# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** afcabe06-42ff-54d5-a178-bc1b5e49bb46
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-02-01
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.02.2023 GE.2022.0136
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2022-0136_2023-02-01.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 1er février 2023  

  
	
  Composition

  	
  M. Pascal Langone, président; M. Guy Dutoit et M. Marcel
  David Yersin, assesseurs; M. Andréas Conus, greffier. 

  

 

	
  Recourante

  	
   

  	
   A.________ à
  ******** représentée par Me Philippe OGUEY, avocat, à Yverdon-les-Bains,  

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Police cantonale du commerce, à
  Lausanne.

  

   

 

	
  Objet

  	
  Police du commerce (sauf LADB)    

  
	
   

  	
  Recours A.________ c/ décision de la Police cantonale du
  commerce du 3 juin 2022, refusant la délivrance d'une autorisation
  individuelle d'exploitation et ordonnant la fermeture immédiate du salon de
  prostitution ********.

  

 

Vu les faits suivants:

A.                    
A.________, née le ********, exploite depuis 2010 le salon de
prostitution ******** à ******** (ci-après: le salon ********).

B.                    
La loi vaudoise du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution
(LPros; BLV 943.05) a été modifiée le 1er octobre 2019 et est entrée en vigueur
le 1er juillet 2021. Cette modification a notamment porté sur l'exigence
nouvelle, pour le responsable d'un salon, au sens de l'art. 8 al. 1 LPros, de
bénéficier d'une autorisation délivrée par la Police cantonale du commerce (art.
9 al. 1 LPros dans sa nouvelle teneur). Selon l'art. 31 du règlement du 9 juin
2021 d'application de la LPros (RLPros; BLV 943.05.1), les personnes soumises à
la LPros avaient un délai au 31 mars 2022 pour déposer une demande
d'autorisation et se mettre en conformité avec les nouvelles dispositions de la
LPros.

C.                    
A.________ a déposé le 29 mars 2022 une demande d'autorisation
individuelle de salon de prostitution pour le salon ********. L'extrait du
registre des poursuites, daté du 10 mars 2022, joint à cette demande faisait
état d'un montant total de poursuites de 33'019 fr., dont trente actes de
défaut de biens non radiés des vingt dernières années pour une somme cumulée de
32'259 fr. 40. Plusieurs poursuites avaient été introduites durant l'année
2021. L'essentiel des dettes recensées relevait de
primes d'assurance-maladie impayées, de cotisations sociales ou d'impôts non
soldés.

Par courrier du 2 mai 2022, la Police cantonale du
commerce a informé A.________ qu'au vu de ses dettes, elle serait en droit de refuser
de lui délivrer l'autorisation demandée et lui impartissait un délai pour se
déterminer.

Le 20 mai 2022, par son conseil, A.________ s'est
déterminée et a produit divers documents. En substance, elle invoquait que le
critère de solvabilité ancré à l'art. 9b al. 1 let. d LPros ne devait pas être
interprété de façon générale mais en lien avec l'activité envisagée.

D.                    
Par décision du 3 juin 2022, la Police cantonale du commerce a refusé la
délivrance de l'autorisation d'exploiter et ordonné la fermeture immédiate du
salon ********. En substance, l'autorité intimée a retenu que A.________ ne
satisfaisait pas aux exigences de l'art. 9b LPros dès lors qu'elle faisait
l'objet de poursuites pour un montant total de 33'019 fr. et que trente actes
de défaut de biens avaient été délivrés à son encontre pour un montant total de
32'259 fr. 40.

E.                    
Par acte de son conseil du 6 juin 2022 [recte: 6 juillet 2022], A.________
(ci-après: la recourante) a déféré la décision du 3 juin 2022 devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) et conclu à
l'annulation de la décision attaquée et à ce qu'une autorisation d'exploiter le
salon ******** lui soit délivrée.

Le 13 juillet 2022, l'autorité intimée s'est
déterminée sur la restitution de l'effet suspensif et a conclu à son rejet.

Par décision sur effet suspensif du 15 juillet 2022,
le juge instructeur a refusé la restitution de l'effet suspensif au recours.

Le 18 août 2022, l'autorité intimée s'est déterminée
sur le recours et a conclu à son rejet.

Le 20 septembre 2022, la recourante a transmis à la
Cour une copie de la notification de résiliation du bail du salon ******** au
31 octobre 2022 pour non-paiement du loyer.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                     
Selon l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours
contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître. Or, en l'espèce, la LPros ne précise pas l'autorité compétente pour
connaître des recours à l'encontre des décisions rendues sur son application,
si bien que la clause générale de l'art. 92 al. 1 LPA-VD implique qu'ils soient
déférés à la Cour de céans. La recourante, destinataire de la décision
attaquée, a manifestement qualité pour la contester. Le recours respecte pour
le reste les autres conditions de forme (art. 79, 95 et 99 LPA-VD) et il convient
d'entrer en matière sur le fond.

2.                     
La prostitution est régie par la LPros dont les buts sont (art. 2 LPros)
:

"a. de garantir, dans le
milieu de la prostitution, que les conditions d'exercice de cette activité sont
conformes à la législation, soit notamment qu'il n'est pas porté atteinte à la
liberté d'action des personnes qui se prostituent, que celles-ci ne sont pas
victimes de menaces, de violences ou de pressions ou que l'on ne profite pas de
leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte
sexuel ou d'ordre sexuel;

b. de garantir la mise en œuvre de
mesures de prévention sanitaires et sociales;

c. de réglementer les lieux,
heures et modalités de l'exercice de la prostitution, ainsi que de lutter
contre les manifestations secondaires de la prostitution de nature à troubler
l'ordre public".

L'art. 9 al. 1 LPros soumet à autorisation de la
Police cantonale du commerce l'exploitation d'un salon au sens de la loi, soit
un lieu de rencontre soustrait à la vue du public dans lequel s'exerce la
prostitution (cf. art. 8 al. 1 et 2 LPros). L'autorisation est délivrée à la
personne responsable du salon (art. 9 al. 2 LPros), soit celle qui répond en
fait et en droit de la direction du salon, qu'il assure en toute indépendance
(art. 9a al. 2 LPros).

Les conditions d'obtention de l'autorisation font
l'objet de l'art. 9b LPros dont la teneur est la suivante : 

"1 L'autorisation
d'exploiter un salon ne peut être accordée que si la personne responsable :

a. est de
nationalité suisse ou remplit les conditions nécessaires à l'exercice d'une
activité indépendante en Suisse ;

b. est
domicilié en Suisse ;

c. a
l'exercice des droits civils ;

d. offre, par
ses antécédents et son comportement, toute garantie d'honorabilité et de
solvabilité concernant la sphère d'activité envisagée ;

e. n'est pas
sous le coup d'une interdiction de présence dans les salons au sens de
l'article 17 de la présente loi.

2 L'autorisation
d'exploiter un salon ne peut être accordée que si les locaux répondent aux exigences
en matière de police des constructions, de protection de l'environnement, de
police du feu ainsi qu'en matière sanitaire et d'hygiène."

Cette disposition a été introduite par la modification
du 1er octobre 2019, entrée en vigueur au 1er juillet 2021. Selon l'Exposé des
motifs et projet de loi modifiant la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la
prostitution (ci-après: Exposé des motifs), l'introduction d'un régime
d'autorisation permet d'encadrer légalement ce que font les acteurs économiques
gravitant dans l'entourage des travailleuses et travailleurs du sexe. Le fait
qu'il s'agit de prostitution n'implique en effet pas que l'Etat doit s'abstenir
de tout contrôle et que, en conséquence, seraient tolérées des pratiques par
ailleurs inadmissibles, au détriment des travailleuses ou travailleurs du sexe.
Le but de la loi est de lutter contre la prostitution contrainte. Il a été
constaté que des travailleuses et travailleurs du sexe sont obligés de
travailler dans des endroits déterminés et pour des prix exorbitants (Exposé
des motifs, p. 17). Ainsi, l'introduction d'un régime d'autorisation permet
notamment de contrôler les loyers, et ainsi de prévenir le risque d'usure
(Exposé des motifs, p. 18). Pour le législateur, l'art. 9b al. 1 LPros énumère
des conditions usuelles en matière d'activité réglementée (Exposé des motifs,
p. 20). 

L'art. 15 al. 1 let. b LPros prévoit que la Police
cantonale ou la Police cantonale du commerce ordonne immédiatement la fermeture
d'un salon notamment lorsque la personne responsable ne remplit pas ou ne
remplit plus les conditions d'octroi de l'autorisation d'exploiter.

3.                     
La présente cause porte sur le refus, par la Police cantonale du
commerce, d'octroyer l'autorisation d'exploiter un salon de prostitution – en
lien avec l'insolvabilité de la personne responsable – et le prononcé de sa
fermeture immédiate, conformément aux art. 9b al. 1 let. d et 15 al. 1 let. b
LPros. A titre liminaire, il y a lieu de rappeler que la Cour a déjà eu
l'occasion de se prononcer sur cette question (voir arrêts CDAP GE.2022.0149 du
14 novembre 2022; GE.2022.102 du 23 août 2022).

4.                     
Dans un premier grief, la recourante considère que l'exigence de
solvabilité est contraire aux buts de la LPros ainsi qu'à la liberté économique
garantie à l'art. 27 de la constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101). 

a) Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté
économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la
profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son
libre exercice (al. 2). La liberté économique protège toute activité économique
privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou
d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.1; 135 I 130
consid. 4.2). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par
les personnes morales (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 135 I 130 consid. 4.2). Les
personnes exerçant la prostitution ou exploitant des établissements permettant
son exercice peuvent se prévaloir de la liberté économique (ATF 137 I 167
consid. 3.1 p. 172; arrêts TF 2C_990/2012, 2C_991/2012 du 7 mai 2013 consid.
6.1; 2C_166/2012 du 10 mai 2012 consid. 5.2). Une restriction à cette liberté
est toutefois admissible aux conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment
l'existence d'une base légale et d'un intérêt public (voir notamment arrêt TF
1C_512/2020 du 28 octobre 2021 consid. 4.3.1 et 4.4.1). Sous l'angle de
l'intérêt public, et en rapport avec l'exercice de la prostitution, sont
autorisées les mesures de police ou de politique sociale, de même que les
mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics, à l'exclusion
notamment des mesures de politique économique. Pour être conforme au principe
de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction à un droit
fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas être
obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre qu'il existe un rapport
raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée
et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 137 I 167
consid. 3.6 p. 175 s.; arrêt TF 2C_990/2012, 2C_991/2012 du 7 mai 2013 consid.
6.1).

S'agissant plus particulièrement du critère de
solvabilité, le Tribunal fédéral a indiqué que l'art. 10 let. c de la loi
genevoise sur la prostitution du 17 décembre 2009 (LProst/GE; RS/GE I 2 49)
prescrivant que la personne responsable d'un salon doit notamment, en tant que
condition personnelle, offrir, par ses antécédents et son comportement, toute
garantie d'honorabilité et de solvabilité concernant la sphère d'activité
envisagée, outre de prévenir le risque d'exploitation des prostitué(e)s par une
personne criblée de dettes, poursuivait également l'intérêt public d'évier les
conséquences d'une mauvaise gestion d'un salon de prostitution, notamment par
rapport aux éventuels employés de celui-ci. En présence d'une activité soumise
à la surveillance renforcée de l'Etat, il existait un intérêt public légitime à
éviter l'insolvabilité de l'exploitant de même que les répercussions
potentiellement néfastes d'une telle situation sur ses méthodes de gestion
ainsi que sur les personnes (clients, prostitué[e]s, usagers des locaux, etc.)
concernées par cette activité (arrêt TF 2C_166/2012 du 10 mai 2012 consid.
5.4).

La jurisprudence genevoise admet que la garantie de
solvabilité exigée par l'art. 10 let. c LProst-GE est équivalente à la notion
d'insolvabilité, de droit fédéral, impliquant que le débiteur ne dispose pas de
moyens liquides suffisants pour acquitter ses dettes exigibles. Cet état ne
doit toutefois pas être passager. Il y aura insolvabilité notamment en cas de
faillite, concordat ou saisie infructueuse (ATA/477/2022 du 4 mai 2022 consid.
4a; ATA/14/2012 du 10 janvier 2012 consid. 4c et 4d). En outre, la Cour de
justice précise que seul celui dont l'insolvabilité s'est étendue sur certaines
périodes sans qu'il ait pu redresser sa situation financière et amortir
régulièrement ses dettes doit être considéré comme insolvable (ATA/14/2012 du
10 janvier 2012 consid. 4d).

b) aa) S'agissant de la base légale tout d'abord
(art. 36 al. 1 Cst.), force est de constater que cette exigence est réalisée.
La restriction repose en effet sur une base légale au sens formel; la
recourante le reconnaît d'ailleurs elle-même.

bb) La recourante conteste que l'exigence de l'art.
9b al. 1 let. d LPros réponde à un intérêt public (art. 36 al. 2 Cst.). Or,
comme on l'a vu précédemment, le Tribunal fédéral a confirmé qu'une exigence de
solvabilité pour un responsable de salon répondait à plusieurs intérêts publics,
soit la prévention du risque d'exploitation des travailleurs du sexe et éviter
les conséquences d'une mauvaise gestion du salon (cf. arrêt TF 2C_166/2012
précité). Dans la mesure où l'art. 9 al. 1 let. d LPros a une teneur identique
à l'art. 10 let. c LProst/GE, l'analyse effectuée par le Tribunal fédéral est
pertinente dans le cadre de l'examen des exigences légales vaudoises. Il n'y a
dès lors pas de doute, contrairement à ce que soutient la recourante, que les
garanties de solvabilité exigées répondent à des intérêts publics importants.

cc) Concernant le critère de la proportionnalité
(art. 36 al. 3 Cst.), la recourante considère que la condition de la
solvabilité serait contraire aux buts de la LPros dans la mesure où celle-ci ne
viserait pas à réduire la prostitution mais à l'encadrer.

Les buts de la LPros figurent à son art. 2 qui
évoque en particulier la volonté de garantir qu'il n'est pas porté atteinte à
la liberté d'action des personnes qui se prostituent et que celles-ci ne sont
pas victimes de menaces, de violences ou de pressions ou que l'on ne profite
pas de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un
acte sexuel ou d'ordre sexuel (let. a). Or, l'exigence de solvabilité vise
notamment à prévenir l'exploitation des travailleuses et travailleurs du sexe
par le responsable de salon, soit de réaliser l'un des objectifs fixés par le
législateur pour la LPros. 

Il importe en conséquence peu que certains salons
doivent fermer en raison de la mise en œuvre de cette exigence et que cela
limite indirectement la prostitution. En effet, si, comme le relève la
recourante, la LPros ne vise à restreindre cette activité, les intérêts publics
visés par l'introduction du nouveau dispositif d'autorisation, singulièrement
des garanties de solvabilité demandées, sont prépondérants. La mesure est ainsi
proportionnée au but visé.

Le grief de la recourante doit donc être rejeté.

5.                     
Dans un deuxième grief, la recourante indique que ses poursuites ne sont
pas en lien avec l'exploitation de son salon de prostitution mais relèvent
essentiellement de primes d'assurance-maladie impayées, de cotisations sociales
ou d'impôts non soldés.

a) Comme évoqué plus haut, l'art. 9b al. 1 let. d
LPros indique que la personne responsable du salon doit offrir, par ses
antécédents et son comportement, toute garantie d'honorabilité et de
solvabilité concernant la sphère d'activité envisagée. Cela étant,
contrairement à ce que soutient la recourante, cela ne signifie pas que la
solvabilité du responsable ne doit s'examiner qu'à l'aune de dettes
éventuellement liées à son activité. En effet, les intérêts publics décrits
sous les considérants 2 et 4 ci-dessus sont déjà mis en péril par une situation
financière obérée du responsable quelles que soient la nature de ses dettes. Il
importe en effet peu que celles-ci relèvent de prétentions en lien avec
l'exploitation du salon ou de ses propres obligations privées. Le législateur
vaudois n'a en effet pas précisé, dans la loi, un règlement ou l'exposé des
motifs la signification précise de la notion de "garantie de solvabilité"
exigée par l'art. 9b al. 1 let. b LPros. Il n'apparaît toutefois pas qu'il a
désiré être plus restrictif que l'interprétation faite par la jurisprudence
genevoise, validée par le Tribunal fédéral. Cette dernière peut servir en
conséquence de base de réflexion. Dans tous les cas, le simple fait que la
recourante puisse être dans une situation impliquant la recherche
supplémentaire de ressources financières induit un risque d'abus à son encontre
(CDAP GE.2022.0149 précité consid. 4b; GE.2022.0102 précité consid. 4).

b) En l'occurrence, la recourante fait l'objet de
poursuites pour un montant total de 33'019 fr., Par ailleurs, trente actes de
défaut de biens ont été délivrés à son encontre, pour un montant totalisant 32'259
fr. 40. Ainsi, au vu des montants élevés, le seuil minimum pour retenir
l'absence de garantie de solvabilité est à l'évidence dépassé; en outre, les
dettes de la recourante perdurent depuis de nombreuses années. Des poursuites
ont encore été introduites les 10 mai et 18 novembre 2021, soit peu avant le 10
mars 2022, date à laquelle l'extrait produit au dossier a été délivré. Cela
démontre qu'elle n'est pas en mesure, de manière durable, de s'acquitter des
dettes constituées et qu'elle n'offre ainsi pas les garanties de solvabilité
permettant d'éviter les risques envisagés par le législateur. 

Mal fondé, ce grief doit être écarté.

6.                     
Dans un troisième et ultime grief, la recourante argue qu'il y a lieu de
distinguer les salons de prostitution déjà ouverts au moment de l'entrée en
vigueur de la modification de la LPros des salons qui s'ouvriront par la suite.
Elle déduit de ce raisonnement qu'une autorisation d'exploiter devrait dès lors
lui être octroyée. 

Dans le cas présent, la recourante ne peut prétendre
à la délivrance de l'autorisation d'exploiter un salon au simple motif qu'elle
exerce cette activité depuis plusieurs années. La recourante n'a jamais été au
bénéfice d'une autorisation lui permettant d'exploiter son salon de
prostitution puisque l'obtention d'une telle autorisation est une exigence
nouvelle consécutive à la modification de la LPros. Ainsi, la recourante ne
saurait invoquer en sa faveur une situation acquise. Pour le surplus, la
décision querellée ne l'empêche aucunement d'exercer une activité économique en
lien avec la prostitution, soit comme travailleuse du sexe indépendante, soit
dans le cadre du salon tenu par un tiers, ce qui lui permettra le cas échéant
de conserver tout ou partie de son revenu.

Ce grief doit donc être rejeté.

7.                     
Vu les considérants qui précèdent, c'est à bon droit que la Police
cantonale du commerce a refusé l'octroi d'une autorisation d'exploiter un salon
et exigé la fermeture immédiate du salon ******** conformément aux art. 9b al.
1 let. d et 15 al. 1 let. b LPros. 

Le recours doit donc être rejeté et la décision du 3
juin 2022 confirmée. 

Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la
recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril
2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV
173.36.5.1]). 

Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.

 

 

Par ces motifs

 la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.                      
Le recours est rejeté.

II.                     
La décision rendue le 3 juin 2022 par la Police cantonale du commerce
est confirmée.

III.                   
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                   
Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 1er février 2023

 

Le président:                                                                                            Le
greffier:           

                                                                                                                  

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.