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**Case Identifier:** 59618f97-65bd-5bd8-988b-02c27f4689e4
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-03-22
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 22.03.2022 A/2844/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-2844-2020_2022-03-22.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/2844/2020-LDTR ATA/292/2022  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 22 mars 2022 

 

    dans la cause  

 

Madame A______ 
représentée par Me François Bellanger, avocat  

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
16 novembre 2021 (JTAPI/1156/2021) 

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A/2844/2020 

EN FAIT 

1)  Madame A______ est propriétaire de la parcelle no 1______ de la commune 
de Genève-Cité, sise rue B______. Un immeuble de huit étages (R+7) y est érigé, 
destiné à du logement. 

2)  Entre 2011 et 2015, Mme A______ a procédé à des travaux dans certains 
des appartements sis dans l’immeuble, principalement pour rénover les salles de 
bain et les cuisines. Elle n’a pas sollicité d’autorisation. 

3)  À la suite d’une visite dans l’immeuble, de l’office cantonal du logement et 
de la planification foncière (ci-après : l’OCLPF) du département du territoire (ci-
après : le DT ou le département), l’office des autorisations de construire (ci-après : 
OAC) a ouvert une procédure d’infraction sous les références I-2______, le 23 
juillet 2019. 

  Un délai de trente jours était imparti à la propriétaire pour requérir une ou 
plusieurs autorisations de construire visant à régulariser les travaux entrepris dans 
dix-huit appartements. 

4)  Après un échange de correspondances, la propriétaire a déposé une demande 
d’autorisation en procédure accélérée (ci-après : APA) afin de régulariser les 
travaux dans seize appartements. 

5)  Par décision du 3 juin 2020, l’OAC a délivré l’APA 3______, régularisant 
les travaux faits dans les appartements. Le loyer était fixé individuellement pour 
chaque appartement pour une durée de trois ans, dès la fin des travaux.  

6)  Par décision du 10 juillet 2020, le DT a infligé une amende administrative 
de CHF 150'000.- à Mme A______, « au vu de l’infraction commise, dont le 
périmètre comprend une quinzaine d’appartements, des importantes sommes 
encaissées indûment, des circonstances aggravantes telles que l’appât du gain et la 
récidive dans le cadre des dossiers I-4______, I-5______, I-6______, I-7______ 
et I-8______, et en application des art. 44 LDTR et 137 LCI ». 

  Le département avait délivré l’autorisation de construire APA 3______ le 
3 juin 2020. Cette autorisation régularisait l’infraction commise tant en 
application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 
1988  
(LCI - L 5 05) que de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de 
maisons d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) 
du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20), suite aux travaux entrepris sans autorisation 
de construire dans les divers appartements concernés.  

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  Conformément à la condition n° 3 du préavis LDTR de l’autorisation 
précitée, le loyer maximum de quinze appartements avait été fixé selon des 
modalités précises, telles que : « le loyer annuel effectif du logement [ref] n° 101 
ne doit pas excéder le montant de CHF 10'452.- par an, soit CHF 6'968.- la pièce 
par an pour la période du 15 octobre 2011 au 14 octobre 2014. Ce loyer sera 
appliqué pour une durée de trois ans à compter du 15 octobre 2011 ». 

  Suivaient le récapitulatif des loyers effectifs versés en faveur du propriétaire 
pour chacun des appartements susvisés durant les périodes considérées ainsi que 
le décompte des trop-perçus pour chacun des quinze logements. Le trop-perçu 
s’échelonnait entre CHF 322.- pour l’appartement n° 104 et CHF 100'800.- pour 
le n° 601, pour un montant total de CHF 411'518.-. Un délai de trente jours était 
imparti à la propriétaire pour établir de nouveaux contrats de bail à loyer dans le 
respect de la condition n° 3 du préavis LDTR de l’autorisation de construire 
APA  3______ et rembourser le trop-perçu aux locataires concernés, soit le 
montant de CHF 411'518.-. Les justificatifs, soit les nouveaux contrats de bail 
ainsi que les avis de fixation du loyer initial et la preuve de remboursement des 
trop-perçus, devaient parvenir au département dans le même délai. 

7)  Par acte du 14 septembre 2020, Mme A______ a interjeté recours devant le 
Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre la décision 
précitée. 

8)  Par jugement du 16 novembre 2021, le TAPI a partiellement admis le 
recours, pris acte du fait que le montant des loyers perçus en trop s’élevait à 
CHF 212'501.50, annulé la décision du département du 10 juillet 2020 en tant 
qu’elle fixait le montant de l’amende infligée à Mme A______ à CHF 150'000.-, 
réduit le montant de l’amende à CHF 100'000.- et confirmé la décision pour le 
surplus.  

  La propriétaire ne contestait pas le rétablissement d’une situation conforme 
au droit, par la notification de nouveaux contrats de bail dans le respect de la 
condition n° 3 du préavis LDTR, faisant partie intégrante de l’autorisation de 
construire, ainsi que le remboursement du trop-perçu aux locataires. Le 
département avait pour sa part admis des erreurs dans le calcul du trop-perçu, 
rectifiant celui-ci au montant calculé par Mme A______, soit CHF 212'501.50. 

  Le principe d’une amende administrative à son encontre était acquis, ce 
qu’elle ne contestait à juste titre pas. 

  Dans un premier argument, elle considérait que la prescription, courant 
depuis la fin des travaux, serait atteinte pour tous les appartements, sauf quatre 
d’entre eux. En l’espèce, la sanction visait exclusivement l’infraction commise en 
lien avec la perception de loyers excédant les maxima prévus par l’OCLPF 
pendant la période de contrôle concernée. Dès lors, c’était la date de sortie de 

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contrôle des appartements concernés qui était déterminante et non celle de 
réalisation des travaux. Le département avait admis la prescription pour deux 
appartements. La prescription n’était toutefois pas acquise pour les treize autres, 
de sorte que le grief était écarté. 

  S’agissant de l’appréciation de la culpabilité de Mme A______, celle-ci était 
propriétaire de plusieurs immeubles, représentée par un mandataire et elle ne 
pouvait ignorer qu’elle enfreignait la loi en fixant et en percevant des loyers 
supérieurs à ceux que prévoyait l’autorisation de construire du 3 juin 2020. Les 
montants initialement retenus par le département à titre de trop-perçus avaient 
toutefois été substantiellement revus à la baisse. 

  Contrairement à ce que l’intéressée soutenait, une partie des antécédents 
devait être retenue à son encontre. Si, certes, certaines infractions avaient été 
commises par ses mandataires, une sanction avait été prononcée à son encontre en 
raison d’une infraction à la LDTR le 23 octobre 2019 dans une procédure parallèle 
(I-4______). Non contestée à teneur du dossier, cette amende concernait 
cependant des travaux qui s’étaient déroulés parallèlement à ce qui lui était 
reproché dans la décision querellée. Partant, ils ne pouvaient pas être pris en 
considération comme antécédents. Cela étant, elle avait déjà été sanctionnée à titre 
personnel par le département pour des infractions à la LCI (procédures I-7______ 
et  
I-6______) et, même s’il s’agissait d’infractions différentes de celle reprochée en 
l’espèce, puisqu’elles concernaient des travaux sans autorisation, le département 
pouvait en tenir compte au titre d’antécédents. Partant, c’était à juste titre que le 
DT avait retenu la récidive comme circonstance aggravante. 

  S'agissant de la cupidité, la propriétaire indiquait que les profits issus des 
loyers trop élevés auraient servi à des donations charitables à hauteur de 
CHF 274'224.- entre 2010 et 2018 et qu'il ne saurait donc être question de lui 
reprocher d'avoir agi par appât du gain. Or, il ressortait des pièces fournies qu'elle 
avait certes procédé à divers dons entre 2012 et 2018, mais seulement pour un 
montant total démontré d'environ CHF 95'000.-, dont CHF 87'000.- avaient été 
reversés à l'association dont elle était fondatrice et présidente (D______). Le 
montant total ne correspondait dès lors de loin pas aux sommes illégalement 
perçues en raison des loyers trop élevés. La circonstance aggravante de la cupidité 
était ainsi réalisée et devait être prise en compte dans la fixation de l'amende. 

  Objectivement, l’infraction était particulièrement grave. La différence entre 
le montant des loyers pratiqués par la bailleresse et ceux autorisés correspondait, à 
teneur des pièces versées à la procédure et pour la période de contrôle, à plusieurs 
centaines de milliers de francs. Sa faute apparaissait particulièrement lourde, dès 
lors qu'elle était assistée d'une régie, versée dans le domaine immobilier, et 
réalisait deux des circonstances aggravantes énoncées à l'art. 137 al. 3 LCI. Sa 
faute était intentionnelle, à tout le moins par dol éventuel.  

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  Toutefois, si une sanction sévère devait certes lui être infligée, le 
département avait abusé de son pouvoir d'appréciation en fixant le montant de 
l'amende à CHF 150'000.-, soit au maximum légal possible. L'amende était donc 
réduite à CHF 100'000.-, afin de mieux prendre en considération l'ensemble des 
circonstances utiles, respecter davantage le principe de la proportionnalité, à 
savoir la prescription concernant deux appartements, le montant correct des loyers 
perçus en trop en violation de la loi, des antécédents limités aux seules infractions 
qui lui avaient été reprochées, tout en retenant la gravité de l'infraction dont elle 
s’était rendue coupable. Pour le surplus, il ne ressortait pas du dossier et elle 
n’alléguait pas qu'une telle sanction l'exposerait à une situation financière 
difficile. 

9)  Par acte du 3 janvier 2022, Mme A______ a interjeté recours contre le 
jugement précité auprès de la chambre administrative de la Cour de justice  
(ci-après : la chambre administrative). Elle a conclu à son annulation et à la 
réduction du montant de l’amende à CHF 15'000.- maximum. 

  Elle ne contestait pas le principe de l’amende, la violation de la LDTR étant 
reconnue. Le TAPI avait retenu la circonstance aggravante de la cupidité, deux 
antécédents ainsi que la gravité de l’infraction pour justifier le maintien de 
l’amende d’un montant de CHF 100'000.-. Ces éléments ne justifiaient pas une 
amende de ce montant.  

  Pour des raisons indépendantes de sa volonté, elle n’avait pas été en mesure 
de produire des preuves de versement à des œuvres caritatives pour un montant 
supérieur à CHF 95'000.- devant le TAPI. Dans l’intervalle, elle avait pu réunir les 
documents nécessaires attestant du fait que ses dons avaient en réalité été bien 
supérieurs à cette somme. L’administration fiscale cantonale (ci-après : AFC) 
avait admis, pour les années 2011 à 2018, des dons à hauteur de CHF 152'199.-. 
Par ailleurs, d’autres montants ne figuraient pas dans ceux admis par l’AFC, dans 
le cas, par exemple, où les associations bénéficiaires n’avaient pas leur siège en 
Suisse. Elle détaillait les dons effectués pour CHF 106'086.-. Le montant total des 
donations entre 2011 et 2018 s’élevait ainsi à CHF 258'285.-. Ce montant excédait 
largement la somme des loyers illégalement perçus, qu’elle avait restituée, de 
sorte qu’il ne saurait être question de lui reprocher d’avoir agi par appât du gain. 
Elle n’avait aucunement profité personnellement du trop-perçu. La circonstance 
aggravante de la cupidité n’était pas réalisée, ce qui devait conduire à une 
diminution du montant de l’amende. 

  Elle ne contestait pas avoir déjà été sanctionnée, personnellement, dans le 
cas des procédures d’infractions I-7______ et I-6______. Celles-ci ne pouvaient 
toutefois tenir lieu d’antécédents. En effet, elles avaient sanctionné respectivement 
l’exécution de travaux sans autorisation et l’exécution de travaux non conformes à 
une autorisation de construire. Le cas d’espèce représentait la première fois 
qu’elle encaissait indûment des loyers. Elle était prête à en assumer les 

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conséquences, mais une amende de CHF 100'000.- pour une « première fois » 
constituait un montant déraisonnable. Même si, par impossible, il convenait de 
tenir compte du montant des amendes infligées dans les procédures d’infractions 
précitées,  
celles-ci s’élevaient respectivement à CHF 2'000.- et CHF 3'000.-. Si, certes, le 
nombre d’appartements était plus important, la différence entre CHF 3'000.- et 
CHF 100'000.- était disproportionnée. 

  Le TAPI avait retenu une faute « particulièrement grave », compte tenu du 
montant de « plusieurs centaines de milliers de francs » et du fait qu’elle était 
assistée d’une régie. Or, la terminologie utilisée par le TAPI pouvait laisser croire 
à des montants bien plus importants que les CHF 212'501.50. Ce montant 
s’expliquait par le fait qu’il concernait quinze appartements, en comptant les 
appartements « prescrits », soit environ CHF 14'166.- par appartement en 
moyenne, ce qui n’apparaissait pas démesuré, et s’étalait sur une période de trois 
années. Les loyers n’excédaient pas de manière importante les montants admis par 
la LDTR. Enfin, il ne pouvait être retenu à charge qu’elle était assistée par une 
régie. À suivre le raisonnement du TAPI, la quasi-totalité des propriétaires aurait à 
chaque fois une circonstance aggravante dans une telle situation. Ces éléments ne 
pouvaient donc être retenus pour définir l’infraction comme « grave ». 

10)  Le département a conclu au rejet du recours. 

  Le fait que la recourante ait reversé le trop-perçu, en partie ou en totalité, à 
des œuvres caritatives, n’était pas pertinent. Selon la définition du dictionnaire, la 
notion de cupidité n’impliquait aucunement une volonté d’utiliser les biens pour 
sa propre personne. Il ne faisait en l’occurrence aucun doute que la recourante 
avait perçu un montant de loyer bien plus élevé que ce qui lui était légalement 
possible, au détriment des locataires, et ce afin d’augmenter ses propres capacités 
financières. Cela n’avait en outre pas été réalisé pour un seul appartement, mais 
pour quinze, ce qui permettait de démontrer la cupidité. Que cet argent lui serve 
ensuite à s’acheter des biens personnels ou alimenter des œuvres caritatives 
importait peu. Ceci était d’autant plus vrai qu’à teneur des documents de la 
recourante, la grande majorité des dons avait été effectuée à l’association dont elle 
était la fondatrice et présidente. De surcroît, elle avait bénéficié, grâce à ces dons, 
de réduction d’impôts et s’était donc personnellement enrichie. La circonstance 
aggravante de la cupidité était réalisée. 

  La recourante ne contestait pas avoir déjà été sanctionnée à deux reprises. 
Que lesdites amendes concernent la seule violation de la LCI n’était pas pertinent. 
La LDTR renvoyait, en ce qui concernait les mesures et sanctions, à la LCI et 
toute infraction à la LDTR l’était aussi à la LCI. En cas d’amende, le département 
émettait une seule décision portant sur les deux lois, ce que précisait la décision 
querellée. Les précédentes infractions de la recourante pouvaient raisonnablement 
être retenues au titre de circonstance aggravante. 

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  L’infraction était grave. L’intéressée comptait plusieurs infractions à son 
dossier. Au vu de ses antécédents et des autorisations de construire qu’elle avait 
déjà déposées et obtenues auparavant, elle ne pouvait de bonne foi ignorer que des 
règles relatives au droit de la construction et au contrôle des loyers s’appliquaient 
dans le cas d’espèce, d’autant plus qu’elle était assistée d’une régie, soit une entité 
professionnelle dans le domaine de l’immobilier. La recourante faisait preuve 
d’une volonté avérée d’enfreindre de manière systématique la LCI et la LDTR. 

  Le montant de CHF 100'000.- était proportionné. 

11)  À l’appui de sa réplique, le recourante a produit de nombreuses attestations 
pour un montant total de CHF 121'675.77. La définition du dictionnaire de la 
cupidité laissait toutefois entendre clairement une volonté de s’enrichir. Tel 
n’avait pas été son cas, une somme équivalente et même supérieure au trop-perçu 
ayant été versée en faveur de diverses associations et fondations caritatives. 
Qu’une partie de ces montants l’ait été à sa propre fondation n’était pas pertinent, 
dès lors qu’elle ne pouvait pas disposer personnellement des dons accordés à 
celle-là. De même, le fait qu’elle ait pu bénéficier de déductions fiscales grâce à 
ces dons ne signifiait pas qu’elle s’était enrichie. Elle avait payé des impôts sur les 
trop-perçus, considérés comme des revenus. Elle n’avait donc pas profité de cette 
situation sur le plan fiscal. 

  Une infraction à la LDTR ne constituait pas une violation de la LCI. Les 
deux lois avaient des buts différents et étaient indépendantes l’une de l’autre. Le 
fait que le département n’émette qu’une seule décision portant sur les deux lois 
n’était pas pertinent. Il devait être retenu qu’elle n’avait aucun antécédent LDTR. 

12)  Sur ce, les parties ont été informées le 22 février 2022 que la cause était 
gardée à juger. 

13) a. Il ressort du dossier que la procédure I-8______ porte sur l’immeuble sis au 
__, rue de C______. Il s’agissait de travaux effectués sans autorisation. Aucune 
amende n’a été infligée. La décision date du 27 mai 2002. 

 b. La procédure I-7______ porte également sur l’immeuble sis au __, rue de 
C______. Une amende de CHF 1'000.- avait été infligée à la recourante le 30 mars 
2010 pour violation de la LCI et de la LDTR suite à des travaux entrepris dans un 
appartement, sans autorisation de construire. Il s’agissait de la rénovation 
complète du local cuisine avec démolition des revêtements, de l’aménagement et 
la rénovation complète de la salle de bains, impliquant la démolition des 
doublages des gaines techniques, des revêtements, et l’installation des appareils 
sanitaires ; réfection de la peinture des murs et des plafonds de l’appartement ainsi 
que la rénovation de l’installation électrique. L’intéressée avait été contrainte de 
déposer une APA, qui lui avait été délivrée le 22 juillet 2010. 

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 c. La procédure I-6______ porte sur l’immeuble sis au __, rue de C______. 
Une amende de CHF 3'000.- a été infligée à la recourante le 5 décembre 2013. Les 
travaux engagés aux fins de créer deux appartements dans les combles ne 
correspondaient pas aux plans de l’autorisation délivrée (typologie des 
appartements ; fenêtres sur rue, éclairages notamment), ce qui avait été constaté 
par un inspecteur de la direction des autorisations de construire le 21 décembre 
2012. Un arrêt de chantier avait été ordonné. L’amende était fondée sur l’art. 137 
LCI. 

 d. La procédure I-5______ porte sur l’immeuble sis rue B______. Une amende 
de CHF 10'000.- a été infligée au mandataire de l’intéressée le 27 octobre 2015. 
Les travaux n’étaient pas conformes à l’autorisation qui avait été délivrée, ce qui 
avait été constaté par un inspecteur de la direction des autorisations de construire 
le 3 octobre 2014.  

 e. La procédure I-5______ porte également sur l’immeuble sis rue B______. 
Une amende de CHF 8'700.- a été infligée à la recourante le 23 octobre 2019 à la 
suite de travaux non conformes à la DD 9______ délivrée le 3 novembre 2015 et 
la mise en location d’appartements meublés, sans autorisation. Au vu de la 
condition n° 2 du préavis LDTR de ladite autorisation, CHF 43'634.- avaient été 
encaissés en trop au titre de loyers. 

14)  D______ SA est inscrite au registre du commerce depuis le 25 mai 2007. La 
recourante en est l’administratrice présidente avec signature individuelle. La 
société a pour but l’amélioration des conditions de vie, notamment par la mise en 
place d’initiatives et de projets dans les secteurs de la défense de la dignité 
humaine, de l’éducation et de la formation, de la santé et de la médecine, y 
compris traditionnelle, de la protection de l’environnement, de la communication 
et la sensibilisation et de contribuer au développement de projets de microfinance.  

  Selon ses statuts, tout profit tiré de ses investissements est réinvesti dans les 
projets de la société. 

15)  Le contenu des pièces et des écritures des parties sera pour le surplus repris 
en tant que de besoin de la partie en droit du présent arrêt. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 -  
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

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2)  La recourante s’est vu infliger une amende administrative de CHF 150'000.- 
réduite par le TAPI à CHF 100'000.- en raison de violations des dispositions de la 
LDTR.  

  Cette loi a pour but de préserver l'habitat et les conditions de vie existants 
ainsi que le caractère actuel de cet habitat, en apportant notamment des 
restrictions aux transformations et au changement d'affectation des maisons 
d'habitation (art. 1 LDTR). Les transformations ou rénovations, au sens de l'art. 3 
LDTR, ne sont ainsi autorisées, selon l'art. 9 LDTR, qu'en présence d'un intérêt 
public ou général, compte tenu notamment des besoins prépondérants de la 
population. Selon la jurisprudence, cette politique procède d'un intérêt public 
important (ATF 113 Ia 126 consid. 7a ; 111 Ia 23 consid. 3a et les arrêts cités). 
Conformément aux art. 10 ss LDTR, le département fixe, comme condition de 
l'autorisation de construire, le montant maximum des loyers des logements après 
travaux. 

3) a. Celui qui contrevient aux dispositions de la LDTR est passible des mesures 
et des sanctions administratives prévues par les art. 129 à 139 LCI, et des peines 
plus élevées prévues par le code pénal suisse du 21 décembre 1937  
(CP - RS 311.0 ; art. 44 al. 1 LDTR). 

 b. Selon l'art. 137 al. 1 LCI, est passible d'une amende administrative de 
CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la LCI (let. a), aux règlements et 
arrêtés édictés en vertu de la LCI (let. b) et aux ordres donnés par le département 
dans les limites de la LCI et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci 
(let. c). Le montant maximum de l'amende est de CHF 20'000.- lorsqu'une 
construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans 
autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales (art. 
137 al. 2 LCI). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du 
degré de gravité de l'infraction; constituent notamment des circonstances 
aggravantes la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité, les cas de 
récidive et l'établissement, par le mandataire professionnellement qualifié, d'une 
attestation, au sens de l'art. 7 LCI, non conforme à la réalité (art. 137 al. 3 LCI). 

  Le montant maximum de l’amende a été modifié le 1er septembre 2010 et 
porté de CHF 60'000.- à CHF 150'000.-.  

4) a. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de 
nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des 
contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance 
peut au demeurant aussi exister. C’est dire que la quotité de la sanction 
administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le 
droit pénal (ATA/440/2019 du 16 avril 2019 ; ATA/19/2018 du 9 janvier 2018). 

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 b. En vertu de l’art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 
(LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du CP s’appliquent à titre de 
droit cantonal supplétif. On doit cependant réserver celles qui concernent 
exclusivement le juge pénal (ATA/440/2019 précité ; ATA/19/2018 précité). Il est 
ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme 
d’une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l’administration doit 
faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi (ATA/19/2018 précité). 

  L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une 
sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP 
(principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité 
de l’auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation 
personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la 
gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le 
caractère répréhensible de l’acte, par les motivations et les buts de l’auteur et par 
la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, 
compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 
al. 2 CP ; ATA/19/2018 précité). 

 c. Le département jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour fixer la quotité 
de l’amende. La chambre de céans ne le censure qu’en cas d’excès ou d’abus. 
Sont pris en considération la nature, la gravité et la fréquence des infractions 
commises dans le respect du principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101 ; 
ATA/440/2019 précité ; ATA/945/2018 du 18 septembre 2018 ; ATA/19/2018 
précité). 

5) a. L'obligation de respecter le montant des loyers maximaux fixés dans 
l'autorisation de construire est imposée en priorité au propriétaire de l'immeuble 
soumis à la LDTR, si bien qu'il lui incombe de prendre toutes les mesures utiles 
pour éviter un dépassement de ces loyers (Alain Maunoir, La nouvelle LDTR au 
regard de la jurisprudence, in: RDAF 1996 p. 328; La jurisprudence du Tribunal 
administratif genevois et du Tribunal fédéral concernant la législation cantonale 
genevoise en matière de démolitions, transformations et rénovations de maisons 
d'habitation, in: Office fédéral des questions conjoncturelles, Aspects juridiques 
relatifs à la rénovation de l'habitat - Spécificités romandes, 1996, p. 65, et les 
arrêts cantonaux cités). Le propriétaire de l'immeuble a donc une obligation 
juridique d'agir, de sorte qu'il peut réaliser une infraction à la LDTR s'il 
n'empêche pas l'infraction commise ou ordonnée par un tiers, alors qu'on pouvait 
l'attendre de lui (ATF 115 Ia 406 consid. 4c et les références). 

 b. Doivent être notamment prises en compte au titre de circonstances 
aggravantes, le fait d’avoir agi par cupidité, la récidive, la profession de l’auteur 
de l’infraction ainsi que le nombre élevé ou la proportion importante des 
appartements ou immeubles concernés par la violation de la LDTR. Au titre de 

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circonstances atténuantes, doivent être prises en compte notamment l’absence de 
volonté délictuelle, une violation de la LDTR sur un appartement ou un immeuble 
isolé seulement, le fait qu’une réaffectation en logement soit aisée (Emmanuelle 
GAIDE/Valérie DÉFAGO GAUDIN, La LDTR : Démolition, transformation, 
rénovation, changement d'affectation et aliénation : immeubles de logement et 
appartements : loi genevoise et panorama des autres lois cantonales, 2014, 
p. 490-491 et les jurisprudences citées). La doctrine cite ainsi parmi les exemples 
de circonstances aggravantes, outre celles mentionnées par la loi, le nombre élevé 
ou la proportion importante des appartements ou immeubles concernés par la 
violation de la LDTR ainsi que le montant élevé du trop-perçu de loyer touché 
(ibid. p. 490).  

  Il doit être tenu compte de la capacité financière de la personne sanctionnée 
(ATA/806/2005 du 29 novembre 2005 consid. 3d). 

 c. Il ressort de la jurisprudence cantonale que le montant maximum de 
l’amende, de CHF 60'000.- en vigueur jusqu’au 1er septembre 2010, a été infligé à 
un administrateur de sociétés immobilières pour avoir loué après des travaux non 
autorisés des appartements à des loyers bien plus élevés que ceux bloqués par le 
département dans les autorisations rétroactives (ATA/195/2005 du 5 avril 2005 
confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 11P.309/2005 du 1er novembre 2005). 

  Le maximum a aussi été infligé à un propriétaire ayant loué des 
appartements de plusieurs de ses immeubles à des loyers plus élevés que les loyers 
fixés dans les autorisations de construire afin d’obtenir un gain illicite de plusieurs 
centaines de milliers de francs, ayant agi intentionnellement et par cupidité, étant 
en outre multirécidiviste, ayant enfin tenu des propos mensongers et exercé des 
pressions à l’égard des locataires et ayant antidaté des contrats de bail rectifiés 
(ATA/195/2005 du 5 avril 2005 confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 
11P.309/2005 du 1er novembre 2005). 

  Un quart du montant maximum, soit CHF 15'000.-, a été infligé à un 
propriétaire ayant transformé, sans autorisation, des chambres en appartement et 
ayant perçu des loyers supérieurs à ceux finalement autorisés (ATA/567/2005 du 
16 août 2005 consid. 30). 

  Dans un litige plus récent, l’objet porté devant la chambre administrative 
s’est limité à la question de savoir s'il convenait de faire obligation au bailleur 
d'établir et de communiquer à la locataire un nouvel avis de fixation du loyer 
initial. L'obligation faite au bailleur de rembourser le trop-perçu à la locataire 
concernée, réduite par le TAPI de CHF 40'662.- à CHF 20'862.-, ainsi que le 
montant de l'amende infligée, diminuée de CHF 8'100.- à CHF 5'000.-, n’étaient 
plus litigieux, compte tenu de l'absence de recours du DT sur ces points 
(ATA/1343/2020 du 22 décembre 2020). 

https://decis.justice.ge.ch/ata/show/2563640

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  Enfin, dans un arrêt du 23 février 2021, la chambre administrative a 
confirmé une amende de CHF 225'000.- infligée au recourant ; les quatre sociétés 
recourantes dont ce dernier était administrateur président en répondant 
solidairement, pour infractions à la LDTR à la suite de quatre arrêts, confirmés par 
le Tribunal fédéral. Le but des opérations montées par le recourant consistait à 
éluder l'examen visant à la protection du parc locatif et donc à violer l'art. 39 al. 1 
LDTR. L'amende pouvait aller jusqu'à CHF 225'000.- compte tenu du concours 
d'infractions. La faute était très lourde et relevait d’un mépris total du but de la loi 
et des intérêts publics protégés. La solidarité entre les quatre entreprises était 
toutefois réduite  proportionnellement au nombre d'appartements concernés leur 
appartenant.  

6)  En l’espèce, la recourante conteste la circonstance aggravante de la cupidité 
et se prévaut des nombreux dons qu’elle effectue chaque année à des œuvres 
caritatives. 

 a. La recourante ne conteste pas l’existence de travaux, l’absence 
d’autorisation et par voie de conséquence la fixation de loyers sans l’approbation, 
pourtant nécessaire, de l’État. L’utilisation qu’a faite la recourante des loyers 
indûment encaissés est sans incidence sur le fait qu’elle ait voulu ou à tout le 
moins accepté de percevoir des montants indus. En l’absence de tout lien entre 
l’infraction et l’utilisation du produit de celle-ci, l’argument de la recourante sera 
écarté. La circonstance aggravante de la cupidité est en conséquence établie même 
si la recourante a par la suite fait donation des montants encaissés. 

 b. Il sera encore observé que la recourante a versé à la procédure une liasse de 
pièces, sous numéro 21, devant le TAPI pour attester de ses différents versements. 
Certaines pièces sont produites plusieurs fois. Certaines sont à nouveau produites 
devant la chambre de céans. Plusieurs n’attestent nullement d’un versement, 
s’agissant seulement d’une facture avec la mention manuscrite « payé ». 

  La majorité des versements plus importants est effectuée en faveur de la SA 
de la recourante. Cette dernière prouve ses versements au moyen d’attestations de 
dons. CHF 60’000.-, comptabilisés par la recourante au titre de ses dons 
personnels, lesquels apparaissent avoir été versés à la maison E______ par la SA. 

7)  La recourante conteste qu’une récidive puisse être retenue à son encontre. 
Sans nier avoir fait l’objet de deux amendes, elle allègue que les bases légales 
n’étant pas similaires, car fondées sur la LCI, elles ne peuvent pas être considérées 
comme des antécédents. 

  Or, la LDTR renvoie expressément aux mesures et sanctions prévues par la 
LCI. De même, la décision querellée évoquait tant l’art. 44 LDTR que les art. 129 
et ss LCI. De surcroît, il s’agit dans tous les cas de travaux effectués sans 

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autorisation, certains étant, en sus de la LCI, soumis aussi à la LDTR et aux autres 
conséquences prévues par la loi, telles que la restitution de loyers perçus en trop. 

  La recourante ayant deux antécédents au moment du prononcé de la 
décision dont est recours, le DT était fondé à retenir la circonstance aggravante de 
la récidive. 

8)  La recourante conteste la gravité de la faute. 

  La faute est objectivement lourde. Le résultat de la faute a été le paiement 
par plus de treize locataires de loyers indus pendant plusieurs années. Ce résultat 
était voulu par la recourante, qui ne s’est à tout le moins jamais questionnée sur 
l’assujettissement des travaux de son immeuble à la LDTR, ni d’ailleurs à la LCI. 
Le mode opératoire est objectivement grave puisqu’il consiste à mettre les 
autorités devant le fait accompli avec l’éventualité que celles-ci ne découvrent que 
tardivement, voire pas, les infractions. Les mobiles de la recourante consistent 
dans l’appât du gain et un mépris du respect des dispositions légales applicables 
dans le canton en matière de constructions. Ceci est d’autant plus grave qu’elle est 
propriétaire de plusieurs immeubles et se doit, à ce titre, d’être bien informée et 
respectueuse de ses obligations et des contraintes légales.  

  L’autorité intimée était fondée à retenir la gravité de l’acte et de la faute. 

9)  La recourante conteste la quotité de la sanction. 

  Il est établi que les circonstances aggravantes de la cupidité, de la récidive et 
de la gravité de la faute ont été à juste titre retenues par le DT.  

  La recourante ne conteste pas que l’infraction concerne quinze 
appartements, le DT ayant reconnu que l’amende était prescrite pour deux d’entre 
eux. Elle ne conteste pas non plus avoir été sanctionnée à deux reprises, la 
première fois d’une amende à hauteur de CHF 1'000.- et la seconde de CHF 
3'000.-. Ces infractions ne portaient que sur un seul logement. 

  Il apparaît dès lors conforme à la jurisprudence qu’une nouvelle série 
d’infractions soit sévèrement sanctionnée, les précédentes amendes n’ayant pas eu 
l’effet escompté sur la recourante, qui a persisté à violer la loi, cette fois-ci à 
beaucoup plus large échelle, compte tenu de la durée (trois ans), du nombre 
d’appartements concernés et partant de la répétition des agissements, et a commis 
de la sorte une faute lourde. 

  Au vu des circonstances aggravantes que sont la cupidité, les antécédents, et 
la gravité de la faute, ainsi que du nombre de cas concernés, la quotité globale de 
l’amende, soit CHF 100'000.-, apparait d’autant plus proportionnée qu’elle 
correspond à moins de la moitié des montants indûment encaissés. 

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  Le département doit par ailleurs veiller à détourner un propriétaire ayant 
déjà commis des infractions d’en commettre de nouvelles. À ce titre, le montant 
de l’amende est apte à atteindre ce but, apparaît nécessaire pour que la recourante 
se conforme dorénavant au respect de la LDTR et est proportionné au sens étroit 
afin de garantir le but de la LDTR, soit notamment des restrictions à la 
transformation des maisons d’habitation, l’encouragement à des travaux 
d’entretien et de rénovation raisonnables et proportionnés, tout en assurant la 
protection des locataires (art. 1 al. 2 let. a et b LDTR). 

  Enfin, la recourante ne donne aucune indication sur sa situation financière et 
ne prétend pas que le montant de l’amende ne serait pas compatible avec celle-ci. 

  Dès lors que les juridictions de recours ne modifient le montant de l’amende 
qu’en cas de violation de la loi ou d’abus du pouvoir d’appréciation, compte tenu 
du large pouvoir d’appréciation laissé à l’autorité intimée, l'amende telle que 
réduite par le TAPI à CHF 100'000.- sera confirmée tant dans son principe que 
dans son montant et le recours sera rejeté.  

10)  Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée  
(art. 87 al. 2 LPA). 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 3 janvier 2022 par Madame A______ contre le 
jugement du Tribunal administratif de première instance du 16 novembre 2021 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de Madame A______ ; 

dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 

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au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me François Bellanger, avocat de la recourante, au 
département du territoire-oac ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance. 

Siégeant : M. Mascotto, président, M. Verniory, Mmes Payot Zen-Ruffinen. Lauber et 
Michon Rieben. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. Scheffre 
 

 le président siégeant : 
 
 

C. Mascotto 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :