# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 579dbd83-06b4-56f7-9bed-f67bf72a989a
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2024-06-05
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 05.06.2024 A-2572/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-2572-2022_2024-06-05.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-2572/2022 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  5 .  J u n i  2 0 2 4  

Besetzung 
 Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), 

Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,  

Richter Jérôme Candrian,    

Gerichtsschreiber Roland Hochreutener. 
 

 
 

Parteien 
 A._______ AG,  

vertreten durch  

lic. iur. Lorenz Lehmann, Rechtsanwalt,  

Beschwerdeführerin,  

  
 

 
gegen 

 
 

Bundesamt für Umwelt BAFU,  

Abteilung Klima, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

  
 

 
 

Gegenstand 
 kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten. 

 

 

 

A-2572/2022 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Die A._______ AG betreibt in B._______ eine Anlage zur Produktion von 

Dämmstoffen. Sie produziert die Dämmstoffwolle mithilfe von zwei Kupol-

öfen, die mit dem kohlenstoffhaltigen Brennstoff Koks befeuert werden. Sie 

erfüllt die Voraussetzungen für die verpflichtende Teilnahme am Emissi-

onshandelssystem (EHS). Dementsprechend wurde sie mit Verfügung vom 

6. Mai 2021 (Periode vom 1. Januar 2021 bis zum 31. Dezember 2030) 

verpflichtet, am EHS teilzunehmen. 

B.   

B.a Im Hinblick auf die kostenlose Zuteilung der Emissionsrechte aktuali-

sierte das Forschungs- und Beratungsinstitut Infras AG im Auftrag des Bun-

desamtes für Umwelt (BAFU) das Monitoringkonzept der A.______ AG für 

die Handelsperiode 2021 bis 2030 und erstellte am 30. Dezember 2021 

das Konzept und den entsprechenden Beschrieb dazu. Laut Beschrieb ent-

steht das Lachgas (Distickstoffmonoxid, N2O; Prozessemission) aufgrund 

der hohen Temperaturen des Härteprozesses im Härteofen. Als Quelle des 

Stickstoffs wird das im Produktionsmittel eingesetzte Bindemittel vermutet. 

B.b Mit E-Mail-Schreiben vom 27. April 2022 gab das BAFU der 

A._______ AG Gelegenheit, zum beigefügten Verfügungsentwurf über die 

kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten innert der Frist von 10 Tagen 

Stellung zu nehmen.  

B.c Nach unbenütztem Ablauf der Frist teilte das BAFU der A._______ AG 

mit Verfügung vom 11. Mai 2022 34'126 kostenlose Emissionsrechte für 

das Jahr 2021 zu. 

C.  

Gegen diese Verfügung erhebt die A._______ AG (nachfolgend: Be-

schwerdeführerin) mit Eingabe vom 9. Juni 2022 Beschwerde beim Bun-

desverwaltungsgericht mit dem Antrag, es sei festzustellen, dass die Lach-

gasemissionen im EHS in der Schweiz nicht zu erfassen seien und dem-

zufolge sei die kostenlose Zuteilung der Beschwerdeführerin für das Jahr 

2021 ohne Einbezug von Lachgas zu berechnen, auf 28'101 Emissions-

rechte festzulegen und Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung entsprechend 

anzupassen.  

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Seite 3 

D.  

Mit Vernehmlassung vom 5. September 2022 beantragt die Vorinstanz, die 

Beschwerde unter Kostenfolgen vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf 

einzutreten sei. 

E.  

In ihren Schlussbemerkungen vom 5. Oktober 2022 hält die Beschwerde-

führerin an ihren bisherigen Anträgen fest.  

F.  

Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den 

Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfol-

genden Erwägungen eingegangen. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.   

1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-

schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Die Anordnung des 

BAFU vom 11. Mai 2022 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG 

dar. Das BAFU ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts im 

Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet an-

geht, liegt nicht vor (vgl. Art. 32 VGG). Demnach ist das Bundesverwal-

tungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde sachlich zuständig, wobei 

sich das Verfahren nach den Bestimmungen des VwVG richtet, soweit das 

VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 

1.2 Die Beschwerdeführerin beteiligte sich am vorinstanzlichen Verfahren 

und ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids sowohl formell als 

auch materiell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. 

Art. 48 Abs. 1 VwVG). 

1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde 

(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten. 

2.  

2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Ent-

scheid auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvoll-

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ständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfeh-

ler bei der Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (vgl. 

Art. 49 VwVG). Dabei hat sich das Bundesverwaltungsgericht nicht mit je-

der tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand ausei-

nanderzusetzen; es kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Ge-

sichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 133 I 270 E. 3.1). 

2.2 Vorbehältlich besonderer übergangsrechtlicher Regelungen wird in 

zeitlicher Hinsicht grundsätzlich auf das im Zeitpunkt der Verwirklichung 

eines Sachverhaltes respektive auf das bei der erstinstanzlichen Beurtei-

lung gültige Recht abgestellt (BGE 144 II 326 E. 2.1.1; 144 V 210 E. 4.3.1).  

Für die vorliegende Beurteilung ist demnach auf das im Zeitpunkt der Ver-

fügung vom 11. Mai 2022 geltende Recht, das heisst auf CO2-Gesetz vom 

23. Dezember 2011 in der ab 1. Januar 2022 geltenden Fassung 

(AS 2022 262; BBl 2021 2252) und die Verordnung über die Reduktion der 

CO2-Emissionen vom 30. November 2012 (CO2-Verordnung, SR 641.711, 

in der ab 4. März 2022 geltenden Fassung; AS 2022 150), abzustellen.  

3.  

3.1 Die Vorinstanz hat die kostenlose Zuteilung der Emissionsrechte in der 

angefochtenen Verfügung in Anwendung von Ziff. 2.3 des Anhangs 9 der 

der CO2-Verordnung auf der Grundlage der Benchmarks «Mineralwolle, 

Wärme-BM, Wärme-BM Fernwärme, Brennstoff-CL und Prozessemissio-

nen CL» berechnet. Aufgrund einer relevanten Veränderung der Aktivitäts-

raten in den zwei Vorjahren hat sie für das Zuteilungselement «Wärme-BM 

CL» eine Anpassung (von 1.290 auf 0.961) vorgenommen. Unter Einbezug 

der Lachgasemissionen hat die Vorinstanz der Beschwerdeführerin insge-

samt 34'126 Emissionsrechte kostenlos zugeteilt.  

3.2 Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, sie anerkenne die 

Summe der vier Zuteilungselemente «Mineralwolle, Wärme-BM, Wärme-

BM Fernwärme und Brennstoff-CL», die insgesamt 28'101 Emissions-

rechte ergebe. Diese Zuteilung werde von ihr ausdrücklich akzeptiert und 

sei nicht Gegenstand der Beschwerde. Die Zahl berechne sich aus dem 

Produkt der Faktoren 51'243.056 (Tonnen Mineralwolle), 0.682 (Emissions-

rechte pro Tonne; Ziff. 1.1 von Anhang 9 CO2-Verordnung), 0.855486 (An-

passungsfaktor gemäss Ziff. 4.1 Anhang 9 CO2-Verordnung), 0.9287 (Kür-

zung gestützt auf den sektorübergreifenden Korrekturfaktor von 7.13 %; 

gemäss Art. 46 Abs. 2 i.V.m. Ziff. 2.1 von Anhang 9 CO2-Verordnung), total 

https://www.swisslex.ch/doc/previews/8da3bbd6-3df6-4778-88c8-32158976f03d%2Cd863e2ae-7f0e-4c64-acdf-336509806f14%2C5b74d55b-20bc-432a-92c9-9854cc7759f1%2C173e23a4-a66d-41f1-ac57-dea7a241ea0b/source/document-link
https://www.fedlex.admin.ch/eli/oc/2022/262/de
https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2021/2252/de

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27'765 Emissionsrechte, erhöht um die Summe der Zuteilungselemente 

«Wärme-BM CL» mit 56 Emissionsrechten (= 0.961 TJ x 62.3 Emissions-

rechte/TJ x 0.9287 [sektorübergreifende Korrekturfaktorkürzung von 

7.13 % gemäss Art. 46 Abs. 2 i.V.m. Ziff. 2.1 Anhang 9 CO2-Verordnung]), 

«Fernwärme non CL» mit 164 Emissionsrechten (= Aktivitätsrate von 

9'430 TJ x 62.3 Emissionsrechte/TJ [Ziff. 2.1 Anhang 9 CO2-Verordnung] x 

0.3 [Ziff. 3.3 Anhang 9 CO2-Verordnung] x 0.9287 [sektorübergreifende 

Korrekturfaktorkürzung von 7.13 % gemäss Art. 46 Abs. 2 i.V.m. Ziff. 2.1 

Anhang 9 CO2-Verordnung]), sowie «Brennstoffbenchmark CL» mit 116 

Emissionsrechten (= Aktivitätsrate von 2.23 TJ x 56.1 Emissionsrechte/TJ 

x 0.9387 [sektorübergreifende Korrekturfaktorkürzung von 7.13 % gemäss 

Art. 46 Abs. 2 i.V.m. Ziff. 2.1 Anhang 9 CO2-Verordnung]). Nicht anerkannt 

werde demgegenüber das Zuteilungselement «Prozessemissionen CL» 

mit 6'025 Emissionsrechten für das im Härteofen entstehende Lachgas 

(= 6'688.67 tCo2eq [= 51'128 t Mineralwolle x 0.439 kg Lachgas pro t x 298] 

x 0.97 [Benchmarkwert gemäss Ziff. 1.4 Anhang 9 CO2-Verordnung] x 

0.9287 [sektorübergreifende Korrekturfaktorkürzung von 7.13 % gemäss 

Art. 46 Abs. 2 i.V.m. Ziff. 2.1 Anhang 9 CO2-Verordnung]). 

Die Lachgasemissionen dürften insbesondere deshalb nicht berücksichtigt 

werden, weil nach den einschlägigen europäischen Normen für die Her-

stellung von Dämmmaterial aus Mineralwolle (unter Verwendung von Glas, 

Stein oder Schlacke mit einer Schmelzkapazität von mehr als 20 t pro Tag) 

die Distickstoffmonoxide nicht zu berücksichtigen seien. Wenn bei den Tä-

tigkeiten der Herstellung von Mineralwolle das Lachgas im europäischen 

EHS nicht zu berücksichtigen sei, so müsse dies auch für die Zuteilung der 

kostenlosen Emissionsrechte im schweizerischen EHS gelten. Dies ergebe 

sich insbesondere daraus, dass das schweizerische mit dem europäischen 

EHS verknüpft sei, indem Emissionen auch von einem in das andere EHS 

gehandelt werden könnten. Die gegenteilige Auffassung würde zu einer un-

zulässigen Wettbewerbsverzerrung führen. Dass die Vorinstanz bei der Zu-

teilung der Emissionsrechte die europäische Regelung beachten müsse, 

ergebe sich aus Art. 46 der CO2-Verordnung. Die Vorinstanz habe im Übri-

gen in ihrer Vernehmlassung vom 30. Mai 2014 im Verfahren A-1919/2014 

selber explizit hervorgehoben, dass die Kompatibilität von europäischem 

und schweizerischem EHS zu gewährleisten sei. Ihre telefonische Nach-

frage bei verschiedenen Mineralwolleproduzenten habe zudem gezeigt, 

dass diese europäische Regelung auch in der Praxis so Anwendung finde. 

Sie müsse gleichbehandelt werden wie die europäischen Produzenten, 

weil sie ansonsten gegenüber ihren europäischen Wettbewerbern diskrimi-

niert würde. Hinzu komme, dass es sich beim von der Vorinstanz 

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berücksichtigten Wert von 0.439 kg/t nur um einen mathematisch errech-

neten Durchschnittswert handle, der analytisch und statistisch nicht erhär-

tet sei. Deshalb dürfe der genannte Wert auch nicht für die Berechnung der 

Zuteilung herangezogen werden. Entgegen der Argumentation der Vor-

instanz in ihrer E-Mail vom 5. Februar 2022 führe die Berücksichtigung von 

Lachgas, bedingt durch den Mehrbedarf an kostenpflichtigen Emissions-

rechten, im Ergebnis zu einer erheblichen finanziellen Mehrbelastung.  

Der Sinn des EHS-Abkommens liege darin, die Wettbewerbsbedingungen 

in den CO2-intensiven Betrieben einander anzugleichen. Wenn in allen an-

deren Ländern der EU bei der Herstellung von Mineralwolle Lachgas bei 

der Berechnung der Zuteilung nicht berücksichtigt werde, könne nicht von 

gleichen Wettbewerbsbedingungen gesprochen werden. Wenn – wie hier 

– mangels entsprechender Daten aus Europa ein willkürlicher Wert von 

0.439 kg Lachgas pro produzierter Tonne angenommen werde, so 

verstosse dieses Vorgehen zudem gegen Art. 46 der CO2-Verordnung. So-

lange keine verlässlichen Werte vorlägen, dürfe auch keine Lachgaszutei-

lung erfolgen. Es könne nicht angehen, die auf einer reinen Durchschnitts-

berechnung basierende Quantifizierung des Wertes von 0.439 kg als 

«höchste erreichbare Genauigkeit» zu qualifizieren. Die notwendige Ge-

nauigkeit sei für Lachgas nicht gegeben. Falls der Durchschnittswert zu 

hoch eingestuft werde, wirke sich dieser Fehler zu ihren Ungunsten aus; 

denn je grösser der eingesetzte Durchschnittswert sei, desto höher falle 

die Differenz zwischen der (kostenlosen) Zuteilung und den abzugebenden 

Emissionsrechten aus.  

3.3 Dagegen wendet die Vorinstanz ein, sowohl nach dem Wortlaut als 

auch nach dem Sinn und Zweck von Art. 16 Abs. 2 des CO2-Gesetzes – 

der in der Verminderung der Treibhausgasemissionen der energieintensi-

ven Industrie bestehe – müssten Lachgasemissionen (Art. 1 Abs. 1 Bst. c 

CO2-Verordnung) im EHS berücksichtigt werden. Entgegen der Argumen-

tation der Beschwerdeführerin verlange das geltende Recht nicht, dass 

auch die relevanten Treibhausgasemissionen normiert werden müssten. 

Gemäss Art. 2 des Abkommens müssten die EHS der Vertragsparteien nur 

die wesentlichen Kriterien gemäss Anhang I erfüllen. Im EU-EHS hätten 

die einzelnen Länder überdies gestützt auf Art. 24 der Richtlinie 

2003/87/EG die Möglichkeit, gewisse Tätigkeiten oder Treibhausgase frei-

willig zu berücksichtigen. Im Anwendungsbereich des Abkommens sei 

keine identische Regelung für die beiden EHS erforderlich. Vielmehr ge-

nüge es, wenn die im Anhang IA für ortsfeste Anlagen definierten Mindest-

kriterien eingehalten würden. Die Verwendung des Durchschnittswertes 

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von 0.439 kg pro produzierter Tonne Mineralwolle sei nicht zu beanstan-

den, da das Vorgehen der Vollzugspraxis im EHS entspreche, wonach bei 

der Datenerhebung die höchste erreichbare Genauigkeit erzielt werden 

müsse. Würden keine Daten der Rockwoll-Gruppe oder der Beschwerde-

führerin vorliegen, müsste eine konservative Schätzung vorgenommen 

werden. Für die Emissionen der in Art. 1 der CO2-Verordnung aufgeführten 

Treibhausgase müssten die EHS-Unternehmen Emissionsrechte abgeben. 

Aufgrund der Regeln zur Berechnung der kostenlos zugeteilten Emissions-

rechte sowie aufgrund einer allfälligen Kürzung gemäss Art. 46b der CO2-

Verordnung müssten zusätzliche Emissionsrechte zugekauft werden, was 

dem System des EHS entspreche. Wenn die Beschwerdeführerin mit ho-

hen Investitionskosten zur Verminderung der Lachgasimmissionen argu-

mentiere, sei ihr entgegen zu halten, dass die Mehremissionen durch Zu-

kauf zusätzlicher Emissionsrechte abgedeckt werden könnten.  

4.  

4.1 Das CO2-Gesetz bezweckt die Verminderung von Treibhausgasemis-

sionen mit dem Ziel, einen Beitrag zu leisten, den globalen Temperaturan-

stieg auf weniger als 2 Grad Celsius zu beschränken (Art. 1 Abs. 1 CO2-

Gesetz). Dieses Reduktionsziel soll in erster Linie durch Massnahmen 

nach dem Gesetz erreicht werden (Art. 4 Abs. 1 CO2-Gesetz). Gemäss 

Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz sind die Treibhausgasemissionen im Inland bis 

zum Jahr 2020 gegenüber 1990 gesamthaft um 20 Prozent zu vermindern. 

Die Treibhausgasemissionen sind bis im Jahr 2024 jährlich um weitere 

1,5 Prozent gegenüber 1990 zu vermindern (Art. 3 Abs. 1bis CO2-Gesetz).  

4.2  

4.2.1 Eine Massnahme zur Einhaltung des Reduktionsziels stellt das EHS 

dar. Der Emissionshandel ist für Unternehmen aus vom Bundesrat zu be-

zeichnenden Wirtschaftszweigen mit mittleren und hohen Treibhaus-

gasemissionen freiwillig (Art. 15 CO2-Gesetz). Die Betreiber von Anlagen, 

die einer bestimmten Kategorie angehören und hohe Treibhausgasemissi-

onen verursachen, sind demgegenüber zur Teilnahme am EHS verpflichtet 

(Art. 16 Abs. 1 CO2-Gesetz). Art 40 Abs. 1 der CO2-Verordnung sieht vor, 

dass ein Betreiber von Anlagen zur Teilnahme am EHS verpflichtet ist, 

wenn er eine Tätigkeit nach Anhang 6 der CO2-Verordnung ausübt. Als zur 

Teilnahme am EHS verpflichtete Betreiber gelten dabei unter anderem sol-

che, die Dämmmaterial aus Mineralwolle unter Verwendung von Glas, 

Stein oder Schlacke mit einer Schmelzkapazität von über 20 t pro Tag 

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herstellen (Art. 40 Abs. 1 i.V.m. Ziff. 14 des Anhangs 6 CO2-Verordnung; 

vgl. zur Verfassungsmässigkeit der Umsetzung der gesetzlichen Bestim-

mungen in Art. 15-21 des CO2-Gesetzes durch die CO2-Verordnung: 

BGE 143 II 87 E. 5 und 6). 

4.2.2 Die Teilnehmer (auch EHS-Unternehmen genannt) müssen dem 

Bund jährlich im Umfang der von diesen Anlagen verursachten Emissionen 

Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate abgeben (Art. 15 

Abs. 2 und Art. 16 Abs. 2 CO2-Gesetz; vgl. dazu auch BGE 143 II 87 

E. 3.2), dafür wird ihnen die ebenfalls gesetzlich vorgesehene CO2-Abgabe 

auf Brennstoffen auf Gesuch hin zurückerstattet (Art. 17 Abs. 1 CO2-Ge-

setz). Als Emissionsrechte gelten dabei handelbare Berechtigungen zum 

Ausstoss von Treibhausgasen, die vom Bund oder von Staaten oder Staa-

tengemeinschaften mit vom Bundesrat anerkannten Emissionshandelssys-

temen kostenlos zugeteilt oder versteigert werden (Art. 2 Abs. 3 CO2-Ge-

setz). Der Bundesrat legt im Voraus die Menge der Emissionsrechte für 

Anlagen und die Menge der Emissionsrechte für Luftfahrzeuge fest, die 

jährlich zur Verfügung stehen; er berücksichtigt dabei das Reduktionsziel 

gemäss Art. 3 sowie vergleichbare internationale Regelungen (Art. 18 

Abs. 1 CO2-Gesetz). Die Emissionsrechte für Anlagen werden jährlich aus-

gegeben (Art. 19 Abs. 1 CO2-Gesetz). Ein Teil der Emissionsrechte wird 

kostenlos zugeteilt. Die übrigen Emissionsrechte werden versteigert 

(Art. 19 Abs. 2 CO2-Gesetz). Die kostenlose Zuteilung erfolgt, soweit die 

Emissionsrechte für den treibhausgaseffizienten Betrieb notwendig sind 

(WERNER GEIGER/GAUDENZ GEIGER, Kommentar zum Energierecht, 

Band II - CO2-Gesetz/KEG/ENSIG, 2016, Art. 19 N. 5; Erläuternder Bericht 

des BAFU vom 30. November 2012 zur Verordnung über die Reduktion der 

CO2-Emissionen, S. 21, < www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Klima > 

Rechtssetzung und Vollzug > Erläuternde Berichte > Erläuternder Bericht 

zur Teilrevision der CO2-Verordnung vom 30.11.2012 >, abgerufen am 

30.04.2024). 

4.2.3 Die Berechnung der kostenlosen Zuteilung von Emissionsrechten ba-

siert auf der Treibhausgaseffizienz von Referenzanlagen und orientiert sich 

insbesondere an den Benchmarks gemäss Anhang 9 Ziff. 1 der CO2-Ver-

ordnung (Art. 19 Abs. 3 CO2-Gesetz; vgl. dazu auch BGE 143 II 87 E. 5.1 

und 5.2). Das BAFU berechnet die Menge der Emissionsrechte, die jährlich 

für die Gesamtheit der Betreiber von Anlagen im EHS maximal zur Verfü-

gung stehen, nach den Vorgaben von Anhang 8 (Art. 45 Abs. 1 CO2-Ver-

ordnung). Es behält gemäss Art. 45 Abs. 2 der CO2-Verordnung jährlich ei-

nen Anteil der nach Absatz 1 berechneten Menge zurück, um sie folgenden 

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Betreibern von Anlagen zugänglich zu machen: Betreibern von Anlagen, 

die nach Art. 46a Abs. 1 (neue EHS-Unternehmen) einen Anspruch auf 

eine kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten haben (Bst. a), und Be-

treibern von Anlagen, die bereits am EHS teilnehmen, wenn sie eine zu-

sätzliche Einheit in Betrieb nimmt oder sich die Aktivitätsrate massgeblich 

ändert (Bst. b i.V.m. Art. 46a Abs. 2 und 46b CO2-Verordnung).  

Art. 46 der CO2-Verordnung konkretisiert diese kostenlose Zuteilung dahin-

gehend, dass das BAFU die Menge der Emissionsrechte, die einem Be-

treiber von Anlagen jährlich kostenlos zuzuteilen sind, basierend auf den 

Benchmarks und Anpassungsfaktoren nach Anhang 9 berechnet. Es be-

rücksichtigt dabei die Vorschriften der Europäischen Union (Abs. 1). Über-

schreitet die Gesamtmenge der kostenlos zuzuteilenden Emissionsrechte 

die maximal zur Verfügung stehende Menge der Emissionsrechte abzüg-

lich der Menge nach Art. 45 Abs. 3 Bst. a, so kürzt das BAFU die den ein-

zelnen Betreibern zugeteilte Menge anteilsmässig (Abs. 2). 

Gemäss Ziff. 2.1 des Anhangs 9 wird die Menge der kostenlos zuzuteilen-

den Emissionsrechte pro Zuteilungselement für jedes Jahr der Teilnahme 

am EHS (unter Vorbehalt von Ziff. 4 und 5 des Anhangs 9) auf der Grund-

lage eines Benchmarks, einer (auf den entsprechenden Benchmark bezo-

genen) Aktivitätsrate, eines Anpassungsfaktors (gemäss Ziff. 3 des An-

hangs 9) sowie eines sektorübergreifenden Korrekturfaktors berechnet.  

Gemäss Art. 46b Abs. 1 der CO2-Verordnung wird die Menge der einem 

Betreiber von Anlagen jährlich kostenlos zuzuteilenden Emissionsrechte 

angepasst, wenn die Aktivitätsrate eines Zuteilungselements im Umfang 

nach Anhang 9 Ziff. 5.1.1 geändert wird. Die Anpassung erfolgt nach den 

Vorgaben von Ziff. 5.1 des Anhangs 9.  

Die Betreiber von Anlagen und die Betreiber von Luftfahrzeugen müssen 

dem Bund jährlich über ihre Treibhausgasemissionen Bericht erstatten 

(Art. 20 CO2-Gesetz). Für Emissionen, die nicht durch Emissionsrechte ge-

deckt sind, müssen die Betreiber von Anlagen und die Betreiber von Luft-

fahrzeugen dem Bund einen Betrag von 125 Franken pro Tonne CO2-Äqui-

valente entrichten (Art. 21 Abs. 1 CO2-Gesetz). Die fehlenden Emissions-

rechte sind dem Bund im Folgejahr abzugeben (Art. 21 Abs. 2 CO2-Ge-

setz).  

4.2.4 Das EHS ist ein marktwirtschaftliches Instrument, das nach dem so-

genannten «Cap-and-Trade»-Prinzip funktioniert. Danach wird den am 

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Seite 10 

EHS teilnehmenden Unternehmen jährlich eine bestimmte Anzahl von 

Emissionsrechten gratis zugeteilt. Stösst ein Unternehmen in einem Jahr 

mehr Tonnen CO2-Äquivalente aus, als es Emissionsrechte gratis erhalten 

hat, so muss es weitere Emissionsrechte am Markt kaufen respektive an 

vom BAFU durchgeführten Versteigerungsrunden ersteigern; andernfalls 

drohen Sanktionen. Stösst ein Unternehmen weniger Tonnen CO2-Äquiva-

lente aus als es Emissionsrechte hält, kann es die überflüssigen Emissi-

onsrechte am Markt verkaufen (trade). Jedes Jahr wird die Anzahl der ge-

samthaft zur Verfügung stehende Emissionsrechte reduziert (cap; vgl. 

dazu auch JONAS PRANGENBERG, Emissionsrechte – Versuch einer rechtli-

chen Einordnung im Finanzmarktrecht, in: GesKR 2018 S. 33; vgl. auch 

Vollzugshilfe des BAFU Emissionshandelssystem für Betreiber von Anla-

gen, 7. aktualisierte Auflage, 2024, S. 7 ff.; < www.bafu.admin.ch > The-

men > Klima > Rechtsetzung und Vollzug > Vollzugshilfen > Mitteilungen 

des BAFU als Vollzugsbehörde der CO2-Verordnung; abgerufen am 

30.04.2024). 

4.2.5 Seit dem 1. Januar 2020 ist das Schweizer EHS mit demjenigen 

der EU verknüpft (vgl. dazu Art. 1 ff. des Abkommens zwischen der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union zur Ver-

knüpfung ihrer jeweiligen Systeme für den Handel mit Treibhausgasemis-

sionen vom 23. November 2017, in Kraft getreten am 1. Januar 2020 [nach-

folgend: EHS-Abkommen]; SR 0.814.011.268). Das Abkommen regelt die 

gegenseitige Anerkennung von Emissionsrechten aus den zwei EHS 

mit je eigenständiger Rechtsgrundlage. Wer zur Teilnahme am EHS der 

Schweiz oder der EU verpflichtet ist, kann neben Emissionsrechten aus 

dem eigenen System auch Emissionsrechte aus dem System der an-

deren Vertragspartei nutzen, um die entsprechenden Treibhaus-

gasemissionen zu decken.   

4.2.6 Zu beachten sind im europäischen Kontext weiter die Richtlinie 

2003/87/EG des europäischen Parlaments und Rates vom 13. Oktober 

2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszerti-

fikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG 

des Rates (Amtsblatt der Europäischen Union [ABl.] vom 25. Oktober 

2003, L 275/32), die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parla-

ments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 

2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemein-

schaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten 

(ABl. L140/63 vom vom 5.06.2009), die Durchführungsverordnung (EU) 

2018/2066 der Kommission vom 19. Dezember 2018 über die 

http://www.bafu.admin.ch/

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Seite 11 

Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissi-

onen gemäss der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments 

und des Rates zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 601/2012 der 

Kommission (ABl L 334/1 vom 31.12.2018) sowie die delegierte Verord-

nung (EU) 2019/331 der Kommission vom 19. Dezember 2018 zur Fest-

legung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kos-

tenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäss Artikel 10a der 

Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates 

(ABl. L 59/8 vom 27.02.2019).  

5.  

Unbestritten ist vorliegend die Zuteilung der kostenlosen Emissionsrechte 

für CO2-Emissionen im Umfang von 28'101 Emissionsrechten. Auch die 

Berechnung der auf das Lachgas entfallenden 6'025 Emissionsrechte wird 

von der Beschwerdeführerin nicht beanstandet. Streitig und zu prüfen ist 

dagegen die Frage, ob die Lachgasemissionen bei der Beschwerdeführe-

rin generell und damit auch bei der kostenlosen Zuteilung der Emissions-

rechte zu berücksichtigen sind.  

5.1  

5.1.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgebli-

chen Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Aus-

legungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht wer-

den, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (sog. Metho-

denpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, 

die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusam-

menhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar 

nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der 

Norm zu erkennen. Vom klaren, das heisst eindeutigen und unmissver-

ständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, wenn 

triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn 

der Bestimmung wiedergibt (BGE 147 II 25 E. 3.3; 146 V 224 E. 4.5.1; 145 

II 182 E. 5.1). Es ist zudem grundsätzlich davon auszugehen, der Gesetz-

geber wolle abgeschlossene und ratifizierte Staatsverträge beziehungs-

weise internationale Übereinkommen gelten lassen; im Zweifel muss inner-

staatliches Recht daher völkerrechtskonform ausgelegt werden (BGE 130 

I 312 E. 1.1; 94 I 669 E. 6a).  

Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht und die ande-

ren rechtsanwendenden Behörden massgebend (Art. 190 BV). Demge-

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A-2572/2022 

Seite 12 

genüber kann das Bundesgericht Verordnungen des Bundesrates vorfra-

geweise auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbst-

ständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, 

prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz einge-

räumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht 

ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch 

über die Verfassungsmässigkeit der unselbstständigen Verordnung. Wird 

dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermes-

sensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist 

dieser Spielraum nach Art. 190 BV für das Bundesgericht verbindlich. Es 

darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes 

Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es 

beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem 

Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder 

aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 145 V 

278 E. 4.1 mit Hinweisen).  

5.1.2 Vorliegend ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin als Herstel-

lerin von Dämmmaterial zur Teilnahme am EHS verpflichtet ist (Art. 40 

Abs. 1 i.V.m. Ziff. 14 des Anhangs 6 CO2-Verordnung). Als zur Teilnahme 

am EHS verpflichtetes Unternehmen hat sie dem Bund jährlich im Umfang 

der von ihren Anlagen verursachten Emissionen Emissionsrechte abzuge-

ben (Art. 16 Abs. 2 CO2-Gesetz). Gemäss Art. 1 Abs. 2 des CO2-Gesetzes 

bezeichnet der Bundesrat die Treibhausgase. Zweck dieser Gesetzesdele-

gation ist es, die Ziele in Übereinstimmung mit zukünftigen internationalen 

Regelungen des Klimaregimes festlegen zu können. In Nachachtung die-

ser gesetzlichen Delegation hat der Bundesrat die massgeblichen Treib-

hausgase bezeichnet und dabei insbesondere auch das Distickstoffmono-

xid (N2O, Lachgas) als (von der Verminderungsverpflichtung erfasstes) 

Treibhausgas erfasst (Art. 1 Abs. 1 Bst. c CO2-Verordnung; vgl. zur geset-

zesvertretenden Verordnung PIERRE TSCHANNEN/MARKUS MÜLLER/MAR-

KUS KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, Rz. 318-321 und 

421 f.). Die Verordnungsnormen halten sich an dem Rahmen des Geset-

zes, so dass sie unter dem Blickwinkel der Zulässigkeit der Gesetzesdele-

gation nicht zu beanstanden ist. Sie stehen darüber hinaus auch im Ein-

klang mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben (vgl. dazu nachfolgende 

E. 5.3). Der Wortlaut der genannten Verordnungsbestimmungen spricht 

nach dem Gesagten klar für den Einbezug des Lachgases in das EHS in 

die Berechnung der kostenlosen Zuteilung von Emissionsrechten.  

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A-2572/2022 

Seite 13 

5.1.3 Mit dem EHS-Abkommen wird das Ziel verfolgt, das Emissionshan-

delssystem der Union («EU-EHS) mit dem Emissionshandelssystem der 

Schweiz («EHS der Schweiz») zu verknüpfen (Art. 1 EHS-Abkommen). Die 

Emissionshandelssysteme der Vertragsparteien («EHS») erfüllen dabei 

mindestens die wesentlichen Kriterien gemäss Anhang I (Art. 2 EHS-Ab-

kommen). Laut Anhang I Bst. A Ziff. 3 des EHS-Abkommens erstreckt sich 

das EHS mindestes auf die Treibhausgase gemäss Anhang II der Richtlinie 

2003/87/EG in der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Abkommens 

geltenden Fassung (EU-EHS) und auf Art. 1 Abs. 1 der CO2-Verordnung in 

der ab 1. Januar 2022 geltenden Fassung (EHS der Schweiz). In letzterer 

ist – wie dargelegt (E. 5.1.2 hiervor) – unter anderem das Lachgas aufge-

führt. Auch im Anhang II der Richtlinie 2003/87/EG werden als massge-

bende Treibhausgase (gemäss Art. 3 und 30 der Richtlinie) insbesondere 

das Kohlendioxid (CO2) und das Distickstoffmonoxid (N2O) aufgeführt. Der 

Wortlaut von Anhang II der Richtlinie 2003/87EG zeigt auf, dass Lachgas 

grundsätzlich im EU-EHS miteinbezogen wird.  

Was die massgeblichen Tätigkeiten betrifft, verweist das EHS-Abkommen 

auf den Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG (EU-EHS) sowie auf Art. 40 

Abs. 1 und Anhang 6 der CO2-Verordnung (Anhang I Bst. A Ziff. 2 des EHS-

Abkommens). Anders als im Anhang 6 der CO2-Verordnung ist im Anhang I 

der Richtlinie 2003/87/EG die Herstellung von Dämmmaterial aus Mineral-

wolle nicht in den zur Teilnahme am EHS verpflichtenden Tätigkeiten auf-

geführt. Der Wortlaut von Anhang 6 der CO2-Verordnung spricht für den 

Einbezug, jener von Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG gegen den Einbe-

zug der genannten Tätigkeit mit der Emission des Distickstoffmonoxids in 

das EHS.  

Wenn Art. 46 Abs. 1 Satz 2 der CO2-Verordnung vorsieht, dass bei der – 

auf den Benchmarks und Anpassungsfaktoren nach Anhang 9 basierenden 

– kostenlosen Zuteilung der Emissionsrechte die Vorschriften der Europä-

ischen Union zu berücksichtigen sind, so bedeutet dies keine Übernahme 

des entsprechenden EU-Rechts. Im Interesse der Angleichung der Wett-

bewerbsbedingungen werden nur (aber immerhin) dieselben Benchmark-

werte angewendet wie im EU-EHS, und die Bestimmungen zur Anwendung 

der Benchmarkwerte orientieren sich stark an denjenigen der EU (Erläu-

ternder Bericht des BAFU vom 30.1.2012 CO2-Verordnung, S. 21; 

< www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Klima > Rechtssetzung und Voll-

zug > Erläuternde Berichte > Erläuternder Bericht vom 30.11.2012 >, ab-

gerufen am 30.04.2024).  

http://www.bafu.admin.ch/

A-2572/2022 

Seite 14 

5.2 In der Botschaft über die Schweizer Klimapolitik nach 2012 (Revision 

des CO2-Gesetzes und eidgenössische Volksinitiative «Für ein gesundes 

Klima») vom 26. August 2009 (BBl 2009 7433) wird ausgeführt, dass das 

Lachgas mit einem Anteil von ca. 10 Prozent zur globalen Klimaerwärmung 

beitrage (BBl 2009 7433 Ziff. 1.1 S. 7442). Überdies wird festgehalten, 

dass mit der verabschiedeten Richtlinie (zur Verbesserung und Auswei-

tung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemis-

sionszertifikaten [2009/29/EG]) das seit 2005 operative Emissionshan-

delssystem einerseits auf neue Industriesektoren und anderseits auf zwei 

weitere Treibhausgase (Lachgas und perfluorierte Kohlenwasserstoffe) 

ausgeweitet werde (BBl 2009 7433 Ziff. 1.6.2 S. 7450). Mit Bezug auf Art. 1 

des Gesetzes wird in der Botschaft ausgeführt, dass vom Geltungsbereich 

des Gesetzes in erster Linie diejenigen Treibhausgase erfasst würden, die 

zu diesem Zeitpunkt in den Anwendungsbereich des Kyoto-Protokolls ge-

hörten, d.h. Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Lachgas (N2O), teilhaloge-

nierte Fluorkohlenwasserstoffe (HFC), perfluorierte Kohlenwasserstoffe 

(PFC) und Schwefelhexafluorid (SF6). Ausserdem sollen alle weiteren 

Treibhausgase eingeschlossen werden, die allenfalls im internationalen 

Klimaregime nach 2012 hinzukämen (BBl 2009 7433 Ziff. 5 S. 7488).  

Die Materialien zum CO2-Gesetz sprechen demnach für den Einbezug des 

Distickstoffmonoxids in das EHS.  

Mit Bezug auf das EHS-Abkommen wird in der Botschaft zur Genehmigung 

des Abkommens zwischen der Schweiz und der Europäischen Union zur 

Verknüpfung der Emissionshandelssysteme und über seine Umsetzung 

vom 1. Dezember 2017 klargestellt, dass die Ziele des Verhandlungsman-

dates (Einbindung des Flugverkehrs, gegenseitige Anerkennung der Emis-

sionsrechte, diskriminierungsfreier Zugang zu den Emissionsmärkten und 

Überwachung durch einen Gemischten Ausschuss) mit dem vorliegenden 

Abkommen erreicht worden seien. Kernstück des EHS-Abkommens sei die 

gegenseitige Anerkennung von schweizerischen und europäischen Emis-

sionsrechten. Betreiber von Industrieanlagen, die zur Teilnahme am EHS 

verpflichtet seien, könnten Emissionsrechte aus beiden Systemen für die 

Deckung ihrer Emissionen verwenden (BBl 2018 411 [Botschaft EHS-Ab-

kommen] Ziff. 1.3 und 1.4 S. 424). Die Schweiz übernehme damit kein EU-

Recht; vielmehr regle das Abkommen die gegenseitige Verknüpfung res-

pektive die gegenseitige Anerkennung von zwei EHS mit eigenständigen 

Rechtsgrundlagen (BBl 2018 411 Ziff. 1.5 S. 426).  

A-2572/2022 

Seite 15 

Aus den Erläuterungen in der genannten Botschaft geht hervor, dass sich 

das Abkommen darauf beschränkt, die gegenseitige Verknüpfung und An-

erkennung der EHS der Schweiz und der EU zu regeln. Eine generelle 

Übernahme des EU-Rechts ist damit offensichtlich nicht verbunden. 

5.3 Aus systematischer Sicht ist zu beachten, dass der Bund gemäss 

Art.  74 der Bundesverfassung (BV; SR 101) Vorschriften über den Schutz 

des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästi-

gen Einwirkungen erlässt (Abs. 1). Er sorgt dafür, dass solche Einwirkun-

gen vermieden werden. Die Kosten der Vermeidung und Beseitigung tra-

gen die Verursacher (Abs. 2). Gemäss Art. 89 Abs. 1 BV setzen sich Bund 

und Kantone im Rahmen ihrer Zuständigkeiten ein für eine ausreichende, 

breit gefächerte, sichere, wirtschaftliche und umweltverträgliche Energie-

versorgung sowie für einen sparsamen und rationellen Energieverbrauch. 

Der in Art. 1 Abs. 1 des CO2-Gesetzes verankerte Zweck der Treibhaus-

gasminderung steht im Einklang mit den genannten Verfassungszielen. 

Wenn in Art. 1 Abs. 2 des CO2-Gesetzes der Bundesrat mit der Bestim-

mung der massgeblichen Treibhausgase beauftragt wird, so kommt die-

sem nach der Konzeption des Gesetzgebers ein erhebliches Ermessen zu. 

Indem er in Art. 1 Abs. 1 der CO2-Verordnung insbesondere auch das Dis-

tickstoffmonoxid (N2O, Lachgas) als (von der Verminderungsverpflichtung 

erfasstes) Treibhausgas erfasst hat, hat er von seinem Ermessen pflicht-

gemäss Gebrauch gemacht, zumal dieses Gas sowohl in den Anwen-

dungsbereich des Kyoto-Protokolls als auch im Anhang II der Richtlinie 

2003/87/EG als massgebendes Treibhausgas aufgeführt ist (E. 5.1.3 hier-

vor).  

Mit Blick auf das Verhältnis zur Richtlinie 2003/87/EG gilt es überdies zu 

beachten, dass den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der ein erheblicher 

Entscheidungsspielraum verbleibt (CHRISTOPH BÖHRINGER/ANDREAS 

LANGE/ULF MOSLENER, Der EU-Emissionshandel im Zielkonflikt zwischen 

Effizienz, Kompensation und Wettbewerbsneutralität, in: Perspektiven der 

Wirtschaftspolitik, 2005, S. 310). 

Zudem ist in systematischer Hinsicht hervorzuheben, dass das EHS-Ab-

kommen keine Übernahme der europäischen Ordnung bezweckt. Im An-

hang I des EHS-Abkommens ist denn auch unmissverständlich die Anwen-

dung von Art. 40 Abs. 1 und Anhang 6 (wie auch von Art. 1 Abs. 1) der CO2-

Verordnung vorgesehen. Auch die Berücksichtigung des einschlägigen 

EU-Rechts respektive eine europarechtskonforme Auslegung (vgl. dazu 

z.B. Urteil des BGer 2C_488/2017 vom 9. April 2019 E. 2.2.5) führt hier zu 

A-2572/2022 

Seite 16 

keinem anderen Ergebnis, denn das Richtlinienrecht der EU kann nur in-

soweit als Auslegungshilfe berücksichtigt werden, als das inländische 

Recht nicht ausdrücklich von der Regelung der EU abweicht und einen ei-

genständigen Weg beschreitet (BGE 145 II 270 E. 4.5.3.3; 139 II 

346 E. 7.4.6).  

5.4 Der Zweck des CO2-Gesetzes besteht wie dargelegt (E. 4.1 hiervor) in 

der Verminderung der Treibhausgasemissionen mit dem Ziel, einen Beitrag 

zur Beschränkung des globalen Temperaturanstiegs auf weniger als 

2 Grad Celsius zu leisten (Art. 1 Abs. 1 CO2-Gesetz). Der Gesetzgeber ver-

folgt mit dem CO2-Gesetz konkret den Zweck, die Treibhausgasemissionen 

im Inland sind bis zum Jahr 2020 gegenüber 1990 gesamthaft um 20 Pro-

zent (Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz) und bis im Jahr 2024 jährlich um weitere 

1,5 Prozent gegenüber 1990 (Art. 3 Abs. 1bis CO2-Gesetz) zu vermindern. 

Das Lachgas hat eine 298-mal stärkere Wirkung auf das Klima als das CO2 

(vgl. dazu Anhang 1 zur CO2-Verordnung; ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht in 

an nutshell, 3. Aufl. 2023, S. 301; Bericht des Bundesrates vom 23. No-

vember 2022 in Erfüllung des Postulates 20.3001 Kommission für Umwelt, 

Raumplanung und Energie NR [UREK-N] vom 14.01.2020, Klimatische 

Auswirkungen bei der UVP berücksichtigen, S. 5).  

Die Erfassung der Lachgasemissionen im EHS steht folglich im Einklang 

mit dem vom Gesetzgeber mit dem Erlass des CO2-Gesetzes verfolgten 

Zweck.  

5.5 Aus dem Gesagten folgt, dass sowohl die Entstehungsgeschichte als 

auch die Systematik und der Zweck der massgeblichen Bestimmungen für 

den Einbezug des Lachgases in das EHS und damit auch in die Zuteilung 

der Emissionsrechte sprechen. Gleiches gilt auch für den Wortlaut der 

Bestimmungen. Dass im Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG die Herstel-

lung von Dämmmaterial aus Mineralwolle nicht in den zur Teilnahme am 

EHS verpflichtenden Tätigkeiten aufgeführt ist, erweist sich als nicht ent-

scheidend; denn nach dem unmissverständlichen Wortlaut von Ziff. 14 des 

Anhangs 6 der CO2-Verordnung ist die genannte Tätigkeit im EHS der 

Schweiz massgeblich.  

6.  

Was die Beschwerdeführerin gegen diese Auslegung vorbringt, vermag 

dieses Ergebnis nicht umzustossen.  

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A-2572/2022 

Seite 17 

6.1 Die Beschwerdeführerin macht insbesondere geltend, für die Zuteilung 

von kostenlosen Emissionsrechten im schweizerischen EHS müsse gelten, 

was auf europäischer Ebene gelte. Soweit sie damit fordert, es sei bei ihr 

– ebenso wie bei den in der gleichen Branche tätigen Unternehmen der EU 

– das EU-Recht anzuwenden, kann ihr nicht gefolgt werden; denn Art. 2 

des EHS-Abkommens verlangt nur, dass die Vertragsparteien die wesent-

lichen Kriterien gemäss Anhang I erfüllen. Eine identische Ausgestaltung 

der rechtlichen Grundlagen beziehungsweise Übernahme des EU-Rechts 

sieht das Abkommen indes nicht vor (E. 5.1.3 und 5.3 hiervor). Entgegen 

der Argumentation der Beschwerdeführerin ergibt sich aus der Verknüp-

fung des schweizerischen mit dem europäischen EHS nicht, dass für beide 

Systeme in jeder Hinsicht gleiche Verhältnisse bestehen müssten. Viel-

mehr geht aus Art. 2 Abs. 1 des EHS-Abkommens nur hervor, dass die 

Emissionshandelssysteme mindestens die wesentlichen Kriterien gemäss 

Anhang I erfüllen (vgl. dazu E. 5.1.3 hiervor). Die Schweiz hat diese Min-

destbedingungen gemäss Anhang I des EHS-Abkommens erfüllt. Ein wei-

ter gehender Anspruch kann weder aus diesem Abkommen noch aus dem 

CO2-Gesetz beziehungsweise der CO2-Verordnung abgeleitet werden.  

Wie die Vorinstanz zu Recht anmerkt, steht diese Beurteilung auch im Ein-

klang mit Art. 24 der Richtlinie 2003/87/EG, wonach die Mitgliedstaaten 

den Handel mit Emissionszertifikaten auch auf nicht im Anhang I der Richt-

linie aufgeführte Tätigkeiten, Anlagen und Treibhausgase ausweiten kön-

nen, sofern die Einbeziehung solcher Tätigkeiten, Anlagen und Treibhaus-

gase von der Kommission nach dem in Art. 23 Abs. 2 genannten Verfahren 

unter Berücksichtigung aller einschlägigen Kriterien, insbesondere der 

Auswirkungen auf den Binnenmarkt, möglicher Wettbewerbsverzerrungen, 

der Umweltwirksamkeit der Regelung und der Zuverlässigkeit des vorge-

sehenen Überwachungs- und Berichterstattungsverfahrens, gebilligt wird.  

6.2 Auch aus Art. 46 Abs. 1 der CO2-Verordnung kann die Beschwerdefüh-

rerin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Berücksichtigung der Vorschrif-

ten der Europäischen Union bedeutet nicht, dass die entsprechenden Nor-

men pauschal zu übernehmen wären. Vielmehr werden Inhalt und Umfang 

der Übernahme in Anhang I des EHS-Abkommens verbindlich geregelt 

(vgl. dazu E. 5.1 hiervor). Gegenteiliges kann auch aus der von der Be-

schwerdeführerin eingereichten Vernehmlassung der Vorinstanz vom 

30. Mai 2021 (Verfahren A-1919/2014) nicht abgeleitet werden. 

6.3 Die Beschwerdeführerin wendet im Weiteren ein, für das Lachgas be-

stehe kein verlässlicher Benchmarkwert. Der von der Vorinstanz einge-

A-2572/2022 

Seite 18 

setzte Wert von 0.439 kg Lachgas pro produzierte Tonne Mineralwolle 

stamme nicht aus einer umfassenden europäischen Studie; er sei stamme 

vielmehr aus einer gruppeninternen Abklärung der Rockwool-Gruppe, zu 

der neben der Beschwerdeführerin auch zahlreiche andere Steinwollepro-

duzenten gehörten. Die tabellarische Zusammenstellung der Werte zeige 

auf, dass die Streuung der Resultate sehr gross sei. 

Die Schwierigkeiten beziehungsweise allfällige Ungenauigkeiten bei der 

Ermittlung der Lachgasemissionen vermögen indes keinen Verzicht auf die 

Berücksichtigung dieser Emissionen zu rechtfertigen. Wie aus dem Be-

schrieb zum Monitoringkonzept vom 30. Dezember 2021 (Beilage 1 zu 

BVGer-act. 11, S. 10) hervorgeht, beruht der genannte Wert auf den Ana-

lysen zu Lachgasemissionen in 16 Werken in Europa. Nach Rücksprache 

mit den Verantwortlichen der Beschwerdeführerin hat der Zuteilungsbe-

rechner die Unsicherheit dieser Schätzungen zwar als hoch eingestuft; 

dennoch handle es sich um die bestmögliche verfügbare Datengrundlage. 

Ziff. 1.4 des Anhangs 9 zur CO2-Verordnung sieht vor, dass die Menge der 

jährlich zuzuteilenden Emissionsrechte basierend auf dem 0.97-Fachen 

der Prozessemissionen berechnet wird, wenn keiner der Benchmarks ge-

mäss den Ziff. 1.1-1.3 anwendbar ist. Emissionen, die nicht auf energeti-

sche Nutzungen zurückzuführen sind, sondern – wie hier das Lachgas – 

prozessbedingt anfallen, müssen effektiv ermittelt werden (BEATRICE WAG-

NER PFEIFER, Rechtliche Aspekte der Reduktion von Treibhausgasemissi-

onen im Unternehmen, in: URP 2/2014 S. 161). Wenn die Vorinstanz die 

Zuteilung der Emissionsrechte in Anwendung der Ziffn. 1.4 und 2.3 des 

Anhangs 9 zur CO2-Verordnung vorgenommen hat, so ist dieses Vorgehen 

regelkonform und nicht zu beanstanden.  

6.4 Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, die europäischen 

Vorschriften seien auch für das schweizerische EHS anzuwenden, da an-

sonsten eine unzulässige Wettbewerbsverzerrung entstünde.  

6.4.1 Die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 Abs. 1 BV steht natürlichen 

und juristischen Personen gleichermassen zu (vgl. BGE 142 I 162 

E. 3.2.1; 140 I 218 E. 6.3). Sie schützt die privatwirtschaftliche Tätigkeit 

(vgl. BGE 148 II 121 E. 7.1; 137 I 167 E. 3.1). Grundsätzlich vermittelt die 

Wirtschaftsfreiheit keinen Anspruch auf eine staatliche Leistung (vgl. 

BGE 138 II 191 E. 4.4.1; 130 I 26 E. 4.1). Während Art. 27 BV den indivi-

dualrechtlichen Gehalt der Wirtschaftsfreiheit schützt, gewährleistet Art. 94 

BV als grundlegendes Ordnungsprinzip einer auf marktwirtschaftlichen 

Prinzipien beruhenden Wirtschaftsordnung die systembezogene oder 

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institutionelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit. Diese beiden Aspekte sind 

eng aufeinander bezogen und können nicht isoliert betrachtet werden 

(vgl. BGE 148 II 121 E. 7.2; 142 I 162 E. 3.2.1). Eine Scharnierfunktion 

kommt dem Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten 

und der staatlichen Wettbewerbsneutralität zu (vgl. BGE 142 I 162 E. 3.2.1; 

138 I 378 E. 6.1). Als direkte Konkurrenten gelten die Angehörigen der glei-

chen Branche, die sich mit den gleichen Angeboten an dasselbe Publikum 

richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (vgl. BGE 148 II 

121 E. 7.1; 121 I 129 E. 3b). Dieser Grundsatz geht weiter als das allge-

meine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV und verbietet (staatli-

che) Massnahmen, die den Wettbewerb unter den direkten Konkurrenten 

verzerren und dadurch nicht wettbewerbsneutral sind (vgl. BGE 147 V 

423 E. 5.1.3; 142 I 162 E. 3.7.2). Eine Massnahme, die auf ernsthaften und 

sachlichen Gründen beruht und daher mit Art. 8 Abs. 1 BV vereinbar ist, 

kann dennoch eine von Art. 27 BV verbotene Wettbewerbsverzerrung zwi-

schen direkten Konkurrenten bewirken (vgl. BGE 148 II 121 E. 7.1; 121 I 

279 E. 4a).  

Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung zu Art. 31 aBV ein grund-

sätzliches Verbot von staatlichen Massnahmen abgeleitet, die den freien 

Wettbewerb unter den Privaten verzerren oder behindern (BGE 123 I 12 

E. 2a; 121 I 279 E. 6c). Bei der Beurteilung der Vereinbarkeit einer staatli-

chen Massnahme mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbe-

treibenden spielt neben dem Ausmass der Wettbewerbsbeeinflussung 

auch das Eingriffsmotiv eine Rolle. So lässt das Bundesgericht eine ge-

wisse Bevorzugung von Konkurrenten zu, wenn dies durch gewichtige öf-

fentliche Interessen gerechtfertigt erscheint (GIOVANNI BIAGGINI/ANDREAS 

LIENHARD/MARKUS SCHOTT/FELIX UHLMANN, MARKUS KERN, Wirtschaftsver-

waltungsrecht des Bundes, 7. Aufl. 2023, S. 23 m.w.H.).   

Der Grundsatz der Gleichbehandlung von Konkurrenten gilt somit nicht ab-

solut, sondern schliesst gewisse Differenzierungen, etwa aus Gründen der 

Sozialpolitik, des Umweltschutzes oder der Kulturpolitik, nicht aus. Eine 

entsprechend begründete Ungleichbehandlung muss jedoch verhältnis-

mässig sein und soll spürbare Wettbewerbsverzerrungen vermeiden. Er-

forderlich ist eine Interessenabwägung (vgl. BGE 143 II 598 E. 5.1; 142 I 

162 E. 3.7.2). Das Bundesgericht hat es beispielsweise als sachlich ge-

rechtfertigt eingestuft, ein Einkaufszentrum als grösseren Verursacher ei-

ner stärkeren Einschränkung zu unterstellen als einen kleinen (BGE 125 II 

129 E. 10b). Ausserdem vermittelt die individualrechtliche Komponente der 

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A-2572/2022 

Seite 20 

Wirtschaftsfreiheit dem Einzelnen keinen Schutz vor Konkurrenz (vgl. dazu 

auch BGE 148 V 366 E. 5.2).  

6.4.2 Aus den vorstehenden Erwägungen geht hervor, dass eine sachlich 

begründete Ungleichbehandlung von Konkurrenten nicht gegen den 

Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten beziehungsweise die 

Wettbewerbsneutralität verstösst. Insbesondere kann es sich bei einem 

Binnensachverhalt rechtfertigen, ein Unternehmen mit einer höheren, von 

ihm verursachten Emissionsbelastung finanziell stärker zu belangen als ein 

solches mit geringeren Emissionen.  

Die (in Anwendung von Art. 1 Abs. 1 und Art. 40 Abs. 1 i.V.m. Anhang 6 der 

CO2-Verordnung vorgenommene) Berücksichtigung von Lachgas bei der 

Berechnung der kostenlosen Zuteilung der Emissionszertifikate ist folglich 

mit dem Grundsatz der Wettbewerbsneutralität vereinbar. 

6.4.3 Abschliessend ist darauf hinzuweisen, dass als Folge des erhebli-

chen Gestaltungsspielraums der EU-Mitgliedstaaten bei der Umsetzung 

Richtlinie 2003/87/EG bereits im euronationalen Verhältnis eine gewisse 

Wettbewerbsverzerrung in Kauf genommen werden muss (vgl. dazu auch 

BÖHRINGER/LANGE/MOSLENER, a.a.O., S. 317 und 319 f.). Zudem vermag 

auch das EHS-Abkommen aktuelle Wettbewerbsverzerrungen nicht gänz-

lich zu beseitigen; vielmehr zielt das Abkommen (nur, aber immerhin) auf 

einen Abbau der Wettbewerbsverzerrungen respektive auf eine Anglei-

chung der Wettbewerbsbedingungen ab, ohne das EU-Recht pauschal zu 

übernehmen (vgl. dazu Botschaft EHS-Abkommen, S. 418 und 422).  

7.  

Zusammengefasst folgt aus dem Gesagten, dass die Vorinstanz bei der 

Zuteilung der kostenlosen Emissionsrechte zu Recht die Lachgasemissio-

nen miteinbezogen hat. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen und die 

angefochtene Verfügung vom 11. Mai 2022 ist zu bestätigen.  

8.  

Es bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever-

fahrens zu entscheiden. 

Die Beschwerdeführerin hat infolge ihres Unterliegens die Verfahrenskos-

ten zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind aufgrund des Streit-

werts gestützt auf Art. 4 des Reglements über die Kosten und Entschädi-

gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 (VGKE, 

A-2572/2022 

Seite 21 

SR 173.320.2) auf Fr. 6’800.– festzusetzen und dem von ihr in gleicher 

Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu entnehmen. 

8.1  Sowohl der unterliegenden Beschwerdeführerin (vgl. Art. 64 Abs. 1 

VwVG) wie auch der Vorinstanz (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE) sind keine Par-

teientschädigungen zuzusprechen.  

(Für das Urteilsdispositiv wird auf die nächste Seite verwiesen). 

A-2572/2022 

Seite 22 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen.  

2.  

Die Verfahrenskosten von Fr. 6’800.– werden der Beschwerdeführerin auf-

erlegt. Dieser Betrag wird dem von der Beschwerdeführerin geleisteten 

Kostenvorschuss entnommen. 

3.  

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 

4.  

Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und das 

UVEK. 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: 

  

Maurizio Greppi Roland Hochreutener 

 

 

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Seite 23 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 

gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 

Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 

Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-

tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 

einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 

mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-

fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-

führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 

 

  

A-2572/2022 

Seite 24 

Zustellung erfolgt an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde) 

–  das Generalsekretariat des UVEK (Gerichtsurkunde)