# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a360dd2b-bfd2-5b63-a205-bf90748effbb
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-06-24
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 24.06.2009 U 2009 5
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2009-5_2009-06-24.pdf

## Full Text

U 09 5
1. Kammer 

URTEIL
vom 24. Juni 2009

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Baukostenverteiler

1. a) Der in den 70iger Jahren gegründete Abwasserverband … besteht aus den 

Gemeinden …, …, … (ohne Fraktion …), … (für Fraktion …), … und ... In den 

Jahren 1983/84 wurde die ARA … gebaut und 1994 erneuert. Am 23. August 

2005 wurde die ARA durch starke Unwetter beschädigt, was ihre Sanierung 

nötig machte. Die … AG, …, wurde mit der Planung der Wiederinstandstellung 

und der nötigen technischen Erneuerung der ARA beauftragt. An der 

Delegiertenversammlung vom 23. August 2006 fassten die Delegierten 

einstimmig den Baubeschluss und genehmigten gleichzeitig einen 

Bruttokredit von Fr. 2,7 Mio. für die erste Etappe der Wiederinstandstellung 

und der technischen Erneuerung der ARA. Die vom Verband zu tragenden 

Restkosten sollten mittels einmaligen Gemeindebeiträgen gedeckt werden, 

die anhand von Einwohnergleichwerten auf Grund des von … im September 

2001 festgesetzten Kostenverteilers (=Kostenverteiler 01) berechnet werden 

sollten. Anlässlich der Delegiertenversammlung vom 23. August 2007 wurde 

beschlossen, die zweite Etappe der Wiederinstandstellung und der 

technischen Erneuerung der ARA direkt im Anschluss an die laufende erste 

Etappe vorzunehmen und es wurde dafür ein Kredit von Fr. 1,6 Mio. bewilligt. 

Die Verteilung dieser Investitionskosten sollte nach den gleichen Regeln wie 

bei der ersten Etappe erfolgen, also durch Erhebung einmaliger 

Gemeindebeiträge, welche anhand von Einwohnergleichwerten unter 

Anwendung des Kostenverteilers 01 berechnet werden sollten. 

b) Im Bericht zur Jahresrechnung 2006 vom 19.6.2007 hatte die 

Geschäftsprüfungskommission (GPK) auf die Statutenwidrigkeit der 

Betriebskostenverteilung hingewiesen (statt zugeleiteter Abwassermenge 

wurde der Verteiler anhand der Einwohnergleichwerte berechnet). Zudem 

sollten die Kapitaldienstkosten aus der Betriebsrechnung eliminiert werden. 

Die langfristigen Verbindlichkeiten aus dem Bau der ARA anno 1983/84 und 

der technischen Erneuerung von 1994 (Restbauschulden) sollten durch die 

Verbandsgemeinden abgelöst werden. An der Delegiertenversammlung (DV) 

vom 5. Juli 2007 wurde in der Folge die Überprüfung des 

Betriebskostenverteilschlüssels 1998 beschlossen und die Frage diskutiert, 

nach welchem Schlüssel die Restbauschulden aufgeteilt werden sollten. In 

diesem Zusammenhang wurde die … AG beauftragt, die 

Einwohnergleichwerte zu kontrollieren. Am 13. August 2007 wandte sich die 

Gemeinde … brieflich an den Verband und teilte darin die Auffassung der 

GPK, dass der angewandte Betriebskostenverteiler statutenwidrig sei und 

dass es nicht angehe, den Kapitaldienst der Restschulden über die 

Betriebskosten abzuwickeln; dies müsse über den Baukostenverteiler 

geschehen. Die Probleme mit  den Restbauschulden und dem 

Betriebskostenverteiler waren in der Folge Gegenstand der DV vom 7. Mai 

2008. Da zwischen der DV und der GPK bezüglich der Restbauschulden und 

dem Betriebskostenverteiler Divergenzen bestanden, beauftragte die GPK die 

… AG … mit der Klärung verschiedener Fragen (Bericht der … AG vom 18. 

August 2008). Die DV nahm am 28. August 2008 Kenntnis vom Bericht der … 

AG. Am 25. September 2008 erstellte die GPK ihren Bericht zum 

Geschäftsjahr 2007. Thema waren wiederum der statutenwidrige 

Betriebskostenverteiler, die statutenwidrige Verteilung der Aufwendungen für 

die Restschulden und erstmals auch die Forderung nach einem korrekten 

Baukostenverteiler. Der Kostenverteiler 01 sei falsch und damit seien auch 

die Kosten der Wiederinstandstellung und der technischen Erneuerung falsch 

verteilt worden. An der DV vom 30. Oktober 2008 befasste sich der Verband 

u.a. auch mit einem Kostenverteilungsvorschlag der … AG (die … AG hatte 

inzwischen mit dieser Firma fusioniert). Die DV beschloss, diesen 

Kostenverteilungsvorschlag verfeinern zu lassen und an der DV vom 

Dezember 2008 diskutieren zu lassen. An der gleichen DV äusserte sich der 

Delegierte der Gemeinde … dahingehend, dass zumindest die Kosten der 

zweiten Etappe für die Wiederinstandstellung und technische Erneuerung in 

Abweichung von den früheren DV-Beschlüssen anhand des neuen 

Baukostenverteilers aufzuteilen seien.

c) An der DV vom 17. Dezember 2008 wurde der überarbeitete Entwurf für den 

neuen Baukostenverteiler besprochen. Mit 5:1 Stimmen wurde beschlossen, 

die … AG zu beauftragen, die für den definitiven Baukostenverteiler nötigen 

Angaben im Hinblick auf die nächste DV noch zu beschaffen. Den Antrag, den 

in Ausarbeitung begriffenen Baukostenverteiler rückwirkend auch auf die 

Wiederinstandstellung und die technische Erneuerung anzuwenden, wies die 

DV mit 5:1 Stimmen ab. Einzig der Vertreter der Gemeinde … sprach sich für 

eine rückwirkende Anwendung des zukünftigen neuen Schlüssels aus. Die 

anderen Gemeindevertreter lehnten dies ausdrücklich ab. Der Delegierte von 

… verwies auf die gefassten DV-Beschlüsse und empfand eine rückwirkende 

Anpassung des Verteilschlüssels als unglaubwürdig. Jener von … erachtete 

ein solches Verfahren als unzulässig. Die nachträgliche Änderung eines 

Verteilschlüssels entspreche nicht im Geringsten der geltenden Rechtspraxis. 

Der Vertreter von … führte aus, dass die Gemeinde … bei einer 

rückwirkenden Änderung des Baukostenverteilers das Referendum ergreifen 

würde. Der Delegierte von … vertrat ebenfalls die Meinung, dass ein neuer 

Schlüssel erst für künftige Investitionen angewendet werden solle.

2. Dagegen erhob die Gemeinde … am 27. Januar 2009 Beschwerde an das 

Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Beschluss 

aufzuheben und die Baukosten statutenkonform gemäss dem aufgrund der 

Erhebungen der … AG ermittelten Verteilschlüssel mit einem Belastungsanteil 

der Gemeinde … von 25% zu verteilen. Gemäss Art. 45 der revidierten 

Statuten des Abwasserverbandes seien die Anteile der Verbandsgemeinden 

an den Baukosten der Verbandsanlagen im Verhältnis zu den 

Einwohnergleichwerten zu bestimmen. Im Herbst 2008 habe das 

projektleitende Ingenieurbüro … AG die für die Baukostenverteilung 

massgebenden Einwohnergleichwerte erhoben. Die DV vom 17.12.2008 

habe diesen Vorschlag genehmigt, allerdings nur für zukünftige Investitionen, 

nicht für die zur Diskussion stehenden Instandstellungs- und 

Erneuerungskosten. Ein solcher Entscheid sei jedoch willkürlich und verletze 

Art. 45 der Statuten. Die Differenz zwischen dem statutenwidrigen 

Verteilschlüssel und dem neuen Schlüssel sei wesentlich. Gemäss den 

bisherigen Beschlüssen trage die Gemeinde … 33.53% der Kosten, gemäss 

neuem Schlüssel nur noch 25%. Der Einwand des Verbandes, die DV wäre 

gar nicht verpflichtet gewesen, auf den Antrag auf rückwirkende Anwendung 

des neuen Verteilschlüssels einzutreten, erweise sich als unbegründet. Es sei 

zu bedenken, dass nach der Beschädigung der ARA im Jahre 2005 so rasch 

wie möglich die Wiederherstellung angestrebt worden sei, so dass die Zeit 

gefehlt habe, die nötigen Abklärungen betreffend die Einwohnergleichwerte 

vorzunehmen. Der damalige Kostenverteiler habe daher lediglich 

provisorischen Charakter besessen, was auch in den Rechnungsstellungen 

vom 20.9.2006 und 30.12.2008 zum Ausdruck komme, wo von 

„voraussichtlichen“ Anteilen die Rede sei. Offenbar habe auch im 

Abwasserverband die Meinung bestanden, die Angelegenheit würde zu 

einem späteren Zeitpunkt bereinigt. Aber selbst wenn es zutreffen sollte, dass 

die Beschlüsse der DV vom 12.8.2006 und 23.8.2007 rechtskräftig geworden 

wären, hätte der Verband den Antrag des Gemeindedelegierten von … als 

Wiedererwägungsantrag im Sinne von Art. 24 VRG entgegennehmen 

müssen. Die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung seien zweifellos 

erfüllt; denn die neuen Erhebungen der … AG zeigten, dass die ursprüngliche 

Grundlage für die Ermittlung des Kostenverteilers falsch gewesen sei.

3. Der Abwasserverband … beantragte in seiner Vernehmlassung die 

Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Es 

treffe zu, dass die Baukosten in Anwendung von Art. 45 der Statuten im 

Verhältnis der Einwohnergleichwerte zu verteilen seien. Der von der … AG im 

September 2001 erstellte Kostenverteiler (Kostenverteiler 01) basiere auf den 

Einwohnergleichwerten. Dieser Kostenverteiler sei also statutenkonform. Die 

Kosten für die Wiederinstandstellung und die technische Erneuerung der ARA 

seien anhand des Kostenverteilers 01 erfolgt und damit statutenkonform. Die 

Kostenverteilung sei definitiv erfolgt und nicht nur provisorisch; und damit sei 

die Kostenverteilung längst rechtskräftig entschieden. Der Entscheid der 

Delegiertenversammlung, den zukünftigen Baukostenverteiler nicht 

rückwirkend auf die Verteilung der Kosten der Wiederinstandstellung und 

technischen Erneuerung 2006 und 2007 anzuwenden, verletze keine 

Vorschriften und sei auch nicht in Überschreitung des Ermessens erfolgt. Es 

gebe gar keine Vorschrift, welche die Delegiertenversammlung zwinge, auf 

rechtskräftige Beschlüsse zurückzukommen. Art. 24 VRG (Wiedererwägung) 

sei im vorliegenden Falle gar nicht anwendbar, da Art. 1 VRG ausdrücklich 

festhalte, dass dieses Gesetz nur für Kantons-, Kreis- und 

Gemeindebehörden gelte, womit Gemeindeverbände ausgeschlossen seien. 

Abgesehen davon wären die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung 

auch gar nicht erfüllt, da sich die Umstände seit den ersten Entscheiden nicht 

wesentlich verändert hätten.

4. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten 

fest, ohne wesentliche neue Gesichtspunkte aufzuzeigen.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Ausgangspunkt der rechtlichen Betrachtungen bildet die Tatsache, dass die 

Delegiertenversammlung des Abwasserverbandes für die erste und die zweite 

Etappe der Wiederinstandstellung und der technischen Erneuerung der ARA 

… einen Baubeschluss, einen Kreditbeschluss und einen Finanzbeschluss 

gefällt hat, wobei letzterer so aussah, dass die Baukosten nach dem 

Kostenverteiler 01 auf die einzelnen Verbandsgemeinden aufzuteilen seien. 

Alle diese Beschlüsse sind unangefochten in Rechtskraft erwachsen. 

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin hatten die 

Kostenverteilbeschlüsse nicht nur rein vorsorglichen Charakter. Vielmehr 

waren alle Beschlüsse definitiv. Der Ausdruck „voraussichtlicher Anteil“ in den 

Rechnungsschreiben weist lediglich darauf hin, dass die endgültige 

Bauabrechung noch nicht vorliege, nicht aber, dass der prozentuale 

Gemeindeanteil noch eine Änderung erfahren könnte. Erst im Herbst 2008, 

als auch die GPK Fragen betreffend die Rechtmässigkeit der 

Baukostenverteilung aufgeworfen hatte, bemühte sich der Vertreter der 

Beschwerdeführerin dann um eine nachträgliche Änderung des 

Verteilschlüssels. Er stellte in der DV vom 17. Dezember 2008 den Antrag, 

dass der neue in Ausarbeitung begriffene Verteilschlüssel in Abänderung der 

Beschlüsse vom 23.8.2006 resp. 2007 rückwirkend auch auf die Kosten der 

Wiederherstellung und der technischen Erneuerung Anwendung finde. Die 

Delegiertenversammlung ist diesem Ansinnen nicht gefolgt. Fraglich ist, ob 

darin eine Rechtsverletzung liegt.

b) Zunächst ist festzuhalten, dass der Antrag der Beschwerdeführerin an die 

Delegiertenversammlung rechtlich nur als Wiedererwägungsgesuch im Sinne 

von Art. 24 VRG qualifiziert werden kann, nachdem ja mit den 

vorangegangenen erwähnten DV-Beschlüssen die Anwendung des 

Kostenverteilers 01 bereits rechtskräftig festgelegt wurde. Entgegen der 

ursprünglichen Ansicht der Beschwerdeführerin, die sie allerdings in der 

Duplik aufgegeben hat, sind die Bestimmungen des VRG über die 

Wiedererwägung bzw. den Widerruf auf ihr Gesuch anwendbar, auch wenn 

dies vom Gesetz nicht explizit gesagt wird, weil es sich dabei ohnehin um 

allgemeine Rechtsgrundsätze handelt, die zu beachten sind. 

c) Weiter ist zu beurteilen, von welcher Rechtsnatur der angefochtene Beschluss 

ist. Die Beschwerdeführerin stellt sich nämlich auf den Standpunkt, dass die 

DV auf das Wiedererwägungsgesuch eingetreten sei und das Gesuch um 

rückwirkende Anwendung des neuen Kostenverteilers materiell behandelt 

und abgewiesen habe. Aus diesem Grunde müsse hier gar nicht mehr geprüft 

werden, ob die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung (wesentliche 

Änderung der Verhältnisse) erfüllt seien. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt 

werden. Da die schriftlichen Unterlagen des Vorverfahrens eher dürftig sind, 

lässt sich die Natur des angefochtenen Beschlusses nicht ganz leicht 

feststellen. Mangels anderer Unterlagen muss dabei auf die protokollierten 

Meinungsäusserungen der Delegierten zu diesem Traktandum abgestellt 

werden. Daraus ist ersichtlich, dass ausser dem Vertreter der 

Beschwerdeführerin alle Delegierten eine rückwirkende Anwendung des 

zukünftigen Kostenverteilers mit der Begründung ablehnten, dass über die 

Kostenverteilung rechtskräftige Beschlüsse vorlägen, an die man sich halten 

müsse. Es ist also nicht so, dass die Delegierten an sich die Voraussetzungen 

für eine Wiedererwägung stillschweigend anerkannten und das Gesuch aus 

materiellen Überlegungen abwiesen. Die Begründung deutet vielmehr klar 

darauf hin, dass man auf das Wiedererwägungsgesuch nicht eintreten wollte, 

da eben in dieser Sache bereits rechtskräftige Entscheide gefällt worden 

waren und kein Grund erkennbar war, um darauf zurückzukommen. Aus 

diesem Grunde ist im Folgenden zu prüfen, ob die DV zu Recht auf das 

Gesuch nicht eingetreten ist.

3. a) Gemäss Art. 24 Abs. 2 VRG ist eine Behörde dann zur Wiedererwägung ihres 

Entscheides verpflichtet, wenn Gründe für einen Widerruf glaubhaft gemacht 

werden. Nach Art. 25 VRG können (formell rechtskräftige) 

Verwaltungsverfügungen widerrufen werden, wenn eine von der 

ursprünglichen Entscheidungsgrundlage wesentlich abweichende Sach- oder 

Rechtslage eingetreten ist und nicht überwiegende öffentliche oder private 

Interessen dem Widerruf entgegenstehen. Diese Bestimmung setzt voraus, 

dass ein Verwaltungsakt wegen wesentlich geänderter Sach- oder Rechtslage 

nicht (mehr) gesetzeskonform ist. Die Verfügung war also bei ihrem Erlass 

rechtmässig. Der Widerruf ist daher auf so genannte Dauerverfügungen 

zugeschnitten, d.h. solche, die ein Rechtsverhältnis angesichts eines in einem 

bestimmten Zeitpunkt gegebenen Sachverhaltes regeln, wobei jedoch die 

Rechtsfolgen in die Zukunft wirken und auch Veränderungen erfahren 

können, wie auch der rechtserhebliche Sachverhalt späteren Wandlungen 

unterworfen sein kann (vgl. Gygi, Zur Rechtsbeständigkeit von 

Verwaltungsverfügungen in ZBl 83 S. 149 ff, S. 159; VGU A 04 36). Die 

Fehlerhaftigkeit der Verfügung kann indessen auch darauf beruhen, dass der 

Verwaltung bei Erlass ein Fehler unterlaufen ist, die Verfügung also an einer 

ursprünglichen Fehlerhaftigkeit leidet (vgl. Pfleiderer, in: 

Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, Art. 58 N 16 mit 

Hinweisen). Auch in solchen Fällen kann nach Lehre und Rechtsprechung ein 

Widerruf in Betracht gezogen werden. Sowohl bei der ursprünglich 

fehlerfreien als auch der von Beginn weg fehlerhaften Verfügung ist zu 

beachten, dass im konkreten Fall dem Interesse an der richtigen Anwendung 

des objektiven Rechtes der Vorrang vor den Interessen der Rechtssicherheit 

und des Vertrauensschutzes zukommen muss, damit eine Verfügung 

widerrufbar ist (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 

5. A., N 1033).

b) Vorliegend ist nun nicht ersichtlich, dass sich die Sach- oder Rechtslage seit 

den Beschlüssen vom 12. August 2006 bzw. 23. August 2007 wesentlich 

geändert hat. Obwohl die Delegierten bereits damals davon Kenntnis hatten, 

dass der Kostenverteiler 01 die aktuellen Einwohnergleichwerte nicht mehr 

exakt widerspiegelte, haben sie diesen für anwendbar erklärt. Sie hätten ohne 

weiteres auch beschliessen können, dass dieser Kostenverteiler nur 

provisorisch für die Einforderung der Akontozahlungen gelte und dass 

inzwischen ein neuer Kostenverteiler erarbeitet werde. Darauf verzichtete der 

Verband indessen. Wenn nun der inzwischen in Ausarbeitung befindliche 

Kostenverteiler zeigt, dass die Einwohnergleichwerte in der Zwischenzeit eine 

Änderung erfahren haben, so ist dies nicht überraschend. Vielmehr musste 

die Beschwerdeführerin schon anlässlich der früheren Beschlüsse damit 

rechnen, dass sie bei Anwendung eines revidierten Kostenverteilers günstiger 

fahren würde. Von einer Änderung der Verhältnisse kann daher keine Rede 

sein. Sodann würde es auch gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit 

verstossen, wenn die ursprünglichen Beschlüsse auf dem Wege der 

Wiedererwägung geändert worden wären. Anlässlich der 

Delegiertenversammlungen von 2006 und 2007 wurde nämlich nicht nur der 

Kostenverteiler festgesetzt. Damit in unauflöslichem Zusammenhang wurden 

hauptsächlich die Baubeschlüsse und die Kreditgenehmigungen 

vorgenommen. Diese drei Beschlüsse stellen eine Einheit dar. Es kann nun 

nicht einer dieser drei Beschlüsse herausgenommen werden und nachträglich 

anders entschieden werden. Denn nur anhand der für sie zu erwartenden 

Baukostenanteile aufgrund des Verteilschlüssels konnten die am Verband 

beteiligten Gemeinden beurteilen, ob die geplanten Baumassnahmen für sie 

überhaupt finanziell tragbar waren. Der Verteilschlüssel war daher für die 

Gemeinden unabdingbare Voraussetzung für ihren Entscheid. Sie durften 

sich daher auf die Rechtsbeständigkeit des Kostenverteilers verlassen. Der 

Anwendung eines etwas zugunsten der Beschwerdeführerin abgeänderten 

Kostenverteilers kann in Anbetracht der gewichtigen Interessen der übrigen 

Gemeinden an der beschlossenen Kostenverteilung kein Vorrang zukommen. 

Die Beschwerdegegnerin ist deshalb zu Recht nicht auf das 

Wiedererwägungsgesuch eingetreten, weshalb die Beschwerde abzuweisen 

ist.

4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der 

Beschwerdeführerin. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-

rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 

VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in 

ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen, besteht 

vorliegend kein Anlass.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 248.--

zusammen Fr. 3'248.--

gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 

dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, 

zu bezahlen.