# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4d3db2c1-b714-5cb9-bb12-4614c7d40741
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-12-01
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 01.12.2017  VB.2017.00578
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2017-00578_2017-12-01.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2017.00578	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 01.12.2017
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/Einzelrichter
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Fürsorgerecht
	Betreff: 

	Nothilfe
aufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen

	
Nothilfe.

[Die Vorinstanz wies das Gesuch des Beschwerdeführers um Feststellung der aufschiebenden Wirkung und Erlass vorsorglicher Massnahmen in einem Zwischenentscheid ab.]

Der Beschwerdeführer wird durch die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe grundsätzlich in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Ob er diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu prüfen. Der angefochtene Zwischenentscheid kann durch die Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken und ist damit anfechtbar (E. 1.2 f.). Die im Merkblatt geregelten Auszahlungsmodalitäten stellen einen Realakt dar. Weder im Merkblatt noch in der Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners liegt eine anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG (E. 5.1). Nachdem keine anfechtbare Anordnung vorliegt, ist § 25 Abs. 1 VRG nicht anwendbar, da die aufschiebende Wirkung an eine mit Rekurs anfechtbare Anordnung anschliesst (E. 5.2). Eine schwerwiegende Einschränkung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit ist vorliegend nicht zu erkennen, dies legt der Beschwerdeführer denn auch nicht substanziiert dar. Aus diesem Grund sowie aufgrund der negativen Entscheidprognose fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ausser Betracht (E. 5.3). Gewährung UP (E. 6.2). 

Abweisung der Beschwerde.

			 	
				Stichworte:
	
						ANORDNUNG
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
BEWEGUNGSFREIHEIT
GRUNDRECHT
NICHT WIEDERGUTZUMACHENDER NACHTEIL
NOTHILFE
REALAKT
VERFÜGUNG
VORSORGLICHE MASSNAHME
ZWISCHENENTSCHEID

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 93 BGG
§ 6 VRG
§ 10c VRG
§ 10c Abs. II VRG
§ 19 VRG
§ 19a VRG
§ 19a Abs. II VRG
§ 25 VRG
§ 25 Abs. I VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 4
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2017.00578

 

 

 

Urteil

 

 

 

vom 1. Dezember 2017

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, Notunterkunft B, 

Beschwerdeführer,

 

gegen

 

 

Sozialamt des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegner,

 

 

 

betreffend
Nothilfe

(aufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen),

hat sich ergeben: 

I.  

A, geboren 1991, aus dem Land C, stellte am
3. Dezember 2016 einen Einreiseantrag für die Schweiz und gleichentags ein
Asylgesuch. Am 21. Dezember 2016 wurde ihm die Einreise in die Schweiz
verweigert, das Asylgesuch abgewiesen und er aus der Schweiz weggewiesen.
Dagegen erhob A, der sich nunmehr in der Schweiz aufhielt, am 27. Dezember
2016 Beschwerde. Diese wies das Bundesverwaltungsgericht am 19. Januar
2017 ab. Seit dem 6. Februar 2017 befindet sich A in der Notunterkunft
(NUK) B, wo ihm Nothilfe gewährt wird. Seit dem 1. Februar 2017 sieht
das "Merkblatt für die Ausrichtung von Nothilfeleistungen in den
kantonalen Notunterkünften" (fortan Merkblatt) des Kantonalen Sozialamts
tägliche Anwesenheitskontrollen, jeweils am Vormittag und am Abend, vor. Wer
nicht anwesend ist, erhält für den betreffenden Tag keine Geldzahlung. 

II.  

Am 28. Februar 2017 erhob A bei der
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich Rekurs gegen das Merkblatt und
beantragte unter anderem, es sei umgehend festzustellen, dass dem Rekurs die
aufschiebende Wirkung zukomme. Eventualiter sei superprovisorisch die
aufschiebende Wirkung des Rekurses anzuordnen. Mit Zwischenentscheid vom
31. Juli 2017 trat die Sicherheitsdirektion auf das Gesuch um Feststellung
der aufschiebenden Wirkung nicht ein und wies das Gesuch um Erlass
vorsorglicher Massnahmen ab, soweit es nicht gegenstandslos geworden sei. Der
Entscheid in der Hauptsache ist noch ausstehend.

III.  

Dagegen gelangte A am 6. September 2017 mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Zwischenentscheids vom 31. Juli 2017. Es sei umgehend festzustellen, dass
dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zukomme. Eventualiter sei
superprovisorisch die aufschiebende Wirkung des Rekurses anzuordnen.
Dementsprechend sei der Beschwerdegegner im Sinn von vorsorglichen Massnahmen
anzuweisen, umgehend und bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens von
der zweimal täglich stattfindenden Anwesenheits- und Meldepflicht sowie der
Übernachtungspflicht in der NUK B abzusehen und dem Beschwerdeführer
umgehend und bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens dreimal pro Woche,
am Montag, Mittwoch und Freitag, jeweils Fr. 20.- für Nahrung, Kleidung
und Hygienemittel als Nothilfe in der NUK B auszurichten. Sodann ersuchte
er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten des Beschwerdegegners.

Die Sicherheitsdirektion übermittelte am
21. September 2017 die Akten und verzichtete gleichzeitig auf
Vernehmlassung. Am 27. September 2017 reichte das Kantonale Sozialamt die
Beschwerdeantwort ein und beantragte, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten.
Eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht
sei das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen abzuweisen. Der Beschwerde
sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen, sollte auf sie eingetreten und eine
positive Anordnung erkannt werden. Eventualiter sei festzustellen, dass die
aufschiebende Wirkung nur den Auszahlungsmodus (Montag, Mittwoch, Freitag)
beschlage; unter Kostenfolgen zulasten des Beschwerdeführers. A liess sich dazu
nicht mehr vernehmen. 

Der Einzelrichter erwägt:

1.
 

1.1 Angefochten
ist ein Zwischenentscheid betreffend ein Gesuch um Feststellung der
aufschiebenden Wirkung bzw. Anordnung von vorsorglichen Massnahmen. Bei Zwischenentscheiden folgt der Rechtsweg jenem der Hauptsache
(§ 44 Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG] e contrario; Regina Kiener in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 44
N. 33). In der Hauptsache beanstandet der Beschwerdeführer die im
Merkblatt festgelegten Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe. Das
Verwaltungsgericht ist für Fragen des Sozialhilferechts nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG zuständig. 

Bei Streitigkeiten über Zwischenentscheide ist der Streitwert
der Hauptsache massgeblich (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 38b
N. 12). In der Sache beanstandet der Beschwerdeführer im Rekursverfahren die
Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe. Eine Missachtung der von ihm als
rechtswidrig gerügten Auflage, zu bestimmten Zeiten in der NUK anwesend zu sein,
hätte zur Folge, dass er keine – im Merkblatt nicht bezifferte – Nothilfegelder
erhalten würde. Der Beschwerdeführer selber verlangt die Leistung von insgesamt
Fr. 60.- pro Woche. Da der Streitwert hochgerechnet auf 12 Monate
(vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 17; VGr,
14. September 2016, VB.2016.00315, E. 1.2) somit weniger als
Fr. 20'000.- beträgt und darüber hinaus kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung
vorliegt, ist der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1
lit. c und Abs. 2 VRG).

1.2 Der
Entscheid vom 31. Juli 2017 stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid
dar. Ein solcher kann gemäss § 41 Abs. 3 VRG in Verbindung mit
§ 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. a und b des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) nur dann angefochten werden,
wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde. Während die zweite Voraussetzung offensichtlich
nicht erfüllt ist, droht laut der Praxis bei Erlass und Verweigerung
vorsorglicher Massnahmen regelmässig ein nicht wiedergutzumachender Nachteil.
Das Vorliegen des nicht wiedergutzumachenden Nachteils ist zwar grundsätzlich
von Amtes wegen abzuklären. Der mögliche Nachteil ist allerdings zu
substanziieren, wenn er nicht offensichtlich ist (Bertschi, § 19a N. 47 f.).

Der Beschwerdeführer macht
geltend, er erleide seit dem 1. Februar 2017 jeden Tag nicht
wiedergutzumachende Nachteile rechtlicher und tatsächlicher Natur, wenn er die
Anwesenheits- und Meldepflichten wahrnehme oder wenn er sie nicht wahrnehme (keine
Auszahlung des Nothilfegeldes). Nehme er die Anwesenheits- und Meldepflichten
wahr, habe er einerseits rechtliche Nachteile zu erdulden, indem seine
Bewegungsfreiheit morgens, abends und in der Nacht auf die NUK B
eingeschränkt werde. Andererseits erleide er tatsächliche Nachteile, indem er
jeden Tag wohl mindestens 30 Minuten am Morgen und Abend in der Schlange
vor dem Zentrumsbüro stehen müsse. Zudem würden ihm die Möglichkeiten entgehen,
sich am Morgen, Abend oder in der Nacht an einem anderen Ort aufzuhalten und
anderweitigen Aktivitäten nachzugehen. Erhalte er das Nothilfegeld nicht,
erleide er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil, da er sich keine
Lebensmittel kaufen könne und hungern müsse.

Der vom Beschwerdegegner
geltend gemachte Grund für die Änderung der Auszahlungsmodalitäten ist bei der
Prüfung der Eintretensvoraussetzungen unerheblich. Massgebend ist vorliegend
einzig, ob der Beschwerdeführer durch die neuen Vorschriften einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil erleidet. Gemäss den im Merkblatt
vorgeschriebenen Auszahlungsmodalitäten hat der Beschwerdeführer seine
Nothilfebedürftigkeit durch seine Präsenz am Morgen und Abend zu bestätigen,
ansonsten er das Nothilfegeld nicht ausbezahlt erhält. Dadurch wird der
Beschwerdeführer in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Auch wenn sich der
Beschwerdeführer täglich in der Notunterkunft aufhalten und gar dort
übernachten würde, würde er durch die Präsenzkontrollen in seiner
Bewegungsfreiheit insofern eingeschränkt, als diese zu festgelegten Zeiten am
Morgen und Abend – hier innerhalb eines grosszügigen Zeitrahmens – stattfinden.
Mindestens vor Ablauf der angegebenen Zeiten kann er sich nicht ausserhalb des
Notunterkunft bewegen, sofern er nicht die Auszahlung seines Nothilfegeldes
riskieren will. 

1.3 Zwar ist
dem Beschwerdegegner insofern zuzustimmen, als sich abgewiesene Asylbewerber in
einem besonderen Rechtsverhältnis gegenüber den Behörden befinden und daher gewisse
Freiheitseinschränkungen in Kauf nehmen müssen (BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014]
Nr. 54 E. 3.4). Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ändert
daran nichts dadurch, dass er ein sogenanntes Mehrfachgesuch nach
Art. 111c des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG) innert fünf
Jahren nach Eintritt des bereits rechtskräftig gewordenen Wegweisungsentscheids
gestellt haben will. So ist die Beschwerdeschrift, die der Beschwerdeführer
einlegt, im Namen eines Beschwerdeführers in einem anderen Verfahren verfasst,
der tatsächlich ein Mehrfachgesuch im Sinn von Art. 111c AsylG gestellt
hatte. Aus den Akten geht nicht hervor, dass der Beschwerdeführer dasselbe
getan hätte. Er nennt denn auch nicht einmal das Datum des behaupteten Gesuchs.

Selbst wenn aber auch der Beschwerdeführer ein
Mehrfachgesuch gestellt hätte und über dieses noch nicht rechtskräftig
entschieden worden wäre, änderte dies nichts an seiner Stellung. Nach Art. 82 Abs. 2 AsylG erhalten Personen
mit einem rechtskräftigen Wegweisungsentscheid und Asylsuchende während der
Dauer eines ausserordentlichen Rechtsmittelverfahrens oder eines Asylverfahrens
nach Art. 111c AsylG auf Ersuchen hin Nothilfe. Dies gilt auch, wenn der
Vollzug der Wegweisung ausgesetzt wird. Soweit der Beschwerdeführer aus der
blossen Erhebung eines Mehrfachgesuchs ableiten will, er habe sich keine
Einschnitte in seine Bewegungsfreiheit im Zusammenhang mit der Nothilfe
gefallen zu lassen, ist ihm daher nicht zu folgen. Vielmehr hat er sich den
Modalitäten zur Ausrichtung der Nothilfe unterzuordnen. 

Dies ändert aber wiederum nichts daran, dass der
Beschwerdeführer durch die im Merkblatt festgesetzten Auszahlungsmodalitäten grundsätzlich
in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt wird und dadurch einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil erleidet. Die Frage, ob der Beschwerdeführer
diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den
Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu
prüfen. 

Demnach kann der angefochtene Entscheid durch die
Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil
bewirken und stellt damit eine anfechtbare Anordnung im Sinn von
§ 19a Abs. 2 VRG dar.

1.4 Nachdem
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten. 

2.
 

2.1 Dem Lauf
der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses kommt grundsätzlich
aufschiebende Wirkung zu (§ 25 Abs. 1 VRG). Dies gilt jedoch
ausschliesslich für Anordnungen, die mit Rekurs anfechtbar sind. Die
aufschiebende Wirkung schliesst dementsprechend an eine Anordnung im Sinn von
§ 19 ff. VRG an (Kiener, § 25 N. 11 f.). 

2.2 Greift die
aufschiebende Wirkung nicht, ist allenfalls die Anordnung vorsorglicher
Massnahmen gemäss § 6 VRG möglich. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen
bedarf des Vorliegens besonderer Gründe. Vorsorgliche Massnahmen sind dem Gebot
effektiver Rechtsschutzgewährung entsprechend erst dann zulässig, wenn
überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind und der
definitive Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich getroffen
werden kann (Kiener, § 6 N. 16 f.). Sie beruhen auf einer bloss
summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Beim Entscheid über den Erlass
einer vorsorglichen Massnahme kann die Hauptsachenprognose berücksichtigt
werden, wenn sie eindeutig ist; bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten
drängt sich hingegen Zurückhaltung auf. Vorsorgliche Massnahmen müssen
insbesondere dann unterbleiben, wenn das Begehren in der Hauptsache als
aussichtslos erscheint (Kiener, § 6 N. 16 f.; Regina Kiener, in:
Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 56
N. 8; BGE 130 II 149 E. 2.2). 

3.
 

3.1 Die
Vorinstanz ging im angefochtenen Entscheid davon aus, dass das Merkblatt als
Realakt nicht unmittelbar anfechtbar sei und deshalb mangels Anfechtungsobjekts
auf den Rekurs nicht einzutreten wäre. Aus prozessökonomischen Gründen
rechtfertige es sich aber, die Vernehmlassung des Beschwerdegegners im
Rekursverfahren als Anordnung im Sinn von § 10c Abs. 2 VRG
entgegenzunehmen und die Eingaben auch als gegen diese gerichtet zu betrachten.
Gestützt darauf hielt die Vorinstanz fest, dass ein Rekurs gegen die Anordnung
nach § 10c VRG aufschiebende Wirkung entfalte, soweit diese nicht durch
die Vor­instanz entzogen worden sei und kein Ausnahmegrund vorliege. Da die
Feststellung der aufschiebenden Wirkung nichts an den am 1. Februar 2017
geänderten Auszahlungsmodalitäten ändern würde, sei auf das Gesuch um
Feststellung der aufschiebenden Wirkung mangels Rechtsschutzinteresses nicht
einzutreten. Die geänderten Auszahlungsmodalitäten seien dem Beschwerdeführer
ohne Weiteres zumutbar, weshalb das Gesuch um Erlass superprovisorischer
Ausrichtung der Nothilfe am Montag, Mittwoch und Freitag bis zum
rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens abzuweisen sei. 

3.2 Dagegen
wendet der Beschwerdeführer ein, gestützt auf den Zwischenentscheid des
Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299 sei von einer positiven
Anordnung des Beschwerdegegners auszugehen. Es sei daher umgehend
festzustellen, dass dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zukomme. Dass die
Vorinstanz trotz und in Kenntnis des verwaltungsgerichtlichen
Zwischenentscheids VB.2017.00299 die Anträge um Feststellung der aufschiebenden
Wirkung bzw. Anordnung vorsorglicher Massnahmen abgewiesen habe, könne nur als
krass rechtsmissbräuchlich und als eklatante Missachtung des Prinzips der
Gewaltenteilung bezeichnet werden. Ferner habe der Beschwerdeführer ein zweites
Asylgesuch beim Staatssekretariat für Migration (SEM) eingereicht. Das
Verfahren sei derzeit hängig. Er könne den Verfahrensausgang in der Schweiz
abwarten. Der Umstand, dass im Fall des Beschwerdeführers – als
aufenthaltsberechtigte Person – keine aufschiebende Wirkung erteilt worden sei,
sei daher umso stossender. Hinsichtlich des Antrags auf Erlass vorsorglicher
Massnahmen macht der Beschwerdeführer geltend, seine Rechte auf
Bewegungsfreiheit sowie auf Hilfe in Notlagen würden aufgrund des Merkblatts
massiv eingeschränkt. Es bestehe ein ausserordentlich gewichtiges Interesse des
Beschwerdeführers am Erlass von vorsorglichen Massnahmen. Dieses überwiege die
nicht ersichtlichen öffentlichen Interessen bei Weitem. Dies gelte umso mehr,
als nicht im Entferntesten dargetan worden sei, weshalb das bis am
31. Januar 2017 geltende Regime eine zweckkonforme Verwendung der
Nothilfegelder beim Beschwerdeführer nicht gewährleisten solle. Die
Voraussetzungen für einen Grundrechtseingriff seien nicht gegeben. Es sei auf
jeden Fall von grossen tatsächlichen und rechtlichen Unklarheiten auszugehen,
womit in Bezug auf eine negative Hauptsachenprognose zumindest allergrösste
Zurückhaltung angezeigt sei, soweit nicht von einer positiven
Hauptsachenprognose auszugehen sei. Damit seien sämtliche Voraussetzungen für
den Erlass von vorsorglichen Massnahmen erfüllt.

3.3 Der
Beschwerdegegner macht in materieller Hinsicht zusammengefasst geltend, dass
die Vorfrage, ob die neue Nothilfepraxis eine positive Anordnung darstelle,
Gegenstand des Rekursverfahrens sei. Bevor diese Frage nicht geklärt sei, könne
auch die aufschiebende Wirkung im Hinblick auf eine positive Anordnung keine
Wirkung zeigen. Es werde bestritten, dass die Praxisänderung eine positive
Anordnung darstelle. Sodann führt der Beschwerdegegner aus, dass in der
Rekursvernehmlassung vom 24. März 2017 kein Anfechtungsobjekt zu erkennen
sei. Vorliegend habe der Beschwerdeführer den Beschwerdegegner noch nicht
einmal um Erlass einer anfechtbaren Verfügung im Sinn von § 10c
Abs. 2 VRG ersucht. Die Umdeutung der Vernehmlassung in eine Anordnung
nach § 10c Abs. 2 VRG sei auch deshalb unzulässig. Selbst wenn man
aber der Vernehmlassung vom 24. März 2017 den Charakter einer Verfügung
nach § 10c Abs. 2 VRG zuerkennen wollte, so handle es sich dabei
nicht um eine positive Anordnung. Die Abweisung des Antrags um Erlass vorsorglicher
Massnahmen durch die Vorinstanz sei zu Recht erfolgt, da weder Dringlichkeit
noch ein schwerer nicht wiedergutzumachender Nachteil vorlägen.

4.
 

Der Beschwerdeführer beruft sich unter anderem auf den
Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299. Hierzu
ist vorab festzuhalten, dass Zwischenentscheide nicht in materielle Rechtskraft
erwachsen. Mittlerweile ist ohnehin der Endentscheid im Verfahren VB.2017.00299
ergangen, weshalb der Zwischenentscheid dahingefallen ist (vgl. Bertschi,
§ 19a N. 31). Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht im
betreffenden Zwischenentscheid nicht geprüft, ob es sich beim Merkblatt um eine
anfechtbare Verfügung handelt und ausdrücklich offengelassen, ob das Vorgehen
der Vorinstanz [im Hinblick auf die Qualifikation der Rekursvernehmlassung als
Anordnung im Sinn von § 10c Abs. 2 VRG] korrekt war. Es war lediglich
"einstweilen" von einer anfechtbaren, positiven Anordnung
ausgegangen. Unter diesen Umständen hat der Zwischenentscheid im Verfahren
VB.2017.00299 keine präjudizielle Wirkung für das vorliegende Verfahren.

5.
 

5.1 Die Frage
der aufschiebenden Wirkung sowie der Notwendigkeit von vorsorglichen Massnahmen
im Rekurs- bzw. Beschwerdeverfahren lässt sich nicht losgelöst von der Frage
des dem vor­instanzlichen Verfahren zugrundeliegenden Anfechtungsobjekts
beantworten. Hinzu kommt, dass der Beschwerdegegner das Vorliegen einer
anfechtbaren Verfügung bestreitet. Es rechtfertigt sich deshalb, vorab zu
prüfen, ob das dem Beschwerdeführer übergebene Merkblatt bzw. die
Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners vom 24. März 2017 eine mit
Rekurs anfechtbare Verfügung darstellt. 

Die im Merkblatt enthaltenen Auszahlungsmodalitäten sind auf
einen tatsächlichen Erfolg ausgerichtet, indem Nothilfe erhalten soll, wer an den
Anwesenheitskontrollen anwesend war, wodurch die Nothilfebedürftigkeit vermutet
wird. Die Auszahlungsmodalitäten dienen somit der Feststellung der
Bedürftigkeit und damit der Sachverhaltsabklärung. Unter diesen Umständen
bilden die Modalitäten der Auszahlung der Nothilfe, die im Merkblatt geregelt
sind, den eigentlichen Realakt, nicht aber das Merkblatt als solches. Die im
Merkblatt vorgegebenen Anwesenheiten in der Notunterkunft sind darauf
ausgerichtet, die verfassungsmässige Ausübung des Grundrechts auf Nothilfe zu
sichern. Demnach liegt im Merkblatt keine anfechtbare Anordnung im Sinn von
§ 19 Abs. 1 lit. a VRG. Wie die Vor­instanz zu Recht ausführte,
wäre damit auf die Rekurse gegen das Merkblatt nicht einzutreten gewesen (vgl.
zum Ganzen VGr, 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 3.8 und 5.1; VGr,
27. Februar 2017, VB.2017.00131, E. 3.3).

Sodann rechtfertigt es sich nicht, die Vernehmlassung des
Beschwerdegegners im Rekursverfahren aus prozessökonomischen Gründen als
anfechtbare Anordnung im Sinn von § 10c VRG entgegenzunehmen. Andernfalls
hätte die Vorinstanz mit der Anerkennung der Rekursantwort als Verfügung im
Sinn von § 10c Abs. 2 VRG immer einen Entscheid in der Sache zu
fällen, ungeachtet dessen, ob die Voraussetzungen dafür überhaupt vorlägen, da
nicht mehr auf Nichteintreten erkannt werden könnte. Es besteht aber gerade
kein allgemeiner und unbeschränkter Anspruch auf Erlass einer förmlichen
anfechtbaren Verfügung (BGE 128 II 156 E. 3). Das Vorgehen der Vorinstanz
diesbezüglich entbehrt jeder gesetzlichen Grundlage (vgl. zum Ganzen VGr,
27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.1). Nach dem Gesagten stellen
weder das Merkblatt noch die Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners vom
24. März 2017 eine anfechtbare Verfügung im Sinn von § 19 Abs. 1
VRG dar. 

5.2 Die
Vorinstanz begründet das Nichteintreten auf das Gesuch um Feststellung der
aufschiebenden Wirkung damit, dass einem Rekurs gegen eine Anordnung gemäss
§ 10c Abs. 2 VRG zwar aufschiebende Wirkung zukomme. Die Feststellung
würde aber nichts an den geänderten Auszahlungsmodalitäten ändern, da die
aufschiebende Wirkung nicht bezwecke, denjenigen Zustand herbeizuführen, der
durch das Rechtsmittel erst erreicht werden soll. Mangels
Rechtsschutzinteresses sei auf das Gesuch um Feststellung der aufschiebenden
Wirkung deshalb nicht einzutreten. Dieser Begründung ist nicht zu folgen: Es
wurde bereits festgestellt, dass die aufschiebende Wirkung an eine mit Rekurs
anfechtbare Anordnung anschliesst (vorn E. 2.1) und eine solche vorliegend
nicht besteht (vorn E. 5.1). Dementsprechend ist § 25 Abs. 1 VRG
im vorliegenden Fall nicht anwendbar, weshalb das Nichteintreten der Vorinstanz
in Dispositivziffer I des angefochtenen Zwischenentscheids im Ergebnis
nicht zu beanstanden ist. 

5.3 Da dem
Rekurs keine aufschiebende Wirkung zukommt, stellt sich die Frage, ob die
Vorinstanz vorsorgliche Massnahmen hätte anordnen müssen. 

5.3.1
Die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen setzt einen schweren, nicht
wiedergutzumachenden Nachteil voraus. Der Beschwerdeführer sieht einen schweren
Nachteil in der Einschränkung seiner Bewegungsfreiheit sowie seines Anspruchs
auf Hilfe in Notlage. Diesbezüglich ist allerdings zu berücksichtigen, dass
sich der Beschwerdeführer als abgewiesener Asylbewerber – der ein weiteres
Asylgesuch erhoben haben will – in einem besonderen Rechtsverhältnis gegenüber
den Behörden befindet. Daran ändert nichts, dass der Beschwerdeführer den Ausgang
des hängigen Asylverfahrens – sofern ein solches überhaupt geführt wird – in
der Schweiz abwarten darf. Das Sonderstatusverhältnis führt gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung einerseits zu einem Anspruch auf
(Nothilfe-)Leistungen. Andererseits muss sich der Betroffene gewissen Zwängen
unterziehen, die seine Freiheit einschränken können. Dies darf aber nicht zu schwerwiegenden
Verletzungen von Grundrechten führen (BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014]
Nr. 54 E. 3.4). Der Beschwerdeführer legt nicht substanziiert dar,
inwiefern ihn die zweimal täglich stattfindenden Anwesenheitskontrollen in schwerer
Weise in seiner Bewegungsfreiheit einschränken würden, und solches ist auch
nicht zu erkennen. Dabei ist zu bedenken, dass er aufgrund seiner Stellung als
illegal anwesender und mittelloser Staatsangehöriger gewissen Zwängen
unterliegt und dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei einem
abgewiesenen Asylbewerber, der die Schweiz zu verlassen hätte, bei Festlegung
und Ausrichtung der Nothilfeleistungen weder Integrationsinteressen
berücksichtigt noch dauerhafte Sozialkontakte gewährleistet werden müssen (BGE
131 I 166 E. 8.2). Weiter ist der Beschwerdeführer 26 Jahre alt,
ledig, ohne Unterhaltspflichten und ohne nachgewiesene gesundheitliche
Probleme, weshalb ihm durchaus zumutbar ist, die Nacht in einer
Gemeinschaftsunterkunft zu verbringen (vgl. BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014]
Nr. 54 E. 3.4). Dies umso mehr, als die Nothilfe an den von den
Kantonen bezeichneten Orten auszurichten ist (Art. 82 Abs. 4 des
Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG]). Insbesondere erscheint es nicht
als schwerer Nachteil, wenn der Beschwerdeführer bei der
Anwesenheitskontrolle jeweils eine kurze Wartezeit zu erdulden hätte, was vom
Beschwerdegegner aber ohnehin in nachvollziehbarer Weise bestritten wird.
Soweit erkennbar, hat der Beschwerdeführer sodann die ihm zustehende Nothilfe
immer erhalten. Gegenteiliges macht er zumindest nicht geltend. Eine
schwerwiegende Beeinträchtigung der Grundrechte auf Bewegungsfreiheit und Hilfe
in Notlagen im Sinn einer bedeutenden Einschränkung dieser Grundrechte ist
durch die Anwesenheitspflichten zum Bezug der Nothilfe nicht zu erkennen (vgl.
dazu VGr, 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.4 f.). 

5.3.2
Sodann ist die Entscheidprognose zu berücksichtigen. Dabei ist zu prüfen,
ob der Rekurs des Beschwerdeführers in der Hauptsache mutmasslich gutzuheissen
oder abzuweisen sein wird. Die Vor­instanz nahm insofern eine Entscheidprognose
vor, als sie auf ein – nicht rechtskräftiges – gleichgelagertes Verfahren
verwies, in welchem sie einen Rekurs abgewiesen habe, weil die beanstandeten
Massnahmen rechts- und verhältnismässig seien. Die Prognoseentscheidung durch
die untere Instanz kann durch die obere Instanz überprüft werden. Es wurde
bereits festgestellt, dass dem vorinstanzlichen Verfahren keine Anordnung im
Sinn von § 19 VRG und damit kein gültiges Anfechtungsobjekt zugrunde liegt
(vorn E. 5.1). Dementsprechend ist davon auszugehen, dass die Vorinstanz
in der Hauptsache nicht auf den Rekurs eintreten wird (vgl. VGr,
27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.1). Die (materiellen) Begehren
des Beschwerdeführers im Rekursverfahren erweisen sich damit als aussichtslos.
Damit fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen für das Rekursverfahren
bereits von vornherein ausser Betracht. 

5.3.3
Vor diesem Hintergrund erübrigt es sich, die weiteren Voraussetzungen für
die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen zu prüfen. Zumindest im Ergebnis ist
Dispositivziffer II der angefochtenen Verfügung folglich nicht zu
beanstanden, ist doch das Gesuch um Erlass von vorsorglichen Massnahmen mangels
eines drohenden schweren Nachteils sowie einer positiven Hauptsachenprognose
abzuweisen. 

5.4 Zusammengefasst
ist die Beschwerde abzuweisen. Mit dem vorliegenden Entscheid erübrigt sich die
Anordnung von vorsorglichen Massnahmen durch das Verwaltungsgericht, da solche
ohnehin nur bis zum Entscheid Bestand gehabt hätten (vgl. Kiener, § 6
N. 29). Das Gesuch des Beschwerdeführers um Erlass vorsorglicher
Massnahmen ist deshalb als gegenstandslos geworden abzuschreiben. 

6.
 

6.1 Bei diesem
Verfahrensausgang sind die Kosten dem Beschwerdeführer als unterliegende Partei
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Eine Parteientschädigung ist ihm nicht zuzusprechen. Der Beschwerdegegner
hat eine solche nicht beantragt (§ 17 Abs. 2 VRG). 

6.2 Zu prüfen
bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen
Rechtspflege für das Beschwerdeverfahren. Wird einzig um unentgeltliche
Prozessführung ersucht und weder explizit noch implizit unentgeltliche
Verbeiständung beantragt, so ist davon auszugehen, dass die gesuchstellende
Person einzig den Erlass der Verfahrenskosten begehrt (Plüss, § 16
N. 113). Vorliegend ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer
lediglich die unentgeltliche Prozessführung beantragt, zumal er nicht darlegt,
inwiefern ein Rechtsbeistand notwendig ist. Darüber hinaus war er offensichtlich
in der Lage, seine Rechte im Verfahren selbst zu wahren.

6.2.1
Gestützt auf § 16 Abs. 1 VRG wird Privaten, denen die nötigen
Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint,
auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen.
Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen Vertretungskosten
lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung
des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Plüss, § 16
N. 18). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten
auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass
sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss, § 16
N. 46). 

6.2.2
Der Beschwerdeführer ist nothilfeabhängig, weshalb von seiner
Mittellosigkeit auszugehen ist. Die Beschwerde erschien mindestens insofern
nicht als offensichtlich aussichtslos, als die rechtliche Qualifikation des
Merkblatts unklar war und die Feststellung der aufschiebenden Wirkung unter anderem
davon abhing, ob eine anfechtbare Verfügung vorliegt. Dem Beschwerdeführer ist
deshalb die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren; die ihm aufzuerlegenden
Gerichtskosten sind einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen. 

6.2.3
Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam gemacht,
wonach eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung und/oder die
unentgeltliche Rechtsverbeiständung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet
ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn
Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

7.
 

Das vorliegende, einen
Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid, der
wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1
BGG angefochten werden kann (vorn E. 1.1;
VGr, 7. Dezember 2016, VB.2016.00571, E. 7; Bertschi, § 19a N. 32).

Demgemäss erkennt der
Einzelrichter:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    100.--     Zustellkosten,

Fr. 1'100.--     Total der Kosten.

3.    Dem
Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung gewährt.

4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch einstweilen auf
die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht nach § 16 Abs. 4
VRG bleibt vorbehalten.

5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern einzureichen.

7.    Mitteilung an …