# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8fd9b04d-6ec7-5f7f-8393-d34ef76b26d9
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-12-19
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 19.12.2023 A/2371/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-2371-2023_2023-12-19.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/2371/2023-EXPLOI ATA/1388/2023  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 19 décembre 2023 

1ère section 

    dans la cause  

 

A______ recourante 
 

contre 

DIRECTION GÉNÉRALE DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, DE LA 
RECHERCHE ET DE L'INNOVATION intimée 
représentée par Me Stephan FRATINI, avocat 

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EN FAIT 

A.     a. A______ (ci-après : la société) est une société à responsabilité limitée inscrite 
au registre du commerce (ci-après : RC) depuis le 1er décembre 2017. Elle a pour 
but l’exploitation d’agences, en particulier de location de véhicules, ainsi que 
toutes activités liées de près ou de loin à ce domaine. B______ en est l’associé 
gérant avec signature individuelle. 

B.     a. Le 3 février 2021, la société a déposé, au moyen d’un formulaire en ligne, une 
demande pour cas de rigueur auprès du département devenu depuis lors celui de 
l’économie et de l’emploi (ci-après : département). L’associé gérant y était 
mentionné comme la personne responsable.  

L’agence de location de véhicules, basée face à C______, avait subi de plein fouet 
la pandémie de COVID-19 en raison de la baisse de fréquentation touristique. Elle 
a annoncé un chiffre d’affaires (ci-après : CA) de CHF 112'040.- pour l’année 
2018 et de CHF 210'912.- pour l’année 2019. Pour la période du 1er janvier au 
31 décembre 2020, elle a annoncé un CA de CHF 86'726.-. Elle avait réalisé un 
CA de CHF 4'800.- pendant la période de fermeture en 2021. 

b. Le 1er mars 2021, le département a octroyé à la société une aide financière de 
CHF 536.- pour la période de fermeture du 18 janvier au 3 février 2021. Il a 
retenu des coûts fixes de CHF 114'539.60 pour l’année 2020 et un CA de CHF 
4'800.- réalisé pendant la période de fermeture 2021. 

Le 10 mars 2021, le département lui a accordé un complément d’aide financière 
de CHF 27'294.-, déduction faite des CHF 536.- précédemment perçus. Il a retenu, 
pour l’année 2020, un CA de CHF 86'726.-, des coûts totaux de CHF 114'556.- et 
des coûts fixes de 114'539.60. Cette décision se fondait sur la loi relative aux 
aides financières extraordinaires de l’État destinées aux entreprises 
particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures 
de lutte contre l’épidémie de coronavirus, pour l’année 2021 (12’863) du 29 
janvier 2021 (ROLG 2021, p. 8 ; ci-après : aLAFE-2021). 

c. Le 15 juin 2021, le département, se référant à la demande déposée le 3 février 
2021, a informé la société de la possibilité de solliciter une aide financière 
extraordinaire sous forme d’acompte pour le 1er semestre 2021 en application de 
la loi relative aux aides financières extraordinaires de l’État destinées aux 
entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou directement par 
les mesures de lutte contre l’épidémie de coronavirus, pour l’année 2021 (12'938) 
du 30 avril 2021 (ROLG 2021, p. 264 ; ci-après : LAFE-2021) et son règlement 
d’application du 5 mai 2021 (ROLG 2021, p. 283 ; ci-après : RAFE-2021). Toute 
entreprise qui souhaitait bénéficier de la procédure par voie d’acompte devait en 

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faire la demande formelle en retournant l’avenant annexé à ce courrier. Un tel 
avenant, qui ne contient aucune information comptable, a été retourné par la 
société le 18 juin 2021. 

d. Le 9 juillet 2021, le département a accordé à la société un acompte de 
CHF 4'465.20 pour le 1er semestre 2021, sa demande satisfaisant aux conditions 
requises pour bénéficier de l’aide financière à la suite de l’analyse des documents 
transmis. Le montant définitif de l’aide devait être déterminé a posteriori sur la 
base de l’examen des états financiers de l’entreprise au 30 juin 2021. Elle devait 
d’abord déposer une nouvelle demande d’aide pour l’année 2020 sur la base des 
états financiers 2020 définitifs. Une fois cette demande traitée, elle recevrait une 
communication lui donnant les instructions pour déposer une demande d’aide 
complémentaire pour le 1er semestre 2021.  

L’attention de la société était attirée sur le fait que la décision définitive 
d’indemnisation pourrait potentiellement être moins élevée que le montant versé à 
titre d’acompte et impliquer, cas échéant, un remboursement partiel de celui-ci. 

e. Le département a relancé la société le 3 août 2021, l’invitant à déposer une 
nouvelle demande d’aide pour l’année 2020, accompagnée des états financiers 
2020 définitifs via le formulaire en ligne prévu à cet effet, ce que la société a fait 
le 31 août 2021. Elle avait annoncé pour la période du 1er janvier au 31 décembre 
2020 un CA définitif de CHF 106'641.- pour l’activité concernée, sans le montant 
de l’aide déjà reçue, et un CA définitif global de CHF 133'641.-. Le montant du 
CA des douze derniers mois s’élevait à CHF 98'594.-. 

f. Le 28 septembre 2021, le département a invité la société, afin de lui permettre 
d’évaluer son droit à une aide complémentaire pour la période de 1er janvier au 
30 juin 2021, à lui retourner un formulaire dûment rempli ainsi que diverses 
pièces.  

g. La société a, en réponse, déposé une déclaration complémentaire le 31 octobre 
2021, annonçant un CA définitif réalisé du 1er janvier au 30 juin 2021 pour 
l’activité concernée de CHF 23'760.- et un CA global de CHF 40'936.-. 

h. Le 23 décembre 2021, le département a confirmé à la société son droit à une 
aide financière de CHF 4'465.20 pour la période du 1er janvier au 30 juin 2021, 
comme cela lui avait été signifié le 9 juillet 2021. Il s’était fondé sur un CA – 
défini comme le total des produits duquel étaient déduites les éventuelles aides 
« cas de rigueur » comptabilisées – de CHF 72'616.98, des coûts totaux de CHF 
148'502.67 et des coûts fixes de CHF 92'407.50. 

i. Le 25 février 2022, le Conseil d’État a informé la société que les plafonds 
maximum d’aide admis par entreprise avaient été relevés et qu’une aide financière 

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complémentaire de CHF 16'147.60 pour la période du 1er janvier 2020 au 31 juin 
2021 lui était octroyée.  

j. Le 1er mai 2022, la société a déposé une déclaration complémentaire pour le 
2ème semestre 2021. Elle a annoncé un CA définitif de CHF 72'570.-. pour la 
période du 1er juillet au 31 décembre 2021.  

k. Le 13 juin 2022, le département, soit pour lui la direction générale du 
développement économique, de la recherche et de l’innovation (ci-après : DERI) a 
refusé d’octroyer une aide financière à la société pour le second semestre 2021. 
Elle avait atteint les plafonds prévus par la loi. 

l. Sur les formulaires en ligne pour cas de rigueur remplis en ligne les 3 février et 
31 août 2021, la société a répondu « oui » aux questions : « Votre activité ou 
établissement faisant l’objet de cette demande a-t-il été fermé au mois de 
novembre 2020 par décision administrative cantonale ou fédérale en lien avec la 
crise COVID-19 ? » et « Votre établissement ouvert au public a-t-il dû fermer par 
décision administrative cantonale ou fédérale à compter du 18 janvier 2021 
(ex. Commerce) ? ». Ces demandes, ainsi que les déclarations complémentaires 
des 31 octobre 2021 et 1er mai 2022, contenaient une déclaration sur l’honneur à 
teneur de laquelle les organes de la société avaient conscience qu’en fournissant 
intentionnellement des renseignements inexacts, faux ou incomplets, ils étaient 
susceptibles de s’exposer à des poursuites pénales pour escroquerie ou faux dans 
les titres. Ils certifiaient que les indications fournies étaient exactes et que l’aide 
était bien versée au titre de l’entreprise. La déclaration indiquait que le 
département pouvait en tout temps effectuer des contrôles. La société a validé 
cette déclaration sur chaque formulaire. 

L’associé gérant de la société a par ailleurs signé une convention d’octroi de 
contribution à fonds perdu (ci-après : convention) le 3 février 2021. Les bases 
légales applicables ainsi que les engagements relatifs au respect de la véracité des 
déclarations y étaient mentionnés. Il en va de même notamment de l’avenant du 
18 juin 2021.  

Les décisions d’octroi d’aide financière précitées comportaient la mention selon 
laquelle des contrôles a posteriori visant à vérifier l’exactitude des informations 
transmises pouvaient être effectués. L’aide versée à tort devrait être restituée. 

m. Le 6 octobre 2022, la DERI a interpellé la société par courriel. Conformément 
au processus que celle-ci avait validé lors du dépôt de ses demandes pour l’année 
2021, des contrôles pouvaient être effectués en tout temps. Aussi, il l’invitait à 
répondre à plusieurs questions, ce qu’elle a fait le 13 octobre 2022.  

C.     a. Par décision du 6 décembre 2022, la DERI a demandé à la société la restitution 
de CHF 48'442.80. 

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Les vérifications complémentaires effectuées démontraient, sur la base des états 
financiers 2020 définitifs remis à l’administration fiscale cantonale, que son CA 
pour l’année en question s’élevait à CHF 148'161.42, alors que celui retenu dans 
la décision du 10 mars 2021 sur la base des informations transmises le 3 février 
2021 s’élevait à CHF 86'726.-. Le taux de perte était donc de 7.12% inférieur à 
celui initialement calculé sur la base exclusive de sa déclaration (46.29%). 

Le calcul était le suivant : 

CA 2018 : CHF 104'430.43 

CA 2019 : CHF 214'598.70 

CA 2020 : CHF 148'161.42 

Calcul du taux de perte : (CA 2020 / ((CA 2018 + CA 2019) / 2)) - 1, soit 
(148'161.42 / ((104'430.43 + 214'598.70) / 2)) - 1 = - 7.12%. 

Par conséquent, la société n’accusant plus un recul de son CA d’au moins 25% 
entre la moyenne pluriannuelle 2018-2019 et l’exercice 2020, elle ne pouvait 
bénéficier d’une aide à ce titre. En outre, la société ayant pour but l’exploitation 
d’agences, en particulier de location de véhicules, ainsi que toutes activités liées 
de près ou de loin à ce domaine, elle n’avait pas été soumise à une obligation de 
fermeture d’au moins 40 jours à compter du 1er novembre 2020 et ne pouvait donc 
prétendre à une aide à ce titre. 

Ainsi, sur la base de l’ensemble des informations en possession du département 
relativement aux aides octroyées du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021, les 
vérifications complémentaires aboutissaient au constat qu’elle n’était pas éligible 
au dispositif cas de rigueur. Dès lors, la totalité de l’aide perçue l’avait été à tort. 

b. Le 5 janvier 2023, la société a formé réclamation contre cette décision. 

Dans sa réponse du 13 octobre 2022, elle avait confirmé que sa demande d’aide 
couvrait la période du 1er mars 2020 au 28 février 2021. La pandémie et les 
restrictions qui lui étaient liées avaient commencé le 16 mars 2020. Son CA avait 
été directement touché, puisque son activité était dépendante de la saisonnalité des 
vacances et de la fréquentation de l’aéroport. Lors du dépôt de sa demande elle ne 
possédait pas encore la globalité des données et avait communiqué au 
département un CA de CHF 86'726.- alors que son CA effectif pour la période en 
cause avait été de CHF 102'578.-, soit une baisse de 37,19% par rapport à la 
moyenne pluriannuelle de référence des années 2018-2019 de CHF 163'309.-. Le 
recul du CA était donc supérieur à 25%, de sorte qu’elle était éligible à l’aide 
financière. Sur cette période, ses charges s’étaient élevées à CHF 172'900.-, 
sachant que ni les sociétés de leasing, les assurances et autres prestataires 

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n’avaient suspendu leurs prélèvements pendant la pandémie. L’aide reçue avait 
permis de régler en partie ces charges conséquentes.  

La décision contestée faisait état d’un CA de CHF 148'161.42 pour l’exercice 
2020, alors qu’il avait été de CHF 133'641.-.  

Elle joignait à son envoi le détail du CA mensuel 2020 et du 1er trimestre 2021 
ainsi qu’une attestation concernant l’exactitude de ses comptes. 

c. Le 16 juin 2023, la DERI a refusé de reconsidérer sa décision du 6 décembre 
2022. La loi exigeait que le département fonde son examen sur les documents 
comptables transmis à l’appui du dossier, « seuls habilités à faire foi ».  

Pour établir le CA de la société, tous les produits avaient été pris en compte, à 
savoir ceux issus des ventes, mais également les produits hors exploitation ainsi 
que les allocations pour perte de gain (ci-après :  APG). Selon la législation 
applicable, l’indemnisation pour les cas de rigueur visait à couvrir les coûts fixes 
que les revenus de l’entreprise n’avaient pas pu couvrir. Vu ce but, la législation 
genevoise ne faisait aucune différence entre les divers postes des recettes/produits. 
Le CA correspondait au total des recettes ou produits. Cette définition se fondait 
notamment sur le Manuel suisse d’audit qui prévoyait que, sur la base de la 
structure minimale légale du compte de résultat, le CA était défini comme les 
produits nets des ventes de biens et de prestations de service + les produits hors 
exploitation + les produits financiers + le cas échéant, les produits exceptionnels, 
uniques ou hors période. 

Dans sa décision du 6 décembre 2022, elle avait retenu l’année 2020 pour calculer 
le recul du CA par rapport à la moyenne des années 2018 – 2019. Cela étant, la 
société avait à juste titre avancé dans sa réclamation qu’elle avait fait valoir, dans 
sa demande d’indemnisation du 31 août 2021, une période ultérieure de 12 mois 
(1er mars 2020 – 28 février 2021) pour l’évaluation de la condition du recul du CA 
comme le permettait l’ordonnance. Son taux de perte avait donc été réévalué sur 
cette base. Cela étant, la société ne présentait toujours pas un recul du CA d’au 
moins 25% entre la période du 1er mars 2020 au 28 février 2021 et la moyenne 
pluriannuelle 2018-2019. Les éléments comptables retenus étaient les suivants : 

CA 2018 : CHF 104'430.43 

CA 2019 : CHF 214'598.70 

CA du 1er mars 2020 au 28 février 2021 (CA20) : CHF 131'834.45 

Calcul du taux de perte : (CA20 / ((CA 2018 + CA 2019) / 2)) - 1, soit 
(131'834.45 / ((104'430.43 + 214'598.70) / 2 )) - 1 = - 17.35%. 

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Quand bien même le recul du CA passait de 7.12% à 17.35%, celui-ci demeurait 
insuffisant. 

Pour établir le montant du CA20, la DERI s’était fait remettre par la société son 
compte de résultat pour la période en question. Il en ressortait un produit net des 
ventes de CHF 102'578.69, des produits hors exploitation de CHF 211.76 et des 
APG Covid-19 de CHF 29'044.-. 

D.     a. Par acte mis à la poste le 17 juillet 2023, la société a recouru contre cette 
décision auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : 
chambre administrative). Elle lui a demandé de reconsidérer la décision de 
restitution de la contribution à fonds perdu et de la considérer comme nulle et non 
avenue. 

Elle était éligible à l’octroi de la contribution litigieuse qui était à fonds perdus, ce 
que semblait avoir oublié l’autorité. Son CA pour la période du 1er mars 2020 au 
28 février 2021 ne représentait que CHF 102'578.-, soit une baisse de 37.19% en 
rapport à la moyenne pluriannuelle de référence des années 2018-2019, de 
CHF 163'309.-. Le montant des charges sur cette même période représentait 
CHF 172'900.-. L’aide qu’elle avait reçue avait servi à payer une partie de ses 
charges. À teneur de la convention, elle avait dû confirmer que le recul de son CA 
pour 2020 avait entraîné d’importants coûts fixes que l’entreprise n’était plus à 
même de couvrir avec ses revenus, ce qui était son cas. Elle n’avait réalisé aucun 
bénéfice, mais une perte.  

La liquidation avait été évitée de justesse. Il était très difficile de retrouver une 
santé financière acceptable et pérenne. Si par extraordinaire la chambre 
administrative devait confirmer la décision litigieuse, elle serait certainement mise 
en liquidation après 5 ans d’existence. Elle était la seule société de location de 
véhicules 100% helvétique, délivrant une qualité de service sans autre pareil, ce 
qu’attestait une « e-réputation affichant 650 avis 5 étoiles sur Google ». Cette 
qualité de service contribuait à la renommée de la « Genève internationale ». 

b. Le 4 septembre 2023, la DERI a conclu au rejet du recours. 

S’agissant de l’aide pour fermeture (soit CHF 536.-), la recourante ne contestait 
pas que l’activité qu’elle exerçait n’avait pas été interdite. L’indication qu’elle 
avait donnée à cet égard dans sa demande était donc erronée.  

S’agissant de l’aide réservée aux entreprises ayant enregistré une baisse du CA 
entre 25 et 40%, la recourante ne contestait pas le CA retenu pour les années 
2018-2019, mais uniquement la prise en compte des APG pour la période du 1er 
mars 2020 au 28 février 2021. Or, la notion de CA devait être interprétée comme 
incluant tout produit, y compris les produits hors exploitation, uniques ou 
exceptionnels. Du 1er mars 2020 au 28 février 2021, la société avait perçu des 

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aides APG de CHF 29'044.- ; ses produits hors exploitation s’étaient élevés à CHF 
211.76. Ces postes avaient été ajoutés au produit net des ventes de CHF 
102'578.69, d’où un CA de CHF 131'834.45 et en conséquence une baisse du CA 
de 17.35%.  

c. Le 3 novembre 2023, la société a conclu à l’annulation de la décision litigieuse 
et à ce qu’il soit dit et constaté qu’elle n’était pas tenue à la restitution des 
sommes qui lui avaient été versées dans le cadre des aides financières dites cas de 
rigueur. 

L’argumentation développée par l’autorité intimée se référait au Manuel suisse 
d’audit, à un arrêt de la chambre administrative ainsi qu’à diverses lois, 
ordonnances ou règlements. Ces références étaient inaccessibles et 
incompréhensibles pour un profane comme l’associé gérant qui rédigeait les 
diverses écritures. L’absence de toute explication et de transparence de la part de 
l’autorité dans le cadre des conventions lui paraissait choquante pour ne pas dire 
arbitraire. En effet, à lire lesdites conventions, la contribution était octroyée à 
fonds perdus.  

À aucun endroit les conventions ou leurs avenants indiquaient, « avec toute la 
clarté requise », que les APG devaient être prises en considération dans le calcul 
du CA, alors même que le département savait que la plupart des entreprises qui 
avaient fait appel aux aides financières avaient également fait appel aux APG. De 
son côté, l’administré n’avait aucunement conscience quand et même s’il allait 
avoir droit aux APG.  

Les conventions étaient muettes, à tout le moins très évasives et lacunaires, sur la 
question d’une éventuelle restitution des prestations versées. On ne trouvait 
qu’une seule mention à cet égard dans un règlement d’application. À aucun 
moment elle n’avait été clairement informée sur son obligation de restitution des 
prestations versées ni des conditions de cette restitution. Elle avait nullement 
fourni des renseignements et/ou pièces erronés, s’agissant en particulier du CA. 
L’administration n’avait jamais fait mention de la prise en compte des APG dans 
la détermination du CA, pas plus que « la prise en charge desdites APG pouvait 
avoir pour conséquence, a posteriori, que les conditions légales d’octroi ne 
seraient en définitive pas remplies ab initio ». 

Le caractère absurde et arbitraire des règles appliquées par l’administration était 
flagrant : elle avait bénéficié des APG à hauteur de CHF 29'044.- et du fait de la 
prise en compte de ce montant dans le CA elle devait rembourser la somme de 
CHF 48'442.80 à laquelle elle aurait eu droit si elle n’avait pas bénéficié des APG. 
En d’autres termes, s’il lui avait été possible de comprendre la portée des 
conventions, elle n’aurait pas sollicité les APG et aurait réalisé un gain de 
CHF 19'398.80. 

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Sous l’angle du principe de la confiance, lorsqu’un administré comprenait une 
décision, ici une convention, peu claire dont il était le destinataire d’une manière 
qui n’était pas déraisonnable, il ne pouvait faire l’objet d’aucune sanction ou 
mesure d’exécution. Il convenait de retenir le principe général d’interprétation 
applicable tant en droit privé que public selon lequel une convention devait être 
interprétée en défaveur de son rédacteur. Les conditions cumulatives relatives au 
principe de la bonne foi étaient remplies et l’administration devait honorer les 
engagements pris à son égard. L’intérêt public ne justifiait pas que l’on déroge à 
la protection de son intérêt privé.  

La restitution du montant réclamé aurait pour conséquence sa faillite comme cela 
ressortait des comptes et bilans versés tout au long de la procédure. 

d. Les parties ont été informées, le 6 novembre 2023, que la cause était gardée à 
juger. 

EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 
05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10 ; art. 19 al. 2 LAFE-2021). 

2. L’objet du litige porte sur la conformité au droit de la décision sur réclamation de 
l’intimée confirmant la demande de restitution du montant de CHF 48'442.80 
versé au titre de l’aide financière extraordinaire dans le contexte de la crise liée au 
Covid-19. 

3. La recourante conteste la prise en compte des APG dans le calcul de son CA 2020 
et la restitution de CHF 48'442.80. 

4. 4.1 Le 25 septembre 2020, l’Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur les 
bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de 
Covid-19 (loi Covid-19 - RS 818.102). Cette loi est applicable au cas d’espèce 
dans ses versions des 1er janvier, 1er juillet et 19 octobre 2021. 

À son art. 12 al. 1, celle-ci prévoit les mesures pour les cas de rigueur destinées 
aux entreprises et les modalités de l’intervention de la Confédération à la demande 
des cantons. L’art. 12 al. 1bis, introduit le 18 décembre 2020, prévoit qu’il y a cas 
de rigueur au sens de l’al. 1 si le CA annuel de l’entreprise est inférieur à 60% de 
la moyenne pluriannuelle. La situation patrimoniale et la dotation en capital 
globales doivent être prises en considération, ainsi que la part des coûts fixes non 
couverts. Le Conseil fédéral règle les détails dans une ordonnance ; il prend en 

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considération les entreprises qui ont réalisé en moyenne un CA de CHF 50'000.- 
au moins au cours des années 2018 et 2019 (al. 4).  

4.2 Le 25 novembre 2020, le Conseil fédéral a adopté l’ordonnance concernant les 
mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie 
de Covid-19 (Ordonnance Covid-19 cas de rigueur ; ci-après : l’ordonnance 
Covid-19 ; RS 951.262). Cette ordonnance est ici applicable dans ses versions des 
14 janvier, 19 juin et 1er octobre 2021. 

4.3 Selon l’art.1 al. 1, en vertu de l’art. 12 de la loi Covid-19 et dans les limites du 
crédit d’engagement approuvé par l’Assemblée fédérale, la Confédération 
participe aux coûts et aux pertes que les mesures pour les cas de rigueur destinées 
aux entreprises occasionnent à un canton si les conditions énoncées sont réunies. 

4.4 L’entreprise a la forme juridique d’une entreprise individuelle, d’une société 
de personnes ou d’une personne morale ayant son siège en Suisse (art. 2 al. 1). Au 
nombre des exigences pour bénéficier du soutien financier, l’entreprise doit établir 
notamment qu’elle s’est inscrite au RC avant le 1er mars 2020 selon la version du 
14 janvier 2021 puis avant le 1er octobre 2020 à la suite d’une modification 
introduite le 31 mars 2021 (art. 3 al. 1 let. a), cette condition étant quoi qu’il en 
soit réalisée en l’espèce, et a réalisé en 2018 et en 2019 un CA moyen d’au moins 
CHF 50'000.- (art. 3 al. 1 let. b). Toujours à la suite d’une modification introduite 
le 31 mars 2021, l’art. 3 al. 3 prévoit que le CA au sens de cette ordonnance se 
réfère au compte individuel de l’entreprise requérante. Cette disposition vise 
toutefois à préciser les modalités de la prise en compte du CA des sociétés mères 
d’un groupe (voir ATA/474/2023 du 24 avril 2023 consid. 9a). 

4.5 La Confédération participe uniquement aux coûts et aux pertes que les 
mesures pour les cas de rigueur qu’il a prises occasionnent au canton si celui-ci 
lutte contre les abus par des moyens appropriés (art. 11 al. 1 let. c). Selon l’art. 12, 
la procédure d’octroi de mesures pour les cas de rigueur pour lesquelles le canton 
sollicite la participation de la Confédération est régie par le droit cantonal (al. 1). 
Le canton examine les demandes (al. 2, 1e phrase). La procédure relève du canton 
dans lequel une entreprise avait son siège le 1er octobre 2020 (art. 13 al. 1). 

4.6 Le 29 janvier 2021, le Grand Conseil a adopté la aLAFE-2021. 

À teneur de l’art. 1 aLAFE-2021, la loi a pour but de limiter les conséquences 
économiques de la lutte contre l'épidémie de coronavirus (Covid-19) pour les 
entreprises sises dans le canton de Genève conformément à la loi et à 
l’ordonnance Covid-19 (al. 1), en atténuant les pertes subies par les entreprises 
dont les activités avaient été interdites ou réduites en raison même de leur nature 
entre le 1er janvier et le 31 décembre 2021 (al. 2), et en soutenant par des aides 
cantonales certaines entreprises ne remplissant pas les critères de l’ordonnance 

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A/2371/2023 

Covid-19 en raison d’une perte de CA insuffisante et qui ne couvrent pas leurs 
coûts fixes dans les limites prévues à l’art. 12 (al. 3). 

Les aides financières consistent en une participation de l’État aux coûts fixes non 
couverts de certaines entreprises (art. 2 al. 1). L'aide financière n'est accordée que 
si les entreprises satisfont les critères d'éligibilité définis par la loi (art. 2 al. 7). 

Selon l’art. 3 al. 1 aLAFE-2021, peuvent prétendre à une aide les entreprises qui, 
en raison des mesures prises par la Confédération ou le canton pour endiguer 
l'épidémie de Covid-19, doivent cesser totalement ou partiellement leur activité 
selon les modalités précisées dans le règlement d'application (let. a), ou dont le 
CA a subi une baisse substantielle selon les dispositions de l’ordonnance Covid-
19 (let. b) ou dont la baisse de CA enregistrée se situe entre 25% et 40% et qui ne 
couvrent pas leurs coûts fixes (let. c). 

L'aide financière extraordinaire consiste en une participation à fonds perdu de 
l'État de Genève destinée à couvrir les coûts fixes de l'entreprise (art. 5 
al. 1 aLAFE-2021). 

L’indemnité est versée aux entreprises dont l’activité est interdite par décision des 
autorités fédérales ou cantonales (art. 7 et 8 aLAFE-2021), dont le CA est 
inférieur à 60% du CA antérieur (art. 9 à 11 aLAFE-2021), des aides pouvant être 
octroyées aux entreprises dont la baisse du CA enregistrée se situe entre 25% et 
40% et qui ne couvrent pas leurs coûts fixes (art. 12a LAFE-2021). 

L’indemnité – versée aux établissements dont l'activité est interdite par décision 
des autorités fédérales ou cantonales – n’est accordée que durant la période 
pendant laquelle l'activité est totalement ou partiellement interdite suite à une 
décision des autorités fédérales ou cantonales (art. 8 al. 1 aLAFE-202). 

Aux termes de l'art. 14 aLAFE-2021, l’aide financière est accordée sur demande 
du bénéficiaire potentiel ou de son mandataire. La demande est adressée au 
département sur la base d’un formulaire spécifique, accompagné notamment de 
toutes les pièces utiles attestant des coûts fixes du bénéficiaire (al. 1). Sur la base 
des pièces justificatives fournies, le département constate si le bénéficiaire remplit 
les conditions d’octroi de l’aide financière, calcule le montant de celle-ci et 
procède au versement (art. 14 al. 3). 

Selon l'art. 15 aLAFE-2021, intitulé « obligation de renseigner », le bénéficiaire 
de l’aide et/ou son mandataire collaborent à l’instruction du dossier et renseignent 
régulièrement le département afin de lui présenter une image fidèle et transparente 
de l'évolution des charges du bénéficiaire (al. 1) ; le demandeur autorise en tout 
temps le contrôle du respect des conventions collectives ou usages applicables 
ainsi que le paiement effectif des charges sociales (al. 2) ; le département peut en 
tout temps effectuer des contrôles dans les locaux du bénéficiaire et y consulter 

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A/2371/2023 

les livres, ou tout document utile, et être renseigné sur l'état de comptes bancaires 
ou postaux (al. 3). 

La participation financière indûment perçue doit être restituée sur décision du 
département (16 al. 1 aLAFE-2021). 

4.7 Le 3 février 2021, le Conseil d’État a adopté le règlement d’application de 
l’aLAFE-2021 (ROLG 2021, p. 31 ; ci-après : aRAFE-2021).  

Selon l’art. 3 aRAFE-2021, sont bénéficiaires de l’aide les entreprises qui 
répondent aux exigences de l’ordonnance Covid-19 définies dans ses sections 1 et 
2 (al. 1). Les entreprises qui ne répondent pas aux exigences relatives au recul du 
CA définies à l’art. 5 de cette ordonnance, et dont la baisse de CA enregistrée se 
situe entre 25% et 40%, peuvent bénéficier de l’indemnisation cantonale, 
conformément à l’art. 14 de la loi, pour autant qu’elles répondent aux autres 
exigences définies dans les sections 1 et 2 de l’ordonnance (al. 2). 

L'aide financière est à fonds perdu (art. 4 al. 1 aRAFE-2021). Elle consiste en une 
participation de l'État de Genève destinée à endosser les coûts fixes non couverts 
de l'entreprise. 

Peuvent prétendre à une aide financière les entreprises qui, en raison des mesures 
prises par la Confédération ou le canton de Genève pour endiguer l’épidémie de 
covid-19, ont dû cesser totalement ou partiellement leur activité suite à la 
fermeture de leur établissement pour au moins 40 jours en le 1er novembre 2020 et 
le 30 juin 2021 (art. 8 al. 1 aRAFE-2021). Peuvent prétendre à une aide financière 
les entreprises qui peuvent démontrer que la baisse de leur CA 2020 enregistrée se 
situe entre 25% et 40% du CA moyen des exercices 2018 et 2019 en raison des 
mesures ordonnées par les autorités aux fins de lutter contre l’épidémie de covid-
19 (art. 14 al. 1 aRAFE-2021). 

Selon l'art. 17 aRAFE-2021, l'entreprise demanderesse et le département signent 
une convention qui permet notamment au département d'obtenir des données sur 
l'entreprise nécessaires à l'étude des dossiers et à la gestion des aides auprès 
d'autres services fédéraux, cantonaux ou communaux. L'entreprise demanderesse 
collabore à l’instruction du dossier et renseigne régulièrement le département, afin 
de lui présenter une image fidèle et transparente de la marche de ses affaires (art. 
20 aRAFE-2021). Les entreprises ayant bénéficié de l'octroi d'une aide s'engagent 
à faire parvenir au département, sur sa demande, durant les trois années qui 
suivent le versement de l'aide, la documentation permettant de vérifier que les 
conditions d'octroi ont été respectées (art. 23 aRAFE-2021). 

Les montants indûment perçus, conformément à l'art. 16 aLAFE-2021, doivent 
être restitués (art. 24 al. 1 aRAFE-2021). Les entreprises doivent porter sans délai 

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à la connaissance du département tout évènement qui rendrait exigible le 
remboursement de l'aide (art. 24 al. 2 aRAFE-2021). 

4.8 Le 30 avril 2021, le Grand Conseil a adopté la LAFE-2021, qui a abrogé 
l’aLAFE-2021 (art. 23), tout en en reprenant le dispositif pour l’essentiel. 

L’aide financière extraordinaire consiste en une participation à fonds perdu de 
l’État de Genève destinée à couvrir les coûts fixes non couverts de l’entreprise, en 
application des dispositions de l’ordonnance Covid-19 (art. 3 al. 1 LAFE-2021). 

Peuvent comme précédemment prétendre à une aide les entreprises qui doivent 
cesser totalement ou partiellement leur activité en raison des mesures prises par 
les autorités, l’aide n’étant octroyée que pour la période durant laquelle l’activité a 
été totalement ou partiellement interdire (art. 4 al. 1 let. a et 7 al. 1 LAFE-2021), 
ainsi que celles dont la baisse du CA enregistrée se situe entre 25% et 40% et qui 
ne couvrent pas leurs coûts fixes (art. 4 al. 1 let. c et 9 al. 1 let. a LAFE-2021). 

Les dispositions relatives aux modalités du dépôt des demandes, à l’obligation 
générale de renseigner et à la participation financière indûment perçue sont 
reprises aux art. 15, 16 et 17 LAFE-2021. 

4.9 Le 5 mai 2021, le Conseil d’État a adopté le RAFE-2021, qui a abrogé 
l’aRAFE-2021 (art. 31), tout en en reprenant le dispositif pour l’essentiel.  

4.10 La LAFE-2021 a ensuite été modifiée le 2 juillet (ROLG 2021, p. 454) puis 
le 7 octobre 2021 (ROLG 2021, p. 536). Le RAFE-2021 a en conséquence été 
modifié le 7 juillet 2021 (ROLG 2021, p. 466). Ces modifications sont toutefois 
sans effet sur la résolution du présent litige. 

4.11 Selon un principe général de droit intertemporel, rappelé dans l’arrêt 
2C_339/2021 du Tribunal fédéral du 4 mai 2022 (consid. 4.1), les dispositions 
légales applicables à une contestation sont celles en vigueur au moment où se sont 
produits les faits juridiquement déterminants pour trancher celle-ci (ATF 146 V 
364 consid. 7.1 ; 140 V 41 consid. 6.3.1). L'interdiction de la rétroactivité 
(proprement dite) des lois fait obstacle à l'application d'une norme à des faits 
entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 147 V 156 consid. 7.2.1).   

4.12 De manière générale, une révocation est possible aux conditions prévues 
dans la loi (ATF 134 II 1 consid. 4.1) ou, en l’absence de base légale, également 
lorsqu'un intérêt public particulièrement important l'impose (ATF 139 II 185 
consid. 10.2.3 ; 137 I 69 consid. 2.3 ; 135 V 215 consid. 5.2 ; 127 II 306 consid. 
7a). La révocation d’une décision pour inexécution d’une obligation ne requiert 
pas de base légale, si cette obligation est l’une des conditions objectives que la loi 
pose à l’octroi d’une prestation : il s’agit là de « rétablir » l’ordre légal 
(ATA/1042/2022 du 17 octobre 2022 consid. 2f). 

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4.13 Un canton est tenu, lorsqu'il octroie des subventions, de se conformer aux 
principes généraux régissant toute activité administrative, soit notamment le 
respect de la légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de la 
bonne foi ainsi que l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 II 91 consid. 4.2.5 ; 136 
II 43 consid. 3.2 ; 131 II 306 consid. 3.1.2). 

4.14 Le principe fondamental qui gouverne les rapports entre les administrés et 
l'administration est celui selon lequel « nul n'est censé ignorer la loi ». Le citoyen 
devant avoir la possibilité de connaître le droit pour s'y soumettre, la publication 
des lois, règlements et arrêtés est en principe une condition nécessaire pour qu'ils 
soient applicables et juridiquement contraignants. La forme de la publication qui 
est exigée dépend de la législation de l'entité publique concernée. Lorsqu'aucun 
mode de publication officielle n'est prévu, il faut tout de même, pour que les 
obligations figurant dans un texte ayant force obligatoire puissent être opposables 
aux intéressés, que ceux-ci aient pu en avoir connaissance (arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_951/2014 du 16 avril 2015 consid. 3.1.1 et les arrêts cités). 

4.15 Découlant directement de l’art. 9 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst - RS 101). et valant pour l’ensemble 
de l’activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la 
confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu’il a 
réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement 
déterminé de l’administration (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 137 II 182 consid. 
3.6.2). En outre, le principe de la bonne foi commande aux autorités comme aux 
particuliers de s’abstenir, dans les relations de droit public, de tout comportement 
contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_934/2022 du 22 mars 2023 consid. 6.3.1). 

Il découle de ce principe que l’administration et les administrés doivent se 
comporter réciproquement de manière loyale (ATF 131 II 627 consid. 6.1 ; 
129 I 161 consid. 4). En particulier, l’administration doit s’abstenir de toute 
attitude propre à tromper l’administré. Elle ne saurait tirer aucun avantage des 
conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 129 I 
161  consid. 4 ; 129 II 361 consid. 7.1). 

Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de 
l’administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage 
contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l’autorité soit intervenue 
dans une situation concrète à l’égard de personnes déterminées, qu’elle ait agi ou 
soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l’administré n’ait 
pas pu se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement 
obtenu. Il faut encore qu’il se soit fondé sur les assurances ou le comportement 
dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer 
sans subir de préjudice et que la réglementation n’ait pas changé depuis le 
moment où l’assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 131 II 627 

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consid. 6.1). Une violation du principe de la bonne foi n’est réalisée que lorsque la 
modification du droit porte atteinte aux droits acquis en contredisant, sans raisons 
valables, des assurances précédemment données par le législateur, ou lorsqu’une 
modification est décidée de façon imprévisible dans le dessein d’empêcher 
l’exécution d’un projet qui serait réalisable (ATF 108 Ib 352 consid. 4b/bb ; arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_956/2016 du 7 avril 2017 consid. 5.1) 

4.16 En outre, les décisions de l’administration ainsi que les déclarations et 
comportements des parties à un rapport de droit public, sont soumises au principe 
de la confiance. Leur sens doit rester conforme à ce que le destinataire a été en 
mesure de comprendre - ce qu’il pouvait et devait raisonnablement comprendre - 
selon le texte, sa motivation et, plus largement, l’ensemble des circonstances qui 
ont entouré leur élaboration, dont par exemple la correspondance échangée ; 
cependant le principe de confiance crée une obligation réciproque. Ainsi, une 
attention adéquate peut être exigée de l’administré (ATF 115 II 415 consid. 3a ;  
107 Ia 193 consid. 3c et les réf. citées). 

5. 5.1 En l’espèce, il ressort de la procédure, en particulier de la décision du 
6 décembre 2022 et de la décision litigieuse, que l’intimée a obtenu les états 
financiers 2020 définitifs de la société tels que remis à l’administration fiscale 
cantonale, et le compte de résultat que la recourante lui a remis dans le cadre du 
traitement de la réclamation. Si les états financiers 2020, dont la teneur n’est au 
demeurant pas contestée, ne figurent pas au dossier de la cause, le compte de 
résultat pour la période du 1er mars 2020 au 28 février 2021 a été versé à la 
procédure. Sous la rubrique « produits uniques » figurent les produits APG Covid-
19 pour un montant de CHF 29'044.-. Dès lors qu’il n’apparaît pas, à teneur de la 
législation précitée, que les APG ne devraient pas être intégrés au CA, rien ne 
s’oppose à ce que l’intimée, qui indique de manière convaincante se fonder sur le 
Manuel suisse d’audit, procède de la sorte. Du reste, la chambre de céans a déjà 
jugé que les APG s’additionnent au CA (ATA/146/2022 du 8 février 2022 ; 
ATA/711/2023 du 29 juin 2023 consid. 3.9). Il convient donc de confirmer le 
CA20 de CHF 131'834.45 tel que retenu par l’intimée.  

Certes, il ne ressort pas explicitement des formulaires de demandes, des décisions 
d’octroi ou de la législation précitée que les APG seraient intégrées au CA. Mais 
la recourante, en particulier son gérant, est inscrite au RC depuis 2017. Elle est 
donc habituée à tenir une comptabilité. Il ressort de plus des échanges de courriels 
des 6 et 13 octobre 2022 entre l’intimée et la recourante que cette dernière fait 
appel à un cabinet comptable. Dès lors qu’il n’apparaît pas qu’elle aurait omis 
d’intégrer les autres produits, en particulier les produits nets des ventes de biens et 
des prestations, à son CA, on ne voit pas pourquoi elle ne l’a pas fait avec les 
produits uniques que sont les APG. Il lui appartenait quoi qu’il en soit de se 
renseigner, d’autant que, comme cela sera examiné au considérant suivant, de 

- 16/18 - 

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nombreuses mises en garde sur l’obligation de renseigner le département ou de 
rembourser les aides touchées à tort ont été portées à sa connaissance.  

Il s’ensuit que la société ne présente pas un recul du CA d’au moins 25% entre la 
période du 1er mars 2020 au 28 février 2021 et la moyenne pluriannuelle 2018-
2019. Elle ne remplissait donc pas la condition fixée à l’art. 12 aLAFE 2021 pour 
obtenir une aide. C’est partant à juste titre que l’intimée a considéré que le 
montant de CHF 48'442.80 était indûment perçu. 

5.2 Le montant de la restitution, de CHF 48'442.80, se décompose ainsi : 
CHF  536.- (décision du 1er mars 2021) + CHF  27'294.- (décision du 10 mars 
2021) + CHF 4'465.20 (décision du 9 juillet 2021) + CHF 16'147.60 (décision du 
25 février 2022).  

Le principe du remboursement des montants perçus indûment est expressément 
prévu par l’aLAFE-2021 (art. 16) et par l’aRAFE-2021 (art. 24 al. 1), en vigueur 
au moment de la demande du 3 février 2021, ainsi que par la LAFE (art 17) et le 
RAFE (art. 29 al. 3) en vigueur au moment de la demande du 31 août 2021 et de 
la déclaration complémentaire du 31 octobre 2021. Ces textes légaux et 
réglementaires mentionnent par ailleurs tous l’obligation de renseigner et le fait 
que le département peut en tout temps effectuer des contrôles. Au surplus, sur le 
premier formulaire de demande pour cas de rigueur daté du 3 février 2021 figure 
déjà une déclaration sur l’honneur par laquelle la recourante a certifié l’exactitude 
des indications fournies, tout comme la possibilité pour le département d’effectuer 
des contrôles. Le 3 février 2021 encore, la recourante a signé la convention dont il 
ressort qu’elle renvoie à la législation applicable. Enfin, la décision du 1er mars 
2021, puis toutes celles qui suivront, font expressément référence à l’obligation de 
restituer. La recourante ne peut dès lors être suivie lorsqu’elle soutient ne pas 
avoir été informée sur son obligation de rembourser l’aide reçue à tort. 

Il est vrai que les textes légaux et réglementaires précités, ou encore la 
convention, font état d’une aide financière « à fonds perdus ». La chambre de 
céans a déjà jugé un litige dans lequel une société contestait devoir rembourser 
une aide reçue au motif de cette indication (ATA/868/2023 du 21 août 2023). Il a 
été retenu à cette occasion que « à fonds perdu » ne vaut que dans l’hypothèse où 
l’aide n’a pas été touchée indûment. La législation applicable prévoit en effet 
explicitement, cela vient d’être dit, le remboursement des aides versées à tort. 
Outre l’intérêt public au versement des aides financières dans le respect des 
conditions posées par la loi, c’est bien dans le contexte du respect des conditions 
d’octroi et de l’obligation de rembourser les montants qui n’auraient pas dû être 
versés qu’il faut comprendre les termes « à fonds perdu » dont la recourante ne 
peut en conséquence se prévaloir.  

Pour le reste, il n’apparaît pas que la recourante aurait d’une quelconque manière 
reçu l’engagement des autorités qu’elle pouvait recevoir ou conserver les aides 

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financières sans devoir, d’une part, intégrer les APG dans son CA et d’autre part 
restituer les montants reçus indûment. 

5.3 Il est possible que l’obligation de restitution place la recourante dans une 
situation difficile. Il n’apparaît toutefois pas qu’elle aurait, à ce stade, examiné 
avec l’autorité l’éventualité d’un plan de remboursement tenant compte de sa 
réalité financière. 

Il découle de ce qui précède que la décision litigieuse est conforme au droit. Le 
recours sera en conséquence rejeté. 

6. Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la 
recourante qui succombe (art. 87 al. 1 LPA) et il ne sera pas alloué d’indemnité de 
procédure (art. 87 al. 2 LPA). 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 17 juillet 2023 par A______ contre la décision 
de la direction générale du développement économique, de la recherche et de 
l’innovation du 16 juin 2023 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met à la charge de A______ un émolument de CHF 500.- ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi 

communique le présent arrêt à A______ ainsi qu'à Me Stephan FRATINI, avocat de 
direction générale du développement économique, de la recherche et de l'innovation. 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/JmpLex/RS%20173.110

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Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Valérie LAUBER, Eleanor 
McGREGOR, juges. 

 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière : 
 
 

C. MEYER 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. PAYOT ZEN-RUFFINEN 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :