# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9ad23b64-be60-5508-bed4-3713827aaa9a
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1999-07-07
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 07.07.1999 90.1998.40
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1998-40_1999-07-07.html

## Full Text

Incarto n.

  90.98.00040

  	
  Lugano

  7 luglio 1999

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Matea Pessina

  

 

statuendo
sul ricorso del 28 gennaio 1998 di

 

	
   

  	
  __________, __________,

  rappr. da: __________
  __________, __________ __________,

   

  
	
   

  	
  contro
  la risoluzione __________ dicembre 1997 (n° __________) del Consiglio di
  Stato che approva la revisione totale del PR di __________;

  	 

 

	
   

  	
  viste
  le osservazioni 9 giugno 1998 del Consiglio di Stato;

  

 

                                         letti ed esaminati gli
atti;

 

                                         esperiti i necessari
accertamenti;

 

r i t e n u t o,

 

in fatto

 

                                   a.   In data 1° aprile
1996 il Consiglio comunale di _________ ha adottato la revisione totale del PR,
introducendo in particolare una fascia inedificabile di rispetto che grava i
fondi posti all’estremità sud del perimetro del nucleo storico del paese, fra
cui il mapp. n° _________ RF di proprietà del signor _________.

 

                                  b.   Avverso tale vincolo
è insorto davanti al Consiglio di Stato il signor _________, contestandone
l’adeguatezza: sottolineando l’assenza di un fronte degno di tutela a sud del
nucleo, egli riteneva la misura inadatta a qualificarne il tessuto, ormai
fortemente compromesso. Lamentando poi una disparità di trattamento per
rapporto al mapp. n° _________ RF, prospiciente al suo e di proprietà della
_________, egli censurava il vincolo anche dal profilo espropriativo.

                                         Il Municipio di _________
ha chiesto la reiezione del gravame.

 

                                   c.   Con ris. gov.
__________dicembre 1997 (n° __________) il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione totale del PR di _________, respingendo il ricorso.

 

                                  d.   Dissentendo da tale
decisione, il signor _________ insorge ora davanti al TPT, riproponendo le
censure disattese dal Governo e lamentando in ordine il mancato esperimento del
contraddittorio.

                                         Nelle sue osservazioni il
Consiglio di Stato postula la reiezione del gravame.

 

                                   e.   In data 25 agosto
1998 si è tenuta l’udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si
sono riconfermante nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.

 

c o n s i d e r a t o

 

in diritto

 

                                   1.   La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

                                         A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

                                         In concreto, la
legittimazione attiva del signor _________, già insorto in prima sede per gli
stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

 

                                   2.   II Comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
Comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
Comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re
Comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da
parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma
dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il
PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della
legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A
contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al
Comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
Comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il Comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (116 Ia
226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).

 

                                   3.   Il ricorrente
lamenta in ordine una lesione del suo diritto di essere sentito. L'estensione
di tale diritto viene così circoscritta dal Tribunale federale nella sentenza
6.4.1994 in re Lucchini e LLCC c. TPT (1P.__________ /__________): “il
diritto di essere sentito - inteso in senso lato - serve da un lato
all’accertamento dei fatti e costituisce, dall’altra, la facoltà per il
cittadino di partecipare all’emanazione di una decisione che lo tocca nella sua
situazione giuridica, e permette, segnatamente, prima che venga adottata una
decisione, di offrire mezzi di prova relativi a fatti rilevanti o per lo meno
di esprimersi sul risultato dell’assunzione delle prove quando ciò sia idoneo a
influenzare la decisione da emanare (DTF 118 Ia 19 consid. 1c e rinvii;
cfr. parimenti DTF 119 Ia 141 consid. 5 a bb). L’estensione del diritto
viene definita in primo luogo dal diritto procedurale cantonale. Se tale tutela
risulta insufficiente, si applicano le regole procedurali deducibili
direttamente dall’art. 4 Cost. che garantiscono al cittadino diritti di difesa
minimi in ogni vertenza.

                                         Nella fattispecie va
anzitutto rilevato che nel gravame presentato davanti alla prima istanza l’atto
istruttorio di cui viene censurata la mancanza non era stato richiesto.
Comunque, a prescindere da ciò, il ricorrente ha potuto riproporre in questa
sede tutte le sue doglianze e sostanziarle ampiamente. Esse sono di natura a
poter essere esaminate dal TPT con piena cognizione. E’ censurato in
particolare l’interesse pubblico delle misure pianificatorie nonché la
violazione di norme procedurali fondamentali. Proprio sotto questo profilo al
ricorrente è stato garantito il pieno esercizio di tutti i suoi diritti
procedurali, assumendo in contraddittorio le prove ritenute necessarie, tra le
quali l’udienza del 25 agosto 1998. Per tutti questi motivi la censura risulta
quindi priva di fondamento.

 

                                   4.

                                4.1   Giusta l'art. 22quater
cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani
d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

                                         Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianifi­cazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione.
Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni
parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino
detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e
segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art.
1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita
protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4
LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende
vincolante verso i privati detto ordina­mento oltre che il contenuto del Piano
direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).

 

                                4.2   Nel
diritto ticinese il comune gode di un’ampia autonomia nella pianificazione del
suo territorio. Questa avviene essenzialmente attraverso il PR (art. 24 seg.
LALPT). Quale debba essere il contenuto del PR è indicato nelle grandi linee
dalla LPT. Secondo l’art. 14 LPT i PR “disciplinano l’uso ammissibile del
suolo. Essi delimitano in particolare le zone edificabili, agricole e
protette”. Gli art. 15, 16 e 17 LPT indicano i tratti specifici di queste zone,
mentre l’art. 18 consente di prevederne altre. E’ attraverso il PR che devono
trovare attuazione a livello locale, in adempimento del precetto dell’art.
22quater Cost., gli scopi e i principi fondamentali della pianificazione del
territorio enunciati rispettivamente dagli art. 1 e 3 LPT. Largo spazio vi è
riservato alla salvaguardia del paesaggio. Occorre proteggere le basi naturali
della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio (art. 1
cpv. 2 LPT) e in particolare conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi
(art. 3 cpv. 2 lett. d). Quanto alle zone protette dell’art. 17 LPT comprendono
tra l’altro i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e
culturali (lett. c), con la precisazione al cpv. 2 che il diritto cantonale può
prevedere, invece delle zone protette, altre misure adatte. Tale è per
l’appunto la previsione di un'area di stacco.

                                         In questo senso,
nell’elencare esemplificativamente il contenuto delle rappresentazioni grafiche
di cui il PR dev’essere necessariamente composto, l’art. 26 LALPT menziona al
cpv. 2 lett. h) “i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di
alcuni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del
paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio
storico-culturale o della vista panoramica”. Con ciò il legislatore cantonale
ha confermato la competenza del comune a regolamentare la materia. La base legale
della querelata area di stacco non è revocabile in dubbio.

 

                                   5.

                                5.1   Assodata la
sussistenza di una sufficiente base legale, in concreto rimane dunque da
esaminare se il vincolo che grava il fondo del ricorrente è sorretto da un
eminente interesse pubblico e, in caso di risposta affermativa, se la
restrizione della proprietà è proporzionata al fine perseguito.

                                         Infatti, per prassi
costante del Tribunale federale, una restrizione di diritto pubblico della
proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter
Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed
esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid.
3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il
principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale
istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF
10 febbraio 1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249
consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2). A tale proposito va
sottolineato che in linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere
pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a
un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività
(G. Müller, Commentaire del la Cost. féd., art. 22ter n. 34). Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco. 

                                         Nella fattispecie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.

                                      

                                5.2   Per valutare la
sussistenza di un sufficiente interesse pubblico all’imposizione del vincolo,
va anzitutto osservato che dal profilo insediativo il Comune di _________
presenta tre nuclei antichi: il nucleo storico, un nucleo situato in località __________
e uno in località __________. Con la revisione all’esame, il perimetro dei
nuclei previsto dal vecchio PR viene in sostanza confermato, ma ne viene
raffinata la gestione con la suddivisione in Zona dei nuclei tradizionali Paese
(NT1) e __________ (NT2) e in Zona del nucleo dei __________ (NG). Partendo
infatti dall’obiettivo di salvaguardare e migliorare l’attrattività
residenziale del Comune (cfr. Rapporto di pianificazione, p. 7), la revisione
prevede l’inserimento nel PR di misure volte a qualificare determinati comparti
dal profilo urbanistico. In tal senso i tre nuclei tradizionali, definiti quali
zone di protezione locale, sono stati assoggettati ad una disciplina di
carattere conservativo che mira a tutelarne il tessuto (cfr. art. 38 NAPR per
la Zona NT1 e NT2 e art. 39 NAPR per la Zona NG). Ma al di là del ridisegno e
della protezione puntuale dei comparti, il PR prevede una strategia di
valorizzazione più ampia, da attuare anche tramite l’emanazione di spazi di
rispetto, disciplinati dall’art. 32 NAPR che recita:

 

                                                   Al fine della
salvaguardia di punti di vista particolarmente suggestivi su monumenti storici
e parti di nuclei sono istituiti degli “spazi di rispetto”, in particolare in
relazione ai seguenti oggetti:

                                                   -    complesso
monumentale della chiesa parrocchiale di __________. __________ e della
relativa scalinata

                                                   -    il
fronte sud del nucleo dei grotti NG

                                                   -    il
fronte sud del nucleo del paese (NT1).

 

                                                   All’interno di
questi non possono sorgere nuove costruzioni, né principali né accessorie;
nemmeno possono essere invase da ampliamenti di edifici esistenti limitrofi. 

 

                                                   Lungo la strada SS,
sul fronte sud del nucleo NT1, sono comunque ammessi piccoli fabbricati
(accessori, ripostigli, autorimesse, ecc...) fino ad una profondità di ml 6.00
dal confine stradale. 

 

                                         (omissis)

 

                                                   La sistemazione del
terreno deve, di regola, rispettare lo stato naturale e tradizionale (orti
vigneti, muri di cinta e di sostegno in pietra naturale). Per eventuali nuove
piantagioni si dovrà ricorrere a specie presenti nei dintorni.

 

                                5.3   Per quanto concerne
specificatamente i nuclei NT1 e NG, secondo il Rapporto di pianificazione, p. 7
e p. 15, le fasce di rispetto costituirebbero parimenti degli spazi liberi
qualificati mediante cui precisare i limiti meridionali dei due nuclei. Il
Municipio di _________ ha precisato ulteriormente i motivi che hanno imposto
l’adozione dell’area di rispetto a sud del nucleo NT1 nelle osservazioni
presentate al Consiglio di Stato: la funzione della querelata misura andrebbe ricercata
nella volontà di tutelare il tessuto del nucleo ed in particolare l’alternanza
tipica fra spazi edificati e non, alternanza che nel vecchio PR veniva
garantita mediante il divieto di edificare le aree libere esistenti. Secondo il
Municipio, “...malgrado la struttura frammentata e dispersiva del nucleo e
malgrado l’eterogeneità di materiali e forme impiegate nelle riattazioni e
trasformazioni più recenti, alcuni scorci del nucleo stesso presentano
pregevoli momenti di relazione fra edifici (abitativi e non) e i rispettivi
orti e giardini. Quindi non è tanto la qualità architettonica intrinseca degli
edifici esistenti che va salvaguardata, bensì questo rapporto, che viene
giudicato assai importante per la qualità abitativa del nucleo... ”.
L’interesse pubblico al provvedimento andrebbe inoltre correlato con le nuove
possibilità edificatorie concesse dall’art. 38 NAPR: “... per
controbilanciare effetti negativi d’ordine urbanistico e spaziale nei comparti
liberi di grandi dimensioni (come appunto il fronte sud), si è ritenuto
opportuno inserire il vincolo degli spazi di rispetto, così da assicurare
un’adeguata alternanza tra volumi edificati e spazi liberi privati di relazione
con gli edifici esistenti”.

 

                                5.4   Analizzando da vicino
il nucleo tradizionale NT1 va subito rilevata l’assenza di una struttura
compatta: l’insediamento risulta frammentato in diversi gruppi di edifici e
privo sul perimetro esterno di veri e propri fronti e di sostanza edilizia di
particolare pregio. Al fine di densificare la struttura del nucleo, la
revisione abolisce quindi il vincolo di inedificabilità che gravava tutte le
aree libere esistenti, prevedendo invece la possibilità di completare il
tessuto edificato con nuove costruzioni, consistenti ampliamenti e
riedificazioni (cfr. art. 38 cpv. 1 NAPR). A sud il nucleo termina con la
fascia gravata dal contestato vincolo: l’area, lunga ca. ml 120.00 e larga ca.
ml 25.00, è composta da fondi inedificati, adibiti a vigneti, orti e giardini,
ed è costeggiata a sud da una strada di servizio. Salvo per il fondo
prospiciente quello del ricorrente, inserito in zona AP/EP, oltre la strada
prende inizio la zona residenziale estensiva RE, zona in cui, in base all’art.
42 NAPR, è ammessa una comoda edificazione a 3 piani (altezza massima di ml 7.50
alla gronda e di ml 11.50 al colmo) e un indice di occupazione massimo del 30%.

                                         Alla luce di tutte queste
circostanze e degli scopi perseguiti con la revisione bisogna ammettere che in
linea generale sussiste un indubbio interesse pubblico a sottoporre ad un
regime particolare l’area gravata dal vincolo: la fascia, che conclude a sud il
nucleo tradizionale di _________ e oltre cui prende inizio la zona RE,
costituisce infatti per la sua posizione particolare un’area pregiata e
sensibile dal profilo urbanistico, che merita di venir esclusa dalla disciplina
che regge la zona NT1. Una sua edificazione basata esclusivamente sull’art. 38
NAPR comprometterebbe sicuramente l’obiettivo di delimitare verso sud il
perimetro nucleo, staccandolo funzionalmente dalla contigua zona residenziale
RE. Va aggiunto che in simile contesto, l’obiettivo di tutelare un punto di
vista particolarmente suggestivo sul nucleo può anche apparire secondario.

 

                                5.5   Resta così da
esaminare se il vincolo in esame risulta rispettoso del principio della
proporzionalità, segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra
quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso
e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e le
restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113
Ia 137).

                                         Orbene sotto questo
profilo, le censure del ricorrente meritano di venir accolte: anzitutto la
parte meridionale del nucleo NT1 non presenta avvenimenti d’eccezionalità tale da
giustificare un divieto di edificare esteso indiscriminatamente ad un’area di
ca. 3000 mq. Inoltre anche i paventati effetti negativi d’ordine urbanistico e
spaziale nei comparti liberi di grandi dimensioni, scompensi che potrebbero venir
causati dalle nuove possibilità edificatorie concesse dall’art. 38 NAPR, non
giustificano una misura così incisiva, ma richiedono semmai una correzione. In
tal senso meriterebbe quindi di venir elaborata una disciplina specifica per il
comparto che permetta da un lato di gestire in modo adeguato quella che potrà
essere considerata la conclusione moderna del nucleo, e dall’altro di
delimitarlo per rapporto alla limitrofa zona RE, tenendo in debita
considerazione la particolarità rappresentata dal mapp. n° _________ RF, inserito
in zona AP/EP. La forma regolare dell'area colpita dal vincolo non dovrebbe
comportare difficoltà particolari nella ricerca di una soluzione spaziale e di
un ordine costruttivo qualificante. Allo scopo di garantire uno sviluppo controllato
del comparto bastava quindi ricorrere a strumenti pianificatori meno onerosi
per i proprietari, quali ad esempio l'imposizione di linee di costruzione verso
la strada e l'emanazione di prescrizioni tipologiche e insediative particolari.
Su questo punto dunque il ricorso merita di essere accolto. Gli atti vengono
rinviati al Comune, affinché riesamini l'assetto pianificatorio del comparto
tramite l’elaborazione di una variante. 

                                         Le spese, le tasse di
giudizio seguono la soccombenza. Tuttavia, poiché il Comune è intervenuto non a
difesa di interesse patrimoniali ma nell’esercizio delle sue funzioni
pubbliche, va esente da spese e tassa di giudizio.

 

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

 

dichiara e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso è accolto

                                         § Gli
atti vengono rinviati al Comune affinché proceda ai sensi dei considerandi.                                    

 

                                   2.   Non si prelevano spese né
tassa di giudizio.

                                   3.   Intimazione:                   -
Stefano _________, _________ 

                                        - Municipio di _________

                                        - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                        - Sezione pianificazione urbanistica,                       Bellinzona

 

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il
segretario