# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 495de2fc-0bab-54f3-941f-275e2d554a6f
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-09-24
**Language:** de
**Title:** Industriezone. Zonenkonformität einer Moschee.
**Docket/Reference:** BRGE IV Nr. 0141/2020
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/2020-36.pdf

## Full Text

BRGE IV Nr. 0141/2020 vom 24. September 2020 in BEZ 2020 Nr. 36 

Strittig  war  die  Zonenkonformität  eines  geplanten  Kultur-  und 
Begegnungszentrums  mit  Gewerbeflächen,  Schulungsräumen,  Vereinslokal 
und  Gebetsraum  in  der  Industriezone.  Im  Begegnungszentrum  sollten  diverse 
Aktivitäten  durchgeführt  werden,  u.a.  die  regulären  Gebete  (fünf  Mal  täglich), 
soziale  Begegnungen  und  Religionsunterricht.  An  den  Gebeten  sollten  von 
Montag bis Donnerstag bis zu 40 Personen teilnehmen. Am Freitag  wurde mit 
150-200 und zum Mittagsgebet am Sonntag mit 100-150 Personen gerechnet. 
Während des Fastenmonats Ramadan wurde für die Abend- und Nachtgebete 
von  50-100  Gläubigen  ausgegangen.  An  zwei  islamischen  Festtagen  pro  Jahr 
sollten  sich  bis  ca.  300  Personen  zur  Verrichtung  der  Pflichtgebete  jeweils  in 
den  frühen  Morgenstunden  versammeln.  Der  Religionsunterricht  sollte  jeweils 
am  Sonntagvormittag 
stattfinden.  Sodann  waren  Führungen  mit 
unterschiedlicher Teilnehmerzahl geplant. Das Vereinslokal (Restaurantbereich 
und Küche) sollte ausschliesslich der Verpflegung der Mitglieder des Zentrums 
dienen. 

Aus den Erwägungen: 

4.5.1  Beim  Bau  von  Kultusräumen  oder  entsprechenden  Umnutzungen 
regelmässig  mit  dem  Problem 
sehen  sich  Glaubensgemeinschaften 
konfrontiert,  dass  die  örtlichen  Nutzungspläne  keine  besonderen  (Bau-)Zonen 
für  Sakralbauten  vorsehen.  Häufig  sind  nur  die  Bauten  der  Landeskirchen 
planerisch  adäquat  erfasst.  Andere  Religionsgemeinschaften  müssen  ihre 
Kultusstätten in unspezifischen Nutzungszonen errichten; es lassen sich kaum 
Grundstücke mit Zonenvorschriften finden, welche auf den spezifisch religiösen 
Verwendungszweck  ausgerichtet  sind.  Sollen  die  Gebäude  im  Wohngebiet 
errichtet  werden,  begegnen  die  Gesuchsteller  Befürchtungen  der  Anwohner 
bezüglich  Lärmimmissionen  und  sie  müssen  allenfalls  mit  Vorurteilen 
gegenüber  einem  für  die  Mehrheit  fremden  Glauben  rechnen  (vgl.  Regina 
Kiener,  Mathias  Kuhn,  Die  bau-  und  planungsrechtliche  Behandlung  von 
Kultusbauten im Lichte der Glaubens- und Gewissensfreiheit, ZBl 104/2003, S. 
618  und  626;  Christoph  Jäger,  Kultusbauten  im  Planungs-  ,  Bau-  und 
Umweltschutzrecht,  in:  Bau  und  Umwandlung  religiöser  Gebäude,  2007,  S. 
112). 

In  der  Stadt  X  sind  die  kirchlichen  Grundstücke  der  Landeskirchen  (Art. 
130  Kantonsverfassung  [KV])  der  Zone  für  öffentliche  Bauten  zugewiesen, 
soweit  sie  nicht  in  einer  Kernzone  gelegen  sind.  Die  Liegenschaften  von 
Freikirchen  und  anderer  Religionsgemeinschaften 
finden  sich  ‒  soweit 
feststellbar – hauptsächlich in Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung, daneben 
in der Zentrumszone Z4, in der Gewerbezone I1 und in der Kernzone. 

4.5.2  Industrie-  und  Gewerbezonen  sind  in erster Linie für die  Ansiedlung 
industrieller  und  gewerblicher  Betriebe  der  Produktion,  der  Gütergross-
verteilung,  der Lagerhaltung  und des Transports bestimmt  (§ 56 Abs. 1  PBG). 
Zulässig  sind  ferner  betriebs-  und  unternehmenszugehörige  Verwaltungs-, 
Forschungs- und technische Räume, Wohlfahrtseinrichtungen, in ausgedehnten 
oder abgelegenen Industriezonen auch kleinere Läden für den täglichen Bedarf 

 
 
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und sonstige den Beschäftigten nützliche Dienstleistungsgewerbe (Abs. 2). Die 
Bau-  und  Zonenordnung  kann  auch  Handels-  und  Dienstleistungsgewerbe 
zulassen; aus planerischen oder infrastrukturellen Gründen kann sie bestimmte 
Betriebsarten  ausschliessen  (Abs.  3).  Wohnungen  für  standortgebundene 
Betriebsangehörige  sind  gestattet;  für  vorübergehend  angestellte  Personen 
kann  die  Bau-  und  Zonenordnung  provisorische  Gemeinschaftsunterkünfte 
zulassen (Abs. 4). 

Die  BZO  der  Stadt  X  sieht  drei  «Arbeitsplatzzonen»  vor:  Die 
Arbeitsplatzzone G, die Gewerbezone I1 und die Industriezone I2 (Art. 1 Abs. 1 
lit. e BZO). In Art. 59 BZO sind die jeweiligen Grundmasse und die Zulässigkeit 
von  «Dienstleistungen»,  von  provisorischen  Gemeinschaftsunterkünften  und 
von  stark  störenden  Betrieben  geregelt.  Mit  Ausnahme  der  stark  störenden 
Betriebe, die in der Arbeitsplatzzone G unzulässig sind, sind die genannten drei 
Nutzungen  in  allen  Arbeitsplatzzonen  (G,  I1,  I2)  erlaubt.  In  den  im  Zonenplan 
bezeichneten  Ausschlussgebieten  der  Gewerbezone  I1  sind  nur  mässig 
störende Betriebe zulässig. Die Lärmempfindlichkeitsstufen (ES) sind in einem 
Ergänzungsplan zum Zonenplan festgesetzt (Art. 2 Abs. 2 lit. i BZO) und nicht 
streng  an  die  Zonenzuordnung  geknüpft.  In  der  vorliegend  streitbetroffenen 
Zone gilt die Empfindlichkeitsstufe IV. 

4.5.3  Offensichtlich  handelt  es  sich  beim  streitigen  Kultur-  und 
Begegnungszentrum  weder  um  einen  industriellen  oder  gewerblichen  Betrieb 
der  Produktion  noch  um  ein  Handelsgewerbe.  Es  fragt  sich  allein,  ob  eine 
«Dienstleistung» vorliegt, welche laut Art. 59 Abs. 1 BZO gestützt auf § 56 Abs. 
3 PBG in der Industriezone I2 erlaubt ist.  

Bei Art. 59 Abs. 1 BZO handelt es sich um kompetenzgemäss erlassenes 
kommunales  Recht.  Der  Begriff  «Dienstleistungsgewerbe»  stammt  indes  aus 
dem «Zonenrecht»  des  PBG  und  stellt  wie  auch  die  Begriffe  «Wohnen»  (§  52 
PBG),  «Gewerbe»  und  «Industrie»  einen  kantonalrechtlichen  Begriff  dar.  Die 
Gemeinden  können  keine  von  den  Definitionen  des  PBG  abweichende  Zonen 
definieren.  Insofern  besteht  kein  Raum  für  eine  eigene  Definition  des  Begriffs 
«Dienstleistungsgewerbe»  durch  die  Gemeinde  und  steht  ihr  diesbezüglich 
keine Autonomie zu (vgl. VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00486, E. 3.3). Daraus 
folgt  zunächst,  dass  mit  dem  in  Art.  59  Abs.  1  BZO  verwendeten  Begriff 
«Dienstleistungen» nichts Anderes als «Dienstleistungsgewerbe» im Sinne von 
§ 56 Abs. 4 PBG gemeint sein kann. Der Begriff «Dienstleistungsgewerbe» ist 
auszulegen. 

muss 

möglich, 

4.5.6  Ausgangspunkt  jeder  Auslegung  ist  der  Wortlaut  des  Gesetzes 
(grammatikalisches Element). Ist der Normtext nicht klar und sind verschiedene 
Interpretationen 
aller 
Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Dabei ist 
namentlich  auf  die  Entstehungsgeschichte  (historisches  Element),  auf  den 
Zweck  der  Norm  (teleologisches  Element),  auf  die  ihr  zugrundeliegenden 
Wertungen  und  auf  ihre  Bedeutung  im  Kontext  mit  anderen  Bestimmungen 
(systematisches  Element)  abzustellen.  Bleiben  bei  nicht  klarem  Wortlaut 
letztlich  mehrere  Auslegungen  möglich,  so  ist  jene  zu  wählen,  die  der 
Verfassung am besten entspricht. Das Bundesgericht lehnt es ab, die einzelnen 

Berücksichtigung 

unter 

 
 
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Auslegungselemente  einer  Prioritätsordnung  zu  unterstellen,  und  befürwortet 
einen  pragmatischen  Methodenpluralismus.  Gefordert  sei  die  sachlich  richtige 
Entscheidung  im  normativen  Gefüge,  ausgerichtet  auf  ein  befriedigendes 
Ergebnis  der  ratio  legis  (VGr,  7.  Februar  2019,  VB.2018.00486,  E.  4.1,  mit 
Hinweisen). 

4.5.7  Historisch  wurde  unter  dem  Begriff  Gewerbe 

jede  Art  von 
auch  Verkauf, 
Arbeitsplatznutzung, 
Dienstleistungen,  freie  Berufe  etc.  verstanden.  In  der  Rechtsprechung  wird 
sodann  unter  Gewerbebetrieb  die  Zusammenfassung  personeller  und 
sachlicher Mittel zu einem wirtschaftlichen Zweck  verstanden (VB.2018.00486, 
E. 4.1). 

sowohl  Produktion  wie 

also 

der 

sind 

aber 

auch 

nach 

Banken, 

Versicherungen 

Dienstleistungen 

betriebswirtschaftlichen 
Begriffsbestimmung 
immaterielle  Güter,  die  wie  Waren  (Sachgüter)  der 
Befriedigung  menschlicher  Bedürfnisse  dienen.  Dazu  gehören  vorab 
(produktionsbezogene 
Handelsgeschäfte, 
Dienstleistungen), 
verbraucherbezogene 
Dienstleistungen  anbieten  wie  hinsichtlich  Erholung,  Reinigungsdienste, 
Körperpflege  und  die  Ausübung  sportlicher  Tätigkeiten.  Im  Licht  dieser 
Betrachtungsweise  kann  das  geplante  Kultur-  und  Begegnungszentrum,  in 
welchem  sich  die  Gläubigen  zur  religiösen  Betätigung  treffen  können,  im 
weiteren  Sinn  zu  den Dienstleistungsbetrieben  gezählt  werden,  zumal sich die 
Nutzung,  die  sich  aus  baurechtlicher  Sicht,  das  heisst  in  Bezug  auf  ihre 
räumlichen  Folgen,  von  den  anderen 
Industrie-  und  Gewerbezonen 
zulässigen gewerblichen Tätigkeiten nur unwesentlich unterscheidet.  

solche, 

die 

in 

Dem  Wortlaut  von  §  56  Abs.  3  PBG  lässt  sich  sodann  nicht  entnehmen, 
dass  die  Handels-  und  Dienstleistungsgewerbe  im  Zusammenhang  mit  den 
Betriebstypen  gemäss  Abs.  1  dieser  Bestimmung  stehen  müssen.  Dies  geht 
auch  nicht  aus  dem  von  der  Rekurrentin  zitierten  Entscheid  des 
Verwaltungsgerichts  vom  19.  Februar  1987  hervor  (VB  111/1986  =  BEZ  1987 
Nr. 1, s. dazu die nachstehenden Ausführungen unter E. 4.5.8). Vielmehr zeigt 
die  Rechtsprechung,  dass  der  Begriff  des  Dienstleistungsbetriebs  weit  gefasst 
werden  kann.  Als  in  der  Industriezone  gemäss  §  56  PBG  zulässig  erachtet 
wurden beispielsweise eine Off-Airport-Parkierungsanlage (VGr, 23. März 2017, 
VB.2016.00472), ein Raum für die Freitodbegleitung (VGr, 21. November 2007, 
VB.2007.00472), 
2006, 
VB.2006.00234) und eine Tennisanlage (RB 1994 Nr. 74). 

ein  Restaurationsbetrieb 

8.  August 

(VGr, 

Das  Bundesgericht  erachtete  den  Neubau  eines  Versammlungs-  und 
Schulungslokals eines Ortsvereins der Zeugen Jehovas in einer Gewerbezone 
als zulässig (BGr, 30. November 2009, 1C_366/2009, E. 3 ff.). Dabei wurde das 
in  Auslegung  der  betreffenden  kommunalen  Bestimmung  des 
Lokal 
Baureglements  und  ausgehend  von  einem  weiten  Gewerbebegriff  als 
Gewerbebaute  qualifiziert.  Der  Entscheid  enthält  in  E.  4  weitere  Hinweise  auf 
die  Rechtsprechung  und  Literatur,  die  religiöse  Bauten  unter  gewissen 
Voraussetzungen  als  in  einer  Gewerbezone  (bzw.  Wohn-Gewerbezone  bzw. 
Gewerbe-/Industriezone)  als  zulässig  erachten:  «Urteil  1P.290/2003  vom  15. 
August  2003,  E.  2.4,  betr.  muslimisches  Versammlungszentrum  in  einer 

 
 
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gemischten Wohn-/Gewerbezone; Entscheid der BVE vom 5. März 2004 E. 3c 
=  BVR  2005  S.  334  ff.,  betr.  Gemeindesaal  einer  evangelisch-freikirchlichen 
Gemeinde in der Wohn- und Gewerbezone; Verwaltungsgericht Luzern vom 5. 
Februar 2007 E. 3b = LVGE 2007 II S. 224 E. 3, betr. Kirche, Glockenturm und 
in  der 
Verwaltungsgebäude  der  mazedonisch  autokephalen  Kirche 
Gewerbezone;  Verwaltungsgericht  Solothurn vom  24.  November 2006  E.  3b  = 
SOG 2006 Nr. 19 S. 89 ff., betr. Minarett in der Gewerbezone; VGr SG vom 20. 
Juni  2005  E.  2b/dd  =  SGGVP  2005  Nr.  25  S.  128  ff.,  betr.  muslimischen 
Gebetsraum  mit  Cafeteria 
in  der  Gewerbe-Industriezone;  Peter  Perren, 
Zwischen Stuhl und Bank? Die Zonenkonformität ausgewählter Nutzungsarten, 
KPG-Bulletin  2004  S.  23  ff.;  Christoph  Jäger,  Kultusbauten  im  Planungs-  und 
Baurecht = Raum & Umwelt 3/2007 S. 10)».  

4.5.8  Wenn  das  streitbetroffene  Begegnungs-  und  Kulturzentrum  als 
Dienstleistungsgewerbe  im  Sinn  von  §  56  Abs.  3  PBG  qualifiziert  wird,  steht 
dies nicht im Widerspruch zum Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 18. Juni 
2003  (VB.2003.00173),  in  dem  festgehalten  wurde,  dass  es  sich  bei  dem  in 
einer Wohnzone der Stadt Zürich geplanten islamischen Kulturzentrum nicht um 
einen  Betrieb  im  Sinn  von  §  52  Abs.  3  PBG  handle  (E.  3b;  vgl.  denselben 
Sachverhalt  betreffend  auch  VGr,  31.  Januar  2002,  VB.2001.00277,  E.  4a  f.). 
Das  Verwaltungsgericht  stützte  sich  dabei  auf  die  Rechtsprechung,  wonach 
unter Betrieben kaufmännische Gewerbe‑  oder Industriebetriebe zu verstehen 
seien.  Darauf  kommt es  im  vorliegenden  Zusammenhang  jedoch nicht an.  Die 
Zoneneinteilung  des  PBG  orientiert  sich  nicht  an  betriebswirtschaftlichen 
Kriterien.  Sie  bezweckt  vielmehr  eine  in  Bezug  auf  Städtebau,  Erschliessung 
und  Emissionen  geordnete  Ansiedlung  von  Bauten  und  Anlagen.  Namentlich 
eine  allfällige  Gewinnorientierung  ist  aus  raumplanerischer  Sicht  nicht  von 
Belang. Für die Beurteilung der Zonenkonformität einer Nutzung ist von einem 
weiten Betriebsbegriff auszugehen (VGr, 1. März 2018, VB.2017.00525, E. 6.3; 
VGr,  7.  November  2012,  VB.2012.00136,  E.  4.2.1).  Das  im  Entscheid 
VB.2003.00173  streitgegenständliche  islamische  Kulturzentrum  wurde  –  in 
Abgrenzung  zu  einem  Betrieb  –  nicht  etwa  der  eigentlichen  Wohnnutzung 
zugeordnet,  denn  es  war  ein  Dispens  von  der  Einhaltung  der 
Wohnanteilsvorschriften  erforderlich,  was  wiederum  die  Einstufung  als  Betrieb 
voraussetzen  würde.  Das  Verwaltungsgericht  führte  dazu  aus,  kirchliche 
Grundstücke  würden  in  der  Stadt  Zürich  in  der  Regel  den  Wohnzonen 
zugewiesen  und  der  Wohnanteil  für  die  betreffenden  Parzellen  mit  0  % 
festgesetzt.  Diese  Behandlung  sei  den  seit 
jeher  kirchlich  genutzten 
Liegenschaften  der  in  Zürich  seit  langem  verankerten  und  weit  verbreiteten 
Religionsgemeinschaften,  insbesondere  den  Kultusstätten  der  Landeskirchen 
zuteilgeworden.  Stätten  kleinerer  Religionsgemeinschaften  oder  von  solchen, 
welche  erst  durch  die  Migrationsbewegungen  der  neueren  Zeit  hierzulande  zu 
grösserer  Bedeutung  gelangt  seien,  seien  planerisch  nicht  in  der  gleichen 
Weise  erfasst.  Insofern  sei  die  Erteilung  von  Ausnahmebewilligungen  aus 
Gründen  der  Rechtsgleichheit  (Art.  8  Abs.  2  der  Bundesverfassung  [BV])  und 
der Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV) geboten (E. 3c). 

4.5.9  Das  Verwaltungsgericht  setzte  sich  in  seinem  Entscheid  vom  19. 
Februar 1987 (VB 111/1986 = BEZ 1987 Nr. 1 = RB 1987 Nr. 57) mit der Frage 
auseinander,  ob  ein  Akutspital  in  einer  Industriezone  –  in  welcher  wie  hier 

 
 
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Handels-  und  Dienstleistungsbetriebe  zulässig  waren  –  zonenkonform  sei.  Es 
gelangte zum Schluss, dass das Planungs- und Baugesetz nicht die Ansiedlung 
jedes  beliebigen  Dienstleistungstyps  in  der  Industriezone  habe  ermöglichen 
wollen. Insbesondere sei es nie die Absicht gewesen, die Industriezone für die 
Ansiedlung von Spitälern, Alters-, Pflege- und Erholungsheimen, Kinderheimen, 
Internaten,  Horten  oder  Hotels  zu  öffnen.  Sie  wiesen  nämlich  keinerlei 
Beziehung zu den in § 56 Abs. 1 PBG genannten zulässigen Betriebstypen auf, 
sondern  seien  vielmehr  mit Wohnbauten  eng  verwandt. Wohnen  sei  jedoch  in 
der Industriezone grundsätzlich fremd und nur in engen Grenzen zulässig.  

Eine  derartige  Verwandtschaft  mit  der  Wohnnutzung  ist  beim  vorliegend 
streitbetroffenen Kultur- und Begegnungszentrum nicht gegeben und es kann – 
im Gegensatz zu einem Spital etc. – nicht gesagt werden, dieses sei wegen fast 
unlösbarer  immissionsmässiger  Konflikte  in  der  Industriezone  unerwünscht. 
Gründe  des  Lärmschutzes  sprechen  nicht  gegen  dessen  Errichtung  in  der 
Industriezone.  Zwar  ist  das  vorliegend  betroffene  Gebiet  der  Empfindlich-
keitsstufe  IV  zugeordnet.  Die  damit  gegebenenfalls  hinzunehmende  höhere 
Lärmbelastung lässt den Betrieb des Kultur- und Begegnungszentrums nicht als 
unzweckmässig  erscheinen,  zumal  die  Gebete  zum  überwiegenden  Teil 
frühmorgens, über Mittag und abends und der Religionsunterricht am Sonntag 
stattfinden.  Auch  halten  sich  die  Besucher  während  jeweils  nur  kurzer  Zeit  im 
Zentrum  auf.  In  der  Nachbarschaft  des  Baugrundstücks  sind  sodann  keine 
speziell  lärmintensiven  Betriebe  auszumachen.  Es  sprechen  vielmehr  gute 
Gründe  dafür,  die  streitbetroffene  Nutzung 
immissionstoleranten 
Industriezone zuzulassen, zumal die Zonenordnung der Stadt X für diese keine 
spezifische  Zone  vorsieht  und  die  Zusammenkünfte  einer  grösseren  Anzahl 
Personen  –  insbesondere  am  frühen  Morgen,  am  Abend  und  an  Sonntagen  – 
und die damit verbundenen Immissionen hier besser verträglich sind als in der 
Nachbarschaft  zu  Wohnnutzungen,  namentlich  in  einer  Wohnzone.  Entgegen 
der  Auffassung  der  Rekurrentin  wäre  das  Kultur-  und  Begegnungszentrum  in 
einer  Zone  für  öffentliche  Bauten  von  vornherein  nicht  zonenkonform,  weil 
dessen  Zweck  nicht  in  der  Erfüllung  einer  öffentlichen  Aufgabe  besteht  (§  60 
PBG).  

in  der 

4.5.10 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass das streitbetroffene Kultur- und 
Begegnungszentrum  als  Dienstleistungsgewerbe  im  Sinne  von  §  56  Abs.  3 
PBG  betrachtet  werden  kann.  Sodann  ist  festzuhalten,  dass  die  BZO  in  der 
Industriezone I2 keine bestimmten Betriebsarten ausschliesst (vgl. § 56 Abs. 3 
PBG)  und  damit  auch  nicht  die  streitbetroffene  Nutzung.  Ferner  bedeutet  die 
Zulässigkeit stark störender Betriebe (Art. 59 Abs. 1 BZO) nicht, dass die Zone 
nur solchen Betrieben vorbehalten ist.  

Im  Ergebnis  erweist  sich  das  Kultur-  und  Begegnungszentrum  in  der 

Industriezone I2 als zonenkonform.