# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a9f579af-d6f7-5a67-a5d3-8c9e2641db2c
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-07-05
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 05.07.2018  VB.2017.00489
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2017-00489_2018-07-05.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2017.00489	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 05.07.2018
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Fürsorgerecht
	Betreff: 

	Sozialhilfe

	
Sozialhilfe.

Da sich im Zusammenhang mit der Anfechtbarkeit monatlicher Unterstützungsbudgets bzw. Leistungsabrechnungen von Sozialbehörden eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, ist die Kammer zum Entscheid berufen (E. 1.1). Aufgrund der Eingaben der Beschwerdeführenden im Rekursverfahren musste die Vorinstanz nicht auf einen Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsrekurs schliessen (E. 2.3). Dass die Vorinstanz die eingereichten Leistungsabrechnungen als nicht anfechtbare Anordnungen qualifizierte und deshalb auf den Rekurs nicht eintrat, erweist sich ebenfalls als korrekt. Diese erfüllen weder die formalen noch materiellen Anforderungen gemäss § 19 Abs. 1 lit. a VRG. Viel eher sind sie vergleichbar mit – nicht anfechtbaren – periodischen Gebührenrechnungen des Gemeinwesens, die aus verwaltungsökonomischen Gründen in einem standardisierten Verfahren ergehen und formlos versandt werden. Auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben Rechnungsstellungen oder Zahlungsaufforderungen des Gemeinwesens nicht in jedem Fall Verfügungscharakter und kommt es namentlich im Bereich der Massenverwaltung häufig vor, dass das Gemeinwesen zunächst eine Rechnung stellt, ohne damit einen rechtsverbindlichen Entscheid bzw. einen vollstreckbaren Titel erlassen zu wollen. Speziell die Sozialbehörden sind darauf angewiesen, ihre monatlichen Abrechnungen rasch erledigen zu können. Würden diese als anfechtbare Anordnungen qualifiziert, wäre den hilfeempfangenden Personen in zahlreichen Fällen zuerst das rechtliche Gehör zu gewähren und müssten die Abrechnungen von dem dafür zuständigen Organ mit Verfügungskompetenz erlassen werden. Es liegt auf der Hand, dass dies zu erheblichen Verzögerungen in der Auszahlung der Sozialhilfe und zu einem ebenfalls erheblichen Mehraufwand führen würde. Überdies würde die Klärung zahlreicher Einwände in das Rekursverfahren verlagert, was weder den Sozialbehörden noch den unterstützten Personen dienen würde. Damit sprechen auch praktische Überlegungen dagegen, in monatlichen Leistungsabrechnungen anfechtbare Anordnungen zu sehen (E. 3.3).

Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						ANFECHTBARKEIT
ANORDNUNG
GRUNDSÄTZLICHE BEDEUTUNG
LEISTUNGSABRECHNUNG
RECHTSVERWEIGERUNGSBESCHWERDE
RECHTSVERZÖGERUNGSBESCHWERDE
SISTIERUNG
UNTERSTÜTZUNGSBUDGET
VERFÜGUNGSCHARAKTER
WIRTSCHAFTLICHE HILFE

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 7 Abs. IV VRG
§ 19I lit. a VRG
§ 38b Abs. II VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 1
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2017.00489

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 5. Juli 2018

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

 

1.    A,

 

2.    B,

Beschwerdeführende, 

 

 

gegen

 

 

Gemeinde C,
vertreten durch die Sozialbehörde, 

Beschwerdegegnerin, 

 

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat
sich ergeben: 

I.  

Mit Entscheid vom 12. April 2017 beschloss die
Sozialbehörde der Gemeinde C, B und A ab dem 27. März 2017 im Rahmen des
angefügten Budgets (betreffend die Monate März und April 2017) mit
wirtschaftlicher Hilfe zu unterstützen. Am 12. Mai 2017 rekurrierten B und
A dagegen beim Bezirksrat D und beantragten, die Sozialbehörde sei zu
verpflichten, ihnen bereits ab November 2016 wirtschaftliche Hilfe zu gewähren
(Anspruchsbeginn 14. November 201), die entsprechenden Beträge
nachzuzahlen und monatliche Integrationszulagen von mindestens Fr. 200.-
sowie einen Betrag Fr. 72.- pro Monat für ihr Büro zu vergüten. 

Mit Beschluss (Zwischenentscheid) vom 30. Juni
2017 wies der Bezirksrat das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung ab
und trat auf das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung nicht ein. Daraufhin
erhoben B und A am 18. Juli 2017 Beschwerde am Verwaltungsgericht und
beantragten die Aufhebung des Beschlusses vom 30. Juni 2017 insofern, als
ihnen die unentgeltliche Rechtsverbeiständung nicht gewährt worden sei. Mit
Urteil vom 28. Juni 2018 wies der Einzelrichter die Beschwerde ab
(Verfahren VB.2017.00469). 

II.  

Mit als "Rekurs" betiteltem Schreiben vom
10. Juli 2017 waren B und A schon zuvor an den Bezirksrat D gelangt und
hatten folgende Anträge gestellt:

"1.   Die Rekursgegnerin
sei zu verpflichten, den Rekurrenten gemäss SKOS Budgetberech[h]nung 2013
01.05.2017 – 31.05.2017 den unter Punkt E1 aufgeführten Betrag von
CHF 600.00 (Erwerbseinkommen B diverse Arbeiten ohne Belege. Annahme)
umgehend zu erstatten.

  2.  Die Rekursgegnerin sei
zu verpflichten, den Rekurrenten gemäss SKOS Budgetberech[h]nung 2013
01.06.2017 – 30.06.2017, (siehe Seite 2). Den in Abzug gebrachten Betrag
von CHF 135.90 (F) umgehend zu erstatten."

Mit Beschluss vom 24. Juli 2017 trat der Bezirksrat
auf den "Rekurs vom 10. Juli 2017" mangels eines
Anfechtungsobjekts, namentlich eines anfechtbaren Entscheids der Sozialbehörde C,
nicht ein, ohne Verfahrenskosten zu erheben. 

III.  

A. Am
27. Juli 2017 gelangten B und A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
und beantragten, der Beschluss vom 24. Juli 2017 sei aufzuheben und der
Bezirksrat sei zu verpflichten, auf den Rekurs "einzugehen". Die
Sozialbehörde habe es trotz wiederholter schriftlicher Aufforderung
unterlassen, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, und damit eine
Rechtsverweigerung begangen.

B. Mit
Schreiben vom 14. August 2017 beantragte der Bezirksrat die Abweisung der
Beschwerde. In ihrer Beschwerdeantwort vom 22. August 2017 verwies die
Sozialbehörde auf das beim Bezirksrat hängige Rekursverfahren (vgl. vorn I.),
ihre dort eingereichten Stellungnahmen sowie ihren "nach wie vor
gültigen" Beschluss vom 12. April 2017, ohne einen formellen Antrag
zu stellen. B und A liessen sich zu diesen Eingaben nicht vernehmen.

C. Mit
Schreiben vom 7. September 2017 zeigte Rechtsanwältin E dem
Verwaltungsgericht an, die Vertretung von B und A im Beschwerdeverfahren
übernommen zu haben.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Gemäss
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) kann mit Beschwerde
die unrechtmässige Verzögerung oder Verweigerung einer anfechtbaren Anordnung
gerügt werden. Dabei folgt der Rechtsweg für die Rechtsverzögerungs- bzw.
Rechtsverweigerungsbeschwerde jenem, der auch gegen die aus Sicht der
beschwerdeführenden Person verzögerte oder verweigerte Anordnung zur Verfügung
stünde (statt vieler VGr, 31. August 2017, VB.2016.00511, E. 1.1). In
sozialhilferechtlichen Angelegenheiten steht gegen bezirksrätliche
Rekursentscheide die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (§ 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG). Dieses
ist demzufolge auch für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 

Bei Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden
ist der Streitwert der Hauptsache massgeblich (Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38b N. 12).
Aufgrund der mit Schreiben vom 10. Juli 2017 gestellten Anträge (vorn II.)
ist von einem Streitwert unter Fr. 20'000.- auszugehen. Da sich jedoch im
Zusammenhang mit der Anfechtbarkeit monatlicher Unterstützungsbudgets bzw.
Leistungsabrechnungen von Sozialbehörden eine Frage von grundsätzlicher
Bedeutung stellt, ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1
lit. c und Abs. 2 VRG; unten E. 3).

1.2 In ihrer
Beschwerdeantwort vom 22. August 2017 führt die Beschwerdegegnerin aus,
die monatlichen Abrechnungen seien "aufgrund der Fakten" erstellt und
den Beschwerdeführenden zugestellt bzw. ausgehändigt worden. Es bleibe ihr
vorbehalten, neu zu verfügen. Ein neuer bzw. revidierter Beschluss sei in
Prüfung. Das Verwaltungsgericht möge den Entscheid der Vorinstanz abwarten.
Soweit die Beschwerdegegnerin damit ein Gesuch um Sistierung des
Beschwerdeverfahrens stellen wollte, ist diesem nicht zu entsprechen. Es ist
nicht ersichtlich, inwiefern der Ausgang des – soweit bekannt noch hängigen –
Rekursverfahrens, in dessen Rahmen sich die Vorinstanz mit dem Anspruchsbeginn,
der Leistung von Integrationszulagen und der Vergütung von Kosten für das Büro
der Beschwerdeführenden auseinanderzusetzen haben wird (vorn I.), das
vorliegende Verfahren beeinflussen könnte, liegt diesem doch ein anderer,
unabhängig davon zu beurteilender Streitgegenstand zugrunde (vgl. Martin
Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 40).

2.
 

2.1 Die
Vorinstanz erwog im Beschluss vom 24. Juli 2017, für einen allfälligen
Rekurs fehle es an einem Anfechtungsobjekt, namentlich an einem anfechtbaren
Entscheid der Beschwerdegegnerin. Einen solchen müssten die Beschwerdeführenden
zunächst innert angemessener Frist verlangen. Auf den Rekurs sei demgemäss
nicht einzutreten. Die Beschwerdeführenden machen mit Beschwerde geltend, die
Beschwerdegegnerin mit Schreiben vom 2. und 20. Juni 2017 aufgefordert zu
haben, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Die Beschwerdegegnerin sei
darauf aber nicht eingegangen. Auch im Monat Juli 2017 seien
Sozialhilfeleistungen "trotz Leistungsentscheid ohne anfechtbare
Verfügung" entrichtet worden. Die Erwägungen der Vorinstanz träfen demnach
nicht zu, und diese sei anzuweisen, den Rekurs zu behandeln. In der
Beschwerdevernehmlassung vom 14. August 2017 erwiderte die Vorinstanz,
weder aus den mit Schreiben vom 10. Juli 2017 formulierten Anträgen noch
aus der Begründung hätten sich Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die
Beschwerdeführenden eine Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung hätten
geltend machen wollen. Dies würden sie mit der Beschwerde zum ersten Mal
vorbringen. 

2.2 Die
Beschwerdeführenden begründeten ihre Rekursanträge vom 10. Juli 2017
damit, dass die Leistungskürzung im Umfang von Fr. 600.- gemäss dem Budget
für den Mai 2017 allein aufgrund einer Annahme und ohne "nochmalige
Prüfung" vorgenommen worden sei. Die Leistungskürzung von Fr. 135.90
gemäss dem Budget für den Juni 2017 sei deshalb nicht gerechtfertigt, weil die
Weisung, eine zumutbare Arbeit anzunehmen, nicht schriftlich angeordnet und auf
die Möglichkeit einer Leistungskürzung nicht schriftlich hingewiesen worden
sei. Zudem ergebe sich aus dem Schreiben des medizinischen Zentrums G, dass ihm
– dem Beschwerdeführer 2 – "diese Arbeit" aus psychischen
Gründen nicht zumutbar sei. Darüber hinaus sei auf sein Anrecht auf Sozialhilfe
"zu diesem Zeitpunkt" noch gar nicht entschieden gewesen. Neben den
Unterstützungsbudgets für die Monate Mai und Juni 2017, wo die
Beschwerdegegnerin die Abzüge jeweils kurz begründete, legten die
Beschwerdeführenden der Eingabe vom 10. Juli 2017 sodann ein von ihnen
verfasstes Schreiben an die Beschwerdegegnerin vom 2. Juni 2017 mit dem
Titel "Leistungsentscheid vom 12. April 2017" bei, womit sie
einen Anspruch auf eine Auszahlung geltend gemacht und die entsprechende
Zahlung auf ihr Konto verlangt hatten, ansonsten eine anfechtbare Verfügung zu
erlassen sei. Beigelegt waren ferner ein automatisch erstelltes E-Mail des
Sozialamts C vom 1. Mai 2017, womit dieses auf die vorübergehende,
ferienbedingte Schliessung hinwies, ein handschriftlicher Beleg betreffend die
Auszahlung von Fr. 300.- für getätigte Renovationsarbeiten,
Lohnabrechnungen des Beschwerdeführers 2 für die Monate April und Mai 2017
sowie ein mit "Abrechnung Material – H" betiteltes Schreiben, das
einen "Verdienst" von Fr. 179.95 ausweist. 

2.3 Der
Vorinstanz kann unter diesen Umständen, namentlich angesichts der mit Schreiben
vom 10. Juli 2017 formulierten Anträge, entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführenden nicht vorgeworfen werden, dass sie deren Eingaben nicht als
Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsrekurs erkannte. Erst zusammen mit
der Beschwerdeschrift reichten die Beschwerdeführenden ein E-Mail ihres
damaligen Vertreters vom 20. Juni 2017 an die Beschwerdegegnerin ein, das
darauf hätte schliessen lassen. Dieser hatte beanstandet, der
Beschwerdeführer 1 habe trotz entsprechender Aufforderung noch kein Budget
bzw. eine Überweisung für den Mai 2017 oder sonst eine Mitteilung bzw.
Verfügung erhalten, weshalb er und seine Ehefrau keinen Anspruch mehr auf
Sozialhilfe haben sollten. Falls dies "bis Ende dieser Woche" nicht
nachgeholt werde, müsse mit einem Verfahren wegen Rechtsverweigerung vor dem
Bezirksrat gerechnet werden. 

3.
 

3.1 Die
Vorinstanz scheint davon auszugehen, dass es sich bei den monatlichen
Unterstützungsbudgets bzw. Leistungsabrechnungen von Sozialbehörden – wie namentlich
bei den von den Beschwerdeführenden am 10. Juli 2017 eingereichten – nicht
um anfechtbare Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG
handelt und hilfsbedürftige Personen zuvor jeweils einen anfechtbaren Entscheid
verlangen müssen. Das Verwaltungsgericht hatte diese Frage bis anhin noch nicht
zu beurteilen. Zwar setzen sich die nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden
insofern nicht mit dem Beschluss vom 24. Juli 2017 aus­einander. Da sie
jedoch beantragen, dass dieser aufzuheben und die Vorinstanz zu verpflichten
sei, auf den Rekurs einzugehen, und unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Rechtsanwendung
von Amtes wegen (§ 7 Abs. 4 VRG), ist der angefochtene Beschluss auch
in Bezug auf die Zulässigkeit des Nichteintretens mangels eines
Anfechtungsobjektes zu überprüfen.

3.2 Gemäss
§ 19 Abs. 1 lit. a VRG können mit Rekurs Anordnungen angefochten
werden. Der Begriff der Anordnung entspricht grundsätzlich dem
Verfügungsbegriff von Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG). Im Einklang damit gilt als Verfügung eine
autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnung einer Behörde, die in
Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie
verbindlich und erzwingbar ist (Bertschi/ Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31
N. 18). Verfügungen werden in einer bestimmten Form erlassen. Sie müssen
als solche bezeichnet werden und sind den Adressatinnen und Adressaten,
schriftlich, begründet und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen zu eröffnen
(Art. 34 f. VwVG; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 871). Indes
kann auch eine den Formvorschriften widersprechende Verfügung eine Verfügung
sein. Massgebend ist der tatsächliche materielle Gehalt (Bertschi/Plüss,
Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 24; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 872).

3.3 In
formaler Hinsicht entsprechen die streitgegenständlichen monatlichen
Leistungsabrechnungen nicht den erwähnten Anforderungen. Insbesondere sind sie nicht
als solche bezeichnet und enthalten sie auch keine Rechtsmittelbelehrung. Jedoch
sind sie auch materiell nicht als Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. a VRG zu qualifizieren. Insofern sind sie viel eher vergleichbar mit –
nicht anfechtbaren – periodischen Gebührenrechnungen des Gemeinwesens, die aus
verwaltungsökonomischen Gründen in einem standardisierten Verfahren ergehen und
formlos versandt werden (vgl. Bosshart/Bertschi, Kommentar VRG, § 19
N. 7). Das Bundesgericht hielt denn auch in einem Urteil vom
4. November 2015 fest (2C_444/2015, E. 3.2.3), dass Rechnungsstellungen
oder Zahlungsaufforderungen des Gemeinwesens nicht in jedem Fall
Verfügungscharakter hätten und es namentlich im Bereich der Massenverwaltung
häufig vorkomme, dass das Gemeinwesen zunächst eine Rechnung stelle, ohne damit
einen rechtsverbindlichen Entscheid bzw. einen vollstreckbaren Titel erlassen
zu wollen. Speziell die Sozialbehörden sind darauf angewiesen, ihre monatlichen
Abrechnungen rasch erledigen zu können, um allenfalls unregelmässige, von Monat
zu Monat variierende Erwerbseinkommen und sich jeweils ändernde
situationsbedingen Leistungen berücksichtigen zu können. Würden die monatlichen
Leistungsabrechnungen als anfechtbare Anordnungen qualifiziert, wäre den
hilfeempfangenden Personen in zahlreichen Fällen zuerst das rechtliche Gehör zu
gewähren und müssten die Abrechnungen von dem dafür zuständigen Organ mit
Verfügungskompetenz erlassen werden. Es liegt auf der Hand, dass dies zu
erheblichen Verzögerungen in der Auszahlung der Sozialhilfe und zu einem
ebenfalls erheblichen Mehraufwand führen würde. Überdies würde die Klärung
zahlreicher Einwände in das Rekursverfahren verlagert, was weder den
Sozialbehörden noch den unterstützten Personen dienen würde. Damit sprechen
auch praktische Überlegungen dagegen, in monatlichen Leistungsabrechnungen anfechtbare
Anordnungen zu sehen. Dies hat zur Folge, dass hilfeempfangende Personen ihre
Beanstandungen mitteilen und von den Sozialbehörden eine anfechtbare Verfügung
verlangen müssen, wobei es diesen unbenommen bleibt, in Fällen, wo dies
sinnvoll erscheint, anstelle einer formlosen Abrechnung direkt eine anfechtbare
Anordnung zuzustellen. 

Dass die Vorinstanz die eingereichten Leistungsabrechnungen
als nicht anfechtbare Anordnungen qualifizierte und deshalb auf den Rekurs
nicht eintrat, erweist sich somit als korrekt. 

4.
 

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer 1
und der Beschwerdeführerin 2 je zur Hälfte aufzuerlegen, je unter
solidarischer Haftung für den gesamten Betrag (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Aufgrund ihrer angespannten
finanziellen Lage sind die Gerichtskosten massvoll zu bemessen.
Parteientschädigungen wurden keine beantragt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf 

Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    100.--     Zustellkosten,

Fr.    600.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer 1 und
der Beschwerdeführerin 2 je zur Hälfte auferlegt, je unter solidarischer Haftung
für den gesamten Betrag.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.

5.    Mitteilung an …