# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9202bf39-a16b-5444-87ab-f2b8e354db99
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-02-28
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Steuergerichtshof 28.02.2022 604 2021 129
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_010_604-2021-129_2022-02-28.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

604 2021 129

Arrêt du 28 février 2022

Cour fiscale

Composition Président : Marc Sugnaux 
Juges : Christian Pfammatter, Dina Beti 
Greffière : Julie Eigenmann 

Parties CONSEIL COMMUNAL DE A.________, recourant,

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée,

et

B.________, intimé, représenté par Me Julien Guignard, avocat

Objet Emoluments administratifs

Recours du 7 décembre 2021 contre la décision du 5 novembre 2021

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considérant en fait

A. B.________ était propriétaire de deux fonds contigus situés sur deux communes différentes, 
à savoir l'art. ccc du registre foncier de la commune de A.________ et l'art. ddd de la commune de 
E.________. La limite séparant ces deux terrains constitue également la limite entre les communes 
de A.________ et de E.________.

En mars 2019, B.________ a déposé trois demandes de permis de construire pour la construction, 
sur l'article ccc RF de la commune de A.________, à savoir une habitation (bâtiment A) avec parking 
souterrain et sondes géothermiques et demande de report d'indice entre les articles ccc/fff (ce 
dernier devant être détaché de l'article ccc) RF de la commune de A.________ et l'article ddd RF 
de la commune de E.________, et deux habitations (bâtiments B et C) avec sondes géothermiques 
et demande de report d'indice entre les articles ccc/fff RF de la commune de A.________ et l'article 
ddd RF de la commune de E.________.

Par décisions séparées du 10 décembre 2019, le Préfet de la Gruyère a refusé l'octroi des trois 
permis de construire requis. Un recours interjeté par le propriétaire auprès du Tribunal cantonal a 
été rejeté par arrêt du 12 octobre 2020 (602 2020 11).

B. En parallèle, le 20 janvier 2020, la commune de A.________ a facturé ses émoluments à 
B.________ de la façon suivante:

- - facture no ggg (bâtiment A): CHF 3'461.55;
- - facture no hhh (bâtiment B): CHF 3'461.55;
- - facture no iii (bâtiment C): CHF 3'461.55.

Le propriétaire a contesté lesdites factures en déposant une réclamation auprès de la commune. Il 
concluait à ce que celles-ci soient annulées et qu'une seule et unique facture soit émise sur la base 
du projet de construction envisagé dans son ensemble et non sur la base des trois projets de 
construction pris séparément. A l'appui de ses conclusions, il faisait valoir, en substance, une 
violation du principe d'équivalence, la prohibition de l'arbitraire et la violation du principe de 
proportionnalité.

La commune a invité le propriétaire à lui indiquer les coûts de construction effectifs de chacun des 
trois immeubles en vue de la rectification des factures, ce que B.________ a fait en date du 27 avril 
2020. Concrètement, les coûts de construction du bâtiment A, parking compris, s'élevaient à 
CHF 2'550'212.80, ceux du bâtiment B à CHF 1'144'646.80 et ceux du bâtiment C à 
CHF 1'180'640.40. Le coût des aménagements extérieurs était estimé à CHF 150'000.-. Le prix de 
l'ensemble du projet – les trois immeubles, le parking et les aménagements extérieurs compris – se 
montait à CHF 5'025'500.-.

Par courrier du 26 juin 2020, la commune de A.________ a annulé les factures nos ggg, hhh et iii 
précédemment émises et a procédé à l'établissement de trois nouvelles factures comme suit:

- facture no ggg (bâtiment A): CHF 4'185.55, soit CHF 4'099.- d'émolument et CHF 86.55 de 
frais de publication;

- facture no hhh (bâtiment B): CHF 2'964.55, soit CHF 2'878.- d'émolument et CHF 86.55 de 
frais de publication;

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- facture no iii (bâtiment C): CHF 3'155.5, soit CHF 3'069.- d'émolument et CHF 86.55 de frais 
de publication.

Les 8 et 29 juillet 2020, B.________ a formé de nouvelles réclamations et a demandé à la commune 
qu'elle reconsidère ses décisions. Il a relevé que les griefs invoqués dans sa réclamation du 
20 février 2020 n'avaient pas été pris en considération et que la facture no ggg (bâtiment A) 
nouvellement émise prévoyait même un montant supérieur aux émoluments précédemment facturés 
pour le même immeuble.

Par décision du 24 septembre 2020, le Conseil communal de A.________ a rejeté la réclamation et 
maintenu les factures du 26 juin 2020. Il a précisé que ces factures ont été rectifiées sur la base des 
coûts de construction effectifs de chaque immeuble et établies conformément au règlement 
communal.

C. Le propriétaire a interjeté recours auprès du Préfet de la Gruyère. A l'appui de ses conclusions, 
il invoquait une violation du principe d'équivalence, estimant que la commune aurait dû examiner 
globalement le projet et n'émettre qu'une seule facture dès lors que le fait de diviser les frais de 
construction pour chacun des immeubles envisagés n'avait pas engendré une charge de travail 
supplémentaire. Il se prévalait également d'arbitraire et de violation du principe de proportionnalité, 
assurant que, selon le règlement communal, les émoluments ne devraient pas dépasser CHF 9'600.- 
et qu'en facturant ses émoluments à trois reprises, la commune porte atteinte à ses intérêts 
pécuniaires. Enfin, il se prévalait de l'interdiction de la reformatio in pejus dès lors que la commune 
de lui a pas laissé la possibilité de s'exprimer lorsqu'elle a réformé la décision en sa défaveur et 
facturé un montant plus élevé pour le bâtiment A.

Par décision du 5 novembre 2021, le Préfet de la Gruyère a admis le recours de B.________ et 
annulé la décision du Conseil communal de A.________. Il a renvoyé la cause à celui-ci pour qu'il 
réévalue les émoluments dans le sens des considérants. A l'appui de sa décision, le Préfet a 
considéré, en substance, que le grief de la violation de l'interdiction de la reformatio in pejus était 
mal fondé puisque l'examen global des émoluments, souhaité par le recourant, démontrait que sa 
situation n'était pas péjorée dans la mesure où une différence de CHF 79.- était constatée en sa 
faveur entre les émoluments facturés la première fois et ceux facturés la seconde fois. S'agissant 
en revanche du grief d'arbitraire dès lors que les factures, examinées globalement, atteignaient un 
montant de CHF 10'305.65, le Préfet a relevé qu'un plafond de CHF 9'600.- est prévu pour le 
montant des émoluments communaux et constaté que, si on envisage globalement la situation, ce 
plafond avait été dépassé. Il a ajouté que le projet présentait un coût global de construction de 
CHF 5'025'500.-, de sorte que les émoluments communaux devraient, aux termes du règlement 
communal, se situer dans la fourchette entre CHF 6'517.- et CHF 8'561.- correspondant à un projet 
de construction compris entre CHF 4'000'000.- et CHF 8'000'000.-.

D. Par acte du 7 décembre 2021, le Conseil communal de A.________ interjette recours à 
l'encontre de la décision préfectorale du 5 novembre 2021. Il conclut à l'annulation de celle-ci et à la 
confirmation de la décision du 24 septembre 2020. A l'appui de ses conclusions, il fait valoir en bref 
que la commune est en droit de demander aux requérants le dépôt d'une demande de permis de 
construire pour chaque bâtiment situé sur un même bien-fonds, ce qu'elle a choisi de faire pour des 
besoins concrets de contrôle technique et administratif. Le principe du dépôt de trois demandes de 
permis de construire étant justifié, le Préfet n'était pas en droit d'appliquer le règlement communal 
sur les émoluments comme il l'a fait et devait se borner à vérifier les émoluments individuellement à 
l'aune de leur proportionnalité. Or, les émoluments prélevés en matière de permis de construire sont 

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en adéquation avec la valeur objective de la prestation administrative fournie par la commune qui 
n'est pas négligeable dans de telles procédures. Le montant de l'émolument se mesure de plus à 
l'utilité économique qu'elle apporte à l'intéressé, même si, comme en l'espèce, le permis de 
construire n'a pas pu être délivré, les projets de construction n'étant pas conformes au droit. Les 
émoluments sont néanmoins exigibles puisque la prestation de la commune a été fournie.

Le Préfet de la Gruyère, par courrier du 24 janvier 2022, et B.________, par courrier de son 
mandataire du 31 janvier 2022, ont conclu à la confirmation de la décision préfectorale attaquée.

en droit

1.

1.1. Conformément à l’art. 114 al. 1 let. c du Code de procédure et de juridiction administrative 
du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1), le Tribunal cantonal connaît en dernière instance des recours 
contre les décisions prises par les préfets.

Le recours du 7 décembre 2021 contre la décision du Préfet de la Gruyère du 5 novembre 2021, 
notifiée le 9 novembre 2021, a été interjeté en temps utile ainsi que dans les formes requises (art. 
79 et 81 CPJA), par une commune ayant qualité pour recourir (art. 76 let. b CPJA et art. 155 al. 2 
de la loi du 25 septembre 1980 sur les communes [LCo ; RSF 140.1]). 

Partant, le recours est recevable.

1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou 
l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). Il peut aussi être formé pour inopportunité si l’affaire concerne le domaine des 
contributions publiques (art. 78 CPJA).

2.

La commune recourante remet en cause la décision du Préfet de la Gruyère de soumettre les trois 
factures en cause au plafond prévu par la réglementation communale globalement et non 
individuellement. 

2.1. Aux termes de l'art. 61 al. 1 de la loi fribourgeoise sur l'aménagement du territoire et les 
constructions du 2 décembre 2008 (LATeC; RSF 710.1), les communes peuvent prélever des 
émoluments en matière de construction et de plans d'aménagement sur la base d'un règlement 
adopté conformément à la législation sur les communes. La commune de A.________ a fait usage 
de cette faculté en édictant son règlement concernant les émoluments administratifs et les 
contributions de remplacement en matière d'aménagement du territoire et de constructions des 
31 mai 2010 et 15 décembre 2014 (ci-après le Règlement; pièce 17 recourant). L'art. 4 ch. 1 du 
Règlement prévoit, pour les constructions, la perception d'une taxe proportionnelle au coût annoncé 
dans la demande de permis, selon un tableau annexé, pour le permis de construire et de démolir, 
mais au maximum un montant de CHF 9'000.-. A cette taxe proportionnelle s'ajoute notamment une 
taxe de base de CHF 100.-. S'y ajoutent enfin les frais effectifs de publication dans la Feuille officielle 
du canton de Fribourg et dans les autres moyens de communication (art. 4 ch. 2 du Règlement).

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L'annexe au Règlement indique le mode de calcul des taxes proportionnelles et prévoit à cet égard 
la formule mathématique suivante:

9'000 x (1 – e -0.00000027 x le coût annoncé)

Ladite annexe au Règlement contient également une liste d'exemples de calcul de la taxe 
proportionnelle. Pour une construction dont le coût annoncé se situe entre CHF 1'000'000.- et 
CHF 2'000'000.- la taxe proportionnelle va de CHF 2'130.- à CHF 3'755.-, et pour une construction 
dont le coût annoncé est entre CHF 4'000'000.- et CHF 8'000'000.-, la taxe proportionnelle se situe 
entre CHF 5'944.- et CHF 7'962.-.

2.2. L'émolument administratif, qui fait partie des contributions causales, représente la 
contrepartie de la fourniture d'un service par l'Etat. Les différents types de contributions causales 
ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence – qui est l'expression du principe de la 
proportionnalité en matière de contributions publiques –, selon lequel le montant de la contribution 
exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation 
fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). En outre, la plupart des contributions causales 
– en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses 
de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de préférence – doivent respecter le principe de 
la couverture des frais. Selon ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, 
ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de 
l'administration (ATF 143 I 227 consid. 4.2.2 et références citées). Les contributions causales 
doivent ainsi être calculées d'après la dépense à couvrir et répercutées sur les contribuables 
proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés 
conformément au principe d'équivalence (ATF 143 I 220 consid. 5.2).

Selon le principe d'équivalence, qui concrétise ceux de proportionnalité et de l'interdiction de 
l'arbitraire (art. 5 al. 2 et 9 Cst.), le montant de chaque redevance doit être en rapport avec la valeur 
objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation 
se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des 
dépenses administratives en cause. L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un 
service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Pour cette raison, la 
jurisprudence admet un certain schématisme dans la détermination des taxes et de leur montant. Il 
est ainsi possible de recourir à des critères normatifs fondés sur des moyennes résultant de 
l'expérience et faciles à utiliser (arrêt TF 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 5.1). Les 
contributions doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des 
différences qui ne se justifieraient pas par des motifs pertinents (ATF 138 II 70 consid. 7.1; 128 I 46 
consid. 4a).

2.3. En l'espèce, la taxe proportionnelle perçue par A.________ est un émolument administratif 
et, par conséquent, une contribution causale. Elle est en effet facturée en contrepartie de l'examen, 
par les autorités communales, des demandes de permis de construire sur le territoire de la 
commune. Ainsi que le recourant le relève avec pertinence, les tâches que les autorités communales 
assument dans ce contexte ne sont pas négligeables. Elles doivent en effet contrôler le projet de 
construction sous l'angle de la conformité aux règlements, effectuer la mise à l'enquête publique, 
examiner les oppositions éventuelles et organiser, le cas échéant, une séance de conciliation, puis 
rédiger le préavis communal et transmettre le dossier au Préfet.

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Il n'est pas contesté en l'espèce que les émoluments prélevés en matière de permis de construire 
sont en adéquation générale avec la valeur objective de la prestation administrative fournie par la 
commune. Le seul point contesté concerne le fait de savoir si, dès lors qu'il s'agissait d'un projet de 
construction comportant trois immeubles, la limite maximale de la taxe proportionnelle s'applique à 
l'ensemble du projet ou à chaque immeuble individuellement.

2.4. Les dispositions légales et réglementaires applicables ne précisent pas dans quelle mesure, 
en cas de construction d'un projet comportant plusieurs immeubles sur un même bien-fonds, la 
demande de permis de construire peut ou doit être effectuée pour chaque immeuble individuellement 
ou si plusieurs bâtiments peuvent être regroupés dans une même demande de permis de construire. 
Le recourant expose à cet égard que A.________ demande aux requérants le dépôt d'une demande 
de permis de construire pour chaque bâtiment, même s'ils sont implantés sur un même bien-fonds, 
sauf si le complexe de plusieurs bâtiments comprend un rez-de-chaussée commun, comme pour un 
centre commercial par exemple. Le recourant expose que cette pratique repose sur des critères 
objectifs. En cas de modification des plans en cours de procédure pour un seul des bâtiments, la 
procédure de permis de construire peut être poursuivie sans interruption pour les autres. Une 
procédure d'opposition peut par ailleurs ne concerner qu'un seul des bâtiments et non le projet dans 
son ensemble, ce qui autorise la poursuite de la procédure et, par la suite, de la construction, pour 
les autres bâtiments. Cette manière de procéder permet en outre d'obtenir les permis d'occuper 
selon l'avancement individuel des travaux pour chaque bâtiment.

Ces explications sont à première vue fondées sur des raisons objectives et peuvent également être 
dans l'intérêt de la personne qui sollicite les permis de construire.

2.5. En ce qui concerne le projet pour lequel B.________ a déposé ses demandes de permis de 
construire, les remarques suivantes s'imposent néanmoins.

Compte tenu des coûts de construction annoncés tels que retenus par le recourant, les taxes 
proportionnelles sont de CHF 3'999.- pour le bâtiment A au coût de CHF 2'176'244.-, de CHF 2'778.- 
pour le bâtiment B au coût de CHF 1'366'894.-, et de CHF 2'969.- pour le bâtiment C au coût de 
CHF 1'482'353.-, soit un total de CHF 9'743.-. En revanche, en prenant en compte le coût global de 
CHF 5'5025'491.-, la taxe proportionnelle s'établit à CHF 6'682.-.

Or, il s'agit d'un projet relatif à trois immeubles situés sur une même parcelle et assorties d'un parking 
commun en sous-sol de l'un des immeubles (DO 4). Dans un premier temps, le requérant a déposé 
une seule demande de permis de construire pour l'ensemble de son projet. Faisant suite à une 
intervention du 28 mars 2019 de la personne responsable de ce projet auprès de la commune (pièce 
2 recourant), il a par la suite déposé une demande de permis de construire distincte pour chaque 
immeuble, le parking commun étant ajouté au bâtiment A. Nonobstant ce dépôt de trois demandes, 
il s'agissait néanmoins manifestement d'un projet unique qui impliquait qu'un bâtiment ne serait pas 
construit sans les deux autres, ni sans le parking commun. Dans ce contexte, l'explication du 
recourant selon laquelle le niveau du rez-de-chaussée n'était pas commun aux trois bâtiments, de 
sorte que le requérant ne pouvait prétendre à une seule procédure de permis de construire, relève 
d'un procédé rhétorique à la logique fallacieuse. Certes en effet, les trois bâtiments présentaient un 
sous-sol et non un rez-de-chaussée commun, mais l'effet en était le même, à savoir qu'aucun des 
bâtiments ne serait construit sans les deux autres, et sans ledit sous-sol. En outre, il ressort du 
dossier de la cause qu'au cours de toute la procédure d'autorisation, les trois demandes de permis 
de construire ont été traitées simultanément, voire ensemble. Les refus de permis de construire 
portent ainsi la même date du 10 décembre 2019 et présentent une teneur quasiment identique (DO 

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31, 36 et 41). Quant à l'arrêt du 12 octobre 2020 de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal, 
il statue en une seule fois sur les trois refus de permis de construire (DO 26).

B.________ ne s'est certes pas opposé à la requête de A.________ l'obligeant à déposer trois 
demandes de permis de construire. Cela étant, compte tenu du caractère particulier du projet tel que 
décrit, on ne saurait admettre que le dépôt de trois demandes de permis de construire conduise à 
une augmentation des émoluments administratifs dus pour leur examen. Or, compte tenu du 
caractère non linéaire de la formule mathématique prévue par le Règlement, le fait de diviser le 
projet en trois demandes de permis de construire aboutit à une telle augmentation. Pour un projet 
de construction présentant un coût total de CHF 5'025'491.-, le requérant s'est ainsi vu soumettre à 
un émolument administratif qui, selon le Règlement, correspond à une construction d'une valeur 
totale supérieure à CHF 30'000'000.-. Le montant réclamé au requérant n'est ainsi plus en rapport 
avec la valeur objective de la prestation fournie et dépasse les limites raisonnables.

Dans ces conditions, c'est à juste titre que le Préfet de la Gruyère a admis le recours de B.________, 
annulé la décision du 24 septembre 2020, et renvoyé la cause au Conseil communal de A.________ 
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Ce qui précède conduit au rejet du recours et à la confirmation de la décision préfectorale attaquée.

3.

3.1. A teneur de l’art. 131 al. 1 CPJA, applicable notamment en cas de recours, la partie qui 
succombe supporte les frais de procédure. Conformément à l’art. 133 CPJA, des frais de procédure 
ne peuvent toutefois pas être exigés des collectivités publiques, sauf lorsque leurs intérêts 
patrimoniaux sont en cause.

Même si elle succombe sur ses conclusions, des frais ne peuvent pas être mis à la charge de la 
commune recourante puisque les contributions publiques en cause ne font pas partie des intérêts 
patrimoniaux d’une collectivité publique au sens de l’art. 133 CPJA (cf. RFJ 1992 199; arrêt TC FR 
604 2018 13 du 14 janvier 2019 consid. 5.2).

3.2. Selon l’article 137 al. 1 CPJA, notamment en cas de recours devant une autorité statuant en 
dernière instance cantonale, l’autorité de la juridiction administrative alloue, sur requête, à la partie 
qui obtient gain de cause une indemnité pour les frais nécessaires qu’elle a engagés pour la défense 
de ses intérêts. L'indemnité de partie comprend les frais de représentation ou d'assistance et les 
autres frais de la partie (art. 140 CPJA). Elle est mise à la charge de la ou des parties qui 
succombent.

En l'espèce, l'intimé n'a pas sollicité d'indemnité.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours du Conseil communal de A.________ est rejeté.

Partant, la décision du Préfet de la Gruyère du 5 novembre 2021 est confirmée.

II. Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué d'indemnité.

III. Notification.

Conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110), le 
présent arrêt peut être porté devant le Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours qui suivent 
sa notification par la voie du recours en matière de droit public.

Fribourg, le 28 février 2022/dbe

Le Président : La Greffière :