# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 795c68d4-1b83-55f5-9603-514f8dc61d06
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-03-04
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 04.03.2010 B-7972/2008
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-7972-2008_2010-03-04.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-7972/2008
{T 1/2}

U r t e i l  v o m  4 .  M ä r z  2 0 1 0

Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz), 
Richter Stephan Breitenmoser, Richterin Vera Marantelli, 
Richter Francesco Brentani, Richter Bernard Maitre,
Gerichtsschreiberin Astrid Hirzel.

Carbura, Zentralstrasse 37, Postfach 9669, 8036 Zürich,
vertreten durch Prof. Dr. iur. Isabelle Häner, 
Rechtsanwältin,
Bahnhofstrasse 106, Postfach 1130, 8021 Zürich,
Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung 
(BWL),
Belpstrasse 53, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Landesversorgung (Pflichtlager).

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

B-7972/2008

Sachverhalt:

A.
Die  Schweizerische  Zentralstelle  für  die  Einfuhr  flüssiger  Treib-  und 
Brennstoffe Carbura ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. des Schwei-
zerischen Zivilgesetzbuchs  vom 10. Dezember  1907  (ZGB,  SR 210). 
Als Selbsthilfeorganisation der Pflichtlagerhalter verfolgt sie verschie-
dene Aufgaben im Bereich der obligatorischen Pflichtlagerhaltung zum 
Zwecke der wirtschaftlichen Landesversorgung. Namentlich ist sie im 
Auftrag des Bundesamtes für wirtschaftliche Landesversorgung (BWL, 
nachfolgend: Vorinstanz) zuständig für die Erteilung von Bewilligungen 
zur Einfuhr flüssiger Treib- und Brennstoffe, die der Pflichtlagerhaltung 
unterliegen, und überwacht die entsprechende Pflichtlagerhaltung. Zur 
Erreichung der Vereinszwecke kann die Carbura auf den der Einfuhr-
bewilligungspflicht  unterliegenden Produkte Beiträge erheben,  die im 
Einvernehmen  mit  der  Vorinstanz  festgesetzt  werden.  Mitglieder  der 
Carbura können alle im schweizerischen Handelsregister eingetrage-
nen natürlichen und juristischen Personen sowie Handelsgesellschaf-
ten  sein,  die  lagerpflichtige  Treib-  und  Brennstoffe  importieren  oder 
diese  Importtätigkeit  aufnehmen  wollen  (Art. 4  der  Statuten  vom 
14. Mai  2003).  Das  Eidgenössische  Volkswirtschaftsdepartement 
(EVD) und die Vorinstanz  genehmigten die  Statuten sowie  verschie-
dene Reglemente und Durchführungsbestimmungen der Carbura.

B.
Seit 1997 besteht die Pflichtlagergesellschaft für Mineralöle AG (PLG) 
mit  Sitz  in  Zug  und  einem  Aktionariat  aus  sieben  Mitgliedern  der 
Carbura; diese ist  für die sog. stellvertretende Pflichtlagerhaltung zu-
ständig. 1998 gründeten die Mitglieder der Carbura die vollständig der 
Carbura gehörende Tochtergesellschaft  Carbura Tanklager AG (TLG) 
mit  Sitz  in  Elgg  für  die  sog. gemeinsame Lagerhaltung. Die  beiden 
Gesellschaften sind nicht Mitglieder der Carbura, da sie keine Impor-
teure sind und sich ihre Tätigkeit auf die Lagerhaltung beschränkt.

C.
Am  23. Oktober  2007  widerrief  die  Vorinstanz  mit  Wirkung  ab  dem 
15. Juni 2008 alle früher erteilten Genehmigungen der Bestimmungen 
des  Reglements I  für  Importeure,  der  Durchführungsbestimmungen 
zum  Pflichtlagerprogramm XIV,  der  Durchführungsbestimmungen  zu 
den  Investitionsentschädigungen  sowie  der  Durchführungsbestim-
mungen für  die Carbura Tanklager AG, die Rechte und Pflichten der 

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gemeinsamen und stellvertretenden Pflichtlagerhaltung enthalten. Zur 
Begründung  führte  die  Vorinstanz  im  Wesentlichen  aus,  diese  Ge-
nehmigungen  seien  ohne  hinreichende  Rechtsgrundlage  erteilt  wor-
den, soweit sie finanzielle Leistungen des Garantiefonds der Carbura 
beträfen. Gemäss der gesetzlichen Regelung könne solche Leistungen 
nur beanspruchen, wer Mitglied der Carbura sei. Aufgrund der Statuten 
der  Carbura  treffe  dies  aber  auf  die  Pflichtlagergesellschaft  für 
Mineralöle AG (PLG)  und  die  Carbura  Tanklager AG (TLG)  nicht  zu, 
die trotzdem Leistungen aus dem Garantiefonds der Carbura bezögen. 
Ohne  Statuten-  und  Reglementsrevision,  die  es  jedem  Pflichtlager-
halter erlaube, Mitglied der Carbura zu werden, könnten die früher er-
teilten  Genehmigungen  der  einschlägigen  Reglements-  und  Durch-
führungsbestimmungen nicht aufrechterhalten werden.

D.
Mit  Urteil  vom  1. April  2008  trat  das  Bundesverwaltungsgericht  auf 
eine dagegen von der Carbura eingereichte Beschwerde nicht ein. Zur 
Begründung  führte  es  im  Wesentlichen  aus,  die  fraglichen  Geneh-
migungsentscheide stellten keine anfechtbaren Verfügungen dar, weil 
es  sich  bei  den genehmigten Bestimmungen um Rechtsetzungsakte 
und  damit  um Erlasse  handle,  gegen  die  beim  Bundesverwaltungs-
gericht keine Beschwerde erhoben werden könne.

Dagegen erhob die Beschwerdeführerin am 14. Mai 2008 Beschwerde 
in  öffentlich-rechtlichen  Angelegenheiten  an  das  Bundesgericht  und 
beantragte,  den  Entscheid  des  Bundesverwaltungsgerichts  vom 
1. April  2008  aufzuheben  und  demgemäss  die  Nichtigkeit  der  Ver-
fügung vom 23. Oktober 2007 betreffend Widerruf von Genehmigungs-
entscheiden festzustellen. Mit Urteil vom 2. Dezember 2008 (BGE 135 
II 38) hiess das Bundesgericht die Beschwerde gut, soweit es darauf 
eintrat,  und es  stellte  klar,  dass  es sich  beim Widerruf  um eine an-
fechtbare Verfügung handelt. Der Entscheid des Bundesverwaltungs-
gerichts  wurde  aufgehoben  und  die  Sache  zu  neuem Entscheid  im 
Sinne  der  Erwägungen  an  das  Bundesverwaltungsgericht  zurückge-
wiesen.

E.
Im Rahmen des wieder aufgenommenen Verfahrens hat das Bundes-
verwaltungsgericht die Beschwerdeführerin  eingeladen, dazu Stellung 
zu  nehmen,  inwieweit  die  Beschwerde  im  Lichte  des  Urteils  des 
Bundesgerichts  aufrecht  erhalten  werde.  Mit  Stellungnahme  vom 

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26. Januar 2009 beantragt die Beschwerdeführerin, die angefochtene 
Verfügung vom 23. Oktober  2007 aufzuheben. Mit  dem Widerruf  der 
Genehmigungsentscheide seien ihr die organisatorischen Grundlagen 
für die gemeinsame und die stellvertretende Pflichtlagerhaltung entzo-
gen  worden.  Das  System  der  gemeinsamen  und  stellvertretenden 
Pflichtlagerhaltung sei von den gesetzlichen Regelungen vorgesehen. 
Es  liege  in  der  privaten  Autonomie  der  Beschwerdeführerin,  vom 
Recht der gemeinsamen und der stellvertretenden Pflichtlagerhaltung 
Gebrauch zu machen. Die Beschwerdeführerin handle dabei im Rah-
men ihres statutarischen Zwecks. Sie werde durch die angefochtene 
Verfügung in ihrer Vereinstätigkeit eingeschränkt. Darüberhinaus zeiti-
ge die angefochtene Verfügung Sanktionscharakter. Die Beschwerde-
führerin rügt deren Widerrechtlichkeit sowie eine Verletzung des recht-
lichen Gehörs.

F.
Auf  Einladung  des  Bundesverwaltungsgerichts  vom 29. Januar  2009 
hin haben die PLG und TLG unter Verweis auf ihre Betroffenheit durch 
die angefochtene Verfügung am 6. bzw. 9. Februar 2009 Parteirechte 
angemeldet.  Weder  die  Vorinstanz  noch  die  Beschwerdeführerin  er-
hoben dagegen Einwände (Schreiben vom 17. bzw. 24. Februar 2009). 
Das  Bundesverwaltungsgericht  gewährte  beiden  Gesellschaften 
Akteneinsicht und die Möglichkeit, sich zu äussern.

G.
Die Vorinstanz beantragt mit Stellungnahme vom 12. Februar 2009 die 
Abweisung der Beschwerde sowie die Festlegung einer neuen, mög-
lichst kurzen Frist für das Eintreten der Rechtskraft der angefochtenen 
Verfügung. Es gehe ihr ausschliesslich um die Schaffung tragfähiger 
Rechtsgrundlagen  für  die  in  den  verschiedenen  Reglementen  und 
Durchführungsbestimmungen  vorgesehenen  Entschädigungen  zu-
gunsten gemeinsamer und stellvertretender Pflichtlagerhalter wie PLG 
und TLG.

H.
Mit  Eingabe vom 3. April  2009 hält  die  Beschwerdeführerin  an ihren 
Anträgen fest. Einzige Absicht der Vorinstanz sei  das Erzwingen der 
Zwangsmitgliedschaft von PLG und TLG bei der Beschwerdeführerin. 
Aus  Art. 8  Abs. 7  des  Landesversorgungsgesetzes  vom  8. Oktober 
1982 (LVG, SR 531) könne nicht  geschlossen werden,  dass stellver-
tretende  und  gemeinsame  Pflichtlagerhalter  ebenso  wie  Importeure 

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nach Art. 6  Abs. 3 LVG zum Beitritt  zu einer  Pflichtlagerorganisation 
verpflichtet  seien  bzw.  sich  am  Garantiefonds  zu  beteiligen  hätten. 
Beim  Beitritt  zu  einer  Pflichtlagerorganisation  gehe  es  nach  dem 
Willen des Gesetzgebers um die Vermeidung von Wettbewerbsverzer-
rungen;  ein  Beitritt  von  stellvertretenden  und  gemeinsamen  Pflicht-
lagerhaltern sei vom Willen des Gesetzgebers nicht gedeckt. Im Übri-
gen hätten  bis  Juni 2004  neben den zur  Lagerhaltung verpflichteten 
Importeuren auch Händler und Verbraucher-Pflichtlager existiert; letz-
tere seien nie aufgefordert  worden,  bei  der  Beschwerdeführerin  Mit-
glied  zu  werden.  Einer  grammatikalischen  Auslegung  von  Art. 10 
Abs. 1 LVG, welcher an den Begriff  des Lagereigentümers anknüpfe, 
stehe entgegen, dass das System der gemeinsamen und stellvertre-
tenden  Pflichtlagerhaltung  erst  später,  mit  der  Gesetzesrevision 
1999/2001  eingeführt  worden  sei.  Es  bestehe  keine  gesetzliche 
Grundlage für die Verpflichtung zur Zwangsmitgliedschaft der stellver-
tretenden  und  gemeinsamen  Pflichtlagerhalter  bei  der  Beschwerde-
führerin. Die Vorinstanz überschreite ihre Aufsichtskompetenz, da sich 
deren Aufsichts- und Weisungsrecht lediglich auf die der Beschwerde-
führerin zugewiesenen hoheitlichen Aufgaben beziehe. Bei der Errich-
tung und Verwaltung des Garantiefonds handle es sich um eine private 
Aufgabe; dasselbe gelte für die Schaffung von Gesellschaften für die 
gemeinsame  bzw.  stellvertretende  Pflichtlagerhaltung.  Der  Widerruf 
der Genehmigungsentscheide liesse sich nur dann rechtfertigen, wenn 
aufgrund der fehlenden Mitgliedschaft der PLG und TLG die zweckent-
sprechende Verwendung der Mittel aus dem Garantiefonds konkret ge-
fährdet  wäre.  PLG  und  TLG  würden  lediglich  eine  stellvertretende 
Funktion einnehmen; deren konkrete Aufgabenerfüllung sei durch die 
Weisungen des EVD sowie durch die Pflichtlagerverträge hinreichend 
gesichert. Die Vorinstanz habe nicht geprüft, ob weniger weitgehende 
Massnahmen als  eine  Zwangsmitgliedschaft  ausreichen würden. Die 
angefochtene Verfügung verstosse somit gegen den Verhältnismässig-
keitsgrundsatz. Gegenseitige Ansprüche aus der stellvertretenden und 
gemeinsamen Pflichtlagerhaltung könnten durch gegenseitige Verträge 
sowie wenige Rechtsänderungen,  wie sie die Beschwerdeführer  nun 
vorschlage (Änderung der Statuten dahingehend, dass nebst den Mit-
gliedern  neu auch stellvertretende und  gemeinsame Lagerhalter  vor 
finanziellen  Verlusten  aus  der  Pflichtlagerhaltung  geschützt  werden 
sowie  Abschluss  eines  Rahmenvertrags  zwischen  der  Carbura  und 
PLG bzw. TLG), gesichert werden. Es handle sich jedoch ohnehin um 
echte  Verträge  zugunsten  Dritter;  somit  bestünden  keine  Rechtsun-
sicherheiten. Die Nichtmitgliedschaft der PLG und der TLG führe nicht 

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zu  Wettbewerbsverzerrungen.  Wären  dagegen  Nichtmarktteilnehmer 
Mitglieder  bei  der  Beschwerdeführerin,  wäre  mit  einem  erheblichen 
Anstieg der durchschnittlichen Lagerhaltungskosten zu rechnen. Durch 
die  Mitgliedschaft  der  PLG und  der  TLG würden  jeweils  Doppelver-
tretungen entstehen. Die  Ansprüche des Bundes bzw. des Garantie-
fonds gegenüber den stellvertretenden und gemeinsamen Pflichtlager-
haltern hänge im Konkursfall nicht von den Statuten bzw. der Frage ab, 
ob ein Pflichtlagerhalter Mitglied bei der Beschwerdeführerin sei oder 
nicht. 

I.
Mit Stellungnahmen vom 9. April 2009 schliessen sich die PLG und die 
TLG den Ausführungen der Beschwerdeführerin vollumfänglich an. Er-
gänzend  zu  den  im  Wesentlichen  gleichen  Vorbringen  machen  die 
PLG und die TLG geltend, der mit der angefochtenen Verfügung ver-
folgte Zweck, die Zwangsmitgliedschaft der PLG und TLG bei der Be-
schwerdeführerin,  verstosse  gegen  die  Vereinigungsfreiheit.  Eine 
Zwangsmitgliedschaft  würde  gegen  den  Verhältnismässigkeitsgrund-
satz  verstossen;  die  Vorinstanz  hätte  mildere  Massnahmen  prüfen 
müssen. darüber hinaus würden bereits die Gesetzesmaterialien aus-
sagen,  dass  der  stellvertretende  und  damit  auch  der  gemeinsame 
Lagerhalter allfällige Leistungen direkt aus dem Garantiefonds anstelle 
des  gesetzlichen  Pflichtlagerhalters  erhalte.  Über  eine  allfällige  Än-
derung der Pflichtlagerverträge zwischen PLG bzw. TLG und der Vor-
instanz sei zwischen 2005 und 2006 mit der Beschwerdeführerin kor-
respondiert  worden. Daraufhin  sei  den beiden  Gesellschaften je  ein 
neuer Pflichtlagervertag zur Unterschrift vorgelegt worden mit der An-
drohung, der bestehende Vertrag werde gekündigt, falls der neue nicht 
unterzeichnet  werde.  Beide  Gesellschaften  hätten  nicht  unterschrie-
ben. Eine Reaktion der Vorinstanz darauf  sei  ausgeblieben. Die Vor-
instanz schliesse mit demjenigen Pflichtlagerhalter, der die Lagerhal-
tung der PLG bzw. TLG übertrage, einen Zusatzvertag ab. Die Stellver-
tretung sei daher jeweils vom Bund genehmigt. Damit würden bereits 
die bestehenden Pflichtlagerverträge zwischen der Vorinstanz und der 
PLG bzw. TLG eine hinreichende gesetzliche Grundlage zur Leistung 
von Beiträgen aus dem Garantiefonds bilden. Die angefochtene Ver-
fügung  verstosse  gegen  den  Pflichtlagervertrag  zwischen  der  PLG 
bzw. TLG und der Vorinstanz; dort sei die Vertragsauflösung gesondert 
geregelt. 

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J.
Mit  Stellungnahme  vom  28. April  2009  hält  die  Vorinstanz  an  ihren 
Anträgen fest und beantragt überdies, auf die Nebenbeschwerden der 
PLG und der TLG mangels  Aktivlegitimation nicht  einzutreten; beide 
Gesellschaften  hätten  keine  schützenswerte  Betroffenheit.  Die  Be-
schwerdeführerin  wolle  unter  dem Mantel  der  Vereinsfreiheit  verhin-
dern, dass die Vorinstanz neue oder andere gemeinsame und stellver-
tretende Pflichtlagerhalter zulasse. Die Berufung auf die Vereinsfreiheit 
sei  rechtsmissbräuchlich,  weil  die  Beschwerdeführerin  beabsichtige, 
jegliche Konkurrenz von den ihr  nahestehenden Gesellschaften PLG 
und TLG fernzuhalten. Würde die Beschwerdeführerin nämlich in ihrer 
Vereinsfreiheit geschützt,  könnte sie neuen stellvertretenden und ge-
meinsamen Lagerhaltern die Entschädigungsleistungen aus dem Ga-
rantiefonds verweigern. Da die Vorinstanz gemäss Botschaft zu Art. 8 
Abs. 7  LVG  separate  Pflichtlagerverträge  nur  mit  günstigen  Lager-
haltern abschliessen könne, sei es sodann einfach für die Beschwer-
deführerin zu behaupten, PLG und TLG seien günstig. Als Aufsichtsbe-
hörde habe die Vorinstanz somit die Pflicht, hier im öffentlichen Inter-
esse  Ordnung  zu  schaffen. Rechte  und  Pflichten  von  gemeinsamen 
und stellvertretenden Pflichtlagerhaltern sollten auf eine einwandfreie 
Rechtsgrundlage gestellt werden. Die Mitgliedschaft der PLG und TLG 
bei der Beschwerdeführerin sei  nicht das primäre Ziel,  aber notwen-
dige  Folge  des  soeben  Ausgeführten.  Andere  Lösungen,  beispiels-
weise  vertragliche,  seien  denkbar,  doch  bedürften  solche  ebenfalls 
einer entsprechenden Grundlage in den Statuten. Es entspreche dem 
Willen  des  Gesetzgebers,  stellvertretende  und  gemeinsame  Pflicht-
lagerhalter  zu  Mitgliedern  eines  Garantiefonds  zu  machen.  Stellver-
tretende und gemeinsame Pflichtlagerhalter müssten gleich behandelt 
werden  wie  Importeure.  Verträge  der  gemeinsamen  oder  stellver-
tretenden  Pflichtlagerhaltung  seien  spezielle  Varianten  des  obliga-
torischen  Pflichtlagervertrags. Der  Garantiefonds stelle  im Verhältnis 
zum  Pflichtlagervertrag  ein  rein  akzessorisches  Rechtsgebilde  dar. 
Eine Wettbewerbsverzerrung liege sehr wohl vor, wenn auch weniger 
auf der Ebene des Handels als vielmehr des Lagergeschäfts. Die Be-
schwerdeführerin  verschweige zudem die Tatsache, dass die TLG in 
der Vergangenheit  verschiedentlich in die Rolle eines Importeurs ge-
schlüpft  sei.  Diese  habe  aufgrund  einer  ihr  durch  die  Beschwerde-
führerin in deren Eigenschaft als Einfuhrbewilligungsbehörde erteilten 
Generaleinfuhrbewilligung  (GEB)  selber  Importe  getätigt.  Aus  Ab-
klärungen der eidgenössischen Zollverwaltung gehe hervor, dass die 
TLG unter der GEB-Nummer 1860 zwischen dem 27. November 2001 

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und dem 16. April 2002 8'793'028 Liter Benzin 95 und am 14. Januar 
sowie am 25. Juli 2002 11'889'189 Liter Dieselöl importiert habe. Wie 
die Beschwerdeführerin auf Anfrage erklärt habe, sei der PLG und der 
TLG nie eine GEB erteilt worden, doch habe man wegen technischer 
Abläufe  EDV-mässig  für  die  beiden  Gesellschaften  intern  fiktiv  die 
GEB-Nummern errichtet. Dies sei ein widersprüchliches Verhalten. Die 
Beschwerdeführerin gestehe dadurch, dass sie plötzlich Vorschläge für 
Statuten-  und  Reglementsänderungen  sowie  einen  Rahmenvertrag 
vorlege,  ein,  dass  es sich  bei  der  heutigen Entschädigungsregelung 
für  die  PLG  und  die  TLG  bloss  um  ein  einseitiges  Leistungsver-
sprechen handle; ein Mangel auf den die Vorinstanz immer hingewie-
sen  habe.  Die  vorgeschlagene  vertragliche  Lösung  genüge  jedoch 
nicht, solange sie auf die TLG und die PLG beschränkt bleibe; damit 
hätte  es  die  Beschwerdeführerin  weiterhin  in  der  Hand,  andere  ge-
meinsame  und  stellvertretende  Pflichtlagerhalter  vom  Lagergeschäft 
auszuschalten. 

K.
Mit Stellungnahme vom 5. Juni 2009 hält die Beschwerdeführerin fest, 
die  Vorinstanz  habe  nicht  substantiiert,  inwiefern  der  Beschwerde-
führerin Rechtsmissbrauch vorgeworfen werde. Es sei  denkbar, dass 
einzelne Mitglieder der Beschwerdeführerin sich entscheiden würden, 
weitere  (stellvertretende)  Lagerhaltungsgesellschaften  zu  gründen 
oder  dass  ein  Importeur  die  Lagerhaltung  für  einen  anderen  über-
nehme.  Eine  weitere  gemeinsame  Lagerhaltungsgesellschaft  sei  je-
doch  nur  möglich,  wenn  die  Beschwerdeführerin  dafür  Hand  bieten 
würde. Es treffe zu, dass die Beschwerdeführerin aus wirtschaftlichen 
Gründen ein Hinzukommen weiterer stellvertretender Lagerhalter ab-
lehne. Die obligatorische Pflichtlagerhaltung bedeute für alle Marktteil-
nehmer  eine  Belastung,  der  sich  viele  Importeure  gerne  entziehen 
würden. Die  freie Stellvertretung nach den Vorstellungen der  Vorins-
tanz  wäre  für  einen  solchen  Rückzug  geeignet.  Das  System  der 
Zwangsteilnahme  am  Garantiefonds  und  an  der  Pflichtlagerorgani-
sation würde sodann gesprengt und die Umgestaltung der Pflichtlager-
haltung von einer  Importeurlagerhaltung zu einer  Stillhalte-Lagerhal-
tung programmiert. Dies führte zu einer deutlichen Kostensteigerung 
der Pflichtlagerhaltung. Bei allfälligen weiteren stellvertretenden Lager-
haltungsgesellschaften würde sich  alsdann die  Frage nach den Ent-
schädigungen aus dem Garantiefonds stellen. Für einen Markt bzw. ein 
Konkurrenzverhältnis  der  Lagerhaltungsgesellschaften  bestehe  keine 
rechtliche Grundlage. Zudem könnten nur die Statuten bestimmen, ob 

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und für wen eine Zwangsmitgliedschaft vorgesehen sei. Die 2006 be-
absichtigte  Revision  der  Rechtsgrundlagen  der  Beschwerdeführerin, 
die auch die Rolle der PLG und der TLG betroffen habe, sei von der 
Vorinstanz  ohne  Begründung  abgebrochen  worden.  Weder  der  PLG 
noch der  TLG sei  je  eine Genrealeinfuhrbewilligung ausgestellt  wor-
den. Beide Gesellschaften würden über eine interne (fiktive) GEB-Nr. 
verfügen. Die Importe der TLG in den ersten Jahren (2001-2002) seien 
zwecks Äufnung von Pflichtlagern geschehen. Durch die gleichzeitige 
Anmeldung zur Äufnung seien per Saldo keine Importe mehr auf der 
internen Nummer der TLG. Dies sei der Vorinstanz am 29. März 2009 
mitgeteilt worden. Es habe sich nicht um Importe für den Handel, son-
dern einzig um solche zur Lagererhöhung gehandelt.

L.
Die PLG und die TLG halten mit Stellungnahmen vom 5. Juni 2009 an 
ihren bisherigen Ausführungen fest.

M.
Mit  Schreiben  vom  12. November  2009  ersuchte  das  Gericht  die 
Parteien, sich zu ihrer grundsätzlichen Vergleichsbereitschaft im Rah-
men einer gegebenenfalls anzuordnenden gerichtlichen Vergleichsver-
handlung  zu  äussern.  Während  die  Beschwerdeführerin  sich  ver-
gleichsbereit erklärte, sah die Vorinstanz aufgrund der grundsätzlichen 
Bedeutung  dieses  Verfahrens  für  die  gesamte  obligatorische Pflicht-
lagerhaltung und angesichts der fehlenden Praxis auf diesem Gebiet 
keine Möglichkeit, Hand für einen gerichtlichen Vergleich zu bieten und 
bat um einen baldigen Entscheid in der Sache.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Hebt das Bundesgericht einen Entscheid des Bundesverwaltungs-
gerichts auf und weist es die Angelegenheit zur Neubeurteilung in der 
Sache an dieses zurück, so hat das Bundesverwaltungsgericht die Er-
wägungen, mit denen die Rückweisung begründet wird, seinem neuen 
Entscheid zugrunde zu legen. Der Grundsatz der Bindung an die Er-
wägungen der Beschwerdeinstanz gilt auch, wenn eine ausdrückliche 
Gesetzesvorschrift fehlt (vgl. BGE 94 I 384 E. 2, BGE 117 V 237, BGE 
122 I 250).

Wie das Bundesgericht  in seinem Entscheid vom 2. Dezember 2008 

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festgehalten hat, handelt es sich vorliegend um eine anfechtbare Ver-
fügung im Sinne von Art. 5  VwVG, welche vom Bundesverwaltungs-
gericht  im  Beschwerdeverfahren,  und  nicht  im  Klageverfahren  nach 
Art. 39  LVG  und  Art. 44  VGG,  zu  beurteilen  ist  (BGE 135  II  38 
E. 4.6 ff.). Diese Auffassung ist  für das Bundesverwaltungsgericht  im 
vorliegenden Verfahren verbindlich.

1.2 Das Bundesverwaltungsgericht  ist  für  die  Beurteilung der  vorlie-
genden Streitsache zuständig (Art. 38 Abs. 3 des Landesversorgungs-
gesetzes vom 8. Oktober 1982 [LVG, SR 531]) i.V.m. Art. 44 des Bun-
desgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren 
[VwVG, SR 172.021]  sowie Art. 31 f. und 33 Bst. d des Verwaltungs-
gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).

Durch den Widerruf der Genehmigungsentscheide wird in die Rechts-
verhältnisse  der  Beschwerdeführerin  eingegriffen  (BGE 135  II  38 
E. 4.6). Die Beschwerdeführerin ist ein privater Verein nach Art. 60 ff. 
ZGB und somit als juristische Person rechtsfähig. Sie hat am vorins-
tanzlichen  Verfahren teilgenommen (Art. 48  Abs. 1  Bst. a  VwVG),  ist 
durch die angefochtene Verfügung besonders berührt  (Art. 48 Abs. 1 
Bst. b VwVG) und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhe-
bung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG).

Die Anforderungen an die Beschwerdefrist (Art. 50 Abs. 1 VwVG) so-
wie Form und Inhalt der Beschwerdeschrift (Art. 52 VwVG) sind erfüllt. 
Das Bundesgericht hat den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts 
vom  1. April  2008  auch  im  Kostenpunkt  aufgehoben.  Die  der  Be-
schwerdeführerin  im  damaligen  Entscheid  auferlegten  Verfahrens-
kosten wurden ihr als Kostenvorschuss in gleicher Höhe für das vor-
liegende  neuerliche  Verfahren  vor  Bundesverwaltungsgericht  gutge-
schrieben. Somit gilt  der Kostenvorschuss als fristgemäss bezahlt  im 
Sinne von Art. 63 Abs. 4 VwVG. Auch die übrigen Sachurteilsvoraus-
setzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher 
einzutreten.

2.
Die Pflichtlagergesellschaft für Mineralöle (PLG), deren Aktionariat aus 
sieben Mitgliedern der Carbura besteht, und die Carbura Tanklager AG 
(TLG), eine 100 %-ige Tochtergesellschaft der Carbura, beanspruchen 
im vorliegenden Verfahren Parteistellung. Zur Begründung bringen bei-
de Gesellschaften vor, die stellvertretende und gemeinsame Lagerhal-

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tung würde verunmöglicht, sollte der Widerruf der Genehmigungsent-
scheide rechtswirksam werden. Sie seien stärker als  jedermann von 
der angefochtenen Verfügung betroffen und stünden in einer besonde-
ren,  beachtenswerten  und  nahen  Beziehung  zur  Streitsache.  Ihre 
Rechtsstellung sei  überdies auch unmittelbar betroffen,  da sie keine 
Leistungen aus dem Garantiefonds mehr erhalten würden.

2.1 Als Parteien gelten sowohl Personen, deren Rechte oder Pflichten 
die  Verfügung  berühren  soll,  als  auch  solche  Personen,  Organisa-
tionen  oder  Behörden,  denen  ein  Rechtsmittel  gegen  die  Verfügung 
zusteht (Art. 6 VwVG). Die Parteistellung bestimmt sich folglich nach 
der Beschwerdelegitimation und damit nach Art. 48 VwVG (BGE 124 V 
393 E. 2a).

2.2 Ein  Dritter  ist  neben  dem  Verfügungsadressaten  dann  zur  Be-
schwerde legitimiert, wenn er vor der Vorinstanz am Verfahren teilge-
nommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Art. 48 
Abs. 1 VwVG), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt 
ist (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) und ein schutzwürdiges Interesse an 
deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). Er 
muss  durch  die  angefochtene  Verfügung  stärker  als  jedermann 
betroffen sein und in einer besonderen,  beachtenswerten Beziehung 
zur Streitsache stehen und selber unmittelbar einen rechtlichen oder 
faktischen Nachteil erleiden (vgl. BGE 127 II 264 E. 2c, mit Hinweisen). 
Die notwendige Beziehungsnähe liegt nur vor, wenn dem Dritten durch 
die angefochtene Verfügung ein unmittelbarer Nachteil  entsteht (zum 
Ganzen BGE 130 V 560 E. 3.5). Worin die besondere Beziehungsnähe 
zur  Streitsache besteht,  ist  nach objektiven Kriterien  zu  bestimmen. 
Belastet  die  Verfügung  den  Adressaten,  ist  die  Drittbeschwerde  nur 
zulässig, wenn auch der Adressat selber sie angefochten hat, da der 
Dritte ansonsten etwas anstreben würde, was seiner Dispositionsbe-
fugnis  entzogen ist  (VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER,  in: Bernhard 
Waldmann/Philippe  Weissenberger  [Hrsg.],  Praxiskommentar  VwVG, 
Art. 48 Rz. 34, mit Hinweis).

2.3 Die Parteistellung und damit die Beschwerdelegitimation der PLG 
und TLG ist hier zu verneinen. Wie bereits erwähnt, müssen Dritte zur 
Begründung  eines  schutzwürdigen  Interesses  nach  Art. 48  Abs. 1 
Bst. c VwVG bzw. zur Begründung der erforderlichen Beziehungsnähe 
zur Streitsache einen  unmittelbaren Nachteil  durch die angefochtene 
Verfügung erleiden (vgl. E. 2.2). Dabei muss dem drohenden Nachteil 

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eine  nicht  unbedeutende  Schwere  zukommen,  und  der  Schadens-
eintritt  muss relativ  wahrscheinlich  sein; bloss geringfügige oder  un-
wahrscheinliche Beeinträchtigungen reichen nicht aus (BVGE 2007/20 
E. 2.4.1, mit Hinweisen). 

Ein unmittelbarer Nachteil der PLG und TLG ist insofern zu verneinen, 
als  diese  Gesellschaften  nach  Umsetzung  der  angefochtenen  Ver-
fügung durch die jeweiligen Pflichtlagerhalter für die von der PLG und 
TLG  übernommene  stellvertretende  bzw. gemeinsame  Lagerhaltung 
weiterhin direkt aus dem Garantiefonds entschädigt würden. Die stell-
vertretende  und  die  gemeinsame  Lagerhaltung  würden  nicht  beein-
trächtigt, sondern es würde lediglich der bisherige Zahlungsweg klar in 
den Statuten der Carbura verankert. Kein unmittelbarer Nachteil würde 
der PLG und der TLG dadurch erwachsen, dass sie bei der Carbura 
Mitglied sein könnten. Andere  allfällig  drohende Nachteile  sind  nicht 
ersichtlich.

Mangels Parteistellung musste die Vorinstanz der PLG und TLG nicht 
die Teilnahme am Verwaltungsverfahren ermöglichen. 

2.4 Als  weitere  oder  andere  Beteiligte  können  nach  Art. 57  Abs. 1 
VwVG  Personen  in  den  Schriftenwechsel  miteinbezogen  werden, 
welche eine gewisse Beziehungsnähe zur Streitsache aufweisen, die 
jedoch nicht  zur Anerkennung der Parteistellung genügt. Andere Be-
teiligte können entsprechend weder (Verfahrens-)Anträge stellen noch 
sonstige Parteirechte ausüben. Die Beschwerdeinstanz kann indessen 
die  Vernehmlassungseingaben  anderer  Beteiligter  als  Auskünfte  von 
Drittpersonen i.S.v. Art. 12 Bst. c VwVG im Rahmen der Sachverhalts-
feststellung berücksichtigen, soweit sie dies nach ihrem Ermessen für 
erforderlich hält (vgl. FRANK SEETHALER/KASPAR PLÜSS, in: Bernhard Wald-
mann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 57 
Rz 13 ff., mit Hinweisen).

Die  PLG  und  die  TLG  können  als  beigezogene  Dritte  i.S.v. Art. 57 
Abs. 1 VwVG in das Verfahren miteinbezogen werden, da sie eine ge-
wisse Beziehungsnähe zum Streitgegenstand aufweisen: Die TLG und 
die PLG sind von der angefochtenen Verfügung insofern betroffen, als 
sie Leistungen direkt aus dem Garantiefonds der Carbura für die stell-
vertretende  bzw.  gemeinsame  Pflichtlagerhaltung  beziehen  und  mit 
der angefochtenen Verfügung die Genehmigungsentscheide hinsicht-
lich der Regelung über die finanziellen Leistungen des Garantiefonds 

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widerrufen werden sollen. Dies kann unter Umständen insoweit  Aus-
wirkungen auf die zwischen der Vorinstanz und der PLG und TLG ge-
schlossen Pflichtlagerverträge haben, als diese der neuen Rechtslage 
angepasst werden müssten. Es rechtfertigt sich somit, die PLG und die 
TLG als weitere Beteiligte in das Verfahren miteinzubeziehen. Weder 
die Vorinstanz noch die Beschwerdeführerin haben Einwände zu einer 
solchen Beteiligung von PLG und TLG im vorliegenden Verfahren vor-
gebracht.

Als  beigezogene  Dritte  können  der  PLG  und  der  TLG  weder  Ent-
schädigungen zugesprochen noch Kosten auferlegt werden. 

3.
Im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht kann die Ver-
letzung  von  Bundesrecht  einschliesslich  Überschreitung  oder  Miss-
brauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung 
des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit der 
angefochtenen Verfügung gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundes-
verwaltungsgericht verfügt somit bei der Überprüfung der vorinstanzli-
chen Entscheide über volle Kognition.

4.

4.1 Das Bundesgericht  hat  in  seinem Urteil  vom 2. Dezember  2008 
den erhobenen Einwand der Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung 
wegen  Unzuständigkeit  der  Vorinstanz  verworfen  (BGE 135  II  38 
E. 3.3). Angesichts der Bindungskraft  dieses Urteils für  das Bundes-
verwaltungsgericht (vgl. oben E. 1.1) erübrigt es sich, die angefochte-
ne Verfügung unter diesem Aspekt zu prüfen. Die Beschwerdeführerin 
hat  denn auch den Einwand der Nichtigkeit  fallen gelassen (vgl. die 
Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. Januar 2009, Rz. 11). 

4.2 Bezüglich  der  von  der  Beschwerdeführerin  geltend  gemachten 
Verletzung  des  rechtlichen  Gehörs  aufgrund  der  kurzen  Frist  von 
14 Tagen,  welche  der  Beschwerdeführerin  zur  Stellungnahme  zum 
angekündigten Widerruf von der Vorinstanz eingeräumt worden ist, ist 
festzuhalten,  dass  die Beschwerdeführerin  die Möglichkeit  hatte,  die 
Vorinstanz um Erstreckung dieser  Frist  zu ersuchen. Aus den Akten 
geht zudem hervor, dass die Beschwerdeführerin bereits vorher Kennt-
nis  vom Standpunkt  der  Vorinstanz  hatte,  weshalb  die  Beschwerde-
führerin in der Sache nicht unvorbereitet war. Damit ist eine Gehörs-
verletzung durch die Vorinstanz zu verneinen. Selbst wenn man aber 

Seite 13

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eine Gehörsverletzung bejahen wollte, wäre diese im vorliegenden Be-
schwerdeverfahren geheilt worden.

4.3 Fraglich ist, ob das Dispositiv der angefochtenen Verfügungen den 
Formvorschriften entspricht.

4.3.1 Gemäss Art. 35 Abs. 1 VwVG sind schriftliche Verfügungen als 
solche  zu  bezeichnen,  zu  begründen  und  mit  einer  Rechtsmittelbe-
lehrung zu versehen. Üblicherweise wird eine Verfügung in Dispositiv 
und Begründung aufgeteilt. Aus der Verfügung muss klar hervorgehen, 
was die  Behörde anordnet  und wie sie  diese Anordnung begründet. 
Die sachliche Aufteilung von Dispositiv und Begründung muss für den 
weiteren Prozessweg eindeutig sein (FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHWANK, 
in:  Bernhard  Waldmann/Philippe  Weissenberger  [Hrsg.],  Praxiskom-
mentar  VwVG,  Zürich  2009,  Art. 35  Rz. 12).  Das  zentrale  Element 
einer Verfügung ist das Dispositiv, d.h. die Verfügungsformel mit dem 
genauen Inhalt der für das betreffende Rechtsverhältnis angeordneten 
Rechte  und  Pflichten.  Wesentlich  ist,  dass  das  relevante  Ergebnis 
korrekt und vollständig im Dispositiv abgebildet wird, da grundsätzlich 
nur dieses in Rechtskraft erwächst und damit rechtsverbindlich ist und 
gegebenenfalls  den  Umfang des Streitgegenstandes begrenzt. Dem-
entsprechend ist  grundsätzlich nur das Dispositiv  eines Entscheides, 
nicht aber dessen Begründung anfechtbar (BGE 113 V 159 E. 1c). Bei 
einem  Widerspruch  zwischen  Dispositiv  und  Erwägungen  oder  bei 
Unklarheit des Dispositivs ist der Entscheid nach seinem tatsächlichen 
Bedeutungsgehalt  zu  verstehen (BGE 123 V 106 E. 1c,  BGE 100 V 
154 E. 3a,  BGE 90 I  128). Die Auslegung hat  nach den Regeln von 
Treu  und  Glauben  zu  erfolgen  (PHILIPPE WEISSENBERGER,  in:  Bernhard 
Waldmann/ Philippe Weissenberger  [Hrsg.],  Praxiskommentar VwVG, 
Zürich 2009, Art. 61 Rz. 44).

4.3.2 Ziffern 1  und  2  des  Dispositivs  der  angefochtenen  Verfügung 
vom 23. Oktober 2007 lauten wie folgt:

1. Alle früher ergangenen Entscheide,   mit denen Bestimmungen
- des Reglements I für Importeure sowie
- der Durchführungsbestimmungen zum Pflichtlagerprogramm XIV,
- der  Durchführungsbestimmungen  zu  den  Investitionsentschädigungen 

und
- der  Durchführungsbestimmungen  für  die  CARBURA  Tanklager  AG 

(TLG),
genehmigt worden sind und die Rechte und Pflichten der gemeinsamen und 
der  stellvertretenden  Pflichtlagerhalter  enthalten  (siehe  Ziff.  I.1.),  werden 
widerrufen.

Seite 14

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2. Diese Widerrufsverfügung tritt am 15. Juni 2008 in Kraft.

Aus  der  angefochtenen  Verfügung  ist  damit  nur  indirekt  ersichtlich, 
welche  Genehmigungsentscheide  im  Einzelnen  widerrufen  werden 
sollen bzw. welche Bestimmungen damit aufgehoben werden; das Dis-
positiv ist diesbezüglich (Ziff. 1) unklar. Dennoch wird im Zusammen-
hang  mit  den  Erwägungen,  insbesondere  mit  den  Ausführungen  in 
I. Sachverhalt,  Ziff. 1  und  2,  nachvollziehbar,  auf  welche  Genehmi-
gungsentscheide  sich  die  Vorinstanz  bezieht,  weshalb  kein  Form-
mangel vorliegt, der insoweit zur Gutheissung der Beschwerde führen 
könnte.

4.3.3 Aus dem Sachverhalt der angefochtenen Verfügung geht hervor, 
dass  die  Vorinstanz  folgende  Genehmigungsentscheide  widerrufen 
wollte (vgl. Sachverhalt Ziff I.1. der angefochtenen Verfügung):

a) Genehmigung einer neuen Ziff. 3.3 des Reglements I für Importeure vom 
25. April 1997 durch das EVD,

b) Genehmigung  der  Ergänzung  von  Ziff. 3.4  des  Reglements I  für  Im-
porteure vom 23. November 1998 durch das EVD,

c) Genehmigung der  Änderung  u.a. von Ziff. 3.2  des  Reglements I  für  Im-
porteure vom 29. September 2000 durch das EVD,

d) Genehmigung der
aa) Durchführungsbestimmungen zum Pflichtlagerprogramm XIV,
bb) Durchführungsbestimmungen  zu  den 
Investitionsentschädigungen und
cc) Durchführungsbestimmungen für die CARBURA Tanklager AG

(TLG)
vom 11. Oktober 2000 durch das BWL,

e) Genehmigung der Änderung von Ziff. 3.2.2 und 3.2.4 des Reglements I für 
Importeure  sowie  von  Ziff. 2.3  b,  2.5  und  4.3.1  der  Durchführungs-
bestimmungen  zu  den  Investitionsentschädigungen  vom 7. Januar  2002 
durch das BWL,

f) Genehmigung  der  Änderung  von  Ziff. 6.4  der  Durchführungsbestim-
mungen zu den Investitionsentschädigungen vom 9. Juli  2002 durch das 
BWL.

4.4 Zum besseren  Verständnis  rechtfertigt  es  sich,  nachfolgend den 
Gegenstand  des  Widerrufsentscheids  zu  präzisieren  und  den  Inhalt 
der betroffenen Regelungen wiederzugeben. Dabei wird der Auflistung 
von  Bestimmungen  gefolgt,  die  dem Sachverhalt  der  angefochtenen 
Verfügung entnommen werden kann (vgl. oben E. 4.3.3).

4.4.1  Zu a): Präzisierend geht es um Abs. 4 von Ziff. 3.3 des Regle-
ments I für Importeure (Fassung vom 25. April 1997), welcher der ak-
tuellen Ziff. 3.2.5 des Reglements I für Importeure entspricht:

"Die Pflichtlagergesellschaft hat Anspruch auf die Entschädigungen aus den 
Garantiefonds  der  CARBURA,  wie  sie  die  Importeure  gemäss  Ziff. 11  des 

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Reglementes I  erhalten.  Diese  Entschädigungen  sind  zweckgebunden  zur 
Deckung der Kosten aus der Pflichtlagerhaltung zu verwenden. Zusätzliche 
Kosten sind von den Mitgliedern der  Pflichtlagergesellschaft  zu tragen. Die 
Durchführungsbestimmungen  zu  den  Investitionsentschädigungen  gelten 
sinngemäss auch für die Pflichtlagergesellschaft."

4.4.2 Bei  b)  handelt  es  sich  um  die  Abs. 5,  6  und  8  der  Ziff. 3.4 
Reglement I  für  Importeure  (Fassung  vom  23. November  1998), 
welche in der aktuellen Fassung in dieser Form nicht mehr existieren 
oder  in  andere  Ziffern  des  entsprechenden  Reglements  einverleibt 
wurden (vgl. E. 4.5):

"5. Der  Tankraum der  TLG wird  durch die  CARBURA im Maximum gleich 
entschädigt wie der private Tankraum der Importeure.

6. Die  Entschädigungen gehen mit  Ausnahme der  Waren-  und Frachtver-
zinsung und der Entschädigungen für die Warenversicherung direkt an 
die TLG.

8. Der Vorstand der CARBURA kann die TLG beauftragen, eine bestimmte 
begrenzte Reservekubatur bereitzustellen. Dieser Tankraum wird von der 
CARBURA besonders, aber zu den gleichen Ansätzen entschädigt."

4.4.3 Unter  c)  sind  im  Einzelnen  folgende  Bestimmungen  betroffen 
(Reglement I für Importeure, Fassung vom 29. September 2000):

"Ziff. 3.2.2 b) [in der aktuellen Fassung ebenfalls 3.2.2 b)]
Die  TLG  wird  den  Importeuren  in  ihren  Ansprüchen  auf 
Entschädigungen  und  in  ihren  Pflichten  betreffend  Einhaltung  von 
vertraglichen  und  reglementarischen  Bestimmungen  (bezüglich  Ware, 
Tankraum, Versicherung, Meldepflicht etc.) gleichgestellt. Ausgenommen 
ist dabei die Regelung betreffend Manövriertankraum.

Ziff. 3.2.3 a) [in der aktuellen Fassung ebenfalls 3.2.3 a)]
Mitglieder und die PLG können ihre Pflichtmengen teilweise oder ganz in 
Kapazitäten  der  TLG  halten,  soweit  diese  über  entsprechende  Kapa-
zitäten  verfügt.  In  diesem  Fall  gehen  die  Entschädigungen  mit 
Ausnahme der Waren- und Frachtverzinsung und der Entschädigung für 
die  Warenversicherung  direkt  an  die  TLG.  Die  Verpflichtung  zum 
Nachweis von Manövriertankraum verbleibt beim Mitglied.

Ziff. 3.2.4 b) [in der aktuellen Fassung 3.2.4 c)]
Der Vorstand der CARBURA kann die TLG beauftragen, eine bestimmte 
begrenzte  Reservekubatur  (auch  Manövriertankraum)  bereitzustellen. 
Dieser Tankraum wird von der CARBURA besonders, aber zu gleichen 
Ansätzen entschädigt.

Ziff. 3.2.5 Abs. 4 [in der aktuellen Fassung ebenfalls 3.2.5 Abs. 4]
Die Pflichtlagergesellschaft hat Anspruch auf die Entschädigungen aus 
den Garantiefonds der  CARBURA, wie sie die Importeure gemäss Zif-
fer 11 des Reglementes I erhalten. Diese Entschädigungen sind zweck-
gebunden zur  Deckung der  Kosten aus der  Pflichtlagerhaltung zu ver-
wenden. Zusätzliche  Kosten sind von den  Mitgliedern  der  Pflichtlager-
gesellschaft zu tragen. Die Durchführungsbestimmungen zu den Inves-
titionsentschädigungen  gelten  sinngemäss  auch  für  die  Pflichtlagerge-
sellschaft."

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4.4.4 Bezüglich  Durchführungsbestimmungen  zum  Pflichtlagerpro-
gramm XIV vom 26. Mai 2000 bezieht sich der Widerruf des Genehmi-
gungsentscheids auf diejenigen Bestimmungen, welche sich mit Inves-
titionsentschädigungen,  Abbruchentschädigungen,  Tankbauentschädi-
gungen sowie Anpassungs- und Erneuerungsentschädigungen befas-
sen (Ziff. 1.2.2, 1.2.4, 1.2.5, 1.2.6., 2.3, 3.2, 5.1, 5.2, 5.3, 5.6). Anzu-
merken  ist,  dass  diese  Durchführungsbestimmungen  gemäss  ihrer 
Ziff. 6 lediglich bis zum 30. Juni 2004 galten; es fragt sich daher, ob 
ein Widerruf des fraglichen Genehmigungsentscheids vom 11. Oktober 
2000 überhaupt notwendig bzw. möglich war (vgl. E. 4.5). 

Da Investitionsentschädigungen aus dem Garantiefonds der  Carbura 
getätigt  werden  (vgl.  Art. 3  Abs. 2  Statuten  der  Carbura)  und  PLG 
sowie TLG den Carbura-Mitgliedern diesbezüglich gleichgestellt  wer-
den,  sind  letztlich  sämtliche  Regelungen  der  Durchführungsbestim-
mungen  zu  den  Investitionsentschädigungen  vom  1. Juli  2000  vom 
Widerruf des entsprechenden Genehmigungsentscheids betroffen.

4.4.5 In Bezug auf die Durchführungsbestimmungen für die TLG vom 
22. Dezember 1999 sind die Ziff. 4.3.1 sowie die Ziff. 8 vom Widerruf 
des Genehmigungsentscheids betroffen:

"Ziff. 4.3.1
Die  TLG  stellt  dem  Mitglied/der  PLG  ihren  Tankraum  mietweise  zur 
Verfügung. Die Tankraumvermietung wird in einem Einheitsvertrag geregelt. 
Das Mitglied/die PLG tritt sämtliche CARBURA-Entschädigungen an die TLG 
ab  mit  Ausnahme  der  Waren-  und  Frachtverzinsung  sowie  der 
Entschädigungen für die Warenversicherung. Die TLG erstattet die ihr nicht 
zustehenden Anteile der CARBURA-Entschädigungen dem Mitglied/der PLG 
zurück.

Ziff. 8
8.1 Die Lagerhaltung in der TLG wird von der CARBURA gleich entschädigt 

wie in privaten Tanklagern.
8.2 Die  Ersatz-Pflichtlagerhaltung zugunsten der  Gaswirtschaft  in  der  TLG 

wird von der CARBURA gleich entschädigt wie bei den Mitgliedern.
8.3 Die Aufteilung der Entschädigung für Ware der Mitglieder erfolgt gemäss 

Art. 4.3.1.
8.4 Die  CARBURA entschädigt  die  tankseitigen  Kosten  sowie  die  Investi-

tionsentschädigungen für die Haltung von Reservetankraum."

4.4.6 Bei  e)  betrifft  der  Widerruf  der  Genehmigungsentscheide  ge-
mäss  der  angefochtenen  Verfügung  Änderungen  der  Ziff. 3.2.2  und 
3.2.4 des Reglements I für Importeure (Fassung vom 7. Januar 2002):

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"Ziff, 3.2.2 b)
[...] Ausgenommen sind dabei die Regelungen betreffend Manövriertankraum 
und Investitionsentschädigungen.
Ziff. 3.2.4
b) Über den Abschluss von Mietverträgen entscheidet die TLG. Die Mietver-
träge  sind  so  auszugestalten,  dass  eine  Gleichbehandlung  der  Vertrags-
parteien in vergleichbaren Fällen (wie z.B. Lagerort,  Produkt)  gewährleistet 
ist. Die vollständigen Mietverträge sind der Geschäftsstelle einzureichen.
bisheriges b) wird zu c)"

Ebenfalls unter e) werden die Änderungen der Ziff. 2.3 b, 2.5 und 4.3.1 
der  "Durchführungsbestimmungen zu  den  Investitionsentschädi-
gungen"   widerrufen.  Dabei  handelt  es  sich  wohl  um  ein  Versehen; 
vielmehr  sind  damit  die  entsprechenden  Ziffern  der  Durchführungs-
bestimmungen für die TLG   gemeint:

"Ziff. 2.3 b)
Die TLG kann Dritten ausnahmsweise Tankraum vermieten. Über eine solche 
Vermietung von Tankraum entscheidet der Vorstand.

Ziff. 2.5
Die TLG kann Tankraum mieten. Sie schreibt ihren Tankraumbedarf öffentlich 
zuhanden der Mitglieder aus und informiert diese über allfällige Abschlüsse. 
Die vollständigen Mietverträge sind der Geschäftsstelle einzureichen.
bisherige Ziff. 2.5 wird neu zu Ziff. 2.6

Ziff. 4.3.1
Die  TLG  stellt  dem  Mitglied  bzw. der  PLG  ihren  Tankraum  mietweise  zur 
Verfügung.  Das  Mitglied/die  PLG  tritt  die  Betriebs-  und  Kapitalkostenent-
schädigungen  an  die  TLG  an  mit  Ausnahme  der  Waren-  und 
Frachtverzinsung  sowie  der  Entschädigung  für  die  Warenversicherung. Die 
TLG  erstattet  die  ihr  nicht  zustehenden  Anteile  der  Betriebs-  und 
Kapitalkostenentschädigungen dem Mitglied/der PLG zurück. Die Konditionen 
für die Vermietung von Tankraum an Dritte regelt der Vorstand fallweise."

4.4.7  Schliesslich  betrifft  der  Widerruf  unter  f)  die  Änderung  von 
Ziff. 6.4 der Durchführungsbestimmungen zu den Investitionsentschä-
digungen (Fassung vom 9. Juli 2002):

"Der TLG können – in Abweichung von Ziffer 6.2 – die Entschädigungen in 
einer  Einmalzahlung  aufgrund  von  Teilabrechnungen  bzw.  aufgrund  der 
Schlussabrechnung ausgerichtet werden."

4.5 Im Sachverhalt  der  angefochtenen Verfügung unter  I. Ziff. 1  wird 
auch auf Genehmigungsentscheide bezüglich Regelungen verwiesen, 
die  im  Zeitpunkt  der  angefochtenen  Verfügung  in  dieser  Form  nicht 
mehr in Kraft gewesen sind (so Ziff. 3.4 des Reglements I für Impor-
teure  in  der  Fassung  vom  23. November  1998;  diese  Ziffer  wurde 
später  in  andere  Ziffern  des  Reglements  einverleibt)  oder  die  über-

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haupt nicht  mehr gelten,  weil  sie  befristet  waren (gemäss Ziff. 6 der 
Durchführungsbestimmungen  zum  Pflichtlagerprogramm XIV  vom 
26. Mai 2000 galten diese lediglich bis zum 11. Oktober 2000). Dabei 
handelt  es  sich  offensichtlich  um  einen  Irrtum,  denn  aus  dem  Dis-
positiv  der angefochtenen Verfügung,  wonach früher ergangene Ent-
scheide,  mit  denen Bestimmungen genehmigt  worden seien,  welche 
die  Rechte  und  Pflichten  der  gemeinsamen  und  stellvertretenden 
Pflichtlagerhalter  enthalten  würden,  ergibt  sich  mit  der  nötigen Klar-
heit,  dass  die  Vorinstanz  nur  Genehmigungsentscheide  für  geltende 
Bestimmungen widerrufen hat. 

5.
Als  Streitgegenstand der  Beschwerde gilt  das  Rechtsverhältnis,  das 
Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet,  in  dem Umfang,  in 
dem es im Streit  liegt. Beschwerdebegehren,  die neue, in der ange-
fochtenen Verfügung nicht geregelte Fragen aufwerfen, überschreiten 
den Streitgegenstand und sind  deshalb  unzulässig. Im Rechtsmittel-
verfahren kann der Streitgegenstand grundsätzlich nur eingeschränkt, 
jedoch nicht ausgeweitet werden. Was Streitgegenstand ist, bestimmt 
sich  nach  dem  angefochtenen  Entscheid  und  den  Parteibegehren. 
Auch wenn zum Verständnis der Anträge auf die Begründung zurück-
gegriffen werden muss, ergibt sich der Streitgegenstand stets aus der 
beantragten  Rechtsfolge  und  nicht  aus  deren  Begründung,  die  sich 
regelmässig aus verschiedenen rechtlichen und tatsächlichen Aspek-
ten zusammensetzt (vgl. zum Ganzen BGE 133 II 35 E. 2, BGE 131 II 
200  E. 3.2,  Urteil  des  Bundesgerichts  2C_446/2007  vom 22. Januar 
2008 E. 2.2).

Der  Wortlaut  des  Dispositivs  der  angefochtenen  Verfügung  ist,  wie 
bereits erörtert, weiter gefasst als die (präzisierenden) Ausführungen 
im  Sachverhalt  und  in  der  Begründung  (vgl.  E. 4.3).  Der  Widerruf 
erfolgte gemäss Dispositiv ausdrücklich in Bezug auf Genehmigungs-
entscheide zu Bestimmungen, die Rechte und Pflichten der gemeinsa-
men  und  stellvertretenden  Lagerhalter  enthalten.  Die  Vorinstanz  be-
gründet  ihren  Entscheid  jedoch  damit,  dass  die  früheren  Genehmi-
gungsentscheide  (nur)  insoweit  ohne  hinreichende  Rechtsgrundlage 
erfolgt  seien,  als  sie  finanzielle  Leistungen  des  Garantiefonds  der 
Carbura beträfen. Dies ergibt sich ebenfalls aus dem Sachverhalt der 
angefochtenen  Verfügung  (I. Ziff. 2).  Nach  Treu  und  Glauben  ist  die 
angefochtene  Verfügung  bzw.  deren  Dispositiv  in  diesem  engeren 
Sinne zu verstehen. Zu prüfen ist  demnach nur, ob der Widerruf von 

Seite 19

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Genehmigungsentscheiden für (alle) Bestimmungen, welche die Rech-
te und Pflichten der  gemeinsamen und stellvertretenden Lagerhalter 
enthalten,  deshalb  zulässig  war,  weil  die  Bestimmungen  im  Wider-
spruch zur  gesetzlichen Regelung über  die  Entschädigung aus dem 
Garantiefonds (und zu den Statuten der Carbura) standen.

Fraglich ist, ob sich der Streitgegenstand auch darauf erstreckt, ob die 
Statuten,  Reglemente und Durchführungsbestimmungen der  Carbura 
den stellvertretenden und gemeinsamen Pflichtlagerhaltern das Recht 
auf  Mitgliedschaft  bei  der  Carbura einräumen müssten,  wie  die Vor-
instanz in ihren Stellungnahmen geltend macht. Die Regelungen über 
die Mitgliedschaft finden sich in den Statuten der Carbura. Reglemente 
und  Durchführungsbestimmungen  müssen  mit  den  Statuten  im  Ein-
klang stehen. Soweit die Vorinstanz das Mitgliedsstatut in ihrem Sinne 
hätte ändern wollen, hätte sie die Genehmigung der entsprechenden 
Statutenbestimmungen  widerrufen  müssen.  Dies  hat  die  Vorinstanz 
jedoch  unterlassen.  Allerdings  wären  die  vom  Widerruf  betroffenen 
Bestimmungen (und auch die Statuten der Carbura) anzupassen, falls 
die  Carbura  von Gesetzes  wegen die stellvertretenden und gemein-
samen Lagerhalter  als Mitglieder aufnehmen müsste. Das gilt  insbe-
sondere für die Regelungen über Leistungen aus dem Garantiefonds; 
nur insoweit  ist  die Frage einer allfälligen Mitgliedschaft  von stellver-
tretenden und gemeinsamen Lagerhaltern  bei  der  Carbura  ebenfalls 
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens. 

6.
Die  umfassende  Bundeskompetenz  im  Bereich  der  wirtschaftlichen 
Landesversorgung  ergibt  sich  aus  Art. 102  Abs. 1  der  Bundesver-
fassung der  Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom 18. April  1999 
(BV, SR 101). Die Eingriffsbefugnis des Bundes ist  jedoch subsidiär: 
Die  Sicherstellung  der  Versorgung  mit  lebenswichtigen  Gütern  und 
Dienstleistungen ist primär Aufgabe der Privatwirtschaft, was aus dem 
Verfassungstext  deutlich  hervorgeht  (vgl.  hierzu  KLAUS A. VALLENDER/ 
PETER HETTICH/JENS LEHNE,  Wirtschaftsfreiheit  und  begrenzte  Staats-
verantwortung,  4. Aufl.,  Bern  2006,  § 33  Rz. 5;  MARC D. VEIT/JENS 
B. LEHNE,  in:  Bernhard  Ehrenzeller  et. al.  [Hrsg.],  Die  schweizerische 
Bundesverfassung,  Kommentar,  2. Aufl.,  Zürich  et al.  2008,  N. 4 zu 
Art. 102). Der Staat hat mit eingreifenden Massnahmen die gebotene 
Zurückhaltung  zu  üben,  solange  die  Märkte  funktionieren  (Botschaft 
LVG,  BBl 1981  III  410).  Gemäss  Art. 102  Abs. 2  BV kann  der  Bund 
nötigenfalls  vom  Grundsatz  der  Wirtschaftsfreiheit  abweichen.  Es 

Seite 20

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besteht  diesbezüglich  ein  gewisses  Spannungsverhältnis  zwischen 
dem  verfassungsmässigen  Auftrag  und  dem  Grundsatz  der  Wirt-
schaftsfreiheit.

Vorrangiges Ziel der wirtschaftlichen Landesversorgung ist die Versor-
gung des Marktes mit  lebenswichtigen Gütern  und Dienstleistungen. 
Zweck des LVG ist die Bereitstellung von vorsorglichen Massnahmen 
der  wirtschaftlichen Landesverteidigung sowie  von Massnahmen zur 
Sicherstellung der Landesversorgung mit lebenswichtigen Gütern und 
Dienstleistungen  bei  schweren  Mangellagen,  denen  die  Wirtschaft 
nicht selber begegnen kann (Art. 1 LVG). Die Pflichtlagerhaltung kann, 
obschon unter dem 2. Titel "Massnahmen der wirtschaftlichen Landes-
verteidigung" des LVG geregelt, als dauerhafte Massnahme in beiden 
Fällen zum Zuge kommen (Botschaft Änderung LVG, BBl 1999 9285 f.; 
vgl. zum Ganzen GIOVANNI BIAGGINI/ANDREAS LIENHARD/PAUL RICHLI/FELIX UHL-
MANN,  Wirtschaftsverwaltungsrecht  des  Bundes,  5. Aufl.,  Basel  2009, 
S. 94 ff.).

6.1 Im Bereich der Pflichtlagerhaltung ist  zu unterscheiden zwischen 
freiwilliger  und  obligatorischer  Pflichtlagerhaltung (Art. 4  und  5  LVG, 
Art. 5 Vorratshaltungsverordnung).

6.1.1 Um freiwillige Pflichtlagerhaltung handelt es sich, wenn ein Be-
triebsinhaber eine Ware an Lager legen will,  die er als lebenswichtig 
betrachtet  und  einen  entsprechenden  Antrag  an  die  zuständige  Be-
hörde stellt. Erachtet die Behörde die entsprechende Ware nach einer 
Prüfung als lebenswichtig,  wird ein Vertrag geschlossen. Zudem wird 
von  freiwilliger  Pflichtlagerhaltung  gesprochen,  wenn  die  zuständige 
Behörde je nach Lage oder aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung 
die Lagerhaltung für  ein bestimmtes Gut  als  notwendig  erkennt,  so-
dann  von  sich  aus  Verhandlungen  mit  der  entsprechenden  Branche 
oder Unternehmung aufnimmt und den Abschluss von diesbezüglichen 
Pflichtlagerverträgen auf freiwilliger Basis vorschlägt. "Freiwillig" ist die 
Pflichtlagerhaltung in diesen Konstellationen, weil der Betriebsinhaber 
frei  über  den  Abschluss  eines  solchen  Vertrages  entscheiden  kann 
(Botschaft zu einem Bundesgesetz über die wirtschaftliche Landesver-
sorgung  vom 9. September  1981,  BBl 1981  III  405 ff.,  422,  nachfol-
gend: Botschaft  LVG). Nach  Art. 5  Abs. 2  Vorratshaltungsverordnung 
können für  lebenswichtige Güter,  für  die keine Vorratshaltung vorge-
schrieben ist,  auf freiwilliger Grundlage Verträge über eine freiwillige 

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Pflichtlagerhaltung  abgeschlossen  werden  (zum Ganzen  vgl.  VALLEN-
DER/HETTICH/ LEHNE, a.a.O., § 33 Rz. 14).

6.1.2 Die  obligatorische  Pflichtlagerhaltung  ist  in  Art. 8  Abs. 1  LVG 
i.V.m. Art. 5  Abs. 1  Vorratshaltungsverordnung  geregelt,  wonach  der 
Bundesrat bestimmte lebenswichtige Güter, die eingeführt oder im In-
land hergestellt bzw. verarbeitet werden, der Pflichtlagerhaltung unter-
stellen kann. Gemäss Art. 5 Abs. 1 Vorratshaltungsverordnung unter-
liegen lebenswichtige Güter, für die der Bundesrat eine Vorratshaltung 
vorschreibt, der obligatorischen Pflichtlagerhaltung. Nach Art. 8 Abs. 2 
LVG bestimmt der Bundesrat für solche Güter das Ausmass der Be-
darfsdeckung oder Richtmengen. Gemäss Art. 8 Abs. 5 LVG müssen 
über  Güter,  welche  der  Lagerpflicht  unterstellt  sind,  mit  dem  Bund 
Pflichtlagerverträge  abgeschlossen  werden  (zum  Ganzen  vgl. 
VALLENDER/HETTICH/LEHNE, a.a.O., § 33 Rz. 14). 

6.2 Gemäss Art. 6 Abs. 3 LVG kann der Pflichtlagervertrag und damit 
die Vorinstanz vorschreiben, dass der Eigentümer eines Lagers (im frz. 
Gesetzestext "le propriétaire de la réserve")  einer Organisation nach 
Art. 10  LVG angehört.  Nach  Art. 10  Abs. 1  LVG können  Pflichtlager-
verträge vorsehen, dass die einzelnen Eigentümer von Lagern sich an 
der  Äufnung  von  Garantiefonds  und  ähnlichen  Einrichtungen  ihres 
Wirtschaftszweiges  zur  Deckung der  Lagerkosten und  des  Preisver-
lustes auf den Pflichtlagern beteiligen müssen. Der mögliche indirekte 
Zwang zur Mitgliedschaft  findet seine Rechtfertigung darin, dass das 
Garantiefondssystem  (Art. 10  LVG;  dazu  näher  nachfolgende  Er-
wägungen)  nur  dann  zum  Erfolg  führen  kann,  wenn  sich  sämtliche 
Importeure  einer  Branche  einer  Organisation  im  Sinne  von  Art. 10 
Abs. 1  LVG  anschliessen  (Botschaft  LVG,  BBl 1981  III  425).  Der 
separate Pflichtlagervertrag mit  Dritten (stellvertretende und gemein-
same Lagerhalter)  wird nur  geschlossen,  wenn diese zum Kreis  der 
günstigsten Lagerhalter  gehören (Botschaft  Änderung LVG, BBl 1999 
9285). Bis anhin hat die Vorinstanz sowohl mit der PLG als auch mit 
der  TLG einen  Pflichtlagervertrag  geschlossen.  Die  neuen  Verträge, 
die die Vorinstanz PLG und TLG zur Unterschrift unterbreitet hat und 
die  die  Verpflichtung  enthalten,  dass  beide  Lagerhaltungsgesell-
schaften  bei  der  Beschwerdeführerin  Mitglied  werden  (Art. 2  des 
Vertragsentwurfs),  wurden  von  PLG  und  TLG  gemäss  eigenen  An-
gaben  nicht  unterzeichnet.  Die  bisherigen  Pflichtlagerverträge  vom 
19. April 2005 (TLG) bzw. 22. November 2001 (PLG) gelten somit nach 
wie vor. 

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Nach Art. 10  Abs. 2  LVG bedürfen  Schaffung  und  Änderung  solcher 
Einrichtungen  der  Genehmigung  des  Eidgenössischen  Volkswirt-
schaftsdepartementes  (EVD);  werden  von  den  betreffenden  Wirt-
schaftszweigen zur Durchführung Körperschaften gegründet oder he-
rangezogen, so bedürfen auch deren Statuten der Genehmigung des 
EVD.

6.2.1 Die  Carbura  wurde  1932  als  Selbsthilfe-Organisation  der  Im-
porteure flüssiger Treib- und Brennstoffe zum Zweck der Pflichtlager-
haltung  gegründet.  Sie  ist  als  privatrechtlicher  Verein  organisiert, 
dessen Statuten vom Bund genehmigt wurden und der der Oberauf-
sicht durch die Vorinstanz untersteht. Die Carbura ist zum Zwecke der 
Sicherstellung der Pflichtlagerhaltung gemäss Art. 1 Abs. 2 der Verord-
nung über die Pflichtlagerhaltung von flüssigen Treib- und Brennstoffen 
vom 6. Juli 1983 (SR 531.215.41) zuständig für Erteilung von Einfuhr-
bewilligungen der in Art. 1 Abs. 1 dieser Verordnung aufgeführten Wa-
ren. Diesbezüglich verfügt sie im Auftrag der Vorinstanz.

6.2.2 Da Lagerkosten und Preisrisiko für den Pflichtlagerhalter oft eine 
bedeutende wirtschaftliche Belastung darstellen, kann durch die Mög-
lichkeit,  sich  branchenweise  auf  privatrechtlicher  Ebene  zusammen-
zuschliessen, eine Deckung solcher Kosten und der Schutz vor Preis-
risiken  erreicht  werden  (Botschaft  LVG,  BBl 1981  III  425).  Organi-
sationen,  wie die Carbura eine ist,  verpflichten ihre Mitglieder  durch 
ihre Statuten, Beiträge auf Importen von Pflichtlagerwaren in eine ge-
meinsame Kasse abzuliefern (sog. Garantiefonds). Aus dem Garantie-
fonds werden die Mitglieder für ihre Lagerhaltungskosten und andere 
Kosten  entschädigt.  Eine  Branche  kann  ein  solches  Instrument  zur 
Deckung  der  Lagerkosten  und  des  Preisrisikos  schaffen,  muss  dies 
aber nicht tun.

6.2.3 Der aufsichtsrechtliche Grundsatz ist  in Art. 55 LVG festgelegt, 
wonach der Bundesrat den Vollzug durch die Organisationen der Wirt-
schaft  beaufsichtigt  und  ihnen  dafür  Weisungen  erteilen  kann  (vgl. 
auch  Art. 14  Abs. 2  Vorratshaltungsverordnung).  Nach  Art. 7  Abs. 2 
Organisationsverordnung  Landesversorgung  vom  6. Juli  1983 
(SR 531.11)  unterstehen  die  Organisationen  der  Wirtschaft  für  den 
Vollzug der ihnen übertragenen Aufgaben der Aufsicht des Bundes. 

Die für die vorliegende Streitsache relevanten Aufsichtskompetenzen 

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ergeben sich zunächst aus Art. 10 Abs. 2 LVG (vgl. oben E. 6.2.). Hin-
sichtlich  des  Garantiefonds  müssen  Bestimmungen,  welche  Rechte 
und Pflichten der Mitglieder näher regeln und sich auf die vom EVD 
genehmigten Statuten stützen, dem Bundesamt zur Genehmigung vor-
gelegt  werden  (Art. 11  Abs. 2  Vorratshaltungsverordnung).  Nach  der 
früheren Kompetenzordnung vor 2001 war der Bundesrat für die Ge-
nehmigung der Statuten und das Departement für die Genehmigung 
der  Durchführungsbestimmungen  sowie  der  Reglemente  zuständig 
(vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über die Aufhebung des Getreide-
gesetzes  und  zur  Änderung  des  Landesversorgungsgesetzes  vom 
4. Oktober 1999, BBl 1999 9261 ff., 9282, nachfolgend: Botschaft Än-
derung  LVG).  Werden  Garantiefonds  und  ähnliche  Einrichtungen  im 
Sinne von Art. 10 Abs. 1 LVG errichtet, haben die Statuten zu bestim-
men, nach welchen Grundsätzen Beiträge auf Importen oder auf erst-
mals in Verkehr gebrachte Waren erhoben und Vergütungen ausgerich-
tet werden (Art. 11 Abs. 1 Vorratshaltungsverordnung). Garantiefonds 
müssen  jährlich  mindestens  einmal  durch  unabhängige  Revisions- 
oder  Kontrollstellen  geprüft  werden; diese erstatten  dem Bundesamt 
jährlich  Bericht  über  den  Umfang  und  das  Ergebnis  der  Prüfung 
(Art. 11 Abs. 3 Vorratshaltungsverordnung). Das Bundesamt oder die 
vom Departement beauftragte Amtsstelle wacht insbesondere darüber, 
dass die Mittel von Garantiefonds und ähnlichen Einrichtungen zweck-
entsprechend  verwendet  werden  und  die  erhobenen  Beiträge  im 
angemessenen  Verhältnis  zu  den  benötigten  Mitteln  stehen  (Art. 11 
Abs. 4  Vorratshaltungsverordnung). Der  Bund  verfügt  somit  über  ein 
Mitsprache- und Aufsichtsrecht hinsichtlich der Äufnung und Verwen-
dung der Mittel; die Mittel sind jedoch eigene Mittel der Organisation 
(vgl.  Botschaft  LVG,  BBl 1981  III  426).  Die  Aufsichtskompetenz  des 
Bundes  bezüglich  der  Pflichtlagerorganisationen  umfasst  allein  den-
jenigen Bereich,  in  welchen diese öffentliche Aufgaben wahrnehmen 
(vgl. Botschaft LVG, BBl 1981 III 450: "Die öffentliche Natur der anver-
trauten Aufgabe erfordert eine entsprechende staatliche Kontrolle.").

6.2.4 Die Schadloshaltung der Importeure durch Garantiefonds – und 
damit die Schaffung von Pflichtlagerorganisationen – sind keine öffent-
lichen Aufgaben; sie geschehen auch nicht im Auftrag des Bundes. Es 
handelt sich im Kern um Selbsthilfemassnahmen der Importeure. Des-
halb ist in Art. 10 LVG nur von Garantiefonds oder gemeinsamen Vor-
kehren der betreffenden Wirtschaftszweige die Rede. Ferner ist zu be-
achten, dass die Schaffung von Garantiefonds stets nur auf Ersuchen 
der Privatwirtschaft in den Pflichtlagerverträgen vorgesehen wird. Erst 

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nach Schaffung eines  Garantiefonds ist  der  Bund bereit,  durch eine 
entsprechende Abrede im Pflichtlagervertrag alle Lagerpflichtigen der 
betreffenden  Branche  zur  Beteiligung  am  Garantiefonds  anzuhalten 
(Botschaft LVG, BBl 1981 III 425).

6.2.5 Die Beschwerdeführerin als Verein unterliegt der Besonderheit, 
dass sie vom Bund zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben herangezogen 
wird. Die Möglichkeit der Einrichtung von Selbsthilfeorganisationen der 
Pflichtlagerhalter  ist  im Gesetz  ausdrücklich  vorgesehen,  wobei  sich 
Art. 10  LVG  nicht  zur  Rechtsform  der  Organisationen  äussert.  Die 
Botschaft  spricht  präzisierend von "Genossenschaften und Vereinen" 
(Botschaft  LVG, BBl 1981 III  425). Die privatrechtliche Ordnung wird 
jedoch wegen der gesetzlichen Lagerhaltungspflicht in verschiedener 
Hinsicht durchbrochen: Da für alle Pflichtlagerhalter einer bestimmten 
Branche der Beitritt in eine Selbsthilfeorganisation obligatorisch erklärt 
werden  kann  (indirekte  Zwangsmitgliedschaft,  Art. 6  Abs. 3  LVG), 
muss die dem Privatrecht  eigene Freiheit  hinsichtlich Aufnahme und 
Ausschluss von Mitgliedern aufgehoben werden. Der Bund unterstützt 
die Organisationen mit seinen öffentlichen Zwangsmitteln, damit Aus-
senseiter zum Mittun verhalten werden können. Gleiches gilt in Bezug 
auf die Beschaffung und Verwendung der Mittel des Garantiefonds in 
dem  Sinn,  dass  dem  Bund  ein  Mitsprache-  und  Aufsichtsrecht  zu-
kommt (Botschaft LVG, BBl 1981 III 426; vgl. E. 6.2.3). Die Möglichkeit 
der  Abweichung  von  den  Vorschriften  des  Privatrechts  ist  in  Art. 10 
Abs. 3 LVG festgehalten. Aus diesem Grund unterliegen die Statuten 
und  Reglemente  der  Organisationen  einer  Genehmigungspflicht  des 
Bundes:  "Man  befindet  sich  demnach  im  Grenzbereich  zwischen 
Privatrecht und öffentlichem Recht" (Botschaft LVG, BBl 1981 III 426). 
Die  Pflicht  zum  Beitritt  zu  einer  Organisation  und  zur  Äufnung  von 
Garantiefonds  sind  Elemente  der  obligatorischen  Pflichtlagerhaltung 
(vgl. zum Ganzen ALEX ACHERMANN-KNOEPFLI, Das Bundesgesetz über die 
wirtschaftliche  Landesversorgung,  insbesondere  der  Pflichtlagerver-
trag, Diss., Basel 1990, S. 9 f.).

Die Beschwerdeführerin ist in der Wahl ihrer Mitglieder nicht völlig frei. 
Einerseits  bestimmen  die  (vom  Bund  genehmigten)  Statuten,  wer 
Mitglied sein kann (Art. 4). Andererseits kann im jeweiligen Pflichtla-
gervertrag zwischen einem Pflichtlagerhalter und dem Bund, in Durch-
brechung der Vorschriften des Privatrechts, dem Eigentümer des La-
gers die Mitgliedschaft bei der Beschwerdeführerin auferlegt werden, 
soweit  es  die  öffentlichen  Interessen  erfordern  (Art. 6  Abs. 3  i.V.m. 

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Art. 10 Abs. 3 LVG; vgl. hierzu EVD [Hrsg.],  Strategie der wirtschaft-
lichen Landesversorgung, 2003, S. 72 f.).

6.3 In den Pflichtlagerverträgen kann vereinbart werden, dass ein Teil 
der Lagerpflicht von Dritten übernommen wird; diesfalls schliesst der 
Bund mit  einem Dritten  einen separaten Pflichtlagervertrag über  die 
entsprechenden  Lagermengen  ab  (Art. 8  Abs. 7  LVG).  Der  separate 
Pflichtlagervertrag  mit  Dritten  (stellvertretende  und  gemeinsame La-
gerhalter)  wird nur geschlossen,  wenn diese zum Kreis  der  günstig-
sten Lagerhalter gehören (Botschaft Änderung LVG, BBl 1999 9285). 
Welchen  Anteil  der  Lagerpflicht  ein  Pflichtlagerhalter  einem  Dritten 
übertragen  darf,  bestimmt  das  Eidgenössische  Volkswirtschaftsde-
partement in Weisungen (Art. 6a Abs. 3 Vorratshaltungsverordnung).

6.3.1 Als Dritte gelten zunächst von den Pflichtlagerhaltern grundsätz-
lich unabhängige Anbieter von Tanklagern; diese übernehmen die La-
gerhaltung stellvertretend für die Pflichtlagerhalter, weshalb sie stell-
vertretende Pflichtlagerhaltung genannt wird (Art. 6a Abs. 1 Vorratshal-
tungsverordnung).  Die  stellvertretende  Pflichtlagerhaltung  erfolgt  im 
Bereich  der  flüssigen Treib-  und Brennstoffe  durch die  PLG,  Pflicht-
lagergesellschaft für Mineralöle.

6.3.2 Als Dritte  im Sinne von Art. 8 Abs. 7 LVG gelten sodann auch 
Gesellschaften, die für einen Wirtschaftszweig vorwiegend das Lager-
haltungsgeschäft mit Pflichtlagern betreiben. Dies wird als gemeinsa-
me Pflichtlagerhaltung bezeichnet  (Art. 6a Abs. 2 Vorratshaltungsver-
ordnung), weil die Pflichtlagerhalter solche Gesellschaften gemeinsam 
betreiben. Die  Carbura  Tanklager  AG (TLG)  nimmt  die  gemeinsame 
Pflichtlagerhaltung  flüssiger  Treib-  und  Brennstoffe  wahr.  Die  TLG 
lagert in dieser Funktion die Differenz zwischen der vom Bund vorge-
schriebenen  Gesamtverpflichtung  und  den  durch  die  Mitglieder  der 
Beschwerdeführerin  aufgrund  ihrer  individuellen  Verpflichtung  selber 
oder  über  stellvertretende Pflichtlagerhalter  gehaltenen Mengen. Die 
TLG wurde  1999  gegründet  und  betreibt  schweizweit  zwei  grössere 
Tanklager. Sie ist eine 100 %-ige Tochtergesellschaft der Carbura.

6.3.3 Durch  die  vermehrte  Konzentration  der  Pflichtlagerhaltung 
mittels  stellvertretender  und  gemeinsamer  Pflichtlagerhaltung  beab-
sichtigte  der  Gesetzgeber,  eine  Einsparung  von  Lagerkosten  zu  er-
reichen. Überdies sollte damit dem Umstand, dass die einzelnen wirt-
schaftlichen Funktionen immer häufiger durch unterschiedliche Markt-
teilnehmer wahrgenommen werden,  besser  Rechnung getragen wer-

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den. Den Lagerpflichtigen sollte insbesondere die Möglichkeit eröffnet 
werden, durch Einholen von Konkurrenzofferten für die stellvertretende 
Lagerhaltung den günstigsten Lagerraum zu ermitteln. Angesichts des 
grossen Lagerraumangebots sollten die Lagerpflichtigen für diejenige 
Ware,  die  sie  nicht  selber  halten,  Lagerraum zu möglichst  marktge-
rechten Konditionen finden. Nicht zuletzt wollte der Gesetzgeber auch 
den Konsumenten vor unnötigen Kosten schützen (zum Ganzen  Bot-
schaft Änderung LVG, BBl 1999 9280). 

6.3.4 Da die PLG und die TLG nicht Importeure sind (wenngleich sie 
über eine Einfuhrbewilligung verfügen und somit  jederzeit  als Impor-
teure tätig werden könnten), können sie statutengemäss nicht Mitglie-
der  bei  der  Beschwerdeführerin  sein.  Sie  werden  lediglich  für  ihre 
Tätigkeit  aus  dem  von  den  Mitgliedern  der  Beschwerdeführerin  ge-
spiesenen Garantiefonds direkt entschädigt und den Mitgliedern dies-
bezüglich gleichgestellt. Genau betrachtet, sind PLG und TLG zwar in 
derselben  Branche  wie  die  Mitglieder  der  Beschwerdeführerin  tätig, 
doch beschränkt sich deren Tätigkeit auf die Lagerhaltung im Auftrag 
der Mitglieder. Die PLG und die TLG zahlen des Weiteren keine Bei-
träge an den Garantiefonds.

7.
Weil  der  Widerruf  der  Genehmigungsentscheide  als  Verfügung  zu 
qualifizieren ist (vgl. E. 1.1), liegt es nahe, anzunehmen, dass bereits 
die  Genehmigungsentscheide  in  Form  von  Verfügungen  erfolgt  sind 
(vgl. BGE 135 II 38 E. 4.7).

7.1 Unter bestimmten Voraussetzungen kann eine Behörde ihre Ver-
fügung  trotz  eingetretener  formeller  Rechtskraft  nachträglich  ändern 
(PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER,  Allgemeines  Verwal-
tungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 31 Rz. 21). Nach bundesgerichtlicher 
Rechtsprechung  ist  dies  möglich,  wenn  die  Verfügung  wegen  einer 
wesentlichen Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse 
dem Gesetz  nicht  oder  nicht  mehr  entspricht  (Urteil  des  Bundesge-
richts 2C_547/2008 vom 26. Januar 2009 E. 3.3). Ein Widerruf kommt 
somit nur bei fehlerhaften Verfügungen in Betracht, wobei die Fehler-
haftigkeit  ursprünglicher  oder  nachträglicher  Natur  sein  kann (ULRICH 
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 
5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 998). 

7.2 Bei  den  Genehmigungsentscheiden,  welche  mit  der  angefoch-
tenen Verfügung widerrufen werden sollen,  handelt  es  sich  um sog. 

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Dauerverfügungen bzw. Dauerrechtsverhältnisse. Diese beziehen sich 
auf einen sich fortlaufend erneuernden Sachverhalt; sie regeln Rechts-
verhältnisse  auf  längere  (befristete  oder  unbefristete)  Dauer.  Die 
Rechtsfolgen solcher Dauerrechtsverhältnisse wirken demnach in die 
Zukunft  (vgl.  hierzu  TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,  a.a.O.,  § 28  Rz. 78). 
Verfügungen über Dauerrechtsverhältnisse können insbesondere we-
gen  unrichtiger  Sachverhaltsfeststellung,  fehlerhafter  Rechtsanwen-
dung oder nachträglicher Änderung der Sach- oder Rechtslage wider-
rufen werden, sofern wichtige öffentliche Interessen berührt  sind. Wo 
besonders wichtige öffentliche Interessen, wie beispielsweise Polizei-
güter, auf dem Spiel stehen, kann sogar eine blosse Praxisänderung 
Anlass  zu  einer  Umgestaltung  von  dauernden  Rechtsverhältnissen 
geben (BGE 127 II 306 E. 7a; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 999).

7.3 Der Widerruf  einer fehlerhaften Verfügung kann von den Verwal-
tungsbehörden gestützt auf eine ausdrückliche gesetzliche Regelung 
vorgenommen werden. Fehlt  eine  positivrechtliche Bestimmung über 
die Möglichkeit  der Änderung einer Verfügung,  so ist  über diese an-
hand  einer  Interessenabwägung  zu  befinden,  bei  welcher  das  In-
teresse  an  der  richtigen  Durchsetzung  des  objektiven  Rechts  dem 
Interesse an der Wahrung der Rechtssicherheit bzw. des Vertrauens-
schutzes  gegenüberzustellen  ist  (BGE 127  II  306  E. 7a;  Urteil  des 
Bundesgerichts  2C_547/2008  vom  26. Januar  2009  E. 3.3;  HÄFELIN/ 
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 994, 997 f.).

7.4 Die Erteilung von Genehmigungen durch die Vorinstanz bzw. das 
Departement ist weder im LVG noch in der Vorratshaltungsverordnung 
an  Voraussetzungen  geknüpft,  aufgrund  derer  bzw.  deren  Nichter-
füllung der Widerruf hätte erfolgen können. Mangels spezieller gesetz-
licher Regelung zum Widerruf der fraglichen Genehmigungsentscheide 
kommen vorliegend die dargelegten allgemeinen Widerrufsregeln zur 
Anwendung.

8.
Die  Vorinstanz  beruft  sich  jedenfalls  in  der  Sache  auf  den  Wider-
rufsgrund der  fehlerhaften  Rechtsanwendung (ursprüngliche und ak-
tuelle Rechts- und Statutenwidrigkeit), möglicherweise auch auf jenen 
der Umgestaltung der dauernden Rechtsverhältnisse aufgrund gewich-
tiger  öffentlicher  Interessen. Eine  unrichtige  Sachverhaltsfeststellung 
oder eine nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage wird von 
der Vorinstanz nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich.

Seite 28

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8.1

8.1.1 Das Landesversorgungsgesetz sieht vor, dass die einzelnen Ei-
gentümer  von  Lagern  sich  an  der  Äufnung  von  Garantiefonds  und 
ähnlichen  Einrichtungen  ihres  Wirtschaftszweiges  zur  Deckung  der 
Lagerkosten  und  des  Preisverlustes  auf  den  Pflichtlagern  beteiligen 
müssen, wenn dies im entsprechenden Pflichtlagervertrag vorgesehen 
ist (Art. 10 Abs. 1 LVG). Weiter bestimmt das Gesetz, wer lagerpflichtig 
ist;  die  gesetzliche  Lagerpflicht  (Art. 8  Abs. 3  LVG)  bildet  Voraus-
setzung dafür,  dass Pflichtlager überhaupt  aus Mitteln des Garantie-
fonds entschädigt werden können (Botschaft Änderung LVG, BBl 1999 
9280). Die Finanzierung des Garantiefonds erfolgt durch die Gesamt-
branche oder auf andere Weise, beispielsweise durch Beiträge auf den 
entsprechenden Importgütern; daneben können auch Beiträge auf der 
Inlandproduktion erhoben werden (Botschaft Änderung LVG, BBl 1999 
9280 f.). Ein Teil der Lagerpflicht kann von Dritten übernommen wer-
den  (Art. 8  Abs. 7  LVG).  Als  Dritte  gelten  die  stellvertretenden  und 
gemeinsamen Lagerhalter nach Art. 6a Vorratshaltungsverordnung. Zu 
den Modalitäten der Leistung von Entschädigungen aus dem Garantie-
fonds äussert sich das Landesversorgungsgesetz nicht. Die Vorratshal-
tungsverordnung schreibt in Art. 11 Abs. 1 vor, dass die Statuten der 
Pflichtlagerorganisationen  die  allgemeinen  Grundsätze  über  die  Er-
hebung von Beiträgen an den Garantiefonds und über die Vergütungen 
an die Pflichtlagerhalter regeln müssen. 

Somit  regeln  weder  das  Gesetz  noch  die  Verordnung  ausdrücklich, 
dass Dritte einen direkten Anspruch auf Leistungen aus dem Garantie-
fonds hätten.

8.1.2 Aus den Materialien erhellt jedoch, dass der Gesetzgeber beab-
sichtigt  hat,  Dritte  als  normale  Pflichtlagerhalter  zu  behandeln  und 
diese für allfällige Lager- und Kapitalkosten direkt aus den Garantie-
fonds an Stelle des originären Lagerpflichtigen zu entschädigen (Bot-
schaft Änderung LVG, BBl 1999 9285). Diesbezüglich sind Dritte,  die 
einen  Teil  der  Lagerpflicht  übernehmen,  den Mitgliedern  der  Pflicht-
lagerorganisationen gleichgestellt; der Bund schliesst mit  den Dritten 
separate Pflichtlagerverträge ab (Art. 8  Abs. 7 Satz 2 LVG). Mit  dem 
Begriff  "Dritte"  sind  selbstredend  alle  tatsächlichen  und  potentiellen 
stellvertretenden und gemeinsamen Lagerhalter  gemeint,  somit  nicht 
nur die PLG und die TLG; auch allfällige neue Anbieter bzw. Marktteil-

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nehmer hätten Anspruch auf Leistungen aus dem Garantiefonds, so-
fern die Voraussetzungen dafür erfüllt sind.

8.2 Die Ausführungsbestimmungen der Carbura sind diesem Gedan-
ken des Gesetzgebers gefolgt,  sehen diese doch einen direkten An-
spruch  von  PLG  bzw.  TLG  gegenüber  dem  Garantiefonds  vor  (be-
züglich TLG siehe Reglement I für Importeure Ziff. 3.2.2 Bst. b, bezüg-
lich PLG Ziff. 3.2.5 Abs. 4). Dieser direkte Anspruch entbehrt indessen 
einer klaren und eindeutigen statutarischen Grundlage.

8.2.1 Daran vermag nichts zu ändern, dass die direkte Entschädigung 
der  stellvertretenden  und  gemeinsamen  Pflichtlagerhalter aus  dem 
Garantiefonds  dem  Zweck  des  Vereins  nicht  widerspricht  und  den 
Intentionen des Gesetzgebers entspricht. 

Nach  Ansicht  der  Vorinstanz  verletzt  die  Leistung  von  Entschädi-
gungen an die PLG und die TLG für die stellvertretende und gemein-
same  Pflichtlagerhaltung  direkt  aus  dem  Garantiefonds  Art. 2  Ziff. 1 
Bst. b der Statuten der Beschwerdeführerin.

Art. 2 Ziff. 1 Bst. b der Statuten lautet:

"1. Im  Bereich  der  obligatorischen  Pflichtlagerhaltung  verfolgt  die 
CARBURA namentlich folgende privatrechtliche Zwecke:

a) ....
b) Sie  schützt  ihre  Mitglieder  gegen  finanzielle  Verluste  aus  der  Pflicht-

lagerhaltung.  Sie  führt  hierzu  besondere  Fonds  und  hält  dabei  die 
Weisungen des EVD ein.

[...]"

Entgegen  der  Auffassung  der  Vorinstanz  ergibt  sich  aus  dieser  Be-
stimmung nicht,  dass nur Mitglieder des Vereins Anspruch auf finan-
zielle Entschädigung aus dem Garantiefonds hätten. Vielmehr geht aus 
ihr nur hervor, dass einer der Zwecke der Carbura darin besteht, die 
Kosten der  einzelnen Mitglieder  der  Carbura  für  ihre  Pflichtlagerhal-
tung vollständig durch Mittel  aus dem Garantiefonds zu decken. Wie 
dies erfolgen soll, lässt sich den Statuten nicht entnehmen. Die offen 
formulierte  Zweckbestimmung  der  Carbura  lässt  deshalb  ohne  Wei-
teres  direkte  Zahlungsanweisungen  des  Garantiefonds  an  Dritte, 
welche für die einzelnen Mitglieder die Lagerhaltungspflichten stellver-
tretend bzw. gemeinsam wahrnehmen, für die daraus den Dritten ent-
standenen Kosten zu; Voraussetzung ist  nur,  dass die Zahlungen im 

Seite 30

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Einklang mit den Pflichtlagerverträgen stehen, welche die Dritten mit 
der Vorinstanz abgeschlossen haben. 

8.3 Die Statuten sind  insofern  unvollständig  und unklar,  als  die Ver-
gütungen aus dem Garantiefonds nicht eindeutig geregelt sind, was im 
Widerspruch zu Art. 11 Abs. 1 Vorratshaltungsverordnung steht. Dieser 
schreibt  vor,  dass die Statuten zu bestimmen haben,  "nach welchen 
allgemeinen  Grundsätzen  [...]  Vergütungen  an  die  Pflichtlagerhalter 
zur  Deckung der  Lagerkosten und des Preisrisikos sowie zur Amor-
tisation der Pflichtlagerwaren ausgerichtet werden". Mit der vorstehend 
genannten  Statutenbestimmung  ist  den  Anforderungen  an  die  Re-
gelung von Grundsätzen zur  Ausrichtung von Vergütungen aus dem 
Garantiefonds nicht Genüge getan; "Grundsätze" bezieht sich nicht nur 
auf den Kreis allfälliger Begünstigter, sondern auch auf die Grundzüge 
der Berechnung von Vergütungen (bspw. Angaben zur  Bemessungs-
grundlage) sowie insbesondere auf die Voraussetzungen, die Art  der 
Vergütung und allfällige direkte Forderungsansprüche Dritter. 

Damit  stehen die Statuten der Carbura nicht  im Einklang mit  Art. 11 
Abs. 1 Vorratshaltungsverordnung.

8.3.1 Auch wenn somit eine direkte Entschädigung der stellvertreten-
den und gemeinsamen Pflichtlagerhalter aus dem Garantiefonds und 
ihr  direkter  Anspruch  auf  solche  Leistungen  aus  gesetzlicher  Sicht 
nicht  zu  beanstanden  ist  und  auch  nicht  die  statutarischen  Zweck-
bestimmungen der Carbura verletzt, lag es im überwiegenden öffent-
lichen Interesse, dass die Entschädigungen aus dem Garantiefonds an 
Dritte und ihr direktes Forderungsrecht auf einer klaren statutarischen 
Grundlage  beruhen.  Um  dies  und  den  Anforderungen  von  Art. 11 
Abs. 1 Vorratshaltungsverordnung genügende Statuten der Carbura zu 
erreichen,  durfte  die  Vorinstanz  ihre  Genehmigungen  für  die  Regle-
mente  und  Durchführungsbestimmungen  widerrufen,  soweit  diese 
Rechte und Pflichten der stellvertretenden und gemeinsamen Pflicht-
lagerhalter  enthalten,  die auf  keiner klaren statutarischen Grundlage 
beruhen. Dies gilt  umso mehr, als sich diese in anderer Hinsicht als 
nicht  gesetzeskonform  erweisen,  worauf  nachfolgend  (E. 8.4  und 
E. 8.5.1) näher einzugehen ist.

8.3.2 An  diesem  Ergebnis  vermag  nichts  zu  ändern,  dass  die  Vor-
instanz Genehmigungen von Bestimmungen widerrufen hat, die grund-
sätzlich  im  Einklang  mit  dem  Willen  des  Gesetzgebers  stehen  und 

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direkte  Entschädigungsansprüche  aus  dem  Garantiefonds  vorsehen, 
hingegen  aus  schwer  nachvollziehbaren  Gründen  darauf  verzichtet 
hat,  die  fragliche  Statutenbestimmung  oder  die  Statuten  insgesamt 
(bzw. deren  Genehmigung)  aufzuheben,  welche  offenbar  Anlass  für 
das  von der  Vorinstanz  gewählte  Vorgehen waren. Der  Widerruf  der 
Genehmigungen  von  Reglements-  und  Durchführungsbestimmungen 
war  ein  geeignetes,  wenn auch nicht  das  naheliegendste  Mittel,  um 
das angestrebte Ziel zu erreichen.

8.3.3 Die  Beschwerdeführerin  hat  die  fehlende  klare  statutarische 
Grundlage für einen direkten Anspruch der stellvertretenden und ge-
meinsamen Lagerhalter  gegenüber  dem Garantiefonds während des 
Schriftenwechsels  anerkannt  und  für  die  entsprechende  Statutenbe-
stimmungen  einen  Anpassungsvorschlag  eingereicht.  Art. 2  Ziff. 1 
Bst. b  der  Statuten  würde  demnach  dahingehend  geändert,  dass 
neben den Mitgliedern der Carbura auch die stellvertretenden und ge-
meinsamen  Pflichtlagerhalter  gegen  finanzielle  Verluste  aus  der 
Pflichtlagerhaltung geschützt würden. Auf dieser Bereitschaft, die Sta-
tuten entsprechend zu ändern,  ist  die Beschwerdeführerin  zu behaf-
ten.

8.4 Art. 8  Abs. 7  LVG  statuiert,  dass  ein  Teil  der  Lagerpflicht  von 
einem Dritten übernommen werden kann; als Dritte gelten die stellver-
tretenden und gemeinsamen Lagerhalter nach Art. 6a Vorratshaltungs-
verordnung.(vgl.  E. 6.3  und  E. 8.1.1).  Wie  bereits  hergeleitet,  sind 
diese Dritten nach dem Willen des Gesetzgebers direkt aus dem Ga-
rantiefonds  vergütungsberechtigt  und  werden  diesbezüglich  den  ur-
sprünglichen Pflichtlagerhaltern gleichgestellt  (vgl.  E. 8.1.2). Aus den 
Reglementen  und  Durchführungsbestimmungen  der  Carbura  ergibt 
sich, dass bis anhin als aus dem Garantiefonds anspruchsberechtigte 
Dritte  lediglich  die  PLG  und  die  TLG  vorgesehen  sind.  Diese  Reg-
lements- und Durchführungsbestimmungen sind mit Art. 8 Abs. 7 LVG 
insofern nicht vereinbar, als der Kreis anspruchsberechtigter Dritter für 
die stellvertretende und gemeinsamen Pflichtlagerhalter  nur auf  zwei 
der Carbura nahe stehende Gesellschaften beschränkt wird. 

8.5

8.5.1 Die Statuten erweisen sich in einem weiteren Punkt als nicht ge-
setzeskonform. Für den Fall,  dass Dritte ausnahmsweise Eigentümer 
eines  Lagers  sind,  haben  die  Statuten  der  Carbura  die  Möglichkeit 
einer  Mitgliedschaft  vorzusehen  (Art. 6  Abs. 3  LVG; vgl.  E. 6.2).  Der 

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Kreis von Betrieben, die gemäss Art. 4 der Statuten Mitglied bei der 
Beschwerdeführerin  sein  können,  entspricht  vollumfänglich  der  Um-
schreibung der lagerpflichtigen Betriebe in Art. 8 Abs. 3 LVG. Eine Mit-
gliedschaft  von  Lagerhaltern,  die  ausnahmsweise  Eigentümer  eines 
Lagers sind, aber nicht (alle) Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 3 LVG 
bzw. von Art. 4  der  Statuten der  Carbura über die Mitgliedschaft  er-
füllen, sehen die Statuten nicht vor. 

8.5.2 Obwohl  nicht  Streitgegenstand,  ist  hier  angesichts  der  Vor-
bringen der Vorinstanz aus prozessökonomischen Gründen darauf ein-
zugehen,  ob die  Beschwerdeführerin  von der  Vorinstanz gezwungen 
werden kann,  alle  (potenziellen)  stellvertretenden und gemeinsamen 
Lagerhalter als Mitglieder aufzunehmen.

Wenn das LVG in Art. 6 Abs. 3 vorsieht, dass das zuständige Bundes-
amt im Pflichtlagervertrag die Mitgliedschaft in einer Pflichtlagerorgani-
sation  gemäss Art. 10  LVG vorschreiben kann,  ist  Folgendes zu be-
achten.  Für  den  Fall,  dass  Dritte  ausnahmsweise  Eigentümer  eines 
Lagers sind, haben die Statuten der Carbura – wie schon dargelegt – 
die Möglichkeit einer Mitgliedschaft vorzusehen (Art. 6 Abs. 3 LVG; vgl. 
E. 6.2). In  diesem eingeschränkten Umfang ist  der Widerruf  der  Ge-
nehmigungsentscheide bezüglich der Mitgliedschaft von Dritten bei der 
Carbura  zulässig.  Die  fraglichen  Reglemente  und  Durchführungsbe-
stimmungen sehen diesbezüglich nichts vor, weil  (auch) die Statuten 
den Kreis von Mitgliedern zu eng zieht, womit Dritte, die Eigentümer 
eines  Lagers  sind,  keine  Mitgliedschaftsrechte  geltend  machen 
können (vgl. oben E. 8.5.1). 

Art. 6  Abs. 3  LVG  beschränkt  die  Anordnungskompetenz  der  Vor-
instanz auf die Eigentümer des Lagers. Eigentümer von Pflichtlagern 
sind in der Regel die Lagerpflichtigen selber; vorbehalten bleiben die 
ausgesprochenen Ausnahmefälle gemäss Art. 6 Abs. 4 LVG. Nur wenn 
die  Vorinstanz  Dritte,  die  ausnahmsweise  Eigentümer  eines  Pflicht-
lagers sind (gemäss der Regelung im jeweiligen Pflichtlagervertrag), 
über  eine  Regelung im Pflichtlagervertrag zur  Mitgliedschaft  bei  der 
Beschwerdeführerin verpflichten wollte, ergibt sich ein Widerspruch zu 
den Statuten der Beschwerdeführerin. Das LVG sieht  hingegen nicht 
vor, dass sämtliche Dritte nach Art. 8 Abs. 7 LVG als Mitglieder einer 
Pflichtlagerorganisation  aufzunehmen sind,  womit  eine  allfällige  Bei-
tragspflicht  an  den  Garantiefonds  eingeführt  werden  könnte. Dieses 
Ziel  kann  nur  mit  Zustimmung  der  Carbura  oder  einer  Gesetzes-

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änderung verfolgt werden. Soweit die Vorinstanz in ihren Stellungnah-
men vorbringt, der Widerrufsentscheid sei auch deshalb gerechtfertigt, 
um eine Mitgliedschaft  sämtlicher  Dritter  nach Art. 8  Abs. 7 LVG bei 
der  Carbura  durchzusetzen,  erweist  sich  dies  als  unbegründet.  Die 
Einführung einer generellen Zwangsmitgliedschaft für stellvertretende 
und gemeinsame Lagerhalter  kann nicht  über  den Widerruf  von Ge-
nehmigungsentscheiden erfolgen. 

Im Übrigen hat es die Vorinstanz in der Hand, bei der Erneuerung von 
Pflichtlagerverträgen, im Rahmen der Oberaufsicht, bei der Genehmi-
gung  von Reglements-  oder  Statutenänderungen  usw. darauf  hinzu-
wirken,  dass  die  Beschwerdeführerin  auch  allfällige  neue  Anbieter 
stellvertretender Lagerhaltung berücksichtigt. 

8.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass in Bezug auf die mangelhafte 
Regelung  der  Garantiefondsbeiträge  in  den  Statuten  (E. 8.3 ff.),  die 
unvollständige  Regelung  hinsichtlich  anspruchsberechtigter  Dritter 
(E. 8.3 ff.)  sowie  den in  den Reglements-  und Durchführungsbestim-
mungen (und auch in den Statuten der Carbura) zu eng gezogenen 
Kreis  möglicher  Berechtigter  infolge  eines  gesetzlich  vorgesehenen 
Mitgliedschaftsrechts (E. 8.5 ff.)  die angefochtene Verfügung nicht zu 
beanstanden  ist.  Der  pauschale  Widerruf  von  Genehmigungsent-
scheiden erweist sich als geeignet, erforderlich und verhältnismässig. 
Die Genehmigungsentscheide waren zumindest teilweise rechtswidrig 
und stehen nicht im Einklang mit den gesetzlichen Bestimmungen. Es 
handelt  sich um einen nachträglich erkannten Widerspruch zum Ge-
setz, der einen Widerruf rechtfertigt. Die Carbura wird mit dem Wider-
ruf  der  Genehmigungen  angehalten,  ihre  Entschädigung  von Dritten 
aus  dem Garantiefonds  insgesamt  –  also  auch  bzw. gerade  in  den 
Statuten  –  sowie  die  Mitgliedschaft  im  dargelegten  Umfang  neu  zu 
regeln. Die Regelung von Rechten und Pflichten der PLG und der TLG 
kann nicht isoliert betrachtet werden und bedarf daher einer Gesamt-
schau,  aus  welcher  sich  ein  Revisionsbedarf  aller  Regelungen,  die 
Rechte  und Pflichten stellvertretender  und gemeinsamer  Lagerhalter 
sowie Eigentümern von Lagern betreffen, ergibt. Ob und gegebenen-
falls  welche  Anpassungen  der  Statuten  bzw.  der  Reglements-  und 
Durchführungsbestimmungen  der  Carbura  erforderlich  sind,  ist  vom 
Bundesverwaltungsgericht nicht zu beurteilen. 

Im  Rahmen  des  neuen  Genehmigungsverfahrens  wird  sich  die  Vor-

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instanz an die zulässigen Gründe für den Widerruf  im Sinne der Er-
wägungen halten müssen. 

9.
Damit ist die Beschwerde abzuweisen. 

Die Vorinstanz hat das Gericht ersucht, für das Inkrafttreten der Wider-
rufsverfügung  eine  neue,  möglichst  kurze  Frist  anzusetzen,  da  die 
ursprünglich  vorgesehene  Frist  bis  zum 15. Juni  2008 aufgrund  des 
Beschwerdeverfahrens nicht mehr eingehalten werden könne und die 
Beschwerdeführerin in die Lage versetzt werden solle, dem EVD und 
der Vorinstanz die geforderten Anträge auf Genehmigung vorzulegen. 
Die  ursprünglich  gesetzte  Frist  ist  aufgrund Zeitablaufs  hinfällig. Bei 
der Fristansetzung handelt es sich um eine Vollziehungsaufgabe, wes-
halb das Bundesverwaltungsgericht  davon absieht,  diese Frist  selbst 
einzuräumen. Die Vorinstanz daher wird angewiesen, der Beschwerde-
führerin eine angemessene Frist zur Umsetzung zu gewähren.

10.
Entsprechend  dem  Ausgang  des  Verfahrens  hat  die  Beschwerde-
führerin  die  Verfahrenkosten  zu  tragen  (Art. 63  Abs. 1  VwVG  sowie 
Art. 1 ff.  des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und 
Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  [VGKE, 
SR 173.320.2]). Diese werden auf Fr. 5'000.- festgesetzt und mit dem 
ursprünglich,  im  ersten  Verfahren  vor  Bundesverwaltungsgericht  ge-
leisteten und im neuerlichen Verfahren einbehaltenen Kostenvorschuss 
in der Höhe von Fr. 2'000.- verrechnet. Der den Kostenvorschuss über-
steigende Betrag von Fr. 3'000.-  ist  nach Eintritt  der Rechtskraft  des 
vorliegenden Urteils zugunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Eine 
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).

Die  Pflichtlagergesellschaft  für  Mineralöle  (PLG)  und  die  Carbura 
Tanklager AG (TLG) haben als beigezogene Dritte weder Verfahrens-
kosten  zu  tragen  noch  Anspruch  auf  eine  Aufwandsentschädigung 
(vgl. E. 2.4).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die  Pflichtlagergesellschaft  für  Mineralöle  (PLG)  und  die  Carbura 

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Tanklager AG  (TLG)  haben  keine  Parteistellung,  werden  jedoch  als 
Dritte in das Verfahren einbezogen.

2.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen. 

3.
Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.- werden der Beschwerdeführerin 
auferlegt.  Der  den  Kostenvorschuss  übersteigenden  Betrag  von 
Fr. 3'000.-  ist  nach  Eintritt  der  Rechtskraft  des  vorliegenden  Urteils 
zugunsten der  Gerichtskasse zu überweisen. Der  Einzahlungsschein 
wird mit separater Post zugestellt. Eine Parteientschädigung wird nicht 
ausgerichtet.

4.
Der PLG und TLG werden keine Verfahrenskosten auferlegt und keine 
Entschädigung ausgerichtet.

5.
Die  Vorinstanz  hat  der  Beschwerdeführerin  eine  angemessene  Frist 
zur Umsetzung der Verfügung vom 23. Oktober 2007 einzuräumen.

6.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
- die TLG
- die PLG
- EVD (Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Philippe Weissenberger Astrid Hirzel

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Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid  kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14  Beschwerde  in  öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren,  deren Begründung mit  Angabe der  Beweismittel  und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (Art. 42 BGG).

Versand: 8. März 2010

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