# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6b0009f1-fa6c-549f-adb3-3b24cd579e83
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_5s_97_701.pdf
**Docket/Reference:** ac_5s_97_701.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_5s_97_701.pdf

## Full Text

Cour des assurances sociales. Séance du 2 septembre 1998. Statuant sur le 
recours  interjeté  le  14  novembre  1997  (5S  97  701)  par  B.U.,  à  X, 
recourante, contre la décision rendue le 17 octobre 1997 par la Caisse de 
chômage  Y,  à  X,  autorité  intimée,  en  matière  d'assurance-chômage 
(période de cotisations; bonus éducatif) 

En fait: 

A. 

B. 

B.U.,  née  le  25  août  1970,  de  nationalité  angolaise,  mariée,  mère  de  trois 
enfants nés en 1986, 1993 et 1995, domiciliée à X, est entrée en Suisse en 
date  du  4  novembre  1996.  Elle  est  au  bénéfice  d'un  permis  pour  étrangers 
admis  provisoirement  (F),  valable  jusqu'au  26  mars  1998.  Elle  fait  contrôler 
son  chômage  depuis  le  15  juillet  1997  et  indique,  dans  sa  demande 
d'indemnité  de  chômage,  qu'elle  est  contrainte  de  reprendre  un  travail  par 
nécessité économique. 

Par  décision  du  17  octobre  1997,  la  Caisse  de  chômage  Y  (ci-après:  la 
Caisse  ),  à  X,  a  nié  le  droit  de  l'assurée  aux  indemnités  de  chômage,  à 
compter  du  15  juillet  1997,  au  motif  qu'elle  n'a  exercé  aucune  activité 
soumise  à  cotisation,  qu'elle  ne  peut  pas  faire  valoir  un  motif  de  libération 
des conditions relatives à la période de cotisation et qu'enfin, dès lors qu'elle 
séjourne  en  Suisse  depuis  le  4  novembre  1996,  soit  depuis  moins  de  18 
mois, elle ne peut pas non plus être mise au bénéfice du bonus éducatif. 

Contre cette décision, B.U. interjette recours de droit administratif auprès de 
l'instance de céans en date du 14 novembre 1997. Elle conclut implicitement 
à  l'annulation  de  la  décision  attaquée  et  au  versement  des  indemnités 
requises. A l'appui de ses conclusions, elle fait état des difficultés financières 
dans lesquelles elle se trouve, elle et sa famille, la contraignant à reprendre 
une activité salariée. Elle mentionne également qu'elle n'est pas en mesure 
d'attendre les 18 mois qui sont imposés pour pouvoir être mise au bénéfice 
du bonus éducatif. 

Dans ses observations du 19 novembre 1997, la Caisse propose le rejet du 
recours,  tout  en  se  référant  à  l'argumentation  juridique  développée  dans  la 
décision  litigieuse.  L'autorité  intimée  indique  que  l'assurée  bénéficie  d'un 
délai-cadre  sans  droit  à  l'indemnité  pour  mesures  préventives  depuis  la 
même date. 

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties. 

 
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Il  sera  fait  état  des  arguments,  développés  par  elles  à  l'appui  de  leurs  con-
clusions,  dans  les  considérants  de  droit  du  présent  arrêt,  pour  autant  que 
cela soit utile à la solution du litige.  

En droit: 

1.  a) 

Interjeté en temps utile et dans les formes légales, le recours est recevable. 

b)  En  tant  que  destinataire  de  la  décision  contestée,  B.U.  est  touchée 
directement par elle et a ainsi qualité pour recourir au sens de l'art. 102 al. 1 
de  la  loi  fédérale  sur  l'assurance-chômage  obligatoire  et  l'indemnité  en  cas 
d'insolvabilité (LACI; RS 837.0). 

2.  a)  En l'absence de convention internationale entre la Suisse et l'Angola en ma-
tière d'assurance-chômage, c'est à la lueur du droit fédéral interne qu'il con-
vient de trancher cette affaire. 

L'art. 8 al. 1 let. e LACI dispose que l'assuré a droit à l'indemnité de chômage 
s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré. 

En vertu de l'art. 9 al. 1 LACI, des délais-cadre de deux ans s'appliquent aux 
périodes  d'indemnisation  et  de  cotisation,  sauf  disposition  contraire  de  la 
présente loi. Le début du délai-cadre (art. 9 al. 2 et 3 LACI) est déterminé - si 
les  autres  conditions  en  vertu  de  l'art.  8  al. 1 let. a à d et f LACI sont réali-
sées - le jour où l'assuré s'annonce pour la première fois à l'office du travail 
afin de remplir son obligation de contrôle et se soumet au timbrage (Droit du 
travail  et  assurance-chômage  [DTA],  Bulletin  de  l'ancien  OFIAMT,  aujour-
d'hui  Office  fédéral  du  développement  économique  et  de  l'emploi  [OFDE] 
1990 no 13 p. 78). 

Aux  termes  de  l'art.  13  al.  1  LACI,  celui qui, dans les limites du délai-cadre 
(art. 9 al. 3), a exercé, durant six mois au moins, une activité soumise à coti-
sation remplit les conditions relatives à la période de cotisation. 

Les  al.  2bis  et  2ter  de  l'art.  13  LACI  disposent  que  les  périodes  durant  les-
quelles l'assuré s'est consacré à l'éducation d'enfants de moins de 16 ans, et 
n'a, de ce fait, pas exercé d'activité lucrative soumise à cotisation, comptent 
comme  périodes  de  cotisation,  lorsque  l'assuré  est  contraint  par  nécessité 
économique  de  reprendre  une  activité  salariée  à  l'issue  d'une  période  édu-
cative.  Il  y  a  nécessité  économique  lorsque  le  revenu  considéré  de  l'assuré 
et celui de son conjoint n'atteignent pas une limite fixée par le Conseil fédé-

 
 
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ral.  Le  Conseil  fédéral  détermine  la  part  de  fortune  à  prendre  en 
considération. 

Ainsi, aux termes de l'art. 11a de l'ordonnance afférente à la LACI (OACI; RS 
837.02),  la  fin  de  la  période  éducative  est  déterminée  par  l'assuré.  Elle 
survient au plus tard lors que son plus jeune enfant atteint l'âge de 16 ans. 
La période éducative est prise en compte si elle a duré plus de 18 mois dans 
le  délai-cadre  de  cotisation.  L'assuré  ne  peut  faire  valoir  qu'une  seule  fois 
une période éducative pour le calcul de la période de cotisation. 

b)  Le  but  de  la  libération  en  raison  de  période  éducative  est  d'assurer  égale-
ment la protection sociale des personnes qui ont renoncé à une activité pro-
fessionnelle  afin  de  se  consacrer  à  l'éducation  des  enfants,  eu  égard  à  la 
valeur économique importante de cette éducation (cf. dans ce sens le Mes-
sage du Conseil fédéral du 29 novembre 1993 à l'appui de la deuxième révi-
sion partielle de la loi sur l'assurance-chômage, Feuille fédérale [FF] 1994 I 
p. 356). 

Selon l'OFDE, dans son bulletin AC 96/2, les dispositions de l'art. 13 al. 2bis 
et  2ter  LACI  prévoient  que  l'assuré  qui  se  retrouve  au  chômage  à  la  suite 
d'une période éducative consacrée à l'éducation d'enfants peut, sous certai-
nes  conditions  restrictives,  prétendre  à  des  indemnités  de  chômage.  Ces 
personnes  ne  sont  en  règle  générale  pas  en  mesure  de  justifier  d'une  pé-
riode  de  cotisation  durant  les  deux  années  précédant  leur  chômage.  C'est 
pourquoi elles sont dispensées de cette obligation et peuvent se prévaloir de 
la période éducative comme période de cotisation. 

L'objectif  principal  de  l'art.  13  al.  2bis  LACI  est  donc,  poursuit  l'OFDE,  de 
compenser  une  inégalité  de  traitement  de  fait  dont  souffrent  principalement 
les femmes qui se sont consacrées à l'éducation d'enfants et ne peuvent, de 
ce fait, justifier d'une période de cotisation durant les deux dernières années 
précédant  leur  chômage.  Les  conditions  restrictives  mises  à  cette  nouvelle 
protection  sont  à  la  fois  la  "nécessité  économique"  (causalité)  et  le  fait  que 
l'assuré  ait  été  empêché  d'acquérir  une  couverture  d'assurance  (causalité) 
en raison de l'éducation d'enfants. Il doit exister un rapport de causalité entre 
l'éducation  d'enfants  de  moins  de  16  ans  et  l'absence  de  cotisation.  Cette 
exigence  est  d'ailleurs  clairement  exprimée  par  la  loi  ("de  ce  fait",  selon 
l'art. 13  al.  2bis  LACI).  En  d'autres  termes,  l'assuré  doit  avoir  été  empêché 
d'être partie à un rapport de travail (à tout le moins à temps partiel: cf. SVR 
1995 ALV no 39 cons. 3b; arrêt non publié rendu par le Tribunal fédéral des 
assurances [TFA] le 20 octobre 1993 en la cause B. [C 53/93]) et par voie de 
conséquence, d'avoir pu cotiser à l'assurance-chômage, à cause de l'éduca-
tion d'enfants de moins de 16 ans. C'est d'ailleurs ce même rapport de cau-
salité  que  la  jurisprudence  du  TFA  exige  pour  les  motifs  de  libération  visés 
par l'art. 14 al. 1 let. a LACI (DTA 1986 no 3 p. 14 cons. 2; DTA 1991 no 8 
p. 86 cons. 3a) et al. 2 LACI (DTA 1987 no 5 p. 70; ATF 119 V 55 cons. 3b). 

 
 
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L'OFDE a en outre précisé dans son bulletin AC 96/3 fiche 1/2 que les pério-
des éducatives accomplies à l'étranger ne fondent aucun droit à des presta-
tions de l'assurance-chômage. L'art. 13 al. 2bis LACI ne prévoit pas d'excep-
tion au principe de la territorialité. Pour l'office fédéral, en effet seul celui qui 
remplit les conditions du droit à l'indemnité, c'est-à-dire qui est autorisé à ac-
cepter un travail, et qui s'est consacré en Suisse à l'éducation de ses enfants 
pendant plus de 18 mois durant le délai-cadre relatif à la période de cotisa-
tion,  peut  faire  valoir  cette  période  éducative  comme  période  de  cotisation, 
sous réserve de la nécessité économique. 

3. 

En l'espèce, B.U. est inscrite au chômage depuis le 15 juillet 1997. Le délai-
cadre relatif à la période de cotisation a ainsi commencé à courir le 15 juillet 
1995 pour prendre fin le 14 juillet 1997. Pendant cette période, l'assurée n'a 
pas cotisé à l'assurance-chômage. B.U. ne remplit en outre ni les conditions 
de l'art. 13 al. 2 let. a à d ni celles de l'art. 14 LACI. 

Par contre se pose la question de la prise en considération de la période dite 
éducative, au sens de l'art. 13 al. 2bis et 2ter LACI. 

La  recourante  séjourne  en  Suisse  depuis  novembre  1996.  Elle  déclare  ne 
pas  pouvoir  attendre  d'avoir  atteint  les  18  mois  consacrés  à  l'éducation  de 
ses enfants et fixés par le Conseil fédéral à l'art. 11a OACI pour pouvoir être 
mise au bénéfice du bonus éducatif. Ce faisant, elle semble contester la lé-
galité de cette disposition ainsi que le rattachement à la Suisse. 

a)  Selon la jurisprudence, le TFA examine en principe librement la légalité des 
dispositions d'application prises par le Conseil fédéral, sous réserve de cer-
taines exceptions. En particulier, il exerce son contrôle sur les ordonnances 
(dépendantes) qui reposent sur une délégation législative. Lorsqu'elle donne 
au Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation, le tribunal doit se borner à 
examiner  si  les  dispositions  incriminées  sortent  manifestement  du  cadre  de 
la délégation de compétence donnée par le législateur à l'autorité exécutive 
ou si, pour d'autres motifs, elles sont contraires à la loi ou à la Constitution. 
Le TFA ne saurait pourtant substituer sa propre appréciation à celle du Con-
seil fédéral et il n'a pas à se prononcer sur l'opportunité de ces prescriptions. 
Une  disposition  d'exécution  édictée  par  le  Conseil  fédéral  viole  l'art.  4  Cst. 
lorsqu'elle n'est pas fondée sur des motifs sérieux et objectifs, qu'elle est dé-
pourvue de sens et d'utilité ou qu'elle opère des distinctions juridiques que ne 
justifient pas les faits à réglementer. Il en va de même lorsque l'ordonnance 
omet  de  procéder  à  des  distinctions  qui  auraient  été  justifiées  (VSI  1998  p. 
57 cons. 3a; ATF 123 II 44 cons. 2b; ATF 122 V 93 cons. 5a/bb; ATF 122 V 
118 cons. 3a/bb; ATF 122 V 303 cons. 4a; ATF 122 V 311 cons. 5c/aa; ATF 
122 V 408 cons. 3a; ATF 120 V 49 cons. 3a; ATF 120 V 457 cons. 2b et les 
références citées). 

 
 
 
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En vertu de l'art. 10 al. 2 du code de procédure et de juridiction administra-
tive (CPJA; RSF 150.1), applicable en vertu du renvoi de l'art. 103 al. 6 LACI, 
elle  (l'autorité)  contrôle,  d'office  ou  sur  requête,  la  validité  des  dispositions 
applicables au cas d'espèce. 

Selon la jurisprudence du TFA, la loi s'interprète en premier lieu selon sa let-
tre. Il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interpré-
tation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte 
ne  restitue  pas  le  sens  véritable  de  la  disposition  en  cause.  De  tels  motifs 
peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposi-
tion ainsi que de la systématique de la loi (ATF 121 V 125 cons. 2; ATF 121 
V 60 et 61 cons. 3b; ATF 120 V 76 cons. 3a; ATF 119 V 126 cons. 4; ATF 
117  V  5  cons.  5a).  Si  le  texte  n'est  pas  absolument  clair,  si  plusieurs  inter-
prétations  de  celui-ci  sont  possibles,  il  convient  de  rechercher  quelle  est  la 
véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à consi-
dérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son 
esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa rela-
tion  avec  d'autres  dispositions  légales  (ATF  121  V  61  cons.  3b;  ATF  119  V 
126 cons. 4). 

Bien qu'une directive administrative ne lie pas le juge des assurances socia-
les, le TFA a toutefois jugé que ce dernier n'est pas censé ignorer les directi-
ves administratives en rendant son jugement lorsqu'elles sont conformes à la 
loi et qu'elles offrent de quoi interpréter correctement les dispositions légales 
applicables. Il ne peut s'écarter de ces directives que lorsqu'elles ne sont pas 
conformes aux dispositions légales applicables (VSI 1997 88; ATF 119 V 259 
cons. 3a; ATF 118 V 131 cons. 3a, 210 cons. 4c; ATF 117 V 284 cons. 4c). 

b)  La Cour de céans constate que la période éducative vaut comme période de 
cotisation. Le texte clair de la disposition légale dispose en effet que "les pé-
riodes  durant  lesquelles  l'assuré  s'est  consacré  à  l'éducation  d'enfants  de 
moins de 16 ans, et n'a, de ce fait, pas exercé d'activité soumise à cotisation, 
comptent  comme  périodes  de  cotisation  (...)".  L'art.  13  LACI  porte  d'ailleurs 
le  titre  marginal  de  "période  de  cotisation".  L'al.  2bis  n'a  pas  été  intégré  à 
l'art. 14  LACI  qui  aménage  des  exceptions  à  la  période  de  cotisation 
permettant  de  libérer  l'assuré,  dans  des  hypothèses  restreintes,  des  condi-
tions relatives à dite période de cotisation. Ce faisant, le législateur a opéré 
un choix très clair. 

Ainsi, replaçant l'art. 13 al. 2bis LACI dans son contexte, le Tribunal de céans 
relève qu'une période de cotisation de six mois suffit en principe pour ouvrir, 
notamment,  le  droit  aux  indemnités  journalières  de  l'assurance-chômage. 
Ces six mois d'activité lucrative soumise à cotisation doivent en outre se si-
tuer  dans  les  limites  du  délai-cadre  de  deux  ans  prévu  à  l'art.  9  al. 1  LACI. 
Dans  son  commentaire  relatif  à  la  modification  de  l'OACI  entrée  en  vigueur 
depuis le 1er janvier 1997, l'OFDE relève que "pour satisfaire au principe de 

 
 
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causalité, la "période" éducative mentionnée à l'art. 13 al. 2bis LACI (= notion 
de  droit  imprécise)  doit  recouvrir  une  tranche  de  vie  importante  non  seule-
ment quant à la nature de l'activité, mais également du point de vue quanti-
tatif. Elle doit donc s'étendre sur une certaine "période". Si une période édu-
cative  était  assimilée  à  une  période  de  cotisation  après  six  mois  seulement 
(ex: enfant de six mois), ou s'il y avait cumul de périodes de cotisation et de 
période  éducative  (ex:  trois  mois  de  cotisation  et  période  éducative  de  trois 
mois),  on  ne  pourrait  pas  parler  de  discrimination  de  fait,  car  ce  laps  de 
temps  ne  remplit  pas  à  lui  seul,  du  point  de  vue  quantitatif,  la  condition  de 
causalité prévue par cette disposition spéciale. La prise en compte d'une in-
terruption  de  courte  durée  de  l'activité  -  par  exemple  six  mois  seulement  - 
pour se consacrer à l'éducation d'enfants ne reflète pas la volonté du légis-
lateur et entraîne une extension non souhaitée de la couverture d'assurance 
pour cette catégorie d'assurés". 

Il  faut  dès  lors  convenir  qu'une  période  éducative  de  18  mois  s'intègre  par-
faitement dans la systématique de la réglementation du délai-cadre de deux 
ans et des six mois d'activité lucrative soumise à cotisation. Dans ces condi-
tions, le Tribunal de céans, faisant siennes les considérations de l'OFDE ci-
dessus reproduites, est d'avis que l'art. 11a OACI est parfaitement légal. 

Reste  encore  à  examiner  si  c'est  bien  en  Suisse  uniquement  que  l'assuré 
doit  se  consacrer  à  l'éducation  de  ses  enfants  pendant  au  moins  18  mois 
pour pouvoir bénéficier du bonus éducatif. La loi ne dit rien à ce sujet. 

Cela étant, il sied dès lors de l'interpréter. Le recours aux travaux préparatoi-
res  n'est  d'aucune  utilité  eu  égard  à  la  question  soulevée.  En  revanche,  la 
systématique de la loi et la relation de la disposition topique avec les autres 
articles de la loi permet de résoudre la question ici litigieuse. 

En  effet,  la  période  éducative  compte  comme  période  de  cotisation.  Or,  le 
paiement de cotisations à l'assurance-chômage, condition du droit à l'indem-
nité, entre autres conditions, dépend d'une activité lucrative salariée exercée 
en Suisse, puisque sont tenues de payer des cotisations au sens de l'art. 2 
al. 1 let. a LACI, les personnes assurées obligatoirement selon la loi fédérale 
sur  l'assurance-vieillesse  et  survivants  (LAVS;  RS  831.10)  et  qui  doivent 
payer des cotisations sur le revenu d'une activité dépendante en vertu de la 
loi. Sont en effet assurées obligatoirement au sens de l'art. 1 al. 1 LAVS, les 
personnes  physiques  domiciliées  en  Suisse,  les  personnes  physiques  qui 
exercent en Suisse une activité lucrative. Une seule exception est aménagée 
au  principe  de  la  territorialité,  applicable  en  assurances  sociales,  en  faveur 
des ressortissants suisses qui travaillent à l'étranger au service de la Confé-
dération ou d'institutions  désignées par le Conseil fédéral et qui sont égale-
ment astreints au paiement des cotisations AVS. Ainsi, le lien avec une acti-
vité exercée en Suisse est déterminant pour désigner les personnes qui doi-
vent  s'acquitter  tant  des  cotisations  AVS  que  des  cotisations  destinées  à 

 
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l'assurance-chômage  et  peuvent  bénéficier  ensuite  des  prestations  de  ces 
assurances. 

Dans ces conditions, il faut admettre qu'il en va de même des personnes qui 
se sont consacrées à l'éducation de leurs enfants et qui entendent être mises 
au  bénéfice  du  bonus  éducatif,  dès  lors  que  cette  période  est  réputée 
période  de  cotisation.  Cette  solution  s'impose  d'autant  plus  que  la  période 
éducative  est  soumise  à  des  conditions  strictes  (nécessité  économique  et 
lien de causalité) dues au régime d'exception ainsi aménagé. Il sied d'ailleurs 
de préciser, dans le même sens, que la période éducative ne peut être prise 
en considération qu'à une seule reprise.  

Il s'ensuit que seuls les assurés s'étant occupés de l'éducation de leurs en-
fants  en  Suisse  pendant  18  mois  au  moins  peuvent  jouir  de  l'art.  13  al.  2bis 
LACI,  sous  réserve  des  autres  conditions  légales  (nécessité  économique  et 
lien  de  causalité).  La  circulaire  susmentionnée  (AC  96/3  fiche  1/2)  prône  la 
même solution. 

Comme on vient de le démontrer, le résultat n'a en soi rien de choquant. Il se 
fond en effet dans la systématique de la loi et respecte le principe de la ter-
ritorialité. 

Ainsi,  lorsque  l'assurée  s'est  inscrite  à  l'assurance-chômage  le  15  juillet 
1997, elle n'était en Suisse que depuis huit mois et quelques jours, précisé-
ment depuis le 4 novembre 1996. Elle s'est ainsi consacrée à l'éducation de 
ses  enfants,  en  Suisse,  pendant  une  durée  inférieure  aux  18  mois  requis. 
Dans  ces  conditions,  B.U.  ne  peut  pas  prétendre  à  la  prise  en  compte  du 
bonus éducatif.  

Il sied en conséquence de confirmer la décision attaquée. Partant, mal fondé, 
le recours doit être rejeté. 

 
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4. 

En application de l'art. 103 al. 4 LACI, il ne sera pas perçu de frais de procé-
dure. 

Par ces motifs, 
la Cour des assurances sociales 
d é c i d e : 

1. 

Le recours est rejeté. 

2. 

Il n'est pas perçu de frais de justice. 

3. 

Le présent arrêt est communiqué à: 

a)  B.U, à X; 

b) 

la Caisse de chômage Y, à X; 

c) 

l'Office public de l'emploi, à Fribourg; 

d) 

l'Office fédéral du développement économique et de l'emploi, à Berne.