# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9c986fff-b990-53b2-9f85-80413a66dc0f
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-05-26
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 26.05.2020 BRGE II Nr. 0087/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-II-Nr--0087-202_2020-05-26.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
2. Abteilung 

 

 

 
 
 
G.-Nr. R2.2019.00182 
BRGE II Nr. 0087/2020 

 
 
  Entscheid vom 26. Mai 2020 
 
 
 
Mitwirkende Abteilungspräsident Peter Rütimann, Baurichter Stefano Terzi, Baurichterin 

Sabine Ziegler, Gerichtsschreiber Gianfranco Greco     
 
 
 

in Sachen Rekurrierende 
1. J. H. […] 
2. L. M. […] 

 

gegen Rekursgegnerinnen 
1. Baukommission X […] 
2. Y […] 

Nr. 2 vertreten durch […] 

 
 
betreffend Beschluss der Baukommission vom 22. Oktober 2019; Baubewilligung für 

Mobilfunk-Antennenanlage […] 
_______________________________________________________ 

 

 

R2.2019.00182 Seite 2 

hat sich ergeben: 

A. 
Mit Beschluss vom 22. Oktober 2019 erteilte die Baukommission X der Y 
die baurechtliche Bewilligung für eine Mobilfunk-Antennenanlage auf dem 
Grundstück Kat.-Nr. 1 (Kat.-Nr. 2 gemäss GIS-Browser) in X.  

B. 
Gegen diesen Entscheid erhoben J. H. und L. M. mit gemeinsamer Eingabe 
vom 21. November 2019 rechtzeitig Rekurs beim Baurekursgericht des 
Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung des Entscheides sowie 
eventualiter die Rückweisung des Baugesuchs an die Bauherrschaft zur 
Nachbesserung.  

C. 
Mit Verfügung vom 26. November 2019 wurde vom Rekurseingang Vor-
merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.  

D. 
Mit Eingabe vom 3. Dezember 2019 beantragte die Vorinstanz den Beizug 
der kantonalen Fachstelle für nichtionisierende Strahlung (NIS-Fachstelle) 
ins Rekursverfahren.  

Die private Rekursgegnerin beantragte mit Eingabe vom 27. Dezember 
2019 die Abweisung des Rekurses unter Kostenfolge zulasten der Rekur-
rierenden.  

E. 
Mit Replik vom 14. Februar 2020 bzw. Duplik vom 11. März 2020 hielten 
die privaten Parteien an ihren Anträgen fest. Die Vorinstanz verzichtete 
stillschweigend auf eine Duplik.  

 

 

R2.2019.00182 Seite 3 

F. 
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für den Entscheid erforderlich, 
in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 
Die Rekurrierenden sind Bewohner von Liegenschaften, die sich im ge-
mäss bundesgerichtlicher Definition rechtsmittelberechtigten Umkreis der 
strittigen Kommunikationsanlage – der hier über 1 km beträgt (act. 13.6.6, 
S. 5) – befinden. Sie sind damit mehr als irgendwelche Dritte oder die All-
gemeinheit in ihren eigenen Interessen betroffen sowie aufgrund ihrer Rü-
gen im Sinne von § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) rechtsmit-
tellegitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist 
auf den Rekurs einzutreten.  

2. 
Das Baugrundstück Kat.-Nr. 2 liegt in der Zone für öffentliche Bauten ge-
mäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde X (BZO). Darauf befinden 
sich diverse Sportplätze (u.a. Kunsteisbahn, Eishalle, Fussballplätze). Nach 
den Plänen der privaten Rekursgegnerin soll im östlichen, peripheren Be-
reich des Baugrundstücks zwischen Eishalle und Fussballplatz eine freiste-
hende, 23 m hohe Mobilfunkantennen-Anlage erstellt werden. Die einzel-
nen Antennenmodule sollen mit einer kumulierten Sendeleistung von 
6'450 WERP auf den Frequenzbändern 700-900, 1400-2600 und 3600 MHz 
und in den Azimuten (Abweichung in Grad von Nord) von 40° und 300° 
senden (act. 13.6.6).  

3.1. 
Die Rekurrierenden machen zunächst zusammengefasst geltend, dass der 
Vorinstanz das technische Fachwissen fehle, um Baugesuche für Mobil-

 

 

R2.2019.00182 Seite 4 

funk-Antennenanlagen zu behandeln. Die Entscheidbegründung habe die 
Vorinstanz deshalb der privaten Rekursgegnerin und dem Amt für Wasser, 
Energie und Luft (AWEL) abschreiben müssen. Dabei handle es sich indes 
um Parteien und nicht um neutrale Fachstellen. Deshalb seien insbesonde-
re die Aussagen des AWEL als unbewiesene Parteibehauptungen zu be-
werten.  

3.2. 
Gemäss § 318 PBG entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, 
soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Zuständig für die Be-
sorgung des baurechtlichen Verfahrens inklusive Erteilung baurechtlicher 
Bewilligungen ist in der Gemeinde X die Baukommission (Art. 31 Abs. 1 
Ziff. 1 der Gemeindeordnung [GO]). Diese Zuständigkeitsordnung gilt auch 
bei der Behandlung von Baugesuchen für Mobilfunk-Antennen-anlagen.  

Allfälliges fehlendes Fachwissen von Behördenmitgliedern auf dem Gebiet 
nichtionisierender Strahlung ändert daran nichts. Es ist Sache der kommu-
nalen Baubehörden, die jeweiligen Standortdatenblätter der Mobilfunkge-
sellschaften mit den Grenzwertberechnungen, welche zwingend Teil des 
Baugesuchs sind, zusammen mit den übrigen Baugesuchsunterlagen auf 
ihre Vollständigkeit und Richtigkeit zu überprüfen. Hierzu kann indes von 
der kommunalen Baubehörde aufgrund der technischen Komplexität der 
Sache eine anerkannte Fachstelle zur Beratung beigezogen werden. Das 
Bundesamt für Umwelt (BAFU) führte eine Liste über solche anerkannten 
kantonalen (und städtischen) Fachstellen für den Schutz vor nichtionisie-
render Strahlung (NIS-Fachstellen; s. auch Mobilfunk- und WLL-Basis-
stationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, BUWAL/BAFU, Bern 2002 [Voll-
zugsempfehlung NISV], S. 9). Auf dieser Liste befindet sich auch das im 
Baubewilligungsverfahren von der Vorinstanz unbestrittenermassen beige-
zogene AWEL (s. die Liste mit den anerkannten NIS-Fachstellen 
https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachstellen.h
tml). Beim AWEL handelt es sich mithin um eine anerkannte Fachstelle, 
welche über das erforderliche Fachwissen für die Beratung im Zusammen-
hang mit der Errichtung von Mobilfunk-Antennenanlagen sowie insbeson-
dere für die Überprüfung der entsprechenden Standortdatenblätter verfügt.  

Der rekurrentische Vorwurf der Parteilichkeit des AWEL insbesondere auf-
grund von Verflechtungen von staatlichen Organisationen und Wirtschaft 
erweist sich als allgemein gehaltene, appellatorische Kritik. Es liegen keine 

 

 

R2.2019.00182 Seite 5 

konkreten Anhaltspunkte vor, die an der unabhängigen Tätigkeit des AWEL 
zweifeln liessen. Abgesehen davon wäre das AWEL im vorliegenden Ver-
fahren keine verfügende Fachbehörde, womit die allenfalls als Befangen-
heitsrüge aufzufassenden rekurrentischen Vorbringen von vornherein nicht 
begründet wären. Zudem wäre ein Ausstandsbegehren immer gegen eine 
bestimmte (oder mehrere konkrete) natürliche Einzelperson(en) zu richten 
und nicht pauschal gegen eine Gesamtbehörde (s. dazu BGr 2C_305/2011 
vom 22. August 2011, E. 2.4 f.).  

Der Beizug des AWEL im Baubewilligungsverfahren durch die Vorinstanz 
ist mithin nicht zu beanstanden.  

3.3. 
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung, das AWEL in das Re-
kursverfahren beizuladen. Wie soeben erwähnt, ist das AWEL im vorlie-
genden Verfahren keine verfügende Stelle und es ist auch kein Entscheid 
des AWEL Anfechtungsobjekt. Ein Anspruch, das AWEL am Rekursverfah-
ren zu beteiligen, besteht damit nicht. Da die kommunale Baubehörde für 
die Beurteilung des strittigen Baugesuches einen Fachbericht beim AWEL 
in Auftrag gegeben hat, wäre es ihr aber unbenommen gewesen, die Fach-
stelle für die Ausarbeitung ihrer eigenen Rekursvernehmlassung selbst ein-
zubeziehen. Schliesslich war es im vorliegenden Verfahren auch mit Blick 
auf die Sachaufklärung nicht erforderlich, das AWEL ins Rekursverfahren 
beizuladen.  

4.1. 
Die Rekurrierenden bringen weiter vor, dass das Eidgenössische Departe-
ment für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) in einem 
Schreiben vom 17. April 2019 an die Kantone betreffend "Mobilfunk und 
Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz" (nachfolgend: Informati-
onsschreiben 5G) die Gefährdung der Gesundheit durch Mobilfunkstrah-
lung bestätigt habe. Damit seien sämtliche Bundesgerichtsurteile in Sachen 
Gesundheitsgefährdung durch hochfrequente nichtionisierende Strahlung 
quasi überholt. Sinngemäss folgen die Rekurrierenden daraus, dass des-
halb keine Bewilligungen für Mobilfunk-Antennenanlagen mehr erteilt wer-
den dürften.  

 

 

R2.2019.00182 Seite 6 

4.2. 
Im Informationsschreiben 5G wird zwar darauf hingewiesen, dass aus der 
Forschung unterschiedlich gut abgesicherte Beobachtungen vorlägen, wo-
nach es noch andere biologische Effekte gebe, die nicht auf eine Erwär-
mung zurückgeführt werden könnten. Es wird aber auch klargestellt, dass 
nicht bekannt sei, ob mit diesen Effekten Gesundheitsfolgen verbunden 
seien, und dass aus wissenschaftlicher Sicht die Anwendung des Vorsor-
geprinzips bei der Regulierung der Strahlung nach wie vor angezeigt sei, 
wie dies mit den vorsorglichen Anlagegrenzwerten in der Schweiz prakti-
ziert werde (S. 7). Aus dem Schreiben vermögen die Rekurrierenden damit 
nichts für ihren Standpunkt abzuleiten. Ohnehin ist fraglich, ob die gelten-
den – und damit grundsätzlich anzuwendenden – Grenzwerte gemäss der 
Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; s. da-
zu nachfolgend Ziffer 4.3) mit einem solchen Informationsschreiben an die 
Kantone kurzerhand ausser Kraft gesetzt werden könnten. Dies kann an-
gesichts des erwähnten Inhalts des Schreibens indes offenbleiben.  

4.3. 
Um den rekurrentischen Befürchtungen in Bezug auf die gesundheitlichen 
Auswirkungen von Mobilfunkstrahlen zu begegnen, ist dem Folgendes an-
zufügen:  

Der Schutz der Umwelt vor nichtionisierender elektromagnetischer Strah-
lung wird im Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG) sowie in der 
Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 9. De-
zember 1987 (NISV) geregelt. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU; früher 
BUWAL) konkretisierte die NISV mit Vollzugsempfehlungen (s. die bereits 
erwähnte Vollzugsempfehlung NISV).  

Die NISV regelt die Begrenzung von nieder- und hochfrequenten Strah-
lenemissionen, welche durch den Betrieb ortsfester Anlagen wie z.B. Mobil-
funk-Basisstationen erzeugt werden (Art. 2 Abs. 1 lit. a NISV). Es wurden, 
wie im genannten Bundesgesetz vorgeschrieben, Immissionsgrenzwerte 
(IGW) und in Umsetzung des gesetzlichen Vorsorgeprinzips zudem Anla-
gegrenzwerte (AGW) festgelegt. Der NISV liegt das Konzept der technolo-
gieunabhängigen Festlegung von Immissions- und Anlagegrenzwerten zu-
grunde. Es wird nicht nach der Technologie bzw. des Funkdienstes unter-
schieden, sondern es gelten je nach Sendeleistung der Anlage und Fre-
quenz unterschiedliche Grenzwerte (vgl. Benjamin Wittwer, Bewilligungen 

 

 

R2.2019.00182 Seite 7 

von Mobilfunkanlagen, 2. Aufl., Zürich 2008, S. 55). Die entsprechenden 
Grenzwerte sind damit von allen Mobilfunkanlagen mit einer Gesamtstrah-
lungsleistung von über 6 WERP – und vorliegend mithin von sämtlichen ge-
planten Antennen – zwingend einzuhalten (Anhang 1 Ziffer 61 NISV).  

Der Bundesrat hat als im Sinne von Art. 13 Abs. 1 USG zuständiger Ver-
ordnungsgeber aufgrund neuer allgemeingültiger wissenschaftlicher Er-
kenntnisse die allenfalls notwendigen Grenzwertanpassungen vorzuneh-
men. Im Rahmen der am 1. September 2009 in Kraft getretenen Teilrevisi-
on der NISV hat der Bundesrat jedoch gestützt auf die damalige wissen-
schaftliche Ausgangslage auf eine Grenzwertverschärfung verzichtet. In der 
Zwischenzeit bestand für den Gesetzgeber aufgrund des objektiven aktuel-
len Wissensstands keine Veranlassung, die Grenzwerte zu lockern oder zu 
verschärfen (BGr 1C_340/2013 vom 4. April 2014, E. 3.4.1 und 3.4.2).  

Die Rekurrierenden sind weiter darauf hinzuweisen, dass im Jahr 2018 von 
der damaligen Vorsteherin des UVEK eine Arbeitsgruppe eingesetzt wurde, 
welche die Bedürfnisse und Risiken für die nähere und weitere Zukunft von 
Mobilfunk und Strahlenbelastung, insbesondere mit der Einführung von 5G, 
analysieren sollte. In ihrem Bericht "Mobilfunk und Strahlung" vom 
18. November 2019 fasste die Arbeitsgruppe den Stand des Wissens über 
gesundheitliche Folgen zusammen. Sie hält fest, dass es hinsichtlich even-
tueller gesundheitlicher Auswirkungen der 5G-Funktechnologie bisher nur 
wenige Studien an Zellen und Tieren zu akuten Effekten gebe. Die Risiko-
abschätzung der Arbeitsgruppe hat sich deshalb auf Studien abgestützt, die 
in der Vergangenheit zur 2G-, 3G- und 4G-Technolgie durchgeführt wurden 
und mit Frequenzen arbeiten, die im selben Bereich liegen wie diejenigen 
Frequenzen, die gegenwärtig für 5G genutzt werden. Gesundheitsauswir-
kungen unterhalb der Immissionsgrenzwerte der NISV seien bisher nicht 
konsistent nachgewiesen worden. Aus Wissenschaft und Praxis lägen in-
des gleichzeitig unterschiedlich gut abgestützte Beobachtungen für Effekte 
unterhalb der Immissionsgrenzwerte vor. Die Evidenzlage dieser Effekte im 
Hinblick auf das Vorsorgeprinzip schätzte die Arbeitsgruppe zusammenge-
fasst indes als ungenügend ein (s. Bericht "Mobilfunk und Strahlung", 
S. 8 f.). Daran ändern entgegen der rekurrentischen Auffassung auch die 
Angaben gemäss der Tabelle auf S. 67 dieses Berichts nichts. Dargestellt 
ist darin eine Evidenzbewertung, welche zum Ziel hat, den Forschungs-
stand zu den Wirkungen von hochfrequenter Strahlung auf den Menschen 
aufzuzeigen. Die Hauptfragestellung ist dabei, ob es im Hinblick auf das 

 

 

R2.2019.00182 Seite 8 

Vorsorgeprinzip Hinweise oder gesicherte Erkenntnisse für Effekte unter-
halb der ICNIRP-Grenzwerte (bzw. Immissionsgrenzwerte der NISV) gibt 
(s. S. 64). Dabei wird einzig die Evidenzlage in Bezug auf die Beeinflus-
sung von Hirnströmen im Zusammenhang mit der Mobiltelefonexposition, 
d.h. etwa beim Telefonieren, als ausreichend eingeschätzt.  

Ferner sollen die Anlagegrenzwerte zum Schutz der Bevölkerung vor nicht-
ionisierender Strahlung gemäss neuerer Medienmitteilung des Bundesrates 
vom 22. April 2020 – da sich die Arbeitsgruppe in diesem Punkt nicht auf 
eine gemeinsame Empfehlung einigen konnte – unverändert bleiben, d.h. 
diese sollen insbesondere auch nicht verschärft werden 
(https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg
-id-78857.html, zuletzt besucht am 30. April 2020).  

Zu beachten ist schliesslich, dass das BAFU bereits im Jahr 2014 eine Be-
ratende Expertengruppe NIS (BERENIS) einberufen hat. Diese sichtet die 
neu publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema und wählt diejeni-
gen zur detaillierten Bewertung aus, die aus ihrer Sicht für den Schutz des 
Menschen von Bedeutung sind oder sein könnten. Die Ergebnisse der Eva-
luation werden vierteljährlich in Form eines Newsletters auf der Internetsei-
te des BAFU publiziert (www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/the-men/elektro-
smog/newsletter/beratende-expertengruppe-nis-berenis.html zuletzt be-
sucht am 30. April 2020), womit das BAFU gleichzeitig auch die Bevölke-
rung informiert und auf dem neusten Stand hält. Auch die BERENIS hat im 
Rahmen ihrer Tätigkeit bis dato keine Studie sichten können, aufgrund wel-
cher sie eine Grenzwertanpassung – insbesondere auch im Hinblick auf die 
fünfte Mobilfunkgeneration – hätte empfehlen können. 

Aus alledem kann gefolgert werden, dass gesundheitliche Befürchtungen 
bei der Anwendung der schweizerischen Grenzwerte – auch bezüglich der 
5G-Technologie – nach aktuellem Wissensstand unbegründet sind.  

4.4. 
Damit vermögen die Rekurrierenden aus ihren Vorbringen betreffend ge-
sundheitliche Risiken von Mobilfunkstrahlen zusammengefasst nichts für 
sich abzuleiten. 

https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-78857.html
https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-78857.html
http://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/the-men/elektro-smog/newsletter/beratende-expertengruppe-nis-berenis.html%20zuletzt%20besucht%20am%2030
http://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/the-men/elektro-smog/newsletter/beratende-expertengruppe-nis-berenis.html%20zuletzt%20besucht%20am%2030
http://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/the-men/elektro-smog/newsletter/beratende-expertengruppe-nis-berenis.html%20zuletzt%20besucht%20am%2030

 

 

R2.2019.00182 Seite 9 

5.1. 
Die Rekurrierenden sind der Auffassung, es könne nicht zutreffen, dass die 
kantonale NIS-Fachstelle das Bauvorhaben in Übereinstimmung mit der 
Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) und 
den Vollzugsempfehlungen des BAFU geprüft habe, da noch gar keine 
Vollzugsempfehlungen für die Mobilfunktechnologie der fünften Generation 
("5G") vorliegen würde. Bei den Antennen Nrn. 5 und 6 handle es sich um 
solche 5G-Antennen, welche zudem über adaptive Funktionen verfügten. 
Dies bedeute, dass diese jeweils 64 Strahlenkeulen (je acht neben- und 
übereinander) aufwiesen. Der Hersteller gebe für diesen Antennentyp eine 
Sendeleistung von 25'000 WERP an. Im Standortdatenblatt seien indes nur 
1'000 WERP und damit 25-mal zu wenig ausgewiesen. Da gemäss Anhang 1 
Ziffer 63 NISV als massgebender Betriebszustand nach wie vor die maxi-
mal mögliche Sendeleistung bei maximal möglichem Datenverkehr und 
keine kuriosen Durchschnittswerte gelten würden, seien 25'000 WERP und 
nicht die deklarierten 1'000 WERP massgebend. Die einzige Neuerung in 
Anhang 1 Ziffer 63 NISV, wonach bei adaptiven Antennen die Variabilität 
der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt würden, 
habe zur Folge, dass alle 64 Strahlenkeulen mit voller Leistung zu berück-
sichtigen seien. Damit könne der Anlagegrenzwert innerhalb der zwei 
Hauptstrahlrichtungen bis zu einer Distanz von 210 m massiv überschritten 
werden. Dies treffe 60° ausserhalb der Hauptstrahlrichtung noch bis zu ei-
ner Distanz von 65 m zu. Auch ein Vergleich mit den Sendeleistungen von 
3G- und 4G-Antennen zeige, dass die Angaben nicht stimmen könnten.  

5.2. 
Für die Beurteilung der Einhaltung der Grenzwerte gilt gemäss Anhang 1 
Ziffer 63 NISV als massgebender Betriebszustand der maximale Ge-
sprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung. In der seit 1. Juni 
2019 geltenden Fassung der NISV wurde diese Bestimmung dahingehend 
ergänzt, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen 
und der Antennendiagramme berücksichtigt werden. Sendeantennen sind 
in diesem Sinne adaptiv, wenn ihre Senderichtung oder ihr Antennendia-
gramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst wird (An-
hang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV).  

Im bereits erwähnten Informationsschreiben 5G wandte sich das BAFU wie 
erwähnt an die Kantone, um für die Zeit bis zur Publikation einer ergänzten 
Vollzugsempfehlung NISV, welche auch den Umgang mit adaptiven Anten-

 

 

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nen thematisieren soll, eine vorläufige, aber einheitliche Vollzugspraxis 
durchzusetzen. Darin empfiehlt das BAFU, adaptive Antennen bis zum Vor-
liegen des Nachtrages nach dem "worst-case"-Szenario zu behandeln. Die 
Strahlung soll demnach – wovon offenbar auch die Rekurrierenden ausge-
hen – wie bei konventionellen Antennen anhand des maximalen Ge-
sprächs- und Datenverkehrs bei maximaler Sendeleistung beurteilt werden. 
Damit – so das BAFU – wird die tatsächliche Strahlung von adaptiven An-
tennen überschätzt und ist die Beurteilung auf der sicheren Seite (Informa-
tionsschreiben 5G, S. 4). Mit anderen Worten wird die Variabilität solcher 
Antennen gemäss der vorläufigen Empfehlung des BAFU zuungunsten der 
Mobilfunkbetreiber (noch) nicht berücksichtigt. Einer solchen (konservati-
ven) Behandlung von adaptiven Antennen ist aus rechtlicher Sicht nichts 
entgegen zu halten, zumal die Einhaltung der Grenzwerte mit diesem Vor-
gehen sichergestellt ist und damit kein Widerspruch zu den Anliegen der 
Umweltschutzgesetzgebung vorliegt. Bei den im Standortdatenblatt der vor-
liegend strittigen Mobilfunk-Antennenanlage dargestellten Diagrammen 
handelt es sich um solche "worst-case"-Diagramme (Hüllkurven). Die dies-
bezüglichen rekurrentischen Vorbringen zielen damit ins Leere.  

Sodann ist das Vorliegen einer (aktuellen) Vollzugsempfehlung nicht Bewil-
ligungsvoraussetzung. Diese richten sich primär an Vollzugsbehörden und 
ihr Zweck liegt darin, unbestimmte Rechtsbegriffe von Gesetzen und Ver-
ordnungen zu konkretisieren und eine einheitliche Vollzugspraxis zu ermög-
lichen. In diesem Sinn enthält die Vollzugsempfehlung NISV Erläuterungen 
und Präzisierungen hinsichtlich Mobilfunk-Basisstationen. Sie dient als Aus-
legungshilfe, ohne selbst Recht zu setzen. Daraus folgt, dass andere Lö-
sungen nicht ausgeschlossen sind, sofern sie ebenfalls rechtskonform sind 
(Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Pla-
nungs- und Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, Bd. 2, S. 1412 f.). Der Um-
stand, dass die Mobilfunktechnologie der fünften Generation bzw. adaptive 
Antennen in der aktuell publizierten Fassung der Vollzugsempfehlung NISV 
nicht thematisiert werden und ein diesbezüglicher Nachtrag noch ausste-
hend ist, kann mithin nicht zur Bauverweigerung einer solchen geplanten 
Mobilfunk-Antennenanlage führen. Es deutet auch nichts darauf hin, dass 
die vorliegend strittige Mobilfunk-Antennenanlage nicht auf die Vereinbar-
keit mit den einschlägigen Normen überprüft wurde. Dementsprechend 
vermögen die Rekurrierenden aus dem Umstand, dass noch keine aktuali-
sierte Vollzugsempfehlung vorliegt, nichts für sich abzuleiten.  

 

 

R2.2019.00182 Seite 11 

5.3. 
Die Rekurrierenden verstehen den Begriff der maximalen Sendeleistung 
gemäss Anhang 1 Ziffer 63 NISV falsch. Dabei handelt es sich entgegen 
deren Auffassung nicht um die vom Hersteller für den konkreten Antennen-
typ angegebene technische Maximalleistung. Vielmehr wird die im Stand-
ortdatenblatt deklarierte Leistung, wie auch die private Rekursgegnerin ver-
nehmlassungsweise vorbringt (act. 9, S. 3), durch die geltenden Immissi-
ons- und Anlagegrenzwerte begrenzt. Die Mobilfunkbetreiber sind verpflich-
tet, die Leistung soweit zu reduzieren, als die Grenzwerte an sämtlichen re-
levanten Orten (OMEN und OKA) eingehalten werden können.  

Bei der von der privaten Rekursgegnerin in den Standortdatenblättern für 
die jeweiligen Antennen angegebenen Leistung handelt es sich – da sämt-
liche Grenzwerte gemäss rechnerischer Prognose für die geplante Mobil-
funk-Antennenanlage eingehalten sind – mithin um diese "kritische" (Maxi-
mal-)Leistung unter gleichzeitiger Berücksichtigung des maximalen Ge-
sprächs- und Datenverkehrs. Die Baubewilligung wird denn auch hierfür 
‒ und nur hierfür – erteilt. Mithin ist unerheblich, ob die einzelnen verwen-
deten Antennen eine höhere Leistung erbringen könnten als im Standortda-
tenblatt angegeben. Auch der Umstand, dass mit adaptiven Antennen eine 
gewisse Richtwirkung erzeugt werden kann und diese zu diesem Zweck ei-
ne Vielzahl von einzelnen Antennenelementen aufweisen (im vorliegenden 
Fall sollen es deren 64 sein), führt nicht dazu, dass im Standortdatenblatt 
eine höhere Leistung angegeben werden müsste. Die von den Mobilfunk-
betreiber darin angegebene Leistung ist entgegen der rekurrentischen Auf-
fassung nicht mit der Anzahl dieser Elemente – etwa 64 – zu multiplizieren. 
Vielmehr handelt es sich bei der angegebenen Leistung um die hierfür ma-
ximal zur Verfügung stehende Leistung und haben sich die einzelnen 
Beams, welche über die Richtwirkung erzeugt werden können, diese ma-
ximal zur Verfügung stehende Leistung dementsprechend zu teilen (s. hier-
zu B. Thors et al, Time-averaged Realistic Maximum Power Levels for the 
Assessment of Radio Frequency Exposure for 5G Radio Base Stations    
using Massive MIMO, Section II. Method, C. Spatial and Temporal Distribu-
tion of Users, zu finden auf http://ieeexplore.ieee.org/document/8039290/, 
zuletzt besucht am 30. April 2020). Der gegenteiligen rekurrentischen Auf-
fassung kann damit nicht gefolgt werden. Insbesondere ist damit unbeacht-
lich, dass mit der vom Hersteller angegebenen Maximalleistung die Anla-
gegrenzwerte bis zu einer Distanz von 210 m überschritten werden könn-
ten.  

http://ieeexplore.ieee.org/document/8039290/

 

 

R2.2019.00182 Seite 12 

6.1. 
Die Rekurrierenden machen weiter geltend, dass keine Vollzugshilfe für 
Abnahmemessungen bezüglich der neuen Mobilfunkgeneration bestehe, 
und dass – sinngemäss – Mobilfunk-Antennenanlagen deshalb nicht bewil-
ligt werden dürften. Zudem seien schon die aktuellen Methoden für die Ab-
nahmemessungen aufgrund der Messunsicherheiten von ± 45 % un-
brauchbar.  

6.2. 
Gemäss Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder Berech-
nungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach An-
hang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen 
Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt geeignete Mess- und 
Berechnungsmethoden.  

Weder die Vollzugsempfehlung NISV noch die Messempfehlung NISV 
(Nichtionisierende Strahlung, Mobilfunk-Basisstationen [GSM], Messemp-
fehlung, BUWAL/BAFU, Bern 2002) sehen explizit auf die 5G-Technologie 
zugeschnittene Messempfehlungen vor (s. Messempfehlung NISV, S. 9). 
Im Informationsschreiben 5G hält das BAFU diesbezüglich indes fest, dass 
bereits bei der Einführung von 3G (UMTS) und 4G (LTE) das Messverfah-
ren erst nach dem Start der Technologie habe erarbeitet werden können. 
Die Ausarbeitung habe indes jeweils wenige Monate gedauert. Die Einfüh-
rung von 5G erfolge in Frequenzbereichen, wie sie bereits jetzt für den Mo-
bilfunk und für WLAN verwendet würden, und auch das Modulationsverfah-
ren der Signale sei ähnlich wie bei 4G (LTE). Auch wenn für die Messfir-
men noch keine Akkreditierungsmöglichkeit basierend auf einer Messemp-
fehlung des BAFU bzw. des Eidgenössischen Instituts für Metrologie 
(METAS) bestehe, könnten Messungen vorgenommen werden. In diesem 
Fall hätten sich die Messfirmen am aktuellen Stand der Technik zu orientie-
ren (Informationsschreiben 5G, S. 5).  

Abnahmemessungen können damit entgegen der Auffassung der Rekurrie-
renden durchaus auch hinsichtlich der Strahlungen einer adaptiven 
5G-Antenne vorgenommen werden. Wie gesehen schreibt die NISV einzig 
vor, dass das BAFU geeignete Mess- und Berechnungsmethoden emp-
fiehlt. Die im Informationsschreiben 5G abgegebene Einschätzung des 
BAFU, dass Messungen vorgenommen werden und sich die Messfirmen 
am aktuellen Stand der Technik zu orientieren hätten, ist insoweit als Emp-

 

 

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fehlung zu betrachten. Es liegen keine Anhaltspunkte vor, die es rechtferti-
gen würden, von dieser Einschätzung der Fachbehörde abzuweichen. Auch 
die Rekurrierenden bringen nichts Substantiiertes vor, das berechtigte 
Zweifel an der Richtigkeit dieser Einschätzung und der (provisorischen) 
Empfehlung erwecken könnte. Eine Aufhebung der Baubewilligung recht-
fertigt sich daher nicht.  

6.3. 
Die Rekurrierenden monieren indes auch die Ungenauigkeit von bei Ab-
nahmemessungen aktuell angewandten Methoden. Diesbezüglich ist fest-
zuhalten, dass sich das Bundesgericht bereits in zahlreichen Fällen auf 
diese Messempfehlungen gestützt und diese als dem aktuellen Stand der 
Technik entsprechend und folglich für anwendbar erklärt hat (u.a. 
BGr 1C_122/2014 vom 23. Oktober 2014, E. 6.4).  

Das METAS hat am 11. Juni 2014 einen Amtsbericht zu dieser Thematik 
publiziert (https://www.metas.ch/dam/data/metas/Dokumentation/metas-
publikationen/berichte-metas-publikationen/bericht-messunsicherheit.pdf). 
Es kommt darin zum Schluss, derzeit gebe es mit den aktuell zur Verfü-
gung stehenden modernsten Messeinrichtungen und Techniken keine Mög-
lichkeiten, die gesamte (erweiterte) Messunsicherheit von ± 45 % bei der 
Bestimmung des örtlichen Höchstwerts der elektrischen Feldstärke in In-
nenräumen zu verkleinern.  

Erschwerend sei dabei, dass sich die Messunsicherheit aus diversen unter-
schiedlichen Faktoren zusammensetze. Bereits die so genannte Standard-
unsicherheit der Messeinrichtung liege erfahrungsgemäss um ± 10 % bis 
± 16 %. Diese umfasse Unsicherheitsquellen wie die Messantenne bzw. die 
Feldsonde, die Verbindungskabel und – trotz guter Kalibrierung – das 
Messgerät selbst. Weitere Unsicherheiten ergäben sich bei der Probenah-
me (± 15 %), d.h. bei den Auswirkungen des Messvorgangs aufgrund der 
konkreten Verhältnisse vor Ort (Streuung bei der messtechnischen Abtas-
tung des Raums, unterschiedliches Verhalten der elektromagnetischen 
Felder etc.).  

Insgesamt ergibt sich nach den Ausführungen des METAS aufgrund der 
anzuwendenden quadratischen Summierungsregeln bei der Addition der 
genannten Faktoren eine Gesamtunsicherheit von typischerweise ± 18 % 
bis ± 22 %. Weil die Gesamtunsicherheit ein Intervall mit einem Vertrau-

 

 

R2.2019.00182 Seite 14 

ensgrad von lediglich 68,3 % definiere, werde oft auf die so genannte er-
weiterte Messunsicherheit abgestellt. Diese bezeichne die Gesamtunsi-
cherheit mit einem Erweiterungsfaktor um 2, was zur genannten erweiterten 
Messunsicherheit von ± 45 % führe. Dies bedeute aber nicht, dass ein 
Messergebnis in jedem Fall um diesen Betrag vom wahren Wert abweiche. 
Wie gross die Abweichung im konkreten Einzelfall sei, lasse sich allerdings 
nicht eruieren. Kleine Abweichungen seien häufiger, grosse seltener. Diese 
Unsicherheitsfaktoren liessen sich mit den aktuell zur Verfügung stehenden 
Mitteln weder eliminieren noch ergebnisrelevant minimieren. Die bisherigen 
Messempfehlungen würden also noch immer dem gegenwärtigen Stand 
der Technik entsprechen. 

Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können diese Unsicher-
heiten im Zusammenspiel mit den anderen bestehenden Kontrollfaktoren 
entgegen rekurrentischer Auffassung jedoch toleriert werden. So sind etwa 
das Qualitätssicherungssystem der schweizerischen Mobilfunkbetreiber 
(QS-System, s. nachfolgend Ziffer 6.4.) und die Abnahmemessungen laut 
Gericht ein komplementäres Gesamtpaket (BGr 1C_642/2013 vom 7. April 
2014, E. 6.4). Weil, so das Bundesgericht weiter, die in der Praxis gemäss 
den bestehenden Messempfehlungen durchgeführten Abnahmemessungen 
dem aktuellen Stand der Technik entsprächen, liege kein technischer Wan-
del vor, der ein Abweichen von der bisherigen Rechtsprechung zur Mes-
sung der Strahlung von Mobilfunkanlagen begründen könnte 
(BGr 1C_286/2014 vom 2. Dezember 2014 und 1C_685/2013 vom 6. März 
2015). Damit besteht kein Grund, die vorliegend angefochtene Baubewilli-
gung aufgrund dieser Messunsicherheit aufzuheben oder darin entspre-
chende Auflagen zu statuieren.  

6.4. 
Die Rekurrierenden beanstanden indes auch das QS-System. Es sei eine 
Farce, da die Einträge in die Datenbanken des Bundesamtes für Kommuni-
kation (BAKOM) nicht automatisiert erfolgten und nicht überprüfbar seien. 
Unangemeldete Stichproben durch die Ämter seien zudem nicht möglich, 
da diese keinen online-Zugriff auf die eingestellten Parameter in den Steu-
erzentralen hätten. Das Bundesgericht verlange in einem Entscheid die "ri-
gorose Überprüfung des ununterbrochenen Datenflusses von den Anten-
nenpanels auf den Sendemasten bis in die kantonalen Umweltämter". Bis 
die Resultate dieser Überprüfung vorlägen, sei das QS-System als inexis-
tent zu betrachten.  

 

 

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Die schweizerischen Mobilfunkgesellschaften wurden aufgrund eines Bun-
desgerichtsurteils gestützt auf Art. 12 NISV verpflichtet, bis zum 31. De-
zember 2006 ein QS-System für ihre Basisstationen einzurichten, bei wel-
chem die bewilligten Antenneneinstellungen (Hard- und Softwarekompo-
nenten) zu Kontrollzwecken in einheitlich aufgebaute Datenbanken imple-
mentiert, dort laufend aktualisiert, regelmässig überprüft und – sofern Un-
regelmässigkeiten festgestellt werden – innert Kürze auf das bewilligte 
Mass korrigiert werden. Die QS-Systeme von Salt, Sunrise und Swisscom 
wurden von den Fach- und Rechtsmittelbehörden als hinreichender Quali-
tätsmanagementsnachweis u.a. im Sinne des die Mobilfunkgesellschaften 
verpflichtenden Rundschreibens des BAFU vom 16. Januar 2006, welches 
die bundesgerichtlichen Kontrollvorgaben beim Betrieb von Mobilfunkanla-
gen konkretisiert, anerkannt.  

Mit dem QS-System der schweizerischen Mobilfunkgesellschaften werden 
alle relevanten Parameter einer bewilligten Basisstation, also auch diejeni-
gen, welche von der Netzzentrale aus gesteuert werden können (etwa die 
Abstrahlungswinkel), erfasst. Mittels einer automatisierten Überprüfungs-
routine werden einmal pro Arbeitstag die effektiv eingestellten Sendeleis-
tungen und Senderichtungen sämtlicher Antennen mit den bewilligten Wer-
ten verglichen (VB.2010.00274 vom 8. September 2010, E. 6.2). Abwei-
chungen von den bewilligten Antennenparametern wären folglich in Kürze 
erkennbar und könnten umgehend behoben werden. Zudem hat Y (wie die 
übrigen Mobilfunkgesellschaften) gemäss dem erwähnten Rundschreiben 
des BAFU u.a. den kantonalen Fachstellen periodisch allfällige QS-
Fehlerprotokolle zuzustellen.  

Das Bundesgericht hat in zahlreichen Urteilen festgehalten, dass dieses 
Prozedere die Einhaltung der Grenzwerte bei den schweizerischen Mobil-
funk-Antennenanlagen vollumfänglich gewährleiste (u.a. in 
BGr 1C_492/2009 vom 20. Juli 2010, E. 4.2). Entgegen den Vorbringen der 
Rekurrierenden haben die Vollzugsbehörden gemäss den massgebenden 
Empfehlungen des BAFU keinen Onlinezugriff auf die Steuerzentralen der 
Mobilfunkbetreiberinnen, da diese nur Einsicht in die QS-Datenbank ge-
währen müssen. Ebenso wenig werden automatisch zu erfolgende Einträge 
in Datenbanken der Behörden vorausgesetzt. Vielmehr wird nur die auto-
matische Erzeugung von Fehlerprotokollen verlangt, die den Behörden alle 
zwei Monate zuzustellen sind (s. BGr 1C_97/2018 vom 3. September 2019, 
E. 6.4). In diesem von den Rekurrierenden ebenfalls angerufenen Ent-

 

 

R2.2019.00182 Seite 16 

scheid des Bundesgerichts wird entgegen deren Auffassung damit keines-
wegs eine "rigorose Überprüfung des ununterbrochenen Datenflusses von 
den Antennenpanels auf den Sendemasten bis in die kantonalen Umwelt-
ämter" verlangt. Es ging in diesem Entscheid vielmehr um einen Einzelfall 
im Kanton Schwyz betreffend Unstimmigkeiten beim Prozess der Daten-
übertragung in die QS-Datenbanken, die sich notabene bei den Netzbetrei-
bern befinden (s. dazu E. 6.2 desselben Entscheids, worin es heisst: "Die 
Netzbetreiber haben dazu in den Steuerzentralen eine Datenbank [QS-
Datenbank] zu implementieren […]"). Ebenso wenig stellte das Bundesge-
richt darin die Tauglichkeit von QS-Systemen generell in Frage oder 
schloss auf ein generelles Versagen der QS-Systeme. Es forderte das 
BAFU lediglich in den Erwägungen dazu auf, "im Rahmen seiner Aufgaben, 
den Vollzug der NISV zu überwachen und die Vollzugsmassnahmen der 
Kantone zu koordinieren, erneut eine schweizweite Kontrolle des ord-
nungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme durchführen zu lassen 
oder zu koordinieren" (vgl. E. 8.3).  

Die Rekurrierenden vermögen das bei der privaten Rekursgegnerin imple-
mentierte QS-System damit nicht in Frage zu stellen.  

7. 
Zusammengefasst ist der Rekurs damit abzuweisen. Ausgangsgemäss 
sind die Verfahrenskosten den Rekurrierenden 1 und 2 unter solidarischer 
Haftung je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 des Verwaltungsrechtspflegege-
setzes [VRG]).  

Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwal-
tungsgerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr 
nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem 
bestimmbaren Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Liegt 
wie hier ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Ge-
richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 
Abs. 2 GebV VGr). Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Re-
kursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, in: Kom-
mentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).  

Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 4'500.-- festzusetzen. 

[…]