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**Case Identifier:** b7b87f4b-ad54-534f-bbfe-493799c6474f
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-11-11
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 11.11.2009 B-171/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-171-2009_2009-11-11.pdf

## Full Text

Cour II
B-171/2009
{T 0/2}

A r r ê t  d u  1 1  n o v e m b r e  2 0 0 9

Bernard Maitre (président du collège), 
Francesco Brentani, David Aschmann, juges, 
Fabienne Masson, greffière.

X._______ SA,
représentée par Maître Jacques Meyer, 
recourante,

contre

Office fédéral de l'agriculture (OFAG),
Mattenhofstrasse 5, 3003 Berne,
autorité inférieure,

Commission de recours de l'Organisme intercantonal 
de certification, Jordils 1, case postale 128, 
1000 Lausanne 6
deuxième instance, 

Organisme intercantonal de certification,
Jordils 1, case postale 128, 1000 Lausanne 6,
première instance.

Violation du cahier des charges du Gruyère AOC - 
sanction pour non-conformité majeure.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composit ion

Parties

Objet

B-171/2009

Faits :

A.
Exploitée par X._______ SA (ci-après : la recourante),  la fromagerie 
Y._______,  sise  à  Z._______,  est  certifiée  pour  la  production  de 
Gruyère AOC avec le n° d'agrément (...).

Le 6 février 2008, l'Organisme intercantonal de certification (ci-après : 
l'OIC) a prononcé à l'encontre de la recourante une sanction de (...) 
points pour non-conformité majeure en raison d'une violation du cahier 
des charges du Gruyère AOC.

B.
Le 6 mars 2008, X._______ SA a recouru contre cette décision auprès 
de la Commission de recours de l'OIC en concluant, principalement, à 
l'annulation de la décision du 6 février 2008 et au renvoi de l'affaire à 
la première instance pour reprise de la procédure ab initio et nouvelle 
décision et, subsidiairement, à l'annulation de la décision du 6 février 
2008  et  à  la  constatation  que  X._______  SA  n'encourt  aucune 
sanction pour la non-conformité sanctionnée par la décision. A l'appui 
de ses conclusions, X._______ SA a fait valoir une violation du droit 
d'être  entendu  et  du  principe  de  proportionnalité.  Elle  a  également 
contesté l'indépendance de la première instance, condition posée par 
la Convention européenne des droits de l'homme pour tout tribunal.

Par décision du 11 juillet 2008, la Commission de recours de l'OIC a 
rejeté le recours et confirmé la décision de première instance.  Elle a 
considéré,  en  substance,  que  le  dépassement  occasionnel  de  la 
quantité  admise pour les reports  de lait  entraîne la  sanction prévue 
dans le Manuel de contrôle Gruyère AOC. Cette décision ne contenait 
pas d'indication de voies de droit.

C.

C.a Le  11 septembre  2008,  X._______  SA  a  formé  recours  contre 
cette décision simultanément auprès de l'Office fédéral de l'agriculture 
(OFAG)  et  du  Tribunal  administratif  fédéral.  Elle  a  sollicité  à  titre 
préliminaire un échange de vues selon l'art. 8 al. 2 de la loi fédérale 
du  20 décembre  1968  sur  la  procédure  administrative  (PA, 
RS 172.021)  pour  déterminer  la  compétence  de  l'une  des  autorités 
saisies.  Pour  le  reste,  la  recourante  concluait  à  l'annulation  de  la 

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décision  entreprise  et  à  la  libération  de  toute  sanction  pour  non-
conformité, mineure ou majeure, dans la production de Gruyère AOC à 
la fromagerie Y._______.

La prénommée soutenait  que les  actes  rendus en application  de la 
section 3  de  l'ordonnance  du  28 mai  1997  concernant  la  protection 
des  appellations  d'origine  et  des  indications  géographiques  des 
produits agricoles et des produits agricoles transformés (ordonnance 
sur les AOP et les IGP, RS 910.12) sont fondés sur le droit public et 
constituent des décisions au sens de l'art. 5 PA. Selon la recourante, 
tant la certification que le retrait de celle-ci sont des décisions fondées 
sur  le  droit  public  fédéral  puisqu'ils  représentent  l'acte-condition 
donnant  accès  à  des  facultés  fondées  sur  le  droit  public  fédéral  et 
réglées par lui.

Sur  le  fond,  X._______ SA ne contestait  pas,  dans son principe,  la 
limitation des quantités de lait dont le traitement peut être reporté d'un 
jour  à  l'autre.  Elle  soulignait  toutefois  que  l'auteur  du  cahier  des 
charges avait commis une méprise dans la rédaction de la disposition 
en cause en retenant un critère absolu au lieu d'un critère relatif. Elle a 
ajouté  que  l'application  stricte  de  cette  disposition  conduit  à  une 
inégalité  de  traitement  entre  elle,  dont  la  production  quotidienne 
moyenne atteint (...) meules, et le producteur qui en produit un nombre 
inférieur,  car  le  pourcentage de lait  reporté  est  dans le  second cas 
bien supérieur.

C.b Dans sa prise de position du 21 novembre 2008, l'OFAG ne s'est 
pas  prononcé  directement  sur  sa  compétence  à  connaître  du  litige, 
mais il s'est penché sur l'habilitation de l'OIC à rendre des décisions.

Selon lui, l'OIC n'a pas qualité d'organisation au sens de l'art. 180 de 
la  loi  fédérale  du  29 avril  1998  sur  l'agriculture  (LAgr,  RS 910.1).  Il 
ressortirait  des  travaux  préparatoires  que  le  législateur  entendait 
confier  le  contrôle  technique  des  appellations  d'origine  contrôlées 
(AOC) à des organismes de certification fondés sur le droit privé. De 
plus,  rien  n'indiquerait  que  le  Conseil  fédéral  souhaitait  accorder 
auxdits  organismes  la  compétence  d'agir  dans  le  cadre  de  la 
puissance  publique.  Se  référant  à  la  nouvelle  approche  en  vigueur 
dans  la  Communauté  Européenne  depuis  1985,  l'OFAG a  souligné 
que,  selon  cette  conception,  les  missions  législatives  sont  réparties 
entre  le  secteur  public,  qui  définit  les  exigences essentielles,  et  les 

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organes privés,  chargés de déterminer  les particularités  techniques. 
Dans ce contexte, il a renvoyé à un avis de droit de l'Office fédéral de 
la  justice  du  12 novembre  2002,  dans  lequel  celui-ci  parvient  à  la 
conclusion que l'OIC n'est pas une organisation ou une entreprise au 
sens de l'art. 180 LAgr de sorte qu'il  n'est pas habilité à rendre des 
décisions  au  sens  de  l'art. 5  PA.  L'OFAG  a  enfin  insisté  sur  la 
distinction entre les tâches de contrôle des organismes de certification 
et celles d'exécution de la section 3 de l'ordonnance sur les AOP et les 
IGP  exercées  par  les  organes  cantonaux  de  contrôle  des  denrées 
alimentaires.

C.c Par arrêt du 1er décembre 2008, le Tribunal administratif fédéral a 
déclaré le recours de X._______ SA irrecevable et transmis l'affaire à 
l'OFAG comme objet de sa compétence.

C.d Par décision du 15 décembre 2008, l'OFAG a déclaré irrecevable 
le recours de X._______ SA.

Pour l'autorité inférieure, les constatations faites par un organisme de 
certification  ne  constituent  pas  des  décisions  d'organisations  ou 
d'entreprises au sens de l'art. 180 LAgr. Dans sa décision, dite autorité 
a  repris  pour  l'essentiel  les  arguments  déjà  invoqués  au  cours  de 
l'échange  de  vues  (ci-dessus  point  C.b).  Il  s'est  référé  en  outre  au 
commentaire de l'OFAG du 25 octobre 1996 relatif à l'ordonnance sur 
les AOP et les IGP dans lequel celui-ci écrivait : "L'État ne transfère 
pas  de  tâches  de  droit  public  aux  organismes  de  certification  et  la 
relation  juridique  entre  les  producteurs  et/ou  les  transformateurs  et 
l'organisme de certification fait l'objet d'une contrat de droit privé". Par 
ailleurs,  l'art. 35 de l'ordonnance sur  l'accréditation et  la  désignation 
du  17 juin  1996  (OAccD,  RS 946.512)  reprendrait  la  même  idée 
lorsqu'il  déclare  que  la  Confédération  ne  transfère  aucune 
compétence  relevant  de  la  puissance  publique  aux  organismes 
accrédités ou désignés.

D.
Par  écritures  du  8 janvier  2009,  mises  à  la  poste  le  même  jour, 
X._______  SA  recourt  contre  cette  décision  auprès  du  Tribunal 
administratif fédéral en concluant, principalement, à son annulation et 
au renvoi de l'affaire à l'instance inférieure avec instruction d'entrer en 
matière et de statuer sur le recours que X._______ SA a formé contre 
la  décision  du  11 juillet  2008  par  laquelle  l'OIC,  agissant  par  sa 

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Commission de recours, a prononcé une sanction de (...) points pour 
non-conformité  majeure  de  la  fromagerie  Y._______  dans  la 
production  de  Gruyère  AOC ;  subsidiairement,  elle  conclut  à 
l'annulation de la décision rendue le 11 juillet 2008 par la Commission 
de  recours  de  l'OIC  et  à  la  libération  de  X._______  SA  de  toute 
sanction pour non-conformité, mineure ou majeure, dans la production 
de Gruyère AOC à la fromagerie Y._______.

La recourante relève que l'art. 16 al. 2 let. d LAgr donne au Conseil 
fédéral  le  pouvoir  de  réglementer  "le  contrôle"  de  l'utilisation  des 
appellations,  notamment  après  leur  enregistrement.  Selon  elle,  la 
délégation est la plus large et n'exclut aucun système de contrôle. A 
ses yeux, le recours aux travaux préparatoires de la loi  ne présente 
qu'un  intérêt  limité,  le  Conseil  fédéral  pouvant  fort  bien  adopter  un 
système autre que celui  prévu à l'origine de sorte que l'ordonnance 
peut être interprétée de manière autonome.

X._______ SA souligne ensuite  que,  lorsqu'une tâche administrative 
est déléguée à un particulier, elle peut très bien être soumise pour une 
partie au droit  privé – p. ex. la rémunération et la responsabilité – et 
pour  une  autre  partie  au  droit  public.  Selon  la  recourante,  le  point 
décisif ne réside pas dans la qualification générale du rapport liant le 
délégataire à l'usager, mais dans la nature de l'acte accompli.

Se  référant  à  l'arrêt  Försterkäse  (ATAF  2007/47  consid. 3.2.2),  la 
recourante  relève  que  le  Tribunal  administratif  fédéral  a  justement 
défini le régime des appellations d'origine comme étant "eine spezielle 
wirtschaftsverwaltungsrechtliche  Zulassungsordnung". La  certification 
serait  l'acte-condition  indispensable  à  l'accès  à  une  forme  d'activité 
économique,  accès  réglementé  par  le  droit  administratif  fédéral. 
Aucune  autre  autorité  que  l'organisme  de  certification  ne  pourrait 
délivrer l'attestation fournissant l'accès. L'objet de la certification serait 
ainsi  de créer ou de constater  le  droit,  pour un producteur,  de faire 
usage d'une appellation,  avec toutes les prérogatives de droit  public 
qui y sont attachées. Aux yeux de la recourante, l'acte portant sur la 
certification correspond très exactement à la définition de la décision 
au sens de l'art. 5 al. 1 let. a ou b PA. Elle considère que, si les actes 
des  organismes  de  certification  ne  sont  pas  des  décisions,  ils  ne 
peuvent  revêtir  de  caractère  obligatoire.  Et  elle  ajoute  que,  si  le 
recours est ouvert contre le refus ou le retrait de la certification, il doit 
l'être également contre une décision qui place l'administré dans une 

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situation précaire dès lors que le retrait est quasi inéluctable en cas de 
nouvelle  contravention. Tel serait  le  cas  en l'occurrence puisqu'avec 
une sanction de (...) points, le retrait,  prévu dès quatre points, serait 
prononcé  en  cas  de  nouvelle  contravention  comparable.  Pour  la 
recourante,  cette  procédure  se  rapproche  de  celle  portant  sur  le 
recours contre un avertissement prononcé à l'endroit d'un conducteur, 
recours sur lequel le Tribunal fédéral entre en matière.

La  recourante  allègue  enfin  que  laisser  à  chaque  producteur  la 
responsabilité de déterminer lui seul s'il est en droit de faire usage de 
l'appellation  serait  contraire  au texte  clair  du  nouvel  art. 16  al. 3  de 
l'ordonnance sur les AOP et les IPG et compromettrait sérieusement la 
crédibilité  des  appellations  d'origine  dès  lors  que les  organes de  la 
surveillance  des  denrées  alimentaires  n'ont  pas  compétence  pour 
autoriser de manière générale l'usage d'une appellation.

E.
Invitée à se prononcer sur le recours, l'autorité inférieure en propose 
le  rejet  dans  sa  réponse  du  23 février  2009.  Elle  se  rapporte  pour 
l'essentiel à sa décision du 15 décembre 2008, en rappelant que les 
utilisateurs  des  AOP  et  des  IGP  confient  eux-mêmes  le  contrôle 
technique  à  des  organismes  de  certification,  sur  une  base  de  droit 
privé.

Également invitée à se prononcer, la deuxième instance renvoie dans 
sa réponse du 25 février 2009 à sa décision du 11 juillet  2008, ainsi 
qu'à l'avis de l'Office fédéral de la justice du 12 novembre 2002.

Quant  à  la  première  instance,  elle  se  réfère  dans  sa  réponse  du 
25 février  2009  aux  décisions  des  6 février  et  11 juillet  2008.  Elle 
ajoute qu'une instance supplémentaire de recours ne ferait qu'alourdir 
le  fonctionnement  de la  certification  et  entraînerait  une prolongation 
des  délais,  ce  qui  serait  incompatible avec la  gestion  et  le  suivi  du 
produit incriminé.

Également  invité  à  se  prononcer  à  titre  d'autorité  spécialisée,  le 
Secrétariat d'État à l'économie (SECO) se rapporte dans sa prise de 
position  du  28 avril  2009  de  manière  générale  au  système  mis  en 
place sans se prononcer plus avant sur la question litigieuse.

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Les  arguments  avancés  de  part  et  d'autre  au  cours  de  la  présente 
procédure  seront  repris  plus  loin  dans la  mesure  où cela  se  révèle 
nécessaire.

Droit :

1.
Le  Tribunal  administratif  fédéral  examine  d'office  et  librement  la 
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).

1.1 En  vertu  de  l'art. 31  de  la  loi  du  17 juin  2005  sur  le  Tribunal 
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal administratif fédéral 
connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA, prises 
par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. Aux termes de l'art. 166 
al. 2  LAgr,  les  décisions  des  offices  et  des  départements  et  les 
décisions cantonales de dernière instance relatives à l’application de 
la  loi  et  de  ses  dispositions  d’exécution  peuvent  faire  l’objet  d’un 
recours  devant  le  Tribunal  administratif  fédéral,  à  l’exception  des 
décisions cantonales sur les améliorations structurelles ayant  donné 
droit à des contributions. L'acte attaqué est une décision au sens de 
l'art. 5 PA. Aucune des exceptions mentionnées à l'art. 32 LTAF n'étant 
par  ailleurs  réalisée,  le  Tribunal  administratif  fédéral  est  dès  lors 
compétent pour statuer sur le présent recours.

1.2 La  recourante,  qui  a  pris  part  à  la  procédure  devant  l'autorité 
inférieure, est spécialement atteinte par cette décision et a un intérêt 
digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 48 al. 1 
PA). La qualité pour recourir doit dès lors lui être reconnue.

1.3 Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours, 
à la forme et au contenu du mémoire de recours (art. 11, 50 et 52 al. 1 
PA) ainsi  que  les  autres  conditions  de  recevabilité  (art. 44 ss  et  63 
al. 4 PA) sont par ailleurs respectées.

1.4 En procédure contentieuse, l'objet du litige (Streitgegenstand) est 
défini  par trois éléments : l'objet  du recours (Anfechtungsobjekt),  les 
conclusions du recours et les motifs de celui-ci. En vertu du principe 
de  l'unité  de  la  procédure,  l'autorité  de  recours  supérieure  ne  peut 
statuer  que  sur  des  points  que  l'autorité  inférieure  a  examinés 
(cf. THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG,  Kommentar  zum 
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, 

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ad  art. 65  VRPG  n. 29,  ad  art. 81  VRPG  n. 5 ;  ALFRED KÖLZ/ISABELLE 
HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und  Verwaltungsrechtspflege  des 
Bundes, 2e éd., Zurich 1998, no 403 ss). Ainsi, l'objet du litige ne peut 
s'étendre  à  des  éléments  qui  ne  sont  pas  compris  dans  l'objet  du 
recours  (ATF  117  Ib  414  consid. 1d ;  MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, 
op. cit.,  ad art. 51 VRPG n. 2,  ad art. 72 VRPG n. 6). Il  s'ensuit  que 
l'autorité de recours ne peut  examiner et  juger, en principe, que les 
rapports  juridiques  à  propos  desquels  l'autorité  administrative 
compétente  s'est  prononcée préalablement  d'une manière  qui  la  lie, 
sous la forme d'une décision (arrêt du TF K 76/00 du 17 octobre 2000 
consid. 1).

En  l'espèce,  l'OFAG  a  déclaré  irrecevable  le  recours  déposé  par 
X._______  SA  contre  la  décision  de  la  Commission  de  recours  de 
l'OIC.  Il  s'ensuit  que  l'objet  de  la  présente  procédure  de  recours 
consiste à examiner si c'est à tort ou à raison que ledit Office n'est pas 
entré  en  matière  sur  le  recours  de  la  prénommée. Les  conclusions 
subsidiaires  portant  sur  le  fond de l'affaire  doivent  en  conséquence 
être déclarées irrecevables.

1.5 Le recours  est  ainsi  recevable  dans la  mesure  où il  a  trait  à  la 
conclusion principale de la recourante.

2.
Selon l'art. 2 al. 1 let. a LAgr, la Confédération prend notamment des 
mesures  destinées  à  créer  des  conditions-cadre  propices  à  la 
production et à l'écoulement des produits agricoles. L'art. 7 LAgr fixe 
les grands axes de toutes les mesures visées au titre 2 consacré aux 
conditions-cadre de la production et de l'écoulement. Aux termes de 
cette  disposition,  la  Confédération  fixe  les  conditions-cadre  de  la 
production et de l'écoulement des produits agricoles de sorte que la 
production soit  assurée de manière durable et  peu coûteuse et  que 
l'agriculture tire de la vente des produits  des recettes aussi  élevées 
que possible.

2.1 La  section  2  du  chapitre  1  intitulé  "Dispositions  économiques 
générales" règle la désignation des produits. Aux termes de l'art. 14 
al. 1 let. d LAgr, le Conseil fédéral peut, pour garantir la crédibilité des 
désignations  et  promouvoir  la  qualité  et  l'écoulement  des  produits 
agricoles  et  des  produits  agricoles  transformés,  édicter  des 
dispositions sur la désignation des produits se distinguant notamment 

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par  leur  origine. L'attribution  de désignations  aux  produits  visés  par 
ces dispositions est volontaire (art. 14 al. 2 LAgr). Le Conseil fédéral 
établit  un  registre  des  appellations  d'origine  et  des  indications 
géographiques  et  réglemente  notamment  les  qualités  exigées  du 
requérant, les conditions d'enregistrement, en particulier les exigences 
du  cahier  des  charges,  les  procédures  d'enregistrement  et 
d'opposition, ainsi que le contrôle (art. 16 al. 1 et 2 LAgr). Quiconque 
utilise  une  appellation  d'origine  ou  une  indication  géographique 
enregistrée pour un produit agricole ou un produit agricole transformé 
identique ou similaire doit remplir les exigences du cahier des charges 
(art. 16  al. 6  LAgr). Enfin,  l'art. 16b LAgr,  introduit  par  la  novelle  du 
22 juin 2007, permet d'assurer la défense des appellations d'origine et 
des  indications  géographiques  à  l'étranger  (Message  du  Conseil 
fédéral  du  17 mai  2006  concernant  l'évolution  future  de  la  politique 
agricole [Politique agricole 2011], FF 2006 6027, 6102 et 6104 ss).

Le Conseil  fédéral  arrête les dispositions d'exécution nécessaires, à 
moins que la loi ne réglemente autrement cette compétence (art. 177 
al. 1 LAgr) ; il peut déléguer la tâche d'édicter des dispositions dont le 
caractère est avant tout technique ou administratif au département ou 
à des services ou à des offices qui lui sont subordonnés (art. 177 al. 2 
LAgr).

2.2 Fondée sur ces dispositions, l'ordonnance sur les AOP et les IGP 
règle la procédure d'enregistrement et de radiation (sections 2 et  2a) 
ainsi que la protection et le contrôle des AOC, AOP ou IGP (sections 3 
et  4).  Les  appellations  d'origine  peuvent  être  utilisées  par  tout 
opérateur  commercialisant  des  produits  agricoles  ou  des  produits 
agricoles  transformés  qui  sont  conformes  au  cahier  des  charges 
correspondant (art. 1 al. 2). L'art. 7 al. 1 let. e de l'ordonnance sur les 
AOP  et  les  IGP  prévoit  en  particulier  que  le  cahier  des  charges 
comprend  la  désignation  d'un  ou  de  plusieurs  organismes  de 
certification ainsi  que les exigences minimales relatives au contrôle. 
Conformément  aux  art. 16 ss,  la  mention  "appellation  d'origine 
contrôlée" ne peut pas être utilisée pour des produits agricoles ou des 
produits  agricoles  transformés  dont  la  dénomination  n'a  pas  été 
enregistrée conformément à l'ordonnance ou pour les produits dont la 
dénomination  a  été  enregistrée,  mais  pas  certifiée  en  vertu  de 
l'art. 18 ; de même l'utilisation commerciale directe ou indirecte d'une 
dénomination protégée est interdite pour tout produit comparable non 
conforme au cahier des charges (art. 17 al. 1 let. a).

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S'agissant du contrôle, l'art. 18 de l'ordonnance sur les AOP et les IGP 
prévoit que celui qui utilise une appellation d'origine ou une indication 
géographique doit confier à un organisme de certification défini dans 
le cahier des charges le contrôle de la production, de la transformation 
ou  de  l'élaboration  du  produit  (al.  1).  Le  Département  fédéral  de 
l'économie (DFE)  fixe les  exigences  minimales  relatives  au contrôle 
(al. 2). Les  organismes de certification  – qui  doivent  être  accrédités 
pour  le  produit  correspondant  conformément  à  l'OAccD –  doivent 
signaler  à  l'office,  aux  chimistes  cantonaux  compétents  et  aux 
groupements les irrégularités constatées lors des contrôles (art. 20). 
Enfin,  l'art. 21  de  l'ordonnance  sur  les  AOP  et  les  IGP  règle 
l'exécution :  les  organes  cantonaux  de  contrôle  des  denrées 
alimentaires exécutent la section 3 consacrée à la protection des AOC, 
AOP ou IGP selon la législation sur les denrées alimentaires (al. 2) ; 
ils  signalent  à  l'OFAG,  aux  organismes  de  certification  et  aux 
groupements  les  irrégularités  constatées  (al. 3).  L'OFAG  exécute 
l'ordonnance  sous  réserve  des  compétences  dévolues  aux  organes 
prémentionnés ;  lorsqu'il  ne  s'agit  pas  de  denrées  alimentaires,  il 
applique la législation sur l'agriculture (art. 21 al. 1 de l'ordonnance sur 
les AOP et les IGP). Enfin, il surveille les organismes de certification 
sous réserve de la surveillance prévue par l'OAccD ; il peut édicter des 
instructions (art. 21 al. 4).

2.3 Se fondant sur l'art. 18 al. 2 de l'ordonnance sur les AOP et les 
IGP, le DFE a édicté l'ordonnance sur le contrôle des AOP et des IGP 
du  11 juin 1999  (RS 910.124).  L'art. 1  prévoit  notamment  que 
l'organisme  de  certification  doit  procéder  à  l'agrément  initial  de 
l'ensemble  des  entreprises  de  production,  de  transformation  ou 
d'élaboration (let. a) et s'assurer que les conditions liées au processus 
sont  respectées  (let. d).  L'organisme  de  certification  contrôle  les 
conditions structurelles lors de l'agrément initial de chaque entreprise ; 
le contrôle des conditions liées au processus est effectué au minimum 
tous  les  deux  ans  dans  les  entreprises  de  transformation  et 
d'élaboration (art. 2 al. 1 et 2 de ladite ordonnance). Pour les AOP, le 
test  du  produit  final  a  lieu  au  minimum  une  fois  par  année  dans 
chaque entreprise  de production,  de  transformation  ou d'élaboration 
mettant le produit final sur le marché (art. 2 al. 3 de l'ordonnance sur 
le  contrôle  des  AOP  et  des  IGP).  Les  contraintes  du  cahier  des 
charges  essentielles  à  la  typicité  du  produit  comprennent  les 
conditions  liées  tant  aux  installations  techniques  (conditions 
structurelles)  qu'au  processus  de  production,  de  transformation  ou 

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d'élaboration  (conditions  liées  au processus)  (art. 3  de l'ordonnance 
sur le contrôle des AOP et des IGP).

L'organisme de certification fournit annuellement à l'OFAG un rapport 
par  dénomination  protégée  qui  contient :  la  liste  des  entreprises 
contrôlées,  réparties  dans  les  catégories  «production», 
«transformation»  et  «élaboration»  (let. a),  la  quantité  totale  des 
produits commercialisés sous la dénomination protégée (let. b),  ainsi 
que  le  nombre  et  le  type  des  actions  correctives  et  des  retraits  de 
certification par dénomination protégée (let. c) (art. 6 de l'ordonnance 
sur  le  contrôle  des  AOP  et  des  IGP).  Le  ou  les  organismes  de 
certification,  en collaboration avec le  groupement  ayant  déposé une 
demande  d'enregistrement  pour  une  AOP ou  une  IGP, concrétisent 
dans  un  manuel  de  contrôle  les  procédures  prévues  dans 
l'ordonnance  et  ce  manuel  fait  partie  intégrante  du  système 
d'assurance de la qualité du ou des organismes de certification (art. 8 
al. 1 et 2 de l'ordonnance sur le contrôle des AOP et des IGP).

2.4 Dans le cas d'espèce, le cahier des charges prévoit à son art. 49 
que la certification est assurée par l'OIC (al. 1) et que les procédures 
de contrôle  sont  décrites  dans le  Manuel  de  contrôle  Gruyère  AOC 
valable pour l'ensemble des entreprises de la filière (al. 2) (le manuel 
de contrôle fait  partie  intégrante du cahier  des charges ; cf.  J. DAVID 
MEISSER /  DAVID ASCHMANN,  Herkunftsangaben  und  andere 
geographische Bezeichnungen, in : Roland von Büren / Lucas David, 
Schweizerisches  Immaterialgüter-  und  Wettbewerbsrecht, 
vol. 3/partie 2, Bâle 2005 [ci-après : SIWR III/2], p. 304).

Le Manuel de contrôle Gruyère AOC, dans sa version du 23 juin 2006, 
régit  l'ensemble  des  actes  de  contrôle  auxquels  sont  soumis  les 
producteurs,  les  fromagers  et  les  affineurs  qui  consacrent  tout  ou 
partie  de leur  production  au Gruyère  (ch. 1.1).  Le  chapitre 8  intitulé 
"Traitement  des  non-conformités"  énumère  les  mesures  qui  peuvent 
être  prises  en  cas  de  non-conformités  (ch. 8.1)  et  contient  un 
catalogue détaillé  de sanctions pour  chaque type de non-conformité 
(ch. 8.2). Selon le chiffre 8.1, l'OIC comptabilise les non-conformités et 
donne des avertissements pouvant aboutir à un retrait de certificat de 
produit  pour  l'entreprise  incriminée,  notamment  selon  les  principes 
suivants : toute non-conformité est  enregistrée à l'OIC ; chaque non-
conformité est classée "mineure" ou "majeure" et donne lieu, selon sa 
gravité, à l'attribution d'un à quatre points ; lorsque l'entreprise atteint 

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ou  dépasse  la  limite  des  quatre  points,  l'OIC  peut  prononcer  une 
décision de retrait d'agrément ou de certificat de produit.

Selon l'art. 20 al. 1 du Règlement de la Commission de recours OIC, 
en  vigueur  depuis  le  2 mai  2002,  les  décisions  suivantes  de  l'OIC 
peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la Commission : l'octroi ou 
le refus de certification ; le prononcé d'un avertissement ; le retrait de 
licence  ou  d'autorisation  ou  la  renonciation  à  un  tel  retrait ;  la 
suspension de l'utilisation de la dénomination et la renonciation à une 
telle suspension ; le prononcé d'une pénalité pour n'avoir pas restitué 
des marques ou des certificats de conformité. Ne peuvent notamment 
pas  faire  l'objet  d'un  recours  à  la  Commission  le  refus  de  l'OIC de 
contracter avec un tiers et les litiges survenant avec les sous-traitants 
ou des groupements. La procédure à suivre devant la Commission est 
régie par le règlement et, au surplus, par la PA (art. 3 du règlement).

3.
Le  présent  litige  porte  uniquement  sur  la  question  de  savoir  si  la 
sanction  pour  non-conformité  majeure  prononcée  par  l'OIC  à 
l'encontre de la recourante constitue ou non une décision au sens de 
l'art. 5 PA.

Sont  considérées  comme des  décisions  les  mesures  prises  par  les 
autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et 
ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des 
obligations,  de  constater  l'existence,  l'inexistence  ou  l'étendue  de 
droits  ou  d'obligations,  de  rejeter  ou  de  déclarer  irrecevables  des 
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits 
ou obligations (art. 5 al. 1 PA).

Il convient donc d'examiner, d'une part, si la mesure litigieuse crée un 
rapport  de  droit  administratif  concret  formant  ou  constatant  une 
situation  juridique  fondée  sur  le  droit  public  fédéral  (consid. 4)  et, 
d'autre part,  si  elle émane d'une autorité détentrice de la puissance 
publique  (consid. 5 ss)  (ATF  135  II  38  consid. 4.3 ;  BENOÎT BOVAY, 
Procédure  administrative,  Berne  2000,  p. 253 s. ;  FELIX UHLMANN,  in : 
Bernhard  Waldmann/Philippe  Weissenberger [éd.],  Praxiskommentar 
zum  Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren,  Zurich/Bâle/ 
Genève 2009, ad art. 5 n° 20 et 21).

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4.
La protection d'une appellation d'origine repose sur quatre éléments 
principaux.  Les  deux  premiers  concernent,  pour  l'un,  l'organisation 
requérante, qui doit jouir d'une représentativité suffisante (cf. Message 
du Conseil fédéral du 27 juin 1995 concernant le paquet agricole 95, 
FF  1995  IV  621,  650 s.),  et,  pour  l'autre,  la  délimitation  de  l'aire 
géographique. Le troisième élément a trait au cahier des charges que 
s'imposent  volontairement  les  acteurs  de  la  filière.  Il  décrit  en 
particulier  le  produit,  c'est-à-dire  les  matières  premières  et  ses 
principales  caractéristiques  (physiques,  chimiques,  microbiologiques 
et  organoleptiques),  ainsi  que  la  méthode  d'élaboration  du  produit 
(art. 7  let. a  à d  de l'ordonnance sur  les  AOP et  les  IGP). Enfin,  le 
quatrième  élément  porte  sur  le  contrôle  qui  permet  d'assurer  la 
crédibilité  du  système :  l'ensemble  des  contraintes  que  se  fixe 
volontairement  le  groupement  professionnel  dans  le  cahier  des 
charges  doit  être  contrôlé  par  un  ou  plusieurs  organismes  de 
certification désignés dans le cahier des charges qui doit  également 
préciser les exigences minimales relatives au contrôle (art. 7 let. e de 
l'ordonnance sur les AOP et les IGP).

4.1 Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral s'est demandé si, comme 
le  soutenait  l'OFAG,  le  cahier  des  charges  pouvait  être  considéré 
comme  une  décision  dite  de  portée  générale  (Allgemeinverfügung). 
Sans trancher définitivement la question, il a toutefois considéré qu'il 
s'agissait  d'une  réglementation  générale  et  abstraite  qui  devait  être 
concrétisée  par  des  décisions  individuelles :  "Das  Pflichtenheft  hat 
demnach eher den Gehalt einer generell-abstrakten Regelung, die der 
Umsetzung im Einzelfall  bedarf. Damit  kann es,  grundsätzlich gleich 
wie Verordnungen, vorfrageweise und unabhängig vom Ergebnis des 
Einspracheverfahrens,  auf  seine  Gesetz-  und  Verfassungsmässigkeit 
hin  überprüft  werden.  Dem  Einspracheverfahren  kommt  damit  eine 
vergleichbare Tragweite zu wie der abstrakten Normenkontrolle bei der 
Überprüfung eines Erlasses" (ATF 134 II 272 consid. 3.2).

La doctrine s'est également penchée sur la qualification juridique du 
cahier des charges. Selon HIRT, les dispositions du cahier des charges 
constituent  des  règles  de droit  administratif  dès  lors  que,  prises  en 
application des dispositions de l'ordonnance sur les AOP et les IGP, 
elles  sont  enregistrées  et  approuvées  par  l'État.  Se  fondant  sur  les 
notions de principes de fabrication ou d'exigences de qualité usuels ou 
prescrits au lieu de fabrication figurant à l'art. 48 al. 2 de la loi sur la 

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protection des marques du 28 août 1992 (LPM, RS 232.11), il souligne 
que les  principes  "prescrits"  auxquels  appartiennent  les dispositions 
du  cahier  des  charges  relèvent  du  droit  administratif,  contrairement 
aux  principes  "usuels"  (LORENZ HIRT,  Der  Schutz  schweizerischer 
Herkunftsangaben,  in : Abhandlungen  zum  schweizerischen  Recht, 
Fascicule 679,  Berne  2003,  p. 15 ;  voir  aussi  LUCAS DAVID,  in : 
Kommentar  zum  schweizerischen  Privatrecht,  Markenschutzgesetz/ 
Muster- und Modellgesetz, Bâle 1999, MSchG art. 48 n° 7).

Au regard de ce qui précède, force est d'admettre que le cahier des 
charges peut être assimilé à des règles de droit public.

4.2 La décision a pour objet "de régler une situation juridique, c'est-à-
dire de déterminer les droits et obligations de sujets de droit en tant 
que  tels"  (PIERRE MOOR,  Droit  administratif,  vol.  II,  Les  actes 
administratifs  et  leur  contrôle,  2e éd.,  Berne  2002,  p. 156 ;  voir 
également  FRITZ GYGI,  Bundesverwaltungsrechtspflege,  2e éd.,  Berne 
1983, p. 132). Le Tribunal fédéral  ainsi  que la doctrine définissent la 
décision  comme  "un  acte  de  souveraineté  individuel  adressé  au 
particulier, par lequel un rapport de droit administratif concret, formant 
ou constatant une situation juridique, est réglé de manière obligatoire 
et  contraignante.  Les  effets  doivent  se  déployer  directement  tant  à 
l'égard des autorités qu'à celui du destinataire de la décision" (BOVAY, 
op. cit., p. 253 s. ; ATF 135 II 38 consid. 4.3, ATF 131 II 13 consid. 2.2, 
ATF 121 II  473 consid. 2a,  ATF 101 Ia  73 consid. 3a ;  GYGI,  op. cit., 
p. 128 ;  KÖLZ/HÄNER,  op. cit.,  p. 176 ss ;  UHLMANN, op. cit.,  ad  art. 5 
n° 20). 

Ne constituent ainsi pas une décision l'expression d'une opinion, une 
simple communication, une prise de position, une recommandation, un 
renseignement,  une information,  un  projet  de  décision  ou  l'annonce 
d'une décision, car il leur manque un caractère juridique contraignant 
(voir  arrêt  du  Tribunal  fédéral  1C_197/2008  du  22 août  2008 
consid. 2.2 et les réf. cit. ; UHLMANN, op. cit., ad art. 5 n° 89).

4.2.1 Quiconque  utilise  une  appellation  d'origine  doit  remplir  les 
exigences du cahier des charges (art. 16 al. 6 LAgr). Il doit confier à 
un  organisme  de  certification  défini  dans  le  cahier  des  charges  le 
contrôle de la production, de la transformation ou de l'élaboration du 
produit  (art. 18  al. 1  de  l'ordonnance  sur  les  AOP  et  les  IGP). 
L'utilisation de la mention AOC est interdite lorsqu'il s'agit de produits 

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agricoles ou de produits agricoles transformés dont la dénomination a 
été  enregistrée,  mais  pas  certifiée  conformément  à  l'art. 18  précité 
(art. 16 al. 3 de l'ordonnance sur les AOP et les IGP ; dans le même 
sens ch. 1.3 du Manuel de contrôle Gruyère AOC).

L'organisme de certification procède à l'agrément initial (art. 1 let. a de 
l'ordonnance  sur  le  contrôle  des  AOP  et  des  IGP).  Il  effectue  un 
examen  systématique  destiné  à  contrôler  le  respect  d'exigences 
prédéfinies  pour  le  produit  en  cause  (Brochure  "Accréditation",  Le 
langage  technique,  publiée  in :  http://www.seco.admin.ch/sas/00034/ 
te00079/index.html?lang=fr).  A l'issue de ce processus de contrôle, il 
délivre  un  certificat  (attestation  de  conformité)  qui  atteste  que  le 
produit est conforme aux prescriptions du cahier des charges et qu'il 
peut  dès  lors  porter  la  dénomination  AOC  (STÉPHANE 
BOISSEAUX/DOMINIQUE BARJOLLE,  La  bataille  des  A.O.C. en Suisse : Les 
appellations d'origine contrôlées et les nouveaux terroirs,  Lausanne 
2004,  p. 83 ; Guide pour le dépôt d'une appellation d'origine protégée 
(AOP) ou d'une indication géographique protégée (IGP), Office fédéral 
de l'agriculture, Berne 2001, p. 12 publié in : http://www.blw.admin.ch/ 
themen/00013/00085/00094/index.html?lang=fr).

Il  appert  de  ce  qui  précède  que l'octroi,  le  refus  ou le  retrait  de  la 
certification crée un rapport  de droit  administratif  concret formant ou 
constatant  une  situation  juridique.  Lorsque  l'organe  de  certification 
constate  qu'un  produit  ne  remplit  pas  les  conditions  prévues  par  le 
cahier  des charges et qu'ainsi  il  refuse d'accorder la certification,  le 
produit  en  cause  ne  peut  pas  être  mis  dans  le  commerce  avec  la 
mention  AOC.  C'est  dire  que  la  certification  ne  constitue  pas  une 
simple recommandation,  car elle  a clairement  pour  conséquence de 
créer ou d'annuler des droits, dans la mesure où le producteur pourra 
ou non bénéficier de l'appellation. 

4.2.2 In casu, l'OIC a prononcé une sanction de (...) points de pénalité 
pour  une  non-conformité  majeure.  Cette  non-conformité  majeure 
découle  d'une  violation  de  l'art. 23  al. 1  du  cahier  des  charges  du 
Gruyère qui prévoit  que "le travail  en chaudière se déroule dans un 
délai  maximum  de  18 heures  après  la  traite  la  plus  ancienne.  Un 
report  au  jour  suivant  d'une quantité  de lait  équivalent  à une demi-
meule au maximum est possible". 

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Selon l'OFAG, cette sanction n'a pas pour objet de créer, de modifier 
ou d'annuler des droits ou des obligations ou de constater l'existence, 
l'inexistence ou l'étendue de droits ou obligations, raison pour laquelle 
la sanction n'a pas le caractère d'une décision administrative au sens 
de l'art. 5 PA.

La recourante soutient pour sa part que, si le recours administratif est 
ouvert  contre  le  refus  ou  le  retrait  de  la  certification,  il  doit  l'être 
également  contre  une  décision  qui,  comme  c'est  le  cas  en 
l'occurrence, place l'administré dans une situation précaire, rendant le 
retrait quasi inéluctable en cas de nouvelle contravention.

4.2.2.1 Selon  la  doctrine  et  la  jurisprudence,  les  avertissements, 
mises en demeure ou menaces qui sont de nature à affaiblir la position 
d'un administré dans une procédure future ou impliquent une règle de 
conduite dont la violation entraîne une sanction doivent pouvoir faire 
l'objet d'une contestation et constituent donc des décisions quand bien 
même ils ne produisent pas immédiatement d'effets juridiques (ANDRÉ 
GRISEL,  Traité  de  droit  administratif,  vol. II  ,  Neuchâtel  1984,  p. 861 ; 
MOOR, op. cit., p. 157 ; ATF 103 Ia 426, ATF 125 I 119). Dans l'ATF 125 
I  119,  le  Tribunal  fédéral  a  considéré  qu'un  avertissement  ou  une 
sommation  porte  atteinte  à  la  situation  juridique  du  destinataire 
lorsque  l'avertissement  est  une  étape  obligatoire  précédant  une 
éventuelle  mesure  préjudiciable  au  destinataire,  telle  que  le  retrait 
d'une autorisation,  ou lorsque, sans être impérativement nécessaire, 
l'avertissement  prépare  et  favorise  une  mesure  ultérieure  qui, 
autrement, pourrait être jugée contraire au principe de proportionnalité 
(consid. 2a ; voir  également  ATF 103 Ib  350 consid. 2  [menace d'un 
retrait de l'agrément comme institution de revision pour les banques] ; 
ATF 103  Ia  426  consid. 1b  [avertissement  ou  blâme  adressé  à  un 
avocat] ; ATF 114 Ib 190 consid. 1a [déclaration d'intention relative à 
des décisions futures]). Dans une décision en rapport avec le contrôle 
des denrées alimentaires, le Tribunal fédéral a considéré qu'un rapport 
d'enquête qui conteste la désignation d'un produit "pauvre en calories" 
équivaut à une interdiction de continuer à employer la dénomination 
même  s'il  ne  contient  pas  expressément  une  telle  clause.  Car  la 
contestation contient à tout le moins une constatation de la situation 
juridique  qui  exerce,  pour  le  destinataire,  le  même  effet  qu'une 
interdiction (ATF 117 Ib 441 consid. 1c à d).

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4.2.2.2 Le  chapitre 8  du  Manuel  consacré  au  traitement  des  non-
conformités  prévoit  au  chiffre 8.1  que  l'OIC  comptabilise  les  non-
conformités et donne des avertissements pouvant aboutir à un retrait 
d'agrément ou de certification de produit pour l'entreprise incriminée, 
selon  les  principes  suivants :  toute  non-conformité  est  notifiée  à 
l'entreprise incriminée et enregistrée à l'OIC ; chaque non-conformité 
est classée "mineure" ou "majeure" et donne lieu, selon sa gravité, à 
l'attribution  d'un  à  quatre  "points" ;  lorsque  l'entreprise  atteint  ou 
dépasse la limite de quatre "points", l'OIC peut prononcer une décision 
de  retrait  d'agrément  ou  de  certificat  de  produit ;  chaque  non-
conformité  est  comptabilisée  durant  trois  ans  à  compter  de  son 
établissement. Les points de pénalité sont assortis d'une obligation de 
remise en conformité généralement immédiate (voir ch. 8.2).

Enfin, l'art. 20 al. 1 let. b du règlement de la Commission de recours 
OIC  assimile  le  prononcé  d'un  avertissement  à  une  décision 
susceptible de recours.

4.2.2.3 In  casu,  la  décision  de  l'OIC  du  6 février  2008  inflige  à  la 
recourante une pénalité de (...) points pour non-conformité majeure ; 
elle  est  en  outre  assortie  d'une  obligation  de  remise  en  conformité 
immédiate. Les (...) points de pénalité sont, comme l'indique le Manuel 
de  contrôle  Gruyère  AOC, comptabilisés  durant  trois  ans. Dans ces 
conditions, on ne peut  guère nier  que l'"avertissement"  en question, 
assorti d'une obligation de remise immédiate en conformité, implique 
une règle de conduite et constitue une étape précédant une éventuelle 
mesure préjudiciable à la recourante, telle que le retrait de l'agrément. 
C'est dire que, contrairement à ce que soutient l'OFAG, cette mesure 
porte  atteinte  à  la  situation  juridique  de  la  recourante  et  qu'elle 
constitue une étape en vue d'un éventuel retrait de certification.

5.
Une  décision  au  sens  de  l'art. 5  PA est  un  acte  de  souveraineté 
individuel,  soit  un  acte  qui  émane  d'une  autorité  détentrice  de  la 
puissance publique (BOVAY, op. cit.,  p. 254 ;  UHLMANN, op. cit.,  ad art. 5 
n° 21  et  22).  L'art. 1  PA,  qui  fixe  le  champ  d'application  de  la  loi, 
énumère  à  l'al.  2  les  autorités  administratives  fédérales  appelées  à 
statuer ;  au  nombre  de  celles  mentionnées  figurent  notamment 
"d'autres autorités ou organisations indépendantes de l'administration 
fédérale, en tant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches 
de droit public à elles confiées par la Confédération" (let. e).

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Conformément  à  l'art. 178  al. 3  de  la  Constitution  fédérale  de  la 
Confédération  suisse  du  18 avril  1999  (Cst.,  RS 101), la  loi  peut 
confier  des  tâches  de  l'administration  à  des  organismes  et  à  des 
personnes  de  droit  public  ou  de  droit  privé  qui  sont  extérieurs  à 
l'administration  fédérale.  Le  transfert  de  tâches  fédérales  à  des 
personnes ou à des organismes extérieurs à l'administration (centrale) 
de  la  Confédération  requiert  une base  légale  formelle  (Message du 
Conseil  fédéral  du  20 novembre  1996  relatif  à  une  nouvelle 
constitution  fédérale,  FF  1997  I  1,  416 ;  JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL 
MAHON,  Petit  commentaire  de  la  Constitution  fédérale  de  la 
Confédération  suisse  du  18 avril  1999,  Zurich  2003,  ad  art. 178 
n° 10 s.). La loi règle dans les grandes lignes la nature des tâches que 
lesdits organismes doivent exécuter, afin d'assurer la sauvegarde des 
intérêts  publics  de  façon  satisfaisante  (ULRICH HÄFELIN/GEORG 
MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  5e éd., 
Zurich/Bâle/Genève 2006, n. marg. 1509) 

Aux termes  de l'art. 180  al. 1  LAgr,  la  Confédération  et  les  cantons 
peuvent  associer  des entreprises  ou des  organisations à l'exécution 
de  la  loi  ou  créer  des  organisations  appropriées  à  cet  effet.  La 
coopération de ces entreprises et de ces organisations est surveillée 
par les pouvoirs publics. L'autorité compétente doit définir leurs tâches 
et leurs attributions. Leur gestion et leurs comptes sont soumis à cette 
autorité. Le contrôle parlementaire de la Confédération et des cantons 
est  réservé  (art. 180  al. 2  LAgr).  Le  Conseil  fédéral  et  les  cantons 
peuvent autoriser ces entreprises et ces organisations à percevoir des 
émoluments appropriés afin de couvrir les frais de leur activité. Le tarif 
de  ces  émoluments doit  être  approuvé par  le  département  (art. 180 
al. 3 LAgr). Un recours peut être formé auprès de l'OFAG contre les 
décisions  des  organisations  et  des  entreprises  associées  par  la 
Confédération à l'exécution de la loi (art. 166 al. 1 et 180 al. 1 LAgr).

5.1 Dans la décision querellée, l'OFAG prétend que l'OIC n'est pas, en 
tant  qu'organe  de  certification,  habilité  à  agir  souverainement. 
S'appuyant sur les travaux préparatoires et un avis de droit de l'Office 
fédéral de la justice, il soutient que, selon la volonté du législateur, les 
utilisateurs  des  appellations  d'origine  protégées  doivent  confier  le 
contrôle technique à des organismes de certification sur une base de 
droit  privé.  Il  manquerait  ainsi  une  base  légale  accordant  à  ces 
organismes la compétence d'agir souverainement.

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L'OFAG se réfère par ailleurs à son commentaire relatif à l'ordonnance 
sur les AOP et les IGP dans lequel il précisait que l'État ne transfère 
pas de tâches de droit public aux organismes de certification et que la 
relation juridique entre producteurs et transformateurs fait l'objet d'un 
contrat  de  droit  privé.  Selon  ledit  office,  le  fait  que  l'ordonnance 
précitée se réfère à l'OAccD, dont l'art. 35 prévoit expressément que, 
de  par  l'accréditation,  la  Confédération  ne  transfère  aucune 
compétence  relevant  de  la  puissance  publique  aux  organismes 
accrédités  ou  désignés,  montre  clairement  que  ces  derniers  ne 
peuvent pas exercer de pouvoir public.

Pour sa part, la recourante allègue que l'art. 16 al. 2 let. d LAgr donne 
au  Conseil  fédéral  le  pouvoir  de  réglementer  "le  contrôle"  de 
l'utilisation des appellations notamment après leur enregistrement. A 
ses  yeux,  le  recours  aux  travaux  préparatoires  ne  présente  qu'un 
intérêt limité, le Conseil fédéral pouvant fort bien adopter un système 
autre que celui prévu à l'origine de sorte que l'ordonnance peut être 
interprétée de manière autonome. X._______ SA souligne enfin que, 
lorsqu'une tâche administrative est déléguée à un particulier, elle peut 
très bien être soumise pour une partie au droit privé et pour une autre 
partie  au  droit  public.  Ainsi,  le  point  décisif  ne  réside  pas  dans  la 
qualification générale du rapport  liant  le délégataire à l'usager, mais 
dans la nature de l'acte accompli.

5.2 Sur ce point,  la doctrine n'est pas unanime. D'un côté, certains 
auteurs nient  aux  organismes de certification toute compétence de 
sanctionner  les  violations  du  cahier  des  charges.  Seul  le  contrôle 
proprement  dit  leur  incomberait,  les  sanctions  devant  être 
prononcées  par  l'OFAG  sur  la  base  de  l'art.  169  LAgr  après 
dénonciation de l'organisme de certification (voir HIRT, op. cit., p. 170 
et 172 ; HOLZER, op. cit., p. 362 et 364). D'un autre côté, si  MEISSER et 
ASCHMANN partagent  l'avis  selon  lequel  il  appartient  à  l'OFAG  de 
prononcer les sanctions administratives prévues par l'art. 169 LAgr, 
ils reconnaissent toutefois également aux organismes de certification 
une  compétence  pour  sanctionner ;  ils  considèrent  que  les 
organismes de certification disposent, en cas de violation du cahier 
des charges, du système de sanctions prévu par ledit cahier ou fondé 
sur  une  autre  base  légale,  précisant  que  lesdits  organismes  sont 
tenus,  en  raison  de  leur  propre  certification  ISO,  de  prévoir  un  tel 
système  de  sanctions  et  de  recours  (MEISSER/ASCHMANN,  op. cit., 
p. 309).  BOISSEAUX et  BARJOLLE notent  pour  leur  part  que  la 

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Confédération  s'est  dégagée  de  toute  obligation  s'agissant  de  la 
question  du  contrôle  et  que,  si  l'OFAG  peut  sanctionner  les 
contrevenants à l'ordonnance sur les AOP et IGP, il fait un usage très 
restreint  de  cette  possibilité  estimant  qu'elle  est  subsidiaire  aux 
compétences d'agir des organismes de certification et des chimistes 
cantonaux  (BOISSEAUX/BARJOLLE,  op. cit.,  p. 44  et  86).  Ces  diverses 
opinions  n'indiquent  cependant  pas  clairement  à  quel  type  de 
sanctions il est fait référence. En outre, leurs auteurs ne s'appuient ni 
sur  les  travaux  préparatoires  ni  sur  une  interprétation  des 
dispositions légales applicables de sorte qu'il n'est guère possible de 
connaître les raisons sur lesquelles ils fondent leurs opinions.

Quant à la jurisprudence, elle  ne permet pas non plus de tirer  des 
conclusions, le Tribunal fédéral ayant laissé la question ouverte dans 
l'ATF 134 II 272 (voir ci-après consid. 6.5).

6.
Il  convient  donc  d'examiner  à  la  lumière  de  la  loi  et  des  travaux 
préparatoires si l'OIC est une autorité au sens de l'art. 1 al. 2 PA.

6.1 La  loi  s'interprète  en  premier  lieu  selon  sa  lettre  (interprétation 
littérale). Il  n'y a lieu de s'écarter du sens littéral d'un texte clair par 
voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de 
penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition 
en cause ; de tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, 
du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la 
loi. A l'inverse, il n'y a lieu de se fonder sur la compréhension littérale 
du  texte  que  s'il  en  découle,  sans  ambiguïté  aucune,  une  solution 
matériellement  juste.  Si  le  texte  n'est  pas  absolument  clair, 
respectivement si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il 
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la 
dégageant de tous les éléments à considérer, soit  notamment de sa 
relation  avec  d'autres  dispositions  légales  et  de  son  contexte 
(interprétation  systématique),  du  but  et  de  l'esprit  de  la  règle,  des 
valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé 
(interprétation téléologique), et de la volonté du législateur telle qu'elle 
ressort  notamment  des  travaux  préparatoires  (interprétation 
historique). Lors de cet examen, il convient de privilégier une approche 
pragmatique s'inspirant d'une pluralité de méthodes, étant précisé que 
les  différentes  méthodes  d'interprétation  ne  sont  soumises  à  aucun 
ordre de priorité (ATF 132 III 226 consid. 3.3.5, ATF 128 II 56 consid. 4 

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et les réf. cit. ; Jurisprudence et informations de la Commission suisse 
de recours  en matière  d'asile  [JICRA]  2006  n° 7 consid. 5.2,  JICRA 
2001  n° 20  consid. 3a  et  les  réf.  cit. ;  ANDREAS AUER/GIORGIO 
MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit  constitutionnel suisse, vol. I : L'État, 
Berne  2006,  p. 505 ss ;  PIERRE MOOR, Droit  administratif,  vol.  I :  Les 
fondements généraux, Berne 1994, p. 142 ss ; ANDRÉ GRISEL, Traité de 
droit  administratif,  vol. I,  Neuchâtel  1984,  p. 122 ss).  Le  choix  de la 
méthode nécessite également une appréciation du résultat : il convient 
d'orienter  le  choix  entre  les  différentes  méthodes  sur  celle  dont  le 
résultat est satisfaisant, raisonnable et pratique (ULRICH HÄFELIN/WALTER 
HALLER,  Schweizerisches  Bundesstaatsrecht,  6e éd.,  Zurich/Bâle/ 
Genève 2005, n. marg. 111).

Si  la  prise  en  compte  d'éléments  historiques  n'est  en  soi  pas 
déterminante  pour  l'interprétation,  cette  dernière  doit  néanmoins 
s'appuyer en principe sur la volonté du législateur, formulée avec une 
certaine précision, et sur les jugements de valeur qui la sous-tendent 
de  manière  reconnaissable,  tant  il  est  vrai  que  l'interprétation  des 
normes légales selon leur finalité ne peut se justifier par elle-même, 
mais doit  au contraire être déduite des intentions du législateur qu'il 
s'agit  d'établir  à  l'aide  des  méthodes  d'interprétations  habituelles 
(ATF 129 III 656 consid. 4.1).

6.2 L'art.  16  al.  2  let.  d  LAgr  laisse  au  Conseil  fédéral  le  soin  de 
réglementer  le  contrôle  des  appellations  d'origine  et  des  indications 
géographiques. Selon les art. 18 al. 1  et  19 de l'ordonnance sur les 
AOP et les IGP, le contrôle de la production, de la transformation ou de 
l'élaboration des produits dotés d'une AOP ou d'une IGP incombe à un 
organisme  de  certification  défini  dans  le  cahier  des  charges  et 
accrédité  conformément à l'OAccD. Ce faisant,  le Conseil  fédéral  se 
réfère  de  manière  générale  à  la  procédure  prévue  par  cette 
ordonnance  et  charge  au  surplus  le  DFE  de  fixer  uniquement  les 
exigences  minimales  relatives  au  contrôle  (art.  18  al.  2  de 
l'ordonnance sur les AOP et les IGP).

6.2.1 L'art. 10 de la  loi  fédérale  du 6 octobre  1995 sur  les  entraves 
techniques  au  commerce  (LETC,  RS 946.51),  consacré  à 
l'accréditation, prévoit que le Conseil fédéral établit un système suisse 
d'accréditation des organismes qui procèdent à des essais ou à des 
évaluations de la conformité des produits ou qui exercent des activités 
analogues  à  l'égard  de  personnes,  de  services  ou  en  matière  de 

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procédures  (al. 1) ;  en  particulier,  il  désigne  l'autorité  habilitée  à 
octroyer  l'accréditation  (al. 2  let.  a),  fixe  les  conditions  de 
l'accréditation et la procédure (al. 2 let. b) et arrête le statut juridique 
des organismes accrédités et les effets juridiques de leur activité (al. 2 
let.  c).  De  par  l'accréditation,  qui  consiste  en  la  reconnaissance 
formelle de la compétence d'un organisme pour procéder à des essais 
ou  à  des  évaluations  de  la  conformité  (art. 3  let. o  LETC),  la 
Confédération  ne  transfère  aucune  compétence  relevant  de  la 
puissance publique aux organismes accrédités (art. 35 OAccD).

Dans son message du 15 février 1995 concernant la LETC, le Conseil 
fédéral  précise sur quels principes reposera la future réglementation 
qui  réglera  la  situation  juridique  des  organismes  accrédités  et  les 
effets de leur activité : "De par l'accréditation, l'État ne transfère pas 
de  compétences  étatiques  aux  organismes  concernés  (...).  Les 
organismes pourront se prévaloir du droit, dont l'exercice est soumis à 
certaines conditions, d'avoir été qualifiés par l'État et de pouvoir offrir 
les services pour lesquels ils ont été accrédités, à savoir procéder à 
des essais ou à des certifications, dans un marché par ailleurs libre" 
(FF 1995 II 489, 558).

S'agissant  des  relations  juridiques  entre  les  différents  organes,  le 
Conseil  fédéral  distingue,  d'une  part,  les  rapports  entre  l'organe 
d'accréditation et l'organisme de certification et, d'autre part, entre ce 
dernier et les personnes qui mettent le produit sur le marché. Dans la 
première hypothèse, la relation est régie par le droit public et ceci vaut 
en  particulier  pour  les  moyens  de  droit.  En  revanche,  la  relation 
juridique  entre  la  personne  qui  met  le  produit  sur  le  marché  et 
l'organisme de certification fait l'objet d'un contrat de droit privé. Et le 
Conseil  fédéral  ajoute :  "Si  l'organisme  prend  une  décision  qui  ne 
convient  pas au destinataire contractuel,  celui-ci  peut  faire valoir  un 
droit  à  la  réparation  du  dommage  éventuel  selon  les  règles 
contractuelles. Il peut, en outre, dénoncer à l'autorité de surveillance 
compétente  une  prétendue  violation  par  l'organisme  accrédité  des 
prescriptions  publiques,  notamment  de  celles  prévues  par 
l'ordonnance sur l'accréditation" (FF 1995 II 489, 558 s.).

Il  appert  des dispositions précitées et des travaux préparatoires que 
l'organisme accrédité de certification ne dispose pas de compétences 
étatiques  dans  cadre  de  son  activité  et  que  les  personnes  qui 

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recourent  à ses services pour  mettre un produit  sur  le  marché sont 
liées par un contrat de droit privé avec lui.

6.2.2 L'art. 16  al. 2  LAgr  reprend  pour  l'essentiel  la  formulation  qui 
figurait à l'art. 18c,  introduit par la novelle du 21 juin 1996 (RO 1997 
1187), de l'ancienne loi sur l'agriculture de 1951 (RO 1953 1095). Au 
chiffre 222.22 de son message du 26 juin 1996 concernant la réforme 
de  la  politique  agricole :  Deuxième  étape  (politique  agricole  2002) 
(FF 1996  IV  1),  le  Conseil  fédéral  le  rappelle  en  renvoyant  aux 
commentaires  qu'il  avait  faits  à  ce  propos  dans  son  précédent 
message du 27 juin 1995 concernant le Paquet agricole 95 (FF 1995 
IV 621). Dans ce dernier, le Conseil fédéral relève que les art. 18a à 
18c, soit les art. 14 à 16 actuels de la LAgr, répondent à la nécessité 
d'introduire  dans  la  loi  sur  l'agriculture  des  dispositions  destinées  à 
promouvoir  l'écoulement  des  produits  agricoles  et  des  produits 
agricoles  transformés.  La  dénomination  des  produits  doit  rester 
l'affaire des producteurs. Cependant, les opérateurs économiques qui 
souhaitent  mettre  sur  le  marché  un  produit  en  utilisant  une 
dénomination particulière doivent respecter les conditions auxquelles 
son  utilisation  est  subordonnée.  Et  il  incombera  "aux  organisations 
privées  d'en  assurer  le  contrôle  sous  la  surveillance  de  l'État" 
(FF 1995 IV 621, 648).

Les  appellations  d'origine  et  les  indications  géographiques  sont 
toujours le résultat d'une démarche volontaire des producteurs et des 
transformateurs désireux de promouvoir un produit spécifique dont les 
qualités originales ont  un lien avec le  terroir. Le cahier  des charges 
sert  de base au contrôle indispensable à la crédibilité du système et 
l'organisme de certification devra s'assurer que les produits agricoles 
portant  une  dénomination  protégée  répondent  aux  exigences  qu'il 
contient ; la structure de ce contrôle doit  disposer de connaissances 
spécifiques suffisantes et donner toutes les garanties d'indépendance 
vis-à-vis du groupement professionnel (FF 1995 IV 621, 650 ss). Dans 
ce  contexte,  le  Conseil  fédéral  précise  enfin  ce  qui  suit :  "La 
surveillance  incombe  à  des  services  de  contrôle  économiquement 
indépendants,  accrédités  par  l'Office  fédéral  de  la  métrologie 
conformément  à  la  Norme  européenne  45011.  Cette  procédure 
correspond  déjà  à  celle  en  vigueur  pour  la  culture  biologique.  La 
Confédération exerce la surveillance sur les services de contrôle (...). 
Les  services  compétents  sont  chargés  de  contrôler  tout  opérateur 
économique souhaitant utiliser une dénomination. Les entreprises qui 

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font l'objet du contrôle en supportent les coûts. Ces coûts sont fixés 
par le secteur privé et soumis aux règles de la concurrence" (FF 1995 
IV 621, 653). 

Lors des débats parlementaires,  la  question du contrôle n'a  pas été 
discutée (Bulletin officiel  de l'Assemblée fédérale [BO] E 1995 1224, 
BO N 1996 475, BO E 1996 422, BO N 1996 1022).

Enfin, lors des révisions subséquentes de la LAgr (Politique agricole 
2007  [FF  2002  4395] ;  Politique  agricole  2011  [FF  2006  6027]),  le 
système de contrôle n'a pas été remis en cause et n'a pas fait l'objet 
d'amendements. 

L'examen  des  travaux  préparatoires  relatifs  à  la  LAgr  laisse  ainsi 
clairement  apparaître  que  le  législateur  n'entendait  pas  confier 
l'exercice  des  procédures  de  contrôle  des  AOC  et  des  IGP  à  une 
autorité  administrative,  mais  à  un  organisme  privé,  ni,  partant, 
s'écarter de la réglementation prévue dans la LETC. 

6.3

6.3.1 L'art. 180  al. 2  LAgr  dispose  que  l'autorité  compétente  doit 
définir  les tâches et les attributions des entreprises ou organisations 
qui  sont  associées  à  l'exécution  de  la  loi  sur  l'agriculture.  Dans  la 
section 4, consacrée au contrôle, de l'ordonnance sur les AOP et les 
IGP,  on  ne  trouve  aucune  disposition  qui  définit  les  tâches  et  la 
compétence  des  organismes  de  certification.  Contrairement  à 
l'ancienne  ordonnance  du  7 décembre  1998  sur  le  contingentement 
laitier,  abrogée  depuis  le  1er mai  2009  (aOCL,  RO 1999  1209), qui 
décrivait les tâches des organisations associées à l'exécution de la loi 
dans le secteur du lait (services extérieurs à l'administration ; art. 23 
aOCL) et qui prévoyait qu'elles décident (en allemand : verfügen ; en 
italien :  decise)  la  modification,  le  retrait  ou  la  réattribution  des 
contingents laitiers (art. 2 et 10 aOCL), l'ordonnance sur les AOP et 
les IGP ne contient rien de tel. A son art. 18, elle se borne à rappeler 
l'obligation  pour  celui  qui  utilise  une  appellation  d'origine  ou  une 
indication géographique de confier le contrôle de la production à un 
organisme de certification et délègue au DFE la compétence de fixer 
les exigences minimales relatives au contrôle et, non point, de définir 
les  tâches et  attributions  des  organismes de certification.  Dans son 
avis de droit du 12 novembre 2002 sur lequel se fonde l'OFAG, l'Office 

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fédéral  de  la  justice  relève  également  que  la  teneur  de  cette 
disposition  laisse  ouverte  la  description  concrète  des  tâches.  De 
même,  l'art. 19  de l'ordonnance sur  les AOP et  les IGP ne contient 
aucune  norme  s'agissant  de  la  compétence  et  des  tâches  des 
organismes  de  certification,  mais  il  renvoie  expressément  aux 
dispositions  de  l'ordonnance  sur  l'accréditation ;  or,  l'accréditation 
consiste uniquement à reconnaître formellement la compétence d'un 
organisme  de  procéder  à  des  essais  ou  à  des  évaluations  de  la 
conformité (art. 2 OAccD), sans transfert de compétence relevant de la 
puissance publique (art. 35 OAccD).

6.3.2 L'art. 16 al. 2  let. d LAgr, tout  comme l'art. 15 al. 1  let  b  LAgr 
consacré  aux  produits  issus  de  l'agriculture  biologique,  laisse  au 
Conseil  fédéral  le  soin  de  réglementer  le  mode  de  contrôle  des 
désignations. Rédigées de manière ouverte, ces deux dispositions ne 
contiennent  aucune  indication  sur  la  nature  (privée  ou publique)  du 
contrôle, ni sur les instances appelées à l'exercer. Elle ne se prononce 
pas non plus sur un transfert de tâches publiques comme le fait, par 
exemple,  à  la  section  2  consacrée  au  bétail  de  boucherie,  l'art.  51 
LAgr à propos de la surveillance des marchés publics et des abattoirs 
(let. b).

L'ordonnance sur le contrôle des AOP et des IGP fixe les exigences 
minimales de contrôle (art. 1)  et  traite  de la fréquence ainsi  que du 
mode  des  contrôles  (art. 2  à  5).  Selon  l'art.  1,  l'organisme  de 
certification  doit  en  particulier  procéder  à  l'agrément  initial  de 
l'ensemble  des  entreprises  de  production,  de  transformation  ou 
d'élaboration  (let. a).  Ces  dispositions  répondent  à  l'art. 18  de 
l'ordonnance sur les AOP et les IGP qui fait obligation aux personnes 
qui  mettent  sur  le  marché  des  produits  agricoles  portant  une 
dénomination  protégée  de  confier  à  un  organisme  de  certification 
défini dans le cahier des charges le contrôle de la production, de la 
transformation  ou  de  l'élaboration  du  produit.  Quant  à  l'étendue  de 
cette  norme  de  délégation,  elle  est  précisée  à  l'art. 19  de  ladite 
ordonnance qui renvoie expressément à l'OAccD. Comme le souligne 
l'Office fédéral de la justice, le DFE ne pouvait que fixer les exigences 
minimales  et  les  modalités  du  contrôle ;  car  l'attribution  de 
compétences souveraines aux organismes de certification irait au-delà 
de  la  norme  de  délégation.  Il  est  vrai  que  le  libellé  de  l'art. 19  de 
l'ordonnance sur les AOP et les IGP pourrait  être plus précis (cf. ci-
après au consid. 6.4 l'art. 9 de l'ordonnance sur les certifications en 

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matière  de  protection  des  données).  Les  travaux  préparatoires  ne 
permettent cependant pas une autre interprétation.

L'art. 20  de l'ordonnance  sur  les  AOP et  les IGP fait  obligation  aux 
organismes  de  certification  de  signaler  à  l'OFAG,  aux  chimistes 
cantonaux compétents et aux groupements les irrégularités constatées 
lors des contrôles. Il  ressort  de cette disposition que les organismes 
de  certification  ne  peuvent  pas  prendre  eux-mêmes  des  mesures 
administratives au sens de l'art. 169 LAgr faute d'être investis de la 
puissance  publique.  Les  informations  concernant  les  irrégularités 
constatées  lors  des  contrôles  devraient  permettre  aux  autorités 
administratives compétentes de prendre des mesures administratives 
répressives  ou  des  mesures  exécutoires  destinées  à  rétablir  une 
situation conforme au droit (art. 169 LAgr) ; dans certains cas, elles 
pourront  même  conduire  l'OFAG  à  procéder,  conformément  au 
principe  du  parallélisme  des  formes,  à  la  radiation  de 
l'enregistrement  d'une  dénomination  protégée,  notamment  lorsqu'il 
est  constaté  que  le  respect  du  cahier  des  charges  de  la 
dénomination protégée n'est plus assuré pour des raisons justifiées 
(art. 15 al. 1 let. b de l'ordonnance sur les AOP et les IGP). Cela dit, 
on doit  bien constater  que l'art. 20 de l'ordonnance sur  les AOP et 
les IGP ne prévoit  pas un transfert  de compétence des organismes 
de certification à l'OFAG pour qu'il procède lui-même au retrait de la 
certification  en  cas  de  violation  des  dispositions  du  cahier  des 
charges, mais qu'il prescrit uniquement, comme l'indique son intitulé, 
la  dénonciation  des  irrégularités  audit  office,  aux  chimistes 
cantonaux compétents et aux groupements.

Par  ailleurs,  l'ordonnance  sur  les  AOP  et  les  IGP  prévoit 
expressément  que,  sous  réserve  de  la  surveillance  prévue  par 
l'OAccD, l'OFAG surveille les organismes de certification (art. 21 al. 4 
de l'ordonnance sur les AOP et les IGP) qui ont l'obligation de fournir 
annuellement un rapport qui contient notamment le nombre et le type 
des  actions  correctives  et  des  retraits  de  certification  par 
dénomination  protégée (art. 6  let. c  de l'ordonnance sur  le  contrôle 
des  AOP  et  des  IGP).  Si  la  Confédération  avait  associé  les 
organismes de certification à l'exécution de la loi en leur conférant la 
puissance  publique,  il  n'aurait  pas  été  nécessaire  d'introduire  une 
telle  disposition,  puisque  lesdits  organes  auraient  été  soumis 
directement à la surveillance des pouvoirs publics en application de 
l'art. 180 al. 2 LAgr. 

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Dans  l'Union  Européenne,  le  contrôle  du  respect  du  cahier  des 
charges avant la mise sur le marché est assuré par une ou plusieurs 
autorités  compétentes  –  soit  l'autorité  centrale  d'un  État  membre 
compétente  pour  organiser  les  contrôles  officiels  ou  toute  autre 
autorité à laquelle ladite compétence a été attribuée – et/ou par un 
ou  plusieurs  organismes  de  contrôle  –  soit  un  tiers  indépendant 
auquel l'autorité compétente a délégué certaines tâches de contrôle 
(cf. art. 10  et  11  du  Règlement  (CE)  n° 510/2006  du  Conseil,  du 
20 mars 2006, relatif à la protection des indications géographiques et 
des  appellations  d'origine  des  produits  agricoles  et  des  denrées 
alimentaires et art. 2 ch. 4 et 5 du Règlement (CE) n° 882/2004 du 
Parlement  européen  et  du  Conseil,  du  29 avril  2004,  relatif  aux 
contrôles officiels  effectués pour s'assurer  de la  conformité avec la 
législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires 
et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être 
des  animaux ;  voir  également  BOISSEAUX/BARJOLLE,  op. cit.,  p. 81). 
L'interprétation  systématique  du  droit  suisse  fait  clairement 
apparaître  que  les  organismes  de  certification  accrédités  ne 
disposent pas de la puissance publique, mais qu'ils agissent dans le 
cadre  du droit  privé. Ainsi  donc,  aussi  bien la  certification que son 
retrait relèvent du droit privé.

6.3.3 L'OIC relève du droit  public et est une société simple au sens 
des  art. 530 ss  du  Code  des  obligations  du  30 mars  1911  (CO, 
RS 220)  dont  les  associés  sont  les  cantons  signataires  (Berne, 
Fribourg,  Vaud,  Neuchâtel,  Valais,  Genève,  Jura  et  Tessin)  de  la 
convention  concernant  la  création  et  l'exploitation  d'un  organisme 
intercantonal  de  certification  (ci-après : la  convention intercantonale) 
(art. 2 de la convention intercantonale). Le domaine d'activité de l'OIC 
consiste pour l'essentiel  en la  certification des produits agricoles de 
types AOC et IGP ainsi que des entreprises produisant des produits 
agricoles et des produits dérivés à des systèmes de management de 
la qualité (ISO 9'001), environnemental (ISO 14'001) et de la sécurité 
des  denrées  alimentaires  (ISO  22'000)  (art. 1  de  la  Convention 
intercantonale).  L'OIC  a  obtenu  l'accréditation  par  le  Service 
d'accréditation  suisse  (SAS)  (numéro  d'accréditation  SCESp 054) 
notamment  pour  des  produits  de  l'agriculture  et  des  produits 
alimentaires transformés (soit  24  produits,  http://www.seco.admin.ch/ 
sas/akkreditiertestellen/index.html?lang=fr).

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Le  8 septembre  2000,  le  Secrétariat  de  la  Commission  de  la 
concurrence  a  ouvert  une  enquête  préalable  contre  l'OIC  selon 
l'art. 26 de loi sur les cartels du 6 octobre 1995 (LCart, RS 251) pour 
indices de restrictions illicites à la concurrence au sens de l'art. 5 al. 1 
LCart  (cf.  Recht  und  Politik  des  Wettbewerbs  [RPW] 2001  p. 500). 
Ledit  secrétariat a décidé de clôturer l'enquête sans suite et d'ouvrir 
une  procédure  au  sens  de  l'art. 45  LCart.  Dans  le  cadre  de  cette 
procédure,  il  a  considéré,  s'agissant  en  particulier  de  l'activité  de 
certification des produits  agricoles,  qu'il  n'y  avait  aucune raison que 
l'État  "soit  actif  dans  un  domaine  où  le  secteur  privé  remplit 
convenablement sa mission, ce d'autant plus si l'État intervient d'une 
manière qui génère une distorsion de la concurrence" (RPW 2002 372, 
373 s.).  Il  a  ainsi  recommandé  aux  cantons  signataires  de  la 
convention intercantonale ainsi qu'à l'OIC de renoncer à l'ensemble de 
son  activité  de  certificateur  pour  tous  les  produits  agricoles  et 
alimentaires  ou,  si  l'OIC  entendait  poursuivre  son  activité  de 
certificateur  pour  ces  produits,  que  les  cantons  renoncent  à  toute 
subvention de cette activité, que ce soit par des moyens financiers ou 
par  la  mise  à  disposition  d'infrastructures  ou  de  ressources  en 
personnel  (ibidem).  Le  Secrétariat  de  la  Commission  de  la 
concurrence  admet  ainsi  implicitement  que,  dans  le  cadre  de  son 
activité de certificateur, l'OIC ne dispose pas de la puissance publique. 
Cela ressort d'ailleurs de l'ordonnance sur les AOP et les IGP qui ne 
contient  aucune  disposition  qui  règle  le  mandat  de  prestations  des 
organes de surveillance, contrairement à l'ancienne ordonnance sur le 
contingentement laitier qui prévoyait que l'OFAG devait fixer les tâches 
des services administratifs et réglementer la portée, les conditions et 
la  rétribution des prestations exigés ainsi  que la  procédure dans un 
mandat  de  prestations  (art. 24  al. 1  aOCL),  adjugé  en  procédure 
invitant  à  soumissionner  conformément  à  la  loi  fédérale  du 
16 décembre  1994  sur  les  marchés  publics  (LMP,  RS 172.056.1) 
(art. 24 al. 2 aOCL). 

6.3.4 Il appert de ce qui précède que le système de contrôle mis en 
place  par  le  législateur  ne  correspond  pas  à  une  procédure 
administrative, faute d'une base légale explicite qui,  en dérogation à 
l'ordonnance  sur  l'accréditation  et  la  désignation,  confèrerait  aux 
organismes de certification la puissance publique.

6.4 Les dispositions du titre 2 consacré aux conditions-cadre propices 
à  la  production  et  à  l'écoulement  des  produits  agricoles  doivent 

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permettre à l'agriculture suisse de maximiser les recettes provenant de 
la vente des produits sur les marchés intérieurs et extérieurs (FF 1996 
IV 1, 96). Dans ce sens, l'art. 14 al. 1 LAgr prévoit qu'il  est possible 
d'édicter  des  dispositions  sur  la  désignation  des  produits  pour 
promouvoir  la  qualité  et  l'écoulement  des  produits  agricoles  et  des 
produits  agricoles  transformés.  L'attribution  de  désignations  aux 
produits visés par ces dispositions est volontaire (art. 14 al. 2 LAgr) ; 
de  même  l'utilisation  des  symboles  pour  les  désignations  est 
facultative (art. 14 al. 4 LAgr). Comme l'écrit  le Conseil  fédéral  dans 
son  message  de  1995,  "de  manière  générale,  la  dénomination  des 
produits  agricoles doit  rester  l'affaire des producteurs "  (FF 1995 IV 
621,  649 ;  dans  ce  contexte,  il  est  fait  référence  à  une  nouvelle 
approche :  "En  se  soumettant  volontairement  aux  normes,  le 
producteur est assuré de réduire les coûts de production et de mettre 
en oeuvre une politique de qualité qu'apprécient les distributeurs et les 
consommateurs ;  ces  derniers  peuvent  en  effet  faire  reposer  leurs 
choix sur des informations données par les certificats de qualité, les 
labels  agricoles,  les  attestations  de  spécificité,  les  appellations 
d'origine" ;  cf.  JEAN-PIERRE CHIARADIA-BOUSQUET, Régime  juridique  du 
contrôle et de la certification de la qualité des denrées alimentaires : 
puissance publique et producteurs, FAO Etude législative, Rome 1994, 
p. 35). Les groupements de producteurs sont donc libres de soumettre 
une demande d'enregistrement et disposent d'une certaine autonomie 
pour la description du produit, alors que le Conseil fédéral détermine 
le contenu du cahier des charges (art. 7 de l'ordonnance sur les AOP 
et  les  IGP) ;  il  fixe  ainsi  les  conditions-cadre,  tout  en  laissant  le 
contrôle à des organismes privés. Et les entreprises qui font l'objet du 
contrôle doivent en supporter  les coûts, fixés par le secteur privé et 
soumis aux règles de la concurrence (FF 1995 IV 621, 653). 

Il  ressort  de  ce  qui  précède  que  le  système  mis  en  place  par  le 
législateur  est  fondé sur le  principe d'autonomie dans la  mesure où 
non seulement les groupements de producteurs fixent, eux-mêmes et 
volontairement, les contraintes du cahier des charges, mais également 
les producteurs décident  librement  d'utiliser  ou non une désignation 
impliquant l'obligation de se soumettre aux exigences d'un cahier des 
charges et de supporter les coûts du contrôle. Ainsi donc, on ne peut 
guère prétendre que le contrôle des appellations par des organismes 
de certification agissant sur la base du droit privé est contraire au but 
et à la nature du système légal mis en place. A cet égard, il convient 
de  relever  qu'on rencontre  le  même système de contrôle  s'agissant 

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des produits biologiques (voir art. 2 al. 5 et 28 à 30 de l'ordonnance 
sur  l'agriculture  biologique  du  22  septembre  1997  [RS 910.18] ;  le 
règlement  de  l'instance  de  recours  commune  [http://www.bio-
inspecta.ch/htm/rekursstelle.htm?sprache=f]  fondée  par  les  deux 
organismes  de  contrôle  et  de  certification,  Bio  Test  Agro  AG  et 
bio.inspecta  AG [ch. 02],  prévoit  que  la  décision  est  définitive,  sous 
réserve  de  renvoi  à  un  tribunal  ordinaire  ou  aux  autorités 
administratives  responsables  [ch. 05.4])  et  des  désignations 
"montagne" et "alpage" (voir art. 3, 10, 12 et 13 de l'ordonnance sur 
les  désignations  «montagne»  et  «alpage»  du  8 novembre  2006 
[ODMA,  RS 910.19]).  Enfin,  dans  un  autre  domaine  du  droit, 
l'ordonnance du 28 septembre 2007 sur les certifications en matière 
de protection des données (OCPD, RS 235.13) prévoit clairement que 
l'organisme  de  certification  peut  suspendre  ou  révoquer  une 
certification, notamment lorsque, dans le cadre de la vérification (art. 6 
al. 2 OCPD), il constate des manquements graves (art. 9 al. 1 OCPD) ; 
elle  dispose par  ailleurs  expressément  que tout  litige  concernant  la 
suspension ou la révocation est soumis aux dispositions de droit civil 
applicables au rapport  contractuel liant l'organisme de certification à 
l'organisme au bénéfice d'une certification (art. 9 al. 2 OCPD).

6.5 Dans  l'ATF  134  II  272,  le  Tribunal  fédéral  a  laissé  ouverte  la 
question  de  savoir  si  la  procédure  de  certification  confiée  à  une 
organisation privée est ou non une procédure administrative. Cela dit, 
il a relevé qu'en vertu de l'art. 19 al. 1 de l'ordonnance sur les AOP et 
les IGP, l'organe de certification doit pour les produits en cause être 
accrédité  et,  dans  cette  mesure,  assurer  aussi  une  tâche  publique 
("Zwar  kann  hier  offenbleiben,  ob  es  sich  beim 
Zertifizierungsverfahren,  das  einer  privaten  Organisation  übertragen 
ist,  um  ein  Verwaltungsverfahren  handelt  oder  nicht,  wobei  die 
entsprechenden Zertifizierungsstellen immerhin gemäss Art. 19 Abs. 1 
GUB/GGA-Verordnung  für  das  jeweilige  Erzeugnis  akkreditiert  sein 
müssen und insofern auch eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen" ; cf. 
consid. 5.4). S'il  est vrai que l'évaluation de la conformité dont le but 
consiste à contrôler le respect d'exigences prédéfinies dans le cahier 
des charges conduit  à créer un rapport  de droit  administratif,  il  n'en 
demeure pas moins que, pour qualifier l'acte de décision au sens de 
l'art. 5  PA, il  faut  que  cet  acte  émane  d'une  autorité  investie  de  la 
puissance publique.

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Or,  il  appert  des  considérations  qui  précèdent  que  les  différentes 
approches d'interprétation conduisent toutes au même résultat. Faute 
d'être  investi  de  la  puissance  publique,  l'OIC  ne  peut  pas  être 
considéré comme une autorité au sens de l'art. 1 al. 2 let. e PA en lien 
avec l'art. 180 LAgr. Le résultat de cette interprétation est raisonnable 
et  pratique  au  regard  du  but  des  dispositions  concernant  la 
désignation  des  produits  agricoles. Au demeurant,  admettre  dans la 
présente  procédure  que  l'organe  de  certification  dispose  de  la 
puissance  publique  conduirait  à  créer  une  brèche  dans  le  système 
légal mis en place par la LETC.

7.
Il appert de ce qui précède que c'est à bon droit que l'OFAG n'est pas 
entré en matière sur le recours de X._______ SA motif pris que l'OIC 
ne dispose pas de la puissance publique.

La recourante  soutient  qu'en refusant  d'entrer  en  matière,  l'OFAG a 
violé la loi et méconnu la garantie d'accès au juge telle que prévue à 
l'art. 29a Cst. Elle ajoute que, comme le contentieux soumis à l'OFAG 
porte sur un droit à l'exercice d'une activité économique et représente 
donc une contestation civile au sens de l'art. 6 de la Convention du 
4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés 
fondamentales  (CEDH, RS 0.101),  il  y  aurait  également  violation  du 
droit conventionnel.

7.1 Aux termes de l'art. 29a Cst. en vigueur depuis le 1er janvier 2007, 
toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité 
judiciaire ; la Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure 
l’accès  au  juge  uniquement  dans  des  cas  exceptionnels.  Cette 
disposition vise à assurer "une protection judiciaire générale contre les 
actes  de  l'administration"  (FF  1997  I  1,  511 s.).  L'idée  est  de 
généraliser  la  voie du recours dans les domaines où un tel  recours 
n'existe  pas,  soit  pour  les  litiges  qui  relèvent  encore  d'une  autorité 
administrative  (JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL MAHON,  Petit  commentaire 
de  la  Constitution  fédérale  de  la  Confédération  suisse  du  18 avril 
1999, Zurich 2003, p. 276). L'art. 29a Cst. a créé une garantie d'accès 
au juge de caractère général ; sa portée est ainsi plus large que celle 
de  l'art. 6  CEDH  qui,  avant  l'entrée  en  vigueur  de  l'art. 29a  Cst., 
prévoyait  déjà une telle garantie en droit  pénal  et en droit  civil  ainsi 
que dans les  domaines du droit  administratif  où  sont  en cause des 
droits de caractère civil au sens de l'art. 6 CEDH (FF 1997 I 1, 511 ; 

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HEINZ AEMISEGGER,  Zur  Umsetzung  der  EMRK  in  der  Schweiz,  in : 
Jusletter  du  20 juillet  2009,  p. 4).  Le  terme  "cause"  au  sens  de 
l'art. 29a Cst. comprend toutes les causes, qu'elles relèvent du droit 
privé,  pénal  ou  public  (GIOVANNI BIAGGINI,  Bundesverfassung  der 
Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2007, ad art. 29a n° 4).

7.2 Quant à l'art. 6 CEDH, il prévoit que toute personne a droit à ce 
que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un 
délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la 
loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de 
caractère  civil,  soit  du  bien-fondé  de  toute  accusation  en  matière 
pénale dirigée contre elle. Il convient de mentionner également l'art. 14 
du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et 
politiques  (Pacte  ONU II,  RS 0.103.2)  selon  lequel  tous  sont  égaux 
devant les tribunaux et les cours de justice ; toute personne a droit à 
ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un 
tribunal  compétent,  indépendant  et  impartial,  établi  par  la  loi,  qui 
décidera  soit  du  bien-fondé  de  toute  accusation  en  matière  pénale 
dirigée contre elle, soit des contestations sur ses droits et obligations 
de caractère civil.

Par contestation au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH, il faut entendre tout 
litige surgissant entre deux particuliers ou entre un particulier et une 
autorité  étatique,  par  exemple  lorsque  cette  dernière  supprime  ou 
restreint l'exercice d'un droit. Il suit de là que cette disposition ne vise 
pas seulement les contestations de droit privé au sens étroit – à savoir 
les  litiges  entre  les  particuliers  ou  entre  les  particuliers  et  l'État 
agissant au même titre qu'une personne privée –, mais aussi les actes 
administratifs adoptés par une autorité dans l'exercice de la puissance 
publique,  pour  autant  qu'ils  produisent  un  effet  déterminant  sur  des 
droits de caractère civil (ATF 130 I 312 consid. 3.1.2). 

7.3 La garantie du droit d'accès au juge accorde le droit de soumettre 
l'ensemble des questions de droit liées à un litige et de l'état de fait 
pertinent  à  un  tribunal  indépendant  (ANDREAS KLEY,  in :  Die 
schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2e éd.,  Zurich/St-Gall 
2008,  ad  art. 29a  p. 605).  Toutefois,  l'accès  au  juge  ne  saurait  être 
illimité ; ainsi, la garantie n'interdit en particulier pas de faire dépendre 
l'ouverture  d'une  voie  de  droit  des  conditions  de  recevabilité 
habituelles (arrêt du Tribunal fédéral 5P.319/2005 du 9 novembre 2005 
consid. 4 ;  KLEY,  op. cit.,  p. 606 ;  voir  également  CHRISTOPH 

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GRABENWARTER,  Europäische  Menschenrechtskonvention,  3e éd., 
Munich/Bâle/Vienne 2008, p. 335 s.). 

7.4 Les voies de droit en matière administrative sont ouvertes contre 
des  décisions  au  sens  de  l'art. 5  PA (art. 44  PA).  Dites  décisions 
doivent avoir été rendues par une autorité au sens de l'art. 1 al. 2 PA. Il 
a été établi ci-dessus (consid. 5 s.) que l'OIC n'est pas détenteur de la 
puissance  publique ;  partant,  il  ne  peut  pas  être  assimilé  à  une 
organisation indépendante de l’administration fédérale qui statue dans 
l’accomplissement  de  tâches  de  droit  public  à  elle  confiées  par  la 
Confédération (art.  1  al. 2  let. e  PA). Dès lors  que l'acte  attaqué ne 
peut  être  assimilé  à  une  décision,  il  ne  peut  pas  faire  l'objet  d'un 
recours administratif. Liée par un contrat de droit privé avec l'OIC, la 
recourante n'est cependant pas dépourvue de tout moyen de droit ; en 
effet,  les litiges découlant  de ces rapports  contractuels  peuvent  être 
soumis au juge civil compétent. 

Comme  rappelé  ci-dessus,  la  garantie  du  droit  d'accès  au  juge 
n'interdit  pas  de  faire  dépendre  l'ouverture  d'une  voie  de  droit  des 
conditions usuelles de recevabilité. Force donc est de constater que 
l'OFAG n'a pas violé les art. 29a Cst. et 6 CEDH en refusant d'entrer 
en matière sur le recours de l'OIC. 

8.
Vu  l'issue  de  la  procédure,  les  frais  de  procédure  comprenant 
l'émolument judiciaire et les débours doivent être mis à la charge de la 
recourante qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du règlement 
du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par 
le  Tribunal  administratif  fédéral  [FITAF, RS 173.320.2]).  L'émolument 
judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et 
de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de 
leur situation financière (art. 2 al. 1 et 4 FITAF). En l'espèce, les frais 
de procédure doivent être fixés à Fr. 1'000.- et seront compensés par 
l'avance de frais de Fr. 1'000.- versée par la recourante le 16 février 
2009.

Il  n'y  a  pas  lieu  d'allouer  de  dépens  à  la  recourante  qui  succombe 
(art. 64 al. 1 PA en relation avec l'art. 7 al. 1 FITAF a contrario).

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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Les  frais  de  procédure,  d'un  montant  de  Fr. 1'000.-,  sont  mis  à  la 
charge de la recourante. Ce montant sera compensé par l'avance de 
frais déjà versée de Fr. 1'000.- dès l'entrée en force du présent arrêt.

3.
Il n'est pas alloué de dépens.

4.
Le présent arrêt est adressé : 

- à la recourante (Acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. 2008-12-09/138 ; Acte judiciaire)
- à la deuxième instance (Acte judiciaire)
- à la première instance (Acte judiciaire)
- au Département fédéral de l'économie (Acte judiciaire)

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.

Le président du collège : La greffière :

Bernard Maitre Fabienne Masson

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Indication des voies de droit :

La  présente  décision  peut  être  attaquée  devant  le  Tribunal  fédéral, 
1000 Lausanne 14 , par la voie du recours en matière de droit public, 
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le 
mémoire  doit  être  rédigé  dans  une  langue  officielle,  indiquer  les 
conclusions,  les  motifs  et  les  moyens  de  preuve,  et  être  signé.  La 
décision  attaquée  et  les  moyens  de  preuve  doivent  être  joints  au 
mémoire,  pour  autant  qu'ils  soient  en  mains de la  partie  recourante 
(voir art. 42 LTF).

Expédition : 26 novembre 2009

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