# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 96bdfeb2-1764-574d-8a9d-97235bdcbd3d
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-11-30
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 30.11.2016 603 2016 105
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2016-105_2016-11-30.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2016 105

Arrêt du 30 novembre 2016

IIIe Cour administrative

Composition Présidente: Anne-Sophie Peyraud 
Juges: Marianne Jungo, Johannes Frölicher
Greffière-stagiaire: Valentine Badan

Parties A.________ SA, recourante, représenté par Me Bertrand Morel, 
avocat 

contre

CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée

Objet Droit social (à l'exception de l'aide sociale dès le 01.01.2011) - Coût 
résiduel des soins à charge du canton pour une société privée - Déni 
de justice

Recours pour déni de justice du 3 juin 2016 

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attendu

que A.________ SA est une organisation privée d'aide et de soins à domicile qui a pour mission 
de fournir une assistance personnelle et individuelle dans les ménages, les soins et 
l'accompagnement à domicile;

que la filiale fribourgeoise est autorisée à exploiter un service d'aide et de soins à domicile dans le 
canton;

que, le 28 mai 2014, l'association A.________ Suisse (ci-après: l'association) s'est adressée au 
Service de la santé publique (ci-après: le service) en vue de discuter du financement résiduel des 
soins à prendre en charge par l'Etat prévu par la législation fédérale;

qu'un premier entretien a eu lieu le 11 septembre 2014;

que, le 7 octobre suivant, l'association s'est adressée à la Conseillère d'Etat, Directrice de la santé 
et des affaires sociales, afin d'obtenir un rendez-vous pour s'entretenir de cet objet, laquelle a 
indiqué trois jours plus tard qu'elle allait analyser la demande; 

que, le 11 décembre 2014, la Conseillère d'Etat a requis de l'association la production d'une 
comptabilité analytique afin que le service puisse procéder à une analyse des coûts "en ce qui 
concerne les difficultés de financement des prestataires privés". Elle a également pris acte des 
relations difficiles avec l'association fribourgeoise aide et soins à domicile et indiqué qu'elle 
aborderait les dirigeants pour organiser une rencontre commune;

que, le 23 décembre 2014, la société - et non pas l'association - adressait au service une "facture 
pour le financement résiduel cantonal" pour les mois de janvier à novembre 2014, sans y joindre la 
comptabilité requise;

que, derechef, le 12 janvier 2015, le service insistait sur la nécessité de la comptabilité précitée 
afin de procéder à une analyse des coûts des soins et retournait la facture susmentionnée à son 
expéditeur, tout en précisant que "ce n'est qu'au terme de cette démarche qu'[il] pourr[ait], si 
nécessaire, entrer en matière sur un financement résiduel pour votre institution";

que le 23 janvier 2015, la société a déposé sa comptabilité analytique pour l'année 2013, dont le 
service a accusé réception le 3 février suivant;

que le 5 mars 2015, la société, sans nouvelles, est revenue à charge;

que le 5 mai 2015, toujours sans nouvelles, elle est intervenue une nouvelle fois auprès du 
service. Il lui a été répondu que le dossier était en cours de traitement;

qu'après un échange de courriels, une rencontre a eu lieu le 25 août 2015 au sein du service de 
comptabilité générale de la société, au cours de laquelle diverses informations sur l'établissement 
de la comptabilité analytique ont été données à l'économiste attachée au service;

que le 27 octobre 2015, la société s'est adressée à ce dernier afin d'avoir des nouvelles quant à sa 
"Restfinanzierungsanfrage";

que, par courrier du 17 novembre suivant, il lui a été demandé de fournir sa comptabilité analytique 
2014, ce qu'elle a fait le 5 décembre suivant;

que le 17 décembre 2015, la société a abordé la Conseillère d'Etat pour se plaindre du fait que le 
dossier n'avançait pas;

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qu'à cette occasion, elle a remis en outre une seconde facture, cette fois pour le financement 
résiduel pour la période de décembre 2014 à novembre 2015, et confirmé ses prétentions en lien 
avec la première facture; 

que, toujours sans réponse en date du 26 février 2016, la société, par le biais de son mandataire 
cette fois, a sollicité un entretien avec la Conseillère d'Etat en charge du dossier, précisant que 
"cela fait depuis mai 2014 qu'elle essaie de trouver une solution relative au financement résiduel";

que, dans sa réponse du 10 mars 2016, cette dernière a proposé à cet effet la date du 
13 septembre 2016;

que le 29 mars 2016, la société a déposé auprès du service ses factures finales pour le 
financement résiduel des années 2014 et 2015;

qu'elle a en outre indiqué le 11 avril 2016 à la Conseillère d'Etat qu'elle renonçait à l'entrevue et a 
exigé qu'une décision "sur le fond" soit rendue d'ici la fin du même mois;

que le 14 avril 2016, il lui a été répondu que le dossier était à l'étude et qu'une décision ne serait 
rendue qu'une fois cette étude terminée;

que, dans l'intervalle, les factures produites ont été retournées à l'intéressée;

que, le 3 juin 2016, la société a déposé un recours pour déni de justice auprès du Tribunal 
cantonal; 

qu'elle conclut à ce que le déni de justice soit constaté et, principalement, à ce qu'ordre soit donné 
au Conseil d'Etat de rendre une décision sur la demande de financement litigieuse pour les 
années 2014 et 2015, avec suite de frais et dépens, subsidiairement, à ce que le canton soit 
condamné à lui verser les sommes qu'elle réclame au titre du financement résiduel pour les 
années 2014 et 2015;

qu'à l'appui de ces conclusions, elle relève qu'elle s'est adressée pour la première fois au service 
concerné en mai 2014 déjà, voilà plus de deux ans, et que la première facture a été envoyée le 
23 décembre 2014;

qu'or, "à ce jour, aucune décision n'a été rendue" et que ceci constitue pour elle un retard injustifié;

que, dans ses observations du 25 août 2016, le Conseil d'Etat a indiqué avoir procédé à la fixation 
des coûts des soins des organisations de soins et d'aide à domicile privés, par ordonnance du 23 
août 2016, modifiant l'ordonnance du 25 janvier 2011 sur le nouveau régime de financement des 
soins (RSF 820.61);

qu'il indique que la procédure a nécessité un certain temps dans la mesure où la société est la 
seule organisation privée implantée dans le canton à fournir des soins ambulatoires à l'ensemble 
de la population; partant, il était amené à fixer des coûts valables pour toutes les organisations 
privées susceptibles de s'installer dans le canton sur la base des données de cet unique 
fournisseur;

qu'il est par ailleurs apparu que l'organisation même de la société, avec siège principal national 
notamment, ne permettait pas de fixer la prise en charge des coûts résiduels d'une manière 
générale; 

que, dans une intervention spontanée du 23 septembre 2016, la recourante a relevé que 
l'ordonnance du 23 août 2016 est entrée en vigueur le 1er septembre 2016 et qu'à ce jour, aucune 
décision formelle munie des voies de droit ne lui a encore été notifiée en relation avec les factures 
des années 2014 et 2015;

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que, partant, le déni de justice est évident, dès lors que les premiers contacts à cet effet remontent 
à mai 2014;

que cette intervention a été transmise à l'autorité intimée pour information le 10 novembre 2016;

considérant

qu'en vertu de l'art. 111 al. 4 du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1), une partie peut recourir en tout temps auprès du Tribunal 
cantonal si, sans en avoir le droit, le Conseil d’Etat ou le Grand Conseil s’abstient de rendre une 
décision sujette à recours auprès du Tribunal cantonal ou tarde à le faire;

que le recours du 3 juin 2016, qui reproche au Conseil d'Etat de ne pas avoir rendu de décisions 
sur le coût résiduel des frais pour les années 2014 et 2015, est en conséquence recevable;

qu'il y a déni de justice (formel) lorsqu’une autorité refuse expressément de rendre une décision 
bien qu’elle y soit tenue; il y a en revanche retard à statuer (ou déni de justice matériel) lorsque 
l’autorité compétente se montre certes prête à rendre une décision, mais ne la prononce pas dans 
le délai qui semble raisonnable eu égard à la nature de la cause et à l’ensemble des autres 
circonstances (arrêt TF 2C_152/2014 du 5 septembre 2014 consid. 2.1 et 2.2).

que l'autorité viole le principe de célérité garanti par l’art. 29 al. 1 Cst. lorsqu'elle ne rend pas la 
décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature 
de l'affaire, ainsi que toutes les autres circonstances, font apparaître comme raisonnable. Le 
caractère raisonnable de la durée de la procédure s'apprécie en fonction des circonstances 
particulières de la cause, lesquelles commandent généralement une évaluation globale. Entre 
autres critères sont notamment déterminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt 
le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes 
(arrêt TF 5A_208/2014 du 30 juillet 2014 consid. 4.1). On ne saurait reprocher à un juge quelques 
"temps morts", ceux-ci étant inévitables dans une procédure (ATF 124 I 139 consid. 2c). Il faut 
prendre en considération la latitude d’organisation dont dispose le tribunal, auquel est conférée la 
direction de la procédure. Une véritable violation de ses obligations, et ainsi un retard injustifié à 
statuer, ne doit être admis que dans les cas clairs (arrêt TF 5A_330/2015 du 6 avril 2016 consid. 
5.1);

que tant la loi que la jurisprudence sont réticentes à arrêter abstraitement un délai au-delà duquel 
l’autorité qui ne statue pas commet un déni de justice. Le CPJA ne fixe pas non plus le délai dans 
lequel l’autorité doit rendre sa décision; l’art. 8 al. 3 CPJA précise cependant que l’autorité est 
tenue de statuer dans un délai raisonnable et de s’abstenir de tout excès de formalisme;

qu'en vertu de l'art. 25a al. 1 et 4 de la loi du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal; RS 
832.10), l’assurance obligatoire des soins fournit une contribution aux soins qui sont dispensés sur 
la base d’une prescription médicale et d’un besoin en soins avéré, sous forme ambulatoire, 
notamment dans des structures de soins de jour ou de nuit, ou dans des établissements médico-
sociaux (al. 1). Les coûts des soins qui ne sont pas pris en charge par les assurances sociales ne 
peuvent être répercutés sur la personne assurée qu’à hauteur de 20 % au plus de la contribution 
maximale fixée par le Conseil fédéral. Les cantons règlent le financement résiduel (al. 4);

que l'art. 3 de la loi cantonale du 9 décembre 2010 d'application de la loi fédérale sur le nouveau 
régime de financement des soins (RSF 820.6; ci-après: LARFS) règle le sort des coûts des soins 

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fournis par des organisations de soins et d'aide à domicile non pris en charge par la loi du 18 mars 
1994 sur l'assurance-maladie (RS 832.10; LAMal) et opère une distinction selon que les soins sont 
réalisés par des organisations au bénéfice d'un mandat de prestations selon la loi cantonale du 8 
septembre 2005 sur l'aide et les soins à domicile (LASD; RSF 823.1) (al. 1) ou qu'ils sont le fait 
d'autres organisations de soins et d'aide à domicile (al. 2);

que, pour cette seconde catégorie de prestataires, non mandatés, la part des coûts non pris en 
charge est facturée aux patients et patientes à hauteur de 20 % au plus de la contribution des 
assureurs-maladie. Le coût résiduel est à la charge de l'Etat (art. 3 al. 2 LARFS);

que l'ordonnance cantonale du 25 janvier 2011 sur le nouveau régime de financement des soins 
(RSF 820.61), dans sa version initiale, ne reprend pas la distinction opérée dans la loi entre les 
organisations d'aide et de soins à domicile qu'elles soient mandatées ou non mandatées;

qu'en effet, dite ordonnance renvoie, pour l'une et l'autre catégories, à l'art. 7a al. 1 de 
l'ordonnance du 29 septembre 1995 sur les prestations dans l'assurance obligatoire des soins en 
cas de maladie du Département fédéral de l'intérieur (OPAS; RS 832.112.31), en ce sens que les 
coûts des soins correspondent aux montants qui sont pris en charge par la LAMal, à savoir de 
CHF 79.80 pour l'évaluation, les conseils et la coordination, de CHF 65.40 pour les examens et les 
traitements et de CHF 54.40 pour les soins de base (art. 1 al. 2 de l'ordonnance du 25 janvier 
2011; cf. ég. art. 7 al. 2 let. a à c OPAS);

que, cela étant, le Conseil d'état a modifié une première fois en 2014 l'ordonnance susmentionnée 
pour introduire un traitement spécial pour les infirmiers et les infirmières puis une seconde fois, le 
23 août 2016, pour opérer une réglementation différente à compter du 1er septembre suivant quant 
au coût des soins en fonction du mandat de prestations dont bénéficient les organisations de soins 
et d'aide à domicile ou de l'absence de mandat ("autres organisations de soins et d'aide à 
domicile");

que, pour les premières citées, les coûts des soins sont toujours fixés selon l'art. 7a OPAS;

qu'en revanche pour les secondes, les coûts des soins sont passés à respectivement CHF 89.15, 
CHF 73.10 et CHF 61.-, à l'instar de ce qui se fait pour les infirmiers et infirmières depuis 2014;

que cette modification ne rend pas sans objet la présente procédure;

qu'en l'occurrence, est toujours litigieux, selon la recourante, le coût résiduel des soins pour les 
années 2014 et 2015;

que force est de souligner que, pour ces années-là, les coûts des soins facturés par les 
organisations de soins et d'aide à domicile non mandatées, telle la recourante, étaient déjà 
réglementés;

qu'en effet, en application de la règlementation introduite depuis 2011, laquelle renvoie à l'art. 7a 
OPAS, l'intégralité des montants qui peuvent être facturés selon son art. 1 al. 2 correspond à la 
prise en charge prévue par la LAMal;

qu'en réalité, l'association puis la recourante se sont adressées à la Direction de la santé publique 
(ci-après: la Direction) dès mai 2014 dans le but de rediscuter du financement de leurs prestations 
en général, et notamment du financement résiduel éventuel à charge du canton, car la solution 
concrétisée dans l'ordonnance du 25 janvier 2011 leur paraissait discriminatoire par rapport au 
financement des organisations de soins et d'aide à domicile dites publiques et leur causait 
d'importantes difficultés, dont l'absence d'implantation jusqu'alors dans le canton en était l'une des 
conséquences; 

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qu'il ressort du dossier constitué que les démarches entreprises l'ont été au départ par 
l'association et qu'elles ne portaient dès lors manifestement pas sur les deux années invoquées 
par la suite par la recourante;

que, bien plus, celle-la, en tant qu'association au niveau suisse, "(…) souhait[ait] lancer une 
discussion politique au sujet de la politique de vieillesse (Senior+) ainsi que de la coordination et 
du financement des soins de longue durée, y compris les organisations d'aide et de soins à 
domicile privées. [Elle] dépen[d] pour ce faire de [la] médiation [de la directrice de la santé et des 
affaires sociales] afin de ne pas être simplement rejeté[e] comme le sont [ses] membres. Au vu de 
la situation actuelle, cela représenterait une grande aide pour [elle] si [la directrice précitée] 
pouv[ait], dans [sa] fonction de Conseillère d'Etat (…), prévoir une réunion avec les deux 
associations", soit l'association suisse et la recourante, implantée dans le canton (courrier de 
l'association du 7 octobre 2014, bordereau recourante, pièce 6);

qu'en préambule à cette demande, il était en effet expliqué que, dans le canton, "les conditions 
générales - au niveau légal (financement résiduel et discrimination en raison d'une contribution du 
patient plus élevée qu'auprès des organisations d'aide et de soins à domicile publiques) et au 
niveau d'une collaboration avec d'autres prestataires de services du domaine de la santé (par ex. 
l'hôpital cantonal HFR) - sont si difficiles pour les organisations d'aide et de soins à domicile 
privées que, jusqu'à présent, un seul prestataire privé ([la recourante]) a pu survivre" (courrier de 
l'association du 7 octobre 2014, bordereau recourante, pièce 6);

que c'est dans ce contexte qu'une comptabilité analytique a été demandée à la recourante à 
plusieurs reprises, dont la dernière fois au début décembre 2015, la Direction estimant par ailleurs 
qu'il y avait matière à entrer en discussion sur un nouveau mode de financement des prestations 
des organisations privées, telle la recourante; 

que, toutefois, en raison de l'organisation même des demanderesses, les comptabilités en 
question n'ont pas permis de trouver des solutions pouvant s'appliquer, à l'avenir, à toute 
organisation privée qui chercherait à s'implanter dans le canton; 

que la Direction avait été saisie par ailleurs par l'association afin d'intervenir pour améliorer les 
relations entre l'association, respectivement la recourante, et l'association fribourgeoise aide et 
soins à domicile avec laquelle les relations étaient tendues;

que, compte tenu de tout ce qui précède, il n'était ainsi nullement question pour la Direction de 
devoir statuer sur un quelconque "financement résiduel" pour le passé, en l'occurrence pour les 
années 2014 et 2015, mais bien de réexaminer le financement des prestations des organisations 
privées pour l'avenir en général;

que, certes, à deux reprises, la recourante a adressé des factures à la Direction, dont la première 
fois en décembre 2014 déjà;

que, toutefois, celle-ci, par deux fois également, dans la droite logique de ce qui précède et du 
contexte des discussions entamées, les a retournées à la recourante, sans que cette dernière ne 
réagisse par ailleurs de manière circonstanciée (cf. courrier du 23 janvier 2015 de la recourante 
transmettant la comptabilité analytique pour l'année 2013, bordereau recourante, pièce 11);

que, par ailleurs, en octobre 2015, la recourante elle-même reparlait seulement de 
"Restfinanzierungsanfrage", soit de demande de financement résiduel, et n'évoquait plus sa 
facturation précédente;

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qu'en décembre 2015, la recourante est en revanche revenue à charge et a transmis une seconde 
facture portant sur la période de décembre 2014 à novembre 2015; 

que, toutefois, en février 2016 à nouveau, il n'est plus question de factures mais de "solution 
relative au financement résiduel" à trouver et d'une entrevue à mettre sur pied;

que ce n'est que dans son courrier du 11 avril 2016 que la recourante exige expressément une 
décision "sur le fond" et transmet deux nouvelles factures pour les années 2014 et 2015, cette 
dernière portant par ailleurs pour la première fois sur l'entier de l'année en cause;

que force est dès lors de constater, d'abord, que la Direction, sollicitée en vue du réexamen du 
financement des prestations des organisations privées, n'avait pas à statuer à cet égard pour les 
années 2014 et 2015;

qu'ensuite, il ne pouvait en aller différemment qu'à compter du mois de décembre 2015 et que, 
partant, on ne saurait manifestement admettre un quelconque retard à statuer de la part de la 
Direction, respectivement du Conseil d'Etat, lorsque la recourante a déposé son recours en juin 
2016;

que, partant, le recours, mal fondé, doit être rejeté;

qu'il appartient toutefois encore à l'autorité intimée de statuer sur la prise en charge des factures 
2014 et 2015, en application de la réglementation alors en vigueur, à moins que la recourante 
n'entende y renoncer;

que des frais de justice, fixés à CHF 800.-, sont mis à la charge de cette dernière;

qu'il n'est pas alloué de dépens;

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Le Conseil d'Etat est invité à statuer sur la prise en charge des factures de la recourante 
pour les années 2014 et 2015.

III. Des frais de justice de CHF 800.- sont mis à la charge de la recourante.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

V. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 
jours dès sa notification.

Fribourg, le 30 novembre 2016/ape

Présidente Greffière-stagiaire