# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cd48799c-7f41-51ac-b179-6467e89ba9c2
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-06-26
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 26.06.2023 601 2023 47
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2023-47_2023-06-26.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2023 47

Arrêt du 26 juin 2023

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Marianne Jungo, Dina Beti 
Greffier-stagiaire : Corentin Python

Parties A.________, recourant, 

contre

PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée, 

et

B.________, intéressé

Objet Agents des collectivités publiques – heures supplémentaires

Recours du 12 avril 2023 contre la décision du 15 mars 2023

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 7

considérant en fait

A. A.________ a été engagé en tant qu'infirmier chef d'unité de soins (ICUS) par B.________ à 
compter du 1er mai 2017. Selon son contrat de travail, il a été engagé à un taux d'activité de 100% 
pour un salaire mensuel brut de CHF 6'786.65 (classe salariale 21/1).

Le 6 avril 2020, A.________ a été informé qu'une restructuration de B.________ allait impliquer la 
suppression des postes d'ICUS qui seraient remplacés par un clinicien et un infirmier-chef adjoint. 
Par conséquent, son contrat de travail serait résilié sous réserve d'un réengagement à de nouvelles 
conditions comme infirmier et non plus comme ICUS. A.________ a adressé sa démission à la 
Direction de B.________ (ci-après la Direction) par correspondance du 29 avril 2020.

Le 31 juillet 2020, les rapports de service liant A.________ et B.________ ont pris fin; le 
collaborateur a effectué son dernier jour de travail le 15 juillet 2020.

B. Le 6 janvier 2021, le précité a réclamé à son ancien employeur le paiement de 43.18 heures 
supplémentaires. Il a notamment expliqué que l'infirmier-chef aurait supprimé injustement un certain 
nombre d'heures qu'il avait effectuées et qui lui avaient été demandées. Le 22 janvier 2021, il a 
produit un décompte établi par ses soins.

Par courrier du 19 mai 2021, B.________ a indiqué à l'intéressé qu'il n'entrait pas en matière sur sa 
requête car, après un examen interne, il avait été constaté que les heures supplémentaires 
demandées ne remplissaient pas les conditions légales et contractuelles. A sa demande, il a rendu 
une décision formelle dans ce sens le 10 novembre 2021.

Le 16 novembre 2021, l'intéressé a déposé une réclamation auprès du Comité de direction de 
B.________ (ci-après le Comité) contre la décision du 10 novembre 2021, en concluant au paiement 
de ses heures supplémentaires.

Le 23 décembre 2021, le Comité a rejeté la réclamation.

C. Le 30 décembre 2021, A.________ a interjeté un recours auprès de la Préfecture de la 
Sarine contre ladite décision. Il concluait à l'indemnisation de 43.18 heures supplémentaires, des 
minutes supplémentaires effectuées le 15 juillet 2020 et des séances de travail avec la Direction.

Il a expliqué qu'après avoir constaté des irrégularités importantes entre les heures durant lesquelles 
il a travaillé et celles retenues sur sa carte de timbrage, il avait été invité à produire des preuves car 
le système informatique fonctionnait très bien. Il a reproché à son supérieur hiérarchique le fait 
d'avoir supprimé arbitrairement des heures de travail sans aucune explication. Il a également fait 
valoir que l'augmentation de ses heures de travail était due à la pandémie et à ses conséquences 
et qu'il en avait averti ses supérieurs. Dans ces circonstances, les heures supplémentaires se 
justifiaient d'autant plus au regard du règlement du personnel de B.________. Le requérant a 
également affirmé que si la Direction et le Comité ignoraient la problématique systématique des 
heures supplémentaires dans le secteur des soins, ils n'auraient pas dû valider les heures 
supplémentaires pour l'année 2019 (recte: 2018). Mais, à son avis, ils étaient au courant depuis 
longtemps qu'il y avait une augmentation de la charge de travail, ainsi que cela avait d'ailleurs été 
reconnu dans le Rapport de Gestion 2020 de B.________.

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 7

Le 11 février 2022, il a produit différentes pièces et précisé que les termes "sous réserv[e] des 
minutes supplémentaires du 15 juillet 2020 et les séances de travail avec la direction" 
correspondaient à un total de 6.36 heures.

Le 15 mars 2023, le Lieutenant de Préfet de la Sarine a rejeté le recours. Il a considéré que la 
suspension des dispositions légales sur le temps de travail et de repos en raison de la pandémie de 
COVID-19 ne s'appliquait pas au présent litige. Il a retenu que l'employeur du requérant avait 
demandé aux employés de réduire le nombre d'heures supplémentaires à l'avenir sans diminuer la 
qualité de la prise en charge des résidents. Les employés devaient également réduire le temps 
consacré à certaines tâches et se verraient offrir des formations/coachings afin d'améliorer leurs 
méthodes de travail. L'employeur n'était donc pas resté passif et avait pris des mesures pour mettre 
fin à la problématique des heures supplémentaires trop élevées. Celles-ci devaient être limitées aux 
cas d'extrême urgence et aux imprévus de dernière minute liés aux résidents, mais cela ne 
dispensait pas les employés de l'obligation d'obtenir l'accord de l'employeur et de lui annoncer les 
heures supplémentaires. Le recourant n'a pas été en mesure d'établir que les heures 
supplémentaires avaient réellement été effectuées, ni qu'elles étaient nécessaires pour accomplir le 
travail demandé. En outre, celles qui étaient justifiées avaient été reconnues par l'employeur. Enfin, 
le texte du contrat de travail du recourant ne laissait pas penser que les heures de travail 
supplémentaires seraient rémunérées.

D. Le 15 mars 2023, A.________ interjette un recours auprès du Tribunal cantonal contre la 
décision préfectorale. Il conclut au paiement de ses heures supplémentaires. Il avance que les 
heures litigieuses ont été accomplies dans un souci de sécurité et de bien-être des résidents et dans 
une attitude de loyauté envers son employeur, dans un contexte de changements. Il ajoute qu'elles 
sont la conséquence de la pandémie, "du caractère imprévisible de la santé" et du fait qu'il devait 
rester au chevet des résidents diminués, l'étendue de ses tâches ainsi que l'imprévisibilité des 
situations cliniques justifiant sa présence. Il avance que la problématique des conditions de travail 
des employés de B.________ était connue, qu'il y a eu un nombre important de démissions et que 
la situation comparable de certains collaborateurs, épaulés par le SSP, a été régularisée.

Le 3 mai 2023, le Lieutenant de Préfet a renoncé à déposer des observations et a renvoyé à sa 
décision du 15 mars 2023.

Le 11 mai 2023, le Comité a renvoyé à sa décision du 23 décembre 2021 et, pour le surplus, à la 
décision du Lieutenant de Préfet du 15 mars 2023.

Aucun autre échange d'écriture n'a eu lieu entre les parties.

Il sera fait état des arguments développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérant en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 7

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 
al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

1.2. Selon l'at. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, la Cour 
de céans ne peut pas examiner le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2.

2.1. L'art. 70 de la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1) 
prévoit que, sous réserve des dispositions de la LCo, les communes peuvent adopter, par un 
règlement de portée générale, leurs propres règles relatives au personnel (al. 1). A défaut d'un 
règlement communal de portée générale et sous réserve de la LCo, les dispositions de la loi 
cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l'Etat (LPers; RSF 122.70.1), hormis les art. 4 à 
23, 131a, 132 al. 1 et 2 et 133 al. 1, ainsi que son règlement sur le personnel de l'Etat du 
17 décembre 2002 (RPers; RSF 122.70.11) s'appliquent par analogie au personnel communal à titre 
de droit communal supplétif (art. 70 al. 2 LCo).

La Commune de C.________ a créé B.________ sous la forme d'un établissement médico-social 
communal de droit public doté de la personnalité juridique (art. 2 al. 1 du règlement d'organisation 
de B.________ adopté par le Conseil général de la commune de C.________ le 13 avril 2016, entré 
en vigueur le 1er janvier 2016). Les rapports de travail des employés de B.________ sont régis par 
le règlement du personnel de B.________, adopté par le Conseil général de la commune de 
C.________ le 28 mai 2018 et entré en vigueur en septembre 2018 [ci-après: RPers-B.________], 
auquel se réfère déjà le chiffre 9 du contrat de travail du recourant daté du 8 mars 2017.

L'art. 2 al. 1 RPers-B.________ précise que les rapports de travail de droit public sont régis par le 
présent règlement, par les dispositions impératives du droit public (y compris la loi fédérale sur le 
travail dans les cas où elle est applicable). L'al. 2 prévoit qu'en cas de lacune, sont applicables à 
titre supplétif et par analogie les dispositions régissant le contrat privé de travail, soit principalement 
les art. 319 et suivants de la loi fédérale du 30 mars 1911 complétant le Code civil suisse [Code des 
obligations; CO; RS 220]. Dans ces conditions et conformément à l'art. 70 al. 2 LCo, la LPers et le 
RPers ne trouvent pas application dans le cas présent.

2.2. Depuis le 13 mars 2020, le Conseil fédéral a édicté plusieurs ordonnances visant à surmonter 
la pandémie de COVID-19. L'art. 10a al. 5 de l'ordonnance 2 COVID-19 sur les mesures destinées 
à lutter contre le coronavirus (Ordonnance 2 COVID-19; RS 818.101.24) du 13 mars 2020, état au 
21 mars 2020 (RO 2020 867), prévoyait que, dans les services des hôpitaux confrontés à une 
augmentation massive du travail en raison du nombre de cas de maladies dues au COVID-19, les 
dispositions relatives au temps de travail et au repos de la loi du 13 mars 1964 sur le travail dans 
l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr; RS 822.11) étaient suspendues aussi longtemps que la 
situation exceptionnelle l'exigerait. Cette disposition a été abrogée avec effet au 30 mai 2020 (RO 

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 7

2020 1751). Comme son texte le précisait expressément, cet article était uniquement applicable aux 
services des hôpitaux qui enregistraient une augmentation massive du travail en raison du nombre 
de cas de COVID-19.

Le recourant travaillait dans un home médicalisé, établissement qui ne tombe pas dans le champ 
d'application de l'art. 10a al. 5 Ordonnance 2 COVID-19 précité.

3.

3.1. Selon l'art. 16 RPers-B.________, le collaborateur peut, en fonction des nécessités du 
service ou sur ordre du supérieur ou en accord avec celui-ci, être appelé à effectuer des heures 
supplémentaires, soit des heures excédant l'horaire convenu de travail (al. 1). La compensation des 
heures supplémentaires se fait à raison d'une heure de congé pour une heure supplémentaire de 
travail (al. 2). A titre exceptionnel, les heures supplémentaires qui ne peuvent être compensées par 
un congé de même durée sont rémunérées sans supplément, pour les 40 premières heures, et avec 
un supplément de 25% pour les heures au-delà (al. 3). Cet article correspond à la réglementation 
prévue par les art. 49 al. 1 RPers et 321c al. 1 CO. Par conséquent, les heures supplémentaires 
effectuées à l'initiative de l'employé ne sont reconnues que si elles remplissent trois conditions 
cumulatives, à savoir qu'elles sont objectivement accomplies dans l'intérêt de l'employeur (1), 
qu'elles sont justifiées (2) et qu'elles sont portées à la connaissance de l'employeur (3).

3.2. Les heures supplémentaires sont définies comme les heures de travail effectuées au-delà 
de l'horaire contractuel ou, plus généralement, au-delà de la durée normale du travail, que cette 
dernière soit fixée contractuellement, tacitement, par un contrat-type, par une convention collective 
ou encore par l'usage au sein de l'entreprise (ATF 116 II 69 consid. 4a, arrêt TF 4A_482/2018 du 
17 juillet 2018 consid. 2.1).

Lorsqu'il effectue spontanément des heures supplémentaires commandées par les circonstances, 
le travailleur doit en principe les déclarer dans un délai utile, afin de permettre à l'employeur de 
prendre d'éventuelles mesures d'organisation en connaissance du temps nécessaire à l'exécution 
des tâches confiées; à défaut, l'employé risque, sauf circonstances particulières, de voir son droit à 
la rémunération périmé. Cela étant, lorsque l'employeur sait ou doit savoir que l'employé accomplit 
des heures au-delà de la limite contractuelle, celui-ci peut, de bonne foi, déduire du silence de celui-
là que lesdites heures sont approuvées, sans avoir à démontrer qu'elles sont nécessaires pour 
accomplir le travail demandé. Une annonce rapide du nombre d'heures supplémentaires exact n'est 
alors pas indispensable à la rémunération de celles-ci, d'autant moins lorsque les parties ont 
convenu de la possibilité de compenser plus tard les heures supplémentaires en temps libre (arrêt 
TF 4A_482/2018 du 17 juillet 2018 consid. 2.1).

En ce qui concerne l'accomplissement d'heures supplémentaires, le fardeau de la preuve incombe 
au travailleur. Il doit donc prouver que, sur instruction ou du moins dans l'intérêt de l'employeur, il a 
consacré plus de temps que ce qui était convenu contractuellement ou habituellement (arrêt TF 
4A_254/2021 du 21 décembre 2021 consid. 4.2). Il incombe ainsi au travailleur de prouver qu'il a 
effectué des heures supplémentaires et que celles-ci ont été ordonnées par l'employeur ou étaient 
nécessaires à la sauvegarde des intérêts légitimes de ce dernier (arrêts TF 4A_482/2017 du 17 juillet 
2018 consid. 2.1; 4C.92/2004 du 13 août 2004 consid. 3.2). S'agissant des moyens de preuve, on 
ne saurait retenir que seuls les relevés journaliers ou mensuels communiqués à l'employeur peuvent 
être considérés comme appropriés pour autoriser le juge à apprécier le nombre d'heures 
supplémentaires. Afin de ne pas détourner la règle de preuve, le travailleur doit alléguer et prouver, 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 7

en tant que cela peut être raisonnablement exigé de lui, toutes les circonstances qui permettent 
d'apprécier le nombre d'heures supplémentaires exécutées, car la conclusion selon laquelle les 
heures alléguées ont effectivement été fournies doit s'imposer au juge avec une certaine force (arrêt 
TF 4A_543/2011 du 17 octobre 2011 consid. 3.1.3).

4.

En l'espèce, le recourant avance que les heures supplémentaires qu'il a effectuées étaient dues au 
COVID-19 ainsi qu'au "caractère imprévisible de la santé". Il précise aussi que son employeur était 
au courant de la situation problématique des heures supplémentaires comme le montrent les articles 
parus dans la presse ainsi que l'aide du SSP à ses anciens collègues.

L'infirmier-chef a, dans un courriel du 10 janvier 2020, informé le personnel que le nombre d'heures 
supplémentaires était trop important et qu'elles devaient être limitées à l'essentiel. Le personnel était 
invité à réduire le nombre d'heures supplémentaires sans diminuer la qualité de la prise en charge 
des résidents. Il a également précisé que les employés étaient tenus d'arriver et de finir à l'heure 
prévue, sauf en cas d'imprévus liés aux résidents (vomissement, selles, urgents, hospitalisation, 
chute, etc.). Il a finalement rappelé que le nombre d'heures supplémentaires devait diminuer et que 
des formations pour améliorer les méthodes de travail et l'organisation seraient offertes afin de 
réduire le temps consacré à certaines tâches comme par exemple la préparation de médicaments. 
Puis, le 7 avril 2020, le personnel a été informé de la nouvelle répartition des tâches et de 
l'engagement d'un responsable RH. Ensuite, lors de la restructuration, la Direction a décidé de 
mettre fin à la pratique des employés qui effectuaient régulièrement des heures supplémentaires. 
L'infirmier-chef avait alors pour tâche de contrôler et de valider les heures supplémentaires 
effectuées.

Le courriel de l'infirmier-chef mentionnant les "imprévus liés aux résidents" qui pouvaient justifier 
une prolongation de l'horaire de travail ne dispensait pas le personnel, malgré les conditions 
particulières liées à la pandémie de COVID-19, d'annoncer et d'obtenir l'accord de leur employeur 
quant aux heures supplémentaires. Les employés devaient bien au contraire réduire le nombre 
d'heures supplémentaires et les limiter aux cas d'extrême urgence. Cette réserve ne signifiait pas 
non plus que l'employeur était au courant des heures supplémentaires et qu'elles ne devaient pas 
être prouvées. De plus, le système de contrôle et de validation par l'infirmier-chef mis en place lors 
de la restructuration et la nouvelle répartition des tâches démontrent que l'employeur ne tolérait pas 
ou plus les heures supplémentaires injustifiées. Il appartenait dès lors à l'employé qui revendiquait 
des heures supplémentaires d'en prouver la réalité et la nécessité. 

Au vu de ce qui précède, on ne peut pas considérer que l'employeur est resté passif face à la 
problématique des heures supplémentaires et qu'il aurait, de quelque manière que ce soit, accepté 
qu'elles continuent à être effectuées, sauf situation exceptionnelle. Les différentes mesures prises 
démontrent au contraire qu'il connaissait le problème des heures supplémentaires et qu'il ne 
souhaitait plus les tolérer à l'avenir. Le recourant, de son côté, n'a pas apporté la preuve, ni devant 
l'autorité précédente, ni devant la Cour de céans, que les heures réclamées étaient nécessaires 
dans l'intérêt de l'employeur pour effectuer le travail demandé, alors qu'il supportait le fardeau de la 
preuve. En particulier, le décompte du recourant du 22 janvier 2021 n'est pas suffisant à cet égard, 
ni pour établir la réalité des heures effectuées, ni a fortiori pour démontrer leur nécessité. Rien ne 
permet en outre de retenir qu'elles auraient été admises par l'employeur. A cet égard, il y a d'ailleurs 
lieu de souligner que les heures supplémentaires remplissant les conditions légales ont quant à elles 
bien été approuvées et rémunérées par l'employeur.

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 7

Compte tenu de ce qui précède, c'est à juste titre que l'autorité intimée a retenu que les heures 
supplémentaires réclamées par le recourant n'avaient pas été exigées par son employeur, qu'elles 
ne remplissaient pas le cadre légal et contractuel et qu'elles ne devaient dès lors pas être 
rémunérées.

Partant, le recours doit être rejeté et la décision litigieuse confirmée.

5.

Il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 134a CPJA), ni alloué d'indemnité de partie (art. 137 
CPJA).

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision du 15 mars 2023 est confirmée.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 30 jours 
dès sa notification.

Fribourg, le 26 juin 2023/dbe/cpy

La Présidente Le Greffier-stagiaire