# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1bb3e016-f968-50d1-b97e-3e83f245f13c
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-05-12
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 12.05.2016  VB.2016.00052
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2016-00052_2016-05-12.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2016.00052	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 12.05.2016
	Spruchkörper: 	1. Abteilung/1. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 13.12.2017 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Kirchengeläut

	
Beschränkung des nächtlichen Kirchengeläuts auf stündliche statt viertelstündliche Glockenschläge.
Mit Blick auf die neusten wissenschaftlichen Erkenntnisse kann nächtliches Kirchengeläut von über 40-45 dB - abweichend von der früheren Praxis - bereits eine unzulässige Lärmimmission sein. Da dieser Wert vorliegend überschritten ist, waren die Betroffenen zur Rekurserhebung vor dem Baurekursgericht legitimiert (E. 4.3). Nicht erhebliche Lärmimmissionen sind grundsätzlich hinzunehmen und es ist auch zu berücksichtigen, dass sich die Wohnung der Beschwerdegegnerschaft in einer Kernzone und nicht etwa in einer reinen Wohnzone befindet. Weiter sollen Geräusche, welche den eigentlichen Zweck einer bestimmten Aktivität ausmachen, nach Möglichkeit nicht vollständig untersagt werden; vielmehr sind die im Raum stehenden Interessen gegeneinander abzuwägen und gegebenenfalls zeitliche Beschränkungen der Schallimmissionen anzuordnen (E. 6.1). Das Interesse an mehr Nachtruhe überwiegt die von den Beschwerdeführenden angeführten Interessen (Aufrechterhaltung der Tradition; Zeitansage). Stündliche Glockenschläge vermögen der Tradition Genüge zu tun und die Zeitansagefunktion der Kirchenglocken hat heute nicht mehr die gleiche Bedeutung wie früher (E. 6.2). Die Gemeindeautonomie wurde durch den Entscheid des Baurekursgerichts nicht verletzt und die Voraussetzungen für eine Praxisänderung sind erfüllt (E. 6.3 f.)
Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						GEMEINDEAUTONOMIE
KIRCHENGLOCKEN
LÄRMIMMISSIONEN
LEGITIMATION
NACHTRUHE
PRAXISÄNDERUNG
VORSORGEPRINZIP

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 338a PBG
Art. 11 Abs. II USG
§ 20 Abs. I lit. c VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  1.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2016.00052

VB.2016.00055                                                

Urteil

 

 

der 1. Kammer

 

 

vom 12. Mai 2016

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Regina Meier.   

 

 

In Sachen

 

 

Aus VB.2016.00052

Stadt Wädenswil, 

vertreten durch Stadtrat Wädenswil, vertreten durch RA A, 

 

Aus VB.2016.00055

Evang.-reformierte Kirchgemeinde, vertreten durch RA B, 

Beschwerdeführerin, 

 

gegen

 

1.    C, 

2.    D, 

Beschwerdegegnerschaft, 

 

und

Aus VB.2016.00052

Evang.-reformierte Kirchgemeinde, vertreten durch RA B, 

 

Aus VB.2016.00055

Stadt Wädenswil, 

vertreten durch Stadtrat Wädenswil, vertreten durch RA A, 

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Kirchengeläut,

hat
sich ergeben: 

I.  

Mit Beschluss vom 13. April 2015 lehnte der Stadtrat
der Gemeinde Wädenswil einen Lärmschutzantrag von C und D betreffend ein Verbot
nächtlichen Glockenschlags sowie deren Begehren um Verschiebung des Abendgeläuts
der reformierten Kirche Wädenswil ab.

II.  

C und D gelangten hiergegen an das Baurekursgericht,
welches ihren Rekurs am 15. Dezember 2015 teilweise guthiess und
entschied, dass die evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Wädenswil von 22.00
bis 7.00 Uhr den Viertelstundenschlag der Kirchenglocken einzustellen
habe; in dieser Zeit seien einzig die vollen Stunden zu schlagen. Das Begehren
um Verschiebung des Abendgeläuts wurde abgelehnt. Eine Minderheit des Gerichts
stellte den Antrag auf vollumfängliche Rekursabweisung.

III.  

A. Mit Eingabe
vom 29. Januar 2016 führte die Stadt Wädenswil Beschwerde beim Verwaltungsgericht
und beantragte, den vorinstanzlichen Entscheid in Bezug auf die Einstellung des
nächtlichen Viertelstundenschlags aufzuheben; dies unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdegegnerschaft.

Am 8. Februar 2016 stellte die
evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Wädenswil den Antrag auf Beschwerdegutheissung.
C und D beantragten am 9. Fe­bruar 2016 unter Hinweis auf die Begründung
im vorinstanzlichen Entscheid die Abweisung der Beschwerde und verzichteten auf
weitere Ausführungen. Das Baurekursgericht liess sich am 1. März 2016 mit
dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen.

B. Ebenfalls
Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom 15. Dezember 2015 führte am
1. Februar 2016 die evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Wädenswil und
beantragte, den angefochtenen Entscheid in Bezug auf die Einstellung des
Viertelstundenschlags aufzuheben. Weiter seien ein Augenschein durchzuführen
und die Kosten des Verfahrens der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen; zudem
sei ihr eine Parteientschädigung zuzusprechen.

Am 8. Februar 2016 stellte die Stadt Wädenswil den
Antrag auf Beschwerdegutheissung. C und D beantragten am 9. Februar 2016
wiederum unter Hinweis auf die Begründung im vorinstanzlichen Entscheid die
Abweisung der Beschwerde und verzichteten auf weitere Ausführungen; das
Baurekursgericht liess sich am 1. März 2016 ebenfalls mit dem Schluss auf
Abweisung der Beschwerde vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

Die Vereinigung von Verfahren
ist aus prozessökonomischen Gründen zulässig, wenn mehrere Begehren den gleichen
Sachverhalt betreffen und dieselben Rechtsfragen aufwerfen (§ 71 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG] in Verbindung mit
Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008
[ZPO]). Eine Vereinigung ist insbesondere dann angezeigt, wenn sich zwei oder
mehrere Rechtsmittelbegehren gegen dieselbe Verfügung richten (Martin Bertschi/Kaspar
Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbem. zu
§§ 4–31 N. 50–60). Vorliegend richten sich die beiden Beschwerden
gegen denselben Rekursentscheid vom 15. Dezember 2015 mit demselben
zugrunde liegenden Sachverhalt. Entsprechend rechtfertigt es sich, die
Verfahren VB.2016.00052 und VB.2016.00055 zu vereinigen.

2.  

Gemäss § 49 in Verbindung
mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert,
wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung
gewährt. Die Beschwerdeführenden berufen sich zumindest sinngemäss auf ihre Gemeindeautonomie,
weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob die
beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt
wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der
Beschwerde (vgl. BGr, 22. November 2012, 8C_500/2012, E. 2.2.2; BGE
135 I 43 E. 1.2).

3.
 

Prozessgegenstand ist der Beschluss des Stadtrats
Wädenswil, mit welchem der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Wädenswil –
entgegen dem Begehren der Beschwerdegegnerschaft – gestattet wurde, weiterhin
zwischen 22.00 und 7.00 Uhr für die Zeitansage Viertelstundenschläge
ertönen zu lassen. Zur vollen Stunde wird ausserdem mittels Kirchengeläut
jeweils die Anzahl Stunden angegeben; diese Praxis ist vor Verwaltungsgericht –
auch für die Nachtzeit – nicht umstritten. Auch der Zeitpunkt des Abendgeläuts
ist nicht mehr umstritten.

Die Beschwerdegegnerschaft beanstandet die nächtlichen Viertelstundenschläge,
da sie dadurch regelmässig aus dem Schlaf gerissen würde. Ihre Wohnung ist rund
200 m vom Kirchturm entfernt und liegt in der Kernzone mit
Empfindlichkeitsstufe III.

Die Beschwerdeführenden bringen vor, die Beschwerdegegnerschaft
sei in Kenntnis des Kirchengeläuts in ihre Wohnung gezogen. Ausserdem habe
dieses eine lange und wertvolle Tradition; die Beschwerdegegnerin und der
Beschwerdegegner seien die einzigen Personen, die sich in der Gemeinde
Wädenswil darüber beschweren würden. Da die Immissionen kaum stören würden, sei
eine Beschränkung des Geläuts nicht notwendig und folglich nicht verhältnismässig.
Eine solche Beschränkung verletze den Beurteilungsspielraum der Gemeinde, und zudem
sei die Zeitansage eine wichtige Funktion des Glockenschlags.

4.
 

4.1 Die Beschwerdeführerin im Verfahren
VB.2016.00055 macht geltend, die Vorinstanz sei zu Unrecht auf den Rekurs von C
und D eingetreten. Gemäss gefestigter verwaltungsgerichtlicher Praxis sei in
Fällen wie dem vorliegenden die Legitimation erst bei Lärmimmissionen von
60 dB (gemessen im offenen Fenster) gegeben, was hier nicht der Fall sei.

4.2 Dass die genannte Grenze von 60 dB nicht
erreicht wird, ist unbestritten. Das Baurekursgericht stützte sich jedoch in
seinem Urteil auf eine neue wissenschaftliche ETH-Studie, welche zum Zeitpunkt
der früheren Entscheide betreffend Kirchengeläut noch nicht publiziert war
(Mark Brink/Sarah Omlin/Christian Müller/Reto Pieren/Mathias Basner, An
event-related analysis of awakening reactions due to nocturnal church bell
noise, in: Science of the Total Environment, 409/2011, S. 5210 ff.).
Gemäss dieser Studie treten zusätzliche Aufwachreaktionen bei viertelstündlichen
Kirchenglockenimmissionen nicht erst bei 60 dB, sondern je nach
Schlafdauer schon ab 40–45 dB auf. Dieser Wert ist vorliegend unbestrittenermassen
überschritten: Gemäss bei der Beschwerdegegnerschaft durchgeführten
Lärmmessungen beträgt die Lautstärke des Geläuts vor dem Schlafzimmerfenster
durch­schnittlich maximal 59,6 dB, am Kopfende des Bettes 43,4 dB bei
gekipptem und 54,7 dB bei offenem Fenster.

4.3 Wie nachfolgend zu zeigen sein wird
(E. 6), kann – insbesondere auch mit Blick auf die neusten wissenschaftlichen
Erkenntnisse – nächtliches Kirchengeläut von über 40–45 dB bereits eine
unzulässige Lärmimmission sein. Ob dies jeweils zu bejahen oder zu verneinen
ist, ist im Einzelfall zu entscheiden. Jedenfalls aber ist in Abweichung von
der früheren Praxis die Schwelle für die Legitimation tiefer anzusetzen.
Dieses Vorgehen des Baurekursgerichts ist rechtmässig und hält namentlich vor
§ 338a des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom
7. September 1975 (PBG) ohne Weiteres stand. Dass dadurch Personen
legitimiert würden, die nicht persönlich betroffen sind, ist mithin entgegen
den Ausführungen der Beschwerdeführerin im Verfahren VB.2016.00055 nicht zu
befürchten.

5.
 

Die Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines
Augenscheins des Verwaltungsgerichts. Ein solcher erübrigt sich dann, wenn der
massgebliche Sachverhalt aus den Akten hinreichend ersichtlich ist
(RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Plüss, Kommentar zum
VRG, § 7 N. 79). In der zu beurteilenden Streitigkeit sind zur
Klärung des Sachverhalts fachmännische Lärmmessungen vorgenommen worden. Weiter
hat das Baurekursgericht als zuständiges Fachgericht einen Augenschein
durchgeführt und die gewonnenen Erkenntnisse in einem aussagekräftigen
Protokoll, einschliesslich Fotos, dokumentiert. Das Protokoll sowie die übrigen
Akten geben hinreichend über die zu beurteilenden tatsächlichen Verhältnisse
Aufschluss; es bestehen keine Hinweise, welche weitere Abklärungen angezeigt
erscheinen lassen würden. Auf einen verwaltungsgerichtlichen Augenschein kann
daher verzichtet werden.

6.
 

In materieller Hinsicht steht die Anwendung des
umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 USG infrage.
Die Immissionsgrenzwerte sind vorliegend nicht überschritten, ein
Sanierungsfall im rechtlichen Sinn liegt damit nicht vor (diesbezüglich missverständlich
die Vorinstanz).

6.1 Das Baurekursgericht hat sich mit der Thematik
des Vorsorgeprinzips eingehend auseinandergesetzt. In Anwendung von § 28
Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG kann auf die
zutreffenden Erwägungen in diesem Entscheid verwiesen werden. Namentlich ist
der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass eine Verhältnismässigkeitsprüfung mit
Interessenabwägung vorzunehmen ist. Nicht erhebliche Störungen sind dabei
grundsätzlich hinzunehmen und es ist auch zu berücksichtigen, dass sich die
Wohnung der Beschwerdegegnerschaft in einer Kernzone (Empfindlichkeitsstufe III)
und nicht etwa in einer reinen Wohnzone befindet. Ausserdem gilt praxisgemäss,
dass Geräusche, welche den eigentlichen Zweck einer bestimmten Aktivität
ausmachen, wie neben dem Läuten von Kirchenglocken beispielsweise auch das Musizieren,
nicht vollständig untersagt werden sollen. Als sinnvolle Lösung erweist sich in
solchen Konstellationen oftmals eine Einschränkung der Betriebszeiten (vgl.
beispielsweise VGr, 17. März 2016, VB.2015.00509, E. 3;
17. November 2010, VB.2009.00605, E. 8.4).

6.2 Das Interesse an mehr Nachtruhe überwiegt
vorliegend die von den Beschwerdeführenden angeführten Interessen
(Aufrechterhaltung der Tradition; Zeitansage). Es ist nicht ersichtlich, dass
die Tradition des Kirchengeläuts (oder ein allfälliges Interesse der Gesamtbevölkerung
an ebendiesem) durch den vorinstanzlichen Entscheid massgeblich beschränkt
würde bzw. weshalb eine Regelung, welche einen nächtlichen Stundenschlag weiterhin
gestattet, der Tradition nicht Genüge zu tun vermöchte. Die Zeitansage durch Kirchenglocken
hat heute nicht mehr dieselbe Bedeutung und muss jedenfalls nicht mehr viertelstündlich
erfolgen. Dies gilt umso mehr, als der nächtliche Viertelstundenschlag schlecht
geeignet ist, der Bevölkerung verlässliche Auskunft über die Uhrzeit zu geben:
Aus der Wahrnehmung eines nächtlichen Viertelstundenschlags lässt sich die eher
interessierende "Stundenzeit" gerade nicht heraushören. Eine
Einschränkung der Betriebszeiten ist mithin wenig einschneidend für die
Beschwerdeführenden und zudem technisch problemlos umsetzbar. Demgegenüber
bedeutet eine solche Einschränkung für die Beschwerdegegnerschaft, da pro
Stunde nur noch einmal statt viermal Glocken läuten, eine erhebliche Verbesserung
der Situation. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die oben in E. 4.2
erwähnte, in der bisherigen Rechtsprechung (namentlich BGr, 18. Januar
2010, 1C_297/2009; BGr, 20. Februar 2006, 1A.159/2005) noch nicht
berücksichtigte Studie. Diese zeigt auf, dass eine Reduktion von
Schallereignissen wie den vorliegenden bei gleichbleibendem Innenpegel zu einer
Abnahme von zusätzlichen Aufwachreaktionen führt. Eine solche Vorbeugung im
Interesse der Nachtruhe ist hoch zu gewichten und aus einem objektiven Blickwinkel
zu beurteilen, d. h.
unabhängig von der Empfindlichkeit Einzelner und namentlich auch unabhängig
davon, dass die Beschwerdegegnerschaft in Kenntnis des Kirchengeläuts in die aktuelle
Wohnung gezogen ist (vgl. betreffend die objektivierte Betrachtungsweise auch
Alain Griffel/Heribert Rausch in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband
zur 2. A., Zürich etc. 2011, Art. 11 N. 20). Die Verbesserung
der Lärmsituation liegt nicht nur im Interesse der Beschwerdegegnerschaft,
sondern ebenso im allgemeinen Interesse der Bevölkerung an ausreichender
Nachtruhe. Daraus, dass sich neben der Beschwerdegegnerschaft niemand über das
Kirchengeläut beklagte, darf nicht geschlossen werden, dass keine weiteren
Personen durch dieses gestört würden. Das Baurekursgericht geht zu Recht davon
aus, dass nächtliche Viertelstundenschläge mit dem Vorsorgeprinzip nicht vereinbar
sind.

6.3 Zu beantworten ist weiter die Frage, ob das
Baurekursgericht mit dieser Beurteilung den Ermessensspielraum der Gemeinde
verletzt hat. Gemäss geltender Praxis legen sich die
Rekursbehörden bei der Angemessenheitskontrolle eine gewisse Zurückhaltung auf,
soweit persönliche oder – wie hier – örtliche Verhältnisse zu berücksichtigen
sind oder wenn es um technische oder verwaltungsorganisatorische Fragen geht
(Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 80). Es ist denn auch nicht
von der Hand zu weisen, dass die Gemeindebehörden in Bezug auf die Regelung des
Kirchengeläuts im Rahmen der Gemeindeautonomie über einen gewissen
Beurteilungsspielraum verfügen. Unter diesen Umständen darf sich die
Rekursinstanz trotz § 20 Abs. 1 lit. c VRG nicht leichtfertig
über die Argumente der zuständigen Gemeindebehörde hinwegsetzen (vgl. etwa VGr,
27. März 2015, VB.2014.00232, E. 4.3).

Das Baurekursgericht hat sich
vorliegend besonders sorgfältig und detailliert mit den Beweggründen der
Gemeindebehörde auseinandergesetzt und seinen Entscheid ausführlich und
überzeugend begründet. Im Interesse einer griffigen lärmschutzmässigen Vorsorge
erweist sich die vom Baurekursgericht getroffene Anordnung als zulässiger Eingriff
in den Ermessensspielraum der Gemeinde. Das Vorgehen des Baurekursgerichts ist
mithin auch unter dem Blickwinkel der Gemeindeautonomie nicht zu beanstanden.

6.4 Da die bisherige Rechtsprechung nächtliche
Viertelstundenschläge jeweils schützte, ist zu prüfen, ob die vorliegende
Neubeurteilung vor den Voraussetzungen einer Praxisänderung standhält (vgl.
dazu statt vieler Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, S. 188 f.). Zunächst müssen
ernsthafte und sachliche Gründe für die Änderung vorliegen. In seinem letzten
Entscheid zur gleichen Frage erklärte das Bundesgericht, mangels
wissenschaftlicher Studien müsse man sich mit einem stark vereinfachenden
Analogieschluss begnügen und auf die Wirkung von Fluglärmereignissen abstellen
(BGr, 18. Januar 2010, 1C_297/2009, E. 4). Zum jetzigen Zeitpunkt
liegt erstmals die erwähnte Studie der ETH vor, die sich mit der Thematik des
nächtlichen Kirchengeläuts auseinandersetzt (und zu einem abweichenden Ergebnis
kommt). Dies stellt einen ernsthaften und sachlichen Grund für eine
Neubetrachtung dar. Weiter muss das Interesse an der korrekten Rechtsanwendung
das Interesse an der Rechtssicherheit überwiegen. Vorliegend sind keine
Hinweise darauf ersichtlich, dass jemandes Vertrauen auf den Weiterbestand des
viertelstündlichen Kirchengeläuts besonders berücksichtigt werden müsste.
Namentlich wurden keine Investitionen oder andere Vorkehren mit Blick auf ungehindertes
Glockengeläut getroffen, weshalb der Grundsatz von Treu und Glauben nicht
tangiert bzw. die Besitzstandsgarantie nicht betroffen ist (anders der Minderheitsantrag
der Vorinstanz). Zuletzt wird verlangt, dass die Änderung grundsätzlich
erfolgt. Auch dies ist zu bejahen. Es ist davon auszugehen, dass das Baurekursgericht
an der neuen Praxis festhalten wird.

6.5 Insgesamt erweist sich der angefochtene
Entscheid als rechtmässig. Damit sind die Beschwerden als unbegründet
abzuweisen.

7.
 

Ausgangsgemäss sind die Kosten
der Beschwerdeverfahren den Beschwerdeführenden je hälftig aufzuerlegen
(§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2
VRG). Parteientschädigungen stehen ihnen nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die
Verfahren VB.2016.00052 und VB.2016.00055 werden vereinigt.

2.    Die
Beschwerden werden abgewiesen.

3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr.  5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    180.--     Zustellkosten,

Fr.  5'180.--     Total der Kosten.

4.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je hälftig auferlegt.

5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

7.  Mitteilung an …