# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2b853a2e-e9f8-547b-958d-5307ef1008b2
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2022-04-05
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 05.04.2022 B-600/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-600-2021_2022-04-05.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-600/2021 

 

 
 

  A r r ê t  d u  5  a v r i l  2 0 2 2  

Composition 
 Pietro Angeli-Busi (président du collège),  

Martin Kayser, David Aschmann, Stephan Breitenmoser, 

Christian Winiger, juges, 

Yann Grandjean, greffier. 
 

 
 

Parties 
 Ville de X._______,  

recourante,  

 
 

 
contre 

 
 Office fédéral des assurances sociales OFAS,  

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 Aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants. 

 

 

 

B-600/2021 

Page 2 

Faits : 

A.  

Par formulaire daté du 22 juillet 2019 et enregistré le 25 juillet 2019, la Ville 

de X._______ (ci-après : la requérante ou la recourante) a adressé à 

l'Office fédéral des assurances sociales OFAS (ci-après : l'autorité 

inférieure) une demande d'aides financières pour la structure d'accueil 

parascolaire "[…]". Dans le courant de l'instruction, il s'est avéré que la 

demande concerne la structure d'accueil "[…]" et porte sur une 

augmentation de l'offre d'accueil passant de 75 places d'accueil le matin, 

95 places à midi et 7 places l'après-midi, 5 jours par semaine à 95 places 

d'accueil le matin, 160 places à midi et 105 places l'après-midi, 5 jours par 

semaine pendant la période scolaire, dès le 19 août 2019. 

B.  

Par décision du 11 janvier 2021, l'autorité inférieure a rejeté cette demande 

d'aides financières. A l'appui de cette décision, elle retient que l'offre 

augmentée est de 75 places le matin, 150 à midi et 95 l'après-midi. Sur 

cette base, elle calcule que l'offre globale est passée de 81.7 places 

(75+95+75/3 = 81.7) à 106.7 places (75+150+95/3 = 106.7) en moyenne 

pendant la période scolaire. Cette augmentation ne s'élève qu'à 25 places, 

alors que la législation sur les aides financières à l'accueil extra-familial 

pour enfants en requerrait 27.2, c'est-à-dire une augmentation d'un tiers de 

l'offre existante.  

C.  

Par acte du 10 février 2021 (timbre postal), la requérante a déposé un 

recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral 

(ci-après : le Tribunal ou le TAF). Elle conclut à la réformation de la décision 

attaquée et à l'octroi d'une aide financière à hauteur de 55 nouvelles places 

d'accueil, subsidiairement au renvoi de la cause devant l'autorité inférieure 

pour nouvelle décision dans le sens des considérants, avec suite de frais 

et dépens.   

D.  

Au terme de sa réponse du 27 avril 2021, l'autorité inférieure a conclu au 

rejet du recours.  

E.  

Les parties ont complété leurs positions respectives par une réplique du 

12 mai 2021 et une duplique du 10 juin 2021.  

B-600/2021 

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Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle 

nécessaire.  

 

Droit : 

1.  

Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui 

sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).  

1.1 Sous réserve des exceptions – non réalisées en l'espèce – prévues à 

l'art. 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, 

RS 173.32), le Tribunal, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours 

contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 

1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les 

autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.  

En particulier, les décisions rendues par l'autorité inférieure concernant les 

aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants peuvent être 

contestées devant le Tribunal conformément à l'art. 33 let. d LTAF et à 

l'art. 35 al. 1 de la loi sur les subventions du 5 octobre 1990 (LSu, 

RS 616.1).  

Le Tribunal est dès lors compétent pour connaître de la présente cause.  

1.2 Selon l'art. 48 al. 1 PA, la qualité pour recourir appartient à quiconque 

a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la 

possibilité de le faire, est spécialement atteint par la décision attaquée et a 

un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. Une 

commune doit être touchée directement et non de manière indirecte ou 

médiate (ATF 135 I 43 consid. 1.4 et 135 II 145 consid. 6.2 ; arrêts du TAF 

B-6282/2016 du 26 septembre 2018 consid. 1.2 et C-2224/2013 du 

11 décembre 2013 consid. 1.3).  

En l'espèce, la qualité pour recourir doit manifestement être reconnue à la 

recourante.  

1.3 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu 

du mémoire de recours ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (art. 50, 

52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont également respectées.  

B-600/2021 

Page 4 

1.4 Le recours est dès lors recevable.  

2.  

En l'espèce, la recourante ne conteste pas le nombre de places occupées 

dans sa structure d'accueil, retenu par l'autorité inférieure, à savoir 75 le 

matin, 95 à midi et 75 l'après-midi, avant l'augmentation de l'offre, et 75 le 

matin, 150 à midi et 95 l'après-midi, après cette augmentation.  

Outre le droit d'être entendu (consid. 3), les parties se divisent sur la 

question de savoir si cette augmentation est suffisante ou non pour que 

l'on puisse la considérer comme significative au sens de la loi. La 

recourante estime en substance que, selon la jurisprudence du Tribunal, si 

l'existence d'un besoin n'est pas attestée pour l'un des blocs horaires, mais 

qu'il l'est pour un autre, l'autorité inférieure ne pouvait rejeter entièrement 

la demande en se fondant sur un seul calcul tenant compte de tous les 

blocs horaires ; elle devrait au contraire examiner séparément chaque bloc 

horaire (recours ch. III.2 p. 3 ss). L'autorité inférieure explique de son côté 

que l'ordonnance topique a changé sur ce point, en exigeant désormais 

une appréciation de l'offre existante prise dans sa globalité (réponse 

p. 2 s.). La recourante estime que le Conseil fédéral ne pouvait pas 

modifier cette ordonnance comme il l'a fait ; elle explique encore que le but 

de la loi serait contourné par une telle définition de l'offre (réplique p. 1 s.). 

Il s'ensuit que la recourante s'en prend à la conformité à la loi de cette 

ordonnance (consid. 4 et 5). 

3.  

L'obligation de motiver une décision, telle qu'elle découle du droit d'être 

entendu (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse 

du 18 avril 1999 [Cst., RS 101]), est respectée lorsque l'autorité qui a rendu 

une décision mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée 

et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que le recourant 

puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en 

connaissance de cause (ATF 142 II 154 consid. 4.2, 139 IV 179 consid. 2.2 

et 138 I 232 consid. 5.1).  

En l'espèce, la recourante se plaint d'un défaut de motivation de la décision 

attaquée, en lien avec le calcul du besoin par l'autorité inférieure. Force est 

de constater que la recourante a pu sans autre exercer son droit de recours 

et exposer en quoi elle s'en prenait à la décision attaquée. Ce constat suffit 

à écarter le grief tiré de la violation du droit d'être entendu. 

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Page 5 

4.  

4.1 Selon l'art. 1 de la loi fédérale du 4 octobre 2002 sur les aides 

financières à l'accueil extra-familial pour enfants (LAAcc, RS 861), la 

Confédération entend favoriser une meilleure conciliation entre vie 

familiale et vie professionnelle ou formation (al. 1). Dans ce but, elle 

octroie, dans la limite des crédits ouverts, des aides financières à la 

création de places d'accueil extra-familial pour enfants (al. 2 let. a), à 

l'augmentation des subventions cantonales et communales à l'accueil 

extra-familial pour enfants, à condition que les frais à la charge des parents 

pour la garde des enfants par des tiers puissent ainsi être réduits (let. b) et 

aux projets visant une meilleure adéquation de l'offre d'accueil extra-

familial aux besoins des parents (let. c). Il n'y a pas de droit à ces aides 

financières (entre autres, arrêts du TAF B-4608/2013 du 16 juin 2015 

consid. 3 et B-2482/2013 du 10 avril 2015 consid. 4 et les références 

citées).  

4.2 Les aides financières concernent notamment les structures d'accueil 

parascolaire pour enfants jusqu'à la fin de la scolarité obligatoire (art. 2 al. 1 

let. b LAAcc ; art. 7 ss de l'ordonnance du 25 avril 2018 sur les aides 

financières à l'accueil extra-familial pour enfants [OAAcc, RS 861.1]). Sont 

considérées comme des structures d'accueil parascolaire les structures qui 

accueillent des enfants d'âge scolaire en dehors du temps consacré à 

l'enseignement (art. 7 al. 1 OAAcc).  

4.3 Selon l'art. 2 al. 2 LAAcc, les aides financières sont destinées en 

priorité aux structures nouvelles ; elles peuvent être allouées également 

aux structures existantes qui augmentent leur offre de façon significative. 

4.4  

4.4.1 Jusqu'au 30 juin 2018, la notion d'augmentation significative de l'offre 

se retrouvait à l'art. 5 al. 3 de l'ordonnance du 9 décembre 2002 sur les 

aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants (RO 2003 258 ; 

ci-après : l'ancienne ordonnance) qui était ainsi rédigé :  

Est considérée comme une augmentation significative de l'offre :  

a.  une augmentation d'un tiers du nombre de places d'accueil, mais au 

minimum de 10 places, ou  

b. une extension des heures d'ouverture par l'augmentation d'un tiers du 

nombre de blocs horaires, mais au minimum de 50 blocs horaires par 

année.  

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L'OAAcc a repris cette règle à l'identique à l'art. 7 al. 3 entre le 1er juillet 

2018 et le 31 janvier 2019 (RO 2018 2251). 

4.4.2 Sur cette base, le Tribunal a, dans l'arrêt B-3091/2016 du 8 février 

2018 consid. 4.9, établi que l'évaluation du besoin ne saurait être le résultat 

d'un calcul tenant compte de l'occupation de tous les blocs horaires 

concernés ; il convient bien plus de déterminer le besoin pour chacun des 

blocs horaires de manière séparée puisque les blocs horaires du matin, de 

midi et de l'après-midi peuvent chacun faire l'objet d'une demande et être 

subventionnés. Par conséquent, si l'existence d'un besoin n'est pas 

attestée pour l'un des blocs horaires, mais qu'il l'est pour un autre, l'autorité 

inférieure ne peut pas rejeter entièrement la demande en se fondant sur 

un seul calcul tenant compte de tous les blocs horaires ; elle doit au 

contraire examiner séparément chaque bloc horaire. Il en découle qu'une 

augmentation de l'offre d'au moins 10 places dans l'un des blocs horaires 

du matin, de midi ou de l'après-midi est significatif au sens de l'art. 2 al. 2 

LAAcc en lien avec l'art. 5 al. 3 let. a de l'ancienne ordonnance (art. 7 al. 3, 

2e phrase OAAcc). Ces 10 places doivent cependant en même temps 

constituer un tiers des places existant avant l'augmentation pour que 

l'augmentation de l'offre soit significative au sens de l'art. 5 al. 3 let. a de 

l'ancienne ordonnance (art. 7 al. 3, 2e phrase let. a OAAcc ; voir aussi arrêts 

du TAF B-3819/2017 du 3 mai 2018 consid. 4.4.2, B-1311/2017 du 11 juin 

2018 consid. 5.5 ou encore B-198/2018 du 30 janvier 2019 consid. 10.1). 

4.5  

4.5.1 Par ordonnance du 7 décembre 2018, en vigueur depuis le 1er février 

2019 (RO 2019 339), le Conseil fédéral a ajouté, au début de l'art. 7 al. 3 

OAAcc, la première phrase suivante :  

L'existence d'une augmentation significative de l'offre se détermine par une 

comparaison avec l'offre existante prise dans sa globalité.  

La même exigence a été introduite à l'art. 4 al. 3, 1ère phrase pour ce qui 

est de l'accueil préscolaire.  

4.5.2 Pour justifier l'ajout de cette phrase, le Commentaire de la 

modification du 7 décembre 2018 de l'ordonnance sur les aides financières 

à l'accueil extra-familial pour enfants, disponible en ligne à l'adresse 

https://www.bsv.admin.ch/bsv/fr/home/finanzhilfen/kinderbetreuung/rechtli

che-grundlagen.html, consulté le 21 février 2022, p. 3), explique ce qui 

suit :  

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[…] Les structures d'accueil parascolaire peuvent proposer des blocs horaires 

le matin, à midi ou le soir (art. 7, al. 2, let. c). La question de l'augmentation 

significative, en ce qui concerne les institutions proposant plusieurs blocs 

horaires, a donné lieu ces derniers temps à des incertitudes. Des requérants 

ne savaient pas trop si l'augmentation devait être significative par rapport à 

l'ensemble de l'offre existante, ou s'il suffisait d'augmenter d'un tiers ou de dix 

au moins le nombre de places pour un seul bloc horaire. Afin de respecter la 

volonté du législateur de ne soutenir que des augmentations significatives de 

l'offre, il est indispensable de comparer l'augmentation prévue avec l'ensemble 

de l'offre existante. Si donc une institution proposait jusqu'ici plusieurs blocs 

horaires, la question à examiner est celle de savoir s'il y a vraiment une 

augmentation significative justifiant une aide financière, toujours par rapport à 

l'ensemble de l'offre actuelle. Il ne suffit donc pas qu'une structure existante, 

qui propose par exemple 30 places le matin, 30 à midi et 30 l'après-midi crée 

uniquement 10 places supplémentaires à midi. Dans ce cas, l'offre existante, 

de 30 places en moyenne par jour ([30 + 30 + 30]/3) ne passe qu'à 33,3 places 

([30 + 40 + 30]/3). Par rapport à l'ensemble de l'offre, une telle augmentation 

reste modeste et les charges qu'elle implique ne justifient pas une aide 

financière.  

5.  

Les tribunaux peuvent examiner à titre préjudiciel la légalité et la 

constitutionnalité des ordonnances du Conseil fédéral (ATF 146 II 56 

consid. 6.2.2, 142 II 182 consid. 2.3.3 et 139 II 460 consid. 2.1 entre 

autres).  

5.1 Pour procéder à ce contrôle, il faut commencer par qualifier l'OAAcc. 

Placé sous l'intitulé "Exécution" dans la section 5 de la LAAcc dédiée aux 

dispositions finales, l'art. 9 LAAcc dispose que le Conseil fédéral édicte les 

dispositions d'exécution. Cette clause est cependant dépourvue de portée 

propre, car elle rappelle simplement l'art. 182 al. 2 Cst. et ne constitue pas 

une clause de délégation (dans un cas semblable : arrêt du 

TF 2C_923/2014 du 22 avril 2016 consid. 7.2 ; PIERRE TSCHANNEN, 

Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5e éd., 2021, § 46 

no 1668 ; MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, vol. I : Les 

fondements, 3e éd., 2012, p. 251 s. et no 712). Cela amène à conclure que 

l'OAAcc est une ordonnance d'exécution (voir aussi arrêt du TAF 

B-5252/2014 du 27 juillet 2016 consid. 5.2). 

5.2  

5.2.1 Une ordonnance d'exécution ne peut disposer que dans le cadre de 

la loi dont elle dépend et de la finalité qu'elle poursuit (intra legem). Elle 

peut établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler 

certaines dispositions de la loi, et éventuellement combler de 

véritables lacunes ; en revanche, elle ne peut pas introduire des règles 

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Page 8 

ayant pour effet de restreindre les droits des particuliers ou de leur imposer 

des obligations au-delà de ce que prévoient les dispositions de la loi 

(secundum legem), même si ces règles concourent au but de ces 

dispositions (ATF 142 V 26 consid. 5.1, 141 II 169 consid. 4.3.1, 139 II 

460 consid. 2.2, 136 I 29 consid. 3.3, 134 I 269 consid. 4.2 et 130 I 140 

consid. 5.1 ; ATAF 2014/8 consid. 2.3 et 3.2, 2011/11 consid. 5 et 2009/6 

consid. 5.1 ; HAËFELIN et al. Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 

2020, no 1860 s. ; DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, 

no 306). 

5.2.2 Les ordonnances d'exécution sont soumises à un contrôle de légalité 

et de constitutionnalité. Sous l'angle de la légalité, le Tribunal examine si 

l'ordonnance d'exécution reste dans le cadre de la loi, si elle se contente 

d'en préciser le contenu ou d'en définir les termes sans contenir de règles 

primaires modifiant le champ d'application de la loi. Sous l'angle de la 

constitutionnalité, le Tribunal vérifie que l'ordonnance d'exécution soit 

conforme aux droits et principes de nature constitutionnelle. En cas de 

violation originaire de la Constitution, le juge doit refuser d'appliquer 

l'ordonnance (ATF 142 II 415 consid. 2.2 ; arrêt du TAF A-1405/2014 du 

31 juillet 2015 consid. 2.2.3 ; AUER ET AL., Droit constitutionnel suisse, 

vol. I, 4e éd., 2021, no 2004 s. ; WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des 

allgemeinen Verwaltungsrechts, vol. I, 2012, nos 407 et 582 s.). 

5.3 En l'espèce, il faut examiner si la phrase : "L'existence d'une 

augmentation significative de l'offre se détermine par une comparaison 

avec l'offre existante prise dans sa globalité" insérée à l'art. 7 al. 3 OAAcc 

est conforme à l'art. 2 al. 2, 2e phrase LAAcc qui prévoit que "[d]es aides 

financières peuvent être allouées aux structures existantes qui augmentent 

leur offre de façon significative".  

Il est vrai que la notion d'augmentation significative de l'offre n'est précisée 

nulle part ailleurs dans la loi fédérale. Le Conseil fédéral pouvait donc 

préciser cette disposition légale par une ordonnance d'exécution. Encore 

faut-il que le Conseil fédéral, en précisant que l'offre existante devait être 

appréciation dans sa globalité, soit resté dans le cadre de la loi 

(consid. 5.2). Pour s'en assurer, il faut interpréter la notion d'augmentation 

significative de l'offre tel qu'elle résulte de la loi elle-même (consid. 5.5), 

puis la notion d'offre prise dans sa globalité inscrite dans l'ordonnance 

(consid. 5.6), et vérifier que la solution résultant de l'application de 

l'ordonnance est compatible avec celle issue de la loi (consid. 5.7 et 5.8). 

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Page 9 

5.4 Conformément à la jurisprudence constante, la loi s'interprète en 

premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas 

absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de 

rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les 

éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires 

(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des 

valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé 

(interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres 

dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne 

privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme 

pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme. Il ne s'écarte 

sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté 

une solution matériellement juste (ATF 143 II 202 consid. 8.5, 142 II 80 

consid. 4.1, 140 II 289 consid. 3.2 et 139 II 49 consid. 5.3.1). 

5.5 Interprétation de la loi : L'art. 2 al. 2, 2e phrase LAAcc dispose que 

des aides financières peuvent être allouées aux structures existantes qui 

augmentent leur offre de façon significative. C'est ici la notion 

d'augmentation significative de l'offre qui nécessite une interprétation. 

5.5.1 Interprétation littérale : Si la notion d'augmentation est claire, il est 

nécessaire de s'arrêter sur les mots "offre" et "significatif".   

Le substantif "offre" renvoie à la quantité d'un bien ou d'un service qui peut 

être proposé sur le marché à un prix donné (dictionnaire Larousse en ligne, 

disponibles à l'adresse www.larousse.fr, consulté le 21 février 2022). En 

soi, ce terme est clair. On doit en revanche souligner à ce stade que la loi 

ne qualifie pas cette offre. Elle ne contient en particulier pas la notion d'offre 

prise dans sa globalité, introduite dans l'ordonnance. Sans cette 

qualification, toute offre augmentée est ouverte aux aides financières, à 

condition qu'elle soit significative.  

A ce propos, "significatif" (wesentlich, significativo) est l'adjectif qui qualifie 

quelque chose nettement, sans ambiguïté ; c'est un synonyme de 

manifeste, clair, marquant (dictionnaire Larousse en ligne, disponibles à 

l'adresse www.larousse.fr, consulté le 21 février 2022). Appliqué à 

l'augmentation de l'offre en places d'accueil, cet adjectif signifie que des 

aides financières peuvent être accordées dès que cette augmentation est 

manifeste et sans ambiguïté. 

5.5.2 Interprétation historique : En son temps, le législateur avait précisé 

que "[l]'aide sera destinée en priorité aux structures qui se créent. 

B-600/2021 

Page 10 

Toutefois, celles qui existent et augmentent leur offre pourront également 

recevoir le soutien financier de la Confédération […]. Le but étant 

d'accroître le nombre de places d'accueil, il ne serait pas opportun de se 

limiter au financement des seules nouvelles structures […]. L'augmentation 

de l'offre devra cependant être significative, un accroissement mineur 

n'entraînant évidemment pas des charges à même de justifier un soutien 

financier [FF 2002 3937 (mise en évidence ajoutée)]. […] Seront 

considérées comme augmentant leur offre de façon significative les 

structures qui l'augmentent au minimum d'un tiers par rapport à leur 

capacité d'accueil initiale, mais d'au moins 10 places d'accueil au total" 

(FF 2002 3947).  

Autrement dit, selon le législateur historique, cette règle (augmentation 

d'un tiers, mais au moins de 10 places) garantissait déjà que l'on n'aide 

pas financièrement les augmentations mineures de l'offre ; il n'envisageait 

aucune autre restriction, notamment en ce qui concerne la détermination 

de l'offre existante.   

5.5.3 Interprétation téléologique : Le but poursuivi par le législateur a un 

peu évolué avec le temps. A l'origine, les travaux préparatoires de la loi 

fédérale permettent de rappeler que "[le] projet de loi proposé se veut un 

véritable programme d'impulsion à la création de places d'accueil pour 

enfants. Le principe est d'octroyer une aide financière complémentaire 

pour financer la création de places d'accueil" (Initiative parlementaire. 

Incitation financière pour la création de places d'accueil pour enfants en 

dehors du cadre familial, FF 2002 3925 ss, 3936). 

Selon l'actuel art. 1 al. 1 LAAcc, introduit par la loi fédérale du 16 juin 2017, 

en vigueur depuis le 1er juillet 2018 (RO 2018 2247), la Confédération 

entend favoriser une meilleure conciliation entre vie familiale et vie 

professionnelle ou formation. Selon le Message du 29 juin 2016 

concernant la modification de la loi fédérale sur les aides financières à 

l'accueil extra-familial pour enfants (FF 2016 6161 ss), la Confédération 

veut inciter les cantons et les communes à investir davantage dans l'accueil 

extra-familial des enfants, afin d'améliorer la conciliation entre vie familiale 

et vie professionnelle. Elle entend aussi soutenir des projets qui visent à 

adapter l'offre d'accueil aux besoins des parents qui exercent une activité 

lucrative (FF 2016 6162). Insistant sur l'adéquation nécessaire de l'offre 

aux besoins des parents, le Message déplore que certaines plages 

horaires sont parfois tellement fréquentées que des listes d'attente doivent 

être mises en place au sein des structures, plus particulièrement pour 

l'accueil de midi (FF 2016 6172). Plus loin, évoquant la flexibilité 

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Page 11 

grandissante et les modes et horaires de travail très variés, le Message 

explique que les parents devraient disposer d'une offre plus étoffée en 

places d'accueil flexibles (jours de garde variables, accueil en dehors des 

horaires habituels, places d'accueil disponibles à court terme ; FF 2016 

6173 s.).  

Il faut donc à ce stade retenir que le but du législateur fédéral est 

essentiellement la conciliation de la vie privée et de la vie professionnelle. 

C'est à cette lumière que la LAAcc doit être interprétée. 

5.5.4 Interprétation systématique : Comme le Tribunal l'a déjà relevé, la 

LAAcc ne contient aucune autre référence à l'augmentation significative de 

l'offre. Cette notion se concrétise seulement à l'art. 7 al. 3 let. a OAAcc qui 

édicte notamment la règle selon laquelle est considérée comme une 

augmentation significative de l'offre, une augmentation d'un tiers du 

nombre de places d'accueil, mais au minimum de 10 places (voir l'art. 5 

al. 3 let. a de l'ancienne ordonnance). On retrouve également cette notion 

à l'art. 4 al. 3, 1ère phrase OAAcc à propos de l'accueil préscolaire. 

Autrement dit, en exigeant que l'offre existante soit prise dans sa globalité, 

l'ordonnance a ajouté une restriction à ce qu'il faut comprendre comme une 

augmentation significative de l'offre. 

Sur un autre plan, l'ordonnance dispose que peuvent être subventionnées 

les structures qui accueillent les enfants pendant des blocs horaires du 

matin, de la pause de midi ou de l'après-midi (art. 7 al. 2 let. c OAAcc et 

art. 5 al. 2 let. c de l'ancienne ordonnance ; voir aussi art. 9 al. 2 et les 

annexes de l'OAAcc pour le calcul des aides financières qui se basent sur 

ces trois blocs horaires). C'est d'ailleurs sur ce fondement que l'arrêt 

B-3091/2016 précité consid. 4.9 avait conclu que chaque bloc horaire 

pouvait faire l'objet d'une demande et être subventionné en tant que tel 

(consid. 4.4.2). Cette disposition est restée inchangée dans l'OAAcc 

modifiée au 1er février 2019. Par conséquent, le droit en vigueur donne à 

la notion de bloc horaire (et non à la moyenne de ceux-ci) une grande 

importance dans le mécanisme de subventionnement des places d'accueil.    

5.5.5 Conclusion : Le Tribunal retiendra que la LAAcc prévoit des aides 

financières lorsque l'offre en places d'accueil est augmentée de manière 

manifeste et sans ambiguïté, dans le but de favoriser la conciliation entre 

la vie privée et la vie professionnelle. Le législateur n'a pas voulu qualifier 

l'offre existante et son mode de détermination. Il est précisé que le montant 

des aides financières est calculé par bloc horaire. 

B-600/2021 

Page 12 

5.6 Interprétation de l'ordonnance : L'art. 7 al. 3, 1ère phrase OAAcc 

dispose que l'existence d'une augmentation significative de l'offre se 

détermine par une comparaison avec l'offre existante prise dans sa 

globalité. C'est ici le mot "globalité", qui n'est pas précisé ailleurs, qui prête 

à discussion. 

5.6.1 Interprétation littérale : Le mot "globalité" (gesamt, complessivo) 

renvoie à la qualité de ce qui constitue un tout (dictionnaire Larousse en 

ligne, disponibles à l'adresse www.larousse.fr, consulté le 21 février 2022). 

Appliqué à l'offre, ce substantif signifie qu'elle doit être prise dans son 

ensemble.  

5.6.2 Interprétation téléologique et historique : Pour comprendre ce 

mot, il faut se référer au Commentaire précité où l'on peut lire l'explication 

suivante : "Afin de respecter la volonté du législateur de ne soutenir que 

des augmentations significatives de l'offre, il est indispensable de 

comparer l'augmentation prévue avec l'ensemble de l'offre existante" 

(consid. 4.5.2). Concrètement, le Commentaire explique, exemple à 

l'appui, qu'il faut calculer cette augmentation globale en faisant la moyenne 

du nombre de places d'accueil occupées dans chaque bloc horaire (matin, 

midi et après-midi).  

5.6.3 Conclusion : La révision de l'OAAcc avait pour but de modifier le 

calcul de l'offre existante, en procédant dorénavant à une moyenne du 

nombre de places d'accueil occupées, en contradiction avec la 

jurisprudence du Tribunal (consid. 4.4.2). 

5.7  

5.7.1 Pour comprendre les effets de la première phrase de l'art. 7 al. 3 

OAAcc, on peut repartir du calcul exposé dans le Commentaire précité 

(consid. 4.5.2), à savoir :  

 Ancienne offre Nouvelle offre 

insuffisante 

Nouvelle offre 

suffisante 

Matin 30 30  30  

Midi 30 40 +10 60 +30 

Après-midi 30 30  30  

Moyenne 30 33.3 +3.3 40 +10 

 

B-600/2021 

Page 13 

Selon ce Commentaire, l'offre en place d'accueil passant de 30 à 40 places 

à midi est insuffisante pour être qualifiée de significative, alors même que, 

pour la période de midi, elle remplit la double condition de l'augmentation 

d'un tiers et au moins 10. Pour que l'offre augmentée soit suffisante, il 

faudrait, si l'on suit l'OAAcc en calculant l'offre existante moyenne, un 

doublement de l'offre à midi (de 30 à 60 places d'accueil).  

5.7.2 Il faut ici rappeler que les structures d'accueil parascolaires, qui 

accueillent des enfants jusqu'à la fin de la scolarité obligatoire, connaissent 

une réalité particulière en ce qui concerne des repas de midi. Elles doivent 

être en mesure de proposer un accueil et des repas à des enfants 

scolarisés, dont les parents travaillent et ne peuvent que difficilement être 

à la maison pour la pause de midi. Par conséquent, ces enfants n'occupent 

pas de places d'accueil le matin et l'après-midi, puisqu'ils sont alors à 

l'école. Or, cette nécessité d'accueil à midi s'inscrit dans le but de la LAAcc, 

à savoir la conciliation entre la vie privée et la vie professionnelle par une 

offre plus étoffée, ce qui était le but du législateur fédéral (consid. 5.5.3). 

Il n'est pas soutenable de prétendre comme le fait le Commentaire précité 

que, "[par] rapport à l'ensemble de l'offre, une telle augmentation [de 30 à 

40 places à midi] reste modeste et les charges qu'elle implique ne justifient 

pas une aide financière". Ne serait-ce qu'en raison des infrastructures 

supplémentaires (cuisine pour les repas, agencement, etc.) et des coûts 

de personnel, une telle augmentation est susceptible d'entraîner des coûts 

supplémentaires non négligeables pour la structure d'accueil concernée. 

Or, ce sont ces investissements que le législateur fédéral entendait 

soutenir. Il n'y a pas de raison pour qu'une augmentation limitée à la 

période de midi reçoive moins d'aides financières qu'une augmentation des 

places d'accueil sur l'ensemble de la journée. 

Cette incohérence vient de ce que l'OAAcc a déjà tenu compte de la 

volonté du législateur historique de ne pas subventionner les 

augmentations mineures par la règle de l'accroissement d'un tiers du 

nombre de places d'accueil, mais au minimum de 10 places (consid. 5.5.2). 

En ajoutant la prise en compte globale de l'offre existante, l'OAAcc a posé 

une exigence excessive au regard du but de la loi.  

5.7.3 En conclusion, faire la moyenne des places occupées de chaque bloc 

horaire (matin, midi et après-midi) réduit considérablement l'importance 

des places créées à midi. Ce faisant, l'OAAcc entrave la création de places 

d'accueil à midi et s'écarte du but principal de la loi, à savoir une meilleure 

conciliation de la vie professionnelle et de la vie privée.  

B-600/2021 

Page 14 

5.8 En l'espèce, le cas de la recourante permet d'arriver aux mêmes 

conclusions. Sa situation est la suivante :  

 Ancienne offre Nouvelle offre Différence 

Matin 75 75 +0 

Midi 95 150 +55 

Après-midi 75 95 +20 

Moyenne 81.7 106.7 +25.0 

Augmentation moyenne d'un tiers  

(selon le calcul de l'autorité inférieure) : 

+27.2 

(81.7/3) 

 

Il apparaît donc que l'augmentation de l'offre à midi de la recourante est de 

55 places. Encore une fois, une appréciation objective conduit à considérer 

que cette augmentation est significative au sens de la LAAcc, car elle est 

manifeste et sans ambiguïté. La recourante se propose de créer des places 

d'accueil dans une proportion de 58% supérieure à l'offre existante à midi 

(55 places créées, par rapport à 95 places existantes). De même, parce 

qu'elle a lieu sur la période de midi, elle contribuera grandement à la 

conciliation de la vie privée et de la vie professionnelle de nombreux 

parents. Au regard des travaux préparatoires de la loi, le législateur fédéral 

n'envisageait pas que des aides financières soient refusées dans un tel 

cas.  

5.9 En ayant pour résultat de refuser des aides financières à des projets 

qui augmentent leur offre de manière significative, la première phrase de 

l'art. 7 al. 3 OAAcc se révèle contraire à l'art. 2 al. 2, 2e phrase LAAcc. Elle 

est également contraire à l'art. 1 LAAcc en ce qu'elle fait obstacle au but 

de la loi, à savoir la conciliation de la vie privée et de la vie professionnelle.  

5.10 Comme exposé plus haut (consid. 4.4.2), la jurisprudence a reconnu 

aux structures qui augmentaient leur offre en places d'accueil sur un seul 

bloc la possibilité d'obtenir des aides financières. Imposer une 

détermination globale de l'offre a pour effet de restreindre un droit existant 

dans la loi, ce qui n'est pas admissible en soi (consid. 5.2.1). Cela constitue 

un motif supplémentaire d'illégalité de l'art. 7 al. 3, 1ère phrase OAAcc. 

5.11 En rejetant la demande d'aides financières déposée par la recourante 

sur le fondement de la première phrase de l'art. 7 al. 3, 1ère phrase OAAcc, 

la décision attaquée se révèle illégale.  

B-600/2021 

Page 15 

6.  

Partant, la décision attaquée doit être annulée et le recours admis.  

Selon l'art. 61 al. 1 PA, l'autorité de recours statue elle-même sur l'affaire 

ou exceptionnellement la renvoie avec des instructions impératives à 

l’autorité inférieure. En l'espèce, les parties sont d'accord sur le nombre de 

places occupées dans la structure d'accueil de la recourante avant et après 

l'augmentation de l'offre (consid. 2). Au regard de la jurisprudence précitée 

(consid. 4.4.2), les 55 places créées à midi représentent plus du tiers de 

l'offre existante pour ce bloc horaire (95 places ; +58%) et au moins 

10 places. Partant, le Tribunal peut réformer lui-même la décision attaquée 

en ce sens que la demande d'aides financières déposée par la recourante 

soit admise pour une augmentation significative de 55 places d'accueil 

pour le bloc horaire de midi. 

7.  

Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les débours 

sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 

al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des 

autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées 

(art. 63 al. 2, 1ère phrase PA). 

En l'espèce, la recourante a obtenu entièrement gain de cause. Partant, il 

n'y a pas lieu de percevoir de frais de procédure. L'avance sur les frais de 

procédure présumés de 3'000 francs versée par la recourante durant 

l'instruction lui sera restituée. 

8.  

Selon l'art. 7 al. 1 FITAF, la partie qui obtient gain de cause a droit aux 

dépens pour les frais nécessaires causés par le litige (voir aussi art. 64 

al. 1 PA). 

Bien que la recourante n'agisse pas ici en qualité d'autorité, mais dans la 

défense de ses intérêts patrimoniaux, elle est une collectivité publique qui 

dispose des services juridiques adéquats ; elle n'est d'ailleurs pas 

représentée par un mandataire professionnel (ATAF 2011/19 consid. 60). 

De plus, elle n'a pas fait valoir de frais particulièrement élevés causés par 

la procédure au sens de l'art. 7 al. 1 FITAF.  

Partant, il n'y a en l'espèce pas lieu d'allouer de dépens. 

B-600/2021 

Page 16 

9.  

Cet arrêt n'est pas sujet à recours, la loi fédérale ne donnant pas un droit 

formel à ces aides financières (art. 83 let. k de la loi du 17 juin 2005 sur le 

Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). 

 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est admis.  

2.  

La décision attaquée est réformée dans ce sens que la demande d'aides 

financières déposée par la recourante est admise pour une augmentation 

significative de 55 places d'accueil pour le bloc horaire de midi.  

3.  

Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de 3'000 francs 

versée par la recourante durant l'instruction lui est restituée. 

4.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

5.  

Le présent arrêt est adressé à la recourante et à l'autorité inférieure. 

 

 

Le président du collège : Le greffier : 

  

Pietro Angeli-Busi Yann Grandjean 

 

Expédition : 8 avril 2022 

B-600/2021 

Page 17 

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (recommandé ; annexes : pièces en retour et 

formulaire "Adresse de paiement") 

– à l'autorité inférieure (no de réf. […] / demande no […] ; recommandé ; 

annexe : dossier en retour)