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**Case Identifier:** e17255ab-2243-51cb-8043-d0b320f16760
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-12-10
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.12.2025 GE.2024.0356
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2024-0356_2025-12-10.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 10 décembre 2025

  
	
  Composition

  	
  M. Guillaume Vianin, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Pascal
  Langone, juges; M. Patrick Gigante, greffier.  

  

 

	
  Recourante

  	
   

  	
  A.________, à ********, représentée
  par Me Alessandro Brenci, avocat à Lausanne,

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Municipalité de ********, représentée
  par Me Olivier Subilia, avocat à Lausanne.  

  

   

 

	
  Objet

  	
         Fonctionnaires
  communaux    

  
	
   

  	
  Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de ********
  du 30 octobre 2024 (fin des rapports de service).

  

 

Vu les faits suivants:

A.                    
Par contrat de droit privé du 10 mars 2021, A.________ a été engagée par
la commune de ******** (ci-après: la commune) en qualité d’employée d’administration
à la Direction ********, à titre temporaire à compter du 15 mars 2021, puis à
titre provisoire dès le 1er juillet 2021, à un taux de 60%. Son lieu
de travail se situait à ********. Son taux d’activité est passé à 75% dès le 1er
février 2022. 

En raison de ses nombreuses absences durant l’année
2022, il n'a pas été possible à la commune de procéder à la nomination
définitive d’A.________ à l’échéance de la période d'une année. Cette dernière
a été nommée à titre définitif le 1er mars 2023, avec effet
rétroactif au 1er décembre 2022. Son traitement consistait en un salaire
brut mensuel de 4'468 fr., comprenant un salaire brut de base de 3708 fr.75,
une participation à la prime d’assurance maladie de 84 fr.25, une allocation
familiale par 300 fr., un supplément statutairement prévu d’allocation
familiale de 300 fr. et une allocation de ménage de 75 francs. 

B.                    
A compter du mois de septembre 2023, A.________ a accumulé les arrêts de
travail pour cause de maladie, soit du 7 au 8 septembre à 100% (certificat du 7
septembre 2023 de ********, à ********), du 11 septembre au 2 octobre à 100%
(certificats des 11 et 21 septembre 2023 du Dr ********, médecin à ********),
puis du 17 au 31 octobre à 50% (ibidem). Par mail du 11 septembre 2023, elle a
informé sa supérieure qu’elle souffrait de malaises et de vertiges, accompagnés
de migraines. Depuis le 16 novembre 2023, A.________ est en arrêt de travail à
100% et n’a pas repris ses activités. Elle est suivie par le Dr ********,
médecin à ********, et par ********, à ********. 

En parallèle, A.________ est apparue à cette époque
sur plusieurs publications sur les réseaux sociaux, la montrant en train de
vaquer à des activités personnelles, parfois en compagnies d’autres
collaboratrices de la commune, également en arrêt maladie de longue durée.
Cette situation a provoqué la colère d’autres collaborateurs.  

C.                    
Le dossier d’A.________ a été examiné par le médecin-conseil de
l’assureur perte de gain de la commune, B.________ (ci-après: B.________). Ce
dernier est arrivé à la conclusion que l’intéressée disposait d’une capacité de
travail de 50% de son taux de 75% dès le 15 avril 2024, respectivement de 100%
du même taux dès le 1er mai 2024 dans son activité habituelle auprès
d’un autre employeur. Par courrier du 26 mars 2024, B.________ a informé A.________
qu’elle lui verserait l’indemnité perte de gain à bien plaire et sans
reconnaissance d'obligation jusqu’au 30 avril 2024. Se fondant sur l'avis du
médecin-conseil de son assureur, la commune a cessé de verser 50% du salaire d'A.________
dès le 16 avril 2024 avant de cesser tout versement à compter du 1er
mai 2024.

D.                    
A.________ n’a pas repris ses activités; elle a déclaré contester
l’interruption du versement de l’indemnité journalière et a entrepris des
démarches auprès du Centre social régional afin d’obtenir le revenu d’insertion
en avance sur son traitement, en garantie de la couverture de son minimum
vital. Dans son attestation du 2 mai 2024, le Dr ******** a indiqué ce qui
suit:

"Je
soussigné, confirme suivre la patiente ci-dessus à ma consultation depuis le 16
novembre 2023.

J’atteste que la
patiente est suivie en parallèle chez un neurologue pour des migraines
chroniques invalidantes et chez un psychiatre pour une dépression sévère,
influençant gravement sa qualité de vie ainsi que sa capacité de travail.
Actuellement elle est en incapacité de travail à 100% pour une durée
indéterminée.

(…)"

Le 10 octobre 2024, A.________ a saisi le Tribunal
des prud'hommes de l’arrondissement de ******** d’une requête en conciliation
pour des prétentions pécuniaires découlant de la situation qui précède; elle a
fait valoir une situation de "mobbing" et réclamé le paiement des
salaires pour la période de mai à septembre 2024, soit 18'543 fr.75 brut, de la
participation à la prime d’assurance-maladie durant la même période, soit 421
fr.25, des allocations familiales durant la même période, soit 3'000 fr., ainsi
que de l’allocation de ménage durant la même période, soit 300 fr.; cette
requête tend en outre à ce que la commune soit condamnée à "poursuivre,
pendant [son] arrêt pour cause de maladie et au-delà", le versement de
son salaire, y compris allocations familiales, de ménage ainsi que d'autres
avantages contractuellement et statutairement prévus (cause n°P324.047856).

E.                    
Le 15 octobre 2024, la Municipalité de ******** (ci-après: la
municipalité) a fait part à A.________ de son intention de mettre un terme aux
relations de travail, dès l’instant où elle continuait à se prévaloir d'un
arrêt de travail dont la réalité médicale était contestée par le
médecin-conseil de la B.________ et n’était durablement plus en mesure
d’exercer ses fonctions, ce qui constituait un juste motif de résiliation au
sens de l’art. 81 du statut du personnel de l’administration communale
(ci-après: statut) du 1er novembre 2000. Par courriel de son conseil
du 29 octobre 2024, l’intéressée s’est déterminée; en substance, elle a fait
valoir une situation difficile, affirmant que celle-ci serait liée à une
situation de mobbing, en se référant à la requête de conciliation. Elle a
également fait valoir que la résiliation des rapports de service serait inopportune,
donc illicite.  

Par courrier du 30 octobre 2024, la municipalité a
mis un terme aux rapports de service d’A.________ dans les termes suivants:

"(…)

A partir de septembre 2023, vous
vous êtes prévalue d'une incapacité de travail quasiment sans discontinuer,
sous réserve d'une brève reprise en novembre 2023 ; cette incapacité est
destinée à perdurer encore au minimum jusqu'à fin novembre selon le dernier
certificat que vous avez produit. Vous ne donnez aucune date de reprise, même
éventuelle.

En mars 2024, notre assureur, la B.________,
vous a soumise à une expertise. Il en ressort que vous êtes apte à entreprendre
toute activité sans limite auprès de tout employeur à compter du 1er mai 2024,
et que votre atteinte à la santé ne justifie plus d'incapacité de travail. Plus
aucune rémunération ne vous a été versée dès cette date.

De votre côté, vous persistez à
affirmer que vous seriez dans l'incapacité de reprendre votre activité auprès
de la Commune de ********, votre médecin écrivant même qu'aucune amélioration
ne serait possible, et ceci sans limite de temps, en raison des «problèmes
psychologiques causés par le litige avec» la Commune.

Cette impossibilité - supposé
qu'elle existe - n'est pas d'origine médicale. Vous vous déclarez en réalité
absolument incapable d'envisager un retour à votre emploi dans une quelconque
perspective temporelle.

Nous ne pouvons dès lors que
constater que vous ne remplissez plus les conditions dont dépend votre
engagement et que, ainsi, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des
rapports de service ne peut être maintenue, au sens de l'art. 81 al. 2 du
Statut du personnel de ********.

Vous affirmez que votre état de
santé serait consécutif à un mobbing subi. Cette affirmation est fermement
contestée. Elle est du reste contraire à ce que vous avez toujours affirmé à
votre hiérarchie, que vous avez au contraire remercié de vous avoir soutenue
dans vos difficultés personnelles. Nous ne pouvons que relever qu'elle n'est
invoquée, pour la première fois, qu'au stade d'une action en justice. Elle n'a
pas la moindre substance; comme le rappelle le Tribunal fédéral, il faut garder
à l'esprit que le mobbing peut n'être qu'imaginaire, sinon même être allégué
abusivement pour tenter de se protéger contre des remarques et mesures
justifiées (arrêts 4A_310/2019 du 10 juin 2020 consid. 4.1.1; 4A_714/2014 du 22
mai 2015_consid. 2.2; 4A_381/2014 du 3 février 2015 consid. 5.1; 4A_680/2012 du
7 mars 2013 consid. 5.2; 4A_381/2011 du 24 octobre 2011 consid. 4; 4C.343/2003
du 13 octobre 2004 consid. 3. 1). En l'espèce, le mobbing n'existe pas. Son
invocation pour la première fois dans la procédure que vous avez déposée paraît
davantage ressortir à l'hypothèse de l'usage abusif envisagée par le Tribunal
fédéral.

Dans des rapports de droit privé,
votre contrat aurait pu être résilié dès l'écoulement d'une période de protection
de 90 jours, soit dès janvier 2024; la jurisprudence récente (ATF 150 III 78)
précise qu'un tel licenciement n'est pas abusif, quand bien même l'état de
santé prétendu serait consécutif à des difficultés professionnelles. En
l'espèce, la Commune n'a pas agi avec précipitation. Elle ne peut toutefois que
constater qu'après plus d'une année de maladie, vous n'envisagez aucune forme
de retour au travail, et que les perspectives de reprise sont nulles. Elle ne
peut donc que mettre un terme au contrat, rappelant que le Statut prévoit en ce
cas une résiliation avec effet immédiat.

Dès lors, nous
vous informons par la présente, de la fin de nos relations contractuelles, avec
effet immédiat, soit au 30 octobre 2024, pour justes motifs au sens de l'art.
81 al. 2 du Statut du personnel de la ********.

(…)"

Ce courrier n'indiquait pas de voie de droit, ni de
délai pour être contesté. Par courrier du 8 novembre 2024, le mandataire de la
municipalité a toutefois précisé que la décision de licenciement pouvait faire
l'objet d'un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) dans un délai de 30 jours dès sa notification.

La municipalité a proposé à A.________ de la
rencontrer, afin qu’elle puisse s'expliquer sur les accusations de mobbing
alléguées dans sa requête en conciliation. Au cours de la séance du 15 novembre
2024, les représentants de la municipalité ont rappelé à l’intéressée qu’aucune
plainte n’avait été formulée à cet égard avant le dépôt de la requête en
conciliation. A.________ s’est engagée à fournir à la municipalité l’identité
des collaborateurs auxquels elle s’était plainte. 

F.                    
Par acte du 20 novembre 2024, A.________ a saisi la CDAP d’un recours
contre la décision municipale du 30 octobre 2024; elle a pris les conclusions
suivantes:

"(…)

Préalablement

III.           Confirme respectivement prononce l’effet suspensif à
l'encontre de la décision rendue le 30 octobre 2024 par la ******** signifiant
à A.________ son licenciement avec effet immédiat pour le 31 octobre 2024.

Quant au fond

IV.          Principalement, constate la nullité de la décision
rendue le 30 octobre 2024 par la ******** signifiant à A.________ son
licenciement avec effet immédiat pour le 31 octobre 2024.

V.           Subsidiairement, annule la décision rendue le 30 octobre
2024 par la ******** signifiant à A.________ son licenciement avec effet
immédiat pour le 31 octobre 2024 et, par voie de conséquence, réinstalle
intégralement A.________ avec ses qualités, fonctions et traitements
contractuellement prévus.

VI.          Plus subsidiairement, annule la décision rendue le 30
octobre 2024 par la ******** signifiant à A.________ son licenciement avec
effet immédiat pour le 31 octobre 2024 et renvoie la cause par devant la ********
pour rendre une nouvelle décision dans le sens des considérants et de la
présente conclusion."

Dans l'avis d'enregistrement du recours, le juge
instructeur a imparti un délai aux parties pour se déterminer sur la question
de l'effet suspensif. Par courrier du 6 décembre 2024, la recourante a indiqué
que "les circonstances du dossier tendent, en l'état en tout cas, vers
un non-retour"; elle se trouvait d'ailleurs toujours en incapacité de
travail. Dans une correspondance du même jour, l'autorité intimée a conclu à ce
que l'effet suspensif soit retiré au recours, en relevant qu'"étant
donné que la recourante déclare ne pas vouloir ou pouvoir reprendre son poste,
qu'elle n'occupe plus depuis une année, sans limite de temps et qu'elle dispose
contre des assureurs publics et privés des droits lui permettant d'obtenir une
compensation financière suffisante, l'effet suspensif ne se justifie pas".

Au cours de l’audience de conciliation du 17
décembre 2024, le Président du Tribunal de prud’hommes de l’arrondissement de ********,
avec l’accord des parties, a suspendu la cause n°P324.047856 jusqu’au 30 juin
2025.

Dans sa réponse du 5 février 2025, la municipalité
propose le rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité et la
confirmation de la décision attaquée; elle a produit son dossier et a requis la
production du dossier complet de l’intéressée auprès de Vaudoise assurances.

 Le 24 février 2025, A.________ a également assigné B.________
devant la Chambre patrimoniale cantonale en paiement des salaires pour la
période de mai à septembre 2024, soit 18'543 fr.75 brut, de la participation à
la prime d’assurance-maladie durant la même période, soit 421 fr.25, des
allocations familiales durant la même période, soit 3'000 fr., ainsi que de
l’allocation de ménage durant la même période, soit 300 francs (cause
n°CC25.010338).

Faisant droit à la demande d’A.________, le juge
instructeur lui a accordé, par décision du 4 mars 2025, l’assistance judiciaire,
avec effet au 20 novembre 2024. 

Par avis du même jour, le juge instructeur a
constaté que la requête tendant à l’octroi de l’effet suspensif lui paraissait
sans objet, dès l’instant où, invitée à dire si elle voulait regagner son poste
de travail, l’intéressée avait indiqué que les "circonstances du
dossier tendent, en l'état en tout cas, vers un non-retour" et
que la problématique du versement du salaire pendant les mois de mai à
septembre 2024 faisait l'objet d'une autre procédure devant le Tribunal des
prud'hommes de l'arrondissement de Lausanne.

Dans le même avis, le juge instructeur a relevé qu'à
première vue, la Cour de céans était compétente pour connaître du recours. Si
l'une des parties le demandait, la Cour rendrait un arrêt partiel sur ce point.
Dans le délai imparti pour ce faire, la recourante a requis le prononcé d'un
tel arrêt. Par arrêt partiel du 8 avril 2025, la CDAP s’est déclarée compétente
pour connaître du recours formé par A.________ contre la décision rendue à son
encontre le 30 octobre 2024 par la Municipalité de la ********. 

Dans sa réplique du 19 mai 2025, A.________ a confirmé
ses conclusions.

Dans sa duplique du 8 juillet 2025, la municipalité a
confirmé les siennes.

Par avis du 9 juillet 2025, le juge instructeur a
indiqué aux parties que la cause lui paraissait en état d’être jugée.

G.                    
Le 3 octobre 2025, A.________, par la plume de son conseil, a requis la "réouverture
de l’instruction". A l’appui de sa demande, il a produit le
rapport médical délivré le 30 septembre 2025 par le Dr C.________, médecin
psychiatre à ********, à l’attention du médecin-conseil de B.________, dont on
cite les extraits suivants:

"(…)

B.________, rapport maladie (visite) du 12.03.24: selon l'assurée, sa responsable la considérerait comme «sa
secrétaire». Elle ne pourrait faire du télétravail, alors que ce serait
possible. Les relations avec sa directrice seraient explosives. Sa directrice
serait selon l'assurée intrusive, lui imposant notamment ses jours de vacances
sans l'écouter. Antécédent d'arrêt de travail en 2020 pour dépression. On
relève une «chute libre» dans la relation à son mari, dès naissance de son
enfant en octobre 2020. Début 2023, elle serait «tombée dans les pommes» à
trois reprises au travail. Présence d'un arrêt maladie en octobre 2023. En
raison de remaniements professionnels, l'assurée se serait retrouvée dans un
petit bureau avec sa directrice, alors qu'elle aimait être auparavant accueillie
par les enfants le matin. En plus des migraines, son psychiatre lui aurait
parlé d'une dépression sévère. Elle dit avoir des migraines 22 jours sur 30.
Elle se sent très fatiguée, n'a pas le moral, a fait une crise d'angoisse hier.
Elle a besoin de sa sœur pour traiter son courrier. Elle prend de la Fluoxétine
20 mg depuis mi-février 2024. Avant elle prenait de la Sertraline 100 mg (mais
cela ne lui convenait pas). Elle prend aussi du Xanax 0.25 mg et du Zopiclone
7.5mg. Elle dort avec des coupures. Elle voit le psychiatre des Toises chaque
3-4 semaines, et une psychologue au sein de ce centre (1 à 2 fois par semaine).
Elle a déjà été séparée en 2016, puis divorcée en 2018. Elle s'est remariée en
septembre 2020 et s'est séparée en 2022. Elle vit seule avec son fils. Les
parents de l'assurée sont décrits comme soutenants. Au moment du rapport, elle
précise qu'elle n'arrive pas à sortir avec ses meilleures amies (elle en a 5).
Elle aimait la randonnée, le ski et la lecture mais ne ferait «rien de tout cela
à présent». Le déroulement de sa journée est ensuite décrit. Dans les
limitations, on relève qu'elle n'est pas à l'aise, qu'elle craint de sortir,
n'a pas envie d'être vue. Elle aurait fait une crise d'angoisse au restaurant,
lui imposant de faire demi-tour. Elle a fait une demande AI il y a 2-3
semaines. Elle dit ne pas pouvoir conduire à cause de ses médicaments

(…)

1. Anamnèse

(…)

En ce qui concerne les études et l'anamnèse professionnelle ultérieure 

(…)

L'assurée
a ensuite été engagée comme secrétaire au sein de la ********. En avril 2023,
elle signale des tensions significatives, un entretien avec les RH.
L'expertisée explique qu'on lui aurait demandé de prendre parti dans un conflit
au sein de la structure. L'assurée aurait toutefois estimé que cela ne la
concernait pas directement. On lui aurait alors reproché «de ne pas avoir
d'esprit d'équipe, de ne pas soutenir sa direction». L'assurée décrit une
péjoration de son état psychique, avec initialement des problèmes neurologiques
(migraines) qui auraient provoqué plusieurs malaises (même avec perte de
connaissance), dont l'un devant plusieurs personnes au travail. Elle déclare
avoir « beaucoup pris sur elle, en essayant de revenir au travail, dans un climat
où on lui disait que les migraines ce n'était rien, ce n'était pas une maladie
». L'assurée déclare avoir été ensuite mise en arrêt de travail complet, avant
que, selon ses explications «La B.________ décide de couper les indemnités en
avril 2024». Depuis lors elle explique qu'elle n'a plus retravaillé et qu'elle
a accumulé des dettes, ayant dû récemment résilier son appartement (elle vit
actuellement avec son fils chez ses parents) par manque de moyens financiers.

(…)

3. Status
actuel (constatations objectives): 

(…)

Echelle de dépression MADRS du 29.09 2025:

Score
37/60, compatible avec une symptomatologie dépressive sévère.

(…)

Au sujet du pronostic, l'évolution de
l'assurée depuis le début de son arrêt de travail n'est pas rassurante. Les
troubles s'inscrivent maintenant dans la chronicité, avec un important étayage
externe et des facteurs de résistance aux traitements dispensés jusqu'à ce
jour. Des démarches AI ont été visiblement instaurées, ce qui est adéquat au vu
du manque d'évolution clinique depuis le début de l'arrêt de travail. Une
incapacité de travail durable doit être postulée à l'issue de la présente
expertise.

(…)

5. Diagnostics
selon ICD 10:

F33.2
Trouble dépressif récurrent, épisode actuel sévère, sans symptômes psychotiques

Z73.1
Traits de personnalité anxieux / évitants et émotionnellement labiles

(…)

7. Capacité de travail

7.1 Une reprise du travail partielle ou totale est-elle envisageable
dans l'activité habituelle?

Non,
cela est incompatible avec l'état clinique de l'assurée.

(…)

7.2 D'autres causes sans rapport avec l'affection, empêchent-elles une
reprise de l'activité?

Actuellement,
la symptomatologie psychiatrique de l'assurée est au premier plan, bien qu'elle
ait visiblement vécu des conflits au sein de son dernier emploi.

Si
oui, lesquelles et dans quelle mesure

Selon
mon analyse les troubles psychiques (affection) sont au premier plan de
l'incapacité de travail.

7.3 Une capacité de travail dans une activité adaptée à son état de
santé est-elle raisonnablement exigible :

Auprès
de l'employeur actuel?

Non.

Auprès
d'un autre employeur?

Non,
au vu de la gravité des troubles psychiques mis en évidence lors de la présente
expertise.

Dans
le cadre du chômage?

Non,
pour l'instant l'assurée ne se trouve pas dans un état clinique compatible avec
un quelconque emploi sur le premier marché de l'emploi.

Quelles
caractéristiques doit avoir cette autre activité compte tenu de l'atteinte à la
santé?

Actuellement,
aucune activité n'est compatible avec l'atteinte à la santé.

A
partir de quand et à quel taux une telle reprise est-elle envisageable?

Au
vu de la complexité du cas et de l'intrication de facteurs de mauvais
pronostic, il est pour l'instant impossible de définir une date et un taux
précis. Il est probable que le cas évolue vers l'incapacité de travail durable.

7.4 Quel est votre pronostic?

Comme
mentionné plus haut dans l'expertise, le pronostic apparaît très réservé à
l'issue de cette expertise, en raison de facteurs défavorables (conflit
professionnel mal surmonté par l'assurée, fragilisation par un divorce et une
période de fort investissement avec un enfant en bas âge, précarisation de la
situation financière avec perte récente du logement et dépendance accrue
vis-à-vis des parents, aggravation d'une pathologie migraineuse, sur la toile
de fond de traits pathologiques de personnalité).

(…)"

Considérant en droit:

1.                     
La décision attaquée porte sur la résiliation par la municipalité des
rapports de service d'une fonctionnaire nommée à titre définitif (cf. art. 77
let. d du statut). Elle peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal
(art. 3 al. 1 et 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), dans la mesure où les rapports en
question sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité, fondée sur
un statut du personnel adopté par la commune (arrêt partiel GE.2025.0356 du 8
avril 2025 consid. 3b; arrêt CDAP GE.2024.0180 du 21 mai 2024 consid. 1b/bb,
réf. citées). Déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait
en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier
art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

2.                     
Bien qu’elle n’ait formellement pas requis la tenue d’une audience, la
recourante offre de prouver plusieurs de ses allégations par son
interrogatoire. Pour sa part, l’autorité intimée a requis l’audition d’un
témoin et la production du dossier de la recourante ouvert auprès de B.________.

a) Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29
al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à
tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48
consid. 4.1.1). A teneur de l’art. 27 LPA-VD, la procédure est en principe
écrite (al. 1). Lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, l'autorité peut
tenir audience (al. 2). Lorsque les circonstances l'exigent, le Tribunal
cantonal peut ordonner des débats (al. 3). Vu l’art. 28 LPA-VD, l'autorité
établit les faits d'office (al. 1). L’art. 29 al. 1 LPA-VD confère à l'autorité
la faculté de recourir aux moyens de preuve suivants: audition des parties
(let. a); inspection locale (let. b); expertises (let. c); documents, titres et
rapports officiels (let. d); renseignements fournis par les parties, des
autorités ou des tiers (let. e); témoignages (let. f). Vu l’art. 23 LPA-VD, ces
règles s’appliquent également à la procédure devant la CDAP. Les parties
participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A ce titre,
elles peuvent notamment présenter des offres de preuve au plus tard jusqu’à la
clôture de l’instruction (art. 34 al. 2 let. e LPA-VD). L’autorité n’est
toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28
al. 2 LPA-VD). Elle doit examiner les allégués de fait et de droit et
administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée
dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). 

A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère
cependant pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition
de témoins. Le droit de faire administrer des preuves suppose en outre que le
fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire
pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et
délais prescrits par le droit cantonal (v. ATF 119 Ib 492 consid. 5b/bb p.
505). Par ailleurs, de façon plus générale, cette garantie constitutionnelle
n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à
modifier son opinion (cf. ATF 147 IV 534 consid. 2.5.1 p. 541; 145 I 167
consid. 4.1 p. 171; 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299, 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131
I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429). Ainsi, le juge peut
renoncer à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont
les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la
solution du cas, que la preuve résulte déjà de constatations versées au dossier
ou lorsqu'il parvient à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives
pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener à modifier
son opinion (cf. ATF 144 II 427 consid. 3.1.3 p. 435).

b) En l’occurrence, la recourante fait valoir que
ses arrêts de travail résultent d'une situation de tensions professionnelles, soit
de harcèlement psychologique au sein de ******** de ********. Selon ses
explications, ces tensions seraient apparues dès l’instant où elle a été convoquée
par les ressources humaines et le chef de service, afin de connaître son avis
sur la situation pédagogique de ********, bien qu’elle ne fût pas concernée par
la situation. Ces tensions auraient engendré chez elle des migraines, des
vertiges, des nausées et des évanouissements. La recourante entend démontrer par
là que son employeur aurait directement causé sa maladie, situation grave qui,
en droit du travail, conduit à qualifier d’abusive la résiliation pour cause de
maladie persistante au sens de l'art. 336 al. 1 let. a CO, lorsque celui-ci
omet de prendre les mesures de protection du travailleur, telles que celles
prévues à l'art. 328 al. 2 CO, et que le travailleur est devenu malade pour
cette raison (v. ATF 150 III 78 consid. 3.1.3 p. 81; 136 III 513 consid. 2.3 p.
515; ATF 132 III 115 consid. 2.1 p. 117; ATF 131 III 535 consid. 4.2 p. 538). Cependant
les allégations de la recourante sont uniquement étayées par le rapport du 30
septembre 2025 du Dr C.________, qui ne fait que reprendre ses propres
déclarations, et cette dernière n’a pas requis l’audition de ses médecins, ni
de ses anciens collègues. Dès lors, on ne voit pas que son audition soit
nécessaire pour trancher le sort du recours, ceci d’autant moins qu’elle s’est
exprimée à deux reprises par écrit. 

L’autorité intimée offre, pour sa part, de prouver
par l’audition d’un témoin la présence de la recourante sur des photographies
publiées sur les réseaux sociaux à l’époque où elle était en arrêt de travail.
Dans la mesure où ces photographies ont été produites, de même qu’une vidéo
publiée, et que leur véracité n’est pas contestée, on ne voit pas qu’il
s’imposerait de recueillir une déposition à cet égard. De même, il ne s’impose
nullement d’ordonner la production du dossier de B.________, ceci d’autant
moins que la décision que cette dernière a prise le 26 mars 2024 n’a pas été
contestée et est entrée en force, quand bien même la recourante a assigné
ultérieurement cette compagnie devant les juridictions civiles.

c) Ainsi, l’état de fait retenu dans la décision,
tel qu’il résulte du dossier et malgré les critiques de la recourante, suffit
en l’occurrence pour permettre à la cour de statuer en connaissance de cause. Le
litige a trait, comme on le verra ci-dessous, à des questions d’ordre
principalement, sinon exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un
plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Autrement dit, par appréciation
anticipée des preuves, il n’y a pas lieu de donner suite aux réquisitions d’instruction
présentées par les parties.

3.                     
Sur le plan matériel, seule est litigieuse en l’occurrence la
résiliation du 30 octobre 2024. La recourante fait valoir que, faute de bonne
foi de l’autorité intimée, la décision entreprise serait viciée et doit être
annulée.

a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne
foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 144 II 49
consid. 2.2 p. 52; arrêt TF 2C_667/2018 du 7 mai 2019 consid. 7.1). Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent
obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une
situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait
pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu. Il faut encore que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une
correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la protection
de la confiance (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538; 137 II 182 consid. 3.6.2 p.
193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72-73; 131 II 627 consid. 6.1; 129 II 361
consid. 7.1 p. 381 et les références; arrêts TF 2C_398/2020 du 5 février 2021
consid. 6.1; 1C_587/2017 du 19 mars 2018 consid. 3.1; 1C_179/2016 du 10 mai
2017 consid. 7.1; CDAP AC.2017.0417 du 23 juillet 2018 consid. 4a; v.
s’agissant de l’applicabilité de ce principe dans la fonction publique, Héloïse
Rosello, Les influences du droit privé du travail sur le droit de la fonction
publique, Genève/Zurich/Bâle 2016, n. 133, n. 541, réf. citées).

b) Dans un argumentaire que l’on n’hésitera guère à
qualifier d’abscons, la recourante estime qu’au vu de l’interprétation que
l'autorité intimée fait des dispositions du statut, il serait légitime de
remettre en question la validité de la décision attaquée. La recourante fait
valoir qu’elle se trouvait dans une profonde incertitude s’agissant de la
nature de l’acte attaqué et se plaint également de ce que celui-ci ne fasse
aucune mention de la voie et du délai de recours, contrairement aux exigences
de l’art. 42 let. f LPA-VD. On rappelle à cet égard que le destinataire d'un
acte ne contenant pas l'indication des voies de droit et ne mentionnant pas
qu'il s'agit d'une décision ne peut pas simplement l'ignorer. Il est au
contraire tenu de l'attaquer dans le délai ordinaire pour recourir ou, en cas
de doute, d'entreprendre, dans un délai raisonnable, les démarches nécessaires
pour sauvegarder ses droits, notamment se renseigner sur les moyens d'attaquer
cet acte (arrêts TF  2C_107/2024 du 19 août 2024
consid. 5.2; 2C_1052/2021 du 27 décembre 2022 consid. 4.4; 9C_71/2020 du 16
septembre 2020 consid. 4.2.3 et les références citées). En l’espèce, la
recourante était assistée lorsque la décision de mettre un terme aux rapports
de service lui a été notifiée; elle n’ignorait pas que les rapports de service
résultaient de l’acte unilatéral de nomination du 1er mars 2023,
lui-même fondé sur les art. 5 et 6 du statut du personnel de la commune. Ainsi,
elle pouvait, sans guère de difficultés, comprendre que le courrier du 30
octobre 2024 était bien une décision au sens où l’entend l’art. 3 al. 1 LPA-VD
et que celle-ci pouvait être attaquée devant la CDAP dans les trente jours dès
sa notification, conformément à l’art. 95 LPA-VD. Il importe peu à cet égard que
l’art. 87 du statut prévoie que "toute décision prise par la
Municipalité, concernant la situation d'un fonctionnaire, peut faire l'objet
d'un recours dans les 20 jours auprès du Tribunal administratif";
cette disposition, qui renvoie du reste à l’ancienne loi cantonale du 18
décembre 1984 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA) n’a pas
été adaptée lors de l’adoption ultérieure de la LPA-VD. Du reste, à supposer que
la recourante ait eu un doute à cet égard, le conseil de l’autorité intimée l’a
expressément rappelé à son conseil dans sa correspondance du 8 novembre 2024.
Surtout, la recourante a formé recours contre la décision du 30 octobre 2024 en
temps utile, comme on l’a vu.

c) Dans ces conditions, le vice dont l’acte attaqué
était entaché ne conduit pas à son annulation et c’est à tort que la recourante
se plaint d’une violation du principe de la bonne foi.

4.                     
 L’autorité intimée a fait application dans le cas d’espèce de l’art. 81
du statut pour mettre un terme aux rapports de service. Pour la recourante, les
conditions prévues par cette disposition n’étaient cependant pas réalisées, ce
qui doit entraîner, selon elle, l’annulation de la décision attaquée.

a) L'organisation de l'administration fait partie
des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28
février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au
Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux
et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant
la compétence de nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer
leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La
commune est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de
travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la
municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de
son administration, en particulier s'agissant de la création, de la
modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon
fonctionnement (cf. arrêts CDAP GE.2022.0254 du 17 mars
2023 consid. 3a/aa; GE.2020.0224 du 7 décembre 2021 consid. 4a; GE.2011.0198
du 20 février 2012 consid. 1). L'exercice de ce pouvoir est limité par les
principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la
légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité,
l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 I 113 consid. 6.4.2;
108 Ib 209; CDAP GE.2020.0224 précité consid. 4a; cf. Rosello, op. cit., n° 535
p. 264; Hänni/Meier, Der Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht, in:
Häner/Waldmann [édit.], Brennpunkte im Verwaltungsprozess, Zurich
2013 p. 157). 

Force est ainsi de constater que, dans les litiges
relatifs aux licenciements de fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne
dispose pas du même pouvoir d’appréciation que l’autorité qui a rendu la
décision. Le tribunal ne peut notamment pas revoir l'opportunité de la décision
attaquée (cf. art. 98 LPA-VD) et doit, s’agissant des faits, exercer son
pouvoir d'examen avec beaucoup de retenue (dans ce sens, arrêts GE.2019.0119 du
14 avril 2022 consid. 3a; GE.2020.0189 du 12 juillet 2021 consid. 3; GE.2014.0040
du 18 juin 2015 consid. 2). En revanche, comme on l’a dit plus haut, son
pouvoir d’examen sur les questions juridiques soulevées par les parties n’est
pas limité (arrêt GE.2022.0253 du 22 mai 2023 consid. 2).

b) aa) Les rapports de travail de droit public ne
sont en principe pas soumis aux dispositions du code des obligations, à
l'exception des art. 331 al. 5 et 331a à 331e CO, relatifs aux rapports
juridiques avec l'institution de prévoyance (art. 342 al. 1 let. a CO). Aussi
bien le statut de la fonction publique peut-il être librement organisé par les
cantons (arrêts TF 8C_643/2014 du 12 décembre 2014 consid. 4.3; 2P.219/2006 du
23 novembre 2006 consid. 2.2; 1P.37/2000 du 17 mai 2000 consid. 2b). Ce statut,
qui est en général globalement plus favorable, peut toutefois comporter, par
rapport au code des obligations, des contraintes plus sévères sur certains
points (arrêts TF 2P.121/2005 du 19 juillet 2005 consid. 4.2; 2P.82/1994 du 19
août 1994 consid. 3d; 2P.336/1992 du 31 août 1993 consid. 3c). Les règles
relatives au contrat de travail sont seulement applicables à titre subsidiaire,
en cas de lacunes dans la réglementation ou si celle-ci le prévoit (ATF 139 I
57 consid. 5.1 p. 60; 138 I 232 consid. 6.1 p. 238, références citées). L'application
du code des obligations à titre de droit cantonal supplétif n'oblige en
principe pas le juge administratif à interpréter les normes concernées comme
elles le sont en droit privé; il peut tenir compte des spécificités du droit
public (cf. outre les ATF précités, arrêt TF 2C_860/2008 du 20 novembre 2009
consid. 3.2, réf. citée).

bb) Aux termes de l’art. 81 du statut:

"La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire avec
effet immédiat et pour justes motifs, après l'avoir entendu.

Constituent de
justes motifs le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont
dépend la nomination et qui font que, selon les règles de la bonne foi, la
poursuite des rapports de service ne peut être exigée.

Le dommage résultant
des faits justifiant le renvoi peut faire l'objet d'une action pécuniaire."

La résiliation pour justes motifs n'est pas une
mesure disciplinaire, mais une mesure administrative qui tend essentiellement à
permettre la résiliation des rapports de service lorsque, selon les règles de
la bonne foi, leur continuation ne peut plus être exigée des autorités sans
quoi un préjudice important serait porté au bon fonctionnement de
l'administration, à sa considération et à la confiance qu'elle-même et les
citoyens placent dans ses agents. Elle n'a ainsi pas le caractère d'une
sanction et n'implique pas nécessairement une faute du fonctionnaire. Les
justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou d'employés de l'État peuvent
procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi,
excluent la poursuite des rapports de service, même en l'absence de faute. De
toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances que
l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou
de situations qui lui sont imputables (cf. arrêts TF 1C_171/2024 du 11 avril 2025
consid. 3.2; 8C_612/2022 du 27 février 2023 consid. 5.5; 8C_676/2021 du 27 juin
2022 consid. 2; voir plus particulièrement: Peter Hänni, La fin des rapports de
service en droit public, in: RDAF 1995, p. 421 ss; Tomas Poledna,
Diziplinarische und administrative Entlasssung von Beamten. Vom
Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, in: ZBl 1995 p. 49 ss). 

L’ouverture d’une procédure de renvoi pour justes
motifs n’implique pas nécessairement une faute de l’agent. Il suffit que ce
dernier se trouve dans une situation telle que la continuation des rapports de
service soit préjudiciable aux intérêts de la commune. Cela recouvre toutes les
circonstances qui, d’après les règles de la bonne foi, font admettre que
l’autorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports de service (arrêt CDAP
GE.2010.0096 du 6 juillet 2012 consid. 4a; TA GE.2005.0094 du 7 août 2006 consid.
4a). Des raisons objectives telles que l’incapacité de travailler
en raison de problèmes de santé ou la suppression d’un poste pour des raisons
organisationnelles suffisent à justifier objectivement un licenciement (cf. Ewa
Surdyka, Der sachliche Kündigungsgrund im öffentlichen Personalrecht, in:
Jusletter 13. Januar 2025, pp. 5 et 15). Il en va ainsi de l’incapacité durable
ou permanente de travail lorsqu’il existe une inaptitude médicale
suggérant, voire rendant inévitable, la résiliation des rapports de service. Ainsi,
il a été jugé qu’il n'était pas objectivement insoutenable de
licencier un fonctionnaire qui, pour des raisons de santé, n'est plus apte à
occuper son poste et ne sera pas en mesure de le reprendre ou de le poursuivre
à long terme (ATF 124 II 53 consid. 2b/bb p. 57; arrêt TF 8C_686/2013 du 2 mai
2014 consid. 5.3). 

En principe, un licenciement est
objectivement justifié si le maintien en emploi du fonctionnaire concerné est
contraire à l'intérêt public, notamment au bon fonctionnement de
l'administration (arrêts TF 8C_686/2013 déjà cité consid. 5.3; 8C_826/2009 du 1er juillet 2010 consid. 2; cf. ég. Surdyka,
op. cit., p. 5; Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2e
éd. Zurich 2008, pp. 549 et 558). De même, il n’est
pas arbitraire de considérer qu'un fonctionnaire est inapte à remplir les
exigences du poste lorsqu'il est dans l’incapacité, pour des raisons de santé,
à retourner au poste de travail pour lequel il a été engagé, bien qu'il soit
apte à exercer une autre activité (arrêt TF 1C_120/2024 du 18 novembre 2024
consid. 2.2.4). Cependant, une inaptitude ou une incapacité
générale du fonctionnaire liée à l'état de santé pour l'activité précédemment
exercée est requise; tant qu'il existe une perspective raisonnable que la
personne concernée puisse reprendre définitivement son travail ultérieurement,
le licenciement est inadmissible et le salaire reste dû (ATF 124 II 53 consid.
2b/aa p. 57).

Lorsque les conditions de la résiliation sans
préavis du rapport de travail des employés public sont définies de la même
manière qu’à l'art. 337 al. 2 CO, la pratique développée dans la jurisprudence
de droit privé peut être prise en compte pour déterminer si l'on peut attendre
de l’autorité qu'elle maintienne ou non les rapports de service (cf. Martin
Wirthlin, Dienstrecht im Spannungsfeld zwischen öffentlichem und Privatrecht, in:
ZBJV 2019, p. 57s. not. 74, avec référence à l’ATF 143 II 443 consid. 7.3).
Conformément aux principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral en
droit privé au sujet de l’art. 337 CO, qui peuvent être appliqués par analogie
en droit de la fonction publique (ATF 143 II 443 consid. 7.3 p. 456; arrêts TF
1C_10/2025 du 18 juillet 2025 consid. 2.1; 1C_308/2024 du 3 décembre 2024
consid. 2), la résiliation immédiate pour justes motifs doit être admise de
manière restrictive (ATF 130 III 28 consid. 4.1 p. 31; 127 III 153
consid. 1a p. 154;
351 consid. 4a p. 353; arrêt TF 4A_620/2019 du 30 avril 2020
consid. 6). 

cc) En tant que les rapports de service relèvent du
droit public, l'employeur doit respecter le principe de la proportionnalité
(art. 5 al. 2 Cst.). Celui-ci exige qu'une mesure restrictive soit apte à
produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent pas être atteints par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé
et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou
privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant
une pesée des intérêts; ATF 143 I 403 consid. 5.6.3; 142 I 76 consid. 3.5.1; v.
ég. Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol.
III. L'organisation des activités administratives. Les biens de l'Etat, 2e
éd. Berne 2018, p. 632). L'intérêt public doit être mis en
balance avec l'intérêt individuel du fonctionnaire à continuer à fournir sa
prestation (Surdyka, op. cit., p. 5).

c) En la présente espèce, la recourante est en arrêt
de travail depuis le 16 novembre 2023, sans interruption. La Municipalité a
fait application de l’art. 45 par. 6, 1ère phrase, du statut, qui
lui confère la faculté de faire dépendre le droit au traitement du
fonctionnaire absent pour cause de maladie ou d’accident d'un contrôle effectué
par un médecin agréé par elle (ou plutôt par son assurance perte de gain, ce
qui revient au même). La recourante a été soumise à une expertise du
médecin-conseil de l’assurance perte de gain de la commune, à l’issue de
laquelle ce praticien a retenu qu’elle était apte à entreprendre toute activité
sans limite auprès de tout employeur à compter du 1er mai 2024 et
que son atteinte à la santé ne justifiait plus d'incapacité de travail. Or,
ceci nonobstant, la recourante n’a pas repris ses activités. Après avoir mis un
terme, le 30 avril 2024, au traitement de la recourante, l’autorité intimée lui
a fait part, le 15 octobre 2024, de son intention de résilier les rapports de
service. Après avoir recueilli les explications de la recourante, l’autorité
intimée a mis un terme à ses fonctions, le 30 octobre 2024, conformément à
l’art. 81 du statut, au motif que cette dernière ne remplissait plus les
conditions dont dépendait son engagement, de sorte que, selon les règles de la
bonne foi, la poursuite des rapports de service ne pouvait être exigée. 

aa) En l’occurrence, il ne ressort pas du dossier de
l’autorité intimée que postérieurement à la correspondance de la Vaudoise
assurances du 26 mars 2024, la recourante ait été enjointe de reprendre ses
activités au service de la commune; cela n’est du reste pas allégué. Cette
dernière est demeurée en arrêt de travail, conformément aux indications de son
médecin traitant mais en désaccord avec le médecin-conseil de l'assureur. Toutefois
in casu, l’autorité intimée n’a pas reproché à la recourante une violation
fautive de son devoir de fidélité; elle a constaté, dans la décision attaquée,
que cette dernière, objectivement en quelque sorte, ne remplissait plus les
conditions de son engagement. En effet, la recourante est empêchée de fournir
ses prestations, à tout le moins depuis le 16 novembre 2023, pour cause de
maladie persistante. Elle invoque à cet égard un congé notifié en temps
inopportun, en violation du délai de protection, ce qui conduirait, selon elle,
à déclarer nulle la décision attaquée, vu l’art. 336c al. 2 CO par analogie. 

On rappelle qu’en droit privé du travail, après
l'échéance du délai de protection de l'art. 336c al. 1 let. b CO, l'employeur
peut en principe librement résilier le contrat du travailleur empêché de
fournir ses prestations pour cause de maladie (v. ATF 136 III 510 consid. 4.4
p. 513; 123 III 246 consid. 5 p. 255), alors même que cette maladie est
elle-même la cause de la résiliation (ATF 124 II 53 consid. 2b/aa p. 56). En
effet, lorsque le travailleur souffre d'une maladie persistante qui l'empêche
de travailler, l'employeur doit pouvoir résilier le contrat; la persistance de
la maladie est alors un juste motif de résiliation (cf. ATF 150 III 78 consid.
3.1.2 p. 81, réf. citées). En l’occurrence, aucune période de protection n’est
toutefois prévue dans le statut du personnel communal; peu importe cependant.
En effet, lorsque l’incapacité de travail est temporaire, la
relation de travail ne peut pas être résiliée en soi et le salaire est toujours
dû, ce qui rend inutile un délai d’attente (v. ATF 124 II 53 consid. 2b/bb p.
57). Dans le droit de la fonction publique, le fait qu’aucune
période de protection contre la résiliation des rapports de service d'un
employé en cas de maladie et d'accident ne soit prévue ne constitue pas une
lacune qu'il appartiendrait au juge de combler en s'inspirant du code des
obligations (cf. ATF 139 I 57 consid. 6 p. 61s.; 124 II 53 consid. 2b/bb p. 57;
arrêts TF 8C_910/2014 du 20 mars 2015 consid. 5.1; 8C_643/2014 déjà cité
consid. 6.3.4). Il est vrai que depuis l’ATF 124, déjà cité, certaines
collectivités publiques ont introduit une telle protection dans leurs
législations respectives; il n'en demeure pas moins que l'absence de règles y
relatives ne saurait être considérée comme arbitraire (cf. ATF 138 I 232
consid. 7 p. 240; arrêt TF 8C_774/2011 du 28 novembre 2012 consid. 5.2; v.
ég. Rosello, op. cit., nos 614/615). En l’espèce, la recourante est en arrêt de
travail sans discontinuer depuis le 16 novembre 2023. Elle se prévaut de
l’attestation médicale du Dr ******** du 2 mai 2024 faisant état d’une
incapacité de travail d’une durée indéterminée. A lire la recourante, cette
incapacité de travail se poursuivait au moment du dépôt du recours. Cette
incapacité n’est donc plus temporaire mais revêt un caractère durable. Au vu du
contenu du rapport médical du Dr C.________ du 30 septembre 2025, il n’existe en effet aucune perspective raisonnable que la recourante puisse
reprendre l’exercice de sa fonction; du reste, non seulement elle ne le
soutient pas, mais ses explications semblent plutôt démontrer qu’elle ne
reviendra pas à son poste. Dans ces conditions, la résiliation des rapports de
service est objectivement justifiée. Il serait en effet contraire à l’intérêt
public de la commune de maintenir ceux-ci pour la forme. 

bb) Sans doute, la recourante fait
grief à l’autorité intimée d’avoir en quelque sorte contourné l’art. 45
par. 2 du statut, disposition qui prévoit qu’en cas d'absence pour cause de
maladie ou d'accident non professionnel, le traitement du fonctionnaire nommé à
titre définitif en entier lui est payé pendant 720 jours. On relève cependant
que cette disposition n’institue pas une période de protection de l’employé
public contre la résiliation des rapports de service en cas de maladie et
d'accident; elle n’a dès lors pas pour effet d’invalider la décision attaquée.
A supposer sur ce point qu’il faille appliquer par analogie l’art. 336c al. 1
let. b CO, disposition qui protège le travailleur contre une résiliation
intervenue pendant une incapacité de travail totale ou partielle résultant
d’une maladie ou d’un accident non imputables à la faute du travailleur durant
90 jours de la deuxième à la cinquième année de service, force serait de
constater que cette période était largement échue le 30 octobre 2024, lorsqu’il
a été mis fin aux rapports de service par la municipalité. 

cc) On ne voit pas que la décision attaquée
soit contraire au principe de la proportionnalité. La résiliation des rapports
de service est fondée sur l'inaptitude avérée de la recourante pour des raisons
médicales. Dès lors qu’il existe un motif admissible et valable, cette
résiliation n’est ni arbitraire, ni disproportionnée (dans ce sens, arrêt TF
8C_686/2013 déjà cité consid. 5.3).  

La recourante soutient cependant que
la décision attaquée serait intervenue contrairement à la bonne foi, dès
l’instant où il s’agit d’un congé-représailles. Sans l’invoquer
expressément, elle se prévaut à cet égard de l’art. 336 al. 1 let. d CO, qui
prévoit qu’un congé est abusif lorsqu’il est donné parce que l’autre partie
fait valoir de bonne foi des prétentions résultant du contrat de travail. Selon
certains auteurs, il importerait non seulement d’appliquer l’art. 336 CO au
droit de la fonction publique, mais aussi dans la mesure du possible, de se
référer à la jurisprudence et à la doctrine en la matière (v. Rosello, op.
cit., n.582). Sur ce point, le Tribunal fédéral a jugé que, de manière analogue
à un licenciement abusif, s'il n'est pas nécessaire que les prétentions émises
par l’employé public aient été seules à l'origine de la résiliation des
rapports de service, il doit s'agir néanmoins du motif déterminant. En d'autres
termes, ce motif doit avoir essentiellement influencé la décision de
l'employeur de licencier; il faut ainsi un rapport de causalité entre les
prétentions émises et le congé signifié au fonctionnaire (cf. arrêt TF 8C_430/2011 du
12 avril 2012 consid. 7, réf. citées). En l’espèce, la recourante rappelle que le 10 octobre 2024, elle avait assigné la commune
en conciliation devant le Tribunal des prud'hommes de l’arrondissement de
Lausanne pour réclamer son traitement pour la période de mai à septembre 2024.
Du reste, c’est dans sa demande que, pour la première fois, la recourante a
évoqué une situation de harcèlement psychologique; on y reviendra. Or, le 15
octobre 2024, l’autorité intimée l’a informée de son intention de mettre un
terme aux relations de travail en raison de son incapacité durable. Pour
l’autorité intimée, il n’y aurait cependant aucun lien entre la résiliation des
rapports de service et un "prétendu" mobbing, allégué postérieurement
à la manifestation de la volonté de résilier le contrat. Peu importe cependant;
dès l’instant où, objectivement, la recourante se trouvait
en incapacité durable de remplir sa fonction pour des raisons médicales, la résiliation des rapports de service devenait de toute façon inévitable.
Le fait qu’entre-temps, la recourante ait fait valoir des prétentions
pécuniaires découlant de la situation qui précède, en alléguant l’existence
d’un harcèlement psychologique ne lui permet pas de mettre en doute la bonne
foi de l’autorité intimée.

d) La recourante fait valoir que son incapacité à
fournir ses prestations trouverait directement sa cause dans le comportement de
son employeur; elle invoque à cet égard une situation de harcèlement
psychologique (mobbing). 

aa) On relève cependant que le statut du personnel
communal ne traite pas expressément de la résiliation abusive. Toutefois,
l'exigence d'un motif objectif de licenciement garantit déjà que le
licenciement ne repose pas sur un motif abusif, de sorte que l'interdiction de
l'abus, telle que prévue à l'art. 336 CO n’est pas applicable en droit de la
fonction publique; elle découle de l'exigence d'une justification objective
(Surdyka, op. cit., p. 7). Dans une situation de ce genre cependant, la
Cour a déjà jugé qu’il convenait de se référer aux dispositions du code des
obligations traitant cette question, soit les art. 336 et ss CO (cf. arrêt GE
2010.0164 du 7 mars 2013 consid. 3b; v. en outre Rosello, op. cit., n°582).
Selon ces dispositions, la résiliation ordinaire du contrat de travail est
abusive lorsqu'elle intervient dans l'une des situations énumérées à l'art. 336
al. 1 CO, situations qui se rapportent aux motifs de la partie qui résilie.
Cette disposition restreint, pour chaque cocontractant, le droit de mettre
unilatéralement fin au contrat (ATF 132 III 115 consid. 2.4 p. 118; 131 III 535
consid. 4.2 p. 539 in medio). En droit privé du travail, il a été jugé que dans
des situations très graves, la résiliation pour cause de maladie persistante
doit être qualifiée d'abusive au sens de l'art. 336 al. 1 let. a CO (ATF 136
III 513 consid. 2.3; 132 III 115 consid. 2.1; 131 III 535 consid. 4.2; arrêts TF
4A_293/2019 du 22 octobre 2019 consid. 3.5.1). Tel ne peut être le cas que
lorsqu'il résulte de manière univoque de l'administration des preuves que
l'employeur a directement causé la maladie du travailleur, par exemple
lorsqu'il a omis de prendre les mesures de protection du travailleur telles que
celles prévues à l'art. 328 al. 2 CO et que le travailleur est devenu malade
pour cette raison (ATF 150 III 78, déjà cité, consid. 3.1.3 p. 81). En droit de
la fonction publique, la résiliation par l’autorité des rapports de service
sera également considérée comme abusive si la collectivité concernée a manqué à
son devoir de diligence envers son employé (Surdyka, op. cit., p.15).

bb) Selon la définition donnée par la jurisprudence,
qui vaut pour les relations de travail fondées tant sur le droit privé que sur
le droit public (arrêts TF 8C_791/2021 du 12 octobre 2022 consid. 3.3; 8D_6/2021
du 23 septembre 2022 et les arrêts cités), le harcèlement psychologique, ou
mobbing, est un enchaînement de propos et/ou d'agissements hostiles, répétés
fréquemment pendant une période assez longue, par lesquels un ou plusieurs
individus cherchent à isoler, à marginaliser, voire à exclure une personne sur
son lieu de travail. La victime est souvent placée dans une situation où chaque
acte pris individuellement peut être considéré comme supportable, alors que
l'ensemble des agissements constitue une déstabilisation de la personnalité
poussée jusqu'à l'élimination professionnelle de la personne visée (arrêts TF 4A_310/2019
du 10 juin 2020 consid. 4.1.1; 4A_652/2018 du 21 mai 2019 consid. 5.1;
8C_107/2018 du 7 août 2018 consid. 5). Il n'y a pas harcèlement psychologique
du seul fait d'un conflit dans les relations professionnelles (cf. par ex.
arrêts TF 4A_439/2016 du 5 décembre 2016 consid. 5.2 et 5.3; 8C_787/2015 du 4
novembre 2016 consid. 3.2.4; 4A_381/2014 du 3 février 2015 consid. 5.2), d'une
incompatibilité de caractères (arrêt TF 2P.39/2004 du 13 juillet 2004 consid.
4.2), d'une mauvaise ambiance de travail, ou du simple fait qu'un supérieur
hiérarchique n'aurait pas toujours satisfait à ses devoirs envers ses
collaborateurs (arrêts TF 8C_74/2019 du 21 octobre 2020 consid. 5.1; 8C_41/2017
du 21 décembre 2017 consid. 3.5 et les références). Comme en droit privé,
l'Etat a le devoir de protéger ses agents pour leur permettre d'exercer leurs
fonctions; il doit notamment éviter qu'ils ne subissent une atteinte illicite à
leur personnalité, au sens des art. 28 ss CC (arrêt TF 2P.57/2005 du 11
août 2005 consid. 6.2, réf. citée). En outre, il incombe à l'employeur public,
comme à l'employeur privé (art. 328 CO), de protéger et respecter la
personnalité du travailleur; il doit prendre des mesures adéquates si un
travailleur fait l'objet d'atteintes de la part de membres du personnel ou de
ses supérieurs (v. ATF 132 III 115 consid. 2.2 p.
117, 257 consid. 5.1 p. 259; 127 III 351 consid. 4b/dd p. 355 s.; arrêts
TF 8C_18/2011 du 7 février 2012 consid. 6.2; 1C_320/2007 du 18 décembre 2007
consid. 3.3; cf. ég. Rosello, op. cit., n°584). 

cc) En l’espèce, la recourante explique que ses
arrêts de travail auraient pour origine une situation de tension
professionnelle au sein de la Direction dont elle dépendait, plus
particulièrement au sein de ******** de ********. Elle reproche à l’autorité
intimée d’avoir été au courant de la situation et de n'avoir, ceci nonobstant, entrepris
aucune mesure, par exemple une enquête. L’autorité intimée conteste fermement
les explications de la recourante. Elle relève, dans la décision attaquée, que
celles-ci ne correspondent pas à ce que la recourante a constamment affirmé à sa
hiérarchie, puisqu’elle a, au contraire, remercié ses supérieurs de l’avoir
soutenue dans ses difficultés personnelles. La recourante allègue à cet égard
avoir été convoquée par les ressources humaines et le chef du service dont elle
dépendait, afin de recueillir son avis sur la situation pédagogique de ********,
bien qu’elle ne fût pas concernée par la situation, selon elle. Elle explique
que des tensions sont apparues et qu’elle s’est vue reprocher un manque
d'esprit d'équipe. Ces tensions auraient provoqué chez elle des problèmes de
migraines, de vertiges, de nausées et d'évanouissements. On relève sur ce point
que ces griefs ont été invoqués pour la première fois, de façon sommaire, à
l’appui de la requête de conciliation dont la recourante a saisi le Président
du Tribunal de Prud’hommes de l’arrondissement de Lausanne le 10 octobre 2024. En
effet, la recourante ne s’est jamais plainte à ses supérieurs de subir un harcèlement
psychologique durant les rapports de travail; du reste, elle n’allègue pas le
contraire. Dans cette requête du reste, la recourante n’en dit guère davantage
que dans son recours; elle n’offre par ailleurs pas de prouver la véracité de
ses allégations par un constat médical ou par l’audition de son médecin, mais
par son propre interrogatoire uniquement. La recourante a sans doute produit le
rapport médical que le Dr C.________ a établi le 30 septembre 2025 à
l’attention de B.________. En deux endroits, ce rapport évoque du reste une
situation de harcèlement psychologique que la recourante aurait au demeurant
subi de la part de ses supérieurs directs à la commune. Cependant, il s’agit là
des propres déclarations de cette dernière qui y sont retranscrites. L’auteur
du rapport évoque, certes, des "tensions significatives dans le poste qui
fait l'objet du présent litige, aboutissant à la présente expertise"; il
met cependant en évidence d’autres troubles, qui peuvent avoir contribué à
déclencher l’épisode dépressif d'intensité sévère subi par la recourante.      

Dans ces conditions, on voit mal comment les
explications de la recourante pourraient être accueillies. Quoi qu’il en soit,
elles ne sont pas de nature à faire apparaître comme abusive la résiliation des
rapports de service qui lui a été signifiée. La recourante n’est par conséquent
pas fondée à prétendre à sa réintégration au sein de la fonction publique de la
commune concernée, ceci d’autant moins que dans le courrier du 6 décembre 2024
de son conseil, elle a indiqué que les circonstances du dossier tendaient vers
un "non-retour".

5.                     
a) Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent au rejet du
recours et à la confirmation de la décision attaquée. 

b) Compte tenu de ses
ressources, la recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire,
avec effet au 20 novembre 2024. L'avocat qui procède au bénéfice de
l'assistance judiciaire dans le canton de Vaud peut prétendre à un tarif
horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a du règlement vaudois du 7
 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3],
applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD) et aux débours figurant sur la
liste des opérations et débours (art. 3 al. 1 RAJ). En l'occurrence, compte
tenu de la liste des opérations produite, l’indemnité de Me Alessandro Brenci
peut être arrêtée, pour la période du 20 novembre 2024 au 8 décembre 2025, à 5'142
fr.70, soit 8'505 fr. d’honoraires (8,25h x 180 fr.), 425 fr.25 de débours (cf.
art. 3bis RAJ) et 723 fr.35 de TVA ([8'505 fr. + 425 fr.25] x 8,1%)
inclus, sous déduction de 4'510 fr.90 (5'340 fr.21 x 84,47%), montant versé par
l’assurance protection juridique de la recourante, qui a partiellement couvert
les honoraires d’avocat (9'653 fr.60 – 4'510 fr.90).

L’indemnité de conseil d'office est supportée
provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a CPC, applicable par
renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), la recourante étant rendu attentive au fait
qu’elle est tenue de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'elle sera en
mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al.
5 LPA-VD) ; il incombe au Service juridique et législatif de fixer les
modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ),

c) Selon la jurisprudence, par analogie avec ce qui
prévaut en matière de juridiction du travail, il n'est pas prélevé de frais
dans le contentieux de la fonction publique, à moins que l'agent public débouté
n'ait agi par témérité (arrêts GE.2010.0096 déjà cité consid. 10; GE.2006.0180
du 28 juin 2007 consid. 5), ce qui n'est pas le cas en l'espèce. 

d) L'autorité intimée, qui a agi avec l'assistance
d'un avocat, a droit à des dépens, lesquels seront mis à la charge de la
recourante, celle-ci succombant (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 11 al. 2 du
tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28
avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

 

 

Par ces motifs

 la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

 

I.                      
Le recours est rejeté. 

II.                     
La décision de la Municipalité de ********, du 30 octobre 2024, est
confirmée.

III.                   
Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                   
L’indemnité d’office de Me Alessandro Brenci est arrêtée à 5'142 fr.70 (cinq
mille cent quarante-deux francs et septante centimes), TVA incluse.

V.                    
A.________ versera à la commune de ******** une indemnité de 1’000
(mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 10 décembre 2025

 

Le président:                                                                                            Le
greffier:           

                                                                                                                  

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.