# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 49ae9350-6623-559f-b642-e8b4c2217a6c
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-03-24
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 24.03.2016 605 2015 256
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_605-2015-256_2016-03-24.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

605 2015 256 
605 2015 257
605 2015 258

Arrêt du 24 mars 2016

Ie Cour des assurances sociales

Composition Président: Marc Boivin
Juges: Marianne Jungo, Marc Sugnaux
Greffière stagiaire: Aline Burnand

Parties A.________, recourant 

contre

COMMISSION SOCIALE DE LA COMMUNE DE VILLARS-SUR-
GLÂNE, autorité intimée  

Objet Aide sociale

Recours du 5 novembre 2015 contre la décision sur réclamation du 
5 octobre 2015

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Par décision du 15 juin 2015, confirmée sur réclamation le 5 octobre 2015, la Commission 
sociale de la Commune de Villars-sur-Glâne (ci-après, la Commission sociale) a redéfini la 
couverture du budget d’aide sociale de son administré A.________, né en 1961, ceci pour une 
période de 4 mois.

Elle lui a réduit son forfait d’entretien de 15%, vu son comportement « déplorable ». Elle faisait 
référence à l’attitude agressive et menaçante adoptée dans le cadre d’une mesure d’emploi mise 
sur pied par l’assurance-chômage (contrat LEMT de durée déterminée) et laissait ainsi entendre 
qu’il n’œuvrait pas à sa réinsertion professionnelle, ne satisfaisant par conséquent pas à son 
obligation de diminuer sa situation de besoin.

B. Assisté  par Caritas Fribourg, A.________ interjette recours contre la décision sur 
réclamation, concluant à son annulation et, partant, à la levée de la mesure qu’il considère comme 
une « sanction » et au rétablissement de son budget ordinaire. Il conteste globalement les 
reproches qui lui sont faits et se prévaut de sa bonne attitude générale, comme de la satisfaction 
donnée à tous ses précédents employeurs.

Il requiert par ailleurs la restitution de l’effet suspensif du recours et demande enfin, vu son 
indigence, à être libéré des frais de procédure ainsi que de leur avance (assistance judiciaire 
partielle).

Dans ses observations du 26 janvier 2015, la Commission sociale propose le rejet du recours.

A l’issue d’un second échange des écritures, les parties ont campé sur leurs positions.

Pour autant que cela soit utile à la solution du litige, il sera fait état du détail des arguments de ces 
dernières dans les considérants de droit du présent arrêt, dans le cadre desquels seront 
notamment examinés leurs moyens de preuve.

en droit

1. Selon l’art. 36 de la loi sur l’aide sociale (LASoc; RSF 831.0.1), les décisions sur réclamation 
sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal. La personne qui sollicite une aide sociale a 
qualité pour agir (art. 37 let. a LASoc).

Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code de procédure et de juridiction 
administrative [CPJA; RSF 150.1]), le présent recours est recevable à la forme. 

Le Tribunal cantonal peut dès lors en examiner les mérites.

2. a) Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale du 18 juin 1999 (Cst.; RS 101), quiconque est 
dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être 
aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la 
dignité humaine. Les étrangers peuvent également invoquer ce droit, indépendamment de leur 
statut du point de vue de la police des étrangers (ATF 121 I 367 consid. 2d).

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L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que 
toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins 
médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.

b) La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes 
domiciliées, séjournant ou de passage dans le canton (art. 1er al. 1 LASoc).

Elle a pour but de favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 
LASoc). Une personne est considérée dans le besoin lorsqu'elle éprouve des difficultés sociales 
ou lorsqu'elle ne peut subvenir à son entretien, d'une manière suffisante ou à temps, par ses 
propres moyens (art. 3 LASoc). 

Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide matérielle et la 
mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale ou particulière 
permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide personnelle comprend 
notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est une prestation allouée 
en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4). La mesure 
d'insertion sociale, dans le cadre d'un contrat d'insertion sociale, permet au bénéficiaire de l'aide 
sociale de retrouver ou de développer son autonomie et son insertion sociale (al. 5).

3. D'après l'ordonnance du 2 mai 2006 fixant les normes de calcul de l’aide matérielle de la loi 
sur l’aide sociale (RSF 831.0.12), toute personne dans le besoin vivant à domicile et tenant son 
ménage a droit à un montant forfaitaire pour son entretien (art. 1 al. 1). Le forfait mensuel pour 
l’entretien est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage commun (art. 1 al. 3 
de l'ordonnance précitée).

Les montants forfaitaires sont fixés à l’art. 2 de cette ordonnance, au demeurant conforme aux 
concepts et normes de calcul de l’aide sociale fixées par la Conférence suisse des institutions 
d’action sociale (CSIAS).

Il ressort de son art. 10 al. 1 que l’aide matérielle minimale pour l’entretien (minimum vital absolu) 
est de 15% inférieure aux montants forfaitaires.

4. Les prestations d’aide sociale peuvent, cas échéant, être réduites ou supprimées.

a) Toujours selon cette même ordonnance, en cas de manquements graves, les montants 
forfaitaires sont réduits de 15 % (art. 10 al. 2).

La suppression de la couverture des besoins fondamentaux (entretien, logement, santé) est 
exceptionnellement possible, si le bénéficiaire refuse de manière expresse et répétée de prendre 
un emploi raisonnablement acceptable qui lui est fourni ou de faire valoir un droit à un revenu de 
substitution (al. 3).  

b) D’après la jurisprudence (arrêt TF 2P.115/2001 du 30 décembre 2002, consid. 3b; ATF 
122 II 193 / JdT 1998 I p. 562, consid. 2ee), le bénéficiaire de l'aide sociale a le devoir de faire tout 
son possible pour atténuer sa situation de besoin, voire l'éliminer. Cela découle du principe de 
réciprocité qui est au centre des mesures destinées à favoriser l'intégration sociale et l'insertion 
professionnelle. Ce principe implique une contre-prestation que la personne demandant l'aide 
sociale doit fournir dans son propre intérêt et dans l'intérêt de la collectivité. Il reste la possibilité de 
prononcer un retrait total des prestations lorsque le bénéficiaire se comporte de manière abusive, 
par exemple s'il refuse une activité salariée simplement pour bénéficier de l'aide sociale ou refuse 

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de participer à un programme d'occupation. À cette fin, une base légale formelle n'est pas 
indispensable, dans la mesure où les motifs du retrait représentent une application du principe de 
l'abus de droit (MÖSCH PAYOT, "Sozialhilfemissbrauch?!", in HÄFELI, Das schweizerische 
Sozialhilfrecht, 2008, p. 285).

c) Dans le cadre d'un abus de droit, l'autorité compétente peut, de manière alternative, 
diminuer le montant de l'aide sociale matérielle à un montant inférieur aux minimas d'existence 
conforme à la dignité humaine ou supprimer totalement les prestations (MÖSCH PAYOT, p. 307 et 
311; WOLFFERS, Fondements du droit de l'aide sociale, 1995, p. 189).

Avant de refuser l'octroi de prestations d'aide sociale ou de les supprimer, l'autorité compétente 
doit avertir par écrit le bénéficiaire des conséquences précises de la persistance de son 
comportement. Dans le cas où le dossier est déjà ouvert et qu'une aide est déjà versée, il n'est 
possible de supprimer les prestations qu'après avertissement et audition de la personne 
concernée (WOLFFERS, p. 189; normes de la Conférence suisse des institutions d’action sociale 
(CSIAS), A.8-1 et A.8-3; cf.).

La personne doit en outre être en mesure de subvenir à ses propres moyens (ATF 121 I 367 
consid. 3d; cf. également arrêt TC FR 605 2012 77 du 29 novembre 2012).

Lorsqu'elle envisage la réduction ou le retrait des prestations de l'aide sociale, l'autorité veille aussi 
à ce que ces mesures n'affectent pas les proches du bénéficiaire des prestations (WOLFFERS, p. 
190).

5. La réduction des prestations doit enfin répondre au principe de la proportionnalité.

a) Le principe de proportionnalité comprend (a) la règle d'adéquation qui exige que le 
moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé, (b) la règle de nécessité qui impose qu'entre 
plusieurs moyens adaptés, soit choisi celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés 
ainsi que (c) la règle de proportionnalité au sens étroit qui requiert de mettre en balance les effets 
de la mesure choisie sur la situation des personnes concernées avec le résultat escompté du point 
de vue du but visé (arrêt TF 2P.156/2005 du 17 octobre 2005; ATF 130 I 65 consid. 3.5.1; 128 II 
292 consid. 5.1 et les arrêts cités).

b) En cas de réduction des prestations sociales, il y a lieu de vérifier si la personne 
concernée peut faire valoir des raisons justifiant son comportement, si la réduction est 
proportionnelle aux manquements ou à la faute et si la personne concernée peut elle-même, en 
modifiant son attitude, faire en sorte que la cause de la diminution disparaisse et si la réduction 
peut donc être annulée ultérieurement.

La réduction des prestations sociales sera en principe limitée dans le temps, afin de laisser au 
bénéficiaire l'occasion de se comporter de nouveau de manière coopérative (arrêts TC FR 605 
2012 77 du 29 novembre 2012, 603 2010 59 du 24 juin 2010 et 603 2009 47 du 4 février 2010).

Concernant son étendue, le forfait pour l’entretien peut ainsi être réduit de 15% au maximum pour 
une durée maximale de 12 mois.

Au terme d’un délai d’une année au plus, il faut vérifier si les conditions matérielles d’une réduction 
restent réunies. Si tel est le cas, la mesure peut être reconduite sous forme d’une nouvelle 
décision prolongeant la réduction pour 12 mois supplémentaires au maximum à chaque fois.

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6. Est en l’espèce litigieuse la réduction forfaitaire de 15% du budget d’aide sociale pour une 
durée de 4 mois, qui renvoie le recourant au minimum vital absolu.

Ce dernier conteste pour l’essentiel avoir manqué à ses obligations de bénéficiaire.

Il s’agit en l’espèce de revenir brièvement sur son  parcours d’assisté social.

L’on se basera notamment sur les pièces 13 à 26 figurant au dossier d’aide sociale, les seules au 
demeurant remises par l’autorité intimée.

a) prise en charge sociale

Le recourant est suivi par les services sociaux depuis à tout le moins le mois de janvier 2012.

A lire le journal de l’assistante sociale, l’on comprend qu’il a travaillé en usine avant de se 
retrouver sans emploi et de s’adresser à sa commune (dossier aide sociale, pièce 13).

Egalement en recherche d’emploi, sa femme est présente à ses côtés lors de la plupart des 
entretiens.

La gestion du dossier des époux n’est pas toujours aisée.

Tous deux semblent parfois faire preuve d’une passivité susceptible de prétériter leur retour dans 
le monde du travail.

A peine inscrite au chômage en avril 2012, l’épouse a ainsi très vite l’objet d’une désinscription 
après s’être présentée à un premier entretien avec son fils dans la poussette, laissant clairement 
douter de sa disponibilité vis-à-vis d’un emploi. Elle n’effectuait alors par ailleurs pas ses 
recherches d’emploi (cf. journal 11.04.2012, pièce 13).

C’est dans un contexte assez semblable que se sont manifestés les manquements reprochés au 
recourant.

Celui-ci n’apparaissait d’emblée pas spécialement motivé à retrouver du travail, se prévalant assez 
vite de certificats médicaux alors qu’il travaillait comme ouvrier en usine, en vertu d’un contrat de 
travail communal. Cette mesure d’insertion se passait au demeurant assez mal. On lui reprochait 
de faire des remarques, de se mêler de ce qui ne le regardait pas et de ne pas suivre les 
consignes (cf. courrier de l’entreprise B.________ du 4 avril 2012, dossier aide sociale, pièce 15).

Il se serait même un jour barricadé dans un local en s’estimant menacé de mort (cf. journal 
24.04.2012, pièce 13), attitude a priori peu compatible avec les obligations d’un travailleur.

Au mois de juin 2012, ses recherches d’emploi étaient insuffisantes et on continuait à relever son 
manque de motivation (cf. journal 19.06.2012, pièce 13). Etait tout particulièrement jugée 
inefficace sa méthode personnelle consistant à ne s’adresser qu’à des agences d’emploi 
temporaire (cf. journal 06.08.2012, pièce 13).

A côté de cela, la collaboration n’était pas toujours idéale, le recourant paraissant en outre 
consommer de l’alcool (cf. journal 06.08.2012 et 29.10.2012, pièce 13).

Pendant toute la première partie de l’année 2013, sa méthode de recherches d’emploi continuait à 
ne pas porter ses fruits.

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Le recourant semblait par ailleurs ne pas comprendre pourquoi les autres, et notamment à ce 
moment-là sa femme, pouvaient bénéficier de contrats de travail communaux pour aller travailler 
pour le compte de l’organisme qui, l’année précédente, n’avait pas été satisfait de ses services (cf. 
journal 06.05.2013, pièce 13).

Il devenait irrité et l’idée qu’il puisse être en partie responsable de cette situation semblait le vexer 
(cf. journal 30.09.2013, pièce 13).

La collaboration avec lui qui « se révoltait » devenait dès lors plus difficile (cf. journal 20.10.2013, 
pièce 13).

A la fin de l’année 2013, il a tout de même pu effectuer, dans le cadre du chômage, une mesure 
de travail comme palefrenier, mesure qui sera prolongée jusqu’au printemps suivant (cf. journal 
05.05.2014, pièce 13).

Au mois de mai 2014, son ORP l’a assigné à une nouvelle mission temporaire, comme chauffeur 
dans une entreprise d’installation sanitaire.

Mais cette mesure n’a duré que 4 jours : il n’aurait pas été qualifié pour les activités liées à 
l’installation sanitaire que l’employeur lui demandait encore d’effectuer et ce dernier aurait mis fin à 
la mesure pour cette raison (cf. journal 05.05.2014, pièce 13).

Interrogé sur les circonstances exactes de ce qui se serait passé lors de cette mesure interrompue 
sur fond de conflit, le recourant s’est emporté et a mis fin à l’entretien avec l’assistante sociale en 
quittant la salle. Il s’en est par la suite excusé par écrit. Ce qui ne l’a toutefois pas empêché de se 
montrer « désagréable » et narquois par la suite (cf. journal 13.05.2014, pièce 13).                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            

Au printemps 2015, le recourant n’avait pas vraiment changé, ni de méthode de recherche 
d’emploi, ni d’attitude : « M. se montre dédaigneux vis-à-vis des démarches à entreprendre » (cf. 
journal 27.04.2015, pièce 13).

C’est à cette époque que l’assistante sociale a appris qu’une nouvelle mesure d’emploi de deux 
mois, trouvée par le chômage, s’était mal terminée.

L’expérience a été relatée par l’organisateur de la mesure. Deux jours après avoir dû effectuer 
20 minutes supplémentaires, le recourant serait parti « chez le médecin » sans en référer à ses 
responsables. Amené à s’expliquer, il aurait laissé entendre qu’il entendait compenser ainsi ses 
heures supplémentaires et faire ses recherches d’emploi, sur quoi l’organisateur lui aurait fait 
remarquer qu’il devrait aussi et surtout veiller à « soigner l’emploi qu’on lui donne ». Le jour même, 
alors qu’il lui restait pourtant encore un jour de travail, il aurait annoncé son départ. Finalement 
contractuellement obligé de travailler encore un jour, il serait revenu le lendemain, mais en se 
montrant agressif et très mal disposé. L’organisateur lui aurait alors signifié qu’il interrompait de 
suite la mesure et le recourant se serait mis à proférer injures et menaces (cf. courriel de 
l’organisateur du 5 mai 2015, dossier aide sociale, pièce 19).

C’est sur ces faits que se base la Commission sociale pour prononcer la réduction de 15% 
litigieuse.

Elle a tout d’abord averti le recourant, lui demandant de s’expliquer.

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Il a alors répondu en substance qu’il avait toujours respecté les horaires de travail, mais 
reconnaissait tout de même s’être parfois permis de demander à partir plus tôt parce qu’il avait 
travaillé un peu plus tard que prévu. Il expliquait alors qu’il devait aller effectuer ses recherches 
d’emploi. Il indique n’avoir à tout le moins causé aucun accident lorsqu’il travaillait. Enfin, il 
admettait s’être emporté lors du dernier jour et avoir injurié l’organisateur, sans toutefois le 
menacer, mais l’invitant tout de même à « aller ch… » (son courrier non daté, sinon manuellement 
du 27 mai 2015, dossier aide sociale, pièce 21).

Il ne s’est en fin de compte pas excusé, estimant au contraire être accusé à tort.

b) obligation d’atténuer la situation de besoin

A tout le moins, le recourant doit se voir imputer les éventuelles conséquences des manquements 
observés à la toute fin de la dernière mesure d’emploi.

Les explications qu’il a données au sujet de cet évènement ne tendent pas à susciter le doute en 
sa faveur, bien au contraire.

En tentant de les interpréter pour se justifier, il laisse clairement penser que les faits qu’on lui 
reproche n’ont pas été inventés par l’organisateur.

L’on perçoit par ailleurs dans ses explications l’attitude revendicatrice généralement décrite, depuis 
2012, par son assistante sociale.

Il reconnaît à tout le moins avoir manqué de respect à l’organisateur en usant d’un vocabulaire 
manifestement dénué de courtoisie.

A côté de cela, il faut aussi relever l’antécédent survenu en 2012 qui lui a probablement valu, il 
s’en est plaint d’ailleurs, de ne pas avoir été repris par cette même entreprise déçue de ses 
services, contrairement à d’autres personne et notamment son épouse. Il y avait vu une injustice.

Une autre mesure avait aussi été interrompue en 2014 après seulement 4 jours, sur fond, là 
encore, de conflit.

C’est peu dire que le recourant ne réalise pas que son attitude hypothèque ses chances de se 
réinsérer professionnellement et c’est sur ce point précis que la mesure de réduction décidée par 
la Commission sociale après les derniers faits se justifie.

Le « répondant entreprise » du SPE indiquait du reste pour sa part : « Je suis sincèrement navré 
de l’image que cet assuré véhicule auprès des employeurs » (courrier électronique du 8 mai 2015, 
dossier aide sociale, pièce 19).

c) but de la mesure, forme et proportionnalité de celle-ci

La réduction litigieuse vise bien moins à « sanctionner » le recourant qu’à le mettre en face de ses 
responsabilités, pour lui faire comprendre qu’il est en partie responsable de ce qui lui arrive : il ne 
met en effet pas tout en œuvre pour atténuer sa situation de besoin, alimentée ici par la mauvaise 
réputation qu’il est en train de se faire dans le monde du travail, notamment auprès de tous les 
intermédiaires censés favoriser sa réinsertion.

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Contrairement à ce qu’il semble penser, la décision qu’il conteste n’est entachée d’aucun vice de 
forme. Son droit d’être entendu a bien été respecté : il a pu en effet se déterminer, au demeurant 
dans un courrier daté à la main du 27 mai 2015 et probablement parvenu après le délai qui lui 
avait été imparti, au 26 mai 2015.

Les nombreuses remarques de son assistante sociale, qu’il a semble-t-il toujours relativement mal 
prises, peuvent également être considérées comme autant d’avertissements matériels qu’il n’a pas 
voulu entendre et il est vain pour lui de soutenir qu’il se serait amendé après l’avertissement formel 
du 19 mai 2015, auquel il a tardivement répondu.

S’il se prévaut enfin d’avoir toujours donné satisfaction à ses employeurs, force est bien de 
constater qu’en l’espèce et comme au moins à deux reprises avant, en 2012 puis en 2014, cela n’a 
pas du tout été le cas.

L’organisateur de la mesure à la base de la réduction, à l’issue de laquelle le recourant s’est donc 
mal comporté, a d’ailleurs conclu ainsi: « Je suis extrêmement déçu de lui. C’est une personne qui 
ne fait aucun effort et ne montre aucune motivation, est très lent dans l’exécution des tâches qui lui 
sont confiées. Il montre plus d’intérêt concernant les jours de congé auxquels il a droit, connaît 
également très bien les subtilités du droit qui vont dans son sens (ex : nombre de jours de maladie 
sans présentation obligatoire d’un certificat maladie) » (cf. courriel de l’organisateur du 5 mai 2015, 
dossier aide sociale, pièce 19).

Cela va dans le sens du journal tenu par l’assistante sociale, dont on voit assez mal pourquoi il ne 
correspondrait pas à la réalité.

A côté de tout cela, la limitation de la mesure dans le temps, pour une seule durée de quatre mois, 
donne clairement à penser que la mesure est tout à fait proportionnée et que le cas soumis à la 
Cour par le recourant ne constitue dès lors pas un exemple d’injustice.

Le recours est au contraire mal fondé et doit être rejeté.

La réduction de 15% du budget social est ainsi confirmée.

7. Vu le rejet du recours, la restitution de l’effet suspensif n’entre plus en question et la requête 
déposée dans ce sens devient sans objet.

Il reste à statuer sur les frais et dépens.

8. Le recourant a demandé à être libéré des frais judiciaires.

Or, vu l’art. 129 let. a CPJA et l’état probable d’indigence du recourant, il n’est ici très 
exceptionnellement pas perçu de frais de justice.

L’on renoncera par ailleurs ainsi à alimenter davantage son sentiment d’injustice.

La requête d’assistance judiciaire partielle devient dès lors également sans objet.

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la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La requête en restitution de l’effet suspensif est sans objet.

III. Il n’est pas perçu de frais de justice.

IV. La requête d’assistance judiciaire partielle est également sans objet.

V. Communication.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le 
présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. 
Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 
6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. 
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens 
de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une 
copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est 
en principe pas gratuite.

Fribourg, le 24 mars 2016/mbo

Président Greffière stagiaire