# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5c71ae75-1dca-55ce-84c0-64754ad42471
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1996-05-08
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 08.05.1996 90.1995.38
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1995-38_1996-05-08.html

## Full Text

Incarto n.

  90.95.00038

  	
  Lugano

  8 maggio 1996

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  Il
  segretario

  	
  F. Gianinazzi

  

 

visto
il ricorso del 22 marzo 1995 di

 

	
   

  	
  Comune di __________,
  __________,  

  rappr. da: Municipio di
  __________, __________ __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la
  risoluzione 14 febbraio 1995 del Consiglio di Stato che decide i ricorsi di
  prima istanza e approva la variante del PR del comune di __________
  concernente la sistemazione della riva del lago (PRRL.A)

  

  

 

visto
la risposta 17 luglio 1995 del Consiglio di Stato

 

visto
il sopralluogo del 20 settembre 1995

 

letti
gli atti e compiuti gli accertamenti necessari; 

 

ritenuto

 

in
fatto

 

                                   a.   Il PR del comune di
__________, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 23 dicembre
1987, aveva rinviato ad un’ulteriore pianificazione la sistemazione della riva
lago. Vi ha ora provveduto la variante in esame, elaborata dallo studio
__________ - __________ - __________ ed adottata dal Consiglio comunale, con
alcune modifiche proposte dalla sua commissione speciale, il 31 gennaio 1994.
L’intero litorale asconese, dal Cantonaccio alla foce della Maggia, è stato
suddiviso in 7 settori “di intervento pianificatorio e di progetto
urbanistico”. I settori sono i seguenti: 1. da __________ al __________ (fino
all’uscita delle nuova galleria di circonvallazione); 2. __________ __________
(dal __________ fino al _________ vecchio); 3. la __________ __________.
__________ (dal __________ vecchio fino __________ degli __________); 4. Il
parco degli __________ (dal posteggio __________ ai nuovi insediamenti
alberghieri) ; 5. la zona __________ (tra la __________ degli __________ ed il
bagno pubblico comunale); 6. il bagno e il lido; 7. la passeggiata, il
campeggio e la riva rimanente (dal __________ al confine giurisdizionale con
__________).

 

                                  b.   Con la risoluzione
del 14 febbraio 1995 qui dedotta in giudizio il Consiglio di Stato ha approvato
in larga misura il PRRL.A, non senza tuttavia: a) apportare alcune modifiche
d’ufficio (tra cui la riformulazione dell’art. 36bis NAPR), b) invitare il
comune ad affinare alcune tematiche attraverso l’adozione di nuove varianti o
in occasione della revisione del PR ‘87, c) sospendere la decisione approvativa
relativamente al comparto del porto in località “__________ ”.

                                         Al punto D. il Consiglio
di Stato ha riassunto “le modifiche scaturite dalla    risoluzione”. Sono, in
sintesi, le seguenti:

                                         D1.  modifica d’ufficio e con effetto immediato degli art.
36bis e              40 bis NAPR, con ordine al comune di adeguare gli atti                                                         pianificatori
e di procedere alla relativa pubblicazione                                                                 dando
facoltà di ricorso al TPT ex art. 38 LALPT.

                                         D2.  invito al comune di elaborare a norma dell’art. 34
LALPT le              seguenti varianti:

                                                 a) aggiornamento
del piano RL.A 03 in località                                                                                       “__________
”

                                                 b) aumento
delle distanze minime dal confine e di altri                                                                           parametri
urbanistici nell’area di (via Albarelle)

                                                 c)
aumento dei percorsi di “passeggiata al lago” (PD scheda                                                               n.
9.20)

                                                 d)
inserimento dei vincoli della “Riserva naturale orientata                            della
__________ ”

                                                 e)
verifica dell’estensione delle “rive di interesse                                                                                     naturalistico”

                                                 f)
verifica dei vincoli di PR nella baia di __________ __________

                                                 g)
verifica della compatibilità delle norme di edificazione                                                                       con
il pericolo di esondazione del __________;

                                         D3.  parziale sospensione dell’approvazione della zona del
porto                        in località al “__________ ” con facoltà del
proprietario e del                                        municipio di
presentare le proprie osservazioni entro un                                                                              mese,
dopo di che il Consiglio di Stato deciderà                                                                                               definitivamente
se approvare o meno la zona portuale                                                     nell’intera
estensione prevista dal piano.

 

                                   c.   Il Comune di
__________ insorge in questa sede ravvisando una patente lesione della propria
autonomia nonché dell’art. 4 Cost nell’invito, al punto 4 del dispositivo, di
elaborare le varianti di cui alle lett. b), c), f) e g) del paragrafo D2.
Chiede quindi l’annullamento del dispositivo limitatamente alle lettere surriferite.

                                         Dei
motivi diremo all’occorrenza nei considerandi.

 

                                  d.   Il Consiglio di Stato
contesta nella sua risposta la ricevibilità del ricorso. Precisa che il punto
4. del dispositivo si limita a invitare il comune ad affinare i singoli temi e
a meglio elaborarli attraverso varianti ad hoc, rispettivamente alla prossima
revisione globale del PR ‘87. Su quei punti il PRRL.A è stato approvato e non
v’è quindi materia a ricorso.

                                         Il
Consiglio di Stato chiede pertanto che il ricorso sia dichiarato  irricevibile.

 

considerato

 

in
diritto

 

                                   1.   Secondo l’art. 37
LALPT il Consiglio di Stato, esaminati gli atti, decide i ricorsi interposti a
norma dell’art. 35 LALPT contro il contenuto del PR e approva in tutto o in
parte il PR medesimo o nega l’approvazione. Se si impone una modifica che
coinvolge il diritto comunale, il Consiglio di Stato rinvia gli atti al comune,
affinché vi provveda entro un congruo termine ripetendo la procedura prevista
dagli articoli da 32 a 35 LALPT.

                                         Giusta l’art. 38 cpv. 1
LALPT, contro queste decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al
Tribunale della pianificazione del territorio (TPT) entro 30 giorni dalla
notificazione. Il quarto capoverso dell’art. 38 LALPT regola la qualità ricorsuale,
riconoscendola, alla lett. a, al comune.

 

                                   2.   Presupposto
processuale, oltre e preventivamente alla legittimazione attiva, è che il
ricorso abbia per oggetto, in tutto o in parte, una decisione (Streitgegenstand)
e per la precisione una decisione ai sensi dell’art. 37 LALPT. 

                                         Il Comune di __________
sostiene che questo presupposto processuale è dato, il Consiglio di Stato lo
nega. 

                                         Per risolvere la questione
occorre analizzare attentamente la decisione impugnata e l’interpretazione
fornitane dallo stesso Consiglio di Stato nella sua risposta, enuclendone gli
elementi a favore o a sfavore dell’esistenza di una decisione impugnabile.

 

                                         I.
Esame della risoluzione impugnata

 

                                         A.  Elementi a favore di una decisione impugnabile:

                                              a) Il
capitolo D della risoluzione impugnata reca il titolo: Le                                                                      seguenti
modifiche del Consiglio di Stato necessitano                                                                   dell’elaborazione
di una variante di piano regolatore da                                        parte
del Municipio in conformità dell’articolo 34 LALPT.

                                                   I termini “modifiche” e
“necessitano” lascerebbero                                                                                intendere
che il Consiglio di Stato abbia deciso che il PR                                                                  dev’essere
modificato e imponga al comune di elaborare                                    le
relative varianti.

 

                                              b) Al
punto 4 del dispositivo è “fatto invito al Municipio di                                                                         elaborare
le varianti di PR descritte al paragrafo D.2”, al                                      punto
7 è indicato che: “contro il dispositivo ... 4” il                                                                        Comune
e i già ricorrenti hanno “facoltà di ricorso al                                                                           TPT”.

                                                   Ciò ha senso se il
dispositivo sancisce un obbligo, non se                                                                  formula
un semplice invito.

 

                                         B.
 Elementi contro l’esistenza di una decisione                                                                           impugnabile:

                                              Passiamo
in rassegna i singoli punti contestati della                                                                     risoluzione
governativa:

 

                                              a)
Parametri urbanistici nell’area di via __________ (D2 lett. b)

                                                   1.
Zona residenziale estensiva (ZRE). 

                                                   “E’
opportuno, afferma il Consiglio di Stato a pag. 10                                della
risoluzione, che il diritto comunale fissi alcuni principi                                   sulla
futura sistemazione di questa fascia facendo                                                                                  riferimento
anche alla salvaguardia delle piante. Ciò può                                           avvenire
con una normativa o, a titolo indicativo ... Anche                                                    se
l’indice di sfruttamento di 0,3 è difficilmente compatibile                     con
il principio di un uso parsimonioso del territorio, ...  lo                                                  scrivente
Consiglio non ritiene questo contrasto grave                                                                 al
punto da richiedere un’immediata modifica. E’ però                                                                 auspicabile
aumentare la distanza minima dal confine, e             la sua applicazione
anche alle costruzioni accessorie, al                         fine di evitare
che il passante sulla via __________ si veda                                               confrontato
con una barriere continua verso il lago.                                                                           Invitiamo
quindi il Comune a voler riesaminare i problemi                                                                       citati
nell’ambito di una variante di PR.”

                                                   2.
Zona a destinazione vincolata (ZDV)

                                                   “Va
ribadito che l’indice di sfruttamento è troppo alto per                          uso
di questo tipo in questa posizione e che i parametri                                                       riguardanti
la superficie verde minima e i posteggi interrati                                                             sono
praticamente irrealizzabili e hanno pertanto solo                                             valore
enunciativo. Sarebbe auspicabile risolvere                                                          diversamente
almeno il problema dei posteggi.”

 

                                              b)
Aumenti di percorsi di passeggiata al lago (D2 lett. c)

                                                   Circa
la passeggiata a lago il Consiglio di Stato                                                                       stigmatizza
l’esiguità dei tratti costeggianti la riva,                                      rilevando
quanto poco via _________ possa, per la sua                                                             distanza
dal lago, fungere da alternativa. Considerato che                                                                   su
una riva di oltre 5.000 metri di lunghezza la                                                                                                    passeggiata
pubblica a lago si riduce a ca. 1.300 metri è                   difficile
secondo il Consiglio di Stato ritenere che l’art. 3                            cpv.
2 lett. c) LPT - ai cui sensi occorre “tenere libere le                                                         rive
dei laghi e dei fiumi ed agevolare il pubblico accesso                                                                e
percorso ”- trovi adeguata applicazione.

                                                   Il
Consiglio di Stato ha nondimeno approvato su questo                             punto
il PR, “considerato che dopo l’inserimento della linea                                    di
arretramento le disposizioni applicabili escluderanno                                                                              degli
interventi che potrebbero pregiudicare la futura                                           realizzazione
della passeggiata.” Se il governo cantonale                                                    “rinuncia
ad una imposizione del tracciato” invita                                                                nondimeno
il Comune “ad adeguare la pianificazione                             locale
con una specifica variante o al più tardi con la                                            revisione
del PR” (risoluzione, pag. 7). 

 

                                              c)
Vincoli di PR nella baia di __________ __________ (D2 lett. f)

                                                   Circa
la zona residenziale RU2 il Consiglio di Stato “si                               limita
... a ribadire la necessità di rivedere queste norme                                                    nell’ambito
della revisione del PR e di rivolgere particolare                                                attenzione
alle distanze minime dal lago e dai fondi vicini                                           nonché
alle altezze degli edifici non escludendo neppure                                                                                 un
contenuto aumento dell’indice di sfruttamento.” Più                                                                                 specificamente,
per __________ __________ il Consiglio di Stato                                                                       osserva:
“E’ spiacevole che il vincolo di interesse pubblico                                                    previsto
nel progetto di piano per i mappali n. __________e __________                                                   non
trova conferma nelle varianti adottate e che                                                                      confermano
invece l’edificabilità di questi fondi. La baia di                     __________
__________ è uno degli angoli paesaggisticamente più                                         suggestivi
di tutto il lago. La non edificazione del mappale                                                               __________,
insieme con la salvaguardia delle aree boschive                                                                      confinanti,
avrebbe consentito di mantenere un’ampia                                                                                fascia
verde, misura indispensabile per conservare                                                      l’aspetto
pregiato di questa zona. Per di più l’accessibilità                                                    pubblica
dei fondi citati avrebbe rivalutato ulteriormente                                                        questo
comprensorio e sarebbe stata una logica                                                                   conseguenza
del declassamento della strada sottostante.” 

                                                   Malgrado
queste critiche alla soluzione presentatagli per                                             approvazione,
il Consiglio di Stato liquida così                                           l’argomento:
“Ci auguriamo che il Comune riesamini la                                                     futura
destinazione di questa zona al più tardi nell’ambito                                                                         delle
revisione del PR.” 

                                                   Se
non può non sorprendere la leggerezza e incoerenza                di una simile
conclusione (se si edifica il fondo non sarà                                                       più
possibile in sede di revisione del PR mantenerlo a                                             fascia
verde, benché lo si sia ritenuto “misura                                                                    indispensabile”!),
non può certo esservi ravvisato l’ordine              al comune di modificare
il suo PR. 

 

                                              d)
Pericolo di esondazione del __________ (D2 lett. g)

                                                   Il
Consiglio di Stato ha richiamato al comune “l’importanza                        di
gestione a livello pianificatorio dei fenomeni di                                                                      esondazione
del lago” rilevando che sulla base dei livelli                                                             massimi
raggiunti dal lago dal 1867 al 1995 (serie di 127                                  casi)
la quota massima d’esondazione di 198 m.s.m.                                                       risulta
verificarsi con frequenza centenaria. Posto che a                             livello
federale la ricorrenza centenaria è assunta quale                                                        parametro
per la premunizione dei rischi idrologici, la                                                                  quota
di 198 m.s.m. “può essere ritenuta quale limite                                             orografico
al di sotto del quale non prevedere ulteriori                                                                                 utilizzazioni
antropiche importanti. Le scelte pianificatorie                                                                                 che
comprendono fondi sotto la quota di 198.0 m.s.m.                                                                                 dovrebbero
essere rivalutate attentamente in                                                                 considerazione
del fatto che gli accorgimenti tecnico -                                                           costruttivi
richiesti per le future edificazioni potrebbero                            generare
dei costi non più coerenti con le destinazioni                                                         d’uso
previste dal PR.”  

                                                   E’
solo l’enunciazione di un auspicio, al massimo                                                                     interpretabile
quale  raccomandazione. 

                                                   Secondo
il Consiglio di Stato “vanno quindi verificate in                                                         dettaglio
le possibilità di fissare delle norme di                                                                   comportamento
precise che tengono conto della quota di                    riferimento dall’esondazione
da una parte e dal nuovo                                                      (rivisto)
disegno urbanistico dei quartieri toccati dall’altra.                                                                             Pensiamo
qui in particolare alle zone residenziali e alle                                                                                 infrastrutture
pubbliche (porto, edificazioni nel                                                                                               comprensorio
RL, ecc.) ma non chiaramente alla zona                                                                                  pedonalizzata
(piano RLA-A.01: settore 3).” 

                                                   Pure
qui, se è messa in evidenza la necessità di una                                                               verifica
(soprattutto di natura normativa), non perciò si                               rinvia
il PRRL.A al comune su questo punto, affinché colmi                                         le
lacune riscontrate. Il piano è approvato così com’è, pur                                    auspicandone
la perfettibilità.

 

                                              e)
Può essere significativo aggiungere, anche se il punto non                                                                 è
qui contestato (§ D.2 lett. e), l’osservazione del                                                                                Consiglio
di Stato a pagina 18 della discussa risoluzione:                                    “se
il comune non avesse approfondito fino a questo                                                   livello
la tematica delle componenti naturali il                                                                                        Consiglio
di Stato non avrebbe potuto approvare la                                                                                       proposta
pianificatoria perché in palese contrasto con                                                                       prescrizioni
legali (minime) d’ordine superiore.”

 

                                         II.
Risposta del Consiglio di Stato 

                                         Nella
propria risposta il Consiglio di Stato premette di aver                      approvato
il PRRL.A “in quasi tutte le sue componenti ad  eccezione di quelle
modifiche di ufficio (risoluzione par. D1,                                          modifiche
d’ufficio) e di quelle sospese per ulteriori accertamenti          prima della
decisione finale (risoluzione par. D3, decisione                                      sospesa).
Rileva quindi che “per alcune tematiche, pur avendo                            accolto
(approvato) la proposta del PRRL.A (...) ha presentato                      un formale
invito al Municipio a voler procedere con      l’elaborazione di
specifiche varianti da sottoporre nuovamente al                                     Consiglio
comunale (LALPT, art. 34).” E a proposito del punto 4                            del
dispositivo precisa: “ Nel paragrafo D.2 della decisione (pag.                                25)
sono elencate una serie di varianti di PR sulla quale il         Municipio è
chiamato (...) a volersi nuovamente chinare al fine di                             precisare
le scelte pianificatorie ora approvate, così come                                         presentate
dall’autorità comunale, ma non approfondite in                                          modo
ottimale. In ogni caso è implicitamente riconosciuta al   Municipio prima e
al Consiglio comunale poi la facoltà di          limitarsi alle scelte già
prese con il PRRL.A.” L’autorità                                          cantonale,
soggiunge il Consiglio di Stato, “non poteva però        limitarsi ad
approvare senza esprimere quello che potrebbe                                    significare
come un giudizio di merito della proposta presentata                       dal
Comune. Dal lato pratico, comunque, non ci si è limitati a                                      formulare
delle generiche annotazioni di merito, ma abbiamo   pure colto l’occasione per
consegnare al Municipio degli                                        elementi
di analisi che andranno più tardi affrontati        dall’Autorità comunale
in sede di revisione del PR       comunale del 1987.” “In ogni caso, fa
presente il Consiglio di                Stato, il punto 4 del dispositivo non
è decisione che modifica                         la situazione pianificatoria
nota alla ricorrente perché    pubblicata nella primavera del 1994 (LALPT, art.
38, cpv. 3, lett.                                      c, seconda parte) ma è
una proposta di affinamento che                            (risoluzione
contestata pag. 25) deve in ogni caso essere                                          sottoposta
per adozione al legislativo comunale e            successivamente pubblicata
con possibilità per i cittadini di        ricorrere nuovamente in prima istanza
(LALPT, art. 34 e 35).”

                                         Il
Consiglio di Stato conclude che “è quindi evidente che contro il           punto
4 della decisione del Consiglio di Stato non è data, in                              questa
sede, facoltà di ricorso né al Municipio, né tantomeno ai                                cittadini
(anche se già ricorrenti). Pure evidente è il fatto che il                                       ricorso
ora in esame non riguarda il tema contestato dalla          medesima ricorrente
in prima istanza, per cui ai sensi dell’art. 38,                           cpv.
3, lett. b. della LALPT non può essere data la legittimazione                              a
ricorrere in seconda istanza.”

                                         Non
diversamente il Consiglio di Stato si è espresso nella            risposta al
ricorso della __________ alla __________ __________ in ordine alla            richiesta
di meglio garantire la protezione delle componenti                                naturalistiche
della riva lago: “Già in sede di esame della prima                              istanza
ricorsuale si precisava che la proposta di PRRL.A teneva         solo
‘minimamente’ in considerazione la tematica della                                 salvaguardia
delle componenti naturali della riva del lago. Per                          questo
si faceva un preciso invito (non obbligo) al Municipio di                   riprendere
la tematica.”

 

                                         Conclusione

                                         Se,
dall’esegesi delle surriferite citazioni testuali, cerchiamo,       malgrado la
fuorviante scarsa chiarezza delle formulazioni e                                        della
sistematica, di eruire il vero senso della risoluzione                                         governativa
qui contestata (termini come “necessitano” o  invito                                “formale”
suggeriscono più un ordine che una semplice     esortazione e così la
collocazione dell’”invito” nel dispositivo              con l’indicazione dei
mezzi di diritto), non possiamo finalmente                       non concludere
che l’intenzione del Consiglio di Stato non fu di    negare l’approvazione del
PR sui punti elencati dal § D.2. Il                                 PRRL.A è
stato approvato anche su quei punti, malgrado la                                         messa
in evidenza delle loro debolezze e lacune.

                                         Non
si tratta né di una modifica d’ufficio né di una decisione di    rinvio al
comune di una parte del PR non approvata, con                 l’obbligo di
rivederla (entro un certo termine) elaborando una                                          variante
soggetta alla procedura degli art. 32 seg. LALPT.           Procedura questa
che il Consiglio di Stato ha sì evocato, ma        con riferimento a varianti
che ha semplicemente invitato, non                                          obbligato
il comune ad elaborare. La decisione non è      vincolante su questo punto
e soprattutto non comporta mancata                  approvazione del PR per le
parti pur definite bisognose di                                          affinamento.

                                         Neppure
è riconoscibile nelle esternazioni del Consiglio di Stato             una
decisione di principio che determini l’attitudine futura                              dell’autorità,
restringendone preventivamente il margine di                              apprezzamento
(cfr. DTF 114 Ib 190). E’ ben vero che se in                                          sede
di revisione il comune presenterà al Consiglio di Stato un   PR non emendato
dei difetti qui rilevati (e ciò, malgrado l’invito a  provvedervi), può
aspettarsi di vedersene rifiutata                                          l’approvazione.
A quel momento avrà però la possibilità di far      valere tutte le sue
ragioni. Oggi il condizionamento in cui               potrebbe porlo la presa
di posizione del Consiglio di Stato non                                  va
oltre quello di un giudizio critico espresso dal governo come   autorità di
vigilanza corredandolo di proposte “di affinamento”,        giudizio e proposte
che il comune non è tenuto a seguire. Non                                  istituendo
in concreto alcun vincolo preventivo essi esulano          dall’ambito dell’art.
33 LPT e 38 LALPT e non possono essere      deferiti a questo tribunale (cfr. Kölz/Häner,
                                         Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des    Bundes, 1993, pag. 135).

                                         La
conclusione di questo lungo excursus è che la ricevibilità del   ricorso
dev’essere negata. 

 

Per
questi motivi,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é irricevibile

                                   2.   Non si prelevano né tasse
né spese di giustizia.

                                   3.   Intimazione:                  - Municipio di __________

                                       - Consiglio di Stato, __________ 

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             __________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario