# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f710624a-3dbc-529b-a35c-bfbf039da34d
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 602_2009_50_25_09_09.pdf
**Docket/Reference:** 602_2009_50_25_09_09.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/602_2009_50_25_09_09.pdf

## Full Text

602 2008-16 
602 2009-50 

Arrêt du 25 septembre 2009 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Président : 
Juges : 

Michel Wuilleret 
Christian Pfammatter, Josef Hayoz 

PARTIES 

ASSOCIATION  SUISSE  POUR  LA  PROTECTION  DES  OISEAUX 
ASPO/BIRDLIFE SUISSE, Wiedingstrasse 78, case postale, 8036 Zurich, 
recourante,   

PRO  NATURA  -  LIGUE  POUR  LA  PROTECTION  DE  LA  NATURE, 
Dornacherstrasse 192, 4018 Bâle, recourante,  

PRO NATURA FRIBOURG, case postale 183, 1705 Fribourg, recourante, 

WWF SUISSE, Hohlstrasse 110, case postale, 8010 Zurich, recourant,  

WWF FRIBOURG, Passage Cardinal 2D, 1701 Fribourg, recourant,  

tous  représentés  par  Me  Raphaël  Dallèves,  avocat,  Passage  Raphy-
Dallèves, case postale 374, 1951 Sion,  

contre 

CONSEIL  D'ETAT  DU  CANTON  DE  FRIBOURG,  rue  des  Chanoines  17, 
case postale, 1701 Fribourg, autorité intimée,  

OBJET 

Protection de la nature et du paysage 

Recours du 24 janvier 2008 contre la décision du 27 novembre 2007 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
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c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

A.   Depuis les années 1920, et jusqu'en 1962, des chalets de vacances  ont été érigés 
par des privés le long de la rive sud du lac de Neuchâtel, sur le domaine public de l'Etat 
de Fribourg, sur la base de concessions ou autres autorisations à bien plaire. 

La  rive  sud  du  lac  de  Neuchâtel  ("Grande  Cariçaie")  figure  sur  différents  inventaires 
fédéraux, sur celui des paysages, sites et monuments naturels depuis 1983, sur celui des 
réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale depuis 
1991,  sur  celui  des  zones  alluviales  d'importance  nationale  depuis  1992,  sur  celui  des 
bas-marais  d'importance  nationale  depuis  1994  et  sur  celui  des  sites  marécageux  d'une 
beauté particulière et d'importance nationale depuis 1996. 

Face au développement des chalets de vacances, le Conseil d'Etat a adopté, le 1er 
B. 
juin  1982,  le  "plan  directeur  de  la  rive  sud  du  lac  de  Neuchâtel  et  des  rives  du  lac  de 
Morat" (ci-après: le plan directeur de 1982), prévoyant la suppression progressive, au fur 
et à mesure de l'expiration de la durée des autorisations d'utilisation du terrain public, de 
toutes  les  résidences  secondaires  sises  dans  les  zones  protégées.  Un  arrêté  du  Conseil 
d'Etat du 26 avril 1983 "instaurant des mesures concernant les maisons de vacances sur 
le  domaine  public  et  privé  de  l'Etat  au  bord  du  lac  de  Neuchâtel"  et  complétant  ce  plan 
directeur,  prévoyait  que  les  autorisations  d'utiliser  le  domaine  public  à  l'intérieur  des 
périmètres  des  zones  naturelles  étaient  incessibles  et  non  renouvelables  et  qu'elles 
arriveraient  à  échéance  le  31  décembre  1998.  Ce  délai  a  toutefois  été  repoussé  au 
31 décembre 2008 par arrêté du 24 juin 1997. 

C. 
Le  6  mars  2002,  la  Direction  des  travaux  publics  (actuellement  la  Direction  de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions) a adopté un "plan d'affectation 
cantonal  des  réserves  naturelles  sur  la  rive  sud  du  lac  de  Neuchâtel".  Ce  plan 
d'affectation ne règle pas expressément le sort des chalets de vacances, mais réserve à 
ce sujet "la législation spéciale". 

En  date  du  27  novembre  2007,  le  Conseil  d'Etat  a  édicté  une  ordonnance  abrogeant 
l'arrêté du 26 avril 1983 et instituant un "contrat nature" permettant la pérennisation des 
chalets.  Moyennant  la  signature  d'un  "contrat  nature"  avec  l'Etat  de  Fribourg,  chaque 
actuel propriétaire de chalet pourra continuer à occuper les lieux sa vie durant, et après 
lui  son  conjoint  ou  partenaire  enregistré  et  leurs  descendants  en  ligne  directe.  Le 
27 novembre  2007  également,  le  Conseil  d'Etat  a  modifié  le  plan  directeur  de  1982,  en 
ce  que  l'obligation  de  suppression  progressive  des  chalets  de  vacances  a  été  complétée 
par  la  mention  "sous  réserve  de  la  conclusion de  contrats  nature  selon  l'ordonnance  du 
27 novembre 2007". 

D. 
Le  24  janvier  2008,  l'Association  suisse  pour  la  protection  des  oiseaux  (ci-après: 
l'ASPO), Pro Natura, Pro Natura Fribourg, le WWF Suisse et le WWF Fribourg ont recouru 
auprès du Tribunal cantonal contre l'ordonnance du Conseil d'Etat du 27 novembre 2007 
"relative  à  l'établissement  d'un  contrat  nature  pour  les  chalets  de  vacances  sur  le 
domaine  de  l'Etat  au  bord  du  lac  de  Neuchâtel"  et  contre  l'arrêté  du  Conseil  d'Etat  du 
27 novembre 2007 modifiant le "plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des 
rives  du  lac  de  Morat",  dans  la  mesure  où  ces  deux  actes  portent  sur  les  chalets  de 
vacances  sis  sur  le  domaine  de  l'Etat  de  Fribourg,  à  l'intérieur  des  réserves  naturelles 
dans  les  communes  de  Font,  Forel  et  Delley-Portalban.  Par  arrêt  du  12  août  2008,  le 

 
 
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Tribunal  cantonal  a  déclaré  le  recours  irrecevable.  Il  a  considéré  en  substance  que 
l'ordonnance et l'arrêté litigieux n'étaient pas des décisions susceptibles de recours mais 
des  actes  généraux  et  abstraits.  Le  droit  fribourgeois  ne  connaissant  pas  le  contrôle 
abstrait des normes, le recours devait être déclaré irrecevable. 

E. 
Le 16 juillet 2009, le Tribunal fédéral a annulé l'arrêt cantonal du 12 août 2008 et 
renvoyé la cause au Tribunal cantonal. Il a jugé que l'ordonnance du 27 novembre 2007 
doit être assimilée matériellement à un plan d'affectation, dès lors que,  comme un plan 
d'affectation, elle règle l'utilisation du sol au sens de l'art. 14 al. 1 de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)  en déterminant de façon contraignante pour 
chaque  parcelle,  le  mode,  le  lieu  et  la  mesure  de  l'utilisation  admissible  du  sol.  Se 
référant  au  règlement  du  6  mars  2002  accompagnant le  plan  d'affectation  cantonal  des 
réserves  naturelles  sur  la  rive  sud  du  la  de  Neuchâtel  qui  prévoit  que  "la  situation  des 
résidences  secondaires  existantes  est  réglée  par  la  législation  spéciale",  le  Tribunal 
fédéral  a  considéré  que  l'ordonnance  du  27  novembre  2007  peut  être  comprise  comme 
étant  cette  "législation  spéciale".  Partant,  il  a  estimé  qu'elle  est  soumise  aux  exigences 
prévues  par  l'art.  33  LAT  en  matière  de  protection  juridique  et  que,  partant,  elle  devait 
pouvoir  faire  l'objet  d'un  recours  après  d'une  autorité  cantonale  ayant  un  libre  pouvoir 
d'examen. 

F. 
Le 13 août 2009, le Juge délégué à l'instruction du recours a averti les parties que, 
conformément  à  l'arrêt  du  Tribunal  fédéral  précité,  le  Tribunal  cantonal  reprenait  le 
traitement du recours du 24 janvier 2008. 

e n   d r o i t  

1. 
Il  y  a  lieu  de  prendre  acte  de  l'arrêt  du  Tribunal  fédéral  qui  définit  l'ordonnance 
litigieuse  du  27  novembre  2007  comme  étant  un  plan  d'affectation  et  qui  applique  en 
conséquence l'art. 33 LAT sous l'angle de la protection juridique. 

2.  Or,  la  protection  juridique  prévue  par  l'art.  33  LAT  ne  se  limite  pas  à  imposer 
l'existence  d'une  voie  de  recours  effective  cantonale.  L'alinéa  1  de  cette  même 
disposition  impose  également  aux  cantons  de  soumettre  les  plans  d'affectation  à  la 
procédure  d'enquête  publique.  Dans  la  mesure  où,  en  l'occurrence,  l'ordonnance 
litigieuse  a  été  adoptée  par  le  biais  de  la  procédure  législative,  elle  n'a  pas  fait  l'objet 
d'une telle mise à l'enquête. Partant, les règles matérielles d'aménagement du territoire 
qu'elle contient ont été prises en violation de l'art. 33 al. 1 LAT. 

Par  ailleurs,  en  plus  des  exigences  du  droit  fédéral,  les  plans  d'affectation  sont  soumis 
par le droit cantonal à de strictes règles de procédure (cf. art. 26 et 79 à 82 de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions; LATeC; RSF 710.1). 

Aucune  de  ces  règles  concernant  notamment  la  mise  à  l'enquête  publique,  le  droit 
d'opposition,  la  conciliation  ou  les  autorités  compétentes,  n'a  été  respectée  en 
l'occurrence.  

Dans  ces  conditions,  vu  les  lacunes  majeures  de  procédure  –  d'ailleurs  expressément 
dénoncées par les recourants - il y a lieu d'annuler le plan d'affectation litigieux qui a pris 
par erreur la forme d'une ordonnance du Conseil d'Etat. Il n'est pas possible au niveau du 

 
 
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recours devant la dernière instance cantonale de réparer les vices majeurs de procédure 
qui découlent du choix de la voie législative. 

Il  appartiendra  aux  autorités  compétentes  en  matière  d'aménagement  du  territoire  de 
décider si elles veulent reprendre l'idée des  "contrats nature"  et, dans  ce cas,  comment 
réaliser cet objectif par le biais d'une procédure de plan conforme à la LATeC.  

L'arrêté  du  Conseil  d'Etat  du  27  novembre  2007  modifiant  le  plan  directeur  de  la 
3. 
rive  sud  du  lac  de  Neuchâtel  et  des  rives  du  lac  de  Morat  se  fonde  sur  l'ordonnance  du 
même jour et n'a pas de portée propre (ATF du 16 juillet 2009, consid. 2.3). L'annulation 
de  l'ordonnance  a  dès  lors  pour  conséquence  que  les  modifications  apportées  au  plan 
directeur de 1982 n'ont plus d'objet. 

4. 

L'Etat qui succombe est exonéré des frais de procédure (art. 133 CPJA). 

Il doit verser en revanche une indemnité de partie aux recourants qui obtiennent gain de 
cause  (art.  137  CPJA).  Le  montant  de  cette  indemnité  est  fixé  ex  aequo  et  bono  à 
3'228 fr., y compris 228 fr. de TVA. 

l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours est admis.  

(cid:190) L'ordonnance du Conseil d'Etat du 27 novembre 2007 instituant un "contrat nature" 

est annulée.  

(cid:190) Il est constaté que l'arrêté du Conseil d'Etat du 27 novembre 2007 modifiant le plan 
directeur  de  la  rive  sud  du  lac  de  Neuchâtel  et  des  rives  du  lac  de  Morat  n'a  plus 
d'objet. 

II. 

Il n'est pas perçu de frais de justice.  

III. 

Un  montant  de  3'228  fr.  (y  compris  228  fr.  de  TVA)  à  verser  à  Me  Raphaël 
Dallèves à titre d'indemnité de partie est mis à la charge de l'Etat de Fribourg. 

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