# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b6a561b4-5bdd-5225-866c-879ebef537dd
**Source:** Aargau Gerichte (AG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-08-18
**Language:** de
**Title:** Aargau Regierungsrat 18.08.2021 RRB Nr. 2021-000968
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/AG_Gerichte/AG_RR_001_RRB-Nr--2021-000968_2021-08-18.pdf

## Full Text

PROTOKOLL DES REGIERUNGSRATS 
 

 

Sitzung vom 18. August 2021 Versand: 24. August 2021 

Regierungsratsbeschluss Nr. 2021-000968 

A._____ und B._____, Q._____; Beschwerde vom 17. September 2020 gegen den Entscheid 

des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (Abteilung für Baubewilligungen)/Gemeinderats 

Q._____ vom 15. Juli 2019/17. August 2020 betreffend Baugesuch der C._____ für den Neubau 

einer Mobilfunkanlage auf Parzelle aaa, innerhalb der Bauzone, an der K xy; Abweisung 

Erwägungen 

1. 

1.1 

Die Beschwerdeführenden monieren am angefochtenen Entscheid verschiedene umweltschutzrecht-

liche Mängel. Zu einen machen sie geltend, dass die bei adaptiven Antennen der 5. Generation (5G) 

angewandten Grenzwerte einen ungenügenden Gesundheitsschutz bieten würden und deshalb ver-

fassungs- beziehungsweise gesetzeswidrig seien (vgl. dazu Erw. 1.2). Des Weiteren wird eine Ver-

letzung von Ziffer 62 des Anhangs der NISV geltend gemacht, wonach adaptive Antennen nicht wie 

herkömmliche Antennentypen behandelt werden dürften (vgl. dazu Erw. 1.3). Schliesslich dürfe für 

die Antennenanlage der Beschwerdegegnerin keine Bewilligung erteilt werden, weil bei 5G noch 

keine geeignete Messmethode und auch noch kein ausreichendes Qualitätssicherungssystem (QS-

System) vorhanden sei. Die Beschwerdeführenden stellen diesbezüglich auch verschiedene Be-

weisanträge (vgl. Erw. 1.4).  

1.2 

Die Beschwerdeführenden sehen in der Bewilligungserteilung eine Verletzung des umweltschutz-

rechtlichen Vorsorgeprinzips. Sie verlangen damit die Durchführung einer Normenkontrolle bezüglich 

der geltenden Grenzwerte.  

Die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der Grenzwerte für bisherigen Antennentechnologien hat 

das Bundesgericht schon mehrfach bestätigt (vgl. letztmals im Urteil 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 

Erw. 3.4 mit Hinweis auf frühere Urteile). Es ist deshalb nicht am Regierungsrat, auf diese bundesge-

richtliche Beurteilung zurückzukommen. Nach der Praxis des Regierungsrats ist es ebenso Sache 

der Bundesbehörden zu beurteilen, inwiefern neuere wissenschaftliche Erkenntnisse betreffend die 

gesundheitlichen Auswirkungen von Mobilfunkantennen der neuesten Technologie umweltschutz-

rechtlich die Festlegung von strengeren Grenzwerten erfordern (RRB Nr. 2021-000733 vom 16. Juni 

2021 Erw. 3.1 mit Hinweisen). Dass die Bundesbehörden die neueren wissenschaftlichen Entwick-

lungen verfolgen, lässt sich den Erläuterungen entnehmen, die das BAFU dem Nachtrag vom 

23. Februar 2021 zu den NISV-Vollzugsempfehlungen angefügt hat (vgl. https://www.bafu.admin.ch/ 

bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/ massnahmen-elektrosmog/mobilfunk-

vollzugshilfen-zur-nisv.html). Es ist somit weiterhin von der Rechtmässigkeit der festgelegten Grenz-

werte auch für die 5G-Technologie auszugehen. Dies gilt umso mehr, als sich aufgrund der wissen-

schaftlichen Diskussion noch keine alternativen Grenzwerte aufdrängen.  

 

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Kein Vorwurf kann der Abteilung für Umwelt BVU gemacht werden, wenn sie sich inhaltlich mit der 

Rüge der Verletzung des Vorsorgeprinzips nicht weitergehend befasst hat. Sie ist selbst nicht befugt, 

bundesrätlichem Verordnungsrecht die Anwendung zu versagen.  

1.3 

Mobilfunkantennenanlagen müssen gemäss Art. 4 Abs. 1 NISV so erstellt und betrieben werden, 

dass sie die in Anhang 1 Ziffer 6 der NISV festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen 

(Grenzwerte) einhalten. Diese Bestimmung gilt für die gesamte Betriebsdauer der Anlage und be-

zieht sich auf den massgebenden Betriebszustand. Gemäss Ziffer 63 dieses Anhangs gilt der maxi-

male Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung grundsätzlich als massgebender 

Betriebszustand; bei adaptiven Antennen, wie den 5G-Antennen, wird die Variabilität der Senderich-

tungen und der Antennendiagramme berücksichtigt.  

Solange in den Standortdatenblättern für diese Variabilität noch nicht die in der Ergänzung zur Voll-

zugshilfe des BAFU vorgesehenen Korrekturfaktoren aufgeführt werden, wird die Variabilität in der 

aktuellen Bewilligungspraxis des BVU aber nicht berücksichtigt. Die Beurteilung von 5G-Antennen 

erfolgte auch vorliegend nach der herkömmlichen Methode, wonach für die Berechnungen der Ein-

haltung der Anlagegrenzwerte von einem "worst-case-Szenario" ausgegangen und auf sog. "umhül-

lende Antennendiagramme" abgestellt wird. Die Beschwerdegegnerin hat in ihrer Stellungnahme von 

19. April 2021 festgehalten, dass sie die Mobilfunkanlage ohne Berücksichtigung von Korrekturfakto-

ren auf der Grundlage des bereits eingereichten Standortdatenblatts bewilligen lassen und betreiben 

will. Sie ist auch darauf zu behaften, dass die im Standortdatenblatt angegebenen umhüllenden An-

tennendiagramme im laufenden Betrieb eingehalten werden, ungeachtet dessen, ob sie tatsächlich 

dem worst case entsprechen, was die Beschwerdeführenden bestreiten. Entscheidend für die Ertei-

lung der Baubewilligung ist allein die rechnerische Prognose, nach welcher die Antennen mit ihren im 

Standortdatenblatt dargestellten Antennendiagrammen die Grenzwerte einhalten.  

Diese vom BAFU empfohlene, auf den worst case abstellende Beurteilungsmethode stellt entgegen 

der Ansicht der Beschwerdeführenden keine Bevorzugung, sondern eine Benachteiligung der adap-

tiven Antennen dar. Die Methode geht nämlich von der unwahrscheinlichen Annahme aus, dass 

sämtliche Antennenelemente mit maximaler Leistung auf einen einzigen Punkt fokussiert werden. 

Die so ermittelte maximale Strahlenbelastung des einen Strahlungsbündels an einem einzigen Punkt 

wird aber in der Realität so gut wie nie vorkommen, da sich im Abstrahlungsperimeter der Antenne 

meist mehrere mobile oder stationäre Endgeräte an unterschiedlichen Punkten befinden und mehre-

re Strahlungsbündel (auch "beams" oder "Sendekeulen" genannt) mit je weniger Strahlung entste-

hen. Es wird deshalb nie zu einer Fokussierung aller Antennenelemente auf einen Punkt kommen. 

Mit anderen Worten wird bei adaptiven Antennen unter Anwendung der herkömmlichen Methode 

immer von den höheren Strahlungswerten ausgegangen. Diese Beurteilungspraxis des BVU bewirkt 

letztlich eine Reduzierung der effektiven Strahlungsbelastung. Weshalb diese strengere Praxis des 

BVU in Anbetracht des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 1 Abs. 2 USG gesetzeswidrig sein sollte, wie 

die Beschwerdeführenden geltend machen, ist nicht ersichtlich. Es wäre dem BVU grundsätzlich 

erlaubt gewesen, seiner Beurteilung auch einen weniger strengen Beurteilungsmassstab zugrunde 

zu legen. Dies dürfte aber angesichts der bestehenden Unsicherheiten weder im Interesse der Be-

schwerdeführenden noch der Allgemeinheit liegen.  

Nichts zu ihren Gunsten vermögen die Beschwerdeführenden mit ihrem Hinweis auf das Urteil des 

Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021 zu ändern. In diesem 

Entscheid war es sachverhaltlich nicht klar, wie sich die in den Standortdatenblättern verzeichnete 

Neigbarkeit der Antennen zum Neigungswinkel von 0° der Antennendiagramme verhält und ob die 

Beurteilung tatsächlich nach dem ansonsten nicht beanstandeten "worst-case-Szenario" erfolgt ist. 

Diese Unklarheit führte zur Rückweisung an die Vorinstanzen. Vorliegend ist in den Standortdaten-

blättern jedoch im Gegensatz zur elektrischen Neigbarkeit keine mechanische Neigbarkeit der fest 

montierten Antennenkörper angegeben. Auch weisen die vertikalen Antennendiagramme nicht nur 

 

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Neigungswinkel von 0° wie im Zürcher Fall auf, sondern stellen alle möglichen Neigungen in einer 

umhüllenden Darstellung dar. Es bestehen daher vorliegend keine Zweifel, dass in den Standortda-

tenblättern ein "worst-case-Szenario" berücksichtigt wurde. 

1.4 

Ein zentraler Vorwurf der Beschwerdeführenden betrifft die angeblich fehlenden Messmöglichkeiten 

und das fehlende QS-System für die 5G-Technologie. 

Was die Messmöglichkeiten anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass das Eidgenössische Institut 

für Metrologie (METAS) am 18. Februar 2020 einen technischen Bericht zur Messmethode  

für 5G-NR-Basisstationen veröffentlicht hat (vgl. zur deutsche Fassung vom 20. April 2020: 

https://www.metas.ch/metas/de/home/dok/rechtliches/messempfehlung-nisv.html). Anhand dieser 

Methode sollen und können aktuell die Messungen vorgenommen werden, auch in Begleitung der 

kantonalen Vollzugsbehörde und ausserhalb des Labors. Es braucht deshalb entgegen der Ansicht 

der Beschwerdeführenden auch kein Gutachten, das die Messmöglichkeit bestätigen müsste. Da von 

einer fehlenden Messmöglichkeit nicht die Rede sein kann, lässt sich auch die im angefochtenen 

Entscheid angeordnete Abnahmemessung ohne Weiteres durchführen. Daran ändert auch nichts, 

wenn die Beschwerdeführenden diese Aufgabe als komplex bezeichnen.  

Die Beschwerdeführenden haben als Partei im vorliegenden Verfahren das Recht, in die Messberich-

te der angeordneten Abnahmemessungen der vorliegenden Mobilfunkantennenanlage Einsicht zu 

nehmen. Sie werden damit auch Kenntnis von der durch die hinzugezogene unabhängige Messfirma 

konkret vor Ort angewandte Messmethode und in die Ergebnisse der Abnahmemessung erhalten. 

Welche Messmethode die Beschwerdegegnerin für ihre eigenen Zwecke selbst verwendet und wie 

an anderen Standorten gemessen wird, ist deshalb hier nicht relevant. Eine Bekanntgabe dieser 

Messmethode und die Einsicht in die Messberichte von anderen Antennenstandorten, entsprechend 

den Verfahrensanträgen der Beschwerdeführenden, fällt daher ausser Betracht.  

Die Beschwerdegegnerin ist gemäss Auflage verpflichtet, für den Betrieb der neuen Antennenanlage 

ein QS-System zu betreiben, anhand dessen die Einhaltung der Grenzwerte der NISV auch bei den 

neuartigen, "umhüllenden" Antennendiagrammen gewährleistet werden kann. Eine rechtliche Audi-

tierungspflicht besteht nicht. Die Beschwerdegegnerin ist bei der Zusage zu behaften, dass ihr QS-

System geeignet ist zu prüfen beziehungsweise sicherzustellen, dass die bewilligten Parameter ein-

gehalten werden. Sie wird dem BVU als kantonaler Vollzugsbehörde den Nachweis darüber im stän-

digen Betrieb der Anlage zu erbringen haben beziehungsweise, falls erforderlich, entsprechende 

Verbesserungen vornehmen müssen. Erst wenn alle grenzwertrelevanten Parameter (Antennenleis-

tungen, umhüllende Antennendiagramme, Höhen- und Winkeleinstellungen, Strommengen usw.; vgl. 

dazu auch Art. 11 NISV mit den Anforderungen an das Standortdatenblatt), das heisst die bewilligten 

Betriebszustände und die effektiven Betriebszustände der erst noch zu erstellenden und auch noch 

nicht im Betrieb befindlichen Antennenanlage, im  

QS-System aufgenommen sind, lässt sich auch die Einhaltung der Grenzwerte kontrollieren. Daran 

vermag auch das von Beschwerdeführenden zum Ausdruck gebrachte Misstrauen nichts zu ändern. 

Eine Verletzung von Art. 12 und Art. 14 Abs. 2 NISV ist nicht erkennbar.   

1.5 

Die erteilte Baubewilligung ist in umweltschutzrechtlicher Hinsicht zu bestätigen. Sie gibt der Be-

schwerdegegnerin unter Vorbehalt der Einhaltung der verfügten Auflagen das Recht, die Mobilfunk-

anlage in demjenigen Betriebszustand zu betreiben, wie er detailliert mit verschiedenen Parametern 

im Standortdatenblatt vom 23. März 2019 beschrieben ist. Sobald die Beschwerdegegnerin die Anla-

ge anders betreiben, das heisst, dem Betrieb andere Parameter zugrundelegen will, hätte sie den 

Behörden ein neues Standortdatenblatt einzureichen (zu den massgebenden Parametern vgl. An-

hang 1 Ziffer 62 Abs. 5 NISV). Anhand dieses neuen Standortdatenblatts wäre sodann zu prüfen, ob 

es sich um eine baubewilligungspflichtige Änderung einer bestehenden Baute und Anlage im Sinne 

 

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von Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) vom 

22. Juni 1979 beziehungsweise von § 59 Abs. 1 des Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwe-

sen [Baugesetz, BauG] vom 19. Januar 1993 oder gar um eine neue Anlage im Sinne von Art. 3 

NISV handelt. Dieses Vorgehen ergibt sich bereits aus dem Gesetz. Eine entsprechende Auflage in 

der jetzigen Baubewilligung ist nicht erforderlich und darf deshalb nicht angeordnet werden.  

2.  

Weiter machen die Beschwerdeführenden eine unzulässige Beeinträchtigung des Ortbildschutzes 

geltend. Sie monieren insbesondere, dass der Gemeinderat zwar eine Beeinträchtigung des im ISOS 

verzeichneten Ortsbilds von kommunaler Bedeutung festgestellt, diese aber nicht als übermässig 

qualifiziert habe.  

Gemäss § 42 Abs. 1 müssen sich Gebäude hinsichtlich Grösse, Gestaltung und Oberfläche des 

Baukörpers sowie dessen Aussenraumes so in die Umgebung einordnen, dass eine gute Gesamt-

wirkung entsteht. Die nicht als Gebäude zu qualifizierende Mobilfunkantennenanlage hat bloss § 42 

Abs. 2 BauG zu beachten, wonach Bauten und Anlagen, Anschriften, Bemalungen, Antennen und 

Reklamen insbesondere Landschaften sowie Orts-, Quartier- und Strassenbilder nicht beeinträchti-

gen dürfen. Für eine Bewilligungsverweigerung aus ästhetischen Gründen muss ein hinreichendes 

öffentliches Interesse bestehen und sie darf nicht gegen das Prinzip der Verhältnismässigkeit ver-

stossen. Der Begriff "Ortsbild" bezeichnet den Gesamteindruck, der sich aus dem Zusammenwirken 

der verschiedenen Gebäude und Anlagen unter sich und mit ihrer Umgebung ergibt; die räumliche 

Struktur des Ganzen macht das Bild aus. Dazu gehört, was von einem durchschnittlichen Betrachter 

gleichzeitig überblickt und erlebt werden kann. Schutzziel ist dabei die Erhaltung des "Charakteristi-

schen" und des "Typischen". Der Schutzmassstab ergibt sich nicht oder nicht nur aus dem Zustand 

der tatsächlichen Bebauung, sondern aus den massgebenden Zonenvorschriften (siehe AGVE 1993 

S. 383 mit Hinweisen).  

Im Ergebnis ist die gemeinderätliche Beurteilung der Ortbildverträglichkeit nicht zu beanstanden. 

Allerdings fehlt angesichts des fehlenden optischen Zusammenhangs zwischen der Antennenanlage 

und dem fraglichen Ortsbild überhaupt die Tatsache einer Beeinträchtigung. Die geplante Antennen-

anlage ist erstens von dem im ISOS erwähnten Gebiet relativ weit entfernt und zweitens so viel hö-

her gelegen, dass sie für den durchschnittlichen Betrachter aus dem öffentlichen Raum gar nicht vor 

einem bestehenden Ortsbild als Hintergrund sichtbar sein wird. Die geplante Antennenanlage soll auf 

dem auf der Bauparzelle bereits bestehenden rund 12 m hohen Silo errichtet werden. Der Anten-

nenmast wird die Oberkante dieses Silos noch um rund 7,5 m überragen. Die Bauparzelle liegt auf 

einer Höhe von rund 355 m über Meer. Die von den Beschwerdeführenden erwähnten Gebiete mit 

dem schützenswerten Ortsbild in der Dorfkernzone liegen auf einer Höhe von rund 320–330 m über 

Meer und somit viele Meter unterhalb der Bauparzelle (vgl. Geoportal Aargau, Karte mit Höhenlinien, 

Abfrage an verschiedene Punkten in der Dorfkernzone). Die Antennenanlage wird somit höchstens 

vor dem Hintergrund "Himmel" in Erscheinung treten und dies erlaubt keine Abweisung des Bauge-

suchs. Ein rechtlicher Aussichtsschutz, wie er gelegentlich bei Aussichtspunkten besteht, ist vorlie-

gend nicht vorgesehen. Auf die Ausführungen der Beschwerdeführenden zum Ortsbild braucht des-

halb nicht weiter eingegangen werden.   

3.  

3.1 

Die Beschwerdeführenden bemängeln die vorgenommene Standortevaluation. Insbesondere sei ein 

zu kleiner Suchperimeter angewandt, nur ein Standort ernsthaft geprüft und keine Interessenabwä-

gung durchgeführt worden. Zu den betroffenen Interessen des Ortbildschutzes und der angestrebten 

Siedlungsentwicklung habe sich die Beschwerdegegnerin nicht geäussert.  

Gemäss § 26 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zur Bundesgesetzgebung über den Schutz von Um-

welt und Gewässern (EG Umweltrecht, EG UWR) vom 4. September 2007 ist für Mobilfunkantennen 

 

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der gestützt auf eine Abwägung der Interessen der Betreiberinnen beziehungsweise der Betreiber 

und der Standortgemeinde sowie gegebenenfalls betroffener Nachbargemeinden am besten geeig-

nete Standort zu wählen. Die Interessenabwägung zur Ermittlung des am besten geeigneten Stand-

orts berücksichtigt insbesondere Aspekte des Landschafts- und des Ortsbildschutzes sowie der 

Siedlungsentwicklung.  

3.2 

Das im Netz der Beschwerdegegnerin aktuell unterversorgte Gebiet umfasst im Wesentlichen die 

südöstlichen Baugebiete im Surbtal. In der Mitte dieses Gebiets ist das Zentrum des Suchkreises für 

die möglichen Standorte anzusiedeln. Das Zentrum entspräche radiotechnisch dem absolut besten 

Standort. Vorliegend befindet sich dieses Zentrum direkt an der das Gewerbegebiet hauptsächlich 

erschliessenden Weststrasse. Mit zunehmendem Abstand von diesem Zentrum verschlechtert sich 

erfahrungsgemäss die radiotechnische Eignung eines Standorts und ab einer gewissen Distanz wäre 

ein Standort diesbezüglich überhaupt nicht mehr geeignet. Der Suchkreis ist daher schon aus radio-

technischen Überlegungen in seinen Ausmassen begrenzt. 

Der angewandte Radius von 200 m mag zwar auf den ersten Blick willkürlich erscheinen, hat sich 

aber als praktische Grösse zur Eingrenzung der Standortsuche bewährt. Er entspricht der zwischen 

den Betreiberinnen und dem BVU im Jahr 2009 abgeschlossenen Vereinbarung über die Standort-

evaluation und -koordination, die auch vom Gemeinderat Q. angewendet wird. Vorliegend würde bei 

einem Suchkreis mit grösserem Radius auch das zu versorgende Baugebiet verlassen, was dem 

raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet widerspricht (Art. 1 

Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG] vom 22. Juni 

1979). Antennenstandorte ausserhalb des Baugebiets sind nur ausnahmsweise besser zu beurteilen 

als solche innerhalb des Baugebiets. Die Suche hat sich prioritär auf das Baugebiet, das heisst vor-

liegend auf die Gewerbezone, zu beschränken (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1C_265/2014 

vom 22. April 2015 Erw. 7.6 ff. mit Hinweisen). 

3.3 

Angesichts dieser die relevanten Interessen berücksichtigenden Überlegungen ist es vertretbar, dass 

der Gemeinderat und die Beschwerdegegnerin den bewilligten Standort als optimal bezeichnen. Ein 

besserer Standort ist nicht auszumachen. So ist es auch nicht verwunderlich, dass die Beschwerde-

führenden bei aller Kritik an der vorgenommenen Standortevaluation auch keinen solchen Standort 

zu bezeichnen vermögen. Bei gleichwertigen Standorten hätte der von der Beschwerdegegnerin 

gewählte Standort den Vorrang (vgl. AGVE 2012 S. 118 Erw. 4.2.3). Folglich handelt es sich hier um 

den bestgeeigneten Standort und die vorgenommene Standortevaluation ist nicht zu beanstanden. 

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.  

Beschluss 

1. 

Die Beschwerde wird abgewiesen.