# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a0485202-742c-5ebf-bc26-740975ab1c86
**Source:** Solothurn (SO)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-07-20
**Language:** de
**Title:** Solothurn Verwaltungsgericht 20.07.2021 VWBES.2021.9
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SO_Omni/SO_VG_001_VWBES-2021-9_2021-07-20.html

## Full Text

Verwaltungsgericht

 

Urteil vom 20. Juli 2021
           

Es wirken mit

Präsidentin Scherrer Reber 

Oberrichter Werner 

Oberrichter Müller    

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

Einwohnergemeinde R.___, vertreten durch Rechtsanwalt Peter
Platzer,   4500 Solothurn 

 

Beschwerdeführerin 

 

 

 

gegen

 

 

 

1.    Bau-
und Justizdepartement, Solothurn, 

2.    A.___  
vertreten durch Christoph Mettler,Basel 

 

Beschwerdegegner 

 

 

 

betreffend     Kostenverteilung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

 

I.

 

1. Auf GB R.___ Nr. 4000 befand sich ein
Weiher, der bis Anfang der 1950er-Jahre als Ablagerungsstelle für diverse
Abfälle und für die Einleitung von Kanalisationswasser genutzt wurde. Während
der Jahre 1953-1957 wurde der Weiher mit Aushub- und Abbruchmaterial, Aushub
(vermischt mit Bauschutt) und diversen Abfällen aufgefüllt. Gleichzeitig wurde
am westlichen Ende des Grundstücks eine Mehrzweckhalle gebaut, die heute noch
besteht. 

 

2. Im Rahmen von Baugrunduntersuchungen
wurden auf der Parzelle GB R.___ Nr. 4000 in den Jahren 2012/2013 künstliche
Auffüllungen festgestellt. Erste Untersuchungen zeigten, dass diese
Auffüllungen mit Schadstoff belastet sind. Infolgedessen wurde eine historische
Untersuchung nach Altlasten-Verordnung (AltlV; SR 814.680) durchgeführt (act.
1). Erstellt wurde der Bericht «R.___, Gebiet Weier, Parzelle GB Nr. 4000, KbS
Nr. 22.015.0016A, Historische Altlastenuntersuchung» (nachfolgend historische
Untersuchung) am 17. Januar 2014 von der [...] AG. Das kantonale Amt für Umwelt
(AfU) nahm dazu am 21. Januar 2014 Stellung. Sinngemäss sah es sich in seiner
Einstufung bestätigt, wonach es sich beim fraglichen Grundstück um einen
belasteten Standort im Sinne von Art. 2 AltlV handle. 

 

3. Dem gesetzlichen Vorgehen
entsprechend wurde in der Folge die technische Untersuchung durchgeführt (act.
2). Die [...] AG verfasste am 13. Januar 2015 den «Bericht Ehem. Deponie Weier,
GB R.___ Nr. 4000, Technische Untersuchung, Kataster der belasteten Standorte
Kanton Solothurn Nr. 22.015.0016A» (nachfolgend technische Untersuchung). Aufgrund
der Ergebnisse klassierte das AfU den Standort als sanierungsbedürftigen
belasteten Standort und verlangte von der Einwohnergemeinde R.___ ein
Pflichtenheft zur Detailuntersuchung und einen Vorschlag für Sofortmassnahmen aufgrund
von Luftverunreinigungen in der Mehrzweckhalle.

 

4.1 Zusammengefasst ergab sich aus der
historischen Untersuchung, dass sich der Perimeter ursprünglich auf die
früheren Grundstücke GB R.___ Nr. 3340 (heutiger Standort der Mehrzweckhalle)
und GB R.___ Nr. 1980 (ehemaliger Standort des Weihers) erstreckte. Die B.___ (als
Rechtsvorgängerin der A.___) erwarb GB Nr. 3340 im Jahr 1945 von C.___. Die
Parzelle Nr. 1980 gehörte zu diesem Zeitpunkt D.___. Hiervon wurde am 23. April
1953 die neue Parzelle GB R.___ Nr. 3810 abparzelliert und an die B.___
verkauft. Gleichzeitig wurde auf GB R.___ Nrn. 3810 und 3340 ein Bauverbot
zugunsten von GB Nr. 1980 errichtet. Davon ausgenommen war die Errichtung von
Gebäulichkeiten für den Schul- und Turnunterricht durch die Gemeinde. Der Weiher
lag vollständig auf Parzelle Nr. 3810. Die B.___ verschenkte dann die beiden
Grundstücke GB Nrn. 3340 und 3810 am 29. Oktober 1954 an die
Einwohnergemeinde R.___, wobei die beiden Parzellen zur heutigen GB Nr. 4000
vereinigt wurden.

 

Bis zum Verkauf von GB Nr. 3810 im April
1953 wurden dort Abfälle von den umliegenden Liegenschaften (u.a. Metzgerei)
abgelagert. Es handelte sich um eher zufällige, wilde Auffüllungen (historische
Untersuchung, S. 10). Noch vor dem Verkauf an die B.___ lieferte die Kiesfirma [...]
offenbar «grosse Quanten Material» gratis an Ort und Stelle (gemäss Protokoll
der Schulhauskommission R.___ vom 30. März 1953, vgl. Anhang 11 der
historischen Untersuchung). Einem weiteren Protokoll der Schulhauskommission
vom 22. April 1953 war offenbar zu entnehmen, dass die Firma [...] Grien und
Schutt geliefert hatte (vgl. Anhang 11 der historischen Untersuchung). In der
Folge trieben im Wesentlichen die Einwohnergemeinde und die B.___ die
Auffüllungen voran. So wurde im Protokoll der Schulhauskommission vom 6. Juli
1953 vermerkt, der Weiher solle wegen unhygienischer Zustände aufgefüllt
werden, da die Öffentlichkeit «hier allen Unrat nun» ablagere. Der Vorsitzende
wollte Gespräche mit der Baufima [...] und den Kieswerken [...] aufnehmen, um
wegen der Lieferung von Schutt zu verhandeln (Anhang 11 der historischen
Untersuchung). Am 2. Juli 1954 wurde protokolliert, die B.___ habe «bis heute
ein Erkleckliches getan mit der Herbeischaffung des Auffüllmaterials und dessen
Ausebnung mit dem Trax». Ein Jahr später wurde festgehalten, dass im Grossen
und Ganzen genügend Auffüllmaterial zugeführt worden sei. Der Boden erweise
sich als undurchlässig (Protokoll der Schulhauskommission vom 18. Juli 1955).
In ihrem Antrag an den Kanton für einen Sport-Toto-Beitrag führte die Gemeinde
am 14. Januar 1957 aus, nachdem die Auffüllung des früheren Weiher-Areals
riesige Kubaturen an Material erfordert habe und sich diese ungleich gesetzt
hätten, hätten die Planierarbeiten erst im Sommer und Herbst 1956 beendet
werden können (dazu Anhang 11 der historischen Untersuchung). 

 

4.2 Die technische Untersuchung gelangte
zum Schluss, der ehemalige Weiher sei zum allergrössten Teil mit nicht
reaktivem Material wie Aushub und Bauschutt aufgefüllt worden. Einzig im
westlichen Bereich der Auffüllung, nahe des nördlichen Teils der
Mehrzweckhalle, sei eine Zone mit kehrichtschlackenähnlichem Material
festgestellt worden (techn. Untersuchung S. 15 Ziff. 4.1). Zum vorgefundenen Material
wurde ausgeführt, in sämtlichen Aufschlüssen sei unter der Grasnarbe und dem
Oberboden eine 0.2-1.2 m mächtige Deponieabdeckung vorgefunden worden. Die
Abdeckung unterscheide sich in der Zusammensetzung der Auffüllmaterialien
deutlich von den darunterliegenden künstlichen Auffüllungen des ehemaligen
Weihers. Die Deponieabdeckung bestehe hauptsächlich aus siltigen Sanden und
Kiesen mit wenig bis reichlich Bauschutt (Ziegelbruch, Betonbruch) und
organischen Beimengungen (Wurzel- und Holzreste). Untergeordnet seien auch
Metallbruchstücke, Keramikstücke und Glas vorhanden. Der Anteil an
Fremdkomponenten werde auf ca. 2-5 % geschätzt. Unter der Deponieabdeckung
folgten bis auf eine Tiefe von max. 4.6 m unter Terrain die künstlichen
Auffüllungen des ehemaligen Weihers. Der Deponiekörper sei im zentralen und
nördlichen Bereich des Standorts am mächtigsten (0.2 - 4.2m). Die Mächtigkeit
nehme gegen Süden und Osten deutlich ab. Beim Deponiematerial handle es sich
zum grössten Teil um unverschmutztes Aushub- und Ausbruchmaterial. Stellenweise
enthielten die Auffüllungen Bauschutt wie Ziegel- und Betonbruch und vereinzelt
Metallreste sowie Keramik- und Glasbruchstücke. Der Bauschuttanteil werde in
diesen Auffüllungen auf 1-10 % geschätzt. Einzig im Baggerschacht 10, im
westlichen Bereich der Deponie, sei eine ca. 3 m mächtige, dunkelgraue bis
schwarze Schicht aus kehrichtähnlichem Material aufgeschlossen worden, welche
neben Bauschutt (Ziegelbruch, Gipsbruchstücke, Keramik) und Metallbruchstücken
auch verkohlte Holzstücke und schlackenartige Verbrennungsrückstände enthalten
habe. In den Baggerschächten BS11 und BS14 sei diese Schicht bereits nicht mehr
beobachtet worden. Das Deponiematerial enthalte häufig organische Beimengungen
wie Wurzelreste, Holzschnitzel, Holz- und Rindenstücke. In den eingelagerten
Aushubmaterialien seien teilweise auch rötlich-braune Torfschichten vorhanden
(technische Untersuchung S. 9f).

 

5. Mit Eingabe vom 20. Mai 2015 stellte
die Einwohnergemeinde R.___ das Gesuch um eine Kostenverteilungsverfügung und
reichte Rechnungen für die bisher entstandenen Untersuchungskosten ein. 

 

6. Die [...] AG setzte die vom AfU
geforderten Sofortmassnahmen Ende Mai 2015 um und erstellte am 5. August 2015
das Pflichtenheft für die Detailuntersuchung («Bericht Ehem. Deponie Weier, GB R.___
Nr. 4000, Pflichtenheft für die Detailuntersuchung [Schutzgut Luft], Kataster
der belasteten Standorte Kanton Solothurn Nr. 22.015.0016A»). Gestützt darauf
forderte das AfU die Einwohnergemeinde auf, die erste Etappe der Detailuntersuchung
durchzuführen und danach einen zusammenfassenden Bericht mit dem Vorschlag von
Massnahmen für die zweite Etappe einzureichen. 

 

7. Die Detailuntersuchung erging mit
Bericht vom 20. September 2016 der [...] AG («Bericht Ehem. Deponie Weier, GB R.___
Nr. 4000, Detailuntersuchung [Schutzgut Luft], Kataster der belasteten
Standorte Kanton Solothurn Nr. 22.015.0016A»). Das AfU beurteilte den
Standort am 24. Oktober 2017 neu als «belastet mit Überwachungsbedarf».
Gleichzeitig verlangte es für die nächsten drei Jahre eine halbjährliche
Analyse von Zimmern in der Mehrzweckhalle auf bestimmte Deponiegase und empfahl
das regelmässige Lüften. 

 

8. Nachdem die Gemeinde weitere
Rechnungen eingereicht hatte, unterbreitete das Bau- und Justizdepartement
(BJD) den involvierten Parteien – der Einwohnergemeinde R.___ und der A.___
(damals noch nicht in Liquidation) – mit Schreiben vom 3. Dezember 2018 den
Entwurf zur beabsichtigten altlastenrechtlichen Kostenverteilung. Demnach
sollte die Einwohnergemeinde als Zustands- und Verhaltensstörerin einen
Kostenanteil von 70 % und die A.___ als Verhaltensstörerin einen Kostenanteil
von 30 % übernehmen.

 

9. Nach mehreren Schriftenwechseln beharrte
die A.___ auf ihrem Standpunkt, wonach sie keine Kosten zu tragen habe. Die
Einwohnergemeinde beantragte, nachdem sie zu Beginn noch mit dem Vorschlag des
BJD einverstanden gewesen war, mindestens 75 % der Kosten seien von Bund
und Kanton zu tragen, im Übrigen seien die Kosten auf D.___ zu überwälzen.

 

10. Mit Verfügung vom 15. Dezember 2020
stellte das BJD im Wesentlichen fest, es seien Kosten in der Höhe von CHF
111'183.60 (inkl. MWST) für die historische und technische Untersuchung sowie
die Detailuntersuchungen auf dem Standort KbS Nr. 22.015.0016A anrechenbar und
zu verteilen (Dispositiv-Ziff. 2). Davon habe die Einwohnergemeinde R.___ 65 %
(d.h. CHF 72'269.35), die A.___ 25 % (d.h. CHF 27'795.90) und der Kanton
Solothurn für die Ausfallkosten von D.___ 10 % (d.h. CHF 11'118.35) zu tragen
(Dispositiv-Ziff. 3). Weiter wurden u.a. die vom Kanton an die Gemeinde zurückzuerstattenden
Kosten (Dispositiv-Ziff. 4) und die Kostenanteile für den Erlass der Verfügung
festgelegt (Dispositiv-Ziff. 6). 

 

11. Dagegen gelangte die
Einwohnergemeinde R.___ mit Eingabe vom 7. Januar 2021 an das
Verwaltungsgericht. Noch innert Rechtsmittelfrist stellte sie am 11. Januar
2021 die Begehren, Dispositiv-Ziff. 3, 4 und 6 der angefochtenen Verfügung
aufzuheben. Die Kosten gemäss Dipositiv-Ziff. 2 von CHF 111'183.60 seien zu
77.5 % vom Kanton Solothurn zu übernehmen und im restlichen Umfang zu
verteilen, wobei der Einwohnergemeinde CHF 18'067.335 zu belasten seien. Der
Kanton habe der Einwohnergemeinde R.___ nach Rechtskraft des Urteils CHF
93'116.265 (inkl. MWST) zu erstatten und die Einwohnergemeinde haben an den
Erlass der Departementsverfügung CHF 500.00 zu bezahlen. 

 

Sinngemäss und im Wesentlichen machte
die Einwohnergemeinde eine Verletzung von Art. 32e Abs. 3 lit. b des
Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01) und § 165 Abs. 1 lit. c Ziff. 2 des
kantonalen Gesetzes über Wasser, Boden und Abfall (GWBA; BGS 712.15) geltend. Sie
wendet sich gegen die Interpretation des BJD, wonach Baustellenabfälle nicht
als Siedlungsabfälle gälten, und verlangt eine weitgehende Abgeltung von Bund und
Kanton, weil auf der Parzelle eben massgebend Siedlungsabfälle gelagert worden
seien. Aufgrund ihrer Argumentation gelangt sie zum Schluss, der Kanton habe
insgesamt 77.5 % der gesamten anfallenden Kosten zu übernehmen. 

 

12. Die A.___ unterstützte in ihrer
Stellungnahme vom 15. Februar 2021 die Anträge der Beschwerdeführerin
vollumfänglich und stellte eigene Anträge zu ihrem persönlichen Kostenanteil,
den Berechnungen der Beschwerdeführerin folgend.

 

13. Das BJD schloss am 9. März 2021 auf
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Auf die Anträge der A.___
sei nicht einzutreten.

 

14. Die Beschwerdeführerin hielt mit
Eingabe vom 19. März 2021 sinngemäss und im Wesentlichen an ihren Anträgen und
deren Begründung fest.

 

15. Die A.___ führte mit Eingabe vom 24.
März 2021 zusätzlich aus, weshalb sie antragsberechtigte Partei im
Beschwerdeverfahren sei, obwohl sie selber nicht Beschwerde erhoben hatte, und
stützte wiederum die Argumentation der Beschwerdeführerin. 

 

 

II.

 

1.1 Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Einwohnergemeinde R.___ ist
als kostenpflichtige Verursacherin durch den angefochtenen Entscheid beschwert,
hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung bzw. Korrektur und ist damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die
Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

 

1.2 Nicht einzutreten ist dagegen auf
die Anträge der A.___, soweit diese eigene Begehren stellt. Sie hat nicht
innert Rechtsmittelfrist Beschwerde erhoben und damit den vorinstanzlichen
Entscheid akzeptiert. Es ist ihr deshalb verwehrt, nun Rechtsbegehren in
eigener Sache zu stellen. Eine etwaige Gutheissung der Beschwerde könnte zwar
Einfluss auf den Kostenanteil der A.___ haben. Soweit letztere aber (zumindest
sinngemäss) eine Aufhebung des angefochtenen Entscheids verlangt und eine
weitergehende Kostenübernahme durch die öffentliche Hand fordert, hätte die A.___
selber ein Rechtsmittel ergreifen müssen.

 

2.1 Nach Art. 32d Abs. 1 USG trägt der
Verursacher die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung
und Sanierung belasteter Standorte. Abs. 3 der zitierten Bestimmung legt die
Kostentragungspflicht des zuständigen Gemeinwesens fest für den Kostenanteil
derjenigen Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder die zahlungsunfähig
sind (sog. Ausfallkosten). Die Marginalie zu Art. 32e USG lautet «Abgabe zur
Finanzierung der Massnahmen». Zum Empfängerkreis hält Abs. 3 lit. b fest, der
Bund verwende den Ertrag aus den Ab­gaben ausschliesslich für die Abgeltung der
Kosten von folgenden Massnahmen: […] Untersuchung, Überwachung und Sanierung
von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr
gelangt sind, wenn: 1. der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder
zahlungsunfähig ist, oder 2. auf den Standort zu einem wesentlichen Teil
Siedlungsabfälle abgelagert worden sind […]. Die Ausführungsvorschriften zur
finanziellen Beteiligung des Bundes finden sich in der Verordnung vom 26.
September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA, SR 814.681).

 

Auf kantonaler Ebene hält § 165 Abs. 1
lit. c Ziff. 2 GWBA unter Verwendung derselben Begriffe fest, die für die
Gewässernutzung zu leistenden Gebühren und Wasserzinsen wie auch die Erträge
aus den Schiffssteuern sowie die Abfallabgaben seien u.a. zu verwenden für
notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter
Standorte; ist ein Standort zu bearbeiten, auf dem zu einem wesentlichen Teil
Siedlungsabfälle abgelagert worden sind, sind 35 Prozent der Kosten mittels
dieser Gelder zu übernehmen.

 

2.2 Nach Meinung der Beschwerdeführerin
wurden auf der Deponie Weier R.___ zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle
abgelagert, weshalb Abgeltungen von Seiten des Bundes (Art. 9 ff. VASA) und des
Kantons zu sprechen seien. Sie macht sinngemäss geltend, massgeblich für die
Begründung einer Finanzierungspflicht des Bundes und des Kantons müsse der
Siedlungsabfallbegriff gemäss der Deponie­richtlinie von 19806 sein. Dies löse
eine Mitfinanzierungspflicht des Bundes in der Höhe von 40 % und des Kantons
von 35 % aus. Insgesamt habe der Kanton diese 75 % zu übernehmen, wobei er 40 %
via den VASA-Fonds erhältlich machen könne. Von den verfahrensgegenständlichen
CHF 111'183.60 seien bloss insgesamt 25 % (CHF 27'795.90) nach dem im
Übrigen nicht zu beanstandenden Schlüssel von 65 % (CHF 18'067.335)
zulasten der Einwohnergemeinde, 25% (CHF 6'948.975) zulasten A.___ und 10 %
(CHF 2'779.59) zulasten des Kantons als Ausfallkosten von D.___ zu
verteilen. Der vom Kanton zu übernehmende Anteil betrage damit insgesamt 77.5 %.

 

2.3 Gemäss Art. 17 VASA vollzieht das
Bundesamt für Umwelt (BAFU) diese Verordnung. Entsprechend sieht Art. 16 Abs. 1
VASA vor, dass das BAFU im Rahmen der verfügbaren Mittel eine Abgeltung
zusichert und den voraussichtlichen Abgeltungsbetrag festlegt, sofern die
Voraussetzungen dafür erfüllt sind. Insofern kann der Forderung der
Beschwerdeführerin, der Bund habe 40 Prozent der aufgelaufenen Kosten über den
VASA-Fonds zu finanzieren, von vornherein in diesem Verfahren nicht entsprochen
werden. Die Kompetenz für eine derartige Kostengutsprache kam weder dem BJD zu,
noch kann das Verwaltungsgericht verbindlich darüber befinden.  

 

2.4 Unbestritten sind grundsätzlich die
Verhältnisse der einzelnen Verursacheranteile untereinander (Beschwerdeführerin
65 %, A.___ 25 % und D.___ 10 % [durch den Kanton als Ausfallkosten zu
tragen]). Strittig ist jedoch die Definition des Begriffs «Siedlungsabfälle» (vgl.
Art. 32e Abs. 3 lit. b Ziff. 2), käme doch bei einer Siedlungsabfalldeponie
allenfalls eine namhafte finanzielle Beteiligung durch Bund und Kanton in
Betracht. In einem ersten Schritt ist zu klären, was der Gesetzgeber damit
gemeint hat. Danach stellt sich die eng damit zusammenhängende Frage, was «zu
einem wesentlichen Teil» bedeutet.

 

3.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus
sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zu
Grunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen
Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom
Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt,
sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz.
Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge,
ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das
Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich
ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu
unterstellen. Die Gesetzesmaterialien können beigezogen werden, wenn sie auf
die streitige Frage eine klare Antwort geben (statt vieler: BGE 133 III 175 E.
3.3.1 S. 178). 

 

3.2.1 Abfälle sind gemäss der
Legaldefinition in Art. 7 Abs. 6 USG bewegliche Sachen, deren sich der Inhaber
entledigt oder deren Entsorgung im öffentlichen Interesse geboten ist. Eine
Umschreibung der Siedlungsabfälle fehlt zwar im USG. Und auch Art. 3 der
Technischen Verordnung über Abfälle (TVA; SR 814.600), wonach Siedlungsabfälle
die aus Haushalten stammenden Abfälle sowie andere Abfälle vergleichbarer
Zusammensetzung sind, ist nicht mehr in Kraft. Die TVA wurde abgelöst durch die
Verordnung über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen vom 4. Dezember
2015 (VVEA; SR 814.600). Dort findet sich als Definition für Siedlungsabfälle
folgende Umschreibung: «aus Haushalten stammende Abfälle (Art. 3 lit. a VVEA
Ziff. 1); aus Unternehmen mit weniger als 250 Vollzeitstellen stammende
Abfälle, deren Zusammensetzung betreffend Inhaltsstoffe und Mengenverhältnisse
mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar ist (Ziff. 2); aus öffentlichen
Verwaltungen stammende Abfälle, deren Zusammensetzung betreffend Inhaltsstoffe
und Mengenverhältnisse mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar ist (Ziff. 3)».
In sämtlichen drei Ziffern wird der Bezug zum aus Haushalten stammenden Abfall
gemacht. Dass Bauschutt und verunreinigtes Erdreich nicht darunter zu
subsumieren sind, liegt eigentlich auf der Hand. Auch in Art. 31b und 32a USG
werden Bauschutt und verunreinigtes Erdreich sicher nicht vom Begriff des
Siedlungsabfalls mitumfasst: Nach Art. 31b Abs. 1 USG werden Siedlungsabfälle,
Abfälle aus dem öffentlichen Strassenunterhalt und der öffentlichen
Abwasserreinigung sowie Abfälle, deren Inhaber nicht ermittelt werden kann oder
zahlungsunfähig ist, von den Kantonen entsorgt. Und Art. 32a USG, der im 3.
Abschnitt des Gesetzes mit dem Titel «Finanzierung der Entsorgung» zu finden
ist, bestimmt unter der Marginalie «Finanzierung bei Siedlungsabfällen», dass
die Kantone dafür sorgen, dass die Kosten für die Entsorgung der
Siedlungsabfälle, soweit sie ihnen übertragen ist, mit Gebühren oder anderen
Abgaben den Verursachern überbunden werden (Abs. 1 Satz 1). 

 

3.2.2 Pierre Tschannen führt dazu in
seinem Kommentar (Kommentar USG, 2. Auflage, Zürich Mai 2000, Art. 31b N 9) mit
Verweis auf die Botschaft und die damals geltende TVA aus, als Siedlungsabfälle
gälten Abfälle, die aus Haushalten stammen sowie andere Abfälle vergleichbarer
Zusammensetzung. Der Begriff sei bundesrechtlicher Natur und dürfe durch
kantonales Recht nicht abgeändert werden. Er diene dazu, die Entsorgungspflicht
des Gemeinwesens zu bestimmen und bilde das Gegenstück zu den übrigen Abfällen,
deren Entsorgung nach Art. 31c USG dem Inhaber obliege. Aus Haushalten
stammende Abfälle seien Abfälle, die von Privatpersonen bei der Verwendung von
Gütern des täglichen Bedarfs und bei der Verrichtung von Arbeiten ohne Erwerbszweck
erzeugt würden. Dazu gehörten etwa der Hauskehricht (d.h. die vermischten
brennbaren Abfälle aus dem Haushalt), Sperrgut (z.B. ausrangierte Möbel,
Einrichtungsgegenstände, Haushaltgeräte), Altmaterialien (z.B. Altpapier,
Altmetall, Altglas, Alttextilien) und kompostierbare Abfälle aus Küche und
Garten. 

 

3.2.3 Im gleichen Sinne legt Ursula
Brunner (Kommentar zum USG, 2. Auflage, Zürich Januar 2003, Art. 32a N 16) dar,
Art. 32a USG knüpfe an die Regelung der Entsorgungspflicht für Siedlungsabfälle
in Art. 31b USG erster Satz an. Die Kostenanlastungsregel erfasse deshalb die
Abfälle, die aus Haushalten stammten, sowie andere Abfälle vergleichbarer
Zusammensetzung.

 

3.3 Zweck der Abgeltungen nach Art. 32e
Abs. 3 und 4 USG ist es, der Gefahr zu begegnen, dass notwendige Sanierungen
bestehender Altlasten wegen der drohenden hohen Kosten nicht an die Hand
genommen werden (vgl. Botschaft vom 7. Juni 1993 zur Änderung des USG, BBl 1993
II 1445, 1499 f.; siehe auch Sibylle Dillon/Siegfried Lagger, Aktuelle Rechts-
und Vollzugsragen bei der Anwendung der VASA, URP 2011 S. 633 ff., 646). Aus
den Materialien ergeben sich aber keine wesentlichen Erkenntnisse zum Begriff
der «Siedlungsdeponien» in diesem Zusammenhang. Im Amtlichen Bulletin des
Ständerats von 1994 (S. 478) äusserte sich der Berichterstatter, Ständerat Kurt
Schüle, folgendermassen: «An umweltgerechte Sanierungen von vor dem Erscheinen
der Botschaft geschlossenen Deponien werden Beiträge von höchstens 40 Prozent
ausgerichtet, sofern der Verursacher nicht ermittelt werden kann». In den
weiteren Beratungen wurde – soweit ersichtlich –  nichts Wesentliches zur hier
interessierenden Frage diskutiert (vgl. AB N 1995 1296 ff und 2413; AB S 1995
838). 

 

3.4 Hilfreich ist eher ein Blick in die
kantonalen Materialien. So wurde in der Botschaft des Regierungsrats an den
Kantonsrat zur damaligen Verordnung über den Abwasser- und Altlastenfonds (RRB
1999/1549 vom 10. August 1999, S. 10/11) zu § 22 ausgeführt: «Die
jeweiligen Anteile an den Gesamtkosten, welche der Inhaber und/oder der
Verursacher übernehmen müssen, werden mittels Verfügung festgelegt. Sind der
Inhaber oder der Verursacher zahlungsunfähig oder kann der Verursacher nicht
ermittelt werden, muss der Kanton deren jeweilige Anteile an den Kosten
übernehmen. Bei belasteten Standorten, auf welchen zu wesentlichen Teilen
Siedlungsabfälle abgelagert worden sind […], handelt es sich um die typische
Kehricht- oder Gemeindedeponie, bei welcher sich ein allfälliger
Sanierungsbedarf dadurch ergibt, dass Siedlungsabfälle abgelagert wurden». Der
fragliche § 22 wurde bei der Änderung des GWBA in § 165 Abs. 1 lit. c Ziff. 2
überführt (vgl. RRB 2017/786 vom 2. Mai 2017, S. 24).

 

3.5 Tschannen (Kommentar zum USG, 2.
Auflage, Zürich 2003, Art. 32e N 34) bringt den hinter der bundesrechtlichen
Regelung stehenden Gedanken auf den Punkt: Er führt aus, mit dieser Formel
ziele das Gesetz in erster Linie auf die kommunalen und regionalen Kehrichtdeponien
früherer Jahre. Bei solchen Deponien, die oft für jedermann offen zugänglich
gewesen seien, liessen sich die ursprünglich verantwortlichen Verursacher von
vornherein nicht mehr ermitteln, denn hier seien Abfälle von einer
Vielzahl individuell nicht bestimmbarer Personen unkontrolliert weggeworfen
worden. Soweit das Gemeinwesen ein organisiertes Abfuhrwesen gekannt habe, wäre
ohnehin die öffentliche Hand als Hauptverursacherin kostenpflichtig. In beiden
Fällen würden dem Gemeinwesen die vollen Sanierungskosten erwachsen, sodass zum
Nachweis der Abgeltungsberechtigung keine Kostenverteilungsverfügung
erforderlich sei. 

 

Selbst wenn das Gesetz im Bereich der
Altlastenbearbeitung seit dieser Kommentierung verschiedentlich revidiert
worden ist, hat diese Überlegung nichts an ihrer Aktualität eingebüsst. Die
Privilegierung solcher Art belasteter Standorte bei Abgeltungen aus
öffentlichen Mitteln ist vom Gedanken getragen, dass auf diesen Deponien der
Kehricht (im umgangssprachlichen Sinn) aller Einwohnerinnen und Einwohner – zum
Teil wild – abgelagert wurde und sich einzelne Verursacher nicht mehr eruieren
lassen. Die Deponierung von Abfällen aus dem Haushalt (dazu gehörten auch
Fahrräder, Pneus, Altmetall etc.) wurde geduldet und/oder oft auch von der
Gemeinde selber betrieben. Kostenpflichtig für altlastenrechtliche Massnahmen
wäre in der Regel die Gemeinde (entweder als Zustandsverursacherin, als Betreiberin
oder weil sich die ursprünglichen Verursacher nicht mehr ermitteln lassen, Art.
32d Abs. 3 USG), es sei denn, ein Privater habe die Deponie betrieben. Da die
vorbeschriebene Praxis bis 19801 schweizweit vorherrschte (dazu auch E. 3.7
hiernach), wollte der Gesetzgeber dem Gemeinwesen mit der Abgeltung aus dem
eidgenössischen Fonds finanziell zur Seite stehen, um die Altlastenbearbeitung
voranzutreiben.

 

3.6 Etwas aktueller ist der Kommentar
von Alain Griffel und Heribert Rausch (Kommentar zum USG, Ergänzungsband zur 2.
Auflage, Zürich 2011) zu dieser Thematik. Beim Abgeltungstatbestand
Siedlungsabfälle (lit. b Ziff. 2) habe der Gesetzgeber das zentrale
Tatbestandselement – «zu einem wesentlichen Teil» Siedlungsabfälle – mit einem
unbestimmten Rechtsbegriff umschrieben. Der Verordnungsgeber habe dies nicht
näher konkretisiert, beispielsweise mittels Festlegung einer Mindestquote. Dies
möge unbefriedigend erscheinen, sei aber wohl nicht zu vermeiden. Auch die
generell-abstrakte Festlegung eines bestimmten Mengenverhältnisses würde nach
Meinung der Autoren nichts daran ändern, dass die genaue Zusammensetzung der
Ablagerungen auf gemischten Deponien in der Regel nicht eruiert werden könne.
Das BAFU lege den Begriff Siedlungsabfälle nicht im Sinne der Legaldefinition
von Art. 3 Abs. 1 TVA aus («die aus Haushalten stammenden Abfälle sowie andere
Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung»), sondern im Sinne der
Deponierichtlinien von 19806, weil der Abgeltungstatbestand auf altrechtliche
Deponien ausgerichtet sei. Demzufolge zähle es auch Schlacke aus Kehrichtverbrennungsanlagen,
belastete Bauabfälle oder verunreinigtes Erdreich zu den Siedlungsabfällen.
Diese unterschiedliche Verwendung des Begriffs Siedlungsabfälle im gleichen
Kapitel des Gesetzes (vgl. Art. 31b und Art. 32a USG) bedürfte aus Sicht der
Autoren qualifizierter Gründe und vermag ihrer Meinung nach nicht zu
überzeugen. Sie dränge sich umso weniger auf, als der Gesetzeswortlaut mit dem
unbestimmten Rechtsbegriff «zu einem wesentlichen Teil» (Siedlungsabfälle) sehr
viel Spielraum lasse (Griffel/Rausch, a.a.O., S. 591 f.). 

 

3.7 Ursula Brunner und Adrian Strütt legen
in ihrem Aufsatz «Zur Verwendung der Gelder des VASA-Fonds bei Deponien» (URP
2009 S. 603ff, 609) dar, bis in die Sechzigerjahre des letzten Jahrhunderts
seien Abfälle verschiedenster Art in weiten Teilen des Landes mehr oder weniger
unkontrolliert abgelagert worden. Erst das Gewässerschutzgesetz (GSchG) von 1971
habe die wilden Deponien verboten und von den Kantonen Sanierungen verlangt. In
der Folge habe der Bund mit den Deponierichtlinien von 1976, die bis zum Erlass
der TVA massgeblich geblieben seien, erstmals Anforderungen an die Ablagerung
von Abfällen formuliert. Nach diesen Richtlinien seien Siedlungsabfälle auf
Standorten der Deponieklasse III abzulagern gewesen; zulässig seien auf diesen
Standorten auch Verbrennungsschlacke und schwach ölverschmutztes Erdreich
gewesen. Auf diese Richtlinien habe das BAFU in seinem Entscheid zu
VASA-Abgeltungen für die Sondermülldeponie Kölliken (SMDK) Bezug genommen und
ausgeführt, zu den Siedlungsabfällen hätten – gestützt auf die während des
Betriebs der SMDK massgebende Eidg. Deponierichtlinie – auch Schlacke aus
Kehrichtverbrennungsanlagen, belastete Bauabfälle oder verunreinigtes Erdreich
gehört. Diese Praxis ist aus Sicht der Autoren dogmatisch nicht befriedigend,
da der Begriff der Siedlungsabfälle im gleichen Gesetzesabschnitt
unterschiedlich ausgelegt werde. Aber für die Ausrichtung von Abgeltungen sei
letztlich nicht entscheidend, ob der Begriff Siedlungsabfall wie vom Bundesamt
angewendet, von Art. 3 TVA konkretisiert oder im Sinne der detaillierten
Bundesgerichtspraxis – entwickelt für die Abgrenzung der Entsorgungspflicht –
verstanden werde. Massgeblich sei vielmehr die Auslegung der Wendung, dass «zu
einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle» abgelagert worden sein müssen, damit
Abgeltungen ausgerichtet werden könnten.

 

4.1 Es ist nicht einzusehen, weshalb der
Begriff des Siedlungsabfalls je nach Anwendungsfall unterschiedlich
interpretiert werden sollte. Das ist weder dogmatisch überzeugend noch
anwenderfreundlich. Im vorliegenden Fall wäre eine weite Auslegung, wie sie das
BAFU etwa bei der Sondermülldeponie Kölliken vorgenommen hat, umso stossender,
weil sie der Intention des Gesetzgebers zuwiderlaufen würde. Vorab war die
Deponierichtlinie 1976 im Zeitpunkt der hier interessierenden Vorgänge noch gar
nicht in Kraft. Diese Richtlinie regelte nach dem Inkrafttreten des GSchG von 1971
die Anforderungen an damals zugelassene Deponien, kam mithin zur Anwendung bei Deponien,
die 1976 in Betrieb waren oder damals bewilligt wurden. Insofern macht das
Vorgehen des BAFU auch Sinn: Wer in jener Zeit eine Siedlungsdeponie nach den
geltenden Richtlinien betrieb, dem soll nicht entgegengehalten werden, die Schlacke
aus der Kehrichtverbrennung oder der belastete Bauschutt stelle keinen
Siedlungsabfall dar.

 

Hier aber haben die massgeblichen
Auffüllungen stattgefunden, um den Weiher zuzuschütten und das Gelände der
Überbauung (mit der Mehrzweckhalle) zugänglich zu machen. Kommt hinzu, dass
sich gemäss dem Kataster der belasteten Standorte auf dem Gemeindegebiet R.___
fünf klassische Kehrichtdeponien (Kehrichtdeponien Rain, Inseli und Gartenweg,
Kehrichtablagerung Hinter-R.___ und ehemalige Kehrichtdeponie Bännli) befinden.
Dies stimmt auch mit den Aussagen eines Zeitzeugen überein, der im Rahmen der
historischen Untersuchung am 18. November 2013 mündlich angab, der Weiher sei
nicht als Grube für Siedlungsabfälle verwendet worden, da im Zeitraum der
Auffüllung eine andere bekannte Grube mit Siedlungsabfällen aufgefüllt worden
sei (historische Untersuchung Anhang 11).

 

4.2 Die technische Untersuchung brachte
– wie in I. 4.2 hiervor aufgezeigt – eine 0.2-1.2 m dicke Deponieabdeckung zu
Tage, die vorwiegend aus siltigen Sanden und Kiesen, mit wenig bis viel
Bauschutt bestand und nebst viel organischem Material auch Metall- und
Keramikbruchstücke sowie Glas enthielt. Der Anteil an Fremdkomponenten wurde
auf 2-5 % geschätzt. Unter der Deponieabdeckung liegt bis zur Weihersohle
aufgeschüttetes Deponiematerial, dessen Mächtigkeit zwischen 0.2 und 4.2 m
variiert. Dabei handelt es sich vorwiegend um tolerierbares, verschmutztes
Aushub- und Abbruchmaterial mit 1-10 % Fremdmaterial (Bauschutt, Ziegel-,
Betonbruch, wenig Metallreste, Keramik- und Glasbruchstücke). Nur im westlichen
Teil, beim Baggerschlitz 10, wurde eine rund 3m mächtige, dunkelgraue bis
schwarze Schicht mit kehrrichtähnlichem Material gefunden. Die [...] AG
schätzte in ihrer E-Mail vom 8. November 2018 an den zuständigen Sachbearbeiter
des AfU den Anteil der Siedlungsabfälle am gesamten Volumen auf ca. 15 %.
(act. 59). Dass dies keinen wesentlichen Anteil an der gesamten
Aufschüttung ausmacht, bedarf keiner weiteren Erläuterungen. In einer vierseitigen
Aktennotiz vom 12. Dezember 2019 zuhanden der Beschwerdeführerin vertrat die [...]
AG dann unter Verweis auf die Deponierichtlinie von 19806 die Auffassung, es
handle sich um einen Ablagerungsstandort, der wesentliche Anteile an
Siedlungsabfällen enthalte (act. 61). Die [...] AG schreibt dazu, dass die
anfänglichen Auffüllungen (bis Anfang/Mitte 50er–Jahre) eindeutig die Kriterien
für Siedlungsabfall erfüllten. Dies ist unbestritten. Sodann zeigt sie aber in
der nämlichen Aktennotiz noch einmal auf, dass, um den negativen Auswirkungen
dieser Auffüllungen entgegenzuwirken und die spätere Nutzung des Areals als
Sportplatz zu ermöglichen, der gesamte Bereich des ehemaligen Weihers mit
chemisch schwach verschmutztem Aushub-, Ausbruch- und Bauschuttmaterial aus
Baustellen der B.___ aufgefüllt und mit einer bauschutthaltigen
Deponieabdeckung überdeckt wurde. Es kann nicht die Absicht des Gesetzgebers
gewesen sein, derartige Ablagerungsstandorte – die der Ausebnung des Bodens
dienen und die es zuhauf gibt –  per se bei den Abgeltungen zu privilegieren. Im
Übrigen handelt es sich bei der Beurteilung der [...] AG um die Einschätzung
von Fachleuten aus dem Bereich der Geologie, nicht um ein juristisches
Gutachten.   

 

4.3 Daran ändert nichts, dass das BAFU
in seiner Publikation «Abgeltung bei Untersuchung, Überwachung und Sanierung
von belasteten Standorten» (2. Ausgabe, Bern 2016) wiederum darlegt, bei
Standorten, auf denen zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert
wurden, handle es sich in der Regel um Deponien, deren Abfallzusammensetzung
derjenigen der ehemaligen Deponieklasse III entspreche (a.a.O., S. 10 mit
Verweis auf Anhang 1 Deponierichtlinien vom März 19806 des damaligen
Bundesamtes für Umweltschutz). Da der Erlass der Deponierichtlinie im Zeitpunkt
der hier massgeblichen Ablagerungen in weiter Zukunft lag, kann es sich auch
nicht um eine Siedlungsdeponie handeln, die in Beachtung der Richtlinie
betrieben wurde. Selbst wenn das BAFU diese Praxis grundsätzlich so handhabt,
liegt hier eben kein solcher Regelfall vor.

 

5. Zusammenfassend ist festzuhalten,
dass die Absicht bei Schaffung von Art. 32e Abs. 3 lit. b Ziff. 2 USG war, die
Gemeinden bei der Sanierung ihrer Siedlungsdeponien finanziell zu unterstützen,
um die Altlastenbearbeitung voranzutreiben. Im Fokus standen die (oft wilden)
Siedlungsdeponien, die bis zum Inkrafttreten des GSchG 1971 in jeder Gemeinde
vorzufinden waren, die oft jedermann zugänglich waren und deren Verursacher
sich im Nachhinein nicht mehr eruieren lassen. Gestützt auf Art. 32d Abs. 1 USG
hätte die Gemeinde die Kosten für die altlastenrechtlichen Massnahmen sowohl
als Zustandsverursacherin, allenfalls als Verhaltensverursacherin (so sie die
Deponie selber unterhalten hat) und als Trägerin der Ausfallkosten (Art. 32d
Abs. 3 USG) zu tragen. Im vorliegenden Fall wurde zwar der Weiher bis Anfang
der 50-er Jahre des letzten Jahrhunderts zur Ablagerung von Kehricht benutzt.
Danach aber fanden auf der Parzelle im grossen Stil Aufschüttungen mit Kies der
Firma […] und Bauschutt der B.___ statt, die den wesentlichen Teil der gesamten
Deponie ausmachen. Dies zeigen auch die Ergebnisse der technischen
Untersuchung. Die Deponierichtlinie 19806 war noch nicht in Kraft und darum
auch nicht zu berücksichtigen. Dogmatisch überzeugt die unterschiedliche
Auslegung des Begriffs des Siedlungsabfalls nicht. Der vorinstanzliche
Entscheid ist infolgedessen zu bestätigen.    

 

6. Die Beschwerde erweist sich somit als
unbegründet, sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die
Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich
der Entscheidgebühr auf CHF 2'000.00 festzusetzen sind. Der restliche
Kostenvorschuss ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.
Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen, zumal die A.___ denselben
Standpunkt vertreten hat wie die Beschwerdeführerin.

 

Demnach wird erkannt:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wird.

2.    Die Einwohnergemeinde R.___ hat die
Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 2'000.00 zu bezahlen.

 

Rechtsmittel: Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

 

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Der
Gerichtsschreiber

 

 

Scherrer Reber                                                                 Schaad