# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f4443347-1ce9-567c-9f4d-da1464cb4daa
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2000-02-01
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 01.02.2000 A/576/1999
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-576-1999_2000-02-01.pdf

## Full Text

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 _____________ 

 

A/576/1999-TPE  

        

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 du 1er février 2000 

 

 

 

dans la cause 

 

 

Monsieur et Madame M__________ 

représentés par Me François Bellanger, avocat 

 

 

 

 contre 

 

 

 

 

OFFICE CANTONAL DU LOGEMENT 

 

  - 2 - 

 

 

 _____________ 

 

A/576/1999-TPE  

 EN FAIT 

 

1.  Monsieur et Madame M__________ sont locataire 

depuis 1975 d'un appartement subventionné (HLM) de cinq 

pièces dans l'immeuble sis __________ à Onex. Dès 

l'origine, ils ont occupé le logement avec leurs trois 

enfants.  

 

  Entre le 1er mai 1986 et le 1er mars 1993, il ont 

habité seuls dans l'appartement, leurs trois fils ayant 

quitté le domicile familial.  

 

  Dès le 1er mars 1993, l'un des fils des 

époux M__________, G. M__________, né en 1969, est venu 

habiter chez ses parents. Etant étudiant, il a déclaré 

n'avoir réalisé aucun revenu. 

 

  A partir du 15 avril 1996, G. M__________ a quitté 

le domicile de ses parents, lesquels ont à nouveau occupé 

seuls le logement. 

 

2.  Le 26 février 1997, l'office cantonal du logement 

(OCL) a adressé à M. et Mme M__________ un avis de 

notification de surtaxe pour la période courant du 1er 

avril 1997 au 31 mars 1998, calculé sur le revenu annuel 

brut de M. M__________, qui s'élevait à CHF 96'678.--. La 

surtaxe mensuelle était de CHF 759,50. 

 

  Jusqu'alors, le logement des époux M__________ 

n'avait donné lieu à aucune surtaxe, si l'on tenait 

compte du seul revenu de M. M__________, et du nombre de 

personnes - trois - formant le groupe familial. 

 

3.  Le 26 mars 1998, l'OCL a adressé aux 

époux M__________ un avis de notification semblable au 

précédent, pour la période allant du 1er avril 1998 au 31 

mars 1999. Le revenu brut annuel pris en considération 

était de CHF 100'986.-- et la surtaxe à payer s'élevait à 

CHF 845,65 par mois. 

 

  Le montant du revenu correspondait à celui 

figurant sur l'avis de taxation 1998.  

 

4.  A la fin du mois de janvier 1999, M. M__________ a 

informé l'OCL qu'il avait pris une retraite anticipée à 

partir du 31 décembre 1998. Il ne recevait plus aucun 

revenu à partir de cette date.  

 

  - 3 - 

 

 

 

5.  Entre-temps, soit le 1er février 1999, l'OCL a 

envoyé une formule à remplir à l'adresse de Monsieur  et 

de Madame M__________ en vue de mettre à jour le dossier 

de leur appartement.  

 

  Ils étaient priés de faire parvenir à l'office 

précité une photocopie de l'avis de taxation 1998 "qui 

vous a été envoyé par l'administration fiscale cantonale 

ou à défaut, une copie de votre déclaration fiscale 1998 

(feuille Z1) ou, à défaut, une photocopie de ou des 

documents (attestation de salaire, bilan, décomptes de 

chômage, etc.), attestant la totalité du revenu brut 

réalisé en 1997 par la (les) personne(s) mentionnée(s) 

ci-dessous". 

 

  Une seule personne était mentionnée "ci-dessous", 

à savoir M. M__________. 

 

6.  Par lettre du 4 février 1999, l'OCL a demandé à 

M. M__________ de lui fournir quelques pièces 

justificatives au sujet de sa caisse de retraite, et, 

pour son épouse, le décompte de son salaire brut du mois 

de janvier 1999.  

 

7.  A la suite d'une visite de M. M__________ dans les 

bureau de l'OCL le 10 février 1999, celui-ci a déclaré 

que son épouse travaillait dans une organisation 

internationale. Aussi, par lettre du même jour, l'OCL a 

réclamé à M. M__________ les pièces utiles à la 

détermination du revenu réalisé par tous les membres du 

groupe familial dès 1995, en particulier les certificats 

de salaire de Mme M__________ pour les années en 

question.  

 

8.  En temps utile, l'OCL a reçu ces documents, dont 

il ressort que Mme M__________, en sa qualité de 

fonctionnaire auprès de l'Union internationale des 

télécommunications (UIT) depuis 1981, avait réalisé en 

1995 un salaire annuel brut de CHF 91'025.--, puis en 

1996, 1997 et 1998, un salaire annuel brut de CHF 

91'785.--. 

 

  Comme fonctionnaire internationale, 

Mme M__________ était exonérée des impôts communaux, 

cantonaux et fédéraux.  

 

  Les documents reçus font état, pour G. M__________ 

- qui faisait ménage commun avec ses parents entre le 1er 

mars 1993 et le 15 avril 1996 - d'un revenu brut de CHF 

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49'880.-- réalisé en 1995, et de CHF 59'220.-- obtenu en 

1996.  

 

9.  Par décision du 5 mars 1999, l'OCL a notifié à M. 

et Mme M__________ une décision de surtaxe rétroactive 

pour la période allant du 1er octobre 1995 au 31 mars 

1999, d'un montant global de CHF 96'312,90. 

 

  Cette décision était accompagnée d'une série 

d'avis de notification de surtaxe, dont le montant 

évoluait au gré du montant du loyer, du revenu des 

époux M__________ et de la composition du groupe 

familial. 

 

10.  Par acte du 12 avril 1999, les époux M__________ 

ont élevé réclamation. Ils ont protesté contre la 

violation des articles 31 et 31C de la loi générale sur 

le logement et la protection des locataires du 4 décembre 

1977 (LGL - I 4 05), en ce sens que cette disposition 

renvoyait aux articles 16 et 21A de la loi générale sur 

les contributions publiques, du 9 novembre l887 (LCP - D 

3 05), et que cet article 16 renvoyait lui-même à 

l'article 2 LCP dont il fallait déduire que les 

fonctionnaires internationaux ne faisaient pas partie du 

cercle des contribuables. Ainsi, le revenu de 

Mme M__________ ne devait pas entrer dans la composition 

du revenu déterminant servant au calcul de la surtaxe. 

Par ailleurs, la surtaxe devait être considérée comme un 

impôt, défini parfois comme un impôt d'orientation par la 

doctrine, et qu'à ce titre, Mme M__________ étant 

exonérée des impôts, elle n'était assujettie à aucune 

surtaxe. 

 

  Enfin, le principe de la bonne foi avait été 

violé. En effet, M. M__________ s'était scrupuleusement 

conformé aux renseignements que l'OCL lui avait demandé 

de fournir. C'est ainsi que l'attestation de l'AFC ne 

mentionnait que son propre revenu, à l'exclusion de celui 

de son épouse. A aucun moment il ne lui avait été 

possible de se rendre compte que les documents ou 

renseignements qu'il fournissait n'étaient pas complets. 

En outre, s'ils avaient su qu'ils seraient frappés d'une 

surtaxe aussi élevée, ils se seraient empressés de 

déménager. 

 

  A l'occasion de dite réclamation, les recourants 

n'ont contesté ni le calcul des surtaxes auxquelles ils 

étaient astreints, ni la période pendant laquelle ils 

devaient s'en acquitter, ni encore le montant des revenus 

  - 5 - 

 

 

 

pris en considération, pas plus que la composition de 

leur groupe familial. 

 

11.  Les recourants ont résilié leur bail et ils ont 

déménagé dans un nouvel appartement à compter du 1er mai 

1999. Aussi, l'autorité intimée a annulé la surtaxe due 

dès cette date. 

 

12.  Par décision du 12 mai 1999, l'OCL a rejeté la 

réclamation. L'article 31C LGL comprenait l'ensemble des 

ressources du groupe familial, sous déduction d'un 

montant forfaitaire. Ces ressources pouvaient d'ailleurs 

comprendre des prestations non taxables dont pouvaient 

bénéficier les locataires, telles que les allocations 

familiales, le gain des mineurs, ainsi que les bourses 

d'études ou les subsides de l'assurance-maladie. Toutes 

ces prestations étaient additionnées au revenu provenant 

d'une activité lucrative et formaient le revenu 

déterminant au sens de la LGL. 

 

13.  Les époux M__________ ont saisi le Tribunal 

administratif par acte du 14 juin 1999. Ils ont repris 

pour l'essentiel l'argumentation développée dans leur 

réclamation.  

 

14.  L'OCL s'est opposé au recours. Il a rappelé 

certains principes confirmés par la jurisprudence, 

notamment que le revenu déterminant comprenait l'ensemble 

des ressources obtenues des membres du groupe familial. 

Il n'y avait aucune raison d'écarter le revenu d'une 

personne non astreinte à l'impôt. S'agissant de la nature 

de la surtaxe, elle n'était pas un impôt et par 

conséquent, elle n'était pas couverte par le privilège 

fiscal dont jouissait Mme M__________. Enfin, la bonne 

foi des époux M__________ n'avait pas été trahie, car les 

locataires de logements subventionnés étaient 

régulièrement invités à communiquer spontanément à l'OCL 

toute modification significative de revenu ainsi que tout 

changement dans la composition du groupe familial. En 

effet, au mois d'août de chaque année depuis 1995, l'OCL 

envoyait à tous les locataires de logements subventionnés 

un avis de situation qui les invitait à communiquer sans 

délai toute différence entre les informations figurant 

sur ce document et la réalité. 

 

15.  Le juge délégué a prié l'OCL de lui fournir quel-

ques renseignements et documents supplémentaires, notam-

ment les avis de situation envoyés aux recourants de 1995 

à 1998. 

  - 6 - 

 

 

 

 

  Dans un courrier du 17 janvier 2000, l'OCL a 

répondu au tribunal qu'il n'avait malheureusement pas 

copie des avis de situation réclamés et lui a transmis 

les fiches nominatives ayant servi de base à 

l'établissement des avis de situation. Les indications 

mentionnées sur ces fiches étaient identiques à celles 

figurant sur lesdits avis.  

 

  L'avis de situation d'août 1995 mentionnait un 

groupe familial composé de trois personnes, dont 

G.M__________, avec un revenu de CHF 19'922.--. 

 

  Comme tous les avis de situation envoyés par 

l'OCL, celui-ci comprenait la mention suivante en 

caractères gras : "Si les informations figurant 

ci-dessous s'avéraient inexactes ou incomplètes, 

notamment quant à votre revenu actuel, nous vous 

remercions de nous en informer (...) sachant que toute 

modification de votre situation, tant dans la composition 

du groupe familial que dans les revenus de ses membres, 

doit nous être communiquée sans délai". 

 

  Au verso de cette formule figurait la mention 

suivante, encadrée et en caractères gras : "REMARQUE 

IMPORTANTE : en cours de période, le locataire doit 

informer sans délai (souligné dans le texte) le service 

compétent de toute modification significative du revenu 

ou de tout changement dans la composition du groupe 

familial".  

 

 

 EN DROIT 

 

1.  Interjeté en temps utile devant la juridiction 

compétente, le recours est recevable (art. 56 A de la loi 

sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 

(LOJ - E 2 05); art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la 

procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 

10). 

 

 A. Revenu déterminant 

 

2.  Selon l'article 31C alinéa 1 lettre a LGL, par re-

venu, il faut entendre le revenu déterminant, c'est-à-

dire l'ensemble des ressources au sens des articles 16 et 

21A LCP du titulaire du bail, additionnées à celles des 

personnes faisant ménage commun avec lui, dont à déduire 

une somme de CHF 10'000.- par ménage, de CHF 7'500.- pour 

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la deuxième personne appartenant au groupe familial et de 

CHF 5'000.- par personne dès la troisième personne 

formant le groupe familial. 

 

3.  A l'occasion de la révision de la LGL du 18 juin 

1992, qui a vu l'adoption du nouvel article 31C LGL, l'on 

a voulu distinguer le revenu imposable, lequel mesurait 

mal la capacité contributive réelle des intéressés en 

matière de logement, du revenu à prendre en considération 

pour fixer les catégories auxquelles appartenaient les 

locataires. C'est ainsi que le projet de loi a prévu 

d'utiliser comme revenu déterminant le revenu brut, dont 

à déduire une somme fixe en francs (Mémorial des séances 

du Grand Conseil 1992 p. 2737). La nouveauté essentielle 

consistait ainsi à utiliser non plus le revenu imposable, 

mais un revenu brut diminué de montants forfaitaires 

fixes, ce qui donnait une certaine progression des taux 

d'effort en fonction de l'importance du revenu (Mémorial 

1992 p. 3545). 

 

  Il résulte de l'article 16 LGL mentionné plus haut 

et d'ailleurs de l'ensemble du système mis en place par 

la LGL, que le législateur a entendu réserver le logement 

social bénéficiant de l'aide de l'Etat à ceux qui en ont 

réellement besoin en fonction de leur capacité éc-

onomique. C'est pourquoi il a établi différentes caté-

gories de logements, respectivement pour les personnes à 

revenu très modeste, modeste et moyen. A aucun moment 

dans la loi ne transparaît l'idée qu'une distinction de-

vrait être faite selon le mode d'acquisition du revenu 

(ATA C. du 31 août 1993), ou selon l'origine de 

l'acquisition du revenu (ATA S. du 22 juin 1993). 

 

  Il résulte de ce qui précède que le revenu 

déterminant au sens de la LGL ne recouvre pas le revenu 

imposable selon le droit fiscal. Cela est si vrai que le 

service compétent peut aussi tenir compte dans la 

composition du revenu déterminant de prestations non 

taxables dont bénéficie le locataire, afin d'apprécier sa 

capacité financière réelle (art. 9 al. 5 du règlement 

d'exécution de la loi générale sur le logement et la 

protection des locataires du 24 août 1992 (RLGL - I 4 

05.01), telles que des allocations familiales par exemple 

ou, selon les exemples donnés par l'intimé, le gain des 

enfants mineurs ou les bourses d'études, ou encore les 

subsides provenant des assurances-maladie. 

 

4.  Du fait que l'article 31C alinéa 1 lettre a LGL 

renvoyait à l'article 16 LCP, et que cette disposition 

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définit l'ensemble des revenus des contribuables, les 

recourants ont cru pouvoir en déduire que les revenus de 

Mme M__________ ne pouvaient être inclus dans le revenu 

déterminant parce qu'elle n'était pas contribuable 

elle-même.  

 

  Cet argument ne saurait être retenu. Le terme 

contribuable figure dans cette disposition uniquement 

parce que celle-ci appartient à la loi fiscale. L'article 

31C alinéa 1 lettre a LGL renvoie à l'article 16 LCP 

uniquement parce que celui-ci dresse un catalogue des 

éléments qui entrent dans la composition du revenu 

imposable. Le législateur n'a certainement pas voulu 

exclure des revenus formant le revenu déterminant celui 

d'une personne qui ne serait pas assujettie à l'impôt 

genevois en raison de privilèges diplomatiques. A ce 

sujet, le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de 

se prononcer, certes implicitement, sur le fait que le 

salaire d'une fonctionnaire internationale entrait dans 

la composition du revenu déterminant (ATA D. G. du 28 

août 1996). Il est vrai que le litige ne portait pas sur 

la prise en compte du revenu d'une fonctionnaire 

internationale, mais de savoir s'il fallait tenir compte 

d'un ajustement de poste composant le salaire de cette 

fonctionnaire. Toujours est-il que, d'une part l'OCL a 

intégré le revenu de cette fonctionnaire dans le revenu 

déterminant pour le calcul de la surtaxe, conformément à 

sa pratique, et que d'autre part, le Tribunal 

administratif a entériné cette pratique. Il n'y a aucune 

raison aujourd'hui de revenir sur cette jurisprudence.  

 

 B. Nature de la surtaxe 

 

5.  La surtaxe a été définie comme la restitution 

partielle d'un avantage concédé par l'Etat de la part des 

bénéficiaires qui n'y ont plus entièrement droit ou, à la 

limite, comme une pénalité envers ceux qui habitent un 

HLM, alors qu'ils ne devraient pas en bénéficier 

(Mémorial des séances du Grand Conseil, 1974, p. 2115). 

 

  Elle se distingue de l'impôt dans la mesure où 

celui-ci se définit, au sens strict du terme, comme une 

contribution unilatérale qui n'est pas liée spécialement 

à une contrepartie et qui représente une contribution aux 

tâches générales incombant à l'Etat dans l'intérêt de la 

collectivité (ATF 95 I 506; RDAF 1979 pp. 204-205). 

 

  Confirmant la jurisprudence du Tribunal de céans, 

le Tribunal fédéral a jugé que la surtaxe HLM est une 

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contribution causale, indépendante des coûts dans la 

mesure où elle n'est pas fixée en fonction d'une dépense 

particulière et que son montant dépend de l'estimation de 

l'avantage économique du bénéficiaire (ATA L. et consorts 

du 14 mai 1990 confirmé par ATF du 30 avril 1993). 

 

  La surtaxe HLM a donc pour but de compenser un 

avantage dont bénéficie le locataire et de pénaliser 

celui dont le revenu dépasse certaines limites, voire de 

l'inciter à quitter son logement (Mémorial des séances du 

Grand Conseil, 1979, p. 4094). Bien que le produit des 

surtaxes HLM soit affecté au fonds spécial du logement, 

leur prélèvement n'a pas un but principalement fiscal; le 

montant des dépenses de l'Etat en matière d'aide à la 

construction de logements sociaux ne joue aucun rôle dans 

la définition, le mode de calcul et le montant des 

surtaxes perçues. 

 

  Ainsi, l'une des caractéristiques de la surtaxe 

HLM est d'être une pénalité visant à inciter les 

locataires dont le revenu dépasse les normes 

réglementaires à quitter leur logement. Elle se rapproche 

néanmoins d'un impôt dissuasif qui a pour but 

d'influencer le comportement d'un groupe de contribuables 

dans le sens souhaité par l'Etat (RDAF 1979 p. pp. 

204-205; RDAF 1980 p. 191 et ss; ATA du 14 novembre 1990 

et ATF du 30 avril 1993 précités).  

 

  N'étant pas un impôt au sens étroit du terme (ATF 

95 I 506; RDAF 1979 pp. 204-205), la surtaxe ne saurait 

ainsi faire l'objet d'une exonération fiscale, à l'instar 

des impôts communaux, cantonaux et fédéraux (art. 7, al. 

1 de la loi générale sur les contributions publiques, du 

9 novembre l887 - LCP - D 3 05). 

 

6. C. Violation du principe de la bonne foi 

 

  Comme tout locataire occupant un logement subven-

tionné, les recourants ont reçu régulièrement les avis de 

situation émanant de l'OCL, avec les mentions usuelles 

leur demandant d'informer l'office de toute modification 

dans la composition du groupe familial, aussi bien que 

dans celle du revenu de ses membres. Si l'on peut un 

instant retenir l'hypothèse que M. M__________ s'était 

cru autorisé à ne pas indiquer le revenu de son épouse, 

puisque celui-ci échappait à toute imposition fiscale, il 

n'en était pas de même de celui de son fils 

G.M__________. Entre 1993 et 1995, le revenu de ce 

dernier a passé de CHF 19'922.-- à CHF 49'880.--, puis, 

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en 1996, à CHF 59'220.--. Or, M. M__________ n'a pas 

annoncé à l'OCL qu'il y avait une différence entre 

l'information figurant sur l'avis de situation et la 

réalité, s'agissant du revenu de son fils G., lequel ne 

bénéficiait d'aucun privilège fiscal. N'ayant pas rempli 

ses devoirs d'information, M. M__________ ne saurait 

soutenir qu'il était de bonne foi. 

 

  Celle-ci ne peut pas être retenue pour un autre 

motif. Par lettre du 28 janvier 1999, M. M__________ a 

fort bien su écrire à l'OCL qu'il avait pris une retraite 

anticipée, que sa situation familiale avait changé et 

qu'à partir du 1er janvier 1999, le montant de sa surtaxe 

devait être revu. Dans ce cas, où la modification 

significative du revenu devait entraîner pour lui la 

suppression ou la diminution de la surtaxe, 

M. M__________ a rempli son devoir d'information. Il 

était donc orienté sur ses devoirs. Or, il ne l'a pas 

fait pour annoncer des changements qui eussent été de 

nature à entraîner une modification de la surtaxe en sa 

défaveur. 

 

  Il y a une troisième raison pour laquelle la bonne 

foi de M. M__________ doit être niée. Habitant à Genève 

depuis de très nombreuses années et occupant un logement 

subventionné depuis 1975, il doit avoir à l'esprit, comme 

tout un chacun, que les logements subventionnés en 

général sont réservés à une partie de la population 

défavorisée du point de vue économique. En ayant réalisé 

en 1995 un revenu de CHF 237'783.-- (CHF 96'678.-- pour 

M. M__________, CHF 91'025.-- pour Mme M__________ et CHF 

49'880.-- pour G. M__________), et, en 1996, de CHF 

251'991.-- (CHF 100'986.-- + CHF 91'785.-- + CHF 

59'220.--), M. M__________ pouvait se douter qu'il ne 

faisait pas réellement partie des personnes pouvant se 

voir octroyer un logement subventionné. Sachant que 

l'attribution d'un tel logement ou que l'assujettissement 

à une surtaxe dépendait directement de l'importance du 

revenu du groupe familial, il aurait pu songer à informer 

l'OCL de l'existence du revenu de son épouse - très 

élevé, si l'on tient compte du fait que ce revenu 

échappait à tout impôt - ou à tout le moins se renseigner 

auprès de cet office.  

 

7.  En tous points mal fondé, le recours sera rejeté. 

En matière de surtaxes HLM, l'article 10 du règlement sur 

les frais, émoluments et indemnités en procédure adminis-

trative du 30 juillet 1986 (E 5 10.03) contient une 

exception au principe général de l'article 87 LPA. La 

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procédure est en effet gratuite pour le recourant. En 

conséquence, aucun émolument ne sera perçu. 

 

    

   PAR CES MOTIFS 

   le Tribunal administratif 

   à la forme : 

 

   déclare recevable le recours 

interjeté le 14 juin 1999 par Monsieur et Madame 

M__________ contre la décision de l'office cantonal du 

logement du 12 mai 1999; 

 

   au fond : 

 

   le rejette; 

 

   dit qu'il n'est pas perçu 

d'émolument; 

 

   communique le présent arrêt à 

Me François Bellanger, avocat des recourants, ainsi qu'à 

l'office cantonal du logement. 

 

Siégeants : M. Schucani, président, M. Thélin, Mmes 

Bonnefemme-Hurni, Bovy, M. Paychère, juges. 

 

 Au nom du Tribunal administratif : 

 la greffière-juriste : le président : 

 

    V. Montani  D. Schucani 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 

parties. 

 

Genève, le   la greffière : 

 

   Mme M. Oranci