# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d26981dc-5a22-5c63-aff2-30def21bb8d8
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-06-28
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 28.06.2017 U 2017 11
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2017-11_2017-06-28.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 17 11

1a Camera 

presidenza Racioppi
giudici Audétat, Moser 
attuaria Krättli-Keller

SENTENZA

del 28 giugno 2017

nella vertenza di diritto amministrativo 

Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP, Ufficio federale di 
giustizia UFG, Ambito direzionale Diritto privato,

ricorrente
contro 

A._____,
convenuto 1

B._____,
convenuto 2

ambedue rappresentati dall'Avvocato Rossano Guggiari,
e

Ispettorato del registro fondiario e registro di commercio, 
convenuto 3

concernente acquisizione di immobili da parte di persone residenti 
all'estero

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1. Per evitare l'eccessivo dominio straniero del suolo indigeno, già dall'aprile 

del 1961 la Confederazione Svizzera prendeva delle disposizioni che 

limitavano l'acquisto di fondi da parte di persone residenti all'estero (lex 

von Moos, lex Celio, lex Furgler, lex Friedrich e lex Koller). L'attuale 

normativa federale, in vigore dal 1. gennaio 1985 era motivo di una vera e 

propria crisi diplomatica tra la Svizzera e l'Italia. Infatti, verso la fine degli 

anni 80, nell'ambito di tre processi che vedevano coinvolte delle società 

svizzere, dominate da persone residenti in Italia, i tribunali dichiaravano 

nulli gli acquisti effettuati da tali società nei Grigioni e prevedevano di 

devolvere i beni illecitamente acquistati in Svizzera al cantone di 

situazione degli immobili. Cosciente che la normativa federale potesse 

essere in contrasto con il Trattato di domicilio e consolare concluso tra la 

Svizzera e l'Italia nel 1868 e onde evitare misure di ritorsione da parte 

dello Stato italiano, il 9 marzo 1992 il Consiglio federale invitava il 

Governo grigionese a voler dirimere le pendenti controversie in materia, 

rinunciando alla liquidazione delle società e accordando ad ogni azionista 

in nome proprio il permesso di acquistare le azioni della società 

corrispondenti ad un solo appartamento di vacanza. Il 14 aprile 1992, il 

Governo dei Grigioni si dichiarava d'accordo di estendere la propria prassi 

nel senso proposto dalla sede federale. Il 15 agosto 1995, l'applicazione 

di questa prassi veniva estesa anche a quei casi che si erano già 

prescritti, nell'interesse di una maggior trasparenza e tracciamento dei 

rapporti di proprietà immobiliare. 

2. In quest'ottica, il 26 ottobre 2016, al residente italiano A._____, già 

azionista della C._____ SA, costituita nel 1975, veniva dall'ispettorato del 

registro fondiario e registro di commercio dei Grigioni (qui di seguito 

ispettorato del registro fondiario) accordata l'autorizzazione all'acquisto di 

40 azioni nominative della C._____ SA con diritto esclusivo sulla proprietà 

per piani (PPP) no. S50028, incluso posto macchina coperto, sita sul 

territorio del comune di X._____. La decisione passava incontestata in 

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giudicato e in seguito A._____ riusciva a dimostrare di non poter vendere 

il proprio appartamento al valore venale ad una persona non soggetta 

all'obbligo di autorizzazione. Il 22 novembre 2016, A._____ chiedeva 

allora all'ispettorato del registro fondiario un'autorizzazione di massima 

per la vendita delle 40 azioni nominative della C._____ SA. Lo stesso 

giorno, B._____, cittadino italiano pure residente in Italia, chiedeva il 

permesso di acquistare dette azioni. 

3. Con decisione 22 novembre 2016, l'ispettorato del registro fondiario 

accordava a A._____ l'autorizzazione di massima alla vendita ad un 

residente all'estero delle 40 azioni nominative correlate al diritto d'uso 

esclusivo sull'appartamento a X._____ e parallelamente riconosceva a 

B._____ il permesso di acquistare dette azioni. Il 24 novembre 2016, il 

Dipartimento di Giustizia, sicurezza e sanità dei Grigioni (DGSS) 

rinunciava a interporre ricorso. La stessa rinuncia veniva confermata dal 

comune di X._____ il 23 novembre 2016 e dal potenziale acquirente 

nonché dal venditore il 15 dicembre 2016. 

4. Il 31 gennaio 2017, l'Ufficio federale di giustizia (UFG) interponeva ricorso 

contro la decisione del 22 novembre 2016 chiedendone il suo 

annullamento. Per l'UFG l'autorizzazione alla vendita e all'acquisto delle 

40 azioni in parola sarebbe in palese contrasto con i dettami della 

normativa federale, che non permetterebbe di autorizzare la vendita di 

abitazioni tramite società, ovvero con il trapasso di azioni. L'acquisto di 

una casa di vacanza, anche se di seconda mano, non sarebbe possibile 

che tramite persone fisiche. La normativa cantonale non disporrebbe di 

alcuna autonomia per autorizzare trapassi non previsti dal diritto federale. 

Per l'alienante, permettere una simile vendita equivarrebbe a favorirlo 

malgrado in passato abbia eluso la legge. Verrebbe poi creata una nuova 

situazione di illegalità, non certo prescritta. Dal punto di vista 

dell'acquirente, non volendo lo stesso acquistare l'abitazione direttamente 

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in nome proprio il rilascio di un'autorizzazione sarebbe improponibile. 

L'UFG sarebbe consapevole di non aver mai presentato ricorso contro 

simili autorizzazioni concesse in passato, ciò sarebbe però imputabile ad 

un errore di valutazione che attualmente andrebbe corretto. 

5. Nella presa di posizione 22 febbraio 2017, A._____ e B._____ 

postulavano – in via principale – la tardività del ricorso e chiedevano – in 

via eventuale – la sua reiezione. Formalmente, nella procedura in oggetto 

non varrebbero le ferie giudiziarie per cui il ricorso interposto oltre i 30 

giorni dall'intimazione dell'autorizzazione sarebbe tardivo. Il fatto poi che 

improvvisamente l'autorità federale abbia deciso di adire le vie legali dopo 

aver sempre tollerato una diversa prassi cantonale costituirebbe 

un'inammissibile disparità di trattamento. Materialmente, statuendo un 

obbligo d'acquisto solo per le persone fisiche, la legge avrebbe voluto 

garantire la trasparenza dei rapporti di proprietà. Questo scopo verrebbe 

però parimenti perseguito permettendo l'acquisto di un pacchetto 

azionario cui corrisponderebbe anche un determinato appartamento con 

azioni nominative, con libro delle azioni depositate e con il divieto di 

rivendere per 5 anni. In questo senso la normativa federale 

presenterebbe una lacuna che spetterebbe al Tribunale amministrativo 

colmare. Qualsiasi altra soluzione non sarebbe soddisfacente. 

6. Nella risposta di causa del 23 febbraio 2017, l'ispettorato del registro 

fondiario proponeva la reiezione del ricorso. Relativamente al rilascio di 

un'autorizzazione di massima alla vendita delle azioni, l'ispettorato dal 

registro fondiario ammetteva che la pratica seguita non fosse dal profilo 

tecnico-giuridico conforme ai dettami della normativa federale, non 

prevedendo questa la necessità di autorizzare la vendita di un immobile, 

tale modo di procedere rispecchierebbe però una prassi da tempo 

applicata a livello cantonale e mai censurata dall'autorità di vigilanza 

federale. Per quanto riguarderebbe invece l'autorizzazione all'acquisto, 

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vero cardine della vertenza materiale, l'ispettorato del registro fondiario 

considera difendibile il proprio operato dopo che la legittimità dei diritti 

esclusivi su di una casa di vacanza tramite l'acquisto della corrispondente 

parte di azioni nominali di una società anonima sarebbe stata 

espressamente auspicata dal Governo federale. Per l'ispettorato del 

registro fondiario, essendo ammissibile la detenzione di una proprietà 

d'abitazione tramite azioni, dovrebbe parimenti essere possibile la sua 

alienazione alle stesse condizioni. Il cambiamento di prassi auspicato 

dall'UFG in un caso concreto contravverrebbe ai dettami della buona fede 

e la soluzione adottata dalla prassi Grigionese – analogamente a quanto 

previsto espressamente dalla normativa federale per le società di 

azionisti-inquilini e tenuto conto del motivo che avrebbe ispirata una simile 

prassi – potrebbe avere tuttora una sua legittimità.

7. Nella replica dell'8 marzo 2017, l'UFG ribadiva la tempestività del ricorso 

sia in applicazione della normativa procedurale federale che cantonale e 

contestava vi potesse essere nella normativa federale una qualsivoglia 

lacuna legale. 

8. Mentre l'ispettorato del registro fondiario rinunciava a duplicare, A._____ 

e B._____ insistevano sulla tardività del ricorso e comunque 

sull'inammissibilità di un cambiamento della prassi nei termini messi in 

atto dell'UFG. 

Considerando in diritto:

1. a) Formalmente, viene messa in dubbio la tempestività del ricorso sulla base 

della decisione del Tribunale federale del 17 gennaio 1984 pubblicata in 

DTF 110 Ib 10 e che concerneva un procedimento riguardante i Grigioni. 

All'epoca di tale giudizio era determinante – per i procedimenti a livello 

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cantonale – quanto previsto all'art. 12 cpv. 3 del decreto federale 

sull'acquisto di fondi da parte di persone residenti all'estero del 23 marzo 

1961. Il cpv. 3 di questo disposto stabiliva un termine di ricorso di 30 

giorni e prevedeva espressamente che per il computo dei termini di 

ricorso trovassero applicazione gli artt. da 20 a 24 della legge federale 

sulla procedura amministrativa (PA; RS 172.021), che nella sua versione 

di allora non prevedeva le ferie giudiziarie. Nel citato giudizio, il Tribunale 

federale censurava pertanto l'istanza cantonale che reputava 

salvaguardato il termine di ricorso di 30 giorni grazie ad un computo di 

tale termine che includeva la sua sospensione durante delle ferie 

giudiziarie in base al diritto procedurale cantonale. 

b) Alla situazione del caso in esame trova invece applicazione una 

normativa diversa. Giusta l'art. 20 cpv. 3 dell'attuale legge federale 

sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (LAFE; 211.412.41), il 

termine di ricorso è di trenta giorni dalla notificazione della decisione alle 

parti o all'autorità legittimata a ricorrere. Contrariamente a quanto previsto 

per il ricorso alle autorità federali (vedi art. 21 cpv. 1 LAFE) ed alla 

normativa precedente (art. 12 cpv. 3 del decreto federale sull'acquisto di 

fondi da parte di persone residenti all'estero del 23 marzo 1961), la 

normativa federale attuale non contiene rinvii sul dritto applicabile alla 

procedura di ricorso a livello cantonale. Giusta l'art. 21 cpv. 1 LAFE il 

ricorso alle autorità federali è retto dalle disposizioni generali 

sull'amministrazione della giustizia federale, mentre per la procedura di 

prima istanza la normativa federale è silente. Ne risulta che anche in 

conformità a quanto sancito all'art. 1 cpv. 3 della legge federale sulla 

procedura amministrativa (PA; RS 172.021), la procedura cantonale è da 

considerarsi retta dal diritto cantonale, che nei Grigioni è la legge sulla 

giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). Nell'evenienza comunque 

la questione del diritto procedurale applicabile è meramente teorica in 

quanto sia la normativa procedurale federale (art. 22a cvp. 1 lett. c PA) 

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che quella cantonale (art. 39 cpv. 1 lett. c LGA) prevedono la sospensione 

dei termini di ricorso dal 18 dicembre al 2 gennaio incluso. 

c) Su richiesta del giudice dell'istruzione, l'UFG ha introdotta al Tribunale 

amministrativo la decisione contestata che reca come timbro di entrata 

presso la sede federale il 19 dicembre 2016. Che l'intimazione sia 

avvenuta a tale data non viene posto in dubbio. Infatti, dopo la rinuncia 

scritta a proporre ricorso introdotta da parte di tutti gli interessati al 

procedimento cantonale (l'ultima rinuncia è datata 15 dicembre 2016), 

l'autorizzazione del 22 novembre 2016 era stata trasmessa all'UFG il 18 

dicembre 2016. L'intimazione dell'autorizzazione, avvenuta il giorno 

successivo, ovvero il 19 dicembre 2016 cadeva pertanto durante un 

periodo – quello tra il 18 dicembre e il 2 gennaio – nel quale i termini non 

decorrevano, a seguito delle ferie giudiziarie natalizie (art. 39 cpv. 1 lett. c 

LGA). Ne consegue che il termine di 30 giorni per presentare ricorso 

iniziava a decorrere al più presto il 3 gennaio 2017 per cui con la 

presentazione del ricorso il 31 gennaio 2017 (data del timbro postale) 

esso è in ogni caso salvaguardato e il ricorso è tempestivo. 

2. a) L'art. 2 cpv. 1 LAFE sancisce il principio secondo il quale per poter 

acquistare dei fondi situati in Svizzera, le persone all'estero devono 

chiedere un'autorizzazione all'autorità cantonale competente. Gli artt. 8 s. 

LAFE elencano i motivi per la concessione o l'eventuale diniego 

dell'autorizzazione, tra questi motivi l'art. 9 cpv. 2 LAFE prevede che i 

Cantoni possano inoltre stabilire per legge che l'autorizzazione possa 

essere accordata, nei limiti dei propri contingenti, a una persona fisica che 

acquista un fondo come abitazione di vacanza o come unità d'abitazione 

in un apparthotel. Facendo uso di tale facoltà, i Grigioni hanno emanata la 

legge d'introduzione alla legge federale del 16 dicembre 1983 

sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (LI LAFE; CSC 

217.600) e in detta normativa confermata la liceità di fondo di un simile 

trapasso e le condizioni alle quali la vendita di un'abitazione di seconda 

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mano fosse autorizzabile. Concretamente, giusta l'art. 7 LI LAFE, 

l'acquisto di un'abitazione di vacanza o di un'unità di abitazione in un 

apparthotel di proprietà di un'altra persona residente all'estero è 

consentito (cpv. 1). Se il comune, nel quale si trova il fondo, ha introdotto 

limitazioni giusta l'articolo 8 lettera b), deve essere comprovata 

l'invendibilità al prezzo di costo ad una persona non soggetta all'obbligo di 

autorizzazione (cpv. 2). La liceità della possibilità di vendita prevista dalla 

normativa cantonale non è come tale contestata. L'UFG non reputa però 

che l'autorizzazione di massima alla vendita decisa dall'ispettorato del 

registro fondiario abbia una base legale. Nella decisione 22 novembre 

2016 veniva da un lato concesso all'acquirente il diritto di massima di 

cedere le 40 azioni della società anonima con il relativo diritto d'uso 

esclusivo sulla PPP - dopo che giusta il diritto cantonale aveva dimostrato 

di non essere riuscito a vendere ad una persona non soggetta ad 

autorizzazione - ed al potenziale compratore concesso il benestare 

all'acquisto. Nella propria presa di posizione, l'ispettorato del registro 

fondiario riconosce che tale modo di evadere la pendenza possa dar adito 

a critiche e si ripromette di ovviare in futuro a questa situazione, 

prendendo due distinte misure. E' comunque incontestato che in base alla 

normativa federale per l'acquisto di fondi le persone all'estero devono 

chiedere un'autorizzazione all'autorità cantonale competente (art. 2 cpv. 1 

LAFE), mentre la legge non contempla il rilascio di un'autorizzazione di 

massima alla vendita. La presa di una sola decisione includente ambedue 

gli aspetti non ha comunque valenza sulla presente controversia, essendo 

qui essenzialmente contestato il rilascio di un'autorizzazione all'acquisto 

del fondo da parte di un residente all'estero. Trattandosi della vendita e 

dell'acquisto di azioni è allora evidente che se l'acquirente quale residente 

all'estero non può acquistare le azioni, di riflesso neppure l'alienante può 

vendere le proprie azioni ad un residente all'estero. 

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b) L'UFG reputa che in virtù della normativa di rango superiore la vendita 

potesse avvenire solo a una persona fisica e non tramite la vendita di 

partecipazioni ad una società. La delega di cui all'art. 9 cpv. 2 LAFE 

precisa che l'acquirente residente all'estero debba essere una persona 

fisica e l'art. 8 dell'ordinanza sull'acquisto di fondi da parte di persone 

all'estero (OAFE; RS 211.412.411) specifica cosa vada inteso con questo 

termine. Giusta detto disposto è considerato acquisto di un'abitazione da 

parte di una persona fisica (art. 9 cpv. 2 LAFE) l'acquisto diretto in proprio 

nome e, quando si tratti di società di azionisti-inquilini costituite prima del 

1° febbraio 1974, l'acquisto di quote in ragione corrispondente. Non è 

contestato che il potenziale acquirente convenuto in ricorso intenda 

acquisire la PPP tramite l'acquisto delle 40 azioni della società e non con 

un acquisto diretto dell'abitazione in nome proprio. La C._____ SA non è 

né una società di azionisti-inquilini e la sua costituzione non è anteriore al 

1974 per cui la fattispecie in esame non cade sotto la normativa di cui 

all'art. 8 OAFE. 

3. a) Per i due privati resistenti in ricorso, il fatto che l'art. 4 cpv. 1 lett. e LAFE 

preveda la possibilità di acquistare anche una quota di una persona 

giuridica dovrebbe permettere di concludere che la normativa federale 

non intendesse vietare completamente l'acquisto attraverso persone 

giuridiche. Per dirimere fattispecie come quella in esame, la LAFE 

presenterebbe una lacuna legale che spetterebbe al Tribunale 

amministrativo colmare. La legge è da interpretare in primo luogo 

procedendo dalla sua lettera. Tuttavia, se il testo non è perfettamente 

chiaro, se più interpretazioni del medesimo sono possibili, dev'essere 

ricercato quale sia la vera portata della norma, prendendo in 

considerazione tutti gli elementi d'interpretazione, in particolare lo scopo 

della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui essa prende 

fondamento. Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto 

(DTF 135 II 81 cons. 2.2, 135 V 157 cons. 4.1, 135 V 252 cons. 4.1, 134 I 

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193 cons. 5.1 e 134 II 252 cons. 2.3). I lavori preparatori, segnatamente 

laddove una disposizione non è chiara oppure si presta a diverse 

interpretazioni, costituiscono un mezzo valido per determinarne il senso 

ed evitare così di incorrere in interpretazioni erronee. Soprattutto nel caso 

di disposizioni recenti, la volontà storica dell'autore della norma non può 

essere ignorata se ha trovato espressione nel testo oggetto 

d'interpretazione (DTF 134 V 174 cons. 4.1 con riferimenti). Occorre 

prendere la decisione materialmente corretta nel contesto normativo, 

orientandosi verso un risultato soddisfacente sotto il profilo della ratio 

legis. Il Tribunale federale non privilegia un criterio d'interpretazione in 

particolare; per accedere al senso di una norma preferisce, 

pragmaticamente, ispirarsi a un pluralismo interpretativo (DTF 137 V 188 

cons. 6.2.1 e 135 III 486 cons. 5.1).

b) Già nel Messaggio concernente una legge federale sull'acquisto di fondi 

da parte di persone all'estero e l'iniziativa popolare «contro la svendita del 

territorio» del 16 settembre 1981 veniva ricordato che a la 

regolamentazione che si intendeva introdurre ammetteva "la partecipazione 
personale ad una società senza personalità giuridica, ma non l'acquisto di una quota del 

suo patrimonio" (FF 1981 556). L'eventuale possibilità di acquistare un 

appartamento di vacanza tramite una quota azionaria in applicazione 

analoga dell'art. 4 cpv. 1 lett. e LAFE – disposizione introdotta dopo la 

modifica della LAFE dell'8 ottobre 2004 – è stata del legislatore federale 

negata. Nel messaggio concernente una modifica della legge federale 

sull’acquisto di fondi da parte di persone all’estero del 28 maggio 2003 

veniva in primo luogo ricordato che "Per quanto riguarda l’acquisto, da parte di 
persone all’estero, di quote di società operanti nel settore degli immobili abitativi e non 

quotate in borsa, l’obbligo di autorizzazione deve sussistere anche se tale acquisto non 

si traduce nel controllo della società da parte di azionisti esteri. Diverrebbe altrimenti fin 

troppo semplice eludere le disposizioni legali. Si pensi in particolare ad una società 

anonima il cui unico attivo è rappresentato da uno chalet di vacanza. Un acquirente 

straniero difficilmente acquisterebbe azioni di una tale società semplicemente al solo fine 

di investire del capitale; con ogni probabilità lo scopo dell’acquisto sarebbe invece di 

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acquistare indirettamente lo chalet in qualità di comproprietario al fine di poterlo 

utilizzare, il che è tuttavia vietato dalla LAFE" (FF 2003 3757). Per quanto 

riguardava poi specificamente l'introduzione dell'art. 4 cpv. 1 lett. e LAFE 

il citato messaggio precisava: "L’emendamento del 30 aprile 1997 ha modificato il 
senso di questa disposizione, pur lasciandone inalterato il tenore. L’acquisto di fondi 

necessari all’esercizio di un’attività economica da parte di un’impresa è stato infatti 

esentato dall’obbligo di autorizzazione (art. 2 cpv. 2 lett. a LAFE). Di conseguenza, 

anche l’acquisto di quote di società che acquistano o possiedono tali fondi non è più 

soggetto ad autorizzazione (abrogazione dell’art. 4 cpv. 1 lett. d LAFE). Secondo la 

lettera e, l’autorizzazione permane necessaria soltanto per l’acquisto di quote di società 

il cui scopo è l’acquisto o il commercio di abitazioni, vale a dire le società immobiliari 

operanti nel settore abitativo o società immobiliari in senso stretto. Un’autorizzazione 

può tuttavia essere concessa unicamente a istituti d’assicurazione o a fondi di 

previdenza in favore del personale o a eredi (art. 8 cpv. 1 lett. b e c e cpv. 2 LAFE)" (FF 

2003 3761). Da tale messaggio risulta che la possibilità di acquistare 

fondi in Svizzera tramite quote di una società era limitata ad una ben 

definita cerchia di interessati e non poteva essere estesa all'acquisto da 

parte di un cittadino straniero di un appartamento di vacanza. Non è allora 

difendibile l'argomentazione stando alla quale un'acquisizione di quote di 

una società anonimia dovrebbe essere possibile colmando una lacuna 

che non è manifestamente tale. 

4. a) Dalla cronistoria della normativa volta a limitare l'eccessivo dominio 

straniero del suolo indigeno appare evidente che il fatto di partecipare ad 

un società immobiliare i cui attivi sono essenzialmente costituiti da 

appartamenti di vacanza in qualità di azionista e di possedere tramite 

detta società un abitazione di vacanza in Svizzera contravviene alla 

LAFE. Ad eccezione delle società di inquilini costituite prima del 1974, 

solo una persona fisica residente all'estero può acquistare un'abitazione 

in Svizzera (vedi sulla questione MÜHLEBACH/GEISSMANN, Kommentar zum 

Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im 

Ausland, Brugg/Baden 1986 n. 15 all'art. 9 LAFE). Di fatto, l'ispettorato 

dal registro fondiario si trovava però in seguito confrontato con numerose 

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società anonime che erano state costituite per raggirare le disposizioni 

sulla limitazione dell'acquisto di fondi da parte di residenti all'estero. Su 

intervento del Consiglio federale, onde evitare lo scioglimento di tali 

società (la cui creazione risultava affetta da nullità giusta l'art. 26 cpv. 2 

LAFE) e per ovviare alla devoluzione dei beni immobiliari al cantone di 

situazione dell'immobile (art. 27 cpv. 1 lett. b LAFE), i Grigioni venivano 

agli inizi degli anni 90 invitati a voler modificare la loro prassi, 

riconoscendo agli azionisti di tali società la possibilità di acquistare tramite 

un pacchetto di azioni nominative il diritto esclusivo su di una unità 

abitativa dell'immobile della società (vedi scritto del Consiglio federale al 

Governo cantonale del 9 marzo 1992). Il diritto era limitato ad un solo 

appartamento e vincolato al deposito del libro delle azioni con il divieto di 

rivendere le azioni per 5 anni. Per l'autorità federale la possibilità di 

acquistare quote di una società veniva fatta ricadere sotto l'egida dell'art. 

8 OAFE. Allora si partiva dal presupposto che tali società fossero state 

costituite prima del 1° febbraio 1974 e che a queste potesse essere 

riservato lo stesso trattamento spettante alle società di azionisti-inquilini 

anche se era evidente che non si trattasse di società di azionisti-inquilini. 

La soluzione proposta ai cantoni, anche se legalmente molto fragile, 

aveva il vantaggio di ovviare allo scioglimento della società e di garantire 

a tali azionisti l'autorizzazione a possedere con il loro pacchetto azionario 

di titoli nominativi un diritto esclusivo su di un appartamento di vacanza. 

Per l'autorità cantonale, la soluzione presentava pure dei benefici 

essendo in questo modo possibile conoscere il nominativo dei proprietari 

fondiari e prelevare - sulle richieste di autorizzazione all'acquisto di 

determinate azioni in vista di una regolamentazione della situazione di 

illegalità - delle tasse sostanziose. 

b) Nell'evenienza non è contestato che entro i limiti fissati dal Consiglio 

federale ai cantoni agli inizi degli anni 90, l'ispettorato del registro 

fondiario abbia autorizzato il 26 ottobre 2016 il convenuto 1 all'acquisto di 

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40 azioni della C._____ SA a nome personale con diritto d'uso esclusivo 

su di una ben determinata PPP, incluso il posto nell'autorimessa. 

Evidentemente questa autorizzazione era stata richiesta nell'ambito di 

una "rivelazione volontaria" dell'interessato, molto probabilmente in vista 

della concreta intenzione di alienare in seguito il fondo. L'autorizzazione al 

formale acquisto delle azioni della società anonima era legato a 

determinate spese. Permettendo formalmente questo "acquisto" la 

situazione di proprietà della persona straniera veniva resa pubblica e per 

certi aspetti sanata una situazione latentemente illegale. Questa 

decisione cresceva incontestata in giudicato. 

c) Per l'ispettorato del registro fondiario, dopo che la prassi cantonale 

ammetterebbe la possibilità di autorizzare l'acquisto delle azioni di una 

società anonima nel senso concesso al convenuto 1 il 26 ottobre 2016 un 

identico diritto andrebbe parimenti riconosciuto all'attuale potenziale 

compratore. La tesi non merita ascolto, non trovandosi venditore e 

compratore nella stessa situazione giuridica. Il convenuto 1 era azionista 

di una società anonima e l'autorizzazione all'acquisto del 26 ottobre 2016 

gli era stata concessa nell'ottica di chiarire una situazione di illegalità 

latente. A questo fine era stato applicato un costrutto legale discutibile, 

ma proprio a mettere fine ad una situazione incerta e comunque 

decisamente più pregiudizievole al socio di quella acquisita dopo 

l'autorizzazione all'acquisto formale del pacchetto azionario da parte 

dell'ispettorato del registro fondiario. Per il convenuto 2 non vi sono 

invece motivi per autorizzare l'acquisto di un appartamento di vacanza 

tramite quote di una società anonima, anche se le azioni fossero 

nominative. 

d) In primo luogo, l'acquisto di una PPP a scopo di vacanza tramite quote di 

una società anonima è contraria alla LAFE. Un'eccezione – nel senso 

operato in precedenza per quelli che erano comunque già azionisti della 

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società e in un ben preciso contesto (onde evitare conseguenze ancora 

più gravi) – non si giustifica per un'ulteriore alienazione in quanto così 

facendo verrebbe nuovamente creata una situazione di illegalità. Tale 

conclusione rende almeno in parte superflua l'autorizzazione concessa il 

26 ottobre 2016, ma tale conseguenza non ha alcuna rilevanza ai fini del 

giudizio in quanto la prassi applicata nei Grigioni aveva il mero scopo di 

"legalizzare" la situazione dell'azionista e non quello di consentirgli poi il 

ripetersi di situazioni illecite al momento della vendita del pacchetto 

azionario. Nell'ambito di una compra-vendita come quella in oggetto, 

anche qualsiasi altro proprietario legale di un fondo non può vendere 

l'abitazione in Svizzera che a una persona fisica straniera. 

e) Per l'ispettorato del registro fondiario, con l'autorizzazione rilasciata 

verrebbe reso noto il nome del nuovo proprietario con diritto esclusivo 

sulla PPP per cui nell'ottica della trasparenza dei rapporti il negozio non 

darebbe adito a critiche. In effetti, il costrutto giuridico che lega le azioni al 

diritto d'uso esclusivo di una determinata unità abitativa consente di 

conoscere i nomi di coloro che detengono l'immobile. E' vero che in 

questo senso lo scopo di trasparenza che la normativa federale si 

prefiggeva – vietando l'acquisto di quote di una società per in effetti 

ottenere di fatto il diritto su di un immobile – è nel caso in esame 

salvaguardato. Permettendo però ad un azionista di vendere il proprio 

pacchetto azionario nel senso operato dall'ispettorato del registro 

fondiario, la situazione di illegalità della società come tale viene a 

persistere, mentre è chiaro che applicando alla lettera le disposizioni 

legali nel senso preteso dalla sede federale la liquidazione della società 

diventerà col tempo la sola opzione possibile, ciò che dal profilo legale 

non è che auspicabile. 

5. a) Un cambiamento di prassi va applicato a tutti i casi pendenti al momento 

di tale modifica. Una limitazione a questo principio può imporsi nell'ottica 

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della buona fede, quando la nuova prassi riguarda delle norme 

procedurali la cui applicazione priverebbe o restringerebbe i diritti del 

cittadino di impugnare debitamente il provvedimento, come ad esempio in 

caso di calcolo dei termini di ricorso (DTF 130 IV 43 cons. 1.5, 122 I 57 

cons. 3c/bb, 110 Ia 176 cons. 2b). In questi casi si impone una previa 

audizione deli interessati (sentenza del Tribunale federale 1A.254/2005 

del 13 gennaio 2006 cons. 5.1). Nel caso in oggetto, il cambiamento non 

riguarda aspetti procedurali, ma una questione di applicazione materiale 

del diritto.

b) Non è contestato che finora l'ispettorato del registro fondiario abbia 

consentito l'acquisto a delle persone residenti all'estero di pacchetti 

azionari come quello acquistato dal convenuto 1 dalla società anonima – 

di cui era comunque già socio in precedenza – il 26 ottobre 2016 per poi 

rivenderli a residenti all'estero. Per l'autorità federale, la prassi cantonale 

contravverrebbe alla normativa federale e andrebbe pertanto 

abbandonata. In precedenza, l'autorità federale si sarebbe trovata in 

errore sull'illegalità della pratica per cui non avrebbe impugnato i relativi 

provvedimenti. Per quanto è stato esposto al considerando 4, 

materialmente l'autorizzazione all'acquisto di diritti esclusivi su immobili a 

persone residenti all'estero tramite l'acquisto di un pacchetto azionario 

non è conforme ai dettami della LAFE. Si tratta pertanto di una prassi 

illegale, il cui cambiamento può effettivamente essere applicato a tutti i 

procedimenti pendenti al momento della sua adozione. L'interesse 

all'abbandono della precedente prassi ed al ritorno alla stato di legalità è 

dato dal fatto che le autorizzazioni rilasciate finora concorrono al 

perseverare di uno stato illecito, mentre tramite la nuova prassi, lo stato di 

illegalità verrà gradualmente a scomparire. 

6. a) Le parti convenute al ricorso non contestano fondamentalmente che 

l'autorizzazione rilasciata possa prestare fianco a critiche in senso 

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strettamente formale-legale. Esse si appellano però al diritto 

all'uguaglianza di trattamento. In principio, non esiste un diritto alla parità 

di trattamento nell’illegalità (DTF 126 V 392 cons. 6a, 124 IV 47 cons. 2c, 

122 II 451 e 116 Ia 140), in quanto il principio della supremazia della 

legge è reputato prevalere su quello dell’uguaglianza di trattamento (DTF 

117 Ib 266 cons. 3f, 414 cons. 8c, 112 Ib 387 cons. 6). Il fatto che la legge 

non sia stata in altri casi rispettata non accorda ancora al cittadino il diritto 

di essere posto parimenti al beneficio di un regime illegale. Questo vale 

però solo se la pratica illegale è riferita ad un caso o ad alcuni casi isolati. 

Per contro, se l’autorità rifiuta di scostarsi in altre situazioni che 

comportano lo stesso stato di fatto dalla propria pratica illegale, il privato 

ha il diritto di pretendere di essere posto al beneficio della prassi illegale 

alla stessa stregua degli altri (DTF 136 I 78 cons. 5.6, 134 V 34 cons. 9, 

131 V 9 cons. 3.7, 127 I 2 cons. 3a, 123 II 253 cons. 3c e 115 Ia 83 cons. 

2 e sentenza del Tribunale federale 1C_398/2011 del 7 marzo 2012 cons. 

3.6). In tali casi il principio della parità di trattamento è reputato prevalere 

su quello della legalità (DTF 122 II 451 cons. 4a e 112 Ib 387 cons. 6). 

Viceversa, qualora un'autorità riconosca esplicitamente l'illegittimità di una 

determinata prassi anteriore e affermi chiaramente di volersi in futuro 

conformare alla legge, il principio dell'uguaglianza di trattamento deve 

cedere il passo a quello della legalità (DTF 139 II 49 cons. 7.1, 136 I 65 

cons. 5.6, 131 V 9 cons. 3.7 e 127 I 1 cons. 3a). Se l’autorità non si 

esprime su quella che sarà la prassi futura, vi è da presumere che d'ora in 

poi essa si atterrà alla normativa legale stabilita in sede giudiziaria. In 

ogni caso poi, il Tribunale federale non è legato ad una prassi illegale 

cantonale: nell'interesse dell'esecutività del diritto federale esso deve 

negare il diritto ad favoritismi illegali e vegliare all'applicazione uniforme e 

conforme del diritto (DTF 122 II 452 cons. 4a). 

b) In principio, la parità di trattamento nell'illegalità presuppone l'esistenza di 

una prassi illegale dell'autorità competente, dalla quale la stessa non 

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intenderebbe scostarsi. Nella propria presa di posizione, l'ispettorato del 

registro fondiario non si esprime sulle sue intenzioni future, ma difende il 

proprio operato ritenendo che la prassi finora applicata garantirebbe 

comunque la necessaria trasparenza auspicata anche dalla normativa 

federale. Non vi sono però motivi per ritenere che l'autorità cantonale 

intenda anche in futuro mantenere questa prassi qualora la stessa 

venisse sanzionata in questa sede. Incontestato è invece che l'UFG non 

intenda più tollerare simili autorizzazioni.

c) Il Tribunale federale (vedi DTF 127 II 121 cons. 9a) ha negato 

l'applicazione del principio della parità di trattamento nell'illegalità in 

presenza di una prassi cantonale diversa da quella perseguita dall'istanza 

federale superiore (nel citato giudizio si trattava dell'amministrazione 

federale delle imposte) ritenendo che la stessa potesse indubbiamente 

vagliare all'introduzione e uniformizzazione della nuova prassi. Pertanto, 

anche qualora un'autorità cantonale volesse perseverare in una prassi 

illegale, grazie alla possibilità di ricorso che spetta all'UFG, la tutela al 

limite in sede giudiziaria di una tale prassi è da escludere. Nel caso 

concreto questo significa che per il cittadino d'ora in poi, anche qualora 

l'autorità cantonale dovesse- per delirio di ipotesi - persistere nel voler 

mantenere la propria prassi, l'UFG interverrà impugnando il 

provvedimento contrario alla LAFE. Con questo non vi è più alcuna 

possibilità che tale prassi illegale possa venire applicata anche in futuro a 

situazioni come quella in oggetto. Non è allora in queste condizioni dato 

appellarsi al principio della parità di trattamento nell'illegalità.

7. a) Per i convenuti, il modo d'intervento scelto dall'UFG sarebbe contrario alle 

regole della buona fede. Il principio della buona fede ancorato all'art. 9 

Cost. – applicabile a tutto l'ambito dell'attività dello Stato – conferisce ad 

ogni individuo la facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle 

sue promesse e sia coerente nei propri comportamenti, evitando di 

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contraddirsi o di deludere la fiducia da essa ragionevolmente suscitata 

(DTF 131 II 627 cons. 6.1, 130 I 26 cons. 8.1, 125 I 219 cons. 2c, 122 II 

123 cons. 3b/cc e 121 I 181 cons. 2a). Esso vuole che l'amministrazione e 

gli amministrati si comportino reciprocamente in modo leale. In 

particolare, l'amministrazione deve astenersi da qualsiasi comportamento 

proprio a trarre in inganno l'amministrato e non deve poter trarre alcun 

vantaggio da un atteggiamento scorretto o poco chiaro da parte sua (DTF 

129 II 381 cons. 7.1 e 124 II 269 cons. 2a).

b) Per il Tribunale amministrativo, l'operato dell'UFG suscita una certa 

perplessità e non si conforma ai canoni che dovrebbero reggere i rapporti 

tra l'autorità cantonale preposta al rilascio delle autorizzazioni e l'autorità 

di vigilanza federale, tanto più se si considera che la prassi cantonale 

(punto di partenza per il costrutto in oggetto) era sorta a seguito della 

possibilità di legalizzare la situazione dell'azionista nei termini proposti 

dallo stesso Consiglio federale alle autorità esecutive cantonali. Se 

effettivamente finora l'UFG fosse incorso in un errore di valutazione, 

l'intervento che giustamente ci si poteva attendersi da un'autorità federale 

di vigilanza era quello di contattare l'autorità cantonale e di discutere con 

essa l'ulteriore procedere nel senso richiesto da una conforme 

applicazione della LAFE, anche considerati gli analoghi precedenti 

riguardanti i Grigioni che non si sono verificati anni or sono, ma che erano 

stati autorizzati fino al 2016. Intentando ricorso in un caso concreto contro 

una decisione di autorizzazione, l'UFG ha messo l'autorità cantonale di 

fronte ad una situazione per lei del tutto nuova e che non poteva certo 

prevedere. Per il Tribunale amministrativo, il cui compito consiste nel 

dover vegliare ad una corretta applicazione del diritto, il provvedimento 

impugnato non può essere protetto a seguito del criticabile modo di agire 

dell'UFG avverso l'autorità d'esecuzione cantonale. Nella definizione delle 

spese del procedimento verrà comunque tenuto nella debita 

considerazione il fatto che il presente procedimento introduce un 

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cambiamento della prassi e che il procedimento è una diretta 

conseguenza di tale modifica. 

c) Per il potenziale alienante e acquirente l'appello alle regole della buona 

fede non muta le sorti del giudizio. Certo l'alienante, dopo aver ottenuta la 

legalizzazione della propria situazione di azionista, poteva attendersi che 

la vendita venisse in seguito di massima autorizzata. La decisione del 26 

ottobre 2016 legalizzava però solo la sua situazione di azionista, mentre 

era nel provvedimento del 22 novembre 2016 che veniva autorizzata la 

vendita. La legalizzazione della situazione dell'azionista era stata 

introdotta per non dover liquidare immediatamente le società (con relative 

conseguenze fiscali) e per permettere agli azionisti di mantenere le loro 

proprietà immobiliari, ma non per consentire la vendita del pacchetto 

azionario in caso di alienazione dell'abitazione in un momento successivo. 

Per il resto quando si chiede un'autorizzazione, il rifiuto della stessa a 

seguito di un cambiamento legale della prassi, come si è rivelato essere 

quello in parola, non permette alle parti di appellarsi al principio della 

fiducia. 

8. a) In conclusione il ricorso merita conferma e l'autorizzazione del 22 

novembre 2016 è annullata. Il convenuto 1 non è legittimato a vendere il 

proprio pacchetto azionario ad una persona residente all'estero e 

l'autorizzazione all'acquisto delle 40 azioni nominative della C._____ SA 

concessa al convenuto 2 viene negata. Giusta quanto previsto dall'art. 73 

cpv. 1 LGA, l'esito della controversia giustifica l'accollamento dei costi 

occasionati dal presente procedimento all'UFG che con il proprio 

repentino cambiamento della prassi ha dato avvio ad un procedimento 

evitabile. Infatti, qualora detto ufficio avesse agito nell'ambito dei compiti 

di vigilanza che gli spettano, informando debitamente l'autorità cantonale 

sulla necessità di modificare la propria prassi, il presente ricorso non 

avrebbe avuto luogo nei termini che stanno qui in discussione. Dal canto 

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suo, per l'ispettorato del registro fondiario una modifica unilaterale (nel 

senso di un riconoscimento a posteriori del ricorso) dell'autorizzazione 

rilasciata non era possibile senza pregiudicare i legittimi diritti dei privati 

convenuti. In questo senso quindi la completa responsabilità del 

procedimento ricade sull'UFG. 

b) L'UFG è conseguentemente anche tenuto a rifondere ai due privati 

convenuti in ricorso – che si sono avvalsi della collaborazione di un 

patrocinatore legale – un'indennità a titolo di ripetibili in conformità a 

quanto stabilito dall'art. 78 cpv. 1 LGA. Nella propria nota d'onorario del 4 

aprile 2017, il legale applica una tariffa oraria di fr. 300.--. In mancanza di 

un esplicito accordo in merito – inoltrato all'inizio della procedura di 

ricorso davanti al Tribunale amministrativo – a mente degli art. 2 cpv. 1, 3 

cpv. 1 e 4 cpv. 1 dell'ordinanza cantonale sull'onorario degli avvocati 

(OOA; CS 310. 250) può essere riconosciuto unicamente l'importo orario 

massimo della tariffa corrente di fr. 270.-- (sentenze del Tribunale 

amministrativo U 13 49 e U 12 107), comprensiva pure delle spese di 

scritturazione. Se le spese vive non sono comprovate, come 

nell'evenienza, viene applicata una percentuale del 3 %. Alla tariffa di 

fr. 3'383.10 vengono pertanto aggiunte le spese del 3 % per un 

ammontare di fr. 3'484.60. Pur trattandosi di due patrocinati residenti 

all'estero, la controversia concerneva un immobile sito in Svizzera per cui 

sulla prestazione fornita dal legale è stato giustamente applicato il tasso 

IVA dell'8 %. Le ripetibili ammontano allora complessivamente a 

fr. 3'763.40. 

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è accolto e la decisione del 22 novembre 2016 è annullata. 

- 21 -

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 2'500.--

- e le spese di cancelleria di fr. 447.--

totale fr. 2'947.--

il cui importo sarà versato dal Dipartimento federale di giustizia e polizia 

DFGP, Ufficio federale di giustizia (UFG), entro trenta giorni dalla notifica 

della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei 

Grigioni, Coira. 

3. Il Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP, Ufficio federale di 

giustizia UFG, versa a A._____ e B._____ complessivamente fr. 3'763.40 

(IVA inclusa) a titolo di ripetibili.

4. [Vie di diritto]

5. [Comunicazioni]

L’interposto ricorso al Tribunale federale è stato respinto in data 15 giugno 2018 

(2C_748/2017).