# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 03171d24-a9a5-566e-8a3c-d48f9cb9e44c
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-06-12
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 12.06.2020 B 2020/112
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Publikationen/SG_VGN_001_B-2020-112_2020-06-12.pdf

## Full Text

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/7

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2020/112

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 23.06.2020

Entscheiddatum: 12.06.2020

Präsidialentscheid Verwaltungsgericht, 12.06.2020
Gesundheitswesen, Verfahren, Art. 81 KV, Art. 59bis Abs. 1 VRP. Das 
Gesundheitsdepartement hat im Rahmen der Massnahmen zur Bekämpfung 
des Coronavirus am 16. März 2020 ein generelles Besuchsverbot mit 
Ausnahmen in Spitälern und Kliniken erlassen. Entgegen der 
Rechtsmittelbelehrung ist die als "Allgemeinverfügung" bezeichnete 
Weisung nicht unmittelbar beim Verwaltungsgericht anfechtbar. Das 
Besuchsverbot ist als Grundsatz (Ziffer 1 der Weisung) mit offen 
umschriebenen Ausnahmen (Ziffer 2 der Weisung) ausgestaltet. Insoweit 
kommt der Weisung der Charakter einer Ergänzung der ordentlichen 
Besuchsregelungen zu, die zwar in Abhängigkeit von der konkreten 
epidemiologischen Lage mehr oder weniger restriktiv wirkt, jedoch 
offenkundig noch einer Umsetzung im Einzelfall bedarf. Verfassung und 
Gesetz sehen keine abstrakte gerichtliche Überprüfung des generell-
abstrakten Gesetzes- und Verordnungsrechts auf die Vereinbarkeit mit 
Verfassungs- und Bundesrecht vor (Präsidialentscheid Verwaltungsgericht, 
B 2020/112).

Entscheid vom 12. Juni 2020

Verfahrensbeteiligte

A.__,

Beschwerdeführer,

gegen

Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 

9001 St. Gallen,

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Vorinstanz,

Gegenstand

Weisung betreffend Besuchsverbot in Spitälern und Kliniken

 

Der Abteilungspräsident stellt fest:

Das Gesundheitsdepartement erliess im Rahmen der Massnahmen zur Bekämpfung 

des Coronavirus am 16. März 2020 ein generelles Besuchsverbot (mit Ausnahmen) in 

Spitälern und Kliniken in Form einer von den Spital- und Klinikdirektionen zu 

vollziehenden, als "Allgemeinverfügung" bezeichneten Weisung. Die unverändert 

formulierte Weisung galt zunächst bis 30. April 2020 (ABl 2020-00.017.384). Deren 

Geltungsdauer wurde mehrfach (bis 11. Mai 2020, ABl 2020-00.020.082; bis 8. Juni 

2020, ABl 2020-00.020.492), neuestens am 3. Juni 2020 bis und mit 18. Juni 2020, 

verlängert. Der Beschluss über die Verlängerung vom 3. Juni 2020 und der Inhalt der 

Weisung wurden vorab den Spitälern und Kliniken mitgeteilt und am 9. Juni 2020 im 

Amtsblatt veröffentlicht (ABl 2020-00.022.365). Als Rechtsmittel wurde jeweils die 

Beschwerde innert 14 Tagen an das kantonale Verwaltungsgericht angegeben. 

Jedenfalls dem Wortlaut der Weisung und der Rechtsmittelbelehrung lässt sich nicht 

entnehmen, dass eine allfällige Beschwerde gegen die Weisung – entgegen dem 

gesetzlichen Grundsatz – nicht aufschiebend wirken sollte.

A.__ (Beschwerdeführer) erhob gegen diese Weisung des Gesundheitsdepartements 

(Vorinstanz) mit Eingabe vom 8. Juni 2020 (Eingang beim Gericht am 11. Juni 2020) 

Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge sei die angefochtene Weisung aufzuheben. In 

verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt er, die Vorinstanz sei anzuweisen, die 

Klinikleitungen umgehend darüber zu informieren, dass die Weisung zufolge der 

aufschiebenden Wirkung der Beschwerde vorerst nicht umgesetzt werden könne.

Der zuständige Abteilungspräsident hat der Beschwerde mit verfahrensleitender 

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Verfügung vom 11. Juni 2020 die aufschiebende Wirkung vorläufig entzogen, so dass 

die Weisung weiterhin anwendbar blieb. Auf die Einholung einer Vernehmlassung und 

allfälliger Akten bei der Vorinstanz wurde verzichtet. Auf die Ausführungen des 

Beschwerdeführers zur Begründung seines Rechtsbegehrens wird, soweit wesentlich, 

in den Erwägungen eingegangen.

Der Abteilungspräsident erwägt:

1.

Ob das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde eintreten kann, ist von Amtes wegen 

zu prüfen (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP).

Gemäss Art. 59  Abs. 1 VRP beurteilt das Verwaltungsgericht unter anderem 

Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide der Departemente. Als Verfügungen 

sind die erstinstanzlichen Anordnungen gekennzeichnet, während Entscheide 

Rechtsmittelentscheide sind (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 

St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 512). Art. 24 Abs. 1 VRP regelt zwar den Inhalt von 

Verfügungen. Das st. gallische Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege verzichtet 

aber darauf zu umschreiben, welche Anordnungen der Behörden als Verfügungen 

gelten. Der Kerngehalt des Begriffs ist indessen in Schrifttum und Praxis unbestritten 

und einheitlich. Verfügungen sind hoheitliche Anordnungen im Einzelfall (individuell), die 

sich auf öffentliches Recht stützen und ein Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise 

(konkret) regeln (vgl. Präsidialverfügungen B 2019/111 und B 2020/45 vom 13. Mai 

2020 E. 1.1; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 536). Eine abstrakte gerichtliche Überprüfung 

des generell-abstrakten Gesetzes- und Verordnungsrechts auf die Vereinbarkeit mit 

Verfassungs- und Bundesrecht sieht das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege 

nicht vor. Art. 81 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) beschränkt 

die gerichtliche Überprüfung von Gesetzes- und Verordnungsvorschriften auf ihre 

Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht denn auch auf den konkreten 

Anwendungsfall (sogenannte konkrete oder akzessorische Normenkontrolle; vgl. dazu 

H.-R. Arta, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, 

Praxiskommentar, St. Gallen 2020, N 89 des Überblicks).

Die Vorinstanz hat die vom Beschwerdeführer beanstandete Weisung als 

"Allgemeinverfügung" bezeichnet. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 

1.1. 
bis

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werden Allgemeinverfügungen in Bezug auf ihre Anfechtbarkeit, namentlich die 

Legitimation, jedenfalls dann den Verfügungen gleichgestellt, wenn sie ohne 

konkretisierende Anordnung einer Behörde angewendet und vollzogen werden können 

(vgl. BGer 9C_765/2012 vom 19. März 2013 E. 1.2 mit Hinweis auf BGer 2C_104/2012 

vom 25. April 2012 E. 1.2). Zu klären ist damit der Inhalt der Weisung.

Als Allgemeinverfügungen gelten Anordnungen, die nicht individuell-konkret, sondern 

generell-konkret sind. Sie betreffen eine unbestimmte Zahl von Adressaten, regeln aber 

einen spezifischen Sachverhalt (vgl. BGer 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.1 

und 2C_457/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 4.2 je mit Hinweis auf BGE 134 II 272 

E. 3.2, 126 II 300 E. 1a, 125 I 313 E. 2a und b). Sie sind ohne weitere 

Konkretisierungsverfügung unmittelbar durchsetzbar (vgl. BGer 1P.738/1999 vom 

21. März 2000 E. 1c).

Die angefochtene Weisung der Vorinstanz richtet sich an Spitäler und Kliniken 

(Akutspitäler, psychiatrische Kliniken, Reha-Kliniken). Umzusetzen ist sie von der 

Leitung der jeweiligen Einrichtung (Direktion bzw. Betriebsleitung). Soweit sie Regeln 

für die Zulässigkeit von Besuchen enthält, betrifft sie das Verhältnis der Einrichtungen 

zu den Besucherinnen und Besuchern. Die Weisung enthält in Ziffer 1 ein 

Besuchsverbot und regelt in Ziffer 2 die Ausnahmen. Die Umsetzung eines 

ausnahmslos geltenden Besuchsverbots als de facto Zutrittsverbot bedürfte – 

vergleichbar mit einer Verkehrsanordnung – lediglich noch einer entsprechenden 

"Signalisation" an den Eingängen zu den Einrichtungen. Ergäbe sich aus der Weisung 

ein solches Besuchsverbot, könnte es als unmittelbar durchsetzbare generelle und 

konkrete, gegenüber allen Besucherinnen und Besuchern ausnahmslos geltende 

Anordnung und damit als Allgemeinverfügung im Rechtssinn behandelt werden.

Indessen erschöpft sich der Inhalt der umstrittenen Weisung nicht in einem 

umfassenden, generell geltenden und konkreten Besuchsverbot. Vielmehr ist es als 

Grundsatz mit Ausnahmen ausgestaltet. Dabei sind die möglichen Ausnahmen in Ziffer 

2 Absatz 1 der Weisung unbestimmt und weit umschrieben. Für "einzelne 

Patientengruppen" können "generell oder im Einzelfall" Ausnahmen bewilligt werden. 

Die Ausnahmen müssen "sachlich begründet" sein. Als Beispiele werden "Eltern von 

Kindern", "Partner von Gebärenden", "Besuchende von dementen oder besonders 

unterstützungsbedürftigen Personen", "Besuchende von palliativen Patienten" und 

"Bewohner" genannt. Die Ausnahmeklausel belässt den Klinikleitungen damit einen 

erheblichen Entscheidungsspielraum bei der Umsetzung des Besuchsverbots: So sind 

1.2. 

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die Ausnahmetatbestände nicht abschliessend genannt, sondern werden beispielhaft 

aufgezählt. Ausnahmen vom Besuchsverbot können zudem ganz allgemein für 

"besonders unterstützungsbedürftige Personen" bewilligt werden. Bei der Umsetzung 

der Ausnahmeklausel wird die für den Entscheid zuständige Direktion bzw. die 

Betriebsleitung von der im jeweiligen Zeitpunkt herrschenden epidemiologischen Lage 

auszugehen haben. Mit Blick auf die seitens der Betroffenen gewünschte Gewährung 

von Ausnahmen vom Besuchsverbot wird sie zu beachten haben, dass die Ausnahmen 

sich sachlich begründen lassen und den gesundheitspolizeilichen Zweck des 

grundsätzlichen Verbots – nämlich in den Spitälern und Kliniken des 

Gesundheitswesens die Ansteckung von Personen, insbesondere von Personal und 

Patientinnen und Patienten, mit Covid-19 zu vermeiden – nicht unterlaufen. Insoweit 

kommt der Weisung seit erstmaligem Erlass der Charakter einer Ergänzung der 

ordentlichen Besuchsregelungen zu, die zwar in Abhängigkeit von der konkreten 

epidemiologischen Lage mehr oder weniger restriktiv wirkt, jedoch offenkundig noch 

einer Umsetzung im Einzelfall bedarf. Dass die Regelung als "generelles 

Besuchsverbot" und die Weisung als "Allgemeinverfügung" bezeichnet wurde und 

wird, vermag daran nichts zu ändern.

Angesichts der offenen Umschreibung der möglichen Ausnahmen vom Besuchsverbot 

würde die mit der vorliegenden Beschwerdeerhebung verlangte Überprüfung der 

vorinstanzlichen Weisung auf deren Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht 

losgelöst vom konkreten Einzelfall auf eine dem Verwaltungsgericht nicht zustehende 

abstrakte Normenkontrolle hinauslaufen. Der Beschwerdeführer, der einen in einer 

öffentlich-rechtlichen Anstalt hospitalisierten Angehörigen besuchen will und konkrete 

Gründe vorbringt, aus denen ihm der Besuch zu erlauben ist, macht nicht geltend, die 

Einrichtung habe ihm den Besuch konkret mit dem Hinweis auf die von ihm 

beanstandete Weisung versagt. Ein ihm gegenüber von der Direktion bzw. der 

Betriebsleitung gestützt auf diese Weisung ausgesprochenes, individuell-konkret 

geltendes Verbot liegt nicht vor. Im Übrigen wird ein solches, gestützt auf diese 

Weisung erlassenes Besuchsverbot einer öffentlich-rechtlichen Anstalt der 

Überprüfung auf dem ordentlichen Rechtsmittelweg unterliegen (vgl. Art. 40 VRP); eine 

direkte Anfechtung beim Verwaltungsgericht ist nicht möglich. – Zusammenfassend 

ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht mangels Zuständigkeit auf die Beschwerde 

nicht eintreten kann. Damit erübrigt sich auch ein Entscheid zur aufschiebenden 

Wirkung der Beschwerde.

Über das Nichteintreten auf offensichtlich verspätete oder aus andern Gründen 

1.3. 

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2.

Die offensichtliche Unzulässigkeit der Eingabe des Beschwerdeführers beruht auf dem 

Umstand, dass die von der Vorinstanz unverständlicherweise als "Allgemeinverfügung" 

bezeichnete und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene Weisung vom 3. Juni 2020 

kein Anfechtungsobjekt im Sinn von Art. 59  Abs. 1 VRP darstellt. Diesen Umstand 

hat die Vorinstanz zu vertreten. Dass der Beschwerdeführer sich an das 

Verwaltungsgericht wandte und einen Nichteintretensentscheid auslöste, ist ihm nicht 

anzulasten, da ihm als Angehörigem einer hospitalisierten Person allenfalls gestützt auf 

die Weisung das Besuchsrecht verweigert wird und er entsprechend der publizierten 

Rechtsmittelbelehrung vorgegangen ist. Die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens sind deshalb vom Staat zu tragen (Art. 95 Abs. 2 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von CHF 1'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 212 der 

Gerichtskostenverordnung, sGS 951.12).

Der Beschwerdeführer stellt seine Rechtsbegehren unter Entschädigungsfolge. Er ist 

zwar im st. gallischen Anwaltsregister eingetragener Rechtsanwalt, führt jedoch das 

Verfahren in eigener Sache. Führt eine Partei in eigener Sache Beschwerde, wird nur in 

Ausnahmefällen eine Parteientschädigung zugesprochen, was auch dann gilt, wenn ein 

Rechtsanwalt in eigener Sache auftritt. Voraussetzung für eine ausnahmsweise 

Entschädigung ist nach konstanter Rechtsprechung, dass es sich um eine komplexe 

Sache mit hohem Streitwert handelt und die Interessenwahrung einen hohen 

Arbeitsaufwand notwendig macht, der den Rahmen dessen überschreitet, was der 

offensichtlich unzulässige Eingaben kann gemäss Art. 39  Abs. 1 Ingress lit. a Ingress 

und Ziff. 1 VRP der Präsident im vereinfachten Verfahren verfügen. Dies ist 

insbesondere dann der Fall, wenn – wie vorliegend – die Zuständigkeit offensichtlich 

fehlt (vgl. P. Egli, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die 

Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, St. Gallen 2020, N 14 zu Art. 39  VRP). 

Der Einzelrichter entscheidet unabhängig davon, ob im ordentlichen Verfahren gemäss 

Art. 18 Abs. 3 des Gerichtsgesetzes (sGS 941.1, GerG) eine Dreier- oder eine 

Fünferbesetzung erforderlich wäre (zum vergleichbaren Art. 108 BGG vgl. Bacher/

Belser, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger/Kneubühler [Hrsg.], in: Basler Kommentar 

BGG, 3. Aufl. 2018, N 8 zu Art.  108 BGG, H. Seiler, in: Seiler/von Werdt/Güngerich/

Oberholzer [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar BGG, N 8 zu Art. 108 BGG, je mit 

Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Da das Verwaltungsgericht in 

Abteilungen gegliedert ist, steht die Befugnis, das Nichteintreten zu verfügen, dem 

Abteilungspräsidenten zu (Art. 4 Abs. 1 des Reglements über die Organisation und den 

Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts, sGS 941.22, in Verbindung mit Art. 33 Abs. 2 

VRP).

bis

bis

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Einzelne üblicher- und zumutbarerweise nebenbei zur Besorgung der persönlichen 

Angelegenheiten auf sich zu nehmen hat (vgl. BGer 5A_599/2017 vom 25. August 2017 

E. 2, 1C_447-448/2016 vom 31. August 2017 E. 8, 2C_101/2019 vom 18. Februar 2019 

E. 6.2 und 8C_504/2017 vom 9. März 2018 E. 7 je mit Hinweis auf BGE 129 II 297 E. 5). 

Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.

 

Demnach erkennt der Abteilungspräsident zu Recht:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Der Staat trägt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'000. Auf 

die Erhebung wird verzichtet.

3.

Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

 

 

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