# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6c31674c-2a55-5c01-878a-1a172b66d0a2
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-06-27
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 27.06.2024  VB.2023.00252
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2023-00252_2024-06-27.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2023.00252	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 27.06.2024
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	polizeiliche Kontrolle / Polizeidaten

	
[Aufgrund Beschädigung einer Bustür im Rahmen eines Fantransports nach einem Fussballspiel unterzog die Stadtpolizei Zürich den Beschwerdeführer zusammen mit 193 anderen Passagieren einer Personenkontrolle unter Absperrung des betreffenden Areals. Der Beschwerdeführer verlangte die nachträgliche Feststellung der Rechtswidrigkeit dieser Massnahmen sowie die Löschung der erhobenen Personendaten.]

Bestimmung des Instanzenzugs bei doppelfunktionalen polizeilichen Massnahmen (E. 3.1 f.). Die vorinstanzliche Qualifikation der infragestehenden Massnahmen als strafprozessuale Ermittlungshandlungen ist rechtmässig, nachdem diese schwergewichtig der Aufklärung eines Verdachts auf Sachbeschädigung dienten und die Durchführung einer Personenkontrolle vorgängig ausdrücklich vom Vorliegen eines solchen Verdachts abhängig gemacht worden war (E. 3.3-3.6). Die eher generelle Natur des Tatverdachts gegen den Beschwerdeführer vermag daran nichts zu ändern (E. 3.7). Rechtmässigkeit der vorinstanzlich angeordneten Überweisung der verfahrenseinleitenden Eingabe an das Obergericht (E. 4). Offenlassen der sachlichen Zuständigkeit für die anbegehrte Löschung von Daten eines formell nicht abgeschlossenen, jedoch faktisch eingestellten strafprozessualen Ermittlungsverfahrens (E. 5.1). Die fehlende sachliche Zuständigkeit der Vorinstanzen zur Beurteilung strafprozessualer polizeilicher Ermittlungshandlungen steht einer vorfrageweisen Prüfung zur Behandlung eines Datenlöschungsbegehrens nicht entgegen (E. 5.4). Rechtmässigkeit des Abfotografierens des Beschwerdeführers durch die Stadtpolizei (E. 5.6 f.).

Abweisung soweit Eintreten.

			 	
				Stichworte:
	
						- keine -

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 13 Abs. II BV
Art. 8 Abs. I EMRK
Art. 49 GOG
Art. 21 Abs. I POG
Art./§ 2 Abs. II POLG
Art./§ 22 POLG
§ 13 Abs. I POLIS-V
§ 18 Abs. II POLIS-V
§ 18 Abs. III POLIS-V
§ 97 Abs. I StPO
§ 99 Abs. I StPO
§ 215 Abs. I StPO
§ 215 Abs. IV StPO
§ 260 Abs. I StPO
§ 260 Abs. III StPO
§ 299 Abs. II StPO
§ 306 StPO
§ 393 Abs. I lit. a StPO
Art./§ 1 Abs. I VOED
Art./§ 1 Abs. II VOED
Art./§ 2 Abs. I VOED
§ 5 Abs. II VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2023.00252

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 27. Juni 2024

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer, 

 

 

gegen

 

 

Stadtrat von Zürich, 

vertreten durch das
Sicherheitsdepartement, 

Beschwerdegegner, 

 

 

betreffend polizeiliche
Kontrolle/Polizeidaten,

hat sich ergeben: 

I.  

A. Mit
Eingabe vom 8. Januar 2021 liess A bei der Stadtpolizei Zürich unter
Kostenfolge zulasten der Staatskasse die Feststellung der Rechtswidrigkeit
einer polizeilichen Einkesselung/Personenkontrolle vom 14. August 2019
sowie einer in diesem Rahmen durchgeführten erkennungsdienstlichen Behandlung
(Abfotografieren) beantragen. Ferner verlangte er die Löschung sämtlicher
seiner anlässlich der Personenkontrolle/Einkesselung vom 14. August 2019
erhobenen Personendaten sowie eine Beseitigung der Folgen der widerrechtlichen
Bearbeitung.

B. Mit
Verfügung vom 9. März 2021 trat die Stadtpolizei Zürich auf das Gesuch um
Erlass einer Feststellungsverfügung nicht ein. Das Gesuch um Löschung
rechtswidrig erhobener Daten und Beseitigung der Folgen des widerrechtlichen
Bearbeitens wies die Stadtpolizei Zürich mit separater Verfügung vom 9. April
2021 ab. Verfahrenskosten wurden jeweils keine erhoben.

C. Zwei
hiergegen gerichtete Neubeurteilungsbegehren von A vom 12. und 29. April
2021 wies der Stadtrat von Zürich nach Vereinigung der beiden Verfahren mit
Beschluss vom 5. Dezember 2021 kostenpflichtig ab, soweit er darauf
eintrat. In Bezug auf das Begehren vom 12. April 2021 betreffend
Rechtswidrigkeit der Einkesselung/Personenkontrolle lud er die Stadtpolizei
Zürich ein, die verfahrenseinleitende Eingabe vom 8. Januar 2021 nach
rechtskräftigem Verfahrensabschluss an das Obergericht des Kantons Zürich
weiterzuleiten. 

D. Den von
A dagegen erhobenen Rekurs vom 31. Januar 2022 wies das Statthalteramt des
Bezirks Zürich mit Verfügung vom 23. März 2023 im Umfang des Eintretens
kostenpflichtig ab.

II.  

A. Mit
Eingabe vom 9. Mai 2023 liess A beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben
und Folgendes beantragen:

"1.    Es seien die Dispositiv-Ziffern 1 und 2 der
Verfügung des Statthalteramts Bezirk Zürich aufzuheben.

2.

2.1  Es sei festzustellen, dass die
Einkesselung/Personenkontrolle des Beschwerdeführers vom 14. August 2019
rechtswidrig war und seine persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV)
und seine Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV und Art. 11 EMRK)
verletzte.

2.2  Es sei festzustellen, dass die anlässlich der
Einkesselung/Personenkontrolle vom 14. August 2019 erfolgte
erkennungsdienstliche Behandlung (Abfotografieren) des Beschwerdeführers
rechtswidrig war und seine persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV)
und seine Privatsphäre (Art. 13 Abs. 1 und Abs. 2 BV,
Art. 8 EMRK) verletzte.

2.3  Eventualiter sei die Sache zur materiellen Beurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.

2.4  Subeventualiter sei in Aufhebung der Verfügung des Statthalteramts
Bezirk Zürich die Eingabe des Beschwerdeführers vom 8. Januar 2021 an das
Obergericht zu überweisen.

3.    Es seien sämtliche anlässlich der Personenkontrolle/Einkesselung
vom 14. August 2019 erhobenen Daten des Beschwerdeführers unverzüglich,
umfassend und unwiderruflich zu löschen und die Folgen des widerrechtlichen
Bearbeitens seien zu beseitigen.

4.    Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens und des Verfahrens vor
dem Stadtrat seien der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen bzw. auf die Staatskasse
zu nehmen.

5.    Die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, dem Beschwerdeführer
für das vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung in der Höhe von
Fr. 4'222.80 zu bezahlen.

6.    Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. 7.7 % MWST) zu
Lasten der Beschwerdegegnerin resp. der Staatskasse."

B. Der
Stadtrat von Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 5. Juni 2023 unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen das Nichteintreten auf die Beschwerdeanträge 2.1–2.2
und die Abweisung der übrigen Anträge. Eventualiter sei über die Zuständigkeit
zur Behandlung der Anträge 2.1 und 2.2 ein anfechtbarer Zwischenentscheid
zu fällen und das Verfahren im Übrigen zu sistieren. Für den Fall einer
rechtskräftigen Bestätigung der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
beantragte der Stadtrat sinngemäss die Rückweisung oder die Fristansetzung zur
ergänzenden Stellungnahme und Abweisung dieser Anträge. Für den Fall der
rechtskräftigen Verneinung der Zuständigkeit sei auf die Beschwerdeanträge 2.1
und 2.2 nicht einzutreten und die Beschwerde im Übrigen abzuweisen. Weitere
Stellungnahmen erfolgten mit Eingaben vom 19. und 30. Juni 2023. Die Akten
des vorinstanzlichen Verfahrens wurden beigezogen.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für
die Behandlung von Beschwerden gegen Rekursentscheide auf dem Gebiet des
Polizeirechts grundsätzlich zuständig.
Zum Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38b Abs. 1 e contrario und
§ 38 VRG). 

1.2 Soweit die
Vorinstanzen auf die Begehren des Beschwerdeführers nicht eingetreten sind, ist
dieser legitimiert, sich hiergegen mittels Beschwerde zur Wehr zu setzen (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 57). Ebenso ist der Beschwerdeführer zur Beschwerdeerhebung
gegen die abschlägige Behandlung seines Löschungs- und Beseitigungsbegehrens
berechtigt.

2.
 

Die Streitsache betrifft den folgenden, im Kern unstrittig
gebliebenen Sachverhalt: Am 14. August 2019 fand im Stadion Letzigrund ein
Fussballspiel zwischen dem FC Zürich und dem FC St. Gallen statt. Nach
Spielschluss wurden Fans des FC St. Gallen mit vier Extrabussen der
Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ) zum Bahnhof Altstetten befördert. Bei Ankunft der
Busse am Bahnhof bzw. auf der Busrampe der Europabrücke wurde nach dem Ausstieg
der Passagiere an der hintersten Tür des vierten Busses eine beschädigte Glastür
festgestellt. Die transportierten Fans (194 Personen) wurden daraufhin um
ca. 21.30 Uhr durch das bereitstehende Dispositiv der Stadtpolizei
Zürich eingekesselt, bis ca. 23.00 Uhr jeweils einzeln einer
Personenkontrolle unterzogen und anschliessend entlassen. Die kontrollierten
Personen wurden jeweils nach ihren Personalien befragt und fotografiert. Der
betroffene Bus fuhr zur polizeilichen Tatbestandsaufnahme in die VBZ-Garage Luggweg,
wo namens der VBZ ein schriftlicher Strafantrag wegen Sachbeschädigung gestellt
wurde. An der betroffenen Glastür habe ein Aufkleber der St. Galler Fangruppierung C
sichergestellt werden können. 

3.
 

Strittig ist zunächst die sachliche Zuständigkeit der
Vorinstanz und des Beschwerdegegners respektive der Stadtpolizei zur Behandlung
der beiden Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers (vgl. oben II.A sowie
III.A Ziff. 2). 

3.1 Die
sachliche Zuständigkeit für den Rechtsschutz gegen polizeiliche Handlungen
richtet sich danach, ob diese gestützt auf öffentliches Recht ergingen oder in
den Geltungsbereich der schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober
2007 (StPO; SR 312.0) fallen. Auf erstere, bisweilen auch als
sicherheitspolizeilich bezeichnete Handlungen, gelangt vorbehältlich besonderer
Vorschriften der verwaltungsprozessuale Instanzenzug zur Anwendung.
Demgegenüber richtet sich Rechtsschutz gegen gerichtspolizeiliches Handeln im
Rahmen der Strafverfolgung, namentlich im Ermittlungsverfahren gemäss
Art. 306 f. StPO, nach den Bestimmungen der StPO (vgl. VGr, 24. August
2023, VB.2022.00667, E. 2.2 mit Hinweisen; zur begrifflichen Abgrenzung
Lukas Bürge, Polizeiliche Ermittlung und Untersuchung, Bern 2018, S. 65;
Diego R. Gfeller/Adrian Bigler, Zwangsmassnahmen gemäss StPO versus
polizeiliche Zwangsmassnahmen nach PolG/ZH in: forumpoenale 2/2014, S. 105 ff.,
106; vgl. ferner § 2 Abs. 2 des Polizeigesetzes vom 23. April
2007 [PolG; LS 550.1]). Gegen Verfügungen und Verfahrenshandlungen der
Polizei kann nach Art. 393 Abs. 1 lit. a StPO Beschwerde erhoben
werden, für deren Beurteilung im Kanton Zürich das Obergericht sachlich
zuständig ist (§ 49 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG;
LS 211.1]). 

3.2 Die Grenze
zwischen polizeirechtlicher und strafprozessualer Tätigkeit der Polizei
verläuft in der Praxis fliessend und eine klare Trennung ist nicht immer
möglich. Das entscheidende Abgrenzungskriterium für die Anwendbarkeit der StPO
bildet nach der Rechtsprechung das Vorliegen eines strafprozessualen
Anfangsverdachts (BGE 146 I 11 E. 4.1; 143 IV 27 E. 2.5; BGr, 12. Mai
2023, 6B_194/2022, E. 2.5.2). Ein solcher ist erforderlich, wenn im
strafprozessualen Vorverfahren Erhebungen getätigt und Beweise gesammelt werden
sollen (BGr, 6. Juni 2016, 6B_1143/2015, E. 1.3.1;
vgl. Art. 299 Abs. 2 StPO). Übt die Polizei vor dem Vorliegen
eines konkreten Tatverdachts und ohne Auftrag seitens der Staatsanwaltschaft
oder des Gerichts Tätigkeiten im Bereich der Verbrechensbekämpfung bzw. -verhütung
aus, handelt es sich dabei in der Regel um sogenannte polizeiliche
Vorermittlungen. Darunter werden polizeiliche Abklärungen und Massnahmen
verstanden, die auf Verdachtsbegründung ausgerichtet sind oder die auf einem
bloss vagen, noch unbestimmten Anfangsverdacht, kriminalistischen
Erfahrungswerten oder einer blossen Vermutung oder Hypothese gründen (vgl. BGr,
12. Mai 2023, 6B_194/2022, E. 2.5.2; BGE 140 I 353 E. 6.1;
Christof Riedo/Barbara Boner in: Marcel A. Niggli/Marianne Heer/Hans
Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar Schweizerische
Strafprozessordnung/Jugendstrafprozessordnung [BSK StPO/JStPO],
3. A., Basel 2023, Art. 299 StPO N. 15). Trotz Vorliegens eines
hinreichend konkreten Anfangsverdachts für die Aufnahme strafprozessualer
Ermittlungen kommt es zudem vor, dass Handlungen der Polizei nebst der
Aufklärung begangener gleichermassen der Verhinderung andauernder und
zukünftiger Straftaten im Sinn der Gefahrenabwehr dienen und sich zu diesem
Zweck auch auf eine vergleichbare Bestimmung des öffentlichen Polizeirechts
stützen lassen (sog. doppelfunktionale polizeiliche Massnahmen;
vgl. Benjamin Schindler/Raphael Widmer in: Andreas Donatsch/Tobias
Jaag/Sven Zimmerlin [Hrsg.], Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich,
Zürich etc. 2018 [Kommentar PolG], § 2 N. 9; Sven Zimmerlin, ibid.,
Aufsicht und Rechtsschutz, N. 54–56; Marco Galella/Beat Rhyner, BSK
StPO/JStPO, Art. 306 StPO N. 6). Wird gegen eine solche polizeiliche
Handlung der Rechtsweg beschritten, ist zur Bestimmung der sachlichen
Zuständigkeit gemäss Lehre darauf abzustellen, ob die fragliche Handlung
schwerpunktmässig im Interesse der Aufklärung einer Straftat oder der Abwehr
einer Gefahr bzw. Beseitigung einer Störung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung erfolgte (vgl. Zimmerlin, N. 60 f., mit Hinweisen).

3.3 Die
Vorinstanz bestätigte die Auffassung des Beschwerdegegners, dass die
streitgegenständlichen polizeilichen Massnahmen aufgrund des bei Ankunft der
Busse festgestellten Sachschadens erfolgt seien und schwerpunktmässig der
Abklärung eines entsprechenden Tatverdachts gedient hätten. Sie stützte sich
hierfür insbesondere auf das polizeiliche Einsatzjournal des betreffenden Tages
sowie den Einsatzbefehl vom 14. August 2019 (jeweils in geschwärzter
Fassung). Aus ersterem gehe hervor, dass die Vornahme weiterer polizeilicher
Handlungen jeweils von der Feststellung einer Sachbeschädigung an den
VBZ-Fahrzeugen abhängig gemacht worden sei. Während im Zusammenhang mit der Hinreise
eine entsprechende Kontrolle der Fahrzeuge negativ verlaufen sei, sei im
Zusammenhang mit der Rückreise an den Bahnhof Altstetten vermerkt, dass um
21.19.03 Uhr "beim vierten Bus […] [eine] Scheibe eingeschlagen
[wurde] und um 21.19.31 Uhr "Aufgrund Sachbeschädigung am Bus [der]
Kreis geschlossen" werde und eine "Kontrolle der SG-Fans"
erfolge. Dieses Vorgehen entspreche dem Einsatzbefehl vom 14. August 2019,
gemäss welchem in der betreffenden Einsatzphase mit dem bereitstehenden
Grunddispositiv beim Bahnhof Altstetten sichergestellt werden sollte,
"dass beim Vorliegen von während der Busfahrt verübten erheblichen
Sachbeschädigungen an den VBZ-Fahrzeuge[n] die FCSG-Fans vor dem Einsteigen in
den Extrazug angehalten und für die Tatbestands- und Täterermittlung, die
De-Anonymisierung sowie zur Verhinderung von weiteren Straftaten einer
Personenkontrolle unterzogen werden können". Offensichtlich unbeteiligte
Personen sollten dabei möglichst rasch erkannt und aus der Personenkontrolle
entlassen werden. Auch in den vorhandenen Polizeirapporten erblickte die
Vorinstanz Indizien für einen klaren zeitlichen und sachlichen Zusammenhang
zwischen dem festgestellten Sachschaden und den beanstandeten Massnahmen: So
werde im Personenkontrollrapport vom 5. September 2019 mit dem Zusatz
"Verdacht der Sachbeschädigung an einem VBZ-Bus" explizit
festgehalten, dass der Entscheid des Gesamteinsatzleiters, alle Buspassagiere
mit Einsatzkräften des Ordnungsdienstes vor Ort einer Personenkontrolle zu
unterziehen, erfolgt sei "um eine nachträgliche Täteridentifikation sowie
eine mögliche Beweissicherung durchführen zu können". Auch im Rapport vom
20. August 2019 "betreffend Sachbeschädigung gegen eine unbekannte
Person (mutmasslicher FCSG Sympathisant und mutmassliches Mitglied der Fangruppierung C)"
sei zu den Personenkontrollen festgehalten, dass diese bei 194 Personen
(FCSG Fans) aufgrund der Sachbeschädigung durchgeführt worden seien. 

3.4 Den
Einwand des Beschwerdeführers, wonach die betreffenden Handlungen höchstens als
polizeiliche Vorermittlungen zu qualifizieren seien, verwarf die Vorinstanz mit
der zusammengefassten Begründung, dass aufgrund des festgestellten Sachschadens
ein genügend konkreter Tatverdacht für die Vornahme strafprozessualer
Ermittlungshandlungen wegen Verdachts auf Sachbeschädigung vorgelegen habe.
Dass im fraglichen Zeitpunkt noch kein Strafantrag der VBZ vorgelegen habe, sei
unerheblich, nachdem ein solcher praxisgemäss habe erwartet werden dürfen und
die Vornahme von Beweissicherungsmassnahmen angesichts der anstehenden Abreise
der Passagiere nicht habe aufgeschoben werden können. Mangels Indizien für die
vom Beschwerdeführer aufgeworfene Hypothese, wonach der Schaden möglicherweise
durch die Attacke eines verfeindeten FCZ-Fans während der Fahrt entstanden sein
könnte, sei es sodann schlüssig, dass die Stadtpolizei davon ausgegangen sei,
dass sich die mögliche Täterschaft unter den beförderten Fans des FC St. Gallen
befunden hätte. 

3.5 Der
Beschwerdeführer bringt in seiner Beschwerde nichts vor, was diese überzeugende
vorinstanzliche Würdigung entkräften würde. Aus den zutreffend wiedergegebenen
Passagen des Einsatzbefehls, des Hauptjournals und den Polizeirapporten ist ein
eindeutiger zeitlicher und sachlicher Zusammenhang zwischen dem festgestellten
Sachschaden und den beanstandeten polizeilichen Massnahmen ersichtlich. Dies
legt den Schluss nahe, dass die beanstandeten Massnahmen in erster Linie dem
Ziel dienten, die Urheber allfällig festgestellter Beschädigungen an den
Fahrzeugen zu identifizieren bzw. zu "de-anonymisieren". Die
Durchführung der Massnahme wurde laut Einsatzbefehl ausdrücklich vom Vorliegen
erheblicher Beschädigungen und damit eines konkreten Verdachts auf strafbare
Handlungen von einer gewissen Schwere abhängig gemacht und nicht etwa bereits
vom Bestehen einer entsprechenden Gefährdungslage. Auch der Befehl,
offensichtlich unbeteiligte Personen so rasch wie möglich aus der Kontrolle zu
entlassen, ist als Indiz dafür zu werten, dass die beanstandeten Massnahmen
schwergewichtig auf die Identifikation von Tatverdächtigen für festgestellte
Beschädigungen an den VBZ-Fahrzeugen und nicht auf die Gefahrenabwehr resp.
Störungsbeseitigung ausgerichtet waren. Dass das im Rahmen der Kontrolle
erfolgte und mit separatem Feststellungsbegehren ebenfalls beanstandete
Abfotografieren des Beschwerdeführers einem anderen Zweck gedient haben soll,
ist weder geltend gemacht noch ersichtlich. Dass mit der beanstandeten
Einkesselung und Kontrolle gleichermassen das Ziel verfolgt wurde, die
betreffenden Personen von der Begehung anderer Beschädigungen oder sonstiger
Straftaten abzuhalten, trifft auf jede polizeiliche Intervention im Kontext
einer noch andauernden mutmasslichen Deliktsbegehung zu und spricht allein
besehen noch nicht für eine andere Würdigung. 

3.6 Zu keinem
anderen Ergebnis führt sodann die ergänzende Behauptung des Beschwerdeführers,
er sei bereits vor Feststellung des Sachschadens und dem darauffolgenden
Einkesselungsbefehl in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt gewesen. Das
verfahrenseinleitende Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers bezog sich
ausdrücklich auf die behauptete Rechtswidrigkeit der
"Einkesselung/Personenkontrolle" sowie das nach seiner Auffassung als
erkennungsdienstliche Behandlung zu qualifizierende Abfotografieren seiner Person
und nicht auf die Rechtswidrigkeit anderer, der Einkesselung und Kontrolle
vorgelagerter polizeilicher Handlungen. Hätte der seit Verfahrensbeginn
rechtskundig vertretene Beschwerdeführer von der Stadtpolizei eine Überprüfung
anderer Handlungen verlangen wollen, so wäre eine genauere Umschreibung des
beanstandeten Sachverhalts angezeigt gewesen, zumal er sich der damit
einhergehenden Abgrenzungsproblematik offenkundig bewusst war. Dass er sich im
Verfahren vor der Stadtpolizei mit anderen Argumenten, namentlich dem
behaupteten Fehlen eines hinreichend konkreten Tatverdachts gegen eine
Qualifikation der beanstandeten Einkesselung und Kontrolle als strafprozessuale
Ermittlungshandlungen aussprach, spricht nicht für eine andere Auslegung seines
Feststellungsbegehrens. Ebenso wenig tut dies die erst vor Verwaltungsgericht
vorgebrachte Behauptung, die Buspassagiere seien bereits unmittelbar nach dem
Verlassen der Busse vollständig umstellt bzw. auf den Vorplatz des Bahnhofs
gedrängt worden und der Kessel sei nach Feststellung der beschädigten Glastür
lediglich enger gezogen worden. Im Gegenteil widerspricht sie sowohl den
bereits genannten Einträgen im Einsatzjournal als auch der früheren
Sachdarstellung des Beschwerdeführers im Rekursverfahren, wonach der
Einkesselungsbefehl erst nach Feststellung der beschädigten Scheibe erfolgt
sei. 

3.7 Auch dem
Argument des Beschwerdeführers, es habe sich bei der Anhaltung und
Personenkontrolle in Ermangelung eines hinreichend konkreten Anfangsverdachts
gegen die 194 betroffenen Personen lediglich um eine polizeiliche Vorermittlung
gestützt auf § 4 Abs. 1 PolG gehandelt, ist nicht zu folgen. Der
Beschwerdeführer lässt bei seinen Ausführungen zur numerisch geringen
"Verurteilungswahrscheinlichkeit" unberücksichtigt, dass zur Vornahme
einer polizeilichen Anhaltung und Kontrolle im Sinn von Art. 215 StPO im
Unterschied zu anderen strafprozessualen Ermittlungshandlungen bereits ein
relativ vager Tatverdacht bzw. bloss ein sachlicher Grund genügt, wobei sich
ein allfälliger Verdacht auch nicht zwingend gegen alle angehaltenen Personen
richten muss (vgl. BGr, 4. März 2021, 6B_1409/2019,
E. 1.6.1; 26. Juli 2018, 6B_1297/2017, E. 2.4.1; 11. April
2017, 1B_176/2017. E. 6.6, je mit Hinweisen; Alberto Fabbri/Elena Inhelder,
BSK StPO/JStPO, Art. 215 StPO N. 6; Ulrich Weder in: Andreas Donatsch
et al. [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung, 3. A.,
Zürich etc. 2020 [SK StPO], Art. 215 N. 8). Dies folgt mitunter
aus dem Wortlaut von Art. 215 Abs. 1 StPO, wonach die Polizei eine
Person "im Interesse der Aufklärung einer Straftat" anhalten kann.
Ist aufgrund konkreter Anhaltspunkte anzunehmen, dass an einem bestimmten Ort
Straftaten im Gange sind oder sich dort beschuldigte Personen aufhalten,
ermächtigt Art. 215 Abs. 4 StPO die Polizei sodann, diesen Ort
abzusperren, und die sich dort aufhaltenden Personen anzuhalten. Unter einer
solchen, mitunter auch als Razzia bezeichneten Massnahme, wird eine breit
angelegte Identitätskontrolle verstanden, bei der mit einem grösseren
Polizeiaufgebot in Örtlichkeiten, an denen deliktische Aktivitäten oder die
Anwesenheit von verdächtigen Personen vermutet werden, eine Mehrzahl von
Personen kontrolliert und falls erforderlich zur näheren Abklärung auf den
Polizeiposten verbracht werden. Vereinfacht gesprochen handelt es sich um eine
auf die Kontrolle einer Mehrzahl von Personen gerichtete Anhaltung, die – je
nach den konkreten Umständen – auch Elemente der Hausdurchsuchung enthalten
kann. Ihre Besonderheit besteht darin, dass sie auch dann angeordnet werden
darf, wenn davon auszugehen ist, dass eine Grosszahl der von ihr betroffenen
Personen keinerlei Bezug zur abzuklärenden Straftat hat. Art. 215
Abs. 4 StPO soll klarstellen, dass das Verhältnismässigkeitsprinzip einer
solchen Massnahme nicht a priori entgegensteht (zum Ganzen BGr, 4. März
2021, 6B_1409/2019, E. 1.6.2 mit Hinweisen; Alberto Fabbri/Elena Inhelder,
BSK StPO/JStPO, Art. 215 StPO N. 39–44). 

Aufgrund der Natur des Schadens, des in der Nähe
vorgefundenen Aufklebers einer bekannten St. Galler Fangruppierung und der
notorischen Tatsache, dass es im Rahmen von Sonderfahrten für Fussballfans
regelmässig zu erheblichen Sachbeschädigungen an den Transportfahrzeugen und
der umliegenden öffentlichen Infrastruktur kommt, lagen hinreichend konkrete
Anhaltspunkte dafür vor, dass die Bustür durch eine oder mehrere der
beförderten und auf dem Vorplatz des Bahnhofs befindlichen Personen vorsätzlich
beschädigt worden sein könnte. Entsprechend waren die Voraussetzungen für eine
Anhaltung und Kontrolle der auf dem Vorplatz versammelten Buspassagiere unter
Absperrung des Gebiets im Sinn von Art. 215 Abs. 4 StPO grundsätzlich
gegeben. Dass eine andere Schadensursache wie z. B. eine Beschädigung
durch die Attacke eines verfeindeten Fans oder eine fahrlässige Beschädigung zu
jenem Zeitpunkt nicht vollständig ausgeschlossen werden konnte, steht einer
Qualifikation dieser Massnahme als strafprozessuale Anhaltung ebenso wenig
entgegen wie der Umstand, dass der Strafantrag der VBZ erst zu einem späteren
Zeitpunkt gestellt wurde (Christof Riedo/Barbara Boner, BSK StPO/JStPO,
Art. 303 StPO N. 17, 21 f.). Ob die Einkesselung und Kontrolle
sämtlicher Buspassagiere unter den gegebenen Umständen noch als
verhältnismässig zu betrachten ist, ist nicht auf Ebene der
Prozessvoraussetzungen, sondern im Rahmen der materiellen Beurteilung der
Massnahme zu prüfen. 

3.8 Nichts zu
seinen Gunsten abzuleiten vermag der Beschwerdeführer schliesslich aus dem
Beschluss des Zürcher Obergerichts vom 9. Dezember 2020. Im Unterschied
zum vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt liess sich in jenem Fall nach
Auffassung des Obergerichts aufgrund der Akten nicht eruieren, ob der objektive
Tatbestand der infrage stehenden Delikte, allesamt Übertretungen, im Zeitpunkt
der zu beurteilenden Massnahmen überhaupt erfüllt war. Hinsichtlich der damals
zur Diskussion stehenden (geringfügigen) Sachbeschädigung lag überdies kein
Strafantrag bei den Akten. Schliesslich betraf das damals zu beurteilende
Feststellungsbegehren schwergewichtig die Rechtmässigkeit freiheitsentziehender
polizeilicher Massnahmen im Nachgang zur durchgeführten Anhaltung und
Kontrolle, anlässlich derer sich sämtliche betroffenen Personen bereits
ausgewiesen hatten (vgl. zum Ganzen OGr, 9. Dezember 2020, UH200212,
[nicht publiziert] E. 4.2.a sowie VGr, 24. August 2023,
VB.2022.00667, insbes. I.A und E. 2.2). Dass die im damaligen Fall zur
Diskussion stehenden polizeilichen Handlungen vom Obergericht nicht als
polizeiliche Ermittlungshandlungen qualifiziert wurden, steht einer
abweichenden Beurteilung im vorliegenden Fall somit nicht entgegen.

3.9 Zusammengefasst
ist die vorinstanzliche Würdigung, wonach sich der Beschwerdegegner und die
Stadtpolizei für die Behandlung der beschwerdeführerischen
Feststellungsbegehren betreffend die Einkesselung/Personenkontrolle und das in
diesem Rahmen erfolgte Abfotografieren zu Recht als sachlich unzuständig
erachteten, nicht rechtsverletzend. Ob der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der
Einreichung seines Feststellungsbegehrens überhaupt noch ein schutzwürdiges
Interesse an einer Überprüfung der damals bereits rund eineinhalb Jahre
zurückliegenden Verfahrenshandlungen hatte, kann bei diesem Resultat
offenbleiben. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.

4.
 

Soweit der Beschwerdeführer für den Fall der sachlichen
Unzuständigkeit des Beschwerdegegners eventualiter vorbringt, die Vorinstanz
hätte anstelle eines Nichteintretensentscheids die verfahrenseinleitende
Eingabe vom 8. Januar 2021 "in Aufhebung des [beschwerdegegnerischen]
Nichteintretensentscheid[s] […] ausnahmsweise direkt ans Obergericht überweisen
müssen", so kann ihm nicht gefolgt werden. Der Begründung des
angefochtenen Rekursentscheids ist vielmehr zu entnehmen, dass die Vorinstanz
auf den betreffenden Subeventualantrag im Rekursverfahren eintrat, diesen
jedoch abwies. Dieses Vorgehen ist auch nicht zu beanstanden, nachdem der
Beschwerdegegner auf die beiden Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers wie
schon zuvor die Stadtpolizei mangels sachlicher Zuständigkeit zu Recht nicht eingetreten
war, die angefochtene Verfügung jedoch – in Ausübung seines in dieser Frage
bestehenden Ermessens – dahingehend ergänzt hatte, dass die Eingabe vom 8. Januar
2021 nach Rechtskraft bzw. bei rechtskräftiger Bestätigung des
Nichteintretensbeschlusses an das Obergericht des Kantons Zürich weiterzuleiten
sei (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 56). Inwieweit
dieses Vorgehen rechtsfehlerhaft sein soll, vermag der Beschwerdeführer nicht
darzulegen, weshalb die Beschwerde auch in diesem Punkt abzuweisen ist.

5.
 

5.1 Zu prüfen
ist sodann, ob das Begehren des Beschwerdeführers um unverzügliche und
unwiderrufliche Löschung sämtlicher anlässlich der Personenkontrolle erhobenen
Personendaten sowie um Beseitigung der Folgen des widerrechtlichen Bearbeitens
zu Recht abgewiesen wurde. Vorab ist dabei von Amtes wegen darauf einzugehen,
ob der Beschwerdegegner und die Vorinstanz ihre sachliche Zuständigkeit zu
Recht bejahten (vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 57). 

5.1.1
Wie dargelegt erfolgte die Erhebung der streitbetroffenen Personendaten des
Beschwerdeführers durch die Stadtpolizei als Beweismittel im Rahmen eines
strafprozessualen Ermittlungsverfahrens gemäss Art. 306 f. StPO. Während
der Dauer eines Strafverfahrens richten sich die Rechte der Betroffenen und die
Einsichtsrechte Dritter hinsichtlich der Bearbeitung von Personendaten – mitsamt
der sachlichen Zuständigkeit zur Behandlung entsprechender Begehren – nach den
massgeblichen spezialgesetzlichen Bestimmungen (vgl. Art. 95 ff.
StPO, Art. 99 Abs. 1 StPO e contrario). Die diesbezügliche Ausnahme
vom sachlichen Anwendungsbereich des Gesetzes über die Information und den
Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG; LS 170.4) gilt – über den zu
eng gefassten Wortlaut von § 2b Abs. 1 Abs. 1 IDG hinaus – auch
für ein von der Polizei aus eigenem Antrieb geführtes strafprozessuales
Ermittlungsverfahren (vgl. Karin Keller, Kommentar PolG, § 52
N. 2). Dies folgt bereits daraus, dass auch in dieser Phase des
Vorverfahrens die Verfahrensleitung der Staatsanwaltschaft obliegt und diese
der Polizei jederzeit Weisungen und Aufträge erteilen oder das Verfahren an
sich ziehen kann (Art. 61 lit. a, Art. 15 Abs. 2 und
Art. 307 Abs. 2 StPO; Weisungen der Oberstaatsanwaltschaft für das
Vorverfahren vom 10. April 2024 [WOSTA], Ziff. 2.2 und 12.3 und
15.3.1.3 ff.; Tom Frischknecht/Christoph Reut, BSK StPO/JStPO,
Art. 61 StPO N. 3). Es wäre mit dieser bundesrechtlichen Regelung und
der Rechtsmittelordnung der StPO nicht vereinbar, wenn in diesem Verfahrensstadium
unter Anwendung des kantonalen Datenschutzrechts auf dem
verwaltungsverfahrensrechtlichen Instanzenzug an der Verfahrensleitung vorbei
auf die Ergebnisse des Ermittlungsverfahrens eingewirkt werden könnte. Dasselbe
ergibt sich aus § 2 Abs. 2 PolG, welcher eine Anwendung des in
§ 51 PolG enthaltenen Verweises auf das IDG auf die strafprozessuale
polizeiliche Tätigkeit im Ergebnis gerade ausschliesst und diesbezüglich auf
die StPO sowie ergänzend das GOG verweist. 

5.1.2
Ist das strafprozessuale Vorverfahren oder ein gestützt hierauf allenfalls
durchgeführtes Hauptverfahren abgeschlossen, so richten sich das Bearbeiten von
Personendaten, das Verfahren und der Rechtsschutz hingegen nach den
Bestimmungen des Datenschutzrechts von Bund und Kantonen (Art. 99
Abs. 1 StPO). Im Einklang mit dieser Regelung bejahte das
Verwaltungsgericht gestützt auf das damalige Datenschutzgesetz vom 6. Juni
1993 (LS 236.1) sowie § 13 der Verordnung über das
Polizei-Informationssystem POLIS vom 13. Juli 2005 (POLIS-Verordnung;
LS 551.103) die Anwendbarkeit des verwaltungsprozessualen Instanzenzugs auf
ein Löschungsbegehren betreffend Personendaten, die zwar im Rahmen einer
strafprozessualen Ermittlung bzw. Untersuchung erhoben, nach deren
rechtskräftiger Einstellung durch die Bezirksanwaltschaft aber weiterhin von
der Stadtpolizei Zürich im Informationssystem POLIS aufbewahrt wurden
(VGr, 15. November 2007, VB.2007.00316, E. 1.4). Nach § 13
Abs. 1 POLIS-Verordnung sind Gesuche zur Wahrnehmung von Rechten nach
§ 21 IDG schriftlich bei einer der an POLIS beteiligten Polizeien
einzureichen. 

5.1.3
Der vorliegende Fall unterscheidet sich insofern von der in VB.2007.00316
beurteilten Konstellation, als es gar nie zu einer Rapporterstattung an die
zuständige Staatsanwaltschaft und in der Folge auch nie zu einem förmlichen
Entscheid über das weitere Schicksal des Vorverfahrens kam. Laut Stellungnahme
der Stadtpolizei vom 16. Juli 2021 richte sich das Ermittlungsverfahren
gegen unbekannt; gegen die einzelnen Personen sei bis zum damaligen Zeitpunkt
"kein Strafverfahren" (gemeint wohl: keine Strafuntersuchung)
eröffnet worden. Bei neuen Hinweisen könne das Ermittlungsverfahren bis zum
Eintritt der Verfolgungsverjährung wieder aufgenommen werden.
"Praxisgemäss" erfolge in solchen Fällen keine Rapportierung an die
Staatsanwaltschaft. Ob sich ein solcher Verzicht auf Rapportierung angesichts
der rund anderthalbstündigen Festhaltung und Kontrolle von 194 Personen
überhaupt als zulässig erwies (vgl. Art. 307 Abs. 4 lit. b StPO)
und ob der Beschwerdegegner und die Vorinstanz unter diesen Umständen zu Recht von
einem abgeschlossenen Verfahren im Sinn von Art. 99 Abs. 1 StPO ausgingen,
bedarf keiner abschliessenden Klärung. Denn auch wenn zugunsten des
Beschwerdeführers von der Anwendbarkeit des IDG und der daraus folgenden
sachlichen Zuständigkeit der angerufenen Verwaltungsbehörden für das
Löschungsbegehren ausgegangen wird, so wurde dieses, wie nachfolgend
aufzuzeigen ist, jedenfalls zu Recht abgewiesen.

5.2 Der
polizeiliche Umgang mit Personendaten ausserhalb laufender Strafverfahren
richtet sich im Allgemeinen nach dem IDG und im Besonderen nach § 52 ff.
PolG sowie der gestützt auf § 60 Abs. 1 lit. b PolG erlassenen
POLIS-Verordnung. Die Polizei ist befugt, zur Erfüllung ihrer Aufgaben und zur
Führung ihrer Geschäftskontrolle Daten zu bearbeiten und dazu geeignete
Datenbearbeitungssysteme zu betreiben (§ 52 Abs. 1 PolG). Sie kann
Personendaten, einschliesslich besonderer Personendaten, und
Persönlichkeitsprofile bearbeiten sowie Profiling vornehmen, soweit es zur
Erfüllung der ihr gesetzlich übertragenen Aufgaben unentbehrlich ist. Die
Kantonspolizei und die Stadtpolizeien Zürich und Winterthur betreiben zu diesem
Zweck gemeinsam das polizeiliche Datenbearbeitungs- und Informationssystem
POLIS (vgl. § 54 Abs. 1 PolG; § 2 und § 4
POLIS-Verordnung). Hinsichtlich der Aufbewahrungsdauer sieht § 18
Abs. 2 POLIS-Verordnung vor, dass Geschäftsdaten gelöscht werden, wenn die
Löschfrist abgelaufen (vgl. § 18 Abs. 4 und 5) oder die
Verfolgungsverjährung eingetreten ist. Personendaten werden nach Abs. 3
der Bestimmung gelöscht, wenn keine Verknüpfungen mehr zu Rapporten gemäss
§ 5 lit. b POLIS-Verordnung bestehen. Während sich die
POLIS-Verordnung zur Möglichkeit einer vorzeitigen Datenlöschung nicht äussert,
ergibt sich die Zulässigkeit eines entsprechenden Begehrens implizit aus der in
§ 13 Abs. 1 POLIS-Verordnung geregelten Zuständigkeit für
"Gesuche zur Wahrnehmung von anderen Rechten, insbesondere des
Berichtigungsrechts nach § 21 IDG". Letztere Bestimmung erlaubt es
betroffenen Personen nicht nur, von einem öffentlichen Organ die Vernichtung oder
Berichtigung unrichtiger Personendaten (Abs. 1 lit. a), sondern
namentlich auch die Unterlassung einer widerrechtlichen Bearbeitung
(Abs. 1 lit. b) sowie eine Beseitigung der Folgen des
widerrechtlichen Bearbeitens (Abs. 1 lit. c) zu verlangen. Eine
widerrechtliche Bearbeitung liegt insbesondere auch dann vor, wenn ein
öffentliches Organ Daten aufbewahrt, die auf widerrechtliche Art und Weise
beschafft wurden (vgl. § 3 Abs. 5 IDG; VGr, 25. April 2019,
VB.2018.00488, E. 2.1 mit Hinweisen; Monique Sturny in: Bruno
Baeriswyl/Kurt Pärli/Dominika Blonski [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar
Datenschutzgesetz, 2. A., Bern 2023 [SHK DSG], Art. 41 N. 18; Reto
Fanger in: Adrian Bieri/Julian Powell, DSG – Kommentar zum Schweizerischen
Datenschutzgesetz mit weiteren Erlassen, Zürich 2023 [OFK DSG], Art. 41
N. 10; BVGr, 27. August 2019, A-7102/2017, E. 7.5; siehe ferner
BVGE 2015/13, E. 3.3.3). Ein Anspruch auf vorzeitige Löschung lässt sich
zudem unter Umständen auch unmittelbar aus dem verfassungs- und
konventionsrechtlichen Anspruch auf informationelle Selbstbestimmung ableiten (Art. 13
Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101] und
Art. 8 Abs. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK; SR 0.101]; vgl. BGE 138 I 256 E. 4 und 5.4;
BGr, 30. September 2008, 1C_51/2008, E. 3.1; VGr, 25. April
2019, VB.2018.00488, E. 6.5 mit Hinweisen).

5.3 Das
Löschungsbegehren des Beschwerdeführers betrifft zum einen den Bericht der
Stadtpolizei betreffend die Personenkontrolle vom 14. August 2019. Darin
sind nebst einer kurzen Schilderung des Sachverhalts und des zugrunde liegenden
Tatverdachts ("Verdacht der Sachbeschädigung an einem VBZ-Bus") die
Personalien des Beschwerdeführers (Name, Geburtsdatum, Geschlecht,
Nationalität, Heimatort, Sprache, Beruf und Privatadresse) aufgeführt sowie der
Vermerk, dass dieser sich unter den kontrollierten Fans des
FC St. Gallen befunden habe. Betroffen ist ferner das anlässlich der
Personenkontrolle erstellte Foto des Beschwerdeführers (frontale Ganzkörperaufnahme)
sowie der Vorderseite seiner Identitätskarte. Schliesslich sind die Personalien
des Beschwerdeführers sowie der Zeitpunkt seiner Kontrolle in einer
Personenkontrollliste aufgeführt.

5.4 Festzuhalten ist zunächst, dass die
Vorinstanz und der Beschwerdegegner im Rahmen ihrer uneingeschränkten materiellen
Behandlung des Löschungsbegehrens gehalten gewesen wären, auch den vom
Beschwerdeführer erhobenen Einwand der Unrechtmässigkeit der zugrundeliegenden
Datenerhebung vorfrageweise zu prüfen. Die anderslautenden Erwägungen der
Vorinstanz, die eine solches Vorgehen angesichts ihrer fehlenden sachlichen
Zuständigkeit zur Beurteilung der entsprechenden Feststellungsbegehren als
widersprüchlich erachtete, und der vom Beschwerdegegner herangezogene Vergleich
zur unzulässigen inzidenten Überprüfung eines mangels Beschwer nicht angefochtenen
Hauptsacheentscheids über einen Kostenentscheid (BGr, 13. Januar
2011, 1C_327/2010, E. 2.1) vermögen nicht zu überzeugen. Hat die in der Sache
zuständige Instanz noch keinen rechtskräftigen Entscheid gefällt, so sind
Gerichte und Behörden befugt, Vorfragen aus einem anderen Zuständigkeitsbereich
zu beurteilen. Die Antwort auf die Vorfrage ist dabei lediglich Urteilserwägung
und nimmt an der Rechtskraft des Urteils nicht teil (Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, § 1 N. 56–59; BGE 137 III 8 E. 3.3.1; vgl. BGE 148 V 195
E. 4.2). Wo sich Fragen von besonderer Komplexität oder grosser
praktischer Tragweite stellen, kann es angezeigt erscheinen, ein Verfahren bis
zum Entscheid der sachkompetenten Behörde zu sistieren. Dies gilt insbesondere
in Fällen, wo ein entsprechendes Verfahren bereits hängig ist (vgl. VGr, 21. Januar 2015,
VB.2014.00351, E. 4.2; Plüss, § 1 N. 60 f.). Hingegen kann sich
die in der Hauptsache zuständige Behörde der Beantwortung einer Vorfrage
grundsätzlich nicht dadurch entledigen, indem sie diese schlicht ausklammert
oder den Rechtsuchenden verfahrensabschliessend an die zur Beantwortung
sachlich zuständige Instanz verweist (vgl. Plüss, § 1 N. 61;
Sven Rüetschi, Vorfragen im schweizerischen Zivilprozess,
Zürich/St. Gallen, 2011, Rz. 168 und 174; siehe für das
Baubewilligungsverfahren allerdings BGr, 4. März 2016, 1C_246/2015,
E. 6.2 mit Hinweisen). 

5.5  

5.5.1
Vorfrageweise zu prüfen ist somit die Rechtmässigkeit der Bearbeitung der
im Rahmen der Personenkontrolle erhobenen Personalien des Beschwerdeführers
(Name, Geburtsdatum, Geschlecht, Nationalität, Heimatort, Sprache, Beruf und
Adresse) sowie der Dokumentation seiner Anwesenheit in der kontrollierten
Personengruppe. Die Notwendigkeit zur Erhebung dieser Daten ergibt sich aus dem
mit der polizeilichen Anhaltung primär verfolgten Zweck, die Identität der
angehaltenen Person zweifelsfrei festzustellen (vgl. Art. 214 Abs. 1
lit. a StPO). Dazu gehört insbesondere der Vergleich der Angaben der
angehaltenen Person mit den allenfalls mitgeführten Ausweisen und die
Überprüfung der Echtheit der Ausweise sowie das Nachschlagen in Datenbanken.
Die in diesem Zusammenhang relevante Befragung zur Person umfasst sämtliche der
Identitätsfeststellung dienlichen Fragen, insbesondere zum Namen, Alter und
Wohnort (Alberto Fabbri/Elena Inhelder, BSK StPO/JStPO, Art. 215 StPO
N. 15). 

5.5.2
Dass die Voraussetzungen für eine Durchführung dieser Ermittlungsmassnahme
im vorliegenden Fall grundsätzlich erfüllt waren, wurde bereits dargetan (oben
E. 3.7). Die dagegen erhobene Rüge, wonach gegen den Beschwerdeführer kein
individueller, hinreichend konkreter Tatverdacht vorgelegen habe, ist nicht
stichhaltig. Denn wie dargelegt wird für die Zulässigkeit einer Grosskontrolle
im Sinn von Art. 215 Abs. 4 StPO unter Absperrung eines bestimmten
Gebiets gerade kein konkreter Verdacht gegen sämtliche Betroffenen
vorausgesetzt, sondern lediglich das Vorliegen konkreter Anhaltspunkte, die
darauf hindeuten, dass sich am betreffenden Ort beschuldigte Personen
aufhalten. Unter Berücksichtigung der Natur der festgestellten Beschädigung,
der notorischen Tatsache, dass es bei Fantransporten regelmässig zur
erheblichen Sachbeschädigungen kommt sowie des Umstands, dass eine Beschädigung
der fraglichen Bustür durch einen Steinwurf o. Ä. während der Fahrt durch
die begleitenden Polizeifahrzeuge wohl hätte beobachtet werden können,
bestanden vorliegend hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die
Beschädigung vorsätzlich durch einen oder mehrere der Passagiere verübt worden
sein könnte und dass diese sich innerhalb der kontrollierten Personengruppe
aufhielten.

5.5.3
Zur vom Beschwerdeführer ebenfalls bestrittenen Verhältnismässigkeit der
Anhaltung und Personenkontrolle ist auszuführen, dass diese Massnahme zur
Ermittlung möglicher Tatverdächtiger zweifellos geeignet war. So erscheint es
aus damaliger Sicht nicht unwahrscheinlich, dass unter den kontrollierten
Personen solche mit Tatspuren (Glassplitter an Kleidung oder Verletzungen)
hätten ausfindig gemacht werden können oder zumindest solche, die hinsichtlich
des Tathergangs sachdienliche Angaben hätten machen können. Ausgehend vom
nachvollziehbaren Verdacht einer mutwilligen Beschädigung war die Massnahme
auch erforderlich, da ansonsten wohl kaum noch Chancen bestanden hätten,
Informationen zum Tathergang zu erlangen resp. mögliche tatverdächtige Personen
zu eruieren. Zu beachten ist sodann, dass es der Stadtpolizei aufgrund des
Umstands, dass der Sachschaden erst nach dem Aussteigen aller Passagiere
festgestellt wurde, vernünftigerweise auch nicht mehr möglich war, lediglich
die Passagiere des betroffenen vierten Busses anzuhalten und zu kontrollieren. 

Unter dem Blickwinkel der
Zumutbarkeit ist festzuhalten, dass sich die Massnahme – unter Berücksichtigung
der nicht allzu schwerwiegenden Natur des im Raum stehenden Delikts, der
insgesamt eher vagen Natur des Tatverdachts, sowie der vergleichsweise hohen
Zahl Betroffener und der hieraus resultierenden Dauer der Festhaltung – aus
strafprozessualer Perspektive im Rahmen des noch Zulässigen bewegte.
Mitzuberücksichtigen ist in der vorzunehmenden Interessenabwägung weiter auch, dass
obschon die Massnahme in erster Linie vom Motiv der Tat- und Täterermittlung
getragen war (oben E. 3.5) auch nicht zu vernachlässigende
sicherheitspolizeiliche Interessen auf dem Spiel standen. So ist davon
auszugehen, dass mit der durch die Kontrolle erwirkten Identifikation der
anwesenden Personen ein erheblicher Anreiz geschaffen wurde, im Rahmen des
weiteren Transports keine (weiteren) Sachbeschädigungen zu verüben. Unter
diesen Umständen sowie in Anbetracht des notorisch erhöhten Risikos von
Sachbeschädigungen und Gewaltdelikten im Rahmen von Fantransporten im Fussball
ist die Durchführung der strittigen Anhaltung und Personenkontrolle als
verhältnismässig zu beurteilen. 

5.5.4
Aus dem Gesagten folgt für den vorliegenden Zusammenhang, dass die
Personalien des Beschwerdeführers in rechtmässiger Weise erhoben wurden.
Weitere Argumente, welche für eine Rechtswidrigkeit einer fortgesetzten
Bearbeitung dieser Daten mittels Aufbewahrung der betreffenden Ermittlungsakten
bzw. für deren vorzeitige Löschung sprechen würden, bringt der Beschwerdeführer
nicht vor. Die Vorinstanz und der Beschwerdegegner haben zutreffend dargelegt,
dass mit der Aufbewahrung und allenfalls weiteren Verwendung dieser Daten ein
bloss geringfügiger Eingriff in das Recht des Beschwerdeführers auf
informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 8
Abs. 1 EMRK) einhergeht, für den mit § 54 PolG und den einschlägigen
Bestimmungen der POLIS-Verordnung eine hinreichende gesetzliche Grundlage und
ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Ferner sind keine besonderen
Gründe geltend gemacht oder ersichtlich, welche im Rahmen der vorzunehmenden
Interessenabwägung für eine Löschung der Daten vor Ablauf der massgeblichen
Löschfrist gemäss § 18 POLIS-Verordnung sprechen würden.  

5.6 Zu prüfen
ist vorfrageweise im Weiteren die Rechtmässigkeit der Erstellung und
Aufbewahrung der beanstandeten Fotografien. Diese umfassen einerseits eine
Fotografie der Vorderseite der Identitätskarte des Beschwerdeführers zusammen
mit der ihm zugeordneten Nummer und andererseits eine frontale
Ganzkörperaufnahme des Beschwerdeführers, auf welcher er diese Nummer vor sich
hält. 

Der Beschwerdeführer bringt
vor, das Erstellen dieser Aufnahmen habe der Erfassung seiner äusserlich
wahrnehmbaren Körpermerkmale gedient und sei daher als erkennungsdienstliche
Massnahme bzw. Erfassung im Sinn von § 22 PolG bzw. Art. 260 Abs. 1
StPO zu qualifizieren. Zur Anordnung und Durchführung einer solchen sei die
Stadtpolizei aufgrund der kantonalrechtlichen Zuständigkeitsregelung in
§ 1 Abs. 1 der Verordnung über die erkennungsdienstliche Behandlung
von Personen vom 9. November 2005 (VO-ED; LS 551.112) jedoch
überhaupt nicht befugt. Die Stadtpolizei hielt dieser Argumentation in ihrer
verfahrenseinleitenden Verfügung und im Neubeurteilungsverfahren entgegen, Ziel
der erkennungsdienstlichen Erfassung sei die Identitätsfeststellung sowie die
Schaffung von Vergleichsmaterial bei der Spurenauswertung. Die Identität des
Beschwerdeführers sei durch die Ausweiskontrolle bereits festgestellt worden.
Die erstellten Fotografien dienten lediglich "der Sicherung von
Beweismitteln im Sinne von Art. 306 StPO in Verbindung mit Art. 139
Abs. 1 StPO" und seien somit nicht als Zwangsmassnahme zu
qualifizieren.

5.6.1
Die erkennungsdienstliche Erfassung ist in Art. 260 Abs. 1 StPO
beschrieben als das Feststellen der die Körpermerkmale einer Person und die
Herstellung von Abdrücken von Körperteilen. Die Massnahme kann im Rahmen der
Sachverhaltsfeststellung verschiedenen Zwecken dienen, namentlich der
Feststellung der Identität einer Person oder der Erlangung von
Vergleichsmaterial bei der Spurenauswertung (vgl. BGE 141 IV 87 E. 1.3.3
mit Hinweis auf BBl 2006 1243 Ziff. 2.5.6; OGr, 19. September 2014,
UH140210, E. 3; vgl. Damian Graf/Thomas Hansjakob, SK StPO,
Art. 260 N. 1a). Die hierzu zur Verfügung stehenden Mittel werden
durch das Gesetz nicht definiert (vgl. die beispielhafte Aufzählung in § 2
Abs. 1 VO-ED). Die erkennungsdienstliche Erfassung erfolgt in der Regel
mittels Fotografie, dem Vermessen des Körpers, dem heute meist digitalen
Abnehmen von Fingerabdrücken oder dem Aufnehmen des Signalements. Darüber
hinaus werden auch technisch fortgeschrittene Methoden wie die 3D-Vermessung,
die Gesichtserkennung oder die Erfassung von Iris oder Retina als zulässig
erachtet (Khalil Beydoun/Jurij Santschi, BSK StPO/JStPO, Art. 260
StPO N. 13 f.). 

5.6.2
Mit den im Recht liegenden Fotografien wurden die Körpermerkmale des
Beschwerdeführers zuhanden der Ermittlungsakten festgehalten; einerseits
mittels Aufnahme der Vorderseite seiner Identitätskarte und des darauf
befindlichen Portraits sowie andererseits durch die Ganzkörperaufnahme. Dass
das Abfotografieren angesichts der bereits durchgeführten Ausweiskontrolle
nicht zu Identifikationszwecken erfolgte, spricht entgegen den Ausführungen der
Stadtpolizei nicht gegen eine Qualifikation als erkennungsdienstliche Erfassung
im Sinn von Art. 260 StPO. Wie die Stadtpolizei im
Neubeurteilungsverfahren selbst ausführte, erachtete sie das Fotografieren des
Beschwerdeführers insbesondere aufgrund der Möglichkeit eines Vergleichs
zwischen den Fotografien mit allfällig vorhandenen Videoaufzeichnungen als geboten.
Mit anderen Worten erfolgte die Erstellung der Fotografien zur Ermöglichung
eines Vergleichs mit anderem Beweismaterial, anhand dessen der Beschwerdeführer
möglicherweise als Täter hätte eruiert werden können. Wie sich bereits aus dem
Begriff "erkennungsdienstlich" ergibt, liegt gerade in der
Ermöglichung einer solchen Wiedererkennung anhand äusserlich wahrnehmbarer Körpermerkmale
mit dem Ziel der Aufklärung begangener und (bei entsprechendem Verdacht auch
zukünftiger) Straftaten ein wesentlicher Zweck der erkennungsdienstlichen
Erfassung.

5.6.3
Ebenso wenig lässt sich aus den von der Stadtpolizei zitierten Erwägungen
des Obergerichts (Urteil vom 3. Mai 2017, SB160521, E. 3.2.1)
ableiten, das Abfotografieren einer Person sei generell nicht als
erkennungsdienstliche Erfassung im Sinn von Art. 260 StPO zu
qualifizieren. Zum einen betraf der damals zu beurteilende Sachverhalt ein mit
dem Einverständnis des Beschuldigten als entlastendes Beweismittel
angefertigtes Vergleichsfoto und ist deshalb mit der vorliegenden Konstellation
nicht vergleichbar. Zum anderen hängt die Qualifikation einer
Verfahrenshandlung als Zwangsmassnahme im Sinn von Art. 196 StPO weder von
der Schwere des damit verbundenen Grundrechtseingriffs noch von der Anwendung
polizeilichen Zwangs ab. Massgeblich ist, dass mit der betreffenden
Verfahrenshandlung ein Grundrechtseingriff einhergeht und dass die Handlung
einem der in Art. 196 lit. a–c StPO genannten Zwecke dient (vgl. BGr,
4. April 2017, 6B_1000/2016, E. 2.3.1; Sven Zimmerlin, SK StPO,
Art. 196 N. 1d; Jonas Weber, BSK StPO/JStPO, Art. 196 StPO
N. 2a und N. 8 mit Hinweis auf BGE 145 IV 42 E. 4.4 f.).
Dass mit der Erstellung der Fotografien in den grundrechtlich geschützten
Anspruch des Beschwerdeführers auf informationelle Selbstbestimmung
(Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 8 Abs. 1 EMRK) eingegriffen
wurde, ist unstrittig und wurde von der Vorinstanz zutreffend dargelegt,
wenngleich sie dies als gerechtfertigt erachtete.

5.6.4
Nach § 1 Abs. 1 VO-ED ist die erkennungsdienstliche Behandlung
von Personen Sache der Kantonspolizei. Gemäss Begründung des Regierungsrats
sollte mit Erlass dieser Bestimmung den damaligen tatsächlichen Verhältnissen
entsprochen werden, wonach bis dahin einzig die Stadtpolizei Zürich von der
entsprechenden kommunalen Kompetenz Gebrauch gemacht hatte (vgl. § 1
Verordnung über die erkennungsdienstliche Behandlung von Personen vom 22. Dezember
1960), aber auch diese die erkennungsdienstlichen Behandlungen nicht selbst durchführen
würde (zum Ganzen ABl 2005, 1583). Der Begriff der erkennungsdienstlichen
Behandlung wird in der VO-ED nicht definiert. Aus den in § 2 Abs. 1
aufgezählten Massnahmen sowie der Systematik der Verordnung ergibt sich
indessen klar, dass darunter sowohl erkennungsdienstliche Massnahmen nach
§ 22 PolG als auch die erkennungsdienstliche Erfassung nach Art. 260
StPO zu subsumieren sind (ebenso Benjamin Schindler, Kommentar PolG, § 60
N. 3; vgl. § 4 VO-ED zum erfassten Personenkreis). Angesichts der in
§ 1 Abs. 2 VO-ED enthaltenen Kompetenz der Kantonspolizei, die
anzuwendenden Massnahmen im Einzelfall nach pflichtgemässem Ermessen und unter
Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips zu bestimmen, ist auch nicht
ohne Weiteres davon auszugehen, dass die ausschliessliche Zuständigkeit der
Kantonspolizei bloss für solche erkennungsdienstliche Behandlungen gelten soll,
welche die in § 2 Abs. 1 aufgezählten Massnahmen umfassend
ausschöpfen oder welche möglicherweise besonderes Fachwissen oder bestimmte
technische Einrichtungen erfordern. 

5.6.5
Auf dem Gebiet der Stadt Zürich stellt die Stadtpolizei Zürich die
kriminalpolizeiliche Grundversorgung sicher (§ 21 Abs. 1 Satz 1
des Polizeiorganisationsgesetzes vom 29. November 2004 [POG;
LS 551.1]). Darunter wird z. B.
die Verhinderung von Straftaten und die allgemeine Fahndungstätigkeit
verstanden, des Weiteren aber auch die Feststellung von Straftaten und die
Einleitung und Durchführung von Sofortmassnahmen (ABl 2003, 289). Zur Grundversorgung
zählen in der Stadt Zürich zur Bewältigung stadtspezifischer Kriminalität auch
die Verfahren im Zusammenhang mit der Betäubungsmittelszene, Kinder- und
Jugendproblemen und dem Sexmilieu (§ 21 Abs. 1 Satz 2 POG).
Erkennungsdienstliche Massnahmen, wie zum Beispiel das Festhalten der
äusserlichen Erscheinung einer Person mittels Signalements oder Fotografie stellen
für die Erfüllung kriminalpolizeilicher Kernaufgaben, namentlich der Ermittlung
möglicher Tatverdächtiger und Fahndung nach solchen Personen, ein grundlegendes
Arbeitsmittel dar. Gerade in Szenarien wie dem vorliegenden, wo innert
verhältnismässig kurzer Zeit in einer grösseren Menschenmenge mögliche Tatverdächtige
ausfindig gemacht werden sollen, würde es die sachgemässe Erfüllung des
kriminalpolizeilichen Grundauftrags verunmöglichen, wenn es der Stadtpolizei
verwehrt wäre, zumindest niederschwellige erkennungsdienstliche Massnahmen, wie
das blosse Abfotografieren einer Person oder die Erhebung eines Signalements,
unmittelbar selbst vorzunehmen. Zu denken ist sodann an Fälle, in denen mit
einer erkennungsdienstlichen Behandlung nicht zugewartet werden kann, weil
damit zugleich wesentliche Tatspuren (etwa Verletzungen oder Verunreinigungen)
am Körper einer Person zuhanden der Ermittlungsakten dokumentiert werden
sollen. Auch in solchen Konstellationen wäre es mit einer sachgerechten
Erfüllung des kriminalpolizeilichen Grundversorgungsauftrags nicht vereinbar,
wenn die Stadtpolizei für entsprechende Massnahmen in jedem Fall die Kantonspolizei
beiziehen müsste. 

Daraus folgt, dass sich eine
uneingeschränkte Anwendung der Kompetenzregelung gemäss § 1 Abs. 1
VO-ED mit der Wahrnehmung des kriminalpolizeilichen Grundversorgungsauftrags
der Stadtpolizei Zürich gemäss § 21 Abs. 1 POG nicht vereinbaren
liesse. Eine parallele Kompetenz der Stadtpolizei ist zumindest dort zu bejahen,
wo es um niederschwellige erkennungsdienstliche Massnahmen wie das
Abfotografieren einer Person in einem stadtspezifischen kriminalpolizeilichen
Kontext, wie vorliegend der Aufklärung von Straftaten anlässlich eines
grösseren Sportanlasses geht. Die Stadtpolizei handelte somit entgegen der Vorbringen
des Beschwerdeführers nicht kompetenzwidrig, indem sie ihn und seine
Identitätskarte im Rahmen der strittigen Personenkontrolle fotografierte.

5.7 Zu prüfen
bleibt vorfrageweise die materielle Rechtmässigkeit des Abfotografierens. Vorausgesetzt
wird hierfür nebst der vorhandenen gesetzlichen Grundlage (Art. 260 StPO)
ein hinreichender Tatverdacht und die Verhältnismässigkeit der Massnahme (vgl.
Art. 197 Abs. 1 StPO), wobei im Rahmen dieser Beurteilung der Schwere
des damit verbundenen Grundrechtseingriffs Rechnung zu tragen ist (Weber,
Art. 197 StPO N. 8). 

5.7.1
Aufgrund seiner Eigenschaft als Passagier der kontrollierten Busse konnte
eine Beteiligung des Beschwerdeführers an der aufzuklärenden Sachbeschädigung im
damaligen Zeitpunkt nicht ausgeschlossen werden. Dies, zumal der
Beschwerdeführer zu keinem Zeitpunkt behauptete, er sei in einem anderen als
dem betroffenen vierten Bus gefahren. Aufgrund der naheliegenden Möglichkeit, das
Aussehen des Beschwerdeführers zur Aufklärung der im Raum stehenden Straftat später
mit allenfalls vorhandenem Videomaterial abzugleichen, bestand ferner ein
berechtigtes öffentliches Interesse an der Erstellung der Fotografien. Zu
berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch die Möglichkeit, dass auf den
Fotos allfällige Tatspuren (Schnittverletzungen, Glassplitter etc.) hätten
erkannt werden können. Angesichts der länger dauernden Festhaltung einer
Vielzahl von Personen scheint es in diesem Zusammenhang das mildere Mittel, zur
beschleunigten Durchführung der Kontrolle die kontrollierten Personen samt
allfälliger Tatspuren und deren Ausweise zu fotografieren, anstatt die
Kontrolldauer und damit auch die Dauer der Einkesselung der noch nicht
kontrollierten Personen in die Länge zu ziehen. Diesen öffentlichen Interessen
ist das private Interesse des Beschwerdeführers an der informationellen
Selbstbestimmung entgegenzustellen, dem angesichts der Geringfügigkeit des zur
Diskussion stehenden Grundrechtseingriffs allerdings keine überwiegende
Bedeutung zukommt. Dies insbesondere nachdem die bei den Akten befindlichen
Fotos bis auf die Personalien und die alltägliche Erscheinung des
Beschwerdeführers keinerlei privaten Informationen enthalten und diesen auch
nicht über seine blosse Anwesenheit in der kontrollierten Personengruppe hinaus
zu inkriminieren scheinen.

5.7.2
Nach dem Gesagten beruhte das Abfotografieren des Beschwerdeführers auf
einem hinreichenden Tatverdacht und war verhältnismässig. Der Umstand, dass
eine (angesichts der gedrängten örtlichen und zeitlichen Verhältnisse erst
nachträglich zu erstellende) schriftlichen Anordnung und Begründung der
Massnahme im Sinn von Art. 260 Abs. 3 StPO fehlt, steht einer
weiteren Aufbewahrung der Fotografien nicht entgegen, handelt es sich doch bei
dieser Bestimmung lediglich um eine Ordnungsvorschrift (Beydoun/Santschi,
Art. 260 StPO N. 20). 

5.7.3
Auch hinsichtlich dieser Personendaten des Beschwerdeführers sind
schliesslich keine besonderen Gründe geltend gemacht oder ersichtlich, die eine
vorzeitige Löschung vor Ablauf der Frist gemäss § 18 POLIS-Verordnung gebieten
würden (vgl. BGr, 30. September 2008, 1C_51/2008, E. 4; VGr, 10. Juni
2015, VB.2015.00137, E. 7.2). Im Ergebnis erweist sich die vorinstanzliche
Abweisung des Rekurses somit auch in dieser Hinsicht als rechtmässig. 

5.8 Aus dem Gesagten
ergibt sich, dass der Rekurs des Beschwerdeführers auch hinsichtlich des
Löschungsbegehrens zu Recht abgewiesen wurde, soweit darauf einzutreten war. Die
Beschwerde ist deshalb auch in dieser Hinsicht im Umfang des Eintretens
abzuweisen.

6.
 

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem unterliegenden
Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm mangels
Obsiegens nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 21).
Auch dem Beschwerdegegner ist keine solche zuzusprechen, da die Beantwortung
von Rechtsmitteln im Bereich des Polizeirechts zu dessen üblicher Amtstätigkeit
gehört und nicht ersichtlich ist, dass ihm im vorliegenden Beschwerdeverfahren
ein besonderer Aufwand entstanden wäre (vgl. Plüss, § 17 N. 51 ff.).

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    145.--     Zustellkosten,

Fr. 4'145.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an:

a)    die Parteien;

b)    das Statthalteramt des Bezirks Zürich.