# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9eddc955-1bd3-573e-9fbb-9d7aa2a399af
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1997-06-26
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 26.06.1997 90.1996.106
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1996-106_1997-06-26.html

## Full Text

Incarto n.

  90.96.00106

  	
  Lugano

  26 giugno 1997

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

visto
il ricorso del 13 settembre 1996 di

 

	
   

  	
  Comune di __________,
  __________,  

  rappr. da: Municipio di
  __________, __________ __________,  

   (rappr. da avv.
  __________. __________ e __________. __________, __________ __________)  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 22 luglio 1996 (n. __________)  del
  Consiglio di Stato che approva una variante della zona industriale del Comune
  di __________ 

  

 

                                         vista la risposta 18
novembre 1996 del Consiglio di Stato,

 

                                         preso
atto delle osservazioni 20 dicembre 1996 della __________        __________
__________ __________ e __________ __________ __________ e 8 gennaio           1997
delle __________ (chiamate in causa),

 

                                         letti
ed esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   Nella sua seduta del
15 maggio 1995 il Consiglio Comunale di __________ ha adottato una variante che
prevede l’istituzione di due zone industriali denominate “Ja” e “Jc” nel
territorio della località “__________ ”, nonché la modifica degli art. 42 e
42bis NAPR. Nella zona “Jc”, oggetto del presente ricorso, la variante ammette
unicamente contenuti di carattere industriale e artigianale legate
principalmente all’uso della ferrovia o altri mezzi collettivi pubblici o
privati, ad esclusione di destinazioni per la vendita al dettaglio come pure di
destinazioni residenziali. Rispetto alla zona “Ja” é inoltre previsto un indice
di sfruttamento leggermente ridotto (1,0 invece di 1,2).

 

                                  b.   Contro l’istituzione
della zona “Jc” sono insorti dinanzi al Consiglio di Stato le __________
__________ __________ (__________), la __________ __________ __________
__________ e la __________ __________ __________, che figurano tra i
proprietari o beneficiari di diritti di superficie della zona.

                                         L’autorità governativa,
con risoluzione 22 luglio 1996, ha parzialmente accolto questi ricorsi,
decretando lo stralcio della zona “Jc” e l’attribuzione dei terreni ivi siti
alla zona “Ja”. A sostegno delle sue argomentazioni, il CdS ha ritenuto che la
zona Jc delimitata dal comune non presentava caratteristiche tali da
giustificare una limitazione dei contenuti commerciali e dell’indice di
sfruttamento rispetto alla zona Ja. Ha inoltre ribadito che l’adozione di
disposti restrittivi in materia di realizzazione di posteggi sono più che
sufficienti a garantire una limitazione del carico ambientale nella zona.

 

                                   c.   Dissentendo da tale
decisione il Comune di __________, per il tramite del proprio Municipio, é
insorto dinanzi al TPT, chiedendone l’annullamento e il ripristino della sottozona
“Jc”. 

                                         Il Comune censura in primo
luogo una violazione della sua autonomia in ambito pianificatorio; osserva
inoltre che l’istituzione di una sottozona Jc con priorità ad attività artigianali-industriali
avvantaggerebbe l’uso della vicina ferrovia (scalo merci), mentre un suo
sfruttamento a fini amministrativi-commerciali porrebbe dei gravi problemi a
livello di traffico indotto, inquinamento e speculazione fondiaria. 

 

                                  d.   Nella sua risposta al
gravame il Consiglio di Stato ribadisce le considerazioni espresse nella
risoluzione impugnata, chiedendone la reiezione.

                                         Alla medesima conclusione
pervengono le __________ e le società __________ __________ __________
__________ e __________ __________ __________. Queste ultime osservano in
particolare che l’istituzione di una zona Jc con i citati contenuti é contraria
al principio della stabilità del diritto e a quello di un uso parsimonioso del
suolo (diminuzione dell’indice di sfruttamento). Allineandosi sulle posizioni
del CdS , reputano inoltre che le conseguenze a livello di inquinamento fonico
ed atmosferico siano già state risolte dalla limitazione del numero dei
posteggi.

 

                                   e.   In data 20 gennaio
1997 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. In quest’occasione le
chiamate in causa hanno fatto sapere di aver inoltrato una domanda di
costruzione per un capannone industriale con un indice di sfruttamento del
1,19, domanda che é stata sospesa in attesa del giudizio definitivo in ambito pianificatorio.
Per il resto , le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e
domande, rinunciando al dibattimento finale.

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, la legittimazione ricorsuale
del comune dall’art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT. Presentato nei termini statuiti dall’art.
38 cpv. 1 LALPT, il ricorso è ricevibile in ordine.

 

                                   2.   Questione
preliminare sollevata nel ricorso é l’asserita violazione dell’autonomia
comunale. 

                                         Va osservato in argomento
che per consolidata giurisprudenza e concorde dottrina il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (art. 24 LALPT; Rep. 1989, pag. 424, consid. 2b). L’autonomia non è
però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque,
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta
più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei
soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo,
sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia
sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti
oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Se l’autorità di
approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in
consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione
della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid. 2a).

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF
111 Ia 70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella
sentenza 26.4.1995 1P.82/1995 in re Comune di __________ “quando la nuova
regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la modifica
tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori
manifesti.” 

                                         (Cfr. sul tema Alfred Kuttler,
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

                                         Il TPT, dal canto suo, non
dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne,
in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF 23.6.1995 1P.135/1995 in re Fond. University
of philosophy conc. PR Breganzona). 

                                         Il ricorso al TPT è solo
proponibile contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o
mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

                                         Concetti tutti e principi
che hanno trovato puntuale conferma nella sentenza del TF del 7 giugno 1995  in
re Comune di __________.

 

                                   3.   In concreto occorre
stabilire se l’intervento d’ufficio del Consiglio di Stato che ha decretato lo
stralcio della sottozona industriale “Jc” e la sua assimilazione alla zona “Ja”
(con relativa modifica dell’art. 42 NAPR) si giustifica alla luce dei principi
suesposti. 

                                         

                                         Giova preliminarmente
ricordare che l’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2 LPT e (a carico del
comune) dall’ art. 24 cpv. 1 LALPT, comporta il dovere di approntare il PR e in
particolare le NAPR in modo da creare le premesse per l’attuazione del
principio costituzionale (art. 22quater Cost) postulante una funzionale
utilizzazione del suolo ed una razionale abitabilità del territorio e degli
scopi e principi fondamentali della pianificazione del territorio enunciati dagli
art. 1-3 LPT. L’autonomia del comune nella pianificazione del proprio
territorio non è dunque una cambiale in bianco, ma il corrispettivo del dovere
postogli a carico dalla legge.

                                         Spetta al Consiglio di
Stato, come autorità superiore di vigilanza e di approvazione del PR, vegliare
affinché le disposizioni obbligatorie siano effettivamente adottate nelle NAPR.
Veglierà altresì che vi trovino adeguata espressione i principi pianificatori
della LPT e della LALPT e che l’ordinamento  risulti conforme al PD e ad
eventuali PUC o altre pianificazioni d’ordine cantonale, regionale o
intercomunale.

 

                                   4.   La zona industriale
di __________ disciplinata dal nuovo art. 42 NAPR comprende una vasta area
lungo la strada cantonale che si estende dallo svincolo autostradale di
__________ -Nord sino al confine giurisdizionale con __________ (qui si salda
con la zona industriale di __________). L’originario art. 42 definiva,
all’interno di questo comparto, tre “sottozone” denominate rispettivamente “Ja”,
“Jb” e Jc”; la prima e la terza (oggetto del ricorso) sono situate a valle
della cantonale, in loc. “__________ ”, a fianco dello scalo merci __________;
la seconda é invece situata a monte della strada, in località “Piana” (vis à vis
il nuovo complesso __________ -__________) .

                                         La principale differenza
tra la zona Ja e quella Jc (annullata dal CdS) consisteva soprattutto nel fatto
che quest’ultima era destinata a “costruzioni e impianti per attività legate
alla produzione industriale e artigianale, di deposito e distribuzione merci
che usano quale mezzo di trasporto privilegiato la ferrovia e/o trasporti
collettivi pubblici e privati” (art. 42 cpv. 1.2). Erano invece escluse le
destinazioni commerciali (ma non quelle amministrative), permesse, a certe
condizioni, nelle altre due zone (cfr. cpv. 1.1 e 1.3. art. 42). A parte una
leggera differenza nell’indice di sfruttamento (1.2 nella zona Ja e 1.0 nella
zona Jc), tutti gli altri parametri edilizi risultavano identici nelle due zone
Ja e Jc : in particolare venivano fissati un indice di edificabilità massimo di
5.0 mc/mq, un indice occupazione massimo del 50%, un’altezza massima degli
edifici di 21 ml e la formazione di un posto auto al massimo ogni 100 mq di SUL
(punti 3.1, 3.2, 3.3.,4.1, 6.1,6.3 dell’art. 42 NAPR).

 

                                   5.   A sostegno della sua
decisione, il Consiglio di Stato ha sostanzialmente rilevato che non vi sono
sufficienti elementi di distinzione tra le aree Ja e Jc tali da giustificarne
una disciplina pianificatoria differenziata. 

                                         Questo ha provocato le
contestazioni del comune, secondo il quale lo sfruttamento a fini (anche) amministrativo-commerciali
della zona Jc porrebbe invece dei seri problemi a livello di posteggi, traffico
indotto e speculazione fondiaria, mentre una sua limitazione a contenuti
industriali e artigianali permetterebbe di sfruttare l’uso della vicina
ferrovia (mezzo non inquinante) e di realizzare così anche i postulati
pianificatori del diritto federale meglio di quanto non voglia fare la
disciplina imposta dal Cantone. 

                                         

                                         Un attento esame della
realtà della zona (che risulta nota a questo Tribunale) suffraga tuttavia le
tesi governative. Già oggi, e lo si può constatare con un rapido sguardo,
l’area compresa nel perimetro tra lo scalo merci a valle, la cantonale a monte
e lo svincolo autostradale a Nord (in pratica tutta la zona Ja e quella Jc) ha
ben poco dell’”industriale” : vi trovano infatti posto un ristorante snack-bar,
un emporio-esposizione di scarpe, dei magazzini di una ditta di spedizione
(__________) e i due grossi complessi immobiliari denominati “__________ 1” e
“2”, ove il noto centro di calcolo del __________ di __________ é affiancato da
numerosi uffici, negozi, spazi ricreativi, sale congressi, bar-ristoranti,
ecc.  L’unico stabilimento industriale di una certa rilevanza risulta essere
l’oleificio __________, situato all’estremo Nord del comparto, nei pressi della
sottocentrale elettrica di __________. Tenuto conto di tutte le attività già
insediate in questa porzione di territorio, la residua disponibilità di spazio
per eventuali iniziative di tipo industriale o artigianale risulta già oggi
alquanto ridotta. 

                                         Si tratta, in ogni caso,
di attività quasi del tutto slegate dall’uso della ferrovia (ad esclusione
forse della ditta __________); ben più determinanti per il loro insediamento in
loco é invece risultata la concomitante presenza nelle vicinanze di un comodo
accesso alla rete stradale e autostradale (cantonale, svincolo __________ -Nord)
e dell’Aeroporto di __________ (si pensi in modo particolare al personale del
Centro di Calcolo, formato nella stragrande maggioranza da tecnici confederati
e stranieri).

                                         Ancora più difficile é
prevedere, in un contesto economico come quello attuale, la realizzazione di
iniziative industriali legate principalmente all’uso della ferrovia, come
postulato dall’originario disposto dell’art. 42 NAPR. Il modello industriale
necessariamente legato ad un raccordo ferroviario appartiene oramai al passato
(industrie “pesanti” quali la metallurgia, la meccanica o la chimica di base),
ed é stato oggi decisamente soppiantato da un’industria leggera, ad alto valore
aggiunto (“high-tech”), che non implica lo spostamento di grandi quantità di
merci ma che deve invece far capo a strutture di trasporto dotate di estrema
flessibilità, qualità che il mezzo ferroviario non può oggi più garantire a
prezzi concorrenziali (perlomeno da solo). E’ quindi utopistico pensare oggi di
favorire l’insediamento di strutture industriali (e ancora meno artigianali)
con una regolamentazione come quella proposta dal Comune di __________. 

 

                               5.2.   Le resistenti e il
Consiglio di Stato fanno notare che, pur senza l’adozione dei drastici
provvedimenti previsti dalla zona Jc, le limitazioni del numero di posteggi e
della superficie massima degli stabili commerciali contenute all’art. 42 NAPR
(valevoli per tutte le sottozone) risultano di per sé già sufficienti a
limitare il carico ambientale nella zona entro termini tollerabili .

                                         Si tratta in particolare
della limitazione a un SUL complessiva massima di 1000 mq delle attività di vendita
al dettaglio (fatto salvo eventuali deroghe concesse dal Municipio) e ad un
posteggio al massimo ogni 100 mq di SUL.

                                         L’adozione di questi
provvedimenti restrittivi in tutta la zona industriale (norme leggermente più
favorevoli vigono per la zona Jb) é stata dettata dalle preoccupazioni
scaturite in seguito a un iniziativa popolare tendente a limitare il carico
ambientale e alla conseguente volontà di frenare l’ulteriore espansione delle
destinazioni commerciali nella zona. Esse sono certamente idonee a raggiungere
lo scopo prefisso; é infatti difficile immaginare, al giorno d’oggi,
l’insediamento di attività commerciali quali grandi magazzini o altro su una
superficie inferiore ai 1000 mq di SUL; la concomitante limitazione del numero
di posteggi renderebbe d’altronde estremamente difficoltoso e scomodo l’accesso
a simili strutture da parte dell’utenza (é notorio che i centri commerciali
necessitano di ampi posteggi). Queste norme permettono in realtà di escludere
già sin d’ora la possibilità di insediamento di nuove strutture generatrici di
traffico ed in tale modo di limitare gli indesiderati effetti che questo
potrebbe provocare dal profilo ambientale (inquinamento fonico e atmosferico). 

                                         Quanto alla promozione del
mezzo di trasporto pubblico, intendimento senz’altro lodevole e necessario
visto il congestionamento della zona, non é tanto con provvedimenti puntuali
limitati ad una singola zona di un solo Comune che si potranno risolvere gli
attuali problemi di traffico nella regione del Basso e Medio __________. In
quest’ottica é invece importante l’attuazione di provvedimenti su scala
regionale quali quelli prospettati dal Piano Trasporti del Luganese (PTL) e dal
recente studio COTAL (potenziamento del trasporto pubblico su gomma lungo la
tratta __________ -__________ e eventuale prolungamento della Ferrovia
__________ -__________ __________ da __________ a __________). 

                                         

                               5.3.   Alla luce delle
precedenti considerazioni non si giustifica più nemmeno la limitazione
dell’indice di sfruttamento da 1,2 a 1,0 operata dal Comune di __________ nella
(decaduta) zona Jc. 

                                         Nella misura in cui questa
diminuzione era intesa a favorire l’insediamento di attività industriali poco
inquinanti, risulta superflua, dal momento che, come detto, l’adozione dei
vincoli sopra citati (limitazione dei posteggi; limite a 1000 mq delle
superfici commerciali) basta già per limitare il carico ambientale nella zona.
Il provvedimento risulta inoltre contrario al principio della densificazione,
che prescrive un uso più razionale e parsimonioso del territorio.

 

                                   6.   Giunti alla fine di
questa disamina, se ne conclude necessariamente che la modifica d’ufficio
operata dal Consiglio di Stato deve essere tutelata. La creazione di una sottozona
Jc nel comparto descritto non risponde infatti ai requisisti chiesti da una
pianificazione corretta e coerente. Logica risulta pertanto la sua
assimilazione al regime disposto per la confinante zona Ja.

                                         Il ricorso interposto dal
Municipio di __________ deve quindi essere respinto; dato
che tuttavia non è intervenuto in difesa dei suoi interessi economici, si
prescinde dal prelievo di spese e tasse di giustizia a carico del Comune. Si
giustifica invece l’assegnazione di congrue ripetibili alle resistenti
__________ __________ __________ __________ e __________ __________ __________,
assistite da un avvocato. 

 

Per questi motivi,

viste le normative alla fattispecie applicabili,

 

dichiara e pronuncia

 

                                   1.   Il
ricorso é respinto.

 

                                   2.   Non si prelevano spese né tasse di giustizia. Il
Comune di __________ verserà alle resistenti __________ __________ __________
__________ e __________ __________ __________ fr. 1.500.--
(millecinquecento) a titolo di ripetibili. .

                                   3.   Intimazione:                  -
Avv. __________.__________. __________ e Avv. __________ __________,                 __________,
per il Comune di __________ 

                                       - Avv. __________. __________,
__________, per la __________                   __________ __________
__________ e la __________                                            __________
__________;

                                                                               -
__________, Direzione II circondario, __________                                              __________

                                       - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona

 

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il
segretario