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**Case Identifier:** 7881845b-8017-5a2f-8e62-d72c57f10643
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-10-06
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 06.10.2015 A/3720/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3720-2014_2015-10-06.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3720/2014-LIPAD ATA/1061/2015  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 6 octobre 2015 

 

   dans la cause 

 

ASSOCIATION A______ 
représentée par Me Laurence Mizrahi, avocate  

contre 

MINISTÈRE PUBLIC 
 

 

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A/3720/2014 

EN FAIT 

1)  L’association A______ (ci-après : A______) est une association au sens des 
art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210), dont l’un de 
ses buts est de défendre les intérêts de ses membres en justice (art. 3 des statuts du 
12 février 2014 de l’A______, ci-après : statuts A______). Les membres sont des 
juristes et des avocats ainsi que des étudiants en droit de troisième année qui 
adhèrent aux buts de l’association (art. 4 statuts A______). Parmi ses autres buts, 
l’A______ « s’efforce de rompre avec une vision statique et conservatrice du droit 
et de développer des pratiques professionnelles alternatives ; offre sa collaboration 
aux mouvements sociaux et aux organisations syndicales qui travaillent à la 
défense collective des catégories insuffisamment protégées par l’ordre juridique 
existant ; (…) défend les droits et libertés démocratiques contre toute atteinte » 
(art. 3 statuts A______). 

2)  Le 18 février 2014, l’A______ a demandé au Ministère public (ci-après : 
MP) l’accès à la directive précisant la politique pénale à l’égard des étrangers 
multirécidivistes en situation irrégulière (ci-après : la directive relative à la 
politique pénale susmentionnée), que les médias avaient désigné sous la 
dénomination « Directive C______ ». 

3)  Après avoir été relancé le 19 mars 2014, le MP a accusé réception de la 
demande de l’A______ le 28 mars 2013 (recte : 2014). 

4)  Sans réponse, l’A______ a renouvelé sa demande d’accès à la directive 
litigieuse le 2 mai 2014. 

5)  Le 3 juin 2014, le MP a refusé la demande d’accès à ladite directive en 
raison de l’intérêt public prépondérant à maintenir son bon fonctionnement en sa 
qualité d’autorité de poursuite pénale au sens de l’art. 12 du code de procédure 
pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP - RS 312.0). 

6)  Suite au refus du MP, l’A______ a, le 16 juin 2014, saisi le préposé 
cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : PPDT) en vue 
d’une médiation.   

7)  Après divers échanges entre le PPDT et le MP, deux dates en vue d’une 
séance de médiation entre les parties ont été arrêtées pour le 27 août 2014 puis 
pour le 3 septembre 2014. 

8)  Le 29 août 2014, le MP a demandé au PPDT de suspendre la médiation 
jusqu’à droit jugé au motif qu’il allait prochainement rendre une décision de 
principe concernant une autre demande analogue. Cette requête a été refusée le 
1er septembre 2014 par l’A______. 

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9)  Vu le refus du MP de communiquer ses directives internes dans le cadre 
d’une autre affaire relayée par la presse, les parties ont accepté, fin septembre 
2014, de ne pas procéder à une médiation. L’A______ a demandé la notification 
d’une recommandation du PPDT aux parties dans les meilleurs délais. 

10)  Dans sa recommandation du 16 octobre 2014, la PPDT adjointe a invité le 
Procureur général à communiquer à l’A______ la directive relative à la politique 
pénale susmentionnée. Elle a également requis le pouvoir judiciaire de rendre une 
décision sur la communication dudit document dans les dix jours dès la réception 
de sa recommandation. 

  Il n’existait pas de disposition de droit fédéral ou de droit cantonal, qui 
s’opposait spécifiquement à la communication de la directive litigieuse. Le MP 
n’avait pas démontré en quoi la transmission de la directive litigieuse 
représenterait un risque pour la sécurité publique. La question de l’accès à cette 
directive devait être tranchée en fonction du but qu’elle poursuivait. La directive 
sollicitée avait pour seul objectif de veiller à la bonne administration de la justice, 
dans la mesure où elle visait à ce que les sanctions infligées par les différents 
magistrats du MP puissent, dans toute la mesure du possible, l’être de façon 
harmonisée. Des situations comparables ne devaient pas être traitées 
différemment. Il n’y avait dès lors pas lieu de considérer que la sécurité publique 
serait mise en danger par la communication de ladite directive destinée à veiller à 
l’application du droit. Aucune des exceptions prévues aux let. a, d et e de 
l’art. 26 al. 2 de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la 
protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08) n’étaient 
en l’espèce réalisées, faute notamment de contenir des informations dont la 
révélation pourrait contribuer à la commission d’infractions parce qu’elles 
décriraient les modes opératoires des criminels ou qu’elles donneraient des 
indications sur des lieux identifiés comme étant à risque au motif qu’étant dans 
des zones insuffisamment protégées. L’exception concernant les directives visant 
à aménager des mesures de surveillance ou de contrôle dans les domaines de la 
sécurité de l’État et ayant pour but de prévenir la commission d’infractions à des 
lois ou des règlements, n’entrait pas non plus en ligne de compte. L’accès à la 
directive litigieuse ne présentait aucun risque pour la sécurité publique. 

11)  Par décision du 31 octobre 2014, le MP a refusé la demande d’accès à la 
directive relative à la politique pénale susmentionnée formée par l’A______. 

  La LIPAD ménageait des conditions particulières aux institutions judiciaires 
afin de tenir compte de leurs spécificités, ce qui nécessitait un large renvoi aux 
lois d’organisation judiciaire et de procédure régissant l’activité des tribunaux. 
L’art. 20 LIPAD se concentrait sur les communications en relation avec les 
procédures judiciaires, respectivement l’accès à la jurisprudence. Cette disposition 
se conformait ainsi à la maxime, selon laquelle le magistrat s’exprimait par ses 
décisions. Elle n’exigeait pas des juridictions qu’elles divulguent les stratégies 

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mises en place dans leurs domaines respectifs d’activité juridictionnelle, ce qui 
valait au premier lieu pour le MP au vu de sa mission. 

  Par ailleurs, l’art. 26 al. 4 LIPAD réservait le droit fédéral, en particulier, 
s’agissant de l’activité du MP, le CPP. Le MP était, en vertu de l’art. 16 al. 1 CPP, 
responsable de l’exercice uniforme de l’action publique, ce qui comportait une 
dimension externe (surveillance de la police et exercice des voies de droit contre 
les décisions des tribunaux) et une dimension interne (harmonisation des pratiques 
des procureurs). Conformément aux art. 14 al. 3 et 79 al. 2 let. a CPP, et à 
l’art. 79 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - 
E 2 05), le MP était, à Genève, organisé de manière hiérarchique, le Procureur 
général disposant d’un pouvoir de directive à l’égard des procureurs. Ce dernier 
était notamment compétent pour définir la politique présidant à la poursuite des 
infractions. Toutefois, les procureurs ne recevaient aucune injonction dans le 
traitement de leurs procédures en raison de leur indépendance garantie par l’art. 2 
al. 1 LOJ. Ils demeuraient libres de s’écarter des prescriptions figurant dans les 
directives portant sur les sanctions, lorsqu’ils s’y estimaient fondés. 

  La situation était fondamentalement différente des règles prévalant dans 
l’administration et ne se confondait pas avec l’effet des ordonnances 
administratives, car celles-ci s’imposaient avec force obligatoire à tous les 
membres d’une administration. De plus, les directives du Procureur général 
n’avaient pas d’effet externe en ce sens qu’elles ne liaient pas les tribunaux, 
soumis uniquement à l’art. 47 du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP -
 RS 311.0) et aux normes de droit pénal spécial. Le but visé par la LIPAD était de 
faire connaître au public les règles fondant la pratique de l’administration ; il ne 
trouvait de ce fait pas application dans le cadre de l’activité juridictionnelle du MP 
et des tribunaux.  

  La fixation de barèmes faisait partie de la stratégie judiciaire mise en place 
par le MP pour combattre la délinquance de masse. Les directives du Procureur 
général constituaient un moyen parmi d’autres d’aboutir à la formation de la 
position, dans une procédure donnée, du MP. Le Procureur général devait pouvoir 
communiquer avec ses procureurs en matière de stratégie pénale en ayant la 
garantie que ses directives et leur mise en œuvre restent confidentiels, à l’instar 
des membres d’une autorité collégiale échangeant entre eux en application de 
l’art. 26 al. 3 LIPAD. En vertu de cette dernière disposition, les documents à 
caractère juridique adressés par le Procureur général aux procureurs devaient être 
soustraits à l’avis du public. 

  Le MP serait placé en position d’infériorité vis-à-vis des prévenus et de 
leurs avocats, si ces derniers devaient connaître par avance sa stratégie et plus 
particulièrement les sanctions risquées par leurs clients. L’art. 326 al. 1 let. f CPP 
n’obligeait pas, y compris pour les peines les plus lourdes et les mesures, le MP à 
annoncer la sanction qu’il entendait requérir à l’audience. De plus, dans certains 

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cas, la connaissance des barèmes pourrait inciter à l’adoption de comportements 
illicites, l’auteur incluant dans son raisonnement la sanction annoncée. 

  Pour ces motifs, la divulgation publique des directives litigieuses 
constituerait une entrave aux processus décisionnels, une atteinte au déroulement 
des enquêtes, l’octroi d’avantages indus à des tiers et, en conséquence, un 
affaiblissement inacceptable de la position du MP en tant qu’autorité de poursuite 
pénale, en violation respectivement de l’art. 26 al. 2 let. c et al. 3 LIPAD, ainsi 
que de l’art. 26 al. 2 let. d, let. j et let. a LIPAD. 

12)  Le 3 décembre 2014, l’A______ a déposé un recours contre cette décision 
auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) en concluant à son annulation ainsi qu’à ce que le MP lui 
communique la directive relative à la politique pénale susmentionnée. 

  Elle contestait les exceptions invoquées par le MP, qui n’étaient pas 
motivées. La directive litigieuse visait à assurer une certaine harmonisation entre 
les sanctions infligées par les différents procureurs du MP en cas de situations 
comparables. Elle veillait à une bonne administration de la justice. Elle ne 
constituait pas une note au sens de l’art. 26 al. 3 LIPAD car elle contenait des 
règles de conduite décrétées par le Procureur général, en tant que supérieur 
hiérarchique, à l’attention des procureurs. Elle devait être qualifiée d’ordonnance 
administrative interprétative, ayant un effet sur la situation de tiers et définissant 
la marge d’appréciation, respectivement la latitude de jugement, laissée par la loi 
à l’autorité d’application. L’art. 47 CP donnait un large pouvoir d’appréciation au 
juge pour fixer la peine. Le refus du MP était contraire à la LIPAD et à 
l’art. 11 al. 2 de la Constitution de la République et canton de Genève du 
14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) qui disposait que les règles de droit était 
publiées sous réserve d’un intérêt public prépondérant. La communication de la 
directive litigieuse ne procurait aucun avantage à la population mais remplirait un 
but de prévention générale ; la population serait prévenue des sanctions encourues 
pour certaines infractions et pourrait ainsi adapter son comportement afin de ne 
pas risquer la sanction encourue. 

13)  Le 6 février 2015, le MP a conclu au rejet du recours. Rappelant l’existence 
d’une autre procédure pendante devant la chambre de céans au sujet de la même 
question de principe, il maintenait son refus de rendre accessible ses barèmes de 
sanctions. Ceux-ci n’étaient pas des ordonnances administratives interprétatives 
soumises au droit d’accès, mais une étape dans la formation de la décision 
judiciaire, et étaient de ce fait soustraits au droit d’accès. 

  Il développait les arguments de sa décision du 31 octobre 2014, notamment 
en ce qui concernait le fonctionnement du MP et les règles applicables à 
l’ordonnance pénale. Celle-ci s’appliquait aux infractions à forte occurrence 
visées par la directive litigieuse. Elle constituait une simple proposition de 

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jugement et était assimilée à un jugement entré en force uniquement en l’absence 
d’opposition par le prévenu. Elle était rendue au terme d’une instruction complète. 
En cas d’opposition à l’ordonnance pénale, la fixation de la peine n’était plus du 
ressort du MP mais de celui du juge du fond. Le prévenu n’avait pas 
nécessairement connaissance par avance de la sanction requise par le MP, sous 
réserve du cas de l’opposition à l’ordonnance pénale. L’acte d’accusation pouvait 
mentionner la peine requise, mais le MP pouvait aussi ne l’annoncer qu’à l’issue 
des débats, au moment de son réquisitoire. 

  La directive litigieuse n’était pas soumise à la LIPAD au vu de sa nature. 
Émise par le Procureur général à l’attention des procureurs et des collaborateurs 
du MP, elle avait pour but de favoriser une certaine cohérence dans la mise en 
œuvre de la répression pénale des infractions à forte occurrence. Elle était à 
vocation purement interne, constituait un document de travail visant à apporter 
une aide aux procureurs sans toutefois les lier, et n’était juridiquement pas 
contraignante en particulier vis-à-vis de l’autorité de jugement saisie de l’affaire 
suite à une opposition à l’ordonnance pénale, ce qui les distinguait des directives 
fiscales. Le droit genevois ne donnait aucun droit de regard au Procureur général 
sur le contenu des ordonnances pénales, ni sur les classements. Le Procureur 
général formait avec les autres procureurs une juridiction « collégiale ». Le 
pouvoir hiérarchique du Procureur général s’exerçait en matière d’organisation de 
la juridiction, et non sur le traitement des procédures. Le procureur pouvait 
s’écarter du barème proposé dans la directive litigieuse. Cette dernière devait être 
qualifiée d’acte matériel dépourvu d’effet juridique. Elle n’entrait pas dans la 
catégorie des ordonnances administratives édictées avec effet contraignant par une 
autorité en vertu de son pouvoir hiérarchique à l’attention d’agent de l’État, 
comme c’était le cas des directives fiscales et des ordonnances administratives 
interprétatives. Celles-ci, bien que dépourvues de force de loi, liaient l’autorité qui 
les rendait dans la mesure où elles annonçaient la mise en œuvre d’une pratique 
susceptible de conférer des droits aux administrés en vertu du principe de la bonne 
foi. Or, la directive litigieuse, contrairement aux directives fiscales ou aux tarifs 
internes du Tribunal de première instance, ne conférait aucun droit au prévenu, ni 
à tout auteur futur d’une infraction pénale, ni à la partie plaignante ; ces derniers 
ne pouvaient se prévaloir de l’égalité de traitement ni de la bonne foi en rapport 
avec les pratiques répressives du MP.  

  Le secret des délibérations était une limite au principe de transparence 
institué par la LIPAD ; son non-respect pourrait conduire à altérer le bon 
fonctionnement d’une autorité judiciaire et porter atteinte à l’indépendance du 
juge, qui ne devait pas être soumis à des pressions. Le processus judiciaire 
conduisant aux décisions était uniquement public dans la mesure de sa 
compatibilité avec les règles procédurales régissant la publicité. 
L’art. 20 al. 4 LIPAD n’exigeait pas d’une juridiction de jugement qu’elle rende 
publiques les étapes internes jalonnant le processus par lequel le juge aboutissait à 

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rendre son jugement, ni les éventuelles aides à la décision telles que des modèles, 
des considérants-types ou des directives internes. Imposer la publicité des barèmes 
conduirait à exiger que toutes les juridictions communiquent toutes les aides à la 
décision, ce qui n’était pas acceptable en termes d’indépendance de la justice. De 
plus, la directive litigieuse tendait à favoriser une certaine cohérence dans 
l’exercice par le MP de son pouvoir juridictionnel en vertu duquel il disposait de 
la faculté de rendre des ordonnances pénales. Le Procureur général et les 
procureurs devaient pouvoir communiquer entre eux et coordonner les activités du 
MP par l’entremise d’échanges à caractère strictement interne, comme le 
commandaient les impératifs de sécurité et de fonctionnement du MP. La directive 
litigieuse était assimilable aux notes échangées au sein d’une autorité collégiale 
visées à l’art. 26 al. 3 LIPAD. Par ailleurs, le fait qu’une copie de la directive 
litigieuse soit transmise à la police ne modifiait nullement le fait qu’elle ne devait 
pas être communiquée à des tiers. Cette transmission intervenait au titre de 
directive à l’intention de la police, soumise à la surveillance et aux instructions du 
MP pour toutes ses activités impliquant des enquêtes sur la commission 
d’infractions. L’action de la police devait se conformer à la politique criminelle, 
dont la mise en œuvre relevait du MP, et constituait un rouage inhérent à la 
sauvegarde de la sécurité publique et à la sécurité de l’État. Par conséquent, au vu 
de la nature de la directive litigieuse qui touchait au processus judiciaire mis en 
œuvre par le MP lorsqu’il rendait des ordonnances pénales, elle devait être 
soustraite au champ d’application des principes de publicité et de transparence. 

  À titre subsidiaire, la chambre administrative devait reconnaître l’existence 
d’un intérêt public prépondérant au sens de l’art. 26 al. 1 et 2 LIPAD à soustraire 
la directive litigieuse au droit d’accès. En effet, la publication de la directive 
litigieuse rendrait publics les barèmes et pratiques destinés à un usage interne en 
vue d’assurer une certaine uniformité de la politique criminelle menée par le MP 
et les quarante-quatre magistrats formant ce dernier et tendant à lutter contre la 
délinquance, tant par le biais de la poursuite des infractions (répression) que par la 
prévention. La directive litigieuse concernait ainsi des enjeux importants qui 
étaient la sécurité de l’État et la sécurité publique, exceptions permettant de 
déroger au droit d’accès en application de l’art. 26 al. 2 let. a LIPAD. La situation 
du MP n’était pas comparable à celle d’une administration ordinaire, avec les 
exigences et la pratique desquelles les administrés souhaiteraient adapter leur 
comportement. L’accès de la directive litigieuse donnerait aux auteurs 
d’infractions visées par celle-ci, à savoir les petits délinquants, les barèmes à 
disposition du MP en vue de sanctionner lesdites infractions. Ces derniers 
pourraient planifier leurs prises de risques suivant les sanctions prévues pour les 
infractions mentionnées dans la directive litigieuse, ce qui serait contraire au but 
même de la poursuite pénale.  

  L’accès à ladite directive reviendrait à contraindre le MP à annoncer à 
l’avance les peines requises pour les infractions à forte occurrence, alors que la 

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publicité des procédures d’ordonnance pénale était prohibée par 
l’art. 69 al. 3 let. d CPP et que le CPP n’obligeait pas, dans les procédures 
ordinaires, le MP à mentionner les peines requises dans l’acte d’accusation mais 
seulement au moment du réquisitoire. La communication de la directive litigieuse 
permettrait aux petits délinquants de connaître la sanction à laquelle ils 
s’exposaient plus tôt que d’autres prévenus tels que ceux jugés pour assassinat et 
encourant des peines plus importantes. La publication de la directive litigieuse 
aurait pour conséquence d’affaiblir la politique répressive du MP de manière 
incompatible avec l’impératif de sécurité érigé en priorité par 
l’art. 26 al. 2 let. a LIPAD. La stratégie du MP serait d’avance connue par les 
prévenus et leurs avocats, ce qui entraverait notablement les processus 
décisionnels du MP et créerait des avantages indus à des tiers en violation des 
art. 26 al. 2 let. c et j LIPAD. Le CPP ne prévoyait nullement l’octroi de tels 
avantages au profit de ceux qui commettaient ou étaient susceptibles de 
commettre des infractions ; l’art. 69 al. 3 let. a et d CPP interdisait la publicité 
pour la procédure d’enquête préliminaire et l’ordonnance pénale. L’accès à la 
directive litigieuse fondé sur la LIPAD constituerait une intrusion matérielle du 
public dans le processus pénal, non prévu par le législateur fédéral, en violation du 
principe de la primauté du droit fédéral. 

  Par ailleurs, la publication de la directive litigieuse placerait le MP dans une 
position délicate car elle était susceptible d’être adaptée aux nécessités du moment 
et donnerait alors lieu à d’innombrables et constants débats sur la place publique. 
Ainsi, les exceptions prévues aux let. a, c et j de l’art. 26 al. 2 LIPAD empêchaient 
l’accès à la directive litigieuse. 

14)  Le 13 mars 2015, l’A______ a contesté les arguments du MP et maintenu sa 
position. Il n’existait pas de disposition du droit fédéral s’opposant à la 
communication de la directive litigieuse. Cette transmission aurait pour effet de 
mettre en œuvre la prévention générale et garantirait la sécurité publique. Elle 
n’était d’aucune utilité à la police qui ne rendait pas d’ordonnance pénale. Elle a 
conclu, à titre subsidiaire, à l’accès à la directive litigieuse, à l’exclusion des 
uniques passages dont le contenu aurait un intérêt public prépondérant. 

15)  Le 17 mars 2015, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente contre le refus 
d’accès aux documents prononcé par le MP suite à l’échec de médiation, le 
recours est recevable de ces points de vue (art. 132 LOJ ; art. 62 al. 1 let. a de la 

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loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; 
art. 60 al. 1 LIPAD).  

  Quant à la qualité pour recourir de l’A______, elle doit lui être reconnue 
dans la mesure où il s’agit d’une personne morale, destinataire de la décision 
litigieuse et bénéficiaire du droit d’accès aux documents en possession des 
institutions prévues par l’art. 24 al. 1 LIPAD (art. 60 al. 1 let. a et b LPA). La 
question de la qualité pour recourir de l’A______ au nom et pour le compte de ses 
membres peut ainsi rester ouverte. Le recours est donc recevable. 

2)  Le présent litige porte sur la question de savoir si le MP doit transmettre la 
directive relative à la politique pénale susmentionnée à la recourante. Cette 
directive concerne des barèmes de sanctions infligées par les procureurs du MP 
pour des infractions à forte occurrence susceptibles de conduire au prononcé 
d’une ordonnance pénale. Selon le MP, ladite directive répond à un besoin de 
pouvoir communiquer entre ses quarante-quatre magistrats, de manière purement 
interne et confidentielle, et de coordonner ses activités afin d’assurer une certaine 
cohérence dans la mise en œuvre de la répression pénale des infractions à forte 
occurrence et de lutter contre la délinquance de masse. La directive litigieuse vise 
à apporter une aide aux procureurs, qui demeurent indépendants conformément à 
l’art. 2 LOJ et libres de s’en écarter dans le cadre du traitement de leurs 
procédures. 

3)  La LIPAD est applicable au présent litige, dans la mesure où le MP fait 
partie du pouvoir judiciaire (art. 1 let. a LOJ) et qu’il est une institution publique 
visée par l’art. 3 al. 1 let. a LIPAD. La LIPAD régit l’information relative aux 
activités des institutions et la protection des données personnelles (art. 1 al. 1 
LIPAD). Elle a notamment pour but de favoriser la libre formation de l’opinion et 
la participation à la vie publique (art. 1 al. 2 let. a LIPAD). En édictant cette loi, le 
législateur genevois a renversé le principe du secret assorti d’exceptions prévalant 
jusqu’alors dans l’administration genevoise, au profit de celui de la transparence 
sous réserve de dérogations (MGC 2000 45/VIII 7675 ss ; MGC 2001 49/X 9679 
ss). Il a érigé la transparence au rang de principe aux fins de renforcer tant la 
démocratie que le contrôle de l’administration et de valoriser l’activité étatique et 
favoriser la mise en œuvre des politiques publiques (MGC 2000 45/VIII 7671 ss). 
Le principe de transparence est un élément indissociable du principe démocratique 
et de l’État de droit prévenant notamment des dysfonctionnements et assurant au 
citoyen une libre formation de sa volonté politique (ATA/758/2015 du 28 juillet 
2015 consid. 6b ; ATA/341/2015 du 14 avril 2015 consid. 4 ; ATA/805/2012 du 
27 novembre 2012 consid. 3b ; ATA/390/2011 du 21 juin 2011 consid. 4 ; 
ATA/295/2008 du 4 mai 2010 consid. 3). Ce droit trouve depuis 2013 une assise 
constitutionnelle à l’art. 28 al. 2 Cst-GE ; ni cette disposition ni l’art. 9 al. 3 Cst-
GE n’ont cependant une portée plus large que la LIPAD (arrêt du Tribunal fédéral 
du 29 janvier 2015 1C_379/2014 consid. 5.4 ; Bulletin officiel de l’Assemblée 

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constituante genevoise, Tome IV p. 1888 s ; rapport sectoriel 102 du 30 avril 2010 
de la Commission 1 « Dispositions générales et droits fondamentaux », p. 49). 

4)  Bien que le devoir d’information spontanée, prévu de manière générale à 
l’art. 18 LIPAD et précisé en ce qui concerne le pouvoir judiciaire à 
l’art. 20 LIPAD, vise également à réaliser la transparence de l’administration 
genevoise (MGC 2000 45/VIII 7675 ss et 7691 ss ; MGC 2001 49/X 9679 ss), 
l’objet du présent litige concerne uniquement le droit individuel d’accès aux 
documents garanti par les art. 24 ss LIPAD, y compris aux personnes morales 
(art. 24 al. 1 in fine LIPAD). La recourante, association au sens des art. 60 ss CC 
(art. 1 des statuts A______), est une personne morale disposant de la personnalité 
juridique (art. 60 al. 1 CC). Elle a formé une demande d’accès à la directive 
relative à la politique pénale susmentionnée, conformément à 
l’art. 28 al. 1 LIPAD. Cette requête n’a pas à être motivée, mais doit contenir des 
indications suffisantes pour permettre l’identification du document recherché. En 
cas de besoin, l’institution peut demander qu’elle soit formulée par écrit. Le droit 
d’accès instauré par l’art. 24 LIPAD est un droit reconnu à chacun, sans restriction 
liée par exemple à la nationalité, à l’âge ou à la démonstration d’un intérêt digne 
de protection du requérant (MGC 2000 45/VIII 7691). En l’espèce, la demande de 
la recourante a permis au MP d’identifier l’objet sollicité.  

  En outre, la demande d’accès doit porter sur un document relatif à 
l’accomplissement d’une tâche publique au sens de l’art. 25 LIPAD. Or, tel n’est 
pas le cas en l’espèce. En effet, l’objet sollicité ne constitue pas un document au 
sens de l’art. 25 al. 2 LIPAD, ni, en dépit de sa dénomination par les parties, une 
directive au sens de cette disposition. La directive litigieuse apparaît comprendre 
des suggestions de lignes de conduites destinées à l’interne et est dès lors 
dépourvue de toute force obligatoire. Elle ne saurait avoir pour effet de lier les 
procureurs du MP, qui sont, dans le canton de Genève, des magistrats 
indépendants dans l’exercice de leur charge juridictionnelle conformément aux 
art. 117 al. 2 Cst-GE et 2 LOJ. Ces derniers sont ainsi libres de s’écarter desdites 
suggestions dans l’exercice de leur charge juridictionnelle. La directive litigieuse 
est donc un document exclu de la LIPAD au sens de l’art. 25 al. 4 LIPAD.  

  Par conséquent, la directive sollicitée est soustraite du droit d’accès institué 
par l’art. 24 ss LIPAD C’est donc à juste titre que le MP a refusé de communiquer 
cette dernière au recourant. Sa décision du 16 septembre 2014 doit donc être 
confirmée. 

5)  Même dans l’hypothèse où l’on retiendrait que la directive litigieuse puisse 
être qualifiée de document soumis à la LIPAD, la décision du MP de refuser de 
communiquer ladite directive doit être également confirmée pour les motifs 
suivants. 

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 a. Afin de garantir la transparence de l’activité des collectivités publiques 
genevoises, la LIPAD promeut non seulement une politique active d’information 
et de communication (art. 18 ss LIPAD), mais instaure en outre un droit 
individuel d’accès aux documents régis par les art. 24 ss LIPAD (MGC 2000 
45/VIII 7675 ss ; MGC 2001 49/X 9679 ss). La reconnaissance d’un tel droit 
individuel est l’innovation principale introduite par la LIPAD. Elle a pour effet de 
mettre concrètement à disposition des administrés un moyen susceptible d’être 
invoqué devant les tribunaux afin de contribuer au changement de culture 
recherché par le législateur dans la LIPAD et de favoriser ainsi la transparence de 
l’administration genevoise (MGC 2000 45/VIII 7691 ss ; MGC 2001 49/X 
9679 ss).  

  Toutefois, il n’existe pas un droit absolu d’accès aux documents détenus par 
les autorités genevoises. Le droit d’accès aux documents est soumis à des 
restrictions prévues à l’art. 26 LIPAD. Ces dernières ont pour but de veiller au 
respect de la protection de la sphère privée des administrés et de permettre le bon 
fonctionnement des institutions (MGC 2000 45/VIII 7694 ss ; MGC 2001 49/X 
9680 ss, 9697 et 9738). Le bon fonctionnement des institutions est une exception 
qui figurait expressément à l’art. 26 al. 2 let. a du projet de loi relatif à la LIPAD 
préparé par le Conseil d’État (MGC 2000 45/VIII 7649). Cette exception a, lors 
des travaux préparatoires, été supprimée pour un double motif. D’une part, elle se 
trouvait déjà exprimée plus adéquatement tant au travers de la notion d’intérêt 
public prépondérant prévue à l’art. 26 al. 1 LIPAD que de plusieurs des notions et 
exemples figurant à l’al. 2 de cette disposition. D’autre part, érigée en motif 
spécifique, elle risquerait de se prêter à une interprétation extensive propre à vider 
la loi de sa substance (MGC 2001 49/X 9697). 

 b. L’application desdites restrictions implique une juste pesée des intérêts en 
présence lors de leur mise en œuvre (MGC 2000 45/VIII 7694 ss ; MGC 2001 
49/X 9680). Selon l’art. 26 al. 1 LIPAD, les documents à la communication 
desquels un intérêt public ou privé prépondérant s’oppose sont soustraits au droit 
d’accès institué par la LIPAD. Ces deux notions d’intérêt public ou privé 
prépondérant se trouve explicitées, à l’art. 26 al. 2 LIPAD, de façon détaillée, 
mais non forcément exhaustive, par des notions plus précises, quoique 
nécessairement encore générales et abstraites (MGC 2001 49/X 9697). Si la 
transparence doit être en premier lieu l’affaire du législateur, une juste 
pondération doit, au stade de la concrétisation des principes arrêtés, être affinée 
par les différents acteurs de la mise en œuvre de la législation, notamment par les 
juridictions compétentes (MGC 2001 49/X 9680). 

  L’art. 26 al. 1 LIPAD constitue une règle générale. Celle-ci est illustrée 
exemplativement par l’énumération des cas dans lesquels un intérêt public ou 
privé prépondérant s’oppose à la communication d’un document (MGC 2000 
45/VIII 7694 ; MGC 2001 49/X 9697). Tel est, en vertu de l’art. 26 al. 2 LIPAD, 

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le cas, notamment, lorsque l’accès aux documents est propre à : mettre en péril la 
sécurité publique (let. a), entraver notablement le processus décisionnel d’une 
institution (let. c), compromettre l’ouverture, le déroulement ou l’aboutissement 
d’enquêtes prévues par la loi (let. d), ou rendre inopérantes les restrictions au droit 
d’accès à des dossiers qu’apportent les lois régissant les procédures judiciaires et 
administratives (let. e). Sont également exclus du droit d’accès les documents à la 
communication desquels le droit fédéral ou une loi cantonale fait obstacle 
(art. 26 al. 4 LIPAD). 

 c. Enfin, l’art. 27 LIPAD est, dans ses quatre alinéas, une concrétisation du 
principe de la proportionnalité (MGC 2000 45/VIII 7699 ss). Pour autant que cela 
ne requière pas un travail disproportionné, un accès partiel doit être préféré à un 
simple refus d’accès à un document dans la mesure où seules certaines données ou 
parties du document considéré doivent être soustraites à communication, en vertu 
de l’art. 26 LIPAD (art. 27 al. 1 LIPAD). Les mentions à soustraire au droit 
d’accès doivent être caviardées de façon à ce qu’elles ne puissent être 
reconstituées et que le contenu informationnel du document ne s’en trouve pas 
déformé au point d’induire en erreur sur le sens ou la portée du document 
(art. 27 al. 2 LIPAD). Le caviardage des mentions à soustraire au droit d’accès 
peut représenter une solution médiane qui doit l’emporter (MGC 2000 45/VIII 
7699). 

 d. En l’espèce, si la directive litigieuse devait être qualifiée de document 
soumis à la LIPAD, elle devrait être considérée comme une aide à la décision des 
procureurs, qui sont des magistrats indépendants au sens des art. 117 al. 2 Cst-GE 
et 2 LOJ. En tant que document préparatoire visant à assurer une certaine 
homogénéité de perception parmi les quarante-quatre procureurs sans toutefois les 
lier, elle participe à la formation interne de la volonté des magistrats dans une 
procédure donnée et fait donc partie du processus décisionnel conduisant au 
prononcé d’une ordonnance pénale. Les procureurs demeurent libres de s’en 
écarter dans le cadre de ce processus. La publication de ladite directive risquerait 
de lui conférer, aux yeux du public, une portée contraignante pour le magistrat et 
donc une possibilité de s’en prévaloir devant les tribunaux, portée qu’elle n’a pas, 
sans qu’elle soit nécessaire pour respecter les principes de la prévisibilité et de la 
sécurité du droit, ni ne contribue à la prévention générale davantage que la 
législation et la jurisprudence pénales publiées. En effet, la directive litigieuse a 
trait au domaine de la sanction pénale. Une personne adoptant un comportement 
pénalement répréhensible doit s’attendre à une sanction, dont le minimum et le 
maximum sont prévus dans la norme publiée, et ce indépendamment de 
l’existence de cette directive. La sanction est la conséquence d’un comportement 
pénalement répréhensible du prévenu. Elle n’est le résultat, contrairement à 
d’autres domaines tels que le droit fiscal ou en matière de subventions, ni de 
l’absence d’une prestation dont les conditions découlent d’une pratique définie 
dans une directive non publiée, ni celui d’une obligation imposée à un particulier 

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sur la base d’une directive non publiée. En effet, toute personne est censée adopter 
un comportement conforme à la loi, sans devoir recourir à la directive litigieuse. 

  Au vu de ce qui précède, il existe un intérêt public prépondérant au sens des 
art. 26 al. 1 LIPAD, et en particulier de l’art. 26 al. 2 let. a, c, d et e LIPAD, qui 
soustrait la directive litigieuse au droit d’accès institué par l’art. 24 LIPAD. Un 
accès partiel à cette dernière n’est guère envisageable en l’espèce, sous peine de 
déformer le contenu informationnel de ladite directive. C’est donc à juste titre que 
le MP a refusé de communiquer cette dernière à la recourante. La décision de cette 
juridiction du 31 octobre 2014 doit donc être également confirmée pour ces 
motifs, dans l’hypothèse où elle serait qualifiée de document soumis à la LIPAD.  

6)  Vu ce qui précède, le recours sera rejeté et le refus d’accès à la directive 
litigieuse prononcé par le MP, confirmé. 

  Un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la recourante qui 
succombe (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 3 décembre 2014 par l’association A______ 
contre la décision du Ministère public du 31 octobre 2014 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met à la charge de l’association A______ un émolument de CHF 500.- ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

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communique le présent arrêt à Me Laurence Mizrahi, avocate de la recourante, au 
Ministère public, ainsi qu’au préposé cantonal à la protection des données et à la 
transparence. 

Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, MM. Verniory, Pagan et Torello, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

M. Mazza 

 le président siégeant : 
 
 

Ph. Thélin 
 

 

OPINION SÉPARÉE 

(art. 119 Cst-GE et 28 al. 4 et 5 du règlement de la Cour de Justice – RCJ – 
E 2 05.47) 

 Il ne m'est pas possible de souscrire à l'opinion majoritaire de la chambre 
administrative dans la présente affaire, pour les raisons qui suivent. 

 Selon l'art. 11 al. 2 Cst-GE, les directives se rapportant à des règles de droit 
sont publiées (et non seulement communiquées sur demande), à moins qu'un 
intérêt public prépondérant ne s'y oppose. S'il est exact que les dispositions de la 
Cst-GE n'ont pas une portée plus large que la LIPAD (voir l'arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.4 pour les rapports entre 
l'art. 28 al. 2 Cst-GE et la LIPAD), cette règle de droit supérieur rappelle 
néanmoins que la volonté du constituant genevois est d'assurer une large publicité 
de principe aux directives d'application des lois. 

 L'arrêt retient (consid. 4) que les directives en cause – qui sont en fait des 
recommandations faites, à des fins d'uniformisation des pratiques, aux différents 
procureurs, lesquels restent indépendants dans la conduite de chaque procédure 
qui leur est attribuée – ne constitueraient pas un document au sens de l'art. 25 
LIPAD. L'art. 25 al. 2 LIPAD cite pourtant expressément les directives dans les 
exemples de documents. Ceci vaut du reste indépendamment de leur force 
obligatoire pour les agents publics qui les appliquent : pour ne prendre qu'un 
exemple, les directives de législation publiées par la chancellerie d'État ne 
constituent que des recommandations aux auteurs de textes législatifs, mais il 

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s'agit clairement d'un document, qui plus est publié sur Internet 
(www.ge.ch/legislation/directives/main.html). 

 Quant à l'art. 25 al. 4 LIPAD mentionné dans l'arrêt, il est clairement 
inapplicable ici, les directives en causes n'étant ni des brouillons, ni des notes 
personnelles, ni des écrits inachevés, ni des procès-verbaux non approuvés. Pour 
le surplus, les directives litigieuses revêtent tous les attributs traditionnels du 
document au sens de l'art. 25 al. 1 LIPAD, puisqu'il s'agit de supports 
d’information sous forme écrite, détenus par une institution (le MP), et contenant 
des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une tâche publique (la 
poursuite pénale). On notera enfin que le MP n'évoque quant à lui pas, dans la 
décision attaquée, que les écrits en cause pourraient ne pas constituer des 
documents ; ce n'est qu'au stade de la réponse au recours qu'il invoque que les 
directives litigieuses ne seraient pas soumises à la LIPAD de par leur nature. 

 L'arrêt retient en outre à titre subsidiaire, de manière combinée et à mon 
sens par trop indistincte, l'existence d'un intérêt public prépondérant au refus de 
communication sur la base des lettres a, c, d et e de l'art. 26 al. 2 LIPAD. 

 L'art. 26 al. 2 let. a LIPAD concerne la mise en danger de la sécurité 
publique. Or comme l'a fait valoir la PPDT adjointe dans sa recommandation du 
16 octobre 2014, les directives en cause ne contiennent aucune information de 
nature à faciliter ou à contribuer à la commission d'infractions pénales, ni à 
aménager (ou décrire) des mesures de surveillance ou de contrôle de la 
délinquance. Il n'est dès lors pas possible de discerner en quoi la communication 
des directives en cause mettrait en danger la sécurité publique. 

 L'art. 26 al. 2 let. d LIPAD permet de refuser de communiquer un document 
si cela peut compromettre l’ouverture, le déroulement ou l’aboutissement 
d’enquêtes prévues par la loi. Or la fixation de la peine, qui est le seul objet des 
directives litigieuses, intervient lors de la rédaction d'une ordonnance pénale, soit 
nécessairement après l'aboutissement de la procédure préliminaire et donc de 
l'enquête prévue par le CPP (art. 299 cum 318 al. 1 CPP). On ne voit dès lors pas 
quelle place cela peut laisser à la prise en compte de cette exception. 

 De même, en ce qui concerne l'accès au dossier (art. 26 al. 2 let. e LIPAD), 
les directives ne font – à l'instar de tous les textes de portée générale applicables – 
pas partie du dossier pénal au sens de l'art. 100 CPP. Dès lors, on ne comprend 
pas comment l'accès à ces documents pourrait permettre de contourner les règles 
prévues par le CPP en matière d'accès au dossier. 

 L'art. 26 al. 2 let. c LIPAD prévoit quant à lui deux hypothèses : entraver 
notablement le processus décisionnel ou la position de négociation d’une 
institution. L'accès aux directives litigieuses ne compromettrait pas le processus 
décisionnel, dès lors que le MP reste, jusqu'à la mise en accusation, directeur de la 

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procédure (art. 61 let. a CPP), et donc maître dudit processus. Quant à l'entrave à 
la position de négociation, on peut admettre que la connaissance de barèmes de 
peine pourrait effectivement restreindre la marge de manœuvre du MP dans le 
cadre de la procédure simplifiée : mais outre qu'il ne s'agit pas de « négociations » 
au sens strict, la procédure simplifiée nécessite le renvoi devant un tribunal, et 
exclut donc le prononcé d'une ordonnance pénale (art. 360 à 362 CPP), objet 
principal des directives. 

 Il me paraît d'autant plus difficile de considérer comme données les 
exceptions qui précèdent, comme de se référer au CPP comme source du refus de 
communiquer les directives, que plusieurs cantons, et notamment ceux de Berne 
(Recommandations sur la mesure de la peine, accessibles sous 
www.justice.be.ch/justice/fr/index/strafverfahren/strafverfahren/formulare_merkbl
aetter.html) et de Zurich (Strafmassempfehlungen, accessibles sous : 
http://www.staatsanwaltschaften.zh.ch/internet/justiz_inneres/staatsanwaltschaften
/de/Strafverfahren1/ErlasseSVE.html) publient des directives ou 
recommandations similaires sur Internet (ne se contentant dès lors pas de les 
communiquer seulement sur demande). Dans les pays qui les connaissent, les 
sentencing guidelines (applicables alors aux tribunaux et pas seulement aux 
procureurs) font également l'objet d'une large publication (pour le Royaume-Uni : 
www.sentencingcouncil.org.uk ; pour les États-Unis d'Amérique : 
www.ussc.gov). 

 Enfin, le raisonnement mené dans l'arrêt (consid. 5d) me semble fondé sur 
deux prémisses erronées. La première serait que la publication des directives en 
cause leur conférerait une portée contraignante. On ne voit pas ce qui permet 
d'affirmer cela ; tout au plus peut-on envisager que les justiciables aient – du 
moins dans un premier temps – tendance à former plus facilement opposition à 
une ordonnance pénale en cas de sanction plus lourde que celle préconisée dans 
les directives. 

 La seconde prémisse erronée consiste à vouloir discuter la nécessité de 
communiquer les directives litigieuses par rapport à la prévisibilité des sanctions. 
En effet, tout comme la loi fédérale sur le principe de la transparence dans 
l'administration, du 17 décembre 2004 (LTrans - RS 152.3 ; ATF 136 II 399 
consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3621/2014 du 2 septembre 
2015 consid. 4.1), la LIPAD a pour but de renverser le principe du secret de 
l'action de l'administration au profit de celui de la transparence, ce qui implique 
une présomption en faveur du libre accès aux documents. Ainsi, ce qui doit être 
démontré (par l'administration), c'est l'existence d'un intérêt prépondérant à 
l'absence de communication. Reprocher au justiciable de ne pas avoir d'intérêt à se 
voir communiquer le document qu'il demande, que ce soit par souci de 
prévisibilité de la sanction ou pour tout autre motif, c'est de fait retourner au 
principe du secret de l'administration. 

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 Il résulte de ce qui précède que le recours aurait à mon sens dû être admis, et 
les documents litigieux communiqués. 

* * * * * 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :