# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 51b7b489-6196-5981-b237-c7a88441d023
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-02-05
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 05.02.2024 602 2023 39
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2023-39_2024-02-05.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2023 39

Arrêt du 5 février 2024

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann 
Greffier-stagiaire : Simon Waeber

Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par Me Denis 
Sulliger, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée, 

C.________, intimé, représenté par Me Jonas Petersen, avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions – Modification des 
mensurations – Hauteur – Places de parc – Accès

Recours du 21 avril 2023 contre la décision du 8 mars 2023

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Par publication dans la Feuille officielle, C.________ a mis à l’enquête publique le projet de 
construire quatre chalets jumelés et quatre couverts sur les parcelles art. ddd, eee, fff et ggg RF du 
Registre foncier (RF) de la Commune de Châtel-Saint-Denis (Dossier FRIAC n°hhh). Les parcelles 
concernées se situent en zone de chalets selon le plan d’aménagement local (PAL). Les plans de 
mise à l’enquête ont été réalisés par le bureau I.________ SA.

Le projet a suscité cinq oppositions, dont celle de A.________ et B.________, propriétaires de la 
parcelle voisine art. jjj RF. 

Le 15 juin 2022, la commune a préavisé favorablement le projet. 

L’Etablissement cantonal d’assurance des bâtiments (ECAB), le Service de la mobilité (SMo), la 
Commission des dangers naturels (CDN) et le Service des forêts et de la nature (SFN) ont tous émis 
des préavis défavorables. 

En date du 2 septembre 2022, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) – se 
fondant sur les préavis négatifs précités – a considéré que contrairement à l’art. 39 du règlement 
communal d’urbanisme (RCU), il manquait au dossier la demande préalable en lien avec les dangers 
naturels ainsi qu’une étude complémentaire concernant la nature du danger et les mesures à mettre 
en œuvre pour ce projet. Pour le reste, il a confirmé que le projet respectait les dispositions topiques. 

Les autres services et instances de l’Etat consultés ont émis des préavis favorables, certains assortis 
de conditions. 

Le 20 octobre 2022, des documents complémentaires ont été déposés et le SMo a préavisé 
favorablement le projet le 16 novembre 2022. L’ECAB et la CDN en ont fait de même le 
30 novembre 2022, respectivement le 2 décembre 2022.

B. Par décision du 8 mars 2023, le Préfet du district de la Veveyse a délivré le permis de 
construire et rejeté l’opposition formulée par A.________ et B.________.

C. Par mémoire du 21 avril 2023, les opposants précités interjettent un recours auprès du 
Tribunal cantonal. Ils concluent – sous suite de frais et dépens – à l’annulation du permis de 
construire.

A l’appui de leurs recours, les voisins soutiennent que, compte tenu du danger de glissement de 
terrain, le dossier est incomplet faute d’expertise géologique qui confirme clairement la possible 
réalisation du projet. En effet, le rapport produit au dossier ne donne que des recommandations 
indicatives, insuffisantes à leur avis pour octroyer le permis litigieux. En outre, ils soulignent que 
l’accès aux bâtiments, par une route pentue sans possibilité de croisement, ne satisfait pas aux 
conditions d’une desserte suffisante, telle qu’exigée par la loi. Ils estiment également que les 
8 places de parc ne seraient pas suffisantes pour satisfaire aux besoins des futurs habitants. 
Finalement, le projet conduit selon eux à des modifications du terrain qui ne peuvent être 
considérées comme mineures, ce qui viole le règlement applicable et conduit en outre à ce que la 
hauteur des constructions admise dans ce secteur ne soit pas respectée. Ils demandent que le 
dossier complet soit versé à la présente procédure et qu’une inspection locale soit ordonnée.

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D. Par décision du 23 mai 2023 (602 2023 40), le Juge délégué à l'instruction a rejeté la 
demande tendant à restituer l’effet suspensif au recours, décision confirmée par arrêt de la Cour du 
2 août 2023 (602 2023 67).

E. Dans ses observations du 7 juin 2023, la commune conclut au rejet du recours. Elle souligne 
qu’une étude technique est en cours, de sorte que les conditions du permis de construire sont 
respectées. En ce qui concerne la desserte, elle renvoie aux préavis du SMo et du SFN. Elle déclare 
que le nombre de places de stationnement respecte la norme applicable. Finalement, elle indique 
que les modifications du terrain sont admissibles en raison de la pente de ce dernier et ne conduisent 
pas non plus à ce que la hauteur fixée dans le RCU soit dépassée. 

Le 14 juin 2023, le Préfet renonce à déposer des observations, renvoyant aux motifs de sa décision 
et au dossier de la cause.

Le 20 juillet 2023, le constructeur intimé a déposé ses observations, concluant au rejet du recours. 
Il souligne que le projet, situé en zone de danger moyen, se réalisera sur des explorations 
techniques suffisantes, ce qui est par ailleurs exigé dans les conditions de l’assurance qu’il a conclu 
à ce sujet. Le constructeur affirme que les études techniques sont parfaitement rassurantes. En 
outre, renvoyant à la jurisprudence y relative, il soutient que la desserte en véhicule est suffisante 
et ne va pas conduire à l’apparition de situations dangereuses, notamment en cas de croisement de 
véhicules. Il soutient en outre que le calcul relatif au nombre de places de parc est correct, que les 
modifications du terrain sont réalisées en lien avec la topographie de la parcelle et similaires aux 
constructions existantes. Il ajoute que la hauteur se calcule depuis le terrain naturel et constate 
qu’elle ne dépasse pas les 8.50 m prévus dans le règlement. 

Dans leur détermination spontanée du 10 août 2023, les recourants – se référant à des mensurations 
erronées relatives aux bornes et aux parcelles dans ce secteur – soutiennent que la distance à la 
limite par rapport à la parcelle art. kkk (recte: lll) RF et l’indice brut d’utilisation du sol (IBUS) posent 
dorénavant d’autres problèmes. Ils avancent que les bâtiments ont été déplacés afin de respecter 
la distance aux anciennes limites sans procédure particulière.

Le 24 août 2023, le constructeur explique que la taille de la parcelle n’a pas été réduite de sorte que 
l’IBUS est respecté. Il indique également que la distance à la limite par rapport à la parcelle art. kkk 
RF ne pose aucun problème dès lors que le projet prévu sur les parcelles art. ddd, eee, fff et ggg 
RF n’est contigu avec aucune parcelle art. kkk RF. Finalement, le constructeur soutient qu’il est tout 
à fait normal que les bâtiments aient été déplacés compte tenu du fait que les points limites ont eux 
aussi subi des déplacements. 

F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l’appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l’avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois 

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du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l’art. 141 al. 1 
de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

1.2. Selon l’art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d’inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d’opportunité ne se pose en matière de permis de construire.

2.

2.1. L’art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) prescrit 
qu’aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de 
l’autorité compétente. Par le permis de construire, nécessaire en principe à toute construction (cf. 
art. 135 LATeC), l’Etat garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 
let. j LATeC). Il s’agit d’une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l’obtention s’il satisfait 
aux conditions légales. L’objet d’un permis de construire est de constater que le projet de 
construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 22 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 
10 septembre 2007 consid. 4).

La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de 
propriété garanti par l’art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du 
droit de l’aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.

Cela signifie que, lorsqu’elle statue sur une requête de permis de construire, l’autorité compétente 
ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L’autorité n’a pas la 
compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu’une autre 
solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (arrêts TC FR 602 
2019 42 du 19 septembre 2019 consid. 2; 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; arrêt TA 
FR 2A 2003 61 du 11 février 2004).

2.2. L’art. 94 al. 2 du règlement cantonal du 1er décembre 2009 d’exécution de la loi sur 
l’aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) prévoit que le SeCA 
consulte les services et organes intéressés qui formulent leur préavis dans un délai de trente jours 
dès réception du dossier. Selon la jurisprudence, les avis des services spécialisés de l’Etat 
constituent des rapports officiels au sens de l’art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un 
document écrit ou une déclaration orale d’une autorité ou de l’administration qui possède des 
connaissances spécifiques en raison de son activité à l’attention d’une autre autorité à propos de 
faits et circonstances précis. Il se distingue d’un rapport d’experts en ce sens qu’il est un acte de 
souveraineté administrative. Lorsqu’il présente des résultats concluants, pleine force probante peut 
lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n’existe pas 
d’indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (arrêts TF 1C_405/2011 du 26 avril 
2012 consid. 2.6; TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 224; TA FR 1A 2003 61 du 12 septembre 
2007).

3.

Les recourants soulèvent tout d’abord un grief relatif aux dangers naturels auxquels sont exposées 
les parcelles art. mmm, ddd, eee, fff et ggg RF. Ils mettent en particulier en doute les conclusions 

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du rapport du bureau N.________ SA du 11 octobre 2022 – qui avait été commandé par l’intimé 
pour s’assurer de la faisabilité des futures constructions.

3.1. Aux termes de l’art. 121 LATeC, aucune construction ou installation ne peut être édifiée sur 
un terrain exposé à un danger élevé, à moins qu’elle ne soit imposée par sa destination et ne 
réponde à un intérêt public prépondérant (al. 1). Dans les secteurs de danger moyen, un permis de 
construire ne peut être délivré que si la sécurité des personnes, des animaux et des biens matériels 
peut être garantie, notamment par des mesures de protection et de sécurité (al. 2). Dans les secteurs 
de danger faible, des mesures particulières peuvent également être exigées selon la nature du projet 
(al. 3).

3.2. Il ressort des cartes de dangers, consultables sur le portail cartographique du canton de 
Fribourg (cf. http://map.geo.fr.ch), que les parcelles sont touchées par un danger moyen (secteur 
bleu de glissement de terrain). La carte des instabilités de terrain répertorie une partie des parcelles 
concernées par le projet litigieux en zone de "glissement potentiel". 

3.3. Selon le plan directeur cantonal (PDCant), chapitre "Espace rural et naturel", 
thème "Dangers naturels" (T310.), les mises en zone sont autorisées, dans les secteurs de danger 
moyen, lorsque les différents critères suivants sont respectés: le risque est évalué acceptable; il 
existe un intérêt public prépondérant; et le secteur n’est pas concerné par une aire propice à réserver 
pour les crues extrêmes. Il y a lieu d’éventuellement exiger des restrictions, en fonction des risques 
engendrés, par le biais de périmètres à prescriptions particulières. Le PDCant énonce également 
qu’il revient aux communes d’assurer certaines tâches compte tenu de l’existence de dangers 
naturels. Celles-ci doivent notamment adapter leurs plans d’aménagement local (PAL) en fonction 
des cartes de danger, élaborer les analyses requises afin de tenir compte des risques liés aux 
dangers naturels lors de modifications, de révisions générales de PAL et d’établissement de plans 
d’aménagement de détail ainsi qu’intégrer les prescriptions relatives à l’affectation des secteurs 
exposés aux dangers naturels dans le RCU, et ce en fonction du degré de danger. Pour les secteurs 
de danger moyen, la commune définit une réglementation en vue de garantir la sécurité des 
personnes et des biens, si nécessaire par le biais de mesures de protection sur objet et de 
conception du bâtiment. 

En l’espèce, la commune a prévu une norme consacrée aux dangers naturels dans la quatrième 
partie de son RCU "Dispositions applicables à toutes les zones", et plus particulièrement à l’art. 39 
RCU. Cette norme contient des mesures générales:

"Tous les projets de construction localisés dans une zone dangereuse:

- doivent faire l’objet d’une demande préalable au sens de l’art. 137 de la loi sur 
l’aménagement du territoire et les constructions

- peuvent être l’objet d’études et de mesures complémentaires"

L’art. 39 RCU réserve également certaines conditions propres au secteur de danger modéré, 
touchant principalement les "objets sensibles".

Finalement, la notice explicative de la carte d’inventaire des terrains instables explique que les zones 
de glissement potentiel constituent des zones exposées au déclenchement futur possible de 
glissements de terrain, de coulées boueuses et de glissements spontanés; au moment du relevé de 
terrain, aucun indice d’une instabilité antérieure n’a été constaté dans ces zones. Elle mentionne 

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ensuite des critères permettant de délimiter de telles zones, notamment la présence d’une forte 
pente et celle d’un glissement de terrain déclaré à proximité dont l’emprise pourrait augmenter.

3.4. En l'espèce, le projet – se situant dans une zone de danger moyen – a été dans un premier 
temps préavisé défavorablement par l’ECAB, la CDN, le SMo et le SeCA en raison de l’absence 
d’un rapport de faisabilité démontrant que la sécurité et la stabilité de l’infrastructure et en particulier 
de son environnement sont garanties sur le long terme. Les chalets projetés ne représentent pas 
des objets sensibles au sens de l’art. 39 RCU.

Le lieu exact où les chalets seront implantés est classé en secteur de glissement de terrain avec un 
degré de danger moyen (bleu) selon le portail cartographique du canton de Fribourg. La CDN indique 
notamment, dans son préavis défavorable du 23 août 2022, que le secteur de O.________, où se 
situe le projet est connu pour ses glissements de terrain actifs, a fait l’objet d’études géologiques et 
géotechniques. Ces études ont démontré que le site était constructible à condition que des mesures 
de construction et de sécurité soient prévues et respectées.

En application des dispositions précitées, le dossier a été soumis à la CDN qui a rendu un préavis 
favorable le 2 décembre 2022 tout en émettant des conditions à l’attention du requérant. Lesdites 
conditions ont été reprises dans le permis de construire. Celles-ci sont les suivantes: 

- Les recommandations émises par le bureau N.________ SA dans son étude préliminaire du 
11 octobre 2022 doivent être impérativement mises en œuvre (§ 6.9 Dangers Naturels); 

- Un suivi géotechnique pour préciser les mesures constructives est nécessaire pour l’étape 
du projet d’exécution: travaux de terrassement, contrôle du fond de fouille et définition du 
niveau de fondation, contrôle de mise en place des drains en pied de fondation; 

- Les mesures relatives à l’exécution des travaux fixées par la-le géologue / géotechnicien/ne 
feront l’objet d’un rapport transmis à la CDN. Le rapport doit contenir un concept technique 
(coupe) de fouille et de fondation dimensionné au projet; 

- Les fondations devront s’appuyer sur des terrains de bonne capacité portante, au-delà des 
horizons altérés; les risques de tassement différentiel seront maitrisés; le bâtiment doit 
pouvoir se comporter comme élément monolithique afin de minimiser les conséquences des 
mouvements de terrain; 

- Un drainage sera mis en place au niveau des fondations, les eaux claires (drainages, places, 
toitures) seront soigneusement récoltées et évacuées; l’eau ne devra pas être infiltrée; 

- Les excavations et les terrassements seront exécutés de façon à ne pas compromettre la 
stabilité locale; les fouilles seront réalisées avec un soin particulier (talutage approprié, 
captage des venues d’eau, protection, soutènement du front de fouille, etc.); 

- Les conduites devront être en mesure de résister et de ne pas rompre sous la contrainte due 
aux éventuelles déformations des terrains; 

- Les aménagements extérieurs seront exécutés avec un soin particulier (fondation, drainage 
de pied, talutage, compactage par couches, etc.); les effets de surcharge seront évités; 

- Le bilan de masses sera respecté (déblais / remblais à équilibrer).

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L’ECAB formule également des conditions dans son préavis favorable du 17 novembre 2022, 
renvoyant aux objectifs de protection pour les dangers naturels figurant dans son règlement sur la 
prévention (https://www.ecab.ch/wp-content/uploads/2021/02/4.1-Regl_prevention.pdf) et aux 
normes SIA 261 et SIA 261/1. L’assurance précise que le projet est concerné par le ruissellement 
de surface dû aux très fortes pluies. Des mesures de protection contre le ruissellement sont 
absolument nécessaires. Se référant à l’étude des mesures de protection établie par le bureau 
N.________ SA du 11 octobre 2022, l’ECAB insiste sur le fait que celles-ci doivent être 
impérativement respectées. On note encore que l’assurance se réserve le contrôle de l’exécution 
en fin de réalisation.

Sur la base de ces principes, le permis de construire a en l’espèce pu être délivré sous réserve du 
droit des tiers – en particulier relevant du droit privé – ainsi que de l’observation stricte des plans 
approuvés et des conditions des préavis communaux et cantonaux (cf. ch. 1 du permis).

La Cour ne voit aucun élément, et les recourants n’invoquent aucun grief concret, qui pourrait mettre 
en doute l’analyse détaillée à laquelle ont procédé les services spécialisés. En effet, les recourants 
émettent surtout des craintes quant au fait que les explorations sur le terrain en amont du projet 
n’ont pas été assez détaillées. Or, comme expliqué auparavant, le rapport technique manquant a 
été versé au dossier et soumis à un examen par les services concernés. Ceux-ci ont ensuite pu 
rendre des préavis favorables tout en formulant des conditions précises, notamment concernant 
l’exécution des travaux qui sera étroitement suivie par un bureau spécialisé. Ce dernier imposera 
des mesures spécifiques – si nécessaire – afin de garantir la sécurité des futures constructions. 
Dans de telles conditions, on ne saurait refuser le permis de construire en raison des seules craintes 
des voisins, nullement étayées par des rapports techniques (cf. à ce sujet arrêt TC FR 602 2015 130 
du 21 avril 2016 consid. 2).

4.

Les recourants font valoir que le projet de construction ne dispose pas d’un accès suffisant.

4.1. L’art. 22 al. 2 let. b LAT pose la condition que le terrain doit être équipé.

A teneur de l’art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu’il est desservi d’une manière 
adaptée à l’utilisation prévue par des voies d’accès et par des conduites auxquelles il est possible 
de se raccorder sans frais disproportionnés pour l’alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour 
l’évacuation des eaux usées. Quant à l’art. 95 LATeC, il prévoit qu’un terrain est réputé équipé si 
son équipement est complet, adapté à la zone d’affectation concernée, de sorte que seul le 
raccordement des constructions et installations prévues reste encore à établir pour permettre leur 
utilisation.

L’art. 19 LAT exige l’aménagement de voies d’accès adaptées à l’utilisation prévue. Une voie 
d’accès est adaptée à l’utilisation prévue lorsqu’elle est suffisante d’un point de vue technique et 
juridique pour accueillir tout le trafic de la zone qu’elle dessert (ATF 121 I 65 consid. 3a). Il faut aussi 
que la sécurité des usagers – celle des automobilistes comme celle des autres utilisateurs, les 
piétons en particulier – soit garantie sur toute sa longueur, que le revêtement soit adéquat en 
fonction du type de véhicules qui vont l’emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement 
soient suffisantes et que l’accès des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie 
soit assuré (arrêt TF 1C_157/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2.1 et les réf. cit.). En outre, son 
utilisation ne doit pas provoquer de nuisances incompatibles avec les exigences de la loi fédérale 

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sur la protection de l’environnement et de ses ordonnances d’exécution (ATF 129 II 238 consid. 2). 
Un bien-fonds ne peut dès lors pas être considéré comme équipé, si, une fois construit 
conformément aux règles du plan d’affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic 
qui ne peut être absorbé par le réseau routier (arrêt TF 1C_36/2010 du 18 février 2011 consid. 4.1; 
JOMINI, in Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 2010, art. 19 n. 20 LAT). 
Il en va de même si l’accroissement du trafic provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes 
dans le voisinage (ATF 119 Ib 480 consid. 6a; 116 Ib 159 consid. 6b). Les autorités communales et 
cantonales disposent en ce domaine d’un important pouvoir d’appréciation (ATF 121 I 65 consid. 3a 
in fine; 96 I 369 consid. 4).

La définition de l’accès adapté à l’utilisation projetée au sens de l’art. 19 LAT a fait l’objet d’une 
jurisprudence constante dont il résulte en substance que la loi n’impose pas des voies d’accès 
idéales. Il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit 
praticable pour le trafic lié à l’utilisation du bien-fonds et n’expose pas ses usagers ni ceux des voies 
publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs. Ainsi une voie, bien qu’étroite et 
sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou 
les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu’imposent les prescriptions de la 
circulation routière. Autrement dit, l’accès est suffisant lorsqu’il présente des conditions de 
commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions 
projetées et cela même si, en raison de l’accroissement prévisible du trafic, la circulation devient 
moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (arrêts TC FR 602 2011 74 et 89 du 
7 décembre 2012 consid. 3a; TC VD AC.2009.0086 du 2 août 2010, AC.2008.0233 du 6 mai 2009 
et AC.2002.0013 du 10 décembre 2002). La réalisation de la voie d’accès est juridiquement garantie 
lorsque le terrain peut être raccordé à une route du domaine public ou à une route privée que les 
utilisateurs du bâtiment ont le droit d’emprunter (JOMINI, art. 19 LAT n.° 23; ZEN-RUFFINEN/GUY-
ECABERT, Aménagement du territoire, construction expropriation, 2001, p. 326 s.).

L’art. 119 LATeC donne au Conseil d’Etat la compétence d’édicter les dispositions d’exécution des 
règles de construction (al. 1). Il peut prescrire l’application de directives et de normes des 
organismes spécialisés (al. 3). Selon l’art. 52 ReLATeC, les objets soumis à l’obligation de permis 
sont régis par les dispositions de ce règlement en matière de construction (al. 1). Pour le surplus, il 
est renvoyé aux normes techniques d’organismes spécialisés tels que (a) la Société suisse des 
ingénieurs et des architectes (SIA); (b) l’Association suisse de normalisation (SNV); (c) l’Association 
suisse des professionnels de la protection des eaux (VSA); (d) l’Union suisse des professionnels de 
la route (VSS). Selon l’art. 61 al. 1 ReLATeC, l’accès aux routes publiques ou privées ne doit pas 
constituer une gêne ou un danger pour la circulation. Les rampes d’accès doivent être conformes 
aux normes SNV et VSS.

Si les normes VSS, en tant qu’expression de la science et de l’expérience des professionnels, 
peuvent être considérées comme des avis d’experts, il n’en demeure pas moins qu’il ne s’agit pas 
de règles de droit au sens strict. Lorsque des motifs fondés justifient de s’en écarter, le juge n’est 
pas lié par lesdites normes. Le renvoi général aux normes professionnelles prévu par l’art. 119 
LATeC ne change rien à cette constatation (cf. dans ce sens, art. 27 al. 1 ReLATeC; arrêts TC FR 
602 2011 74 et 89 du 7 décembre 2012; 603 2012 235 du 24 janvier 2014 consid. 19b).

4.2. En l'espèce, selon le service spécialisé (préavis du SMo du 16 novembre 2022), le trafic 
généré par le projet de construction – estimé à environ 32 véhicules par jour – n’augmentera pas de 
manière significative le trafic à cet endroit. Par ailleurs, le SMo confirme que l’accès utilisé est 

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spécifiquement conçu pour desservir les trois parcelles. Le service avait déjà admis la conformité 
du projet relatif à la desserte (préavis du 21 juillet 2022).

4.3. En l’occurrence, l’accès aux parcelles concernées par les véhicules se fait par la Route 
O.________ en utilisant un chemin d’accès d’environ 50 m, objet d’une servitude de passage, sis 
sur les parcelles art. ppp et qqq RF. Le SFN a imposé comme condition, dans son préavis 
défavorable du 11 juillet 2022, l’inscription au RF d’une servitude de passage de 5 m de large avec 
plan spécial en faveur des art. rrr et sss RF afin de garantir l’accès à la forêt. Cette servitude a été 
constituée et le SFN a par la suite rendu un préavis favorable. Dans la mesure où l’autorité de police 
des constructions s’en tient au RF – qui en l’occurrence établit de manière indiscutable l’existence 
d’une servitude de passage –, on doit constater que l’accès s’appuie sur un titre juridique existant 
(voir arrêt TC FR 602 2011 74 du 7 décembre 2012 consid. 2).

Il y a lieu de constater que le grief formulé par les recourants concernant l’insuffisance de l’accès à 
l’immeuble au regard des circonstances concrètes du cas d’espèce – soit l’impossibilité de croiser, 
la difficulté des manœuvres et le trafic engendré par la construction – se fondent essentiellement 
sur de simples suppositions sans rendre véritablement concret le risque de danger ou de difficulté 
lié au chemin de servitude. Ainsi, comme l’indique le SMo, l’augmentation de trafic estimée n’est 
pas de nature à mettre sérieusement en cause la fluidité et la sécurité de ce dernier. Enfin, il ne faut 
pas perdre de vue que le tronçon se termine en impasse et qu’il présentera une circulation limitée 
même après la construction des chalets projetés.

Au vu de ce qui précède, la Cour de céans peut confirmer que l’accès aux chalets est techniquement 
suffisant au sens de l’art. 19 al. 1 LAT, étant précisé que les conditions émises par le SMo et le SFN 
font partie intégrante du permis de construire.

Partant, le grief des recourants relatif à l’accès doit être rejeté.

5.

Les recourants soutiennent que la hauteur de la construction n’est pas conforme à la hauteur 
maximale acceptée dans ce secteur en ce qui concerne les chalets C et D en raison d’une 
modification majeure de la topographie des parcelles violant l’art. 58 ReLATeC.

5.1. Par la loi cantonale du 2 septembre 2008 (ROF 2008_095), le canton de Fribourg a adhéré 
à l’AIHC.

L’AIHC définit la hauteur totale comme la plus grande hauteur entre le point le plus haut de la 
charpente du toit, mesurée à l’aplomb du terrain de référence (ch. 5.1 en lien avec le ch. 1.1 de 
l’annexe 1).

Selon le ch. 1.1 de l’annexe 1 à l’AIHC, le terrain de référence équivaut au terrain naturel. S’il ne 
peut être déterminé en raison d’excavations et de remblais antérieurs, la référence est le terrain 
naturel environnant. En outre, pour des motifs liés à l’aménagement du territoire ou à l’équipement, 
le terrain de référence peut être déterminé différemment dans le cadre d’une procédure de 
planification ou d’autorisation de construire. Selon le commentaire à l’AIHC (état au 3 septembre 
2013), il se justifie de retenir le terrain naturel comme terrain de référence afin de se fonder sur la 
topographie qui existe depuis longtemps et procède, dans une large mesure, de processus naturels, 
plutôt que de se fonder sur un terrain façonné par des interventions humaines telles que des 
excavations ou des remblais (cf. art. 1 n. 2). Lorsque la détermination du terrain naturel est incertaine 

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ou contestée, il appartient à l’autorité d’en fixer la configuration par constatation officielle. 
Généralement, l’autorité procèdera alors à une détermination du terrain naturel sur la base du terrain 
environnant, pour en déduire autant que faire se peut la configuration que présentait le terrain à 
l’origine (cf. commentaire à l’AIHC, art. 1 n. 4; Message type, commentaire des définitions de 
l’annexe, ch. 1.1). Il incombe principalement à la partie qui invoque un certain terrain de le prouver 
(arrêt TC FR 602 2014 119 du 28 janvier 2015). Le Tribunal de céans a déjà pu confirmer que 
l’autorité peut s’abstenir de prendre en considération – en raison de la sécurité du droit – l’état 
antérieur d’un terrain pour le calcul de la hauteur totale s’il remonte à plus de 100 ans (arrêt TC FR 
602 2014 119 du 28 janvier 2015 consid. 4g). En tout état de cause, il peut se révéler nécessaire 
pour l’autorité de déterminer, au titre de terrain de référence, une autre configuration que le terrain 
naturel, et ce notamment pour des motifs liés à l’aménagement du territoire. Une telle détermination 
doit tenir compte des intérêts publics et privés en présence (ch. 1.1 par. 3 annexe 1 à l’AIHC).

5.2. Aux termes de l’art. 58 ReLATeC, d’une façon générale, seules des modifications mineures 
de la topographie du terrain naturel sont admises. Le projet doit être adapté à la topographie du 
terrain. Le terrain aménagé doit être en harmonie avec les parcelles voisines (al. 1). La 
réglementation communale peut prévoir des prescriptions particulières (al. 2).

Le RCU de la Commune de Châtel-St-Denis ne prévoit pas de prescriptions particulières concernant 
la modification de la topographie du terrain naturel. 

5.3. En l’espèce, la Cour de céans relève que les constructions litigieuses se situent sur un terrain 
en pente sujet à glissements de terrain et que, selon les plans soumis, les bâtiments projetés 
s’intègrent de manière uniforme au terrain. Les nouvelles constructions prévues ne perturbent 
aucunement l’harmonie du tissu bâti dans le quartier, et ce même si l’un des quatre chalets est 
partiellement enterré, impliquant des mesures de constructions supplémentaires. Au surplus, 
comme le démontrent les plans produits, le terrain naturel se poursuit de part et d’autre du projet 
sans grande variation et le SeCA a confirmé la conformité des plans avec les différentes dispositions 
légales en vigueur. D’ailleurs, aucun élément au dossier n’est propre à mettre en doute cette 
appréciation du service spécialisé.

Il y a également lieu de relever que si des terrains à forte déclivité sont rendus constructibles par le 
planificateur local, cela implique par nature que des modifications de terrain sont inévitables et on 
ne saurait – comme le font les recourants – d’une manière générale en déduire que cela consiste 
en une violation de l’art. 58 ReLATeC (arrêts TC FR 602 2021 81 du 26 août 2022 consid. 7; 602 
2021 16 du 17 mai 2021 consid. 5.2). Sur la base des plans produits, on ne peut en aucun cas en 
conclure que les modifications du terrain sont disproportionnées, notamment au vu de la pente 
présente à cet endroit. La construction des murs de soutènement d’environ 3 m ajoute une sécurité 
supplémentaire et n’engendre pas de modifications démesurées du terrain dans le présent contexte.

5.4. Le RCU de la Commune de Châtel-St-Denis prévoit, à son art. 12 relatif aux prescriptions 
concernant la zone de chalets, une hauteur maximale de 8.5 m pour les chalets individuels et les 
chalets individuels groupés.

En l’occurrence, les plans figurant dans la demande de permis de construire prévoient une hauteur 
de 8.5 m pour les chalets C et D (cf. plan de façade sud-ouest des chalets C et D du 7 juin 2022). 
La hauteur indiquée sur les plans respecte les conditions de l’AIHC puisqu’elle utilise comme base 
de calcul le terrain naturel à titre de terrain de référence ainsi que le point le plus haut de la charpente 
du toit. Le terrain naturel était parfaitement déterminable. Il ne se justifie ainsi pas de s’en écarter. 

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L’argumentation des recourants n’est ainsi pas soutenable. Les modifications de la topographie, 
qu’elles soient drastiques ou mineures, ne permettent pas de s’écarter du principe selon lequel il y 
a lieu de prendre en compte le terrain naturel dans le calcul de la hauteur.

Par conséquent, les griefs concernant la modification de la topographie et le non-respect de la 
hauteur doivent être rejetés.

6. 

Les recourants font par ailleurs valoir que le projet ne répondrait pas aux exigences légales quant 
au nombre de places de stationnement nécessaires pour un tel projet.

6.1. Aux termes de l’art. 62 al. 1 ReLATeC, toute construction doit disposer de places de 
stationnement dont le nombre et l’attribution aux usagers et usagères sont fixés par la 
réglementation communale conformément à l’art. 27. L’art. 27 al. 1 ReLATeC prévoit que la 
réglementation communale fixe le nombre de places à aménager en fonction du type de 
constructions et de leur affectation, sur la base des normes VSS.

La norme VSS 640 281 – remplacée par la norme VSS 40 281 dont le contenu reste inchangé – 
règle notamment une démarche simplifiée permettant de calculer l’offre en cases de stationnement 
pour toutes les affectations au logement (cf. ch. 9.1 à 9.4) ainsi que pour d’autres affectations 
occasionnant un faible trafic, par exemple pour l’industrie et l’artisanat, pour des entrepôts et dépôts, 
pour des entreprises de prestations de services ou encore pour des écoles (cf. ch. 10.1 à 10.5).

6.2. En l’occurrence, la commune n’a pas établi de règle dans son RCU qui déroge à la norme 
VSS 40 281 applicable en matière d’offre en cases de stationnement. Le SMo – service spécialisé 
en la matière – a d’ailleurs préavisé favorablement le projet sans remettre en question le nombre de 
nouvelles places de stationnement prévues sur la parcelle accueillant les chalets et pour les besoins 
de ce dernier. En outre, la norme VSS 40 281 – plus précisément le ch. 9.1 – est très claire dans 
l’établissement de son calcul d’offre en cases lors d’affectations au logement. La Cour de céans 
constate que le projet prévoyant 8 cases respecte les exigences posées par la norme VSS 40 281. 
Les recourants ne font qu’émettre de simples suppositions en prétendant qu’"au vu de la taille des 
appartements (127m2), ceux-ci seront occupés par des familles et qu’au vu de la situation excentrée 
de la parcelle, chaque famille disposera de deux voitures, de sorte qu’il n’y a aucune place pour les 
visiteurs"; ils ne présentent pas d’élément pertinent permettant de mettre en doute la légalité du 
projet. Par ailleurs, les recourants semblent faire abstraction du fait que le ch. 9.1 précédemment 
mentionné prend également en compte la surface habitable (1 case de stationnement par 100 m2 
de SPB) pour définir le besoin en places de stationnement.

Partant, le grief est rejeté.

7. 

Dans leur détermination spontanée du 10 août 2023, les recourants indiquent que le projet approuvé 
par le Préfet a subi une modification – un déplacement des bâtiments – en raison du renouvellement 
de la mensuration pour mettre à jour le Registre foncier. Ils estiment, par conséquent, que la distance 
à la limite par rapport à la parcelle art. kkk (recte: lll) RF est, selon eux problématique, tout comme 
l’indice d’occupation du sol (IOS) suite à la réduction de la taille de la parcelle art. eee RF après 
correction des mensurations. Ils insistent aussi sur le fait qu’un déplacement du projet a eu lieu afin 
de respecter la distance aux limites sans procédure particulière.

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7.1. En effet, suite à la prise en compte des mensurations dans le projet, les bâtiments ont été 
déplacés de 40 à 60 centimètres compte tenu du fait que les points limites ont subi des déplacements 
allant également de 40 à 60 centimètres. Deux nouveaux plans de situation datés du 7 juillet et du 
21 août 2023 ont ainsi été transmis à l’autorité de céans.

Le Service du cadastre et de la géomatique (SCG) relève, dans son courrier du 3 juillet 2023 relatif 
à la détermination des limites par I.________ SA – également réalisateur des plans de constructions 
des chalets litigieux – dans le quartier de O.________, que "l’abornement possède un poids 
prépondérant et est présumé donner une exacte représentation des limites tant que la mensuration 
proprement dite n’est pas terminée et n’a pas été approuvée". Il tient "pour fortement vraisemblable 
que les écarts constatés sur les points-limites proviennent de l’imprécision de la digitalisation et de 
la numérisation ainsi que des éléments qui ont servi de base au calcul des coordonnées des points-
limites actuellement enregistrés dans la base de données de la mensuration officielle".

7.2. Selon l’art. 140 al. 1, 1ère phrase, LATeC, toute demande de permis de construire faisant 
l’objet de la procédure ordinaire doit être mise à l’enquête publique afin que toutes les personnes 
potentiellement concernées par la requête de permis soient orientées et puissent faire valoir leur 
droit d’être entendues au sens de l’art. 29 al. 2 Cst. (arrêt TF 1C_478/2008 du 28 août 2009 consid. 
2.3; cf. art. 25 LAT).

Aux termes de l’art. 97 ReLATeC, lorsqu’un projet est modifié pendant la procédure ou après la 
décision de l’autorité compétente, il est procédé à une nouvelle enquête selon les formes prévues à 
l’art. 140 LATeC et à l’art. 92 ReLATeC (al. 1). Lorsqu’il s’agit de modifications secondaires 
apportées durant la procédure, celle-ci peut suivre son cours sans nouvelle mise à l’enquête, dans 
la mesure où ces modifications ne touchent pas le droit des tiers (al. 2). L’art. 97 ReLATeC permet 
d’éviter qu’une modification de moindre importance apportée au projet initial ne conduise à devoir 
reprendre une nouvelle procédure d’autorisation de construire (pour le droit bernois similaire: 
ZAUGG/LUDWIG, in Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, 5ème éd. 2020, 
art. 32-32d n. 12 ss). Pour le Tribunal fédéral, cette règle répond à un souci d’économie de procédure 
et tend à éviter qu’une modification du projet de moindre importance ne conduise systématiquement 
à la reprise ab ovo de toute la procédure d’autorisation de construire. Ce n’est donc que dans 
l’hypothèse où la modification affecte le projet initial de manière importante que la procédure 
d’autorisation de construire doit être reprise à son début, comme s’il s’agissait d’un nouveau projet 
(arrêt TF 1C_394/2010 du 10 juin 2011 consid. 3.2). L’existence d’un nouveau projet – et pas 
uniquement d’une modification de moindre importance – doit être admise lorsque la modification 
concerne des aspects essentiels de la construction, tels que sa reconstruction, l’emplacement, la 
dimension extérieure, le nombre d’étages ou lorsque la construction ou l’installation perd son identité 
en raison de plusieurs modifications de peu d’importance portées au projet initial (ZAUGG/LUDWIG, 
art. 32-32d n. 12a ss et la jurisprudence citée; arrêts TC FR 602 2016 24 du 28 septembre 
2016; 602 2015 123 du 23 mars 2016; 602 2019 57 du 22 mai 2020).

En l’espèce, les modifications des plans résultant du déplacement des limites parcellaires doivent à 
l’évidence être considérées comme étant de moindre importance compte tenu du déplacement 
minime du projet. Il y a en effet lieu de constater que les éléments fondamentaux du projet 
demeurent. Ainsi, une nouvelle mise à l’enquête n’était pas nécessaire, contrairement à ce que 
semblent soutenir les recourants. Il reste cependant à analyser si le déplacement du projet provoque 
l’irrespect de certaines conditions nécessaires à l’octroi du permis de construire selon les griefs 
invoqués par les recourants.

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7.3. L’art. 130 al. 1 LATeC prévoit que l’utilisation admissible des surfaces désignées dans le plan 
d’affectation des zones est définie par la fixation des indices bruts d’utilisation du sol, de masse, 
d’occupation du sol et de surface verte. 

Selon le ch. 8.4 de l’annexe de l’AIHC, l’indice d’occupation du sol (IOS) correspond au rapport entre 
la surface déterminante d’une construction (SdC) et la surface de terrain déterminante (STd). Par 
surface déterminante d’une construction, on entend la surface située à l’intérieur de la projection du 
pied de façade.

Aux termes de l’art. 12 RCU, qui traite de la zone de chalets, l’indice d’occupation du sol maximum 
est fixé à 0.40.

En l’espèce, la surface du terrain déterminante est, selon le plan de situation du 21 août 2023, de 
1’513 m2. La surface déterminante de la construction reste inchangée (410.2 m2) puisque les plans 
du projet ne subissent aucune modification technique. Ainsi, lorsque l’on procède au calcul de l’IOS 
selon l’AIHC, on obtient un IOS de 0.27 respectant ainsi manifestement la norme du RCU y relative.

7.4. En outre, d’après le calcul de la hauteur (cf. consid. 5) et au vu de la linéarité du terrain 
naturel (TN) présenté dans les plans, le déplacement de la construction n’aura aucun d’impact sur 
le respect de la hauteur.

7.5. La situation est différente concernant le respect des distances aux limites.

Certes, l’ancien plan du projet fourni lors de la mise à l’enquête respectait parfaitement les distances 
aux limites. Or, seuls deux nouveaux plans de situation datés du 7 juillet et du 21 août 2023 ont été 
transmis à l’autorité de céans. Il y a lieu de constater que, conformément à ces plans produits après 
le déplacement du projet, le respect des distances aux limites, notamment avec la parcelle art. lll 
RF, ne peut manifestement pas être confirmé par la Cour de céans, tant pour la distance aux limites 
que pour la distance à la forêt. En effet, les plans fournis par l’intimé ne comprennent aucune côte 
ni délimitation des limites à respecter. Ainsi, il est impossible de calculer précisément les distances 
à respecter avec les parcelles voisines et la forêt et ainsi d’affirmer que le déplacement du projet n’a 
aucun impact sur ces aspects.

Partant, il est impossible pour la Cour de se prononcer sur le grief de la distance aux limites des 
parcelles à l’aide des plans lacunaires et imprécis qu’elle a à sa disposition. Les conditions 
auxquelles le permis de construire a été octroyé ne sont potentiellement plus respectées. Il convient 
dès lors d’annuler la décision du Préfet et de lui renvoyer l’affaire afin que de nouveaux plans lui 
soient produits. Il y a également lieu de tenir compte des considérants développés ci-dessus dans 
la procédure d’octroi du nouveau permis de construire.

8.

Les recourants requièrent également la tenue d’une inspection locale.

8.1. En vertu de l’art. 45 CPJA, l’autorité procède d’office aux investigations nécessaires pour 
établir les faits pertinents, sans être limitée par les allégués et les offres de preuves des parties 
(al. 1). Elle apprécie les allégués des parties et les preuves selon sa libre conviction (al. 2).

L’autorité doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces 
moyens n’apparaissent pas d’emblée dénués de pertinence (art. 59 al. 2 CPJA); La procédure 
devant le Tribunal cantonal étant régie par la maxime inquisitoire, la Cour de céans doit tenir compte 

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de tous les faits pertinents connus au moment de sa décision, y compris ceux qui sont survenus 
après la notification du prononcé attaqué (BOVAY, Procédure administrative, 2ème éd. 2015, 
p. 222; dans le même sens cf. CAMPRUBI, in Kommentar zum VwVG, art. 62 n. 9 et arrêt 
TF 2C_221/2014 du 14 janvier 2015 consid. 5.3 s’agissant de la PA).

8.2. La jurisprudence admet que le droit d’être entendu n’empêche pas l’autorité de mettre un 
terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, 
procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore 
proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 124 I 
208 consid. 4a).

La Cour de céans considère qu’une inspection locale est inutile dans le cas d’espèce, dès lors que 
les pièces versées au dossier – en particulier les plans, le rapport géologique ainsi que les préavis 
des services spécialisés – permettent parfaitement de comprendre les travaux envisagés ainsi que 
la situation des chalets et de traiter les différents griefs invoqués.

9.

Bien fondé, le recours (602 2023 39) doit être admis. Partant, les décisions d’octroi du permis et 
d’opposition du Préfet du 8 mars 2023 sont annulées.

10.

Vu l’issue du litige, les frais de procédure – fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(RSF 150.12) – sont mis à la charge de l’intimé qui n’a pas produit en procédure les plans 
nécessaires.

Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d’un avocat pour défendre leurs intérêts, 
les recourants ont droit à une indemnité de partie. La liste de frais produite par leur mandataire ne 
correspondant pas au tarif applicable notamment en ce qui concerne le tarif horaire (cf. art. 8 du 
tarif), l’indemnité de partie est arrêtée à CHF 3’650.- (honoraires et débours: CHF 3368.95; TVA 
7.7%: CHF 281.05), conformément à l’art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. Elle est mise à la 
charge de l’intimé.

(dispositif en page suivante) 

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la Cour arrête :

I. Le recours (602 2023 39) est admis au sens des considérants.

Partant, les décisions d’octroi du permis et d’opposition rendues le 8 mars 2023 par le Préfet 
du district de la Veveyse sont annulées.

II. Les frais de procédure, d’un montant de CHF 2’500.-, sont mis à la charge de l’intimé.

III. L’avance de frais de CHF 2’500.- versée par les recourants leur est restituée.

IV. Un montant de CHF 3’650.- (dont CHF 281.05 au titre de la TVA) est alloué aux recourants à 
titre d’indemnité de partie, à verser à Me Denis Sulliger, à la charge de l’intimé.

V. Notification.

Le présent arrêt peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l’indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l’objet d’une réclamation auprès de l’autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 5 février 2024/jfr/swa

Le Président Le Greffier-stagiaire