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**Case Identifier:** 783f0107-623f-56e9-8a10-50dc7bb9f286
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-03-14
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 14.03.2024 B 2023/203
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2023-203_2024-03-14.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2023/203

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 02.07.2024

Entscheiddatum: 14.03.2024

Entscheid Verwaltungsgericht, 14.03.2024
Mitwirkungsverfahren beim Erlass von Teilstrassenplänen. Art. 33bis StrG 
(sGS 732.1). Art. 4 RPG (SR 700). Der Einwand des unterlassenen 
Mitwirkungsverfahrens wurde vorliegend erstmals im Beschwerdeverfahren 
erhoben. Das Mitwirkungsverfahren steht einem breiten Bevölkerungskreis 
offen und nicht nur den vom späteren Planerlass direkt betroffenen bzw. im 
Rechtsmittelverfahren legitimierten Personen. Unterlassene Mitwirkung 
lässt sich als Folge des grossen Adressatenkreises grundsätzlich nicht in 
einem Rechtsmittelverfahren nachholen. Vorliegend ging es nicht um ein 
untergeordnetes Bauvorhaben, welches zum vornherein den Verzicht auf ein 
Mitwirkungsverfahren gerechtfertigt hätte. Vielmehr standen unter anderem 
verschiedene Auswirkungen des Vorhabens auf weitere Projekte kontrovers 
zur Diskussion, welche im Rahmen eines Mitwirkungsverfahrens zur 
Sprache gebracht werden könnten. Als Folge des unterlassenen 
Mitwirkungsverfahrens konnte kein Mitwirkungsbericht öffentlich aufgelegt 
werden, der in die Interessenabwägung hätte einfliessen können. Es fand 
auch keine Anhörung im Rahmen des Rechtsschutzes statt, in welcher die 
betroffenen Interessen - anstelle eines eigentlichen Mitwirkungsverfahrens - 
unter Umständen (ausnahmsweise) hätten offengelegt werden können. Mit 
Blick auf diese Gegebenheiten konnten die Anforderungen von Art. 4 RPG 
vorliegend nicht als gewahrt gelten. Die Teilstrassenpläne wären zudem von 
der Vorinstanz bereits im Genehmigungsverfahren (Art. 13 Abs. 3 StrG, Art. 
38 Abs. 2 PBG [sGS 731.1]) zur Durchführung eines Mitwirkungsverfahrens 
nach Art. 4 RPG an die Beschwerdebeteiligte zurückzuweisen gewesen. Bei 
den Verfahrensmängeln, welche nicht erst nachträglich im 
Beschwerdeverfahren gerügt werden können (wie z.B. Ausstandsgründe, 
fehlerhafte Vorladung), wenn dazu schon in den vorinstanzlichen Verfahren 
Gelegenheit bestanden hätte, geht es um Mängel, welche das Verwaltungs- 
und Rechtsmittelverfahren selbst betreffen bzw. die Verfahrens- und 
Prozessvoraussetzungen tangieren. Das Mitwirkungsverfahren stellt im 
Gegensatz dazu nicht eine blosse Verfahrensvorschrift im Rahmen des 

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Verwaltungs- und Rechtsmittelverfahrens dar, sondern bildet ein 
eigenständiges, dem Planerlass vorausgehendes Verfahren. Es gehört zur 
Grundlagenbeschaffung und bildet ein wichtiges Merkmal einer 
bundesrechtskonformen Planung. Eine unterlassene Mitwirkung ist von 
daher einer Verwirkung bzw. Heilung im Rechtsmittelverfahren grundsätzlich 
nicht zugänglich und kann auch im verwaltungs-gerichtlichen 
Rechtsmittelverfahren noch beanstandet werden, zumal hier materiell-
rechtliche Aspekte - d.h. die (fehlende) Vollständigkeit der 
Sachverhaltsabklärung und der Interessenabwägung - in Frage stehen. Ein 
rechtsmissbräuchliches Verhalten kann der Beschwerdeführerin aufgrund 
der späten Geltendmachung dieses Mangels nicht vorgeworfen werden. 
(Verwaltungsgericht, B 2023/203)

Entscheid vom 14. März 2024

Besetzung

Präsidentin Lendfers; Verwaltungsrichter Engeler und Steiner; Gerichtsschreiber 

Schmid

Verfahrensbeteiligte

Pensionskasse A.__

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Christoph Bürgi, SchochMaierPartner, 

Bogenstrasse 9, 9000 St. Gallen,

gegen

Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

Politische Gemeinde Z.__,

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Beschwerdebeteiligte,

Gegenstand

Teilstrassenpläne und Strassenbauprojekte (Passerelle B.__-weg und Ausbau 

C.__-weg sowie Klassierung)

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.  

Das den Schweizerischen Bundesbahnen (SBB), Bern, gehörende, 43'260 m  grosse 

Grundstück Nr. 0000_, Grundbuchkreis Y.__, ist gemäss Zonenplan der Politischen 

Gemeinde Z.__ vom 1. November 1980 grösstenteils als übriges Gemeindegebiet Bahn 

bezeichnet. Ein Teil ist gemäss Zonenplan vom 1. September 2020 der Wohn-

Gewerbezone (WG3) zugeteilt. Das Grundstück ist mit dem Bahnhofgebäude D.__ und 

einem Bahnschuppen überbaut. Bei dem im Eigentum der Politischen Gemeinde Z.__ 

stehenden Grundstück Nr. 0001_ auf der gegenüberliegenden Seite der Bahnlinie sind 

noch Brückenlager der Passerelle (Bahnübergang) erkennbar, über welche der als 

kantonaler Wanderweg ausgeschiedene B.__-weg (Gemeindeweg 1. Klasse) führte. Die 

Passerelle wurde im Frühling 2020 aus Sicherheitsgründen abgebrochen. Über die 

E.__-strasse (Gemeindestrasse 2. Klasse), welche südlich der Bahnlinie nach der 

Einmündung des B.__-wegs unter der SBB-Brücke hindurchführt und anschliesslich 

nördlich der Bahngleise verläuft, soll neu die Veloschnellroute geführt werden. Der 

nördliche Teil des B.__-wegs mündet wieder in die E.__-strasse, welche ins Zentrum 

von Y.__ führt; der B.__-weg und die Passerelle bilden nicht Bestandteil des Velonetzes 

(vgl. Velonetz gemäss Richtplan der Stadt Z.__, Teilbereich Verkehr; act. G 6/11-14 

sowie 16-18). Das an das Grundstück Nr. 0000_ angrenzende Grundstück Nr. 0002_ 

gehört der Pensionskasse A.__., X.__ (nachstehend: Pensionskasse). Es ist ebenfalls 

der Zone WG3 zugeteilt und mit zwei Mehrfamilienhäusern überbaut. Über dieses 

Grundstück führt der C.__-weg (Gemeindeweg 2. Klasse), welcher mit Teilstrassenplan 

vom 12. Mai 2010 verlegt wurde. Gemäss Beschluss des Stadtrats St. Gallen vom 25. 

Februar 2010 beträgt die Breite des Wegs 3.5 m; klassiert wurde der Weg indes in 

einer Breite von 2 m. Am 31. März 2015 hatte der Stadtrat eine Änderung des C.__-

wegs insofern beschlossen, als der Weg im Bereich des Grundstücks Nr. 0000_ bis 

A.a. 
2

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zum Bahnhof Y.__ sichtbar gemacht und begradigt werden sollte. Dabei wurde eine 

Gesamtbreite des Wegs einschliesslich Bankett auf 2.5 m festgelegt. Die beiden 

Mehrfamilienhäuser auf Grundstück Nr. 0002_ sind mit einem begrünten 

Lärmschutzwall vor Bahnlärm geschützt.

Am 10. Dezember 2019 beantragte der Stadtrat dem Stadtparlament die Genehmigung 

des Projekts Neubau Passerelle B.__-weg. Mit Beschluss vom 21. Januar 2020 nahm 

der Stadtrat vom entsprechenden Beschuss des Stadtparlaments Kenntnis, 

genehmigte das Projekt und erteilte dafür den entsprechenden Verpflichtungskredit. 

Am 25. Februar 2020 beschloss er eine Verkehrsanordnung für die Passerelle (Fussweg 

mit Fahrrad gestattet), genehmigte den Teilstrassenplan "Fuss-, Rad- und 

Wanderwegnetz" im Zusammenhang mit dem Neubau der Passerelle B.__-weg und 

erteilte den Auftrag für das Planverfahren. Während der öffentlichen Auflage (vgl. 

Projektakten in act. G 9/7/10) erhob die Pensionskasse mit Eingabe vom 10. März 2020 

Einsprache mit dem Antrag, die Bewilligung des Planverfahrens sei so lange zu 

verweigern, bis für die entstehenden Minderwerte Entschädigungen in Form von 

Ausgleichszahlungen/baulichen Anpassungen/Ersatzlösungen und/oder 

Minderwertentschädigungen vereinbart seien. Zur Begründung wies sie darauf hin, 

dass die Velorampe sehr nahe an ihre Liegenschaft zu stehen komme, womit die 

Privatsphäre der Mieter beeinträchtigt werde. Zudem gingen Parkplätze verloren. 

Nachteilig sei auch, dass der begrünte Lärmschutzwall durch eine Lärmschutzwand 

ersetzt werden solle. Mit Beschluss vom 2. März 2021 wies der Stadtrat die Einsprache 

ab. Zur Begründung hielt er fest, dass die Stadt den gesetzlichen Auftrag habe, die 

Veloinfrastruktur voranzutreiben. Innerhalb der Veloschnelloute in Ost-West-Richtung 

durch die Stadt bilde die Passerelle ein wichtiges Schlüsselprojekt. Der Ersatz des 

Bahnübergangs liege im öffentlichen Interesse, sei verhältnismässig dimensioniert und 

füge sich städtebaulich gut in die bestehende Situation ein. Die Einsehbarkeit der 

Wohnungen, Balkone und Sitzplätze der beiden Mehrfamilienhäuser stelle in einer 

Stadt keine unzulässige Verletzung der Privatsphäre dar. Zudem würden für das 

betroffene Gebiet keine erhöhten Schutzanforderungen bestehen und keine Parkplätze 

verlorengehen (act. G 9/1 Beilage). Gegen den Beschluss vom 1. März 2021 erhob die 

Pensionskasse mit Eingabe vom 22. März 2021 Rekurs (act. G 9/1, 9/5; nachstehend 

Rekurs 1). Hierzu nahmen das kantonale Strasseninspektorat und der Rechtsdienst des 

Tiefbauamtes (TBA) mit Amtsberichten vom 24. und 25. Juni 2021 Stellung (act. G 

9/11). Nachdem das Bau- und Umweltdepartement am 28. Oktober 2021 in 

Anwesenheit der Verfahrensbeteiligten einen Augenschein durchgeführt und der 

Verfahrensleiter dem Rekurs aufgrund einer vorläufigen Beurteilung bzw. der in den 

A.b. 

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B.  

Amtsberichten festgestellten Mängel Aussicht auf Erfolg bescheinigt hatte (act. G 9/19 

und 21), wurde das Rekursverfahren am 18. Februar 2022 mit der Begründung sistiert, 

dass der festgestellte Koordinationsmangel (Koordinierung des Projekts mit dem 

weiterführenden Velonetz) ohne Neuauflage des Projekts behoben werden könne (act. 

G 9/33).

Am 22. Februar 2022 beschloss der Stadtrat das Projekt und den Teilstrassenplan 

"C.__-weg, Ausbau als Fuss- und Radweg" auf dem Grundstück Nr. 0000_. Mit dem 

Projekt soll der C.__-weg als Fortsetzung des Projekts "Neubau Passerelle B.__-weg" 

für den Veloverkehr auf 3.5 m verbreitert und mit einem neuen Belag versehen werden. 

Zusätzlich soll er im östlichen Teil in eine Gemeindestrasse 3. Klasse aufklassiert 

werden. Am 22. Februar 2022 wurden auch die entsprechenden Änderungen der 

Verkehrssignalisation beschlossen (act. G 10/7 5 f.). Die hiergegen von der 

Pensionskasse am 30. März 2022 erhobene Einsprache wies der Stadtrat mit 

Beschluss vom 8. Juni 2022 ab (act. G 10/7 3 f.). Nachdem das TBA den 

Teilstrassenplan "C.__-weg (Abschnitt Passerelle B.__-weg bis F.__-strasse) inkl. FWR" 

am 23. August 2022 genehmigt hatte, eröffnete der Stadtrat am 31. August 2022 den 

Einspracheentscheid und die Genehmigungsverfügung als Gesamtentscheid (act. G 

10/7 1 f.). Den gegen diesen Entscheid von der Pensionskasse erhobenen Rekurs vom 

16. September 2022 (act. G 10/1, 10/5; Rekurs 2) wies das Bau- und 

Umweltdepartement, nachdem das TBA mit Verfügung vom 10. März 2023 die 

Genehmigung der Teilstrassenpläne "Passerelle B.__-weg" sowie Fuss-, Wander- und 

Radwegplan "Passerelle B.__-weg" (Wanderweg ohne Hartbelag und Radweg) in 

Aussicht gestellt hatte (act. G 10/11), mit Entscheid vom 12. September 2023 ab, 

soweit er nicht gegenstandslos geworden war. Im gleichen Entscheid wurde auch der 

Rekurs 1 abgewiesen (act. G 2).

A.c. 

Gegen diesen Rekursentscheid erhob die Pensionskasse mit Eingabe ihres 

Rechtsvertreters vom 27. September 2023 Beschwerde (act. G 1). In der 

Beschwerdeergänzung vom 31. Oktober 2023 (G 5) stellte sie den Antrag, der 

Rekursentscheid (Ziffer 1), der Teilstrassenplan Passerelle B.__-weg (Ziffer 2), der 

Teilstrassenplan C.__-weg (Ziffer 3) und die Genehmigungsverfügung des TBA vom 

23. August 2022 (Ziffer 4) seien aufzuheben. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge 

(Ziffer 5).

B.a. 

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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 46 des 

Strassengesetzes, sGS 732.1, StrG, in Verbindung mit Art. 59  Abs. 1 des Gesetzes 

über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Sodann entspricht die 

Beschwerdeeingabe vom 27. September 2023 (act. G 1) in Verbindung mit der 

Beschwerdeergänzung vom 31. Oktober 2023 (act. G 5) zeitlich, formal und inhaltlich 

den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 

Abs. 1 und 2 VRP). - Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens im Fall einer 

Gemeindestrasse ist unter anderem das Projekt sowie die Einteilung oder Umteilung 

von Gemeindestrassen (vgl. Art. 45 Abs. 1 StrG). Der Rechtsschutz richtet sich im 

Übrigen nach den Vorschriften des VRP (Art. 46 StrG). Nach Art. 64 in Verbindung mit 

Art. 45 Abs. 1 VRP setzt die Rechtsmittelbefugnis voraus, dass eine besondere, 

beachtenswerte, nahe Beziehung zum Streitgegenstand besteht. Dabei liegt das 

schutzwürdige Interesse im "praktischen Nutzen", den ein erfolgreich geführtes 

Rechtsmittel dem Betroffenen in seiner rechtlichen oder tatsächlichen Situation 

In der Vernehmlassung vom 22. November 2023 beantragte die Vorinstanz Abweisung 

der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und 

äusserte sich ergänzend zur Beschwerde (act. G 8). Mit Verfügung vom 22. November 

2023 (act. G 11) genehmigte die Vorinstanz den Teilstrassenplan "Passerelle B.__-

weg" (Wege erster und zweiter Klasse) sowie den Teilplan Fuss-, Wander- und 

Radwegplan "Passerelle B.__-weg" (Wanderweg ohne Hartbelag und Radweg). Die 

Beschwerdebeteiligte stellte in ihrer Vernehmlassung vom 4. Dezember 2023 den 

Antrag auf Beschwerdeabweisung. Zur Begründung verwies sie auf ihre früheren 

Entscheide/Darlegungen und nahm ergänzend zur Beschwerde Stellung (act. G 13).

B.b. 

Die Beschwerdeführerin bestätigte in der Stellungnahme vom 11. Januar 2024 ihre 

Anträge und Ausführungen und reichte weitere Akten ein (act. G 15 und 16). Hierzu 

äusserte sich die Beschwerdebeteiligte in der Eingabe vom 24. Januar 2024 (act. G 18).

B.c. 

Auf die Vorbringen in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, soweit für den 

Entscheid erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

B.d. 

bis

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einträgt, bzw. in der Abwendung materieller, ideeller oder sonstiger Nachteile, die ein 

Bestand der angefochtenen Verfügung oder des angefochtenen Entscheids mit sich 

bringen würde (BGE 137 II 30 E. 2.2.3). Die Rechtsmittelbefugnis ist vorliegend zu 

bejahen, nachdem die Beschwerdeführerin als Empfängerin des angefochtenen 

Entscheids und Eigentümerin des Grundstücks Nr. 0002_ eigene Interessen im 

erwähnten Sinn verfolgt. Als mitangefochten zu gelten hat die Verfügung vom 22. 

November 2023 (act. G 11) betreffend Genehmigung des Teilstrassenplans "Passerelle 

B.__-weg" (Wege erster und zweiter Klasse) sowie des Teilplans Fuss-, Wander- und 

Radwegplan "Passerelle B.__-weg" (Wanderweg ohne Hartbelag und Radweg).

2.  

Unbestritten blieb vorliegend, dass die abgebrochene Passerelle B.__-weg für den 

Fussgängerverkehr wiederaufgebaut werden soll. Im Weiteren unbestritten blieb die 

begründete Feststellung im angefochtenen Entscheid, wonach nicht zu beanstanden 

sei, dass bei den geplanten geringfügigen Änderungen am C.__-weg (gemäss Projekt 

"C.__-weg") keine weiteren Pläne bzw. kein separater technischer Bericht für die 

Verbreiterung und Klassierung vorhanden seien (act. G 2 S. 13 E. 3.2.3). Hiervon ist 

nachstehend auszugehen. Streitig ist indes, ob die im angefochtenen Entscheid 

bestätigten Projekte Passerelle B.__-weg sowie die Verbreiterung und Klassierung des 

C.__-wegs für den Veloverkehr notwendig sind und ob der geplante Bahnübergang mit 

Rampe vor den Mehrfamilienhäusern auf Grundstück Nr. 0002_ private Interessen der 

Beschwerdeführerin verletzt bzw. ob allfällige öffentliche Interessen überwiegen. 

Sodann erachtet die Beschwerdeführerin die Beanspruchung von 110 m  bzw. 33 m

ab ihrem Grundstück für den Passerellen-Neubau als nicht erforderlich (act. G 5).

2.1. 

2 2

Wege werden gemäss Art. 1 Abs. 2 StrG als Strassen im Sinn des Strassengesetzes 

behandelt, soweit keine besonderen Bestimmungen gelten. Gemäss Art. 32 StrG 

werden Strassen gebaut, wenn die Zweckbestimmung (lit. a), die Verkehrssicherheit (lit. 

b), das Verkehrsaufkommen (lit. c), der Schutz der schwächeren Verkehrsteilnehmer (lit. 

d), die Interessen des öffentlichen Verkehrs (lit. e) oder der Umweltschutz (lit. f) dies 

erfordern. Damit eine Strasse gebaut werden kann, muss mindestens eine dieser 

Voraussetzungen erfüllt sein (vgl. P. Schönenberger, in: G. Germann [Hrsg.], 

Kurzkommentar zum st. gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St. Gallen 1989, 

N 2 zu Art. 32 StrG). Insbesondere muss sich der Bau der Strasse mit Blick auf die 

Voraussetzungen von Art. 32 StrG als notwendig erweisen. Ein Strassenbauprojekt ist 

jedoch nicht erst dann notwendig, wenn eine Alternativlösung (sowie allenfalls eine 

2.2. 

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Nullvariante) zum vornherein ausscheidet, sondern bereits dann, wenn der Bau als 

verkehrsplanerisch und im Lichte der Grundsätze von Art. 33 StrG als sinnvoll und 

sachlich begründet erscheint (vgl. VerwGE B 2010/61 vom 9. November 2010 E. 2.1 

mit Hinweis auf B 2009/197 vom 15. April 2010 E. 2.1, www.gerichte.sg.ch). Nach Art. 

33 StrG sind beim Strassenbau unter anderem der Schutz des Menschen und seiner 

natürlichen Umwelt (lit. a), die Verkehrssicherheit (lit. b), der Schutz der schwächeren 

Verkehrsteilnehmer, namentlich von Fussgängern, Radfahrern und Behinderten (lit. c) 

sowie die anerkannten Grundsätze eines umwelt- und siedlungsgerechten 

Strassenbaus (lit. f) besonders zu beachten. Die Aufzählung ist nicht abschliessend 

(vgl. Schönenberger, a.a.O., N 1 zu Art. 33 StrG). Ausgangspunkt für jeden 

Strassenbau ist die Zweckbestimmung gemäss Art. 32 Ingress und lit. a StrG. Für 

Gemeindestrassen und -wege richtet sie sich nach Art. 8-10 StrG (vgl. Schönenberger, 

a.a.O., N 3 zu Art. 32). Wege im Sinn des Strassengesetzes liegen abseits von 

öffentlichen Strassen und dienen nicht dem Motorfahrzeugverkehr (vgl. Germann, 

a.a.O., N 1 zu Art. 9 StrG). Im Weiteren beurteilt sich die Zweckbestimmung einer 

Strasse im Sinne von Art. 32 Ingress und lit. a StrG nach den Zielen und Grundsätzen 

von Art. 1 und 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700, RPG) und Art. 

33 StrG (vgl. Schönenberger, a.a.O., N 1 zu Art. 33 StrG; VerwGE B 2010/7 vom 24. 

August 2010 E. 3.2. mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Gemäss Art. 1 Abs. 1 RPG 

haben Bund, Kantone und Gemeinden dafür zu sorgen, dass der Boden haushälterisch g

enutzt wird. Art. 3 RPG sieht sodann unter anderem vor, dass Rad- und Fusswege zu 

erhalten beziehungsweise neu zu schaffen sind (Art. 3 Abs. 3 Ingress und lit. c RPG). 

Das Bundesgesetz über Fuss- und Wanderwege (SR 704, FWG) hat die Planung, die 

Anlage und Erhaltung zusammenhängender Fuss- und Wanderwegnetze zum Zweck 

(Art. 1 FWG). Es statuiert, dass die Kantone dafür Sorge zu tragen haben, dass 

zusammenhängende Fusswege geplant, erstellt und erhalten werden (Art. 4 ff. FWG). 

Im Weiteren werden die erwähnen Ziele/Grundsätze des RPG von Art. 6 des 

Bundesgesetzes über Velowege (in Kraft seit 1. Januar 2023; SR 725.41, VWG) 

konkretisiert. Die Kantone und Gemeinden haben innerhalb von fünf Jahren ein 

zusammenhängendes Velonetz zu planen und bis Ende 2042 umzusetzen (Art. 19 

VWG). Die Bevölkerung wird über den Planungsprozess informiert und im 

Mitwirkungsverfahren eingebunden (Art. 4 Abs. 2 RPG, Art. 33  Abs. 2 StrG). Gemäss 

dem kantonalen Richtplan (Koordinationsblatt M31, Stand Februar 2023) sollen Fuss- 

und Velowege, die in die Kompetenz der Gemeinden fallen, feinmaschig und attraktiv 

angeboten werden. Der Richtplan führt als Vorhaben explizit auch die Passerelle B.__-

weg auf (www.sg.ch/bauen; Richtplan; Richtplantext Stand Oktober 2023).           

Der Bau von Gemeindestrassen fällt in den Zuständigkeitsbereich der Politischen 

bis

http://www.sg.ch/bauen

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Gemeinde (Art. 38 Abs. 1 StrG), weshalb ihr in diesem Bereich grundsätzlich 

Autonomie zusteht. Allerdings wird die Autonomie dort eingeschränkt, wo das 

kantonale Recht eine abschliessende Ordnung getroffen und damit die 

Entscheidungsfreiheit der Gemeinde eingeschränkt hat (vgl. Art. 89 der 

Kantonsverfassung, sGS 111.1; VerwGE B 2010/61, E. 2.1 mit Hinweisen). Der 

zuständigen Verwaltungsbehörde kommt bei der Beurteilung der qualitativen 

Anforderungen an den Strassenbau gemäss Art. 32 StrG sowie der dazugehörigen 

Interessenabwägung zwischen raumplanungs- und strassenrechtlichen Grundsätzen 

(vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. b, Art. 3 der Raumplanungsverordnung, SR 700.1, RPV) ein 

Ermessensspielraum zu, der von den Rechtsmittelinstanzen zu respektieren ist, 

solange der kommunale Entscheid den vorerwähnten Rechtsnormen und 

Planungsgrundsätzen entspricht und zweckmässig ist (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- 

und Planungsrecht, Bern 2003, S. 23 ff.). Als (der Korrektur zugängliche) Rechtsfehler 

fallen dabei eine unterbliebende Interessenabwägung durch die Planungsbehörde, eine 

fehlerhafte Ermittlung oder unzutreffende Beurteilung der Interessen sowie eine 

Unverhältnismässigkeit der Interessenabwägung in Betracht.

Der Koordinationsgrundsatz ist in Art. 25a des Bundesgesetzes über die Raumplanung 

(SR 700; RPG) verankert. Nach Art. 25a Abs. 3 RPG sollen Verfügungen keine 

Widersprüche enthalten. Eine Koordination ist auch nötig, wenn für die verschiedenen 

Bewilligungen nur eine Behörde zuständig ist. Die Natur der zu koordinierenden 

Bewilligungen - namentlich wenn es sich um raumplanungs- bzw. 

umweltschutzrechtliche Verfügungen handelt - ist dabei unerheblich (Waldmann/Hänni, 

Raumplanungsgesetz, Handkommentar, Bern 2006, N 22 zu Art. 25a RPG). Die 

Koordinationspflicht setzt voraus, dass zwischen den Verfügungen ein enger sachlicher 

Zusammenhang besteht, womit diese nicht getrennt und unabhängig voneinander 

beurteilt werden dürfen, ansonsten die gesonderte Behandlung sachlich zu unhaltbaren 

Ergebnissen führen könnte (vgl. P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes 

Umweltschutzrecht, 5. Aufl. 2008, S. 458). Spezialbewilligungen von untergeordneter 

Bedeutung, die separat erteilt werden können, fallen dagegen nicht unter die 

Koordinationspflicht. Das ist dann der Fall, wenn feststeht, dass die Bewilligungen mit 

den übrigen Entscheiden nicht abgestimmt werden müssen, die Rechte des 

Baugesuchstellers und der Drittbetroffenen nicht tangiert werden und die Abtrennung 

aufgrund des kantonalen Rechts zulässig ist (VerwGE 2020/80 und 82 vom 23. Mai 

2019 E. 6.1 m.H.).

Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid unter anderem fest, der 

2.3. 

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Teilstrassenplan vom 20. Januar 2020 (betreffend Ersatz der Passerelle B.__-weg) ende 

beim Gebäude Nr. 0003_ ohne Fortsetzung, obwohl er darauf ausgelegt sei, die Fuss- 

und Radwegverbindung über das private Grundstück der SBB bis zur F.__-strasse 

fortzuführen. Folglich sei der Teilstrassenplan nicht zweckmässig abgegrenzt. Die 

Fortsetzung des Fuss- und Radwegs auf dem C.__-weg sei aber auch sonst nicht 

rechtlich hinreichend sichergestellt, weil der Weg im betroffenen Bereich bloss 2-2.5 m 

breit klassiert sei, ein kombinierter Fuss- und Radweg aber eine Mindestbreite von 3.5 

m aufweisen müsse (Richtlinie TBA Radverkehr [RRV], RRV 04 Gemeinsame Führung 

Rad- und Fussverkehr, Ziffer 3.3). Da die Passerelle insbesondere dem prognostiziert 

zunehmenden Radverkehr dienen solle, sei das Projekt regelkonform an das Velonetz 

anzuschliessen. Die geplante Passerelle präjudiziere die Fortsetzung des Velowegs bis 

zur F.__-strasse. Die Verschiebung des Ausbaus und der Klassierung der Fortsetzung 

auf einen späteren Zeitpunkt würde die Koordinationspflicht verletzen. Die 

Beschwerdebeteiligte habe die nötige Fortsetzung zwischenzeitlich nachgeholt, womit 

der Koordinationsfehler geheilt sei (act. G 2 S. 13 f. E. 4.1 f.). Mit Blick auf die 

bestehenden rechtlichen Grundlagen (Art. 3 Abs. 3 lit. c RPG; Art. 3 Abs. 3 und Art. 6 

VWG; kantonaler Richtplan; Reglement der Beschwerdebeteiligten für eine nachhaltige 

Verkehrsentwicklung, SRS 711.3) entspreche es offensichtlich dem gesetzgeberischen 

Auftrag, dass die Beschwerdebeteiligte ihr Velonetz ausbaue. Als Teil der 

Veloschnellroute von der SBB-G.__-brücke bis nach W.__ sei die E.__-strasse 

vorgesehen. Zu den Förderungsmassnahmen gehöre auch, dass die bisher nur für 

Fussgänger passierbare Passerelle B.__-weg für den Veloverkehr geöffnet werde. All 

dies entspreche den übergeordneten Planungsgrundsätzen und gesetzlichen 

Vorgaben, den Langsamverkehr zu fördern. Mithin spiele es keine Rolle, dass die 

velogängige Bahnüberführung nicht direkt Teil der geplanten Veloschnellstrasse durch 

die Stadt sei. Immerhin sei sie ein direkter Zubringer zur Veloschnellstrasse und 

verbessere zudem die Vernetzung der verschiedenen Wohngebiete mit den 

Arbeitsplätzen, Schulen, Einkaufsmöglichkeiten und Freizeiteinrichtungen in den 

Quartieren im Westen der Stadt. Es spreche auch nicht gegen die Passerelle, dass es 

andere Wege gebe, welche zumutbarerweise auch befahren werden könnten und 

welche nur wenige Minuten zusätzliche Zeit beanspruchen würden. Ziel des 

Gesetzgebers sei es gerade, weitere sichere und attraktive Möglichkeiten für 

Velofahrende zu schaffen. Zwischen den Unterführungen E.__-strasse im Westen und 

W.__-strasse im Osten gebe es keine andere Möglichkeit für eine Über- bzw. 

Unterquerung der Bahnlinie. Die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene 

Alternativroute würde diesbezüglich keine Verbesserung darstellen, da sie praktisch 

vollständig mit der geplanten Veloschnellroute über die H.__-strasse übereinstimme. 

Hinzu komme, dass bei der vorgeschlagenen Alternative die Bahnlinie bei der I.__-

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strasse/J.__-strasse unterquert werden solle, was wegen des allgemeinen Fahrverbots 

nicht möglich sei. Die dazwischenliegende Passerelle (mit Treppen) beim Bahnhof Y.__ 

sei für Velos ebenfalls nicht überwindbar. Somit dränge es sich auf, die Passerelle 

B.__-weg auch für den Veloverkehr zu öffnen. Gegen den geplanten Bahnübergang 

B.__-weg spreche nicht, dass der Bahnhof Y.__ nach W.__ verschoben werden solle. 

Abgesehen davon, dass der neue Standort des SBB-Bahnhofs unterhalb des SOB-

Bahnhofs noch nicht beschlossen sei und erst eine Projektskizze vorliege, solle mit der 

velogängigen Überführung B.__-weg nicht in erster Linie der Bahnhof besser 

angebunden werden, sondern der Stadtteil Y.__ mit der Veloschnellroute auf der E.__-

strasse bzw. mit den Quartieren K.__, H.__-strasse, L.__ und M.__ besser verbunden 

werden. Mithin spiele es keine Rolle, dass mit dem Wegfall des Bahnhofs Y.__ der 

Langsamverkehr auf dem geplanten Bahnübergang und dem auszubauenden C.__-

weg möglicherweise vorübergehend etwas zurückgehen werde (act. G 2 E. 5.2.4 bis 

5.2.6 S. 16-18).

Weiter hielt die Vorinstanz fest, auf die behauptete Verletzung des Orts- und Stadtbilds

sowie die Behauptung, mit dem Rampenbauwerk werde der Schutz des Menschen und 

seiner natürlichen Umwelt verletzt, könne mangels genügender Substantiierung nicht 

eingegangen werden. Gemäss Bericht des Beurteilungsgremiums vom 8. Juni 2018 sei 

das Projekt wegen des überzeugenden Verkehrskonzepts und der architektonisch 

ansprechenden Gestaltung sowie der geringen Zusatzmassnahmen ausgewählt 

worden. Die Beschwerdeführerin bringe nichts vor, weshalb die Passerelle mit Rampe 

nicht bestmöglich in den Stadtraum integriert sei. Es verstehe sich von selbst, dass die 

Velorampe nicht durch einen Lift ersetzt werden könne, wenn damit der Veloverkehr 

gefördert werden solle. Auch lärmmässig könne das Bauwerk im Sinn der Vorsorge 

nicht weiter verbessert werden. Die Deckschicht der Rampe solle mit einer feinen 

Gesteinskörnung versehen werden, welche gute lärmmindernde Eigenschaften 

aufweise und Rollgeräusche gut mindern könne. Mit dem von der Beschwerdeführerin 

geforderten Flüsterbelag könne keine wesentliche Verbesserung erzielt werden. Der 

Bahnübergang verursache ohnehin nur vernachlässigbaren Lärm, selbst wenn täglich 

mit rund 500 Fussgängern und 200 bis 300 Velofahrern zu rechnen sei. Bezüglich der 

gerügten (mangelnden) Verkehrssicherheit halte das Strasseninspektorat fest, dass 

sämtliche Normen eingehalten seien, wenn die Passerelle mehrheitlich von 

Fussgängern benutzt werde. Die Fahrbahn sei über den Gleisanlagen 4.2 m und auf der 

Rampe 4 m breit, wobei die Wendepodeste eine grosszügig bemessene Tiefe von 

5.6 m aufweisen würden, so dass Fussgänger, Velofahrer und gehbehinderte Personen 

komfortabel aneinander vorbeikommen würden, zumal die Überführung übersichtlich 

ausgestaltet sei. Davon abgesehen seien VSS-Normen blosse Verwaltungsweisungen 

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2.4.     

Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass die geplante Verlegung des Bahnhofs 

Y.__, welche für die Beurteilung des vorliegenden Falles von erheblicher Bedeutung sei, 

im angefochtenen Entscheid nicht erwähnt werde. Am 5. April 2022 habe der Stadtrat 

dem Stadtparlament die Vorlage "Verschiebung Bahnhof Y.__, Projektierung; 

Verpflichtungskredit" unterbreitet. Ende August 2023 habe das Siegerprojekt für den 

neuen Doppelbahnhof W.__ und Y.__ präsentiert werden können. Es beinhalte 

insbesondere auch eine Passerelle, die zusammen mit den Verbindungs- und 

Erschliessungstürmen den Bahnhof W.__ mit neuen Bahnhof Y.__ und dem N.__ 

verbinde. Aus der Sicht des Stadtrats erhöhe der neue Doppelbahnhof die 

und keine Rechtssätze. Zu berücksichtigen sei auch, dass der Begegnungsfall 

Fussgänger/Velofahrer auf der schmaleren Rampe seltener vorkomme, weil die meisten 

Fussgänger den kürzeren Weg über die Treppe benützen würden. Die 

Beschwerdeführerin bestreite nicht, dass die Passerelle mit Rampe behindertengerecht 

ausgestaltet sei. Die zu Recht gerügte Verengung beim Übergang der Rampe in den 

C.__-weg sei zwischenzeitlich behoben worden (act. G 2 E. 5.3 S. 18 f.). Hinsichtlich 

Beeinträchtigung der privaten Interessen sei zu beachten, dass für den Projektstandort 

keine erhöhten Anforderungen gelten würden, womit das Verunstaltungsverbot (Art. 99 

Abs. 1 PBG) zur Anwendung gelange. Bei der vorliegenden Infrastrukturanlage handle 

es sich nicht um etwas qualifiziert Unschönes. Vom Bahnübergang für den 

Langsamverkehr gehe praktisch kein Lärm aus. Der Lärmschutzwall zwischen den 

Liegenschaften der Beschwerdeführerin und den Bahngleisen werde durch eine 

effizientere Lärmschutzwand ersetzt und wieder begrünt. Der Umstand, dass von der 

rund 6 m hohen Passerelle die oberen Stockwerke der Mehrfamilienhäuser der 

Beschwerdeführerin eingesehen werden könnten, sei in einer dicht bebauten Stadt 

üblich und hinzunehmen. Ein Recht auf Aussicht gebe es nicht. Die Aussicht werde 

weder durch die Rampe noch die Passerelle übermässig eingeschränkt, zumal die 

Gebäudehöhe in der Zone WG3 11 m betrage und Anlagen grundsätzlich nicht 

höhenbeschränkt seien. Sodann würden nach den verbindlichen Plänen keine 

Parkplätze wegfallen. Die Lichtraumhöhe und die Durchfahrtsbreiten zu den privaten 

Parkplätzen blieben gewahrt; soweit aufgrund der geplanten Stützen leichte 

Verschiebungen der Parkplätze nötig würden, sei dafür genügend Platz vorhanden. Die 

Voraussetzungen für den Bau der Passerelle und die Verbreiterung des fortführenden 

C.__-wegs nach Art. 32 StrG seien erfüllt und die Grundsätze nach Art. 33 StrG 

eingehalten. Soweit die Beschwerdeführerin dabei in ihren privaten Interessen berührt 

sei, seien die Beeinträchtigungen nötig und zumutbar (act. G 2 E. 5.4 S. 19 f.).

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Erschliessung und er liege günstig an der Veloschnellroute (act. G 5 S. 4-7 m.H. auf 

act. G 6/19-21). Im Weiteren sei bereits in der Rekursbegründung vom 11. November 

2022 (act. G 10/5) festgehalten worden, dass der oberhalb der E.__-strasse liegende 

Teil des B.__-wegs mit einem allgemeinen Fahrverbot belegt sei. Velofahrer aus dem 

Gebiet K.__ müssten also zuerst bis zur Einmündung der K.__-strasse in die E.__-

strasse und anschliessend zurück zum B.__-weg fahren, bevor sie die Passerelle 

benützen könnten. Dies bestätige, dass die Passerelle in erster Linie als 

Fussgängerverbindung von Bedeutung sei. Ein Radfahrer erziele mit der Passerelle 

lediglich einen Zeitgewinn von einer Minute, wenn er diese benütze, statt über die E.__-

strasse zu fahren und so die Bahngleise zu überqueren. Anlässlich des Augenscheins 

(vom 28. Oktober 2021) seien keine diesbezüglichen Feststellungen gemacht worden; 

dies sei nachzuholen. Im Weiteren sei der B.__-weg auf der Nordseite in der direkten 

Verlängerung zur Passerelle (Verbindung zur E.__-strasse) über weite Teile weniger als 

2 m breit und in einem schlechten Zustand (act. G 6/11, 6/22). Die gleichzeitige 

Benützung durch Velofahrer und Fussgänger entspreche nicht den einschlägigen 

Normen. Entsprechende Sachverhaltsfeststellungen seien unterlassen worden. Sodann 

lasse die Vorinstanz (in act. G 2 E. 4.1 f.) ausser Acht, dass mit dem velogängigen 

Ausbau der Passerelle nicht nur der C.__-weg, sondern auch die nördliche Fortsetzung 

des B.__-wegs als kombinierter Fuss- und Radweg diene; dieser weise an keiner Stelle 

eine Mindestbreite von 3.5 m auf. Der Passerellen-Neubau präjudiziere nicht nur die 

Fortsetzung des Velowegs bis zur F.__-strasse, sondern auch die Weiterführung des 

B.__-wegs zur Nordseite der E.__-strasse. Auch dieser Teil des B.__-wegs müsse 

ausgebaut werden, um als kombinierter Fuss- und Radweg dienen zu können. 

Entsprechend der Koordinationspflicht müsse der Ausbau gleichzeitig mit dem 

südlichen Teil des B.__-wegs und dem C.__-weg erfolgen. Diese Voraussetzung sei 

nicht erfüllt (act. G 5 S. 7-9 Ziffern 8-10).

Die Beschwerdeführerin wendet im Weiteren ein, die Durchführung des 

Mitwirkungsverfahrens bei der Strassen- und Ortsplanung (Teilstrassenplan Passerelle 

B.__-weg und Teilplan C.__-weg) sei unterblieben. Dies stelle einen schweren 

Verfahrensfehler dar, welcher zur Aufhebung der angefochtenen Erlasse führen müsse. 

Sodann könne die Verpflichtung der Kantone und Gemeinden, ein 

zusammenhängendes Velowegnetz zu planen, nicht dazu führen, dass die Art. 32 f. 

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StrG ausgehebelt würden. Die Rechtsmittelbehörde habe zu prüfen, ob die im StrG 

aufgestellten Bedingungen erfüllt seien. Es treffe zu, dass die Passerelle B.__-weg 

(noch) im kantonalen Richtplan (Abschnitt M31 S. 5) aufgeführt sei. Ebenso sei aber 

auch die Verschiebung des Bahnhof Y.__, auf welche die Vorinstanz praktisch nicht 

eingegangen sei, im Richtplan (Abschnitt M41 S. 6) enthalten. Hinzu komme, dass die 

Passerelle B.__-weg im Richtplan der Stadt Z.__ bis heute nicht aufgeführt sei. Die 

Bedeutung der Passerelle B.__-weg liege offensichtlich im Anschluss der 

Veloschnellroute auf der E.__-strasse an den Bahnhof Y.__ und damit den öffentlichen 

Verkehr. Dieses Motiv falle aber durch die Verlegung des Bahnhofs Y.__ weg. Die 

Veloschnellroute werde künftig direkt zum neuen Bahnhof Y.__/W.__ führen. Der 

Anschluss des Gebiets nördlich der Bahnlinie an die Veloschnellroute sei bereits mit 

der nördlichen E.__-strasse und der Bahnunterführung sichergestellt. Die 

Zubringerfunktion der Passerelle B.__-weg werde zudem durch den nicht ausgebauten 

nördlichen Teil des B.__-wegs beeinträchtigt. Die Passerelle liege überdies peripher 

und sehr nahe bei der Unterführung E.__-strasse und bringe deshalb keine echte 

Verbesserung. Es sei auch nicht nachvollziehbar, wieso eine velogängige Passerelle mit 

einer Rampe erstellt werden solle, wenn diese nur zu einem kleinen Teil von Velofahrern 

benutzt werden solle und eine Zunahme des Veloverkehrs gegen die Verkehrssicherheit 

verstossen würde. Der Zweck der Passerelle liege in erster Linie bei der 

Fussgängerverbindung. Die Zweckbestimmung von Art. 32a StrG erfordere damit 

lediglich den Bau einer fussgängertauglichen Passerelle. Der geplante Strassenausbau 

gehe damit weit über die Zweckbestimmung hinaus. Wenn die Vorinstanz einräume, 

dass der Begegnungsfall Fussgänger/Velofahrer auf der etwas schmaleren Rampe 

seltener vorkomme, weil die meisten Fussgänger den kürzeren Weg über die Treppe 

nehmen würden, bestätige dies den fehlenden Bedarf für den Bau der Rampe. Was die 

privaten Interessen der Beschwerdeführerin betreffe, möge es zutreffen, dass die 

Rampe als solche nicht als qualifiziert unschön betrachtet werden müsse. Es müsse 

aber nicht in Wohngebieten damit gerechnet werden, dass anstelle der bisherigen 

Wegverbindung ein derart massives Bauwerk unmittelbar vor das eigene Gebäude 

gestellt werde. Sie habe beim Erwerb der Liegenschaft nicht damit rechnen müssen, 

dass Aussicht und Besonnung massiv beeinträchtigt und Einsichtsmöglichkeiten in 

Wohnungen und Balkone geschaffen würden, wie sie aufgrund der Grenz- und 

Gebäudeabstände normalerweise nicht vorkämen. Die Rampe stelle deshalb insgesamt 

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eine erhebliche Einschränkung für die Liegenschaften der Beschwerdeführerin dar und 

bringe auch eine beträchtliche Wertminderung mit sich. Auch das Grundstück der O.__ 

sei von der Passerelle stark betroffen, da die auf dem Grundstück geplante Rampe auf 

die am besten besonnte Gebäudeseite zu liegen komme. Schliesslich sei für die 

Beschwerdeführerin der Schluss der Vorinstanz nicht nachvollziehbar, dass die 

Voraussetzungen und Grundsätze nach Art. 32 f. StrG eingehalten seien. Es fehle wie 

ausgeführt bereits an der Zweckbestimmung. Auch die Verkehrssicherheit erfordere 

den Bau einer velogängigen Passerelle nicht, werde doch die E.__-strasse im südlichen 

Teil zur Veloschnellverbindung ausgebaut und sei im nördlichen Teil wenig befahren. 

Das Verkehrsaufkommen erfordere den Passerellenbau ebenfalls nicht, solle die 

Passerelle doch überwiegend von Fussgängern benutzt werden. Auch der Schutz der 

schwächeren Verkehrsteilnehmer erfordere den Strassenbau nicht, weil die Rampe für 

Fussgänger und Behinderte nicht bestritten, eine Verbindung für Radfahrer aber nicht 

erforderlich sei. Die Interessen des öffentlichen Verkehrs fielen mit der Verschiebung 

des Bahnhofs Y.__ weg und auch der Umweltschutz erfordere keine velogängige 

Verbindung. Der Grundsatz des sparsamen Bodenverbrauchs (Art. 33 lit. g StrG) werde 

mit dem Rampenbau eindeutig verletzt (act. G 5 S. 9-14 Ziffern 13-20).

3.     Mitwirkungsverfahren

3.1. 

Vorliegend wurde der Teilstrassenplan B.__-weg vom 2. März bis 1. April 2020 

öffentlich aufgelegt, ohne dass vorgängig ein Mitwirkungsverfahren durchgeführt wurde 

(act. G 9/7 Beilagen 1 und 10). Dies gilt auch für den vom 28. Februar bis 30. März 

2022 öffentlich aufgelegten Teilstrassenplan C.__-weg (act. G 10/7 5 f.). Nach Art. 

33  StrG (in Kraft seit 1. Juli 2021) müssen beim Bau von Strassen nach- und 

nebengeordnete Planungsträger rechtzeitig angehört werden (Abs. 1). Die für den 

Planerlass zuständige Behörde hat für eine geeignete Mitwirkung der Bevölkerung zu 

sorgen (Abs. 2). Die Mitwirkung ermöglicht die notwendige Breite der 

Interessenabwägung und bildet damit eine wichtige Grundlage für den sachgerechten 

Planungsentscheid. Hinsichtlich des vom 2. März bis 1. April 2020 aufgelegten Projekts 

(act. G 9/7/10) kommt indes vorliegend nicht Art. 33  StrG, sondern Art. 4 RPG zur 

Anwendung (vgl. Art. 127  StrG). Gegenstand der Information und Mitwirkung nach 

Art. 4 Abs. 1 und 2 RPG sind unter anderem Nutzungspläne (vgl. BGer 1C_335/2015 

bis

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vom 3. März 2016 E. 4.2 m.H.). Zu den Nutzungsplänen im Sinn von Art. 14 RPG 

zählen auch die Sondernutzungspläne (vgl. vgl. VerwGE B 2020/58 und 72 vom 

22. Oktober 2020 E. 6 m.H. auf Jeannerat/Moor, in: Aemisegger/Moor/Ruch/

Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, N 27 ff. zu 

Art. 14 RPG). Der Gemeindestrassenplan nach Art. 7 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 

StrG ist ein Sondernutzungsplan, der als solcher den Zonenplan überlagert 

(VerwGE B 2019/244 vom 3. Mai 2020 E. 4, B 2012/69 und 70 vom 19. Dezember 2013 

E. 3.2.2 mit Hinweisen). Auch im Verfahren auf Erlass eines Sondernutzungsplans gilt 

von Bundesrechts wegen die behördliche Informations- und Mitwirkungspflicht. Art. 4 

RPG verlangt in diesem Zusammenhang, dass die Planungsbehörden, neben der 

Freigabe der Entwürfe zur allgemeinen Ansichtsäusserung, Vorschläge/Einwände 

entgegennehmen und dazu zusammenfassend Stellung nehmen (vgl. BGE 135 II 286 E. 

4.1; VerwGE B 2020/58 und 72 E. 4). Die Mitwirkung im Sinn von Art. 4 RPG stellt eine 

Einflussmöglichkeit dar, die von den Instrumenten der direkten Demokratie und des 

Rechtsschutzes zu unterscheiden ist. Die Mitwirkung ist in einem Zeitpunkt 

durchzuführen, in dem der Planentscheid noch offen ist. Art. 4 RPG konkretisiert 

indessen nicht den Gehörsanspruch gemäss Art. 29 Abs. 2 BV. Vielmehr ist es mit dem 

in Art. 33 RPG konkretisierten Gehörsanspruch vereinbar, wenn die öffentliche Auflage 

des Nutzungsplans erst nach dessen Festsetzung zur Einleitung des 

Rechtsmittelverfahrens erfolgt (BGer 1C_86/2020 vom 22. April 2021 E. 3.2 m.H.). Der 

Anspruch der Bevölkerung auf Mitwirkung ist nicht formeller Natur wie der Anspruch 

auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft; SR 101, BV) oder die Verfahrensgarantien nach Art. 6 der 

Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten 

(SR 0.101, EMRK). Für untergeordnete Planänderungen ohne öffentliches Interesse 

kann die Mitwirkung unterbleiben. Von der Planung direkt Betroffene sind in solchen 

Fällen auf den Rechtsmittelweg zu verweisen. Das bedeutet auch, dass bei 

nachträglichen Planänderungen, die mit Blick auf den Gesamtzusammenhang 

untergeordnet und nicht von weitergehendem öffentlichen Interesse sind, das 

Mitwirkungsverfahren nicht wiederholt werden muss. Bei zu Unrecht unterlassener 

Mitwirkung der Bevölkerung, d.h. sofern es sich dabei nicht nur um eine 

untergeordnete Planänderung handelt, ist der Plan zur Durchführung eines 

(ordentlichen) Mitwirkungsverfahrens an die zuständige Behörde zurückzuweisen, 

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sofern die betroffenen Interessen nicht ausnahmsweise durch eine Anhörung im 

Rahmen des Rechtsschutzes hinreichend offengelegt wurden (VerwGE B 2021/110 

vom 17. Februar 2022 E. 2.1 m.H.). In VerwGE B 2021/101 vom 17. Februar 2022 (E. 

3.1.2) prüfte das Verwaltungsgericht den erstmals im Beschwerdeverfahren erhobenen 

Einwand des unterlassenen Mitwirkungsverfahrens inhaltlich und kam zum Schluss, 

dass das Mitwirkungsrecht angesichts der konkreten Verhältnisse als gewährt zu 

gelten habe.

3.2.

Der Einwand des unterlassenen Mitwirkungsverfahrens wurde vorliegend erstmals im 

Beschwerdeverfahren erhoben (vgl. vorstehende E. 2.4 zweiter Absatz). Im Rahmen der 

Umsetzung der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV bzw. Art. 6 EMRK hat (wenigstens) 

ein Gericht eine uneingeschränkte Sachverhalts- und Rechtskontrolle vorzunehmen. 

Das Verwaltungsgericht hat mithin den Sachverhalt frei zu prüfen und das 

massgebende Recht von Amtes wegen anzuwenden. Es hat die Streitfrage unter allen 

aufgrund der Akten und der Vorbringen der Parteien in Betracht fallenden rechtlichen 

Gesichtspunkten zu prüfen, ohne an deren Rechtsauffassungen gebunden zu sein 

(m.w.H. BGer 9C_409/2013 vom 20. September 2013 E. 2.2.1). Entscheidet das 

Verwaltungsgericht, wie hier, als erste gerichtliche Instanz, steht es den 

Beschwerdeführenden somit von Bundesrechts wegen offen, gestützt auf neue 

Tatsachen (und diese stützende Beweismittel) das Rechtsbegehren auf neue resp. 

geänderte Rechtsgründe zu stützen, sofern sich daraus keine unzulässige Änderung 

des Streitgegenstands ergibt. Ausgenommen sind Verfahrensmängel (wie 

beispielsweise eine Befangenheit), die bei erster Gelegenheit zu rügen sind und im 

Beschwerdeverfahren nicht mehr erhoben werden können, wenn dazu schon im 

unterinstanzlichen Verfahren Gelegenheit bestanden hätte (vgl. dazu BGE 143 V 66 

E. 4.3 mit Hinweisen, insbesondere auf BGer 1C_630/2014 vom 18. September 2015 

E. 3.1, in: URP 2016, S. 25 ff.). Allenfalls kann das Vorbringen neuer Tatsachen erst vor 

Verwaltungsgericht in Nachachtung des Verursacherprinzips bei der Kostenauflage 

berücksichtigt werden (VerwGE B 2022/101 vom 23. März 2023 E. 10.1 m.H. auf 

BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 3.2 m.H.).

3.3.

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3.3.1.

Die Frage nach dem Bestehen eines rechtlich durchsetzbaren Anspruchs auf 

Mitwirkung bzw. nach den Konsequenzen eines Verstosses gegen den 

Mitwirkungsanspruch nach Art. 4 RPG wurde vom Bundesgericht soweit ersichtlich 

noch nicht abschliessend geklärt (vgl. dazu Zaugg/Ludwig, Baugesetz des Kantons 

Bern, Kommentar Bd. II, 5. Aufl. 2024, N 9a zu Art. 58 S. 47). Fest steht indes, dass das 

Mitwirkungsverfahren einem breiten Bevölkerungskreis offensteht (vgl. Muggli, a.a.O., 

N 14-16 zu Art. 4 RPG) und nicht nur den vom späteren Planerlass direkt betroffenen 

bzw. im Rechtsmittelverfahren legitimierten Personen (vgl. BGE 135 II 286 E. 4.2.3, 

VerwGE B 2021/101 E. 3.1.1 sowie B 2021/110 E. 2.1). Unterlassene Mitwirkung lässt 

sich als Folge des grossen Adressatenkreises grundsätzlich nicht in einem 

Rechtsmittelverfahren nachholen. Vorliegend geht es denn auch nicht um ein 

untergeordnetes Bauvorhaben, welches zum vornherein den Verzicht auf ein 

Mitwirkungsverfahren gerechtfertigt hätte. Vielmehr stehen unter anderem 

verschiedene Auswirkungen des Vorhabens auf weitere Projekte kontrovers zur 

Diskussion (vgl. vorstehende E. 2.3 f.), welche im Rahmen eines Mitwirkungsverfahrens 

zur Sprache gebracht werden könnten. Als Folge des unterlassenen 

Mitwirkungsverfahrens konnte kein Mitwirkungsbericht öffentlich aufgelegt werden, der 

in die Interessenabwägung hätte einfliessen können. Es fand auch keine Anhörung im 

Rahmen des Rechtsschutzes statt, in welcher die betroffenen Interessen - anstelle 

eines eigentlichen Mitwirkungsverfahrens - unter Umständen (ausnahmsweise) hätten 

offengelegt werden können (vgl. VerwGE B 2021/110 E. 2.1 und Muggli, a.a.O., N 29 zu 

Art. 4 RPG am Schluss). Mit Blick auf diese Gegebenheiten können die Anforderungen 

von Art. 4 RPG vorliegend nicht als gewahrt gelten.       

Nach Art. 13 Abs. 3 StrG bzw. Art. 38 Abs. 2 PBG prüft die zuständige Stelle des 

Kantons den Gemeindestrassenplan (als kommunalen Sondernutzungsplan im Sinn 

von Art. 38 Abs. 1 PBG) auf Rechtmässigkeit sowie auf Übereinstimmung mit der 

kantonalen Richtplanung und Sachplanung des Bundes. Mit der im vorliegenden 

Verfahren mitangefochtenen Verfügung vom 23. August 2022 genehmigte das TBA den 

Teilstrassenplan "C.__-weg (Abschnitt Passerelle B.__-weg bis F.__-strasse) inkl. 

FWR" (vgl. act. G 10/7 1 f.). Mit Verfügung vom 22. November 2023 (act. G 11) wurde 

der Teilstrassenplan "Passerelle B.__-weg" (Wege erster und zweiter Klasse) sowie der 

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Teilplan Fuss-, Wander- und Radwegplan "Passerelle B.__-weg" genehmigt. Die 

Prüfung der Rechtmässigkeit eines Erlasses durch die Genehmigungsbehörde 

beinhaltet unter anderem auch die Einhaltung der Vorschriften von Art. 4 RPG (vgl. Ch. 

Bürgi, in: Bereuter/Frei/Ritter, Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons 

St. Gallen, N 8 f. zu Art. 38 PGB; A. Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen 

Hrsg., Praxiskommentar RPG, Nutzungsplanung, 2020, N 19 zu Art. 26 RPG). Die 

vorerwähnten Pläne wären somit von der Vorinstanz bereits im 

Genehmigungsverfahren zur Durchführung eines Mitwirkungsverfahrens nach Art. 4 

RPG an die Beschwerdebeteiligte zurückzuweisen gewesen (vgl. auch Muggli, a.a.O., 

N 29 zu Art. 4 RPG).

3.3.2.

Die Vorinstanz erachtet den im Beschwerdeverfahren erstmals vorgebrachten Einwand 

des unterlassenen Mitwirkungsverfahrens unter anderem mit Hinweis auf die 

Rechtsprechung in VerwGE B 2022/101 als offensichtlich verwirkt (act. G 8 E. 2.2 bis 

2.5). Die Beschwerdebeteiligte stuft den nachträglich vorgebrachten Einwand als 

rechtsmissbräuchlich ein, zumal die Beschwerdeführerin als Eigentümerin eines 

anstossenden Grundstücks während der Planungsphase stets eng in die 

Projektierungsphase einbezogen gewesen sei und insoweit keinen 

verfahrensrechtlichen Nachteil erlitten habe (act. G 13 Ziffer 5, act. G 18 Ziffern 4 und 

5).   

Bei den Verfahrensmängeln, welche nicht erst nachträglich im Beschwerdeverfahren 

gerügt werden können (wie z.B. Ausstandsgründe, fehlerhafte Vorladung ([BGer 

5A_75/2018 vom 18. Dezember 2018 E. 2.3], Verfahrensvereinigung [BGE 135 III 334]), 

wenn dazu schon in den vorinstanzlichen Verfahren Gelegenheit bestanden hätte, geht 

es um Mängel, welche das Verwaltungs- und Rechtsmittelverfahren selbst betreffen 

bzw. die Verfahrens- und Prozessvoraussetzungen tangieren. So lag dem von der 

Vorinstanz (act. G 8 S. 2 f.) angerufenen BGE 143 V 66 E. 4.3 als Sachverhalt die erst 

im bundesgerichtlichen Verfahren vorgebrachte Rüge der örtlichen Unzuständigkeit der 

verfügenden Stelle zugrunde. Das Mitwirkungsverfahren stellt im Gegensatz dazu nicht 

eine blosse Verfahrensvorschrift im Rahmen des Verwaltungs- und 

Rechtsmittelverfahrens dar, sondern bildet ein eigenständiges, dem Planerlass 

vorausgehendes Verfahren. Es gehört zur Grundlagenbeschaffung und bildet ein 

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wichtiges Merkmal einer bundesrechtskonformen Planung (vgl. vorstehende E. 3.1 und 

Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen Hrsg., Praxiskommentar RPG, 

Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren 2020, N 1 und 4 zu Art. 4 RPG). Eine 

unterlassene Mitwirkung ist von daher einer Verwirkung bzw. Heilung im 

Rechtsmittelverfahren grundsätzlich nicht zugänglich und kann auch im 

verwaltungsgerichtlichen Rechtsmittelverfahren noch beanstandet werden, zumal hier 

materiell-rechtliche Aspekte - d.h. die (fehlende) Vollständigkeit der 

Sachverhaltsabklärung und der Interessenabwägung - in Frage stehen. Ein 

rechtsmissbräuchliches Verhalten kann der Beschwerdeführerin aufgrund der späten 

Geltendmachung dieses Mangels entgegen der Auffassung der Beschwerdebeteiligten 

(act. G 13) nicht vorgeworfen werden. Soweit die Beschwerdebeteiligte in Frage stellt, 

dass ein Teilstrassenplan als Sondernutzungsplan im Sinn des RPG zu betrachten ist 

(act. G 18 Ziffer 5), ist auf die in E. 3.1 dargelegte Praxis zu verweisen.

4.

4.1.

Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde unter Aufhebung der 

Dispositivziffern 1a und b, 2b und 3b des Rekursentscheids vom 12. September 2023 

teilweise gutzuheissen und die Angelegenheit zur Durchführung des 

Mitwirkungsverfahrens und zur neuen Entscheidung über die Teilstrassenplanung samt 

Strassenbauprojekten an die Beschwerdebeteiligte zurückzuweisen.

In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder 

teilweise abgewiesen werden (Abs. Art. 95 Abs. 1 VRP). Kosten, die ein Beteiligter, sein 

Rechtsbeistand oder sein Vertreter durch Trölerei oder anderes ungehöriges Verhalten 

oder durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften veranlasst, gehen zu seinen 

Lasten. Ferner hat jeder Beteiligte, sein Rechtsbeistand oder sein Vertreter die Kosten 

zu übernehmen, die durch nachträgliches Vorbringen von Begehren, Tatsachen oder 

Beweismitteln entstehen, deren rechtzeitige Geltendmachung ihm möglich und 

zumutbar gewesen wäre (Art. 95 Abs. 2 VRP).   

Vorliegend wäre es einerseits der Beschwerdeführerin zumutbar gewesen, die Rüge 

der unterlassenen Mitwirkungsverfahren bereits im erstinstanzlichen Verfahren vor der 

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Beschwerdebeteiligten vorzubringen. Anderseits hätte die Beschwerdebeteiligte die 

Mitwirkungsverfahren von sich aus durchführen müssen und die Vorinstanz die 

Plangenehmigungen mit Blick auf die fehlende Mitwirkung nicht erteilen dürfen 

(vorstehende E. 3.3.2). Von daher rechtfertigt es sich, die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens ermessensweise zu einem Drittel der Beschwerdeführerin und 

(grundsätzlich) zu zwei Dritteln der Beschwerdebeteiligten aufzuerlegen. Angemessen 

erscheint eine Entscheidgebühr von CHF 3'000 (Art. 7 Ziff. 222 der 

Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12) für das Beschwerdeverfahren. Der Anteil der 

Beschwerdebeteiligten ist nicht zu erheben (Art. 95 Abs. 3 VRP). Auf den Kostenanteil 

der Beschwerdeführerin von CHF 1'000 ist der von ihr geleistete Kostenvorschuss von 

CHF 3'000 anzurechnen und der verbleibende Betrag von CHF 2'000 an sie 

zurückzuerstatten.     

Die amtlichen Kosten für das dem Beschwerdeverfahren vorangegangene 

Rekursverfahren Nr. 21-2893 (Dispositivziffer 2a des angefochtenen Entscheids) 

bleiben unverändert. Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens Nr. 22-6802 von CHF 

1'800 gehen - analog der Kostenverteilung im Beschwerdeverfahren - zu einem Drittel 

(CHF 600) zulasten der Beschwerdeführerin und zu zwei Dritteln zulasten der 

Beschwerdebeteiligten, wobei dieser Anteil nicht erhoben wird (Art. 95 Abs. 3 VRP). Auf 

den Kostenanteil der Beschwerdeführerin kommt der in diesem Rekursverfahren 

geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'800 zur Anrechnung. Die Vorinstanz ist 

anzuweisen, der Beschwerdeführerin den verbleibenden Betrag von CHF 1'200 

zurückzuerstatten.

4.2.

Vorinstanz und Beschwerdebeteiligte haben praxisgemäss keinen Anspruch auf 

ausseramtliche Entschädigung (Linder in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Gesetz über die 

Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, St. Gallen/Zürich 2020, N 19 f. zu 

Art. 98  VRP). Hingegen hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf Entschädigung für 

das Beschwerdeverfahren und für das dem Beschwerdeverfahren vorausgegangene 

Rekursverfahren Nr. 22-6802 durch die Beschwerdebeteiligte.        

Das Verwaltungsgericht spricht bei Fehlen einer Kostennote praxisgemäss 

Pauschalentschädigungen nach Ermessen gemäss Art. 6 und Art. 22 Abs. 1 lit. b der 

bis

© Kanton St.Gallen 2026 Seite 22/23

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Honorarordnung zu (sGS 963.75, HonO). Mit Blick auf vergleichbare Verfahren und 

unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse ist die (volle) Entschädigung für das 

Rekurs- und das Beschwerdeverfahren mit insgesamt pauschal CHF 6‘000 zuzüglich 

4% Barauslagen (= CHF 240) und Mehrwertsteuer (Art. 29 HonO) festzulegen. 

Entsprechend den für die amtlichen Kosten festgelegten Anteilen resultiert für die 

ausseramtliche Entschädigung der Beschwerdeführerin durch die 

Beschwerdebeteiligte ein Anteil von zwei Dritteln und damit ein Betrag von CHF 4'000 

zuzüglich CHF 160 Barauslagen und Mehrwertsteuer. Die ausseramtliche 

Entschädigung für das dem Beschwerdeverfahren vorangegangene Rekursverfahren 

Nr. 21-2893 (Dispositivziffer 3a des angefochtenen Entscheids) kommt unverändert der 

Beschwerdeführerin zu.

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird unter Aufhebung der Dispositivziffern 1a und b, 2b und 3b des 

Rekursentscheids vom 12. September 2023 teilweise gutgeheissen und die 

Angelegenheit zur Durchführung des Mitwirkungsverfahrens und zur neuen 

Entscheidung an die Beschwerdebeteiligte zurückgewiesen.

2.

Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens werden im Ausmass von CHF 1'000 

der Beschwerdeführerin auferlegt. Der von ihr geleistete Kostenvorschuss von CHF 

3'000 wird angerechnet und der verbleibende Betrag von CHF 2'000 an sie 

zurückerstattet. Von der Beschwerdebeteiligten werden für das Beschwerdeverfahren 

keine amtlichen Kosten erhoben.

Die amtlichen Kosten des dem Beschwerdeverfahren vorangegangenen 

Rekursverfahrens Nr. 22-6802 werden im Ausmass von CHF 600 der 

Beschwerdeführerin auferlegt. Der in diesem Rekursverfahren von ihr geleistete 

Kostenvorschuss von CHF 1'800 wird angerechnet. Die Vorinstanz wird angewiesen, 

der Beschwerdeführerin den verbleibenden Betrag von CHF 1'200 zurückzuerstatten. 

Von der Beschwerdebeteiligten werden für das Rekursverfahren Nr. 22-6802 keine 

amtlichen Kosten erhoben.

© Kanton St.Gallen 2026 Seite 23/23

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3.

Die Beschwerdebeteiligte entschädigt die Beschwerdeführerin für das 

Beschwerdeverfahren und das Rekursverfahren Nr. 22-6802 ausseramtlich mit 

CHF 4'000 zuzüglich Barauslagen von CHF 160 und Mehrwertsteuer.

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 14.03.2024
	Mitwirkungsverfahren beim Erlass von Teilstrassenplänen. Art. 33bis StrG (sGS 732.1). Art. 4 RPG (SR 700). Der Einwand des unterlassenen Mitwirkungsverfahrens wurde vorliegend erstmals im Beschwerdeverfahren erhoben. Das Mitwirkungsverfahren steht einem breiten Bevölkerungskreis offen und nicht nur den vom späteren Planerlass direkt betroffenen bzw. im Rechtsmittelverfahren legitimierten Personen. Unterlassene Mitwirkung lässt sich als Folge des grossen Adressatenkreises grundsätzlich nicht in einem Rechtsmittelverfahren nachholen. Vorliegend ging es nicht um ein untergeordnetes Bauvorhaben, welches zum vornherein den Verzicht auf ein Mitwirkungsverfahren gerechtfertigt hätte. Vielmehr standen unter anderem verschiedene Auswirkungen des Vorhabens auf weitere Projekte kontrovers zur Diskussion, welche im Rahmen eines Mitwirkungsverfahrens zur Sprache gebracht werden könnten. Als Folge des unterlassenen Mitwirkungsverfahrens konnte kein Mitwirkungsbericht öffentlich aufgelegt werden, der in die Interessenabwägung hätte einfliessen können. Es fand auch keine Anhörung im Rahmen des Rechtsschutzes statt, in welcher die betroffenen Interessen - anstelle eines eigentlichen Mitwirkungsverfahrens - unter Umständen (ausnahmsweise) hätten offengelegt werden können. Mit Blick auf diese Gegebenheiten konnten die Anforderungen von Art. 4 RPG vorliegend nicht als gewahrt gelten. Die Teilstrassenpläne wären zudem von der Vorinstanz bereits im Genehmigungsverfahren (Art. 13 Abs. 3 StrG, Art. 38 Abs. 2 PBG [sGS 731.1]) zur Durchführung eines Mitwirkungsverfahrens nach Art. 4 RPG an die Beschwerdebeteiligte zurückzuweisen gewesen. Bei den Verfahrensmängeln, welche nicht erst nachträglich im Beschwerdeverfahren gerügt werden können (wie z.B. Ausstandsgründe, fehlerhafte Vorladung), wenn dazu schon in den vorinstanzlichen Verfahren Gelegenheit bestanden hätte, geht es um Mängel, welche das Verwaltungs- und Rechtsmittelverfahren selbst betreffen bzw. die Verfahrens- und Prozessvoraussetzungen tangieren. Das Mitwirkungsverfahren stellt im Gegensatz dazu nicht eine blosse Verfahrensvorschrift im Rahmen des

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	Verwaltungs- und Rechtsmittelverfahrens dar, sondern bildet ein eigenständiges, dem Planerlass vorausgehendes Verfahren. Es gehört zur Grundlagenbeschaffung und bildet ein wichtiges Merkmal einer bundesrechtskonformen Planung. Eine unterlassene Mitwirkung ist von daher einer Verwirkung bzw. Heilung im Rechtsmittelverfahren grundsätzlich nicht zugänglich und kann auch im verwaltungs-gerichtlichen Rechtsmittelverfahren noch beanstandet werden, zumal hier materiell-rechtliche Aspekte - d.h. die (fehlende) Vollständigkeit der Sachverhaltsabklärung und der Interessenabwägung - in Frage stehen. Ein rechtsmissbräuchliches Verhalten kann der Beschwerdeführerin aufgrund der späten Geltendmachung dieses Mangels nicht vorgeworfen werden. (Verwaltungsgericht, B 2023/203)

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