# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e5c4aa76-ca9b-5404-aa6f-a80ae0203814
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-10-28
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 28.10.2010  VB.2010.00246
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2010-00246_2010-10-28.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2010.00246	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 28.10.2010
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Taxiverordnung

	
Taxiverordnung: Fester Wohnsitz in der Schweiz als Voraussetzung für den Erwerb eines Taxiausweises (Art. 11 Abs. 2 lit. d TaxiV).

Zuständigkeit und Besetzung des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Legitimation der beschwerdeführenden Stadt Zürich (E. 1.2).
Die Taxiverordnung erfüllt die Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn (E. 3.2.2). Eine Wohnsitzpflicht in der Schweiz ist für die Gewährleistung eines guten Leumunds der Taxichauffeure weder geeignet noch erforderlich. Durch diese Voraussetzung wird demnach in unverhältnismässiger Weise in die Wirtschaftsfreiheit eingegriffen (E. 3.2.3). Die Beschwerdegegnerin durfte sämtliche Verstösse gegen das übergeordnete Recht - und damit auch gegen das Freizügigkeitsabkommen - rügen (E. 3.3). 

Abweisung der Beschwerde.

			 	
				Stichworte:
	
						ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
BESCHWERDEGRUND/-GRÜNDE
FREIZÜGIGKEITSABKOMMEN (FZA)
HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT
LEUMUND
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
TAXIVERORDNUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRÜFUNG
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
WOHNSITZPFLICHT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 27 BV

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2010.00246

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 28. Oktober 2010

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Gerichtssekretär Markus Heer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt Zürich, 

Beschwerdeführerin, 

 

 

gegen

 

 

A AG, vertreten
durch RA B,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Taxiverordnung,

hat sich ergeben: 

I.  

Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 8. Juli
2009 eine neue Taxiverordnung (TaxiV), welche die bisherigen Taxivorschriften
vom 20. September 2000 (ASZ 935.460) ablösen soll. In Art. 11 Abs. 2
TaxiV regelte der Gemeinderat folgende Voraussetzungen für den Erwerb eines
Taxiausweises:

"Dieser Ausweis wird erteilt,
wenn die Bewerberinnen oder Bewerber

a) im Besitz des Führerausweises zum berufsmässigen Personentransport sind;

b) die Fachprüfung bestanden haben;

c) sich über ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache ausweisen können und

d) über einen festen Wohnsitz in der Schweiz verfügen."

Die amtliche Publikation der Taxiverordnung erfolgte am
15. Juli 2009. Das fakultative Referendum wurde nicht ergriffen.

II.  

Die A AG erhob gegen die Taxiverordnung am 14. August
2009 Gemeindebeschwerde beim Bezirksrat Zürich und beantragte, der Gemeinderat
sei anzuweisen, Art. 11 Abs. 2 lit. d TaxiV ersatzlos zu
streichen. Der Bezirksrat hiess die Beschwerde am 15. April 2010 gut und
hob Art. 11 Abs. 2 lit. d TaxiV auf. Die Sache wurde zur
Überarbeitung und neuen Beschlussfassung an den Gemeinderat zurückgewiesen.

III.  

Dagegen gelangte der Stadtrat von Zürich mit Beschwerde
vom 12. Mai 2010 ans Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 15. April 2010; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der A AG. Mit Präsidialverfügung vom 19. Mai
2010 sistierte das Verwaltungsgericht das Verfahren bis zum Vorliegen des
Beschlusses des Gemeinderats der Stadt Zürich darüber, ob beim Verwaltungsgericht
Beschwerde gegen den Bezirksratsentscheid vom 15. April 2010 erhoben
werden soll. Am 14. Juli 2010 stimmte der Gemeinderat der Stadt Zürich der
Beschwerdeerhebung im Sinn von § 155 Abs. 1 lit. a des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG) zu.

Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 28. Juli 2010 auf
Vernehmlassung. Die A AG beantragte am 20. September 2010 die Abweisung
der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt
Zürich.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.
 

1.1 Am 1. Juli
2010 ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts
in Kraft getreten. Im Zug der Revision wurde auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz
vom 24. Mai 1959 (VRG) überarbeitet. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
gebieten die intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht
sofort anzuwenden, sofern die Übergangsbestimmungen nichts anderes vorsehen und
die Kontinuität des bisherigen Rechts dadurch nicht gefährdet wird
(BGE 126 III 431 E. 2b). Bezüglich der Zuständigkeit kommt
es hingegen auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, in welchem ein
Rechtsmittel anhängig gemacht wird (RB 2004 Nr. 8, mit Hinweisen).

Die vorliegende Beschwerde ist am 12. Mai 2010
erhoben worden. Massgebend für die Zuständigkeit ist deshalb die bis Ende Juni
2010 geltende Fassung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes: Nach § 41 Abs. 1
VRG in der damaligen Fassung konnten nur Anordnungen, nicht aber Erlasse beim
Verwaltungsgericht angefochten werden. Entscheide des Bezirksrats über
Gemeindebeschwerden waren beim Regierungsrat anfechtbar. Gemäss Art. 87 Abs. 2
in Verbindung mit Art. 86 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG) muss jedoch, sofern das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen
Erlasse vorsieht, als letzte kantonale Instanz ein oberes Gericht eingesetzt
werden. Die Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 3 BGG zur Anpassung des
kantonalen Rechts an Art. 86 Abs. 2 BGG lief Ende 2008 ab, weshalb
seit dem 1. Januar 2009 – und somit schon vor Inkrafttreten des Gesetzes
über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts – die durch den Bezirksrat
im Rahmen einer Gemeindebeschwerde getroffenen Entscheide beim Verwaltungsgericht
anfechtbar sind (vgl. VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.3,
www.vgrzh.ch). Demgemäss ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig.

Neben der Zuständigkeit richtet sich vorliegend auch die
Besetzung des Verwaltungsgerichts nach der bis Ende Juni 2010 geltenden Fassung
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Demzufolge kommt der seit 1. Juli 2010
in Kraft stehende § 38a Abs. 1 VRG, welcher für Entscheide über
Rechtsmittel gegen Erlasse eine Fünferbesetzung vorsieht, nicht zum Tragen, weshalb
die vorliegende Beschwerde in Dreierbesetzung zu entscheiden ist (vgl. dazu
auch die Übergangsbestimmung zum Gesetz über das Sozialversicherungsgericht vom
30. August 2004, welche in Abs. 2 vorsieht, dass sich die
Zuständigkeit und die Zusammensetzung des Organs, bei dem ein Verfahren im
Zeitpunkt des Inkrafttretens rechtshängig ist, nach bisherigem Recht richtet
[OS 50, 409]).

1.2 Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind Gemeinden unter
anderem beschwerdeberechtigt, wenn sie Verletzung von Garantien rügen, die
ihnen die Kantons- oder die Bundesverfassung gewährleistet. Die
Beschwerdeführerin rügt, durch die Aufhebung von Art. 11 Abs. 2 lit. d
TaxiV sei sie in ihrer durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar
2005 (KV) garantierten Gemeindeautonomie verletzt worden. Ihre Legitimation zur
Beschwerdeerhebung ist folglich ohne Weiteres zu bejahen.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3 Der
Bezirksrat hob in Disp.-Ziff. I Satz 2 seines Rekursentscheids Art. 11
Abs. 2 lit. d TaxiV auf. Damit handelt es sich beim Rekursentscheid
um einen Endentscheid. Unklar bleibt, weshalb der Bezirksrat in Disp.-Ziff. I
Satz 3 die Sache an den Gemeinderat zur Überarbeitung und neuen
Beschlussfassung zurückwies. Selbst wenn die Beschwerde abzuweisen wäre, bleibt
es jedenfalls in der Kompetenz der Beschwerdeführerin, selbständig über das
weitere Vorgehen zu entscheiden. Insofern kommt Disp.-Ziff. I Satz 3
keine eigenständige Bedeutung zu. 

2.
 

Art. 27 Abs. 1 BV garantiert die
Wirtschaftsfreiheit. Gemäss Art. 94 Abs. 4 BV sind Abweichungen vom
Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen
den Wettbewerb richten, nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen
oder kantonale Regalrechte begründet sind. Grundsatzwidrig und daher, besondere
Ermächtigung vorbehalten, unzulässig sind sogenannte wirtschaftspolitische
Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder
Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen bzw. um das
Wirtschaftsleben nach einem festen Plan zu lenken (René Rhinow/Gerhard
Schmid/Giovanni Biaggini, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, § 4
N. 48). Entscheidende Bedeutung bei der Beurteilung, ob eine Massnahme
grundsatzkonform oder grundsatzwidrig ist, kommt dabei dem Eingriffsmotiv zu.
Eine Massnahme ist nämlich nicht allein deshalb grundsatzwidrig, weil sie
erhebliche Auswirkungen auf den freien Wettbewerb zeitigt (Walter Haller/Ulrich
Häfelin/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich
etc. 2008, Rz. 659). Grundsatzkonforme Massnahmen sind unter den
Voraussetzungen von Art. 36 BV zulässig.

3.
 

3.1 Der
Bezirksrat führte im Wesentlichen aus, die für die Erlangung des Taxiausweises
festgesetzte Wohnsitzpflicht in der Schweiz sei nicht geeignet, um die von der Beschwerdeführerin
geltend gemachten Interessen der öffentlichen Sicherheit und des Schutzes von
Treu und Glauben zu gewährleisten. Die Beschwerdeführerin sei zudem den
Nachweis schuldig geblieben, dass grenzüberschreitende Leumundsabklärungen kaum
möglich seien oder einen unverhältnismässigen Aufwand generieren würden. Die
Massnahme verstosse sowohl gegen die Wirtschaftsfreiheit als auch gegen das
Freizügigkeitsabkommen vom 21. Juni 1999 (FZA, SR 0.142.112.681).

Die Beschwerdeführerin stellt infrage, ob sich die
Beschwerdegegnerin überhaupt auf das Freizügigkeitsabkommen berufen könne, da
dieses bloss Grenzgänger, nicht aber Unternehmen, die Grenzgänger anstellen
möchten, schütze. Durch die Wohnsitzpflicht in der Schweiz werde eine
Leumundsabklärung gemäss Art. 22 TaxiV ermöglicht. Abgesehen von einem
aktuellen Strafregisterauszug seien grenzüberschreitende Leumundsabklärungen
kaum möglich bzw. würden einen unverhältnismässigen Aufwand generieren. Dies
könne zu Informationslücken und damit zu einer Ungleichbehandlung von Gesuchstellenden
mit Wohnsitz in der Schweiz führen, bei denen die erwähnten Leumundsabklärungen
leichter durchzuführen und demnach Verweigerungsgründe für einen Taxiausweis
einfacher aufzudecken seien. Grenzgängern könne schliesslich zugemutet werden,
sich in der Schweiz niederzulassen, sodass sie keiner Benachteiligung
ausgesetzt seien.

Die Beschwerdegegnerin führt aus, auch der Leumund von im
Ausland wohnhaften Taxifahrern könne mit einem verhältnismässigen Aufwand
geprüft werden. Eine Wohnsitzpflicht in der Schweiz sei deshalb nicht nötig, um
die öffentliche Ruhe, Ordnung und Sicherheit in der Stadt Zürich zu
gewährleisten. Art. 11 Abs. 2 lit. d TaxiV verstosse zudem gegen
das Freizügigkeitsabkommen, auf welches sich die Beschwerdegegnerin berufen
dürfe.

3.2  

3.2.1
Zu Recht unbestritten ist, dass die Wohnsitzpflicht gemäss Art. 11 Abs. 2
lit. d TaxiV in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdegegnerin eingreift,
welcher faktisch verunmöglicht wird, Grenzgänger einzustellen. Die
Beschwerdeführerin bezweckt mit der Wohnsitzpflicht, eine ausreichende Prüfung
des Leumunds sicherzustellen. Dass Inhabende eines Taxiausweises einen guten
Leumund haben, liegt im öffentlichen Interesse der Sicherheit sowie in
demjenigen des Schutzes von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr. Die Massnahme
ist deshalb grundsatzkonform, weshalb sie unter den Voraussetzungen von Art. 36
BV zulässig ist.

3.2.2
Schwere Grundrechtseingriffe müssen gemäss Art. 36 Abs. 1 BV in
einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen sein. Erlasse autonomer Körperschaften,
wozu die Gemeinden zählen, werden als autonome Satzungen bezeichnet. Sie sind
zwar keine Gesetze im formellen Sinn, dennoch erfüllen sie die Anforderungen an
gesetzliche Grundlagen im formellen Sinn, wenn sie kompetenzgemäss erlassen
worden sind und wenn die Stimmberechtigten an deren Erlass mitwirken konnten.
Es handelt sich dann um "formelle Gesetze niederer Stufe". Diese
Voraussetzungen sind bei jenen kommunalen Erlassen erfüllt, die in der Gemeindeversammlung
oder in einer Urnenabstimmung verabschiedet wurden; Erlasse von
Gemeindeparlamenten erfüllen die Voraussetzungen dann, wenn sie dem
fakultativen Referendum unterstehen (Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht
des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2005; Rz. 432 ff., 2609 f.).

Die
strittige Taxiverordnung wurde durch den Gemeinderat, die Legislative der Stadt
Zürich, erlassen und dem fakultativen Referendum unterstellt. Damit erfüllt sie
die Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn. Damit wird
dem Erfordernis der Gesetzesform unabhängig davon, ob man den Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit als leicht oder schwer bezeichnen will, Genüge getan.

Im Übrigen ist die Norm auch genügend bestimmt, geht aus
ihr doch klar hervor, dass für die Erlangung des Taxiausweises ein fester
Wohnsitz in der Schweiz notwendig ist.

3.2.3
Wie dargelegt wurde, liegt die Massnahme im öffentlichen Interesse der
Sicherheit und des Schutzes von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr, da durch
sie ein guter Leumund der Taxichauffeure sichergestellt werden soll. Mit der
Vorinstanz ist jedoch die Eignung der Massnahme bzw. deren Erforderlichkeit zu
verneinen. Es überzeugt nicht und bleibt auch weitgehend unsubstanziiert, wenn
die Beschwerdeführerin ausführt, der Leumund von Grenzgängern könne nicht oder
nur mit einem unverhältnismässigen Aufwand überprüft werden. Wie der Bezirksrat
richtig ausführte, könnte ein Strafregisterauszug problemlos auch von Bewerbern
mit Wohnsitz im Ausland eingefordert werden. Möglich wäre es auch, weitere
Dokumente einzufordern, so etwa Bestätigungen über das Verhalten an früheren
Arbeitsplätzen. Der Beschwerdeführerin stünde es dabei offen festzulegen, welche
Nachweise sie für erforderlich hält. Daneben räumt die Beschwerdeführerin
selbst ein, dass die Zahl der Grenzgänger in der Stadt Zürich vernachlässigbar
sei, weshalb ein allfällig erhöhter administrativer Aufwand kaum ins Gewicht
fällt. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass der Fachausweis gemäss der
Darstellung der Beschwerdeführerin ohne Wohnsitz in der Schweiz erlangt werden
kann. Damit würde es aber ausreichen, wenn ein Bewerber seinen Wohnsitz kurz
vor dem Gesuch um einen Taxiausweis in die Schweiz verlegen würde. Dann bliebe
aber die Überprüfung gleich aufwendig, wie wenn der Bewerber seinen Wohnsitz
weiterhin im benachbarten Ausland hätte, kommt doch in einem solchen Fall das
Verhalten des Bewerbers vor der Wohnsitznahme in der Schweiz für die
Beurteilung des Leumunds erhebliche Bedeutung zu. Zutreffend mag zwar sein,
dass bei Taxichauffeuren mit Wohnsitz in der Schweiz einfacher registriert
werden kann, wenn sie ausserhalb ihrer beruflichen Tätigkeit hinsichtlich ihrer
Berufsausübung relevante Verstösse begehen. Dies allein vermag aber eine
Wohnsitzpflicht in der Schweiz nicht zu rechtfertigen, zumal die
Beschwerdeführerin diesem Problem etwa dadurch begegnen könnte, dass sie von
Taxichauffeuren ohne Wohnsitz in der Schweiz Leumundsnachweise in zeitlich
wiederkehrenden Abständen verlangen würde.

Schliesslich ist die
Beschwerdeführerin darauf hinzuweisen, dass auch in anderen Berufen ein guter
Leumund verlangt wird, eine Wohnsitznahme in der Schweiz allein wegen der
Überprüfung des Leumunds aber nicht vorgesehen ist. So sieht beispielsweise das
Medizinalberufegesetz vom 23. Juni 2006 (MedBG, SR 811.11) vor, dass für
die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung – beispielsweise als Arzt –
die Vertrauenswürdigkeit des Bewerbers Voraussetzung bildet, von einer
Wohnsitzpflicht in der Schweiz sieht es hingegen ab (Art. 36).

Ergibt sich aber, dass die in Art. 11 Abs. 2 lit. d
TaxiV vorgesehene Wohnsitzpflicht in der Schweiz für die Gewährleistung eines
guten Leumunds der Taxichauffeure weder geeignet noch notwendig ist, erweist
sich der Eingriff in die durch Art. 27 BV geschützte Wirtschaftsfreiheit
als unverhältnismässig und somit rechtswidrig. Der Bezirksrat hat demnach durch
die Aufhebung von Art. 11 Abs. 2 lit. d TaxiV kein Recht
verletzt, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.

3.3 Damit muss
die Vereinbarkeit von Art. 11 Abs. 2 lit. d TaxiV mit dem
Freizügigkeitsabkommen nicht mehr geprüft werden. Die Beschwerdeführerin ist
aber immerhin darauf hinzuweisen, dass ihre Annahme, die Beschwerdegegnerin
hätte sich im vorinstanzlichen Verfahren nicht auf das Freizügigkeitsabkommen
berufen können, fehlgeht. Die Beschwerdeführerin vermischt in ihrer
Argumentation die Frage nach der Rechtsmittellegitimation mit derjenigen nach
den zulässigen Beschwerdegründen. Die Beschwerdegegnerin ist durch Art. 11
Abs. 2 lit. d TaxiV unstreitig betroffen und hatte ein
schützenswertes Interesse an der Aufhebung der strittigen Norm, weshalb sie zur
Beschwerdeerhebung im   vorinstanzlichen Verfahren gemäss § 151 Abs. 1
GG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ohne Weiteres legitimiert war.
In der Beschwerde durfte sie sämtliche Verstösse gegen das übergeordnete Recht
rügen (§ 151 Abs. 1 Ziff. 1 GG; für das Verfahren vor Verwaltungsgericht:
§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Damit
konnte sie auch rügen, die Norm verstosse gegen das Freizügigkeitsabkommen, und
dies unabhängig davon, ob das Freizügigkeitsabkommen auf sie selbst Anwendung
findet oder nicht. 

4.
 

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten
der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu, hingegen
hat sie eine solche der obsiegenden Beschwerdegegnerin zu bezahlen (§ 17 Abs. 2
VRG).

Demgemäss entscheidet die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    100.--     Zustellungskosten,

Fr. 3'100.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 1'500.-, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids,
zu bezahlen.

5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung
an…