# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c2da5b82-e15c-52e5-a234-83c881051f1a
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-03-01
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 01.03.2016 R 2015 66
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2015-66_2016-03-01.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

R 15 66

5a Camera

presidenza Racioppi
giudici Meisser, Audétat 
attuaria Krättli-Keller

SENTENZA
del 1. marzo 2016

nella vertenza di diritto amministrativo 

A._____,

ricorrente

contro 

Comune di X._____,

convenuto

concernente pascolazione 

- 2 -

1. Il 28 maggio 2015, A._____ chiedeva al Comune di X._____ di vietare la 

pascolazione primaverile del delta di O.1._____ a Y._____ all'azienda 

agricola B._____, non essendo più detto appezzamento un pascolo 

comunitario bensì di estivazione per singole aziende. Per gli eventuali 

danni derivanti alla sua azienda da tale situazione di illegalità, il contadino 

considerava il comune direttamente responsabile.

2. Il 25 giugno 2015, il Comune di X._____ respingeva la richiesta e 

declinava qualsiasi domanda d'indennizzo. Il comune non avrebbe mai 

stipulato alcun accordo di pascolazione esclusivo a favore dell'azienda 

agricola del petente e gli equini dell'azienda agricola B._____ 

utilizzerebbero i pascoli del delta dell' O.5._____ a est di O.1._____ 

tramite recinzioni e principalmente prima, rispettivamente dopo, la 

stagione estiva. 

3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 21 

luglio 2015 (data del timbro postale), A._____ chiedeva l'annullamento del 

provvedimento impugnato, che l'ufficio cantonale dell'agricoltura avesse a 

esprimersi sulla questione e che il comune venisse obbligato ad agire 

secondo quanto stabilito da detto ufficio ed a risarcire al ricorrente le 

eventuali perdite di contributi a causa della pascolazione di terzi non 

conforme al carico usuale stabilito dall'ufficio cantonale. Per il ricorrente, il 

delta di O.1._____ non sarebbe più un pascolo comunitario e data la sua 

sensibilità ecologica, uno sfruttamento intensivo e con equini sarebbe 

controproducente. Per il pascolo di O.1._____, l'azienda dall'istante 

disporrebbe del numero di estivazione stabilito cantonalmente senza che 

possano essere fatte pascolare altre unità. Poiché il superamento di tale 

carico usuale comporterebbe per l'azienda dell'istante la riduzione o la 

perdita dei contribuiti di estivazione, di tale fatto sarebbe responsabile il 

comune, che si opporrebbe a vietare all'altra azienda agricola la 

pascolazione a O.1._____. 

- 3 -

4. Nella propria presa di posizione il Comune di X._____ chiedeva la 

reiezione del ricorso. Per il pascolo del maggese di O.1._____ varrebbe 

ancora la träsa dal 12 settembre al 15 maggio e sopra O.1._____ dal 12 

settembre al 25 giugno. L'adeguamento al carico usuale secondo le 

disposizioni sui pagamenti diretti all'agricoltura sarebbe una decisione che 

verrebbe annualmente comunicata alle singole corporazioni dall'ufficio 

cantonale. Spetterebbe poi a dette corporazioni ripartire tale carico tra i 

loro soci, senza che il comune intravveda la necessità di intervenire al 

riguardo. La pretesa di risarcimento avanzata dell'istante costituirebbe 

un'intollerabile impertinenza ed avrebbe spinto il comune a non inoltrare 

alla competente autorità cantonale la domanda per un contributo 

d'alpeggio 2015 della Corporazione di O.1._____ fino all'evasione della 

presente vertenza. 

5. Chiamato a determinarsi sulla questione, il 4 settembre 2015 l'Ufficio 

cantonale per l'agricoltura e la geo informazione precisava che la gestione 

dell'azienda d'estivazione a O.1._____ era lasciata alla omonima 

Corporazione, di cui A._____ sarebbe la persona responsabile. Sullo 

steso territorio l’omonima Corporazione Capre gestirebbe inoltre le 

aziende d'estivazione O.2._____ e O.3._____ e la responsabile sarebbe 

B._____. Giusta la normativa federale applicabile, le aziende d'estiva-

zione e i pascoli comunitari sarebbero parificabili e al proposito si 

parlerebbe semplicemente di aziende d'estivazione. Ognuna di queste 

aziende avrebbe un carico usuale stabilito dal Cantone in base a 

determinati parametri. Per determinare il carico di aziende, ogni azienda 

sarebbe tenuta a comunicare quali e quanti capi pascolerebbero su di un 

determinato pascolo. Giusta i dati in possesso dell'ufficio cantonale, negli 

anni passati, sul maggese di O.1._____ avrebbero pascolato solo bovini, 

mentre cavalli e capre sarebbero stati annunciati presso le aziende 

O.2._____ e O.3._____ durante i periodi ai quali si riferisce il ricorrente. 

- 4 -

Per l'ufficio agricoltura, come la corporazione O.1._____ intenderebbe 

coordinare la pascolazione sarebbe in principio irrilevante, per quanto il 

carico stabilito venga rispettato. In questo senso, il regolamento 

comunale, che stabilisce che tutti possano pascolare i loro capi sui 

pascoli comunitari di cui O.1._____ fa parte, omette di precisare come 

tale pascolazione debba essere coordinata. Il solo diritto di pascolazione 

secondo il regolamento comunale non significa che ogni contadino possa 

lasciar pascolare i propri capi liberamente senza aver previamente 

coordinato tale agire con la competente corporazione ed aver 

debitamente annunciato i capi. L'organizzazione della coltivazione 

spetterebbe alla corporazione O.1._____ quale affittuaria e le condizioni 

di pascolazione secondo il regolamento comunale che il comune 

intenderebbe applicare andrebbero necessariamente regolate nel 

contratto d'affitto tra la corporazione O.1._____ e il comune come 

proprietario dei fondi. In ogni caso, qualora si volessero ottenere contributi 

diretti all'agricoltura, i carichi usuali andrebbero rispettati. La situazione 

del caso concreta non sarebbe chiara poiché a livello comunale 

mancherebbero le relative regole ed i necessari accordi. Per dirimere la 

situazione, il comune dovrebbe stabilire in un piano le zone di 

pascolazione e per quali capi di bestiame tale pascolazione sarebbe 

permessa. Parimenti andrebbero stabilite delle regole riguardo alla 

pascolazione anche nei contratti di affitto con gli alpigiani e infine 

regolamentata l'autorizzazione al pascolo comunitario giusta la normativa 

comunale e organizzato il carico di aziende. 

6. Nell'ambito del secondo scambio di scritti processuali le parti si 

riconfermavano essenzialmente nelle loro precedenti allegazioni e pro-

poste. 

7. Su richiesta del Tribunale amministrativo il comune convenuto veniva 

invitato a meglio precisare quali fossero esattamente le superfici comunali 

- 5 -

soggette dalla träsa e quanto invece sarebbe stato oggetto di 

contestazione tra le parti. Sulle risultanze di tale richiesta ed in generale 

sulle argomentazioni addotte in questa sede si tornerà più nel dettaglio e 

per quanto utile ai fini del giudizio, nelle considerazioni di merito che 

seguono.  

Considerando in diritto:

1. a) E' controversa la questione di sapere se l'autorità comunale si sia 

giustamente rifiutata di prendere qualsivoglia provvedimento a 

salvaguardia dei diritti di pascolazione dell'istante. 

b) L'istante chiede però anche un giudizio in merito alla rifusione di un 

eventuale indennizzo in caso di danno futuro, questione che non può 

invece essere oggetto del presente ricorso. Finora, come confermato 

anche dal competente ufficio cantonale per l'agricoltura, per le aziende di 

estivazione in oggetto sono stati corrisposti i regolari pagamenti diretti, 

senza alcuna decurtazione anche perché sono sempre e solo stati 

annunciati dei carichi usuali conformemente a quanto stabilito dell'autorità 

cantonale. Nessun contadino ha pertanto ancora subito danni di sorta. Su 

eventuali danni futuri e quindi attualmente del tutto aleatori, al Tribunale 

amministrativo non è manifestamente dato sindacare in assenza di un 

motivo di ricorso attuale. Su tale questione pertanto non è dato entrare 

nel merito del ricorso. 

2. a) Il sistema dei pagamenti diretti è l'elemento cardine dell'attuale politica 

agricola. Esso promuove in maniera mirata le prestazioni d'interesse 

generale dell'agricoltura fissate nella Costituzione federale quali la 

sicurezza dell'approvvigionamento in derrate alimentari, la cura del 

paesaggio rurale, la salvaguardia delle basi vitali naturali, la promozione 

di forme di produzione particolarmente in sintonia con la natura, rispettose 

- 6 -

dell’ambiente e degli animali nonché l'occupazione decentrata del 

territorio. Ognuna di queste prestazioni è promossa con un tipo specifico 

di pagamenti diretti. In conformità all'art. 10 dell'ordinanza concernente i 

pagamenti diretti all'agricoltura (OPD; RS 919.13), le persone fisiche 

hanno diritto a contributi in qualità di gestori di aziende d'estivazione o 

con pascoli comunitari se gestiscono un'azienda d'estivazione o con 

pascoli comunitari per proprio conto e a proprio rischio e pericolo e hanno 

domicilio in Svizzera. Giusta l'art. 26 OPD, le aziende d'estivazione e con 

pascoli comunitari devono essere gestite in modo adeguato e rispettoso 

dell'ambiente. Se la gestione è inadeguata, secondo quanto previsto 

all'art. 34 cpv. 1 e 2 OPD, specificatamente in caso di utilizzazione troppo 

intensiva o troppo estensiva, il Cantone prescrive misure per un piano di 

pascolo vincolante. Qualora siano constatati danni ecologici o una 

gestione inadeguata, il Cantone emana oneri per l'uso dei pascoli, la 

concimazione e l'apporto di foraggi ed esige le registrazioni 

corrispondenti. E' al cantone che spetta la determinazione del carico 

usuale per ogni azienda d'estivazione o con pascoli comunitari per gli 

ovini e gli altri animali da reddito (vedi art. 40 cpv. 1 OPD). Per carico 

usuale si intende la densità di animali corrispondente a un'utilizzazione 

sostenibile. Il carico usuale è indicato in carichi normali. Il contributo 

d'estivazione è versato per l'estivazione di animali da reddito che 

consumano foraggio grezzo, in aziende d'estivazione e con pascoli 

comunitari riconosciute in Svizzera (vedi art. 47 cpv. 1 OPD). Il contributo 

d'estivazione è versato sulla base del carico usuale stabilito. Se il carico 

diverge considerevolmente dal carico usuale, il contributo d'estivazione è 

adeguato nel senso di una riduzione dello steso in base all'entità del 

superamento (vedi art. 49 cpv. 2 OPD).

b) Nell'evenienza in esame, il gestore dell'azienda d'estivazione Maggese 

O.1._____ è l’omonima Corporazione di cui il ricorrente è la persona 

responsabile e anche probabilmente il solo membro. In tale qualità è con 

- 7 -

il ricorrente che gli uffici cantonali trattano direttamente le questioni 

riguardanti l'estivazione come ad esempio quella del carico usuale. Nella 

zona di O.1._____ vi sono poi altre due aziende d'estivazione O.2._____ 

e O.3._____ gestite dalla Corporazione capre O.1._____ di cui B._____ è 

la responsabile. Contrariamente a quanto sembra riduttivamente 

pretendere il comune convenuto, la controversia non si limita alla 

questione di sapere se l'istante abbia personalmente un diritto di pascolo 

esclusivo sull'azienda d'estivazione della corporazione di cui è 

responsabile, in quanto è evidente che tale questione va risolta per la 

negativa. L'istante però, in qualità di responsabile della corporazione che 

gestisce l'azienda d'estivazione Maggese O.1._____ è tenuto al rispetto 

delle sopraindicate disposizioni federali ed in particolare della normativa 

impostagli dal cantone sul carico usuale per l'azienda d'estivazione di cui 

è responsabile, nella misura in cui pretende, tramite il comune in qualità di 

proprietario, pagamenti diretti. In generale, la questione che 

nell'evenienza si pone è quella di sapere se il sistema adottato dal 

comune garantisca la possibilità di ottenere i pagamenti diretti e quindi si 

conformi alla normativa federale o se la concreta organizzazione scelta a 

livello comunale non dia alcuna garanzia di una adeguata salvaguardia 

degli obiettivi che si prefigge la politica agricola federale. In quest'ottica va 

decisa la questione di sapere se il ricorrente possa esigere dal comune 

un'intervenzione nei confronti di altri contadini, per garantire che il carico 

usuale stabilito dal cantone per l'azienda d'estivazione di cui è 

responsabile venga rispettato, o comunque la presa di altre misure per 

salvaguardare gli obiettivi di politica agricola stabiliti dalla 

Confederazione. Per sostenere la tesi stando alla quale non sarebbero 

indicati alcuna misura o intervento da parte dell'autorità comunale, la 

parte convenuta si rifà al proprio regolamento agricolo (RA) dell'11 

febbraio 2015. 

- 8 -

3. a) Il capitolo VI RA è dedicato alla träsa. Questa nozione si riferisce a quello 

che viene anche detto "diritto di pascolo comune", "pascolo comune" o 

"vago pascolo". Esso consiste nel diritto di condurre il bestiame su terreni 

altrui, dopo la mietitura o lo sfalcio, affinché possa pascolare su maggesi, 

su campi di stoppie o - in autunno e talvolta anche in primavera - su prati. 

È doveroso precisare che la presente controversia non riguarda, 

contrariamente a quanto inizialmente preteso in sede di scambio di scritti 

processuali da parte del comune convenuto, una zona soggetta alla träsa, 

ai sensi l'art. 25 cpv. 2 lett. n RA, giusta il quale la godita sarebbe 

permessa nella zona di Y._____ e O.1._____ dal 12 settembre al 15 

maggio. Tale disposto non trova applicazione nell'evenienza, in quanto la 

zona del delta qui controversa non rientra nei fondi indicati sulla cartina a 

cui rimanda l'art. 25 cpv. 2 RA e che è parte integrante del regolamento. 

Per il comune però questo piano allegato all'art. 25 RA si riferirebbe 

unicamente ai fondi privati, mentre durante il periodo vegetativo la träsa 

su fondi comunali sarebbe parimenti permessa. Tale interpretazione non 

risulta però dall'art. 25 RA, ma il riferimento riguarda l'art. 9 RA che tratta 

del diritto di godimento di erba su pascoli casalinghi e pascoli sui 

maggesi. 

b) Ai sensi dell'art. 9 RA, è concessa la pascolazione pubblica sui pascoli 

casalinghi e sui maggesi nel periodo vegetativo. I pascoli casalinghi 

comprendono i pascoli di proprietà comunale confinanti o nelle vicinanze 

di prati che rientrano nella superficie agricola utile. I pascoli sui maggesi 

comprendono i pascoli di proprietà comunale confinanti con i maggesi. 

Essi possono essere gestiti in forma di pascoli comuni o alpeggi. Questi 

sono a disposizione degli allevatori che gestiscono l'azienda e il maggese 

nelle vicinanze. Qualora non venissero utilizzati, il municipio può 

concedere a interessati il diritto di pascolo. Già alla luce del chiaro 

disposto di cui all'art. 9 RA in fine, è evidente che il preteso diritto di 

pascolazione pubblica oggetto di questo disposto non è semplicemente il 

- 9 -

corollario di quanto previsto all'art. 25 RA per la träsa. Infatti, l'art. 25 RA 

si riferisce al diritto di pascolo durante il periodo non vegetativo, ovvero il 

periodo durante il quale la natura è a risposo, mentre l'art. 9 RA si 

riferisce alla possibilità di pascolazione durante quel periodo dell'anno in 

cui la natura cresce e prospera. Il fatto che i pascoli oggetto dell'art. 9 RA 

possano essere gestiti come pascoli comuni o alpeggi, che siano a 

diposizione di coloro che gestiscono l'azienda e il maggese nelle 

vicinanze e che solo qualora gli stessi non vengano utilizzati sarebbe 

ammesso concedere la pascolazione a terzi lascia chiaramente intendere 

che su detti sedimi non può valere in tutti i casi la träsa - come preteso dal 

comune - durante il periodo vegetativo. Da quanto precisato dal comune 

convenuto nello scritto del 14 dicembre 2015, la delimitazione dell'area 

destinata a pascoli casalinghi e pascoli sui maggesi è per il momento 

provvisoria e quindi non è neppure ancora stato possibile stabilire quali 

siano le aree sulle quali la pascolazione è permessa e quale tipo di 

pascolazione sia consentita. Tantomeno è stata regolata la questione di 

sapere quali pascoli appartengano per vicinanza a quali aziende o 

maggesi.

c) Tenendo in considerazione quanto esposto in precedenza e avendo 

riguardo al fatto che la legislazione federale parifica le aziende 

d'estivazione ai pascoli comunitari, forza è di constatare che la situazione 

come attualmente si presenta sul territorio del comune convenuto non 

permette l'osservanza delle disposizioni previste dalla OPD, mentre il 

comune non mette in dubbio il fatto che gli allevatori che si occupano di 

dette superfici possano beneficiare dei contributi diretti. Essendo però i 

pascoli comunitari delle aziende d'estivazione, la pascolazione sugli stessi 

non può essere libera, ma necessita di una coordinazione in modo tale da 

permettere una corretta applicazione dei disposti dalla OPD, fintanto 

almeno che vengono pretesi delle prestazioni sotto forma di pagamenti 

diretti. In questo senso, il primo capoverso dell'art. 9 RA, invocato dal 

- 10 -

comune e che concede la pascolazione pubblica sui pascoli casalinghi e i 

sui maggesi nel periodo vegetativo non permette di semplicemente 

concludere che tutti possano pascolare i loro capi sui pascoli comunitari, 

di cui O.1._____ fa parte. In realtà, nel rispetto dei disposti dell'OPD la 

pascolazione deve essere coordinata ed i capi vanno debitamente 

annunciati, giacché qualora si vogliano ottenere contributi diretti 

all'agricoltura i carichi usuali andrebbero in ogni caso rispettati. 

Nell'interesse della popolazione contadina è pertanto necessario che il 

comune si doti di una regolamentazione in proposito e che stabilisca in un 

piano le zone di pascolazione e per quali capi di bestiame tale 

pascolazione sarebbe permessa, come è stato del resto fatto per la zona 

agricola. Andrebbero poi fissate puntualmente le superfici destinabili a 

pascolo di una determinata azienda d'estivazione. Parimenti andrebbero 

stabilite delle regole riguardo alla pascolazione anche nei contratti di 

affitto con gli alpigiani e infine regolamentata l'autorizzazione al pascolo 

comunitario giusta la normativa comunale e organizzato il carico di 

aziende. La necessità di soddisfare tali esigenze era del resto già stata 

comunicata al comune convenuto il 29 giugno 2011 da parte del 

competente ufficio cantonale d'agricoltura. Una volta fissati detti 

parametri, l'esecuzione degli stessi potrà essere lasciata alla relativa 

corporazione sulla base di un contratto che regoli specificamente 

questioni di dettaglio. Concretamente quindi, per il Maggese di 

O.1._____, la relativa corporazione ha il diritto di sapere esattamente 

quali siano le aree che rientrano direttamente o per la loro vicinanza 

nell'azienda d'estivazione e quale sia il piano di sfruttamento previsto 

onde poter in seguito coordinare eventualmente con altri membri della 

stessa corporazione la relativa pascolazione anche nel rispetto del carico 

usuale stabilito dal cantone. In questo senso quindi, le critiche formulate 

dall'istante al comune sono in parte fondate. 

- 11 -

d) Fondamentalmente, il comune convenuto ha già a più riprese riconosciuta 

la necessità di darsi una più precisa regolamentazione in materia agricola, 

magari con l'aiuto del centro di formazione e consulenza agraria del 

Plantahof, senza però che le intenzioni siano state tradotte in fatti (vedi 

scritto del 12 dicembre 2006 e presa di posizione del 20 ottobre 2016). 

Dal canto suo, l'ufficio cantonale ha più volte invitato il comune a voler 

concretizzare la propria normativa agricola per le due aziende attive sul 

territorio comunale (vedi lettera del 29 giugno 2011 e riferimento alla 

stessa richiesta già formulata nell'autunno 2006). Il fatto che il RA sia 

stato approvato dalle competenti autorità cantonali senza riserve non 

giova alla causa del comune convenuto, in quanto detto RA è 

interpretabile anche in conformità alla normativa federale in materia di 

pagamenti diretti, purché il comune provveda a stabilirne gli indispensabili 

elementi di dettaglio.  

4. Come è già stato esposto in precedenza, è bene al proposito ricordare 

all'istante che egli fa parte di una corporazione (anche se in qualità di 

responsabile) e che quindi i suoi diritti sono quelli che gli risultano da tale 

qualità di membro. Non è quindi l'istante in qualità di allevatore a vantare 

eventuali diritti esclusivi su di un determinato pascolo, come egli sembra 

ripetutamente pretendere, ma solo eventualmente la corporazione di cui è 

membro e in virtù di un ben determinato contratto con il comune in qualità 

di proprietario dei fondi dati in affitto. Rispetto agli eventuali membri della 

stessa corporazione, l'istante non ha diritti privilegiati. Il fatto che 

attualmente il ricorrente sembri essere il solo membro della corporazione 

di cui è responsabile non modifica dal profilo giuridico questo stato di 

cose. 

5. Fino all'evasione della presente vertenza, il comune convenuto non 

intende inoltrare all'ufficio d'agricoltura la domanda per il contributo 

d'alpeggio che riguarda l'azienda dell'istante, adducendo l'impertinenza 

- 12 -

della domanda di un eventuale indennizzo avanzata dallo stesso. In 

principio, la questione qui litigiosa e la trattenuta della domanda in vista 

dell'ottenimento del sussidio sono due cose del tutto indipendenti l'una 

dall'altra. La mancata introduzione della richiesta di sussidio è però 

indubbiamene propria a nuocere all'istante almeno temporaneamente, 

anche se non è dato sapere se tale penalità colpisca il diretto interessato 

nella sua stessa esistenza economica. Non si addice però all'agire di 

un'autorità comunale esercitare un tale tipo di pressione su di un cittadino 

che a torto o a ragione cerca di far valere, entro i limiti accordategli dalla 

normativa in vigore, quelli che considera i propri diritti. 

6. In esito a quanto esposto in precedenza, nella misura in cui è dato entrare 

nel merito del ricorso, questo è accolto nel senso dei considerandi e il 

comune viene invitato a voler completare la propria normativa nel senso 

perorato anche dall'ufficio cantonale per l'agricoltura. Contrariamente a 

quanto stabilito nel provvedimento impugnato, i rispettivi diritti di 

pascolazione come vengono esercitati attualmente non si conformano alla 

normativa federale in materia di pagamenti diretti. Per permettere ai 

contadini di attingere a tali pagamenti, il comune convenuto viene invitato 

a completare la propria normativa in ambito agricolo, onde garantire 

anche alle aziende d'estivazione attive sul territorio comunale di poter 

agire in ossequio ai disposti della OPD. In applicazione all’art. 73 cpv. 1 

della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 370.100), l'esito della 

controversia, che vede l'istante vincere sulla questione di fondo, giustifica 

l'accollamento dei costi occasionati dal presente procedimento alla parte 

soccombente.

Il Tribunale decide:

- 13 -

1. Nella misura in cui è dato entrare nel merito del ricorso questo è accolto 

nel senso dei considerandi e la decisione impugnata è annullata.

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 1'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 295.--

totale fr. 1'295.--

il cui importo sarà versato dal Comune di X._____, entro trenta giorni dalla 

notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del 

Cantone dei Grigioni, Coira. 

3. [Vie di diritto]

4. [Comunicazioni]