# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0d701552-b584-5a44-8ee1-52e797975a03
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-01-16
**Language:** de
**Title:** Graubünden Kantonsgericht Sonstige Kammern 16.01.2018 V 2017 5
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_KG_999_V-2017-5_2018-01-16.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN

DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 17 5

1. Kammer als Verfassungsgericht

Vorsitz Audétat
RichterIn Racioppi, Moser, Meisser und Brunner,

Aktuar Simmen

URTEIL

vom 16. Januar 2018

in der verfassungsrechtlichen Streitsache

A._____ und 53 Mitbeteiligte,

sowie

Eidgenössisch-Demokratische Union Graubünden, c/o Andreas Vetsch,
Talstrasse 9, 7270 Davos Platz,
Evangelische Volkspartei Graubünden, Obergasse 13, 7494 Davos Wie-
sen,
Grünliberale Partei Graubünden, Gaudenz Bavier, Steigstrasse 24, 7305 
Fläsch,
Sozialdemokratische Partei Graubünden, Gürtelstrasse 24, Postfach 
561, 7001 Chur,
Verda - Grünes Graubünden, Prättigauerstrasse 14, 7265 Davos Wolf-
gang,
alle vertreten durch Prof. Dr. iur. Andreas Auer,

Beschwerdeführer
gegen

Regierung des Kantons Graubünden,
Beschwerdegegnerin

- 2 -

betreffend Stimm- und Wahlrecht

- 3 -

1. Mit Beschluss vom 14. September 2017 legte die Regierung des Kantons 

Graubünden (nachfolgend Regierung) im Hinblick auf die Gesamterneue-

rungswahlen des Grossen Rates für die Amtsperiode 2018 bis 2022 die 

Anzahl der in jedem Wahlkreis zu wählenden Abgeordneten fest.

2. Dagegen erhoben 54 natürliche Personen und fünf Kantonalparteien 

(nachfolgend Beschwerdeführer), vertreten durch Prof. Dr. iur. Andreas 

Auer, am 18. September 2017 Beschwerde wegen Verletzung von verfas-

sungsmässigen und politischen Rechten an das Verwaltungsgericht des 

Kantons Graubünden mit folgenden Rechtsbegehren:

"1. Es sei festzustellen, dass das Bündner Mehrheitswahlsystem für die Wahl des 
Grossen Rates die Bundesverfassung (Art. 8 und 34) verletzt;

2. Es sei eventualiter festzustellen, dass diese Verfassungswidrigkeit insbeson-
dere die von der kantonalen Verfassung nicht vorgeschriebene Sitzgarantie der 
einzelnen Wahlkreise betrifft;

3. Es seien die zuständigen Behörden des Kantons Graubünden im Sinne eines 
Appellentscheids aufzufordern, spätestens im Hinblick auf die übernächste 
Wahl des Grossen Rates eine verfassungskonforme Wahlordnung zu schaffen;

4. Es sei festzustellen, dass das Verwaltungsgericht auf die vorliegende Be-
schwerde nicht eintreten kann;

5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Graubünden."

3. Nachdem die Regierung von Seiten des streitberufenen Gerichtes am 

20. September 2017 zur Einreichung einer Vernehmlassung aufgefordert 

worden war, fiel dem Instruktionsrichter auf, dass das Briefpapier des Ver-

treters der Beschwerdeführer die für die Kanzlei tätigen Personen unterteilt 

in "Im Anwaltsregister eingetragen" und in "Konsulenten". Weil Prof. Dr. iur. 

Andreas Auer als Konsulent firmiert und eine Abfrage in den Anwaltsregis-

tern der Kantone Graubünden, Zürich und Genf negativ verlief, forderte der 

Instruktionsrichter Prof. Dr. iur. Andreas Auer mit Schreiben vom 27. Sep-

tember 2017 auf, dem Gericht innert 10 Tagen seine Befugnis zur Rechts-

vertretung gemäss Art. 15 VRG aufzuzeigen. Gleichzeitig nahm der In-

struktionsrichter der Regierung die Frist zur Einreichung der Vernehmlas-

- 4 -

sung mit dem Hinweis, dass diese gegebenenfalls zu einem späteren Zeit-

punkt neu angesetzt werde, ab.

4. Mit Schreiben vom 5. Oktober 2017 bestätigte Prof. Dr. iur. Andreas Auer, 

dass er nicht im Besitz eines Anwaltspatents sei und er wohl deshalb die 

Vorschrift von Art. 15 Abs. 2 VRG schlicht übergangen habe. Gleichzeitig 

ersuchte er darum, in Anwendung von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG die Rechts-

vertretung für die Beschwerdeführenden übernehmen zu dürfen. In der 

gleichzeitig beim Bundesgericht eingereichten Stimmrechtsbeschwerde sei 

er als Rechtsvertreter anerkannt. Es bestehe kein vernünftiger Grund, wes-

halb die Rechtsvertretung in diesen beiden, dieselben Rechtsfragen auf-

werfenden Beschwerden von zwei verschiedenen Personen wahrgenom-

men werden solle. Für den Fall, dass dies nicht möglich sein sollte, be-

zeichnete Prof. Dr. iur. Andreas Auer Rechtsanwalt B._____ als Stellver-

treter in diesem Verfahren; die Befugnis, einen Stellvertreter zu bezeich-

nen, ergebe sich aus den bereits eingereichten Vollmachten. Sollte auch 

dies nicht möglich sein, werde um Ansetzung einer Frist ersucht, damit die 

Beschwerdeführenden in diesem Verfahren einen rechtmässigen Vertreter 

bestimmen können. Aus Gründen der Einfachheit sei er bereit, eine allfäl-

lige Verfügung an die Beschwerdeführer weiterzuleiten.

5. Mit prozessleitender Verfügung vom 25. Oktober 2017 beschränkte der In-

struktionsrichter das Verfahren auf die Frage der Postulationsfähigkeit.

6. Am 7. November 2017 wies die Regierung darauf hin, dass Prof. Dr. iur. 

Andreas Auer im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung die Postulations-

fähigkeit gefehlt habe und er auch über keine Ausnahmebewilligung verfügt 

habe. Die Beschwerdeerhebung sei deshalb nicht rechtsgültig erfolgt und 

er habe den für ihn erkennbaren Mangel auch nicht innert der gesetzten 

Nachfrist behoben. Das Gesuch um Erteilung einer Ausnahmebewilligung 

zur Vertretung der Beschwerdeführenden sei verspätet erfolgt; darüber hin-

- 5 -

aus mangle es auch an den besonderen Umständen, welche eine Ausnah-

mebewilligung rechtfertigten.

7. Mit Stellungnahme vom 27. November 2017 reichte Prof. Dr. iur. Andreas 

Auer dem streitberufenen Gericht 45 Parteierklärungen ein, mit denen die 

Betroffenen um Erteilung einer Ausnahmebewilligung für Prof. Dr. iur. An-

dreas Auer als deren Rechtsvertreter ersuchen und erklären − falls die Er-

teilung der nachgesuchten Ausnahmebewilligung nicht möglich sein sollte 

− das Verfahren in eigenem Namen weiterführen zu wollen. Zwei Parteien 

legten zudem ein von ihnen zusätzlich unterzeichnetes Exemplar der Be-

schwerde vom 18. September 2017 bei. In seiner Stellungnahme bean-

tragte Prof. Dr. iur. Andreas Auer was folgt:

"1. Es sei vom Gericht vorab über das mit Eingabe des Unterzeichnenden vom 
5. Oktober 2017 gestellte Gesuch um Zulassung desselben zur Rechtsvertre-
tung im vorliegenden Einzelfall gestützt auf Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG zu ent-
scheiden.

2. Falls Verfahrensantrag 1 abgewiesen werden sollte, sei die Beschwerde vom 
18. September 2017 nach Massgabe der dieser Eingabe beigelegten Parteier-
klärungen als von den Beschwerdeführern persönlich erhobene Beschwerde zu 
behandeln."

Begründend führte er im Wesentlichen aus, dass es für die Beschwerde-

führer mit einem unzumutbaren Aufwand verbunden wäre, wenn sie sich in 

den beiden parallel vor Bundesgericht und vor Verwaltungsgericht geführ-

ten Verfahren durch zwei verschiedene Rechtvertreter repräsentieren las-

sen müssten. Das VRG setzte zudem nach seinem Wortlaut nicht voraus, 

dass das entsprechende Ausnahmebewilligungsgesuch vorgängig einzu-

reichen wäre. Ausserdem hätten die Beschwerdeführer durch die Unter-

zeichnung der Vollmachten ihren Beschwerdewillen ausreichend doku-

mentiert; sollte nun der Rechtsvertreter nicht zugelassen werden, so wäre 

den Beschwerdeführern selber Gelegenheit zu geben, den Mangel innert 

angemessener Frist zu beheben.

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8. Am 28. November 2017 reichte Prof. Dr. iur. Andreas Auer noch eine wei-

tere Parteierklärung ein. 

9. Die Regierung verzichtete am 19. Dezember 2017 auf weitere Ausführun-

gen. 

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht müssen gewisse Pro-

zessvoraussetzungen erfüllt sein, damit das Gericht auf eine Beschwerde 

eintritt, die Sache inhaltlich (materiell) prüft und einen Sachentscheid fällt. 

Fehlt es an einer dieser Voraussetzungen, führt das zu einem Nichteintre-

tensentscheid (vgl. BERTSCHI, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar VRG, 

3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 50). 

Objektive Prozessvoraussetzungen einer Beschwerde bilden neben der 

Zuständigkeit das Vorliegen eines Anfechtungsobjekts und eines zulässi-

gen Beschwerdegrundes, die Wahrung der Rechtsmittelfrist sowie gewisse 

Formerfordernisse der Rechtsmitteleingabe. Schliesslich darf über die 

Streitsache nicht bereits rechtskräftig entschieden worden sein; es darf 

keine res iudicata vorliegen. Subjektive Voraussetzungen an die Person, 

die ein Rechtsmittel erhebt, sind die Partei- und Prozessfähigkeit sowie die 

Legitimation. Handelt jemand anders im Namen der beschwerdeführenden 

Person, ist zudem deren Vollmacht erforderlich (vgl. BERTSCHI, a.a.O., Vor-

bemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 52). 

b) Die Partei- und Prozessfähigkeit bestimmen sich grundsätzlich auch im 

Verwaltungsverfahren nach dem Zivilrecht. Parteifähig ist, wer rechtsfähig 

- 7 -

ist. Rechtsfähig sind die natürlichen und juristischen Personen des Privat-

rechts und des öffentlichen Rechts. Mit Prozessfähigkeit ist die Handlungs-

fähigkeit im Verfahren gemeint, d.h. die Fähigkeit, den Rechtsstreit selber 

zu führen oder durch einen gewählten Vertreter führen zu lassen (KÖLZ/HÄ-

NER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des 

Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 444). Die Postulationsfähig-

keit ist Teil der Prozessfähigkeit. Als Teil der Prozessfähigkeit setzt sie die 

Fähigkeit voraus, vor Gericht die im Prozessrecht vorgezeichneten Rechte 

wahrzunehmen, prozessuale Anträge zu stellen, schriftliche oder mündli-

che Parteivorträge zu halten, etc. (vgl. BGE 132 I 1 E.3.2; Urteil des Bun-

desgerichtes 8C_1033/2010 vom 10. Juni 2011 E.2; GÜNGERICH, in: SEI-

LER/VON WERDT/GÜNGERICH/OBERHOLZER, Bundesgerichtsgesetz [BGG], 

2. Aufl., Bern 2015, Art. 41 Rz. 2; BIGLER-EGGENBERGER/FANKHAUSER, in: 

HONSELL/VOGT/GEISER [Hrsg.], Basler Kommentar zum Zivilgesetzbuch, 

Bd. I, 5. Aufl., Basel 2014, Art. 12 Rz. 26; BERTSCHI, a.a.O., Vorbemerkun-

gen zu §§ 21-21a Rz. 10; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 445). 

c) Die angerufene Behörde prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvorausset-

zungen gegeben sind (so mit Bezug auf die Zuständigkeit ausdrücklich 

Art. 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; 

BR 370.100]). Es gilt demnach auch bezüglich der Prozessvoraussetzun-

gen der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (vgl. BERT-

SCHI, a.a.O., Vorbemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 53). Die Prozessvoraus-

setzungen müssen sowohl im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung als 

auch im Zeitpunkt der Entscheidfällung noch gegeben sein. Fällt eine Pro-

zessvoraussetzung nach Einreichung des Rechtsmittels dahin, so ist zu un-

terscheiden: Betrifft sie die − in der Verwaltungsrechtspflege eher selten 

bedeutsame − örtliche Zuständigkeit, bleibt die ursprüngliche Zuständigkeit 

bestehen. Fällt dagegen das aktuelle Rechtsschutzinteresse oder das 

Streitobjekt nach Einreichen des Rechtsmittels weg, ist das Verfahren 

grundsätzlich infolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben (BGE 137 I 23 

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E.1.3.1 mit weiteren Hinweisen; vgl. BERTSCHI, a.a.O., Vorbemerkungen zu 

§§ 19-28a Rz. 55; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 692 ff.). 

2. a) Vorliegend ist unbestritten, dass das Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache zuständig ist. 

Wie das streitberufene Gericht bereits im Entscheid V 14 10a vom 30. Sep-

tember 2014 festgehalten hat, handelt es sich bei der vorliegenden Be-

schwerde, mit welcher die Beschwerdeführer die Bundesverfassungsmäs-

sigkeit des in der Kantonsverfassung verankerten Wahlsystems für den 

Grossen Rat in Frage stellen, um eine im kantonalen Gesetz nicht vorge-

sehene Beschwerdeart sui generis. Die Zuständigkeit des Verwaltungsge-

richtes zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache ergibt sich aus Art. 55 

Abs. 2 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100), 

wonach das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden we-

gen Verletzung von verfassungsmässigen und politischen Rechten beur-

teilt (vgl. zum Ganzen: Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons 

Graubünden [VGU] V 14 10a vom 30. September 2014). 

b) Unstrittig ist des Weiteren, dass es sich beim angefochtenen Regierungs-

beschluss vom 14. September 2017 um ein zulässiges Anfechtungsobjekt 

handelt und die Beschwerde fristgerecht eingereicht wurde. Die Beschwer-

deführer haben den am 14. September 2017 im Kantonsamtsblatt 

Graubünden publizierten Beschluss der Regierung vom selben Tag betref-

fend die Zuteilung der Grossratsmandate zu den Wahlkreisen mit Be-

schwerde vom 18. September 2017 beim Verwaltungsgericht angefochten. 

Wie das streitberufene Gericht bereits im Entscheid V 14 10 vom 17. De-

zember 2015 sinngemäss ausgeführt hat, handelt es sich beim angefoch-

tenen Regierungsbeschluss um ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein 

Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (vgl. VGU 

V 14 10 vom 17. Dezember 2015 E.3b). Obschon sich dem kantonalen 

Recht keine explizit auf den vorliegenden Fall anwendbare Fristbestim-

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mung entnehmen lässt und das streitberufene Gericht im Entscheid 

V 14 10 vom 17. Dezember 2015 festgehalten hat, dass auf die vorliegend 

zu beurteilende Beschwerde sui generis weder die Fristregelung von 

Art. 97 des Gesetzes über die politischen Rechte im Kanton Graubünden 

(GPR; BR 150.100) noch jene von Art. 60 Abs. 2 VRG direkt anwendbar 

sei (VGU V 14 10 vom 17. Dezember 2015 E.3d), erhellt, dass die am 

18. September 2017 eingereichte Beschwerde rechtzeitig erhoben wurde, 

und zwar unabhängig davon, ob auf die vorliegende Beschwerde sui gene-

ris die im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren übliche 30-tägige 

Frist gemäss Art. 60 Abs. 1 VRG, die zehntägige Frist bei Beschwerden 

gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen von 

Art. 60 Abs. 2 VRG oder die dreitägige Frist bei Beschwerden gestützt auf 

das GPR gemäss Art. 97 Abs. 1 lit. a GPR analog anwendbar ist. Selbst 

wenn nämlich die kürzest mögliche Beschwerdefrist, mithin die dreitägige 

Frist gemäss Art. 97 GPR, analog Anwendung fände, erwiese sich die am 

18. September 2017 eingereicht Beschwerde − unter Berücksichtigung der 

Tatsache, dass es sich beim 17. September 2017 um einen Sonntag han-

delt und die Frist gemäss Art. 7 Abs. 2 VRG am nächstfolgenden Werktag 

endet, wenn der letzte Tag der Frist ein Samstag, ein Sonntag oder ein 

staatlich anerkannter Feiertag ist − als fristgerecht. 

c) Des Weiteren erübrigen sich vorliegend auch Ausführungen zur Legitima-

tion der Beschwerdeführer. Dass die beschwerdeführenden natürlichen 

Personen als im Kanton Graubünden Stimmberechtigte zur Erhebung der 

vorliegenden Beschwerde wegen Verletzung von verfassungsmässigen 

und politischen Rechten legitimiert sind, liegt auf der Hand und ist zwischen 

den Parteien denn auch zu Recht unstrittig (vgl. Art. 58 Abs. 2 VRG). Sel-

biges muss auch für die im Kanton Graubünden tätigen politischen Parteien 

gelten, ist ihnen doch ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung des 

geltenden Wahlsystems für den Grossen Rat nicht abzusprechen.

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d) Streitig und nachfolgend zu prüfen ist demgegenüber die Frage, ob Prof. 

Dr. iur. Andreas Auer im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Beschwer-

deverfahren zur Rechtsvertretung der Beschwerdeführer befugt ist bzw. als 

Rechtsvertreter der Beschwerdeführer zuzulassen ist. Wer als Rechtsver-

treterin oder Rechtsvertreter vor Gerichten, Schlichtungsbehörden oder in 

Strafuntersuchungsverfahren auftritt, muss gemäss Art. 3 Abs. 1 des kan-

tonalen Anwaltsgesetzes (AnwG; BR 310.100) entweder im kantonalen An-

waltsregister eingetragen sein oder Freizügigkeit nach dem Bundesgesetz 

über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (BGFA; SR 935.61) 

geniessen. Davon ausgenommen ist gemäss Art. 3 Abs. 2 AnwG einzig die 

Vertretung in Steuer- und Sozialversicherungsstreitsachen sowie vor der 

Einzelrichterin oder dem Einzelrichter in Schuldbetreibungs- und Konkurs-

sachen. Alternativ besteht gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG die Möglichkeit, 

sich vor richterlichen Behörden mit Genehmigung der oder des Vorsitzen-

den auf begründetes Gesuch im Einzelfall durch eine handlungsfähige Per-

son vertreten zu lassen. Prof. Dr. iur. Andreas Auer hat mit Schreiben vom 

5. Oktober 2017 bestätigt, nicht im Besitz eines Anwaltspatents zu sei. 

Demzufolge ist er weder im kantonalen Anwaltsregister eingetragen noch 

geniesst er Freizügigkeit nach dem BGFA. Somit war aber die Postulati-

onsfähigkeit von Prof. Dr. iur. Andreas Auer im Zeitpunkt der Beschwerde-

einreichung offenkundig nicht gegeben; dies wird von Prof. Dr. iur. Andreas 

Auer denn auch nicht bestritten. Im erwähnten Schreiben vom 5. Oktober 

2017 hat er deshalb beantragt, dass es ihm gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. c 

VRG zu gestatten sei, die Rechtsvertretung der Beschwerdeführenden in 

diesem Einzelfall zu übernehmen. Nachfolgend ist daher zunächst zu prü-

fen, ob Prof. Dr. iur. Andreas Auer gestützt auf Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG die 

Genehmigung zur Vertretung der Beschwerdeführer im vorliegenden ver-

waltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren betreffend Stimm- und Wahl-

recht zu erteilten ist.

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3. a) Wie gesehen hat Prof. Dr. iur. Andreas Auer mit Schreiben vom 5. Oktober 

2017 beantragt, die Rechtsvertretung der Beschwerdeführer in diesem Ein-

zelfall zu übernehmen. Er argumentiert, dass ein Antrag um Erteilung einer 

Ausnahmebewilligung für die Rechtsvertretung in gerichtlichen Verfahren 

auch nach Einreichen einer Beschwerde gestellt werden könne; dem Wort-

laut von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG könne jedenfalls nichts Gegenteiliges ent-

nommen werden und das Verwaltungsgericht lasse ein nachträgliches Er-

suchen um Einzelfallzulassung praxisgemäss jeweils zu. Zudem sei es für 

die Beschwerdeführer nicht zumutbar, für das Verfahren vor dem kantona-

len Verwaltungsgericht einen anderen Rechtsvertreter zu beauftragen als 

im parallel dazu geführten Verfahren vor dem Bundesgericht, zumal er sel-

ber ausgewiesener Kenner der Materie sei und die Einarbeitung eines an-

deren Rechtsvertreters eine unnötige Doppelspurigkeit bedeuten würde. 

Ausserdem sei zu berücksichtigen, dass im Bereich der öffentlich-rechtli-

chen Rechtspflege vor Bundeverwaltungs- und Bundesgericht kein An-

waltsmonopol bestehe und auch viele kantonale Verwaltungsgerichte dar-

auf verzichteten; entsprechend sei von einem geringen Schutzbedürfnis 

auszugehen, gerade in einer Stimmrechtsbeschwerde, mit welcher einzig 

öffentliche Interessen verfolgt würden.

b) Diesen Ausführungen hält die Regierung entgegen, die Genehmigung nach 

Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG hätte von Prof. Dr. iur. Andreas Auer vorgängig 

eingeholt werden müssen, weshalb sein Gesuch nicht mehr behandelt wer-

den könne. Selbst wenn das Gesuch noch behandelt werden könnte, fehl-

ten gewichtige Gründe, welche die Nichtgewährung als Härte erscheinen 

liessen. Zudem werde in der Regel eine nahe Beziehung des Vertreters zu 

den Vertretenen verlangt (z.B. Verwandtschaftsverhältnis, Ehe, Freund-

schaft, Erbengemeinschaft) und es dürfe keine Regelmässigkeit bzw. Be-

rufsmässigkeit vorliegen. Insgesamt erscheine somit die Zulassung von 

Personen ohne Fähigkeitsausweis im Einzelfall nur gerechtfertigt, wenn der 

Vertreter nicht berufsmässig, sondern als momentaner, nahestehender 

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Helfer für eine Partei tätig sei. Aufgrund fehlender persönlicher Beziehun-

gen zwischen Prof. Dr. iur. Andreas Auer und den Beschwerdeführern so-

wie der aufgrund seiner Tätigkeit bei der Anwaltskanzlei Umbricht zu ver-

mutenden Berufsmässigkeit der Vertretung seien die Voraussetzungen für 

die Erteilung einer Einzelfallbewilligung nicht gegeben.

c) aa) Die hier massgebliche Bestimmung im kantonalen Gesetz über die Ver-

waltungsrechtspflege lautet wie folgt:

Art. 15 Vertretung
1 Die Beteiligten können sich durch eine handlungsfähige Person vertreten lassen:

a) in Verfahren vor Verwaltungsbehörden;
b) in Steuer- und Sozialversicherungsstreitsachen;
c) in anderen Verfahren vor richterlichen Behörden mit Genehmigung der oder des Vorsit-

zenden auf begründetes Gesuch im Einzelfall.
2 Die Rechtsvertretung durch eine Person, die im kantonalen Anwaltsregister eingetragen ist 
oder Freizügigkeit nach BGFA geniesst, ist in allen Verfahren möglich.
3 Die Vertreterin oder der Vertreter hat sich auf Verlangen der Behörde durch schriftliche Voll-
macht über ihre Vertretungsbefugnis auszuweisen. 

Wie Prof. Dr. iur. Andreas Auer in seiner Stellungnahme vom 27. November 

2017 zu Recht ausführt, ist Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG keine Vorgabe in zeit-

licher Hinsicht zu entnehmen. Insbesondere enthält die fragliche Norm 

keine Vorschrift, wonach um eine Einzelfallbewilligung im Sinne von Art. 15 

Abs. 1 lit. c VRG vorgängig oder mit Einreichen einer Beschwerde ersucht 

werden müsste. Dies würde, insbesondere bei kurzen Rechtsmittelfristen, 

auch keinen Sinn machen. Es entspricht im Übrigen auch der − wenn auch 

spärlichen − Praxis des Verwaltungsgerichtes, dass Gesuche um Einzel-

fallzulassung auch nach Einreichung einer Beschwerde noch zugelassen 

werden. In den Fällen U 16 51 und U 13 99 wurden die nicht im kantonalen 

Anwaltsregister eingetragenen und nicht Freizügigkeit nach BGFA genies-

senden Vertreter nach Einreichen der Beschwerde aufgefordert, innert Frist 

den Mangel zu beheben, z.B. durch das Stellen eines Gesuchs im Sinne 

von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG. Nach dem soeben Gesagten ist dem Argu-

ment der Regierung, wonach Prof. Dr. iur. Andreas Auer die Genehmigung 

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nach Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG vorgängig hätte einholen müssen, weshalb 

sein Gesuch nicht mehr behandelt werden könne, nicht zu folgen. 

bb) Bezüglich des Regelungsinhalts von Art. 15 VRG gilt es zu beachten, 

dass diese Bestimmung am 16. Juni 2010 im Zuge der Justizreform (Um-

setzung der Schweizerische Straf- und Zivilprozessordnung auf Gesetzes-

stufe) totalrevidiert und per 1. Januar 2011 in Kraft gesetzt wurde. Der ur-

sprüngliche Art. 15 aVRG (in Kraft getreten auf den 1. Januar 2007) lautete 

wie folgt:

Art. 15 Vertretung
1 Im Verfahren vor Verwaltungsbehörden können sich die Beteiligten durch eine handlungs-
fähige Person vertreten lassen.
2 Die Vertreterin oder der Vertreter hat sich auf Verlangen der Behörde durch schriftliche Voll-
macht über ihre Vertretungsbefugnis auszuweisen.
3 Im Verfahren vor richterlichen Behörden richtet sich die Vertretung nach den Bestimmungen 
des kantonalen Anwaltsgesetzes.

Das kantonale Anwaltsgesetz, auf welches Art. 15 Abs. 3 aVRG verwies, 

regelte damals in den Art. 3 und 4 was folgt:

Art. 3 Vertretung im Allgemeinen, Anwaltsmonopol
1 Wer als Rechtsvertreterin oder Rechtvertreter vor Gericht, vor der Kreispräsidentin als Ver-
mittlerin oder dem Kreispräsidenten als Vermittler oder in Strafuntersuchungsverfahren auf-
tritt, muss im kantonalen Anwaltsregister eingetragen sein oder Freizügigkeit nach dem BGFA 
geniessen.
2 Die Vertretung vor der Einzelrichterin oder dem Einzelrichter in Schuldbetreibungs- und Kon-
kurssachen sowie in Steuer- und Sozialversicherungsstreitsachen ist davon ausgenommen.

Art. 4 Ausnahmen

Auf begründetes Gesuch kann die Gerichtspräsidentin oder der Gerichtspräsident, die 
Kreispräsidentin als Vermittlerin oder der Kreispräsident als Vermittler oder das zuständige 
Organ der Strafuntersuchung auch Personen, die nicht im Anwaltsregister eingetragen sind 
oder keine Freizügigkeit nach dem BGFA geniessen, im Einzelfall zur Vertretung vor Gericht
oder in Strafuntersuchungsverfahren ermächtigen.

Weil die Rechtsvertretung im Monopolbereich für Rechtsanwältinnen und 

Rechtsanwälte neu in der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO; SR 

272; vgl. Art. 68 Abs. 2 lit. a ZPO) bzw. der Schweizerischen Strafprozess-

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ordnung (StPO; SR 312.0; vgl. Art. 127 Abs. 5 StPO) geregelt wurde (mit 

Verweis auf das BGFA), wurde die Regelung im kantonalen Anwaltsgesetz 

für den Anwendungsbereich des Zivil- und Strafrechts obsolet. Analog den 

Schweizerischen Verfahrensordnungen (ZPO und StPO) wurde folglich die 

Rechtsvertretung für die Verfahren im öffentlichen Recht direkt im kantona-

len Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege geregelt: Während Art. 15 

Abs. 2 aVRG zu Art. 15 Abs. 3 VRG wurde, regelt Art. 15 Abs. 1 VRG neu 

die Vertretungsbefugnis für handlungsfähige Personen und übernahm 

Art. 4 aAnwG in Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG. Damit ist gesagt, dass die Über-

legungen des Gesetzgebers bezüglich Art. 4 aAnwG unverändert für 

Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG gelten. Die Botschaft der Regierung an den Gros-

sen Rat zum Erlass eines kantonalen Anwaltsgesetzes vom 25. Oktober 

2005 hält klar fest, dass die Vertretung im Monopolbereich nach BGFA ein 

berufsmässiges Auftreten ausschliesse (Heft Nr. 15/2005-2006 S. 1305 ff., 

1316). Damit ist aber die Frage, ob Prof. Dr. iur. Andreas Auer Anspruch 

auf eine Einzelfallbewilligung gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG hat, bereits 

negativ entschieden, ist doch aufgrund dessen Tätigkeit bei der Anwalts-

kanzlei Umbricht ohne Weiteres auf eine berufsmässige Vertretung zu 

schliessen, zumal Prof. Dr. iur. Andreas Auer in mehreren Fällen Be-

schwerdeführer gegen Urteile des Verwaltungsgerichtes des Kantons 

Graubünden in bundesgerichtlichen Verfahren vertreten hat (vgl. Urteile 

des Bundesgerichtes 1C_100/2016 vom 4. Juli 2016, 1C_267/2016 vom 

3. Mai 2017). Der Gesetzgeber wollte die Ausnahmen im Monopolbereich 

gering halten und insbesondere gewerbsmässige bzw. berufsmässige Ver-

treter davon ausnehmen, was grundsätzlich auch einleuchtend ist. Gemäss 

bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann es für die Auslegung des Be-

griffs der berufsmässigen Vertretung nicht entscheidend darauf ankom-

men, ob der Vertreter seine Tätigkeit gegen Entgelt oder zu Erwerbszwe-

cken ausübt. Ein Schutzbereich des Publikums besteht bereits dann, wenn 

der Vertreter bereit ist, in einer unbestimmten Vielzahl von Fällen tätig zu 

werden. Darauf kann − wie im vorliegenden Fall − dann geschlossen wer-

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den, wenn er bereit ist, die Vertretung ohne besondere Beziehungsnähe zu 

den Vertretenen zu übernehmen. In solchen Fällen gründet das Vertrauen 

in den Vertreter nicht auf seiner Person oder seiner Nähe zum Vertretenen, 

sondern auf anderen Eigenschaften des Vertreters (z.B. seiner Fachkom-

petenz) und damit auf ähnlichen Kriterien wie bei der Auswahl eines Be-

rufsmanns bzw. einer Berufsfrau. Da das Element des persönlichen Nähe-

verhältnisses nicht im Vordergrund steht, rechtfertigt es sich, solche Ver-

treter den Restriktionen für berufsmässige Vertreter zu unterwerfen (vgl. 

BGE 140 III 555 E.2.3). Zulässig sind solche Ausnahmebewilligungen folg-

lich insbesondere dort, wo einerseits ein spezielles Vertrauensverhältnis 

zwischen Vertretenem und Vertreter besteht und anderseits solche Vertre-

tungen auf Einzelfälle begrenzt bleiben. Beides ist bei Prof. Dr. iur. Andreas 

Auer offenkundig nicht der Fall. Dies entspricht auch der − wenn auch spär-

lichen − Praxis des Verwaltungsgerichtes: In einem Fall wurde dem Sohn 

einer ca. 65-jährigen Frau aus dem Kosovo, welcher die Sprache und die 

Kultur der Schweiz fremd war, in einem ausländerrechtlichen Verfahren 

eine Einzelfallbewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG erteilt (vgl. 

VGU U 13 99 vom 16. Dezember 2014). In einem zweiten Fall wurde dem 

Schwager als Vertreter des Beschwerdeführers Frist angesetzt, die Be-

schwerde betreffend Führerausweisentzug entweder durch den Beschwer-

deführer selbst unterzeichnen zu lassen oder ein begründetes Gesuch 

nach Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG zu stellen; innert Frist zeigte der Schwager 

indes an, dass er weder die eine noch die andere Bedingung erfüllen 

könne, was zum Nichteintreten führte (vgl. VGU U 16 51 vom 27. Juni 

2016).

cc) Im Sinne eines Zwischenergebnisses lässt sich nach dem vorstehend 

Gesagten festhalten, dass Prof. Dr. iur. Andreas Auer das Gesuch um Er-

teilung einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG 

zwar rechtzeitig gestellt hat. Das Gesuch ist materiell indes nicht begründet 

und ist deshalb abzuweisen. 

- 16 -

4. Bei diesem Zwischenergebnis stellt sich die Frage, ob Prof. Dr. iur. Andreas 

Auer bzw. den Beschwerdeführern nun noch eine Frist anzusetzen ist, um 

den Mangel der Rechtsvertretung zu beheben. 

a) Prof. Dr. iur. Andreas Auer stellt sich diesbezüglich auf den Standpunkt, 

dass die Beschwerdeführer mit der Unterzeichnung der Prozessvollmach-

ten ihren Willen zur Beschwerdeerhebung hinreichend zum Ausdruck ge-

bracht hätten, weshalb das Gericht den Beschwerdeführern selber eine an-

gemessene Nachfrist zur Behebung des Mangels anzusetzen habe. Dies 

habe im Interesse der Parteien selbst dann zu gelten, wenn der nicht be-

fugte Rechtsvertreter hätte wissen müssen, hierzu nicht befugt zu sein. Ein 

Verzicht auf eine Fristansetzung komme nur in Betracht, wenn sich eine 

Partei systematisch durch einen Nichtanwalt vertreten lasse und ihr des-

wegen wiederholt Nachfristen angesetzt worden seien. Aus diesem Grund 

spiele es auch keine Rolle, was Prof. Dr. iur. Andreas Auer als Rechtskun-

diger hätten wissen müssen. Ausserdem sei die Verfügung des Instrukti-

onsrichters vom 27. September 2017 einzig an Prof. Dr. iur. Andreas Auer 

gegangen, nicht aber an die beschwerdeführenden Parteien. Letzteren sei 

die Möglichkeit einer Verbesserung des Mangels somit frühestens mit der 

instruktionsrichterlichen Verfügung vom 14. November 2017 gegeben wor-

den, wobei selbst dieses Schreiben keine explizite Aufforderung zur Ver-

besserung des Vertretungsmangels mit Androhung des Nichteintretens 

enthalten habe. Die gerichtliche Aufforderungspflicht ergebe sich − wenn 

nicht bereits aus Art. 33 Abs. 3 (recte: Art. 38 Abs. 3) VRG − so jedenfalls 

aus dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem Verbot der Rechtsver-

weigerung mitsamt dem Verbot des überspitzten Formalismus. Die Behe-

bung eines solchen Vertretungsmangels könne in zweierlei Hinsicht erfol-

gen: Entweder könnten die Parteien einen zur Rechtsvertretung befugten 

Anwalt beauftragen oder aber erklären, das Verfahren ohne Vertreter wei-

terzuführen. Letzteres wollten die Beschwerdeführer tun, wie sich aus den 

- 17 -

beigelegten 45 Erklärungen ergebe; zwei Beschwerdeführer hätten zudem 

ein eigenhändig unterzeichnetes Exemplar der Beschwerde vom 18. Sep-

tember 2017 eingereicht. Allfällige Nichtigkeitsfolgen der Handlungen des 

nicht befugten Vertreters könnten nur dann diskutiert werden, wenn die 

Parteien zur Verbesserung des Mangels aufgefordert worden wären und 

sich nicht innert Frist beim Gericht gemeldet hätten, was hier aber gerade 

nicht der Fall sei. Ausserdem sei der Schluss auf Nichtigkeit einer Eingabe 

nur dann angebracht, wenn der Rechtsvertreter ohne Vollmacht handle, 

nicht aber bei einem bevollmächtigten aber unzulässigen Rechtsvertreter. 

Anders zu entscheiden stelle überspitzten Formalismus dar. Wollte sich 

das Gericht ein Nichteintreten vorbehalten, müsste es der Partei vorgängig 

unmissverständlich androhen, sie müsse sich selber oder mit einem zuge-

lassenen Anwalt innert Frist beim Gericht melden, wenn sie das Verfahren 

weiterführen möchte, ansonsten auf die Eingabe nicht eingetreten werde. 

b) Demgegenüber erkennt die Regierung im Schreiben des Instruktionsrich-

ters vom 27. September 2017 eine Nachfristansetzung zur Behebung des 

Prozessmangels. Prof. Dr. iur. Andreas Auer habe die Verfügung vom 

27. September 2017 nach Treu und Glauben sowie der bundesgerichtli-

chen Rechtsprechung so verstehen müssen, dass die Beschwerde man-

gelhaft sei, weil sie nicht von einer zur Parteivertretung befugten Person 

erhoben worden sei, und der Prozessmangel innert einer zehntägigen 

Nachfrist verbessert werden könnte. Letzteres sei mit der Eingabe von Prof. 

Dr. iur. Andreas Auer vom 5. Oktober 2017 an das Verwaltungsgericht je-

doch nicht geschehen. Weder das Gesuch um Anerkennung von Rechts-

anwalt B._____ als Stellvertreter im Verfahren V 17 5 noch das Gesuch um 

Ansetzung einer erneuten Frist zur Bestimmung eines rechtmässigen Ver-

treters vermöchten den vorliegenden Prozessmangel zu beseitigen. Nur 

die Nachreichung der Beschwerde mit Unterschrift einer Person, die zur 

Parteivertretung befugt sei, wäre zur Heilung des Prozessmangels geeig-

net gewesen. Dies hätte Prof. Dr. iur. Andreas Auer als Rechtsprofessor 

- 18 -

bei gebotener Sorgfalt bzw. bei summarischer Prüfung der Rechtslage er-

kennen können. 

5. a) Zunächst gilt es festzuhalten, dass das Schreiben des Instruktionsrichters 

vom 27. September 2017 an Prof. Dr. iur. Andreas Auer keine explizite Auf-

forderung zur Behebung eines Prozessmangels enthielt. Vielmehr erach-

tete es der Instruktionsrichter aufgrund der Formulierung auf dem Briefpa-

pier der Kanzlei Umbricht bloss für möglich, dass Prof. Dr. iur. Andreas 

Auer für das vorliegende verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren 

V 17 5 nicht postulationsfähig sein könnte. Deshalb wurde Prof. Dr. iur. An-

dreas Auer vom Instruktionsrichter mit Schreiben vom 27. September 2017 

aufgefordert, dem Gericht innert zehn Tagen seine Befugnis zur Rechts-

vertretung gemäss Art. 15 VRG aufzuzeigen. Tatsache ist aber auch, dass 

Prof. Dr. iur. Andreas Auer den Prozessmangel nach Erhalt des Schreibens 

vom 27. September 2017 erkannt hat und den Mangel innert der Antwort-

frist nicht behoben hat. In seinem Schreiben vom 5. Oktober 2017 führte 

Prof. Dr. iur. Andreas Auer nämlich aus, dass er nicht im Besitz eines An-

waltspatents sei und wohl deshalb die Vorschrift von Art. 15 Abs. 2 VRG 

schlicht übergangen habe. Statt den erkannten Mangel zu beheben, hat er 

im erwähnten Schreiben aber bloss ein Gesuch um eine Ausnahmebewilli-

gung gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG gestellt und − für den Fall, dass das 

Gesuch nicht genehmigt werden könne − Rechtsanwalt B._____ als seinen 

Stellvertreter bezeichnet. Damit zeigte er, dass er den Mangel erkannt hat. 

Hätte Prof. Dr. iur. Andreas Auer innert Frist seine Beschwerde entweder 

durch Rechtsanwalt B._____ oder eine im Register eingetragene Rechts-

anwältin bzw. einen Rechtsanwalt aus seiner Kanzlei oder durch einen oder 

mehrere Beschwerdeführer unterzeichnen lassen, wäre der Mangel beho-

ben gewesen. Dies hat er jedoch erwiesenermassen nicht getan, obschon 

er den Mangel − wie gesehen − erkannt hat. 

- 19 -

b) Prof. Dr. iur. Andreas Auer stellt sich − wie gesehen − auf den Standpunkt, 

dass das Gericht ihn und die Beschwerdeführer explizit zur Verbesserung 

des Mangels auffordern müsse mit der Androhung, dass auf die Eingabe 

bei nicht fristgerechter Behebung des Mangels nicht eingetreten werde. Die 

gerichtliche Aufforderungspflicht ergebe sich − wenn nicht bereits aus 

Art. 33 Abs. 3 (recte: Art. 38 Abs. 3) VRG − so jedenfalls aus dem Grund-

satz von Treu und Glauben und dem Verbot der Rechtsverweigerung mit-

samt dem Verbot des überspitzten Formalismus. Er sei seitens des Gerich-

tes weder zur Verbesserung des Mangels aufgefordert worden noch sei 

ihm angedroht worden, dass auf die Eingabe bei mangelnder Behebung 

des Mangels nicht eingetreten werde. Im Übrigen hätten die Beschwerde-

führer mit der Unterzeichnung der Prozessvollmachten ihren Willen zur Be-

schwerdeerhebung hinreichend zum Ausdruck gebracht, weshalb das Ge-

richt auch den Beschwerdeführern selber eine angemessene Nachfrist zur 

Behebung des Mangels anzusetzen habe. 

c) Dieser Auffassung ist nicht beizupflichten. Gemäss Art. 38 VRG sind 

Rechtsschriften in einer Amtssprache abzufassen und haben das Rechts-

begehren, den Sachverhalt und eine Begründung zu enthalten (Abs. 1). Sie 

sind zu unterzeichnen und im Doppel unter Beilage der verfügbaren Be-

weismittel und des angefochtenen Entscheids einzureichen. Weitere Be-

weismittel sind genau zu bezeichnen (Abs. 2). Genügt eine Eingabe den 

gesetzlichen Erfordernissen nicht oder ist sie in unziemlicher Form abge-

fasst, unleserlich oder unnötig umfangreich, wird eine angemessene Frist 

zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass auf die Ein-

gabe sonst nicht eingetreten werde (Abs. 3). Art. 38 VRG entspricht in Be-

zug auf den hier interessierenden Inhalt Art. 42 des Bundesgesetzes über 

das Bundesgericht (BGG; SR 173.110), Art. 52 des Bundesgesetzes über 

das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) sowie auch Art. 132 ZPO, 

weshalb die hierzu ergangene Rechtsprechung und die entsprechenden 

Kommentierungen im vorliegenden Verfahren ohne Weiteres beigezogen 

- 20 -

werden können. Dies zumal der Anspruch auf Nachfristansetzung Aus-

druck eines aus dem Verbot des überspitzten Formalismus fliessenden all-

gemeinen prozessualen Rechtsgrundsatzes ist, welcher in sämtlichen 

Rechtsbereichen gleichermassen Gültigkeit beanspruchen kann und sich 

die Regelung in Art. 38 VRG überdies − genauso wie jene in Art. 132 ZPO 

(vgl. GSCHWEND, in: SPÜHLER/TENCHIO/INFANGER [Hrsg.], Basler Kommen-

tar zur Schweizerische Zivilprozessordnung, Basel 2017, Art. 132 Rz. 1) − 

eng an Art. 33 BGG anlehnt.

d) Der Anspruch auf Nachfristansetzung ist Ausdruck eines aus dem Verbot 

des überspitzten Formalismus fliessenden allgemeinen prozessualen 

Rechtsgrundsatzes. Überspitzter Formalismus liegt vor, wenn für ein Ver-

fahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die 

Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschrif-

ten mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften über-

spannte Anforderungen stellt und den Rechtssuchenden den Rechtsweg in 

unzulässiger Weise versperrt. Wohl sind im Rechtsgang prozessuale For-

men unerlässlich, um die ordnungsgemässe und rechtsgleiche Abwicklung 

des Verfahrens sowie die Durchsetzung des materiellen Rechts zu gewähr-

leisten. Nicht jede prozessuale Formstrenge steht demnach mit Art. 29 

Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 

(BV; SR 101), wonach jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwal-

tungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf 

Beurteilung innert angemessener Frist hat, im Widerspruch. Überspitzter 

Formalismus ist nur gegeben, wenn die strikte Anwendung der Formvor-

schriften durch keine schutzwürdigen Interessen gerechtfertigt ist, zum 

blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des materiellen Rechts 

in unhaltbarer Weise erschwert oder verhindert (BGE 135 I 6 E.2.1, 

130 V 177 E.5.4.1; Urteile des Bundesgerichtes 6B_218/2015 vom 16. De-

zember 2015 E.2.4.2, 6B_730/2013 vom 10. Dezember 2013 E.1.3.1; 

6B_503/2011 vom 7. Februar 2012 E.3.1; je mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜL-

- 21 -

LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 

2016, Rz. 1051 m.w.H.). Die Ansetzung einer Nachfrist setzt voraus, dass 

der zu behebende Mangel bzw. Fehler verbesserlich ist. Daraus ergibt sich, 

dass eine Nachfristansetzung nur bei versehentlichen, nicht absichtlichen 

Unterlassungen der Parteien oder ihrer Vertreter in Frage kommt, da sonst 

eine ungerechtfertigte Fristverlängerung bewirkt werden könnte. Mit ande-

ren Worten kann das Gericht auf die Ansetzung einer Nachfrist verzichten 

und sogleich die entsprechenden Konsequenzen ziehen, wenn eine Partei 

absichtlich und zudem ohne berechtigte bzw. nachvollziehbare Gründe 

eine unvollständige oder fehlerhafte Rechtsschrift einreicht (vgl. 

GSCHWEND, a.a.O., Art. 132 Rz. 6; SEETHALER/PORTMANN, in: WALD-

MANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrens-

gesetz, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 52 Rz. 109; DOLGE, in: SPÜH-

LER/AEMISEGGER/DOLGE/VOCK [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Praxiskom-

mentar, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2013, Art. 42 Rz. 48; MERZ, in: NIG-

GLI/ÜBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesge-

richtsgesetz, Basel 2008, Art. 42 Rz. 111). 

e) Vorliegend erhoben die Beschwerdeführer, nachdem die Regierung am 

14. September 2017 im Hinblick auf die Gesamterneuerungswahlen des 

Grossen Rates für die Amtsperiode 2018 bis 2022 die Anzahl der in jedem 

Wahlkreis zu wählenden Abgeordneten festgelegt hatte, am 18. September 

2017 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. 

Nachdem die Regierung am 20. September 2017 zur Einreichung einer 

Vernehmlassung aufgefordert wurde, stellte der Instruktionsrichter fest, 

dass das Briefpapier des Vertreters der Beschwerdeführer die für die Kanz-

lei tätigen Personen unterteilt in "Im Anwaltsregister eingetragen" und in 

"Konsulenten". Weil Prof. Dr. iur. Andreas Auer auf dem Briefpapier als 

Konsulent aufgeführt ist und eine Abfrage in den Anwaltsregistern der Kan-

tone Graubünden, Zürich und Genf zudem negativ verlief, forderte der In-

struktionsrichter Prof. Dr. iur. Andreas Auer mit Schreiben vom 27. Sep-

- 22 -

tember 2017 auf, dem Gericht bis am 9. Oktober 2017 seine Befugnis zur 

Rechtsvertretung gemäss Art. 15 VRG aufzuzeigen. Für das Gericht war 

zu diesem Zeitpunkt nicht ersichtlich, ob Prof. Dr. iur. Andreas Auer postu-

lationsfähig war oder nicht. Dieses Schreiben vom 27. September 2017 

durfte und musste Prof. Dr. iur. Andreas Auer, der spätestens bei Erhalt 

dieses Schreibens um seine fehlende Postulationsfähigkeit im vorliegen-

den Verfahren wusste, nach Treu und Glauben so verstehen, dass (ers-

tens) die Beschwerde vom 18. September 2017 mangelhaft ist, weil sie 

nicht von einer zur Parteivertretung befugten Person erhoben wurde, und 

dass (zweitens) der Mangel innert Nachfrist verbessert werden kann, indem 

die Beschwerde mit Unterschrift einer Rechtsanwältin bzw. eines Rechts-

anwaltes nachgereicht wird, die bzw. der zur Parteivertretung befugt ist. 

Dies ist mit der Eingabe vom 5. Oktober 2017 offenkundig nicht geschehen. 

Bleibt der Mangel − wie im vorliegenden Fall − innert Frist unverbessert, 

kann auf die Beschwerde infolge Mangelhaftigkeit derselben nicht einge-

treten werden. 

f) An diesem Ergebnis vermag die Tatsache, dass im Schreiben des Instruk-

tionsrichters vom 27. September 2017 nicht explizit angedroht wurde, dass 

bei unterlassener Verbesserung des Mangels nicht auf die Eingabe einge-

treten wird, nichts zu ändern. Richtig ist zwar, dass gemäss Art. 38 Abs. 3 

VRG grundsätzlich eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels an-

zusetzen ist mit der Androhung, dass auf die Eingabe nicht eingetreten 

wird, wenn eine Eingabe den gesetzlichen Erfordernissen nicht genügt 

oder sie in unziemlicher Form abgefasst, unleserlich  oder unnötig umfang-

reich ist. Ähnlich wie bei der fehlenden Rechtsmittelbelehrung darf die säu-

mige Partei bei mangelnden Angaben der Säumnisfolgen indes nur dann 

annehmen, dass keine solchen Folgen vorliegen, wenn sie die Rechtsfolge 

der Präklusivwirkung nicht erkannt hat und auch bei gebotener Sorgfalt 

nicht hätte erkennen können (vgl. BGE 138 I 49 E.8.3.2, 117 Ia 421 E.2a; 

STAEHELIN, in: SUTTER-SOMM/HASENBÖHLER/LEUENBERGER [Hrsg.], Kom-

- 23 -

mentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, 3. Aufl., Zürich/Ba-

sel/Genf 2016, Art. 147 Rz. 11). Zwar enthält das Schreiben des Instrukti-

onsrichters vom 27. September 2017 − wie gesehen − keine Androhung, 

dass bei Unterlassung der Verbesserung nicht auf die Eingabe eingetreten 

wird. Das Schreiben musste jedoch − wie vorstehend dargelegt (E.5e) − 

von Prof. Dr. iur. Andreas Auer nach Treu und Glauben so verstanden wer-

den, dass die Eingabe mangels Unterzeichnung von einer zur Parteivertre-

tung befugten Person mangelhaft ist und dass der Mangel innert Nachfrist 

verbessert werden kann. Die in Art. 38 Abs. 3 VRG indirekt erwähnte Folge, 

wonach bei unterlassener Verbesserung der Beschwerde nicht auf die Be-

schwerde eingetreten wird, hätte Prof. Dr. iur. Andreas Auer bei gebotener 

Sorgfalt erkennen können, da zumindest eine Grobkontrolle der massge-

benden Gesetzesbestimmungen erwartet wird (BGE 138 I 49 E.8.3.2). 

Ebenfalls nichts an diesem Ergebnis zu ändern vermag der Entscheid BGE 

142 I 10. Im erwähnten Entscheid ging es darum, dass eine Berufungser-

klärung in einer Strafsache an das kantonale Obergericht zwar drei Tage 

vor Fristablauf erhoben wurde, die Erklärung aber nicht durch den bevoll-

mächtigten Rechtsvertreter, sondern durch die Kanzleimitarbeiterin unter-

zeichnet wurde. Das Bundesgericht befand, dass die Vorinstanz die nicht 

rechtsgültig unterzeichnete Berufung nicht ohne Ansetzen einer kurzen 

Nachfrist zur Verbesserung (auch über die gesetzliche Frist hinaus) mit ei-

nem Nichteintretensentscheid hat erledigen dürfen. Im Gegensatz zum so-

eben dargestellten Sachverhalt war im vorliegend zu beurteilenden Fall im 

Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung indes (noch) nicht klar, ob Prof. Dr. 

iur. Andreas Auer zur Rechtsvertretung befugt ist oder nicht. Dementspre-

chend forderte ihn der Instruktionsrichter mit Schreiben vom 27. September 

2017 auf, dem Gericht innert zehn Tagen seine Befugnis zur Rechtsvertre-

tung aufzuzeigen. Wie gesehen, konnte und musste Prof. Dr. iur. Andreas 

Auer dieses Schreiben − und darin liegt der entscheidende Unterscheid zu 

BGE 142 I 10 − nicht anders verstehen, als dass die Beschwerde mangels 

- 24 -

Unterzeichnung von einer zur Parteivertretung befugten Person mangelhaft 

ist und dass der Mangel innert Nachfrist verbessert werden kann. 

g) Gestützt wird dieses Ergebnis im Übrigen durch die bundesgerichtliche 

Rechtsprechung. Im Entscheid 5A_461/2012 vom 1. Februar 2013 ging es 

darum, dass eine Berufungsschrift an das Berner Obergericht von Rechts-

anwältin E. in Vertretung von Rechtsanwalt C. unterzeichnet wurde. Der 

Instruktionsrichter stellte in seiner Verfügung fest, dass in den Akten keine 

Vollmacht von Rechtsanwalt C. vorliege, und forderte diesen auf, eine sol-

che innert zehn Tagen nachzureichen. Sodann wurde Rechtsanwalt C. auf-

gefordert, innert gleicher Frist die Voraussetzungen zur Parteivertretung für 

E. nachzuweisen, zumal sich weder in den Akten noch auf der Homepage 

der Kanzlei Hinweise zur Person und Tätigkeit von E. fänden und E. nicht 

im Anwaltsregister des Kantons Bern eingetragen sei. Innert Frist teilte 

Rechtsanwältin und Notarin E. in Vertretung von Rechtsanwalt C. mit, dass 

sie bei diesem angestellt und durch diesen gehörig bevollmächtigt sei. Auf-

grund des Anstellungsverhältnisses bestehe kein Eintrag im Anwaltsregis-

ter des Kantons Bern; weiter wurde eine Haupt- und Substitutionsvollmacht 

eingereicht. Das Obergericht trat sodann gestützt auf Art. 68 Abs. 2 lit. a 

ZPO auf die Berufung mangels gültiger Parteivertretung nicht ein. Zudem 

verneinte das Obergericht eine Pflicht zur Nachfristansetzung gemäss 

Art. 132 Abs. 1 ZPO, weil die Unterzeichnung der nicht registrierten Anwäl-

tin keine versehentliche Unterlassung darstelle. Selbst bei Annahme eines 

verbesserlichen Mangels wäre nach Treu und Glauben zu erwarten gewe-

sen, dass der Mangel innert der angesetzten Frist von zehn Tagen beho-

ben werde, was aber nicht geschehen sei. Das Bundesgericht befand, dass 

das Schreiben des Instruktionsrichters an Rechtsanwältin E. nach Treu und 

Glauben nicht anders habe verstanden werden können, als dass die Beru-

fung mangelhaft sei, weil sie nicht von einer zur Parteivertretung befugten 

Person unterzeichnet worden sei, und der Mangel innert Nachfrist behoben 

werden könne, indem die Eingabe mit einer gültigen Unterschrift nachge-

- 25 -

reicht werde. Weil dies innert der angesetzten Frist nicht geschehen sei, 

gelte die Eingabe von Gesetzes wegen als nicht erfolgt. Zu diesem Ergeb-

nis kam das Bundesgericht auch unter Würdigung der Tatsache, dass im 

Schreiben des Instruktionsrichters an Rechtsanwalt C. ein Nichteintreten 

im Unterlassungsfall nicht angedroht wurde. Das Bundesgericht erwog 

dazu, dass der Adressat bei gebotener Sorgfalt diese Rechtsfolge hätte 

erkennen können. Das Nichteintreten durch das Obergericht sei kein Ver-

stoss gegen das Verbot des überspitzten Formalismus (vgl. zum Ganzen: 

Urteil des Bundesgerichtes 5A_461/2012 vom 1. Februar 2013 E.4 ff.). Die 

Parallelen des soeben dargestellten Falls zum vorliegend zu beurteilenden 

Sachverhalt sind frappant. Im vorliegenden Fall enthielt das Schreiben des 

Instruktionsrichters vom 27. September 2017 zumindest die Vermutung, 

dass Prof. Dr. iur. Andreas Auer nicht postulationsfähig ist und eine Frist 

von zehn Tagen, um dem Gericht die Befugnis zur Rechtsvertretung 

gemäss Art. 15 VRG aufzuzeigen. Statt die mangelhafte Eingabe vom 

18. September 2017 zu verbessern, stellte Prof. Dr. iur. Andreas Auer mit 

Schreiben vom 5. Oktober 2017 ein Gesuch um Ausnahmebewilligung und 

bezeichnete Rechtsanwalt B._____ als seinen Stellvertreter. Damit zeigte 

er an, dass er den Mangel erkannt hat, ohne diesen indes zu heilen. Warum 

die praktisch identische Situation im öffentlichen Verfahrensrecht anders 

behandelt werden sollte als in einem Verfahren nach der Schweizerischen 

Zivilprozessordnung, ist nicht ersichtlich, zumal der Anspruch auf Nachfrist-

ansetzung − wie gesehen − Ausdruck eines aus dem Verbot des überspitz-

ten Formalismus fliessenden allgemeinen prozessualen Rechtsgrundsat-

zes ist, welcher in sämtlichen Rechtsbereichen gleichermassen Gültigkeit 

beanspruchen kann. Mit dem Entscheid 5A_461/2012 vom 1. Februar 2013 

hat das Bundesgericht überdies zu verstehen gegeben, dass es seitens 

des Gerichtes nicht notwendig ist, die Parteien direkt anzuschreiben, wenn 

die Postulationsfähigkeit eines bevollmächtigten Vertreters zur Debatte 

steht. Dementsprechend ist es vorliegend aber − entgegen der Auffassung 

von Prof. Dr. iur. Andreas Auer − nicht notwendig, den Beschwerdeführern 

- 26 -

seitens des Gerichtes selber eine angemessene Nachfrist zur Behebung 

des Mangels anzusetzen. Vielmehr hätte die Verbesserung der Eingabe 

vom 18. September 2017 im vorliegenden Fall bis zum 9. Oktober 2017 

erfolgen müssen (vgl. die Fristansetzung im Schreiben des Instruktionsrich-

ters vom 27. September 2017). Eine fristgerechte Verbesserung des Man-

gels hat jedoch nicht stattgefunden, weshalb auf die Beschwerde vom 

18. September 2017 infolge Mangelhaftigkeit derselben nicht einzutreten 

ist. Die Erklärung von 46 Parteien vom November 2017 bzw. die nachträg-

liche Unterzeichnung der Beschwerdeführer durch zwei Parteien sind bei 

diesem Ergebnis unbeachtlich, da sie verspätet erfolgt sind. 

6. Zusammenfassend lässt sich nach dem vorstehend Gesagten festhalten, 

dass Prof. Dr. iur. Andreas Auer im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung 

mangels Postulationsfähigkeit offenkundig nicht zur Rechtsvertretung der 

Beschwerdeführer befugt war. Eine Einzelfallbewilligung im Sinne von 

Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG scheidet infolge des gewerbsmässigen bzw. be-

rufsmässigen Auftretens von Prof. Dr. iur. Andreas Auer aus. Folglich ist 

das Gesuch um Erteilung einer Ausnahmebewilligung − obschon dieses an 

sich rechtzeitig gestellt wurde − abzuweisen. Eine Nachfrist zur Verbesse-

rung der Eingabe vom 18. September 2017 ist weder Prof. Dr. iur. Andreas 

Auer noch den Beschwerdeführern anzusetzen, da Prof. Dr. iur. Andreas 

Auer das Schreiben des Instruktionsrichters vom 27. September 2017 nach 

Treu und Glauben so verstehen musste, dass (erstens) die Beschwerde 

vom 18. September 2017 mangelhaft ist, weil sie nicht von einer zur Par-

teivertretung befugten Person erhoben wurde, und dass (zweitens) der 

Mangel innert Nachfrist verbessert werden kann, indem die Beschwerde 

mit Unterschrift einer Rechtsanwältin bzw. eines Rechtsanwaltes nachge-

reicht wird, die bzw. der zur Parteivertretung befugt ist. Da der Mangel nicht 

fristgerecht verbessert wurde, obschon er von Prof. Dr. iur. Andreas Auer 

erkannt wurde, ist auf die Beschwerde vom 18. September 2017 nicht ein-

zutreten. 

- 27 -

7. Obschon der Instruktionsrichter das vorliegende Verfahren mit prozesslei-

tender Verfügung vom 25. Oktober 2017 auf die Frage der Postulations-

fähigkeit eingeschränkt hat sowie unter Berücksichtigung der Tatsache, 

dass sich die Beschwerdeführer in ihrer Eingabe vom 18. September 2017 

auch eingehend zur Frage der Prüfungspflicht des streitberufenen Gerichts 

geäussert haben, gilt es abschliessend noch festzuhalten, dass auf die vor-

liegende Beschwerde selbst dann nicht eingetreten werden könnte, wenn 

Prof. Dr. iur. Andreas Auer von Seiten des streitberufenen Gerichtes eine 

Nachfrist zur Verbesserung der Beschwerde vom 18. September 2017 ein-

geräumt und der Mangel innert Frist behoben würde. Auch in diesem Fall 

fehlte es nämlich − wie nachstehend dargestellt − an der von Amtes wegen 

zu prüfenden Kognition des Verwaltungsgerichtes und damit an einer Pro-

zessvoraussetzung.

a) Wie das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden bereits im Entscheid 

V 14 10 vom 17. Dezember 2015 dargelegt hat, können gemäss Art. 55 

Abs. 3 KV in verfassungsgerichtlichen Verfahren lediglich Gesetze und 

Verordnungen sowohl unmittelbar angefochten als auch im Anwendungs-

fall überprüft werden. Nicht erwähnt in Art. 55 Abs. 3 KV ist demgegenüber 

die Kantonsverfassung. Da sich auch aus der Entstehungsgeschichte der 

fraglichen Norm keinerlei Hinweise entnehmen lassen, wonach in verfas-

sungsgerichtlichen Verfahren neben Gesetzen und Verordnungen auch 

einzelne Verfassungsbestimmungen auf deren Übereinstimmung mit über-

geordnetem Recht hin überprüft werden könnten, ist die Überprüfung von 

Normen der Kantonsverfassung auf ihre Bundesverfassungskonformität 

durch das Verwaltungsgericht ausgeschlossen (vgl. VGU V 14 10 vom 

17. Dezember 2015 E.4b). Des Weiteren wurde im erwähnten Entscheid 

gezeigt, dass sich die wesentlichen Grundsätze bezüglich der Wahl des 

Kantonsparlaments des Kantons Graubünden (= Grosser Rat) bereits auf 

Stufe Kantonsverfassung und nicht erst auf Stufe Gesetz finden. Insbeson-

- 28 -

dere wurde dargelegt, dass die Regelungen hinsichtlich der Wahl des Gros-

sen Rates im Gesetz über den Grossen Rat (GRG; BR 170.100) grössten-

teils dem bereits in Art. 27 KV normierten entsprechen (vgl. VGU V 14 10 

vom 17. Dezember 2015 E.4c). Aufgrund dieser Überlegungen kam das 

Verwaltungsgericht zum Schluss, dass es ihm verwehrt sei, das in Art. 27 

KV normierte Wahlsystem des Grossen Rates auf dessen Bundesverfas-

sungskonformität zu überprüfen (vgl. VGU V 14 10 vom 17. Dezember 

2015 E.4d). An diesen Überlegungen und Ausführungen hält das streitbe-

rufene Gericht nach wie vor fest, zumal sich seit dem Jahr 2015 weder die 

rechtliche noch die tatsächliche Situation verändert haben. 

b) Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, dass die Frage, ob neben Ge-

setzen und Verordnungen auch kantonale Verfassungsbestimmungen auf 

ihre Übereinstimmung mit der Bundesverfassung zu prüfen seien, von der 

höchstrichterlichen Rechtsprechung bisher zwar nicht entschieden worden 

sei. Werde dem Vorrang des Bundesrechts, dem Legalitätsprinzip sowie 

dem Grundsatz der Subsidiarität der Beschwerden ans Bundesgericht 

mehr Gewicht beigemessen als der kantonalen Verfassungsautonomie, er-

gebe sich aber, dass auch die kantonalen Gerichte kantonale Verfassungs-

vorschriften im Anwendungsfall zumindest auf ihre Vereinbarkeit mit höhe-

rem Recht, das sich nach der Gewährleistung durch die Bundesversamm-

lung entwickelt habe, zu prüfen hätten. Seit der Gewährleistung der Bünd-

ner Verfassung im Juni 2004 habe sich die bundesgerichtliche Rechtspre-

chung zur Verfassungsmässigkeit von kantonalen Majorzwahlsystemen 

entscheidend geändert, weshalb das Verwaltungsgericht verpflichtet sei, 

das geltende Wahlsystem an diesem Massstab zu messen. Art. 55 Abs. 3 

KV stehe einer Überprüfung nicht entgegen, da dieser sich unmittelbar auf 

die bundesgerichtliche Rechtsprechung, das Legalitätsprinzip und den Vor-

rang von Bundesrecht stütze. Im Übrigen betreffe die Rüge der Unverein-

barkeit des Bündner Majorzwahlsystems mit Art. 34 BV eine Rechtsstrei-

tigkeit im Sinne von Art. 29a BV. Die Stimmbürger hätten somit unmittelbar 

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aufgrund der Bundesverfassung Anspruch darauf, dass diese Rüge vom 

Verwaltungsgericht umfassend geprüft werde. Nach der Rechtsprechung 

sei der bundesrechtlich verlangte Rechtsschutz im Kanton selbst dann zu 

gewährleisten, wenn ein entsprechendes kantonales Anpassungsrecht 

fehle. Die Befürchtung, bei einem Eintreten ein Spannungsverhältnis mit 

dem Gewährleistungsbeschluss der Bundesversammlung von 2004 zu 

schaffen, sei unbegründet. Zwischen der durch die Bundesversammlung 

vorgenommenen grossmaschigen und abstrakten Prüfung der Bundes-

rechtmässigkeit kantonaler Verfassungsvorschriften und deren Überprü-

fung im konkreten Anwendungsfall durch ein qualifiziertes Gericht bestehe 

ein auf der Gewaltenteilung fussender qualitativer Unterschied, der allfäl-

lige widersprüchliche Schlussfolgerungen zu erklären vermöge. 

c) Der Auffassung der Beschwerdeführer ist − wie nachstehend dargestellt − 

nicht zu folgen. Wie der − wenn auch nicht postulationsfähige − Vertreter 

der Beschwerdeführer in seinem Lehrbuch zum Staatsrecht der Schweize-

rischen Kantone selber ausführt, steht es den Kantonen grundsätzlich frei, 

Bestimmungen ihrer Verfassungen im abstrakten Normenkontrollverfahren 

auf ihre Vereinbarkeit mit höherem Recht von einer kantonalen Gerichtsin-

stanz überprüfen zu lassen (vgl. AUER, Staatsrecht der Schweizerischen 

Kantone, Bern 2016, Rz. 1562). Mit der gewählten Formulierung ist gleich-

zeitig gesagt, dass die Kantone zwar Verfassungsbestimmungen auf ihre 

Vereinbarkeit mit höherem Recht von einer kantonalen Gerichtsinstanz 

überprüfen lassen können, dies aber keinesfalls müssen (so auch GRIFFEL, 

in: BIAGGINI/GÄCHTER/KIENER [Hrsg.], Staatsrecht, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 

2015, § 27 Rz. 50). Mithin sind die Kantone frei, Bestimmungen der Kan-

tonsverfassung vollumfänglich, nur beschränkt oder überhaupt nicht auf 

ihre Vereinbarkeit in Bezug auf höheres Recht zu überprüfen (so explizit: 

AUER, a.a.O., Rz. 1508). Im positiven Recht sieht − soweit ersichtlich − 

denn auch einzig der Kanton Genf die Möglichkeit vor, dass kantonale Ver-

fassungsgesetze im abstrakten Normenkontrollverfahren vor dem Verfas-

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sungsgericht angefochten werden können (vgl. AUER, a.a.O., Rz. 1563 mit 

Hinweis auf Art. 130B Abs. 1 lit. a Loi sur l’organisation judiciaire [LOJ; 

E 2 05]). Der Kanton Graubünden hat sich − wie vorstehend dargestellt 

(vgl. E.7a) − offenbar bewusst dagegen entschieden, die Bestimmungen 

der Kantonsverfassung auf ihre Vereinbarkeit mit höherem Recht von einer 

kantonalen Gerichtsinstanz überprüfen zu lassen, und zwar sowohl im abs-

trakten, als auch im konkreten Normenkontrollverfahren. Wie gesehen nor-

miert nämlich Art. 55 Abs. 3 KV, dass in verfassungsrechtlichen Verfahren 

Gesetze und Verordnungen sowohl unmittelbar angefochten (abstrakte 

Normenkontrolle) als auch im Anwendungsfall überprüft werden können 

(konkrete Normenkontrolle). E contrario bedeutet dies, dass Bestimmun-

gen der Kantonsverfassung weder im abstrakten noch im konkreten Nor-

menkontrollverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit höherem Recht überprüft 

werden können. Im Übrigen ergeben sich − wie gesehen − auch aus der 

Entstehungsgeschichte von Art. 55 KV keinerlei Hinweise, wonach in ver-

fassungsgerichtlichen Verfahren neben Gesetzen und Verordnungen auch 

einzelne Verfassungsbestimmungen auf deren Übereinstimmung mit der 

Bundesverfassung hin überprüft werden könnten (vgl. vorstehend E.7a). 

Nur am Rande sei an dieser Stelle noch erwähnt, dass offenbar auch der 

beschwerdeführerische Vertreter der Auffassung zu sein scheint, dass die 

Überprüfung der Vereinbarkeit der Kantonsverfassung mit übergeordnetem 

Recht nicht den kantonalen Gerichten, sondern vielmehr dem Bundesge-

richt überlassen werden sollte. Jedenfalls plädiert er in seinem vorstehend 

erwähnten Lehrbuch dafür, die Gewährleistung der Kantonsverfassungen 

durch die Bundesversammlung zu streichen und damit "die Aufgabe, die 

Vereinbarkeit der Kantonsverfassungen mit übergeordnetem Recht zu 

überprüfen, schlicht und einfach jener Instanz [zu] überlassen, die dazu be-

rufen ist: das Bundesgericht" (Auer, a.a.O., Rz. 609). 

d) An diesem Ergebnis vermag die in Art. 29a BV normierte Rechtsweggaran-

tie nichts zu ändern. Richtig ist zwar, dass die Rechtsweggarantie eine Nor-

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menkontrolle im konkreten Streitfall verlangt (vgl. KLEY, in: EHRENZEL-

LER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], St. Galler Kommentar zur 

schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, 

Art. 29a Rz. 12) und dass eine richterliche Beurteilung unmittelbar gestützt 

auf Art. 29a BV erwirkt werden kann, wenn das anwendbare Verfahrens- 

und Organisationsrecht keinen den Anforderungen von Art. 29a BV ent-

sprechenden Zugang zu einem Gericht vorsieht (WALDMANN, in: WALD-

MANN/BELSER/EPINEY [Hrsg.], Basler Kommentar zur Bundesverfassung, 

Basel 2015, Art. 29a Rz. 10). Einen Anspruch auf Überprüfung von Bestim-

mungen der Kantonsverfassung auf deren Vereinbarkeit mit übergeordne-

tem Recht können die Beschwerdeführer aus Art. 29a BV indes − wie nach-

stehend dargestellt − nicht ableiten. Gemäss Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG 

sehen die Kantone gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte 

der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, 

ein Rechtsmittel vor. Im Sinne einer Ausnahmeregelung entfällt diese Ver-

pflichtung nach Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG für Akte des Parlaments und der 

Regierung. Aus Gründen der Gewaltenteilung und überkommener Auffas-

sung über die Natur der politischen Rechte unterliegen in vielen Kantonen 

Akte des Parlaments und der Regierung in Stimmrechtssachen keiner Be-

schwerde bzw. keiner gerichtlichen Beschwerde. Diese Ordnung sollte mit 

dem Bundesgerichtsgesetz nicht geändert werden (vgl. Botschaft des Bun-

desrates zur Teilrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001, 

BBl 2001 S. 4202 ff., 4327). Die Bestimmung von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 

BGG hat zur Folge, dass bei Akten des Parlaments und der Regierung eine 

freie Sachverhaltsüberprüfung durch ein Gericht unterbleibt und die 

Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV nicht voll umgesetzt wird (STEINMANN, 

in: NIGGLI/ÜBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundes-

gerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 88 Rz. 12). Als Akte des Parlaments und 

der Regierung gelten unter anderem auch Wahlanordnungen (vgl. BGE 

131 I 85; Urteil des Bundesgerichtes 1P.545/2005 vom 10. November 

2005; STEINMANN, a.a.O., Art. 88 Rz. 13). Vorliegend haben die Beschwer-

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deführer mit Beschwerde vom 18. September 2017 den Regierungsbe-

schluss vom 14. September 2017 angefochten, mit welchem die Regierung 

im Hinblick auf die Gesamterneuerungswahlen des Grossen Rates für die 

Amtsperiode 2018 bis 2022 die Anzahl der in jedem Wahlkreis zu wählen-

den Abgeordneten festgelegt hat. Beim angefochtenen Beschluss handelt 

es sich somit um einen Akt der Regierung im Sinne von Art. 88 Abs. 2 Satz 

2 BGG, welcher von Bundesrechts wegen auf kantonaler Ebene keiner Be-

schwerde unterstellt zu werden braucht. Vielmehr erlaubt das Bundesge-

richtsgesetz ausdrücklich, solche Erlasse, die nicht einer Beschwerde auf 

kantonaler Ebene zugänglich sind, direkt beim Bundesgericht anzufechten 

(vgl. Art. 82 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 Satz 2 BGG). Damit legt das Bundes-

recht aber selber einen Bereich fest, in dem die Rechtsweggarantie von 

Art. 29a BV nicht gilt, wenn das kantonale Recht diese − wie im Kanton 

Graubünden − nicht vorsieht. Folglich können die Beschwerdeführer aber 

auch aus Art. 29a BV keinen Anspruch auf Überprüfung von Verfassungs-

bestimmungen auf deren Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht ablei-

ten. 

e) Selbst wenn somit Prof. Dr. iur. Andreas Auer von Seiten des streitberufe-

nen Gerichtes eine Nachfrist zur Verbesserung der Beschwerde vom 

18. September 2017 eingeräumt und der Mangel innert Frist behoben 

würde, könnte mangels Kognition des Verwaltungsgerichtes auf die Be-

schwerde dennoch nicht eingetreten werden. 

8. Gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG hat im Rechtsmittelverfahren in der Regel die 

unterliegende Partei die Kosten zu tragen. Vorliegend verzichtet das Ge-

richt aufgrund der Bedeutung des Entscheids für alle Beteiligten jedoch er-

messensweise auf die Auferlegung von Kosten. Bund, Kanton und Ge-

meinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisatio-

nen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädi-

gung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. 

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Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass, weshalb der Regie-

rung keine Parteientschädigung zusteht.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Es werden keine Kosten erhoben.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]