# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 12ae6749-16e6-5193-ba49-fbe9bb8f8359
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2012-04-24
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 24.04.2012 B-8779/2010
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-8779-2010_2012-04-24.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 

  

 
 Abteilung II 

B-8779/2010 

 

 

  U r t e i l  v o m  2 4 .  A p r i l  2 0 1 2  

Besetzung 

 
Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz), 

Richter Stephan Breitenmoser, Richter Ronald Flury,  

Gerichtsschreiberin Patricia Egli. 

 

 
 

Parteien 

 
A._______,  

vertreten durch Dr. iur. Ch. Kradolfer, Rechtsanwalt,  

Bahnhofstrasse 3, 8590 Romanshorn, 

Beschwerdeführerin,  

 
 

 
gegen 

 

 
Bundesamt für Landwirtschaft BLW,  

Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 

Gegenstand 

 
Überschreitung des Produktionspotentials im Milchjahr 

2008/2009. 

 

 

B-8779/2010 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Die A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist ein Verein und 

wurde im Jahre 2005 gegründet (Art. 1 der Statuten). Der Verein be-

zweckt die Verbesserung der wirtschaftlichen Lage seiner Mitglieder. Zu 

diesem Zweck vertritt der Verein die Interessen der Mitglieder und ist ver-

antwortlich für die Milchmengenzuteilung seiner Mitglieder (Art. 3 der Sta-

tuten). 

Das Bundesamt für Landwirtschaft (nachfolgend: Vorinstanz, BLW) hat 

die in der Beschwerdeführerin zusammengeschlossenen Milchproduzen-

ten mit Verfügung vom 16. Januar 2006 per 1. Mai 2006 vorzeitig aus der 

Milchkontingentierung entlassen. 

B.  

Mit Verfügung vom 18. November 2010 stellte die Vorinstanz fest, dass 

die Beschwerdeführerin für das Milchjahr 2008/2009 über ein Produkti-

onspotential von 129'345'727 kg Milch verfügte, jedoch 152'301'902 kg 

Milch vermarktete und damit eine Überschreitung des Produktionspoten-

tials um 22'956'175 kg Milch stattfand. Unter Berücksichtigung eines Tole-

ranzwertes von 2 % überschritt die Beschwerdeführerin ihr Produktions-

potential für das Milchjahr 2008/2009 um 20'369'260 kg, wofür sie von der 

Vorinstanz zur Bezahlung einer Sanktion in der Höhe von Fr. 1'629'520.-, 

zuzüglich Gebühren von Fr. 300.-, verpflichtet wurde. 

C.  

Gegen diese Verfügung hat die Beschwerdeführerin am 23. Dezember 

2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Sie bean-

tragt, die Verfügung der Vorinstanz vom 18. November 2010 sei aufzuhe-

ben. Eventualiter sei die Vorinstanz anzuweisen, Massnahmen nach 

Art. 169 Abs. 1 LwG zu prüfen. Subeventualiter sei die Vorinstanz anzu-

weisen, den Betrag von Fr. 1'629'520.- zu reduzieren. 

D.  

Mit Verfügung vom 15. Februar 2011 wurde der Vorinstanz Frist bis zum 

23. Februar 2011 zur Einreichung der Vernehmlassung angesetzt. Auf 

Gesuch der Vorinstanz wurde diese Frist mit Verfügung vom 8. März 2011 

bis zum 15. April 2011 erstreckt. 

E.  

Am 15. März 2011 verlangte der Instruktionsrichter von der Vorinstanz 

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Seite 3 

Auskunft über ihre Sanktionspraxis bei Überschreitung des Produktions-

potentials im Milchjahr 2008/2009, insbesondere über den Ansatz für die 

Grundsanktion und die Erhöhungs- und Minderungsgründe für die Abwei-

chung von diesem Ansatz. 

F.  

Mit Eingabe vom 24. März 2011 nahm die Vorinstanz zu diesen Fragen 

Stellung. 

G.  

Die Vorinstanz liess sich mit Eingabe vom 29. März 2011 zur Beschwerde 

vernehmen. Sie beantragt, die Beschwerde sei unter Kostenfolge zu Las-

ten der Beschwerdeführerin abzuweisen. 

H.  

Am 12. Mai 2011 reichte die Vorinstanz eine Ergänzung zu ihrer Stellung-

nahme vom 24. März 2011 bezüglich ihrer Sanktionspraxis bei Über-

schreitung des Produktionspotentials im Milchjahr 2008/2009 ein. 

I.  

Die Beschwerdeführerin replizierte mit Eingabe vom 6. Juni 2011. Sie 

hielt darin an ihren Anträgen vollumfänglich fest. 

J.  

Die Vorinstanz reichte am 7. Juli 2011 ihre Duplik ein, worin sie an ihren 

Anträgen festhielt. 

K.  

Auf entsprechende Aufforderung hin reichte die Beschwerdeführerin am 

22. November 2011 weitere Akten ein, um ihre Berechnung der Basis-

menge für das Milchjahr 2008/2009 zu belegen. 

L.  

Mit Eingabe vom 29. November 2011 nahm die Vorinstanz zu der von der 

Beschwerdeführerin vertretenen Berechnung der Basismenge für das 

Milchjahr 2008/2009 Stellung, wobei sie an ihren Ausführungen in der an-

gefochtenen Verfügung festhielt. 

M.  

Zu den Ausführungen der Vorinstanz vom 29. November 2011 nahm die 

Beschwerdeführerin am 12. Dezember 2011 Stellung. 

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Seite 4 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gestützt auf Art. 31 des Verwal-

tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-

den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes 

vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Die Beschwerde ist u.a. 

zulässig gegen Verfügungen der den Departementen unterstellten 

Dienststellen der Bundesverwaltung (Art. 33 Bst. d VGG). Das Verfahren 

richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Verwal-

tungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 

1.1. Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich um eine Verfügung 

im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. a VwVG, und das Bundesamt für Land-

wirtschaft ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts gemäss 

Art. 33 Bst. d VGG. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behand-

lung der Beschwerde zuständig. 

1.2. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge-

nommen, sie ist als Adressatin vom Entscheid besonders berührt und hat 

ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie 

ist damit nach Art. 48 Abs. 1 VwVG beschwerdeberechtigt.  

1.3. Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht (Art. 50 

Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), und der Kostenvorschuss wurde geleis-

tet (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Damit ist auf die Beschwerde einzutreten.  

1.4. Die angefochtene Verfügung betrifft einen Sachverhalt, der sich im 

Milchjahr 2008/2009 zugetragen hat. Gemäss Art. 36a Abs. 1 des Land-

wirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1] waren die Art. 30 

- 36 LwG bis zum 30. April 2009 anwendbar. Die Übergangsbestimmung 

von Art. 187 Abs. 1 LwG sieht vor, dass die aufgehobenen Bestimmungen 

auf alle während ihrer Geltungsdauer eingetretenen Tatsachen anwend-

bar bleiben, mit Ausnahme der Verfahrensvorschriften. Diese übergangs-

rechtliche Bestimmung gilt ebenfalls für die Verordnung vom 

10. November 2004 über den Ausstieg aus der Milchkontingentierung 

(aVAMK, AS 2004 4915), welche per 30. April 2009 aufgehoben wurde. 

2.  

2.1. Mit der Revision des Landwirtschaftsgesetzes im Rahmen der Agrar-

politik 2007 wurde beschlossen, die seit 1977 eingeführte öffentlich-

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Seite 5 

rechtliche Milchkontingentierung aufzuheben. Dieser Ausstieg aus der 

Milchkontingentierung sollte schrittweise abgewickelt werden, um die 

Mengenanpassung sowie die Umstrukturierung von Betrieben leichter zu 

gestalten (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik [Agrarpoli-

tik 2007] vom 29. Mai 2002, BBl 2002 4721 ff., 4800 ff. [nachfolgend: Bot-

schaft AP 2007] sowie Zusatzbotschaft vom 16. Oktober 2002, BBl 2002 

7234 ff.). Das Konzept für den Ausstieg aus der Milchkontingentierung 

wurde in Art. 36a LwG konkretisiert (vgl. Botschaft AP 2007 4803). 

2.2. Nach Art. 36a Abs. 2 LwG kann der Bundesrat Produzenten und Pro-

duzentinnen, die Mitglied einer Organisation nach Art. 8 LwG "oder zu-

sammen mit einem bedeutenden regionalen Milchverwerter in einer Or-

ganisation zusammengeschlossen sind, frühestens auf den 1. Mai 2006 

von der Milchkontingentierung ausnehmen, wenn die Organisation: 

a. eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion beschlossen hat; 

b. Sanktionen für den Fall festgelegt hat, dass die individuell vereinbarten 

Mengen überschritten werden; und 

c. Gewähr dafür besteht, dass das Wachstum der produzierten Milchmenge 

nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte." 

2.3. Mit der aVAMK erliess der Bundesrat die entsprechenden Ausfüh-

rungsbestimmungen zum Ausstieg aus der Milchkontingentierung. Der 

3. Abschnitt der aVAMK umfasst die Bestimmungen zur Milchmenge. Die 

Milchmenge, die eine Organisation vermarkten darf (Produktionspoten-

tial), setzt sich aus der Basismenge (Art. 6 aVAMK), den Anpassungen 

der Basismenge nach Art. 7-10 aVAMK und allfälligen Mehrmengen 

(Art. 12 aVAMK) zusammen. Art. 6 Abs. 1 aVAMK bestimmt als Basis-

menge die Summe der Kontingente, welche den Produzentinnen und 

Produzenten im letzten Milchjahr vor dem Ausstieg zugeteilt waren, wobei 

die Zusatzkontingente nach Art. 11 der Milchkontingentierungsverordnung 

vom 7. Dezember 1998 (aMKV, AS 1999 1209) nicht angerechnet wer-

den. Die so definierte Basismenge erhöht oder vermindert sich durch An-

passungen bei Zukauf zusatzkontingentsberechtigter Tiere (Art. 7 

aVAMK), bei Kontingentsübertragung (Art. 8 aVAMK), beim Ablauf eines 

Aufzuchtvertrages (Art. 9 aVAMK) und bei Austritt oder Ausschluss aus 

der Organisation (Art. 10 aVAMK). Gemäss Art. 12 Abs. 1 aVAMK kann 

die Organisation mit Zustimmung des Bundesamtes eine zusätzliche 

Milchmenge (Mehrmenge) vermarkten. Das Bundesamt erteilt die Zu-

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stimmung, wenn die Organisation den Bedarf für die Mehrmenge auswei-

sen kann. Die Zustimmung gilt für ein Milchjahr (Art. 12 Abs. 2 aVAMK).  

Im 4. Abschnitt der aVAMK werden sodann die Mengenaufteilung und 

Aufgaben der Organisation geregelt. Art. 14 Abs. 1 aVAMK bestimmt, 

dass die Organisation die Basis- und die Mehrmenge auf ihre Mitglieder 

aufteilt und die Anpassungen vornimmt. Zusätzlich obliegen ihr nach 

Art. 14 Abs. 2 aVAMK das Erfassen, Kontrollieren, Weiterleiten und Archi-

vieren der Daten über die vermarktete Milch der Mitglieder (Bst. a), das 

Nachführen der Basismenge nach den im Laufe eines Milchjahres vorge-

nommenen Anpassungen (Bst. b), das Bereitstellen der Unterlagen je 

Quartal für das Controlling der Mehrmenge (Bst. c) und das Erfassen, 

Nachführen und Weiterleiten von Vertragsmenge und -dauer der Mitglie-

der, mit denen die Organisation Milchkaufverträge abgeschlossen hat 

(Bst. d). Zur Durchsetzung ihrer Bestimmungen muss die Organisation 

die von ihr beschlossenen Sanktionen ergreifen, die in einem Reglement 

enthalten sein müssen (Art. 15 aVAMK). Art. 16 Abs. 2 aVAMK auferlegt 

der Organisation zudem eine Meldepflicht. Sie hat der vom Bundesamt 

beauftragten Stelle bis zum 10. Tag des folgenden Monats die in einem 

Monat vermarktete Milch je Produzentin und Produzent (Bst. a), zu Be-

ginn eines Milchjahres die mit den Produzentinnen und Produzenten ver-

einbarten Mengen und die Laufzeit der abgeschlossenen Milchkaufver-

träge (Bst. b) sowie die im Laufe des Milchjahres vereinbarten Änderun-

gen und die neuen Milchkaufverträge (Bst. c) zu melden. 

2.4. Als Auslegungshilfe und zur Erläuterung der aVAMK hat die Vorin-

stanz die „Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über den Aus-

stieg aus der Milchkontingentierung vom 1. Juli 2005" (nachfolgend: Wei-

sungen zur aVAMK) erlassen. Bei den Weisungen zur aVAMK handelt es 

sich dem Inhalte nach, wie bei Merkblättern oder Kreisschreiben, um 

Verwaltungsverordnungen. Verwaltungsverordnungen sind für die Durch-

führungsorgane verbindlich, begründen indessen im Gegensatz zu 

Rechtsverordnungen keine Rechte und Pflichten für Private. Ihre Haupt-

funktion besteht vielmehr darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Ver-

waltungspraxis – vor allem im Ermessensbereich – zu gewährleisten. 

Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung ei-

ner Fachstelle. Das Bundesverwaltungsgericht ist als verwaltungsunab-

hängige Instanz (Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungsverordnungen gebun-

den, sondern bei deren Anwendung frei. In der Rechtspraxis werden Ver-

waltungsverordnungen von den Gerichten bei der Entscheidfindung in der 

Regel gleichwohl mitberücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall ange-

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passte und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen 

Bestimmungen ermöglichen (vgl. BGE 132 V 200 E. 5.1.2., BGE 130 V 

163 E. 4.3.1.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Grundriss 

des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2010, 

N. 123 ff.). 

3.  

Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung des rechtlichen 

Gehörs, da die Verfügung der Vorinstanz nicht hinreichend begründet sei. 

Die Vorinstanz setze sich nicht mit der Verhältnismässigkeit der Verwal-

tungsmassnahme auseinander, weshalb ihr ein grundlegendes Begrün-

dungselement fehle. Zudem werde nicht begründet, weshalb ein Tarif von 

10 Rappen pro überliefertem Kilogramm Milch angesetzt werde. Ebenso 

wenig sei klar, wie die Vorinstanz die Reduktion von 2 Rappen errechne. 

Die Vorinstanz unterlasse es zudem, konkrete Verfehlungen der Be-

schwerdeführerin zu benennen. Zudem begründe die Vorinstanz lediglich 

in zwei kurzen Erwägungen, weshalb auf die Berechnungen der Be-

schwerdeführerin betreffend Milchmenge nicht abzustellen sei. Mehrere 

Vorbringen der Beschwerdeführerin seien zudem parallel abgelehnt wor-

den, ohne die zugrunde liegenden Sachfragen gesondert zu würdigen. 

3.1. Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 

Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 

vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) dient einerseits der Sachverhaltsaufklä-

rung und stellt andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungs-

recht der Parteien dar. Aus dem formellen Anspruch auf rechtliches Gehör 

ergibt sich die Pflicht der entscheidenden Behörde, ihre Verfügungen zu 

begründen; sie soll den Betroffenen anhören, seine Einwände sorgfältig 

prüfen und diese bei der Entscheidfindung angemessen berücksichtigen. 

Die Begründung ist so abzufassen, dass der Betroffene den Entscheid 

sachgerecht anfechten kann. Hierzu müssen wenigstens kurz die Überle-

gungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen 

und auf die sie ihren Entscheid stützt (vgl. BGE 134 I 83 E. 4.1, BGE 129 

I 232 E. 3.2, BGE 126 I 97 E. 2b). Nicht erforderlich ist hingegen, dass 

sich der Entscheid mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinander-

setzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (vgl. BGE 133 

III 439 E. 3.3). Die verfassungsmässige Begründungsdichte ist dabei ins-

besondere abhängig von der Dichte der Parteivorbringen (vgl. BERNHARD 

WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger 

[Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwal-

tungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 29, N. 103). Die Entscheid-

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begründung darf und soll sich auf die wesentlichen Elemente beschrän-

ken (vgl. BGE 130 II 530 E. 4.3). 

3.2. Die Vorinstanz legt in der angefochtenen Verfügung zunächst die für 

den zu beurteilenden Sachverhalt wesentlichen Dokumente dar, in die sie 

Einsicht genommen hat (S. 2-5). Sodann erläutert sie unter Hinweis auf 

die entsprechenden Artikel der aVAMK, dass sich die Milchmenge, wel-

che die Mitglieder einer Ausstiegsorganisation während eines Milchjahres 

vermarkten dürfen, aus der Basismenge, den Zusatzkontingenten und all-

fälligen Mehrmengen zusammensetzt. In diesem Zusammenhang setzt 

sich die Vorinstanz mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin in den 

Stellungnahmen vom 22. September 2009 und 1. September 2010 aus-

einander, wonach einige Produzentenorganisationen die Menge der aus-

getretenen Produzenten nicht weitergegeben hätten. Die Vorinstanz weist 

darauf hin, dass ihr weder von der Beschwerdeführerin noch von den 

Produzenten Schwierigkeiten in Bezug auf die Basismengen zum Zeit-

punkt des Organisationswechsels gemeldet worden seien und somit eine 

Korrektur der Basismengen nicht mehr möglich sei (S. 5). Zudem be-

gründet die Vorinstanz ausführlich, weshalb sie die Mehrmengengesuche 

der Beschwerdeführerin für das Milchjahr 2008/2009 in der Höhe von ins-

gesamt 14'920'000 kg Milch abgewiesen habe (S. 5-6). Die Vorinstanz 

legt weiter dar, dass die im Reglement der Beschwerdeführerin vorgese-

hene Übertragung von Unter- und Überlieferungen zwischen den Milch-

jahren nur innerhalb der Organisation auf Stufe Einzelproduzent anwend-

bar sei und dass deshalb das Vorbringen der Beschwerdeführerin, ihr 

Produktionspotential im Milchjahr 2008/2009 sei um die Unterlieferungen 

des Milchjahres 2007/2008 sowie um 4 % resp. 6 % Spielraum gemäss 

ihrem Reglement zu erhöhen, nicht berücksichtigt werden könne (S. 6). 

Sodann führt die Vorinstanz aus, die Beschwerdeführerin sei gemäss 

Art. 6, 7-10 sowie 14-16 aVAMK dafür verantwortlich, das ihr zugeteilte 

Produktionspotential insgesamt einzuhalten (S. 6-7). Sie legt mittels aus-

führlicher Berechnung dar, dass die Beschwerdeführerin diese Verpflich-

tung im Milchjahr 2008/2009 verletzt habe, da sie unter Berücksichtigung 

eines Toleranzwertes von 2 % ihr Produktionspotential um 20'369'260 kg 

Milch überschritten und zur Verhinderung dieser Überschreitung gegen-

über ihren Mitgliedern keine zwingenden Massnahmen ergriffen habe 

(S. 7). Die Vorinstanz führt weiter aus, dass angesichts der angespannten 

Lage auf dem Schweizer Milchmarkt während des Milchjahres 2008/2009 

die zu Unrecht vermarktete Milchmenge den Inlandmarkt besonders be-

lastet habe und es somit gerechtfertigt und notwendig sei, gestützt auf 

Art. 169 Abs. 2 LwG einen Betrag von 10 Rappen pro kg zu Unrecht ver-

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markteter Milch als Verwaltungsmassnahme zu erheben (S. 7). Unter Be-

rücksichtigung der Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil 

vom 4. März 2010 und den Vorbringen der Beschwerdeführerin in ihren 

Stellungnahmen vom 22. September 2009 und 1.  September 2010 

betreffend Forcierung des Exports erachte sie allerdings eine Reduktion 

des Betrags von 10 auf 8 Rappen pro kg zu Unrecht vermarkteter Milch 

als angebracht (S. 7-8).  

3.3. Die Vorinstanz geht somit in ihrer Entscheidung weitestgehend auf 

die Vorbringen der Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 

22. September 2009 und 1. September 2010 ein. Sie legt sowohl die kon-

kreten Verfehlungen der Beschwerdeführerin als auch die Faktoren der 

Berechnung der auf Grund der Verfehlungen ausgesprochenen Verwal-

tungsmassnahme dar. Ebenso führt sie aus, warum sie die Einwendun-

gen der Beschwerdeführerin in Bezug auf die Berechnung der überliefer-

ten Milchmenge nicht berücksichtigt hat. Sie stellt darüber hinaus klar, 

dass die Verwaltungsmassnahme als gerechtfertigt und notwendig zu er-

achten ist. Weiterungen zu einer im Übrigen von der Beschwerdeführerin 

in ihren Stellungnahmen vom 22. September 2009 und 1. September 

2010 nicht gerügten Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips ist mit 

Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Anspruch auf recht-

liches Gehör nicht gefordert. Die Beschwerdeführerin konnte der ange-

fochtenen Verfügung vielmehr alle wesentlichen Argumente entnehmen, 

auf welche die Vorinstanz ihren Entscheid stützt. Die Beschwerdeführerin 

war damit in der Lage, die Verfügung sachgerecht anzufechten. Eine Ver-

letzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör liegt daher nicht vor, wes-

halb sich die Beschwerde in diesem Punkt als unbegründet erweist. 

4.  

Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Anwendungsvoraus-

setzungen von Art. 169 Abs. 2 LwG seien, wenn teleologisch interpretiert, 

nicht gegeben. Halte man sich die vom Bundesrat in der Botschaft formu-

lierte Teleologie von Art. 169 Abs. 2 LwG vor Augen, so schiesse der 

Wortlaut der Bestimmung über ihre tatbestandlichen Voraussetzungen 

hinaus. Erstens werde von Art. 169 Abs. 2 LwG eine Pflichtverletzung 

vorausgesetzt, was der Wortlaut mit dem Begriff "unrechtmässiges" In-

verkehrbringen andeute. Zweitens müsse, bezogen auf den Spezialbe-

reich der Milchwirtschaft, eine Schädigung des heimischen Milchmarktes 

festgestellt werden. In teleologischer Reduktion des offenen Wortlauts 

seien diese beiden Tatbestandsvoraussetzungen richtigerweise in 

Art. 169 Abs. 2 LwG hinein zu lesen. Diese Interpretation rechtfertige sich 

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Seite 10 

auch, da die Massnahmen im Verhältnis zu jenen in Art. 169 Abs. 1 LwG 

sehr viel schärfer wirken könnten. Eine Pflichtverletzung der Beschwerde-

führerin sei jedoch nicht erstellt. Vielmehr werde aus der tatsächlich gelie-

ferten Menge automatisch auf eine Pflichtverletzung geschlossen. Sie 

habe sich indessen wiederholt bemüht, ihren Mitgliedern die Rechtslage 

zu verdeutlichen und sie angehalten, innerhalb der gesetzlich zulässigen 

Menge zu produzieren. Ferner habe sie ihre nicht bewilligten Milchmen-

gen exportiert und daher keine Schädigung des heimischen Marktes be-

wirkt, sondern diesen höchstens virtuell strapaziert. 

4.1. Werden unrechtmässig Produkte in Verkehr gebracht, kann gemäss 

Art. 169 Abs. 2 LwG als Verwaltungsmassnahme ein Betrag erhoben 

werden, der höchstens dem Brutto-Erlös der zu Unrecht in Verkehr ge-

brachten Produkte entspricht. Art. 169 Abs. 2 LwG wurde mit der Ände-

rung des Landwirtschaftsgesetzes vom 22. Juni 2007 (AS 2007 6095) 

eingefügt. Zu dieser Bestimmung wird in der Botschaft zur Weiterentwick-

lung der Agrarpolitik (Agrarpolitik 2011) vom 17. Mai 2006 (BBl 2006 6337 

ff.) Folgendes ausgeführt (BBl 2006 6468):  

"Absatz 2 basiert auf dem Text des geltenden Absatzes 1 Buchstabe h. Er 

wird hauptsächlich redaktionell angepasst und klarer formuliert. Auf den Be-

griff der Ordnungsbusse wird verzichtet, da er üblicherweise für die Ahndung 

von geringfügigen Verletzungen verwendet wird. Damit soll klargestellt wer-

den, dass die vorgesehenen Verwaltungssanktionen nicht nur in der Grös-

senordnung von Ordnungsbussen ausfallen können und gegebenenfalls 

auch hohe Beträge ausmachen können, namentlich bei der Durchsetzung 

der Vorschriften im Bereich der Produktionsmittel oder wenn es darum geht, 

einen geordneten und den Wettbewerb wahrenden Ausstieg aus der Milch-

kontingentierung zu gewährleisten und die Organisationen zu einem rechts-

konformen Mengenmanagement anzuhalten. Verstösse gegen die Erfas-

sungs-, Kontroll- und Sanktionierungspflichten der Organisationen, gegen die 

gesetzlichen Anforderungen und Auflagen an den frühzeitigen Ausstieg so-

wie gegen den Vertragszwang können einerseits den widerrechtlich Han-

delnden beträchtliche unrechtmässige Bereicherungen einbringen und ande-

rerseits Störungen auf dem Milchmarkt verursachen. Es ist, neben kleineren, 

auch mit Organisationen zu rechnen, die Gesamtmengen um 500 Millionen 

Kilogramm Milch bewirtschaften. Fehlt in einer solchen Organisation ein den 

gesetzlichen Ansprüchen genügendes Mengenmanagement, können sich 

schnell grosse Überschreitungen der zu verwaltenden Mengen ergeben. Weil 

sich diese Massnahme insofern von den in Absatz 1 aufgezählten unter-

scheidet, als sie sich auf näher umschriebene Tatbestände bezieht, wird ihr 

ein eigener Absatz zugewiesen." 

4.2. Die methodische Argumentationsfigur der teleologischen Reduktion 

dient dazu, einen (vordergründig) klaren, aber verglichen mit der Teleolo-

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Seite 11 

gie des Gesetzes zu weit gefassten Wortsinn auf den Anwendungsbe-

reich zu reduzieren, welcher der ratio legis entspricht (vgl. ERNST A. KRA-

MER, Juristische Methodenlehre, 3. Aufl., Bern 2010, S. 213). Vorausge-

setzt ist somit erstens ein klarer Gesetzestext, unter den sich der konkret 

zu beurteilende Sachverhalt ohne weiteres subsumieren lässt, und zwei-

tens eine davon abweichende ratio legis, die gegen dessen Subsumtion 

spricht (vgl. MANUEL JAUN, Die teleologische Reduktion im schweizeri-

schen Recht, Bern 2001, S. 4). 

4.3. Gemäss seinem Wortlaut setzt Art. 169 Abs. 2 LwG für die Ausfällung 

einer Verwaltungsmassnahme tatbestandsmässig lediglich voraus, dass 

"unrechtmässig Produkte in Verkehr gebracht" werden. Aus der gramma-

tikalischen Interpretation von Art. 169 Abs. 2 LwG ergibt sich dement-

sprechend, dass eine Verwaltungsmassnahme ergriffen werden kann, 

wenn Produkte unrechtmässig, d.h. unter Verletzung einer Rechtsvor-

schrift oder einer rechtlich auferlegten Pflicht, in Verkehr gebracht wer-

den. Den Materialien ist nicht zu entnehmen, dass dieses Tatbestands-

merkmal mit Blick auf die ratio legis der Bestimmung in seinem Anwen-

dungsbereich reduziert werden sollte. Vielmehr ist auch den Ausführun-

gen in der Botschaft zu entnehmen, dass eine Verwaltungsmassnahme 

auszusprechen ist, wenn das Milchmanagement einer aus der Milchkon-

tingentierung vorzeitig entlassenen Organisation den gesetzlichen Be-

stimmungen widerspricht, so dass sich Überschreitungen der zu verwal-

tenden Milchmenge ergeben (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts 

B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 E. 4.3). Insbesondere kann den Ma-

terialien nicht entnommen werden, dass eine Verwaltungsmassnahme 

nicht ergriffen werden soll, wenn eine Organisation zwar mehr als die ihr 

gesetzlich zugewiesene Milchmenge vermarktet, sie sich jedoch wieder-

holt um die Einhaltung der gesetzlich zulässigen Milchmenge bemühte. 

Solche Bemühungen können allenfalls bei der Frage der Höhe, jedoch 

nicht bei der Frage der Ausfällung einer Verwaltungsmassnahme wegen 

unrechtmässigen Inverkehrbringens von Produkten berücksichtigt wer-

den. Eine Einschränkung des Tatbestands der unrechtmässigen 

Inverkehrbringung von Produkten gemäss Art. 169 Abs. 2 LwG ist daher 

mit Blick auf die Materialien nicht angezeigt, weshalb vorliegend diesbe-

züglich keine teleologische Reduktion vorzunehmen ist.  

4.4. Ebenso wenig ist eine teleologische Reduktion des Anwendungsbe-

reichs von Art. 169 Abs. 2 LwG dahingehend vorzunehmen, dass zusätz-

lich zu einer unrechtmässigen Inverkehrbringung von Produkten eine 

Schädigung des heimischen Milchmarktes festzustellen wäre, bevor eine 

B-8779/2010 

Seite 12 

Verwaltungsmassnahme ausgefällt werden kann. Der Wortlaut von 

Art. 169 Abs. 2 LwG stellt einzig auf das Tatbestandsmerkmal der un-

rechtmässigen Inverkehrbringung von Produkten ab. Eine Schädigung in 

Folge einer solchen unrechtmässigen Inverkehrbringung ist nach gram-

matikalischer Auslegung der Bestimmung nicht erforderlich und kann 

auch nicht unter Einbezug der ratio legis gefordert werden. Den Materia-

lien ist vielmehr zu entnehmen, dass der Gesetzgeber eine Schädigung 

des heimischen Milchmarktes nicht als zusätzliches, kumulativ zu erfül-

lendes Tatbestandselement von Art. 169 Abs. 2 LwG vorausgesetzt hat. 

Die Botschaft hat die Störungen auf dem Milchmarkt lediglich als bei-

spielhafte, mögliche Folgen einer Verletzung der gesetzlichen Verpflich-

tungen zur Einhaltung der einer Organisation zustehenden Milchmenge 

erwähnt. Eine Verwaltungsmassnahme gestützt auf Art. 169 Abs. 2 LwG 

kann dementsprechend auch dann ausgefällt werden, wenn das un-

rechtmässige Verhalten der Beschwerdeführerin keine Störungen auf 

dem Milchmarkt zur Folge hat.  

4.5. An dieser Beurteilung ändert auch der Umstand nichts, dass die ge-

stützt auf Art. 169 Abs. 2 LwG zu ergreifenden Verwaltungsmassnahmen 

im Verhältnis zu jenen in Art. 169 Abs. 1 LwG sehr viel schärfer wirken 

können. Die Schaffung von Art. 169 Abs. 2 LwG zielte nach den Materia-

lien gerade darauf ab, zur Durchsetzung der gesetzlichen Bestimmungen 

in Bezug auf den Ausstieg aus der Milchkontingentierung und der Sicher-

stellung eines rechtskonformen Milchmengenmanagements auch höhere 

Geldbeträge als Verwaltungsmassnahmen aussprechen zu können. Die 

Höhe der möglichen Verwaltungsmassnahme kann somit nicht als Argu-

ment für eine teleologische Reduktion von Art. 169 Abs. 2 LwG herange-

zogen werden. 

4.6. Aus dem Vorstehenden ergibt sich zusammenfassend, dass Art. 169 

Abs. 2 LwG für die Ausfällung einer Verwaltungsmassnahme einzig vor-

aussetzt, dass eine Person unrechtmässig Produkte in Verkehr bringt. 

Weitere Tatbestandsvoraussetzungen sind auch unter Berücksichtigung 

der ratio legis der Bestimmung nicht gefordert, weshalb keine teleologi-

sche Reduktion vorzunehmen ist. 

5.  

Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren, die von der Vorinstanz vorge-

nommene Berechnung der überlieferten Milchmenge für das Milchjahr 

2008/2009 verletze Art. 6 aVAMK. Die Berechnung der Vorinstanz be-

rücksichtige weder die im Reglement der Beschwerdeführerin enthalte-

B-8779/2010 

Seite 13 

nen Möglichkeiten der Übertragung einer Unter- und Überlieferung auf 

das nächste Milchjahr noch den Spielraum von 4 % resp. 6 %. Die Vorin-

stanz begründe diese Nichtberücksichtigung mit dem Hinweis, reglemen-

tarische Bestimmungen würden nur intern wirken und seien daher für ihre 

Berechnung der überlieferten Milchmenge nicht beachtlich. Die Vorin-

stanz verkenne dabei, dass das Verhältnis der reglementarischen Be-

stimmungen über das interne Verhältnis und über die interne Mengenbe-

rechnung zur Basismenge von der Auslegung von Art. 36a und Art. 36b 

LwG sowie deren Konkretisierung in Art. 6 aVAMK abhänge. Mit Blick auf 

die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts diene die Figur der 

Basismenge nach Art. 6 aVAMK der Bezifferung der Milchmengen zu Be-

ginn des Ausstiegs aus der Milchkontingentierung. Angesichts bestehen-

der Friktionen zwischen dem noch weiterlaufenden System der Kontin-

gentierung und der initiierten Marktöffnung müsse die Basismenge als ei-

ne Art Orientierungsgrösse interpretiert werden. Vor dem Hintergrund der 

Materialien zu Art. 36a Abs. 2 LwG ergebe sich weiter, dass die interne, 

reglementarische Mengenregelung einer Produzentenorganisation eine 

massgebliche Pufferfunktion erfülle, indem sie die starre Basismenge fle-

xibilisiere und einen gleitenden Übergang in die Privatwirtschaft erlauben 

solle. Auf Grund dieser Auslegung von Art. 6 aVAMK sei es unzulässig, 

die interne Mengenregelung der Beschwerdeführerin der Basismenge 

gegenüber zu stellen und Überschreitungen zu sanktionieren. Dies gelte 

für den reglementarischen Spielraum von 6 % und für die "rollende" Ab-

rechnung innerhalb der Milchjahre. Das von der aVAMK vorgesehene 

Regime erlaube eine flexible, an der Basismenge ausgerichtete Milchpro-

duktion, die allenfalls in geringem Umfang über die Basismenge hinaus 

reiche. 

5.1. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. 

Ist der Text nicht eindeutig und sind verschiedene Interpretationen mög-

lich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach sei-

ner wahren Tragweite gesucht werden. Nach der Rechtsprechung des 

Bundesgerichts ist dabei namentlich abzustellen "auf die Entstehungsge-

schichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der 

Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt" (BGE 131 II 697 

E. 4.1 mit Hinweisen). Eine verbindliche Rangfolge der zu berücksichti-

genden Auslegungselemente ist weder in der Rechtsprechung noch in 

der Lehre erarbeitet worden (vgl. KRAMER, a.a.O., S. 170 ff. mit Hinwei-

sen). Vielmehr bekennen sich das Bundesgericht und die herrschende 

Lehre zum Methodenpluralismus, der keiner Auslegungsmethode einen 

grundsätzlichen Vorrang zuerkennt (vgl. BGE 134 I 184 E. 5.1, BGE 134 

B-8779/2010 

Seite 14 

II 249 E. 2.3, BGE 133 V 57 E. 6.1; ULRICH HÄFELIN/WALTER HAL-

LER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zü-

rich/Basel/Genf 2008, N. 127 ff.). Es sollen jene Methoden kombiniert 

werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und 

praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft haben (vgl. HÄFE-

LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 217 mit Hinweisen). 

5.2. Gemäss Art. 6 Abs. 1 aVAMK gilt als Basismenge die Summe der 

Kontingente, welche den Produzentinnen und Produzenten im letzten 

Milchjahr vor dem Ausstieg zugeteilt waren, wobei die Zusatzkontingente 

nach Art. 11 der Milchkontingentierungsverordnung vom 7. Dezember 

1998 (MKV) nicht angerechnet werden. Nach Art. 6 Abs. 2 aVAMK erhöht 

oder vermindert sich die Basismenge durch Anpassungen nach den 

Art. 7-10 aVAMK. Dem Wortlaut von Art. 6 aVAMK ist dementsprechend 

kein Hinweis darauf zu entnehmen, dass zur Berechnung der Basismen-

ge die im internen Reglement einer Organisation enthaltenen Möglichkei-

ten der Übertragung einer Unter- und Überlieferung auf das nächste 

Milchjahr oder ein Spielraum von 4 % resp. 6 % berücksichtigt werden 

müssten. Die diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdeführerin finden 

daher in der grammatikalischen Interpretation von Art. 6 aVAMK keinerlei 

Stütze.  

Ebenso wenig sprechen systematische Überlegungen für die von der Be-

schwerdeführerin vertretene Auslegung. So setzt sich die im 3. Abschnitt 

der aVAMK definierte Milchmenge einer Organisation (Produktionspoten-

tial) nur aus der Basismenge (Art. 6 aVAMK), Anpassungen der Basis-

menge (Art. 7-10 aVAMK) und einer allfälligen vom Bundesamt zu bewilli-

genden Mehrmenge (Art. 12 aVAMK) zusammen. In den Bestimmungen 

des 3. Abschnitts der aVAMK findet sich kein Verweis auf zusätzliche Be-

standteile der Milchmenge einer Organisation, bestehend aus einer reg-

lementarisch geregelten Übertragung einer Unter- und Überlieferung auf 

das nächste Milchjahr oder einem Spielraum von 4 % resp. 6 %. Da sich 

auch in anderen Abschnitten der aVAMK keine weiteren Normen zur Be-

stimmung der Milchmenge einer Organisation finden, muss die im 

3. Abschnitt der aVAMK durch Art. 6-12 aVAMK definierte Milchmenge als 

abschliessend verstanden werden. Für diese Auslegung der aVAMK 

spricht zudem, dass eine Organisation mit der Berücksichtigung einer in-

ternen Unterlieferung für das nächste Milchjahr und einem Spielraum von 

4 % resp. 6 % ihr Produktionspotential pro Milchjahr im Ergebnis erhöhen 

und damit faktisch eine unbewilligte Mehrmenge generieren könnte. Eine 

solche faktische, unbewilligte Mehrmenge steht jedoch klar im Wider-

B-8779/2010 

Seite 15 

spruch zu Art. 12 aVAMK, nach dem die Organisation eine Mehrmenge 

nur mit Zustimmung des Bundesamtes vermarkten darf (vgl. Urteil des 

Bundesverwaltungsgerichts B-4976/2010 vom 29. März 2012 E. 5.3.3.).  

Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin ist auch den Mate-

rialien nicht zu entnehmen, dass zusätzlich zu der in Art. 6-12 aVAMK de-

finierten Milchmenge die intern geregelten Über- und Unterlieferungen 

anderer Milchjahre sowie ein Spielraum von 4 % resp. 6 % berücksichtigt 

werden müssten. Aus der Entstehungsgeschichte der aVAMK geht viel-

mehr hervor, dass ein vorzeitiger Ausstieg von Produzenten und Produ-

zentinnen aus der Milchkontingentierung nur dann ermöglicht werden 

sollte, wenn ein Beschluss zur Mengenregelung vorlag, der innerhalb der 

Organisation mittels festgelegter Sanktionen auch durchgesetzt werden 

konnte und Gewähr bestand, dass keine Mehrproduktion zu Lasten der 

nicht über die betreffende Organisation laufenden Milchverwertung ent-

stand (vgl. Botschaft AP 2007 4805). Nach dem Willen des Gesetzgebers 

blieben die von der Milchkontingentierung ausgenommenen Produzenten 

und Produzentinnen daher während der drei Übergangsjahre bis zur end-

gültigen Aufhebung der Milchkontingentierung per 30. April 2009 in Bezug 

auf ihre Milchmengen gewissen Einschränkungen unterworfen, um eine 

unkontrollierte Milchmengenausdehnung zu vermeiden (vgl. PAUL RICHLI, 

in: Heinrich Koller et al. [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungs-

recht, Band XIII, Wirtschaftsstrukturrecht, Basel/Genf/München 2005, 

§ 25, Rz. 547). Die Erreichung dieses Ziels bedingt jedoch, dass die Or-

ganisation, in der die Produzenten zusammengeschlossen sind, das ihr 

zugeteilte Produktionspotential strikte einhält und nicht überschreitet.  

5.3. Ein anderes Auslegungsergebnis ergibt sich auch nicht mit Blick auf 

das Ausstiegs- und Sanktionsreglement der Beschwerdeführerin vom 

3. Mai 2005. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Mengenregle-

ment einer Organisation nach Art. 13 Abs. 1 und Abs. 2 aVAMK lediglich 

zur Regelung der Milchmenge innerhalb der Organisation bestimmt ist. 

Das Reglement bestimmt für das Innenverhältnis die Kriterien für die Auf-

teilung der Basis- und der Mehrmenge auf die Mitglieder der Organisation 

und umfasst Bestimmungen zur Übertragung und Anpassung von Antei-

len an der Basis- und der Mehrmenge innerhalb der Organisation (Art. 13 

Abs. 1 Bst. a und b aVAMK). Das Mengenreglement enthält darüber hin-

aus jedoch keine Rechte und Pflichten der Organisation im Aussenver-

hältnis; diese werden allein von der aVAMK festgelegt. Dies ergibt sich 

auch aus der Auslegung des von der Beschwerdeführerin herangezoge-

nen Ausstiegs- und Sanktionsreglements. Einleitend wird explizit darauf 

B-8779/2010 

Seite 16 

hingewiesen, dass das Reglement nur für Mitglieder der Organisation 

anwendbar ist, welche vorzeitig aus der Kontingentierung ausgestiegen 

sind. Darüber hinaus bestimmt Art. 9 des Reglements Folgendes: 

"Artikel 9 Überträge auf das folgende Milchjahr 

1
 Wird das Lieferrecht bis zu 5'000kg oder 4 % überschritten, so wird die zu 

viel gelieferte Menge als erfolgte Lieferung auf das nächste Milchjahr über-

tragen. 

2
 Schöpfen Produzenten ihr Lieferrecht nicht aus, so steht ihnen die nicht 

ausgeschöpfte Milchmenge, höchstens jedoch 5'000 kg oder 4 % als zusätz-

liche Einlieferung im folgenden Milchjahr zur Verfügung. 

3
 Wechselt auf einem Betrieb am 1. Mai der Produzent, so wird die sich nach 

Absatz 1 ergebende Menge nur mit Einwilligung des neuen Produzenten auf 

das neue Milchjahr übertragen." 

Aus dem Wortlaut und einer systematischen Auslegung dieser Bestim-

mung ergibt sich, dass sich die darin geregelten Übertragungen von 

Milchmengen von einem Milchjahr auf das nächste nur auf die einzelnen 

Produzenten bezieht und nicht auf die Organisation als Ganzes. So rich-

ten sich Art. 9 Abs. 2 und Abs. 3 des Reglements explizit nur an Produ-

zenten. Mit Blick auf Art. 9 Abs. 3 des Reglements kann auch Abs. 1 der 

entsprechenden Bestimmung nur dahingehend verstanden werden, dass 

einzelne Produzenten bei Überschreitung ihres Anteils berechtigt sind, die 

zu viel gelieferte Menge, höchstens 5'000 kg oder 4 %, auf das nächste 

Milchjahr zu übertragen. Wie die Vorinstanz daher zu Recht ausführt, be-

zieht sich die von der Beschwerdeführerin erwähnte Bestimmung im Reg-

lement nur auf die Übertragung von "rollenden Mengen" auf der Ebene 

der einzelnen Produzenten, nicht jedoch auf der Ebene der Organisation 

(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-4976/2010 vom 29. März 

2012 E. 5.3.4.).  

5.4. Aus dem Vorstehenden erhellt, dass sich die Milchmenge einer Or-

ganisation abschliessend aus Art. 6-12 aVAMK ergibt. Weder die im Reg-

lement der Beschwerdeführerin enthaltenen Möglichkeiten der Übertra-

gung einer Unter- und Überlieferung auf das nächste Milchjahr noch der 

Spielraum von 4 % resp. 6 % sind für die Bestimmung der Milchmenge 

einer Organisation beachtlich.  

B-8779/2010 

Seite 17 

6.  

Die Beschwerdeführerin rügt weiter in zweifacher Hinsicht eine Verlet-

zung des in Art. 9 BV verankerten Grundsatzes des Vertrauensschutzes. 

6.1. Zum einen hält die Beschwerdeführerin fest, die Genehmigung des 

privaten Reglements durch die Vorinstanz am 16. Januar 2006 stelle eine 

taugliche Vertrauensgrundlage dar. In gutem Glauben habe sie via Rund-

schreiben ihren Mitgliedern mitgeteilt, bis 2009 sei gemäss dem Regle-

ment noch eine Rollmenge von 6 % erlaubt, danach aber müsse genau 

abgerechnet werden. Auf Grund ihres Vertrauens in die Zulässigkeit einer 

Überlieferung von 6 % je Mitglied habe es die Beschwerdeführerin auch 

unterlassen, Massnahmen gegen jene Produzenten zu ergreifen, die über 

ihre zugteilte Menge – aber noch innerhalb der 6 % Grenze – produzier-

ten. Diese Unterlassungen stellten Dispositionen im Sinne der bundesge-

richtlichen Formel zum Vertrauensschutz dar. Das Vertrauen der Be-

schwerdeführerin in die Rechtmässigkeit ihrer Praxis müsse zudem als 

hoch eingestuft werden. Es sei nicht ersichtlich, weshalb es hinter dem öf-

fentlichen Interesse an einer "punktgenauen" Milchlieferung zurückstehen 

sollte. Da somit alle Voraussetzungen zur Gewährung des Vertrauens-

schutzes erfüllt seien, müsse ihr die Mehrmenge von 6 % bei der Berech-

nung einer allfälligen Strafsumme zugestanden werden. 

6.2. Zum anderen führt die Beschwerdeführerin aus, sie habe gestützt auf 

das E-Mail der Vorinstanz vom 14. Mai 2008 annehmen dürfen, ihre bis 

dato vollzogene Berücksichtigung von Über- und Unterlieferungen bei der 

Berechnung der Milchmenge im jeweiligen Folgejahr sei bis 2009 zuläs-

sig. Die Beschwerdeführerin habe im Vertrauen auf die Rechtmässigkeit 

ihrer Praxis die einzelnen Produzenten nicht zur genauen Produktion 

während der Übergangszeit angehalten. Treuwidriges Verhalten sei ihr 

nicht vorzuwerfen, da sie mit ihrer Abrechnungspraxis das alte Regime 

gemäss MKV weitergeführt habe. Da alle Voraussetzungen des Vertrau-

ensschutzes vorliegen würden, seien die Unterlieferungen 2008 im fol-

genden Milchjahr 2009 zu berücksichtigen. 

6.3. Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz des Vertrauensschutzes be-

deutet, dass die Privaten Anspruch darauf haben, in ihrem berechtigten 

Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Er-

wartungen begründendes Verhalten der Behörden geschützt zu werden. 

Der Vertrauensschutz bedarf als erste Voraussetzung einer Vertrauens-

grundlage, die bei den betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen aus-

löst. Als Vertrauensgrundlage kann grundsätzlich eine Verfügung oder ei-

B-8779/2010 

Seite 18 

ne behördliche Auskunft dienen. Bei einer behördlichen Auskunft ist aller-

dings vorausgesetzt, dass sie eine gewisse inhaltliche Bestimmtheit auf-

weist. Eine lediglich vage Absichtskundgabe oder ein Hinweis auf eine 

bisherige Praxis genügt nicht (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., 

N. 632, 669). Zweitens kann sich nur auf Vertrauensschutz berufen, wer 

von der Vertrauensgrundlage Kenntnis hatte und ihre allfällige Fehlerhaf-

tigkeit nicht kannte und auch nicht hätte kennen sollen (vgl. HÄFE-

LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 657). Drittens kann nur Vertrauens-

schutz geltend machen, wer gestützt auf sein Vertrauen eine Disposition 

getätigt hat, die ohne Nachteil nicht wieder rückgängig gemacht werden 

kann. Selbst wenn die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes erfüllt 

sind, können sich Private nicht darauf berufen, falls ein überwiegendes öf-

fentliches Interesse entgegensteht (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

a.a.O., N. 665).  

6.4. Der Argumentation der Beschwerdeführerin, die Feststellungsverfü-

gung der Vorinstanz vom 16. Januar 2006 stelle eine Vertrauensgrundla-

ge dar, gestützt auf die ihr eine Mehrmenge von 6 % zugestanden wer-

den müsse, kann nicht gefolgt werden. In der entsprechenden Verfügung 

wird im Dispositiv Folgendes festgehalten: 

"1. Die A._______ erfüllt die Bedingungen nach VAMK, um die Produzentin-

nen und Produzenten per 1. Mai 2006 aus der Milchkontingentierung aus-

nehmen zu können. 

2. Gestützt auf die Liste und die Nachmeldungen nach Ziffer 2.2 wird das 

BLW dazu die Produzentinnen und Produzenten im März/April 2006 ab-

schliessend bezeichnen. 

3. Im Auftrag des BLW werden die Administrationsstellen Milchkontingentie-

rung den Produzentinnen und Produzenten, die von der Milchkontingentie-

rung ausgenommen werden, die Einzelverfügungen nach Möglichkeit bis 

Ende Juli 2006 zustellen. 

4. In der Folge wird das BLW der Organisation eine Liste mit den Mitgliedern 

und ihren Grundkontingenten zustellen. Aus der Summe der aufgehobenen 

Grundkontingente ergibt sich die Basismenge nach Artikel 6 Absatz 1 VAMK. 

5. Unter Vorbehalt, dass deren Ausnahme aus der Milchkontingentierung 

durch die Einzelverfügungen des BLW rechtskräftig wird, werden die Produ-

zentinnen und die Produzenten der Organisation und die Organisation selbst 

ab 1. Mai 2006 der VAMK unterstellt sein und die daraus entstehenden 

Pflichten zu erfüllen haben. (…)" 

B-8779/2010 

Seite 19 

Das Dispositiv der Feststellungsverfügung vom 16. Januar 2006 enthält 

keinerlei Zusicherung dahingehend, dass die Beschwerdeführerin eine 

Mehrmenge von 6 % für das Milchjahr 2008/2009 beanspruchen kann. 

Die Formulierung des Dispositivs ist auch keinesfalls geeignet, eine be-

stimmte Erwartung diesbezüglich auszulösen. Vielmehr wird explizit in Zif-

fer 4 des Dispositivs darauf hingewiesen, dass sich die Basismenge der 

Beschwerdeführerin nach Art. 6 Abs. 1 aVAMK aus der Summe der auf-

gehobenen Grundkontingente ihrer Mitglieder ergibt. Zudem hält Ziffer 5 

des Dispositivs fest, dass die Produzentinnen und die Produzenten der 

Organisation und die Organisation selbst ab 1. Mai 2006 der aVAMK un-

terstellt sind und die daraus entstehenden Pflichten zu erfüllen haben. Die 

Feststellungsverfügung verpflichtet damit die Beschwerdeführerin aus-

drücklich auf die Einhaltung der in Art. 6-12 aVAMK geregelten Milch-

menge. Eine zugesicherte Abweichung von dieser gesetzlichen Milch-

menge mit Blick auf das interne Reglement der Beschwerdeführerin ent-

hält die Feststellungsverfügung nicht. Es fehlt daher vorliegend bereits an 

der Vertrauensgrundlage, um den Schutz von Art. 9 BV in Anspruch neh-

men zu können. 

6.5. Im Weiteren kann auch die von der Beschwerdeführerin vorgebrachte 

E-Mail vom 14. Mai 2008 nicht als Vertrauensgrundlage betrachtet wer-

den, um bei der Berechnung der Milchmenge der Beschwerdeführerin für 

das Milchjahr 2008/2009 eine Unterlieferung im vorangehenden Jahr be-

rücksichtigen zu können. In dieser E-Mail vom 14. Mai 2008 wird explizit 

festgehalten, dass bei der Schlussabrechnung im Milchjahr 2008/2009 

festgestellt werde, um wie viel die vermarktete Milchmenge der Aus-

stiegsorganisation ihr zugeteiltes Produktionspotential unter- bzw. über-

schritten habe, wobei die Rollmenge nicht berücksichtigt werde. Die  

E-Mail vom 14. Mai 2008 enthält somit keinerlei Zusicherung dahinge-

hend, dass die Beschwerdeführerin eine Unterlieferung des Vorjahres an 

ihr Produktionspotential für das Milchjahr 2008/2009 anrechnen könnte. 

Die Formulierung der Nachricht ist auch keinesfalls geeignet, eine be-

stimmte Erwartung diesbezüglich auszulösen. 

6.6. Zusammenfassend ergibt sich, dass vorliegend der Grundsatz des 

Vertrauensschutzes gemäss Art. 9 BV nicht verletzt wurde. 

7.  

Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, ihr sei für das Milchjahr 

2008/2009 eine Basismengenerhöhung auf Grund von Produzentenüber-

tritten anzurechnen. Während die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwer-

B-8779/2010 

Seite 20 

de zunächst von einem Total der Basismengenerhöhung durch Übertritte 

von Produzenten in der Höhe von 3'002'638 kg ausgeht, reduziert sie 

diese in ihrer Replik auf 640'591.8 kg. Die von der Vorinstanz der ange-

fochtenen Verfügung zu Grunde gelegten und von den Produzentenorga-

nisationen erhaltenen Daten seien fehlerhaft. Produzentenorganisationen 

seien keine verlässlichen Informationsquellen. Die Beweiserhebung müs-

se stattdessen bei den übergetretenen Produzenten ansetzen, auf deren 

Angaben sich die Beschwerdeführerin stütze. In ihrer Eingabe vom 

22. November 2011 macht die Beschwerdeführerin weiter unter Hinweis 

auf Auszüge aus der Datenbank DBMilch.ch geltend, die Vorinstanz habe 

ihr fälschlicherweise Milchmengen im Umfang von 618'301 kg zugerech-

net, die an andere Milchabnehmer geliefert worden seien. Im Übrigen fol-

ge aus dem Umstand, dass gewisse übergetretene Produzenten im 

Milchjahr 2008/2009 an ihre "alten" Organisationen geliefert hätten, dass 

beim Übertritt zur Beschwerdeführerin noch ein Anteil an der Basismenge 

in diesem Umfang bestanden habe.  

7.1. Wechselt eine Produzentin oder ein Produzent in eine Organisation, 

deren Mitglieder ebenfalls von der Milchkontingentierung ausgenommen 

sind, so überträgt sich nach Art. 10 Abs. 1 aVAMK der Anteil der Produ-

zentin oder des Produzenten an der Basismenge auf die neue Organisa-

tion. Die Weisungen führen weiter aus, dass bei einem Wechsel des Pro-

duzenten die bisherige Organisation innerhalb von 10 Tagen auf 

DBMilch.ch die neue Organisationszugehörigkeit sowie Umfang und Zeit-

punkt der daraus folgenden Basismengenkürzung meldet. Sobald die 

Vorinstanz den gemeldeten Organisationswechsel bestätigt hat, werden 

automatisch die Basismengen der betroffenen Organisationen auf 

DBMilch.ch angepasst und die Zugehörigkeit des Produzenten zur neuen 

Organisation registriert. Zudem löst die Vorinstanz eine elektronische 

Bestätigung an die betroffene Organisation aus. 

7.2. Wie sich aus Art. 10 Abs. 1 aVAMK und den Weisungen dazu ergibt, 

erfolgt bei einem Organisationswechsel eines Produzenten die Meldung 

des Übertritts sowie die Übertragung seiner Anteile an der Basismenge 

auf die neue Organisation zentral über die Datenbank DBMilch.ch. Fehler 

in dieser Übertragung von Basismengenanteilen der neuen Produzenten 

sind auf Grund der Akten für das Milchjahr 2008/2009 nicht ersichtlich 

und wurden von der Beschwerdeführerin auch nicht gemeldet, als ihr von 

der Vorinstanz jeweils die Organisationswechsel der Produzenten und die 

Höhe der übertragenen Basismengenanteile mitgeteilt wurden. Es ist da-

her vorliegend auf die schlüssigen Angaben aus der Datenbank 

B-8779/2010 

Seite 21 

DBMilch.ch abzustellen und nicht – wie die Beschwerdeführerin geltend 

macht – auf Informationen der übergetretenen Produzenten selber, zumal 

sich diese Informationen auf ältere Abrechnungen stützen und nicht wei-

ter belegt sind. Beim Übertritt eines Produzenten werden der neuen Or-

ganisation jeweils der gesamte Basismengenanteil des Produzenten und 

die gesamten Milcheinlieferungen für das entsprechende Milchjahr – 

selbst diejenigen an seine "alte" Organisation – zugerechnet. Wie die Vor-

instanz zu Recht ausführt, würde die Nichtberücksichtigung der Einliefe-

rungen an die "alte" Organisation bei gleichzeitiger Übertragung der ge-

samten Basismenge an die neue Organisation im entsprechenden Milch-

jahr dazu führen, dass der Produzent bereits getätigte Einlieferungen bei 

der neuen Organisation noch einmal – und demzufolge doppelt – liefern 

könnte. Schliesslich belegen Lieferungen der Produzenten im Milchjahr 

2008/2009 an ihre "alten" Organisationen in keiner Weise, dass entspre-

chende Anteile an der Basismenge bestehen und die Angaben in der Da-

tenbank DBMilch.ch diesbezüglich nicht korrekt wären.  

7.3.  Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der Beschwerdeführerin 

keine Basismengenerhöhung auf Grund von Produzentenübertritten an-

zurechnen ist. Vielmehr ist auf die korrekte Berechnung der Vorinstanz 

gestützt auf die schlüssigen Angaben der Datenbank DBMilch.ch abzu-

stellen.  

8.  

8.1. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Ver-

hältnismässigkeitsprinzips. Unter einem objektiven Gesichtspunkt erweise 

sich die verfügte Massnahme als nicht verhältnismässig, da retrospektiv 

die damals gesollte Rechtslage nicht restituiert werden könne. Auch unter 

subjektiven, repressiven Gesichtspunkten sei die Massnahme unverhält-

nismässig. Insbesondere seien beim Kriterium der Erforderlichkeit die 

Verhältnisse des Betroffenen zu wenig gewichtet worden. Das Verschul-

den an der Überschreitung der Basismilchmenge sei – soweit sie ein Ver-

schulden treffe – gering. Zunächst sei zu berücksichtigen, dass seit Sep-

tember 2008 vier Gesuche um Mehrmengen bei der Vorinstanz hängig 

gewesen seien. Entscheide seien erst Ende März 2009 ergangen. Drei 

weitere Gesuche seien im Mai 2009 abgewiesen worden. Das Bundes-

verwaltungsgericht habe daher im Urteil vom 4. März 2010 die Vorinstanz 

angewiesen, die lange Behandlungsdauer der Gesuche bei der Frage, ob 

und in welchem Umfang sie Verwaltungsmassnahmen nach Art. 169 LwG 

ergreifen wolle, zu berücksichtigen. Sie sei zudem nicht passiv geblieben, 

B-8779/2010 

Seite 22 

sondern habe ihre Mitglieder dazu angehalten, innerhalb der zugeteilten 

Mengen zu produzieren und für den überschiessenden Bedarf Mehrmen-

gen rechtskonform zu beantragen.  

8.2. Gemäss Art. 169 Abs. 2 LwG kann, wenn unrechtmässig Produkte in 

Verkehr gebracht oder Beiträge verlangt oder bezogen werden, ein Bei-

trag erhoben werden, der höchstens dem Brutto-Erlös der zu Unrecht in 

Verkehr gebrachten Produkte oder der Höhe der unrechtmässig verlang-

ten oder bezogenen Beiträge entspricht. In seinem Urteil B-5839/2010 

vom 28. Februar 2012 hat das Bundesverwaltungsgericht in Bestätigung 

und Präzisierung seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. Urteile des 

Bundesverwaltungsgerichts B-6199/2007 vom 15. Oktober 2008 E. 8.3.2 

sowie B-6848/2008 vom 2. Juni 2010 E. 6.1.1) unter anderem festgehal-

ten, dass bei der Sanktionsbemessung im Falle einer Überschreitung des 

vorgängig definierten Produktionspotentials von einem Grundansatz von 

10 Rappen pro zu Unrecht vermarktetem Kilogramm Milch auszugehen 

ist (vgl. E. 5.1 des erwähnten Urteils). Dieser Ansatz ist in der Milchwirt-

schaft bestens bekannt und vertraut. Diese Abgabe für Überlieferungen 

war auch im früheren Art. 36 LwG festgeschrieben und entsprach somit 

dem Branchen-Usus. Der im Urteil B-2625/2009 des Bundesverwaltungs-

gerichts vom 4. März 2010 geforderten Berücksichtigung der langen Ver-

fahrensdauer bei der Beurteilung der Mehrmengengesuche der Be-

schwerdeführerin im Rahmen des Entscheids über eine Verwaltungs-

massnahme nach Art. 169 LwG ist die Vorinstanz im Übrigen angemes-

sen nachgekommen, was sich aus der angefochtenen Verfügung und der 

Darlegung ihrer Sanktionspraxis vom 24. März 2011 ergibt. Mit Blick auf 

die Behandlungsdauer von 5 bis 8 Monaten für die abgelehnten Mehr-

mengengesuche reduzierte die Vorinstanz den Grundansatz von 10 Rap-

pen pro Kilogramm zu Unrecht vermarkteter Milch auf 8 Rappen pro Kilo-

gramm. Vorliegend besteht kein Anlass für eine weitere Minderung des 

Ansatzes, da die Einhaltung des Produktionspotentials die zentrale Voll-

zugsaufgabe der Beschwerdeführerin ist und zudem die natürlichen 

Schwankungen in der Milchproduktion bereits im praxisgemässen Tole-

ranzabzug von 2 % des Produktionspotentials berücksichtigt sind (vgl. Ur-

teil des Bundesverwaltungsgerichts B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 

E. 5.1).  

9.  

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin durch das 

Überschreiten ihres Produktionspotentials für das Milchjahr 2008/2009 

um 5'841'905 kg Milch ihre Verpflichtung aus der aVAMK verletzt hat. Die 

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Seite 23 

Vorinstanz hat daher zu Recht unter Anwendung eines Ansatzes von 8 

Rappen pro zu Unrecht vermarktetem Kilogramm Milch eine Sanktion in 

der Höhe von Fr. 1'629'520.- verfügt, die sich insgesamt als verhältnis-

mässig erweist. 

10.  

Bei diesem Verfahrensausgang sind der Beschwerdeführerin als unterlie-

gende Partei die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). 

Diese setzen sich zusammen aus der Gerichtsgebühr sowie den Ausla-

gen (Art. 63 Abs. 5 VwVG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 des Reglements vom 

21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-

desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Stehen, wie hier, Vermö-

gensinteressen auf dem Spiel, bemisst sich die Gerichtsgebühr grund-

sätzlich nach dem Streitwert sowie nach Umfang und Schwierigkeit der 

Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien 

(Art. 2 i.V.m. Art. 4 VGKE). In Anbetracht der Streitsumme und dem Um-

fang der Akten wird die geschuldete Gerichtsgebühr auf Fr. 12'200.- fest-

gesetzt und mit dem von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvor-

schuss von Fr. 12'200.- verrechnet.  

Eine Parteientschädigung ist ihr als unterliegende Partei nicht zuzuspre-

chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE). 

11.  

Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-

gelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden. Er ist end-

gültig (Art. 83 Bst. s Ziff. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 

2005 [BGG, SR 173.110]). Art. 83 lit. s Ziff. 1 BGG erfasst sämtliche Ent-

scheide, welche die Milchkontingentierung betreffen, und schliesst Ent-

scheide im Zusammenhang mit dem Ausstieg aus der Milchkontingentie-

rung ein (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Marcel Alexander Niggli/Peter 

Uebersax/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, 

Art. 83, N. 290; Urteil des Bundesgerichts 2C.845/2008 vom 18. Juni 

2009 E. 2.4 und 3.5). 

  

B-8779/2010 

Seite 24 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1. 

Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2. 

Die Verfahrenskosten von Fr. 12'200.- werden der Beschwerdeführerin 

auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von 

Fr. 12'200.- verrechnet.  

3. 

Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet. 

4. 

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Akten zurück) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. 2010-10-11/161; Einschreiben; Akten zurück) 

 

 

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: 

  

Philippe Weissenberger Patricia Egli 

 

 

 

Versand: 8. Mai 2012