# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 69e26c58-7074-5a80-855f-ebecd4fd6ad3
**Source:** Zug (ZG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-03-18
**Language:** de
**Title:** Zug Verwaltungsgericht Vergabekammer 18.03.2024 V 2023 11
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZG_Verwaltungsgericht/ZG_VG_004_V-2023-11_2024-03-18.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG

VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER

Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann

U R T E I L  vom 18. März 2024 [rechtskräftig]
gemäss § 29 der Geschäftsordnung

in Sachen

1. A.________
2. B.________
3. C.________
4. D.________
5. E.________
6. F.________

Beschwerdeführer
alle vertreten durch G.________ GmbH

gegen

1. H.________ AG
vertreten durch RA I.________

2. Gemeinderat Cham
3. Amt für Raum und Verkehr des Kantons Zug

Beschwerdegegner 

2

Urteil V 2023 11

betreffend

Baubewilligung
(Neubau Mobilfunkanlage)

V 2023 11

3

Urteil V 2023 11

A. Die H.________ AG plant, auf der ausserhalb der Bauzonen liegenden Verkehrs-
fläche des Autobahnanschlusses Cham (GS 2203) eine Mobilfunkanlage zu errichten. 
Diese dient in erster Linie der Schliessung einer Versorgungslücke entlang der National-
strasse. Zudem soll sich die Netzabdeckung im angrenzenden Landwirtschafts- und Sied-
lungsgebiet der Gemeinde Cham verbessern. Die Anlage wird auch für einen Einsatz von 
5G bereitgestellt. Die auf der Anlage vorgesehenen Antennen verfügen über mehr als 8 
Sub-Arrays (Antennenelemente, die physisch fest zusammengeschaltet sind).

Gestützt auf den entsprechenden kantonalen Gesamtentscheid des Amts für Raum und 
Verkehr des Kantons Zug (ARV) vom 17. Oktober 2022 bewilligte der Gemeinderat Cham 
mit Beschluss vom 10. Januar 2023 das Projekt mit projektspezifischen Auflagen. Gleich-
zeitig wies der Gemeinderat Cham die gegen das Baugesuch eingereichten Einsprachen 
ab.

B. Dagegen liessen A.________, B.________, C.________, D.________, 
E.________ und F.________ am 11. Februar 2023 (Datum des Poststempels) Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde einreichen und folgende Anträge stellen:

"Materielle Anträge:

1. Der Entscheid der Gemeinde Cham sei aufzuheben und die Beschwerde sei gutzuheissen.

2. Der Netzbetreiber sei zu verpflichten, zukünftig den Standortdatenblättern die technischen Daten-
blätter beizufügen.

3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.

Formelle Anträge:

4. Es seien durch die Beschwerdegegnerin die technischen Daten der genutzten Antennen heraus-
zugeben."

C. Den von ihnen verlangten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– bezahlten die Be-
schwerdeführer fristgerecht.

D. Mit Beschwerdeantwort vom 14. April 2023 stellte die Beschwerdegegnerin 1 fol-
gende Rechtsbegehren:

"1. Die Beschwerde vom 10. Februar 2023 sei abzuweisen und die Baubewilligung der Gemeinde 
Cham vom 10. Januar 2023 sei zu bestätigen.

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Urteil V 2023 11

2. Der Antrag, die Netzbetreiber seien zu verpflichten, zukünftig den Standortdatenblättern die techni-
schen Datenblätter beizufügen, sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

3. Der Antrag, es sei die Beschwerdegegnerin 1 zu verpflichten, die technischen Daten der genutzten 
Antennen herauszugeben, sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

4. Sämtliche weiteren Anträge der Beschwerdeführer seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

5. Unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführer."

E. Am 23. Mai 2023 stellte das ARV den Antrag, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
sei unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführer abzuweisen.

F. Die Einwohnergemeinde Cham verzichtete auf die Einreichung einer Stellung-
nahme.

G. Am 31. Juli 2023 replizierten die Beschwerdeführer, und am 4. September 2023 
bzw. 6. Oktober 2023 reichten die Beschwerdegegnerin 1 bzw. das ARV je eine Duplik 
ein. 

H. Am 15. November 2023 reichten die Beschwerdeführer eine weitere Stellungnah-
me ein. Gleichentags äusserte sich auch die Beschwerdeführerin C.________ separat 
zum Verfahren. 

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1.
1.1 Gegen Verwaltungsentscheide unterer kantonaler Verwaltungsbehörden ist die 
Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig, soweit sich ihre Entscheide auf Bundes-
recht stützen und die Gesetzgebung keinen Weiterzug an den Regierungsrat oder das 
Bundesverwaltungsgericht vorsieht (§ 61 Abs. 1 Ziff. 1 des Verwaltungsrechtspflege-
gesetzes [VRG; BGS 162.1]). Vorliegend richtet sich die Beschwerde einerseits gegen ei-
nen Entscheid des Amts für Raum und Verkehr des Kantons Zug (ARV), welcher in An-
wendung des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; 
SR 700) ergangen ist. Die Gesetzgebung sieht weder einen Weiterzug an den Regie-
rungsrat noch an das Bundesverwaltungsgericht vor, so dass der kantonale Gesamtent-

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Urteil V 2023 11

scheid des ARV vom 17. Oktober 2022 beim Verwaltungsgericht angefochten werden 
kann. Anderseits sind Beschwerden gegen Entscheide des Gemeinderats über Baugesu-
che und Baueinsprachen dann als Verwaltungsgerichtsbeschwerden zu behandeln, wenn 
in derselben Sache ein kantonaler Entscheid vom Verwaltungsgericht zu beurteilen ist 
(§ 67 Abs. 2 lit. b des Planungs- und Baugesetzes [PBG; BGS 721.11]). Da dies vorlie-
gend der Fall ist, kann somit auch der Gemeinderatsbeschluss vom 10. Januar 2023 direkt 
beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Die Beschwerdeführer waren als Einspre-
cher am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt (§ 62 Abs. 1 lit. a VRG). Sie sind als Bewoh-
ner oder Grundeigentümer im vorliegend massgebenden Einspracheperimeter durch die 
angefochtenen Entscheide, mit welchen die Baubewilligung für die Mobilfunkanlage erteilt 
wurde, besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung 
oder Änderung (§ 62 Abs. 1 lit. b und c VRG). Die Beschwerdeberechtigung ist folglich ge-
geben. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wurde im Übrigen frist- und formgerecht (§ 64 
und 65 VRG) eingereicht, weshalb sie zu prüfen ist.

Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsordnung des 
Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11).

1.2 Dem Verwaltungsgericht kommt vorliegend volle Kognition zu (§ 63 Abs. 3 VRG). 
Diesfalls ist die Rechtsmittelinstanz verpflichtet, ihre Kognition voll auszuschöpfen. Be-
schränkt sie ihre Überprüfung auf eine reine Rechtskontrolle oder gar eine blosse Willkür, 
so begeht sie eine formelle Rechtsverweigerung (BGE 130 II 449 E. 4.1). Nach der Recht-
sprechung hat sie aber in Ermessensfragen einen Entscheidungsspielraum der Vorinstanz 
zu respektieren. Sie hat eine unangemessene Entscheidung zu korrigieren, kann aber der 
Vorinstanz die Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen (BGE 133 II 35 
E. 3). Unangemessen ist eine Anordnung dann, wenn sie zwar innerhalb des Ermessens-
spielraumes liegt und die allgemeinen Verfassungsprinzipien sowie den Sinn und Zweck 
der gesetzlichen Ordnung beachtet, das Ermessen aber unzweckmässig ausgeübt wird 
(Marco Donatsch, in: Kommentar zum VRG des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 20 N 50).

2. Vorliegend geht es um den Neubau einer Mobilfunkanlage, auch mit adaptiven An-
tennen. Unter adaptiven Antennen im Sinne der Verordnung über den Schutz vor nichtio-
nisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) werden Sendeantennen oder Antennensysteme 
verstanden, die ihre Senderichtung und/oder ihr Antennendiagramm automatisch durch 
Algorithmen in kurzen zeitlichen Abständen (im Bereich von Millisekunden bis einige Se-
kunden) ohne Veränderung der Montagerichtung anpassen (sog. «beamforming»). Diese 

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Urteil V 2023 11

Anpassung kann sowohl in horizontaler als auch in vertikaler Senderichtung geschehen. 
Konventionelle Antennen hingegen senden im Wesentlichen mit einer immer gleichen 
räumlichen Verteilung der Strahlung (vgl. Adaptive Antennen, Nachtrag des BAFU vom 
23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk und WLL-
Basisstationen, BUWAL 2002 [nachfolgend: Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV], 
Ziff. 3.1).

3.
3.1 Die Beschwerdeführer haben zusammen mit ihrer Beschwerde ein Gutachten mit 
dem Titel "Gutachten zum Standort-Datenblatt Mobilfunkantenne Ausfahrt A4" vom 8. Fe-
bruar 2023, erstellt von der G.________ GmbH, eingereicht (nachfolgend: Gutachten 
G.________). Die G.________ GmbH vertritt die Beschwerdeführer im vorliegenden Ver-
fahren. Sie bezeichnen dieses Gutachten ausdrücklich als technisches Parteigutachten.

3.2 Zur Qualifikation von Parteigutachten bzw. Gutachten, die von Parteien einge-
reicht werden, ist festzuhalten, dass ihnen lediglich der Beweiswert von Parteivorbringen 
zukommt (vgl. BGer 4A_286/2011 vom 30. August 2011 E. 4; BGE 135 III 670 E. 3.3.1; 
132 III 83 E. 3.6). Expertisen, die von einer Partei eingeholt werden, darf der Beweiswert 
indessen nicht schon deshalb abgesprochen werden, weil sie von einer Partei stammen 
(BGE 137 II 266 E. 3.2). Wie eine Parteiaussage ist auch das Gutachten G.________ so-
mit einer Würdigung zu unterziehen.

3.3 Gemäss der Rechtsprechung kommt behördlich angeordneten Gutachten in der 
Regel ein erhöhter Beweiswert zu. Die Behörde darf sich im Rahmen der Beweiswürdi-
gung auf die Prüfung beschränken, ob die Expertise vollständig, klar, gehörig begründet 
und frei von Lücken und Widersprüchen ist, ob sie auf zutreffenden tatsächlichen Feststel-
lungen beruht und ob der Gutachter über hinreichende Sachkenntnis sowie die erforderli-
che Unbefangenheit verfügt (BGer 2C_ 823/2008 vom 21. Juli 2009 E. 3.3). Amtsberich-
ten, die auf besonderen Fachkenntnissen beruhen, kommt ein den Sachverständigengut-
achten vergleichbarer Beweiswert zu (zum Ganzen Kaspar Plüss, in: Kommentar zum 
VRG des Kantons Zürich, a.a.O., § 7 N 146). Solche Amtsberichte liegen im vorliegenden 
Fall mit den Stellungnahmen und der Standortbeurteilung des Amts für Umwelt des Kan-
tons Zug (AFU) vor.

4.

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Urteil V 2023 11

4.1 In ihrer Beschwerdeschrift und unter Verweis auf das Gutachten G.________ 
bringen die Beschwerdeführer vor, am OMEN (Ort mit empfindlicher Nutzung, namentlich 
Raum in einem Gebäude, in dem sich Personen regelmässig während längerer Zeit auf-
halten [Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV]) 08 liege eine Verletzung des Anlagegrenzwerts (AGW) 
vor. Die Mobilfunkbetreiberin habe den Messpunkt so entfernt gesetzt, dass die Antenne 
gerade noch den AGW einzuhalten scheine. Nach neuer Festlegung des Messpunktes er-
gebe sich ein Wert von 5,34 V/m statt 4,95 V/m, was eine gewichtige Überschreitung des 
AGW [hier gemäss Ziffer 64 lit. c Anhang 1 NISV 5 V/m] darstelle. Die Beschwerdegegne-
rin 1 habe einen Abstand des OMEN 08 zur Antenne von 118,4 m angegeben und dafür 
einen Messpunkt so weitab wie möglich von der Hauptstrahlrichtung gewählt. Selbst wenn 
man das vernachlässige, müsse festgestellt werden, dass der Projektleiter bei nahezu je-
dem Strahl eine geringfügige höhere Dämpfung eingetragen habe, als für den Winkel hori-
zontal und vertikal richtig wäre. Beim OMEN 08 z.B. sei von der Beschwerdegegnerin 1 
bei 310° bei 1400–2600 MHz der vertikale Dämpfungswert mit 2,0 dB angegeben worden; 
die Beschwerdeführer hätten jedoch nur 0 dB ablesen können, da die Antenne leicht die 
12°-Neigung überwinde. Diese Korrekturen alleine änderten die elektrische Feldstärke von 
den so hingedeichselten 4,95 auf realistischere 5,34 V/m. Deutlicher werde das Ergebnis, 
wenn man einen Messpunkt näher an der Hauptstrahlrichtung wähle: Bei einem Mess-
punkt mit 111 m Abstand und 320° Azimut berechne sich die Feldstärke zu 5,99 V/m. Die 
falsche Berechnung der Beschwerdegegnerin 1 ergebe sich aus dem Umstand, dass der 
elektrische Neigungswinkel nicht fest einstellbar sei, sondern softewaremässig gesteuert 
werde. Es dürfe aber nur der maximale technisch mögliche elektrische Neigungswinkel 
eingetragen werden, da nur so sichergestellt werde, dass das Standortdatenblatt den 
Worst Case zeige und die AGW eingehalten würden.

4.2 Unter Beizug einer Fachstellungnahme AFU führt das ARV in seiner Vernehmlas-
sung diesbezüglich aus, das AFU habe das Standortdatenblatt, Revision 1.9, vom 14. April 
2022 bezüglich der Anforderungen an den Immissionsschutz betreffend die nichtionisie-
rende Strahlung nach der NISV (Stand 1. Januar 2022) geprüft. Die Überprüfung der rele-
vanten Orte des Standortdatenblattes (Lage und Terrainhöhe) sei über das geographische 
Informationssystem des Kantons Zug (zugmap), das digitale kantonale Höhenmodell 
(QGis) sowie mittels eines Augenscheins erfolgt. Für die Überprüfung der elektrischen 
Felder sei das Berechungsprogramm NISMap verwendet worden. Die Kontrollberechnun-
gen des AFU hätten die massgebenden Resultate der Beschwerdegegnerin 1 bestätigt. 
Die Grenzwerte der NISV würden mit den Sendeparametern im Standortdatenblatt, Revi-
sion 1.9, vom 14. April 2022 an allen OMEN sowie an allen Orten für den kurzfristigen 

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Aufenthalt (OKA) rechnerisch eingehalten. Im Standortdatenblatt seien generell nur die 
höchstbelasteten OMEN ausgewiesen. Die im ersten Standortdatenblatt, Revision 1.7, 
vom 16. August 2021 fehlenden OMEN (landwirtschaftliche Arbeitsplätze in den Ställen) 
würden im vorliegenden Standortdatenblatt, Revision 1.9, einberechnet, und die Leistung 
der Anlage sei reduziert worden. Der Arbeitsplatz im Stall, Assek.-Nr. 110d, sei 
als OMEN 8 im Standortdatenblatt ausgewiesen. Das AFU habe weitere Berechnungs-
punkte im Gebäude modelliert. An den im Standortdatenblatt angegebenen Koordinaten 
fänden sich rechnerisch die höchsten Immissionen. In der Baubewilligung sei die Auflage 
enthalten, dass spätestens drei Monate nach Inbetriebnahme der Anlage eine Abnahme-
messung gemäss Messempfehlungen und technischen Berichten des METAS (Eidgenös-
sisches Institut für Metrologie) durch die akkreditierte Messfirma durchzuführen sei. Es 
seien die OMEN 2, 3, 4, 7 und 8 zu messen. Bei einer allfälligen Grenzwertüberschreitung 
werde die Anlage umgehend soweit angepasst, dass die Grenzwerte an allen OMEN ein-
gehalten seien. Im Gutachten G.________ würden die prognostizierten Immissionen 
am OMEN 8 nachberechnet. Die Dämpfungswerte seien dazu aus den Antennendia-
grammen ausgelesen worden. Die Unschärfe der abgelesenen Werte sei je nach Form 
des Diagramms gross. Es sei grundsätzlich nachvollziehbar, dass der Gutachter 
G.________ leicht andere Dämpfungswerte ausgelesen habe. Der in der Beilage B des 
Gutachtens G.________ verwendete Dämpfungswert von 0,6 dB für die vertikale Rich-
tungsabschwächung der Antennen-Laufnummern 9 bis 12 (Zeile 330) liege jedoch aus-
serhalb der Ablesungsgenauigkeit. Der Wert könne nicht nachvollzogen werden. Die im 
Standortdatenblatt angegebene Dämpfung von 1,5 erscheine auch bei manueller Able-
sung plausibel. Die im Gutachten G.________ erfolgte Nachrechnung der Immissionsbe-
lastung am OMEN 8 sei nicht fachgerecht vorgenommen worden und sei falsch.

4.3 Replizierend antworten die Beschwerdeführer, das AFU (als kantonale NIS-
Fachstelle) stelle seine Entscheide zu Baugesuchen für adaptive 5G-Antennen auf die ge-
setzeswidrige NISV ab, weshalb die entsprechenden kantonalen Entscheide im Verfahren 
nicht beigezogen werden dürften. Damit würden das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip und 
der gesetzlich garantierte Gesundheitsschutz verletzt, und diese seien unmöglich mit der 
losen Behauptung des "öffentlichen Interesses" zu begründen. Für eine Baubewilligung 
seien Prognosen basierend auf falschen Berechnungsgrundlagen und rechtswidrigen 
Grenzwerten nicht aussagekräftig und stellten somit auch keine Rechtfertigung dar, die 
Wertverminderung von Immobilien sowie die Gesundheits- und Umweltschädigung zu ne-
gieren. Die Aufzählung und Messung der OMEN auf dem Standortdatenblatt sei nicht kor-
rekt/vollständig. Angesichts des möglichen "Breit-Strahlens" sowie der fehlenden Mess-

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barkeit sei nicht garantiert, dass vorliegend die OMEN und auch die als OMEN ausgewie-
senen Grundstücke nicht einer höheren Strahlenbelastung ausgesetzt seien als im Stand-
ortdatenblatt/Zusatzblatt 4a ausgewiesen, und somit würden die Grenzwerte überschritten. 

4.4 Bevor eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, 
neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die Bewilligung zuständigen Behörde ein Stand-
ortdatenblatt einreichen, welches Angaben über den geplanten Betrieb der Anlage enthält 
und über die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft gibt (Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV). Das 
Standortdatenblatt muss gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV die aktuellen und geplanten techni-
schen und betrieblichen Daten der Anlage enthalten, soweit sie für die Erzeugung von 
Strahlung massgebend sind (lit. a), den massgebenden Betriebszustand gemäss Anhang 
1 (lit. b), Angaben über die erzeugte Strahlung (lit. c) sowie einen Situationsplan, der die 
Angaben nach lit. c darstellt (lit. d). Dem Standortdatenblatt ist ein Antennendiagramm 
beizulegen, das quantitativ Auskunft über die Richtwirkung einer Antenne gibt.

4.5 Grundlage für die rechnerische Prognose der an einem OMEN zu erwartenden 
Strahlung sind die beantragte Sendeleistung, die Abstrahlcharakteristik der Sendeantenne 
(Antennendiagramm), die Senderichtung, der Abstand von der Antenne und die relative 
Lage des Ortes gegenüber der Antenne (Winkel zur Hauptstrahlrichtung). Ausserdem wird 
die Dämpfung der Strahlung durch die Gebäudehülle berücksichtigt. Es liegt in der Natur 
der Sache, dass die Strahlung vor Inbetriebnahme einer Anlage nicht gemessen, sondern 
nur berechnet werden kann. Für das Bewilligungsverfahren wird die NIS-Belastung des-
halb berechnet. Die Anlage soll nur bewilligt werden, wenn sie rechnerisch den Anlage-
grenzwert einhält (vgl. Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk und WLL-
Basisstationen, BUWAL 2002 [nachfolgend NISV-Vollzugsempfehlung)], Ziff. 2.3.1 S. 24).

4.6 Das über hinreichende Sachkenntnis verfügende AFU hat die Prüfung des Stand-
ortdatenblatts, Revision 1.9, vom 14. April 2022 mit allen ihm dabei zur Verfügung stehen-
den technischen und digitalen Instrumenten sowie einem Augenschein vor Ort vorgenom-
men. Der Prüfungsbericht und die weiteren Stellungnahmen des AFU enthalten keine Irr-
tümer, Lücken oder Widersprüche, die Expertise des AFU ist gehörig begründet, und an 
den vom AFU vorgenommenen Einschätzungen entstehen keine Zweifel bzw. sie sind 
schlüssig. Mit dem AFU ist davon auszugehen, dass die Grenzwerte der NISV mit den 
Sendeparametern im Standortdatenblatt, Revision 1.9, vom 14. April 2022 an allen OMEN 
sowie an allen OKA eingehalten sind. Sollte dies wider Erwarten nicht zutreffen, wird 
spätestens die innerhalb von drei Monaten nach Inbetriebnahme der Anlage vorzuneh-

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mende Abnahmemessung dafür sorgen, dass die Grenzwerte an allen OMEN eingehalten 
werden, indem die Anlage umgehend angepasst wird.

Was das Vorbringen der Beschwerdeführer betrifft, es müsse der maximale technisch 
mögliche elektrische Neigungswinkel eingetragen werden (wodurch sich die Dämpfungs-
werte vermindern), weist das AFU zu Recht darauf hin, dass im Standortdatenblatt derje-
nige elektrische Neigungswinkel eingetragen wird, welcher maximal zulässig – nicht wel-
cher maximal technisch möglich – ist, ohne dass eine Grenzwertüberschreitung an den 
höchstbelasteten OMEN berechnet wird. Die Angaben im Standortdatenblatt sind für den 
Betrieb der Anlage bindend. Ein Betrieb der Anlage über diesen Winkelbereich hinaus ist 
nicht zulässig. Im Gutachten G.________ werden die Immissionen jedoch mit Winkeln be-
rechnet, welche gemäss Standortdatenblatt gar nicht zulässig sind. Die vom Gutachten 
G.________ vorgenommenen Immissionsprognosen sind daher für die Bewilligung nicht 
relevant.

Ob die von der Beschwerdegegnerin 1 geplante Mobilfunkanlage das Vorsorgeprinzip und 
den Gesundheitsschutz verletzt, wie dies die Beschwerdeführer behaupten, wird später zu 
prüfen sein. Das Gleiche gilt bezüglich des Vorbringens der Beschwerdeführer, wegen 
fehlender Messbarkeit sei nicht garantiert, dass vorliegend die OMEN und auch die als 
OMEN ausgewiesenen Grundstücke nicht einer höheren Strahlenbelastung ausgesetzt 
seien als im Standortdatenblatt/Zusatzblatt 4a ausgewiesen, und somit würden die 
Grenzwerte überschritten.

5.
5.1 Die Beschwerdeführer rügen, dass die technischen Angaben nicht den Bauge-
suchsunterlagen beigefügt würden. Die Nichtangaben hätten zur Folge, dass entschei-
dende Eingabewerte, auf denen die Berechnung des Standortdatenblattes basierten, reine 
Parteibehauptungen seien und von keinem neutralen Techniker (z.B. des Bundesamts für 
Kommunikation [BAKOM]) überprüft werden könnten, da diese Werte jederzeit aus der 
Ferne softewaregesteuert den "Notwendigkeiten" (wie z.B. einer angekündigten Nach-
messung) angepasst werden könnten. Dazu gehörten:
- ERPn: Sendeleistung [W];
- Elektrischer Neigungswinkel (down tilt in Grad) von … bis …;
- Anzahl Sub-Arrays;
- Antennendiagramm, aus dem die horizontale und vertikale Richtungsabschwächung ab-

lesbar ist.

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Urteil V 2023 11

5.2 In der NISV-Vollzugsempfehlung sind in Ziffer 3.1 die notwendigen Angaben und 
Beilagen zum Standortdatenblatt aufgeführt. Die technischen Datenblätter des verwende-
ten Antennentyps sind für die Überprüfung der Einhaltung der NISV nicht nötig. Für den 
verwendeten Antennentyp muss jedoch ein horizontales und ein vertikales Antennendia-
gramm beigelegt werden (was vorliegend erfolgt ist). Zusammen mit den Angaben im 
Standortdatenblatt kann damit die Einhaltung der NISV überprüft werden. Die technischen 
Möglichkeiten des verwendeten Antennentyps sind für die Bewilligung – und somit für den 
Betrieb der Antenne – nicht relevant. Die Unterlagen genügen den gesetzlichen Anforde-
rungen und sind diesbezüglich vollständig. Das AFU hat Einsicht in die technischen Pro-
duktbeschreibungen der im Baugesuch verwendeten Antennentypen. Je nach Antenne 
können diese im Online-Katalog des Herstellers frei heruntergeladen werden. Das techni-
sche Datenblatt unterliegt, wenn es nicht vom Hersteller selber zugänglich gemacht wird, 
dem Betriebs- und Fabrikationsgeheimnis. Für die Berechnung der Immissionen werden 
die frequenzspezifischen Antennendiagramme des Herstellers durch die Mobilfunkbetrei-
berin in einem umhüllenden Diagramm zusammengefasst. Dieses wird im Standortdaten-
blatt – wie auch im vorliegenden Fall – dargestellt, durch das AFU so weit wie möglich 
überprüft und für die Ausbreitungsberechnung bzw. die Simulation verwendet. Zur verein-
fachten Ausübung ihrer Kontrollaufgabe hat das AFU Zugriff auf die elektronischen Anten-
nendiagramme der Mobilfunkbetreiberinnen. Diese sind jedoch nicht Bestandteil der Ver-
fahrensakten. Das Standortdatenblatt hingegen befindet sich in den Akten und konnte ein-
gesehen werden.

Nach dem Gesagten ist der (formelle) Antrag gemäss Ziff. 4 der Beschwerde vom 11. Fe-
bruar 2023, es seien durch die Beschwerdegegnerin 1 die technischen Daten der genutz-
ten Antennen herauszugeben, abzuweisen.

6.
6.1 Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, die kantonalen NIS-Fachstellen 
würden ihre Entscheide zu Baugesuchen für adaptive 5G-Antennen auf die gesetzeswidri-
ge NISV abstützen. Damit würden das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip und der gesetz-
lich garantierte Gesundheitsschutz verletzt und es sei unmöglich mit der losen Behaup-
tung des "öffentlichen Interesses" zu begründen. Mobilfunkstrahlung sei nach heutigen 
wissenschaftlichen Erkenntnissen auch unterhalb der geltenden Immissionsgrenzwerte 
schädlich für die menschliche Gesundheit und habe auch negative Auswirkungen auf tieri-
sche Körper.

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6.2 Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Umweltschutzgesetz (USG; 
SR 814.01) und den gestützt darauf erlassenen Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 11 
Abs. 2 USG sind im Rahmen der Vorsorge Emissionen unabhängig von der bestehenden 
Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und 
wirtschaftlich tragbar ist. Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NIS), die beim 
Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, erliess der Bundesrat die NISV. Diese sieht zum 
Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermischen Wirkungen Immissionsgrenzwerte 
vor, die von der Internationalen Kommission zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung 
(ICNIRP) übernommen wurden und überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen 
aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV; BGE 126 II 399 E. 3b). Zudem haben ortsfeste 
Mobilfunkanlagen für sich im massgebenden Betriebszustand an allen OMEN den Anla-
gegrenzwert einzuhalten (vgl. Ziff. 64 und 65 Anhang 1 NISV). Die Anlagegrenzwerte wur-
den vom Bundesrat zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 USG 
ohne direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen nach Massgabe der 
Kriterien der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Trag-
barkeit festgesetzt, um das Risiko schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst vermutet wer-
den und noch nicht absehbar sind, möglichst gering zu halten (BGE 126 II 399 E. 3b mit 
Hinweisen). Die Anlagegrenzwerte, welche die zulässigen Feldstärkewerte gegenüber den 
Immissionsgrenzwerten reduzieren, stellen in Bezug auf nachgewiesene Gesundheitsge-
fährdungen eine Sicherheitsmarge dar (BGE 128 II 378 E. 6.2.2; BGer 1C_527/2021 vom 
13. Juli 2023 E. 4.1; 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.2 mit weiteren Hinweisen). 
Gemäss der Rechtsprechung darf daraus, dass bei der Festlegung der Anlagegrenzwerte 
auf wissenschaftliche Gewissheit verzichtet wird, nicht geschlossen werden, bei der kon-
kreten Bestimmung dieser Grenzwerte könnten lediglich vorläufige wissenschaftliche oder 
erfahrungsbasierte Befunde den Massstab abgeben (BGer 1C_118/2010 vom 20. Oktober 
2010 E. 4.2.3, in: URP 2010 S. 871 f.; 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.2 mit 
weiteren Hinweisen). Es ist in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden, die in-
ternationale Forschung sowie die technische Entwicklung betreffend die durch Mobilfunk-
anlagen erzeugte nichtionisierende Strahlung zu verfolgen und gegebenenfalls eine An-
passung der in der NISV geregelten Grenzwerte zu beantragen (BGer 1C_527/2021 vom 
13. Juli 2023 E. 4.1; 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.3 mit Hinweisen). Das 
BAFU hat zur fachlichen Unterstützung im Jahr 2014 die Beratende Expertengruppe NIS 
(BERENIS) einberufen, welche die publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema 
NIS sichtet und diejenigen zur detaillierten Bewertung auswählt, die aus ihrer Sicht für den 
Schutz des Menschen von Bedeutung sind oder sein könnten. Die Evaluationen der BE-

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Urteil V 2023 11

RENIS werden etwa viermal pro Jahr als Newsletter publiziert (BGer 1C_100/2021 vom 
14. Februar 2023 E. 5.4.1; vgl. auch BGer 1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5.2; 
1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.4.2).

6.3 Die Immissionsgrenzwerte gelten an allen Orten, wo sich Menschen normaler-
weise aufhalten können. Dies jedoch nicht permanent, sondern jeweils nur für kürzere 
Dauer (Art. 13 Abs. 1 NISV). Das gilt beispielsweise für Passanten auf Strassen oder bei 
einem Aufenthalt in Lagerräumen. Die Immissionsgrenzwerte basieren auf den Empfeh-
lungen bzw. Richtlinien der Weltgesundheitsorganisation (WHO) sowie weiterer Fach-
gremien. Die Anlagegrenzwerte gehen erheblich über den Schutzumfang der Immissions-
grenzwerte hinaus. Sie verlangen in Konkretisierung der Bestimmung von Art. 4 Abs. 1 
NISV über die vorsorgliche Emissionsbegrenzung an OMEN durchschnittlich um den Fak-
tor 10 tiefere elektrische Feldstärken. Die Anlagegrenzwerte bewegen sich frequenzab-
hängig im Bereich zwischen 4,0 und 6,0 V/m (vgl. zum Ganzen Baurekursgericht Kanton 
Zürich BRGE III Nr. 0038/2022 vom 16. März 2022 E. 3.2). Für die hier in Frage stehen-
den Sendeantennen 9–12, welche im Frequenzband um 3600 MHz adaptiv betrieben wer-
den sollen, gilt gemäss Ziffer 64 lit. c Anhang 1 NISV ein maximal zulässiger Anlage-
grenzwert von 5,0 V/m.

6.4 Gemäss Art. 11 Abs. 1 USG werden Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen 
und Strahlen durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). Un-
abhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vor-
sorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich 
tragbar ist. Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu er-
warten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelas-
tung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 2 und 3 USG). 

6.5 Die NISV soll Menschen vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender Strahlung 
schützen (Art. 1 NISV). Die für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung in der NISV 
festgelegten Grenzwerte beruhen auf wissenschaftlich erhärteten Erkenntnissen über die 
von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung. Der Bundesrat bzw. seine 
Fachbehörde, das BAFU, verfolgt die wissenschaftliche Entwicklung permanent mit der 
BERENIS und hat die Grenzwerte dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung anzu-
passen (vgl. Art. 14 USG). Gemäss dem Bundesgericht ist das BAFU dieser Aufgabe bis-
her nachgekommen (vgl. BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.3; 
1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.5; 1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5.1.1; 

14

Urteil V 2023 11

1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E. 4.5). Das Bundesgericht hat bis anhin die in der 
NISV festgelegten Grenzwerte verschiedentlich als verfassungs- und gesetzeskonform 
beurteilt (BGer 1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5.1.1; 1C_348/2017 vom 21. Februar 
2018 E. 4.3; 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 2.5). Im Entscheid BGer 1C_100/2021 
vom 14. Februar 2023 E. 5.7 hat das Bundesgericht insbesondere eine Verletzung des 
Vorsorgeprinzips verneint, da keine hinreichenden Erkenntnisse vorlägen, welche eine 
Anpassung der geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV erfordern würden. 
Das Bundesgericht hat zudem seine diesbezügliche Rechtsprechung in den Urteilen 
1C_45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 7 und 1C_251/2022 vom 13. Oktober 2023 E. 6 un-
längst bestätigt.

Das Verwaltungsgericht sieht keinen Grund, von diesen Feststellungen des Bundesge-
richts abzuweichen, weshalb die Rüge der Beschwerdeführer, die geltenden Immissions- 
und Anlagegrenzwerte der NISV seien gesetzeswidrig, als unbegründet zu qualifizieren ist.

7.
7.1 Die Beschwerdeführer bringen vor, gemäss Rundschreiben des BAFU "Qualitäts-
sicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und 
drahtlose Teilnehmeranschlüsse" vom 16. Januar 2006 werde beim Qualitätssicherungs-
system (QS-System) mittels Zitierung des Entscheids BGer 1A.160/2004 vom 10. März 
2005 Folgendes verlangt: "… Insbesondere, wenn die Sendeleistung ferngesteuert wer-
den könne, müsse der NIS-Beurteilung grundsätzlich die mit der installierten Hardware 
maximal mögliche ERP und nicht ein niedrigerer Wert zugrunde gelegt werden. Werde von 
diesem Grundsatz abgewichen, der Betrieb der Anlage also mit einer niedrigeren als der 
maximal möglichen Sendeleistung bewilligt, müsse dies im Bewilligungsentscheid begrün-
det und dargelegt werden, wie die Einhaltung der bewilligten ERP gewährleistet werden 
könne." Diese Grundsatzabweichung werde im Baugesuch weder begründet, noch werde 
dargelegt, wie die Einhaltung der zur Bewilligung beantragten ERP gewährleistet werden 
könne. Das Verwaltungsgericht müsse überprüfen, ob das von der Beschwerdegegnerin 1 
ins Recht gelegte sogenannte QS-System übergeordnetes Recht, namentlich das Vorsor-
geprinzip, nicht verletze. In Anbetracht der veralteten Vorgaben zur "Qualitätssicherung 
zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV" aus dem Jahr 2006 und der enormen techni-
schen Entwicklung in den letzten Jahren, insbesondere in Bezug auf die adaptiven Anten-
nen, sei eine umfangreiche Normenkontrolle von absoluter Notwendigkeit.

15

Urteil V 2023 11

7.2 Sinngemäss stellen sich die Beschwerdeführer damit auf den Standpunkt, das 
QS-System der Beschwerdegegnerin 1 könne die Einhaltung der Grenzwerte nicht ge-
währleisten. Adaptive und adaptivfähige Antennen seien bis heute weder mess- noch kon-
trollierbar. Dazu ist Folgendes zu erwägen: 

In seinem Urteil 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 7.5 sowie E. 7.7–7.9 wies das Bun-
desgericht darauf hin, dass es sich mit der Argumentation, dass die bestehenden QS-
Systeme adaptive Antennen nicht kontrollieren könnten, bereits im Urteil 1C_100/2021 
vom 14. Februar 2023 befasst habe. Es habe dazu sinngemäss ausgeführt, zwar werde 
die maximale Sendeleistung für jede Antenne von der Steuerzentrale der Mobilfunkbetrei-
berinnen aus ferngesteuert eingestellt. Diese Einstellungen würden jedoch nur alle paar 
Monate oder noch seltener verändert, weshalb nicht anzunehmen sei, die Steuerzentralen 
würden höhere Sendeleistungen nur während einigen Stunden oder Minuten gewähren. 
Bei adaptiven Antennen, die mit einem umhüllenden Antennendiagramm bewilligt worden 
seien, decke dieses sämtliche Ausprägungen der möglichen einzelnen Antennendia-
gramme bzw. Beams ab (zitiertes Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 9.5.1–
9.5.3).

Damit sei berücksichtigt worden, dass bei adaptiven Antennen nicht nur die maximale 
Sendeleistung, sondern auch die möglichen Antennendiagramme softwaremässig mit-
bestimmt würden. So habe das QS-System Prozesse zu definieren, die sicherstellten, 
dass Änderungen der softwaremässigen Einstellungen, namentlich bezüglich der fern-
gesteuerten Beschränkung der Sendeleistung einer Antenne, erfasst und unverzüglich in 
die QS-Datenbank übertragen würden. Damit könnten Abweichungen vom bewilligten Zu-
stand auch dann festgestellt werden, wenn mit dem BAFU angenommen werde, die mög-
lichen Antennendiagramme adaptiver Antennen könnten durch neue Software bzw. Soft-
ware-Updates so erweitert werden, dass sie vom vormaligen umhüllenden Antennendia-
gramm nicht mehr erfasst würden (BAFU, Nachtrag zur Vollzugsempfehlung NISV, S. 11 
Ziff. 3.3.5 und S. 13 Ziff. 4). Demnach sei grundsätzlich vom Funktionieren der QS-
Systeme auszugehen.

Jedoch sei zu beachten, dass – wie das BAFU in seiner Stellungnahme [zuhanden des 
Bundesgerichts] einräume – die Kontrolle durch die QS-Systeme durch unrichtige Anga-
ben der Mobilfunkbetreiberinnen verfälscht werden könne. So sei bei Stichproben im Kan-
ton Schwyz festgestellt worden, dass bei mehreren Antennen ihre Höhe oder Ausrichtung 
nicht zutreffend in die QS-Datenbank übertragen worden seien (BGer 1C_97/2018 vom 

16

Urteil V 2023 11

3. September 2019 E. 8.1). Da insoweit Klärungsbedarf bestanden habe, habe das Bun-
desgericht das BAFU im Jahr 2019 aufgefordert, erneut eine schweizweite Kontrolle des 
ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme durchführen zu lassen oder zu koor-
dinieren, bei der neu auch der Datenfluss bzw. die Datenübertragung von der realen Anla-
ge in die QS-Datenbank vor Ort überprüft werde (BGer 1C_97/2018 vom 3. September 
2019 E. 8.3).

Das BAFU habe, so das Bundesgericht weiter, in seiner Vernehmlassung ausgeführt, es 
habe gemäss der Aufforderung des Bundesgerichts die Arbeiten für eine erneute 
schweizweite Kontrolle der QS-Systeme aufgenommen und dazu in einem ersten Schritt 
im zweiten Halbjahr 2020 mittels einer schriftlichen Umfrage den Stand der Überprüfung 
der QS-Systeme durch die Kantone und deren Erfahrungen zusammengetragen. Die 
Rückmeldungen hätten gezeigt, dass gewisse Kantone bereits Vor-Ort-Kontrollen durch-
geführt hätten. Eine Begleitgruppe für die Überprüfung der QS-Systeme befinde sich im 
Austausch mit Messfirmen, die solche Kontrollen durchgeführt hätten, um die wichtigsten 
Anforderungen an solche Kontrollen zu erheben und Messtoleranzen festzulegen. Zudem 
sollte die anstehende schweizweite Kontrolle der QS-Systeme die Parameter mitberück-
sichtigen, die für adaptive Antennen gemäss dem Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur 
Vollzugshilfe zur NISV neu zu integrieren seien. Gemäss diesen Ausführungen sei das 
BAFU nach der bundesgerichtlichen Aufforderung zur Durchführung einer erneuten peri-
odischen Überprüfung des Funktionierens der QS-Systeme nicht untätig gewesen, son-
dern habe mit der Vorbereitung ihrer Durchführung begonnen. Demnach könne daraus, 
dass das BAFU diese Überprüfung nach über drei Jahren noch nicht durchgeführt habe, 
nicht geschlossen werden, es sei dazu nicht in der Lage. Indessen sei zu berücksichtigen, 
dass bezüglich der korrekten Übertragung der hardwaremässig eingestellten Höhen und 
Ausrichtungen der Antennen in die QS-Datenbanken nicht nur im Kanton Schwyz, sondern 
auch in anderen Kantonen Mängel festgestellt worden seien. So hätten die Kantone 
gemäss einem vom BAFU auf seiner Webseite veröffentlichten Informationsschreiben in 
den Jahren 2012–2021 jährlich insgesamt minimal 24 und maximal 40 Vor-Ort-Kontrollen 
durchgeführt, bei denen in den Jahren 2012, 2014−2016, 2019 und 2020 bei über 20 % 
der kontrollierten Anlagen mindestens ein Mangel, insbesondere bezüglich der bewilligten 
Höhe und Ausrichtung der Antennen, festgestellt worden sei (BAFU, Qualitätssicherungs-
systeme für Mobilfunkanlagen: Zwischenstand Überprüfung und Vor-Ort-Kontrollen, 
14. Oktober 2022, S. 3 f. Ziff. 3). Namentlich zur Klärung des Umfangs solcher Abwei-
chungen vom bewilligten Zustand und ihrer Bedeutung für die Einhaltung der Grenzwerte 
der NISV sei die vom Bundesgericht bereits im Jahr 2019 verlangte gesamtschweizerische 

17

Urteil V 2023 11

Überprüfung der QS-Systeme nun rasch durchzuführen. Ohne eine solche Überprüfung 
müsste die Tauglichkeit der QS-Systeme hinsichtlich der Erfassung von NIS-relevanten 
Hardware-Einstellungen grundsätzlich in Frage gestellt und daher geprüft werden, ob die-
se Einstellungen durch bauliche Begrenzungen, wie Plombierungen, zu sichern seien. 
Dafür spreche, dass in der Schweiz über 19'000 Mobilfunkbasisstationen errichtet worden 
seien, deren Einstellungen die Behörden nicht dauernd überwachen könnten (vgl. BGer 
1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 8.3; 1C_282/2008 vom 7. April 2009 E. 3.3 und 
3.4; 1A.264/2000 vom 24. September 2002 E. 8.3, nicht publ. in BGE 128 II 378; 
1A.160/2004 vom 10. März 2005 E. 3.3; VGer LU V 04 374_1 vom 18. August 2005 E. 9).

7.3 Auch wenn das Bundesgericht in seinem Urteil 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 
erwogen hat, dass die von ihm bereits im Jahr 2019 verlangte gesamtschweizerische 
Überprüfung der QS-Systeme nun rasch durchzuführen sei – und dies nach dem Wis-
sensstand des Verwaltungsgerichts noch nicht erfolgt ist –, weil sonst die Tauglichkeit der 
QS-Systeme hinsichtlich der Erfassung von NIS-relevanten Hardware-Einstellungen 
grundsätzlich in Frage gestellt werden müsste, ist im heutigen Zeitpunkt, in welchem die-
ses Urteil nicht weit zurück liegt, in Übereinstimmung mit dem Bundesgericht weiterhin 
grundsätzlich vom Funktionieren der QS-Systeme für adaptive Antennen auszugehen. 
Das Bundesgericht hat zudem seine diesbezügliche Rechtsprechung in den späteren Ur-
teilen 1C_45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 5 und 1C_251/2022 vom 13. Oktober 2023 
E. 4 bestätigt.

Aus dem Ausgeführten ergibt sich daher, dass die Rügen der Beschwerdeführer, das QS-
System der Beschwerdegegnerin 1 könne die Einhaltung der Grenzwerte nicht gewährleis-
ten und adaptive und adaptivfähige Antennen seien bis heute weder mess- noch kontrol-
lierbar, unbegründet sind, weshalb diesbezüglich die Beschwerde abzuweisen ist.

8.
8.1 Die Beschwerdeführer führen schliesslich aus, Kern der vom BAFU überarbeiteten 
und im Februar 2021 veröffentlichten Vollzugsempfehlung für adaptive Antennen sei der 
Korrekturfaktor. Dieser erlaube es adaptiven Antennen bis zu zehnmal stärker zu strahlen 
als bisher. Dadurch könne es neu an empfindlichen Orten wie zum Beispiel Schulen, KI-
TAs, Wohnzimmern, Restaurants, Sport-/Golfplätzen, Spielplätzen, Spitälern, Trottoirs, 
aber auch wie in vorliegend beanstandetem Baugesuch zusätzlich auf dicht befahrenen 
und anspruchsvollen Strassen, zu Immissionen bis zu 16 V/m, zwischen drei Antennen 
sogar bis zu 27 V/m, kommen. Die Beteuerungen des BAFU, die Grenzwerte von 5 V/m 

18

Urteil V 2023 11

würden auch durch die adaptiven Antennen eingehalten, seien somit falsch. Selbst wenn 
die Grenzwerte gemittelt eingehalten würden, sei es für keinen Menschen zumutbar, den 
ganzen Tag einer Belastung von 5 V/m ausgesetzt zu sein. Dieser Umstand würde auf-
grund der hohen Anzahl Endgeräte immer eintreffen, zumal die Population der Endgeräte 
weiter forciert werde. Die mit der Vollzugsempfehlung vom Februar 2021 vorgeschlagene 
6-Minuten-Mittelung der Grenzwerte bei adaptiven Antennen stelle einen Paradigmen-
wechsel dar, eine Grenzwerterhöhung durch die Hintertüre um das 10-Fache. Dies ver-
stosse gegen geltendes Recht und verletze u.a. die garantierten Grundrechte auf körperli-
che Unversehrtheit, das Umweltschutzgesetz sowie das Tierschutzgesetz. Die Argumenta-
tion der Beschwerdegegnerin 1 zugunsten des Korrekturfaktors in der oben genannten 
Vollzugsempfehlung sei simpel, gleichzeitig aber technisch falsch. Gemäss der Beschwer-
degegnerin 1 würden adaptive Antennen gesamthaft zu weniger Strahlung als konventio-
nelle Antennen führen, weil sie gezielt strahlen würden. Doch das genaue Gegenteil sei 
der Fall. Eine adaptive Antenne könne mehrere Beams gleichzeitig mit voller Leistung 
ausstrahlen, wofür sie ja gebaut sei: Sie heisse MIMO-Antenne, das MO stehe für Multiple 
Output – mehrfachen Output. Gerade die mehrfachen Beams seien ja der Trick bei adapti-
ven Antennen, um mehr Daten zu übertragen, was wiederum zu mehr Strahlung führe 
(Rebound-Effekt). Die geplanten adaptiven und adaptivfähigen Antennen hätten eine viel 
kleinere Reichweite wegen der hohen Frequenz. Deshalb müssten sie – allein um das zu 
kompensieren – bis zu 12-mal stärker strahlen als bisherige Antennen. Der Beam einer 
adaptiven Antenne sei nach 100 m bereits rund 30 m breit und bestrahle alle Personen 
hinter, vor und neben dem Nutzer mit. Schliesslich nehme die Strahlung nur theoretisch 
gemittelt (das BAFU schreibe "insgesamt") ab, und zwar über unbewohnten Flächen, also 
über Wald, Wiesen, Bergen. In Siedlungsgebieten nehme sie um das 10-Fache zu. Die 
Mittelung über 6 Minuten solle, gemäss Bundesrat, für die Antennenanwohner trotz der 
enorm hohen Spitzen zu gleich viel Strahlung führen wie bisher. Damit werde jedoch die 
Gesundheit der Anwohner auf unverantwortliche Art gefährdet.

8.2 Hinsichtlich des massgebenden Betriebszustands sah Ziff. 63 Anhang 1 NISV in 
der vom 1. Juni 2019 bis zum 31. Dezember 2021 geltenden Fassung vor, dass bei adap-
tiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berück-
sichtigt wird. Diese Berücksichtigung wurde mit der Änderung der NISV vom 17. Dezem-
ber 2021, in Kraft seit dem 1. Januar 2022 (AS 2021 901), in Ziff. 63 Anhang 1 NISV wie 
folgt definiert: 

19

Urteil V 2023 11

1 Als massgebender Betriebszustand gilt der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sende-
leistung.

2 Bei adaptiven Sendeantennen mit 8 oder mehr separat ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-Arrays) 
kann auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor KAA angewendet werden, wenn die Sendeantennen mit einer 
automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die 
über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet.

3 Es gelten folgende Korrekturfaktoren KAA: [...]

4 [...]

Einen solchen Korrekturfaktor für adaptive Antennen sah das BAFU bereits im Nachtrag 
vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur NISV aus dem Jahr 2002 vor (S. 7 f. 
Ziff. 3.2).

8.3 Die Anwendung des Korrekturfaktors kann dazu führen, dass kurzzeitig mehr 
Sendeleistung abgestrahlt wird als die für die Beurteilung der Einhaltung des Anlage-
grenzwerts massgebende Sendeleistung. Damit sichergestellt wird, dass dies höchstens 
während einer kurzen Zeit möglich ist, müssen adaptive Antennen mit einer automatischen 
Leistungsbegrenzung ausgestattet werden, wenn ein Korrekturfaktor angewendet werden 
soll. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte Sendeleis-
tung die für die Beurteilung verwendete massgebende Sendeleistung nicht überschreitet. 
Das BAKOM hat das Funktionieren der automatischen Leistungsbegrenzung bei adaptiven 
Antennen in einer Messkampagne nachgewiesen. Auch wenn die adaptive Antenne mit 
Anwendung des Korrekturfaktors in eine einzelne Senderichtung für kurze Zeiträume mehr 
Leistung abstrahlen kann als mit der erteilten Bewilligung, wird die Langzeitbelastung in 
der Funkzelle insgesamt nach wie vor tief gehalten und eine Sicherheitsmarge gegenüber 
den wissenschaftlich konsistent nachgewiesenen Gesundheitsauswirkungen besteht in 
vergleichbarem Umfang wie bei konventionellen Antennen (BAFU, Erläuterungen vom 
17. Dezember 2021 zur Änderung der NISV, S. 4 f.).

Messungen und Simulationen des BAKOM im Sommer 2020 hatten insbesondere erge-
ben, dass bei adaptiven Antennen die gesamte Sendeleistung auf die aktuell vorhandenen 
Beams aufgeteilt wird, diese bei mehreren gleichzeitigen Beams also weniger Sendeleis-
tung zur Verfügung haben, und die Exposition um die adaptiven Antennen geringer und 
ausgeglichener ist als um die herkömmlichen Sektorantennen. Die Messungen bestätigten 
zudem die Arbeitsweise der Power-Lock-Funktion (automatische Leistungsbegrenzung) 
auf eine mittlere Sendeleistung (Bericht BAKOM vom 24. September 2020, Testkonzessi-
on und Messungen adaptive Antennen, Zusammenfassung, S. 1). Inzwischen hat das 

20

Urteil V 2023 11

BAKOM weitere Messungen an drei Mobilfunkanlagen vorgenommen. In seinem Bericht 
"Elektrische Feldstärken im Wirkbereich adaptiver und konventioneller Mobilfunkantennen, 
Feldstärkemessungen mit der NIS-Messstation" vom 8. Dezember 2022 über seine Mess-
kampagne von Herbst 2021 bis Frühling 2022 bei drei Mobilfunkanlagen von Swisscom, 
Sunrise und Salt führt das BAKOM aus, die Messungen hätten bei konventionellen Anten-
nen bestätigt, dass sich während der Übertragung von Nutzdaten die Feldstärke im ge-
samten Wirkbereich der Antenne erhöhe, unabhängig davon, wo sich der Empfänger be-
finde. Bei den adaptiven Antennen hingegen würden Funksignale nur beim Empfänger 
und in seiner unmittelbaren Umgebung festgestellt. Im übrigen Wirkbereich der adaptiven 
Antenne erhöhe sich die elektrische Feldstärke während der Datenübertragung nicht. Bei 
der Gesamtbetrachtung der drei Mobilfunkanlagen seien die gemessenen Funksignale der 
adaptiven Antennen im Mittel deutlich kleiner als diejenigen der konventionellen Antennen. 
Dies zeige sich durch tiefere Mittelwerte der Feldstärke bei den adaptiven Antennen im 
Vergleich mit konventionellen Antennen (Schlussfolgerungen, S. 45).

Damit wird bestätigt, dass die vorliegend geltenden Grenzwerte von 5 V/m auch durch die 
adaptiven Antennen eingehalten werden. Adaptive Antennen führen gesamthaft zu nicht 
mehr Strahlung als konventionelle Antennen, weil sie gezielt strahlen. Die Beschwerde 
erweist sich diesbezüglich als unbegründet.

9. Auf den Antrag der Beschwerdeführer, der Netzbetreiber sei zu verpflichten, 
zukünftig den Standortdatenblättern die technischen Datenblätter beizufügen, ist nicht ein-
zutreten, da dies nicht Gegenstand des Verfahrens ist.

10. Zusammenfassend erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbe-
gründet, weshalb sie abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist.

11. Bei diesem Verfahrensausgang sind die die Gerichtskosten den Beschwerdefüh-
rern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). Angesichts des 
erheblichen Aufwands, den die Beurteilung der Angelegenheit mit sich gebracht hat, wer-
den die Verfahrenskosten auf Fr. 3'500.– festgelegt und mit dem geleisteten Kostenvor-
schuss von Fr. 2'000.– verrechnet. Fr. 1'500.– werden den Beschwerdeführern zusätzlich 
in Rechnung gestellt.

21

Urteil V 2023 11

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Verfahrenskosten von Fr. 3'500. – werden den Beschwerdeführern unter soli-
darischer Haftung auferlegt, wobei Fr. 2'000.– mit dem geleistete Kostenvorschuss 
verrechnet werden. Fr. 1'500.– werden den Beschwerdeführern zusätzlich in 
Rechnung gestellt.

3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.

4. Mitteilung an die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführer (im Doppel, unter Beila-
ge der ausführlichen Rechtsmittelbelehrung; Rechnung folgt nach Rechtskraft des 
Urteils), an die Beschwerdegegnerin 1, an den Gemeinderat Cham, an das Amt 
für Raum und Verkehr des Kantons Zug, an das Bundesamt für Umwelt sowie 
zum Vollzug von Ziffer 2 des Dispositivs an die Finanzverwaltung des Kantons 
Zug (nur Dispositiv).

Zug, 18. März 2024

Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende

Der Gerichtsschreiber

versandt am