# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 95862ae7-c147-52ff-9037-aef8b74601ed
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 3a_06_179_05_11_08.pdf
**Docket/Reference:** 3a_06_179_05_11_08.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/3a_06_179_05_11_08.pdf

## Full Text

CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG______________________________________________________________________________________

3A 2006-179 

Tribunal cantonal

Kantonsgericht

Arrêt du 5 novembre 2008 

IIIe COUR ADMINISTRATIVE 

PARTIES 

X. et son fils Y., recourants, représentés par Me Jean-Jacques Collaud, 
avocat, rue de Romont 18, case postale 344, 1701 Fribourg, 

contre 

COMMUNE DU HAUT-VULLY, case postale 39, 1789 Lugnorre, intimée,  

PREFECTURE  DU  DISTRICT  DU  LAC,  Château,  3280 Morat,  autorité 
intimée,  

OBJET 

Agriculture 

Recours du 31 octobre 2006 contre la décision du 3 octobre 2006 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

A.   X. et son fils Y. exploitent un domaine agricole, comprenant notamment une surface 
de  1,4  ha  qu'ils  louent  à  la  Commune  du  Haut-Vully.  Ayant  appris  que  des  terres 
communales louées par un particulier allaient être libérées, Y. a écrit au conseil communal 
et l'a informé de son intérêt à louer de nouvelles terres.  

Le  1er  juin  2004,  le  conseil  communal  a  adopté  un  nouveau  règlement  d'attribution 
concernant  la  location  des  terres  communales  et  a  également  édité  une  nouvelle  liste 
d'attribution  de  ces  dernières.  En  juillet  2004,  X.  et  Y.  ont  manifesté  leur  désaccord  face 
aux critères d'attribution fixés dans le nouveau règlement communal.  

B.   Par  courrier  du  30  juin  2004,  la  Chambre  fribourgeoise  d'agriculture  a  indiqué  à  la 
commune  que  la  méthode  d'adjudication  des  terres  aux  agriculteurs  comportait  "la  grave 
lacune de ne pas tendre vers une  répartition équitable de la surface à disposition" et qu'il 
était  "regrettable  que  [le]  système  ne  comporte  aucun  élément  qui  vise  à  corriger  la 
situation".  

La commune a demandé des renseignements à la Direction des institutions, de l'agriculture 
et des forêts (ci-après: la DIAF ou la Direction), à la Chambre fribourgeoise d'agriculture et 
à l'Association suisse pour l'aménagement national (ci-après: ASPAN).  

La Direction a précisé que la commune disposait d'une large autonomie pour la fixation des 
critères  d'attribution  étant  donné  que  les  terres  agricoles,  propriété  des  collectivités 
publiques, font partie de leur patrimoine financier.  

La Chambre fribourgeoise d'agriculture a maintenu sa position, exprimée dans son courrier 
du 30 juin 2004.  

Quant  à  l'ASPAN,  elle  a  constaté  que  la  répartition  des  terres  agricoles  en  fonction  de 
nouveaux  critères,  à  partir  du  moment  où  les  terres  étaient  libérées,  était  juste.  Par 
ailleurs, elle a précisé qu'il serait contraire à l'interdiction de la rétroactivité de redistribuer 
les terres entre tous les agriculteurs. Qui plus est, selon l'ASPAN, X. et Y. n'ont pas le droit 
à une indemnité de la part de l'Etat.  

C.   La  commune  a  réparti  les  5  ha  de  terres  libérées  en  se  basant  sur  le  nouveau 
règlement  et  la  nouvelle  liste  de  2004.  Elles  ont  été  redistribuées  à  parts  égales  à  sept 
agriculteurs, chacun recevant environ 7'200 m2 (0.72 ha).  

Le 19 octobre 2004, X. a reçu une proposition de contrat de bail à ferme de la commune, 
portant sur une parcelle de 7'200 m2. Par courrier du 28 octobre 2004, ce dernier a accepté 
la parcelle, tout en se réservant le droit de requérir en justice une répartition plus équitable 
des terres communales.  

D. 
Par  décision  du  30  novembre  2004,  le  conseil  communal  a  confirmé  à  X.  et  Y.  le 
maintien des critères d'attribution et du règlement communal. Ces derniers ont interjeté un 
recours de droit administratif contre cette décision auprès du Préfet du district du Lac.  

Dans sa décision du 3 octobre 2006, le préfet a rejeté le recours formé contre les critères 
établis  par  le  règlement  communal  pour  l'attribution  des  terres  agricoles  communales, 

 
 
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considérant  que  cette  solution  ne  contrevenait  pas  à  l'égalité  de  traitement  et  n'était  pas 
non plus arbitraire.  

E.   Agissant  le  30  octobre  2006,  X.  et  Y.  contestent  devant  le  Tribunal  administratif 
(depuis le 1er janvier 2008, le Tribunal cantonal) la décision préfectorale du 3 octobre 2006, 
dont ils requièrent l'annulation, de même que celle du règlement communal, sous suite de 
frais  et  dépens.  Ils  concluent  également  à  ce  que  les  terres  libérées  depuis  2004  et  à 
l'avenir  soient  distribuées  de  sorte  que  chaque  agriculteur  ait  dès  que  possible  la  même 
surface  de  terres  agricoles.  Finalement,  ils  demandent  encore  qu'ordre  soit  donné  à  la 
Commune du Haut-Vully d'établir un nouveau règlement communal relatif à la distribution 
des terres communales qui soit conforme au principe de l'égalité de traitement.  

A  l'appui  de  leurs  conclusions,  les  recourants  invoquent  en  substance  que  la  liste 
d'attribution  des  terres  communales  établie  constitue  une  violation  crasse  du  principe  de 
l'égalité  de  résultat.  Ils  estiment  en  effet  avoir  le  droit  de  disposer  de  terres  cultivables 
d'une  surface  plus  ou  moins  équivalente  à  la  moyenne  des  autres  agriculteurs  de  la 
commune.  Par  ailleurs,  ils  constatent  que  le  règlement  communal  ne  repose  sur  aucun 
motif  sérieux,  objectif  ou  raisonnable  et  conduit  à  un  résultat  choquant  le  sentiment  de 
justice et d'équité.  

F. 
Dans ses observations du 14 novembre 2006, le conseil communal conclut au rejet du 
recours.  Il  relève  que  s'il  y  a  une  inégalité  entre  tous  les  locataires,  cette  dernière  est 
antérieure au règlement de 2004.  

Appelé  à  se  déterminer,  le  Préfet  du  district  du  Lac  a  maintenu  sa  décision  du  3  octobre 
2006  et  conclut  au  rejet  du  recours.  Il  précise  que,  dans  le  domaine  de  l'affermage  des 
terres communales, le principe d'égalité de traitement signifie que la commune est obligée 
de  respecter  des  critères  objectifs  et  non  discriminatoires  pour  l'attribution  des  terres  à 
disposition.  Contrairement  à  l'opinion  des  recourants,  cela  n'implique  pas  que  chaque 
intéressé  doive  recevoir  la  même  surface  disponible  de  terrain.  Le  préfet  estime  qu'en 
adoptant un système  avec des critères  objectifs et adéquats  et qui ne comportent aucune 
discrimination, la commune a pleinement satisfait les exigences du principe de l'égalité de 
traitement. 

G.  Un  deuxième  échange  d'écriture  a  eu  lieu,  au  cours  duquel  les  parties  ont  maintenu 
leurs positions. 

e n   d r o i t  

1. 
a) En vertu de l'art. 155 al. 2 de la loi sur les communes (LCo; RSF 140.1) et de l'art. 
114 al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le 
Tribunal cantonal est l'autorité compétente pour connaître des recours contre les décisions 
prises par un préfet.  

b)  Le  recours  interjeté  le  30  octobre  2006  contre  une  décision  du  3  octobre  2006  a 
été  formé  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits  (art.  79  à  81  CPJA).  Partant,  le  Tribunal 
cantonal peut donc en examiner les mérites.  

 
 
 
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2. 
a) L'art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101) proclame que "tous les êtres 
humains  sont  égaux  devant  la  loi".  Ce  principe  vise  l'attitude  que  doivent  adopter  les 
différents organes de l'Etat dans la vie de tous les jours. Il vise à atteindre une égalité de 
résultats,  à  savoir  un  traitement  égal  de  personnes  se  trouvant  dans  une  situation 
semblable.  Le  principe  de  l'égalité  dans  la  loi  s'adresse  au  législateur,  tant  formel  que 
matériel.  Il  signifie  que  le  législateur  -  fédéral,  cantonal  et  communal  -  doit  respecter  le 
principe  d'égalité  quand  il  adopte  des  lois  (A.  AUER/G.  MALINVERNI/M.  HOTTELIER,  Droit 
constitutionnel  suisse,  Vol.  1,  Berne,  2000,  p.  483s).  Selon  la  jurisprudence,  le  principe 
d'égalité interdit, dans ce contexte, de faire, entre divers cas, des distinctions qu'aucun fait 
important  ne  justifie,  ou  de  soumettre  à  un  régime  identique  des  situations  de  fait  qui 
présentent  entre  elles  des  différences  importantes  et  de  nature  à  rendre  nécessaire  un 
traitement différent (ATF 116 Ia 113; 123 I 112).  

Un  changement  de  jurisprudence  dans  l'interprétation  de  la  loi,  ou  de  la  pratique 
administrative  là  où  l'autorité  dispose  d'un  pouvoir  d'appréciation,  ne  signifie  pas  en  soi-
même  une  inégalité  de  traitement:  ce  serait  exclure  la  faculté  de  corriger  des  erreurs,  de 
s'adapter  à  la  modification  des  circonstances.  Peu  importe  alors  que  les  cas  antérieurs 
puissent paraître privilégiés, dès lors que le revirement, ou une application plus restrictive, 
sont  motivés  par  des  raisons  pertinentes,  et  que  la  sécurité  du  droit  n'est  pas  lésée  (P. 
MOOR,  Droit  administratif,  Vol.  1:  Les  fondements  généraux,  Berne,  1994,  p.  463  et  les 
références citées).  

b)  Une  décision  viole  le  principe  de  l'égalité  lorsqu'elle  établit  des  distinctions 
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à 
réglementer  ou  lorsqu'elle  omet  de  faire  des  distinctions  qui  s'imposent  au  vu  des 
circonstances,  c'est-à-dire  lorsque  ce  qui  est  semblable  n'est  pas  traité  de  manière 
identique  et  ce  qui  est  dissemblable  ne  l'est  pas  de  manière  différente.  Il  faut  que  le 
traitement  différent  ou  semblable  injustifié  se  rapporte  à  une  situation  de  fait  importante 
(ATF 129 I 113 consid. 5.1; 125 I 1 consid. 2b/aa p. 4 et la jurisprudence citée).  

Le  principe  d'égalité  de  traitement  et  celui  de  l'interdiction  de  l'arbitraire  sont 
3. 
étroitement  liés.  L'art.  9  Cst.  prévoit  que  toute  personne  a  le  droit  d’être  traitée  par  les 
organes de l’Etat sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. Le respect du 
principe de l'interdiction de l'arbitraire suppose que le juge se limite à examiner si un acte 
étatique  repose  sur  des  motifs  sérieux,  objectifs  et  raisonnables.  Si  tel  est  le  cas,  l'acte 
n'est pas considéré comme arbitraire (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, n° 1089 p. 531). 

Une  décision  est  arbitraire  lorsqu'elle  viole  gravement  une  règle  ou  un  principe  juridique 
clair et indiscuté ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice 
ou de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale 
de  dernière  instance  que  si  elle  est  insoutenable  ou  en  contradiction  évidente  avec  la 
situation de fait, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d'un droit certain; 
par  ailleurs,  il  ne  suffit  pas  que  les  motifs  de  la  décision  attaquée  soient  insoutenables, 
encore  faut-il  que  celle-ci  soit  arbitraire  dans  son  résultat  (ATF  125  I  166,  consid.  2a  p. 
168; 124 I 247 consid. 5 p. 250 et les arrêts cités). 

4. 
a) En l'espèce, les recourants soutiennent que la décision du conseil communal viole 
le  principe  d'égalité  de  traitement  et  l'interdiction  de  l'arbitraire,  dans  la  mesure  où  les 
critères  d'attribution  entretiennent  les  différences  entre  agriculteurs,  par  rapport  aux 
surfaces  louées,  puisque  chacun  d'eux  a  droit  à  une  surface  supplémentaire,  peu  importe 
qu'il  exploite  déjà  peu  ou  beaucoup  de  terres  agricoles  communales.  Ils  estiment  qu'ils 
auraient dû pouvoir disposer de terres cultivables d'une surface plus ou moins équivalente 

 
 
 
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à  la  moyenne  des  autres  agriculteurs  de  la  commune,  soit  quatre  hectares.  Ils 
reconnaissent toutefois que les critères retenus dans le règlement garantissent un tournus 
équitable  dans  l'attribution  des  terres  mais  soulignent  que  ce  tournus  maintient 
intégralement l'inégalité préexistante.  

b)  En  premier  lieu,  il  convient  de  relever  que  les  terres  agricoles,  propriétés  de 
collectivités publiques, notamment des communes, font partie de leur patrimoine financier. 
S'agissant de la gestion de ce patrimoine, la commune dispose d'une large autonomie. Par 
conséquent, la Commune du Haut-Vully était libre d'établir ou non un règlement ainsi que 
des critères pour l'attribution des terres communales libérées. Par souci de transparence, la 
commune a choisi d'adopter un règlement, lequel répartit les terres agricoles en fonction de 
nouveaux critères, et ce dès qu'elles sont libérées.  

Selon l'art. 7 du règlement communal, le mode d'attribution des terres communales est fixé 
selon  les  critères  suivants:  année  de  la  dernière  attribution,  enfants  à  charges,  enfants 
collaborateurs dans l'exploitation, et pour départager les ex aequo après les trois premiers 
critères,  la  surface  déjà  louée  sera  prise  en  compte  pour  déterminer  l'attribution  d'une 
parcelle.  Différentes  valeurs  ont  encore  été  attribuées  à  chaque  critère:  pour  l'année 
d'attribution,  les  valeurs  de  calcul  sont  données  au  prorata  de  la  dernière  attribution,  soit 
un  point  par  année  jusqu'en  2003;  s'agissant  des  enfants  à  charge,  un  point  par  enfant; 
s'agissant des enfants collaborateurs, un point par enfant; et en cas d'égalité, celui qui a la 
plus petite surface louée a le droit en premier à une attribution.  

c)  Il  faut  souligner  que  les  recourants  étaient  ex  aequo  après  les  trois  premiers 
critères. Etant donné qu'ils exploitent la plus petite surface communale, ils ont finalement 
bénéficié  de  la  première  place  du  classement.  Les  recourants  auraient  souhaité  que  la 
parcelle à attribuer  soit divisée  entre les exploitants des plus petites parcelles, de façon à 
rattraper  leur  retard  vis-à-vis  des  locataires  qui  ont  de  plus  grandes  quantités  de  terrains 
communaux. Toutefois, ils perdent de vue le fait que cette différence a bel et bien été prise 
en compte, et leur a d'ailleurs permis d'obtenir la première place du classement. 

Contrairement  à  leur  opinion,  la  méthode  qu'ils  préconisent  aurait  créé  une  inégalité  de 
traitement et se serait révélée arbitraire. Les agriculteurs des plus grandes parcelles n'ont 
pas  à  subir  un  désavantage  dans  l'attribution  d'une  nouvelle  parcelle,  pour  le  seul  motif 
qu'ils  exploitent  déjà  des  surfaces  plus  importantes  que  les  recourants.  En  effet,  la 
différence qui existe entre les recourants et les autres agriculteurs, par rapport à la surface 
louée, résulte d'une situation bien antérieure aux années 1990, date à partir de laquelle le 
conseil communal a décidé de ne plus attribuer les terres communales par le biais de mise 
mais par contrat de location. 

Cela étant, il sied de relever que les recourants ne disposent d'aucun droit à obtenir de la 
commune la location de terres communales.  

d)  Au  vu  de  ces  éléments,  on  ne  voit  pas  en  quoi  la  fixation  des  critères  et  le 
règlement d'attribution des terres communales seraient contraires à l'égalité de traitement 
et  arbitraires.  Tous  les  exploitants  intéressés  ont  bénéficié  des  mêmes  normes  et  se 
trouvaient  donc  sur  un  même  pied  d'égalité.  Par  ailleurs,  l'attribution  des  terres 
communales  repose  sur  des  critères  précis  et  objectifs.  Par  conséquent,  s'il  existe  une 
inégalité entre les différents locataires des terres de la commune du Haut-Vully, celle-ci ne 
résulte pas du règlement communal, ni de ses critères d'attribution. 

5. 
a)  Pour  les  motifs  qui  précèdent,  les  arguments  invoqués  par  les  recourants  ne 
permettent  pas  au  Tribunal  cantonal  de  retenir  une  violation  du  principe  de  l'égalité  de 

 
 
 
 
 
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traitement  ou  de  l'interdiction  de  l'arbitraire.  Partant,  la  Cour  constate  que  la  décision  du 
Préfet  du  district  du  Lac  ne  souffre  pas  la  critique.  Elle  doit  donc  être  confirmée  et  le 
recours rejeté.  

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