# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 087fc17b-d09b-5f23-b70e-7fc1848e088b
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-07-01
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.07.2014 AC.2013.0477
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_AC-2013-0477_2014-07-01.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 1er juillet 2014

  
	
  Composition

  	
  Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Eric Brandt, juge et 

  M. Raymond Durussel, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

  

 

	
  Recourant

  	
   

  	
  Yvan CURDY, à Villeneuve VD, représenté par Laurent Schuler, avocat, à Lausanne
   

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Municipalité de
  Noville  

  

   

 

	
  Objet

  	
            

  
	
   

  	
  Recours Yvan CURDY c/ décision de la
  Municipalité de Noville du 27 août 2013 (refusant de délivrer au recourant
  une autorisation de circuler et la possibilité d'utiliser la parcelle n° 1110
  comme place d'atterrissage pour les cours SIV qu'il organise)

  

 

Vu les faits suivants

A.                               
Yvan Curdy est actif dans le domaine de la
formation au vol avec ailes delta et parapentes. Il exploite une école appelée "Les Ailes du Léman.ch", dont le siège est à Villeneuve. Dans
ce cadre, il organise des cours de formation "simulation d’incidents de vol" (SIV) qui permettent au pilote d’apprendre à gérer des incidents
tels que ailes repliées, départs en vrille, etc. Depuis de nombreuses années, Yvan
Curdy utilise la parcelle n° 1110 de la Commune de Noville (ci-après:
respectivement la parcelle et la commune) comme place d'atterrissage pour les
cours SIV susmentionnés. Cette parcelle appartient au domaine des eaux de l’Etat
de Vaud; elle est régie par le plan d’affectation cantonal n° 291 (site
marécageux de Noville), approuvé par le Chef du Département des infrastructures
le 20 juin 2002. La parcelle est située dans un secteur sensible sur le plan
écologique (zone II au sens de l’ordonnance du 21 janvier 1991 sur les réserves
d’oiseaux d’eau et de migrateurs d’importance internationale et nationale [OROEM; RS 922.32] des Grangettes et à proximité de la zone I des Grangettes). Elle
est reliée au domaine public par un chemin d’accès sur lequel la circulation
routière est en principe interdite, mais peut être ponctuellement autorisée par
la commune. La commune dispose d’un droit d’usage sur la parcelle précitée, à
bien plaire et de durée indéterminée. A ce titre, elle prend en charge la
gestion du site, en coordination avec les autorités cantonales depuis plusieurs
années. La Direction générale de l’environnement (DGE) a rappelé ce qui
suit aux utilisateurs de la parcelle dans son courrier du 21 juin 2013:

"(…)

- Le Conservateur
de la faune du canton de Vaud a limité le 9 juillet 2009 à 150 le nombre
d’atterrissages de vols acrobatiques issus des cours de simulation d’incidents
de vols (SIV) sur la place des Saviez.

(…)

- Les SIV
précités étant assimilés à des « manifestations », ces derniers sont
à ce titre de la compétence de la Commune de Noville.

Vu ce qui
précède, les SIV seront soumis à l’autorisation préalable de la Commune de Noville
(…)".

B.                              
Le 24 avril 2013, Yvan Curdy a informé la
Municipalité de Noville (ci-après: la municipalité), par message électronique,
qu’il organisait des cours prévus les 21 juin, 26 juillet et 30 août 2013 et
l’a priée de lui faire parvenir l’autorisation de circuler avec son bus sur la
route des Saviez. Le 17 mai 2013, la municipalité a répondu qu’elle ne pouvait
pas lui délivrer l’autorisation requise aussi longtemps qu’il ne lui aurait pas
fourni sa réquisition d’inscription du registre du commerce.

C.                              
Par courrier du 19 août 2013 adressé à la
municipalité, Yvan Curdy s’est étonné de ce qu’un municipal était venu lui
dire, lors de son cours du 26 juillet 2013, qu’il n’avait pas reçu
l’autorisation de donner ses cours et l’ait menacé de le dénoncer. Yvan Curdy
indiquait qu’il avait compris que les cours étaient autorisés et que seule
l’autorisation de circuler lui était refusée, suite à quoi il avait fait
marcher ses élèves sur la route des Saviez. Il se demandait en outre si c’était
parce qu’il n’était pas enregistré au registre du commerce que la municipalité
lui refusait l’autorisation de circuler sur la route des Saviez.

Le 27 août 2013, la municipalité a
répondu à Yvan Curdy que le municipal avait entièrement raison. Elle a rappelé
que les dates ainsi que l’autorisation de circuler ne pouvaient être validées
que sur la base de la réquisition d’inscription au registre du commerce, "cette dernière [devant] permettre de définir les critères d’acceptation des dates de cours "SIV" ainsi que les autorisations ponctuelles de circuler". Elle indiquait qu’elle en resterait
au constat qu’il avait disposé du site des Saviez sans autorisation. "Dans sa grande magnanimité", elle ne prononcerait cependant, cette
fois-ci, ni sanction ni amende, mais elle l’avertissait que s’il ne
s’inscrivait pas au registre du commerce, elle partirait de l’idée qu’il
renonçait à effectuer des cours SIV aux Saviez et qu’aucune autre date ne lui
serait par conséquent accordée.

D.                              
Le 24 septembre 2013, Yvan Curdy (ci-après: le
recourant) a déposé un recours contre cette décision auprès de l’autorité qui
l’avait rendue, en lui demandant de l’acheminer à l’autorité compétente. Il
conclut préalablement à être autorisé à réaliser des cours SIV et à utiliser la
parcelle sans restriction aucune de la part de la municipalité. Au fond, il
conclut à l’admission du recours, à l’annulation de la décision attaquée,
respectivement à la constatation de sa nullité, et à ce qu’il puisse utiliser
la parcelle sans restriction aucune de la part de la municipalité, moyennant
accord du propriétaire.

E.                              
Le 2 décembre 2013, le recourant s’est adressé à
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il a
expliqué qu’il avait déposé le 24 septembre 2013 un recours auprès de la
municipalité à l’encontre d’une décision rendue par celle-ci le 27 août 2013 et
qu’il avait sollicité de cette autorité, conformément à l’art. 7 de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),
qu’elle transmette à l’autorité compétente les actes qui lui avaient été
adressés. La municipalité n’ayant rien entrepris, le recourant demandait à la
CDAP de bien vouloir intervenir afin que le dossier lui soit transmis.

La CDAP a enregistré le recours le
3 décembre 2013 et a invité la municipalité à lui transmettre son dossier et
ses déterminations.

F.                               
La municipalité a produit son dossier et s’est
déterminée le 20 décembre 2013. Elle a notamment indiqué avoir mis en place des
directives pour limiter l’utilisation du site (sans produire dites directives),
lesquelles posaient les conditions suivantes:

« 1. Annonce des trois jours de cours SIV en semaine à M.
Alain ZOLLER pour coordination.

2. Après entente, demande officielle auprès de la commune de Noville
qui, sur présentation de l’inscription auprès du registre du commerce, confirme
et valide les dates.

3. Transmission du N° d’immatriculation d’un véhicule de transport
pour les participants, afin que la commune délivre une autorisation ponctuelle de
circulation pour les trois dates retenues. »

La municipalité précisait que
l’objectif de la démarche précitée consistait à réguler l’accès au site, tant
il était vrai qu’il n’y avait pas de la place pour toutes les écoles de Suisse.
Elle a conclu au rejet des points II, III et IV du recours. Elle a aussi mis en
doute sa recevabilité. 

Le 17 janvier 2014, le recourant s’est
déterminé. Il conteste l’obligation de s’inscrire au registre du commerce, dont
il ne voit pas en quoi elle permettait à la commune de réguler l’accès au site.

Le 21 janvier 2014, la juge
instructrice a invité la municipalité à produire une copie des directives
mentionnées dans son courrier du 20 décembre 2013, à indiquer la base légale
sur laquelle ces dernières se fondaient et pour quels motifs l’inscription des
écoles de vol au registre du commerce était obligatoire.

La commune a déposé des observations
complémentaires le 11 février 2014, contestant les éléments exposés par le
recourant. Elle a néanmoins indiqué qu’elle serait prête à lui accorder, à
titre tout à fait exceptionnel, une autorisation pour les trois dates qu’il
avait demandées pour l’été 2014. Elle a joint à ses écritures copie des "Directives pour le fonctionnement d’une
école de vol libre FSVL"
établies le 25 août 2007 par l’école susmentionnée, ainsi que copie d’une
convention et règlement d’usage de la piste d’atterrissage des Saviez, conclue
le 12 décembre 2012 entre la municipalité et l’association Vol Bol d’air. Aucun
de ces documents ne fait mention d’une quelconque inscription au registre du
commerce.

Le recourant s’est déterminé le 17
mars 2014. Il a indiqué ne pas pouvoir se satisfaire d’une autorisation
délivrée à titre tout à fait exceptionnel. Il souhaite faire constater
l’illicéité de la décision attaquée pour éviter que la problématique ne se présente
à nouveau.

Dans ses écritures du 8 avril 2014,
la municipalité a répété qu’il était indispensable de poser des règles pour
éviter l’engorgement du site. Elle se déclare toujours prête à délivrer au
recourant une autorisation à titre exceptionnel. 

Le recourant a déposé des observations
finales le 5 mai 2014.

G.                              
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                               
Il y a tout d’abord lieu de trancher des
questions de recevabilité.

a) Aux termes
de l’art. 95 LPA-VD, le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les trente
jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués. A teneur de
l’art. 20 al. 1 LPA-VD, le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à
l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou
consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai. L’art. 20 al. 2
LPA-VD prévoit que lorsqu'une partie s'adresse en temps utile à une autorité
incompétente, le délai est réputé sauvegardé; dans ce cas, l'autorité saisie à
tort atteste la date de réception. Selon l’art. 7
al. 1 LPA-VD, l'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans
délai à l'autorité qu'elle juge compétente

b) Par
décision susceptible de recours, on entend, selon l’art. 3 LPA-VD, toute mesure
prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public,
ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et obligations
(let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou
d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes
tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let.
c).

c) Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou
administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un
délai raisonnable (art. 29 al. 1 Cst.). L’autorité saisie d’une demande tendant
au prononcé d’une décision en vérifie d’abord la recevabilité; à défaut, elle
refuse d’entrer en matière. Si les conditions formelles sont réunies,
l’autorité examine les questions de fond; sur cette base, elle admettra la
demande ou la rejettera; dans un cas comme dans l’autre, elle rendra une
décision formelle.

d) En l’espèce, la décision
attaquée constitue bien une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD. Elle a
été rendue dans un cas d’espèce par une autorité agissant sur la base de ses
compétences en matière de maintien de l’ordre public et constate l’inexistence
d’un droit à une autorisation d’atterrissage. Elle est ainsi susceptible de
recours auprès de l’autorité de céans. Il se pose encore la question du délai
de recours. Comme le prévoit l’art. 20 LPA-VD, une erreur quant à l’autorité
destinataire du recours demeure sans conséquence: l’envoi sera acheminé
d’office par celle qui l’a reçu à celle à laquelle il aurait dû être adressé et
le délai sera considéré comme respecté, si l’acte est parvenu à temps à la
première (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif II, 3ème
édition, Berne 2011, n° 5.8.1.2). Ainsi, dans le cas présent, l’autorité
intimée ne pouvait pas rester sans réaction face au recours du 24 septembre
2013, sous peine de commettre un déni de justice. Elle devait le transmettre au
tribunal de céans, comme objet de sa compétence. Il est vrai qu’il ne s’agit en
l’occurrence pas d’une erreur d’adressage, le recourant – représenté par un
avocat – sachant que la municipalité n’était pas compétente pour traiter du
recours. Cela étant, selon ses termes, l’art. 20 LPA-VD ne se limite pas
aux cas d’erreur. Dans le souci d’éviter un formalisme excessif, il convient
ainsi de considérer que le recours pouvait être adressé à l’autorité intimée et
que le délai de trente jours de l’art. 95 LPA-VD est sauvegardé.

2.                               
La loi du 28 février 1956 sur les communes (LC,
RSV 175.11) prévoit que les autorités communales exercent les attributions et
exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et
de la législation cantonales (art. 2 al. 1). Ces attributions et tâches propres
comprennent notamment les mesures propres à assurer l’ordre et la tranquillité
publics, ainsi que la salubrité publique (art. 2 al. 2 let. d).

3.                               
La liberté économique est garantie (art. 27
al. 1 Cst., art. 94 al. 1 Cst. et art. 26 al. 1 Cst./VD).
Elle protège le libre choix de la profession, le libre accès à une activité
économique lucrative et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et art. 26
al. 2 Cst./VD; ATF 137 I 167 consid. 3.1
p. 172; 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 203/204; 135 I 130
consid. 4.2 p. 135, et les arrêts cités). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les
personnes morales (ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230 s.). Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit
fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves
doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent
sont réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par
un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36
al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées
les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures
dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 131 I 223
consid. 4.2 p. 231 s. et les références citées). Les mesures restreignant l'activité économique
peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics,
ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322
consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts cités). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de
protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de
favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes
d'exploitation (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s.; 130 I 26 consid.
6.3.3.1 p. 53; 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid. 3a
p. 326 et les arrêts cités; cf. au surplus, Klaus Vallender/Peter Hettich/Jens
Lehne, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4ème
édition, Berne 2006, § 5 N. 103 et ss).

La jurisprudence a encore établi
que l'égalité de traitement entre concurrents directs, c'est-à-dire entre
personnes appartenant à une même branche économique qui s'adressent au même
public avec des offres identiques pour satisfaire le même besoin (ATF 125 II
129 consid. 10b p. 149 et la jurisprudence citée), découlant de l'art. 27 Cst.
n'était pas absolue et autorisait des différences à condition que celles-ci
répondent à des critères objectifs et résultent du système lui-même; il est
seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum
nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (arrêts 2P.83/2005
du 26 janvier 2006 consid. 2.3, et 2A.26/2005 du 14 juin 2005 consid. 4.2; cf.
aussi ATF 125 I 431 consid. 4b/aa p. 435/436 appliquant l'art. 31 aCst.).

4.                               
a) Il convient à ce stade d’examiner plus précisément
les conclusions du recourant, qui définissent l’objet du litige. Dans son
recours du 24 septembre 2013, le recourant conclut à l’admission du recours, à
l’annulation de la décision attaquée, respectivement à la constatation de sa
nullité, et à ce qu’il puisse utiliser la parcelle sans restriction aucune de
la part de la municipalité, moyennant accord du propriétaire. Par la suite, il
précise qu’il ne conteste pas la limite à 150 du nombre de vols totaux annuels,
ni le fait que ces vols ne puissent être effectués qu’entre mi-mai et
mi-octobre; c’est en réalité finalement uniquement à l’obligation de s’inscrire
au registre du commerce que s’oppose le recourant (écritures du 17 janvier
2014). C’est ainsi ce seul élément qui sera examiné.

b) L’obligation faite au recourant d’être
inscrit au registre du commerce pour obtenir une autorisation de circuler et la
possibilité d'utiliser la parcelle comme place d'atterrissage pour les cours
SIV qu'il organise porte atteinte au principe de la liberté économique. Cela étant, comme tout droit fondamental, la liberté économique peut
être restreinte mais à certaines conditions, cumulatives: la restriction doit
être fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public ou par la
protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et être proportionnée
au but visé (art. 36 al. 3 Cst.).

En l’espèce, l’existence d’un
intérêt public à réglementer l’organisation des vols et atterrissages sur un
espace restreint paraît clair, tant sous l’angle de la sécurité publique que
sous celui de l’ordre public. La question de la base légale est en revanche plus
délicate. En effet, l’art. 36 al. 1 de l’ordonnance du 17 octobre 2007 sur
le registre du commerce (ORC; RS 221.411) prévoit que toute personne physique
qui exploite une entreprise en la forme commerciale et qui obtient, sur une
période d'une année, une recette brute de 100’000 francs au moins (chiffre
d'affaires annuel) doit requérir l'inscription de son entreprise individuelle
au registre du commerce. Si une même personne exploite plusieurs entreprises
individuelles, les chiffres d'affaires de ces entreprises sont additionnés
lorsqu'il s'agit de déterminer l'obligation de s'inscrire. L’ORC ne contient
aucune disposition dont on pourrait déduire un lien entre l’obligation de
s’inscrire au registre du commerce et l’organisation de cours SIV. L’autorité
intimée ne s’est pas non plus prévalue d’un autre fondement légal dont on
pourrait déduire une obligation aussi spécifique. Quant à l’art. 2 LC, il
paraît trop vague pour servir de base légale à une telle obligation. Enfin
l’autorité se réfère à des directives qu’elle aurait édictées mais n’a produit
aucun document de portée générale sur lequel figurerait l’obligation de
s’inscrire au registre du commerce comme préalable à l’organisation de cours
SIV. La question n’a toutefois pas à être tranchée définitivement dès lors
qu’il apparaît que la mesure imposée par l’autorité intimée viole de toute
façon le principe de proportionnalité pour les raisons exposées ci-après.

Selon le
principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à
produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et il faut que ceux-ci ne puissent être
atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de
la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il
exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts en présence; ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87
consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les
arrêts cités). 

Dans le cas présent, la restriction imposée par l'autorité
intimée apparaît problématique au regard du premier critère précité. Selon ce critère, il n’est pas nécessaire que le moyen choisi soit
le plus efficace mais il doit être propre à atteindre
le but visé (ainsi, par exemple, on ne saurait refuser l’accès à une école de guide de montagne à un
candidat au motif qu’il a été condamné pour objection
de conscience, cf. ATF 103 Ia 544). Or la municipalité n’a
donné aucune explication valable à l’égard de la necessité d’être inscrit au
registre du commerce. Elle n’a ainsi jamais expliqué,
alors même que le recourant a précisé qu’il constestait essentiellement
l’obligation qui lui était faite de s’inscrire au registre du commerce – dont
il ne voyait pas en quoi elle permettait à la commune de réguler l’accès au
site –, les raisons sur lesquelles se fondait cette
exigence. Certes, dans sa décision du 27 août 2013,
elle a précisé que la réquisition d’inscription au registre du commerce devait "permettre
de définir les critères d’acceptation des dates de cours SIV ainsi que les
autorisations ponctuelles de circuler". De même, dans ses écritures complémentaires du 8 avril 2014, elle
a souligné que, dès lors qu’elle avait la responsabilité de gérer le site, il
était normal qu’elle édicte des règles. Or ces arguments ne démontrent nullement
en quoi le fait que les entreprises organisant des
cours SIV soient inscrites au registre du commerce pourrait garantir un meilleur respect de l’ordre et de la sécurité
publics que l’absence
d’inscription au registre du commerce. Pour ce motif
déjà, la condition d’incription au registre du commerce imposée au recourant
par l’autorité intimée ne paraît pas propre à atteindre
le but visé et viole le principe de proportionnalité.
L’atteinte portée à la liberté
économique du recourant ne s’avère ainsi pas admissible.

5.                               
Au vu de ce qui précède, c’est à tort que
l’autorité intimée a posé l’inscription au registre du commerce comme préalable
à tout octroi d’autorisation en faveur du recourant. La décision attaquée étant
contraire au droit, le recours doit dès lors être admis et la décision attaquée
annulée. Le dossier sera retourné à la municipalité pour qu’elle examine si les
autres conditions de délivrance d’une autorisation sont réunies et qu’elle se
prononce à nouveau sur la requête du recourant. 

Vu l’issue du pourvoi, les frais du
présent arrêt seront mis à la charge de la commune; obtenant gain de cause et
ayant procédé par l’intermédiaire d’un mandataire, le recourant se verra
allouer des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD). 

 

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.                                  
Le recours est admis.

II.                                
La décision de la Municipalité de Noville du 27
août 2013 est annulée et le dossier lui est retourné pour nouvelle décision au
sens des considérants.

III.                               
Les frais du présent arrêt, par 1’500 (mille
cinq cents) francs, sont mis à la charge de la Commune de Noville.

IV.                             
La Commune de Noville versera à Yvan Curdy une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 1er juillet 2014

 

La présidente:                                                                                           La
greffière:

                                                                                                                  

Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.