# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c44d3083-cccd-5789-89d8-c50e6f629cab
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-04-07
**Language:** de
**Title:** Entscheid des Gemeinderates Hinwil betreffend die Bauverweigerung einer Mobilfunk-Basisstation.
**Docket/Reference:** BRKE III Nr. 0047/2010
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/brke_iii_nr0047-2010-hinwil.pdf

## Full Text

F BAUREKURSKOMMISSION III DES KANTONS ZÜRICH

G.-Nr.
BRKE III Nr.

R3.2009.00023
0047/2010

Entscheid vom 7. April 2010

Mitwirkende

Vizepräsident Felix  Müller,  Kommissionsmitglieder  Eugen  Staub und Wal-
ter Linsi  sowie juristischer Sekretär Roland Blaser

in Sachen

Rekurrentin

S. AG, 

vertreten durch Rechtsanwalt ….

gegen

Rekursgegner

Gemeinderat Hinwil, 8340 Hinwil 

betreffend

Gemeinderatsbeschluss  vom  14.  Januar  2009;  Verweigerung  der  Baube-
willigung  für  Mobilfunk-Antennenanlage,  Kat.-Nr.  4376,  Dürntnerstrasse 
19, Hinwil
_______________________________________________________

hat sich ergeben:

A.

Mit  Beschluss  vom  14.  Januar  2009  verweigerte  der  Gemeinderat  Hinwil 

der  S.  AG  die  Erstellung  einer  Mobilfunk-Basisstation  auf  dem  Gebäude 

Dürntnerstrasse  19  in  Hinwil  (Grundstück  Kat.-Nr.  4376).  Die Basisstation 

ist als Gemeinschaftsanlage zusammen mit der B. AG geplant. 

B. 

Dagegen  rekurrierte  die  S. AG mit Eingabe vom 16. Februar 2009 binnen 

gesetzlicher Frist an die Baurekurskommission III und beantragte in mate-

riellrechtlicher Hinsicht: 

"1. Der  angefochtene  Entscheid  der  Rekursgegnerin  sei  aufzuheben 
und  der  Gemeinderat  Hinwil  sei  anzuweisen,  das  Baugesuch  vom 
14.  Mai  2008  betreffend  Bau  einer  Mobilfunkantennenanlage  auf 
dem Gebäude Kat.-Nr. 4376, an der Dürntnerstrasse 19 in Hinwil zu 
bewilligen;

  2. Alles  unter  Kosten-  und  Entschädigungsfolgen  zulasten  der  Re-

kursgegnerin."

C.

Mit  Verfügung  vom  18.  Februar  2009  wurde  der  Eingang  des  Rekurses 

vorgemerkt, diesem die aufschiebende Wirkung zuerkannt sowie das Ver-

nehmlassungsverfahren eröffnet. 

D. 

In  seiner  Rekursantwort  vom  15.  April  2009  beantragte  der  Gemeinderat 

Hinwil die Abweisung des Rekurses. 

E.

Am  19.  November  2009  führte  eine  Delegation  der  Baurekurskommission 

III im Beisein der Parteien einen Augenschein vor Ort durch. 

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F.

Auf die Darlegungen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung er-

forderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Es kommt in Betracht:

1. 

Die S. AG ist als Bauherrin und Adressatin der angefochtenen Bauverwei-

gerung  mehr  als  irgendwelche  Dritte  oder  die  Allgemeinheit in ihren eige-
nen Interessen betroffen und daher aufgrund der nachstehend unter Ziffer 

3.2 zusammengefassten Rügen gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und 

Baugesetzes  (PBG)  rechtsmittellegitimiert.  Da  auch  die  übrigen  Prozess-

voraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 

2. 

Die auf dem Gebäude Dürntnerstrasse 19 geplante UMTS-Basisstation soll 
mit  einer  Gesamtleistung  von  maximal  11'890  WERP  betrieben  werden  (S. 
AG - Anlageteil 5'690 WERP; B. AG - Anlageteil 6'200 WERP). Zur Basisstati-
on gehören vier Richtfunkantennen sowie das für den Anlagebetrieb erfor-

derliche  technische  Equipment.  Das Baugrundstück liegt in der Zentrums-

zone Z/3.5. 

3.1.

Die  Vorinstanz  begründet  die  Bauverweigerung  damit,  die  auf  dem  Mehr-

familienhaus "Zentrum" projektierte und erheblich grosse Basisstation wür-

de als ortsuntypischer Fremdkörper das Ortszentrum von Hinwil verunstal-

ten. Das Antennenbauvorhaben lasse sich mit den Anforderungen, welche 

§ 238 Abs. 1 PBG an eine sorgfältige Gestaltung stelle, nicht vereinbaren. 

Die Anlage sei von den Hauptverkehrsachsen sowie von der benachbarten 
Kernzone aus gut einsehbar, sogar vom Bachtel aus. Das Streitobjekt liege 

zwar  nicht im Bereich von Schutzobjekten, aber doch immerhin im Umfeld 

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eines intakten Dorfzentrums. Im vorliegenden Fall sei das öffentliche Inte-

resse an der Erhaltung des Ortsbilds deutlich höher zu gewichten als das-

jenige  an  einer  möglichst  störungsfreien  Mobilfunkkommunikation,  zumal 

letzterer längst nicht mehr nur der Grundversorgung diene, sondern je län-

ger  desto  mehr  zusätzlichen  Kommunikationsbedürfnissen.  Bei  der  Bau-

verweigerung  sei  zudem  berücksichtigt worden, dass es hier nicht nur um 

die  optische  Eingliederung  gehe,  sondern  ebenso  um  eine  grosse  Angst 

der  Bevölkerung  vor  den  möglichen  negativen  gesundheitlichen  Folgen 

solcher  leistungsstarker  Basisstationen.  Mit  der  BZO-Revision  wolle  die 

Gemeinde  Hinwil  im  Sinne  einer  vor  allem  immissionsmässigen  Prioritä-

tenordnung  denn  auch  die  Standortwahl  von  Mobilfunkanlagen  reglemen-

tieren und steuern, dies in Umsetzung des sogenannten Kaskadenmodells. 

Ziel  sei dabei, solche Anlagen möglichst von dicht besiedelten Quartieren 

fernzuhalten  und  wenn  möglich  an  peripheren  Orten  zu  realisieren. 

Grenzwertmässig  sei  das  Bauvorhaben  der  S.  AG  allerdings  nicht  bean-

standen.  Die  gesetzlichen  Immissions-  und  Anlagegrenzwerte  würden  an 

allen massgebenden Orten eingehalten.

3.2. 

Die S. AG hält dagegen kurz zusammengefasst im Wesentlichen fest, ihre 

durchschnittlich grosse Mobilfunkanlage ordne sich völlig problemlos in die 

ortsbaulich  nicht  besonders  empfindliche  Umgebung  ein,  die  von  einer 

ausgesprochen  heterogenen  Bauweise  geprägt  sei.  Dem  Gemeinderat 

Hinwil  gehe  es  denn  auch  nur  vordergründig  um  die  Belange  der  Einord-

nung  und  des  Ortsbildschutzes.  Eigentlicher  Grund  für  die  Bauverweige-

rung  sei  die  Opposition  von  offenbar  sehr  aktiven  Quartierbewohnern  ge-

gen  die  vorgesehene  Anlage,  welchen  Personen  der  Gemeinderat  nach-

gegeben  habe.  Weil  die  Basisstation  unbestrittenermassen grenzwertkon-

form sei, habe die Einordnung als Verweigerungsgrund herhalten müssen. 

Ins  gleiche  Kapitel  gingen  die  neuen  Antennenbestimmungen  in  der  revi-

dierten  kommunalen  Bau-  und  Zonenordnung.  Diese  seien  jedoch  rechts-

widrig,  vor  allem  nicht  kompatibel  mit  dem  übergeordneten  Bundesrecht. 

Die  neuen  kommunalen  Bestimmungen  seien  folglich  für  die  Beurteilung 

ihres Bauvorhabens irrelevant.

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4.1. 

Strittig  ist  vorab,  inwieweit  die  von  der  Gemeindeversammlung  am  15. 

März  2010  beschlossene  Teilrevision  der  kommunalen  Bau-  und  Zonen-

ordnung,  welche  neben  weiteren  Änderungen  eine  detaillierte  kommunale 

Regelung  über  die  Zulässigkeit  von  Mobilfunk-Basisstationen  beinhaltet 

(u.a.  Pflicht  zur  Gemeinschaftsanlagen,  zonenbezogene  Prioritätenord-

nung  bzw.  Kaskadenregelung),  die  Bewilligungsfähigkeit  des  Streitobjekts 

beeinflusst.  Zum  Zeitpunkt  des  Bauverweigerungsbeschlusses  war  die 

Teilrevision noch kein rechtsrelevantes Thema.

4.2. 

Bauten und Anlagen dürfen nur auf Grundstücken erstellt werden, die bau-

reif sind oder deren Baureife auf die Fertigstellung oder, wo die Verhältnis-

se es erfordern, bereits auf den Baubeginn hin gesichert ist (§ 233 Abs. 1 

PBG).  Gemäss  § 234  PBG  gilt  ein  Grundstück  als  baureif,  wenn  es  er-

schlossen ist und wenn durch die bauliche Massnahme keine noch fehlen-

de oder durch die Gemeindeexekutive beantragte planungsrechtliche Fest-

legung  nachteilig  beeinflusst  wird. Diese Bestimmung bezweckt somit den 

Schutz  fehlender  oder  in  Änderung  stehender  planungsrechtlicher  Festle-

gungen. Das Erfordernis der planungsrechtlichen Baureife löst eine befris-

tete Bausperre aus, wenn eine noch ausstehende Planung oder eine Plan-

änderung  durch  ein  Bauvorhaben  negativ  präjudiziert  würde.  Künftige 

Planfestsetzungen  entfalten  auf  diese  Weise  eine  negative  Vorwirkung. 

Dabei  sind  für  die  Annahme  einer  nachteiligen  Beeinflussung  künftigen 

Rechts nicht in erster Linie die Auswirkungen des betreffenden Vorhabens 

an  sich  massgebend;  vielmehr  kommt  es  auf  dessen  präjudizielle  Bedeu-

tung an. Zu fragen ist demnach nach den Folgen einer Vielzahl gleicharti-

ger Projekte (RB 1995 Nr. 78).

§ 234  PBG  dient  nicht  allgemein  der  Voranwendung  künftigen  Rechts, 

sondern  ausschliesslich der Plansicherung (BGE 116 Ia 449 ff., E. 4a; RB 

1984 Nr. 96). Geschützt werden sollen mit anderen Worten planungsrecht-

liche  Festlegungen,  d.h.  alle  jene  Normen,  die  einen  planerischen  Gehalt 

aufweisen. Dazu gehören etwa die Bestimmungen über die Nutzweise, die 

Ausnützung,  die  erlaubte  Überbauungsart  oder  die  Geschosszahl,  nicht 

aber alleinige Messvorschriften oder etwa Bestimmungen, die überwiegend 
feuerpolizeilichen  Zwecken  dienen  (VB.95.00066  und  00067  vom  3.  No-

vember 1995, E. 3b). Um negativ präjudiziert werden zu können, muss eine 

Planungsabsicht überdies einen bestimmten Konkretisierungsgrad erreicht 

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haben. Als von der Gemeindeexekutive beantragt im Sinne von § 234 PBG 

und damit ausreichend konkretisiert gilt eine planerische Festlegung in der 

Regel dann, wenn sie zuhanden der öffentlichen Auflage gemäss § 7 PBG 

verabschiedet  worden  ist.  (BRKE  IV  Nr.  166/1993  in  BEZ  1994  Nr.  3,  E. 

2e/f). Sodann muss die vom Gemeinderat verabschiedete oder bereits vom 

Souverän angenommene Vorlage eine ernsthafte Realisierungschance ha-

ben. Dazu gehört, dass die vorgesehene planerische Festlegung im Sinne 

von § 2 lit.  a PBG überhaupt genehmigungsfähig ist. Andernfalls kann sie 

einem  Bauvorhaben  nicht  entgegengehalten  werden  (RB  1999  Nr.  113  E. 

3a; RB 1993 Nr. 40). 

4.3. 

Die  von  der  kommunalen  Planungsbehörde  ins  Auge  gefassten  Änderun-

gen wurden dem kantonalen Amt für Raumplanung und Vermessung (ARV) 

am 8. Juli 2009 zur Vorprüfung eingereicht. Die öffentliche Auflage im Sin-

ne von § 7 Abs. 2 PBG dauerte vom 17. Juli bis zum 15. September 2009. 

In seinem Vorprüfungsbericht vom 11. November 2009 kam das ARV zum 

Schluss,  die  in  der  Revisionsvorlage  vorgesehene  Standortevaluation  im 

Baubewilligungsverfahren  für  Mobilfunkanlagen  sei  gesetzwidrig,  weil  es 

gegen übergeordnetes Recht verstosse und es hielt weiter fest: "Nach dem 

Fernmeldegesetz sollen der Bevölkerung und der Wirtschaft überall vielfäl-

tige, preiswerte und qualitativ hochstehende Fernmeldedienste angeboten 

werden. So sind innerhalb von Bauzonen Mobilfunkanlagen im Prinzip zo-

nenkonform;  ausserhalb  davon  erfordern  sie  eine  Ausnahmebewilligung 

nach Art. 24 Raumplanungsgesetz (RPG), welche zur Versorgung von Ge-

bieten,  welche  vorwiegend  innerhalb  der  Bauzonen  liegen,  regelmässig 

nicht  erteilt  werden  kann.  Innerhalb  von  Bauzonen  ist  die  Bevölkerung 

durch  die  Verordnung  über  den  Schutz  vor  nichtionisierender  Strahlung 

abschliessend  vor  nichtionisierender  Strahlung  geschützt.  Radioplaneri-

sche Einschränkungen in Form der vorgesehenen Prioritätenfolge sind da-

her  nicht  erlaubt"  (act.  12,  S.  4).  Im  Weiteren  verweist  das  ARV  auf  die 

einschlägige  Rechtsprechung,  insbesondere  auf  die  Entscheide  der  Bau-

rekurskommissionen I und IV in BEZ 2009 Nrn. 20 und 45.

In  den  genannten  Urteilen  haben  die  Baurekurskommissionen  einerseits 

entschieden,  dass  die  kommunalen  Baubehörden  mangels  gesetzlicher 
Grundlage  nicht  befugt  sind,  die  Mobilfunkgesellschaften  zu  Gemein-

schaftsanlagen  zu  verpflichten.  Die  Zuständigkeit,  solche  Anlagen  zu ver-

langen,  liegt  gemäss Art. 36 Abs. 2 des Fernmeldegesetzes (FMG) einzig 

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bei  der  Konzessionsbehörde  des  Bundes  (u.a.  BEZ  Nr.  20).  Andererseits

hielt die Rekursbehörde fest, dass die Gemeinden in ihren Bauordnungen 

für Mobilfunk-Basisstationen über das massgebende Bundesumweltschutz-

recht  hinaus  (USG,  NISV)  gestützt  auf  §  78  PBG  einzig  dann  legiferieren 

dürfen,  wenn  die  vorgesehenen  Antennenbestimmungen  ausschliesslich 

auf raum- oder ortsplanerischen Überlegungen basieren. Soweit es um die 

Auswirkungen  der  von  solchen  Anlagen  emittierten  elektromagnetischen 

Hochfrequenzstrahlung  auf  die  Umgebung  geht  (also  den  so  genannten 

Elektrosmog),  ist  die  bundesrechtliche  Grenzwertregelung  abschliessend 

und  darf  von  den  Kantonen  oder  Gemeinden  weder  verschärft,  abge-

schwächt noch ergänzt werden.

Aber  auch  aus  raum-  und  ortsplanerischen  Überlegungen  vorgesehene 

kommunale  Antennenbestimmungen  sind  nur  unter  verschiedenen  Vorbe-

halten zulässig. Generell müssen solche Vorschriften raum- und ortsplane-
risch  zweckmässig  sein.  Im  Rahmen  einer  Interessenabwägung  ist  neben 

anderem  auch  zu  prüfen,  ob  die  einschränkenden  kommunalen  Standort-

vorschriften in funktechnischer und betrieblicher Hinsicht überhaupt prakti-

kabel  sind.  Zudem  dürfen  neben  dem  Bundesumweltschutzrecht  auch  die 

Vorschriften  und  Zielsetzungen  der  eidgenössischen  Fernmeldegesetzge-

bung nicht tangiert werden, und die Erfüllung der ebenfalls im öffentlichen 

Interesse  stehenden  Vorgaben  in  den  Mobilfunkkonzessionen  muss  ge-

währleistet sein. Folglich müssen kommunale Antennenbestimmungen dem 

gesetzlich  vorgeschrieben  Interesse  an  einer  qualitativ  guten  Mobilfunk-

versorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den Mo-

bilfunkgesellschaften Rechnung tragen (u.a. BRKE I Nr. 0027/2009 in BEZ 

2009 Nr. 45 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). 

4.4. 

Art.  2.11 der revidierten Bau- und Zonenordnung (revBZO) der Gemeinde 

Hinwil  regelt  detailliert  die  Standortwahl  bzw.  die  Zulässigkeit  von  "Mobil-

funkanlagen"  –  ob die kommunale Planungsbehörde unter diesem weiten, 

unklaren  Begriff  nur  die  eigentlichen  Mobilfunk-Basisstationen  (mit 

GSM/UMTS-Antennen)  oder  aber  auch  Richtfunkanlagen  oder  die  mittler-

weile  sehr  häufig  verwendeten  Mikrozellen  versteht,  ist  unklar  –  im  Sinne 

einer  Standortsteuerung  durch  die  Gemeinde  (Art.  2.11.1  revBZO.  Dabei 

werden  die  Mobilfunkgesellschaften  zunächst  verpflichtet,  "bestehende 

Standorte anderer Anbieter zu nutzen, sofern der Mitbenützung keine tech-

nischen  beziehungsweise  rechtlichen  Gründe  entgegenstehen  und  die 

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Vermieterschaft  einer  Mitbenützung  zustimmt"  (Art.  2.11.2  revBZO).  Wie 

bereits erwähnt, können die Gemeinden mangels Zuständigkeit Mobilfunk-

gesellschaften  weder  einzelfallweise  noch  im  Rahmen  einer  kommunalen 

Bestimmung  zu  Gemeinschaftsanlagen  verpflichten.  Soweit  in  Art.  2.11.3 

revBZO  festgehalten  wird,  dass  Mobilfunkanlagen  vorab  der  Quartierver-

sorgung zu dienen haben und in der Industrie- und Gewerbezone sowie in 

der  Zone  für  öffentliche  Bauten  auch  Anlagen  für  die  kommunale  Versor-

gung  erstellt  werden  können,  ist dies grundsätzlich nicht zu beanstanden. 

Immerhin  muss  hierzu  in  grundsätzlicher  Hinsicht  festgehalten  werden, 

dass Mobilfunkstrahlen nicht an der jeweiligen Quartier- oder Zonengrenze 

Halt  machen,  sondern bis zu einer gewissen Distanz auch noch Nachbar-

zonen  mobilfunkmässig  mitversorgt  werden,  ohne  dass  hieraus  auf  eine 

quartierübergreifende  (und  damit  gegebenenfalls  nicht  mehr  zonenkonfor-

me)  Versorgung  geschlossen  werden  könnte  (vgl.  im  Detail  BRKE  I  Nrn. 

0281 und 0282/2009 vom 21. Oktober 2009, E. 12). 

Schwerpunkt der Revision ist indes die Einführung des so genannten Kas-

kadenmodells,  bei  welchem  die  Zulässigkeit  der  Mobilfunkstandorte  im 

Sinne einer Zonenpriorität geregelt werden soll, wobei Mobilfunkanlagen in 

reinen  Wohnzonen  nur  im  Sinne  einer  Ausnahme  zulässig sind. Im Detail 

ist Folgendes vorgesehen:

"Art. 2.11.4 revBZO

Mobilfunkanlagen sind nur in folgenden Zonen und gemäss folgenden Priori-
täten zulässig:

1. Priorität: Industrie- und Gewerbezonen

2. Priorität: Zone für öffentliche Bauten in denen stark und mässig störende 

Betriebe zulässig sind

3. Priorität: Zentrumszone und Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung

4. Priorität: Kernzonen

Erbringt  der  Betreiber  den  Nachweis,  dass  aufgrund  von  funktechnischen 
Bedingungen ein Standort ausserhalb der zulässigen Zonen erforderlich ist, 
ist eine Mobilfunkanlage auch in den übrigen Wohnzonen zulässig.

Art. 2.11.5 revBZO

Die Betreiber erbringen den Nachweis, dass in den Zonen mit jeweils höhe-
rer  Priorität  keine  Standorte  zur  Verfügung stehen. Deckt ein Standort Ver-
sorgungsgebiete  der  Landwirtschaftszone  ab,  hat  der  Betreiber  auf  Verlan-
gen  der  Bewilligungsbehörde  zusätzlich  den  Nachweis  zu  erbringen,  dass 
kein Standort in der Landwirtschaftszone zur Verfügung steht.

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Art. 2.11.6 revBZO

Die Bewilligungsbehörde kann von den Mobilfunkbetreibern verlangen, dass 
innerhalb  der  Zonen  mit  gleicher  Priorität  Alternativstandorte  geprüft  wer-
den."

Im vorliegenden Fall müsste die S. AG also zunächst den Nachweis erbrin-

gen,  dass  für  die  strittige  Mobilfunk-Basisstation  weder  in  den  Industrie-

und  Gewerbezonen  noch  in  den  Zonen  für  öffentliche  Bauten  in  Hinwil 

Standorte  zur  Verfügung  stehen.  Ob  sich  dieser  Nachweis  nur  auf  die 

funkplanerischen Belange oder auch auf das Fehlen von vermietungswilli-

gen  Grundeigentümern  bezieht,  bleibt  jedenfalls  nach  dem  Wortlaut  der 

Vorschrift  offen;  letzteren  Nachweis zu erbringen, wäre indes jedenfalls in 

grösseren  Zonen  wohl  als  unzumutbar  zu  bezeichnen.  Bezogen  auf  die 

funktechnischen Belange ist zudem nicht geregelt, welche qualitativen An-

sprüche  bei  der  Prioritätenwahl  an  einen  Standort  gestellt  werden  dürfen 

oder  müssen.  Könnte  die  S.  AG nun  den  Nachweis  erbringen,  dass  ein 
Standort  –  aus  welchen  Gründen  auch  immer  –  nur  in  der  Zentrumszone 

realisiert  werden  kann,  dürfte der Gemeinderat darüber hinaus auch noch 

verlangen,  dass  in  dieser  Zone  Alternativstandorte  geprüft  werden.  Unter 

welchen Voraussetzungen dann ein solcher Alternativstandort Priorität hät-

te  und  damit  der  ursprünglich  anvisierte  Standort  nicht  bewilligungsfähig 

wäre, bleibt völlig unklar. Ebenso unklar ist im Übrigen auch, ob die so ge-

nannten  Mikrozellen  (Basisstationen  mit  einer  Leistung  von  weniger  als  6 
WERP)  ebenfalls  unter  das  Kaskadenmodell  fallen,  indem  diese  zwar  ge-
mäss  §  1  lit.  i  BVV  zwar  von  der  Baubewilligungspflicht,  laut  §  2  Abs.  2 

BVV aber nicht von der Einhaltung der materiellrechtlichen Vorschriften be-

freit sind. 

Dies  alles  zeigt,  dass  die  von  der  Gemeindeversammlung  beschlossene 

Prioritätenregelung  unklar  und  kaum  praktikabel  ist  und  zudem  der  Bau-

herrschaft  Aufwand  verursacht,  der  in  keinem  vernünftigen  Verhältnis  zu 

einem – wie auch immer zu umschreibenden – Ergebnis steht. Zudem wer-

den  die  Erfüllung  der  Zielsetzungen  des  Fernmeldegesetzes  sowie  der 

konzessionsrechtlichen Vorgaben zumindest erheblich erschwert. 

4.5. 

Allerdings  stellt  sich ganz generell die Frage, ob die Gemeinde Hinwil mit 

der  Einführung  des  Kaskadenmodells  tatsächlich  in  einem  für  sie  zulässi-

gen  Bereich  legiferiert  hat.  Den  online  zugänglichen  Planungsunterlagen 

ist u.a. zu entnehmen (http://www.hinwil.ch/de/politik/sitzung/welcome.php?

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action=showevent&event_id=248395),  dass  die  Neuregelung  dazu  dienen 

soll,  Mobilfunkanlagen  in  erster  Priorität  in  Industrie-  und  Gewerbezone 

und  erst  in  letzter  Priorität  in  Zonen  mit  einem  erhöhten  gestalterischen 

Schutzbedürfnis  zuzulassen  (Bericht  zu  den  nicht  berücksichtigten  Ein-

wendungen,  S.  4).  Auch  im  Übrigen  argumentiert  die  Planungsbehörde, 

dass  die  Gemeinde  bei  Mobilfunkanlagen  nur  ästhetische  Normen  festle-

gen dürfe (Erläuternder Bericht, S. 12, Ziff. 3.6). Dass es hier aber um eine 

unzulässige  Verschärfung  des  Bundesumweltschutzrechts  geht,  zeigt  u.a. 

folgendes:  Schon  seit  einiger  Zeit  werden  viele  Mobilfunk-Basisstationen 

einerseits  indoor  erstellt  (z.B.  in  Estrichen),  womit  sie  von  Aussen  visuell 

nicht wahrnehmbar sind und im Lichte des Ortsbildschutzes irrelevant sind. 

Andererseits  werden  zahlreiche  Anlagen  baulich  kaschiert,  so  dass  sie 

nicht  als  Kommunikationsanlage,  sondern  als  Kamin,  Lüftungsrohr,  Stütz-

pfosten,  Mauerteil  etc.  wahrgenommen  werden  und  die  gebotene  einord-

nungsmässige Beurteilung damit eben ein Kamin, Lüftungsrohr, Stützpfos-

ten  etc.  und  nicht  eine  Mobilfunkanlage  betrifft.  Mittlerweile  sind  mehr  als 

die  Hälfte  der  neu  geplanten  Mobilfunk-Basisstationen  nicht  mehr  als  sol-

che erkennbar, weil sie entweder im Gebäudeinnern erstellt oder kaschiert 

werden. Nach dem Wortlaut der Antennenvorschriften in Art. 2.11 revBZO 

fallen  aber  sämtliche  Mobilfunkanlagen,  seien  diese  nun  ortsplanerisch 

bzw.  gestalterisch  relevant  oder  nicht,  unter  die  fragliche  Prioritätenord-

nung.  Wäre  es  der  kommunalen  Planungsbehörde  auch  nur  vorwiegend 

um die Belange des Ortsbildes gegangen, hätte sie die Prioritätenordnung 

auf  die  als  Kommunikationseinrichtungen  visuell  wahrnehmbaren  und  da-

her ortsbildschutzmässig relevanten Anlagen beschränken müssen. Offen-

bar  geht  es  der  Gemeinde  aber  in  erster  Linie  darum,  Mobilfunk-

Basisstationen  aus  Gründen  des  Immissionsschutzes  möglichst  weit  von 

schwerpunktmässig  dem  Wohnen  dienenden  Gebieten  fernzuhalten,  was 

sich etwa in der Feststellung zeigt, dass man die "Ängste der Bevölkerung 

Ernst nehmen" will (Prot. S. 3). Bei der Kaskadenreglung in der revidierten 

Bau- und Zonenordnung hätte man sich somit zumindest auf die sichtbaren 

Anlagen  beschränken  müssen  –  was  allerdings  an  den  vorstehend  unter 

Ziffer 4.2 dargelegten Vorbehalten in keiner Weise etwas ändern würde.

4.6. 

Insgesamt ist daher davon auszugehen, dass den in Frage stehenden Mo-

bilfunkbestimmungen  in  der  revidierten  Bau-  und  Zonenordnung  der  Ge-

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Seite 10

meinde  Hinwil  die  Genehmigung  durch  die  Baudirektion  versagt  bleiben 

wird, womit sie vorliegend im Sinne von 234 PBG unbeachtlich sind.

5.1. 

Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich 

und  in  ihrem  Zusammenhang  mit  der  baulichen  und  landschaftlichen  Um-

gebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass ei-

ne befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch 

für Materialien und Farben. Die genannte Bestimmung enthält eine Grund-

anforderung  an  Bauten,  Anlagen  und  Umschwung.  Verlangt  wird  sowohl 

eine  gewisse  Qualität  der  Gestaltung  in  sich  als  auch  der  Einordnung  in 

die  bauliche  und  landschaftliche  Umgebung.  Die  Frage,  ob  eine  befriedi-

gende  Gesamtwirkung  erreicht  wird,  ist  gestützt  auf  objektive,  nachvoll-

ziehbare  Kriterien  zu  beantworten.  Subjektives  Empfinden  rechtfertigt  kei-

nen  Eingriff  in das Eigentum. Nach § 238 Abs. 2 PBG ist auf Objekte des 

Natur- und Heimatschutzes besondere Rücksicht zu nehmen. In der Nach-

barschaft von Schutzobjekten ist demnach mehr als eine nur befriedigende 

Gesamtwirkung  zu  verlangen.  Im  Kontext  mit  Mobilfunk-Basisstationen, 

welche als standardisierte technische Anlagen im konkreten Einzelfall (mit 

Ausnahme  der  Farbgebung  oder  einer  Einwandung) in der Regel nur ein-

geschränkt  individuell  gestaltet  werden  können,  stellt  sich  vor  allem  die 

Frage, ob eine genügende Einordnung in die bauliche und landschaftliche 

Umgebung zu bejahen ist.

Bei der Anwendung der Ästhetikgeneralklausel kommt den Gemeinden ein 

erheblicher Ermessensspielraum zu, so dass sich die Baurekurskommissi-

onen  bei  der  Entscheidüberprüfung  entgegen  ihrer  grundsätzlich  vollen 

Kognition  (§  20  Abs.  1  VRG)  Zurückhaltung  auferlegen.  Die  Baurekurs-

kommissionen ersetzen somit eine noch vertretbare Wertung der Gemein-

de  nicht  durch  eine  eigene  andere  Wertung.  Hingegen  greifen  sie  dann 

ein, wenn die Unhaltbarkeit des vorinstanzlichen Entscheides offensichtlich 

ist  (vgl.  Alfred  Kölz/Jürg  Bosshart/Martin  Röhl,  Kommentar  zum  Verwal-

tungsrechtspflegegesetz  des  Kantons  Zürich,  2.  Aufl.,  Zürich  1999,  § 20 

Rz. 17 ff.).

5.2. 

In der beurteilungsrelevanten Umgebung des in der Zentrumszone situier-

ten Baugrundstücks Kat.-Nr. 4376 sind, wie auch der Augenschein vom 19. 

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November 2009 gezeigt hat, Bauten in sehr unterschiedlicher architektoni-

scher  Ausprägung  mit  sehr  unterschiedlichen  Kubaturen  aus  verschiede-

nen  Epochen  zu  finden.  Auf  der  gegenüberliegenden  Seite  der  Dürnt-

nerstrasse  (d.h.  westlich  des  Standortgebäudes)  stehen  Satteldachbauten 

älteren  (Gebäude  Dürntnerstrasse  10)  bzw.  neueren  Datums  (Gemeinde-

haus Dürntnerstrasse 8. Nördlich und östlich des Baugrundstücks sind ne-

ben  dem  relativ  grossflächigen  Gemeindeplatz,  der vor allem als Autopar-

kierfläche genutzt wird, klein- bis mittelkubige Satteldachgebäude von bes-

tenfalls  durchschnittlicher  gestalterischer  Qualität  sowie  ein  Scheunenge-

bäude  zu  finden.  Südlich  des  Standortgebäudes  ennet der Bachtelstrasse 

liegt  –  neben  einigen  ortbaulich  kaum  relevanten Häusern – das architek-

tonisch  recht  originelle  Eckgebäude  Bachtelstrasse  1,  welches  allerdings 

durch  den  wenig  gelungenen  Einbau  eines  Ladengeschäftes  im  Erdge-

schoss  vor  einiger  Zeit  verunstaltet  wurde.  Das  Gebäude  steht  nach  Aus-

kunft der Vorinstanz weder unter Schutz noch ist es inventarisiert. Das am 

nächsten  bei  der  geplanten  Antennenanlage  situierte  Kernzonengebäude 

befindet  sich  in  einer  Distanz  von  über  90  m  und  wird  durch  das  streitbe-

troffene  Bauvorhaben  optisch  nicht  betroffen.  Das  ein  Flachdach  aufwei-

sende  Standortgebäude  selbst  ist  eine  vergleichsweise  sehr  grosskubige 

Baute  mit  einem  gewerblich  genutzten  Erdgeschoss  sowie  vier  weiteren 

Vollgeschossen.  Der  südliche  Gebäudeteil  ist  lediglich  zweigeschossig. 

Das  Hauptgebäude, das auf dem Flachdach bereits zahlreiche technische 

Einrichtungen aufweist, hat eine Höhe von 15,1 m. 

Der  visuell  wahrnehmbare  Teil  der  streitbetroffenen  Basisstation,  wie  be-

reits erwähnt eine Gemeinschaftsanlage der S. AG und B. AG, besteht ei-

nerseits aus zwei 5,50 m hohen Stahlmasten, welche je südlich (Mast [Po-

le]  1)  und  nördlich  (Mast  [Pole]  1)  der  1,60  m  hohen  Liftaufbaute  erstellt 

werden  solchen.  An  beiden  Masten  sollen  insgesamt  sieben  UMTS-

Antennen  sowie  vier  Richtfunkantennen  (MW1  -  MW4)  montiert  werden. 

Andererseits  sollen  neben  der  Liftaufbaute  die  für  den  Anlagebetrieb  not-

wendigen Steuerungsanlagen und anderen technischen Einrichtungen rea-

lisiert  werden.  Sie  werden  in  so  genannte  Technikkästen  eingebaut,  wel-

che die bestehende Liftaufbaute um 0,90 m überragen. Höhenmässig han-

delt es sich um eine vergleichsweise durchschnittlich dimensionierte Mobil-

funk-Basisstation.  Die  beiden  Masten  sollen  5  m  von  der  westlichen  Ge-

bäudefassade  entfernt,  also  nicht  ganz  in  der  Mitte  des  14  m  breiten 

Flachdaches, erstellt werden. 

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5.3. 

Im Lichte der geschilderten ortsbaulichen Situation und der Tatsache, dass 

es  sich  hier  um  eine  nur  durchschnittlich  dimensionierte  Kommunikations-

anlage  handelt,  ist  die  vorinstanzliche  negative  Einordnungsbeurteilung, 

welche  zur  Bauverweigerung  geführt  hat,  in  keiner  Weise  objektiv  nach-

vollziehbar.  So  geht  die  Argumentation,  die  ziemlich  grosse  Anlage  sei 

dominant  und  wirke  von  den  Hauptverkehrsachsen,  der  benachbarten 

Kernzone  sowie  –  wie  von  den  Vertretern  der  Vorinstanz  anlässlich  des 

Augenscheins  geäussert  –  sogar  vom  Bachtel  aus  als  ortsuntypischer 

Fremdkörper,  fehl.  Tatsache  ist  vielmehr,  dass  die  Basisstation  "einord-

nungsschonend" beinahe in der Mitte des Flachdachs des Standortgebäu-

des geplant ist und die zusätzlichen technischen Einrichtungen an die be-

stehende  Liftaufbaute  angebaut  werden,  weshalb  sie  nicht  als  störende 

neue,  solitäre  technische  Elemente  wahrgenommen  werden.  Zudem  steht 

die  Masthöhe in einem ausgewogenen Verhältnis zur Gebäudehöhe, wes-

halb die Basisstation nicht unproportional wirkt. Auch wenn das Streitobjekt 

nicht  unsichtbar  ist,  ordnet  es  sich  doch  gesetzeskonform  in  die  ausge-

sprochen  heterogene  bauliche  Umgebung  ein.  Auf  die  Kernzone  (das 

nächstgelegene  Kernzonengebäude  ist  mehr  als  90  m  entfernt)  wirkt  sich 

die Basisstation, wie der Augenschein gezeigt hat, optisch nicht aus. Es ist 

schlechterdings  nicht  nachvollziehbar,  weshalb  diese  die  dortigen  Bauten 

oder  das  Erscheinungsbild  der  Zone  als  Ganzes  schmälern  sollte.  Vom 

Bachtel  aus,  vom  Standortgebäude  immerhin  3,3  km  entfernt,  dürfte  das 

Streitobjekt – wie vom rekurrentischer Rechtsvertreter zutreffend bemerkt –

allenfalls mit einem guten Feldstecher sichtbar sein. Insgesamt ordnet sich 

die gemeinschaftliche Kommunikationsanlage im Sinne von § 238 PBG ge-

setzeskonform  ins  bauliche  und  landschaftliche  Umfeld  ein.  Dabei  würde 

sie nicht nur den Anforderungen von Abs. 1 der Bestimmung, sondern so-

gar  denjenigen  (hier  aber  nicht  massgebenden)  von  Abs.  2  genügen.  Ins-

gesamt sind die Einwände des Gemeinderates, welche zur angefochtenen 

Bauverweigerung  geführt  haben,  auch  unter  Berücksichtigung  des  qualifi-

zierten  kommunalen  Ermessensspielraums  in  solchen  Fragen  in  keiner 

Weise  geeignet,  die  strittige  Mobilfunk-Basisstation  objektiv  als  einord-

nungsmässig ungenügend zu qualifizieren, weshalb sich der angefochtene 

Beschluss insoweit als unhaltbar erweist. Damit erweist sich der Rekurs als 

begründet. 

6.1. 

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Der  Schutz  der  Umwelt  vor  elektromagnetischer  Strahlung  wird  im  Bun-

desgesetz  über  den  Umweltschutz  (USG)  sowie  in  der  bundesrätlichen 

Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. De-

zember 1999 (NISV) geregelt. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) konkre-

tisierte  die  NISV  mit  Vollzugsempfehlungen  (Mobilfunk-  und  WLL-Basis-

stationen,  Vollzugsempfehlung  zur  NISV,  BUWAL/  BAFU,  Bern 2003 [VE-

NISV]).  Die  Verordnung  regelt  hauptsächlich  die  Begrenzung  von  nieder-

und  hochfrequenten  Strahlenemissionen,  welche  durch  den  Betrieb  orts-

fester  Anlagen,  wozu  auch  Mobilfunk-Basisstationen  gehören,  erzeugt 

werden  (Art.  2  Abs.  1  lit.  a  NISV).  Es  wurden  gemäss  den  gesetzlichen 

Vorgaben  von  Art.  13  USG  Immissionsgrenzwerte  und  in  Umsetzung  des 

Vorsorgeprinzips Anlagegrenzwerte festgelegt. 

6.2.
Die Immissionsgrenzwerte (IGW) gelten an allen Orten, wo sich Menschen 

normalerweise  aufhalten  können  (Art.  13  Abs.  1  NISV)  und  stützen  sich 

konzeptionell auf die Empfehlungen bzw. Richtlinien der Weltgesundheits-

organisation  WHO  und  der  internationalen  Strahlenschutzvereinigung 

ICNIRP  ab.  Die  Anlagegrenzwerte  (AGW)  der  NISV,  welche  von  Mobil-
funkanlagen  mit    einer  Gesamtstrahlungsleistung  von  über  6  WERP  zwin-
gend eingehalten werden müssen (Ziffern 61 und 64 Anhang 1 NISV), ge-

hen  markant  über  den  Schutzumfang  der  Immissionsgrenzwerte  hinaus 

und  verlangen  in  Konkretisierung der Bestimmung von Art. 4 Abs. 1 NISV 

an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN), die in Art. 3 Abs. 3 NISV auf-

geführt  werden,  im  Vergleich zu den Immissionsgrenzwerten durchschnitt-

lich um den Faktor 10 tiefere elektrische Feldstärken.  

6.3.

Die Ermittlung der Immissions- und Anlagegrenzwerte erfolgt mit Hilfe des 

vom  BAFU  entwickelten  Berechnungsmodells  für  hochfrequente  nichtioni-

sierende  Strahlen  (NIS-Berechnungsmodell),  den  so  genannten  Standort-

datenblättern. Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 1 und 2 NISV verlangt solche Immis-

sionsprognosen  einerseits  beim  strahlenmässig  exponiertesten  OKA  (Ort 

für den kurzfristigen Aufenthalt von Menschen; Immissionsgrenzwert/IGW) 

und andererseits für jene drei Orte mit empfindlicher Nutzung (OMEN), an 

denen  die  elektromagnetische  Strahlung  am  grössten  ist  (Anlagegrenz-

wert/AGW).  Bei  komplexen  Sendeanlagen  mit  zahlreichen  Antennen  oder 

sonst wie speziellen Verhältnissen kann der Einbezug zusätzlicher OMEN 

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sinnvoll oder gar notwendig sein. Die Grenzwertberechnungen werden von 

den  Mobilfunkgesellschaften  durchgeführt  und  müssen  zwingend  Teil  des 

Baugesuchs  sein.  Es  ist  Aufgabe  der  kommunalen  Baubehörden,  das  je-

weilige Standortdatenblatt zusammen mit den übrigen Baugesuchsunterla-

gen  auf  ihre  Vollständigkeit  und  Richtigkeit  zu  überprüfen  oder  von  einer 

externen Fachstelle überprüfen zu lassen.  

6.4.

Die  berechnungsmässig  vom  Gemeinderat  Hinwil  nicht  in  Frage  gestellte 

Immissionsprognose  hat  an  allen  massgebenden  Orten  eingehaltene  Im-

missions- und Anlagegrenzwerte ergeben, was vom kantonalen Amt für Ab-

fall  Wasser,  Energie  und  Luft,  Abteilung  Lufthygiene  im  Detail  überprüft 

und  als  korrekt  befunden  wurde.  Der  entsprechende  Prüfungsbericht  da-

tiert vom 5. November 2008 (act. 9.2). Die Baurekurskommission III hat die 
wesentlichsten  Berechnungsparameter  ebenfalls  überprüft  und  ist  zum 

gleichen Schluss wie die kantonale Fachstelle gekommen. Für die Prüfung 

der Bewilligungsfähigkeit irrelevant ist schliesslich die von der Vorinstanz-

aufgeworfene  Frage,  ob  sich  aufgrund  der  bestehenden  Mobilfunkabde-

ckung  eine  weitere  Basisstation  der  S.  AG rechtfertige.  Gemäss  Recht-

sprechung  müssen  die  Mobilfunkgesellschaften  keinen  betrieblichen  oder 

technischen Bedarfsnachweis für neu zu erstellende Kommunikationsanla-

gen innerhalb der Bauzonen erbringen (statt vieler: BRKE 0253/2009 vom 

25. September 2009, E. 10.2).

7. 

Zusammenfassend  ist  der  Rekurs  in  Aufhebung  der  angefochtenen  Bau-

verweigerung  gutzuheissen.  Der  Gemeinderat  Hinwil  ist  einzuladen,  die 

nachgesuchte  Baubewilligung  unter  den  erforderlichen  Nebenbestimmun-

gen  zu  erteilen  (Abnahmemessungen  an  verschiedenen  OMEN  gemäss 

Prüfbericht  AWEL  vom  5.  November  2008;  allenfalls  farbliche  Anpassung 

der Basisstation oder einzelner Teile davon an die Farbgebung des Stand-

ortgebäudes etc.). 

8. 
Bei  diesem  Verfahrensergebnis  sind  die  Kosten  dem  Gemeinderat  Hinwil 

aufzuerlegen (§ 13 VRG). Nach § 35 der Verordnung über die Organisati-

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on und den Geschäftsgang der Baurekurskommissionen (BRV) beträgt die 

Spruchgebühr je nach Zeitaufwand sowie finanzieller und rechtlicher Trag-

weite, die dem Entscheid im Einzelfall zukommt, Fr. 100.-- bis Fr. 12'000.--

(Abs.  1). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Gebühr unter An-

gabe  der  Gründe  bis  auf  das  Doppelte  dieses  Ansatzes  erhöht  werden 

(Abs. 2). Aufgrund dieser Kriterien ist hier die Spruchgebühr auf Fr. 4'000.-

- festzusetzen. 

9. 

Die  Komplexität  der  Streitsache  rechtfertigt  antragsgemäss  die  Zuspre-

chung einer angemessenen Umtriebsentschädigung an die obsiegende S. 

AG zulasten des Gemeinderates Hinwil (§ 17 Abs. 2 und 3 VRG). 

10. 

In Anwendung von § 316 Abs. 2 PBG ist der Rekursentscheid auch Sonja 

Bruhin  zu  eröffnen,  welche seinerzeit die Zustellung des vorliegend stritti-

gen baurechtlichen Entscheids verlangt hat.

Die Baurekurskommission III erkennt:

I.
Der Rekurs wird gutgeheissen. 

Demgemäss  wird  der  angefochtene  Beschluss  vom  14.  Januar  2009  auf-
gehoben. Der Gemeinderat Hinwil wird eingeladen, die nachgesuchte Bau-
bewilligung unter den erforderlichen Nebenbestimmungen zu erteilen.

II.
[Verfahrenskosten]

III.
[Parteientschädigungen]

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IV.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an ge-
rechnet,  beim  Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürich,  Militärstrasse  36, 
Postfach, 8090 Zürich, schriftlich Beschwerde eingereicht werden. Die Be-
schwerdeschrift  ist  in  genügender  Anzahl  für  das  Verwaltungsgericht,  die 
Vorinstanz  und  jede  Gegenpartei  einzureichen.  Die  Beschwerdeschrift 
muss  einen  Antrag  und  dessen  Begründung  enthalten.  Der  angefochtene 
Beschluss ist beizulegen. Die angerufenen Beweismittel sind genau zu be-
zeichnen und soweit möglich beizulegen.

V.
Mitteilung an:

…………………………..

Namens der 
Baurekurskommission III

Der Vizepräsident:

Der juristische Sekretär:

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