# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7fe3e603-eebe-5a0e-9dea-31c42f48f0fe
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-06-01
**Language:** de
**Title:** Einzonung. Landwirtschaftszone. Innere Nutzungsreserven. Nichtgenehmigung durch die kantonale Baudirektion. Art. 15 RPG und Art. 47 RPV.
**Docket/Reference:** BRGE IV Nrn. 0069-0070/2017
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_iv_nrn._0069-0070_2017_vom_1._juni_2017.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 

4. Abteilung 

G.-Nrn. 
BRGE IV Nrn. 

R4.2016.00155 und R4.2017.00003 
0069/2017 und 0070/2017 

Entscheid vom 1. Juni 2017 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident  Reto  Philipp,  Baurichterin  Margrit  Manser,  Baurichter 
Urs Hany, Gerichtsschreiber Christoph Forster     

in Sachen 

Rekurrierende 

R4.2016.00155 
Politische Gemeinde Glattfelden, 8192 Glattfelden  

R4.2017.00003 
K. E., [….]  

gegen 

Rekursgegnerin 

Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 
8090 Zürich  

Mitbeteiligter 

R4.2017.00003 
Gemeinderat Glattfelden, 8192 Glattfelden  

betreffend 

Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. BVV 0403/16 vom 25. Okto-
ber  2016;  Nichtgenehmigung  der  Teilrevision  der  kommunalen  Nutzungs-
planung, Glattfelden 
______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 

Mit Verfügung vom 25. Oktober 2016 verweigerte die Baudirektion Kanton 

Zürich der Politischen Gemeinde Glattfelden die Genehmigung der im Jahr 

1999  durch  die  Gemeindeversammlung  beschlossenen  Teilrevision  der 

kommunalen  Nutzungsplanung  betreffend  die  Einzonung  eines  Teilstücks 

des  Grundstücks  Kat.-Nr.  7754,  welche  Nichtgenehmigung  der Politischen 

Gemeinde  Glattfelden  vorab  übermittelt  und  am  25.  November  2016  als-

dann im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert wurde.  

B. 

Gegen diesen Entscheid erhob die Politische Gemeinde Glattfelden (nach-

folgend: Rekurrentin 1) mit Eingabe vom 25. November 2016 Rekurs beim 

Baurekursgericht  des  Kantons  Zürich  und  beantragte  die  Aufhebung  des 

angefochtenen  Entscheides  sowie  die  Erteilung  der  Genehmigung  und 

eventualiter  die  Rückweisung  der  Sache  zur  Neubeurteilung  bzw.  zur  Ge-

nehmigung an die Vorinstanz.  

C. 

Mit  Verfügungen  vom  29.  November  2016  wurde  vom  Rekurseingang  der 

Rekurrentin 1 unter der Geschäfts-Nr. R4.2016.00155 Vormerk genommen; 

der Rekurs wurde als vorsorglich eingereicht behandelt. Demzufolge wurde 

dieses Rekursverfahren einstweilen sistiert.  

Nachdem die Rekurrentin 1 mit Eingabe vom 15. Dezember 2016 die Fort-

setzung  des  Verfahrens  verlangte,  wurde  das  Rekursverfahren  fortgesetzt 

und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.  

D. 

Mit Eingabe vom 21. Dezember 2016 erhob K. E. (nachfolgend: Rekurrent 

2) ebenfalls Rekurs gegen den genannten Entscheid und beantragte eben-

falls  dessen  Aufhebung  sowie  die  Einladung  der  Vorinstanz  zur  Erteilung 

der nachgesuchten Genehmigung; dies unter Kosten- und Entschädigungs-

folgen zulasten der Vorinstanz.  

R4.2016.00155 

Seite 2 

 
 
Mit Verfügung vom 4. Januar 2017 wurde vom Rekurseingang des Rekur-

renten 2 unter der Geschäfts-Nr. R4.2017.00003 Vormerk genommen und 

das Vernehmlassungsverfahren eröffnet 

E. 

Mit Eingaben vom 16. bzw. 31. Januar 2017 beantragte die Vorinstanz die 

Abweisung der Rekurse.  

F. 

Mit Verfügungen vom 23. Februar 2017 wurde den Parteien in beiden Ver-

fahren  der  Beizug  der  die  Zonenplanänderung  betreffenden  Plandossiers 

angezeigt.  

G. 

Mit  Replik  vom  27.  Februar  2017  bzw.  Duplik  vom  17.  März  2017  hielten 

die Parteien im Verfahren Geschäfts-Nr. R4.2017.00003 an ihren Anträgen 

fest.  Im  Geschäfts-Nr.  R4.2016.00155  verzichtete  die  Rekurrentin  1  still-

schweigend auf die Erstattung einer Replik.  

H. 

Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für den Entscheid erforderlich, 

in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 

Die  Rekurse  G.–Nrn.  R4.2016.00155  und  R2.2017.00003  richten  sich  ge-

gen  denselben  Entscheid.  Die  Verfahren  sind  daher  aus  prozessökonomi-

schen Gründen zu vereinigen. 

R4.2016.00155 

Seite 3 

 
 
 
2. 

Die Rekurrentin 1 ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung im Sinne 

von § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) ohne Weiteres zur Re-

kurserhebung  legitimiert.  Der  Rekurrent  2  ist  als  Eigentümer  des  von  der 

Nichtgenehmigung  der  Teilrevision  direkt  betroffenen  Grundstücks  eben-

falls  im  vorerwähnten  Sinne  rekursberechtigt.  Da  auch  die  übrigen  Pro-

zessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Rekurse einzutreten.  

3. 

Der Rekurrent 2 beantragt die Durchführung eines Augenscheins (vgl. § 7 

des  Verwaltungsrechtspflegegesetzes  [VRG]).  Das  Baurekursgericht  hat 

unbesehen  von  Parteianträgen  nur  dann  einen  Augenschein  durchzufüh-

ren,  wenn  die  Verhältnisse  vor  Ort  zwar  entscheidrelevant,  auf  Grund  der 

Akten aber noch  unklar sind.  Diese  Voraussetzung  ist  vorliegend  nicht  er-

füllt, so dass kein Augenschein durchzuführen war.  

4. 

Die  im  Streit  liegende  Teilrevision  der  Nutzungsplanung  hat  die  teilweise 
Einzonung des Grundstücks Kat.-Nr. 7754 im Umfang von 13'082 m2 zum 
Gegenstand, welches gemäss aktueller Bau- und Zonenordnung (BZO) der 

Landwirtschaftszone zugewiesen ist. Neu soll die betreffende Teilfläche zur 

Wohn-  und  Gewerbezone  WG2  gehören.  Die  Einzonung  wurde  mit  Be-

schluss  der  Gemeindeversammlung  im  Jahr  1999  gefasst  und  im  selben 

Jahr  der  Baudirektion  zur  Genehmigung  eingereicht.  Am  1.  September 

1999  wurde  das  Genehmigungsverfahren  sistiert,  da  sich  herausstellte, 

dass die Einzonung aus lärmrechtlichen Gründen (Art. 29 f. LSV) nicht hät-

te genehmigt werden können, die definitive Ausgestaltung des Lärmbelas-

tungskatasters  (Art.  37  LSV)  der  5.  Ausbauetappe  des  Flughafens  Zürich 

aber noch ausstand (s. RRB 1627 vom 1. September 1999, act. 10.9). 

Am 2. Dezember 2015 beantragte die Gemeinde Glattfelden die Genehmi-

gung der Einzonung mit der Begründung, dass mit der Änderung der Lärm-

schutzverordnung  vom  1.  Februar  2015  einer  Einzonung  nichts  mehr  ent-

gegenstehe. Die Baudirektion verweigert indes nunmehr die Genehmigung 
für die fragliche Einzonung mit der Begründung,  dass  ein  zusätzlicher Be-
darf an Bauzonen in der Gemeinde Glattfelden nicht ausgewiesen sei.  

R4.2016.00155 

Seite 4 

 
 
5.1. 

Die  Rekurrentin  1  wendet  zunächst  in  formeller  Hinsicht  ein,  dass  das  im 

Jahr  1999  eingeleitete  Genehmigungsverfahren  einzig  aus  lärmschutz-

rechtlichen Gründen sistiert worden sei und damals keine (weiteren) Grün-

de  gegen  eine  Genehmigung  gesprochen  hätten.  Nichtsdestotrotz  sei  die 

Genehmigung  nunmehr  aus  völlig  anderen  Gründen  verweigert  worden. 

Das Vorgehen der Vorinstanz widerspreche rechtsstaatlichen Grundsätzen 

und  dem  Gebot  von  Treu  und  Glauben, an das  sich  sowohl Behörden  als 

auch  Private  zu  halten  hätten.  Ohne  sich  mit  den  Argumenten  auseinan-

derzusetzen,  welche  für  die  Einzonung  sprächen  und  im  Erläuterungsbe-

richt  ausführlich  dokumentiert  worden  seien,  habe  die  Vorinstanz  unter 

Verweigerung des rechtlichen Gehörs die Genehmigung verweigert.  

Der Rekurrent 2 bringt diesbezüglich – replicando – vor, dass der Grundei-

gentümer im gesetzten Vertrauen zu schützen sei, weshalb es nicht ange-

hen könne, immer wieder neue Verweigerungsgründe anzugeben.  

Die Vorinstanz hält dem zusammengefasst entgegen, dass sich die gesetz-

lichen  und  raumplanerischen  Grundlagen  seit  Beschlussfassung  durch  die 

Gemeindeversammlung  geändert  hätten.  Namentlich  sei  in  Bezug  auf  die 

Frage  der  Rechtmässigkeit  der  Einzonung  auf  Art.  15  Abs.  4  RPG  in  der 

heute geltenden Fassung abzustellen und es sei dabei der vom Bundesrat 

genehmigte kantonale Richtplan 2015 zu berücksichtigen. Gestützt hierauf 

könne die Genehmigung nicht mehr erteilt werden. Die Anwendung des ak-

tuell  geltenden  Rechts  habe  weder  rechtsstaatlichen  Grundsätzen  noch 

Treu und Glauben widersprochen. Zudem sei eine Anhörung der Gemeinde 

erfolgt.  

5.2. 

Der  Gemeindeversammlungsbeschluss  betreffend  die  im  Streit  liegende 

teilweise  Änderung  der  Bau-  und  Zonenordnung  wurde,  wie  erwähnt,  im 

Jahr  1999  und  mithin  lange  vor  der  hier  interessierenden  RPG-Revision 

vom 15. Juni 2012 (in Kraft seit 1. Mai 2014) sowie vor Inkrafttreten des da-

ran  angepassten  kantonalen  Richtplans  2015  gefasst.  Der  angefochtene 

Entscheid  erging  demgegenüber  nach  Revision  des  Raumplanungsgeset-

zes  und  nach  Inkrafttreten  des  angepassten  kantonalen  Richtplans.  Die 
Rechtsänderung  trat  somit  während  des  erstinstanzlichen  Verfahrens  ein, 
womit  das  neue  Recht  und  der  gestützt  hierauf  angepasste  Richtplan  zur 

Anwendung  gelangen  (s.  dazu  Pierre  Tschannen/Ulrich  Zimmerli/Markus 

R4.2016.00155 

Seite 5 

 
 
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, S. 202). Die Vo-

rinstanz hat ihren Entscheid demnach zu Recht gestützt auf diese Grundla-

gen gefasst.  

Daran  ändert  entgegen  der  Auffassung  der  Rekurrentin  1  nichts,  dass  die 

Genehmigung damals einzig aus lärmrechtlichen Gründen nicht hätte erteilt 

werden  können  und  das  Genehmigungsverfahren  deshalb  sistiert  wurde. 

Aus  dem  Grundsatz  rechtsstaatlichen  Handelns  nach  Treu  und  Glauben 

vermag sie nichts für sich abzuleiten. Wie auch die Vorinstanz festhält, be-

steht  ein  überwiegendes  Interesse  an  der  raschen  Anwendung  der  ange-

passten  gesetzlichen  und  planungsrechtlichen  Grundlagen.  Gründe  der 

Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes vermögen dieses Interessen 

nicht  zu  überwiegen.  Selbst  in  der Übergangsphase, mithin  von  der RPG-

Revision  bis  zum  Inkrafttreten  eines  an  die  Revision  angepassten  Richt-

plans galt, dass ohne Richtplananpassung an die Anforderungen der Art. 8 

und  8a  Abs.  1  RPG die  Fläche  der rechtskräftig  ausgeschiedenen  Bauzo-

nen insgesamt nicht vergrössert werden durfte (sog. Bauzonenmoratorium 

mit  Kompensationspflicht,  Art. 38a  Abs.  2  RPG).  Davon  betroffen  waren 

grundsätzlich  alle  Einzonungen,  die  mit  Inkrafttreten  der  Änderung  am 

1. Mai  2014  noch  nicht  rechtskräftig  waren  (s.  BGer  1C_197/2015  vom 

2. Februar  2016,  E. 2.3  ff.).  Dass  nunmehr  –  d.h.  nachdem  der  kantonale 

Richtplan 2015 an die neuen Vorgaben des Raumplanungsgesetzes ange-

passt wurde – doch wieder an die alte Ordnung anzuknüpfen sei und allfäl-

lige Vorgaben nicht zu beachten seien, die heute allenfalls gegen eine Ein-

zonung  sprechen  würden,  wäre  alles  andere  als  sachgerecht  und  wider-

spräche  dem  Ansinnen  des  Gesetzgebers.  In  Übereinstimmung  mit  der  

Vorinstanz  sind  für  den  vorliegenden  Streitfall  mithin  die  neuen  gesetzli-

chen und planungsrechtlichen Grundlagen anzuwenden.  

In  diesem  Zusammenhang  ist  der  Rekurrent  2  als  Eigentümer  der  vom 

Nichtgenehmigungsentscheid  betroffenen  Parzelle  darauf  hinzuweisen, 

dass vor Rechtskraft eines Zonenplans grundsätzlich nicht auf dessen Be-

stand  vertraut  werden  darf  (BGer  1C_365/2015  vom  9.  Dezember  2015, 

E. 4.3.1). Auch der Rekurrent 2 vermag somit aus Vertrauensschutzüberle-

gungen nichts für sich abzuleiten.  

Die  entsprechenden  Rügen  der  Rekurrierenden  erweisen  sich  als  unbe-

gründet.  

R4.2016.00155 

Seite 6 

 
 
5.3. 

Betreffend die gerügte Verletzung des rechtlichen Gehörs der Rekurrentin 1 

im Genehmigungsverfahren, weil sich die Vorinstanz nicht mit deren Argu-

menten  auseinandergesetzt  haben  soll,  die  für  eine  Einzonung  sprächen, 

gilt was folgt:  

Nach  §  10  Abs.  1  VRG  sind  unter  anderem  Verwaltungsverfügungen  be-

gründungspflichtig.  Die  an  die  Begründungsdichte  zu  stellenden  Anforde-

rungen  hängen  von  den  konkreten  Umständen  im  Einzelfall  ab.  Die  Be-

gründung  von  Verfügungen  muss  so  abgefasst  sein,  dass  sich  der  Be-

troffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in 

voller  Kenntnis  der  Sache  an  die  höhere  Instanz  weiterziehen  kann.  Sie 

muss  zumindest  kurz  die  wesentlichen  Überlegungen  nennen,  von  denen 

sich die Entscheidinstanz hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid 

stützt,  und  es  muss  grundsätzlich  ersichtlich  werden,  wieso  die  Behörde 

vorgebrachte Äusserungen für unerheblich, unrichtig oder unzulässig hielt. 

Dabei darf sich die Begründung auf jene Aspekte beschränken, die die Be-

hörde  aus  sachlich  haltbaren  Gründen  als  wesentlich  betrachtet.  Nicht  er-

forderlich ist deshalb, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunk-

ten  einlässlich  auseinandersetzt  und  jedes  einzelne  Vorbringen  ausdrück-

lich  wiederlegt.  Der  Betroffene  muss  die  Ausführungen  der  Entscheidin-

stanz  nachvollziehen  und  in  einem  allfälligen  Rechtsmittelverfahren  sub-

stantiiert  bestreiten  können,  ohne  dass  er  auf  Spekulationen  darüber  an-

gewiesen ist, aus welchen Gründen gegen seine Anträge entscheiden wur-

de.  Aus  der  Begründung  muss  mittelbar  oder  unmittelbar  ersichtlich  sein, 

ob  die  Behörde  ein  Vorbringen  überhaupt  nicht  in  Betracht  gezogen  oder 

lediglich für nicht erheblich bzw. für unrichtig gehalten hat (Kaspar Plüss, in: 

Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 10 Rz. 24 f.).  

Die  angefochtene  Nichtgenehmigung  begründete  die  Vorinstanz  einläss-

lich. Sie verwies auf Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG und führte zusammengefasst 

aus,  dass  Land  künftig  regelmässig  nur  einer Bauzone  zugwiesen  werden 

könne,  wenn  dies  auch  bei  konsequenter  Mobilisierung  der  inneren  Nut-

zungsreserven  gerechtfertigt  erscheine.  Sodann  gab  sie  die  dabei  zu  be-

achtenden  Kriterien ausführlich  wieder und kam  zum  Schluss,  dass  in  der 

Gemeinde Glattfelden ein erhebliches Verdichtungspotential bestehe, wes-

halb  die  Einzonung  nicht  als  genehmigungsfähig  beurteilt  worden  sei. 

Schliesslich setzte sich die Vorinstanz auch mit den Vorbringen der Rekur-

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Seite 7 

 
 
rentin  1  zum  Entwurf  der  Nichtgenehmigung  – wenn  auch  nur  kurz,  aber 

doch – genügend auseinander.  

Ein  Begründungsmangel  ist  nicht  auszumachen.  Selbst  wenn  die  Vo-

rinstanz nicht sämtliche Gründe wiedergegeben haben soll, die allenfalls zu 
einer  Genehmigung  führen  könnten,  würde  daran  nichts  ändern.  Das  von 
der Vorinstanz  angeführte  Kriterium,  das  nach  deren  Auffassung  nicht  ge-

geben ist, bildet eine zwingend vorzuliegende Voraussetzung für eine Ein-

zonung (beachte die Konjunktion "und" in der Aufzählung von Art. 15 Abs. 4 

RPG).  Aus  dem  Entscheid  ergibt  sich  somit  zumindest  konkludent,  dass 

und  weshalb  die  Vorinstanz  die  Vorbringen  der  Rekurrentin  1  für nicht  er-

heblich hielt. Unter diesen Umständen musste sie sich nicht mit jedem ein-

zelnen Standpunkt der Rekurrentin 1 auseinandersetzen.  

Die Rüge erweist sich als unbegründet.  

6.1. 

Die Rekurrentin 1 hält die Nichtgenehmigung der Einzonung des fraglichen 

Gebiets "Strick" auch in materiell-rechtlicher Hinsicht für unrechtmässig. Sie 

macht geltend, dass der fragliche Grundstücksteil innerhalb des Siedlungs-

gebiets und an relativ zentraler Lage in der Gemeinde Glattfelden liege. Es 

sei davon auszugehen, dass einer Vergrösserung von Bauzonen innerhalb 

des  Siedlungsgebiets  nichts  entgegenstehe.  Die  Interessenabwägung  ge-

mäss  Art.  2  und  3  der  Raumplanungsverordnung  (RPV)  spreche  für  eine 

Einzonung.  Dem  Grundsatz  der  haushälterischen  Nutzung  des  Bodens 

werde genügend Rechnung getragen und es resultiere ein kompakter Sied-

lungsrand.  Es  werde  äusserst  minderwertiges  Landwirtschaftsland  (Klas-

se 7) verbraucht, sodass auch aus landwirtschaftlicher Sicht nicht ernsthaft 

von  einem  Nachteil  gesprochen  werden  könne.  Gründe  des  Landschafts-

schutzes  stünden  der  Einzonung  ebenso  wenig  entgegen.  Diese  soll  zu-

dem unabhängig davon möglich sein, dass der Ausbaugrad von rund 70 % 

in Wohnzonen und 64 % in Mischzonen gemäss der angefochtenen Verfü-

gung  relativ  gering  und  ein  entsprechendes  Verdichtungspotential vorhan-

den sei. Grundstücke mit Verdichtungspotential lägen nicht dort, wo sie ge-

braucht würden bzw. solche seien gar nicht erhältlich. Für eine Einzonung 

spreche schliesslich auch der Umstand, dass für das Gebiet im regionalen 

Richtplanentwurf  zwei  Strategieansätze  vorgegeben  worden  seien:  In  der 
Kernzone und der Quartiererhaltungszone stehe das Bewahren im Vorder-

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Seite 8 

 
 
grund, ansonsten soll das Siedlungsgebiet weiterentwickelt werden. Mit der 

Einzonung  werde  eine  moderate  Weiterentwicklung  der  Bauzone  ange-

strebt, die aus Sicht der Gemeinde durchaus sinnvoll sei.  

Einer Einzonung des fraglichen Gebiets "Strick" soll auch gemäss dem Re-

kurrenten  2  nichts  entgegenstehen.  Dieser  hält  dem  angefochtenen  Ent-

scheid  entgegen,  dass  die  von  der  Vorinstanz  aufgeführten  Gründe  der 

konkreten  Situation  nicht  gerecht  würden.  Für  die  Einzonung  spreche  die 

bestehende  Erschliessung  des  Gebiets.  Eine  Tiefgarage  einer  möglichen 

Überbauung  könnte  an  der  nordwestlich  gelegenen  Überbauung  ange-

schlossen werden. Weder der Bau von Strassen noch ein Quartierplanver-

fahren  wären  erforderlich.  Das  Grundstück  wäre  mit  der  Einzonung  voll-

ständig  baureif. Weiter  bilde  das  Gebiet  den Abschluss für einen  kompak-

ten Siedlungsrand und erfülle damit das Ziel von Art. 1 Abs. 1 RPG. Für die 

Landwirtschaft  sei  das  Gebiet  nicht  besonders  geeignet.  Es  handle  sich 

weder  um  Fruchtfolgeflächen,  noch  um  eine  wertvolle  Landwirtschaftsflä-

che.  Aufgrund  der  Nähe  zum  überbauten  Gebiet  werde  eine  kompakte 

Siedlung  geschaffen,  die  sich  in  die  Landschaft  einordne.  Es  erfolge  eine 

zweckmässige  Zuordnung  von  Wohn-  und  Arbeitsgebieten.  Schule  und 

Kindergarten  befänden  sich  in unmittelbarer  Nähe.  Die  Nähe  zur Glatt  ge-

währleiste Wohnqualität. Durch die Schaffung einer Mischzone mit mässig 

störendem Gewerbe würden Voraussetzungen für die Ansiedlung von loka-

lem  Gewerbe  und  Dienstleistungsbetrieben  geschaffen.  Weiter  lasse  die 

Vorinstanz ausser Acht, dass im Kanton Zürich die erforderlichen gesetzli-

chen  Grundlagen  zur  Sicherstellung  der  Mobilisierung  der  Nutzungsreser-

ven fehlten. Fraglich sei, wie viel der angeblichen Nutzungsreserven in der 

Gemeinde  Glattfelden  denn  überhaupt  mobilisiert  werden  könnten.  Dies 

müsste  im  Genehmigungsentscheid  aufgezeigt  werden.  Da  die  Gemeinde 

nicht über ein Instrumentarium verfüge, die angeblichen Nutzungsreserven 

zu mobilisieren, dürfe die Genehmigung der nutzungsplanerischen Vorlage 

nicht  wegen  den  angeblich  zu  grossen  Nutzungsreserven  verweigert  wer-

den. Das strittige Gebiet gehöre aufgrund seiner Lage zwischen der beste-

henden  Siedlung  und  der  Glatt  richtigerweise  zum  Siedlungsgebiet.  Der 

Richtplan sei in Nachachtung der durch die jüngste RPG-Revision verfolg-

ten Grundsätze einer Siedlungsentwicklung nach innen festgesetzt worden. 

Insofern  könne  die  Revision  des  Richtplans  dem  festgesetzten  Einzo-
nungsbegehren  nicht  entgegengehalten  werden.  Weiter  spreche  für  die 
Einzonung, dass sich das Gebiet in einem Bereich befinde, welcher für eine 

Weiterentwicklung vorgesehen sei. Da sich das Gebiet ausserhalb der Ab-

R4.2016.00155 

Seite 9 

 
 
grenzungslinie  (des  Flughafens)  befinde,  sei  gegen  die  Genehmigung  der 

Festlegung  auch  in  lärmrechtlicher  Hinsicht  nichts  einzuwenden.  Die  Ein-

zonung sei für die Gemeinde von Bedeutung. Trotz Baulandreserven gebe 

es in der Gemeinde kein vergleichbares Gebiet, das sich für eine grössere 

Überbauung  eigne.  Der Rekurrent  2  zeigt  sich  schliesslich  bereit, den  von 

der  Einzonung  nicht  erfassten  Teil  des  Grundstücks  aufzuwerten  und  der 

Bodeneignungsklasse 3 und somit der Fruchtfolgefläche zuzuführen.  

6.2. 

Die Vorinstanz erachtete die Einzonung demgegenüber als nicht rechtmäs-

sig.  Sie  bringt  vernehmlassungsweise  zusammengefasst  vor,  dass  es  bei 

der  strittigen  Einzonung  am  Tatbestandselement  von  Art.  15  Abs.  4  lit.  b 

RPG mangle, wonach auch im Falle einer konsequenten Mobilisierung der 

inneren  Nutzungsreserven  in  den  bestehenden  Bauzonen  neues  Bauland 

voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut 

werde.  Es  obliege  der  Planungsbehörde,  den  Nachweis  gegenüber  der 

Genehmigungsbehörde  darüber  zu  erbringen,  ob  die  Einzonungsvoraus-

setzungen  vorlägen.  Die  Einzonung  von  zusätzlichem  Bauland  sei  gegen-

über einer möglichen und ihm Rahmen der planerischen Hilfsmittel zu ver-

wirklichenden  Siedlungsentwicklung  nach  innen  eine  subsidiäre  Massnah-

me. Im Rahmen des Erläuterungsberichts gemäss Art. 47 RPV – und auch 

im vorliegendem Rekursverfahren – sei der Nachweis nach einem zusätzli-

chen  Baulandbedarf  durch die Gemeinde  nicht erbracht  worden. Die  Lage 

im  Siedlungsgebiet  sei  zwar  eine  notwendige,  jedoch  nicht  hinreichende 

Voraussetzung für eine Einzonung.  

6.3. 

Der  Rekurrent  2  repliziert,  dass  die  Vorinstanz  auch  im  vorliegenden  Ver-

fahren  nicht  nachgewiesen  habe,  wie  die  angeblichen  Nutzungsreserven 

überhaupt mobilisiert werden könnten. Sie mache es sich allzu leicht, wenn 

sie sich einzig auf nackte Zahlen stütze, ohne im Einzelnen abzuklären, ob 

eine  konsequente  Mobilisierung  der  Bauzonen  überhaupt  möglich  sei.  Die 

Vorinstanz missachte insbesondere, dass in der Gemeinde Glattfelden nur 

noch wenige zusammenhängende unbebaute Flächen bestünden, die sich 

gleichzeitig  auch  eigneten,  in  einer  angemessenen  Dichte  überbaut  zu 
werden.  Ein  entsprechendes  Grundstück  liege  zwar  im  Baugebiet,  jedoch 
innerhalb  der  Abgrenzungslinie  des  Flughafens  und  eigne  sich  nicht  für 

Wohnbauten  mit  einer  entsprechenden  Dichte.  Dieses  Grundstück  könne 

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Seite 10 

 
 
somit  nicht  vorbehaltlos  der  Baulandreserve  zugerechnet  werden.  Das 

streitbetroffene  einzuzonende  Gebiet  Strick  werde  somit  offensichtlich  als 

Bauland  benötigt.  Mit  der Einzonung  werde ein  moderates Wachstum  von 

2 %  ermöglicht.  Es  ergebe  sich  damit,  dass  in  der  Gemeinde  Glattfelden 

entgegen  den  Aussagen  der  Statistik  heute  eine  bedeutend  kleinere  Bau-

landreserve  besehe,  die  aufgrund  der  übergeordneten  Bedingungen  über-

haupt  zu  Wohnzwecken  ausgenutzt  werden  könne.  Dass  die  Gemeinde 

nicht  über  das  Instrumentarium  für  eine  konsequente  Steuerung  der 

Bauzonenmobilisierung verfüge, hänge insbesondere auch mit der Abgren-

zungslinie (betreffend Fluglärm) zusammen. Unbebaute Gebiete lägen teil-

weise  innerhalb  der  Abgrenzungslinie.  Neue  Bauzonen  für  Wohnen  seien 

nur  ausserhalb  der  Abgrenzungslinie  möglich.  Die  Gemeinde  Glattfelden 

habe  sich  im  Rahmen  ihres  nutzungsplanerischen  Ermessens  mit  Fragen 

betreffend  die  Abgrenzungslinie  auseinandergesetzt.  Dies  habe  die  Vo-

rinstanz  zu  respektieren,  zumal  sich  diese  damit  nicht  auseinandergesetzt 

habe. Ihr Entscheid sei daher rechtsverletzend.  

Die  Rekurrentin  1  verzichtete,  wie  eingangs  erwähnt,  stillschweigend  auf 

eine weitere Stellungnahme.  

6.4. 

Duplizierend  führt  die  Vorinstanz  ins  Feld,  dass  die  Gemeinde  Glattfelden 

zwar vom Fluglärm betroffen sei, indes nur zu einem kleinen Teil innerhalb 

der Abgrenzungslinie liege. Das Vergleichsgrundstück sei nicht durch Flug-

lärmbelastung blockiert und könne  durchaus zu den inneren Reserven ge-

zählt werden. Nicht nur zusammenhängende, unbebaute Grundstücke sei-

en  unter  inneren  Reserven  zu  verstehen,  sondern  auch  die  Reserven  im 

Bestand.  Die  BZO  lasse  in  den meisten  Zonen  noch  eine  Verdichtung  zu, 

da der Ausbaugrad in vielen Zonen vergleichsweise niedrig sei.  

7.1. 

Strittig  ist  vorliegend  im  Wesentlichen,  ob  ein  Bedarf  nach  zusätzlichem 

Bauland im Sinne von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG in der Gemeinde Glattfelden 

ausgewiesen  ist.  Nach  dieser Bestimmung  sind  Bauzonen  so festzulegen, 

dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Land ei-

ner  Nichtbauzone  darf  unter  anderem  nur  dann  neu  einer  Bauzone  zuge-
wiesen  werden,  wenn  es  auch  im  Fall  einer  konsequenten  Mobilisierung 

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der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussicht-

lich  innerhalb  von  15  Jahren  benötigt,  erschlossen  und  überbaut  wird 

(Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG). 

Art. 47 RPV hält zudem fest, dass die Behörde, welche einen Nutzungsplan 

erlässt oder ändert, verpflichtet ist, der kantonalen Genehmigungsbehörde 

unter anderem darüber Bericht zu erstatten, wie die Nutzungspläne die Zie-

le und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen 

aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des 

Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und 

wie  sie  den  Anforderungen  des  übrigen  Bundesrechts,  insbesondere  der 

Umweltschutzgesetzgebung,  Rechnung  tragen.  Insbesondere  hat  die  Be-

hörde  darzulegen,  welche  Nutzungsreserven  in  den  bestehenden  Bauzo-

nen bestehen und welche notwendigen Massnahmen in welcher zeitlichen 

Folge  ergriffen  werden,  um  diese  Reserven  zu  mobilisieren  oder  die  Flä-

chen einer zonenkonformen Überbauung zuzuführen.  

7.2. 

Ein  Bericht  in  diesem  Sinne  liegt  vor  (Planungsbericht  nach  Art.  47  RPV, 

act. 13.2). Zum Baulandbedarf bzw. zu den Nutzungsreserven wird darin in 

Ziffer 6.6 festgehalten, dass "gemäss Gesamtschau der Nutzungsreserven 

im  rechtsgültigen  Baugebiet  […]  noch  über  ausreichend  theoretische  Re-

serven für ein moderates Wachstum in den nächsten 10 bis 15 Jahren" be-

stünden.  Nach  Auffassung  der  Politischen  Gemeinde  Glattfelden  reichen 

diese  Reserven  allerdings  nicht  aus,  um  den  voraussichtlichen  künftigen 

Bedarf zu decken, da es – wie dem Bericht weiter zu entnehmen ist  – nur 

noch  wenige  zusammenhängende  unüberbaute  Flächen  gebe.  Verwiesen 

wird im Bericht weiter auf die Parzelle Kat.-Nr. 5842, die innerhalb der Ab-

grenzungslinie liege und daher kaum mit Wohnbauten in einer angemesse-

nen  Dichte  zu  überbauen  sei.  Bei  den  übrigen  Reserven  handle  es  sich 

gemäss  Bericht  um  Einzelparzellen,  die  "erfahrungsgemäss  nicht  mit  der 

gleichen  Dynamik  und  Dichte  überbaut"  würden.  Es  wird  schliesslich  fest-

gehalten, dass die Gemeinde kaum über Instrumente zur Baulandverflüssi-

gung verfüge.  

Der Bericht legt zwar dar, von welchen Reserven auszugehen ist. Zur Fra-
ge,  ob  diese  Reserven  genügen,  enthält  der  Bericht  pauschale  und  auf 
Vermutungen  basierende  Angaben.  Wie  viel  Bauland  für  die  nächsten 

15 Jahre benötigt wird, muss indessen aufgrund einer fundierten Prognose 

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bestimmt  werden.  Bei  der  Berechnung  des  Bedarfs  sind  alle  relevanten 

Faktoren einzubeziehen. Es sind dies die inneren und äusseren Nutzungs-

reserven  auf  der  einen  Seite  und  die  demografische  und  wirtschaftliche 

Entwicklung  auf  der  anderen  Seite.  Faktoren  für  die  Bedarfsberechnung 

sind aber ebenso der Stand und die Entwicklung der Verkehrsinfrastruktur, 

insbesondere  des  öffentlichen  Verkehrsnetzes,  sowie  die  finanziellen  und 

technischen Möglichkeiten der Gemeinde zur Sicherstellung der erweiterten 

Siedlungsinfrastruktur  wie  Schulen,  Verwaltungen  und  soziokulturelle  Ein-

richtungen.  Die  Berücksichtigung  dieser  Faktoren  bedarf  einer  gewissen 

Konkretisierung und die Planungsträger dürfen sich nicht darauf beschrän-

ken, den Bedarf mit allgemeinen Behauptungen zu rechtfertigen (Aemiseg-

ger/Kissling, 

in:  Praxiskommentar  RPG,  Nutzungsplanung,  Zü-

rich/Basel/Genf 2016, Art. 15 Rz. 47, 54).  

Zu  den  inneren  Nutzungsreserven  sind  nebst  unüberbauten  auch  bereits 

überbaute  Gebiete  zu  zählen,  in  welchen nach  geltenden  Nutzungsplänen 

eine  dichtere  bzw.  bessere  Nutzung  zulässig  wäre  (Aemisegger/Kissling, 

Art. 15 Rz. 98). Hierzu enthält der Bericht indessen keine Aussage. Er äus-

sert  sich  einzig  zu  den  unüberbauten  Grundstücken.  Der  Ausbaugrad  be-

reits  überbauter  Grundstücke  wird  nicht  thematisiert;  ebenso  wenig  die 

Frage,  wie  diese  allenfalls  einer  dichteren  Bebauung  zuzuführen  wären. 

Der  pauschale  Hinweis  in  der  Vernehmlassung  darauf,  dass  Grundstücke 

mit  Verdichtungspotential  nicht  dort  lägen,  wo  sie  gebraucht  würden  bzw. 

dass  solche  gar  nicht  erhältlich  seien,  zeugt  selbstredend  nicht  von  einer 

nachvollziehbaren, sorgfältigen und umfassenden Abklärung der Sachlage.  

Mit Bezug auf die im Bericht genannte, durch das Gemeindegebiet führen-

de  Abgrenzungslinie  Flughafen  scheint es  zwar durchaus  nicht als ausge-

schlossen, wenn die Gemeinde aufgrund dessen gewisse Einschränkungen 

in  Bezug  auf  die  Bebauungsmöglichkeiten  zu  gewärtigen  hat.  Indes  sind 

auch die diesbezüglichen Ausführungen im Planungsbericht pauschal aus-

gefallen.  Der  Einfluss  dieses  Umstandes  auf  die  Bebauungsmöglichkeiten 

lässt  sich  schlichtweg  nicht  überprüfen.  Eine  sorgfältige  und  umfassende 

Abklärung  lässt  der Bericht  auch  diesbezüglich  vermissen.  Es  gilt etwa  zu 

berücksichtigen, dass die Abgrenzungslinie nicht grosse Teile des Glattfel-

der Siedlungsgebiets beschlägt. Einzig dessen südöstlicher Bereich ist da-

von betroffen. Die Frage, inwiefern die Baumöglichkeiten aufgrund der Ab-

grenzungslinie  tatsächlich  eingeschränkt  sind  und  ein  zusätzlicher  Bedarf 

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an  Bauland  deshalb  gerechtfertigt  erscheint,  verlangt  nach  eingehenderen 

Abklärungen.  

Wie  eingangs  dargelegt,  obliegt  es  der  Rekurrentin  1  als  kommunale  Pla-

nungsträgerin,  die  für  eine  Einzonung  wesentlichen  Grundlagen  in  einem 

Bericht nach Art. 47 RPV darzulegen. Dieser Obliegenheit ist die Rekurren-

tin  1  in  Bezug  auf  den  zusätzlichen  Baulandbedarf  und  die  damit  zusam-

menhängenden Aspekte nicht in rechtsgenüglicher Weise nachgekommen. 

Hierbei  einen  strengen  Massstab  anzulegen,  erweist  sich  durchaus  als 

sachgerecht. Denn der Bericht dient nicht nur der Genehmigungsbehörde, 

um  den  Planungsentscheid  nachzuvollziehen,  sondern  spielt  auch  bei  der 

Plananfechtung  eine  wichtige  Rolle  und  ist  für  Rechtsmittelverfahren  und 

insbesondere die gerichtlichen Instanzen von Bedeutung  (s. dazu Aemise-

gger/Kissling, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung Rz. 50 ff.).  

Dem kann  sich die  Rekurrentin  1  auch  nicht mit dem  blossen  Hinweis  da-

rauf entziehen, dass "kaum Instrumente für eine Baulandverflüssigung" be-

stünden,  stehen  doch  Massnahmen  gemäss  Planungs-  und  Baugesetz  –

wie  etwa  die  Festlegung  von  höheren  Ausnützungsziffern  in  bestehenden 

Wohn- sowie Mischzonen – den Gemeinden ohne Weiteres zur Verfügung. 

Ob  Massnahmen  gemäss  Art.  15a  RPG  zur  Verfügung  stehen,  wie  vom 

Rekurrenten  2  in  Frage  gestellt  wird,  ist  im  vorliegenden  Zusammenhang 

nicht  von  Bedeutung.  Mit  dieser  Bestimmung  wollte  der  Gesetzgeber  die 

rechtlichen  Grundlagen  zur Bekämpfung  der  Baulandhortung  und zur Ver-

ankerung  von  damit  verbundenen  Sanktionen  schaffen  (s.  Aemiseg-

ger/Kissling, Art. 15a Rz. 29). Vorliegend ist indes nichts darüber bekannt, 

dass rechtsrelevante Schwierigkeiten bei der Mobilisierung von Bauland in 

der Gemeinde Glattfelden bestehen und diese auf die Problematik der Bau-

landhortung zurückzuführen wären.  

7.3. 

Von  einem  erwiesenermassen  zusätzlichen  Baulandbedarf,  der  für  eine 

Einzonung sprechen würde, kann gestützt auf den Akten beiliegenden Be-

richt  – und  ebenso  wenig  aufgrund  der  Ausführungen  der  Rekurrierenden 

im vorliegenden Verfahren – somit nicht ausgegangen werden. Damit man-

gelt es an der in Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG enthaltenen und für eine Einzo-
nung  von  Land  zwingenden  Voraussetzung,  womit  sich  die  strittige  Einzo-
nung auf Grundlage der vorgenommenen Abklärungen zum Baulandbedarf 

als  schlechthin  unhaltbar  erweist.  Die  bei  der  Überprüfung  von  nutzungs-

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planerischen Erlassen in der Regel aus Gründen der – aus der Gemeinde-

autonomie  (Art.  50  der  Bundesverfassung  [BV]  und  Art.  85  der  Zürcher 

Kantonsverfassung  [KV]) abgeleiteten –  Planungsautonomie aufzuerlegen-

de  Zurückhaltung  rechtfertigt  sich  vorliegend  damit  nicht.  Die  Baudirektion 

hat die Genehmigung zu Recht verweigert.  

Die  Vorbringen  der  Rekurrierenden  vermögen  daran  nichts  zu  ändern.  So 

ist bei diesem Ergebnis nicht von Belang, dass das fragliche Land – soweit 

zutreffend – bereits erschlossen und mit der Einzonung alsdann baureif wä-

re.  Ebenso  wenig  vermag  die  Lage  des  streitbetroffenen  Grundstücks  im 

Siedlungsgebiet für sich alleine eine Einzonung zu rechtfertigen. Wenn die 

Rekurrentin 1 davon ausgeht, dass einer Vergrösserung von Bauzonen in-

nerhalb des Siedlungsgebiets nichts entgegenstehe, ist dem nach dem vor-

stehend Gesagten klarerweise zu widersprechen. Auch der Umstand, dass 

– wiederum  soweit  zutreffend –  nur  minderwertiges  Landwirtschaftsland 

verbraucht würde, rechtfertigt es nicht, über die zwingend erforderliche Ein-

zonungsvoraussetzung  des  zusätzlichen  Baulandbedarfs  hinwegzusehen. 

Daran vermag wiederum nichts zu ändern, wenn der Rekurrent 2 den nicht 

von  der  Einzonung  erfassten  Teil  seines  Grundstücks  aufwerten  und  – so 

dessen Vorschlag – durch eine Humusierung in die Bodeneignungsklasse 3 

und damit zur Fruchtfolgefläche überführen würde.  

Somit  ist  festzuhalten,  dass  sich  die  Rügen  der  Rekurrierenden  als  unbe-

gründet erweisen.  

8. 

Zusammengefasst sind die Rekurse abzuweisen.  

[….] 

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