# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 106626ab-b308-5022-9d3d-405e1b3a30c9
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_3a_97_37.pdf
**Docket/Reference:** ac_3a_97_37.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_3a_97_37.pdf

## Full Text

IIIe Cour administrative. Séance du 27 octobre 1998. Statuant sur le recours 
interjeté le 21 mars 1997 (3A 97 37) par X, représentée par Me Y, avocat à 
Fribourg, contre la décision rendue le 3 octobre 1996 par l'Autorité foncière 
cantonale; (notion d'un immeuble agricole et partage matériel / vente forcée 
et assujettissement des immeubles à la LDFR) 

En fait: 

A. 

En  1981,  les  époux  V  ont  acquis  quatre  immeubles,  art.  35aa,  35ab,  40  et 
391 RF de la Commune de P, pour un prix de Fr. 325'000.--. Le prix fixé était 
celui d'une résidence non agricole avec 30'000 m2 de terrain. Pour financer 
l'achat  de  ces  immeubles  et  la  rénovation  du  bâtiment  se  trouvant  sur  l'art. 
35aa, ils ont constitué deux cédules hypothécaires pour un montant total de 
Fr.  252'000.--.  A  cette  fin,  ils  ont  requis  du  Secrétariat  de  la  Caisse 
d'amortissement de la dette agricole qu'il constate le caractère non agricole 
des immeubles et le non assujettissement de ceux-ci à la loi fédérale sur le 
désendettement des domaines agricoles (LDDA) alors en vigueur. 

Par acte du 5 octobre 1981, le Secrétariat de la Caisse d'amortissement de 
la  dette  agricole  a  déclaré  que  "les  quatre  articles  ne  constituent  pas  une 
exploitation agricole ayant le caractère de l'unité économique. Les terres font 
partie  de  l'environnement  à  sauvegarder  pour  une  résidence  non  agricole. 
Ces articles ne doivent pas être assujettis à la LDDA". Le 16 octobre 1981, 
forts  de  cette  déclaration,  les  époux  V  ont  constitué  deux  cédules 
hypothécaires, l'une d'un montant de Fr. 185'000.-, en premier rang, et l'autre 
de Fr. 67'000.-, en second rang. Jusqu'en 1989, les époux V ont augmenté 
les montants des cédules. Les créanciers des époux V ont ainsi obtenu des 
garanties pour une créance totale de Fr. 648'000.--. 

La  société  X  (ci-après:  X)  est  titulaire  de  droits  de  gage  sur  les  immeubles 
pour un montant de Fr. 458'000.-, soit deux cédules hypothécaires au porteur 
de Fr. 260'000.- et 198'000.- en premier et parité de rang. 

Pendant  de  nombreuses  années,  les  époux  V  ont  gardé  l'usage  et  la 
jouissance de l'ensemble de la surface acquise, soit environ 30'000 m2. Sur 
cette  surface,  dont  l'art.  35ab  a  été  intégré  à  la  parcelle  35aa  suite  à  un 
remaniement parcellaire, ils ont fait paître des chevaux de loisir et parfois des 
poneys qu'ils prenaient en pension. Le fourrage provenait des trois parcelles 
et  le  fumier  produit  était  épandu  sur  celles-ci.  Finalement,  les  époux  V  ont 
affermé  l'art.  391  ainsi  qu'une  partie  des  art.  35aa  et  40  et  ils  ont  conservé 

B. 

C. 

D. 

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l'usage et la jouissance d'environ 15'000 m2. Ils ont gardé trois chevaux qui 
disposent de trois boxes se trouvant sur l'art. 35aa. 

fixer 

Dans le cadre de la vente aux enchères des art. 35aa, 40 et 391, l'Office des 
poursuites de la Veveyse a demandé, le 31 juillet 1996, à l'Autorité foncière 
cantonale  de 
immeubles  précités, 
conformément à l'art. 68 de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR; RS 
211.412.11).  Par  ailleurs,  il  a  prié  l'autorité  foncière  de  lui  indiquer  si  la 
proposition  de  division  d'une  parcelle  contenant  le  bâtiment  en  vue  de  son 
non-assujettissement à la LDFR était envisageable. 

licite  de  vente  des 

le  prix 

Par  décision  du  3  octobre  1996,  l'autorité  foncière  a  constaté  que  les 
bâtiments  se  trouvant  sur  l'art.  35aa  ainsi  qu'un  dégagement  de  4'000  m2 
n'avaient  pas  d'affectation  agricole  et  qu'ils  n'entraient  donc  pas  dans  le 
champ  d'application  de  la  LDFR.  Pour  le  reste  de  l'art.  35aa  ainsi  que  pour 
les art. 40 et 391, elle a fixé le prix licite maximum des immeubles à Fr. 3,90 
le m2. 

Le 21 mars 1997, X a saisi le Tribunal administratif. A l'appui de son recours, 
elle invoque, en résumé, la violation du principe de la protection de la bonne 
foi  ainsi  qu'une  mauvaise  application  de  la  loi  fédérale  sur  le  droit  foncier 
rural. Elle demande, à titre principal, que soit constaté que les art. 35aa, 40 
et  391  n'entrent  pas  dans  le  champ  d'application  de  la  LDFR  et  que,  par 
conséquent,  il  n'y  a  pas  lieu  de  fixer  le  prix  licite.  A  titre  subsidiaire,  elle 
requiert du Tribunal administratif de constater que la partie des art. 35aa et 
40    qui  n'est  pas  exploitée  de  manière  agricole  n'entre  pas  dans  le  champ 
d'application de la LDFR. 

Parallèlement au recours de droit administratif, X a introduit une demande en 
reconsidération  auprès  de  l'autorité  foncière  qui  l'a  rejetée  par  décision  du 
14 avril 1997. 

Le  16  mai  1997,  l'autorité  foncière  a  déposé  ses  observations  au  recours. 
Elle conclut, du moins implicitement, au rejet du recours et à la confirmation 
de  sa  décision  du  3  octobre  1996.  Elle  se  réfère  aux  considérants  de  sa 
décision de rejet de la demande de reconsidération. 

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En droit: 

1.  a)  La  compétence  du  Tribunal  administratif  pour  connaître  du  présent  recours 
contre une décision de l'Autorité foncière cantonale découle de l'art. 11 de la 
loi du 28 septembre 1993 d'application de la LDFR (LALDFR; RSF 214.2.1). 
Conformément à l'art. 88 al. 1 LDFR, une décision de constatation de l'AFC 
peut  être  attaquée  devant  l'autorité  cantonale  de  recours  compétente  dans 
ce domaine. 

La recourante en sa qualité de créancière-gagiste est touchée par la décision 
de  l'autorité  intimée  et  elle  a  un  intérêt  digne  de  protection  à  ce  qu'elle  soit 
annulée ou modifiée. Partant, elle a qualité pour recourir au sens de l'art. 76 
let.  a  du  code  du  23  mai  1991  de  procédure  et  de  juridiction  administrative 
(CPJA; RSF 150.1). 

Interjeté le 21 mars 1997 contre une décision rendue le 3 octobre 1996, mais 
notifiée  seulement  le  21  février  1997  à  la  société  recourante,  le  recours 
respecte  le  délai  légal  de  trente  jours  (art.  79  al.  1  CPJA  et  art.  88  al.  1 
LDFR), ainsi que les formes prévues aux art. 80 et 81 CPJA. 

Le recours est donc recevable à la forme. 

b)  En  vertu  de  l'art.  77  al.  1  CPJA,  le  recours  peut  être  formé  (lettre  a)  pour 
violation  du  droit,  y  compris  l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir  d'appréciation  et 
(lettre b) pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Dans 
la mesure où aucune des situations prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 
CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal administratif ne peut pas, dans le 
cas particulier, revoir l'opportunité de la décision entreprise. 

2.  a)  Le droit à la protection de la bonne foi comporte notamment le droit d'exiger 
que  l'autorité  respecte  ses  promesses  et  qu'elle  évite  de  se  contredire  (A. 
Grisel,  Traité  de  droit  administratif,  tome  I,  Neuchâtel  1984,  p.  388ss).  La 
jurisprudence  fait  découler  le  droit  à  la  protection  de  la  bonne  foi  de  l'art.  4 
Cst.  Conformément  à  ce  droit,  l'autorité  est  obligée  d'agir  de  la  même 
manière  à  l'égard  de  tous  les  administrés.  L'autorité  qui  fait  une  promesse, 
donne  une  information  ou  une  assurance,  applique  un  contrat  de  droit 
administratif  ou  a  un  comportement  créant  certaines  expectatives  doit 
honorer  sa  promesse  ou  satisfaire  les  expectatives  créées,  en  vertu  du 
principe de la bonne foi, même si la promesse ou l'expectative sont illégales 
si cinq conditions sont cumulativement remplies: 

1.  L'autorité  doit  avoir  agi  dans  un  cas  concret  et  vis-à-vis  d'une  personne 
déterminée. 

 
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2. L'autorité qui a agi doit avoir été compétente ou censée compétente; il faut 
entendre par là que l'administré ne devait ni ne pouvait se rendre compte de 
l'incompétence de l'autorité qui a fourni la promesse. 

3. L'administré ne pouvait se rendre compte immédiatement de l'illégalité du 
comportement ou de la promesse. Il s'agit là du principe de la bonne foi de 
l'administré. 

4.  L'administré  doit  avoir  pris,  sur  la  base  des  informations  qui  lui  ont  été 
données,  certaines  dispositions  qu'il  ne  saurait  modifier  sans  subir  un 
préjudice. 

5. Enfin, il faut que la législation ne se soit pas modifiée entre le moment où 
l'autorité  a  fait  ses  déclarations  ou  a  eu  son  comportement  et  celui  où  le 
principe de la bonne foi est invoqué. Cette dernière ne protège, en principe, 
pas contre les changements de législation car l'administration ne saurait lier 
le  législateur  par  des  promesses  ou  assurances  (B.  Knapp,  Précis  de  droit 
administratif,  4e  Ed.,  Bâle  1991,  p.  108  et  109  no  509  et  la  jurisprudence 
citée). 

Ainsi il résulte des conditions mêmes de son application que le principe de la 
bonne foi ne protège pas en cas de changement de loi. Il n'assure pas une 
sécurité  juridique  absolue.  En  effet,  chaque  administré  doit  s'attendre  à  ce 
que  la  loi  change.  Une  exception  à  ce  principe  serait  que  le  législateur  ait 
prévu dans la loi son maintien pendant un certain temps et que la demande 
du 
temps. 
limites  de  ses 
L'administration  peut,  elle  aussi,  garantir  dans 
compétences,  par  une  décision  ou  un  contrat  de  droit  administratif  avec 
l'administré,  le  maintien  de  la  situation  juridique  pour  une  certaine  durée, 
quelle  que  soit  l'évolution  de  la  législation  (cf.  B.  Knapp,  op.  cit.,  p.  109  et 
110 nos 513, 514 et 517 ainsi que le jurisprudence citée). 

respect  des  promesses 

intervienne  dans  ce 

laps  de 

les 

b)  En  l'espèce,  la  question  se  pose  de  savoir  si  la  déclaration  de  non 
assujettissement  à  la  LDDA  des  articles  35aa,  35ab,  40  et  391  du  registre 
foncier de la Commune de P, faite par la Caisse d'amortissement de la dette 
agricole, lie aujourd'hui encore l'Autorité foncière cantonale. 

Au  regard  des  conditions  énumérées  ci-dessus,  la  déclaration  de  la  Caisse 
d'amortissement de la dette agricole avait bien le caractère d'une promesse 
effective, émanant de l'autorité compétente, sur laquelle l'administré était en 
droit de se fonder. Cependant, la condition du non changement de loi entre le 
moment  de  la  promesse  et  celui  où  l'administré  entend  la  faire  valoir  n'est 
pas remplie. De plus, la loi ne contenait aucune disposition prévoyant qu'elle 
ne  serait  pas  modifiée  ou  serait  maintenue  pendant  un  certain  temps. 
Finalement, la déclaration de la Caisse d'amortissement ne contenait aucune 

 
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garantie  pour  l'administré  du  maintien  de  sa  situation  juridique  pour  une 
certaine durée, quelle que soit l'évolution de la législation. A cela s'ajoute que 
les  dispositions  de  la  LDDA  en  matière  d'assujettissement  à  cette  loi  ont 
perdu toute signification juridique à partir du 1er janvier 1994 (C. Bandli, das 
bäuerliche  Bodenrecht,  Kommentar  zum  Bundesgesetz über das bäuerliche 
Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, Brugg 1995, p. 780 no 4 ad art. 95 LDFR). 

Après l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, les époux V n'ont pas requis de 
l'autorité  nouvellement  compétente  de  décision  constatatoire.  Quant  à  cette 
dernière,  elle  n'était  pas 
intéressés 
l'assujettissement  de  leurs  immeubles  à  la  nouvelle  loi.  Ainsi,  la  recourante 
ne  peut  pas  invoquer  le  principe  de  la  bonne  foi  et  le  droit  au  respect  des 
promesses  dans  la  mesure  où  la  législation  sur  le  droit  foncier  rural  a  été 
modifiée. 

tenue  de  signaler  d'office  aux 

3.  a)  En  vertu  de  son  art.  2  al.  1,  la  LDFR  s'applique  aux  immeubles  agricoles 
isolés  ou  aux  immeubles  agricoles  qui  font  partie  d'une  entreprise  agricole, 
qui  sont  situés  en  dehors  d'une  zone  à  bâtir  au  sens  de  la  loi  sur 
l'aménagement du territoire et dont l'utilisation agricole est licite. 

La notion d'immeuble retenue par la LDFR correspond à celle de l'art. 655 al. 
2  du  Code  civil  (RS  210),  sauf  les  mines.  Ces  immeubles  doivent  être 
appropriés  à  un  usage  agricole  ou  horticole  (art.  6  LFDR)  ou  à  un  usage 
mixte (art. 2 al. 2 let. d LDFR) et situés en zone agricole, sous réserve de cas 
particuliers  (art.  2  al.  2  let.  a  et  c  LDFR)  (Y.  Donzallaz,  Le  nouveau  droit 
foncier  rural,  Sion  1993,  p.  47  no  91  ad  art.  7  LDFR).  Il  est  à  noter  que  la 
zone  d'affectation  dans  laquelle  se  trouvent  des  immeubles  ou  une 
entreprise au sens de l'aménagement du territoire n'est pas déterminante (B. 
Studer  /  E,  Hofer,  Le  droit  du  bail  à  ferme  agricole,  Brugg  1988,  p.  31). 
Concrètement, toutes les surfaces qui ne sont pas boisées et qui disposent 
d'une  couche  de  terre  suffisante  pour  la  végétation  se  prêtent  à  un  usage 
agricole (C. Bandli, op. cit., p. 128 no 7 ad art. 6 LDFR). 

La  caractéristique  de  l'aptitude  est  de  nature  mixte  à  prédominance 
objective: il convient en priorité d'analyser si, indépendamment de l'usage qui 
en est fait, un terrain est apte à être utilisé de manière agricole ou horticole. 
Toutefois,  ce  concept  objectif  doit  être  tempéré  par  des  considérations 
d'ordre  subjectif:  l'usage  qui  en  a  été  fait,  depuis  de  longues  années,  doit 
jouer  un  rôle  dans  l'appréciation  des  autorités.  Un  parc  attenant  à  une  villa 
située en zone agricole, se prêterait aussi, sur la base de critères purement 
objectifs, à un usage agricole ou horticole. Le but de la loi n'est pas de faire 
de  tels  immeubles  des  immeubles  agricoles.  Il  va  toutefois  de  soi  que  la 
composante  subjective  n'a  qu'une  valeur  secondaire.  Dans  le  doute, 
l'immeuble  ne  sera  pas  considéré  comme  étant  soumis  à  la  LDFR.  Par 

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contre, si une partie de l'immeuble est effectivement affectée à l'agriculture, 
l'art.  2  let.  d  s'appliquera:  il  s'agit  alors  d'un  usage  mixte  (Y.  Donzallaz,  op. 
cit., p.44 no 81 ad art. 6 LDFR et doctrine citée). 

b)  En  l'espèce,  d'après  les  pièces  figurant  au  dossier,  on  est  en  présence 
d'immeubles  situés  dans  une  zone  agricole  et  dont  l'utilisation  agricole  est 
licite.  Par  ailleurs,  l'art.  391  est  affermé  ainsi  qu'une  partie  des  art.  35aa  et 
40.  Enfin,  il  s'agit  de  prés  où  paissent  des  animaux  et  qui  fournissent  du 
fourrage.  Il  ne  fait  dès  lors  aucun  doute  que  ces  terrains  sont  aptes  à  être 
utilisés de manière agricole. Selon l'art. 2 al. 1 LDFR, ils sont donc soumis à 
la  LDFR  indépendamment  de  leur  usage  actuel,  contrairement  à  ce 
qu'affirme la recourante. 

4.  a)  Selon  l'art.  58  LDFR,  aucun  immeuble  ou  partie  d'immeuble  ne  peut  être 
soustrait à une entreprise agricole (al. 1; interdiction de partage matériel); les 
immeubles agricoles ne peuvent, en outre, pas être partagés en parcelles de 
moins de 25 ares (al. 2; interdiction de morcellement). L'art. 59 let. d LDFR 
dispose toutefois que ces interdictions ne sont pas applicables dans le cadre 
d'une  réalisation  forcée.  Dans  ce  cas,  comme  dans  les  autres  éventualités 
mentionnées  à  l'art.  59  LDFR,  la  loi  considère  que  d'autres  intérêts  publics 
l'emportent  sur    eux  qui  président  au  maintien  d'entreprises  et  de  surfaces 
minimales (Message à l'appui des projets de la loi fédérale sur le droit foncier 
rural  FF  1988  III  970  ss.;  C.  Bandli,  op.  cit.,  p.  535  no  6  ad  art.  59;  Y. 
Donzallaz, op. cit., p. 149 no 519 ad art. 59). En particulier, il serait contraire 
aux  buts  de  la  loi  (cf.  art.  1  al.  1er  let.  a  LDFR)  de  procéder  à  la  mise  aux 
enchères  de  l'ensemble  d'une  entreprise  agricole,  si,  parmi  les  immeubles 
qui  en  font  partie,  un  seul  fait  l'objet  d'une  exécution  forcée.  Par  ailleurs, 
dans  le  cadre  de  celle-ci,  les  intérêts des créanciers, et également ceux du 
propriétaire, commandent souvent une aliénation par parcelles de l'entreprise 
agricole (C. Bandli, op. cit., p. 358 no 12 ad art. 59 LDFR). 

b)   En  l'occurrence,  l'autorité  foncière,  constatant  que  l'art.  35aa,  d'une  surface 
totale de 10'387 m2, supporte des bâtiments (une habitation, une grange et 
une  écurie)  qui  n'ont  pas  d'affectation  agricole,  a  estimé  que  cet  immeuble 
devait  être  divisé  en  fonction  de  l'affectation  du  sol.  Elle  a  décidé  que  les 
bâtiments  et  une  place  de  dégagement  d'environ  4'000  m2,  sis  sur 
l'immeuble art. 35aa, n'entraient pas dans le champ d'application de la LDFR. 
Pour  le  reste  des  immeubles,  elle  a  fixé  à  fr.  3,90  le  m2  le  prix  licite 
maximum. 

c)   La  recourante  reproche  à  l'autorité  intimée  d'avoir  distrait  une  surface 
insuffisante  de  dégagement.  A  l'appui  de  ce  grief,  elle  invoque  le  rapport 

 
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établi  par  l'Institut  agricole  de  Grangeneuve  dont  il  ressort  qu'un  cheval  de 
loisir  a  besoin  d'une  surface  d'un  demi-hectare.  Dans  le  cas  d'espèce,  il 
faudrait  donc  soustraire,  d'après  la recourante, une surface de dégagement 
de 15'000 m2 et non pas de 4'000 m2 ainsi que l'a fait l'autorité foncière. 

Cette  opinion  est  erronée.  En  effet,  la  recourante  perd  de  vue  que 
l'estimation de l'Institut agricole de Grangeneuve repose sur des critères qui 
correspondent précisément à une exploitation de nature agricole de chevaux 
dans la mesure où les animaux dépendent des produits tirés de l'exploitation 
du sol (B. Studer/E.Hofer, op. cit., p. 31). Une surface de 0,5 ha par cheval 
doit  permettre  la  production  du  fourrage,  l'exercice  physique  de  base  et 
l'épandage  du  fumier  d'un  cheval  de  loisir.  La  recourante  ne  saurait 
cependant en conclure qu'une telle surface doive être obligatoirement libérée 
du  champ  d'application  de  la  loi  et  être  affectée  définitivement  à  une 
utilisation non agricole du sol. Il ressort du dossier de la cause que les époux 
V  possèdent  des  chevaux  et  des  poneys  de  loisir,  en  propriété  ou  en 
pension, essentiellement pour leur propre agrément. Il s'agit en réalité d'une 
activité résiduelle de loisir qui ne correspond pas à une exploitation de nature 
le  cas  échéant,  d'admettre  une  surface  de 
agricole  qui 
dégagement  de  0,5  hectare  par  équidé.  Une  surface  de  4'000  m2  qui 
comprend  la  surface  arborisée  et  celle  aménagée  actuellement  en  parc  à 
chevaux  semble  dès  lors  une  surface  appropriée  qui  permet  de  soustraire 
une  partie  des  immeubles  aux  restrictions  particulières  de  la  LDFR  (cf. 
notamment ATA du 3 décembre 1997 p. 8 et 9 dans la cause E. dans lequel 
une  surface  de  4'200  m2  a  été  jugée  suffisante).  La  mise  aux  enchères 
séparées  de  l'aire  de  dégagement  de  4'000  m2  est  suffisante  sans  pour 
autant  diminuer  d'une  manière  exagérée  la  surface  agricole,  conformément 
au  but  visé  par  la  LDFR  (  cf.  art.  premier).  La  décision  de  l'autorité  intimée 
est par conséquent judicieuse; elle n'est pour le moins pas arbitraire et peut, 
par conséquent, être confirmée. 

justifierait, 

5.     

Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté.