# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c0b00074-115f-59ec-b1dd-2f5677c790b1
**Source:** Jura (JU)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-11-21
**Language:** fr
**Title:** Jura Tribunal Cantonal Cour administrative 21.11.2022 ADM 2022 141
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/JU_Gerichte/JU_TC_005_ADM-2022-141_2022-11-21.pdf

## Full Text

RÉPUBLIQUE ET CANTON DU JURA

TRIBUNAL CANTONAL

COUR ADMINISTRATIVE

ADM 141 / 2022

Présidente : Sylviane Liniger Odiet
Juges : Daniel Logos et Jean Crevoisier
Greffière e.r. : Lisa Gorrara

ARRÊT DU 21 NOVEMBRE 2022

dans la procédure de recours intentée par

A.________ Sàrl,
- représentée par Me Manuel Piquerez, avocat à Porrentruy,

recourante,

contre

Le Département de l’économie et de la santé, Rue de la Jeunesse 1, 2800 Delémont,
 

intimé,

relative à la décision sur opposition de l’intimé du 27 juin 2022.

————

CONSIDÉRANT

En fait :

A. A.________ Sàrl (ci-après : la recourante) a déposé plusieurs requêtes de soutien 
pour cas de rigueur (COVID-19) auprès du Département de l’économie et de la santé 
(ci-après : l’intimé ; p. 1 ss dossier intimé). 

A la suite de ces requêtes, plusieurs décisions ont été rendues pour l’octroi d’une aide 
pour cas de rigueur fédéral sous la forme d’avances les 5 février 2021 (p. 5 dossier 
intimé), 28 avril 2021 (p. 6 ss dossier intimé), 20 mai 2021 (p. 8 ss dossier intimé) et 

2

27 juillet 2021 (p. 10 ss dossier intimé). Les décisions précitées mentionnaient que 
les avances versées donneraient lieu à un décompte final après présentation des 
comptes 2020/2021.

B. Le 15 mars 2021, la recourante a déposé auprès de l’intimé une demande de soutien 
pour cas de rigueur fédéral et cantonal (COVID-19) et lui a transmis ses comptes pour 
l’année 2020 (p. 12 ss dossier intimé). 

Statuant sur cette requête, l’intimé a, par décision du 6 avril 2021 (p. 22 ss dossier 
intimé), accordé à la recourante une aide à titre de fonds perdu de CHF 124'069.00 
pour l’année 2020, sous déduction d’une avance déjà versée pour l’année 2020 par 
CHF 20’678.- et d’une dette de droit public sur la part cantonale de CHF 18'100.00, 
soit un montant de CHF 85'291.-.

Par décision sur opposition du 22 juin 2021, l’intimé a rejeté l’opposition formée par 
la recourante le 30 avril 2021 contre la décision du 6 avril 2021 et l’a confirmée (p. 31 
et p. 32 ss dossier intimé). Cette décision est entrée en force.

C. Le 31 janvier 2022, la recourante a présenté le décompte final (comptes 2021 bouclés 
et définitifs ; p. 24 ss dossier intimé). A la suite de ce dépôt, l’intimé a constaté, par 
décision du 18 février 2022, que la recourante avait bénéficié d’aides à titre de cas 
de rigueur pour un total de CHF 186'106.15. Ce montant était constitué d’une 
contribution non remboursable, octroyée par décision du 6 avril 2021, de 
CHF 124'069.00, ainsi que d’une aide, sous la forme d’avance, d’un montant total de 
CHF 62'037.15, pour l’exercice comptable 2021. Selon l’intimé, la contribution non 
remboursable octroyée par décision du 6 avril 2021 atteignait le plafond maximum de 
20 % de son chiffre d’affaires moyen des années 2018 et 2019 défini à l’annexe 1 de 
l’ordonnance cantonale du 10 décembre 2020 concernant les mesures de soutien aux 
entreprises jurassiennes en difficulté suite à l’épidémie de COVID-19 (RSJU 
901.811 ; ci-après : l’ordonnance cantonale). L’intimé a toutefois mis la recourante au 
bénéfice d’une dérogation à ce plafond en le portant à 25 % de son chiffre d’affaires 
moyen 2019 du fait que l’entreprise avait manifestement été impactée par 
l’introduction du certificat Covid. Ainsi, vu l’augmentation du plafond, un montant 
supplémentaire de CHF 31'017.20 à titre de fonds perdu a été alloué à la recourante. 
La part excédentaire d’avance, soit CHF 31'019.95 (CHF 62'037.15 – CHF 
31'017.20), constituait une avance remboursable, convertie en prêt (p. 28 ss dossier 
intimé).

D. Par courrier du 17 mars 2022, la recourante s’est opposée à la décision 
du 18 février 2022 (p. 34 ss dossier intimé). Elle estimait que les restrictions liées au 
COVID-19 concernaient les années 2020 et 2021, si bien que le plafond relatif aux 
contributions non remboursables devait être calculé pour deux exercices comptables 
distincts. Elle estimait avoir droit à une aide jusqu’à concurrence du plafond applicable 
pour chaque année comptable, à savoir un montant maximal de CHF 155'086.20 pour 
l’année 2020 ainsi que pour l’année 2021, soit un total de CHF 310’172.50 pour les 
deux exercices comptables. Elle a reçu un montant de CHF 186'106.15, de telle sorte 
que le solde à verser s’élève à CHF 124'066.35. 

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Par courrier du 27 avril 2022, l’intimé a relevé que l’argumentation développée par la 
recourante dans son opposition du 17 mars 2022 revenait à relever le plafond de 
contributions non remboursables de 25 % à 50 % du chiffre d’affaires moyen des 
exercices 2018 et 2019, ce qui n’est pas conforme aux dispositions légales 
applicables en la matière (p. 36 ss dossier intimé). Il a en outre relevé que le plafond 
qui conditionnait l’octroi d’une contribution non remboursable pouvait être reconsidéré 
et porté à 30% du chiffre d’affaires moyen 2018 et 2019 en démontrant que son chiffre 
d’affaires annuel moyen pour ces deux années a reculé de plus de 70%. A cet effet, 
l’intimé a invité la recourante à lui transmettre les documents propres à démontrer un 
recul de son chiffre d’affaires de plus de 70 %.

Par courrier du 18 mai 2022, la recourante a réitéré les motifs de son opposition du 
17 mars 2022 (p. 38 ss dossier intimé). 

E. Par décision sur opposition du 27 juin 2022, l’intimé a rejeté l’opposition formée par 
la recourante le 17 mars 2022 et a confirmé sa décision du 18 février 2022 (p. 40 ss 
dossier intimé). Il a exposé que, malgré l’avertissement qui lui avait été adressé, la 
recourante n’avait fourni aucun élément propre à démontrer que son chiffre d’affaires 
avait reculé de plus de 70 % par rapport celui des années 2018 et 2019. Il a rappelé 
les plafonds maximums définis à l’art. 8a de l’OMCR 20. Par ailleurs, selon les 
commentaires du 11 mars 2022, l’OMCR 20 fixait les modalités liées au financement 
des aides pour les cas de rigueur octroyées par les cantons en 2020 et 2021, si bien 
que le plafond applicable de 20% par entreprise s’appliquaient dans sa globalité aux 
aides versées pour l’ensemble de la période 2020 et 2021.

F. La recourante interjette recours contre cette décision le 24 août 2022. Elle conclut, 
sous suite de frais judiciaires et dépens, à titre principal à l’admission du recours, à 
l’annulation de la décision attaquée en ce sens qu’elle fixe le plafond de la contribution 
remboursable à CHF 155'086.20 au total pour les années 2020 et 2021, à ce qu’elle 
ait droit à une contribution non remboursable d’un montant de CHF 155'086.20 par 
année, soit CHF 310'172.40 au total pour les années 2020 et 2021 et partant à ce 
qu’il soit procédé à un nouveau calcul et décompte relatif à son droit aux mesures de 
rigueur. A titre subsidiaire, elle conclut à l’admission du recours, à l’annulation de la 
décision attaquée en ce sens qu’elle fixe le plafond de la contribution remboursable 
à CHF 155'086.20 au total pour les années 2020 et 2021 et partant au renvoi du 
dossier à l’intimé pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

A l’appui de son recours, la recourante estime que le but et l’essence même de 
l’OMCR 20 est bien de venir en aide aux entreprises impactées par les mesures 
sanitaires imposées par les autorités, ceci pour chacune des années civiles et 
comptables concernées par l’épidémie, soit tant et aussi longtemps que des mesures 
restrictives sont en vigueur. Selon elle, il apparaît donc logique que le plafond 
s’entende par année civile/comptable et que chaque année touchée par les mesures 
fasse partir un nouveau droit à une contribution non remboursable. Ainsi, il y a lieu de 
retenir que le montant maximal auquel a droit la recourante se monte à 
CHF 155'086.20 pour chacune des années 2020 et 2021.

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G. Par mémoire de réponse du 30 septembre 2022, l’intimé conclut, sous suite des frais, 
au rejet du recours. 

Il rappelle le cercle des entreprises bénéficiaires des contributions non remboursables 
concernant le cas de rigueur fédéral et les dispositions légales y relatives. L’objectif 
du dispositif de soutien aux cas de rigueur était de venir rapidement en aide aux 
entreprises pour leur éviter des poursuites à court terme et des mises en faillites, 
raison pour laquelle les soutiens aux cas de rigueur tiennent compte du critère des 
charges incompressibles non couvertes. Par ailleurs, un système d’avance a dû être 
mis en place pour pouvoir verser les aides rapidement. Un calcul précis des charges 
incompressibles non couvertes par le chiffre d’affaires repose sur les comptes 2020 
des entreprises requérantes. Or, ces comptes n’étaient pas encore bouclés lors du 
dépôt des demandes de soutien. Un décompte final, sous forme de décision, doit 
donc être communiqué aux requérants après remise des comptes bouclés 2020 et 
2021. Dans la présente procédure, la recourante conteste le décompte final ainsi que 
la méthode de calcul opérés par l’intimé à la suite du dépôt des comptes bouclés. 
Selon l’intimé, le droit de la recourante à une contribution à fonds perdu pour 
l’ensemble de la période 2020 et 2021 est plafonné à 25 % de son chiffre d’affaires 
annuel de référence. Le montant maximal auquel elle a droit s’élève ainsi à 
CHF 155'086.20 (124'069.00 + 31'017.20). En outre, il ne se justifie pas d’appliquer 
une méthode de calcul distincte pour les années 2020 et 2021 vu l’art. 8d de l’OMCR 
20 qui fixe un plafond global jusqu’à concurrence duquel des aides peuvent être 
octroyées à chaque entreprise. D’ailleurs, les commentaires du 11 mars 2022 de 
l’OMCR 20 indique qu’une entreprise peut déposer plusieurs demandes d’aide pour 
les cas de rigueur, mais que cette aide ne doit pas dépasser les plafonds définis aux 
art. 8, 8a et 8c. Cela vaut également si une partie de l’aide a été reçue en 2020 et 
l’autre en 2021. 

H. Il sera revenu ci-après, en tant que besoin, sur les autres éléments du dossier.

En droit :

1. La Cour administrative est compétente pour connaître de la présente affaire en vertu 
de l’art. 160 let. b Cpa.

Pour le surplus, interjeté dans les forme et délai légaux (art. 121 al. 1, 126 et 127 
Cpa) par une personne disposant manifestement de la qualité pour recourir (art. 120 
let. a Cpa), le recours est recevable et il y a lieu d’entrer en matière. 

2. L’objet de la présente affaire porte sur le plafond des contributions non remboursables 
« cas de rigueur fédéral » allouées à la recourante pour les années 2020 et 2021 
dans le cadre des mesures visant à remédier aux situations difficiles dans lesquelles 
se sont trouvées certaines entreprises en raison de la pandémie de COVID-19 (« cas 
de rigueur »). 

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3. La recourante estime que des contributions non remboursables supplémentaires 
devraient lui être versées. En particulier, elle fait grief à l’intimé d’avoir plafonné à tort 
son droit à des contributions pour cas de rigueur en prenant en compte de manière 
globale ses exercices comptables 2020 et 2021. Elle considère ainsi que les 
contributions à titre de fonds perdu auxquelles elle peut prétendre sont plafonnées à 
un montant total de CHF 310'172.40 pour les années 2020 et 2021. Selon elle, les 
plafonds définis dans l’OMCR 20 ne limitent pas l’octroi de contributions non 
remboursables à une enveloppe globale pour les années 2020 et 2021. Elle considère 
bien au contraire que les aides financières octroyées en raison de la pandémie 
s’entendent par année civile/comptable et que chaque année touchée par les 
mesures COVID fait partir un nouveau droit à l’octroi d’une contribution non 
remboursable. 

3.1. La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte 
n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de 
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les 
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation 
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle 
repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de 
sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique ; 
ATF 136 III 283 consid. 2.3.1 ; 135 II 416 consid. 2.2).

Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un 
pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme ; il ne se fonde 
sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution 
matériellement juste (ATF 135 II 243 consid. 4.1 ; 133 III 175 consid. 3.3.1). 
L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une lacune 
authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler 
un point alors qu'il aurait dû le faire et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou 
de l'interprétation de la loi. En revanche, si le législateur a renoncé volontairement à 
codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, 
son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle 
se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est 
insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement 
dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la 
conception traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des 
pouvoirs, de corriger les silences qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins 
que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un 
abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (ATF 139 I 57 consid. 5.2 ; 
138 II 1 consid. 4.2).

3.2. En adoptant l’art. 12 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur les bases légales 
des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de COVID-19 
(RS 818.102 ; ci-après : loi COVID-19), les Chambres fédérales ont créé la base 
légale qui régit la participation de la Confédération aux mesures de soutien 
cantonales pour les cas de rigueur. 

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Ces mesures visent à remédier aux situations difficiles qui découlent directement ou 
indirectement des décisions des autorités. L’art. 12 al. 1 dispose notamment que la 
Confédération peut, à la demande d’un ou de plusieurs cantons, soutenir 
financièrement les entreprises particulièrement touchées par les conséquences des 
mesures ordonnées aux fins de la lutte contre l’épidémie de COVID-19 en raison de 
la nature même de leur activité économique, en particulier les entreprises actives 
dans la chaîne de création de valeur du secteur événementiel, les forains, les 
prestataires du secteur des voyages, de la restauration et de l’hôtellerie ainsi que les 
entreprises touristiques. La loi COVID-19 contient des lignes directrices concernant, 
par exemple, les critères d’éligibilité, la forme des aides pour les cas de rigueur ou la 
répartition des tâches visée entre la Confédération et les cantons.

3.3. L’art. 5 al. 1 de l’OMCR 20 (état au 19 juin 2021) prévoit en particulier que l’entreprise 
doit prouver au canton que son chiffre d’affaires 2020 est inférieur à 60 % du chiffre 
d’affaires moyen des exercices 2018 et 2019 en raison des mesures ordonnées par 
les autorités aux fins de la lutte contre l’épidémie de COVID-19, tandis que l’art. 5 al. 
1bis s’applique si le recul du chiffre d’affaires a été enregistré entre janvier et juin 2021.

L’OMCR 20 vise principalement à définir les conditions auxquelles la Confédération 
participe aux mesures cantonales pour les cas de rigueur. Les cantons décident 
librement s’il faut prendre des mesures pour les cas de rigueur et, le cas échéant, 
sous quelle forme. Cette liberté qu’ils ont souhaitée explicitement leur permet 
d’adapter lesdites mesures aux particularités cantonales.

Énoncés aux sections 2 et 3 de l’ordonnance, les critères d’éligibilité et les critères 
concernant le type et l’étendue des mesures représentent des conditions minimales 
que les dispositions cantonales relatives aux cas de rigueur doivent remplir en vue 
d’une participation de la Confédération ou, dans le cas des entreprises dont le chiffre 
d’affaires dépasse 5 millions de francs, des prescriptions concrètes que ces 
dispositions cantonales doivent respecter en vue d’un financement intégral par la 
Confédération. Les conditions-cadres permettant d’adapter les mesures pour les cas 
de rigueur aux particularités cantonales sont ainsi mises en place, et les cantons 
disposent d’une certaine marge dans l’appréciation de ces cas (Commentaires du 18 
juin 2021 de l’ordonnance concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées 
aux entreprises en lien avec l’épidémie de COVID-19, p. 2 et 3 ; ci-
après : Commentaires du 18 juin 2021). 

Dans leur réglementation, les cantons peuvent notamment prévoir des 
cautionnements, des garanties, des prêts ou des contributions à fonds perdu (art. 7 
OMCR 20). Les prêts, les cautionnements et les garanties ont une durée maximale 
de dix ans. Ils s’élèvent au maximum à 25 % du chiffre d’affaires moyen obtenu en 
2018 et 2019 par une entreprise, mais à 10 millions de francs au plus (art. 8 OMCR 
20). Les contributions à fonds perdu sont limitées au maximum à 20 % du chiffre 
d’affaires moyen des exercices 2018 et 2019. Cependant, pour les entreprises dont 
le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 5 millions de francs, un montant maximum 
de 1 million de francs par entreprise est applicable (art. 8a al. 1 OMCR 20). 

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Ces limites peuvent être relevées à 30 % du chiffre d’affaires annuel et à 1,5 million 
de francs par entreprise faisant état d’un manque à gagner supérieur à 70 % (art. 8a 
al. 2 OMCR 20). Pour les entreprises dont le chiffre d’affaires annuel excède 5 millions 
de francs, le montant maximum est fixé à 5 millions de francs. Pour cette deuxième 
catégorie, ce montant peut être porté à 30 % du chiffre d’affaires annuel et à 10 
millions de francs au maximum si de nouveaux fonds propres ayant une incidence 
sur les liquidités sont apportés à l’entreprise à hauteur d’au moins 40 % de la 
contribution supplémentaire de la Confédération ou si l’entreprise présente un recul 
du chiffre d’affaires de plus de 70 % (art. 8c OMCR 20 ; Commentaires du 18 juin 
2021, p. 3). 

L’art. 8d OMCR 20 « plafond global » dispose qu’une entreprise ne peut recevoir les 
aides prévues aux art. 8, 8a et 8c que dans les limites du plafond correspondant 
(al. 1). Si une entreprise reçoit des aides en vertu aussi bien de l’art. 8 que de l’art. 
8a al. 1 ou 8c al. 1, celles-ci ne doivent pas dépasser au total 25 % du chiffre d’affaires 
moyen des exercices 2018 et 2019 ni 15 millions de francs (al. 2).

Seules sont soutenues les mesures cantonales allouées ou versées entre la date 
d’entrée en vigueur de la loi COVID-19, soit le 26 septembre 2020, et la fin de 2021. 
Les cantons disposent toutefois d’une plus grande marge de manœuvre pour 
l’utilisation de la première tranche de la réserve du Conseil fédéral visée à l’art. 12 
al. 2 de la loi COVID-19 et pourront déroger à quelques-unes des dispositions de 
l’ordonnance (Commentaires du 18 juin 2021, p. 3).

3.4. Dans le canton du Jura, l’ordonnance cantonale prévoit les mesures à disposition 
suivantes : a) soutien aux cas de rigueur « fédéral » ; b) soutien aux cas de rigueur 
« cantonal » ; c) soutien aux entreprises fermées sur décision des autorités 
cantonales ; d) soutien aux entreprises pour redéfinir leur modèle économique ; e) 
soutien aux projets innovants permettant de maintenir l’activité économique locale ; 
f) pack « Mesures spécifiques de la promotion économique ; g) soutien aux 
entreprises pour les tâches administratives (art. 5 al. 1). Le détail est réglé en annexe, 
notamment : a) la forme que peuvent prendre les aides ; b) les objectifs visés par 
celles-ci ; c) les exigences à remplir pour les obtenir ; d) le plafond des aides ; e) le 
versement d’éventuelles avances (art. 5 al. 2). Il est attendu des requérants qu’ils 
recourent en priorité aux dispositifs généraux d’atténuation des pertes financières. Le 
cas échéant, il en est tenu compte dans l’établissement du montant de l’aide. Il est 
également tenu compte de toutes les autres aides financières octroyées par la 
Confédération et le canton en lien avec l’épidémie de COVID-19. La mesure de 
soutien aux cas de rigueur « cantonal » est subsidiaire par rapport à la mesure de 
soutien aux cas de rigueur « fédéral » (art. 6). 

3.4.1. S’agissant des entreprises bénéficiaires, l’annexe 1 – Soutien aux cas de rigueur 
« fédéral » – de l’ordonnance cantonale fixe deux objectifs, à savoir participer au 
financement des charges incompressibles non couvertes et encourager le maintien 
des activités économiques et des postes de travail. Les entreprises bénéficiaires sont 
celles dont le chiffre d’affaires 2020 a baissé de plus de 40 % par rapport au chiffre 
d’affaires moyen 2018 et 2019 en raison de la crise du COVID-19, dont les revenus 

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ne suffisent plus à couvrir les charges incompressibles en raison de la crise du 
COVID-19 après que les entreprises ont pris toutes les mesures possibles, et ont pris 
les mesures qui s’imposent pour protéger leurs liquidités et leur base de capital, et 
n’ont pas droit à d’autres aides financières de la Confédération au titre du COVID-19 
(ces dernières n’incluent pas les indemnités RHT, les APG et les crédits visés par 
l’ordonnance fédérale du 25 mars 2020 sur les cautionnements solidaires liés au 
COVID-19) et remplissent en outre toutes les autres exigences posées par l’arrêté du 
Parlement portant octroi d’un crédit supplémentaire destiné au soutien des 
entreprises jurassiennes (mesure COVID-19), par la présente ordonnance ainsi que 
par la loi COVID-19 et l’OMCR 20 (annexe 1, p. 7).

3.4.2. Parmi les différentes formes d’aides envisageables figurent les contributions non 
remboursables, en substance, celles-ci sont plafonnées comme suit : à maximum 
20 % du chiffre d’affaires moyen 2018 et 2019 (ce maximum est porté à 30 % pour 
les entreprises visées à l’art. 8a al. 1 de l’OMCR 20 lorsque leur chiffre d’affaires a 
reculé de plus de 70 % par rapport à celui des exercices 2018 et 2019), à maximum 
80 % des charges incompressibles non couvertes de l’année de référence et à 
maximum 1 million de francs par entreprise (ce maximum est porté à 1.5 million de 
francs pour les entreprises visées à l’art. 8a al. 1 de l’OMCR 20 lorsque leur chiffre 
d’affaires a reculé de plus de 70 % par rapport à celui des exercices 2018 et 2019 ; 
annexe 1, p. 8). 

Selon certaines modalités, des avances peuvent être versées pour les entreprises qui 
ont dû cesser leurs activités ou ont été fortement touchées entre le 1er novembre 2020 
et le 30 juin 2021, notamment si l’entreprise n’est pas en mesure, au moment du 
dépôt de la demande, de produire l’ensemble des justificatifs permettant de 
déterminer le montant des charges incompressibles non couvertes. Dans ce cas, 
l’avance est versée sur la base d’un examen sommaire du dossier dans l’attente de 
la production de l’ensemble des justificatifs requis. L’avance correspond à 20 % du 
chiffre d’affaires, calculé sur la base de celui des années 2018 et 2019, se rapportant 
à la période pendant laquelle l’entreprise a dû cesser ses activités ou a été fortement 
touchée. Un délai est accordé par l’autorité compétente pour la production des 
documents comptables manquants, à l’échéance de ce délai, l’autorité statue 
définitivement sur la demande. A concurrence du montant à hauteur duquel cette 
demande peut être admise, l’avance est convertie en contribution non remboursable. 
Pour le surplus, elle est convertie en prêt (annexe 1, p. 8).

3.4.3. Concernant les éléments financiers déterminants, il s’agit des chiffres d’affaires des 
années 2018 et suivantes, des bilans des années 2018 et suivantes, des charges 
incompressibles de l’année considérée, des revenus totaux de l’année considérée, 
des crédits COVID-19, des liquidités et du patrimoine de l’entreprise et de ses 
principaux ayants droit économiques (annexe 1, p. 9).

4. En l’espèce, il convient de se prononcer sur la question de savoir si les plafonds 
définis par la législation précitée jusqu’à concurrence desquels un droit à des 
contributions à titre de fonds perdu peut être octroyé aux entreprises bénéficiaires 
s’entendent par année civile.

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4.1. La section 3 de l’OMCR 20 fixe aux art. 8 ss les exigences relatives à la forme des 
mesures pour les cas de rigueur. Déjà lors de son entrée en vigueur le 1er décembre 
2020, l’OMCR 20 définissait des plafonds relatifs aux contributions non 
remboursables pour cas de rigueur. L’OMCR 20 prévoyait la fixation d’un montant 
maximum par entreprise, calculé en fonction de la taille de celle-ci et libellé en francs, 
dans le but d’éviter que les fonds ne soient utilisés dans une large mesure à des fins 
autres que la poursuite de l’activité de l’entreprise (cf. rapport explicatif du 4 novembre 
2020, p. 7). S’agissant de la période de couverture, l’OMCR 20 n’indiquait pas que 
les contributions non remboursables étaient limitées à une période d’indemnisation 
par année comptable comme le soutient la recourante. Le rapport explicatif relatif à 
l’OMCR 20 mentionnait en outre que si les plafonds visés à l’art. 8 al. 1 et 2 ne 
devaient pas être dépassés, l’OMCR 20 n’excluait pas qu’une entreprise puisse 
répéter la demande d’aides. Lors de son adoption, la durée de validité de l’OMCR 20 
s’étendait dès la date de son entrée en vigueur, soit le 1er décembre 2020, jusqu’au 
31 décembre 2021 (cf. art. 23). 

Par la suite, les dispositions relatives aux plafonds des contributions à fonds perdu 
de l’OMCR 20 ont subi plusieurs modifications et précisions vu l’évolution de la crise 
sanitaire et le besoin d’un soutien financier rapide des entreprises. En particulier, 
l’art. 8d, prévoyant un « plafond global », a été adopté lors de la modification du 18 
juin 2021. Selon l’al. 1 de cet article, une entreprise ne peut recevoir les aides prévues 
par cette ordonnance que dans les limites du plafond correspondant. 

Le texte de l’art. 8d de l’OMCR 20, qui fixe un « plafond global », est clair. En 
référence aux commentaires du 18 juin 2021 précisant la portée de cet article, une 
entreprise ne peut recevoir une aide que jusqu’à concurrence des plafonds définis 
aux art. 8, 8a et 8c. Il est donc possible qu’une entreprise dépose plusieurs demandes 
d’aide pour les cas de rigueur. Toutefois, l’aide totale fournie ne doit pas dépasser les 
plafonds. Cela vaut également si une partie de l’aide a été reçue en 2020 et l’autre 
en 2021 (cf. Commentaires du 18 juin 2021, p. 15). Ainsi, contrairement à ce que 
suggère la recourante, l’OMCR 20 fait expressément mention d’une aide totale versée 
en faveur des entreprises requérantes pour autant que les plafonds prévus par la loi 
soient respectés. Dans la mesure où l’OMCR 20 permet le versement de contributions 
non remboursables pour la période 2020 et 2021, les plafonds définis par la loi 
s’applique à cette période. La recourante ne peut être suivie lorsqu’elle affirme que 
chaque année civile donne un nouveau droit à des contributions non remboursables, 
dès lors qu’il ressort de ce qui précède que l’OMCR 20 s’applique aux aides perçues 
en 2020 et 2021. Il convient donc d’appliquer les plafonds à la période impactée par 
la situation sanitaire telle qu’elle est définie par la loi. A titre comparatif, les 
contributions non remboursables auxquelles peuvent prétendre les entreprises pour 
les 6 premiers mois de l’année 2022 sont calculées sur la base de l’ordonnance du 2 
février 2022 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux 
entreprises en lien avec l’épidémie de COVID-19 (RS 951.264 ; ci-après : OMCR 22), 
qui prévoit des aides financières limitées au premier semestre 2022 au maximum. 
Ainsi, l’OMCR 22 fait partir une nouvelle période d’indemnisation limitée à six mois et 
prévoit un mode de calcul des contributions applicable à la période visée. 

10

Par conséquent, la méthode calcul des contributions non remboursables imposée par 
l’OMCR 20 suppose de prendre en compte le montant des aides versées tant en 2020 
qu’en 2021 pour déterminer si l’entreprise requérante a droit à une aide 
supplémentaire ou si au contraire le montant maximal a été atteint par les versements 
déjà effectués. Le calcul opéré par l’intimé selon lequel les contributions non 
remboursables octroyées à la recourante ne devaient pas dépasser le plafond qui lui 
était applicable pour toute la période d’indemnisation 2020 et 2021, ne prête pas flanc 
à la critique. 

4.2. La loi cantonale devant suivre les critères et la méthode de calcul fixés par le droit 
fédéral, il n’y a pas lieu de les remettre en cause dans le cadre de l’interprétation de 
la loi cantonale. En outre, l’interprétation faite sous consid. 4.1 est d’autant plus 
justifiée, sur le plan cantonal, par la limite temporelle permettant le versement, sous 
la forme d’avances, de contributions à fonds perdus. Selon l’annexe 1 relative au 
soutien aux cas de rigueur « fédéral » de l’ordonnance cantonale, les contributions 
non remboursables peuvent être versées sous la forme d’avance pour les entreprises 
qui ont dû cesser leurs activités ou ont été fortement touchées entre le 1er novembre 
2020 et le 30 juin 2021 et/ou entre le 1er juillet et le 31 décembre 2021. Cette avance 
est ensuite convertie en contribution non remboursable à concurrence du montant à 
hauteur duquel cette demande peut être admise, en prenant notamment compte des 
plafonds fixés par l’ordonnance cantonale. Ainsi, le système d’avance mis en place 
dans le cadre de l’ordonnance cantonale et la période de couverture qui englobe tant 
les années 2020 que 2021 doivent respecter les plafonds définis par la loi cantonale 
et par l’OMCR 20. Le droit au cas de rigueur s’épuise donc lorsque le plafond a été 
atteint par les avances déjà versées pour les années 2020 et 2021.

4.3. A titre comparatif, dans le canton de Fribourg, le montant maximal des mesures de 
soutien par demanderesse est de manière générale plafonné à 20% du chiffre 
d’affaires moyen des exercices 2018 et 2019, mais au maximum à 1 million de francs 
par entreprise pour l’entier de la période au sens de l’art. 16, à savoir en substance 
du 1er avril 2020 au 30 juin 2021 (cf. art. 15 cum 16 de l’ordonnance cantonale du 
16 novembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets 
du coronavirus par un soutien aux cas de rigueur (OMECR COVID-19), état au 
3 mai 2022, RSFR 821.40.63). 

Dans le canton de Vaud, le montant de l’aide pour les aides à fonds perdu par 
entreprise est également plafonné à 20% du chiffre d’affaires de référence, mais au 
maximum à 1 million de francs, pour l’entier de la période considérée, à savoir du 
1er avril 2020 au 31 décembre 2021, sous réserve des particularités relatives aux 
aides complémentaires. En outre, le cumul des formes d’aides est possible, pour 
autant que le montant global des aides par entreprise ne dépasse pas 25% du chiffre 
d’affaires de référence et au maximum CHF 1'250'000 (cf. art. 11 al. 1 let. a et 2 cum 
12a al. 1 de l’arrêté du 2 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à 
lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, 
dans des cas de rigueur, état au 1er février 2022, RSVD 900.05.021220.5).

11

4.4. Compte tenu de ce qui précède, retenir comme le suggère la recourante que la 
méthode de calcul des fonds perdu et l’application des plafonds y relative prévue par 
l’OMCR 20 devrait s’effectuer par année comptable, soit pour 2020 et 2021, 
reviendrait à lui verser une contribution non remboursable correspondant à 50% du 
chiffre d’affaires moyen des exercices 2018 et 2019. Or, une telle interprétation serait 
manifestement contraire aux dispositions de l’OMCR 20 et en particulier à son art. 8d 
qui prévoit un plafond global limitant le montant total des indemnisations versées pour 
les années 2020 et 2021. En outre, la recourante n’invoque aucune violation d’un 
principe constitutionnel. Par conséquent, le droit au cas de rigueur s’épuise lorsque 
le plafond a été atteint par les aides et avances déjà versées pour les années 2020 
et 2021.

Partant, c’est à juste titre et sans avoir violé le droit fédéral que l’intimé a retenu que 
le plafond de 25% du chiffre d’affaires annuel de référence correspondant à 
CHF 155'086.20 était atteint par les contributions à titre de fonds perdu octroyées à 
la recourante pour les années 2020 et 2021, de sorte que le surplus d’aide devait être 
convertie en prêt remboursable. 

5. Par ailleurs, conformément à l’art. 8a al. 2 OMCR 20, repris à l’annexe 1 de la loi 
cantonale, la recourante disposait de la faculté de démontrer que son chiffre d’affaires 
annuel de référence avait reculé de plus de 70 % pour que son droit à des 
contributions à fonds perdu soit soumis à un plafond de 30% de son chiffre d’affaires 
annuel et au maximum à 1.5 million de francs. Cela étant, la recourante n’a pas donné 
suite au courrier du 27 avril 2022 de l’intimé qui l’invitait à lui soumettre les documents 
nécessaires pour déterminer un tel recul de son chiffre d’affaires. Dans ces 
circonstances, le calcul entrepris par l’intimé ne prête pas flanc à la critique. 

Partant, la recourante ne saurait se prévaloir d’une violation du droit cantonal en 
vigueur.

6. Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée 
confirmée.

7. Les frais de la procédure sont mis à la charge de la recourante qui succombe 
(art. 219 Cpa). Il n’y pas lieu d’allouer de dépens à la recourante (art. 227 al. 1 Cpa), 
ni à l’intimé (art. 230 al. 1 Cpa).

PAR CES MOTIFS
LA COUR ADMINISTRATIVE

rejette

le recours ;

12

met

les frais de la procédure, par CHF 2'000.-, à la charge de la recourante, à prélever sur son 
avance ;

n’alloue pas

de dépens ;

informe

les parties des voies et délai de recours selon avis ci-après ; 

ordonne

la notification du présent arrêt :
- à la recourante, par son mandataire, Me Manuel Piquerez, avocat à Porrentruy ;
- à l’intimé, Service de l’économie et de la santé, Rue de la Jeunesse 1, 2800 Delémont ;
- au Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO), Holzikofenweg 36, 3003 Berne.

Porrentruy, le 21 novembre 2022

AU NOM DE LA COUR ADMINISTRATIVE
La présidente : La greffière e.r. :

Sylviane Liniger Odiet Lisa Gorrara

Communication concernant les moyens de recours :

Le présent arrêt peut faire l’objet, dans les trente jours suivant sa notification, d’un recours au Tribunal fédéral. 
Le recours en matière de droit public s’exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le 
Tribunal fédéral (LTF – RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire aux conditions des articles 113 ss LTF. 
Le mémoire de recours doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14 ; il doit être rédigé dans une langue 
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer 
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Si le recours n’est recevable que s’il soulève une question 
juridique de principe, il faut exposer en l’affaire remplit cette condition. Les pièces invoquées comme moyens de 
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la 
décision attaquée.

Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral, soit, à l’attention de 
ce dernier, à la Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF).