# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e5700a86-fe03-56c1-a1cc-58bbee585a78
**Source:** Valais/Wallis (VS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-12-05
**Language:** de
**Title:** Wallis Sonstiges Gericht Sonstige Kammer 05.12.2008 A1 08 153
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VS_Gerichte/VS_BZG_999_A1-08-153_2008-12-05.pdf

## Full Text

34 

  
 
 

Raumplanung 
Aménagement du territoire 

 
KGVS A1 08 153 
KGE (öffentlichrechtliche Abteilung) vom 5. Dezember 2008 i.S. X. c. Staatsrat, 
Gemeinde Brig-Glis und Migros  Wallis 

Einkaufzentrum 

−  Der kantonale Richtplan verlangt für Einkaufszentren mit mehr als 5'000 m2  
Verkaufsfläche eine Bedarfsabklärung und bei Bejahung des Bedarfs eine 
entsprechende Nutzungszone. 

− Der Staatsrat muss im Genehmigungs- und Beschwerdeverfahren die kommunale 
Zonennutzungsplanung u.a. auch auf die Übereinstimmung mit dem kantonalen 
Richtplan überprüfen (Art. 38 Abs. 2 kRPG)., was er vorliegend unterlassen hat. 

 
Centre d'achats 

−  Le plan directeur cantonal prévoit pour les centres d'achats dont la surface de vente 
dépasse 5'000 m2  une étude du besoin et, si un tel besoin existe, la définition d'une 
zone d'affectation ad hoc. 

− Le Conseil d'Etat doit vérifier, lors des procédures d'approbation et de recours, la 
conformité du plan d'affectation communale au plan directeur cantonal (art. 38 al. 2 
LAT). 

 

 35

Gekürzter Sachverhalt 

A:Die Migros Wallis plant eine Erweiterung ihrer bereits 
bestehenden Filiale im Glisergrund in Brig-Glis. Dabei soll auf den 
Parzellen Nrn. 5312 und 5482 in der Gewerbezone (vgl. Art. 70 Bau- 
und Zonenreglement vom 22. Mai 2006, homologiert durch den 
Staatsrat am 10. Januar 2007; BZR) durch den Ausbau des 
bestehenden Gebäudekomplexes das Einkaufszentrum "Aletsch Arena" 
entstehen. Die Gesamtfläche soll von heute 9'250 auf 18'286 m2 
erweitert werden. Der kantonale Richtplan (Koordinationsblatt 
Einkaufszent ren B.3/5, genehmigt durch den Bund am 26. November 
2007) verlangt für Einkaufszentren mit über 5'000 m2 Verkaufsfläche die 
Schaffung einer speziellen Nutzungszone mit Quartierplan und 
Umweltverträglichkeitsbericht. 

Gegen die dafür notwendige Änderung der 
Zonennutzungsplanung sprach Nachbar X. ein und machte u.a. die 
fehlende, im kantonalen Richtplan vorgeschriebene Bedarfsabklärung 
geltend. Er focht den Urversammlungsbeschluss vom 13. Dezember 
2007 beim Staatsrat an, der die Beschwerde am 18. Juni 2008 abwies 
und die Zonenplanänderung genehmigte. 

Die öffentlichrechtliche Abteilung hiess die von X. dagegen 
eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde am 5. Dezember 2008 
gut.  

Erwägungen 
(…) 
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des kantonalen 

Richtplans. Des halb ist in einer ersten Phase dessen Bedeutung für die 
das Recht anwendende Behörde zu bestimmen. 

4. 1. Der kantonale Richtplan zeigt im Sinne eines 
Koordinationsinstruments (vgl. Koordinationsblatt B.3/5 S. 5) auf, wie die 
raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende 
Entwicklung aufeinander abzustimmen sind und in welcher zeitlichen 
Abfolge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu erfüllen 
(Art. 8 RPG; Art. 6 ff. kRPG; Botschaft des Staatsrats vom 2. September 
1987 zum Dekretsentwurf betreffend die Genehmigung des kantonalen 
Richtplanes, in: Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton du 
Valais [BSGC], Novembersession 1987, S. 142; Botschaft des Staatsrats 
zum Dekretsentwurf über die Raumplanungsziele vom 21. August 1991, 
in BSGC Novembersession 1991, S. 492). Er gibt zudem Aufschluss über 
den Stand und die anzustrebende Entwicklung der Besiedelung und 

 36

des Verkehrs, der Versorgung sowie der öffentlichen Bauten und 
Anlagen (Urteil [des Bundesgerichts] vom 21. September 2005 
1A.125/2005 E. 2.3, mit Hinweis auf Art. 6 Abs. 3 lit. a und b RPG). 
Damit erfüllt der Richtplan des Kantons zugleich die Aufgabe, die 
raumwirksamen Tätigkeiten der direkt oder indirekt beteiligten 
Gemeinden aufeinander abzustimmen (Koordination) und zwar sowohl 
horizontal (auf der Ebene ein und desselben Gemeinwesens) als auch 
vertikal (im Sinne einer durchgehenden Planung zwischen Bund Kanton 
und Gemeinden), weshalb die Richtplanung selbst die überörtliche 
Planung darstellt und so die Koordination zwischen den Gemeinden 
übernimmt (Peter Hänni, Planungs-, Bau-, und besonderes 
Umweltschutzrecht, 4., vollständig überarb. Aufl., Bern 2002, S. 125 ff.). 

4. 2. Mit der Genehmigung durch den Bundesrat wird der kantonale 
Richtplan für alle Behörden verbindlich, nicht aber 
eigentümerverbindlich. Je nach Kategorie, in der sich die 
Koordinationsblätter befinden, ändert sich die Verbindlichkeit. Diese 
bedeutet bei den "Festsetzungen", dass "bei der Ausführung und 
Realisierung der Richtplangeschäfte die vereinbarten Beschlüsse 
einzuhalten sind" (BSGC, a.a.O., Novembersession 1987, S. 144; 
BSGC, a.a.O., Novembersession 1991, S. 492). Der Richtplan kann 
zwar nicht allgemein verbindliches Recht abändern, aber er wirkt im 
Bereich gesetzlich verfasster Ermessens- und Beurteilungsspielräume, 
sodass die Behörde im Bereich des freien Ermessens die sich aus dem 
Richtplan ergebenden Aussagen und Gesichtspunkte zu 
berücksichtigen hat. Mit andern Worten ergeben sich aus dem Richtplan 
verbindliche Leitlinien für die Wahrnehmung des gesetzlich 
eingeräumten Ermessens und der Auslegung unbestimmter 
Rechtsbegriffe, weshalb seine Bindungswirkung immer nur auf den 
Rahmen des geltenden Rechts beschränkt bleibt (Waldmann/Hänni, 
Handkommentar, RPG 2006, Art. 9, N 16 und FN 39; Peter Hänni, 
a.a.O., S. 97 mit Hinw.). 

4. 3. Die Verbindlichkeit der Festsetzungen im Richtplan gilt auch 
für die Nutzungsplanung. Trotzdem ist die Nutzungsplanung nicht der 
formelle Vollzug des Richtplans. Die Nutzungsplanung hat vielmehr 
einen, je nach Objekt und Formulierung im Richtplan, umfangreichen 
Konkretisierungsspielraum (BGE 118 Ib 503 E. 6b/cc). Und selbst bei 
recht konkreten Vorgaben im Richtplan, besteht keine strikte Bindung an 
diesen, so dass Abweichungen vom Richtplan in der Nutzungsplanung 
immer möglich sind, wenn sie sachlich im konkreten Fall begründet 
werden (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 9 N 19 mit Hinw. und FN). 

 
 

 37

4. 4. Nach Art. 47 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. 
Juni 2000 (RPV; SR 700.1) erstattet die Behörde, welche die 
Nutzungspläne erlässt, der kantonalen Genehmigungsbehörde (Art. 26 
Abs. 1 RPG) Bericht darüber, wie die Nutzungspläne die Ziele und 
Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen aus 
der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des 
Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen 
und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, 
insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Diese 
Verpflichtung, die auch die Übereinstimmung mit dem Richtplan 
umfasst, gilt auch im Fall der Änderung der Nutzungsplanung (Martin 
Pestalozzi, Bedeutung und Schwerpunkte der umweltrechtlichen 
Fragestellung in der Nutzungsplanung, URP 2000, S. 772 mit Hinw.).  

5. Der kantonale Richtplan befasst sich im Koordinationsblatt 
B.3/5, Stand 21. November 2005 (Genehmigung durch den Bund am 
26. November 2007), mit den Einkaufszentren. 

5. 1. Unter dem Marginalbegriff "Beschreibung" wird eine 
Definition des Einkaufszentrums vorgenommen. Es wird weiter 
festgestellt, dass die gesamte Verkaufsfläche im Kanton zwischen den 
Jahren 1988 und 1995 um 75% zugenommen und 634'106 m2  erreicht 
hat. In dieser Zeitspanne wurden zudem  21 Einkaufszentren mit einer 
Verkaufsfläche von über 1'000 m2, wovon drei über 5'000 m2, und 
zwischen 1995 und 2001 zusätzlich 13 Zentren, davon eines mit einer 
Verkaufsfläche über 5'000 m2 erstellt. Dabei wurden diese Zentren zum 
überwiegenden Teil in Sitten/Conthey und Monthey/Collombey-Muraz 
und zwar  ausserhalb der Ortszentren errichtet. Diese "Beschreibung" 
attestiert dem Kanton insgesamt einen hohen Ve rsorgungsgrad, wobei 
sich die Schwerpunkte auf die Talzentren in Brig, Visp, Siders, Sitten, 
Martinach und Monthey/Collombey-Muraz konzentrierten. Der Richtplan 
fährt weiter, das Fehlen des Angebots "an Gütern des täglichen Bedarfs 
in den Wohnzonen einerseits und die Konzentration der Verkaufsflächen 
an der Peripherie der Zentren andererseits" stehe "nicht im Einklang mit 
der kantonalen Politik und der erwünschten räumlichen Entwicklung im 
Bereich der Versorgung." Deshalb dränge sich "eine Lenkung der 
Entwicklung der Versorgungsstrukturen durch Massnahmen der 
Raumplanung auf." 

5. 2. Unter dem Titel "Koordination" werden acht Grundsätze 
aufgeführt, die namentlich der Realisierung der vom kantonalen Parlament 
beschlossenen Raumplanungsziele, insbesondere dem "Ziel 'För- 
 

 

 38

dern einer ausreichenden dezentralisierten Versorgung an Gütern und 
Dienstleistungen'", dienen sollen. Zu diesem Zweck verlangt der 
Richtplan unter der Marginalie "Vorgehen" als erstes einen 
Bedürfnisnachweis. In einem zweiten Schritt sind auf der Grundlage 
dieses Nachweises "für die Einkaufszentren, in Berücksichtigung der 
erwünschten räumlichen Entwicklung, die entsprechenden 
Nutzungszonen mit den dazugehörenden Reglementsbestimmungen 
festzulegen". Dabei verlangt der Richtplan für Einkaufszentren mit über 
5'000 m2 Verkaufsflächen die Schaffung einer speziellen Nutzungszone 
und die Erarbeitung eines Quartierplans und eines 
Umweltverträglichkeitsberichts. Als dritter Schritt, immer nach dem 
kantonalen Richtplan, ist beim Bau eines Einkaufszentrums im Rahmen 
der Baubewilligung schliesslich sicherzustellen, dass die Bestimmungen 
des Zonennutzungsplans und des Bau- und Zonenreglements und 
gegebenenfalls des Quartierplans eingehalten werden. 

6. Die Festlegung der konkreten zulässigen Nutzung des Bodens 
e rfolgt über die Zonennutzungsplanung. Den Gemeinden, die nach Art. 
11 Abs. 1 kRPG dafür zuständig sind, kommt beim Erlass und der 
Änderung der Nutzungsplanung ein breites Ermessen zu. Dieses 
können sie jedoch nicht uneingeschränkt ausüben, sondern bei dessen 
Ausübung haben sie insbesondere die übergeordneten 
Planungsgrundsätze und Planungen zu berücksichtigen, die vor allem 
im RPG, das sich nicht nur zur Inhaltsstruktur äussert, sondern auch 
einen Rahmen für die materielle Ausgestaltung vorgibt 
(Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 14, N 22), dann aber auch in den 
Richtplänen und in den Raumplanungszielen vorgegeben sind. Bei der 
Handhabung des Planungsermessens haben sich somit die Gemeinden 
u.a. auch an die im kantonalen Richtplan enthaltenen Vorgaben zu 
halten. Dasselbe gilt für den Staatsrat als Beschwerde- und 
Genehmigungsinstanz, wobei er dabei seinerseits den kommunalen 
Ermessensspielraum zu respektieren hat. 

7. Der Staatsrat hat in seinem angefochtenen 
Beschwerdeentscheid in E. 3 im Wesentlichen festgehalten, der 
Beschwerdeführer bringe "umweltrechtliche Einwände" vor und verlange 
"das Erstellen eines Berichts betreffend die Abklärung des Bedarfs an 
Verkaufsflächen sowie die Auswirkungen der Anordnung derselben im 
Bereich der Agglomeration Brig-Glis und Naters". Der Stadtrat habe sich 
zu wenig seriös mit dem Projekt befasst und entschieden, bevor 
wichtige Unterlagen bereit gewesen seien. Das Vorgehen verletze die 
raumplanerische Koordinationspflicht der Talgemeinden Brig-Glis, 
Naters und Visp. 

 39

7. 1. Bei der Behandlung der vorgebrachten umweltrechtlichen 
Rügen stellte sich der Staatsrat zu Recht auf den Standpunkt, die 
Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt, der 
Umweltverträglichkeitsbericht sei im Quartierplanerlassverfahren zu 
erstellen. Dieses Vorgehen sieht der Richtplan denn auch so vor. Im 
Übrigen genügt der erstellte Umweltbericht für diese Phase der 
Planung. Denn nach Art. 47 Abs. 1 RPV müssen bei Zonenänderungen, 
die auch Immissionsänderungen nach sich ziehen könnten, mindestens 
Grobabklärungen über eine Umweltverträglichkeit erfolgen (P. 
Tschannen, Umsetzung vom Umweltrecht in der Raumplanung, URP 
2004, S. 423). 

7. 2. Die Behandlung der weiteren Rügen des 
Beschwerdeführers durch den Staatsrat erschöpft sich im 
zusammenfassenden Hinweis, "dass sich die angefochtene 
Zonenplanänderung mit sachlichen Gründen rechtfertigen lässt und 
nicht willkürlich ist. Im Übrigen ist die Kritik des Beschwerdeführers an 
der Umzonung weitgehend appellatorisch, so dass darauf nicht weiter 
einzugehen ist. Vor dem Hintergrund der bundesgerichtlichen Praxis ist 
der angefochtene Entscheid auch unter Berücksichtigung der 
Argumentation des Beschwerdeführers nicht zu beanstanden." Diese 
Begründung hält, wie im Folgenden zu zeigen ist, nicht stand. 

8. Gewiss ist die Beschwerde an den Staatsrat nicht immer klar 
und nach den Regeln der Rechtsgelehrten abgefasst. Es sind an eine 
Laienbeschwerde aber auch weniger hohe Anforderungen zu stellen 
(Urteil [des Bundesgerichts] 2A.187/2001 vom 1. Mai 2001 E. 2). Auch 
wenn der Beschwerdeführer von der Beschwerdeinstanz nicht 
verlangen kann, dass sie sich mit jedem Einwand, insbesondere, wenn 
er nicht entscheidrelevant ist, befassen muss, verlangt die 
Begründungspflicht der Behörde doch, dass sie die wesentlichen 
Beschwerdegründe thematisiert und angibt, warum sie nicht 
entscheidrelevant oder unbegründet sind (BGE 134 I 83 E. 4.1; 133 I 
270 E. 126 I 15 E. 2a/aa ). 

8. 1. Es trifft zwar zu, dass der Beschwerdeführer in seiner 
Eingabe an den Staatsrat auch umweltrechtliche Auswirkungen, die 
fehlende Mitwirkung und die mangelhafte Information gegen den 
kommunalen Entscheid vorgebracht hat. Er hat aber zudem 
unmissverständlich gestützt auf den kantonalen Richtplan geltend 
gemacht, ein Einkaufszentrum am vorgesehenen Standort 
widerspreche den Vorgaben im Richtplan. Er führte in Punkt 7 auf S. 
3 seiner Beschwerde aus, "Schon jetzt, noch bevor der Migros dieses 
Einkaufszentrum gebaut hat, verfü-  

 40

gen wir in der Talebene zwischen Brig-Glis und Visp eine Dichte von 
Einkaufszentren, die bald amerikanische Verhältnisse annimmt. Jedes 
geplante, neue Einkaufszentrum (besonders, wenn Verkaufsflächen von 
gegen 15 000 Quadratmeter geplant sind) dürfte in Zukunft Mühe 
haben, einen Bedarfsnachweis in diesem geographisch und 
einwohnermässig begrenzten Raum zu erbringen." Und auf Seite 3 
unten stellt er unter Ziff. 1 ausdrücklich das Begehren, "das ganze 
Geschäft noch einmal an den Stadtrat zurückzuweisen mit der 
Aufforderung folgende Punkte nachmals seriös zu prüfen: 1. Erstellen 
eines Berichtes betreffend Abklärung des Bedarfs an Verkaufsflächen, 
sowie Auswirkung der Anordnung derselben im Bereich der 
Agglomeration Brig-Glis und Naters". Der Staatsrat selbst hat in E. 3 
seines Entscheides fes tgehalten, der Beschwerdeführer verlange eine 
Bedarfsabklärung. 

8. 2. Der Staatsrat hat in seinem Beschwerdeentscheid sich mit 
der Bedarfsabklärung und dem Widerspruch zum Richtplan überhaupt 
nicht befasst. Vielmehr wich er auf verfahrensrechtliche (Mitwirkung, 
Information) und umweltrechtlichen Rügen aus und beurteilte im 
Übrigen die Beschwerde als appellatorisch. Aufgrund der 
obenstehenden Ausführungen kann jedoch keine Rede davon sein, die 
Rüge der Verletzung der Vorgaben im kantonalen Richtplan sei nicht 
genügend klar, mithin appellatorisch, vorgebracht worden. Der Staatsrat 
hätte sich mit dieser Rüge des fehlenden Bedarfsnachweises 
auseinandersetzen müssen und durfte nicht mit dem allgemeinen 
Hinweis auf den appellatorischen Charakter und den "Hintergrund der 
bundesgerichtlichen Praxis" (welche?) auf die Argumentation nicht 
eintreten oder die Rüge verwerfen. 

8. 3. Ebenso konnte er sich nicht mit der Feststellung begnügen, 
die angefochtene Zonenplanänderung sei nicht willkürlich. Art. 37 Abs. 4 
kRPG räumt dem Staatsrat nicht nur das Recht, sondern auch die 
Pflicht ein, mit voller Kognition zu entscheiden. Aus diesem Grund 
konnte er sich bei der Behandlung der Beschwerde gegen die 
Zonennutzungsplanänderung nicht auf eine Willkürprüfung 
beschränken, ansonsten er sich eine Ermessensunterschreitung 
zuschulden kommen liess. Eine solche besteht darin, dass die 
entscheidende Behörde sich als gebunden betrachtet, obschon sie nach 
Gesetz berechtigt wäre, nach Ermessen zu handeln, oder dass sie auf 
Ermessensausübung ganz oder teilweise von vornherein verzichtet. 
Eine Behörde oder Gericht, das volle Kognition hat und sich aber auf 
eine Willkürprüfung beschränkt, begeht eine formelle Rechtsverwei- 

 
 

 41

gerung und verletzt Art. 29 BV (Urteil [Bundesgerichts] 1A.25/2006 und 
1P.69/2006 vom 13. März 2007 E. 4.1; BGE 117 Ia 5 E. 1a; 115Ia 5 E. 
2b). Der Staatsrat hätte somit die Ermessensbetätigung der Gemeinde 
anhand der im Richtplan vorgegebenen Kriterien prüfen müssen und 
konnte sich nicht auf eine Willkürprüfung beschränken. Das Gesagte 
verbietet dem Staatsrat aber nicht, die Zweckmässigkeitsprüfung mit der 
notwendigen Zurückhaltung vorzunehmen. Es ginge nicht an, eine 
angemessene Entscheidung der Vorinstanz durch eine andere, 
ebenfalls angemessene Lösung zu ersetzen (Urteil [Bundesgerichts] 
1A.25/2006 und 1P.69/2006 vom 13. März 2007 E. 4.2; BGE 127 II 238 
E. 3b/aa). 

8. 4. Schliesslich kommt hinzu, dass der Staatsrat von Amtes 
wegen, auch wenn keine Beschwerde vorliegt, aufgrund von Art. 38 
Abs. 2 kRPG die Zonennutzungsplanänderung auf die Rechtmässigkeit 
und zudem ausdrücklich auf die Übereinstimmung mit dem kantonalen 
Richtplan überprüfen muss. Im Staatsratsentscheid vom 18. Juni 2008, 
mit dem er die von der Urversammlung der Gemeinde am 13. 
Dezember 2007 beschlossene Teilrevision des Zonennutzungsplans 
und des Bau- und Zonenreglements homologierte, finden sich keine 
Hinweise, dass er diese Prüfung allenfalls im Genehmigungsverfahren 
vorgenommen hat. 

8. 5. Zusammenfassend gilt somit, dass der Staatsrat zu Unrecht 
die Rüge der Richtplanwidrigkeit nicht geprüft hat. Er hat damit Recht 
verletzt und sein Entscheid ist aus diesem Grunde aufzuheben. 

9. Nach Art. 60 Abs. 1 i.V.m. 80 Abs. 1 lit. e VVRG kann das 
Kantonsgericht in der Sache selbst entscheiden oder diese mit 
verbindlichen Weisungen zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz 
zurückweisen. 

9. 1. Wie weiter oben dargelegt, besitzt die Recht anwendende 
Behörde bei der Um setzung der Raumplanungsgrundsätze und der 
Vorgaben des kantonalen Richtplans in die Nutzungsplanung ein breites 
Ermessen. Es kann deshalb nicht angehen, dass eine richterliche 
Behörde ihr Ermessen an das der Regierung gesetzlich übertragene 
stellen würde. Der kantonale Richtplan richtet sich in erster Linie an die 
Gemeinden und an den Staatsrat als Beschwerde- und 
Genehmigungsinstanz. Der Richtplan ist in diesem Sinne kein Richter-
Plan. Deshalb muss die Angelegenheit zu neuem Entscheid im Sinne der 
Erwägungen an den Staatsrat zurückgewiesen werden. Da diese Frage  

 42

eine die Gemeindegrenzen überschreitende Problematik aufweist, ist es 
auch angezeigt, die Prüfung dem Staatsrat und nicht der Gemeinde 
aufzutragen. 

9. 2. Im neuen Entscheid wird der Staatsrat zusammen mit der 
Gemeinde die im Richtplan verlangte Bedarfsabklärung vornehmen und 
dann darüber entscheiden. Falls ein Bedarf aus Gründen der 
Versorgung der Bevölkerung strictu sensu nicht gegeben sein sollte, er 
die Zonennutzungsplanung aber trotzdem als rechtmässig beurteilen 
will, hat er sachlich nachvollziehbar darzulegen, weshalb allenfalls ein 
Abgehen vom Richtplan die gesamthaft bessere Lösung darstellt.