# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ad692d7c-d2ef-52b3-993c-15a7044cfb69
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-08-22
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 22.08.2017 U 2017 25
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2017-25_2017-08-22.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 17 25

1a Camera 

presidenza Audétat
giudici Racioppi, Stecher 
attuaria Krättli-Keller

SENTENZA
del 22 agosto 2017

nella vertenza di diritto amministrativo 

A._____,
rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Stefan Metzger,

ricorrente
contro 

Ufficio tecnico dei Grigioni, 
rappresentato dal Dipartimento costruzioni, trasporti e foreste dei 
Grigioni, 

convenuto
e

B._____ Sagl,
rappresentata dal M.A. HSG Simon Bott,

convocata

concernente appalto

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1. Il 24 novembre 2016 l'Ufficio tecnico dei Grigioni (ufficio tecnico) metteva 

a pubblico concorso i lavori di manutenzione invernale della strada 

Z._____, per le stagioni dal 2017/2018 al 2026/2027, circondario 3, 

incarico no. 9. Quali criteri di aggiudicazione il bando indicava il prezzo 

(50 %), aspetti ecologici e categorie con norme per il gas di scarico 

(20 %), l'esperienza e le referenze (15 %) nonché la qualità dello 

stazionamento/dell'autorimessa per veicoli e attrezzature (15 %). Entro il 

22 dicembre 2016 per i lavori in oggetto venivano introdotte due offerte:

B._____ Sagl, fr.  51'562.65

A._____, fr.  52'090.30

2. Il 1. febbraio 2017, la B._____ Sagl veniva invitata ad inoltrare ulteriori 

dati sul veicolo e sull'aggregato per lo spandimento. Il 7 febbraio 

successivo i dati richiesti venivano trasmessi all'ufficio tecnico. 

3. Dopo aver proceduto alla verifica delle offerte, con decisione 14 marzo 

2017 l'ufficio tecnico assegnava i lavori di manutenzione invernale del 

lotto no. 9 alla ditta B._____ Sagl per un importo corretto di fr. 49'344.70, 

reputandola la miglior offerta giusta i criteri di aggiudicazione. Infatti, in 

base all'assegnazione del punteggio del 2 marzo 2017, le due dite si 

sarebbero equivalse per tutti i criteri di aggiudicazione ad eccezione del 

prezzo. La differenza tra le due offerte, con l'impiego degli importi corretti 

nell'ambito della verifica delle offerte, sarebbe stata del 5.6 % per cui nel 

criterio del prezzo la miglior offerente avrebbe conseguiti 3 punti rispetto 

ai 2.5 punti ottenuti dall'altra offerente.

4. Nel ricorso interposto in data 27 marzo 2017, A._____, accanto al 

riconoscimento dell'effetto sospensivo al ricorso, chiedeva l'esclusione 

dell'assegnataria dall'appalto, la diretta assegnazione dei lavori, 

l'eventuale ritorno degli atti all'autorità deliberante per nuova decisione o 

comunque la constatazione dell'illegalità della delibera fatta con protesta 

di spese e ripetibili. Dopo il termine per l'introduzione delle offerte, alla 

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B._____ Sagl sarebbero state richieste da parte dell'ufficio tecnico 

informazioni e complementi in merito all'aggregato per lo spandimento, 

sebbene nella propria offerta la concorrente avesse deliberatamente 

omesse simili indicazioni ed avrebbe di conseguenza introdotta un'offerta 

incompleta che giustamente non avrebbe potuto essere presa in 

considerazione. Inoltre, l'assegnataria dei lavori avrebbe violato o 

perlomeno raggirato il divieto di consorziarsi e concluso degli accordi 

pregiudicanti la concorrenza. Infine anche il punteggio assegnato non 

terrebbe nella debita considerazione le peculiarità delle due ditte e questo 

a scapito dell'istante, che disporrebbe di una vera infrastruttura, di 

esperienza e di forza lavoro qualificata per l'esecuzione dei lavori richiesti. 

5. Con la ripresa del procedimento dopo sospensione, in data 30 maggio 

2017, l'ufficio tecnico postulava la reiezione del ricorso. L'assegnataria dei 

lavori avrebbe introdotta un'offerta dalla quale sarebbe emersa la sua 

intenzione di acquistare un veicolo Iveco in caso di attribuzione dei lavori 

di manutenzione invernale della tratta in oggetto. Non disponendo ancora 

del veicolo, non avrebbe fornite indicazioni sull'aggregato per lo 

spandimento. Questi dati sarebbero però stati puntualmente forniti in 

seguito, per cui costituirebbe un formalismo eccessivo escludere l'offerta 

della B._____ Sagl per questa semplice omissione riguardo a dei dati di 

mero carattere informativo. Le altre censure sollevate dall'istante si 

paleserebbero infondate. Sia le referenze della ditta che degli autisti come 

pure il criterio ecologico sarebbero stati complessivamente valutati in 

modo corretto. 

6. Il 10 aprile 2017 l'assegnataria dei lavori rinunciava a prendere 

espressamente posizione sul ricorso contestando comunque 

integralmente le allegazioni di parte attrice. 

7. Replicando in data 21 giugno 2017, A._____ si riconfermava nelle proprie 

allegazioni e proposte precisandole. La correzione dell'importo d'offerta 

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dell'assegnataria dei lavori da parte dell'ufficio convenuto sarebbe 

avvenuto in modo arbitrario, non trattandosi di una semplice correzione 

aritmetica. Ciò facendo, l'ufficio tecnico avrebbe creato una differenza di 

prezzo rilevante in termini di punteggio, mentre l'iniziale differenza dell'1 

% non avrebbe giustificato alcun diverso punteggio per il criterio del 

prezzo e le due ditte si sarebbero allora trovate alla pari. In ogni caso una 

riduzione del prezzo d'offerta nel senso apportato unilateralmente 

dall'autorità deliberante sarebbe illegale. Per il resto l'offerta della 

concorrente sarebbe stata incompleta e avrebbe dovuto essere esclusa 

dalla considerazione se l'autorità appaltante si fosse attenuta alle regole 

da essa stessa stabilite. 

8. Mentre l'assegnataria dei lavori rinunciava nuovamente a determinarsi 

sulla replica, nella duplica del 30 giugno 2017 l'ufficio tecnico ribadiva la 

conformità legale dell'assegnazione fatta e censurava il comportamento 

assunto dal rappresentante dell'istante, definendolo offensivo e lesivo nei 

confronti dell'autorità deliberante e lasciando sottintendere di aspettarsi 

da parte del Tribunale amministrativo un'intervenzione volta ad invitare 

l'avvocato di parte attrice a voler assumere un comportamento più 

rispettoso nei confronti di controparte.

9. Nella spontanea nuova presa di posizione del 6 luglio 2017, l'istante 

dissertava a lungo sulla correttezza della propria condotta processuale. In 

risposta a queste nuove osservazioni, l'ufficio tecnico si limitava a 

difendere il proprio operato ed a contestare l'entità dell'indennità a titolo di 

ripetibili fatta valere dal patrocinatore, ritenuta del tutto sproporzionata alle 

spese necessarie richieste dalla causa. 

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Considerando in diritto:

1. a) È controversa la questione di sapere se l'assegnazione operata rispetti la 

normativa legale applicabile. Non è controverso che alla presente 

fattispecie vadano applicate le disposizioni della legge sugli appalti 

pubblici (Lap; CS 803.300). La competenza del Tribunale amministrativo 

risulta dall'art. 25 cpv. 1 Lap, stando al quale contro le decisione del 

committente può essere interposto ricorso presso il sottoscritto Tribunale. 

Per il resto è legittimato ad inoltrare ricorso, ai sensi dell'art. 50 della 

legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100), chiunque sia 

interessato dalla decisione impugnata e abbia un interesse tutelabile 

all'abrogazione o alla modifica della decisione o chiunque vi sia 

autorizzato in base ad una prescrizione speciale. Per l'unico altro 

concorrente all'appalto è evidente l'interesse a contestare l'assegnazione 

in quanto l'annullamento di questa significherebbe con molta probabilità 

l'ottenimento dell'incarico. Il ricorso adempie infine anche i presupposti di 

forma e tempestività posti all'art. 26 cpv. 1 Lap per cui è dato entrare nel 

merito dello stesso. 

b) Formalmente, con l'emanazione della presente sentenza diviene priva di 

oggetto la domanda volta all'ottenimento dell'effetto sospensivo (DTF 130 

II 306 cons. 4 e sentenze del Tribunale amministrativo U 15 102 e U 13 

63).

2. a) Giusta l'art. 8 della legge sulle lingue del Cantone dei Grigioni (LCLing; 

CS 492.100), nelle loro memorie e istanze destinate ai Tribunali cantonali 

le parti possono usare una lingua ufficiale cantonale di loro scelta (cpv. 1). 

La lingua della procedura si conforma di regola alla lingua ufficiale usata 

nella decisione impugnata rispettivamente alla lingua ufficiale parlata dalla 

parte convenuta (cpv. 2). E' il presidente del tribunale a stabilire, sulla ba-

se della LCLing, in quale lingua ufficiale si svolga la procedura (art. 7 cpv. 

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1 LCLing) anche se una deroga alle disposizioni della legge è ammessa 

con il consenso delle parti (art. 7 cpv. 5 LCLing). 

b) Nell'ambito del presente procedimento, la decisione impugnata è stata 

redatta in italiano, trattandosi di un lavoro di manutenzione di una tratta 

stradale sita sul territorio del comune di X._____, che ad eccezione di 

Y._____, è un comune di lingua italiana. Del resto il capitolato d'appalto al 

punto 1.16 recava chiaramente l'indicazione che le offerte e gli ulteriori 

documenti correlati all'offerta andavano inoltrati in lingua italiana. 

Giustamente infatti, l'ufficio tecnico, in qualità di convenuto in ricorso è 

reputato avvalersi per le regioni di lingua italiana di detta lingua che è una 

delle tre lingue ufficiali cantonali. Ne consegue che la presente sentenza 

verrà redatta nella lingua che ha retto la procedura d'appalto e con la 

quale è stata emanata la decisione di delibera. 

3. a) In conformità all'art. 22 cpv. 1 lett. c Lap, un'offerta viene esclusa 

dall'aggiudicazione segnatamente se l'offerente inoltra un'offerta 

incompleta o che non corrisponde ai requisiti dell'avviso di gara. 

L'offerente è tenuto a fornire tutte le indicazioni richieste nella 

documentazione di gara e ad offrire tutte le prestazioni contenute 

nell'elenco delle prestazioni secondo la struttura data dal committente. 

Vanno compilati tutti gli spazi vuoti previsti nel capitolato per indicare il 

prezzo delle prestazioni richieste. Nel caso in cui una prestazione prevista 

nell'apposito elenco non ha conseguenze finanziarie per il committente, 

l'offerente deve inserire un trattino orizzontale o la cifra "0". Oltre ai prezzi 

offerti, il concorrente normalmente deve inserire anche altre indicazioni 

nella documentazione di gara (per esempio la descrizione esatta del 

prodotto utilizzato o le sue caratteristiche tecniche). Le righe lasciate 

vuote a questo proposito, previste nella documentazione di gara, vanno 

dunque compilate. Informazioni mancanti comportano l'esclusione 

dell'offerta, se sono decisive per la valutazione della commessa concreta 

e se sono dunque rilevanti per l'appalto. Nella maggior parte dei casi, 

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nella documentazione di gara si richiede espressamente di inoltrare, in 

aggiunta al formulario d'offerta debitamente compilato, ulteriori e ben 

precisati allegati e prove. La mancata presentazione dei documenti 

richiesti comporta sempre l'invalidità dell'offerta, nella misura in cui questi 

allegati risultino fondamentali per la valutazione tecnica ed economica 

dell'offerta (cfr. anche Manuale per gli appalti pubblici nel Cantone dei 

Grigioni, punto 9.5). 

b) Non è contestato che l'assegnataria dei lavori abbia deliberatamente 

omesso di fornire le indicazioni richieste dalla documentazione di gara 

sull'aggregato per lo spandimento. Infatti, nell'offerta 22 dicembre 2016 la 

ditta indicava come aggregato solo lo spazzaneve (vedi punto 11 pag. 24 

del capitolato) e nell'allegato 2 pag. 8, laddove venivano richiesti i dati 

sull'aggregato per lo spandimento messo a disposizione, la ditta tracciava 

una linea su tutto il foglio. Va pertanto concluso che nell'offerta introdotta 

non veniva evocato separatamente l'aggregato di spandimento nel calcolo 

degli ammortamenti e tantomeno venivano forniti in allegato i dati tecnici 

richiesti. Resta allora da stabilire se l'omissione in parola comporti 

l'invalidità dell'offerta, essendo tali indicazioni fondamentali per la 

valutazione tecnica ed economica dell'offerta, come preteso dall'istante.

c) I lavori per la manutenzione invernale messi a concorso richiedevano che 

il veicolo fosse equipaggiato "con spazzaneve e aggregato di 

spandimento" (punto 4.21, pag. 19 del capitolato) e riguardavano 

essenzialmente "l'ingaggio con lama spazzaneve e spargitore messo a 

disposizione dall'offerente" per le corse per lo sgombero della neve, 

quelle per lo spargimento e le corse combinate con sgombero della neve 

e spargimento (vedi capitolato punto 4, pag. 23). È allora evidente che lo 

spargitore era altrettanto necessario all'esecuzione dell'incarico che la 

lama spazzaneve. Ambedue questi aggregati andavano pertanto offerti 

per poter eseguire l'incarico come richiesto dal bando di concorso. Come 

giustamente sottolineato anche dal ricorrente, non è necessario che la 

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ditta disponga già del mezzo di cui intende servirsi e dei suoi aggregati al 

momento dell'introduzione dell'offerta. Le indicazioni richieste sul mezzo 

che si intende impiegare e sugli aggregati che si intendono usare non ha 

però nulla a che vedere con la disponibilità immediata e pratica di tali 

supporti. Indipendentemente quindi dal fatto di aver già a disposizione i 

macchinari richiesti o meno, un'offerente non può limitarsi a non indicare i 

dati tecnici di un determinato aggregato, adducendo di non disporlo 

ancora. Concretamente, l'istante può certo offrire un Iveco con le 

caratteristiche di quelle offerte anche se non ha ancora acquistato tale 

mezzo, lo stesso deve però valere anche per lo spazzaneve e l'aggregato 

di spargimento. Nel caso concreto, l'ufficio tecnico ritiene a torto che non 

avendo ancora il mezzo principale a diposizione, l'istante non potesse 

fornire i dati richiesti per lo spargitore. Infatti, su richiesta, il concorrente 

ha presentato il 7 febbraio 2017 i dati tecnici riguardanti l'aggregato 

immediatamente dopo essere stato interpellato, per cui egli disponeva 

già, o avrebbe comunque potuto disporre, di tali dati al momento 

dell'introduzione dell'offerta. Se il concorrente non ha ritenuto doveroso 

completare l'offerta entro il termine di presentazione tale condotta gli è 

allora interamente imputabile. 

4. a) Per l'ufficio tecnico, i dati richiesti sarebbero comunque secondari e 

pertanto il tacciare d'incompletezza l'offerta equivarrebbe a commettere 

un formalismo eccessivo. In effetti, soltanto i documenti irrilevanti per 

l'aggiudicazione dell'appalto, che non servono né al controllo delle 

prestazioni desiderate o delle condizioni definite nella documentazione di 

gara né alla valutazione dell'idoneità dell'offerente o alla determinazione 

dell'offerta economicamente più vantaggiosa, possono essere richiesti 

anche successivamente. Simili allegati possono essere: programma di 

costruzione, rapporto tecnico sullo svolgimento della costruzione, piani 

per l’allestimento del cantiere, attestati di conformità, certificati relativi ai 

materiali, basi di calcolo e dei costi, specifiche tecniche, modulo per 

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l'autodichiarazione, ecc. (vedi Manuale per gli appalti pubblici nel Cantone 

dei Grigioni, punto 9.5). 

b) Nel caso in oggetto, l'offerente ometteva di fornire i dati sull'aggregato per 

lo spandimento quali la marca, il modello, il tipo, l'anno di fabbricazione, il 

volume del contenitore in m3, il materiale e le modalità di spargimento 

nonché il valore d'acquisto e quello attuale. Che tali dati non siano 

indispensabili alla valutazione della commessa, come preteso dall'ufficio 

tecnico, non è difendibile. Come è stato detto, i lavori in oggetto implicano 

l'uso di un veicolo munito di spazzaneve o di spargitore. Che quindi i dati 

riguardanti il veicolo impiegato e le caratteristiche degli aggregati fossero 

indispensabili per giudicare l'intera commessa è ovvio. Basti ricordare che 

ai fini della commessa è certamente decisivo sapere ad esempio se il 

veicolo proposto possa essere equipaggiato di spanditore, se il volume 

del contenitore sia in grado di far fronte ai bisogni locali o se le modalità di 

spargimento siano soddisfacenti nell'ottica di un utilizzo razionale e 

contenuto del materiale di spandimento che solitamene è sale o ghiaia 

ecc. Ne consegue che omettendo di fornire le indicazioni richieste dal 

capitolato d'appalto e dal relativo allegato sullo spanditore, la ditta 

assegnataria dei lavori ha presentato un'offerta incompleta che 

giustamente avrebbe dovuto essere esclusa dalla considerazione giusta 

l'art. 22 cpv. 1 lett. c Lap. 

5. Per quanto precede, non vi sono motivi per analizzare le ulteriori censure 

sollevante nel ricorso in quanto lo stesso si rivela fondato e va accolto. In 

considerazione del fatto che le offerte presentate erano unicamente due e 

che, con l'esclusione dell'assegnataria dei lavori dall'aggiudicazione, la 

sola concorrente ancora in gara è la ditta ricorrente, si giustifica 

l'assegnazione giudiziale diretta dei lavori in oggetto all'istante per 

l'importo corretto da parte dell'ufficio tecnico e pari a fr. 52'090.35.

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6. a) In virtù degli artt. 73 cpv. 1 e 78 cpv. 1 LGA, nella procedura di ricorso la 

parte soccombente deve di regola assumersi le spese e viene obbligata a 

rimborsare alla parte vincente le spese necessarie causate della 

procedura. Poiché l'assegnataria dei lavori non ha formulato proposte ed 

andando la mancata esclusione a carico dell'autorità convenuta, i costi del 

procedimento vengono interamente accollati all'ufficio tecnico. In 

considerazione del valore della commessa, ma della relativa semplicità 

della procedura, questo Giudice reputa che le spese vadano quantificate 

a fr. 3'000.--. 

b) L'istante adduce spese a titolo di ripetibili per un ammontare di 

fr. 25'465.50. L'importo include un dispendio di tempo di 37.25 ore a 

fr. 270.--, le spese di fr. 180.-- e un supplemento per valore litigioso di 

fr. 15'300.--. Per quanto riguarda il dispendio di tempo, il Tribunale 

amministrativo giudica lo stesso del tutto sproporzionato alla complessità 

ed entità della causa. Oltre a dilungarsi su diatribe e supposizioni non 

direttamente ricollegabili alla causa in oggetto, ma di carattere 

essenzialmente polemico, il rappresentante di parte attrice ha pure 

impiegato parte del tempo fatturato a giustificare il proprio comportamento 

dopo che controparte ne criticava il tono inutilmente provocatorio alla luce 

di quanto stabilito all'art. 18 LGA. Per questo Giudice, sia le inutili illazioni 

su pretese pratiche vigenti altrove che le giustificazioni fornite per il 

comportamento assunto non possono essere considerate quali spese 

necessarie alla causa. Ne consegue che l'onorario del legale viene dal 

Tribunale amministrativo definito in base ad un libero apprezzamento e 

stabilito complessivamente a fr. 5'000.-- incluse le spese. La ditta 

dell'istante ha un numero d'identificazione delle imprese (vedi punto 6 del 

capitolato, pag. 26) per cui è reputata sottostare all'IVA giusta quanto 

stabilito all’art. 10 ss. della legge federale concernente l'imposta sul valore 

aggiunto (legge sull'IVA, LIVA; RS 61.20). La ditta può di regola dedurre 

dal proprio rendiconto d’imposta, quale imposta precedente, l’imposta sul 

valore aggiunto corrisposta in base all’onorario fatturato dall’avvocato. La 

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ditta non può allora pretendere che le vanga assegnata anche l’imposta 

sul valore aggiunto sull’importo riconosciutole a titolo di ripetibili. Per 

questo le ripetibili sono intese senza l'IVA. 

c) Il legale conteggia poi un supplemento per valore litigioso giusta la 

convenzione sottoscritta con il suo cliente. Nella sentenza U 17 27 del 30 

giugno 2017, il Tribunale amministrativo si è già determinato 

sull'inammissibilità del conteggio di un supplemento per valore litigioso 

nell'ambito di controversie per appalti pubblici, non reputando che il 

carattere di tali diatribe fosse di ordine pecuniario. Contrariamente a 

quanto ammissibile in diritto privato, in diritto pubblico non è dato 

concludere al carattere pecuniario di una procedura solo per il fatto che 

vengano perseguiti interessi economici; in questo senso l'assegnazione di 

un supplemento per valore litigioso è escluso quanto la causa non 

concerne solo interessi economici, ma anche interessi pubblici. Cause 

che vengono incoate contro delle decisioni prese con atto d'imperio da 

parte dell'autorità (per licenze edilizie vedi la sentenza del Tribunale 

amministrativo R 09 100), anche se possono in parte riguardare aspetti 

finanziari, non possono essere qualificate come pecuniarie e quindi non è 

dato sottoporre le stesse a dei supplementi per valore litigioso. Nel diritto 

delle commesse pubbliche, l'aggiudicazione che avviene con atto 

d'imperio va distinta dalla successiva sottoscrizione del contratto di diritto 

privato per l'esecuzione materiale della commessa. Trattandosi di due 

procedure distinte, alla semplice procedura di aggiudicazione non può 

essere attribuito valore pecuniario, tanto più che la sola assegnazione 

della commessa non impone in modo cogente la conclusione del contratto 

di carattere privato con la ditta prescelta. In questo senso la decisione di 

aggiudicazione è considerata solo come un'aspettativa in vista della futura 

conclusione di un contratto. Infine, nell'ambito delle commesse pubbliche, 

l'autorità interviene con atti d'imperio e non in veste privata. Riconoscere 

a queste controversie carattere pecuniario comporterebbe un aumento 

dei costi del procedimento che contravverrebbe agli scopi e obiettivi della 

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normativa in materia di commesse pubbliche. Per questo nell'ambito delle 

commesse pubbliche, non vengono riconosciuti supplementi per valore 

litigioso. 

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Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è accolto e la decisione di delibera del 17 marzo 2017 viene 

annullata. I lavori di manutenzione invernale della strada laterale alla 

strada del Y._____, stagioni dal 2017/2018 fino al 2026/2027, circondario 

3, incarico no. 9, vengono giudizialmente assegnati alla ditta A._____, per 

un importo d'offerta di fr. 52'090.35 (IVA compresa).

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 3'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 295.--

totale fr. 3'295.--

il cui importo sarà versato dall'Ufficio tecnico dei Grigioni, entro trenta giorni 

dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del 

Cantone dei Grigioni, Coira. 

3. Il Cantone dei Grigioni, Ufficio tecnico, versano ad’A._____ fr. 5'000.-- 

(senza IVA) a titolo di ripetibili.

4. [Vie di diritto]

5. [Comunicazioni]