# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ec20678f-5683-5f80-b15f-f3a60132fe10
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-08
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 08.02.2021 (publiziert) 60/2008/20A
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-2008-20A_2021-02-08.pdf

## Full Text

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Veröffentlichung im Amtsbericht. 

 

Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 19 Abs. 1 und Abs. 4 PG; Art. 6, Art. 8 Abs. 1 
sowie Art. 36 Abs. 1 und Abs. 2 VRG; § 2, § 3 und § 4 Abs. 1 LV. Über-
prüfung der Lohnbandeinreihung; Kognition des Obergerichts, erforder-
liche Unterlagen, Begründungserfordernis, Akteneinsichtsrecht (OGE 
60/2008/20 vom 25. September 2009) 

 

 Lohneinstufungssysteme beruhen auf zahlreichen Vorgaben, Bewertun-
gen und Vergleichen, welche mit erheblichem Ermessen verbunden sind und 
besonderes Fachwissen erfordern. Das Obergericht kann grundsätzlich nur 
Rechts- und Verfahrensfehler der Einstufungsentscheide korrigieren (E. 1b). 

 Für die Überprüfung der Lohnbandeinreihung einer bestimmten Funk-
tion müssen vollständige Bewertungsunterlagen für die betreffende Funktion 
sowie für die Funktionen im Bereich sachlich berechtigter Quervergleiche 
vorgelegt werden. Wird die Einreihung trotz entsprechendem Antrag der Be-
troffenen ohne diese Unterlagen vorgenommen, so werden der Anspruch auf 
eine nachvollziehbare Begründung und das Akteneinsichtsrecht verletzt; 
schutzwürdige Interessen, die eine Akteneinsicht ausschlössen, bestehen nicht 
(E. 2c und d). 

 

 Die Stelleninhaber der kantonalen Funktion A. akzeptierten ihre Lohn-
bandeinreihung nicht. Nach Durchführung des vorgesehenen Ombudsverfah-
rens verlangten sie einen Entscheid des Regierungsrats und den vorgängigen 
Beizug detaillierter Bewertungsakten für ihre eigene Funktion sowie für ähn-
liche Funktionen. Der Regierungsrat lehnte den Aktenbeizug ab und bestätig-
te die Lohnbandeinreihung. Auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Be-
troffenen hob das Obergericht den Regierungsratsentscheid auf und wies die 
Sache an den Regierungsrat zurück. 

 

Aus den Erwägungen: 

 

 1.–  … 

 b)  Zu beachten ist, dass mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ledig-
lich Rechtsverletzungen, Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens so-
wie unrichtige oder unvollständige Sachverhaltsfeststellung gerügt werden 

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können (Art. 36 Abs. 1 VRG1). Wegen blosser Unangemessenheit einer Ver-
fügung kann dagegen nicht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden 
(Art. 36 Abs. 2 VRG). Dies ist bei der Überprüfung der Lohneinstufung von 
grosser Bedeutung, da diese regelmässig auf einem Einstufungssystem beruht, 
das zahlreiche Vorgaben, Bewertungen und Vergleiche umfasst, welche na-
turgemäss mit erheblichem Ermessen verbunden sind und ein besonderes 
Fachwissen erfordern. Selbst ein über volle Kognition (inklusive Angemes-
senheitsprüfung) verfügendes Verwaltungsgericht ist daher nur beschränkt in 
der Lage, die Einstufung einer konkreten Funktion zu überprüfen und muss 
sich im Wesentlichen darauf beschränken, allfällige Rechtsfehler der Ein-
stufung zu korrigieren.2 Umso grössere Bedeutung kommt einem korrekten 
Einstufungsverfahren und der Einhaltung der geltenden Verfahrensgarantien 
zu. 

 2.–  a)  Mit dem Personalgesetz vom 3. Mai 20043 wurde ein neues 
Lohnsystem für das Staatspersonal eingeführt.4 Gemäss Art. 19 Abs. 1 PG 
haben die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Anspruch auf einen angemesse-
nen Lohn. Dieser richtet sich nach den Anforderungen und Belastungen der 
Funktion sowie der Leistung und Erfahrung und berücksichtigt auch den Ar-
beitsmarkt; bei der Anstellung ist überdies auch die nutzbringende Erfahrung 
angemessen zu berücksichtigen. Die Grundsätze der Lohnfestlegung regelt 
gemäss Art. 19 Abs. 4 PG der Regierungsrat. Dieser hat gestützt auf diese Er-
mächtigung eine Lohnverordnung5 erlassen. Gemäss § 2 LV wird jede Funk-
tion analytisch unter Berücksichtigung der Anforderungen und Belastungen 
bewertet, wobei die Voraussetzungen für eine ausreichende Erfüllung der 
Aufgaben massgebend sind (Abs. 1). Zur Bewertung der sogenannten Anker-
funktionen und zur Plausibilisierung der Schlüsselfunktionen setzt der Regie-
rungsrat ein Bewertungsteam ein, in welchem die Personaldienste, Fachberei-
che und Personalverbände vertreten sind (Abs. 2). Die Schlüsselfunktionen 
werden grundsätzlich durch Mitglieder des vom Regierungsrat eingesetzten 
Bewertungsteams bewertet (Abs. 3). Die weiteren Funktionen werden grund-
sätzlich durch die im Bewertungsteam vertretenen Personaldienste bewertet 

 
1  Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 (VRG, 

SHR 172.200). 
2  Vgl. auch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts Nr. A-3627/2007 vom 9. Januar 2008, 

E. 4.1. 
3  Gesetz über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals vom 3. Mai 2004 (Personalgesetz, PG, 

SHR 180.100). 
4  Vgl. dazu auch Vorlage des Regierungsrats vom 17. Juni 2003 betreffend Revision des Per-

sonal- und Lohnrechts, insbesondere S. 10 ff. 
5  Verordnung über die Entlöhnung des Staatspersonals vom 27. September 2005 (Lohnverord-

nung, LV, SHR 180.101). 

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und haben sich nach den Anker- und Schlüsselfunktionen auszurichten 
(Abs. 4). Gemäss § 3 LV ergibt sich der Wert einer Funktion aus der Summe 
der Einzelbewertungen (Abs. 1). Die im Bewertungsteam vertretenen Perso-
naldienste ordnen jede Stelle einer Funktion und aufgrund des Funktionswerts 
einem Lohnband zu (Abs. 2). Gemäss § 4 Abs. 1 LV sind die Lohnband-
zuteilungen der Anker- und Schlüsselfunktionen dem Regierungsrat zur Ge-
nehmigung vorzulegen. Die Lohnbandzuteilung der weiteren Funktionen er-
folgt durch die im Bewertungsdienst vertretenen Personaldienste, sofern sich 
der Regierungsrat nicht die Genehmigung der Lohnbandzuteilung einzelner 
weiterer Funktionen vorbehält. Die Personaldienste können dem Regierungs-
rat über das zuständige Departement von sich aus weitere Funktionen zur Ge-
nehmigung unterbreiten. … 

 b)  Im vorliegenden Fall wurde das Einstufungs- und Anfechtungsverfah-
ren gemäss den zitierten Bestimmungen durchgeführt. Die Funktion der Be-
schwerdeführer wurde als sogenannte weitere Funktion durch den Personal-
dienst vorgenommen, ausgehend von der vom Regierungsrat genehmigten 
Ankerfunktion B. Die Beschwerdeführer sind mit der vorgenommenen Ein-
reihung ins Lohnband X. nicht einverstanden und machen geltend, ihre Funk-
tion entspreche derjenigen der Funktion C., welche wie [die Funktion D.] in 
Lohnband Y. eingereiht sei. Die Verantwortung [der Funktion D.] sei un-
bestrittenerweise höher als diejenige [der Funktion A.]. Allerdings stelle sich 
die Frage, in welchem Mass die Verantwortung geringer sei …  Jedenfalls 
nicht vertretbar sei die Ungleichbehandlung gegenüber der [Funktion C.]. … 

 c)  Hieraus ergibt sich, dass insbesondere die Bewertung der Funktion 
der Beschwerdeführer im Verhältnis zu den Funktionen B., C. und D. um-
stritten ist. Wie die Beschwerdeführer zu Recht geltend machen, müssen für 
die Überprüfung dieser sachlich berechtigten Frage die Bewertungen der ent-
sprechenden Funktionen im Einzelnen miteinander verglichen werden kön-
nen. In der vorliegenden Sache ist dies nicht möglich, weil die detaillierten 
Bewertungsunterlagen für die erwähnten Funktionen nicht bekannt sind.6 Ins-
besondere fehlen jegliche Unterlagen zu den Funktionen C. und D. Die Be-
wertungsprotokolle zu den Funktionen B. und A. liegen zwar vor, doch wer-
den darin nur die berücksichtigten Anforderungen und ihre zeitliche Be-
anspruchung angegeben. Ein Anspruch auf Beizug dieser Unterlagen ergibt 
sich dabei insbesondere aus dem in Art. 29 Abs. 2 BV7 verankerten Grundsatz 
des rechtlichen Gehörs, welcher einerseits eine genügende und nach-
vollziehbare Begründung der Verwaltungsentscheide und die Einsicht der Par-

 
6  Siehe hierzu E. 2d. 
7  Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, 

SR 101). 

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teien in die entsprechenden Akten verlangt8, wie dies dementsprechend die 
hier geltenden Verfahrensregeln von Art. 6 und Art. 8 Abs. 1 VRG vorsehen. 

 d)  Was im angefochtenen Regierungsratsentscheid gegen einen ent-
sprechenden Aktenbeizug bzw. ein entsprechendes Akteneinsichtsrecht geltend 
gemacht wird, ist unbehelflich. Schutzwürdige private oder öffentliche Inter-
essen, welche allenfalls einer Akteneinsicht aufgrund von Art. 6 VRG ent-
gegenstehen könnten, sind nicht konkret dargelegt worden und auch nicht er-
sichtlich. Da im Interesse des Rechtsschutzes ein strenger Massstab angelegt 
werden muss, kämen ohnehin nur wichtige öffentliche Interessen wie die 
Staatssicherheit und der Schutz von Polizeigütern oder besonders schutz-
würdige Privatinteressen, insbesondere die Wahrung von Persönlichkeits-
rechten oder der Schutz von Geschäftsgeheimnissen, in Frage.9 Solche Inter-
essen sind vorliegend nicht betroffen, zumal es um objektive Funktions-
bewertungen, nicht etwa um subjektive Leistungsbewertungen geht, das heisst 
somit auch keine Personendaten im Sinne der Datenschutzgesetzgebung vor-
liegen.  

 Wie dargelegt, kann die Bewertung der fraglichen Funktionen ohne die 
entsprechenden Unterlagen nicht sinnvoll überprüft werden. Dementspre-
chend erfolgte durch den Regierungsrat, welcher ebenfalls nicht über die ver-
langten Akten verfügte, auch keine nachvollziehbare, auf detaillierten An-
gaben beruhende Begründung der Gesuchsabweisung. Vielmehr wird ledig-
lich die Stellungnahme des kantonalen Personalamts wiedergegeben, welches 
die erfolgte Bewertung nur mit allgemeinen Ausführungen, nicht aber gestützt 
auf die offengelegten, konkreten Bewertungsunterlagen begründet. Beim ab-
gelehnten Akteneinsichtsbegehren handelt es sich somit keineswegs um eine 
unzulässige Beweismittelsuche. Vielmehr kann die von der Verwaltung vor-
genommene Besoldungseinstufung der Beschwerdeführer und der Vergleich 
mit ähnlichen Funktionen in dem von der Exekutive geschaffenen Be-
wertungssystem aus den erwähnten Gründen ohne entsprechende Unterlagen 
nicht vorgenommen werden, was sowohl den Begründungsanspruch als auch 
das Akteneinsichtsrecht der Beschwerdeführer verletzt.10 Insofern ist auch der 
Vergleich mit der Überprüfung der Bewertung einzelner schriftlicher Prüfun-
gen zum vorneherein nicht angebracht, zumal vom Staat geschaffene Akte zu 
überprüfen sind, welche genügend begründet werden müssen. 

 
8  Vgl. dazu Gerold Steinmann in St. Galler Kommentar zum Bundesverfassung, 2. A., Zürich/ 

Basel/Genf/St. Gallen 2008, Art. 29 Rz. 27 ff., S. 593 ff. 
9  Vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons 

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 9 Rz. 1 ff., S. 183 ff.; vgl. auch Art. 47 Abs. 3 der Verfassung 
des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 (KV, SHR 101.000). 

10  Vgl. in diesem Sinn auch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts Nr. A-3627/2007 vom 
9. Januar 2008, E. 3. 

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 Die Einreihung der einzelnen Funktionen ergibt sich gestützt auf die unter 
den jeweiligen Anforderungsniveaus beziehungsweise Bewertungsdimensio-
nen11 zugeordneten Kriterien, für die aufgrund einer vorgegebenen Skala 
Punkte vergeben werden. Es muss daher bekannt sein, welche Kriterien der 
jeweiligen Bewertungsdimensionen als relevant erachtet und wie diese im 
Einzelnen gewichtet wurden. Nur so lässt sich überprüfen, ob eine unter-
schiedliche Einreihung der als massgebend zu erachtenden Funktionen, die 
miteinander zu vergleichen sind, gerechtfertigt ist oder nicht. Da sich die 
Punktewerte lediglich als Folge der Bewertung zeigen, lässt sich anhand die-
ser nichts für den Vergleich der einzelnen Einreihungen ableiten; auf deren 
Beizug kann allenfalls verzichtet werden, wenn diese für eine Überprüfung 
der Bewertung nicht erforderlich sind. 

 e)  Somit ist der angefochtene Regierungsratsentscheid in Gutheissung 
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung der Begründungs-
pflicht bzw. des Akteneinsichtsrechts aufzuheben. Eine Heilung dieser Ge-
hörsverletzungen im vorliegenden Verfahren ist nicht möglich, da dem Ober-
gericht nur eine beschränkte Kognition zukommt.12 Die Sache ist daher an 
den Regierungsrat zurückzuweisen. Dieser wird vor einem neuen Entscheid 
die für eine Überprüfung der angefochtenen Bewertung und den Vergleich 
mit den erwähnten ähnlichen Funktionen erforderlichen Grundlagen beizuzie-
hen haben und den Beschwerdeführern Gelegenheit geben müssen, sich zu 
den vervollständigten Akten vor Erlass des neuen Entscheids zu äussern. 

 

 
11  Z.B. fachliche Anforderungen, Schwierigkeitsgrad, Verantwortung Führung und Kommuni-

kation. 
12  Vgl. E. 1b.