# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ca449a20-debc-59f4-8f91-7a797d67af06
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-08-07
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 07.08.2023 A-4488/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-4488-2021_2023-08-07.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-4488/2021 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  7 .  A u g u s t  2 0 2 3  

Besetzung 
 Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), 

Richter Alexander Misic, Richterin Christine Ackermann,    

Gerichtsschreiber Tobias Grasdorf. 
 

 
 

Parteien 
 Verkehrsbetriebe Luzern AG,  

Tribschenstrasse 65, 6002 Luzern,   

vertreten durch  

Prof. Dr. iur. Tomas Poledna, Rechtsanwalt,  

Poledna RC AG,  

Beschwerdeführerin,  

  
 

 
gegen 

 
 

Bundesamt für Verkehr BAV,  

Abteilung Finanzierung,  

3003 Bern,    

Vorinstanz.  

  
 

 
 

Gegenstand 
 Öffentlicher Verkehr; Rückforderung von Abgeltungen. 

 

 

 

A-4488/2021 

Seite 2 

Sachverhalt:  

A.  

Die Verkehrsbetriebe Luzern AG (VBL AG) nahm am 1. Januar 2001 ihren 

Betrieb auf, nachdem sie aus der Stadtverwaltung Luzern ausgegliedert 

worden war. Alleinaktionärin der VBL AG ist die Stadt Luzern.  

B.  

Auf den 1. Januar 2010 führte die VBL AG eine Holdingstruktur ein und 

gründete die verkehrsbetriebe luzern AG (vbl AG) als ihre hundertprozen-

tige Tochtergesellschaft. Das Personal, die Betriebsmittel sowie die Fahr-

zeuge, Gebäude, Mobilien und Einrichtungen lagen weiterhin bei der VBL 

AG. Ab diesem Zeitpunkt führte die vbl AG die Verkehrsdienstleistungen 

durch. Die VBL AG und die vbl AG vereinbarten jährlich in konzerninternen 

Leistungsvereinbarungen die durch die VBL AG zugunsten der vbl AG zu 

erbringenden Leistungen und das von der vbl AG dafür zu entrichtende 

Entgelt. 

C.  

Die vbl AG schloss mit den Bestellern – dem Verkehrsverbund Luzern 

(VVL) und im Bereich des regionalen Personenverkehrs auch mit dem Bun-

desamt für Verkehr (BAV) – jährlich Angebotsvereinbarungen über ihre 

Dienstleistungen im Ortsverkehr und im regionalen Personenverkehr ab. 

Darauf gestützt erbrachte die vbl AG ihre Personenverkehrsdienstleistun-

gen in der Stadt und Agglomeration Luzern. 

D.  

Ende 2011 und Anfang 2012 führte die Sektion Revision des BAV eine Prü-

fung zum Thema "VBL – Strukturen, Rechnungslegung und Ergebnisver-

wendung" durch. Der Bericht der Prüfung datiert vom 15. Mai 2012 (Bericht 

BAV). 

E.  

Nachdem bekannt geworden war, dass die PostAuto AG über Jahre ihre 

Buchhaltung manipuliert hatte, um mehr Subventionen zu erhalten, erin-

nerte das BAV die abgeltungsberechtigten Transportunternehmen (unter 

ihnen die vbl AG) mit Schreiben vom 28. Februar 2018 an gewisse sub-

ventionsrechtliche Grundsätze sowie an die Verantwortlichkeiten von Ver-

waltungsrat und Geschäftsleitung. Das BAV forderte die Transportunter-

nehmen auf, die Einhaltung der subventionsrechtlichen Grundsätze zu prü-

fen und schriftlich zu bestätigen.  

A-4488/2021 

Seite 3 

F.  

Im Controlling-Bericht für das Fahrplanjahr 2017 vom 28. März 2018 legte 

die vbl AG offen, dass im Rahmen der konzerninternen Leistungsvereinba-

rungen bei den fixen Fahrzeugkosten und den Fahrleitungsanlagen beim 

Entgelt für die VBL AG ein kalkulatorischer Zins berücksichtigt worden sei, 

der in den letzten Jahren jeweils rund 3 % betragen habe. 

G.  

Auf den 1. April 2021 wurde die vbl AG mit der VBL AG in die VBL AG fu-

sioniert. 

H.  

Mit Verfügung vom 8. September 2021 trat das BAV von den Angebotsver-

einbarungen mit der vbl AG der Jahre 2010 bis 2017 teilweise zurück, näm-

lich im Umfang der zu viel bezogenen Abgeltungen aufgrund von kalkula-

torischen Zinsen für den regionalen Personenverkehr (Anteil Bund), aus-

machend insgesamt Fr. 242'737.– (Dispositiv-Ziff. 1). Das BAV verfügte, 

die VBL AG habe ihr die zu viel bezogenen Abgeltungen für den öffentli-

chen Verkehr zuzüglich des zu hohen Ausgleichs der Kürzung des Vorsteu-

erabzugs innert 60 Tagen wie folgt zurückzuerstatten (Dispositiv-Ziff. 2): 

2.1 CHF 15'193.– zzgl. 5 % Zins seit 2010 in der Höhe von CHF 7'977.– 

2.2 CHF 16'490.– zzgl. 5 % Zins seit 2011 in der Höhe von CHF 7'833.– 

2.3 CHF 17'787.– zzgl. 5 % Zins seit 2012 in der Höhe von CHF 7'559.– 

2.4 CHF 39'263.– zzgl. 5 % Zins seit 2013 in der Höhe von CHF 14'724.– 

2.5 CHF 24'154.– zzgl. 5 % Zins seit 2014 in der Höhe von CHF 7'850.– 

2.6 CHF 23'786.– zzgl. 5 % Zins seit 2015 in der Höhe von CHF 6'541.– 

2.7 CHF 55'422.– zzgl. 5 % Zins seit 2016 in der Höhe von CHF 12'470.– 

2.8 CHF 50'642.– zzgl. 5 % Zins seit 2017 in der Höhe von CHF 8'862.– 

 

I.  

Am 11. Oktober 2021 erhob die VBL AG (im Folgenden auch: Beschwer-

deführerin) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde. Sie beantragt, 

die Verfügung sei aufzuheben, eventualiter sei das Verfahren zur Neube-

urteilung der Kürzung und der Höhe des Rückerstattungsbetrags an die 

Vorinstanz zurückzuweisen.  

J.  

In ihrer Vernehmlassung vom 18. Februar 2022 beantragt das BAV (Vor-

instanz) die Abweisung der Beschwerde. 

A-4488/2021 

Seite 4 

K.  

Am 27. April 2022 reichte die Beschwerdeführerin eine Replik ein, am 

28. Juni 2022 eine Beschwerdeergänzung und am 9. Dezember 2022 eine 

Aktenergänzung. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im 

Sinne von Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d 

VGG erlassen wurde. Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist 

das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig 

(Art. 31 VGG; vgl. auch Art. 35 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 

1990, SuG, SR 616.1). 

Die Zahlungen der Vorinstanz an die vbl AG sind Abgeltungen im Sinne 

von Art. 3 Abs. 2 SuG, weshalb das Subventionsgesetz zur Anwendung 

kommt (Art. 2 Abs. 1 SuG). Nach Art. 30 Abs. 1 SuG widerruft die zustän-

dige Behörde eine Finanzhilfe- oder Abgeltungsverfügung, wenn sie die 

Leistung in Verletzung von Rechtsvorschriften oder aufgrund eines unrich-

tigen oder unvollständigen Sachverhalts zu Unrecht gewährt hat. Diese Be-

stimmung gilt sinngemäss auch für Finanzhilfe- und Abgeltungsverträge. 

Liegt wie hier ein öffentlich-rechtlicher Vertrag vor, erklärt die zuständige 

Behörde jedoch anstelle des Widerrufs den Rücktritt vom Vertrag (Art. 31 

SuG). Ein solcher Rücktritt kann auch durch Verfügung erfolgen, womit an-

schliessend das Beschwerdeverfahren gemäss Art. 44 ff. VwVG zur An-

wendung kommt (und nicht das Klageverfahren nach Art. 35 VGG; vgl. Ur-

teile des BVGer B-5483/2014, B-7516/2014 vom 10. März 2016 E. 1.2. und 

B-8031/2015 vom 4. November 2019 E. 1.1). 

Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts ande-

res bestimmt (Art. 37 VGG). 

1.2 Die Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren betei-

ligt und ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung sowohl formell als 

auch materiell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. 

Art. 48 Abs. 1 VwVG). 

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Seite 5 

1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 

und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten. 

2.  

Streitig ist, ob die Vorinstanz zu Recht von den Angebotsvereinbarungen 

mit der Beschwerdeführerin (respektive der damaligen vbl AG) der Jahre 

2010 bis 2017 teilweise zurückgetreten ist. Sie tat dies im Umfang der aus 

ihrer Sicht in diesen Jahren zu viel bezogenen Abgeltungen. Im Ergebnis 

kommt dieses Vorgehen einem Widerruf der Abgeltungen im entsprechen-

den Umfang gleich (vgl. Art. 31 SuG). 

Zu prüfen ist, ob der Widerruf zu Recht erfolgte, weil die Vorinstanz die 

Abgeltungen in Verletzung von Rechtsvorschriften oder aufgrund eines un-

richtigen oder unvollständigen Sachverhalts zu Unrecht gewährte (Art. 30 

Abs. 1 SuG; E. 5.1 ff.) und kein Grund für einen Verzicht auf den Widerruf 

vorlag (Art. 30 Abs. 2 SuG; E. 5.6). Sollte beides der Fall sein, ist zu prüfen, 

ob die Beschwerdeführerin sich bezüglich des Berichts BAV oder der jähr-

lichen, subventionsrechtlichen Prüfungen der Vorinstanz auf eine Vertrau-

ensgrundlage berufen kann (E. 6). Schliesslich ist gegebenenfalls die 

Frage der Verjährung der Rückforderungen zu beurteilen (E. 7). 

3.  

3.1 Die Vorinstanz führt aus, die in den Plankosten der vbl AG einberech-

neten kalkulatorischen Zinsen auf verschiedenen Positionen seien in dem 

Umfang, in dem sie die effektiv bei der VBL AG angefallenen Zinsen über-

stiegen, nicht unbedingt erforderlich im Sinne von Art. 14 Abs. 1 SuG und 

deshalb rechtlich unbegründet und unzulässig. Nur effektiv angefallene 

Zinsen und durch die Besteller genehmigte Eigenkapitalverzinsungen 

könnten angerechnet werden. Darüber hinaus hätten die kalkulatorischen 

Zinsen bei der Beschwerdeführerin zu einer Eigenkapitalverzinsung ge-

führt. Eine Eigenkapitalverzinsung bedürfe jedoch einer ausdrücklichen 

Zustimmung der Besteller, die nie erteilt worden sei. Schliesslich hätten die 

konzernintern verrechneten kalkulatorischen Zinsen auch dazu geführt, 

dass die Vorschriften über die Gewinnverwendung umgangen respektive 

verletzt worden seien. Die sich aus der Planrechnung ergebenden unge-

deckten Kosten hätten für die Fahrplanjahre 2010–2017 nicht den tatsäch-

lich ungedeckten Kosten entsprochen. Für die Fahrplanjahre 2010–2017 

seien von Bund, Kanton und Gemeinden Fr. 16'706'718.– an Abgeltungen 

zu viel entrichtet worden; die Abgeltungen sei damit in dieser Höhe in Ver-

letzung von Rechtsvorschriften und aufgrund eines unrichtigen 

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Seite 6 

Sachverhalts ausgerichtet worden. Entsprechend sei der (teilweise) Wider-

ruf der Abgeltungen zu verfügen. Die Voraussetzungen für einen Verzicht 

auf den Widerruf seien nicht gegeben, da die Rechtsverletzung geradezu 

beabsichtigt gewesen sei. 

Zwar treffe es zu, dass die von der vbl AG ausgewiesenen ungedeckten 

Kosten aufgrund der Rechnungsstellung durch die VBL AG formell tatsäch-

lich entstanden seien. Jedoch sei eine wirtschaftliche Betrachtungsweise 

geboten (sogenannter Durchgriff), um eine Umgehung der Vorschriften be-

ziehungsweise der Vorgaben der Gesetzgebung betreffend die abgel-

tungsberechtigten, ungedeckten Kosten sowie der Gewinnverwendung zu 

verhindern. Die vbl AG sei eine hundertprozentige Tochter der VBL AG ge-

wesen und sei durch diese beherrscht worden. Die Organe der beiden Ge-

sellschaften seien identisch zusammengesetzt gewesen. Im Geschäftsver-

kehr sei zudem oft nicht ersichtlich gewesen, ob ein Organ im Namen der 

VBL AG oder der vbl AG aufgetreten sei. Die Holdingstruktur sei mit dem 

Ziel errichtet worden, Gewinne und Dividenden an die Stadt Luzern als 

Eignerin zu sichern und dazu die Vorschriften über die Gewinnverwendung 

gemäss dem Personenbeförderungsgesetz zu umgehen. Die Beschwerde-

führerin habe sich wiederholt geweigert, die effektiv anfallenden Kosten of-

fenzulegen. Vor diesem Hintergrund sei ein Durchgriff auf die VBL AG an-

gezeigt. Und selbst wenn ein Durchgriff abgelehnt würde, sei eine wirt-

schaftliche Betrachtung angezeigt, was zum gleichen Ergebnis führe. Die 

vbl AG, welche die konzessionierten und abgegoltenen Transporte ausge-

führt habe, habe nicht über die notwendigen Ressourcen verfügt, um diese 

Leistungen zu erbringen. Sie sei vollumfänglich davon abhängig gewesen, 

dass die VBL AG die Fahrzeuge und das Personal zur Verfügung gestellt 

habe. 

Die Vorinstanz führt weiter aus, die Beschwerdeführerin könne sich nicht 

auf den Vertrauensschutz berufen. So stelle der Bericht der Sektion Revi-

sion BAV vom 15. Mai 2012 keine vorbehaltlose behördliche Auskunft dar. 

Der Bericht weise darauf hin, dass die Besteller über die notwendigen In-

formationen verfügen müssten, um die Angemessenheit der vereinbarten 

Verrechnungssätze überprüfen und beurteilen zu können. Auch halte er 

fest, dass zur VBL AG nur punktuelle Auskünfte erteilt worden seien und 

diese bezüglich Interessenkonflikte und Informationen an die Besteller eine 

andere Meinung vertrete als das BAV. Der Bericht enthalte damit den aus-

drücklichen Hinweis darauf, dass die Angemessenheit der vereinbarten 

Verrechnungssätze nicht habe überprüft werden können, da das BAV keine 

Einsicht erhalten habe. Die Beurteilung sei in Unkenntnis der bei der 

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Seite 7 

Beschwerdeführerin tatsächlich anfallenden Zinskosten erfolgt und könne 

daher weder als vollständig, noch als vorbehaltlos betrachtet werden. Zu-

dem sei 2011 aus den Abweichungen zwischen den effektiven und den ver-

rechneten Kosten noch ein Verlust angefallen, so dass für das BAV nicht 

abschliessend feststellbar gewesen sei, dass aus den internen Verrech-

nungen Gewinne angefallen seien. Erst ab 2012 seien jährlich Gewinne 

bewirkt worden. Obwohl in dem Bericht stehe, dass die Fahrzeugkosten 

kalkulatorische Zinsen enthielten, sei davon auszugehen, dass die Abwei-

chung zwischen den effektiven und den verrechneten Zinsen aufgrund der 

von der VBL AG verweigerten Akteneinsicht nicht bekannt war und eine 

solche nie akzeptiert worden wäre. Den für die Prüfung eingesehenen Leis-

tungsvereinbarungen zwischen der VBL AG und der vbl AG sei zu entneh-

men gewesen, dass nur die effektiven Ist-Kosten verrechnet würden. Nur 

deshalb komme der Bericht zum Schluss, eine Quersubventionierung 

könne ausgeschlossen werden. Weder dem Bericht noch den weiteren Un-

terlagen sei zu entnehmen, dass die Vorinstanz die Höhe der Zinsen und 

einen allfälligen Gewinn gekannt habe. 

Auch aus der Prüfung und Genehmigung der Jahresrechnungen durch sie, 

die Vorinstanz, könne die Beschwerdeführerin keine Vertrauensgrundlage 

ableiten. Selbst wenn sie dabei über die notwendigen Unterlagen verfügt 

hätte, könne aus der Genehmigung der Jahresrechnung kein Anspruch auf 

Vertrauensschutz abgeleitet werden.  

3.2 Die Beschwerdeführerin führt aus, dass die kalkulatorischen Zinsen, 

die in den Preisen für die Überlassung des Transportmaterials (insbeson-

dere Fahrzeuge) an die vbl AG enthalten waren, verstosse weder im 

Grundsatz noch im Ausmass gegen die Gesetzgebung. Die Vorinstanz 

lasse unbeantwortet, wieso das von der VBL AG investierte Anlagevermö-

gen nicht unbedingt für die Leistungserbringung notwendig im Sinne von 

Art. 14 Abs. 1 SuG gewesen sei und wieso die Stadt Luzern die Opportu-

nitätskosten selbst hätte tragen müssen und sich nicht für das unterneh-

merische Risiko hätte entschädigen lassen dürfen. Es bestehe keine Rück-

erstattungspflicht, da die Abgeltungsanteile nicht rechtswidrig ausgerichtet 

worden seien. Eventualiter sei auf die Rückerstattung zu verzichten, da die 

Rechtsverletzung für die Beschwerdeführerin nicht leicht erkennbar gewe-

sen sei. Sie habe den Sachverhalt nicht schuldhaft herbeigeführt. Zudem 

würde die Rückzahlung eine unzumutbare Härte bedeuten.  

Für die Definition der kalkulatorischen Zinsen sei auf eine betriebswirt-

schaftliche Umschreibung abzustellen. Kalkulatorische Zinsen seien 

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unabhängig von der effektiven Verzinsung des Fremdkapitals. Für den Be-

richt BAV von 2012 habe die Vorinstanz den Begriff der kalkulatorischen 

Zinsen insofern in einem weiteren Sinn verstanden, als damit gemäss Be-

richt auch das unternehmerische Risiko angemessen berücksichtigt wer-

den sollte. Die Vorinstanz habe zudem weder den massgeblichen Zinssatz 

noch das massgebliche, betriebsnotwendige Kapital im Bereich Fahrzeuge 

ermittelt. Die gesetzlichen Grundlagen würden den Begriff der abgeltungs-

berechtigten Kosten im Sinne von Art. 28 PBG nicht näher definieren. Von 

einem Betriebserfolg könne erst gesprochen werden, wenn die kalkulatori-

schen Zinsen eine angemessene Verzinsung der Betriebsanlagen über-

schreiten würden und die Berücksichtigung des unternehmerischen Risi-

kos abgegolten sei. Kalkulatorische Zinsen seien als Opportunitätskosten 

für die Bereitstellung des Eigenkapitals zur Bemessung der Abgeltungen 

durchaus anrechenbar und könnten damit ungedeckte Kosten im Sinne 

von Art. 28 PBG darstellen. Entsprechend könne es auch erst dann zu ei-

nem Überschuss im Sinne von Art. 36 PBG kommen, der zu mindestens 

zwei Dritteln einer Spezialreserve zuzuweisen sei. Es liege deshalb keine 

Verletzung von Art. 36 PBG vor, da eine ungerechtfertigte Gewinnverwen-

dung erst entstehen könne, wenn es um den Gewinn gehe, hier gehe es 

aber um die Berücksichtigung von Kosten. 

Die Sektion Revision des BAV sei bei der Prüfung 2011/2012 zu Unrecht 

davon ausgegangen, dass die vbl AG und nicht die VBL AG Konzessionä-

rin sei. Dass ihr nicht bewusst gewesen sei, dass die Konzession nie auf 

die vbl AG übertragen worden sei, habe sie sich selbst zuzuschreiben. Die 

VBL AG sei damit der direkten Aufsicht der Vorinstanz unterstanden, wes-

halb eine Berufung auf den Durchgriff oder eine wirtschaftliche Betrach-

tungsweise scheitere. Der Vorinstanz sei es seit 2012 jederzeit möglich ge-

wesen, die Höhe der kalkulatorischen Zinsen zu ermitteln. Die Berufung 

auf den Durchgriff sei darüber hinaus sowieso unzulässig, da das BAV den 

Durchgriff 2012 verneint habe, dann aber trotzdem das Konzernkonstrukt 

und die verrechneten kalkulatorischen Zinsen als angemessen betrachtet 

und dies in späteren Jahren nie in Frage gestellt habe. Ein Durchgriff würde 

eine Änderung der massgeblichen Beurteilungsregeln ex post darstellen. 

Bestehe für einen Durchgriff kein Anlass, so könne nur dann von nicht un-

bedingt erforderlichen Kosten im Sinne von Art. 14 Abs. 1 SuG ausgegan-

gen werden, wenn die verrechneten Beträge einem Drittvergleich nicht 

standhielten. Dies belege die Vorinstanz jedoch nicht. Zudem sei es mit der 

damaligen Argumentation der vbl AG, mangels eines eingesetzten Eigen-

kapitals, und auch der VBL AG verwehrt gewesen, einen Antrag auf Eigen-

kapitalverzinsung zu stellen. Eventualiter sei zudem von einer Billigung der 

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Eigenkapitalverzinsung auszugehen: Die Billigung sei durch den Bericht 

BAV erfolgt und in Kenntnis dieses Berichts sei konkludent eine Billigung 

der Jahresrechnungen im Rahmen ihrer Genehmigungen erfolgt. 

Bezüglich des Berichts BAV sei festzuhalten, dass die dem BAV zur Verfü-

gung gestellten Unterlagen eine klare Beurteilung erlaubt hätten. Der Be-

richt enthalte die Aussage, dass in den kalkulatorischen Zinsen das unter-

nehmerische Risiko angemessen berücksichtigt werde. Die Sektion Revi-

sion des BAV habe die Höhe der kalkulatorischen Zinsen offensichtlich ge-

kannt, sonst hätte sie keine Beurteilung zu deren Angemessenheit abge-

ben können. Der Hinweis im Bericht, dass die Besteller über die notwendi-

gen Informationen verfügen müssten, um die Angemessenheit der Ver-

rechnungssätze prüfen zu können, stelle keinen Vorbehalt dar. Damit 

handle es sich bei dem Bericht um eine Auskunft der zuständigen Behörde, 

auf die sie sich im Sinne einer Vertrauensgrundlage habe verlassen dürfen. 

Darüber hinaus sei die Prüfung der Jahresrechnungen 2010 bis 2016 durch 

die Vorinstanz jeweils in Kenntnis des Hinweises auf die konzerninterne 

Verrechnungspraxis erfolgt. Die Vorinstanz habe dabei jederzeit die Mög-

lichkeit gehabt, die Verrechnungspraxis auf ihre Vereinbarkeit mit den sub-

ventionsrechtlichen Vorgaben zu prüfen. Auch daraus ergebe sich eine 

Vertrauensgrundlage. 

4.  

4.1 Vorab ist die Rüge der Beschwerdeführerin zu prüfen, die Vorinstanz 

habe den rechtserheblichen Sachverhalt nicht selbst festgestellt, sondern 

verweise wiederholt auf den Bericht der Kanzlei Recht & Governance vom 

9. Oktober 2020 (Bericht Recht & Governance).  

4.2 Der Untersuchungsgrundsatz beinhaltet die Pflicht der Behörden, den 

Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen (Art. 12 VwVG). Dies bedeu-

tet, dass die Verwaltungsbehörden für die Beschaffung des die Urteils-

grundlage bildenden Tatsachenmaterials zuständig sind. Der Untersu-

chungsgrundsatz auferlegt den Behörden die Pflicht, den rechtserhebli-

chen Sachverhalt von Amtes wegen vollständig und richtig zu ermitteln (vgl. 

BGE 119 V 347 E. 1a). Die Behörden bedienen sich dazu der notwendigen 

Beweismittel (Art.12 VwVG). 

4.3 Der "Bericht über die Ergebnisse der externen Untersuchung zur Rolle 

der vbl-Gruppe, der Stadt Luzern als Eignerin und weiterer Beteiligter im 

Zusammenhang mit der Abgeltung von Leistungen im Bereich des 

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Seite 10 

öffentlichen Personenverkehrs" vom 9. Oktober 2020 wurde im Auftrag des 

Stadtrats der Stadt Luzern von der Kanzlei Recht & Governance erstellt. 

Der Bericht ist umfassend, stellt die Situation und die Ereignisse ausführ-

lich dar und beantwortet die gestellten Fragen konkret und fundiert. Unter 

diesen Umständen ist nicht zu bemängeln, dass die Vorinstanz sich bei der 

Erstellung des rechtserheblichen Sachverhalts auf den Bericht stützt. Die 

Vorinstanz verweist jedoch nicht pauschal oder umfassend auf den Bericht 

Recht & Governance und berücksichtigt auch andere Beweismittel. Eine 

Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes durch die Vorinstanz liegt da-

mit nicht vor. Festzuhalten ist darüber hinaus, dass der rechtserhebliche 

Sachverhalt vorliegend grösstenteils unbestritten ist (insbesondere bezüg-

lich Holdingstruktur der VBL AG, Verrechnung von kalkulatorischen Zinsen 

in den konzerninternen Leistungsvereinbarungen und die Prüfung durch 

die Sektion Revision des BAV 2011/2012; vgl. insbesondere Sachverhalt 

Bst. A, B und C sowie E. 5.2 und 6.3) und sich vor allem rechtliche Fragen 

stellen.  

5.  

5.1 Gemäss Art. 14 Abs. 1 SuG sind nur diejenigen Aufwendungen an Ab-

geltungen anrechenbar, die tatsächlich entstanden sind und für die zweck-

mässige Erfüllung der Aufgaben "unbedingt erforderlich" ("absolument 

nécessaires" / "assolutamente necessarie"). 

Die zuständige Behörde widerruft eine Finanzhilfe- oder Abgeltungsverfü-

gung, wenn sie die Leistung in Verletzung von Rechtsvorschriften oder auf-

grund eines unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalts zu Unrecht ge-

währt hat (Art. 30 Abs. 1 SuG). Art. 30 SuG gilt sinngemäss für Finanzhilfe- 

und Abgeltungsverträge. Anstelle des Widerrufs erklärt die zuständige Be-

hörde den Rücktritt vom Vertrag (Art. 31 SuG). 

Gemäss Art. 30 Abs. 2 SuG verzichtet die Behörde auf einen Widerruf, 

wenn der Empfänger aufgrund der Verfügung Massnahmen getroffen hat, 

die nicht ohne zumutbare finanzielle Einbussen rückgängig gemacht wer-

den können (Bst. a), die Rechtsverletzung für ihn nicht leicht erkennbar war 

(Bst. b) und eine allfällige unrichtige oder unvollständige Feststellung des 

Sachverhaltes nicht auf ein schuldhaftes Handeln des Empfängers zurück-

zuführen ist (Bst. c). Sind diese Kriterien kumulativ erfüllt, ist der Widerruf 

ausgeschlossen (vgl. z.B. Urteil des BGer 2C_650/2009 vom 22. Februar 

2010 E. 2.3.1 und Urteil des BVGer A-5958/2020 vom 28. Oktober 2021 

E. 5.4). Von der Bestimmung erfasst sind sowohl Fälle, in denen der 

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Seite 11 

Widerruf die gesamte gewährte Subvention in voller Höhe betrifft, als auch 

solche, in denen die Subvention – wie hier – lediglich teilweise widerrufen 

wird (Urteil des BVGer A-5958/2020 vom 28. Oktober 2021 E. 5.4). 

Bund und Kantone treten im Bereich des regionalen Personenverkehrs als 

Besteller von Verkehrsdienstleistungen auf. In dieser Funktion decken sie 

den Transportunternehmen die ungedeckten Kosten für die von ihnen ge-

meinsam bestellten Verkehrsdienstleistungen ab (Art. 28 Abs. 1 PBG). 

Bund und Kantone finanzieren dadurch den öffentlichen, regionalen Per-

sonenverkehr, soweit er sich nicht durch eigene Erträge finanzieren kann. 

Sie tun dies, indem sie die Kosten decken, die gemäss Planrechnung (Of-

ferte) der Transportunternehmen nicht durch eigene Erträge gedeckt sind 

(Art. 28 Abs. 1 PBG). Es handelt sich damit um eine jährlich im Voraus ein-

geplante und vereinbarte Abgeltung. Erzielen die Transportunternehmen 

durch ihre eigenen Erträge und die Leistungen von Bund und Kantonen 

einen Überschuss, müssen sie davon mindestens zwei Drittel einer Spezi-

alreserve zuweisen; diese ist zur Deckung künftiger Fehlbeträge bestimmt 

(Art. 36 Abs. 2 PBG). Der restliche Überschuss steht dem Unternehmen 

zur freien Verfügung zu. In diesem Sinne ist es den Unternehmen nicht 

verboten, in den abgeltungsberechtigten Verkehrssparten einen Gewinn zu 

erzielen, jedoch ist dessen Verwendung zumindest teilweise gesetzlich ge-

regelt respektive eingeschränkt.  

Eine Verzinsung des Eigenkapitals kann vom Bund und von den Kantonen 

gemeinsam zugestanden werden, um insbesondere den Anteil des Eigen-

kapitals am Gesamtkapital zu erhöhen (Art. 15 der Verordnung über die 

Abgeltung des regionalen Personenverkehrs, ARPV, SR 745.16). 

5.2 Die VBL AG verrechnete der vbl AG für die Benutzung ihrer Fahrzeuge 

gemäss den jährlich abgeschlossenen Leistungsvereinbarungen unter 

dem Titel "Fixe Fahrzeugkosten" unter anderem "kalkulatorische Zinsen" in 

der Höhe von 3 bis 4 %:  

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 

4.00 % 3.30 % 3.30 % 3.30 % 3.38 % 3.18 % 3.11 % 3.00 % 

 

5.3 Es ist zu prüfen, ob diese Kosten der vbl AG im Sinne von Art. 14 Abs. 1 

SuG tatsächlich angefallen sind und unbedingt erforderliche Aufwendun-

gen darstellten. 

A-4488/2021 

Seite 12 

5.4  

5.4.1 Aufgrund der Holdingstruktur und des Umstandes, dass bei der Grün-

dung der vbl AG sowohl die Sachmittel als auch die personellen Mittel bei 

der Muttergesellschaft, der VBL AG, verblieben, musste die vbl AG alle Mit-

tel für die Erbringung der Verkehrsdienstleistungen von der VBL AG bezie-

hen und diese entsprechend entschädigen. Aus Sicht der vbl AG als Toch-

tergesellschaft waren die Kosten, die aufgrund der konzerninternen Ver-

einbarungen mit der Muttergesellschaft VBL AG anfielen, "tatsächlich ent-

standene Aufwendungen" im Sinne von Art. 14 Abs. 1 SuG, da sie vertrag-

lich gegenüber der VBL AG zu deren Leistung verpflichtet war.  

5.4.2 Als "unbedingt erforderlich" im Sinne von Art. 14 Abs. 1 SuG können 

nur diejenigen Aufwendungen bezeichnet werden, welche die Erbringung 

der Verkehrsdienstleistungen erst ermöglichen oder diese zumindest we-

sentlich verbessern. Aufwendungen im Rahmen einer Holdinggesellschaft 

dürfen nur an die Abgeltungen angerechnet werden, wenn sie entweder 

ohne die Holdingstruktur direkt bei der die Dienstleistung erbringenden Ge-

sellschaft anfallen und dort unbedingt erforderlich wären; oder wenn sie 

einen konkreten, zusätzlichen Nutzen für die Dienstleistungserbringung er-

lauben. Dies entspricht Art. 10 Abs. 1 Bst. a SuG, der vorsieht, dass die 

Aufgaben, für die Abgeltungen bezahlt werden, zweckmässig, kostengüns-

tig und mit einem minimalen administrativen Aufwand zu erfüllen sind. Die 

in den Vereinbarungen zwischen der VBL AG und der vbl AG festgelegten 

Zinsen sind entsprechend insoweit unbedingt erforderlich, als sie Kosten 

entschädigen, die bei der Muttergesellschaft für Aufwendungen angefallen 

sind, die für die Erbringung der Verkehrsdienstleistungen der Tochterge-

sellschaft notwendig waren. Ein Rückgriff auf einen Drittvergleich zur Be-

urteilung der Notwendigkeit der Kosten, wie dies die Beschwerdeführerin 

fordert, ist weder angebracht noch notwendig. 

5.4.3 Soweit die VBL AG Zinsen auf ihrem Fremdkapital bezahlen musste, 

das sie für die von der vbl AG verwendeten Sachmittel eingesetzt hatte, ist 

die Entschädigung dieser Zinskosten durch die vbl AG gerechtfertigt: Diese 

Kosten wären ohne Holdingstruktur auf dem Fremdkapital der vbl AG an-

gefallen und wären auch unbedingt erforderlich für die zweckmässige Er-

bringung der Personenverkehrsdienstleistungen gewesen. Damit handelt 

es sich insoweit nicht um kalkulatorische Zinsen, sondern um Entschädi-

gungen für den Zinsaufwand, der bei der VBL AG auf ihrem Fremdkapital 

anfiel. 

A-4488/2021 

Seite 13 

5.4.4 Soweit die verrechneten kalkulatorischen Zinsen höher ausfielen, als 

die tatsächlich von der VBL AG zu leistenden Zinsen auf dem eingesetzten 

Fremdkapital, stellt sich die Frage, ob diese als Eigenkapitalverzinsung ge-

rechtfertigt werden können. 

Die Verzinsung von Eigenkapital ist nur zulässig, wenn sie von den Bestel-

lern, vom Bund und den Kantonen, gemeinsam genehmigt wurde (Art. 15 

Abs. 1 ARPV). Daraus ergibt sich, dass Kosten der Tochtergesellschaft, die 

der Verzinsung von Eigenkapital der Muttergesellschaft dienen, höchstens 

dann als unbedingt erforderliche Aufwendung qualifiziert werden könnten, 

wenn die Eigenkapitalverzinsung von der zuständigen Behörde bewilligt 

wurde.  

Weder der vbl AG noch der VBL AG wurde die Verzinsung des Eigenkapi-

tals genehmigt. Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerin kann 

darin keine implizite Genehmigung der Eigenkapitalverzinsung gesehen 

werden, dass die Besteller die Planrechnungen der vbl AG jeweils annah-

men und der Bund eine subventionsrechtliche Prüfung durchführte: Eine 

solche implizite Genehmigung scheidet nur schon deshalb aus, weil die 

subventionsrechtliche Prüfung nur durch den Bund erfolgte und nicht durch 

Bund und Kantone gemeinsam. Aber auch ansonsten kann in diesen 

Handlungen keine (implizite) Genehmigung einer Eigenkapitalverzinsung 

gesehen werden, da die Eigenkapitalverzinsung weder den Planrechnun-

gen noch den Unterlagen für die subventionsrechtliche Prüfung zu entneh-

men war. Die Frage, wer die Eigenkapitalverzinsung überhaupt hätte be-

antragen können respektive müssen – die vbl AG oder die VBL AG – erüb-

rigt sich damit, da weder die eine noch die andere Gesellschaft je ein sol-

ches Gesuch gestellt oder die Stellung eines solchen Gesuchs gegenüber 

dem Bund oder den Kantonen auch nur thematisiert hat. Nicht entscheid-

relevant ist, ob die VBL AG oder die vbl AG von 2010 bis 2017 Konzessio-

närin der angebotenen Linien im regionalen Personenverkehr war. Diese 

Frage kann entsprechend offenbleiben. 

Liegt keine Genehmigung zur Eigenkapitalverzinsung vor, ist diese un-

rechtmässig und es handelt sich bei den entsprechenden, von der Mutter-

gesellschaft der Tochtergesellschaft verrechneten Kosten nicht um unbe-

dingt notwendige Aufwendungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 SuG.  

A-4488/2021 

Seite 14 

5.5 Die Ausführungen der Beschwerdeführerin vermögen daran nichts zu 

ändern. 

5.5.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, mit den kalkulatorischen Zin-

sen habe das unternehmerische Risiko berücksichtigt werden sollen. Auf 

diese Weise habe auch die Sektion Revision des BAV in ihrem Bericht von 

2012 die kalkulatorischen Zinsen verstanden. Zu beachten ist jedoch, dass 

das unternehmerische Risiko im Bereich des regionalen Personenverkehrs 

aufgrund der umfangreichen finanziellen Beiträge vom Bund und von den 

Kantonen gerade nicht – oder nur sehr eingeschränkt – bei der VBL AG 

respektive deren Eigner (der Stadt Luzern) lag: Im freien Markt wird das 

unternehmerische Risiko über einen allfälligen Gewinn honoriert, der das 

Eingehen eines Verlustrisikos abgelten soll. Gerade dieses Verlustrisiko ist 

im Bereich des öffentlichen, regionalen Personenverkehrs stark einge-

schränkt, da Bund und Kantone die ungedeckten Kosten (zu einem gros-

sen Teil) tragen. Darüber hinaus sind die Regeln bezüglich Verwendung 

eines allfälligen Gewinns – und damit der Abgeltung des unternehmeri-

schen Risikos – in Art. 36 PBG vorgegeben: Wird ein Gewinn erwirtschaf-

tet, steht ein Drittel davon zur freien Verfügung des Unternehmens. Es be-

steht kein Raum für eine weitergehende Abgeltung des unternehmerischen 

Risikos. Auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin zum Kostenbegriff 

muss deshalb nicht weiter eingegangen werden. Die Auffassung der Sek-

tion Revision des BAV im Rahmen der Prüfung 2011/2011 ändert an diesen 

grundsätzlichen Überlegungen nichts; deren Äusserungen können höchs-

tens im Rahmen einer Vertrauensgrundlage eine Rolle spielen (vgl. E. 6). 

5.5.2 Die Beschwerdeführerin ist zwar zuzustimmen, wenn sie vorbringt, 

kalkulatorische Zinsen seien gemäss Definition unabhängig von der tat-

sächlichen Verzinsung des Fremdkapitals. Bei kalkulatorischen Zinsen 

handelt es sich um eine rechnerische Grösse, die aufzeigt, welche Zinsen 

mit dem (Eigen-)Kapital hätten erzielt werden können. In diesem Sinn han-

delt es sich um Opportunitätskosten. Würde man jedoch der Argumentation 

der Beschwerdeführerin folgen, wären die verrechneten kalkulatorischen 

Zinsen nach dem Gesagten (E. 5.4) insgesamt als nicht "unbedingt erfor-

derlich" im Sinne von Art. 14 Abs. 1 SuG anzusehen. Jedoch stellt die Ver-

rechnung von Zinsen an die Tochtergesellschaft respektive deren Entschä-

digung durch die Tochtergesellschaft in einem gewissen Umfang einen un-

bedingt notwendigen Aufwand dar, nämlich – wie dargelegt (E. 5.4.3) – im 

Umfang der bei der Muttergesellschaft anfallenden Zinsen auf ihrem 

Fremdkapital. Entsprechend sind zwar die kalkulatorischen Zinsen wie die 

Beschwerdeführerin vorbringt unabhängig von den Zinsen auf dem 

A-4488/2021 

Seite 15 

Fremdkapital. Trotzdem ist das Vorgehen der Vorinstanz korrekt, die ver-

rechneten (kalkulatorischen) Zinsen (nur) in dem Umfang als unrechtmäs-

sig zu qualifizieren, als sie die Zinskosten übersteigen, welche die VBL AG 

auf demjenigen Fremdkapital zu bezahlen hatte, das sie für die von der 

vbl AG verwendeten Sachmittel aufwendete (insbesondere Fahrzeuge). 

5.5.3 Die Beschwerdeführerin richtet sich zwar wie in E. 5.5.1 und 5.5.2 

dargelegt grundsätzlich gegen die Art der Berechnung der gemäss Vor-

instanz zu viel ausgerichteten Abgeltungen. Gegen die konkrete Berech-

nung der Höhe der zurückgeforderten Abgeltungen bringt sie jedoch nichts 

Substantielles vor. Die Vorinstanz stützt sich für die Berechnung der von 

ihr zurückgeforderten Abgeltungen auf die Analyse und die Berechnungen 

des "Berichts über tatsächliche Feststellungen aus der Prüfung und Ana-

lyse der Rechnungsabschlüsse 2009-2017 sowie der Prüfung der Einhal-

tung der Betriebsmittelgenehmigungen bei der Verkehrsbetriebe Luzern 

AG" der Gfeller+Partner AG vom 4. November 2019 (Bericht Gfeller). Die-

ser berechnete das dem kalkulatorischen Zins zugrunde gelegte Anlage-

vermögen. Bei diesem Anlagevermögen geht er von einem Fremdfinanzie-

rungsanteil gemäss Konzernbilanz der VBL AG aus und berechnet den 

Zins aufgrund der effektiven, durchschnittlichen Zinsbelastung. Daraus 

ergibt sich für jedes Jahr die Differenz zwischen den verrechneten kalkula-

torischen Zinsen und dem effektiven Zinsaufwand der VBL AG (S. 9 des 

Berichts). Diese Vorgehensweise ist nachvollziehbar und sachgerecht. Der 

Eventualantrag der Beschwerdeführerin, das Verfahren sei zur Neuberech-

nung der Kürzungen und der Höhe des Rückerstattungsbetrags an die Vor-

instanz zurückzuweisen, ist entsprechend abzuweisen. 

5.5.4 Ein unzulässiger Durchgriff von der vbl AG auf die VBL AG ist im Vor-

gehen der Vorinstanz nicht zu erblicken. Ein Durchgriff bedeutet die (aus-

nahmsweise) Aufhebung der Trennung zwischen einer Aktiengesellschaft 

und ihren Aktionären, mithin das Ausserachtlassen der eigenen Rechtsper-

sönlichkeit der juristischen Person. Soweit hier überhaupt ein Durchgriff 

vorliegt, ist dieser durch die wirtschaftliche Identität von vbl AG und 

VBL AG gerechtfertigt: Als Tochtergesellschaft gehörte die vbl AG zu 

100 % der VBL AG. Zudem rechtfertigt der Umstand, dass die vbl AG voll-

ständig von der VBL AG abhängig war – alle Sachmittel und personellen 

Mittel befanden sich bei der VBL AG –, einen Durchgriff. Schliesslich waren 

die Führungsorgane der beiden Unternehmen identisch. Die VBL AG be-

herrschte die vbl AG mithin vollständig. Da wirtschaftlich zwischen den bei-

den Gesellschaften nicht unterschieden werden konnte, ist die Berufung 

A-4488/2021 

Seite 16 

auf deren Selbständigkeit zweckwidrig und damit rechtsmissbräuchlich 

(vgl. zum Ganzen BGE 145 III 351 E. 4.2 und 144 III 541 E. 8.3.1 f.).  

5.5.5 Soweit die von der VBL AG der vbl AG verrechneten kalkulatorischen 

Zinsen damit eine Weiterverrechnung der bei der VBL AG auf ihrem 

Fremdkapital angefallenen Zinskosten darstellen, das sie für die von der 

vbl AG verwendeten Sachmittel eingesetzt hatte, stellen sie unbedingt not-

wendige Aufwendungen der vbl AG im Sinne von Art. 14 Abs. 1 SuG dar. 

Soweit sie diese Höhe jedoch übersteigen, sind sie keine unbedingt not-

wendigen Aufwendungen der vbl AG. Deren Anrechnung an die Abgeltung 

durch die Vorinstanz erfolgte entsprechend in Verletzung von Art. 14 Abs. 1 

SuG. Damit liegt insoweit ein Grund für deren Widerruf im Sinne von Art. 30 

Abs. 1 SuG vor. 

5.6 Bezüglich Verzichtes auf den Widerruf macht die Beschwerdeführerin 

zwar geltend, die Rückzahlung würde für sie eine unzumutbare Härte be-

deuten, da sie für die betroffenen Jahre bereits Dividenden an die Stadt 

Luzern ausgeschüttet habe. Sie konkretisiert jedoch nicht, inwiefern die fi-

nanziellen Einbussen für sie unzumutbar wären. Die Vorinstanz fordert ins-

gesamt Fr. 242'737.– an unrechtmässig bezahlten Abgeltungen zurück. 

Angesichts eines totalen Betriebsertrags 2022 von über 86 Millionen Fran-

ken (davon über 45 Millionen Verkehrsertrag; siehe den "vbl Geschäftsbe-

richt 2022", S. 19), ist nicht ersichtlich, inwiefern diese Rückzahlung für die 

Beschwerdeführerin unzumutbar sein sollte. Selbst unter Berücksichtigung 

des Umstandes, dass sich die Rückforderungen der Besteller (BAV und 

VVL) insgesamt auf über 16 Millionen Franken belaufen – wobei nur die 

erwähnten Fr. 242'737.– Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden 

–, ist nicht von einer unzumutbaren Härte auszugehen, zumal die Be-

schwerdeführerin Zeit hatte, Rückstellungen zu machen. Unzumutbare fi-

nanzielle Einbussen liegen damit nicht vor. Da die Voraussetzungen des 

Verzichts nach Art. 30 Abs. 2 SuG kumulativ erfüllt sein müssen, kann da-

hingestellt bleiben, ob die übrigen Erfordernisse gegeben sind. Es liegt kein 

Grund für einen Verzicht auf den Widerruf respektive auf den Rücktritt von 

den Abgeltungsvereinbarungen vor. 

5.7 Zusammenfassend liegen genügende Gründe für einen Widerruf vor 

und die Voraussetzungen für einen Verzicht auf den Widerruf sind nicht 

erfüllt. 

A-4488/2021 

Seite 17 

6.  

6.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Sektion Revision der Vor-

instanz habe 2011/2012 eine Kontrolle der Unternehmensstruktur der 

VBL AG/vbl AG durchgeführt. Im abschliessenden Bericht von 2012 habe 

sie die konzernintern verrechneten kalkulatorischen Zinsen genehmigt. Da-

rauf habe sie vertrauen dürfen. Die Rückforderungen durch die Vorinstanz 

verstiessen deshalb gegen Treu und Glauben. 

Die Vorinstanz ist hingegen der Meinung, der Bericht stelle keine vorbe-

haltlose Auskunft dar. Insbesondere sei damals keine abschliessende Be-

urteilung möglich gewesen, da die VBL AG die volle Einsicht in ihre Unter-

lagen verweigert habe. 

6.2 Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatli-

chen Organen nach Treu und Glauben behandelt zu werden. Das Gebot 

von Treu und Glauben verhindert illoyales und widersprüchliches Verhalten 

der Behörden. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes bedeutet, dass die 

Privaten Anspruch darauf haben, in ihrem berechtigten Vertrauen in be-

hördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begrün-

dendes Verhalten geschützt zu werden. Deshalb kann eine (unrichtige) 

Auskunft einer Behörde unter gewissen Umständen Rechtswirkungen ent-

falten. Dieser Vertrauensschutz greift unter den folgenden, kumulativ zu 

erfüllenden Voraussetzungen: (1) Es handelt sich um eine vorbehaltlose 

Auskunft der Behörden. (2) Die Auskunft bezieht sich auf eine konkrete, die 

betroffene Person berührende Angelegenheit. (3) Die Amtsstelle, welche 

die Auskunft gegeben hat, war dafür zuständig oder die betroffene Person 

durfte sie aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten. (4) Die be-

troffene Person konnte die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres 

erkennen. (5) Die betroffene Person hat im Vertrauen hierauf nicht ohne 

Nachteil rückgängig zu machende Dispositionen getroffen. (6) Die Rechts-

lage ist zur Zeit der Verwirklichung noch die gleiche wie im Zeitpunkt der 

Auskunftserteilung. (7) Das Interesse an der richtigen Durchsetzung des 

objektiven Rechts überwiegt dasjenige am Vertrauensschutz nicht (vgl. 

zum Ganzen BGE 143 V 95 E. 3.6.2 und 137 II 182 E. 3.6.2; Urteil des 

BVGer A-472/2021 vom 11. Januar 2022 E. 5.1).  

6.3 2011/2012 führte die Sektion Revision des BAV im Auftrag des VVL 

eine Prüfung zum Thema "VBL – Strukturen, Rechnungslegung und Ergeb-

nisverwendung" durch. Der Bericht der Prüfung datiert vom 15. Mai 2012 

(Bericht BAV; vgl. Sachverhalt Bst. D). Ziel der Prüfung war, "Klarheit über 

A-4488/2021 

Seite 18 

die Einhaltung der spezialrechtlichen Vorgaben über den öffentlichen Per-

sonenverkehr, die Leistungsverrechnungen, die Ermittlung der Spartener-

gebnisse und die Gewinnverwendung zu erhalten". Bezüglich Durchfüh-

rung der Prüfung hält der Bericht fest, dass zur vbl AG vollständige Akten-

einsicht gewährt worden sei und "zur VBL AG […] lediglich punktuelle Aus-

künfte zu den Schnittstellen und Leistungen für den öv-relevanten Teil er-

teilt [worden seien] soweit dies für die Prüfung bedeutungsvoll" gewesen 

sei (S. 2). Im Bericht wird festgehalten, dass die vbl AG die Trägerin der 

Konzession sei; die Holdingstruktur verunmögliche im Rahmen der Bun-

desgesetzgebung den Durchgriff auf die Muttergesellschaft (VBL AG) und 

nur die vbl AG unterliege der Kontrolle des Bundes. Für die Besteller sei 

es "naheliegend, dass sie über die notwendigen Informationen verfügen 

müssten, um die Angemessenheit der [zwischen der VBL AG und der 

vbl AG] vereinbarten Verrechnungssätze u.a.m. überprüfen und beurteilen 

zu können" (S. 4). Der Bericht enthält die Aussage, eine Quersubventionie-

rung zwischen den Tochtergesellschaften respektive den Sparten Ortsver-

kehr und Regionalverkehr könne ausgeschlossen werden. Dabei wird da-

rauf verwiesen, dass die fixen Fahrzeugkosten unter anderem kalkulatori-

sche Zinsen und Abschreibungen enthielten: "In den der vbl ag verrechne-

ten Sätzen bzw. kalkulatorischen Zinsen wird das unternehmerische Risiko 

angemessen berücksichtigt" (S. 6). Die Höhe der kalkulatorischen Zinsen 

wird im Bericht nicht genannt.  

6.4 Der Bericht BAV erwähnt, dass zwischen der Mutter- und der Tochter-

gesellschaft kalkulatorische Zinsen verrechnet werden und hält fest, dass 

die verrechneten kalkulatorischen Zinsen angemessen seien. Unter dem 

Titel "Durchführung" enthält der Bericht zwar die Aussage, die Mutterge-

sellschaft habe lediglich punktuell und nicht vollumfänglich Einsicht in ihre 

Buchhaltungsunterlagen gewährt. Darüber hinaus stellt er fest, dass die 

Besteller über die notwendigen Informationen verfügen müssten, um die 

Angemessenheit der Verrechnungssätze prüfen und beurteilen zu können. 

Der Bericht enthält jedoch keinen ausdrücklichen Vorbehalt in dem Sinne, 

dass aufgrund des fehlenden Einsichtsrechts keine abschliessende Beur-

teilung möglich gewesen sei oder die Revisoren aus anderen Gründen 

nicht über alle notwendigen Informationen verfügt hätten. Im Gegenteil hält 

er ausdrücklich fest, die VBL AG habe Auskunft erteilt, soweit dies für die 

Prüfung "bedeutungsvoll" gewesen sei. Die Vorinstanz legt auch nicht dar, 

in welche für die Beurteilung notwendigen Unterlagen die VBL AG die Ein-

sicht verweigert habe. Festzuhalten ist insbesondere, dass den Revisoren 

des BAV die Leistungsvereinbarungen zwischen der VBL AG und der 

vbl AG mit den kalkulatorischen Zinsen für das Geschäftsjahr 2011 

A-4488/2021 

Seite 19 

vorlagen. Es sind damit keine genügenden Hinweise dafür ersichtlich, dass 

die Sektion Revision des BAV 2011/2012 nicht Einsicht in alle Dokumente 

gehabt hätte, die sie für ihre Beurteilung für notwendig erachtete.  

Den konzerninternen Leistungsvereinbarungen für das Geschäftsjahr 2011 

ist die Höhe der kalkulatorischen Zinsen für dieses Jahr zu entnehmen 

(3.3 %). Die Leistungsvereinbarungen enthalten zudem die folgende Klau-

sel: "Die Leistungen werden monatlich mittels Akontorechnungen abgegol-

ten. Ende Jahr wird eine Schlussabrechnung mit den effektiven Ist-Kosten 

vorgenommen." Entgegen dem Vorbringen der Vorinstanz ist nicht davon 

auszugehen, dass die Revisoren aufgrund dieser Klausel zur Zahlungsmo-

dalität davon ausgingen, dass nicht die vereinbarten Zinsen in der Höhe 

von 3.3 %, sondern nur die effektiven Kosten der von der VBL AG zu be-

zahlenden Zinsen verrechnet würden. Es handelt sich bei der Formulierung 

eindeutig um die Festlegung von Verrechnungsmodalitäten und nicht um 

eine Anpassung der tatsächlich zu verrechnenden Kosten. Für die vbl AG 

stellten die mit der VBL AG vereinbarten kalkulatorischen Zinsen zudem 

durchaus IST-Kosten dar. Die Klausel befand sich denn auch unter dem 

Titel "Verrechnungsmodalitäten". Darüber hinaus war aufgrund des Be-

griffs der kalkulatorischen Zinsen davon auszugehen, dass es sich nicht 

um tatsächlich anfallende, von der VBL AG weiterverrechnete Zinsen han-

delt, sondern um rechnerisch ermittelte. Auch der Umstand, dass die 

vbl AG im Geschäftsjahr 2011 einen Verlust auswies, ändert daran entge-

gen dem Vorbringen der Vorinstanz nichts. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern 

dies die Beurteilung der Revisoren beeinflusst haben sollte, zumal die ver-

rechneten kalkulatorischen Zinsen auch im Jahr 2011 die tatsächlich bei 

der VBL AG angefallenen Zinsen um 1.8 Millionen Franken übertrafen. Die 

Revisoren des BAV wussten demzufolge beim Verfassen des Berichts und 

bei der Beurteilung der konzernintern vereinbarten kalkulatorischen Zin-

sen, dass es sich dabei nicht um die Verrechnung von tatsächlich bei der 

VBL AG anfallenden Kosten handelt. Zudem kannten sie deren Höhe für 

das Geschäftsjahr 2011. Damit kann die Beurteilung der Revisoren bezüg-

lich der Verrechnung kalkulatorischer Zinsen im Bericht BAV als vorbe-

haltslos angesehen werden. 

Daran ändert auch nichts, dass die Revisoren des BAV die Höhe der effek-

tiv bei der VBL AG anfallenden Zinsen auf dem Fremdkapital und damit die 

Abweichung dieser Zinsen von den verrechneten kalkulatorischen Zinsen 

nicht kannten. Aufgrund der für die Prüfung verfügbaren Unterlagen war 

den Revisoren bewusst, dass es sich um rein rechnerische Zinsen handelt 

und nicht um die Weiterverrechnung tatsächlich bei der VBL AG 

A-4488/2021 

Seite 20 

anfallender Zinsen. Zudem liegen weder Hinweise dafür vor, dass die Re-

visoren Zweifel an der Höhe der kalkulatorischen Zinsen hatten, noch, dass 

diesbezüglich von ihnen geforderte Akteneinsicht verweigert wurde. In ih-

rem Bericht genehmigten die Revisoren die kalkulatorischen Zinsen als an-

gemessen, ohne diesbezüglich Vorbehalte anzubringen.  

Vor diesem Hintergrund ist die Genehmigung der kalkulatorischen Zinsen 

im Bericht BAV als vorbehaltlose Aussage des BAV anzusehen, auf die sich 

die Beschwerdeführerin verlassen durfte. Die Aussage im Bericht ist zu-

dem so klar formuliert, dass die Beschwerdeführerin deren allfällige Un-

richtigkeit nicht ohne Weiteres hätte erkennen können. Die Aussagen des 

Berichts beziehen sich bezüglich kalkulatorischer Zinsen spezifisch auf das 

Jahr 2011 und damit auf eine konkrete Angelegenheit. Eine vorbehaltlose 

Zusicherung, dass Zinsen dieser Art und Höhe auch für andere Jahre und 

insbesondere in Zukunft akzeptiert würden, enthält der Bericht hingegen 

nicht. Im Gegenteil hält er ausdrücklich fest, dass die Angemessenheit der 

vereinbarten Verrechnungssätze nur beurteilt werden könne, wenn die Be-

steller über alle dafür notwendigen Informationen verfügten. Für das Jahr 

2011 verfügten das BAV nach dem Gesagten über diese Informationen. 

Für die weiteren hier relevanten Jahre ist dies jedoch nicht der Fall. Zwar 

musste das BAV für die weiteren Jahre davon ausgehen, dass kalkulatori-

sche Zinsen vereinbart würden, jedoch kannte es deren Höhe nicht. Die 

Höhe der kalkulatorischen Zinsen ist auch in den Unterlagen für die jährlich 

(bis 2017) durch das BAV vorgenommenen subventionsrechtlichen Prüfun-

gen nicht ersichtlich. Damit fehlte dem BAV ein wesentliches Element für 

die Beurteilung. Entsprechend können die subventionsrechtlichen Prüfun-

gen – weder einzeln noch zusammen mit dem Bericht BAV gelesen – als 

vorbehaltlose Auskunft des BAV angesehen werden. Diesbezüglich ist zu-

dem darauf zu verweisen, dass die primäre Verantwortung für die Richtig-

keit der Jahresrechnung trotz subventionsrechtlicher Prüfung bei den ge-

prüften Unternehmen liegt (vgl. Urteil des BVGer A-3505/2012 vom 24. Juni 

2014 E. 11.3.7).  

Insgesamt besteht damit für das Jahr 2011 eine vorbehaltlose behördliche 

Auskunft des BAV, auf welche die Beschwerdeführerin vertrauen durfte. 

Für das Jahr 2010 und die Jahre ab 2012 liegt jedoch keine solche vorbe-

haltlose Auskunft vor. 

6.5 Es ist unbestritten, dass es sich bei dem BAV um die bezüglich der 

Abgeltungen des BAV zuständige Behörde handelte. Zudem hat sich die 

relevante Rechtslage seit 2012 nicht verändert.  

A-4488/2021 

Seite 21 

6.6 Schliesslich hat die Beschwerdeführerin im Vertrauen auf die Richtig-

keit der Aussagen des BAV Dividenden ausbezahlt. Auch wenn wie darge-

legt aus der Rückzahlung der unrechtmässig ausgezahlten Abgeltungen 

keine unzumutbare Härte für die Beschwerdeführerin entstehen würde, ist 

doch festzustellen, dass die Auszahlung der Dividenden nicht ohne Nach-

teil rückgängig gemacht werden könnte. 

6.7 Zu prüfen bleibt, ob das Interesse an der richtigen Durchsetzung des 

objektiven Rechts dasjenige des Vertrauensschutzes nicht überwiegt. 

Grundsätzlich ist das Interesse an einem gesetzeskonformen Einsatz öf-

fentlicher Gelder des Bundes hoch zu gewichten. Gleichzeitig ist jedoch zu 

berücksichtigen, dass die Sektion Revision des BAV 2011/2012 den kon-

kreten Auftrag hatte, die Leistungsverrechnungen der Beschwerdeführerin 

zu prüfen und sie sich in ihrem Bericht auch klar dazu äusserte. Es han-

delte sich bei dem Bericht nicht lediglich um eine simple Auskunft der zu-

ständigen Behörde, sondern die Auskunft beruhte auf umfassenden Abklä-

rungen im Rahmen einer institutionell abgestützten Untersuchung. Damit 

kam der behördlichen Aussage ein besonderes Gewicht zu. Schliesslich ist 

zu berücksichtigen, dass der relevante Sachverhalt bereits über zehn 

Jahre zurückliegt, was das Interesse an der richtigen Durchsetzung des 

objektiven Rechts zusätzlich mindert. Insgesamt überwiegt deshalb das In-

teresse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dasjenige am 

Vertrauensschutz nicht.  

6.8 Nach dem Gesagten sind alle Voraussetzungen dafür gegeben, dass 

sich die Beschwerdeführerin bezüglich des Geschäftsjahres 2011 auf den 

Vertrauensschutz aufgrund des Berichts BAV berufen kann. Die Vorinstanz 

hat damit die für das Jahr 2011 zu viel bezahlten Abgeltungen zu Unrecht 

widerrufen und zurückgefordert. 

7.  

7.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Forderungen der Vor-

instanz seien verjährt. Es sei auf die altrechtliche Verjährungsfrist von ei-

nem Jahr seit Kenntnis des Anspruchs abzustellen (Art. 32 aAbs. 2 SuG, 

Stand am 1. Januar 2016). Mangels Übergangsbestimmungen seien auf 

Tatsachen, die sich unter altem Recht verwirklichten, die altrechtlichen Ver-

jährungsvorschriften anzuwenden. Die Einjahresfrist beginne mit dem Con-

trolling-Bericht der vbl AG vom 28. März 2018 zu laufen. Die angefochtene 

Verfügung datiere vom 8. September 2021; zu diesem Zeitpunkt seien die 

Forderungen damit verjährt gewesen. Bezüglich der Jahre 2010 und 2011 

A-4488/2021 

Seite 22 

komme zudem die absolute, nicht unterbrechbare Verjährungsfrist von 

zehn Jahren zur Anwendung.  

Die Vorinstanz bringt demgegenüber vor, es sei auf das neue, seit dem 

1. Januar 2020 geltende Verjährungsrecht abzustellen. Dieses sehe in 

Art. 32 Abs. 2 SuG für Rückforderungen eine Verjährungsfrist von drei Jah-

ren seit Kenntnis vor. Sie habe erst mit dem Bericht Gfeller genügend de-

taillierte Kenntnis gehabt. Den Bericht habe sie am 15. November 2019 

erhalten, weshalb die Frist ab diesem Tag zu laufen beginne. Schliesslich 

sei auch die absolute Verjährungsfrist durch die Verfügung unterbrochen 

worden. 

7.2 Gemäss dem aktuellen, seit dem 1. Januar 2020 in Kraft stehenden, 

Art. 32 Abs. 2 SuG verjährt der Anspruch auf Rückerstattung von Abgeltun-

gen innert drei Jahren, nachdem die verfügende oder den Vertrag ab-

schliessende Behörde vom Anspruch Kenntnis erhalten hat, in jedem Fall 

aber zehn Jahre nach der Entstehung des Anspruchs. Vor dem 1. Januar 

2020 betrug die Verjährungsfrist ab Kenntnis des Anspruchs ein Jahr. 

Das Subventionsgesetz enthält keine Übergangsbestimmungen, die hier 

anwendbar wären. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind die 

Verjährungsregeln des neuen Rechts auf altrechtliche Forderungen an-

wendbar, wenn diese vor dem Inkrafttreten des neuen Rechts entstanden 

und fällig geworden sind, aber bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des 

neuen Rechts noch nicht verjährt sind (BGE 134 V 353 E. 3.2, 131 V 425 

E. 5.2 und 102 V 206). Dieser allgemeine Grundsatz stellt keine verbotene 

echte Rückwirkung dar, da nicht neues Recht auf einen Sachverhalt ange-

wendet wird, der sich abschliessend vor dessen Inkrafttreten verwirklicht 

hat (BGE 107 Ib 198 E. 7b/aa). Es handelt sich vielmehr um eine Anwen-

dung von neuem Recht auf einen Vorgang, der beim Inkrafttreten des 

neuen Rechts noch fortdauert, also um eine unechte Rückwirkung, die 

grundsätzlich zulässig ist (BGE 146 V 364 E. 7.1 und 138 I 189 E. 3.4). Die 

von der Beschwerdeführerin angeführte, abweichende Rechtsprechung 

findet im Bereich der Bundessteuern Anwendung (vgl. THOMAS MEIER, Ver-

jährung und Verwirkung öffentlich-rechtlicher Forderungen, 2013, S. 337). 

Aus diesem Bereich stammen denn auch die von der Beschwerdeführerin 

genannten Urteile des Bundesgerichts (BGE 137 II 17 E. 1.1 und 126 II 1 

E. 2a). Es liegen keine Gründe dafür vor, vorliegend vom genannten allge-

meinen Grundsatz abzuweichen, zumal es sich nicht um einen mit dem 

Steuerrecht verwandten Sachverhalt handelt. Der allgemeine Grundsatz 

entspricht zudem Art. 49 SchlT ZGB. Der bundesgerichtliche allgemeine 

A-4488/2021 

Seite 23 

Grundsatz findet damit hier umso mehr Anwendung, als die Änderung von 

Art. 32 Abs. 2 SuG unter anderem zum Ziel hatte, die Verjährungsfristen zu 

harmonisieren, und sie gleichzeitig mit der aktuellen Formulierung von 

Art. 49 SchlT ZGB in Kraft trat (vgl. Botschaft des Bundesrates zur Ände-

rung des Obligationenrechts (Verjährungsrecht) vom 29. November 2013, 

BBl 2014 235, S. 237, 240, 245, 264 und 272).  

7.3 Damit ist das neurechtliche Verjährungsrecht anzuwenden, soweit die 

Forderungen bei deren Inkrafttreten noch nicht verjährt waren. 

Die dreijährige Verjährungsfrist beginnt zu laufen, wenn der Gläubiger sei-

nen Anspruch dem Grundsatz und Umfang nach sicher kennt, so dass er 

ihn mit Erfolg geltend machen kann. Es genügt nicht, dass er von seinem 

Anspruch bei Anwendung der nach den Umständen gebotenen Aufmerk-

samkeit hätte Kenntnis haben können (vgl. Urteil des BGer 2C_88/2012 

vom 28. August 2012 E. 4.3.1). 

Mit dem Bericht der Sektion Revision des BAV von 2012 wusste die Vor-

instanz, dass die VBL AG der vbl AG kalkulatorische Zinsen verrechnete. 

Die konkrete Höhe dieser Zinsen kannte das BAV jedoch nur für das Jahr 

2011, zumal die kalkulatorischen Zinsen in den Unterlagen für die subven-

tionsrechtlichen Prüfungen nicht enthalten waren. Die Vorinstanz hatte da-

mit aufgrund des Berichts BAV und der Unterlagen der subventionsrechtli-

chen Prüfungen keine genügende Kenntnis, um ihre Forderung geltend zu 

machen.  

Im Controlling-Bericht Fahrplanjahr 2017 der vbl AG vom 28. März 2018 

führt die vbl AG auf eine Frage des VVL aus, dass bei den fixen Fahrzeug-

kosten und den Fahrleitungsanlagen ein kalkulatorischer Zins berücksich-

tigt werde, der sich in den letzten Jahren um 3 % bewegt habe. Der Bericht 

enthält jedoch keine Aufstellung der Höhe der kalkulatorischen Zinsen für 

jedes Jahr. Darüber hinaus enthält der Bericht auch keine Ausführungen 

dazu, wie hoch die tatsächlichen Zinskosten der VBL AG in diesen Jahren 

waren. Die Vorinstanz wusste mit dem Controlling-Bericht zwar, dass die 

vbl AG ihrer Muttergesellschaft kalkulatorische Zinsen bezahlte, sie hatte 

jedoch aufgrund der diesbezüglich unvollständigen Angaben in dem Be-

richt keine genügende Kenntnis über die Höhe möglicher Rückforderun-

gen: Weder kannte sie die genaue Höhe der kalkulatorischen Zinse, noch 

die Höhe der tatsächlich bei der VBL AG angefallenen Zinsen. Damit war 

es ihr zu diesem Zeitpunkt nicht möglich, die Höhe der Rückforderungen 

zu berechnen.  

A-4488/2021 

Seite 24 

Die Höhe der jährlich neu vereinbarten kalkulatorischen Zinsen und die 

konkrete Höhe der daraus entstandenen zu hohen Abgeltungen erfuhr die 

Vorinstanz damit erst mit dem Bericht Gfeller. Die Verjährungsfrist begann 

entsprechend mit der Kenntnisnahme des Berichts durch die Vorinstanz 

am 15. November 2019.  

7.4 Der Beginn der Verjährungsfrist ist damit auf den 15. November 2019 

festzulegen. Das neue Verjährungsrecht trat am 1. Januar 2020 in Kraft. 

Zu diesem Zeitpunkt war die altrechtliche Verjährungsfrist von einem Jahr 

noch nicht abgelaufen. Entsprechend ist die Verjährung nach dem neuen 

Recht zu beurteilen. Die dreijährige Verjährungsfrist von Art. 32 Abs. 2 SuG 

begann am 15. November 2019 zu laufen und endete im November 2022. 

Deshalb waren die Forderungen der Vorinstanz noch nicht verjährt, als sie 

am 8. September 2021 die angefochtene Verfügung erliess. 

7.5 Zu prüfen bleibt die Verjährungsfrist von zehn Jahren seit Entstehung 

des Anspruchs. Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerin wird 

bei doppelten Verjährungsfristen mit einer Unterbrechungshandlung auch 

die längere Verjährungsfrist ab Entstehung des Anspruchs unterbrochen 

(vgl. BGE 123 II 213 E. 6a und 112 II 231 E. 3e sowie ALFRED KOLLER, 

Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, Bd. I, 5. Aufl. 2023, 

Rz. 69.63, und ISABELLE WILDHABER/SEVDA DEDE, Berner Kommentar zum 

OR, Art. 135 OR, Rz. 174; a.M. ohne Begründung THOMAS MEIER, Verjäh-

rung und Verwirkung öffentlich-rechtlicher Forderungen, 2013, S. 264). Die 

angefochtene Verfügung vom 8. September 2021 unterbrach damit auch 

die zehnjährige Verjährungsfrist von Art. 32 Abs. 2 SuG. Der Anspruch auf 

Rückzahlung von Abgeltungen bezüglich des Jahres 2010 verjährte jedoch 

vor Ergehen der Verfügung. Zum Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung 

war der Anspruch der Vorinstanz auf Rückerstattung der zu viel ausgerich-

teten Abgeltungen für das Jahr 2010 deshalb bereits verjährt. Die Vor-

instanz konnte die Rückzahlung dieser Abgeltungen damit zu diesem Zeit-

punkt nicht mehr fordern. Entsprechend ist die Beschwerde bezüglich der 

Rückforderungen für das Jahr 2010 gutzuheissen. 

8.  

8.1 Zu prüfen ist schliesslich die Erhebung eines Zinses von 5 % auf den 

geltend gemachten Rückforderungen. 

8.2 Hat der Empfänger der zurückgeforderten Leistungen schuldhaft ge-

handelt, erhebt die Behörde einen Zins von jährlich 5 % seit der 

A-4488/2021 

Seite 25 

Auszahlung (Art. 30 Abs. 3 SuG). Es genügt, dass dem Leistungsempfän-

ger ein schuldhaftes Verhalten zum Vorwurf gemacht werden kann, sei es 

vorsätzlich oder fahrlässig erfolgt. 

8.3 Die Vorinstanz begründet die Erhebung des Zinses damit, dass die Hol-

ding vor allem mit dem Ziel errichtet worden sei, die geltenden Gewinnbe-

stimmungen nach Art. 36 PBG zu umgehen. Die Beschwerdeführerin habe 

bewusst kalkulatorische Zinsen verrechnet, die über den tatsächlich zu 

leistenden Zinsen lagen, und auf die Einführung von mehr Transparenz 

verzichtet. Die Beschwerdeführerin bestreitet die ihr unterstellte Motivation 

der Umgehung von Art. 36 PBG. Mehr Transparenz sei nicht vorgeschrie-

ben gewesen und die Vorinstanz hätte jederzeit Einsicht verlangen können. 

8.4 Die Beschwerdeführerin weigerte sich – trotz Aufforderungen der 

VVL –, für die öffentliche Rechnung einen transparenteren, auf dem Grund-

satz von "true und fair view" beruhenden Rechnungslegungsstandard ein-

zuführen (Swiss GAAP FER), obwohl sie für den internen Gebrauch ab 

2011 parallel einen zweiten Jahresabschluss gemäss diesem Standard 

durchführte, der jedoch vertraulich behandelt wurde (vgl. Bericht 

Recht & Governance, Rz. 252 f. und 272). Darüber hinaus zeigen interne 

Dokumente, dass ein Ziel der Einführung der Holdingstruktur war, an der 

Regelung von Art. 36 PBG vorbei genügend Gewinn zu erzielen, um der 

Stadt Luzern die geforderte Dividende von 5 % jährlich ausrichten zu kön-

nen (Bericht Recht & Governance, Rz. 229, 310, 252, 489 und 491 f.). Der 

Verzicht auf eine transparentere Rechnungslegung wurde damit auch be-

gründet, man würde sonst "ein wertvolles Instrument zur Gewinnsteue-

rung" verlieren (Bericht Recht & Governance, Rz. 252). Entsprechend trug 

die Beschwerdeführerin zumindest dazu bei, dass der Missstand bezüglich 

kalkulatorischer Zinsen nicht früher aufgedeckt wurde. Sie stellt sich zwar 

auf den Standpunkt, sie sei nicht zu mehr Transparenz verpflichtet gewe-

sen. Immerhin muss jedoch die Jahresrechnung von Unternehmen, die 

Subventionen erhalten, gemäss Art. 4 Abs. 1 der Verordnung des UVEK 

über das Rechnungswesen der konzessionierten Unternehmen (RKV, SR 

742.221) ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Ver-

mögens-, Finanz- und Ertragslage vermitteln. Ob die Beschwerdeführerin 

die Holdingstruktur geradezu mit dem Ziel errichtete, die gesetzlichen Re-

gelungen zur Gewinnverwendung zu umgehen, kann hier offenbleiben. Ins-

gesamt ist jedoch davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin 

schuldhaft handelte, indem sie konzernintern überhöhte (kalkulatorische) 

Zinsen verrechnete und nicht bereit war, gegen aussen diesbezüglich 

A-4488/2021 

Seite 26 

Transparenz zu schaffen. Die Vorinstanz hat damit zu Recht auf die Rück-

forderungen einen jährlichen Zins von 5 % seit der Auszahlung erhoben. 

9.  

Zusammenfassend ist die Beschwerde damit bezüglich der Jahre 2010 

(Verjährung) und 2011 (Vertrauensschutz) gutzuheissen. Im Übrigen ist sie 

abzuweisen. 

Die Rückforderungen für die Jahre 2010 und 2011 in der Höhe von 

Fr. 31'683.– sind damit vom Rückforderungsbetrag von Fr. 242'737.– ge-

mäss Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung abzuziehen. Dies 

ergibt einen neuen totalen Rückforderungsbetrag von Fr. 211'054.–. Hinzu 

kommen für die Jahre 2012-2017 die Zinsen von 5 % gemäss Dispositiv-

Ziff. 2.3-2.8 der angefochtenen Verfügung. 

10.  

10.1 Die Beschwerdeführerin ist mit ihrem Rechtsbegehren bezüglich zwei 

von acht Jahren und damit zu einem Viertel durchgedrungen. In diesem 

Umfang gilt sie als obsiegend. Entsprechend sind die Verfahrenskosten zu 

drei Vierteln der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). 

Gemäss Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und 

Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 

173.320.2) beträgt die Gerichtsgebühr in Streitigkeiten mit Vermögensinte-

ressen zwischen Fr. 200'000.– und Fr. 500'000.– zwischen Fr. 3'000.– und 

14'000.–. Da es sich um ein komplexes und aufwändiges Verfahren handelt 

(vgl. Art. 2 Abs. 1 VGKE), sind die Verfahrenskosten auf Fr. 12'000.– fest-

zulegen. Diese sind zu drei Vierteln, mithin in der Höhe von Fr. 9'000.– der 

Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Der von der Beschwerdeführerin geleis-

tete Kostenvorschuss von Fr. 7'000.– wird diesem Betrag angerechnet. Der 

Restbetrag von Fr. 2'000.– ist nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils 

zu bezahlen. Die Vorinstanz trägt keine Verfahrenskosten (Art. 63 Abs. 2 

VwVG). 

10.2 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist von Amtes wegen oder 

auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige und 

verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. 

Art. 7 VGKE). Die Entschädigung wird der Körperschaft oder autonomen 

Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie 

nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann (Art. 64 

Abs. 2 VwVG). Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundes-

A-4488/2021 

Seite 27 

behörden und, in der Regel, andere Behörden, die als Parteien auftreten 

(Art. 7 Abs. 3 VGKE). Die Entschädigung umfasst die Kosten der Vertre-

tung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (vgl. Art. 8 ff. VGKE). Wird 

wie hier keine Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Parteientschä-

digung aufgrund der Akten fest (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE). 

Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine redu-

zierte Parteientschädigung gemäss ihrem Obsiegen, das heisst im Umfang 

von einem Viertel. Unter Berücksichtigung der Komplexität des Falles, der 

eingereichten Rechtsschriften und des mutmasslichen Arbeits- und Zeit-

aufwandes für das Beschwerdeverfahren hält das Bundesverwaltungsge-

richt eine (reduzierte) Parteientschädigung von Fr. 1'500.– (inklusive Aus-

lagen) für die Beschwerdeführerin für angemessen. Diese ist ihr von der 

Vorinstanz nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zu bezahlen. Die Vor-

instanz hat als Bundesbehörde keinen Anspruch auf Parteientschädigung. 

11.  

Gemäss Art. 83 lit. k BGG ist die Beschwerde unzulässig gegen Ent-

scheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht. Mit dem 

Widerruf beziehungsweise der Rückforderung einer bereits ausgerichteten 

Subvention wird jedoch stets in die Rechtsstellung der betroffenen Person 

eingegriffen. Deshalb ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts die 

Beschwerde in solchen Fällen zulässig (vgl. Urteil des BGer 2C_429/2018 

vom 25. Mai 2020 E. 1.2). 

 

(Dispositiv nächste Seite)  

A-4488/2021 

Seite 28 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Rücktritt der Vorinstanz 

von den Angebotsvereinbarungen der Jahre 2010 und 2011 wird im Sinne 

der E. 9 aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 

2.  

Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten von Fr. 9'000.– aufer-

legt. Der von ihr geleistete Kostenvorschuss von Fr. 7'000.– wird diesem 

Betrag angerechnet. Der Restbetrag von Fr. 2'000.– ist nach Eintritt der 

Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu 

überweisen. Die Zahlungsfrist beträgt 30 Tage ab Rechnungsdatum. Die 

Zustellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit separater Post. 

3.  

Der Beschwerdeführerin wird eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.– zu-

gesprochen. Diese ist ihr von der Vorinstanz nach Eintritt der Rechtskraft 

dieses Urteils zu bezahlen. 

4.  

Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die  Vorinstanz und das Ge-

neralsekretariat UVEK. 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: 

  

Maurizio Greppi Tobias Grasdorf 

 

  

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Seite 29 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 

gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 

Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 

Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-

tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 

einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 

mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-

fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-

führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 

 

  

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Seite 30 

Zustellung erfolgt an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. BAV-041.19-9/2/1/3; Einschreiben) 

– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)