# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dc08bdeb-aad8-5f88-81eb-e9b679b676cb
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-08-22
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 22.08.2006 V 2006 4
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_V-2006-4_2006-08-22.pdf

## Full Text

V 06 4

1. Kammer als Verfassungsgericht

URTEIL
vom 22. August 2006

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Stimmrecht (Verletzung Gemeindeverfassung)

1. a) Die Gemeinde … ist Grundeigentümerin der Parzelle 962 im Umfange von 

4'632 m2, worauf sie seit Jahrzehnten das Altersheim „…“ betreibt. Die Leitung 

und Führung des Heimes oblag dabei einem Verwalter (Administrator) sowie 

den Schwestern eines Klosterordens. Im Jahre 1990 gründete die 

Ortsgemeinde zusammen mit zwei Nachbargemeinden eine Stiftung mit dem 

Zweck, neu zusätzlich ein Pflegeheim (…) auf dem Areal des Altersheimes zu 

erstellen und zu betreiben. Alle drei Gemeinden sollten dabei paritätisch mit 

fünf Mitgliedern im Stiftungsrat vertreten sein. Ende 1992 wurde die 

Stiftungsurkunde vom zuständigen Departement des Kantons genehmigt. Im 

August 1993 genehmigte der Gemeinderat (Gemeindeparlament) der 

erwähnten Ortsgemeinde auch noch eine Vereinbarung mit der Stiftung, 

wonach die letztlich im selben Gebäudekomplex vorgesehenen Heime 

zukünftig einer gemeinsamen Führung unterstehen sollten, wobei die Organe 

der Stiftung für beide Institutionen nach aussen in Erscheinung treten sollten; 

im Gegenzug wurde der Ortsgemeinde vertraglich im Stiftungsausschuss ein 

Interventionsrecht eingeräumt, womit sie sich innert 7-tägiger Frist gegen 

unliebsame Beschlüsse der Stiftungsorgane hätte wehren können. Jene 

Vereinbarung blieb versehentlich undatiert. Im Herbst 1995 erliess die 

Ortsgemeinde eigens noch ein Gebühren-/Taxenreglement für die Benützung 

des ihr allein gehörenden Altersheims (…), das anfangs 1996 in Kraft gesetzt 

wurde. Im März 1996 räumte die Ortsgemeinde der Stiftung zudem ein 

selbständiges und dauerndes Baurecht über eine Landfläche von 988 m2 auf 

Parz. 962 ein, worauf das neu geplante Pflegeheim erstellt werden sollte. Im 

selben Monat wurde der Kanton angefragt, ob eine gemeinsame Buchhaltung 

für beide Heime erlaubt wäre, da so erhebliche Administrativkosten gespart 

werden könnten. Im April 1996 erhielt sie die Antwort, dass bei „gemischten 

Betrieben“ (Kombination Alters-/Pflegeheime) laut bestehender Rechtslage 

„besser“ separat abzurechnen sei, da einzig die Insassen von Pflegeheimen 

„subventionsberechtigt“ wären; an Insassen von Altersheimen würden aber 

keine solchen Beiträge ausgerichtet. In den darauf folgenden Betriebsjahren 

schrieb das gemeindeeigene Altersheim buchhalterisch „rote Zahlen“ 

(Verluste), während das stiftungseigene Pflegeheim „schwarze Zahlen“ 

(Gewinne/Defizitgarantie) ausweisen konnte.

b) Mit Volksabstimmung vom Juni 1999 wurde die Gemeindeverfassung der 

Ortsgemeinde revidiert und dabei in Art. 73 GV bestimmt, dass die besagte 

Gemeinde das Altersheim zu „führen“ habe. Die Verfassung samt erwähnter 

Einzelvorschrift wurde am 01.01.2000 in Kraft gesetzt und ist seither gültig.

c) Mit der Revision und dem Inkrafttreten neuer Vorschriften im kantonalen 

Krankenpflegegesetz (2001) änderte sich die Rechtslage insofern, als die 

bisherige Unterscheidung zwischen Alters- und Pflegeheimen und damit auch 

die Obliegenheit zur getrennten Buchhaltung fallen gelassen wurde; statt 

dessen sollten beide Angebote zur stationären Pflege und Betreuung von 

Langzeitpatienten und alten Menschen – je nach Leistungsumfang bzw. laut 

BESA-Stufe 1a bis 4c - finanziell unterstützt werden. Im Herbst 2005 teilte die 

Bündner Regierung allen Alters- und Pflegeheimen sowie allen Spitälern im 

Kanton die damit verbundenen Neueinteilungen mit.

2. Anlässlich der Gemeinderatssitzung vom 10.02.2006 wurde – gestützt auf die 

Botschaft des Gemeindevorstands vom 18.01.2006 – die vollständige 

Integration des Altersheims in die „Betriebsführung“ des Pflegeheims (…) und 

die rückwirkende Aufhebung des - letztmals anfangs 2005 revidierten - 

Gebührenreglements bezüglich Altersheim per 01.01.2006 beschlossen. Mit 

diesem Vorgehen konnte sich der Gemeinderat … nicht einverstanden 

erklären, was er dem Vorstand mit Schreiben vom 16.02.2006 mitteilte. Er 

kritisierte dabei hauptsächlich, dass die gefassten Beschlüsse gegen Art. 73 

GV verstiessen und somit verfassungswidrig seien. Die Vorinstanz hätte 

zunächst noch den Stimmbürgern an der Urne die Gelegenheit geben 

müssen, sich zur Abänderung von Art. 73 GV zu äussern, vorher wäre ein 

solcher Integrationsbeschluss bestimmt nicht zulässig respektive 

kompetenzwidrig gewesen; zumal als direkte Folge davon das 

Gebührenreglement aufgehoben worden sei, womit die Taxen künftig nicht 

mehr von der Ortsgemeinde selbst, sondern ausschliesslich von den Organen 

der Stiftung festgesetzt würden. Die darauf durchgeführten Aussprachen und 

Einigungsverhandlungen zwischen dem Vorstand bzw. Gemeindepräsidenten 

einerseits sowie dem erwähnten Gemeinderat und Stimmbürger samt 

Intervention der Geschäftsprüfungskommission anderseits führten letztlich 

allesamt zu keiner einvernehmlichen Lösung.

3. Mit Eingabe vom 13.04.2006 liessen drei Gemeinderäte bzw. fünf 

Stimmbürger Verfassungsbeschwerde bzw. Rekurs beim Verwaltungsgericht 

wegen Verletzung ihres Stimmrechts bzw. Missachtung der 

Gemeindeverfassung (Art. 73 GV) erheben mit den kostenfälligen Begehren, 

der angefochtene „Integrationsbeschluss“ betreffend Überführung des 

Altersheims in den Betrieb des Pflegeheims sei aufzuheben und die 

Vorinstanz gerichtlich anzuweisen, keine Handlungen vorzunehmen, die dem 

Vollzug jenes Beschlusses dienen könnten; insbesondere seien die 

Buchführung, die Budgetierung sowie die Jahresrechnungen zwischen dem 

Altersheim (…) und dem Pflegeheim (…) weiterhin getrennt von einander zu 

führen. Zur Begründung brachten sie vor, dass die „vollständige Integration“ 

kompetenzwidrig durch den Gemeinderat beschlossen worden sei, ohne dass 

Art. 73 GV vorher durch den Souverän angepasst worden sei, womit ihr 

verfassungsmässiges Stimmrecht verletzt worden sei. Das Vorgehen der 

Vorinstanz sei darum nicht haltbar, weil durch jene „Absorptionsfusion“ 

einerseits die faktische und rechtliche Selbständigkeit des gemeindeeigenen 

Altersheims verloren ginge und als Folge davon mit einer Erhöhung der 

Pensionstaxen zu rechnen wäre, da diese wohl absehbar an die (höheren) 

Gebühren des Pflegeheims angepasst  würden. Neu würde das Altersheim 

komplett durch die Organe der Stiftung und somit fremdbestimmt geführt, 

womit die politischen Behörden der Ortsgemeinde aber keine 

Mitbestimmungs- und Einflussmöglichkeiten mehr auf die Betriebsführung 

sowie die Taxhöhe im Altersheim hätten.

4. In der Vernehmlassung beantragte die Vorinstanz kostenfällige Abweisung 

der Stimmrechtsbeschwerde samt Zusatzantrag auf getrennte Buchführung. 

Den Einwänden der Beschwerdeführer hielt sie im Wesentlichen entgegen, 

dass die Betriebsführung des Altersheims schon mit der [undatierten] 

Vereinbarung zwischen ihr und der Stiftung des Pflegeheims 

[Gemeinderatsprotokoll darüber datiert vom 20.08.1993] faktisch ausgelagert 

worden sei, wobei sie sich ausdrücklich ein Interventionsrecht vorbehalten 

habe. Folglich könne keine Rede davon sein, dass sie keinen Einfluss [mehr] 

auf die Geschäfte und Betriebsführung der seit Mitte der 90-ziger Jahre damit 

betrauten Stiftungsorgane habe. Die zitierte Verfassungsbestimmung (Art. 73 

GV) sei ausserdem erst viel später, nämlich 1999/2000 geschaffen worden, 

womit ihre heutige Interpretation durch die Beschwerdeführer zweifelsfrei 

nicht richtig sein könnte, wonach die Gemeinde das Altersheim zukünftig 

selbst – z.B. als eigenständiger Verwaltungszweig – führen müsste und die 

Auslagerung jener Aufgaben an Dritte seither unerlässlich einer 

Verfassungsänderung an der Urne durch das Stimmvolk der Ortsgemeinde 

bedurft hätte. Die bisher separat zwischen dem Altersheim und Pflegeheim 

vollzogenen Buchführungs- und Abrechnungspflichten seien hierzu ohne 

Belang, da nur das damalige Krankenpflegegesetz eine frühere 

Zusammenlegung der Administration zugunsten beider Institutionen 

(Spareffekt) verhindert hätte. Seit der Revision (2001) sei dies indes erlaubt 

und laut Regierung (Herbst 2005) sogar erwünscht.

5. Ein zweiter Schriftenwechsel brachte für das Gericht keine wesentlichen 

neuen Erkenntnisse hervor, bekräftigten und vertieften die Parteien darin doch 

erneut ihre gegensätzlichen Standpunkte betreffend Einhaltung bzw. 

Missachtung der Gemeindeverfassung einschliesslich der sich daraus 

ergebenden Konsequenzen bezüglich Ausübung des Stimmrechts.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Formell gilt es vorab die Eintretensfrage zu klären. Nach Art. 52 des 

Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, BR 370.100) ist zur Erhebung des 

Rekurses (inkl. Verfassungsbeschwerde) berechtigt, wer durch den 

angefochtenen Entscheid (bzw. Erlass) berührt ist und ein schutzwürdiges 

Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung geltend macht. Vorliegend ist 

dazu erstellt, dass alle fünf Beschwerdeführer in der betreffenden 

Ortsgemeinde stimmberechtigt sind und sie durch die strittige 

Kompetenzverschiebung persönliche Nachteile erleiden könnten, indem sie 

eines Tages beim Aufenthalt im Altersheim allenfalls höhere Taxen bezahlen 

müssten. Auf die Stimmrechtsbeschwerde bzw. den Rekurs ist daher 

einzutreten. 

2. a) Nach Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen 

Kantonsverfassung (KV) beurteilt das Verwaltungsgericht als 

Verfassungsgericht neu auch „Beschwerden“ wegen Verletzung von 

politischen Rechten. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auf jenem 

Sachgebiet bestand früher schon gestützt auf Art. 13 Abs. 1 lit. f VGG. 

Materiell hat sich also nichts geändert; mit Ausnahme der Erweiterung der 

Spruchbefugnis auch für kantonale Abstimmungen und Wahlen (VGU V 06 1 

E. 1a; V 05 6).

b) Materiell gewährleisten der Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) wie 

auch die Art. 9 ff. KV die politischen Rechte in abstrakter Weise. Sie ordnen 

und garantieren die elementaren Grundsätze und wichtigsten Prinzipien der 

demokratischen Teilnahme an der freien Willensbildung sowie an der 

Ausübung der jedem Bürger bzw. jeder Bürgerin zustehenden Stimm- und 

Wahlfreiheit in ihrem Gemeinde-, Kreis-, Bezirks- und Kantonsgebiet sowie 

auf Bundesebene. Im konkreten Fall stellt sich dazu die Frage, ob die 

Vorgehensweise der Vorinstanz angesichts der ganzen Vorgeschichte – wie 

der Führung und Leitung des Altersheimes seit vielen Jahrzehnten durch eine 

besondere Administration [Verwalter und Ordensschwestern], der Gründung 

einer Stiftung (1990/92) zum Betrieb eines Pflegeheims am selben Ort, der 

dazu zwischen Ortsgemeinde und Stiftung (im Zeitraum 1993-1996) speziell 

getroffenen Vereinbarung betreffend Betriebsführung beider Institutionen 

durch die Stiftungsorgane, die getätigten Abklärungen beim Kanton betreffend 

gemeinsamer Buchführung (1996) – vertretbar und rechtens war, oder ob sie 

damit gegen die erst 1999/2000 eingeführte 

Gemeindeverfassungsbestimmung (Art. 73 GV) verstiess.

c) In Anbetracht der geschilderten Betriebs- und Beschlussabläufe bezüglich der 

Führung und Leitung des gemeindeeigenen Altersheimes (…) seit 

Jahrzehnten durch Drittpersonen (zunächst bis in die 90-ziger Jahre durch 

einen Administrator sowie Ordensschwestern; anschliessend durch die 

Stiftungsorgane des neu gegründeten Pflegeheims) ist das Gericht zur 

Überzeugung gelangt, dass die strittige Kompetenzverschiebung faktisch 

bereits vor über 10 Jahren geschah, als dem paritätisch (je fünf Mitglieder aus 

allen drei Gründungsgemeinden) zusammengesetzten Stiftungsrat – unter 

gewissen Auflagen – sowohl die Vertretung nach aussen als auch die 

Betriebsführung im Innern des gemeinsam verwendeten Gebäudekomplexes 

auf Parz. 962 (Alters- und Pflegeheim) vertraglich übertragen wurde. In der 

seit anfangs 1994 gültigen Vereinbarung wurde im Gegenzug ausdrücklich 

noch ein „Veto-/Interventionsrecht“ zugunsten der Ortsgemeinde und 

Alleineigentümerin des Altersheimes einräumt, womit diese allfällig 

missliebige Beschlüsse des Stiftungsrats innert 7 Tagen hätte anfechten und 

so bei Bedarf wieder hätte rückgängig machen können. An dieser klaren 

Ausgangslage und Rollenverteilung haben später weder die Einführung des 

kommunalen Taxen-/Gebührenreglements für das Altersheim (1995/96), noch 

der Baurechtsvertrag mit den Stiftungsorganen für das neue Pflegeheim 

(1996), noch die getroffenen Abklärungen betreffend „gemeinsamer 

Buchführung“ für eine effiziente und sinnvolle Kombination Alters-/Pflegeheim 

(1996) aus Kostenspargründen etwas geändert. Namentlich der Abschluss 

des Baurechtsvertrags zeigte vielmehr gerade, dass das Eigentum am 

Bauland für das stiftungseigene Pflegeheim bzw. die ursprüngliche 

Sachherrschaft an der Parz. 962 weiterhin unverändert bei der Ortsgemeinde 

verbleiben sollte, wodurch deren Mitwirkungs- und Einflussmöglichkeiten auf 

die Baurechtsnehmerin (Stiftung/Pflegeheim) in einem zentralen und 

wichtigen Bereich (Tätigkeitsgebiet) gewahrt wurden. Dass bereits damals 

eine gewisse „operative Auslagerung“ elementarer Führungs- und 

Administrationsaufgaben - mit einem zwar noch verbesserungswürdigen 

Synergieeffekt - stattfand, wurde überdies zu Recht selbst von den 

Beschwerdeführern nicht ernsthaft bestritten bzw. in der Rekursschrift noch 

explizit anerkannt (Ziff. 3 S. 9). Inwiefern sich diese eindeutige Sachlage allein 

durch die erst viel später (1999) neu geschaffene Verfassungsbestimmung 

(Art. 73 GV) bzw. deren Inkraftsetzung (2000) indes verändert haben sollte, 

ist für das Gericht unklar geblieben. Bei Lichte betrachtet sollte damit im 

Nachhinein doch bloss endlich eine einwandfreie Rechtsgrundlage für das 

bereits seit Mitte der 90-ziger Jahre bilateral mit den Stiftungsorganen 

vereinbarte und faktisch auch vollzogene Handeln der Behörden auf 

Verfassungsstufe der Gemeinde verankert werden. An der bisher bewährten 

Anbindung und Verantwortung der Stiftungsorgane an die bzw. gegenüber der 

Ortsgemeinde sollte sich damit aber bestimmt nichts ändern. Aus dem 

Gesagten erhellt, dass die Ortsgemeinde weder vor noch nach der Einführung 

und Inkraftsetzung von Art. 73 GV jemals in eigner Regie (als unselbständiger 

Verwaltungszweig) und in ausschliesslich alleiniger Verantwortung (ohne 

Dritthilfe mit eigenem Dienstpersonal) ihr kommunales Altersheim betrieb. 

Folgerichtig kann dem erst 1999/2000 neu verankerten Art. 73 GV auch nicht 

jene engmaschige Bedeutung und Auslegung zukommen, wie dies hier die 

Beschwerdeführer offenkundig zu glauben scheinen. Mit dem romanischen 

Wort „menar“ (führen/leiten) war in diesem Kontext einzig und allein gemeint, 

dass die Ortsgemeinde ihren Einwohnern und Einwohnerinnen ein 

entsprechendes Altersheim vor Ort (weiterhin) aus öffentlichen Mitteln 

bereithalten bzw. zur freien Verfügung stellen sollten, wobei indes über die 

genaue Organisationsform sowie die konkrete Ausgestaltung des „zu 

führenden Betriebes für alte Menschen“ gerade nichts bestimmt wurde. Mit 

dem „Grundsatzentscheid“ für den Bestand und die Weiterführung des 

besagten Alterheimes wurde also weder etwas über die künftige 

Führung/Leitung jenes Betriebs noch über dessen Finanzierung (mit/ohne 

Annexbetrieb „Pflegeheim“) gesagt, was daher eine erneute und sogar 

erweiterte Aufgabenteilung zugunsten des operativ längst federführenden 

Stiftungsrats für beide alters- und pflegebedingten Dienstleistungsbetriebe 

eben gerade nicht ausschloss. Der angefochtene „Integrationsbeschluss“ 

vom Februar 2006 war darum auch ohne vorherige Verfassungsänderung des 

Art. 73 GV und folglich auch ohne vorherige Abstimmung in der Gemeinde 

(keine Stimmrechtsverletzung) möglich und rechtlich zulässig. Das kritisierte 

Handeln der Vorinstanz war somit durch Art. 73 GV – im Besonderen unter 

Berücksichtigung und Würdigung der während Jahrzehnten reibungslos 

funktionierenden Betriebsverhältnisse – gedeckt bzw. mit jener 

Verfassungsvorschrift durchaus noch vereinbar.

d) Entgegen der Darstellungen der Beschwerdeführer kann aus der 

gemeinsamen Buchführungs- und Jahresabrechungspflicht seit 2005/06 für 

beide Institutionen ebenso nichts Stichhaltiges hergeleitet werden, was auf 

eine unzulässige „Absorptionsfunktion“ bzw. auf einen kompletten Verlust der 

sowohl faktisch wie rechtlich fortbestehenden „Selbständigkeit“ der 

Eigentümerin des gemeindeeigenen Altersheims schliessen liesse. 

Abgesehen davon, dass entsprechende Anstrengungen für eine 

kostengünstigere und einfachere Administration zum Vorteil beider Heime 

unter einem Dach durch die Stiftungsorgane bereits viel früher (1996) 

unternommen wurden und diese damals einzig am (alten) 

Krankenversicherungsgesetz scheiterten (vgl. Auskunft/Antwort 

Gesundheitsamt GR von April 1996), gilt es seit 2001 (Revision/Anpassungen 

im KVG) bzw. den einschlägigen Neueinteilungen seit Herbst 2005 (RB vom 

20./21.09.2005) betreffend „stationärer Pflege und Betreuung von 

Langzeitpatienten sowie betagten Personen ab 1. Januar 2006“ im Kanton 

Graubünden zudem nicht zu übersehen, dass sich die rechtlichen Grundlagen 

für einen gemischten Betrieb (Kombination Alters-/Pflegeheim) zugunsten der 

mit dem strittigen Integrationsbeschluss beweckten Kostenspargründe und 

Synergieeffekte weiterentwickelten. Dabei fällt materiell besonders ins 

Gewicht, das die Kosten im Altersheim dadurch unbestritten gesenkt werden 

konnten (Ausgleichszahlungen durch Vorinstanz für Betagte mit Pflegegrad 

weniger 2), was eines Tages auch den fünf Beschwerdeführern zu Gute 

kommen könnte. An jenem Privileg ändert die Aufhebung des Taxen-

/Gebührenreglements für das Altersheim per 01.01.2006 inhaltlich nichts, 

zumal die Stiftungsorgane aufgrund ihrer Sachnähe und Professionalität auch 

besser geeignet sind, um die notwendigen Alters- und Pflegetarife jeweils 

einheitlich und rechtsgleich festzusetzen bzw. im Berufsalltag sinnvoll 

anzuwenden.

e) Zusammengefasst ergibt sich damit, dass weder von einer Verletzung des 

betreffenden Art. 73 GV noch von einer Missachtung des Stimmrechts im 

Sinne von Art. 34 Abs. 1 BV und Art. 9 ff. KV die Rede sein kann. Der 

angefochtene Entscheid erweist sich daher in jeder Beziehung als rechtens 

[verfassungskonform] und verhältnismässig, was im Ergebnis zur Abweisung 

der Verfassungsbeschwerde bzw. Stimmrechtsbeschwerde führt.

3. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 

75 VGG solidarisch je zu einem Fünftel (1/5) den Beschwerdeführern 

aufzuerlegen. Sie haben die Beschwerdegegnerin, welche sich durch einen 

freiberuflich tätigen Anwalt vertreten liess, überdies aussergerichtlich - nach 

dem gleichen Haftungs- und Kostenverteilschlüssel - angemessen zu 

entschädigen. 

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 204.--

zusammen Fr. 1'704.--

gehen solidarisch zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 

dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, 

zu bezahlen. 

3. Die Beschwerdeführer haben die Gemeinde … zudem aussergerichtlich 

solidarisch mit jeweils Fr. 300.-- pro Person, insgesamt also mit Fr. 1'500.-- 

(inkl. MWST), zu entschädigen.