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**Case Identifier:** 6fc236b0-27bc-51a2-b8c1-5b5f4bbed127
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-11-14
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 14.11.2023 A/710/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-710-2023_2023-11-14.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/710/2023-AMENAG ATA/1225/2023  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 14 novembre 2023 

 

    dans la cause  

 

COMMUNE A______ recourante 
représentée par Me Nicolas WISARD, avocat 

contre 

 

CONSEIL D’ÉTAT 

et 
 
B______ SA 

C______ SA 

D______ SA          intimés 
représentées par Me Laurent BAERISWYL, avocat 

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EN FAIT 

A.     a. Le plan d’extraction de gravière « E______ » PE 1______ a été adopté par le 
Conseil d’État par arrêté du 30 octobre 2013. Il recouvre une surface de 
103 hectares en zone agricole et s’étend au nord de la route de F______ de part et 
d’autre de la route d’G______. Le quart nord-ouest du périmètre est situé sur le 
territoire de la commune d’G______, le reste du périmètre est sis sur la commune 
A______. Ce plan correspondait à une zone d’exploitation du plan directeur des 
gravières, adopté le 28 juillet 2010 par le Conseil d’État, avec un volume potentiel 
d’environ 25 millions de m3. Le plan d’extraction reposait notamment sur un 
rapport d’impact sur l’environnement de mars 2013 (ci-après : RIE 2013), établi 
par H______ SA (ci-après : H______). 

L’exploitation du site était prévue sur cinq étapes A à E, divisées chacune en 
secteurs et sur une soixantaine d’années.  

b. Le 25 août 2016, une autorisation d’exploiter no 2______ se rapportant à 
l’exploitation des secteurs A1 à A6 de l’étape A et des secteurs B1 à B4 de l’étape B 
du plan d’extraction a été délivrée par le service de géologie, sols et déchets 
(ci-après : GESDEC) agissant pour le compte du département devenu depuis lors 
celui du territoire (ci-après : le département) en faveur d’un consortium de sociétés :  

- B______ SA (ci-après : B______) est inscrite au registre du commerce (ci-après 
: RC) du canton de Genève depuis le 14 juin 2013 et a son siège à I______. Elle 
a pour but l’exploitation de gravières, le recyclage et le négoce de matériaux et 
toutes activités s’y rapportant ; 

- C______ SA (ci-après : C______) est inscrite au RC du canton de Genève 
depuis le 16 mars 2016 et a son siège au J______. Elle a pour but l’exploitation 
de gravières, le transport, la vente et le commerce de sables, de graviers et de 
tous matériaux ainsi que toutes opérations qui s’y rattachent ; 

- D______ SA (ci-après : D______), est inscrite au RC de K______ depuis le 9 
décembre 1961 et a son siège à K______. Elle a pour but notamment 
l’extraction, la transformation et la distribution de sables et de graviers ainsi que 
la fabrication et la distribution de béton prêt à l’emploi et de produits apparentés. 

L’autorisation reposait sur un RIE, datant de 2016, réalisé par H______ (ci-après : 
RIE 2016). 

Les exploitants ont conclu des contrats de servitude de gravière avec la commune 
ainsi qu’avec les autres propriétaires des parcelles concernées, s’engageant à verser 
une redevance par m3 de matériaux extraits. 

 

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Les travaux d’extraction ont débuté en 2017 sur le périmètre de l’étape A, constitué 
notamment de parcelles propriétés de la commune A______ (nos 2'341, 2'428, 
8'398, 8'783).  

Une requête d’autorisation complémentaire incluant les secteurs B5 et B6 
(no 3______) a été déposée le 12 octobre 2021. Un addendum au RIE 2016 a été 
établi en mars 2022. 

c. Le 30 juin 2021, la commune A______ a saisi le GESDEC d’une demande de 
réexamen du plan d’extraction. La réalité du potentiel d’exploitation était en totale 
dissonance avec les projections du RIE sur lesquelles reposait le plan d’extraction 
adopté. En effet, les volumes extraits étaient très inférieurs à ceux prévus. En sa 
qualité de plan d’affectation, le plan d’extraction était soumis au mécanisme du 
réexamen. Les circonstances révélées par l’exploitation effective du gisement ayant 
apporté un éclairage nouveau important, un réexamen s’imposait.  

Le 17 novembre 2021, le GESDEC a invité la commune à émettre un préavis sur 
un projet de plan d’extraction PE 4______. 

Les 23 novembre et 14 décembre 2021, la commune a réitéré sa demande de 
réexamen du PE 1______, rappelant les faits nouveaux. Elle a requis la suspension 
du projet de plan PE 4______ et de la demande d’autorisation d’exploiter pour 
l’étape B et formulé un préavis défavorable. 

Le 16 décembre 2021, le GESDEC a répondu à la commune qu’il procédait à une 
réévaluation des volumes exploitables sur l’ensemble du périmètre du plan 
d’extraction, l’opportunité d’un réexamen serait évaluée début 2022, à 
l’achèvement de la réévaluation.  

Le 10 février 2022, la commune a réitéré sa demande au GESDEC, lequel est venu 
présenter au Conseil administratif, le 28 avril 2022, les données actualisées du 
potentiel exploitable des gravières de E______ selon les investigations 
complémentaires effectuées par L______. Il n’y avait pas lieu de modifier le plan 
PE 1______. Un volume de « découverte » non valorisable à peine plus élevé que 
selon les pronostics des RIE était constaté.  

Le 19 mai 2022, la commune a contesté l’estimation du GESDEC sur le volume de 
« découverte » et l’a sommé de traiter sa requête en réexamen. Sans réponse, elle a 
réitéré sa demande le 30 juin 2022. 

d. Le 30 juin 2022, la commune a élargi sa demande de réexamen à l’autorisation 
d’exploiter no 2______ en raison des données rendues disponibles par le GESDEC 
illustrant les écarts de potentiel exploitable pour les étapes B1 à B4. Le réexamen 
devait aboutir à l’annulation de l’autorisation s’agissant des étapes B1 à B4. 

Le 19 mai 2022, le GESDEC a proposé à la commune de mandater un expert 
géologue indépendant pour réévaluer les volumes des différents types de matériaux 
sur le périmètre non encore exploité et, cela fait, d’évaluer si un réexamen du 
PE 1______ devait être effectué.  

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Le 5 septembre 2022, la commune a répondu au GESDEC qu’elle n’acceptait pas 
que sa demande de réexamen du 30 juin 2021 soit encore différée.  

e. Le 14 septembre 2022, la commune a interjeté un recours en déni de justice 
auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) pour 
enjoindre au GESDEC, pour le compte du département, d’entrer en matière sur sa 
demande de réexamen de l’autorisation d’exploiter no 2______, non encore mise en 
œuvre, à l’exception du décapage superficiel de la terre végétale.  

Le 4 novembre 2022, la commune a demandé, à titre de mesures super 
provisionnelles, l’interruption immédiate de toutes démarches et/ou travaux 
concernant l’exploitation des étapes B1 à B4 jusqu’à droit décidé, voire jugé, sur la 
demande de réexamen de l’autorisation no 2______. 

f. Le 5 novembre 2022, le GESDEC a rendu une décision d’entrée en matière sur 
la demande de réexamen de l’autorisation d’exploiter no 2______. 

Cette décision a entraîné le retrait du recours en déni de justice le 20 octobre 2022 
(RTAPI/371/2022 du 29 octobre 2022). 

Le 23 décembre 2022, sans réponse du GESDEC, la commune a recouru auprès du 
TAPI pour déni de justice dans le cadre de la demande en réexamen de l’autorisation 
d’exploiter.  

B.     a. En parallèle, le 14 septembre 2022, la commune a interpellé le Conseil d’État, en 
sa qualité d’autorité décisionnaire quant aux plans d’extraction et a requis qu’il 
ordonne au GESDEC d’entrer en matière sur sa demande de réexamen du plan 
d’extraction. 

Elle a renouvelé sa demande le 4 novembre 2022. Au vu de la décision du GESDEC 
du 5 octobre 2022 admettant l’existence de faits nouveaux au sujet du potentiel 
exploitable des gisements de E______, une entrée en matière sur sa requête se 
justifiait. Elle mettait le Conseil d’État en demeure de statuer dans les plus brefs 
délais, les travaux en cours créant une situation de fait irréversible. 

b. Le 23 décembre 2022, après n’avoir reçu que des accusés de réception à ses 
demandes faites au Conseil d’État, la commune a interjeté un recours en déni de 
justice auprès de la chambre administrative de la Cours de justice (ci-après : la 
chambre administrative). Ce recours a été enregistré sous A/4399/2022. 

c. Le 25 janvier 2023, le Conseil d’État a adopté un arrêté déclarant irrecevable la 
demande de réexamen du plan d’extraction de la commune et la rejetant au besoin.  

Le plan d’extraction ne faisait pas partie des plans explicitement énumérés à 
l’art. 13 al. 1 et. a et b de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement 
du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30). Les plans d’extraction figuraient à la 
let. i de cet article et avaient donc été sciemment écartés par le législateur comme 
possible objet d’un réexamen (art. 13A al. 2 LaLAT). Pour le surplus, la condition 
du délai de dix ans depuis l’adoption du plan n’était pas non plus remplie, celui-ci 
étant en force depuis neuf ans. En outre, les circonstances ne s’étaient pas 

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sensiblement modifiées au sens de l’art. 21 al. 2 de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700). 

C.     a. Par acte mis à la poste le 27 février 2023, la commune a interjeté recours auprès 
de la chambre administrative contre l’arrêté du Conseil d’État, concluant à son 
annulation et à ce qu’il soit ordonné à ce dernier de procéder au réexamen du plan 
d’extraction PE 5______.    

Elle invoquait une violation de son droit d’être entendue du fait que le Conseil 
d’État n’avait pas versé au dossier le rapport complet de L______ SA, seulement 
un extrait très réduit. Le rapport avait été mis en consultation par le GESDEC pour 
la commune mais, malgré ses demandes, elle n’avait pas eu accès au dossier. Elle 
n’avait pas non plus eu accès aux déterminations des exploitants. Aucun échange 
d’écritures n’était intervenu ni n’avait été communiqué durant la phase 
d’instruction de la demande de réexamen.  

Le Conseil d’État avait violé son devoir d’instruire d’office. À sa connaissance, il 
n’avait procédé à aucune mesure d’instruction suite à la demande de révision. Tout 
laissait penser qu’il n’avait pas à disposition des données mises à jour 
correspondant en qualité et quantité à ce qui avait été initialement requis pour 
l’élaboration des RIE. Une mise à jour du RIE devait être conduite avec rigueur, 
transparence et dans un délai compatible avec les échéances liées à la progression 
de l’exploitation.  

Le Conseil d’État avait violé l’obligation de réexaminer le plan d’extraction. La 
jurisprudence rendue au sujet de l’art. 21 al. 2 LAT impliquait que la phase d’entrée 
en matière ne pouvait être court-circuitée par la vision que l’autorité se faisait d’ores 
et déjà de l’avenir du plan, sous peine de priver sa décision des bases factuelles 
nécessaires pour qu’elle soit prise en connaissance de cause.  

La voie du réexamen des plans d’affectation pour unechte Nova était ouverte 
comme s’il s’agissait de décisions administratives. De tels faits nouveaux anciens 
avaient été mis en lumière, les pronostics posés lors de l’élaboration du plan puis 
de l’octroi de l’autorisation d’exploiter étaient très largement erronés. Selon les 
chiffres transmis par les exploitants, le volume de tout-venant extrait (c’est-à-dire 
de matériaux valorisables) ne représentait que moins de 30% du volume 
pronostiqué par le RIE 2013.  

Ces faits nouveaux étaient pertinents et importants quant à l’objet du plan 
d’extraction. Ceux-ci devaient permettre d’effectuer une pesée globale de tous les 
intérêts concernant l’aménagement du territoire, la protection de l’environnement, 
la gestion des eaux et la protection de la nature et du paysage.  

Dans la pesée des intérêts, la prééminence donnée à la protection des 
investissements des exploitants était excessive et infondée. Elle n’avait jamais été 
informée des indications qu’auraient fournies les exploitants au sujet de leurs 
investissements.  

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La confirmation par le Conseil d’État de l’intérêt prépondérant à l’exploitation des 
gravières constituait une pesée erronée des intérêts, ne tenant pas compte de 
l’impact sur la biodiversité et sur les surfaces d’assolement. 

b. Le 15 mai 2023, D______, B______ et C______ (ci-après : les exploitants), ont 
répondu au recours par acte commun, concluant à son rejet.  

La commune qualifiait d’inexploitable l’ensemble des matériaux issus de la 
gravière de E______ non soumis à redevance selon le contrat de servitude signé 
entre les exploitants et la commune. Elle mélangeait les aspects économiques 
relatifs à ses intérêts privés et le caractère exploitable au sens technique des 
différents types de matériaux composant le gisement de E______.  

Il fallait distinguer : 

- le tout-venant, la phase graveleuse constituée de mélange de sable et de petits 
graviers ou galets, exploitable et rentable ; 

- la découverte morainique, phase limono graveleuse, exploitable mais non 
rentable ;  

- la découverte argileuse, couches inexploitables de la gravière, soit la terre 
végétale, sa sous-couche arable, le retrait würmien ainsi que la moraine 
würmienne.  

Ces catégories étaient théoriques et le contenu en matériel fin et la présence de 
consolidation argileuse pouvaient, en fonction des proportions, rendre le matériel 
initialement exploitable intraitable.  

Dès le début de l’exploitation, des rapports périodiques des volumes extraits avaient 
été transmis aux propriétaires des parcelles. Au cours de l’année 2018, il avait été 
constaté que les sols de l’étape A comportaient une découverte argileuse plus 
importante que prévu et, d’autre part, que le traitement d’une partie des cailloutis 
morainiques, s’il restait exploitable, était non rentable. Les redevances versées 
avaient été moins élevées qu’escompté, n’étant payées que sur le tout-venant. La 
découverte morainique n’était pas rentable mais demeurait exploitable. Les 
différences de volumes s’expliquaient par trois motifs, dont le fait qu’une part 
importante du volume ne pourrait être exploitée qu’à la fin de l’exploitation de la 
gravière, soit les matériaux situés au droit des pistes de chantiers, des installations 
et des plateformes. Malgré les explications données, les relations avec la commune 
s’étaient dégradées. Cette dernière avait déposé une demande en conciliation auprès 
du Tribunal de première instance le 3 mars 2021 mais n’avait pas jugé opportun de 
déposer une demande au fond.  

L’exploitation de l’étape A était arrivée à échéance dans le premier tiers de l’année 
2023, sauf les parties qui ne pourraient être exploitées qu’à la fin, estimées à 
790'000 m3. Les chiffres étaient les suivants : tout-venant : 733'000 m3, découverte 
moraine : 451'500 m3, découvert argileuse : 609'500 m3.  

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Elles n’avaient jamais transmis le rapport de L______ au GESDEC. Seule une 
synthèse avait été présentée. Il n’y avait aucune raison de mettre en doute les 
volumes calculés sur la base du rapport de L______ et pris en compte par le 
GESDEC. La véritable critique était d’avoir mal qualifié la découverte morainique. 
Il était démontré que celle-ci était exploitable. La géologie d’un terrain pouvait 
varier considérablement sur quelques mètres. Il n’était donc pas exceptionnel que 
l’estimation des volumes des étapes B à E faite par la synthèse soit diminuée d’un 
tiers par rapport aux pronostics du RIE 2016 et non pas de la moitié comme cela 
avait été le cas sur l’étape A.  

La recourante n’avait pas d’intérêt direct à obtenir la modification, voire 
l’annulation du plan d’extraction, dans la mesure où les parcelles en sa propriété 
avaient déjà été largement exploitées dans le cadre de l’étape A. Les conditions 
d’un réexamen n’étaient pas réalisées. La commune avait attendu la fin de 
l’exploitation de ses parcelles et d’avoir perçu ses propres redevances pour 
demander le réexamen du plan d’extraction PE 1______. 

c. Le 15 mai 2023, l’office cantonal de l’environnement, pour le Conseil d’État a 
déposé des observations, concluant au rejet du recours. 

Il répondait point par point aux allégations de la recourante. Celles concernant les 
volumes exploitables étaient formellement contestées. Il n’entendait pas prendre 
position dans le cadre du litige civil que la commune avait initié en mars 2021.  

Il n’avait identifié aucun fait nouveau susceptible de conduire à modifier ou 
révoquer le plan d’extraction. La demande d’un nouveau RIE n’était pas recevable 
à ce stade.  

Il restait selon les estimations 662'000 m3 de volume de matériaux valorisables à 
exploiter de l’étape A. Ajouté à celui du gravier extrait de la découverte morainique 
valorisée, on obtenait un volume exploitable de 1'843'500 m3, la différence avec les 
estimations représentait 15%. Pour l’ensemble du plan, elle serait de 30%. Il en 
ressortait que la différence était marginale et ne revêtait pas une importance 
suffisante pour conduire à une décision différente. 

Concernant l’impact sur la biodiversité et les surfaces d’assolement, la commune 
utilisait ces arguments pour faire valoir des moyens propres aux recours contre les 
décisions. Or la demande en réexamen ne le permettait.  

d. Le 13 juillet 2023, la commune a répliqué, faisant valoir qu’une nouvelle 
distinction terminologique était employée par les intimés, soit celle entre les 
matériaux exploitables et les matériaux valorisables (ou rentables).  

Il n’y avait pas de preuve permettant de considérer la découverte morainique 
comme étant réellement exploitable. Il y avait des contradictions sur l’exploitation 
de ce matériau ainsi que dans les explications concernant les importants volumes 
stockés provisoirement sur le site et du flou concernant la destination et l’utilisation 
des matériaux extraits. 

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Tant que les preuves requises quant au sort des matériaux et du caractère exploitable 
des découvertes morainiques n’étaient pas apportées, elle persisterait dans les 
motifs et conclusions de son recours. 

e. Le 18 août 2023, les exploitants ont dupliqué.  

La phase limino-graveleuse de l’alluvion ancienne, aujourd’hui appelée volume de 
découverte morainique mais initialement assimilé au tout-venant, avait toujours été 
considérée comme exploitable. L’emploi de cette notion avait été rendu nécessaire 
pour s’opposer aux prétentions civiles de la commune en paiement de la redevance 
sur un matériau exploitable mais non rentable. Cette notion n’était pas pertinente 
au moment de l’adoption du plan d’extraction, ni pour analyser la question de son 
réexamen.  

f. Le 18 août 2023, le Conseil d’État a persisté dans ses conclusions. 

g. Le 5 septembre 2023, la commune s’est déterminée. 

Depuis le dépôt du recours, les exploitants utilisaient de nouvelles distinctions 
terminologiques pour se prévaloir du caractère exploitable de la découverte 
morainique et pour éviter la remise en cause du plan d’extraction. Les thèses des 
exploitants étaient contradictoires puisque depuis 2017, ils se plaignaient de 
manière constante du prétendu caractère stérile de la découverte morainique, pour 
éviter de payer des redevances et pour modifier le processus d’exploitation et 
chercher à obtenir une modification du plan d’extraction pour stocker ces matériaux 
sur d’autres parcelles.  

h. Le 6 septembre 2023, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 

EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 

2. Le litige porte sur le bien-fondé de l’arrêté du Conseil d’État statuant sur la demande 
de réexamen d’un plan d’extraction de gravière PE1______ adopté le 30 octobre 
2013. Le Conseil d’État a jugé irrecevable la demande de réexamen qui devait, en 
tant que de besoin, être rejetée.   

2.1 La recourante fait valoir une violation de son droit d’être entendue, le rapport 
de L______ SA, mentionné dans l’arrêté litigieux, n’ayant pas été versé au dossier. 

2.1.1 Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle dont la violation 
entraîne, lorsque sa réparation par l'autorité de recours n'est pas possible, 
l'annulation de la décision attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur 
le fond (ATF 144 I 11 consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_485/2022 du 

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24 mars 2023 consid. 4.2 ; ATA/549/2021 du 25 mai 2021 consid. 2a et les 
références ; Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif 
général, 2014, p. 696 n. 1982). Ce moyen doit par conséquent être examiné en 
premier lieu (ATF 141 V 495 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_740/2017 
du 25 juin 2018 consid. 3.2). Sa portée est déterminée d'abord par le droit cantonal 
(art. 41 ss LPA) et le droit administratif spécial (ATF 126 I 15 consid. 2 ; 125 I 257 
consid. 3a et les références ; arrêt du Tribunal fédéral 5A_11/2009 du 31 mars 2009 
consid. 2.1). Si la protection prévue par ces lois est insuffisante, ce sont les règles 
minimales déduites de la Constitution qui s’appliquent (art. 29 al. 2 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 4A_15/2010 du 15 mars 2010 consid. 3.1 ; Thierry 
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, pp. 518-519 n. 1526 ; 
Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit 
constitutionnel suisse, 2013, vol. 2, 3e éd., p. 615 n. 1317 ss). Quant à l'art. 6 § 1 de 
la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales 
du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), il n'accorde pas au justiciable de garanties 
plus étendues que celles découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. (arrêt du Tribunal fédéral 
4P.206/2005 du 11 novembre 2005 consid. 2.1 et les références) et ce pour autant 
qu’il soit applicable vu la nature du litige et la qualité de collectivité publique de la 
recourante. 

Tel qu’il est garanti par cette dernière disposition, le droit d’être entendu comprend 
le droit pour les parties de faire valoir leur point de vue avant qu’une décision ne 
soit prise, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, 
d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves, d’en prendre 
connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_700/2022 du 28 novembre 2022 consid. 3 et les références ; 
ATA/949/2021 du 14 septembre 2021 consid. 5a et les références). 

2.1.2 En l’espèce, la recourante se plaint de n’avoir pas eu accès à un rapport de 
L______ SA. Or, le Conseil d’État indique que ce n’est qu’une synthèse du rapport 
qui a été transmise au GESDEC concernant le potentiel exploitable des étapes B à 
E, synthèse qui a également été mise à disposition de la recourante lors de la 
présentation orale faite le 28 avril 2022. La recourante s’est même déterminée à son 
sujet le 19 mai 2022, contestant les chiffres avancés, incompatibles avec ceux 
résultants de l’étape A. L’arrêté litigieux ne mentionne effectivement que cette 
synthèse. Le grief tombe donc à faux. 

Quant à l’absence d’échange d’écritures avant que le Conseil d’État ne prenne sa 
décision, comme il s’agit d’une décision de non entrée en matière sur une demande 
de réexamen, soit d’irrecevabilité, l’échange d’écriture n’apparaît pas nécessaire, la 
recourante ayant pu alléguer tous les faits qu’elle estimait nécessaire à fonder sa 
requête. 

En conséquence, le grief de la recourante sera écarté. 

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2.2 La recourante invoque une violation du devoir d’instruction d’office 
(art. 19 LPA), le Conseil d’État n’ayant pas procédé à une analyse plus complète 
du rapport de L______ SA.  

La recourante critique non pas les chiffres retenus mais la qualification d’une partie 
du matériau excavé et la répartition géographique des volumes exploitables. 

Sa critique se confond ainsi avec celle qu’elle fait des éléments retenus par le 
Conseil d’État pour fonder sa décision et sera donc examinée ci-dessous. 

3. Le litige concerne le réexamen d’un plan d’extraction de gravier. 

3.1 Les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol et distinguent en 
premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 
al. 1 LAT). Selon l’art. 18 al. 1 LAT, le droit cantonal peut prévoir d’autres 
affectations que les zones précitées.  

Les plans d’extraction visés par la loi sur les gravières et exploitations assimilées 
du 28 octobre 1999 (LGEA - L 3 10) sont de tels plans d’affectations de droit 
cantonal, adoptés par le Conseil d’État conformément à l’art. 15 al. 2 LaLAT 
(art. 13 al. 1 let. i LaLAT). Les zones de gravières sont délimitées en général en 
zone agricole et un plan d’extraction en fixe les modalités d’exploitation (art. 21A 
LaLAT).  

3.2 À teneur de l’art. 21 al. 1 LAT, les plans d’affectation ont force obligatoire pour 
chacun. Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans 
d’affectation feront l’objet des adaptations nécessaires (art. 21 al. 2 LAT). 

En droit genevois, l’art. 13A al. 1 LaLAT est le pendant de l’art. 21 al. 2 LAT et 
dispose que, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans 
d’affectation sont réexaminés et, si nécessaire, adaptés.  

3.2.1 Le droit genevois prévoit que tout propriétaire peut demander au Conseil 
d’État le réexamen d’un plan d’affectation du sol au sens de l’art. 13 al. 1 let. a 
et b LaLAT, dix ans au moins après son entrée en vigueur (art. 13A al. 2 LaLAT). 
A contrario, cela n’est pas le cas pour les plans d’extraction visés à l’art. 13 al. 1 
let. i LaLAT. 

3.2.2 Le Tribunal fédéral a admis un droit de nature formelle à un réexamen du plan 
d’affectation pour le propriétaire, en ce qui concernait son immeuble ou des 
immeubles voisins, au motif qu’à la suite d’un changement sensible des 
circonstances, les mesures prévues n’étaient plus compatibles avec la garantie de la 
propriété (Thierry TANQUEREL, in Heinz AEMISEGGER/Pierre MOOR/ 
Alexander RUCH/Pierre TSCHANNEN [éd.], Commentaire pratique LAT : 
Planifier l’affectation, 2016, n. 65 ad art. 21 LAT). 

3.2.3 La commune a qualité pour recourir contre l’adoption d’un plan d’extraction 
(art. 35 al. 3 LaLAT). Le recours n’est toutefois recevable devant la chambre 
administrative que si la voie de l’opposition a été préalablement épuisée (art. 35 
al. 4 LaLAT).  

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3.2.4 L'autorité administrative qui a pris une décision entrée en force n'est obligée 
de la reconsidérer que si sont réalisées les conditions de l'art. 48 al. 1 LPA. Une 
telle obligation existe lorsque la décision dont la reconsidération est demandée a été 
prise sous l'influence d'un crime ou d'un délit (art. 80 let. a LPA) ou que des faits 
ou des moyens de preuve nouveaux et importants existent, que le recourant ne 
pouvait connaître ou invoquer dans la procédure précédente (art. 80 let. b LPA ; 
faits nouveaux « anciens » ; ATA/651/2023 du 20 juin 2023 consid. 4.1 ; 
ATA/539/2020 du 29 mai 2020 consid. 5b). 

3.3 En l’espèce, les questions de savoir si la commune disposait du droit de 
demander le réexamen ou la révision du plan d’extraction et si elle a un quelconque 
intérêt pour ce faire, souffriront de rester indécises, le Conseil d’État ayant examiné 
celle de l’existence ou non de faits nouveaux pertinents. 

4. Toutes les procédures de demande de réexamen ou de révision citées ci-dessus se 
déroulent en deux étapes.  

4.1 La première permet d’identifier si un fait nouveau et pertinent est de nature à 
amener à une décision différente. Dans la négative, l’administration rend une 
décision de non-entrée en matière, comme en l’occurrence. Dans la positive, elle 
rend une décision d’entrée en matière et entame la deuxième étape permettant de 
déterminer dans quelle mesure le fait nouveau est susceptible de modifier la 
décision prise.  

Cette procédure en deux étapes ne saurait toutefois être trop absolue et le Tribunal 
fédéral a ainsi, à diverses reprises, affirmé que plus les modifications envisagées 
étaient incisives, plus les motifs militant en faveur d’une modification devaient être 
importants, sans préciser s’il s’agissait de la première pesée d’intérêt ou la seconde 
(Thierry TANQUEREL, op. cit. n 35 ad art. 21 LAT) 

4.2 Les dispositions sur le réexamen des plans d’affectation tendent à assurer à la 
planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d’aménagement ne 
peuvent remplir leur fonction (ATF 144 II 41 consid. 5.1 ; 128 I 190 consid. 4.2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_387/2016 du 1er mai 2017 consid. 4.2 ; ATA/473/2009 
du 29 septembre 2009 consid. 7). La stabilité des plans est un aspect du principe, 
plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, 
comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la planification, de compter sur 
la pérennité des plans d’affectation (ATF 128 I 190 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 5). De manière générale, on considère 
que plus un plan est récent, plus on doit pouvoir compter sur sa stabilité, ce qui 
implique que les motifs justifiant une révision doivent être d'autant plus importants 
(Thierry TANQUEREL, op. cit., n 39 ad art. 21 LAT).  

4.3 Selon la jurisprudence, l'écoulement du temps n'est pas prévu par le droit fédéral 
ou cantonal comme fondant à lui seul une obligation de soumettre à une nouvelle 
enquête publique un plan d'affectation. Seule une modification sensible des 
circonstances, qui imposerait un réexamen et une éventuelle adaptation des plans, 

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créerait cette obligation. Les circonstances à prendre en considération, qui peuvent 
être de fait ou de droit, sont celles en lien avec les buts de la réglementation et celles 
ayant fondé les choix faits dans le plan qui la concrétise (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_317/2009 du 15 janvier 2010 consid. 4.2 et la jurisprudence citée ;  
ATA/436/2023 du 25 avril 2023 consid. 5.2 ; ATA/251/2009 du 19 mai 2009 
consid. 4 et 5).  

4.4 L’art. 21 al. 2 LAT est une solution de compromis entre deux exigences 
contradictoires : d'une part, l'aménagement du territoire étant un processus continu, 
et la détermination des différentes affectations impliquant des pesées d'intérêts 
fondées sur des circonstances changeantes et des pronostics qui ne se confirment 
jamais entièrement, l'adaptation périodique des plans d'affectation est indispensable 
pour assurer, progressivement, leur conformité aux exigences légales ; d'autre part, 
il faut tenir compte des intérêts privés et publics dont la protection nécessite une 
certaine sécurité juridique. La jurisprudence souligne que, pour apprécier 
l'évolution des circonstances et la nécessité d'adapter un plan d'affectation, une 
pesée des intérêts s'impose. L'intérêt à la stabilité du plan doit être mis en balance 
avec l'intérêt à l'adoption d'un nouveau régime d'affectation. Selon les cas, des 
intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, soit son 
adaptation. Il incombe donc à l'autorité appelée à statuer sur un projet de 
modification d'un plan en vigueur d'examiner, en fonction des circonstances 
concrètes, une pluralité d'intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2). 

De façon générale, il y a lieu de reconnaître que les circonstances se sont 
sensiblement modifiées lorsque l'on pouvait raisonnablement estimer que la 
collectivité aurait pris des décisions différentes si elle avait été confrontée à ces 
circonstances au moment où elle s'est déterminée. Cette vision statique de la 
position de la collectivité compétente doit être nuancée par l’intégration de 
considérations tenant à l’écoulement du temps et d’éventuelles exigences liées à la 
protection de la bonne foi (Thierry TANQUEREL, op. cit., n 43 ad art. 21). 

5. La recourante soutient avoir mis en lumière des faits nouveaux « anciens » 
pertinents et importants justifiant le réexamen et l’annulation du plan d’extraction. 

5.1 Selon la commune, la qualité réelle du sous-sol des terrains compris dans le plan 
d’extraction a été révélée par l’exploitation effective de la première étape du 
périmètre. Les données communiquées par les exploitants à la commune au titre de 
son contrat de servitude de gravière révélaient que les parcelles communales sur 
l’étape A n’auraient produit, depuis l’ouverture de l’exploitation en 2016 et 
jusqu’au 19 décembre 2022, que 464'100 m3 de matériaux valorisables « nobles ». 
Elle retient que le volume de tout-venant extrait ne représentait que moins de 30% 
du volume pronostiqué par le RIE. De plus, en raison de cette diminution du volume 
exploitable, il y aurait une augmentation de déchets, ce qui aurait des incidences 
majeures sur les modalités d’exploitation et un impact sur l’environnement et les 
surfaces d’assolement. 

5.2 Les intimés contestent cette analyse.  

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5.2.1 S’agissant de la diminution du volume exploitable telle que retenue par la 
commune, celle-ci était erronée car elle qualifiait faussement la découverte 
morainique de volume inexploitable, alors qu’elle était valorisée par son utilisation 
pour fournir localement les sites de construction à raison de 90% et 10% pour le 
remblayage de l’excavation.  

La diminution constatée sur l’étape A était de moins de 50% et non 75% comme 
allégué et celle prévisible sur les étapes B à E, contenues dans la synthèse du rapport 
L______ SA, prévoyait une diminution de 33% du volume exploitable par rapport 
aux pronostics effectués par les RIE. En outre, l’étape A n’avait pas encore été 
entièrement exploitée, notamment s’agissant des matériaux situés au droit des pistes 
de chantiers, des installations ainsi que des plateformes permettant un dépôt pour 
l’exploitation des autres secteurs B à E. Finalement, une différence de 15% entre 
les estimations du volume exploitable et la réalité de l’exploitation de la gravière 
était constatée. Cette différence était qualifiée de modeste par l’autorité intimée 
compte tenu des incertitudes existant en la matière. 

Ces chiffres ne sont plus vraiment contestés par la recourante après les échanges 
d’écritures. Elle retient par contre que les exploitants utilisaient des termes 
différents et opéraient des distinctions terminologiques qui avaient, selon elle, des 
conséquences sur le potentiel exploitable du site. 

Or, il ressort du plan directeur des gravières que la gravière de E______ constitue 
« la plus importante ressource potentielle » mise au plan directeur cantonal, malgré 
« la qualité souvent moyenne du gisement ». Il s’agit, selon le RIE 2013, d’une des 
dernières grandes réserves de gravier du canton (plan directeur p. 14 ; RIE 2013 p. 
9). Le plan directeur retient pour la totalité du canton un potentiel de 65 millions 
de m3 et de 27 millions de m3 pour le site de « E______ » (plan directeur p. 14), le 
second site le plus grand possédant près de 11 millions de m3, en comparaison, les 
27 autres millions étant répartis sur six sites différents.  

En conséquence, une diminution entre les volumes estimés au moment de 
l’adoption du plan et ceux constatés lors de l’exploitation n’est pas susceptible de 
remettre en question l’extraction telle que prévue dans le plan litigieux, compte tenu 
de l’intérêt public à exploiter cette réserve de gravier, parmi les plus grandes du 
canton. Suivant les dernières estimations, la diminution devant être de l’ordre de 
30% pour l’ensemble du plan, il n’est pas possible de considérer que ce fait aurait 
conduit à une décision différente. En effet, rien ne le laisse supposer, le plan 
directeur prévoyant notamment d’autres sites d’exploitation potentiels de gravières 
avec des qualités dites « moyennes », les zones les plus favorables du point de vue 
qualitatif et du recouvrement ayant déjà été largement exploitées par le passé (plan 
directeur p. 14).  

5.2.2 Dans la pesée d’intérêts qui doit être opérée, la recourante avance l’intérêt à 
la protection des surfaces d’assolement et des biotopes. Ce faisant, elle n’avance 
toutefois aucun fait pertinent nouveau.  

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En effet, ces intérêts ont déjà été pris en compte dans la pesée réalisée au moment 
de l’adoption du plan, comme l’atteste l’analyse faite dans le RIE 2013, que la 
recourante ne remet pas en cause. Cette étude concluait à un impact transitoire de 
soustraction à l’agriculture durant trois ans en moyenne pour chaque parcelle et 
prévoyait des mesures d’accompagnement et de compensation, notamment par 
l’apport de matériaux de sous-couche et de terre végétale pour recréer des sols de 
1 m d’épaisseur, rendant à l’agriculture une situation améliorée (p. 77 à 95 du 
RIE 2013 et 77 à 88 du RIE 2016, pour la protection de l’environnement et p. 60 à 
65, ainsi que 59 à 63, pour la protection des sols et la pratique agricole). 

Les exigences en matière de surface d’assolement n’ont pas été modifiées depuis 
l’adoption du plan et ne sauraient ainsi justifier un réexamen de celui-ci comme le 
suggère la recourante, comme ne le sont pas non plus la diminution du nombre de 
lièvres recensés depuis 2018, le nombre fluctuant de cette espèce ne pouvant être 
attribué à l’exploitation des gravières. En 2021, la population était équivalente à 
celle de 2009 à M______. De plus, il pourrait même y avoir un effet favorable 
constaté dans d’autres secteurs d’exploitation du canton, à N______ par exemple, 
comme cela ressort des pièces figurant au dossier.  

La justification du projet de plan d’extraction retenue dans la RIE 2013 étant d’une 
part, la présence d’une des dernières grandes réserves de graviers du canton, et 
d’autre part, la situation proche de grands axes routiers ainsi que des stations de 
traitement. Par ailleurs, l’exploitation de parcelles agricoles cultivées n’impliquait 
pas de destruction de biotopes naturels de forte valeur. De plus, le choix d’utiliser 
d’importantes ressources locales se justifiait aisément par les besoins du canton en 
termes de matériaux de construction tout en répondant aux exigences 
environnementales actuelles (RIE 2013 p. 9). 

Ces considérations restent d’actualité, même avec la diminution constatée des 
volumes exploitables et aucun fait nouveau permettant d’exiger un réexamen, 
consistant à l’abolition du plan d’extraction tel que souhaitée par la recourante, n’a 
été établi en l’espèce. 

Le recours contre le refus de procéder à un réexamen du plan d’extraction 
PE 1______ doit donc être rejeté.  

6. Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
recourante qui ne défend par sa propre décision (art. 87 al. 1 LPA) et une indemnité 
de procédure de CHF 1'500.- sera allouée aux exploitants intimés, solidairement, à 
la charge de la recourante (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 
 
 

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PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 27 février 2023 par la commune A______ contre 
l’arrêté du Conseil d’État no 6______ du 25 janvier 2023 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de la commune A______ ; 

alloue une indemnité de procédure de CHF 1'500.- à B______ SA, C______ SA et 
D______ SA, solidairement, à la charge de la commune A______ ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être portée dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de 
l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme 
moyens de preuve, doivent être jointes à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Nicolas WISARD, avocat de la commune A______, 
au Conseil d’État, à Me Laurent BAERISWYL, avocat de B______ SA, C______ SA et 
D______ SA, ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial et à l’office fédéral 
de l’agriculture. 

Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, 
Fabienne GEISINGER-MARIETHOZ, Valérie LAUBER, Claudio 
MASCOTTO, juges. 

 

 

 

 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

 le président siégeant : 
 
 

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F. SCHEFFRE 
 

J.-M. VERNIORY 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 

 la greffière :