# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2cfcb73e-f72d-5879-94a4-568cbff82e93
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-09-28
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 28.09.2021 R 2020 71
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2020-71_2021-09-28.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

R 20 71

5. Kammer 

Vorsitz Meisser

Richter Audétat und Racioppi

Aktuarin ad hoc Guhl

URTEIL

vom 28. September 2021

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____ AG,

Beschwerdeführerin

gegen

Gemeinde B._____, 

Beschwerdegegnerin

betreffend Baugesuch

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I. Sachverhalt:

1. Am 2. Dezember 2019 reichte die A._____ AG, vertreten durch die 

C._____ AG, bei der Gemeinde B._____ ein Baugesuch für diverse 

Leuchtkästen, zwei zusätzliche Pylonen und andere Reklamevorrichtun-

gen auf der Parzelle D._____ in B._____ ein. Grundeigentümerin der 

obengenannten Liegenschaft ist die A._____ AG. Die Baubehörde erteilte 

am 3. Februar 2020, mitgeteilt am 4. Februar 2020, die Baubewilligung un-

ter diversen Bedingungen und Auflagen. Unter Ziff. 4.1 wurde von der 

Baubehörde folgendes verfügt: 

«Auf dem bestehenden LED-Bildschirm (Pylon) dürfen nur im Zusammenhang 

mit dieser Bewilligung stehende Firmenreklamen (Eigenreklame) aufgeschaltet 

werden. Unzulässige Reklamen sind u. a. Bewegtbilder, Filmsequenzen oder Vi-

deos.»

2. Gegen die vorgenannte Auflage erhob die A._____ AG Beschwerde beim 

Gemeinderat der Gemeinde B._____, welche mit Entscheid vom 19. Mai 

2020, mitgeteilt am 26. Mai 2020, abgewiesen wurde. 

3. Dagegen reichte die A._____ AG (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 

24. Juni 2020 (Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht des 

Kantons Graubünden ein und beantragte folgendes: 

«1. Der Entscheid des B._____ Gemeinderats SRB.2020.381 vom 19. Mai 2020 

sei aufzuheben und die Auflage gemäss Ziff. 4.1 des Entscheids des Departe-

ment Bau Planung Umwelt (BPU) DV-BPU.2020.34 vom 3. Februar 2020 sei auf-

zuheben. 

2. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an 

die Vorinstanzen zurückzuweisen.

3. Unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge.»

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Begründend führte die Beschwerdeführerin sinngemäss an, dass aus die-

ser Auflage implizit ein Verbot für Fremdreklame beim bestehenden LED-

Bildschirm (Pylon) hervorgehe. Dieser Pylon sei jedoch gar nicht Teil des 

Baugesuchs vom 2. Dezember 2019 gewesen. Der Pylon sei bereits im 

Jahr 2016 bewilligt worden, ohne dass eine Einschränkung betreffend 

Fremdreklame verfügt worden wäre. Da dieser seitdem weder geändert 

noch erneuert wurde, dürfe die Baubehörde auf die bereits bestehende 

Reklameeinrichtung gar nicht zurückkommen. Weiter gehe die Begrün-

dung des Gemeinderats fehl, dass der Pylon nicht den gestalterischen 

Vorgaben für Fremdreklame entspreche. Für gestalterische Belange 

könne nicht von Relevanz sein, ob auf einem Werbeträger Eigen- oder 

Fremdreklame präsentiert werde. Darüber hinaus könne weder der kom-

munalen noch der kantonalen Gesetzgebung eine gesetzliche Grundlage 

entnommen werden, welche das Anbringen von Fremdreklame auf priva-

tem Grund unzulässig mache. Folglich bestehe keine Grundlage für ein 

Verbot von Fremdreklame.

4. Mit Vernehmlassung vom 23. Juli 2020 beantragte die Gemeinde B._____ 

(nachfolgend Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde unter 

gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwer-

deführerin. Begründend führte sie an, dass der bestehende Pylon am 

4./6. Mai 2016 durch das zuständige Departement ausschliesslich für Ei-

genreklame bewilligt worden sei. Fremdreklame sei im damaligen Bauge-

such nicht beantragt worden. Durch die Auflage in der Verfügung vom 

3. Februar 2020 sei das Verbot von Fremdreklame einzig wiederholt wor-

den. Das Verbot würde somit auch dann gelten, wenn die Auflage in 

Ziff. 4.1 vom Verwaltungsgericht aufgehoben werde. Die Baubehörde 

könne zudem jederzeit eine Anpassung bestehender Reklamen an den 

rechtskonformen Zustand vorsorglich sichern. Ausserdem entspreche der 

bestehende Pylon nicht den gestalterischen Vorgaben für Fremdreklame. 

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5. Replicando erweiterte die Beschwerdeführerin am 20. August 2020 ihre 

Rechtsbegehren um nachstehenden Antrag: 

«2. Es sei festzustellen, dass die Schaltung von Fremdreklame auf dem beste-

henden Pylon vor dem E._____ zulässig ist.»

Nebstdem vertiefte sie ihre Argumentation. Es könne für das Orts- und 

Strassenbild sowie die Verkehrssicherheit keinen Unterschied machen, ob 

Eigen- oder Fremdreklame auf dem Pylonen geschaltet werde. Ebenso 

werde diese Differenzierung im Gesamtkonzept der Gemeinde nicht ge-

macht. Die vorgegebenen Formen und Ausrichtungen gälten für Eigen- 

und Fremdreklame gleichermassen.

6. In der Duplik vom 14. September 2020 beantragte die Beschwerdegegne-

rin das Nichteintreten auf den neuen Antrag der Beschwerdeführerin, weil 

die Rechtsbegehren nicht mehr geändert bzw. erweitert werden dürfen. 

Weiter vertiefte sie ihre bereits in der Vernehmlassung vorgebrachte Ar-

gumentation. Dass der bestehende Pylon die gestalterischen Vorgaben 

nicht erfülle, könne zudem anlässlich eines gerichtlichen Augenscheins 

näher aufgezeigt werden.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften und in 

dem angefochtenen Entscheid vom 26. Mai 2020 wird, soweit erforderlich, 

in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Nach Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 

(VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit 

diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder 

nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Der ange-

fochtene Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 26. Mai 2020, mit wel-

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chem die Beschwerde der Beschwerdeführerin gegen die Auflage Ziff. 4.1 

des Baubescheids vom 3. Februar 2020 abgelehnt wurde, ist weder end-

gültig noch kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folg-

lich stellt er ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem 

Verwaltungsgericht dar. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des Be-

schwerdeentscheids betroffen und hat ein schutzwürdiges Interesse an 

dessen Überprüfung, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist 

(Art. 50 VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Be-

schwerde ist demnach insoweit einzutreten (Art. 38 und Art. 52 Abs. 1 

VRG), als sich die darin gestellten Rechtsbegehren der Beschwerdefüh-

rerin als zulässig erweisen (vgl. E.2.1 ff.).

2.1. Art. 51 Abs. 2 VRG hält fest, dass die Parteien Rechtsbegehren, die sie 

im vorinstanzlichen Verfahren gestellt haben, nicht ausdehnen können 

(sog. Erweiterungsverbot; inkl. Einhaltung des gesetzlichen Instanzen-

zugs). Das streitberufene Gericht darf demnach nur über Fragen urteilen, 

zu welchen die Vorinstanz Stellung bezogen hat oder – aufgrund der Ein-

sprachebegehren – Stellung hätte beziehen müssen (vgl. dazu bereits 

PVG 1971 Nr. 84 sowie PVG 1990 Nr. 83). Nur das Vorbringen neuer Tat-

sachenbehauptungen und Beweisanträge, welche das ursprünglich ge-

stellte Rechtsbegehren zu stützen vermögen, ist zulässig (Urteil des Ver-

waltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] R 12 181 vom 28. Fe-

bruar 2013 E.1a).

2.2. Vorliegend forderte die Beschwerdeführerin im Rahmen des vorinstanzli-

chen Verfahren, dass Ziff. 4.1 des Baubescheids vom 3. Februar 2020 da-

hingehend abzuändern sei, dass die Bewilligung für Reklamevorrichtun-

gen nicht auf Eigenreklamen beschränkt ist (Akten der Beschwerdeführe-

rin [Bf-act.] 2, S. 1). In der Beschwerde vor dem Verwaltungsgericht bean-
tragt die Beschwerdeführerin die vollständige Aufhebung der Auflage 

Ziff. 4.1. Damit verlangt sie unter anderem auch die Aufhebung des eben-

falls in Ziff. 4.1 verfügten Verbots von Reklame mittels Bewegtbilder, Film-

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sequenzen oder Videos. Sie geht dadurch mit ihrer Beschwerde in un-

zulässiger Weise über die in ihrer Einsprache vom 20. Februar 2020 ef-

fektiv gestellten Rechtsbegehren hinaus, obwohl sie dieselbe bereits da-

mals hätte stellen können. Im vorliegenden Fall ist der Streitgegenstand 

folglich einzig die Frage, ob die Beschwerdegegnerin zurecht den Antrag 

der Beschwerdeführerin, wonach Ziff. 4.1 des Baubescheids vom 3. Fe-

bruar 2020 dahingehend abzuändern sei, dass die Bewilligung für Rekla-

mevorrichtungen nicht auf Eigenreklamen beschränkt sein soll, abgewie-

sen hat.

2.3. Die Beschwerdeführerin stellt zudem den Eventualantrag, es sei festzu-

stellen, dass die Schaltung von Fremdreklame auf dem bestehenden Py-

lonen zulässig sei. Die Beschwerdegegnerin beanstandet, dass die Be-

schwerdeführerin damit ihre Rechtsbegehren im Verhältnis zu den ur-

sprünglichen Beschwerdeanträgen auf unzulässige Weise ausdehne. 

Feststellungsentscheide sind subsidiär zu Leistungs- und Gestaltungsent-

scheiden (Urteil des Bundesgerichts 2C_410/2014 vom 22. Januar 2015 

E.1.2.2 m. H. a. BGE 135 II 60 u. a.). Im vorliegenden Fall bildet der Streit-

gegenstand bereits den Antrag der Beschwerdeführerin, dass Ziff. 4.1 des 

Baubescheids vom 3. Februar 2020 abzuändern sei. Aufgrund der Subsi-

diarität des Eventualantrags auf Feststellung kann deshalb im vorliegen-

den Fall offenbleiben, ob es sich dabei um eine Erweiterung des Streitge-

genstandes handelt. Auf Ziff. 2. des Rechtsbegehrens ist jedenfalls nicht 

einzutreten.

3. In formell-rechtlicher Hinsicht ist noch der prozessuale Antrag der Be-

schwerdegegnerin zu prüfen, wonach bei Bedarf ein Augenschein durch-

zuführen ist, um die Missachtung der Ästhetikvorschriften durch den be-

stehenden Pylonen aufzuzeigen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtspre-

chung darf auf weitere Beweisvorkehren verzichtet werden, wenn sich 

schon aufgrund der abgenommenen Beweise eine Überzeugung über den 

rechtserheblichen Sachverhalt bilden lässt und ohne Willkür in vorwegge-

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nommener Beweiswürdigung angenommen werden kann, dass weitere 

Beweiserhebungen an diesem Beweisergebnis nichts mehr zu ändern ver-

mögen (sog. antizipierte Beweiswürdigung, BGE 140 I 285 E.6.3.1 m. H.). 

In vorliegenden Fall ist das Gericht bereits zu einer Überzeugung gelangt 

und ein weiterer Beweis würde an dieser nichts ändern. Daher ist auf die 

Durchführung eines Augenscheines zu verzichten.

4.1. In materieller Hinsicht streitig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegne-

rin über den bestehenden Pylonen mit Baubescheid vom 3. Februar 2020 

verfügen durfte. Wird eine Baubewilligung nicht angefochten, erwächst sie 

in Rechtskraft. Als Folge davon darf eine rechtskräftig gewordene Baube-

willigung von einer Behörde inhaltlich nicht mehr voraussetzungslos abge-

ändert werden (BGE 143 II 1 E.5.1; 137 I 69 E.2.2 f.; 136 II 177 E.2.1). 

Nachfolgend ist deshalb in erster Linie zu prüfen, ob das Abspielen von 

Fremdreklame auf dem bestehenden Pylonen bereits mit Baubescheid 

vom 4. Mai 2016 bewilligt worden ist. 

4.2. Das Baubewilligungsverfahren hat zum Zweck, dass die Behörde das 

Bauprojekt im Interesse der Öffentlichkeit und der Nachbarschaft vor sei-

ner Ausführung auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nut-

zungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung überprüft 

(BGE 139 II 134 E.5.2 m. w. H.). Das Baugesuch hat alle für die baurecht-

liche Beurteilung des Vorhabens erforderlichen Angaben zu enthalten 

(HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 6. Auflage 2016, 

S. 344). So kann insbesondere nur das von der Behörde bewilligt werden, 

was aus den Plänen mit hinreichender Klarheit hervorgeht und somit kann 

auch nur dies in Rechtskraft erwachsen. Bloss schematische Darstellun-

gen in Projekteingabeplänen genügen nicht und die Bauherrin bzw. der 

Bauherr trägt in Fällen von unklaren oder missverständlichen Plänen die 

Folgen unklarer Planinhalte (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_344/2017 

vom 17. April 2018 E.3.1; 1C_148/2011 vom 28. Juli 2011 E.3.3; 

1P.791/2006 vom 13. November 2007 E. 3.3 und 1P.728/2006 vom 16. 

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Februar 2006 E.2). Der rechtmässig bewilligte Zustand wird denn auch 

regelmässig aufgrund der Baubewilligung sowie der Baugesuchsunterla-

gen, insbesondere den damals eingereichten und bewilligten Plänen, be-

stimmt (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_576/2011 vom 27. August 

2012 E.3; 1C_202/2012 vom 8. Januar 2014 E.4.1; VGU R 16 86 E.3c). 

4.3. Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor, dass der Pylon am 

4. Mai 2016 bewilligt worden sei, ohne dass eine Einschränkung betref-

fend Fremdreklame verfügt worden sei. Im Rubrum des Baubescheids 

vom 4. Mai 2016 werden verschiedene, voneinander unabhängige Objekt-

klassen aufgezählt. Eine Auflage welche in Bezug auf den Pylonen ledig-

lich die Aufschaltung von Eigenreklame zulässt, sei im damaligen Baube-

scheid vom 4. Mai 2016 nicht angeordnet worden. Dazu werde im vorge-

druckten Reklamegesuch nicht zwischen Fremd- und Eigenreklame unter-

schieden, damit habe eine Gesuchstellerin bzw. ein Gesuchsteller gar 

nicht die Möglichkeit, sich für oder gegen Fremdreklame zu entscheiden. 

Darüber hinaus bestehe der Sinn und Zweck eines Pylonen darin, dass 

geschaltete Werbung in gewissen Zeitabständen wechselhaft gezeigt 

werde. Es sei deshalb nicht nachvollziehbar, wie die Beschwerdegegnerin 

aus einer naturgemäss statistischer Fotomontage einen Rückschluss auf 

den angeblichen Gesuchinhalt ziehen könne. 

4.4. Die Beschwerdegegnerin führt sinngemäss an, dass im Baubescheid vom 

4. Mai 2016 nur die zum damaligen Zeitpunkt beantragte Eigenreklame 

bewilligt worden sei. Dies sei damals von der Bauherrschaft anerkannt 

worden, deshalb könne nicht mehr darauf zurückgekommen werden. Die 

Auflage Ziff. 4.1 im Baubescheid vom 3. Februar 2020 habe nicht zum 

Zweck auf die Bewilligung vom 4. Mai 2016 zurückzukommen, sie sei le-

diglich eine Bestätigung des Fremdreklameverbots, welches bereits im 

Jahr 2016 von der Baubehörde verfügt worden sei. Die Baubewilligung 

vom 4. Mai 2016 schliesse die Erstellung von Fremdreklamen mangels 

entsprechendem Baugesuch ausdrücklich aus. Im Rubrum des Baube-

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scheids vom 4. Mai 2016 sei der Begriff der Eigenreklame als Oberbegriff 

für die Nutzung der danach aufgeführten Reklamearten zu verstehen. Dies 

ergebe sich auch aus den damals eingereichten Plänen, welche verbind-

lich seien. Die Argumentation, der damaligen Gesuchstellerin sei nicht be-

wusst gewesen, dass die Differenzierung von Eigen- und Fremdreklame 

im Baugesuch bewilligungstechnisch eine Rolle spiele, sei unglaubwürdig. 

Die Beschwerdeführerin sei damals durch einen Architekten vertreten wor-

den, dessen Architekturbüro sich seit vielen Jahren mit dem kommunalen 

Baugesetz und den Reklamevorschriften auskenne. Der Gesuchstellerin 

wäre deshalb zumutbar gewesen, den entsprechenden Vermerk im Bau-

gesuch und den Plänen anzubringen. Der von der Beschwerdeführerin 

vorgebrachte Hinweis, dass sich aus dem Zweck eines Pylonen ergibt, 

dass per se Fremdwerbung abgespielt werde, sei unbegründet, weil meh-

rere verschiedene Betriebe in der Liegenschaft der Beschwerdeführerin 

eingemietet seien. 

4.5. Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass der bestehende Pylon bereits 

Gegenstand des Baubescheids vom 4. Mai 2016 war (Akten der Be-

schwerdegegnerin [Bg-act.] 2) und diese Baubewilligung in formelle 

Rechtskraft erwachsen ist. Fraglich ist jedoch, für welche Art von Reklame 

eine Baubewilligung vorliegt. Im Baubescheid vom 4. Mai 2016 wurde 

nachfolgendes verfügt: 

«Der Gesuchstellerin wird die Bewilligung für die eingangs umschriebene Rekla-
meeinrichtung unter den nachfolgenden Bedingungen erteilt. »

Betreffend Reklameeinrichtungen wurde im Baubescheid vom 4. Mai 2016 

folgendes festgehalten: 

«Eigenreklame, Leuchtkasten an Fassade, Leuchtschrift auf Flachdach sowie 
Pylon freistehend.»

Der Begriff «Eigenreklame» steht an erster Stelle. Der Begriff grenzt sich 

von den nachfolgend aufgeführten Bezeichnungen insofern ab, dass mit 

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Eigenreklame keine Reklameeinrichtung, sondern die Reklameart be-

stimmt wird. Die Bezeichnung «Eigenreklame» ist jedoch als Überbegriff 

zu verstehen, welche die Nutzung der danach aufgezählten Reklameein-

richtungen definiert und deshalb mit den aufgeführten Reklameeinrichtun-

gen zusammenhängend zu lesen ist. Insofern kann der Beschwerdeführe-

rin nicht gefolgt werden, wenn sie vorbringt, dass der Begriff als eine 

selbständige Objektklasse und unabhängig zu den nachfolgend aufgeführ-

ten Reklameeinrichtungen zu verstehen sei. Die Nennung der Reklameart 

wäre zwecklos, wenn sie sich nicht auf eine Reklameeinrichtung beziehen 

würde. Zudem kommt hinzu, dass sich der Wortlaut «Fremdreklame» dem 

Baubescheid vom 4. Mai 2016 nicht entnehmen lässt. Aus heutiger Sicht 

betrachtet erschiene jedoch der Klarheit dienlich, wenn die Beschwerde-

gegnerin die Reklameart als Oberbegriff klar mit einem Doppelpunkt her-

vorgehoben hätte oder im Rubrum die Reklameart mit einer selbständigen 

Zeile verfügt hätte. 

Gemäss Vorbringen der Beschwerdeführerin lasse sich aus den damali-

gen eingereichten Plänen nicht erkennen, für welches Produkt oder für 

welche Firma der Pylon zum Zeitpunkt «der Aufnahme» gerade wirbt. 

Nach oben zitierter bundesgerichtlicher Rechtsprechung trägt die Bauher-

rin die Folge von unklaren Gesuchen. Eine Baubehörde kann nur das be-

willigen, was aus den Plänen mit hinreichender Klarheit hervorgeht. Es 

wäre der Beschwerdeführerin zumutbar gewesen, im damaligen Bauge-

such oder in den eingereichten Plänen darauf hinzuweisen, dass sie be-

absichtige auf dem LED-Bildschirm Fremdreklame abzuspielen. Aus dem 

Zweck eines LED-Bildschirms, wonach abwechslungsweise verschiedene 

Sequenzen darauf abgespielt werden, geht nicht mit hinreichender Klar-

heit hervor, dass darauf Fremdreklamen gezeigt werden. Ein LED-Bild-

schirm kann auch für das Abspielen von verschiedenen Sequenzen von 

Eigenwerbung verwendet werden. Im vorliegenden Fall könnte dies umso 

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mehr zutreffen, weil unbestrittenermassen im Gebäude der Beschwerde-

führerin verschiedene Unternehmen eingemietet sind.

Daraus ergibt sich, dass der Standpunkt der Beschwerdegegnerin, wo-

nach anlässlich der Baubewilligung vom 4. Mai 2016 ausschliesslich die 

Reklameart der Eigenreklame bewilligt worden sei, aufgrund der vorlie-

genden Akten nicht zu beanstanden ist. Es ist an dieser Stelle jedoch fest-

zuhalten, dass sich aus dem Baubescheid vom 4. Mai 2016 einzig ergibt, 

dass die Reklameart der Fremdreklame nicht Teil der Baubewilligung war 

und die Beschwerdegegnerin deshalb mit der verfügten Auflage Ziff. 4.1 

des Baubescheids vom 3. Februar 2020 nicht auf einen rechtskräftigen 

Baubescheid zurückgekommen ist. Wenn die Beschwerdegegnerin je-

doch anführt, dass die Auflage einzig eine Bestätigung des bereits verfüg-

ten Fremdreklameverbotes sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Im Baube-

scheid vom 4. Mai 2016 wurde kein Fremdreklameverbot verfügt. 

5.1. Weil nach oben Gesagtem für das Abspielen von Fremdreklame keine 

rechtskräftige Baubewilligung vorliegt, ist hiernach zu prüfen, ob die Be-

schwerdegegnerin mit Ziff. 4.1 das Abspielen von Fremdreklame auf dem 

bestehenden Pylonen mittels Baubescheid vom 3. Februar 2020 untersa-

gen durfte. 

5.2. Nach Art. 27 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet (Abs. 1). Sie um-

fasst insbesondere die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Er-

werbstätigkeit (Abs. 2). In den Schutzbereich dieses verfassungsmässi-

gen Rechts fallen damit auch das gewerbsmässige Aushängen von Pla-

katen auf privatem Grund sowie das entgeltliche Überlassen solcher 

Flächen zum Anbringen von Plakatstellen an einen Vertragspartner eige-

ner Wahl. Die Wirtschaftsfreiheit gilt aber nicht absolut, sondern kann un-

ter den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen eingeschränkt werden. 

Sodann bestimmt Art. 94 BV, dass sich Bund und Kantone an den Grund-

satz der Wirtschaftsfreiheit zu halten haben (Abs. 1). Abweichungen von 

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diesem Grundsatz, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den 

Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung 

vorgesehen oder sonst durch kantonale Regalrechte begründet sind 

(Abs. 4). Mit weiteren staatlichen Monopolen können auch Eingriffe in die 

Handels- und Gewerbefreiheit bzw. die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) 

vorgenommen werden. Die Verfolgung rein fiskalischer Interessen ist nicht 

zulässig (vgl. BGE 128 I 3 E.3a; 125 I 209 E.10a; VGU R 13 241 E.2a, 

R 07 109 E.1b; HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches 

Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, N 720). 

Die Bündner Gemeinden sind in weiten Bereichen der Raumplanung und 

des Bauwesens autonom. Das gilt namentlich auch für den Erlass von Vor-

schriften über Reklamevorrichtungen (vgl. dazu Art. 24 Abs. 2 des Raum-

planungsgesetzes für den Kanton Graubünden [KRG; BR 801.100]; sowie 

Urteil des Bundesgerichts 1P.554/1991 vom 12. Oktober 1992, in: ZBl 

Nr. 94 [1993] S. 133 ff. E.2b). Ferner sind die Gemeinden - unter Vorbehalt 

der Zuständigkeit von Bund und Kanton - mit der Sorge für Ruhe, Ordnung 

und Sicherheit sowie der Gesundheits-, Strassen-, Bau-, Feuer-, Ge-

werbe- und Wirtschaftspolizei betraut (sog. «niedere Polizei»). Die Ge-

meinden sind somit auch unter polizeilichen Aspekten zur Reglementie-

rung des Plakatwesens befugt, mit Ausnahme des bundesrechtlich umfas-

send geregelten Bereichs der Sicherheit im Strassenverkehr, welcher in 

der Zuständigkeit des Kantons verbleibt. Den Gemeinden ist folglich selbst 

überlassen, in eigener Kompetenz Vorschriften über das Reklamewesen 

zu erlassen, und es kommt ihnen dabei eine erhebliche Entscheidungs-

freiheit zu. Unter Vorbehalt der allgemeinen verfassungsrechtlichen 

Schranken geniessen die Gemeinden deshalb in diesem Bereich Autono-

mie (vgl. BGE 128 I 3 E.2b; VGU R 14 26 E.2b; R 13 241 E.2b). Weiter 

steht den Gemeinden bei der Auslegung von Ästhetikfragen bzw. bei der 

Prüfung der Frage der Eingliederung von Bauten und Anlagen in eine be-

stehende Umgebung ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspiel-

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raum zu, in welchen das Gericht nur eingreift, wenn die Gemeinde diesen 

Spielraum missbraucht oder überschritten hat (statt vieler VGU R 06 105 

E.4a)

Die Reglementierung des Reklamewesens entspricht einem öffentlichen 

Interesse und ist zur Wahrung der Verkehrssicherheit und für die Land-

schafts- und Ortsbildpflege sogar unumgänglich. Diese polizeilichen Inter-

essen rechtfertigen es grundsätzlich, in die Wirtschaftsfreiheit oder die Ei-

gentumsgarantie einzugreifen (VGU R 14 26 E.2c; R 04 40 E.2; PVG 2001 

Nr. 30). Die Gemeinde kann im Rahmen der ihr nach kantonalem Recht 

zustehenden Kompetenzen, das Anbringen von Reklamen und Plakaten 

nach deren Gestaltung und Grösse normieren bzw. für bestimmte Zonen 

und Gebäude überhaupt untersagen. Der Beschwerdegegnerin ist es nach 

der Praxis des Bundesgerichts nicht verwehrt, die Modalitäten der Plaka-

tierung im Zuge eines ihr ganzes Gebiet erfassenden Gesamtkonzepts zu 

regeln. Was die Montage von Fremdreklamen betrifft, ist es zulässig, wenn 

eine Gemeinde, um die Zahl der Werbetafeln und Reklamen aus ästheti-

schen Gründen möglichst tief zu halten, Fremdreklamen in schützenswer-

ten Gebieten und Ortsteilen generell verbietet und dort bloss Eigenrekla-

men zulässt. Lediglich ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot 

von Fremdreklamen auf privatem Grund ist (wäre) ein unverhältnismässi-

ger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie (zum Gan-

zen BGE 128 I 3 E.4b; Urteile des Bundesgerichts 1C_538/2010 vom 

18. Mai 2011 E.3.5; 1P.84/2006 vom 5. Juli 2006 E.3.1; VGU R 14 26 

E.2c). 

5.3. Die Beschwerdeführerin führt an, dass es für gestalterische Belange nicht 

von Relevanz sein dürfe, ob auf einem Werbeträger Eigen- oder Fremdre-

klame präsentiert werde. Die gestalterischen Vorgaben gemäss kommu-

nalem Gesamtkonzept fänden für Eigen- und Fremdreklame gleichermas-

sen Anwendung. Würde der bestehende Pylon nicht den gestalterischen 

Vorgaben des Gesamtkonzepts entsprechen, hätte der Pylon von Anfang 

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an nicht genehmigt werden dürfen. Jedoch wurde der Pylon mit Baube-

scheid vom 4. Mai 2016 mit dem kommunalen Gesamtkonzept als im Ein-

klang stehend betrachtet.

5.4. Die Beschwerdegegnerin bringt an, dass bei Fremdreklamen gemäss 

kommunalem Recht besondere Ästhetikbestimmungen gelten. Der beste-

hende Pylon entspreche nicht den gestalterischen Vorgaben für Fremdre-

klamen gemäss Art. 15 Abs. 1 Reklamereglement und den verlangten Pla-

katständern und/oder Leuchtplakaten im Gesamtkonzept. Es gehe nicht 

darum, ob Eigen- oder Fremdreklamen auf der Werbefläche platziert 

werde, sondern darum, welche Art von Werbeträge Verwendung finden 

soll, sobald Fremdreklame auf privatem Grund vorgesehen ist.

5.5. Die Beschwerdeführerin bestreitet vorab das Vorliegen von besonderen 

Gestaltungsvorschriften für Fremdreklamen. Die Beschwerdegegnerin 

stützt sich bei ihrer Argumentation auf das kommunale Baugesetz und Re-

klamereglement. Gemäss Art. 17 Abs. 1 des Baugesetzes der Gemeinde 

B._____ (BauG; Nr. 611) sind Reklamen und Hinweistafeln im Rahmen 

des vom Gemeinderats zu erlassenden Reklamereglements gestattet, so-

weit sie das Orts-, Strassen- und Landschaftsbild sowie die Verkehrssi-

cherheit nicht beeinträchtigen. Aus Art. 17 Abs. 3 BauG kann entnommen 

werden, dass der damalige Gesetzgeber in der Regel einzig Eigenreklame 

für Reklamen auf privatem Grund zulassen wollte. Dieser Absatz wurde 

jedoch von der Regierung des Kantons Graubünden im Jahr 2006 nicht 

genehmigt und findet, wie auch die Beschwerdegegnerin in ihrem Ent-

scheid vom 26. Mai 2020 festgehalten hat, keine Anwendung (Bf-act. 3, 

S. 3). Art. 17 Abs. 1 BauG verweist auf das kommunale Reklameregle-

ment. Art. 3 des Reklamereglements der Gemeinde B._____ (RB 614) un-

terstellt das Anbringen, Ersetzen und Abändern von Reklamen einer Be-

willigungspflicht. Als Fremdreklame gilt das Werben für Firmen, Betriebe, 

Produkte, Dienstleistungen, Veranstaltungen, Ideen und dergleichen, die 

mit dem Standort der Reklame in keinem örtlichen Zusammenhang ste-

- 15 -

hen. Darunter fällt auch die ständigen Einrichtungen für Wechselplakate 

(vgl. Art. 5 Reklamereglement). Unter Eigenreklame wird das Werben für 

Firmen, Betriebe, Produkte, Dienstleistungen, Veranstaltungen, Ideen und 

dergleichen, die mit dem Standort der Reklame in einem örtlichen Zusam-

menhang stehen, verstanden. Der örtliche Zusammenhang ist gegeben, 

wenn die Reklame am Gebäude selbst oder in dessen unmittelbarer Nähe 

angebracht ist (vgl. Art. 6 Reklamereglement). Reklamen sind im Rahmen 

des vom Gemeinderat zu erlassenden Gesamtkonzepts für Werbung im 

öffentlichen Raum auf das Orts-, Strassen- und Landschaftsbild sowie auf 

den Charakter der einzelnen Liegenschaften abzustimmen (vgl. Art. 9 

Abs. 1 Reklamereglement). Weiter haben sich Reklamen harmonisch in 

ihrer Umgebung und in die bestehenden baulichen oder gestalterischen 

Elemente einzufügen. Sie müssen in ihrer Grösse, Ausführung und Häu-

figkeit in einem ausgewogenen Verhältnis zu ihrer Umgebung stehen (vgl. 

Art. 9 Abs. 2 Reklamereglement). Fremdreklamen dürfen nicht an Fassa-

den angebracht werden und auf privatem Grund haben sie in Form und 

Ausrichtung den Plakaten auf öffentlichem Grund zu entsprechen (vgl. 

Art. 15 Abs. 1 Reklamereglement). Damit wird, wie bereits schon in den 

allgemeinen Gestaltungsvorschriften in Art. 9 Abs. 1 Reklamereglement, 

erneut auf das kommunale Gesamtkonzept für Werbung im öffentlichen 

Raum verwiesen. 

Der Geltungsbereich des Gesamtkonzepts umfasst sämtliche Plakatstel-

len und plakatähnliche Werbeträgern, die im öffentlichen Raum wirksam 

sind. Der Wortlaut subsumiert darunter ausdrücklich auch Fremdreklame 

und Eigenreklame auf privatem Grund (zum Ganzen Gesamtkonzept - 

Werbung im öffentlichen Raum Beurteilungskriterien und Vorgaben, Sep-

tember 2011, S. 3 Ziff. 1.2). Je nach Gemeindegebiet werden verschie-

dene restriktivere Einschränkungen für Fremdreklamen vorgesehen. So 

ist Fremdreklame in heterogenen Gemeindegebieten nur entlang der 

Haupterschliessungsachse gestattet (Gesamtkonzept - Werbung im öf-

- 16 -

fentlichen Raum Beurteilungskriterien und Vorgaben, September 2011, 

S. 6 Ziff. 2.6 ff.). Das Vorliegen dieser Voraussetzung wird im vorliegen-

den Fall von keiner Partei bestritten, weil sich die Parzelle D._____ im he-

terogenen Gemeindegebiet an der Haupterschliessungsachse befindet. 

Weiter sieht das Gesamtkonzept spezifische Masse für Werbeträger vor. 

So müssen Leuchtplakate mit dem Plan Lumière übereinstimmen (Ge-

samtkonzept - Werbung im öffentlichen Raum Beurteilungskriterien und 

Vorgaben, September 2011, S. 12 Ziff. 3.5). Zudem sollten Drehautoma-

ten nicht an verkehrstechnisch exponierten Lagen stehen (Gesamtkonzept 

- Werbung im öffentlichen Raum Beurteilungskriterien und Vorgaben, Sep-

tember 2011, S. 13 Ziff. 3.6). Darüber hinaus werden spezifische bauliche 

Vorgaben für Plakatwerbestellen vorgesehen. Die Plakatformate, das Trä-

germaterial sowie die wichtigsten Masse und Abstände sind normiert. Die 

Standardisierung der Plakatwerbestellen und ihre räumliche Anordnung 

soll zu einer Vereinheitlichung führen, die sich harmonisch ins Gemeinde-

bild integriert (Gesamtkonzept - Werbung im öffentlichen Raum Beurtei-

lungskriterien und Vorgaben, September 2011, S. 14 Ziff. 4). Betreffend 

Masse und Formate werden folgende Normierungen vorgesehen:

F 4: 90.5 cm breit x 128 cm hoch, Weltformat, traditionelle Schweizer Fläche: 

1.16 m2  

F 200: 120 cm breit x 170 cm hoch, Euro-City Plakatformat, Fläche: 2.04 m2

F 12: 271.5 cm breit x 128 cm hoch, Breitformat (Fläche von drei F 4), Fläche: 

3.48 m2

F 24: 268.5 cm breit x 256 cm hoch, Grossformat, Fläche: 6.87 m2

Im vorliegenden Fall handelt es sich um einen LED-Bildschirm, welcher 

abwechselnde Sequenzen zeigt. Fraglich ist, ob der LED-Bildschirm unter 

den Begriff «Plakatwerbestelle» fällt, weil die darauf gezeigte Werbung 

elektronisch wechselt. Bei Erlass des Gesamtkonzepts im Jahr 2011 war 

- 17 -

die Technik unbestrittenermassen nicht auf dem gleichen Stand wie zum 

jetzigen Zeitpunkt. Der angestrebte Zweck der Beschwerdegegnerin, die 

sie mit den baulichen Vorgaben umsetzen will, lässt sich jedoch ohne Wei-

teres auf Pylonen übertragen. Es ist sachlich vertretbar, wenn die Be-

schwerdegegnerin auch bei LED-Bildschirmen eine Vereinheitlichung an-

strebt. Der Pylon stellt deshalb eine Plakatwerbestelle dar und fällt unter 

den Anwendungsbereich der baulichen Vorgaben im Gesamtkonzept.

In den von der Beschwerdeführerin eingereichten Bauplänen vom 2. De-

zember 2019 ist der Pylon mit einer Höhe von 5 m eingezeichnet (Bg-act 

1.4). Der Pylon erfüllt damit die Voraussetzungen der baulichen Vorgaben 

für Plakatwerbestellen offensichtlich nicht und steht bereits deshalb im Wi-

derspruch zum Gesamtkonzept. Ob der Pylon, wie von der Beschwerde-

gegnerin weiter beanstandet, die Vorgaben für Leuchtplakate erfüllt, kann 

deshalb vorliegend offenbleiben. 

Die Beschwerdeführerin bringt vor, der Pylon hätte bereits am 4. Mai 2016 

nicht genehmigt werden dürfen, wenn er die gestalterischen Vorgaben 

nicht erfülle. Wie oben festgestellt, wurde der Pylon am 4. Mai 2016 einzig 

für Eigenreklame bewilligt (E.4.5). Es ist deshalb zu prüfen, ob die Normie-

rungen und die vorgesehenen Plakatformate im Gesamtkonzept auch für 

Eigenreklame Anwendung finden. Grundsätzlich fällt in den sachlichen An-

wendungsbereich des Gesamtkonzepts Eigen- und Fremdreklame auf pri-

vatem Grund (Gesamtkonzept - Werbung im öffentlichen Raum Beurtei-

lungskriterien und Vorgaben, September 2011, S. 3 Ziff. 1.2). Daraus lässt 

sich jedoch nicht schliessen, dass jede aufgeführte Anordnung und Vor-

gabe im Gesamtkonzept für beide Reklamearten gleichermassen gelten. 

So werden spezifische Regelungen je nach Reklameart im Gesamtkon-

zept vorgesehen. Die baulichen Vorgaben sind für «Plakatwerbestellen» 

bestimmt. Fraglich ist, ob darunter einzig Werbeträger mit Fremdreklame 

oder auch Plakatwerbestellen mit Eigenreklame zu subsumieren sind. Der 

von der Beschwerdegegnerin angestrebte Zweck der Vereinheitlichung 

- 18 -

lässt sich nicht ohne Weiteres auf Eigenreklame übertragen, da Eigenre-

klamen je nach Unternehmen in den unterschiedlichsten Formaten, Trä-

germaterialien und Anordnungen auftreten. Dazu kommt, dass die Ge-

meinde nach bundesgerichtliche Rechtsprechung das Interesse nach Ei-

genreklame höher zu gewichten hat, als das Interesse an Fremdreklame 

(BGE 128 I 3 E.4b). Die Beschwerdegegnerin darf folglich das Werben für 

Eigenreklame weniger weit einschränken, als das Werben für Fremdre-

klame. Darüber hinaus lässt sich bei den im Gesamtkonzept aufgeführten 

baulichen Vorgaben folgender Abschnitt entnehmen: 

«Die Plakatwerbestellen sind wo immer möglich freistehend zu erstellen. In Aus-

nahmefällen sind Wandmontagen möglich.» 

Dieser Wortlaut spricht ebenfalls dafür, dass die baulichen Vorgaben ein-

zig für Fremdreklamen Anwendung finden. Betreibt ein Unternehmen Wer-

bung für Firmen, Produkte, Dienstleistungen etc., die mit dem Standort der 

Reklame in einem örtlichen Zusammenhang steht, sind Wandmontagen 

der Regelfall (vgl. Art. 6 Abs. 2 Reklamereglement). Dazu kommt, dass im 

Gesamtkonzept betreffend baulichen Vorgaben einzig Beispielbilder mit 

Fremdreklame angeführt sind (Gesamtkonzept - Werbung im öffentlichen 

Raum Beurteilungskriterien und Vorgaben, September 2011, S. 14 - 16, 

Ziff. 4). Unter dieser Optik ist die von der Beschwerdegegnerin vorge-

brachte Argumentation, dass für Fremdreklame spezifische Gestaltungs-

vorschriften vorgesehen sind, nicht zu beanstanden. 

Die Beschwerdegegnerin bewegt sich mit dem Gesamtkonzept in dem 

nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung zulässigen Rahmen. Danach 

darf eine Gemeinde ein Plakatkonzept mit ortsbildschützerischen und äs-

thetischen Schranken vorsehen. Lediglich ein undifferenziertes und aus-

nahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund könnte sich 

als unverhältnismässig erweisen. Indem die Beschwerdegegnerin für Pla-

katwerbeträger bestimmte Normierungen und Masse vorsieht, verbietet 

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sie Fremdreklamen nicht generell und ausnahmslos. Sie normiert die Pla-

katwerbestellen um eine Vereinheitlichung und harmonische Eingliede-

rung ins Gemeindebild anzustreben. Damit sieht sie ortsbildschützerische 

und ästhetische Schranken vor. Der Beschwerdeführerin kann deshalb 

nicht gefolgt werden, wenn sie vorbringt, dass es für gestalterische Be-

lange nicht von Relevanz sein dürfe, ob Eigen- oder Fremdreklame abge-

spielt werde. Es ist zulässig, dass die Beschwerdegegnerin das Abspielen 

von Fremdreklame auf dem bestehenden Pylonen aus ästhetischen Grün-

den untersagt hat.

6. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin mit ihrem An-

trag auf Änderung der Auflage Ziff. 4.1 des Baubescheids vom 3. Februar 

2020, wonach das Abspielen von Fremdreklame auf dem bestehenden 

Pylonen zu genehmigen sei, nicht durchdringt. Wenn sich die Beschwer-

degegnerin auf nichterfüllte gestalterische Vorschriften beruft, um die Auf-

lage Ziff. 4.1 des Baubescheids zu begründen, erweist sich ihre Argumen-

tation als sachlich halt- und vertretbar.

7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt 

auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten der unterliegenden Beschwerdeführerin. 

Die Staatsgebühr wird ermessensweise auf total CHF 1'500.-- festgelegt 

(vgl. Art. 75 Abs. 2 VRG). Diese geht zusammen mit den Kanzleiauslagen 

zulasten der unterliegenden Beschwerdeführerin. Gemäss Art. 78 Abs. 2 

VRG wird Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen 

Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel keine Parteienentschä-

digung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsie-

gen. Vorliegend besteht kein Anlass, davon abzuweichen, weshalb der 

Beschwerdegegnerin keine aussergerichtliche Entschädigung zuzuspre-

chen ist. 

III. Demnach erkennt das Gericht:

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1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Gerichtskosten, bestehend aus

- einer Staatsgebühr von CHF 1'500.--

- und den Kanzleiauslagen von CHF 447.--

zusammen CHF 1'947.--

gehen zulasten der A._____ AG.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]