# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1b5d0e18-6bdd-5c7d-872c-be293cb4465b
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-09-21
**Language:** de
**Title:** Graubünden Kantonsgericht Sonstige Kammern 21.09.2021 V 2021 2
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_KG_999_V-2021-2_2021-09-21.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 21 2

1. Kammer als Verfassungsgericht

Vorsitz Audétat

RichterInnen Racioppi und von Salis

Aktuarin ad hoc Strässle

URTEIL

vom 21. September 2021

in der verfassungsrechtlichen Streitsache

A._____,

vertreten durch Rechtsanwalt Philipp Kruse,

Beschwerdeführerin

gegen

Regierung des Kantons Graubünden, 

vertreten durch Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutz-

departement Graubünden, 

Beschwerdegegnerin

betreffend Abstrakte Normenkontrolle (Maskentragpflicht Primarschule)

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I. Sachverhalt:

1. Gestützt auf das Epidemiengesetz (EpG; SR 818.101) stufte der Bundes-

rat am 18. Februar 2020 die Ausbreitung des Coronavirus in der Schweiz 

als besondere Lage im Sinne des Epidemiengesetz ein und ordnete Vor-

kehrungen gegenüber der Bevölkerung an. Mit der Verordnung 2 über 

Massnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus (Covid-19) (Covid-19-

Verordnung 2; SR 818.101.24) ordnete er am 13. März 2020 weitere 

Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und Institutio-

nen sowie den Kantonen an. Am 16. März 2020 stufte er die Situation als 

ausserordentliche Lage gemäss Epidemiengesetz ein und verschärfte die 

Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung (geänderte Covid-19-Verord-

nung 2). U.a. wurden Präsenzveranstaltungen in Schulen, Hochschulen 

und übrigen Ausbildungsstätten bis zum 10. Mai 2020 verboten. Am 

27. Mai 2020 kündigte der Bundesrat an, dass er die ausserordentliche 

Lage auf den 19. Juni 2020 beende. Am 19. Juni 2020 hob er die Covid-

19-Verordnung 2 auf und erliess als Nachfolgeerlasse die Verordnung 

über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-

19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage; SR 818.101.26) so-

wie die Verordnung 3 über Massnahmen zur Bekämpfung des Corona-

virus (Covid-19) (Covid-19-Verordnung 3, SR 818.101.24), die beide am 

22. Juni 2020 in Kraft traten. Die Covid-19-Verordnung besondere Lage 

bezweckt die Anordnung vom Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, 

Organisationen und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der 

Covid-19-Epidemie. Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des 

Coronavirus zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbrechen. So-

weit die Verordnung nichts anderes bestimmt, behalten die Kantone ihre 

Zuständigkeiten (Art. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage).

2. Gemäss Fassung dieser Verordnung vom 2. November 2020 sind Prä-

senzveranstaltungen in Bildungseinrichtungen verboten. Vom Verbot aus-

genommen sind insbesondere die obligatorischen Schulen und die Schu-

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len der Sekundarstufe II. Jugendliche in den letztgenannten Schulen sowie 

deren Lehrpersonen und weiteres in diesen Schulen tätiges Personal wur-

den bei Präsenzveranstaltungen zum Tragen einer Gesichtsmaske ver-

pflichtet; ausgenommen waren Situationen, in denen das Tragen einer 

Maske den Unterricht wesentlich erschwerte.

3. Mit Beschluss vom 2. Dezember 2020 (Protokoll Nr. 1019/2020) weitete 

die Regierung des Kantons Graubünden die in der Volkschule geltenden 

Regelungen zur Maskentragpflicht mit Geltung bis zum 23. Dezember 

2020 dahingehend aus, dass an öffentlichen und privaten Schulen auf 

dem gesamten Schulareal für alle Personen eine Maskentragpflicht gilt. 

Davon ausgenommen sind Schülerinnen und Schüler im Kindergarten und 

auf der Primarstufe sowie Personen, die nachweisen können, dass sie aus 

besonderen Gründen, insbesondere medizinischen, keine Gesichtsmas-

ken tragen können. 

4. Mit Beschluss vom 21. Dezember 2020 (Protokoll Nr. 1129/2020) verlän-

gerte die Regierung des Kantons Graubünden die in der Volksschule gel-

tenden Regelungen zur Maskentragpflicht ab dem 6. Januar 2021 bis auf 

Weiteres. 

5. Am 9. Februar 2021 dehnte die Regierung des Kantons Graubünden die 

Maskentragpflicht in der Volksschule mit Wirkung ab dem 11. Februar 

2021 aus (Protokoll Nr. 118/2021). Die Erweiterung bestand darin, dass 

die Maskentragpflicht neu auch für Schülerinnen und Schüler der 5. und 

6. Primarklasse galt.

6. Dagegen erhoben A._____ und Mitbeteiligte (nachfolgend: Beschwerde-

führer) am 11. März 2021 Verfassungsbeschwerde und beantragten, der 

angefochtene Beschluss sei aufzuheben, eventualiter (für den Fall, dass 

der Entscheid erst nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der angefochtenen 

Bestimmungen ergeht) sei der angefochtene Beschluss für rechtswidrig 

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(insbesondere für verfassungswidrig) zu erklären. Als weiteres Eventual-

begehren (für den Fall, dass der Hauptantrag abgewiesen wird) verlangten 

die Beschwerdeführer, dass die Vorinstanz innerhalb von 10 Tagen eine 

ausreichende Begründung für die getroffenen Anordnungen im Sinne der 

unter Randziffer 140 gestellten Beweisanträge der Beschwerde zu publi-

zieren habe. In prozessualer Hinsicht beantragten die Beschwerdeführer 

die Durchführung eines beschleunigten Verfahrens, alles unter Kosten- 

und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz. Die Beschwerdefüh-

rer begründeten ihre Anträge auf über 60 Seiten. In tatsächlicher Hinsicht 

zweifeln sie die empirischen Daten, insbesondere die epidemiologische 

Risikolage im Kanton Graubünden und die daraus von den Behörden ab-

geleitete Tendenz an. So seien zum Zeitpunkt des Erlasses der angefoch-

tenen Verordnung die Infektionszahlen in allen Alterskategorien im Sinken 

begriffen bzw. die zweite Welle bereits vorbei gewesen. Eine akute Bedro-

hung sei nicht mehr feststellbar. Zudem sei die Bevölkerungsgruppe der 

Null- bis Neunjährigen nicht von Covid-19 betroffen, auf jeden Fall seien 

die Kinder keine Treiber der Krankheit. Ausserdem seien die PCR-Tests 

keine taugliche Diagnose- und Entscheidbasis (Darstellung und Verweis 

verschiedener kritischer Aussagen und Studien zu PCR-Ungenauigkeit 

und Manipulationsgefahr; Hinweis auf gerichtliche Feststellung der Un-

tauglichkeit von PCR-Test in Portugal und Ecuador). In diesem Zusam-

menhang werden in Rz. 142 (nicht 140 wie im Rechtsbegehren angege-

ben) folgende Beweisanträge gestellt:

Der Beschwerdegegner hat nachzuweisen und nachprüfbar zu belegen:

(1) Wie gross ist der Anteil an den bis dato gemeldeten positiven Testergebnissen, bei 
denen vor oder nach dem Test tatsächlich eine klinische Diagnose nachweislich und 
überprüfbar zu einer Feststellung von signifikanten Symptomen und einer Anste-
ckungsfähigkeit geführt hat?

(2) Bei wievielen der für den Kanton Graubünden als Covid-19-Hospitalisierungen ge-
meldeten Fälle ist Covid-19 in der Krankengeschichte als die primäre Ursache für 
die Hospitalisierung samt nachweisbarer ärztlicher Untersuchung belegt?

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(3) Bei wievielen der für den Kanton Graubünden als Covid-19-Todesfälle gemeldeten 
Fälle ist in der Krankengeschichte Covid-19 als die primäre Todesursache tatsäch-
lich von einem Arzt mittels Diagnose belegt?

(4) Wie gross ist der Anteil von bis dato gemeldeten positiven Testergebnissen, bei wel-
chen das Ergebnis erst nach einer Anzahl von 35 Amplifikationen (Ct-Cutoff-Wert) 
oder höher als positiv gemeldet wurde?

(5) Wie ist sichergestellt, dass sämtliche Schnelltests, welche zu einem negativen Re-
sultat führen ausnahmslos in die Test-Statistik einfliessen, nicht nur die positiven 
Testergebnisse?

Zu dieser Frage hat Bundesrat Alain Berset persönlich erst vor wenigen Tagen öf-
fentlich zugegeben, dass das Ausblenden von negativen Testresultaten aus den 
mittlerweile flächendeckend angelaufenen Routinetests gewollt und unbedenklich 
sei (Curia Vista Datenbank Geschäft 21.7028; Fragestunde NR).

(6) Welche unabhängige Instanz stellt sicher, dass es im Zusammenhang mit PCR-Tes-
tungen, Testmeldungen und Teststatistiken nicht zu Verletzungen von wesentlichen 
Grundsätzen der Wissenschaft und der Statistik kommt?

Aufgrund all dieser Unsicher- und Ungenauigkeiten sei das in der Schweiz 

verwendete PCR-Testverfahren und die darauf abgestützten täglichen La-

gebulletins des Bundesamtes für Gesundheit weder geeignet noch ausrei-

chend zuverlässig, um eine Ausbreitung einer effektiven Erkrankung mit 

Covid-19 wirksam zu erkennen. Weiter sei gemäss wissenschaftlichen 

und empirischen Studien eine Schädlichkeit für die Gesundheit von Kin-

dern und Jugendlichen durch das Tragen von Masken über mehrere Stun-

den am Tag erwiesen (Nachweise in der Beschwerdeschrift Rz. 180 - 222). 

Im Ergebnis sei die Empfehlung für Mund-Nasen-Bedeckung im öffentli-

chen Raum keine wissenschaftliche Grundlage und sei sogar potenziell 

kontraproduktiv. Weil beim vorliegenden Streitgegenstand Kinder betrof-

fen seien, welche als besonders geschützte Personengruppe gelten wür-

den, müssten die von den Exekutivbehörden für die von ihnen verfügten 

Einschränkungen angeführten Grundlagen beweisrechtlich besonders be-

lastbar sein, um die Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit der Massnah-

men nachzuweisen. Dies gelinge den Behörden aber offensichtlich nicht, 

weshalb der angefochtenen Regierungsverordnung von vornherein nicht 

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die geringste faktische Notwendigkeit zukomme. In rechtlicher Hinsicht 

liege ein schwerer Eingriff in die persönliche Integrität des Kindes vor mit 

potenziell schwerwiegenden negativen Folgen für die weitere Entwicklung 

und für das Kindeswohl. Grossflächige Massnahmen mit einschneiden-

dem Charakter gegen die gesunde Bevölkerung seien weder im Epide-

miengesetz noch in der Botschaft dazu angelegt. Somit fehle es an einer 

gesetzlichen Grundlage für die angeordneten Massnahmen und für sämt-

liche dadurch bewirkten Grundrechtseingriffe. Die Maskentragpflicht für 

Kinder sei weder geeignet noch notwendig noch verhältnismässige im en-

geren Sinne (Zweck-Mittel-Relation). 

7. Am 23. März 2021 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer eine 

Beschwerdeschrift mit Berichtigung von Schreibversehen ein.

8. Auf die Beschwerde hin verlangte der Instruktionsrichter die Leistung ei-

nes Kostenvorschusses in der Höhe von CHF 3'300.-- bis am 27. März 

2021. Dieser wurde fristgerecht einbezahlt. 

9. Mit Beschluss vom 6. April 2021 (Protokoll Nr. 267/2021) beschloss die 

Regierung des Kantons Graubünden die Aufhebung der Maskenpflicht per 

12. April 2021 für Schülerinnen und Schüler der 5. und 6. Primarklassen 

an Schulen und Institutionen, die sich an Schultestungen beteiligten. Wei-

ter wurde beschlossen, dass es allen Schülerinnen und Schülern der 

Volksschule – unabhängig davon, ob die Schule oder Institution sich an 

den Schultestungen beteiligt – erlaubt ist, die Maske während der Pausen 

im Freien abzunehmen, wenn der Mindestabstand von 1.5 m eingehalten 

wird.

10. In ihrer Vernehmlassung vom 20. April 2021 (Poststempel) beantragte die 

Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend: Beschwerdegegner) 

die Abweisung der Beschwerde, soweit diese nicht als gegenstandslos ab-

zuschreiben sei, unter gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen. 

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Der Beschwerdegegner brachte im Wesentlichen vor, aufgrund der zwi-

schenzeitlichen Aufhebung der strittigen Massnahmen stelle sich die 

Frage, ob für die Beschwerdeführer noch ein aktuelles Interesse an der 

Behandlung dieser Beschwerde gegeben sei, gebe es doch im ganzen 

Kanton aktuell nur eine einzige Schulträgerschaft der öffentlichen Volks-

schule, welche an den Schultestungen nicht teilnehme. Als Rechtsgrund-

lagen für die strittige Anordnung betreffend die Maskenpflicht seien das 

Epidemiengesetz und die sich darauf stützende Covid-19-Verordnung be-

sondere Lage rechtstaatlich einwandfrei. Der Beschwerdegegner habe als 

oberste Gesundheitsbehörde im Kanton die hier strittige Maskentragpflicht 

als eine zum Schutz der Bevölkerung notwendige Massnahme anordnen 

dürfen. Weiter habe sich wegen gehäufter Ausbreitung des mutierten Co-

ronavirus (britische Variante B.1.1.7) nach den Weihnachtsferien in den 

Schulen, u.a. in Arosa, ein dringender Handlungsbedarf ergeben, nach 

Prüfung und Einschätzung der epidemiologischen Lage die hier strittige 

Massnahme zu erlassen. Mit dieser Erweiterung der Maskentragpflicht sei 

eine adäquate Massnahme getroffen worden, um den steigenden Fallzah-

len in den Bündner Schulen entgegenzuwirken und der begründeten Ge-

fahr einer erhöhten Ansteckungs- und Ausbreitungsgefahr des Coronavi-

rus durch das Aufkommen des britischen Mutanten wirksam zu begegnen. 

Eine Verletzung von übergeordnetem Recht sei nicht gegeben, weil die 

angeordnete Massnahme in zeitlicher und inhaltlicher Hinsicht verhältnis-

mässig und zumutbar gewesen sei. Die strittige Massnahme halte auch in 

jeder Hinsicht der Überprüfung eines Grundrechtseingriffs stand. 

11. Am 6. Mai 2021 vertieften die Beschwerdeführer in ihrer Replik die Argu-

mente. Hinsichtlich ihrer Legitimation verwiesen sie auf das dynamische 

Regelungsumfeld, wonach sich die aufgeworfenen grundsätzlichen 

Rechtsfragen bei anhaltender oder neuer Epidemie jederzeit in dieser oder 

ähnlicher Form wieder stellen könnten. Weiterhin bleibe die Notwendigkeit 

von Eingriffen gegenüber Schulkindern unbewiesen. Auch treffe die Un-

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bedenklichkeitsvermutung des Beschwerdegegners bezüglich der ange-

ordneten Maskentragpflicht nicht zu; die Beteuerungen der Vereinigung 

Pädiatrie Schweiz bzw. der Kinderärzte Schweiz genügten hierfür nicht. 

Die Beweislast liege beim Beschwerdegegner. Dieser habe die Folgen der 

Beweislosigkeit zu tragen. Mit Blick auf Art. 40 EpG sei die entscheidende 

Frage, ob die dort nicht abschliessende Aufzählung von Massnahmen die 

Einführung einer allgemeinen Maskenpflicht in Schulen erlaube oder nicht. 

Die drei wichtigsten Auslegungsmethoden (grammatikalische, historisch-

teleologische und systematische) führten übereinstimmend und ohne ver-

nünftigen Zweifel dazu, dass Art. 40 EpG keine ausreichende gesetzliche 

Grundlage sei für dauerhafte Eingriffe in die physische und psychische Un-

versehrtheit generell und schon gar nicht für schwere Eingriffe bei Kindern. 

Mit Blick auf Art. 49 BV verfügten die Kantone über keinerlei Regelungs-

kompetenz, im Rahmen von epidemiologischen Lagen eigenständig ge-

genüber Art. 40 EpG epidemiologische weitergehende Massnahmen an-

zuordnen.

12. Am 9. Mai 2021 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer wie-

derum eine um die Schreibversehen bereinigte Rechtsschrift der freiwilli-

gen Replik ein; diese angepassten Versionen kündigte der Rechtsvertreter 

bereits mit E-Mail vom 7. Mai 2021 an und legte sie auch in elektronischer 

Form schon bei.

13. Die Regierung verzichtete mit Schreiben vom 25. Mai 2021 auf eine Du-

plik. 

14. Am 30. Juni 2021 übermittelte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer 

nach telefonischer Ankündigung per E-Mail zu Handen des Instruktions-

richters ein (anonymisiertes) Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons 

Solothurn vom 21. Juni 2021, in welchem es um eine Dispensation eines 

Schulkindes von der Maskentragpflicht ging. 

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Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie 

auf die im Recht liegenden Beweismittel wird, soweit rechtserheblich, in 

den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:

1.1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt als Verfassungsgericht Beschwerden 

wegen Verletzung von verfassungsmässigen und politischen Rechten, so-

wie des Grundsatzes des Vorrangs von übergeordnetem Recht 

(Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden [KV; 

BR 110.100]). Im verfassungsgerichtlichen Verfahren können Gesetze 

und Verordnungen sowohl unmittelbar angefochten als auch im Anwen-

dungsfall überprüft werden (Art. 55 Abs. 3 KV). In Art. 57 ff. des Gesetzes 

über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) werden diese Ver-

fassungsbestimmungen konkretisiert und das Verfahren für die Verfas-

sungsbeschwerde geregelt. Als Verfassungsgericht beurteilt das Verwal-

tungsgericht Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse, soweit kein an-

deres kantonales Rechtsmittel gegeben ist (Art. 57 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 

VRG). Bei Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse entscheidet das 

Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung gemäss Art. 43 Abs. 2 lit. b VRG. 

1.1.2 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Beschluss des Be-

schwerdegegners vom 9. Februar 2021 (Protokoll Nr. 118/2021) betref-

fend die Erweiterung der Maskenpflicht in der Volksschule (5. und 6. Pri-

marklasse) ab 11. Februar 2021. In Bezug auf das Anfechtungsobjekt ist 

vorfrageweise zu prüfen, ob der besagte Beschluss als Rechtssatz oder 

Allgemeinverfügung zu qualifizieren ist. Je nachdem, ob der Beschluss als 

Erlass oder als Allgemeinverfügung zu qualifizieren ist, steht entweder die 

Verfassungsbeschwerde nach Art. 57 ff. VRG zur Verfügung (Qualifikation 

als Rechtssatz) oder die gewöhnliche Verwaltungsgerichtsbeschwerde 

gemäss Art. 49 ff. VRG (Qualifikation als Allgemeinverfügung).

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1.1.3 Ein Rechtssatz wird definiert als Regelung, die sich an eine unbestimmte 

Zahl von Adressaten (generell) richtet und eine unbestimmte Zahl von Fäl-

len (abstrakt) erfasst und welche Rechte und Pflichten der Privaten be-

gründet oder die Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behörden 

oder das Verfahren regelt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Ver-

waltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 340). Demgegenüber 

ist eine Allgemeinverfügung eine Verwaltungsmassnahme, welche einen 

konkreten Fall regelt, also z.B. eine konkrete örtliche Situation (Verkehrs-

anordnung), einen bestimmten Anlass oder ein bestimmtes Produkt. Im 

Unterschied zu anderen Verfügungen richtet sich die Allgemeinverfügung 

an einen grösseren, individuell nicht bestimmten Adressatenkreis, wobei 

dieser offen (unbestimmt) oder geschlossen (bestimmbar) sein kann. Bei 

offenem Adressatenkreis ist die Zahl der Adressaten unbestimmt. Bei ge-

schlossenem Adressatenkreis ist die Zahl der Adressaten zwar bestimm-

bar, die Adressaten werden aber nicht alle namentlich genannt, sondern 

werden aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer Gruppe von der Allgemein-

verfügung erfasst (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz 935 f.). 

Vorliegend ist festzustellen, dass der angefochtene Regierungsratsbe-

schluss einen einzelnen bestimmten Sachverhalt regelt, indem er die Mas-

kentragpflicht in der Volksschule auf Schülerinnen und Schüler der 5. und 

6. Primarklasse des Kantons Graubünden ausdehnt. Er richtet sich an ei-

nen grösseren Adressatenkreis – Schülerinnen und Schüler der 5. und 

6. Primarklasse in der Volksschule im Kanton Graubünden –, der im Zeit-

punkt des Beschlusses folglich bestimmt bzw. mindestens bestimmbar ist. 

Er regelt das Verhalten dieser Schüler und Schülerinnen an einem be-

grenzten Ort, namentlich auf dem gesamten Schulareal, sowie zu einem 

bestimmten Zeitpunkt, mithin während der Schulzeit, solange die epidemi-

ologische Lage es erfordert. Damit ist der Regierungsratsbeschluss als ge-

nerell-konkreter Hoheitsakt, als Allgemeinverfügung zu qualifizieren. 

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1.1.4 Allgemeinverfügungen werden ihrer Konkretheit wegen in der Regel den 

gewöhnlichen Verfügungen gleichgestellt, insbesondere was ihre Anfecht-

barkeit betrifft. Nur wenn – wie etwa bei Verkehrsanordnungen – der Kreis 

der Adressaten offen ist und diese durch den Erlass der Allgemeinverfü-

gung nur virtuell berührt werden, muss die Allgemeinverfügung im Anwen-

dungsfall noch vorfrageweise auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft wer-

den können. Ist dagegen der Adressatenkreis bestimmt oder bestimmbar 

und kann die Allgemeinverfügung ohne konkretisierende Anordnung einer 

Behörde angewendet und vollzogen werden, so bildet sie ein der Verfü-

gung gleichgestelltes direktes Anfechtungsobjekt (HÄFELIN/MÜLLER/UHL-

MANN, a.a.O., Rz 944 ff.; BGE 125 I 313 E.2b). Diesbezüglich ist vorliegend 

festzustellen, dass sich die massgebenden Pflichten der Schülerinnen und 

Schüler der 5. und 6. Primarklasse, mithin die Maskentragpflicht auf dem 

gesamten Schulareal, unmittelbar aus dem Regierungsratsbeschluss er-

geben. Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass der Regierungsratsbe-

schluss hinreichend konkret ist, sodass der Vollzug ohne weitere konkre-

tisierende Anordnungen einer Behörde möglich ist. Folglich kann gegen 

den Regierungsratsbeschluss unmittelbar Beschwerde geführt werden 

und ist die vorliegende Beschwerde als Verwaltungsgerichtsbeschwerde 

nach Art. 49 ff. VRG zu behandeln. 

1.2.1 Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid 

berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder 

Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist 

(Art. 50 Abs. 1 VRG). Bei den Beschwerdeführern handelt es sich um die 

gesetzlichen Vertreter der von den strittigen Massnahmen direkt betroffe-

nen Kinder, welche allesamt im Kanton Graubünden wohnhaft sind. Damit 

sind sie von den vom Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen im 

oben genannten Sinn grundsätzlich persönlich betroffen. Vorliegend 

wurde jedoch der angefochtene Beschluss und damit die strittige Mass-

nahme betreffend Maskentragpflicht in der 5. und 6. Primarklasse vor Ab-

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schluss des ersten Schriftenwechsels, mithin mit Beschluss des Be-

schwerdegegners vom 6 April 2021 (vgl. Beilage Beschwerdegegner [Bg-

act.] 3), bereits wieder aufgehoben, soweit sich die Schulen und Institutio-

nen an Schultestungen beteiligen. Gemäss Ausführungen des Beschwer-

degegners nehme lediglich eine einzige Schulträgerschaft der öffentlichen 

Volksschule an den Schultestungen nicht teil, wobei in dieser Schulträger-

schaft nur drei Schüler der 5. Primarklasse weiterhin der Maskentragpflicht 

während des Unterrichts unterstehen würde (vgl. Vernehmlassung S. 3). 

Angesichts dieser Sachlage besteht offenkundig kein aktuelles und prak-

tisches Rechtsschutzinteresse mehr. Allerdings gilt zu beachten, dass im 

vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld und vor dem Hintergrund 

der sich ungünstig entwickelnden Pandemie davon auszugehen ist, dass 

eine solche Regelung jederzeit wieder in dieser oder ähnlicher Form ver-

ordnet werden könnte und sich die in casu aufgeworfenen grundsätzlichen 

Rechtsfragen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut 

stellen könnten. Da eine rechtzeitige Überprüfung von kurzzeitig befriste-

ten und in fortwährender Anpassung befindlichen Normen schwerlich zu 

bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend vom Erfordernis des ak-

tuellen Interesses abzusehen und auf ein virtuelles Rechtsschutzinteresse 

abzustellen. Demnach genügt es, dass die Beschwerdeführer von der an-

gefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen 

Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen sein werden (vgl. BGE 146 I 62 

E.2.1; BGE 145 I 26 E.1.2). Ein virtuelles Rechtsschutzinteresse und damit 

die Legitimation der Beschwerdeführer zur Erhebung der vorliegenden Be-

schwerde ist folglich zu bejahen. 

1.2.2 In der Beschwerdeschrift vom 11. März 2021 werden 33 Beschwerdefüh-

rer aufgelistet, wobei diesbezüglich auf die Beilage 1 verwiesen wird. In 

diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die besagte Beilage 

betreffend Auflistung der Beschwerdeführer (Beilage Beschwerdeführer 

[Bf-act.] 1) zahlreiche Fehler enthält. So weisen die Beschwerdeführer 4 

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und 5 beispielsweise dieselben Namen und Adresse auf und beim Be-

schwerdeführer 8 ist als Adresse B.________ 9 in 7563 Chur angegeben, 

wobei es in Chur keine B.________ gibt und die Postleitzahl 7563 zu 

Samnaun gehört, wo es immerhin eine B.________ gibt. Bei den Be-

schwerdeführern 13 und 32 ist lediglich der Vorname des Kindes mit Ge-

burtsdatum und Klasse aufgeführt, hingegen fehlen die Namen der Eltern 

sowie die Adresse. Beim Beschwerdeführer 22 ist mit 7302 Trimmis wie-

derum eine falsche Postleitzahl festgehalten, so existiert entweder 7203 

Trimmis oder 7302 Landquart. Auf die Beschwerde kann in Bezug auf die 

Beschwerdeführer 13 und 32 nicht eingetreten werden, bei den anderen 

Zweifelsfällen kann die Frage vorliegend offen gelassen werden, da zu-

mindest die Personalien der Beschwerdeführerin 1 zutreffend sind.  

1.3 Hinsichtlich der Beschwerdefrist bestimmt Art. 52 Abs. 1 VRG, dass die 

Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen 

Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen ist. Am 9. Februar 2021 

wurde der angefochtene Regierungsratsbeschluss gefasst und am 10. Fe-

bruar 2021 im Kantonsamtsblatt publiziert und mittels Medienmitteilung 

bekannt gemacht. Die Beschwerdeführer reichten am 11. März 2021 

(Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein, so dass die 30-

tägige Frist im vorliegenden Fall eingehalten wurde. Deshalb ist auf die 

rechtzeitig erhobene und formgerecht eingereichte Beschwerde einzutre-

ten. 

2.1 Der vorliegend strittige Regierungsratsbeschluss vom 9. Februar 2021 (Bf-

act. 2; Bg-act. 1) sah in der Volksschule das Tragen von Masken für Schü-

lerinnen und Schüler der 5. und 6. Primarklasse vor. 

2.2 Mit Beschwerde geltend gemacht werden können Rechtsverletzungen ein-

schliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Art. 51 

Abs. 1 lit. a VRG) sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung 

des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 51 Abs. 1 lit. b VRG). 

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2.3 Die Beschwerdeführer behaupten zunächst, dass der Beschwerdegegner 

seinen Entscheid auf einen falsch festgestellten Sachverhalt abgestützt 

bzw. den Sachverhalt nur unvollständig ermittelt habe. Sie kritisieren ein-

gehend, dass die Maskentragpflicht für die betroffenen Primarschüler sich 

auf keine wissenschaftliche Grundlage stützen könne und sogar potenziell 

kontraproduktiv sei. In diesem Zusammenhang äussern die Beschwerde-

führer Zweifeln an den empirischen Daten, insbesondere der epidemiolo-

gischen Risikolage im Kanton Graubünden und die daraus von den Behör-

den abgeleitete Tendenz zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen 

Beschlusses. Sämtliche vom Bundesrat selbst aufgestellten Indikatoren 

gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. a COVID-19-Verordnung besondere Lage hätten 

sich im Zeitpunkt der Anordnung der Maskenpflicht für die Primarschule 

seit über 10-12 Wochen in einer konstanten Abwärtsbewegung befunden. 

Für eine Verschärfung von Massnahmen habe kein Anlass bestanden. Die 

von der COVID-19 Taskforce des Bundesrates im Verlauf des Dezembers 

2020 und Januar 2021 vielfach betonte Gefahr durch neue Virusmutatio-

nen lasse sich an den vorhandenen empirischen Daten in keiner Weise 

nachweisen. Zudem sei die Bevölkerungsgruppe der Null- bis Neunjähri-

gen nicht von Covid-19 betroffen, auf jeden Fall seien die Kinder keine 

Treiber der Krankheit. Weiter seien PCR-Tests, also die Grundlage der 

Entscheidfindung des Beschwerdegegners, für die Erkennung einer 

Krankheit bzw. eines Virus viel zu unsicher in der Methode, sodass die 

positiven Tests keine Rückschlüsse auf die tatsächlichen Fallzahlen er-

laubten. Aufgrund all dieser Unsicher- und Ungenauigkeiten sei das in der 

Schweiz verwendete PCR-Testverfahren und die darauf abgestützten täg-

lichen Lagebulletins des Bundesamtes für Gesundheit weder geeignet 

noch ausreichend zuverlässig, um eine Ausbreitung einer effektiven Er-

krankung mit Covid-19 wirksam zu erkennen. 

2.4 Der Beschwerdegegner macht hinsichtlich des Handlungsbedarfs für die 

Anordnung der Maskenpflicht in der 5. und 6. Primarklasse zusammenge-

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fasst geltend, vor dem Hintergrund des vermehrten Auftretens von COVID-

19-Fällen in den Bündner Schulen seit den letzten Weihnachtsferien sowie 

dem Schulschluss in Arosa aufgrund des Ausbruchs des mutierten Coro-

navirus sei es geboten und angezeigt gewesen, die Frage der Masken-

pflicht in der Primaschule näher zu prüfen. Die Einschätzung der dannzu-

mal aktuellen epidemiologischen Lage sowie die wissenschaftlich erwie-

sene Tatsache, dass mit dem Aufkommen der britischen Mutante eine er-

höhte Ansteckungs- und Verbreitungsgefahr mit dem Coronavirus bestan-

den habe, habe schliesslich zur umstrittenen Anordnung geführt. Die Vor-

aussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Art. 40 EpG 

in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 lit. a Covid-19-Verordnung besondere Lage 

seien somit gegeben gewesen. 

3.1 Das Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung über-

tragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG; 

SR 818.101) regelt den Schutz des Menschen vor übertragbaren Krank-

heiten und sieht die dazu nötigen Massnahmen vor. Es bezweckt, den 

Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu verhüten und 

zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Das Epidemiengesetz bezieht sich insbe-

sondere auf diejenigen übertragbaren Krankheiten, die eine Gefahr für die 

öffentliche Gesundheit oder ein Gesundheitsrisiko für Einzelne oder be-

stimmte Gruppen darstellen. Ein Krankheitserreger ist umso bedeutender, 

je grösser sein Schadenspotenzial ist. Massgebend sind dabei die 

Schwere der Erkrankung und ihrer Folgen – insbesondere bleibende 

Schäden oder frühzeitiger Tod –, die Anzahl Betroffener, die direkten Ge-

sundheitskosten und die indirekten Kosten, die bspw. durch Erwerbsaus-

fall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (Botschaft zur Revision des Bundes-

gesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen 

vom 3. Dezember 2010, BBl 2011, 311 ff. [Botschaft EpG], S. 357). Bei 

Vorliegen einer besonderen Lage im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG kann der 

Bundesrat unter anderem Massnahmen gegenüber einzelnen Personen 

- 16 -

sowie gegenüber der Bevölkerung anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a und b 

EpG). 

3.2 Gestützt auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am 19. Juni 

2020 die Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur 

Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere 

Lage; SR 818.101.26). Diese Verordnung bezweckt die Anordnung von 

Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und Institutio-

nen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die 

Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern 

und Übertragungsketten zu unterbrechen. Soweit die Verordnung nichts 

anderes bestimmt, behalten die Kantone ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 

2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Der Kanton trifft zusätzliche 

Massnahmen nach Art. 40 EpG, wenn u.a. die epidemiologische Lage im 

Kanton oder in einer Region dies erfordert. Er beurteilt dies namentlich 

aufgrund folgender Indikatoren und ihrer Entwicklung: Inzidenz, Anzahl 

Neuinfektionen, Anteil positiver Tests an der Gesamtzahl durchgeführter 

Tests, Anzahl durchgeführter Tests, Reproduktionszahl, Kapazitäten im 

stationären Bereich sowie Anzahl neu hospitalisierter Personen, einsch-

liesslich solcher in der Intensivpflege (Art. 8 Abs. 1 lit. a Covid-19-Verord-

nung besondere Lage, Stand: 8. Februar 2021). Anzumerken bleibt, dass 

sich durch das Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 25. September 

2020 über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesra-

tes zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, 

SR 818.102) mit Bezug auf die vorgenannte, unmittelbar gestützt auf das 

EpG erlassene bundesrätliche Verordnung nichts änderte.

3.3 Vorab ist festzuhalten, dass der Beschwerdegegner bei der Prüfung der 

epidemiologischen Lage auf wissenschaftliche Grundlagen angewiesen 

ist. In der Schweiz genügen die Methodik des Bundesamts für Gesundheit 

(BAG) sowie der Swiss National Covid-19 Task Force grundsätzlich den 

wissenschaftlichen Standards und darf und muss die Regierung darauf ab-

- 17 -

stützen. Vor diesem Hintergrund sind die strittigen Massnahmen nachfol-

gend zu prüfen. 

Bei Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die 

Erkrankungen sehr unterschiedlich verlaufen können. So haben manche 

Menschen keine Symptome, andere benötigen hingegen eine intensive 

Behandlung im Spital (https://www.who.int/health-topics/coronavi-

rus#tab=tab_1, besucht am 21. September 2021; https://www.bag.ad-

min.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/ak-

tuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behand-

lung-ursprung.html, besucht am 21. September 2021). Sowohl nach An-

gaben der Weltgesundheitsorganisation (WHO) wie auch nach Angaben 

des BAG liegt eine weltweite Pandemie vor, von der auch die Schweiz 

(nach wie vor) betroffen ist (https://covid19.who.int, besucht am 21. Sep-

tember 2021; https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/aus-

brueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html, be-

sucht am 21. September 2021).

Die Fallzahlen sind zwar sowohl im Kanton Graubünden als auch in der 

ganzen Schweiz seit Ende Oktober 2020 – mit Ausnahmen von einzelnen 

grösseren Wiederanstiegen im Dezember und Januar 2021 – kontinuier-

lich zurückgegangen. Ende Februar 2021 ist dieser Rückgang jedoch zum 

Stehen gekommen und es ist seither wieder ein Anstieg der Fallzahlen bis 

Anfang April 2021 festzustellen gewesen. Nach einem weiteren Rückgang 

ab Mitte April 2021 haben die Fallzahlen zwischen Ende Juni und Mitte 

August 2021 wieder stark zugenommen. Seitdem hat sich die Zahl der 

neuen Infektionen auf hohem Niveau stabilisiert, wobei die aktuelle Co-

rona-Epidemie zurzeit fast ausschliesslich durch die Delta-Variante verur-

sacht wird (https://sciencetaskforce.ch/epidemiologische-lagebeurteilung-

2/, besucht am 21. September 2021; https://www.gr.ch/DE/institutio-

nen/verwaltung/djsg/ga/coronavirus/info/Seiten/Start.aspx, besucht am 

21. September 2021). In Bezug auf anzuordnende Massnahmen in Schu-

- 18 -

len ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass am 26. Januar 2021 das Ge-

sundheitsamt Graubünden in der Schule von Arosa drei Fälle des mutier-

ten Coronavirus registrierte. Aufgrund einer umgehend durchgeführten 

Ausbruchsuntersuchung in der betroffenen Schule wurden 14 Fälle – alle-

samt Mutationen – bestätigt. In der Folge wurde als Sofortmassnahme un-

ter anderem die Schule in Arosa zum Schutz der Gesundheit von Bevöl-

kerung und Gästen vom Gesundheitsamt Graubünden bis 6. Februar 2021 

geschlossen und am 29. und 30. Januar 2021 in der Gemeinde Arosa Be-

völkerung und Gäste flächendeckend getestet (Bg-act. 5; 

https://www.gr.ch/DE/Medien/Mitteilungen/MMStaka/2021/Seiten/20210

12702.aspx, besucht am 21. September 2021). Die Zwischenbilanz des 

zweitägigen Flächentests wies am 31. Januar 2021 2570 Proben aus. Es 

wurden 58 Infektionen mit dem Coronavirus bestätigt, 45 davon betrafen 

Mutationen (B.1.1.7). 350 Resultate waren noch ausstehend. Die positiven 

Fälle waren hauptsächlich auf das schulische Umfeld, insbesondere auf 

Schülerinnen und Schüler, deren Eltern als auch auf Lehrpersonen, 

zurückzuführen (https://www.gr.ch/DE/Medien/Mitteilungen/MM-

Staka/2021/

Seiten/2021013101.aspx, besucht am 21. September 2021). Dieser Vor-

fall zeigt, dass Kinder und Jugendliche sich durchaus mit dem Coronavirus 

anstecken sowie das Virus verbreiten können und – entgegen den Be-

hauptungen der Beschwerdeführer – Treiber der Krankheit sein können. 

Im Allgemeinen weisen sie weniger und weniger schwere Symptome auf 

als Erwachsene, und schwere Verläufe von COVID-19 treten weniger häu-

fig auf. Sie können allerdings an Long-COVID leiden und ein schweres 

Krankheitsbild entwickeln, das sogenannte Pädiatrische multisystemische 

inflammatorische Syndrom, das zeitlich mit COVID-19 assoziiert ist (PIMS-

TS). Die Merkmale dieser beiden Krankheitsverläufe, einschliesslich ihrer 

Häufigkeit, sind noch nicht geklärt. Die derzeit verfügbare wissenschaftli-

che Literatur erlaubt keine genaue Bestimmung des Zusammenhangs zwi-

schen dem Alter einer Person und der Wahrscheinlichkeit, sich mit dem 

- 19 -

Virus zu infizieren (https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-rolle-von-

kindern-und-jugendlichen-bei-der-covid-19-epidemie/. besucht am 21. 

September 2021).

Die Gefahr einer weiteren Corona-Welle mit einem damit verbundenen An-

stieg der Hospitalisationen und von Todesfällen bestand bzw. besteht da-

mit insbesondere aufgrund der sich immer weiter verbreitenden Virusmu-

tationen. Seit Mitte Februar 2021 bereiteten sich insbesondere die Varia-

nten Beta (B.1.351), Alpha (B.1.1.7) sowie Delta (B.1.617.2) in der 

Schweiz rasant aus, wobei seit Ende Juni 2021 die Delta-Variante in der 

Schweiz am häufigsten vorkommt. Entgegen den Vorbringen der Be-

schwerdeführer gelten insbesondere die Virusvarianten Beta und Alpha 

international als besorgniserregend, da eine erhöhte Ansteckungsgefahr 

besteht, als dies bei der bisherigen Variante des neuen Coronavirus mit 

Ursprung in Wuhan der Fall war (https://www.covid19.admin.ch/de/epide-

miologic/virus-variants, besucht am 21. September 2021). Zudem verur-

sacht die Delta-Variante schwerere Verläufe als die zuvor in der Schweiz 

dominierenden Stämme. In einer grossen Studie in England hatten Pati-

enten mit Delta im Vergleich zu Patienten mit Alpha ein mehr als doppelt 

so hohes Hospitalisierungsrisiko (https://sciencetaskforce.ch/epidemiolo-

gische-lagebeurteilung-2/, besucht 21. September 2021). Aufgrund der 

höheren Infektiosität der neuen Virusstämme kann es sehr schnell zu ei-

nem starken Anstieg der Infektionszahlen kommen. Die dargelegten Ent-

wicklungen zeigen auf, dass nach wie vor nicht mit einer nachhaltigen Ent-

spannung der Lage zu rechnen ist. Soweit die Beschwerdeführer den 

PCR-Test als Entscheidgrundlage für die Fallzahlen infrage stellen, ist auf 

das Merkblatt zur aktuellen Covid-19 Testung in der Schweiz des Bundes-

amts für Gesundheit BAG und Swissmedic hinzuweisen. Darin ist festge-

halten, dass es sich bei der Polymerase-Kettenreaktion (PCR) um eine 

NAT bzw. Nucleic Acid Amplification Technology-Methode der modernen 

Molekularbiologie handelt, um in einer Probe vorhandene Nukleinsäure 

- 20 -

(RNA oder DNA) in vitro zu vervielfältigen und danach mit geeigneten De-

tektionssystemen nachzuweisen. Mit dieser sehr empfindlichen Methode 

wird in Patientenproben spezifisch die Nukleinsäure eines Erregers nach-

gewiesen, was eine Infektion mit dem Erreger belegt. Durch den direkten 

Nachweis von viraler Nukleinsäure in einem Nasen-Rachenabstrich kann 

bei Patienten mit Covid-19-kompatiblem Symptomen auf eine Sars-CoV-

Infektion geschlossen werden (Bundesamt für Gesundheit BAG/Swissme-

dic, Merkblatt zur aktuellen Covid-19 Testung in der Schweiz, Stand am 

31. August 2020, zu finden über https://www.swissmedic.ch/swissme-

dic/de/home/news/coronavirus-covid-19/mb_covid-19_testung.html) [das 

Merkblatt wird derzeit aufgrund der neuen Empfehlungen zur den Sars-

CoV-2 -Antigen-Schnelltests revidiert]). Neben dem BAG erachten auch 

die Swiss National Covid-19 Task Force und die WHO den PCR-Test als 

geeignete Möglichkeit, eine Infektion mit Covid-19 nachzuweisen 

(https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-verschiedenen-typen-von-

tests-auf-sars-cov-2/, besucht am 21. September 2021) (vgl. zur PCR-Test 

Methode auch die Urteile des Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 

AN.2020.00011 vom 22. Oktober 2020 E.3.3; AN2020.00012 vom 3. De-

zember 2020 E.3.3; AN.2020.00014 vom 3. Dezember 2020 E.3.3; 

AN.2020.00015 vom 3. Dezember 2020 E.3.3; AN.2020.00020 vom 16. 

Dezember 2020 E.4.3). Entgegen den Ausführungen der Beschwerdefüh-

rer ist deshalb davon auszugehen, dass die Anzahl der positiv getesteten 

Personen die Zahl der an Covid-19 erkrankten Personen widerspiegelt. 

Zusammenfassend kann dem Beschwerdegegner keine unvollständige 

Feststellung des Sachverhalts vorgeworfen werden. Vielmehr bestand im 

Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses nach dem Ausgeführten eine 

tatsächlich bedrohliche epidemiologische Situation im Kanton Graubün-

den. Die Voraussetzungen gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. a Covid-19-Verord-

nung besondere Lage waren im Zeitpunkt des Beschlusses aufgrund der 

Virusmutationen und insbesondere dem Vorfall in der Schule Arosa Ende 

- 21 -

Januar 2021 dementsprechend gegeben. Damit entfallen die von den Be-

schwerdeführern in ihrem Eventualbegehren gestellten Beweisanträge. 

Soweit der Beschwerdeführer die Regelungskompetenz des Kantons in 

diesem Bereich an sich in Frage stellt, wird hierzu nachstehend unter Er-

wägung 4.3.2 ff. eingegangen. 

4.1 Im Weiteren rügen die Beschwerdeführer einen Eingriff in das Grundrecht 

der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]) sowie von Art. 11 BV. 

Grundrechtseingriffe bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen 

durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten 

Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 BV). 

4.2.1 Gemäss Art. 10 Abs. 2 BV hat jeder Mensch das Recht auf persönliche 

Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf 

Bewegungsfreiheit. Das Grundrecht auf persönliche Freiheit umfasst ne-

ben den in Art. 10 Abs. 2 BV ausdrücklich genannten Rechten auch das 

Recht auf Selbstbestimmung und auf individuelle Lebensgestaltung sowie 

den Schutz der elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung 

(RAINER J. SCHWEIZER, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender 

[Hrsg.], St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 

3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, N. 6 und N 38 ff. zu Art. 10 BV). 

Gemäss dem ebenfalls in den Grundrechtskatalog eingeordneten Art. 11 

Abs. 1 BV haben Kinder und Jugendliche Anspruch auf besonderen 

Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung. Gegen-

stand des Schutzanspruchs von Art. 11 Abs. 1 BV ist die von Art. 10 Abs. 2 

BV gewährleistete körperliche und geistige Unversehrtheit. Minderjährige 

haben jedoch mit Art. 11 Abs. 1 BV Anspruch auf einen ihrer Situation 

angepassten besonderen staatlichen Schutz. Während Art. 11 Abs. 1 BV 

neben dem Abwehrrecht ein subjektives Recht auf Förderung der Entwick-

lung im Grundrechtskatalog verankert, umschreibt Art. 41 Abs. 1 BV im 

- 22 -

Rahmen der Sozialziele für den Bund und die Kantone, welche Ziele mit 

Förderungsmassnahmen erreicht werden sollen. Unter anderem sollen 

sich Kinder und Jugendliche nach ihren Fähigkeiten bilden und weiterbil-

den sowie beruflich ausbilden können (lit. f). Art. 41 BV erscheint deshalb 

als Konkretisierung dessen, was mit dem Anspruch auf Förderung der Ent-

wicklung (Art. 11 BV) bezweckt wird (SCHWEIZER, a.a.O., N 14 und N 21 

zu Art. 11 BV). 

4.2.2 Ob die vom Beschwerdegegner zur Bekämpfung von Covid-19 angeord-

nete Maskentragpflicht für Schülerinnen und Schüler der 5. und 6. Primar-

klasse tatsächlich in das Recht der Kinder und Jugendlichen auf Förde-

rung ihrer Entwicklung eingreift, kann offenbleiben. Zutreffend ist und dies 

wird vom Beschwerdegegner auch nicht bestritten, dass die Maskentrag-

pflicht das Recht der Beschwerdeführer auf persönliche Freiheit nach 

Art. 10 Abs. 2 BV tangiert. 

4.3.1 Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage bringen die Beschwerdeführer im 

Wesentlichen vor, dass die Kantone nicht über eine Regelungskompetenz 

verfügten, im Rahmen von epidemiologischen Lagen eigenständig über 

Art. 40 EpG hinausgehende bzw. weitergehende Massnahmen anzuord-

nen. Es gelte Vorrang des Bundesrechts i.S.v. Art. 49 BV; dieses gehe 

entgegenstehendem kantonalem Recht vor. Gemäss Art. 118 Abs. 1 BV 

treffe der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeit Massnahmen zum Schutz 

der Gesundheit; er erlasse Vorschriften über die Bekämpfung übertragba-

rer Krankheiten von Menschen. Dem Bund komme somit in diesem Be-

reich eine umfassende, nachträgliche derogatorische Gesetzgebungs-

kompetenz zu, welche von ihm weitgehend ausgeschöpft sei. Entspre-

chend komme den Kantonen in diesem Bereich grundsätzlich keine Ge-

setzgebungskompetenz mehr zu. Sodann zähle Art. 40 EpG diejenigen 

Massnahmen auf, welche Bund und Kantone im Rahmen der besonderen 

Lage gestützt auf Art. 6 Abs. 2 EpG gegenüber der Bevölkerung vorkehren 

dürften. Art. 40 Abs. 2 EpG leite die Aufzählung von drei Massnahmebe-

- 23 -

reichen mit der Formulierung «insbesondere» ein, womit gesagt sei, dass 

die Aufzählung nicht abschliessend sei. Die entscheidende Frage sei vor-

liegend somit, ob die nicht abschliessende Aufzählung unter Art. 40 Abs. 2 

EpG die Einführung einer allgemeinen Maskenpflicht in den Schulen er-

laube oder nicht. Nach dem Durchspielen der gängigen Auslegungsme-

thoden kommen die Beschwerdeführer zum Schluss, dass Art. 40 EpG 

diese Eingriffsmöglichkeiten nicht beinhalte und somit keine gesetzliche 

Grundlage hierfür darstelle. Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, 

dass die angeordneten Massnahmen in mehrfacher Hinsicht Art. 40 EpG 

verletzten. So würden die Feststellung und Zählweise der Test-Ergebnisse 

gegen die Grundprinzipien der Wissenschaftlichkeit und der Statistik ver-

stossen. Die Massnahmen würden nicht wirksam überwacht und sie wür-

den dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht standhalten. Schliess-

lich seien im Epidemiengesetz nirgends Massnahmen gegen die gesunde 

Bevölkerung vorgesehen, sodass sich die strittige Maskentragpflicht auf 

keine gesetzliche Grundalge zu stützen vermöge. 

4.3.2 Grundsätzlich ist festzustellen, dass das Gesundheitswesen in den Zu-

ständigkeitsbereich der Kantone fällt, die Bundesverfassung (Art. 118 

Abs. 2 lit. b BV) aber für die Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter 

oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren dem Bund eine 

verpflichtende und nachträglich derogatorische Gesetzgebungskompe-

tenz einräumt und diese Kompetenz umfassend ist und über die reine Ge-

fahrenabwehr ("Gesundheitsschutz") hinaus auch die Risikoprävention er-

fasst. Den Kantonen verbleiben aber auch in der besonderen und der aus-

serordentlichen Lage Kompetenzen, solange und soweit der Bund keine 

abschliessende Regelung getroffen hat (vgl. hierzu BERNHARD WALDMANN, 

Der Föderalismus in der Corona-Pandemie, Newsletter IFF 4/2020, Rz. 5 

ff., abrufbar unter https://www.unifr.ch/federalism/de/assets/pu-

blic/files/Newsletter/IFF/3_Waldmann_Covid-19_und_Foederalismus-fi-

nal.pdf, besucht am 21. September 2021]). 

- 24 -

4.3.3 Die Schweiz befindet sich gegenwärtig in der sog. besonderen Lage 

gemäss Art. 6 EpG. In der besonderen Lage überträgt das Gesetz dem 

Bundesrat (und damit auch dem Bund) die Kompetenz zum Erlass ver-

schiedener Massnahmen, für die in der normalen Lage die Kantone zu-

ständig wären, wobei die Massnahmen in Art. 6 Abs. 2 lit. a–d EpG zwar 

abschliessend aufgezählt werden, in ihrer Gesamtheit aber relativ weit ge-

fasst sind und insbesondere alle in Art. 40 EpG aufgeführten Massnahmen 

gegenüber der Bevölkerung und bestimmten Personengruppen umfassen. 

So kann der Bundesrat in der besonderen Lage Massnahmen anordnen, 

um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in 

bestimmten Personengruppen zu verhindern (Art. 40 Abs. 1 EpG) und da-

bei namentlich Veranstaltungen verbieten oder einschränken (Art. 40 Abs. 

2 lit. a EpG), Schulen, andere öffentliche Institutionen und private Unter-

nehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen (Art. 40 Abs. 

2 lit. b EpG) oder bestimmte Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder 

einschränken (Art. 40 Abs. 2 lit. c EpG). In der besonderen Lage stehen 

Bund und Kantone gleichermassen in der Pflicht, d.h. die Kantone sind 

ihrerseits zum Erlass von Massnahmen zur Bekämpfung der Epidemie be-

rechtigt und verpflichtet, soweit der Bundesrat keine abschliessende Re-

gelung getroffen hat. Diese konkurrierenden Zuständigkeiten können nicht 

nur zu unterschiedlichen Regelungen in den einzelnen Kantonen führen, 

sondern auch Kompetenzabgrenzungsprobleme gegenüber dem Bund mit 

sich bringen (WALDMANN, a.a.O., Rz. 7 ff.). Die bundesrechtlichen Mass-

nahmen gemäss der Covid-19-Verordnung besondere Lage schreiben un-

ter anderem für Bildungseinrichtungen die Erarbeitung und Umsetzung ei-

nes Schutzkonzepts vor (Art. 4 Abs. 1 Covid-19-Verordnung besondere 

Lage). Die bundesrechtlichen Vorgaben für diese Schutzkonzepte sahen 

und sehen indes für Schulkinder auf der Primarstufe keine Pflicht zum Tra-

gen von Gesichtsmasken vor (vgl. Art. 4 Abs. 2–4 Covid-19-Verordnung 

besondere Lage in der bis 28. Oktober 2020 gültigen Fassung [AS 2020 

2213], Art. 6d Abs. 2 Satz 1 e contrario Covid-19-Verordnung besondere 

- 25 -

Lage in der bis 18. April 2021 gültigen Fassung [AS 2020 4503], Art. 6d 

Abs. 3 Satz 1 e contrario Covid-19-Verordnung besondere Lage in der seit 

19. April 2021 geltenden Fassung [AS 2021 213]). Gemäss Art. 2 Covid-

19-Verordnung besondere Lage behalten die Kantone ihre Zuständigkei-

ten, soweit die Verordnung nichts anderes bestimmt, so dass sie im Rah-

men ihrer Zuständigkeit weitergehende Massnahmen anordnen können, 

wenn dies aus epidemiologischer Sicht notwendig ist, wobei darunter in 

erster Linie die Massnahmen nach dem Epidemiengesetz fallen. Es steht 

den Kantonen damit frei, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten – und somit für 

das Schulwesen (vgl. Art. 62 Abs. 1 BV) – ergänzende Massnahmen zu 

treffen (vgl. Art. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Auch der Bun-

desrat bejaht die grundsätzliche Anwendbarkeit von Art. 40 EpG im Rah-

men der Covid-19-Epidemie, indem er in Art. 8 Abs. 1 Covid-19-Verord-

nung besondere Lage die Kantone ermächtigt, Massnahmen nach Art. 40 

EpG zu treffen. 

4.3.4 Gemäss Art. 40 Abs. 1 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden 

Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Be-

völkerung oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Ange-

sichts des Wortlauts der Bestimmung von Art. 40 EpG (die zuständigen 

kantonalen Behörden "können insbesondere folgende Massnahmen tref-

fen") ist diese Aufzählung von möglichen Massnahmen nicht abschlies-

send. Insbesondere steht Art. 40 Abs. 2 EpG mit der Bestimmung von lit. b 

("sie können insbesondere Schulen schliessen oder Vorschriften zum Be-

trieb verfügen") der Anordnung anderer und insbesondere milderer Mass-

nahmen nicht entgegen. Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, 

Massnahmen dürften gegenüber gesunden Personen nicht angeordnet 

werden, ist ihnen nicht zuzustimmen. Massnahmen gemäss Art. 40 EpG 

dürfen gegenüber der gesamten Bevölkerung angeordnet werden. Dass 

die gestützt auf Art. 40 EpG erlassenen Massnahmen zwecks Verhinde-

rung oder Verlangsamung der Verbreitung des Corona-Virus auch ge-

- 26 -

sunde Personen trifft, ist schlichtweg unvermeidbar und liegt in der Natur 

der Sache. Eine Anordnung von Massnahmen auch für gesunde Perso-

nen, kann dazu dienen, die Ausbreitung von Krankheiten zu verhindern, 

namentlich indem gesunde Personen vor einer Ansteckung geschützt wer-

den. Hinzu kommt, dass eine mit Covid-19 infizierte Person bereits zwei 

Tage vor Auftreten der ersten Symptome ansteckend sein kann (vgl. Er-

wägung 4.5.3 nachstehend) und zu diesem Zeitpunkt möglicherweise 

keine Kenntnis über ihre Infektion hat. Die angeordneten Massnahmen 

müssen jedoch verhältnismässig sein: So sieht Art. 40 Abs. 3 EpG vor, 

dass die Massnahmen nur so lange dauern dürfen, wie es notwendig ist, 

um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Auch 

sind die angeordneten Massnahmen regelmässig zu überprüfen. 

4.3.5 Nachdem es sich bei Covid-19 – wie bereits erwähnt (vgl. Erwägung 3.3 

vorstehend) – um eine weltweite Pandemie handelt, von der auch die 

Schweiz betroffen ist, sind die Voraussetzungen für die Anwendung von 

Art. 40 EpG gegeben. Soweit die Beschwerdeführer die Feststellung und 

Zählweise der Test-Ergebnisse in Zweifel ziehen bzw. die Notwendigkeit 

der angeordneten Massnahmen gestützt auf Art. 8 Abs. 1 lit. a Covid-19-

Verordnung, ist auf die festgestellte bedrohliche epidemiologische Situa-

tion im Kanton Graubünden gemäss vorstehender Erwägung 3.3 und die 

dortigen Ausführungen zu verweisen. Entgegen den Einwänden der Be-

schwerdeführer findet eine Überwachung der Massnahmen statt, was sich 

u.a. darin zeigt, dass die mit dem angefochtenen Beschluss angeordnete 

Massnahme der Maskentragpflicht für die Schülerinne und Schüler der 5. 

und 6. Primarklasse mit Beschluss des Beschwerdegegners vom 6. April 

2021 (Bg-act. 3) wieder aufgeboben wurde, mit der Begründung, dass mit 

den regelmässig flächendeckenden Schultestungen ein Instrument zur 

Verfügung stehe, mit welchem Coronafälle rasch identifiziert und die In-

fektionsketten unterbrochen werden könne.

- 27 -

4.3.6 Zu den Vorschriften zum Betrieb im Sinne von Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG 

zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Botschaft EpG, a.a.O., 

392), namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw. Gesichts-

masken), womit die Maskentragpflicht gemäss dem angefochtenen Regie-

rungsratsbeschluss als Massnahme im Sinne von Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG 

auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht. 

4.3.7 Die innerkantonale Zuständigkeit zum Erlass solcher Massnahmen richtet 

sich nach kantonalem Recht. Gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. h des Gesetzes 

zum Schutz der Gesundheit des Kantons Graubünden (Gesundheitsge-

setz, BR 500.000) regelt das Gesundheitsgesetz u.a. die Bekämpfung 

übertragbarer Krankheiten des Menschen. Der Kanton ist u.a. zuständig, 

für den Vollzug des Epidemiengesetz (Art. 5 Abs. 1 lit. h), wobei in Art. 35 

der Verordnung zum Gesundheitsgesetz (VOzGesG; BR 500.010) das 

Gesundheitsamt, als Teil des Departements für Justiz, Sicherheit und Ge-

sundheit, als kantonale Vollziehungsbehörde hierfür bezeichnet wird. 

Folglich ist der Beschwerdegegner als oberste leitende und vollziehende 

Behörde und vorstehende Behörde der Departemente der kantonalen Ver-

waltung (vgl. Art. 42 Abs. 3 und Art. 43 Abs. 1 KV) im föderalen Gefüge 

der Covid-19-Massnahmen gestützt auf Art. 40 EpG zuständig, die um-

strittenen Massnahmen anzuordnen. Die innerkantonale Zuständigkeit 

wird im Übrigen von den Beschwerdeführern nicht bestritten, führen diese 

selbst aus, für die Anordnung epidemiologischer Massnahmen nach 

Art. 40 EpG sei der Beschwerdegegner dem Grundsatze nach die zustän-

dige Behörde (vgl. Beschwerdeschrift Rz. 7).

4.4 Die angeordneten Massnahmen dienen der Bekämpfung der Covid-19-

Epidemie und damit dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung. Es sol-

len schwere Krankheitsverläufe und Todesfälle sowie ein Kollaps des Ge-

sundheitssystems verhindert werden. Gleichzeitig soll ein möglichst unge-

störter Präsenzunterricht in den Schulen im Kanton Graubünden ermög-

licht werden. Beim Schutz der Gesundheit handelt es sich um ein zentrales 

- 28 -

polizeiliches Schutzgut (SCHWEIZER, a.a.O, N 32 zu Art. 36 BV und N 57 

zu Art. 10 BV). Die Massnahmen liegen entsprechend im öffentlichen In-

teresse.

4.5.1 Ein Grundrechtseingriff lässt sich nur rechtfertigen, wenn er verhältnis-

mässig ist. Dabei müssen drei Aspekte der Verhältnismässigkeit erfüllt 

sein: Die Eignung, die Erforderlichkeit und die Verhältnismässigkeit von 

Eingriffszweck und Eingriffswirkung (Zumutbarkeit) (SCHWEIZER, a.a.O, 

N 37 zu Art. 36 BV). 

4.5.2 Die Beschwerdeführer bringen in diesem Zusammenhang hauptsächlich 

vor, es sei gemäss wissenschaftlichen und empirischen Studien eine 

Schädlichkeit für die Gesundheit von Kindern und Jugendlichen durch das 

Tragen von Masken über mehrere Stunden am Tag erwiesen. Zudem exis-

tiere bis heute kein empirischer Nachweis darüber, dass das Tragen von 

Masken in Bezug auf das Krankheitsgeschehen einen signifikanten Nut-

zen bringe. 

4.5.3 Zunächst ist das Folgende festzuhalten: Covid-19 wird bei engem und län-

gerem Kontakt zu einer infizierten Person (weniger als 1,5 m Abstand 

ohne Trennwand oder Tragen einer Gesichtsmaske) durch Tröpfchen und 

über die Hände übertragen. Eine Übertragung durch feinste Tröpfchen 

(Aerosole) ist über weite Distanzen möglich, kommt aber nicht häufig vor. 

Je länger und enger der Kontakt zu einer infizierten Person ist, desto wahr-

scheinlicher ist eine Ansteckung (https://www.bag.ad-

min.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/ak-

tuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behand-

lung-ursprung.html, besucht 21. September 2021; https://sciencetask-

force.ch/policy-brief/die-rolle-von-aerosolen-bei-der-ubertragung-von-

sars-cov-2/, besucht am 21. September 2021).

- 29 -

Zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie empfiehlt das BAG neben der 

Einhaltung der Hygiene- und Verhaltensregeln insbesondere sich impfen 

zu lassen sowie die Massnahmen "Testen, Tracing, Isolation und Qua-

rantäne" (https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrue-

che-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/so-

schuetzen-wir-uns.html, besucht am 21. September 2021; https://science-

taskforce.ch/policy-brief/contact-tracing-strategy/, besucht am 21. Sep-

tember 2021). Die Hygiene- und Verhaltensregeln umfassen einerseits die 

Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m und andererseits das Tragen 

einer Gesichtsmaske, wenn Abstandhalten nicht möglich ist und kein phy-

sischer Schutz, bspw. eine Trennwand, vorhanden ist. Das Tragen einer 

Maske in der Öffentlichkeit dient in erster Linie dem Schutz von anderen 

Personen. Eine infizierte Person kann bereits zwei Tage vor Auftreten der 

Symptome ansteckend sein, ohne es zu wissen. Wenn folglich auf engem 

Raum alle Personen eine Maske tragen, wird jede Person von den ande-

ren geschützt. Durch das Maskentragen ist kein hundertprozentiger 

Schutz gewährleistet, jedoch kann es helfen, dass das Coronavirus sich 

weniger schnell ausbreitet (https://www.bag.admin.ch/bag/

de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-aus-

brueche-epidemien/novel-cov/masken.html, besucht am 21. September 

2021). Die Swiss National COVID-19 Science Task Force befürwortet be-

reits seit April 2020 das Tragen einer Maske in Innenräumen (namentlich 

in Spitälern/Arztpraxen und in Lebensmittelläden) und im öffentlichen Ver-

kehr, wenn der Mindestabstand nicht eingehalten werden kann 

(https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/, be-

sucht am 21. September 2021; https://sciencetaskforce.ch/policy-

brief/role-of-masks/, besucht am 21. September 2021). Auch die WHO hält 

fest, dass Gesichtsmasken Teil einer umfassenden Strategie zur Bekämp-

fung von Covid-19 sein sollten. Medizinische Gesichtsmasken schützten 

einerseits den Träger vor eine Infektion und andererseits andere Personen 

vor einer Ansteckung durch den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Trä-

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/contact-tracing-strategy/
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/contact-tracing-strategy/

- 30 -

ger (WHO, Mask use in the context of COVID-19, 1. Dezember 2020, zu 

finden über https://www.who.int/publications/i/item/advice-on-the-use-of-

masks-in-the-community-during-home-care-and-in-healthcare-settings-in-

the-context-of-the-novel-coronavirus-(2019-ncov)-outbreak, besucht am 

21. September 2021; https://www.who.int/news-room/q-a-detail/coronavi-

rus-disease-covid-19-masks, besucht am 21. September 2021). Wenn die 

Schutzmasken zur Verminderung der Ausbreitung des Virus bzw. der An-

steckungsgefahr völlig untauglich wären – wie dies die Beschwerdeführer 

vorbringen –, würden sie kaum weltweit als probates Mittel zur Verminde-

rung von Infektionen verwendet. Dass Hygienemassnahmen ein wirksa-

mes Mittel zur Bekämpfung der Übertragung von Viren darstellen, kann 

nicht ernsthaft bestritten werden, und zu diesen elementaren Massnah-

men gehören – neben der Desinfektion – Handschuhe und Masken, wie 

zum Beispiel aus der Medizingeschichte hinlänglich bekannt ist und jeder-

mann weiss, der schon einmal in einer Klinik oder bei einem Zahnarzt in 

Behandlung war. Auch wenn nur Hygienemasken verwendet werden und 

zuzugestehen ist, dass nicht alle auf dem Markt erhältlichen Masken den 

an sie gestellten Anforderungen gerecht werden, bedeutet das nicht, dass 

die Maskentragpflicht generell und per se eine untaugliche Massnahme 

darstellt. Auch dass die Masken teilweise unsachgemäss verwendet wer-

den, was ebenso gerichtsnotorisch ist, bedeutet nicht, dass die Masken-

tragpflicht als solche nicht grundsätzlich geeignet ist, die Ansteckungs- 

bzw. Verbreitungsgefahr zu vermindern. Notwendig ist allerdings bei zu-

nehmender Ansteckungsgefahr wohl eine weitere Aufklärung über das 

richtige Anwenden der Masken. Dass das BAG und der Bundesrat zu Be-

ginn der Covid-19-Epidemie vom Tragen von Gesichtsmasken abgeraten 

haben – wie die Beschwerdeführer vorbringen – ändert nichts daran, dass 

Gesichtsmasken nach derzeitigem Wissensstand geeignet sind, die Ge-

fahr einer Infektion zu verringern (vgl. zum Nutzen von Masken auch die 

Urteile des Verwaltungsgericht des Kantons Zürich AN.2020.00011 vom 

22. Oktober 2020 E.4.5.1; AN2020.00012 vom 3. Dezember 2020 E.4.5.1; 

- 31 -

AN.2020.00013 vom 3. Dezember 2020 E.4.5.1 f.; AN.2020.00014 vom 3. 

Dezember 2020 E.4.5.1 und. E.4.5.4; AN.2020.00015 vom 3. Dezember 

2020 E.4.5.1 und E.4.5.5; AN.2020.00016 vom 3. Dezember 2020 E.6.5.1 

f.; AN.2020.00020 vom 16. Dezember 2020 E.5.5.1 f.; Urteil des Verwal-

tungsgerichts des Kantons Zug vom 20. April 2021 E.3.6.4).

4.5.4 Hauptzielt der Maskentragpflicht ist es, die Weiterverbreitung des Virus zu 

verhindern bzw. zu verlangsamen. Damit kann die Gefahr reduziert wer-

den, dass ganze Schulklassen in Quarantänen müssen oder es sogar zur 

Schulschliessung kommt, wie dies bei der Schule Arosa geschehen ist. 

Somit kann der Präsenzunterricht, wenn immer möglich weitergeführt wer-

den. Aus pädagogischer Sicht sind offene Schulen für die Chancengerech-

tigkeit und den Lernerfolg zentral. Es muss davon ausgegangen werden, 

dass die Dunkelziffer jener Menschen, die Corona hatten, jedoch keine 

Symptome zeigen, sehr hoch ist. Eine infizierte Person kann jedenfalls be-

reits zwei Tage vor Auftreten der Symptome ansteckend sein, ohne es zu 

wissen. Weil gerade bei jüngeren Menschen eine Infektion mit dem Coro-

navirus häufig ohne Symptome verläuft und das Virus in dieser Phase ins-

besondere im Klassen- und Schulverband unbemerkt übertragen werden 

kann, sind die strittigen Massnahmen augenfällige erforderlich und geeig-

net, um in dieser Altersgruppe die Ausbreitung des Corona-Virus wirksam 

einzudämmen bzw. die Schülerinnen und Schüler sowie die Lehrpersonen 

vor einer Ansteckung zu schützen. Dies umso mehr, wenn man bedenkt, 

dass die Kinder in Bezug auf das Einhalten von andauernden Hygiene- 

und Verhaltensregeln wie Händewaschen, Abstandhalten, Berührungen 

vermeiden etc. nicht so empfänglich sind. Entsprechend ist eine Überwa-

chung zwecks strikter Einhaltung dieser Vorgaben im Schulzimmer und 

noch mehr auf dem Pausenplatz ein Ding der Unmöglichkeit. Insofern un-

terstützt hier die Maskentragpflicht und können dadurch unerkannte Über-

tragungsketten unterbrochen und Infektionen verhindert werden. Dies wie-

derum trägt letztlich dazu bei, die damit verbundene Gefahr von Anste-

- 32 -

ckungen in den Familien und damit auch der Weiterverbreitung des Virus 

in die Gesamtbevölkerung zu verhindern. Es bestehen denn auch keine 

konkreten Anhaltspunkte dafür, dass das Tragen einer Maske – mindes-

tens bei korrekter Handhabung der Maske – gesundheitsschädlich sein 

soll, wie dies von den Beschwerdeführern vorgetragen wird. Dem Schrei-

ben der pädiatrie Schweiz, offizieller von der FMH anerkannte Fachgesell-

schaft in der Kinder- und Jugendmedizin, sowie der Kinderärzte Schweiz, 

dem Berufsverband der schweizerischen Fachärztinnen und Fachärzte für 

Kinder- und Jugendmedizin, kann entnommen werden, dass das Masken-

tragen in den Altersgruppen ab der 5. bis 6. Primarklasse medizinisch un-

bedenklich ist (vgl. Bg-act. 6 https://www.kinderaerzteschweiz.ch/Fuer-

Mitglieder/Coronavirus---COVID-19, besucht am 21. September 2021). 

Bezüglich Gesundheitsschädigung durch das Tragen von Masken ist im 

Übrigen darauf hinzuweisen, dass das Personal in Operationssälen seit 

jeher täglich und für mehrere Stunden eine Maske trägt, ohne dass dies – 

zumindest bei Erwachsenen – je als Problem identifiziert wurde.

4.5.5 In Bezug auf die Zweck-Mittel-Relation spielen im vorliegenden Fall insbe-

sondere die Faktoren Eingriffsschwere, Dauer der Massnahme sowie ab-

wendbares Übel eine Rolle. Die Schwere des Eingriffs durch die Masken-

tragpflicht während des Unterrichts und in den Pausen wird von den ein-

zelnen Schülern subjektiv sicherlich unterschiedlich wahrgenommen. In 

objektiver Hinsicht zählen die Beschwerdeführer eine Reihe von negativen 

Faktoren auf, welche die Kinder in physischer wie auch psychischer Hin-

sicht beeinträchtigen. Diese Auswirkungen stellen aber keinen schweren 

Eingriff in die persönliche Integrität bzw. Freiheit der einzelnen Schüler 

dar, und zwar selbst mit Blick auf den Umstand, dass die Schülerinnen 

und Schüler die Maske während des Unterrichts wie auch während den 

Pausen tragen müssen und so in der Regel vormittags vier Stunden und 

nachmittags zwei bis drei Stunden ihre Masken tragen müssen. Da derzeit 

keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das Tragen einer Maske ge-

- 33 -

sundheitsschädlich sein soll (vgl. Erwägung 4.5.4 vorstehend), ist mit der 

Maskentragpflicht im Wesentlichen bloss ein vorübergehendes unange-

nehmes und beschwerliches Gefühl verbunden. Zudem ist darauf hinzu-

weisen, dass unter anderem Personen, die aus besonderen, insbesondere 

medizinischen, Gründen keine Gesichtsmaske tragen können, von der 

Maskentragpflicht befreit sind. Mit der Maskentragpflicht sollen sog. «Hot-

spots» an den Schulen vermieden werden, da andernfalls partielle oder 

flächendeckende Schulschliessungen drohen, wie dies der Fall bezüglich 

der Schule Arosa gezeigt hat. Das Ziel ist es somit, den Präsenzunterricht 

an den Schulen weiterhin sicherzustellen und erneutes Homeschooling zu 

vermeiden. Gleichzeitig soll aber auch aufgrund des Umstandes, dass Kin-

der häufig keine Symptome bei einer Erkrankung mit dem Coronavirus 

aufweisen, eine Weiterverbreitung des Coronavirus in die Gesamtbevöl-

kerung verhindert werden, um besonders verletzliche Gruppen bzw. Per-

sonen, die einer Risikogruppe angehören, vor einer Hospitalisation oder 

im schlimmsten Fall vor dem Tod zu schützen. Diese Ziele überwiegen 

den Eingriff in die persönliche Freiheit der Schülerinnen und Schüler deut-

lich. Hinzu kommt, dass die strittige Massnahme bereits nach zwei Mona-

ten wieder aufgehoben werden konnte, wobei zu berücksichtigen ist, dass 

die meisten Schulen Ende Februar/anfangs März eine Woche Sportferien 

hatten. Demzufolge war der Eingriff in die Grundrechte auch in zeitlicher 

Hinsicht nicht übermässig. Insgesamt überwiegen demzufolge bildungs-

politische und gesundheitspolizeiliche Interessen an einer Maskentrag-

pflicht für die Primarschülerinnen und –schüler der 5. und 6. Klassen deren 

privates Interesse, während der Schulzeit im Unterricht und während den 

Pausen keine Gesichtsmaske tragen zu dürfen deutlich. 

Es ergibt sich daher, dass die Maskentragpflicht für die Schülerinnen und 

Schüler in der 5. und 6. Primarklasse geeignet und erforderlich ist und Ein-

griffszweck und Eingriffswirkung in einer vernünftigen Zweck-Mittel-Rela-

- 34 -

tion stehen, weshalb sie zumutbar ist. Die Maskentragpflicht erweist sich 

somit als verhältnismässig. 

4.6 Zusammengefasst hat der Beschwerdegegner die strittigen Massnahmen 

unter Berücksichtigung der aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisse und 

Empfehlungen und gestützt auf das Epidemiengesetz bzw. die dieses aus-

führenden Covid-19-Verordnung besondere Lage abgestützt. Die Mass-

nahmen selber stellen keinen unzulässigen Grundrechtseingriff dar. So 

beruht der Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführer auf einer ge-

setzlichen Grundlage (Erwägung 4.3.1 ff.), liegt im öffentlichen Interesse 

(Erwägung 4.4) und ist verhältnismässig (Erwägung 4.5.1 ff.). Insofern er-

weist sich der Grundrechtseingriff als rechtmässig. Entsprechend ist die 

Beschwerde abzuweisen, soweit in formeller Hinsicht darauf eingetreten 

werden kann.

5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten den unterliegenden 

Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung für den ganzen Betrag 

aufzuerlegen (Art. 73 VRG). Die Staatsgebühr beträgt dabei CHF 5'000.-- 

Diese geht zusammen mit den Kanzleiauslagen zulasten den unterliegen-

den Beschwerdeführern und ist mit dem von ihnen bereits geleisteten Kos-

tenvorschuss von CHF 3'300.-- zu verrechnen. Gemäss Art. 78 Abs. 2 

VRG wird Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen 

Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel keine Parteientschädi-

gung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. 

Vorliegend besteht kein Anlass, davon abzuweichen, weshalb dem Be-

schwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.

III. Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf diese eingetreten wird.

2. Die Gerichtskosten, bestehend aus

- 35 -

- einer Staatsgebühr von CHF 5'000.--

- und den Kanzleiauslagen von CHF 680.--

zusammen CHF 5'680.--

werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'300.-- verrechnet. 

Der Restbetrag in der Höhe von Fr 2'380.-- geht zulasten von A._____ und 

Mitbeteiligte unter solidarischer Haftung.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]

Auf die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 12. Mai 

2022 nicht eingetreten (2C_932/2021).