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**Case Identifier:** b89c2130-53d2-5a7a-bff1-f8c6d2218864
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-09-16
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 16.09.2010 B 2009/205
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2009-205_2010-09-16.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2009/205

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 13.02.2020

Entscheiddatum: 16.09.2010

Urteil des Verwaltungsgerichtes vom 16.09.2010
Politische Rechte, Stimmrechtsbeschwerde, Art. 243 aGG (sGS 151.2). Die 
Kosten für die Infrastrukturanlagen des Stadtentwicklungsprojekts durften 
den Stimmbürgern separat zur Abstimmung vorgelegt werden. 
Unverständlich ist es jedoch, weshalb diese nur bei den gemeindeeigenen 
Grundstücken einen Sondervorteil auslösen sollen und wieso die 
entsprechende Aufwertung Fr. 2,639 Mio. und der damit verbleibende 
referendumspflichtige Anteil Fr. 1,937 Mio. betragen soll 
(Verwaltungsgericht, B 2009/205).

Urteil vom 16. September 2010

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, 

Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber lic. iur. S. 

Schärer

_______________

In Sachen

E.,

J.,

Beschwerdeführerinnen,

beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. H.,

gegen

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Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. 

Gallen,

Vorinstanz,

und

Politische Gemeinde Altstätten,vertreten durch den

Stadtrat, 9450 Altstätten,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Beschluss der Bürgerschaft vom 11. Mai 2009

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ a) Die Politische Gemeinde Altstätten strebt im Rahmen des 

Stadtentwicklungsprojekts Freihof-Rathaus eine neue Zentrumsüberbauung für die 

Stadtverwaltung und weitere Dienstleistungsbetriebe sowie Wohnungen und 

Parkierungsmöglichkeiten an. Gleichzeitig sollen das städtische Verkehrsregime 

geändert, die Strassenräume umgestaltet und damit die Sicherheit der 

Verkehrsteilnehmer und des Verkehrssystems verbessert werden.

b) Das Entwicklungsgebiet schliesst direkt an die östliche Altstadt an. Es umfasst eine 

Fläche von knapp 10'000 m . Drei der insgesamt vierzehn betroffenen Grundstücke 

(Nrn. 442, 443 und 444, Grundbuch Altstätten) bzw. 1'692 m  gehören der Brauerei 

Schützengarten AG, St. Gallen, elf bzw. 7'770 m  sind im Eigentum der Stadt. Ausser 

dem Rathaus und der Bushaltestelle (Grundstücke Nrn. 316 und 334), die sich im 

Verwaltungsvermögen befinden, wurden die Grundstücke im Hinblick auf das Projekt 

gekauft. Diese befinden sich im Finanzvermögen der Stadt und sollen nach Erteilung 

der Baubewilligungen für die Bauprojekte an die Investorin, die AXA Leben AG, 

Winterthur, verkauft werden. Die Stadt besitzt für die Dauer von fünf Jahren an den 

Grundstücken ein Rückkaufsrecht. Für das Teilgebiet Rathaus bestehen zwei Optionen. 

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Entweder werden diese Grundstücke ebenfalls an die Investorin verkauft, worauf diese 

das neue Rathaus samt Tiefgarage mit 48 Plätzen bauen und der Stadt vermieten 

würde - für die Tiefgarage wäre in diesem Fall eine Leistungsvereinbarung vorgesehen 

-, oder die Gemeinde wird den Ratshausneubau selbst realisieren. In diesem Fall 

würden die Investitionen über die Spezialfinanzierung der Parkplatzbewirtschaftung 

finanziert.

c) Für das Überbauungskonzept wurde im Jahr 2007 ein Wettbewerb durchgeführt. 

Nach dem Siegerprojekt sollen das in den Jahren 1959/60 erbaute Rathaus und die 

gesamte Freihof-Überbauung abgebrochen und mit einem unterirdisch 

zusammenhängenden Gebäudekomplex ersetzt werden. Im fünfeckigen Gebäude am 

Rathausplatz ist neben der Verwaltung ein Restaurant geplant. Zwischen dem Rathaus 

und der Kirche soll ein grosser, offener Platz entstehen. Auch der Grundriss des neuen 

Freihof-Gebäudekomplexes ist polygonal geplant, wo unter anderem der Grossverteiler 

Coop Ostschweiz Ticino und die Raiffeisenbank Oberes Rheintal einziehen sollen. Die 

Gebäude östlich davon sollen ebenfalls abgebrochen und mit neuen Wohn- und 

Geschäftshäusern ersetzt werden. Gleichzeitig soll die Churer Strasse (Kantonsstrasse 

2. Klasse) um rund 50 m nach Osten verschoben werden. Für die Einmündung in die 

Rorschacher Strasse (Kantonsstrasse 2. Klasse) ist ein Kreisel geplant. Im Bereich der 

heutigen Churer Strasse sollen die heutigen Bushaltestellen an der Trogener Strasse 

(Kantonsstrasse 2. Klasse) und beim Rathaus in einem Bushof zusammengefasst 

werden. Dabei ist vorgesehen, die beiden Gebäudekomplexe des Rathauses und des 

Freihofs mit der katholischen Kirche und dem Bushof in einen Kontext zu stellen.

d) Für diese Gesamterneuerung beschloss der Stadtrat am 6. August 2008 den 

Teilzonenplan "Freihof". Ein dagegen geführtes Rechtsmittelverfahren wurde mit Urteil 

des Verwaltungsgerichtes vom 17. Dezember 2009 rechtskräftig abgeschlossen. Das 

Gericht bestätigte, dass die Beschwerdeführerin E. mangels eigenem schutzwürdigen 

Interesse zur Einsprache nicht legitimiert sei.

e) An der Bürgerversammlung vom 11. Mai 2009 genehmigten die Stimmbürger von 

Altstätten für die Infrastrukturanlagen des Stadtentwicklungsprojekts (Verkehrsanlagen 

Kanton und Stadt/Energieversorgung und Gemeinschaftsantennenanlagen/

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Wasserversorgung/Fernwärmeversorgung/Schmutzwasserleitung) von insgesamt 

Fr. 7,638 Mio. einen Netto-Anteil Bereiche Stadt von insgesamt Fr. 1,937 Mio.

B./ Gegen diesen Beschluss erhoben E. und J., beide Altstätten, mit Eingaben ihres 

Rechtsvertreters vom 20. Mai bzw. 10. Juni 2009 beim Departement des Innern des 

Kantons St. Gallen Kassations- bzw. Abstimmungsbeschwerde und verlangten die 

kostenpflichtige Aufhebung des Bürgerschaftsbeschlusses. Das Departement wies die 

Beschwerde mit Entscheid vom 6. November 2009 ab, wobei es festhielt, dass die von 

der Stadt Altstätten vorgenommene Aufteilung des Gesamtprojekts in die drei 

Teilprojekte Infrastrukturanlagen, Verkehrsführung und Hochbauten nicht gegen das 

Prinzip der Einheit der Materie verstosse. Die Kostenschätzung sei sorgfältig und 

insofern richtig erfolgt, als die Stadt berechtigt gewesen sei, von den 

Bruttoaufwendungen die Drittbeiträge sowie die Investitionen in die Grundstücke im 

Finanzvermögen in Abzug zu bringen.

C./ Gegen den ablehnenden Entscheid erhoben die Beschwerdeführerinnen mit 

Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 23. November und 10. Dezember 2009 beim 

Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen Beschwerde:

"1. Der Entscheid des Departementes des Innern vom 6. November 2009 sei 

aufzuheben;

 2. Der Beschluss der Bürgerschaft der Stadt Altstätten betreffend die Genehmigung 

eines Nettokredites von Fr. 1,937 Mio. für die Erschliessung des Teilgebiets Freihof, 

Rathaus und Müller in Altstätten mit Infrastrukturanlagen sei aufzuheben;

 3. Der Beschluss der Bürgerschaft über die Tilgung des Nettokredits von Fr. 1,937 

Mio. für die Erschliessung des Teilgebiets Freihof, Rathaus und Müller in Altstätten sei 

aufzuheben;

 4. Eventualiter sei die Streitsache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz 

zurückzuweisen;

Unter Kosten- und Entschädigungsfolge."

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Zur Begründung bringen sie im wesentlichen vor, das Stadtentwicklungsprojekt 

Freihof-Rathaus bilde eine Einheit, das nicht in einzelne Teilbereiche aufgeteilt werden 

könne. Wegen der gemeinsamen Tiefgarage Freihof-Rathaus müsste das Projekt 

überarbeitet werden, wenn auf den Neubau des Rathauses verzichtet würde, wie der 

Stadtpräsident selbst einräume. Die Tiefgarage unter den Teilbereichen Freihof, Müller 

und Rathaus sei ein immenses Konstrukt, das wegen seines Ausmasses kaum 

gestaffelt gebaut werden könne. Eine Etappierung sei denn auch nicht vorgesehen. 

Dazu komme, dass das vorliegende Strassenprojekt auf die Zu- und Wegfahrten aus 

dieser Tiefgarage ausgerichtet seien. Da die Hochbauten des Gesamtprojekts 

miteinander verbunden würden, müssten die Erschliessungsanlagen (Energie- und 

Wasserversorgung, Kanalisation und Fernwärmeversorgung) in grosse Tiefe verlegt 

werden. Der grosse Begegnungsplatz zwischen dem neuen Rathaus, der Kirche und 

dem Freihof bedinge sodann, dass die Churer Strasse im Bereich des Gesamtprojekts 

verlegt und der Individualverkehr östlich um das Gesamtprojekt herumgeführt werde. 

Die Infrastrukturmassnahmen seien somit unmittelbar notwendiger Bestandteil des 

Gesamtprojekts und würden dieses präjudizieren. Obwohl die Beschlüsse über die 

Hochbauten erst an einer späteren Urnenabstimmung gefasst würden, habe die 

Bürgerversammlung bereits am 11. Mai 2009 über die Erschliessung des gesamten 

Gebiets abstimmen müssen. Damit werde das Projekt unzulässig aufgeteilt, womit die 

Bestimmungen für das Referendum gegen Kreditbeschlüsse umgangen worden seien.

Dazu komme, dass der effektive Anteil der Stadt nicht knapp Fr. 2 Mio., sondern ein 

Vielfaches betrage. Eine Urnenabstimmung habe nur deshalb vermieden werden 

können, weil 57 Prozent der Kosten als Perimeterkosten den gemeindeeigenen 

Liegenschaften im Finanzvermögen belastet worden sein. Diese Liegenschaften 

würden aber nicht im entsprechenden Umfang aufgewertet, wie die Stadt behaupte. 

Insbesondere sei nicht klar, ob die angerechneten Infrastrukturkosten mit einem 

entsprechend höheren Kaufpreis wieder realisiert werden oder die Grundstücke 

dereinst mit Gewinn verkauft werden könnten, wie behauptet werde. Bei den 

präsentierten Fr. 1,937 Mio. handle es sich ohnehin nur um eine grobe 

Kostenschätzung. Mit Blick auf den Ungenauigkeitsgrad der Kostenermittlung hätte 

eine Toleranz von zehn Prozent eingerechnet werden müssen. Bei approximativen 

Kostenschätzungen toleriere die Rechtsprechung sogar einen Genauigkeitsgrad von 

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lediglich 20 bis 25 Prozent. Damit sei die Limite für Kreditbeschlüsse der 

Bürgerversammlung von Fr. 2 Mio. von vornherein überschritten.

D./ Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 12. Januar 2010 die Abweisung 

der Beschwerde. Dabei weist sie darauf hin, dass mit dem Kreditbeschluss vom 

11. Mai 2009, der einzig den Projektbestandteil Infrastrukturen betreffe, nicht über die 

Zukunft des Rathauses und die Überbauung des Freihofgeländes entschieden werde. 

Zwar bilde die Zentrumsüberbauung Freihof-Rathaus eine Einheit, die in einem Zug 

realisiert werden soll. Vorliegend seien aber die Kriterien erfüllt, die ausnahmsweise 

eine Aufteilung eines Gesamtprojekts in Teilprojekte zulasse, ohne dass das Prinzip der 

Einheit der Materie verletzt werde. Mit der Verlegung der Churer Strasse, der 

Verbreiterung der Trogener Strasse und der Erstellung eines Kreisels in der 

Rorschacher Strasse werde in erster Linie die heutige schwierige Verkehrssituation 

entschärft und eine Begegnungszone auf dem künftigen zentralen Rathaus- und 

Kirchplatz ermöglicht. Die Vergabe von Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträgen 

durch die Gemeinden unterstünden sodann der Gesetzgebung über das öffentliche 

Beschaffungswesen (sGS 841.1). Es sei deshalb kein Grund ersichtlich, weshalb 

zusätzlich noch ein Toleranzbereich hätte eingerechnet werden müssen.

E./ Der Stadtrat beantragt mit Vernehmlassung vom 28. Januar 2010, auf die 

Beschwerde sei wegen verspäteter Einreichung der Abstimmungsbeschwerde nicht 

einzutreten, eventuell sei diese kostenpflichtig abzuweisen. Das 

Stadtentwicklungsprojekt Freihof-Rathaus beinhalte folgende drei eigenständigen, 

unabhängig voneinander realisierbaren Projekte:

1. Verkehrsführung/Verkehrserschliessung/Infrastrukturanlagen (Tiefbau);

2. Rathausneubau (Hochbau);

3. Zentrumsüberbauung (Hochbauten).

Die drei Projekte würden einander nicht bedingen, auch wenn sie aus Kosten- und 

Zeitgründen parallel miteinander erarbeitet würden. Falls das Rathaus nicht ersetzt, 

sondern lediglich saniert werde, werde das Hochbauprojekt der Zentrumsüberbauung 

Freihof gleichwohl realisiert, es müsse aber angepasst werden. Die Lage der 

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Tiefgaragen habe keinen Einfluss auf die Höhenlage der Werkleitungen. Die 

Versorgungsanlagen würden wie üblich in die Strassen verlegt.

Während über die Infrastrukturkosten von weniger als Fr. 2 Mio. die Bürgerschaft der 

Stadt an der Bürgerversammlung habe befinden können, müsse über den Baukredit für 

das Rathaus bzw. den entsprechenden Grundstücksverkauf und die 

Liegenschaftsverkäufe für die Zentrumsüberbauung an den privaten Investor an der 

Urne abgestimmt werden. Den Grundstücken der Stadt im Finanzvermögen werde ein 

Kostenanteil von Fr. 2,639 Mio. belastet. Dabei handle es sich um keine Ausgaben, 

wofür ein Kredit notwendig wäre, sondern um eine entsprechende Aufwertung dieser 

Liegenschaften. Für das Grundstück des Rathauses ergebe sich von vornherein keine 

Kostenbelastung, weil dieses bereits voll erschlossen sei. Zwar sei das neue 

Verkehrskonzept mit dem Stadtentwicklungsprojekt Freihof-Rathaus abgestimmt, aus 

Gründen des unzulänglichen Verkehrsflusses und der mangelhaften Verkehrssicherheit 

müsse es aber auch umgesetzt werden, wenn die angrenzenden Grundstücke nicht 

wie geplant überbaut würden. Mithin sei es auf Grund des Prinzips der Einheit der 

Materie sogar geboten, eine getrennte Abstimmung über die Verkehrsführung und die 

Zentrumsüberbauung abzuhalten.

Eine Etappierung der Zentrumsüberbauung und des Rathausneubaus sei tatsächlich 

nicht vorgesehen. Grund dafür seien aber einzig die Kosten, die für einen separaten 

Bauaushub für das Rathaus zu hoch wären. Die Kosten für die Infrastrukturanlagen 

seien seriös erarbeitet worden und würden nicht auf einer bloss ungefähren 

Kostenschätzung, sondern auf einem detaillierten Kostenvoranschlag beruhen. Die 

Arbeiten hätten denn auch nach den Bestimmungen des Submissionsgesetzes 

unterhalb des Kostenvoranschlags vergeben werden können. Bei Arbeitsvergebungen 

über rund Fr. 1,8 Mio. ergäben sich Minderaufwendungen von rund Fr. 370'000.--.

F./ Die Beschwerdeführerinnen verzichteten am 15. Februar 2010 auf eine zusätzliche 

Stellungnahme. Auf die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten 

Ausführungen wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

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1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die 

Beschwerdeführerinnen sind zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 

in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 23. November 

und 10. Dezember 2009 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen 

Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 

VRP). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2. Die Beschwerdegegnerin beantragt, auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei 

nicht einzutreten, weil die Abstimmungsbeschwerde vom 20. Mai 2009 verspätet 

eingereicht worden sei. Die Beschwerdeführerinnen hätten ausschliesslich 

Verfahrensmängel gerügt, die innert vierzehn Tagen seit Bekanntwerden des 

Beschwerdegrunds hätten geltend gemacht werden müssen. Der Jahresbericht 2008 

samt Gutachten sei am 23. April 2009 verschickt und die Bürgerversammlung vom 

11. Mai 2009 am 25. April 2009 in den amtlichen Publikationsorganen ausgekündigt 

worden. Das Flugblatt von E. vom 8. Mai 2009 bestätige, dass die 

Beschwerdeführerinnen vom Gutachten rechtzeitig Kenntnis gehabt hätten.

2.1. Anschlussbeschwerden von Verfahrensbeteiligten, die selber innert Frist keine 

Beschwerde erhoben haben, sind grundsätzlich nicht zulässig. Somit kann der 

gegnerische Verfahrensbeteiligte, soweit er nicht selbst ein Rechtsmittel eingelegt hat, 

nicht im Rahmen seiner Stellungnahme zum Rekurs oder zur Beschwerde eigene, 

weitergehende Anträge stellen (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 

St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 640). Das vorliegende Begehren ist indessen als 

sinngemässer Einwand zu verstehen, die Beschwerde sei abzuweisen, weil die 

Vorinstanz mangels rechtzeitig erhobener Abstimmungsbeschwerde gar nicht erst auf 

den Rekurs hätte eintreten dürfen. Die damit gerügte Rechtsverletzung ist von Amtes 

wegen zu überprüfen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., 

Zürich 2006, Rz. 1632).

2.2. Die Abstimmungs- bzw. Kassationsbeschwerde wird in Art. 243 ff. des 

Gemeindegesetzes (nGS 36-29, abgekürzt aGG) bzw. seit dem 1. Januar 2010 in 

Art. 164 ff. des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, abgekürzt GG) geregelt. 

Übergangsrechtlich gilt grundsätzlich, dass auf hängige Rechtsmittelverfahren das 

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neue Recht anzuwenden ist, wenn eine Rechtsmittelinstanz mit voller Kognition 

ausgestattet ist. Im Rechtsmittelverfahren mit eingeschränkter Überprüfungsbefugnis - 

so auch im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht - wird das neue Recht 

prinzipiell nur angewendet, wenn sich die Anwendung dieses Rechts um der 

öffentlichen Ordnung willen aufdrängt, so zum Beispiel im Bereich des Umwelt- und 

Gewässerschutzes, bei der Überprüfung von Dauerschuldverhältnissen und dort, wo 

ein allfälliger Beschwerdeentscheid wegen der Anwendung des bisherigen Rechts nur 

noch eine theoretische Bedeutung hätte. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Im Bereich 

des Verfahrensrechts wird das neue Recht grundsätzlich sofort nach Inkrafttreten 

angewendet und zwar auch auf bereits hängige Verfahren (Cavelti/Vögeli, a.a.O., 

Rz. 665 und 667). Der Grundsatz des Verbots der echten Rückwirkung gebietet zudem, 

dass niemandem Verpflichtungen auferlegt werden können, die sich aus Normen 

ergeben, die diesem im Zeitpunkt, als sich der Sachverhalt verwirklicht hat, nicht 

bekannt sein konnten, mit denen er also nicht rechnen konnte und musste (Häfelin/

Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 330).

2.3. Der wesentliche Unterschied zwischen der neu- und altrechtlichen Abstimmungs- 

bzw. Kassationsbeschwerde liegt darin, dass Beschwerden wegen Verfahrensmängeln 

neu innert vierzehn Tagen seit Bekanntwerden des Beschwerdegrunds, spätestens 

innert vierzehn Tagen seit der Abstimmung einzureichen sind, während das alte Recht 

nur die absolute Frist von vierzehn Tagen seit der Abstimmung kannte. Nicht geändert 

hat sich dagegen, dass Verfahrensmängel in der Bürgerversammlung grundsätzlich nur 

dann als Beschwerdegründe gelten, wenn sie in der Versammlung gerügt worden sind 

(Art. 244 Abs. 2 aGG [Art. 164 Abs. 2 GG]). Bezüglich der Beschwerde wegen 

Rechtswidrigkeit erfuhr das Gesetz keine Änderung. Hier ist nach wie vor innert einer 

Frist von vierzehn Tagen seit Annahme des Beschlusses bzw. seit unbenutztem Ablauf 

der Referendumsfrist Beschwerde zu erheben.

2.4. Die Beschwerdegegnerin ist der Ansicht, mit der Rüge, statt einer 

Urnenabstimmung sei eine Bürgerversammlung abgehalten worden, werde ein 

Verfahrensmangel geltend gemacht. Dieser Einwand würde zutreffen, wenn die 

Bürgerversammlung aus formalen Gründen nicht zuständig gewesen wäre, über die 

Vorlage zu entscheiden (vgl. dazu Ch. Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 

1990, S. 127). Konkret beanstanden die Beschwerdeführerinnen aber nicht, die Vorlage 

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mit der Kredithöhe von Fr. 1,937 Mio. hätte nicht der Bürgerversammlung zur 

Abstimmung vorgelegt werden dürfen - Art. 7 lit. d der Gemeindeordnung der Stadt 

Altstätten vom 19. September 2006 (abgekürzt GO) sieht für einmalige Ausgaben bis 

Fr. 2 Mio. den Beschluss der Bürgerversammlung vor -, sondern dass der Betrag 

(materiell) falsch berechnet sei. Damit wird - wie auch mit dem Einwand, das Prinzip 

der Einheit der Materie sei verletzt worden - kein blosser Verfahrensfehler, sondern eine 

materielle Rechtsverletzung gerügt. Die Vorinstanz ist daher zu Recht zum Schluss 

gekommen, die vierzehntägige Beschwerdefrist gemäss Art. 243 Abs. 2 aGG sei 

eingehalten worden.

3. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit stellt einen Teilgehalt der umfassenden Garantie 

der politischen Rechte nach Art. 34 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) und 

Art. 2 lit. x der Kantonsverfassung (sGS 111.1) dar.

3.1. Art. 34 Abs. 2 BV garantiert unter anderem den Anspruch auf Respektierung der 

Einheit der Materie der Abstimmungsvorlage (Müller/Schefer, Grundrechte in der 

Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 616). Demnach muss zwischen den einzelnen Teilen 

eines Antrags ein sachlicher Zusammenhang bestehen (Art. 120 Abs. 2 aGG [Art. 72 

Abs. 2 GG]), ansonsten in einer einzigen Vorlage nicht über mehrere Fragen ohne 

inneren Zusammenhang abgestimmt werden darf (Häfelin/Haller/Keller, 

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich 2008, Rz. 1388). Mit dem Kriterium 

des sachlichen Zusammenhangs soll man grosszügig umgehen, ansonsten die Gefahr 

besteht, dass die politische Gestaltungsfreiheit verloren geht (BGE 129 I 366 E. 2.3). Im 

Vordergrund steht dabei der Gesichtspunkt, die freie, unverfälschte Kundgabe des 

politischen Willens des Stimmbürgers zu garantieren (P. Tschannen, Staatsrecht der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2004, § 52 Rz. 44).

3.2. Im Gegenzug dazu müssen Gegenstände, die zwingend zusammengehören, in 

einem Antrag zusammengefasst werden (Art. 120 Abs. 3 aGG [Art. 72 Abs. 3 GG]). Bei 

Finanzvorlagen ist für die Berechnung der massgeblichen Ausgabenhöhe auf das 

Gesamtprojekt und damit auf die nach dem Nettoprinzip zusammengestellten 

Gesamtkosten des Projekts abzustellen. Das sogenannte Zerstückelungsverbot 

verbietet insbesondere, das Ausgabenreferendum dadurch zu umgehen, dass einzelne 

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Teile einer zusammengehörenden Vorlage gesondert behandelt werden (Tschannen, 

a.a.O., § 52 Rz. 52).

Das Zerstückelungsverbot schliesst nicht aus, dass grosse Vorhaben etappenweise 

verwirklicht werden. Für die Unterteilung sind aber sachliche Gründe erforderlich. Da 

der Entscheid über die einzelnen Ausbauetappen stark von der Feststellung und der 

Bewertung tatsächlicher Verhältnisse abhängt, muss der zuständigen Behörde im 

Interesse einer sachgerechten und wirtschaftlichen Lösung auch in diesem Bereich ein 

erhebliches Ermessen zugestanden werden (BGE 118 Ia 184 E. 3c). Zulässig sind 

beispielsweise einzelne besondere Vorlagen für den Ausbau eines Kantonsspitals oder 

zur Verwirklichung eines Strassenbauprogramms, wenn die Ausführung der einzelnen 

Teile für sich allein gesehen einen vernünftigen Sinn ergibt. Dies trifft immer dann zu, 

wenn eine Etappe auch dann sinnvoll ist, wenn die andere allenfalls nicht ausgeführt 

werden kann, die nächste Etappe sich also nicht rechtlich oder faktisch zwingend aus 

der vorhergehenden ergibt (Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und 

Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 1891 f.).

3.3. Gemäss Vorlage werden mit dem Stadtentwicklungsprojekt Freihof-Rathaus 

folgende Ziele verfolgt:

·           Zentrumsüberbauung für Einkaufen, Gastronomie, Dienstleistungen, Wohnen 

und Parkieren;

·           Revitalisierung und Aktivierung der Altstadt;

·           Aufwertung Altstadt mit Schaffen eines neuen, grossen Rathausplatzes/

Kirchplatzes als Begegnungszone;

·           Attraktive Zugänge zur Altstadt;

·           Lösung Parkplatzproblem Altstadt Ost;

·           Optimierung Verkehrsführung Altstadt Ost;

·           Verlegung RTB-Bushaltestellen Rathaus und Trogener Strasse;

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·           Rathausneubau mit Neuorganisation der Verwaltungsstruktur;

·           Reduktion Energieverbrauch Rathaus;

·           Verbesserung der Kundenfreundlichkeit durch ein attraktives Rathaus;

·           Umsetzung der Vorwärtsstrategie der Stadt;

·           Positionierung von Altstätten in der Region.

Ein wesentliches Anliegen des Projekts liegt folglich darin, das bestehende 

Verkehrsproblem im Altstadtbereich zu lösen. Dieses zeigt sich besonders an der 

Churer Strasse Nr. 1 bis 13, wo die Strassenführung unübersichtlich, die Strassenbreite 

gefährlich schmal und damit die Verkehrssicherheit für alle Verkehrsteilnehmer stark 

eingeschränkt ist. Trottoirs fehlen gänzlich. Zudem verursachen die RTB-Busse täglich 

prekäre Situationen. Die neue Strassenführung steht auf Grund der neuen Zonierung 

(Teilzonenplan Freihof) und des entsprechenden Teilstrassenplans bereits rechtskräftig 

fest. Konkret sollen die Churer Strasse verlegt, ein neuer Kreisel gebaut und die 

Rorschacher und Trogener Strasse angepasst, die Ringgasse (Gemeindestrasse 

2. Klasse) umgebaut und verlängert sowie ein neuer Bushof realisiert werden. Diese 

Massnahmen bedingen, dass zahlreiche Gebäude abgebrochen werden. Die 

Zwischenräume zwischen den zum Teil neuen Strassen können bzw. müssen 

dementsprechend neu überbaut werden. Vernünftigerweise hat die Stadt diese 

Überbauungen mit der Neuregelung des Verkehrs koordiniert, wobei die erforderlichen 

Werkleitungen bzw. Leerrohre wie üblich in den angrenzenden - vorliegend ohnehin zu 

erneuernden - Strassen verlegt werden. Die Hauptstränge der verschiedenen Zu- und 

Ableitungen werden unabhängig von der konkret geplanten Zentrumsüberbauung samt 

Tiefgaragen und dem allfälligen Rathausneubau nötig, weil mit Blick auf die 

Zonenordnung und die zentrale und städtebaulich bedeutsame Lage ohnehin klar ist, 

dass dieses Gebiet wieder überbaut werden soll. Demnach ist die politische Gemeinde 

mit Blick auf Art. 50 Abs. 1 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) sogar 

verpflichtet, das Baugebiet mitten im Stadtzentrum unabhängig von einem konkreten 

Projekt (wieder) zu erschliessen. Dabei sind die einzelnen Erschliessungsprojekte wie 

die Zu- und Ableitungen für das Frisch- und Abwasser sowie die Energie- und 

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Fernwärmeversorgung kreditmässig in einer Vorlage zusammenzufassen (GVP 1977 

Nr. 44), was vorliegend der Fall ist.

3.4. Aus dem Gesagten folgt, dass zwischen der Zentrumsüberbauung und dem neuen 

Rathaus auf der einen und den Infrastrukturanlagen auf der anderen Seite kein 

zwingender Sachzusammenhang im Sinn der Einheit der Materie vorliegt, weshalb das 

Stadtentwicklungsprojekt Freihof-Rathaus als Ganzes der Bürgerschaft hätte zur 

Abstimmung vorgelegt werden müssen. Folglich durfte das Projekt Infrastrukturanlagen 

den Stimmbürgern in einer separaten Vorlage zur Beschlussfassung unterbreitet 

werden.

4. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten, dass von den Gesamtkosten der 

Infrastrukturanlagen von Fr. 7,638 Mio. der Anteil der Stadt von Fr. 4,576 Mio. weiter 

aufgesplittet, im Betrag von Fr. 2,639 Mio. bzw. zu gut 57 Prozent den Grundstücken 

im Finanzvermögen angelastet und damit dem Finanzreferendum entzogen werden 

durfte.

4.1. Nach Art. 183 aGG (Art. 110 GG) bestehen die Aktiven des Gemeindevermögens 

aus Verwaltungs- und Finanzvermögen. Ersteres dient der unmittelbaren Erfüllung 

öffentlicher Aufgaben und besteht aus Anlagen im Gemeingebrauch und anderen 

Vermögenswerten wie Strassen und Leitungsnetzen, Verwaltungsgebäuden, 

Versorgungs- und Entsorgungsanlagen sowie dem Verwaltungsinventar. Das 

Finanzvermögen besteht aus Vermögenswerten, die veräussert werden können, ohne 

dass die Erfüllung öffentlicher Aufgaben beeinträchtigt wird. Es wird nach 

kaufmännischen Grundsätzen bewertet. Der Erwerb von Finanzvermögen stellt keine 

Ausgabe, sondern eine Kapitalanlage dar, die jederzeit realisierbar ist, weshalb ein 

Finanzreferendum im Sinn eines Ausgabenreferendums entfällt. Einer Anlage steht 

daher ein frei realisierbarer Wert gegenüber, mit dem grundsätzlich kein 

weitergehender öffentlicher Zweck als die Vermögensverwaltung und -erhaltung 

angestrebt wird. Demgegenüber führen sowohl der Erwerb von Verwaltungsvermögen 

als auch die Umwandlung von Finanz- in Verwaltungsvermögen zu einer Ausgabe, die 

je nach den anwendbaren Bestimmungen dem Finanzreferendum unterliegt (Häfelin/

Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2340; H. Arta, Die Zuständigkeitsordnung nach dem st. 

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gallischen Gemeindegesetz in der politischen Gemeinde mit Bürgerversammlung, Diss. 

St. Gallen 1990, S. 113).

4.2. Mit den Infrastrukturanlagen, namentlich mit den projektierten Verkehrsanlagen, 

sollen nach Ausführungen der Beschwerdegegnerin in erster Linie das Verkehrsregime 

geändert, der private und öffentliche Verkehr sowie die Fussgängerströme entflochten 

und damit die allgemeine Verkehrssicherheit erhöht werden. Das Verkehrsproblem auf 

den Kantonsstrassen - die Churer Strasse zum Beispiel ist ein Zubringer zur A13 für 

den Kanton Appenzell I.Rh. - wird wesentlich vom regionalen und überregionalen 

Verkehr verursacht, das mit der Verlegung und dem Ausbau sowie mit einem neuen 

Kreisel entschärft werden soll. Gleichwohl lastet die Beschwerdegegnerin ihren 

Kostenanteil für die kantonalen und städtischen Verkehrsanlagen mehrheitlich den 

betroffenen bzw. angrenzenden städtischen Grundstücken im Finanzvermögen an. 

Worin der massgebliche Sondervorteil nach Art. 78 Strassengesetz (sGS 732.1, 

abgekürzt StrG) für diese Grundstücke liegen soll, begründet sie nicht und nimmt auch 

zur konkreten Rüge nicht näher Stellung.

4.3. Ein entsprechender Sondervorteil müsste so geartet sein, dass er nur bestimmten 

Kategorien von Privatpersonen, nicht aber jedem Strassenbenützer zukommt. Er 

müsste sich insbesondere in einer Wertvermehrung ausdrücken, der daraus resultiert, 

dass die Zugänglichkeit des Grundstücks für Personen und/oder Fahrzeuge durch den 

Strassenbau verbessert wird. Allgemeine Grundwerterhöhungen, die ihren Grund nicht 

in der Strasse selbst haben, reichen zur Begründung der Beitragspflicht nicht aus (A. 

Weder in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 

12. Juni 1988, St. Gallen 1989, S. 147).

4.4. Die Vorinstanz erachtet den zugeteilten Mehrwert als ausgewiesen bzw. gesichert, 

weil der Stadtrat seinerseits annimmt, die Grundstücke könnten dereinst mit Gewinn an 

die Investorin der Zentrumsüberbauung weiterverkauft werden. Diese Annahme ist aber 

- wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht einwenden - durch nichts belegt. Die 

Beschwerdegegnerin musste in ihrer Vernehmlassung im Gegenteil einräumen, dass 

die Verhandlungen mit der Investorin noch gar nicht abgeschlossen sind.

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4.5. Ein Sondervorteil in der geltend gemachten Höhe ist aber auch sonst nicht 

nachvollziehbar. Davon abgesehen, dass die Grundstücke mitten im Zentrum liegen 

und strassenmässig seit je her voll erschlossen sind, trägt bei Kantonsstrassen 

grundsätzlich der Kanton die Kosten für den Bau und Unterhalt ihrer Strassen. Die 

politische Gemeinde leistet Beiträge von 35 Prozent der Baukosten für Geh- und 

Radwege entlang den Kantonsstrassen (Art. 68 f. StrG). Dies gilt nach dem 

14. Strassenbauprogramm praxisgemäss auch für die Strassenraumgestaltung. 

Weitere kommunale Beiträge sind denkbar bei Anpassungen für Einlenker von 

Gemeindestrassen, deren Kosten bei Erst- und Zweitklassstrassen grundsätzlich von 

der politischen Gemeinde getragen werden, wobei Grundeigentümer zum Teil 

erhebliche Beiträge leisten (Art. 72 StrG). Mithin fragt es sich tatsächlich, weshalb die 

Beschwerdegegnerin ihren Grundstücken im Finanzvermögen den grösseren Anteil 

ihres Kostenanteils - namentlich für den Ausbau und die Verlegung der 

Kantonsstrassen, darunter den Neubau des Kreisels - überbunden hat, obwohl zum 

Beispiel in den Kreisel (Kostenanteil für die Grundstücke im Finanzvermögen: 

Fr. 443'800.--) neben drei Kantonsstrassen einzig der Friedhofsweg einmündet, der 

sich zudem nicht einmal im Gebiet des Stadtentwicklungsprojekts Freihof-Rathaus, 

sondern nördlich davon befindet. Aber auch beim Anteil für die Verkehrsanlagen der 

Stadt ist nicht erkennbar, worin der konkrete Sondervorteil für die angrenzenden 

Liegenschaften der Stadt liegen soll. Als Beispiel sei hierzu der Bushof erwähnt, der 

dem Finanzvermögen mit Fr. 178'000.-- angelastet wird, während das 

Verwaltungsvermögen keinen Anteil trägt. Auf Grund der Kostenaufstellung muss 

angenommen werden, dass dieser Betrag weder der RTB Rheintal Bus AG 

weiterbelastet wird, noch dass die Investorin der Zentrumsüberbauung sich dereinst 

mit dem entsprechenden Betrag am Bushof beteiligen wird. Weiter fällt auf, dass auch 

der Brauerei Schützengarten AG, der im Perimeter des Stadtentwicklungsprojekts 

Freihof-Rathaus drei ganz zentrale Grundstücke gehören, von den gesamten 

Bruttoaufwendungen für die Infrastrukturanlagen weder für die Verkehrsanlagen noch 

für die Werkleitungen einen Kostenanteil im Sinn eines Sondervorteils angerechnet 

werden. Seitens Dritter sind einzig der Kanton (Anteil am Bushof) sowie die 

Gebäudeversicherungsanstalt (Anteil an der Wasserversorgung) aufgeführt. Die 

Nichtberücksichtigung privater Grundeigentümer ist ein zusätzliches Indiz dafür, dass 

hinsichtlich der vorliegenden Infrastrukturanlagen Privaten kein Sondervorteil 

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angerechnet werden soll, weshalb den Grundstücken im Finanzvermögen der Stadt 

ebenfalls keine Aufwertung angelastet werden darf. Soweit die Werkleitungen durch die 

Erneuerung selbst einen Mehrwert erfahren, würden die Werkeigentümer 

sonderbeitragspflichtig, nicht die angrenzenden Grundeigentümer (Weder, a.a.O., 

S. 149). Die Eigentümer der angeschlossenen Grundstücke leisten ihren Beitrag (für die 

Erstellung, den Betrieb, die Sanierung und Instandstellung sowie Erneuerung der 

öffentlichen Anlage) in einem nächsten Schritt gemäss Gebühren- und Beitragsplan der 

entsprechenden Reglemente (Art. 51 Abs. 1 BauG; B. Heer, St. Gallisches Bau- und 

Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 548). Dies gilt insbesondere auch für die Grundstücke 

der Stadt, zumindest für jene im Finanzvermögen (vgl. Weder, a.a.O., S. 149 f.).

4.6. Aus dem Gesagten folgt, dass bei den vorliegenden Infrastrukturanlagen für die 

betroffenen Grundstücken im Perimeter des Stadtentwicklungsprojekts Freihof-

Rathaus kein Mehrwert ausgewiesen ist, der es überdies rechtfertigen würde, einzig 

den gemeindeeigenen Grundstücken im Finanzvermögen einen Kostenanteil der Stadt 

im Betrag von Fr. 2,639 Mio. als Sondervorteil anzurechnen.

5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Anlagekosten für die Infrastrukturanlagen 

des Stadtentwicklungsprojekts Freihof-Rathaus den Stimmbürgern unabhängig von 

den Kosten für die Hochbauten der geplanten Zentrumsüberbauung und des 

Rathausneubaus zur Abstimmung vorgelegt werden durften. Demgegenüber ist nicht 

nachvollziehbar, weshalb die Infrastrukturanlagen bei den betroffenen 

gemeindeeigenen Grundstücken im Finanzvermögen - anders als bei den ebenfalls 

betroffenen Grundstücken Privater - einen Sondervorteil auslösen und wieso die 

entsprechende Aufwertung Fr. 2,639 Mio. bzw. über 57 Prozent des Anteils der Stadt 

an die Infrastrukturanlagen betragen soll. Bei diesem Ergebnis ist der weiteren Rüge, 

auf Grund der Toleranzgrenze von zehn bis 25 Prozent hinsichtlich der Genauigkeit von 

Kostenschätzungen überschreite der Finanzbeschluss die Beschlusskompetenz der 

Bürgerversammlung, nicht weiter zu prüfen. Demzufolge ist die Beschwerde 

gutzuheissen, der Rekursentscheid vom 6. November 2009 und der Beschluss der 

Bürgerversammlung vom 11. Mai 2009 betreffend Baukredit Infrastrukturanlagen 

aufzuheben. Dies entspricht mit Blick auf die Anträge der Beschwerdeführerinnen einer 

Gutheissung der Beschwerde.

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6. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdegegnerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Art. 13 Ziff. 622 Gerichtskostentarif, 

sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs 3 VRP). Der geleistete 

Kostenvorschuss ist zurückzuzahlen.

Die Beschwerdeführerinnen haben Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung 

(Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Für die Beschwerdeverfahren vor dem 

Departement des Innern und dem Verwaltungsgericht ist eine Entschädigung von 

insgesamt Fr. 4'000.-- zuzügl. MWSt angemessen und von der Beschwerdegegnerin zu 

bezahlen.

Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid vom 

6. November 2009 des Departements des Innern sowie der Beschluss der 

Bürgerversammlung vom 11. Mai 2009 betreffend Baukredit Infrastrukturanlagen des 

Stadtentwicklungsprojekts Freihof-Rathaus aufgehoben.

2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- bezahlt die 

Beschwerdegegnerin. Auf die Erhebung wird verzichtet. Den Beschwerdeführerinnen 

wird der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- zurückerstattet.

3./ Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerinnen für die 

Beschwerdeverfahren vor dem Departement des Innern und vor dem 

Verwaltungsgericht insgesamt mit Fr. 4'000.-- zuzügl. MWSt ausseramtlich zu 

entschädigen.

V.          R.           W.

Der Präsident:                   Der Gerichtsschreiber:

Versand dieses Entscheides an:

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-   die Beschwerdeführerinnen (durch Rechtsanwalt Dr. H.)

-   die Vorinstanz

-   die Beschwerdegegnerin

am:

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

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	Urteil des Verwaltungsgerichtes vom 16.09.2010
	Politische Rechte, Stimmrechtsbeschwerde, Art. 243 aGG (sGS 151.2). Die Kosten für die Infrastrukturanlagen des Stadtentwicklungsprojekts durften den Stimmbürgern separat zur Abstimmung vorgelegt werden. Unverständlich ist es jedoch, weshalb diese nur bei den gemeindeeigenen Grundstücken einen Sondervorteil auslösen sollen und wieso die entsprechende Aufwertung Fr. 2,639 Mio. und der damit verbleibende referendumspflichtige Anteil Fr. 1,937 Mio. betragen soll (Verwaltungsgericht, B 2009/205).

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		2025-07-19T13:24:53+0200
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