# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e556b740-7afb-5628-84ec-d2c83bd9740b
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-11-04
**Language:** fr
**Title:** Bundesgericht (BGE) EGMR 04.11.2014 20141104_29217_12 (Tarakhel Golajan c. Suisse)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BGE/CH_BGE_012_20141104-29217-12_2014-11-04.html

## Full Text

Urteilskopf

29217/12

Tarakhel Golajan c. Suisse

Arrêt no. 29217/12, 04 novembre 2014

Regeste

Diese Zusammenfassung existiert nur auf Französisch.

SUISSE: Art. 3 CEDH. Refus de se prononcer sur la demande d'asile d'une famille afghane avec six enfants et renvoi de celle-ci en Italie dans le cadre du règlement Dublin.

La Cour rappelle que les demandeurs d'asile, en tant que "catégorie de la population particulièrement défavorisée et vulnérable", ont besoin d'une protection spéciale, d'autant plus importante pour des enfants, même accompagnés de leurs parents.

Compte tenu de la situation actuelle du système d'accueil des requérants d'asile en Italie (manque flagrant de places disponibles impliquant le risque de structures surpeuplées, insalubres, d'environnement de violence) et en l'absence d'informations détaillées et fiables quant à la structure précise de destination, les autorités suisses ne disposent pas d'éléments suffisants pour être assurées qu'en cas de renvoi vers l'Italie, les requérants pourraient rester ensemble et seraient pris en charge d'une manière adaptée à l'âge des enfants (ch. 100 - 122).

Conclusion: violation de l'art. 3 CEDH en cas de renvoi sans avoir obtenu au préalable des autorités italiennes une garantie individuelle quant à l'accueil des enfants des requérants et à la préservation de leur unité familiale.

Inhaltsangabe des BJ

(4. Quartalsbericht 2014)

Verbot der Folter (Art. 3 EMRK) alleine oder in Verbindung mit dem Recht auf wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK); Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK); drohende Ausweisung einer afghanischen Familie gemäss Verordnung Dublin II nach Italien.

Der Fall betrifft die Wegweisung eines afghanischen Ehepaares mit ihren sechs Kindern (die Beschwerdeführer) im Rahmen der Verordnung Dublin II nach Italien. Mit Blick auf Art. 3 EMRK stellte der Gerichtshof fest, dass - angesichts der besonderen Bedürfnisse von Kindern und ihrer extremen Verletzlichkeit - die Forderung nach "besonderem Schutz" der Asylsuchenden umso wichtiger sei, wenn Kinder betroffen seien. In Anbetracht der aktuellen Situation des Empfangssystems in Italien sei die Hypothese, wonach eine beträchtliche Anzahl der nach Italien weggewiesenen Asylsuchenden keine Unterkunft hätten oder in überbelegten Strukturen in Situationen des engen Zusammenlebens, ja sogar der Gesundheitsgefährdung und der Gewalt, untergebracht würden, nicht unbegründet. Mangels detaillierten und verlässlichen Informationen zur Zielstruktur, zu den materiellen Bedingungen der Unterkunft und zur Wahrung der Einheit der Familie befand der Gerichtshof, dass die Schweizer Behörden nicht über genügend Informationen verfügt haben, um sicher zu sein, dass die Beschwerdeführer im Fall ihrer Wegweisung nach Italien in einer dem Alter der Kinder entsprechenden Weise betreut würden. Nach Ansicht des Gerichtshofs würde Art. 3 EMRK verletzt, wenn die Beschwerdeführer nach Italien zurückgeschickt würden, ohne dass die Schweizer Behörden vorgängig von den italienischen Behörden eine individuelle Zusicherung für eine dem Alter der Kinder angemessene Betreuung und die Wahrung der Einheit der Familie erhalten haben (vierzehn gegen drei Stimmen). Beschwerde im Übrigen unzulässig (einstimmig). 

   

   

  

Sachverhalt

 

GRANDE CHAMBRE

 

AFFAIRE TARAKHEL c. SUISSE
   

 

    (Requête no 29217/12)
   

 

ARRÊT

STRASBOURG

 

4 novembre 2014

 

    Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.
   

 

En l'affaire Tarakhel c. Suisse,

La Cour européenne des droits de l'homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :

    Dean Spielmann, président,
   

    Josep Casadevall,

    Guido Raimondi,

    Mark Villiger,

    Isabelle Berro-Lefèvre,

    András Sajó,

    Ledi Bianku,

    Nona Tsotsoria,

    Işıl Karakaş,

    Nebojša Vučinić,

    Julia Laffranque,

    Linos-Alexandre Sicilianos,

    Helen Keller,

    André Potocki,

    Paul Lemmens,

    Helena Jäderblom,

    Paul Mahoney, juges,
   

et de Lawrence Early, jurisconsulte,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 12 février et 10 septembre 2014,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette date :

 

PROCÉDURE

1.  À l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 29217/12) dirigée contre la Confédération suisse et dont huit ressortissants afghans (collectivement, « les requérants »), M. Golajan Tarakhel (« le premier requérant »), né en 1971, son épouse, Mme Maryam Habibi (« la deuxième requérante »), née en 1981, et leurs six enfants mineurs, Arezoo, née en 1999, Mohammad, né en 2001, Nazanin, née en 2003, Shiba, née en 2005, Zeynab, née en 2008, et Amir Hassan, né en 2012, tous demeurant à Lausanne, ont saisi la Cour, le 10 mai 2012, en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).

2.  Les requérants ont été représentés par le Service d'aide juridique aux exilés (SAJE), pour le compte duquel agit Mme Chloé Bregnard Ecoffey. Le gouvernement suisse (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, M. Frank Schürmann, chef de l'Unité Protection internationale des droits de l'homme de l'Office fédéral de la justice.

3.  Invoquant les articles 3 et 8 de la Convention, les requérants allèguent essentiellement que leur renvoi en Italie les exposerait à un traitement inhumain et dégradant en raison du risque qu'ils se retrouvent sans hébergement ou soient hébergés dans des conditions inhumaines et dégradantes. Ce risque découlerait de l'absence de garanties de prise en charge individuelle face aux défaillances systémiques dont pâtirait le dispositif d'accueil des demandeurs d'asile en Italie.

Sur le terrain des articles 13 et 3 de la Convention, les requérants soutiennent en outre que les autorités suisses n'ont pas examiné avec suffisamment d'attention leur situation personnelle et qu'elles n'ont pas tenu compte de leur situation familiale.

4.  Le 25 juin 2012, la requête a été communiquée au Gouvernement.

5.  Le 24 septembre 2013, la chambre à laquelle avait été attribuée la requête, composée de Guido Raimondi, Danutė Jočienė, Peer Lorenzen, András Sajó, Işıl Karakaş, Nebojša Vučinić et Helen Keller, ainsi que de Stanley Naismith, greffier de section, s'est dessaisie de l'affaire en faveur de la Grande Chambre, aucune des parties, consultées à cet effet, ne s'y étant opposée (article 30 de la Convention et article 72 du règlement).  La composition de la Grande Chambre a été arrêtée conformément aux articles 26 §§ 4 et 5 de la Convention et 24 du règlement de la Cour (« le Règlement »). Aux dernières délibérations, Paul Lemmens et Nona Tsotsoria, juges suppléants, ont remplacé Ineta Ziemele et Peer Lorenzen, empêchés (article 24 § 3 du Règlement).

6.  Les requérants ainsi que le Gouvernement ont déposé des observations écrites sur la recevabilité et le fond de la requête (article 59 § 1 du règlement). En outre, des observations ont été soumises par les gouvernements italien, néerlandais, suédois, norvégien et britannique, ainsi que par l'organisation Defence for Children, le Centre de conseil sur les droits de l'individu en Europe (Centre AIRE), le Conseil européen sur les réfugiés et les exilés (CERE) et Amnesty International, que le président de la Cour avait autorisés à intervenir dans la procédure écrite (articles 36 § 2 de la Convention et 44 § 3 du règlement). Le gouvernement italien a également été invité à participer à la procédure orale.

7.  Une audience s'est déroulée en public au Palais des droits de l'homme, à Strasbourg, le 12 février 2014 (article 59 § 3 du règlement).

Ont comparu :

-  pour le Gouvernement
   

    MM. F. SCHÜRMANN, chef de l'Unité Protection internationale des droits de l'homme, Office fédéral de la justice, Département fédéral de justice et police,     agent, 

    B.DUBEY, chef suppléant de l'Unité Droit européen et coordination Schengen/Dublin, Office fédéral de la justice, Département fédéral de justice et police,     conseil,

    MME D. STEIGER LEUBA, collaboratrice scientifique, Unité Protection internationale des droits de l'homme, Office fédéral de la justice, Département fédéral de la justice et police, conseil,

    M. J. HORNI, chef suppléant de division, division Dublin, Office fédéral des migrations, Département fédéral de justice et police,     conseil,

    MME V. HOFER, agent de liaison « Dublin » auprès du ministère de l'Intérieur italien, Office fédéral des migrations, Département fédéral de justice et police,     conseil.
   

-  pour les requérants
   

    MMES     C. BREGNARD ECOFFEY, responsable du SAJE,     juriste,

    K. POVLAKIC,     conseillère.

    - pour le gouvernement italien (tierce partie)
   

    MME P. ACCARDO,     coagente,

    M. G. MAURO PELLEGRINI,     coagent.

 

La Cour a entendu MM. Schürmann et Horni, ainsi que Mmes Bregnard Ecoffey, Povlakic et Accardo en leurs déclarations et en leurs réponses aux questions posées par les juges.

EN FAIT

    I.  LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
   

8.  Les faits de la cause peuvent se résumer comme suit.

9.  À une date indéterminée, le premier requérant quitta l'Afghanistan pour le Pakistan. Il y rencontra la deuxième requérante, qu'il épousa. Tous deux partirent alors pour l'Iran, où ils vécurent pendant quinze ans.

10.  À une date indéterminée, le couple et ses enfants quittèrent l'Iran pour la Turquie, d'où ils se rendirent en Italie par bateau. D'après les constats de la police italienne et les fiches signalétiques qui se trouvent joints aux observations du gouvernement italien, les requérants (le couple et ses cinq premiers enfants) débarquèrent sur les côtes de Calabre le 16 juillet 2011 et furent immédiatement soumis à la procédure d'identification EURODAC (prise de photos et d'empreintes digitales) après avoir fourni de fausses identités. Le jour même, le couple et les cinq premiers enfants furent placés dans une structure d'accueil mise à disposition par la commune de Stignano (province de Reggio de Calabre), où ils demeurèrent jusqu'au 26 juillet 2011, date à laquelle ils furent transférés au Centre d'accueil pour demandeurs d'asile (Centro di Accoglienza per Richiedenti Asilo, « CARA ») de Bari, dans la région des Pouilles, une fois établie leur véritable identité.

11.  Selon les requérants, les conditions d'hébergement dans ce centre étaient mauvaises, en raison notamment de l'absence d'installations sanitaires appropriées, de la promiscuité et du climat de violence qui aurait régné parmi les occupants.

12.  Le 28 juillet 2011, les requérants quittèrent le CARA de Bari, sans autorisation. Ensuite, ils se rendirent en Autriche, où le 30 juillet 2011 ils furent à nouveau enregistrés dans le système EURODAC. Ils y déposèrent une demande d'asile, qui fut rejetée. Le 1er août 2011, l'Autriche adressa une demande de prise en charge des requérants aux autorités italiennes, qui l'acceptèrent formellement, le 17 août 2011. À une date indéterminée, les requérants se rendirent en Suisse. Le 14 novembre 2011, les services autrichiens informèrent leurs homologues italiens de l'annulation du transfert à cause de la disparition des requérants.

13.  Le 3 novembre 2011, les requérants demandèrent l'asile en Suisse.

14.  Le 15 novembre 2011, le premier requérant et la deuxième requérante furent entendus par l'Office fédéral des migrations (ODM), auquel ils déclarèrent que les conditions de vie en Italie étaient difficiles et que le premier requérant serait dans l'impossibilité de trouver un emploi dans ce pays.

15.  Le 22 novembre 2011, l'ODM demanda aux autorités italiennes de prendre en charge les requérants. Dans leurs observations respectives, le gouvernement suisse et le gouvernement italien s'accordent à considérer que cette demande fut tacitement acceptée par l'Italie.

16.  Par une décision du 24 janvier 2012, l'ODM rejeta la demande d'asile des requérants et ordonna leur renvoi en Italie. L'autorité administrative considéra que « les conditions de vie difficiles en Italie [n'étaient] pas un motif d'inexigibilité de l'exécution du renvoi », qu' « il appart[enait] donc à l'Italie de soutenir les requérants » et qu'« il n'[était] pas du ressort des autorités suisses de se substituer à l'Italie. » Elle déduisit de ces considérations qu'« aucun élément concret susceptible de mettre en danger la vie des requérants en cas de retour en Italie ne ressort[ait] du dossier. »

17.  Par un acte du 2 février 2012, les requérants saisirent le Tribunal administratif fédéral. À l'appui de leur recours, ils alléguèrent que les conditions d'accueil des demandeurs d'asile en Italie violaient l'article 3 de la Convention et que les autorités fédérales n'avaient pas examiné ce grief avec suffisamment d'attention.

18.  Par un arrêt du 9 février 2012, le Tribunal administratif fédéral rejeta le recours, confirmant intégralement la décision de l'ODM. La juridiction considéra que « même si le dispositif d'accueil et d'assistance sociale souffr[ait] de carences et que les requérants d'asile ne [pouvaient] pas toujours être pris en charge par les autorités ou les institutions caritatives privées », aucun élément du dossier ne permettait « d'écarter la présomption selon laquelle l'Italie respect[ait] ses obligations tirées du droit international public». S'agissant plus particulièrement du comportement des requérants, elle estima « qu'en décidant de gagner la Suisse, ils [n'avaient] pas donné aux autorités italiennes l'occasion d'assumer leurs obligations eu égard à leur situation».

19.  Le 13 mars 2012, les requérants prièrent l'ODM de rouvrir la procédure et de leur octroyer l'asile en Suisse. Ils considéraient que leur situation individuelle n'avait pas fait l'objet d'un examen approfondi. Cette demande fut transmise par l'ODM au Tribunal administratif fédéral, qui la requalifia en une « demande de révision » de l'arrêt du 9 février 2012 et la rejeta le 21 mars 2012, au motif que les requérants n'avaient invoqué aucun moyen nouveau qu'ils n'auraient pu invoquer pendant la procédure ordinaire. Les requérants avaient essentiellement appuyé leur demande sur un récit plus circonstancié de leur séjour en Italie et sur le fait que leurs enfants étaient désormais scolarisés en Suisse.

20.  Par une lettre du 10 mai 2012, parvenue au greffe le 15 mai, les requérants saisirent la Cour et lui demandèrent, à titre de mesure provisoire, de prier le gouvernement suisse de suspendre leur expulsion vers l'Italie pour la durée de la procédure.

21.  Par une télécopie du 18 mai 2012, le greffe indiqua à l'agent du gouvernement suisse que le juge faisant fonction de président de la section à laquelle l'affaire avait été attribuée avait décidé de demander au gouvernement suisse, en application de l'article 39 du règlement de la Cour, de ne pas expulser les requérants vers l'Italie pour la durée de la procédure devant la Cour.

    II.  LE DROIT INTERNE PERTINENT
   

    A.  La loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile, dans sa version en vigueur au moment des faits
   

22.  Les dispositions pertinentes de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile sont ainsi libellées :

    Article 29 Audition sur les motifs de la demande d'asile
   

« 1 L'office entend le requérant sur ses motifs d'asile :

a. soit dans le centre d'enregistrement ;

b. soit dans les 20 jours suivant la décision d'attribution à un canton.

1bis Au besoin, l'office fait appel à un interprète.

2 Le requérant peut se faire accompagner d'un mandataire et de l'interprète de son choix pour autant que ni l'un ni l'autre ne soient un requérant d'asile.

3 L'audition est consignée dans un procès-verbal. Celui-ci doit être signé par les personnes qui ont participé à l'audition, à l'exception du représentant des œuvres d'entraide.

4 L'office peut charger l'autorité cantonale d'entendre elle-même certains requérants si cette mesure permet d'accélérer sensiblement la procédure. Les al. 1 à 3 sont applicables. »

    Article 34 Non-entrée en matière en l'absence de risque de persécution à l'étranger
   

« 1 Si le requérant vient d'un État où il ne risque pas d'être persécuté, au sens de l'art. 6a, al. 2, let. a, l'office n'entre pas en matière sur sa demande, à moins qu'il n'existe des indices de persécution.

2 En règle générale, l'office n'entre pas en matière sur une demande d'asile lorsque le requérant :

a. peut retourner dans un État tiers sûr au sens de l'art. 6a, al. 2, let. b, dans lequel il a séjourné auparavant ;

b. peut retourner dans un État tiers dans lequel il a séjourné auparavant et qui respecte dans le cas d'espèce le principe du non-refoulement visé à l'art. 5, al. 1 ;

c. peut poursuivre son voyage vers un État tiers pour lequel il possède déjà un visa et dans lequel il peut demander protection ;

d. peut se rendre dans un État tiers compétent, en vertu d'un accord international, pour mener la procédure d'asile et de renvoi ;

e. peut poursuivre son voyage vers un État tiers dans lequel vivent des proches parents ou des personnes avec lesquelles il entretient des liens étroits.

3 L'al. 2, let. a, b, c et e n'est pas applicable, lorsque :

a. des proches parents du requérant ou des personnes avec lesquelles il entretient des liens étroits vivent en Suisse ;

b. le requérant a manifestement la qualité de réfugié au sens de l'art. 3 ;

c. l'office est en présence d'indices d'après lesquels l'État tiers n'offre pas une protection efficace au regard du principe du non-refoulement visé à l'art. 5, al. 1. »

    Article 42 Séjour pendant la procédure d'asile
   

« Quiconque dépose une demande d'asile en Suisse peut y séjourner jusqu'à la clôture de la procédure. »

    Article 105 Recours contre les décisions de l'office
   

« Le recours contre les décisions de l'office est régi par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral. »

    Article 107a Procédure selon Dublin
   

« Les recours déposés contre les décisions de non-entrée en matière sur des demandes d'asile de requérants qui peuvent se rendre dans un pays compétent pour mener la procédure d'asile et de renvoi en vertu d'un traité international n'ont pas d'effet suspensif. Le requérant d'asile peut demander l'octroi de l'effet suspensif pendant le délai de recours. Le Tribunal administratif fédéral statue dans les cinq jours suivant le dépôt de la demande. Lorsque l'effet suspensif n'est pas accordé dans ce délai, le renvoi peut être exécuté. »

    B.  L'ordonnance 1 sur l'asile relative à la procédure (ordonnance 1 sur l'asile, OA 1) du 11 août 1999, dans sa version en vigueur au moment des faits
   

23.  L'article pertinent de l'ordonnance 1 sur l'asile relative à la procédure du 11 août 1999 dispose :

    Article 29a Examen de la compétence selon Dublin (art. 34, al. 2, let. d., LAsi)
   

« 1 L'ODM examine la compétence relative au traitement d'une demande d'asile selon les critères fixés dans le Règlement (CE) no 343/2003.

2 S'il ressort de cet examen qu'un autre État est responsable du traitement de la demande d'asile, l'ODM rend une décision de non-entrée en matière après que l'État requis a accepté la prise ou la reprise en charge du requérant d'asile.

3 L'ODM peut, pour des raisons humanitaires, également traiter la demande lorsqu'il ressort de l'examen qu'un autre État est compétent.

4 La procédure de prise et de reprise en charge du requérant d'asile par l'État compétent se déroule selon le Règlement (CE) no 1560/2003. »

    C.  La loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005
   

24.  La disposition pertinente de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 est ainsi libellée :

    Article 123 Autres motifs
   

« (...)

2 La révision peut en outre être demandée :

    (...)

a. dans les affaires civiles et les affaires de droit public, si le requérant découvre après coup des faits pertinents ou des moyens de preuve concluants qu'il n'avait pas pu invoquer dans la procédure précédente, à l'exclusion des faits ou moyens de preuve postérieurs à l'arrêt ; (...) »

    D.  La loi sur le Tribunal administratif fédéral du 17 juin 2005
   

25.  L'article pertinent de la loi sur le Tribunal administratif fédéral du 17 juin 2005 dispose :

    Article 45 Principe
   

 

« Les art. 121 à 128 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral s'appliquent par analogie à la révision des arrêts du Tribunal administratif fédéral. »

    E.  La jurisprudence pertinente du Tribunal administratif fédéral
   

26.  Le Tribunal administratif fédéral, qui statue en dernière instance en matière de droit d'asile, a annulé des mesures d'expulsion, ou les a soumises à condition, en raison de la qualité de « personne vulnérable » des personnes visées. Il en a été ainsi notamment dans des cas qui concernaient :

-    une personne jugée vulnérable en vertu du statut de jeune femme non accompagnée (D-4267/2007, du 30 août 2007) ;

-    un homme d'un certain âge, présentant des problèmes de santé sérieux et de nature invalidante (E-6557/2009, du 23 octobre 2009) ;

-    un jeune homme ne disposant d'aucun réseau social ou familial au Somaliland (E-2157/2011, du 18 novembre 2011) ;

-    une personne jugée vulnérable au vu de ses besoins particuliers en matière d'assistance médicale et sociale compte tenu de son état de santé psychique et de la présence d'un enfant à charge, en bas âge (E-188/2012, du 31 janvier 2012) ;

-    des femmes, en particulier seules ou veuves, de certaines régions ou de certains États (E-3568/2012, du 1er mai 2013).

27.  Dans trois arrêts (D-1689/2012, du 24 avril 2012 ; E-1341/2012, du 2 mai 2012 ; E-5194/2012, du 15 février 2013), le Tribunal administratif fédéral a reconnu que les conditions de détention à Malte, État faisant partie du système « Dublin », pouvaient poser problème, notamment pour des personnes accompagnées d'un enfant. Dans une autre affaire (E-1574/2011, du 18 octobre 2013), qui portait sur le renvoi vers l'Italie d'une famille somalienne comptant trois enfants en bas âge, la juridiction fédérale a considéré que la Suisse devait faire application de la « clause de souveraineté » (paragraphe 32 ci-dessous), prévue par le règlement Dublin (paragraphe 29 ci-dessous) et permettant à un État de surseoir à une expulsion pour des raisons humanitaires, du fait des conditions de prise en charge en Italie, jugées inadéquates, et de l'état de santé des parents.

    III.  LE DROIT PERTINENT DE L'UNION EUROPÉENNE
   

28.  Les articles pertinents de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne disposent :

Article 4

    
     Interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants
    
   

« Nul ne peut être soumis à la torture, ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. »

    Article 18
   

    Droit d'asile
   

« Le droit d'asile est garanti dans le respect des règles de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés et conformément au traité instituant la Communauté européenne. »

Article 19

    Protection en cas d'éloignement, d'expulsion et d'extradition
   

« 1. Les expulsions collectives sont interdites.

2. Nul ne peut être éloigné, expulsé ou extradé vers un État où il existe un risque sérieux qu'il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d'autres peines ou traitements inhumains ou dégradants. »

    Article 24
   

    Droits de l'enfant
   

« 1. Les enfants ont droit à la protection et aux soins nécessaires à leur bien-être. Ils peuvent exprimer leur opinion librement. Celle-ci est prise en considération pour les sujets qui les concernent, en fonction de leur âge et de leur maturité.

2. Dans tous les actes relatifs aux enfants, qu'ils soient accomplis par des autorités publiques ou des institutions privées, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale.

3. Tout enfant a le droit d'entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à son intérêt. »

29.  Les instruments pertinents du droit dérivé de l'Union européenne ont été présentés dans l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire M.S.S. c. Belgique et Grèce ([GC], no 30696/09, §§ 57-86, CEDH 2011), qui mentionne notamment :

-  la directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres (« la directive Accueil ») ;

-  le règlement (CE) no 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers (le « règlement Dublin  ») ;

-  la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts (« la directive Qualification ») ;

-  la directive 2005/85/CE du Conseil du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres (la « directive Procédure »).

30.  En vertu du règlement Dublin, les États membres sont tenus de déterminer, sur la base de critères objectifs et hiérarchisés (articles 5 à 14), quel est l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée sur leur territoire. Le système vise à éviter le phénomène des demandes multiples et prévoit que le cas de chaque demandeur d'asile sera traité par un seul État membre (article 3 § 1). Ainsi, lorsqu'il est établi que le demandeur d'asile a franchi irrégulièrement la frontière d'un État membre dans lequel il est entré en venant d'un État tiers, cet État membre est responsable de l'examen de la demande d'asile (article 10 § 1).

31.  Si l'analyse des critères du règlement désigne un autre État membre comme responsable, ce dernier est sollicité pour prendre en charge le demandeur d'asile et, partant, pour examiner sa demande (article 17).

32.  Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 § 1, une « clause de souveraineté », contenue à l'article 3 § 2, permet à tout État membre d'examiner une demande d'asile même si celle-ci ne lui incombe pas en vertu des critères fixés par le règlement. En outre, la « clause humanitaire » figurant à l'article 15 permet à tout État membre, même s'il n'est pas responsable selon lesdits critères, d'examiner une demande d'asile pour des raisons humanitaires fondées notamment sur des motifs familiaux ou culturels.

33.  Dans son arrêt du 21 décembre 2011 dans les affaires N.S. c. Secretary of State for the Home Department et M. E., A. S. M., M. T., K. P., E. H. c. Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform (CJUE C-411/10 et C-493/10), la grande chambre de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a considéré au sujet des transferts au titre du règlement Dublin que, bien que le système européen commun d'asile fût fondé sur la confiance mutuelle et la présomption de respect, par les autres États membres, du droit de l'Union et, plus particulièrement, des droits fondamentaux, une telle présomption était néanmoins réfragable. L'arrêt déclare notamment :

« 78.  Il ressort de l'examen des textes constituant le système européen commun d'asile que celui-ci a été conçu dans un contexte permettant de supposer que l'ensemble des États y participant, qu'ils soient États membres ou États tiers, respectent les droits fondamentaux, en ce compris les droits trouvant leur fondement dans la convention de Genève et le protocole de 1967, ainsi que dans la CEDH, et que les États membres peuvent s'accorder une confiance mutuelle à cet égard.

(...)

80.  Dans ces conditions, il doit être présumé que le traitement réservé aux demandeurs d'asile dans chaque État membre est conforme aux exigences de la charte [des droits fondamentaux de l'Union européenne], à la convention de Genève ainsi qu'à la CEDH.

81.  Il ne saurait, cependant, être exclu que ce système rencontre, en pratique, des difficultés majeures de fonctionnement dans un État membre déterminé, de sorte qu'il existe un risque sérieux que des demandeurs d'asile soient, en cas de transfert vers cet État membre, traités d'une manière incompatible avec leurs droits fondamentaux.

82.  Néanmoins, il ne peut en être conclu que toute violation d'un droit fondamental par l'État membre responsable affecterait les obligations des autres États membres de respecter les dispositions du règlement no 343/2003.

83.  En effet, il en va de la raison d'être de l'Union et de la réalisation de l'espace de liberté, de sécurité et de justice et, plus particulièrement, du système européen commun d'asile, fondé sur la confiance mutuelle et une présomption de respect, par les autres États membres, du droit de l'Union et, plus particulièrement, des droits fondamentaux.

84.  En outre, il ne serait pas compatible avec les objectifs et le système du règlement no 343/2003 que la moindre violation des directives 2003/9, 2004/83 ou 2005/85 suffise à empêcher tout transfert d'un demandeur d'asile vers l'État membre normalement compétent. En effet, le règlement no 343/2003 vise, en présumant que les droits fondamentaux du demandeur d'asile seront respectés dans l'État membre normalement compétent pour connaître de sa demande, à instaurer (...) une méthode claire et opérationnelle permettant de déterminer rapidement l'État membre compétent pour connaître d'une demande d'asile. À ces fins, le règlement no 343/2003 prévoit qu'un seul État membre, désigné sur la base de critères objectifs, soit compétent pour connaître d'une demande d'asile introduite dans un pays de l'Union.

85.  Or, si toute violation des dispositions isolées des directives 2003/9, 2004/83 ou 2005/85 par l'État membre compétent devait avoir pour conséquence que l'État membre dans lequel a été introduite une demande d'asile serait empêché de transférer le demandeur dans ce premier État, cette conséquence aurait pour effet d'ajouter aux critères de détermination de l'État membre compétent énoncés au chapitre III du règlement no 343/2003 un critère supplémentaire d'exclusion selon lequel des violations mineures aux règles des directives susmentionnées commises dans un État membre déterminé pourraient avoir pour effet d'exonérer celui-ci des obligations prévues par ledit règlement. Une telle conséquence viderait lesdites obligations de leur substance et compromettrait la réalisation de l'objectif de désigner rapidement l'État membre compétent pour connaître d'une demande d'asile introduite dans l'Union.

86.  En revanche, dans l'hypothèse où il y aurait lieu de craindre sérieusement qu'il existe des défaillances systémiques de la procédure d'asile et des conditions d'accueil des demandeurs d'asile dans l'État membre responsable, impliquant un traitement inhumain ou dégradant, au sens de l'article 4 de la charte, des demandeurs d'asile transférés vers le territoire de cet État membre, ce transfert serait incompatible avec ladite disposition.

(...)

104.  (...) la présomption, constatée au point 80 du présent arrêt, sous-tendant les réglementations en la matière, que des demandeurs d'asile seront traités de manière conforme aux droits de l'homme doit être considérée comme réfragable.

105.  Eu égard à ces éléments, (...) le droit de l'Union s'oppose à l'application d'une présomption irréfragable selon laquelle l'État membre que l'article 3, paragraphe 1, du règlement no 343/2003 désigne comme responsable respecte des droits fondamentaux de l'Union.

106.  L'article 4 de la charte doit être interprété en ce sens qu'il incombe aux États membres, en ce compris les juridictions nationales, de ne pas transférer un demandeur d'asile vers l'« État membre responsable » au sens du règlement no 343/2003 lorsqu'ils ne peuvent ignorer que les défaillances systémiques de la procédure d'asile et des conditions d'accueil des demandeurs d'asile dans cet État membre constituent des motifs sérieux et avérés de croire que le demandeur courra un risque réel d'être soumis à des traitements inhumains ou dégradants au sens de cette disposition. »

34.  Le règlement Dublin s'applique à la Suisse en vertu de l'accord d'association du 26 octobre 2004 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile introduite dans un État membre ou en Suisse (JO L 53 du 27 février 2008). En revanche, la Suisse n'est pas formellement liée par les trois directives mentionnées au paragraphe 29 ci-dessus.

35.  Le règlement Dublin II a récemment été remplacé par le règlement 

no 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 (le « règlement Dublin III »), qui est destiné à accroître l'efficacité du système « Dublin » et à renforcer les garanties juridiques des personnes soumises à la procédure « Dublin ». Il vise notamment à assurer le maintien de l'unité familiale et prête une attention particulière aux besoins des mineurs non accompagnés et des autres personnes nécessitant une protection spéciale. En particulier, les articles 6, 31, 32 et 33 du règlement Dublin III sont ainsi libellés :

    Article 6
   

    Garanties en faveur des mineurs
   

« 1. L'intérêt supérieur de l'enfant est une considération primordiale pour les États membres dans toutes les procédures prévues par le présent règlement.

(...)

3. Lorsqu'ils évaluent l'intérêt supérieur de l'enfant, les États membres coopèrent étroitement entre eux et tiennent dûment compte, en particulier, des facteurs suivants :

a) les possibilités de regroupement familial ;

b) le bien-être et le développement social du mineur ;

c) les considérations tenant à la sûreté et à la sécurité, en particulier lorsque le mineur est susceptible d'être une victime de la traite des êtres humains ;

d) l'avis du mineur, en fonction de son âge et de sa maturité. »

    Article 31
   

    Échange d'informations pertinentes avant l'exécution d'un transfert
   

« 1. L'État membre procédant au transfert d'un demandeur ou d'une autre personne visée à l'article 18, paragraphe 1, point c) ou d), communique à l'État membre responsable les données à caractère personnel concernant la personne à transférer qui sont adéquates, pertinentes et raisonnables, aux seules fins de s'assurer que les autorités qui sont compétentes conformément au droit national de l'État membre responsable sont en mesure d'apporter une assistance suffisante à cette personne, y compris les soins de santé urgents indispensables à la sauvegarde de ses intérêts essentiels, et de garantir la continuité de la protection et des droits conférés par le présent règlement et par d'autres instruments juridiques pertinents en matière d'asile. Ces données sont communiquées à l'État membre responsable dans un délai raisonnable avant l'exécution d'un transfert, afin que ses autorités compétentes conformément au droit national disposent d'un délai suffisant pour prendre les mesures nécessaires.

2. L'État membre procédant au transfert transmet à l'État membre responsable les informations qu'il juge indispensables à la protection des droits de la personne à transférer et à la prise en compte de ses besoins particuliers immédiats, dans la mesure où l'autorité compétente conformément au droit national dispose de ces informations, et notamment :

a) les mesures immédiates que l'État membre responsable est tenu de prendre aux fins de s'assurer que les besoins particuliers de la personne à transférer sont adéquatement pris en compte, y compris les soins de santé urgents qui peuvent s'avérer nécessaires ;

b) les coordonnées de membres de la famille, de proches ou de tout autre parent se trouvant dans l'État membre de destination, le cas échéant ;

c) dans le cas des mineurs, des informations sur leur scolarité ;

d) une évaluation de l'âge du demandeur.

3. L'échange d'informations prévu par le présent article ne s'effectue qu'entre les autorités notifiées à la Commission conformément à l'article 35 du présent règlement, au moyen du réseau de communication électronique «DubliNet» établi conformément à l'article 18 du règlement (CE) no 1560/2003. Les informations échangées ne sont utilisées qu'aux fins prévues au paragraphe 1 du présent article et ne font pas l'objet d'un traitement ultérieur.

4. Afin de faciliter l'échange d'informations entre les États membres, la Commission rédige, par voie d'actes d'exécution, un formulaire type de transmission des données requises en vertu du présent article. Ces actes d'exécution sont adoptés en conformité avec la procédure d'examen visée à l'article 44, paragraphe 2.

5. Les règles fixées à l'article 34, paragraphes 8 à 12, s'appliquent à l'échange d'informations prévu au présent article. »

    Article 32
   

    Échange de données concernant la santé avant l'exécution d'un transfert
   

« 1. Aux seules fins de l'administration de soins ou de traitements médicaux, notamment aux personnes handicapées, aux personnes âgées, aux femmes enceintes, aux mineurs et aux personnes ayant été victimes d'actes de torture, de viol ou d'autres formes graves de violence psychologique, physique ou sexuelle, l'État membre procédant au transfert transmet à l'État membre responsable des informations relatives aux besoins particuliers de la personne à transférer, dans la mesure où l'autorité compétente conformément au droit national dispose de ces informations, lesquelles peuvent dans certains cas porter sur l'état de santé physique ou mentale de cette personne. Ces informations sont transmises dans un certificat de santé commun accompagné des documents nécessaires. L'État membre responsable s'assure de la prise en compte adéquate de ces besoins particuliers, notamment lorsque des soins médicaux essentiels sont requis.

La Commission rédige, par voie d'actes d'exécution, un certificat de santé commun. Ces actes d'exécution sont adoptés en conformité avec la procédure d'examen visée à l'article 44, paragraphe 2.

2. L'État membre procédant au transfert ne transmet à l'État membre responsable les informations visées au paragraphe 1 qu'après avoir obtenu le consentement explicite du demandeur et/ou de son représentant, ou si le consentement du demandeur ne peut être recueilli en raison d'une incapacité physique ou juridique, lorsque cette transmission est nécessaire à la protection des intérêts vitaux du demandeur ou d'une autre personne. L'absence de consentement, y compris le refus de consentement, ne fait pas obstacle à l'exécution du transfert.

3. Le traitement des données à caractère personnel concernant la santé visées au paragraphe 1 n'est effectué que par un praticien de la santé qui est soumis au secret professionnel au titre du droit national ou de règles arrêtées par les organismes nationaux compétents, ou par une autre personne soumise à une obligation de secret professionnel équivalente.

4. L'échange d'informations au titre du présent article ne s'effectue qu'entre les praticiens de la santé ou les autres personnes visées au paragraphe 3. Les informations échangées ne sont utilisées qu'aux fins prévues au paragraphe 1 et ne font pas l'objet d'un traitement ultérieur.

5. La Commission adopte, par voie d'actes d'exécution, des conditions uniformes et des modalités pratiques pour l'échange des informations visées au paragraphe 1 du présent article. Ces actes d'exécution sont adoptés en conformité avec la procédure d'examen visée à l'article 44, paragraphe 2.

6. Les règles fixées à l'article 34, paragraphes 8 à 12, s'appliquent à l'échange d'informations prévu au présent article. »

    Article 33
   

    Mécanisme d'alerte rapide, de préparation et de gestion de crise
   

« 1. Lorsque, sur la base notamment des informations recueillies par le BEAA en vertu du règlement (UE) no 439/2010, la Commission établit que l'application du présent règlement peut être compromise soit en raison d'un risque sérieux de pression particulière exercée sur le régime d'asile d'un État membre et/ou en raison de problèmes de fonctionnement du régime d'asile d'un État membre, elle adresse, en coopération avec le BEAA, des recommandations à cet État membre en l'invitant à élaborer un plan d'action préventif.

L'État membre concerné indique au Conseil et à la Commission s'il a l'intention de présenter un plan d'action préventif en vue de surmonter la pression et/ou les problèmes de fonctionnement de son régime d'asile tout en assurant la protection des droits fondamentaux des demandeurs d'une protection internationale.

Un État membre peut, à sa propre convenance et de sa propre initiative, élaborer un plan d'action préventif et ses révisions ultérieures. Lorsqu'il élabore un plan d'action préventif, l'État membre peut faire appel à l'assistance de la Commission, d'autres États membres, du BEAA et d'autres agences compétentes de l'Union.

2. Lorsqu'il élabore un plan d'action préventif, l'État membre concerné le soumet et présente des rapports réguliers sur sa mise en œuvre au Conseil et à la Commission. La Commission informe ensuite le Parlement européen des éléments essentiels de ce plan d'action préventif. La Commission présente au Conseil des rapports sur la mise en œuvre de ce plan et transmet au Parlement européen des rapports sur sa mise en œuvre.

L'État membre concerné prend toutes les mesures appropriées pour faire face à la situation de pression particulière exercée sur son régime d'asile ou pour veiller à remédier aux défaillances constatées avant que la situation ne se détériore. Lorsque le plan d'action préventif comprend des mesures visant à faire face à une pression particulière exercée sur le régime d'asile d'un État membre et susceptible de compromettre l'application du présent règlement, la Commission demande l'avis du BEAA avant de rendre compte au Parlement européen et au Conseil.

3. Lorsque la Commission établit, sur la base de l'analyse du BEAA, que la mise en œuvre du plan d'action préventif n'a pas permis de remédier aux défaillances constatées ou lorsqu'il existe un risque sérieux que la situation en matière d'asile dans l'État membre concerné évolue vers une crise qu'un plan d'action préventif serait peu susceptible de régler, la Commission, en coopération avec le BEAA le cas échéant, peut demander à l'État membre concerné d'élaborer un plan d'action de gestion de crise et, si nécessaire, des révisions de celui-ci. Le plan d'action de gestion de crise garantit, tout au long du processus, le respect de l'acquis de l'Union en matière d'asile, en particulier des droits fondamentaux des demandeurs d'une protection internationale.

Lorsqu'il lui a été demandé d'élaborer un plan d'action de gestion de crise, l'État membre concerné, en coopération avec la Commission et le BEAA, le fait dans les meilleurs délais, et au plus tard dans un délai de trois mois à compter de la demande.

L'État membre concerné soumet son plan d'action de gestion de crise et, au moins tous les trois mois, rend compte de sa mise en œuvre à la Commission et aux autres acteurs concernés, comme le BEAA, s'il y a lieu.

La Commission informe le Parlement européen et le Conseil du plan d'action de gestion de crise, de ses éventuelles révisions et de sa mise en œuvre. Dans ces rapports, l'État membre concerné fait rapport sur des données permettant de vérifier le respect du plan d'action de gestion de crise, telles que la durée de la procédure, les conditions du placement en rétention et la capacité d'accueil par rapport au flux de demandeurs.

4. Tout au long du processus d'alerte rapide, de préparation et de gestion de crise établi au présent article, le Conseil surveille la situation de près et peut demander un complément d'information et apporter une orientation politique, en particulier en ce qui concerne l'urgence et la gravité de la situation et donc la nécessité pour un État membre d'élaborer un plan d'action préventif ou, si nécessaire, un plan d'action de gestion de crise. Le Parlement européen et le Conseil peuvent, tout au long du processus, discuter et apporter des orientations sur les mesures de solidarité qu'ils jugent appropriées. »

36.  Le règlement Dublin III est entré en vigueur le 1er janvier 2014 et a été « repris » par le Conseil fédéral suisse le 7 mars 2014.

    IV.  LE CONTEXTE ITALIEN
   

    A.  La procédure d'asile
   

37.  Une personne qui souhaite demander l'asile en Italie doit s'adresser pour cela à la police des frontières ou, si elle se trouve déjà en Italie, au service de l'immigration de la préfecture de police (questura). Dès le dépôt de sa demande d'asile, la personne concernée obtient le droit d'entrer en Italie et l'accès à la procédure d'asile, et est autorisée à rester dans le pays en attendant que la Commission territoriale pour la reconnaissance de la protection internationale (la « Commission territoriale ») se prononce sur la demande d'asile.

38.  Pour un demandeur non titulaire d'un visa d'entrée valable, la police mène une procédure d'identification (fotosegnalamento), au besoin avec l'aide d'un interprète. Cette procédure comprend la prise de photographies pour passeport et le relevé des empreintes digitales. Ces dernières sont comparées à celles enregistrées dans le système EURODAC et la base de données nationale AFIS (Système automatisé d'identification dactyloscopique). Au terme de cette procédure, le demandeur reçoit une fiche confirmant qu'il a été procédé au premier enregistrement (cedolino), sur laquelle sont inscrits les rendez-vous à venir, notamment celui qui correspond à l'enregistrement officiel de la demande.

39.  La demande d'asile officielle doit être présentée par écrit. À partir d'un entretien avec le demandeur dans une langue qu'il comprend, la police remplit le « formulaire type C/3 pour la reconnaissance du statut de réfugié au sens de la Convention de Genève » (Modello C/3 per il riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra), qui comporte des questions sur les données personnelles du demandeur (nom et prénom, date de naissance, nationalité, noms et prénoms des parents/conjoint/enfants et lieu où ils se trouvent), ainsi que sur le voyage effectué par la personne concernée jusqu'en Italie et les raisons pour lesquelles elle a fui son pays d'origine et sollicite l'asile en Italie. Le demandeur peut fournir un document écrit dans sa propre langue - à joindre au formulaire - rendant compte de son parcours de demande d'asile. La police conserve le formulaire original et remet au demandeur une copie estampillée.

40.  Le demandeur est ensuite invité, par notification écrite de la police, à se présenter à une audience de la commission territoriale pour la reconnaissance de la protection internationale qui est compétente. Celle-ci comprend deux représentants du ministère de l'Intérieur, un représentant de la commune, du département (provincia) ou de la région concernée et un représentant du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (« le HCR »). Lors de cette audience, le demandeur est assisté par un interprète. La commission territoriale peut :

-    accorder l'asile en reconnaissant au demandeur le statut de réfugié au sens de la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés (« la Convention de 1951 sur les réfugiés ») ;

-    ne pas reconnaître au demandeur le statut de réfugié au sens de la Convention de 1951 sur les réfugiés, mais lui accorder une protection subsidiaire en vertu de l'article 15 c) de la directive Qualification (paragraphe 29 ci-dessus), telle que mise en œuvre par le décret législatif (decreto legislativo) no 251/2007 ;

- ne pas accorder l'asile ou la protection subsidiaire, mais un permis de séjour pour raisons humanitaires impérieuses en vertu des décrets-loi (decreti-legge) nos 286/1998 et 25/2008 ;

- n'accorder aucune forme de protection au demandeur. En pareil cas, le demandeur reçoit l'ordre de quitter l'Italie (foglio di via) dans un délai de quinze jours.

41.  Une personne dont le statut de réfugié a été reconnu en vertu de la Convention de 1951 sur les réfugiés reçoit un permis de séjour valable pendant cinq ans et renouvelable. Par ailleurs, elle a droit, notamment, à un document de voyage pour étrangers (Titolo di viaggio per stranieri), au travail, au rapprochement familial et au bénéfice des dispositifs généraux prévus par le droit interne italien en matière d'aide sociale, de soins médicaux, de logement social et d'éducation.

42.  Une personne qui obtient une protection subsidiaire reçoit un permis de séjour valable pendant trois ans et pouvant être renouvelé par la commission territoriale qui l'a accordé. Ce permis peut aussi être converti en permis de séjour pour travailler en Italie, à condition que la demande en soit faite avant l'expiration du permis de séjour initial et que l'intéressé détienne une pièce d'identité. Un permis de séjour accordé à titre de protection subsidiaire donne à l'intéressé, notamment, le droit à un document de voyage pour étrangers, au travail, au rapprochement familial et au bénéfice des dispositifs généraux prévus par le droit interne italien en matière d'aide sociale, de soins médicaux, de logement social et d'éducation.

43.  Une personne qui obtient un permis de séjour pour des raisons humanitaires impérieuses se voit délivrer un permis de séjour valable pendant un an, qui peut être converti en permis de séjour pour travailler en Italie, à condition que l'intéressé détienne un passeport. Un permis de séjour accordé pour des raisons humanitaires donne à l'intéressé le droit au travail, aux soins médicaux et, s'il n'a pas de passeport, à un document de voyage pour étrangers.

44.  En cas de refus de la commission territoriale d'accorder une protection internationale, il peut être fait appel de la décision devant une juridiction de droit civil (
    sezione civile del Tribunale). Des recours peuvent ensuite être formés auprès de la cour d'appel (Corte di appello) et, en dernière instance, la Cour de cassation (Corte di cassazione). Ces recours doivent être présentés par un avocat, le demandeur d'asile concerné pouvant à cet effet demander l'aide judiciaire.

45.  À tout moment de la procédure relative à l'examen de sa demande d'asile, la personne concernée peut retirer ladite demande en remplissant un formulaire à cet effet. Celui-ci peut être obtenu auprès du service de l'immigration de la police. Le retrait formel d'une demande d'asile signifie qu'il est mis fin à la procédure sans que la commission territoriale ait statué sur la demande. Cependant, le retrait d'une demande d'asile n'est pas automatiquement présumé lorsque le demandeur a quitté le centre d'accueil pour demandeurs d'asile, est parti pour une destination inconnue ou a quitté le pays. En cas de non-comparution d'un demandeur devant la commission territoriale, celle-ci signale officiellement l'absence de l'intéressé et statue sur sa demande à partir des éléments du dossier. Dans la plupart des cas, elle rejette la demande d'asile pour « défaut de traçabilité » (diniego per irreperibilità). L'intéressé peut alors demander une nouvelle audience, auquel cas la procédure sera relancée une fois que la date d'un nouvel entretien lui aura été communiquée.

    B.  Cadre juridique et organisation du système d'accueil des demandeurs d'asile
   

46.  Une description détaillée du cadre juridique et de l'organisation du système d'accueil des demandeurs d'asile en Italie, fournie par le gouvernement italien, figure dans la décision rendue par la Cour dans l'affaire Mohammed Hussein et autres c. Pays-Bas et Italie ((déc.), 2 avril 2013, no 27725/10, § 45). Dans ses observations en qualité de tiers intervenant dans la présente procédure, le gouvernement italien ajoute les informations suivantes :

« (...) Le système de protection disposait de 3 000 places par an. Le flux extraordinaire de demandeurs d'asile au cours de l'année 2013 a, cependant, mené à une évaluation pour ce qui est du renforcement du SPRAR [Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati].

Les ressources allouées avec l'OPCM (Ordonnance du Président du Conseil des Ministres) du 21 septembre 2011 (9 millions d'euros) ont permis d'augmenter, depuis décembre 2012, pour une année, la capacité d'accueil du Système à 700 unités. Successivement, 800 places supplémentaires ont été réalisées avec davantage de ressources (5 000 000 alloués avec OCPC du 23 novembre 2012 no 26).

Des augmentations supplémentaires de 3 900 places, intervenues par la suite, ont conduit, à ce jour, à une capacité totale du SPRAR de 8 400 places d'accueil.

Enfin, en septembre 2013, en raison de la persistance des débarquements, une nouvelle demande pour 8 000 places supplémentaires - par rapport auxquels, jusqu'à présent, seulement 1 230 étaient disponibles - a été présentée au réseau SPRAR.

Il s'ensuit donc que, dans le cadre du système du SPRAR, la capacité d'accueil, pouvant être garantie, est actuellement de 9 630 ressortissants de pays tiers au total.

La consolidation du SPRAR, grâce à l'expansion de sa capacité et à l'allocation de ressources stables, représente une mesure fondamentale pour renforcer et assurer une base solide au système d'accueil, en vue de passer d'une situation d'urgence à une situation de gestion régulière.

L'objectif pour les trois prochaines années 2014-2016, est de renforcer davantage le réseau SPRAR en assurant une capacité effective de 16 000 places (...)

À cette fin, l'avis, adressé aux collectivités locales pour la sélection des projets à financer, destinés à l'accueil des demandeurs et des bénéficiaires de protection internationale et humanitaire pour la période 2014-2016, a été publié au Journal officiel du 4 septembre 2013, no 207.

Actuellement, les 510 activités de projets proposées font l'objet d'une évaluation. »

    C.  
    Recommandations du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés concernant d'importants aspects de la protection des réfugiés en Italie (juillet 2013)
   

47.  Les passages pertinents des recommandations du HCR concernant d'importants aspects de la protection des réfugiés en Italie (juillet 2013) se lisent ainsi :

    (Traduction du greffe)
    [1]
   

« 1. Cadre général

(...) Le nombre de ressortissants de pays tiers vivant en Italie est estimé à 4-5 millions, dont 64 000 réfugiés (...)

3. L'accès à la procédure d'asile

Des efforts ont été entrepris par les autorités compétentes, au moyen d'un nouveau dispositif en ligne et d'instructions internes, dans le but d'accélérer la procédure d'enregistrement des demandes d'asile, d'améliorer la gestion de chaque dossier tout au long de la procédure, et de surveiller et prendre immédiatement en compte les retards survenant entre le moment où une personne exprime son intention de demander l'asile et l'enregistrement formel d'une demande.

En dépit de ces progrès, il y a toujours des informations signalant que l'enregistrement des demandes d'asile est, dans certains cas, programmé plusieurs semaines après que le demandeur d'asile a exprimé l'intention de faire une demande. Cette pratique touche également les personnes transférées vers l'Italie en application du règlement Dublin qui, après avoir transité par l'Italie sans déposer de demande d'asile, ont fait une demande de protection internationale dans d'autres pays européens. Ce retard peut avoir pour conséquence un accès tardif au système d'accueil, ainsi qu'un allongement du délai d'examen de leurs dossiers. En outre, on continue de signaler des difficultés dans certains sièges de police provinciale (Questure), où un justificatif de domicile (domicilio) est exigé pour le dépôt d'une demande d'asile. Cela peut causer, dans certains cas, des retards supplémentaires s'agissant de l'accès à la procédure d'asile. Il est également signalé que les brochures d'information sur la procédure de protection internationale ne sont pas distribuées de manière systématique comme le prévoit la loi.

Des difficultés d'accès à la procédure d'asile continuent également à être signalées au niveau des centres d'identification et d'expulsion (CIE). Ces difficultés sont dues à un manque d'assistance et d'informations juridiques ainsi qu'à des obstacles administratifs. Qui plus est, l'absence de procédures normalisées en matière de demande d'asile émanant des personnes retenues dans les CIE a conduit, dans certains cas, à des retards dans la transmission des demandes d'asile aux services de l'immigration compétents. Ces retards peuvent exposer les demandeurs d'asile au risque de rapatriement avant l'examen de leur demande d'asile, ce qui pourrait créer un risque de refoulement.
   

Depuis 2011, il y a eu des cas dans lesquels des ressortissants égyptiens et tunisiens qui étaient arrivés à Lampedusa de manière clandestine par la mer, souvent directement depuis leur pays d'origine, et avaient exprimé le souhait de demander l'asile, n'ont été admis à la procédure d'asile qu'après des interventions de la part de membres de Praesidium, d'ONG ou d'avocats. Les nouveaux venus appartenant à ces groupes de nationalités ont régulièrement été transférés vers des CIE plutôt que vers des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CARA), même dans les cas où l'intention de demander l'asile avait été exprimée avant le transfert. Selon de récentes observations émanant de membres de Praesidium il semble qu'il y ait également un nombre croissant de personnes (principalement des ressortissants érythréens, somaliens, afghans et syriens) qui échappent à la prise d'empreintes digitales en Italie et essaient d'atteindre d'autres pays européens afin d'y demander l'asile, apparemment à cause de la médiocrité des conditions d'accueil et des perspectives d'intégration en Italie.

S'agissant de l'application du règlement Dublin, le HCR observe qu'en Italie les procédures destinées à déterminer quel est l'État responsable en application de ce règlement sont très longues et excèdent souvent les délais énoncés par les dispositions applicables. Les procédures peuvent durer jusqu'à vingt-quatre mois, ce qui pèse lourdement sur le bien-être des demandeurs d'asile, notamment les personnes ayant des besoins particuliers et les enfants demandeurs d'asile non accompagnés. Ces retards prolongés seraient dus à des restrictions en matière de ressources humaines. En conséquence, quelque 1 000 personnes hébergées au sein des centres d'accueil en Italie attendent une décision quant à la détermination de l'État responsable en application du règlement [Dublin] ou sont en attente de leur transfert vers l'État réglementairement responsable, ce qui ne soulage pas les capacités d'accueil déjà affaiblies de l'Italie. Suite à l'arrêt M.S.S. c. Belgique et Grèce de la Cour européenne des droits de l'homme, aucun retour vers la Grèce en application du règlement Dublin n'est concrètement mis en œuvre. Pour autant, les demandeurs d'asile dont les empreintes ont été relevées en Grèce sont toujours considérés comme des « cas Dublin » jusqu'à ce que le « bureau Dublin » déclare l'Italie compétente. Dans ces dossiers, la survenance de retards est également constatée. Récemment, certains « cas Dublin » hébergés dans des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CARA) pour lesquels la détermination de l'État réglementairement responsable était pendante depuis plus de six mois ont fait l'objet d'un traitement prioritaire.

Les demandeurs d'asile renvoyés en Italie en application du règlement Dublin II sont normalement transférés vers les principaux aéroports italiens (Rome, Milan ; ainsi qu'en petits nombres vers Bari et Venise). En principe, les ONG qui s'occupent des services d'information sont prévenues de l'arrivée de « cas Dublin », afin qu'elles puissent fournir les informations nécessaires au déclenchement de la procédure d'asile en Italie. Les personnes renvoyées en application du règlement Dublin se voient remettre à l'aéroport, par la police des frontières, une lettre les invitant à demander l'asile auprès de la Questura compétente, laquelle est déterminée suivant un certain nombre de critères, tels que le lieu antérieur d'enregistrement de l'asile ou les disponibilités dans des centres d'accueil spécifiques. À Rome, la demande d'asile est enregistrée directement dans les locaux de l'aéroport.

Des réserves quant à la mise en œuvre du système Dublin dans le contexte de l'Italie et quant à l'application d'Eurodac sont également exprimées dans le rapport du Rapporteur spécial des Nations unies sur les droits de l'homme des migrants, lequel évoque spécifiquement l'impact de Dublin sur les États de la frontière extérieure de l'UE.

4. La qualité de la procédure de décision en matière de protection internationale

En 2012, le nombre de demandes d'asile, 17 352, s'est contracté par rapport aux 34 100 demandes de 2011. Malgré l'établissement de nouvelles sections des commissions territoriales pour la reconnaissance de la protection internationale (ci-après, « les commissions territoriales »), qui sont les organismes compétents en matière de procédure d'asile en première instance, afin de faire face à l'augmentation des demandes et aux retards accumulés qui en résultent, les délais d'attente, s'agissant des décisions de première instance, ont continué à s'allonger et varient sensiblement d'une commission territoriale à une autre. Les retards sont plus importants lorsque les commissions sont situées au sein de grands centres d'accueil (Mineo, Crotone) ou dans des grandes villes (Rome, Milan). Actuellement, en moyenne et d'après les observations du HCR, un demandeur d'asile peut attendre environ quatre à six mois entre l'enregistrement de sa demande d'asile et la décision de la commission territoriale. Dans certains cas, des périodes d'attente s'étirant sur douze mois ont été signalées.

Dans l'ensemble, les normes italiennes de protection, s'agissant des procédures d'asile et du travail des commissions territoriales, restent satisfaisantes aux yeux du HCR, notamment en matière de taux de reconnaissance des personnes ayant besoin d'une protection internationale. Les principes directeurs et les positions du HCR sont dûment pris en considération, par exemple lorsqu'il s'agit de pays d'origine spécifiques ou d'aspects juridiques, tels que la peur des persécutions en raison de l'appartenance à un groupe social donné. Pour autant, un dispositif de surveillance systématique de la qualité, destiné à garantir une approche harmonisée dans toutes les commissions territoriales, et des normes minimales de qualité, particulièrement pour les questions de procédure, doivent encore être mis en place, notamment des procédures normalisées pour l'identification et l'orientation des demandeurs d'asile ayant des besoins particuliers, spécifiquement les enfants, les victimes de tortures et les victimes de la traite.

Concernant les commissions territoriales, il convient de noter que leurs membres ne sont pas légalement tenus de posséder une expérience et des compétences antérieures dans le domaine de l'asile et qu'ils occupent parfois d'autres fonctions au cours de leur mandat de membre d'une commission territoriale. Les décideurs et les interprètes ne disposent pas de compétences spécialisées garanties de manière adéquate par des formations initiales formelles et des formations obligatoires.

Les appels contre les décisions défavorables des commissions territoriales en première instance doivent être introduits auprès de la juridiction civile géographiquement compétente (Tribunale), sous quinze jours à compter de la date de communication de la décision, dans les affaires où le demandeur est hébergé au sein d'un CARA ou d'un CIE, et sous trente jours dans tous les autres cas. Les appels ont un effet suspensif automatique, excepté dans un certain nombre de cas prévus par la loi, où la suspension des effets juridiques de la décision défavorable en première instance peut être demandée au juge par le demandeur. Même si l'on ne dispose pas de données officielles, des retards prolongés dans la procédure judiciaire entre la date de l'appel et la décision de la juridiction sont fréquemment signalés, notamment dans les affaires relatives au règlement Dublin. Les décisions judiciaires favorables sont exécutées directement par les services de l'immigration de la police, lesquels délivrent les permis de séjour. Le HCR salue les efforts accomplis par l'école supérieure de la magistrature pour encourager les juges à se spécialiser dans le domaine de l'asile.

En 2012, on a signalé au HCR des cas où des demandeurs d'asile retenus dans des CIE ont été expulsés vers leurs pays d'origine au cours du délai prévu par la loi pour faire appel d'une décision de première instance défavorable en matière d'asile, ou alors qu'ils attendaient une décision du juge sur leur requête en suspension des effets juridiques de la décision défavorable de première instance, requête dont l'introduction avait été combinée à celle de l'appel. De telles pratiques peuvent donner lieu à un risque de refoulement s'agissant des personnes qui ont besoin de la protection internationale.

L'aide juridictionnelle gratuite prévue par la loi en appel n'est pas toujours garantie en pratique devant certains tribunaux. À Rome, le barreau continue d'exiger que la partie appelante présente une attestation de revenus délivrée par l'ambassade du pays d'origine concerné, en dépit des risques que cela peut faire courir au demandeur et aux membres de sa famille dans le pays d'origine, et bien que la loi prévoie l'aide juridictionnelle gratuite sur déclaration faite par le demandeur lui-même quant à ses besoins financiers.

5. Conditions d'accueil des demandeurs d'asile

L'arrivée de quelque 63 000 personnes par la mer en 2011 a entraîné une détérioration des normes d'accueil des demandeurs d'asile, laquelle a perduré tout au long de l'année 2012 et en 2013. Parmi les nouveaux venus, quelque 28 000 personnes, en particulier des ressortissants de pays tiers arrivant de Libye, ont été automatiquement orientées par les autorités vers la procédure d'asile, ce qui a lourdement pesé sur le système d'accueil. Les capacités d'accueil étaient déjà - dès avant 2011 - jugées insuffisantes pour héberger les demandeurs d'asile en cas d'arrivées massives.

Pour répondre à cette soudaine augmentation des arrivées, dans le cadre de la « situation d'urgence due à l'immigration nord-africaine », le gouvernement et les autorités locales et régionales ont arrêté un plan d'accueil d'urgence, dont la mise en œuvre a été confiée aux services de la protection civile. Quelque 22 000 nouveaux venus, tous des ressortissants de pays tiers arrivant de Libye et enregistrés comme demandeurs d'asile, ont été hébergés dans des centaines de structures d'accueil différentes, dont la plupart étaient gérées par des organisations n'ayant que peu ou pas d'expérience. Le plan d'accueil d'urgence a permis d'héberger un grand nombre de demandeurs d'asile qui étaient arrivés dans un laps de temps limité. Pour autant, les demandeurs d'asile ont été privés de l'accès à bien des prestations minimales prévues par la loi en vue de leur accueil. Qui plus est, la qualité des mesures d'accueil, censées être assurées jusqu'à la fin de la « situation d'urgence », ne s'est pas beaucoup améliorée avec le temps. Le groupe de suivi et d'assistance établi par les services de la protection civile en juillet 2011 en vue d'appuyer la mise en place du plan d'accueil d'urgence a été supprimé en octobre 2011 avant le retrait progressif de ce dernier.

Les conditions d'accueil se sont également dégradées dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CARA), gérés par l'administration. Cela s'explique essentiellement par la surpopulation : le renouvellement des arrivées et départs des centres a été ralenti par l'augmentation du nombre de demandes d'asile et l'accueil prolongé des groupes de ressortissants de pays tiers qui étaient arrivés de Libye dans le cadre de la « situation d'urgence due à l'immigration nord-africaine ». Cela a eu pour effet d'allonger les procédures d'asile. La capacité d'accueil a ainsi été encore plus éprouvée et, depuis lors, le ministère de l'Intérieur peine à trouver des lieux d'hébergement pour les demandeurs d'asile nouvellement arrivés. Qui plus est, les normes en matière d'accueil dans les centres gérés par l'administration (CARA, CDA et CIE) se sont également dégradées du fait de lourdes contraintes budgétaires, contribuant à une situation dans laquelle, depuis 2011, des contrats de gestion de ces structures sont conclus uniquement par sélection des offres de prestataires les moins-disantes, tandis que les critères qualitatifs sont insuffisamment pris en compte.

Bien que les arrivées par la mer en provenance de Libye aient pratiquement cessé dès août 2011, aucune stratégie de retrait progressif du plan d'accueil d'urgence n'a été mise en place pendant plus d'un an. La stratégie de sortie adoptée en septembre 2012 prévoit entre autres que les demandeurs d'asile déboutés, sans prise en compte de leur présence ininterrompue au sein du système d'accueil d'urgence, se voient accorder des autorisations de séjour d'un an pour raisons humanitaires, sur la base d'une révision des dossiers par les commissions territoriales.

Début 2013, les services de la protection civile ont été relevés de leurs responsabilités à l'égard du plan d'accueil d'urgence par le ministère de l'Intérieur, lequel a prorogé les mesures d'accueil jusqu'à fin février 2013. Plusieurs milliers de ressortissants de pays tiers, dont les demandes d'asile avaient été rejetées mais qui avaient obtenu une autorisation de séjour pour raisons humanitaires, ont quitté les structures d'accueil avant cette date. Ceux qui séjournaient encore dans les structures d'accueil ont perçu une allocation en espèces de 500 euros et les dispositifs concernant leur accueil ont pris fin. Néanmoins, le ministère de l'Intérieur a donné pour consigne aux préfectures locales de maintenir les mesures d'accueil s'agissant des personnes qui ont des besoins particuliers et des demandeurs d'asile pour lesquels la procédure était encore pendante.

Pour ces dossiers spécifiques, on ne dispose pas de statistiques officielles concernant l'intégration socio-économique. Néanmoins, l'autonomie de ces personnes sera un sujet de préoccupation une fois le plan d'accueil d'urgence levé, et ce principalement à cause de la piètre qualité des prestations d'accueil, des retards en matière de clarification du statut juridique des intéressés et, plus généralement, de la situation économique de l'Italie. En outre, un programme de retour volontaire assisté concernant quelque 600 personnes a été mis en place avec des retards importants ; il n'a offert qu'une assistance et des incitations limitées en vue du retour dans le pays d'origine.

Alors que l'Italie engageait des ressources financières et des efforts importants pour faire face à un nombre inattendu d'arrivées par la mer en 2011, le plan d'accueil d'urgence mis en place pour répondre à la « situation d'urgence due à l'immigration nord-africaine » a fait ressortir des insuffisances de longue date du système d'accueil, notamment l'absence de préparation structurelle et stratégique, ainsi que les limites d'une approche basée sur l'urgence. Du point de vue du HCR, cela a illustré le fait qu'un système d'accueil national coordonné et unifié est nécessaire. Les lacunes apparues au fil du temps ont contribué à affaiblir davantage encore le système d'accueil dans son ensemble. De ce fait l'Italie se retrouve prise de court pour répondre de manière adéquate aux situations d'urgence lorsque celles-ci surviennent, comme cela a été le cas en 2011.

Pour piloter le retrait progressif du plan d'accueil d'urgence, un groupe de coordination nationale a été mis en place fin 2012. Ce dernier est présidé par le ministère de l'Intérieur ; le ministère du Travail, les régions, l'Association nationale des communes italiennes (ANCI) et l'Union des provinces italiennes (UPI) en font également partie. Bien qu'il n'en fasse pas partie, depuis octobre 2012 le HCR est régulièrement invité à assister aux réunions du groupe, tout comme l'OIM. Le groupe de coordination nationale regroupe les principaux acteurs institutionnels concernés et a récemment été reconnu en tant qu'organisme permanent, chargé de préparer et de coordonner les interventions en matière d'accueil et d'intégration des demandeurs d'asile et des réfugiés.

Se fondant sur les recommandations du groupe, entre autres éléments de la stratégie de sortie du plan d'accueil d'urgence, le ministère de l'Intérieur s'est engagé à faire croître la capacité d'accueil du Système de protection des demandeurs d'asile et des réfugiés (SPRAR) de 3 000 à 5 000 places, avec une possibilité d'extension supplémentaire à 8 000 places en cas d'afflux important. Le HCR se félicite de la décision du ministère de l'Intérieur mais souligne la nécessité d'une réforme globale du système d'accueil, lequel devrait englober le soutien post-reconnaissance aux réfugiés reconnus. En fait, bien que les centres gérés par l'administration et les projets du SPRAR (lesquels peuvent héberger à la fois des demandeurs d'asile et des réfugiés reconnus) soient en mesure de subvenir aux besoins d'accueil d'un grand nombre de demandeurs d'asile, les mesures de soutien aux réfugiés reconnus restent largement insuffisantes. Il conviendrait que les réformes nécessaires, lesquelles exigent un engagement politique fort et une gouvernance solide, visent également à rendre systématiques les améliorations du système d'accueil qui ont été apportées ces dernières années, essentiellement par le biais de projets pilotes et d'interventions limitées dans le temps.

Quant à l'accueil des demandeurs d'asile, des différences importantes subsistent selon les endroits d'Italie, et ce en fonction des structures d'accueil et, de manière plus générale, des pratiques locales. Il semble que l'on ait abandonné la pratique qui consistait à limiter l'accueil dans les CARA à un maximum de six mois, laquelle était appliquée aux demandeurs d'asile indépendamment de leur capacité à subvenir à leurs propres besoins et avant que n'ait été rendue, dans ce laps de temps, la décision de première instance sur leur demande. Ceci dit, cette évolution ne répond pas à l'éventuel besoin d'hébergement prolongé en structure d'accueil des demandeurs d'asile qui, dans l'attente d'une décision sur un appel contre une décision défavorable, et bien qu'ayant le droit de travailler, peuvent ne pas être en mesure d'accéder à un niveau de vie adéquat, notamment à un hébergement hors des structures d'accueil.

L'Italie a transposé la disposition de la directive Accueil de l'UE relative au droit de travailler des demandeurs d'asile en dépassant les normes minimales exigées par cette directive. Selon l'article 11 du décret législatif no 140/2005, si la procédure d'asile n'est pas achevée dans le délai de six mois, le permis de séjour est renouvelé pour une nouvelle période de six mois et le demandeur d'asile est autorisé à travailler. Des initiatives pilotes, notamment des évaluations en matière de compétences professionnelles élémentaires, ont été mises en œuvre dans les centres gérés par l'administration dans le but de faciliter l'accès des demandeurs d'asile au marché du travail. Cependant, elles n'ont pas été intégrées dans le cadre des prestations d'accueil. Les mesures de soutien à la recherche d'emploi concernent essentiellement les demandeurs d'asile pour lesquels la procédure d'asile excède une durée de six mois, comme dans la procédure du règlement Dublin ou lorsque la décision de première instance est défavorable. Un tel soutien n'existe pas dans les CARA alors qu'il est prévu dans les projets SPRAR.

Le HCR continue également de recevoir des informations signalant des cas où des demandeurs d'asile sont privés d'un accès immédiat aux dispositifs d'accueil lorsqu'ils demandent la protection internationale, pour n'en bénéficier que des semaines ou des mois plus tard. Ces retards procèdent de lacunes structurelles et d'une capacité insuffisante au sein du système d'accueil existant, de procédures administratives lentes, et de difficultés lors de l'enregistrement des demandes d'asile. Bien que des différences existent à l'échelon local, les mesures de substitution destinées à pourvoir à la subsistance des demandeurs d'asile sont rarement disponibles lorsqu'il y a des retards. Selon les informations du HCR, le soutien financier limité dans le temps prévu dans les cas où l'hébergement en structure d'accueil est retardé (article 6 § 7 du décret législatif no 140/2005) n'est pas assuré. Le HCR n'a pas connaissance d'instances dans lesquelles des demandeurs d'asile auraient dénoncé ces retards devant une juridiction.

D'une manière générale, lors de leur retour en Italie, les personnes enregistrées comme demandeurs d'asile faisant l'objet d'un transfert Dublin ont accès aux centres d'hébergement de transit disponibles à Milan (35 places), à Rome (150 places), à Venise (40 places) et à Bari (20 places). En revanche, les bénéficiaires de la protection internationale, auxquels la protection a été accordée en Italie avant leur départ, n'ont pas accès à ces centres lors de leur retour en application du règlement Dublin. Bien que des places supplémentaires d'hébergement de transit aient été mises à disposition à Milan (25 places) et à Rome (80 places pour hommes adultes) pour les demandeurs d'asile arrivant par les airs, dans la pratique ces places restent insuffisantes. En effet, les personnes faisant l'objet d'un transfert Dublin peuvent avoir à attendre plusieurs jours dans les aéroports que le transfert d'autres demandeurs d'asile soit effectué depuis ces centres d'hébergement de transit vers un projet SPRAR ou un CARA. En outre, il peut également arriver que des personnes faisant l'objet d'un transfert Dublin, lors de leur arrivée en Italie, passent plusieurs jours dans les aéroports avant d'être placées, même si une place dans un centre d'accueil avait été trouvée au moment où l'Italie s'était déclarée compétente en application du règlement Dublin.

En application de l'article 8 du décret législatif no 140/2005 et d'autres dispositions pertinentes, les besoins particuliers des demandeurs et des membres de leur famille doivent être pris en compte en vue de l'accueil. En outre, les demandes des demandeurs d'asile ayant des besoins particuliers sont, en principe, prioritaires. En raison du manque de places disponibles au sein des structures spécialisées ou des projets SPRAR, le nombre de demandeurs d'asile ayant des besoins particuliers qui, en dépit de leur situation, doivent rester dans les CARA durant la procédure d'asile, sans prise en compte particulière de leurs besoins, a augmenté au regard des années précédentes. Ce problème perdure également après la reconnaissance et l'octroi d'une forme de protection. Des lacunes persistent sous la forme de niveaux médiocres de coordination entre les parties prenantes, d'une incapacité à fournir un appui juridico-social et le suivi logistique nécessaire, ainsi que de dispositifs d'orientation insuffisants. Dans une certaine mesure, ces problèmes se sont aggravés depuis 2011, en raison d'une détérioration générale des conditions d'accueil et de coupes budgétaires dans le système d'assistance sociale.

Les demandeurs d'asile auxquels un permis de séjour a été octroyé ont le droit et l'obligation de s'inscrire auprès du système de santé national (SSN). Cette exigence est généralement respectée par les demandeurs d'asile hébergés dans les projets SPRAR. Par contre, les demandeurs d'asile qui se trouvent dans les CARA lors de l'expiration de la période initiale de 20-35 jours prévue par la loi, en raison du nombre limité de places disponibles dans les projets SPRAR, ne se voient pas systématiquement remettre un permis de séjour, et dès lors ne sont pas en mesure de s'inscrire auprès du SNN. En outre, pendant la période d'accueil dans un CARA, la direction doit fournir des prestations conformes au décret du ministère de l'Intérieur du 21 novembre 2008. La qualité de ces prestations, notamment l'aide nécessaire pour accéder aux dispositifs de soins médicaux hors des centres, est inégale d'une région à l'autre de l'Italie, ce qui reflète le manque global d'harmonisation en matière de normes d'accueil.

En outre, l'attention du HCR a été attirée sur certains cas dans lesquels des demandeurs d'asile, notamment des personnes ayant fait l'objet d'un transfert Dublin, à l'expiration de la période d'accueil obligatoire au sein des CARA, ne se sont pas vu remettre immédiatement l'autorisation de séjour de trois mois comme le prévoit la loi.

Fin 2012, en partie pour combler des lacunes qui existaient de longue date, le ministère de l'Intérieur a accepté de mettre en place, dans le cadre du projet Praesidium, un programme pilote de surveillance dans les centres gérés par l'administration. Dans toutes les localités où se trouvent des centres gérés par l'administration, une commission de surveillance a été établie, placée sous la présidence de la préfecture locale et intégrant les sièges de la police provinciale et les organisations membres de Praesidium. Du point de vue du HCR, il s'agit d'une première tentative pour mettre au point des dispositifs plus systématiques de contrôle de la qualité et de surveillance, en vue desquels une implication forte des préfectures et la volonté du ministère de l'Intérieur d'assurer un suivi adéquat seraient nécessaires.

 (...)

RECOMMANDATIONS

(...)

     Conditions d'accueil des demandeurs d'asile

23.  Le HCR engage le gouvernement italien à garantir dans l'ensemble du pays une capacité d'accueil adéquate des demandeurs d'asile, notamment lorsque surviennent de nombreuses arrivées, de manière à ce que tous les demandeurs d'asile dépourvus des moyens de subvenir à leurs besoins puissent avoir accès à un accueil adéquat, conformément aux dispositions de la directive UE relative aux conditions d'accueil. Le système d'accueil doit être plus souple afin de pouvoir faire face aux fluctuations du nombre de demandes d'asile et à la durée effective de la procédure d'asile.

24.  Les normes et les conditions d'accueil dans toutes les structures d'accueil doivent faire l'objet d'une harmonisation d'un niveau qualitatif acceptable. Étant donné les différences structurelles entre les différents types de centres (CARA, CDA, projets SPRAR, structures des zones métropolitaines, et structures établies dans le cadre du plan d'accueil d'urgence), l'approche actuelle pourrait être revue de façon à garantir des normes adéquates pour tous les demandeurs d'asile. Il conviendrait qu'une telle révision recherche également les moyens d'éviter que les demandeurs d'asile ne soient hébergés dans de grandes structures pendant de longues durées.

25.  De même, des mesures sont nécessaires afin de s'assurer que les prestations offertes aux demandeurs d'asile et aux réfugiés soient adaptées à leurs différents besoins, en offrant aux premiers l'assistance dont ils ont besoin dans l'attente d'une décision quant à leur statut tout en apportant aux seconds l'appui nécessaire pour faciliter leur intégration dans la société italienne.

(...)

27.  Le HCR encourage les autorités italiennes à mettre en place des mécanismes destinés à entendre les demandeurs d'asile hébergés dans les structures d'accueil et à faciliter leur participation active, à introduire des dispositifs de réclamation et à s'assurer que les différences de genre, l'âge et les besoins particuliers sont pris en compte.

28.  Le HCR engage le gouvernement italien à renforcer ses systèmes existants de surveillance et de contrôle de la qualité, et à envisager l'introduction de systèmes nouveaux et plus performants.

(...) »

48.  Ces recommandations font suite à des recommandations de même nature formulées par le HCR en 2012 et que la Cour a déjà prises en compte dans sa décision Mohammed Hussein (précitée, § 43).

    D.  Rapport publié le 18 septembre 2012 par le Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, Nils Muižnieks, à la suite de sa visite en Italie du 3 au 6 juillet 2012 (CommDH(2012)26)
   

49.  Ce rapport a déjà été examiné par la Cour dans la décision Mohammed Hussein (précitée, § 44). La Cour estime utile d'en rappeler ici les passages pertinents :

    (Traduction du greffe)
   

« 140.  Le système d'accueil des migrants est resté largement inchangé depuis la dernière visite en Italie du prédécesseur du Commissaire, en mai 2011. Comme l'observait le rapport de 2011, les demandeurs d'asile en Italie peuvent être dirigés vers différents types d'hébergement, notamment les CARA (Centri d'accoglienza per richiedenti asilo, centres ouverts de premier accueil pour demandeurs d'asile), les CDA (Centri di accoglienza, centres d'accueil pour migrants) et les CPSA (Centri di primo soccorso ed accoglienza, centres de premier secours et d'accueil).

141.  Des inquiétudes ont été formulées au sujet des conditions qui règnent dans certains centres d'accueil. Ainsi, ayant visité un CARA lors de sa visite de septembre 2008, le Comité européen pour la prévention de la torture (CPT) a critiqué ce centre du fait qu'il se trouvait dans des locaux de type pénitentiaire. Si le Commissaire n'ignore pas que le gouvernement italien a défini des normes minimales dans les appels d'offres pour la gestion de ces structures, les interlocuteurs se sont montrés préoccupés par la forte disparité des normes dans les centres d'accueil en pratique, qui peut se manifester ainsi, par exemple : manque d'effectifs et de formation adéquate du personnel ; surpopulation et caractère limité de l'espace disponible pour les prestations d'assistance, les conseils juridiques et la socialisation ; locaux matériellement inadéquats et éloignés des résidents locaux ; ou encore difficultés d'accès aux informations adéquates.

142.  Le manque d'uniformité des normes appliquées dans les centres d'accueil, ainsi que le manque de clarté quant au régime applicable aux migrants qui y séjournent, sont devenus une préoccupation majeure après la proclamation de l'« urgence Afrique du Nord » en 2011. En vertu du plan d'urgence, la capacité d'accueil d'alors a été renforcée en coopération avec les régions italiennes, et ce pour faire face à la forte augmentation des arrivées en provenance des côtes nord-africaines (34 120 demandes d'asile ont été déposées en Italie en 2011, ce qui représente plus du triple du chiffre de 10 050 demandes enregistrées en 2010). Le Commissaire a conscience de la pression à laquelle le système d'accueil italien a été soumis en 2011 et loue les efforts déployés par les autorités centrales et régionales pour fournir la capacité d'accueil supplémentaire qui était nécessaire face aux effets de l'important accroissement des flux migratoires.

143.  Cependant, de nombreux interlocuteurs remettent en question l'efficacité et la viabilité d'une approche des questions d'asile et d'immigration qui est fondée sur l'urgence. Le rapport de 2011 avait déjà exprimé des préoccupations particulières quant à l'offre d'aide juridique, de soins adéquats et d'assistance psychosociale dans les centres d'accueil d'urgence, et au sujet des difficultés liées à l'identification rapide des personnes vulnérables et à la préservation de l'unité familiale lors des transferts. Ces inquiétudes restent d'actualité, et des ONG de défense des droits de l'homme ont mis en avant des informations faisant état d'importants problèmes dans certaines de ces structures, notamment en Calabre et en Lombardie. Des retards et un manque de transparence dans le contrôle de ces centres ont également été signalés, tant par des ONG que par le HCR.

144.  Concernant les effets de la clôture de la période d'urgence, prévue pour le 31 décembre 2012, le Commissaire se félicite des informations fournies par le ministre de l'Intérieur selon lesquelles l'examen des demandes d'asile pendantes (estimées à environ 7 000-8 000) sera achevé avant cette date. Il a été informé que 30 % des demandeurs arrivés pendant la période d'urgence se sont vu accorder une protection. Le Commissaire loue également les efforts considérables des autorités italiennes pour améliorer la procédure d'examen appliquée par les commissions territoriales, au sein desquelles le HCR est représenté, mais observe toutefois que le manque de compétence de certains membres de ces commissions est perçu comme un problème.

145.  Cependant, le Commissaire croit comprendre qu'au-delà de cette date il n'y aura plus d'aide pour les personnes qui se sont vu accorder une protection internationale, les autorités considérant que la formation professionnelle qu'ils auront reçue d'ici-là leur permettra de s'intégrer s'ils choisissent de rester en Italie. Le Commissaire s'inquiète de cette éventualité, compte tenu des graves défaillances qu'il a observées dans l'intégration des réfugiés et d'autres bénéficiaires de la protection internationale (voir ci-dessous). Il n'a pas reçu d'informations sur la situation des personnes dont les recours judiciaires contre une décision négative en matière d'asile seront encore pendants à cette date.

146.  Comme le relevait le rapport de 2011, une autre spécificité du système italien tient au SPRAR (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati), réseau financé par l'État regroupant des autorités locales et des organisations à but non lucratif, qui héberge des demandeurs d'asile, des réfugiés et d'autres personnes bénéficiant de la protection internationale. Contrairement aux CARA et aux centres d'accueil d'urgence, qui sont souvent de larges structures accueillant un grand nombre de personnes simultanément, le SPRAR est constitué d'environ 150 projets plus modestes ; les interlocuteurs du Commissaire estiment qu'il fonctionne bien mieux parce qu'il s'attache aussi à fournir informations, assistance, soutien et orientations aux bénéficiaires, afin de faciliter leur intégration socio-économique.

147.  Cependant, ce réseau - qui représente le deuxième niveau d'accueil, après les centres qui sont en première ligne - a une capacité extrêmement limitée (environ 3 000 places), par rapport au nombre de demandeurs d'asile et de réfugiés que compte l'Italie. De ce fait, il arrive souvent que les demandeurs d'asile soient maintenus dans des CARA pendant de longues périodes, au lieu d'être dirigés vers un projet du SPRAR au terme de la procédure d'identification, comme cela était initialement prévu. Dans certains cas, leur séjour dans un CARA peut durer jusqu'à six mois, et il a été signalé au Commissaire que des demandeurs d'asile reçus dans le cadre du plan d'accueil d'urgence étaient même restés dans des centres d'accueil plus longtemps.

148.  Le Commissaire observe que la question des conditions de vie des demandeurs d'asile en Italie fait l'objet d'une attention croissante dans d'autres États membres de l'UE, en raison du nombre croissant de recours formés par des demandeurs d'asile contre leur transfert en Italie en vertu du règlement Dublin. Il observe qu'une série de jugements rendus par plusieurs juridictions administratives allemandes ont sursis à de tels transferts, au motif notamment que les intéressés risquaient de se retrouver sans abri et en deçà du niveau minimum de subsistance. La Cour européenne des droits de l'homme a également reçu des requêtes alléguant qu'il y aurait violation de l'article 3 de la Convention en cas de transfert vers l'Italie fondé sur le règlement Dublin (...) »

    E.  Informations fournies par l'Organisation internationale pour les migrations dans un communiqué de presse du 28 janvier 2014
   

 

50.  Dans un communiqué de presse daté du 28 janvier 2014, l'Organisation internationale pour les migrations s'exprimait notamment ainsi :

« (...) Plus de 45 000 migrants ont risqué leur vie en Méditerranée pour atteindre les côtes italiennes et maltaises en 2013. Ce chiffre est le plus élevé depuis 2008, à l'exception de 2011, année de la crise libyenne.

Plus de 42 900 migrants sont arrivés en Italie et 2800 à Malte. Parmi ceux arrivés en Italie, plus de 5400 étaient des femmes et 8300 des enfants, dont quelque 5200 non accompagnés. La plupart des arrivées ont eu lieu à Lampedusa (14 700) et le long de la côte près de Syracuse, en Sicile (14 300).

« Les mouvements migratoires vers les côtes du sud de l'Italie en 2013 montrent une hausse du nombre de personnes fuyant la guerre et les régimes oppressifs », déclare José Angel Oropeza, Directeur du Bureau de coordination de l'OIM pour la Méditerranée à Rome.

« La plupart des migrants étaient originaires de Syrie (11 300), d'Erythrée (9800) et de Somalie (3200). Tous ont effectivement été contraints de quitter leur pays et ont le droit de bénéficier d'une protection au titre de la loi italienne », fait-il remarquer.

Les mouvements se sont poursuivis en janvier 2014. Le 24 janvier, 204 migrants ont été secourus par la marine italienne dans le canal de Sicile et ont accosté à Augusta, près de Syracuse.

« La vraie urgence dans la Méditerranée est la mort des migrants en mer. Ils disparaissent sans laisser de trace. L'identification des corps reste un problème humanitaire à résoudre. Bon nombre de familles de victimes attendent toujours de savoir si leur être cher se trouve parmi les corps repêchés après les naufrages d'octobre », déclare José Angel Oropeza.

Plus de 20 000 personnes ont péri ces vingt dernières années en tentant d'atteindre les côtes italiennes. Ils étaient 2300 en 2011 et environ 700 en 2013.

« Les migrants et les réfugiés ne sont pas des pions sur l'échiquier de l'humanité. Ce sont des enfants, des femmes et des hommes qui quittent ou qui sont contraints de quitter leur pays pour de multiples raisons. La réalité de la migration doit être traitée de manière innovante, équitable et efficace », a déclaré le Pape François, lors de son discours à l'occasion de la Journée mondiale des migrants et des réfugiés célébrée par le Vatican le 19 janvier.

« Nous nous sommes trop habitués à considérer ces personnes qui fuient la guerre, la persécution, la pauvreté et la faim comme des statistiques. Nous devons rapidement trouver des solutions pour les empêcher de périr en mer alors qu'elles essaient simplement d'avoir une vie meilleure. Nous devons trouver des moyens pour rendre la migration plus sûre et donner à ces gens de réelles alternatives », conclut José Angel Oropeza.

L'OIM collabore avec le HCR, Save the Children et la Croix-Rouge italienne à Lampedusa, en Sicile, en Calabre, et dans la région des Pouilles, dans le cadre du projet Praesidium, financé par le Ministère italien de l'intérieur, qui vise à aider les migrants irréguliers arrivant en Italie par la mer. »

    V.  DROIT COMPARÉ PERTINENT
   

    A.  La jurisprudence allemande pertinente
   

51.  La Cour note que plusieurs tribunaux administratifs allemands, comme, par exemple, ceux de Stuttgart (le 4 février 2013), Gelsenkirchen (les 17 mai et 11 avril 2013) et Francfort sur le Main (le 9 juillet 2013) ont interdit des renvois de demandeurs d'asile vers l'Italie dans le cadre du règlement Dublin, indépendamment du fait qu'ils appartenaient ou non à des catégories considérées comme vulnérables. En particulier dans son jugement du 9 juillet 2013 (no 7 K 560/11.F.A), le tribunal administratif de Francfort a estimé que la pénurie de places dans les centres d'accueil italiens et les conditions d'hébergement qui y régnaient emporteraient probablement violation de l'article 3 de la Convention en cas de renvoi d'un demandeur d'asile afghan de vingt-quatre ans de l'Allemagne vers l'Italie. Dans son jugement, la juridiction administrative s'est exprimée ainsi :

    (Traduction du greffe)
   

« 25.  Le tribunal a la conviction que les défaillances systémiques des conditions d'accueil des demandeurs d'asile en Italie constituent des motifs sérieux et avérés de croire que, s'il est transféré dans ce pays en vertu du règlement Dublin, le demandeur courra un risque réel d'être soumis à un traitement inhumain ou dégradant au sens de l'article 4 de la Charte des droits fondamentaux de l'UE (voir l'arrêt de la CEJ du 21.12.2011 - C-411/10, N.S. contre Secretary of State for the Home Department and Others, EuGRZ 2012 24, § 94).

(...)

28.  Le dispositif d'accueil et d'hébergement en Italie est difficile à comprendre et les autorités italiennes elles-mêmes ne semblent pas avoir une pleine vue d'ensemble de sa capacité et de son efficacité (voir l'avis de borderline-europe eV devant le tribunal administratif de Brunswick, décembre 2012, p. 37). Le gouvernement italien a admis ces déficiences devant la CEDH elle-même (Mohammed Hussein et autres, précitée, § 45, 2e alinéa) (...)

49.  Le tribunal ne dispose pas de renseignements et de rapports fiables de nature à réfuter la conclusion à laquelle il parvient, ni même à la mettre en doute. Tout d'abord, d'après la jurisprudence de la CEDH comme de la CJUE, les règles juridictionnelles du règlement Dublin ne cessent pas de s'appliquer dans le seul cas où il est établi avec certitude que le demandeur d'asile subira un traitement inhumain et dégradant s'il est transféré en Italie. Les faits ne permettent pas d'établir une telle conclusion. En effet, l'Italie dispose en réalité d'un certain nombre de structures d'accueil acceptables pour les demandeurs d'asile et l'on peut supposer qu'au moins un demandeur d'asile sur deux peut aussi bénéficier de conditions qui répondent aux exigences de la directive. Toutefois, eu égard à la jurisprudence susmentionnée, il suffit qu'une personne soit exposée à un risque réel de subir un traitement inhumain ou dégradant. Or il y a lieu de conclure à l'existence de pareil risque puisqu'il y a au mieux 50 % de chances qu'un demandeur d'asile obtienne un hébergement conforme aux exigences énoncées (...) »

    B.  La jurisprudence pertinente de la Cour suprême du Royaume-Uni
   

52.  Dans un arrêt du 19 février 2014 ([2014] UKSC 12), la Cour suprême du Royaume-Uni a considéré qu'indépendamment de l'existence ou non de « défaillances systémiques » dans le système d'accueil des demandeurs d'asile en Italie, la Cour d'appel devait procéder à un examen au cas par cas du risque que les requérants fussent soumis à des traitements contraires à la Convention en cas de renvoi en Italie. Lord Kerr, suivi en cela par Lord Neuberger (Président), Lord Carnwath, Lord Toulson et Lord Hodge s'est notamment exprimé dans les termes suivants :

    (Traduction du greffe)
   

« (...)

42. L'existence d'une violation de l'article 3 n'exige pas (ou du moins n'exige pas nécessairement) que les conditions dénoncées et présentées comme constituant des conditions inhumaines et dégradantes résultent de défaillances systémiques. Il va de soi qu'une violation des droits garantis par l'article 3 n'est pas intrinsèquement subordonnée à la défaillance d'un système. Si cette exigence se greffe sur elle, la présomption sera incontestablement plus difficile à renverser. Ce qui signifie que ceux qui auraient à pâtir d'une violation de leurs droits au titre de l'article 3 autrement qu'en raison d'une défaillance systémique de la procédure et des conditions d'accueil prévues pour le demandeur d'asile, ne pourraient se prévaloir de ces droits pour empêcher leur retour forcé dans le pays en question où pareille violation se produirait. Encore une fois, il serait étonnant que ce soit là le résultat de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (« la CJUE ») dans l'affaire NS [NS c. Secretary of State for the Home Department et M. E., A. S. M., M. T., K.