# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 71c95af5-64aa-5b51-84ca-7e003b2c7166
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-10-18
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 18.10.2010 A-1983/2006
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-1983-2006_2010-10-18.pdf

## Full Text

Cour I
A-1983/2006/pac
{T 1/2}

A r r ê t  d u  1 8  o c t o b r e  2 0 1 0

Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège), 
Markus Metz, Lorenz Kneubühler, juges, 
Gilles Simon, greffier.

DARWIN AIRLINE SA, P.O. Box, 4121, 6900 Lugano,
représentée par Pierre Moreillon, rue Cheneau-de-
Bourg 3, case postale 6983, 1002 Lausanne,
recourante,

contre

Office fédéral de l'aviation civile OFAC, 3003 Berne,
autorité inférieure.

Aéroport de Lugano-Agno, modification du règlement 
d'exploitation.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composit ion

Parties

Objet

A-1983/2006

Faits :

A. Par décision du 2 octobre 2003, l'Office fédéral de l'aviation civile  
(ci-après OFAC) a modifié le règlement d'exploitation de l'aéroport de 
Lugano. Les modifications portaient sur les angles d'atterrissage des 
avions en phase d'approche selon la  procédure dénommée IGS 01, 
approche  directe  aux  instruments  publiée  dans  l'AIP  (Aeronautical 
Information Publication). La décision de 2003 prévoyait en substance 
que les approches à Lugano devaient être effectuées selon un angle 
de  6,65°  jusqu'à  l'atterrissage  final,  uniquement  par  des  avions 
certifiés pour un tel  angle, par des pilotes ayant suivi  une formation 
adéquate (dénommée Lugano Qualification), et à l'aide du « Precision 
approach  path  indicator »  (ci-après  PAPI)  calé  sur  l'angle  de  6,65°. 
L'approche instrumentale était par ailleurs définie comme une « steep 
approcach »  (approche  raide)  dans  l'AIP.  Enfin,  les  exigences  en 
matière  de  visibilité  minimale  étaient  augmentées,  l'OFAC  ayant 
considéré nécessaire que les pilotes en approche à Lugano disposent 
d'une vision du seuil de piste au moment où ils atteignent le "Missed 
Approach Point" (MAPt, point au-delà duquel il n'est plus recommandé 
de faire une procédure de remontée). La procédure décrite ci-dessus 
devait entrer un vigueur dès le 1er novembre 2005.

La décision du 2 octobre 2003 prévoyait en outre un phase transitoire 
durant  laquelle  les  exigences  posées  étaient  les  suivantes  :  angle 
d'approche initial de 6,65°, puis de 6° à partir de la phase finale, avec 
PAPI calé  sur les 6°. Seuls  des avions certifiés pour  de tels  angles 
d'approche  étaient  autorisés  à  pratiquer  l'approche  directe  aux 
instruments IGS 01 et les pilotes devaient également être au bénéfice 
de  la  Lugano  Qualification.  Quant  aux  exigences  en  matière  de 
visibilité  minimale,  elles  restaient  inchangées.  La  phase  transitoire 
décrite  ci-dessus  devait  censément  permettre  aux  opérateurs  de 
s'adapter  aux  nouvelles  exigences  sans  trop  entraver  les  activités 
aéronautiques. D'une manière générale, la décision du 2 octobre 2003 
était  motivée  par  le  besoin  d'assurer  la  sécurité  du trafic  aérien en 
arrivée  à  Lugano,  celle-ci  n'étant  pas  assurée  par  la  procédure 
d'approche en vigueur antérieurement. 

B. Cette décision a fait l'objet de plusieurs recours interjetés devant la 
Commission  fédérale  de  recours  en  matière  d'environnement  et 
d'infrastructure  (ci-après CRINEN),  notamment  de la  part  de Darwin 
Airlines SA (ci-après Darwin), de l'exploitant de l'aéroport et du canton 

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et  République  du  Tessin,  de  Swiss  International  Airlines  (ci-après 
SWISS),  et  d'autres  compagnies  ou  privés  possédant  des  avions 
basés  à  Lugano  ou  utilisant  de  manière  régulière  cet  aéroport 
(procédure de recours enregistrée sous numéro A-1854/2006). 

L'effet  suspensif  ayant été retiré  aux éventuels  recours,  l'autorité  de 
recours a statué – en rejetant les demandes de restitution présentées 
par  les  recourants  –  sur  cette  question  en  date  des  28  octobre  et  
13 novembre  2003.  La  décision  sur  l'effet  suspensif  a  été 
successivement attaquée devant le Tribunal Fédéral, lequel, par arrêt 
du 23 janvier 2004 a rejeté les recours et confirmé la décision de la 
CRINEN.

C. En date du 6 septembre 2005, s'est tenue à Lugano une audience 
d'instruction conduite par la CRINEN et à laquelle tous les recourants 
étaient présents, de même que l'OFAC. A cette occasion, ce dernier a 
proposé  de  reconsidérer  sa  décision  du  2  octobre  2003  en 
assouplissant  un  peu  les  exigences  techniques  posées  pour 
l'approche IGS 01  à  Lugano. La proposition  reprenait  les  exigences 
posées  pour  la  phase  transitoire  définie  par  la  décision  de  2003,  à 
l'exception  de  l'exigence  de  certification  pour  la  phase  initiale 
d'approche : l'OFAC ne demandait  plus une certification à 6,65° des 
avions, mais une « letter of non-objection » de la part du constructeur 
de l'appareil  considéré; en revanche, l'exigence de certification  à 6° 
pour la phase finale de l'atterrissage était maintenue.

Cette proposition a donné lieu à diverses vérifications en particulier de 
la part de Darwin, dont les avions certifiés pour des approches à 5,5°, 
ne remplissaient donc pas les exigences pour effectuer des approches 
directes aux instruments.

Durant ces vérifications, la procédure a été suspendue par la CRINEN 
et  le  régime transitoire  mis  en place  par  la  décision de 2003 a  été 
prolongé à deux reprises par l'OFAC (décisions des 25 octobre 2005 
et 28 avril 2006).

D. En date du 23 août 2006, l'OFAC a reconsidéré la décision de 2003 
et  mis  en  place  de  manière  définitive  le  régime  proposé  lors  de  la 
séance  d'instruction  du  6  septembre  2005. L'approche  IGS 01  était 
toujours  publiée  dans  l'AIP  comme  une  « steep  approach »,  mais 
l'angle de descente linéaire de 6,65° était  abandonné. En revanche, 
les exigences en matière de minima de visibilité étaient maintenues, le 

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chiffre 3 du dispositif de la décision du 2 octobre 2003 n'ayant pas été 
reconsidéré.

E. Par acte du 25 septembre 2006, Darwin (ci-après la recourante) a 
interjeté  recours  contre  cette  décision.  Retraçant  brièvement 
l'historique des interventions de l'OFAC (ci-après autorité inférieure) à 
Lugano, la recourante renvoie pour le surplus à la décision entreprise 
par elle-même en date du 3 novembre 2003, à savoir la décision du 
2 octobre 2003 mentionnée ci-dessus (consid. en fait A.; procédure A-
1854/2006). La  recourante  invoque  en  substance  que  l'OFAC n'était 
pas habilité à reconsidérer la décision du 2 octobre 2003 par acte du 
18  août  2006,  les  conditions  pour  une  reconsidération  n'étant  pas 
réunies et que la manière de procéder serait contraire aux règles de 
procédure.  Elle  soutient  également  qu'une  nouvelle  intervention 
d'office  de  l'OFAC  n'est  pas  admissible  au  regard  des  dispositions 
légales  en  matière  d'aviation,  que  les  exigences  de  l'OFAC 
engendreraient pour elle des frais disproportionnés, que ces exigences 
sont quoi qu'il en soit disproportionnées, empêchant du reste l'aéroport  
de remplir sa mission de service public. Dans ce cadre, elle s'en prend 
aux valeurs de pente de la procédure d'approche et aux exigences de 
certification, exposant que les aéronefs qu'elle utilise (les Saab 2000) 
ne  sont  certifiés  qu'à  5,5°;  elle  critique  également  les  minima  de 
visibilité et une violation des prescriptions techniques que ces minima 
représenteraient. Enfin, elle indique avoir initié une procédure d'étude 
d'approche satellitaire considérant que la solution imposée par l'OFAC 
– à titre maintenant définitif – ne représente en aucun cas une solution 
durable. Elle conclut à l'annulation partielle de la décision entreprise, 
en particulier à ce que :

a) Les chiffres 2 et 3 de son dispositif ne s'appliquent que jusqu'à droit  

connu sur les recours dirigés contre la décision de l'OFAC, du 2 octobre 2003,  

des améliorations susceptibles d'être apportées à la procédure d'approche, à 

la demande de l'exploitant de l'aérodrome et/ou d'utilisateurs étant réservées,

b) les chiffres 4 à 7 de son dispositif  sont à modifier en conséquence, 

selon précisions à apporter en cours d'instance.

c) Le chiffre 9 de son dispositif est annulé.

F. En date du 26 septembre 2006, la CRINEN a accusé réception du 
recours et requis le paiement d'une avance de frais de 2'000 francs.

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G. Le 4 octobre 2006, le juge instructeur confirmait avoir été informé 
du fait  que la  recourante  n'entendait  pas  demander  la  restitution  de 
l'effet suspensif.

H. En  date  du  15  décembre  2006,  l'OFAC  a  déposé  sa  prise  de 
position sur le recours, concluant à son rejet.

I. En date du 3 septembre 2009, cette détermination a été portée à la 
connaissance  de  la  recourante,  lui  impartissant  un  délai  au 
5 octobre 2009 pour déposer des observations finales. Ce délai a été 
prolongé au 19 octobre 2009.

J. En  date  des  19  et  22  octobre  2009,  la  recourante  a  modifié  les 
conclusions  prises  dans  son  recours  du  25  septembre  2006,  les 
formulant de la manière suivante (version du 22 octobre 2009):

I. Le recours est admis.

II. Principalement

 la décision entreprise est annulée dans la mesure ci-dessous

III. La décision entreprise est réformée en ce sens que :
 a) les chiffres 3 et 4 du dispositif sont adaptés afin que l'approche IGS 01 soit  

utilisable par des aéronefs certifiés pour une approche à 5,5 degrés, la phase 

finale de l'approche pouvant être effectuée à cette valeur  de 5,5 degrés, le  

PAPI étant calé à cette valeur également,

b) les chiffres 5 à 7 sont adaptés en conséquence

c) le chiffre 9 du dispositif est annulé.

IV. Subsidiairement 

 a)  les  chiffres  2,  3  et  4  du  dispositif  ne  s'appliquent  que  de  manière 

transitoire, jusqu'à droit connu sur le sort de la procédure de recours dirigée 

contre la décision de l'OFAC du 2 octobre 2003 d'une part, des améliorations 

susceptibles  d'être  apportées  à  la  procédure  d'approche,  à  la  demande de 

l'exploitant de l'aérodrome et/ou d'utilisateurs, d'autre part,

b) les chiffres 5 à 7 du dispositif sont adaptés en conséquence.

c) le chiffre 9 du dispositif est annulé.

K. Par ordonnance du 22 juillet  2010, ces dernières conclusions ont 
été transmises à l'autorité de première instance pour information.
   

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Droit :

1.

1.1 Le Tribunal administratif fédéral (ci-après TAF) est compétent pour 
traiter du présent recours en vertu des art. 1, 31, 32 et 33 al. 2 de la  
Loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, 
RS 173.32).

A teneur de l'art. 53 al. 2 LTAF, le TAF juge les recours pendants au 
1er  janvier  2007  devant  les  Commissions  fédérales  de  recours  et 
d'arbitrage ou les services de recours des départements en appliquant 
les nouvelles dispositions procédurales. En l'espèce, la CRINEN était 
saisie de cette cause au 31 décembre 2006. La compétence de cette 
dernière  était  au  demeurant  acquise  (art.  6  de  la  loi  fédérale  du 
21 décembre 1948 sur  l'aviation [LA,  RS 748.0]  dans sa version en 
vigueur  jusqu'au  31  décembre  2006  [RO  1999,  3071ss,  plus 
particulièrement 3124]).

1.2 A  l'exception  de  dispositions  contraires  de  la  LTAF ou  d'autres 
législations spéciales  (art. 37 LTAF, art. 2  et  4 de la  loi  fédérale du 
20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA, RS 172.021]),  
la présente procédure est régie par la PA.

1.3 Le présent recours a été interjeté dans les délais prescrits par les 
art. 50 et ss PA.

1.4 S'agissant des conditions de forme au sens de l'article 52 PA, le 
Tribunal relèvera cependant ce qui suit : à teneur de cette disposition, 
un recours,  pour être recevable, doit être motivé. Il doit indiquer pour 
quels motifs le recourant critique la décision attaquée (ATF 130 I 312,  
consid.  1.3.1);  cette  motivation  doit  être  au  moins  sommaire  et 
répondre aux motifs exposés dans la décision attaquée. Dans le cas 
d'espèce,  le  fait  que  la  recourante  indique  qu'elle  souhaite  que  la 
décision attaquée ne déploie pas ses effets à titre définitif, signifie déjà 
qu'elle ne critique que peu la décision attaquée. Sa motivation assez 
générique, au demeurant, renvoie à la totalité des actes déposés dans 
le cadre de la procédure de 2003 et aux prises de position antérieures 
à  la  décision  ici  attaquée.  Un  tel  procédé  de  ne  répond  pas  aux 
exigences de l'article 52 PA (arrêt du Tribunal fédéral, du 27 juin 2007 
dans la cause 9C_261/2007). 

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Au vu de ce qui précède, le Tribunal de céans n'entrera pas en matière 
sur  les  griefs  développés  par  la  recourante  dans  le  cadre  de  la 
procédure A-1854/2006 et auxquels la précitée ne fait que renvoyer. Il  
examinera  en  revanche,  et  dans  la  mesure  de  leur  motivation,  les 
griefs présentés dans le présent recours.

1.5 Au  vu  des  conclusions  prises  par la  recourante  dans  ses 
mémoires  complétifs  des  19  et  22  octobre  2009,  il  y  a  lieu  d'en 
examiner  la  recevabilité.  En  effet,  celles-ci,  formulées  par  un 
mandataire  professionnel,  ont  été  définies  comme  remplaçant  les 
conclusions prises au moment du recours.

1.5.1 Les conclusions d'un recours doivent rester dans le cadre des 
questions qui font l'objet de la contestation. Le recourant ne peut pas 
prendre  de  conclusions  qui  dépassent  ce  cadre  (ATF  131  V  164, 
consid. 2.3.1), puisque ce sont elles qui définissent l'objet du recours. 
S'il les modifie  en cours d'instance, le recourant ne peut pas non plus 
les élargir dès lors que le délai de recours est échu (cf. ANDRÉ MOSER, in 
Christoph  Auer/Markus  Müller/Benjamin  Schindler  [éd.],  Kommentar 
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], ad art. 52 
PA, n.m. 3 et les références citées). 

1.5.2 La conclusion principale de la recourante – dans sa version du 
25  septembre  2006  –  demandait  en  substance  au  présent  Tribunal 
d'ordonner  que  le  dispositif  de  la  décision  attaquée  ne  déploie  ses 
effets que jusqu'à droit connu sur le sort de la procédure A-1854/2006, 
d'éventuelles  modifications  des  règles  d'approche  à  la  demande de 
l'exploitant et/ou d'utilisateurs étant réservées. En d'autres termes, et 
cela  ressort  par  ailleurs  de  la  motivation  du  recours,  la  recourante 
conteste que les mesures décidées en 2006 (mesures correspondant 
à la proposition mentionnée sous consid. en fait C ci-dessus) puissent 
être  définitives,  la  solution  retenue  n'étant  pas  satisfaisante  à  ses 
yeux. Cela signifie aussi qu'elle accepte à titre transitoire – jusqu'à ce 
qu'une  solution  moins  restrictive  ne  soit  trouvée  –  les  mesures 
décidées  par  l'OFAC.  Au  demeurant,  le  fait  que  la  recourante  ait 
précisé,  à  la  demande  du  juge  instructeur,  qu'elle  n'entendait  pas 
demander  la  restitution  de  l'effet  suspensif  qui  avait  été  retiré  par 
l'autorité inférieure (cf. consid. en fait G. ci-dessus) va également dans 
ce sens.

Par  ses  conclusions  principales,  dans  leur  version  révisée  du 
22 octobre  2009,  la  recourante  demande  au  présent  Tribunal  de 

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modifier les mesures prises par l'OFAC en ce sens que la procédure 
IGS 01 soit adaptée pour être effectuée selon un angle d'approche de 
5,5°, que le PAPI soit calé sur cette valeur (ch. 3 et 4 de la décision 
attaquée) et  que les autres mesures – corollaires nécessaires d'une 
telle  modification  –  soient  adaptées  en  conséquence  (ch.  5  à  7 du 
dispositif de la décision attaquée) (s'agissant des mesures adoptées, 
cf. consid. 4 ci-après).

Ces conclusions principales indiquent que la recourante n'accepte pas 
les  mesures  prises,  que  ce  soit  à  titre  définitif  ou  provisoire.  Elle 
demande  par  ailleurs  que  le  degré  de  pente  des  approches  soit 
diminué.  Dans  ce  cadre,  ces  conclusions  constituent  donc  une 
amplification du petitum initial. A ce titre, elles sont irrecevables.

La conclusion principale est dès lors irrecevable.

1.6 Les  conclusions  subsidiaires  d'octobre  2009,  en  revanche, 
reprennent les conclusions du 25 septembre 2006, à la différence de 
la  mention  des  chiffres  du  dispositif  de  la  décision  attaquée;  cette  
différence n'a toutefois guère d'importance en l'espèce, dès lors qu'en 
substance, la recourante demande la même chose; les modifications 
apportées  en  2009  ne  comportent  dès  lors  pas  d'extension 
inadmissible des conclusions. 

2.
En vertu de l'article 48 PA, est légitimé au recours quiconque a pris 
part  à  la  procédure  de première  instance ou,  ayant  été  privé  de  la 
possibilité de le faire, est spécialement atteint par la décision attaquée 
et  a  un  intérêt  digne  de  protection  à  ce  qu'elle  soit  annulée  ou 
modifiée.

La recourante est une compagnie aérienne ayant son siège à Lugano 
et qui développe un trafic de ligne de et vers l'aéroport de Lugano. A 
ce  titre,  elle  est  touchée  par  les  modifications  des  procédures 
d'approche  sur  l'aéroport  dès  lors  qu'elle  est  amenée  à  devoir  les 
utiliser et ce même si la décision attaquée peut se définir comme une 
décision – au sens de l'art. 5 PA – de portée générale (cf. arrêt du TAF, 
du 18 octobre 2010 dans la cause A-1854/2006, consid. 2 concernant 
la décision ayant fait l'objet de la reconsidération ici contestée).

La  recourante  a  par  ailleurs  pris  part  à  la  procédure  de  première 
instance.

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Sous cet aspect, elle est donc légitimée au recours.

3.
La  recourante  a  demandé  à  plusieurs  reprises  la  jonction  des 
procédures.  

La  décision  de  2003  avait  été  rendue  en  italien  et  la  majorité  des 
recours était également rédigée dans cette langue, définissant ainsi la 
langue de procédure à adopter par la CRINEN (art. 37 aPA dans sa 
teneur en vigueur avant le 1er janvier 2007, RO 1969 757). La décision 
attaquée objet du présent recours a également été rédigée en italien; 
toutefois, le seul recours – celui de DARWIN ici en cause – est rédigé 
en  français,  définissant,  en  vertu  de  la  même  disposition  que  ci-
dessus, la langue de procédure, à savoir le français. L'article 37 aPA a 
été supprimé et remplacé, avec effet au 1er janvier 2007, par l'art. 33a 
al. 2 PA : selon cette dernière disposition, la langue de la procédure de 
recours est celle de la décision entreprise, soit en l'espèce l'italien. Du 
point de vue des langues, donc, la jonction ne serait plus un problème. 
Les procédures  de recours, aussi bien celle de 2003 que celle ici en 
cause, ont cependant été introduites avant le 1er janvier 2007. A teneur 
de  l'art.  81  PA,  les  procédures  initiées  sous  l'ancien  droit  restent 
soumises  à l'ancien droit. Une telle jonction n'est donc pas adéquate. 

Par ailleurs,  les  mesures  attaquées en 2003 et  celles  attaquées en 
2006 devant la CRINEN ne sont pas les mêmes (même si elles sont 
du même ordre).

Par ailleurs, indépendamment de l'issue de la présente cause, le refus 
de joindre les deux procédures n'emporte aucun inconvénient pour la 
recourante puisque, le cas échéant, le TAF doit tenir compte de tous 
les éléments pertinents pour trancher, y compris ceux qui résultent du 
dossier  relatif  à  la  procédure  A-1854/2006  introduite  en  2003:  la 
maxime  d'office  régit  en  effet  également  la  procédure  de  recours 
devant le présent Tribunal (art. 12 PA).

Ceci  posé et  considérant  les réserves précédemment  émises,  il  y  a 
lieu d'entrer en matière sur le fond.

4.
Pour la clarté des considérants à venir, il y a lieu de rappeler ce qui  
suit.  Avant  le  1er novembre  2003  était  en  vigueur  une  procédure 
d'approche  directe  aux  instruments,  dénommée  IGS  01,  dont  les 

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caractéristiques  étaient  les  suivantes  :  angle  d'approche  initial  de 
6,65°, phase finale d'approche à un angle de 4,17° et PAPI (soit une 
série  de  lumières  qui  changent  de  couleur  selon  que  l'angle 
d'approche  adopté  par  le  pilote  est  correct  ou  non)  calé  sur  cette 
même valeur de 4,17°. 

Considérant  que cette procédure d'approche n'offrait  pas la sécurité 
nécessaire, l'OFAC a – entre autres et par décision du 2 octobre 2003 
–  modifié  les  angles  d'approche,  le  réglage  du  PAPI  et  fixé  des 
nouveaux  minima  de  visibilité  plus  exigeants.  La  décision  de  2003 
prévoyait  une phase transitoire – jusqu'au 31 octobre 2005 – et une 
phase définitive. 

La  phase  transitoire  fixait  un  angle  d'approche  initiale  à  6,65°,  un 
angle  final  à  6°,  avec calage du PAPI également  à  6°. Par ailleurs, 
cette  procédure  d'approche  n'était  autorisée  que  pour  des  avions 
certifiés pour des angles d'approche à 6°.

Passée cette période transitoire, soit à compter du 1er novembre 2005, 
la  totalité  de  la  procédure  d'approche  devait  se  dérouler  selon  un 
angle de descente linéaire de 6,65°, avec PAPI calé sur cet angle et  
exigence correspondante de certification des aéronefs.

Comme rappelé ci-dessus (consid. en fait  C), l'OFAC a présenté, en 
date du 6 septembre 2005, une solution de compromis par rapport aux 
règles  voulues comme définitives dans la  décision de 2003. L'angle 
initial d'approche devait être de 6,65°, l'angle final de 6°, avec réglage 
du PAPI à 6° et certification des avions à 6°; s'agissant de la phase 
initiale  d'approche  à  6,65°,  seuls  des  aéronefs  au  bénéfice  d'une 
« letter  of  non  objection »  de  la  part  du  constructeur  pouvaient 
l'emprunter.  Les  parties,  y  compris  la  recourante,  ont  demandé  un 
délai afin d'évaluer cette solution, notamment – pour la recourante – 
au moyen de diverses vérifications auprès du constructeur des avions 
qu'elle utilise, soit des Saab 2000, lesquels sont certifiés, à l'origine, 
pour  des  approches  dont  la  pente  ne  dépasse  pas  5,5°.  Dans 
l'intervalle, le régime provisoire tel que défini dans la décision de 2003 
a  été  prorogé  deux  fois  par  l'OFAC,  une  première  fois  jusqu'au 
30 avril 2006 et  la  seconde jusqu'au 31 août  2006. Suite à diverses 
réunions  et  échanges  de  correspondances  (qui  se  trouvent  dans  le 
dossier  de  la  la  procédure  A-1854/2006  relative  aux  procédures  de 
recours de 2003), la recourante a fait savoir à l'OFAC et à la CRINEN 
qu'elle renonçait à toute démarche en vue de faire certifier ses avions 

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à  6°  et  d'obtenir  une  « letter  of  non-objection »  pour  un  angle 
d'approche initiale de 6,65°.

En date du 23 août  2006,  l'OFAC a rendu la  décision ici  querellée; 
cette  décision  fixe  pour  une  durée  indéterminée  et  en  bref  les 
exigences contenues dans la proposition du mois de septembre 2005.

5.
La recourante invoque comme premier grief la violation de l'art. 58 PA 
et  du  principe  de  l'effet  dévolutif  du  recours.  Elle  considère  en 
substance que l'OFAC ne serait pas habilité à reconsidérer sa décision 
du 2 octobre 2003 dès lors que la réponse aux recours contre cette 
dernière avait déjà été déposée depuis longtemps.

A teneur de l'art. 54 PA, le recours a un effet dévolutif, ce qui signifie  
que la compétence pour trancher le litige passe à l'autorité de recours, 
l'autorité  inférieure  perdant  en  principe  la  compétence  de  modifier  
l'acte attaqué (cf. REGINA KIENER, in Kommentar VwVG, ad art. 54 PA). Il 
existe  une  exception  au  principe  de  l'effet  dévolutif,  inscrite  à 
l'art. 58 PA,  aux  termes  duquel  "l'autorité  inférieure  peut,  jusqu'à 
l'envoi  de sa réponse,  procéder  à un nouvel  examen de la décision 
attaquée". La pratique admet cependant que la possibilité consacrée à 
l'art. 58 PA perdure bien au-delà du dépôt de la réponse (ATAF 2007 
29,  consid.  4.4  et  les  références  citées;  cf.  AUGUST MÄCHLER,  in 
Kommentar  VwVG,  ad art.  58  PA, n.m. 12  et  les  références  citées; 
ANDRÉ MOSER/ MICHAEL BEUSCH / LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem 
Bundesverwaltungs-gericht,  Bâle  2008,  n.m. 3.44  ss,  p. 126  ss).  La 
limitation temporelle posée à l'art. 58 PA a en principe pour but d'éviter 
que  ne  subsistent  parallèlement  deux  décisions,  celle  de  l'autorité 
inférieure et celle de l'autorité de recours (ATF 127 V 228, consid. 2);  
un  tel  risque  n'existe  pas  en  l'espèce,  raison  pour  laquelle  la  
reconsidération  ici  attaquée était  possible. Sur  ce  point,  dès lors,  le 
recours doit être rejeté.

6.
La  recourante  souligne  également  que,  de  son  point  de  vue,  la 
décision attaquée ne saurait avoir eu pour effet de rendre sans objet 
certains des griefs émis contre la décision de 2003. Elle prétend ainsi 
que le Tribunal de céans se prononce sur tous les griefs émis en 2003, 
comme  si  la  décision  ici  attaquée  n'avait  jamais  été  rendue  par 
l'OFAC.

Page 11

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6.1  Bien que cette question ait plutôt trait à la procédure A-1854/2006 
et plus précisément à la question de savoir ce que le Tribunal de céans 
aurait à examiner dans le cadre de cette dernière, il sied de préciser  
ce  qui  suit.  La  reconsidération  –  quand  bien  même  la  recourante  
entendait,  à  tort  (consid. 6  ci-dessus),  en  contester  le  principe  –  a 
nécessairement un effet. C'est bien une décision qui a été rendue et il  
n'est  pas  possible  d'en  faire  abstraction  comme  semble  le  faire  la 
recourante.  Une  décision  de  reconsidération  a  nécessairement  des 
effets  sur  l'objet  du  litige  et  elle  impose  à  l'autorité  de  recours  de 
traiter  les  points  encore  litigieux  de  la  première  décision  (cf.  à  ce 
propos  MÄCHLER,  op. cit,  ad  art. 58  PA, n.m. 18 ss et  les  références 
citées; également, dans le même ouvrage, REGINA KIENER, ad art. 54 PA, 
n.m.  20).  Le  fait  qu'il  y  ait  un  recours  contre  la  décision  de 
reconsidération ne saurait la rendre inexistante, étant entendu qu'une 
présomption  générale  impose  que  les  décisions  sont  valables.  Par 
ailleurs,  et  pour  juger  de  ce  qui  est  encore  litigieux,  l'autorité  de 
recours doit nécessairement examiner les modifications apportées à la 
première  décision  par  la  reconsidération  et  non  examiner  d'abord 
entièrement la première décision comme si la seconde n'avait jamais 
existé.  En  cas  de  recours  contre  la  décision  de  reconsidération, 
comme en l'espèce, l'autorité de recours examinera donc en premier 
lieu  le  second  acte  attaqué  et  en  tirera  ensuite  les  conclusions qui 
s'imposent  s'agissant  des  points  encore  litigieux  qui  devraient  être 
encore  tranchés  dans  la  première  procédure.  Cette  manière  de 
procéder découle du principe de l'économie de procédure.

6.2 Au vu de ce qui précède, il ne ferait pas de sens que le Tribunal de 
céans  ne  se  pose  pas  la  question  de  savoir  si  la  décision  de 
reconsidération a rendu sans objet  certains griefs présentés dans le 
cadre  de  la  première  procédure;  si  tel  est  bien  le  cas,  il  doit  
évidemment  s'abstenir  de  les  examiner.  Le  raisonnement  de  la 
recourante sur ce point ne saurait donc être suivi.

7.
La  recourante  invoque  ensuite  une  violation  de  l'article  26  de 
l'ordonnance  du  23  novembre 1994  sur  l'infrastructure  aéronautique 
(OSIA,  RS  748.131.1).  Elle  prétend  en  substance  qu'à  teneur  de 
l'article  27  al.  3  OSIA,  seul  l'exploitant  de  l'aéroport  aurait  la 
compétence  pour  conduire  les  démarches  nécessaires  à  une 
modification  des  procédure  d'approche  qui  font  partie  du  règlement 
d'exploitation  (art.  23  litt.  c  OSIA).  Dès  lors,  en  intervenant  une 

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nouvelle  fois  d'office,  l'autorité  inférieure  n'aurait  pas  respecté  les 
conditions prescrites par l'article 26 OSIA qui ne permettrait une telle 
intervention de l'OFAC que lorsqu'une modification des circonstances 
de fait ou de droit l'exige. 

L'autorité  inférieure,  de  son  côté,  fait  valoir  en  substance  que  la 
décision dont il est ici recours est une décision de reconsidération; si  
elle  admet  que  les  conditions  de  l'art.  26  OSIA  devaient  être 
respectées  s'agissant  de  la  première  décision,  elle  soutient  en 
revanche  que  tel  ne  serait  pas  le  cas  s'agissant  d'une  décision  de 
reconsidération,  la  licéité  de  cette  dernière  ne  dépendant  que  de 
l'admissibilité de la première décision. Dans la mesure où la décision 
de 2003, pour sa part, était conforme aux exigences de l'art. 26 OSIA,  
la décision de reconsidération n'aurait plus à être examinée sous cet 
angle. 

Cette position qui marque une certaine logique ne sera pas examinée 
en l'espèce. En effet, les conditions de l'art. 26 OSIA sont également 
réunies.

Comme  rappelé  à  juste  titre  par  la  recourante,  la  disposition 
susmentionnée prescrit que lorsque la modification de la situation de 
droit  ou de fait  l’exige,  l’office ordonne la modification  du règlement 
d’exploitation afin de l’adapter à la situation légale.

Or,  il  résulte  des  éléments  rappelés  ci-dessus  qu'au  moment  où  la 
décision attaquée a été prise, elle remplaçait un régime qui avait été 
défini  comme  provisoire  dans  la  décision  de  2003  et  arrivait  à 
échéance – après deux prorogations – au 31 août 2006. Cet élément 
de  fait  permettait  à  l'OFAC  et  sur  la  base  de  l'art.  26  OSIA,  de 
procéder  à  l'adaptation  du règlement  d'exploitation  tel  qu'il  avait  été 
défini  en  2003  dès  lors  que  les  mesures  prises  en  2003  ne  le 
satisfaisaient  plus.  Laisser  perdurer  le  régime  transitoire  valable 
jusqu'au  31  août  2006  n'aurait  pas  été  admissible  au  regard  de 
l'art. 26  OSIA  qui  impose  d'adapter  le  règlement  d'exploitation  à  la 
situation légale; en effet, à teneur des art. 3b  OSIA, mais aussi 36c 
LA, un règlement d'exploitation doit avoir été approuvé par l'OFAC ; il  
est  par  essence  destiné  à  réglementer  l'aéroport,  y  compris  les 
procédures d'approche et de décollage (cf. également Arrêt précité du 
TAF  dans  la  cause  A-1854/2006,  consid.  5.1).  Réglementer  les 
procédures d'approche et de décollage par le biais d'une succession 
de réglementations provisoires serait contraire et à la sécurité du droit  

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et  à  la  sécurité  des  procédures  elles-mêmes.  Dans  ce  domaine,  il  
convient en effet que les procédures soient approuvées et publiées de 
manière,  justement,  à  permettre  aux  usagers  de  se  conformer  aux 
exigences – et, dans le cas d'espèce – de connaître les procédures en 
vigueur; il sied en effet de rappeler que la situation topographique de 
l'aéroport de Lugano présente des particularités qui ont de tous temps 
imposé que les pilotes fassent une formation spéciale pour y accéder 
(cf.  dossier  de  la  cause  A-1854/2006;  D.  p.  138  et  annexe  12  a 
document susmentionné à propos de la « Lugano qualification »). Dès 
lors  que  la  date  de  péremption  du  régime  transitoire  approchait, 
l'OFAC pouvait,  sur  la  base de l'art.  26  OSIA,  prendre  les  mesures 
pour adapter le règlement d'exploitation et ce non plus sur la base de 
prolongations  de  régimes  provisoires,  mais  pour  une  durée 
indéterminée. Ce grief de la recourante doit dès lors être rejeté.

8.
La  recourante  s'en  prend  ensuite  aux  valeurs  de  pente  telles  que 
définies par la décision attaquée; elle expose en bref que la sécurité 
se  satisfait  également  de valeurs  de  pente  plus  élevées  et  en veut 
pour preuve que Swiss, en date du 31 octobre 2003, avait obtenu une 
dérogation  pour  effectuer  des  approches  comportant,  en  cours 
d'approche, un angle de 8°.

8.1 Avant d'examiner la question de savoir ce que la recourante peut 
valablement faire valoir s'agissant de la dérogation susmentionnée, il  
convient  de  préciser  ce  qui  suit.  Par  cette  argumentation,  la 
recourante,  mais  sans  autre  motivation  (art.  52  PA,  consid.  1.4  ci-
dessus), semble vouloir contester que les mesures prises aient accru 
le  niveau  de  sécurité  à  l'aéroport  de  Lugano.  Il  y  a  dès  lors  lieu 
d'examiner  brièvement  si  les  exigences  de  l'OFAC  procèdent 
effectivement d'une mauvaise appréciation des faits. Il sera également 
précisé que le présent Tribunal, bien qu'il dispose d'un plein pouvoir de 
cognition  (art.  49  PA),  fera  preuve  de  réserve  dans  l'examen  de 
l'appréciation des faits lorsque ces derniers concernent des questions 
liées  étroitement  aux  circonstances  de  fait  ou  à  des  questions 
techniques (ATAF 2008 / 23, consid.3.3). Par ailleurs si, comme c'est 
le cas en l'espèce, les questions techniques concernent la sécurité, le 
pouvoir  d'appréciation du TAF sera encore un peu plus limité (ATAF 
2008 / 18, consid. 4) et le Tribunal de céans ne s'écartera pas sans 
motif de l'appréciation de l'autorité de première instance lorsque cette 
dernière  dispose  des  connaissances  techniques  spécifiques  aux 

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questions  à  examiner  (ATF 131  II  683,  consid. 2.3.2;  cf. également 
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit, p. 75, n.m. 2.154 et ss).

8.1.1 Avant  la  décision  du  2  octobre  2003,  les  approches  se 
déroulaient  selon  un  angle  initial  de  6,65°  (première  phase 
d'approche), puis, lorsque l'avion arrivait à une altitude de 358 mètres 
au-dessus de l'aéroport et à une distance de 2778 mètres du seuil de 
piste,  c'est-à-dire  au  Missed  Approach  Point  (MAPt,  point  au-delà 
duquel il n'est plus possible d'effectuer une manoeuvre de remontée), 
l'angle était de 4,17°, avec PAPI réglé sur cet angle. Pour arriver à ce 
MAPt,  les appareils  devaient  d'abord faire une descente comportant 
un degré de pente supérieur, soit précisément et selon les calculs de 
l'OFAC,  de  11,58°.  L'OFAC  a  constaté  que  cette  manoeuvre  était 
effectuée par des avions certifiés pour des valeurs de 5,5° ou 6°.

8.1.2 S'agissant  du  "plongeon"  à  11,58°  constaté  par  l'OFAC,  les 
recourants  de  la  procédure  2003  ont  exposé  qu'en  réalité  la 
manoeuvre  n'était  pas  effectuée  comme  considéré  par  l'autorité 
inférieure,  mais  par  paliers.  C'est  dire  qu'ils  ont  exposé  que  les 
constatations de l'OFAC étaient erronées précisément parce que les 
pilotes ne respectaient pas les différentes étapes de l'approche telles 
que  définies  par  le  règlement  d'exploitation.  Sans  qu'il  soit  ici 
nécessaire d'entrer dans le détail d'une telle argumentation, il y a lieu 
de  considérer  que  le  raisonnement  qui  consiste  à  prétendre  qu'une 
procédure d'approche est sûre précisément parce qu'on ne la respecte 
pas  ne  saurait  être  pertinent  (cf.  également  arrêt  A-1854/2006,  du 
18 octobre 2010, consid. 9, avec renvoi aux consid. 8.3 ss s'agissant 
des  distances  de  visibilité).  Il  sied  également  de  rappeler  que  les  
conditions  topographiques  de  l'aéroport  sont  particulières,  entouré 
qu'il  est de montagnes. Les angles d'approche tels que définis dans 
l'ancien règlement  d'exploitation  – et  les  recourants ne prétendaient 
pas  le  contraire  –  tenaient  évidemment  compte  aussi  de  ces 
particularités.  Il  sied  enfin  de  rejeter  l'argumentation  consistant  à 
prétendre que l'ancienne procédure était  sûre dès lors qu'il  n'y avait 
pas eu d'accident à déplorer: cette argumentation a déjà été rejetée au 
stade  de la  décision sur  demande de  restitution  de l'effet  suspensif 
d'octobre 2003, décision confirmée par le TF dans son arrêt y relatif du 
23 janvier 2004 (2A.539/2003, consid. 5.1).

8.1.3 Dans l'acte attaqué, l'OFAC a imposé un angle d'approche initial 
de  6,65°,  puis  de  6°  avec  PAPI  calé  sur  cet  angle.  Il  a  considéré 

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qu'une telle approche n'impliquait plus qu'un "plongeon" de 7,2° avant 
de joindre le MAPt et que cet angle de pente pouvait être effectué par 
des  avions  certifiés  à  6°.  En  effet,  il  a  exposé  que  la  certification 
pouvait offrir une marge de tolérance de + 2°. 

La recourante ne conteste pas ce raisonnement en soi. Elle considère  
seulement  que  l'exigence  de  certification  à  6°  de  la  part  du 
constructeur est excessive au regard de la sécurité. Ce raisonnement 
ne saurait être suivi. 

La  certification correspond à la  garantie  donnée par  le  constructeur 
que  l'appareil  peut  effectuer  certaines  performances  dans  des 
circonstances  données.  La  certification  ici  exigée  correspond  aux 
capacités techniques en configuration d'atterrissage, c'est-à-dire alors 
que l'appareil se rapproche du sol. Il n'est pas nécessaire de disposer 
de  grandes  connaissances  en  aéronautique  pour  admettre  que  la 
phase  d'atterrissage  puisse  être  considérée  comme  l'une  des  plus 
dangereuses d'un vol. Et spécialement si l'on considère la topographie 
des alentours de l'aéroport ici en cause, une procédure de remontée 
étant  rendue  nécessairement  plus  difficile  par  la  présence  de 
montagnes.  Dans  de  telles  circonstances,  il  ne  paraît  pas 
déraisonnable du tout d'exiger une certification correspondant à l'angle 
de l'approche finale. Même si les conclusions tendant à l'instauration 
d'un  régime  d'approche  à  5,5°  sont  irrecevables  (consid.  1.5  ss  ci-
dessus),  il  y  a  lieu  de  considérer  brièvement  ce  qui  suit.  Ces 
conclusions  avaient  pour  but  de  faire  examiner  par  le  Tribunal  de 
céans  une  procédure  différente,  à  savoir  la  procédure  d'approche 
satellitaire.  Selon  les  déclarations  de  la  recourante,  des  travaux 
seraient en cours pour tenter de définir une telle procédure. En l'état, 
cependant, cette possibilité ne semble pas encore s'être concrétisée. 

Si ces conclusions devaient être examinées dans le cadre des moyens 
techniques actuellement à disposition, il y aurait également lieu de les 
rejeter  : il  résulte  en  effet  très  clairement  des  calculs  effectués  par 
l'OFAC qu'un angle de descente finale à 5,5° implique un "plongeon" 
de 7,9°  pour  intercepter  le  PAPI (dossier  de l'OFAC, p. 104). Un tel 
angle de descente ne saurait être pratiqué par des aéronefs certifiés à 
5,5°,  même avec la  marge de tolérance de +2° admise par  l'OFAC. 
Pour ce motif déjà, le recours doit être rejeté et la décision attaquée 
confirmée.

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8.1.4 S'agissant  de  la  "letter  of  non-objection",  elle  n'est  pas  une 
certification  à  proprement  parler,  mais,  comme  son  nom  l'indique 
assez clairement aux yeux du Tribunal  de céans, l'indication donnée 
par le constructeur qu'il n'y a pas d'obstacle majeur à ce qu'un pilote  
effectue  certaines  manoeuvres.  Cette  exigence  concerne  la  phase 
initiale d'approche, c'est-à-dire – quand-même – une phase au cours 
de laquelle l'appareil commence une descente et perd de l'altitude.  Il y 
a lieu de retenir que cette "letter of non objection" est une exigence 
moins  lourde  que  la  certification  à  proprement  parler  et  que  la 
proposition – ainsi que la décision ici attaquée – allaient dans le sens 
de la recourante. En effet, et comme déjà dit, selon les termes de la 
décision de 2003, l'angle de pente devait être de 6,65° linéaire et la  
certification exigée était également de 6,65°. En l'état et quoi qu'il en 
soit,  la  recourante ne dit  pas en quoi  l'exigence de la "letter  of  non 
objection" serait contraire au droit; il n'y a donc pas lieu de s'y arrêter 
davantage. 

8.2  La recourante se réfère ensuite à la décision de l'OFAC, du 31 
octobre 2003, par laquelle ce dernier a autorisé Swiss à opérer durant 
deux mois encore sur l'aéroport de Lugano selon un angle de 4,17° en 
approche  finale  et  PAPI  réglé  sur  ce  même angle. Il  est  exact  que 
Swiss, qui exerçait à l'époque elle-même le trafic de ligne de et vers 
Lugano, a obtenu une dérogation pour procéder à des approches qui, 
entre  la  phase  initiale  et  la  phase  finale,  comportaient  un  palier 
présentant  un  angle  de  8°  (cf.  dossier  A-1854/2006,  annexe  V  au 
recours présenté par l'exploitant au Tribunal fédéral contre le refus de 
restitution  de  l'effet  suspensif).  Cette  dérogation  avait  toutefois  été 
accordée  pour  deux  mois  seulement  et  Swiss  possédait  des 
« Jumbolino » qui sont certifiés pour des valeurs de pente à 6°, ce qui  
n'est pas le cas des avions Saab de la recourante. Les motifs de la 
dérogation  tenaient  essentiellement  au  fait  que  Swiss  n'aurait  plus 
assuré la desserte de l'aéroport si une telle dérogation n'avait pas été 
accordée, supprimant ainsi tout trafic de ligne de et vers le Tessin. La 
dérogation  a  également  été  accordée  pour deux  mois, période  à 
l'issue de laquelle la compagnie Cirrhus Airline reprenait  les liaisons 
de l'aéroport de Lugano; cette dernière compagnie possédait, à tout le 
moins à l'époque, des appareils Dash 8, certifiés pour des angles de 
pente en configuration d'approche de 6,65° (cf. la décision de l'OFAC, 
du 31 octobre 2003).

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8.3 Sans qu'il  appartienne au Tribunal de céans d'examiner le bien-
fondé de  la  dérogation  accordée  à  l'époque  à  Swiss,  il  y  a  lieu  de 
considérer qu'une dérogation telle que celle dont a pu bénéficier Swiss 
était de très courte durée et a été dictée par l'intérêt public qu'il y avait  
à assurer la desserte du Tessin par des avions de ligne. Cette mesure 
avait  été  prise  dans  l'urgence,  créée  notamment  par  la  décision  de 
2003. Dans  le  contexte  de  l'époque  et  au  vu  des  faits  rappelés  ci-
dessus,  il  paraît  assez  compréhensible  que  pour  une  durée  très 
limitée,  l'OFAC ait  pu  procéder  à  une  pondération  des  intérêts  en 
cause  différente  de  celle  à  laquelle  il  procède  ici  en  imposant  des 
mesures  destinées  à  durer  nettement  plus  longtemps.  En  d'autres 
termes,  même  si  l'OFAC  avait  admis  –  et  le  présent  Tribunal 
n'examinera pas plus avant cette question – une atteinte à la sécurité 
pour  une  durée  limitée et  compte  tenu de  la  nécessité  d'assurer  le 
trafic de ligne de et vers Lugano, la recourante ne saurait en déduire 
quoi  que  ce  soit  s'agissant  de  l'examen  du  cas  d'espèce,  et  
certainement pas que la sécurité peut être relativisée. Il  convient au 
demeurant de rappeler que la sécurité des procédures d'approche est 
un  intérêt  public  majeur  (arrêt  de  ce  jour  précité,  consid.  9  et 
également  arrêt  du  Tribunal  fédéral  dans  la  cause  2A.539/2003,  du 
23 janvier  2004,  consid.  5.2,  arrêt  qui  traitait  précisément  de  la 
question de l'effet suspensif dont la restitution avait été refusée par la  
CRINEN en octobre 2003). 

Il  découle de ce qui  précède que les mesures ici  attaquées doivent 
être confirmées. Les griefs mettant en cause la question de savoir si 
elles sont conformes à la sécurité sont dès lors mal fondés et doivent 
être rejetés.

9.
S'agissant  toujours  des  angles  de  pente  adoptés  dans  la  décision 
attaquée, la recourante invoque ensuite une violation du principe de la 
proportionnalité. Elle expose en substance que ses appareils (comme 
déjà dit certifiés pour des angles d'approche de 5,5°) ne sauraient être 
adaptés sans coûts excessifs aux exigences de l'OFAC. Elle invoque 
ainsi une atteinte à sa liberté économique.

9.1 L'art.  5   al.  2  de  la  Constitution  fédérale  de  la  Confédération 
Suisse, du 18 avril 1999 (Cst., RS 101), impose que les actions l'Etat 
répondent  à  un intérêt  public  et  restent  proportionnées au but  visé. 
L'art. 36 al. 3 Cst permet de limiter les droits fondamentaux – dont fait  

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partie la liberté économique inscrite à l'art. 27 Cst. – pour autant que 
la  limitation  soit  proportionnée  au  but  visé.  Le  principe  de  la 
proportionnalité impose qu'il y ait un rapport raisonnable entre le but 
d'intérêt  public  recherché  et  les  moyens  choisis  pour  y  parvenir. 
L'intérêt  public  et  la  proportionnalité  se  confondent  parfois  dans  la 
mesure où le respect de la seconde ne se pose que si la mesure prise 
poursuit  effectivement  un  but  d'intérêt  public  (HANGARTNER IVO, 
art. 5 Cst.,  in  EHRENZELLER BERNHARD /  MASTRONARDI PHILIPPE /  SCHWEIZER 
RAINER J  /  VALLENDER KLAUS [HRSG],  die  Schweizerische 
Bundesverfassung, 2ème éd., Zurich et St-Gall, 2008).

La  jurisprudence  et  la  doctrine  subdivisent  le  principe  de  la 
proportionnalité  en  trois  règles  :  celle  de  l'aptitude,  celle  de  la 
nécessité et celle de la proportionnalité au sens étroit (ATF 130 II 425 
consid. 5.2, 131 I 91 consid. 3.3, 125 I 474 consid. 3).

9.2 Selon la règle de l'aptitude, la mesure doit être apte à réaliser le 
but d'intérêt public visé (ATF 128 I 310, consid. 5b/cc). Dans ce cadre, 
et par rapport à la procédure antérieure au mois de novembre 2003, il 
y a lieu de considérer que l'adaptation des angles de pente à la réalité 
topographique,  l'exigence de certification  correspondante,  le  réglage 
des instruments au sol et le fait d'éviter que les appareils ne procèdent  
à des descentes selon des pentes trop raides est apte à améliorer le 
niveau de sécurité. A cela s'ajoute le fait que la nouvelle procédure ne 
nécessite  pas  des  interprétations  du  règlement  d'exploitation  de  la 
part  des  pilotes  qui  descendaient  par  paliers  lorsqu'ils  effectuaient 
l'ancienne procédure. Le principe de l'aptitude est donc respecté.

9.3 Selon le principe de la nécessité, l'autorité doit choisir, parmi les 
diverses  mesures  possibles,  celle  qui  lèse  le  moins  possible  les 
intérêts opposés. Dès lors que le présent Tribunal a considéré que les 
mesures  étaient  aptes  à  assurer  la  sécurité,  qu'elles  n'étaient  pas 
(dans le cadre de la motivation du recours ici examiné) contraires à la 
loi ni ne procédaient d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation 
de  l'autorité  inférieure  (consid.  9.1  ss  ci-dessus),  elles  respectent 
également  le  principe  de la  nécessité. Au demeurant,  la  recourante 
n'en propose pas d'autres hormis l'instauration d'un régime d'approche 
à 5,5° (dans le cadre des conclusions remaniées de 2009 et qui sont 
irrecevables). En l'état et dès lors que l'approche satellitaire n'est pas 
une réalité tangible, un tel degré de pente ne serait de toute manière 
pas possible pour des aéronefs certifiés à 5,5. En effet, pour cueillir le 

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faisceau  lumineux  du  PAPI,  les  pilotes  devraient  –  alors  qu'ils  sont  
proches du sol – effectuer des descentes à 7,9°, angle qui excède la  
marge  de  sécurité  considérée  comme  nécessaire  par  l'OFAC  (cf. 
consid. 8.1.3 ci-dessus). Au demeurant, la recourante ne conteste pas 
cette marge de manoeuvre.

9.4 Enfin, la proportionnalité au sens étroit exige que la mesure soit  
dans un rapport  raisonnable  avec le  sacrifice  imposé à  l'administré. 
C'est  dans ce cadre qu'il  y  a lieu de procéder à la  pondération des 
intérêts opposés. A cet égard, la recourante expose que l'exigence de 
certification  à  6°  et  de  "letter  of  non  objection"  lui  imposerait  un 
sacrifice financier trop élevé. Elle ne dit pas à combien se chiffrerait ce  
sacrifice. Elle  n'allègue  pas  non  plus  qu'elle  ne  peut  plus  opérer  à 
l'aéroport  de  Lugano  depuis  que  ces  restrictions  ont  été  mises  en 
place; bien au contraire, il ressort de son argumentation qu'elle opère 
régulièrement  de  et  vers  Lugano;  il  suffit  pour  s'en  convaincre  de 
consulter même rapidement son site internet (www.darwinairline.com  ).

Par ailleurs, le sacrifice qui serait  ici  exigé d'elle l'est  à la  condition 
qu'elle utilise la procédure d'approche directe IGS 01; tel n'est pas le  
cas dès lors qu'elle utilise les procédures de circling 19, et ce avec un 
certain succès depuis maintenant plusieurs années. Dès lors qu'aucun 
sacrifice  ne  lui  est  imposé  comme condition  à  la  poursuite  de  son 
activité commerciale, le Tribunal de céans retiendra que le principe de 
la proportionnalité au sens étroit est respecté.

Le grief de violation du principe de la proportionnalité est donc rejeté. 

10.
La recourante, enfin, invoque que l'OFAC, en imposant des mesures 
telles  que  définies  dans  la  décision  attaquée,  ne  remplit  plus 
correctement  ses  obligations.  Elle  invoque  l'ordonnance  du 
6 décembre  1999  sur  l'organisation  du  Département  fédéral  de 
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication 
(DETEC)  (Org.  DETEC,  RS  172.217.1)  et  expose  que  l'OFAC,  en 
restreignant ainsi qu'il le fait l'accessibilité de l'aéroport de Lugano, ne 
poursuit plus le but de « garantir une offre attrayante et conforme aux 
besoins  dans  le  domaine  de  l'aviation  civile  en  renforçant  la 
compétitivité des entreprises suisses de transport au niveau national 
et international » (art. 7 al. 2 litt.b Org. DETEC).

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http://www.darwinairline.com/

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10.1 Il  y  a  tout  d'abord  lieu  de  constater  qu'il  est  exact  que 
l'accessibilité de l'aéroport de Lugano est restreinte à tout le moins en 
ce  qui  concerne  l'utilisation  de  l'approche directe  IGS 01 (sur  cette 
question,  voir  également  l'arrêt  du TAF dans la  cause A-1854/2006, 
consid. 12). Il n'en demeure pas moins que cette disposition n'impose 
pas – ni ne permet – au DETEC, respectivement à l'OFAC, de ne pas 
respecter les impératifs de sécurité, impératifs dont il a été considéré 
ci-dessus qu'ils sont prépondérants (consid. 8 ss ci-dessus).

Par ailleurs, cette disposition, rédigée en termes génériques, marque 
la volonté de son auteur de maintenir des liaisons de qualité dans le 
domaine du trafic aérien. Le fait d'élaborer des procédures d'approche 
sûres sur un aéroport en fait également partie, même si cela impose 
les limitations que la recourante conteste ici.

10.2 Comme  considéré  ci-dessus,  la  recourante  conteste 
essentiellement  le  caractère  définitif  des  mesures  ici  imposées, 
davantage  encore  que  les  mesures  elles-mêmes.  Rappelant  les 
diverses interventions de l'OFAC concernant l'aéroport de Lugano, la 
recourante  se plaint  essentiellement  de ce que l'OFAC ait  fixé  pour 
une durée indéterminée un régime analogue à celui qui avait été défini 
de manière transitoire dans la décision du 2 octobre 2003 et qui a été 
maintenu  jusqu'au  31  août  2006  (cf.  consid.  4  ci-dessus).  Elle 
considère pour sa part que cette situation ne saurait perdurer dans la 
mesure où les conditions d'approche directe aux instruments sont trop 
restrictives  pour  une  opérabilité  optimale  de  l'aéroport.  Aussi  bien 
dans  le  cadre  du  présent  recours  que  dans  celui  de  la  procédure 
relative à la décision du 2 octobre 2003, la recourante  a maintes fois, 
et  déjà  depuis  l'année  2004,  demandé  que  la  procédure  soit 
suspendue  dans  l'attente  des  résultats  d'études  portant  sur  la 
faisabilité d'une approche satellitaire à Lugano (cf. en particulier  arrêt 
de  ce  jour  dans  la  cause  A-1854/2006,  consid.  en  fait  N,  WM;  le  
courrier de la recourante du 25 novembre 2009). Elle considère que 
l'adoption pour  une  durée indéterminée des mesures  ici   attaquées 
ferait obstacle à l'avancement de ces travaux. 

C'est  omettre  que  la  responsabilité  de  développer  des  procédures 
d'approche  ou  de  décollage  faisant  partie  intégrante  du  règlement 
d'exploitation incombe en premier lieu à l'exploitant. En effet, dans la 
règle  et  hormis  les  cas  prévus  par  l'art.  26  OSIA (cf.  consid. 7. ci-
dessus  et  surtout  arrêt  du  TAF  A-1854/2006,  consid.  5  ss, 

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spécialement 5.2.1 et 5.2.2), c'est l'exploitant de l'aéroport qui devrait 
soumettre pour approbation de l'OFAC un règlement d'exploitation; il  
en va de même pour toute modification. C'est donc en première ligne à 
l'exploitant  d'agir  pour  que  de  telles  recherches  aboutissent.  Une 
nouvelle  approche  directe  serait  vraisemblablement  souhaitable. 
Cependant,  le  fait  que  le  régime  ici  attaqué  soit  instauré  à  titre 
provisoire ou pour une durée indéterminée ne fait pas obstacle en soi  
aux  travaux  qui  pourraient  être  menés.  Dans  l'intervalle,  l'aéroport 
dispose des procédures d'approche alternatives que sont les circling, 
procédures  que  la  recourante  et  comme  déjà  considéré  ci-dessus, 
utilise avec un certain succès depuis plusieurs années maintenant (cf. 
sur ces question, arrêt A-1854/2006, consid. 12). 

11.
Il  découle  de  ce  qui  précède  que  le  recours,  pour  autant  que 
recevable, doit être rejeté.

12.
Conformément à l'article 63 PA, la partie qui succombe doit supporter 
les frais de la cause. En l'espèce et compte tenu de l'issue du présent  
recours, la somme de 2'000 francs, correspondant à l'avance de frais 
versée  en  date  du  24  octobre  2006,  sera  mise  à  la  charge  de  la 
recourante. 

Conformément à l'article 64 PA, il n'y pas lieu à des dépens.

Le dispositif se trouve à la page suivante.

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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté pour autant que recevable.

2.
Les frais de procédure, d'un montant de 2'000 francs, sont  mis à la 
charge de la  recourante. Ce montant  est  compensé par l'avance de 
frais déjà versée. 

3.
Il n'est pas alloué de dépens.

4.
Le présent arrêt est adressé : 

- à la recourante (Acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (Recommandé)
- Département  fédéral  de  l'environnement,  des  transports,  de 

l'énergie et des communications (DETEC) (Recommandé avec avis 
de réception)

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.

La présidente du collège : Le greffier :

Claudia Pasqualetto Péquignot Gilles Simon

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Indication des voies de droit :

La  présente  décision  peut  être  attaquée  devant  le  Tribunal  fédéral, 
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, 
dans les trente jours qui suivent la notification (art.  82 ss, 90 ss et 100 
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le  
mémoire  doit  être  rédigé  dans  une  langue  officielle,  indiquer  les 
conclusions,  les  motifs  et  les  moyens  de  preuve,  et  être  signé.  La 
décision  attaquée  et  les  moyens  de  preuve  doivent  être  joints  au 
mémoire,  pour  autant  qu'ils  soient  en mains de la  partie  recourante 
(voir art. 42 LTF).

Expédition : 

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