# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6116a679-0d63-541b-962f-dc234dbf57b8
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-05-17
**Language:** de
**Title:** Nutzungsplanung. Einzonung. Bedarfnachweis und Interessenabwägung.
**Docket/Reference:** BRGE III Nrn. 0077-0080/2023
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/2023-17.pdf

## Full Text

BRGE III Nr. 0077/2023 – 0080/2023 vom 17. Mai 2023 in BEZ 2023 Nr. 17 

Strittig  war  eine  von  der  Baudirektion  Kanton  Zürich  nicht  genehmigte 
in  der  kantonalen 
Einzonung  mehrerer  Grundstücke.  Diese 
Landwirtschaftszone  und  sollten  neu  der  Wohn-  bzw.  der  Kernzone  zugeteilt 
werden.  

lagen 

Aus den Erwägungen: 

4.1 In der angefochtenen Verfügung wird die Nichtgenehmigung der von der 
Gemeindeversammlung  beschlossenen  Einzonungen  damit  begründet,  ein 
entsprechender  Bedarf  sei  nicht  ausgewiesen,  da  die  Gemeinde  A.  gemäss 
statistischen Angaben für die nächsten 15 Jahre genügende Kapazitätsreserven 
aufweise. (…) 

5.1.1 Gemäss Art. 15 RPG sind die Bauzonen so festzulegen, dass sie dem 
voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Abs. 1). Abs. 4 der genannten 
Bestimmung hält fest, dass Land neu einer Bauzone zugewiesen werden kann, 
wenn  es  sich  für  die  Überbauung  eignet  (lit.  a),  es  auch  im  Fall  einer 
konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden 
Bauzonen  voraussichtlich  innerhalb  von  15  Jahren  benötigt,  erschlossen  und 
überbaut  wird  (lit.  b),  Kulturland  damit  nicht  zerstückelt  wird  (lit.  c),  seine 
Verfügbarkeit  rechtlich  sichergestellt  ist  (lit.  d)  und  damit  die  Vorgaben  des 
Richtplans umgesetzt werden (lit. e). Die genannten Voraussetzungen müssen 
kumulativ  erfüllt  sein  (Heinz  Aemisegger  /  Samuel  Kissling,  Praxiskommentar 
RPG: Nutzungsplanung, hrsg. von Heinz Aemisegger / Pierre Moor / Alexander 
Ruch / Pierre Tschannen, 2016, Art. 15 Rz. 87). Die in Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG 
im  Rahmen  der  Voraussetzung  des  Bedarfs  genannte  Notwendigkeit  einer 
Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven ergibt sich an sich bereits aus den 
Planungszielen und -grundsätzen nach Art. 1 und 3 RPG (Aemisegger / Kissling, 
a.a.O., Art. 15 Rz. 98 [auch zum Folgenden]; vgl. auch BGE 136 II 204, E. 6.2.2). 
Innere  Nutzungsreserven  sind  unüberbaute  Flächen  innerhalb  der  Bauzonen 
sowie Gebiete, in welchen nach geltenden Nutzungsplänen eine dichtere bzw. 
bessere Nutzung zulässig wäre oder gar als sachlich geboten erscheinen würde. 
Art. 47 Abs. 2 RPV verpflichtet die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, 
im Planungsbericht insbesondere darzulegen, welche Nutzungsreserven in den 
bestehenden  Bauzonen  bestehen  und  welche  notwendigen  Massnahmen  in 
welcher  zeitlichen  Folge  ergriffen  werden,  um  diese  Reserven  zu  mobilisieren 
oder die Flächen einer zonenkonformen Überbauung zuzuführen. (…) 

5.2.1 Strittig ist zunächst wie erwähnt die Frage, ob seitens der Gemeinde 
ein Bedarf im Sinne von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG ausgewiesen wird und damit 
die  entsprechende  Voraussetzung  weiterer  Einzonungen  erfüllt 
Im 
Räumlichen  Entwicklungskonzept  (REK)  der  Gemeinde  A.  (…)  wird  als 
Zielgrösse für das Jahr 2035 eine Einwohnerzahl von 8'500 bis 9'500 genannt, 
wobei  ausgehend  von  einer  Bevölkerungszahl  im  Jahr  2015  von  7'392 
Einwohnern dargelegt wird, durch die Überbauung unbebauter Parzellen sei ein 
Anstieg auf rund 8'000, bei besserer Ausnutzung der bebauten Grundstücke auf 
knapp  9'000  Personen  möglich.  Im  Planungsbericht  wird  gestützt  auf  das 
genannte  Entwicklungsziel  und  ausgehend  von  einer  Bevölkerung  von  7'600 

ist. 

 
 
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Einwohnern im Jahr 2018 eine Ansiedlung von rund 900 bis 1'900 zusätzlichen 
Einwohnern  erwähnt.  Dabei  werden  als  statistische  Kapazitätsreserven  in  den 
bestehenden  Zonen  Geschossflächen  ausgewiesen,  welche  in  unüberbauten 
Bauzonen  die  Ansiedlung  von  550, 
in  überbauten  Bauzonen  durch 
Nachverdichtung die Ansiedlung von 980 Einwohnern erlauben würden, so dass 
ohne  Anpassung  der  BZO  eine  theoretische  Einwohnerzunahme  bis  2035  um 
1'530  auf  insgesamt  9'130  Personen  resultiert.  Präzisierend  wird  darauf 
hingewiesen,  bei  der  überbauten  Bauzone  werde  in  der  Regel  mit  einer 
realistischen Nutzung von rund 20 %, bei den unüberbauten Bauzonen hingegen 
mit einem Ausbaugrad von mindestens 80 % gerechnet. In der Folge wird jedoch 
ausgeführt,  es  könne  nicht  damit  gerechnet  werden,  «dass  die  theoretischen 
Reserven, insbesondere in der bereits überbauten Bauzone, bis 2035 vollständig 
genutzt  werden  können  (z.B.  Einfamilienhausquartiere,  Quartiere  mit  hohem 
Anteil  Stockwerkeigentum)  (…).»  Dementsprechend  müsse  für  die  bebauten 
Bauzonen davon ausgegangen werden, dass in den Einfamilienhausquartieren 
(Wohnzonen  W  1.5  und  W  1.9)  lediglich  eine  Verdichtung  von  ca.  5  % 
angenommen  werden  könne  (…)  und  dass 
in  Quartieren  mit  hohem 
Stockwerkeigentumsanteil (…) in der Regel keine Verdichtung stattfinde und hier 
eher mit maximal 10 statt 20 % Verdichtung gerechnet werden müsse, so dass 
sich  eine  erreichbare  Zunahme  von  nur  ca.  440  Einwohnern  ergebe.  In  den 
unbebauten Bauzonen seien ca. ein Drittel der unbebauten Grundstücke wegen 
Baulandhortung nicht verfügbar und könne in den Wohnzonen W 1.5 und W 1.9 
im Schnitt lediglich mit einem Ausbaugrad von ca. 55 bis 60 % gerechnet werden, 
so  dass  sich  eine  erreichbare  Zunahme  von  ca.  340  Personen  ergebe.  Ohne 
Anpassung  der  BZO  sei  daher 
in  den  bestehenden  Bauzonen  eine 
Einwohnerzunahme bis 2035 um rund 780 Personen realistisch. 

In  der  Folge  werden  als  Faktoren  der  Verdichtung  der  Zustand  der 
Bausubstanz,  die  Eigentumsstruktur  und  die  Parzellarstruktur  genannt  und 
darauf hingewiesen, dass allein durch eine Aufzonung noch keine Verdichtung 
entstehe.  Ausgehend  von  einer  «Analyse  Siedlungsgebiet»  anhand  der 
kartographischen  Verteilung  der  Anteile  von  Gebäuden  der  Bauperiode  1945-
1975  sowie  des  Anteils  an  Mehrfamilienhäusern  werden  diejenigen  Gebiete 
bestimmt,  für  welche  davon  ausgegangen  wird,  durch  Massnahmen  der  BZO 
(namentlich  Aufzonungen)  könnten  grössere  bauliche  Verdichtungen 
angestossen werden. (…) 

den 

nicht 

die  mit 

5.2.2 (…) Werden neben den Kapazitätsreserven ohne Anpassung der BZO 
auch 
(Aufzonungen, 
Gestaltungsplanpflicht) einhergehenden Kapazitätssteigerungen miteinbezogen, 
resultiert  selbst  unter  Zugrundelegung  der  im  Planungsbericht  als  realistisch 
erachteten Zahlen neben dem von den Rekurrierenden erwähnten Zuwachs um 
780  Personen  zusätzlich  ein  solcher  um  110  bis  145  Personen,  so  dass  das 
minimale Entwicklungsziel bereits auf diese Weise erreicht werden dürfte. 

strittigen  Massnahmen 

Was  sodann  die  Relativierung  der  –  unbestrittenen  –  statistischen 
Kapazitätsreserven  anbelangt,  so  erweisen  sich  die  entsprechenden 
Ausführungen im Planungsbericht als zu pauschal, als dass sie geeignet wären, 
die  massive  Reduktion  der  als  massgeblich  erachteten  Reserven  auf  ca.  die 
Hälfte  des  statistischen  Werts  nachvollziehbar  zu  begründen,  so  dass  es  sich 

 
 
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verbietet, bei Beurteilung der Voraussetzung des Bedarfs im Sinne von Art. 15 
Abs.  4  lit.  b  RPG  auf  den  fraglichen  tieferen  Wert  abzustellen.  Dabei  ist  in 
allgemeiner Weise zu berücksichtigen, dass die genannte Bestimmung gerade 
die konsequente Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven gebietet und dass 
in  Übereinstimmung  damit  der  kantonale  Richtplan  von  den  Gemeinden  die 
Prüfung der Möglichkeiten zur Siedlungsentwicklung nach innen verlangt, welche 
insbesondere das Ausschöpfen des Potentials, das in den überbauten Bauzonen 
gemäss BZO theoretisch noch möglich wäre, sowie die Erhöhung der Dichte in 
bestehenden Bauzonen, beispielsweise durch Aufzonung an gut erschlossenen 
Lagen, umfassen (…). Auch sind bei der Berechnung des Bedarfs alle relevanten 
Faktoren einzubeziehen und bedarf die Berücksichtigung dieser Faktoren einer 
gewissen Konkretisierung, so dass sich die Planungsträger gerade nicht darauf 
beschränken dürfen, den Bedarf mit allgemeinen Behauptungen zu rechtfertigen 
(Aemisegger / Kissling, a.a.O., Art. 15 Rz. 54; vgl. auch BGr, 18. Dezember 2018, 
1C_105/2018,  E.  4,  wo  ebenfalls  der  Vorrang  der  Nutzung  der  inneren 
Nutzungsreserven  betont  und  die  Pflicht  zur  Konkretisierung  eines  geltend 
gemachten Baulandbedarfs hervorgehoben wird). 

Im  Einzelnen  erweist  sich  die  Berufung  auf  die  in  E.  5.2.1  referierten 
Korrekturfaktoren  aus  folgenden  Gründen  als  unbehelflich:  Der  pauschale 
Hinweis auf fehlende Überbauungsabsichten der Grundeigentümer ist nach der 
bundesgerichtlichen Rechtsprechung gerade nicht angängig (BGr, 18. Dezember 
2018, 1C_105/2018, E. 4.4). Diese Haltung stimmt mit den Ausführungen in der 
Botschaft zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 20. Januar 2010 
(betreffend  Revision  RPG  2012;  im  Folgenden:  Botschaft)  überein,  wonach 
bereits im Kontext des Bedarfsnachweises gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG jedenfalls 
gehortetes  Bauland  gleichermassen  in  die  Kapazitätsberechnung  einbezogen 
werden müsse und gemäss Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG für Neueinzonungen generell 
strengere  Massstäbe  gelten  würden  (BBl  2010  1073).  Wenn  sodann  für  die 
Wohnzonen W 1.5 und W 1.9 lediglich mit einem Ausbaugrad von 55 bis 60 % 
gerechnet  werden 
die  Begründung 
(Einfamilienhausnutzung)  zu  undifferenziert  und  die  Herleitung  des  konkreten 
Masses nicht näher begründet. Auch lässt diese – gerade im Zusammenhang mit 
unbebauten Bauzonen zur Anwendung gebrachte  – Berechnungsweise ausser 
Acht,  dass  mit  dem  neuen  Art.  8.0  BZO  für  neue  Bauten  ausdrücklich  eine 
Mindestdichte von 80 % der zulässigen Baumasse propagiert wird. Die fehlende 
Berücksichtigung  dieser  Massnahme  wird  in  der  angefochtenen  Verfügung 
zurecht  moniert,  umso  mehr,  als  die  in  der  Gemeinde  A.  bestehende  geringe 
Effizienz der Nutzung mit einem Ausbaugrad von ca. 65 % unter dem Aspekt der 
gebotenen  Verdichtung  nach  innen  und  des  vom  Kanton  Zürich  angestrebten 
Ausbaugrads  von  80  %  besonders  problematisch  erscheint  und  gerade  nicht 
perpetuiert  werden  soll.  Für  die  noch  nicht  überbauten  Bauzonen  ist  somit  im 
Rahmen der Bedarfsberechnung von den statistischen Kapazitätsreserven (550 
Einwohner) auszugehen. 

insoweit 

auch 

soll, 

so 

ist 

Nichts  anderes  gilt  sodann  für  die  bereits  überbauten  Bauzonen:  Die  im 
Planungsbericht vertretene Reduktion des Masses der als realistisch erachteten 
und 
Verdichtung 
Mehrfamilienhausquartieren,  stützt  sich  im  Übrigen  aber  zur  Begründung  der 
Reduktion  wiederum  auf  pauschale  Behauptungen,  wobei  überdies  die 

Einfamilienhaus- 

differenziert 

zwischen 

zwar 

 
 
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Herleitung  der  konkret  verwendeten  Werte  auch  in  diesem  Kontext  nicht 
nachvollziehbar  ist,  zumal  schon  die  bei  der  Berechnung  der  statistischen 
Kapazitätsreserven  verwendeten  20  %  gemäss  Planungsbericht  in  der  Regel 
einer «realistischen Nutzung» entsprechen. In Betracht zu ziehen ist hinsichtlich 
der bereits  überbauten  Bauzonen  immerhin  was  folgt:  Gemäss  Kreisschreiben 
der Baudirektion  vom 4.  Mai 2015  stellt  der Kanton bei der Genehmigung  von 
Bau-  und  Zonenordnungen  sicher,  dass  die  Vorgaben  gemäss  den  –  von  der 
Schweizerischen  Bau-,  Planungs-  und  Umweltdirektorenkonferenz  sowie  dem 
Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation 
beschlossenen  –  Technischen  Richtlinien  Bauzonen  (TRB)  vom  März  2014 
eingehalten  werden  (…).  In  den  TRB  wird  festgehalten,  in  den  überbauten 
Bauzonen  würden  dem  Kanton  für  die  Gemeinden,  die  den  Medianwert  der 
Bauzonenflächenbeanspruchung noch überschreiten, zu Beginn nur 1/3 der bei 
Anwendung  des  Medianwerts  erreichbaren 
zusätzlichen  Kapazitäten 
angerechnet,  da  davon  ausgegangen  werde,  dass  sich  diese  nicht  sofort, 
sondern  erst  innerhalb  von  drei  Planungsperioden  vollständig  mobilisieren 
liessen  (TRB,  S.  7).  Allerdings  sind  die  TRB  lediglich  für  die  Zusammenarbeit 
zwischen Bund und Kantonen, namentlich bezüglich der gesamten Grösse der 
Bauzonen im Kanton, massgebend (TRB, S. 3). Immerhin enthält die Botschaft 
zur RPG-Revision 2012 bezüglich Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG den Hinweis, wonach 
nicht alle Nutzungsreserven innerhalb von 15 Jahren verfügbar gemacht werden 
könnten und eine konsequente Mobilisierung etwa dann anzunehmen sein dürfte, 
wenn  zwischen  einem  Drittel  und  der  Hälfte  der  Reserven  innerhalb  des 
Zeithorizonts von 15 Jahren mobilisiert würden (BBl 2010 1073; vgl. dazu auch 
Aemisegger / Kissling, a.a.O., Art. 15 Rz. 100). Im Widerspruch zu diesem – eine 
gewisse Parallele zum Ansatz der TRB aufweisenden – Verständnis stehen aber 
Äusserungen  in  der  Lehre,  welche  gerade  auf  die  Diskrepanz  zwischen  dem 
Ansatz der TRB und der Formulierung des (vorliegend interessierenden) Art. 15 
Abs. 4 lit. b RPG («konsequente» Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven) 
hinweisen  (Alain  Griffel,  Raumplanungs  und  Baurecht,  4.  A.,  2021,  S.  58;  vgl. 
auch Aemisegger / Kissling, a.a.O., Art. 15 Rz. 128 Fn. 29). Das in der Botschaft 
vertretene Verständnis ist mithin insofern zu relativieren, als im Rahmen von Art. 
15 Abs. 4 lit. b RPG jedenfalls einzelfallbezogen die konsequente Mobilisierung 
nachgewiesen  sein  muss  und  die  pauschale  Anrechnung  lediglich  eines 
bestimmten  Anteils  der  Nutzungsreserven  den  Anforderungen  an  den 
Bedarfsnachweis nicht zu genügen vermag. Ganz abgesehen davon wären die 
massgeblichen Verhältnisse mittlerweile auch in zeitlicher Hinsicht – bezogen auf 
den Zeitpunkt des Inkrafttretens der RPG-Revision 2012 per 1. Mai 2014 – nicht 
mehr  auf  einfache  Weise  bestimmbar,  wobei  entsprechende  Ausführungen  im 
Planungsbericht – der gar nicht auf dieser abstrakten Linie argumentiert – fehlen. 
Dass  aber  die  Ausführungen 
teilweisen 
Anrechnung der statistischen Kapazitätsreserven der überbauten Bauzonen zu 
wenig  konkret  sind,  um  den  erforderlichen  Nachweis  der  konsequenten 
Mobilisierung  der  inneren  Nutzungsreserven  zu  erbringen,  wurde  bereits 
dargelegt. Entsprechend ist auch bezüglich der bereits überbauten Bauzonen auf 
die statistischen Kapazitätsreserven (980 Einwohner) abzustellen. 

im  Planungsbericht  zur  bloss 

Ebenfalls  unbehelflich  ist  schliesslich  die  zusätzliche  Herleitung  des 
Bauzonenbedarfs anhand  des  Verbrauchs  der  letzten  15  Jahre.  Zwar  sind  die 
Gemeinden  (aufgrund  des  erwähnten  Anwendungsbereichs  der  TRB)  bei  der 

 
 
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der 

Wahl ihrer Berechnungsmethode grundsätzlich frei. Zu beachten ist aber, dass 
die Trendmethode aufgrund der Gefahr eines Erweiterungsautomatismus sowie 
des  unzureichenden  Einbezugs  der  Verdichtungsmöglichkeiten  deutlich  den 
Bestrebungen 
des 
Siedlungswachstums nach aussen  widerspricht  (Aemisegger /  Kissling,  a.a.O., 
Art.  15  Rz.  51,  mit  weiteren  Hinweisen).  Eine  Rechtfertigung  des  geltend 
gemachten Bedarfs allein gestützt auf diese (…) Berechnungsweise, muss daher 
ebenfalls  ausscheiden.  Dies  umso  mehr,  als  der  genannte  Bauzonenbedarf 
durch  einen  massiven  Ausschlag  im  Jahr 2009 massgeblich beeinflusst  wurde 
(…). 

RPG-Revision 

Begrenzung 

2012 

zur 

Ist  somit  entsprechend  den  statistischen  Kapazitätsreserven  von 
Geschossflächen für zusätzliche 1'530 Einwohner auszugehen und ausserdem 
aufgrund der Aufzonungen von weiteren Reserven für 110 bis 145 Einwohner, so 
ergibt sich ohne die strittigen Einzonungen eine mögliche Bevölkerungszahl von 
9'240 bis 9'275 Personen. Dieser Wert bewegt sich am oberen Ende der für den 
Zielwert genannten Bandbreite von 8'500 bis 9'500 Personen. Zwar würde der 
relativ unscharfe und im REK auch nicht einlässlich begründete Zielwert selbst 
unter  Hinzurechnung  der  zusätzlichen  Einwohner  aufgrund  der  Einzonungen 
nicht überschritten. Dass aber die fraglichen Flächen «voraussichtlich» innerhalb 
von 15 Jahren benötigt würden, lässt sich unter diesen Umständen gerade nicht 
sagen,  erscheint  es  doch  rein  statistisch  wesentlich  wahrscheinlicher,  dass 
hierfür die genannten Kapazitäten für 9'240 bis 9'275 Personen ohne Weiteres 
ausreichen. 

Zusammenfassend 

ist  die  Baudirektion  mithin  zu  Recht  davon 
ausgegangen, dass es der Gemeinde A. nicht gelungen ist, den Bedarf im Sinne 
von Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG aufzuzeigen (…) 

5.2.3  Damit  stellt  sich  die  Frage,  ob  trotz  Fehlens  der  genannten 
Voraussetzung  die  Einzonungen  unmittelbar  gestützt  auf  eine  umfassende 
Interessenabwägung  zulässig  sein  könnten.  Dies  ist  zu  verneinen.  Zwar  sind 
Einzonungen  nur  aufgrund  einer  umfassenden  Interessenabwägung  zulässig 
(Aemisegger  /  Kissling,  a.a.O.,  Art.  15  Rz.  87;  vgl.  auch  Art.  15  Abs.  3  RPG), 
doch ist dies im Sinne eines zusätzlichen Erfordernisses und nicht im Sinne der 
Möglichkeit, von der Einhaltung bestimmter der in Art. 15 Abs. 4 RPG genannten 
Voraussetzungen zu dispensieren, zu verstehen (vgl. analog auch Aemisegger / 
Kissling, a.a.O. Art. 15 Rz. 56 Fn. 115, wonach die TRB nahelegen würden, dass 
in  der  Interessenabwägung  vom  nach  den  Richtlinien  berechneten  Bedarf 
grundsätzlich nur nach unten abgewichen werden könne). Zwar findet sich in der 
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur früheren Fassung von Art. 15 RPG  – 
wonach Bauzonen Land umfassen, das sich für die Überbauung eignet und (lit. 
a) weitgehend überbaut ist oder (lit. b) voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt 
und  erschlossen  wird  –  teilweise  der  Hinweis,  wenn  das  bereits  eingezonte 
Bauland  den  Bedarf  nach  Art.  15  lit.  b  aRPG  klar  abdecke,  sei  jede  weitere 
Einzonung  rechtswidrig,  wenn  nicht  besondere  planerische  Gründe  für  das 
Gegenteil sprechen würden (BGr, 16. Januar 2003, 1P.343 bis 346/2002, E. 7.2 
f.;  entsprechend  im  Kontext  von  Art.  15  lit.  a  aRPG  BGr,  15.  Februar  2001, 
1P.732/2000, E. 3b). Zu beachten ist aber, dass mit der RPG-Revision 2012 eine 
Verschärfung, jedenfalls aber – soweit die Gesetzesänderungen als Nachvollzug 

 
 
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interpretiert  werden  –  eine  Verstärkung  des 
der  Rechtsprechung 
Gesetzesvollzugs einherging (Aemisegger / Kissling, a.a.O., Art. 15 Rz. 86, 97; 
vgl.  auch  BBl  2010  1072,  wonach 
restriktivere 
Voraussetzungen  festgelegt  worden  seien).  Damit  würde  es  im  Widerspruch 
stehen,  wenn  die  fehlende  Erfüllung  der  gesetzlichen  Voraussetzungen  von 
Einzonungen – und namentlich des vorliegend strittigen Kriteriums des Bedarfs 
– im Rahmen einer Interessenabwägung übersteuert werden könnte.  

für  Neueinzonungen