# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a20dc976-1345-54b1-ab51-6cfc61683605
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-03-18
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 18.03.2025
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-vom-18--M_2025-03-18.pdf

## Full Text

Feldeggweg 1 
3003 Bern 
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Eidgenössischer Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB 

 
 

 

Bern, 18. März 2025 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

im Schlichtungsverfahren zwischen 

A.__ 
(Antragstellerin) 

vertreten durch B.__ 

und 

Schweizerisches Heilmittelinstitut Swissmedic  

I Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. [Im Sommer 2023] erliess das Schweizerische Heilmittelinstitut (Swissmedic) eine Verfügung be-
treffend den Rückzug eines Gesuchs um Zulassung eines Arzneimittels. Der Gesuchsteller 
(Rechtsanwalt) hat am 19. Dezember 2023 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlich-
keitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) Swissmedic um Zugang zu 
"folgenden Dokumenten des genannten Zulassungsverfahrens" ersucht:  
- "Cover Letter des eingereichten Zulassungsgesuchs (keine weiteren Dokumente, d.h. ohne 

Beilagen) 
- Swissmedic List of Questions ('LoQ') 
- Cover Letter zur Antwort auf die LoQ (keine weiteren Dokumente, d.h. ohne Beilagen) 
- Swissmedic Vorbescheid 
- Allfällige (informelle) E-Mailkorrespondenz zwischen [der Antragstellerin] und Swissmedic." 

2. Am 10. Januar 2024 informierte Swissmedic den Gesuchsteller darüber, dass es die "von Ihrem 
Gesuch betroffenen Dokumente identifizieren" konnte. Die Behörde teilte ihm zudem mit, dass 
"wir die von Ihrem Gesuch betroffene Firma anhören", da die Dokumente "Personendaten enthal-
ten und sich darin allfällige Fabrikations- und Geschäftsgeheimnisse finden könnten".  

3. Mit Schreiben vom 11. Januar 2024 orientierte Swissmedic die Antragstellerin über das Zugangs-
gesuch und hörte sie an. Im Rahmen der Bearbeitung des Zugangsgesuchs habe die Behörde die 
folgenden Dokumente identifiziert, die es dem Schreiben als Beilage angefügt hat:  
- "Antrag [der Antragstellerin] auf Marktzulassung für [ein Arzneimittel]" (Dokument 1) 
- "List of Questions Swissmedic vom 14.4.2022" (Dokument 2) 
- "Antwort [der Antragstellerin] auf die LoQ vom 11.8.2022" (Dokument 3) 

 
 

 

2/12

- "Vorbescheid Abweisung Swissmedic vom 9.11.2022" (Dokument 4) 
- "Mailaustausch zwischen [der Antragstellerin] und Swissmedic vom 18.11.2022 bis 

25.11.2022" (Dokument 5) 
- "Antwort [der Antragstellerin] auf Vorbescheid vom 19.12.2022 (Dokument 6) 
- "Vorbescheid Gutheissung Swissmedic vom 16.3.2022" (Dokument 7) 
- "Antwort [der Antragstellerin] auf Vorbescheid Swissmedic vom 15.5.2023" (Dokument 8) 
- "Antwort Swissmedic vom 10.7.2023" (Dokument 9) 
- "Mailaustausch zwischen [der Antragstellerin] und Swissmedic vom 16.8.23 bis 28.8.2023" 

(Dokument 10).  

Die Behörde forderte die Antragstellerin auf, innert 10 Tagen zur Zugänglichkeit dieser Dokumente 
Stellung zu nehmen, wobei sie unter "Nennung der Gründe darzulegen" habe, weshalb "der Zu-
gang aufzuschieben, teilweise oder ganz zu verweigern ist." 

4. Mit E-Mail vom 15. Januar 2024 beantragte die Antragstellerin, ihr die Identität der gesuchstellen-
den Person mitzuteilen. Zwar sei davon auszugehen, dass sich die ersuchten Informationen bei 
ihrer Offenlegung "unwiderruflich in der Public Domain befinden". Allerdings habe die Antragstel-
lerin ein "offensichtliches Interesse daran zu wissen, welcher Art das Interesse der Person ist". 
Davon werde "nicht zuletzt abhängen, welchen Schutzbedarf [die Antragstellerin] vorliegend gel-
tend machen muss." Zudem verlangte sie eine Fristverlängerung zur Stellungnahme.  

5. Am 16. Januar 2024 erkundigte sich Swissmedic bei der gesuchstellenden Person, ob sie mit der 
Bekanntgabe ihrer Identität einverstanden ist. Die gesuchstellende Person lehnte die Bekannt-
gabe ihrer Identität gegenüber der Antragstellerin ab. 

6. Mit E-Mail vom 17. Januar 2024 teilte Swissmedic der Antragstellerin mit, dass die Fristerstre-
ckung gewährt werde, dies ohne weitere Angaben zur gesuchstellenden Person.  

7. Am 12. Februar 2024 nahm die Antragstellerin in erstreckter Frist gegenüber Swissmedic zum 
Zugangsgesuch Stellung. Sie hielt einleitend fest, dass die gesuchstellende Person ihre Identität 
nicht offenlegen wolle, weshalb die Antragstellerin davon ausgehen müsse, dass es sich dabei 
"um eine Konkurrentin" handle, die versuche, sich einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen. Zu-
dem erachte die angehörte Dritte das Zugangsgesuch als "insofern eher aussergewöhnlich, als 
es sich auf Dokumente in einem Verfahren bezieht, welches zwar formell, nicht aber materiell 
abgeschlossen worden ist." Swissmedic habe keine "rechtskräftige Beurteilung" des Zulassungs-
gesuchs vorgenommen, somit sind alle "Begutachtungsresultate […] als rein provisorisch zu be-
trachten." Unter anderem habe der freiwillige Rückzug zur Folge, dass kein Unterlagenschutz be-
stehe, weshalb sich die Antragstellerin in einer "besonders verwundbaren Position" befinde. Bei 
der Beurteilung des Zugangsgesuchs müsse die Marktsituation sowohl in der Schweiz als auch 
im Ausland berücksichtigt werden. Sodann sei der Grundsatz zu wahren, dass "einer Einsicht-
nahme keine überwiegenden privaten Interessen Dritter" entgegenstehen. Dementsprechend be-
antragte die Antragstellerin umfassende Schwärzungen in den von der Behörde identifizierten Do-
kumenten (Ziff. 3). Die einzelnen Schwärzungen habe sie in elektronischen Kopien dieser 
Dokumente in der "Kommentarspalte" zusätzlich begründet.  

8. Mit E-Mail vom 15. Februar 2024 stellte Swissmedic der gesuchstellenden Person die ersuchten 
Dokumente 1–10 in der von der Antragstellerin vorgeschlagenen Version zu. Die "diverse[n] 
Schwärzungsanträge" seien mit Personendaten und Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen 
begründet worden. Die Behörde hielt des Weiteren fest, die "Schwärzungsanträge noch nicht ein-
gehend geprüft" zu haben, "da wir in einem ersten Schritt von Ihnen wissen möchten, ob Sie mit 
der Herausgabe der Dokumente in dieser Form einverstanden wären." Zudem wies sie darauf hin, 
dass "die Gefahr" bestehe, "dass Ihre Identität im Rahmen eines allfälligen Schlichtungsverfah-
rens oder beim Erlass einer Verfügung […] offengelegt würde", sofern "Swissmedic entgegen der 
Auffassung [der Antragstellerin] zu mehr Informationen den Zugang gewähren" will.  

9. Am 4. März 2024 teilte der Gesuchsteller der Behörde mit, dass eine weitere Prüfung der Ausnah-
megründe gemäss Art. 7 BGÖ betreffend den Zugang zu den Dokumenten 1–8 sowie 10 "derzeit 
nicht erforderlich ist". Jedoch sei er nicht mit den in Dokument 9 "enthaltenen Schwärzungen" 
einverstanden. Er "bestreite hiermit explizit, dass dieses Schreiben Informationen enthält, welche 
eine Verweigerung oder Beschränkung des Zugangs rechtfertigen würde." Die gesuchstellende 

 
 

 

3/12

Person gehe vielmehr davon aus, dass die geschwärzten Passagen auf Seite 3/3 ("Aspekte Cli-
nical Assessment") im Zusammenhang mit einer "DHCP/HPC-Meldung" stehen. Sofern dies der 
Fall sei, fehle es bereits an der relativen Unbekanntheit dieser "Tatsache", womit auch kein Ge-
heimhaltungsinteresse bestehen könne. Swissmedic solle "im Sinne von Art. 12 BGÖ dazu Stel-
lung […] nehmen, ob Sie beabsichtigen, die darin enthaltenen Informationen offenzulegen oder 
einzuschränken." Darüber hinaus ersuchte der Gesuchsteller gestützt auf das Öffentlichkeitsge-
setz Zugang zum "Schreiben der Firma betreffend den Rückzug des Gesuchs um Zulassung" 
(Dokument 11) sowie zur "Verfügung Rückzug des Gesuchs der Swissmedic mit Bezug auf das 
Zulassungsverfahren" (Dokument 12).  

10. Am 20. März 2024 hielt Swissmedic gegenüber der Antragstellerin fest, dass es "[a]ufgrund Ihrer 
insgesamt doch erheblichen Anzahl an geltend gemachten Fabrikations- und/oder Geschäftsge-
heimnisse i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ" aus "verfahrensökonomischen Gründen" die Doku-
mente "in Ihrem Sinne geschwärzt" und an die gesuchstellende Person übermittelt hat. Zudem 
informierte die Behörde die Antragstellerin darüber, dass die gesuchstellende Person die Schwär-
zungen in den Dokumenten 1–8 und 10 "grundsätzlich akzeptiert", jedoch "Vorbehalte gegen die 
geltend gemachten Schwärzungen im Dokument [9]" habe, bei der sie Vermutungen zum Inhalt 
anstellte. Swissmedic habe die "Argumente der gesuchstellenden Person geprüft und festgestellt, 
dass tatsächlich einige Informationen, die sich auf Seite 3/3 […] befinden, öffentlich zugänglich 
sind und es somit fraglich ist, ob es sich dabei um Geschäfts- und/oder Fabrikationsgeheimnisse 
handelt." Die Behörde gebe der Antragstellerin "in einer zweiten Anhörungsrunde" nochmals Ge-
legenheit, dazu Stellung zu nehmen. Sie unterbreitete ihr zu diesem Zweck einen Schwärzungs-
vorschlag, in der einzelne Passagen in Dokument 9 (Seite 3/3) offengelegt würden. Darüber hin-
aus habe die gesuchstellende Person "ihr Gesuch auf zwei weitere Dokumente ausgeweitet 
[Hervorhebungen im Original]", weshalb für diese wiederum eine Anhörung durchgeführt werde.  

11. Innert erstreckter Frist nahm die Antragstellerin am 17. April 2024 zum geplanten Zugang der 
Behörde Stellung und hielt fest, dass sie an ihrer Einschätzung betreffend die Schwärzungen von 
Dokument 9 (Seite 3/3) festhalte. Es handle sich bei den geschwärzten Passagen nicht um bereits 
öffentliche Informationen, dies insbesondere da das fragliche Arzneimittel "gar nie zugelassen 
war", weshalb die geschwärzten Passagen nicht in Zusammenhang mit der vom Gesuchsteller 
vermuteten "DHCP/HPC-Meldung" stehen. Das Zulassungsverfahren sei mit Verfügung von 
Swissmedic gegenstandslos abgeschrieben worden. Folglich konnte eine Information über die 
"DHCP/HPC-Meldung" das Arzneimittel "nie betreffen". Somit "konnten und können die in der re-
ferenzierten Kommunikation an Medizinalpersonen gemachten Ausführungen nicht in Verbindung 
[mit dem Arzneimittel] gebracht werden." In Bezug auf die Einsicht in Dokument 12 habe die An-
tragstellerin keine Vorbehalte. Hingegen sei Dokument 11 nur mit Schwärzungen zugänglich zu 
machen, um Geschäftsgeheimnisse und Personendaten zu schützen. Es sei hervorzuheben, dass 
die Antragstellerin "durch eine Einsichtnahme in die zur Schwärzung beantragten Passagen umso 
mehr in ihrem geschäftlichen Interesse tangiert wäre, als das Präparat nie zugelassen wurde". 

12. Mit E-Mail vom 18. April 2024 informierte Swissmedic die gesuchstellende Person über den Ab-
schluss der Anhörung und stellte ihr die Dokumente 11 und 12 mit "einigen wenigen Schwärzun-
gen" zu. Diese Schwärzungsanträge habe Swissmedic wiederum nicht vertieft geprüft. Es handle 
sich einerseits um Personendaten und andererseits um "Informationen zu den Gründen des Rück-
zugs" des Zulassungsgesuchs. Sofern eine Offenlegung verlangt werde, sei dies der Behörde 
mitzuteilen, um eine vertiefte Prüfung der Schwärzungen zu initiieren. Bezüglich Dokument 9 
(Seite 3/3) informierte sie den Gesuchsteller des Weiteren darüber, dass die Antragstellerin an 
der "völligen Schwärzung der umstrittenen Seite" festhalte. Nach Ansicht von Swissmedic seien 
jedoch nicht ausschliesslich "schützenswerte Daten" betroffen. Nur "gewisse Informationen unter 
anderem zu spezifischen Studienresultaten sollten nach Auffassung von Swissmedic weiterhin 
geschwärzt bleiben." Sodann kündigte Swissmedic an, dass es nun zuhanden der Antragstellerin 
eine Stellungnahme verfassen werde, wonach "der Zugang zum Dokument gewährt werden soll 
(mit einigen wenigen Ausnahmen zu nicht-öffentlichen spezifischen Studienresultaten)". Im An-
schluss habe die Antragstellerin die Möglichkeit einen Schlichtungsantrag zu stellen, was wiede-
rum zu einer allfälligen Offenlegung der Identität des Gesuchstellers führen könnte. Vor diesem 
Hintergrund bittet die Behörde um eine Rückmeldung, ob dieser am Zugangsgesuch festhalte. 

 
 

 

4/12

13. Am 25. April 2024 orientierte die gesuchstellende Person Swissmedic darüber, dass sie mit der 
"Nichtoffenlegung der Personendaten (d.h. der in den Schreiben erwähnten Personen) […] ein-
verstanden [ist]". Hingegen sei sie mit der "Nichtoffenlegung der Gründe des Rückzugs" in Doku-
ment 11 nicht einverstanden. Darüber hinaus halte sie an ihrem Zugangsgesuch betreffend Do-
kument 9 (Seite 3/3) fest.  

14. Mit E-Mail vom 1. Mai 2024 teilte Swissmedic der gesuchstellenden Person mit, dass es den Zu-
gang zu Dokument 11 erwäge, da "wir zur Auffassung gelangt [sind], dass auch hier kein Ausnah-
megrund nach Art. 7 BGÖ vorliegt." Zudem erwäge die Behörde weiterhin einen teilweisen Zu-
gang zu Dokument 9 (Seite 3/3, "Aspekte Clinical Assessment").  

15. Am 2. Mai 2024 nahm Swissmedic zu den Ausführungen der Antragstellerin vom 12. Februar 2024 
(Ziff. 7) und vom 17. April 2024 (Ziff. 11) Stellung. Betreffend Dokument 9 (Seite 3/3) hielt Swiss-
medic fest, dass es zwar anerkenne, dass "gewisse Informationen im Dokument […] einen schüt-
zenswerten Charakter haben". "Die restlichen Informationen sollten jedoch offengelegt werden." 
Der Antragstellerin sei im Rahmen einer "zweiten Anhörungsrunde" (Ziff. 10) die Möglichkeit ein-
geräumt worden, das Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen näher zu begründen. Diese habe 
jedoch nicht nachvollziehbar dargetan, inwiefern sie "durch eine Offenlegung der Textpassagen 
auf der betreffenden Seite einen wirtschaftlichen Nachteil erleiden sollte." Auch das Argument, 
dass die Antragstellerin "durch den Rückzug des Gesuchs über keinen Unterlagenschutz […] ver-
fügt und sich dadurch in einer geschäftlich besonders verwundbaren Position befindet", überzeuge 
nicht. Somit sei der Zugang zu Dokument 9 (Seite 3/3) teilweise zu gewähren.  

Hinsichtlich der verlangten Abdeckungen in Dokument 11 erläuterte Swissmedic gegenüber der 
Antragstellerin, dass nicht nachvollziehbar sei, inwiefern "diese Information einen schützenswer-
ten Charakter i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ haben soll". Lediglich Personendaten und "unbestrit-
tene Informationen" sollen geschwärzt bleiben, wobei der Rückzugsgrund aber offenzulegen sei. 
Swissmedic stellte der Antragstellerin eine Fassung der Dokumente zu, in denen die vorgesehe-
nen Schwärzungen ersichtlich sind. 

16. Am 23. Mai 2024 reichte die Antragstellerin einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Da-
tenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Darin führte sie aus, dass für "die 
Beurteilung der durch die [Antragstellerin] vorgeschlagenen Schwärzungen […] von höchster Be-
deutung" sei, dass das betroffene Arzneimittel "durch ausnahmslos alle global führenden Arznei-
mittelbehörden mit Ausnahme der Swissmedic" ohne Auflagen zugelassen worden sei. Swissme-
dic habe Auflagen betreffend die Zulassung in Aussicht gestellt, welche von der Antragstellerin 
nicht akzeptiert werden konnten. In der Folge habe die Antragstellerin ihr Zulassungsgesuch für 
das Arzneimittel zurückgezogen. Die nun herausverlangten Informationen stünden jedoch in di-
rektem Zusammenhang mit den in Aussicht gestellten Auflagen oder dem Rückzug des Zulas-
sungsgesuchs. Diese Informationen seien allesamt nicht öffentlich zugänglich. Eine Offenlegung 
der "zur Schwärzung beantragten Passagen würde [die Antragstellerin] dem Risiko aussetzen, 
dass ein Unternehmen, das Zulassungsinhaberin eines Konkurrenzprodukts […] ist, die durch 
Swissmedic vorgesehenen Auflagen und Einschränkungen ausserhalb der Schweiz als Argument 
gegen den Einsatz [des Arzneimittels]" verwenden könnte. "Dies, obschon diese Auflagen und 
Einschränkungen […] nicht vertretbar sind" und das Arzneimittel ohne Auflagen "durch alle global 
führenden Arzneimittelbehörden" zugelassen wurde. Somit wäre die Einsicht in diese Informatio-
nen geeignet, der Antragstellerin einen "nicht wieder gut zu machenden geschäftlichen Schaden 
zuzufügen". Es handle sich um "überaus wichtige Geschäftsgeheimnisse". Schliesslich bestehe 
auch kein öffentliches Interesse an den ersuchten Informationen, zumal das Arzneimittel in der 
Schweiz aufgrund des freiwilligen Rückzugs nicht zugelassen worden sei. An den beantragten 
Schwärzungen sei somit vollumfänglich festzuhalten.  

17. Mit Schreiben vom 24. Mai 2024 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin den 
Eingang des Schlichtungsantrags und forderte gleichentags Swissmedic dazu auf, die betroffenen 
Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen. 

18. Am 24. Juni 2024 reichte Swissmedic dem Beauftragten die betroffenen Dokumente sowie eine 
ergänzende Stellungnahme ein, in der die Behörde u.a. Erklärungen zum Sachverhalt vorbringt. 
Im Wesentlichen hielt sie fest, dass es im vorliegenden Verfahren "nur noch um zwei strittige 
Dokumente" geht (Dokument 9 [Seite 3/3] und Dokument 11). Swissmedic habe einzig die von 

 
 

 

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der Antragstellerin vorgebrachten Argumente geprüft, wobei die Antragstellerin "in erster Linie" 
den "Unterlagenschutz i.S.v. Art. 11a ff. des Bundesgesetztes über Arzneimittel und Medizinpro-
dukte vom 15. Dezember 2000 (Heilmittelgesetz, HM; SR 812.21) als Grund für die teilweise Zu-
gangsverweigerung angebracht" habe, dessen Anwendung Swissmedic jedoch ablehne. Des 
Weiteren habe die Antragstellerin geltend gemacht, dass die betroffenen Informationen "nicht öf-
fentlich zugänglich seien", was allein nicht ausreiche, um Geschäfts- und Fabrikationsgeheim-
nisse zu begründen. Nichtsdestotrotz betrachte Swissmedic gestützt auf die Meinung ihrer Fach-
leute "einzelne Informationen" als schützenswert, "wenn auch nicht gestützt auf den […] 
Unterlagenschutz". Insbesondere Informationen zum "Aspekt Clinical Assessment" (Dokument 9 
[Seite 3/3]), die nicht Bestandteil der "DHCP-Meldung" (Ziff. 9) waren, sollten geschwärzt bleiben. 
Es handle es sich bei diesen "tatsächlich um Erkenntnisse, die einen schützenswerten Charakter 
haben könnten". Zugleich lasse es Swissmedic "aufgrund der dünnen Argumentation der [Antrag-
stellerin] dahingestellt", ob diese Schwärzungen Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse dar-
stellten. Gleichwohl stellte sie Vermutungen an, weshalb sich die Antragstellerin "so vehement 
gegen eine Herausgabe der Informationen zur Wehr setzt", wobei diese Vermutungen "nur hypo-
thetischer Natur" seien. Schliesslich wies die Behörde den Beauftragten darauf hin, dass die ge-
suchstellende Person ihre Identität nicht gegenüber der Antragstellerin offenlegen wollte. Dies sei 
bei der Behandlung des Schlichtungsantrags zu berücksichtigen.  

19. Mit Schreiben vom 31. Juli 2024 informierte der Beauftragte die Antragstellerin und die Behörde 
darüber, dass das Schlichtungsverfahren schriftlich durchgeführt wird, und räumte ihnen die Mög-
lichkeit zu einer ergänzenden Stellungnahme gemäss Art. 12 Abs. 2 der Verordnung über das 
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR. 152.31) ein.  

20. Am 19. September 2024 reichte die Antragstellerin in erstreckter Frist eine ergänzende Stellung-
nahme beim Beauftragten ein: "Ziel dieser Stellungnahme ist der Schutz der […] vorgeschlagenen 
Schwärzungen". Die Antragstellerin führte aus, dass zwar Art. 6 BGÖ grundsätzlich ein Zugangs-
recht statuiere. Allerdings gingen die Ausnahmen in Art. 7 BGÖ diesem Recht vor. Insbesondere 
seien Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse zu schützen, wobei die "Anforderungen an den 
Schutz solcher Informationen [Hervorhebungen im Original] […] in stark wettbewerbsintensiven 
Branchen wie der Pharmaindustrie besonders hoch [sind]". Die vor allem in Dokument 9 
(Seite 3/3) beantragten Schwärzungen beträfen nur Informationen im Kontext der von Swissmedic 
in Aussicht gestellten Auflagen für die Zulassung des betroffenen Arzneimittels. Die Einschätzung 
von Swissmedic betreffend die Zulassung weiche "signifikant von den Entscheidungen anderer 
global führender Arzneimittelbehörden" ab. Die Offenlegung der betroffenen Informationen würde 
die Antragstellerin "dem Risiko eines erheblichen wirtschaftlichen Schadens aussetzen". Es sei 
anzunehmen, dass die Informationen "in anderen Märkten […] von Konkurrenten genutzt werden, 
um Sicherheitsbedenken in Bezug auf das Präparat zu schüren und potentiell regulatorische  
Massnahmen in diesen Ländern zu initiieren." Die in Aussicht gestellten Auflagen könnten als 
"Hinweise auf erhebliche Risiken interpretiert werden", obwohl die jeweiligen Zulassungsbehörden 
diese offenbar nicht teilten. Somit könnte die Marktstellung geschwächt werden bzw. die Bekannt-
gabe zu "signifikanten regulatorischen Risiken" sowie "Reputationsschäden und kommerziellen 
Schäden" führen. Zudem seien die Auflagen "aufgrund einer lediglich vorläufigen Beurteilung er-
wogen" worden. Die Zulassung sei "nie final beurteilt oder gar verfügt" worden. Darüber hinaus 
dürften auch keine Teile der beantragten Schwärzungen offengelegt werden, da auf diese Weise 
"Rückschlüsse auf die Entscheidungsgrundlagen von Swissmedic" möglich sein könnten. Auch 
das "Fehlen bestimmter Informationen" bzw. die "Abwesenheit bestimmter Sicherheits- oder Wirk-
samkeitsdaten" könnte von Mitwettbewerbern genutzt werden, "um das Produkt in anderen Län-
dern zu behindern." Im Übrigen enthalte auch Dokument 11 "vertrauliche Geschäftsgeheimnisse". 
Der Rückzug des Zulassungsgesuchs sei ein klarer Ausdruck strategischer Entscheidungen, de-
ren Gründe sensibel seien und das Geschäftsgeheimnis beträfen. Schliesslich sei die Antragstel-
lerin der Auffassung, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung der er-
suchten Informationen bestehe, ist das Arzneimittel doch in der Schweiz nicht zugelassen und 
wird somit auch nicht auf diesem Markt angeboten. Die Öffentlichkeit ziehe damit "keinen unmit-
telbaren Nutzen" aus den Informationen. Im Ergebnis beantragte die Antragstellerin die Verwei-
gerung des Zugangs.  

21. Swissmedic reichte innert Frist keine weitere Stellungnahme beim Beauftragten ein.  

 
 

 

6/12

22. Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und Swissmedic sowie auf die eingereichten 
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

23. Die Antragstellerin wurde nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehört. Als betroffene Drittebetroffene Dritte 
nahm sie an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren teil und ist somit zur Einreichung eines 
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde form-
gerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellung-
nahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

24. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1 
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit 
eine Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen 

25. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Ver-
waltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemes-
senheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.2 

26. Swissmedic hat "alle vom Gesuch betroffenen Dokumente […] mit entsprechenden Schwärzun-
gen [im Sinne der Antragstellerin] ohne vorgängige Prüfung […] an die gesuchstellende Person 
herausgegeben", womit diese auch grösstenteils einverstanden war. Lediglich in Bezug auf die 
Dokumente 9 (Seite 3/3, "Aspekte Clinical Assessment") und 11 habe die gesuchstellende Person 
Vorbehalte gegen die Schwärzungen geäussert, wobei sie mit der "Nichtoffenlegung der Perso-
nendaten (d.h. der in den Schreiben erwähnten Personen)" einverstanden war. Swissmedic hat 
die Antragstellerin darüber informiert (Ziff. 15), dass es die Gewährung eines teilweisen Zugangs 
zu diesen beiden Dokumenten erwäge. Diese hat in der Folge einen Schlichtungsantrag beim 
Beauftragten eingereicht (Ziff. 16), in dem sie erklärt, dass sie mit dem beabsichtigten Zugang von 
Swissmedic zu den Dokumenten 9 (Seite 3/3) und 11 vollumfänglich nicht einverstanden sei.  

27. Gegenstand des vorliegenden Schlichtungsverfahrens ist demnach der Zugang zu Dokument 9 
(Seite 3/3) und Dokument 11.  

28. Sofern Swissmedic der Ansicht ist, dass es "einzig die durch [die Antragstellerin] vorgebrachten 
Argumente" prüfen musste, wobei diese "in erster Linie […] den Unterlagenschutz i.S.v. Art. 11a 
ff. [HMG] als Grund für die teilweise Zugangsverweigerung angebracht habe", ist zu bemerken, 
dass die Antragstellerin in ihren Stellungnahmen gegenüber der Behörde (Ziff. 7 und 11) gerade 
keinen Unterlagenschutz geltend gemacht hat. Sie wies vielmehr darauf hin, dass der Rückzug 
des Gesuchs zur Folge gehabt habe, dass sie über keinen solchen Schutz verfüge, weshalb sie 
"in einer geschäftlich besonders verwundbaren Position" sei und ihre Geschäftsgeheimnisse zu 
schützen seien. Aus den Unterlagen ist weder eine Auseinandersetzung mit dem Unterlagen-
schutz im Sinne des Heilmittelgesetzes seitens Swissmedic (Ziff. 10 und 15) noch eine solche 
seitens der Antragstellerin erkennbar. Die Anwendbarkeit der Bestimmungen zum Unterlagen-
schutz nach Art. 11a ff. HMG ist demnach nicht zu prüfen.  

 
1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert 

BBl 2003), BBl 2003 2024. 
2  GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8. 

 
 

 

7/12

29. Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetz-
liche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten.3 Die betroffene Be-
hörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft über deren 
Inhalt zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 
Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp. 
Personendaten oder Daten juristischer Personen (Art. 7 Abs. 2 BGÖ, Art. 9 BGÖ) zu schützen 
sind. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen 
Dokumenten obliegt der zuständigen Behörde bzw. im Zusammenhang mit u.a. Art. 7 Abs. 1 
Bst. g und Art. 7 Abs. 2 BGÖ der (angehörten) Drittperson. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang 
grundsätzlich zu gewähren.4 

30. Für das Vorliegen der Ausnahmebestimmungen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ müssen kumulativ fol-
gende zwei Bedingungen gegeben sein: Erstens muss das von der Behörde geltend gemachte 
Interesse durch die Offenlegung erheblich beeinträchtigt werden. Zweitens muss ein ernsthaftes 
Risiko bestehen, dass die Beeinträchtigung eintritt. Ist eine solche lediglich denkbar oder im Be-
reich des Möglichen, darf der Zugang nicht verweigert werden. Der im Öffentlichkeitsgesetz ver-
ankerte Schutzmechanismus von Geheimhaltungsinteressen gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ beruht 
einzig auf dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Schadensrisikos. Ein abstraktes Gefährdungs-
risiko für die auf dem Spiel stehenden Interessen reicht jedoch nicht aus. Die Lehre verlangt, dass 
die aufgrund der Offenlegung drohende Verletzung eine gewisse Erheblichkeit aufweisen und ein 
ernsthaftes Risiko für deren Eintreten bestehen muss. Dies sei dann als gegeben zu erachten, 
wenn der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge mit hoher Wahrscheinlichkeit eintritt. Nach 
der Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz genügt das Bestehen einer gewissen Wahrscheinlichkeit, 
dass der Zugang zu einem amtlichen Dokument eines der in Art. 7 Abs. 1 BGÖ aufgelisteten 
Interessen beeinträchtigen würde.5 Laut Bundesgericht muss eine Verletzung der jeweiligen pri-
vaten oder öffentlichen Interessen aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments 
wahrscheinlich erscheinen, wobei nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als 
Beeinträchtigung gelten kann.6 Eine eigentliche Interessenabwägung ist nicht vorzunehmen. Viel-
mehr hat der Gesetzgeber diese bereits vorweggenommen, indem er in Art. 7 Abs. 1 BGÖ in 
abschliessender Weise die Gründe aufzählt, aus denen das Geheimhaltungs- das Transparenzin-
teresse überwiegen kann.7 Liegt ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ vor, darf der 
Zugang nicht ohne Weiteres verweigert werden, sondern es ist im Einzelfall zu prüfen, ob gege-
benenfalls in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV) ein einge-
schränkter Zugang in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentli-
chung oder zeitlichen Aufschub.8 

31. Die Antragstellerin führt gegenüber dem Beauftragten (Ziff. 16 und 20) vor allem an, dass mit der 
Bekanntgabe der ersuchten Informationen Geschäftsgeheimnisse nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ 
öffentlich gemacht werden könnten. Die Bekanntgabe von Dokument 9 (Seite 3/3) würde die An-
tragstellerin "dem Risiko eines erheblichen wirtschaftlichen Schadens aussetzen". Es sei "anzu-
nehmen, dass diese Informationen in anderen Märkten, in denen [das Arzneimittel] ohne die von 
Swissmedic geforderten Auflagen zugelassen wurde, von Konkurrenten genutzt werden, um Si-
cherheitsbedenken in Bezug auf das Präparat zu schüren und potentiell regulatorische Massnah-
men in diesen Ländern zu initiieren." Zudem seien die "in Aussicht gestellten Auflagen" auch nie 
auf ihre Rechtmässigkeit überprüft worden, zumal die Antragstellerin ihr Zulassungsgesuch vorher 
zurückgezogen hat. Betreffend Dokument 11 hält sie fest, dass der "Rückzug des Gesuchs" ein 
"klarer Ausdruck der strategischen Entscheidungen" der Antragstellerin sei. Die Gründe für den 
Rückzug seien sensibel und "betreffen das Geschäftsgeheimnis". Die Konkurrenz könnte "wert-
volle Einblicke in die strategischen Überlegungen" der Antragstellerin erhalten.  

 
3  BGE 142 II 340 E. 2.2. 
4  Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1 m.w.N. 
5  BBl 2003 2006. 
6  BGE 133 II 209 E. 2.3.3; zum Schadensrisiko siehe COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz. 4; BGE 142 II 324 

E. 3.4. 
7  Urteil des BVGer A-2565/2020 vom 17. Januar 2022 E. 3.1. 
8  Urteil des BVGer A-2565/2020 vom 17. Januar 2022 E. 3.4. 

 
 

 

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32. Swissmedic ist hingegen der Ansicht, dass bislang nicht nachvollziehbar sei, inwiefern es sich bei 
den verlangten Informationen vollumfänglich um Geschäfts- bzw. Fabrikationsgeheimnisse nach 
Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ handle. Die Behörde erläutert gegenüber dem Beauftragten (Ziff. 18) 
u.a., dass die relative Unbekanntheit einer Information nicht ausreiche, um ein Fabrikations- bzw. 
Geschäftsgeheimnis zu begründen. Gleichwohl anerkennt die Behörde, dass "gewisse Informati-
onen" in Dokument 9 (Seite 3/3) einen "schützenswerten Charakter haben", wobei sie sich bei 
ihrer Einschätzung auf ihre Fachleute abstützt. Es sei laut Behörde "dahingestellt", ob es sich 
tatsächlich um Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse handeln könnte, obwohl sie zugleich 
nicht gänzlich ausschliesst, dass der Antragstellerin bei Bekanntgabe "allenfalls hypothetisch un-
ter Umständen tatsächlich ein wirtschaftlicher Nachteil erwachsen" könnte. In Bezug auf die vor-
gesehenen Schwärzungen in Dokument 11 macht Swissmedic im Schlichtungsverfahren keine 
weiteren Ausführungen (vgl. Ziff. 15).  

33. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ entsprechend kann der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder ver-
weigert werden, wenn durch die Bekanntgabe amtlicher Dokumente Berufs-, Geschäfts- oder Fab-
rikationsgeheimnisse offenbart werden können. Der Begriff "Geschäftsgeheimnis" ist gesetzlich 
nicht definiert. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird als Geheimnis jede in Bezie-
hung mit dem betroffenen Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, welche weder offen-
kundig noch allgemein zugänglich ist (relative Unbekanntheit), welche der Geheimnisherr geheim 
halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse) und an deren Geheimhaltung der Geheimnis-
herr ein berechtigtes Interesse hat (objektives Geheimhaltungsinteresse).9 

34. Vom Geheimnisbegriff werden jedoch nicht alle Geschäftsinformationen erfasst, sondern nur die 
wesentlichen Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken 
und dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen 
bzw. ein Wettbewerbsnachteil und damit ein Schaden zugefügt wird. Der Gegenstand des Ge-
schäftsgeheimnisses muss geschäftlich relevante Informationen betreffen. Darunter können ins-
besondere Informationen fallen, die Einkaufs- und Bezugsquellen, Betriebsorganisation, Preiskal-
kulation, Geschäftsstrategien, Businesspläne sowie Kundenlisten und -beziehungen betreffen und 
einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen.10 Nach einem Teil der 
Lehre ist der Preis als Resultat der Preiskalkulation von der Kalkulation an sich zu unterscheiden: 
"Die Preiskalkulation ist ein Vorgang und der Preis ist das Resultat dieses Vorgangs."11  

35. Entscheidend ist, ob der Zugang zu diesen Informationen Auswirkungen auf das Geschäftsergeb-
nis haben kann, oder mit anderen Worten, ob diese Informationen bei einer Zugänglichmachung 
an Dritte Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmung haben. Ein abstraktes 
Gefährdungsrisiko genügt nicht.12 Die Verletzung des Geschäftsgeheimnisses muss aufgrund der 
Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments wahrscheinlich erscheinen; eine lediglich denkbare 
oder (entfernt) mögliche Gefährdung reicht nicht aus. Als Beeinträchtigung kann zudem nicht jede 
geringfügige oder unangenehme Konsequenz des Zugangs zum gewünschten amtlichen Doku-
ment wie etwa zusätzliche Arbeit oder unerwünschte öffentliche Aufmerksamkeit gelten. Die dro-
hende Verletzung muss gewichtig und ernsthaft sein (Schadensrisiko).13 Von einem berechtigten 
Geheimhaltungsinteresse kann dann nicht gesprochen werden, wenn die privaten Interessen im 
Widerspruch zur Rechtsordnung stehen.14  

36. Sind Geschäftsgeheimnisse nicht offensichtlich, ist eine Begründung für jedes Dokument bzw. 
jede Passage erforderlich, wobei auch Kategorien gebildet werden können. Dabei ist so vorzuge-
hen, dass ohne grossen Aufwand nachvollzogen werden kann, welche Begründung für welche 
Passage pro Dokument gilt. Sofern die Materie komplex ist, ist nach der Rechtsprechung des 
Bundesverwaltungsgerichtes15 eine erhöhte Begründungsdichte zu verlangen.  

 
9  Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3. 
10  Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3; Urteil des BVGer A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 7.4. 
11  TSCHERRIG, Preise als Geschäftsgeheimnis nach dem Öffentlichkeitsgesetz, in: sui-generis 2019, S. 215-226 N 24 ff.  
12  Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3; Urteil des BVGer A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 7.4. 
13  Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 4. 
14  Vgl. dazu SCHOCH, Informationsfreiheitsgesetz, Kommentar, 3. Aufl., München 2024, § 6 Rz 96 ff. 
15  Urteil des BVGer A-6377/2013 vom 12. Januar 2015 E. 3.3 und 5; Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 4.4.2. 

 
 

 

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37. Die Beweislast für das Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen trägt die zuständige Behörde bzw. 
der (angehörte) Geheimnisherr. Da es sich beim Geschäftsgeheimnis um ein privates Interesse 
handelt, hat der Geheimnisherr der Behörde konkret und detailliert darzulegen, weshalb es sich 
um wesentliche Informationen handelt, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzer-
rungen bewirken könnte und dazu führen würde, dass ein Wettbewerbsnachteil entstünde und 
damit ein Schaden zugefügt würde. Die für die Bearbeitung des Zugangsgesuches zuständige 
Behörde hat im konkreten Einzelfall zu prüfen, ob die vom Geheimnisherr geltend gemachten 
Geschäftsgeheimnisse vorliegen, wobei die allgemeine Aussage eines Unternehmens, dass dies 
der Fall sei, nicht ausreicht; vielmehr ist konkret und im Detail aufzuzeigen, inwiefern eine Infor-
mation vom Geschäftsgeheimnis geschützt ist.16 Auch darf die Behörde sich nicht bloss der Stel-
lungnahme des Unternehmens anschliessen, sondern muss vielmehr selbstständig einschätzen, 
ob ein berechtigtes Interesse am Schutz der Geschäftsinformationen besteht.17 Misslingt der Be-
weis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.18 Schliesslich ist das Verhältnismässigkeitsgebot 
zu beachten: Erweist sich eine Beschränkung als gerechtfertigt, soll die Behörde hierfür die mög-
lichst mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip am wenigsten beeinträchtigende Form wählen.19 

38. Im Nachfolgenden ist die Anwendbarkeit von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ auf Dokument 9 (Seite 3/3) 
und Dokument 11 zu prüfen. Dokument 9 (Seite 3/3) mit dem Titel "Aspekte Clinical Assessment" 
betrifft u.a. die Wirksamkeit des zur Zulassung beantragten Wirkstoffs. In Dokument 11 zieht die 
Antragstellerin ihr Gesuch um Zulassung zurück.  

Dokument 9 (Seite 3/3) 
In Anbetracht der Stellungnahmen der Antragstellerin, wonach der Zugang verweigert werden soll, 
ist der subjektive Geheimhaltungswille unbestritten. In Bezug auf das objektive Geheimhaltungs-
interesse führt die Antragstellerin aus, dass eine Bekanntgabe von Informationen zum "Aspekt 
Clinical Assessment" (Dokument 9, Seite 3/3) zu Benachteiligungen in Ländern, in denen das 
Arzneimittel ohne Auflagen zugelassen ist und vertrieben werden kann, führen könnte. Sie sub-
stantiiert jedoch nicht, inwiefern ihr bei Bekanntgabe der Informationen konkret ein Wettbewerbs-
nachteil entstehen oder ein Wettbewerbsvorteil genommen werden könnte, dies zumal das Arz-
neimittel in der Schweiz gar nicht zugelassen ist bzw. in anderen Ländern bereits heute ohne 
Einschränkungen vertrieben werden kann. Mit ihren pauschalen und abstrakten Ausführungen hat 
sie bislang nicht plausibel dargelegt, dass die ersuchten Informationen in Dokument 9 (Seite 3/3), 
das im Rahmen eines – in der Schweiz streng regulierten – Zulassungsverfahrens für die Inver-
kehrbringung eines Arzneimittels erstellt wurde, eine tatsächliche Bedeutung für den Vertrieb auf 
einem (ausländischen) Markt haben und damit die Bekanntgabe eine Marktverzerrung bezwecken 
könnte. Darüber hinaus lässt sich aus der pauschalen Anmerkung der Antragstellerin, wonach es 
sich vorliegend um eine "stark wettbewerbsintensive[ ] Branche[ ]" handle, weshalb die Anforde-
rungen an den Schutz "solcher Informationen" besonders hoch seien, nach Ansicht des Beauf-
tragten keine konkrete Bedeutung der ersuchten Informationen für den Markt ableiten. Sodann ist 
zu beachten, dass im "Aspekt Clinical Assessment" "Studienresultate" aufgeführt werden, die den 
Stand der Forschung in der ersten Hälfte des Jahres 2023 widerspiegeln. In der Zwischenzeit 
wurden diverse Wirksamkeitsstudien des betroffenen Arzneimittels publiziert, womit unklar ist, ob 
die im "Aspekt Clinical Assessment" aufgeführten Studienresultate für eine allfällige Beurteilung 
der Wirksamkeit überhaupt noch aktuell und relevant wären. Schliesslich ist nicht nahvollziehbar, 
was unter "signifikanten regulatorischen Risiken" zu verstehen ist und dass solche Risiken mit 
einer gewissen Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind. Insgesamt bewegen sich die aufgrund der 
Offenlegung befürchteten Beeinträchtigungen bisher bloss im Bereich des Möglichen und basie-
ren letztlich auf der Annahme, die ersuchten Informationen könnten von Aussenstehenden – im 
Ausland – negativ wahrgenommen werden. In diesem Zusammenhang ist zu bemerken, dass 
allfällige kurzfristige unangenehme Folgen einer Veröffentlichung, etwa in Form einer vorüberge-

 
16  Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4. 
17  Urteil des BVGer A-6/2015 vom 26. Juli 2017 E. 4.5.1.2; Urteil des BVGer A-6377/2013 vom 12. Januar 2015 E. 3.3 und 5; Urteil des BVGer A-

199/2018 vom 18. April 2019 E. 4.4.2. 
18  Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 8. 
19  Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2. 

 
 

 

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hend höheren Medienpräsenz, gemäss Bundesgericht nicht ausreichen, um den Zugang zu Do-
kumenten zu verweigern.20 Inwiefern eine konkrete Wettbewerbsverzerrung im Ausland zu erwar-
ten ist oder ein Wettbewerbsnachteil entstehen könnte, wird vorliegend jedenfalls von der Antrag-
stellerin bis anhin nicht mit der von der Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte dargetan.  

39. Hinsichtlich des objektiven Geheimhaltungsinteresses der nach Ansicht der Behörde abzudecken-
den Passagen stützt sich Swissmedic auf "seine Fachleute", die Informationen mit "schützens-
wertem Charakter" (insb. Studienresultate) eruiert haben, was jedoch ebenfalls nicht den Anfor-
derungen an eine nachvollziehbare Begründung eines Geschäftsgeheimnisses nach Art. 7 Abs. 1 
Bst. g BGÖ genügt. Die Behörde macht darüber hinaus ähnliche Ausführungen wie die Antrag-
stellerin, wobei sie sogleich festhält, dass es sich nur um "hypothetische Überlegungen" handle. 
Somit vermochte Swissmedic ebenfalls nicht mit der erforderlichen Begründungsdichte darzule-
gen, dass Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ für die vorliegenden Informationen zur Anwendung gelangt.  

40. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass das betroffene Arzneimittel in verschiedenen Staaten un-
eingeschränkt zugelassen ist und damit gewisse Informationen bereits öffentlich sind. Auch stellt 
die Antragstellerin eine umfassende Dokumentation zu dem Arzneimittel auf ihrer eigenen Web-
seite zur Verfügung. Diverse Informationen über das Arzneimittel sind demnach bekannt, womit 
sich bereits die Frage stellt, ob einzelne Informationen in Dokument 9 (Seite 3/3) überhaupt weder 
offenkundig noch allgemein zugänglich sind.  

Dokument 11 
41. In Bezug auf Dokument 11 hat die Antragstellerin nach Ansicht des Beauftragten bis anhin eben-

falls nicht nachvollziehbar dargetan, dass bzw. ob die Bekanntgabe der Informationen in Doku-
ment 11 (negative) Auswirkungen auf ihre Marktstellung hat. Der pauschale Verweis auf den 
"klare[n] Ausdruck der strategischen Entscheidungen" in Bezug auf die Positionierung auf dem 
Schweizer Markt reicht nicht aus, um ein Geschäftsgeheimnis zu begründen, dies insbesondere 
im Hinblick darauf, dass das Arzneimittel nicht in der Schweiz vertrieben wird.  

42. Sofern Swissmedic eine teilweise Zugangsverweigerung betreffend "unbestrittene Informationen" 
vorsieht (Ziff. 15), ist für den Beauftragten nicht ersichtlich, welche Informationen damit gemeint 
sein sollen. Auch lässt die Behörde offen, ob sie sich bei der (teilweisen) Zugangsverweigerung 
auf Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ stützt und wie sie dessen Anwendung begründet. 

43. Die Antragstellerin macht gegenüber dem Beauftragten geltend (Ziff. 20), dass "auch kein über-
wiegendes öffentliches Interesse an der Ofenlegung der betreffenden Informationen" bestehe und 
"der Schutz von Geschäftsgeheimnissen […] nur bei Vorliegen eines überwiegenden Interesses 
durchbrochen werden darf". Der Beauftragte hält fest, dass der Schutz und die Vertraulichkeit der 
Daten juristischer Personen insb. mit Bezug auf ihre Geschäftstätigkeit vor allem in Art. 7 Abs. 1 
Bst. g BGÖ geregelt ist.21 Bei der Anwendung dieser Ausnahmebestimmung ist eine eigentliche 
Interessenabwägung nicht mehr vorzunehmen, da diese der Gesetzgeber bereits vorweggenom-
men hat, indem er eine Schadensprüfung im Gesetz verankert hat (Ziff. 29). Wenn im Rahmen 
der Prüfung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ das Vorliegen eines Geschäftsgeheimnisses und damit 
eines entsprechenden Schadens bereits bejaht wurde, ist in Bezug auf diese Information somit 
keine Abwägung mehr vorzunehmen. 

44. Zwischenfazit: Nach Ansicht des Beauftragten konnten bis anhin weder die Antragstellerin noch 
Swissmedic mit der erforderlichen Begründungsdichte aufzeigen, dass in Dokument 9 (Seite 3/3) 
und Dokument 11 Geschäftsgeheimnisse nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ enthalten sind.  

45. Die Antragstellerin führt gegenüber dem Beauftragten aus (Ziff. 20), dass die Bekanntgabe der 
ersuchten Informationen zu "Reputationsschäden" führen könnte. Damit macht sie sinngemäss 
Art. 7 Abs. 2 BGÖ geltend. Zudem bestehe "kein überwiegendes öffentliches Interesse an der 
Offenlegung" der ersuchten Informationen. Das Arzneimittel sei in der Schweiz nicht zugelassen 

 
20  Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 5.3.2. 
21  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in; Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz. 69; s. dazu auch Botschaft des Bundesrates vom 15. September 2017 zum 

Bundesgesetz über die Totalrevision des Bundesgesetzes über den Datenschutz und die Änderung weiterer Erlasse zum Datenschutz («Bot-
schaft DSG 2017»), BBl 2017 6941, hier: 7012; DRECHSLER, in: Blechta/Vasella (Hrsg.), Basler Kommentar Datenschutzgesetz/Öffentlichkeits-
gesetz (BSK), Art. 2, Rz. 5; DRECHSLER, Plädoyer für die Abschaffung des Datenschutzes für juristischer Personen, in AJP 1/2016, S. 80 ff.; 
HUSI-STÄMPFLI, in: Steiner/Morand/Hürlimann (Hrsg.), Onlinekommentar zum Datenschutzgesetz («OK DSG»), Art. 2 N 12 (Version vom 
15.08.2023) 

 
 

 

11/12

und somit auch nicht auf dem Schweizer Markt erhältlich, weshalb die "Schweizer Öffentlichkeit 
keinen unmittelbaren Nutzen aus der Kenntnis der von Swissmedic in Aussicht gestellten Aufla-
gen" habe.  

46. Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn 
durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann. Ausnahmsweise 
kann der Zugang trotz möglicher Beeinträchtigung der Privatsphäre Dritter gewährt werden, wenn 
das öffentliche Interesse am Zugang überwiegt. Gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind Personendaten 
nach Möglichkeit zu anonymisieren. Daher gilt die Anonymisierungspflicht nicht absolut, sondern 
ist im Einzelfall zu beurteilen.22 Sofern die Privatsphäre der betroffenen Person nicht beeinträchtigt 
ist, trifft die Behörde keine Anonymisierungspflicht.23 Eine Anonymisierung könnte in diesen Fällen 
sogar eine unverhältnismässige Beschränkung des Zugangsrechts sein. Verlangt eine gesuch-
stellende Person explizit Zugang zu Personendaten oder Daten juristischer Personen, so ist der 
Zugang gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ nach Art. 36 des Datenschutzgesetzes (DSG; SR 235.1) oder 
Art. 57s RVOG zu beurteilen. Im Rahmen einer allfälligen Interessenabwägung nach Art. 7 Abs. 
2 bzw. Art. 9 Abs. 2 BGÖ ist zu beachten, dass bei juristischen Personen naturgemäss weniger 
stark in die Privatsphäre eingegriffen werden kann, als dies bei natürlichen Personen möglich ist. 
Dem Interesse am Schutz von Daten juristischer Personen kommt entsprechend weniger Gewicht 
zu; dieses Gewicht nimmt umso mehr ab, je staatsnäher die Tätigkeit ist.24  

47. Der Beauftragte hält fest, dass die Antragstellerin lediglich pauschal auf allfällige "Reputations-
schäden" verwiesen hat, ohne eine Bestimmung nach dem Öffentlichkeitsgesetz zu bemühen 
oder näher zu benennen, welche konkreten Auswirkungen bei Bekanntgabe der betroffenen In-
formationen auf ihren Ruf zu erwarten sind. Damit können die strengen Anforderungen, die an 
den Beweis eines Reputationsrisikos zu stellen sind, nicht erfüllt werden.25 Abgesehen davon hält 
die Antragstellerin in ihrer Stellungnahme an den Beauftragten denn selber fest, dass die "in Aus-
sicht gestellten Auflagen" aufgrund einer "lediglich vorläufigen Beurteilung erwogen wurden" und 
"nie final beurteilt oder gar verfügt wurden." Ein Einfluss dieser Informationen auf den "Ruf" der 
Antragstellerin ist somit nicht offensichtlich. In Bezug auf das öffentliche Interesse ist zu bemer-
ken, dass es sich beim Vertrieb von Arzneimitteln um einen regulierten Markt handelt. Zum Schutz 
der öffentlichen Gesundheit umfasst das Zulassungsverfahren strenge Anforderungen an die 
Marktzulassung von Arzneimitteln. Daraus lässt sich ein grosses öffentliches Interesse an der 
Behandlung von Zulassungsgesuchen ableiten (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. b VBGÖ). 

48. Betreffend die Abdeckung von Personendaten sieht Swissmedic die Schwärzung der Personen-
daten von Mitarbeitenden der Antragstellerin vor. Der Gesuchsteller ist mit diesen Abdeckungen 
einverstanden (Ziff. 13).  

49. Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis: Weder Swissmedic 
noch die Antragstellerin haben mit der von der Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte 
dargetan, dass in Dokument 9 (Seite 3/3) und Dokument 11 Geschäftsgeheimnisse im Sinne von 
Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ enthalten sind. Zudem hat die Antragstellerin bislang nicht mit der erfor-
derlichen Begründungsdichte aufgezeigt, dass aus der Zugänglichmachung der Dokumente eine 
Beeinträchtigung ihres Rufes gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ zu erwarten sei und ein nicht (leicht) 
wiedergutzumachender Nachteil daraus erwachsen könnte. Die Personendaten der Mitarbeiten-
den der Antragstellerin können hingegen abgedeckt werden. 

III Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlich-
keitsbeauftragte:  

50. Swissmedic gewährt den Zugang zu Dokument 9 (Seite 3/3) und Dokument 11. Die Personenda-
ten der Mitarbeitenden der Antragstellerin kann Swissmedic abdecken.  

 
22  Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.1. 
23  FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 9, Rz. 13 f. 
24  BGE144 II 77 E. 5.6. 
25  Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 5, insb. 5.3.2. 

 
 

 

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51. Die Antragstellerin und die gesuchstellende Person können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt 
dieser Empfehlung bei Swissmedic den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes 
über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, 
wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 

52. Swissmedic erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 
Abs. 2 BGÖ). 

53. Swissmedic erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach 
Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

54. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsver-
fahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin sowie der gesuchstellenden Person anony-
misiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 

55. Die Empfehlung wird eröffnet: 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 
A.__ (Antragstellerin) (teilweise anonymisiert) 
Vertreten durch:  
B.__ 

- Einschreiben mit Rückschein (R)  
Swissmedic  
Hallerstrasse 7 
3012 Bern 

56. Eine anonymisierte Kopie dieser Empfehlung geht an: 

- X.__ (Gesuchsteller) (Einschreiben (R) mit Rückschein) 
 

  

Reto Ammann 
Leiter Direktionsbereich 
Öffentlichkeitsprinzip 

 

Lena Hehemann 
Juristin Direktionsbereich 
Öffentlichkeitsprinzip