# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 53257446-a418-541b-8616-9b845295c4d9
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-11-21
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 21.11.2023 U 2023 69
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2023-69_2023-11-21.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 23 69

1. Kammer 

Vorsitz Audétat

RichterIn von Salis und Righetti

Aktuarin ad hoc Zindel

URTEIL

vom 21. November 2023

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____, 

Beschwerdeführer

gegen

Departement für Infrastruktur, Energie und Mobilität Graubünden, 

Beschwerdegegner

betreffend Kundgebungsbewilligung B._____

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I. Sachverhalt:

1. A._____ hat im Namen der Gruppe "B._____" am 10. November 2022 ein 

Gesuch um Bewilligung einer Kundgebung in Form einer zweitätigen 

Wanderung von C._____ nach E._____ am 14. und 15. Januar 2023 

eingereicht. Die Veranstaltung wurde unter dem Titel "Winterwanderung 

[…]" organisiert und bezweckte das Sichtbarmachen von Kritik am World 

Economic Forum (WEF) und vom Engagement für Klimagerechtigkeit. 

2. Konkret beabsichtigte A._____, am Samstag, den 14. Januar 2023 um 

10 Uhr mit der Wanderung am Bahnhof C._____ zu starten um von dort 

aus entlang Kantonsstrasse nach D._____ zu gelangen. Die Ankunft in 

D._____ war für 16 oder 17 Uhr geplant, mit anschliessender 

Übernachtung in der dortigen Turnhalle. Am Sonntag, den 

15. Januar 2023 wollte A._____ mit den Kundgebungsteilnehmenden von 

D._____ (Start um 8:30 Uhr) über den Wanderweg nach E._____ 

gelangen. Die Ankunft in E._____ war für 14 oder 15 Uhr geplant, um dort 

an einer Kundgebung der AD._____ teilzunehmen. Um ca. 18 Uhr sollte 

die Veranstaltung enden.

3. Die vorgesehene Route führte sowohl über die Kantonsstrasse (zwischen 

C._____ und D._____) als auch über das Gemeindeterritorium der 

Gemeinden C._____, D._____ und E._____, weshalb A._____ am 

10. November 2022 beim Tiefbauamt des Kantons Graubünden und den 

genannten Gemeinden ein Gesuch um Erteilung der entsprechenden 

Bewilligungen stellte.

4. Am 16. Dezember 2022 fand ein Treffen zwischen dem Gesuchsteller und 

Vertretern der betroffenen kantonalen und kommunalen Stellen statt, an 

welchem die Route und Übernachtungsmöglichkeiten thematisiert 

wurden. Bereits anlässlich dieser Sitzung wurde A._____ mitgeteilt, dass 

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die gewünschte Route über die Kantonsstrasse nicht bewilligt werden 

könne. Stattdessen wurde ihm eine Alternativroute auf weniger 

befahrenen Strassen und Wanderwegen in Aussicht gestellt.

5. Mit Verfügungen vom 9. und 10. bzw. 13. Januar 2023 erteilten die 

Gemeinden C._____, D._____ und E._____ die Bewilligung zur 

Durchführung der Winterwanderung anlässlich des WEF 2023 entlang 

einer vorgeschriebenen Route und unter Einhaltung gewisser Auflagen 

und Bedingungen. Gleichzeitig verweigerte das Tiefbauamt des Kantons 

Graubünden die Erteilung der Bewilligung zur Benützung der 

Kantonsstrasse zwischen C._____ und D._____ mit Verfügung vom 

11. Januar 2023.

6. Gegen die Verfügung des TBA vom 10. Januar 2023 erhob A._____ am 

9. Februar 2023 Beschwerde beim Departement für Infrastruktur, Energie 

und Mobilität Graubünden (nachfolgend DIEM). Mit seiner Beschwerde 

beantragte er, es sei festzustellen, dass die Meinungs- und 

Versammlungsfreiheit sowie das Recht auf wirksame Beschwerde des 

Beschwerdeführers verletzt worden seien. Gegen die Bewilligungen der 

Gemeinden C._____, D._____ und E._____ erhob A._____ Beschwerde 

am Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und stellte dieselben 

Anträge.

7. Mit Departementsentscheid vom 18. August 2023, gleichentags mitgeteilt, 

wies das DIEM die Beschwerde ab. Dagegen erhob A._____ (nachfolgend 

Beschwerdeführer) am 18. September 2023 Beschwerde am 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und stellte folgende 

Rechtsbegehren:

1. Es sei festzustellen, dass die Meinungsäusserungsfreiheit und 

Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers verletzt worden ist.

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2. Es sei festzustellen, dass das Recht auf wirksame Beschwerde des 

Beschwerdeführers verletzt worden ist. 

3. Unter Kostenfolge zu Lasten der Vorinstanz. Es sei dem 

Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren 

und insbesondere auf die Erhebung eines Kostenvorschusses zu 

verzichten. 

Weiter stellte der Beschwerdeführer folgende prozessuale Anträge:

1. Es sei dem Beschwerdeführer insofern ein Replikrecht zu 

gewähren, als ihm Gelegenheit zu geben sei, auf eine 

Vernehmlassung oder Stellungnahme des Beschwerdegegners zu 

replizieren. 

2. Das Verfahren sei mit den Verfahren U 23 19, U 23 17 und U 23 18 

zu koordinieren.

Begründend fügte er im Wesentlichen an, indem die gesamte 

Protestwanderung auf Wanderwege geleitet worden sei, sei ihr die 

Appellfunktion abgesprochen worden und damit in unverhältnismässiger 

Weise in die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit 

eingegriffen worden. Somit liege eine Verletzung dieser beiden Rechte 

vor. Ausserdem macht der Beschwerdeführer eine Verletzung des Rechts 

auf wirksame Beschwerde geltend, da ihm die Verweigerung der 

Benutzung der Kantonsstrasse für die Kundgebung vom 14. und 15. 

Januar 2023 - trotz Einreichung des Gesuchs bereits im November 2022 

– erst am 11. Januar 2023 zugestellt worden sei.

8. Mit Vernehmlassung vom 4. Oktober 2023 beantragte das DIEM 

(nachfolgend Beschwerdegegner) die Abweisung der Beschwerde und 

verwies im Wesentlichen auf die Departementsverfügung vom 18. August 

2018 sowie auf die Vorakten, namentlich die Verfügung des TBA vom 10. 

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Januar 2023. Insbesondere führt der Beschwerdegegner aus, wichtigster 

Grund für die Verweigerung der Bewilligung sei die Freihaltung der 

Kantonsstrasse zwischen C._____ und D._____ als Rettungsachse, was 

dem Schutz von Leib und Leben diene und somit ein gewichtiges 

öffentliches Interesse darstelle.

9. In der Replik vom 30. Oktober 2023 hält der Beschwerdeführer an seinen 

Anträgen fest und vertieft die bereits vorgebrachte Begründung. Am 

3. November 2023 duplizierte der Beschwerdegegner und hielt ebenfalls 

an seinen Anträgen fest. Mangels Einreichung einer weiteren 

Rechtsschrift verzichtete der Beschwerdeführer implizit auf eine 

Stellungnahme zur Duplik.

Auf weitere Ausführungen in den Rechtsschriften und den übrigen Akten 

wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Ausführungen 

eingegangen.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Das vorliegende Verfahren betrifft lediglich die vom TBA verfügte und vom 

DIEM bestätigte Verweigerung der Bewilligung zur Benutzung der 

Kantonsstrasse. Bezüglich Alternativrouten über das Gemeindeterritorium 

ist auf die jeweiligen Verfahren zu verweisen.

2.1. Mit Beschwerde anfechtbar sind Entscheide der kantonalen 

Departemente, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem 

Recht endgültig sind oder bei einer anderen Instanz angefochten werden 

können (Art. 49 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Anfechtungsobjekt der 

vorliegenden Beschwerde bildet die Departementsverfügung vom 

18. August 2023, in welcher der Beschwerdegegner die vom 

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Beschwerdeführer erhobene Beschwerde gegen die Verfügung des TBA 

vom 11. Januar 2023 abweist. Dabei handelt es sich um einen Entscheid 

eines kantonalen Departements, der weder endgültig ist noch bei einer 

anderen Instanz angefochten werden kann und somit ein geeignetes 

Anfechtungsobjekt darstellt.

2.2. Gemäss Art. 50 VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den 

angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an 

seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift 

dazu ermächtigt ist. 

2.2.1. Der Beschwerdeführer ist als formeller und materieller Adressat des 

angefochtenen Entscheides durch diesen unmittelbar betroffen.

2.2.2. Nach der Rechtsprechung muss das Interesse an der Behandlung der 

Beschwerde aktuell und praktisch sein. Mit diesem Erfordernis soll 

sichergestellt werden, dass die Gerichte über konkrete und nicht bloss 

theoretische Fragen entscheiden. Es dient damit der Prozessökonomie 

(BGE 140 IV 74 E.1.3.1). Ein aktuelles Interesse ist zu bejahen, wenn der 

erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung durch das Gericht noch 

besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen 

Entscheides beseitigt würde (BGE 136 I 17 E.2.5). Hingegen fehlt es an 

einem aktuellen und praktischen Interesse an der Beschwerde, wenn der 

angefochtene Akt im Zeitpunkt des Urteils keine Rechtswirkung mehr 

entfaltet, weil das Ereignis auf welches er sich bezogen hatte, bereits 

stattgefunden hat (WALDMANN, in: 

Niggli/Uebersax/Widprächtiger/Kneubühler (Hrsg.), 

Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl., Basel 2018, Art. 89 N 17).

2.2.3. Auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses wird lediglich 

ausnahmsweise verzichtet, so wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter 

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gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine 

rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die 

Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen 

Interesse liegt (BGE 135 I 79 E.1.1). Diese Voraussetzungen hat das 

Bundesgericht in den Fällen der WEF-Demonstrationsbewilligungen 

bejaht, da sich die Situation mit den Demonstrationen – wie vom 

Beschwerdeführer zurecht geltend gemacht - jährlich wiederholte, die 

Anfechtung des Demonstrationsverbotes vor Bundesgericht aber nicht 

innert Frist möglich war, jedoch ein erhebliches öffentliches Interesse an 

der Beantwortung der Frage bestand, ob die Einschränkungen des 

Demonstrationsrechts zulässig sei oder nicht (Urteil des 

Verwaltungsgerichts [VGU] U 2010 125 vom 17. März 2011 E.4).

2.3. Einem Begehren um Erlass eines Feststellungsentscheides ist sodann nur 

zu entsprechen, wenn die gesuchstellende Partei ein schutzwürdiges 

Interesse nachweist (Art. 25 Abs. 2 VwVG). Eine Feststellungsverfügung 

kann des Weiteren grundsätzlich nur dann erlassen werden, wenn das 

schutzwürdige Interesse nicht ebenso gut mit einer Leistungs- oder 

Gestaltungsverfügung gewahrt werden kann (vgl. BGE 137 II 199 E. 6.5; 

Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1421/2015 vom 23. September 

2015 E.2.2.1 f. und A-5121/2014 vom 27. Mai 2015 E.1.3). Da die 

Beschwerde vorliegend die Bewilligung einer Kundgebung, welche bereits 

in der Vergangenheit liegt, betrifft, vermag der Beschwerdeführer ein 

schutzwürdiges Interesse an seinem Feststellungsbegehren 

nachzuweisen.

2.4. Auf die im Übrigen frist- und formgerechte Beschwerde ist folglich 

einzutreten.

2.5. Indem der Entscheid des vorliegenden Verfahrens gleichzeitig mit den 

Entscheiden in den Verfahren U 23 17, U 23 18 und U 23 19 gefällt und 

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versendet wurde, wurde das Verfahren entsprechend dem Prozessantrag 

des Beschwerdeführers koordiniert und über den Antrag muss nicht weiter 

befunden werden.

3.1. Strittig und zu prüfen ist, ob die Meinungs- und Versammlungsfreiheit des 

Beschwerdeführers verletzt wurde, da ihm die Durchführung einer 

Kundgebung auf der Kantonsstrasse zwischen C._____ und D._____ 

verweigert wurde. Ausserdem ist zu prüfen, ob das Recht auf wirksame 

Beschwerde des Beschwerdeführers verletzt wurde, in dem das TBA die 

entsprechende Verfügung erst am 11. Januar 2023 erlassen hat und somit 

keine Zeit mehr bestand, diese vor der Kundgebung am 14. und 

15. Januar 2023 durch die nächste Instanz überprüfen zu lassen.

3.2. Wie bereits ausgeführt geht es im vorliegenden Verfahren um die 

Verweigerung der Bewilligung zur Benutzung der Kantonsstrasse 

zwischen C._____ und D._____ anlässlich der Kundgebung vom 

14. Januar 2023. Statt wie vom Beschwerdeführer beantragt vom Bahnhof 

C._____ über die Kantonsstrasse (zuerst F._____, dann G._____ und 

schliesslich H._____) bis zur I._____ und von dort aus zur Turnhalle in 

D._____, wurde für die Winterwanderung eine Route über 

Gemeindestrassen bewilligt. So bewilligte die Gemeinde C._____ eine 

Kundgebung auf der folgenden Strecke: Start am Bahnhof, dann entlang 

der F._____ bis zur Abzweigung J._____, weiter auf dieser und 

schliesslich über die K._____ sowie die L._____ bis zum Fuss-/und 

Fahrradweg Richtung M._____. Die Gemeinde D._____ stellte eine 

Alternativroute ab der Gemeinde Grenze zur Gemeinde C._____ entlang 

der Strassen N._____, O._____ sowie P._____ und weiter via Q._____ 

sowie R._____ und schliesslich auf dem S._____ bis zum Bahnhof 

DA._____, wo die Kundgebungsteilnehmen durch die 

Bahnhofsunterführung und über die I._____ zur Turnhalle gelangten, zur 

Verfügung.

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4.1. Das Grundrecht auf Meinungsfreiheit nach Art. 16 Abs. 1 und 2 der 

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) 

stellt die allgemeinste Gewährung freier Kommunikation dar. Diese 

Grundrechtsgarantie schützt kommunikative Äusserungen unabhängig 

ihres Inhalts ihres Zwecks und der Form, in der sie erfolgen, oder des 

Mediums, das sie benützen. Insofern stellt das Grundrecht der 

Meinungsfreiheit die Grundlage des verfassungsrechtlichen Schutzes 

freier Kommunikation dar (MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 

Im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-Pakete, 4. 

Aufl., Bern 2008, Art. 16 Abs. 1 und 2 S. 437). Jede Person hat das Recht, 

ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu 

verbreiten (BGE 127 I 164 E.3a). Die Meinungsfreiheit nach Art. 16 BV 

umfasst die Meinungsäusserungsfreiheit in einem weiten Sinne. Der 

Begriff der Meinung wird weit gefasst. Desgleichen werden die 

verschiedensten Formen und Arten der Kundgabe der Äusserungsfreiheit 

zugerechnet, soweit nicht ein anderes Grundrecht wie etwa die 

Medienfreiheit (Art. 17 BV) oder die Kunstfreiheit (Art. 21 BV) Platz greift 

(BGE 117 Ia 472 E.3c).

Der Schutz des forum externum umfasst das Recht, Meinungen nach 

aussen zu tragen und Dritten in frei gewählter Form und Art zu 

kommunizieren. Entsprechend kann sich aus der Meinungsfreiheit je nach 

Intensität und Art der Nutzung ein bedingter oder unbedingter Anspruch 

zur Benützung öffentlicher Sachen ergeben (HERTIG, Basler Kommentar, 

Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 16 N 15 und 17).

4.2. Art. 22 BV schützt jedes Zusammenkommen mehrerer Menschen auf 

privatem oder öffentlichem Grund mit dem Zweck, untereinander oder 

gegen aussen Meinungen mitzuteilen, zu diskutieren oder ihnen 

symbolischen Ausdruck zu geben. Auch nicht ortsgebundene 

Veranstaltungen wie Umzüge, Märsche und Demonstrationen werden von 

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der Versammlungsfreiheit erfasst. Demonstrationen werden als 

spezifische Form der Versammlung von der Versammlungsfreiheit 

geschützt (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., Art. 22, S. 579 f.).

4.3. Demonstrationen zeichnen sich gegenüber anderen Versammlungen 

durch ihre spezifische Appellfunktion aus, d.h. durch das Ziel, die 

Öffentlichkeit auf ein Anliegen der Teilnehmer aufmerksam zu machen. 

Aufgrund ihrer Mobilität beanspruchen sie zudem regelmässig einen 

räumlich ausgedehnten Bereich. Diesen Besonderheiten ist bei der 

Ausgestaltung des grundrechtlichen Schutzes von Demonstrationen 

Rechnung zu tragen (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., Art. 22, S. 580). Solche 

Kundgebungen bedingen, dass entsprechender öffentlicher Grund zur 

Verfügung gestellt wird, schränken die gleichartige Mitbenützung durch 

unbeteiligte Personen ein und sind lokal und temporär nicht mehr 

gemeinverträglich (BGE 127 I 164 E.3b). Öffentliche Strassen, Plätze und 

Säle stehen für die Ausübung von Grundrechten freier Kommunikation zur 

Verfügung; das Bundesgericht anerkennt in ständiger Rechtsprechung 

einen bedingten Anspruch auf die Benützung des öffentlichen Bodens zur 

Grundrechtsausübung (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., Art. 22, S. 426).

4.3.1. Das heisst, die Meinungs- und Versammlungsfreiheit gebietet in gewissen 

Grenzen, dass öffentlicher Grund zur Verfügung gestellt wird. Wo 

Letzteres aus verfassungsrechtlich haltbaren Gründen versagt bleibt, ist 

unter Umständen anderes Areal bereit zu stellen, das dem 

Publizitätsbedürfnis der Veranstalter in anderer Weise angemessen 

Rechnung trägt (BGE 124 I 267 E.3d; BGE 100 Ia 392 E.6c; BGE 127 I 

164 E.3b). In diesem Sinne besteht gestützt auf die Meinungs- und 

Versammlungsfreiheit grundsätzlich ein bedingter Anspruch, für 

Kundgebungen mit Appellwirkung öffentlichen Grund zu benützen (BGE 

127 I 164 E.3c).

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4.3.2. Im Bewilligungsverfahren sind nicht nur die Zulässigkeit bzw. 

Unzulässigkeit, sondern im Sinne des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes 

ebenso sehr die Randbedingungen, allfällige Auflagen und eventuelle 

Alternativen zu prüfen. Die Veranstalter können daher nicht verlangen, 

eine Manifestation an einem bestimmten Ort zu einem bestimmten 

Zeitpunkt unter selbst bestimmten Randbedingungen durchzuführen. Die 

Behörden haben vielmehr eine sachliche, umfassende und neutrale 

Interessenabwägung vorzunehmen und eine dem Grundsatz der 

Verhältnismässigkeit entsprechende Lösung zu suchen (BGE 127 I 164 

E.3c). Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz fordert also, dass bei der 

Prüfung von Auflagen, Bedingungen sowie zeitlichen und örtlichen 

Alternativen der beabsichtigten Appellwirkung (d.h. dem 

Publizitätsbedürfnis) gebührend Rechnung getragen wird (HERTIG, Basler 

Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 22 N 24). Der Behörde 

kommt bei dieser Abwägung der entgegenstehenden Interessen ein weiter 

Gestaltungsspielraum zu (BGE 107 Ia 64 E.2a, 226 E.4c; BGE 105 Ia 91 

E.3; BGE 103 Ia 310 E.5, BGE 100 Ia 392 E.5).

4.3.3. Insbesondere können die zuständigen Behörden den 

Kundgebungsteilnehmenden bzw. –organisierenden einen anderen als 

den gewünschten Ort zuweisen, soweit dieser dem Publizitätsbedürfnis 

der Veranstaltung angemessen Rechnung trägt. Bei gleichbleibender 

Appellwirkung wirkt sich eine Verschiebung kaum auf die Meinungs- und 

Versammlungsfreiheit aus; indessen würden die Freiheitsrechte 

beeinträchtigt, wenn die Veranstalter dadurch das Zielpublikum in keiner 

Weise mehr erreichen könnten (Urteil des Bundesgerichts 1P.147/2001 

vom 20. September 2001 E.5c).

5. Zwischen den Parteien ist zurecht unbestritten, dass die Verweigerung der 

Benutzung der Kantonsstrasse einen Eingriff in die Meinungs- und 

Versammlungsfreiheit darstellt. Solche Grundrechtseinschränkungen sind 

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gemäss Art. 36 BV nur zulässig, wenn sie auf einer genügenden 

gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und 

verhältnismässig sind (vgl. statt vieler Urteil des Bundesgerichts 

1C_230/2015 vom 20. April 2016 E.3.1).

5.1. Gemäss Art. 12 Abs. 1 des Strassengesetzes des Kantons Graubünden 

(StrG; BR 807.100) bedarf jede über den Gemeingebrauch 

hinausgehende Benützung oder Beanspruchung der 

Strassengrundstücke oder der Nebenanlagen von Nationalstrassen einer 

Bewilligung des Tiefbauamtes. Die Parteien sind sich zurecht einig, dass 

damit eine geeignete gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 36 

Abs. 1 BV vorliegt.

5.2. Nur öffentliche Interessen und der Schutz von Grundrechten Dritter 

können einen Grund für die Einschränkung von Grundrechten darstellen, 

wobei in einem demokratischen Rechtsstaat grundsätzlich auch der 

Schutz von Grundrechten Dritter im öffentlichen Interesse liegt. Neben den 

sogenannten Polizeigütern (Schutz der öffentlichen Sicherheit und 

Ordnung sowie der öffentlichen Gesundheit) wurden in der 

Rechtsprechung in der Vergangenheit zahlreiche, mitunter sehr 

unterschiedliche (insb. sozialer, kultureller, wirtschaftlicher, ökologischer 

oder wissenschaftlicher Natur) öffentliche Interessen anerkannt (EPINEY, 

in: Waldmann/Belser/Epiney, Basler Kommentar, Bundesverfassung, 

Basel 2015, Art. 36 N 48 f.). Zu den polizeilichen Gründen zählen 

namentlich solche des öffentlichen und privaten Verkehrs, der Vermeidung 

von übermässigen Immissionen, der Aufrechterhaltung der Sicherheit 

sowie die Abwendung von Straftaten jeglicher Art (Urteil des 

Bundesgerichts 1P.396/2006 vom 4. September 2006 E.3.1). Weitere zu 

beachtende öffentliche Interesse betreffen die zweckmässige Nutzung der 

vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der Allgemeinheit und der 

Anwohner; in diesem Sinne können die Besonderheiten oder speziellen 

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Zweckbestimmungen gewisser Örtlichkeiten gegen die Benützung für 

Manifestationen sprechen (Urteil des Bundesgerichts 1P.147/2001 vom 

20. September 2001 E.3b). Die Behörde muss die Gefahr für das 

öffentliche Interesse hinreichend konkret darlegen (EPINEY, a.a.O., Art. 36 

N 48 f.).

5.2.1. Bereits der Verfügung des TBA vom 10. Januar 2023 ist zu entnehmen, 

dass die Kundgebung auf der Kantonsstrasse ein erhöhtes 

Gefahrenpotential sowohl für die Kundgebungsteilnehmenden als auch für 

die übrigen Verkehrsteilnehmenden darstelle. Dies gelte umso mehr als 

die Strassenverhältnisse durch Schnee, Eis und Schneematsch 

beeinträchtigt sein könnten. Hinzu komme, dass der Samstag, 

14. Januar 2023 ein klassischer An- und Abreisetag sei. Von und zu den 

Tourismusregionen E._____, D._____ und T._____ (via U._____) seien 

zahlreiche An- und Abreisen von Tages- und Ferientouristen zu erwarten. 

Auch aufgrund des WEF selbst sei ein erheblicher Mehrverkehr zu 

erwarten, sowohl durch Lieferanten, Handwerker und Mitarbeitende als 

auch Teilnehmende. Folglich sei zu erwarten, dass nicht nur die 

Nationalstrasse, sondern auch die Kantonsstrasse stark frequentiert sein 

würden. Die Kantonsstrasse diene dabei als Rettungsachse für die 

teilweise durch Tunnels führende Nationalstrasse sowie für die 

verschiedenen Ortschaften im V._____ zwischen C._____ und D._____. 

Nicht zuletzt sei zu berücksichtigen, dass die Kantonsstrasse der 

Erschliessung der verschiedenen Ortschaften mit dem öffentlichen 

Verkehr diene.

5.2.2. Dass es sich dabei um legitime Interessen handelt erkennt auch der 

Beschwerdeführer. Strittig ist lediglich die Gewichtung der genannten 

Interessen und deren Abwägung gegen die Meinungs- und 

Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers. Darauf ist im Rahmen der 

nachfolgenden Verhältnismässigkeitsprüfung näher einzugehen.

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5.3. Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche 

Massnahme für das Einreichen des im öffentlichen (oder privaten) 

Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die 

Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung 

zumutbar und verhältnismässig erweist. Erforderlich ist eine vernünftige 

Zweck-Mittel-Relation. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das 

Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann 

(BGE 132 I 49, E.7.2). Mit anderen Worten ist eine Auflage oder 

Massnahme verhältnismässig, wenn sie geeignet und erforderlich zur 

Erreichung eines bestimmten Zwecks und in Anbetracht der involvierten 

Interessen angemessen ist (EPINEY, Basler Kommentar, 

Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 5 N 69).

5.3.1. Beim Kriterium der Eignung ist danach zu fragen, ob eine konkrete 

Massnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels tauglich ist. 

Ungeeignet erscheint eine Massnahme erst dann, wenn diese am Ziel 

geradezu vorbeischiesst bzw. sie keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den 

angestrebten Zweck entfaltet. Mit der Frage nach der Eignung einer 

Massnahme soll lediglich sichergestellt werden, dass eine zweckkonforme 

Wirkung erzielt wird, mithin die Massnahme nicht gänzlich wirkungslos 

oder im Ergebnis gar kontraproduktiv ist; praxisgemäss genügt dabei eine 

Teileignung (VGU U 2014 88 vom 30. Juni 2015 E.6b m.H.). Wie der 

Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift selbst feststellt, ist das Verbot 

der Nutzung der Kantonsstrasse für die Protestwanderung und deren 

Verweis auf den Wanderweg durchaus geeignet, um das öffentliche 

Interesse der Sicherheit und Ordnung sowie auch des ungestörten 

öffentlichen und privaten Strassenverkehrs und die Freiheitsrechte von 

Dritten zu erreichen. Folglich handelt es sich um eine geeignete 

Massnahme.

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5.3.2. Der Eingriff darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller 

Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich, um das legitime Ziel 

zu erreichen (BGE 142 I 49, E.9.1).

Das Tiefbauamt hat die Bewilligung zur Benutzung der Kantonsstrasse 

zwar nicht erteilt, die Kundgebung konnte aber dennoch auf einer 

Alternativroute durchgeführt werden. Wie im Sachverhalt geschildert wird, 

hat am 16. Dezember 2022 ein Treffen zwischen Vertretern des Kantons 

und der Gemeinden sowie dem Beschwerdeführer stattgefunden. An 

diesem wurde eine Alternativroute über das Gemeindeterritorium 

besprochen, welche schlussendlich auch bewilligt wurde. Folglich wurde 

die Kundgebung nicht gänzlich verweigert, sondern konnte in angepasster 

Form durchgeführt werden. Der Beschwerdeführer vertritt diesbezüglich 

die Auffassung, dass es sich dabei nicht um ein milderes Mittel handle, da 

das Wandern auf Wanderwegen – auch in einer grösseren Gruppe – 

keiner Bewilligung bedürfe. Damit verkennt der Beschwerdeführer, dass 

die Winterwanderung anlässlich des WEF – auch wenn sie als Wanderung 

bezeichnet und ausgestaltet ist – als Kundgebung zu qualifizieren ist und 

jede Kundgebung auf öffentlichem Grund einer Bewilligung der 

zuständigen Gemeinde bedarf (Art. 3a des Polizeigesetzes des Kantons 

Graubünden [PolG; BR 613.000]). Im Übrigen ist unter Verweis auf die 

Verfahren U 23 17, 18 und 19 anzumerken, dass die Alternativroute nicht 

ausschliesslich über Wanderwege verlief. Dennoch ist vorliegend zu 

prüfen, ob das TBA mittels Einschränkungen und Auflagen die Benutzung 

der Kantonsstrasse hätte bewilligen können.

5.3.2.1. Bereits im Rahmen der ursprünglichen Verfügung vom 11. Januar 2023 

prüfte das TBA ob als mildere Massnahme die Benützung der bergwärts 

führenden Strassenhälfte hätte bewilligt werden können. Diese 

Möglichkeit verneinte das TBA in der genannten Verfügung mit der 

Begründung, eine grosse Menschenmenge lasse sich nicht auf einer 

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Strassenhälfte kanalisieren. Auch mit organisatorischen Mitteln sei nicht 

zu verhindern, dass Teilnehmende an der Winterwanderung, sei es 

unbedacht oder willentlich, auf die Gegenfahrbahn gerieten. Die 

Teilnehmenden der Winterwanderung wie auch andere 

Verkehrsteilnehmende würden hierdurch in erheblichem Masse gefährdet 

werden. Schliesslich sei anzumerken, dass bei allfälligem Schneefall die 

Schneeräumung zusätzlich neben dem motorisierten Verkehr und der 

Winterwanderung erfolgen müsse. Eine schneebedeckte Fahrbahn oder 

gar vereiste Strassenflächen würden ferner die Unfallgefahr erheblich 

steigern. Ergänzend führt der Beschwerdegegner in der Vernehmlassung 

aus, dass im Normallfall beide Verkehrsachsen (National- und 

Kantonsstrasse) zur Verfügung stehen würden und die Kantonsstrasse 

weniger befahren sei. Die Lage könne sich jedoch beim Auftreten eines 

Notfalls ändern. Ereigne sich etwa auf der Nationalstrasse ein Unfall, 

würden die Verkehrsteilnehmenden versuchen, auszuweichen und die 

Kantonsstrasse benützen, was sofort zu deutlich mehr Verkehr auf dieser 

führe. Wenn dann auf der Kantonsstrasse noch eine Kundgebung 

stattfinde, staue sich der Verkehr dort rasch und es liege gar nicht mehr in 

der Hand der Kundgebungsteilnehmenden, Rettungsfahrzeuge 

durchzulassen. Vielmehr müssten die Einsatzfahrzeuge erst an den 

Fahrzeugkolonnen vorbeikommen, was die Fahrzeit zum Einsatzort 

erheblich verlängere.

Soweit der Beschwerdeführer vorbringt ein milderes Mittel sei weder vom 

TBA noch vom Beschwerdegegner geprüft worden, kann ihm somit nicht 

gefolgt werden. Vielmehr hat sich das TBA in der Verfügung vom 

10. Januar 2023 ausführlich mit der Möglichkeit der Benutzung der 

bergwärtsführenden Strassenhälfte der Kantonsstrasse befasst und auch 

der Beschwerdegegner widmete sich der Frage nach einem milderen 

Mittel in der Departementsverfügung vom 25. August 2023 eingehend.

- 17 -

5.3.2.2. Bei der Bewilligung von Veranstaltungen, welche den öffentlichen Grund 

in einer den Gemeingebrauch übersteigenden Weise in Anspruch 

nehmen, kommt den zuständigen Behörden ein gewisses Ermessen zu. 

Die Behörde, welcher die Aufsicht und die Verfügung über den öffentlichen 

Boden zusteht, darf beim Entscheid über die Erteilung der Bewilligung für 

einen Stand neben dem Gesichtspunkt der polizeilichen Gefahrenabwehr 

auch andere öffentliche Interessen berücksichtigen, namentlich dasjenige 

an einer zweckmässigen Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen 

im Interesse der Allgemeinheit und der Anwohner. Doch ist die Behörde 

dabei nicht nur an das Willkürverbot und den Grundsatz der 

Rechtsgleichheit gebunden. Sie hat darüber hinaus den besonderen 

ideellen Gehalt der Freiheitsrechte, um deren Ausübung es geht, in die 

Interessenabwägung einzubeziehen (BGE 105 Ia 91 E.3).

Zu den qualifizierten Ermessensfehlern, welche durch die 

Verwaltungsgerichte beurteilt werden können, gehören der 

Ermessensmissbrauch, die Ermessensüberschreitung und die 

Ermessensunterschreitung (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines 

Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 442; vgl. auch Art. 

51 Abs. 1 VRG). Ermessensmissbrauch liegt vor, wenn die im Rechtssatz 

umschriebenen Voraussetzungen und Grenzen des Ermessens zwar 

beachtet worden sind, aber das Ermessen nach unsachlichen, dem Zweck 

der massgebenden Vorschriften fremden Gesichtspunkten betätigt wird 

oder allgemeine Rechtsprinzipien wie das Verbot von Willkür und 

rechtsungleicher Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben sowie der 

Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt werden 

(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 434; vgl. BGE 141 V 365 E.5.1, 

138 I 305 E.1.4.5 f.). Eine Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn das 

Ermessen in einem Bereich ausgeübt wird, in dem der Rechtssatz kein 

Ermessen eingeräumt hat (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 437). 

- 18 -

Hingegen liegt eine Ermessensunterschreitung vor, wenn die 

entscheidende Behörde sich als gebunden betrachtet, obschon ihr vom 

Rechtssatz Ermessen eingeräumt wird, oder wenn sie auf die 

Ermessensausübung ganz oder teilweise zum Vornherein verzichtet 

(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 439; vgl. BGE 135 IV 139 E.2.4.2).

Vorliegend hat das TBA bereits in der Verfügung vom 11. Januar 2023 die 

Interessen welche für und gegen die Bewilligung der Nutzung einer 

Strassenhälfte für die Kundgebung sprechen in nachvollziehbarer Weise 

gegeneinander abgewogen. Die Argumente werden durch die 

ergänzenden Ausführungen in der Departementsverfügung sowie im 

Beschwerdeverfahren bekräftigt. Folglich ist festzuhalten, dass die 

Benutzung der bergwärts führenden Strassenhälfte – auch unter der 

Berücksichtigung der vom Beschwerdeführer vorgeschlagenen 

Massnahmen wie mehr Sicherheitspersonal, welche die Kundgebung 

begleiten könnten - kein geeignetes milderes Mittel darstellt.

5.3.2.4. Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, dass der Umstand, die 

Kundgebungsteilnehmenden hätten sich im Jahr 2020 nicht an die 

Auflagen gehalten, ihm nicht angelastet werden dürfe. Im vom 

Beschwerdeführer zitierten Urteil 1C_225/2012 wollte der Kanton Genf im 

entsprechenden Gesetz (Loi sur les manifestations sur le domaie public 

[LMDPu]) in Art. 10 eine gesetzliche Grundlage schaffen, um Empfängern 

einer Demonstrationsbewilligung oder faktische Organisatoren von 

Demonstrationen anlässlich derer die festgelegten Bedingungen und 

Auflagen nicht eingehalten wurden oder wenn die Demonstrationen ohne 

das Verschulden der organisierenden Personen zu Personen- oder 

Sachschäden geführt hat, während dem Zeitraum von einem bis zu fünf 

Jahren jede weitere Bewilligung verweigern (Urteil des Bundesgerichts 

1C_225/2012 vom 10. Juli 2013 E.6).

- 19 -

Die Ausgangslage im zitierten Urteil unterscheidet sich insofern von der 

vorliegenden, als dass nicht gestützt auf Erfahrungen anlässlich der 

Winterwanderung 2020 gewissen Personen generell 

Demonstrationsbewilligungen nicht erteilt werden. Vielmehr verweigerte 

das TBA die Bewilligung zur Benutzung der Kantonsstrasse da die 

Sicherheit der Kundgebungsteilnehmenden sowie der übrigen 

Verkehrsteilnehmer und die übrigen öffentlichen Interessen trotz des 

kooperativen Verhaltens der Organisatoren anlässlich der 

Winterwanderung 2020 nicht gewährleistet werden konnten. Daran 

vermag auch das Vorbringen, dass an der diesjährigen Kundgebung 

weniger Personen teilgenommen haben als im Jahr 2020 nichts zu 

ändern. Auch bei 150 bis 200 Teilnehmenden wäre eine Kundgebung auf 

einer Strassenseite, während auf der anderen Seite Fahrzeuge passieren, 

mit erheblichen Risiken verbunden.

Entsprechend führt der Beschwerdegegner aus, mit den Auflagen im Jahr 

2020 habe man getestet, ob sich eine Menschenmenge überhaupt so 

genau steuern lasse, dass nur eine Fahrbahnhälfte von den 

Teilnehmenden benutzt werde. Weiter führt der Beschwerdeführer zurecht 

aus, die Argumentation des Beschwerdeführers würde faktisch dazu 

führen, dass Erfahrungen aus früheren Jahren niemals beachtet werden 

könnten, wenn eine neue Person das Gesuch um Bewilligung stellt. Die 

Verhinderung der Berücksichtigung neuer Erkenntnisse sei nicht 

sachgerecht. Die Frage inwiefern die Erfahrungen aus dem Jahr 2020 für 

die diesjährige Winterwanderung berücksichtigt werden durften, kann 

jedoch sowieso offengelassen werden.

Da die Veranstalter nicht verlangen können, eine Demonstration an einem 

bestimmten Ort durchzuführen (BGE 132 I 256 E.3), und der Behörde bei 

der Abwägung der entgegenstehenden Interessen ein weiter 

Gestaltungsspielraum zukommt (BGE 127 I 164 E.3c), kann der 

- 20 -

Beschwerdeführer im Übrigen aus dem Umstand, dass in gewissen 

Jahren eine bestimmte Route bewilligt worden ist, keinen Anspruch auf 

erneute Bewilligung derselben Route ableiten (vgl. Urteil des 

Appellationsgerichts Basel-Stadt vom 19. November 2018 VD.2019.34 

[AG.2019.415]).

5.3.2.5. Des Weiteren bringt der Beschwerdeführer vor, es hätte auch die 

Benützung des Trottoirs entlang der F._____ bewilligt werden können. 

Dem ist entgegenzuhalten, dass die Kantonsstrasse lediglich innerorts 

über ein Trottoir verfügt und demzufolge die Kundgebung dennoch auf 

weiten Teilen der Wanderung auf die Fahrbahn der Kantonsstrasse 

ausweichen hätte müssen.

5.3.2.6. Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, es sei auch möglich, 

die Wanderung lediglich teilweise auf die Wanderwege zu verweisen, so 

habe beispielsweise die Möglichkeit bestanden, die Kundgebung von 

DB._____ bis DA._____ auf der H._____ zu bewilligen. Mangels weiterer 

Ausführungen kann dieses Vorbringen nicht nachvollzogen werden. Wie 

die untenstehende Abbildung zeigt, führt (abgesehen vom S._____, auf 

welchem die Kundgebung bewilligt wurde) lediglich eine Strasse, nämlich 

die F._____ (Kantonsstrasse) durchgehend von DA._____ nach 

DB._____. Es ist folglich nicht ersichtlich, wo der übrige Verkehr in und 

durch D._____ umgeleitet werden soll und wie die Rettung innerhalb des 

Dorfes gewährleistet werden könnte. Auch soweit der Beschwerdeführer 

vorbringt zwischen C._____ und EB._____ gebe es zahlreiche parallel 

geführte Strässchen, aufgrund welcher es möglich gewesen sei, die 

Rettungsachsen genügend frei zu behalten, kann ihm nicht gefolgt 

werden.

5.3.3. Damit ein Eingriff zumutbar ist, müssen Eingriffszweck und 

Eingriffswirkung in einem vernünftigen Verhältnis zueinanderstehen. Die 

- 21 -

berührten Interessen sind gegeneinander abzuwägen (BIAGGINI, 

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., 

Zürich 2017, Art. 36 N 23). Die Behörde hat die entgegenstehenden 

Interessen nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen 

und dabei dem legitimen Bedürfnis, Veranstaltungen mit Appellwirkung an 

die Öffentlichkeit durchführen zu können, angemessen Rechnung zu 

tragen. Ob die Auffassungen, die durch die nachgesuchten 

Veranstaltungen propagiert werden sollen, der zuständigen Behörde mehr 

oder weniger wertvoll oder wichtig erscheinen, kann für den Entscheid 

über das Gesuch nicht massgebend sein (BGE 100 Ia 402 f. E.5; BGE 105 

Ia 91 E.3).

5.3.3.1. Der Beschwerdeführer bringt vor, die Verlegung der Wanderung auf den 

Wanderweg komme einem praktischen Verhindern der 

Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit gleich, da die 

Wandergruppe dort kaum beachtet werden würde. Unter dem Titel 

"Appellwirkung" ergänzt der Beschwerdeführer, mit der Verweigerung der 

Benützung der Kantonsstrasse sei die Wanderung auf offizielle 

Wanderwege verdrängt worden, die zwar idyllisch gelegen seien, was 

jedoch eine Wahrnehmbarkeit der Kundgebung in der Öffentlichkeit 

verunmögliche. Saisonbedingt seien kaum Menschen auf diesen 

Wanderwegen unterwegs und sie hätten nur an vereinzelten Weilern oder 

Häusern vorbeigeführt. Insgesamt führe der Wanderweg auf weiten 

Strecken der W._____ entlang, welche zuunterst im teilweise sehr 

eingeschnittenen Talkessel verlaufe. Der Wanderweg sei entgegen der 

Annahme des Beschwerdegegners über weite Strecken nicht einsehbar, 

geschweige denn hörbar. Auf der Strecke von DB._____ nach DA._____ 

verlaufe der Wanderweg unter dem Dorf durch eine Streusiedlung über 

eine grosse Weide und schliesslich unter dem Bahnhof, entlang an einigen 

Ferienhäusern, weiterhin neben der W._____ über einen Parkplatz. Zur 

- 22 -

Veranschaulichung dieser Ausführungen legte der Beschwerdeführer der 

Beschwerde eine entsprechende Bilddokumentation bei (Bf-act. 2).

5.3.3.2. Wie die vom Beschwerdeführer eingereichte Bilddokumentation 

verdeutlicht, ist dem Beschwerdeführer zuzustimmen, soweit er vorbringt, 

die Alternativroute verlaufe mehrheitlich durch abgelegene Gebiete. Es 

wurden jedoch auch belebtere Gebiete in den Gemeinden C._____ und 

D._____ passiert. Insbesondere in C._____ verlief die bewilligte Route 

vom Bahnhof entlang der F._____, weiter auf der J._____, an welcher sich 

Geschäfte und Restaurants befinden und die schliesslich über die X._____ 

durch ein Wohnquartier führt. Erst am Ende des Dorfes verläuft die 

bewilligte Route auf dem Wanderweg entlang der W._____, wobei auch 

dieser von den Häusern auf der gegenüberliegenden Talseite, der 

Kantonsstrasse sowie der Eisenbahnlinie einsehbar ist. An dieser Stelle 

ist anzumerken, dass es sich beim besagten Wanderweg um eine 

mehrheitlich asphaltierte Nebenstrasse zwischen C._____ und D._____ 

handelt, auf welcher der Wanderweg verläuft. In M._____ führt die 

Alternativroute zwar nicht direkt durch das Dorf, jedoch entlang der 

Bahnlinie und am Bahnhof M._____ vorbei sowie durch das Wohnquartier 

entlang der Y._____. Auf dem Abschnitt zwischen M._____ und Z._____ 

bzw. AA._____ passiert die Kantonsstrasse unwesentlich mehr 

Wohngebäude als die bewilligte Route. Während die beantragte Variante 

auf der Kantonsstrasse näher an der Siedlung Z._____ vorbeiführen 

würde, führte die bewilligte Winterwanderung zwischen den wesentlich 

grösseren Siedlungen AA._____ und AB._____ durch. Zwischen 

AB._____ und DB._____ wiederum liegen weder entlang der 

Kantonsstrasse noch entlang der bewilligten Route Häuser oder 

ähnliches. Dem Beschwerdeführer ist jedoch insoweit zuzustimmen, als er 

geltend macht, zwischen DA._____ und DB._____ sei die Appellwirkung 

- 23 -

auf der bewilligten Route geringer gewesen als dies bei einer Kundgebung 

auf der Kantonsstrasse der Fall gewesen wäre.

5.3.3.3. Was die entgegenstehenden öffentlichen Interessen angeht, vertritt der 

Beschwerdeführer die Auffassung, diese würden durch die 

Protestwanderung nur wenig eingeschränkt werden. Die betroffenen 

Drittpersonen könnten ohne weiteres die Nationalstrasse nutzen und der 

Zugang zum Skigebiet AC._____ wäre gewährleistet gewesen. 

Ausserdem sei klar gewesen, dass der öffentliche Verkehr sowie 

Rettungsfahrzeuge jederzeit passieren hätten können. Die 

Teilnehmenden hätten diese in keinem Fall behindert.

Wie das Bundesgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung zu 

Demonstrationen anlässlich des WEF festgehalten hat, darf den 

besonderen Verhältnissen an Samstagen mit dem Gästewechsel 

Rechnung getragen und damit versucht werden, grössere Blockierungen 

der Verkehrswege, ein eigentliches Verkehrschaos mit langen Staus und 

eine Lahmlegung der Sicherheitsdienste (Ambulanzen, Feuerwehr etc.) zu 

vermeiden. Die zuständige Behörde darf dabei auch berücksichtigen, dass 

die Verkehrsbehinderungen während eines bedeutenden Zeitraums 

andauern würden, weil entsprechende Vorbereitungen und Umleitungen 

getroffen werden müssten, die Auflösung einer Demonstration zusätzlich 

eine gewisse Dauer in Anspruch nehmen kann (BGE 127 I 164 E.4a). 

Insbesondere die wochenweise anwesenden Touristen haben ein 

erhebliches berechtigtes Interesse daran, dass der Gästewechsel mit Hin- 

und Rückfahrt ohne unzumutbare Störungen erfolgen kann (BGE 127 I 

164 E.4c).

5.3.3.4. Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die Kundgebung im vorliegenden 

Fall weder verboten wurde noch kommt die Verlegung der Wanderung – 

wie dies der Beschwerdeführer behauptet – einem praktischen Verhindern 

- 24 -

der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit gleich. Gewisse 

Einschränkungen der Appell- bzw. Publizitätswirkung sind zwar durch die 

Verlegung der Route nicht zu verhindern gewesen, diese werden jedoch 

durch die dagegenstehenden öffentlichen Interessen gerechtfertigt, 

weshalb die Verweigerung der Bewilligung für die Kundgebung auf der 

Kantonsstrasse in Anbetracht der ermöglichten Alternative und der 

dagegenstehenden öffentlichen Interessen zumutbar ist. Hinzukommt, 

dass es sich um eine zweitägige und somit deutlich längere Kundgebung 

als üblicherweise handelt. Die betroffenen Behörden haben eine hohe 

Bereitschaft gezeigt, eine so zeitlich und räumlich stark ausgedehnte 

Kundgebung zu ermöglichen, so wurde extra eine Besprechung mit 

Vertretern der zuständigen kommunalen und kantonalen Behörden und 

den Vertretern des B._____ durchgeführt, die Gemeinde D._____ stelle 

den Demonstrierenden Übernachtungsmöglichkeiten in der Turnhalle zur 

Verfügung und die Gemeinde E._____ organisierte und finanzierte einen 

Ersatzzug für den letzten Abschnitt.

5.4. Eine Verletzung des Kerngehalts der Meinungs- oder der 

Versammlungsfreiheit wird vom Beschwerdeführer weder geltend 

gemacht noch liegt eine solche vor.

5.5. Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit des 

leichten Eingriffs in die Meinungs- und Versammlungsfreiheit des 

Beschwerdeführers durch die Verweigerung der Bewilligung für eine 

Kundgebung auf der Kantonsstrasse und gleichzeitige Bewilligung der 

Kundgebung auf der Alternativroute zwecks Freihaltung der 

Rettungsachse erweisen sich als gewahrt. Insbesondere hat der 

Beschwerdegegner vor der Verweigerung der Bewilligung mögliche 

Alternativrouten – auch auf der Kantonsstrasse – geprüft, kam jedoch mit 

pflichtgemässem Ermessen zum Schluss, dass eine solche Kundgebung 

- 25 -

nicht möglich ist. Die vom Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren 

vorgebrachten milderen Mittel vermögen nicht zu überzeugen. 

Der angefochtene Entscheid verstösst nicht gegen die Bundesverfassung.

6. Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, sein Recht auf 

wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 der Konvention zum Schutze der 

Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) sei verletzt 

worden, da die Bewilligungen des TBA und der betroffenen Gemeinden 

erst wenige Tage vor der Durchführung der Kundgebung mitgeteilt worden 

seien.

6.1. Art. 13 EMRK garantiert jedermann zur Durchsetzung der Rechte aus der 

EMRK und der Protokolle bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame 

Beschwerde. Die Vertragsstaaten sind gehalten, Rechtsmittel oder 

Klagemöglichkeiten einzurichten, mittels welcher die Einhaltung der 

materiellen Garantien der EMRK und der Protokolle innerstaatlich 

materiell kontrolliert und durchgesetzt werden können (VILLIGER, 

Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), 3. 

Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, Ziff. 852). Insbesondere müssen die 

Konventionsstaaten einen Rechtsbehelf zur Verfügung stellen, mit dem im 

innerstaatlichen Recht eine Konventionsverletzung festgestellt werden 

kann (MEYER-LADEWIG, EMRK Konvention zum Schutz der 

Menschenrechte und Grundfreiheiten, Handkommentar, Baden-Baden 

2003, Art. 13 Rz. 8).

6.2. Art. 13 EMRK ist vor dem Hintergrund der Subsidiarität der 

Individualbeschwerde an den EGMR zu sehen (Art. 35 Ziff. 1 EMRK). Jede 

Person, die nach Art. 34 EMRK befugt ist, Beschwerde wegen der 

Verletzung von Konventionsrechten an den EGMR zu führen, muss daher 

die Möglichkeit haben, ihre Ansprüche zuvor von einem innerstaatlichen 

- 26 -

Gericht oder mindestens einer unabhängigen innerstaatlichen Behörde 

überprüfen zu lassen (BGE 138 I 6 E.1.3.2). Nach Art. 13 EMRK hat 

derjenige, der sich in den durch die Konvention garantierten Rechten und 

Freiheiten für beeinträchtigt hält und eine entsprechende Verletzung 

behauptet, Anspruch darauf, bei einer nationalen Instanz eine wirksame 

Beschwerde einzulegen. Dies bedeutet nicht, dass ein Rechtsmittel an ein 

Gericht zur Verfügung stehen muss. Eine Beschwerdemöglichkeit an eine 

hinreichend unabhängige Verwaltungsbehörde kann genügen. Die 

Wirksamkeit des Rechtsmittels beurteilt sich nach den Befugnissen der 

Behörde und den Verfahrensgarantien. Erforderlich ist, dass Anspruch auf 

Prüfung der Vorbringen besteht und dass die Beschwerdebehörde den 

angefochtenen Akt gegebenenfalls aufheben bzw. dessen Auswirkungen 

beheben kann. Ausserdem müssen die rechtsstaatlich notwendigen 

minimalen Verfahrensrechte im Sinne von Art. 29 BV gewährleistet sein, 

insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör und auf Begründung 

von Entscheiden (BGE 138 I 6 E.6.1).

6.3. Zusammengefasst heisst das, nach Art. 13 EMRK hat jede Person, die in 

ihren konventionsmässig anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt 

worden ist, das Recht, bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame 

Beschwerde zu erheben (BGE 143 III 193 E.6.1). Nach der 

Rechtsprechung muss die Beschwerde sowohl rechtlich als auch 

tatsächlich wirksam sein (vgl. Urteil des EGMR Nr. 22689/07 de Souza 

Ribeiro gegen Frankreich vom 18. Dezember 2012 § 78; BGE 143 III 193 

E.6.1).

6.4. Der Beschwerdeführer anerkennt zwar, dass die Koordination zwischen 

vier Behörden sowie die Organisation gewisser Infrastruktur Zeit in 

Anspruch nehme, dies vermöge jedoch nicht eine Verfahrensdauer von 

vier Monaten zu rechtfertigen. Insbesondere vertritt der Beschwerdeführer 

unter Verweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes 

- 27 -

für Menschenrechte (EGMR) die Auffassung, Art. 13 EMRK verpflichte 

Bewilligungsbehörden ihre Erteilung oder Verweigerung der Bewilligung 

derart früh den Gesuchstellern mitzuteilen, dass diese noch die 

Möglichkeit hätten, den Entscheid an ein Gericht oder eine ähnliche 

Entscheidbehörde weiterzuziehen.

6.5. Die Umstände in den vom Beschwerdeführer zitierten Entscheiden sind 

nicht mit dem vorliegenden Fall vergleichbar. Im Entscheid Bączkowski 

and others v. Poland geht es nicht um die gerichtliche Überprüfung einer 

Verfügung mittels welcher die Kundgebungsbewilligung verweigert wurde. 

Vielmehr hat es die zuständige Behörde unterlassen überhaupt einen 

Entscheid zu fällen, bevor der Zeitpunkt der Kundgebung eingetreten ist 

(Urteil des EGMR Bączkowski and others v. Poland application no. 

1543/06 §81). Im Fall Lashmankin and others v. Russia sah das nationale 

Gesetz sowohl für die Gesuchsteller als auch für die Behörden Fristen vor, 

an die sich die Behörden jedoch selten hielten, was zu einer weiteren 

Verkürzung der ohnehin begrenzten Zeit, die den Veranstaltern für die 

Beantragung von Abhilfemassnahmen zur Verfügung stand, führte (vgl. 

Urteil des EGMR Lashmankin and others v. Russia application no. 

57818/09). Im Fall Alekseyev v. Russia hingegen sah das anwendbare 

Recht lediglich für die Gesuchstellenden strenge Fristen vor, während die 

Behörden keine zeitlichen Vorgaben einhalten mussten (vgl. Urteil des 

EGMR Alekseyev v. Russia applications nos. 4916/07, 25924/08 und 

14599/09). Hinzu kommt, dass bei allen drei dieser Urteile die 

Kundgebung von der zuständigen Behörde gänzlich verweigert wurde – 

und dies u.a. aufgrund der Themen welche mit den Kundgebungen 

angesprochen werden sollten – beziehungsweise faktisch verunmöglicht 

wurde, da der gewünschte Ort und die gewünschte Zeit verweigert 

wurden, ohne dass die zuständige Behörde überhaupt eine Alternative 

- 28 -

ermöglichte, während im vorliegenden Fall lediglich gewisse Auflagen zur 

Diskussion stehen.

6.6. Zusammengefasst stellt sich der Beschwerdegegner in der 

Departementsverfügung, auf welche die Vernehmlassung verweist, 

dagegen auf den Standpunkt, gerade da mehrere Behörden vom Gesuch 

betroffen seien, die Kundgebung einen grosse Raum einnehme, 

verschiedene Modalitäten wie Unterkunft und Bahntransport zu 

organisieren gewesen seien, hätten es die Behörden als sinnvoll erachtet, 

mit dem Beschwerdeführer die Einzelheiten persönlich zu besprechen 

und, falls möglich, einen Konsens zu erzielen. Es gebe zudem auch keine 

Hinweise darauf, dass das TBA seinen Entscheid bewusst hinausgezögert 

habe in dem es untätig gewesen wäre oder den Entscheid mit als 

ungerechtfertigt zu erachtenden zusätzlichen Verfahrensschritten oder 

ähnlichem verkompliziert habe.

6.7. In seiner Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 BV hält das Bundesgericht 

fest, dass die Angemessenheit der Verfahrensdauer anhand der 

konkreten Umstände des jeweiligen Falles beurteilt wird, sodass in der 

Regel eine Gesamtbewertung erforderlich ist. Unter anderem sind dabei 

der Grad der Komplexität, die Bedeutung des Verfahrens für die 

Betroffenen sowie das Verhalten der Betroffenen und der zuständigen 

Behörden ausschlaggebend (BGE 130 I 312 E.5.2). Im Zusammenhang 

mit einem Gesuch um Bewilligung einer Demonstration anlässlich des 

WEF – bei welcher wohlgemerkt lediglich die Gemeinde E._____ über das 

Gesuch zu entscheiden hatte und nicht wie vorliegend vier verschiedene 

Behörden - erachtete das Bundesgericht eine Behandlungsdauer von 

einem Monat als grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn 

das Gesuch, wie vorab in Aussicht gestellt, unter Auflagen bewilligt 

worden wäre. Für die Erfüllung von Auflagen – z.B. hinsichtlich der 

Routenwahl oder des Zeitplans – müssen die Organisatoren nach 

- 29 -

Auffassung des Bundesgerichts Vorkehren von höchstens 

untergeordneter Bedeutung treffen, die sie, wenn dies überhaupt 

erforderlich gewesen wäre, ihrem Publikum notfalls noch an der 

Demonstration mitteilen hätten können (Urteil des Bundesgerichts 

1P.117/2000 vom 30. Juni 2000 E.3b). Unter Berücksichtigung der 

Komplexität des vorliegenden Verfahrens und der Besprechung vom 16. 

Dezember 2022 an welcher die wesentlichen Punkte der Kundgebung mit 

dem Beschwerdeführer besprochen wurde, ist eine Verfahrensdauer von 

knapp 2 Monaten angemessen.

6.8. Hinzu kommt, dass dem Beschwerdeführer bereits anlässlich der Sitzung 

vom 16. Dezember 2023 mitgeteilt wurde, dass die Bewilligung für die 

Kundgebung auf der Kantonsstrasse nicht erteilt werden könne und 

stattdessen eine Alternativroute über Wanderwege und 

Gemeindestrassen genehmigt werde. Folglich hatte der 

Beschwerdeführer einerseits genügend Zeit, um entsprechend zu planen 

und andererseits hätte er bereits zu diesem Zeitpunkt eine anfechtbare 

Verfügung vom Tiefbauamt verlangen können, ohne dass die Details der 

Alternativroute abschliessend geplant gewesen wären. Unter 

Berücksichtigung der ausgeführten Umstände vermögen die Argumente 

des Beschwerdeführers nicht zu überzeugen und es liegt folglich keine 

Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde vor.

6.9. Soweit der Beschwerdeführer also vorbringt, dass aufgrund der vorliegend 

"krasseren" Situation vor der vorstehend ausgeführten Rechtsprechung 

eine zu lange Verfahrensdauer ohnehin erstellt wäre, verkennt er, dass 

das Bundesgericht ja gerade betont, dass eine kurzfristigere Mitteilung in 

der hier vorliegende Situation (Bewilligung entsprechend vorab 

stattgefundener Besprechung, Zeit und Datum werden so belassen, 

lediglich Auflagen bezüglich Routenwahl) zulässig wäre (vgl. vorstehend). 

Seinen Ausführungen kann daher nicht gefolgt werden, wobei dem 

- 30 -

Beschwerdeführer zuzustimmen ist, dass eine frühere Mitteilung der 

Bewilligung wünschenswert gewesen wäre.

6.10. Schliesslich ist festzuhalten, dass das Schweizerische Recht kein 

besonderes Bewilligungs- und Beschwerdeverfahren für Demonstrationen 

vorsieht, welches eine rechtzeitige Überprüfung der Umstände durch ein 

Gericht ermöglichen. Vielmehr wäre es aufgrund der einschlägigen 

Verfahrensgesetzgebung – insbesondere aufgrund des allgemeinen 

Replikrechts - auch dann nicht möglich gewesen, im ordentlichen oder 

auch im für dringlich erklärten Verfahren ein instanzenabschliessendes 

Urteil zu erlangen, wenn das Tiefbauamt seine Verfügung bereits einige 

Wochen früher erlassen hätte. Umgekehrt wäre es selbst im vorliegenden 

Fall nicht ausgeschlossen gewesen, vorsorglichen Rechtsschutz im 

Rahmen eines Superprovisoriums zu erlangen. Auch aus diesem Grund 

verletzt der angefochtene Entscheid die Vorgaben der EMRK nicht.

7. Nach Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft (BV; SR 101) hat jede Person, die nicht über die 

erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, 

wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur 

Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf 

unentgeltlichen Rechtsbeistand (vgl. auch Art. 76 Abs. des Gesetzes über 

die Verwaltungsrechtspflege). Die Voraussetzungen für die Bewilligung 

der unentgeltlichen Rechtsvertretung sind in der Regel erfüllt, wenn der 

Prozess nicht aussichtslos erscheint, die Partei bedürftig und die 

Vertretung durch einen Anwalt oder eine Anwältin notwendig oder doch 

geboten ist (BGE 125 V 202 E.4a mit Hinweisen).

7.1. Im Rahmen der Prüfung eines Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege 

gilt der beschränkte Untersuchungsgrundsatz (vgl. dazu Urteile des 

Bundesgerichts 4A_257/2021 vom 6. September 2021 E.2.1 m.H., 

- 31 -

5A_949/2018 vom 4. Februar 2019 E.3.2, 5A_327/2017 vom 2. August 

2017 E.4; VGU U 17 108 vom 15. Mai 2018 E.2). Dieser Grundsatz befreit 

die bedürftige Partei allerdings nicht von der Pflicht, ihre Einkommens- und 

Vermögensverhältnisse eindeutig, vollständig und soweit möglich 

dokumentiert darzustellen (vgl. MEICHSSNER, Das Grundrecht auf 

unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], Diss. Basel 2008, S. 77; 

WUFFLI, Die unentgeltliche Rechtspflege in der Schweizerischen 

Zivilprozessordnung, Diss. Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 925 ff.; vgl. 

HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches 

Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, Rz. 681). An diese 

umfassende Mitwirkungspflicht dürfen umso höhere Anforderungen 

gestellt werden, je komplexer die ökonomischen Verhältnisse des 

Gesuchstellers sind (BGE 125 IV 161 E.4a, 120 Ia 179 E.3a; vgl. 

MEICHSSNER, a.a.O., S. 77 f.).

7.2. Aus den eingereichten Belegen muss auf jeden Fall der aktuelle 

Grundbedarf hervorgehen. Die Belege haben zudem über sämtliche 

finanziellen Verpflichtungen der bedürftigen Partei sowie über ihre 

Einkommens- und Vermögensverhältnisse Aufschluss zu geben (vgl. 

Urteile des Bundesgerichts 9C_560/2019 vom 21. Januar 2020 E.4.2.1, 

5A_36/2013 vom 22. Februar 2013 E.3.3). Von der Mitwirkungspflicht 

miterfasst ist auch die Offenlegung der Vermögens- und 

Einkommensverhältnisse allfälliger unterstützungspflichtiger Personen 

(vgl. VGU 21 9 vom 11. Mai 2021 E.5.2 m.H.a. das Urteil des 

Bundesgerichts 5A_36/2013 vom 22. Februar 2013 E.3.3).

7.3. Dem der Beschwerde beigelegten Gesuch um unentgeltliche 

Rechtspflege ist zu entnehmen, dass der Beschwerdeführer 

prozessbedürftig ist.

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7.4. Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 

Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten 

beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum 

als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht 

als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren 

ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. 

Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei 

vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine 

Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht 

führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet 

(BGE 140 V 521 E.9.1, 139 III 475 E.2.2, 138 III 217 E.2.2.4, 122 I 267 

E.2b und 119 Ia 251 E.3b). Der Beschwerdeführer macht die Verletzung 

der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit geltend, nachdem 

ihm eine Kundgebung auf der von ihm gewünschten Route verweigert 

wurde. Der Prozess erscheint damit nicht von vornherein aussichtslos. 

Folglich ist dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege zu 

gewähren.

8.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer gemäss 

Art. 73 Abs. 1 VRG grundsätzlich kostenpflichtig. Praxisgemäss wird für 

Verfahren betreffend politische Angelegenheiten eine Staatsgebühr in der 

Höhe von CHF 1'000.-- erhoben (vgl. statt vieler: VGU V 20 2). Angesichts 

der Tatsache, dass der Beschwerdeführer mehrere Beschwerden 

einreichen musste, erscheint für das vorliegende Verfahren eine 

Staatsgebühr von CHF 750.-- als angemessen. In Folge mangelnder 

Aussichtslosigkeit des vorinstanzlichen Verfahrens und damit 

einhergehender Gewährung der unentgeltlichen ist dem 

Beschwerdeführer auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren vor dem 

Verwaltungsgericht die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren. 

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8.2. Der Beschwerdegegner kann nach Art. 78 Abs. 2 VRG keine 

Parteientschädigung geltend machen kann, da er lediglich in ihrem 

amtlichen Wirkungskreis obsiegte. 

III. Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten setzen sich zusammen aus

- einer Staatsgebühr von CHF 750.--

- und den Kanzleiauslagen von CHF 608.--

zusammen CHF 1'358.--

3.1. In Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (Art. 76 VRG) werden 

die Gerichtskosten von CHF 1'358.-- zulasten von A._____ von der 

Gerichtskasse übernommen.

3.2. Wenn sich die Einkommens- oder Vermögensverhältnisse von A._____ 

gebessert haben und er hierzu in der Lage ist, hat er das Erlassene und 

die Kosten der Rechtsvertretung zu erstatten (Art. 77 VRG).

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen]

[Mit Urteil 1C_28/2024, 1C_32/2024, 1C_33/2024 und 1C_34/2024 vom 8. Oktober 

2024 hat das Bundesgericht die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde 

gutgeheissen und den vorliegenden Entscheid aufgehoben.]