# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 57588910-e817-5bb5-b17d-373cff93269c
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-11-22
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 22.11.2017  VB.2017.00391
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2017-00391_2017-11-22.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2017.00391	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 22.11.2017
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Rechtsverweigerung

	
[Die Beschwerdegegnerin verweigerte dem Beschwerdeführer Einsicht in Akten, ohne darüber eine Verfügung zu erlassen.]

Das Verwaltungsgericht ist für die Aufsicht über Bezirksräte nicht zuständig (E. 1).
Wird um Akteneinsicht gestützt auf das IDG ersucht, ist diese innert 30 Tagen zu gewähren oder innerhalb der gleichen Frist eine verweigernde Verfügung zu erlassen (E. 3.3).
Die Beschwerdegegnerin hat bis heute weder Akteneinsicht gewährt noch darüber eine Verfügung erlassen; damit begeht sie eine Rechtsverweigerung. Die verschiedenen Schreiben des Rechtsvertreters vermögen eine Verfügung schon deshalb nicht zu ersetzen, weil dieser mangels Behördenfunktion keine Verfügungen erlassen kann (E. 3.4).
Entgegen der Auffassung von Beschwerdegegnerin und Vorinstanz hat der Beschwerdeführer nicht auf eine Verfügung verzichtet, sondern im Gegenteil wiederholt eine anfechtbare Verfügung verlangt. Private sind nicht gehalten, ihre Eingaben an den Rechtsvertreter einer Gemeinde statt an die Gemeindebehörden zu richten (E. 3.5).
Weil die Beschwerde offenkundig begründet war, ist dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zuzusprechen (E. 5.2).

Gutheissung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird.

			 	
				Stichworte:
	
						AKTENEINSICHT
RECHTSVERWEIGERUNG
RECHTSVERWEIGERUNGSVERBOT
VERFÜGUNG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 29 Abs. 1 BV
Art. 27 Abs. 1 IDG
Art. 28 Abs. 1 IDG
§ 17 Abs. 2 lit. b VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2017.00391

 

 

 

Urteil

 

 

 

vom 22. November 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch, Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.   

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführer, 

 

 

gegen

 

 

Gemeinde Hütten, 

vertreten durch
RA C, 

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Rechtsverweigerung,

hat sich ergeben: 

I.  

A ersuchte die Gemeinde Hütten am 12. Juli 2015
um Einsicht in die E-Mail-Korrespondenz zwischen dem Geschäftsführer der D AG
und der Bauvorständin betreffend eine Schlusskontrolle vom 18. März 2014
sowie in einen handgeschriebenen Brief, in dem sich verschiedene Einwohnerinnen
und Einwohner Hüttens und Schönenbergs über ihn (A) beschwert hätten. Am
21. Juli 2015 antwortete der Rechtsvertreter der Gemeinde, dass als
Beilage eine maschinelle Abschrift des Schreibens ausgehändigt werde, die
Gemeinde im Übrigen aber der Auffassung sei, es bestehe kein Anspruch auf
Akteneinsicht bzw. die behauptete E-Mail-Korrespondenz existiere gar nicht. Mit
an den Gemeinderat gerichtetem Schreiben vom 24. Juli 2015 hielt A an
seinem Akteneinsichtsgesuch fest. In einem erneut vom Rechtsvertreter
verfassten Brief vom 2. September 2015 wurde eingeräumt, dass die
fragliche E-Mail tatsächlich vorhanden sei, jedoch im Übrigen sinngemäss an der
Verweigerung der Akteneinsicht festgehalten; schliesslich wurde A darauf
hingewiesen, er könne "eine anfechtbare Verfügung der Gemeinde
verlangen". In einer an den Rechtsvertreter gerichteten E-Mail vom
16. September 2015 hielt A fest, "[d]er aufwändige und kostspielige
Weg einer anfechtbaren Verfügung mit anschliessendem Rekurs und Weiterzug ans
Verwaltungsgericht" halte er für unnötig und erwarte deshalb "eine
beglaubigte Kopie des Mailtextes in den nächsten Tagen". Mit an die
Gemeindepräsidentin gerichtetem Schreiben vom 3. November 2015 verlangte A
unter anderem betreffend den Brief verschiedener Einwohner und die Antwort der
Gemeinde darauf erneut Akteneinsicht, die ihm innert zehn Tagen zu gewähren
sei. Mit Schreiben vom 17. November 2015 lehnte der Rechtsvertreter unter
anderem das Akteneinsichtsgesuch namens der Gemeinde sinngemäss ab. Mit
weiteren Schreiben an die Gemeinde vom 18. Dezember 2015 und
24. April 2016 hielt A am Akteneinsichtsgesuch fest und verlangte eine
anfechtbare Verfügung. 

II.  

Mit Schreiben vom 22. Juli 2016 erstattete A bei der
Staatsanwaltschaft Limmattal/Albis Strafanzeige wegen Amtsmissbrauchs, in der
er unter anderem geltend machte, ihm werde zu Unrecht Einsicht in Akten
verwehrt. Die Staatsanwaltschaft Limmattal/Albis überwies das Schreiben am
10. Oktober 2016 als Aufsichtsanzeige an das Statthalteramt Horgen,
welches die Angelegenheit mit Verfügung vom 11. Oktober 2016 an den Bezirksrat
Horgen überwies. Dieser eröffnete dafür das Geschäft GE.2016.148.

Am 25. Oktober 2016 erhob A sodann
"Beschwerde" beim Bezirksrat Horgen, weil ihm zu Unrecht Einsicht in
Akten verweigert bzw. darüber zu Unrecht nicht verfügt werde. Daraufhin
eröffnete der Bezirksrat das Geschäft US.2016.12.

Mit Beschluss vom 1. Juni 2017 vereinigte der
Bezirksrat beide Verfahren, schrieb das Geschäft GE.2016.148 als dadurch
erledigt ab (Dispositiv-Ziff. I), wies den Rekurs vom 25. Oktober
2016 ab (Dispositiv-Ziff. II), auferlegte die Rekurskosten von Fr. 1'090.-
A (Dispositiv-Ziff. III) und sprach in Dispositiv-Ziff. IV keine
Parteientschädigungen zu.

III.  

A führte dagegen am 16./19. Juni 2016 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei sein Rekurs
vom 25. März 2016 gutzuheissen; zudem sei der Bezirksrat anzuweisen,
"genau zu benennen um welches angebliche Verfahren es sich bei Geschäfts-Nr. GE.2016.148
handelt […]", und ihm seien die Dokumente dieses Geschäfts vorzulegen;
schliesslich sei der Bezirksrat zu verpflichten, "die ihm gesetzlich
obliegende Aufsichtspflicht wahrzunehmen und gemäss § 142 GGZ zu
handeln". Der Bezirksrat verzichtete am 26./27. Juni 2017 unter
Verweis auf die Begründung seines Entscheids auf eine Vernehmlassung; die Gemeinde
Hütten liess mit Beschwerdeantwort vom 24. August 2017 auf Abweisung der
Beschwerde schliessen, soweit darauf eingetreten werden könne, unter
Entschädigungsfolge. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom
24./25. September 2017 und der Gemeinde Hütten vom 5. Oktober 2017
wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das Verwaltungsgericht
prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
von Amts wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
betreffend unrechtmässiges Verweigern einer Anordnung etwa über den Anspruch
auf Akteneinsicht bei einer Gemeinde ist das Verwaltungsgericht nach § 41
in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. b und Abs. 3 Satz 1,
19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG
zuständig.

Der Beschwerdeführer verlangt darüber hinaus, der
Bezirksrat sei anzuweisen, seinen aufsichtsrechtlichen Pflichten gegenüber der
Beschwerdegegnerin nachzukommen. Dabei handelt es sich um eine Aufsichtsanzeige
gegen den Bezirksrat, für deren Behandlung nicht das Verwaltungsgericht,
sondern der Regierungsrat zuständig ist (vgl. § 45 Abs. 1 des
Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen
Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]). Insofern ist deshalb auf die
Beschwerde nicht einzutreten. Weil Aufsichtsanzeigen an keine Frist gebunden
sind, kann auf eine Überweisung an den Regierungsrat verzichtet werden (vgl.
Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar],
§ 5 N. 48 mit Hinweisen). 

Da die weiteren
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde im Übrigen
einzutreten.

2.
 

Der Beschwerdeführer rügt sinngemäss eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz, weil nicht klar sei, worum es sich
beim Geschäft GE.2016.148 handle. Wie sich bereits aus der vorstehenden
Sachverhaltsdarstellung ergibt, handelt es sich dabei um die ursprünglich bei
der Staatsanwaltschaft eingereichte und über das Statthalteramt an den
Bezirksrat überwiesene Eingabe vom 22. Juli 2016. Der Beschwerdeführer
wurde sowohl über die Überweisung an das Statthalteramt als auch über die
Überweisung an den Bezirksrat in Kenntnis gesetzt. Sodann lässt sich der
Sachverhaltsdarstellung des Bezirksrats entnehmen, dass dieses Geschäft die
Bezeichnung GE.2016.148 trägt. Das fragliche Dossier enthält neben den
Überweisungsverfügungen und einer Aktennotiz betreffend Vereinigung nur die vom
Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen; es bestand deshalb keine
Veranlassung, ihn über den Inhalt des Dossiers von Amts wegen in Kenntnis zu
setzen. Die Vorinstanz hat damit den Anspruch des Beschwerdeführers auf
rechtliches Gehör nicht verletzt. Sollte der Beschwerdeführer weiterhin
Einsicht in diese Akten nehmen wollen, steht ihm frei, dies während der
Beschwerdefrist ans Bundesgericht nach Voranmeldung in den Räumlichkeiten des
Verwaltungsgerichts zu tun.

3.
 

3.1 In der
Sache rügt der Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerin habe über seinen
Anspruch auf Akteneinsicht zu Unrecht keine Verfügung erlassen und damit eine
Rechtsverweigerung begangen. 

3.2 Gemäss
Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
(SR 101) hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung innert
angemessener Frist. Daraus leitet sich ein Verbot formeller Rechtsverweigerung
ab, welche unter anderem gegeben ist, wenn eine erstinstanzliche Behörde in
einem ordnungsgemäss eingeleiteten Verfahren keine Verfügung erlässt, obwohl
Anspruch auf eine solche besteht (vgl. Bernhard Waldmann, Basler Kommentar,
2015, Art. 29 BV N. 23; Gerold Steinman, St. Galler Kommentar
zur Bundesverfassung, 2014, Art. 29 N. 18 [jeweils mit weiteren Hinweisen]).
Eine Rechtsverweigerung ist somit nur möglich, wenn ein Anspruch der Privaten
auf Behandlung ihrer Begehren besteht (BGE 135 II 60 E. 3.1.2). Die
Weigerung der Behörde kann ausdrücklich oder stillschweigend erfolgen (Jürg
Bosshart/Martin Bertschi, VRG-Kommentar, § 19 N. 46).

3.3 Ausgangspunkt
der vorliegenden Streitigkeit sind mehrere Gesuche des Beschwerdeführers um
Akteneinsicht, die nicht im Zusammenhang mit einem bei der Beschwerde­gegnerin
hängigen Verfahren stehen. §§ 24 ff. des Gesetzes über die
Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4)
verschaffen dem Einzelnen einen ausdrücklichen Anspruch auf Behandlung solcher
Gesuche. Nach § 27 Abs. 1 und § 28 IDG ist die Behörde verpflichtet,
innert 30 Tagen seit dem Eingang des Gesuchs Zugang zur Information zu
gewähren oder eine Verfügung über die Beschränkung des Zugangsrechts zu
erlassen; kann diese Frist nicht eingehalten werden, ist der gesuchstellenden
Person vor Fristablauf unter Angabe der Gründe mitzuteilen, wann der Entscheid
über das Gesuch vorliegen wird.

3.4 Der
Beschwerdeführer hat demnach Anspruch darauf, dass die Beschwerdegegnerin ihm
innert 30 Tagen Einsicht in die fraglichen Akten gewährt oder über die
Verweigerung der Akteneinsicht eine Anordnung erlässt. Indem die
Beschwerdegegnerin bis heute weder das eine noch das andere getan hat, begeht
sie eine Rechtsverweigerung. Daran vermögen die von der Beschwerdegegnerin im
vorliegenden Verfahren vorgebrachten Gründe für eine Verweigerung der
Akteneinsicht nichts zu ändern; diese hätten vielmehr in einer anfechtbaren
Anordnung festgehalten werden müssen. Sodann können die verschiedenen Schreiben
des Rechtsvertreters die notwendige Verfügung schon deshalb nicht ersetzen,
weil ein von der Gemeinde mandatierter Rechtsanwalt mangels Behördenfunktion
offenkundig nicht zuständig ist für den Erlass von Verfügungen.

3.5 Beschwerdegegnerin
und Vorinstanz werfen dem Beschwerdeführer allerdings ein widersprüchliches
Verhalten vor, weil er ausdrücklich auf eine anfechtbare Verfügung verzichtet
habe. Dem lässt sich nicht folgen. Es trifft zwar zu, dass der Beschwerdeführer
in seiner E-Mail vom 16. September 2015 dem Rechtsvertreter der
Beschwerdegegnerin schrieb, er halte den Erlass einer (negativen) Verfügung mit
anschliessendem Rechtsmittelverfahren für unnötig. Aus dem Kontext des
Schreibens ergibt sich aber klar, dass er damit einzig meinte, die
Beschwerdegegnerin solle seinem Gesuch nachkommen, statt eine Verfügung zu
erlassen. In diesem Sinn führte er bereits im nächsten Satz aus, er erwarte
"eine beglaubigte Kopie des Mailtextes in den nächsten Tagen". Mit
weiterem Schreiben vom 3. November 2015 verlangte der Beschwerdeführer
erneut Akteneinsicht und setzte hierfür eine Frist von zehn Tagen. Sodann
verlangte er mit Schreiben vom 18. Dezember 2015 sowie 24. April 2016
ausdrücklich eine anfechtbare Verfügung betreffend sein Akteneinsichtsgesuch.
Die Beschwerdegegnerin führt zu diesen Schreiben aus, es sei "nicht mehr
rekonstruierbar, ob sie diese je erhalten hat und was mit ihnen geschehen
ist". Die Vorinstanz kommt zum Schluss, es fehle an einer Unterschrift auf
diesen Schreiben sowie einem Zustellnachweis. Was Letzteres betrifft, ist diese
Feststellung aktenwidrig. Der Beschwerdeführer reichte bereits im
Rekursverfahren eine Empfangsbestätigung der Gemeinde Hütten für das Schreiben
vom 18. Dezember 2015 und eine Aufgabebestätigung vom 25. April 2016
für das Schreiben vom 24. April 2015 ein. Weshalb die Beschwerdegegnerin
von beiden Schreiben keine Kenntnis haben will, ist deshalb unverständlich. Es
kann sodann offenbleiben, ob die eingereichten Schreiben im Original eine
Unterschrift aufwiesen, weil es sich bei einer fehlenden Unterschrift um einen
verbesserungsfähigen Mangel handelte. Soweit die Beschwerdegegnerin sodann
geltend macht, der Beschwerdeführer habe diese Schreiben nicht an den
Rechtsvertreter gesandt, obwohl er vom Vertretungsverhältnis gewusst habe, ist
ihr entgegenzuhalten, dass sie für Eingaben Privater auch bei einem bestehenden
Vertretungsverhältnis weiterhin empfangspflichtig bleibt. Der Beschwerdeführer
war deshalb selbstredend nicht verpflichtet, seine Eingaben an den
Rechtsvertreter zu senden, zumal dieser – wie bereits ausgeführt – die
anbegehrte Verfügung ohnehin nicht hätte erlassen können.

3.6 Demnach
hat die Beschwerdegegnerin das Rechtsverweigerungsverbot verletzt. Es gilt,
dies im Dispositiv festzustellen und die Beschwerdegegnerin anzuweisen, das
Akteneinsichtsgesuch zu behandeln und darüber innert einer Frist von 30 Tagen
eine Anordnung zu erlassen (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 53).

4.
 

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit
darauf eingetreten wird. Dispositiv-Ziff. II und IV des Rekursentscheids
sind aufzuheben; es ist festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin das
Rechtsverweigerungsverbot verletzt hat, und sie ist anzuweisen, das
Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdeführers zu behandeln und darüber innert
30 Tagen eine Anordnung zu erlassen.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des
Rekursentscheids sind die Kosten des Rekursverfahrens der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

5.
 

5.1 Betreffend
die am falschen Ort eingereichte Aufsichtsanzeige ist auf eine Kostenauflage zu
verzichten (vgl. Plüss, § 13 N. 23). Im Übrigen sind die Kosten der
unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

5.2 Weil die
Beschwerde offensichtlich begründet war, ist dem Beschwerdeführer für das
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von
Fr. 500.- zuzusprechen (vgl. § 17 Abs. 2 lit. b VRG). 

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.
Dispositiv-Ziff. II und IV im Beschluss des Bezirksrats Horgen vom
1. Juni 2017 werden aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die
Beschwerdegegnerin das Rechtsverweigerungsverbot verletzt hat, indem sie über
den Anspruch des Beschwerdeführers auf Akteneinsicht keine Verfügung erlassen
hat. Die Beschwerdegegnerin wird angewiesen, das Akteneinsichtsgesuch des
Beschwerdeführers zu behandeln und darüber innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Urteils eine Anordnung zu erlassen.

       In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. III im Beschluss des Bezirksrats Horgen
vom 1. Juni 2017 werden die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerin
auferlegt. 

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    140.--     Zustellkosten,

Fr. 2'140.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren gesamthaft eine Parteientschädigung von Fr. 500.-
zu bezahlen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an…