# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c49d274b-79e9-5e39-bf78-fabd0372d199
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-03-23
**Language:** de
**Title:** Mobilfunk. Kaskaden- bzw. zonenspezifische Prioritätenregelung für den Bau von Mobilfunk-Basisstationen. Standortbestimmung mittels Dialogmodell.
**Docket/Reference:** BRGE II Nrn. 0052-0054/2021
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/2021-17.pdf

## Full Text

BRGE II Nrn. 0052/2021 – 0054/2021 vom 23. März 2021 in BEZ 2021 Nr. 17 

6.  Das  Baugrundstück  Kat.-Nr. 1  liegt  in  der  Wohnzone  mit  Gewerbe-
erleichterung  WG3  gemäss  Bau-  und  Zonenordnung  der  Gemeinde  X  (BZO). 
Nach den Plänen der privaten Rekursgegnerin soll auf dem Flachdach des auf 
dem  Grundstück  bestehenden  Gebäudes  eine  4  m  hohe  Mobilfunk-
Antennenanlage  erstellt  werden  (der  Blitzfangstab  nicht  miteinberechnet).  Die 
Antennenmodule  sollen  auf  den  Frequenzbändern  700-900,  1400-2600  und 
3600 MHz  und  in  den  Azimuten  (Abweichung  in  Grad  von  Nord)  von  40°  und 
300° senden.  

7.1.1  (…)  Die  Rekurrierenden  rügen  eine  Verletzung  der  Prioritäten-
regelung  gemäss  Art.  39a  BZO.  Der  in  dieser  Bestimmung  ausdrücklich 
geforderte  Nachweis,  dass  in  den  Zonen  mit  jeweils  höherer  Priorität  (d.h.  in 
den Industrie- und Gewerbezonen sowie in den Zonen für öffentliche Bauten, in 
denen mässig störende Betriebe zulässig seien) keine Standorte zur Verfügung 
stünden, liege nicht vor. Für diesen Nachweis genüge es nicht, dass in dem von 
der  Baugesuchstellerin  (gestützt  auf  die  firmeninterne  Standortevaluation) 
vorgegebenen, sehr begrenzten Umkreis von 200 m kein Standort in einer Zone 
mit  höherer  Priorität  zur  Verfügung  stehe.  Der  Nachweis  müsse  sich  vielmehr 
auf  das  gesamte  Gemeindegebiet  beziehen.  Andernfalls  wäre  diese 
Prioritätenregelung  bei  Grundstücken,  in  deren  Umkreis  von  200  m  sich  gar 
keine  Zone  höherer  Priorität  befinde,  von  vornherein  ohne  jede Wirkung.  Dies 
könne nicht Sinn und Zweck von Art. 39a BZO sein. (…)  

7.2  Die  Bau-  und  Zonenordnung  der  Gemeinde  X  sieht  in  Art.  39a  BZO 
eine  Kaskaden-  bzw.  zonenspezifische  Prioritätenregelung  für  den  Bau  von 
Mobilfunk-Basisstationen vor. Diese Bestimmung lautet wie folgt:  

Abs. 1:  
Mobilfunkanlagen in den Wohnzonen W2 und W3 haben grundsätzlich der 
Quartierversorgung  zu  dienen;  Mobilfunkanlagen  in  den  übrigen  Zonen 
haben  grundsätzlich  der  kommunalen  Versorgung  zu  dienen.  In  der 
Industrie-und  Gewerbezone  sowie  in  Zonen  für  öffentliche  Bauten,  in 
denen  mässig  störende  Betriebe  zulässig  sind,  können  überdies  auch 
Anlagen für die regionale Versorgung erstellt werden.  

Abs. 2:  
Visuell  als  solche  wahrnehmbare  Mobilfunkanlagen  sind  nur in folgenden 
Zonen und mit folgenden Prioritäten zulässig: 

1. Priorität: Industrie-und Gewerbezonen. 

2.  Priorität:  Zone  für  öffentliche  Bauten,  in  welchen  mässig  störende 
Betriebe zulässig sind.  

3. Priorität: Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung 

4.  Priorität:  Kernzonen  ausserhalb  des  Ortsbildperimeters  von  kantonaler 
Bedeutung.  

 
 
- 2-  

Erbringt der Betreiber den Nachweis, dass aufgrund von funktechnischen 
Bedingungen  ein  Standort  ausserhalb  der  zulässigen  Zonen  erforderlich 
ist,  ist  eine  Mobilfunkanlage  auch  in  den  Zonen  für  öffentliche  Bauten,  in 
welchen  nicht  störende  Betriebe  zulässig  sind,  sowie  in  den  übrigen 
Wohnzonen zulässig.  

Abs. 3:  
für  visuell  als  solche  wahrnehmbare 
Die  Betreiber  erbringen 
Mobilfunkanlagen  den  Nachweis,  dass  in  den  Zonen  mit  jeweils  höherer 
Priorität keine Standorte zur Verfügung stehen.  

für  Mobilfunkanlagen 

Abs. 4:  
Baugesuche 
von  Natur-und 
Heimatschutzobjekten  sind  bezüglich  der  Einordnung  von  einer  externen 
Fachperson  zu  begutachten,  sofern  die  Anlage  visuell  als  solche 
wahrnehmbar ist. 

im  Bereich 

Den Gemeinden kommt gestützt auf § 49a Abs. 3 PBG die Kompetenz zu, 
Kaskaden-  bzw.  zonenspezifische  Prioritätenregelungen  für  den  Bau  von 
visuell  als  solche  wahrnehmbaren  Mobilfunk-Basisstationen  festzulegen. 
Bei Art. 39a BZO handelt es sich mithin um kompetenzgemäss erlassenes 
kommunales Recht, weshalb der Gemeinde ein von der Rekursinstanz zu 
beachtender  erheblicher  Ermessensspielraum  zusteht  (s.  hierzu  auch 
nachfolgend).  

7.3 Zunächst ist festzuhalten, dass vorliegend unbestritten ist, dass es sich 
bei  der  geplanten  Mobilfunk-Antennenanlage  um  eine  visuell  als  solche 
wahrnehmbare  Anlage  handelt  und  die  Kaskadenregelung  gemäss  Art.  39a 
BZO grundsätzlich zur Anwendung gelangt. Umstritten ist, ob der Nachweis der 
Bauherrschaft  gemäss  Abs.  3  dieser  Bestimmung,  dass  in  den  Zonen  mit 
jeweils  höherer  Priorität  keine  Standorte  zur  Verfügung  stehen,  vorliegend  als 
erbracht betrachtet werden kann.  

Wie dabei vorzugehen ist, schreibt diese Bestimmung allerdings nicht vor. 
Es  wird  namentlich  nicht  vorgegeben,  auf  welchen  Umkreis  sich  dieser 
Nachweis zu beziehen hat. Angesichts der diesbezüglich offenen Formulierung 
ist  davon  auszugehen,  dass  diese  Bestimmung  der  rechtsanwendenden 
Behörde  einen  Beurteilungsspielraum  belässt.  Das  Baurekursgericht  ist  in 
solchen  Fällen  verpflichtet,  sich  mit  besonderer  Sorgfalt  mit  den 
Entscheidgründen  der  Baubewilligungsbehörde  auseinanderzusetzen.  Ist  der 
Entscheid  der  Gemeinde  plausibel  und  stichhaltig  begründet,  bedarf  es  mithin 
besonders  überzeugender  Gründe,  um  von  deren  Auslegung  und  Anwendung 
des  kommunalen  Rechts  abzuweichen.  Der  Beurteilungsspielraum  der 
Rekursinstanz  wird  damit  durch  die  Gemeindeautonomie  beschränkt  (VGr,  20. 
f.;  VB.2014.00232  und 
September  2018,  VB.2017.00563,  E.  3.2. 
VB.2014.00248, E. 4.3 = BEZ 2015 Nr. 29).  

Zu  beachten  ist  im  Zusammenhang  mit  dem  besagten  Nachweis,  dass 
daran  nach  der  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  keine  übertriebenen 
Anforderungen gestellt werden dürfen. Die Mobilfunkgesellschaften haben aber 

 
 
- 3-  

funktechnischen 
dennoch  zumindest  glaubhaft  nachzuweisen,  dass  aus 
Gründen  keine  prioritären  Zonen  zur  Verfügung  stehen  oder  ein  in  Betracht 
kommender  funktechnisch  geeigneter  Standort  in  einer  prioritären  Zone  aus 
Gründen mangelnder Akquisitionsmöglichkeit (keine Miet- oder Kaufmöglichkeit 
zu  zumutbaren  Bedingungen)  nicht  realisiert  werden  kann.  Dabei  können 
funktechnische Gründe für einen bestimmten Standort etwa mit entsprechenden 
Abdeckungskarten  sowie  fehlende  Akquisitionsmöglichkeiten  etwa  durch  die 
Vorlage  eines  Briefwechsels  nachgewiesen  werden  (BGr,  19.  März  2012, 
1C_449/2011, E. 6.6; BGr, 21. Mai 2012, 1C_51/2012, E. 5.2).  

7.4.  Im  angefochtenen  Entscheid  führt  die  Vorinstanz  zur  Frage  der 
Zonenkonformität der fraglichen Mobilfunk-Antennenanlage unter Nennung der 
Prioritätenregelung  gemäss  Art.  39a  BZO  im  Wesentlichen  aus,  dass  sie  die 
private  Rekursgegnerin  im  Rahmen  des  Dialogmodells  über  den  Standort  der 
geplanten  Anlage  in  Kenntnis  gesetzt  habe.  In  dem  von  der  privaten 
Rekursgegnerin  vorgegebenen  Umkreis  von  200  m  sei  kein  Ersatzstandort  in 
einer  Zone  «geringerer»  [recte:  höherer]  Priorität  nach  Art.  39a  BZO  möglich. 
Der  vorgesehene  Standort 
in  der  dreigeschossigen  Wohnzone  mit 
Gewerbeerleichterung WG3 (3. Priorität) entspreche Art. 39a BZO. Auch in den 
jeweiligen  Rekursvernehmlassungen  weist  die  Vorinstanz  darauf  hin,  dass  der 
Suche  nach  Alternativstandorten  ein  um  den  geplanten  Antennenstandort 
festgelegten  Perimeter  von  200 m  zu  Grunde  gelegt  worden  sei.  Sie  verweist 
dabei auf die im Rahmen des Dialogmodells zwischen der Baudirektion und den 
Mobilfunkbetreiberfirmen  getroffene  Vereinbarung  über  die  Standortevaluation 
und -koordination.  

auf 

Einflussnahme 

Das Dialogmodell ermöglicht den angeschlossenen Gemeinden, zu denen 
auch  die  Gemeinde  X  gehört,  im  Rahmen  eines  festgelegten  Prozederes  eine 
aktive 
von  Mobilfunk-
zukünftige 
Antennenanlagen.  Die  in  diesem  Rahmen  getroffene  und  unter  anderem  von 
der  privaten  Rekursgegnerin  unterzeichnete  Vereinbarung  über  die 
Standortevaluation  und  -koordination  verpflichtet  die  Mobilfunkbetreiber,  die 
jährlich  über  den  aktuellen  Stand  der 
angeschlossenen  Gemeinden 
frühzeitig  über  kurzfristige 
langfristigen  Netzplanung  sowie  möglichst 
Planungsänderungen 
neue 
unterrichten. 
Mobilfunksendeanlagen  sollen  im  Dialog  mit  der  jeweiligen  Standortgemeinde 
erarbeitet werden.  

Standorte 

Standorte 

für 

zu 

Allerdings  vermag  dieses  Modell  die  gesetzlichen  Regelungen  –  wie  die 
vorliegend  fragliche  Prioritätenregelung  in  Art.  39a  BZO  –  weder  zu  ersetzen 
in  der  Vereinbarung  denn  auch  explizit 
noch  zu  verhindern.  Es  wird 
festgehalten,  dass  das  Baubewilligungsverfahren  und  die  Voraussetzung  der 
Erteilung einer Baubewilligung durch zwingendes Recht geregelt sind, worüber 
sich die Parteien jener Vereinbarung  – und mithin auch die Vorinstanz und die 
private Rekursgegnerin  – bewusst sind (Ziffer 2 der Vereinbarung). Sodann ist 
zu  beachten,  dass  die  Bestimmungen  für  die  Umsetzung  und  Anwendung  der 
kooperativen 
neue 
Mobilfunksendeanlagen  im  gegenseitigen  Einvernehmen  festgelegt  wurden 
(Ziffer  3  der  Vereinbarung).  Aus  alledem  folgt,  dass  das  Dialogmodell  und  die 
damit  festgelegten  Modalitäten  für  die  Beurteilung  der  Rechtmässigkeit  einer 

Standortevaluation 

-koordination 

und 

für 

 
 
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Mobilfunk-Antennenanlage  rechtlich  nicht  relevant  sind.  Die  Rekursgegner 
vermögen  deshalb  aus  einem  allenfalls  dialogkonformen  Vorgehen  bei  der 
Anwendung  der  kommunalen  Prioritätenregelung  nach  Art.  39a  BZO 
grundsätzlich  nichts  hinsichtlich  der  Rechtmässigkeit  des  vorliegenden 
Bauvorhabens  abzuleiten.  Mit  anderen  Worten  ist  der  Nachweis  gemäss  Art. 
39a Abs. 3 BZO nicht schon dann als gegeben zu betrachten, wenn die Suche 
nach  alternativen  Standorte  dialogmodellkonform  durchgeführt  wurde.  Zu 
prüfen  ist  allerdings  trotzdem,  ob  das  Abstellen  auf  einen  200 m  messenden 
Perimeter  (mit  dem  geplanten  Antennenstandort  als  Ausgangspunkt)  bei  der 
Anwendung dieser Bestimmung als sachgerecht erscheint.  

vor 

7.5  Diesbezüglich  fällt  zunächst  in  Betracht,  dass  die  Bestimmung  von 
Art. 39a  Abs.  2  BZO  primär  darauf  abzielt,  visuell  als  solche  wahrnehmbare 
Mobilfunk-Antennenanlagen  möglichst  von  Wohngebieten  fernzuhalten,  zumal 
in erster und zweiter Priorität gewissermassen vorab die überhaupt nicht für das 
Wohnen  vorgesehenen  Zonen  auf  mögliche  Mobilfunkantennen-Standorte  hin 
zu prüfen sind. Es geht dabei nicht um den Schutz vor Strahlung, sondern um 
den  Schutz 
konzessionsmässige 
Mobilfunkversorgung darf durch solche Regelungen allerdings nicht übermässig 
behindert 
der 
Mobilfunkgesellschaften  nach  kleinräumigen,  möglichst  nahe  bei  den 
Endkunden  errichteten  Basisstationen  muss  hinreichend  Rechnung  getragen 
werden.  Der  Ausbau  der  bestehenden  Netzstruktur  im  Hinblick  auf  künftige 
Technologien  darf  nicht  ins  Gewicht  fallend  beeinträchtigt  werden.  Diese 
Kriterien  sind  im  konkreten  Einzelfall  vor  allem  unter  Einbezug  des  jeweiligen 
Zonenregimes  zu  prüfen  (vgl.  BGr,  19. März  2012,  1C_449/2011  und 
1C_451/2011, E. 6.5 und 6.6).  

Immissionen.  Die 

Antennenverbot). 

Bedürfnis 

ideellen 

werden 

(kein 

Dem 

Das  Abstellen  auf  den  doch  recht  kleinen  Suchkreis  von  200 m  (mit  dem 
geplanten Antennenstandort als Ausgangspunkt) hat vorliegend zur Folge, dass 
der Nachweis, dass in den Zonen mit jeweils höherer Priorität keine Standorte 
zur  Verfügung  stehen,  von  der  privaten  Rekursgegnerin  gar  nicht  erbracht 
werden  musste.  Dies  deshalb,  weil  von  der  Standortzone  des  Bauvorhabens 
aus  betrachtet  (Wohnzone  mit  Gewerbeerleichterung)  keine  prioritäre  Zone 
gemäss Art. 39a Abs. 2 BZO vom entsprechenden Perimeter erfasst wird. Dies 
widerspricht  offenkundig  der  Zielsetzung  der  Bestimmung  von  Art. 39a  BZO, 
wonach – wie dargelegt  – Mobilfunk-Antennenanlagen primär von Wohnzonen 
möglichst  fernzuhalten  sind.  Mit  Blick  auf  diese  Zielsetzung  ist  fraglich,  ob  ein 
Abstellen  auf  einen  bestimmten,  vom  geplanten  Standort  aus  definierten 
Umkreis  das  richtige  Vorgehen  darstellt.  Sachgerechter  erscheint  vielmehr, 
ausgehend von Zonen höherer Prioritäten (d.h. in Relation zur Zone, in welcher 
das konkrete Bauvorhaben geplant ist) zu prüfen, ob in diesen Zonen Standorte 
verfügbar sind, die für die Versorgung des mit der geplanten Anlage anvisierten 
Gebiets ebenfalls in Frage kommen könnten. Erst wenn dies nicht der Fall ist, 
was  von den Mobilfunkbetreiberinnen nachzuweisen ist (Art. 39a Abs. 3 BZO), 
kann  auf  Zonen  mit  jeweils  niedrigerer  Priorität  ausgewichen  werden.  Die 
Frage,  auf  welches  Gebiet  sich  dieser  Nachweis  zu  beziehen  hat,  kann 
jedenfalls  nicht  in  allgemeingültiger Weise  beantwortet  werden,  sondern  hängt 
vielmehr  vom  konkreten  Einzelfall  und  unter  Berücksichtigung  etwa  des 
Zonenregimes  oder  des  zu  versorgenden  Gebiets  ab.  Soweit  die 

 
 
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Rekurrierenden  die Auffassung  vertreten,  dass  sich  der fragliche Nachweis (in 
jedem  Fall)  auf  das  gesamte  Gemeindegebiet  zu  beziehen  hat,  kann  ihnen 
darin  nicht  gefolgt  werden.  Es  liegt  auf  der  Hand,  dass  etwa  in  grossen 
Gemeinden  sehr  weit  vom  Zielgebiet  entfernte  alternative  Standort  aus 
fallen.  Die 
funktechnischen  Gründen  von  vornherein  ausser  Betracht 
Bewilligungsinstanz  hat  jedenfalls  den  konkreten  Umständen  angepasste 
Nachweise 
ihren 
diesbezüglichen  Entscheid  in  nachvollziehbarer  und  überprüfbarer  Weise  zu 
begründen.  

von  der  Mobilfunkbetreiberin 

verlangen  und 

zu 

Vorliegend  verweist  die  Vorinstanz  indes  lediglich  auf  den  besagten 
Perimeter gemäss der Vereinbarung zum Dialogmodell, ohne auf die konkreten 
Umstände  des  Einzelfalls  einzugehen.  Sie  hat  sich  weder  mit  dem  konkreten 
Zonenregime  der  Gemeinde  auseinandergesetzt,  noch  mit  der  Frage,  welche 
Gebiete  mit  der  geplanten  Antennenanlage  versorgt  werden  sollen.  Der 
Rückgriff auf den besagten Perimeter begründet sie einzig damit, dass dadurch 
sichergestellt  sei,  dass  Mobilfunk-Antennenanlagen  den  gewünschten 
Wirkungsbereich erreichten. Ob hierfür tatsächlich keine alternativen Standorte 
in  Zonen  höherer  Priorität  in  Frage  kommen,  wird  nicht  dargelegt.  Es  ist  nicht 
erkennbar,  dass  die  Vorinstanz  von  der  Bauherrschaft  entsprechende 
Nachweise im Sinne der vorerwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung (s. 
E. 7.5. vorstehend) verlangt hat.  

Mit  Blick  auf  das  konkrete  Zonenregime  wäre  es  an  der  Vorinstanz 
gelegen,  Nachweise  darüber  zu  verlangen,  ob  etwa  ein  Standort  in  der  zur 
ersten Priorität gehörenden Gewerbezone in rund 300 m Entfernung östlich des 
Baugrundstücks  oder  in  der  der  zweiten  Priorität  zugewiesenen  Zone  für 
öffentliche Bauten, in welcher mässig störende Betriebe zulässig sind, rund 400 
m nordöstlich des Baugrundstücks, in Frage kommen. Angesicht der  typischen 
Versorgungsradien von Mobilfunksendeanlagen, die auch über 200 m betragen 
können,  kann  nicht  gesagt  werden,  dass  ein  Standort  in  einer  dieser  Zonen 
aufgrund der Distanz zum möglichen Zielgebiet von vornherein ausser Betracht 
fällt  (s.  zu  den  Versorgungsradien  den  Bericht  Mobilfunk  und  Strahlung, 
herausgegeben von der Arbeitsgruppe Mobilfunk und Strahlung im Auftrag des 
UVEK, 18. November 2019, S. 25; s. auch den folgenden Abschnitt). (…) 

Der  Vorinstanz  ist  zwar  zuzustimmen,  dass  funktechnische  Gründe  im 
Rahmen  der  Anwendung  von  Prioritätenregelungen  Berücksichtigung  finden 
müssen,  was  sich  auch  aus  dem  vorerwähnten  Entscheid  BGr  1C_449/2011 
und  1C_451/2011  vom  19. März  2012  ergibt.  Indes  geht es  angesichts  der ihr 
ein  Ermessen  einräumenden  Bestimmung  von  Art. 39a  Abs.  3  BZO  nicht  an, 
sich  bei  der  Frage  nach  einem  sinnvollen  Suchkreis  für  den  darin  verlangten 
Nachweis  unbesehen  der  konkreten  Umstände  des  Einzelfalls  auf  einen  von 
der  privaten  Rekursgegnerin  vorgegebenen  Umkreis  von  200 m  zu 
beschränken.  Es  kann  denn  auch  nicht  gesagt  werden,  dass  ein  solcher 
Umkreis  im  vorliegend  interessierenden  Zusammenhang  aus  funktechnischen 
Gründen  zwingend  ist,  sodass  bereits  von  vornherein  und  unabhängig  des 
Einzelfalls  ohnehin  kein  anderer  Perimeter  in  Frage  kommt.  Da  der  typische 
Versorgungsradius  von  Mobilfunksendeanlagen,  wie  gesagt,  von  der  Art  der 
Versorgung  abhängt  und  je  nach  Zellentyp  durchaus  etwa  auch  über  200  m 

 
 
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betragen kann, kann davon schlechterdings nicht ausgegangen werden.  Hinzu 
kommt,  dass  den  Betreibern  auch  im  Rahmen  der  vorliegend  fraglichen 
Prioritätenregelung  noch  die  Möglichkeit  des  Nachweises  der  funktechnischen 
Notwendigkeit  für  einen  Standort  ausserhalb  der  zulässigen  Zonen  offensteht 
(s. Art. 39a Abs. 2 BZO), womit auch damit den durchaus berechtigten Anliegen 
Rechnung  getragen  wird,  dass  Kaskadenmodelle  und  Prioritätenregelungen 
nicht  dazu  führen  dürfen,  dass  die  konzessionsmässige  Mobilfunkversorgung 
übermässig behindert wird.