# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5cffaa62-1055-53b7-805b-4c211baa16e2
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-01-27
**Language:** de
**Title:** Sachliche Zuständigkeit. Bauvorhaben in Ortsbild von überkommunaler Bedeutung. Rechtsnatur der Verfügung der Baudirektion gemäss Ziffer 1.4.1.4 Anhang BVV (Bewilligung oder Genehmigung).
**Docket/Reference:** BRKE II Nr. 0016/2009
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_II_0016_2009_809.pdf

## Full Text

BRKE II Nr. 0016/2009 vom 27. Januar 2009 in BEZ 2009 Nr. 46

(Im Ergebnis bestätigt mit VB.2009.00104 vom 6. Mai 2009.)

Geplant  war  die  Erstellung  einer  als  Werkstatt/Lager  zu  nutzenden  Doppelga-
rage  in  einem  mit  einer  Kernzone  erfassten  schutzwürdigen  Ortsbild  von  überkom-
munaler  Bedeutung.  Das Baugrundstück bzw. das auf diesem stehende Wohnhaus 
bildete zugleich Teil einer im Inventar der Natur- und Heimatschutzobjekte von kom-
munaler  Bedeutung  verzeichneten  Arbeiterwohnsiedlung.  Während  die  kommunale 
Baubehörde  das  Bauvorhaben  verweigerte,  bewilligte  es  die  Baudirektion  Kanton 
Zürich  gestützt  auf  Ziffer  1.4.1.4  Anhang  BVV.  Die  beiden  Beschlüsse  wurden  ge-
meinsam eröffnet.

Aus den Erwägungen:

4.1. Gemäss § 318 PBG entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, 
soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Letzteres ist insofern der Fall, 
als gemäss § 7 Abs. 1 BVV die im Anhang dieser Verordnung genannten Vorhaben 
neben  oder  anstelle  der  baurechtlichen  Bewilligung  der  örtlichen  Baubehörde  «der 
Beurteilung (Bewilligung, Konzession oder Genehmigung) anderer, namentlich kan-
tonaler Stellen» bedürfen. 

Diese Regelungen waren Gegenstand verschiedener, inhaltlich hier nicht näher 
wiederzugebender  Rechtsmittelverfahren.  Die  Rekursinstanz  hat  sich  mit  diesen 
Entscheiden  im  Urteil  BRKE  III  Nr.  0010/2006  (=  BEZ  2006  Nr.  21;  www.brk.zh.ch) 
auseinandergesetzt. Sie gelangte dort zum Schluss, dass es sich bei der nach Ziffer 
1.4.1.4  des  Anhangs  der  Bauverfahrensverordnung  bei  Bauvorhaben  im  Geltungs-
bereich eines – wie hier – überkommunalen Inventars gegebenen Zuständigkeit der 
Baudirektion  um  eine reine Genehmigungskompetenz (und nicht eine Bewilligungs-
kompetenz) handle. 

Eine  solche  Kompetenz  setzt  begrifflich  einen  zu  genehmigenden  Rechtsakt, 
konkret  einen  baurechtlichen  Entscheid  der  kommunalen  Baubehörde  voraus.  Die-
ser  muss  dem  Genehmigungsakt  vorangehen.  Demgegenüber  hat  die  Baudirektion 
vorliegend in Umkehrung dieser Reihenfolge vor dem baurechtlichen Entscheid der 
örtlichen  Baubehörde  eine  Bewilligung  erteilt  und  damit  die  ihr zustehende Geneh-
migungskompetenz überschritten.  

4.2.  Vorliegend  handelt  es  sich  beim  Entscheid  der  kommunalen  Baubehörde 
nicht  um  eine  Baubewilligung,  sondern  um  eine  Bauverweigerung.  Ob  auch  in  sol-
chen  Fällen  eine  Genehmigungskompetenz  der  Baudirektion  gegeben  ist,  oder  ob 

- 2 -

es  nicht  vielmehr  keiner  zusätzlichen  Verfügung  dieser  Behörde  bedarf,  wurde  in 
BRKE  III  Nr.  0010/2006,  E.  7.4  nicht  abschliessend  entschieden.  Jener  Entscheid 
sprach  sich  indes  eher  für  die  zweite  Variante  aus.  Dies  zu  Recht.  Denn  dadurch, 
dass eine bauliche Veränderung innerhalb des Perimeters eines überkommunal ge-
schützten  Ortsbildes  nicht  bewilligt  wird,  ist  eine  ortsbildmässige  Verschlechterung 
oder  gar  Verunstaltung,  welche  mit  der  durch  die  Baudirektion  vorzunehmenden 
(zusätzlichen) Beurteilung auf Genehmigungsstufe verhindert werden soll, von vorn-
herein ausgeschlossen. 

Das  richtige  Vorgehen  besteht  in  solchen  Fällen  vielmehr darin, dass lediglich 
die  kommunale  Behörde  ihren  ablehnenden  Entscheid  eröffnet,  ohne  dass  dieser 
der Baudirektion zur Genehmigung vorgelegt wird. Wird der Entscheid der örtlichen 
Baubehörde von der Bauherrschaft akzeptiert, hat es damit sein Bewenden. Wird er 
angefochten, lädt die Rekursinstanz vor ihrem Entscheid die Baudirektion zum Ver-
fahren bei und hört sie an (in teilweiser Analogie zu der das Nutzungsplanungsver-
fahren betreffenden Regelung von § 329 Abs. 4 PBG). Argumente, die aus der Sicht 
der Genehmigungsbehörde gegen eine Aufhebung der Bauverweigerung und Einla-
dung zur Bewilligungserteilung sprechen, kann diese einbringen und werden von der 
Rekursinstanz  berücksichtigt.  Mit  diesem  Vorgehen  wird  die  verfahrensrechtlich 
nicht  hinnehmbare  Situation  vermieden,  dass eine auf den Rekursentscheid hin er-
gehende  Baubewilligung  der  kommunalen  Baubehörde  von  der  Baudirektion  nicht 
genehmigt  würde.  Jedenfalls  wird vermieden, dass über eine solche Nichtgenehmi-
gung auf Anfechtung des Bauherrn hin durch eine diesbezüglich bereits vorbefasste 
Rekursinstanz entschieden würde. Qualifiziert die Baudirektion ein von der örtlichen 
Baubehörde verweigertes Bauvorhaben unter dem Gesichtspunkt des Ortsbildschut-
zes als wünschenswerte Verbesserung, kann sie diesen Standpunkt ebenfalls in das 
Rekursverfahren einbringen. Die in BRKE III Nr. 0010/2006, E. 7.4 als obiter dictum 
dargelegte  Auffassung  ist  demnach  zu  bestätigen.  Von  der  Abwicklung  des  vorste-
hend  dargelegten  Prozederes  war  hier  indes  abzusehen,  weil  die  Baudirektion  be-
reits verfügt hat.  

Nach dem Gesagten hätte eine Verfügung der Baudirektion vorliegend gar nicht 
ergehen dürfen (und müssen). Damit hätte der Fall, dass zwei sich inhaltlich wider-
sprechende  und  damit  an  einem  materiellen  Koordinationsmangel  leidende  Ent-
scheide ergehen, gar nicht eintreten können. 

(Darlegung, dass die kommunale Bauverweigerung rechtsfehlerhaft ist, weil sie 
sich [einzig] auf die Inventarisierung abstützt und damit rein denkmalpflegerisch be-
gründet ist.)  

5.4.  Aus  diesen  Gründen  ist  der  vorliegend  angefochtene  Beschluss  aufzuhe-
ben.  (…)  Die  Gemeinde  wird  vorgängig  einer  erneuten  Beschlussfassung über das 
Baugesuch  einen  Schutzentscheid  zu  treffen  haben,  sei  es,  dass  sie  Schutzmass-
nahmen anordnet oder aber auf solche ganz oder teilweise verzichtet. (…) 

6.1.  Zu  entscheiden  bleibt,  ob  und  inwieweit  mit  Bezug  auf  die  Verfügung  der 

Baudirektion vom 11. Dezember 2007 eine Anordnung zu erfolgen habe. 

Der Rekurrent macht in seiner Stellungnahme vom 20. Oktober 2008 zu der ihm 
mit Verfügung vom 16. Juni 2008 in Aussicht gestellten reformatio in peius geltend, 

- 3 -

dass diesbezüglich kein Handlungsbedarf bestehe. Insbesondere verbiete sich eine 
Aufhebung  der  nicht  angefochtenen  und  daher  nicht  Streitgegenstand  bildenden 
Verfügung der Baudirektion. 

Der  Umfang  der  Tätigkeit  der  Rechtsmittelbehörden  wird  durch  den  Streitge-
genstand umrissen. Dieser wird im Rekursverfahren durch zwei Elemente bestimmt, 
nämlich durch den Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung (oder was richtiger-
weise solcher hätten sein sollen) und durch die im Rekursantrag enthaltene Rechts-
folgebehauptung.  Letzteres  Kriterium  folgt  aus  der  Dispositionsmaxime;  der  Rekur-
rent bestimmt – immer im Rahmen der erstinstanzlichen Verfügung – mit seinen An-
trägen den Umfang des Rekursverfahrens (A. Kölz/J. Bosshart/M. Röhl, Kommentar 
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., 1999, Vorbem. zu §§ 
19 - 28 Rz. 86). 

Die  Möglichkeit  der refomatio in peius vel in melius, welche die die Entscheid-
befugnis  regelnde  Bestimmung  von  §  27  VRG  gewährt,  stellt  die  wichtigste  Durch-
brechung  der  Dispositionsmaxime  dar.  Der  Rekursinstanz  wird  ermöglicht,  unbese-
hen der Rekursanträge einen der Rechts- und Sachlage vollumfänglich gerecht wer-
denden  Entscheid  zu  fällen.  Dass  dies  nicht  etwa  unbillig  ist,  erhellt  daraus,  dass 
auch  die  erstinstanzlich  verfügenden  Behörden  unter  gewissen  Voraussetzungen 
von  sich  aus  zum  Nachteil  der  betroffenen  Partei  einschreiten  können;  dies  durch 
Rücknahme ihrer Verfügung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 27 Rz. 3 und 10, auch zum Fol-
genden). 

Mithin ist die Rekursinstanz im Rahmen der reformatio nicht an die Parteianträ-
ge  gebunden.  Sie  darf  Rechtsfolgen  setzen,  die  den  Rahmen  der  Parteibegehren 
sprengen.  Nur  der  Sachverhalt,  den  die  angefochtene  Anordnung  beschlägt,  bleibt 
verfahrensbestimmend; Bezugsrahmen der Entscheidbefugnis bildet der dem Streit-
gegenstand  zu  Grunde  liegende  Sachverhalt.  Demzufolge  hat  jede  reformatio  den 
Sachzusammenhang zum Streitgegenstand zu wahren. 

6.2. Aus dem Gesagten ergibt sich klar, dass die fragliche Verfügung der Baudi-
rektion im Sinne einer reformatio in peius aufgehoben werden darf. Alsdann ist auch 
die  Notwendigkeit  der  Aufhebung  dieser  Verfügung  zu  bejahen,  erweist  sich  diese 
doch  als  mehrfach  rechtsfehlerhaft.  Erstens  kommt  wie  dargetan  der  Baudirektion 
bei  Bauvorhaben  in  geschützten  Ortsbildern  von  überkommunaler  Bedeutung  nur 
eine  Genehmigungs-  und  keine  Bewilligungskompetenz  zu.  Zweitens  hätte  sie  von 
dieser  nicht  Gebrauch  machen  müssen  (und  dürfen),  da  die  örtliche  Baubehörde 
eine  Bauverweigerung  ausgesprochen  hat.  Und  drittens  ist  die  positive Beurteilung 
durch die Baudirektion auch der Sache nach unrichtig und stellt einen unzulässigen 
Eingriff  in  den  qualifizierten  Ermessenspielraum  der  kommunalen  Baubehörde  dar. 
Im Übrigen wären, würde – zu Unrecht – von einer Bewilligungskompetenz der Bau-
direktion ausgegangen, die Entscheide der kommunalen Baubehörde und der Baudi-
rektion materiell zu koordinieren gewesen (§ 25a Abs. 3 RPG), was eine vorgezoge-
ne Bewilligung durch die Baudirektion ebenfalls ausgeschlossen hätte.

Zur  Fällung  eines  der  Rechtslage  vollumfänglich  entsprechenden  Entscheides 
ist daher neben dem vorinstanzlichen Beschluss auch die Verfügung der Baudirekti-
on vom 11. Dezember 2007 aufzuheben. Dies hat diese Behörde in ihrer gestützt auf 

- 4 -

die  Verfügung  vom  16.  Juni  2008  ergangenen  Stellungnahme  vom  31.  Juli  2008 
denn auch beantragt.