierung und Sicher-
stellung einer Planung und die Führung der Pflegeheimliste. 

Im Unterschied zur Spitalkonzeption, bei der dem Kanton federführend 
die Verantwortung und massgebliche Mitfinanzierung für die Spitalver-
sorgung zukomme, werde im Langzeitpflegebereich die Verantwortung 
für die Planung und Sicherstellung eines bedarfsgerechten Angebots 

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dezentral  bei  den Gemeinden  liegen. Die  Pflegeheimkonzeption  des 
Kantons werde nach dem Vorliegen der Ausführungsbestimmungen in 
der Pflegeverordnung im Verlauf des Jahres 2008 erarbeitet. 

6.4 Der  Vorwurf  der  Beschwerdeführerin,  das  Departement  für  Ge-
sundheit  und  Soziales  habe  den Anteil  der  Demenzkranken  bei  der 
kantonalen  Bedarfsrechnung  nicht  berücksichtigt,  sei  haltlos.  Dem 
Kanton  seien  die  Häufigkeitsraten  bei  Demenzkranken  bekannt,  je-
doch werde bei der Bettenbedarfsrechnung bewusst nicht nach einzel-
nen Krankheitsbildern unterschieden. Vielmehr werde der Schwellen-
wert  von mehr  als  einer  Stunde Pflegeleistungen  (BESA 2,3,4)  ver-
wendet, da im Alter und insbesondere im hohen Lebensalter die Pfle-
gebedürftigkeit oft nicht auf eine Ursache allein zurückzuführen sei.

6.5 Auch der Vorwurf der Beschwerdeführerin, der Beschluss des Re-
gierungsrates  verstosse  gegen  das  Gleichbehandlungsgebot  und 
überschreite das zulässige Ermessen, treffe nicht zu. Seit der Verab-
schiedung der GGpl durch den Grossen Rat im Dezember 2005 habe 
der Regierungsrat mit 9 Beschlüssen erwirkt, dass mit der aktualisier-
ten Praxis auf kantonaler Ebene rund 200 weitere Pflegebetten in die 
Pflegeheimliste aufgenommen worden seien. Dabei seien 10 privat ge-
führte Institutionen mit rund 140 Pflegebetten neu in der Planung mit-
berücksichtigt.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin verstiessen die an-
gefochtenen Beschlüsse nicht dadurch gegen das Gleichbehandlungs-
gebot, dass die Gemeindevertreter den künftigen Bedarf einseitig mit 
öffentlichen Heimen decken wollten. Die Gemeinden nähmen lediglich 
ihre nun gesetzlich verankerte Aufgabe wahr, indem sie die Leistungs-
erbringer bezeichnen würden, mit denen sie ihren künftigen Bedarf an 
stationären Langzeitpflegebetten zu decken gedächten.

6.6 Der Kanton bestreite überdies die Argumentation der Beschwerde-
führerin, der angefochtene Beschluss werde von einer reinen Betten-
planung bestimmt und sei nicht mehr sachgerecht. Die Pflegeheimliste 
als Instrument des KVG enthalte jene stationären Pflegeeinrichtungen, 
welche  den  im  Rahmen  der  Planung  als  bedarfsgerecht  ermittelten 
Kapazitäten entsprächen. Sie sei  gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG 
seit der Erstpublikation im Januar 1996 nach Leistungskategorien ge-
ordnet. Somit sei die Empfehlung der der Schweizerischen Sanitätsdi-
rektorenkonferenz  (vgl.  Revidierte  Empfehlungen  zur  Spitalplanung, 
zur  Pflegeheimplanung,  zur  Spitalliste  und  zur  Pflegeheimliste  nach 

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Art. 39 KVG der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz vom 3. 
Mai 2002 [Vernehmlassungsbeilage 9],  S. 17),  wonach von einer rei-
nen Bettenplanung abzusehen sei,  seit Anbeginn umgesetzt worden. 
Die Einträge der einzelnen Institutionen würden zudem noch nach Al-
tersheim- und Pflegeheimbetten aufgeteilt. 

6.7 Die  Beschwerdeführerin  habe bewusst  das  Angebot  der  Betreu-
ung  von  Sucht-  und  Psychischkranken  sowie  von  Demenzpatienten 
teilweise  anderer  Alterskategorien  in  den  Vordergrund  gerückt.  Der 
Verdacht liege nahe, dass die Beschwerdeführerin absichtlich ein kom-
plementäres Angebot präsentiere, um die Chancen auf  Aufnahme in 
die Pflegeheimliste zu erhöhen. Bei der Prüfung des Antrags um Auf-
nahme in die Liste habe der Regierungsrat primär auf die erteilte Be-
willigung (Betrieb einer Pflegewohngruppe) abgestellt. Sollte  die Trä-
gerschaft  eine  Angebotserweiterung  oder  Angebotsneuausrichtung 
vornehmen wollen, müssten für den Fall, dass die Institution schwer-
gewichtig  in  den IV-Bereich  fiele,  die  dazu erforderlichen  Vorausset-
zungen gemäss Betreuungsgesetz geklärt werden.

6.8 Die Aussagen der Beschwerdeführerin in Bezug auf die generelle 
Bedarfsermittlung würden vom Kanton nicht geteilt. Das durch die Be-
schwerdeführerin  errechnete Angebot von lediglich 448 Pflegebetten 
beruhe auf  falschen Annahmen. Die 498 ermittelten Pflegeplätze für 
das Fricktal setzten sich aus den ursprünglich vom Regierungsrat be-
willigten Alters- und Pflegeheimbetten sowie aus den in den Kranken-
heimen Brugg, Laurenzenbad, Lindenfeld und Reusspark von Perso-
nen aus dem Fricktal belegten Betten zusammen. 

Aus  der  Mitteilung  Nr.  86  des  Statistischen  Amtes  Aargau,  August 
2003, Bevölkerungsprognose 2002 (Vernehmlassungsbeilage 11.1) er-
gebe sich – basierend auf dem generellen Angebot von 498 Betten im 
Fricktal und 232 Betten im Bezirk Laufenburg – anhand der 20%-For-
mel ein Überangebot von 28 bzw. 38 Betten per 31. Dezember 2005. 
Bezogen auf die Jahre 2015 und 2020 resultiere in der Region Fricktal 
bei gleichbleibendem generellen Angebot ein Bedarf an 163 bzw. 285 
Betten. Sowohl die Region Fricktal als auch der Bezirk Laufenburg ver-
fügten somit  aktuell  über ein genügendes Angebot für  die Pflegebe-
dürftigen der Stufe BESA 2 und höher.

6.9 Weder die Beschwerdeführerin  noch die kommunalen und regio-
nalen Stellen hätten  ein  regionales  Einzugsgebiet  definiert;  vielmehr 
sei  das  gesamte  Fricktal  als  Bezugsgrösse  für  die  Bedarfsrechnung 

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beigezogen worden. Dies entspreche den Grundsätzen der GGpl. Zu-
dem ergebe die Bedarfsrechnung bezogen auf den Bezirk Laufenburg 
ebenfalls ein deutliches Überangebot. 

6.10 Die von der Beschwerdeführerin beanstandeten Differenzen zwi-
schen den Angebotserhebungen des Planungsverbandes Fricktal Re-
gio einerseits  und dem Kanton Aargau andererseits  lägen darin  be-
gründet,  dass  der  Planungsverband  sämtliche  aktuell  betriebenen 
Betten  derjenigen  Einrichtungen  im  Fricktal,  welche  auf  der  Pflege-
heimliste  figuriert  hätten,  zum  Angebot  gezählt  habe,  während  der 
Kanton nur jene Betten,  welche gemäss ursprünglichen Regierungs-
ratsbeschlüssen  in  der  Pflegeheimliste  eingetragen  gewesen  seien, 
sowie die in regionalen Krankenheimen von Personen aus dem Fricktal 
belegten Betten als Angebot definiert  habe. Von Willkür könne dabei 
nicht  gesprochen werden; Schwankungen von wenigen Betten lägen 
im Bereich der Toleranz und könnten bei der Bedarfserhebung auf Be-
zirksebene vernachlässigt werden.

In zwei Fällen hätten sich jedoch erhebliche Differenzen zwischen der 
Anzahl  auf  der  Liste  verzeichneter  Pflegeplätze  und der  Anzahl  tat-
sächlich  betriebener  Betten  gezeigt.  Das  Alters-  und  Pflegeheim 
G._______  in  Rheinfelden  sei  mit  Regierungsratsbeschluss  Nr.  451 
vom 5. März 1997 irrtümlicherweise nur mit 34 Pflegebetten aufgeführt 
worden, habe jedoch seit jeher 42 Pflegebetten betrieben. Dieser Feh-
ler  sei  erst  durch den Planungsverband Fricktal  Regio im November 
2006 entdeckt und mit dem Eintrag der korrekten Zahl an betriebenen 
Betten in der Pflegeheimliste, Stand Juli 2007, korrigiert worden. 

Die Differenz bei der Krankenheimabteilung des Spitals F._______ in 
Laufenburg) lasse sich folgendermassen erklären: Anlässlich der Sa-
nierung des bestehenden Akutspitals mit total 70 Krankenheimbetten 
seien mangels Nachfrage vorerst nur 56 Betten in Betrieb genommen 
worden; diese seien zur Zeit in der Pflegeheimliste aufgeführt. Infolge 
Zunahme der Nachfrage nach Krankenheimbetten sei  die Bettenzahl 
sukzessive erhöht worden, bis Ende 1999 70 Betten erreicht gewesen 
seien. Im Jahr 2000 habe sich der Stiftungsrat entschlossen, die Bet-
tenzahl auf 82 zu erhöhen. Seit  deren Inbetriebnahme im Jahr 2003 
weise die Krankenheimabteilung eine Auslastung von mehr als 100% 
auf.

Um  die  kantonalen  Planungsgrundlagen  zu  aktualisieren  und  den 
leicht erhöhten Bedarf an Krankenheimbetten zu decken, hätten Stif-

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tungsrat  und  Geschäftsleitung  des  Krankenheims  F._______  mit 
Schreiben  vom  11.  Dezember  2006  beantragt,  die  Krankenheim-
abteilung F._______ in Laufenburg (heute: Krankenheimabteilung des 
Spitals  F._______  in  Laufenburg)  künftig  mit  90  Pflegebetten  in  die 
kantonale  Pflegeheimliste  aufzunehmen.  Auf  schriftliche  Nachfrage 
des  Departements  für  Gesundheit  und  Soziales  hin  betreffend  den 
Bedarf an zusätzlichen Krankenheimbetten habe der Gemeinderat der 
Stadt  Laufenburg  auf  die  Bedarfsermittlung  des  Planungsverbandes 
Fricktal  Regio vom 19. November 2006 verwiesen. Gemäss Protokoll 
des  Gemeinderates  der  Stadt  Laufenburg  vom  12.  Februar  2007 
(Vernehmlassungsbeilage 14) sei  im Bericht  des Planungsverbandes 
Fricktal  Regio  vom  19. November  2006  die  Krankenheimabteilung 
F._______  in  Laufenburg  (heute:  Krankenheimabteilung  des  Spitals 
F._______ in Laufenburg) bereits mit 90 Plätzen aufgeführt.

Bei der Beurteilung des Gesuchs habe sich der Regierungsrat auf den 
Leistungsauftrag  für  das  Krankenheim F._______  in  Laufenburg  ge-
stützt. Gemäss der Spitalkonzeption 2005 bestehe der Leistungsauf-
trag der Krankenheime in der stationären Behandlung von vor allem 
Chronischkranken aus einem regionalen  Einzugsgebiet  und  dem für 
die Region zuständigen Spital; Krankenheime bzw. Krankenheimabtei-
lungen würden die Pflege, Betreuung und Versorgung Chronischkran-
ker und Pflegebedürftiger jeden Alters, jedoch vorwiegend von Betag-
ten sicherstellen. Zudem sei  der Regierungsrat  davon ausgegangen, 
dass es sich bei der Erhöhung der Bettenzahl von 56 auf 82 um eine 
nachträgliche Korrektur in der Pflegeheimliste gehandelt habe. Die be-
antragte Erhöhung um 8 auf 90 Betten habe er hingegen als Auswei-
tung des Angebots an Krankenheimbetten betrachtet. Wie die Bedarfs-
rechnungen des Kantons in Bezug auf das Gesuch der Beschwerde-
führerin gezeigt hätten, bestehe im Fricktal  insgesamt, aber auch im 
Bezirk Laufenburg allein ein Überangebot an Pflegebetten. Bei Kran-
kenheimbetten sei allerdings eine differenzierte Betrachtungsweise an-
gezeigt, weil das Patientengut eines Krankenheims aufgrund des um-
fassenden Leistungsauftrags in der Regel eine höhere Pflegebedürftig-
keit aufweise als die "normalen" Pflegeheime. Zudem sei das Einzugs-
gebiet klar definiert und es bestehe für die kantonalen Krankenheime 
im  Gegensatz  zu  den  öffentlichen  und  privaten  Pflegeheimen  eine 
grundsätzliche  Aufnahmepflicht  gemäss  Spitalkonzeption  2005.  Aus 
den genannten Gründen habe der Regierungsrat die Veränderung der 
Bettenzahl im Krankenheim F._______ in Laufenburg auf neu 90 Pfle-

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gebetten mit  Beschluss vom 13. Juni  2007 (RRB Nr. 772)  gutgehei-
ssen. 

Die aufgrund der Bestandesaufnahme entdeckten Veränderungen hät-
ten Eingang in die aktualisierte Pflegeheimliste, Stand Juli 2007 (Ver-
nehmlassungsbeilage 15), gefunden. 

6.11 Zusammenfassend gehe aus den genannten Ausführungen klar 
hervor, dass der Regierungsrat bei seinem Entscheid den ihm zuste-
henden  Ermessensspielraum nicht  überschritten  habe. Er  habe  sich 
nur von sachlichen Gründen leiten lassen und die privaten Leistungs-
erbringer angemessen berücksichtigt.

Mit der angewandten Bettenbedarfsformel verstosse der Kanton weder 
gegen Art. 39 KVG noch gegen das bundesverfassungsrechtliche Will-
kürverbot. Auch andere Kantone würden in  ihren Planungen die von 
der  Beschwerdeführerin  bemängelte  Formel  verwenden.  Letztere 
schliesse nicht aus, dass in der Praxis ein gewisser Pflegeplatzbedarf 
für andere Altersgruppen bestehe. Aufgrund der aktuellen Belegungs-
statistiken könne der Kanton davon ausgehen, dass das Bettenkontin-
gent mit  dem abstrakten Richtwert  (20% der über 80-Jährigen) nicht 
vollständig ausgeschöpft werde und somit auch Plätze für jüngere Be-
wohner verfügbar seien.

Ebenso wenig werde mit dem Entscheid eine Monopolisierung des An-
gebots der öffentlichen Hand angestrebt. Der Kanton habe in den ver-
gangenen 2 Jahren insgesamt 10 privat geführte Pflegeeinrichtungen 
in die Pflegeheimliste aufgenommen; darunter auch eine Pflegewohn-
gruppe der Beschwerdeführerin. Das Vorgehen des Kantons sei auch 
nicht  rechtswidrig,  da  gemäss  Pflegegesetz  die  Gemeinden  verant-
wortlich seien für die Planung und Sicherstellung der Langzeitversor-
gung. Es sei den Gemeinden freigestellt, wie sie den künftigen Bedarf 
an stationären Pflegeplätzen decken wollten.

7.
Santésuisse Aargau-Solothurn führt  mit Vernehmlassung vom 15. Ja-
nuar 2008 Folgendes an:

7.1 Die Pflegeheimplanung dürfe sich nicht ausschliesslich auf die Al-
terskategorie  der  über  80-Jährigen ausrichten; vorliegend treffe  dies 
jedoch – soweit ersichtlich – auch nicht zu. Ein Ziel der GGpl bestehe 
darin, die verschiedenen Bereiche des Gesundheitswesens zu vernet-

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zen und beispielsweise  durch das  Zusammenwirken von Spitex und 
Pflegeheimbetreuung die zukünftigen Bettenkapazitäten zu beeinflus-
sen.  Der  Regierungsrat  habe  sich  offensichtlich  bei  der  Beurteilung 
des Bettenbedarfs  nicht  nur auf  die normativen Planungsgrundlagen 
abgestützt,  sondern  auch die  Beurteilung durch die  regionalen  bzw. 
kommunalen  Behörden  berücksichtigt.  Aufgrund  dieses  abgestuften 
Vorgehens  sehe  Santésuisse  keinen  Grund,  die  Planungsdaten  des 
Regierungsrates in Zweifel zu ziehen. 

7.2 Wartelisten  könnten  kaum  als  Bedarfsnachweis  für  die  Planung 
herangezogen werden, da sich potentielle Bewohner und Bewohnerin-
nen erfahrungsgemäss bei verschiedenen Institutionen auf die Warte-
listen  setzen  liessen,  um  im  Bedarfsfall  baldmöglichst  eintreten  zu 
können.

7.3 Die Beschwerdeführerin habe als Basis für die Angabe, der Anteil 
der Demenzkranken belaufe sich auf 1.2% der 65- bis 69-Jährigen und 
auf 2.8% der 70- bis 74-Jährigen, offensichtlich die "Berliner Altersstu-
die" 1996 verwendet. Der Beizug einer im Einzelnen nicht bekannten, 
deutschen, über 10 Jahre alten Studie als Entscheidungsgrundlage für 
die Bedarfsplanung im Kanton Aargau erscheine zumindest  fragwür-
dig.

In  der  Botschaft  des  Regierungsrates  vom 6. September  2006  zum 
Pflegegesetz (Replikbeilage 1) seien die Planungsgrundlagen plausi-
bel aufgeführt. Aus den Erläuterungen des Regierungsrates gehe her-
vor, dass verschiedene Beurteilungskriterien als Entscheidungsgrund-
lagen beigezogen worden seien.

7.4 Gemäss Ausführungen des Regierungsrates seien private Träger-
schaften in der Pflegeheimliste des Kantons Aargau angemessen be-
rücksichtigt worden. Vor diesem Hintergrund erscheine das Argument 
der Beschwerdeführerin, der Regierungsrat bzw. die Standortgemein-
den  bestehender  Leistungserbringer  wollten  neue,  private  Angebote 
verhindern,  nicht  glaubwürdig. Indessen sei  es sowohl aus Sicht  der 
obligatorischen Krankenversicherung als auch aus betriebswirtschaftli-
cher Sicht sinnvoll, bei Bedarf Angebote in bestehenden Institutionen 
zu erweitern.

7.5 In seinen Erläuterungen zum Beschluss vom 13. Juni 2007 sei der 
Regierungsrat unter Anhörung der lokalen Instanzen zum Schluss ge-
kommen, dass im Fricktal aufgrund der kantonalen Bedarfsberechnun-

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gen kein Bedarf an zusätzlichen Betten gegeben sei. Weil der Gemein-
derat  Zurzach  in  Bezug  auf  den  lokalen  Bettenbedarf  zu  anderen 
Schlüssen gekommen sei, habe der Regierungsrat der Aufnahme der 
Wohngruppe  B._______,  Bad  Zurzach,  in  die  Pflegeheimliste  per 
1. Juli 2007 zugestimmt.

Im Fall der Wohngruppe A._______ seien sowohl der Kanton als auch 
die Standortgemeinde zum Schluss gekommen, dass kein zusätzlicher 
Bedarf gegeben sei. Santésuisse sehe keinen Grund, diese kantona-
len und lokalen Beurteilungen in Frage zu stellen.

8.
Mit Replik vom 2. Mai 2008 bringt die Beschwerdeführerin neu Folgen-
des vor:

8.1 Die Vorinstanz habe ihre Auffassung, das generelle Angebot betra-
ge 498 Betten und nicht 448 (vgl. E. 6.10), nicht substanziieren kön-
nen. Für die Beurteilung des vorliegenden Falls sei  nicht die Pflege-
heimliste,  Stand  Juli  2007,  sondern  die  Pflegeheimliste,  Stand  Juni 
2006 massgebend. Die Vorinstanz behaupte auch nicht, die massgebli-
chen Beschlüsse geändert zu haben; die Pflegeheimliste könne jedoch 
nicht unabhängig von den ihr zugrunde liegenden Regierungsratsbe-
schlüssen korrigiert werden. Schliesslich sei nicht nachvollziehbar, ob 
die Voraussetzungen für die nachträgliche Berichtigung der Bettenzahl 
gegeben gewesen seien. Dies ergebe sich nicht  ohne Weiteres dar-
aus, dass seit jeher mehr Betten betrieben worden seien, als auf der 
Liste verzeichnet seien. Spätere Änderungen wären erst aufgrund neu-
er Gesuche um Erhöhung der Bettenzahl zu beurteilen gewesen. Ein 
solches Gesuch sei  im Fall  des Krankenheims F._______ in Laufen-
burg erst am 11. Dezember 2006 eingereicht worden. Für die Beurtei-
lung des Gesuchs der Beschwerdeführerin am 13. Juni 2007 sei daher 
gemäss Pflegeheimliste,  Stand Juni  2006,  ein Angebot von maximal 
448 Betten massgeblich gewesen.

8.2 Die Beschwerdeführerin habe Anspruch auf Gleichbehandlung ge-
genüber dem Krankenheim F._______ in Laufenburg,  dem die Vorin-
stanz auf  identischer  Grundlage wie im Fall  der  Beschwerdeführerin 
die Aufnahme in die Pflegeheimliste für 34 Plätze gewährt habe. Aus 
den  Ausführungen  der  Vorinstanz  ergebe  sich  unmissverständlich, 
dass  sie  nachträgliche Erweiterungen von Institutionen,  die  sich  be-
reits auf der Liste befänden, ohne Weiteres nachvollziehe. Die Vorins-
tanz stelle für die Aufnahme in die Pflegeheimliste darauf ab, ob die In-

Seite 21

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stitution selbst  einen Bedarf  sehe, und gehe von der Existenz eines 
solchen  aus,  wenn  die  Institution  die  entsprechenden  Investitionen 
vornehme. Bei  einer  Institution,  die  –  wie  die  Beschwerdeführerin  – 
noch nicht in die Pflegeheimliste aufgenommen worden sei, die jedoch 
ebenfalls  ein  neues  Angebot  geschaffen  habe,  welches  nachgefragt 
werde, könne nicht anders verfahren werden. Das Argument der Vorin-
stanz, die Ungleichbehandlung liege in einer höheren Pflegebedürftig-
keit und einer entsprechenden Abweichung von "normalen" Pflegehei-
men begründet, überzeuge nicht, da die Vorinstanz gerade nicht gel-
tend mache, für schwerere Pflegefälle seien zu wenig Betten vorhan-
den. Selbst wenn dies der Fall wäre und eine kategorieninterne Beur-
teilung stattfinden würde, müsste eine solche auch bezüglich des Be-
darfs an Pflegewohngruppen vorgenommen werden. 

9.
Mit Duplik vom 30. Juni 2008 führt die Vorinstanz ergänzend Folgen-
des an:

9.1 Aus  den  Berechnungsgrundlagen  für  den  angefochtenen  Be-
schluss  (Duplikbeilage  4)  gehe  hervor,  dass  die  aktuell  betriebenen 
Betten in  die Bedarfsermittlung eingeflossen seien,  so auch die seit 
2003  betriebenen  82  Betten  der  Krankenheimabteilung  des  Spitals 
F._______ in  Laufenburg. Im Übrigen sei  diese Institution  in  der  ur-
sprünglichen  Pflegeheimliste,  Stand  Januar  1996  (Duplikbeilage  1), 
bereits mit 70 Pflegebetten aufgelistet.

9.2 Im vorliegenden Fall hätten nicht alle drei Betrachtungsebenen ge-
mäss dem angefochtenen Regierungsratsbeschluss (vgl. dazu E. 4.1 
am Ende) berücksichtigt werden können, weil die Beschwerdeführerin 
kein  eigenes  Einzugsgebiet  definiert  habe  (3.  Ebene)  und  auch  auf 
Gemeindeebene keine Daten in Bezug auf  die Bevölkerungsentwick-
lung (2. Ebene) vorlägen. Somit habe der Kanton lediglich den heuti-
gen und künftigen Bedarf für den entsprechenden Bezirk bzw. die Re-
gion  auf  der  Basis  der  Bevölkerungsentwicklung  und  Prognose 
(1. Ebene) ermitteln können.

10.
Das BAG begründet seine Auffassung, die Beschwerde sei gutzuheis-
sen und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, in der 
Stellungnahme vom 29. August 2008 folgendermassen: 

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10.1 Nach Art. 39 KVG würden die Pflegeheime aufgrund einer Pla-
nung  zugelassen. Da  diese  gemäss  Art.  7  der  Verordnung  des  EDI 
vom 29. September 1995 über Leistungen in der obligatorischen Kran-
kenpflegeversicherung  (Krankenpflege-Leistungsverordnung,  KLV, SR 
832.112.31) in Verbindung mit Art. 9 Abs. 4 KLV Pflegeleistungen diffe-
renziert nach mindestens 4 Pflegestufen zu erbringen hätten, sei auch 
der Pflegebedarf der Stufe BESA 1 in die Planung und Liste aufzuneh-
men. 

10.2 Weder der angefochtene Beschluss noch die nachfolgenden Stel-
lungnahmen des Departements für  Gesundheit  und Soziales enthiel-
ten Ausführungen zur Erklärung der Formel und der Bedingungen für 
deren Anwendung in den erwähnten Kantonen. Weiter finde die Aussa-
ge,  in  der  Formel  seien implizit  jüngere Bewohner  enthalten,  keinen 
Beweis im angefochtenen Beschluss. Im Gegenteil sei darin ausdrück-
lich erwähnt, dass 20% der über 80-jährigen Personen im Kanton Aar-
gau  ein  Pflegebett  benötigten.  Daher  sei  nicht  nachvollziehbar,  wie 
und inwieweit die Formel den gesamten Bedarf an Pflegeleistungen in 
Pflegeheimen ermittle. Der Bundesrat habe in seinem Entscheid vom 
3. Februar 1999 in Sachen Pflegeheimliste des Kantons Waadt (BRE 
vom 3. Februar 1999 E. 4.3.2) auf die Notwendigkeit einer auf die gan-
ze Bevölkerung bezogenen Bedarfsanalyse hingewiesen. Die Konsul-
tation  der  Gemeinden  habe  keine  zusätzliche  Information  gebracht, 
weil sich jene bei der Abgabe ihrer Empfehlung allein auf die vom Kan-
ton vorgegebene Formel  gestützt und sich nicht  zur Bedarfssituation 
geäussert hätten. Die bedarfsgerechte Versorgung der Kantonsbevöl-
kerung sei eine Aufgabe des Kantons gemäss Art. 39 KVG. Regionale 
Ermittlungen des Bedarfs und Angebots könnten zur Optimierung der 
Versorgung innerhalb  des Kantonsgebiets  dienen,  könnten aber  den 
Kanton nicht von der Verpflichtung entbinden, das Angebot für den Ge-
samtbedarf  der  Kantonsbevölkerung  zu  sichern.  Zudem  könne  das 
Überangebot in einer Region der Kompensation einer Unterversorgung 
ausserhalb dieser Region dienen.

10.3 Der  Aufenthalt  von  nicht  pflegebedürftigen  Personen  in  Alters- 
und  Pflegeheimen  sei  namentlich  sozial  begründet  und  entspreche 
grundsätzlich einem Bedarf. Die von diesen Personen belegten Plätze 
seien somit für pflegebedürftige Personen nicht verfügbar. Die Präsenz 
von  nicht  pflegebedürftigen  Personen  könne  daher  nicht  als  Beweis 
dafür  gelten,  dass  die  vorhandenen  Pflegebetten  die  Nachfrage  de-
cken würden. 

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10.4 Da es Patientenströme zwischen den Regionen gebe, sei  frag-
lich, ob die an die Gemeinden delegierte und auf die Regionen fokus-
sierte Planung in Bezug auf die Gewährleistung einer bedarfsgerech-
ten Versorgung der Kantonsbevölkerung nicht an ihre Grenzen stosse.

11.
Im Folgenden sind die bundesrechtlichen Grundlagen zur Pflegeheim-
planung, die interkantonalen Planungsgrundlagen, die Grundzüge der 
bundesrätlichen  Rechtsprechung  sowie  die  kantonalen  Planungs-
grundlagen darzulegen.

11.1 Gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d und e KVG i. V. m. Art. 39 Abs. 3 
KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewesenen Fassung) 
sind Pflegeheime als Leistungserbringer zu Lasten der obligatorischen 
Krankenversicherung zugelassen, wenn sie der von einem oder meh-
reren Kantonen gemeinsam aufgestellten Planung für eine bedarfsge-
rechte  Versorgung  entsprechen,  wobei  private  Trägerschaften  ange-
messen  in  die  Planung  einzubeziehen  sind,  und  auf  der  nach  Leis-
tungsaufträgen in Kategorien gegliederten Spital- bzw. Pflegeheimliste 
des Kantons aufgeführt sind. Nach dem Willen des Bundesrates sollte 
mit diesen Voraussetzungen ein wichtiger Schritt in Richtung Koordina-
tion der Leistungserbringer, optimale Ressourcennutzung und Eindäm-
mung der Kosten getan werden. Es werde dabei entscheidend auf die 
zweckentsprechende Planung sowie auf die Zusammenarbeit der ver-
schiedenen  Leistungserbringer  untereinander  und  mit  den  Versiche-
rern und den Versicherten ankommen (vgl. Botschaft über die Revision 
der Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl 1992 I 93, hier 
167). Der Bundesrat und das Parlament, welches den bundesrätlichen 
Entwurf in Bezug auf die in Art. 39 Abs. 1 Bst. d und e KVG statuierten 
Erfordernisse ohne materielle Änderung verabschiedet hat, legten so-
mit  grosses  Gewicht  auf  die  zweckorientierte  Planung  der  Gesund-
heitsversorgung durch Spitäler und Pflegeheime.

Gemäss Art. 50 KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewe-
senen Fassung) vergütet der Versicherer bei einem Aufenthalt im Pfle-
geheim die gleichen Leistungen wie bei ambulanter Krankenpflege und 
bei Krankenpflege zu Hause. Er kann mit dem Pflegeheim pauschale 
Vergütungen vereinbaren.

Art.  7  Abs.  3  KLV  statuiert,  dass  allgemeine  Infrastruktur-  und 
Betriebskosten der  Leistungserbringer  bei  der  Ermittlung der  Kosten 
der Leistungen nicht angerechnet werden.

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Nach Art. 8 Abs. 4 KLV erfolgt die Bedarfsabklärung in Pflegeheimen 
durch  die  Ermittlung  von  Pflegebedarfsstufen  gemäss  Art.  9  Abs.  4 
KLV. Nach  dieser  Bestimmung  vereinbaren  die  Vertragspartner  oder 
setzen die zuständigen Behörden für die Leistungen der Pflegeheime 
Tarife fest, die nach dem Pflegebedarf abzustufen sind (Pflegebedarfs-
stufen). Es sind mindestens vier Stufen vorzusehen.

11.2 Die Schweizerische Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirek-
torinnen und -direktoren (GDK) hat sich im Leitfaden zur leistungsori-
entierten Spitalplanung, Bern 2005, und insbesondere in den Revidier-
ten  Empfehlungen  der  Schweizerischen  Sanitätsdirektorenkonferenz 
zur Spitalplanung, zur Pflegeheimplanung, zur Spitalliste und zur Pfle-
geheimliste nach Artikel 39 KVG vom 3. Mai 2002 (Vernehmlassungs-
beilage 9) zur Ausgestaltung der Spital- und Pflegeheimplanung geäu-
ssert. Gemäss Empfehlung 1 (B1) bedeutet Planung, auf der Basis von 
ausreichenden Informationen über die Bedingungen und Wirkungsbe-
ziehungen in dem zu planenden Bereich (a) Planungsziele zu definie-
ren (z. B. bedarfsgerechte und wohnortnahe Versorgung der Bevölke-
rung  mit  wirtschaftlichen,  wirksamen  und  zweckmässigen  medizini-
schen  Leistungen),  (b)  Mittel  zu  ihrer  Verwirklichung  zu  bestimmen 
(Festlegung von Kapazitäten/Leistungen/finanziellen Mitteln etc.)  und 
(c)  eine  oder  mehrere  Durchsetzungsstrategien  vorzulegen  (a.a.O. 
S. 1). In Empfehlung 6 werden die Methoden der Bedarfsbestimmung 
erläutert (a.a.O. S. 9).

11.3 Seit dem Inkrafttreten des KVG am 1. Januar 1996 hat der Bun-
desrat als Rechtsprechungsbehörde die Anforderungen an die Pflege-
heimliste konkretisiert. Gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG in Verbin-
dung mit Art. 39 Abs. 3 KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig 
gewesenen Fassung) müssen im Sinn einer Publizitäts- und Transpa-
renzvoraussetzung  auch  Pflegeheime in  einer  nach  Leistungsaufträ-
gen in Kategorien gegliederten Liste des Kantons enthalten sein (vgl. 
BRE vom 17. Januar  2007 i. S. Pflegeheimliste  des Kantons Glarus 
E. 3.2; BRE vom 25. November 1998 i. S. Pflegeheimliste des Kantons 
Zürich E. 4; BRE vom 23. Oktober 1996 i. S. Pflegeheimliste des Kan-
tons Graubünden E. 4.2). 

Die Planung im Sinn von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG in Verbindung mit 
Art. 39 Abs. 3 KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewese-
nen Fassung) setzt eine Bedarfsanalyse voraus. Dazu gehört die Defi-
nition des Kreises möglicher Patientinnen und Patienten, wobei dieser 

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nach Pflegebedürftigkeit  zu unterteilen ist,  sowie die Festlegung und 
Sicherung der entsprechenden Kapazitäten. Die Festlegung der Kapa-
zitäten dient vorab der Bedarfsabdeckung der notwendigen Pflegeleis-
tungen im Sinn von Art. 7 KLV. Im Unterschied zur Spitalplanung ist 
das Festlegen der Anzahl Betten im Pflegebereich kein direktes Mittel 
zur Kosteneindämmung, da hier gemäss Art. 7 Abs. 3 KLV lediglich die 
erbrachten Pflegeleistungen, nicht aber die allgemeinen Infrastruktur- 
und  Betriebskosten  der  Leistungserbringer  angerechnet  werden.  Ein 
Überangebot an stationären Pflegebetten kann jedoch für Kassen und 
Versicherte dennoch Kostenfolgen haben, indem dadurch Anreize zu 
einer  höheren  Auslastung  geschaffen  werden.  Die  Aufenthaltsdauer 
und Eintrittsrate bei stationären Einrichtungen werden unter anderem 
von der Angebotsstruktur beeinflusst (zur angebotsinduzierten Nach-
frage vgl. Leitfaden zur leistungsorientierten Spitalplanung der  GDK, 
Bern 2005,  S. 43). Deswegen haben die Kantone auch im Pflegebe-
reich mindestens Richtzahlen für  die stationären Betten festzulegen, 
die  dem aktuellen  und künftigen Bedarf  ihrer  Wohnbevölkerung ent-
sprechen. Die Kantone genügen ihren Verpflichtungen bei der Planung 
im Pflegebereich, wenn sie für die zugelassenen Institutionen die An-
zahl der stationären Pflegebetten einzeln oder insgesamt als kantona-
le Richtzahl pro Pflegestufe festlegen. Die Planung bedarf zudem einer 
laufenden Überprüfung (vgl. BRE vom 25. November 1998 i. S. Pflege-
heimliste des Kantons Zürich E. 4). 

Was die Planung spezialisierter  Bereiche wie die psychiatrische Be-
hinderten- und Altenpflege betrifft,  wächst  nach der  Rechtsprechung 
das Ermessen des planenden Kantons, je kleiner die Menge der vom 
Leistungserbringer  erbrachten  Leistungen  gemessen  am  Gesamtbe-
darf  ist  (vgl. BRE vom 25. November  1998 i. S. Pflegeheimliste  des 
Kantons Zürich E. 4.2).

11.4 Auf kantonaler Ebene standen im relevanten Zeitpunkt (13. Juni 
2007)  keine  Rechtserlasse  in  Kraft,  welche  die  Spital-  oder  Pflege-
heimplanung regeln. Eine entsprechende Regelung erfolgte mit  dem 
Pflegegesetz vom 26. Juni 2007, welches am 1. Januar 2008 in Kraft 
getreten ist und somit auf den vorliegenden Fall keine Anwendung fin-
det. Der  Kanton Aargau verwendet  als  Planungsgrundlage die  GGpl 
(Vernehmlassungsbeilage 2), welche mit Beschluss des Grossen Ra-
tes vom 13. Dezember 2005 verabschiedet wurde. Demgemäss wür-
den bei einer zurückhaltenden Annahme 20% der über 80-Jährigen ei-
nen Platz in  einer stationären Einrichtung benötigen,  wobei  die Zahl 

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dieser  Altersgruppe bis  über das Jahr 2020 weiter  zunehmen werde 
(vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 87). Gemäss den Grundsätzen der 
Langzeitversorgung sei die Sorge um die Betagten eine gemeinsame 
Aufgabe von Kanton und Gemeinden. Dabei solle sich der Kanton je-
doch auf seine Pflichten gemäss KVG beschränken. Dazu gehöre vor 
allem die  Pflicht,  Richtwerte als Hilfsmittel  für  die Bedarfsplanungen 
der  Gemeinden  festzulegen  (vgl.  Vernehmlassungsbeilage  2  S. 89). 
Gemäss Strategie 16 der GGpl sorgt der Kanton für eine angemesse-
ne Versorgung im Bereich der  Palliativpflege (vgl. Vernehmlassungs-
beilage  2  S. 92);  ein  konzeptionell  verankerter  Leistungsauftrag  be-
steht jedoch nicht.

Ein weiteres Planungsinstrument stellt die Spitalkonzeption 2005 (Ver-
nehmlassungsbeilage  5.1)  dar.  Darin  wird  der  Leistungsauftrag  für 
Krankenheime  und  Krankenabteilungen  folgendermassen  umschrie-
ben: "Der Leistungsauftrag der Krankenheime besteht in der stationä-
ren Behandlung von vor allem Chronischkranken aus einem regionalen 
Einzugsgebiet und dem für die Region zuständigen Spital. Krankenhei-
me bzw. Krankenheimabteilungen  stellen  die  Pflege,  Betreuung  und 
Versorgung Chronischkranker  und  Pflegebedürftiger  jeden Alters,  je-
doch vorwiegend von Betagten sicher." Als Möglichkeiten für eine Er-
weiterung des Leistungsauftrags nennt die Spitalkonzeption den Auf-
bau  von  Einrichtungen  der  semistationären  Pflege  und  Betreuung 
(Tagesheime  und/oder  Kurzzeitpflegestation),  die  Übergangspflege 
und reaktivierende therapeutische Pflege und Betreuung mit dem Ziel, 
den Patientinnen und Patienten eine Rückkehr nach Hause zu ermögli-
chen, sowie eine gerontopsychiatrische Station (z. B. Alzheimer-Krank-
heit,  POS).  Wohnheime  für  MS-Patientinnen  und  -patienten,  AIDS-
Kranke,  psychisch  Kranke,  Behinderte  etc.  (nach  IV-Gesetzgebung) 
sind gemäss Spitalkonzepion 2005 nicht Bestandteil des Leistungsauf-
trags  für  Krankenheime,  können  jedoch  diesen  angegliedert  werden 
(vgl. Vernehmlassungsbeilage 5.1 S. 104).

Zu erwähnen ist  schliesslich das Altersheimkonzept 1991, herausge-
geben von der Gesundheitsdirektion des Kantons Aargau (Vernehm-
lassungsbeilage  6).  Die  Vorinstanz  hat  in  ihrer  Duplik  vom 30.  Juni 
2008 festgehalten, dieses Konzept sei  hinsichtlich der Bedarfsermitt-
lung veraltet und nicht mehr relevant, da mit der Verabschiedung der 
GGpl ein den aktuellen Rahmenbedingungen zugrundeliegender Pla-
nungsansatz stipuliert worden sei. Im Unterschied zum Planungsricht-
wert gemäss GGpl, wonach der Bedarf an Pflegebetten 20% der über 

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80-jährigen Personen ausmache, wird im Altersheimkonzept 1991 der 
Bedarf  an Betten in Kranken- und Pflegeheimen nach Altersgruppen 
aufgeschlüsselt. Demnach benötigen 2% der 65- bis 74-Jährigen, 3% 
der  75-  bis  79-Jährigen,  10% der  80-  bis  84-Jährigen und 20% der 
über  85-Jährigen  ein  Pflegebett  (vgl.  Vernehmlassungsbeilage  6  S. 
74). Das Altersheimkonzept 1991 geht davon aus, dass die Leistungen 
in der Gemeinde und in der Region bereitgestellt werden, und evaluiert 
das generelle Angebot nach Bezirken (vgl. Vernehmlassungsbeilage 6 
S. 31 f.).

12.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz vorgenommene 
Pflegeheimplanung und insbesondere die Bedarfsanalyse in Bezug auf 
das Angebot der Beschwerdeführerin bundesrechtskonform ist. 

12.1 Einleitend  ist  festzuhalten,  dass  die  Planung  gemäss  Art.  39 
Abs. 1 Bst. d KVG eine kantonale Aufgabe ist. Die Zuständigkeit  zur 
Spital- bzw. Pflegeheimplanung liegt beim Kanton (vgl. Art. 39 Abs. 1 
Bst. d KVG in Verbindung mit Art. 34 VVG [in Kraft bis 31. Dezember 
2008] bzw. Art. 53 Abs. 1 KVG). Auch wenn das kantonale Recht Pla-
nungskompetenzen an die Gemeinden delegiert, wird der Kanton auf-
grund dieser bundesrechtlichen Vorgabe dadurch nicht aus seiner Ver-
antwortung  entlassen.  Um  diese  wahrzunehmen,  hat  er  gegenüber 
den Gemeinden zumindest Anforderungen an die Planung zu definie-
ren und deren Umsetzung und Einhaltung zu überprüfen. 

Mit Bezug auf das Vorbringen der Beschwerdeführerin, es gehe nicht 
an,  dass  die  Gemeinden  oder  der  Verband  Altersbetreuung  Oberes 
Fricktal  (VAOF)  die  Bettenplanung  allein  bestimmten,  stellt  sich  die 
Frage,  ob  die  Gemeinden  als  Planungsbehörden  geeignet  sind.  Im 
Kanton Aargau ist die Zuständigkeit der Gemeinden zur Planung und 
Sicherstellung  der  stationären  Langzeitversorgung  in  der  GGpl  (vgl. 
Vernehmlassungsbeilage 2  S. 96-98)  und seit  dem Inkrafttreten  des 
Pflegegesetzes am 1. Januar 2008 auch gesetzlich verankert (vgl. § 11 
Abs. 1 Pflegegesetz). Der Bundesrat hat die Delegation von Planungs-
aufgaben an die  Gemeinden  als  unbedenklich  eingestuft,  sofern  die 
Liste  und die  ihr  zugrunde  liegende  Planung den bundesrechtlichen 
Minimalanforderungen  genügen  würden  (vgl.  BRE  vom  30.  August 
2000 i. S. Schaffhauser Spital- und Heimliste E. 10.3.3 am Ende). Im 
vorliegenden Fall bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die Gemeinden 
als relativ kleine Gebietskörperschaften überfordert sein könnten, das 

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gesamte  Planungsgebiet  zu  überblicken  und  federführend  eine  be-
darfsgerechte Planung vorzunehmen. Der Zweck von Spital- und Pfle-
geheimlisten besteht darin, die Planung zu koordinieren und Überka-
pazitäten abzubauen (vgl. Botschaft über die Revision der Krankenver-
sicherung vom 6. November 1991, BBl 1992 I 93, hier 167). Wird die 
Planung überwiegend den Gemeinden überlassen, besteht einerseits 
die Gefahr von Doppelspurigkeiten und andererseits die Gefahr, dass 
Entscheidungen von Partikulärinteressen beeinflusst sind. Der Kanton 
hat dafür zu sorgen, dass durch die Delegation von Planungsaufgaben 
der in Art. 39 KVG niedergelegte Zweck der kantonalen Planung, wel-
cher hauptsächlich in der Eindämmung der Kosten besteht, nicht verei-
telt wird. 

12.2 In Bezug auf  die Bedarfsanalyse stellt  sich zunächst  die Frage 
des Planungsperimeters. Grundsätzlich ist die Erhebung des Bedarfs 
nach  kleineren  Einheiten  als  der  Gesamtbevölkerung  des  Kantons 
nicht zu beanstanden, sofern dabei keine dauerhaften Überkapazitä-
ten entstehen. Dies bedingt jedoch, dass die Einteilung in verschiede-
ne Versorgungsgebiete kantonsweit  nach denselben Kriterien erfolgt, 
da sich ansonsten Planungsgebiete überlappen könnten. Fällt die Ent-
scheidung  zugunsten  der  Aufteilung  in  Bezirke,  ist  die  Berücksichti-
gung anderer Einheiten wie Regionen, Einzugsgebieten oder Gemein-
den nicht mehr möglich und umgekehrt. Im vorliegenden Fall hat die 
Vorinstanz  als  Bezugsgrösse  das  Fricktal  im  engeren  Sinn  (Bezirke 
Laufenburg und Rheinfelden) gewählt. Dieses Vorgehen mag im Ein-
zelfall  sachgerecht  sein; es entspricht  jedoch keiner  übergeordneten 
und einheitlichen Strategie. Der Hinweis der Vorinstanz, die Wahl des 
Fricktals im engeren Sinn als Bezugsgrösse entspreche den Grundsät-
zen  der  GGpl  (vgl.  Vernehmlassung  vom 5. November  2007  S. 12), 
trifft nicht exakt zu. Die GGpl äussert sich nicht explizit zu den für die 
Bedarfsanalyse  heranzuziehenden Bezugsgrössen,  sondern  statuiert 
lediglich  die  Verfügbarkeit  des  Angebots  auf  regionaler  Ebene  (vgl. 
Vernehmlassungsbeilage 2 S. 96). In Abweichung von diesem Grund-
satz wird in der GGpl die Entwicklung des Bettenbedarfs im Langzeit-
bereich nach Bezirken dargestellt  (vgl. Vernehmlassungsbeilage 2 S. 
88). Bei  der  Behandlung des Gesuchs betreffend die  Aufnahme der 
Wohngruppe B._______, Bad Zurzach, hat die Vorinstanz sodann auf 
eine Bezugsgrösse von 3 Gemeinden abgestellt (vgl. E. 4.2). Es zeigt 
sich somit, dass die Vorinstanz bei der Behandlung verschiedener Ge-
suche zwischen den Bezugsgrössen der Region, des Bezirks und der 
Gemeinde gewechselt hat; es wurden unterschiedliche und sich über-

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lappende Bezugsgrössen verwendet. Eine kohärente  Planung ist  bei 
diesem Vorgehen nicht gewährleistet. Es ist deshalb wünschbar, dass 
der Kanton Aargau seine Bedarfsplanung hinsichtlich der Frage kon-
kretisiert, welche Bezugsgrössen für die Erhebung des Bedarfs mass-
geblich sein sollen.

12.3 Die  Vorinstanz  beruft  sich  bezüglich  des  von  ihr  verwendeten 
Richtwerts, wonach der generelle Bedarf an Pflegebetten 20% der An-
zahl  Einwohner  über  80 Jahren betrage,  auf  die GGpl  (Vernehmlas-
sungsbeilage 2).  Dort  finden sich  jedoch mit  Ausnahme der  Betten-
dichte in aargauischen Kranken- und und Altersheimen, welche mit 9.8 
pro 1000 Einwohner angegeben wird, keine statistischen Grundlagen 
bezüglich des generellen Bedarfs. Die Aussage, bei einer zurückhal-
tenden Annahme würden 20% der über 80-Jährigen ein Pflegebett be-
nötigen, stellt sich als eine Schätzung dar, für die weder die Herleitung 
noch einschlägige Erfahrungswerte ausgewiesen sind (vgl. Vernehm-
lassungsbeilage 2 S. 87). Auch aus den duplikweise eingereichten Be-
rechnungsgrundlagen der Vorinstanz (Duplikbeilage 4) kann hinsicht-
lich des Bettenbedarfs nichts abgeleitet werden; es wird lediglich die 
Anzahl  betriebener Betten nach Gemeinden aufgeschlüsselt  und an-
hand  der  20%-Formel  sowie  der  prognostizierten  Bevölkerungsent-
wicklung der Bedarf  für  die Bezirke Laufenburg und Rheinfelden bis 
ins Jahr 2025 errechnet. Zu prüfen ist deshalb, ob die Anwendung der 
20%-Formel dem in Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG statuierten Kriterium der 
Planung für eine bedarfsgerechte Versorgung entspricht.

Nach  der  Rechtsprechung  betreffend  die  Spitalplanung  muss  eine 
nachvollziehbare Analyse des Bedarfs anhand von Parametern, soge-
nannten Bedarfsdeterminanten erfolgen. Diese sind: Eintrittshäufigkeit, 
Aufenthaltsdauer,  Bevölkerungszahl  des  Versorgungsgebietes  und 
mittlere Bettenbelegung (vgl. BRE vom 17. Februar 1999 i. S. Zürcher 
Spitalliste 1998 E. 3.4.1, publiziert  in RKUV 1999/3 211 ff.). Die von 
der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz (SDK, heute: GDK) 
entwickelte Formel zur kapazitätsorientierten Spitalplanung (vgl. Revi-
dierte  Empfehlungen  der  Schweizerischen  Sanitätsdirektorenkonfe-
renz zur Spitalplanung, zur Pflegeheimplanung, zur Spitalliste und zur 
Pflegeheimliste nach Art. 39 KVG vom 3. Mai 2002, S. 25) ist jedoch 
nicht auf den stationären Langzeitbereich übertragbar, da sie auf den 
Akutbereich zugeschnitten ist. Während dort die Bereitstellung des An-
gebots, insbesondere der freien Kapazitäten, detailliert geplant werden 
muss, kann die Planung in der stationären Langzeitpflege flexibler aus-

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gestaltet  werden,  weil  Ausweichmöglichkeiten  auf  ambulante  Leis-
tungserbringer bestehen. 

Gemäss  Empfehlung  5  (B  9)  der  Revidierten  Empfehlungen  der 
Schweizerischen  Sanitätsdirektorenkonferenz zur  Spitalplanung,  zur 
Pflegeheimplanung, zur Spitalliste und zur Pflegeheimliste nach Artikel 
39 KVG vom 3. Mai 2002 ist eine Kapazitäts- oder Leistungsfestlegung 
grundsätzlich auch für Pflegeheime angezeigt. Moderne Versorgungs-
konzepte  unterscheiden  allerdings  nicht  mehr  zwischen  "Altersheim" 
und "Pflegeheim", sondern sehen eine kontinuierliche und flexible Be-
treuung von Betagten je nach ihren jeweiligen Bedürfnissen vor. Eine 
Zuordnung von Pflegebetten-Kapazitäten zu einzelnen Institutionen ist 
nicht  notwendig.  Als  Orientierungshilfe  dienen  können  statt  dessen 
Richtwerte  für  die  Anzahl  Patienten,  allenfalls  differenziert  nach 
Pflegeintensitätsstufe, die durch eine bestimmte Gruppe von Einrich-
tungen maximal zu betreuen sind (a.a.O. S. 9). Auch die bundesrätli-
che Rechtsprechung zur Pflegeheimplanung lässt im stationären Pfle-
gebereich  Richtzahlen  zur  Ermittlung  des  Bedarfs  genügen  (vgl. 
E. 11.3). Demnach ist  nicht  ausgeschlossen,  dass eine Richtzahl  im 
Sinn der von der  Vorinstanz verwendeten Formel  zur Ermittlung des 
Bedarfs herangezogen werden kann, zumal die 20%-Formel bei nähe-
rer Betrachtung 3 der 4 erwähnten Bedarfsdeterminanten in sich verei-
nigt: Die Eintrittshäufigkeit  (20%), die Bevölkerungszahl und die Auf-
enthaltsdauer. Letztere ist im Parameter der Bevölkerungszahl enthal-
ten, weil in der betreffenden Altersgruppe (ab 80 Jahren) davon auszu-
gehen ist, dass die Patienten bis zu ihrem Ableben in der Pflegeinstitu-
tion verbleiben. Die Formel schliesst allerdings Personen unter 80 Jah-
ren aus. Nach Auffassung der Vorinstanz handelt es sich bei der 20%-
Formel  um eine  theoretische Richtzahl,  die  offen lasse,  wie  die  tat-
sächliche  Pflegebedürftigkeit  und  Altersstruktur  der  Heimbewohner 
aussehe.  Dieser  Einwand  vermag  jedoch  nicht  zu  überzeugen.  Die 
Vernachlässigung  der  unteren  Altersgruppen  wäre  nur  vertretbar, 
wenn diese statistisch kaum ins Gewicht fielen; dies ist  jedoch nicht 
dargetan. Auch in der Rechtsprechung wird darauf hingewiesen, dass 
in  die  Bedarfsanalyse die  gesamte Wohnbevölkerung  einzubeziehen 
ist (vgl. BRE vom 30. August 2000 i. S. Schaffhauser Spital- und Heim-
liste E. 10.2 mit Hinweis). Damit zusammenhängend vermag die Vorin-
stanz auch nicht zu erklären, worauf sich die Zahl "20% der über 80-
jährigen  Personen"  stützt.  Wenn  auch  nach  der  Rechtsprechung  im 
Pflegebereich Richtzahlen zur Umschreibung des generellen Bedarfs 
genügen, so müssen diese dennoch nachvollziehbar begründet sein. 

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Der Bundesrat hat zwar in einem Entscheid betreffend die Bedarfser-
hebung im stationären Pflegebereich den Richtwert "Pflegeplatzbedarf 
entspricht 12% der Betagten" genügen lassen (BRE vom 30. August 
2000 i. S. Schaffhauser  Spital-  und Heimliste  E. 10.3). Aus heutiger 
Sicht sind an die Begründung derartiger Richtzahlen höhere Anforde-
rungen zu stellen, da ansonsten ein Bedarf lediglich behauptet, nicht 
aber belegt wird. Damit die Bedarfsgerechtigkeit  im Sinn von Art. 39 
Abs. 1 Bst. d KVG gewährleistet ist,  muss sich die Festlegung einer 
Bedarfszahl  auf  statistisches Material  im Sinn von Erfahrungswerten 
stützen können. Dies ist im vorliegenden Fall nicht gegeben (vgl. auch 
Stellungnahme des BAG vom 29. August 2008, Ziff. III. 2.5, BVGer-Ak-
ten Nr. 21). Die Vorinstanz hat somit nicht nachvollziehbar begründet, 
warum ihrer Ansicht nach die Anzahl der benötigten Pflegeplätze 20% 
der jeweils über 80-jährigen Personen in der jeweiligen Planungsein-
heit entspricht.

12.4 Die Pflegeheimplanung hat  entsprechend den Vorschriften über 
die Abrechnung der erbrachten Leistungen durch die Versicherer, na-
mentlich Art. 9 Abs. 4 KLV, mindestens vier Pflegebedarfsstufen vorzu-
sehen (dazu auch Stellungnahme des BAG vom 29. August 2008, Ziff. 
III.  2,  BVGer-Akten Nr. 21). Dieser  Anforderung genügt  die  fragliche 
Pflegeheimplanung offensichtlich nicht.

12.5 Beizupflichten ist  der  Vorinstanz  in  der  Auffassung,  das  Instru-
ment der Warteliste tauge in der heutigen Zeit  nicht  mehr als Nach-
weis für den aktuellen Bedarf. Die Warteliste bildet den Pflegeplatzbe-
darf nicht ab, da ein solcher einerseits kurzfristig entstehen kann, wäh-
rend andererseits Personen bei mehreren Institutionen Anmeldungen 
tätigen. Im Übrigen können Pflegeheimplätze auch von nichtpflegebe-
dürftigen Personen belegt sein, so dass Wartelisten auch aus diesem 
Grund wenig aussagekräftig sind. Notorisch lange Wartelisten können 
allerdings ein Indiz für einen Mangel an Pflegeplätzen darstellen und 
sind in diesem Sinn bei der Überprüfung der Planung zu berücksichti-
gen. 

12.6 Das generelle Angebot im Jahr 2006 wird von der Vorinstanz mit 
498 bzw. 515 Betten beziffert. Die Akten erhärten jedoch diese Zahlen 
nicht. Vielmehr ist von den Zahlen der Pflegeheimliste 2006 auszuge-
hen, wonach das generelle Angebot 2006 448 Betten betrug. Aufgrund 
des  Publizitätscharakters  der  Pflegeheimliste  müssen  allfällige  Ge-
suchstellerinnen sich darauf  verlassen können,  dass die Zahl  der in 

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der  Liste  aufgeführten  Betten  derjenigen  in  Wirklichkeit  betriebener 
bzw. angebotener Betten entspricht. Nur so können sie dartun,  dass 
ihr Angebot einem Bedürfnis entspricht, und die Erfolgschancen ihres 
Gesuchs abschätzen. Die Beschwerdeführerin durfte daher davon aus-
gehen, dass die Zahl der angebotenen Pflegebetten im Zeitpunkt des 
regierungsrätlichen  Beschlusses  der  in  der  Liste  vermerkten  Anzahl 
Pflegebetten entsprach. Die  Vorinstanz  hat  das  Pflegebettenangebot 
per Juli 2007 gegenüber der Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, um ins-
gesamt  42  Betten  (davon  8  Betten  im  Alters-  und  Pflegeheim 
G._______ in Rheinfelden sowie 34 Betten in der Krankenheimabtei-
lung des Spitals F._______ in Laufenburg) erweitert. Dabei macht sie 
geltend, nur im Fall von 8 Betten des Spitals F._______ in Laufenburg 
habe es sich um eine Ausweitung des bestehenden Angebots gehan-
delt; die 8 zusätzlichen Betten des Alters- und Pflegeheims G._______ 
in Rheinfelden würden seit jeher und die zusätzlichen 26 Betten des 
Spitals F._______ in Laufenburg würden seit dem Jahr 2003 betrieben 
(vgl. E. 6.10). Die Aufnahme auf die Liste dieser insgesamt 34 Betten 
stelle somit lediglich eine Anpassung an die tatsächlichen Verhältnisse 
dar. 

Gleichzeitig  hat  die Vorinstanz die Abweisung des Gesuchs der  Be-
schwerdeführerin  mit  einem Überangebot an Pflegebetten sowohl im 
Fricktal insgesamt als auch allein im Bezirk Laufenburg begründet. Ob-
wohl 34 Pflegebetten nicht auf der Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, 
figurierten, und das Gesuch der Trägerschaft des Spitals F._______ in 
Laufenburg vom 11. Dezember 2006 noch hängig war bzw. ebenfalls 
mit  Regierungsratsbeschluss vom 13. Juni  2007 entschieden wurde, 
hat die Vorinstanz das generelle Angebot unter Berücksichtigung die-
ser 42 noch nicht aufgeführten Pflegeplätze mit 498 beziffert und das 
Gesuch der Beschwerdeführerin abgewiesen. 

Diese Vorgehensweise stellt eine Unterschreitung des Ermessens dar, 
ist widersprüchlich und verletzt das Gebot der Transparenz gegenüber 
der neu auftretenden Anbietenden. Denn einerseits muss aufgrund der 
Akten davon ausgegangen werden, dass eine Abwägung der beiden 
Angebote gegeneinander (Spital F._______ mit 8 zusätzlichen Betten, 
Wohngruppe  A._______  mit  9  zusätzlichen  Betten)  unterblieben  ist. 
Eine  in  diesem  Sinn  mangelhafte  Interessenabwägung  ist  nach  der 
Lehre als Ermessensfehler zu qualifizieren (vgl. BENJAMIN SCHINDLER, in: 
Christoph Auer / Markus Müller / Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommen-
tar  zum  Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren  [VwVG], 

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Zürich / St. Gallen 2008, Art. 49 Rz. 26 am Ende). Andererseits wurde 
die nachträgliche Aufnahme von bisher nicht aufgeführten 34 Betten in 
die Liste als Argument für die Abweisung des Gesuchs der Beschwer-
deführerin verwendet. Angesichts des von der Vorinstanz bereits per 
31. Dezember 2005 geltend gemachten Überangebots von 28 Betten 
im Fricktal bzw. 38 Betten im Bezirk Laufenburg (vgl. E. 4.3 und E. 6.8) 
ist  die  Aufstockung von 34 Betten in  der  Pflegeheimliste,  Stand Juli 
2007, schwer nachvollziehbar. Unbehelflich ist dabei der Hinweis der 
Vorinstanz, in der Pflegeheimliste, Stand Januar 1996 (Duplikbeilage 
1), sei die Krankenheimabteilung des Spitals F._______ in Laufenburg 
bereits mit 70 Betten vermerkt gewesen (vgl. E. 9.1). Massgeblich für 
die Beurteilung des Gesuchs der Beschwerdeführerin ist  die Pflege-
heimliste, Stand Juni 2006; dort ist die genannte Institution mit 56 Pfle-
gebetten  verzeichnet.  Hinsichtlich  des  Alters-  und  Pflegeheims 
G._______ in Rheinfelden stimmt die Anzahl der gemäss Liste zuge-
lassenen Betten ebenfalls nicht mit der Anzahl der tatsächlich angebo-
tenen Betten überein (vgl. E. 6.10 zweiter Abschnitt). Somit wird das 
generelle Angebot weder in der Pflegeheimliste, Stand Januar 1996, 
noch in der Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, zutreffend wiedergege-
ben. Daraus ergibt sich die Feststellung, dass die Pflegeheimliste nicht 
gemäss  den  bundesrechtlichen  Anforderungen  an  die  Publizität  und 
Transparenz geführt wurde.

12.7 Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihr Angebot sei aus qua-
litativer Sicht bedarfsgerecht, indem im Fricktal bis heute keine Pflege-
wohngruppe bestehe. Ob die Bedarfsgerechtigkeit in diesem Sinn ge-
geben  ist,  kann  vorliegend  offen  bleiben. Nach  der  Rechtsprechung 
des Bundesrates steht den Kantonsregierungen ein weiter Ermessens-
spielraum zu bezüglich der Art und Weise, wie sie die Spital- bzw. Pfle-
geheimplanung  durchführen. Demgemäss  liegt  es  im  Ermessen  des 
Kantons zu bestimmen, welche Angebote er als bedarfsgerecht qualifi-
ziert  und in welchen Institutionen diese Angebote bereit gestellt  wer-
den sollen (zum Auswahlermessen der Kantone vgl. BRE vom 17. Feb-
ruar 1999 i. S. Zürcher Spitalliste 1998 E. 1.7.3, publiziert in RKUV 3 
1999  211  ff.).  Nach  der  Rechtsprechung  riskiert  ein  neuer  Anbieter 
durchaus, nicht in die Liste aufgenommen zu werden, weil sein Ange-
bot nicht in die Planung des betreffenden Kantons passt (vgl. BRE vom 
17. Januar 2007 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Glarus E. 3.5). Die 
Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch darauf, aufgrund ihres spezi-
fischen Angebots in die Liste aufgenommen zu werden. 

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Von der Frage der Angebotsspezialisierung zu trennen ist  die  Frage 
der Leistungsaufträge. Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG i. V. m. Art. 39 Abs. 3 
KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewesenen Fassung) 
verlangt, dass die Pflegeheimliste nach Leistungsaufträgen in Katego-
rien  zu  gliedern  ist.  Dies  ist  ein  Publizitätserfordernis  und  bedeutet 
nicht,  dass  die  bestehenden  Angebotskategorien  erweitert  werden 
müssen. Leistungsaufträge dienen der Koordination der Planung und 
der Transparenz, indem sie das Angebotsspektrum der auf der Liste fi-
gurierenden Institutionen abbilden. 

12.8 Ebenfalls  nicht  durchzudringen vermag die  Beschwerdeführerin 
mit der Rüge, die Nichtberücksichtigung des Angebots der Wohngrup-
pe A._______ als private Anbietende verletze das bundesverfassungs-
rechtliche  Gleichbehandlungsgebot.  Die  Beschwerdeführerin  über-
sieht, dass Art. 39 Abs. 1 Bst. b zweiter Halbsatz KVG kein absolutes 
Gleichbehandlungsgebot, sondern lediglich die angemessene Berück-
sichtigung privater  Trägerschaften statuiert. Demnach ist  bei  der Be-
handlung eines Gesuchs um Aufnahme in die Liste zu berücksichtigen, 
wie sich diese bezüglich Trägerschaft der darin aufgeführten Institutio-
nen (öffentlich oder privat) zusammensetzt. Nach Angabe der Vorins-
tanz figurierten im relevanten Zeitpunkt  am 13. Juni 2007 10 private 
Anbietende  mit  rund  140  Pflegebetten  auf  der  Pflegeheimliste  des 
Kantons Aargau, darunter mit der Wohngruppe B._______, Bad Zurz-
ach, auch eine Institution der Beschwerdeführerin. Bei der Frage, wer 
unter  mehreren  Anbietenden  den  Vorzug  geniessen  soll,  steht  dem 
Kanton ein weites Ermessen zu. Wie Santésuisse Aargau-Solothurn in 
ihrer Vernehmlassung ausführt (vgl. E. 7.4), kann es mit Blick auf die 
obligatorische  Krankenversicherung  oder  aus  betriebswirtschaftlicher 
Sicht sinnvoll sein, bei Bedarf Angebote in bestehenden Institutionen 
zu erweitern. Da private Einrichtungen keinen Anspruch haben, in je-
der Planungseinheit vertreten zu sein, stellt die Nichtberücksichtigung 
des  Angebots  der  Beschwerdeführerin  im  angefochtenen  Beschluss 
keine Verletzung von Art. 39 Abs. 1 Bst. b zweiter Halbsatz KVG dar. 

12.9 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der ange-
fochtene Beschluss den Anforderungen des Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG 
in Verbindung mit Art. 39 Abs. 3 KVG (in der bis zum 31. Dezember 
2008 gültig gewesenen Fassung) nicht entspricht. Da die Bedarfsana-
lyse auf unzureichenden sachverhaltlichen Abklärungen basiert, insbe-
sondere im Bereich der Evaluation des Angebots und der Berechnung 
des generellen Bedarfs, kann die Planung nicht als bedarfsgerecht im 

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Sinn  des  Gesetzes  qualifiziert  werden. Bei  der  Führung  der  Pflege-
heimliste hat  die Vorinstanz als  für  die Planung zuständige Behörde 
die Gebote der Publizität und Transparenz zu wenig beachtet, was sich 
direkt auf die Behandlung des Gesuchs der Beschwerdeführerin aus-
gewirkt hat. 

13.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass sich die Rügen der 
Verletzung von Bundesrecht,  einschliesslich  Unterschreitung des Er-
messens,  sowie  der  unvollständigen  Feststellung  des  rechtserhebli-
chen Sachverhalts als begründet erweisen. Die Beschwerde ist dem-
nach insofern gutzuheissen, als dem Eventualantrag auf Rückweisung 
der Sache an die Vorinstanz stattzugeben ist. Der angefochtene Be-
schluss  ist  daher  aufzuheben  und  die  Angelegenheit  gestützt  auf 
Art. 61 Abs. 1 VwVG zur weiteren Abklärung des Sachverhalts, insbe-
sondere  zur  verbindlichen  Festlegung  von  Planungseinheiten  sowie 
zur Ermittlung des generellen Bedarfs und Angebots an Pflegeplätzen 
in  der  vorliegend betroffenen Planungseinheit  und zur erneuten Ent-
scheidung, ob die Wohngruppe A._______ in die Pflegeheimliste auf-
zunehmen sei, an die Vorinstanz zurückzuweisen. 

14.
14.1 Gemäss Art. 63 Abs. 2 erster Halbsatz VwVG sind der unterlie-
genden Vorinstanz keine Verfahrenskosten zu auferlegen. Der einbe-
zahlte Kostenvorschuss ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.

14.2 Die  obsiegende  Beschwerdeführerin  hat  gemäss  Art.  7  Abs. 1 
des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschä-
digungen  vor dem Bundesverwaltungsgericht  (VGKE,  SR 173.320.2) 
Anspruch auf eine Parteientschädigung für  die ihr  erwachsenen not-
wendigen  Kosten.  Die  Parteientschädigung  umfasst  die  Kosten  der 
Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei. In 
Anbetracht  des  Umfangs der  Beschwerdeschrift,  der  Replik  und der 
Schlussbemerkungen  sowie  der  eingereichten  Unterlagen  erscheint 
eine Entschädigung von Fr. 5000.- inkl. Mehrwertsteuer angemessen.

15.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bun-
desgericht  gegen  Entscheide  auf  dem  Gebiet  der  Krankenversiche-
rung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i VGG 
in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 

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Bst.  r  des  Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  (BGG,  SR 
173.110) unzulässig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig.

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Der an-
gefochtene  Beschluss  wird  aufgehoben,  und  die  Angelegenheit  wird 
an die Vorinstanz zurückgewiesen, damit diese gemäss Erwägung 13 
verfahre.

2.
Es werden  keine  Verfahrenskosten  erhoben. Der  am 13. September 
2007 einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- wird der Beschwer-
deführerin zurückerstattet.

3.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung 
von 5000.- zu bezahlen.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Gerichtsurkunde; Beilage: Vorakten Dos-

sier C-5733/2007)
- Santésuisse Aargau-Solothurn (Gerichtsurkunde) 
- das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Franziska Schneider Susanne Genner

Versand: 

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