# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4235bd70-e127-5960-9795-6c597dee4347
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-07-05
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Versicherungsgericht 05.07.2013 IV 2012/412
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VSG_001_IV-2012-412_2013-07-05.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: IV 2012/412

Stelle: Versicherungsgericht

Rubrik: IV - Invalidenversicherung

Publikationsdatum: 16.08.2019

Entscheiddatum: 05.07.2013

Entscheid Versicherungsgericht, 05.07.2013
Art. 72bis Abs. 2 IVV. Die Zuweisungsplattform "med@p" steht einer 
einvernehmlichen Bestimmung der Gutachterstelle nicht entgegen. 
Rückweisung zur Durchführung eines Einigungsversuchs auf der Grundlage 
der von der Beschwerdeführerin gemachten Vorschläge (Entscheid des 
Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 5. Juli 2013, IV 2012/412).

Präsidentin Karin Huber-Studerus, Versicherungsrichterinnen Miriam Lendfers und

Lisbeth Mattle Frei; Gerichtsschreiber Philipp Geertsen

Entscheid vom 5. Juli 2013

in Sachen

A.___,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Nadeshna Ley, Blumenbergplatz 1, 

9000 St. Gallen,

gegen

IV-Stelle des Kantons St. Gallen, Postfach 368, 9016 St. Gallen,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

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medizinische Abklärung (Gutachterstelle)

Sachverhalt:

A.

A.a  A.___ meldete sich am 3./5. November 2007 zum Bezug von Leistungen der 

Invalidenversicherung, namentlich einer Rente, an. Mit Verfügungen vom 12. und vom 

19. März 2009 wurde der Versicherten ab November 2006 eine ganze Rente 

(Invaliditätsgrad 100%) zugesprochen, am 16. Juli und 5. August 2009 ab April 2008 

eine Entschädigung wegen mittlerer Hilflosigkeit. Gemäss Mitteilungen vom 11. Januar 

2011 blieb es nach einem Revisionsverfahren bei den Ansprüchen auf Rente und 

Hilflosenentschädigung. Mit zwei Schreiben vom 15. April 2011 gab die Versicherte 

bekannt, dass sie die Schweiz ab 31. Juli 2011 für mehr als 90 Tage verlassen werde. 

Mit Verfügung vom 31. Mai 2011 (IV-act. 168) stellte die IV-Stelle den Anspruch auf 

Hilflosenentschädigung ab 1. Mai 2011 ein und forderte die für die Monate Mai und 

Juni 2011 ausbezahlte Entschädigung zurück. Diese Verfügung ist später auf 

Beschwerde hin mit Entscheid des Versicherungsgerichts vom 15. Januar 2013, 

IV 2011/154, aufgehoben worden. Am 24. Februar 2012 (IV-act. 190) teilte die 

Versicherte inzwischen mit, sie sei ab jenem Tag wieder hier angemeldet und ersuche 

um Wiederaufnahme der Zahlungen. Am 5. März 2012 füllte sie eine neue Anmeldung 

für Hilflosenentschädigung aus (IV-act. 194). Daraufhin holte die Beschwerdegegnerin 

(im Rahmen eines Revisionsverfahrens) einen ärztlichen Verlaufsbericht (IV-act. 209; 

vgl. IV-act. 227) ein.

A.b  Anlässlich einer Besprechung mit dem RAD vom 10. Juli 2012 (IV-act. 222) wurde 

eine polydisziplinäre Begutachtung als angezeigt betrachtet. Das wurde der Rechts­

vertreterin der Versicherten am 10. August 2012 (IV-act. 226) samt dem Fragenkatalog 

mitgeteilt. Die Wahl der Fachstelle erfolge gemäss Art. 72  IVV nach dem Zufalls­

prinzip.

A.c  Die Rechtsvertreterin der Versicherten wies mit Schreiben vom 21. August 2012 

(IV-act. 230) unter anderem darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Bundes­

gerichts Verfahrensweiterungen dadurch zu vermeiden seien, dass sich die IV-Stelle 

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und die versicherte Person um eine einvernehmliche Gutachtenseinholung bemühten. 

Eine Einigung über den Gutachter stehe gemäss dem Leiter des Geschäftsfeldes IV 

des Bundesamtes für Sozialversicherungen auch noch nach der Einführung des 

Lossystems im Vordergrund. Die Rechtsvertreterin der Versicherten schlug 

3 Begutachtungszentren (nebst einer Erweiterung der Fachdisziplinen und des 

Fragenkatalogs) vor.

A.d  Der Versicherten wurde am 30. August 2012 mitgeteilt, dass die ABI Aerztliches 

Begutachtungsinstitut GmbH als Gutachterstelle "zugelost" worden sei (IV-act. 231).

A.e  Die IV-Stelle des Kantons St. Gallen teilte der Versicherten in der Verfügung vom 

28. September 2012 (IV-act. 236) mit, dass die Begutachtung in der ABI (die sich nicht 

unter den vorgeschlagenen 3 Instituten befindet) stattfinde. Die Prüfung der Einwände 

habe ergeben, dass kein schützenswerter Ausstands- oder Ablehnungsgrund gegen 

die begutachtende Person vorliege. Es werde an der Abklärung durch die ABI "festge­

halten". Die zusätzlich gewünschte Disziplin und die Zusatzfragen würden bei der 

Untersuchung berücksichtigt werden. Bei Pflichtverletzung drohten einer versicherten 

Person diverse Sanktionen. Am 8. November 2012 (IV-act. 241) wurde der Auftrag er­

teilt.

B.

B.a  Gegen die Zwischenverfügung vom 28. September 2012 richtet sich die am 

2. November 2012 erhobene Beschwerde. Die Beschwerdeführerin beantragt darin, die 

angefochtene Verfügung sei aufzuheben, die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, 

sich mit ihr auf eine Gutachterstelle zu einigen, und es sei ihr die unentgeltliche 

Prozessführung zu gewähren. Das Bundesgericht habe unter anderem festgestellt, 

dass die MEDAS von der IV abhängig seien und die Gefahr von Gefälligkeitsgutachten 

jedenfalls nicht von der Hand zu weisen sei. Die bei den MEDAS festgestellten 

Unterschiede zeigten, dass es entscheidend sein könne, welcher Institution eine 

versicherte Person zur Abklärung zugewiesen werde. Es sei daher das Bestreben um 

eine einvernehmliche Gutachtenseinholung in den Vordergrund zu stellen. Erst bei 

fehlendem Konsens sei die Anordnung zu verfügen. Auf die Mitteilung vom 10. August 

2012 hin habe sie noch keine formellen (oder materiellen) Ablehnungsgründe geltend 

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machen können, da die Gutachterstelle noch nicht genannt worden sei. Indem sich die 

Beschwerdegegnerin auf ein Einigungsverfahren nicht eingelassen habe, habe sie dem 

Bundesgericht und dem Bundesamt für Sozialversicherungen die Gefolgschaft und die 

ihr zustehenden Mitwirkungsrechte verweigert. Eine Einigung würde nicht nur die 

Akzeptanz der Gutachten durch die Betroffenen, sondern längerfristig auch deren 

Qualität erhöhen. Auch die Vergabe der Aufträge nach dem Zufallsprinzip sei 

mängelbehaftet, und zwar schon deshalb, weil eine gleichmässige Vergabe von 

Aufträgen an den unterschiedlichen Kapazitäten der Institutionen scheitere. Dass das 

auch hier wieder berücksichtigte ABI weiterhin geradezu inflationär mit Aufträgen 

bedacht werde, erstaune nicht; es scheine über unerschöpfliche Kapazitäten zu 

verfügen. Diesem Umstand - und damit der Gefahr der Gefälligkeitsgutachten - könne 

durch die bundesgerichtlich vorgesehene Mitwirkung der Versicherten bei der Wahl der 

Gutachterstelle etwas Gegensteuer gegeben werden. Eine Einigung zwischen der IV 

und der versicherten Person werde immer dann möglich sein, wenn die Stelle 

tatsächlich Gewähr für eine unabhängige, unparteiliche und faire Begutachtung biete. 

Notorische "Gesundschreiber" blieben dabei ebenso unberücksichtigt wie als allzu 

"versichertenfreundlich" beurteilte Stellen. Damit dürfe wohl die Erwartung verbunden 

werden, dass sich alle Gutachterstellen mehr an den medizinischen Befunden und 

deren Auswirkungen statt an den Erwartungen der Auftrag- und Finanzgeber 

orientierten. Das vom Bundesgericht als vorrangig angesehene Einigungsverfahren 

habe also seine mehrfache Berechtigung (act. G 1).

B.b  In ihrer Beschwerdeantwort vom 5. Dezember 2012 beantragt die 

Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde. Ein Einigungsversuch sei nicht 

nur nicht notwendig, sondern wäre verordnungswidrig, erfolge die Vergabe der 

Gutachtensaufträge an die MEDAS-Stellen doch gemäss Art. 72  Abs. 2 IVV nach 

dem Zufallsprinzip. Das Bundesgericht habe ebenfalls die Verteilung nach dem 

Zufallsprinzip, somit die auf abstrakt formulierten Regelungen beruhende, 

vorbestimmte Zuweisung, gefordert. Für eine Einigung bleibe kein Raum. Andernfalls 

käme das in der Verordnung statuierte Zufallsprinzip gar nie zur Anwendung und die 

Bestimmung bliebe toter Buchstabe (act. G 5). 

B.c  Mit Präsidialverfügung vom 18. Dezember 2012 wurde dem Gesuch um 

Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege (Befreiung von den Gerichtskosten und 

Bewilligung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung) entsprochen (act. G 6).

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B.d  Mit Replik vom 11. Januar 2013 bekräftigt die Beschwerdeführerin, dass nach den 

in der Beschwerde genannten Entscheiden des Bundesgerichts analog dem Verfahren 

in der Militärversicherung zuerst der Versuch einer Einigung auf eine Gutachterstelle zu 

erfolgen habe. Die Auftragsvergabe nach dem Zufallsprinzip und der Erlass einer an­

fechtbaren Zwischenverfügung sei dagegen nur als minimaler Standard für den Fall 

vorgesehen, dass keine Einigung erzielt werden könne. Art. 72  Abs. 2 IVV stelle nur 

(aber immerhin) eine Auffangbestimmung dar, mit welcher der subsidiär geforderte 

minimale Standard gesichert werde (act. G 8). 

B.e  Die Beschwerdegegnerin hat auf die Erstattung einer Duplik verzichtet (act. G 10).

Erwägungen:

1.  Zwischen den Parteien ist die Art und Weise der Bestimmung der medizinischen 

Gutachterstelle umstritten.

1.1  Die Beschwerdegegnerin hat die ABI gemäss Art. 72  Abs. 2 der Verordnung 

über die Invalidenversicherung (IVV; SR 831.201) nach dem Zufallsprinzip (IT-Plattform 

"med@p") bestimmen lassen (IV-act. 226 und 231). Die Beschwerdeführerin be­

anstandet, dass die Beschwerdegegnerin sich nicht auf ein Einigungsverfahren zur 

Bestimmung des mit der polydisziplinären Abklärung zu beauftragenden Instituts 

eingelassen habe. Sie hält dafür, das Einigungsverfahren sei nach der Rechtsprechung 

vorrangig (act. G 1). Demgegenüber vertritt die Beschwerdegegnerin die Meinung, dass 

Art. 72  Abs. 2 IVV ein einvernehmliches Vorgehen bei der Gutachterstelle aus­

schliesse (act. G 4).

1.2  Auf der Grundlage der auf den 1. März 2012 in Kraft getretenen Fassung von 

Art. 72  IVV hat das Bundesamt für Sozialversicherungen das Zuweisungssystem 

"med@p" etabliert, dem alle Gutachtensinstitute angeschlossen sind, die über eine ent­

sprechende Vereinbarung mit dem Bundesamt verfügen (BGE 138 V 271 E. 1.1). Dabei 

handelt es sich um einen zentralen, zufallsgesteuerten Zuweisungsmechanismus.

1.3  Im Vorfeld des Erlasses des nun geltenden Art. 72  IVV hielt es der Bundesrat 

"mit Blick auf eine bessere Akzeptanz der Gutachten und auf eine bessere 

Gutachtensqualität notwendig", Massnahmen zu treffen (Antwort des Bundesrates vom 

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6. Juni 2011 zur Interpellation 11.3036 von Ständerätin Savary Géraldine). Das 

Bundesgericht teilte die Auffassung, dass eine auf beiderseitigem Einverständnis 

beruhende Begutachtung zu tragfähigeren Beweisergebnissen führe, die bei der 

betroffenen Person zudem auf bessere Akzeptanz stosse. Es betonte "unter all diesen 

Umständen ist zunächst, mehr als bisher der Fall, das Bestreben um eine 

einvernehmliche Gutachtenseinholung in den Vordergrund zu stellen" (BGE 137 V 256 

E. 3.4.2.6). Es hat damit deutlich seine Präferenz für eine einvernehmliche 

Gutachterbestellung zu erkennen gegeben. So wies es unter Berücksichtigung der 

Ordnung in Italien und Frankreich darauf hin, dass "Elemente einer paritätischen 

Begutachtung" zur Verbesserung der Gutachterakzeptanz und zur Stärkung der 

Waffengleichheit beitragen können (BGE 137 V 244 E. 3.1.3.3). Ferner "sollen sich die 

IV-Stelle und die versicherte Person nach Möglichkeit über die Vergabe des Auftrages 

zur Begutachtung einigen; bei Konsens kann der Erlass einer anfechtbaren 

Zwischenverfügung unterbleiben" (BGE 137 V 244 E. 3.1.3.3; vgl. Philipp Egli, 

Rechtsverwirklichung durch Sozialversicherungsverfahren - Sozialversicherungsvollzug 

zwischen Effizienz und Fairness - Mit einer kritischen Würdigung von BGE 137 V 210, 

Zürich 2012, S. 194). Das Bundesgericht bestätigte die Wichtigkeit der ein­

vernehmlichen Gutachtenseinholung in BGE 138 V 275 E. 1.1 ("Es liegt indessen im 

Interesse von IV-Stelle und versicherter Person, Verfahrensweiterungen zu vermeiden, 

indem sie sich um eine einvernehmliche Gutachtenseinholung bemühen […]").

1.4  Aus den genannten Äusserungen des Bundesrats und des Bundesgerichts geht 

hervor, dass eine positive Korrelation zwischen der Akzeptanz und der 

Gutachtensqualität besteht und entscheidendes Mittel zur Erreichung der Akzeptanz 

eine einvernehmliche Gutachtenseinholung ist. Der Gesetzgeber hat dieses wichtige 

Anliegen bereits früher erkannt und auf Gesetzesstufe in der Militärversicherung 

umgesetzt (Art. 93 des Bundesgesetzes über die Militärversicherung [MVG; SR 833.1]). 

Daran vermag auch die Schaffung des Zuweisungssystems "med@p" nichts zu ändern, 

ist dieses doch weder geeignet, eine gleichwertige Akzeptanz zu erzielen wie ein 

einvernehmliches Vorgehen, noch vermag es dazu zu führen, dass der Erlass einer 

anfechtbaren Zwischenverfügung unterbleiben kann. Im Übrigen ist der Akzeptanzgrad 

einer konsensualen Bestimmung offenkundig grösser als beim Zuweisungssystem 

"med@p". Ins Gewicht fällt weiter, dass dieses lediglich - aber immerhin - eine 

(minimale) Massnahme gegen eine von der IV-Stelle durch unsachliche Einflüsse 

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vorgenommene Bestimmung einer Gutachterstelle darstellt. Entsprechend dieses 

Zwecks richtet sich die Abwehrmassnahme damit einzig gegen die Verwaltung. Sie ist 

nicht - im Gegensatz zu den Versicherten - Schutzsubjekt von Art. 72  Abs. 2 IVV.

1.5  Im Licht dieser Umstände kann eine Auslegung von Art. 72  Abs. 2 IVV nicht zu 

einem generellen Verbot für eine einvernehmliche Bestimmung der Gutachterstelle 

führen. Ein solches ist auch nicht dem amtlich zu publizierenden Urteil des Bundes­

gerichts vom 3. Juli 2013, 9C_207/2012, zu entnehmen. Diese Sichtweise wird durch 

den Hinweis der Beschwerdeführerin auf eine Aussage von Stefan Ritler, Vizedirektor 

des Bundesamts für Statistik, Leiter Geschäftsfeld "Invalidenversicherung", bestätigt, 

wonach "eine Einigung über den Gutachter […] auch nach Einführung des Lossystems 

im Vordergrund" steht (IV-act. 230; <http://www.beobachter.ch/geld-sicherheit/

versiche rungen/artikel/gutachter_die-gesundschreiber/#>, abgerufen am 5. Juli 2013).

1.6  Vorliegend fällt ins Gewicht, dass die Beschwerdeführerin der 

Beschwerdegegnerin im Schreiben vom 21. August 2012 ihren Willen zu einer 

einvernehmlichen Gutachterbestimmung zum Ausdruck brachte und 3 Vorschläge 

(Begaz GmbH Begutachtungszentrum Basel-Land, Binningen; MEDAS Zentralschweiz, 

Luzern, und Zentrum für medizinische Begutachtung, ZMB, Basel) unterbreitete (IV-

act. 230). Die Beschwerdegegnerin ging auf das Anliegen der Beschwerdeführerin nicht 

ein, sondern hielt an der Wahl der Gutachterstelle nach dem Zufallsprinzip fest (IV-

act. 236).

1.6.1  Eine sachliche Rechtfertigung für die Ablehnung des konkretisierten Angebots 

der Beschwerdeführerin zu einer einvernehmlichen Bestimmung ist weder ersichtlich 

noch von der Beschwerdegegnerin dargetan. Diese benennt auch keine Gründe, wes­

halb die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Stellen nicht geeignet wären. 

Solche sind auch nicht ersichtlich. Insbesondere besteht keine Gefahr, der zu be­

urteilende Einigungsvorschlag führte zu einer unsachlichen Bestimmung.

1.6.2  Bei ihrer ablehnenden Haltung übersieht die Beschwerdegegnerin, dass das 

Zuweisungssystem "med@p" kein Selbstzweck verfolgt, sondern die 

Verfahrensfairness im Begutachtungsverfahren zugunsten der Versicherten verbessern 

will (vgl. vorstehende E. 1.3 ff.). Es ist daher allein schon aufgrund des 

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Verhältnismässigkeitsprinzips unzulässig, das Lossystem einzig aufgrund seiner selbst 

strikt und exklusiv anzuwenden. Dies gilt vorliegend umso mehr, als die 

Beschwerdeführerin konstruktive Bemühungen für eine einvernehmliche Bestimmung 

vornahm, um - und das ist entscheidend - eine grösstmögliche Akzeptanz bzw. damit 

verbunden bestmögliche Beweisergebnisse zu gewährleisten bei gleichzeitigem 

Wegfall von Verfahrensweiterungen (kein anfechtbarer Zwischenentscheid usw.), was 

vor allem auch im Interesse der Beschwerdegegnerin ist, und nicht zuletzt der 

Entlastung der Gerichte dient. Ergänzend ist zu bemerken, dass gerade bei 

psychiatrischen Begutachtungen das Bestehen einer empathischen Beziehung 

zwischen Fachperson und Explorand Voraussetzung für eine aussagekräftige 

Beurteilung bildet (Leitlinien der Schweizerischen Gesellschaft für Ver­

sicherungspsychiatrie für die Begutachtung psychischer Störungen, in: Schweizerische 

Ärztezeitung, 2004;85: Nr. 20, S. 1049). Der Nutzen einer einvernehmlichen Be­

stimmung von Experten, die das Vertrauen des Versicherten auf eine korrekte Begut­

achtung einschliesst, dürfte daher auch aus medizinischer Sicht ausgewiesen sein.

1.6.3  Gegen ein einvernehmliches Vorgehen wendet die Beschwerdegegnerin ein, 

"würde so vorgegangen, käme das in Art. 72  IVV statuierte Zufallsprinzip gar nie 

zur Anwendung und die genannte Verordnungsbestimmung bliebe toter 

Buchstabe" (act. G 5). Wie bereits erwähnt (vgl. vorstehende E. 1.6.2), verfolgt das 

Zuweisungssystem "med@p" keinen Selbstzweck. Vielmehr soll es die Versicherten vor 

unsachlichen Gutachtensanordnungen durch die Verwaltung schützen (vgl. 

vorstehende E. 1.4). Das Zufallsprinzip ist ein taugliches Hilfsmittel für die 

Gutachtensanordnung in denjenigen Fällen, wo eine einvernehmliche Einigung von der 

versicherten Person nicht angestrebt wird oder die Verwaltung sich aus sachlich 

gerechtfertigten Gründe nicht auf die Einigungsvorschläge einlassen will (wie etwa 

lange Wartezeiten). Wie das Bundesgericht zutreffend ausführt, besteht unter dem 

Gedanken einer einvernehmlichen Einigung kein Vetorecht der versicherten Person 

(amtlich zu publizierendes Urteil des Bundesgerichts vom 3. Juli 2013, 9C_207/2012, 

E. 5.2.1), weshalb keine Gefahr besteht, die Versicherten könnten von ihnen favorisierte 

Experten trotz sachlich gerechtfertigter Einwände der Verwaltung durchsetzen. Kommt 

eine Einigung über die Gutachter nicht zustande, hätte die Verwaltung eine 

Zwischenverfügung zu erlassen. Die Bedenken der Beschwerdegegnerin gegenüber 

vorgängigen Einigungsversuchen sind somit unbegründet.

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2.  Nach dem Gesagten durfte die Beschwerdegegnerin die von der Beschwerde­

führerin angeregte Einigungsbemühung nicht einfach ignorieren, sondern hätte im 

Interesse der Verfahrensfairness, der Gutachtensqualität sowie der Beschleunigung 

des Verfahrens zunächst eine einvernehmliche Bestimmung der Gutachterstelle an­

streben müssen, zumal sie offenbar keine sachlichen Einwände gegen die von der Be­

schwerdeführerin vorgeschlagenen 3 Gutachterstellen hatte. Vor diesem Hintergrund 

kann offen bleiben, ob die Beschwerdegegnerin den Gehörsanspruch der Beschwerde­

führerin hinsichtlich von Ausstands- und Ablehnungsgründen von Gutachtern verletzt 

hat.

2.1  Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde unter Aufhebung der 

angefochtenen Verfügung vom 28. September 2012 gutzuheissen und die Sache ist zur 

Durchführung eines Einigungsversuchs auf der Grundlage der von der Beschwerde­

führerin gemachten Vorschläge an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

2.2  Das Beschwerdeverfahren ist kostenpflichtig. Die Kosten werden nach dem 

Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert im Rahmen von Fr. 200.-- bis 

Fr. 1'000.-- festgelegt (Art. 69 Abs. 1  des Bundesgesetzes über die Invalidenver­

sicherung [IVG; SR 831.20]). Eine Gerichtsgebühr von Fr. 600.-- erscheint als ange­

messen. Die Beschwerdegegnerin hat ausgangsgemäss die gesamte Gerichtsgebühr 

von Fr. 600.-- zu bezahlen.

2.3  Gemäss Art. 61 lit. g des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozial­

versicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) hat die obsiegende beschwerdeführende Partei 

Anspruch auf Ersatz der Parteikosten. Die Parteientschädigung wird vom Versiche­

rungsgericht festgesetzt und ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung 

der Streitsache und nach der Schwierigkeit des Prozesses bemessen. In der 

Verwaltungsrechtspflege beträgt das Honorar vor Versicherungsgericht nach Art. 22 

Abs. 1 lit. b HonO (sGS 963.75) pauschal Fr. 1'000.-- bis Fr. 12'000.--. Im hier zu 

beurteilenden Fall erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-- (inklusive 

Barauslagen und Mehrwertsteuer) als angemessen. Bei diesem Ausgang erübrigt sich 

die Festlegung einer Entschädigung aus der gewährten unentgeltlichen 

Rechtsverbeiständung.

Demgemäss hat das Versicherungsgericht entschieden:

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1.  In Gutheissung der Beschwerde wird die angefochtene Verfügung vom 

28. September 2012 aufgehoben und die Sache zur Weiterführung des Ver­

waltungsverfahrens im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin 

zurückgewiesen.

2.  Die Beschwerdegegnerin bezahlt eine Gerichtsgebühr von Fr. 600.--.

3.  Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung 

von Fr. 2'500.-- zu bezahlen.

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