# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 63aeaa70-6482-56e7-8409-c0f7effba814
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-11-30
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 30.11.2023  VB.2021.00279
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2021-00279_2023-11-30.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2021.00279	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 30.11.2023
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Wasserrechtliche Konzession

	
Wasserrechtliche Konzession.

Das Baurekursgericht sah sich im angefochtenen Entscheid zu Recht durch seinen (Zwischen-)Entscheid im ersten Rechtsgang gebunden; das Verwaltungsgericht seinerseits ist dies nicht (E. 1.3). Die vom Landanlagegebiet auf eine Betonplatte (Betonpodest) führende Treppe, die beiden Treppengeländer sowie das Betonpodest bedürfen einer wasserrechtlichen Konzession: Sie befinden sich im Bereich eines öffentlichen Gewässers, sind mit diesem fest verbunden und ermöglichen der Beschwerdeführerin die ausschliessliche Nutzung. Es handelt sich um eine konzessionspflichtige Sondernutzung durch die Beschwerdeführerin. Eine solche kann nicht unbefristet erteilt werden (zum Ganzen E. 3). Die Erhebung und die Berechnung der Nutzungsgebühren ist nicht zu beanstanden (E. 4). Die Konzession vom 13. März 1880 betrifft nur die Bauten auf dem Landanlagegebiet sowie das "Podest (unter Wasser)", also – entgegen der Beschwerdeführerin – mit Ausnahme des "Podests (unter Wasser)" gerade nicht das in der Verfügung der Baudirektion genannte "Objekt". Jene Objekte, d.h. die (übrigen) seeseitigen Bauten vor dem Landanlagegebiet im Bereich der öffentlichen Seeparzelle, werden von der Konzession vom 13. März 1880 nicht erfasst. Da die von der Beschwerdeführerin beanstandeten allgemeinen Nebenbestimmungen jedoch ausschliesslich für diese Bauten vor dem Landanlagegebiet mit Ausnahme des "Podests (unter Wasser)" gelten (müssen), lassen sie die Konzession vom 13. März 1880 unberührt (E. 5.2). Sämtliche speziellen Nebenbestimmungen verfügen über eine Rechtsgrundlage (E. 5.3). Grundsätzliche Zulässigkeit der Grundbuchanmerkung der wasserrechtlichen Konzession (E. 6). Die Gerichtsgebühr des zweiten Rekursverfahrens ist zu reduzieren (E. 7).

Teilweise Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						BINDUNGSWIRKUNG
GEBÜHREN
GRUNDBUCH
KONZESSION
LANDANLAGE
NEBENBESTIMMUNGEN
ÖFFENTLICHES GEWÄSSER
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SONDERNUTZUNG
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
WASSERRECHTLICHE KONZESSION

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 41b Abs. I GSchV
Art. 41c Abs. II GSchV
Art./§ 2 Abs. I KonzessionsV
Art./§ 13 lit. d KonzessionsV
Art. 105 Abs. I KV
§ 36 Abs. I WasserwirtschaftsG
§ 44 WasserwirtschaftsG
§ 47 Abs. I WasserwirtschaftsG
§ 75 lit. a WasserwirtschaftsG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2021.00279

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 30. November 2023

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführerin, 

 

 

gegen

 

 

Baudirektion
Kanton Zürich, 

Beschwerdegegnerin, 

 

 

und

 

 

Gemeinderat
B, 

Mitbeteiligter, 

 

 

betreffend Wasserrechtliche
Konzession,

hat sich ergeben:

I.  

A. Mit
Verfügung Nr. 17-0133 vom 31. August 2017 bewilligte die Baudirektion
des Kantons Zürich, Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL), A den
Fortbestand verschiedener Bauten und Anlagen auf ihren an den Zürichsee
grenzenden Kleingrundstücken Kat.-Nrn. 01, 02, 03 und 04 in B
(Dispositivziffer I.1). Weiter wurde A unter zahlreichen Nebenbestimmungen
eine bis 31. Dezember 2032 befristete wasserrechtliche Konzession und eine
fischereirechtliche Bewilligung erteilt, auf den erwähnten Grundstücken
Kat.-Nrn. 01, 02, 03 und 04 in B verschiedene Bauten und Anlagen, darunter
ein "Podest (unter Wasser)", fortbestehen zu lassen bzw. für den
Eigenbedarf zu nutzen (Dispositivziffer I.2). Für die Nutzung des Podests,
des Podests (unter Wasser) sowie der Ufertreppe legte die Baudirektion eine
jährliche Nutzungsgebühr von insgesamt Fr. 679.85 fest
(Dispositivziffer I.3) und ordnete die Grundbuchanmerkung der Konzession
an (Dispositivziffer I.4).

Das Baurekursgericht hiess einen von A dagegen
eingereichten Rekurs mit Entscheid vom 12. Juni 2018 teilweise gut, hob
die Verfügung Nr. 17-0133 der Baudirektion vom 31. August 2017
bezüglich der Konzessions- und Gebührenpflicht des "Podests (unter
Wasser)" auf und lud die Baudirektion ein, die jährliche Nutzungsgebühr
neu festzulegen. Im Übrigen wies das Baurekursgericht den Rekurs ab und
auferlegte A die Kosten zu zwei Dritteln.

Auf die gegen den Rückweisungsentscheid des
Baurekursgerichts gerichtete Beschwerde trat das Verwaltungsgericht mit
Beschluss vom 24. März 2020 (VB.2018.00416) nicht ein.

B. Mit
Verfügung Nr. 19-0310 vom 18. November 2020 verfügte die
Baudirektion, die mit Verfügung Nr. AWEL 17-0133 vom 31. August 2017
festgesetzte Nutzungsgebühr werde aufgehoben (Dispositivziffer I.1).
Weiter setzte die Baudirektion die jährlichen Nutzungsgebühren für das Podest
und die Ufertreppe fest (Dispositivziffer I.2), ordnete die
Grundbuchanmerkung der Konzession an (Dispositivziffer I.2) und erhob die
Nutzungsgebühren für die Jahre 2018, 2019 und 2020 (Dispositivziffer II).

II.  

Das Baurekursgericht hiess einen dagegen eingereichten
Rekurs von A mit Entscheid vom 23. März 2021 teilweise gut und hob
Dispositivziffer I.2 der Verfügung der Baudirektion insoweit auf, als
damit die Grundbuchanmerkung angeordnet worden war. Im Übrigen wies es den
Rekurs ab, soweit es darauf eintrat, und auferlegte die Verfahrenskosten von
insgesamt Fr. 3'680.- zu 3/4 A. Ferner sprach es keine
Umtriebsentschädigungen zu.

III.  

Mit Beschwerde vom 21. April 2021 beantragte A dem
Verwaltungsgericht, der Entscheid des Baurekursgerichts vom 23. März 2021
sowie der vorherige, "Bindungswirkung entfaltende" Entscheid seien
aufzuheben. Es sei festzustellen, dass die Ufermauer auf ihrer ganzen Länge
durch die vorgelagerten Betonpodeste (Wellenbrecher) geschützt werde und dieser
Uferschutz keine Konzession des AWEL brauche. Es sei weiter festzustellen, dass
Anmerkungen am Grundbuch und Nutzungsgebühren entfallen. Ferner beantragte sie
die Zusprechung einer Entschädigung zulasten der Baudirektion.

Das Baurekursgericht schloss am 14. Mai 2021 ohne
weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte
am 25. Mai 2021 unter Verweis auf den Mitbericht des AWEL vom 20. Mai
2021 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Hierzu nahm die Beschwerdeführerin
am 8. Juni 2021 nochmals Stellung. Mit Verfügung vom 3. März 2022 zog
das Verwaltungsgericht die Akten aus dem Beschwerdeverfahren VB.2018.00416 bei.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. 

1.2 Die
Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Beschluss berührt und hat ein
aktuelles schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung, weshalb sie zur
Beschwerde berechtigt ist (§ 78b Abs. 1 des Wasserwirtschaftsgesetzes
vom 2. Juni 1991 [WWG; LS 724.11] in Verbindung mit § 49 und
§ 21 Abs. 1 VRG).

1.3 Angefochten
ist ein Endentscheid des Baurekursgerichts vom 23. März 2021. Mit
Beschluss vom 24. März 2020 (VB.2018.00416, E. 1.4) hatte das
Verwaltungsgericht den Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. Juni 2018
als noch nicht anfechtbaren Zwischenentscheid qualifiziert und festgehalten,
dass mit dem Nichteintreten des Verwaltungsgerichts der Rechtsmittelweg der
Beschwerdeführerin nicht beschränkt werde; es sei ihr möglich, die von der
Beschwerdegegnerin vorgenommene Berechnung der Nutzungsgebühren erneut bei der
Vorinstanz anzufechten, gegen deren Endentscheid sodann die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht auch in Bezug auf die Nebenbestimmungen der
wasserrechtlichen Konzession umfassend offenstehe (vgl. Art. 93
Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG], SR
173.110). Davon hat die Beschwerdeführerin Gebrauch gemacht. 

Das Baurekursgericht sah sich in seinem Entscheid vom
23. März 2021 zu Recht durch seinen (Zwischen-)Entscheid im ersten
Rechtsgang gebunden, da es über die entsprechenden Fragen (Konzessionspflicht
von Podest und Ufertreppe, Zulässigkeit der Nebenbestimmungen) bereits
entschieden habe (vgl. BGE 133 V 477 E. 5.2.3; Marco Donatsch, in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 64 N. 14 ff.).
Das Verwaltungsgericht seinerseits ist dagegen an den Rückweisungsentscheid des
Baurekursgerichts vom 12. Juni 2018 nicht gebunden und kann daher über die
von der Beschwerdeführerin gestellten Anträge, auch wenn sie den ersten
Entscheid des Baurekursgerichts betreffen, im vorliegenden Verfahren
grundsätzlich befinden. Aus diesem Grund wurden die Akten des ersten
Rechtsganges beigezogen.

1.4 Dabei ist
jedoch zu berücksichtigen, dass Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens nur
sein kann, was Gegenstand des angefochtenen Entscheids war bzw. nach richtiger
Gesetzesanwendung hätte sein sollen (Martin Bertschi, Kommentar VRG,
Vorbemerkungen zu § 19–29a N. 45 ff.). Der Streitgegenstand kann
sich im Lauf des Rechtsmittelverfahrens verengen, aber grundsätzlich nicht
erweitern oder inhaltlich verändern (BGE 136 II 457 E. 4.2). Der
Streitgegenstand im Rechtsmittelverfahren bestimmt sich einerseits durch den
Gegenstand der angefochtenen Verfügung und andererseits durch die
Parteibegehren (BGE 136 II 165 E. 5; 133 II 181 E. 3.3). Gegenstände,
über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat und über
welche sie auch nicht entscheiden musste, dürfen nachfolgende Instanzen
grundsätzlich nicht beurteilen, ansonsten sie in die funktionelle Zuständigkeit
der ersten Instanz eingreifen. Das Anfechtungsobjekt, die Verfügung der unteren
Instanz, bildet den Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streitgegenstands
begrenzt (Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, N. 686 ff.).

Das Baurekursgericht erachtete den Streitgegenstand in
seinem Entscheid vom 12. Juni 2018 als auf die Bewilligungspflicht der
seeseitigen Bauten vor dem Landanlagegebiet im Bereich der öffentlichen
Seeparzelle und die dafür zu leistenden periodischen Nutzungsgebühren sowie die
damit verbundenen Nebenbestimmungen begrenzt. Da mit der angefochtenen
Verfügung die (befristete) Bewilligung für die Bauten auf dem Landanlagegebiet
nunmehr unbefristet erteilt worden sei, liege es nicht im Interesse der Beschwerdeführerin,
diese neue Bewilligung für ihre Bauten auf dem Anlagegebiet nicht zu erhalten.
Dem ist grundsätzlich beizupflichten; nicht davon betroffen ist indes die
umstrittene Frage des Umfangs der "Landanlage" (vgl. etwa E. 3.4 f.).

1.5 Soweit in
der Bemerkung der Beschwerdeführerin, dass auch der Betonsockel vor dem
östlichen Teil der Ufermauer als Wellenbrecher diene, was bei einem Augenschein
sofort klar werde, ein sinngemässer Antrag auf die Durchführung eines
Augenscheins durch das Verwaltungsgericht zu erblicken wäre, ist Folgendes
festzuhalten: Der Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird, steht
im Ermessen der anordnenden Behörde. Es besteht nur dann eine Pflicht zur
Durchführung eines Augenscheins, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere
Weise nicht abgeklärt werden können (BGr, 28. Juni 2017, 1C_578/2016,
E. 2.2; 21. September 2016, 1C_556/2013, E. 2.2).

Vorliegend ist die Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts im Sinn von § 7 Abs. 1 VRG mittels der bei den Akten
liegenden Pläne und der im Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. Juni
2018 enthaltenen Fotografie möglich. Damit und zusammen mit den übrigen Akten
ist der Sachverhalt rechtsgenügend erstellt; auf einen Augenschein ist zu
verzichten.

1.6 Bezüglich
der Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin ist festzuhalten, dass der
Entscheid über deren Hauptantrag – die vollumfängliche Aufhebung der
angefochtenen Entscheide – bereits eine Auseinandersetzung mit jenen Fragen
bedingt. Da somit das mit den Feststellungsbegehren bezweckte Ziel auch mit dem
Leistungs- bzw. Gestaltungsbegehren erreicht werden kann und
Feststellungsbegehren subsidiär sind (VGr, 25. August 2022, VB.2022.00157,
E. 1.2; 23. August 2019, VB.2019.00014, E. 1.3;
18. Dezember 2013, VB.2013.00731, E. 1.2 mit Hinweisen), ist auf die
Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin mangels schutzwürdigen
Feststellungsinteresses nicht einzutreten.

1.7 Da die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde –
vorbehältlich des soeben (E. 1.6) Gesagten – einzutreten.

2.
 

2.1 Am
13. März 1880 erteilte der "Director der öffentl. Arbeiten"
(heute: kantonaler Baudirektor) C unter verschiedenen Auflagen die Konzession
für die Erstellung einer 349 m2 grossen Landanlage im Seegebiet
vor seinem Haus. In der Folge wurde diese Landanlage erstellt, mit einer
Ufermauer gesichert bzw. gegen den See abgegrenzt und in mehrere Kleinparzellen
aufgeteilt. Zudem wurde konzessionsgemäss die Steinvorlage, welche sich im
Bereich der Seeparzelle auf öffentlichem Grund befindet, als Wellenbrecher zum
Schutz der Ufermauer errichtet. Für die Bauten auf der Landanlage wurden die
entsprechenden Bewilligungen eingeholt. Jahrzehnte später wurde im Rahmen von
Sanierungsarbeiten anstatt einer Steinvorlage ein seeseitiger Betonsockel
("Podest unter Wasser") entlang der Ufermauer als Wellenbrecher
realisiert, der wie eine Steinvorlage die Erosion und Abnützung der Ufermauer
verhindern soll. Für den Fortbestand dieses Uferschutzes erteilte die
Baudirektion der Beschwerdeführerin mit Verfügung Nr. 17-0133 vom
31. August 2017 eine bis 31. Dezember 2032 befristete
wasserrechtliche Konzession. Ferner konzedierte die Baudirektion eine
Ufertreppe samt Geländer, das darunterliegende Podest bzw. Fundament dieser
Treppe und die entsprechend privat genutzte Seefläche
(Dispositiv-Ziff. I.2.). Für all diese Nutzungen wurde die
Beschwerdeführerin zu einer jährlichen Nutzungsgebühr von insgesamt
Fr. 679.85 verpflichtet (Dispositiv-Ziff. I.3.). Ausserdem ordnete
sie die Grundbuchanmerkung der Konzession an (Dispositiv-Ziff. I.4.).
Schliesslich bewilligte die Baudirektion der Beschwerdeführerin den Fortbestand
ihrer Bauten auf dem Landanlagegebiet für den Eigenbedarf ohne zeitliches Limit
(Dispositiv-Ziff. I.1.).

2.2 Das
Baurekursgericht stellte mit Entscheid vom 12. Juni 2018 fest, dass für
das "Podest (unter Wasser)" keine Konzessionspflicht bestehe, da der
fragliche Betonsockel von seiner Funktion her lediglich eine im
19. Jahrhundert zum Schutz der Ufermauer erstellte Steinvorlage ersetze
und der Beschwerdeführerin keinen Sondervorteil im Rahmen eines
Sondernutzungsrechts verschaffe (E. 4.2). Bezüglich der weiteren
konzedierten Bauten und Anlagen auf Seegebiet – d.h. für die vom Landanlagegebiet
auf eine Betonplatte (Betonpodest) führende Treppe, die beiden Treppengeländer
sowie das dafür beanspruchte Seegebiet – wurde jedoch festgehalten, dass für
diese eine Konzessionspflicht bestehe und die Erhebung jährlicher
Nutzungsgebühren zulässig sei (E. 4.3). Die Bewilligung der Bauten auf dem
Landanlagegebiet erachtete das Baurekursgericht als nicht vom Streitgegenstand
erfasst. Als rechtskonform beurteilte das Baurekursgericht ferner die
Nebenbestimmungen zur Konzession sowie die angeordnete Grundbuchanmerkung (E. 4.4).
Entsprechend hob es die Verfügung Nr. 17-0133 im Sinn einer teilweisen
Gutheissung nur bezüglich der Konzessions- und Gebührenpflicht des
"Podests (unter Wasser)" auf und lud die Baudirektion ein, die
jährliche Nutzungsgebühr neu festzulegen. Im Übrigen wurde der Rekurs
abgewiesen.

In Umsetzung des Entscheids des Baurekursgerichts setzte
die Baudirektion mit Verfügung Nr. 19-0310 vom 18. November 2020 die
Nutzungsgebühren für das Podest und die Ufertreppe auf jährlich Fr. 274.90
fest (Dispositiv-Ziff. I.2.). Dabei ging sie davon aus, dass die durch das
Podest abgegrenzte Seefläche 7 m2, die durch die Ufertreppe
abgegrenzte Seefläche 5 m2 beträgt. Des Weiteren ordnete sie
die Grundbuchanmerkung der Konzession an (Dispositiv-Ziff. I.2.).

In seinem Entscheid vom 23. März 2021 überprüfte und
bestätigte das Baurekursgericht die Festsetzung der Nutzungsgebühren
(E. 5.2). Dagegen hob es die (erneut) angeordnete Grundbuchanmerkung der
Konzession auf (E. 5.3) und hiess den Rekurs in diesem Punkt teilweise
gut.

2.3 Die
Beschwerdeführerin vertritt in ihrer Beschwerde die Ansicht, die Bewilligung
zur Erstellung von Bauten auf Landanlagen werde einmal erteilt. Periodisch zu
erneuernde "Baukonzessionen" wären rechtswidrig und verletzten das
Legalitätsprinzip. Sie macht geltend, nicht nur der Betonsockel vor dem
westlichen Teil der Ufermauer, sondern auch derjenige vor dem östlichen Teil
diene als Wellenbrecher. Dass der Fuss der Treppe auf dem Wellenbrecher
abgestützt sei, ändere an seiner Funktion nichts. Die Einrichtungen, die als
Wellenbrecher die Ufermauer schützen, seien in der Verfügung von 1880 zwingend
vorgeschrieben. Der Uferschutz brauche über die ganze Länge der Landanlage seit
1880 weder periodische Baukonzessionen noch Bewilligungen und sei keine
Gebührenquelle. Ferner sollen keine Anmerkungen im Grundbuch gestattet werden.
Der Vertrag von 1880 genüge. Die Nebenbestimmung, wonach sie ihr Eigentum, die
Landanlage, ohne Entschädigung entfernen müsste, wenn ein Weg oder eine Strasse
erstellt würde, sei ein willkürlicher Eingriff in ihr Privateigentum und
verletze Art. 26 und Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV; SR 101). Sodann führt die Beschwerdeführerin aus, die Ufertreppe
sei historisch als Teil der Landanlage wahrgenommen worden. Die Umdeutung des
AWEL zur Sondernutzung im Umfang von 5 m2 Seegebiet sei
schleierhaft.

2.4 Die
Beschwerdegegnerin entgegnet, die (landseitige) Landanlage stehe vorliegend
nicht zur Diskussion. Das Podest und die Ufertreppe seien indes nicht Teil der
Landanlage, sondern Seegebiet und damit öffentlicher Grund. Die private Nutzung
dieser im Bereich eines öffentlichen Gewässers liegenden Bauten und Anlagen
gehe klar über den schlichten Gemeingebrauch hinaus und sei daher
konzessionspflichtig. Konzessionspflichtige Nutzungen öffentlicher Gewässer
seien in der Regel zu befristen. Die Beschwerdegegnerin habe die
Nutzungsgebühren für das Podest und die Ufertreppe auf der Grundlage der
einschlägigen Rechtsnormen und der Flächenausmessung vorgenommen. Im Grundsatz
sei die Grundbuchanmerkung rechtskonform, sobald das Verwaltungsgericht
rechtskräftig über Konzessionspflicht und Nebenbestimmungen entschieden habe.

3.
 

3.1 Umstritten
ist erstens, ob die vom Landanlagegebiet auf eine Betonplatte (Betonpodest)
führende Treppe, die beiden Treppengeländer sowie das Betonpodest einer
wasserrechtlichen Konzession bedürfen und ob diese Konzession befristet werden
darf.

3.2 Nach
Art. 105 Abs. 1 der Zürcher Kantonsverfassung (KV; LS 101) übt
der Kanton die Hoheit über die Gewässer aus. Die öffentlichen Gewässer stehen
der Allgemeinheit im Rahmen des schlichten Gemeingebrauchs zur Nutzung offen
(vgl. Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons
Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 3415 ff.; Markus Rüssli in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 105 N. 3 ff.). Als
Inanspruchnahme eines Sees und des darunter liegenden Erdreichs gilt namentlich
dessen räumliche Nutzung. Dazu gehören gemäss § 75 lit. a WWG
insbesondere Bauten und Anlagen wie Gebäude, Bootsstationierungen und
zugehörige Anlagen, Stege, Flösse, Brücken oder Leitungen. Nach § 36
Abs. 1 WWG bedürfen die den Gemeingebrauch beschränkenden oder übersteigenden
Nutzungen der öffentlichen Gewässer, die dazu erforderlichen Bauten und Anlagen
sowie deren Änderungen je nach Art der Nutzung einer Konzession oder einer
Bewilligung. Konzessions- und bewilligungspflichtige Nutzungen öffentlicher
Gewässer sind gebührenpflichtig (§ 47 Abs. 1 WWG); sie werden mit den
gebotenen Nebenbestimmungen verknüpft und in der Regel befristet (§ 44
WWG).

3.3 Gemäss der
ursprünglichen Konzessionserteilung im Jahr 1880 soll die Landanlage "in
ihrem ganzen Umfange ihrer Begrenzung an den See mit einer soliden Mauer oder
Steinböschung gesichert, und vor dem Fusse derselben eine tüchtige, bis über
die Hälfte der Umfassungsmauer oder, Böschung hinausreichende Steinvorlage zum
Brechen der Wellen angelegt werden". Die Vorinstanzen gingen davon aus,
dass diese Steinvorlage im Rahmen einer Sanierung durch das "Podest (unter
Wasser)" ersetzt wurde, welches sich im See vor den Parzellen
Kat.-Nrn. 05, 03 und 04 befindet, nicht jedoch durch das Betonpodest, auf
welches die Ufertreppe von Parzelle Kat.-Nrn. 01 bzw. 02 mündet. Als Folge
davon liegt nach Auffassung des Baurekursgerichts nur bezüglich des
ausschliesslich dem Uferschutz dienenden "Podests (unter Wasser)"
kein (neuer) konzessionsrechtlicher Tatbestand vor. Die Beschwerdeführerin
macht nicht geltend, die Steinvorlage sei zusätzlich und gleichzeitig durch das
Betonpodest, auf welches die Ufertreppe von Parzelle Kat.-Nrn. 01 bzw. 02
mündet, ersetzt worden. Dies ergibt sich auch nicht aus den Akten und kann
nicht allein aus dem Umstand, dass das Betonpodest ebenfalls als Wellenbrecher
dienen kann, hergeleitet werden, zumal die Konzession von 1880 keine
Berechtigung vermittelt, die vorgeschriebene Steinvorlage durch eine beliebige
andere, als Wellenbrecher dienende Vorrichtung ersetzen zu dürfen. Demnach
erachtete die Vorinstanz dieses Betonpodest zu Recht nicht als von der
ursprünglichen Konzession von 1880 erfasst bzw. nicht als Ersatz der darin
vorgeschriebenen Steinvorlage. Im Übrigen weist dieses Betonpodest andere Masse
als das "Podest (unter Wasser)" auf, was bereits optisch ins Auge
sticht, und es fehlte eine Erklärung dafür, weshalb nicht ein zusammenhängendes
Podest als Wellenbrecher als Ersatz für die Steinvorlage errichtet worden ist.
Ob die Auffassung des Baurekursgerichts, wonach das angeblich als Wellenbrecher
konzipierte und wiederum (wie die vorbestehende Steinvorlage) rein dem
Uferschutz dienende "Podest (unter Wasser)" mangels eines daraus
resultierenden Sondervorteils nicht der Konzessionspflicht unterliege,
überhaupt zutrifft, erscheint fraglich, bedarf aber keiner näheren
Ausleuchtung, wäre doch dem Verwaltungsgericht prozessual verwehrt, den
angefochtenen Entscheid diesbezüglich zum Nachteil der Beschwerdeführerin
abzuändern (§ 63 Abs. 2 VRG).

3.4 Die vom
Landanlagegebiet auf eine Betonplatte (Betonpodest) führende Treppe, die beiden
Treppengeländer sowie das Betonpodest befinden sich räumlich betrachtet nicht
auf dem Land, sondern im Bereich des Zürichsees, also eines öffentlichen
Gewässers.

Die Beschwerdeführerin macht unter Berufung auf
Art. 11 der Vorschriften und Bedingungen für Landanlagen und Seebauten in
den zürcherischen Seen vom 2. März 1921 geltend, Ufertreppen seien im
Kanton Zürich bereits vor 100 Jahren den Landanlagen zugerechnet worden.
Art. 11 regelt, dass "an den Inhaber der Bewilligung zu Eigentum
abgetreten [werden]: Das Gebiet von Landanlagen, steinerne Ufertreppen und
kleine Wasserbecken, die auf mindestens drei Seiten von Land umgeben sind
(vorbehalten bleiben die Gesetze und Verordnungen der Fischerei)". Wie aus
den Plänen hervorgeht, ist die vorliegend umstrittene Ufertreppe jedoch nicht
auf drei Seiten von Land umgeben. Ferner unterscheidet auch Art. 11 selbst
zwischen dem Gebiet von Landanlagen und Ufertreppen und zählt somit Ufertreppen
nicht zu den Landanlagen.

3.5 Nachdem
die vom Landanlagegebiet auf eine Betonplatte (Betonpodest) führende Treppe,
die beiden Treppengeländer sowie das Betonpodest nicht zu den Bauten auf dem
Landanlagegebiet gehören, führen die diesbezüglichen Argumente der
Beschwerdeführerin ins Leere. So kann sie beispielsweise nichts zu ihren
Gunsten aus BGE 139 II 470, der die Erstellung eines Einfamilienhauses auf
Landanlagegebiet betrifft, ableiten. 

3.6 Da sich
die strittigen Vorrichtungen – selbst wenn sie den Bauten auf der Landanlage
zugerechnet würden – im Bereich des Zürichsees, eines öffentlichen Gewässers,
befinden und diesen räumlich beanspruchen, stellt sich die Frage nach der
Qualifikation der vorliegenden Nutzung des Zürichsees (vgl. E. 3.2).

3.6.1
Als Gemeingebrauch von öffentlichen Gewässern werden etwa das Baden, soweit
die polizeiliche Ordnung es zulässt, das Schöpfen von Wasser mit einfachen
Einrichtungen oder das Tränken von Haustieren eingestuft (§ 2 Abs. 1
der Konzessionsverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz vom 21. Oktober 1992
[KonzV WWG]; LS 724.211). Ist die gleichzeitige und gleichartige
Mitbenutzung durch andere Personen beeinträchtigt, liegt dagegen regelmässig
gesteigerter Gemeingebrauch vor (z.B. nautische Veranstaltungen, Wakeboarden,
Aufstellen von Bojen, Entnahme von nicht unerheblichen Wassermengen; vgl. BGr,
10. August 2005, 2P.191/2004, E. 2.4.1 f.). Werden andere
Personen gänzlich von einer Nutzung ausgeschlossen, indem berechtigte Personen
eine ausschliessliche Verfügung über einen Teil der Sache erhalten, handelt es
sich um eine Sondernutzung. Ein Indiz für eine Sondernutzung bildet die
dauernde und feste Verbindung mit der öffentlichen Sache (BGr, 2. Juni
2012, 2C_900/2011, E. 2.2; André W. Moser, Der öffentliche Grund und seine
Benützung, Bern 2011, S. 269 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,
Rz. 2312).

3.6.2
Die vom Landanlagegebiet auf eine Betonplatte (Betonpodest) führende
Treppe, die beiden Treppengeländer sowie das Betonpodest sind dauernd und fest
mit dem Zürichsee verbunden und ermöglichen der Beschwerdeführerin die
ausschliessliche Nutzung, während andere Personen von der Nutzung dieses
Bereichs des Zürichsees ausgeschlossen sind. Demzufolge gingen die Vorinstanzen
zutreffend von einer konzessionspflichtigen Sondernutzung durch die
Beschwerdeführerin aus.

3.6.3
Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, vermag nicht zu überzeugen.
Sie scheint der Ansicht zu sein, eine Sondernutzung liege nur dann vor, wenn
sie den ganzen Zürichsee vollständig dem Gemeingebrauch entzöge. Sie leitet
dies aus der Weisung des Regierungsrats vom 28. Januar 2015 zur in der
Folge an der Urne verworfenen ersten Vorlage zu einem neuen Wassergesetz
(ABl 2015-02-20, Meldungs-Nr. 00102089, S. 84) ab, wo steht:
"Wird durch eine bestimmte Nutzung das Gewässer vollständig dem
Gemeingebrauch entzogen und werden damit andere Personen längerdauernd gänzlich
von der Gewässernutzung ausgeschlossen, liegt eine sog. Sondernutzung
vor". Dabei verkennt die Beschwerdeführerin, dass sie den Zürichsee sehr
wohl im Bereich der Ufertreppe und des Betonpodests vollständig dem
Gemeingebrauch entzieht, da andere Personen von der Nutzung des Seegebietes im
Bereich der Treppe dauerhaft ausgeschlossen sind. Die Sondernutzung kann und
muss sich auf einen Teil eines Gewässers beziehen können, ansonsten würden die
Ausführungen in der Weisung keinen Sinn ergeben, läge doch grundsätzlich nie
eine Sondernutzung vor, weil es schon faktisch kaum möglich wäre, den ganzen
Zürichsee oder die ganze Limmat im vollen Ausmass überall dem Gemeingebrauch zu
entziehen. Im Übrigen zählt denn auch besagte Weisung die Errichtung von Bauten
und Anlagen in oberirdischen Gewässern wie etwa von Stegen zu den
konzessionspflichtigen Unterfangen (ebenso die Weisung vom 29. Januar 2020
zum verabschiedeten neuen Wassergesetz vom 12. Dezember 2022,
ABl 2020-02-28, Meldungs-Nr. RS-ZH01-0000000228, S. 101).

3.7 Durch die
Konzession wurde der Beschwerdeführerin ein Sondernutzungsrecht am darin
bezeichneten Seegebiet eingeräumt. Ein solches Sondernutzungsrecht kann nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht auf ewig, d.h. auf unbefristete
Dauer erteilt werden, da sich das Gemeinwesen nicht seiner Hoheitsgewalt über
eine öffentliche Sache entäussern kann. Sondernutzungskonzessionen ohne
zeitliche Begrenzung gelten vielmehr gar als verfassungswidrig und
altrechtliche Konzessionen sind nachträglich zu befristen und können unter
Gewährung einer angemessenen Übergangsfrist entschädigungslos aufgelöst werden
(BGE 145 II 140 E. 6.4, 127 II 69 E. 4 f.; ferner Peter Karlen,
Schweizerisches Verwaltungsrecht, Zürich etc. 2018, S. 365;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2313; Moser, S. 274 f.). Die im
Schrifttum vorgenommenen Differenzierungen in Bezug auf Landanlagekonzessionen
(Markus Rüssli, Landanlagen und Bauten auf Landanlagen im Kanton Zürich, in:
ZBl 108/2007 S. 666 ff., 677 f.; Stefan Vogel,
Landanlagekonzessionen im Kanton Zürich, in: Staats- und Verwaltungsrecht auf
vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Markus Rüssli und andere [Hrsg.],
2012, S. 369 ff., 371 ff.) betreffen das Landanlageland selbst und
nicht das von der (altrechtlichen) Landanlagekonzession nicht erfasste, diesem
vorgelagerte Seegebiet, in welchem sich die streitige Treppe befindet (oben
E. 3.4). Auch wenn § 44 WWG (ebenso de lege ferenda § 69
Abs. 2 des Wassergesetzes vom 12. Dezember 2022) vorsieht, dass
Konzessionen nur "in der Regel" befristet werden, bleibt den
zuständigen Behörden diesbezüglich mit Blick auf die vorerwähnte
höchstrichterliche Rechtsprechung kein eigentliches Ermessen mehr. Nach
§ 13 lit. d KonzV WWG sind Inanspruchnahmen von Gewässern auf die
Dauer von 15–40 Jahren zu befristen. Die vorliegende Befristung (auf
15 Jahre) ist vor diesem Hintergrund zulässig bzw. sogar geboten und nicht
zu beanstanden.

4.
 

4.1 Für die
Einräumung eines Sondernutzungsrechts an einer öffentlichen Sache kann eine
Konzessionsgebühr erhoben werden (Moser, S. 280; Adrian Hungerbühler,
Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 S. 505 ff., 509).
Für die Erhebung einer solchen Gebühr bedarf es nach den allgemeinen
Grundsätzen des Abgaberechts einer gesetzlichen Grundlage. Die erforderliche
Gesetzesgrundlage (Art. 38 Abs. 1 lit. d KV; vgl. auch
Art. 664 Abs. 3 ZGB) findet sich in § 47 WWG. Nach Absatz 2
dieser Norm bemisst sich die Nutzungsgebühr nach Massgabe der eingeräumten
Sondervorteile, namentlich des wirtschaftlichen Nutzens, der Art und Dauer der
Konzession oder der Bewilligung, der für die Öffentlichkeit entstehenden
Nachteile, des Verwendungszwecks, der Menge des beanspruchten Wassers sowie –
bei der Inanspruchnahme der Gewässer – des Werts angrenzender Grundstücke. Die
Bemessung der Konzessionsgebühr für die Inanspruchnahme von öffentlichen
Oberflächengewässern wird in §§ 16 ff. der Gebührenverordnung des
Kantons Zürich vom 21. Oktober 1992 zum Wasserwirtschaftsgesetz (GebV WWG;
LS 724.21) konkretisiert. Gemäss § 17 Abs. 1 GebV WWG ist für
bewilligungspflichtige lang dauernde und intensive Inanspruchnahmen, insbesondere
zu baulichen Zwecken, eine jährlich festzusetzende Nutzungsgebühr zu
entrichten. Die Gebühr ergibt sich aus dem Landwert multipliziert mit dem
Zinssatz. Für Bootsunterstände, Bootssteganlagen, Pontons, Bootsliegeplätze und
ähnliche Anlagen zu privater Nutzung wird eine jährliche Nutzungsgebühr von
Fr. 17.60 je beanspruchten Quadratmeter erhoben (§ 19 GebV WWG).

4.2 Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführerin ist der Kanton Zürich durchaus
berechtigt, für die Sondernutzung eines kleinen Teils des Zürichsees eine
Gebühr zu verlangen. Die Beschwerdegegnerin ist hierbei von der Sondernutzung
von 7 m2 (Podest) und 5 m2 (Ufertreppe)
ausgegangen. Die Beschwerdeführerin rügt in ihrer Replik, die Treppe überbrücke
lediglich 2,2 m2 Wasserfläche, was sie mit dem Doppelmeter 1:1
gemessen habe. Dabei verkennt die Beschwerdeführerin, dass nicht nur die
überbrückte, sondern die gesamte abgegrenzte bzw. beanspruchte Fläche als
Grundlage für die Ermittlung der Fläche gemäss § 19 GebV WWG herangezogen
wird. Die Beschwerdegegnerin hat sich hierfür zu Recht auf den
Seebautenkataster der amtlichen Vermessung gestützt. Weiter bringt die
Beschwerdeführerin gegen die Berechnung der Gebühr nichts vor und es ist auch
nicht ersichtlich, inwiefern die Festsetzung der Gebühr durch die
Beschwerdegegnerin fehlerhaft sein sollte. Die Berechnung der Nutzungsgebühren
ist daher nicht zu beanstanden.

5.
 

5.1 Die
Beschwerdeführerin rügt unter Verweis auf ihre Beschwerde vom 7. Juli
2018, dass ihr zusätzlich zu den ursprünglichen Nebenbestimmungen gemäss
Vertrag vom 13. März 1880 weitere allgemeine und spezielle
Nebenbestimmungen auferlegt worden seien. Danach müsste beispielsweise
"das Objekt" – d.h. die Landanlage, gemäss Ziff. 2 – bei der
Erstellung eines Uferweges ohne Entschädigung entfernt werden (Ziff. 16
der allgemeinen Nebenbestimmungen). Dies stelle einen Eingriff in die
Eigentumsgarantie dar. Mit den allgemeinen Nebenbestimmungen würde der Vertrag
von 1880 ausgehebelt. Sodann mangle es den speziellen Nebenbestimmungen
Ziff. 2 lit. b–e an einer rechtlichen Grundlage. Art. 41c
Abs. 2 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR
814.201) garantiere den Fortbestand rechtens bestehender Bauten im
Gewässerraum.

5.2 Der
Vertrag bzw. die Konzession vom 13. März 1880 betrifft die Erstellung
einer Landanlage ("Landanlagekonzession") und regelt die Rechte und
Pflichten des Konzessionärs/Bauherrn am aufgeschütteten Seegebiet. Diese
Konzession vom 13. März 1880 betrifft somit nur die Bauten auf dem
Landanlagegebiet sowie – nach hier nicht zu überprüfender Meinung des
Baurekursgerichts – das "Podest (unter Wasser)"
(vgl. E. 3.3), also – entgegen der Beschwerdeführerin – mit Ausnahme
des "Podests (unter Wasser)" gerade nicht das in
Dispositivziffer I.2 der Verfügung Nr. 17-0133 vom 31. August
2017 genannte "Objekt". Jene Objekte i.S.v.
Dispositivziffer I.2, d.h. die (übrigen) seeseitigen Bauten vor dem
Landanlagegebiet im Bereich der öffentlichen Seeparzelle, werden von der
Konzession vom 13. März 1880 nicht erfasst. Da die von der
Beschwerdeführerin beanstandeten allgemeinen Nebenbestimmungen jedoch
ausschliesslich für diese Bauten vor dem Landanlagegebiet mit Ausnahme des
"Podests (unter Wasser)" gelten (müssen), lassen sie die Konzession
vom 13. März 1880 unberührt. Entsprechend kann auch offenbleiben,
inwieweit sich diese nach Massgabe der erwähnten bundesgerichtlichen
Rechtsprechung (oben E. 3.7) gegebenenfalls nicht auch nachträglich
befristen bzw. bloss unter einschränkenden Nebenbestimmungen verlängern liesse.

5.3 In Bezug
auf die gerügte fehlende gesetzliche Grundlage für die speziellen
Nebenbestimmungen in Dispositivziffer 2 lit. b–e der Verfügung
Nr. 17-0133 vom 31. August 2017 ist – soweit sich diese nicht ohnehin
auf die generelle Ermächtigung von § 44 WWG, die Konzessionen mit den
gebotenen Nebenbestimmungen zu verknüpfen, stützen lassen – Folgendes
festzuhalten: Lit. b, wonach das dauernde Stationieren von Schiffen an und
auf den Bauten und Anlagen im öffentlichen Gewässer nicht gestattet ist, stützt
sich ausdrücklich auf die Verordnung über das Stationieren von Schiffen vom
14. Oktober 1992 (Stationierungsverordnung; LS 747.4). Gemäss deren
§ 4 Abs. 1 i.V.m. § 1 ist das Stationieren von Schiffen auf
öffentlichem Gewässergebiet ausserhalb konzessionierter Anlagen untersagt. Die
Pflicht gemäss lit. c der Nebenbestimmungen, die amtliche Vermessung
nachführen zu lassen, beruht auf Art. 29 Abs. 1 des Bundesgesetzes
vom 5. Oktober 2007 über Geoinformation (GeoIG; SR 510.62). Kraft
Art. 34 Abs. 2 lit. a GeoIG sind die Kantone für die
Durchführung der amtlichen Vermessung zuständig. Im Kanton Zürich legt der
Regierungsrat die kantonalen Erweiterungen des bundesrechtlich vorgegebenen
Inhalts der Vermessung fest und erlässt Ausführungsbestimmungen insbesondere
für die Vermarkung und Vermessung der Grundstücksgrenzen und das Erheben der
übrigen Bestandteile der amtlichen Vermessung (§ 17 Abs. 1 i.V.m.
Abs. 2 lit. a des Kantonalen Geoinformationsgesetzes vom 24. Oktober
2011 [LS 704.1]). Sodann stützt sich lit. d der Nebenbestimmungen auf
§ 46 Abs. 2 WWG, wonach die Konzession samt den Nebenbestimmungen im
Grundbuch angemerkt werden kann, wenn sie mit dem Eigentum an einem Grundstück
subjektiv-dinglich verbunden wird (dazu sogleich E. 6). Die Befristung der
Konzession i.S.v. lit. e der Nebenbestimmung basiert auf § 44 WWG
(vgl. E. 3.7).

Sämtliche speziellen Nebenbestimmungen verfügen somit über
eine Rechtsgrundlage. Hinsichtlich des angerufenen Bestandesschutzes i.S.v.
Art. 41c Abs. 2 GSchV ist anzumerken, dass der Gewässerraum gemäss
Art. 41b Abs. 1 GSchV "gemessen ab der Uferlinie, mindestens 15 m
betragen" muss, gemeint ist ab Uferlinie landwärts. Demzufolge kann sich
die Beschwerdeführerin für die Bauten auf der Gewässerparzelle nicht auf den
Bestandesschutz i.S.v. Art. 41c Abs. 2 GSchV berufen. Im Übrigen
gewährte diese Norm ohnehin nur den Besitzstand gegenüber den
(gewässerschutzrechtlichen) Vorgaben des Bundes an den Gewässerraum; soweit es
– wie hier – um die Wahrung allfälliger aus früheren (kantonalen)
Sondernutzungskonzessionen an Gewässern abgeleiteter Rechte geht, ist diese Bestimmung
von vornherein nicht einschlägig.

6.
 

6.1 Die
Verfügung Nr. 17-0133 vom 31. August 2017 sieht vor, dass die
wasserrechtliche Konzession samt Nebenbestimmungen "nach Eintritt der
Rechtskraft dieser Verfügung" im Grundbuch angemerkt werden soll. Wie die Beschwerdegegnerin
in ihrer Beschwerdeantwort zu Recht geltend macht, erachtete das
Baurekursgericht die Grundbuchanmerkung sehr wohl grundsätzlich als zulässig.
Da die Grundbuchanmerkung bereits in der Verfügung Nr. 17-0133 vom
31. August 2017 angeordnet und nicht aufgehoben worden sei, bestehe jedoch
kein Raum für die erneute Anordnung einer identischen Grundbuchanmerkung mit
Verfügung vom 18. November 2020. Somit hob das Baurekursgericht lediglich
die Anordnung der zweiten identischen, nicht aber der ersten – gemäss Verfügung
Nr. 17-0133 vom 31. August 2017 – Grundbuchanmerkung auf. Die
Beschwerdeführerin macht indessen geltend, es sollen überhaupt keine
Anmerkungen im Grundbuch gestattet werden, der Vertrag von 1880 genüge. Sie
begründet jedoch ihren Antrag nicht weiter. 

6.2 § 46
Abs. 2 WWG sieht vor, dass die Konzession samt Nebenbestimmungen im
Grundbuch angemerkt werden kann, wenn sie mit dem Eigentum an einem bestimmten
Grundstück subjektiv-dinglich verbunden ist. Letzteres ist im vorliegenden Fall
unbestrittenermassen erfüllt, sodass eine Grundbuchanmerkung der
wasserrechtlichen Konzession (Dispositivziffer I.2 der Verfügung
Nr. 17-0133 vom 31. August 2017) unter Ausnahme des "Podests
(unter Wasser)" zulässig ist (vgl. E. 5.2). Entgegen der
Beschwerdeführerin genügt die Landanlagekonzession von 1880 nicht, betrifft
diese doch andere Bauten und Anlagen (vgl. E. 5.2 sowie
Dispositivziffer I.1 der Verfügung Nr. 17-0133 vom 31. August
2017).

7.
 

7.1 Schliesslich
beanstandet die Beschwerdeführerin die Gerichtsgebühren der Vorinstanz. Der
erste Rekurs sei notwendig gewesen, um die Reduktion der vom AWEL viel zu hoch
angesetzten Nutzungsgebühren zu erreichen. Wegen der unzutreffenden
Rechtsmittelbelehrung hätte sie anschliessend Beschwerde ans Verwaltungsgericht
erhoben, was ihr unnötigen Aufwand beschert habe. Zum zweiten Rekurs sei sie
gezwungen gewesen, um die Frage der Konzessionspflicht und der
Nebenbestimmungen vom Verwaltungsgericht überprüfen lassen zu können. Dieses
zweite Verfahren könne aber nicht ihr angelastet werden. Die hohen
Gerichtsgebühren für die kleinen Streitwerte seien nach Art. 18 KV
(wohlfeile Rechtspflege) nicht zulässig.

7.2 Vorab ist
festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht dem Umstand, dass die Vorinstanz die
Beschwerdeführerin nicht auf die (möglicherweise) eingeschränkte Anfechtbarkeit
des ersten Rekursentscheids hingewiesen hatte, entsprechend Rechnung trug,
indem es die Kosten des 1. Rechtsgangs vor Verwaltungsgericht
(VB.2018.00416) der Vorinstanz auferlegte. Mangels besonderen Aufwands sprach
es der Beschwerdeführerin keine Partei- bzw. Umtriebsentschädigung zu. Sollte
die Beschwerdeführerin hiermit nicht einverstanden sein, steht es ihr frei,
dagegen Beschwerde beim Bundesgericht zu erheben.

7.3 Im
vorliegenden Entscheid zu überprüfen sind jedoch die Gebührenhöhe sowie die
Kostenverteilung in den beiden Entscheiden durch die Vorinstanz. Die Vorinstanz
ging in beiden Entscheiden von einem nicht bestimmbaren Streitwert aus und
setzte die Gerichtsgebühr gestützt auf die Kriterien von § 338 Abs. 1
PBG auf Fr. 3'600.- und Fr. 3'500.- fest. Im ersten Verfahren
erachtete sie die Beschwerdeführerin als zu 2/3, im zweiten Verfahren als zu
3/4 unterliegend. In diesem Umfang auferlegte sie ihr die Kosten und verweigerte
ihr eine Umtriebsentschädigung.

Insgesamt belaufen sich die Kosten, welche die Vorinstanz
der Beschwerdeführerin für das (bzw. die beiden) Rekursverfahren auferlegte,
somit auf rund Fr. 5'000.-. Wie die Vorinstanz in ihren Begründungen zu Recht
festgehalten hat, steht ihr zwar bei der Bemessung der Gebührenhöhe ein grosser
Ermessensspielraum zu (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 25 ff.).
Nichtsdestotrotz erscheint die Gebührenhöhe im zweiten Rekursverfahren, in
welchem die Verfügung Nr. 19-0310 vom 18. November 2020 und damit
lediglich noch die Neuberechnung der Nutzungsgebühr und die zum zweiten Mal
angeordneten Grundbuchanmerkung beurteilt werden konnten, mit Fr. 3'500.-
als zu hoch, zumal sich der Rekurs inhaltlich nicht gegen die Neuberechnung an
sich, sondern nur gegen die wiederum angeordnete Grundbuchanmerkung wandte.
Dass die Beschwerdeführerin im zweiten Rekursverfahren die Rügen des ersten
Rekursverfahrens sehr kurz zusammengefasst auf nicht einmal einer A4-Seite
wiederholte, um sie dann später vor Verwaltungsgericht vorbringen zu können,
kann ihr nicht zum Nachteil gereichen, jedenfalls nicht in diesem Ausmass. Es
kann von ihr als juristischer Laiin nicht erwartet werden, die
prozessrechtlichen Besonderheiten bei Rückweisungen bzw. wiederholter
Anfechtung in einem zweiten Rechtsgang zu kennen. Die Gerichtsgebühr des
zweiten Rekursverfahrens ist daher zu reduzieren und neu auf Fr. 2'000.-
festzusetzen. Davon ist der Beschwerdeführerin dementsprechend zudem lediglich
die Hälfte aufzuerlegen. Eine Umtriebsentschädigung ist ihr mangels
überwiegenden Obsiegens zu verweigern.

8.
 

Zusammengefasst ist die Beschwerde somit teilweise
gutzuheissen und sind die Kosten des Verfahrens gemäss Dispositivziffer II
des Entscheids des Baurekursgerichts vom 23. März 2021 auf
Fr. 2'000.- zuzüglich Fr. 180.- Zustellkosten, total Fr. 2'180.-
festzusetzen, wobei die Kosten je zur Hälfte der Rekurrentin
(Beschwerdeführerin) und der Baudirektion des Kantons Zürich auferlegt werden.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden
kann.

9.
 

Da sie lediglich in einem untergeordneten Punkt obsiegt,
in der Sache jedoch vollständig unterliegt, sind die Kosten dieses Verfahrens vollumfänglich
der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Umtriebsentschädigung ist ihr nicht
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde
wird teilweise gutgeheissen und Dispositivziffer II des Entscheids des
Baurekursgerichts vom 23. März 2021 wie folgt abgeändert: "Die Kosten
des Verfahrens, bestehend aus Fr. 2'000.- Gerichtsgebühr, Fr. 180.-
Zustellkosten, Fr. 2'180.- Total werden je zur Hälfte der Rekurrentin und
der Baudirektion des Kantons Zürich auferlegt. […]". Im Übrigen wird die
Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf 

Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    305.--     Zustellkosten,

Fr. 3'605.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es wird
keine Umtriebsentschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an:

a)    die Parteien;

b)    den Mitbeteiligten;

c)    das Baurekursgericht;

d)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU);

e)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).