# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1e3b62d4-04d1-5a71-8060-7da7168c2d07
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-12-12
**Language:** de
**Title:** Baubewilligung für Mehrgenerationenpark
**Docket/Reference:** BRGE II Nr. 0254/2023
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/auszug_brge_ii_nr._0254_2023_vom_12._dezember_2023.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 

2. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE II Nr. 

R2.2023.00062 
0254/2023   

Entscheid vom 12. Dezember 2023   

Mitwirkende 

Abteilungsvizepräsident Adrian Bergmann, Baurichter Frank Martin Kessler, 
Baurichterin Marlen Patt, Gerichtsschreiberin Elena Marioni-Quadranti     

in Sachen 

Rekurrierende 

1.  A, […] 
2.  B, […] 
3.  C, […] 
4.  D, […] 
5.  E, […] 
6.  F, […] 

alle vertreten durch […] 

gegen 

Rekursgegnerinnen 

1.  Baukommission X,  X  
2.  Politische Gemeinde X,  X  

Nr. 2 vertreten durch Gemeinderat X, […] 

beide vertreten durch […] 

betreffend 

Beschluss  der  Baukommission  vom  23. Januar  2023;  Baubewilligung  für 
Mehrgenerationenpark […] 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 

Mit Beschluss vom 23. Januar 2023 erteilte die Baukommission X der politi-

schen Gemeinde X die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung eines so-

genannten Mehrgenerationenparks auf der Parzelle Kat.-Nr. 1 in der Erho-

lungszone, Sport- und Freizeitanlage (Zone EB), an der Y-Strasse in X. 

B. 

Hiergegen erhoben A (nachfolgend: Rekurrentin 1), B (nachfolgend: Rekur-

rent 2),  C  (nachfolgend:  Rekurrent 3),  D  (nachfolgend:  Rekurrentin 4),  E 

(nachfolgend: Rekurrent 5) und F (nachfolgend: Rekurrentin 6) mit gemein-
samer Eingabe vom 27. März 2023 Rekurs mit den folgenden Anträgen: 

"1.  Die Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses sei festzustellen. 

2.  Eventualiter sei der angefochtene Beschluss aufzuheben. 

3.  Es sei ein Augenschein durchzuführen. 

4.  Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.)" 

C. 

Vom  Rekurseingang  wurde  mit  Präsidialverfügung  vom  4.  April  2023  Vor-

merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.  

Die  Vorinstanz  und  die  private  Rekursgegnerin  nahmen  mit  gemeinsamer 
Eingabe vom 8. Mai 2023 zum Rekurs Stellung und schlossen darin auf Ab-
weisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Ent-

schädigungsfolgen zulasten der Rekurrierenden. 

Die Rekurrierenden hielten in ihrer Replik vom 1. Juni 2023 an den gestellten 

Anträgen fest. 

Die Duplik der Rekursgegnerschaft datiert vom 27. Juni 2023.  

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Am 20. November 2023 reichten die Rekurrierenden eine weitere Stellung-

nahme ein,  welche  der  Rekursgegnerschaft in  der  Folge  zugestellt  wurde. 

Die Rekursgegnerschaft antwortete mit Eingabe vom 4. Dezember 2023. 

Es kommt in Betracht: 

1. 

§ 26b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) sieht vor, dass den am 

vorinstanzlichen  Verfahren  Beteiligten  Gelegenheit  zur  schriftlichen  Ver-

nehmlassung gewährt werden muss (Abs. 1). Gemäss Rechtsprechung und 

Lehre kann jedoch bei offensichtlich unzulässigen oder offensichtlich unbe-

gründeten Rechtsmitteln auf das Vernehmlassungsverfahren verzichtet wer-
den.  In  derartigen  Fällen  überwiegt  das  Beschleunigungsgebot  gegenüber 

dem mit  §  26b Abs.  1  VRG  verfolgten  Ziel  der  Gehörswahrung,  würde  sie 

doch eine leere Formalität darstellen.  

Wird hingegen ein Vernehmlassungsverfahren durchgeführt, kann bzw. ge-

gebenenfalls  muss  die  Rekursinstanz  im  Anschluss  daran  einen  zweiten 

Schriftenwechsel anordnen. Zudem steht den Parteien auch unabhängig von 

einer derartigen gerichtlichen Anordnung das sog. Replikrecht zu, welches 

sich  aus  dem  verfassungsmässigen  Anspruch  auf  rechtliches  Gehör  bzw. 

aus dem konventionsrechtlichen Gebot des fair trial ableitet (vgl. hierzu Mar-

kus Lanter, Formeller Charakter des Replikrechts – Herkunft und Folgen, ZBl 

2012 S. 167). Entsprechende Eingaben sind – den nämlichen Grundsätzen 

folgend – in der Regel wiederum der Gegenseite zuzustellen. Jedoch kann 

auch diesfalls, gleich wie bei einem Verzicht auf das Vernehmlassungsver-

fahren, nach Eingang der Stellungnahme der unterliegenden Partei in Nach-

achtung  des  Beschleunigungsgebotes  auf  eine  erneute  Zustellung  an  die 

Gegenseite verzichtet werden und die Eingabe der obsiegenden Partei mit 

dem  Endentscheid  zur  Kenntnis  gebracht  werden.  Dieses  Vorgehen  setzt 

dabei kein vollständiges Obsiegen voraus. Es ist vielmehr immer dann zu-

lässig,  wenn  sich  die  Vorbringen  in  der  Stellungnahme  einer  Partei  auf 

Punkte beziehen, in welchen diese Partei unterliegt. Der (vollständig) obsie-

genden Partei gereicht es auch hier nicht zum Nachteil, wenn sie zur neuen 

Eingabe keine Stellungnahme einreichen kann (vgl. Lanter, S. 181, vgl. auch 

VB.2019.00060 vom 30. April 2020, E. 3.2 bezüglich der Vermeidung eines 

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sog. Ewigen Schriftenwechsels, www.vgr.zh.ch). Wie nachfolgend aufzuzei-

gen sein wird, ist der Rekurs gutzuheissen. Die letzte Eingabe der Rekurs-

gegnerschaft war damit den Rekurrierenden nicht vor Ergehen dieses Ent-

scheids zwecks Wahrung des rechtlichen Gehörs zuzustellen. Die Zustellung 

kann vielmehr mit dem vorliegenden Entscheid erfolgen.  

2. 
Die fast L-förmige Bauparzelle im Halte von 4'500 m2 liegt in der kommunalen 
Erholungszone, Sport- und Freizeitanlage (Zone EB), sowie mit seinem süd-

lichsten Abschnitt in der Freihaltezone. Das Bauvorhaben, welches die Er-

richtung eines sogenannten Mehrgenerationenparks umfasst, ist im östlichen 

Bereich der Bauparzelle geplant (Zone EB). Östlich der Bauparzelle verläuft 

der Weg Kat.-Nr. 2. Wiederum östlich von diesem befindet sich das in der 

Zone  für  öffentliche  Bauten  (Zone  öB)  gelegene  Hallenbad,  welches  über 

eine Tiefgarage verfügt und über die Y-Strasse erschlossen ist. Unmittelbar 

südlich der Bauparzelle (Parzelle Kat.-Nr. 3) sowie westlich des Bauareals 

auf der Bauparzelle selbst, befindet sich je ein Fussballplatz. Beide liegen in 

der  Zone  EB.  Ein  ebenfalls  an  die  Bauparzelle  anstossender  Bereich  der 

Parzelle Kat.-Nr. 3 ist der Zone für öffentliche Bauten zugeteilt und ist mit der 
bestehenden Sportanlage dienenden Bauten überstellt. Eine rund 10'832 m2 
grosse Fläche der Parzelle Kat.-Nr. 3 hat Waldcharakter und stösst im Wes-

ten an die Bauparzelle, welche hier der Freihaltezone zugeteilt ist. Nördlich 

der Bauparzelle, gegenüber dem westlichen Fussballplatz liegt das Spital H 

(Zone öB). Im Übrigen befinden sich nördlich der Bauparzelle unüberbaute, 

der Freihaltezone (Zone F) zugeschiedene Parzellen. Weiter südlich und öst-

lich  hingegen  befinden  sich  überbaute  Parzellen.  Südwestlich  grenzt  die 

Bauparzelle an die Strassenparzelle der Autobahn.  

Das Bauvorhaben beschlägt einen Teil der in der Zone EB gelegenen Grund-
stücksfläche. Es sieht die Erstellung einer Street-Work Anlage sowie eines 

Spielplatzes  nahe  der  östlichen  Baugrundstücksgrenze  vor.  Westlich  der 

Streetwork-Anlage ist ein Skatepark geplant. Zwischen diesem und der nörd-

lichen  Bauparzellengrenze  ist  eine  Boccia-/Boule-Bahn  vorgesehen.  Neue 

Abstellplätze  sind  nicht  geplant.  Vielmehr  sollen  motorisierte Besucher  die 

Abstellplätze in der Hallenbadtiefgarage sowie entlang der G-Strasse gele-

gene Abstellplätze benutzen. 

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3.1. 

Die Rekursgegnerschaft stellt die Rekurslegitimation der Rekurrierenden 1, 

4, 5 und 6 in Frage.  

Gemäss § 21 Abs. 1 VRG und § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 

7. September 1975  (PBG)  ist  zum  Rekurs  legitimiert,  wer  durch  die  ange-

fochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren 
Anfechtung oder Änderung hat. 

Nach der Rechtsprechung ist in Bausachen ein Nachbar zur Erhebung von 

Rechtsmitteln legitimiert, wenn er über eine hinreichend enge nachbarliche 

Raumbeziehung  zum  streitbetroffenen  Grundstück  verfügt,  er  durch  das 

Bauvorhaben  mehr  als  irgendein  Dritter  oder  die  Allgemeinheit  in  eigenen 

qualifizierten (tatsächlichen oder rechtlichen) Interessen betroffen ist und er 

Mängel  rügt,  deren  Behebung  diese  Betroffenheit  zu  beseitigen  vermag 

(VB.2019.00069 vom 13. Juni 2019, E. 3.3 ff.). 

Als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit dient in der Praxis 

die räumliche Distanz. Die Legitimation wird innerhalb eines Umkreises von 

bis  ca.  100 Meter  um  ein  streitbetroffenes  Grundstück  regelmässig  aner-

kannt (vgl. etwa BGE 140 II 214 E. 2.3 S. 219). Erst bei grösseren Distanzen 

müssen ausserordentliche Umstände glaubhaft gemacht sein (Martin Bert-

schi, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 Rz. 56). 

3.2. 

Die Rekurrentin 1 und der Rekurrent 5 sind Eigentümer der Parzelle Kat.-Nr. 

4, welche in einer Distanz von rund 130 m nordöstlich der Bauparzelle liegt. 

Der Rekurrent 2 ist Eigentümer der Parzelle Kat.-Nr. 5, welche südwestlich 

der Bauparzelle liegt und an die Y-Strasse grenzt. Der Rekurrent 3 ist Eigen-
tümer der Parzelle Kat.-Nr. 6, welche unmittelbar südlich an die mit dem Hal-

lenbad  überbaute  Parzelle  grenzt  und  einen  Abstand  von  rund  30  m  zum 

Baugrundstück aufweist. Die Rekurrentinnen 4 und 6 sind Eigentümerinnen 

der Parzellen Kat.-Nr. 7 bzw. 8. Diese haben einen Abstand von rund 135 m 

zur Bauparzelle und liegen nordöstlich von dieser.  

Die Rekurrierenden begründen in der Rekursschrift ihre Rekurslegitimation 

damit, dass der von der Skate-Anlage ausgehende Lärm wahrnehmbar sei. 

Auch die übrigen geplanten Nutzungen führten zu Lärm, der über den Kreis 

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der  benachbarten  Grundstücke  hinausgehe.  Replizierend  machen  sie  gel-

tend,  dass  es  für  die  Bejahung  der  Legitimation  genüge,  wenn  der  Lärm 

wahrnehmbar  sei.  Angesichts  der  Siedlungsgeometrie  und  der  Natur  der 

Schallausbreitung sei dies hinsichtlich sämtlicher rekurrentischen Grundstü-

cke zu bejahen. Der Lärm falle zudem durch die Impulshaltigkeit des Skate-

betriebs negativ ins Gewicht. Auch hebe sich dieser deutlich vom bisherigen 

Umgebungslärm ab.  

3.3. 

Das  Verwaltungsgericht  hatte  in  seinem  Entscheid  VB.2018.00744  vom 

7. Februar 2019 über Skate-Rampen in einer anderen als der hier betroffe-

nen Gemeinde zu befinden. Dabei wurde im jenem Entscheid zugrundelie-

genden Rekursentscheid festgestellt, dass die von der Rampen-Benützung 

ausgehenden  Emissionen  bei  der  rund  100 m  entfernt  gelegenen  Parzelle 

der in jenem Verfahren rekurrierenden Partei hörbar seien. Die Rekurslegiti-

mation des Rekurrenten wurde daher vom Baurekursgericht bejaht, was vom 

Verwaltungsgericht bestätigt wurde.  

Die  Grundstücke  der  Rekurrierenden 1,  2,  4,  5  und  6  liegen  höher  als  die 

Bauparzelle. Das Bauprojekt soll mehreren Sport- und Freizeitaktivitäten die-

nen, darunter auch dem Skateboarden. Gestützt auf den genannten verwal-

tungsgerichtlichen Entscheid kann angenommen werden, dass der von der 

strittigen Anlage ausgehende Lärm auch bei diesen rekurrentischen Grund-

stücken, welche teilweise etwas mehr als 100 m von der Bauparzelle entfernt 

liegen, wahrgenommen werden wird, womit ihre Rekurslegitimation zu beja-

hen ist. Die Rekurslegitimation des Rekurrenten 3 wurde unter Berücksichti-

gung der Nähe seines Grundstücks zur Bauparzelle zu Recht nicht in Abrede 

gestellt. 

3.4. 

Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Re-

kurs sämtlicher Rekurrierenden einzutreten.  

4.1. 

Die Rekurrierenden sind zunächst der Auffassung, dass die Baubewilligung 

unzuständigerweise  durch  die  kommunale  Behörde  erteilt  worden  sei.  Es 

liege eine sog. aussenliegende Erholungszone vor. Die Bauparzelle liege zu 

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74 % in der Erholungszone und zu 26 % in der Freihaltezone. Die Baupar-

zelle grenze an Wald, an die kantonale Landwirtschaftszone, an die Freihal-

tezone  sowie  an  drei  unzusammenhängenden  Grenzabschnitten  an  die 

Zone für öffentliche Bauten. Zudem diene der Anlagestandort als trennendes 

Element zwischen Siedlung und Landschaft. Gemäss regionalem Richtplan 

diene  die  Grundstücksfläche  sodann  der  allgemeinen  Erholung.  Somit  sei 

das  kantonale  Amt  für  Raumentwicklung  (ARE)  und  nicht  die  kommunale 

Baubehörde die zuständige Bewilligungsbehörde. Dass die Baubewilligung 

an  diesem  formellen  Mangel  leide,  müsse  für  die  private  Rekursgegnerin 

leicht  erkennbar  gewesen  sein,  weshalb  das  Interesse  an  der  richtigen 

Rechtsanwendung ihr privates Interesse überwiege.  

4.2.1. 

Nach Art. 22 Abs. 1 und Art. 24 RPG dürfen Bauten und Anlagen inner- und 

ausserhalb der Bauzonen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet werden. 

Voraussetzung einer ordentlichen Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 2 RPG 

ist, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen 

(lit. a) und das Land erschlossen ist (lit. b). 

Die Zonenkonformität einer innerhalb der Bauzone zu erstellenden Anlage 

beurteilt sich nach Art. 22 RPG bzw. nach dem kantonalen Recht. Ausnah-

men  innerhalb  der  Bauzonen  regelt  das  kantonale  Recht  (Art. 23 RPG). 

Art. 24 ff. RPG sind hingegen auf Bauten und Anlagen anwendbar, welche 

ausserhalb der Bauzonen errichtet werden sollen und dem Zweck der jewei-

ligen Zone nicht entsprechen. Gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG werden Ausnah-

men nach Art. 24 RPG durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustim-

mung bewilligt. Der Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 1 RPG hängt von 

der Beurteilung der Zonenkonformität nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG ab. Der 

Zweck von Art. 24 RPG besteht darin, das vom Siedlungsgebiet abzugren-
zende Kulturland von zonenwidrigen Bauten möglichst freizuhalten und für 

Ausnahmen  eine  einheitliche  Regelung  zu  schaffen 

(so  wörtlich 

VB.2014.00523 vom 23. April 2015, E. 3.1 ff mit weiteren Hinweisen). 

Erholungszonen nach zürcherischem Recht können als Schutz- oder Spezi-

alzonen sowohl innerhalb wie ausserhalb des Siedlungsgebiets ausgeschie-

den werden (BGE 118 Ib 503 E. 5c). Ausserhalb des Siedlungsgebiets sind 

sie  allerdings  nicht  mehr  Bauzonen  im  Sinn  von  Art. 15  RPG,  sondern 

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Sondernutzungszonen  gemäss  Art. 18 RPG  (VB.2002.00028  vom  11. Juli 

2007 E. 6). 

Vom Begriff "ausserhalb der Bauzonen" sind alle Zonen erfasst, die der Nut-

zungsplan  kennt  und  die  nicht  Bauzone  nach  der  Zweckbestimmung  von 

Art. 15 RPG  sind  (Peter  Hänni,  Planungs-,  Bau-  und  besonderes  Umwelt-

schutzrecht,  7. Auflage,  Bern 2022,  S. 219).  Keine  Anwendung  finden 

Art. 24 ff. RPG aber auf jene Teile des Nichtbaugebiets, die aufgrund ihrer 

Lage und Zweckbestimmung zu dem durch die Bauzonen begrenzten Sied-

lungsgebiet gezählt werden müssen, z. B. Promenaden, Spielplätze, Park-

anlagen oder dem Gemeingebrauch offenstehende Strassen und Plätze im 

überbauten Gebiet (BGr 1A.31/2003 vom 18. August 2003).  

Regelt eine Freihalte- oder Erholungszone im genannten Sinn die Nutzung 

innerhalb des Siedlungsgebiets, handelt es sich um eine "innenliegende" Er-

holungszone. Von einer solchen ist auszugehen, wenn eine Freihalte- oder 

Erholungszone  mehr  oder  weniger  vollständig  von  Bauzonen  umgeben  ist 

und überwiegend Siedlungszwecken dient (Konrad Willi, Die Besitzstands-

garantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen, 

Zürich/Basel/Genf 2003, S. 84; VB.2014.00523 vom 23. April 2015, E. 3.3). 

Die  Erholungszone  liegt  alsdann  nicht  ausserhalb  der  Bau-zonen  im  Sinn 

von Art. 15 RPG, was zur Folge hat, dass Art. 24 RPG nach § 40 Abs. 1 PBG 

für  nicht  zonenkonforme  Bauten  als  kantonales  Recht  anwendbar  ist 

(VB.2012.00336 vom 7. November 2012, E. 4) und somit die örtliche Baube-

hörde für die allfällige Erteilung einer Ausnahmebewilligung zuständig ist. 

4.2.2. 

Die annähernd eine L-Form aufweisende und im westlichen Bereich mit ei-

nem Fussballplatz überstellte Parzelle liegt gemäss dem kantonalen Richt-
plan  im  "übrigen  Landwirtschaftsgebiet"  sowie  im  Freihaltegebiet. Gemäss 

dem regionalen Richtplan befindet sie sich im Erholungs- sowie im Freihal-

tegebiet. Auf Ebene Nutzungsplanung präsentiert sich die Situation wie folgt: 

Das Grundstück grenzt im Norden an die Zone für öffentliche Bauten (Spital) 

sowie  an  eine  grossflächige  Freihaltezone.  Im  Osten  liegt  ebenfalls  eine 

Zone  für  öffentliche  Bauten  (Hallenbad).  Unmittelbar  südlich  von  dieser 

schliesst die Wohnzone an. Im Süden grenzt die Bauparzelle wiederum an 

eine Zone für öffentliche Bauten (Gebäude der Fussballplatzanlage), sowie 

an das ebenfalls in der Zone EB gelegene Grundstück Kat.-Nr. 3 (südlicher 

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Fussballplatz). Weiter ist sie durch Wald, die Autobahn und eine kleine kan-

tonale  Landwirtschaftszonenfläche  begrenzt.  Auf  der  gegenüberliegenden 

Seite der Autobahn befinden sich wiederum eine Zone für öffentliche Bauten 

sowie Wohnzonen. Der vom Bauvorhaben erfasste Bereich sowie der west-

liche  mit  dem  Fussballplatz  überbaute  Grundstücksbereich  sind  der  Erho-

lungszone B Sport- und Freizeitanlagen zugeschieden. Der sich nach Süden 

erstreckende Grundstücksteil gehört hingegen der Freihaltezone an. 

Das Baugrundstück stösst etwa im gleichen Umfang ans Siedlungs- sowie 

ans Nichtsiedlungsgebiet an. Gemäss kantonalem Richtplan liegt das Bau-

grundstück  ausserhalb  des  Siedlungsgebiets.  Das  das  Bauareal  überla-

gernde  Freihaltegebiet  dient  sodann  der  Siedlungstrennung  und  der  erho-

lungsbezogenen  Vernetzung.  Dennoch  ist  von  einer  innenliegenden  Erho-

lungszone  auszugehen,  dient  doch  der  überwiegende  Teil  der  Erholungs-

zone mit den dort befindlichen Fussballplätzen klar Siedlungszwecken. Auf-

grund dieser Umstände ist von einer innenliegenden Erholungszone auszu-

gehen,  weshalb  die  Zuständigkeit  für  die  Erteilung  der  Baubewilligung  bei 

der  die  angefochtene  Bewilligung  verfügenden  kommunalen  Behörde  lag. 

Dieser rekurrentischen Rüge kann damit nicht gefolgt werden. 

5.1. 

Weiter bringen die Rekurrierenden vor, die Anlage sei an ihrem geplanten 

Ort  nicht  zonenkonform.  Der  Verkauf  des  Grundstücks  sei  aus  einer  Erb-

masse heraus unter der Vereinbarung erfolgt, dass die Parzelle unüberbaut 

bleibe. Zwar sei diese Vereinbarung nicht rechtsverbindlich, zeige aber die 

ursprüngliche Intention auf. § 62 Abs. 2 PBG zufolge seien in der kommuna-

len Erholungszone sodann nur die den Vorgaben der Richtplanung entspre-

chenden Bauten und Anlagen zulässig. Damit würden die Richtplanvorgaben 
automatisch zum Inhalt der kommunalen Erholungszone. Gemäss dem kan-

tonalen Richtplan liege auf der Y ein grosses, sich über die Gemeindegrenze 

von X hinaus erstreckendes Freihaltegebiet. Im südlichen Bereich führe die-

ses  Freihaltegebiet  entlang  des  Y-Wegs  bis  zum  baumbestandenen  Ab-

schluss des näher an der Siedlung gelegenen Fussballfeldes. Am Südende 

markiere eine stattliche Baumreihe prägnant den Übergang von der Siedlung 

zur Landschaft. Die geplante Anlage würde in diesem Freihaltegebiet zu lie-

gen kommen. Gemäss dem kantonalen Richtplan liege der Zweck des frag-

lichen  Freihaltegebiets  in  der  Siedlungstrennung.  Das  Bauvorhaben, 

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welches eine grossflächige Versiegelung des Bodens vorsehe, widerspreche 

damit dem kantonalen Richtplan. Im regionalen Richtplan werde sodann die 

südliche Ausdehnung des Freihaltegebiets weiter präzisiert. In diesem wür-

den  sodann  mehrere  Erholungsfunktionen  unterschieden,  etwa  das  allge-

meine Erholungsgebiet, die Parkanlagen und die Sportanlagen. Der geplante 

Standort liege dabei im allgemeinen Erholungsgebiet. Im fraglichen Bereich 

werde das Gebiet hauptsächlich als Ackerfläche benutzt, es sei aber für die 

Schaffung  neuer  Fruchtfolgeflächen  geeignet.  Die  geplante  Intensiverho-

lungsfunktion  sei  gemäss  § 32  Abs. 1  der  kantonalen  Natur-  und  Heimat-

schutzverordnung (KNHV) in einem besonderen, nicht aber in einem allge-

meinen Erholungsgebiet zu planen.  

Auf kommunaler Ebene sei das Bauvorhaben in der Zone EB vorgesehen. 

Voraussetzung für eine kommunale Erholungszone sei aber ein besonderes 

Erholungsgebiet auf Stufe Richtplan. Ein solcher fehle jedoch vorliegend. Es 

liege auch kein Umstand vor, welcher es ermöglichen würde, eine besondere 

Erholungszone  ohne  entsprechenden  Richtplaneintrag  festzusetzen,  da 

diese vorliegend nicht klein sei. Auch liege keine Durchstossung von Land-

wirtschaftsgebiet vor, da hier ein Freihaltegebiet in Frage stehe. Der Wider-

spruch zwischen Zonen- und Richtplan sei auch nicht von untergeordneter 

Bedeutung, weshalb § 16 Abs. 2 PBG nicht einschlägig sei. Seit der Festset-

zung der kommunalen Richtplanung seien auf übergeordneter Stufe Ände-

rungen an den Richtplänen vorgenommen worden. Die Vor-instanz hätte da-

mit  vor  Bewilligungserteilung  zwingend  prüfen  müssen,  ob  die  übergeord-

nete  Planung  dem  Bauvorhaben  entgegenstehe.  Des  Weiteren  widerspre-

che die Anlage dem kommunalen Raumentwicklungskonzept.  

Des  Weiteren  sei  der geplante  Skatepark  regional  bedeutsam,  weshalb  er 

eines Eintrags im regionalen Richtplan bedurft hätte.  

5.2. 

Die Rekursgegnerschaft antwortet, das Bauvorhaben sei in der kommunalen 

Erholungszone EB, in welcher Sport- und Freizeitanlagen zulässig seien, ge-

plant. Das Vorhaben sei damit zonenkonform. Die Zuweisung zur Erholungs-

zone  sei  im  Rahmen  der  Revision  der  kommunalen  Nutzungsplanung  im 

Jahre 1995 erfolgt, wobei der südwestliche Teil, welcher heute in der Frei-

haltezone liege, noch in der Zone für öffentliche Bauten gelegen habe. Die 

Zweckbestimmung  entspreche  auch  dem  kommunalen  Richtplan,  liege  es 

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doch  dort  im  besonderen  Erholungsgebiet  B.  Beim  Mehrgenerationenpark 

handle es sich um ein Bauvorhaben von kommunaler Bedeutung. Auf Stufe 

der kommunalen Richtplanung liege damit eine entsprechende planerische 

Grundlage vor. Die behauptete Richtplanwidrigkeit sei sodann im Rahmen 

eines Baubewilligungsverfahrens gar nicht zu hören. Zudem erfolge entge-

gen rekurrentischer Auffassung keine direkte Anwendung der Richtpläne im 

Baubewilligungsverfahren.  Gemäss  dem  aktuellen  kantonalen  Richtplan 

liege die Bauparzelle im "übrigen Landwirtschaftsgebiet" und am Rande des 

kantonalen Freihaltegebiets. Das hier massgebliche kantonale Freihaltege-

biet "Z" diene der Siedlungstrennung und der erholungsbezogenen Vernet-

zung. Diese Festsetzung sei im Jahre 2014 erfolgt. Zuvor, gemäss dem kan-

tonalen Richtplan vom 31. Januar 1995, habe das Grundstück zum Landwirt-

schaftsgebiet gehört. Dieses habe mit der nachgeordneten Richt- und Nut-

zungsplanung zur Wahrnehmung der Aufgaben des jeweiligen Planungsträ-

gers durch Ausscheidung von Erholungsgebieten bzw. in der Nutzungspla-

nung durch Festsetzung von u.a. Erholungszonen durchstossen werden dür-

fen. Gemäss dem aktuellen regionalen Richtplan I vom 9. Januar 2018 liege 

das Grundstück im allgemeinen Erholungsgebiet von regionaler Bedeutung 

"J". Überlagert werde der grösste Teil des Erholungsgebiets durch das auf 

kantonaler Ebene festgesetzte Freihaltegebiet. Aufgrund der Festlegung des 

regionalen  Erholungsgebiets  habe  der  Kanton  Freihaltezonen  auszuschei-

den, soweit diese nicht in Waldgebieten, einer kommunalen Erholungszone, 

Freihaltezone oder einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen liegen wür-

den. Das Gebiet "J" habe bereits gemäss regionalem Richtplan vom 22. Ok-

tober 1998 im "allgemeinen Erholungsgebiet von regionaler Bedeutung" ge-

legen. Schon damals habe der Richtplan die Möglichkeit der Festlegung ei-

nes besonderen Erholungsgebiets C (beispielsweise für Sportanlagen) vor-

gesehen. Da die Sportanlagen Y jedoch lediglich von kommunaler Bedeu-

tung seien, habe auf regionaler Ebene kein besonderes Erholungsgebiet C 
festgelegt werden müssen. Es sei davon auszugehen, dass die Durchstos-

sung  des  damaligen  Landwirtschaftsgebiets  durch  die  kommunale  Nut-

zungszone  rechtens  gewesen  sei.  Im  Rahmen  der  späteren  Revision  der 

Nutzungsplanung in den Jahren 2012/2014 sei ein allfälliger Widerspruch mit 

der übergeordneten Richtplanung kein Thema gewesen. Die im Jahre 1995 

erfolgte  Zonierung  sei  mithin  bestätigt  worden.  In  diesem  Gebiet  bestehe 

denn auch seit Jahrzehnten eine Nutzung als Sportanlage. Die kommunale 

Erholungszone sei damit im Zeitpunkt ihrer Festsetzung in Übereinstimmung 

mit  der  übergeordneten  Planung  erfolgt.  Insoweit  allenfalls  ein  gewisser 

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Widerspruch vorliege, so deshalb, weil im Rahmen der Revision der kanto-

nalen Richtplanung im Jahre 2014 ein kantonales Freihaltegebiet festgelegt 

worden sei. Dies zu einem Zeitpunkt, als das Gebiet Y bereits seit Jahrzehn-

ten für Sportanlagen gedient habe. Die Richtplanung sei jedoch nicht parzel-

lenscharf und das Grundstück befinde sich am südlichen Rand des kantona-

len Freihaltegebiets. Deshalb erweise sich ein allfälliger Widerspruch höchs-

tens als untergeordnet im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG. 

5.3. 

Die  Rekurrierenden  halten  replizierend  zusammengefasst  entgegen,  dass 

der gesamte für die geplante Anlage vorgesehene Perimeter in der kantona-

len Freihaltezone liege. Aus der von der Rekursgegnerschaft aufgezeigten 

nutzungsplanerischen Geschichte lasse sich nichts zugunsten des Bauvor-

habens ableiten. Im Gegenteil, die Gemeinde wäre verpflichtet gewesen, ihre 

Nutzungsplanung  anzupassen,  was  sie  unterlassen  habe.  Auch  treffe  die 

Aussage nicht zu, dass der fragliche Standort seit Jahrzehnten der Sportnut-

zung diene. Im fraglichen Bereich bestehe nämlich nicht eine Sportanlage, 

sondern eine landwirtschaftlich genutzte Fläche. Zudem seien die Einträge 

im kantonalen und regionalen Richtplan auch ohne Parzellenschärfe im frag-

lichen  Gebiet  sehr  deutlich  und  räumlich  schlüssig.  Die  Heranführung  des 

Freihaltegebiets  bis  an  die  bestehenden  Siedlungsränder  entspringe  nicht 

einer groben  Näherung,  sondern müsse  als präzise Setzung  gelesen  wer-

den. Der Umstand, dass sich das Bauareal an einer Randlage befinde, sei 

entgegen der Auffassung der Rekursgegnerschaft von grösster Bedeutung, 

da gerade die Übergänge besonders wichtig seien. 

5.4. 

Duplizierend wiederholt die Rekursgegnerschaft im Wesentlichen das bereits 

im  ersten  Schriftenwechsel  Ausgeführte.  Zudem  verweist  sie  darauf,  dass 
das  kommunale  Raumentwicklungskonzept  im  Baubewilligungsverfahren 

keine direkte Anwendung erfahre. Es handle sich dabei vielmehr um ein stra-

tegisches Führungs- und Lenkungsinstrument.  

6. 

Zunächst ist zu prüfen, ob die strittige Anlage eines Eintrages im regionalen 

Richtplan bedarf.  

R2.2023.00062 

Seite 12 

 
 
Gemäss Art. 8 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes (RPG) bedürfen Vorha-

ben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer Grundlage 

im Richtplan. Hierzu gehören insbesondere Vorhaben, die eine grosse Flä-

che beanspruchen, einen bedeutenden Einfluss auf die Nutzungs- und Ver-

sorgungsstrukturen des Kantons haben, die grosse Verkehrsströme erzeu-

gen oder hohe  Umwelt-  und Landschaftsbelastungen  verursachen  (vgl.  zu 

alledem Botschaft vom 20. Januar 2010 zu einer Teilrevision des Raumpla-

nungsgesetzes,  BBl 2010 1068  Ziff. 2.3.3).  Vorhaben,  die  einen  Richtplan-

eintrag benötigen, erfordern typischerweise einen hohen Zusammenarbeits- 

und Abstimmungsbedarf im Kanton selbst, mit Nachbarkantonen oder dem 

Bund (Pierre Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, 

Interessenabwägung, hrsg. von Heinz Aemisegger / Pierre Moor / Alexander 

Ruch / Pierre Tschannen, Zürich 2019, Art. 8 Rz. 24). Bei der Beurteilung der 

Notwendigkeit einer richtplanerischen Festsetzung ist gemäss der bundes-

gerichtlichen Rechtsprechung die räumliche Wesentlichkeit des Vorhabens 

wegleitend. Entscheidend ist, ob angesichts der weitreichenden Auswirkun-

gen  eines  Vorhabens  eine  vorgängige  umfassende  Interessenabwägung 

notwendig erscheint, die nur durch den Prozess der Richtplanung garantiert 
werden kann (BGE 137 II 254 E. 3.2 mit Hinweisen). Das Bundesgericht be-
jahte etwa die Notwendigkeit einer Richtplangrundlage in Bezug auf die Aus-

dehnung und den Standort einer geplanten Auto-Rundstrecke (BGE 137 II 

254 E. 4 mit Hinweisen). Verneint wurde sie hingegen etwa hinsichtlich des 
eine Fläche von 21'000 m2 einnehmenden Lausanner Museumsviertels "pôle 
muséal".  Ausschlaggebend  war  dabei  die  bestehende  gute  Anbindung  an 
den öffentlichen Verkehr und das Absehen vom Bau eines Parkhauses. Die 

räumlichen  Auswirkungen  wichen  damit  gemäss  dem  Bundesgericht  nicht 

von der im kantonalen Richtplan bereits vorgesehenen Nutzung ab und die 

zu  erwartenden  Immissionen  verlangten  nicht  nach  einer  Abstimmung  auf 

kantonaler oder regionaler Ebene (BGr 1C_15/2014, E. 6.2). 

Das vorliegend strittige Bauvorhaben nimmt eine Fläche von rund 4'500 m2 
ein und ist damit um ein Vielfaches kleiner als die vom vorgenannten Muse-

umsviertel eingenommene Fläche. Die Erstellung von Abstellplätzen ist auch 

vorliegend nicht geplant, vielmehr sollen die bereits bestehenden Parkmög-

lichkeiten genutzt werden. Der geplante Spielplatz und der Skatepark neh-

men deutlich den grössten Teil der vom Projekt beanspruchten Fläche ein. 

Sie weisen indes mitnichten eine derart grosse Fläche auf, dass davon aus-

gegangen  werden  müsste,  sie  würden  Besucher  aus  einem  weiteren 

R2.2023.00062 

Seite 13 

 
 
Umkreis anziehen. Sodann kann davon ausgegangen werden, dass wegen 

der  Grösse  der  Anlage  die  davon  ausgehenden  (Lärm-)Immissionen  nicht 

ein Mass erreichen werden, die eine Abstimmung auf regionaler Ebene er-

fordern. Eine im Sinne von Art. 8 Abs. 2 RPG grosse Anlage liegt damit nicht 

vor.  

Ob vorliegend die Richtpläne direkt anwendbar sind und ob eine sogenannte 

akzessorische Prüfung zulässig ist, wird nachfolgend zu prüfen sein. 

7.1. 

Das Bauareal liegt, wie bereits ausgeführt wurde, gemäss kommunalem Nut-

zungsplan in der Erholungszone B, Sport- und Freizeitanlage, EB. 

Flächen,  die  der  Erholung  der  Bevölkerung  dienen  sollen,  sind  gemäss 

§ 61 Abs. 1 PBG als Freihalte- oder als Erholungszonen auszuscheiden. Er-

fordert ein Erholungsgebiet grundsätzlich keine Bauten, ist es einer Freihal-

tezone zuzuweisen; müssen hingegen Bauten oder Anlagen erstellt werden, 

so  ist  eine  Erholungszone  festzusetzen  (Robert Wolf/Erich Kull,  Das  revi-

dierte  Planungs-  und  Baugesetz  des  Kantons  Zürich,  VLP-Schrif-tenfolge 

Nr. 58, Bern 1992, Rz. 33). 

Die Erholungszone nach zürcherischem Recht ist eine Sondernutzungszone 

im Sinne von Art. 18 des Raumplanungsgesetzes (RPG; vgl. VB.2001.00048 

vom  20. September 2001,  E. 4b),  allerdings  nicht  eine  Bauzone,  was  sich 

bereits aus der Systematik des Planungs- und Baugesetzes ergibt. Es han-

delt sich um eine Zone, die von vornherein auf ganz bestimmte Nutzungen 

zugeschnitten ist. Zulässig sind lediglich die den Vorgaben der Richtplanung 

entsprechenden  Bauten  und  Anlagen,  wobei  die  Gemeinden  die  nötigen 
Bauvorschriften  erlassen  (§ 62 Abs. 2 PBG).  Sie  haben  in  ihren  Bau-  und 

Zonenordnungen konkret festzulegen, welche Nutzungen zulässig sind und 

welche  primären  Baubegrenzungsnormen  gelten  sollen.  Dabei  können  sie 

verschiedene  Arten  von  Erholungszonen  definieren  und  ausscheiden.  Zo-

nenkonform können je nach konkreter Ausgestaltung z.B. Spiel- und Sport-

anlagen, Freibäder oder Familiengärten sein (Wolf/Kull, Rz. 36), aber auch 

etwa  standortgebundenes  Wohnen 

(VB.2001.00048,  VB.2001.00055, 

VB.2001.00155 und VB.2001.00157 in BEZ 2001 Nr. 44). In der Erholungs-

zone  dürfen  mithin  nur  Bauten  und  Anlagen  erstellt  werden,  die  in  den 

R2.2023.00062 

Seite 14 

 
 
kommunalen Bau- und Nutzungsvorschriften - welche diesbezüglich in aller 

Regel  einen  hohen  Konkretisierungsgrad  aufweisen  -  eine  ausdrückliche 

Grundlage  finden.  Darin  unterscheidet  sich  die  Erholungszone  von  den 

Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG bzw. §§ 47 ff. PBG, in denen grundsätz-

lich sämtliche Bauten und Anlagen erlaubt sind, die dem (in der Regel weit 

weniger spezifisch gefassten) Zonenzweck nicht widersprechen. 

7.2. 

Ziff. 10.2 Abs. 1 der Bau- und Zonenordnung lautet wie folgt: 

"1 In dieser Zone sind die Erstellung und Erweiterung von Bauten und Anla-
gen für den Sport- und Freizeitbetrieb zulässig." 

Es ist unbestritten, dass das rekursbetroffene Vorhaben dem Sport- und Frei-

zeitbetrieb dient und damit zonenkonform ist. Es ist der Rekursgegnerschaft 

insofern  zuzustimmen,  als  einem  nutzungskonformen  Bauvorhaben  Richt-

pläne  nicht  entgegengehalten  werden  können.  Diese  sind  nicht  rechtsset-

zend, weshalb sie Privaten weder Pflichten auferlegen, noch Rechte einräu-

men können, welche Privaten nicht schon von Gesetzes oder Verfassungs 

wegen  zustehen.  Sie  sind  lediglich  behördenverbindlich  (vgl.  hierzu  etwa 

VB.2016.00472  vom  23. März  2017,  E. 4.4,  BGr 1A.154/2002  vom  22.  Ja-

nuar 2003, E. 4.1).  

Die Rekurrierenden stellen sich jedoch auf den Standpunkt, infolge des Wort-

lauts  von  § 62 Abs. 2 PBG  seien  die  Richtpläne  direkt  anwendbar.  Dieser 

Auffassung ist nicht zu folgen, ist es doch vielmehr auch gemäss dieser Norm 

Aufgabe  der  kommunalen  Behörde,  die  nötigen  Vorschriften  zu  erlassen. 

Würde der rekurrentischen Auffassung gefolgt und direkt auf die Richtpläne 

zurückgegriffen, würden diese gleichsam für Private verbindlich, was sie von 

Gesetzes wegen aber nicht sind (Art. 9 Abs. 1 RPG, § 19 Abs. 1 PBG).  

8. 

Die  Rekurrierenden  machen  sodann  sinngemäss  geltend,  die  kommunale 

Nutzungszone  halte  einer  akzessorischen  Überprüfung  nicht  stand.  Es  ist 

damit  vorweg  zu  prüfen,  ob  vorliegend  die  Voraussetzungen  für  eine  ak-
zessorische Überprüfung erfüllt sind.  

R2.2023.00062 

Seite 15 

 
 
Nutzungspläne werden prozessual wie Verfügungen behandelt, weshalb sie 

bei  ihrem  Erlass  anzufechten  sind,  ansonsten  sie  grundsätzlich  bestands-

kräftig werden und nicht mehr vorfrageweise überprüft werden können. Aus-

nahmsweise ist die vorfrageweise Überprüfung zulässig, so wenn sich der 

Betroffene bei Planerlass noch nicht über die ihm auferlegten Beschränkun-

gen Rechenschaft geben konnte, er im damaligen Zeitpunkt keine Möglich-

keit hatte, seine Interessen zu verteidigen, oder wenn sich die tatsächlichen 

Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Planerlass so er-

heblich  geändert  haben,  dass  die  Planung  rechtswidrig  geworden  sein 

könnte, und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entge-

genstehenden  Interessen  der  Rechtssicherheit  und  der  Planbeständigkeit 

(vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG) überwiegt (BGE 148 II 417 E. 3.3; vgl. auch Thierry 

Tanquerel, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, hrsg. von Heinz Aemi-

segger  /  Pierre  Moor  /  Alexander  Ruch  /  Pierre  Tschannen,  Zürich  2016, 

Art. 21 Rz. 29 ff.). 

Wie sich schon aus den vorstehend wiedergegebenen Parteivorbringen der 

Rekursgegnerschaft ergibt, haben nach der letzten Revision der kommuna-

len Nutzungsplanung vom 23. Mai 2012 sowohl der kantonale als auch der 

regionale  Richtplan  Änderungen  im  hier  massgeblichen  Gebiet  (Gebiet  Z) 

erfahren: Gemäss dem kantonalen Richtplan aus dem Jahre 1998 lag das 

hier  massgebliche  Gebiet  im  Landwirtschaftsgebiet.  Mit  der  Richtplanrevi-

sion vom 18. März 2014 überlagerte der Kantonsrat das Gebiet mit einem 

Freihaltegebiet  (Siedlungstrennung,  erholungsbezogene  Vernetzung,  vgl. 

kantonaler  Richtplantext  Ziff. 3.10.2).  Der  Regionale  Richtplan  aus  dem 

Jahre 2018 teilt das Gebiet wie schon im Jahre 1998 dem allgemeinen Erho-

lungsgebiet zu. Zudem wird das kantonale Freihaltegebiet übernommen. Ge-

mäss  der  seit  dem  Jahre  1998  unveränderten  kommunalen  Richtplanung 

liegt  das  Baugrundstück  in  der  Besonderen  Erholungszone  B,  Sport-  und 
Freizeitanlage (Ergänzung Sportanlage Y, vgl. Kommunaler Richtplan, Sied-

lungs- und Landschaftsplan, Bericht zur Revision 1997, S. 6).  

Aus  dem  Dargelegten  erhellt,  dass  sich  seit  der  letzten  kommunalen  Nut-

zungsplanrevision durch die Festlegung eines Freihaltegebiets die tatsächli-

chen Verhältnisse erheblich verändert haben. Dabei ist nicht ausgeschlos-

sen, dass dadurch die Nutzungsplanung rechtswidrig geworden sein könnte. 

Angesichts dessen, dass sowohl der auf der Bauparzelle als auch der auf 

der  südlichen  Parzelle  Kat.-Nr. 3  vor  längerer  Zeit  realisierte  Fussballplatz 

R2.2023.00062 

Seite 16 

 
 
nicht  innerhalb  des  Freihaltegebiets  liegen,  sprechen  auch  keine  Rechts-

schutzinteressen gegen eine akzessorische Überprüfung. Dasselbe gilt mit 

Blick auf die Planbeständigkeit, datiert doch die letzte kommunale Richtpla-

nung, zumindest was den Siedlungs- und Landschaftsplan betrifft, aus dem 

Jahre  1997  und  liegt  die  letzte  Nutzungsplanrevision  bereits  mehr  als 

10 Jahre zurück. Nachfolgend ist daher zu prüfen, ob die kommunale Nut-

zungsplanung im hier interessierenden Bereich einer akzessorischen Über-

prüfung standhält.  

9.1. 

Der  kantonale  Richtplan  (Siedlung  und  Landschaft)  vom  31. Januar 1995 

hatte  im  hier  massgeblichen  Gebiet  wie  bereits  vorstehend  ausgeführt  ein 

Landwirtschaftsgebiet  festgesetzt.  Mit  Revision  des  Landschaftsplans  am 

18. März 2014 überlagerte der Kantonsrat das Landwirtschaftsgebiet in die-

sem Bereich mit der Bezeichnung "Freihaltegebiet" und die Bauparzelle so-

wie die südliche Nachbarparzelle wurden dem übrigen Landwirtschaftsgebiet 

zugeteilt. Das Freihaltegebiet reicht im Süden bis zur Parzelle Kat.-Nr. 3 und 

erfasst damit den vom Bauvorhaben in Anspruch genommenen Bereich der 
Bauparzelle.  Die  im  kantonalen  Richtplan  vorgesehenen  Freihaltegebiete 
dienen  sechs  verschiedenen  Funktionen  (vgl.  kantonaler  Richtplantext 

Ziff. 3.10.1).  Das  hier  im  kantonalen  Richtplan  mit  Nr. 13  gekennzeichnete 

Freihaltegebiet verfolgt den erklärten Zweck "Siedlungstrennung, erholungs-
bezogene Vernetzung".  

Als Massnahmen zur Umsetzung dieser Festlegung in der Nutzungsplanung 

sollen nach dem kantonalen Richtplan Freihaltezonen ausgeschieden oder 

gegebenenfalls  Landwirtschaftszonen  belassen  werden.  Im Einzelfall  kann 

die Freihaltung von Gebieten auch mittels Schutzverordnung gewährleistet 
werden (kantonaler Richtplantext Ziff. 3.10.3). 

Das Ziel des kantonalen Freihaltegebietes Nr. 13 ist damit klar die dauernde 

Freihaltung von Bauten zum Zwecke der Gliederung des besiedelten Gebie-

tes und des Landschaftsschutzes. Eine darüber hinausgehende Erholungs-

funktion wird dem Gebiet hingegen nicht zugebilligt. Diese spezifische Funk-

tion der landschaftsplanerischen Festlegung gibt zwingend den Zonenzweck 

der nachfolgenden Nutzungszone vor. Damit verbietet sich bereits vom Ge-

setzeswortlaut  her  die  Festlegung  einer  Erholungszone  B,  Sport-  und 

R2.2023.00062 

Seite 17 

 
 
Freizeitanlagen im fraglichen Gebiet, welche gerade entgegen dem mit dem 
Freihaltegebiet verfolgten Zweck den Bau von Sportanlagen zulässt. 

Über diesen formalen Gesichtspunkt hinaus hängt die materielle Richtplan-

konformität davon ab, welche Bauten und Anlagen in der festgesetzten Er-

holungszone überhaupt zulässig wären. Gemäss Ziff. 10.2 BZO sind in der 

Erholungszone B Bauten und Anlagen für den Sport- und Freizeitbetrieb zu-

lässig (vgl. die oben wiedergegebene kommunale Norm). Folglich sind auch 

oberirdische  Bauten  und  Anlagen  gemäss  der  kommunalen  Norm  bewilli-

gungsfähig. Verlangt jedoch die Richtplanung die Freihaltung eines Gebietes 

zum Zwecke des Umgebungsschutzes oder der Trennung, so liegt darin ein 
absolutes  (Hoch-)Bauverbot  (vgl.  RB  1990  Nr.  108;  RB  1985  Nr. 81).  Ge-
mäss dem kantonalen Richtplantext dürfen darin denn auch nur Bauten, die 

für die Bewirtschaftung der Fläche notwendig und gleichzeitig auf den Stand-

ort angewiesen sind, bewilligt werden (Ziff. 3.10.3). Damit überschreitet die 

kommunale Norm klar den durch die kantonale Richtplanung vorgegebenen 

Rahmen.  Es  liegt  damit  ein  Widerspruch  zwischen  der  kommunalen  Nut-

zungsplanung und dem kantonalen Richtplan vor.  

9.2.1. 

Gemäss § 16 Abs. 1 PBG haben die Planungen unterer Stufen denjenigen 

der oberen Stufen, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtpla-

nung zu entsprechen. Abweichungen von diesem Grundsatz sind nur zuläs-

sig, sofern der Richtplan entweder einen Anordnungsspielraum zulässt, oder 

es sich um eine Abweichung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG oder um eine 

sogenannte Durchstossung handelt.  

Der sich aus dem kantonalen Richtplan ergebende Anordnungsspielraum ist 

Folge  dessen  generalisierter,  nicht  parzellenscharfen  Darstellungsweise. 
Damit soll unter anderem den Gemeinden als Trägern der Nutzungsplanung 

derjenige Ermessensspielraum gewährt werden, den sie für eine parzellen-

scharfe, die örtlichen Besonderheiten und Interessen berücksichtigende Zo-

nenplanung  brauchen.  Der  Anordnungsspielraum  ergibt  sich  aus  den  Kar-

teneinträgen  sowie  den  im  Text  beschriebenen  Zielsetzungen und konkret 

formulierten Aufträgen an die einzelnen Planungsträger. 

Der Anordnungsspielraum enthält eine quantitativ-räumliche sowie eine qua-

litativ-raumplanerische  Komponente.  Was  die  räumliche  Komponente 

R2.2023.00062 

Seite 18 

 
 
angeht, so wurde in der Praxis bisweilen festgehalten, der Anordnungsspiel-

raum umfasse eine bis zwei Bautiefen. Diese Dimension ergab sich im Kan-

ton Zürich aus der Breite des ursprünglich kartografisch dargestellten weis-

sen  Bandes  zwischen  den  verschiedenen  Gebieten  des  Gesamtplanes 

1978, welche üblicherweise rund 40 m mass und daher je nach massgeben-

der Zone einer bis zwei Bautiefen entsprach. Es ist jedoch zu berücksichti-

gen, dass sich der Anordnungsspielraum in quantitativer Hinsicht nicht sche-

matisch auf eine bestimmte Tiefe fixieren lässt, sondern aufgrund der kon-

kreten  örtlichen  Verhältnisse  zu  beurteilen  ist  (vgl.  BGr  1P.37/2003  vom 

12. September  2003,  E. 4.1).  Dass  sich  die  Abweichung  vom  kantonalen 

Richtplan  auf  den  kommunalen  Anordnungsspielraum  stützen  kann,  bringt 

die Rekursgegnerschaft zu Recht nicht vor. Solches ist schon allein deshalb 

nicht möglich, weil das mit dem kantonalen Richtplan definierte Freihaltege-

biet bei Erlass der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung noch gar nicht 

festgelegt war. Die Rekursgegnerschaft stellt sich vielmehr auf den Stand-

punkt, dass eine geringfügige Abweichung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG 

vorliegt.  

9.2.2. 

Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Abweichungen vom 

Richtplan  –  unabhängig  davon,  ob  eine  § 16 Abs. 2 PBG  entsprechende 

kantonale  Norm  besteht –  zulässig,  wenn  sie  sachlich gerechtfertigt  sowie 

von untergeordneter Bedeutung sind und wenn es nach den Umständen un-

zumutbar  erscheint,  vorher  den  Richtplan  förmlich  zu  ändern  (so  schon 

BGE 119 Ia 362 E. 4a, mit Hinweisen; Pierre Tschannen, in: Praxiskommen-

tar RPG:  Richt-  und  Sachplanung,  Interessenabwägung  Zürich/Basel/Genf 

2019, Art. 9 Rz. 31 ff.). 

Die  im  Freihaltegebiet  liegende  Fläche  des  Baugrundstücks  beträgt  rund 
4'500 m2, wobei das gesamte, sich weiter nach Norden erstreckende Freihal-
tegebiet um ein Mehrfaches grösser ist. Flächenmässig liegt damit tatsäch-

lich  eine  untergeordnete  Abweichung  vor.  Jedoch  ist  es  nicht  ersichtlich, 

weshalb auch Sport- und Freizeitanlagen gerade innerhalb des Freihaltege-

biets realisiert werden müssen. Der Umstand allein, dass sich bereits im un-

mittelbaren Umfeld Sportstätten befinden, vermag hierfür keinen hinreichen-

den Grund zu begründen. Es mangelt daher an einer sachlichen Rechtferti-

gung. 

R2.2023.00062 

Seite 19 

 
 
9.2.3. 

Als Durchstossung wird die Ausscheidung einer Freihaltezone, einer Erho-

lungszone oder einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen innerhalb des 

Landwirtschaftsgebietes bezeichnet (vgl. kantonaler Richtplantext Ziff. 3.2.3, 
vgl. VB.2002.00400 in BEZ 2004 Nr. 1).   

Es ist fraglich, ob bei einer Überlagerung des Landwirtschaftsgebiets mit ei-

nem Freihaltegebiet eine Durchstossung überhaupt möglich ist. Dieser Frage 

braucht aber vorliegend nicht weiter nachgegangen zu werden. Eine Durch-

stossung  setzt  nämlich  stets  eine  sachgerechte  Interessenabwägung  vo-

raus. An einer solchen fehlt es vorliegend indes offensichtlich. Da das Frei-

haltegebiet mit der letzten kantonalen Richtplanrevision und damit erst nach 

erfolgter  Nutzungsplanung  festgelegt  worden  ist,  war  es  der  kommunalen 

Behörde  von  vornherein  unmöglich,  eine  entsprechende  Interessenabwä-

gung  vorzunehmen.  Sachliche  Gründe,  weshalb  das  Freihaltegebiet,  wel-

ches der Siedlungstrennung dient, durchstossen werden können soll, wer-

den denn auch von der Vorinstanz nicht namhaft gemacht.  

9.2.4. 

Aus  den  dargelegten  Gründen  ergibt  sich  somit,  dass  weder  eine  Abwei-

chung untergeordneter Natur (§ 16 Abs. 2 PBG) noch eine zulässige Durch-

stossung vorliegt. 

10. 

Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass der Rekurs gutzuheissen ist, 

weshalb der angefochtene Beschluss aufzuheben ist.  

11.1. 

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Vorinstanz und der privaten 

Rekursgegnerin je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 des Verwaltungsrechtspfle-

gegesetzes [VRG]). 

Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-

gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-

nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-

baren  Streitwert  oder dem  tatsächlichen  Streitinteresse  fest.  Liegt  wie hier 

R2.2023.00062 

Seite 20 

 
 
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr 

in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV 

VGr).  Bei  der  Bemessung  der  Gebührenhöhe  steht  der  Rekursinstanz  ein 

grosser  Ermessensspielraum  zu  (Kaspar  Plüss,  in:  Kommentar  VRG,  3. 

Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). 

Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 5'000.-- festzusetzen. 

11.2. 

Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren 

vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-

ner  angemessenen  Entschädigung  für  die  Umtriebe  der  Gegenpartei  ver-

pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-

verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder 

den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-

triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr. 

Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-

sprechung  einer  Umtriebsentschädigung  einzustufen  (VB.2003.00093  vom 

16. Oktober  2003,  E. 3.1.).  Demnach  ist  den  Rekurrierenden  zulasten  der 

privaten Rekursgegnerin eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Ange-

messen erscheint ein Betrag von Fr. 1'700.--. Da die Umtriebsentschädigung 

pauschal festgelegt wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzu-

satzes von vornherein (BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 

56; www.baurekursgericht-zh.ch). 

Stehen sich im Verfahren private Parteien mit gegensätzlichen Begehren ge-

genüber, so wird die Gemeinde im Falle des Unterliegens in der Regel nicht 

entschädigungspflichtig (§ 17 Abs. 3 VRG). Umgekehrt entfällt im Falle des 
Obsiegens auch ein entsprechender Entschädigungsanspruch. Gründe, von 

dieser Regel abzuweichen, sind vorliegend nicht gegeben. Demnach ist der 

Vorinstanz keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen. 

Der  privaten  Rekursgegnerin  steht  ausgangsgemäss  keine  Umtriebsent-

schädigung zu.  

R2.2023.00062 

Seite 21