# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 29b50c75-2d03-56b7-b105-3d2323804798
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-11-18
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 18.11.2025 602 2023 142
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2023-142_2025-11-18.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2023 142

Arrêt du 18 novembre 2025

IIe Cour administrative

Composition Présidente suppléante : Dominique Gross 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Jenny Castella 
Greffière-stagiaire : Léa Barras

Parties Hoirie de feu A.________, soit B.________, C.________ et 
D.________, représentées par Me Marie-Eve Guillod, avocate

contre

COMMISSION D'EXPROPRIATION DU CANTON DE FRIBOURG, 
autorité intimée,

COMMUNE DE E.________, représentée par Me Jilian Fauguel, 
avocate, intimée, 

Objet Expropriation matérielle (usage futur hautement probable; refus de 
classement) 

Recours du 3 novembre 2023 contre la décision du 27 septembre 
2023

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. B.________, C.________ et D.________, de par leur qualité d’héritières de feu A.________ 
(décédé en novembre 2019), sont propriétaires de l’art. fff du Registre foncier (RF) de la Commune 
de E.________ (composée des communes désormais fusionnées de G.________ et de 
H.________; ci-après: la commune), secteur H.________, au lieu-dit "I.________". Cette parcelle, 
d’une surface totale de 7’618 m2, se situe dans le périmètre du quartier dit de "I.________", 
comprenant les lieux-dits "J.________", "I.________" et "K.________", composé d’une dizaine de 
parcelles, d’une surface d’environ 30'000 m2, lui-même situé entre la rive du lac de L.________ (au 
sud) et la route principale (village de M.________; au nord).

Feu A.________ était conseiller communal de la Commune de H.________ lors des législatures de 
1978-1982 et 1982-1986. Il était en charge des questions de "construction – plan d’aménagement".

B. L’historique de l’affectation de l’art. fff RF peut être résumé comme suit.

Par arrêté du 13 juin 1989, le Conseil d’État a adopté le plan d’affectation des zones de la Commune 
de H.________, en tant qu’il classait le secteur de I.________ (et donc l’art. fff RF) en zone "sans 
affectation". Saisi d’un recours par le propriétaire des parcelles nnn et fff RF, feu O.________ (le 
père de feu A.________), le Tribunal fédéral l’a admis et a annulé l’arrêté dans la mesure où il plaçait 
les parcelles en question en zone sans affection soumise à réglementation particulière (arrêt TF 
1P.462/1989 du 28 février 1990). En résumé, les juges fédéraux ont retenu que l’arrêté n’était pas 
exempt d’ambiguïtés, voire de contradictions, qu’en matière d’aménagement du territoire, il importait 
que les décisions soient aussi claires que possibles et que le propriétaire avait le droit de connaître 
avec précision le statut de son fond; ils ont donc renvoyé la cause à l’autorité cantonale compétente 
pour qu’elle décide à nouveau du sort des parcelles.

A la suite de cet arrêt, le secteur de I.________ a été affecté à la zone résidentielle C, de faible 
densité, avec plan d'aménagement de détail (PAD) obligatoire par arrêté du Conseil d'État du 6 avril 
1993. La mise en zone à bâtir était subordonnée à la condition qu’un plan de quartier pour l'ensemble 
du secteur soit élaboré dans un délai de 10 ans dès l'approbation; à défaut, le conseil communal 
devrait réexaminer l'affectation en cause.

C. Le 8 avril 1998, la Direction des travaux publics (actuellement la Direction du développement 
territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, DIME; ci-après: la Direction) a 
approuvé une révision partielle du PAL, en précisant, dans le dispositif de sa décision, que la 
modification du 6 avril 1993 était abrogée. Le secteur de I.________ a toutefois été maintenu en 
zone à bâtir avec PAD obligatoire. Un projet de PAD dudit secteur a été mis à l'enquête publique le 
22 février 2002 et a suscité plusieurs oppositions. Il n'a finalement pas été adopté par la commune 
et a fait l'objet d'une décision de non-approbation par la Direction le 26 septembre 2003. Dans ce 
contexte, les propriétaires des terrains concernés ont déposé, le 17 décembre 2002, une demande 
de prolongation de cinq ans du délai imparti pour la réalisation du PAD, laquelle a été acceptée par 
le Conseil d'État qui a fixé une nouvelle échéance au 6 avril 2008.

En juin 2006, dans le but de débloquer la situation, la commune a soumis aux propriétaires un projet 
de planification directrice du secteur qui comportait cinq variantes de développement, en les invitant 
à se déterminer. Le 25 novembre 2006, elle a constaté que la démarche n'avait pas abouti, aucune 
de ses propositions n'ayant réuni l'accord de tous les propriétaires.

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Le 22 janvier 2008, la commune a informé ces derniers qu'elle s'opposerait à toute prolongation du 
délai fixé pour l'élaboration du PAD dans le secteur de I.________, en précisant que ce périmètre 
faisait dorénavant partie intégrante de la révision générale du PAL, entre-temps entamée (cf. let. D 
infra). Le 16 décembre 2008, les propriétaires ont présenté à la commune une étude de faisabilité, 
établie en novembre 2008, laquelle esquissait une urbanisation du périmètre concerné en vue de 
l'établissement d'un dossier d'examen préalable de PAD. Par lettre du 28 janvier 2009, la commune 
a constaté que le projet ignorait ses revendications et a confirmé sa volonté de remettre les parcelles 
de I.________ en zone agricole.

D. Parallèlement, en avril 2007, la commune a ouvert une procédure de révision générale du 
PAL. Entre février 2009 et mars 2010, les services de l’État ont procédé à l’examen préalable du 
projet de révision sur la base du rapport explicatif et de conformité du 26 janvier 2009. Le 25 mars 
2010, le Service des constructions et de l’aménagement (ci-après: le SeCA) a rendu son rapport de 
synthèse de l’examen préalable, approuvant la nouvelle stratégie de réduction de la zone 
constructible de la commune et adhérant en particulier au changement d’affectation du quartier de 
I.________. La révision du PAL visait en particulier à réduire le surdimensionnement de la zone à 
bâtir et prévoyait ainsi de sortir de la zone à bâtir toutes les parcelles comprises dans le périmètre 
de I.________, dont l'art. fff RF. Par publication dans la Feuille officielle du 14 mars 2011, la 
commune a mis à l'enquête publique la révision générale du PAL. A l'issue de séances de 
conciliation, elle a procédé, le 11 novembre 2011, à une mise à l'enquête complémentaire. 

Fin février 2012, la commune a adopté le PAL révisé et rejeté l’opposition formée par le propriétaire 
de l’art. fff RF. Par décision du 16 octobre 2013, la Direction a approuvé partiellement la révision du 
PAL et rejeté le recours de feu A.________. Saisie d’un recours par ce dernier, la IIe Cour 
administrative du Tribunal cantonal l’a rejeté et a confirmé la décision d’approbation de la Direction 
(arrêt TC FR 602 2013 147 du 25 juin 2015). Cet arrêt n’a pas été attaqué.

E. Le 29 juillet 2015, feu A.________ a soumis à la Commission d’expropriation une demande 
d’indemnité pour cause d’expropriation matérielle à charge de la commune. Le 10 novembre 2015, 
la Commission d’expropriation a tenu une séance de conciliation entre les parties – qui a échoué – 
et a décidé de limiter la procédure aux conditions de l’expropriation matérielle. S’en sont suivis 
plusieurs échanges d’écritures, impliquant notamment le dépôt, le 12 juillet 2016, d’une 
détermination de la Commune, considérée comme tardive par feu A.________. Par ordonnance du 
12 octobre 2018, la Commission d’expropriation a rejeté la requête "tendant à ce qu’elle statue sur 
l’irrecevabilité de la réponse"; elle a également requis la production de plusieurs pièces. 

Après plusieurs autres échanges d’écritures, la tenue de séances les 25 mars et 11 avril 2019 ainsi 
que diverses péripéties procédurales – impliquant notamment une demande de récusation de 
l’ancien Président de la Commission d’expropriation, devenue sans objet – une séance a eu lieu le 
9 décembre 2020 avec inspection locale, administration des preuves, plaidoiries, puis clôture de la 
procédure probatoire.

Ensuite de la production de pièces supplémentaires et du dépôt de nouvelles écritures, la 
Commission d’expropriation a réouvert la procédure probatoire par ordonnance du 25 avril 2023. 
Une nouvelle séance a eu lieu le 21 juin 2023, avec inspection locale, administration des preuves, 
plaidoiries et clôture de la procédure probatoire.

F. Par décision du 27 septembre 2023, la Commission d’expropriation a rejeté la demande 
d’indemnité pour expropriation matérielle. Examinant les conditions d’une indemnisation en raison 

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du changement d’affectation de la parcelle, elle a considéré que la condition relative à la haute 
probabilité d’un usage futur – condition commune aux cas de déclassement et de non-classement – 
n’était pas remplie. En particulier, elle a retenu qu’aucune étude n’avait été entreprise pour analyser 
si le secteur était destiné à la construction dans les quinze années à venir conformément à l’arrêt 
du Tribunal fédéral du 28 février 1990. Alors qu’au moment de l’approbation partielle du PAL en 
1989, le Conseil d’État avait refusé d’approuver la mise en zone constructible de terrains au motif 
que les zones à bâtir étaient surdimensionnées, le secteur de I.________ avait été ajouté aux 
diverses zones constructibles, sans que la commune ne diminuât d’autres zones à bâtir ou 
n’invoquât des circonstances spéciales, comme une augmentation exponentielle de la population.

En outre, dans le canton de Fribourg, un PAD était d’abord adopté par la commune puis approuvé 
par le canton: une telle procédure pouvait dès lors constituer un obstacle à l’usage futur hautement 
probable, d’autant plus si un remaniement parcellaire ou un report d’indice de construction devait 
avoir lieu préalablement. En l’espèce, la planification de détail avait une portée fondamentale, au vu 
de la fiche de coordination 2.1 annexée au plan directeur qui prévoyait qu’une "étude de détail sous 
forme de plan de quartier devra déterminer au moment opportun l’affectation de ce secteur, qui se 
prête à la construction d’habitations individuelles groupées ou non, à des équipements touristiques 
en relation avec l’utilisation du lac ou du développement touristique général de S.________". Ainsi, 
la procédure d’adoption du PAD n’avait pas constitué une simple formalité. Aussi longtemps que le 
PAD n’avait pas été établi et approuvé, les terrains étaient inconstructibles. La Commission 
d’expropriation a relevé par ailleurs que les propriétaires des terrains concernés n’étaient pas 
d’accord sur l’utilisation de la surface inclue dans le périmètre du PAD, malgré plusieurs années de 
discussions et d’études afin d’élaborer un plan de quartier, de sorte qu’ils n’auraient pas pu 
concrétiser par leurs propres moyens l’usage retiré.

Subsidiairement, dans l’hypothèse où l’élaboration du PAD n’avait pas constitué un obstacle à 
l’usage futur prévisible, la Commission d’expropriation a considéré que la demande d’indemnité 
devrait aussi être rejetée car, au moment de la mise en zone constructible, le plan d’affectation des 
zones ne respectait pas les buts et principes de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire 
(LAT; RS 700). Pour arriver à cette conclusion, elle s’est fondée en particulier sur une étude 
démographique établie en 1977 par le bureau P.________ et un rapport du même bureau établi en 
mars 1987; elle a retenu que la mise en zone résidentielle du quartier entier (30'000 m2), sans étude 
préalable pour analyser si les critères de l’art. 15 LAT étaient remplis, allait au-delà de la proposition 
de marche à suivre formulée par l’Office des constructions et de l’aménagement du territoire (OCAT, 
actuellement le SeCA) en mars 1991 – suggérant une zone d’intérêt général (ZIG) sur l’art. fff RF et 
une zone d’habitation sur l’art. nnn RF pour compenser la surface destinée à l’intérêt général – et 
était en contradiction avec la décision du Conseil d’État du 13 juin 1989 qui avait refusé d’approuver 
une mise en zone constructible. La Commission d’expropriation a également relevé que la commune 
avait constaté lors d’une séance du 9 juin 1992 que, selon l’OCAT, la zone à bâtir était 
disproportionnée; le surdimensionnement ressortait également du rapport de consultation préalable 
du SeCA du 14 septembre 2007, du rapport explicatif et de conformité établi par la société 
Q.________ le 26 janvier 2009, du préavis de synthèse d’examen final du SeCA du 2 mai 2013 et 
de l’arrêt du Tribunal cantonal du 25 juin 2015 (602 2013 147), lequel avait notamment retenu que 
les déclassements auxquels la commune avait procédé répondaient à un intérêt public clair et 
important et trouvaient leur base légale dans les règles fédérales et cantonales sur le 
dimensionnement des zones à bâtir. En conclusion, la présomption, selon laquelle un plan 
d’affectation établi sous l’empire de la LAT était conforme aux buts et principes de celle-ci était 

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renversée par le surdimensionnement de la zone à bâtir qui existait déjà lors du premier PAL, alors 
que le bureau P.________ avait constaté une émigration de la jeune population.

Quant au plan directeur d’amarrage publié dans la Feuille officielle du 11 novembre 2022, produit 
par l’hoirie de feu A.________ (prévoyant la construction d’un amarrage collectif au bas de l’art. fff 
RF et la création d’une ZIG sur une partie de la parcelle), la Commission d’expropriation l’a considéré 
comme un "fait nouveau", vu qu’il était postérieur à la clôture de la procédure probatoire. Elle a 
relevé en outre que ce plan n’avait pas été approuvé par le canton et qu’elle n’était pas saisie de la 
question de savoir si l’éventuelle création future d’une ZIG donnait droit à une indemnisation. 

Enfin, en ce qui concerne les frais et dépens, la Commission d’expropriation les a mis à la charge 
de l’hoirie en application des art. 104 ss CPC, auxquels renvoyaient les art. 138 et 119 de la loi 
fribourgeoise du 23 février 1984 sur l’expropriation (LEx/FR; RSF 76.1). Toutefois, en raison de la 
longueur de la procédure (huit ans) et des changements successifs de président, elle a décidé de 
limiter la part des frais à la charge de cette dernière à concurrence des avances versées et de mettre 
le solde à la charge de l’État. Quant aux dépens de la commune, elle a considéré que la difficulté 
de l’affaire justifiait de faire appel aux services d’une avocate et a fixé l’indemnité à CHF 32'284.75 
(116 heures de travail au tarif horaire de CHF 250.-, plus débours et TVA à 7.7% et 8%), en se 
référant à l’art. 2 du tarif fribourgeois des dépens en matière d’expropriation (RSF 76.17).

G. Agissant le 3 novembre 2023, B.________, C.________ et D.________ forment un recours 
auprès du Tribunal cantonal contre la décision de la Commission d’expropriation du 27 septembre 
2023. Elles concluent, sous suite de frais et dépens, à l’annulation de celle-ci et au renvoi de la 
cause à la Commission d’expropriation pour qu’elle statue dans une composition conforme au droit. 
Subsidiairement, elles demandent la réforme de la décision querellée dans le sens de l’admission 
du principe d’une indemnisation pour expropriation matérielle et au renvoi de la cause à la 
Commission d’expropriation pour qu’elle statue sur le montant de l’indemnité. Plus subsidiairement, 
elles concluent à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l’autorité précédente 
pour nouvelle décision sur leur droit à l’indemnité pour expropriation matérielle en cas de non-
classement et/ou de défaut d’usage prévisible. Encore plus subsidiairement, elles concluent à la 
réforme du ch. 4 du dispositif de la décision attaquée, en ce sens que les dépens de la commune 
soient mis à leur charge à hauteur de CHF 16'336.10, le solde étant laissé à la charge de l’État.

Par un premier grief d’ordre formel, les recourantes se plaignent d’une composition irrégulière de la 
Commission d’expropriation. En résumé, elles soutiennent que R.________, qui a signé la décision 
querellée, n’est pas secrétaire-juriste au service de la Commission d’expropriation. En tout cas, elles 
n’auraient pas été informées de la nomination de celle-ci avant que la décision ne soit rendue, ceci 
en violation de leur droit d’être entendues. Elles critiquent également le fait que la prénommée n’a 
pas participé à la procédure, alors qu’elle devait avoir voix consultative.

Les recourantes requièrent par ailleurs que les déterminations déposées par la commune le 12 juillet 
2016 soient déclarées irrecevables et retirées du dossier, pour cause de tardiveté. A cet égard, elles 
reprochent à la Commission d’avoir rejeté leur conclusion tendant à l’irrecevabilité de l’écriture lors 
de la séance du 11 avril 2019 en indiquant qu’une motivation figurera dans la décision au fond. Or 
aucune motivation n’y figure.

Sur le fond, les recourantes reprochent à la Commission d’expropriation de n’avoir pas retenu la 
probabilité d’un usage futur. Elles font valoir qu’un plan de quartier, au sens des art. 62 ss de 
l’ancienne loi fribourgeoise du 9 mai 1983 sur l’aménagement du territoire et les constructions 

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(aLATeC), n’a pas pour vocation de déterminer l’affectation d’une parcelle, laquelle doit être fixée 
par le plan d’affectation des zones (PAZ) ou le règlement communal d’urbanisme (RCU). Il serait 
donc erroné de retenir que le PAD pouvait encore déterminer l’affectation du secteur de I.________. 
Elles soutiennent également que les éléments retenus par la Commission pour nier l’usage futur 
probable ne seraient pas pertinents, se prévalant par exemple du fait que la prise de position de 
l’OCAT du 25 mars 1991 relative à la création d’une ZIG est antérieure à la mise en zone à bâtir et 
n’a pas fait l’objet d’une décision. Ensuite, les recourantes soutiennent en substance qu’on ne 
pourrait pas leur reprocher l’absence d’élaboration du PAD, puisque tout projet qui n’aurait pas 
respecté les revendications de la commune (ZIG; accès au ponton d’amarrage; tracé de la route 
d’accès) aurait été refusé par celle-ci. Or, les revendications de la commune seraient infondées, non 
légitimes et irréalisables. Les recourantes soulignent dans ce contexte que, dans sa décision du 
18 février 2003, le Conseil d’Etat a constaté que les raisons de non approbation du PAD étaient 
indépendantes de la volonté des propriétaires concernés. En particulier, s’agissant de la création 
d’une ZIG, les recourantes soutiennent que les parcelles de I.________ ne remplissent pas les 
conditions d’affectation, le préavis de l’OCAT et la fiche de coordination 2.1. n’étant pas suffisants. 
Quant aux exigences relatives à la protection et à la préservation du site inscrit à l’ISOS, elles ne 
seraient pas problématiques. D’ailleurs le PAD mis à l’enquête en 2002 les respectait. S’agissant 
plus particulièrement de la procédure d’adoption des PAD, les recourantes sont d’avis que 
l’approbation par le canton ne constitue pas un obstacle à l’usage futur probable, dès lors qu’il sera 
approuvé s’il est conforme matériellement au droit et à la planification supérieure. Le cas d’espèce 
ne serait ainsi pas différent de la situation à l’origine de l’ATF 131 II 151 ("arrêt Boudry").

Les recourantes soutiennent ensuite que la mesure d’aménagement constitue un déclassement et 
non un refus de classement, dès lors que la planification antérieure à 2013, en tout cas celle de 
1998, était conforme aux but et principes de la LAT. Selon elles, il ne suffit pas d’examiner la situation 
au moment du classement en zone constructible, d’une part, et de la mesure d’aménagement 
litigieuse, d’autre part. Elles reprochent ainsi à la Commission d’expropriation de n’avoir pas examiné 
les circonstances qui prévalaient lors de la révision du PAL de 1998, faisant valoir qu’à cette 
occasion, les exigences de la LAT auraient fait l’objet d’un examen approfondi (cf. rapport explicatif 
et de conformité de 1996). La réserve de zone à bâtir en 1998 était selon elles conforme au droit 
fédéral, compte tenu du fait qu’une part importante était vouée à l’habitation secondaire. La 
Commission d’expropriation aurait dû analyser l’impact concret des surfaces non disponibles pour 
l’habitation principale, si nécessaire en ordonnant une expertise. En résumé, les recourantes se 
prévalent de la présomption de conformité matérielle à la LAT, d’une forte augmentation 
démographique et de nombreuses résidences secondaires, tout en soutenant que leur parcelle est 
équipée, au sens de l’art 15 let. b aLAT.

A supposer que l’on se trouve dans un cas de refus de classement, les recourantes reprochent à la 
Commission d’expropriation de n’avoir pas examiné si l’on était en présence d’une exception ouvrant 
le droit à une indemnisation. Selon elles, les conditions pour une indemnisation exceptionnelle 
seraient remplies. Les recourantes invoquent également des expectatives fondées sur la confiance, 
faisant valoir qu’entre 1993 et 2006, la commune n’avait jamais revendiqué la création d’une zone 
de détente, d’un ponton d’amarrage collectif et des places de stationnement public, et qu’elle a 
adopté une attitude contradictoire en prévoyant ensuite dans son plan directeur communal de 2013 
une ZIG sur la parcelle fff RF. Enfin, les recourantes soutiennent que si une ZIG était créée sur 
l’art. fff RF, il serait particulièrement choquant de prélever une taxe sur la plus-value et se plaignent 
d’une motivation insuffisante de la décision attaquée sur ce point.

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Enfin, en cas de refus d’une indemnisation pour expropriation matérielle, les recourantes demandent 
qu’une partie des frais et honoraires de la commune soit laissée à la charge de l’État, comme pour 
les frais judiciaires. En effet, les circonstances retenues par la Commission d'expropriation pour 
motiver une répartition partagée (durée de la procédure, changements successifs de présidence, 
répétition des séances) seraient également pertinentes pour les dépens et il n’y aurait pas de raison 
de traiter différemment ces deux aspects.

H. La Commission d’expropriation s’est déterminée par lettre du 19 décembre 2023, dans laquelle 
elle se réfère entièrement à sa décision du 27 septembre 2023. En lien avec le grief d’irrégularité de 
sa composition, elle précise toutefois (pièces à l’appui) que l’ancienne secrétaire-juriste a 
démissionné avec effet au 31 août 2023 et qu’elle a été remplacée par une nouvelle collaboratrice; 
une demande pour modifier en ce sens le site Internet de la Commission d’expropriation a été 
déposée le 6 septembre 2023 et réitérée par courriel du 28 septembre suivant.

I. Le 8 mars 2024, la commune s’est déterminée sur le recours, dont elle conclut au rejet, sous 
suite de frais et dépens. S’agissant de la composition de la Commission d’expropriation, elle soutient 
que les secrétaires-juristes ne font pas partie de la composition de l’autorité en cause, laquelle peut 
valablement siéger en leur absence. Les secrétaires-juristes n’auraient pas non plus de voix 
consultative, le renvoi à la loi fribourgeoise du 23 février 1984 sur la justice (LJ; RSF 76.1) contenu 
dans la LEx/FR ne portant que sur la question de l’information du public et de la publicité des 
jugements.

J. Le 30 avril 2024, les recourantes ont déposé des contre-observations et maintenu pour 
l’essentiel les arguments et les conclusions prises dans leur mémoire de recours.

K. Aucun autre échange d’écritures n’a été ordonné. Pour autant que cela soit utile à la solution 
du litige, il sera davantage fait état des arguments développées par les parties, à l’appui de leurs 
conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) – et l’avance des frais de procédure 
ayant été versée en temps utile –, le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. e CPJA 
ainsi que de l’art. 80 al. 1 LEx/FR.

1.2. Aux termes de l’art. 82 let. b LEx/FR, l’exproprié a qualité pour recourir. En outre, selon 
l’art. 76 al. 1 let. a CPJA en lien avec l’art. 80 al. 2 LEx/FR, a qualité pour recourir quiconque est 
atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou 
modifiée.

En l’espèce, la demande des recourantes tendant à obtenir une indemnisation pour expropriation 
matérielle a été rejetée par la Commission d’expropriation, de sorte qu’un intérêt digne de protection 
à recourir contre ce refus doit leur être reconnu. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière 
sur le recours.

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1.3. Selon l’art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour de céans ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2.

Les recourantes invoquent plusieurs griefs d’ordre formel, qu’il convient d’examiner préalablement 
au fond.

2.1.

2.1.1. Aux termes de l'art. 30 al. 1 Cst., toute personne dont la cause doit être jugée dans une 
procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, 
compétent, indépendant et impartial; les tribunaux d'exception sont interdits.

Selon la jurisprudence, est considérée comme un "tribunal" au sens de cette disposition une autorité 
qui tranche des litiges en rendant des décisions motivées et contraignantes, fondées sur la loi et le 
droit, à l'issue d'une procédure ordonnée et équitable de nature judiciaire. Cette autorité ne doit pas 
nécessairement être intégrée à la structure judiciaire ordinaire de l'État; elle doit cependant, par son 
organisation, sa composition, le mode de nomination de ses membres, la durée de leurs fonctions, 
son insensibilité aux influences extérieures et l'apparence qu'elle présente, être indépendante et 
impartiale tant envers d'autres autorités qu'envers les parties. Outre les caractéristiques 
d'indépendance et d'impartialité, il est inhérent à la nature d'un tribunal que celui-ci établisse lui-
même les faits pertinents et leur applique les règles du droit au cours d'une procédure conforme à 
l'État de droit, qui aboutisse à une décision contraignante pour les parties. Le tribunal doit jouir d'un 
pouvoir d'examen complet en fait et en droit (ATF 149 I 343 consid. 5.3 et les arrêts cités).

Selon la doctrine, une autorité judiciaire au sens de l'art. 30 al. 1 Cst. est caractérisée, d'un point de 
vue fonctionnel, par son activité juridictionnelle et, du point de vue de son organisation, par son 
indépendance institutionnelle (RHINOW ET AL., Öffentliches Prozessrecht, 4e éd. 2021, § 7 n. 463; 
KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, Grundrechte, 3e éd. 2018, § 31 n. 46). Est déterminante une 
appréciation de l'ensemble des différents éléments pertinents (STEINMANN/SCHINDLER/WYSS, in Die 
schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4e éd. 2023, art. 30 n. 6 et 8; d'un autre 
avis, selon lequel la nature fonctionnelle est prépondérante, BOHNET, in Commentaire romand, 
Constitution fédérale, 2021, art. 30 n.3 et 25 ss). 

Si une autorité est composée d’un certain nombre de membres, tous doivent – sous réserve d’une 
disposition légale contraire – participer à la décision. L’autorité qui statue en formation incomplète 
commet un déni de justice formel (ATF 137 I 340 consid. 2.2.1; 129 V 335 consid. 3.1 et les arrêts 
cités). Si un justiciable entend faire valoir une situation d’incompatibilité, respectivement un motif de 
récusation en relation avec la composition irrégulière d’une autorité judiciaire, il doit, conformément 
à la jurisprudence rendue en matière de récusation, invoquer ce motif dès qu’il en a connaissance 
sous peine d’être déchu du droit de s’en prévaloir. Cela ne signifie pas que la composition concrète 
de l’autorité amenée à statuer doive nécessairement être communiquée de manière expresse au 
justiciable. Il suffit que cette information ressorte d'une publication générale facilement accessible, 
singulièrement sur Internet. La partie assistée d'un avocat est en tout cas présumée connaître la 
composition régulière du tribunal et il incombe au justiciable d'alléguer qu'il n'a eu que tardivement 

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connaissance de la situation d'incompatibilité, respectivement du motif de récusation dont il entend 
se prévaloir (ATF 140 I 271 consid. 8.4.3 et les arrêts cités). 

2.1.2. En vertu de l’art. 3 al. 1, première phrase, LEx/FR, la Commission d’expropriation se 
compose d’un président, de deux vice-présidents et de quinze assesseurs. Elle dispose de deux 
secrétaires nommés pour cinq ans par le Conseil d’Etat, sur la proposition des président et vice-
présidents (art. 3 al. 2 LEx/FR). Le président, les vice-présidents et les secrétaires doivent être 
juristes; les assesseurs doivent posséder les connaissances nécessaires en matière d’estimation; 
tous doivent être choisis hors de l’administration (art. 3 al. 3 LEx/FR). Pour siéger, la Commission 
d’expropriation se forme du président, ou d’un vice-président, et de deux assesseurs désignés par 
lui (art. 3 al. 4 LEx/FR). Elle est par ailleurs indépendante dans l’exercice de ses attributions (art. 3a 
LEx/FR).

L’organisation et le fonctionnement de la Commission d’expropriation sont réglés aux art. 4 et 5 
LEx/FR. L’art. 4 al. 1 LEx/FR prévoit que celle-ci assure l’information du public et la publicité de ses 
jugements et que les dispositions de la loi sur la justice sont applicables par analogie.

2.1.3. En l’occurrence, on ne décèle aucune irrégularité dans la composition de la Commission 
d’expropriation – qui est une autorité judiciaire au sens de l’art. 30 al. 1 Cst. (cf. art 3 al. 2 let. c 
CPJA) –, telle qu’elle a été appelée à statuer dans la présente procédure. En effet, il ressort de la 
décision attaquée que l’autorité intimée était composée de la présidente et deux assesseurs 
conformément à l’art. 3. al. 4 LEx/FR ainsi que d’une secrétaire-juriste conformément à l’art. 3 al. 2 
et al. 3 LEx/FR. Au regard des pièces produites par la Commission d’expropriation, la secrétaire-
juriste qui a signé la décision attaquée a été nommée à son poste, en bonne et due forme, avant le 
prononcé de la décision querellée, à la suite d’une mise au concours et après propositions de la 
Présidente et de la vice-Présidente (cf. arrêté du Conseil d’État du 29 août 2023). On relèvera en 
outre que si les secrétaires-juristes sont membres de la Commission d’expropriation, leur présence 
n’apparaît toutefois pas nécessaire pour siéger (cf. art. 3 al. 4 LEx/FR). Dans ce contexte, le point 
de savoir si elles ont une voix consultative ou non n’apparaît pas déterminant.

Quant au fait que le nom de la secrétaire-juriste ne figurait pas encore sur le site Internet de l’État 
de Fribourg à la date du prononcé et de sa notification, cela n’a pas d’influence sur la validité de sa 
nomination. Tout au plus ce retard dans la publication permettait aux recourantes d’invoquer un 
éventuel motif de récusation après avoir pris connaissance de la décision litigieuse. En effet, 
lorsqu’une partie n’a connaissance de la composition d’une autorité qu’avec la prise de 
connaissance de la décision, respectivement qu’elle n’aurait pas pu en avoir connaissance avant, 
elle a la possibilité de recourir et de faire valoir d’éventuels motifs de récusation (cf. arrêt TF 
2C_114/2021 du 6 octobre 2021 consid. 3.4; 2C_749/2020 du 30 juin 2021 consid. 3.3). Force est 
de constater en l’espèce que les recourantes ne soulèvent aucun motif de récusation à l’endroit de 
la secrétaire nouvellement nommée. Leur second grief, tiré de la violation de leur droit d’être 
entendues, doit dès lors également être écarté.

2.2.

2.2.1. Ancré à l’art. 29 al. 2 Cst., le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour 
l’intéressé de prendre connaissance du dossier, de s’exprimer sur les éléments pertinents avant 
qu’une décision touchant sa situation juridique soit prise, de produire des preuves pertinentes, 
d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves, de participer à l’administration des preuves 
essentielles ou tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur 

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la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 135 I 279 consid. 2.3). Le droit d’être entendu 
n’empêche toutefois pas l’autorité de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées 
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une 
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces 
dernières ne pourraient pas l’amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1). Les art. 57 
ss CPJA concrétisent cette garantie au niveau cantonal.

La jurisprudence a également déduit du droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. le devoir 
pour le juge de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester 
utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, 
l’autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé 
sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et 
l'attaquer en connaissance de cause. Elle n’a toutefois pas l’obligation d’exposer et de discuter tous 
les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à 
l’examen des questions décisives pour l’issue du litige (ATF 142 II 154 consid. 4.2 et les arrêts cités). 
Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une 
décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut 
d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision. En revanche, une 
autorité se rend coupable d’un déni de justice formel prohibé par l’art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de 
se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération 
des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 et les 
arrêts cités).

2.2.2. En l’espèce, il est vrai que la décision attaquée ne traite pas de la question de la tardiveté de 
la réponse de la commune du 12 juillet 2016, telle qu’invoquée par les recourantes durant la 
procédure devant la Commission d’expropriation. Celle-ci avait toutefois déjà retenu, dans son 
courrier du 12 octobre 2018, qu’un délai de grâce de trois jours s’appliquait en matière 
administrative, même en cas de troisième demande de prolongation de délai, conformément à une 
décision du plenum de la section administrative du Tribunal cantonal du 4 décembre 2009 et à la 
pratique de celui-ci. La Commission d’expropriation relevait en outre que la commune avait déposé 
sa réponse avant même qu’elle ne statue sur la troisième demande de prolongation de délai. Cela 
étant, les recourantes pouvaient aisément comprendre que la Commission d’expropriation refusait 
d’écarter la détermination de la commune et étaient en mesure de recourir sur les motifs invoqués. 
On relèvera en outre que, selon la jurisprudence, il n’est pas nécessaire que la motivation soit 
contenue dans la décision attaquée; elle peut également être indiquée dans une communication 
séparée (cf. ATF 113 II 204 consid. 2; arrêt TF 2A.132/2003 du 24 octobre 2003 consid. 2.1). Le 
grief de violation du droit à une motivation suffisante doit ainsi être écarté. Au demeurant, même à 
admettre un défaut de motivation, il pourrait y être remédié dans la présente procédure, au vu du 
plein pouvoir d’examen de la Cour de céans, en fait et en droit (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1). En 
tout état de cause, la Commission d’expropriation n’était pas tenue d’écarter la réponse de la 
commune, compte tenu du délai de grâce susmentionné (cf. arrêts TC FR 101 2020 198 
consid. 5.2.6; 101 2013 49-50 du 5 juin 2013). Au demeurant, il n’est pas contesté que la commune 
a déposé son écriture avant l’expiration de ce délai de grâce.

3.

3.1. Selon la jurisprudence, on est en présence d'une expropriation matérielle au sens de l'art. 26 
al. 2 Cst. et de l'art. 5 al. 2 LAT lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est 

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interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se trouve privé d'un 
attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer 
une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle qu'ils 
devraient supporter un sacrifice trop considérable, incompatible avec le principe de l'égalité de 
traitement (ATF 149 II 368 consid. 3.2; 131 II 151 consid. 2.1; cf. art. 1 al. 3 et art. 2 LEx/FR). Dans 
l'un et l’autre cas, la protection ne s’étend à l’usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, 
au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par usage futur prévisible 
d’un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de l’affecter à la construction (arrêts TF 
1C_131/2024 du 25 août 2025 consid. 3.1; 1A.211/2003 du 29 mars 2004 consid. 2.1).

A ce sujet, il sied de préciser que la garantie de la propriété ne donne pas le droit à un propriétaire 
d’exiger, d'une part, que son terrain reste de façon durable dans la zone où il a tout d’abord été 
classé et, d'autre part, que les possibilités de bâtir résultant du classement en une zone déterminée 
ne soient pas modifiées ou limitées par la suite. En d'autres termes, le propriétaire qui ne construit 
pas doit s'attendre à un changement de situation juridique (ATF 102 Ia 331 consid. 1; 123 II 481 
consid. 6c; cf. également BRAHIER/PERRITAZ, LAT révisée, dézonage et indemnisation des 
propriétaires, in Journées du droit de la construction 2015, p. 77). Un propriétaire ne peut en principe 
pas déduire non plus du précédent classement de son terrain en zone à bâtir un droit au maintien 
de cette affectation (cf. arrêts TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 
11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les références citées).

En outre, ainsi que l'a retenu la Cour de céans, même s'il incombe à la commune de procéder à la 
planification de son territoire, il faut souligner que l'autorité compétente pour décider de l'approbation 
des plans d'aménagement est la DIME, à qui il appartient de vérifier si la commune a correctement 
fait application des principes régissant l'aménagement du territoire. Dans l'exécution de cette tâche, 
la DIME n'est pas liée par le comportement de la commune qui aurait confirmé - dans le cas en 
question - la constructibilité partielle de la parcelle alors litigieuse dans le cadre de la procédure 
d'opposition. Il a été souligné qu'il n'en allait d'ailleurs pas différemment du Tribunal cantonal statuant 
sur recours. Partant, la Cour de céans a précisé que, quand bien même la commune aurait assuré 
les intéressés de la mise en zone de leur parcelle, ces derniers ne pouvaient pas se prévaloir du 
principe de la confiance, dès lors que celle-là n'est pas l'autorité compétente en la matière (cf. arrêt 
TC FR 602 2021 114 du 20 avril 2023 consid. 4.6 in fine).

3.2. Sous l’angle de la condition liée à l’usage actuel ou futur prévisible, la limitation d’un usage 
théorique, admissible selon l’affectation de la zone jusqu’à l’adoption de la mesure restrictive, ne 
suffit pas pour que l’on puisse parler d’expropriation matérielle. Pour juger si un bien-fonds peut être 
considérer comme un terrain à bâtir, il faut prendre en considération l’ensemble des facteurs 
juridiques et matériels qui influencent les possibilités de bâtir: les dispositions du droit des 
constructions et de l’aménagement du territoire en vigueur au moment déterminant, l’état de la 
planification locale et du développement des constructions dans le secteur, l’évolution 
démographique et économique, la situation et les caractéristiques générales de l’immeuble en cause 
et les possibilités de l’équiper, ainsi que le fait que le propriétaire rende hautement vraisemblable 
l’affectation de sa parcelle à la construction dans un proche avenir (TANQUEREL, Manuel de droit 
administratif, 2e éd. 2018, n. 1751; ATF 114 Ib 100, 103).

3.3. Sous l’angle de la condition liée à la gravité de l’atteinte, la jurisprudence distingue 
généralement deux hypothèses: d'une part, le refus de classement en zone à bâtir ("non-
classement", "Nichteinzonung") et, d'autre part, le déclassement ("Auszonung").

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3.3.1. On parle de déclassement lorsqu'un bien-fonds classé dans une zone à bâtir est frappé d'une 
interdiction de construire (cf. ATF 125 II 431 consid. 3b; 122 II 326 consid. 4c et les arrêts cités). 
Cela présuppose toutefois qu'au moment de l'entrée en force de la mesure de planification qui 
produirait l'effet d'une expropriation matérielle, la parcelle en question se trouvait comprise dans une 
zone à bâtir édictée conformément aux prescriptions de la législation fédérale en matière 
d'aménagement du territoire (ATF 122 II 326 consid. 4b; 118 Ib 38 consid. 2c; 117 Ib 4 consid. 3; 
arrêt TF 1C_131/2024 précité consid. 3.1).

Un plan d'affectation correspond aux exigences matérielles de la LAT, notamment lorsqu'il procède 
à la délimitation entre les terrains constructibles et les terrains non constructibles selon les critères 
des art. 15 et 3 al. 3 LAT. Si tel est le cas, les redimensionnements futurs sont en principe qualifiés 
de déclassement et non pas de refus de classement, en particulier lorsque la zone à bâtir a été 
correctement mesurée, mais que le dimensionnement ne s'est révélé trop important qu'a posteriori, 
en raison du développement démographique et des nouvelles possibilités de densification et de 
réaffectation par exemple (ATF 131 II 728 consid. 2.3 et les références citées).

En outre, ce n'est pas par parcelle ou par quartier qu'il faut déterminer si un aménagement décidé 
selon le droit antérieur à la LAT correspond aux exigences de celle-ci. Le plan d'affectation d'une 
commune doit satisfaire dans son entier aux exigences de la LAT, et l'opportunité d'une modification 
pour une partie du territoire communal ne peut être jugée sans référence à un concept 
d'aménagement portant sur l'ensemble de la commune, ni sans examen du régime à attribuer à 
d'autres parties, comparables (ATF 121 II 417 consid. 3d).

3.3.2. Il y a refus de classement lorsque la modification d'un plan d'affectation, qui a pour effet de 
sortir une parcelle de la zone à bâtir où elle se trouvait auparavant, intervient pour adapter ce plan 
aux exigences de la LAT, entrée en vigueur en 1980, et partant pour mettre en œuvre les principes 
du droit constitutionnel en matière de droit foncier (ATF 131 II 151 consid. 2.6). Tel est le cas de la 
décision par laquelle l'autorité de planification, édictant pour la première fois un plan d'affectation 
conforme aux exigences constitutionnelles et légales, ne range pas un bien-fonds déterminé dans 
la zone à bâtir et cela même si ce terrain était constructible selon la réglementation antérieure (ATF 
125 II 431 consid. 3b; 122 II 326 consid. 4c; 119 Ib 124 consid. 2a et 2d et les arrêts cités). Cela ne 
vaut pas seulement pour la révision des plans d'affectation adoptés avant l'entrée en vigueur de la 
LAT (1er janvier 1980), mais aussi pour l'adaptation des plans de zones entrés en vigueur sous 
l'empire de la LAT (plans dits "de 2ème génération", cf. BRAHIER/PERRITAZ, p. 70 ss) mais qui, 
matériellement, ne respectent pas en tout point les principes de planification du droit fédéral (arrêts 
TF 1C_215/2015 du 7 mars 2016; 1C_573/2011 du 30 août 2013 consid. 2.2; 1A.8/2002 du 22 juillet 
2002 consid. 3.3; ATF 122 II 326 consid. 5c; 131 II 728 consid. 2.3).

Un refus de classer en zone à bâtir n'entraîne en principe pas l'obligation pour les pouvoirs publics 
d'indemniser le propriétaire touché (ATF 131 II 728 consid. 2.1). 

La jurisprudence reconnaît toutefois des exceptions à ce principe, quand le terrain litigieux est prêt 
à la construction – ou à tout le moins quand il est déjà raccordé aux installations de l’équipement 
général –, lorsqu’il se situe à l’intérieur du périmètre du plan directeur des égouts (conforme à la 
législation sur la protection des eaux) et lorsque son propriétaire a déjà engagé des frais importants 
pour l’équipement ou la construction; pour qu’une indemnité puisse entrer en considération, il faut 
en règle générale que ces conditions soient toutes remplies. La jurisprudence retient encore d’autres 
hypothèses où il faudrait accorder un caractère prépondérant à la protection de la bonne foi du 
propriétaire concerné et, pour ce motif, considérer que son terrain aurait dû être classé en zone à 

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bâtir, notamment parce qu’il se trouvait dans un secteur largement bâti (ATF 132 II 218 consid. 2.2 ; 
125 II 431 consid. 4a; arrêt TF 1C_215/2015 consid. 3 du 7 mars 2016).

Dans ce contexte, il convient de se livrer à un examen global; dans cette perspective, il ne s'agit pas 
d'états de fait exhaustifs. Il faut bien au contraire se livrer à une pondération des différents facteurs 
(ATF 132 II 218 consid. 2.3.2 s.; 112 Ib 388 consid. 3; 109 Ib 13 consid. 2). Cela étant, au vu de 
l'importance que la jurisprudence accorde au principe de la séparation du territoire bâti et non bâti 
consacré à l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 129 II 369 consid. 4.2.1), son respect 
revêt donc une importance toute particulière et il y a lieu d'être extrêmement restrictif dans 
l'admission de dérogations à la règle légale (arrêts TF 1C_131/2024 du 25 août 2025 consid. 4.1; 
1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1). 

4.

D’emblée, il sied de confirmer la prémisse selon laquelle, pour prétendre à une indemnité pour cause 
d’expropriation matérielle, la condition de l’usage futur prévisible doit en tout état de cause être 
remplie, dès lors que, si elle est nécessaire en cas de déclassement, elle doit l'être a fortiori pour un 
refus de classement, en principe non indemnisable (cf. consid. 3.1. et 3.3. supra); il en va ainsi, 
même si l’on fonde sa prétention sur des motifs exceptionnels en lien avec l’égalité de traitement 
(arrêt TF 1A.146/1995 du 1er mars 1996 consid. 5 et les arrêts cités).

5.

5.1. En l’espèce, la situation ne permet pas de retenir que les recourantes auraient très 
probablement eu la possibilité de bâtir dans un avenir proche. Au moment de la mesure restrictive, 
le 16 octobre 2013, lorsque la DIME a approuvé la révision du PAL, le délai (prolongé au 6 avril 
2008) pour l’élaboration du PAD était expiré sans qu’un PAD fût établi, ni approuvé ou sur le point 
de l’être. On soulignera, à l’instar des constatations figurant dans l’arrêt TC FR 602 2013 147, que 
le périmètre était soumis à un PAD obligatoire et que tant que cette planification n’avait pas été 
établie et approuvée, les terrains étaient inconstructibles, indépendamment de la question de l’état 
de leur équipement. Il est dès lors faux de prétendre que la parcelle était apte à être construite à 
brève échéance et il importe peu que certains équipements auraient pu être utilisés si la 
constructibilité avait été confirmée par l'adoption d'une planification de détail. Le cas d’espèce se 
différencie ainsi de la situation ayant fait l’objet de l’arrêt "Boudry" (ATF 131 II 151), dès lors qu’au 
moment de l’entrée en vigueur de la mesure restrictive, le délai d’élaboration du PAD, condition à la 
constructibilité du terrain, était expiré depuis longtemps.

Les recourantes soutiennent que le PAD, tel qu’exigé par la commune, était en substance contraire 
à la règlementation applicable, irréalisable, respectivement inexigible de la part des propriétaires 
concernés. Elles perdent toutefois de vue qu’il s’agissait d’une condition de base de la mise en zone 
constructible, respectivement du maintien de son affectation. Autrement dit, même à considérer que 
certaines exigences de la commune ne devaient pas être concrétisées par le biais d’un PAD ou 
qu’elles entraient en contradiction avec les prescriptions relatives à la zone résidentielle à laquelle 
l’ensemble du secteur avait été affecté, il n’en reste pas moins que la mise en zone constructible 
était assortie de réserves, sans lesquelles la parcelle litigieuse n’aurait pas pu être mise en zone à 
bâtir (cf. consid. 5.2 ci-dessous). Il était clair en tout cas, au vu de l’arrêté du Conseil d’Etat du 6 avril 
1996, que l’absence de PAD entraînerait un réexamen de l’affectation du secteur. En tout état de 
cause, une telle argumentation n’est pas de nature à démontrer une possibilité de bâtir dans un 
avenir proche. 

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5.2. Ensuite, on ne saurait imputer à la commune le fait d’avoir intentionnellement mis en échec 
le processus d’élaboration du PAD. A ce sujet aussi, la Cour de céans a déjà eu l’occasion de 
constater, dans son arrêt du 25 juin 2015 (602 2013 147), que les propriétaires fonciers ne pouvaient 
s’en prendre qu’à eux-mêmes s’ils n’avaient pas été capables de se mettre d’accord sur un projet 
de PAD entre 1993 et 2008, alors même qu’à l’époque ils étaient encouragés à le faire.

On relèvera en particulier qu’en mars 1991 déjà, l’OCAT demandait qu’une partie de la parcelle fff 
RF, entre les vignes et la zone riveraine, soit affectée à la zone d’intérêt général (cf. prise de position 
du 25 mars 1991). Peu importe qu’une telle affectation n’ait pas fait l’objet d’une décision. Il ressort 
en outre de la demande de la commune à l’OCAT du 15 septembre 1993 en vue de la mise en zone 
à bâtir du secteur de I.________, que le Conseil communal a décidé la mise en zone à bâtir à la 
suite de l’arrêt du Tribunal fédéral du 28 février 1990, "en référence à la fiche de coordination 2.1" 
et après avoir entendu les propriétaires concernés. Or la fiche de coordination n° 2.1 du plan 
directeur communal prévoyait qu’une étude de détail sous forme de plan de quartier devrait 
déterminer au moment opportun l’affectation de ce secteur, qui se prêtait à la construction 
d’habitations individuelles groupées ou non, à des équipements touristiques en relation avec 
l’utilisation du lac ou le développement touristique général de S.________. Ensuite, dans l’arrêté du 
Conseil d’Etat du 6 avril 1993, celui-ci a approuvé la modification du plan d’affectation des zones au 
lieu-dit I.________ "avec les réserves et conditions formulées dans les considérants", dont il ressort 
précisément que le plan directeur de la rive sud du lac de T.________ et des rives du lac de 
L.________ prévoit dans le secteur de I.________ l’implantation d’habitations et d’aménagements 
publics. Ainsi à l’époque de la mise en zone à bâtir, il était déjà question d’examiner en détail 
l’affectation du secteur par le biais d’un plan de quartier qui devait prévoir l’implantation 
d’aménagements publics. Les revendications des autorités y relatives et la création d’une ZIG 
n’apparaissent donc pas comme des exigences nouvelles et inattendues de la part de la commune. 

En l’absence d’usage hautement prévisible dans un avenir proche, la Commission d’expropriation 
n’était pas tenue d’examiner plus avant la condition de la gravité de l’atteinte, qui implique de 
distinguer entre les cas de classement et de non-classement (cf. supra consid. 3.1 et 3.3). Dans ces 
conditions, on ne peut donc pas lui reprocher un défaut de motivation. Quoi qu’il en soit, comme il 
sera démontré ci-dessous, le caractère non conforme à la LAT de l’ancienne planification 
communale est indéniable.

6.

6.1. Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'art. 15 LAT prévoyait que les zones à 
bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou 
seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés 
dans ce laps de temps (let. b). Cette notion de "terrains déjà largement bâtis" devait être comprise 
de manière étroite: elle inclut pour l'essentiel le territoire bâti équipé et les brèches dans le tissu bâti, 
celles-ci s'entendant comme des surfaces de peu d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti 
dans lequel elles s'insèrent et, dans la règle, étant équipées (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 122 II 
455 consid. 6a; 121 II 417 consid. 5a). Selon la jurisprudence prévalant déjà sous l'ancien art. 15 
LAT, les zones à bâtir surdimensionnées étaient contraires à la LAT et devaient être réduites (ATF 
140 II 25 consid. 4.3; 136 II 204 consid. 7; cf. pour le tout: arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre 
2014 consid. 3).

Les communes devaient ainsi concevoir leurs plans d'affectation et la réglementation y afférente en 
se conformant entre autres aux principes posés par l'art. 15 LAT. Il était dès lors incompatible avec 

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le droit fédéral de prévoir une extension de la zone à bâtir de manière telle qu'elle ne soit pas justifiée 
par les besoins prévisibles en terrains à bâtir pour les quinze prochaines années (RFJ 1995 p. 328). 
Une révision correcte d'un plan d'affectation nécessitait donc une appréciation de ce besoin futur, 
lequel ne pouvait cependant pas être fixé ou arrêté avec exactitude et de manière mathématique. Il 
s'agissait au contraire d'un pronostic comportant des incertitudes. La jurisprudence admettait à ce 
sujet que la méthode des tendances (Trendmethode) était en général propre à déterminer le besoin 
en terrains à bâtir (arrêts TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 du 29 août 2011 consid. 2.5; ATF 136 II 
204 consid. 6.2; RFJ 1995 p. 328 consid. 2 et les références citées). Cette méthode est fondée sur 
l'utilisation des terrains à bâtir pratiquée pendant les dix à quinze années précédentes, avec les 
réserves existantes, en admettant par extrapolation et avec des facteurs de pondération et de 
correction que le développement pour les quinze prochaines années se déroulera de la même façon 
(arrêts TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 du 29 août 2011 consid. 2.5; ATF 136 II 204 consid. 
6.2; 116 Ia 221 consid. 3b; 116 Ia 331 consid. 4). La doctrine considérait également qu'il s'agissait 
de la méthode la plus recommandée (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, 
construction, expropriation, 2001, p. 149; BRAHIER/PERRITAZ, p. 73). Si des raisons particulières le 
justifiaient, il était possible de s'écarter de cette méthode: dans l'hypothèse par exemple où aucune 
activité de construction n'avait été réalisée durant la période récente, l'existence d'un besoin futur 
n'était pas d'emblée exclu (ATF 116 Ia 339 consid. 3b). Une extension pouvait se justifier en pareil 
cas si, sur le fondement d'une appréciation globale, elle correspondait à des projets de 
développement local, régional, voire suprarégional, ce qui constituait un moyen adéquat de réduire 
les disparités choquantes entre les régions (art. 3 al. 4 let. a LAT; arrêt TF 1C_119/2007 du 
13 novembre 2008 consid. 3.2.3 et références citées; ATF 118 Ia 158 consid. 4b; 114 Ia 364 consid. 
4). Lorsque la zone à bâtir était déjà largement surdimensionnée, des motifs impératifs devaient 
commander une nouvelle extension (ATF 102 Ia 430 consid. 5b; arrêt TF 1P.218/2001 du 13 août 
2001 consid. 5a).

Sous l'empire de l'ancien art. 15 LAT, les différents éléments significatifs pour déterminer le besoin 
en terrains à bâtir étaient ainsi les suivants: réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir 
actuelles, utilisation passée et future des terrains à bâtir, volonté communale de maîtriser la 
croissance, développement démographique, développement économique, développement régional, 
état et développement du réseau des transports publics, possibilités financières et techniques de la 
commune en matière d'équipement notamment. Ces éléments se devaient d'être concrets et 
l'autorité de planification ne pouvait se limiter à justifier ses besoins par des affirmations générales 
(arrêt TC FR 602 2011 46 du 9 novembre 2012 consid. 5; RDAF 2000 I 427 consid. 4d; 2006 I 279; 
BRAHIER/PERRITAZ, p. 73).

6.2. Une extension de la zone à bâtir doit en outre se justifier par une pesée générale des intérêts 
en présence (art. 1 al. 1 2ème phrase et 2 al. 1 LAT, art. 1 à 3 OAT; ATF 116 Ia 221 consid. 3b; 114 
Ia 368 consid. 4; BERTSCHI, Ausscheidung und Dimensionierung von Bauzonen, Raum & Umwelt 
2002, p. 31 s.); on ne saurait se fonder sur les désirs, ni sur les projections irréalistes quant au 
développement du nombre d'habitants et des emplois. L'intérêt purement financier des propriétaires 
à obtenir le plus haut rendement possible de leurs terrains doit en principe céder le pas devant 
l'intérêt public, et cela dans une mesure d'autant plus forte que les zones à bâtir à disposition sont 
déjà très grandes. La demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de la zone à bâtir, laquelle 
ne saurait non plus être exclue parce qu'aucune activité de construction n'aurait été réalisée pendant 
la période récente. Dans les réserves de terrains, on doit également incorporer les parcelles qui ne 
sont pas mises sur le marché immobilier par leurs propriétaires, à défaut de quoi on favoriserait la 

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thésaurisation des terrains (ATF 136 II 204 consid. 6.2.1; 116 Ia 328 consid. 4c). La surface de 
zones à bâtir utilisées précédemment ne saurait au demeurant être reprise telle quelle, mais doit 
être évaluée scrupuleusement à l'aune des objectifs de planification (BERTSCHI, p. 29 s.; ATF 136 II 
204 consid. 6.2.1; 118 Ia 151 consid. 4d). L'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à 
l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans (art. 26 al. 1 LAT) un rapport démontrant leur 
conformité aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la 
prise en considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des 
conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) 
et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur 
la protection de l'environnement (art. 47 OAT; arrêts TF 1C_35/2011 du 29 août 2011 
consid. 2.4; 1C_225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.5.2).

6.3. Le surdimensionnement de la commune, à laquelle celle-ci a remédié par la révision générale 
du PAL approuvé en 2013, a été constatée dans l’arrêt TC FR 602 2013 147 (tout comme le fait que 
le périmètre de I.________ n’était quasiment pas construit). La problématique du 
surdimensionnement existait déjà lors du précédent plan d’affectation, adopté en 1989 sans 
analyse de la question (cf. p. 4 du rapport d’étude de P.________ de février 1977 qui relève le 
problème d’exode de la population; cf. rapport de synthèse de P.________ de mars 1987, complété 
en avril 1988 qui mentionne une capacité du plan des zones correspondant presque au double de 
la population; cf. lettre du Conseiller d’État, Directeur des travaux publics, du 20 janvier 1984, qui 
indique que la capacité des zones à bâtir du plan d’affectation des zones permet d’accueillir environ 
2850 habitants et que, dans la mesure où la Commune de H.________ comptait un peu plus de 
1000 habitants, la réserve de capacité des zones à bâtir est très largement suffisante et dépasse 
sensiblement le critère fixé par l’art. 15 LAT; cf. également arrêt TF 1C_54/2015 du 2 novembre 
2015 consid. 4.2 relatif à un cas de déclassement dans dite commune). Ces éléments sont confirmés 
dans le préavis de l’OCAT du 22 mai 1992 sur la révision du PAL qui concluait à la nécessité 
impérieuse de réduire les zones à bâtir pour les rendre conformes aux dispositions du droit cantonal 
et fédéral ("avec une population de 1180 habitants et une surface de zones à bâtir de 96’4130 m2 
selon les études de planimétrie effectuée par notre office, la surface moyenne par habitant est 
actuellement de 820 m2, soit plus de trois fois supérieure à la surface moyenne par habitant 
communément admise (250 m2). Cela signifie que la surface en zone à bâtir, qui devrait être 
dimensionnée selon l’art. 46 LATeC de manière à couvrir les besoins des 15 ans à venir, permettrait 
de doubler la population actuelle. Or, de 1970 à 1990, la population résidentielle de la commune n’a 
augmenté que de 64 unités ou de 5 %. Cette analyse est corroborée par les données du plan 
directeur de la région du District du Lac. Selon les objectifs de développement retenus dans le cadre 
de cette étude, il y aurait jusqu’en l’an 2000 dans la Commune de H.________ un besoin du 3,8 ha 
pour des terrains sis en zones résidentielles et mixtes alors que l’offre des terrains non construits 
dans lesdites zones est de 26,0 ha. La capacité de réserve serait ainsi six fois supérieure aux 
besoins prévisibles pendant les prochaines années"). Malgré cela, la commune a encore décidé la 
mise en zone à bâtir du quartier de I.________, d’environ 30'000 m2.

Si, lors de la révision de 1998, l’OCAT a considéré qu’au vu des nombreuses résidences 
secondaires et de l’attractivité et activité touristique liées au paysage et site du lac de L.________, 
la capacité d’accueil pouvait être considérée comme conforme aux dispositions en vigueur (préavis 
de synthèse de p.4), il s’agit là d’une affirmation toute générale qui repose bien plus sur des objectifs 
de développement que sur une analyse conforme à la LAT du besoin en terrains à bâtir 
(cf. consid. 6.1-6.2 supra). Ce point de vue peut en tout cas être écarté au vu la révision entamée 

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en 2007 confirmant le caractère largement surdimensionné des terrains à bâtir de la commune et 
cela indépendamment de son attractivité touristique et de sa proportion de résidences secondaires. 
En outre, il ne suffit pas de procéder à une appréciation rétrospective du dimensionnement pour 
pallier à l’absence d’analyse, conforme aux réquisits jurisprudentiels, au moment des procédures de 
révision. Enfin, il s’agissait d’une révision partielle dont le but était uniquement d’apporter les 
adaptations nécessaires pour se conformer au contenu de l’approbation du PAL de 1989 – à l’égard 
duquel le Conseil d’Etat avait émis des réserves – et non d’apporter des modifications au PAZ (cf. 
rapport explicatif et de conformité de mai 1996 p. 1).

6.4. Au demeurant, on ne se trouve pas dans un cas où le refus de classement entraînerait une 
obligation pour les pouvoirs publics d’indemniser les recourantes (cf. consid. 3.3.2. supra). Comme 
on l’a dit plus haut, en l’absence de PAD à l’expiration du délai imparti et prolongé, la parcelle des 
recourantes n’était pas constructible. Ensuite, les frais engagés en vue de l’équipement et de la 
construction du terrain, tels qu’invoqués par les recourantes, de presque CHF 35'000.-, sont pour la 
majeure partie d'entre eux en lien avec l’élaboration du PAD publié en 2002; partant, l’échec n’est 
pas imputable à la commune mais au revirement d’une famille de propriétaires qui a finalement 
souhaité être intégrée dans le PAD. Ils ne sauraient dès lors être pris en compte pour justifier une 
indemnité à la charge de la commune. En outre, il n’y a pas de droit à une indemnisation pour les 
dépenses de planification rendues inutiles lorsqu’aucune assurance quant au maintien de la zone à 
bâtir n’a été donnée (cf. ATF 119 Ib 229 consid. 4c). Les intentions initiales de la commune, en 
particulier, ne constituent pas une telle promesse qui la lierait, à défaut de compétence en matière 
de planification. Les conditions cumulatives fondant le droit à une indemnité pour expropriation 
matérielle font ainsi défaut, ce qui permet de clore la discussion à ce sujet.

Pour le reste, la parcelle n’est pas située dans un secteur largement bâti (cf. consid. 6.3. supra) et 
les circonstances du cas d’espèce ne justifient pas non plus d’accorder un caractère prépondérant 
à la protection de la bonne foi. On rappellera qu’après l’échec du PAD publié en 2002, aucun autre 
projet n’a vu le jour de la part des propriétaires et les variantes concrètes proposées par la commune 
– dont les revendications n’étaient pas injustifiées (cf. consid. 5.2 supra) – ont toutes été refusées 
par ceux-ci.

Enfin, on ajoutera que, dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a laissé entendre que, même dans 
les cas de déclassement, un propriétaire qui, dans un horizon de planification de 15 ans, n'a pris 
aucune mesure concrète pour construire sur son terrain n'aurait en principe plus droit à une 
indemnisation pour expropriation matérielle – même si, en définitive, le Tribunal fédéral a laissé 
ouverte la question de l’impact de l’horizon de planification sur l’indemnisation. Cela permet de 
garantir que les autorités chargées de la planification puissent exercer leur mandat de manière 
vigoureuse et sans risque de conséquences en matière d'indemnisation et vaut en particulier dans 
le contexte du déclassement nécessaire des zones à bâtir surdimensionnées, qui pose des défis 
majeurs aux autorités concernées (cf. arrêt TF 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 consid. 3.4.1 et 
les références, commenté par HOFSTETTER/REY, in BRDC 5/2025 p. 223-226).

7.

En tant que les recourantes discutent le prélèvement d’une taxe sur la plus-value en cas de création 
d’une ZIG, leur argumentation porte sur une question hypothétique exorbitante de l’objet de la 
contestation. Le grief tiré d’une violation du devoir de motivation par la Commission d’expropriation 
tombe dès lors à faux. 

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8.

Enfin, la décision de la Commission d’expropriation relative aux frais et dépens échappe à la critique. 
Le sort des frais n’est pas irrémédiablement lié à celui des dépens. Si l’autorité précédente a décidé 
de limiter la part des frais à sa charge à l’avance de frais compte tenu de la longueur de la procédure 
et des changements successifs de président au sein de l’autorité, rien ne l’obligeait à mettre, dans 
la même mesure, une partie des dépens de la commune à la charge de l’État. Il n’était en tout cas 
pas arbitraire de distinguer ces deux aspects. En effet, la décision sur les dépens dépend 
généralement de l’issue du litige, tandis que la répartition des frais peut être plus nuancée et laissée 
à l’appréciation du juge. Ainsi, selon l’art. 107 al. 2 CPC, les frais judiciaires qui ne sont pas 
imputables aux parties ni aux tiers peuvent être mis à la charge du canton si l’équité l’exige. Cette 
disposition vise bien les frais judiciaires et non les dépens (ATF 140 III 385 consid. 4.1; BSK ZPO, 
4e éd. 2024, art. 107 CPC n° 11 ad). 

9.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être entièrement rejeté et la décision de la 
Commission d’expropriation confirmée.

10.

10.1. En application des art. 138 et 119 LEx/FR, cette dernière disposition renvoyant aux règles 
des art. 104 ss CPC, les frais et dépens doivent être mis à la charge de la partie qui succombe 
(art. 106 al. 1 CPC).

10.2. En cas de recours, les frais sont fixés par l’autorité de recours (art. 138 en lien avec l’art. 124 
al.1 LEx/FR). Conformément à l’art. 6 al. 1 du tarif cantonal du 26 février 1985 des frais de procédure 
en matière d’expropriation (RSF 76.16), les frais de procédure sont arrêtés sur la base du tarif 
fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12). Les dépens, quant à eux, sont fixés conformément au tarif des dépens 
en matière d’expropriation.

Compte tenu de ce qui précède et au vu de l’issue du litige, les frais de procédure sont arrêtés à 
CHF 5'000.- et mis solidairement à la charge des recourantes. Obtenant gain de cause, la commune 
a droit à une indemnité de partie dès lors que la difficulté de l’affaire justifiait en l’espèce qu’elle 
fasse appel aux services d’une avocate pour défendre ses intérêts. Au vu de la liste de frais produite 
par sa mandataire, l’indemnité de partie est arrêtée, comme demandé, à CHF 4'657.60 (honoraires: 
CHF 4'287.45 et débours: CHF 21.60; TVA: CHF 348.55). Elle est mise solidairement à la charge 
des recourantes. 

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejetée.

Partant, la décision de la Commission d’expropriation du 27 septembre 2023 est confirmée.

II. Les frais de procédure, par CHF 5’000.-, sont mis solidairement à la charge des recourantes. 
Ils sont compensés avec l’avance de frais versée.

III. Un montant de CHF 4'657.60 (dont CHF 348.55 au titre de la TVA) est octroyé à la commune, 
à verser à Me Fauguel, à titre d’indemnité de partie, solidairement à la charge des recourantes.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 18 novembre 2025/jca

La Présidente suppléante La Greffière-stagiaire