# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e4e671f2-4b5b-5b38-8c0d-62397fa096f3
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-12-18
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 18.12.2023 CDP.2023.259 (INT.2024.28)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2023-259_2023-12-18.html

## Full Text

A.                           
X.________ a été engagée par le Conseil
communal de Z.________ (ci-après : le conseil communal) à partir du 9 août
2010 en qualité d’assistante sociale surnuméraire à 50 % auprès de
l’Office de l’aide sociale. L’acte d’engagement prévoit que le droit aux
vacances est de 20 jours par année, au prorata du temps d’activité, et que la
durée hebdomadaire moyenne de travail est de 20 heures pour un 50 %, à
répartir dans le cadre de la gestion souple du temps de travail.

Dans un courriel du 31 mai 2017 adressé aux employés du Service de
l’action sociale (ci-après : le service), le conseiller communal,
directeur des finances, des ressources humaines et de l’action sociale, a notamment
rappelé que l’utilisation du logiciel de comptabilisation du temps de travail
était obligatoire pour l’ensemble des collaborateurs. En matière de congé, il
renvoyait à l’article 54 al. 1 du Statut du personnel communal (ci-après :
le statut), qui listait le nombre de jours de congés payés, et il précisait que
d’autres congés extraordinaires ne seraient pas prévus, sauf exception décidée
par la direction.

Par courrier du 2 octobre 2020, l’intéressée et certains de ses
collègues assistants sociaux ont interpellé le conseil communal au sujet du
maintien ou non de la semaine supplémentaire de vacances qui leur avait été
accordée oralement lors de leur engagement, au prorata de leur taux d’activité,
de sorte qu’ils ne comptabilisaient pas leurs heures de travail et ne
reprenaient pas leurs heures supplémentaires. Cette pratique avait été remise
en question en 2017 par le conseil communal, qui leur avait demandé de noter
leurs heures dans le logiciel Timelead et avait décidé que les nouveaux
collaborateurs ne bénéficieraient plus de ce régime. Depuis une séance du 21
mai 2019, ils étaient dans l’attente d’une prise de position du conseil
communal et se disaient favorables au maintien de la semaine supplémentaire de
vacances, qu’ils considéraient comme un droit acquis.

Après une séance d’information qui s’est tenue le 16 mai 2023, lors de
laquelle l’ensemble du service a été informé que le conseil communal envisageait
de changer la pratique actuelle et d’appliquer à tous les collaborateurs les
règles du statut en matière d’heures supplémentaires, l’intéressée a été
invitée à se déterminer (courrier du 25.05.2023 du service juridique). Celle-ci
s’est opposée à la suppression de sa semaine supplémentaire de vacances, a
sollicité la consultation des avis de droit rédigés sur cette question pour la
commune et a contesté la remise à 0 des heures supplémentaires qu’elle avait
effectuées depuis le 1er juin 2017 (courrier du 02.06.2023). Par
prononcé du 26 juin 2023, le conseil communal a décidé que la compensation des
heures supplémentaires aurait lieu conformément à l’article 64 du statut à
compter du 1er janvier 2024, supprimé en conséquence la compensation
forfaitaire par une semaine de vacances supplémentaire et retiré l’effet
suspensif à un éventuel recours. Il a refusé de donner suite à la réquisition
tendant à la consultation des avis de droit intervenus en amont, au motif qu’il
s’agissait de documents internes et que la synthèse de l’avis de droit de la
Professeure mandatée était quoi qu’il en soit reprise mot pour mot dans la
décision. Les avis de droit antérieurs, dont celui du service juridique,
étaient quant à eux arrivés aux mêmes conclusions.

B.                           
X.________ recourt contre cette décision devant
la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant principalement à son
annulation, subsidiairement à la fixation du montant de l’indemnité de
résiliation des droits acquis due par l’intimé, avec suite de dépens et sans
frais. Elle requiert la restitution de l’effet suspensif. En substance, la
recourante fait valoir une violation de son droit d’être entendue, car le
conseil communal a refusé à tort de verser au dossier les avis de droit rédigés
à son attention, ne s’est pas prononcé sur la question du solde d’heures
effectives enregistré dans son décompte et a pris sa décision avant de lui
permettre de se déterminer. Elle invoque une constatation inexacte des faits et
un abus du pouvoir d’appréciation, la semaine de vacances supplémentaire ayant
été octroyée pour compenser la pénibilité de la fonction et non les heures
supplémentaires effectuées. Elle soulève enfin une violation des droits acquis.
Selon elle, la semaine de vacances supplémentaire résulterait d’un arrangement
implicite avec l’administration et la suppression de ce droit acquis devrait
être indemnisée. Elle sollicite entre autres la production du procès-verbal de
la séance du conseil communal à l’occasion de laquelle la décision de supprimer
la semaine de vacances supplémentaire a été prise.

C.                           
Dans ses observations, l’intimé conclut, sous
suite de frais, au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.

D.                           
La recourante réplique.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                           
a/aa) Le
droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle ancrée à l'article 29 al. 2 Cst. féd. Sa violation conduit à l'annulation de la décision
entreprise indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 137 I 195 cons. 2.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). Il comprend notamment le droit pour l'intéressé de
s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise
touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 142 III 48 cons. 4.1.1, 140 I 285 cons. 6.3.1 et les références citées).

a/bb) Le droit de consulter le dossier est un aspect du droit d'être
entendu (ATF 132
II 485 cons. 3.2, 129 I 85 cons.
4.1, 129 II 497
cons. 2.). En effet, la possibilité de faire valoir ses arguments dans une
procédure suppose la connaissance préalable des éléments dont l'autorité
dispose (ATF 126 I
7 cons. 2b). Le droit de consulter le dossier est notamment concrétisé
aux articles 22 et 23 LPJA,
selon lesquels, d’une part, les parties ou leur représentant ont le droit de
consulter les pièces du dossier au siège de l'autorité appelée à statuer,
l'autorité délivrant aux parties copie des pièces qu'elles requièrent contre
émolument (art. 22 LPJA),
et, d’autre part, l'autorité ne peut refuser la consultation des pièces que si
: un intérêt public important l'exige; des intérêts privés importants, en
particulier ceux des parties adverses, ou ceux d'une partie à n'être pas mise
au courant de faits la concernant et dont la connaissance pourrait créer un
préjudice, exigent que le secret soit gardé; l'intérêt d'une enquête officielle
en cours l'exige (art. 23 al.1 LPJA).
L’article 23 LPJA
précise encore que le refus d'autoriser la consultation des pièces ne peut
s'étendre qu'à celles qu'il y a lieu de garder secrètes; il doit être motivé
(al. 2). La consultation par les parties de leurs propres mémoires, des
documents qu'elles ont produits comme moyen de preuves, des décisions qui leur auraient
été notifiées et des procès-verbaux relatifs aux déclarations qu'elles ont
faites ne peut pas leur être refusée (al. 3). Cela étant, l’administré ne peut
exiger la consultation de documents internes à l'administration, à moins que la
loi ne le prévoie expressément (ATF 125 II 473
cons. 4a, 122 I
153 cons. 6a). Il s'agit des notes dans lesquelles l'administration consigne
ses réflexions sur l'affaire en cause, en général afin de préparer des
interventions et décisions nécessaires. Il peut également s'agir de
communications entre les fonctionnaires traitant le dossier. Cette restriction
du droit de consulter le dossier doit de manière normale empêcher que la
formation interne de l'opinion de l'administration sur les pièces déterminantes
et sur les décisions à rendre ne soit finalement ouverte au public. Il n'est en
effet pas nécessaire à la défense des droits des administrés que ceux-ci aient
accès à toutes les étapes de la réflexion interne de l'administration avant que
celle-ci n'ait pris une décision ou manifesté à l'extérieur le résultat de
cette réflexion. Encore faut-il ne pas qualifier de notes internes des pièces
ou le résultat de preuves déterminantes pour la prise d'une décision (ATF 115 V 297
cons. 2g).

Sont considérés en principe comme tels les documents qui n'ont pas de
caractère probant pour le traitement du dossier et qui servent exclusivement à
la formation de l'opinion interne de l'administration, tels que les notes,
analyses, projets, propositions, co-rapports et documents de préparation de
l'autorité (arrêts du TF des 10.10.2014
[1C_159/2014] cons. 4.3 et 20.10.2011
[2C_63/2011] cons. 3.2.4). Cette jurisprudence est critiquée par une partie
de la doctrine, qui estime que ce n’est pas la qualification de la nature de la
pièce qui doit être déterminante, mais son contenu : si elle est propre à
déterminer l’évaluation d’un fait pertinent, elle doit être accessible (Moor/Poltier,
Droit administratif, vol. II, 3e éd., p. 328 et les auteurs cités;
arrêt du TF du 10.10.2014
[1C_159/2014] cons. 4.3). Le Tribunal fédéral a précisé que ce n'est pas la
qualification d’"interne à l'administration" qui compte, mais
l'importance objective de la pièce, dans le cas concret, pour l'établissement
des faits essentiels à la décision. Ainsi, les rapports et les expertises sur
des questions de fait, même s'ils ont été établis au sein de l'administration,
ne font pas partie des actes internes à l'administration et sont soumis au
droit de consulter le dossier (ATF 115 V 297
cons. 2g/bb; arrêt du TF du 10.10.2014
[1C_159/2014] cons. 4.3). Le Tribunal fédéral a par la suite jugé que le
droit de consulter le dossier s'étend à toutes les pièces de la procédure qui
sont à la base de la décision, sans qu'il ne soit nécessaire de faire valoir un
intérêt particulier et indépendamment du fait que, du point de vue de
l'autorité, les pièces en questions soient importantes pour l'issue de la procédure
(ATF 144 II 427
cons. 3.1.1; 132
V 387 cons. 3.2; arrêts du TF des 20.09.2023
[2C_67/2023] cons. 3.2 et 10.10.2014
[1C_159/2014] cons. 4.3). Les préavis établis par une autorité
d'instruction à l'attention de l'autorité décisionnelle relèvent, en principe,
des documents internes non soumis au droit d'être entendu des parties, sous
réserve d'une réglementation spéciale contraire (ATF 131 II 13
cons. 4.2; 117 Ia
90 cons. 5b; arrêts du TF des 20.09.2023
[2C_67/2023] cons. 3.2; 03.08.2023
[2C_915/2022] cons. 4.3; 20.06.2023
[2C_804/2022] cons. 7.1). Ce genre de document n'a en effet pas de
conséquence juridique directe sur la situation de l'intéressé et est considéré
comme un acte interne à l'administration, destiné à faciliter la
tâche de l'organe de décision, qui doit se former une opinion sur l'affaire à
traiter (ATF 129
II 497 cons. 2.2; 125 II 473 cons.
4a; 116 Ib
260 cons. 1d). En raison des particularités de certaines procédures,
il peut également s'avérer nécessaire, dans des cas exceptionnels et lorsque la
loi le prévoit expressément, de permettre aux parties de consulter la
proposition de décision de l'autorité d'instruction avant de rendre une
décision (arrêts du TF du 01.10.2004
[2A.586/2003] et [2A.610/2003] cons. 9). Par ailleurs, les
renseignements et informations provenant de tiers (notamment d'autres services
étatiques) ne sont pas des "actes internes" (cf. ATF 139 II 489
cons. 3.3; arrêt du TF du 20.09.2023
[2C_67/2023] cons. 3.2).

a/cc) Le Tribunal fédéral a déduit du droit d'être entendu, consacré
par l'article 29
al. 2 Cst. féd., le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que
le justiciable puisse en saisir la portée et, le cas échéant, l'attaquer en
connaissance de cause. Pour répondre à ces exigences, il suffit que l’autorité
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels
elle a fondé sa décision. Une autorité n'a effectivement pas l'obligation
d'exposer et de discuter tous les faits, les moyens de preuve et les griefs
invoqués par les parties mais, au contraire, peut se limiter à examiner les
questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner
les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision
motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation
peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la
décision. Une autorité ne commet un déni de justice formel prohibé par l'article
29 al. 2 Cst.
féd. que si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une
certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments
importants pour la décision à rendre (ATF 143 III 65
cons. 5.2, 142
II 154 cons. 4.2, 141 V 557
cons. 3.2.1; arrêt du TF du 21.01.2020
[9C_577/2019] cons. 5.2).

b) La recourante invoque une violation de son droit d’être entendue, au
motif que l’intimé a refusé à tort de verser au dossier les avis de droit
rédigés à son attention, émanant entre autres du service juridique et d’une
Professeure mandatée à cet effet. Elle prétend ne pas avoir été en mesure de se
déterminer et de vérifier le contenu de pièces qui ont influencé de manière
décisive l’acte attaqué. Elle reproche également à l’intimé de ne pas s’être
prononcé sur la question du solde d’heures effectives enregistré dans son
décompte et d’avoir pris sa décision avant de lui permettre de se déterminer.

b/aa) La question de savoir si les avis de droit litigieux relèvent de
la catégorie des actes d’instruction internes qui n’ont pas à être fournis aux
parties peut rester ouverte. D’après la jurisprudence, l'autorité n'est pas
tenue de soumettre au préalable sa motivation aux parties pour qu'elles
prennent position. Il suffit qu’elles puissent s'exprimer à l'avance sur les
fondements de la décision, notamment sur les faits ainsi que sur les normes
juridiques applicables, et faire valoir leur point de vue (cf. ATF 132 II 257
cons. 4.2). Or, à cet égard, il est douteux que le droit d’être entendue de
l’intéressée ait été respecté. Le dossier ne permet en effet pas de déterminer
ce qui s’est dit lors de la séance du 16 mai 2023 et il n’est pas certain que
les principes juridiques déterminants y aient été exposés. Le courrier du 25
mai 2023 est quant à lui très succinct. Cela étant, la décision attaquée
indique clairement les raisons pour lesquelles la semaine de vacances
supplémentaire est supprimée et examine les fondements juridiques applicables,
tirés de la synthèse de l’avis de droit de la Professeure. A la lecture du
mémoire de recours, force est d’admettre que la recourante a amplement saisi la
portée et les implications de cette décision. En conséquence, il faut
considérer qu’une violation du droit d’être entendu, même si elle était
retenue, pourrait quoi qu’il en soit être réparée dans le cadre de la présente
procédure, à mesure que la Cour de céans dispose d’un plein pouvoir de
cognition en la matière et qu’il n’en résulterait aucun préjudice pour la
recourante (ATF
136 III 174 cons. 5.1.2, 135 I 279 cons.
2.6.1).

b/bb) L’intimé n’a certes pas indiqué à l’intéressée ce qu’il
adviendrait du solde des heures enregistrées dans son décompte, alors qu’elle
s’était opposée à la remise à zéro des heures supplémentaires (horaire
variable) effectuées depuis 2017 et avait sollicité qu’elles soient indemnisées
ou compensées par du temps libre selon l’article 64 du statut (courrier du
02.06.2023). Il ne pouvait néanmoins pas lui échapper que le dispositif et la
motivation de la décision querellée portent sur la compensation des heures
supplémentaires et non sur la compensation des heures effectuées dans le cadre
de la gestion souple de l’horaire hebdomadaire (heures dites variables). En ce
que le grief concerne le solde des heures variables (c’est ce qu’elle a reconnu
dans ses observations du 27.10.2023), il n’apparaît pas pertinent pour l’issue
du litige. La décision ne modifie en effet pas le régime des heures variables.
Quant au point de savoir si l’intimé était en droit de supprimer la
compensation forfaitaire des heures supplémentaires par une semaine de vacances
en plus, il s’agit d’une question de fond qui sera examinée ci-après.

b/cc) La recourante suppose enfin que l’intimé
avait déjà pris la décision de supprimer sa semaine de vacances supplémentaire
avant de lui donner l’occasion de faire valoir son point de vue. Aucun élément
du dossier ne permet d’étayer cette hypothèse. D’une part, le courrier du 25
mai 2023, selon lequel le conseil communal "traitera prochainement de la
question de la semaine supplémentaire de vacances" et "envisage de
changer la pratique actuelle" ne suggère pas que l’intention de ce dernier
était ferme et qu’il ne tiendrait pas compte des déterminations de la collaboratrice.
D’autre part, le fait que celles-ci ne l’aient pas convaincu de faire machine arrière n’est
pas déterminant. Il ne saurait dès lors être retenu que l’autorité n’a accordé
un droit d’être entendue à la recourante que pour la forme et que sa volonté de
supprimer la semaine de vacances était déjà définitive avant l’exercice dudit
droit.

b/dd) Le grief tiré d’une violation du droit d’être entendu doit par
conséquent être rejeté.

3.                           
La recourante soutient que la semaine
supplémentaire de vacances dont elle jouit depuis son engagement a été octroyée
pour compenser la pénibilité de la fonction et non les heures supplémentaires.
Elle invoque à cet égard un établissement manifestement inexact des faits,
respectivement l’arbitraire. Elle en déduit, à tout le moins implicitement, que
l’intimé ne pouvait pas supprimer la compensation forfaitaire des heures
supplémentaires par une semaine de vacances additionnelle.

D’après l’article 43 du statut adopté le 1er avril 1972,
lorsque les besoins du service l’exigent, le personnel est tenu à des heures
supplémentaires. Sont réputées supplémentaires toutes les heures de travail que
le fonctionnaire effectue sur les ordres de son chef en plus de l’horaire
règlementaire de son service. L’article 44 disposait que les heures
supplémentaires font l’objet d’une compensation, exceptionnellement d’une
rétribution en espèces, dans la mesure et selon les modalités décidées par le
conseil communal. Un nouveau statut a été adopté en 1987. En lien avec les
heures supplémentaires, le nouvel article 51 prévoyait ce qui suit :
Lorsque les besoins du service l’exigent le fonctionnaire peut être astreint à
des heures de travail supplémentaires, qui doivent être compensées aussitôt que
possible par des congés (al. 1). Sont réputées supplémentaires toutes les
heures de travail que le fonctionnaire effectue sur les ordres de son chef ou
qui peuvent être formellement justifiées en plus de l’horaire règlementaire de
son service (al. 2). Exceptionnellement, les heures supplémentaires peuvent
être rétribuées en espèces selon les prescriptions édictées en la matière par
le conseil communal (al. 3). Le statut en vigueur depuis le 1er
janvier 2022 a été adopté en 2021. Le nouvel article 64 prévoit un régime
similaire à l’ancien article 51.

Il ressort du dossier que, en 1983, l’ancien chef de service a
sollicité une semaine de vacances supplémentaire pour les assistants sociaux afin
de compenser les interventions effectuées hors de l’horaire normal (courrier du
chef de service du 16.09.1983). Conformément à l’article 44 du statut alors en
vigueur, une semaine de vacances supplémentaire leur a été accordée avec effet
au 1er janvier 1984 "à titre de compensation forfaitaire pour
toutes les heures supplémentaires effectuées durant l’année" (extrait du
procès-verbal de séance du 25.04.1984 et note de service du conseiller communal
du 23.05.1984). En 1991, après l’entrée en vigueur du nouveau statut, le
conseil communal a pris acte du maintien du statu quo en ce qui concerne la
compensation des heures supplémentaires des assistants sociaux (extrait du
procès-verbal de séance du 02.09.1991). Dans un courrier du 6 février 2002, le
conseiller communal en charge du service a fait savoir à tous les assistants
sociaux qu’il était conscient qu’ils subissaient de fortes pressions, raison
pour laquelle une semaine de vacances supplémentaire leur était accordée,
indépendamment des heures qu’ils passaient réellement au travail. Dès le 1er
janvier 2017, la semaine de vacances supplémentaire a été supprimée pour tous
les nouveaux collaborateurs.

Vu ce qui précède, il ne fait nul doute que la semaine de vacances
supplémentaire a été allouée aux assistants sociaux, respectivement à la
recourante, à titre de compensation forfaitaire pour les heures
supplémentaires. Le fait que le chef de service ou conseiller communal aient, à
partir des années 2000, indiqué que la semaine de congé supplémentaire était concédée
pour les inconvénients de service (cf. courrier du 28.01.2002 déposé par
la recourante) ou indépendamment des heures qu’ils passaient réellement au
travail (cf. courrier du 06.02.2002) est insuffisant pour retenir qu’il
s’agit uniquement d’une contrepartie à la pénibilité de la fonction. Le dossier
ne permet pas davantage de conclure que la justification de la semaine de
vacances supplémentaire a évolué en réponse aux changements et aux exigences de
la profession (cf. déclaration de l’ancien chef de service du 17.08.2023
déposée par la recourante). Si tel avait été le cas, la recourante compenserait
à ce jour ses heures supplémentaires indépendamment de la semaine de vacances
additionnelle. Or, il ne ressort pas du dossier qu’elle ait jamais récupéré ses
heures supplémentaires selon le régime prévu par le statut. Dans ses
observations du 27 octobre 2023, elle admet au contraire qu’avec le système de
compensation qui est actuellement applicable, le compte d’heures
supplémentaires est "logiquement et toujours à zéro". La pratique n’a
en définitive jamais été modifiée depuis son instauration. Enfin, le fait que
la recourante enregistre son temps de travail depuis 2017 (cf. courriel du
31.05.2017) n’est pas pertinent, car cela concerne les heures variables et non
les heures supplémentaires.

Si la recourante devait continuer à jouir d’une semaine de vacances
additionnelle, tandis que les assistants sociaux engagés depuis 2017 n’en
bénéficient pas, l’intimé consacrerait une inégalité de traitement. La recourante
estime que ces derniers sont en droit de récupérer les heures variables alors
qu’elle ne bénéficie pas de cette possibilité, ce qui corrigerait cette
inégalité. Cet argument ne convainc pas. D’une part, il n’a été soulevé qu’au
stade des observations du 27 octobre 2023 et n’est appuyé par aucun moyen de
preuve. D’autre part, il va à l’encontre du contenu du courrier du 2 juin 2023,
dans lequel elle se préoccupait du sort de ses heures variables et sollicitait
qu’elles soient notamment compensées par du temps libre. Quoi qu’il en soit,
dès lors que la recourante est soumise au statut, elle a droit, comme les
autres membres du personnel, à la prise en compte et à la compensation des
heures variables conformément à l’article 33 du règlement d’application du
personnel communal.

Les constatations de l’intimé n’apparaissent en conséquence pas
arbitraires. Mal fondé, ce grief doit être rejeté.

4.                           
La recourante se prévaut d’un droit acquis,
découlant du principe de la bonne foi, qui ferait obstacle à la suppression de
la semaine supplémentaire de vacances. Elle est d’avis que la suppression de ce
droit acquis devrait être indemnisée par l’intimé.

a) Dans les rapports de travail de droit public, en principe, le
fonctionnaire n'a pas droit au maintien de ses conditions générales
d'engagement telles qu'elles existaient au moment où il a été nommé; le régime
qui lui est applicable suit les modifications que le législateur apporte au
statut (arrêt du TF du 26.11.2008
[1C_88/2007] cons. 2.3). Certains droits découlant des rapports de service
peuvent néanmoins être considérés comme des droits acquis, protégés par le
principe de la bonne foi (art. 9 Cst. féd.) et
la garantie de la propriété (art. 26 Cst. féd.). Cela s’applique uniquement
dans deux hypothèses : lorsque la loi fixe une fois pour toute les
situations particulières et les soustrait aux effets des modifications légales,
ou lorsque des assurances précises ont été données à l’occasion d’un engagement
individuel, notamment si cet engagement intervient par un contrat (Moor, Droit administratif, vol. III,
2018, p. 568/569; à ce propos, également, ATF 143 I 65 cons. 6.2; 134 I 23 cons. 7.1). De tels arrangements ne
peuvent toutefois donner naissance à des droits acquis en vertu du droit à la
protection de la bonne foi que si leur fondement réside dans l'accord et non
dans la loi (arrêt du TF du 26.04.2018 [8D_4/2017] cons. 5.6.1).

Ancré à l'article 9 Cst. féd. et
valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi
exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de
manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout
comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun
avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part. A
certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se
conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la
confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci. Entre autres conditions,
l'administration doit être intervenue à l'égard de l'administré dans une situation
concrète et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le
comportement de l'administration, des dispositions qu'il ne saurait modifier
sans subir de préjudice (ATF 141 V 530
cons. 6.2; 137
II 182 cons. 3.6.2; 131 II 627
cons. 6.1; 131 V
472 cons. 5; arrêts du TF des 26.04.2018
[8D_4/2017] cons. 5.5 et 08.08.2016
[8C_780/2015] cons. 10.2).

b) A juste titre, la recourante ne prétend pas que le droit à une
semaine de vacances supplémentaire serait consacré par la règlementation
communale. Elle allègue que cette garantie lui a été concédée par oral au
moment de son engagement, ce qui aurait fondé un arrangement implicite avec
l’autorité. On ne peut pas la suivre. Premièrement, l’octroi d’une semaine de
vacances additionnelle n’a pas été le résultat de conditions négociées lors de
son engagement, mais celui d’une pratique instaurée en 1984 (soit bien avant son
arrivée au sein du service). Or, le fondement de cette pratique réside dans la
loi elle-même. L’article 44 du statut adopté le 1er avril 1972 (cf.
extrait du procès-verbal no 234 du 25.04.1984 et note de service
du Conseiller communal A.________ du 23.05.1984) laissait en effet le soin au
conseil communal de décider de la mesure et des modalités de la compensation
des heures supplémentaires. C’est précisément dans ce cadre qu’a été instaurée
la pratique selon laquelle les heures supplémentaires sont compensées de façon
forfaitaire par une semaine de vacances en plus. La recourante ne saurait dès
lors se prévaloir d’une assurance individuelle qui aurait fait naître une
situation acquise en sa faveur. Deuxièmement, il ne ressort pas du dossier que
l’intimé entendait exclure toute suppression ou restriction ultérieure du droit
lorsqu’il a entériné ladite pratique. Le courrier du conseiller communal en
charge des services sociaux du 6 février 2002 à l’attention des collaborateurs,
selon lequel il prenait acte de leur désir de voir un jour cette mesure être
officialisée, ainsi que la suppression de la semaine de vacances supplémentaire
à partir de 2017 pour les nouveaux employés et les démarches entreprises dès 2019
par la recourante, qui, inquiète du maintien ou de la suppression de sa
prérogative, sollicitait une prise de position du conseil communal à ce sujet,
démontrent que ce droit ne lui a pas été garanti pendant toute la durée de sa
carrière professionnelle. Troisièmement, la recourante n’indique quoi qu’il en
soit pas avoir pris des dispositions auxquelles elle ne
pourrait renoncer sans subir de préjudice. Le grief tiré
de la violation du droit à la protection de la bonne foi, en relation avec la garantie
des droits acquis, doit ainsi être rejeté. Il n’y a en conséquence pas lieu
d’examiner si l’intimé est tenu d’indemniser la suppression de la semaine de
vacances litigieuse.

5.                           
Mal fondé, le recours
est rejeté et la décision entreprise confirmée.

a) Le présent arrêt rend sans objet la demande de restitution de
l’effet suspensif. La Cour de Céans ayant pu statuer en l’état du dossier, il
n’est pas nécessaire de procéder aux mesures d’instruction sollicitées par la
recourante.

b) En matière de litiges relatifs à la fonction publique, la Cour de
céans renonce à percevoir des frais lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas
30'000 francs (arrêt du 29.03.201 [CDP.2016.131]).
La contestation n'étant pas de nature pécuniaire, il y a lieu de statuer sans
frais. Vu le sort de la cause, la recourante n’a pas droit à des dépens.

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Rejette le recours.

2.    Dit que la requête tendant à la restitution de l'effet suspensif n'a plus
d'objet.

3.    Statue sans frais.

4.    N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, 18 décembre
2023