# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9ef14394-4f19-51c0-8c5e-119ef617bd69
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-10-21
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 21.10.2010
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_empfehlung-vom-21okt_2010-10-21.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbea uftragter 
EDÖB  

 

 

 
Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 
 

 Bern, den 21. Oktober 2010 
 
 
 

Empfehlung 
 
 

gemäss Art. 14 des 
Bundesgesetzes über das  

Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung 
 
 

zu den Schlichtungsanträgen von  
 
 

(Antragsteller A) 
 

(Antragsteller B) 
 
 

gegen 
 
 

Eidgenössisches Departement  
für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport 

 
 
 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichke itsbeauftragte stellt fest: 
 

1. Gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlich-
keitsgesetz BGÖ, SR 152.3) reichten der Antragsteller A (Journalist) am 2. November 2009 
und der Antragsteller B (Journalist) am 5. November 2009 beim Eidgenössischen Departe-
ment für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) ein Gesuch um Zugang zu einem 
Bericht vom 29. Januar 2008 mit dem Titel "Islamistische Imame" ein. Der Bericht wurde vom 
Stab des Sicherheitsausschusses (Stab SiA) für den Sicherheitsausschuss des Bundesrates 
(SiA) erstellt1.  
Der SiA setzt sich aus den Departementsvorsteherinnen und Departementsvorstehern des 
Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA), des Eidgenössischen 
Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) und des Eidgenössischen Departements für Verteidi-
gung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) zusammen. Vorsitzender des SiA ist der Chef des 
VBS.  
Der Stab SiA ist dem Chef des VBS unterstellt und dem Generalsekretariat des VBS administ-
rativ zugeordnet.  

                                                      
1 s. http://www.vbs.admin.ch/internet/vbs/de/home/departement/organisation/stabsia.html mit Factsheet: Aufgaben und Zustän-

digkeiten des Sicherheitsausschusses des Bundesrats (SiA), des Stabes SiA und der Lenkungsgruppe Sicherheit  

 

 
 
 

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2. Das VBS lehnte die beiden Zugangsgesuche mit Schreiben vom 11. November 2009 ab. Es 

begründete dies damit, dass der Bericht mit dem Titel "Islamistische Imame" gestützt auf die 
Verordnung über den Schutz von Informationen des Bundes (Informationsschutzverordnung 
ISchV; SR 510.411) als vertraulich klassifiziert sei. Die Kenntnisnahme von vertraulich klassi-
fizierten Informationen durch Unberechtigte könne den Landesinteressen Schaden zufügen. 
Weiter führte das VBS aus, dass gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ „der Zugang zu amtlichen Doku-
menten verweigert werden [kann], wenn durch seine Gewährung die innere oder äussere Si-
cherheit der Schweiz gefährdet werden kann (Bst. c) oder die aussenpolitischen Interessen 
oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können (Bst. d).“ 

 
3. Am 11. November 2009 veröffentlichte die Weltwoche ein Interview mit dem Departements-

chef des VBS. Auf die Frage, ob die Studie (gemeint ist der Bericht) so brisant sei, dass sie 
unter Verschluss gehalten werden müsse, antwortete er: „Ich habe keine politische Brisanz 
erkannt, als ich sie übers letzte Wochenende gelesen habe. Es ist ein 08/15-Bericht. Es steht 
nichts darin, was nicht bereits in den Medien abgehandelt wurde.“2  
Am 9. Dezember 2009 publizierte die Weltwoche einen Artikel3 über den Bericht sowie einen 
Auszug daraus4. 

 
4. Die Antragsteller reichten am 12. respektive am 13. November 2009 beim Eidgenössischen 

Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) jeweils einen Schlichtungsantrag 
ein. Gestützt auf Art. 20 BGÖ forderte der Beauftragte daraufhin das VBS auf, ihm den Bericht 
zuzustellen und die Zugangsverweigerung für jede Textpassage detailliert zu begründen. 

 
5. Am 4. Dezember 2009 verwies das VBS in einer Stellungnahme zuhanden des Beauftragten 

erneut auf die Klassifizierung des Berichts sowie auf die Tatsache, dass sich sowohl die Ko-
ordinationsstelle für den Informationsschutz im Bund (Art. 20 ISchV) wie auch der Urheber 
des Berichts, der Stab SiA, „aus Gründen der Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit 
der Schweiz sowie ihrer aussenpolitischen Interessen und internationalen Beziehungen […] 
ausdrücklich gegen eine Entklassifizierung und damit Freigabe des Berichts geäussert [ha-
ben].“ Das VBS hielt weiter fest, eine Freigabe des Berichts würde früher oder später dazu 
führen, dass nur einzelne Teile davon gelesen oder insbesondere von der Presse publiziert 
würden. „Solche Auszüge könnten isoliert betrachtet aber ein völlig falsches Bild über den tat-
sächlichen Inhalt des Berichts bzw. dessen wesentlichen und eigentlichen Aussagen vermit-
teln […]. Nebst konkreter Namen […], die zwar grundsätzlich geschwärzt werden könnten, 
sind an mehreren Stellen einigermassen konkrete […] bis ganz präzise […] Rückschlüsse 
möglich. Auch hier gilt, dass eine blosse Teilveröffentlichung den Kerngehalt des Berichts ver-
fälschen würde.“ Durch eine lediglich lückenhafte Kenntnisnahme des Berichts durch Unbe-
rechtigte könne nicht ausgeschlossen werden, dass den Landesinteressen Schaden im Sinne 
von Art. 6 Abs. 1 Bst. c ISchV zugefügt werden könne. Der Zugang sei daher wegen einer 
möglichen Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c 
BGÖ) und der potentiellen Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der inter-
nationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) zu verweigern. Im Weiteren 
vertrat das VBS angesichts der eben angenommenen Minarett-Initiative die Ansicht, dass eine 
Herausgabe des Berichts mit erhöhter Zurückhaltung zu prüfen sei, „damit die bereits ‚aufge-
heizte’ Stimmung – gerade auch in den Medien – nicht noch zusätzlich gereizt wird.“  

 
                                                      
2  http://www.weltwoche.ch/ausgaben/2009-46/artikel-2009-46-5000-mann-sind-einsatzbereit.html 
3  http://www.weltwoche.ch/ausgaben/2009-50/artikel-2009-50-imame-moschee-als-dunkelkammer.html 
4 http://www.weltwoche.ch/ausgaben/2009-50/artikel-2009-50-dokument-studie-islamistische-imame.html 

 

 
 
 

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6. Am 23. September 2010 führte der Beauftragte eine Schlichtungsverhandlung mit zwei Vertre-
tern des VBS und den beiden Antragstellern durch. Das VBS hielt an seiner Position, einer 
vollumfänglichen Verweigerung, fest und begründete dies gegenüber den Antragstellern. Da-
bei verwies das VBS auch auf die ablehnenden Stellungnahmen des Bundesrates zu zwei 
parlamentarischen Vorstössen, in denen ebenfalls die Veröffentlichung des entsprechenden 
Berichts verlangt worden war.  

 
Auszug aus der Antwort des Bundesrates zur Interpellation 09.4315 Schlüer Ulrich

5
: 

„Der Bundesrat lehnt eine Veröffentlichung des vom Stab des Sicherheitsausschusses 
des Bundesrates für den Sicherheitsausschuss erstellten und klassifizierten Berichtes 
vom 29. Januar 2008 mit dem Titel "Islamistische Imame" ab. Der Bericht ist aus-
schliesslich für die sicherheitspolitischen Entscheidungsträger bestimmt und enthält In-
formationen aus nachrichtendienstlichen Quellen. Deren Preisgabe wäre mit dem für 
eine seriöse nachrichtendienstliche Arbeit unerlässlichen Schutz dieser Quellen nicht 
vereinbar. Zudem würde mit einer Veröffentlichung die mutmasslich begangene Amts-
geheimnisverletzung nachträglich gerechtfertigt. Schliesslich entsprechen die zu Be-
ginn des Jahres 2008 gemachten Aussagen teilweise nicht mehr dem aktuellen Er-
kenntnisstand.“ 
 
Auszug aus der Antwort des Bundesrates zur Motion 09.4319 Baumann J. Alexander

6
: 

„Der Bundesrat lehnt eine Veröffentlichung dieses klassifizierten Berichtes ab. Der Be-
richt ist ausschliesslich für die sicherheitspolitischen Entscheidungsträger bestimmt und 
enthält Informationen aus nachrichtendienstlichen Quellen. Mit einer Veröffentlichung 
würde eine mutmassliche Amtsgeheimnisverletzung nachträglich gerechtfertigt. Ferner 
entsprechen die Aussagen teilweise nicht mehr dem aktuellen Erkenntnisstand.“ 

 
Die Antragsteller schätzten nach eigenen Angaben insgesamt den Informationsaustausch mit 
dem VBS ebenso wie die erhaltenen Ausführungen. Sie hielten indessen an ihrer Forderung 
nach einem zumindest teilweisen Zugang zum Bericht fest.  
Die Beteiligten konnten sich daher nicht über die Zugänglichkeit des besagten Berichts eini-
gen. 

 
7. Im Anschluss an die Schlichtungsverhandlung trafen sich der Beauftragte und die Vertreter 

des VBS ohne die Antragsteller zu einer offenen Diskussion über den Inhalt des Berichts. Da-
bei gab der Beauftragte seine Einschätzung betreffend die Zugänglichkeit des Berichts be-
kannt und präsentierte einen Vorschlag für eine teilweise Zugangsgewährung (s. nachfolgen-
de Ausführungen). Dieser Vorschlag sollte den zuständigen Stellen im VBS unterbreitet wer-
den. Am 29. September 2010 teilte das VBS dem Beauftragten telefonisch mit, dass es an 
seiner ursprünglichen Position festhalte und es folglich den Vorschlag des Beauftragten ab-
lehne, ohne dass neue Argumente angeführt wurden.  

 
 
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichk eitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

 
A.  Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art . 14 BGÖ 

 
1. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten einrei-

chen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt oder 
verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine Stel-
lungnahme abgibt.  
 

                                                      
5 Interpellation 09.4315 Schlüer Ulrich „Wie setzt der Bundesrat die Minarettverbots-Initiative um?“ 
6 Motion 09.4319 Baumann J. Alexander „Integrative Toleranz von islamistischen Imamen“;  

 

 
 
 

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Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen 
Schlichtungsantrags tätig7. Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, 
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für 
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorge-
hen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss in-
nert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden. 

 
2. Die Antragsteller haben ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim VBS eingereicht und eine 

ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren 
sind sie zur Einreichung ihrer Schlichtungsanträge berechtigt. Die Schlichtungsanträge wur-
den formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der 
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.  
 

3. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens 
im Detail obliegt alleine dem Beauftragten8. 

 
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lö-
sung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der An-
gelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

 
B. Sachlicher Geltungsbereich 
 

1. Der Bericht mit dem Titel "Islamistische Imame" wurde vom Stab SiA erstellt, einer Verwal-
tungseinheit der zentralen Bundesverwaltung. Beim Bericht handelt sich um ein amtliches Do-
kument im Sinne von Art. 5 BGÖ. Das VBS hat von Beginn weg anerkannt, dass dieser Be-
richt grundsätzlich in den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fällt und hat keine Spe-
zialbestimmung gemäss Art. 4 BGÖ geltend gemacht.  
Das VBS wies explizit darauf hin, dass der Bericht für den SiA erstellt worden ist. Zentral in 
der Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes ist jedoch nicht der Adressat eines Dokuments, 
sondern das Kriterium des amtlichen Dokuments (Art. 5 BGÖ) sowie allenfalls jenes des 
Erstellers (Art. 10 Abs. 1 BGÖ)9. Weiter unterliegt der Gesamtbundesrat als Kollegialbehörde 
nicht dem Öffentlichkeitsgesetz. Dies gilt jedoch nicht für einen Vorsteher eines Departements 
oder für einzelne Ausschüsse des Bundesrates.  

 
2. Das VBS argumentierte, eine Teilveröffentlichung würde den Kerngehalt des Berichts verfäl-

schen, weil allenfalls nur Auszüge von der Presse publiziert würden.  
Hierzu muss erstens festgehalten werden, dass Behörden nie kontrollieren können, wie und in 
welchem Umfang von ihr veröffentlichte Informationen weiterverwendet werden. Zweitens 
kann der Argumentation des VBS mit mindestens gleicher Berechtigung entgegen gehalten 
werden, dass erst ein (inhaltlich möglichst weitgehendes) Zugänglichmachen des Berichts es 
der Öffentlichkeit erlaubt, sich ein eigenes und differenziertes Bild einerseits über den konkre-
ten Inhalt und andererseits über die Tätigkeit des Stabs SiA zu machen. 
An dieser Stelle sei erneut daran erinnert, dass der Grundsatz der Öffentlichkeit die demokra-
tische Kontrolle über das Verwaltungshandeln nicht nur sicherstellen, sondern erst ermögli-

                                                      
7 BBl 2003 2023 
8 BBl 2003 2024 
9 Dem Adressaten kommt ein gewisse Relevanz bei einem von einem Dritten der Verwaltung mitgeteilten Dokument („Hauptad-

ressat“ in Art. 10 Abs. 1 BGÖ; in casu handelt es sich jedoch um ein von einer Verwaltungseinheit erstelltes Dokument) sowie 
in Bezug auf ein fertig gestelltes Dokument (s. Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ) zu.  

 

 
 
 

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chen und darüber hinaus zur Glaubwürdigkeit staatlichen Verwaltungshandelns beitragen 
soll10. Dies ergibt sich im Übrigen deutlich aus dem Zweckartikel des Öffentlichkeitsgesetzes, 
gemäss dem die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Ver-
waltung gefördert werden soll (Art. 1 BGÖ). In letzter Konsequenz soll verhindert werden, 
dass innerhalb der Verwaltung Geheimbereiche entstehen können. Auch wenn der Stab SiA 
mit sicherheitspolitischen Aufgaben betraut ist, heisst dies nicht, dass jedes seiner Dokumente 
dem Öffentlichkeitsprinzip entzogen ist.  

 
3. Das VBS verweigerte den Zugang zum Bericht mit Verweis auf seine Klassifizierung (vertrau-

lich) in Verbindung mit den Ausnahmegründen der Gefährdung der inneren oder äusseren Si-
cherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ) und der Beeinträchtigung der aussenpoliti-
schen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d 
BGÖ). 

 
4. Als Klassifizierung wird der Vorgang bezeichnet, bei welchem die Behörde eine konkrete In-

formation dem Klassifizierungskatalog (Art. 8 ISchV) entsprechend beurteilt und mit dem 
Klassifizierungsvermerk formell kennzeichnet (Art. 3 Bst. f ISchV). Entsprechend dem Grad 
der Schutzwürdigkeit von Informationen werden drei Klassifizierungsstufen unterschieden: 
„geheim“ (Art. 5 ISchV), „vertraulich“ (Art. 6 ISchV) oder „intern“ (Art. 7 ISchV).  
Die Umschreibung der Klassifizierungsstufen orientiert sich stark am Wortlaut der Ausnahme-
bestimmungen von Art. 7 BGÖ und muss denn auch „im Lichte dieser Bestimmungen“11 aus-
gelegt werden.  

 
5. Die Tatsache, dass ein amtliches Dokument klassifiziert ist, mag ein gewichtiges Element in 

der Beurteilung des Zugangsgesuches darstellen, alleine aufgrund der Klassifizierung darf der 
Zugang aber nicht verweigert werden12. Bezieht sich nämlich ein Zugangsgesuch auf ein klas-
sifiziertes Dokument, muss gemäss Art. 11 Abs. 5 der Verordnung über das Öffentlichkeits-
prinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung VBGÖ, SR 152.31) geprüft werden, ob die-
ses entklassifiziert werden kann. Gemäss Art. 13 Abs. 3 ISchV wiederum prüft die zuständige 
Stelle, unabhängig von einem allfälligen Klassifizierungsvermerk, ob der Zugang nach Öffent-
lichkeitsgesetz zu gewähren, zu beschränken, aufzuschieben oder zu verweigern ist. Bei der 
Prüfung der Frage, ob die Klassifizierung überhaupt noch gerechtfertigt ist, muss die zustän-
dige Stelle u.a. auch abklären, ob sämtliche Teile eines Dokuments noch zurückbehalten wer-
den müssen, um den mittels Klassifizierung angestrebten Schutz bestimmter Interessen si-
cherzustellen. Ergibt die Prüfung, dass die Klassifzierung nicht mehr gerechtfertigt ist, muss 
das Dokument (als ganzes oder in Teilen) entklassifiziert und der Zugang gewährt werden13.  
Mit anderen Worten führt die Koordination des Öffentlichkeitsgesetzes und der Informations-
schutzverordnung dazu, dass im Rahmen der Beurteilung eines Zugangsgesuchs nur Klassifi-
zierungen von Informationen gerechtfertigt sind, soweit eine Ausnahmebestimmung nach 
Art. 7 Abs. 1 BGÖ oder einer der Sonderfälle von Art. 8 Abs. 1-4 BGÖ vorliegt. 

 
6. Der zu beurteilende Bericht wurde als vertraulich klassifiziert. Gemäss Art. 6 ISchV kann die 

Kenntnisnahme der klassifizierten Informationen durch Unberechtigte den Landesinteressen 
Schaden zufügen, insbesondere wenn das Bekanntwerden die Sicherheit der Bevölkerung 

                                                      
10 BBl 2003 1973 
11 Brunner, Die neue Informationsschutzverordnung des Bundes: Das Öffentlichkeitsprinzip am Scheideweg? Ziff. 2, in: media-

lex 1/08 
12 Handkommentar zum BGÖ, Art. 4 Rz 30; Handkommentar zum BGÖ, Art. 12 RZ 8; Bundesamt für Justiz, „Umsetzung des 

Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen“ Ziffer 4.3 (Stand 25. Februar 2010)   
13 BBl 2003 2006 

 

 
 
 

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(Art. 6 Abs. 1 Bst. c ISchV) sowie die aussenpolitischen Interessen oder internationalen Be-
ziehungen der Schweiz (Art. 6 Abs. 1 Bst. f ISchV) beeinträchtigen kann.  
Wie oben ausgeführt, müssen diese Umschreibungen im Lichte der Ausnahmeklauseln des 
Öffentlichkeitsgesetzes, vorliegend Art. 7 Abs. 1 Bst. c und d BGÖ, interpretiert werden. Dabei 
muss auch geprüft werden, ob – und im welchem Umfang – die Klassifizierungstufe „vertrau-
lich“ in Bezug auf den zu beurteilenden Bericht noch gerechtfertigt ist.  
Im Weiteren gilt es daher zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Beschränkung des Zu-
gangs nach Art. 7 Abs. 1 Bst. c und d BGÖ gegeben sind.  

 
7. Ausgangspunkt für die Prüfung der Zugänglichkeit ist gemäss Öffentlichkeitsgesetz das kon-

krete amtliche Dokument, d.h. vorliegend der Bericht mit dem Titel "Islamistische Imame". Es 
geht also nicht um eine generelle Qualifikation der Zugänglichkeit von Dokumenten und In-
formationen des Stab SiA oder des Nachrichtendienstes des Bundes (NDB).  

 
8. Ob eine Ausnahme gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ gegeben ist, hängt nicht von einer Abwägung 

der Interessen der Verwaltung an der Geheimhaltung und des Interesses des Gesuchstellers 
auf Zugang ab. Der Gesetzgeber hat diese Interessenabwägung bereits vorweggenommen, 
indem er in Art. 7 Abs. 1 BGÖ abschliessend die Fälle der überwiegenden öffentlichen oder 
privaten Interessen aufgezählt hat, welche das öffentliche Interesse auf Zugang überwiegen14. 
Eine solche Abwägung darf die Behörde nur im Fall von Art. 7 Abs. 2 BGÖ vornehmen, falls 
ein Dokument Personendaten enthält, die nicht anonymisiert werden können15.  
Der im Öffentlichkeitsgesetz verankerte Schutzmechanismus von Geheimhaltungsinteressen 
beruht nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ einzig auf dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Schadens-
risikos. Dabei müssen kumulativ folgende zwei Bedingungen vorliegen: Erstens muss das von 
der Behörde geltend gemachte Interesse durch die Offenlegung erheblich beeinträchtigt wer-
den, und zweitens muss ein ernsthaftes Risiko bestehen, dass die Beeinträchtigung eintritt16. 
Ist eine Beeinträchtigung lediglich denkbar oder im Bereich des Möglichen, darf der Zugang 
nicht verweigert werden. Damit die Ausnahme wirksam wird, muss der Schaden „nach dem 
üblichen Lauf der Dinge“ mit hoher Wahrscheinlichkeit eintreten. Im Zweifelsfall ist der Zugang 
zu gewähren17. 

 
9. Falls ein amtliches Dokument aus der Sicht der Behörde Informationen enthält, deren Be-

kanntwerden ein Schadensrisiko beinhaltet, bedeutet das nicht, dass das ganze Dokument 
oder bestimmte Informationen daraus unbesehen als Ausnahmefall nach Art. 7 BGÖ zu be-
trachten sind. Die Behörde ist verpflichtet, bei jeder Gesucherteilung das Verhältnismässig-
keitsgebot18 zu beachten. Es verlangt im Falle einer Beschränkung, immer die mildeste mögli-
che Variante zu wählen19. Die Behörde hat demnach durch Güterabwägung zu prüfen, ob an-
stelle einer vollkommenen Verweigerung das amtliche Dokument teilweise zugänglich ge-
macht werden kann, oder ob allenfalls ein Aufschub in Frage kommt. 

 
10. Der Bericht enthält u.a. allgemeine Ausführungen zur Rolle von Imamen, zu Problemen mit is-

lamistischen Imamen, Auflistungen der gesetzlichen Einreisebestimmungen in die Schweiz, 

                                                      
14 Bertil Cottier/Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Brunner/Mader, (Hrsg.), Handkommentar zum BGÖ, Art. 7 Rz. 5 
15 Art. 7 Abs. 2 BGÖ, Art. 9 BGÖ und Art. 6 VBGÖ 
16 Bertil Cottier/Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Brunner/Mader, (Hrsg.), Handkommentar zum BGÖ, Art. 7 Rz 4 
17 Bertil Cottier/Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Brunner/Mader, (Hrsg.), Handkommentar zum BGÖ, Art. 7 Rz 4.; BBl 2003 

2009, Empfehlung vom 29. August 2008, Ziffer II.B.4;sowie Stephan C. Brunner, Interessenabwägung im Vordergrund, digma 
4/2004, S. 162 

18 Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 15. September 2009, A-3631/2009, Erw.2.6, Erw. 3.4.1, Erw. 3.5.1 und Erw. 4.; 
BGE 133 II 209 Erw. 2.3.3 

19 Bundesamt für Justiz, Leitfaden Gesuchsbeurteilung und Checkliste, Ziffer 2.4 

 

 
 
 

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Bedingungen für den Erhalt einer Arbeitsbewilligung in der Schweiz etc. Dabei handelt es sich 
durchwegs um Informationen, die auch in öffentlich zugänglichen Quellen (Internet, Bücher, 
Statistiken, Medien etc.) oder in Gesetzen zu finden sind. Eine Offenlegung dieser allgemei-
nen – und in keiner Art und Weise vertraulichen – Informationen kann daher nicht zu einer Ge-
fährdung der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes respektive zu einer Beeinträchti-
gung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz 
führen. Mit anderen Worten ist nach Ansicht des Beauftragten bereits die Erheblichkeit der 
Gefährdung respektive der Beeinträchtigung nicht geben. Damit fehlt – selbstredend – auch 
das vom Gesetzgeber geforderte Element des ernsthaften Schadensrisikos im Falle einer Zu-
gangsgewährung. Eine Kenntnisname dieser Informationen durch Unberechtigte kann den 
Landesinteressen folglich auch keinen Schaden zufügen (Art. 7 ISchV) und eine Klassifizie-
rung ist damit nicht gerechtfertigt.  
 
Nach Einschätzung des Beauftragten hat ein Bekanntwerden dieser Inhalte des Berichts kei-
nerlei ernsthaftes Schadensrisiko zur Folge. Es resultiert daraus keine ernsthafte Gefährdung 
der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz oder keine ernsthafte Beeinträchtigung der 
aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen.  

 
11. Der Bericht beinhaltet jedoch auch Passagen, deren Bekanntwerden ein ernsthaftes Risiko für 

die innere und äussere Sicherheit des Landes zur Folge haben könnte. Gemeint sind Ein-
schätzungen und Analysen des NDB (insbesondere jene des ehemaligen Dienstes für Analy-
se und Prävention DAP). Diese Passagen fallen unbestreitbar in den Geltungsbereich von Art. 
7 Abs. 1 Bst. c BGÖ und dürfen nicht zugänglich gemacht werden. Das VBS hat es im 
Schlichtungsverfahren aber versäumt darzulegen, welche Passagen – auch zum Schutz nach-
richtendienstlicher Quellen – nicht zugänglich gemacht werden dürfen. 
Nach Ansicht des Beauftragten sind folgende Passagen zu schwärzen: 

1. S. 6; Absatz 2, Satz 3 „Selon …“ 
2. S. 13, Ziffer 4.1, sofern die Informationen aus nachrichtendienstlichen Quellen stam-

men. 
 

12. Die im Bericht zitierten Namen von Privaten sowie die erwähnten Beispiele in der Schweiz 
und Europa sind ebenfalls abzudecken. Dies ist zum einen aus Gründen des Schutzes der 
Privatsphäre (Art. 9 Abs. 1 BGÖ) gerechtfertigt, zum andern aus Gründen der Sicherheit des 
Landes und der aussenpolitischen Beziehungen geboten (Art. 7 Abs. 1 Bst. c und d BGÖ). 
Folgende Passagen sind zu schwärzen: 

1. S. 7f. „Exemples européens“ 
2. S. 8f. „Exemples suisses“ 
3. S. 10, zweitletzter Absatz, Text in der Klammer „(ex. : la …)“, sofern darüber zu dem 

erwähnten Zeitpunkt nicht bereits in den Medien berichtet worden ist.  
 

13. Auf Seite 17 sind die Optionen Nr. 1.-4. für das weitere Vorgehen sind – mangels vorgebrach-
ter Argumente des VBS und angesichts der bereits verstrichenen Termine – vollumfänglich 
zugänglich zu machen. Diese Optionen tangieren weder die Sicherheit des Landes noch aus-
senpolitische Interessen oder internationale Beziehungen der Schweiz. Zudem könnte das 
Argument der zielkonformen Durchführung von behördlichen Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. 
b BGÖ) nicht mehr als Ausnahmeklausel herbeigezogen werden, da die vorgeschlagenen 
Massnahmen aufgrund der festgesetzten Fristen zum heutigen Zeitpunkt bereits umgesetzt 
sein müssen.  
Gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d (Aussenpolitik) kann hingegen die Option Nr. 5. betreffend Vi-
sumerteilung kann abgedeckt werden. 

 

 
 
 

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14. Sofern der Bericht Informationen enthält, die auf Ersuchen des Stab SiA von anderen Verwal-

tungseinheiten des Bundes ausgearbeitet worden sind und die tatsächlich Ausnahmequalität 
gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ aufweisen, hört der Stab SiA die betroffenen Stellen vor der teil-
weisen Zugangsgewährung an (Art. 11 VBGÖ). 

 
15. Zusammenfassend hält der Beauftragte fest, dass der Bericht mit dem Titel "Islamistische  

Imame" über weite Strecken zugänglich zu machen ist. Die Einschätzungen und Aussagen 
des NDB können abgedeckt werden ebenso wie die Option Nr. 5 auf Seite 17. Weiter sind die 
Personendaten zum Schutz der Privatsphäre der Betroffenen zu schwärzen.  

 
 
III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Daten schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:  
 

1. Das VBS gewährt einen teilweisen Zugang zum Bericht mit dem Titel „Islamistische Imame“ 
entsprechend den Ausführungen unter Ziffer II. 

 
2. Das VBS erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsver-

fahren (VwVG, SR 172.021), wenn es in Abweichung von Ziffer 1 den teilweisen Zugang nicht 
gewähren will.  

 
Das VBS erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung (Art. 15 
Abs. 3 BGÖ). 

 
3. Die Antragsteller können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim VBS 

den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht 
einverstanden sind (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 

 
4. Gegen die Verfügung können die Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde 

führen (Art. 16 BGÖ).  
 

5. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungs-
verfahren Beteiligten wird der Name der Antragsteller anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 

 
6. Die Empfehlung wird eröffnet: 

 
- A 
 
- B 
 
- Eidg. Departement für Verteidigung,  

Bevölkerungsschutz und Sport 
3003 Bern 

 
 
 
 
Jean-Philippe Walter