# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 384de3e8-c31f-54fe-9a7d-f37c6cd41341
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-02-23
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 23.02.2016 100 2015 332
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_100-2015-332_2016-02-23.pdf

## Full Text

100.2015.332U   publiziert in BVR 2016 S. 247
DAM/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 23. Februar 2016

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Verwaltungsrichter Daum
Gerichtsschreiber Sieber

1. A.________
2. B.________
3. C.________
4. D.________
Beschwerdeführer

gegen

Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern
Kramgasse 20, 3011 Bern

betreffend Rayonverbote nach dem Konkordat über Massnahmen gegen 
Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (Entscheide der Polizei- und 
Militärdirektion des Kantons Bern vom 6. Oktober 2015; BD 091/15, 092/15, 
093/15, 094/15)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.02.2016, Nr. 100.2015.332U, 
Seite 2

Sachverhalt:

A.

Am 18. Oktober 2014 fand im Stade de Suisse in Bern das Meisterschafts-
spiel der Super League zwischen dem BSC Young Boys (YB) und dem 
FC Basel 1893 (FCB) statt. Im Vorfeld dieses Fussballspiels beobachtete 
ein Mitarbeiter ausser Dienst der Kantonspolizei Bern gegen 18 Uhr, wie 
vier Personen vor dem Kiosk an der Ecke Moserstrasse/Spitalackerstrasse 
im Breitenrainquartier mit Faustschlägen und Fusstritten gegen einen Un-
bekannten vorgingen. Aufgrund des Vorfalls wurden A.________, 
B.________ und C.________ sowie D.________, die als Anhänger der 
Gastmannschaft zum Stadion unterwegs waren, polizeilich kontrolliert und 
fotografiert. Am 20. November 2014 erstattete die Kantonspolizei Bern 
gegen die vier genannten Personen Strafanzeige wegen Angriffs und 
Landfriedensbruchs. Mit Verfügungen vom 15. Dezember 2014 nahm die 
Staatsanwaltschaft des Kantons Bern, Region Bern-Mittelland, das 
Verfahren nicht an die Hand.

B.

Die Kantonspolizei Bern verfügte am 13. April 2015 gegen A.________, 
B.________ und C.________ sowie D.________ gestützt auf das 
Konkordat vom 15. November 2007 über Massnahmen gegen Gewalt 
anlässlich von Sportveranstaltungen (nachfolgend: Konkordat; 
BSG 559.14-1) je was folgt:

«1. [Dem Betroffenen] ist es untersagt, sich in der Zeit vom 17.04.2015 
bis 16.04.2017, während dem Zeitraum von 4 Stunden vor bis 4 
Stunden nach der Veranstaltung, bei Fussballspielen der ersten 
Mannschaft des FC Basel in den folgenden Rayons (es gilt der je-
weilige Spielort) aufzuhalten:

- Stade de Suisse, Bern - Stockhorn Arena, Thun

- Stadion Brügglifeld, Aarau - Swissporarena, Luzern

- Rayon A (West), St. Gallen - Stadion Letzigrund, Zürich

2. [Strafandrohung gemäss Art. 292 StGB im Widerhandlungsfall]

3. Für diese Verfügung wird [dem Betroffenen] eine Gebühr von 
CHF 200.00 zur Zahlung auferlegt.»

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Am 16. April 2015 verhängte die Stade de Suisse Wankdorf National-
stadion AG gegenüber den vier Genannten unter Vorbehalt einer persönli-
chen Anhörung zudem je ein generelles, auf drei Jahre befristetes Stadion-
verbot.

C.

Gegen das «Rayonverbot der Kantonspolizei Bern» erhoben A.________, 
B.________ und C.________ sowie D.________ am 6. bzw. 8. Mai 2015 je 
Beschwerde an die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern (POM) 
mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben; sie 
verlangten zudem, der «Antrag auf ein Stadionverbot [sei] 
zurückzuziehen». Mit Entscheiden vom 6. Oktober 2015 wies die POM die 
Beschwerden ab, soweit sie darauf eintrat.

D.

Dagegen haben A.________, B.________ und C.________ sowie 
D.________ am 6. November 2015 bzw. mit verbesserter Rechtsschrift am 
23. November 2015 gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. 
Sie stellen die folgenden Rechtsbegehren:

«– die Entscheide der Vorinstanz seien aufzuheben

– die Rayonverbote seien aufzuheben

– es sei festzustellen, dass die Vorinstanz das Begehren um Rück-
zug des Antrags auf ein Stadionverbot materiell hätte behandeln 
müssen

– es sei festzustellen, dass die Kantonspolizei Bern das rechtliche 
Gehör verletzte, weil sie keine Einsicht in den Wahrnehmungsrap-
port vom 27. Oktober 2015 [richtig: 2014] gab

– die Kostenauflagen der Vorinstanz seien auf jeden Fall aufzuheben

– es sei festzustellen, dass die Kantonspolizei Bern das rechtliche 
Gehör verletzte, weil sie nach der Einstellungsverfügung keine 
Gelegenheit mehr zu Stellungnahme gab

– es sei festzustellen, dass die Kantonspolizei Bern die Begrün-
dungspflicht verletzte, weil sie Rayonverbote mit der Begründung 
Landfriedensbruch und Angriff verfügte, obwohl durch die Nichtan-
handnahme faktisch bereits ein Freispruch von diesen Delikten er-
folgt war

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– es sei festzustellen, dass kein 'Nachweis gewalttätigen Verhaltens' 
im Sinne von Art. 3 Konkordat bezüglich einfacher Körperverlet-
zung und Tätlichkeit vorliegt, weil der Zeuge keiner Person eine 
bestimmte Tat zuordnen konnte

– es sei festzustellen, dass die Vorinstanz die Unschuldsvermutung 
verletzt hat, indem sie den Beschwerdeführern vorwirft, Faust-
schläge und Fusstritte verübt zu haben

eventualiter

– die Dauer der Rayonverbote von 2 Jahren sei angemessen zu kür-
zen

– der Zeitraum der Rayonverbote von 4 Stunden vor bis 4 Stunden 
nach einem Spiel sei angemessen zu kürzen

– die Kostenauflage von je 200 Franken pro Rayonverbot sei aufzu-
heben

Weiter ersuchen A.________, B.________ und C.________ sowie 
D.________ um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ihrer 
Beschwerde. Die POM beantragt mit Vernehmlassung vom 16. Dezember 
2015, die Beschwerde und das Gesuch um einstweiligen Rechtsschutz 
seien abzuweisen. Dazu haben sich die Genannten nicht mehr vernehmen 
lassen.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als 
letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des 
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) zuständig.

1.2 Die Beschwerdeführer haben an den vorinstanzlichen Verfahren 
teilgenommen, sind durch die angefochtenen Entscheide besonders be-
rührt und haben grundsätzlich ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-
hebung oder Änderung, zumal die Rayonverbote bis am 16. April 2017 an-
geordnet worden sind (vorne Bst. B; Art. 79 Abs. 1 VRPG).

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1.3 Die Beschwerdeführer beantragen nicht nur die Aufhebung der Ent-
scheide der POM, sondern auch der Rayonverbote der Kantonspolizei. 
Anfechtungsobjekte vor dem Verwaltungsgericht können jedoch nur die 
Entscheide der POM sein; die Rayonverbote sind damit mitangefochten 
(sog. Devolutiveffekt der Beschwerde; vgl. etwa BVR 2013 S. 120 E. 5, 
2011 S. 411 E. 5.7). Soweit zusätzlich die Aufhebung der ursprünglichen 
Verfügungen der Kantonspolizei beantragt wird, ist auf die Beschwerde 
nicht einzutreten (BVR 2010 S. 411 E. 1.4). Die gleiche prozessuale Folge 
haben die zahlreichen Feststellungsbegehren. Richtig besehen handelt es 
sich dabei grossmehrheitlich um Begründungselemente zum Antrag auf 
Aufhebung der angefochtenen Entscheide der POM. Kann den Anliegen 
der Beschwerdeführer wie hier mit dem rechtsgestaltenden Begehren voll-
ständig Rechnung getragen werden, fehlt es an einem schutzwürdigen 
Feststellungsinteresse (BVR 2014 S. 33 E. 1.4, 2011 S. 564 E. 3.3). Soweit 
die Beschwerdeführer um Feststellung ersuchen, dass sich die POM mit 
dem «Rückzug des Antrags auf ein Stadionverbot» materiell hätte befassen 
müssen, umfasst der Antrag auf Aufhebung der angefochtenen Entscheide 
auch das Nichteintreten der Vorinstanz in diesem Punkt. Wie aus der Be-
gründung der Beschwerde zu schliessen ist, die zum Verständnis der An-
träge beizuziehen ist (BVR 2014 S. 5 E. 2.3, 2011 S. 391 E. 3.3), werfen 
die Beschwerdeführer der POM Rechtsverweigerung vor, weil sie den Ein-
wand zu Unrecht nicht materiell behandelt habe. Ihre Beschwerde zielt da-
mit auf Rückweisung der Sache an die POM zur Beurteilung dieser Frage 
bzw. auf einen Entscheid des Verwaltungsgerichts in der Sache ab (Aufhe-
bung nicht nur der Rayon-, sondern auch der Stadionverbote). Ein geson-
dertes Feststellungsinteresse ist nicht gegeben (vgl. BVR 2011 S. 564 
E. 3.3).

1.4 Die Rayonverbote, welche die Beschwerdeführer als rechtswidrig 
erachten, beruhen allesamt auf dem gleichen Sachverhalt und den nämli-
chen Rechtsgrundlagen. Die gemeinsame Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
der Beschwerdeführer als (einfache) Streitgenossen ist daher zulässig 
(Art. 13 Abs. 1 VRPG i.V.m. Art. 71 der Schweizerischen Zivilprozessord-
nung vom 19. Dezember 2008 [Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272]). Unter 
den vorstehend genannten Vorbehalten ist auf die im Übrigen form- und 
fristgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.

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1.5 Das Verwaltungsgericht überprüft die angefochtenen Entscheide auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

Die Beschwerdeführer werfen der POM zunächst Rechtsverweigerung vor, 
weil sie sich nicht mit ihren Einwänden gegen die Stadionverbote befasst 
habe.

2.1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstan-
zen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung, auf Beurteilung innert 
angemessener Frist sowie auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 1 und 2 der 
Bundesverfassung [BV; SR 101]; Art. 26 Abs. 2 der Verfassung des Kan-
tons Bern [KV; BSG 101.1]; Art. 21 ff. VRPG). Eine formelle Rechtsverwei-
gerung und damit auch eine Gehörsverletzung liegt vor, wenn eine Be-
hörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt 
oder diese nicht an die Hand nimmt, obschon sie darüber entscheiden 
müsste (BGE 134 I 229 E. 2.3; BVR 2015 S. 234 E. 3.2).

2.2 Die umstrittenen Rayonverbote stützen sich auf das Konkordat mit 
den Änderungen vom 2. Februar 2012, die im Kanton Bern am 12. März 
2014 in Kraft getreten sind (vgl. Art. 15 Abs. 2 Konkordat; BAG 14-27); die 
Änderungen sind hier anwendbar, da sich der den Verboten zugrunde lie-
gende Vorfall erst nach diesem Zeitpunkt ereignet hat (18.10.2014; vorne 
Bst. A). Zur Diskussion steht eine vorbeugende polizeiliche Massnahme mit 
dem Zweck, frühzeitig Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen zu er-
kennen und zu bekämpfen (Art. 1 Konkordat). Das Konkordat stellt spezifi-
sches Polizeirecht dar und gehört damit zum öffentlichen Recht (Verwal-
tungsrecht); dementsprechend ist das Rayonverbot als öffentlich-rechtliche 
bzw. verwaltungsrechtliche Massnahme zu qualifizieren (ausführlich dazu 
BGE 140 I 2 E. 5 und 6, 137 I 31 E. 3 und 4, insb. E. 4.3).

2.3 Wie die POM zutreffend erwogen hat (angefochtene Entscheide, 
E. 1b), handelt es sich bei den Stadionverboten demgegenüber nicht um 
eine hoheitliche polizeiliche und damit staatliche Anordnung, sondern um 
eine Massnahme der privaten Betriebsgesellschaft des Stade de Suisse. 

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Sie folgt daher den Regeln des Privatrechts und liegt grundsätzlich 
ausserhalb des Verfahrens- bzw. Streitgegenstands vor den Verwaltungs- 
und Verwaltungsjustizbehörden (vgl. BGE 140 I 2 E. 11.2.2 S. 39; 
VGE 2013/308 vom 26.6.2014, E. 5.3). Anders als die Beschwerdeführer 
meinen, sind Stadion- und Rayonverbote daher nicht als «Einheit» zu be-
trachten, die zusammen mit beschwerdefähiger Verfügung zu eröffnen 
wären. Zwar können privatrechtliche Stadionverbote für Konkordatsmass-
nahmen von Bedeutung sein, indem sie – eine Prüfung der Voraussetzun-
gen im Einzelfall vorausgesetzt – als Nachweis für gewalttätiges Verhalten 
der Betroffenen gelten (Art. 3 Abs. 1 Bst. c Konkordat; BGE 137 I 31 E. 8 
S. 56). Als fremdrechtliche Vorfrage in der Verwaltungsrechtspflege präju-
dizieren sie ein Verfahren vor den zuständigen Instanzen (hier den Zivil-
gerichten) jedoch nicht; insbesondere finden sie auch keinen Niederschlag 
im rechtsverbindlichen Dispositiv der Verfügung oder des Entscheids, son-
dern stellen nur ein Entscheidelement für die zur Diskussion stehende 
öffentlich-rechtliche Anordnung dar (vgl. BVR 2015 S. 309 E. 6.5, 2004 
S. 464 E. 3.1; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen 
VRPG, 1997, Art. 5 N. 5).

2.4 Die POM ist auf die Beschwerden hinsichtlich des Begehrens um 
«Rückzug des Antrags auf ein Stadionverbot» damit zu Recht nicht einge-
treten und hat keine Rechtsverweigerung begangen.

3.

Das Konkordat regelt, unter welchen Voraussetzungen Rayonverbote er-
lassen werden können.

3.1 Einer Person, die sich anlässlich von Sportveranstaltungen nach-
weislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat, 
kann gemäss Art. 4 Konkordat der Aufenthalt in einem genau umschriebe-
nen Gebiet im Umfeld von Sportveranstaltungen (Rayon) zu bestimmten 
Zeiten verboten werden; die zuständige Behörde bestimmt, für welche 
Rayons das Verbot gilt (Abs. 1). Gewalttätiges Verhalten und Gewalttätig-
keiten liegen namentlich vor, wenn eine Person im Vorfeld einer Sportver-
anstaltung, während der Veranstaltung oder im Nachgang dazu Straftaten 

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begangen oder dazu angestiftet hat, die im Einzelnen aufgeführt werden 
(Art. 2 Abs. 1 Bst. a-j Konkordat). Dazu gehören unter anderem strafbare 
Handlungen gegen Leib und Leben nach Art. 122 (schwere Körperver-
letzung), Art. 123 (einfache Körperverletzung), Art. 126 Abs. 1 (Tätlichkei-
ten) und Art. 134 (Angriff) des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB; 
SR 311.0) sowie Landfriedensbruch nach Art. 260 StGB (Art. 2 Abs. 1 
Bst. a und h Konkordat). Die Anordnung von konkreten Massnahmen hängt 
von der Art und Schwere des gewalttätigen Verhaltens ab und muss insbe-
sondere verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV; Art. 28 
Abs. 3 KV). Bei nur geringfügigen Tätlichkeiten oder anderen geringfügigen 
Widerhandlungen ist auf eine Massnahme zu verzichten, weil sie nicht ver-
hältnismässig wäre (BGE 140 I 2 E. 8 S. 21).

3.2 Als Nachweis für gewalttätiges Verhalten nach Art. 2 Konkordat gel-
ten laut Art. 3 Abs. 1 Konkordat unter anderem entsprechende Gerichts-
urteile oder polizeiliche Anzeigen (Bst. a) sowie glaubwürdige Aussagen 
oder Bildaufnahmen der Polizei, der Zollverwaltung, des Sicherheitsperso-
nals oder der Sportverbände und -vereine (Bst. b). In diesen Fällen wird der 
Verdacht gewalttätigen Handelns zum Ausdruck gebracht, der für Mass-
nahmen nach dem Konkordat wie das Rayonverbot erforderlich ist. Ein 
förmlicher strafprozessualer Beweis oder eine rechtskräftige strafrechtliche 
Verurteilung wird nicht verlangt (vgl. BGE 137 I 31 E. 5.2; 
BGer 1C_88/2011 vom 15.6.2011, E. 3.5). Es muss somit ein hinreichender 
Verdacht bestehen, dass sich die Beschwerdeführer im Sinn des Konkor-
dats gewalttätig verhalten haben. Die in Art. 3 Konkordat genannten Nach-
weise dienen dabei als entsprechende Hinweise bzw. Indizien, wobei – wie 
allgemein im Polizeirecht – für Massnahmen zur Gefahrenabwehr grund-
sätzlich jede Art der Informationsbeschaffung in Betracht kommt. Die 
Nachweise führen nicht automatisch zu einer der im Konkordat vorgesehe-
nen Massnahmen, sondern sind im Einzelfall und mit Blick auf die konkrete 
Anordnung zu prüfen und zu gewichten (vgl. BGE 140 I 2 E. 8; 
BGer 1C_16/2010 und 1C_18/2010 vom 16.11.2010, E. 6.2 und 7.2; zum 
Ganzen VGE 2013/308 vom 26.6.2014, E. 4.2).

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4.

Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, die Kantonspolizei habe ihren An-
spruch auf rechtliches Gehör mehrfach verletzt, was die POM in den 
vorinstanzlichen Verfahren verkannt habe. Den Verfahrensmängeln müsse 
zumindest im Kostenpunkt Rechnung getragen werden.

4.1 Die Beschwerdeführer kritisieren zunächst, ihnen sei vor den poli-
zeilichen Einvernahmen in der Polizeiwache Waisenhaus keine Gelegen-
heit zur Einsichtnahme in den Berichtsrapport vom 27. Oktober 2014 ge-
geben worden. In diesem Informations- bzw. Wahrnehmungsbericht schil-
dert ein Mitarbeiter ausser Dienst der Kantonspolizei seine Beobachtungen 
des Vorfalls, der den umstrittenen Rayonverboten zugrunde liegt (vorne 
Bst. A; Vorakten POM).

4.1.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst unter anderem das 
Recht auf Akteneinsicht. Danach haben die Parteien Anspruch auf Einsicht 
in die Verfahrensakten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private 
Interessen deren Geheimhaltung erfordern (vgl. Art. 23 Abs. 1 VRPG; 
BVR 2013 S. 443 E. 3.2.1). Sowohl nach den verfassungsrechtlichen Mini-
malgarantien von Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 26 Abs. 2 KV als auch nach 
dem VRPG wird Akteneinsicht grundsätzlich nicht von Amtes wegen ge-
währt, sondern setzt ein Einsichtsbegehren voraus 
(Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 23 N. 14). Für Akten, welche die 
Parteien nicht kennen und auch nicht kennen können, ist allerdings eine 
entsprechende Information über die Aktenlage in der Regel unerlässlich 
(BGE 132 V 387 E. 6.2; Gerold Steinmann, in St. Galler Kommentar zur 
BV, 3. Aufl. 2014, Art. 29 N. 53; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren 
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, N. 498, je mit 
weiteren Hinweisen); so hat die Behörde die Beteiligten insbesondere über 
den Beizug von neuen Unterlagen zu orientieren, auf die sie sich in ihrer 
Verfügung bzw. ihrem Entscheid zu stützen gedenkt (BGE 124 II 132 E. 2b, 
114 Ia 97 E. 2c [Pra 78/1989 Nr. 53]; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., 
Art. 23 N. 11; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 
2015, N. 638).

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4.1.2 Klarzustellen ist vorab, dass die Beschwerdeführer am 7., 12., 13. 
und 14. November 2014 im Rahmen eines strafrechtlichen Vorverfahrens 
wegen Angriffs und Landfriedensbruchs je als Beschuldigte polizeilich ein-
vernommen wurden (polizeiliches Ermittlungsverfahren; vgl. Art. 157 und 
299 ff. der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 
[Strafprozessordnung, StPO; SR 312.0]). Ob die Akteneinsicht im Straf-
verfahren wegen der erwähnten Deliktsvorwürfe gewährt worden ist, ist hier 
nicht von Belang; es fragt sich einzig, ob die Gehörsansprüche im Verwal-
tungsverfahren betreffend die Rayonverbote respektiert worden sind. Es 
steht fest und ist unbestritten, dass die Beschwerdeführer an den erwähn-
ten Einvernahmen mit den Beobachtungen des Mitarbeiters der Kantons-
polizei konfrontiert wurden; ihnen wurde sodann unter Vorlage von Karten-
ausschnitten mitgeteilt, aufgrund des Vorfalls stehe ein Rayonverbot zur 
Diskussion. So haben die Beschwerdeführer in den vorinstanzlichen Ver-
fahren selber ausgeführt, ihnen sei «in Aussicht gestellt [worden], dass ein 
Rayonverbot verfügt werde, falls sich die Vorwürfe […] erhärten würden» 
(vgl. Beschwerden an die POM, S. 2 Ziff. 7; Vernehmlassungen der Kan-
tonspolizei an die POM vom 29.5.2015, S. 3).

4.1.3 Daraus erhellt zum einen, dass die polizeilichen Einvernahmen nicht 
nur die Ermittlung und Befragung der tatverdächtigen Personen unter Ge-
währung des rechtlichen Gehörs im Strafverfahren bezweckte (vgl. Art. 306 
Abs. 1 und 2 Bst. b sowie Art. 107 Abs. 1 StPO); sie diente zugleich als 
Beweismittel und Anhörung der Betroffenen im Verwaltungsverfahren, das 
die Kantonspolizei im Hinblick auf ein Rayonverbot von Amtes wegen er-
öffnet hatte (Art. 19 und 21 Abs. 1 VRPG). Zum anderen hat die Kantons-
polizei die Beschwerdeführer mit den Sachverhaltsfeststellungen konfron-
tiert. Sie hat ihnen vorgehalten, sie seien am Samstag, dem 18. Oktober 
2014, vor dem Fussball Super League Spiel zwischen dem BSC YB und 
dem FCB beobachtet worden, wie sie gemeinsam auf eine Person/einen 
YB-Fan mit Fäusten und Füssen eingeschlagen bzw. eine Person verprü-
gelt und dabei diese Person zu viert mit Faustschlägen und Fusstritten 
traktiert hätten (Protokolle der Einvernahmen, S. 1 f.; Vorakten POM). Da-
mit stand auch fest, dass die Beobachtungen nicht von der einvernehmen-
den Polizistin selbst stammen, sondern von einer Drittperson. Die Be-
schwerdeführer mussten damit rechnen, dass die Beobachtungen schrift-

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lich festgehalten worden waren. Unter diesen Umständen wäre es an ihnen 
gewesen, sich näher nach diesen im Zeitpunkt der Einvernahme erkennbar 
bereits vorhandenen Aufzeichnungen zu erkundigen und ein Gesuch um 
Akteneinsicht zu stellen. Dies haben sie unterlassen. Eine Gehörsver-
letzung ist insoweit zu verneinen und es besteht entgegen der Auffassung 
der Beschwerdeführer kein Grund, wegen des angeblich erst in den vor-
instanzlichen Verfahren einsehbaren Berichtsrapports vom 27. Oktober 
2014 den Kostenschluss der angefochtenen Entscheide abzuändern.

4.2 Die Beschwerdeführer stellen sich weiter auf den Standpunkt, sie 
seien im Verwaltungsverfahren nur unzureichend angehört worden. Insbe-
sondere hätten sie sich nicht zum Umstand äussern können, dass die 
Rayonverbote trotz Einstellung des gegen sie geführten Strafverfahrens 
verhängt werden sollen. Insoweit litten die Verfügungen der Kantonspolizei 
auch an einem schweren Begründungsmangel, den die POM nicht habe 
übergehen dürfen.

4.2.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt, dass die Behörde die 
Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person 
auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt 
(Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 26 Abs. 2 KV; Art. 21 Abs. 1 VRPG; 
BGE 141 IV 249 E. 1.3.1, 136 I 229 E. 5.2; BVR 2013 S. 443 E. 3.1.1). 
Voraussetzung für die Wahrnehmung des Äusserungs- und Anhörungs-
rechts ist, dass die Behörden die Betroffenen über die wesentlichen As-
pekte des Verfahrens orientieren. Das rechtliche Gehör beschlägt in erster 
Linie die für die Verfügung oder den Entscheid erheblichen Sachfragen; 
hingegen besteht grundsätzlich kein Anspruch, zur rechtlichen Beurteilung 
derselben noch besonders angehört zu werden, da die Behörden das 
Recht von Amtes wegen anwenden (Art. 20a Abs. 1 VRPG; BGE 132 II 257 
E. 4.2; BVR 2012 S. 28 E. 2.3.1, 2010 S. 157 E. 2.2; 
Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 21 N. 7 f.). Aus dem 
Gehörsanspruch folgt auch die Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu 
begründen (vgl. Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG). Im Allgemeinen muss die 
Begründung zumindest so abgefasst sein, dass die Betroffenen die 
Verfügung oder den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten 
können. Es müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, 

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von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid 
stützt (BGE 140 II 262 E. 6.2, 136 I 229 E. 5.2; BVR 2013 S. 443 E. 3.1.1).

4.2.2 Die Führung der Verwaltungsverfahren seitens der Kantonspolizei 
erscheint insofern wenig transparent, als die strafrechtlichen Anschuldigun-
gen bei der Anhörung der Beschwerdeführer im November 2014 klar im 
Vordergrund standen. So ist zwar unbestritten, dass in diesem Rahmen 
auch über das verwaltungsrechtliche Rayonverbot informiert wurde (vorne 
E. 4.1.2); aus den Einvernahmeprotokollen ist dies jedoch nicht ersichtlich 
(vgl. Vorakten POM). Weiter hat die Kantonspolizei in der Begründung ihrer 
Verfügungen unter anderem festgehalten, die Beschwerdeführer seien 
wegen Angriffs und Landfriedensbruchs bei der Staatsanwaltschaft zur An-
zeige gebracht worden (act. 1C). Das trifft zu; allerdings stand im Ver-
fügungszeitpunkt am 13. April 2015 bereits rechtskräftig fest, dass dieses 
Strafverfahren gestützt auf Art. 310 Abs. 1 Bst. a StPO nicht an die Hand 
genommen wird, weil die fraglichen Straftatbestände oder die Prozess-
voraussetzungen eindeutig nicht erfüllt waren (Nichtanhandnahmever-
fügungen der Staatsanwaltschaft vom 15.12.2014; vorne Bst. A; act. 1C). 
Darauf hat die Kantonspolizei in den Verwaltungsverfahren nicht Bezug 
genommen.

4.2.3 Vor diesem Hintergrund ist nachvollziehbar, dass die Beschwerde-
führer ihren Gehörsanspruch stark mit den strafrechtlichen Vorgängen rund 
um den Vorfall vom 18. Oktober 2014 in Verbindung bringen. Verfahrens-
rechtlich besteht eine derartige Verknüpfung jedoch nur mit Bezug auf den 
tatsächlichen Geschehensablauf, der den Beschwerdeführern vorgehalten 
wird. Hingegen beurteilen sich die strafrechtlichen und die verwaltungs-
rechtlichen Sanktionen, die gestützt auf diesen Sachverhalt verhängt wer-
den, grundsätzlich unabhängig voneinander. Insbesondere setzt ein Ra-
yonverbot nicht zwingend eine strafrechtliche Verurteilung voraus (vgl. 
VGer SG B 2014/138 vom 11.11.2014, E. 2.2.3; Keller/Werder, Zur verfas-
sungskonformen Handhabung des revidierten Hooligan-Konkordats, Be-
merkungen zu BGE 140 I 2, in Sicherheit & Recht 2014 S. 149 ff., 154; 
vorne E. 3.2 sowie weiterführend E. 5 hiernach). Die Kantonspolizei hat 
sich für die Anordnung der Rayonverbote denn auch nicht auf die rechtliche 
Würdigung des Vorfalls durch die Strafbehörden gestützt, auch wenn sie 
die Anzeige wegen Angriffs und Landfriedensbruchs erwähnt hat. Damit 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.02.2016, Nr. 100.2015.332U, 
Seite 13

steht aber auch fest, dass die Beschwerdeführer nicht eigens zu den Nicht-
anhandnahmeverfügungen der Staatsanwaltschaft angehört werden muss-
ten (vgl. auch VGE 2013/308 vom 26.6.2014, E. 2). Ebenso wenig hat die 
Kantonspolizei die Begründungspflicht verletzt, werden die für die Rayon-
verbote wesentlichen Sachverhaltselemente und Rechtsgrundlagen in den 
Verfügungen vom 13. April 2015 doch genannt (act. 1C). Den Beschwerde-
führern war es gestützt darauf ohne weiteres möglich, sie sachgerecht 
anzufechten.

4.3 Es besteht somit kein Grund, die angefochtenen Entscheide bzw. 
die Kostenschlüsse der POM aus verfahrensrechtlichen Gründen aufzu-
heben. Die Kantonspolizei ist allerdings anzuhalten, zukünftig klarer zwi-
schen dem strafrechtlichen Vorverfahren einerseits und dem Verwaltungs-
verfahren in Anwendung des Konkordats andererseits zu differenzieren 
(vgl. auch bereits VGE 2013/151 vom 17.2.2015, E. 2 betreffend polizei-
liche Fernhaltungen). Sie hat (auch) als Verwaltungsbehörde die Verfah-
rensgrundsätze zu beachten, die sich aus Verfassung und Gesetz ergeben 
(vgl. allgemein BVR 2012 S. 252 E. 3.3; zur Dokumentations- und Akten-
führungspflicht neuerdings BVR 2015 S. 557).

5.

In der Sache machen die Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend, 
ihnen könnten keine Gewalttätigkeiten vorgeworfen werden, die mit einem 
Rayonverbot geahndet werden dürften (Hauptstandpunkt).

5.1 Die Beschwerdeführer kritisieren, ein gewalttätiges Verhalten sei 
nicht nachgewiesen. Dementsprechend habe die Staatsanwaltschaft kein 
Strafverfahren gegen sie an die Hand genommen, was einem Freispruch 
gleichkomme. Diese Verfügungen seien in Rechtskraft erwachsen. Von der 
Beurteilung der Strafbehörden dürften die Verwaltungs- und Verwaltungs-
justizbehörden nicht abweichen, zumal dies gegen die Unschuldsvermu-
tung verstiesse. Es gehe nicht an, einzig auf die im Berichtsrapport vom 
27. Oktober 2014 teilweise wahrheitswidrig dokumentierten Beobachtungen 
des Mitarbeiters der Kantonspolizei abzustellen. Schliesslich fehlten objek-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.02.2016, Nr. 100.2015.332U, 
Seite 14

tive Belege wie ärztliche Zeugnisse für die der geschädigten Person an-
geblich zugefügten Verletzungen.

5.2 Es trifft zu, dass die Staatsanwaltschaft das Strafverfahren wegen 
Angriffs und Landfriedensbruchs mit Verfügungen vom 15. Dezember 2014 
nicht an die Hand genommen hat, weil die fraglichen Straftatbestände oder 
die Prozessvoraussetzungen eindeutig nicht erfüllt waren (Art. 310 Abs. 1 
Bst. a StPO; vgl. auch vorne E. 4.2.2). Zur Begründung hat sie Folgendes 
ausgeführt (act. 1C):

«Mit Polizeirapport vom 20. November 2014 wird [dem betroffenen Be-
schwerdeführer] vorgeworfen, dass er am 18. Oktober 2014 vor dem 
Fussball Super League Spiel BSC YB - FC Basel zusammen mit [den 
anderen Beschwerdeführern] auf eine Person eingeschlagen und ein-
getreten und so zumindest vorsätzlich eine versuchte einfache, wenn 
nicht schwere Körperverletzung provoziert haben soll. Nach kurzer Zeit 
haben sie von ihrem Opfer abgelassen, welches die Gelegenheit ge-
nutzt und in Richtung Spitalackerstrasse/Optingenstrasse verschwun-
den sei. Wer das Opfer war bzw. ob und welche Verletzungen dieses 
davongetragen hat, konnte bis zum heutigen Zeitpunkt nicht eruiert 
werden.

[…]

Da das Opfer bis heute nicht kontaktiert und befragt werden konnte, 
sind dessen Verletzungen weder dokumentiert noch belegt. Es besteht 
somit gegenüber [dem betroffenen Beschwerdeführer] weder ein kon-
kreter Tatverdacht auf einen Angriff noch auf eine versuchte bzw. voll-
endete schwere Körperverletzung, welcher die Eröffnung einer Unter-
suchung rechtfertigen würde. Zur Diskussion stünden allenfalls An-
tragsdelikte wie einfache Körperverletzung oder Tätlichkeiten, welche 
jedoch eines Strafantrages bedürfen. Ein solcher wurde bis heute nicht 
gestellt. Der Geschädigte hat offenbar selber kein Interesse an einer 
Strafverfolgung gegenüber den Beschuldigten.»

Den Tatbestand des Landfriedensbruchs gemäss Art. 260 StGB hat die 
Staatsanwaltschaft als nicht erfüllt erachtet mit dem Hinweis, eine Gruppe 
von vier Personen könne noch nicht als Zusammenrottung gelten. Im Zu-
sammenhang mit der Aufbewahrung und Weiterverwendung der erken-
nungsdienstlichen Unterlagen hat sie schliesslich ausgeführt (act. 1C):

«[…] Weil das Opfer nicht auffindbar ist, fehlt es zwar an einem konkre-
ten Tatverdacht wegen Angriffs sowie versuchter bzw. vollendeter 
schwerer Körperverletzung. Trotzdem will ein Polizist ausser Dienst 
beobachtet haben, wie der Beschuldigte zusammen mit den eingangs 
erwähnten Personen auf das Opfer eingeschlagen hatte. Der Tatver-
dacht ist daher nicht vollständig von der Hand zu weisen. Ausserdem 
neigen gewisse Fangruppierungen des FC Basel bei Auswärtsspielen 
erfahrungsgemäss des Öfteren zu Gewalttätigkeiten. Daher ist unter 
Berücksichtigung der gesamten Umstände zu erwarten, dass die er-
stellten erkennungsdienstlichen Unterlagen der Aufklärung allfälliger 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.02.2016, Nr. 100.2015.332U, 
Seite 15

künftiger Straftaten [des betroffenen Beschwerdeführers] dienen 
könnten.»

5.3 Gestützt auf die rechtskräftig gewordenen Nichtanhandnahmeverfü-
gungen der Staatsanwaltschaft hat das Bundesamt für Polizei die Be-
schwerdeführer auf deren Ersuchen hin aus dem elektronischen Informati-
onssystem HOOGAN gelöscht (Vorakten POM, Beilagen). In dieses Sys-
tem werden Daten über Personen aufgenommen, die sich anlässlich von 
Sportveranstaltungen im In- und Ausland gewalttätig verhalten haben 
(Art. 24a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnah-
men zur Wahrung der inneren Sicherheit [BWIS; SR 120] i.V.m. Art. 8 der 
Verordnung vom 4. Dezember 2009 über verwaltungspolizeiliche Mass-
nahmen des Bundesamtes für Polizei und über das Informationssystem 
HOOGAN [VVMH; SR 120.52]). Die Eintragung erfolgt unter anderem, 
wenn die fragliche Massnahme aufgrund einer strafbaren Handlung ausge-
sprochen worden ist, die zur Anzeige an die zuständigen Behörden ge-
bracht wurde (Art. 24a Abs. 2 Bst. b BWIS). Unrichtige oder unerhebliche 
Informationen werden vernichtet (Art. 24a Abs. 6 BWIS).

5.4 Die im Konkordat vorgesehenen polizeilichen Massnahmen können 
grundsätzlich unabhängig von der strafrechtlichen Verfolgung angeordnet 
werden. Es handelt sich um verwaltungsrechtliche Sanktionen ohne straf-
rechtlichen Charakter. Wie das Bundesgericht in zwei Grundsatzurteilen 
erkannt hat (BGE 140 I 2 E. 6, 137 I 31 E. 5), ist die Unschuldsvermutung, 
wie sie in Strafverfahren bzw. bei strafrechtlichen Anklagen gilt (Art. 32 
Abs. 1 BV; Art. 6 Ziff. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention 
[EMRK; SR 0.101]), nicht betroffen. Die Beschwerdeführer berufen sich 
jedoch auf Gerichtsurteile, wonach Konkordatsmassnahmen wie Rayon-
verbote grundsätzlich nicht verhängt oder aufrechterhalten werden dürfen, 
wenn in einem allfälligen Strafverfahren kein strafbares Verhalten nach-
weisbar ist (BVGE 2014/46 E. 4.4.1, zustimmend kommentiert von 
Giovanni Biaggini, in ZBl 2016 S. 90; VGer ZH VB.2010.00734 vom 
14.2.2011, E. 3.1 mit Hinweis; vgl. dazu auch Joël O. Müller, Das revidierte 
Konkordat über Massnahmen zur Bekämpfung der Gewalt an Sportveran-
staltungen, in recht 2013 S. 109 ff., 115). In den Erläuterungen zu Art. 24a 
Abs. 6 BWIS wird denn auch festgehalten, dass Strafanzeigen, die zu 
einem Freispruch geführt haben, aus der Datenbank zu löschen seien 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.02.2016, Nr. 100.2015.332U, 
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(Botschaft des Bundesrats zur Änderung des BWIS, in BBl 2005 S. 5613 ff. 
[nachfolgend: Botschaft Änderung BWIS], 5628 f.).

5.5 Die zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und 
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich ist ein Anwendungsfall des 
allgemeinen Grundsatzes, dass die Verwaltungsbehörde die Sachver-
haltsfeststellung bzw. Beweiswürdigung der Strafbehörden – soweit sie 
auch für das Verwaltungsverfahren massgeblich ist – übernimmt; davon 
soll sie im Interesse der Rechtseinheit und Rechtssicherheit nicht ohne 
Grund abweichen (vgl. BVR 2012 S. 28 E. 2.2.1, 2010 S. 266 E. 4.4; 
Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, 
§ 18 N. 18). Einem Freispruch durch das Strafgericht oder der Einstellung 
bzw. Nichtanhandnahme des Verfahrens durch die Staatsanwaltschaft 
kommt verwaltungsrechtlich jedoch nicht in jedem Fall die gleiche Bedeu-
tung zu. Vielmehr ist je nach Inhalt des Erkenntnisses zu differenzieren und 
muss den unterschiedlichen beweisrechtlichen Anforderungen an den 
Nachweis des Verhaltens der betroffenen Person Rechnung getragen wer-
den (vgl. auch vorne E. 3.2). Wesentlich ist dabei in erster Linie, ob die 
Strafbehörde Feststellungen zum Sachverhalt getroffen hat, an den (auch) 
die zur Diskussion stehende polizeiliche Massnahme anknüpft. Das kann 
namentlich der Fall sein, wenn die Staatsanwaltschaft zum Schluss kommt, 
es liege ein Fall klarer Straflosigkeit vor, weil kein Tatverdacht erhärtet ist, 
der eine Anklage rechtfertigt, oder weil kein Straftatbestand erfüllt ist 
(Art. 319 Abs. 1 Bst. a und b StPO; dazu BGE 138 IV 186 E. 4, 138 IV 86 
E. 4 [Pra 101/2012 Nr. 114]). Gleich verhält es sich im Wesentlichen bei 
der Nichtanhandnahme des Verfahrens, weil die fraglichen Straftat-
bestände eindeutig nicht erfüllt sind (Art. 310 Abs. 1 Bst. a StPO; dazu 
BGE 137 IV 285). Anders ist die Situation hingegen zu beurteilen, wenn 
aus Sicht der Strafbehörden Prozessvoraussetzungen eindeutig oder defi-
nitiv nicht erfüllt sind oder Verfahrenshindernisse bestehen bzw. Prozess-
hindernisse aufgetreten sind (Art. 310 Abs. 1 Bst. a und b sowie Art. 319 
Abs. 1 Bst. d StPO). Zu denken ist insbesondere an Antragsdelikte, wenn 
kein Strafantrag gestellt oder dieser zurückgezogen wird. Ob ein gültiger 
Strafantrag vorliegt, ist als Prozessvoraussetzung ausschliesslich für das 
Strafverfahren von Bedeutung (vgl. dazu Landshut/Bosshard, in 
Donatsch/Hansjakob/Lieber [Hrsg.], Kommentar zur StPO, 2. Aufl. 2014, 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.02.2016, Nr. 100.2015.332U, 
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Art. 303 N. 11 und 12; Niklaus Oberholzer, Grundzüge des 
Strafprozessrechts, 3. Aufl. 2012, N. 585 f.). Insoweit fehlt es von 
vornherein an Sachverhaltsfeststellungen, auf welche die Organe der 
Verwaltungsrechtspflege abstellen könnten. Letztere sind bei der 
Beurteilung der fraglichen Konkordatsmassnahme durch das Erkenntnis 
der Strafbehörde diesfalls nicht eingeschränkt (ebenso für den Fall der 
Verfahrenseinstellung BVGer A-2024/2015 vom 1.9.2015, E. 4.3; ferner 
Justiz- und Sicherheitsdepartement [JSD] LU 30.10.2013, in LGVE 2013 VI 
Nr. 9 E. 3.3).

5.6 Mit Blick auf diese Rechtslage hat die POM zu Recht dafür gehal-
ten, dass die Verfügungen der Staatsanwaltschaft vom 15. Dezember 2014 
den umstrittenen Rayonverboten nicht entgegenstehen (angefochtene Ent-
scheide, E. 4): Die Strafverfolgungsbehörde ist zwar davon ausgegangen, 
dass kein ausreichender Tatverdacht gegeben ist, um die Offizialdelikte 
Angriff (Art. 134 StGB), allenfalls schwere Körperverletzung (Art. 122 
StGB), und Landfriedensbruch (Art. 260 StGB) weiter zu verfolgen. Auf die 
Eröffnung eines Strafverfahrens wegen der Antragsdelikte einfache Kör-
perverletzung (Art. 123 StGB) oder Tätlichkeiten (Art. 126 StGB) hat sie 
jedoch nicht aufgrund der unzureichenden Beweislage verzichtet (Schwere 
der Verletzungen); im Gegenteil hat sie nicht ausgeschlossen, dass die 
erwähnten Straftatbestände objektiv erfüllt sein könnten. Entscheidend für 
die Verfahrenserledigung war insoweit nur der fehlende Strafantrag (vorne 
E. 5.2). Aus der Nichtanhandnahme des Strafverfahrens kann deshalb 
nicht geschlossen werden, es fehle an einem gewalttätigen Verhalten der 
Beschwerdeführer gemäss Art. 2 Konkordat.

5.7 Zu prüfen bleibt, ob nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen bzw. 
polizeilichen Gesichtspunkten ein hinreichender Verdacht besteht, dass 
sich die Beschwerdeführer im Sinn des Konkordats gewalttätig verhalten 
haben. – Ein Polizist ausser Dienst der Kantonspolizei hat den Vorfall vom 
18. Oktober 2014 beobachtet und in seinem Berichtsrapport vom 27. Okto-
ber 2014 beschrieben. Nach gegenseitigen verbalen Provokationen zwi-
schen dem Geschädigten (Person 1) und den Beschwerdeführern (Perso-
nen 2-5) kam es danach an der Ecke Moserstrasse/Spitalackerstrasse zu 
einer körperlichen Auseinandersetzung, welche im Bericht wie folgt darge-
stellt wird (Vorakten POM):

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.02.2016, Nr. 100.2015.332U, 
Seite 18

«Aus einer Distanz von ca. 15 Metern konnte ich beobachten, wie die 
Personen 2-5 kurz auf Person 1 eintraten und einschlugen. Person 1 
wehrte sich dabei nicht, sondern duckte sich und hielt die Arme schüt-
zend über den Kopf. Der Angriff dauerte nur wenige Sekunden, bevor 
die Personen 2-5 aus einem für mich nicht ersichtlichen Grund vom 
Opfer abliessen. Person 1 nutzte diese Chance, um sich rasch auf der 
Spitalackerstrasse in Richtung Optingenstrasse zu entfernen.

Auch die Personen 2-5 schlenderten nun scheinbar unauffällig auf der 
Spitalackerstrasse (rechte Strassenseite) in Richtung Optingenstrasse. 
Zu diesem Zeitpunkt hatte es nur wenige andere Leute in diesem Be-
reich.

[…] Da ich nun an der Ecke Moserstrasse-Spitalackerstrasse stand, 
hatte ich stets Blickkontakt zu der sich entfernenden Vierergruppe. So 
konnte ich die Gruppe bezeichnen und mich davon überzeugen, dass 
die richtigen Personen durch die Kollegen angehalten wurden.

[…]

Obwohl Person 1 auch aggressiv aufgetreten war, sah ich physische 
Angriffe nur ausgehend von den Personen 2-5. Da von den Perso-
nen 2-5 alle sehr ähnlich gekleidet waren, kann ich nicht genau sagen, 
wer auf welche Art und Weise Gewalt gegen Person 1 angewandt hat. 
Ich kann aber mit Sicherheit sagen, dass sich alle vier in einer Art Pulk 
am Angriff beteiligten und mit Sicherheit niemand aus der Gruppe ver-
suchte, sich zurückzuhalten oder das Opfer zu schützen. Erinnern 
kann ich mich konkret an Reissen an der Jacke, Faustschläge in 
Richtung Kopf und Körper sowie Fusstritte in Richtung Beine und 
Oberkörper. Den Angriff der Personen 2-5 würde ich als heftig be-
zeichnen, mit grosser Gefahr von Verletzungen bei Person 1».

Diese Schilderungen sind detailliert. Der Polizist konnte den Vorfall aus 
relativ naher Distanz beobachten. Er hatte die Gruppe nach Beginn der 
körperlichen Auseinandersetzung dauernd im Blick und konnte sich auch 
davon überzeugen, dass im Anschluss die vier Gruppenmitglieder von der 
Polizei angehalten und kontrolliert wurden. Wie bereits die POM überzeu-
gend ausgeführt hat (angefochtene Entscheide, E. 5), ist unter den ge-
gebenen Umständen nicht davon auszugehen, dass der Mitarbeiter der 
Kantonspolizei die am Vorfall beteiligten Personen verwechselt hat. Der 
Hinweis der Beschwerdeführer, entgegen dem Berichtsrapport seien am 
fraglichen Ort keineswegs nur wenige andere Leute auf der Strasse gewe-
sen, ist jedenfalls nicht geeignet, die den Vorfall an sich betreffenden Aus-
sagen des Polizisten in Zweifel zu ziehen. Insgesamt handelt es sich um 
glaubwürdige Aussagen, die den hinreichenden Verdacht begründen, dass 
sich alle vier Beschwerdeführer im Sinn des Konkordats gewalttätig ver-
halten haben (vgl. Art. 3 Abs. 1 Bst. b Konkordat; vorne E. 3.2; vgl. zum 
Nachweis mittels Beobachtungen eines Polizeimitarbeiters auch BVR 2009 
S. 385 E. 4.4; VGer SG B 2012/225 vom 11.12.2012, E. 3.4.4). Das gilt 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.02.2016, Nr. 100.2015.332U, 
Seite 19

insbesondere auch mit Bezug auf die Intensität der Gewaltanwendung, 
selbst wenn allfällige Verletzungen des Geschädigten nicht weiter doku-
mentiert sind (heftige Faustschläge in Richtung Kopf und Körper, heftige 
Fusstritte in Richtung Beine und Oberkörper). Ob das Verhalten den Straf-
tatbestand der einfachen Körperverletzung oder denjenigen der Tätlichkei-
ten erfüllt, kann letztlich dahingestellt bleiben. Von bloss geringfügigen Wi-
derhandlungen oder Bagatelldelikten, die nicht unter Art. 2 Konkordat fallen 
(vorne E. 3.1), kann jedenfalls keine Rede sein (vgl. auch Keller/Werder, 
a.a.O., S. 153 f.).

5.8 Die Beschwerdeführer haben sich somit am 18. Oktober 2014 ge-
walttätig gegen eine Drittperson verhalten. Es ist sodann davon auszu-
gehen, dass eine hinreichend enge thematische, räumliche und zeitliche 
Nähe zum Fussballspiel vom gleichen Tag zwischen dem BSC YB und 
dem FCB besteht (vgl. dazu BGE 140 I 2 E. 7.2). Die Beschwerdeführer 
waren als Fangruppe unterwegs zu diesem Spiel, auch wenn sie offenbar 
keinem Fanclub angehören (vgl. polizeiliche Einvernahmen vom November 
2014; Vorakten POM). Das Geschehen trug sich gegen 18 Uhr zu; die 
Ecke Moserstrasse/Spitalackerstrasse befindet sich zudem in der näheren 
Umgebung des Stade de Suisse (Breitenrainquartier; vorne Bst. A). Die 
Rayonverbote sind somit rechtens und die Beschwerde erweist sich im 
Hauptstandpunkt als unbegründet.

6.

Die Beschwerdeführer kritisieren weiter die Verhältnismässigkeit der Ra-
yonverbote. Den sachlichen und räumlichen Geltungsbereich stellen sie 
dabei nicht in Frage; hingegen halten sie die polizeilichen Anordnungen in 
zeitlicher Hinsicht für übermässig (Eventualstandpunkt).

6.1 Mit dem Rayonverbot wird der betroffenen Person der Aufenthalt im 
Umfeld von Sportveranstaltungen zu bestimmten Zeiten verboten (Art. 4 
Abs. 1 Konkordat). Das Verbot wird für eine Dauer bis zu drei Jahren ver-
fügt (Art. 4 Abs. 2 Konkordat). Die Verhältnismässigkeit der staatlichen 
Massnahme muss auch in zeitlicher Hinsicht gewahrt sein (vorne E. 3.1). 
Sie darf nicht länger dauern, als es notwendig ist, um das angestrebte Ziel 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.02.2016, Nr. 100.2015.332U, 
Seite 20

zu erreichen (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 21 N. 12). Dem 
Verhältnismässigkeitsprinzip kommt im Polizeirecht, zu dem die umstritte-
nen Rayonverbote gehören (vorne E. 2.2), besondere Bedeutung zu (vgl. 
Art. 23 des Polizeigesetzes vom 8 Juni 1997 [PolG; BSG 551.1]; 
BGE 140 I 2 E. 9.2.2, 137 I 31 E. 7.5.2; Ivo Schwegler, Polizeirecht, in 
Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2013, S. 265 ff., 
273 N. 15).

6.2 Den Beschwerdeführern ist es untersagt, sich vier Stunden vor bis 
vier Stunden nach den Fussballspielen der ersten Mannschaft des FCB in 
den festgelegten Rayons aufzuhalten (vorne Bst. B). Sie sind der Auffas-
sung, dieser Zeitraum sei viel zu lange bemessen und müsse angemessen 
gekürzt werden. Rund um die Stadien seien in den genannten Randzeiten 
keine Matchbesucher zugegen, sodass Ausschreitungen zwischen Fan-
gruppen ausgeschlossen werden könnten. – Dem kann nicht gefolgt wer-
den. Nach Ansicht des Bundesgerichts steht ausser Frage, dass mit dem 
Konkordat ein «gewisser Zeitraum von einigen Stunden vor und nach den 
Spielen» abgedeckt werden muss, um das Ziel der Gewaltprävention zu 
erreichen (BGE 140 I 2 E. 7.2). Zu Recht hat die POM in diesem Zusam-
menhang darauf hingewiesen, dass Auseinandersetzungen zwischen früh-
zeitig angereisten Gästefans und Anhängern der Heimmannschaft erfah-
rungsgemäss zeitlich deutlich vor der Stadionöffnung vorkommen. Zudem 
liegt es auch im Interesse der Gewaltprävention zu verhindern, dass sich 
die Betroffenen an Rückmärschen beteiligen bzw. sich nach Spielende an 
Orten innerhalb des Rayons zusammenfinden (angefochtene Entscheide, 
E. 6c/bb). Der Zeitraum von je vier Stunden vor und nach dem Spiel erweist 
sich vor diesem Hintergrund als verhältnismässig (vgl. auch Keller/Werder, 
a.a.O., S. 152). Eine maximale Begrenzung auf drei Stunden, wie sie im 
Schrifttum gefordert wird (so Joël O. Müller, a.a.O., S. 119), ist verfas-
sungsrechtlich nicht geboten.

6.3 Die Geltungsdauer der Rayonverbote von zwei Jahren erachten die 
Beschwerdeführer ebenfalls als unverhältnismässig. Sie verlangen in die-
ser Hinsicht eine angemessene Kürzung, da sich die strafrechtlichen Vor-
würfe des Angriffs und des Landfriedensbruchs als unzutreffend erwiesen 
hätten. Für eine «allfällige Tätlichkeit» sei die Geltungsdauer übersetzt. – 
Die nach dem Konkordat zulässige Höchstdauer von drei Jahren für Ra-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.02.2016, Nr. 100.2015.332U, 
Seite 21

yonverbote wird in den vorliegenden Fällen nicht ausgeschöpft; die zeitliche 
Ausdehnung auf die Maximaldauer dürfte – mit den Worten des Bundesge-
richts – denn auch nur «bei einschlägig bekannten Personen notwendig 
und verhältnismässig» sein (BGE 140 I 2 E. 11.2.2 S. 40), also wiederholte 
Widerhandlungen im Sinn von Art. 2 des Konkordats voraussetzen (vgl. 
Keller/Werder, a.a.O., S. 155). Massgebend sind stets die konkreten Um-
stände einschliesslich der Schwere des begangenen Gewaltakts (vorne 
E. 3.1; VGer SG B 2009/81 vom 22.9.2008, E. 4.2). So ist nach den Mate-
rialien zum befristet erlassenen Rayonverbot von aArt. 24b BWIS (Fassung 
vom 24. März 2006, in Kraft bis 31. Dezember 2009; AS 2006 S. 3706 und 
AS 2009 S. 5091), das durch Art. 4 Konkordat abgelöst worden ist (vgl. 
BVR 2009 S. 385 E. 2.1), etwa zu berücksichtigen, ob jemand als Rädels-
führer oder als «Mitläufer» auftritt (vgl. Botschaft Änderung BWIS, S. 5630). 
Die POM hat überzeugend aufgezeigt, weshalb die konkreten Umstände 
hier für eine Geltungsdauer von zwei Jahren sprechen (angefochtene Ent-
scheide, E. 6c/bb). Die Beschwerdeführer versuchen erfolglos, ihr Verhal-
ten zu bagatellisieren. Immerhin müssen sie sich vorwerfen lassen, mit hef-
tigen Faustschlägen in Richtung Kopf und Körper sowie mit heftigen 
Fusstritten in Richtung Beine und Oberkörper unmittelbar auf einen Men-
schen eingewirkt und damit aktiv dessen körperliche Integrität verletzt zu 
haben (vgl. auch vorne E. 5.7). Im Hinblick auf die Gewaltprävention wiegt 
dieses Verhalten deutlich schwerer als etwa das Zünden einer Handlicht-
fackel, das in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis – sogar noch unter dem 
alten Recht mit einer kürzeren Maximaldauer – mit einem Rayonverbot von 
einem Jahr sanktioniert worden ist (vgl. VGer ZG V 2013/141 vom 
31.3.2014, in GVP 2014 S. 17 E. 5.4; OGer AG WPR.2013.112 vom 
17.10.2013, in AGVE 2013 S. 223 E. 4.3.3.2). Auch wenn die Rayonver-
bote für die ganze Schweiz gelten (vorne Bst. B), ist die Geltungsdauer von 
zwei Jahren daher unter dem Gesichtswinkel der Rechtskontrolle, welche 
dem Verwaltungsgericht zukommt (vorne E. 1.5), nicht zu beanstanden.

6.4 Mit der POM können die umstrittenen Rayonverbote somit in zeitli-
cher Hinsicht nicht als unverhältnismässig betrachtet werden.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.02.2016, Nr. 100.2015.332U, 
Seite 22

7.

Die Beschwerdeführer wenden sich schliesslich gegen die Gebühr von 
Fr. 200.--, welche ihnen die Kantonspolizei für die Verfügungen vom 
13. April 2015 je auferlegt hat (Eventualbegehren).

7.1 Nach Ansicht der Beschwerdeführer enthält das Konkordat keine 
Grundlage zur Erhebung der umstrittenen Abgabe; der Erlass erlaube nur, 
bei bewilligungspflichtigen Fussball- und Eishockeyspielen von der Inhabe-
rin bzw. vom Inhaber der Bewilligung Kostenersatz für Schäden zu verlan-
gen, die auf eine Verletzung von Auflagen zurückzuführen sind (Art. 3a 
Abs. 4 Konkordat). Der Gebührentarif, auf den sich die Kantonspolizei 
stütze, widerspreche damit dem Konkordat. Im Übrigen ermächtige keine 
Bestimmung des kantonalen Rechts, für Rayonverbote Abgaben zu verlan-
gen.

7.2 Die Gebühr von Fr. 200.-- wurde in Anwendung des Gebührentarifs 
der Kantonspolizei festgesetzt, der als Anhang 5C mit der Verordnung vom 
22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebühren-
verordnung, GebV; BSG 154.21) für die Erhebung von Gebühren durch die 
kantonale Verwaltung gilt (Art. 1 Abs. 1 GebV). Danach beträgt die Gebühr 
für Verfügungen gestützt auf das PolG und das Konkordat zwischen 
Fr. 50.-- bis Fr. 1'000.-- (Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 GebV i.V.m. Ziff. 1.9 des 
erwähnten Tarifs). In diesem Rahmen bemessen sich die Abgaben nach 
dem gesamten Aufwand, der Bedeutung des Geschäfts für die Gebühren-
pflichtigen und deren Interesse an der Verrichtung sowie der wirtschaftli-
chen Leistungsfähigkeit der Gebührenpflichtigen (Art. 7 GebV).

7.3 Die GebV stützt sich auf das Gesetz vom 26. März 2002 über die 
Steuerung von Finanzen und Leistungen (FLG; BSG 620.0). Die formell-
gesetzliche Grundlage, wie sie für öffentliche Abgaben erforderlich ist (Le-
galitätsprinzip; dazu statt vieler BGE 135 I 130 E. 7.2 [Pra 99/2010 Nr. 1]; 
BVR 2001 S. 539 E. 3a), findet sich in Art. 66 FLG (Grundsatz der Gebüh-
renpflicht; BVR 2015 S. 441 E. 3.2). Danach hat grundsätzlich Gebühren zu 
entrichten, wer Leistungen (Hoheitsakte und andere staatliche Leistungen) 
der kantonalen Behörden und der kantonalen Verwaltung verursacht oder 
in Anspruch nimmt. Es handelt sich dabei um sog. Kausalabgaben, welche 

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Private kraft öffentlichen Rechts als Entgelt für bestimmte staatliche Ge-
genleistungen oder besondere Vorteile zu entrichten haben. Für eine be-
stimmte, von der abgabepflichtigen Person veranlasste Tätigkeit des Ge-
meinwesens (Amtshandlung) werden Verwaltungsgebühren erhoben (vgl. 
BVR 2015 S. 441 E. 4.3, 2009 S. 252 E. 3.1; Tschannen/Zimmerli/Müller, 
a.a.O., § 57 N. 18 ff., insb. 23).

7.4 Die Beschwerdeführer haben mit ihrem Verhalten veranlasst, dass 
gegen sie Rayonverbote verhängt wurden. Wie das verwaltungsgerichtliche 
Verfahren ergeben hat, sind diese polizeilichen Massnahmen zu Recht er-
gangen. Für die entsprechende Amtshandlung der Kantonspolizei werden 
die Beschwerdeführer daher nach Massgabe von Art. 66 FLG i.V.m. den 
einschlägigen Vorschriften der GebV mit dem Gebührentarif der Kantons-
polizei abgabepflichtig. Die umstrittenen Verwaltungsgebühren stützen sich 
damit auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage. Anders als die Be-
schwerdeführer annehmen, schliesst das Konkordat die Gebührenerhe-
bung nicht aus. In den Erläuterungen zu Art. 3a Konkordat wird im Bericht 
der Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direkto-
ren vom 2. Februar 2012 zur Änderung des Konkordats ausdrücklich be-
stätigt, dass es den Kantonen frei stehe, für die Erteilung von Bewilligungen 
nach dem Konkordat Gebühren zu erheben; diese Abgaben richteten sich 
nach ihrem eigenen Recht (S. 19, Erläuterungen zu Art. 3a Abs. 1 Konkor-
dat; Bericht einsehbar unter: <http://www.kkjpd.ch>, Rubriken «The-
men/Hooliganismus»). Weshalb es sich im Zusammenhang mit Rayonver-
boten anders verhalten sollte, ist nicht erkennbar (vgl. auch angefochtene 
Entscheide, E. 6e). Art. 61 PolG, der Bestimmungen über den Kostenersatz 
für polizeilich erbrachte Leistungen enthält, steht den umstrittenen Abgaben 
ebenfalls nicht entgegen.

7.5 Die Gebühr von je Fr. 200.-- ist somit nicht zu beanstanden, zumal 
die Beschwerdeführer nicht näher darlegen, inwiefern die Höhe der Abga-
ben mit Blick auf die massgeblichen Bemessungskriterien (vorne E. 7.2) 
Recht verletzen soll.

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8.

Die Beschwerde erweist sich somit in allen Teilen als unbegründet und ist 
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Mit dem Entscheid in der Haupt-
sache erübrigt es sich, das Gesuch der Beschwerdeführer um Gewährung 
der aufschiebenden Wirkung (vorne Bst. D) zu beurteilen (BVR 2012 
S. 314 E. 5.4; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 28 N. 5).

9.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer unter 
Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 und Art. 106 VRPG). Ersatz-
fähige Parteikosten sind keine angefallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 
VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf 
eine Pauschalgebühr von Fr. 3'600.--, werden den Beschwerdeführern 
auferlegt.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

4. Zu eröffnen:
- den Beschwerdeführern
- der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern

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und mitzuteilen:
- dem Bundesamt für Polizei
- der Kantonspolizei Bern

Der Abteilungspräsident: Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün-
dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 
17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.