# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 309f5a4f-1ba6-51f6-a84c-b34435d41c3c
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-04-19
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 19.04.2024 608 2023 11
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_608-2023-11_2024-04-19.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

608 2023 11

Arrêt du 19 avril 2024

IIe Cour des assurances sociales

Composition Présidente : Daniela Kiener 
Juges : Johannes Frölicher, Marc Sugnaux 
Greffier-stagiaire : Loïs Pythoud

Parties A.________, recourante, 

contre

CAISSE DE COMPENSATION DU CANTON DE FRIBOURG, 
autorité intimée 

Objet Allocations pour perte de gain en cas de mesures destinées à lutter 
contre le coronavirus (APG-Corona) – activité indépendante – 
restitution de prestations versées à tort – condition de la limitation 
significative de l’activité en raison de mesures de lutte contre le 
coronavirus – détermination du chiffre d’affaires mensuel de référence 
et des chiffres d’affaires effectivement réalisés durant les mois 
concernés

Recours du 17 janvier 2023 contre la décision sur opposition du 
1er décembre 2022

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considérant en fait

A. A.________ (la recourante), née en 1983, exerce une activité indépendante d’avocate.

Elle est affiliée à ce titre à la Caisse de compensation du canton de Fribourg (la Caisse) depuis le 
1er janvier 2019.

B. Le 28 mars 2020, la recourante a déposé une demande d'allocations pour perte de gain en 
lien avec le coronavirus (APG-Corona).

Par décision du 8 mai 2020, confirmée sur opposition le 4 juin 2020, la Caisse a reconnu à la 
recourante, au motif de « cas de rigueur indépendants », le droit aux APG-Corona pour la période 
du 17 mars 2020 au 30 avril 2020, pour un montant net total de CHF 5'183.35 (45 jours à 
CHF 121.60, sous déduction des cotisations aux assurances sociales au taux de 5.275%). Elle a 
précisé que le montant de l’allocation a été calculé sur la base du revenu déterminant de 
CHF 54'500.- correspondant à la communication d’acomptes pour 2019, année de référence. Elle a 
précisé qu’il ne pouvait être tenu compte de l’annonce d’augmentation de revenu qui lui avait été 
adressée par la recourante, car cette annonce portait sur l’année 2020.

Par décomptes réguliers, la Caisse a ensuite reconnu à la recourante, au motif de « cas de rigueur 
indépendants », le droit aux APG-Corona pour la période du 1er mai 2020 au 16 septembre 2020, 
pour un montant net total de CHF 16'010.75 (139 jours à CHF 121.60, sous déduction des cotisations 
aux assurances sociales au taux de 5.275%). 

C. Par de nouvelles demandes formulées à partir de fin janvier 2021, la recourante a fait valoir 
un droit aux APG-Corona pour les mois de janvier 2021, février 2021, avril 2021, juin et juillet 2021, 
justifié par une baisse de chiffre d’affaires liée à une limitation significative de l’activité. Elle a indiqué 
avoir réalisé un chiffre d’affaires de CHF 2'500.- en 2018 et CHF 74'045.60 en 2019 et des chiffres 
d’affaires mensuels de respectivement CHF 1’000.- en janvier 2021, CHF 3’000.- en février 2021, 
3'000.- en avril 2021, CHF 1'000.- en juin 2021 et CHF 1'000.- en juillet 2021.

Par décomptes réguliers, la Caisse a reconnu à la recourante, au motif de « pertes conséquentes 
de chiffre d’affaires / cas de rigueur des indépendants », le droit aux APG-Corona pour les mois de 
janvier 2021 (CHF 3'569.80), février 2021 (CHF 3'224.35), avril 2021 (CHF 3'454.65), ainsi que juin 
et juillet 2021 (CHF 7'024.45), pour un montant net total de CHF 17'273.25 (150 jours à CHF 121.60, 
sous déduction des cotisations aux assurances sociales au taux de 5.3%).

D. Le 25 décembre 2021, la recourante a formulé une demande d’APG-Corona pour le mois de 
décembre 2021, à nouveau justifiée par une baisse de chiffre d’affaires liée à une limitation 
significative de l’activité. Elle a indiqué avoir réalisé un chiffre d’affaires de CHF 2'500.- en 2018 et 
CHF 74'045.60 en 2019 et un chiffre d’affaires mensuel de CHF 3’000.- en décembre 2021.

A la suite de cette demande, la Caisse a requis de la recourante qu’elle produise notamment sa 
comptabilité complète (bilan et compte de pertes et profits) pour 2019, ainsi que sa comptabilité 
complète et le journal des écritures des recettes pour 2020 et 2021. Par courrier de sommation du 
3 février 2022, la Caisse a demandé une nouvelle fois les pièces justificatives susmentionnées. Elle 
a précisé qu’en l’absence de nouvelles jusqu’au 7 mars 2022, il serait considéré que la recourante 
renonçait aux APG-Corona et le dossier serait classé.   

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La recourante n’ayant pas donné suite à la sommation, la Caisse a rendu le 7 mars 2022 quatre 
décisions par lesquelles elle a reconsidéré ses décisions d’octroi des APG-Corona et exigé la 
restitution des montants de CHF 21'194.15 pour la période du 17 mars 2020 au 16 septembre 2020, 
CHF 6'794.15 pour janvier et février 2021, CHF 3'454.65 pour avril 2021 et CHF 7'024.45 pour juin 
et juillet 2021, soit un total de CHF 38’467.40.

E. Par opposition du 9 mars 2022, la recourante a contesté les décisions précitées.

Elle a d’abord indiqué que le courrier de sommation du 7 mars 2022 devait être interprété dans le 
sens qu’à défaut de production de la comptabilité complète, il serait considéré qu’elle renonçait aux 
APG-Corona requises pour décembre 2021. Pour cette raison, elle a admis que sa demande ait été 
classée sans suite pour ce mois.

Par contre, pour les périodes précédentes, elle s’est opposée à toute restitution des prestations 
perçues. Elle a précisé à cet égard que les APG-Corona lui avaient été accordées pour les mois en 
question sans justificatifs, alors qu’elle avait offert d’en produire, de telle sorte qu’à défaut d’éléments 
nouveaux, la Caisse n’était pas fondée à reconsidérer ses décisions d’octroi.

Par ordonnance du 20 avril 2022 dans la procédure d’opposition, la Caisse a imparti à la recourante 
un délai jusqu’au 18 mai 2022 pour qu’elle produise sa comptabilité complète pour 2019, 2020 et 
2021, ainsi que le journal des écritures des recettes pour 2020 et 2021. A l’appui de sa demande, 
elle a notamment indiqué que les formulaires de demande d’APG-Corona mentionnaient 
expressément la possibilité de procéder à des contrôles ultérieurs et d’exiger les prestations perçues 
à tort. Elle a également rappelé le devoir de collaborer des assurés.

Le 4 juillet 2022, après plusieurs prolongations de délai, la recourante a produit des documents 
comptables relatifs aux années 2019 à 2021, ainsi qu’un tableau récapitulant a priori des montants 
versés sur son compte par des clients en 2020 et en 2021, ainsi que des montants « dus » pour les 
mêmes années. Le 15 juillet 2022, la Caisse a demandé les éléments suivants, dans un délai 
échéant le 30 septembre 2022: le récapitulatif des recettes pour 2019, seule la partie charges du 
comptes de résultat ayant été produite; l’indication des recettes mensuelles pour 2020 et 2021, 
pièces justificatives à l’appui; des explications détaillées relatives au tableau récapitulatif produit. Le 
26 juillet 2022, tout en indiquant qu’elle était d’accord de coopérer aux mesures d’instruction 
nécessaires, la recourante a demandé à la Caisse de justifier sa demande, affirmant notamment 
que l’autorité fiscale n’avait pas sollicité de pièces justificatives pour fixer l’impôt sur le revenu de 
son activité et que les informations détaillées requises s’apparentaient à une « fishing expedition ». 
Le 28 juillet 2022, la Caisse a expliqué que sa mesure d’instruction était nécessaire pour vérifier les 
indications données par la recourante dans ses différentes demandes mensuelles d’APG-Corona.

Le 3 octobre 2022, la recourante a indiqué qu’elle ne disposait pas de l’ensemble des pièces 
justificatives requises, principalement aux motifs qu’elle n’avait pas établi de tableau récapitulatif de 
ses recettes pour 2019, première année de son activité, qu’elle était « passée de la banque 
B.________ à la banque C.________ en août 2021 » et que l’autorité fiscale avait procédé à sa 
taxation sans demander de complément. Elle a également produit 132 extraits de son compte auprès 
de la banque C.________, portant chacun sur des écritures au crédit, toutes datées entre janvier 
2021 et décembre 2021, avec des libellés en grande partie caviardés. Pour le reste, elle s’est référée 
au tableau récapitulatif déjà produit le 4 juillet 2021, en ajoutant qu’elle devrait faire une demande à 
la banque B.________ pour le cas où la Caisse devrait avoir besoin de plus de détails sur les dates, 
voire d’autres pièces justificatives. 

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Le 21 novembre 2022, à la demande de la Caisse, le Service cantonal des contributions lui a envoyé 
la comptabilité (bilan et compte de résultat, y compris la partie « produits ») transmise par la 
recourante avec sa déclaration d’impôt pour 2019. Il a précisé que le revenu de l’activité 
indépendante fixé à CHF 31'405.- pour cette année l’avait été en reprenant les chiffres ressortant 
de cette comptabilité.

F. Par décision sur opposition du 1er décembre 2022, la Caisse a partiellement admis l’opposition 
du 9 mars 2022, dans le sens qu’elle a renoncé à exiger la restitution du montant correspondant à 
la période du 17 mars 2020 au 16 septembre 2020, durant laquelle le droit aux APG-Corona était 
fondé sur le « droit de nécessité ». Elle a ainsi réduit la restitution exigée de CHF 38’467.40 à 
CHF 17'273.30, soit le montant correspondant aux APG-Coronapour janvier 2021, février 2021, avril 
2021, juin 2021 et juillet 2021. S’agissant de l’exigence de restitution confirmée pour ces cinq mois, 
elle a constaté que les extraits bancaires produits ont été caviardés et concernaient pour la majorité 
des mois pour lesquels aucune demande d’APG-Corona n’avait été formulée. A cet égard, elle a 
indiqué que la production d’une série d’extraits relatifs à des écritures isolées et caviardées, en lieu 
et place d’un relevé complet, ne permettait ni d’analyser si les versements en question constituaient 
des recettes, ni de vérifier le flux financier. Elle a également ajouté que les chiffres d’affaires annuels 
annoncés de CHF 162'818.55 pour 2020 et de CHF 159'523.40 pour 2021 étaient même bien plus 
élevés que celui de 2019 (CHF 74'045.60 selon les indications figurant sur les demandes et 
CHF 76'545.60 selon le compte de résultat transmis par le Service cantonal des contributions, 
comprenant également les trois derniers mois de l’année 2018, voir ci-dessus let. C et E). Ce constat 
confirmait selon la Caisse que l’activité d’avocate de la recourante n’avait pas subi de limitation 
significative en raison de mesures de lutte contre le coronavirus, de telle sorte que les APG-Corona 
perçues pour les mois de janvier, février, avril, juin et juillet 2021 l’ont été indûment.

G. Par recours du 17 janvier 2023 adressé au Tribunal cantonal, la recourante conteste la 
décision sur opposition du 1er décembre 2022, concluant principalement à ce qu’elle soit annulée et 
à ce qu’il soit dit que les APG-Corona perçues pour les mois de janvier, février, avril, juin et juillet 
2021 ne sont pas indues et ne doivent pas être restituées.

Elle justifie d’abord la production des extraits portant sur des écritures séparées en indiquant que 
ceux-ci ont été classés dans le même ordre que celui du tableau récapitulatif qu’elle a produit le 
4 juillet 2022. Sous l’angle formel, elle invoque ensuite un défaut de motivation de la décision 
attaquée sur la question du motif de révision ou de reconsidération qui a conduit la Caisse à modifier 
ses décisions initiales d’octroi des APG-Corona. Sur le fond, elle conteste que les conditions d’une 
révision ou d’une reconsidération de ces décisions initiales étaient remplies. Elle ajoute que, même 
s’il devait être admis que les prestations ont été indûment touchées, une restitution « avec effet 
rétroactif » ne serait pas fondée dans son principe. Indépendamment de ce qui précède, elle 
confirme que les conditions d’octroi des APG-Corona pour les mois concernés étaient effectivement 
remplies. Elle souligne sur ce point que ses chiffres d’affaires annuels réalisés en 2020 et 2021 ne 
permettent pas d’en déduire les chiffres d’affaires mensuels pour les cinq mois litigieux. En effet, 
durant ces mois, les mesures de lutte contre le coronavirus, ordonnées en décembre 2020, ont 
plongé la société dans un confinement et un ralentissement notoires, avec pour conséquence 
concrète une absence de nouveau client dans son activité d’avocate durant le premier semestre 
2021.

Dans ses observations du 10 février 2023, la Caisse conclut au rejet du recours et se réfère pour 
l’essentiel à la décision attaquée. Elle relève que la reconsidération des décisions initiales d’octroi 

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d’APG-Corona pour les mois de janvier, février, avril, juin et juillet 2021 a fait suite à un contrôle 
prévu spécifiquement par la loi. Elle précise à cet égard que la recourante n’a eu de cesse de 
procéder à une rétention d’informations et que son défaut de collaboration l’a empêchée de procéder 
à un calcul mensuel des chiffres d’affaires pour les mois concernés. Elle réaffirme finalement qu’en 
2021, l’activité des avocats n’était quasiment plus impactée par les mesures encore en vigueur, 
puisque ceux-ci ont pu continuer à travailler presque normalement en portant un masque ou en 
télétravaillant.

Il n’a pas été ordonné d’autre échange d’écritures.

Les arguments développés par les parties dans leurs écritures seront repris pour autant qu’utile dans 
la partie en droit du présent arrêt.

en droit

1.

Recevabilité

Interjeté en temps utile et dans les formes légales par une personne directement touchée par la 
décision attaquée, le recours est recevable.

2.

Règles générales applicables à la détermination du droit aux APG-Corona

2.1. L’ordonnance du 20 mars 2020 sur les mesures en cas de pertes de gain en lien avec le 
coronavirus (COVID-19) (ordonnance sur les pertes de gain COVID-19; RS 830.31) est entrée en 
vigueur le 17 mars 2020. Elle a été abrogée avec effet au 1er janvier 2023.

L’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 a été fondée dès le 17 septembre 2020 sur l’art. 15 
de la loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter 
l’épidémie de COVID-19 (Loi COVID-19; RS 818.102). Cette base légale formelle a également été 
abrogée avec effet au 1er janvier 2023.

2.2. Selon l’art. 2 al. 3 en relation avec l’art. 2 al. 1bis let. c de l’ordonnance sur les pertes de gain 
COVID-19 dans sa teneur selon le ch. I de l'ordonnance du 4 novembre 2020 en vigueur depuis le 
17 septembre 2020, respectivement le ch. I de l’ordonnance du 16 avril 2020 en vigueur depuis le 
17 mars 2020, les personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens de l’art. 12 
de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; 
RS 830.1) et les personnes visées à l’art. 31 al. 3 let. b et c de la loi du 25 juin 1982 sur l’assurance-
chômage (LACI; RS 837.0) ont droit à l’allocation perte de gain si elles sont assurées obligatoirement 
au sens de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS; RS 
831.10), si elles doivent interrompre leur activité lucrative en raison de mesures de lutte contre 
l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité et si elles subissent une perte de gain ou de 
salaire.

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L’art. 2 al. 3 de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 a été abrogé avec effet au 17 février 
2022.

2.3. Visant les « cas de rigueur », l’art. 2 al. 3bis en relation avec l’art. 2 al. 1bis let. c de l’ordonnance 
sur les pertes de gain COVID-19, teneur selon le ch. I de l'ordonnance du 4 novembre 2020, en 
vigueur depuis le 17 septembre 2020 et modifiée avec effet au 17 février 2022, respectivement le 
ch. I de l’ordonnance du 16 avril 2020 en vigueur depuis le 17 mars 2020, modifié avec effet au 
17 février 2022, prévoit que les personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens 
de l’art. 12 LPGA et les personnes visées à l’art. 31 al. 3 let. b et c LACI, mais qui ne sont pas 
concernées par l’art. 2 al. 3 précité, ont droit à l’allocation perte de gain si elles sont assurées 
obligatoirement au sens de la LAVS, si leur activité lucrative est significativement limitée en raison 
de mesures de lutte contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité, si elles subissent 
une perte de gain ou de salaire et si elles ont touché pour cette activité au moins CHF 10'000.- à 
titre de revenu soumis aux cotisations en 2019.

L’art. 2 al. 3ter de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, teneur selon le ch. I de l’ordonnance 
du 4 novembre 2020, en vigueur du 17 septembre 2020 au 18 décembre 2020, précise que l’activité 
est significativement limitée au sens de l’art. 2 al. 3bis lorsque le chiffre d’affaires mensuel baisse 
d’au moins 55% par rapport au chiffre d’affaires mensuel moyen des années 2015 à 2019. Ce seuil 
de 55% a été réduit à 40% pour la période à partir du 19 décembre 2020, puis à 30% dès le 1er avril 
2021. La même disposition ajoute que si l’activité lucrative a débuté après 2015 et avant 2020, la 
moyenne doit être calculée sur la période de revenu correspondante.

2.4. Selon l’art. 15 al. 4 Loi COVID-19, teneur inchangée du 17 septembre 2020 au 31 décembre 
2022, le Conseil fédéral s’assure que l’allocation versée est établie sur la base de la déclaration de 
la personne concernée. Il est ajouté que la véracité des informations fournies est contrôlée 
notamment par échantillon.

L’art. 8a de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, teneur selon le ch. I de l’ordonnance du 
11 septembre 2020, en vigueur dès le 17 septembre 2020, précise que les conditions d’octroi sont 
réexaminées à intervalles réguliers (al. 1) et qu’à cette fin, les caisses de compensation AVS peuvent 
procéder à des vérifications aléatoires qu’elles effectuent elles-mêmes ou qu’elles confient à des 
experts externes (al. 2).

3.

Règles applicables à la procédure de restitution d'allocations déjà versées

3.1. Selon l'art. 25 al. 1 LPGA, applicable par renvoi de l’art. 1 de l’ordonnance sur les pertes de 
gain COVID-19, les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut 
être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.

3.2. La procédure de restitution de prestations implique trois étapes en principe distinctes: une 
première décision sur le caractère indu des prestations, soit sur le point de savoir si les conditions 
d'une reconsidération ou d’une révision procédurale de la décision par laquelle celles-ci étaient 
allouées sont réalisées; une deuxième décision sur la restitution en tant que telle des prestations, 
au sens de l'art. 25 al. 1, 1ère phrase LPGA et, le cas échéant, une troisième décision sur la remise 
de l'obligation de restituer au sens de l'art. 25 al. 1, 2ème phrase LPGA (voir art. 3 et 4 de l'ordonnance 
du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales, OPGA; RS 830.11; 

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arrêt TF 9C_678/2011 du 4 janvier 2012 consid. 5.2; arrêt TC FR 608 2022 82 du 27 septembre 
2022 consid. 4).

3.3. La première décision sur le caractère indu des prestations vise à déterminer si les conditions 
d'une reconsidération ou d'une révision procédurale des décisions par lesquelles les prestations 
litigieuses ont été allouées sont remplies (arrêt TC FR 608 2021 137 du 2 décembre 2021 consid. 3.3 
et les références). 

La reconsidération et la révision sont explicitement réglées à l'art. 53 LPGA, qui codifie la 
jurisprudence antérieure à son entrée en vigueur: selon un principe général du droit des assurances 
sociales, l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de chose 
jugée sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle 
soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable. En outre, par 
analogie avec la révision des décisions rendues par les autorités judiciaires, l'administration est 
tenue de procéder à la révision d'une décision entrée en force formelle lorsque sont découverts des 
faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve, pouvant conduire à une appréciation juridique 
différente (arrêt TC FR 608 2021 137 du 2 décembre 2021 consid. 3.3 et les références). 

Pour juger s'il est admissible de reconsidérer une décision pour le motif qu'elle est sans nul doute 
erronée, il faut se fonder sur les faits et la situation juridique existant au moment où cette décision a 
été rendue, compte tenu de la pratique en vigueur à l'époque (arrêt TC FR 608 2021 137 du 
2 décembre 2021 consid. 3.3).

Ces principes sont aussi applicables lorsque des prestations ont été accordées sans avoir fait l'objet 
d'une décision formelle et que leur versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée. Il y a 
force de chose décidée si l'assuré n'a pas, dans un délai d'examen et de réflexion convenable, 
manifesté son désaccord avec une certaine solution adoptée par l'administration et exprimé sa 
volonté de voir statuer sur ses droits dans un acte administratif susceptible de recours (arrêts TC 
FR 608 2021 137 du 2 décembre 2021 consid. 3.3 et les références; 608 2022 82 du 27 septembre 
2022 consid. 4 et les références).

3.4. La deuxième décision relative au principe même de la restitution comprend en particulier 
l'examen des effets rétroactifs ou non de la correction à opérer en raison du caractère indu des 
prestations, à la lumière de l'art. 25 al. 1, 1ère phrase LPGA et des dispositions des lois spéciales 
applicables (PÉTREMAND in Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales 
2018, art. 25 n. 30).

3.5. Quant à la troisième décision sur l’éventuelle remise de l’obligation de restituer, elle implique 
l’examen de deux conditions matérielles, soit la bonne foi de l’assuré et l’existence d’une situation 
difficile, prévues à l'art. 25 al. 1, 2ème phrase LPGA. Ces conditions sont cumulatives et leur 
réalisation est nécessaire pour que la remise de l'obligation de restituer soit accordée (arrêt TF 
8C_203/2015 du 23 septembre 2015 consid. 4 et les références citées).

4.

Obligation de collaborer

Les parties s’opposent d’abord sur la question du respect par la recourante de son devoir de 
collaborer au sens des art. 28 et 43 LPGA.

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A cet égard, il peut être relevé que la recourante n’a pas donné suite à la première requête de 
renseignements formulée par la Caisse suite à sa demande d’APG-Corona pour le mois de 
décembre 2021, puis qu’elle a produit une partie seulement des pièces justificatives requises, faisant 
valoir plusieurs motifs à cet égard (absence de comptabilité détaillée, changement de banque, secret 
professionnel). La question de savoir si ce comportement constitue une violation de son obligation 
de collaborer peut toutefois rester ouverte en l’espèce, le recours devant quoi qu’il en soit être admis 
pour une autre raison (voir ci-dessous consid. 6).

5.

Motivation de la décision quant à la reconsidération des décisions initiales d’octroi des APG-Corona

La recourante conteste ensuite sur le principe même toute reconsidération des décisions d’octroi 
d’APG-Corona pour les mois de janvier, février, avril, juin et juillet 2021.

Elle invoque un défaut de motivation de la décision attaquée sur la question du motif de révision ou 
de reconsidération qui a conduit la Caisse à modifier ses décisions initiales.

Sur ce point, il est constaté que la décision initiale du 7 mars 2022 se limitait certes à exiger la 
restitution des prestations sur la seule base d’une violation du devoir de collaborer de la recourante. 
Il n’en va toutefois pas de même de la décision sur opposition attaquée. Même si celle-ci ne fait pas 
expressément référence à l’art. 53 al. 2 LPGA, il en ressort en effet clairement que la restitution 
exigée se fondait sur la reconsidération des décisions initiales d’octroi d’APG-Corona, au motif que 
l’une des conditions d’octroi – soit la limitation significative de l’activité en raison de mesures de lutte 
contre le coronavirus – n’était pas remplie, ce qui faisait apparaître les décisions en question 
manifestement erronées.

Il en résulte que la décision sur opposition attaquée était suffisamment motivée et que le recours est 
infondé sur ce point.

6.

Limitation significative de l’activité en raison de mesures de lutte contre le coronavirus pour les mois 
de janvier, février, avril, juin et juillet 2021

6.1. Dans la suite du grief formel qui précède, la recourante conteste également sur le fond que 
les conditions d’une reconsidération des décisions initiales d’octroi étaient remplies.

Elle affirme à cet égard qu’elle a effectivement subi durant les mois en question une limitation 
significative de son activité en raison de mesures de lutte contre le coronavirus, de telle sorte que 
les conditions d’octroi des APG-Corona étaient remplies. Elle souligne que ses chiffres d’affaires 
annuels réalisés en 2020 et 2021 ne permettent pas d’en déduire les chiffres d’affaires mensuels 
pour les cinq mois litigieux. 

6.2.

6.2.1. S’agissant de l’existence d’une limitation de l’activité de la recourante en raison de mesures 
de lutte contre le coronavirus pour les mois litigieux, la Caisse indique pour la première fois dans sa 
décision sur opposition, puis dans ses observations, qu’en 2021 le secteur d’activité concerné n’a 
quasiment plus été impacté par les mesures encore en vigueur, les avocats ayant pu continuer à 
travailler presque normalement en portant un masque ou en télétravaillant.

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En cela, elle affirme que même dans l’hypothèse d’une limitation significative de l’activité d’avocate 
de la recourante selon les critères de calcul définis par l’art. 2 al. 3ter de l’ordonnance sur les pertes 
de gain COVID-19 (voir ci-dessus consid. 2.3), cette limitation ne serait alors pas intervenue « en 
raison de mesures de lutte contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité », au sens 
de l’art. 2 al. 3bis de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 (voir ci-dessus consid. 2.2). Sous 
cet angle, la question se pose dès lors de savoir s’il existe un lien de causalité entre une mesure de 
lutte édictée par une autorité cantonale ou fédérale et la perte de chiffre d’affaires alléguée par la 
recourante pour les mois de janvier, février, avril, juin et juillet 2021.

6.2.2. A cet égard, la jurisprudence a déjà relevé que lors de l’adoption de la loi COVID-19 en 
septembre 2020, la nécessité de prévoir une allocation pour indemniser également les indépendants 
indirectement touchés a été clairement reconnue. Le Parlement fédéral a alors expressément étendu 
le droit au versement des APG-Corona également aux personnes qui devaient limiter de manière 
significative leur activité lucrative à cause de telles mesures. Au cours des débats parlementaires, 
la situation des personnes indépendantes qui n’avaient pas été obligées d’interrompre leur activité 
mais qui avaient néanmoins subi une perte de gain en raison des mesures du Conseil fédéral a été 
évoquée. Il a été mentionné que même après la levée des mesures, la reprise des affaires 
n’intervenait pas du jour au lendemain et que de nombreuses personnes continuaient à subir une 
limitation de leur perte de gain dont l’origine remontait au « Lockdown ». La discussion a notamment 
porté sur le cas des indépendants qui n’avaient pas dû formellement fermer leur entreprise mais qui 
s’étaient retrouvés pratiquement dans la même situation, comme avant tout les agences de voyage, 
les coiffeuses ou les physiothérapeutes, soit des personnes qui avaient à nouveau pu travailler, mais 
qui continuaient à subir une limitation de leur activité. La condition d’un lien suffisant entre les 
mesures prises par le Conseil fédéral et la perte de gain subie a été soulignée (voir ATF 149 V 14 
consid. 5.1 et les références).

6.2.3. Pour examiner l’existence d’un lien de causalité entre les mesures étatiques et la limitation 
d’activité, respectivement la perte de gain alléguée par la recourante, il convient d’abord de rappeler 
brièvement quelles étaient ces mesures durant le premier semestre 2021.

Le semestre d’hiver 2020/2021 a été caractérisé par la deuxième vague de coronavirus et un second 
confinement partiel. Dès le 12 décembre 2020, dans l’objectif de réduire encore les contacts et 
d’éviter les rassemblements de personnes, les restaurants et les bars ont dû fermer à 19 heures et, 
à quelques exceptions près, toutes les manifestations ont été interdites et les activités sportives et 
culturelles autorisées uniquement pour les groupes de cinq personnes au maximum. A partir du 
22 décembre 2020, dans l’objectif de réduire fortement le nombre de contacts interpersonnels, les 
restaurants, les établissements culturels et sportifs ainsi que les lieux de loisir ont dû fermer leurs 
portes. Puis, dès le 18 janvier 2021, le télétravail est devenu obligatoire, les magasins ne vendant 
pas de biens de consommation courante ont dû fermer, les manifestations privées et les 
rassemblements ont été soumis à de nouvelles restrictions et la protection des personnes 
vulnérables sur le lieu de travail a été renforcée. A partir du 1er mars 2021, les mesures ont été 
légèrement assouplies, avec notamment la réouverture des magasins et des lieux de loisirs 
extérieurs. L’assouplissement s’est poursuivi dès le 19 avril 2021, avec la réouverture des terrasses 
de restaurant et la possibilité d’organiser des manifestations accueillant du public et d’exercer des 
activités sportives et culturelles, toutefois en portant le masque et en respectant les distances 
requises. Puis, dès le 26 mai 2021, de nouveaux assouplissements ont été décidés, notamment 
pour les restaurants qui ont pu rouvrir leurs salles, moyennant respect des distances et tablées 
limitées à 4 personnes. L’obligation du télétravail à domicile est devenue une simple 

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recommandation pour le personnel des entreprises qui proposent un dépistage hebdomadaire. Tous 
les employeurs restaient toutefois tenu de respecter les mesures de prévention dans les entreprises, 
émises par l’Office fédéral de la santé publique (OFSP), selon le principe STOP: substitution (p. ex. 
travail à domicile plutôt qu’au bureau), mesures techniques (p. ex. aération régulière des locaux, 
désinfection et nettoyage des surfaces et des mains), mesures organisationnelles (p. ex. réduction 
des contacts, séparation des équipes), équipement de protection individuelle (p. ex. port d’un 
masque d’hygiène). De nouveaux assouplissements ont encore eu lieu dès le 26 juin 2021, avec 
notamment la levée de l’obligation de télétravailler et de porter le masque à l’extérieur, ainsi que la 
suppression des restrictions de tablées pour les restaurants (sur l’ensemble des mesures et leur 
évolution, voir p. ex. « Coronavirus : décisions importantes du Conseil fédéral », 
www.uvek.admin.ch/uvek/fr/home/detec/coronavirus/decisions-importantes.html, ainsi que les liens 
vers les ordonnances et recommandations concernées).

Il résulte du résumé qui précède que durant le premier semestre 2021, la vie en société a été 
fortement impactée par les mesures étatiques en matière de lutte contre le coronavirus, avec 
notamment de nombreuses obligations et recommandations visant toutes à limiter les contacts entre 
les personnes. Dans la branche de service, la deuxième vague de coronavirus s’est clairement fait 
sentir. Les restrictions de contact ont non seulement limité l’activité des secteurs économiques 
directement visés par les mesures, mais elles ont également entraîné des conséquences indirectes 
sur le volume d’affaires d’un grand nombre d’entreprises dans le domaine des services qui n’ont pas 
retrouvé leur niveau d’affaires d’avant la crise (voir not. documents « Situation de l’économie 
suisse », édition printemps 2021, p. 3, et « Encadré: PIB suisse en 2020 – conséquences 
économiques de la pandémie de coronavirus », édition printemps 2021, p. 11, 
www.seco.admin.ch/seco/fr/home/Publikationen_Dienstleistungen/Publikationen_und_Formulare/k
onjunkturtendenz.html). 

Dans ces conditions, la Caisse ne peut pas être suivie dans sa position de principe selon laquelle 
l’activité des avocats, qui relève des services juridiques, n’a quasiment plus été impactée par les 
mesures en vigueur durant le 1er semestre 2021. Plus spécifiquement, selon le type de prestations 
fournies, l’activité de conseil juridique a pu être affectée par le ralentissement économique et les 
restrictions de contacts interpersonnels. Cette activité a également pu être rendue plus difficile par 
l’application des recommandations de l’OFSP selon le principe STOP susmentionné, notamment 
s’agissant du télétravail. C’est du reste ce que fait valoir la recourante en indiquant que c’est sur la 
base des recommandations en question qu’à partir de mi-décembre 2020, tous les rendez-vous au 
sein de l’étude ont été annulés, soit par les clients eux-mêmes, soit par elle-même et son associée, 
par ailleurs toutes deux enceintes jusqu’à mi-juin 2021, avec pour effet qu’aucun nouveau client n’a 
été enregistré durant le premier semestre 2021.

Ainsi, la décision attaquée ne peut pas être confirmée en tant qu’elle exclut sur le principe l’existence 
d’un lien de causalité entre les mesures de lutte contre le coronavirus en vigueur durant le premier 
semestre 2021 et la limitation de l’activité d’avocate exercée par la recourante. Cela s’impose 
d’autant plus que l’examen dans la présente cause porte sur l’éventualité d’une reconsidération du 
droit aux prestations, ce qui supposerait de constater que les décisions initiales d’octroi étaient sans 
nul doute erronées, sur la base de la pratique en vigueur à l’époque où elles ont été rendues. Tel 
n’est manifestement pas le cas sous l’angle de la vérification du lien entre les mesures étatiques et 
la limitation alléguée. 

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6.3.

6.3.1. Il reste dès lors à examiner si, contrairement à ce qui a d’abord été admis par la Caisse dans 
ses décisions initiales d’octroi, la recourante n’aurait en réalité pas subi la limitation significative 
d’activité qu’elle allègue.

Pour cela, il convient de vérifier si le chiffre d’affaires mensuel réalisé a baissé d’au moins 40% (pour 
les mois de janvier et février 2021), respectivement 30% (pour les mois d’avril, juin et juillet 2021) 
par rapport au chiffre d’affaires mensuel moyen réalisé depuis le début de son activité jusqu’au 
31 décembre 2019.

6.3.2. S’agissant d’abord du chiffre d’affaires de référence, soit celui réalisé depuis le début de 
l’activité jusqu’au 31 décembre 2019, la Caisse retient dans la motivation de sa décision attaquée 
qu’il correspondrait à celui ressortant de la partie « produits » du compte de résultats 2019, 
transmise à sa demande par le Service cantonal des contributions, à savoir CHF 76'545.60 (voir 
décision sur opposition du 1er décembre 2022, partie en fait let. J et partie en droit consid. 7).

La recourante ne soulève pas de contestation à cet égard.

Par ailleurs, il est constaté sur la base de la comptabilité figurant au dossier pour l’exercice 
comptable en question (bilan et compte de résultat) que celui-ci porte sur la période du 1er octobre 
2018 au 31 décembre 2019, soit 15 mois, pour laquelle des honoraires de CHF 76'545.60 ont été 
comptabilisés.

Dans ses demandes d’allocations Covid-19, la recourante a indiqué dans le même sens qu’elle avait 
débuté son activité le 1er octobre 2018, en précisant qu’elle avait réalisé un chiffre d’affaires de 
CHF 2'500.- pour 2018 et de CHF 74'045.60 pour 2019. 

Certes, la recourante n’a été affiliée à la Caisse que depuis le 1er janvier 2019. Cette date d’affiliation 
n’est toutefois pas déterminante pour fixer le début de l’activité indépendante. 

Sur cette seule base, il pourrait être admis qu’en application de l’art. 2 al. 3ter de l’ordonnance sur 
les pertes de gain COVID-19, le chiffre d’affaires mensuel de référence correspondrait à celui de 
CHF 76'545.60 divisé par les 15 mois d’activité exercée entre le 1er octobre 2018 et le 31 décembre 
2019, soit un chiffre d’affaires moyen de CHF 5'103.05. 

Cela étant, il est relevé que le mode de détermination du chiffre d’affaires susmentionné de 
CHF 76'545.60 ne ressort pas du dossier et que ni la Caisse, ni la recourante ne se sont déterminées 
précisément sur la fixation du chiffre d’affaires moyen de référence qui devrait être retenu en 
l’espèce. Cette question sera dès lors laissée ouverte au stade du présent arrêt, compte tenu du fait 
que le chiffre d’affaires effectivement réalisé durant les mois litigieux ne peut pas être établi en l’état, 
avec pour conséquence que la cause doit être renvoyée à la Caisse pour cette raison également 
(voir ci-dessous consid. 6.3.3).

6.3.3. S’agissant du chiffre d’affaires effectivement réalisé durant les mois de janvier, février, avril, 
juin et juillet 2021, il est d’abord constaté que la Caisse semble être partie constamment de l’idée 
que celui-ci devait être déterminé sur la base des montants effectivement reçus durant les mois en 
question par la recourante par virement bancaire ou autre mode de versement. 

Il existe toutefois deux méthodes bien distinctes de calculer le chiffre d’affaires réalisé dans une 
activité indépendante. Il convient de les rappeler.

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En résumé, la jurisprudence en matière d’impôt fédéral direct sur le revenu d’une activité 
indépendante et sur le bénéfice des personnes morales consacre les principes de périodicité et de 
réalisation. Ces principes impliquent que les revenus sont attribués à la période fiscale au cours de 
laquelle ils sont réalisés. Un revenu est réalisé lorsqu’une prestation est faite à l’entreprise et que 
celle-ci acquiert une prétention ferme sur laquelle elle a effectivement un pouvoir de disposition. En 
règle générale, l’acquisition d’une prétention est déjà considérée comme un revenu dans la mesure 
où son exécution ne paraît pas incertaine. Cette hypothèse correspond à la « Soll-Methode ». Dans 
le cas d'honoraires résultant de contrats de mandat, la prétention est ainsi acquise au moment où le 
mandat confié a été porté à son terme, ou, pour simplifier, au moment de la facturation, pour autant 
que celle-ci ne soit pas artificiellement retardée. Par contre, si l’exécution de la prétention acquise 
paraît d'emblée peu probable, c’est le moment de la perception réelle de la prestation qui est pris en 
considération. Cette seconde hypothèse correspond au principe de l’encaissement (« Ist-Methode ») 
(voir arrêts TF 2C_810/2017 du 16 août 2018 consid. 6.2 et les références; 2C_1035/2020 du 
12 novembre 2021 consid. 5.1 et les références). Pour les indépendants ne tenant pas de 
comptabilité commerciale et auxquels la loi impose uniquement de présenter un état des actifs et 
des passifs ainsi qu’un relevé de leurs recettes et dépenses, la jurisprudence en matière fiscale 
admet, sous l’angle du moment de la réalisation du revenu, qu’ils appliquent de façon générale la 
méthode de l’encaissement, selon laquelle un revenu est réputé réalisé au moment de 
l’encaissement seulement (voir arrêt TF 2C_810/2017 du 16 août 2018 consid. 6.3 et les références; 
voir également arrêt TC FR 608 2022 118 du 4 mai 2023 consid. 5.1 et 5.2).

Or, en l’espèce, même si elle n’est pas tenue de tenir une comptabilité commerciale, il est constaté 
que les comptes de la recourante sont établis sur la base de la « Soll-Methode ». En effet, selon la 
partie « Produits » du compte de résultats pour 2021, le chiffre d’affaires comptabilisé de 
CHF 159'523.40 comprend des honoraires de CHF 142'250.15, auxquels s’ajoutent les APG Covid-
19 de CHF 17'273.25. Or, en comparant ces chiffres aux montants encaissés figurant dans le tableau 
récapitulatif produit le 4 juillet 2022 (CHF 150'630.70 pour 2021, dont CHF 2'650.95 pour janvier, 
CHF 3'274.15 pour février, CHF 19'180.35 pour mars, CHF 2'886.90 pour avril, CHF 18'777.40 pour 
mai, CHF 3'216.75 pour juin et CHF 2'816.90 pour juillet), il est constaté que les honoraires 
comptabilisés sont inférieurs de plus de CHF 8'000.- aux montants encaissés qui semblent 
également comprendre des provisions sur honoraires, non comptabilisées comme chiffre d’affaires. 
Les honoraires comptabilisés paraissent ainsi plutôt correspondre aux montants mentionnés comme 
« dus » dans le tableau récapitulatif, à savoir selon toute vraisemblance aux montants facturés ou 
ayant fait l’objet de décisions de fixation d'indemnités de défenseur d’office. Ils excluent notamment 
les montants versés à titre de simples provisions. 

Il en résulte que la recourante applique la « Soll-Methode », ou méthode de la facturation, et qu’en 
conséquence, toute comparaison entre des chiffres d’affaires de référence et des chiffres d’affaires 
effectivement réalisés doit être effectuée sur la base de la même méthode. Ainsi, pour vérifier si la 
recourante a subi une baisse de chiffre d’affaires d’au moins 40% (pour les mois de janvier et février 
2021), respectivement 30% (pour les mois d’avril, juin et juillet 2021), il convient de calculer les 
chiffres d’affaires mensuels effectivement réalisés en tenant compte des prestations qu’elle a 
facturées durant ces mois, plutôt qu’en se référant aux montants qu’elle a encaissés durant ces 
mois, que ce soit à titre de provisions ou au contraire sur la base de factures antérieures. Cela se 
justifie d’autant plus que les variations entre les montants encaissés durant les sept premiers mois 
2021 sont très importantes (entre CHF 2'650.95 et CHF 3'216.75 pour les cinq mois qui ont fait l’objet 
de demandes d’APG-Corona; respectivement CHF 19'180.35 et CHF 18'777.40 pour les mois de 

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mars et mai qui n’ont pas fait l’objet de demandes) et qu’il est possible que ces grandes différences 
soient en partie lissées par l’application de la « Soll-Methode ».

En l’état, les éléments figurant au dossier ne permettent pas d’effectuer ce calcul. La cause sera 
dès lors renvoyée à la Caisse pour qu’elle procède dans ce sens, après avoir requis tout 
renseignement utile auprès de la recourante, y compris la production de copies de pièces 
justificatives (p. ex. factures ou décisions de fixations d’indemnités de défenseur d’office) qui 
pourront être caviardées, mais en laissant apparaître s’il s’agit de factures intermédiaires ou finales 
ou de simples demandes de provisions. A défaut de pouvoir ainsi reconstituer précisément les 
chiffres d’affaires réalisés par la recourante pour les mois en question, il pourrait être procédé à des 
estimations, en tenant compte du montant total des honoraires annuels ressortant de la comptabilité 
établie pour 2021, à savoir CHF 142'250.15.

7.

Sort du recours et frais

7.1. Sur le vu de ce qui précède, le recours sera admis, la décision sur opposition du 1er décembre 
2022 annulée et la cause renvoyée à la Caisse pour instruction complémentaire au sens des 
considérants.

7.2. Il n’est pas perçu de frais de justice, la procédure portant sur un litige en matière de 
prestations (voir art. 61 let. fbis LPGA).

7.3. Il n’est pas alloué de dépens, la recourante agissant dans sa propre cause et n’en ayant pas 
requis.

(dispositif en page suivante) 

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la Cour arrête:

I. Le recours est admis.

Partant, la décision sur opposition du 1er décembre 2022 est annulée et la cause renvoyée à 
la Caisse de compensation pour instruction complémentaire au sens des considérants.

II. Il n’est pas perçu de frais de justice.

III. Il n’est pas alloué de dépens.

IV. Notification.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent 
jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le 
mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 
6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les 
motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de 
preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie 
du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en 
principe pas gratuite. 

Fribourg, le 19 avril 2024/msu

La Présidente Le Greffier-stagiaire