# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d6216bf4-e60a-54e8-b434-f84a51a7ead8
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1998-09-11
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 11.09.1998 90.1997.181
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1997-181_1998-09-11.html

## Full Text

Incarto n.

  90.97.00181

  	
  Lugano

  11 settembre 1998

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Daniela Regazzi Fornera

  

 

visto
il ricorso del 11 dicembre 1997 di

 

	
   

  	
  _________ _________,
  __________,  

  rappr. da: avv. __________
  __________, __________ __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione del __________ novembre 1997 del
  Consiglio di Stato che approva il PR di _________ ed evade i ricorsi
  di prima istanza,

   

  viste la risposta __________ febbraio 1998 del
  Consiglio di Stato e le osservazioni __________ febbraio 1998 del Municipio
  di _________,

   

  letti ed esaminati gli atti,

   

  esperiti i necessari accertamenti,

  

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   La signora
__________è proprietaria della particella no. __________sita nel Comune di
_________.

 

 

                                  b.   Con l’adozione della
revisione del Piano Regolatore, avvenuta con decisione dell’Assemblea comunale
del 28 ottobre 1995, il particellare no. _________ è stato attribuito alla zona
agricola.

                                   c.   Dissentendo da tale
scelta pianificatoria, la signora _________ _________ è insorta, con gravame
del 9 gennaio 1996, al Consiglio di Stato censurando l’esclusione del suo particellare
no. _________ dal territorio edificabile e ciò malgrado sul fondo no. _________
adiacente è stato posto un vincolo AP/EP per la realizzazione di posteggi
pubblici. La signora _________ chiede quindi l’attribuzione del suo fondo alla
zona residenziale R2.

 

                                  d.   Con decisione 5
novembre 1997 l’autorità governativa ha approvato il Piano regolatore del
Comune di _________, respingendo al contempo l’impugnativa della ricorrente.

In particolare il Governo ha rilevato come il fatto che il fondo no. _________
confini con la zona edificabile non è motivo sufficiente perché il proprietario
possa oggettivamente esigere ch'esso vi sia attribuito. Inoltre esso ha
evidenziato che la zona edificabile del PR di _________, così come prevista,
soddisfa abbondantemente le previsioni di sviluppo del Comune per i prossimi 15
anni, ragion per cui l’esclusione di parte del territorio dal comprensorio
edificabile risulta più che giustificata.

 

                                   e.   La signora _________
_________ insorge ora innanzi a questa autorità giudicante, riproponendo in
sostanza le medesime censure già avanzate in prima sede, ossia l’attribuzione
del suo particellare alla zona edificabile residenziale R2.

 

                                    f.   Il Consiglio di
Stato con scritto del 12 febbraio 1998 e il Comune pure con scritto del 12
febbraio 1998, invitano il Tribunale a respingere il ricorso per i motivi che
si diranno, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.

 

                                  g.   In data 7 aprile 1998
si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett.
c).

                                         Ciò premesso, il ricorso,
intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, è tempestivo. La
legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).

                                         Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne in applicazione dell’art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si
dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di
inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si
tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa
per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In
realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in
giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse
utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento
equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più
specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle
aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid.
5, 113 Ia 461 consid. 5a).

 

                                   4.   Nel
sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione.

                                         Il PD, che vincola solo le
autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento
strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si
stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali,
di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle
pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT).

                                         Il PR è invece il classico
strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione
principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso,
giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art.
16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne
altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto
conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e
compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).

 

                                   5.   A
norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei
all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione
e urbanizzati entro quindici anni.

                                         L’art. 15 LPT pone le
condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in
linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.

                                         Non basta, per converso,
che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.

                                         Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia _________ segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid.
4a). 

 

                                         Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.

                                         Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.

 

                               5.1.   L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.

                                         La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).

 

                                5.2   Per stabilire se un
terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e
privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in
considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto
il comprensorio.

 

                                         Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue (DTF 116
Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).

                                         Va tuttavia considerato
che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art.
15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a
escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).

 

                                5.3   Il requisito più
delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per
l’edificazione nell’arco di quindici anni.

                                         Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare
il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione
demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i
prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del
piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul
rapporto tra superfici costruite e rimaste libere  all’interno della zona
edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve
di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i
prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale
(DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.

                                         Una volta fatto il
raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la
prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha
giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel
termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio,
purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile
ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere
quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il
doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato
l’eccessivo schematismo di simili formule.

                                         Pure qui si riterrà
violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la
ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al
territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).

 

                                   6.   Nel caso di specie è
innanzitutto necessario esaminare la questione generale della contenibilità
teorica del PR (art. 15 lett. b LPT). L’idoneità all’edificazione e le altre
caratteristiche del comparto territoriale all’esame saranno singolarmente
esaminate di seguito. L’eccessivo dimensionamento delle zone edificabili del PR
all’esame è infatti il motivo principale della mancata attribuzione del fondo
alla ZE. 

                                         Al proposito va in
particolare rilevato che in concreto, risulta una contenibilità teorica del PR
anno 2010 di 2584 unità insediative di cui 180 abitanti, 65 posti lavoro e 2338
posti turismo. Ciò equivarrebbe ad una riserva di 131 unità abitative, dal
momento che la popolazione residente ad inizio 1995 (anno in cui è stato
adottata la revisione del Piano Regolatore) era di 49 abitanti (Annuario
statistico ticinese, ed 1995). 

Per sfruttare a pieno il potenziale edificatorio previsto dal PR nei prossimi
10, 15 anni (di cui all’art. 15 LPT) la popolazione attuale dovrebbe in pratica
più che triplicare. Situazione questa difficilmente ipotizzabile, specialmente
se si considera che l’evoluzione demografica registrata nel comune negli ultimi
decenni rende altamente improbabile l’esigenza di una così elevata ricettività
del PR. 

In effetti, come rilevato dall’Annuario statistico ticinese, la popolazione
economica residente nel comune è passata da 65 unità nel 1970 a 57 nel 1980 e a
44 nel 1990, facendo quindi registrare una continua diminuzione della
popolazione, pari, nell’ultimo decennio, al 22,8 % in meno.

Si deve quindi concludere che pur senza estendere la zona edificabile alla
particella della ricorrente, rispettivamente al comparto da essa indicato
nell’impugnativa, il comprensorio edificabile del comune risulta effettivamente
sovradimensionato, anche considerate le più ottimistiche previsioni di sviluppo
della popolazione. È principalmente per questo motivo, ovvero per motivi di uso
parsimonioso del suolo che sia il Comune che il Governo si dichiarano contrari
all’ampliamento della zona residenziale R2 così come richiesto dalla signora
_________. 

Sono queste considerazioni che il TPT condivide pienamente; l’aggiunta di nuove
zone edificabili a quelle previste da un piano già di per sé sovradimensionato
porterebbe infatti a un ulteriore sovradimensionamento delle zone edificabili
di PR, disattendendo i precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT
(insediamenti strutturati secondo i bisogni della popolazione) e nel contempo
il requisito di cui all’art. 15 lett. b LPT (terreni prevedibilmente necessari
all’edificazione entro i prossimi 15 anni). 

Deve tuttavia ancora essere verificato, per una completa ponderazione degli
interessi in gioco, se esistono altre ragioni pianificatorie a supporto dell’impugnata
risoluzione.

 

                                   7.   Oltre al problema
del sovradimensionamento, la scelta di tracciare il limite della zona
edificabile proprio a ridosso del particellare della ricorrente risponde al
concetto pianificatorio che tende a sovrapporre il più possibile i limiti di
zona con i limiti naturali presenti sul territorio. In concreto in effetti il
comprensorio residenziale viene esteso solo fino al sentiero che passa proprio
al margine del mappale no. _________, rispettivamente fino alla zona boschiva
che pure tocca marginalmente e parzialmente il fondo, conglobando quindi
unicamente quella fascia di territorio che già risulta cosparsa di piccole
abitazioni. 

Paesaggisticamente il fondo in esame risulta dunque staccato dalla zona
edificabile nella quale la ricorrente vorrebbe veder inserito la sua proprietà.
Anche per questo motivo una sua esclusione non appare insensata.

 

                                   8.   Stando così le cose,
il ricorso, nella misura in cui chiede l’attribuzione alla zona residenziale
R2, deve essere respinto.

Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.

 

 

Per
questi motivi,

viste
le normative alla fattispecie applicabili,

 

 

dichiara
e pronuncia

 

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   La ricorrente é condannata
al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 400.--
(quattrocento).

 

 

 

 

 

 

                                   3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________ 

                                       - Municipio di _________

                                       - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario