# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 72784da8-b2c1-5803-a209-cf1a987c8376
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-10-08
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 08.10.2025 602 2022 20
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-20_2025-10-08.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 20

Arrêt du 8 octobre 2025

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Dominique Gross, Christian Pfammatter 
Greffière-stagiaire : Aurélie Guillaume

Parties A.________, B.________, et C.________, 

recourants, tous représentés par Me Jean-Michel Brahier, avocat

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 17 janvier 2022 contre la décision du 30 novembre 2021 
concernant la modification du Plan d'affectation cantonal des réserves 
naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel 

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considérant en fait

A. Dans le but de remédier aux inondations de l'Aar entre Aarberg et Soleure ainsi qu'aux 
submersions causées par les hautes eaux des trois lacs du Jura, leurs affluents et l'insuffisance de 
leurs écoulements, une première correction des eaux du Jura a été effectuée à partir des années 
1870 (cf. ATF 8 I 362). Dès l'année 1877, ces travaux ont entraîné l'abaissement du niveau moyen 
du lac de Neuchâtel de plus de 2,5 mètres. Le retrait des eaux a exondé une bande de terrain 
marécageux entre les falaises et la nouvelle ligne de la rive sud déplacée désormais plus au nord 
(cf. Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels [IFP], objet no 1208, Rive sud du 
lac de Neuchâtel). 

La première correction n'ayant pas résolu tous les problèmes hydrauliques (crues et inondations), 
divers travaux ont été réalisés au cours du XXème siècle afin de stabiliser le niveau des eaux. Ils 
ont en particulier consisté en la deuxième correction des eaux du Jura de 1963 à 1972.    

Initialement occupées par de simples bancs de sable, ces terres exondées ont progressivement été 
colonisées par de la végétation marécageuse et forestière. Propriétaire des nouvelles surfaces sises 
sur son territoire, l'Etat de Fribourg en a cédé certaines à des privés ou des communes, mais a 
conservé la majorité des terrains considérés comme faisant partie de son domaine forestier. 

Actuellement, huit secteurs distincts entrecoupés par l'espace construit existant ont été classés en 
réserves naturelles par les cantons de Vaud, Fribourg, Berne et Neuchâtel, secteurs regroupés sous 
la dénomination générale "Grande Cariçaie". Ces réserves abritent environ 800 espèces végétales 
et 10'000 espèces animales, soit le quart de la flore et de la faune suisse. Il s'agit du plus grand 
ensemble marécageux de Suisse (cf. IFP, objet 1208, déjà cité). 

Inscrites à l'IFP en 1983, les terres formant la Grande Cariçaie figurent pour la plupart également 
dans plusieurs autres inventaires fédéraux protégeant des sites d'importance nationale: inventaire 
des zones alluviales (en 1992), inventaire des bas-marais (en 1994), inventaire des sites 
marécageux d'une beauté particulière (en 1996) et inventaire des sites de reproduction de 
batraciens (en 2001). Au niveau international, la Grande Cariçaie a été reconnue comme réserve 
biogénétique par le Conseil de l'Europe en 1985; depuis 1990, elle a obtenu le statut de site Ramsar 
du nom de la convention internationale protégeant les sites d’escales d’importance internationale 
pour les oiseaux migrateurs. Sa valeur au plan international est expressément reconnue par 
l’ordonnance fédérale du 21 janvier 1991 sur les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs 
d’importance internationale et nationale (OROEM; RS 922.32, Annexe 1 objets 5, 6 et 7).

B. A compter des années 1920 et jusque dans les années soixante, des chalets de vacances 
(maisonnettes de week-end) ont été édifiés par des privés sur les terres exondées de la rive sud du 
lac situées sur les territoires cantonaux vaudois et fribourgeois. Pour réglementer cette pratique, le 
Conseil d'Etat fribourgeois a édicté l'arrêté du 27 mai 1952 concernant les constructions de maisons 
de vacances sur le domaine public ou privé de l'Etat (ACE de 1952) aux termes duquel toute 
construction de maison de vacances, cottage, "week-end house", cabane de pêche ou autre érigée 
sur les terrains nouvellement créés et appartenant à l'Etat était subordonnée à l'octroi d'une 
autorisation à bien plaire. Les autorités se réservaient le droit d'exiger en tout temps, moyennant un

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préavis de trois mois, la démolition des bâtiments et de leurs accessoires ainsi que le rétablissement 
des lieux dans leur état primitif, et ce, aux frais des bénéficiaires, lorsque, en raison de circonstances 
imprévisibles au moment de l'octroi de l'autorisation, ces constructions auraient représenté de 
sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain. Des taxes et redevances étaient prévues pour 
la mise à disposition du terrain. L'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait 
du domaine privé de l'Etat et par la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de 
ce dernier.

Par arrêté du 31 décembre 1963 (ACE de 1963), le Conseil d'Etat a abrogé l'ACE de 1952 et clarifié 
les conditions d'octroi des autorisations – passées et futures (cf. art. 9 al. 1) – pour l'utilisation de 
ses terrains en vue de la construction de maisons de vacances et de cabanes de pêche. Ces 
autorisations, accordées à bien plaire, devenaient incessibles, sauf consentement des autorités 
compétentes (cf. art. 2 al. 1 let. a). L'Etat disposait également désormais du droit d'exiger la 
démolition ou le déplacement des constructions érigées dans un délai de 6 mois et aux frais des 
bénéficiaires lorsque, en raison de circonstances imprévisibles, les constructions présentaient de 
sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain ou lorsqu'elles nuisaient à l'aspect esthétique 
général (cf. art., 2 al. 1 let. b). La perception de taxes et redevances était maintenue (cf. art. 6) 
comme aussi la double compétence de la Direction des forêts et de la Direction des travaux publics 
selon que l'autorisation concerne le domaine privé ou public de l'Etat.

C. Adopté le 1er juin 1982, le Plan directeur intercantonal de la rive sud du lac de Neuchâtel et du 
lac de Morat, établi conjointement par les cantons de Vaud et de Fribourg, avait pour but d'assurer 
la protection de la Grande Cariçaie. Il prévoyait en particulier la suppression des résidences 
secondaires pour des raisons d'aménagement du territoire et de protection de la nature.

Dans ce contexte, par arrêté du 26 avril 1983 (ACE de 1983), le Conseil d'Etat a fixé au 31 décembre 
1998 l'échéance des autorisations octroyées jusqu'à ce jour. Complémentaire à l'ACE de 1963, cet 
arrêté prévoyait qu'aucune nouvelle autorisation ne pourrait désormais être octroyée (art. 1) et que 
celles existantes devenaient incessibles et non renouvelables (art. 2 al. 3). A l'échéance du délai 
prévu au 31 décembre 1998, les bénéficiaires des autorisations étaient tenus de démolir les 
constructions et de remettre en état les terrains à leurs frais (art. 2 al. 2).

La possibilité de transférer les autorisations existantes a cependant été réintroduite, à certaines 
conditions, par le Conseil d'Etat dans un arrêté du 30 octobre 1984 (modification de l'art. 5 al. 2 de 
l'ACE de 1983). Le 29 août 1997, cette même autorité a reporté au 31 décembre 2008 l'échéance 
des autorisations (modification de l'art. 2 al. 2 de l'ACE de 1983).

D. Le 6 mars 2002, la Direction des travaux publics (devenue par la suite "Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions DAEC" avant de recevoir son appellation 
actuelle de "Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement DIME") a approuvé le plan d'affectation cantonal (PAC) rive sud, dans le but de 
créer des réserves naturelles visant à protéger la Grande Cariçaie de manière uniforme et 
simultanée. S'agissant du sort des maisons de vacances, cette planification (art. 12) a renvoyé à la 
législation spéciale. 

E. Donnant suite à une intervention parlementaire et dans une tentative de concilier les intérêts 
des propriétaires de chalets et ceux liés aux réserves naturelles de la Grande Cariçaie, le Conseil 

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d'Etat a déposé le 12 décembre 2006 devant le Grand Conseil - qui en a pris acte le 15 mars 2007 
-  un rapport qui envisageait la possibilité de conclure des "contrats-nature" au terme desquels les 
propriétaires s'engageaient pour l'essentiel à effectuer certaines prestations "écologiques" et à 
limiter leur impact sur le site en échange du maintien des chalets.

Le 27 novembre 2007, le Conseil d'Etat a concrétisé son intention en édictant une ordonnance, 
abrogeant l'arrêté du 26 avril 1983 et instituant un "contrat nature" permettant la pérennisation des 
chalets. Moyennant la signature d'un "contrat-nature" avec l'Etat, chaque actuel usager de chalet 
pouvait continuer à occuper les lieux, sa vie durant, et après lui son conjoint ou partenaire enregistré 
et leurs descendants en ligne directe, et ainsi de suite. En échange de ce droit d'usage du sol, les 
bénéficiaires devaient accepter des restrictions légères d'utilisation (cf. art. 7 de l'ordonnance: pas 
d'habitation à l'année, pas de location à des tiers, animaux de compagnie sous contrôle, plantations 
uniquement avec des essences autorisées, limitation aux travaux d'entretien) et payer diverses 
taxes.

Très favorable aux propriétaires de résidences secondaires, cette ordonnance, contestée par 
plusieurs associations suisses de protection de la nature auprès des autorités judiciaires, n'est 
jamais entrée en vigueur, respectivement aucun "contrat-nature" n'a jamais été conclu. En effet, 
suite à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 qui constatait que dite ordonnance 
était assimilable à un plan d'affectation et qui renvoyait la cause au Tribunal cantonal pour qu'il 
statue sur sa légalité sous l'angle de la conformité des plans, la Cour cantonale a jugé le 
29 septembre 2009 (arrêt TC FR 602 2009 50) que la procédure de planification n'avait pas été 
respectée et a annulé l'acte du 27 novembre 2007. Elle a précisé à cette occasion qu'il appartenait 
aux autorités compétentes en matière d'aménagement de décider si elles voulaient reprendre l'idée 
des "contrats-nature" et, dans ce cas, comment réaliser cet objectif par le biais d'une procédure 
conforme à la loi.

Par ordonnance du 4 octobre 2010, le Conseil d'Etat a formellement abrogé l'ordonnance du 
27 novembre 2007 et a remis en vigueur rétroactivement les ACE de 1963 et 1983 à compter du 
1er janvier 2008.

F. Le 5 octobre 2010, le Service de la forêt et de la nature (SFN, à l'époque dénommé Service 
des forêts et de la faune SFF), a informé les bénéficiaires d'autorisations qu'à la suite des jugements 
rendus, une décision devait désormais être prise quant à l’avenir des chalets de la rive sud du lac 
de Neuchâtel et que, pour ce faire, le Conseil d'Etat avait décidé, le 4 octobre 2010, de procéder à 
une évaluation complète de la situation relative aux maisons de vacances et cabanes de pêche, 
sous l'angle des différents intérêts en jeu, publics et privés. Les intéressés ont été rendus attentifs 
au fait que le gouvernement entendait charger la Commission fédérale pour la protection de la nature 
et du paysage (CFNP) d'évaluer la situation sous l'angle des atteintes ou des risques liés au maintien 
des constructions sur les objets protégés par les inventaires fédéraux. Ensuite, l'Office fédéral de 
l'environnement (OFEV) ainsi que d'autres services seraient appelés à fournir leur évaluation de la 
situation. A l'issue de ces démarches, une décision définitive serait prise quant au maintien ou à la 
disparition des chalets. Dans l'intervalle, il a été souligné que la relation contractuelle avec l'Etat se 
poursuivait à bien plaire, aux mêmes conditions.  

G. Le 21 mai 2011, le Conseil d'Etat a saisi la CFNP d'une demande d'expertise afin de 
déterminer, en substance, si les chalets en eux-mêmes constituent une atteinte aux buts de 

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protection découlant de l'inscription du périmètre protégé dans les inventaires fédéraux et, à 
supposer qu'une telle atteinte existe, si celle-ci est légère ou grave. Il a également demandé de 
déterminer s'il existe des moyens de ramener les atteintes à une mesure acceptable ou, à défaut, 
d'indiquer le mode de réparation possible pour mettre fin à l'atteinte. Les mêmes questions ont été 
posées en ce qui concerne le mode d'exploitation des chalets.

Le 12 octobre 2012, la CFNP a communiqué à l'Etat de Fribourg l'expertise requise. Sous forme de 
préavis, ce document analyse exclusivement la situation des chalets situés à l'intérieur des 
inventaires fédéraux, en particulier de l'objet IFP. Le préavis comporte en outre une annexe dans 
laquelle la CFNP répond aux questions additionnelles émanant des propriétaires de chalet. La 
Commission précise par ailleurs que sa tâche consiste uniquement à évaluer les chalets et les 
infrastructures existantes quant à la gravité des atteintes aux objets des inventaires fédéraux. Il n'est 
en revanche pas de son devoir, dans le cadre de son préavis, de peser les intérêts en présence, ni 
de procéder à une interprétation du droit allant au-delà de la concrétisation des objectifs de 
protection des inventaires fédéraux touchés.

Le préavis aboutit aux conclusions suivantes:

Sur la base des documents fournis, des visites des lieux par une délégation de la CFNP et au vu de 
ce qui précède, la CFNP arrive à la conclusion que tous les chalets et toutes les infrastructures 
annexes (routes, chemins, pontons, enrochements, etc.) localisés dans les cinq secteurs du Plan 
d'affectation cantonal créant des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel (PAC) situés 
dans les différents inventaires fédéraux, soit les secteurs 6.1.2, let. d, et 6.2, let. b, partie ouest 
(chalets sous Font, commune d'Estavayer-le-Lac), 12.1, let. e, 13.1, let. e (Portalban/Delley) et 9.1, 
let. d (Forel, commune de Vernay) ainsi que le chalet n° 133 a Cheyres portent une atteinte grave à 
l'objet IFP n° 1208 et ne sont pas compatibles avec les dispositions de l'art. 6 LPN [loi du 1er juillet 
1966 sur la protection de la nature et du paysage; RS 451]. Eu égard aussi aux autres inventaires 
fédéraux affectés par les chalets, la CFNP constate que ces constructions ne sont pas compatibles 
avec les dispositions légales. Ces conclusions s'appliquent indifféremment aux différents secteurs, 
individuellement à tous les chalets et à toutes les infrastructures y relatives.

Vu les effets négatifs importants causés par les chalets, les infrastructures et leur mode 
d'exploitation, la CFNP ne voit aucune mesure possible qui pourrait ramener à une mesure 
acceptable les graves atteintes constatées dans le présent préavis.

La CFNP demande par conséquent de ne pas entrer en matière sur une légalisation des chalets et 
des infrastructures annexes et - se fondant sur le mandat légal commun aux différents inventaires 
fédéraux cités, destinés à améliorer et à valoriser l'objet protégé dans son ensemble, ainsi que ses 
éléments individuels chaque fois que l'occasion se présente - de prendre toutes les mesures 
nécessaires à un démantèlement des constructions et une renaturalisation des sites.

En plus, la CFNP demande qu'il soit renoncé à une zone de loisirs élaborée, au profit d'un 
aménagement simple et peu invasif, de manière à donner aux habitants de Font un accès aux rives, 
comme cela ressort des objectifs. Dans le même ordre d'idée, la plage existante devrait être 
maintenue à son emplacement actuel, et non déplacée vers l'est comme cela est préconisé par le 
PAC.

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Avec la suppression des chalets, les zones de baignade et de navigation qui leur font face n'auraient 
plus de raison de subsister.

H. Le 7 mars 2017, le Conseil d'Etat a décidé du principe du démantèlement des maisons de 
vacances et cabanes de pêche situées dans le périmètre du PAC rive sud et a chargé ses services 
de modifier la planification dans ce sens. La décision du Conseil d'Etat a été coordonnée avec celle 
des autorités vaudoises.

Le 18 novembre 2019, dans le cadre de l'examen préalable, le projet de modification du PAC a été 
mis en consultation par le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) auprès des 
instances et des services concernés, notamment auprès de l'OFEV, des autorités vaudoises, des 
communes situées dans le périmètre, de l'Union fribourgeoise du tourisme et de l'Association de la 
Grande Cariçaie (AGC), chargée de la gestion des réserves en cause. Sur cette base, le SeCA a 
établi son préavis de synthèse le 30 mars 2020.

Par publication dans la Feuille officielle du 12 juin 2020, le projet de modification du PAC rive sud a 
été mis à l'enquête publique. Le but principal poursuivi par la révision du PAC est de prévoir le 
démantèlement des constructions et installations situées dans le périmètre des réserves qui ont été 
jugées non conformes aux dispositions régissant les milieux naturels protégés. Accessoirement, le 
périmètre des réserves a été mis à jour en lien avec les inventaires fédéraux et les accès aux 
secteurs lacustres et terrestres ont été adaptés. La pertinence des mesures de protection instituées 
en 2002 a également été revue. Concrètement, le PAC se compose de 5 plans distincts 
réglementant chacun une réserve naturelle (réserve naturelle de la Baie d'Yvonand, réserve 
naturelle de Cheyres, réserve naturelle des Grèves de la Corbière, réserve des Grèves d'Ostende 
et réserve naturelle des Grèves de la Motte). Le démantèlement des chalets fait l'objet de 5 lots, soit 
le lot 1: secteur Cheyres, et le lot 2: secteur Font, tous deux situés dans le périmètre de la réserve 
de Cheyres, le lot 3: secteur Forel, dans celui de la réserve des Grèves de la Corbière, le lot 4: 
secteur Delley-Portalban, Ostende, dans celui de la réserve des Grèves d'Ostende et le lot 5: secteur 
Delley-Portalban, Motte, dans celui de la réserve des Grèves de la Motte. En tout, 118 constructions 
et une cabane de pêcheur, qui se situent dans des secteurs de propriété cantonale, sont 
concernées. Deux constructions isolées implantées partiellement ou totalement sur des terrains 
appartenant à des propriétaires privés sont également touchées.

(plan supprimé)

 I. Intégrée dans le lot 2, secteur Font, la maison de vacances n° ddd, sise à E.________, figure 
parmi celles dont le démantèlement est requis dans le PAC. Elle a été aménagée sur le terrain privé 
de l'Etat (actuellement, art. fff du registre foncier d'Estavayer) au bénéfice d'une autorisation à bien 
plaire accordée le 23 septembre 1960 à G.________. Au décès de ce dernier, le 23 mars 2004, sa 
fille C.________ a obtenu la propriété du chalet dans le cadre du partage de la succession. Le SFF 
a cependant refusé, le 3 novembre 2015 de lui transférer l'autorisation de 1960 et a indiqué que 
celle-ci demeurerait au nom du premier bénéficiaire tant que la procédure de modification du PAC 
serait en cours. Le 1er janvier 2016, C.________ a fait don de la maison de vacances à ses enfants, 
A.________ et B.________ et en a informé le SFF le 13 février 2018. Le 23 mars 2018, cette autorité 
a refusé à nouveau le transfert de l'autorisation pour les mêmes motifs. Elle a rappelé à cette 
occasion que, conformément à l'ACE de 1983, dite autorisation était venue à échéance en 2008 et 
qu'il allait de soi que les héritiers du bénéficiaire initial n'avaient pas de prétentions relatives à une 

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cession de la titularité d'un acte devenu caduc. Néanmoins, pour des raisons de simplification et tant 
que durait la procédure de démantèlement, il a été pris note que toute la correspondance relative 
au chalet n° ddd serait adressée aux propriétaires actuels de celui-ci. 

Cas unique parmi les maisons de vacances destinées à être démantelées, le chalet n° ddd est 
reconnu comme étant un bien culturel immeuble dès lors que, du point de vue de l'histoire de 
l'architecture, il constitue un témoin significatif de l'architecture nationale des années 1960 et l'une 
des dernières réalisations encore intactes de l'architecte, professeur et théoricien Jacques Favre 
(1921-1973). Depuis le 11 juillet 2016, le bâtiment fait l'objet d'une inscription en valeur A au 
recensement des biens culturels immeubles du canton. Dans un rapport de septembre 2017, le 
Service des biens culturels a indiqué ce qui suit à ce propos: "le chalet est le seul de la zone qui 
mérite une mise sous protection. Les mesures sont impératives vu qu'il s'agit d'un témoin de 
l'architecture récente de haute qualité. Du point de vue de la protection des rives du lac, une 
protection semble possible à cause de l'implantation du bâtiment plus en distance que les autres 
chalets. Autrement, au regard des hautes qualités, un démontage et une reconstruction à un autre 
lieu naturel pourraient être envisagés".

Saisie d'une demande formulée par les propriétaires de mise sous protection du chalet par une 
mesure exceptionnelle, indépendante de la révision du PAC, la Direction de la formation et des 
affaires culturelles DFAC (anciennement, la Direction de l'instruction publique, de la culture et du 
sport DICS) a rejeté la requête le 8 mai 2018 et a renvoyé les requérants à agir par la voie ordinaire 
dans le cadre de la procédure de révision du PAC. Elle a rappelé l'intérêt public poursuivi par cette 
procédure de révision, qui vise à mettre un terme à la colonisation des réserves naturelles par les 
maisons de vacances, mesure expressément préconisée par la CFPN, et a considéré qu'il n'y avait 
pas lieu, dans ce contexte, d'ordonner une mesure indépendante de mise sous protection le chalet 
n° ddd. Du moment qu'il était exclu de maintenir une affectation à usage privé et de loisirs du chalet 
dans la réserve (une nouvelle affectation à but et vocation publics du bâtiment compatible avec les 
besoins de gestion et d'information du site naturel n'ayant pas trouvé l'agrément des propriétaires), 
la DFAC a souligné que la mesure indépendante requise aurait essentiellement eu pour effet de 
mettre à charge du canton l'intégralité des frais de démontage et de reconstruction de la construction 
mobilière sur un autre site, en violation de l'égalité de traitement avec les autres propriétaires de 
chalets qui doivent assumer eux-mêmes ces frais. En revanche, elle a souligné que les travaux de 
reconstruction pourraient, cas échéant, faire l'objet d'une demande de subvention au titre de bien 
culturel en application de la loi du 7 novembre 1979 sur les biens culturels. 

Le 10 juillet 2020, C.________, B.________ et A.________ ont fait opposition au projet de PAC, 
dont ils ont conclu à l'annulation. Ils ont fait valoir que la maison de vacances a été recensée en 
valeur de protection A en 2015, postérieurement à l'expertise de la CFN, de sorte qu'elle aurait dû 
être mise sous protection via le PAC. A leur avis, ce dernier aurait violé le plan directeur cantonal 
(PDCant) en ne faisant pas mention des aspects patrimoniaux des chalets et en ne procédant pas 
à l'étude des rives requise par la planification directrice. Ils se sont plaints de l'absence de 
pondération des intérêts en présence et d'une violation de leur droit à l'égalité de traitement dès lors 
que leur chalet, bien culturel reconnu, a été placé à la même enseigne que les autres maisons de 
vacances. 

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Lors d'une première séance de conciliation du 31 mars 2021, les opposants ont déclaré qu'ils 
souhaitaient maintenir leur maison de vacances, mais qu'ils pourraient envisager de la déplacer. Sur 
cette base, les parties ont convenu que la DIAF formulerait des propositions concernant des terrains 
appartenant à l'Etat susceptibles d'accueillir le chalet si celui-ci venait à être déplacé.

Une seconde séance de conciliation a eu lieu le 29 juin 2021 au cours de laquelle les parties ont 
examiné différentes propositions d'emplacements alternatifs pour le chalet. Hormis une variante 
située sur le canton de Vaud, qui supposait encore des démarches des opposants auprès de la 
commune, celles sur le territoire fribourgeois sont apparues difficilement réalisables car hors de la 
zone à bâtir ou trop éloignée (Sugiez) et difficile d'accès en cas de déplacement du chalet en un 
seul bloc. Il s'est avéré que les frais prévisibles de déplacement du chalet et d'achat du terrain 
constituaient un obstacle important. A l'issue de la séance, les opposants ont déclaré maintenir leur 
opposition.

Par décision du 30 novembre 2021, la DIME a rejeté l'opposition. En particulier, elle a estimé qu'au-
delà des termes utilisés dans les ordonnances successives de 1952, 1963 et 1983 qui 
subordonnaient à "autorisation" l'utilisation du domaine privé de l'Etat, les parties avaient en réalité 
conclu un contrat de bail de droit privé concernant la mise à disposition d'un terrain nu pour 
l'installation de maisons de vacances, considérées comme étant des constructions mobilières. 

Sur le fond, la DIME a écarté les différentes critiques émises par les opposants au sujet de l'expertise 
de la CFNP. Rappelant que toutes les maisons de vacances concernées se situent dans le périmètre 
de l'IFP n° 1208 et dans le site marécageux d'importance national OSM n° 416, elle a constaté que, 
du moment que le canton entend en l'espèce établir une planification qui englobe un secteur compris 
dans ces périmètres, il accomplit une tâche de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN, de sorte 
qu'une expertise de la CFNP était obligatoire. Celle-ci lie les autorités non seulement sur les faits, 
mais également en tant qu'elle qualifie juridiquement ceux-ci en lien avec les buts de protection et 
en déterminant l'étendue, l'importance et le degré de l'atteinte aux biotopes considérés. L'autorité 
de planification ne peut s'écarter des conclusions de la CFNP que pour des motifs sérieux ou une 
mauvaise appréciation du droit. Or, dans le cas particulier, la DIME a considéré que la méthode 
d'analyse de la CFNP n'était pas critiquable et qu'elle a tenu compte de l'intégralité des faits 
pertinents pour se prononcer. Après avoir procédé à des inspections locales et sur la base des suivis 
faunistiques de l'AGC, elle a clairement constaté qu'aussi bien la présence des chalets que leur 
mode d'exploitation constituent une grave atteinte aux biens protégés et qu'aucune autre mesure 
que le démantèlement des constructions n'est envisageable. Examinant la méthode utilisée par la 
CFNP, la DIME est arrivée à la conclusion qu'il n'existait aucun motif impérieux justifiant de s'écarter 
de l'expertise et de ses conclusions.

Répondant aux critiques des opposant qui lui reprochaient de n'avoir pas procéder à une 
pondération complète des intérêts en présence, la DIME a indiqué tout d'abord que, dans la mesure 
où le PAC est entièrement classé dans l'inventaire fédéral des sites marécageux, la protection des 
marais par l'art. 78 al. 5 Cst. est absolue et exclut la prise en considération d'autres intérêts; la 
garantie de la propriété, la garantie de la situation acquise, la protection de la bonne foi et le principe 
de la proportionnalité ne sauraient faire obstacle à la protection de ces sites et ne lui sont pas 
opposables. Cette interdiction complète de la pesée des intérêts s'applique dans le cas d'atteintes 
portées aux paysages marécageux inscrits à l'inventaire; elle n'intervient pas dans la délimitation 

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initiale du périmètre d'un objet à protéger. Du moment que la modification du PAC ne porte pas en 
l'occurrence sur la délimitation des réserves, mais sur l'ajout de dispositions visant à faire cesser 
l'atteinte grave aux objets protégés, aucune pesée des intérêts n'était à effectuer par l'autorité de 
planification. 

Cela étant, la DIME a souligné qu'elle a fait siennes les considérations de la CFNP après avoir 
procédé à l'analyse nécessaire et qu'elle estime que le démantèlement de la construction mobilière 
des opposants, prévu dès la conclusion des contrats, est justifié par la protection constitutionnelle 
accordée aux sites marécageux. 

Sous l'angle de la protection des droits acquis, la DIME a rappelé par ailleurs que, selon l'art. 23d 
al. 2 let. d LPN, les bâtiments et installations érigés légalement peuvent être maintenus, pour autant 
qu'ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux. Face à l'atteinte 
grave constatée par la CFNP, l'autorité a estimé que les conditions de cette disposition ne sont 
manifestement pas remplies. Quoi qu'il en soit, même si tel était le cas, cette garantie des droits 
acquis fondées sur la LPN pourrait être restreinte si un intérêt public important l'exige et si le principe 
de la proportionnalité est respecté. Or, la DIME a souligné que le démantèlement litigieux n'est que 
la concrétisation dans une mesure de planification des conditions prévues initialement dans les 
contrats de bail et les ACE de 1952, 1963 et 1983. Depuis le départ, les locataires étaient conscients 
des conditions de location. Le fait que la mise en œuvre de la volonté de l'Etat invoquée en 1983 ait 
pris du temps ne saurait soudainement se révéler disproportionnée par rapport à la protection des 
biotopes. Quant à l'inscription du "chalet H.________" au recensement des biens culturels en valeur 
A, la DIME a rappelé que, dans son préavis du 19 mars 2020, le Service des biens culturels a admis 
que, nonobstant sa valeur patrimoniale, il se justifiait de démanteler la construction ou de la retirer 
du périmètre du PAC du fait de sa localisation dans les réserves naturelles. La DIME a constaté dès 
lors que les mesures prévues par le PAC n'empêchent pas le déplacement du chalet hors des 
réserves naturelles pour assurer son maintien et que, par conséquent, que les intérêts liés à la 
protection du patrimoine restent compatibles avec la solution choisie dans la planification. 

J. Agissant le 17 janvier 2022, C.________, B.________ et A.________ ont contesté auprès du 
Tribunal cantonal la décision du 30 novembre 2021 dont ils demandent l'annulation sous suite de 
frais et dépens. Ils concluent à ce qu'il soit renoncé au démantèlement de leur chalet de vacances, 
que les modifications du PAC concernant le démantèlement des chalets ne soient pas adoptées et 
que la révision du PAC mise à l'enquête soit abandonnée. Ils requièrent qu'une nouvelle pesée des 
intérêts soit effectuée, tenant compte de tous les intérêts en présence et qu'une étude 
complémentaire visant à établir des principes de gestion des rives du lac soit établie en tenant 
compte des chalets existants. Ils exigent qu'une nouvelle modification du PAC soit mise à l'enquête, 
prévoyant le maintien des chalets, dont le leur, dans la réserve naturelle de Cheyres.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants se plaignent tout d'abord d'une constatation inexacte 
et incomplète des faits pertinents. A leur avis, la DIME s'est trompée en considérant que 
l'autorisation d'utiliser le terrain appartenant à l'Etat constitue un bail à loyer. Ils prétendent qu'il s'agit 
en réalité d'une concession ainsi que cela ressort expressément du texte de l'acte. De plus, la 
condition permettant d'exiger le rétablissement des lieux, telle que prévue dans ledit acte, ne serait 
pas remplie. Dans la même logique, vu l'absence de contrat, ils contestent que l'Etat ait pu mettre 
fin à la concession le 31 décembre 2008 par simple décision unilatérale du Conseil d'Etat. Les 

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recourants voient également une constatation inexacte dans la qualification du bâtiment comme 
étant une construction mobilière. De même, ils estiment que le rapport de la CFNP est lacunaire, 
insuffisant scientifiquement et ne démontre pas que les maisons de vacances portent une atteinte 
grave aux éléments caractéristiques du site. Ce rapport serait également obsolète dès lors qu'il 
reflète un état de faits vieux de 10 ans. A cet égard, les recourants citent un rapport de synthèse de 
la saison 2020 concernant les suivis ornithologiques de la Grande Cariçaie (établi par l'association 
de la Grande Cariçaie) et dressent une liste de constatations issues du site Vogelwarte de Sempach 
selon lesquelles la population de certains oiseaux a augmenté malgré la présence des chalets. Ils 
se réfèrent aussi au rapport Pöyry du 26 juin 2018, établi à la demande de l'Association des riverains 
de la rive sud du lac de Neuchâtel et de Morat (ARSUD) qui permet de constater que les chalets 
n'entraînent pas de graves atteintes aux biens naturels protégés. Estimant que le préavis de la CFNP 
est construit sur la base d'un narratif déductif et dont la pertinence scientifique ne correspond en 
rien aux exigences d'une publication scientifique sérieuse, les recourants considèrent que l'autorité 
intimée aurait dû se rendre compte du caractère arbitraire de cette expertise et s'en écarter pour 
réévaluer de manière concrète et sérieuse la situation. Les recourants déplorent que la CFNP n'ait 
pas considéré la situation particulière de chaque chalet, notamment le leur, qui est 
architecturalement exceptionnel, sans aménagement extérieur, ni construction annexe et au 
bénéfice d'un raccordement à l'égout. Les intéressés considèrent que, pour des raisons techniques, 
leur bâtiment ne peut pas être déplacé sans perdre sa valeur patrimoniale et déplorent le fait que 
l'autorité intimée n'a pas pris suffisamment en considération cet aspect de la situation comme aussi 
les coûts excessifs d'un éventuel déplacement de la construction sur un autre site. Finalement, 
toujours sous l'angle des faits, ils affirment qu'hormis la CFPN, aucun autre service, office ou 
commission n'a évalué la situation lors de la procédure de planification.

Sous l'angle du droit, affirmant que le terrain sur lequel est construit le chalet ne relève pas du 
domaine privé, mais du domaine public dès lors que la parcelle, dévolue à la nature et à la protection 
de l'environnement, ne constitue pas une valeur patrimoniale, mais est affectée à un usage commun 
de manière générale et abstraite, les recourants affirment être protégés par les règles applicables 
aux concessions, ce que la DIME aurait omis de vérifier et clarifier. Invoquant l'assise de leur chalet 
dans le sol, les recourants contestent qu'il s'agisse d'une construction mobilière au sens de l'art 677 
CC. De plus, sans autre explication, les recourants citent les conditions de démantèlement figurant 
dans "l'acte de concession" pour estimer que celles-ci ne sont pas remplies et qu'ils disposent ainsi 
d'un droit acquis au maintien de leur chalet.

Invoquant les dispositions relatives à la protection de la nature et du paysage, (art. 78 al. 5 Cst, 25b 
et 23d LPN, art. 7 de l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l’inventaire fédéral des paysages, 
sites et monuments naturels [OIFP; RS 451.11]), les recourants estiment qu'ils bénéficient aussi 
sous cet angle d'un droit acquis au maintien de leur chalet puisque celui-ci a été construit avant la 
date du 1er juin 1983 déterminante pour la mise en oeuvre des dispositions fédérales citées. La 
décision attaquée violerait dès lors le droit fédéral.

Les intéressés se plaignent également d'une violation du principe de la proportionnalité, sous ses 
divers aspects, ainsi que d'une violation de l'art. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur 
l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) dès lors que l'autorité intimée n'aurait pas fait usage 
du pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu en matière de planification. De plus, les recourants 

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estiment que la DIME n'aurait pas respecté son droit d'être entendu du moment qu'il n'a pas été 
présent et entendu lors du déroulement de l'expertise de la CFNP.

Par ailleurs, ils font valoir une violation de l'art. 18 al. 1 de la loi du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) et le non-respect du plan 
directeur cantonal en raison de l'absence d'étude visant à établir les principes de gestion des rives 
du lac permettant d'orienter la planification des autorités régionales et locales. A leur avis, le rapport 
de la CFNP ne remplit pas cette condition.

Enfin, les recourants invoquent une violation du droit de la protection du patrimoine. A leur avis, 
l'intérêt à la protection des sites marécageux n'a pas forcément la priorité dans ce domaine lorsque 
l'on est en présence de bâtiments existants. Or, à leur avis, la DIME n'a pas examiné les questions 
de protection du patrimoine et a ainsi violé l'art. 20 de la loi du 7 novembre 1991 sur la protection 
des biens culturels (LPBC; RSF 482.1). Du moment que leur chalet figurait au recensement des 
biens culturels immeubles en valeur A à titre d'objet d'importance régionale, celui-ci devait faire 
l'objet d'une protection, en principe par le biais du plan d'affectation ou, exceptionnellement, par celui 
d'une mesure de protection indépendante. Sous cet angle, l'expertise de la CFPN, antérieure à 
l'inscription du chalet au recensement, n'a aucune pertinence, surtout si l'on considère que les 
experts fédéraux n'ont pas abordé la question de la préservation du patrimoine. Alors même que le 
recensement constitue une donnée de base dont tenir compte le planificateur, la DIME aurait violé 
les art. 19 et 20 LPBC en omettant de prendre en considération l'intérêt public à la protection des 
biens culturels. 

K. Dans ses observations du 13 mai 2022, la DIME conclut au rejet du recours, sous suite de 
frais et dépens, et à la confirmation de la décision querellée. Elle maintient que, nonobstant 
l'utilisation du terme d'autorisation choisi à l'époque, l'acte mettant le terrain à disposition pour 
construire le chalet du recourant est bien un contrat de bail. La parcelle est propriété de l'Etat et ne 
relève pas du domaine public, soumis à autorisation ou concession au sens de la loi sur le domaine 
public. 

L'autorité intimée conteste également les affirmations des recourants selon lesquelles l'expertise de 
la CFNP serait obsolète. Les rapports sur l'évolution des effectifs d'oiseaux se réfèrent à l'ensemble 
des réserves naturelles. Or, l'évolution favorable constatée a eu lieu essentiellement dans les 
secteurs qui ne sont pas touchés par des maisons de vacances. Les impacts relevés par la CFNP, 
à savoir l'absence d'espèces prioritaires sensibles dans les secteurs comprenant les maisons de 
vacances, la destruction de la végétation caractéristique et naturelle, l'interruption du secteur 
riverain, la fragmentation des habitats, l'altération de l'intégrité paysagère, les dérangements dus à 
la présence humaine, etc. sont toujours d'actualité. Le Canton doit supprimer ces atteintes, 
indépendamment de la situation ailleurs dans les réserves naturelles. Une évolution favorable dans 
d'autres secteurs n'est pas une raison pour justifier de tolérer ces atteintes aux milieux naturels. En 
ce qui concerne le grief de violation de la LPN, la DIME rappelle que la mise en œuvre du 
démantèlement des maisons de vacances à travers le PAC n'est que la concrétisation de sa volonté 
annoncée depuis 1983 de mettre un terme aux "autorisations" octroyées initialement et à bien plaire. 
En particulier, le principe de la proportionnalité n'impose pas aux autorités le maintien ad aeternam 
d'une construction. Enfin, l'autorité intimée confirme qu'à son avis, le régime de protection applicable 
à la Grande Cariçaie n'impose pas à l'autorité de procéder à une pesée des intérêts. Cependant, 

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l'ensemble du dossier de la cause démontre que, compte tenu des enjeux et de l'historique de 
l'affaire, la DIME a malgré tout procédé à une pesée complète des intérêts en présence ainsi qu'en 
attestent le rapport explicatif accompagnant le PAC Rive Sud, le procès-verbal de la séance de 
conciliation et la décision attaquée sous consid.  7.1.3.

Pour le surplus, l'autorité intimée a renvoyé aux développements figurant dans la décision querellée.

L. a) Ainsi qu'il est expressément indiqué dans la décision attaquée, des procédures parallèles 
ont été introduites par les autorités vaudoises visant le démantèlement des chalets de vacances sis 
sur leur territoire. Du moment que, depuis le 1er janvier 2005, la durée de validité des anciennes 
servitudes personnelles d'ériger une construction sur le domaine privé de l'Etat de Vaud était échue 
et que les propriétaires des chalets avaient bénéficié depuis cette date d'un bail tacite de terrain nu, 
un courrier leur a été adressé le 30 avril 2021 pour résilier ces baux. Le 31 mai 2021, quatre 
locataires concernés (respectivement successeurs en droit de locataires) ont contesté ces 
résiliations devant la juridiction civile pour en faire constater la nullité, respectivement l'inefficacité.

b) Le même jour, ils ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal 
vaudois (CDAP) pour faire admettre la compétence des seules autorités administratives pour régler 
le litige. Par arrêt du 29 juillet 2022 (AC.2021.0178), la CDAP a déclaré le recours irrecevable dès 
lors que les parcelles concernées appartiennent au patrimoine financier de l'Etat et avaient été mises 
à disposition des locataires par un droit de superficie. Le litige relevait dès lors des juridictions civiles. 
Un recours contre cet arrêt cantonal a été rejeté le 21 septembre 2023 par le Tribunal fédéral 
(1C_498/2023), qui a confirmé le caractère civil de la relation entre l'Etat de Vaud et les propriétaires 
de chalets.

c) Par jugement du 19 novembre 2020, le Tribunal des baux vaudois a dit que les résiliations 
de bail étaient valables, qu'ordre était donné en conséquence aux demandeurs d'enlever les quatre 
chalets dans un délai de deux mois dès l'entrée en force du jugement, d'évacuer les éventuels 
matériaux et gravats et de remblayer le terrain, sous la menace de la peine prévue par l'art. 292 CP, 
et qu'en cas d'inexécution de leur part dans le délai fixé, l'État de Vaud était autorisé à procéder en 
lieu et place des demandeurs et à leurs frais.  

En substance, les premiers juges ont conclu que les chalets consistaient en des constructions 
légères, reliées au sol de manière lâche et que leur enlèvement ne causerait aucun dégât significatif 
à la parcelle. Leur raccordement à l'électricité, à l'eau et aux égouts n'était pas de nature à infirmer 
la thèse selon laquelle ces chalets constituaient des constructions mobilières. La volonté des parties 
de l'époque de la conclusion des premiers baux était d'enlever les éventuelles constructions édifiées 
sur les portions de la parcelle comme les contrats le prévoyaient, et l'intention d'ériger des 
constructions éphémères pour la seule durée des relations contractuelles avait été réaffirmée à 
plusieurs reprises postérieurement à la conclusion des contrats. Les chalets étaient par conséquent 
des constructions mobilières, demeurées propriété des locataires, de sorte que les baux ne portaient 
que sur les portions de terrain sur lesquelles ils étaient bâtis, et qu'ils pouvaient par conséquent être 
résiliés sans que le propriétaire n'ait à faire usage de la formule officielle exigée pour la résiliation 
de baux d'habitations. Les constructions étaient au demeurant des chalets de loisirs et non des 
habitations durables, de sorte que la protection contre les congés était exclue.

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La Cour d'appel civile du Tribunal cantonal du canton de Vaud a confirmé le jugement attaqué, par 
arrêt du 23 juin 2022 (HC/2022/201).

Dans un arrêt du 24 octobre 2023 (4A_337/2022), publié partiellement aux ATF 150 III 103, le 
Tribunal fédéral a rejeté un recours des locataires déboutés. Il a confirmé en particulier le caractère 
de construction mobilière des chalets en considérant que le critère subjectif de l'intention initiale des 
parties de procéder à un rattachement seulement temporaire revêtait en l'espèce une importance 
décisive, nonobstant la présence de fondations en béton, de pilotis ou de raccordement au réseau 
d'eau et d'électricité. 

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile -, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 
LATeC en lien avec l'art. 22 al. 2 de la même loi. Du moment que A.________ et B.________, 
propriétaires de la construction mobilière, ont manifestement qualité pour contester l'obligation de 
démantèlement de leur chalet, la question de la recevabilité du recours de leur mère C.________ 
peut demeurer indécise.  

1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut être formé pour inopportunité si une loi prévoit 
expressément ce motif (art. 78 al. 2 let. c CPJA).

L'art. 33 al. 3 let. b de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700)  impose 
aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen 
sur les contestations relatives aux décisions et plans d'affectation. Dès l'instant où, en matière de 
plan d'affectation cantonal, la DIME ne statue pas sur recours, mais sur opposition (cf. art. 22 al. 2 
LATeC), il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours de procéder en l'occurrence au contrôle 
complet de la planification exigé par le droit fédéral, y compris sous l'angle de l'opportunité (dans le 
sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13; cf. notamment arrêt TC FR 602 2023 56, 59, 62 du 
1er février 2024 consid. 2.4; plus spécialement en matière de PAC: arrêt TC FR 2A 2003 94 du 
4 décembre 2003).

2.

2.1. Avant d'examiner le bien-fondé de l'obligation de démantèlement prévue à l'art. 15 du 
règlement du PAC, il convient préalablement de fixer le statut applicable aux chalets construits sur 
le domaine de l'Etat.

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2.2. Tout d'abord, il apparaît que les surfaces sur lesquelles les chalets litigieux ont été construits 
appartiennent bien au patrimoine financier de l'Etat. Outre le fait que, selon l'art. 659 CC, les terres 
utilisables gagnées sur les eaux appartiennent au canton dans lequel elles se trouvent, il convient 
de remarquer que, s'agissant des terrains mis à disposition pour la construction des maisons de 
vacances, ceux-ci ont été inscrits au registre foncier en tant que propriété de l'Etat et intégrés à son 
domaine forestier. Cette constatation, qui recoupe l'étude historique contenue dans l'arrêt publié de 
la CDAP du 29 juillet 2022 (AC.2021.0178), dûment confirmé par le Tribunal fédéral le 21 septembre 
2023 (1C_498/2023), ressort aussi de l'ACE de 1952, puis de celui de 1963, qui prévoyaient que 
l'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait du domaine privé de l'Etat et par 
la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de ce dernier. Or, les "autorisations 
à bien plaire" dont ont bénéficié les particuliers pour aménager leur chalet émanaient toutes de la 
Direction des forêts; à juste titre, dès lors que les forêts sont des éléments du domaine privé de l'Etat 
et non pas du domaine public (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, p. 527). Du moment qu'à 
l'origine, les terres exondées ont fait l'objet d'une exploitation forestière par l'Etat, elles ne relèvent 
pas du domaine public, contrairement aux allégations des recourants. Le fait qu'actuellement, une 
mise en valeur économique de ces secteurs forestiers ne soit plus rentable ne modifie pas cette 
constatation dès lors qu'une fois dans le domaine privé de l'Etat, un bien ne change pas d'affectation 
sans décision formelle dans ce sens. Au demeurant, au moment de leur construction, les chalets, 
établis sur les dunes, n'étaient clairement pas inclus dans le périmètre des eaux publiques comme 
le démontre le fait qu'actuellement encore, la limite du lac telle qu'elle est fixée sur la carte du guichet 
cartographique de l'Etat et qui se fonde sur la ligne moyenne des hautes eaux (art. 12 al. 2 de la loi 
cantonale du 4 février 1972 sur le domaine public; LDP; RSF 750.1) n'englobe pas ces résidences 
secondaires, ce en dépit de l'importante érosion qui affecte les rivages depuis des décennies. 

2.3. Par ailleurs, du moment que, par leur typologie, les chalets - dont celui des recourants - ne 
se distinguent pas de ceux ayant fait l'objet de la procédure civile devant le Tribunal fédéral, les 
considérants (publiés) de son arrêt du 24 octobre 2023 sont également valables dans la présente 
procédure. Ainsi, on doit constater, avec la DIME, que les chalets litigieux sont des constructions 
mobilières en raison de l'intention initiale des parties de procéder uniquement à un rattachement 
temporaire au sol; ce critère subjectif présente en l'espèce une importance décisive, qui justifie de 
reconnaître la nature mobilière des constructions. Peu importe que celles-ci aient été construites sur 
des pilotis ou présentent des fondations en béton (cf. ATF 150 III 103 consid. 5). 

2.4. Il apparaît ainsi que l'Etat, en sa qualité de propriétaire foncier du domaine forestier, s'est 
borné à mettre un terrain nu à disposition pour l'aménagement temporaire de constructions 
mobilières en échange du paiement d'une redevance annuelle. Les bénéficiaires n'ont jamais obtenu 
le moindre droit réel sur les terrains concernés et, vu la nature mobilière des constructions, celles-ci 
n'ont pas passé dans la propriété de l'Etat en vertu du principe de l'accession. 

Dans les documents d'époque signés par les bénéficiaires et dans les arrêtés du Conseil d'Etat de 
1952, de 1963 et de 1983, la relation juridique entre les particuliers et l'Etat a certes été décrite 
comme étant une autorisation à bien plaire, voire comme une concession (cf. l'autorisation à bien 
plaire du 23 septembre 1960 concernant la maison de vacances n° ddd). Au-delà des termes utilisés, 
on doit considérer cependant que ces actes constituent bien des baux, ainsi que l'autorité intimée le 
soutient dans la décision attaquée et dans ses observations du 13 mai 2022. Du moment que l'objet 
du contrat est constitué par une simple mise à disposition du terrain nu, propriété privée de l'Etat, 

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pour y ériger une construction mobilière, il apparaît d'emblée que la problématique ne concerne pas 
l'exploitation d'un monopole cantonal, ni une mise à disposition d'un élément du domaine public 
cantonal au sens de la loi spéciale en la matière. De même, aucune charge relevant d'une 
quelconque tâche publique n'a été transférée aux particuliers en échange de l'avantage reçu et l'Etat 
lui-même ne poursuivait aucun intérêt public en laissant des particuliers construire sur son terrain.  
Dans ces conditions, compte tenu de la force dérogatoire du droit fédéral et du fait que le droit fédéral 
règle de manière exhaustive la matière du bail (pour un exposé complet sur ces questions, voir ATF 
137 I 135), le canton ne pouvait pas unilatéralement soumettre au droit public la relation qu'il a nouée 
avec les propriétaires des constructions mobilières. Tous les éléments constitutifs d'un bail sont 
réunis en l'espèce; les ordonnances du Conseil d'Etat constituent les conditions générales fixant le 
cadre dans lequel l'Etat était d'accord de conclure et les documents d'autorisation qui ont été 
acceptés et signés par les cocontractants déterminent les éléments concrets du bail, soit le prix et 
l'emplacement mis à disposition ainsi que les conditions de résiliation. Il se justifie dès lors 
d'appliquer les règles du bail à la relation ainsi créée. Comme l'autorité intimée l'a déjà annoncé, il 
appartiendra par conséquent à l'Etat de résilier formellement les baux lorsque sa planification sera 
entrée en force.

De toute manière, même si l'on devait, par hypothèse, admettre que la relation entre l'Etat et les 
propriétaires des constructions mobilières relève du droit public, cette circonstance n'exercerait 
aucune influence sur l'issue du recours. En effet, au stade actuel de la planification, il suffit de 
constater que la portée de l'acte de mise à disposition du terrain, quel qu'il soit, a toujours été définie 
comme étant strictement temporaire et impliquant, sur simple réquisition de l'Etat, le démantèlement 
de la construction dans un délai de 3 mois (ACE 1952), puis de 6 mois (ACE de 1963), 
respectivement dès l'échéance de sa validité au 31 décembre 1998 (ACE de 1983), reportée au 
31 décembre 2008 (modification de l'ACE de 1983 du 29 août 1997). Actuellement, ce délai est 
échu; à titre provisionnel, jusqu'à décision sur le sort des chalets, l'Etat a accepté de poursuivre à 
bien plaire la relation contractuelle, aux mêmes conditions (cf. lettre du 5 octobre 2010 du SFN). En 
d'autres termes, que l'acte soit interprété comme étant un bail ou comme étant une sorte 
d'autorisation précaire d'utiliser le domaine privé de l'Etat, la position des recourants dans la 
présente procédure de planification reste identique. La seule différence réside dans la phase 
d'exécution puisque, dans un cas l'Etat doit encore résilier formellement le bail, alors que, dans 
l'autre, la simple entrée en force du PAC entraînerait l'annulation de l'autorisation et ouvrirait la voie 
à la procédure de rétablissement prévue par le règlement du PAC. La situation ne serait pas 
différente non plus si l'on considérait que les recourants ont bénéficié d'une improbable concession 
du moment que les conditions de démantèlement au sens de l'art. 1 de l'acte d'octroi sont de toute 
manière remplies.

En effet, même si, en 1959/1960, l'Etat a posé quelques règles afin de faire respecter le caractère 
naturel des lieux, il tombe sous le sens que les exigences en la matière n'étaient absolument pas 
suffisantes pour répondre aux besoins de protection tels qu'ils ont évolué de manière fondamentale 
depuis l'adoption du Plan directeur intercantonal de 1982 et l'intégration progressives des terrains 
dans le périmètre des inventaires fédéraux entre 1983 et 2001. Actuellement, les conclusions de 
l'expertise de la CFNP ont démontré de manière indiscutable l'atteinte grave que les chalets 
occasionnent à la nature et au paysage. Il y a donc "circonstances imprévisibles" justifiant un 
démantèlement au sens du texte. Au demeurant, compte tenu de la volonté de l'Etat de n'accorder 
qu'une autorisation "à bien plaire", la portée de la clause contractuelle que les recourants se bornent 

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à citer sans la moindre motivation est très limitée et ne visait qu'à éviter, sur le court terme, un 
comportement contradictoire de l'Etat, incomptable avec la bonne foi. Plus de 60 ans plus tard, celui-
ci est manifestement en droit de changer ses priorités en fonction d'une évolution de la société, qui 
n'était pas prévisible en 1960. 

Par ailleurs, quel que soit le point de vue à ce propos, on cherche en vain dans le dossier un motif 
qui pourrait fonder un droit acquis assurant la pérennité de la construction mobilière. La simple durée 
de la mise à disposition des terrains nus ne fonde en aucun cas un droit à une prorogation 
permanente de l'occupation du sol. Il ressort de tous les actes que la présence des chalets, y compris 
celle de la maison de vacances litigieuse, a toujours été considérée comme étant strictement 
temporaire et l'Etat n'a jamais donné la moindre assurance aux propriétaires qu'il en irait 
différemment. En outre, les démarches effectuées dans les années 2000 pour trouver une solution 
consensuelle permettant un maintien par le biais de la création de contrats-nature n'ont pas abouti. 
L'ordonnance du 27 novembre 2007 qui prévoyait cette possibilité a été annulée par voie judiciaire 
et n'a jamais été mise en application. Elle ne peut donc pas créer un droit acquis. Quant à prétendre 
à un droit acquis sur la base des dispositions transitoires de la LPN sous prétexte que le chalet a 
été construit avant l'entrée en vigueur de cette loi, les recourants perdent de vue que cette norme 
ne s'adresse qu'au propriétaire et qu'à défaut de disposer d'un droit propre au maintien vis-à-vis de 
ce dernier, il ne peut invoquer la disposition en cause (à supposer qu'elle soit applicable en l'espèce) 
pour lui imposer un comportement contre son gré.

En réalité, ainsi que le relève expressément le Tribunal fédéral dans les causes vaudoises, "les 
propriétaires de chalet ont bénéficié d'un très long bail de la part de l'État, depuis les années 1960, 
et, désormais, la décision de l'État, en tant que bailleur qui entend résilier les baux afin de donner 
une nouvelle affectation à son terrain, relève de son droit absolu de bailleur et propriétaire (cf. arrêt 
TF 4A_337/2022 du 24 octobre 2023 consid. 7.2.)". Le fait que l'Etat de Fribourg ait choisi de passer 
préalablement par une adaptation de sa planification implique certes pour lui de tenir compte d'autres 
facteurs relevant de l'aménagement du territoire, mais, fondamentalement, les intérêts propres du 
recourant à prendre en considération ne sont pas plus importants que ceux décrits par le Tribunal 
fédéral dans la cause civile. 

3.

3.1. Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de 
planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels 
qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre 
en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de 
l'environnement au sens large (ATF 129 II 63 consid. 3.1; arrêt TF 1C_265/2019 du 26 mai 2020 
consid. 4.1.1). Aux termes de l'art. 3 al. 1 OAT, lorsque, dans l'accomplissement et la coordination 
de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir 
d'appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles déterminent les 
intérêts concernés, apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial 
souhaité et des implications qui en résultent; elles fondent leur décision sur cette appréciation, en 
veillant à prendre en considération tous les intérêts déterminants, publics ou privés, ainsi que les 

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principes généraux de planification et les éléments concrets du cas d'espèce (cf. ATF 145 II 70 
consid. 3.2; 132 II 408 consid. 4.2; dans le cas d'un PAC: arrêt TF 1C_314/2020 du 10 mai 2021 
consid. 2.1). Le fait que l'Etat planificateur soit en même temps propriétaire du terrain objet de la 
planification doit être intégré dans la pondération des intérêts en présence.

3.2. Sous l'angle formel, les recourants requièrent l'annulation pure et simple de la révision du 
PAC au motif que l'étude visant à établir les principes de gestion des rives des lacs du canton prévue 
par le plan directeur cantonal (PDCant; section C, T113, Rives de lacs) n'aurait pas été réalisée 
préalablement à l'adoption de cette planification. A leur avis, le rapport de la CFNP, limité à rendre 
compte de la gravité de l'impact des chalets en lien avec les inventaires fédéraux, ne constitue pas 
l'étude exigée.

Les recourants perdent de vue cependant le fait que, s'agissant des réserves naturelles et de la 
gestion des rives dans leur périmètre, les études de base ont déjà été réalisées lors de l'élaboration 
initiale du PAC en 2002, dont les limites ne sont pas modifiées dans la présente procédure. Aucune 
nécessité n'imposait de procéder à une nouvelle refonte complète des bases ayant conduit à instituer 
les réserves. La DIME pouvait dès lors manifestement, sans violer les principes du PDCant, se 
limiter à examiner la question spécifique du maintien des chalets, qui avait été expressément 
réservée à la législation spéciale par l'art. 12 du règlement du PAC de 2002. Or, dans la mesure où 
l'expertise réalisée par la CFNP (formellement reconnue comme étant une base de décision par l'art. 
7 al. 3 LPN) porte précisément sur les effets des chalets sur les biotopes figurant dans les périmètres 
des inventaires et répond ainsi directement aux préoccupations actuelles du planificateur cantonal, 
celui-ci pouvait estimer que cette expertise constitue le complément suffisant aux études déjà 
réalisées en 2002 pour assurer une gestion durable des rives dans les secteurs concernés. 

3.3. Sur le fond, la quasi-totalité des griefs invoqués consistent remettre en cause, sous tous les 
angles possibles, la pondération des intérêts en présence effectuée par l'autorité intimée. 

En substance, les recourants estiment que les effets négatifs des chalets sur les biotopes ont été 
exagérés et qu'il n'a pas été suffisamment tenu compte de leurs intérêts propres. Ils invoquent à ce 
propos l'insuffisance de l'expertise de la CFNP qui n'aurait pas de valeur scientifique et qui serait 
obsolète. Ils opposent à ce préavis un rapport d'experts privés qui estime que le démantèlement 
litigieux est excessif par rapport aux nuisances occasionnées par les constructions. Pour les 
recourants, l'autorité fédérale spécialisée est manifestement dans l'erreur lorsqu'elle estime, dans 
ses conclusions, que la seule mesure conforme aux buts des inventaires fédéraux consiste à détruire 
les chalets, sans même aborder la question de savoir si, sous l'angle de la proportionnalité, d'autres 
mesures moins incisives, par exemple l'instauration d'un contrat-nature, seraient à même d'atteindre 
un résultat conforme aux buts de protection des réserves. A leur avis, la faiblesse de l'expertise 
fédérale justifiait que l'autorité intimée s'en écarte soit pour en requérir une nouvelle auprès d'un 
expert indépendant, soit pour conclure d'emblée au maintien des chalets. 

3.4. Dans leurs critiques, les recourants oublient toutefois la différence d'échelle fondamentale 
entre les intérêts qu'ils invoquent et ceux que la planification litigieuse vise à sauvegarder.

Les périmètres délimités par les réserves de la Grande Cariçaie présentent, de manière 
unanimement reconnue, une valeur inestimable sous l'angle de la biodiversité et de la protection 
des espèces. Leur inscription dans les inventaires fédéraux ainsi que dans l'OROEM souligne leur 

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qualité aussi bien au niveau national qu'international. Même si le chalet des recourants ne figure pas 
dans le périmètre de tous les inventaires fédéraux, il n'est pas contesté qu'il est inclus dans 
l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale et dans 
l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels. Depuis 2002, il est situé à l'intérieur 
des limites du PAC Rives Sud, qui se superpose aux inventaires fédéraux. Vu l'importance nationale 
et internationale des réserves ainsi aménagées, le maintien et l'amélioration des conditions-cadres 
indispensables à la pérennité de ces sites protégés, y compris dans celui qui englobe le chalet 
n° ddd, relève d'emblée d'un intérêt public très important. La volonté de l'Etat de mettre un terme à 
la colonisation du secteur par des résidences secondaires non seulement pour préserver la quiétude 
de la faune, mais aussi pour améliorer les espaces naturels, spécialement marécageux, sous l'angle 
paysager participe clairement de cet intérêt public.

Or, on ne saurait ignorer que les arguments que les recourants font valoir pour s'opposer à la mesure 
de démantèlement tendent tous en fin de compte à faire prévaloir l'intérêt précaire du propriétaire 
d'une construction mobilière, alors même que celle-ci est fondée sur un titre échu, maintenu à titre 
provisionnel. Ce faisant, les intéressés oublient la faiblesse insigne de leur position par rapport à 
l'Etat, propriétaire du terrain désireux de réorienter son affectation dans une logique d'amélioration 
des biotopes protégés. 

3.5. Concrètement, il apparaît clairement à la lecture de l'expertise fédérale comme aussi, sous 
un angle critique, du rapport Pöyry cité par les recourants que la présence des chalets de vacances 
dans les réserves n'est pas favorable à la flore et la faune protégées par les inventaires fédéraux. 
Le fait que certaines espèces d'animaux puissent s'accommoder de la présence humaine ne change 
rien au fait d'autres soient dérangées par celle-ci. Tolérer l'implantation de constructions à l'intérieur 
des périmètres implique nécessairement de repousser plus loin dans la réserve la zone de 
tranquillité indispensable à certains oiseaux. Cela réduit d'autant la surface disponible pour atteindre 
le but de protection recherché. Il existe donc un intérêt public évident à éviter le plus possible les 
désagréments liés à la colonisation humaine. Du moment que le but visé par la mesure litigieuse est 
notamment d'offrir des conditions-cadres propices aux espèces, il importe peu de dresser une liste 
exhaustive des animaux dérangés par les impacts négatifs liés à l'exploitation des chalets et 
d'examiner à chaque fois si d'autres facteurs que la présence des constructions influencent aussi 
leur raréfaction; il suffit de constater que, de manière indiscutable, la présence des résidences 
secondaires participe aux dérangements indésirables (voir aussi, de manière catégorique, arrêt TF 
1C_601/2022 du 9 juillet 2024 consid. 5.4. concernant les chalets de vacances sur l'Ile St-Pierre). 
Le fait que ceux-ci soient plus ou moins graves selon les espèces animales touchées n'est pas 
déterminant. Il est tout aussi vain d'argumenter sur le fait que l'entretien des réserves implique lui 
aussi des nuisances, que d'autres installations bruyantes, notamment ferroviaires ou militaires, ne 
sont pas concernées par la mesure de démantèlement ou que la plage de Font est maintenue dans 
la réserve. Ces circonstances ne changent rien à la constatation que l'enlèvement des chalets 
s'inscrit raisonnablement dans le souci de garantir la protection de la nature dans les périmètres des 
inventaires fédéraux. Il ne fait aucun doute que la mesure va supprimer des nuisances existantes; 
en particulier, on ne peut en aucun cas affirmer que les autres sources de nuisances justifient de ne 
pas tenir compte des dérangements provoqués par l'exploitation des résidences secondaires (voir 
arrêt TF 1C_515/2012 du 17 septembre 2013 consid. 5.8). Un tel raisonnement, totalement biaisé, 
reviendrait à affirmer un droit à créer des nuisances dans le périmètre des inventaires fédéraux tant 
que d'autres sources en produisent aussi; ce qui n'est manifestement pas la volonté du législateur. 

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Dès l'instant où l'Etat entend mettre un terme à la colonisation humaine provoquée par les 
résidences secondaires aménagées sur les parcelles dont il est propriétaire et qui sont situées à 
l'intérieur du périmètre des réserves existantes, on doit admettre qu'il dispose d'un critère objectif 
pertinent pour ordonner le démantèlement. Dans cette perspective, il importe peu qu'en raison de 
son implantation plus en retrait dans la forêt, les effets négatifs d'un chalet particulier sur la faune et 
le paysage puissent se révéler moins graves qu'ailleurs dans la réserve. Il n'en demeure pas moins 
que, même dans ce cas, la présence de résidences de vacances dans le périmètre protégé, en 
vigueur depuis 2002, n'est pas désirable. Du moment que, par ce biais, la démarche de l'Etat, à la 
fois planificateur et propriétaire des terrains, s'inscrit dans une volonté raisonnable d'améliorer les 
conditions-cadres applicables aux réserves, il peut clairement décider d'ordonner le démantèlement 
de toutes les résidences secondaires présentes sur son terrain. En sa qualité de propriétaire foncier, 
il est le principal concerné par la solution qu'il préconise lui-même et qui trouve donc nécessairement 
son accord. Quant aux locataires du terrain nu, ceux-ci ne sont qu'indirectement concernés, leur 
intérêt propre étant subordonné à l'existence d'un droit au maintien des constructions mobilières vis-
à-vis du propriétaire foncier. Or, comme il a été vu précédemment, ils n'en ont pas, la continuation 
du bail échu n'ayant été tolérée à bien plaire et à titre provisionnel que jusqu'à ce que l'Etat arrête 
sa position en ce qui concerne les chalets; ce qu'il a fait désormais dans le cadre du PAC. En d'autres 
termes, s'agissant notamment du chalet n° ddd, la volonté de l'Etat de mettre en place une 
réglementation uniforme d'interdiction des résidences secondaires sur tous les terrains qui lui 
appartiennent dans le périmètre du PAC répond à un intérêt public variable selon l'emplacement 
considéré, mais de toute façon suffisant, pour prévaloir sur le minime intérêt du locataire du terrain 
nu dont le bail est échu depuis 2008. 

3.6. Certes, indépendamment de leur intérêt propre, les recourants font aussi valoir que l'intérêt 
public à la protection du patrimoine construit s'opposerait à la mesure de démantèlement de leur 
chalet, recensé en valeur A depuis le 11 juillet 2016. A leur avis, un démontage et remontage de la 
construction mobilière sur un autre site n'est pas possible en raison du risque important de porter 
atteinte à la substance même du bien culturel (il serait quasiment impossible selon eux de séparer 
les planches clouées entre elles sous des couches de peintures sans les endommager gravement) 
et un transport du chalet en un bloc par voie lacustre, envisagé initialement, a été abandonné dès 
lors que les intéressés ne disposent pas d'un terrain adapté atteignable par le lac. Au demeurant, 
l'éventuel changement d'emplacement serait trop onéreux. 

Pour sa part, se fondant sur les rapports du Service des biens culturels qui mentionnent 
expressément la possibilité de déplacer le chalet sur un autre site, ainsi que sur les discussions avec 
les recourants qui ont démontré qu'il était aussi faisable de déplacer le chalet en un bloc, notamment 
par voie lacustre, la DIME a considéré que l'intérêt à la protection du patrimoine n'est pas 
véritablement touché par la mesure de démantèlement dès lors qu'il existe une possibilité de sortir 
la construction mobilière du périmètre du PAC et que, par conséquent, l'intérêt à la préservation du 
bien culturel n'entre pas en conflit avec celui tenant à l'amélioration des conditions-cadre des 
réserves naturelles. Du moment que les locataires, propriétaires du bien culturel, sont dûment 
enjoints de quitter les lieux, c'est à eux qu'appartient en priorité la responsabilité de prendre les 
mesures indispensables à la sauvegarde du chalet (art. 5 LPBC). Compte tenu à la fois de la 
possibilité objective de déplacer la construction et de l'obligation légale qui s'impose aux 
propriétaires du bien culturel, la pondération des intérêts en présence conduit à confirmer l'ordre de 
démantèlement également pour le "chalet H.________". De même, vu le déplacement possible du 

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bien culturel hors du périmètre du PAC, il n'y avait aucun sens de le mettre sous protection dans le 
cadre de la révision de la planification.

Le fait que les recourants affirment actuellement que le déplacement du chalet hors du périmètre 
protégé se révèle trop compliqué ou trop onéreux pour eux n'a pas pour effet d'imposer à l'Etat 
propriétaire de continuer à tolérer à perpétuité l'usage de cette construction comme maison de 
vacances sur son terrain. Du moment que le but raisonnable et licite de la révision du PAC est de 
mettre un terme à la colonisation des réserves naturelles par les logements de vacances, il importe 
peu, sous l'angle de la planification du secteur, que les intéressés ne veuillent ou ne puissent pas 
obéir à l'injonction de quitter les lieux en emportant leur construction mobilière avec eux. La volonté 
du planificateur de ne plus autoriser une affectation résidentielle et de loisirs s'impose aussi à eux, 
nonobstant l'existence du bien culturel. Ils ne pourront pas continuer à occuper leur chalet à l'endroit 
actuel. 

En réalité, la question du sort concret à réserver à cette construction mobilière, désaffectée, devra 
se résoudre dans le cadre de la procédure de démantèlement au sens de l'art. 16 du règlement du 
PAC. Dans le cadre de la demande du permis de démolir à déposer obligatoirement par les 
propriétaires du chalet, l'Etat pourra, cas échéant, fixer des conditions particulières pour tenir compte 
de la nature spécifique du bien culturel. A ce stade, il n'est pas exclu que des solutions alternatives 
à une simple démolition puissent entrer en considération, notamment une affectation du chalet à 
une fin d'intérêt général (par exemple en lien avec la gestion de la plage de Font) ou des modalités 
particulières de prise en charge des frais de déplacement. Il est exclu néanmoins de laisser subsister 
la construction dans son affectation actuelle. L'Etat procèdera au même examen s'il doit recourir à 
une exécution par substitution au sens de l'art. 17 du même règlement dans le cas d'une éventuelle 
absence de collaboration des propriétaires du chalet. Partant, il n'y a pas lieu de se prononcer sur 
cette problématique dans le cadre de la présente procédure. 

3.7. Il résulte de ce qui précède que les griefs liés à une prétendue pondération viciée des intérêts 
en présence doivent être rejetés.

4.

Les nombreux autres reproches que les recourants font valoir à l'encontre de la décision attaquée 
sont également sans pertinence.

4.1. Tout d'abord, il apparaît clairement que les critiques visant l'expertise de la CFNP ne sont 
pas de nature à invalider l'appréciation fournie par l'autorité fédérale spécialisée. Ainsi qu'il a été 
mentionné ci-dessus, il tombe sous le sens qu'une colonisation des réserves naturelles, notamment 
ornithologiques, par des résidences secondaires n'est pas conforme aux buts de protection définis 
par les inventaires fédéraux. Les recourants peuvent retourner le problème comme ils veulent, il 
demeure que la présence humaine liée aux 118 constructions disséminées dans les périmètres 
protégés n'est pas favorable à la tranquillité indispensable pour assurer la protection des espèces. 
Les tentatives qui sont faites pour estimer qu'il convient de pondérer les nuisances en fonction des 
autres sources ou de définir un seuil de nuisances encore acceptable pour la majorité des animaux 
(ce qui implique de négliger, voire sacrifier, les espèces les plus ombrageuses et les plus rares) ne 
sont pas pertinentes. La CFNP a clairement indiqué que son expertise se concentre sur les 
nuisances liées aux résidences secondaires. Il en ressort sans le moindre doute que celles-ci ne 

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sont pas tolérables dans le périmètre des inventaires fédéraux (voir arrêt TF 1C_601/2022 du 9 juillet 
2024 consid. 5.4, déjà cité). En définitive, en se plaignant de l'insuffisance de l'expertise de la CFNP, 
les recourants entendent substituer leur appréciation à celle des experts fédéraux. Aucun indice ne 
laisse penser que la position de ces derniers, qui estiment que la présence des chalets est 
incompatible avec les règles de protection des inventaires fédéraux, serait erronée ou que leur prise 
de position serait orientée et s'appuierait sur des liens de causalité de manière non scientifique. Pour 
les mêmes motifs, il n'y a pas lieu non plus de leur reprocher de n'avoir pas souscrit à l'idée des 
contrats-nature, qui, fondamentalement, ne change rien aux atteintes découlant de la présence 
humaine dans les habitations litigieuses (cf. art. 7 de l'ordonnance du 27 novembre 2007) et qui 
relevait essentiellement d'une tentative cosmétique de permettre leur maintien dans les réserves. 
Du moment que, sans le moindre doute, la présence des chalets litigieux dans le périmètre des 
réserves porte atteinte aux buts de protection assignés aux inventaires fédéraux, on ne voit pas 
quelle mesure moins incisive que le démantèlement aurait pu entrer en considération. Il n'y avait 
pas lieu dans ces conditions pour les experts de répondre aux questions posées sous cet angle par 
le canton.

La lecture de l'expertise (p. 5) montre également que la CFNP s'est rendue sur place et a examiné 
individuellement les différents secteurs formant les inventaires fédéraux. Elle l'a fait le 5 octobre 
2011 (vue du lac et de la terre) et les 27 et 28 mars 2012. Elle a visité un à un les chalets faisant 
l'objet de la demande. Elle a non seulement répondu aux questions du canton de Fribourg, mais 
aussi aux questions complémentaires des propriétaires de chalet. Dans son rapport (ch. 7.3.2), elle 
s'est prononcée concrètement sur l'atteinte que l'ensemble des chalets de la Réserve naturelle de 
Cheyres, secteur sous Font, dont fait partie le chalet n° ddd, porte à la faune et au paysage. Dans 
ce cadre, tout en constatant que certains chalets en forêt déploient un effet négatif moindre, elle a 
retenu que les constructions dans leur ensemble constituent une atteinte grave aux objectifs de 
protection des inventaires fédéraux. L'intégrité de paysage est compromise, une partie de la 
végétation caractéristique a été complètement détruite et le développement naturel des surfaces 
restantes est empêché par des interventions humaines telles que places de parc, sentiers, etc. Les 
perturbations dues aux activités de loisir dérangent les animaux et réduisent la valeur de la réserve. 
La zone de chalets interrompt le vaste secteur riverain entre Cheyres et Estavayer, perturbant les 
échanges entre les zones d'atterrissement et les objets des inventaires des sites marécageux et de 
reproduction des batraciens à l'est comme à l'ouest des chalets. 

(images supprimées)

Le préavis qu'elle a déposé est dès lors parfaitement conforme aux exigences usuelles applicables 
à ce genre de document. Emanant d'une autorité fédérale spécialisée, elle bénéficie d'un poids 
particulier dans son domaine de compétence. Du moment qu'elle ne comporte aucune erreur ou 
autre vice manifeste, la DIME n'avait aucun motif de s'en écarter et n'a donc pas violé la loi en 
prenant en considération ses conclusions.   

Au demeurant, ainsi qu'il a été dit précédemment, la lecture critique du rapport privé cité par les 
recourants eux-mêmes ne permet pas de conclure à la conformité des chalets par rapport aux buts 
de protection des inventaires fédéraux.

Les critiques concernant le caractère prétendument obsolète de l'expertise ne remettent pas en 
cause la pertinence de celle-ci. Même s'il peut être avéré que, dans certains secteurs des réserves, 

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entre 2012 (date de l'expertise) et aujourd'hui, la présence de certains oiseaux nicheurs a pu 
augmenter, cette circonstance ne suffit pas, et de loin, à prouver que la colonisation humaine n'a 
pas d'impact négatif sur les réserves naturelles. En particulier, la lecture du rapport de synthèse de 
la saison 2020 établi par l'Association de la Grande Cariçaie et produit par les recourants démontre 
clairement que, s'agissant des espèces farouches, les progrès se situent non pas dans les lieux 
colonisés par les chalets, mais dans les sites discrets comme la Baie d'Ostende. En outre, et surtout, 
les constatations faites par la Commission fédérale en ce qui concerne les atteintes graves au 
paysage créées par la présence des rangées de chalets qui cloisonnent l'environnement en 
empêchant les échanges indispensables à la flore et la faune entre la rive et l'arrière-pays comme 
entre les périmètres protégés à l'est et l'ouest du secteur colonisé par les chalets gardent toute leur 
importance. Ces atteintes au paysage mentionnées par le Commission fédérale ressortent 
clairement des photographies aériennes récentes consultables sur le portail cartographique de l'Etat 
(cf. ci-dessus) et sont indiscutables. Partant, même si certaines données de 2012 peuvent avoir 
évolué, il n'en demeure pas moins que l'existence de nuisances importantes liées à la présence des 
chalets, telles que décrites par l'expertise de la CFNP, reste avérée. Face à cette constatation, l'Etat, 
propriétaire du terrain et planificateur, pouvait s'appuyer sur les conclusions de l'autorité fédérale 
spécialisée pour faire prévaloir l'intérêt public éminent à l'amélioration des conditions-cadres des 
réserves, notamment du point de vue paysager, sur l'intérêt particulier minime des locataires en fin 
de bail. Il n'avait aucune obligation de faire actualiser l'expertise dès lors que, quels que soient les 
évolutions de détail survenues, des atteintes suffisantes subsistent qui justifient le démantèlement 
des constructions mobilières.

De même, le grief de violation du droit d'être entendu soulevé par les recourants à l'endroit de 
l'expertise fédérale sous prétexte qu'ils n'auraient pas pu assister et participer aux visites de la 
Commission ne peut être que rejeté. Il faut rappeler à cet égard qu'en 2012, aucune procédure de 
révision du PAL n'était en cours et que le but de la démarche de l'Etat en requérant l'expertise était 
précisément de disposer d'une étude de base selon l'art. 7 al. 3 LPN pour déterminer la nécessité 
d'une éventuelle révision. Or, les administrés n'ont aucun droit à être partie au stade de l'élaboration 
d'une étude de base. La possibilité qui a été donnée aux propriétaires de chalet de poser des 
questions directement à la Commission et d'en obtenir la réponse dans l'annexe au rapport est 
suffisante sous l'angle de la participation ouverte à ce niveau. Une fois la procédure de révision du 
PAL engagée, les recourants ont pu faire valoir de manière complète leur droit d'être entendu, 
spécialement en ce qui concerne les défauts allégués de l'expertise fédérale, aussi bien en 
procédure de réclamation que dans le cadre du présent recours. Du moment que leurs critiques ne 
justifient pas de remettre en cause l'étude de base constituée par l'expertise de la CFPN, l'autorité 
n'avait pas à s'en écarter ou à ordonner une autre expertise. La même conclusion s'impose aussi 
devant la Cour de céans. 

Enfin, toute la discussion sur la question de savoir si, face à cette expertise qui constate une atteinte 
portée aux paysages marécageux, l'autorité intimée pouvait ou non procéder à sa propre 
pondération des intérêts est sans pertinence. Il apparaît en effet que, vu l'historique du dossier, la 
DIME s'est prononcée à cet égard; sa libre appréciation rejoint totalement celle de la CFNP (cf. 
consid. 7.1.3 de la décision attaquée; voir aussi ses observations du 13 mai 2022). On ne saurait 
ainsi lui reprocher d'avoir restreint indument son pouvoir de cognition. Au stade actuel, le Tribunal 
cantonal, qui dispose d'un pouvoir de contrôle complet sur la décision attaquée (cf. consid. 1.2), 
partage également l'appréciation de ces autorités.

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4.2. Les recourants invoquent par ailleurs en vain leurs droits constitutionnels pour tenter 
d'échapper à l'obligation de démantèlement de leur chalet. 

4.2.1. Ainsi qu'il a déjà été mentionné, il ne dispose d'aucun droit acquis qui leur permettrait de 
garder la maîtrise du sol sur lequel est érigé leur chalet. La nature temporaire de la mise à disposition 
du terrain nu par l'Etat a toujours été spécifiquement soulignée et actuellement les délais de validité 
des "autorisations à bien plaire" sont largement échus. L'Etat propriétaire pouvait dès lors tenir 
compte de cet état de fait lorsqu'il a prévu le démantèlement dans sa planification. La garantie de la 
propriété dont peuvent se prévaloir les recourants qui ne sont pas propriétaires du sol est identique 
à celle d'un locataire en fin de bail face au propriétaire qui veut récupérer son bien. Forcés de quitter 
les lieux, ils peuvent et doivent prendre avec eux les choses dont ils sont propriétaires, spécialement 
la construction mobilière, mais leurs droits s'arrêtent là. C'est au contraire l'Etat qui peut exiger le 
respect de la garantie de sa propriété pour obtenir l'évacuation litigieuse. 

Dans la même logique, les dispositions de la législation sur la protection de la nature et du paysage 
qui reconnaissent, sous certaines conditions, un droit acquis au maintien des constructions dans le 
périmètre des inventaires fédéraux lorsque la construction qui y porte atteinte est antérieure au 
1er juin 1983 (cf. art. 25b et 23d LPN) ne sont d'aucune utilité aux recourants dès lors que ce régime 
transitoire concerne en priorité le propriétaire du terrain sis dans le périmètre d'un inventaire fédéral. 
Il n'accorde aucun droit acquis direct au titulaire d'une construction mobilière qui lui permettrait 
d'imposer le maintien de celle-ci contre la volonté du propriétaire du sol. C'est donc en vain que les 
recourants se plaignent d'une violation des dispositions de la LPN ou de l'OIFP.

4.2.2. L'examen du dossier ne laisse pas non plus apparaître une quelconque atteinte au principe 
de la bonne foi. L'ordonnance du 27 novembre 2007 sur les contrats-nature a été annulée pour des 
raisons procédurales par voie judiciaire et n'a jamais été appliquée. La simple existence de cette 
procédure législative avortée ne pouvait pas forcer l'Etat à reprendre dans sa planification actuelle 
la solution initialement prévue. Le fait que, le 12 décembre 2006, le Grand Conseil, autorité qui n'a 
aucune compétence décisionnelle en matière de planification, a approuvé le rapport présenté à 
l'époque par le Conseil d'Etat en vue d'édicter l'ordonnance n'a aucune portée propre sous l'angle 
de la bonne foi; cette constatation est d'autant plus vraie que, sur la base notamment des 
explications ressortant de l'expertise de la CFNP, la même autorité a rejeté le 9 février 2021 la 
pétition déposée par ARSUD qui demandait de reprendre le concept des contrats-nature. Il n'y a 
jamais eu la moindre promesse de maintenir les résidences secondaires mobilières au-delà de la 
date fixée au 31 décembre 2008 par l'ACE de 1983 tel que modifié le 29 aout 1997.

Au demeurant, quand bien même il ressortait d'emblée d'une simple lecture du concept des contrats-
nature que ceux-ci n'apportaient aucune amélioration sérieuse sous l'angle de la protection de la 
nature et qu'ils entérinaient en réalité le maintien du statut quo, jugé indésirable au moins depuis 
l'adoption du plan directeur intercantonal du 1er juin 1982 et de l'ACE de 1983, l'autorité intimée a 
encore pris la peine de consulter la CFNP avant d'engager la révision du PAC; le préavis de l'autorité 
spécialisée fédérale ne laissant planer aucun doute sur l'incompatibilité des chalets avec les 
exigences des inventaires fédéraux et sur la nécessité d'ordonner leur démantèlement, les 
recourants ne peuvent pas se plaindre d'une attitude contradictoire de la DIME qui aurait abandonné 
sans motif la solution des contrats-nature.

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4.2.3. Le respect du principe de la proportionnalité découle des considérants relatifs à la 
pondération raisonnable des intérêts en présence (cf. consid. 3.3. à 3.6.). Il suffit d'y renvoyer pour 
constater que la mesure de démantèlement est apte et nécessaire pour atteindre le but 
d'amélioration des conditions-cadre des réserves voulu par le planificateur et qu'elle reste 
proportionnée au faible intérêt privé que les recourant peuvent invoquer. 

5.

Finalement, l'imbrication qui existe en l'espèce entre la procédure de planification, qui ordonne le 
démantèlement des résidences secondaires sur le terrain de l'Etat, et la procédure civile de 
résiliation des baux, qui sera introduite dès l'entrée en force de la planification, n'est pas non plus 
contraire au droit. 

5.1. A cet égard, il convient de constater qu'en sa qualité de planificateur et de propriétaire du 
terrain nu, l'Etat pouvait clairement anticiper la résiliation des baux maintenus à titre provisionnel 
depuis 2010, pour intégrer dans le PAC des règles d'assainissement des réserves imposant le 
démantèlement des constructions mobilières, en fixant la procédure applicable et en envisageant le 
recours à l'exécution par substitution. Il faut rappeler en effet qu'un plan d'affectation présente un 
caractère mixte combinant des aspects législatifs (avec des normes générales et abstraites) et 
d'autres relevant de la décision lorsqu'il contient des mesures suffisamment détaillées pouvant 
affecter la situation spécifique de certains administrés (ATF 135 II 328 consid. 2 et les références). 
Du moment que la protection juridique est garantie au stade de la contestation du plan d'affectation, 
aucun motif justifie de ne pas reconnaître la validité de l'obligation de démanteler les constructions 
mobilières telle que prévue aux art. 15ss du règlement du PAC, destinés à améliorer les conditions-
cadres des réserves en éliminant des atteintes aux espèces et paysages protégés. Au vu du dossier, 
il apparaît que l'identification des chalets concernés est suffisante pour reconnaître le caractère 
individuel de la planification et son caractère exécutoire. Peu importe qu'une démarche formelle de 
droit civil (résiliation des baux) reste encore à effectuer avant la mise en œuvre de l'exécution prévue 
par le PAC. La démarche suivie par le canton, qui consiste à procéder d'abord à une pondération 
des intérêts en présence dans le cadre de sa planification de droit public avant d'en tirer, dans un 
deuxième temps, les conséquences civiles dans la gestion de son patrimoine financier est conforme 
à la théorie des deux niveaux de décision (Zweistufentheorie) telle qu'explicitée par le Tribunal 
fédéral (cf. arrêt TF 2C_314/2013 du 19 mars 2014 consid. 1.1.2 et les références).

5.2. L'existence des deux niveaux de décision explique aussi pourquoi les frais de 
démantèlement sont mis exclusivement à la charge du locataire dans la planification. Ainsi qu'il a 
été dit plus haut, le contrat de bail dont ont bénéficié les recourants prévoit clairement que le terrain 
nu doit être restitué à l'Etat libre de construction mobilière et que les frais y afférents sont à la charge 
du locataire. Le fondement de l'obligation des locataires de supporter les frais d'enlèvement des 
résidences secondaires établies sur le domaine privé de l'Etat, tel qu'elle est prévue par la 
planification, trouve son fondement dans la résiliation du bail dont ils ont bénéficié pendant plus de 
60 ans. 

6. Mal fondé, le recours 602 2022 20 doit ainsi être rejeté.

Tribunal cantonal TC
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Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Le montant des frais est pondéré en fonction des multiples autres recours visant le 
même complexe de faits et qui seront traités de manière indépendante par arrêts séparés.

Il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA).

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision du 30 novembre 2021 est confirmée.

II. Les frais, par CHF 1'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés avec l'avance 
de frais effectuée. 

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 8 octobre 2025/cpf

Le Président La Greffière-stagiaire