# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a8dfc367-5fbd-5253-a8fb-fed001ddc744
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2022-04-14
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 14.04.2022 B-538/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-538-2020_2022-04-14.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-538/2020 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 4  a v r i l  2 0 2 2  

Composition 
 Jean-Luc Baechler (président du collège),  

Christian Winiger et Marc Steiner, juges, 

Fabienne Masson, greffière. 
 

 
 

Parties 
 X._______,    

représentée par Maîtres Guerric Canonica et  

Marine Panariello-Valticos, avocats, 

recourante,   

 
 

 
contre 

 
 Département fédéral de l’économie,  

de la formation et de la recherche DEFR,  

Secrétariat général SG-DEFR,  

Palais fédéral est, 3003 Berne,    

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 Demande de radiation de l’annexe 1 de l’ordonnance du 

28 mars 2018 instituant des mesures à l’encontre du 

Venezuela (RS 946.231.178.5). 

 

 

 

B-538/2020 

Page 2 

Faits : 

A.  

A.a Le 13 novembre 2017, le Conseil de l’Union Européenne (UE) a 

adopté la Décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives 

en raison de la situation au Venezuela (OJ L 295 du 14 novembre 2017, 

p. 60–68), instituant notamment une interdiction d’entrée et de transit sur 

le territoire de l’Union des personnes mentionnées dans une annexe (art. 6 

par. 1) et le gel de tous les fonds et ressources économiques appartenant 

à l’ensemble des personnes physiques ou morales, des entités et des 

organismes énumérés dans cette annexe (art. 7 par. 1). Son art. 13 

prescrivait en outre qu’elle était initialement applicable jusqu’au 

14 novembre 2018 et qu’elle faisait l’objet d’un suivi constant, se voyant 

prorogée, ou modifiée le cas échéant, si le Conseil estimait que ses 

objectifs n’avaient pas été atteints. Le Conseil de l’UE a adopté depuis lors 

plusieurs décisions la prorogeant, en dernier lieu jusqu’au 14 novembre 

2022 (cf. Décision (PESC) 2018/1656 du Conseil du 6 novembre 2018 

modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures 

restrictives en raison de la situation au Venezuela [OJ L 276 du 7 novembre 

2018, p. 10–11] ; Décision (PESC) 2019/1893 du Conseil du 11 novembre 

2019 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures 

restrictives en raison de la situation au Venezuela [OJ L 291 du 

12 novembre 2019, p. 42–46] ; Décision (PESC) 2020/1700 du Conseil du 

12 novembre 2020 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant 

des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela [OJ L 381 

du 13 novembre 2020, p. 24–32] ; Décision (PESC) 2021/1965 du Conseil 

du 11 novembre 2021 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant 

des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela [OJ L 400 

du 12 novembre 2021 p. 148–156]). 

A.b Le 28 mars 2018, se fondant sur la loi fédérale du 22 mars 2002 sur 

l’application de sanctions internationales (loi sur les embargos, LEmb, 

RS 946.231), le Conseil fédéral a arrêté l’ordonnance instituant des 

mesures à l’encontre du Venezuela (RS 946.231.178.5 ; ci-après : l’O-

Venezuela) entrée en vigueur le même jour à 18 heures. Elle prévoit 

notamment le gel des avoirs et des ressources économiques qui sont la 

propriété ou sous le contrôle, direct ou indirect, des personnes physiques, 

entreprises et entités visées à l’annexe 1 (art. 2 al. 1 let. a) ainsi que 

l’interdiction d’entrée en Suisse et de transit par la Suisse à ces mêmes 

personnes (art. 3 al. 1). 

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2074
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2074
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX%3A32018D1656
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX%3A32018D1656
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX%3A32018D1656
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32019D1893
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32019D1893
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32019D1893
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020D1700
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020D1700
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020D1700
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32021D1965
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32021D1965
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32021D1965
https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2002/564/fr
https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2018/191/fr
https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2018/191/fr

B-538/2020 

Page 3 

A.c Par Décision (PESC) 2018/901 du Conseil du 25 juin 2018 modifiant 

la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en 

raison de la situation au Venezuela (OJ L 160I du 25 juin 2018, p. 12–15), 

le nom de X._______ (ci-après : la recourante) a été introduit à l’annexe I 

de la décision (PESC) 2017/2074 avec la mention suivante :  

« Nom : X._______  

Informations d’identification :    

Date de naissance: (…)  

Motifs de l’inscription : Recteur et membre du Conseil électoral national 

(CNE) ainsi que de la Commission électorale nationale (JNE). 

Responsable des activités du CNE qui ont porté atteinte à la démocratie 

au Venezuela et notamment contribué à la mise en place de l’Assemblée 

constituante illégitime et à la manipulation du processus électoral dans le 

cadre de l’annulation d’un scrutin révocatoire du président en 2016, de 

l’ajournement des élections de gouverneurs en 2016 et du déplacement de 

bureaux de vote à bref délai avant les élections de gouverneurs en 2017. » 

A.d En date du 10 juillet 2018, le nom de la recourante a été introduit dans 

l’annexe 1 de l’O-Venezuela avec la mention suivante : 

« SSID: (…) Name: X._______  

DOB: (…)  

Justification: Member (Rector) of the National Electoral Council (CNE) 

and member of the National Electoral Board (JNE). Responsible for the 

CNE’s activities which have undermined democracy in Venezuela, 

including facilitating the establishment of the illegitimate Constituent 

Assembly and manipulation of the electoral process in relation to a 

cancelled presidential recall election in 2016, postponement of 

gubernatorial elections in 2016, and the relocation of polling stations at 

short notice before gubernatorial elections in 2017. Modifications: Listed 

on 10 Jul 2018. » 

A.e Par pli du 5 avril 2019, la recourante a requis du Département fédéral 

de l’économie, de la formation et de la recherche DEFR (ci-après : l’autorité 

inférieure) la radiation de son nom de l’annexe 1 de l’O-Venezuela. 

A.f L’annexe 1 de l’O-Venezuela a été modifiée le 7 août 2019 concernant 

la recourante en ce sens que l’indication de son sexe a été ajoutée. Elle a 

subi une nouvelle modification le 21 novembre 2019 sans incidence 

toutefois sur l’inscription de la recourante. 

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32018D0901
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32018D0901
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32018D0901

B-538/2020 

Page 4 

B.  

Par décision du 12 décembre 2019, l’autorité inférieure a rejeté la demande 

de la recourante tendant à la radiation de son nom de l’annexe 1 de l’O-

Venezuela. Elle a tout d’abord souligné que les sanctions internationales 

n’atteignaient leur but que si elles avaient l’appui inconditionnel de tous les 

pays et que ceux-ci les appliquaient rigoureusement. Elle a également 

relevé que, si la Suisse restait sur la réserve, elle courrait le danger de 

devenir une plaque tournante du trafic de contournement, qualifiant 

d’inimaginable que le pays endosse un tel rôle sur la scène internationale. 

Elle a en outre exposé que la Suisse, partageant les préoccupations de 

l’UE quant à la situation générale au Venezuela, s’était ralliée aux 

sanctions prononcées par celle-ci, décrétées en raison de la violation des 

droits humains et de l’État de droit ainsi que l’érosion des institutions 

démocratiques dans ce pays. Elle a ajouté que le Conseil fédéral avait 

également repris les listings de l’UE, en inscrivant les personnes 

concernées dans l’annexe 1 de l’O-Venezuela ; il leur était reproché d’avoir 

porté atteinte à la démocratie et l’État de droit. S’agissant de la recourante, 

citant notamment la motivation de sa désignation selon la Décision (PESC) 

2019/1171 du Conseil du 8 juillet 2019 modifiant la décision (PESC) 

2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison de la situation 

au Venezuela (OJ L 183 du 9 juillet 2019, p. 9–13), elle a retenu en 

substance ses fonctions et son rôle au sein du Conseil électoral national 

(CNE) et de la Commission électorale nationale en lien avec les 

événements de 2017 et 2018. Elle s’est également référée aux sanctions 

prononcées contre la recourante par les États-Unis, le Canada ainsi que le 

Panama. L’autorité inférieure en a conclu qu’il paraissait établi que, par ses 

actes et décisions, la recourante était l’un des maillons forts ayant permis 

au chavisme de se maintenir au pouvoir ; or, cette proximité avec le 

chavisme était incompatible avec la fonction qu’elle occupait exigeant 

l’impartialité. L’autorité inférieure a rappelé la jurisprudence relative au 

degré de preuve requis en la matière puis noté disposer de nombreux 

documents « open source » (articles de presse, rapports d’organisations 

internationales, d’ONG, communiqués de presse de sociétés privées, etc.) 

pertinents afin d’obtenir une représentation des faits réaliste et crédible. 

C.  

Par écritures du 28 janvier 2020, la recourante a formé recours contre cette 

décision auprès du Tribunal administratif fédéral concluant, sous suite de 

frais et dépens, à son annulation et à la radiation de son nom de l’annexe 1 

à l’O-Venezuela. Elle requiert que l’autorité inférieure soit déboutée de 

toute autre et/ou contraire conclusion. À l’appui de ses conclusions, elle se 

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32019D1171
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32019D1171
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32019D1171
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32019D1171

B-538/2020 

Page 5 

plaint d’une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents ; elle 

invoque en outre l’inopportunité de la décision attaquée. 

D.  

Invitée à se prononcer sur le recours, l’autorité inférieure conclut à son rejet 

au terme de ses remarques responsives du 13 mars 2020. 

E.  

La recourante a fait part de ses remarques en date du 25 mai 2020, 

persistant dans les conclusions formulées au terme de son recours. 

F.  

Par courrier du 27 juillet 2020, la recourante a informé le tribunal de céans 

que d’importants changements étaient intervenus dans la composition du 

CNE, la totalité des responsables en place ayant été remplacés par de 

nouveaux ; elle n’occupait ainsi plus la fonction de membre directeur 

auprès du CNE depuis le 12 juin 2020. Elle souligne qu’à ce jour, elle 

n’occupe plus aucune fonction au sein du CNE. Selon elle, ces 

événements nouveaux justifient à l’évidence la radiation de son nom de 

l’annexe 1 à l’O-Venezuela.  

G.  

Invitée à se déterminer, l’autorité inférieure reconnaît, dans son pli du 

27 août 2020, que les éléments avancés par la recourante, s’ils sont 

avérés, constituent potentiellement des faits nouveaux susceptibles de 

justifier une actualisation de l’annexe 1 de l’O-Venezuela. Elle relève que 

l’inscription de la recourante tant dans la liste européenne que dans la liste 

suisse relative aux mesures à l’encontre du Venezuela n’a pas encore subi 

de modification. Signalant que la liste européenne est applicable jusqu’au 

14 novembre 2020, elle avance qu’une éventuelle modification ou radiation 

de l’inscription de la recourante sera selon toute vraisemblance effectuée 

au plus tard à cette date. Par souci de cohérence avec l’UE, l’autorité 

inférieure propose d’attendre la décision de celle-ci concernant l’inscription 

de la recourante puis de lui impartir un nouveau délai pour prendre position 

sur la base des faits connus à ce moment-là. 

H.  

Par courrier du 2 octobre 2020, la recourante constate que les explications 

et pièces fournies à l’appui de ses déterminations du 27 juillet 2020 ne sont 

pas formellement contestées. Elle estime que cela doit déjà entraîner 

l’admission de son recours puisqu’il découle des observations de l’autorité 

inférieure qu’elle n’entend pas, à ce stade, modifier la liste des personnes 

B-538/2020 

Page 6 

sanctionnées. Elle reproche en outre à l’autorité inférieure de ne pas avoir 

l’intention d’examiner les motifs invoqués mais de se fonder sur la 

prochaine décision de l’UE alors que la Suisse est un État souverain. 

I.  

Par Décision (PESC) 2020/1700 du 12 novembre 2020 modifiant la 

décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison 

de la situation au Venezuela, le Conseil de l’UE a non seulement prorogé 

la Décision (PESC) 2017/2074 du Conseil du 13 novembre 2017 

concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela 

(cf. supra A.a) mais également mis à jour l’inscription relative à la 

recourante en ce sens : « Membre (rectrice) du Conseil électoral national 

(CNE) jusqu’au 12 juin 2020 et membre de la Commission électorale 

nationale (JNE). Responsable des activités du CNE qui ont porté atteinte 

à la démocratie au Venezuela et notamment contribué à la mise en place 

de l’Assemblée constituante illégitime et à la manipulation du processus 

électoral dans le cadre de l’annulation d’un scrutin révocatoire du président 

en 2016, de l’ajournement des élections de gouverneurs en 2016 et du 

déplacement de bureaux de vote à bref délai avant les élections de 

gouverneurs en 2017 ». 

J.  

En date du 5 janvier 2021, l’autorité inférieure a communiqué au tribunal 

de céans les modifications de l’inscription de la recourante à l’annexe 1 de 

l’O-Venezuela :  

« SSID: (…) Name: X._______  

Sex: W DOB: (…)  

Justification: Member (Rector) of the National Electoral Council (CNE) 

until 12 Jun 2020 and member of the National Electoral Board (JNE). 

Responsible for the CNE’sCNE’s activities which have undermined 

democracy in Venezuela, including facilitating the establishment of the 

illegitimate Constituent Assembly and manipulation of the electoral process 

in relation to a cancelled presidential recall election in 2016, postponement 

of gubernatorial elections in 2016, and the relocation of polling stations at 

short notice before gubernatorial elections in 2017. Modifications: Listed 

on 10 Jul 2018, amended on 7 Aug 2019, 27 Nov 2020 ». 

K.  

Dans sa prise de position du 5 février 2021, l’autorité inférieure se réfère à 

la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme selon 

laquelle les autorités judiciaires n’ont pas à se prononcer sur le bien-fondé 

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020D1700
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020D1700
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020D1700
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2074
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2074

B-538/2020 

Page 7 

des mesures de sanction décidées par l’ONU mais uniquement à s’assurer 

de l’absence de caractère arbitraire de l’inscription avant de les exécuter, 

déclarant que cette jurisprudence est applicable par analogie aux 

sanctions décidées initialement par l’UE. Par ailleurs, elle considère que le 

fait qu’entre-temps la recourante n’occupe plus le poste en cause ne 

change rien au fait qu’elle endosse la responsabilité d’avoir porté atteinte 

à la démocratie lorsqu’elle l’occupait ; de plus, aucune preuve n’a été 

fournie que la recourante aurait renoncé aux actions ayant motivé son 

inscription sur la liste, ou qu’elle se serait distanciée des actions, politiques 

ou activités portant atteinte à la démocratie ou à l’État de droit ou d’autres 

personnes inscrites responsables de ces actions, politiques ou activités. 

L’autorité inférieure en déduit que le maintien de l’inscription de la 

recourante se justifie toujours. 

L.   

Dans un courrier daté du 12 mars 2021, la recourante considère que les 

preuves sur lesquelles repose la décision de l’autorité inférieure ont 

manifestement été ébranlées par ses griefs de sorte que cette dernière 

aurait alors dû présenter la preuve positive de la nécessité de l’inscrire à 

l’annexe 1 de l’O-Venezuela. En outre, elle conteste la position de l’autorité 

inférieure selon laquelle le fait qu’elle n’occupe plus son poste au sein de 

la CNE ne change rien. 

M.  

Par arrêt T-554/18 du 14 juillet 2021, la Cour de justice de l’UE (CJUE), par 

son Tribunal (première instance), a rejeté le recours formé par la 

recourante tendant à l’annulation de la Décision (PESC) 2018/901 et de la 

Décision (PESC) 2018/1656 ainsi que du règlement d’exécution (UE) 

2018/899 du Conseil du 25 juin 2018 mettant en œuvre le règlement (UE) 

2017/2063 concernant des mesures restrictives en raison de la situation 

au Venezuela (JO 2018, L 160 I, p. 5), et du règlement d’exécution (UE) 

2018/1653 du Conseil du 6 novembre 2018 mettant en œuvre le règlement 

(UE) 2017/2063 concernant des mesures restrictives en raison de la 

situation au Venezuela (JO 2018, L 276, p. 1) en ce que ces actes 

concernaient la recourante. 

Les arguments avancés de part et d’autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle 

nécessaire. 

 

 

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=244125&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1478391

B-538/2020 

Page 8 

Droit : 

1.  

Le Tribunal examine d’office et librement la recevabilité des recours qui lui 

sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1). 

1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l’art. 32 LTAF, ce dernier 

connaît des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 PA (art. 31 

LTAF), rendues par les autorités mentionnées à l’art. 33 LTAF. L’acte 

attaqué constitue une décision au sens de l’art. 5 al. 1 let. c PA. En outre, 

il émane d’une autorité au sens de l’art. 33 let. d LTAF. L’exception prévue 

à l’art. 32 al. 1 let. a LTAF s’avère non réalisée (cf. ATF 139 II 384 

consid. 2.3 et les réf. cit.). 

1.2 La recourante, qui a pris part à la procédure devant l’autorité inférieure, 

est spécialement atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de 

protection à son annulation ou à sa modification. La qualité pour recourir 

doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 let. a à c PA). 

1.3 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu 

du mémoire de recours ainsi qu’au paiement de l’avance de frais (art. 50 

al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont en outre respectées. 

1.4 Le recours est ainsi recevable. 

2.  

L’O-Venezuela est fondée sur la LEmb. À teneur de l’art. 1 al. 1 de cette 

loi, la Confédération peut édicter des mesures de coercition pour appliquer 

les sanctions visant à faire respecter le droit international public, en 

particulier les droits de l’homme, décrétées par l’Organisation des Nations 

Unies, par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe ou 

par les principaux partenaires commerciaux de la Suisse. Les mesures de 

coercition peuvent notamment restreindre directement ou indirectement le 

trafic des marchandises, des services, des paiements et des capitaux, la 

circulation des personnes et les échanges scientifiques, technologiques et 

culturels (art. 1 al. 3 let. a LEmb) ou prendre la forme d’interdictions ou 

d’obligations de demander une autorisation ou de déclarer, ou d’autres 

limitations de droits (let. b). Le Conseil fédéral a la compétence d’édicter 

des mesures de coercition. Il peut prévoir des exceptions afin de soutenir 

des activités humanitaires ou de sauvegarder des intérêts suisses (art. 2 

al. 1 LEmb). Les mesures de coercition sont édictées sous forme 

d’ordonnances (al. 3). Le Département fédéral de l’économie, de la 

http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F139-II-384%3Ade&lang=de&type=show_document

B-538/2020 

Page 9 

formation et de la recherche DEFR peut adapter les annexes des 

ordonnances visées à l’art. 2 al. 3 (art. 16 LEmb). 

Les États qui appliquent ces sanctions de nature éminemment politique 

entendent exercer une pression collective sur un sujet de droit 

international, afin de l’amener à modifier son attitude dans le sens d’un plus 

grand respect du droit international public, en particulier des droits de 

l’homme. En s’associant à ces mesures, il s’agit pour la Suisse d’éviter de 

devenir une « plaque tournante du trafic de contournement » (cf. Message 

du 20 décembre 2000 concernant la loi fédérale sur l’application de 

sanctions internationales, FF 2001 1341, 1364 ch. 2.1.1), ce qui nuirait à 

l’efficacité des sanctions et porterait préjudice à l’image du pays (cf. arrêt 

du TF 2C_721/2012 du 27 mai 2013 consid. 6.4 non publié aux ATF 139 II 

384). Les sanctions internationales en question n’atteignent en effet leur 

but que si elles ont l’appui inconditionnel de tous les pays, et que ceux-ci 

les appliquent rigoureusement (cf. FF 2001 1341, 1357 et 1359). Il y a ainsi 

un intérêt public à ce que la Suisse s’aligne sur ces sanctions afin que 

celles-ci ne puissent être contournées, ce que la LEmb veut précisément 

éviter (cf. arrêt 2C_721/2012 consid. 6.5 non publié aux ATF 139 II 384). 

Il sied également d’ajouter que, s’agissant de mesures prises en vue de 

sauvegarder les intérêts de la Suisse et ayant des implications politiques 

importantes, les instances judiciaires doivent faire preuve de retenue dans 

l’examen de la nécessité de celles-ci et dans la pesée des intérêts en 

présence (cf. ATF 132 I 229 consid. 10.3 ; arrêt 2C_721/2012 consid. 6.2 

non publié aux ATF 139 II 384). 

3.  

La recourante se plaint d’une constatation inexacte et incomplète des faits 

pertinents. Elle s’en prend aux sources utilisées par l’autorité inférieure et 

à l’appréciation des preuves. 

3.1  

3.1.1 En vertu de l’art. 12 PA, l’autorité constate les faits d’office et procède 

s’il y a lieu à l’administration de preuves. Sa constatation des faits se révèle 

incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens de 

preuve déterminants pour la décision n’ont pas été pris en compte. Elle est 

inexacte lorsque l’autorité a omis d’administrer la preuve d’un fait pertinent, 

par exemple parce qu’elle a à tort nié le caractère pertinent d’un fait 

(cf. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-

pflege des Bundes, 3ème éd. 2013, n° 1043 et la réf. cit.) ; c’est également 

https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2001/318/fr
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10

B-538/2020 

Page 10 

le cas lorsqu’elle a apprécié de manière erronée le résultat de 

l’administration d’un moyen de preuve ou a fondé sa décision sur des faits 

erronés, en contradiction avec les pièces par exemple (cf. BENOÎT BOVAY, 

Procédure administrative, 2ème éd. 2015, p. 566). Sont déterminants au 

sens de la disposition précitée les faits décisifs pour l’issue du litige 

(cf. BENJAMIN SCHINDLER, in : Kommentar zum Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren [VwVG], 2ème éd. 2019, art. 49 PA n° 30). Le point de 

savoir si un fait se révèle décisif est une question de droit (cf. ATF 122 II 

17 consid. 3 ; arrêt du TAF B-5756/2014 du 18 mai 2017 consid. 3.3 non 

publié à l’ATAF 2017 IV/7 ; ZIBUNG/HOFSTETTER, in : Praxiskommentar 

VwVG, 2ème éd. 2016, art. 49 PA n° 36). 

De plus, l’art. 12 PA précise que l’autorité procède s’il y a lieu à 

l’administration de preuves par les moyens suivants : documents (let. a), 

renseignements des parties (let. b), renseignements ou témoignages de 

tiers (let. c), visite des lieux (let. d) et expertises (let. e). Selon la doctrine, 

cette liste n’est pas exhaustive. Les documents (Urkunden, documenti) au 

sens de la let. a sont définis comme des écrits ou des signes qui sont 

destinés et propres à prouver un fait ayant une portée juridique ; la notion 

doit s’entendre largement au vu des possibilités actuelles d’enregistrement 

et comprend également des écrits qui n’ont pas été établis à des fins 

probatoires, mais qui acquièrent cette fonction dans le cours de la 

procédure. Des extraits de journaux peuvent constituer des moyens de 

preuve au sens de l’art. 12 PA (cf. arrêt du TF 2C_673/2015 du 10 octobre 

2017 consid. 3.1). 

3.1.2 En outre, les autorités suisses supportent le fardeau de la preuve des 

faits qui valent à la recourante de figurer sur la liste des personnes 

touchées par les mesures de coercition. En procédure administrative, un 

fait est en principe tenu pour établi lorsque le juge a pu se convaincre de 

la vérité d’une allégation (preuve stricte). Toutefois, il suffit parfois, selon la 

loi ou la jurisprudence, que le fait en question soit rendu vraisemblable, le 

degré de la preuve exigée étant celui de la vraisemblance prépondérante. 

Le juge retiendra alors, parmi plusieurs présentations des faits, celle qui lui 

apparaît comme la plus vraisemblable. Tel est le cas des mesures de 

coercition fondées sur la loi sur les embargos, compte tenu des difficultés 

pour les autorités suisses d’accéder aux moyens de preuve portant sur des 

faits qui se réalisent pour la plupart à l’étranger et pour la constatation 

desquels les procédures d’entraide (judiciaire) en matière administrative 

s’avèrent d’entrée de cause inutilisables (cf. arrêts 2C_673/2015 

consid. 3.2 ; 2C_721/2012 consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 384 ; 

voir aussi ATF 144 I 214 consid. 5.2.3). La contre-preuve incombant aux 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_673%2F2015&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F10-10-2017-2C_673-2015&number_of_ranks=1
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_673%2F2015&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F10-10-2017-2C_673-2015&number_of_ranks=1
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10
http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F144-I-214%3Ade&lang=de&type=show_document

B-538/2020 

Page 11 

personnes figurant sur les listes s’en trouve allégée d’autant (cf. arrêt 

2C_721/2012 consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 384). Pour leur part, 

les personnes visées peuvent généralement plus facilement accéder aux 

moyens de preuve, dès lors qu’il s’agit d’informations les concernant et 

qu’en outre elles sont proches du pouvoir en place (leur situation étant à 

cet égard pour ainsi dire à l’opposé de celle des requérants d’asile). Au 

demeurant, ces personnes ne peuvent se prévaloir de la présomption 

d’innocence – ce que la recourante ne fait pas – du moment que les 

mesures de coercition en cause ont une motivation essentiellement 

politique et n’ont pas, ou seulement de manière marginale, un caractère 

punitif (cf. arrêt 2C_721/2012 consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 384). 

Conformément au principe de la libre appréciation des preuves (art. 40 de 

la loi fédérale du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale [PCF, 

RS 273] en relation avec l’art. 19 PA), l’autorité évalue librement leur force 

probante notamment par recoupement (cf. arrêts 2C_673/2015 

consid. 3.3 ; 2C_721/2012 consid. 5.3.4 non publié aux ATF 139 II 384). 

3.1.3 Au demeurant, la coordination des sanctions au plan international 

s’avère nécessaire à leur efficacité. Lorsqu’il établit les listes des 

personnes visées par les mesures de coercition, le Département est donc 

amené à tenir compte du champ d’application personnel délimité par 

d’autres pays. En revanche, quand une personne conteste son inscription 

sur l’une de ces listes, l’autorité de recours ne saurait se dispenser de 

procéder à sa propre administration des preuves en arguant que l’intéressé 

fait l’objet de sanctions de la part d’autres pays. Lesdites sanctions peuvent 

cependant être prises en compte dans ce cadre comme argument 

supplémentaire (cf. arrêt 2C_721/2012 consid. 5.3.6 non publié aux ATF 

139 II 384). 

3.2 En l’espèce, il convient d’indiquer à titre de rappel que l’inscription 

relative à la recourante actuellement en vigueur à l’annexe 1 de l’O-

Venezuela est la suivante : 

« SSID: (…) Name: X._______  

Sex: W DOB: (…)  

Justification: Member (Rector) of the National Electoral Council (CNE) 

until 12 Jun 2020 and member of the National Electoral Board (JNE). 

Responsible for the CNE’sCNE’s activities which have undermined 

democracy in Venezuela, including facilitating the establishment of the 

illegitimate Constituent Assembly and manipulation of the electoral process 

in relation to a cancelled presidential recall election in 2016, postponement 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_673%2F2015&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F10-10-2017-2C_673-2015&number_of_ranks=1
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10

B-538/2020 

Page 12 

of gubernatorial elections in 2016, and the relocation of polling stations at 

short notice before gubernatorial elections in 2017. Modifications: Listed 

on 10 Jul 2018, amended on 7 Aug 2019, 27 Nov 2020 ». 

Compte tenu de la jurisprudence exposée ci-dessus, il convient dans un 

premier temps de déterminer si l’inscription du nom de la recourante sur 

l’annexe 1 de l’O-Venezuela repose sur des éléments établis à satisfaction 

compte tenu du degré requis de la vraisemblance prépondérante (cf. infra 

consid. 3.2.1). Le cas échéant, il siéra ensuite d’examiner si la recourante 

a apporté la contre-preuve nécessaire selon le même degré (cf. infra 

3.2.2). 

3.2.1  

3.2.1.1 À l’appui de sa décision, l’autorité inférieure s’est notamment 

référée aux sanctions prononcées par d’autres pays à l’encontre de la 

recourante. Elle a, en premier lieu, cité la motivation de sa désignation 

selon la Décision (PESC) 2019/1171, annexe I, ch. 14, du 8 juillet 2019 

(cf. supra A.c). Il sied de rappeler dans ce contexte ici que la CJUE, 

examinant en détail la situation de la recourante dans le cadre de ses 

activités au sein du CNE, a rejeté son recours par arrêt T-554/18 du 

14 juillet 2021. L’autorité inférieure a en outre retenu qu’en juillet 2017, la 

recourante aurait été sanctionnée, avec d’autres personnes, par les États-

Unis pour son rôle dans la violation de la démocratie et des droits de 

l’homme en rapport avec la création de l’Assemblée constituante ; elle a 

cité la motivation de l’inscription de la recourante par le gouvernement des 

États-Unis au 9 novembre 2017, renvoyant à un communiqué de presse 

du Département du Trésor des États-Unis de la même date 

(cf. <https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm0214>, consulté le 

04.04.2022, pièce 24 de l’autorité inférieure). À cet égard, il convient de 

relever que les mesures prononcées par les États-Unis à l’encontre de la 

recourante ne l’ont, ainsi que cela ressort du communiqué de presse 

précité, pas été en juillet 2017 (voir aussi Communiqué de presse du 

Département du Trésor des États-Unis du 26 juillet 

2017, <https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm0132>, consulté 

le 04.04.2022) après l’élection de l’Assemblée constituante comme l’a 

retenu l’autorité inférieure, mais à la suite des élections régionales du 

15 octobre 2017. Cette imprécision est cependant sans importance dès 

lors que les circonstances entourant ces élections ont également servi de 

fondement à l’inscription de la recourante à l’annexe 1 de l’O-Venezuela 

de même que l’élection de juillet 2017 aussi a servi de fondement aux 

mesures étasuniennes. L’autorité inférieure a, par ailleurs, observé que le 

https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm0214
https://home.treasury.gov/news/press-releases/​sm0132

B-538/2020 

Page 13 

Canada avait, en septembre 2017, sanctionné la recourante avec 

40 responsables vénézuéliens auxquels on reconnaissait une culpabilité 

dans l’effondrement des acquis démocratiques, renvoyant à l’acte législatif 

correspondant (cf. Règlement sur les mesures économiques spéciales 

visant le Venezuela, <https://lois-laws.justice.gc.ca/fra/reglements/DORS-

2017-204/TexteComplet.html>, consulté le 04.04.2022) Elle a encore 

signalé que, le 30 mars 2018, le gouvernement panaméen avait 

sanctionné la recourante pour avoir été considérée comme présentant un 

risque élevé de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme et 

de financement de la prolifération des armes de destruction massive 

(cf. page de Poderopedia consacrée à la recourante, actualisée le 

25.06.2018, pièce 25 de l’autorité). Conformément à la jurisprudence 

présentée ci-dessus, l’existence de sanctions prononcées par d’autres 

pays ne se révèle pas déterminante à elle seule ; elle ne dispense pas les 

autorités helvétiques de procéder, comme l’a d’ailleurs fait l’autorité 

inférieure, à leur propre administration des preuves et de les apprécier 

compte tenu de l’exigence de la vraisemblance prépondérante. Ces 

mesures apparaissent néanmoins comme un argument supplémentaire 

dès lors qu’il s’agit pour les États d’exercer une pression collective sur un 

sujet de droit international afin de l’amener à modifier son attitude dans le 

sens d’un plus grand respect du droit international public, en particulier des 

droits de l’homme (cf. supra consid. 2).  

3.2.1.2 De surcroît, dans le cadre de l’analyse qui lui incombait, l’autorité 

inférieure a en substance reproché à la recourante l’implication du CNE 

dans l’élection d’une Assemblée constituante illicite en juillet 2017, sa 

participation à une fraude dès décembre 2017 visant à assurer la réélection 

de Nicolás Maduro et ses liens étroits avec ce dernier. L’autorité inférieure 

a ainsi exposé que l’Organisation des États américains (OEA) 

– organisation internationale regroupant 35 États soit quasiment tous les 

pays du continent américain – avait indiqué, dans un rapport complet du 

25 septembre 2017 sur la situation au Venezuela (pièce 9 de l’autorité 

inférieure), que le CNE avait fourni un appui institutionnel pour faciliter la 

création et l’élection d’une Assemblée nationale constituante illégitime en 

juillet 2017 en organisant des élections pour l’Assemblée constituante qui 

n’étaient pas conformes aux processus électoraux démocratiques, en 

refusant d’autoriser la présence d’observateurs internationaux 

indépendants (rapport p. 10), en modifiant les règles électorales sur les 

lieux où les électeurs pouvaient voter deux jours seulement avant les 

élections (rapport p. 11) – une action dénoncée y compris par un membre 

du CNE (rapport p. 11) – et en ne publiant aucune information détaillée 

concernant les résultats des élections (rapport p. 12). Il appert que ces 

https://lois-laws.justice.gc.ca/​fra/​reglements/​DORS-2017-204/TexteComplet.html
https://lois-laws.justice.gc.ca/​fra/​reglements/​DORS-2017-204/TexteComplet.html
http://scm.oas.org/pdfs/2017/CP38157REPORT.pdf
http://scm.oas.org/pdfs/2017/CP38157REPORT.pdf

B-538/2020 

Page 14 

éléments ressortent expressément du rapport de l’OEA du 25 septembre 

2017. De plus, le caractère controversé de la création et de l’élection de 

l’Assemblée constituante a été rapporté dans de nombreux médias pour 

être contraire à la Constitution (cf. entre autres, BBC, « What did 

Venezuelans vote for and why was it so divisive? », 31.07.2017, 

<https://www.bbc.com/news/world-latin-america-40704184>, consulté le 

04.04.2022 ; El Impulso, « Red Electoral Ciudadana : Las cuatro rectoras 

del CNE asestan golpe definitivo », 03.06.2017, pièce 5 de l’autorité 

inférieure ; Le Temps, « Le président Nicolas Maduro lance le processus 

controversé d’assemblée constituante », 24.05.2017, <https://

www.letemps.ch/monde/president-nicolas-maduro-lance-processus-

controverse-dassemblee-constituante>, consulté le 04.04.2022). En ce qui 

concerne la non-conformité du scrutin aux processus électoraux 

démocratiques, elle a été exprimée très clairement par Z._______, l’un des 

directeurs électoraux du CNE, dans ses déclarations du 1er août 2017 en 

référence sous note 20 du rapport de l’OEA du 25 septembre 2017. Il y a 

déclaré ne pas pouvoir cautionner la cohérence ou la véracité des résultats 

du 30 juillet 2017 puisque le caractère anticonstitutionnel de sa 

convocation a été aggravé par des décisions sapant la crédibilité du 

processus. Il a dénoncé que les contrôles qui faisaient du système électoral 

un bon système ont été pour la plupart assouplis et dans certains cas 

même éliminés. Il a critiqué en particulier le nombre très inférieur d’audits 

réalisés par rapport notamment à 2015, la non-utilisation d’encre 

indélébile, l’autorisation accordée aux électeurs quelques heures avant le 

début du processus de voter dans n’importe quel bureau de vote de leur 

municipalité – ce qui a notamment permis d’inclure dans les cahiers de 

vote des données sur des électeurs autres que ceux inscrits dans ce 

bureau de vote – ainsi que le manque d’informations publiées quant aux 

résultats. En outre, en ce qui concerne l’absence d’observateurs 

internationaux, on peut également renvoyer à des articles du Monde du 

30 juillet 2017 (« Venezuela : tout comprendre à l’élection d’une Assemblée 

constituante dans un climat de tension », <https://www.lemonde.fr/

ameriques/article/2017/07/30/venezuela-election-d-une-assemblee-

constituante-dans-un-climat-de-tension-extreme_5166587_3222.html>, 

consulté le 04.04.2022), de Franceinter du 27 juillet 2017 (« Pourquoi le 

Venezuela est-il bloqué ? », <https://www.franceinter.fr/monde/pourquoi-

le-venezuela-est-il-bloque>, consulté le 04.04.2022) ou des Echos du 

28 juillet 2017 (« Constituante : l'élection en trois questions », 

<https://www.lesechos.fr/2017/07/constituante-lelection-en-trois-

questions-157204>, consulté le 04.04.2022). De plus, dans son 

communiqué du 2 août 2017 (cf. « Smartmatic Statement on the recent 

Constituent Assembly Election in Venezuela », pièce 6 de l’autorité 

https://www.bbc.com/news/world-latin-america-40704184
https://www.letemps.ch/​monde/president-nicolas-maduro-lance-processus-controverse-dassemblee-constituante
https://www.letemps.ch/​monde/president-nicolas-maduro-lance-processus-controverse-dassemblee-constituante
https://www.letemps.ch/​monde/president-nicolas-maduro-lance-processus-controverse-dassemblee-constituante
https://www.lemonde.fr/​ameriques/article/2017/07/30/venezuela-election-d-une-assemblee-constituante-dans-un-climat-de-tension-extreme_5166587_3222.html
https://www.lemonde.fr/​ameriques/article/2017/07/30/venezuela-election-d-une-assemblee-constituante-dans-un-climat-de-tension-extreme_5166587_3222.html
https://www.lemonde.fr/​ameriques/article/2017/07/30/venezuela-election-d-une-assemblee-constituante-dans-un-climat-de-tension-extreme_5166587_3222.html
https://www.franceinter.fr/monde/pourquoi-le-venezuela-est-il-bloque
https://www.franceinter.fr/monde/pourquoi-le-venezuela-est-il-bloque
https://www.lesechos.fr/2017/07/constituante-lelection-en-trois-questions-157204
https://www.lesechos.fr/2017/07/constituante-lelection-en-trois-questions-157204

B-538/2020 

Page 15 

inférieure), Smartmatic, société ayant fourni des services de technologie 

électorale et de soutien au Venezuela depuis 2004, a indiqué clairement 

que, sur la base de la solidité de son système, elle savait, sans aucun 

doute, que le résultat de l’élection du 30 juillet 2017 de l’Assemblée 

constituante avait été manipulé ; selon elle, la différence entre la véritable 

participation au scrutin et celle annoncée par les autorités était d’au moins 

un million (cf. aussi l’article de The Economist, « As Venezuelians go 

hungry, their government holds a farcical election », 19.05 2018 ; rapport 

de l’OEA du 25 septembre 2017, pièce 9 de l’autorité inférieure ; 

communiqué de presse de l’OEA du 25 septembre 2017, pièce 10 de 

l’autorité inférieure). 

3.2.1.3 En outre, à l’appui de ses constatations relatives aux événements 

de juillet 2017, l’autorité inférieure s’est également fondée sur des articles 

des médias El Mundo (« El chavismo cambia a 700.000 votantes de 

colegio electoral para desmovilizar a sus rivales », pièce 12 de l’autorité 

inférieure), Runrun.es (« Rector Z._______ denunció reubicación de 400 

mil electores », pièce 13 de l’autorité inférieure) et Efecto Cocuyo (« OEV: 

Reubicación de centros de votación contribuye a desorientar a los 

electores », pièce 14 de l’autorité inférieure). Il appert cependant que ces 

articles, datés des 12 et 13 octobre 2017, se rapportent aux élections 

régionales du 15 octobre 2017 visant à désigner les gouverneurs des 

différents États et non l’élection de l’Assemblée constituante du 30 juillet 

2017. Quoi qu’il en soit, il faut bien admettre que le vote concerné importe 

peu dès lors que l’existence de violations du droit international public, en 

particulier les droits de l’homme, est constatée. À cet égard, il ressort de 

l’article de El Mundo que le CNE a rendu difficile le vote de centaines de 

milliers de personnes en fermant et déplaçant à des kilomètres les bureaux 

de vote de plus de 700’000 électeurs, dont la grande majorité étaient des 

électeurs de l’opposition, deux jours seulement avant les élections. Le 

journal souligne que cette stratégie électorale visait un double objectif : 

rendre plus difficile le vote de ceux qui étaient déjà convaincus de le faire, 

et décourager davantage ceux qui flirtaient avec l’abstentionnisme depuis 

le début de la campagne. L’article de Runrun.es renvoie à des déclarations 

du directeur principal du CNE, Z._______, dénonçant le fait que le CNE 

punissait l’électorat au lieu de promouvoir la participation politique et 

électorale dans les différents États où environ 400’000 électeurs étaient 

déplacés ; il soulignait que, deux jours auparavant, le CNE avait décidé de 

changer quelque deux cents bureaux de vote, en invoquant des problèmes 

de sécurité, et que, près de 48 heures avant les élections régionales, la 

liste officielle des bureaux de vote déplacés n’avait pas encore été rendue 

publique. L’article du média Efecto Cocuyo précise notamment que, selon 

B-538/2020 

Page 16 

l’Observatoire Electoral Vénézuélien (OEV), la délocalisation des bureaux 

de vote quelques jours avant les élections régionales, dénoncée par 

Z._______, contribuait à désorienter un nombre important de citoyens et à 

compliquer leur participation au processus. Le média ajoute que l’OEV a 

jugé que la décision du CNE constituait un élément de l’ensemble des 

irrégularités qui ont caractérisé le déroulement de ces élections, révélant 

un arbitre partial transformant le vote en une course d’obstacles. 

3.2.1.4 Par ailleurs, l’autorité inférieure a retenu qu’en décembre 2017, 

l’Assemblée constituante (pro Maduro) avait chargé le CNE d’établir une 

liste des partis politiques qui n’avaient pas participé aux dernières élections 

municipales et qui seraient interdits de vote jusqu’au renouvèlement de 

leurs droits politiques ; le CNE non seulement s’était prêté à cette fraude 

politique (cf. article de Crónica Uno, « ANC aprobó decreto que inhabilita 

a partidos que no participaron en municipales », 20.12.2017, pièce 15 de 

l’autorité inférieure) pour favoriser l’élection de Nicolás Maduro mais il aura 

fait durer le processus de renouvèlement pendant plus d’un an, faisant en 

sorte que ces partis ne puissent pas participer aux élections de 2018 et 

ainsi assurer la réélection de Nicolás Maduro ; la présidente du CNE, a 

ainsi pu, le 21 mai 2018, annoncer ce dernier comme vainqueur des 

élections du 20 mai 2018, notamment en compagnie de la recourante 

(cf. article de Vicepresidencia, « Proclamado Nicolás Maduro como 

Presidente para el período 2019-2025 », 22.05.2018, pièce 16 de l’autorité 

inférieure ; communiqué du CNE, « Presidenta del CNE anunció cómputo 

oficial de Elecciones 2018 », 21.05.2018, pièce 17 de l’autorité inférieure). 

3.2.1.5 En ce qui concerne l’implication personnelle de la recourante, 

l’autorité inférieure n’a pas fourni d’explications détaillées sur le lien entre 

cette dernière et les activités du CNE. Compte tenu cependant de sa 

qualité de membre jusqu’au 12 juin 2020, un tel lien apparaît comme 

évident. En cette qualité, la recourante disposait en effet d’un droit de vote 

au sein de cette institution ; or, les décisions au sein du CNE sont adoptées 

à la majorité simple des voix de l’ensemble de ses cinq membres de sorte 

qu’il est permis de constater que la recourante, en tant que membre du 

CNE, a participé, personnellement et de manière égale aux autres 

membres, aux activités de cette institution (cf. arrêt de la CJUE T-554/18 

du 14 juillet 2021, par. 69 s.). Qui plus est, il appert que la recourante n’a 

jamais allégué de faits de nature à démontrer qu’elle aurait pris ses 

distances par rapport au CNE, qu’elle aurait émis des critiques sur les 

actions de ce dernier, qu’elle se serait opposée publiquement à ses 

décisions ou encore qu’elle aurait posé un regard critique sur les 

irrégularités présentées ci-dessus. S’agissant encore du fait que la 

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=244125&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1478391
https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=244125&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1478391

B-538/2020 

Page 17 

recourante n’occupe plus la fonction de membre directeur auprès du CNE 

depuis le 12 juin 2020, pris en compte dans la version actuelle de son 

inscription sur l’annexe 1 de l’O-Venezuela, il convient ici aussi encore de 

rappeler que la finalité des mesures consiste à exercer une pression 

collective sur un sujet de droit international afin de l’amener à modifier son 

attitude dans le sens d’un plus grand respect du droit international public, 

en particulier des droits de l’homme. Or, sur ce point, il faut bien reconnaître 

que la situation de crise politique au Venezuela persiste. Partant, les 

mesures visant à promouvoir la démocratie, l’État de droit et les droits de 

l’homme demeurent justifiées. Si la recourante n’exerce certes plus, depuis 

le 12 juin 2020, la fonction de membre directeur auprès du CNE lui ayant 

valu l’inscription de son nom sur l’annexe 1 de l’O-Venezuela, elle n’en 

demeure pas moins, comme le relève à juste titre l’autorité inférieure, 

responsable des activités du CNE qui ont porté atteinte à la démocratie au 

Venezuela, pour avoir notamment contribué à la mise en place de 

l’Assemblée constituante illégitime et à la manipulation du processus 

électoral. De plus, elle n’a à aucun moment exprimé une volonté propre de 

s’écarter du CNE. Ainsi que le souligne l’autorité inférieure, aucune preuve 

n’a été fournie que la recourante aurait renoncé aux actions pour lesquelles 

elle a été inscrite sur la liste ou qu’elle se serait distanciée des actions, 

politiques ou activités portant atteinte à la démocratie ou à l’État de droit 

ou d’autres personnes inscrites sur la liste qui sont responsables de ces 

actions, politiques ou activités. Au contraire, la fin de ses fonctions au sein 

du CNE se révèle indépendante de la volonté de la recourante puisque 

décidée par le régime. De plus, l’argument avancé par la recourante selon 

lequel il aurait suffi qu’elle travaille quelques jours pour le compte d’un 

organe étatique vénézuélien afin d’être l’objet de sanctions internationales 

fait fi du rôle qui a été le sien au cours des événements de 2017 et 2018 

ainsi que de la persistance de la crise au Venezuela. Son départ se 

présente certes comme un élément susceptible de contribuer à la 

constitution d’un CNE indépendant. Cependant, on ne saurait à l’évidence 

admettre qu’il suffirait à une personne dont le nom figure sur la liste de 

renoncer à une fonction ou d’en être écartée pour aussitôt voir les mesures 

à son encontre annulées. Dans ces circonstances, il convient d’admettre 

avec l’autorité inférieure que l’inscription de la recourante, laquelle 

demeure proche du régime en place et maintient son soutien à ce dernier, 

continue de se justifier et que son contenu répond à l’exigence de 

vraisemblance prépondérante. Partant, le fait que la recourante n’exerce 

plus sa fonction de membre du CNE ne saurait, à ce stade, justifier sa 

radiation de l’annexe à l’O-Venezuela.  

B-538/2020 

Page 18 

3.2.1.6 Sur le vu de ce qui précède, il appert que, se fondant sur de 

nombreuses et diverses sources journalistiques, institutionnelles et 

étatiques, puis en les recoupant, l’autorité inférieure n’a pas violé le droit 

fédéral en matière d’établissement des faits. Par ailleurs, l’analyse de ces 

sources, lesquelles ont en outre été complétées ci-dessus par diverses 

autres, permet – sous réserve de l’éventuelle contre-preuve apportée par 

la recourante qu’il conviendra d’examiner ci-après – de considérer qu’il 

existe un faisceau d’indices suffisants pour tenir pour établis avec le degré 

de la vraisemblance prépondérante requis les faits présentés dans la 

décision entreprise en lien avec les élections de l’Assemblée constituante 

du 30 juillet 2017, les élections régionales du 15 octobre 2017 et les 

élections présidentielles du 20 mai 2018. De plus, ces sources décrivent 

de manière suffisamment détaillée en quoi les activités du CNE ont porté 

atteinte à la démocratie et à l’État de droit au Venezuela et ont largement 

contribué à la dégradation des acquis démocratiques. Dans ces 

circonstances, l’implication du CNE ainsi que celle de la recourante dans 

les atteintes à la démocratie et à l’État de droit constatées au Venezuela 

en 2017 et 2018, reposant sur un faisceau d’indices suffisant, se révèlent 

établies avec le degré requis de la vraisemblance prépondérante. 

3.2.2 Il sied à ce stade de se pencher sur les contre-arguments présentés 

par la recourante afin de déterminer si, comme elle le soutient, ils 

apparaissent suffisants à ébranler les faits établis par l’autorité inférieure. 

3.2.2.1 Dans son recours, la recourante se prévaut tout d’abord de 

diverses dispositions de la Constitution de la République Bolivarienne du 

Venezuela ainsi que de la Ley Orgánica del Poder Electoral (loi organique 

sur le pouvoir électoral) afin de démontrer la portée de la mission du CNE. 

Elle souligne que le CNE est une entité collégiale composée de cinq 

directeurs, désignés par l’Assemblée nationale ; leurs compétences sont 

définies par la Constitution et les lois étatiques ; elles consistent 

principalement à administrer, superviser et surveiller tous les aspects 

relatifs au processus électoral, referendums et élections sur le plan national 

ou régional. La recourante en tire que le pouvoir électoral est exercé de 

manière indépendante par le CNE, en sa qualité d’organe dirigeant, ainsi 

que par les entités qui lui sont subordonnées. L’autorité inférieure relève à 

juste titre que la recourante, se bornant à rappeler le rôle du CNE tel qu’il 

ressort de l’organisation institutionnelle vénézuélienne, insiste sur 

l’indépendance théorique du CNE alors que, précisément, c’est ce manque 

d’indépendance dans la pratique qui lui est reproché. Le renvoi aux 

dispositions constitutionnelles et légales – dont le contenu n’est au 

demeurant pas contesté – n’est dès lors d’aucun secours à la recourante. 

B-538/2020 

Page 19 

Dans son arrêt du 14 juillet 2021 la concernant, la CJUE a d’ailleurs 

également noté que la question qui se posait n’était pas de savoir si les 

textes en vigueur organisaient l’indépendance du CNE ou de ses 

membres ; bien que la Constitution ne puisse être ignorée, la question que 

posaient les motifs des actes attaqués était plutôt de savoir si, dans les 

faits, il était établi que, dans l’exercice de ses fonctions au sein du CNE, la 

recourante avait porté atteinte à la démocratie au Venezuela (cf. arrêt de 

la CJUE T-554/18 du 14 juillet 2021, par. 75). 

3.2.2.2 En outre, la recourante se prévaut des mesures prises dans le 

cadre des élections. Elle soutient œuvrer depuis des années au sein du 

CNE pour renforcer la transparence des élections au Venezuela et le 

pouvoir du vote par une meilleure accessibilité des citoyens aux bureaux 

de vote. Elle explique également avoir toujours activement défendu le droit 

de vote des citoyens, notamment par l’adoption de mesures visant à 

améliorer la transparence des élections, la sécurisation des installations 

automatisées ou encore l’accessibilité aux bureaux de vote par des 

personnes isolées des villes. Elle ajoute que son activité au sein du CNE 

participe précisément à renforcer la démocratie au Venezuela, 

indépendamment des mesures prises par le pouvoir exécutif. Dans ses 

remarques du 25 mai 2020, la recourante estime de plus que, 

contrairement à ce que soutient l’autorité inférieure, aucune évidence ne 

ressort des éléments au dossier, la situation politique actuelle du 

Venezuela devant au contraire être qualifiée de complexe. Elle considère 

que l’autorité inférieure a par ailleurs procédé à une analyse lacunaire des 

faits en tant qu’elle a laissé de côté divers facteurs, notamment d’ordre 

politique et géopolitique, pourtant déterminants pour juger de la présente 

affaire. À cet égard, elle note que, si l’autorité inférieure se fonde sur des 

rapports de Y._______ et/ou de l’OAE ainsi que quelques articles de presse 

– attestant d’incidents isolés – pour conclure que le CNE avait agi de 

manière à porter atteinte aux droits démocratiques au Venezuela, elle a 

complètement ignoré les actions prises au contraire par le CNE pour 

préserver ces droits ; dans ce cadre, elle se prévaut de nombreuses 

mesures prises en prévision de l’élection présidentielle de 2017, pour 

garantir le bon déroulement du processus (notamment amplification du 

périmètre de sécurité autour des locaux de vote, implémentation de 

protocole de sécurité additionnel pour garantir la sécurité et la 

transparence du vote, recensement des zones dites « à risque » afin d’y 

amener une attention sécuritaire toute particulière, validation de chaque 

local de vote par le CNE, division des zones de vote, mise en place d’un 

système d’enregistrement préalable afin d’éviter que des personnes ne 

votent a plusieurs reprises dans un lieu où elles ne sont pas enregistrées, 

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=244125&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1478391
https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=244125&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1478391

B-538/2020 

Page 20 

obligation pour tous les fonctionnaires du CNE d’informer ce dernier de 

chaque entrée d’électeur afin de vérifier sa situation et sa provenance). La 

recourante déclare que chacune des mesures prises par le CNE s’inscrivait 

dans le mandat légal décrit par la Constitution vénézuélienne ainsi que la 

Ley Orgánica del Poder Electoral. Elle relève que, dans le cadre de sa 

mission de prévention et de sécurité, le CNE a identifié pas moins de 

76 municipalités où des situations de violence étaient apparues par le 

passé, avec les risques que cela comporte pour l’intégrité du suffrage ; elle 

a alors adopté diverses mesures pratiques visant à sécuriser ces zones et 

permettre le déroulement d’un processus électoral dans des conditions 

sûres, allant dans des cas extrêmes jusqu’à déplacer un bureau de vote 

pour éviter des affrontements violents et protéger les électeurs. Elle 

souligne également que le CNE s’est doté d’un système d’identification 

biométrique de chaque électeur avant l’enregistrement de son vote. Elle 

reproche à l’autorité inférieure de ne pas avoir, dans le cadre de son 

analyse de sa responsabilité dans l’élection de Nicolás Maduro, tenu 

compte de ces éléments permettant d’étayer ses explications selon 

lesquelles le CNE a effectivement exécuté sa mission avec sérieux, dans 

le seul but de garantir une large participation démocratique aux élections 

présidentielles vénézuéliennes. Elle estime avoir toujours agi dans le cadre 

de ses fonctions, en exerçant un pouvoir parfaitement indépendant du 

pouvoir exécutif et s’être constamment attelée à prendre les mesures 

nécessaires au renforcement de la démocratie dans son pays. 

3.2.2.3 Sur ces éléments, il convient de reconnaître avec la recourante que 

chacune des mesures prises par le CNE dont elle se prévaut s’inscrit dans 

son mandat constitutionnel et légal. Dans ces conditions, il faut bien 

reconnaître que le respect de ce mandat constitue en réalité la règle. 

Mettre en avant les mesures prises par le CNE de même que l’élaboration 

par ce dernier d’un guide informatif de mesures pour les élections de 2017 

comme le fait la recourante, c’est oublier qu’elles relèvent de la mission 

même du CNE, auquel il convient de poser des exigences élevées. Il ne 

s’agit pas ici de procéder à une analyse globale de situation et d’identifier 

si le CNE a, dans l’ensemble, respecté sa mission. Au contraire, il convient 

de déterminer s’il a, en tout temps et de manière irréprochable, satisfait à 

ses obligations. Les mesures prises ne sauraient dès lors servir à 

contrebalancer les actes qui lui sont au contraire reprochés. En outre, il est 

indéniable que la situation politique au Venezuela a été et demeure 

complexe. Cette complexité ne saurait cependant justifier des violations 

des droits démocratiques par l’autorité chargée précisément de s’assurer 

du bon déroulement des scrutins. À cet égard, il appert que la recourante 

ne conteste pas les constats présentés dans les articles de presse retenus 

B-538/2020 

Page 21 

par l’autorité inférieure. Les qualifiant d’« incidents isolés » et de 

« dérapages isolés », elle reconnaît au contraire leur existence tout en 

minimisant leur gravité. Or, dès lors qu’ils sont précisément liés au 

déroulement de scrutins et touchent ainsi aux droits démocratiques, la 

recourante ne peut manifestement ni soutenir qu’ils seraient parfaitement 

indépendants de l’action du CNE ni qu’il ne s’agirait que d’incidents ou de 

dérapages isolés. 

3.2.2.4 Au demeurant, à l’appui de ses allégations sur le bon 

fonctionnement du CNE, la recourante se borne à produire un courrier de 

Y._______, secrétaire général de l’OEA, daté du 28 juillet 2015, indiquant 

n’avoir « aucun doute quant au bon fonctionnement du système électoral 

du Venezuela ainsi que de ses composantes, à savoir des règles jusqu’aux 

modes de contrôle, etc. ». Or, il faut bien reconnaître, d’une part, que les 

efforts allégués, même s’ils devaient être avérés, ne sont pas de nature à 

réfuter les faits retenus par l’autorité inférieure. Lesdits efforts d’un côté 

n’empêchent pas la commission des actes reprochés de l’autre. D’autre 

part, comme l’a à juste titre relevé l’autorité inférieure, le courrier auquel se 

réfère la recourante s’avère largement antérieur aux faits reprochés. Dans 

ces conditions, il ne saurait se révéler déterminant. Il ne manque de 

surcroît pas d’étonner que la recourante fonde son argument sur un seul 

courrier de Y._______ dont elle conteste pourtant fermement la crédibilité 

et l’impartialité lorsque l’autorité inférieure s’appuie elle-même sur ses 

rapports et communiqués de presse. En effet, la recourante critique la prise 

en compte par l’autorité inférieure des quatre rapports établis par 

Y._______ en qualité de secrétaire général de l’OEA les 30 mai 2016, 

14 mars 2017, 19 juillet 2017 et 25 septembre 2017, contestant en 

particulier leur force probante. Se fondant sur la Charte de l’OEA, elle 

avance que le prénommé ne dispose que d’un pouvoir de proposition 

auprès de l’OEA ; or, en dépit d’une analyse détaillée et soigneuse, les 

organes décisionnels de l’OEA n’auraient au jour du dépôt du recours 

donné aucune suite aux rapports. Elle estime que ces reproches adressés 

aux responsables du CNE ne lient dès lors que le secrétaire général de 

l’OEA, dont la partialité et la subjectivité ont été vivement critiquées ensuite 

d’une conférence de presse du 15 septembre 2018. Elle tire de son exposé 

que l’autorité inférieure a omis à tort de constater les faits relatifs à 

l’impartialité contestée de Y._______ ainsi qu’au défaut de ratification 

desdits rapports par les organes décisionnels de l’OEA – comme d’ailleurs 

de vérification des faits qu’ils contiennent. À la lecture de cette 

argumentation, force est d’emblée de constater que la recourante s’en 

prend uniquement à la personne de l’auteur des rapports et communiqués, 

soit le secrétaire général de l’OEA ; elle allègue mais ne développe 

B-538/2020 

Page 22 

cependant pas, de manière étayée, que les informations ainsi que les faits 

présentés dans ces documents seraient erronés. De plus, il sied de 

rappeler que les faits doivent être établis au degré de la vraisemblance 

prépondérante en procédant par recoupement des documents disponibles. 

Aussi, quand bien même il conviendrait d’accorder aux documents établis 

par Y._______ une force probante réduite en raison des critiques 

concernant ce dernier (au demeurant sans rapport avec les faits pertinents) 

ou de l’absence de validation desdits documents au sein de l’OEA, force 

serait néanmoins de souligner qu’ils ne se présentent pas comme les 

seules pièces probantes ; au contraire, les faits retenus se révèlent 

corroborés par bon nombre d’autres pièces (cf. supra consid. 3.2.1). De 

plus, la prise en compte du rapport et des communiqués de presse de 

l’OEA vise uniquement à l’établissement de faits. Aussi, la personnalité de 

l’auteur importe d’autant moins que ni ses conclusions ni son opinion 

personnelle sur la situation au Venezuela ne s’avèrent pertinentes. 

L’autorité inférieure ne peut dès lors se voir reprocher d’avoir omis à tort 

de constater les faits relatifs à l’impartialité contestée du secrétaire général 

de l’OEA ni d’avoir pris en compte les documents en émanant dans 

l’analyse globale de l’ensemble des sources à sa disposition. 

3.2.2.5 En outre, la recourante estime que fonder la décision sur des faits 

établis par l’OEA revient à ignorer la nature particulièrement controversée 

de ladite organisation dont les méthodes font régulièrement l’objet de vives 

critiques. Elle expose que l’OEA, dont le siège se situe à Washington, est 

notamment connue pour avoir expulsé Cuba de l’Organisation de 1962 à 

2009, sous l’impulsion des États-Unis ; si son financement est opéré, en 

théorie, par les États membres sous la forme de quotes-parts, les États-

Unis financent toutefois, en pratique, près de 60% de son budget annuel. 

La recourante souligne en outre que les méthodes de l’OEA sont 

régulièrement critiquées par les États membres ; s’agissant en particulier 

des rapports établis par l’organisation dans le cadre d’élections nationales, 

ceux-ci sont trop souvent qualifiés de hâtifs, concluant de surcroît presque 

toujours à l’irrégularité des élections, omettant la prise en compte de 

nombreux facteurs pourtant déterminants à cet égard. La recourante cite, 

à titre d’exemple récent, que l’OEA a déclaré en 2019 dans un rapport 

officiel qu’une fraude électorale avait eu lieu lors de l’élection présidentielle 

de mai 2020 en Bolivie, contraignant ainsi le président élu à fuir son pays 

pour se réfugier au Mexique ; or, une investigation menée par l’Institut 

Technologique du Massachusetts (MIT) relative à l’élection bolivienne 

aurait révélé qu’il n’existait pourtant aucun élément permettant de 

suspecter une quelconque fraude électorale. Aux yeux de la recourante, 

l’étude du MIT démontre que les conclusions de l’OEA ne reposent sur 

B-538/2020 

Page 23 

aucun support statistique au point que les irrégularités relevées par 

l’Organisation ne sont pas susceptibles d’influencer le résultat de l’élection 

présidentielle, qui doit ainsi être considérée légitime ; en d’autres termes, 

tant les analyses statistiques que les conclusions avancées par l’OEA 

étaient incorrectes. La recourante explique en outre qu’une étude publiée 

quelques années plus tôt a également démontré qu’à la lumière des 

critères d’analyse de l’OEA, lesquels ne tiennent pas compte des 

spécificités sociales propres à chaque pays, notamment des différences 

raciales et économiques, les élections étasuniennes devaient être 

qualifiées de frauduleuses. Elle déclare que ces mêmes méthodes et 

critères ont pourtant été appliqués par l’OEA contre le CNE dans 

l’établissement de ses rapports relatifs aux élections vénézuéliennes, dont 

les conclusions furent reprises mutatis mutandis dans le prononcé des 

sanctions internationales contre les membres du CNE. La recourante cite 

également le rapport de l’OEA relatif au premier tour des élections 

présidentielles haïtiennes de 2011, qui recommandait une modification du 

résultat, avant qu’il ne soit démontré que ledit rapport présentait de graves 

lacunes au niveau méthodologique et statistique au point de se révéler 

arbitraire, pour ne pas dire anti-démocratique. La recourante conclut de 

son exposé que le Tribunal administratif fédéral ne saurait accorder de 

valeur probante aux rapports de l’OEA entachés de partialité et d’erreurs 

statistiques et factuelles. Il convient de relever sur ce point que la 

recourante fonde son argument sur des analyses de rapports sans lien 

aucun avec les élections au Venezuela et sans aucunement les étayer 

s’agissant de ceux relatifs à ce pays. Quoi qu’il en soit, elle perd surtout de 

vue que les documents émanant de l’OEA ne sont pas les seuls moyens 

de preuve justifiant l’inscription de son nom à l’annexe 1 de l’O-Venezuela 

mais qu’au contraire les faits retenus se trouvent également corroborés par 

de nombreuses autres sources. Qui plus est, on peut rappeler ici que, les 

qualifiant d’incidents ou de dérapages isolés, la recourante a en réalité 

reconnu ces faits même si elle en conteste la gravité. 

3.2.2.6 Quant au refus par le CNE d’un pilotage électoral de l’OEA en 

qualité d’observateur dont se prévaudrait l’autorité inférieure pour conclure 

à l’aveu d’une pratique électorale irrégulière, la recourante souligne que 

nombreux sont les États membres de l’OEA à avoir refusé la présence de 

l’organisation lors de leurs élections, compte tenu notamment des 

méthodes critiquables employées et de conclusions hâtives ; il en va ainsi 

de l’Argentine, du Chili, de l’Uruguay ou encore du Canada. La recourante 

déclare que les résultats électoraux de ces États n’ont donné lieu à aucune 

controverse, ni aucune sanction internationale, en dépit du refus de 

pilotage de l’OEA. Elle en tire que le refus de la présence d’observateurs 

B-538/2020 

Page 24 

de l’OEA lors d’un processus électoral ne saurait être qualifié de violation 

des droits démocratiques d’un État, une telle décision témoignant 

davantage de la méfiance suscitée par cette organisation que de 

l’irrégularité de l’élection visée. Elle relève en outre que l’OEA n’était pas 

davantage présente en 2015, lors des élections parlementaires 

vénézuéliennes qui ont vu gagner l’opposition ; les résultats ont été alors 

dûment publiés par le CNE, conformément à ses fonctions. Sur ce point, il 

convient de relever que la décision entreprise ne critique pas l’absence de 

l’OEA en qualité d’observateur mais le refus d’autoriser la présence 

d’observateurs internationaux indépendants. Or, dans les circonstances 

retenues dans la décision, il faut bien reconnaître que l’absence de tels 

observateurs, constatée par différents médias, n’améliore pas la 

transparence des scrutins alors que le déroulement de ceux-ci se trouve 

déjà remis en cause. Qui plus est, force est de constater que les critiques 

à l’encontre du CNE ne se limitent de loin pas à celle-ci 

3.2.2.7 Par ailleurs et d’une manière plus générale, il appert que la 

recourante n’apporte en fin de compte aucun élément concret susceptible 

de mettre en cause le contenu des pièces retenues par l’autorité inférieure 

à la base de sa décision. S’en prenant aux documents émanant de l’OEA, 

elle ne dit pas un mot sur les autres sources citées par l’autorité inférieure, 

si ce n’est pour indiquer que les événements en cause ne se présentent 

que comme des incidents ou des dérapages isolés. Nonobstant 

l’importante couverture médiatique de la situation au Venezuela, elle ne 

produit en outre elle-même aucun document traitant spécifiquement des 

faits incriminés. Au contraire, force est en substance de constater que la 

recourante se borne à formuler des allégations générales notamment sur 

la mission légale du CNE, contestant les faits sans moyens de preuve, s’en 

prenant essentiellement à l’auteur des documents de l’OEA ou minimisant 

la gravité des problèmes constatés. Par ailleurs, comme le relève l’autorité 

inférieure dans sa réponse, la recourante n’aborde à aucun moment le fond 

du motif d’inscription lui-même, à savoir le rôle du CNE dans les atteintes 

aux droits démocratiques au Venezuela. Elle n’expose pas que le CNE ou 

elle-même auraient posé un regard critique sur les irrégularités. Elle ne 

tente pas même de démontrer qu’elle se serait elle-même, par des actes 

concluants, distanciée du CNE. Elle ne s’est notamment jamais opposée 

publiquement aux décisions de ce dernier. 

3.2.2.8 Compte tenu de ces éléments, force est de constater que la 

recourante a échoué à apporter la contre-preuve des faits établis par 

l’autorité inférieure avec vraisemblance prépondérante. 

B-538/2020 

Page 25 

3.3 Il découle de ce qui précède que, mal fondés, les griefs de la 

recourante portant sur la constatation des faits et leur appréciation doivent 

être rejetés. 

4.  

La recourante se prévaut de l’inopportunité de la décision entreprise, se 

référant aux arguments développés dans le grief précédent. Observant en 

outre que les listes originelles de personnes et d’entités visées par les 

mesures de coercition doivent souvent être établies sur la base 

d’informations relativement sommaires, fréquemment collectées par les 

organisations ou pays étrangers à l’origine des sanctions, elle estime que 

la tenue d’une procédure devant l’autorité inférieure vise à pallier ces 

carences, par la conduite d’une instruction plus complète. Or, elle souligne 

que la décision de l’autorité inférieure se fonde finalement exclusivement 

sur quatre rapports établis par un personnage politique hautement 

controversé, sans que ces documents ainsi que les allégations de fait qu’ils 

contiennent n’aient été vérifiés ni validés par l’OEA qui ne leur a donné 

aucune suite à ce jour. Elle en déduit que l’autorité inférieure aurait dû 

conclure à la radiation de son nom de l’annexe 1 de l’O-Venezuela. 

Dans sa réponse, l’autorité inférieure qualifie d’inexacte l’affirmation de la 

recourante selon laquelle sa position se fonderait exclusivement sur les 

rapports de Y._______. Si elle reconnaît que ceux-ci se révèlent certes 

éclairants, elle note cependant qu’une simple lecture des nombreuses 

pièces fournies à l’appui de la décision attaquée permet immédiatement 

d’écarter ce grief. Elle déclare en outre que le fait que le secrétaire général 

de l’OEA ne dispose pas de compétences décisionnelles propres ou que 

l’OEA ne soit pas habilitée à intervenir sur le territoire d’un État membre 

n’impliquent pas que le contenu de ces rapports soit inexact ; il en va, selon 

elle, de même d’éventuelles déclarations – même malheureuses – 

attribuées à Y._______. L’autorité inférieure relève enfin que les 

prétendues conséquences rattachées à ces déclarations ne sont nullement 

documentées par la recourante ; quand bien même elles le seraient, 

l’ensemble des preuves apportées par le DEFR permettent de conclure 

que la rectrice et membre du CNE – et le CNE avec elle – et membre de la 

JNE a de toute évidence porté atteinte aux droits démocratiques au 

Venezuela. Elle en déduit que le degré de vraisemblance prépondérante 

requis par le Tribunal administratif fédéral est atteint, voire dépassé. 

Dans ses remarques du 25 mai 2020, la recourante met à nouveau en 

avant les mesures prises par le CNE pour favoriser le bon déroulement du 

processus démocratique et de garantir des élections libres et 

B-538/2020 

Page 26 

démocratiques au Venezuela, la partialité reconnue et la méthodologie 

défaillante de l’OEA en matière de surveillance électorale. Elle en déduit 

que la décision du DEFR refusant de supprimer son nom de l’annexe à l’O-

Venezuela doit être qualifiée d’inopportune, ce d’autant plus au regard de 

la gravité des sanctions prononcées. 

4.1 Le moyen de l’opportunité peut être soulevé dans le cadre d’un recours 

devant le tribunal de céans (art. 49 let. c PA). Le contrôle de l’opportunité 

ne peut toutefois intervenir que dans le respect du cadre légal, lorsque la 

loi confère à l’autorité un pouvoir d’appréciation (cf. MOOR/POLTIER, Droit 

administratif, vol. II, 3e éd. 2011, p. 797 s. ; THIERRY TANQUEREL, Manuel 

de droit administratif, 2ème éd. 2018, n° 892 p. 316 ; arrêt du TAF 

B-6455/2008 du 31 juillet 2009 consid. 8). Lorsque ce grief est soulevé, 

l’autorité supérieure ne vérifie pas si des normes juridiques ont été violées, 

mais s’assure que la décision en cause est bien la meilleure que l’autorité 

inférieure pouvait prendre (cf. MOOR/POLTIER, op. cit., p. 797 no 5.7.4.5 ; 

voir aussi SCHINDLER, op. cit., art. 49 PA n° 39). Cela étant, dès lors que le 

Tribunal administratif fédéral doit faire preuve d’une certaine retenue, 

comme c’est le cas en l’espèce (cf. supra consid. 2), il ne saurait sans 

motifs valables substituer son propre pouvoir d’appréciation à celui de 

l’autorité administrative, à tout le moins lorsque celle-ci a examiné les 

éléments essentiels à la décision et a effectué les éclaircissements 

nécessaires de manière minutieuse et complète (cf. ATF 142 II 451 

consid. 4.5.1 et les réf. cit. ; 129 II 331 consid. 3.2 ; 123 V 150 consid. 2). 

Cette réserve n’empêche pas le Tribunal d’intervenir lorsque la décision 

attaquée semble objectivement inopportune (cf. arrêt du TAF A-3102/2017 

du 3 décembre 2018 consid. 2.1). 

4.2 En l’espèce, il sied en premier lieu de rappeler que la LEmb tend à la 

mise en œuvre de sanctions de nature éminemment politique en vue 

d’exercer une pression collective sur un sujet de droit international, afin de 

l’amener à modifier son attitude dans le sens d’un plus grand respect des 

normes précitées. En s’associant à ces mesures, il s’agit pour la Suisse 

d’éviter de devenir une « plaque tournante du trafic de contournement » 

(cf. supra consid. 2). Ces considérations jouissent à l’évidence d’un certain 

poids s’agissant de déterminer si la décision entreprise se révèle opportune 

ou non. En outre, il appert que la recourante fonde son grief sur les mêmes 

critiques que celles déjà examinées au considérant précédent. Or, il en 

ressort que le rôle du CNE ainsi que celui de la recourante dans les 

dégradations des droits démocratiques au Venezuela ont été établis au 

degré de la vraisemblance prépondérante requis après recoupement de 

nombreuses sources et non pas exclusivement, comme le soutient la 

B-538/2020 

Page 27 

recourante, sur la base des seuls rapports de l’OEA. Tenant compte des 

considérations politiques aussi bien que de la situation de la recourante, le 

tribunal de céans, faisant preuve de la retenue qui s’impose, ne peut 

qu’admettre que la décision entreprise se présente comme la meilleure que 

l’autorité inférieure – laquelle a examiné les éléments essentiels et procédé 

aux éclaircissements requis – pouvait prendre. 

4.3 Sur le vu de ce qui précède, force est de constater que la décision 

entreprise ne saurait manifestement être qualifiée d’inopportune. Partant, 

mal fondé, le grief de la recourante doit être rejeté. 

5.  

Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que la 

décision entreprise ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès 

ou un abus du pouvoir d’appréciation. Elle ne relève pas non plus d’une 

constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n’est pas 

inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté. 

6.  

Les frais de procédure comprenant l’émolument judiciaire et les débours 

sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 

al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). L’émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur 

litigieuse, de l’ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de 

procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 

1ère phrase FITAF). 

En l’espèce, la recourante a succombé dans l’ensemble de ses 

conclusions. En conséquence, les frais de procédure, lesquels s’élèvent à 

4’000 francs, doivent être intégralement mis à sa charge. Ils seront 

compensés par l’avance de frais de 4’000 francs versée par la recourante 

le 7 février 2020 dès l’entrée en force du présent arrêt. 

Vu l’issue de la procédure, la recourante n’a pas droit à des dépens 

(art. 64 PA). 

  

B-538/2020 

Page 28 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure, d’un montant de 4’000 francs, sont mis à la charge 

de la recourante. Ce montant sera compensé par l’avance de frais déjà 

versée du même montant dès l’entrée en force du présent arrêt. 

3.  

Il n’est pas alloué de dépens. 

 

4.  

Le présent arrêt est adressé à la recourante et à l’autorité inférieure. 

 

L’indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

 

Le président du collège : La greffière : 

  

Jean-Luc Baechler Fabienne Masson 

 

  

B-538/2020 

Page 29 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 

délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier 

jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l’attention de ce dernier, à La 

Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse 

(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, 

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. 

La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu’ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 

LTF). 

 

Expédition : 27 avril 2022 

  

B-538/2020 

Page 30 

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (acte judiciaire) ; 

– à l’autorité inférieure (n° de réf. […] ; acte judiciaire).