# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fccbbfce-b2dc-512e-b94e-387193ba10e4
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-12-19
**Language:** de
**Title:** Richtplanung. Nutzungsplanung. Verfahren. Erholungszone für Sportanlage ausserhalb der Bauzonen.
**Docket/Reference:** BRKE I Nr. 0282/2008
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_I_0282_2008_866.pdf

## Full Text

BRKE I Nr. 0282/2008 vom 19. Dezember 2008 in BEZ 2009 Nr. 34

In  teilweiser  Revision  der  Bau-  und  Zonenordnung  wies  der  Gemeinderat  ein 
bisher  der  kantonalen  Freihaltezone,  der  Freihaltezone  FC  und  der  allgemeinen 
Freihaltezone zugehöriges Areal neu zum weitaus grössten Teil der Erholungszone 
E1  (und  in  geringem  Umfange  der  Freihaltezone  FA  und  der  Zone  für  öffentliche 
Bauten  Oe2)  zu.  Damit  sollte  die  nutzungsplanerische  Grundlage  insbesondere  für 
die  Erstellung  einer  Freestyle-Anlage  mit  einer  Gesamtlänge  von  rund  300  m  und 
einer  maximalen  Breite  von  rund  90  m  geschaffen  werden.  Nebst  dem  sollte  auch 
verschiedenen  bereits  bestehenden  Sportanlagen  (Fussballfeld  etc.)  die  erforderli-
che  nutzungsplanerische  Grundlage  verschafft  werden.  Der  Beschluss  wurde  von 
einem Nachbarn angefochten.

Aus den Erwägungen:

4.2  Der  Rekurrent  moniert,  der  Gemeinderat könnte nicht der kantonalen Frei-
haltzone  zugewiesenes  Land  einer  kommunalen  Erholungszone  zuschlagen.  Die 
damit  verbundene  Aufhebung  der  kantonalen  Nutzungszone  müsse  vorgängig  von 
der hierfür zuständigen Baudirektion des Kantons Zürich förmlich beschlossen wer-
den, was bislang nicht geschehen sei. Dieser Mangel werde durch das spätere Ge-
nehmigungsverfahren nicht geheilt. (…)

4.2.1 Der grösste Teil des mit dem angefochtenen Beschluss der kommunalen 
Erholungszone E1 zugewiesenen Landes befindet sich heute in der kantonalen Frei-
haltezone (§ 39 PBG). Für deren Festsetzung – und damit auch Änderung oder Auf-
hebung zu Gunsten einer anderen Zonierung – ist die Baudirektion des Kantons Zü-
rich zuständig (§ 2 lit. b PBG). 

In der Tat fehlt es bis heute an einem Beschluss dieser Behörde über die Ent-
lassung  des  fraglichen  Gebietes  aus  der  kantonalen  Freihaltezone.  Hingegen  hat 
das  Amt  für  Raumordnung  und  Vermessung  (ARV)  im  Rahmen  seines  (positiv  lau-
tenden) Vorprüfungsberichtes zur strittigen Zonenplanänderung in Aussicht gestellt, 
sie werde im Anschluss an den Beschluss des Gemeinderates der Baudirektion An-
trag  auf  Entlassung  des  Areals  aus  der  kantonalen  Freihaltezone  stellen.  Der  Be-

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schluss des Gemeinderates liegt zwar nun vor, ist aber wegen des vorliegenden Re-
kurses bzw. der damit fehlenden Genehmigung (§ 89 PBG) noch nicht in Rechtskraft 
erwachsen. 

4.2.2 In welcher Weise vorzugehen und Planungen zu koordinieren sind, wenn 
verschiedene Planungsträger – Gemeinde und Baudirektion – an ein und derselben 
Umzonung  beteiligt  sind,  ist im Gesetz nicht geregelt. Zwar ist die Baudirektion zur 
Aufsicht über die Gemeinden in den vom Planungs- und Baugesetz und den es aus-
führenden  Erlassen  geordneten  Sachbereichen  zuständig  (§  2  lit.  b  und  §  3  PBG). 
Dies  führt  indes  nicht  etwa  dazu,  dass  eine  kantonale  Nutzungszone  im  Verhältnis 
zu den kommunalen Nutzungszonen der betreffenden Gemeinde eine Planung «der 
oberen  Stufe»  im  Sinne von § 16 PBG ist. Gegen die Planungshierarchie verstösst 
das Vorgehen der Stadt Zürich somit nicht. 

Ein explizites Erfordernis einer einem kommunalen Umzonungsbeschluss voran 
gehenden  Beschlussfassung  der  Baudirektion  kann  dem  Gesetz  nicht  entnommen 
werden.  Hingegen  ergibt  sich  aus  der  zwischen  der Baudirektion und den Gemein-
den  geltenden  nutzungsplanerischen  Kompetenzabgrenzung  als  solcher,  dass  die 
Gemeinde nicht mit einer Nutzungsplanung Land erfassen kann, welches (noch) zu 
einer  kantonalen  Nutzungszone  gehört;  dies  liegt  von  vornherein  nicht in ihrer Pla-
nungshoheit.  Dem  Aspekt  der  Verfahrensökonomie  könnte  ohne  weiteres  dadurch 
Rechnung getragen werden, dass die Baudirektion die Entlassung aus der kantona-
len  Nutzungszone  unter  der  Suspensivbedingung  der  Rechtskraft  der  kommunalen 
Zonenplanänderung verfügen würde; dies so, wie sich etwa eine mit einem bestimm-
ten  Bauvorhaben  motivierte  Entlassung  aus  dem  Inventar  der  Schutzobjekte  von 
kommunaler Bedeutung unter der Suspensivbedingung der sich auf eine rechtskräf-
tige Baubewilligung abstützenden Baufreigabe für dieses Vorhaben anordnen lässt. 
Dass  der  Baudirektion  hieraus  ein  unzumutbarer  Verwaltungsaufwand  erwüchse, 
lässt sich ernstlich kaum behaupten.

Insoweit wäre in Betracht zu ziehen, die angefochtene Zonenplanrevision zufol-
ge Verstosses gegen die sich aus § 2 lit. b und § 88 Abs. 1 PBG ergebende Kompe-
tenzausscheidung aufzuheben. Da indes im Lichte der nachstehenden Erwägungen 
die Entlassung des fraglichen Gebietes aus der kantonalen Freihaltezone durch die 
Baudirektion  deutlich  wahrscheinlicher  als  eine  gegenteilige  Beschlussfassung  ist, 
ist  hiervon  abzusehen.  Bei  einer  Beschwerde  gegen  den  Rekursentscheid  wird  die 
Möglichkeit bestehen, zusammen mit dem Genehmigungsverfügung auch die Verfü-
gung betreffend die Entlassung des fraglichen Gebietes aus der kantonalen Freihal-
tezone einzufordern (vgl. § 329 Abs. 4 PBG).

5.1  Das  von  der  Umzonung  erfasste  Allmendgebiet  liegt  im  kantonalen  Richt-
plan zu einem geringen Teil im Siedlungsgebiet (Nordseite des Areals) und ansons-
ten überwiegend im Erholungsgebiet (Südseite des Areals). Besagter nördlicher Teil 
liegt auch im regionalen Richtplan im Siedlungsgebiet. Im Übrigen wurde (wie darge-
tan) im regionalen Richtplan das streitbetroffene Areal vom allgemeinen Erholungs-
gebiet  dem  besonderen  Erholungsgebiet  C  (für  Sportanlagen)  zugewiesen.  Zudem 
gehört  das  Areal  auf  regionaler  Stufe  nach  wie  vor  zum  Landschaftsförderungs-
Gebiet. 

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5.2 Der Rekurrent verlangt die akzessorische Überprüfung der in Rede stehen-

den Änderung des regionalen Richtplanes. (…)

5.2.1 Im kantonalen Landschaftsplan ist, soweit von kantonaler Bedeutung, un-
ter  anderem  das  Erholungsgebiet  mit  jenen  Flächen  zu  bezeichnen,  die  der  Erho-
lung  der  Bevölkerung  dienen  und  bei  denen  dieser  Zweck  gegenüber  andern  Nut-
zung  überwiegt  (§  23  Abs.  1  lit.  c  PBG).  Der  regionale  Richtplan  umfasst  die  glei-
chen Bestandteile und ordnet sinngemäss die nämlichen Sachbereiche wie der kan-
tonale  Richtplan.  Er  kann  jedoch  die  räumlichen  und  sachlichen  Ziele  enger  um-
schreiben oder bei Bedarf weitergehende Angaben enthalten (§ 30 Abs. 2 PBG). 

Der Erholung der Bevölkerung dienen im Kanton Zürich zunächst Wälder oder 
landwirtschaftlich  genutzte  Flächen,  die  mittels  Rad-,  Fuss-,  Reit-  und  Wanderwe-
gen,  die  im  regionalen  oder  kommunalen  Richtplan  festgelegt  werden  (§  30 Abs. 3 
lit. d und § 31 PBG), für jedermann zu Erholungszwecken nutzbar gemacht werden. 
Darüber  hinaus  kennt  der  Richtplan  eigentliche  Erholungsgebiete.  Dass diese aus-
ser  den  entsprechenden  Wegnetzen  gleichermassen  frei  von  der  Erholung dienen-
der  Infrastruktur  bleiben  und  damit  ebenfalls  nur  zum  Wandern,  Rasten  und  Ähnli-
chem genutzt werden sollen, kann dem Gesetz nicht entnommen werden. Im Lichte 
der hierfür bereits zur Verfügung stehenden Wald- und Landwirtschaftsflächen stün-
de  dies denn auch im Widerspruch zu den heutzutage mannigfachen Freizeitaktivi-
täten, welche raumplanerisch integriert werden müssen. Zu diesen Aktivitäten gehö-
ren auch das Fussballspielen, das Hammerwerfen und der Freestyle-Sport.

Gemäss dem Textteil des kantonalen Richtplanes (Fassung vom 2. April 2001) 
handelt  es  sich  bei  den  Erholungsgebieten  um  ausgewählte  einzelne  Bereiche  in-
nerhalb  grösserer  Erholungsräume,  die  zum  Rasten  oder  Spielen  im Freien dienen 
sollen,  oder  «um  andere  spezielle  Erholungsnutzungen»,  die  nicht  mit  andern  pla-
nungsrechtlichen  Mitteln  zweckmässig  gesichert  werden  können.  Diese  Zweckset-
zung schliesst die Festsetzung eines regionalen Erholungsgebietes C für Sportanla-
gen keineswegs aus, dienen doch solche Anlagen der Ausübung bestimmter Sport-
arten  und  damit  «speziellen  Erholungsnutzungen».  Dass  mit  der  Inanspruchnahme 
zuvor  allgemein  zugänglicher  Flächen  durch  Sportanlagen  eine  Verlagerung  des 
Nutzerkreises  verbunden  ist,  ändert  daran  jedenfalls  solange  nichts,  als  nicht  auch 
eine  ausgesprochene  Exklusivität  der  Benutzung  generiert  wird,  was  vorliegend 
nicht der Fall ist. (…). 

Auch  der  Umstand,  dass  die  vorgesehene  Freestyle-Anlage  mit  einer  weitge-
henden  Befestigung  der  Grünflächen  und  einer  entsprechenden  Änderung  des  Er-
scheinungsbildes  jenes  Teilgebietes  der  Allmend  verbunden  ist,  lässt  nicht  auf  die 
Unzulässigkeit  des  regionalen Erholungsgebietes C schliessen, setzt doch die Nut-
zung  zu  Erholungszwecken  nicht  zwingend  den  Bestand  von  Grünflächen  voraus. 
Selbst  geschlossene  Hochbauten  wie  etwa  Hallenbäder  können  der Erholung auch 
breitester Bevölkerungskreise dienen. Ob auch solche Bauten mittels einer regiona-
len  Erholungszone  C  im  kantonalen  Erholungsgebiet  ermöglicht  werden  könnten, 
kann,  da  hier  nicht  vorgesehen,  offen  bleiben.  Das  festgesetzte  Erholungsgebiet  C 
steht  somit  nicht  im  Widerspruch  zum  kantonalen  Erholungsgebiet,  womit  der 
Grundsatz  von  §  16  PBG,  wonach  Planungen  der  unteren  Stufen  denjenigen  der 
oberen Stufen zu entsprechen haben, eingehalten ist.

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5.2.2  Auch  aus  der  Rechtstatsache,  dass  das  streitbetroffene  Areal  im  Land-
schafts-Förderungsgebiet  liegt,  schliesst  der  Rekurrent  auf  die  Unzulässigkeit  des 
Erholungsgebietes C.

Das  in  Rede  stehende  regionale  Landschafts-Förderungsgebiet  umfasst  den 
Sihlraum  vom  dortigen  südlichen  Rand  des  Siedlungsgebietes  bis  nach  Y.  Es 
schliesst  an  ein  weit  ausgedehntes,  die  Albiskette  erfassendes  kantonales  Land-
schafts-Schutzgebiet an.

Die  mit  dem  Landschaft-Förderungsgebiet  bezeichneten  Landschaftsräume 
sind  wegen  ihres  Erholungswertes,  ihrer  landschaftlichen  Eigenart  und  ihrer  biolo-
gisch-ökologischen Vielfalt in ihrem Charakter zu erhalten oder weiter zu entwickeln.

Der  Erholungswert  des fraglichen Areals wird mit der Freestyle-Anlage spezifi-
ziert  und  intensiviert  und  damit  zumindest  nicht  verringert.  Die  landschaftliche  Ei-
genart  des  Allmendgebietes  ist  jedenfalls  im  Anstossbereich  zur  stark  befahrenen 
Strasse  nicht sehr hoch zu veranschlagen. Da es sich  beim umgezonten Areal um 
eine  schlichte  Rasenfläche  handelt,  dürfte  sich  schliesslich  auch  die  biologisch-
ökologische  Vielfalt  in  sehr  engen  Grenzen  halten.  Demnach  steht  die  Zuweisung 
zum  regionalen  Erholungsgebiet  C  auch  nicht  im  Widerspruch  zum  Landschafts-
Förderungsgebiet.  Auch  insoweit  vermag  der  regionale  Richtplan  der  akzessori-
schen Prüfung vollumfänglich standzuhalten.

5.2.3 Schliesslich macht  der Rekurrent geltend, das regionale Erholungsgebiet 
C stünde in Widerspruch zu den Planungsgrundsätzen des Raumplanungsgesetzes, 
wonach  die  Landschaft  zu  schon  ist,  naturnahe  Erholungsräume  zu  erhalten  sind 
und Bauten sich in die Umgebung einzuordnen haben.

Damit spricht der Rekurrent einige der Planungsgrundsätze von Art. 3 RPG an. 
Danach ist die Landschaft zu schonen; insbesondere sollen naturnahe Landschaften 
und  Siedlungsräume  erhalten  bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG) und sollen Siedlun-
gen sowie Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen (Art. 3 Abs. 2 lit. b 
RPG).

Es ist unklar, auf welche örtlichen Gegebenheiten sich der Rekurrent damit be-
ziehen will. Mit dem fraglichen Erholungsgebiet C wird wie gesagt eine Rasenfläche 
erfasst. Von einer naturnahen Landschaft, wie sie Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG anvisiert, 
kann  demnach  auch  nicht  ansatzweise  gesprochen  werden.  Im  Weiteren  bildet der 
Strassenraum  einordnungsmässig  einen  geradezu  optimalen  Hintergrund  für  eine 
Freestyle-Anlage.  Zu  den  vorgelagerten  Rasenflächen  mit  den  Sportanlagen  wird 
das  belebte  Erscheinungsbild  der  aus  vielen  unterschiedlich  geformten  Einzelanla-
gen bestehenden Gesamtanlage einen Kontrast, aber keinen Gegensatz bilden.

Damit ist das Erholungsgebiet C auch unter dem Aspekt der geltend gemachten 
Planungsgrundsätze  von  Art.  3  RPG  nicht  zu  beanstanden.  Insgesamt  erweist  es 
sich demnach als rechtsbeständige Grundlage für die angefochtene Umzonung.

6.1 Der Rekurrent macht weiter geltend, bei der streitigen Erholungszone hand-
le  es  sich  um  eine  Spezialzone,  welche  nebst  der  Legalisierung  der  bestehenden 
Fussballplätze  der  Erstellung  der  Freestyle-Anlage  ermöglichen  solle.  Mithin  stelle 
sich die Frage nach der (unzulässigen) Umgehung von Art. 24 RPG, zumal die An-

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lage nicht zwingend ein Planungsverfahren erfordert habe, bzw. nach der Standort-
gebundenheit der Anlage. Eine Freestyle-Anlage der fraglichen Art und Grösse las-
se sich indes ohne Weiteres innerhalb der Bauzonen realisieren; somit sei sie nicht 
standortgebunden. Wie der Stadtrat in seiner diesbezüglichen Interpellationsantwort 
vom 8. Februar 2006 ausgeführt habe, seien von 52 geprüften Standorten deren vier 
in die engere Wahl gekommen. Schliesslich sei die Wahl auf den Standort E gefal-
len, auf den indes wegen Konflikten mit der übergeordneten Planung habe verzichtet 
werden müssen. Statt der Weiterführung des Auswahlverfahrens auf der beschritte-
nen Basis habe sich der Stadtrat im Jahr 2003 plötzlich für die Allmend ausgespro-
chen,  welche  die  städtischen  Kriterien  für  die  Standortauswahl  nicht  vollständig er-
fülle. Namentlich fehle es in der Allmend an der Möglichkeit gedeckter Bereiche, was 
die Nutzung der Anlage bei schlechtem Wetter von vornherein ausschliesse und den 
Standort als ungeeignet erscheinen lasse. Im Übrigen gehe auch die Stadt von feh-
lender Standortgebundenheit aus, andernfalls sie nicht das von der Baudirektion des 
Kantons Zürich bereits bewilligte Baugesuch zurückgezogen und den Planungsweg 
eingeschlagen hätte.

6.2.1  Nach  der  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  ist  die  Schaffung  einer 
Bauzone  bzw.  Spezialnutzungszone  für  ein  konkretes  Projekt,  wie  sie  vorliegend 
festgesetzt  worden  ist,  dann  zulässig,  wenn  die  Planungsmassnahme  den  Zielen 
und  Grundsätzen  der  Nutzungsplanung  gemäss  dem  Raumplanungsgesetz  ent-
spricht.  Ist  dies  der  Fall,  so  ist  sie rechtmässig und stellt keine Umgehung von Art. 
24  RPG  dar,  auch  wenn  eine  Ausnahmebewilligung  für  das  Bauvorhaben  ausge-
schlossen  wäre.  Eine Umgehung von Art. 24 RPG ist nur dann anzunehmen, wenn 
mit  der  fraglichen  Planungsmassnahme  eine  unzulässige  Kleinstbauzone  geschaf-
fen  wird  oder  wenn  sie  sonst  auf  einer  sachlich  nicht vertretbaren Interessenabwä-
gung  beruht.  Kleinbauzonen  sind  im  Allgemeinen  unzulässig,  wenn  sie  gegen  das 
raumplanerische  Ziel  verstossen,  die  Siedlungstätigkeit  in  Bauzonen  zusammenzu-
fassen  und  die  Streubauweise  für  nicht  freilandgebundene  Bauten  zu  verhindern. 
Ermöglicht  eine  Kleinstbauzone  jedoch  keine  zusätzliche  Streubauweise,  sondern 
einzig  eine  geringfügige  Erweiterung  bereits  bebauten  Gebiets  oder  die  massvolle 
Erweiterung  bestehender  Bauten,  ist  sie  zulässig,  soweit  sie  auch  sonst  auf  einer 
sachlich  vertretbaren  Interessenabwägung  beruht  (BGE  124  II  391  ff.,  E.  3a;  BGE 
119 Ia 300 ff., E. 3b; BGE 116 Ia 339 ff., E. 4; BGr 1A.271/2005 vom 26. April 2006, 
E. 31 und BGr 1A.16/2006 vom 26. Juli 2006, E. 2.1).

6.2.2  Mithin  entfällt  die  Prüfung,  ob  die  Freestyle-Anlage  am  fraglichen  Ort 
standortgebunden ist oder nicht. Dass mit der angefochtenen Umzonung eine unzu-
lässige  Klein-  oder  Kleinstbauzone  geschaffen  würde,  trifft  nicht  zu,  wird  doch  die 
«Siedlungstätigkeit» – konkret die Ergänzung des Siedlungsraums um Freizeitinfra-
struktur-Bauten – zusammengefasst, indem die fragliche Erholungszone unmittelbar 
an  das  Siedlungs-  bzw.  Bauzonengebiet  anschliesst.  Damit  wird  lediglich  eine  ge-
ringfügige  Erweiterung  des  bereits  bebauten  Stadtgebietes  ermöglicht.  Die  ange-
fochtene Planung beruht, wie von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangt, 
auf  einer  sachlich  allemal  vertretbaren  Interessenabwägung.  Das  fragliche  Land 
bleibt  der  Freizeitnutzung  erhalten.  Dem  öffentlichen  Interesse  wird  vollumfänglich 
Rechnung  getragen,  weil  gerade  auch  den  Jugendlichen  als  Alternative  zu  wenig 
sinnvollen oder gar gefährlichen Freizeitbetätigungen Sportmöglichkeiten zur Verfü-
gung gestellt werden müssen. Die Situierung der Freestyleanlage am eher unattrak-
tiven, weil strassennahen Rand der Allmend ist als ausgesprochen zweckmässig zu 

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beurteilen.  Trotz  des  unmittelbaren Anschlusses der Erholungszone an das Bauzo-
nengebiet weisen die nächstliegenden Wohnhäuser – so auch das vom Rekurrenten 
bewohnte –  eine erhebliche Entfernung von der Anlage auf, womit die Belästigung 
der Bewohnerschaft durch Lärm gering gehalten werden kann. Mit der nahen Bahn-
station S besteht eine gute Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr. Die von der 
Grundsatzbestimmung von Art. 3 RPG an Freizeitanlagen gestellten Anforderungen 
(Abs. 4 lit. b und c) sind somit eingehalten. Die Umzonung hält demnach einer sach-
gemässen  Interessenabwägung  stand  und  erweist  sich  als  ausgesprochen  zweck-
mässig. Mithin ist, ohne dass auch noch auf andere Standorte oder das Auswahlver-
fahren  Bezug  genommen  werden  müsste,  die  Einhaltung  von    Art.  24  RPG  festzu-
stellen. (…)

7. Demnach ist der Rekurs abzuweisen.