# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b8c722f7-5bd2-58e5-ad11-bce41000975b
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-08-07
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsbehörden Bau- und Verkehrsdirektion 07.08.2020 110 2020 47
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_BVD/BE_VB_001_110-2020-47_2020-08-07.pdf

## Full Text

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Bau- und Verkehrsdirektion

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BVD 110/2020/47

Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)
vom 7. August 2020

in der Beschwerdesache zwischen

A.________
Beschwerdeführerin

vertreten durch Herrn Rechtsanwalt B.________

und

Baubewilligungsbehörde der Stadt Burgdorf, Baudirektion, Lyssachstrasse 92, Postfach, 
3401 Burgdorf

betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Stadt Burgdorf vom 26. Februar 2020 
(Baugesuch-Nr. 2019-B0135; Montage eines digitalen, leuchtenden Werbebildschirms)

I. Sachverhalt 

1. Die Beschwerdeführerin reichte am 13. November 2019 bei der Gemeinde Burgdorf ein 
vom 22. Oktober 2019 datierendes Baugesuch ein für den Neubau eines wandmontierten 
Digitalscreen 65 Zoll beim Tankstellenshop an der C.________strasse (Kantonsstrasse). Die 
Tankstelle befindet sich beim Verkehrskreisel. Der Werbebildschirm soll bei der südöstlichen 
Gebäudeecke unmittelbar neben dem Ladeneingang montiert werden. Die Parzelle Burgdorf 
Grundbuchblatt Nr. E.________ liegt in der Mischzone M3a. Gegen das Vorhaben gingen keine 
Einsprachen ein. 

Das Tiefbauamt des Kantons Bern, Oberingenieurkreis IV (TBA, OIK IV) beantragte, das 
Vorhaben unter Bedingungen zu bewilligen. Insbesondere sollen nur stehende Bilder zulässig 
sein und pro 24 Stunden ein Bildwechsel nachts erfolgen dürfen. Die Vorinstanz stellte in 
Aussicht, als weitere Auflagen anzuordnen, dass nur Eigenwerbung für Produkte des 
Tankstellenshops zulässig sei und der Digitalscreen zwischen 22:00 und 06:00 Uhr 
ausgeschaltet werden müsse. Sie gab der Beschwerdeführerin Gelegenheit, zu sämtlichen 
Auflagen Stellung zu nehmen. Die Beschwerdeführerin wandte sich an den OIK II und IV und 
beantragte für den Bildwechsel eine Intervallzeit von 15 Sekunden, was der OIK IV ablehnte. 
Gegenüber der Baubewilligungsbehörde liess sie sich nicht vernehmen.

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2. Mit Bauentscheid vom 26. Februar 2020 bewilligte die Gemeinde das Vorhaben mit 
Auflagen. In Ziffer 1.1 erklärte sie die Bedingungen des Fachberichts Strassenbaupolizei des 
TBA vom 2. Dezember 2019 als verbindlich. Diese lauten wie folgt:

3.1 «Auf dem Digitalscreen dürfen nur stehende Bilder, keine laufenden Schriften, Bilder und Filme 
dargestellt werden.

3.2 Bei elektronischer Werbung darf innerhalb von 24 Stunden nur einmal (nachts) die Oberfläche 
gewechselt werden.

3.3 Die Ausleuchtung der Reklamen muss dimmbar sein.
3.4 Die Lichtwirkung darf nicht ablenkend wirken oder irritieren.
3.5 Die Oberfläche der Reklamen darf nicht reflektierend wirken, weder bei Sonneneinstrahlung tags 

noch bei Scheinwerferlicht nachts.
3.6 Die nachts beleuchteten Reklamen dürfen die Verkehrsteilnehmenden nicht blenden.»
3.7 [Protokoll der Bauabnahme, Selbstdeklaration].

In Ziffer 2 des Bauentscheids ordnete die Gemeinde Burgdorf folgende Auflagen an: 

‒ «Eigenwerbung
Auf dem Digitalscreen darf nur Eigenwerbung für Produkte des Tankstellenshops und der 
Tankstelle gezeigt werden (Art. 6 f RR).

‒ Betriebszeiten
Der Digitalscreen ist zwischen 22:00 Uhr und 06:00 Uhr auszuschalten (Betriebszeiten gem. Form 
6.0, Art. 10 Abs. 3 Bst. a HGG).»

3. Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 30. März 2020 Beschwerde bei der Bau- und 
Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) ein. Sie stellt folgende Rechtsbegehren: 

«1. Es seien die Ziffern 1.1 und 2 erstes Lemma (Auflage/Bedingung Eigenwerbung) der ordentlichen 
Baubewilligung der Baudirektion Burgdorf vom 26. Februar 2020 aufzuheben und es sei (…) das 
Darstellen von statischer Werbung mit einer Intervallzeit pro Sujetwechsel von 15 Sekunden mit 
leicht animierten Übergängen sowie das Darstellen von Fremdwerbung zu bewilligen.

2. Eventuell: Das Baugesuch (…) sei zur Neubeurteilung der angefochtenen Auflagen an die 
Baudirektion Burgdorf zurückzuweisen.» 

 
4. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet1, führte den 
Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. Anschliessend bat es den OIK IV um eine 
Stellungnahme. 

Die Gemeinde beantragt mit Stellungnahme vom 1. Mai 2020, die Beschwerde sei abzuweisen. 
Der OIK IV äusserte sich mit Stellungnahme vom 19. Juni 2020 und hielt an den Auflagen fest.

Die Parteien erhielten Gelegenheit, sich zu den Eingaben zu äussern und Schlussbemerkungen 
einzureichen. Auf die Rechtsschriften wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den 
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

1 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau- und Verkehrsdirektion 
(Organisationsverordnung BVD, OrV BVD; BSG 152.221.191)

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II. Erwägungen

1. Sachurteilsvoraussetzungen

Bauentscheide können nach Art. 40 BauG2 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde 
bei der BVD angefochten werden. Die BVD ist somit für die Beurteilung der Beschwerde 
zuständig. Die Beschwerdeführerin ist als Baugesuchsstellerin zur Beschwerde befugt (Art. 40 
Abs. 2 BauG). Sie ist durch die Auflagen des angefochtenen Entscheids beschwert und daher 
zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist 
einzutreten.

2. Auflagen zum Bildwechsel und zur Animation

a) Ausnahme- und Baubewilligungen können mit Bedingungen oder Auflagen verknüpft 
werden (Art. 29 Abs. 2 und Art. 38 Abs. 3 BauG). Die Bedingungen und Auflagen müssen in 
einem engen sachlichen Zusammenhang zur erteilten Bau- oder Ausnahmebewilligung stehen 
und verhältnismässig sein. Verhältnismässig ist eine Nebenbestimmung nur dann, wenn sie zum 
Erreichen des angestrebten Ziels erforderlich, geeignet und für den Bauherrn zumutbar ist. 
Wenn ein Bauvorhaben den gesetzlichen Anforderungen klar nicht entspricht, kann der Mangel 
nicht mit Bedingungen oder Auflagen geheilt werden. Bedingungen und Auflagen zu einer 
Baubewilligung kommen daher nur bei Bauvorhaben in Betracht, die je nach ihrer Gestaltung 
oder Einrichtung oder je nach der Art der Nutzung oder Betriebsführung gesetzeskonform oder 
gesetzwidrig sein können. Bedingungen und Auflagen sind in solchen Fällen das Mittel dazu, die 
gesetzwidrigen Auswirkungen zu verhindern. Insoweit sind sie gegenüber der Alternative des 
Bauabschlags das mildere Mittel.3

b) Die Beschwerdeführerin beantragt pauschal die Aufhebung der im Fachbericht 
Strassenbaupolizei genannten Nebenbestimmungen ("Bedingungen"), welche die Gemeinde in 
Ziffer 1.1 des angefochtenen Entscheids für verbindlich erklärt hat. Aus der Begründung der 
Beschwerde ergibt sich aber, dass die Auflagen betreffend Licht- und Blendwirkung, nicht 
reflektierender Oberfläche und Dimmbarkeit nicht beanstandet werden. Angefochten sind 
lediglich die ersten beiden Auflagen (Ziffer 3.1 und 3.2), welche wie folgt lauten: 

«3.1 Auf dem Digitalscreen dürfen nur stehende Bilder, keine laufenden Schriften, Bilder und Filme 
dargestellt werden.

3.2 Bei elektronischer Wechselwerbung darf innerhalb von 24 Stunden nur einmal (nachts) die 
Oberfläche gewechselt werden.»

c) Der OIK IV begründete die Auflagen im vorinstanzlichen Verfahren damit, dass das 
Vorhaben an der stark frequentierten C.________strasse auf der Seite der Tankstellenausfahrt 
liege, wo die Aufmerksamkeit der Verkehrsteilnehmenden besonders gefordert sei. 
Wechselbilder wirkten insbesondere nachts oder bei Dämmerung stark ablenkend. Aus diesem 
Grund dürfe vorliegend nicht mehr als ein Wechsel pro Tag stattfinden. Laufende Schriften, 
bewegte Bilder und Filme seien auch tags nicht möglich.4 Auf Anfragen der Beschwerdeführerin 
hielten Vertreter des OIK fest, nach der neueren Praxis des OIK könnten zwar Bildwechsel mit 
Intervallzeiten von 15 Sekunden bewilligt werden. Je nach Standort sei die Praxis aber strenger. 

2 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0)
3 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 5. Aufl., Band I, Bern 2020, Art. 38-39 
N. 15a
4 Fachbericht Strassenbaupolizei vom 2. Dezember 2019, Vorakten pag. 31

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Die vorliegende Reklamestelle liege direkt neben dem Kreisverkehr. Weil die LED-Anzeige auf 
den Kreisel ausgerichtet sei und die Verkehrsteilnehmenden irritieren könne, werde der 
Bildwechsel in diesem Fall strenger beurteilt.5 

d) Die Beschwerdeführerin beantragt einen Bildwechsel mit einer Intervallzeit von 15 
Sekunden mit leicht animierten Übergängen. Sie macht insbesondere geltend, beim 
Bauvorhaben handle es sich nicht um eine Strassenreklame. Der Digitalscreen richte sich an die 
Kundschaft der Tankstelle und des Tankstellenshops. Die Reklame liege nicht im Sichtfeld der 
Fahrzeuglenkenden auf der Strasse oder im Kreisel, sofern diese ihre Aufmerksamkeit 
pflichtgemäss auf den Verkehr richteten. Vom Kreisel aus gesehen verdeckten Bäume die Sicht 
auf den Werbebildschirm. Nach dem Kreisel, in Fahrtrichtung Kirchberg, sei der Digitalscreen 
theoretisch auf einer Strecke von 20 m sichtbar, wenn er aktiv gesucht werde. Auf diesem 
kurzen, geraden Streckenabschnitt der C.________strasse beeinträchtige er die 
Verkehrssicherheit nicht. Bei einer Intervallzeit von 15 Sekunden würde der Bildwechsel nur von 
wenigen Fahrzeuglenkenden wahrgenommen. Der Digitalscreen sei optisch in die 
Tankstellenanlage eingebettet und habe keinen zusätzlichen Ablenkungseffekt. Die vorliegenden 
Auflagen des OIK IV widersprächen der neuen kantonalen Praxis des TBA, welche Bildwechsel 
mit Intervallzeiten von 15 Sekunden zulasse, und dies auch an vielbefahrenen Strassen mit 
komplexen Verkehrsverhältnissen. Das Reklamevorhaben sei sowohl vom OIK IV als auch von 
der Gemeinde als nicht verkehrsgefährdend beurteilt worden. Die verfügte Intervallzeit von 24 
Stunden für einen Bildwechsel lasse sich nicht rechtfertigen und sei unverhältnismässig. 

Die Gemeinde hält dem entgegen, es sei unerheblich, wer mit dem Digitalscreen beworben 
werden solle; massgebend sei dessen Wahrnehmbarkeit. Der Digitalscreen sei sowohl vom 
Kreisel als auch von der C.________strasse her wahrnehmbar und daher eine Strassenreklame. 
Gemäss Art. 4 Abs. 3 RR6 würden Reklamen mit bewegten oder wechselnden Bild- oder 
Textinhalten in der Regel nicht bewilligt. Ein Digitalscreen sei damit auf ihrem Gemeindegebiet 
grundsätzlich nirgends bewilligungsfähig. Ausnahmen seien zulässig, wenn negative 
Auswirkungen auf die Umgebung ausgeschlossen werden könnten. Dabei könne es sich um 
gestalterische als auch um sicherheitsrelevante oder um immissionsbedingte Auswirkungen 
handeln. Gemäss Fachbericht Strassenbaupolizei würden wechselnde Bilder zu einer starken 
Ablenkung der Verkehrsteilnehmenden führen. Vorliegend sei sowohl eine Beeinträchtigung der 
Verkehrssicherheit nach Art. 96 Abs. 1 SSV7 als auch eine negative Auswirkung auf die 
Umgebung nach Art. 4 Abs. 3 RR gegeben. Weder eine allfällige kantonale Praxis zur 
Intervallzeit noch die Bewilligungspraxis anderer Gemeinden seien im Übrigen für die Stadt 
Burgdorf bindend.

e) Als Strassenreklamen gelten alle Werbeformen und anderen Ankündigungen, die im 
Wahrnehmungsbereich der Fahrzeugführenden liegen, während diese ihre Aufmerksamkeit dem 
Verkehr zuwenden (Art. 95 SSV). Der Digitalscreen ist an der südöstlichen Gebäudeecke des 
Tankstellenshops vorgesehen und hat eine Distanz von rund 6,7 m zur Strassenparzelle 
respektive 8,8 m zur Fahrbahn der C.________strasse. Für die Fahrzeugführenden auf der 
C.________strasse in Fahrtrichtung Kirchberg ist er ohne Weiteres sichtbar.8 Selbst bei einem 
direkt nach vorne gerichteten Blick werden Objekte, die an den Rändern des Gesichtsfeldes 
liegen, wahrgenommen. Der geplante Digitalscreen liegt zudem bereits im Kreisel im 
Wahrnehmungsbereich der Verkehrsteilnehmenden, wie sowohl der OIK IV als auch die 
Gemeinde festhalten. Dies kann anhand des Bildmaterials in der Stellungnahme des OIK IV 

5 E-Mail des Vertreters des OIK II vom 12. Dezember 2019 und des Vertreters des OIK IV vom 16. Januar 2020, 
Vorakten pag. 22, 24
6 Stadt Burgdorf, Reklamereglement vom 7. November 2005, Ausgabe Mai 2006
7 Signalisationsverordnung des Bundesrats vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21)
8 Vgl. auch Orthofoto mit eingezeichneter Sichtlinie sowie Foto in der Stellungnahme des OIK IV vom 19. Juni 2020

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nachvollzogen werden. Selbst für Verkehrsteilnehmende auf der G.________strasse ist der 
geplante Digitalscreen vor dem Einbiegen in den Kreisel sichtbar, zumal sie wegen den 
vortrittsberechtigten Fahrzeugen nach links schauen müssen. Im östlichen Kreiselsegment liegt 
der Digitalscreen deutlich im Wahrnehmungsbereich der Verkehrsteilnehmenden. Nachfolgend 
mögen Laubbäume den Digitalscreen kurz verdecken. Bei und nach der Kreiselausfahrt 
Richtung Kirchberg tritt der Digitalscreen aber prominent, und nicht nur "theoretisch" in 
Erscheinung.9 Das Bauvorhaben ist eine Strassenreklame im Sinne von Art. 95 Abs. 1 SSV. 

f) Gemäss Art. 6 Abs. 1 SVG10 sind im Bereich der für Motofahrzeuge oder Fahrräder 
offenen Strassen Reklamen untersagt, die zu Verwechslung mit Signalen oder Markierungen 
Anlass geben oder sonst, namentlich durch Ablenkung der Strassenbenützer, die 
Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten. Konkretisiert wird diese Vorschrift in den Art. 95 ff. 
SSV. Art. 96 Abs. 1 SSV wiederholt den Grundsatz, wonach Strassenreklamen, welche die 
Verkehrssicherheit beeinträchtigen können, nicht zulässig sind und zählt in nicht 
abschliessender Weise Situationen auf, bei denen typischerweise von einer solchen 
Beeinträchtigung auszugehen ist. Art. 96 Abs. 2 SSV führt jene Konstellationen auf, bei welchen 
Strassenreklamen stets untersagt sind. In allen übrigen Fällen ist im Einzelfall zu prüfen, ob die 
Reklame die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnte. Die Bestimmung stellt auf die "mögliche 
Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit" ab. Das Bundesgericht misst bei der Anwendung von 
Art. 6 Abs. 1 SVG bzw. Art. 96 SSV dem Aspekt der Verkehrssicherheit im Verhältnis zu 
wirtschaftlichen Interessen grosses Gewicht bei. Bereits eine potentielle Beeinträchtigung oder 
eine entfernte, nicht einmal in der Regel eintretende, mittelbare Gefährdung reicht aus, um die 
Verkehrssicherheit beeinträchtigen zu können.11 

g) Ob die Verkehrssicherheit gewährleistet ist, beurteilt sich aufgrund der Gegebenheiten des 
Einzelfalls. Für die Bewilligungsfähigkeit des Vorhabens sind die in anderen Gemeinden 
bewilligten Werbebildschirme daher irrelevant. 
 
Die Tankstelle liegt nahe beim Verkehrskreisel zwischen der F.________strasse und der 
C.________strasse. Unmittelbar nach der Kreiselausfahrt Richtung Kirchberg befindet sich ein 
Fussgängerstreifen mit Mittelinsel. Das Bauvorhaben liegt (in der Fahrbahnachse gemessen) 
rund 33 m vom Kreisel und etwa 23 m vom Fussgängerstreifen entfernt. Der Digitalscreen soll 
am äussersten Punkt der südöstlichen Gebäudefassade des Tankstellenshops montiert werden 
und steht quer zur C.________strasse.
 
h) In seiner Stellungnahme stützte sich der OIK IV auf die Untersuchungsergebnisse und 
Empfehlungen der SVI12. Die SVI definierte drei Situationen, bei denen bezüglich der Anordnung 
von Werbung unterschiedliche Sicherheitsanforderungen gelten. Geringe 
Sicherheitsanforderungen gelten auf Strecken, auf denen der motorisierte Individualverkehr MIV 
alleine (ohne Velo- bzw. Fussverkehr) verkehrt. Mittlere Sicherheitsanforderungen gelten auf 
Strecken, auf denen der MIV mit dem Veloverkehr auf derselben Fahrbahn oder nur durch 
Markierung getrennt geführt wird. Hohe Sicherheitsanforderungen bestehen bei Stellen, an 
denen sich Bewegungslinien von motorisiertem und Fuss- und Veloverkehr kreuzen, das heisst 
vor allem Querungs-, bzw. Verflechtungsstellen von Fuss- und Veloverkehr mit Fahrspuren des 
MIV. Bei hohen Sicherheitsanforderungen ist weder dynamische noch statische Werbung 

9 Vgl. Google Maps Streetview; Grudis Orthofoto
10 Strassenverkehrsgesetz des Bundes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01)
11 BGer 1C_4/2014 vom 2.5.2014 E. 3; BGer 2A.112/2007 vom 30.7.2007 E. 3.3 mit Hinweisen; BGer 2A.431/2004 
vom 16.12.2004 E. 2.2; BGer 2A.377/2002 vom 29.1.2003 E. 3.1 in: ZBl 104/2003 S. 664 f.; VGE 2013/314 vom 
4.12.2013 E. 3.4, VGE 2008/23439 vom 12.2.2009 jeweils mit Hinweisen
12 Schweizerische Vereinigung der Verkehrsingenieure und Verkehrsexperten, SVI-Merkblatt 2016/01 Reklame im 
Strassenraum

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zulässig, bei mittleren Sicherheitsanforderungen ist statische Werbung unter der Voraussetzung 
genügender Abmessungen der Fahrbahn zulässig, dynamische Werbung bleibt unzulässig.13 

Der OIK IV hielt fest, beim gewählten Standort gälten hohe Sicherheitsanforderungen, er sei 
daher für Werbung ungeeignet. In Fahrtrichtung Lyssach (Kirchberg) kreuze sich die Sichtlinie 
zum Digitalscreen mit dem Warteraum der Fussgänger und demjenigen der Velofahrer vor dem 
Übergang über die Kantonsstrasse. Die genannte Querung sei zugleich Schulweg und 
Verbindung zwischen den Quartieren, welche durch die Kantonsstrasse geteilt würden. 
Sämtliche Verkehrsteilnehmende müssten sich auf das Verkehrsgeschehen konzentrieren und 
bräuchten die volle Aufmerksamkeit. Eine eher klein gewachsene Person könne da schnell 
einmal übersehen werden. Die Messung der täglichen Verkehrsbelastung habe im Mai 2017 
einen DTV von 16'885 ergeben. Es könne davon ausgegangen werden, dass sich der Verkehr 
um +/- 1'000 nach oben verändert habe. Im Nahbereich von Querungen und Verflechtungen mit 
Fuss- und Veloverkehr sei gemäss des SVI-Forschungsberichts selbst statische Werbung nicht 
zulässig. In der vorliegenden Situation werde eine statische und beleuchtete Werbung 
akzeptiert. Als statisch betrachtet werde maximal ein Bildwechsel pro Tag. Ein 
Sujetwechselintervall von 15 Sekunden werde aufgrund der Anfahrtszeit von fast jedem 
Verkehrsteilnehmenden als bewegliches Bild wahrgenommen. Die Ablenkung werde als deutlich 
zu stark erachtet. Als Fazit hielt der OIK IV fest, die Verkehrssicherheit werde durch den 
geplanten Werbeträger in mehrerer Hinsicht gefährdet. In diesem anspruchsvollen, stark 
belasteten Strassenabschnitt stelle eine beleuchtete, im Tages-Takt wechselnde Werbefläche 
einen Kompromiss dar.14

i) Die Beschwerdeführerin beruft sich darauf, dass der OIK IV den Digitalscreen in seinem 
Fachbericht vom 2. Dezember 2019 als "nicht verkehrsgefährdend" beurteilt habe. Diese 
Aussage ist nicht absolut zu verstehen, denn der OIK IV schränkte sie sogleich ein. Er hielt fest, 
es sei jedoch zu beachten, dass die Wirkung von Wechselbildern auf dem Digitalscreen stark 
ablenkend sei, weshalb pro Tag nicht mehr als ein Wechsel stattfinden dürfe. Bewegte Bilder 
seien auch tags nicht möglich.15 

Auf einem beleuchteten, digitalen Werbeträger können sowohl reine Standbilder als auch 
Bildwechsel mit und ohne Animationen und Filme dargestellt werden. Die Art, wie der 
Digitalscreen betrieben wird, wirkt sich demnach massgeblich auf die Umgebung und die 
Verkehrssicherheit aus. Nach der oben aufgeführten Stellungnahme des OIK IV im 
Beschwerdeverfahren wäre sogar eine strengere Beurteilung des Vorhabens denkbar gewesen. 

j) Es besteht kein Grund, von der überzeugenden Beurteilung des OIK IV abzuweichen. Mit 
einem DTV von 16'885, wovon 9'021 in Richtung Kirchberg, ist die C.________strasse eine sehr 
stark befahrene Strasse. Ein digitaler Werbebildschirm fällt auch in der beleuchteten und 
farbigen Umgebung der Tankstelle auf. Wie oben gezeigt ist der Digitalscreen von der 
G.________strasse her bei der Einmündung in den Kreisel, im Kreisel selber sowie nach der 
Kreiselausfahrt Richtung Kirchberg gut wahrnehmbar. Der Fussgängerstreifen befindet sich 
unmittelbar nach dem Kreisel. Der Verkehrskreisel, der Fussgängerstreifen und die Ausfahrt 
vom Tankstellenareal in die C.________strasse folgen in sehr kurzen Abständen und erfordern 
die volle Konzentration der Verkehrsteilnehmenden auf das Verkehrsgeschehen. Vom Fahrzeug 
aus gesehen wird der geplante Digitalscreen zusammen mit Fussgängern oder Velofahrern 
wahrgenommen, die vor diesem Übergang warten oder bereits im Begriff sind, die Strasse zu 
überqueren. Auch der Fussgängerstreifen bzw. die Veloquerung ist gut frequentiert, zumal es 

13 SVI-Merkblatt; S. 1; Reklame im Strassenraum, Hrsg. Bundesamt für Strassen, Februar 2016, S. 64, S. 51
14 Stellungnahme des OIK IV vom 19. Juni 2020
15 Vorakten pag. 31

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sich um einen Schulweg und eine Verbindung zwischen Wohnquartieren handelt. Der 
Tankstellenshop hat zudem Kundschaft aus den umliegenden Wohnquartieren. Etwa 25 m nach 
dem Fussgängerstreifen mündet die Tankstellenausfahrt in die C.________strasse ein. Bei der 
Kreiselausfahrt haben die Verkehrsteilnehmenden (Richtung Kirchberg) somit gleichzeitig den 
Fussgängerstreifen samt Querung für Fahrräder, den Digitalscreen und die Tankstellenausfahrt 
im Sichtfeld. Auch wenn der Streckenabschnitt gerade verläuft, liegt eine komplexe 
Verkehrssituation vor, auf welche die Verkehrsteilnehmenden die ganze Aufmerksamkeit richten 
müssen, damit sie rechtzeitig bremsen können. 
    
k) Reklamen mit bewegten oder wechselnden Bild- oder Textinhalten gelten als dynamische 
Werbung. Bewegte Bilder ziehen die Blicke erfahrungsgemäss auf sich. Sie haben einen weit 
grösseren Ablenkungseffekt als statische Reklamen, weil sich der Mensch dem Reiz von 
bewegten Elementen schlecht entziehen kann.16 Das im Auftrag der Schweizerischen 
Vereinigung der Verkehrsingenieure und Verkehrsexperten (SVI) durchgeführte 
Forschungsprojekt ergab, dass sowohl statische als auch dynamische Werbung Automobilisten 
ablenkt, was sich durch Abweichen von der idealen Fahrlinie äusserte. Dabei war die 
Spurabweichung bei dynamischer Werbung signifikant höher als bei statischen Plakaten und bei 
statischer Werbung höher als in Situationen ohne Werbung. Dynamische Werbung führte zu 
mehr und längeren Fixationen (gezieltes Betrachten von Objekten im Aussenraum) als statische 
Werbung, wobei die Dauer der Fixation auch von der Verkehrssituation abhing.17 Dies gilt bei 
allen Lichtverhältnissen; bei Dämmerung, schlechten Wetterverhältnissen und nachts ist die 
Ablenkungsgefahr durch bewegte, beleuchtete Reklamen jedoch besonders hoch. Dass ein Teil 
der Verkehrsteilnehmenden die Werbung als statisch wahrnehmen würde, wenn der Bildwechsel 
nur in bestimmten Intervallen erfolgt, ändert nichts daran. Bewegt sich das Bild im 
entscheidenden Moment, besteht eine Ablenkungsgefahr. 

l) Bei Bauvorhaben muss die Sicherheit, wozu auch die Verkehrssicherheit zählt, umfassend 
gewährleistet sein (vgl. Art. 21 BauG). Reklamen dürfen auch auf dem Tankstellenareal keinen 
Gefahrenzustand schaffen (vgl. Art. 5 RR). Der Digitalscreen soll links neben dem Ein- und 
Ausgang zum Tankstellenshop montiert werden. Gleichzeitig befindet er sich im 
Ausfahrtsbereich von den Zapfsäulen zur C.________strasse.18 Der OIK IV hielt fest, das 
Zusammentreffen von Digitialscreen, Ein- und Ausgang zum Laden und Ausfahrt könne als 
potentielle Gefahrenstelle identifiziert werden. Bei dynamischen Bildern würde dies noch 
verstärkt, da der Kundenstrom in und aus dem Shop gebremst würde. Ein Wechsel der Anzeige 
im 24-Stunden-Takt wirke dem entgegen.19 

In der Regel fahren die Automobilisten und Automobilistinnen nach dem Betanken des 
Fahrzeugs vorwärts, im vorliegenden Fall Richtung Tankstellenshop weg. Bildwechsel und 
Animationen könnten daher wegfahrende Automobilisten und Automobilistinnen ablenken, so 
dass sie auf die Werbung statt auf die Personen achten, die zum Laden eilen oder aus diesem 
kommen. Umgekehrt besteht die Gefahr, dass diese bei einem Bildwechsel auf den 
Werbebildschirm statt auf wegfahrende Autos achten, selbst wenn sie nicht vor dem Bildschirm 
stehen bleiben. Wahrnehmbare Bildwechsel oder Animationen könnten daher auch die 
Sicherheit auf dem Tankstellenareal beeinträchtigen. 
    
m) Die Auflage des OIK, dass der Bildwechsel innerhalb von 24 Stunden nur einmal (nachts) 
erfolgen darf, ist in Zusammenhang mit der Auflage zu lesen, dass nur stehende Bilder 

16 Reklame im Strassenraum, Forschungsprojekt SVI 2010/001, Hrsg. Bundesamt für Strassen, Februar 2016, S. 20 
17 Reklame im Strassenraum, a.a.O., S. 61, 64, 51; SVI Merkblatt 2016/01 Reklame im Strassenraum, S. 1, 3
18 Vgl. Übersichtsbilder, Vorakten pag. 2 und 7; Stellungnahme des OIK IV vom 19. Juni 2020
19 Stellungnahme des OIK IV vom 19. Juni 2020, S. 6

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dargestellt werden dürfen. Gemeint ist, dass der Sujetwechsel ausserhalb der Betriebszeiten 
des Werbebildschirms erfolgen muss. Da der Digitalscreen nach der unangefochtenen Auflage 
der Gemeinde von 22:00 Uhr bis 06:00 Uhr ausgeschaltet sein muss, ist ein Bildwechsel, der 
nachts stattfindet, für keinen Verkehrsteilnehmenden wahrnehmbar. Massgebend ist, dass der 
Bildwechsel für die Verkehrsteilnehmenden nicht wahrnehmbar ist. Ob die Reklame täglich 
wechselt oder über längere Zeit gleich bleibt, ist hingegen unerheblich. Die Hauptaussage der 
Auflage betrifft nicht das Intervall des Bildwechsels, sondern den Zeitpunkt eines Bildwechsels.

Weil dynamische Werbung aus Gründen der Verkehrssicherheit vorliegend nicht 
bewilligungsfähig ist, stellt sich die Frage nach der Intervallzeit des Bildwechsels ohnehin nicht. 
Wie es sich mit der Praxis des TBA zu den Intervallzeiten verhält, braucht deshalb nicht geprüft 
zu werden. Dass sich die Beschwerdeführerin beim vorliegenden Standort für einen digitalen 
Werbemittelträger entschieden hat, bedeutet nicht, dass ein Anspruch besteht, dessen 
technische Möglichkeiten auszuschöpfen. Massgebend bleibt die Verkehrssicherheit, welche 
immer im konkreten Einzelfall zu beurteilen ist. 
 
n) Zusammenfassend haben bewegte Bilder bzw. Bildwechsel am geplanten Standort ein 
Ablenkungspotential, das sowohl die Verkehrssicherheit auf der Strasse als auch die Sicherheit 
auf dem Tankstellenareal gefährden könnte. Die angefochtenen Auflagen, dass nur stehende 
Bilder dargestellt werden dürfen und der Bildwechsel nur nachts erfolgen darf, sind nicht 
willkürlich, sondern beruhen wie gezeigt auf sachlichen Gründen. Die Auflagen stehen im Dienst 
der Verkehrssicherheit und verhindern gesetzwidrige Auswirkungen des Vorhabens. Sie stellen 
das mildeste Mittel dar, denn ohne diese Auflagen wäre das Bauvorhaben als Gesamtes nicht 
bewilligungsfähig. Die Auflagen sind daher verhältnismässig.

o) Hinzu kommt, dass das Vorhaben auch den kommunalen Vorschriften entsprechen muss. 
Die Gemeinden sind befugt, ergänzende Vorschriften über Strassenreklamen zu erlassen (vgl. 
Art. 100 SSV, Art. 9 Abs. 3 BauG). Sie können namentlich in einem Reklamereglement die 
Zulässigkeit oder das Verbot von gewissen Reklametypen festlegen und in einem 
Plakatierungsplan die Standorte für Fremdreklamen definieren.20 Davon hat die Gemeinde 
Burgdorf Gebrauch gemacht. Nach Art. 4 Abs. 3 RR werden Reklamen mit bewegten oder 
wechselnden Bild- oder Textinhalten in der Regel nicht bewilligt. Ausnahmen sind möglich, wenn 
aufgrund des Standortes oder eines entsprechenden Betriebsregimes negative Auswirkungen 
auf die Umgebung ausgeschlossen werden können. Es kann offen bleiben, ob die in Art. 4 
Abs. 3 RR genannte Ausnahme eine echte Ausnahme ist, die sich nach der abschliessenden 
kantonalen Regelung von Art. 26 BauG beurteilen würde, oder ob es sich um eine unechte 
Ausnahme, d.h. eine Ermächtigungsnorm handelt.21 In beiden Fällen darf eine Ausnahme nicht 
zur Beeinträchtigung der Sicherheit führen. Die Gemeinde hat die Auflagen des OIK auch unter 
diesem Aspekt zu Recht als verbindlich erklärt. Andernfalls wäre das Vorhaben bereits nach 
kommunalem Recht nicht bewilligungsfähig gewesen.

3. Eigenreklame

a) Die Gemeinde ordnete als Auflage an, dass auf dem Digitalscreen nur Eigenwerbung für 
Produkte des Tankstellenshops und der Tankstelle gezeigt werden darf.

20 BSIG Nr. 7/725.1./8.1 Reklamen Ziff. 7.5 
21 Vgl. Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 5. Aufl., Band I, Bern 2020, Art. 26-27 
N. 1; VGE 2015/338 vom 12. September 2016, E. 4.4

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Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Auflage sei nicht nachvollziehbar und umsetzbar, zumal 
Coop mehrere Tausend Produkte vertreibe, für die geworben werden könnte. Die Parzelle sei 
auf dem Plakatierungsplan der Gemeinde zwar nicht als Reklamestandort eingezeichnet, bei der 
Tankstelle bestehe aber schon ein Plakatträger, der nicht auf Eigenwerbung beschränkt sei. 
Nach Art. 11 RR seien Ausnahmen möglich. Gemäss Kommentar zum RR sollen 
Fremdwerbungen an publikumsattraktiven Standorten und verkehrsreichen Strassen aufgestellt 
werden. Die Tankstelle sei ein Publikumsmagnet und prädestiniert für die Darstellung von 
Fremdreklamen. Für die Verkehrssicherheit spiele es keine Rolle, ob Eigen- oder Fremdwerbung 
dargestellt werde. Öffentliche oder private Interessen würden nicht tangiert. 

b) Nach Art. 7 RR werden Fremdreklamen nur an den von den Plakatierungsplänen 
bezeichneten Standorten für Plakatanschlagstellen bewilligt. Unbestritten ist auf dem 
Plakatierungsplan bei der Parzelle Nr. E.________ kein Standort für Fremdreklamen 
eingetragen. Selbst wenn bei der Tankstelle eine Plakatstelle für Fremdreklamen bestehen 
sollte, resultiert daraus kein Anspruch auf eine Gleichbehandlung im Unrecht. Nach der 
Rechtsprechung geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit in der Regel vor. Zudem wären die 
restriktiven Voraussetzungen für eine Gleichbehandlung im Unrecht nicht erfüllt. Der 
Gleichbehandlungsanspruch setzt unter anderem voraus, dass die Gemeinde eine konstante 
reglementswidrige Praxis verfolgt, die sie fortzuführen gedenkt.22 Solches ist vorliegend nicht 
ersichtlich. Der geplante Digitalscreen ist demnach nur bewilligungsfähig mit der Auflage, dass 
ausschliesslich Eigenwerbung dargestellt wird. Als solche gelten unter anderem Produkte, die in 
einem räumlichen Zusammenhang mit dem Reklamestandort stehen.23 Zulässig ist demnach 
Werbung für Produkte, die an der Tankstelle und im Tankstellenshop angeboten werden, was 
leicht überprüfbar ist. 
 
c) Soweit die Beschwerdeführerin eine Ausnahme nach Art. 11 RR respektive Art. 26 BauG 
geltend macht, ist ihr entgegenzuhalten, dass sie kein Ausnahmegesuch eingereicht hat und 
eine Ausnahme nicht von Amtes wegen zu prüfen ist. Selbst wenn die Beschwerde ein 
nachträgliches Ausnahmegesuch darstellen würde, wären die Voraussetzungen für eine 
Ausnahme nicht erfüllt. Die Ausnahmebestimmung von Art. 11 RR hat keine eigenständige 
Bedeutung, da Ausnahmen abschliessend durch das kantonale Recht geregelt werden. Eine 
Ausnahme nach Art. 26 BauG setzt besondere Verhältnisse voraus, die insbesondere mit dem 
Baugrundstück zusammenhängen müssen. Rein finanzielle Interessen, der Wunsch nach einer 
Ideallösung oder intensives Ausnützungsstreben rechtfertigen keine Ausnahmebewilligung. Es 
geht vielmehr darum, ausgesprochene Unbilligkeiten und Unzweckmässigkeiten zu vermeiden, 
die die strikte Anwendung der Vorschrift für die Bauwilligen zur Folge hätte.24 Der Umstand, 
dass sich der Standort aus Sicht der Beschwerdeführerin für Fremdwerbung besonders gut 
eignen würde, stellt keine besonderen Verhältnisse im Sinne von Art. 26 BauG dar. Die 
Ausnahme wäre rein wirtschaftlich begründet, was keinen Ausnahmegrund darstellt. Angesichts 
des Sortiments, das im Tankstellenshop an der C.________strasse angeboten wird, stehen der 
Beschwerdeführerin auch mit Eigenwerbung zahlreiche Werbemöglichkeiten offen. Die 
Anwendung der Vorschrift führt nicht zu einer unbeabsichtigten Härte oder Unzweckmässigkeit. 

22 BGE 139 II 49 E. 7.1 (Pra 102/2013 Nr. 33); BVR 2013 S. 85 E. 8.1, 2012 S. 74 E. 4.8.1 je mit Hinweisen; VGE 
2017/199 vom 13. August 2018 E. 5.3.1; Pierre Tschannen, Gleichheit im Unrecht: Gerichtsstrafe im Grundrechtskleid, 
in ZBl 2011, S. 57 ff., 65 ff.
23 BSIG Nr. 7/725.1./8.1 Reklamen, Ziff. 2
24 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 5. Aufl., Band I, Bern 2020, Art. 26-27 
N. 4, 5

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4. Rechtliches Gehör

a) Die Beschwerdeführerin rügt, die Gemeinde habe im angefochtenen Entscheid die 
Auflagen nicht begründet und damit das rechtliche Gehör verletzt. 

b) Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV25 beinhaltet unter anderem 
das Recht auf einen begründeten Entscheid, damit die Betroffenen die Verfügung sachgerecht 
anfechten können (vgl. Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG26). Es müssen wenigstens kurz die 
Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich 
ihr Entscheid stützt.27 Die Baubewilligungsbehörde darf anstelle einer eigenen ausführlichen 
Begründung im Entscheid auch auf ein anderes Dokument wie einen Fachbericht verweisen, 
sofern dieser eine Begründung enthält.28

c) Die Gemeinde legte im Sachverhalt des Entscheids dar, aus welchen Gründen der OIK die 
Auflagen zum Verbot von Wechselbildern als erforderlich erachtete. Sie hielt fest, dass sie den 
Fachbericht des OIK frei würdige und sich diesem anschliesse. Am stark befahrenen Standort 
könne eine ablenkende Verkehrsgefährdung durch Wechselbilder nicht ausgeschlossen werden. 
Reklamen mit bewegten oder wechselnden Bildern seien nach Art. 4 Abs. 3 RR in der Regel 
nicht zulässig. Zudem verwies sie auf Art. 5 Abs. 1 RR, wonach Reklamen keinen 
Gefahrenzustand schaffen dürfen. Auch wenn die Begründung unter dem Titel "Sachverhalt" und 
nicht in den "Erwägungen" steht, hat die Gemeinde die Gründe für die Anordnung der Auflagen 
dargelegt. Es liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.

d) Die Gemeinde gab der Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren Gelegenheit, 
sich zur in Aussicht gestellten Auflage zu äussern, wonach nur Eigenwerbung für Produkte des 
Tankstellenshops und der Tankstelle zulässig sind. Die Beschwerdeführerin liess sich nicht dazu 
vernehmen. Daraus kann zwar nicht auf Zustimmung geschlossen werden. Dass die Gemeinde 
die Auflage im Entscheid nicht begründete, stellt unter diesen Umständen aber nur eine minime 
Verletzung des rechtlichen Gehörs dar, die im vorliegenden Verfahren mit der Stellungnahme 
der Gemeinde geheilt werden konnte. Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin war mit der 
Konsultation der reglementarischen Grundlagen zudem in der Lage, den möglichen Grund für 
die Auflage zu erkennen und die Auflage sachgerecht anzufechten.29

5. Kosten

a) Die Verfahrenskosten werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1'600.– (Art. 103 
Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV30). Bei diesem Verfahrensausgang hat die 
Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten zu bezahlen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). 

b) Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG).

25 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101)
26 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21)
27 BVR 2013 S. 443 E. 3.1.1; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 52 N. 5, BGE 
142 I 135 E. 2.1
28 Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 52 N 5 am Schluss; Entscheide der BVE vom 21. August 2013 
(RA Nr. 110/2013/270) E. 2.c und vom 3. Dezember 2014 (RA Nr. 110/2014/89) E. 2.d
29 BVR 2012 S. 28 E. 2.3.5; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 21 N. 16
30 Verordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung, GebV; BSG 
154.21)

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III. Entscheid

1. Die Beschwerde wird abgewiesen. Der Bauentscheid der Gemeinde Burgdorf vom 
26. Februar 2020 wird bestätigt.

2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'600.– werden der Beschwerdeführerin zur Bezahlung 
auferlegt. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft 
erwachsen ist. 

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

IV. Eröffnung

- Herrn Rechtsanwalt B.________, eingeschrieben
- Baubewilligungsbehörde der Stadt Burgdorf, Baudirektion, eingeschrieben
- Tiefbauamt des Kantons Bern, OIK IV, zur Kenntnis

Bau- und Verkehrsdirektion

Der Direktor

Christoph Neuhaus
Regierungsrat

Rechtsmittelbelehrung

Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim 
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine 
allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in drei Exemplaren einzureichen ist, 
muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine 
Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind 
beizulegen.

Beilage: Kopie des Situationsplanes vom 8. Oktober 2019