# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d0d0932b-88e5-5b46-a05a-5a05acf741d7
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-06-08
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 08.06.2010 B 2010/81
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2010-81_2010-06-08.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2010/81

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 08.06.2010

Entscheiddatum: 08.06.2010

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 8. Juni 2010
Volksschule, Schülertransport, Art. 19 und 20 VSG (sGS 213.1). Es verletzt 
den Grundsatz der Rechtsgleichheit nicht, wenn die Schulgemeinde für 
Kindergärtler, die erst ab der zweiten Morgenlektion den Kindergarten 
besuchen und damit im ersten Kindergartenjahr ein Privileg hinsichtlich der 
Geltung der Blockzeiten in Anspruch nehmen, keinen Schülertransport 
durchführt (Verwaltungsgericht, B 2010/81).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, 

lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli

_______________

 

In Sachen

X. und weitere

Beschwerdeführer,

gegen

 

Regionale Schulaufsicht St. Gallen,c/o Bildungsdepartement, Davidstrasse 31, 9001 St. 

Gallen,

Vorinstanz,

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und

 

Primarschulgemeinde B.

Beschwerdegegnerin,

sowie

 

Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen,Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,

Beschwerdebeteiligter,

 

betreffend

Schülertransport

 

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Die Kinder C., D. und E. wurden am 1. August 2009 nach Vollendung ihres 

vierten Altersjahres schulpflichtig und besuchen seither den Kindergarten. Ihre Eltern 

beantragten beim Primarschulrat B., es sei ab den Herbstferien 2009 ein 

Schülertransport auf die zweite Morgenlektion des Kindergartens einzurichten, evtl. mit 

Kostenbeteiligung der Eltern zum hälftigen Ansatz, subevtl. eine angemessene 

Kilometerentschädigung für die Organisation des Transports durch die Eltern 

auszurichten. Der Primarschulrat  B. wies das Gesuch mit Verfügung vom 28. Oktober 

2009 ab. Er erwog, der Erziehungsrat habe am 29. August 2007 eine verbindliche 

Regelung erlassen. Nach dem Reglement über die Unterrichtsorganisation (abgekürzt 

RUO) finde für Kinder im ersten Kindergartenjahr der Unterricht an den Vormittagen 

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während vier Lektionen statt. Nach Art. 4 RUO könnten die Eltern die Kinder im ersten 

Kindergartenjahr für die erste Morgenlektion abmelden. Dabei bestehe aber bei 

unzumutbarem Schulweg kein Anspruch für einen separaten Transport auf Beginn der 

zweiten Lektion am Morgen.

B./ Gegen die Verfügung des Primarschulrats erhoben die Gesuchsteller mit Eingabe 

vom 16. November 2009 Rekurs und hielten an ihrem Antrag fest. Die Regionale 

Schulaufsicht wies den Rekurs mit Entscheid vom 11. Februar 2010 (Versand 19. 

Februar 2009) ab. Sie hielt unter Hinweis auf Art. 4 RUO fest, das Recht auf 

Grundschulunterricht werde nicht verletzt, weil der ordentliche Schulbetrieb die erste 

Morgenlektion einschliesse, für welche der Schülertransport gewährleistet sei. Daher 

bestehe kein Anspruch auf einen Transport durch die Schulgemeinde auf die zweite 

Morgenlektion des ersten Kindergartenjahres.

C./ Mit Eingabe vom 9. März 2010 erhoben die Gesuchsteller Rekurs beim 

Erziehungsrat und erneuerten ihren Antrag, die Primarschulgemeinde B. sei zum 

Transport ihrer Kinder auf die zweite Morgenlektion im ersten Kindergartenjahr zu 

verpflichten und sie seien für die ab 28. Oktober 2009 geleisteten Fahrdienste für den 

Transport ihrer Kinder angemessen zu entschädigen. Die Rekurrenten stellten sodann 

den Antrag, der Schulrat sei durch Anordnung einer vorsorglichen Massnahme zu 

verpflichten, ab sofort bis zum rechtskräftigen Abschluss des Rekursverfahrens für den 

Schülertransport zu sorgen. Ausserdem beantragten die Rekurrenten, die Streitsache 

sei als Sprungbeschwerde dem Verwaltungsgericht zu überweisen.

Der Erziehungsrat beschloss am 17. März 2010, den Rekurs als Sprungbeschwerde 

dem Verwaltungsgericht zu überweisen. Sodann beantragte er, es sei ihm im Verfahren 

vor dem Verwaltungsgericht Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

Die Überweisung der Sprungbeschwerde erfolgte am 22. März 2010. Die Regionale 

Schulaufsicht beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 25. März 2010 die Abweisung 

der Beschwerde. Das Bildungsdepartement beantragte in seiner unaufgefordert 

eingereichten Eingabe vom 8. April 2010 namens des Erziehungsrates die kostenfällige 

Abweisung der Beschwerde. Auch der Primarschulrat B. beantragte in seiner 

Stellungnahme vom 16. April 2010 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.

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Der Präsident des Verwaltungsgerichts wies mit Verfügung vom 20. April 2010 das 

Gesuch um Anordnung vorsorglicher Massnahmen ab und gab den 

Beschwerdeführern Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen Stellung zu nehmen. Dies 

taten sie mit Eingabe vom 3. Mai 2010.

Die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten werden, soweit wesentlich, in den 

nachstehenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Art. 43ter des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt 

VRP) bestimmt, dass Regierung und zuständiges Departement mit Zustimmung des 

Rekurrenten auf den Rekursentscheid verzichten und die Streitsache als Beschwerde 

dem Verwaltungsgericht zur Erledigung überweisen können. Die Voraussetzungen für 

dieses als Sprungbeschwerde bezeichnete Vorgehen sind in der Streitsache erfüllt. Die 

Beschwerdeführer beantragten sogar ausdrücklich eine Überweisung ihres Rekurses 

als Sprungbeschwerde. Sie sind im übrigen zum Rechtsmittel legitimiert (Art. 64 Abs. 1 

in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP), und ihre Eingabe entspricht zeitlich, formal und 

inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 

Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. Das Bildungsdepartement hat sich im Beschwerdeverfahren unaufgefordert zur 

Beschwerde vernehmen lassen, wobei nicht eindeutig ist, ob die Vernehmlassung 

namens des Departements oder namens des Erziehungsrates abgegeben wird. Der 

übersprungenen Rekursinstanz wird im Schrifttum keine Befugnis zur Einreichung einer 

Vernehmlassung zuerkannt (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 

St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 1171; N. Voigt, in: 20 Jahre Verwaltungsgericht, 

St. Gallen, 1986, S. 75 ff., und W.E. Hagmann, Die st. gallische 

Verwaltungsrechtspflege und das Rechtsmittelverfahren vor dem Regierungsrat, Diss. 

Zürich 1979, S. 212 f., äussern sich dazu nicht). Es ist widersprüchlich, wenn die 

Rekursinstanz beschliesst, keinen Entscheid zu fällen, und gleichzeitig Anträge im 

Beschwerdeverfahren stellen will. Sie hat die Möglichkeit, ihren Standpunkt im 

Rekursentscheid festzulegen, zumal sie an einen Antrag auf Überweisung als 

Sprungbeschwerde nicht gebunden ist (Voigt, a.a.O., S. 81).

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3. Die vorliegend massgebenden Vorschriften finden sich in Art. 19 und 20 des 

Volksschulgesetzes (sGS 213.1, abgekürzt VSG). Art. 19 Abs. 2 VSG bestimmt, dass 

der Erziehungsrat Vorschriften über die Verteilung der wöchentlichen Unterrichtszeit 

erlässt. Nach Art. 19 Abs. 3 VSG wird in Kindergarten und Primarschule am Vormittag 

Unterricht in Blockzeiten erteilt. Der Erziehungsrat kann Vorschriften über weitere 

Blockzeiten erlassen. Art. 20 lit. a VSG bestimmt, dass die Schulgemeinde für den 

Transport von Schülerinnen und Schülern mit unzumutbarem Schulweg sorgt, wobei 

kein Anspruch auf einen Transport am Mittag besteht, wenn ein Mittagstisch 

eingerichtet ist. Der Anspruch auf Übernahme der Transportkosten bei unzumutbarem 

Schulweg ergibt sich im übrigen unmittelbar aus Art. 19 der Bundesverfassung (SR 

101, abgekürzt BV; vgl. BGE 133 I 156 E. 3.1).

3.1. Der Erziehungsrat erliess am 29./30. August 2007 gestützt auf Art. 19 VSG ein 

Reglement zur Unterrichtsorganisation (abgekürzt RUO), das auf Beginn des 

Schuljahres 2008/2009 in Kraft gesetzt wurde. In Art. 4 Abs. 1 RUO wird bestimmt, 

dass die Eltern ihr Kind im ersten Kindergartenjahr für die erste Morgenlektion 

abmelden können. Nach Art. 4 Abs. 3 RUO besteht bei unzumutbarem Schulweg kein 

Anspruch für einen separaten Transport auf Beginn der zweiten Lektion, wenn die 

Eltern ihr Kind von der ersten Morgenlektion abmelden.

3.2. Der Primarschulrat B. macht geltend, die Regelungskompetenz des Erziehungsrats 

bezüglich Blockzeiten sei durch den Kantonsrat nicht eingeschränkt worden. Auch sei 

nicht von einer Blockzeitenregelung erst ab dem zweiten Kindergartenjahr auszugehen. 

Vielmehr habe der Erziehungsrat einen grossen Ermessensspielraum, die gesetzlichen 

Vorgaben umzusetzen. Art. 3 RUO halte die gesetzlichen Vorgaben in bezug auf die 

Blockzeiten fest und stelle die generell einzuhaltende Regel dar. Diese entspreche voll 

und ganz dem Willen des Gesetzgebers, was im neu gefassten Art. 19 VSG zum 

Ausdruck komme. Art. 4 Abs. 3 RUO verstosse nicht gegen den Anspruch auf 

Grundschulunterricht und den Anspruch auf Rechtsgleichheit.

3.3. Das Volksschulgesetz enthält keine Regelung, welche Ausnahmen von den 

Blockzeiten zulässt. Art. 19 Abs. 3 Satz 2 VSG gibt dem Erziehungsrat die Kompetenz, 

Vorschriften über weitere Blockzeiten zu erlassen. Weiter bestimmt Art. 20 lit. a VSG 

den Grundsatz, dass bei Einrichtung eines Mittagstisches kein Transportanspruch über 

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Mittag besteht. Art. 19 Abs. 3 Satz 2 VSG wurde nicht so formuliert, dass der 

Erziehungsrat weitere Vorschriften zu den Blockzeiten erlassen kann, sondern dass er 

Vorschriften zu weiteren Blockzeiten erlassen kann, was dafür spricht, dass er auch an 

gewissen Nachmittagen Blockzeiten einführen könnte.

3.3.1. In der parlamentarischen Beratung waren die Blockzeiten kontrovers diskutiert 

worden. Die FDP-Fraktion begrüsste, dass der Kindergarten obligatorisch werden 

sollte. Sie sprach sich für Blockzeiten an fünf Vormittagen zu vier Lektionen aus, und 

zwar ab dem zweiten Kindergartenjahr. In den umliegenden Ländern seien Blockzeiten 

bereits für Drei- bis Vierjährige normal. Die Kinder sollten nicht zu einem 

Bildungsrückstand gezwungen werden. Im ersten Kindergartenjahr werde die erste 

Stunde als freiwillige Auffangzeit unterstützt. Die SP-Fraktion unterstützte die 

Blockzeiten ebenfalls und hielt fest, mit der Regelung, wonach an fünf Vormittagen vier 

Lektionen Blockzeiten seien, werde zu einer Handhabung gewechselt, die den Namen 

Blockzeit auch verdiene.

Die CVP-Fraktion hielt fest, mit dem Obligatorium des Kindergartens werde dieser in 

der Volksschule verankert und seine Funktion gefestigt. Zusammen mit dem Ausbau 

der Blockzeiten bilde der auf Angebotsseite obligatorische Mittagstisch ein 

bedarfsgerechtes Angebot der familienergänzenden Kinderbetreuung. Die Mehrheit der 

CVP-Fraktion wolle die Frage der Schülertransporte parallel zu Mittagstischangeboten 

der Autonomie der Gemeinden überlassen.

Die SVP-Fraktion hielt fest, sie könne damit leben, dass der Kindergarten obligatorisch 

werde, zumal schon heute praktisch alle Kinder im Kanton St. Gallen den Kindergarten 

besuchten. Wichtig sei, dass die Kinder dort nicht bereits unter Leistungsdruck gestellt 

würden. Mit der Einführung von Blockzeiten, wie sie in der Botschaft erläutert seien, 

fünf Mal vier Lektionen an den Vormittagen, sei die Fraktion einverstanden. Eine 

Ausdehnung auf die Nachmittage komme aber nicht in Frage.

Der damalige Vorsteher des Erziehungsdepartements, Regierungsrat Hans Ulrich 

Stöckling, hielt am 23. April 2007 fest, er sei froh, dass nunmehr die Meinung im Rat 

einhellig sei, sowohl für die Vorverlegung des Schuleintritts wie auch für die 

Blockzeiten. Zu diesen hielt er fest, wenn man sie ernst nehme und wenn man den 

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Kindergarten ernst nehme, dann könne es doch nicht so sein, dass im ganzen 

Kindergarten ein Teil des Besuches immer noch freiwillig sei. Er könne für 

Kindergärtnerinnen keinen vernünftigen Lehrplan für die älteren Kinder machen, wenn 

nur ein Teil dieser Kinder da sei. Wenn es aber keine Rolle spiele, ob man eine 

vernünftige Tätigkeit eine Stunde länger oder eine Stunde weniger lang mache, dann 

nehme man den Kindergarten nicht ernst. Hingegen sei er der Meinung, dass für die 

kleineren Kinder die erste Stunde freiwillig sein sollte. Die Schulgemeinde habe 

festzulegen, ob das je Semester oder je Jahr sein müsse.

3.4. Der Erziehungsrat hielt in seinem Beschluss vom 29./30. August 2007 fest, dass 

die erste Morgenlektion im ersten Kindergartenjahr freiwillig ist (Erw. 2c und 3). 

Dementsprechend regelte er auch die Frage des Schülertransports und hielt fest, wenn 

die Schulgemeinde auf die erste Morgenlektion einen Transport anbiete, könne von den 

Eltern kein Anspruch erhoben werden, dass ihr Kind separat auf die zweite Lektion 

transportiert werde.

3.5. Die Einführung der Blockzeiten wurde im Vorfeld der Gesetzesänderung 

überwiegend pädagogisch begründet. Die Regierung hielt in ihrem Bericht 

"Perspektiven der Volksschule" vom 2. Mai 2006 fest, die erweiterte Unterrichtszeit im 

Blockzeitenmodell (fünf mal vier Lektionen pro Woche) biete zusätzliche Chancen, auf 

die veränderten Anforderungen an die Schule zu reagieren. Insbesondere im 

Kindergarten würden die Kinder durch die längere Präsenzzeit deutlicher vom breiten, 

die Entwicklung fördernden Angebot profitieren. Eine intensivierte sprachliche und 

soziale Integration wirke präventiv bei Lernschwierigkeiten. Das Modell werde daher als 

pädagogisches Modell bezeichnet. Weiter hielt die Regierung fest, das 

Blockzeitenmodell erleichtere die Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und 

Familienbetreuung und komme somit auch einem Bedürfnis der Wirtschaft entgegen. 

Erweiterte Blockzeiten seien ein wichtiger Schritt hin zu mehr Chancengleichheit aus 

bildungsfernem Elternhaus bzw. sozial schwachen Familien. Sie würden mithelfen, die 

im PISA-Bericht aufgezeigten Schwachpunkte zu beheben und diese Kinder vermehrt 

zu fördern. Auf der Gegenseite werde dank der vermehrten Unterrichtszeit die 

Förderung der verschiedenen Begabungen erleichtert. Die mit dem Blockzeitenmodell 

verbundene Unterrichtszeit biete dazu ein Gefäss.

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3.6. Eine Ungleichbehandlung ist nur dann zulässig und steht nur dann nicht im 

Widerspruch zu Art. 8 Abs. 1 BV, wenn sie sich auf sachliche Gründe stützt. Die 

Rechtsgleichheit wird verletzt, wenn ein Erlass rechtliche Unterscheidungen trifft, für 

die ein vernünftiger und sachlicher Grund in den zu regelnden Verhältnissen nach 

Regelungszweck nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die 

sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (vgl. Rainer J. Schweizer, Kommentar zur 

Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2008, Rz. 35 zu Art. 8 mit Hinweisen).

Für den Erziehungsrat waren beim Erlass von Art. 4 Abs. 3 RUO Kostenüberlegungen 

massgebend. Er wollte den Schulgemeinden in diesem Bereich grösstmögliche 

Autonomie zugestehen und legte ausschliesslich den Grundsatz fest, dass die Eltern 

keinen Anspruch erheben können, dass ihr Kind separat auf die zweite Lektion 

transportiert wird, wenn für die erste Lektion ein Transport angeboten wird. Dies führt 

dazu, dass Eltern von Kindern mit unzumutbarem Schulweg von der angebotenen 

Möglichkeit, ihr Kind von der ersten Morgenlektion im ersten Kindergartenjahr 

abzumelden, nicht profitieren können. Eine Verletzung des Anspruchs auf 

unentgeltlichen Grundschulunterricht und des Anspruchs auf Rechtsgleichheit ist damit 

aber nicht verbunden. Wie erwähnt, kann nach Art. 19 Abs. 3 Satz 2 VSG der 

Erziehungsrat Vorschriften zu weiteren Blockzeiten erlassen, nicht aber weitere 

Vorschriften zu Blockzeiten. Dies bedeutet, dass die Blockzeiten, wie sie in den 

gesetzlichen Vorschriften definiert werden, als Minimalstandard zwingend sind, aber 

zusätzliche Blockzeiten ermöglicht werden. Das Gesetz sieht aber keine Abänderung 

der minimalen Blockzeiten vor. Daraus folgt, dass die morgendliche Blockzeit definitiv 

auf die erste Lektion festgelegt ist. Wollen nun Eltern von einem Privileg, das zwar 

rechtlich aufgrund der Delegationsnorm diskutabel erscheint, Gebrauch machen und 

das Kind erst in die zweite Lektion schicken, so wird die Blockzeit zwar nicht formal 

geändert, diese aber auf Wunsch einzelner Eltern entgegenkommenderweise für das 

Kind als nicht verpflichtend behandelt. Diese Eltern nehmen also ein Privileg in 

Anspruch. In dieser Privilegierung liegt die sachliche Begründung für eine abweichende 

Beurteilung für die Kostenübernahme der Schülertransporte. In diesem Punkt wird die 

Rechtsgleichheit nicht verletzt, da der Entscheid rechtliche Unterscheidungen trifft, für 

die ein sachlicher Grund vorliegt, der in der Privilegierung dieser Eltern zu erblicken ist. 

Die Eltern können zwar dieses Privileg in Anspruch nehmen. Die damit verbundenen 

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Zusatzkosten, die sich aus einem allenfalls erforderlichen Transport der Kindergärtler 

ergeben, sind damit als eine Art Kostenüberwälzung gerechtfertigt.

Eine Rechtswidrigkeit kann auch nicht damit begründet werden, dass nur Eltern 

belastet werden, die ausserhalb eines bestimmten Rayons wohnen, nicht aber 

zentrumsnahe Familien. Dies kann den Grundsatz der Kostenüberwälzung aufgrund der 

Inanspruchnahme eines Privilegs nicht entscheidend ändern. Auch Mittelschüler oder 

Fachhochschüler, die nicht am Schulort wohnen, haben weitere Fahr- und 

Transportkosten, welche nicht vom Gemeinwesen gedeckt werden. Auch in diesem 

Bereich wird Art. 8 BV nicht verletzt.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens zu Lasten der Beschwerdeführer (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 1'500.-- ist angemessen (inkl. Kosten der Verfügung vom 20. 

April 2010, Art. 13 Ziff. 611 und 622 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Der geleistete 

Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist zu verrechnen.

Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen. Die Beschwerdeführer sind 

unterlegen (Art. 98bis VRP), und die Beschwerdegegnerin hat als Gemeinwesen keinen 

Anspruch auf Kostenersatz (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem 

Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 176).

 

Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.

2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 1'500.-- bezahlen die 

Beschwerdeführer unter Verrechnung des geleisteten Kostenvorschusses in gleicher 

Höhe.

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3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

 

V.          R.           W.

 

Der Präsident:        Der Gerichtsschreiber:

 

Versand dieses Entscheides an:

-   die Beschwerdeführer (durch X.)

-   die Vorinstanz

-   die Beschwerdegegnerin

-   den Beschwerdebeteiligten

 

am:

 

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

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		2025-07-19T13:44:05+0200
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