# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c760c420-b55e-5913-890b-7a40b0711b6a
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-06-28
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 28.06.2006  VB.2006.00155
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2006-00155_2006-06-28.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2006.00155	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 28.06.2006
	Spruchkörper: 	1. Abteilung/1. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht ist auf eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 01.02.2007 nicht eingetreten.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Baubewilligung

	
Baubewilligung. Umwandlung ehemaliger Drogenklinik in Durchgangszentrum für Asylsuchende in Kernzone (Weilerzone).

Legitimation der Gemeinde gemäss § 21 lit. a VRG: Die Gemeinde ist nur insoweit beschwerdelegitimiert, als die von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen reichen und als sie in Bezug auf jede Rüge substanziiert darlegt, inwieweit sie durch die Bewilligung des Bauvorhabens in spezifisch kommunalen Interessen betroffen ist. Dies hat sie in Bezug auf mehrere Rügen, welche die angebliche Verletzung von kantonalrechtlichen Bestimmungen betreffen, unterlassen, und die besondere Betroffenheit in spezifisch kommunalen Interessen ist auch nicht offensichtlich, weshalb sie insoweit nicht legitimiert ist (E. 1.2).

Art. 3 Abs. 2 BZO, der Zweck und Nutzung der Kernzonen umschreibt, stellt kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht dar, dessen Anwendung und Auslegung durch die kommunale Behörde grundsätzlich zu schützen ist, wenn sie vertretbar ist und kein übergeordnetes Recht verletzt. Art. 3 Abs. 2 BZO, wonach in der Kernzone nur "Wohnungen" zulässig sind, eröffnet einen primär von der kommunalen Baubehörde auszufüllender Beurteilungsspielraum. Der Gemeinderat durfte deshalb auf den Zonenzweck und die der Einzonung der Weiler zugrunde liegenden Planungsabsichten abstellen. Weder die einzelnen Unterkünfte des projektierten Durchgangszentrums für Asylsuchende noch die Unterkunft als Ganzes stellen "Wohnungen" dar und widersprechen dem Charakter der betreffenden Weilerzone. Das Durchgangszentrum für Asylsuchende ist in der betreffenden Weilerzone demnach zonenwidrig und die diesbezügliche Auffassung des Gemeinderates vertretbar (E. 2).

Offen gelassen, ob das Bauvorhaben gestützt auf § 357 PBG über die Änderung an vorschriftswidrigen Bauten und Anlagen bewilligt werden kann. Durch die Aufgabe der Nutzung der Liegenschaft als Drogenklinik ist das Bestandesprivileg für diese Nutzung jedenfalls nicht untergegangen (E. 3).

Teilweise Gutheissung und Rückweisung an Vorinstanz (E. 3).

			 	
				Stichworte:
	
						ASYLSUCHENDE/ASYLBEWERBER
BESTANDESPRIVILEG
BEURTEILUNGSSPIELRAUM
DURCHGANGSZENTRUM
KERNZONE
LEGITIMATION
LEGITIMATION DER GEMEINDE
SUBSTANZIIERUNG
SUBSTANZIIERUNGSPFLICHT
UNTERKUNFT
WEILER
WOHNUNG
ZONENKONFORMITÄT
ZONENWIDRIGKEIT
ZONENZWECK

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 3 Abs. II BZO Oberembrach
§ 49a Abs. III PBG
§ 357 PBG
§ 21 lit. b VRG

					
	
	Publikationen:
	
						RB 2006 Nr. 19

					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

I.  

Der Kanton Zürich plant die Umwandlung der ehemaligen,
für maximal 25 Patienten bestimmten Drogenklinik L in ein Durchgangsheim für
bis zu 145 Asylsuchende. Die seit Herbst 2003 leer stehende Klinik-Liegenschaft
Kat.-Nr. 01 im Weiler L befindet sich im Gemeindegebiet von Oberembrach
und umfasst ein Wohngebäude und ein ehemaliges Schulhaus. Das Wohngebäude,
welches neben Aufenthalts-, Verwaltungs-, Küchen- und Sanitärräumen neu rund
120 Schlafplätze aufnehmen soll, ist der Kernzone KB gemäss Art. 1 der
Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Oberembrach vom 6. Oktober 1994 (BZO)
zugeteilt. Das ehemalige Schulhaus, das neben weiteren Aufenthalts-, Küchen-
und Sanitärräumen weitere 20 Schlafplätze aufnehmen soll, liegt in der Landwirtschaftszone.

Nachdem sich die Bauherrschaft zunächst erfolglos gegen
die Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens gesträubt hatte, reichte sie
am 23. Dezember 2004 die erforderlichen Unterlagen zur Bewilligung in. 

Für die Umbauten und Nutzungsänderungen am in der
Landwirtschaftszone gelegenen ehemaligen Schulhaus erteilte die Baudirektion
die  Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24c des Bundesgesetzes vom 22. Juni
1979 über die Raumplanung (RPG) am 22. März 2005. Unter gleichzeitiger
Eröffnung dieser Verfügung verweigerte der Gemeinderat Oberembrach am 21. April
2005 dem Bauvorhaben die baurechtliche Bewilligung; die von der Bauherrschaft
zu bezahlende Baubewilligungsgebühr setzte er auf insgesamt Fr. 5'140.-
fest.

II.  

Während gegen die Erteilung der Ausnahmebewilligung
mehrere Anwohner Rekurs erhoben, wurde die Bauverweigerung des Gemeinderats
durch den Kanton Zürich als Bauherrschaft angefochten. Die Baurekurskommission
IV vereinigte am 9. März 2006 diese Rekursverfahren und lud den
Gemeinderat Oberembrach unter Gutheissung des Rekurses der Bauherrschaft zur
Erteilung der Baubewilligung ein; auf den Rekurs der Anwohner trat sie
teilweise nicht ein, teilweise wies sie ihn ab.

III.  

Mit Beschwerde vom 5. April 2006 liess der
Gemeinderat Oberembrach dem Verwaltungsgericht beantragen, den Rekursentscheid
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben, soweit damit die
Bauverweigerung aufgehoben und der Gemeinderat zur Erteilung der Bewilligung
eingeladen worden sei.

Die Vorinstanz beantragte am 4. Mai 2006 Abweisung
der Beschwerde unter Kostenfolgen. Die Bauherrschaft liess am 26. Mai 2006
Abweisung des Rechtsmittels unter Kosten- und Entschädigungsfolgen beantragen;
eventualiter sei die für die Bauverweigerung festgesetzte Gebühr auf eine
angemessene Höhe zu reduzieren.     

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
gegen einen Entscheid der Baurekurskommission erhobenen Beschwerde zuständig.

1.2 Streitig
ist lediglich noch die Bauverweigerung durch den Gemeinderat Oberembrach vom 22. April
2005. 

Gemäss § 21 lit. b in
Verbindung mit § 70 VRG ist die Gemeinde zur Beschwerde berechtigt zur
Wahrung der von ihr vertreten schutzwürdigen Interessen. Das trifft nach der Praxis
dann zu, wenn sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen
Rechts wehrt (VGr, 24. September 1985, BEZ 1985 Nr. 44 = ZBl 87/1986,
S. 40; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21
N. 62). Diese Voraussetzung ist hier ohne weiteres insofern erfüllt, als
die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer Kernzonenvorschriften geltend
macht. Aus demselben Grund beschwerdebefugt ist sie auch insoweit, als sie
geltend macht, die Rekursbehörde habe Art. 27 BZO nicht angewendet, wonach
bei Mehrfamilien- und Reiheneinfamilienhäusern ab sechs Wohneinheiten
Kinderspiel- und Ruheflächen im Ausmass von gesamthaft mindestens 20 % der dem
Wohnen dienenden Geschossflächen anzulegen seien.

Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin bedeutet dies jedoch nicht, dass die Gemeinde damit auch zu
allen weiteren von ihr erhobenen Rügen befugt ist. Insofern gelten andere Regeln
als bei einem Privaten, der gemäss § 21 lit. a VRG anfechtungsberechtigt
ist, wenn er durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat, und der deshalb
grundsätzlich alle Rügen vorbringen kann, welche die angestrebte Entlastung
herbeiführen können (RB 1980 Nr. 7). Dagegen ist die Gemeinde nur
anfechtungsbefugt, soweit die von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen
reichen. Bestehen diese wie hier in der richtigen Anwendung ihrer Kernzonenvorschriften,
so braucht im Anfechtungsverfahren nur diese Frage geprüft zu werden, und ist
die Gemeinde deshalb im Gegensatz zum Privaten nicht ohne weiteres auch zu
weiteren Rügen befugt. Vielmehr muss sie darlegen, inwiefern sie durch die Bewilligung
des Bauvorhabens in anderen von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen betroffen
ist, was beispielsweise dann zutreffen kann, wenn sie als Folge einer Baubewilligung
zum Ausbau von Erschliessungsanlagen gezwungen wird oder wenn ein privates
Bauvorhaben den Betrieb einer benachbarten kommunalen Einrichtung
beeinträchtigt.

Solche Interessen werden
hier jedoch nicht geltend gemacht und genügend substanziiert. Die
Beschwerdeführerin legt nicht hinreichend dar, inwiefern sie durch das
bewilligte Bauvorhaben bzw. durch die behauptete Verletzung von
kantonalrechtlichen Bestimmungen betreffend Aufenthaltsräume in
Gemeinschaftsunterkünften (§ 10 lit. c der Besonderen Bauverordnung I vom
6. Mai 1981; BBV I), betreffend Wohnhygiene (§§ 301, 303 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]; § 10 Abs. 1
lit. b BBV I) sowie betreffend Erschliessung (§§ 236 f. PBG) in
schutzwürdigen kommunalen Interessen betroffen ist. Dass bei der Anwendung
dieser Bestimmungen teilweise Ermessensspielräume bestehen, rechtfertigt keine
andere Betrachtungsweise; eine qualifizierte Entscheidungs- und
Ermessensfreiheit, wie sie der Gemeinde insbesondere bei der Anwendung der
Einordnungsvorschrift von § 238 PBG zusteht, besteht bei der Anwendung
dieser Bestimmungen nicht. Sodann lässt die Praxis des Verwaltungsgerichts die
Anfechtung eines Rekursentscheids über eine Baubewilligung wegen ungenügender
Zugänglichkeit des Baugrundstücks durch die Gemeinde zwar grundsätzlich zu (RB 1983
Nr. 8 = BEZ 1983 Nr. 20 = ZBl 84/1983, 500 = ZR 82/1983
Nr. 97); auch dabei wird jedoch vorausgesetzt, dass die Gemeinde darlegt,
inwiefern sie durch die Erteilung der Baubewilligung für ein ungenügend
erschlossenes Grundstück in ihren planungs- oder erschliessungsrechtlichen Interessen
betroffen ist (VGr, 27. August 2003, VB.2003.00170, E. 1b [nicht
publizierter Nichteintretensentscheid]). Eine solche Darlegung hat hier die
Beschwerdeführerin unterlassen und die besondere Betroffenheit in spezifisch
kommunalen Interessen ist auch nicht offensichtlich. Allein der Umstand, dass
der Gemeinderat bezüglich der Verkehrssicherheit die Verhältnisse anders
beurteilt als die Rekursbehörde, vermag die Legitimation der Gemeinde nicht zu
begründen.

2.  

Gemäss Art. 3 Abs. 2 BZO sind in den Kernzonen
Wohnungen und mässig störende Betriebe zulässig. Zu einer solchen Regelung der
Nutzweise ist die Gemeinde gemäss §§ 49a Abs. 3 und § 50 PBG
befugt. Art. 3 Abs. 2 BZO stellt demgemäss kompetenzgemäss erlassenes
kommunales Recht dar, dessen Anwendung und Auslegung durch die kommunale
Behörde insbesondere in Zweifelsfällen, wenn die Auslegung schwierig
ist und in besonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind, nach
ständiger Rechtsprechung dann zu schützen ist, wenn sie vertretbar ist und kein
übergeordnetes Recht, insbesondere keine verfassungsmässigen Garantien verletzt
(BGr, 6. Juni 2005, 1P.487/2004, E. 3.1., mit Hinweisen,
www.bger.ch; grundlegend BGE 96 I 369 E. 4; vgl.
sodann RB 1981 Nr. 20, 1982 Nr. 38, 1984 Nr. 106, 1986 Nr. 116).

2.1 Die
Baurekurskommission hat erwogen, Kernzonen stellten ihrem Wesen nach Mischzonen
dar, in welchen mangels anderweitiger kommunaler Regelung sowohl Wohn- als auch
gewerbliche Nutzungen zulässig seien. Primär diene das Institut der Kernzone
nicht der Regelung der zulässigen Nutzung, sondern dem Ortsbildschutz. Art. 3
BZO sei im Sinn dieser kantonalen Gesetzessystematik formuliert, ohne
irgendwelche Abweichungen zu statuieren; als Zonenzweck werde in Absatz 1 die
Erhaltung und Ergänzung der Dorfkerne in ihrer räumlichen und baulichen
Struktur umschrieben, und gemäss Absatz 2 seien neben Wohnungen auch mässig
störende Betriebe zulässig. Diese Bestimmungen liessen keine Fragen offen, die
Raum für das Auslegungsermessen der Gemeinde böten. Der Begriff der Wohnnutzung
bestimme sich nach Massgabe des kantonalen Rechts und der Norm lasse sich nicht
entnehmen, dass mit der angestrebten Erhaltung des Weilers in seiner räumlichen
und baulichen Struktur die Bevölkerungszahl beschränkt werden sollte; dafür
böten denn auch §§ 48 ff. PBG keine Grundlage. Eine Liegenschaft
diene dann dem Wohnen, wenn sie bestimmungsgemäss dem wohnbezogenen Aufenthalt
von Menschen dienen solle; dies treffe nach der Rechtsprechung der
Baurekurskommissionen bei Unterkünften für Asylsuchende zu. Die relativ grosse
Zahl der vorgesehenen Bewohner rechtfertige keine andere Betrachtungsweise. Die
Bedenken des Gemeinderats, wenn sich zu den 20 bisherigen Bewohnern des Weilers
bis zu 145 Asylsuchende gesellten, seien nachvollziehbar, beträfen jedoch
sozialpolitische Aspekte, die im baurechtlichen Verfahren nicht berücksichtigt
werden könnten.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, diese Erwägungen
missachteten, dass die Gemeinde die Weilerzonen bewusst klein gehalten habe, um
damit eine nur sehr massvolle innere Entwicklung zu ermöglichen; für alle
Weiler zusammen sei von einer langfristigen Erhöhung der Einwohnerzahl um 80
bis 100 Personen ausgegangen worden. Das geplante Durchgangsheim widerspreche
diesen Absichten diametral. Sodann unterscheide sich die Einquartierung von
Asylsuchenden deutlich vom normalerweise in Wohn- oder Kernzonen vorgesehenen
Wohnen; die Bewohnerdichte und die Massierung von Menschen auf engem Raum
widerspreche dem in der Kernzone Vorgesehenen und Zulässigen; das gelte selbst
dann, wenn diese Art von Unterkunft als Teil eines Betriebes angesehen werde,
wie beispielsweise das Personalhaus eines Restaurants.

2.2 Entgegen
der Auffassung der Vorinstanz eröffnet der Wortlaut von Art. 3 Abs. 2
BZO, wonach in der Kernzone B (Weiler) "Wohnungen" zulässig sind,
einen primär von der örtlichen Baubehörde auszufüllenden Beurteilungsspielraum.
Der Aufenthalt von 145 Personen in einer Gemeinschaftsunterkunft mit
Mehrbettzimmern kann zwar dem Oberbegriff "Wohnen" zugeordnet werden,
doch handelt es sich weder bei der Unterkunft als Ganzem noch bei den einzelnen
Zimmern, die über keine eigenen Küchen- und Sanitäreinrichtungen verfügen, um "Wohnungen"
im Sinn des allgemeinen Sprachgebrauchs; namentlich fehlt es bei einem
Durchgangszentrum, welches als Erstphasenunterkunft der vorübergehenden
Beherbergung von Asylsuchenden dient, bevor diese einer bestimmten Gemeinde
zugewiesen werden können, auch am für den Begriff der Wohnung immanenten Element
der ständigen bzw. dauernden Unterkunft (vgl. DUDEN, Bd. 10, Bedeutungswörterbuch,
Lemma Wohnung; vgl. auch VGr AG, 14. März 1994, AGVE 1994, S. 367,
insbesondere S. 370 ff.). Der Gemeinderat hat deshalb bei der
Anwendung von Art. 3 Abs. 2 BZO zulässigerweise auf den in Abs. 1
umschriebenen Zonenzweck und die der Einzonung der Weiler zugrunde liegenden
Planungsabsichten, mithin auf den Charakter der betreffenden Kernzone,
abgestellt (RB 1998 Nr. 95; vgl. auch VGr AG, 14. März 1994,
AGVE 1994, S. 367, insbesondere S. 372 ff.). Bereits aus dem
Zweck der Erhaltung der Weiler in ihrer räumlichen und baulichen Struktur lässt
sich zwanglos herauslesen, dass unter Wohnungen im Sinn von Abs. 2 keine
Massenunterkünfte mit mehr als 140 Bewohnern zu verstehen sind. Diese
Auffassung wird durch die von der Beschwerdeführerin dokumentierten Planungsabsichten
untermauert, wonach in den eingezonten Weilern nur geringfügige zusätzliche
Baumöglichkeiten geschaffen werden sollten; entsprechend ist in den Weilern
eine relativ tiefe Ausnützung von 30 % festgesetzt worden (Art. 7 BZO).
Das Durchgangszentrum für Asylsuchende ist dem Gesagten zufolge in der
betreffenden Weilerzone zonenwidrig.

Damit erweist sich die Auslegung der örtlichen Baubehörde
als vertretbar und hat die Vorinstanz zu Unrecht in den ihr bei der Anwendung
des kommunalen Rechts zustehenden Beurteilungsspielraum eingegriffen.
Insbesondere verstösst der Entscheid des Gemeinderats nicht gegen das
übergeordnete kantonale Recht; § 49a Abs. 3 PBG eröffnet den Gemeinden
einen weiten Spielraum für die Umschreibung der zulässigen Nutzweisen (RB 1998
Nr. 95).

3.  

Damit stellt sich die Frage, ob das Bauvorhaben gestützt
auf § 357 PBG über die Änderung an vorschriftswidrigen Bauten und Anlagen
bewilligt werden kann. Entgegen der von der Beschwerdeführerin in der
Bauverweigerung vom 21. April 2005 vertretenen Auffassung ist durch die
Aufgabe der Nutzung der Liegenschaft als Drogenklinik im Herbst 2003 das
Bestandesprivileg für diese Nutzung nicht untergegangen. Vielmehr wird zu
prüfen sein, ob bereits diese Nutzung zonenwidrig war und ob auch die weiteren
Voraussetzungen für eine zonenwidrige Umnutzung gegeben sind. Zu diesem Zweck
sind in teilweiser Gutheissung der Beschwerde die Akten an die Baurekurskommission
IV zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG); diese wird, da eine Bewilligung
gestützt auf § 357 PBG im bisherigen Verfahren noch nicht thematisiert
worden ist, zur Wahrung des rechtlichen Gehörs einen weiteren Schriftenwechsel
durchzuführen haben.

Die teilweise Gutheissung der Beschwerde hat sodann zur
Folge, dass die Kosten- und Entschädigungsregelung des angefochtenen Rekursentscheids
insofern aufzuheben ist, als der Gemeinde Kosten auferlegt wurden und sie zu
einer Parteientschädigung verpflichtet wurde. Über die der Gemeinde auferlegte
Kostenhälfte wird im zweiten Rechtsgang neu zu befinden sein; nicht berührt vom
Beschwerdeentscheid sind dagegen die Auferlegung der Kosten für die privaten
Rekurrierenden sowie deren Verpflichtung zur Zahlung
einer Umtriebsentschädigung. 

4.  

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die
Verfahrenskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2
Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG) und steht keiner Partei eine
Umtriebsentschädigung zu.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Rekursentscheid wird insoweit aufgehoben
als damit die Beschwerdeführerin zur Erteilung der Baubewilligung eingeladen wird,
und die Akten werden zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die
Baurekurskommission IV zurückgewiesen.

2.    Die
Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des Rekursentscheids wird insoweit
aufgehoben, als damit der Beschwerdeführerin Kosten auferlegt wurden und sie zu
einer Parteientschädigung verpflichtet wurde. Über die Verlegung dieser Kostenhälfte
ist im zweiten Rechtsgang zu entscheiden.

3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      60.--     Zustellungskosten,

Fr. 3'060.--     Total der Kosten.

4.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

5.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.

5.    Mitteilung an …