# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8e0f0fe6-fdd9-5beb-8d42-22d3c01f24a8
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-03-15
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 15.03.2010 C-2531/2008
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-2531-2008_2010-03-15.pdf

## Full Text

Abtei lung II I
C-2531/2008
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  1 5 .  M ä r z  2 0 1 0

Richterin Franziska Schneider (Vorsitz), 
Richterin Elena Avenati-Carpani, 
Richterin Madeleine Hirsig, 
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.

U._______ AG,
Beschwerdeführerin,

gegen

Eidgenössisches Departement des Innern EDI,
Vorinstanz,

Bundesamt für Kultur BAK,
Erstinstanz.

Filmförderung, Beschwerdeentscheid vom 4. März 2008.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

C-2531/2008

Sachverhalt:

A.
Die U._______ AG wurde 1999 gegründet mit  dem Zweck, Filme zu 
produzieren. Mit Gesuch vom 5. Mai 2006 (act. 8 Beilage 2 Dossier 7-
01-04.1-95  Ros  ["Beschwerde  2";  nachfolgend  wird  dieses  Dossier 
nicht mehr spezifisch bezeichnet]) beantragte die U._______ AG beim 
Bundesamt für Kultur (BAK) einen Herstellungsbeitrag in der Höhe von 
CHF  250'000.-  für  die  Produktion  des  Films  "X._______"  (später 
umbenannt in "Y._______") von A._______. 

Das  BAK  wies  das  Gesuch  mit  Verfügung  vom  21.  August  2006 
(act. 11  Beilage  1  Dossier  7-01-04.1-87  Ros)  ab.  Diesen  Entscheid 
focht  die  U._______  AG mit  Beschwerde  vom  19.  September  2006 
(act.  11  Dossier  7-01-04.1-87  Ros)  beim  Eidgenössischen  Departe-
ment des Innern (EDI) an. Mit Beschwerdeentscheid vom 30. Juli 2007 
(act. 1 Dossier 7-01-04.1-87 Ros) hiess das EDI die Beschwerde gut, 
soweit  es  darauf  eintrat,  und  wies  das  Gesuch  zur  erneuten  Be-
urteilung an das BAK zurück.

B.
Mit Schreiben vom 10. Mai 2007 (act. 8 Beilage 8) teilte die U._______ 
AG dem BAK mit,  sie habe seit  dem 1. Juli  2006 bereits eine Reihe 
von Szenen und Interviews gedreht,  welche vor  allem aufgrund des 
hohen  Alters  einzelner  Protagonisten  nicht  hätten  aufgeschoben 
werden können. Dies gehe, soweit erforderlich bzw. voraussehbar, aus 
den  Unterlagen  hervor,  wie  es  das  neue  Reglement  verlange.  Die 
hauptsächlichen  Dreharbeiten  müssten  nun  unbedingt  im  Juni  2007 
stattfinden,  damit  der  Film  anlässlich  des  (...)  Todestags  von 
Z._______ im Herbst 2007 in den Kinos gezeigt werden könne. 

C.
Mit  Antwortschreiben vom 25. Mai  2007 (act. 8  Beilage 9)  teilte das 
BAK  der  U._______  AG  mit,  gemäss  Art.  11  der  Filmverordnung 
(recte:  Verordnung  des  EDI  vom 20. Dezember  2002  über  die  Film-
förderung  [FiFV,  SR  443.113])  dürften  vorzeitige  Dreharbeiten  nur 
unter  gewissen  Voraussetzungen  ohne  spezifische  Bewilligung  des 
BAK stattfinden. Was die  Hauptdreharbeiten  betreffe,  werde die  Ge-
suchstellerin  gebeten,  den  definitiven  Entscheid  des  BAK  über  die 
Gewährung  der  Finanzhilfe  abzuwarten.  Eine  Sonderbewilligung  im 

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Sinn von Art. 11 Abs. 3 FiFV könne im vorliegenden Fall nicht erteilt 
werden.

Auf  das  Schreiben  des  BAK  vom  25.  Mai  2007  reagierte  die 
U._______ AG nicht.

D.
Nach durchgeführtem Rechtsmittelverfahren vor dem EDI (vgl. Dossier 
7-01-04.1-87 Ros) wies das BAK das Gesuch der U._______ AG mit 
Verfügung vom 12. Juni 2007 (act. 8 Beilage 12) erneut ab.

E.
Gegen  die  Verfügung  des  BAK  vom  12.  Juni  2007  erhob  die 
U._______ AG mit Eingabe vom 19. Juni 2007 (act. 17) Beschwerde 
beim  EDI  und  stellte  sinngemäss  den  Antrag,  die  Beschwerde  sei 
reformatorisch gutzuheissen.

F.
Im September 2007 kam der Film unter dem Titel "Y._______" in die 
Schweizer Kinos (vgl. act. 4 mit Beilagen).

G.
Mit Beschwerdeentscheid vom 4. März 2008 (act. 1) trat das EDI in-
folge  Verwirkung  des  Anspruchs  auf  die  Beschwerde  vom  19.  Juni 
2007 nicht ein.

H.
Gegen den Beschwerdeentscheid  des EDI  vom 4. März  2008 erhob 
die U._______ AG am 18. April  2008 Beschwerde beim Bundesver-
waltungsgericht  mit  den  Anträgen,  der  angefochtene  Entscheid  sei 
aufzuheben  und  das  EDI  sei  anzuweisen,  auf  die  Beschwerde  vom 
19. Juni 2007 gegen die Verfügung des BAK vom 12. Juni 2007 einzu-
treten. Eventualiter sei das EDI anzuweisen, aufsichtsrechtlich einzu-
schreiten. Die U._______ AG reichte folgende Unterlagen ein:

• Artikel NZZ vom 19. Oktober 2007 "Hausaufgeben für Pro Helvetia";
• Gesuch  der  U._______  AG vom 10. Mai  2007  um Bewilligung  des  vor-

zeitigen Drehbeginns;
• Vertrag  vom  29.  Mai  2007  zwischen  der  U._______  AG  und  dem 

Schweizer Fernsehen betreffend Kino-Co-Produktion;
• Schreiben  des  BAK  vom  25.  Mai  2007  betreffend  Abweisung  des  Be-

gehrens um vorzeitige Drehbewilligung.

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I.
Mit  Vernehmlassung  vom 27. Mai  2008 beantragte  das  EDI  die  Ab-
weisung der Beschwerde.

J.
Mit Replik vom 28. August 2008 hielt die U._______ AG an ihren An-
trägen fest und reichte folgende Unterlagen ein:

• Artikel Sonntagszeitung vom 10. August 2008 "Die Pro Helvetia hatte kein 
Musikgehör";

• DVD Kinofilm "Y._______";
• Musik-CD "Y._______";
• E-Mail des Geschäftsführers der U._______ AG vom 26. August 2008 an 

B._______  (Schweizer  Fernesehen)  betreffend  Vertrag  über  die  Aus-
strahlung eines "Z._______-Specials".

K.
Mit  Duplik vom 5. November 2008 bestätigte das EDI seinen Stand-
punkt, wonach die Beschwerde abzuweisen sei.

L.
Der mit Zwischenverfügung vom 9. Juni 2008 einverlangte Kostenvor-
schuss wurde am 27. Juni 2008 bezahlt.

M.
Der Schriftenwechsel  wurde mit  Verfügung vom 11. November  2008 
geschlossen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Gemäss  Art.  31  des  Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17.  Juni 
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht unter 
Vorbehalt  der  in  Art.  32  VGG genannten  Ausnahmen  Beschwerden 
gegen  Verfügungen  nach  Art.  5  des  Bundesgesetzes  vom  20.  De-
zember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR  172.021), 
welche von Vorinstanzen gemäss Art. 33 VGG erlassen wurden. Beim 
angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im Sinn 
von Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG, und das EDI ist eine Vorinstanz im Sinn 
von Art. 33 Bst. d VGG. Eine Ausnahme im Sinn von Art. 32 VGG liegt 
nicht  vor. Gemäss Art. 32  Abs. 1  des  Bundesgesetzes  vom 14. De-
zember  2001  über  Filmproduktion  und  Filmkultur  (FiG,  SR  443.1) 

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richten sich das Verfahren und die Rechtsmittel nach den allgemeinen 
Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. Die Tatsache,  dass ge-
mäss Art. 32 Abs. 2 FiG gegen Verfügungen des BAK über  Finanz-
hilfen  beim  EDI  Beschwerde  geführt  werden  kann,  hindert  die  An-
fechtbarkeit  der  Entscheide  des  Departements  beim  Bundesver-
waltungsgericht nicht. Der Rechtsschutz gegen Verfügungen des EDI 
betreffend Finanzhilfen ergibt sich aus der in Art. 29a der Bundesver-
fassung der  Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom 18. April  1999 
(BV,  SR  101)  verankerten  Rechtsweggarantie.  Nach  dieser  Bestim-
mung  hat  jede  Person  bei  Rechtsstreitigkeiten  Anspruch  auf  Be-
urteilung durch eine richterliche Behörde; Bund und Kantone können 
durch  Gesetz  die  richterliche  Beurteilung  in  Ausnahmefällen  aus-
schliessen. Da die Endgültigkeit der Entscheide des EDI in Art. 32 FiG 
nicht vorgesehen ist, steht gegen diese die Beschwerde ans Bundes-
verwaltungsgericht offen. Dieses ist somit für die Behandlung der vor-
liegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teil-
genommen. Sie ist durch den angefochtenen Nichteintretensentscheid 
besonders berührt  und hat an dessen Aufhebung oder Änderung ein 
schutzwürdiges  Interesse  im Sinn von Art. 48  Abs. 1  VwVG. Sie  ist 
daher zur Beschwerdeführung legitimiert.

1.3 Die angefochtene Verfügung trägt  das Datum vom 4. März 2008 
und  wurde  der  Beschwerdeführerin  ohne  Empfangsbestätigung  zu-
gestellt. Unter Berücksichtigung des Fristenstillstands gemäss Art. 22a 
Abs. 1 Bst. a VwVG vom 16. März 2008 bis zum 30. März 2008 wurde 
die  am  18.  April  2008  der  Schweizerischen  Post  übergebene  Be-
schwerde  jedenfalls  fristgemäss  im  Sinn  von  Art.  50  Abs.  1  VwVG 
eingereicht. Der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt, und auch 
die Formerfordernisse im Sinn von Art. 52 Abs. 1 VwVG sind erfüllt, so 
dass auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist.

2.
2.1 Mit  der  Beschwerde an das  Bundesverwaltungsgericht  kann ge-
mäss Art. 49 VwVG gerügt werden, die angefochtene Verfügung ver-
letze  Bundesrecht  (einschliesslich  Überschreitung  oder  Missbrauch 
des  Ermessens),  beruhe  auf  einer  unrichtigen  oder  unvollständigen 
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts oder sei unangemes-
sen. Da jedoch Art. 32 Abs. 3 FiG die Rüge der Unangemessenheit 
bereits  für  das  Beschwerdeverfahren  vor  dem  Departement  aus-

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schliesst, unterliegt die Kognition des Bundesverwaltungsgerichts der-
selben Beschränkung. Somit ist der angefochtene Entscheid lediglich 
auf seine Übereinstimmung mit dem Bundesrecht einschliesslich Über-
schreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie auf die richtige und 
vollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts zu prü-
fen.

2.2 Das  Bundesverwaltungsgericht  ist  gemäss  dem  Grundsatz  der 
Rechtsanwendung  von  Amtes  wegen  nicht  an  die  Begründung  der 
Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die 
Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen 
gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit  einer 
Begründung  bestätigen,  die  von  jener  der  Vorinstanz  abweicht  (vgl. 
FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,  2.  Aufl.,  Bern  1983, 
S. 212).

3.
Streitig und zu prüfen ist vorliegend, ob die Vorinstanz im Beschwer-
deentscheid vom 4. März 2008 zu Recht  auf die Beschwerde gegen 
die Verweigerung des Herstellungsbeitrags wegen Verwirkung des An-
spruchs nicht eingetreten ist.

4.
Vorab ist zu prüfen, welche Rechtsnormen im vorliegenden Verfahren 
zur Anwendung gelangen.

4.1 Nach  den  allgemeinen  intertemporalrechtlichen  Regeln  sind  in 
verfahrensrechtlicher Hinsicht  – vorbehältlich anders lautender Über-
gangsbestimmungen  –  diejenigen  Rechtssätze  massgebend,  welche 
im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Geltung haben (BGE 130 V 1 
E. 3.2).

4.2 In  materiellrechtlicher  Hinsicht  sind  grundsätzlich  diejenigen 
Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen 
führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3). Am 
1. Juli  2006 ist  die Änderung der FiFV vom 22. Juni 2006 (AS 2006 
2643) in Kraft  getreten. Sowohl für die Beurteilung des Ablehnungs-
schreibens des BAK vom 25. Mai 2007 (act. 8 Beilage 9) als auch des 
angefochtenen Entscheids des EDI vom 4. März 2008 sind das FiG, 
die Filmverordnung vom 3. Juli 2002 (FiV, SR 443.11) und die FiFV in 
ihrer aktuellen Fassung anwendbar. Die bis zum 30. Juni 2006 gültig 

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gewesene Fassung der FiFV ist  somit  für  das vorliegende Verfahren 
nicht massgeblich.

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5.
5.1 Die  Vorinstanz  begründet  ihren  Nichteintretensentscheid  folgen-
dermassen:  Gemäss  Art.  11  FiFV  dürfe  mit  den  Dreharbeiten  nicht 
begonnen  werden,  bevor  der  Entscheid  über  die  Gewährung  einer 
Finanzhilfe ergangen sei. Eine Nichtbeachtung dieser Vorschrift  habe 
die  Verwirkung  des  Förderungsbeitrags  zur  Folge.  Gemäss  Art.  11 
Abs. 3 FiFV könne das Bundesamt in begründeten Fällen Ausnahmen 
gewähren,  wenn ein entsprechendes schriftliches Gesuch rechtzeitig 
vor Drehbeginn gestellt worden sei. Nach Art. 11 Abs. 4 FiFV brauche 
es für Dokumentarfilme keine vorzeitige Drehbewilligung im Sinn von 
Absatz 3, wenn die Dreharbeiten erforderlich seien, um einmalige, un-
wiederbringliche Ereignisse festzuhalten, die wichtige Bestandteile des 
Projekts seien, oder um Aussagen von wichtigen Protagonisten oder 
Protagonistinnen zu erhalten, die später nicht mehr eingeholt werden 
könnten. Das BAK habe der Beschwerdeführerin auf deren Gesuch hin 
das  Verbot  der  vorzeitigen Dreharbeiten  mit  Schreiben vom 25. Mai 
2007  mitgeteilt.  Dass  das  BAK  die  Beschwerdeführerin  bei  der  Ab-
lehnung des Gesuchs um vorzeitige Dreharbeiten  nicht  ausdrücklich 
auf die Verwirkung des Förderbeitrags hingewiesen habe, stelle keinen 
formellen Mangel dar. Die Beschwerdeführerin, welche seit mehreren 
Jahren  als  Filmproduzentin  tätig  sei,  hätte  die  einschlägigen  Be-
stimmungen kennen müssen. Die Gründe, bei deren Vorliegen es kei-
ner vorzeitigen Drehbewilligung bedürfe, seien in der FiFV abschlies-
send definiert. Die von der Beschwerdeführerin angeführte Dauer der 
Verfahren sei nicht als Grund vorgesehen, und ein anderer massgeb-
licher  Grund  werde  nicht  geltend  gemacht.  Damit  sei  die  vorzeitige 
Realisierung des Films nicht gerechtfertigt und der Anspruch der Be-
schwerdeführerin sei verwirkt. Da das Rechtsschutzinteresse der Be-
schwerdeführerin  dahingefallen sei,  könne auf  die Beschwerde nicht 
eingetreten werden. 

5.2 Die  Beschwerdeführerin  bringt  vor,  der  Nichteintretensentscheid 
der  Vorinstanz  sei  willkürlich  und überspitzt  formalistisch. Für  die  in 
Art. 11 Abs. 4 Bst. a und b FiFV genannten Fälle bedürfe es keiner 
Drehbewilligung. Die Behauptung der Vorinstanz, wonach das BAK der 
Beschwerdeführerin auf deren Gesuch hin ein Verbot der vorzeitigen 
Dreharbeiten mitgeteilt habe, sei falsch. Das BAK habe lediglich eine 
Drehbewilligung nach Art. 11 Abs. 3 FiFV nicht erteilt. Die Beschwer-
deführerin habe in ihrem Schreiben vom 10. Mai 2007 deutlich auf das 
hohe Alter der meisten Protagonisten hingewiesen. Für die notwendi-
gen  Dreharbeiten  betreffend  diese  Protagonisten  sei  ohnehin  kein 

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Drehverbot  in  Frage gekommen. Demgemäss sei  es unstatthaft,  auf 
eine Verwirkung von Förderbeiträgen zu schliessen. Selbst wenn ent-
gegen dem Text des Gesuchs vom 10. Mai 2007 von weitergehenden 
Dreharbeiten  ausgegangen  werde,  sei  der  Entscheid  des  BAK  vom 
25. Mai  2007 stossend und willkürlich,  zumal  er  in keiner Weise be-
gründet  worden  sei.  Durch  die  Verzögerung  des  Verfahrens  um  die 
Gewährung  des  Herstellungsbeitrags  sei  die  Beschwerdeführerin 
schliesslich gezwungen gewesen, die schon lange geplanten Filmauf-
nahmen durchzuführen. Zudem habe sie gegenüber der SRG als Co-
Produzentin des Films vertragliche Verpflichtungen einhalten müssen. 
Das Absprechen eines Rechtsschutzinteresses sei überspitzt formalis-
tisch und willkürlich; die Argumentation verstosse gegen jegliches Ge-
rechtigkeitsgefühl. Das Verhalten des BAK dürfe nicht geschützt wer-
den. Demgemäss hätte  auf  die  Beschwerde vom 19. Juni  2007 ein-
getreten werden müssen.

5.3 In der Vernehmlassung vom 27. Mai 2008 führt die Vorinstanz an, 
Art.  11  Abs.  3  FiFV  sei  im  Gegensatz  zur  Behauptung  der  Be-
schwerdeführerin  nicht  aufgehoben  worden.  Auf  Drängen  der 
Dokumentarfilmer sei jedoch per Juli 2006 eine Erleichterung für be-
stimmte  Dreharbeiten  eingeführt  worden.  Für  gewisse,  in  Art.  11 
Abs. 4 FiFV umschriebene, dokumentarische Aufnahmen brauche es 
seitdem keine vorgängige Bewilligung durch das BAK mehr. Diese Er-
leichterung könne aber gemäss Art. 11 Abs. 5 zweiter Satz FiFV nicht 
für die Hauptdreharbeiten beansprucht werden und erst recht nicht für 
die  vollständige  Fertigstellung  des  Films. Die  Verweigerung der  vor-
zeitigen  Drehbewilligung  durch  das  BAK  habe  sich  auf  die  Haupt-
dreharbeiten bezogen und sei mit  der bevorstehenden Begutachtung 
durch  den  Expertenausschuss  vom 29. bis  31. Mai  2007  begründet 
worden. Die Abweisung des Gesuchs sei  verhältnismässig gewesen. 
Die von der Beschwerdeführerin bereits abgedrehten Szenen mit den 
älteren Protagonisten seien dieser in keiner Weise angelastet worden, 
so dass sich der Vorwurf der Willkür und des überspitzten Formalismus 
bezüglich der Nichterteilung der vorzeitigen Drehbewilligung als haltlos 
erweise.  Die  Beschwerdeführerin  hätte  ausdrücklich  intervenieren 
müssen, wenn sie mit  der Antwort  des BAK vom 25. Mai 2007 nicht 
einverstanden gewesen wäre. Nachdem sie in der Beschwerdeschrift 
vom 19. Juni 2007 dazu nichts vorgebracht und weder ihr Schreiben 
vom 10. Mai 2007 an das BAK noch dessen Antwort vom 25. Mai 2007 
eingereicht  habe,  sei  nicht  auszuschliessen,  dass  die  Beschwerde-
führerin  damals  bereits  gewusst  habe,  dass  das  Projekt  auch  ohne 

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Bundesmittel realisiert werden könnte und dass die vorzeitigen Dreh-
arbeiten die Verwirkung des Anspruchs zur Folge haben könnten bzw. 
würden.  Das  EDI  habe  anlässlich  der  Einreichung  der  Beschwerde 
vom 19. Juni 2007 keine Veranlassung gehabt, etwas vorzukehren; erst 
durch  die  Vernehmlassung  des BAK vom 31. Oktober  2007 sei  das 
EDI  darüber  informiert  worden,  dass  Dreharbeiten  erfolgt  seien. Die 
Beschwerdeführerin  habe  sich  die  Ursache  des  Nichteintretensent-
scheids selbst zuzuschreiben.

5.4 In der Replik vom 28. August 2008 bringt die Beschwerdeführerin 
erneut vor, durch die lange Verfahrensdauer habe die Gefahr bestan-
den, dass Zeugen ableben könnten und der Film zu spät in die Kinos 
kommen würde. Es folgt eine Auflistung von insgesamt zwölf Zeitzeu-
gen im Alter zwischen 70 und 101 Jahren mit dem Hinweis, die ent-
sprechenden  Aufnahmen hätten  keinen  Aufschub  geduldet.  Die  Ver-
weigerung einer Drehbewilligung gemäss Verordnung betreffe explizit 
nicht  Dreharbeiten  einmaliger,  unwiederbringlicher  Ereignisse  und 
Aussagen wichtiger Protagonisten; um solche aber sei  es vorliegend 
gegangen. Von eigentlichen Hauptdreharbeiten könne im vorliegenden 
Fall  nicht  gesprochen werden,  da mit  historischen Filmteilen aus Ar-
chivquellen der ganzen Welt gearbeitet worden sei. Ausstehend seien 
hauptsächlich Interviews mit betagten Weggefährten und Musikern ge-
wesen, deren Durchführung keinen Aufschub erlaubt hätten. Da es für 
derartige Aufnahmen keiner Drehbewilligung bedürfe, könne eine Ver-
wirkung nicht  zur  Debatte  stehen. Die  Beschwerdeführerin  habe der 
Verordnung  nachgelebt.  Im  Wissen  um die  Gefahr  des  Verlusts  von 
Zeitgenossen sei sie gezwungen gewesen zu handeln. 

6.
Art. 8 FiG ermächtigt das Departement, die Voraussetzungen und das 
Verfahren  für  die  Gewährung  von  Finanzhilfen  festzulegen.  Dem-
gemäss  hat  das  EDI  die  Kriterien  für  die  Förderung  von Filmen  im 
2. Kapitel der FiFV niedergelegt. Art. 11 FiFV regelt die Förderung der 
Filmherstellung. Im  Zentrum stehen  vorliegend  Art.  11  Abs. 3  bis  5 
FiFV, welche  den  Anspruch  auf  einen  Herstellungsbeitrag  unter  be-
stimmten Voraussetzungen als verwirkt erklären. 

6.1 Art. 11 Abs. 3 erster und zweiter Satz FiFV stellt folgenden Grund-
satz auf: 

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"Mit den Dreharbeiten darf nicht begonnen werden, bevor der Entscheid über 
die  Gewährung einer  Finanzhilfe ergangen ist. Eine Nichtbeachtung dieser 
Vorschrift hat die Verwirkung des Förderungsbeitrages zur Folge."

Art.  11  Abs. 3  letzter  Satz  FiFV  statuiert  die  Ausnahme von  dieser 
Regel: 

"Das Bundesamt kann in  begründeten Fällen Ausnahmen gewähren,  wenn 
ein entsprechendes schriftliches Gesuch rechtzeitig vor Drehbeginn gestellt 
worden ist."

Dazu statuiert Art. 11 Abs. 4 FiFV eine Gegenausnahme: 

"Für Dokumentarfilme braucht es keine vorzeitige Drehbewilligung nach Ab-
satz 3, wenn die Dreharbeiten erforderlich sind, um:
a.  einmalige,  unwiederbringliche  Ereignisse  festzuhalten,  die  wichtiger  Be-
standteil des Projektes sind; 
b. Aussagen von wichtigen Protagonisten oder Protagonistinnen zu erhalten, 
die später nicht mehr eingeholt werden können."

Art. 11 Abs. 5 FiFV schliesslich lautet: 

"In  Fällen  nach  Absatz  4  ist  das  Gesuch  um  einen  Herstellungsbeitrag 
innerhalb von sechs Monaten nach Beginn der vorzeitigen Dreharbeiten ein-
zureichen; der vorzeitige Drehbeginn ist in den Gesuchsunterlagen offen zu 
legen. Für die Hauptdreharbeiten gilt Absatz 3 sinngemäss."

Art.  11  Abs.  5  FiFV  enthält  zwei  Teile:  Einerseits  die  "Fälle  nach 
Abs. 4",  andererseits die "Hauptdreharbeiten". Letztere werden somit 
in einen Gegensatz zu den unter Art. 11 Abs. 4 FiFV genannten Fällen 
gestellt, welchen die Bedeutung von "nicht aufschiebbaren Dreharbei-
ten" zukommt. 

6.2 Aus  dem  Normkomplex  von  Art.  11  Abs.  3-5  FiFV  ergibt  sich 
demnach folgendes Konzept: 

6.2.1 Im Bereich der Fiktion kann vor dem Entscheid über die Gewäh-
rung  der  Finanzhilfe  nur  mit  Bewilligung  des  Bundesamtes  mit  den 
Dreharbeiten begonnen werden; andernfalls verwirkt der Anspruch. 

6.2.2 Im Bereich des Dokumentarfilms unterscheidet der Verordnungs-
geber  zwischen  "nicht  aufschiebbaren  Dreharbeiten"  im  Sinn  von 
Art. 11  Abs. 4  FiFV  und  "Hauptdreharbeiten".  Ein  Dokumentarfilmer 
kann somit ohne Bewilligung vorzeitig mit den Dreharbeiten beginnen, 
sofern diese unter Art. 11 Abs. 4 Bst. a oder b FiFV fallen. Ob dies der 
Fall  ist,  wird  vom Bundesamt nicht  geprüft,  da  nach der  Konzeption 
des  Verordnungsgebers  für  diesen  vorzeitigen  Drehbeginn  kein  Ge-

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such einzureichen ist. Die gesuchstellende Partei hat somit selbst zu 
entscheiden, ob die Voraussetzungen von Art. 11 Abs. 4 Bst. a oder b 
FiFV  erfüllt  sind.  Einzige  Voraussetzungen  für  die  Zulässigkeit  des 
vorzeitigen Drehbeginns in diesem Sinn sind die Einreichung des Ge-
suchs  in  der  Hauptsache,  also  des  Gesuchs  um  Gewährung  der 
Finanzhilfe,  innerhalb  von  6  Monaten  nach  Beginn  der  vorzeitigen 
Dreharbeiten  sowie  die  Offenlegung  des  vorzeitigen  Drehbeginns  in 
den  Gesuchsunterlagen.  Im  vorliegenden  Fall  hat  die  Beschwerde-
führerin  die erste Voraussetzung ohne Weiteres erfüllt,  weil  das Ge-
such um die  Gewährung  des  Herstellungsbeitrags  vom 5. Mai  2006 
datiert. Den vorzeitigen Drehbeginn hat  sie  dem BAK mit  Schreiben 
vom 10. Mai 2007 mitgeteilt.

Was die Hauptdreharbeiten im Dokumentarfilmbereich betrifft, gilt ge-
mäss Art. 11 Abs. 5 letzter Satz FiFV Art. 11 Abs. 3 FiFV sinngemäss. 
Dies bedeutet, dass die Hauptdreharbeiten eines Dokumentarfilms im 
Grundsatz nicht vor der Gewährung der Finanzhilfe durchgeführt wer-
den dürfen,  es  sei  denn,  das  Bundesamt habe ein  entsprechendes, 
rechtzeitig eingereichtes Gesuch positiv entschieden und den vorzei-
tigen Beginn der Hauptdreharbeiten gestützt auf Art. 11 Abs. 3 letzter 
Satz FiFV bewilligt. 

7.
Die Beschwerdeführerin  macht  im Verfahren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht  geltend,  es  habe  keine  eigentlichen  Hauptdreharbeiten 
gegeben.  Die  Erstinstanz  habe  lediglich  eine  Drehbewilligung  nach 
Art. 11 Abs. 3 FiFV verweigert; eine solche aber habe die Beschwer-
deführerin weder beantragt noch benötigt. Daher könne nicht auf die 
Verwirkung  des  Förderbeitrags  geschlossen  werden.  Zudem  sei  der 
Entscheid der Erstinstanz nicht begründet gewesen. 

7.1 Dieser  Argumentation kann nicht  gefolgt  werden. Die  Beschwer-
deführerin  kann  nichts  daraus  ableiten,  dass  die  Hauptdreharbeiten 
angeblich  in  den  Filmaufnahmen  der  Zeitzeugen  und  Weggefährten 
Z._______s bestanden hätten. Auch der Einwand, der Hauptaufwand 
werde  im  Dokumentarfilmbereich  oft  vor  den  Dreharbeiten  erbracht, 
läuft  ins  Leere.  Denn  der  Verordnungsgeber  wollte  mit  der  Be-
willigungspflicht gemäss Art. 11 Abs. 5 FiFV in Verbindung mit Art. 11 
Abs.  3  FiFV  nicht  nur  die  "Hauptdreharbeiten",  sondern  alle  auf-
schiebbaren Arbeiten bis zur Fertigstellung des Films sistieren, bis der 
Entscheid über die Finanzhilfe ergangen ist. Dies ergibt sich aus dem 

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Zweck von Art. 11 Abs. 3 FiFV, welcher darin besteht, das finanzielle 
Risiko für den Fall der Verweigerung der Finanzhilfe möglichst gering 
zu  halten.  Da  bei  jeder  Filmproduktion  auch  nach  den  eigentlichen 
Dreharbeiten noch kostspielige Arbeiten (Schnitt, Postproduktion etc.) 
anfallen,  dürfen auch diese nicht  ausgeführt  werden,  bevor  der  Ent-
scheid über  den Herstellungsbeitrag ergangen ist. Eine andere Aus-
legung des Begriffs  "Hauptdreharbeiten"  im Sinn von Art. 11 Abs. 5 
letzter Satz FiFV entspricht nicht dem Zweck des Normkomplexes und 
würde zudem eine ungerechtfertigte Bevorzugung der Dokumentation 
gegenüber der Fiktion mit sich bringen. Die Beschwerdeführerin durfte 
daher nach den bewilligungsfrei erfolgten Aufnahmen der Zeitzeugen 
und Weggefährten Z._______s die Arbeit  am Film nicht weiterführen 
ohne eine entsprechende Bewilligung des BAK gemäss Art. 11 Abs. 3 
FiFV. 

7.2 Die Beschwerdeführerin hat in ihrem Schreiben vom 10. Mai 2007 
ausdrücklich  darum gebeten,  "die  hauptsächlichen  Dreharbeiten  wie 
geplant  im Juni durchführen zu können". Sie begründete dies damit, 
dass der Film anlässlich des (...) Todestages von Z._______ im Herbst 
2007  in  den  Kinos  starten  sollte. Damit  hat  die  Beschwerdeführerin 
eine Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 11 Abs. 3 letzter Satz FiFV 
beantragt. Das Gesuch wurde von der Erstinstanz mit Schreiben vom 
25. Mai 2007 abgewiesen.

7.2.1 Die FiFV enthält im 3. Kapitel ("Gesuchsverfahren") Regeln be-
treffend das Verfahren vor dem Bundesamt. Die Regeln beziehen sich 
lediglich auf Gesuche um Förderungsbeiträge (vgl. Art. 17 FiFV). Da in 
Bezug auf Gesuche um vorzeitige Drehbewilligung nichts Abweichen-
des statuiert wird, ist davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber 
auf diese Art von Gesuchen das gleiche Verfahren angewendet wissen 
wollte, welches er für das Hauptgesuch vorgesehen hat. Nach Art. 27 
FiFV  ergeht  ein  befürwortender  Entscheid  in  einer  formellen  Ver-
fügung; ist die Gutheissung des Gesuchs an keine Bedingungen und 
Auflagen gebunden, so wird gemäss Art. 35 Abs. 3 VwVG auf die Be-
gründung und Rechtsmittelbelehrung verzichtet. Für den Fall der teil-
weisen oder ganzen Abweisung des Gesuchs statuiert Art. 28 Abs. 1 
FiFV, dass die gesuchstellende Person innert 30 Tagen seit Erhalt der 
Mitteilung den Erlass einer begründeten beschwerdefähigen Verfügung 
verlangen kann.

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Art. 28 Abs. 1 FiFV stellt  die Einhaltung der in Art. 35 Abs. 1 VwVG 
niedergelegten Vorschrift, wonach schriftliche Verfügungen als solche 
zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu 
versehen sind, in die Disposition der betroffenen Partei. Die Mitteilung 
der Erstinstanz vom 25. Mai  2007 erfüllt  keine der  in  Art. 35 Abs. 1 
VwVG  genannten  Anforderungen.  Sie  enthält  auch  keinen  Hinweis, 
wonach die gesuchstellende Partei eine beschwerdefähige Verfügung 
verlangen  kann.  Ohne  einen  derartigen  Hinweis  ist  jedoch  Art.  28 
Abs. 1 FiFV wirkungslos, und Art. 35 Abs. 1 VwVG kann nicht durch-
gesetzt  werden. Deswegen muss die  Mitteilung der  Erstinstanz  vom 
25. Mai 2007 als mangelhaft eröffnet qualifiziert werden.

7.2.2 Gemäss Art. 38 VwVG darf den Parteien aus mangelhafter Er-
öffnung  kein  Nachteil  erwachsen.  Im  vorliegenden  Fall  könnte  ein 
Nachteil darin bestehen, dass die Beschwerdeführerin die abweisende 
Mitteilung  der  Erstinstanz  vom 25. Mai  2007  nicht  angefochten  hat. 
Für die Gewährung des Vertrauensschutzes im Sinn von Art. 38 VwVG 
verlangt  die  Praxis,  dass  sich  die  Verfügungsadressatin  ihrerseits 
sorgfältig  und  aufmerksam  verhalten  hat,  sie  mithin  keine  Mitver-
antwortung an der mangelhaften (oder wie vorliegend unterbliebenen) 
Einreichung des Rechtsmittels trifft  (vgl.  LORENZ KNEUBÜHLER, in: Chris-
toph Auer /  Markus Müller  /  Benjamin Schindler [Hrsg.],  Kommentar 
zum Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren [VwVG],  Zürich  / 
St.  Gallen  2008,  Art.  38  Rz. 5-7). Das  gebotene  Mass an Aufmerk-
samkeit  hängt  auch vom beruflichen Hintergrund und in  diesem Zu-
sammenhang namentlich von der Erfahrung der betroffenen Partei im 
Umgang mit den Behörden und insbesondere mit administrativen Ab-
läufen ab (LORENZ KNEUBÜHLER, a.a.O. RZ. 8). Nach dieser Lehre wäre es 
für die Beschwerdeführerin als langjährig tätige Filmproduzentin ohne 
Weiteres  zumutbar  gewesen,  sich  nach  den  Möglichkeiten  der  An-
fechtung  zu  erkundigen  oder  eine  beschwerdefähige  Verfügung  zu 
verlangen, wie sie es im Übrigen im Rahmen des Gesuchs vom 5. Mai 
2006 getan hatte (vgl. act. 11 Beilage 1 Dossier  7-01-04.1-87 Ros). 
Auch anlässlich der  Beschwerdeeinreichung am 19. Juni  2007 hätte 
die  Beschwerdeführerin  die  Verweigerung  der  Ausnahmebewilligung 
nach Art. 11 Abs. 3 FiFV anfechten können. Da keine Gründe ersicht-
lich sind, warum die Beschwerdeführerin auf das ablehnende Schrei-
ben der Erstinstanz vom 25. Mai 2007 nicht reagiert  hat,  ist  die Be-
rufung auf Art. 38 VwVG im vorliegenden Fall nicht zulässig. Die Ver-
fügung der Erstinstanz vom 25. Mai 2007 ist daher trotz mangelhafter 
Eröffnung als rechtskräftig zu qualifizieren.

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7.3 Aus  den  vorstehenden  Erwägungen  ergibt  sich,  dass  die  Be-
schwerdeführerin für die Aufnahme der Interviews mit den Zeitzeugen 
und  Weggefährten  Z._______s  keine  vorzeitige  Drehbewilligung  be-
nötigt hat, da solche Aufnahmen unter Art. 11 Abs. 4 Bst. b FiFV fallen. 
Dieser Auffassung ist auch die Vorinstanz (vgl. E. 5.3). Hingegen war 
die Beschwerdeführerin nicht befugt, nach dem ablehnenden Bescheid 
der Erstinstanz vom 25. Mai 2007 den Film fertigzustellen, ohne des 
Anspruchs auf einen Herstellungsbeitrag verlustig zu gehen. Aus der 
mangelhaft  eröffneten  Abweisung  des  Gesuchs  um vorzeitige  Dreh-
bewilligung  kann  die  Beschwerdeführerin  im  vorliegenden  Verfahren 
nichts für sich ableiten, da sie auf das entsprechende Schreiben der 
Erstinstanz nicht  reagiert  hat,  obwohl  dies  zumutbar  gewesen wäre. 
Die  Verweigerung  der  Ausnahmebewilligung  ist  somit  rechtskräftig 
geworden. Da die Beschwerdeführerin den Film ohne Gewährung der 
beantragten Finanzhilfe fertiggestellt hat, ist die in Art. 11 Abs. 3 FiFV 
vorgesehene  Sanktion  eingetreten.  Demgemäss  hat  die  Vorinstanz 
den Anspruch auf einen Herstellungsbeitrag als verwirkt erklärt und ist 
auf die Beschwerde vom 19. Juni 2007 zu Recht nicht eingetreten. Die 
Begründung für den Nichteintretensentscheid ist allerdings weniger in 
einem  weggefallenen  Rechtsschutzinteresse  zu  sehen  als  vielmehr 
darin, dass der Anspruch infolge Verwirkung materiell nicht geprüft zu 
werden braucht. 

Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich die Beschwerde als un-
begründet erweist und daher abzuweisen ist. 

8.
Zu befinden bleibt  über den Eventualantrag der Beschwerdeführerin, 
wonach die Vorinstanz anzuweisen sei, aufsichtsrechtlich einzuschrei-
ten. Die Aufsichtsanzeige gemäss Art. 71 VwVG ist Ausfluss der Auf-
sichts-,  nicht  der  Justizfunktion  der  übergeordneten  Verwaltungsbe-
hörden  (vgl.  ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und 
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,  Zürich 1998, Rz. 452). 
Demgemäss  ist  die  Aufsichtsanzeige  an  die  Aufsichtsbehörde  zu 
richten. Die Departemente unterstehen jedoch nicht der Aufsicht des 
Bundesverwaltungsgerichts, sondern des Bundesrates (Art. 187 Abs. 1 
Bst.  a  BV;  Art.  8  Abs.  3  des  Regierungs-  und  Verwaltungsorga-
nisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG, SR 172.010]). Das Bun-
desverwaltungsgericht  ist  daher  nicht  zuständig  für  die  Behandlung 
einer  Aufsichtsanzeige,  welche  die  Vorinstanz  betrifft.  Demzufolge 

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kann auf den Eventualantrag der Beschwerdeführerin nicht eingetreten 
werden.

9.
Bei  diesem  Ausgang  des  Verfahrens  sind  der  unterliegenden  Be-
schwerdeführerin  die Verfahrenskosten zu auferlegen (Art. 63 Abs. 1 
VwVG).  Diese  sind  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  zu  ver-
rechnen.  Entsprechend  dem  Ausgang  des  Verfahrens  hat  die  Be-
schwerdeführerin  keinen  Anspruch  auf  Parteientschädigung  (Art. 64 
Abs. 1 VwVG e contrario).

10.
Gemäss Art. 83 Bst. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 
(BGG,  SR  173.110)  ist  die  Beschwerde  an  das  Bundesgericht  un-
zulässig gegen Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein An-
spruch  besteht.  Die  Finanzhilfen  für  die  Herstellung  von Filmen  ge-
mäss Art. 11 FiFV stellen keine Anspruchssubventionen dar. Die Ent-
scheide  betreffend  Gewährung  entsprechender  Finanzhilfen  fallen 
somit  unter  Art.  83  Bst.  k  BGG. Das  vorliegende  Urteil  kann  daher 
nicht beim Bundesgericht angefochten werden und ist somit endgültig. 

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.- werden der Beschwerdeführerin 
auferlegt.  Sie  werden  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von 
Fr. 1'500.- verrechnet. 

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Einschreiben)
- die Erstinstanz (Einschreiben)

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Franziska Schneider Susanne Genner

Versand: 

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