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**Case Identifier:** b891f6b7-7edf-513a-a993-18ce1a2dccbb
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2021-09-07
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 07.09.2021 BVGE 2021 II/1
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_BVGE-2021-II-1_2021-09-07.pdf

## Full Text

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 1 

 

2021 II/1 

Auszug aus dem Urteil der Abteilung I 
i.S. Flughafen Zürich AG gegen Landkreis Waldshut und Mitbeteiligte 

sowie Stadt Bülach und Mitbeteiligte 
A–3484/2018 vom 7. September 2021 

Luftfahrtbetrieb. Genehmigung Betriebsreglement. Immissionsklage. 

Dispositionsmaxime. Ermittlung der Lärmimmissionen. Festlegen der 

zulässigen Lärmimmissionen. Sachplan. Planungspflicht. Verbind-

lichkeit und akzessorische Überprüfung von Sachplänen. 

Art. 6 VwVG. Art. 2 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1 RPG. Art. 15 Abs. 3, Art. 22 

Abs. 1 und Abs. 3 RPV. Art. 36 Abs. 2, Art. 37a Abs. 1 und Abs. 2 LSV. 

Art. 3a Abs. 1 VIL. 

1. Anspruch Betroffener auf Erlass einer Verfügung im Falle schäd-
licher oder lästiger Umweltbelastung (Art. 6 VwVG). Rechts-

verweigerungsbeschwerde als Mittel zur Durchsetzung des An-

spruchs auf Erlass einer Verfügung. Pflicht zur Einhaltung der 

Belastungsgrenzwerte während der gesamten Betriebsdauer 

(E. 20 und 21). 

2. Pflicht des Flugplatzhalters, ein Betriebsreglement zu erlassen. 
Verhältnis von Genehmigungspflicht und Dispositionsmaxime 

(E. 20.3 und 20.4).  

3. Pflicht zur Ermittlung der tatsächlich zu erwartenden Lärmbelas-
tung (Art. 36 Abs. 2 LSV) unter Berücksichtigung der Nachtflug-

ordnung für den Flughafen Zürich sowie der zur Genehmigung 

unterbreiteten Änderungen des Betriebsreglements. Pflicht, die 

zulässigen Lärmimmissionen im Entscheid über die Erstellung, 

Änderung oder Sanierung einer Anlage (Art. 37a Abs. 1 LSV) fest-

zulegen. Vorbehalt weitergehender Emissionsbegrenzungen und 

Kontrollpflicht (Art. 37a Abs. 2 LSV; E. 23–30).  

4. Pflicht zur Planung und Abstimmung raumwirksamer Tätig-
keiten (Planungspflicht; Art. 2 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 RPG). 

Pflicht zur Prüfung von Alternativen im Rahmen einer (ersten) 

übergeordneten Interessenabwägung. Umfang der Prüfungs-

pflicht. Beurteilung der Sachplanpflicht anhand der mit einem 

Vorhaben verbundenen Auswirkungen auf Raum und Umwelt 

sowie des konkret vorhandenen Abstimmungsbedarfs. Zwischen 

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dem Interesse an einem (verbesserten) Lärmschutz und den wirt-

schaftlichen Interessen an einem Betrieb während der Nachtstun-

den besteht ein erheblicher Abstimmungsbedarf (E. 32–33 und 

35). 

5. Verbindlichkeit des Sachplans (Art. 22 Abs. 1 RPV). Einschrän-
kung der Bindungswirkung in sachlicher und personeller Hinsicht 

(Art. 22 Abs. 3 RPV). Akzessorische Überprüfung eines Sach-

plans. Materielle Anforderungen gemäss Art. 15 Abs. 3 RPV als 

Beurteilungsrahmen für die vorfrageweise Überprüfung. Ent-

fallen der Bindungswirkung des Sachplans im konkreten Anwen-

dungsfall, wenn der Sachplan nicht konform ist mit dem mate-

riellen Recht. Erfordernis der Akzessorietät zwischen der 

Überprüfung einer Festlegung im Sachplan und der Genehmi-

gungsverfügung (E. 32 und 34).  

Exploitation aéronautique. Approbation du règlement d'exploitation. 

Plainte contre les immissions. Maxime de disposition. Détermination 

des immissions de bruit. Fixation des immissions de bruit admissibles. 

Plan sectoriel. Obligation d'aménager le territoire. Force obligatoire 

et contrôle accessoire des plans sectoriels. 

Art. 6 PA. Art. 2 al. 1, art. 13 al. 1 LAT. Art. 15 al. 3, art. 22 al. 1 et 

al. 3 OAT. Art. 36 al. 2, art. 37a al. 1 et al. 2 OPB. Art. 3a al. 1 OSIA.  

1. Droit des personnes concernées à obtenir une décision en présence 
d'atteintes à l'environnement nuisibles ou incommodantes (art. 6 

PA). Recours pour déni de justice comme moyen d'exercer son 

droit à l'obtention d'une décision. Obligation de respecter les 

valeurs limites d'exposition pendant toute la durée d'exploitation 

(consid. 20 et 21).  

2. Obligation de l'exploitant d'un aérodrome d'édicter un règlement 
d'exploitation. Rapport entre l'obligation d'approbation et la 

maxime de disposition (consid. 20.3 et 20.4). 

3. Obligation de déterminer les immissions de bruit auxquelles on 
peut s'attendre effectivement (art. 36 al. 2 OPB) eu égard à la 

réglementation applicable aux vols de nuit pour l'aéroport de 

Zurich ainsi qu'aux modifications du règlement d'exploitation 

soumises à approbation. Obligation de consigner les immissions de 

bruit admissibles dans la décision portant sur la construction, la 

modification ou l'assainissement d'une installation (art. 37a al. 1 

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OPB). Réserve concernant les limitations des émissions supplé-

mentaires et obligation de contrôle (art. 37a al. 2 OPB; consid. 23–

30). 

4. Obligation de planifier et de coordonner les activités ayant des ef-
fets sur l'organisation du territoire (obligation d'aménager le ter-

ritoire; art. 2 al. 1 et art. 13 al. 1 LAT). Obligation d'examiner des 

variantes possibles dans le cadre d'une (première) pesée des intér-

êts générale. Etendue de l'obligation d'examen. Examen de l'obli-

gation d'établir un plan sectoriel sur la base de l'impact du projet 

sur l'aménagement du territoire et sur l'environnement ainsi que 

du besoin de coordination. Nécessité de coordonner l'intérêt à une 

(meilleure) protection contre le bruit et les intérêts économiques à 

l'exploitation durant les heures nocturnes (consid. 32–33 et 35). 

5. Force obligatoire du plan sectoriel (art. 22 al. 1 OAT). Limitation 
de l'effet contraignant d'un point de vue matériel et personnel 

(art. 22 al. 3 OAT). Examen accessoire d'un plan sectoriel. Cri-

tères matériels de l'art. 15 al. 3 OAT régissant l'examen du plan 

sectoriel effectué à titre préjudiciel. Absence d'effet contraignant 

du plan sectoriel qui, dans un cas d'application, contrevient au 

droit matériel. Exigence d'accessoriété entre l'examen d'une déter-

mination dans le plan sectoriel et la décision d'approbation 

(consid. 32 et 34). 

Impresa di navigazione aerea. Approvazione del regolamento d'eser-

cizio. Azione di limitazione delle immissioni. Principio dispositivo. 

Determinazione delle immissioni foniche. Definizione delle immissioni 

foniche consentite. Piano settoriale. Obbligo di pianificazione. Carat-

tere vincolante e verifica accessoria dei piani settoriali.  

Art. 6 PA. Art. 2 cpv. 1 e art. 13 cpv. 1 LPT. Art. 15 cpv. 3, art. 22 

cpv. 1 e cpv. 3 OPT. Art. 36 cpv. 2, art. 37a cpv. 1 e cpv. 2 OIF. Art. 3a 

cpv. 1 OSIA.  

1. Diritto delle persone toccate all'emanazione di una decisione in 
caso di impatto ambientale nocivo o molesto (art. 6 PA). Ricorso 

per denegata giustizia quale rimedio per far valere il diritto 

all'emanazione di una decisione restrittiva. Obbligo di rispettare i 

valori limite d'esposizione durante l'intera durata dell'esercizio 

(consid. 20 e 21).  

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2. Obbligo per l'esercente dell'aerodromo di adottare un regolamen-
to d'esercizio. Rapporto tra obbligo di approvazione e principio 

dispositivo (consid. 20.3 e 20.4). 

3. Obbligo di determinare le prevedibili immissioni foniche effettive 
(art. 36 cpv. 2 OIF) tenendo conto della regolamentazione applica-

bile ai voli notturni dell'aeroporto di Zurigo e delle modifiche del 

regolamento d'esercizio presentate per approvazione. Obbligo di 

definire le immissioni foniche consentite nella decisione in merito 

alla costruzione, alla modifica o al risanamento di un impianto 

(art. 37a cpv. 1 OIF). Riserva per ulteriori limitazioni delle emis-

sioni e obbligo di controllo (art. 37a cpv. 2 OIF; consid. 23–30). 

4. Obbligo di pianificare e coordinare le attività con impatto sul 
territorio (obbligo di pianificazione; art. 2 cpv. 1 e art. 13 cpv. 1 

LPT). Obbligo di esaminare soluzioni alternative nell'ambito di 

una (prima) ponderazione degli interessi superiori. Portata 

dell'obbligo di controllo. Valutazione dell'obbligo di elaborare un 

piano settoriale in base all'impatto territoriale e ambientale di un 

progetto e della concreta necessità di coordinamento. Tra l'interes-

se a una (migliore) protezione dalle immissioni foniche e gli inte-

ressi economici all'esercizio durante le ore notturne sussiste un'im-

portante necessità di coordinamento (consid. 32–33 e 35). 

5. Carattere vincolante del piano settoriale (art. 22 cpv. 1 OPT). Li-
mitazione dell'effetto vincolante tanto dal punto di vista materiale 

quanto da quello personale (art. 22 cpv. 3 OPT). Verifica accesso-

ria di un piano settoriale. Esigenze materiali ai sensi dell'art 15 

cpv. 3 OPT quale quadro di valutazione per la verifica a titolo pre-

liminare. Fine dell'effetto vincolante del piano settoriale nel caso 

concreto di applicazione, se tale piano non è conforme al diritto 

materiale. Requisito dell'accessorietà tra verifica di un dato defi-

nito nel piano settoriale e la decisione di approvazione (consid. 32 

e 34). 

 

Vorgeschichte 

Am 31. Mai 2001 erteilte das Eidgenössische Departement für Umwelt, 

Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) der Flughafen Zürich AG 

die Konzession zum Betrieb des Flughafens Zürich für die Dauer von 

50 Jahren bis zum 31. Mai 2051. Gleichentags genehmigte das Bundesamt 

für Zivilluftfahrt (BAZL) das von der Flughafen Zürich AG eingereichte 

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Betriebsreglement (sog. Betriebsreglement [BR] 2001) für den Flughafen 

Zürich. Die gegen die Genehmigung des Betriebsreglements erhobenen 

Beschwerden wurden schliesslich vom Bundesgericht mit getrennten Ur-

teilen 1A.22/2005, 1A.23/2005 und 1A.24/2205, je vom 4. Juli 2005, (im 

Wesentlichen) abgewiesen. 

Zwischenzeitlich, am 18. Oktober 2001, hatten die Schweiz und 

Deutschland einen Staatsvertrag über die Auswirkungen des Betriebs des 

Flughafens Zürich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland 

abgeschlossen. Nach der Ablehnung des Staatsvertrags durch das eid-

genössische Parlament im März 2003 erliess Deutschland mit der 

220. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung (DVO) im sel-

ben Jahr einseitig Massnahmen zur Beschränkung der An- und Abflüge 

zum und vom Flughafen Zürich im deutschen Luftraum.  

Am 31. Dezember 2003 legte die Flughafen Zürich AG ein angepasstes 

Betriebsreglement zur Genehmigung vor. Es schrieb im Wesentlichen den 

bestehenden Flugbetrieb fort, wobei zum Schutz der Bevölkerung gegen 

Fluglärm die Nachtruhe um eine Stunde verlängert wurde (neu ab 

23:00 Uhr), verbunden mit der Möglichkeit des Verspätungsabbaus bis 

23:30 Uhr. Das Betriebsreglement sollte gelten, bis nach Abschluss des 

Sachplan-Verfahrens ein definitives Betriebsreglement für den Flughafen 

Zürich erlassen werden kann, und war aus diesem Grund als vorläufiges 

Betriebsreglement (nachfolgend: vBR) bezeichnet. 

Mit Verfügung vom 29. März 2005 genehmigte das BAZL das vBR teil-

weise sowie unter Auflagen. Zudem legte es ein Pistenkonzept fest. Dieses 

sah – entsprechend dem bisherigen Flugbetrieb – für den Morgen prioritär 

Anflüge aus Süden auf Piste 34 und am Abend sowie in der Nacht prioritär 

Anflüge aus Osten auf Piste 28 vor. Tagsüber sollte der Flughafen Zürich 

grundsätzlich weiterhin von Norden auf die Pisten 14 und 16 angeflogen 

werden. Das Bundesverwaltungs- und anschliessend das Bundesgericht 

hiessen die gegen die Genehmigung des vBR erhobenen Beschwerden teil-

weise gut (Urteil des BVGer A–1936/2006 vom 10. Dezember 2009; Ur-

teil des BGer 1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010, teilweise publ. in: 

BGE 137 II 58).  

Am 15. März 2011 ereignete sich auf dem Flughafen Zürich ein schwerer 

Vorfall zwischen zwei gleichzeitig startenden Flugzeugen. Der Flughafen-

betrieb wurde in der Folge einer Gesamtüberprüfung der Sicherheit unter-

zogen. Gemäss dem Schlussbericht zur Sicherheitsüberprüfung 2012 

liegen die massgeblichen betrieblichen Risiken zu einem Grossteil in der 

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hohen betrieblichen Komplexität begründet (verschiedene Betriebskon-

zepte, ungünstiges Luftraumdesign, Pistenkreuzungen, sich kreuzende 

Flugrouten etc.). Der Bericht enthält sodann eine Beurteilung von 30 bau-

lichen und betrieblichen Massnahmen zur Verbesserung der Sicherheit.  

Zwischenzeitlich, am 4. September 2012, hatten die Schweiz und 

Deutschland einen neuen Staatsvertrag über die Auswirkungen des Be-

triebs des Flughafens Zürich auf deutsches Hoheitsgebiet unterzeichnet. 

Das Eidgenössische Parlament stimmte dem Staatsvertrag im Jahr 2013 

zu. Die Ratifizierung durch Deutschland steht aus. 

Am 26. Juni 2013 verabschiedete der Bundesrat das Objektblatt Flughafen 

Zürich als Bestandteil des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL; 

nachfolgend: SIL 1). Gemäss den Festlegungen im Objektblatt ist der 

Flughafen ein Landesflughafen, der möglichst gute Verbindungen in 

Europa und zu den wichtigsten Zentren weltweit anbieten soll. Es soll am 

Flughafen Zürich ein Drehkreuzbetrieb weiterhin möglich sein und der 

Flughafen Zürich stellt eine auf diese Funktion ausgerichtete Kapazität be-

reit. Die Betriebszeiten für den ordentlichen Betrieb wurden wie bisher auf 

die Zeit von 06:00 bis 23:00 Uhr festgelegt mit der Möglichkeit des Ver-

spätungsabbaus bis 23:30 Uhr. Bestehen blieben auch die im Wesentlichen 

drei unterschiedlichen Flugbetriebskonzepte: Während der morgendlichen 

Sperrzeiten gemäss der DVO wird von Süden gelandet und nach Westen 

und Norden gestartet (sog. Südanflugkonzept; im Weiteren als Südkonzept 

bezeichnet). Tagsüber wird der Flughafen in der Regel von Norden ange-

flogen und Starts erfolgen nach Westen und Süden (sog. Nordanflug-

konzept; im Weiteren als Nordkonzept bezeichnet). Am Abend und in der 

Nacht wird – wiederum aufgrund der DVO – in der Regel von Osten gelan-

det und nach Norden und Osten beziehungsweise – während der Nacht-

stunden – nach Norden gestartet (sog. Ostanflugkonzept; im Weiteren als 

Ostkonzept bezeichnet). Im Weiteren wurde das Gebiet mit Lärmauswir-

kungen als Entwicklungsspielraum für den Flugbetrieb festgelegt und be-

stimmt, dass die vom Flugbetrieb verursachte Fluglärmbelastung jährlich 

auszuweisen und zu analysieren ist (sog. Nachweis der Lärmbelastung).  

Die drei Betriebskonzepte – im tatsächlichen Betrieb bestehen weitere Be-

triebskonzepte etwa für den Fall besonderer meteorologischer Bedingun-

gen wie Nebel und Bise – sind in den folgenden Skizzen abgebildet, wobei 

blaue Pfeile die jeweilige Landepiste (einschliesslich Nummerierung 

Landepiste) und rote Pfeile die jeweilige Startpiste (einschliesslich Num-

merierung Startpiste) zeigen: 

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Skizze Nordanflugkonzept Skizze Ostanflugkonzept Skizze Südanflugkonzept 

 

Betriebsreglement 2014 

Am 25. Oktober 2013 unterbreitete die Flughafen Zürich AG dem BAZL 

verschiedene Änderungen des Betriebsreglements (nachfolgend: BR 

2014) sowie der An- und Abflugrouten zur Genehmigung. Die Änderun-

gen haben im Wesentlichen die Verbesserung der Sicherheit und – für den 

Fall einer Ratifizierung des Staatsvertrags vom 4. September 2012 – eine 

Anpassung der Sperrzeiten und somit der anzuwendenden Flugbetriebsre-

gime zum Gegenstand. Zugleich wurde beantragt, es seien die zulässigen 

Lärmimmissionen neu festzulegen und für die zusätzlich von übermässi-

gem Fluglärm betroffenen Gebiete Erleichterungen zu gewähren. 

Zur Begründung der Änderungen verwies die Flughafen Zürich AG auf 

den Schlussbericht zur Sicherheitsüberprüfung 2012, der verschiedene 

Massnahmen zur Vereinfachung der Rahmenbedingungen und zur Reduk-

tion der Komplexität zur Umsetzung empfehle. Die Massnahmen würden 

insbesondere das mit sich kreuzenden An- und Abflugrouten sehr komple-

xe Ostkonzept mit Anflügen von Osten auf Piste 28 und Starts in Richtung 

Norden auf den Pisten 32 und 34 betreffen; mit der beantragten Änderung 

sollen die Verkehrsströme von an- und abfliegenden Flugzeugen ent-

flochten werden. Als weitere Massnahme soll die bestehende sogenannte 

FL80-Regel angepasst werden. Gemäss dieser müssen startende Flugzeu-

ge in der Nacht aus Gründen des Lärmschutzes auf den vorgesehenen Stan-

dard-Instrumentenabflugwegen geführt werden, um eine möglichst grosse 

Bündelung der Flugbewegungen zu erreichen. Neu soll es der Flugver-

kehrsleitung möglich sein, zur Staffelung von kreuzenden Flugzeugen in 

der Zeit zwischen 22:00 und 06:00 Uhr ab einer Flughöhe von 5 000 ft 

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ü.M. von der FL80-Regel abzuweichen. Weiter ist vorgesehen, für den 

Start von vierstrahligen Flugzeugen ab Piste 32 eine Ausnahmeregelung 

betreffend die Mindestflughöhe einzuführen. Grundsätzlich gelte auf allen 

Startrouten ab den Pisten 32 und 34 in Richtung Norden aus Gründen des 

Lärmschutzes beim Überflugpunkt DME 4 KLO eine Mindestflughöhe 

von 3 500 ft ü.M. Schwere viermotorige Langstreckenflugzeuge könnten 

diese Höhe oftmals nicht erreichen, weshalb für diese Flugzeuge bei Starts 

ab Piste 34 (bereits) eine Ausnahmeregelung mit einer Mindesthöhe von 

2 500 ft ü.M. geschaffen worden sei. Diese Regelung habe indes zur Folge, 

dass insbesondere am Abend schwere Langstreckenflugzeuge, welche am 

Non-Schengen-Dock E abgefertigt würden, von der Piste 34 starten 

müssten. Hierbei werde zwei Mal die im Rahmen des Ostkonzepts aktive 

Landepiste 28 gekreuzt – einmal beim Rollen zur Piste 34 und einmal 

während des Starts auf Piste 34. Gemäss der Sicherheitsüberprüfung für 

den Flughafen Zürich stellten jedoch Pistenkreuzungen beim Betrieb der 

Piste 28 ein erhebliches Unfallrisiko dar, weshalb alle unnötigen Pisten-

kreuzungen zu vermeiden seien. Es werde daher beantragt, auch für Starts 

ab Piste 32 eine Ausnahmeregelung für schwere viermotorige Langstre-

ckenflugzeuge einzuführen, damit diese vom Dock E direkt zur Start-

piste 32 rollen und von dort aus starten könnten. 

Während der öffentlichen Auflage gingen beim BAZL mehrere Hundert 

Einsprachen von Gemeinden, Organisationen und Privaten aus der 

Schweiz und Deutschland gegen die beabsichtigte Änderung des Betriebs-

reglements sowie der An- und Abflugverfahren ein. Die Einsprechenden 

erhoben im Wesentlichen umwelt- und planungsrechtliche Einwände ge-

gen das BR 2014 und begehrten entweder dessen Nichtgenehmigung oder 

aber jedenfalls weitergehende Massnahmen beziehungsweise betriebliche 

Einschränkungen zum Schutz vor Fluglärm an. Insbesondere sollten Kapa-

zitätssteigerungen einzig für den Verspätungsabbau genutzt werden dürfen 

und auf verschiedene Änderungen wie das Absenken der Mindestflughöhe 

bei Überflugpunkt DME 4 KLO sei zu verzichten, bis die geltenden Lärm-

grenzwerte gemäss Anhang 5 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. De-

zember 1986 (LSV, SR 814.41) auf ihre Gesetzmässigkeit hin überprüft 

und allenfalls angepasst worden seien. Kritisiert wurde sodann die Berech-

nung der Fluglärmimmissionen während der beiden Nachtstunden. 

Teilgenehmigung Betriebsreglement 2014 

Nachdem eine Ratifizierung des Staatsvertrags mit Deutschland weiterhin 

nicht absehbar war, beantragte die Flughafen Zürich AG im Mai 2017 dem 

BAZL, das BR 2014 teilweise zu genehmigen; zur Verbesserung der 

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Sicherheit sei die Genehmigung des BR 2014 (vorerst) auf jene Änderun-

gen des Betriebsreglements sowie der An- und Abflugrouten zu beschrän-

ken, die unabhängig von einer Anpassung der DVO umgesetzt werden 

können. Dies seien insbesondere die Anpassung der FL80-Regel, die Aus-

nahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe für vierstrahlige Flug-

zeuge beim Start ab Piste 32 sowie – mit einer Ausnahme – die Anpassung 

der über Schweizer Hoheitsgebiet führenden Abflugrouten ab den 

Pisten 32 und 34 im Rahmen des Ost- und Südkonzepts. Dem Gesuch um 

Teilgenehmigung lag sodann eine Berechnung der Fluglärmbelastung bei 

einer entsprechenden Teilgenehmigung des BR 2014 bei (Bericht 

Nr. 5124.015778 der EMPA vom 31. Mai 2017, Fluglärmberechnungen 

nach Lärmschutz-Verordnung, nachfolgend: Bericht der EMPA vom 

31. Mai 2017). 

Mit Verfügung vom 14. Mai 2018 genehmigte das BAZL die im BR 2014 

zusammengefassten Änderungen des Betriebsreglements für den Flug-

hafen Zürich entsprechend dem Gesuch um Teilgenehmigung unter ver-

schiedenen Bedingungen und unter einer Auflage; es verpflichtete die 

Flughafen Zürich AG dazu, eine Vorverlegung des letzten Slots am Abend 

zu prüfen und hierzu innert eines Jahres einen Bericht einzureichen. Die 

gegen die betreffenden Änderungen des Betriebsreglements erhobenen 

Einsprachen wies das BAZL ab.  

Das BAZL hielt fest, die zur Genehmigung beantragten Änderungen des 

BR 2014 würden den Anforderungen der Sachplanung sowie den luftfahrt-

spezifischen Anforderungen entsprechen und seien auch in lärmrechtlicher 

Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbesondere würden die Lärmbelastungs-

kurven innerhalb der umhüllenden gemäss dem Sachplan liegen und es 

bestehe weder planungs- noch umweltrechtlich eine Grundlage, Flug-

bewegungen in der zweiten Nachtstunde einzuschränken oder zu untersa-

gen; verspätete Starts und Landungen seien ohne besondere Bewilligung 

bis 23:30 Uhr zuzulassen. Angesichts des fast täglichen Verspätungsab-

baus bis nach 23:00 Uhr sei jedoch als mögliche emissionsbegrenzende 

Massnahme eine Vorverlegung des letzten Slots am Abend – etwa auf 

22:30 Uhr – betrieblich und lärmrechtlich zu prüfen. Weitergehende Emis-

sionsbegrenzungen seien wirtschaftlich nicht tragbar. Schliesslich ging das 

BAZL konkret auf die geplante Anpassung der FL80-Regel sowie die An-

passung der Mindestflughöhe für vierstrahlige Flugzeuge bei Starts ab Pis-

te 32 ein. Es erwog, beide Massnahmen führten zu einer Reduktion der 

Komplexität im Betrieb und seien überdies auch lärmrechtlich zu begrüs-

sen. 

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

10 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

Gegen die Verfügung des BAZL vom 14. Mai 2018 sind beim Bundesver-

waltungsgericht mehrere Beschwerden von Gemeinwesen und Vereini-

gungen eingegangen. Die Beschwerdeführenden rügen zunächst eine 

unvollständige und unrichtige Feststellung des rechtserheblichen Sachver-

halts. Insbesondere bilde die Aufteilung der Flugbewegungen auf die erste 

und zweite Nachtstunde im Verhältnis von ¾ zu ¼ die tatsächliche Lärm-

belastungssituation nicht ab. Zudem habe die Anzahl verspätungsbeding-

ter Flugbewegungen in der zweiten Nachtstunde in den letzten Jahren stark 

zugenommen, sodass nicht mehr von einem Ausnahmecharakter des Ver-

spätungsabbaus die Rede sein könne. Das BAZL habe ferner einen Teil 

ihrer Rechtsbegehren nicht behandelt und damit eine formelle Rechtsver-

weigerung begangen. In der Sache wird die Aufhebung der Genehmi-

gungsverfügung verlangt, wobei die Beschwerdeführenden insbesondere 

planungs- und umweltrechtliche Rügen erheben. So würden die beiden ge-

nehmigten Massnahmen, die Anpassung der FL80-Regel wie auch die 

Ausnahmeregelung betreffend die Mindestflughöhe bei Starts ab Piste 32, 

lediglich zu einer Verschiebung der Fluglärmbelastung führen. In be-

stimmten Gebieten nehme die ohnehin bereits übermässige Lärmbelastung 

aufgrund dieser Massnahmen weiter zu, was lärmrechtlich nicht zulässig 

sei. Ferner rügen sie eine fehlende Prüfung betrieblicher Alternativen zum 

bestehenden Ostkonzept.  

Das BAZL schliesst auf Abweisung der Beschwerden.  

Die beigeladene Flugsicherung Skyguide hält fest, das Flughafensystem in 

Zürich weise eine ausserordentlich hohe Komplexität auf. Ziel auch der 

Sicherheitsüberprüfung 2012 sei es gewesen, die Komplexität zu reduzie-

ren. Zudem würden die verschiedenen Flugbetriebskonzepte unterschied-

liche effektive Kapazitäten aufweisen, womit bei jedem Wechsel vom leis-

tungsstärksten Nordkonzept auf ein anderes Konzept Verspätungen 

entstünden. Mit der Anpassung der FL80-Regelung ab 22:00 Uhr würde 

die Handlungsfreiheit für die Flugsicherung erhöht, etwa indem ein sich 

anbahnender Konflikt zwischen zwei Flugzeugen durch eine Abweichung 

von der Standardabflugroute gelöst werden könne. Die Komplexität des 

Flugbetriebs werde dadurch reduziert. Dasselbe gelte für das Absenken der 

Mindestflughöhe für schwere Langstreckenflugzeuge beim Überflugpunkt 

DME 4 KLO. Kreuzungen mit der Piste 28 könnten so vermieden und – 

als Folge der kürzeren Rollzeit zwischen dem Non-Schengen-Dock E und 

der Piste 32 – Verspätungen rascher abgebaut werden.  

  

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

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Weitere Verfahren 

Mit Beschluss vom 23. August 2017 genehmigte der Bundesrat eine An-

passung des SIL-Objektblatts für den Flughafen Zürich (SIL 2). Er be-

schränkte sich dabei auf jene Sachverhalte, welche die Vorgaben der DVO 

einhalten und unabhängig vom Inhalt des Staatsvertrags geregelt werden 

können. Mit der neuerlichen Anpassung des Objektblatts für den Flug-

hafen Zürich wurde sodann die Grundlage geschaffen für die Umsetzung 

weiterer Sicherheitsmassnahmen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 

2012. Insbesondere soll die Zahl der Kreuzungspunkte auf den Pisten und 

in der Luft herabgesetzt und damit die Komplexität im Flugbetrieb redu-

ziert werden. 

Im September 2016 hatte die Flughafen Zürich AG – entsprechend den 

Vorgaben im SIL – dem BAZL den Nachweis der Lärmbelastung für das 

Betriebsjahr 2015 eingereicht. Ein Jahr später folgte der Nachweis der 

Lärmbelastung für das Betriebsjahr 2016. Die Nachweise zeigen auf, dass 

die zulässigen Fluglärmimmissionen am Tag bis auf wenige geringe Ab-

weichungen eingehalten wurden. Demgegenüber überschritten die Lärm-

belastungskurven während der beiden Nachtstunden diejenigen der geneh-

migten Lärmimmissionen teils erheblich. In der ersten Nachtstunde war 

dies im Osten des Flughafens und insbesondere im Süden der Fall, wo die 

genehmigten Lärmimmissionen je nach Empfindlichkeitsstufe (ES) um bis 

zu 8 dB(A) überschritten wurden; aufgrund der geringeren Verfügbarkeit 

der Piste 28 während der Anwendung des Ostkonzepts erfolgten deutlich 

mehr Landungen auf Piste 34 als prognostiziert. In der zweiten Nachtstun-

de betrafen die Überschreitungen der zulässigen Lärmimmissionen vor-

wiegend Gebiete im Norden des Flughafens Zürich, wo die genehmigten 

Lärmimmissionen grossflächig um bis zu 8 dB(A) überschritten wurden. 

Als wesentliche Ursache für die Überschreitung der genehmigten Lärm-

immissionen in den beiden Nachtstunden benannte der Bericht die Verspä-

tungssituation. Diese habe sich in den letzten Jahren insbesondere in den 

Nachtstunden verschärft. Für die Einhaltung der genehmigten Lärmim-

missionen sei daher die Verspätungssituation bei Landungen in der ersten 

Nachtstunde und bei Starts in der zweiten Nachtstunde wesentlich. 

Mit Verfügung vom 23. Juli 2018 begrenzte das BAZL die für die Zuwei-

sung von Zeitnischen (sog. Airport Slots) ab dem Flugplan Sommer 2019 

massgebende deklarierte Kapazität des Flughafens Zürich (sog. slot 

freezing). Es verpflichtete die Flughafen Zürich AG zudem dazu, im jähr-

lich beizubringenden Nachweis der Lärmbelastung die Auswirkungen der 

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

12 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

Begrenzung auf die Verspätungssituation und die Lärmbelastung darzu-

stellen. Im Weiteren wies es die Flughafen Zürich AG an, die erforderli-

chen Unterlagen zur (neuen) Festsetzung der Lärmimmissionen für die 

Nachtstunden einzureichen. Das Bundesverwaltungsgericht wies die 

gegen die Verfügung des BAZL erhobenen Beschwerden mit den Urteilen  

A–5236/2018 und A–5242/2018, je vom 9. März 2020, ab.  

Im Oktober 2017 unterbreitete die Flughafen Zürich AG dem BAZL eine 

weitere Änderung des Betriebsreglements sowie verschiedener An- und 

Abflugverfahren (nachfolgend: BR 2017). Das Gesuch stützt sich auf die 

Prüfung verschiedener Betriebsvarianten im Rahmen der Sachplanung 

sowie die (entsprechenden) Festlegungen im SIL 2. Mit den Änderungen 

sollen weitere Massnahmen gemäss der Sicherheitsüberprüfung 2012 um-

gesetzt werden. Vorgesehen sind im Wesentlichen die folgenden Ände-

rungen: 

- Entflechtung der Abflugrouten ab Piste 28 (Nordkonzept) 

- Anpassung Abflugroute ab Piste 16 in Richtung Westen (Nordkon-
zept) 

- Neues Nebel- und Bisenkonzept mit Starts ab Piste 16 geradeaus 

- Flexibilisierung Pistenöffnungszeiten 

Im August 2018 reichte die Flughafen Zürich AG dem BAZL die Unterla-

gen zur Neufestsetzung der zulässigen Lärmimmissionen für die Nacht-

stunden und im Mai 2019 den Bericht zur betrieblichen Machbarkeit und 

wirtschaftlichen Tragbarkeit einer Vorverlegung des letzten Slots am 

Abend sowie deren Wirkung auf die Lärmbelastung ein. 

Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerden teilweise gut und 

weist die Angelegenheit zur ergänzenden Sachverhaltsermittlung und neu-

en Entscheidung an die Vorinstanz zurück. 

Aus den Erwägungen: 

20.  
20.1 Eine formelle Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde 
auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt, ob-

schon sie materiell darüber befinden müsste (BGE 135 I 6 E. 2.1; vgl. auch 

KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-

pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 199 m.H.). 

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 13 

 

20.2  
20.2.1 Nach Lehre und Rechtsprechung kann, wer von einer schädlichen 
oder lästigen Umweltbelastung mehr als jedermann betroffen ist und daher 

Parteistellung im Sinne von Art. 6 in Verbindung mit Art. 48 VwVG be-

sitzt, von der zuständigen Verwaltungsbehörde den Erlass einer einschrän-

kenden Verfügung verlangen (sog. Immissionsklage). Diese Befugnis 

ergibt sich aus dem verfahrensrechtlich geschützten Interesse an der Ein-

haltung der Rechtsordnung, soweit diese dem Betroffenen wie etwa im 

Bereich der Begrenzung von Umweltbelastungen einen Schutz vor schäd-

lichen oder lästigen Einwirkungen bietet (Urteile des BGer 1C_165/2009 

vom 3. November 2009 E. 2.3 und 1C_437/2007 vom 3. März 2009 

E. 2.3, je m.H.; Urteile des BVGer A–1251/2012 vom 15. Januar 2014 

E. 41.3 und A–3930/2011 vom 29. Mai 2012 E. 1.1, je m.H.; vgl. auch Ur-

teile des BGer 1C_63/2019 vom 29. Januar 2020 E. 6.5 und 2C_888/2015 

vom 23. Mai 2016 E. 4.4). Der Anspruch auf Erlass einer einschränkenden 

Verfügung findet sich überdies in der Systematik des VwVG bestätigt, wo-

nach Parteistellung und Beschwerdebefugnis aufeinander abgestimmt 

sind; die Bestimmung von Art. 6 VwVG umschreibt den Parteibegriff 

offen und knüpft über den Verweis auf die Beschwerdebefugnis gemäss 

Art. 48 VwVG an das Rechtsschutzinteresse an (Urteil 2C_888/2015 

E. 2.2 m.H.). Daraus folgt, dass über den Kreis der beschwerdeberechtig-

ten Personen mittelbar auch der Parteibegriff für das (erstinstanzliche) Ver-

waltungsverfahren umschrieben wird; die später einmal zur Beschwerde 

Berechtigten nehmen schon im Verfahren vor der verfügenden Behörde 

grundsätzlich Parteistellung ein (vgl. Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG). Der 

von einer Umweltbelastung Betroffene hat insoweit nicht bloss die Stel-

lung eines Anzeigers, sondern besitzt einen Anspruch auf Erlass einer Ver-

fügung (zum Ganzen: Urteil 1C_165/2009 E. 2 m.H.; ferner KÖLZ/ 

HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 359; SCHRADE/LORETAN, in: Kommentar 

zum Bundesgesetz über den Umweltschutz, 2. Aufl. 2004, Art. 11 N. 11 

und 13; vgl. zudem Urteil des BVGer A–1672/2016 vom 25. Oktober 2016 

E. 4–8, insb. E. 4 m.H.). 

Die zuständige Behörde hat nach Eingang eines Begehrens zu prüfen, ob 

der gesuchstellenden Person ein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer 

einschränkenden Verfügung zukommt. Fehlt es daran, ist auf das Gesuch 

nicht einzutreten. Ist die Parteieigenschaft zu bejahen, hat die Behörde zu 

prüfen, ob die materiellrechtlichen Voraussetzungen für den Erlass der 

nachgesuchten Verfügung gegeben sind. Ist dies zu verneinen, ist das 

Begehren abzuweisen. Andernfalls sind (wie anbegehrt) Emissionsbe-

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

14 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

grenzungen zu verfügen. Der Entscheid der Behörde hat in Form einer an-

fechtbaren Verfügung zu ergehen, jedenfalls wenn der Erlass einer solchen 

ausdrücklich verlangt wird. Bleibt die Behörde untätig, steht die Möglich-

keit der Rechtsverweigerungsbeschwerde zur Durchsetzung des An-

spruchs auf Erlass einer Verfügung offen (BGE 142 II 451 E. 3.4.1 und 

130 II 521 E. 2.5; BVGE 2009/1 E. 3 m.H.; THOMAS GÄCHTER, Durchset-

zung von Sanierungspflichten mittels Rechtsverweigerungsbeschwerde, 

Umweltrecht in der Praxis [URP] 8/2005 S. 775 f.). Dem Anspruch auf 

Erlass einer Verfügung steht schliesslich nicht entgegen, dass über die 

lärmrechtliche Zulässigkeit und/oder die Sanierung einer Anlage allenfalls 

bereits entschieden worden ist; Verfügungen über Dauerrechtsverhältnisse 

sind nicht unwiderruflich und die umweltrechtlichen Vorschriften müssen 

grundsätzlich während der gesamten Betriebsdauer eingehalten werden 

(vgl. Urteile des BGer 1C_492/2013 vom 19. September 2013 E. 5.3 und 

1C_165/2009 E. 2.4 m.H.). 

20.2.2 Die Gemeinwesen, auf deren Rechtsbegehren das BAZL (teilwei-
se) nicht eingetreten ist, liegen unter beziehungsweise im Bereich der An- 

und Abflugrouten gemäss dem Nordkonzept. Aufgrund der Lage der be-

troffenen Gemeinwesen ist jedenfalls ein Grossteil der Bevölkerung der 

Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte sowie der im Norden des Flughafens 

Zürich gelegenen Gemeinden Niederglatt und Niederhasli von den Lärm-

emissionen aus dem Flugbetrieb gemäss dem Nordkonzept unmittelbar be-

troffen. Die geforderte Beziehungsnähe ist gegeben und die Gemeinwesen 

würden aus einer zusätzlichen Minderung der Lärmemissionen der über 

ihr Gemeindegebiet führenden Routen einen praktischen Nutzen ziehen. 

Die Parteistellung der betreffenden Gemeinwesen im vorinstanzlichen 

Verfahren ist daher grundsätzlich zu bejahen ([…]; zudem Urteil  

A–1251/2012 E. 41.3). Mit der Parteistellung geht sodann der Anspruch 

auf Durchführung eines auf Erlass der anbegehrten Emissionsbegrenzun-

gen gerichteten Verfahrens einher.  

Dasselbe gilt für die Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinde Turbenthal. 

Beide Gemeinwesen liegen zwar im Osten des Flughafens Zürich und es 

sind bei normalem Betrieb im Rahmen des Nordkonzepts (Konzept N 1.11 

gemäss dem Objektblatt vom 23. August 2017 für den Flughafen Zürich 

im SIL, Abbildung zu den Erläuterungen) weder Landungen auf Piste 28 

noch Starts auf Piste 10 vorgesehen. Die beiden Gemeinwesen liegen je-

doch im weiteren Bereich einer der Abflugrouten ab Piste 28; Flüge mit 

östlichen Destinationen drehen nach dem Start in einer Linkskurve in 

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 15 

 

Richtung des östlichen Ausflugpunktes ab (Route I). Zudem starten Flug-

zeuge gemäss dem (noch) geltenden Pistenbenutzungskonzept bei starker 

Bise im Rahmen eines angepassten Nordkonzepts von Piste 10 aus in 

Richtung Osten. Die im Osten des Flughafens Zürich gelegenen Gemein-

den können daher aus einer lärmmässigen Optimierung der über ihr Ge-

meindegebiet führenden Abflugrouten einen praktischen Nutzen ziehen, 

auch wenn bei normalem Betrieb Bewohnern der beiden Gemeinden keine 

übermässigen Lärmimmissionen drohen. Die Parteistellung der beiden 

Gemeinden ist daher ebenfalls zu bejahen.  

Zu prüfen ist sodann die Parteistellung des Vereins Ikarus Erben, der eben-

falls eine formelle Rechtsverweigerung geltend macht. Nach der Recht-

sprechung kann ein Verein, der wie vorliegend als juristische Person 

konstituiert ist (vgl. Art. 60 ff. ZGB), gestützt auf die allgemeine Be-

schwerdebefugnis mit Beschwerde die Interessen der Mehrheit oder einer 

Grosszahl seiner Mitglieder geltend machen, soweit deren Wahrung zu 

seinen statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl seiner Mitglieder 

selbst beschwerdeberechtigt wäre (sog. egoistische Verbandsbeschwerde). 

Damit wird ein enger, unmittelbarer räumlicher Zusammenhang zwischen 

dem statutarischen Vereinszweck und dem Gebiet verlangt, welches durch 

die fragliche Verfügung betroffen ist; es reicht nicht aus, dass sich ein Ver-

ein in allgemeiner Weise mit dem fraglichen Sachgebiet befasst (Urteile 

des BGer 2C_975/2019 vom 27. Mai 2020 E. 1.3.1 und 1C_15/2019 vom 

13. Dezember 2019 E. 1.2.2, je m.H.; Urteil des BVGer A–7025/2017 vom 

20. Juni 2019 E. 1.2 m.H.). 

Gemäss seinen Statuten setzt sich der Verein Ikarus Erben dafür ein, dass 

der Fluglärm und andere Emissionen aus dem Betrieb des Flughafens 

Zürich eingeschränkt werden und die Belastungen in gerechter Weise um 

den Flughafen verteilt werden. Er vertritt dabei insbesondere die Interes-

sen der Einwohnerinnen und Einwohner der westlich des Flughafens gele-

genen Gemeinden (Art. 2 der Statuten). Zur Erreichung seines Zwecks 

kann sich der Verein an Einsprachen und Rechtsmitteln beteiligen oder 

diese selbst einreichen beziehungsweise erheben (Art. 7 der Statuten). Ent-

sprechend diesem Zweck setzt sich der Verein vorliegend (erneut) für eine 

lärmmässige Optimierung der Abflugrouten ab Piste 28 ein. Der Verein 

mit Sitz in Regensdorf im Westen des Flughafens Zürich war bereits Partei 

im Verfahren betreffend das vBR und hat in diesem Verfahren teilweise 

obsiegt ([…]). Der geforderte Zusammenhang zwischen dem Vereins-

zweck und dem Verfahrensgegenstand ist daher sowohl in sachlicher wie 

auch in örtlicher Hinsicht gegeben. Dem Verein Ikarus Erben kommt daher 

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

16 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

hinsichtlich der lärmmässigen Einwirkungen aus dem Betrieb des Flug-

hafens Zürich (Nordkonzept) im vorinstanzlichen Verfahren ebenfalls Par-

teistellung zu.  

20.2.3 Näher einzugehen ist auf den Einwand der Flughafen Zürich AG, 
es liege hinsichtlich des Begehrens um eine lärmmässige Optimierung der 

Abflugrouten ab Piste 28 eine res iudicata vor, weshalb das BAZL deswe-

gen zu Recht nicht auf die entsprechenden Rechtsbegehren eingetreten sei 

([…]). 

Gemäss dem Urteil des Bundesgerichts zum vBR musste der Abdrehpunkt 

der Abflugroute ab Piste 28 so weit nach Westen zurück verschoben 

werden, dass die Siedlungsgebiete von Dällikon und Regensdorf entlastet 

und der Zustand von vor 1999 möglichst wiederhergestellt wird (Urteil 

1C_58/2010 E. 10.3 und Dispositiv Ziff. 1). Die Flughafen Zürich AG 

reichte dem BAZL daraufhin ein entsprechendes Gesuch ein und mit Ver-

fügung vom 28. Dezember 2011 genehmigte das BAZL eine Rückver-

schiebung des Abdrehpunktes auf neu 2,3 nautische Meilen (NM). Diese 

Verfügung erwuchs in Rechtskraft; das Bundesverwaltungsgericht trat auf 

die von den Gemeinden Dällikon und Regensdorf nachträglich erhobene 

Beschwerde nicht ein und dieser Entscheid wurde vom Bundesgericht be-

stätigt (Urteil 1C_492/2013; […]).  

Das Betriebsreglement muss die Anforderungen des Umweltschutzes 

dauerhaft erfüllen; sind die Anforderungen nicht (mehr) erfüllt, trifft das 

BAZL von Amtes wegen die notwendigen Massnahmen zur Aufrechter-

haltung oder Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (Art. 26 

i.V.m. Art. 3b Abs. 1 und 2 sowie Art. 25 Abs. 1 Bst. c der Verordnung 

vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL,  

SR 748.131.1]). Allein der Umstand, dass die Rückversetzung des Abdreh-

punktes bereits Gegenstand eines behördlichen Verfahrens war, vermag 

daher eine spätere Neubeurteilung nicht von vornherein auszuschliessen: 

Nach der Rechtsprechung können Verfügungen über Dauerrechtsverhält-

nisse wegen unrichtiger Sachverhaltsfeststellung oder nachträglicher Än-

derung der Sach- oder Rechtslage angepasst werden, sofern wichtige 

öffentliche Interessen wie der Immissionsschutz betroffen sind; eine Be-

willigung für eine lärmige Anlage ergeht unter dem ausdrücklichen oder 

impliziten Vorbehalt einer späteren Ergänzung der Massnahmen zur Emis-

sionsbegrenzung, sofern sich die angeordneten Massnahmen als ungenü-

gend erweisen (Urteile 1C_63/2019 E. 5 und 1C_165/2009 E. 2.4, je 

m.H.). Zudem kann auch bei Vorliegen einer (vor Kurzem) erteilten Bewil-

ligung nicht ausgeschlossen werden, dass die effektive Lärmsituation 

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 17 

 

gegen umweltrechtliche Bestimmungen verstösst – sei es aufgrund man-

gelhafter Abklärung, von Rechnungsfehlern, einer nicht richtig vorausge-

sehenen Lärmentwicklung oder anderer Gründe (vgl. Urteil des BGer 

1C_498/2019 vom 21. Oktober 2020 E. 4.2 m.H.). Entsprechend hielt 

auch das Bundesgericht in seinem Urteil zu der von den Gemeinden 

Dällikon und Regensdorf nachträglich erhobenen Beschwerde fest (Urteil 

1C_492/2013 E. 5.3): 

« Eine Anpassung der Verfügung vom 28. Dezember 2011 an verän-

derte Verhältnisse bzw. neue Erkenntnisse ist zwar nicht ausgeschlos-

sen; u.U. besteht darauf sogar ein Anspruch der Beschwerdeführerin-

nen. Dies ist im vorliegenden Verfahren allerdings nicht zu prüfen. 

Nachdem es die Beschwerdeführerinnen versäumt haben, rechtzeitig 

Rechtsmittel gegen die Verfügung vom 28. Dezember 2011 zu ergrei-

fen, werden weitere Massnahmen zur Verminderung des Fluglärms 

bei Starts ab Piste 28 Gegenstand eines neuen erstinstanzlichen Ver-

fahrens sein, in dem allen betroffenen Privaten und Gemeinden 

(namentlich auch der Gemeinde Buchs) das rechtliche Gehör gewährt 

werden [sic]; u.U. muss auch ein Auflageverfahren gemäss Art. 36d 

des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (Luft-

fahrtgesetz, LFG; SR 748.0) durchgeführt werden. » 

Der Verein Ikarus Erben und die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte 

machen vorliegend geltend, die Rückversetzung des Abdrehpunktes habe 

nicht die beabsichtigte Verbesserung der Lärmbelastung für die Siedlungs-

gebiete von Dällikon und Regensdorf bewirkt. Soweit die beiden Gemein-

den daher vorliegend weitergehende beziehungsweise zusätzliche Mass-

nahmen zur Emissionsbegrenzung verlangen, sind ihre Begehren nach 

dem Gesagten als zulässig anzusehen. Unter diesen Umständen braucht 

nicht weiter beurteilt zu werden, ob der Umstand, dass die Rückversetzung 

des Abdrehpunktes Gegenstand eines behördlichen Verfahrens war, für die 

Annahme einer res iudicata überhaupt ausreichend ist. Ebenso kann offen-

bleiben, ob das Erfordernis der Identität der Parteien ([…]), welches der 

zivilrechtlichen Rechtsprechung zur res iudicata entstammt, auch im Ver-

waltungsverfahren erfüllt sein muss (vgl. in diesem Sinn BGE 142 II 243 

E. 2.3).  

20.2.4 Zu prüfen ist schliesslich die Parteistellung der Gemeinde 
Dällikon und Mitbeteiligte sowie der Gemeinden Niederglatt und Nieder-

hasli, soweit diese verlangen, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, 

das Projekt zur Verlängerung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen.  

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

18 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

Das Luftfahrtrecht unterscheidet in Bezug auf die Infrastruktur von Flug-

häfen zwischen baulichen und betrieblichen Belangen. So dürfen Flug-

platzanlagen – darunter fallen Bauten und Anlagen, die ganz oder 

überwiegend dem Betrieb eines Flughafens dienen – nur mit einer Plange-

nehmigung erstellt oder geändert werden (Art. 37 Abs. 1 LFG). Mit der 

Plangenehmigung werden sämtliche nach Bundesrecht für den Bau oder 

die Änderung erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 37 Abs. 3 LFG) 

und Genehmigungsbehörde ist bei Flughäfen das UVEK (Art. 37 Abs. 2 

Bst. a LFG). Der Betrieb des Flughafens wiederum wird, wie bereits aus-

geführt, in allen Belangen im Betriebsreglement geregelt (Art. 36c Abs. 2 

LFG; Art. 23 VIL) und zuständig für die Genehmigung des Betriebsregle-

ments und von Änderungen desselben ist das BAZL (Art. 36c Abs. 3 

LFG). Bedingt ein Bauvorhaben Anpassungen im Betriebsreglement, gilt 

es, die beiden Verfahren zu koordinieren (Art. 27c Abs. 2 VIL).  

Die Beschwerde führenden Gemeinwesen haben vom BAZL verlangt, es 

sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt zur Verlängerung 

der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen. Der Antrag kommt – im Ergebnis 

– einem Antrag auf Nichtgenehmigung der Pistenverlängerung gleich (vgl. 

Urteil des BVGer A–4670/2019 vom 3. September 2020 E. 1.4). Eine 

allfällige zukünftige Verlängerung der Pisten 28 und 32 stellt indes eine 

bauliche Massnahme dar und zum Entscheid über die Errichtung oder 

Änderung von Flugplatzanlagen, wie vorliegend die Verlängerung der 

Pisten 28 und 32, ist das angerufene BAZL nicht zuständig. Es wird viel-

mehr Sache des UVEK sein, auf entsprechenden Antrag der Flughafen 

Zürich AG hin in einem Plangenehmigungsverfahren gemäss den 

Art. 37 ff. LFG über die Zulässigkeit einer Verlängerung der beiden Pis-

ten 28 und 32 zu entscheiden. Würden hierdurch die betrieblichen Verhält-

nisse etwa durch veränderte Lärmemissionen beeinflusst, sind im Plange-

nehmigungsverfahren auch die entsprechenden betrieblichen Belange zu 

prüfen (Art. 27c Abs. 1 VIL). Die betroffenen Gemeinwesen werden 

sodann im Rahmen der öffentlichen Auflage Gelegenheit haben, ihre Inte-

ressen mit Einsprache zu wahren (Art. 37f LFG).  

Die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte sowie die Gemeinden Nieder-

glatt und Niederhasli sind folglich durch die blosse Möglichkeit, dass die 

Flughafen Zürich AG (gestützt auf den SIL) eine Verlängerung der beiden 

Pisten plant oder diese Planung auch schon anhand genommen hat, nicht 

in hinreichendem Mass beschwert, als dass ihnen diesbezüglich im vorlie-

genden Verfahren betreffend die (teilweise) Genehmigung des BR 2014 

Parteistellung zukäme (vgl. auch BGE 126 II 522 E. 14 in fine). Damit 

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 19 

 

scheidet mit Blick auf die geforderte Akzessorietät zum jetzigen Zeitpunkt 

auch eine akzessorische Überprüfung der Festlegung im Objektblatt für 

den Flughafen Zürich im SIL aus. Das BAZL ist insoweit auf die Einspra-

chen zu Recht nicht eingetreten, womit die Beschwerden der Gemeinde 

Dällikon und Mitbeteiligte ([…]) und der Gemeinden Niederglatt und 

Niederhasli ([…]) in diesem Punkt abzuweisen sind. 

20.2.5 Als ein erstes Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass das 
BAZL auf die Einsprachen insoweit zu Recht nicht eingetreten ist, als die 

Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte sowie die Gemeinden Niederglatt 

und Niederhasli beantragt hatten, es sei der Flughafen Zürich AG zu ver-

bieten, das Projekt der Verlängerung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfol-

gen. Im Übrigen kommt den Beschwerde führenden Parteien in Bezug auf 

die durch den Betrieb des Flughafens Zürich ausgehenden Lärmemissio-

nen jedoch Parteistellung zu. Sie haben daher grundsätzlich Anspruch auf 

Durchführung eines auf Erlass der beantragten Gestaltungsverfügung ge-

richteten Verfahrens.  

20.3  

20.3.1 Die Parteistellung der Beschwerde führenden Gemeinwesen 
sowie des Vereins Ikarus Erben und die mit der Parteistellung verbundenen 

Rechte werden im Grundsatz weder vom BAZL noch von der Flughafen 

Zürich AG bestritten. Das BAZL hielt in der angefochtenen Verfügung 

jedoch fest, es sei aufgrund der Dispositionsmaxime allein die Flughafen 

Zürich AG, welche durch ihr Gesuch um Genehmigung des Betriebsregle-

ments oder von dessen Änderung den Gegenstand des Genehmigungsver-

fahrens bestimme; gingen Rechtsbegehren wie vorliegend über den 

dergestalt bestimmten Verfahrensgegenstand hinaus, sei darauf nicht ein-

zutreten.  

Das BAZL macht damit (sinngemäss) geltend, es komme den betreffenden 

Gemeinwesen sowie dem Verein Ikarus Erben im vorliegenden Verfahren 

betreffend die teilweise Genehmigung des BR 2014 hinsichtlich der ge-

nannten Rechtsbegehren keine Parteistellung zu. Darauf ist im Folgenden 

einzugehen und (vorfrageweise) zu prüfen, ob der Verfahrensgegenstand 

zu Recht auf das Ost- und Südkonzept beschränkt worden ist.  

20.3.2 Wie vorstehend bereits ausgeführt, ist der Flugplatzhalter gemäss 
Art. 36c Abs. 1 LFG verpflichtet, ein Betriebsreglement zu erlassen. 

Dieses ist zudem dem BAZL zur Genehmigung zu unterbreiten (Art. 36c 

Abs. 3 LFG; […]). Es ist mithin Sache des Flugplatzhalters, das Betriebs-

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

20 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

reglement zu erstellen, einschliesslich der Planung und detaillierten Ausar-

beitung der An- und Abflugverfahren sowie der Flugrouten, wozu in aller 

Regel auch die verantwortliche Flugsicherung beizuziehen ist (vgl. aus-

drücklich aArt. 11 Abs. 1 VIL [AS 1994 III 3050, 3053], deren unverän-

derte Bedeutung mit Erlass des Koordinationsgesetzes auf Gesetzesebene 

[Art. 36c Abs. 1 LFG] angehoben worden ist [Botschaft vom 25. Februar 

1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung 

der Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998 III 2591, 2645]; zudem auch 

Art. 24 VIL). Das Genehmigungsverfahren wird daher, wie das BAZL 

grundsätzlich zu Recht festhielt, von der Dispositionsmaxime beherrscht; 

der Halter löst das Genehmigungsverfahren mit seinem Gesuch aus, 

bestimmt mit seinen Begehren dessen Gegenstand und kann das Verfahren 

durch Rückzug des Begehrens beenden (vgl. Urteil des BVGer  

A–1575/2017 vom 16. August 2018 E. 5.2.4 m.H.; KÖLZ/HÄNER/BERT-

SCHI, a.a.O., Rz. 139 f. m.H.). 

20.3.3 Verfahrensmaximen wie die Dispositionsmaxime sind Grund-
sätze, nach denen sich die Ausgestaltung einer Verfahrensordnung durch 

den Gesetzgeber richtet. Sie geben Aufschluss über die Aufgabenvertei-

lung zwischen den Verfahrensbeteiligten und besonders über deren Stel-

lung im Verfahren. Es handelt sich dabei jedoch nicht um Rechtssätze, 

sondern um Leitlinien, die bei unklaren oder lückenhaften Verfahrensord-

nungen als Auslegungshilfe herangezogen werden können. Inwieweit ein 

Verfahrensgrundsatz in der Verfahrensordnung zum Ausdruck kommt, er-

gibt sich aus dem positiven Recht und der dazu ergangenen Rechtspre-

chung. Darüber hinaus bieten die Verfahrensgrundsätze Betroffenen nur – 

aber immerhin – im Rahmen ihrer (grund-)rechtlichen Normierung einen 

individualrechtlichen Schutz (MARKUS SCHOTT, Rechtsschutz, in: Verwal-

tungsrecht, Fachhandbuch, 2015, Rz. 24.32 ff. m.H. auf die Literatur; 

KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 135). Die Freiheit, über den Gegen-

stand des Verfahrens verfügen zu können, gilt daher allein innerhalb der 

gesetzlichen (Verfahrens-)Ordnung, welche von Amtes wegen anzuwen-

den ist.  

20.3.4 Die Voraussetzungen für eine Genehmigung des Betriebsregle-
ments sowie von Änderungen desselben sind in Art. 25 VIL festgehalten 

([…]). Demnach müssen unter anderem die Voraussetzungen des Umwelt-

schutzes erfüllt sein (Art. 25 Abs. 1 Bst. c VIL). 

Gemäss Art. 11 USG (SR 814.01) sind Einwirkungen wie Lärm durch 

Massnahmen an der Quelle zu begrenzen (Emissionsbegrenzungen; 

Abs. 1). Hierzu sind die Emissionen unabhängig von der bestehenden 

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 21 

 

Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies 

technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Vorsorge-

prinzip; Abs. 2). Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn 

feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichti-

gung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden 

(Abs. 3). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen 

legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte (IGW) fest 

(Art. 13 Abs. 1 USG). Das USG unterscheidet sodann zwischen bestehen-

den, geänderten und neuen ortsfesten Anlagen. Wird eine bestehende An-

lage wesentlich geändert, müssen die Lärmimmissionen der gesamten An-

lage mindestens so weit begrenzt werden, dass die IGW nicht überschritten 

werden (Art. 18 USG; Art. 8 Abs. 2 LSV; zur wesentlichen Änderung be-

stehender Anlagen und deren lärmrechtlicher Einordnung vgl. BGE 141 II 

483 E. 3 und 4 m.H.; vgl. zur lärmrechtlichen Einordnung des Flughafens 

Zürich nachstehend E. 21.5.2 […]).  

Die Beschwerde führenden Parteien halten dafür, die genehmigten Ände-

rungen des Betriebsreglements seien unstrittig wesentlich im Sinne von 

Art. 8 Abs. 2 LSV. Mithin müssten die Lärmimmissionen der gesamten 

Anlage so weit begrenzt werden, dass die IGW nicht überschritten würden 

und es seien alle Anträge zulässig, welche zur Verringerung der übermäs-

sigen Lärmbelastung beitragen könnten. 

20.3.5 Weder das Bundes- noch das Bundesverwaltungsgericht haben 
sich – soweit ersichtlich – bisher dazu geäussert, welcher rechtliche Gehalt 

dem Begriff « gesamte Anlage » im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV zu geben 

ist, wenn der Betrieb einer Anlage – wie vorliegend jener des Flughafens 

Zürich – aufgrund verschiedener Betriebskonzepte mit räumlich wech-

selnden Umweltauswirkungen verbunden ist.  

In der Praxis ist es üblich und anerkannt, Infrastrukturanlagen wie etwa 

Nationalstrassen für deren Erneuerung und (umweltrechtliche) Sanierung 

in Abschnitte zu unterteilen (vgl. auch Art. 28 Abs. 2 Bundesgesetz vom 

8. März 1960 über die Nationalstrassen [NSG, SR 725.11], wonach die 

Plangenehmigungsbehörde Projekte aus verfahrensökonomischen Grün-

den in Etappen genehmigen kann; […]). Die Abgrenzung eines solchen 

Abschnitts war etwa im Beschwerdeverfahren betreffend die Erneuerung 

und den Ausbau der Nordumfahrung Zürich streitig; zwei Beschwerde 

führende Gemeinden hatten die Abgrenzung des Projektperimeters kriti-

siert und aufgrund der zu erwartenden Verkehrszunahme verlangt, dass 

dieser auf die an die Nordumfahrung Zürich anschliessende National-

strasse N1 erweitert werde. Das Bundesverwaltungsgericht hielt hierzu im 

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

22 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

Urteil A–1251/2012 fest, der Ausbau der Nordumfahrung Zürich führe ge-

mäss den Verkehrsprognosen auf der angrenzenden Nationalstrasse N1 zu 

einer Verkehrszunahme von 3 %. Eine Zunahme des Verkehrs in dieser 

Grössenordnung sei jedoch erfahrungsgemäss nicht wahrnehmbar. Es 

schloss (daraus), dass die Abgrenzung des Projektperimeters (Beschrän-

kung auf die Nordumfahrung Zürich) sachlich begründet und daher nicht 

zu beanstanden sei (Urteil A–1251/2012 E. 40; vgl. auch Urteil des BGer 

1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 7.3 [nicht publ. in: BGE 141 II 

483]). 

20.3.6 Für den Flughafen Zürich bestehen im Wesentlichen drei ver-
schiedene Flugbetriebskonzepte. Deren Anwendung bestimmt sich grund-

sätzlich nach den Sperrzeiten gemäss der DVO; die Sperrzeit wurde für 

Wochentage auf die Zeit von 21:00 bis 07:00 Uhr und für das Wochenende 

sowie baden-württembergische Feiertage auf die Zeit von 20:00 bis 

09:00 Uhr festgelegt. Entsprechend dieser zeitlichen Vorgaben und vorbe-

hältlich besonderer meteorologischer Verhältnisse gelangt gemäss dem 

Betriebsreglement für den Flughafen Zürich vom 30. Juni 2011 (nachfol-

gend: BR 2011) am Morgen (06:00 bis 07:00 bzw. 09:00 Uhr) das 

Südkonzept und am Abend (21:00 bzw. 20:00 Uhr bis 23:30 Uhr) das 

Ostkonzept zur Anwendung. Tagsüber, wenn die Benützung des deutschen 

Luftraums nicht eingeschränkt ist, wird der Flughafen im Rahmen des 

Nordkonzepts betrieben ([…]).  

Die verschiedenen Betriebskonzepte und damit auch die (lärmmässigen) 

Auswirkungen des Flugbetriebs lassen sich räumlich und zeitlich 

zumindest grob voneinander abgrenzen. Davon ging implizit auch das 

Bundesgericht in seinem Urteil zum vBR aus und ordnete passive Schall-

schutzmassnahmen für die erste Morgenstunde (Flugbetrieb gemäss Süd-

konzept) und für die Abend- und Nachtstunden (Flugbetrieb gemäss 

Ostkonzept) an; konkret verpflichtete es die Flughafen Zürich AG zur Er-

arbeitung eines provisorischen Schallschutzkonzepts zum Schutz vor 

Schlafstörungen während der ersten Morgenstunde durch Südanflüge 

(BGE 137 II 58 E. 5.3.5 und 7, ferner zum Konzept des vBR E. 6.4.7). Es 

erscheint daher sachgerecht, die erwähnte Praxis zur verfahrensmässigen 

Unterteilung grosser Infrastrukturanlagen in Abschnitte auch auf den 

Flughafen Zürich anzuwenden, jedenfalls solange aufgrund besonderer 

Umstände wie der einseitig von Deutschland festgelegten Sperrzeiten im 

Wesentlichen voneinander abgrenzbare Betriebskonzepte zur Anwendung 

gelangen ([…]; ferner zu den Südanflügen am Abend nachfolgend E. 28). 

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 23 

 

Wie die Flughafen Zürich AG zudem zu Recht festhält, sind die Umwelt-

auswirkungen des geänderten Betriebs zusammen mit dem weiterhin 

geltenden Betriebsreglement jederzeit voll abgebildet und könnten ent-

sprechend auch in ihrem Zusammenwirken beurteilt werden (vgl. Art. 8 

USG).  

Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Flughafen Zürich AG entspre-

chend der Sachplanung und den Ergebnissen gemäss der Sicherheitsüber-

prüfung 2012 das Betriebsreglement zunächst bezüglich des Ost- und des 

Südkonzepts überarbeitet und dem BAZL zur Genehmigung eingereicht 

hat. Welche Gründe hierfür letztlich den Ausschlag gaben, ist unerheblich, 

wobei anzumerken ist, dass zum Zeitpunkt, als das BR 2014 zur Genehmi-

gung eingereicht wurde, die Sachplanung in Bezug auf insbesondere die 

umstrittene Frage der Südstarts geradeaus noch nicht abgeschlossen war 

(vgl. nun die Festlegungen im SIL 2, Objektblatt für den Flughafen Zürich, 

Rahmenbedingungen für den Betrieb und Betriebsreglement).  

20.3.7 Als ein weiteres Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass das 
BAZL den Verfahrensgegenstand grundsätzlich zu Recht auf das BR 2014 

und damit – im Ergebnis – auf das Ost- und das Südkonzept beschränkt 

hat.  

20.4  
20.4.1 Die Beschwerde führenden Gemeinwesen weisen auf die Auf-
sichtspflichten des BAZL hin. Gemäss diesen habe das BAZL die Einhal-

tung der Anforderungen unter anderem des Umweltschutzes zu über-

wachen und die notwendigen Massnahmen zur Aufrechterhaltung oder 

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu treffen. Die geforderten 

Emissionsbegrenzungen seien daher unbesehen der Dispositionsmaxime 

von Amtes wegen zu verfügen. 

Im Folgenden ist daher zu prüfen, welche Aufsichtspflichten dem BAZL 

zukommen und ob es aufgrund dieser berechtigt und verpflichtet gewesen 

wäre, den Verfahrensgegenstand zu erweitern und auch den Tagbetrieb ge-

mäss dem Nordkonzept (lärmrechtlich) zu überprüfen.  

20.4.2 Gemäss Art. 3 Abs. 2 LFG kommt dem BAZL die unmittelbare 
Aufsichtskompetenz über die zivile Luftfahrt auf dem Gebiet der Schweiz 

zu. Es ist (entsprechend) gemäss der Bestimmung von Art. 26 VIL berech-

tigt und verpflichtet, zur Anpassung an den rechtmässigen Zustand Ände-

rungen des Betriebsreglements zu verfügen, wenn veränderte rechtliche 

oder tatsächliche Verhältnisse dies erfordern. Die Bestimmung trägt die 

Überschrift « Anpassung durch das BAZL » und verpflichtet das BAZL 

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

24 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

konkret zur Betriebskontrolle und allenfalls zur Wiederherstellung des 

rechtmässigen Zustands; eine generelle Aufsichtspflicht des BAZL ergibt 

sich auf Verordnungsstufe auch aus Art. 3b Abs. 1 und 2 VIL (BGE 129 II 

331 E. 3.1; 127 II 306 E. 9b; BVGE 2016/20 E. 5). 

Die Befugnis gemäss Art. 26 VIL ändert nichts an den inhaltlichen An-

forderungen, denen ein Betriebsreglement zu genügen hat: Auch wenn das 

BAZL von Amtes wegen einschreitet und eine Änderung des Betriebsre-

glements verfügt, bleibt es an die Genehmigungsvoraussetzungen gemäss 

Art. 25 VIL gebunden ([…]). Führt die Änderung des Betriebsreglements 

zu einer wesentlichen Änderung im Betrieb der Anlage mit wesentlichen 

Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung, sind zudem die Verfahrens-

schritte gemäss Art. 36d LFG einzuhalten, ansonsten betroffene Dritte 

ihrer Parteirechte verlustig gingen; eine wesentliche Änderung des Be-

triebsreglements ausserhalb eines formellen Genehmigungsverfahrens ist 

auch von Amtes wegen nicht zulässig (Urteil des BGer 1C_402/2016 vom 

31. Januar 2018 E. 10.1 sowie in gleicher Sache das Urteil des BVGer  

A–7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 4.4 und 8.3.3).  

20.4.3 Das BAZL ist nach dem Gesagten grundsätzlich berechtigt und 
unter Umständen gar verpflichtet, den Verfahrensgegenstand auszuweiten 

und weitergehende Änderungen des Betriebsreglements zu verfügen (vgl. 

BGE 129 II 331 E. 3.1). Allerdings ist es, wie vorstehend ausgeführt, Sa-

che des Flugplatzhalters, das Betriebsreglement zu erstellen beziehungs-

weise erstellen zu lassen (vgl. vorstehend E. 20.3.2). Entsprechend wird 

das BAZL erforderliche Änderungen des Betriebsreglements in der Regel 

nicht selbst erarbeiten, sondern – allenfalls verbunden mit klaren Anwei-

sungen – gestützt auf die genannten Aufsichtsbefugnisse den Halter hierzu 

verpflichten, insbesondere, wenn aufwendige und komplexe betriebliche 

Aspekte wie etwa die Ausgestaltung der Flugverfahren zu prüfen sind (vgl. 

Urteil A–1936/2006 E. 45.5 und 45.10.7; ferner Urteil 1C_492/2013 

Sachverhalt Bst. A. und B.). In der Praxis hat das Bundesgericht eine vom 

BAZL unmittelbar gestützt auf Art. 26 VIL verfügte Beschränkung der Be-

triebszeiten aus Gründen des Lärmschutzes anerkannt (BGE 127 II 306 

E. 7, insb. E. 7d; vgl. ferner zum vBR das Urteil 1C_58/2010 E. 10.3, insb. 

10.3.4). 

20.4.4 Vorliegend verlangen der Verein Ikarus Erben und die Gemeinde 
Dällikon und Mitbeteiligte zur Entlastung der Siedlungsgebiete von 

Dällikon und Regensdorf eine Änderung der Abflugrouten ab Piste 28 

(SID [Standard Instrument Departure] RWY 28). Sie führen aus, dass im 

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 25 

 

Nachgang des bundesgerichtlichen Urteils zum vBR zwar der Abdreh-

punkt bei Starts ab Piste 28 zurückverschoben worden sei, seither jedoch 

die Flugzeuge mit einem radial anderen Winkel abdrehen und so andere 

Flugrouten fliegen würden. Diese führten (in Form einer S-Kurve) direkt 

über die Siedlungsgebiete von Dällikon und Regensdorf, anstatt wie vor 

1999 über unbewohntes Industriegebiet zwischen Buchs und Dällikon. Zur 

Entlastung verlangen sie konkret, es seien die Abflüge ab der Piste 28 

Richtung Westen und Süden wie im SIL 2 vorgesehen von denjenigen 

Richtung Osten zu separieren; Flugzeuge mit westlichen und südlichen 

Destinationen würden so über den bisherigen Abdrehpunkt hinaus über das 

Furttal geführt, während Flüge mit östlichen Destinationen bei D2.3 KLO 

nach Süden abdrehen und in einem grossen Bogen um Regensdorf zum 

östlichen Ausflugpunkt fliegen würden. Zudem sei die aktuell grosse 

Streuung der Flugrouten durch eine (vorgezogene) Programmierung der 

Abflugrouten SID 28 auf der Grundlage des Navigationsstandards 

RNAV1 zu minimieren; die heutigen Flugrouten SID RWY 28 bestünden 

bis zum Wegpunkt BREGO aus einem NON-RNAV-Segment, wobei Flug-

zeuge ab dem Abdrehpunkt D2.3 KLO die Standlinien 253 nach KLO be-

ziehungsweise 053 nach WILL selbstständig ansteuern würden, was eine 

grosse Streuung der Flugrouten zur Folge habe. Mit den geforderten Mass-

nahmen liesse sich – wie vom Bundesgericht in seinem Urteil zum vBR 

gefordert – der Zustand von vor 1999 weitgehend wiederherstellen. 

Die Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte sowie die Gemeinden Nieder-

glatt und Niederhasli verlangen sodann eine lärmmässige Optimierung 

auch der übrigen Flugverfahren gemäss dem Nordkonzept etwa mittels 

einer Programmierung der Flugrouten gestützt auf den Navigationsstan-

dard RNAV1. Zudem sei der Continuous Descent Approach (CDA) für 

sämtliche Anflüge als Standardanflugverfahren festzulegen; mit diesem 

Verfahren würden Flugzeuge im Segelflug und ohne Schubsetzung Höhe 

abbauen, womit unnötiger Lärm vermieden werden könne.  

20.4.5 Der Verein Ikarus Erben und die genannten Gemeinwesen verlan-
gen nach dem Gesagten zunächst die Einführung der präzisen Flächenna-

vigation (engl. Random Navigation oder Area Navigation [RNAV]) 

RNAV1 auch im Nahbereich des Flughafens (vgl. zur Flächennavigation 

HEINRICH MENSEN, Handbuch der Luftfahrt, 2. Aufl. 2013, S. 520 ff.). Die 

Flugsicherung Skyguide führt hierzu unter Verweis auf das Luftfahrthand-

buch (Aeronautical Information Publication, AIP) aus, es sei Sache des 

BAZL, den in der Schweiz geltenden Navigationsstandard festzulegen, 

wobei für den Nahbereich eines Flughafens keine Vorgaben bestünden; 

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

26 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

vorgeschrieben sei eine Zertifizierung der Flugzeuge gemäss dem Stan-

dard RNAV5, wobei sich diese Vorgabe auf den Reiseweg und (damit) die 

Flugfläche 100 oder höher beziehe. Zwar schliesst dies nicht von vornhe-

rein aus, bestimmte Routen etwa aus Gründen des Lärmschutzes nach 

einem präzisen Navigationsstandard (einschliesslich Kurvenflug mit fes-

tem Radius [sog. Radius-to-Fix legs (RF-legs)]) auszugestalten, wie auch 

der Verweis der Flugsicherung Skyguide auf eine entsprechende Abflug-

route ab Piste 34 zeigt. Die Einführung des Navigationsstandards RNAV1 

etwa für Starts ab Piste 28 ist jedoch nicht ohne Weiteres im Rahmen eines 

Genehmigungsverfahrens wie dem vorliegenden möglich; auch die Be-

schwerde führenden Gemeinwesen anerkennen, dass entsprechende Flug-

verfahren zunächst ausgearbeitet und anschliessend im Rahmen einer luft-

fahrtspezifischen Prüfung zu homologieren sind (vgl. Art. 3 i.V.m. Art. 25 

Abs. 1 Bst. c VIL). Betrieblichen Änderungen, die über den Gegenstand 

eines Änderungsgesuchs hinausgehen, sind insoweit Grenzen gesetzt. Ent-

sprechend war das BAZL vorliegend nicht verpflichtet, den Verfahrensge-

genstand zu erweitern und (damit) die teilweise Genehmigung des BR 

2014 aufzuschieben, bis die Flughafen Zürich AG die Flugroute SID 28 

beziehungsweise weitere Flugrouten entsprechend dem Navigationsstan-

dard RNAV1 ausgestaltet hat.  

Gleiches gilt für die Einführung des CDA bis zum Beginn des Endanflugs. 

Die Flugsicherung Skyguide legt nachvollziehbar dar, dass die Flugsiche-

rungen untereinander Übergabepunkte und -höhen vereinbart hätten, um 

die Verkehrsströme zugunsten der Kapazität zu optimieren. Damit ist je-

denfalls erstellt, dass auch die umfassende Einführung des geforderten 

Standards nicht ohne weitere Abklärungen im Rahmen des Genehmi-

gungsverfahrens möglich ist.  

20.4.6 Als drittes Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass das BAZL 
vorliegend nicht verpflichtet war, den Verfahrensgegenstand um eine 

(lärmrechtliche) Überprüfung des Nordkonzepts zu erweitern.  

Zu prüfen bleibt, was sich daraus für die Beschwerde führenden Parteien 

für Rechtsfolgen ergeben.  

20.5 Der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte, der Stadt Illnau-Effre-
tikon sowie den Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli 

kommt vorliegend in Bezug auf die mit dem Flugbetrieb gemäss dem 

Nordkonzept verursachten Lärmimmissionen ebenso Parteistellung zu wie 

dem Verein Ikarus Erben. Sie hätten daher in Bezug auf ihre Immissions-

klagen nicht ohne Rechtsschutz bleiben dürfen. Ist, wie vorliegend, die 

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 27 

 

zuständige Behörde nicht verpflichtet, den Verfahrensgegenstand entspre-

chend der Immissionsklage zu erweitern, muss sie dennoch ein eigenes, 

auf Erlass einer Gestaltungsverfügung gerichtetes Verfahren eröffnen (vgl. 

vorstehend E. 20.2.1; Urteil A–1251/2012 E. 41; im Ergebnis auch Urteil 

1C_492/2013 E. 5.3).  

Dies erkennen auch das BAZL und die Flughafen Zürich AG (implizit) an, 

wenn sie im Zusammenhang mit den Immissionsklagen auf das BR 2017 

verweisen, mit welchem für die Flugrouten gemäss dem Nordkonzept eine 

geänderte und auf dem Navigationsstandard RNAV1 abgestützte präzise 

Führung der Flugrouten und insbesondere von SID RWY 28 eingeführt 

werden solle ([…]). Unter diesen Umständen hätte jedoch das BAZL kei-

nen Nichteintretensentscheid treffen dürfen, sondern hätte den Entscheid 

über die Immissionsklagen vielmehr in ein eigenes Verfahren beziehungs-

weise (aus verfahrensökonomischen Gründen) in das Verfahren um das 

BR 2017 verweisen müssen. Indem das BAZL gleichwohl auf die Immis-

sionsklagen beziehungsweise die Begehren nicht eingetreten ist, hat es die 

Parteistellung des Vereins Ikarus Erben sowie der betroffenen Gemeinwe-

sen zu Unrecht verneint und damit in Verletzung von Bundesrecht (Art. 11 

USG) eine formelle Rechtsverweigerung begangen. Folglich sind die Be-

schwerden des Vereins Ikarus Erben ([…]), der Gemeinde Dällikon und 

Mitbeteiligte ([…]) sowie der Stadt Illnau-Effretikon und der Gemeinden 

Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli ([…]) in diesem Punkt gutzuheis-

sen. Der Entscheid des BAZL, auf die Begehren um eine lärmmässige 

Optimierung der An- und Abflugrouten gemäss dem Nordkonzept nicht 

einzutreten, ist daher aufzuheben und die Angelegenheit zur materiellen 

Entscheidung an das BAZL zurückzuweisen, wobei es Sache des BAZL 

sein wird, eine separate Entscheidung zu treffen oder die Begehren, soweit 

sie nicht ohnehin während der öffentlichen Auflage mittels Einsprache 

vorgebracht worden sind, im Rahmen des Genehmigungsverfahrens be-

treffend das BR 2017 zu beurteilen. 

20.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das BAZL auf das Be-
gehren, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt zur Ver-

längerung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen, zu Recht nicht einge-

treten ist. Soweit jedoch der Verein Ikarus Erben, die Gemeinde Dällikon 

und Mitbeteiligte sowie die Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinden 

Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli eine lärmmässige Optimierung 

der An- und Abflugrouten des Nordkonzepts verlangen, haben sie An-

spruch auf Durchführung eines auf Erlass einer Gestaltungsverfügung ge-

richteten Verfahrens und hat das BAZL, indem es auf die Begehren nicht 

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

28 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

eingetreten ist, eine formelle Rechtsverweigerung begangen. Der Nicht-

eintretensentscheid ist daher insoweit aufzuheben und die Angelegenheit 

zur materiellen Entscheidung an das BAZL zurückzuweisen, wobei es dem 

BAZL frei steht, hierfür ein separates Verfahren zu eröffnen oder die Im-

missionsklagen im Rahmen des vereinigten Genehmigungsverfahrens be-

treffend das BR 2017 zu beurteilen.  

21.  
21.1 Die Stadt Illnau-Effretikon sowie die Gemeinden Niederglatt, 
Turbenthal und Niederhasli hatten in ihren Einsprachen verlangt, es sei der 

Flughafen Zürich AG zu verbieten, die durch die Schnellabrollwege ab den 

Pisten 28 und 34 zusätzlich möglichen Flugbewegungen in den Tagesrand- 

und Nachtstunden zur Kapazitätserhöhung zu nutzen. Das BAZL ist auch 

auf diese Begehren (sinngemäss) nicht eingetreten. Zur Begründung schob 

es nach, über den Bau der Schnellabrollwege und damit auch über die be-

trieblichen Auswirkungen in Form von Lärmeinwirkungen sei abschlies-

send im Plangenehmigungs- sowie im anschliessenden Rechtsmittelver-

fahren entschieden worden, weshalb auch hinsichtlich der betrieblichen 

Auswirkungen von einer abgeurteilten Sache (res iudicata) auszugehen 

sei. 

Im Folgenden ist zu prüfen, ob das BAZL insoweit zu Recht nicht auf die 

Einsprachen der Beschwerde führenden Gemeinwesen eingetreten ist oder 

ob es den Gemeinwesen Recht verweigert hat ([…]), wobei auch diesbe-

züglich vorab (zusammenfassend) auf die Vorgeschichte sowie die Hinter-

gründe des Rechtsbegehrens und auf die Parteistellung der Beschwerde 

führenden Gemeinwesen einzugehen ist. 

21.2  
21.2.1 Bereits am 17. September 2007 hatte das UVEK der Flughafen 
Zürich AG ein erstes Mal die Plangenehmigung für den Bau von je zwei 

Schnellabrollwegen ab den Pisten 28 und 34 erteilt. Die Plangenehmigung 

wurde jedoch vom Bundesverwaltungsgericht bezüglich der Schnellab-

rollwege ab Piste 28 und anschliessend vom Bundesgericht bezüglich der 

Schnellabrollwege ab Piste 34 aufgehoben ([…]). 

Nachdem das SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich genehmigt wor-

den war, reichte die Flughafen Zürich AG erneut ein Plangenehmigungs-

gesuch für den Bau von je zwei Schnellabrollwegen ab den Pisten 28 und 

34 ein. Das Gesuch lag zeitgleich mit dem BR 2014 öffentlich auf. Am 

18. März 2016 erteilte das UVEK der Flughafen Zürich AG die nachge-

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 29 

 

suchte Plangenehmigung unter verschiedenen Auflagen. Entgegenstehen-

de Anträge aus Einsprachen wies es ab. Die gegen die Plangenehmigung 

erhobenen Beschwerden wurden zunächst vom Bundesverwaltungs- und 

schliesslich vom Bundesgericht abgewiesen; das Bundesgericht erwog, 

die aufgrund der Schnellabrollwege zusätzlich möglichen Flugbewegun-

gen führten nicht zu einem wahrnehmbaren Anstieg des gemittelten Lärm-

pegels, sondern ermöglichten vielmehr dem Flughafen Zürich innerhalb 

des genehmigten betrieblichen Rahmens (BR 2011) einen frühzeitigen Ab-

bau von Verspätungen in den Abend- und Nachtstunden (Urteil des BGer 

1C_662/2017 vom 14. Mai 2019 E. 3.4 f.; […]). 

Die Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinden Niederglatt, Turbenthal 

und Niederhasli hatten zwar Einsprache gegen das Plangenehmigungsge-

such erhoben, die Plangenehmigung vom 18. März 2016 jedoch nicht mit 

Beschwerde angefochten. 

21.2.2 Mit dem Bau von Schnellabrollwegen können die Pistenbe-
legungszeiten reduziert werden; landende Flugzeuge können die Piste 

schneller verlassen, womit diese – oder eine die Landepiste kreuzende 

andere Piste wie die Piste 34 – schneller für andere Flugzeuge freigegeben 

werden kann. Der Bau von Schnellabrollwegen ermöglicht es daher, die 

Anzahl der Starts und Landungen und somit die effektive Kapazität der 

Pisten zu erhöhen (vgl. zu den Schnellabrollwegen ab den Pisten 28 und 

34 das Urteil des BVGer A–2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 6.3.1). 

Auf diese zusätzlich möglichen Flugbewegungen zielt das Begehren der 

Beschwerde führenden Gemeinwesen ab: Sie verlangen, dass die zusätzli-

chen effektiven Pistenkapazitäten im Interesse des Lärmschutzes in den 

Tagesrand- und Nachtstunden einzig zum Abbau von Verspätungen ge-

nutzt werden dürfen. Hingegen dürften keine zusätzlichen Zeitnischen 

(sog. Airport Slots) für planmässige Starts oder Landungen zugewiesen 

beziehungsweise deklariert werden (vgl. Art. 1, Art. 2 Abs. 4 und Art. 5 

Abs. 1 Bst. b der Verordnung vom 17. August 2005 über die Flugplan-

vermittlung und die Koordination von Zeitnischen [Slots] auf Flughäfen 

[SR 748.131.2]). Damit soll eine (weitere) Zunahme der Immissionen aus 

dem Betrieb des Flughafens Zürich in den Tagesrand- und Nachtstunden 

vermieden werden. 

21.3 Die Stadt Illnau-Effretikon und die Gemeinde Turbenthal liegen 
– wie bereits ausgeführt – im Osten des Flughafens Zürich im Bereich der 

Anflugschneise auf Piste 28. Die Gemeinden Niederglatt und Niederhasli 

liegen im Norden des Flughafens Zürich im Bereich der Abflugschneisen 

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

30 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

ab den Pisten 32 und 34. Aufgrund der Lage der Gemeinwesen ist jeden-

falls ein Grossteil der Bevölkerung von den Lärmemissionen aus dem Be-

trieb des Flughafens Zürich unmittelbar betroffen. Die geforderte Bezie-

hungsnähe ist daher gegeben. Zudem kann (im Rahmen der vorliegend zu 

prüfenden Parteistellung) nicht gesagt werden, die zusätzlichen durch die 

Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34 möglichen Flugbewegungen 

würden in anderweitigem Fluglärm untergehen. Dies gilt jedenfalls im 

Rahmen der Beurteilung der Parteistellung unabhängig davon, ob der Mit-

telungspegel Leq (Long-term Equivalent continuous sound level) aus der 

Zunahme der Flugbewegungen insgesamt die Wahrnehmbarkeitsschwelle 

von 1dB(A) erreicht (vgl. Urteil 1C_662/2017 E. 1.5). Es ist daher davon 

auszugehen, dass die betreffenden Gemeinwesen aus einer Beschränkung 

der Anzahl Landungen und Starts jedenfalls in legitimationsbegründender 

Weise einen praktischen Vorteil ziehen könnten. Die Parteistellung der Ge-

meinwesen im vorinstanzlichen Verfahren ist daher zu bejahen.  

21.4  
21.4.1 Das BAZL und auch die Flughafen Zürich AG weisen – wie be-
reits ausgeführt – darauf hin, dass auch über die betrieblichen Auswirkun-

gen der Schnellabrollwege bereits im Plangenehmigungsverfahren 

abschliessend entschieden worden sei, weshalb vorliegend kein Raum für 

(weitergehende) emissionsbegrenzende Massnahmen bestehe. Sie machen 

damit sinngemäss geltend, die streitige Forderung der Stadt Illnau-Effreti-

kon sowie der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli wäre 

mit Beschwerde gegen die Plangenehmigung vom 18. März 2016 zu erhe-

ben gewesen. 

Darauf ist im Folgenden einzugehen. 

21.4.2 Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Flugbetrieb 
dienen (Flugplatzanlagen), dürfen gemäss Art. 37 Abs. 1 LFG nur mit 

einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden (vgl. auch Art. 27a 

Abs. 1 VIL). Genehmigungsbehörde bei Flughäfen ist – wie bereits ausge-

führt – das UVEK (Art. 37 Abs. 2 Bst. a LFG). Beeinflusst ein Bauvorha-

ben die betrieblichen Verhältnisse auf einem Flughafen, so sind die 

entsprechenden betrieblichen Belange ebenfalls im Plangenehmigungs-

verfahren zu prüfen (Art. 27c Abs. 1 VIL). Die Auswirkungen eines Bau-

vorhabens sind daher gesamthaft im Plangenehmigungsverfahren zu 

beurteilen (Urteil des BVGer A–1088/2018 vom 16. Oktober 2019 

E. 8.2.2). Kann die künftige Nutzung einer Flugplatzanlage, für die ein 

Plangenehmigungsgesuch gestellt worden ist, sinnvoll nur erfolgen, wenn 

auch das Betriebsreglement geändert wird, ist gemäss Art. 27c Abs. 2 VIL 

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 31 

 

das Plangenehmigungsverfahren mit dem Betriebsreglementverfahren zu 

koordinieren (vgl. zur Bedeutung von Art. 27c Abs. 2 VIL Urteil  

A–1936/2006 E. 22.2). 

Gesuche um Erteilung einer Plangenehmigung sind in den amtlichen 

Publikationsorganen der betroffenen Kantone und Gemeinden bekannt zu 

machen und öffentlich aufzulegen (Art. 37d Abs. 2 LFG). Wer durch ein 

Vorhaben betroffen ist, kann während der Auflagefrist bei der Genehmi-

gungsbehörde Einsprache erheben. Dies gilt auch für die betroffenen 

Gemeinden: Gemäss Art. 37f Abs. 3 LFG wahren die Gemeinden ihre 

Interessen mit Einsprache. Wer keine Einsprache erhebt, ist vom weiteren 

Verfahren ausgeschlossen (Art. 37f Abs. 1 LFG). 

Die Plangenehmigung wird gemäss Art. 27d Abs. 1 VIL erteilt, wenn das 

Projekt die Festlegungen des SIL einhält (Bst. a) und die Anforderungen 

nach Bundesrecht erfüllt, namentlich die luftfahrtspezifischen technischen 

Anforderungen sowie die Anforderungen der Raumplanung, des Um- 

welt-, Natur- und Heimatschutzes (Bst. b). Mit der Plangenehmigung wer-

den sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt; kan-

tonale Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich (Art. 37 Abs. 3 und 

4 LFG). Die Genehmigungsbehörde entscheidet gleichzeitig mit der Plan-

genehmigung auch über die Einsprachen (Art. 27e Abs. 1 VIL). 

21.4.3 Das Rechtsbegehren, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbie-
ten, die durch die Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34 zusätzlich 

möglichen Flugbewegungen in den Tagesrand- und Nachtstunden zur 

Kapazitätserhöhung zu nutzen, zielt auf die mit dem Betrieb verbundenen 

(zusätzlichen) Lärmimmissionen. Es betrifft somit die betrieblichen Ver-

hältnisse. Die Frage, ob im Zusammenhang mit dem Betrieb der Schnell-

abrollwege (zusätzliche) emissionsbegrenzende Massnahmen zu verfügen 

sind, war daher gemäss Art. 27c Abs. 1 VIL grundsätzlich im Plangeneh-

migungsverfahren zu prüfen. Entsprechend hatten die Einsprechenden in 

jenem Verfahren denn auch verlangt, es sei der Flughafen Zürich AG zu 

verbieten, die Schnellabrollwege für Kapazitätserhöhungen zu nutzen be-

ziehungsweise es sei das Betriebsreglement dahingehend zu ändern, dass 

die Schnellabrollwege auf Piste 28 nur für den Verspätungsabbau und 

nicht für Kapazitätserhöhungen benutzt werden dürften. Das UVEK hat 

das Begehren, welches sich (im Wesentlichen) mit dem im vorliegenden 

Beschwerdeverfahren streitigen Rechtsbegehren deckt, mit Plange-

nehmigung vom 18. März 2016 abgewiesen (vgl. Plangenehmigung vom 

18. März 2016, Sachverhalt Ziff. 3.3 und Erwägungen Ziff. 2.9.11, 

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

32 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

< www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infrastruktur > Flugplätze > Landes-

flughäfen > Flughafen Zürich > Verfügungen > 2016, abgerufen am 

10.08.2021). Die Plangenehmigung wurde sodann unter anderem von ver-

schiedenen Gemeinwesen mit Beschwerde angefochten. Besagtes Begeh-

ren war jedoch nicht Streitgegenstand der Beschwerdeverfahren (vgl. 

Urteile A–2415/2016 und 1C_662/2017). 

21.4.4 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Stadt Illnau-
Effretikon sowie die Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Niederhasli 

ihr Begehren grundsätzlich im Plangenehmigungsverfahren beziehungs-

weise mit Beschwerde hiergegen hätten geltend machen müssen. Zudem 

kann aufgrund der dargestellten Umstände offenbleiben, ob die künftige 

Nutzung der Schnellabrollwege nur sinnvoll erfolgen kann, wenn auch das 

Betriebsreglement geändert wird (vgl. Art. 27c Abs. 2 VIL); das UVEK 

hat das Einsprachebegehren mit Plangenehmigung vom 18. März 2016 ab-

gewiesen und es bestand insoweit auch keine Notwendigkeit, die Nutzung 

der Schnellabrollwege im Betriebsreglement (einschränkend) zu regeln. 

21.5  
21.5.1 Die Beschwerde führenden Gemeinwesen machen geltend, mit 
dem BR 2014 beziehungsweise mit dessen teilweiser Genehmigung werde 

der Flughafen Zürich wesentlich geändert. Folglich seien gemäss der Be-

stimmung von Art. 8 Abs. 2 LSV die Lärmemissionen der gesamten Anla-

ge so weit zu begrenzen, dass die IGW nicht überschritten würden und 

könnten emissionsbegrenzende Massnahmen betreffend die Schnellabroll-

wege (ab den Pisten 28 und 34) auch im Betriebsreglementverfahren ver-

fügt werden. 

21.5.2 Der Flughafen Zürich ist eine bestehende ortsfeste Anlage im Sin-
ne von Art. 7 Abs. 7 USG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 LSV (vgl. auch 

Art. 47 Abs. 1 LSV). Der Flugbetrieb führt zu erheblichen Lärmimmissio-

nen in der Umgebung des Flughafens, welche die geltenden IGW für Flug-

lärm und teilweise sogar die Alarmwerte überschreiten. Bestehende 

Anlagen, die wie der Flughafen Zürich die gesetzlichen Vorgaben zur 

Emissionsbegrenzung nicht einhalten, müssen saniert werden (Art. 16 

USG), und zwar so weit, als dies technisch und betrieblich möglich sowie 

wirtschaftlich tragbar ist und die IGW nicht überschritten werden (Art. 16 

Abs. 2 USG i.V.m. Art. 13 Abs. 2 LSV). Würde die Sanierung unverhält-

nismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen oder stehen 

ihr überwiegende Interessen entgegen, können Erleichterungen gewährt 

werden (Art. 17 USG; Art. 14 LSV). 

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 33 

 

Eine sanierungsbedürftige Anlage darf gemäss Art. 18 USG nur erweitert 

oder geändert werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird. Bereits erteilte 

Erleichterungen können aufgehoben oder eingeschränkt werden (Art. 18 

Abs. 2 USG); es gilt eine verschärfte Sanierungspflicht (Urteil 

1C_506/2014 E. 6.4). Die Bestimmung von Art. 8 LSV konkretisiert 

Art. 18 USG in Bezug auf den Lärmschutz und unterscheidet dabei zwi-

schen wesentlichen und unwesentlichen Änderungen. Unwesentliche Än-

derungen lösen keine Sanierungspflicht für die bestehenden Anlagenteile 

aus (Art. 8 Abs. 1 LSV). Wird eine bestehende Anlage wesentlich geän-

dert, müssen (entsprechend der Sanierungspflicht) die Lärmimmissionen 

der gesamten Anlage mindestens so weit begrenzt werden, dass die IGW 

nicht überschritten werden (Art. 8 Abs. 2 LSV). Kann bei wesentlich geän-

derten Anlagen die Einhaltung der IGW nicht erreicht werden, so gewährt 

die Vollzugsbehörde im Einzelfall Erleichterungen. In diesem Fall müssen 

die vom Lärm betroffenen Gebäude auf Kosten des Eigentümers der lärmi-

gen Anlage durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnah-

men geschützt werden (Art. 10 und Art. 11 LSV). Ob Massnahmen zur 

Reduktion des Lärms an der Quelle oder auf dem Ausbreitungsweg wirt-

schaftlich tragbar und (somit) verhältnismässig sind oder ob Erleichterun-

gen erteilt werden müssen, ist auf der Grundlage einer umfassenden Inte-

ressenabwägung zu entscheiden; die Gewährung von Erleichterungen setzt 

voraus, dass die in Betracht kommenden Sanierungsmassnahmen und ihre 

Auswirkungen geprüft und – entsprechend dem Primat der Emissionsbe-

grenzungen – als unverhältnismässig qualifiziert wurden (zum Ganzen 

Urteil 1C_506/2014 E. 3.3, insb. 3.3.2 und 6.4 f. [nicht publ. in: BGE 141 

II 483]; 125 II 643 E. 17c; Urteile des BGer 1C_350/2019 vom 16. Juni 

2020 E. 4.1 und 4.3.3 sowie 1C_104/2017 vom 25. Juni 2018 E. 6.3 f., je 

m.H.; vgl. zum Begriff der wesentlichen Änderung Urteil 1C_104/2017 

E. 6.4 mit Verweis auf BGE 141 II 483 E. 4). 

21.5.3 Es ist unbestritten, dass der Flughafen Zürich als ortsfeste Anlage 
mit dem BR 2014, dessen teilweise Genehmigung vorliegend im Streit 

liegt, wesentlich geändert würde; das BR 2014 enthält verschiedene 

betriebliche Änderungen betreffend das Ost- und das Südkonzept, womit 

auch Veränderungen bezüglich der Fluglärmbelastung verbunden sein 

werden. Mit dem Betrieb des Flughafens Zürich werden sodann auch 

weiterhin übermässige Lärmimmissionen verbunden sein, da bisher weder 

die Einhaltung der Alarmwerte noch der IGW erreicht werden konnte. Das 

BAZL gewährte aus diesem Grund auf Antrag der Flughafen Zürich AG 

mit der Teilgenehmigung des BR 2014 erneut Erleichterungen. Unter 

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

34 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

diesen Umständen wäre das BAZL (im Rahmen der vorzunehmenden In-

teressenabwägung) grundsätzlich verpflichtet gewesen, geeignete (weiter-

gehende) Massnahmen zur Reduktion der mit den betroffenen Betriebs-

konzepten verbundenen Lärmimmissionen zu prüfen. 

Gestützt auf den von der Flughafen Zürich AG jährlich beizubringenden 

Nachweis der Lärmbelastung hat sich sodann während des Betriebsregle-

mentverfahrens ergeben, dass in den Betriebsjahren 2015 und 2016 die 

Lärmbelastung aus dem Betrieb des Flughafens Zürich deutlich über die 

genehmigten Lärmimmissionen hinausging. Wesentliche Ursache hierfür 

ist die Verspätungssituation, die sich in den letzten Jahren in den Nacht-

stunden verschärft hat; insbesondere im Norden des Flughafens Zürich 

werden durch die grosse Anzahl verspäteter Starts in der zweiten Nacht-

stunde die genehmigten Lärmimmissionen grossflächig überschritten 

([…]). Diese zusätzlichen Erkenntnisse durfte das BAZL im Verfahren be-

treffend die Genehmigung des BR 2014 nicht ausser Acht lassen (Art. 12 

VwVG), umso mehr, als es in der Folge von Amtes wegen mit Verfügung 

vom 23. Juli 2018 die für die Zuweisung von Zeitnischen massgebende 

deklarierte Kapazität des Flughafens Zürich beschränkte (slot freezing) 

und zudem ein Verfahren zur Neufestsetzung der zulässigen Lärmimmis-

sionen einleitete. Zur Begründung der einschränkenden Massnahme hatte 

das BAZL denn auch erwogen (Verfügung des BAZL vom 23. Juli 2018 

in Sachen Nachweis der Lärmbelastung im Betriebsjahr 2016 E. 12; […]): 

« Damit [mit der Begrenzung der deklarierten Kapazität] wird insbesondere 

auch sichergestellt, dass die neuen Schnellabrollwege […] vorab zu einer Ver-

besserung der Pünktlichkeit genutzt werden. » 

Die mit Verfügung vom 23. Juli 2018 angeordnete einschränkende Mass-

nahme verfolgt somit in Bezug auf die Abend- und Nachtstunden densel-

ben Zweck wie das vorliegend streitbetroffene Rechtsbegehren der Stadt 

Illnau-Effretikon sowie der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Nie-

derhasli. 

21.5.4 Unter diesen Umständen – wesentliche Änderung der bestehen-
den ortsfesten Anlage sowie neue Erkenntnisse im Zusammenhang mit der 

Fluglärmbelastung insbesondere in den Abend- und Nachtstunden – kann 

die Plangenehmigung vom 18. März 2016 für den Bau von Schnellabroll-

wegen ab den Pisten 28 und 34 weitergehenden emissionsbegrenzenden 

Massnahmen nicht von vornherein entgegenstehen (vgl. auch vorstehend 

E. 20.2.1 und 20.2.3). Das BAZL wäre aufgrund der Einsprachebegehren 

vielmehr verpflichtet gewesen, im vorliegenden Genehmigungsverfahren 

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 35 

 

die anbegehrte Massnahme – das Verbot, die mit dem Bau der Schnellab-

rollwege möglichen zusätzlichen Flugbewegungen zu einem Ausbau der 

deklarierten Kapazität in den Tagesrand- und Nachtstunden zu nutzen – 

materiell zu prüfen; es handelt sich dabei um eine grundsätzlich zulässige 

emissionsbegrenzende Verkehrsvorschrift im Sinne von Art. 12 Abs. 1 

Bst. c USG und es ist weder ersichtlich noch wird vorgebracht, dass die 

Massnahme erhebliche Nachteile aufweisen würde oder offensichtlich un-

verhältnismässig wäre, sodass sie von vornherein nicht näher in Betracht 

zu ziehen wäre (vgl. Urteil 1C_350/2019 E. 4.1 m.H.; zu Verkehrs- und 

Betriebsvorschriften i.S.v. Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG im Zusammenhang 

mit dem Betrieb von Flugplätzen vgl. ferner BGE 137 II 58 E. 6.2 und 

6.7.2; Urteile des BVGer A–7589/2015 vom 14. November 2016 E. 8.1.3; 

A–769/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 6.1 f. und A–1936/2006 E. 40.5, 

40.9.1, 44.6, 47.2 und 51.1, je m.H.). 

Daran ändert nichts, dass das BAZL kurze Zeit nach der Teilgenehmigung 

des BR 2014 mit Verfügung vom 23. Juli 2018 besagtes slot freezing ver-

fügte. Es handelt sich dabei – in formeller Hinsicht – um eine vorsorgliche 

Massnahme für die Dauer des Verfahrens zur Neufestsetzung der zulässi-

gen Lärmimmissionen für die Nachtstunden, deren Anordnung zudem – 

soweit ersichtlich – nicht amtlich publiziert worden ist, sodass die vorlie-

gend Beschwerde führenden Gemeinwesen keine Möglichkeit zur Mitwir-

kung beziehungsweise zur Rechtsmittelergreifung hatten (vgl. die in den 

Rechtsmittelverfahren betreffend die Verfügung vom 23. Juli 2018 ergan-

genen Urteile A–5236/2018 und A–5242/2018, jeweils E. 2.5.1). Und auch 

in materieller Hinsicht ist nicht erstellt, dass das vorliegend streitbetroffe-

ne Begehren in der am 23. Juli 2018 verfügten emissionsbegrenzenden 

Massnahme (Begrenzung der Anzahl Landungen pro Stunde ab 21:00 Uhr 

sowie der Anzahl Starts ab 22:20 Uhr) aufgeht; gemäss der Dokumenta-

tion zur Anpassung des SIL-Objektsblatts werden Slots anhand verschie-

dener Zeitintervalle (5-, 10-, 30- und 60-Minuten-Intervall) vergeben und 

es bestehen diesbezüglich Vorgaben in Bezug auf die Anzahl Slots, die 

maximal für Landungen und Starts sowie insgesamt (Starts und Landun-

gen zusammen) vergeben werden können, weshalb nicht (ohne Weiteres) 

ersichtlich ist, dass mit der verfügten Begrenzung die anbegehrte ein-

schränkende Nutzung der Schnellabrollwege erreicht wird (vgl. Bericht 

des BAZL vom 15. September 2016 zur Umsetzung von Sicherheitsmass-

nahmen im SIL [Dokumentation zur Anpassung des SIL-Objektblatts, Be-

richt A], Ziff. 3.3 [nachfolgend: Bericht des BAZL vom 15. September 

2016], < www.bazl.admin.ch > Sicherheit > Infrastruktur > Flugplätze > 

Landesflughäfen > Flughafen Zürich > SIL-Prozess Flughafen Zürich > 

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

36 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

SIL Objektblatt Anpassung 2017, abgerufen am 10.08.2021). Die in 

Rechtskraft erwachsene Verfügung vom 23. Juni 2018 steht daher einer 

(neuerlichen) Prüfung der emissionsbegrenzenden Massnahme im Rah-

men eines ordentlichen Verfahrens wie dem Verfahren zur (Teil-)Geneh-

migung des BR 2014 nicht entgegen. 

21.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das BAZL der Stadt Ill-
nau-Effretikon sowie den Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und Nieder-

hasli in Verletzung von Bundesrecht (Art. 11 USG) Recht verweigert hat, 

indem es auf deren Einsprachen insoweit nicht eingetreten ist, als diese 

verlangt hatten, es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, die durch die 

Schnellabrollwege ab den Pisten 28 und 34 zusätzlich möglichen Flugbe-

wegungen in den Tagesrand- und Nachtstunden (zwischen 21:00 und 

07:00 Uhr) zur Kapazitätserhöhung zu nutzen. Die Beschwerden der Stadt 

Illnau-Effretikon sowie der Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und 

Niederhasli sind daher gutzuheissen ([…]), soweit darauf einzutreten ist 

([…]). Der Nichteintretensentscheid ist insoweit aufzuheben und die An-

gelegenheit zur materiellen Entscheidung (im Rahmen des vereinigten 

Genehmigungsverfahrens betreffend das BR 2017) an das BAZL zurück-

zuweisen (vgl. in Bezug auf die vom BAZL gewährten Erleichterungen 

nachfolgend E. 26 ff.). 

22. Insgesamt ergibt sich im Zusammenhang mit der Prüfung des 
Vorbehalts der formellen Rechtsverweigerung, dass das BAZL auf das fol-

gende Rechtsbegehren der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte ([…]) so-

wie der Gemeinden Niederglatt und Niederhasli ([…]) zu Recht nicht ein-

getreten ist: 

– Es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, das Projekt zur Verlän-
gerung der Pisten 28 und 32 weiterzuverfolgen. 

Im Übrigen hat das BAZL den Beschwerde führenden Parteien jedoch 

Recht verweigert, indem es auf weitere Rechtsbegehren nicht eingetreten 

ist. Das BAZL wäre verpflichtet gewesen, die Begehren betreffend das 

Nordkonzept in ein eigenes Verfahren oder in das vereinigte Verfahren um 

das BR 2017 zu verweisen. Dies betrifft die folgenden Begehren des Ver-

eins Ikarus Erben ([…]), der Gemeinde Dällikon und Mitbeteiligte ([…]) 

sowie der Stadt Illnau-Effretikon und der Gemeinden Niederglatt, Turben-

thal und Niederhasli ([…]): 

– Es seien alle An- und Abflugrouten des Nordkonzepts mittels Verwen-
dung moderner Navigationsmethoden lärmmässig zu optimieren. 

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 37 

 

– Es seien die Abflugrouten ab Piste 28 lärmmässig zu optimieren. 

– Es sei für die Anflugverfahren der CDA einzuführen. 

Zudem wäre das BAZL verpflichtet gewesen, das folgende Rechtsbegeh-

ren der Stadt Illnau-Effretikon sowie der Gemeinden Niederglatt, Turben-

thal und Niederhasli ([…]) im Rahmen des vorliegenden Genehmigungs-

verfahrens materiell zu prüfen: 

– Es sei der Flughafen Zürich AG zu verbieten, die durch die Schnellab-
rollwege ab den Pisten 28 und 34 zusätzlich möglichen Flugbewe-

gungen in den Tagesrand- und Nachtstunden (zwischen 21:00 und 

07:00 Uhr) zur Kapazitätserhöhung zu nutzen. 

Soweit das BAZL Recht verweigert hat, ist die angefochtene Verfügung 

vom 14. Mai 2018 aufzuheben und die Angelegenheit zur materiellen Ent-

scheidung (im Rahmen des vereinigten Verfahrens um das BR 2017) an 

das BAZL zurückzuweisen. 

Sachverhaltsfeststellung 

23. Verschiedene der Beschwerde führenden Parteien (die Gemeinde 
Hohentengen, die IG Nord-Gemeinden, die Gemeinden Dällikon und Mit-

beteiligte, der Verein Fluglärmsolidarität und Mitbeteiligte, die Stadt 

Illnau-Effretikon sowie die Gemeinden Niederglatt, Turbenthal und 

Niederhasli) rügen in tatsächlicher Hinsicht die Feststellungen zur Lärm-

belastung als unrichtig und verlangen im Wesentlichen, es seien (im Hin-

blick auf die Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen) lärmmässig 

sämtliche Flüge in der ersten Nachtstunde abzubilden. 

Die Beschwerde führenden Parteien führen (sinngemäss) aus, dass gemäss 

dem Bericht der EMPA vom 31. Mai 2017 zur Berechnung der Fluglärm-

immissionen in den beiden Nachtstunden die Anzahl Flugbewegungen 

(praxisgemäss) im Verhältnis von rund ¾ zu ¼ und linear über den Flot-

tenmix auf die erste und auf die zweite Nachtstunde aufgeteilt worden sei-

en. Diese künstliche Aufteilung der Flugbewegungen auf die beiden 

Nachtstunden sei weder zulässig noch sachgerecht. In der zweiten Nacht-

stunde seien gemäss der Nachtflugordnung für den Flughafen Zürich aus-

schliesslich verspätete Starts und Landungen zugelassen; gewerbsmässi-

ger Verkehr dürfe nur bis 23:00 Uhr geplant werden. Werde lärmrechtlich 

gleichwohl ein Viertel der Flugbewegungen in der zweiten Nachtstunde 

erfasst, bilde dies die (gesollte) tatsächliche Belastungssituation unzutref-

fend ab. Die Lärmkonturen der ersten Nachtstunde würden geschmälert, 

2021 II/1 Betriebsreglement. Sachplan 

 

 

38 II BVGE / ATAF / DTAF  

 

indem Flugbewegungen lärmrechtlich ohne Bezug zur tatsächlichen Be-

lastungssituation in der zweiten Nachtstunde erfasst würden. Zudem be-

wirke die feste Aufteilung, dass die Anzahl Flugbewegungen in der zwei-

ten Nachtstunde stetig zunehme, da die zulässigen Lärmimmissionen in 

Abhängigkeit allein von der Gesamtzahl der für die Nachtstunden insge-

samt prognostizierten Flugbewegungszahlen festgelegt würden. Verspäte-

te Starts und Landungen würden so, wie auch das Bundesamt für Umwelt 

(BAFU) festgestellt habe, entgegen deren Ausnahmecharakter zum festen 

Bestandteil des täglichen Flugbetriebs. Dies stehe im Widerspruch zum 

SIL, welcher für die zweite Nachtstunde keine Flugbewegungen ausweise, 

und verstosse zudem gegen Bundesumweltrecht, gestützt auf welches für 

den Flughafen Zürich eine siebenstündige Nachtflugsperre eingeführt 

worden sei. 

Die Flughafen Zürich AG hält dagegen, dass für die Zeit nach 23:00 Uhr 

keine Flüge geplant seien; die Vergabe des letzten Slots für Abflüge sei auf 

22:45 Uhr und für Anflüge auf 22:55 Uhr vorverlegt worden. Trotzdem 

fänden in Übereinstimmung mit dem geltenden Betriebsreglement nach 

23:00 Uhr Flüge statt; gemäss Art. 12 von Anhang 1 zum BR 2011 seien 

verspätete Starts und Landungen bis 23:30 Uhr ohne besondere Bewilli-

gung zugelassen, was auch vom Bundesverwaltungsgericht bestätigt wor-

den sei. Diese Flüge seien folglich lärmrechtlich in der zweiten Nachtstun-

de abzubilden. Zudem liessen sich Verspätungen, bedingt etwa durch 

betriebliche Umstände oder besondere meteorologische Bedingungen, 

nicht vollständig vermeiden und seien mit Blick insbesondere auf die be-

deutende Funktion des Flughafens Zürich als Hub hinzunehmen. 

Im Folgenden ist zu prüfen, ob das BAZL die Lärmimmissionen gestützt 

insbesondere auf den Bericht der EMPA vom 31. Mai 2017 korrekt ermit-

telt hat. Hierzu ist vorab auf die gesetzliche Ordnung im Zusammenhang 

mit der Ermittlung, Beurteilung und Begrenzung von Fluglärmimmissio-

nen einzugehen. 

24.  
24.1 Die Emissionen ortsfester Anlagen wie dem Flughafen Zürich 
sind, wie bereits ausgeführt, nach den Bestimmungen von Art. 11 Abs. 1 

und 2 USG unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung durch 

Massnahmen an der Quelle so weit zu begrenzen, als dies technisch und 

betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Vorsorgeprinzip). 

Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen unter Berücksichti-

gung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, sind 

die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die 

Betriebsreglement. Sachplan 2021 II/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF II 39 

 

Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundes-

rat IGW fest und berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissio-

nen auf Personen mit erhöhter Empfindlichkeit (Art. 13 USG). Die IGW 

für Lärm und Erschütterungen sind so festzulegen, dass nach dem Stand 

der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte 

die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 15 

USG). Der Verordnungs