# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7076d035-f7bf-5c19-acc2-925612b5d494
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-11-20
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 20.11.2014 CDP.2014.65 (INT.2014.341)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2014-65_2014-11-20.html

## Full Text

A.                           
A., président et administrateur avec signature
individuelle de la Résidence Z. SA, à V., Commune de Y., est propriétaire des
biens-fonds [a], [b], [c] et [d] du cadastre de V., sis respectivement en zone
d'habitation à moyenne densité (ZHMD), en zone d'habitation à faible densité 2 (ZHFD2)
et pour les deux derniers en zone d'habitation à faible densité 1 (ZHFD1). Le 9
janvier 2012, le Conseil communal de V. a signé le projet de "modification
partielle du plan d'aménagement secteur «Z.»", visant à densifier les
terrains susdits ainsi qu'à rendre possible l'agrandissement de la Résidence Z.
SA. Une séance publique d'information a été organisée le 8 février 2012 afin de
présenter ce projet à la population. En date du 10 avril 2012, le Service de
l'aménagement du territoire (SAT) a préavisé favorablement le principe de la
"modification partielle du plan d'aménagement secteur «Z.»", sous réserve du choix de l'instrument et moyennant certaines
adaptations ainsi que modifications. Considérant que le
projet envisagé sur l'article [b] n'était pas conforme aux affectations
existantes et que les droits à bâtir existants ne permettaient pas la
réalisation du projet d'extension, même en cas de regroupement des biens-fonds [a],
[b], [c] et [d], le SAT a indiqué qu'une modification du plan d'aménagement
communal était nécessaire, tout en estimant qu'au vu de la nature et de
l'importance des dispositions supplémentaires à intégrer au règlement d'aménagement
du 9 mars 1998 de la Commune de V. (ci-après : RCAmén.), l'établissement d'un
plan spécial était plus approprié.

Le plan spécial "Z.", ayant pour objectif de densifier le
secteur du même nom, soit les articles [a], [b], [c] et [d] du cadastre de V.,
afin de permettre l'agrandissement du home existant sur le terrain [b], a été
adopté le 4 juillet 2012 par le Conseil général de V. et mis à l'enquête
publique. Il a soulevé une opposition de X., propriétaire du bien-fonds [f],
adjacent au périmètre du plan spécial. Par décision du 4 juin 2013, le Conseil
communal de Y. – qui a succédé au Conseil communal de V. suite à la fusion des
Communes de U., V. et W., effective depuis le 1er janvier 2013 – a
levé cette opposition. Saisi d'un recours du prénommé contre ledit prononcé, le
Conseil d'Etat l'a confirmé le 5 février 2014. Il a en substance considéré que
le plan spécial "Z." ne s'écartait pas de manière disproportionnée de
la réglementation prévalant actuellement, qu'il répondait à un intérêt public
et qu'aucun intérêt public ou privé contraire n'avait été violé.

B.                           
Par acte du 7 mars 2014, X. interjette recours
devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, en
concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation ainsi qu'à celle du
plan spécial "Z.". En résumé, le prénommé fait valoir que c'est à
tort que le Conseil d'Etat n'est pas entré en matière sur ses griefs relatifs à
la désignation contradictoire des zones dans les différentes pièces du dossier,
à l'absence de garanties quant à la non-augmentation des résidents du home et
aux répercussions en terme de nuisances liées au trafic, ainsi qu'à un vice
affectant la procédure d'adoption du plan spécial. Sur ce dernier point, il
soutient que, compte tenu des différences entre le projet de modification
partielle du plan d'aménagement du secteur "Z." et le plan spécial du
même nom, le Conseil communal de V. aurait dû lui adresser un avis personnel
avant d'adopter ledit plan spécial. Selon le recourant, une nouvelle séance
d'information publique aurait d'ailleurs dû avoir lieu. Il estime aussi que les
dérogations au plan d'aménagement communal proposées par le plan spécial "Z."
sont disproportionnées et que la pesée des intérêts en présence effectuée par les
autorités précédentes est incorrecte.

C.                           
Dans leurs observations respectives des 8 et 16
avril ainsi que du 5 mai 2014, le Conseil communal de Y., le chef du
Département du développement territorial et de l'environnement (DDTE) et la
Résidence Z. SA concluent, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. Sans
formuler d'observations, le Conseil d'Etat propose aussi le rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                           
a) L'article 43 LPJA
dispose que : l'autorité de recours n'est pas liée par les motifs invoqués à
l'appui du recours (al. 1); les constatations de l'état de fait ne lient pas
l'autorité de recours (al. 2); l'autorité de recours n'est pas liée par les
conclusions des parties; elle peut réformer, au détriment du recourant, la
décision attaquée ou accorder plus que le recourant n'avait demandé; elle doit
cependant donner aux parties l'occasion de se prononcer ou de retirer le
recours (al. 3). Il ressort expressément de cette disposition que les autorités
de recours ne sont pas liées par les motifs, ni par les conclusions des parties,
contrairement à la procédure devant le Tribunal fédéral où les conclusions des
parties déterminent, avec la décision attaquée, l'objet de la contestation
(art. 107 al. 1 LTF; arrêt
du TF du 16.07.2013 [2C_649/2013] cons. 4 et les références citées).
Autrement dit, des motifs nouveaux, qui n'ont pas été soulevés devant
l'instance précédente, peuvent être soulevés et pris en considération par
l'autorité de recours, à la condition que ceux-ci n'excèdent pas le cadre
défini par l'objet de la contestation, soit le rapport juridique fixé par la
décision contestée; ce qui importe pour délimiter cet objet c'est le dispositif
de la décision. Seul peut être contrôlé ce qui a été préalablement décidé ou,
en fonction du droit applicable, aurait dû être décidé (Moor/Poltier,
Droit administratif, vol. II, 2011, p. 804, 806 et 824). Appliquant le
droit d'office, l'autorité de recours détermine elle-même quelle est la norme
topique qui régit le rapport juridique en cause et les conséquences à en tirer.

b) Au vu de ce qui précède, le Conseil d'Etat ne
pouvait pas, sous peine de tomber dans l'arbitraire, refuser d'entrer en matière sur
les griefs formels relatifs à un vice affectant la procédure d'adoption du plan
spécial "Z." et à la désignation contradictoire des zones dans les
différentes pièces au dossier, ainsi que sur le grief matériel portant sur
l'absence de garanties quant à la non-augmentation des pensionnaires de la
Résidence Z. SA et quant aux répercussions en terme de nuisances liées au trafic.
Une telle restriction de son pouvoir d'examen n'est pas soutenable et ce nonobstant le fait que ces éléments
n'ont pas été soulevés dans l'opposition formée le 26 septembre 2012 devant le
Conseil communal de V. par le recourant, lequel n'était alors pas représenté
par un mandataire professionnel. La
vision du Conseil d'Etat aboutit à un résultat arbitraire, dès lors que la
décision attaquée devant lui a précisément pour effet d'approuver le plan
spécial "Z." – dont le but est "de permettre de densifier le secteur
et de rendre possible l'agrandissement du home existant en améliorant les
conditions d'accueil des résidents de façon à répondre aux standards
actuels" (Rapport d'aménagement au sens de l'article 47 OAT, ch. 1.2) – et
que les griefs articulés s'inscrivent dans le cadre défini par l'objet de cette
procédure. Il appartenait partant à ladite autorité de se prononcer sur ces
aspects (arrêt du TF du 20.11.2013 [2C_588/2013] cons. 3.3.1 et 3.3.2).

Cela étant, cette violation peut être réparée dans le cadre de la
procédure de recours devant la Cour de céans, laquelle dispose du même pouvoir
d'examen que le Conseil d'Etat. En particulier, s'agissant d'une décision
relative à un instrument de planification définissant dans un périmètre donné
les conditions d’urbanisation détaillées dans lesquelles les projets de
construction devront s’inscrire, les deux instances exercent le contrôle de
l'opportunité avec retenue sur des points concernant principalement des
intérêts locaux, tandis qu'elles procèdent à un contrôle strict de la prise en
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton (ATF 127
II 238 cons. 3b/aa; arrêts du TF des 22.02.2012
[1C_253/2011] cons. 2.1, 13.08.2008
[1C_17/2008] cons. 2.4.1 et 28.05.2008
[1C_82/2008] cons. 6.1). En outre, si le Conseil d'Etat considère, à tort,
que son contrôle ne s'étend pas à l'opportunité, il appartient à la Cour de
droit public, afin de satisfaire aux exigences de l'article 33 al. 3 let. b LAT, de vérifier que la planification
litigieuse est juste et adéquate dans son résultat et ses effets (arrêt du TF
du 22.08.2003
[1P.320/2003] cons. 3 in fine). L'objet du litige porte ici sur la question
de savoir si l'intimée a contrevenu à la loi en adoptant le plan spécial "Z.",
soit une problématique qui relève avant tout des faits et du droit, que la
présente autorité revoit avec le même pouvoir de cognition que le Conseil
d'Etat. Le recourant a eu la possibilité de faire valoir l'ensemble de ses
moyens dans le mémoire de recours déposé devant la Cour de droit public. Aussi,
le vice de procédure exposé ci-avant reste sans incidence sur le sort de la
cause. La question de savoir si les griefs
déclarés irrecevables par le Conseil d'Etat, en particulier ceux de nature
formelle, sont bien fondés, cas échéant, s'ils doivent entraîner l'annulation
de la décision querellée, peut d'ailleurs souffrir de demeurer indécise,
puisque tant le prononcé du Conseil d'Etat du 5 février 2014, que celui
de la Commune de Y. du 4 juin 2013 doivent
être annulés et la cause renvoyée à l'intimée pour les motifs ci-après (cons.
4).

3.                           
a) Les autorités en
charge de l’aménagement du territoire bénéficient d’une importante liberté
d’appréciation dans l’accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT),
notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d’appréciation
n’est toutefois pas totale. L’autorité de planification doit en effet se
conformer aux buts et aux principes régissant l’aménagement du territoire, tels
qu’ils résultent de la Constitution fédérale (art. 75 Cst. féd.) et de la loi
(art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en considération les exigences
découlant de la législation fédérale sur la protection de l’environnement
(arrêt du TF du 08.10.2012 [1C_246/2012] cons. 3.1.2). Ces principes s’appliquent
également lorsque l’autorité de planification révise un plan d’affectation et
substitue à une zone à bâtir existante une autre zone constructible soumise à
un régime différent (arrêt du TC Vaud du 04.10.2010 [AY.2009.0272] cons.2a et
la référence citée, publié partiellement in : RDAF
2011 I p. 128 ch. 2.1.7).

Selon l'article 75 Cst. féd., les
cantons doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une
utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du
territoire. La LAT prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans
d'affectation et la procédure d'autorisation de construire. Ces instruments de
planification ont un rapport étroit entre eux et ils doivent former un tout
judicieux au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est
dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la
population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère
contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et
harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 3 OAT; arrêt du TF du 15.01.2010 [1C_317/2009]) et selon les indications des plans directeurs (art. 6 ss et
26 al. 2 LAT; arrêt du TC Vaud du 31.01.2008 [AY.2006.0202] cons. 2c). La
planification doit se faire en fonction de la cohérence de l'ensemble d'un
périmètre qui doit à son tour s'intégrer dans la planification locale, voire
régionale, excluant ainsi une appréciation isolée des qualités d'un plan (ATF 122 II 326 cons. 5b et les références
citées; arrêt du TF du 15.04.2008 [1C_386/2007 et 1C_388/2007] cons. 4.5).

b) L'obligation d'adopter des plans d'affectation pour gérer l'utilisation
du sol découle des articles 2 al. 1 et 14 LAT. Le droit fédéral ne se contente
pas de prescrire une obligation générale de planifier consistant à répartir le
territoire au moins entre les trois types de zones prévus aux articles 15 à 17
LAT (zones à bâtir, zones agricoles et zones à protéger; art. 14 al. 2 LAT). Il
prévoit également une obligation spéciale de planifier qui vise des objets ou
des activités non conformes à l'affectation de la zone dont l'incidence sur la
planification locale ou l'environnement est importante. Ces objets ou activités
ne peuvent être correctement étudiés que dans le cadre d'une procédure
d'adoption d'un plan d'affectation. La voie d'une simple dérogation au sens des
articles 23 LAT (zone à bâtir) ou 24 LAT (hors de la zone à bâtir) est alors
inadéquate pour résoudre judicieusement les problèmes d'organisation du
territoire qui se posent (ATF 120 Ib 207 cons. 5, 119 Ib 174 cons. 4 p. 178; Moor, in : Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[édit.], Commentaire de la LAT, 2010, nos 66 et 84 ad art. 14 LAT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, 2001, p. 126-127).
Le fait qu'un projet non conforme à la zone soit important au point d'être
soumis à l'obligation d'aménager au sens de l'article 2 LAT se déduit des buts
et des principes régissant l'aménagement du territoire (article 1 et 3 LAT), du
plan directeur cantonal (art. 6 LAT) et de la portée du projet au regard des
règles de procédure établies par la LAT (art. 4, 33 LAT; ATF 120 Ib 207 cons. 5; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., p. 127; Brandt/Moor, in : Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, 2009, no 132 ad.
art. 18 LAT). En revanche, lorsqu'il s'agit d'un projet, même de grande ampleur,
conforme à l'affectation de la zone, le droit fédéral n'oblige pas de procéder
par la voie de la planification spéciale (Brandt/Moor, op. cit., no 137 ad art. 18 LAT; arrêt du TF du 17.10.2011 [1C_57/2011] cons. 2.1). Selon l'article 18
LAT, le droit cantonal peut, en outre, prévoir d'autres zones d'affectation que
les trois zones primaires susdites prévues aux articles 15 à 17 LAT.

c) Les plans
spéciaux font partie des plans d'affectation communaux (art. 43 al. 2 let.
b LCAT).
Il s'agit de plans d'affectation spéciaux qui permettent d'individualiser le
régime du plan d'affectation général, tout en favorisant des solutions plus
globales que l'autorisation de construire (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.
cit., no 274, p. 125; Brandt/Moor, op. cit., no 95, p. 40). D'une
manière générale, l'adoption d'un plan d'affectation spécial relève d'une
exigence de cohérence et de coordination dans l'implantation et l'équipement
des constructions, soit à l'intérieur du périmètre même du plan spécial, soit
par rapport à son contexte spatial et environnemental. Il s'agit également et
surtout d'assurer la cohérence avec les objectifs du plan directeur cantonal,
de même que, plus largement, avec les stratégies d'organisation du territoire,
telles que les buts et principes posés aux articles 1 et 3 LAT (Brandt/Moor,
op. cit., no 97, p. 41). En zone à bâtir, les plans d'affectation spéciaux
visent plus précisément à assurer, dans un périmètre donné, une urbanisation
harmonieuse, économisant l'espace et rationalisant les investissements publics
et privés (Brandt/Moor, op. cit., no 101, p. 42-43.).

Les plans spéciaux prévus par le
droit cantonal neuchâtelois, réglementent une partie du territoire communal et
permettent de régler des problèmes particuliers de planification, tels
l'aménagement de quartiers, les centres d'achat, l'exploitation des gisements
de matériaux, les décharges et les manèges (art. 65 LCAT).
Le plan d'aménagement peut délimiter des secteurs où des plans spéciaux seront
établis avant toute construction (art. 66 al. 1 LCAT).
Les plans spéciaux peuvent déroger aux plans d'aménagement ainsi qu'aux
gabarits et aux distances visées à l'article 17 LCAT,
à savoir la distance des constructions par rapport à une forêt, à une vigne
et/ou aux routes. Les plans spéciaux doivent régler l'affectation, le degré
maximal d'utilisation des terrains, les gabarits, ainsi que les questions
d'équipements des terrains. Ils peuvent incorporer des dispositions du même
type que celles figurant à titre facultatif dans le règlement d'aménagement
selon l'article 59 al. 2 LCAT,
telles que par exemple l'ordre, l'implantation, la hauteur et la longueur des
constructions, le nombre de niveaux, etc. (art. 67 LCAT). Le regroupement des
constructions est en outre autorisé pour autant que la densité, l'indice
d'utilisation et le taux d'occupation du sol soient respectés en considérant
l'ensemble des terrains compris dans le périmètre du plan spécial (art. 68 al. 1
LCAT). Les plans spéciaux sont adoptés selon la même procédure que les plans
d'aménagement (art. 89 ss LCAT).

Selon le rapport
du 21 août 1991 du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi
cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT) qui a institué au niveau
communal l'instrument du plan spécial, celui-ci a pour but la résolution de
problèmes de planification. Cet instrument pourra être utilisé, soit pour
permettre la réalisation de projets que le plan d'aménagement n'a pu prévoir,
soit pour des objets dont la réalisation doit, de par la loi, se faire sur la
base d'un plan spécial (centres d'achat, carrières et gravières nouvelles).
Relevant que plusieurs communes ont émis des craintes quant à l'utilisation
future de ce type de plan, le rapport précise qu'il conviendra, dans les zones
à bâtir, de ne l'utiliser que parcimonieusement de façon à ne pas compromettre
l'équilibre général du plan d'aménagement. Le plan spécial doit être une prime
à la qualité urbanistique et non pas une solution de facilité ou la réalisation
de n'importe quoi (BGC 1991, vol. 157, tome II, p. 1152, spécialement p.
1166-1168). Se fondant sur ces travaux préparatoires en lien avec la structure
pyramidale des instruments prévus par la LAT, à savoir le rapport hiérarchique du
plan général d’affectation vis-à-vis des plans spéciaux, la Cour de
droit public a admis que le recours au plan général d'affectation plutôt qu'au
plan spécial devait prévaloir à chaque fois que cela était possible. Autrement
dit, le recours au plan spécial devait se faire de manière restrictive, à
savoir uniquement lorsque la loi prescrivait expressément une planification par
le biais de cet instrument ou lorsque le plan général d'affectation s'avérait
lacunaire, car n'ayant pas pu prévoir une construction et/ou une affectation du
type de celle projetée. A ce propos, la Cour de céans a précisé que, bien qu'en droit neuchâtelois la procédure
d’adoption d’un plan spécial et la procédure d'adoption des plans généraux
d’affectation, soit des plans d'aménagement, étaient les mêmes avec une
adoption par le législatif communal et un référendum facultatif (art. 89 ss
LCAT), ces deux instruments ne pouvaient indifféremment se substituer l'un à
l'autre. En effet, le planificateur abordait différemment, du point de vue de
leur contenu, le plan général d'affectation et le plan spécial. Avec ce
dernier, l'attention de l’autorité de planification était
concentrée sur des problématiques de proximité et non plus d'ensemble (arrêt de
la CDP du 19.09.2013 [2012.291], confirmé par le TF le 29.04.2014
[1C_800/2013]).

4.                           
a) En l'espèce, il
s'agit de permettre l'extension de la Résidence Z. SA, notamment, en créant une
zone destinée – sous réserve d'une habitation
individuelle devant répondre à un besoin de gardiennage – à des activités
d'accueil à vocation sociale et/ou de soins aux personnes tels qu'un home, des
habitations protégées pour personnes âgées ou à mobilité réduite, une auberge
de jeunesse, etc. sur
les articles [a], [b], [c] et [d] du cadastre de V., situés respectivement en
ZHMD, ZHFD2 et pour les deux derniers en ZHFD1. Le secteur de ce plan spécial serait divisé en
trois périmètres, à savoir : un périmètre d'arborisation à conserver,
localisant les arbres qui ne peuvent pas être abattus compte tenu de leurs
fonctions paysagère et sociale, hormis si leur état de santé l'exige; un
périmètre d'évolution de l'habitation individuelle afin de localiser l'espace
dans lequel une villa, avec une surface brute de plancher au maximum de 400 m²
et une emprise au sol maximale de 200 m², est autorisée, l'altitude maximale dans
ce périmètre étant de 509.00 m, hormis les infrastructures techniques dans la
mesure où elles sont limitées au minimum nécessaire; un périmètre de
restriction des hauteurs, délimité dans le prolongement des façades ouest et
sud de la maison de maître, dans lequel les constructions ne peuvent dépasser
l'altitude de 506.00 m, hormis les infrastructures techniques dans la mesure où
elles sont limitées au minimum nécessaire. Hors de ces trois périmètres, la
hauteur maximale à la corniche est de 7.50 m. La longueur des façades est
limitée à 55 m, des décrochements étant obligatoires au-delà d'une longueur de
30 m. Dans le périmètre d'évolution de l'habitation individuelle, la longueur
des façades est limitée à 18 m. S'agissant du degré d'utilisation des terrains,
qui est calculé sur la totalité du secteur du plan spécial, il est fixé à 0.3
au minimum et à 0.5 au maximum pour l'indice d'utilisation du sol, à 25 % au
maximum pour le taux d'occupation du sol, ainsi qu'à 45 % pour l'indice
d'espaces verts.

Selon l'article 9.07.1 RCAmén., la
ZHFD2 – zone dans laquelle est situé l'article [b] (d'une surface de 5'943 m²) sur lequel est projeté
l'agrandissement de la Résidence Z. SA – est caractérisée par des maisons de 2
à 3 étages implantées dans de grandes propriétés très arborisées, situées
principalement au sud-est de la localité et aux B.. Dans le but de préserver cette forme
d’urbanisation très dispersée particulière à V., les constructions doivent
s’intégrer dans le site en tenant compte de la verdure et de l’arborisation
(art. 9.07. 2 al. 1 RCAmén.). Afin de permettre la réalisation de nouveaux
bâtiments tout en préservant le site, une densification très faible est
appliquée à cette zone (art. 9.07.2 al. 2 RCAmén.). Aux termes de l'article 9.07.3, cette zone est destinée uniquement à
l’habitation individuelle (al. 1). Des activités de type maison de repos ou
home sont autorisées, ainsi que des activités tertiaires non gênantes (al. 2).
S'agissant de la réglementation
de la ZHFD2, l'article 9.07.5 RCAmén. fixe le degré d'utilisation des terrains
comme suit : indice d'utilisation du sol : 0.3 au
maximum (let. a); taux d'occupation du
sol : 15 % au maximum (let. b); indice d'espaces verts : 80 % au minimum. Quant
aux dimensions des constructions, l'article 9.07.6 RCAmén. arrête à 30 m la
longueur maximale, à 7.50 m la hauteur de corniche et à 3 le nombre maximum de
niveaux apparents.

La ZHFD1 – zone dans laquelle est
situé le bien-fonds [c] (d'une
surface de 1'100 m²) sur lequel est projeté l'habitation
individuelle et l'article [d] (d'une surface de 65 m²) – est
caractérisée par des bâtiments d'habitation individuels généralement de 1 à 2
étages (art. 9.06.1 RCAmén.). Selon l'article 9.06.2 RCAmén., une légère
densification des secteurs existants est souhaitée, la préférence allant pour
les nouveaux quartiers aux habitations de type villa mitoyennes (al. 1). Cette
zone est destinée à l'habitation individuelle, les activités ne provoquant pas
de gêne pour le voisinage étant autorisées (art. 9.06.3 RCAmén.). Aux
termes de l'article 9.06.5 RCAmén., le degré d'utilisation des terrains est
fixé comme suit : indice d'utilisation du sol : 0.3
au minimum et 0.5 au maximum (let. a); taux
d'occupation du sol : 25 % au maximum (let. b); indice d'espaces verts : 30 %
au minimum. S'agissant des dimensions des constructions, l'article 9.06.6
RCAmén. arrête, à 7.50 m la hauteur de corniche, à 3 le nombre maximum de
niveaux apparents et à 18 m la longueur maximale. Cette dernière peut être augmentée jusqu’à 24 m, si les
espaces extérieurs qui en résultent bénéficient de décrochements, en plan ou en
élévation, suffisamment marqués et fréquents. Il en va de même si des annexes
tels que loggias, vérandas, réduits, etc., rompent la monotonie des façades en
créant des espaces animés. En cas de groupement des constructions, la longueur
maximale peut être augmentée jusqu’à 38 m. Les annexes jusqu’à 10 m de longueur
et 3,5 m de hauteur peuvent également être ajoutées à la longueur maximale de
18 m.

Quant à la ZHMD – secteur dans lequel est situé le
bien-fonds [a] (d'une surface de
328 m²) sur lequel est implanté un garage – elle se caractérise par des
bâtiments d'habitation collectifs de hauteur moyenne, en général de 3 à 4
étages (art. 9.05.1 RCAmén.). L'objectif de la ZHMD est de favoriser la variété des volumes et des formes d’habitat
répondant à des critères de qualité de la vie, la présence d’activités et la
qualité des aménagements extérieurs (art. 9.05.2 RCAmén.). Cette zone est destinée à l'habitation collective. Les
activités ne provoquant pas de gêne pour le voisinage sont autorisées et
l’occupation des rez-de-chaussée par des activités tertiaires est encouragée
(art. 9.05.3 RCAmén.). Conformément à l'article 9.05.5 RCAmén., le degré
d'utilisation des terrains est le suivant : indice d'utilisation du sol : 0.5 au minimum et 0.7 au maximum (let. a); taux d'occupation du sol : 25 % au maximum (let. b);
indice d'espaces verts : 30 % au minimum. En ce qui concerne les dimensions des
constructions, l'article 9.05.6 RCAmén. arrête, à 9 m la hauteur de
corniche, à 4 le nombre maximum de niveaux apparents et à 40 m la longueur
maximale. Cette dernière peut être augmentée jusqu’à 55 m, si les espaces extérieurs qui en
résultent bénéficient de décrochements, en plan ou en élévation, suffisamment
marqués et fréquents. Il en va de même si des annexes telles que loggias,
vérandas, réduits, etc., rompent la monotonie des façades en créant des espaces
animés. Les annexes jusqu’à 15 m de longueur et 3,5 m de hauteur peuvent
également être ajoutées à la longueur maximale de 40 m.

Ces différentes indications soulignent les
incidences importantes qu'aurait, tout particulièrement sur la ZHFD2, la
réalisation du projet d'agrandissement de la Résidence Z. SA, l'extension du
home devant précisément trouver place sur le terrain [b] situé dans cette zone.
La nécessité d'adopter une planification est donc démontrée, elle n'est
d'ailleurs pas contestée.

b) Bien que
le recourant ne semble pas s'opposer en tant que tel au choix de procéder par un
plan spécial, il invoque cependant un vice affectant la procédure d'adoption du
plan spécial "Z.". Quoi qu'il en soit, suivant une jurisprudence
constante, la Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de
validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les
autorités précédentes (RJN 1996, p. 245 cons. 2, 204 cons. 2a, 1991, p.164
cons. 2a, 1987, p. 270 cons. 1a, 1986, p. 116; arrêt du TA du 05.05.2008 [2008.112] cons. 6a et les références citées). Il convient dès
lors d'examiner si les dérogations à la réglementation du plan général
d'affectation – en particulier le changement de
catégorie de zones que supposent, d'une part, la création d'un secteur
destiné pour ainsi dire exclusivement à des activités d'accueil à vocation
sociale et/ou de soins aux personnes et, d'autre part, la
densification de l'article [b] sis en ZHFD2, zone dans laquelle une
densification très faible est à appliquer conformément au RCAmén. –
peuvent s'effectuer par l'intermédiaire de l'instrument du plan spécial ou s'il
aurait été nécessaire – comme envisagé dans un premier temps par la Commune de V.
– de recourir à une modification du plan général d'affectation.

Le
plan spécial litigieux permet l'agrandissement de l'entreprise La Résidence Z.
SA, en affectant son périmètre – sous réserve d'une habitation individuelle
devant répondre à un besoin de gardiennage – à des activités d'accueil à
vocation sociale et/ou de soins aux personnes tels qu'un home, des habitations
protégées pour personnes âgées ou à mobilité réduite, une auberge de jeunesse,
etc. Comme exposé ci-avant (cons. 3c), l'instrument du plan spécial, ayant pour
but la résolution de problèmes particuliers de planification, il ne peut être
utilisé que pour permettre la réalisation de projet que le plan d'aménagement
n'a pu prévoir ou pour des objets dont la réalisation
doit, de par la loi, se faire sur la base d'un plan spécial. Or, tel n'est pas
le cas en l'espèce. Tout d'abord, aucune disposition légale ne commande la
réalisation des installations projetées par le biais
d'un plan spécial. Ensuite, le plan d'aménagement de V. prévoit des activités
du type home précisément dans la ZHFD2, avec toutefois un degré d'utilisation
des terrains et des dimensions des constructions moindres que ceux ici
envisagés. Cela étant, un projet du type de celui de la Résidence Z.
SA – qui reprend le degré de sensibilité au bruit (DS) II (art. 18 du règlement
du plan spécial "Z."; ci-après : RPS), lequel est appliqué dans les
zones où aucune entreprise gênante n’est autorisée, notamment dans les zones
d’habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et
installations publiques (art. 43 al. 1 let. b OPB) – pourrait, compte tenu non
seulement de l'activité envisagée mais aussi des dimensions du bâtiment
projeté, trouver sa place soit dans la ZHMD, à savoir une zone autorisant
notamment des activités ne provoquant pas de gêne pour le voisinage (art.
9.05.3 al. 2 RCAmén.), soit dans la zone d'habitation densifiée (ZHD), à savoir
une zone destinée à l'habitation individuelle groupée et accessoirement à des
activités non gênantes pour le voisinage (art. 9.08.3 RCAmén.), soit dans la
zone mixte 1 (ZM1), à savoir une zone réservée à l'habitation ainsi qu'aux
petites et moyennes entreprises des secteurs secondaires et tertiaires
moyennement incommodantes pour le voisinage (art. 10.01.3 al. 1 RCAmén.), voire
dans la zone d'utilité publique (ZUP), à savoir une zone réservée aux bâtiments
et installations d'intérêt public tels que équipements scolaires et sociaux,
équipements culturels, bâtiments administratifs ou techniques communaux, abris
PC, places et parcs de stationnement public, installations liées à la gestion
des déchets (art. 11.01.3 RCAmén.). Dans toutes ces zones des constructions
présentant notamment une longueur maximale de façade de
55 m avec, voire sans décrochements sont autorisées (art. 9.05.6 let. a, 9.08.6
let. a, 10.01.06 let. a, 11.01.6 secteurs 1 et 2 let. a RCAmén.). Il
s'ensuit que le recours à un plan spécial ne se justifie pas, à mesure que le
plan d'aménagement de l'ancienne Commune de V. – qui n'a pour l'heure pas subi de
modification suite à la fusion des Communes de U., V. et W.
– prévoit
des zones pour la réalisation de projets du type de celui de la Résidence Z. SA.
L'extension souhaitée par cette entreprise sur les
articles [a], [b], [c] et [d] du cadastre
de V., ne pourrait être envisagée que
par le biais d’une modification du plan d'aménagement.

Il
est impératif d’éviter que les options fondamentales dépeintes par le plan
général d’affectation puissent être révisées par petites touches successives
lors d’adoption de révisions partielles ou de plans localisés suivant des
intérêts plus particuliers qui, comme dit plus haut, transformeraient au final un
tableau harmonieux en une toile indéchiffrable et incohérente. L'équilibre
général du plan d'aménagement ne doit en effet pas être compromis. De plus,
lorsque l’autorité de planification – ici une autorité communale – révise un
plan général d’affectation et substitue à des zones à bâtir existante une autre
zone constructible soumise à un régime différent, elle doit en particulier se
conformer aux buts et aux principes régissant l’aménagement du territoire, tels
qu’ils résultent de la Constitution fédérale et de la loi, ainsi que prendre en
considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la
protection de l’environnement. De même, une pesée d'intérêts à l'échelle
communale, laquelle est avant tout le fait de l'autorité de planification, doit
alors avoir lieu. Une telle évaluation des effets globaux en particulier du
point de vue de son incidence spatiale est d'autant plus justifiée ici que la
réalisation du projet litigieux – qui prévoit d'agrandir le home en érigeant
sur l'article [b] un bâtiment aux dimensions importantes (une façade mesurant
jusqu'à 55 m de long, soit 25 m de plus que ce qu'autorise la zone actuelle
[ZHFD2]) et en réduisant fortement l'indice d'espaces verts (45 % pour l'indice d'espaces verts au lieu des 80 %
prévus dans la zone actuelle [ZHFD2]) – vise
à densifier une zone caractérisée par une forme d'urbanisation très dispersée
particulière à V., dans laquelle les constructions, soit en principe des
habitations individuelle, doivent s'intégrer dans le site en tenant compte de
da verdure et de l'arborisation. La très faible densification constitue
d'ailleurs l'une des qualités intrinsèques de la zone actuelle.

c)
Dans ces conditions, le recours à l'instrument du plan spécial devant en
l'espèce être exclu, il n'est pas nécessaire d'examiner la question de
l'admissibilité des dérogations à la réglementation du plan général d'affectation,
telles que prévues par le plan spécial litigieux. Il en va de même des autres
griefs soulevés par le recourant.

5.                           
Il résulte
des considérants qui précèdent que, bien fondé, le recours doit être admis, et
la décision attaquée, ainsi que celle de la Commune de Y. du 4 juin 2013
doivent être annulées. Il est statué sans frais, les autorités
communales n'en payant pas (art.
47 al. 2 LPJA). L'avance de frais
effectuée par le recourant lui sera restituée.

Vu le
sort de la cause, celui-ci a droit à des dépens (art. 48 al. 1 LPJA). Me C. n'ayant pas déposé un état de ses honoraires et des frais,
les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 66 al. 2 du décret fixant
le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière
civile, pénale et administrative [TFrais]). Tout bien considéré, les dépens
peuvent être équitablement fixés à 1'500 francs, frais et TVA compris. Des
dépens ne seront en revanche pas alloués à La Résidence Z. SA, qui n'obtient
pas gain de cause.

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Admet le recours.

2.    Annule la décision du Conseil d'Etat du 5 février 2014, ainsi que celle
de la Commune de Y. du 4 juin 2013.

3.    Statue sans frais et ordonne le remboursement
au recourant de son avance de frais.

4.    Alloue au recourant une indemnité de dépens de 1'500 francs à la charge de
l'intimée.

5.    Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les dépens de première instance
en faveur du recourant.

Neuchâtel, le 20 novembre 2014

Art.
33 LAT

Droit cantonal

 

1 Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.

2 Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les
décisions et les plans d'affectation fondés sur la présente loi et sur les
dispositions cantonales et fédérales d'exécution.

3 Il prévoit

a.1 que la qualité pour
recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en
matière de droit public devant le Tribunal fédéral;

b. qu'une autorité de recours au moins ait un
libre pouvoir d'examen.

4 Les recours contre les décisions rendues par les autorités cantonales
doivent être portés devant une autorité de recours unique lorsque l'art. 25a, al. 1, est applicable.2

	
		

 

1 Nouvelle teneur selon le ch. 64 de l'annexe à la LF du 17 juin 2005
sur le TAF, en vigueur depuis le 1er janv. 2007 (RO 2006 2197 1069; FF 2001 4000).

2 Introduit par le ch. I de la LF du 6 oct.
1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1997 (RO 1996 965; FF 1994 III 1059)