# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ae5df0b2-5346-5d95-9ca0-46d1704089a8
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-06-17
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.06.2010 GE.2009.0178
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2009-0178_2010-06-17.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 17 juin 2010

  
	
  Composition

  	
  M. Rémy Balli, président; M. Pierre Journot et M. Pascal Langone, juges; Mme Caroline
  Rohrbasser, greffière.

  

 

	
  Recourante

  	
   

  	
  X.________, à 1********, représentée par Olivier VERREY, notaire, à Pully.

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Autorité de
  surveillance des fondations.

  

   

 

	
  Objet

  	
   

  
	
   

  	
  Recours X.________ c/ décision de
  l'Autorité de surveillance des fondations du 9 septembre 2009 (facture
  n° 2009001197 - comptes de l'exercice 2007).

  

 

Vu les faits suivants

A.                               
La X.________ (ci-après: la fondation) est une
fondation au sens des art. 80 ss du Code civil suisse du
10 décembre 1907 (CC; RS 210) dont le siège est à 1********.
Constituée le 21 décembre 2001, elle a pour but de conseiller et aider
financièrement en Suisse romande de jeunes adultes diplômés reconnus dans leur
profession et décidés à entreprendre une nouvelle étape de formation afin
d'acquérir un degré supérieur de compétence, mais dont seule la situation
matérielle risque de faire échouer le projet.

B.                              
Par décision du 20 décembre 2002, la
fondation a été placée sous la surveillance du Département des institutions et
des relations extérieures (aujourd'hui: Département de l'intérieur - ci-après:
l'autorité de surveillance).

L'autorité de surveillance procède
au contrôle des états financiers de la fondation et perçoit à cet effet un
émolument annuel qui s'est élevé à 200 fr. pour l'exercice 2003,
600 fr. pour l'exercice 2004 et 800 fr. pour l'exercice 2005.

C.                              
Le 29 avril 2008, l'autorité de
surveillance a adressé à la fondation une facture d'un montant de
1'500 fr. pour le contrôle de l'exercice comptable 2006.

Saisie d'un recours interjeté par
la fondation, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: CDAP) a annulé cette facture au motif qu'aucune base légale ne
permettait la perception de l'émolument litigieux (arrêt FI.2008.0055 du
27 novembre 2008).

D.                              
Le 30 juin 2008, la fondation a transmis à
l'autorité de surveillance le procès-verbal approuvant ses comptes 2006 et 2007
ainsi que son rapport de gestion 2007.

Par lettre du 3 août 2009,
l'autorité de surveillance a informé la fondation que les documents relatifs
aux comptes annuels 2007 qu'elle avait examinés n'appelaient pas de commentaire
particulier de sa part.

Par pli séparé, elle a adressé à la
fondation une facture datée du 9 septembre 2009 d'un montant de
1'760 fr. pour les frais de contrôle de l'exercice comptable 2007.

E.                              
Le 24 septembre 2009, la fondation s'est
pourvue devant la CDAP contre cette facture en concluant à son annulation. A
l'appui de son recours, elle a notamment produit son bilan 2007 dont le total s'élevait
à 6'692'109 fr. 18 au 31 décembre 2007.

L'autorité de surveillance a conclu
à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

A l'occasion d'un second échange
d'écritures, les parties ont persisté dans leurs conclusions.

A la demande du juge instructeur,
la fondation a produit le rapport de son organe de contrôle concernant
l'exercice comptable 2007 et la note d'honoraires y relative d'un montant de
3'873 fr. 60. Egalement interpellée, l'autorité de surveillance a
notamment communiqué au juge instructeur un document intitulé "barème 2009
des émoluments en matière surveillance des fondations" dont il ressort que
les émoluments annuels de surveillance sont calculés comme suit:

	
  "Palier

  	
   

  	
  Frais

  
	
  min

  	
  max

  	
  annuels

  
	
  0.--

  	
  29'999.--

  	
  100.--

  
	
  30'000.--

  	
  499'999.--

  	
  330.--

  
	
  500'000.--

  	
  999'999.--

  	
  500.--

  
	
  1'000'000.--

  	
  1'499'999.--

  	
  610.--

  
	
  1'500'000.--

  	
  1'999'999.--

  	
  880.--

  
	
  2'000'000.--

  	
  2'999'999.--

  	
  1'100.--

  
	
  3'000'000.--

  	
  3'999'999.--

  	
  1'320.--

  
	
  4'000'000.--

  	
  5'999'999.--

  	
  1'540.--

  
	
  6'000'000.--

  	
  7'999'999.--

  	
  1'760.--

  
	
  8'000'000.--

  	
  9'999'999.--

  	
  1'870.--

  
	
  10'000'000.--

  	
  14'999'999.--

  	
  1'980.--

  
	
  15'000'000.--

  	
  19'999'999.--

  	
  2'200.--

  
	
  20'000'000.--

  	
  39'999'999.--

  	
  2'240.--

  
	
  40'000'000.--

  	
  59'999'999.--

  	
  2'750.--

  
	
  60'000'000.--

  	
  79'999'999.--

  	
  3'080.--

  
	
  80'000'000.--

  	
  99'999'999.--

  	
  3'410.--

  
	
  100'000'000.--

  	
  199'999'999.--

  	
  3'740.--

  
	
  200'000'000.--

  	
  299'999'999.--

  	
  4'070.--

  
	
  300'000'000.--

  	
  499'999'999.--

  	
  4'510.--

  
	
  500'000'000.--

  	
  999'999'999.--

  	
  4'840.--

  
	
  1'000'000'000.--

  	
  2'999'999'999.--

  	
  5'170.--

  
	
  3'000'000'000.--

  	
   

  	
  5'500.--"

  

 

F.                               
Le tribunal a statué par voie de délibération.

G.                              
Les arguments respectifs des parties seront
repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant
en droit

1.                               
Interjeté devant le tribunal de céans dans un
délai de trente jours dès la notification de la décision attaquée, le recours,
signé par un notaire est, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée,
recevable à la forme (art. 21 al. 2 du règlement du 30 avril
2008 sur la surveillance des fondations - RSF; RSV 211.71.1; art. 92
et 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA;
RSV 173.36; art. 10 de la loi du 29 juin 2004 sur le notariat - LNo;
RSV 178.11).

2.                               
En premier lieu, la recourante fait grief à
l'autorité intimée d'avoir perçu l'émolument litigieux en application d'une loi
qui n'était pas encore en vigueur à l'époque où elle lui a transmis ses pièces
comptables pour contrôle, a fortiori au moment de l'exercice comptable
concerné. Elle estime que la réglementation en vertu de laquelle l'autorité
intimée lui a facturé des frais de contrôle n'est pas applicable ratione
temporis. L'autorité intimée pour sa part soutient non seulement que
l'émolument a été fixé en 2009, mais encore qu'il est perçu en contrepartie de
l'activité de surveillance qu'elle a déployée en 2009 également. Le fait que
ses opérations de surveillance aient porté sur l'exercice comptable 2007 ne
serait pas relevant.

a) aa) S'agissant de la
qualification de la taxe litigieuse, il convient de se référer à l'arrêt rendu
par le tribunal de céans au sujet de la facture adressée par l'autorité intimée
pour le contrôle de l'exercice comptable 2006 le 27 novembre 2008 (arrêt
FI.2008.0055) où il a été jugé qu'il s'agissait d'un émolument administratif
ordinaire.

bb) Le 5 mai 2009, le Grand
Conseil a adopté une modification de la loi d'introduction dans le Canton de
Vaud du Code civil suisse du 30 novembre 1910 (LVCC; RSV 211.01) et
introduit un nouvel art. 33a, lequel a la teneur suivante:

"1. L'autorité de surveillance des
fondations perçoit des émoluments, de CHF 50.- à CHF 5'500.- pour
toute opération ou décision prise dans le cadre de ses attributions légales en
relation avec les fondations ou institutions de prévoyance.

2. L'émolument est calculé en fonction de
l'importance du travail accompli et de la fortune des fondations ou
institutions de prévoyance.

3. Le Conseil d'Etat fixe le tarif des émoluments
dus à l'autorité de surveillance des fondations.

4. Le montant des frais extraordinaires,
tels que frais d'expertise, d'enquête ou de publication, est perçu en
sus."

L'entrée en vigueur de cette
modification a été fixée rétroactivement au 1er janvier 2009
(art. 2 de la loi du 5 mai 2009 modifiant la LVCC).

cc) Le droit suisse consacre le
principe général de la non-rétroactivité. Ainsi, une loi ne peut en principe
déployer des effets qu'à partir de son entrée en vigueur. Ce principe, exprimé
notamment par l'art. 1 du Titre final du CC, est lié au principe de
prévisibilité et de légalité de l'impôt. Des exceptions sont toutefois
possibles (cf. Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen
Steuerrechts, 6ème éd., Zurich 2002, p. 162; Xavier Oberson,
Droit fiscal suisse, 3ème éd., Bâle 2007, § 3 n° 14
p. 29; Jean-Marc Rivier, Droit fiscal suisse, L’imposition du revenu et de
la fortune, 2ème éd., Lausanne 1998, p. 80). Il n’y a
cependant pas de rétroactivité proprement dite lorsque la nouvelle règle
s’applique à un état de chose durable, non entièrement révolu dans le temps; le
Tribunal fédéral admet alors l’application du nouveau droit à des états de
faits qui ont débuté sous l’empire de l’ancien droit (Xavier Oberson, op. cit.,
§ 3 n° 15 p. 30; Jean-Marc Rivier, op. cit., p. 81). De
même, il n'y a pas de rétroactivité prohibée du nouveau droit lorsque des faits
fondant une mesure ayant eu lieu après l'entrée en vigueur de la nouvelle
réglementation sont appréciés à la lumière du comportement de l'intéressé
antérieur à cette modification (ATF 133 II 97 consid. 4.1 pp. 101 s.).
A plusieurs reprises, le tribunal de céans a ainsi jugé qu’il n’y avait pas de
rétroactivité proprement dite dans le fait qu’une réglementation communale soit
applicable le 1er janvier de l’année de son approbation par le
Conseil d’Etat (arrêts FI.2006.0049 du 1er mars 2007 consid. 3a
pp. 8 s.; FI.1999.0060 du 31 mai 2006 consid. 6 p. 10;
FI.1999.0054 du 26 mai 2006 consid. 7 p. 10; dans un sens
contraire, mais isolé, arrêt FI.2000.0011 du 28 novembre 2000).

b) En l'espèce, la question de la
validité de la clause prévoyant l'entrée en vigueur de la disposition
permettant la perception de la taxe litigieuse de manière rétroactive le 1er janvier
2009 peut rester ouverte, dès lors que la recourante conteste son application à
une période antérieure à cette date.

3.                               
a) La créance fiscale naît dès que les faits
générateurs prévus par la loi sont réalisés. Le moment de la naissance de la
créance d’impôt dépend toutefois des caractéristiques de l’objet de l’impôt (Ernst
Blumenstein/Peter Locher, op. cit., p. 307; Philippe Béguin/Kaloyan
Stoyanov, La créance d’impôt, in: Les procédures en droit fiscal, 2ème éd.,
Berne/Stuttgart/Vienne 2005, p. 804). S’agissant d’une contribution
causale, il importe de rechercher le fait générateur dans la concrétisation de
l’avantage obtenu par le contribuable du fait de la plus-value que représente
pour lui la prestation collective. Le tribunal de céans a par exemple jugé
qu'en matière de taxe de raccordement cet avantage se manifestait pour le
propriétaire par le raccordement du bâtiment au réseau
public d’évacuation et d’épuration des eaux claires. Lorsque son bâtiment était
déjà raccordé, le propriétaire retirait un avantage supplémentaire dès que les travaux
de transformation étaient achevés (arrêt FI.2009.0050 du 28 août 2009
consid. 5b p. 10). Dans un ancien arrêt, le Tribunal fédéral avait
pour sa part jugé que l'obligation fiscale naît au moment où les conditions
légales sont réalisées. Dans les cas où l'étendue de la taxe n'est concrétisée
par la taxation et la facturation que postérieurement à la réalisation des
conditions légales, c'est tout de même la réalisation des conditions légales et
non pas la déclaration concrète de l'autorité de taxation qui constitue le
moment déterminant pour le fondement de l'obligation fiscale. La taxation ne
fait qu'établir dans le cas concret une obligation légale préexistante (ATF 107
Ib 376 consid. 3 p. 378; 103 Ia 26 traduit in JT 1979
pp. 41 ss consid. 2 p. 43).

b) En l'espèce, la recourante a, le
30 juin 2008, transmis à l'autorité intimée ses pièces comptables pour
contrôle de l'exercice 2007. A cette époque, aucune disposition légale ne
permettait la perception d'un émolument en contrepartie de cette activité. Il
ressort du dossier que l'autorité intimée a achevé le contrôle de l'exercice
2007 le 22 juillet 2009. Le 3 août 2009, elle a informé la recourante
que les documents examinés n'appelaient pas de commentaire particulier de sa
part, puis, le 9 septembre 2009, elle a facturé l'émolument litigieux.
Pour déterminer si la nouvelle disposition entrée en vigueur le 1er janvier
2009 est applicable au cas d'espèce, il convient de définir le fait générateur
de l'émolument de surveillance. En matière de contribution causale, le fait générateur réside dans la concrétisation de l’avantage obtenu par
le contribuable du fait de la plus-value que représente pour lui la prestation
collective. Dès lors, en matière d'émolument de surveillance des fondations, il
apparaît que l'avantage obtenu par la fondation se concrétise à l'issue du
contrôle de ses comptes. C'est à ce moment qu'elle sait si sa comptabilité
respecte ou non les règles qui lui sont applicables et si elle doit
entreprendre des rectifications dans sa gestion ou la tenue de ses comptes. La
recourante ne semble d'ailleurs pas contester que c'est bien l'exercice de
l'activité de surveillance qui fait naître la créance fiscale. Elle rappelle
cependant avoir communiqué ses pièces comptables en 2008 et met dès lors en doute
le fait que l'autorité intimée ait procédé à leur examen en 2009 seulement. Il
est vrai qu'en définitive, dans un tel cas, la naissance de la créance dépend
de l'activité de l'autorité et, d'une certaine manière, de son bon vouloir.
Cela étant, il apparaît que l'autorité intimée a effectivement procédé au
contrôle des comptes de la recourante dans le courant de l'année 2009. Partant,
elle était en droit de percevoir un émolument en contrepartie de son activité,
en application de la nouvelle disposition légale entrée en vigueur le 1er janvier
2009. Ce grief est partant mal fondé.

4.                               
La recourante soutient ensuite que la taxe
litigieuse ne respecte pas les principes de l'équivalence et de la couverture
des coûts.

a) aa) Le droit est le fondement et
la limite de l’activité de l’Etat (art. 5 al. 1 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst.; RS 101;
art. 7 al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril
2003 - Cst.-VD; RSV 101.01). Le Grand Conseil adopte les lois et les
décrets (art. 103 al. 2 Cst.-VD). Le Conseil d’Etat édicte les
dispositions nécessaires à leur application (art. 120 al. 2 Cst.-VD).
Valant pour l’ensemble de l’activité de l’Etat (ATF 128 I 113 consid. 3c
p. 121; 123 I 1 consid. 2b pp. 3 ss), le principe de la
légalité veut que tout acte étatique repose sur une base légale matérielle,
suffisamment précise et édictée par l’organe compétent au regard de l’ordre
constitutionnel (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 121). La délégation de
compétences législatives à l’exécutif ou à un autre organe est admissible, pour
autant qu’elle soit prévue dans une loi au sens formel, qu’elle ne soit pas
prohibée par le droit cantonal, qu’elle soit limitée à un domaine précis et que
la loi contienne elle-même les traits essentiels de la réglementation à
adopter, lorsque la situation des particuliers est atteinte de manière
importante (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 122; 327
consid. 4.1 p. 337; 126 I 180 consid. 2 pp. 182 ss;
118 Ia 245 consid. 3b p. 247; 305 consid. 2b
pp. 310 ss). Il est impossible de définir,
une fois pour toutes, quelles règles sont si importantes qu’elles doivent
nécessairement être contenues dans une loi au sens formel. Tout dépend des
circonstances. On admet une telle exigence lorsqu’il s’agit de restreindre les
droits constitutionnels des citoyens, de mettre à la charge de ceux-ci des
obligations fondées sur le droit public, en tenant compte de la nature et de la
gravité de ces restrictions ou obligations (ATF 128 I 113 consid. 3c
p. 122; 123 I 221 consid. I.4a p. 226).

En matière fiscale, le principe de
la légalité a pour conséquence que l'Etat n'est autorisé à lever des impôts ou
à percevoir des taxes que si les conditions fixées par la loi sont réunies et
uniquement dans la mesure prévue par elle (cf. arrêt du Tribunal administratif
genevois du 29 décembre 1976 publié in RDAF 1977 pp. 55 ss consid. D
pp. 57 ss). Le principe même du prélèvement de l'impôt ou d'une taxe
causale doit reposer sur une base légale formelle (ATF 131 II 735
consid. 3.2 p. 739; 118 Ia 320 consid. 3a pp. 323 s),
celle-ci devant être adoptée par le législateur (Xavier Oberson, op. cit.,
§ 3 n° 3 p. 27).

Pour les taxes causales, on admet
que le strict respect du principe de la légalité est moins important et peut
être assoupli (ATF 132 II 371 consid. 2.1
pp. 374 ss; 47 consid. 4.1 p. 55; Xavier Oberson, op. cit., § 3 n° 7 ss
p. 28). Le fait que les émoluments soient soumis
de plein droit aux principes d'égalité devant la loi, de proportionnalité et de
couverture des frais offre en effet déjà une protection efficace au
contribuable (arrêt du Tribunal administratif genevois précité, publié in RDAF
1977 pp. 55 ss consid. D pp. 57 ss). Les exigences du
principe de la légalité sont ainsi réduites lorsqu'il est possible de contrôler
que le montant de la taxe causale respecte le principe de la couverture des
frais et le principe de l'équivalence (ATF 123 I 254 consid. 2
p. 255; Xavier Oberson, op. cit, § 3 n° 9 p. 28), qui sont
dérivés du principe de proportionnalité (arrêt FI.1998.0068 du 2 octobre 1998).
Dans la mesure où ces deux principes sont respectés, la mesure et le barème de
la taxe peuvent être fixés par une ordonnance législative reposant sur une
délégation (Pierre Moor, Droit administratif, Berne 1992, vol. III,
n° 7.2.4.2 p. 365).

bb) D'après le principe de la
couverture des frais, l'ensemble des ressources provenant d'un émolument ne
doit pas être supérieur à l'ensemble des dépenses de la collectivité pour l'activité
administrative en cause. Les dépenses à couvrir peuvent comprendre les frais
généraux, en particulier ceux de port, de téléphone, les salaires du personnel,
le loyer ainsi que les intérêts et l'amortissement des capitaux investis (ATF
2P.231/2005 du 11 août 2006 consid. 4.1; 120 Ia 171 consid. 2
p. 174 et les références citées; arrêts GE.2008.0012 du 17 septembre
2009 consid. 4b p. 4; GE.2009.0019 du 15 juin 2009
consid. 2c p. 4).

Selon le principe de l'équivalence,
le montant de chaque émolument doit être en rapport avec la valeur objective de
la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. La valeur de la
prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût
par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause.
Pour que le principe de l'équivalence soit respecté, il faut que l'émolument
soit raisonnablement proportionné à la prestation de l'administration, ce qui
n'exclut cependant pas une certaine schématisation. Il n'est pas nécessaire
que, dans chaque cas, l'émolument corresponde exactement au coût de l'opération
administrative. L'autorité peut également tenir compte de l'intérêt du débiteur
à l'acte officiel et, dans une certaine mesure, de sa situation économique pour
fixer les émoluments, dans les affaires importantes, à un montant élevé qui
compense les pertes subies dans les affaires mineures. Les émoluments doivent
toutefois être établis selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des
différences que ne justifieraient pas des motifs pertinents. Le taux de
l'émolument ne doit pas, en particulier, empêcher ou rendre difficile à l'excès
l'utilisation de certaines institutions (ATF 2P.231/2005 du 11 août 2006 consid. 4.1;
120 Ia 171 consid. 2a p. 174 et les références citées; arrêts
GE.2009.0019 du 15 juin 2009 consid. 2c p. 4; FI.2009.0031 du
26 janvier 2010 consid. 6 p. 28).

A titre d'exemple, le Tribunal
fédéral a jugé qu'une réglementation communale sur la gestion des déchets qui
prévoyait la perception auprès des entreprises qui recouraient au service
d'assainissement communale d'une taxe annuelle proportionnelle au tonnage moyen
des déchets produits respectait le principe de l'équivalence (ATF 2P.231/2005
du 11 août 2006 publié et traduit in RDAF 2007 I pp. 31 ss).
Dans une autre affaire, il a considéré qu'une règle cantonale permettant le
prélèvement d'un émolument sur la constitution et la répartition d'un droit de
gage immobilier ou sur l'augmentation du montant du gage était conforme aux
principes précités dès lors que cette contribution unique restait dans des
limites raisonnables eu égard à l'efficacité du service étatique, la
responsabilité liée à l'activité de l'Etat, la situation économique de
l'administré ou encore son intérêt à l'accomplissement de l'acte (ATF 126 I
180). Pour sa part, le tribunal de céans a jugé qu'un montant forfaitaire de 700 fr.
relatif à des frais d'intervention de police suite au déclenchement inopiné
d'une alarme privée était, en dépit d'un certain schématisme, admissible. Elle a
en particulier relevé le montant peu élevé de l'émolument en rapport avec les
coûts effectifs engendrés par l'intervention policière et l'utilité potentielle
de la prestation pour le contribuable dans l'hypothèse où l'alarme aurait été
donnée à bon escient (arrêt GE.2009.0019 du 15 juin 2009). Dans un autre
cas concernant un contrôle de chantier, le tribunal de céans a retenu que le
temps consacré aux opérations de contrôle (19h30) apparaissait proportionné à
la prestation fournie par l'Etat compte tenu de l'ampleur de l'intervention
effectuée et du nombre de personnes contrôlées. Partant, l'émolument de 1'462
fr. 50 était justifié (arrêt GE.2008.0030 du 30 mai 2008).

cc) L'art. 11 al. 1 RSF
prévoit que l'organe suprême de toute fondation soumise à ce règlement est tenu
d'adresser à l'autorité de surveillance dans les six mois qui suivent la clôture
de chaque exercice annuel les comptes annuels, composés du bilan, du compte
d'exploitation et de l'annexe (let. a), le rapport de l'organe de révision
(let. b), le rapport annuel de gestion (let. c) et le procès-verbal
de l'organe suprême entérinant les comptes et la gestion (let. d). Les
fondations exonérées des impôts remettent à l'autorité de surveillance deux
exemplaires des comptes et du rapport de l'organe de révision (sous réserve de
l'art. 12) dont l'un à l'attention de l'Administration cantonale des
impôts (art. 11 al. 3 RSF). Si l'actif de la fondation consiste en
une créance ou une participation à une société, le bilan et les comptes du
débiteur de la créance ou de la société peuvent être requis (art. 11
al. 4 RSF). L'autorité de surveillance est en tout temps habilitée à
exiger d'autres indications, rapports et documents ou à les consulter au siège
de la fondation (art. 11 al. 5 RSF). L'art. 12 al. 1 RSF
précise en outre que l'annexe aux comptes annuels contient au moins les
informations concernant l'organisation de la fondation (let. a), les
coordonnées de l'organe de révision (let. b), les indications concernant
la gestion et le placement de la fortune (y compris la composition de la
fortune en fonction des catégories de placement et l'évolution du capital de
fondation) (let. c), les autres informations relatives à la situation
financière (cautionnement, actifs mis en gage ou cédés, leasing, valeur
d'assurance incendie et estimation fiscale, dette envers des institutions de
prévoyance professionnelle) (let. d), les informations importantes sur la
gestion et les activités de la fondation (let. e) et les événements
importants postérieurs à la date du bilan (let. f). L'autorité de
surveillance peut demander en tout temps des informations supplémentaires
(art. 12 al. 2 RSF).

Le nouvel art. 33a LVCC
introduit le 15 mai 2009, mais dont l'entrée en vigueur a été fixée de
manière rétroactive au 1er janvier 2009, prévoit que l'autorité
de surveillance des fondations perçoit des émoluments de 50 fr. à
5'500 fr. pour toute opération ou décision prise dans le cadre de ses
attributions légales en relation avec les fondations ou institutions de
prévoyance (al. 1). L'émolument est calculé en fonction de l'importance du
travail accompli et de la fortune des fondations ou institutions de prévoyance
(al. 2). Le Conseil d'Etat fixe le tarif des émoluments dus à l'autorité
de surveillance des fondations (al. 3). Le montant des frais
extraordinaires, tels que frais d'expertise, d'enquête ou de publication, est
perçu en sus (al. 4). Selon l'art. 3 ch. 35 let. a du
règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative
(RE-Adm; RSV 172.55.1) entré en vigueur le 1er janvier
2009 également, le Département des institutions et des relations extérieures (aujourd'hui:
le Département de l'intérieur) perçoit en matière de surveillance des
fondations un émolument annuel de surveillance (en fonction du total du bilan)
d'un montant de 330 à 5'500 francs.

b) aa) En l'espèce, l'autorité
intimée a facturé à la recourante l'émolument litigieux en application de son
barème 2009 qui prévoit des frais annuels à hauteur de 1'760 fr. pour la
surveillance des fondations dont le total du bilan ou la fortune se situe entre
6'000'000 et 7'999'999 francs. La recourante critique cette façon de
procéder. Elle rappelle que le nouvel art. 33a al. 2 LVCC prévoit que
l'émolument perçu par l'autorité de surveillance est calculé en fonction de
l'importance du travail accompli et de la fortune des fondations ou
institutions de prévoyance. Elle estime partant que le règlement fixant les
émoluments en matière administrative ne pouvait se limiter à prendre en compte
le seul total du bilan pour déterminer le montant de l'émolument en matière de
surveillance des fondations. Elle relève qu'en utilisant le seul critère du
résultat du bilan, l'autorité intimée n'a pas tenu compte de l'importance du
travail accompli pour pondérer son émolument, en violation de l'art. 33a
LVCC. A cet égard, la recourante ajoute que, dans son cas, le travail de
l'autorité de surveillance a été très sommaire et ne justifiait pas la
perception d'un émolument de cette ampleur. D'ailleurs, le contrôle en question
n'a donné lieu à aucun commentaire de la part de l'autorité de surveillance. En
outre, cette dernière peut percevoir des émoluments supplémentaires pour
d'autres activités spécifiques qu'elle pourrait être amenée à accomplir en sus
de la surveillance des comptes. A titre de comparaison, la recourante relève
que l'autorité fédérale de surveillance a prélevé un émolument de 600 fr.
pour la surveillance d'une fondation dont le total du bilan s'élevait à
18'906'964 fr. 52 au 31 décembre 2008. A ses allégations, l'autorité
intimée répond que son activité consiste notamment à procéder à diverses
vérifications, telles que l'inscription au registre du commerce, les placements
financiers, le respect des statuts, les activités de l'entité ou encore le
respect de l'indépendance de l'organe de révision. L'activité de contrôle
commence par la mise en œuvre de démarches pour obtenir l'intégralité des
pièces requises et se poursuit pas l'examen du dossier proprement dit, qui
comprend notamment l'étude des statuts et, le cas échéant, du règlement de la
fondation, ainsi que l'analyse des opérations de placement. L'autorité intimée
relève que même en présence d'un dossier qui ne présente en apparence aucune
difficulté, elle ne saurait se reposer entièrement sur les rapports des organes
de révision. Elle ajoute que son intervention dépasse le seul examen annuel des
comptes des fondations, mais qu'elle répond ponctuellement à des demandes de
renseignements et organise des séances pour lesquelles elle ne facture aucun
émolument. L'autorité intimée insiste par ailleurs sur l'utilité pour les
fondations de son activité de surveillance, même si elle n'est que potentielle.
Dans son mémoire complémentaire, la recourante rétorque que, parmi les
nombreuses tâches énumérées par l'autorité intimée, seules quelques-unes
avaient été accomplies pour le contrôle de son activité en 2007. Ainsi, elle
avait notamment spontanément fourni à l'autorité intimée tous les documents
nécessaires dans les délais. Elle n'avait procédé à aucune opération de
placement complexe, et ne se trouvait pas en situation de surendettement.
D'ailleurs, elle était classée dans la catégorie de risques la plus basse.
S'agissant de la comparaison avec l'émolument perçu par l'autorité fédérale de
surveillance, l'autorité intimée réplique que l'autorité fédérale de
surveillance des fondations est rattachée au secrétariat général du département
fédéral de l'intérieur, bénéficiant de ce fait de son infrastructure. Elle
souligne par ailleurs que l'émolument litigieux représente moins de 0,03 %
du total du bilan 2007 de la recourante. Enfin, elle soutient que les deux
critères fixés par la LVCC pour calculer le montant de l'émolument - à savoir
l'importance du travail fourni et la fortune des fondations - ne doivent pas
être utilisés de manière cumulative lors du calcul de tous les émoluments. A
son avis, dès lors que l'importance du travail fourni se situe dans la moyenne,
la taxe doit être calculée seulement en fonction de la fortune de la fondation,
le barème prenant "intrinsèquement" en compte le travail
requis. Pour le surplus, l'autorité intimée a encore précisé qu'elle ne faisait
aucune distinction entre la notion de "total du bilan" et de "fortune".

bb) En premier lieu, l'on relèvera
que, contrairement à ce que prétend l'autorité intimée, les critères de
l'importance du travail accompli et de la fortune sont cumulatifs selon la
lettre claire de l'art. 33a al. 2 LVCC, ce que l'autorité intimée
semble d'ailleurs implicitement admettre lorsqu'elle soutient que ce critère
est "intrinsèquement" pris en compte dans le barème qu'elle a
établi.

A cet égard, l'on notera également à
titre liminaire que le libellé de l'art. 3
ch. 35 let. a RE-Adm prête le flanc à la critique, dès lors qu'il ne
reprend nullement le critère de l'importance du travail accompli alors que
celui-ci figure expressément dans la loi sur laquelle il repose.

Par ailleurs, au vu de ce barème et
des explications fournies par l'autorité intimée, il apparaît que l'importance
du travail accompli n'a en définitive aucune portée lorsque l'on se
trouve dans un cas "normal", dans lequel le temps consacré au
contrôle des états financiers peut être qualifié de "moyen". Dans un
tel cas, seul le critère de la fortune respectivement du total du bilan est
pris en compte pour le calcul de l'émolument. Si l'on peut effectivement
admettre que le critère de l'importance du travail a été intégré dans
l'élaboration du barème, l'on relèvera toutefois que celui-ci contient plusieurs
inconsistances. D'abord, il fixe un tarif minimum de 100 fr., alors que le
RE-Adm prévoit une fourchette allant de 330 à 5'500 fr. en matière
d'émolument de surveillance. Ensuite, il est muet sur les émoluments à
percevoir lorsque l'autorité doit prendre d'autres mesures relevant aussi du
droit de la surveillance (cf. art. 3 ch. 35 let. n RE-Adm). Il
n'est en outre pas linéaire du fait de l'application d'un montant de frais fixe
(par exemple 1'320 fr.) à une fourchette de fortunes ou totaux du bilan (par
exemple fondation dont la fortune ou le total du bilan se situe entre 3'000'000
et 3'999'999 fr.). Ainsi, des fondations dont la fortune ou le total du
bilan s'élève respectivement à 499'999 fr., 500'000 fr. et
999'999 fr. s'acquitteront d'un émolument aux taux respectifs de
0,066 %, 0,1 % et 0,05 %. Par conséquent, la fondation
présentant une fortune ou un total du bilan de 500'000 fr. se voit taxer à
un taux plus élevé que les fondations dont les fortunes ou totaux du bilan
s'élèvent à 499'999 respectivement 999'999 francs. Ce système apparaît dès
lors incohérent au vu du critère de la fortune ou du total du bilan à utiliser
pour fixer le montant de l'émolument. Pour éviter ce problème, il aurait été plus
judicieux d'établir un système de fixation du montant de l'émolument en
proportion de la fortune ou du total du bilan de la fondation, comme c'est notamment
le cas en matière de surveillance des institutions de prévoyance (cf.
art. 2 al. 3 de l'ordonnance fédérale du 17 octobre 1984
instituant des émoluments pour la surveillance des institutions de prévoyance
professionnelle - OEPP; RS 831.435.2). Enfin, l'on relèvera que
l'utilisation indifférée des termes "fortune" et "total du
bilan" prête à confusion et n'est pas propre à garantir la sécurité du
droit. Cette notion mériterait d'être clairement définie dans le barème dont
elle constitue la base de calcul.

cc) Cela étant, il sied de rappeler
qu'un certain schématisme est admis en matière de fixation du montant d'un
émolument. En l'espèce, l'on doit dès lors admettre qu'en dépit des défauts
précités, le barème établi par l'autorité intimée respecte les principes de la
couverture des coûts et de l'équivalence. En effet, il prend en compte un
critère objectif, à savoir la fortune ou le total du bilan de la fondation,
pour calculer le montant de l'émolument. Or, l'on peut partir du principe que
l'activité de surveillance annuelle déployée par l'autorité intimée pour la
surveillance d'une fondation dont la fortune ou le total du bilan est plus
important nécessite plus d'opérations de contrôle qu'une fondation dont les
actifs sont modestes. L'on relèvera d'ailleurs que, sur le plan fédéral, le
critère de la fortune est utilisé pour fixer le montant de l'émolument annuel
en matière de surveillance des institutions de prévoyance (cf. art 63a al. 2
de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle
vieillesse, survivants et invalidité - LPP; RS 831.40 - et 3 OEPP; ATFA C-2405/2006
du 29 octobre 2007 consid. 5.6). Par ailleurs, le RE-Adm prévoit la
possibilité de facturer les mesures supplémentaires relevant du droit de la
surveillance que l'autorité pourrait être amenée à mettre en œuvre, ceci selon
le temps requis (cf. art. 3 ch. 35 let. n RE-Adm). En outre, les
tarifs apparaissent proportionnés à la prestation fournie par l'Etat et à sa
valeur objective pour les fondations. Dans le cas présent, l'on relèvera à cet
égard que l'autorité intimée a facturé à la recourante un émolument d'un
montant de 1'760 fr. alors que les frais engagés pour l'organe de contrôle
se sont élevés à 3'873 fr. 60. L'émolument apparaît dès lors être en
adéquation avec l'activité étatique et rester dans une limite raisonnable.
Quand bien même la mise en œuvre des dispositions cantonales en matière
d'émolument annuel de surveillance des fondations prête le flanc à la critique,
il n'en reste pas moins que les barèmes fixés par l'autorité intimée ne viole
pas le principe de la légalité.

5.                               
Il découle des considérations qui précèdent que
le recours doit être rejeté aux frais de la recourante qui n'a pas droit à des
dépens (art. 49 et 55 LPA).

Par ces motifs

 la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.                                  
Le recours est rejeté.

II.                                
La décision de l'Autorité de surveillance des
fondations du 9 septembre 2009 est confirmée.

III.                               
Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis
à la charge de la X.________

IV.                             
Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le
17 juin 2010

 

 

Le
président:                                                                                             La
greffière:

                                                                                                                  

 

 

 

 

Le
présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.