# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9cf97101-78ca-504f-9c36-af16dab94e01
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-12-05
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 05.12.1995 90.1994.338
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-338_1995-12-05.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00338

  	
  Lugano

  5 dicembre 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto
  dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

visti
i ricorsi 16 marzo 1994 e 3 maggio 1994 di

 

	
   

  	
  1.
  ____________

  2.
  ________________________,____________-
  ____________,

  3.
  ____________ ____________, ____________ ____________,

  4.
  ____________ ____________, ____________,

   

  
	
   

  	
  contro
  

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 8 febbraio 1994, n. 1164, del
  Consiglio di Stato in merito alla variante relativa al posteggio pubblico del
  PP “zona ____________” (PP1) del Comune
  di ____________;

  

 

                                          viste le
osservazioni 25 maggio 1994 del Municipio di ____________ e              la risposta 27 aprile 1994 del
Consiglio di Stato,

 

                                         letti
ed esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   Il Piano
particolareggiato della zona Landriani (PP1) é stato approvato il 24 marzo
1992. Nell’approvare il PP1 l’autorità governativa ha ordinato al comune
l’adozione e la pubblicazione di una variante che considerasse una riduzione da
230 a 145 dei posteggi pubblici dell’autosilo previsto sulle part. n. ____________e
____________RFD ____________.

                                         Tale riduzione scaturiva
dall’esigenza di rispettare le condizioni poste dal preavviso 16.4.1991 della
____________,la quale chiedeva sostanzialmente che i posti auto previsti negli autosili
fossero esclusivamente destinati ai residenti nel quartiere.

 

                                  b.   Il Municipio di
Lugano ha sottoposto la variante al proprio Consiglio comunale con messaggio
del 15 giugno 1992. Il CC, nella seduta del 5/6 luglio 1993 non ha tuttavia
adottato la variante, venendo a mancare nella votazione la maggioranza assoluta
richiesta dall’art. 13 cpv. 1 lett. d LOC.

 

                                   c.   Con decisione del 8
febbraio 1994 il Consiglio di Stato ha nondimeno approvato la variante del PP1
concernente la riduzione da 230 a 145 dei numero dei posti auto dell’autosilo
pubblico previsto ai fondi n. ____________e ____________RFD. La stessa é stata
quindi pubblicata sul FU del 15.2.1994.

 

                                  d.   Con gravame del 16
marzo 1994 ____________ ____________ ____________ ____________, ____________
____________e ____________ ____________sono insorti davanti al TPT chiedendo
l’annullamento della decisione del Consiglio di Stato e la conferma
dell’adozione del PP1 così come votato dal CC cittadino nella seduta del 5
luglio 1993.

                                         A sostegno delle loro
domande hanno in particolare invocato una violazione dell’autonomia comunale e dell’art.
212 lett. a LOC. Evidenziano inoltre la necessità, per il centro di___________,
di disporre di un autosilo pubblico di 230 posti.

 

                                   e.   Con risposta 27
aprile 1994 il Consiglio di Stato postula la reiezione del gravame; nel merito
ribadisce come la decretata riduzione della capienza dei posteggi dell’autosilo
debba essere intesa alla stregua di una modifica d’ufficio determinata dalle
necessità di adeguamento della legislazione comunale ai disposti federali in
materia di protezione dell’ambiente; nega pertanto che in questo contesto vi
sia spazio per un sindacato di opportunità da parte del legislativo comunale.

                                         Alle medesime conclusioni
giunge il Municipio di ____________ con osservazioni del 25 maggio 1994, il
quale, da parte sua, solleva forti dubbi sulla legittimazione attiva dei
ricorrenti, osservando che non figurano fra gli enti o le persone menzionate dall’art.
38 cpv. 4 LALPT.

 

 

                                    f.   Chiamati in causa,
i proprietari dei fondi mapp. n. ____________ ____________ ____________
____________ e ____________  ____________A____________hanno presentato le loro
osservazioni in data 2 febbraio 1995.

                                         Essi propugnano la
reiezione del gravame, allineandosi sulle posizioni del Municipio di
____________e del Consiglio di Stato, 

 

                                  g.   In data 5 settembre
1994 è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione il
rappresentante del Municipio di ____________ha precisato che oltre ai 145
posteggi pubblici, l’autosilo prevede anche 90 posteggi privati,
destinati ai residenti degli immobili delle part. n. ____________e
____________RFD. 

                                         Dopo ampia discussione, le
parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   Il ricorso,
interposto nel termine di trenta giorni dalla pubblicazione della decisione
impugnata, è tempestivo. 

                                         Quanto alla legittimazione
degli insorgenti e alla competenza del Tribunale adito si considera quanto
segue.

 

                               1.1.   Giusta l’art. 33 cpv.
3 lett. a. LPT il diritto cantonale deve garantire la legittimazione a
ricorrere contro le decisioni e i piani di utilizzazione fondati sulla LPT e
sulle sue disposizioni di applicazione, cantonali e federali, almeno nella
stessa misura prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale
federale.

                                         L’art. 38 LALPT stabilisce
al cpv. 1 che le decisioni prese dal Consiglio di Stato in sede di approvazione
del PR e di evasione dei ricorsi possono essere impugnate presso il Tribunale
della pianificazione del territorio e al cpv. 4 legittima a ricorrere il
Comune, i già ricorrenti, per gli stessi motivi, e ogni altra persona o ente
che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle
modifiche decise dal Consiglio di Stato.

                                         A mente della
giurisprudenza federale, l’interesse degno di protezione è dato se il
ricorrente è toccato più di chiunque altro dalla decisione impugnata, si trova
con l’oggetto del litigio in un rapporto particolare; altrimenti detto, se può
vantare un interesse personale, immediato ed attuale all’annullamento
rispettivamente alla riforma della decisione avversata (DTF 116 Ib 323 consid.
2, 113 Ib 228).

                                         Questo interesse è
generalmente riconosciuto al destinatario della decisione medesima, che assume
il ruolo di parte nel procedimento, in contrapposizione all’autorità che ha
preso la decisione impugnata.

 

                               1.2.   I ricorrenti non sono,
pacificamente, i destinatari della decisione impugnata; a sostegno della loro
legittimazione adducono di essere tutti cittadini attivi di Lugano nonché
consiglieri comunali della città. Tali circostanze non sono di per sé
sufficienti per riconoscere loro nella fattispecie un “interesse degno di
protezione” ai sensi dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT; contro le decisioni
prese d’ufficio dal Consiglio di Stato non é infatti previsto l’istituto dell’“l’actio
popularis”, contrariamente a quanto previsto in prima istanza per i ricorsi
portati dinanzi al CdS medesimo (cfr. art 35 cpv. 2 LALPT). 

                                         Dal momento che gli
insorgenti non sono stati in grado di dimostrare altri “interessi legittimi” a
dipendenza della decisione del CdS (nessuno ha dimostrato di trovarsi in
rapporto particolare con l’oggetto del litigio o di essere toccato più di altri
cittadini dalla decisione impugnata) l’impugnativa da loro interposta contro la
modifica d’ufficio dovrebbe quindi essere dichiarata irricevibile per difetto
di legittimazione attiva. 

 

                               1.3.   Nel caso concreto vi
sono tuttavia giustificati motivi per dubitare che la decisione impugnata
costituisca una modifica d’ufficio ai sensi dell’art. 37 LALPT.

 

                                         Si ricorda infatti che con
una prima decisione (di rinvio) del 24.3.1992 il Consiglio di Stato aveva
approvato il PP1, ordinando però al comune l’allestimento di una variante che
riducesse i posteggi pubblici del previsto autosilo da 230 a 145; il Consiglio
comunale di Lugano non ha tuttavia approvato la variante presentatagli dal
Municipio, allestita conformemente alle disposizioni del Consiglio di Stato.
Constatato il rifiuto del comune, il Consiglio di Stato, con l’impugnata
risoluzione, ha quindi adottato e pubblicato di sua iniziativa il provvedimento
pianificatorio vanamente ordinato al comune. 

                                         In tal caso non si tratta
però più di una modifica d’ufficio di una variante presentata per approvazione
(il comune non ha infatti presentato nessuna variante!), bensì di un intervento
del Consiglio di Stato come organo superiore di vigilanza della
pianificazione nei confronti di un comune riottoso. La procedura é retta dall’art.
105 LALPT (“Norme coattive”) che si applica espressamente anche ai casi
di mancata adozione di decisioni emanate dal CdS in sede di approvazione di PR
(cfr. art. 105 cpv. 1).

 

                                         Se così è però, la
procedura seguita dal Consiglio di Stato non è stata regolare. L’art. 105 LALPT
prescrive infatti che in caso di mancata esecuzione da parte comunale il
Consiglio di Stato può fare allestire (a spese del Comune) la variante dal Dipartimento,
il quale seguendo la procedura prevista dall’art. 32 LALPT la sottopone poi al
comune con l’invito a prendere le sue conclusioni entro un congruo termine (105
cpv. 3). Se il comune persiste nel suo atteggiamento omissivo e non provvede a
pubblicare la variante, lo fa il Dipartimento, osservando la procedura dell’art.
34 LALPT (105 cpv. 4). Contro questa pubblicazione l‘art. 105 cpv. 5 prevede il
ricorso (in prima istanza) al CdS ai sensi dell’art. 35 LALPT, ciò che permette
di salvaguardare i diritti di tutti i cittadini (actio popularis). 

 

                                         Ne discende che il TPT non
sarebbe di per sé competente a decidere sui presenti ricorsi, interposti contro
una variante pubblicata ex art. 105 LALPT, dato che l’autorità di ricorso
designata dai combinati disposti di cui all’art. 105 cpv. 5 e 35 LALPT é il
Consiglio di Stato.

                                         Nella fattispecie tuttavia
il Consiglio di Stato, invece di incaricare il Dipartimento di allestire e
pubblicare la variante, vi ha proceduto lui stesso, in dispregio della
procedura prevista all’art. 105 LALPT. Ora, é pacifico che non é possibile
ricorrere contro la stessa autorità che ha preso la decisione impugnata; per
censurare l’operato del Consiglio di Stato ai ricorrenti non rimane quindi
altra possibilità che un ricorso al TPT; in tal caso vanno però garantiti gli
stessi diritti ricorsuali che sarebbero stati possibili con l’istanza di primo
grado, di fatto resa impossibile (e inutile) per effetto dell’agire del CdS. 

                                         Motivi di equità, ma anche
di economia processuale (i ricorrenti avrebbero molto probabilmente contestato
la variante anche se pubblicata dal Dipartimento), impongono di riconoscere
agli insorgenti la legittimazione a ricorrere ai sensi dell’art. 35 cpv. 2
lett. a) LALPT (actio popularis), pur trattandosi di un ricorso innanzi al TPT,
normalmente regolato dall’art. 38 LALPT (cfr. cons. 1.1.). In definitiva, il
cittadino che vede adottata d’imperio dal CdS, in vece del comune o del
Dipartimento, una variante deve poter insorgere anche se la stessa non ha
seguito la giusta procedura di adozione. 

                                         Alla luce di queste
considerazioni, il ricorso deve essere dichiarato ricevibile in ordine.

 

                                   2.   Nel merito gli
insorgenti censurano il provvedimento governativo, giudicando che si tratta di
un mero giudizio di opportunità di competenza delle autorità comunali;
sostituendo la sua volontà a quella del legislativo comunale, il Consiglio di
Stato avrebbe violato la sua autonomia. Essi sostengono che, d’altronde, il
Consiglio di Stato stesso, rinviando il PP1 al comune per una nuova procedura
di adozione invece che procedere subito ad una modifica d’ufficio, avrebbe
esplicitamente riconosciuto la competenza di quest’ultimo a decidere
sovranamente su di una questione di sua esclusiva competenza.

 

                                   3.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo.
Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale
controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art.
2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque,
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta
più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di
approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in
consonanza con l’ordinamento giuridico, questi invocherà invano la lesione
della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz
der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep.
1991, pag. 45 segg., in part. 55).

                                         Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT). 

 

                                   4.   I motivi addotti dal
Consiglio di Stato a sostegno della riduzione della capienza dell’autosilo
previsto sulle part. n. _e _RFD ________da 230 a 145 posti-auto sono
essenzialmente due: da un lato si tratta di rispettare le disposizioni sulla
protezione dell’ambiente e gli obbiettivi del PR comunale intesi a liberare il
centro cittadino dal traffico privato e dall’altro di rispettare il principio
della proporzionalità, evitando di imporre ai proprietari dei fondi interessati
un vicolo eccessivamente gravoso in rapporto al risultato di interesse pubblico
ricercato.

 

                               4.1.   A mente di questo
Tribunale, la scelta operata dall’autorità governativa merita di essere
tutelata.

                                         La necessità di ridurre la
capienza della prevista infrastruttura era infatti emersa già in sede di esame
preliminare del PP1 (12 ottobre 1988). In tale documento il Dipartimento
dell’ambiente rilevava che il previsto autosilo sarebbe risultato utile
soprattutto se destinato ai residenti della zona _, valutando per contro
negativamente una sua destinazione a posteggio pubblico sul genere di quello di
_, dato che in questo caso avrebbe contraddetto gli obbiettivi di PR tendenti a
favorire il traffico pubblico e scoraggiare l’afflusso in centro di veicoli
privati (pag. 10). Per queste ragioni il Dipartimento auspicava un adeguamento
della capacità del previsto autosilo allo stretto fabbisogno degli abitanti
della zona _, calcolato in 118 posti.

                                         Dopo l’adozione del PP1 da
parte del Consiglio comunale cittadino, a due riprese anche la Sezione energia
e protezione dell’aria (SEPA) é intervenuta chiedendo che i posti auto del
previsto nell’autosilo sui fondi n. _e _RFD fossero unicamente destinati agli
abitanti della zona, condizione questa essenziale per ottenere l’approvazione
governativa. La SEPA , richiamando le strategie proposte dal Piano di
risanamento dell’aria, osservava infatti che “i quartieri centrali della
città, fra i quali anche il Landriani, sono già serviti efficientemente da una
rete di trasporto pubblico. Per perseguire le finalità del PR in materia di
riduzione del traffico veicolare nella città, si tratta ora di indurre una
forte utenza del mezzo pubblico, iniziando con una coerente gestione dei
posteggi nei quartieri centrali della città”. Ora, come giustamente
argomentato dalle autorità inferiori, non si può perseguire una coerente
politica di risanamento dell’aria e di riduzione del traffico nel centro
cittadino e al contempo aumentare indiscriminatamente l’offerta di posteggi a
vantaggio dei residenti e degli utenti di altre zone, quali ad esempio quelli
dell’adiacente fascia del “centro storico”. Un siffatto modo di agire, oltre
che contraddire gli indirizzi generali del PR di _, andrebbe a contrastare
anche uno degli obbiettivi del Piano particolareggiato _, che é quello di
garantire la destinazione residenziale del quartiere e di limitare il più
possibile il traffico di transito non necessariamente legato alle esigenze dei
residenti (cfr. la Relazione tecnica accompagnante il PP1). 

                                         A questo proposito si
rammenta che il progetto dell’autosilo qui contestato prevede la realizzazione,
a fianco dei 145 posteggi pubblici, di altri 90 posteggi privati
da destinare ai residenti degli immobili che sorgeranno sulle part. n. _e _RFD.
Si consideri inoltre che nelle vicinanze, anche se fuori dal perimetro
interessato dal PP1, sorge già un grande autosilo pubblico (quello di _),
situato in posizione ideale per servire tutto il centro cittadino, ed in
particolare la zona del cosiddetto “centro storico”. 

 

                               4.2.   La contestata
riduzione dei posteggi del previsto autosilo si impone, oltre che per i
menzionati motivi di interesse pubblico, anche dal profilo della
proporzionalità. 

                                         Questo principio vuole
infatti che il mezzo adottato risulti il meno incisivo e il più idoneo a
conseguire lo scopo d’interesse pubblico prefisso e che sussista un rapporto
ragionevole tra il risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà
necessarie al suo conseguimento (cfr. DTF 113 Ia 134).

                                         

                                         In concreto, i proprietari
dei fondi interessati, insorti contro il vincolo loro imposto, hanno infatti
evidenziato le notevoli difficoltà tecniche-economiche che comporta la
realizzazione di un autosilo di 230 posti auto. La proprietaria del fondo n.
_________(__) ha dimostrato con l’ausilio di una perizia la sproporzione
dell’onere imposto con il risultato da conseguire, soprattutto in relazione ai
costi di costruzione di un quarto livello sotterraneo. La presenza di una falda
freatica molto attiva ad un certo livello del sottosuolo imporrebbe infatti
l’adozione di accorgimenti tecnici tali da comportare un onere finanziario estremamente
gravoso (calcolato dal perito nell’ordine di ca. 100.000.--  fr. per ogni
singolo posto-auto del livello -4), oltre che dilazionare di 12 mesi i
termini di costruzione dell’autosilo.

 

 

                                   5.   Né infine possono venir
accolte le censure ricorsuali in merito ad una presunta violazione dell’art.
212a LOC. L’intervento del Consiglio di Stato é scaturito dall’esigenza di far
rispettare i principi del diritto pianificatorio e di quello della protezione
ambientale, al pari di una qualsiasi altra modifica d’ufficio. Esso non si pone
in contrasto con l’art. 212a LOC ma rientra per contro nelle competenze che
spettano all’esecutivo cantonale in materia di approvazione dei PR, tra le
quali si possono annoverare anche i casi di intervento quale organo
superiore di vigilanza della pianificazione ai sensi dell’art. 105 LALPT ,
già ricordati al cons. 1.3. 

 

                                   6.   Per i motivi innanzi
menzionati la soluzione imposta dal Consiglio di Stato appare sufficientemente
congrua e sostenibile da meritare conferma anche in questa sede; le impugnative
interposte contro di essa vanno quindi respinte. 

                                         Tasse e spese di giudizio
seguono la soccombenza; non vengono assegnate ripetibili.

 

Per
questi motivi,

viste
le normative alla fattispecie applicabili;

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   I ricorrenti sono
condannati al pagamento in solido di tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 800.--.

                                   3.   Intimazione:                   -
________, _,

                                                                                -
_, __ -                                                 _,

                                                                                -
__,

                                                                                -
____________, _ _,   

                                                                                -
___________ & _, _

                                                                                -
____________, _

                                                                                -
Avv. _ _, _

                                                                                -
Municipio di_______

                                        - Consiglio di Stato, ________

                                        - Sezione pianificazione urbanistica,                       _______

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario