# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 752a27ef-5b32-5cfd-b602-d06265a88277
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-12
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 12.02.2021 CDP.2020.114 (INT.2021.58)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2020-114_2021-02-12.html

## Full Text

A.                           
A.X.________ et B.X.________ (ci-après : aussi
les époux X.________) sont propriétaires, par l'intermédiaire de la
société simple, SS X.________ X.________, de l'article 1773 du cadastre de
Colombier, sis rue des Cent-Pas 14, en zone d'habitation à
haute densité (ci-après : ZHHD). Dans le cadre de la pose d'une
isolation périphérique sur le toit de l’immeuble s’y trouvant, travaux qui
n’ont pas été soumis à l’octroi d’un permis de construire, les prénommés ont
déposé, auprès de la commune de Milvignes, un échantillon des tuiles de couleur
grise qu’ils avaient choisies pour recouvrir à neuf leur toiture. Par courrier
du 2 mars 2017, le Conseil communal de Milvignes (ci-après : le conseil
communal) les a informés qu’après examen, la commission d’urbanisme avait
refusé leur échantillon de tuiles, de sorte qu’ils étaient invités à se
conformer à l’article 3.13 du règlement sur les constructions du 13 mai
1992 de la Commune de Colombier (ci-après : RC), stipulant que les bâtiments
recouverts à neuf le soient dans le ton de leur voisinage. Le conseil communal
enjoignait ainsi A.X.________ et B.X.________ à « déposer une nouvelle couleur de tuile ». Une vision locale a eu lieu le 9 mars
2017, lors de laquelle l’entreprise de construction mandatée par les prénommés
a expliqué que le choix des tuiles en cause reposait sur une volonté de
moderniser l’habitation, ainsi que s’appuyait sur les couvertures de couleur
grise de certaines des constructions avoisinantes, situées tout
particulièrement sur l’avenue de la Gare et la rue du Sentier. Pour sa part, la
commune a fait savoir à cette occasion que l’environnement bâti voisin à la
maison du couple X.________ était celui de la rue des Cent-Pas, soit une rue
bordée par des villas locatives non contigües présentant deux ou trois étages
et avec toits à deux pans couverts de tuiles dans différentes teintes de rouge,
alors que les bâtiments collectifs pris comme référence par l’entreprise de
construction comptaient quatre ou cinq niveaux, avaient des toits à quatre
pans, couverts pour certains d’Eternit et étaient plus éloignées de
l’habitation des intéressés, habitation dont il fallait relever la parfaite
intégration à la typologie de la rue des Cent-Pas (compte-rendu du 30.03.2017).
Par décision du 27 mars 2017, le conseil communal a considéré que, conformément
à l’article 3.13 RC, la couleur des tuiles des maisons de la rue des Cent-Pas –
soit des habitations de type villa locative non contigües sur deux ou trois
étages, avec toitures à deux pans, bordant un axe secondaire – était dans les
différentes teintes de rouge. Aussi, des tuiles de couleur grise sur ce type de
bâtiment de faible hauteur ne s’harmoniseraient pas avec le cadre de la rue. Le
Conseil communal indiquait encore que son service technique n’avait jamais
constaté que le choix des tuiles proposées s’intégrerait parfaitement dans le
ton du voisinage et que la commission d’urbanisme avait réaffirmé son préavis
négatif en date du 21 mars 2017.

Le 6 avril suivant, le Conseil d’Etat a été saisi par A.X.________
et B.X.________ d’un recours contre ledit prononcé communal, concluant à être
autorisés à poser en toiture de leur immeuble, situé à la rue des Cent-Pas 14 à
Colombier, des tuiles de couleur grise, telles que celles remises en
échantillon à la Commune de Milvignes. Ils requéraient en particulier la tenue
d’une vision locale en présence de l’entreprise de construction
qu’ils avaient mandatée pour les travaux en cause. Dans des correspondances
postérieures, les prénommés ont insisté sur la nécessité de procéder à une
vision locale, en soulignant qu’il y avait urgence à intervenir dans leur cas,
puisque leur toit était demeuré découvert (courriers des 28.04.2017 et 09.05.2017).
Informé par le conseil communal, le 15 juin 2017, que les époux X.________
avaient commencé à recouvrir leur toiture de tuiles grises, nonobstant le
prononcé négatif du 27 mars 2017, dont était recours, le Conseil d’Etat a fait
savoir auxdits propriétaires que, « dans la mesure où [ladite] décision pourrait être confirmée sur recours, la
pose de tuiles non conformes ne pourra[it] être considérée
que comme une action de caractère provisoire, entreprise afin de protéger la
sous-couverture des rayonnements ultra-violets, dont [ils avaient] exposé les risques dans [leur] recours, et
ainsi éviter tout dommage ». Le Conseil d’Etat
précisait que « ces tuiles devr[aient] être déposées et remplacées par
des tuiles conformes dans l’hypothèse où la décision du 27 mars 2017 [était]
confirmée sur recours » (courrier du 21.06.2017). Après avoir signalé
en date du 31 mai 2018 qu’il traiterait prochainement le dossier en question,
le Conseil d’Etat a, par décision du 17 février 2020, rejeté tant le
recours du 6 avril 2017 que la requête de vision locale et confirmé la décision
communale du 27 mars 2017. Il a également souligné que la mise en conformité de
l’immeuble devrait être effectuée
selon les modalités et dans un délai à déterminer par prononcé du conseil
communal. En substance, le Conseil d’Etat
a retenu que l'existence d'un
ensemble relativement cohérent ne pouvait être nié pour ce qui concernait les
immeubles portant des numéros pairs de la
rue des Cent-Pas, respectivement, l'essentiel des immeubles situés dans la ZHHD délimitée au nord par la rue du Sentier, à
l'ouest par la zone de plan spécial de La Fontaine et à l'est par la rue du Collège, si bien que,
malgré la présence de bâtiments d'allure plus moderne en périphérie de cette zone, le conseil communal
n'avait pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en considérant, d'une part,
qu'il existait un intérêt public à éviter un enlaidissement accru de cet
ensemble de constructions et, d'autre part, que le voisinage immédiat à prendre
en compte consistait dans la zone ainsi décrite, à l'exclusion des bâtiments du
passage de la Fontaine et de la rue du Sentier 26. Au vu de cet intérêt public,
le Conseil d’Etat a considéré l’atteinte à la liberté des époux X.________,
atteinte qu’il qualifiait d’une ampleur minime, comme raisonnable et
proportionnée; non seulement elle était dépourvue de conséquence économique,
mais de plus la pose de tuiles d'une couleur comparable à celle de la
couverture avant les travaux aurait a priori été jugée conforme à la
réglementation. Enfin, relevant que A.X.________ et B.X.________ étaient passés
outre la décision communale du 27 mars 2017, en procédant à la pose des tuiles
litigieuses, et sachant qu'ils s'exposaient à devoir déposer ces dernières dans
l'hypothèse où ledit prononcé viendrait à être confirmé, le Conseil d’Etat a
examiné les conséquences de cet agissement. Il a à cet égard admis que les
prénommés ne sauraient invoquer leur bonne foi et que l'admission du maintien
de l'immeuble en l'état, à savoir couvert de tuiles d'une teinte expressément
refusée, constituerait une atteinte à un intérêt public majeur, en vidant de
toute substance la réglementation applicable. Il estimait ainsi que, quand bien
même la dépose des tuiles incriminées correspondrait a priori à une mesure
adéquate pour atteindre le but recherché et que la pesée des intérêts en
présence pouvait conduire à conclure qu'elle constituerait une mesure
proportionnée, l'existence d'une éventuelle mesure propre à donner à la
couverture de l’immeuble une couleur admise par le conseil communal en
application de l'article 3.13 RC, d'une manière comparable à la pose de
nouvelles tuiles, mais à moindre coût, devrait être examinée par cette
autorité.

B.                           
A.X.________ et B.X.________ interjettent
recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision
précitée du Conseil d'Etat en concluant, avec suite de frais et dépens, à son
annulation. Principalement, ils demandent qu’il soit constaté que le
revêtement en tuiles de couleur grise de la toiture de l'immeuble rue des
Cent-Pas 14 à Colombier n'est pas contraire au RC et doit partant être admis. Subsidiairement, ils requièrent le renvoi de la cause à l'autorité
inférieure pour nouvelle décision au sens des considérants. Sur le plan formel,
ils se prévalent d’une violation du droit d’être entendu. Plus spécifiquement,
ils considèrent que le refus de procéder à une vision locale constituerait une
telle violation, à mesure que le litige porte sur l’application d’une clause
d’esthétique et que les photographies au dossier ne dispensaient pas de
procéder à un tel acte d’instruction. Sur le fond, les recourants font valoir
une appréciation insoutenable et, partant, arbitraire de l'article 3.13 RC. Ils
soutiennent qu’en particulier l’appréciation faite, dans le cadre de
l’application de cette disposition, de la notion de voisinage, à savoir un
voisinage « à faible distance », limité aux seuls
bâtiments à proximité immédiate de leur maison serait arbitraire. Or, de l’avis
des recourants, pris dans leur ensemble, la rue des Cent-Pas et le quartier
immédiatement avoisinant ne présentent aucun cachet particulier, de sorte que
les autorités inférieures ne sauraient objectivement prétendre qu'une toiture
aux tuiles grises enlaidirait cette rue, au point de justifier impérativement
le refus de tuiles grises, alors qu’elles s'harmonisent avec les façades de
leur bâtiment. A ce propos, ils prétendent que tant la rue des Cent-Pas que le
quartier dans lequel se situe leur maison sont constitués d’immeubles
disparates ne présentant aucune harmonie, plusieurs édifices à proximité
immédiate du leur, dont par exemple ceux sis rue du Sentier 26, rénové en 2014,
et rue du collège 4 et 6, sont revêtus de toitures grises. De même, en
plusieurs endroits de la localité de Colombier, des toits recouverts de tuiles
grises côtoient des toits pourvus de tuiles rouges ou brunes. Les recourants y
voient une inégalité de traitement à leur égard. Enfin, ils estiment qu’en
abordant la question de la mise en conformité, le Conseil d’Etat a outrepassé
l’objet du litige, la décision du conseil communal du 27 mars 2017 portant
exclusivement sur la couleur du toit au regard de la clause d'esthétisme du RC.
Ils n’ont d’ailleurs pas pu s’exprimer sur cet aspect, avant le prononcé de la
décision ici entreprise. Pour le surplus, ils requièrent la mise en place d’une
vision locale.

C.                           
Sans formuler d’observations, le Conseil d’Etat conclut au
rejet du recours. Quant au conseil communal, il propose, dans sa prise de
position du 5 juin 2020, le rejet du recours, avec suite de frais et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                           
La Cour de droit public examine d'office les
conditions formelles de validité et la régularité de la procédure
administrative suivie devant les autorités précédentes (arrêts de la Cour de
droit public des 13.07.2016 [CDP.2016.31]
cons. 1b et 20.02.2015 [CDP.2013.361]
cons. 1b et les références citées, non publié in : RJN
2015, p. 510). Cet examen porte en particulier sur les principes régissant
l’objet du litige et de la contestation. Les recourants font d’ailleurs
valoir à ce sujet qu’en abordant la question de la mise en conformité, le
Conseil d’Etat a outrepassé l’objet du litige.

Ceci étant – quand bien même il faut convenir, avec les recourants, que
la décision du conseil communal du 27 mars
2017 avait pour seul objet le refus de la pose de
tuiles grises sur la toiture de la maison, située rue des Cent-Pas 14 à
Colombier, ainsi que le dépôt d'un échantillon conforme au RC; et pour cause,
les tuiles litigieuses n’ayant à l’époque pas encore été posées –
la question de savoir si, saisi d’un recours contre ce prononcé
communal, le Conseil d’Etat pouvait en particulier prévoir au chiffre 3 de son
dispositif que « La mise en conformité de l'immeuble à la décision du
27 mars 2017 devra être effectuée selon les modalités et dans un délai à
déterminer par décision du Conseil communal » peut rester indécise. En
effet, l’issue du litige rend superflu l’examen de cette question (cf. cons. 4
et 5 ci-après).

3.                           
Sur le plan formel, les recourants invoquent
une violation de leur droit d'être entendus. Plus spécifiquement, ils
reprochent au Conseil d'Etat de ne pas avoir donné suite à leur réquisition de
preuve tendant à la mise en œuvre d’une vision locale.

a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature
formelle ancrée à l'article 29 al. 2 Cst. féd. Sa violation conduit à
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du
recours sur le fond (ATF 137 I 195
cons. 2.2, 135 I
279 cons. 2.6.1). Le droit d'être entendu est à la fois une institution
servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport
avec sa personnalité, de participer au prononcé de décisions qui touchent à sa
situation juridique (ATF 135 II 286
cons. 5.1, 135 I
187 cons. 2.2 et la référence citée). Il comprend notamment pour le
justiciable le droit d'avoir accès au dossier, de s'exprimer sur les éléments
pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique,
d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valablement offertes, de
participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur
son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279
cons. 2.3, 133 I
270 cons. 3.1, 127 I 54 cons.
2b). En tant que droit de participation, le droit d'être entendu englobe donc
tous les droits qui doivent être attribués à une partie pour qu'elle puisse
faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (ATF 132 II 485
cons. 3.2, 129
II 497 cons. 2.2 et les références citées).

La LPJA
fixe les règles générales de procédure que les autorités doivent suivre
lorsqu'elles sont appelées à prendre des décisions administratives (art. 1).
Elle s'applique en particulier aux décisions prises par le Conseil d'Etat (art.
2 let. a LPJA).
Selon l'article 14 LPJA,
l'autorité constate d'office les faits et elle procède, s'il y a lieu, à
l'administration des preuves. Cette disposition consacre le principe
inquisitoire, lequel régit plus particulièrement l'activité de la juridiction
administrative primaire. Il signifie que l'autorité administrative, tenue de
veiller à la correcte application de la loi, doit fonder sa décision sur des
faits suffisamment établis et dont la réalité repose sur des preuves
suffisantes (Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, 3e
éd., 2012, ch. 6.3.2.4 let. c; Schaer, Juridiction administrative
neuchâteloise, 1995, p. 82). L'administration des preuves à laquelle procède
l'autorité va ainsi de pair avec l'obligation de constater les faits, car
l'application correcte du droit implique la connaissance des faits
déterminants, dont la réalité doit être établie. L'autorité doit établir
spontanément les faits pertinents de la manière la plus objective possible en
procédant aux investigations nécessaires (Moor/Poltier, op. cit., ch.
2.2.6.3).

b) Dans le cas présent, force est de constater que la violation du
droit d’être entendu, y compris l’éventuelle violation du droit à la preuve,
dans le sens invoqué par les recourants est une question qui n’a pas de portée
propre par rapport à la constatation inexacte des faits, dont ils se prévalent.
L’administration peut en effet renoncer à accomplir certains actes
d'instruction, sans que cela n'entraîne une violation du droit d'être entendu,
si elle est convaincue, en se fondant sur une appréciation consciencieuse des
preuves (ATF 125
V 351 cons. 3a), que certains faits présentent un degré de vraisemblance
prépondérante et que d'autres mesures probatoires ne pourraient plus modifier
cette appréciation (sur l'appréciation anticipée des preuves en général : ATF 140 I 285
cons. 6.3.1 et les références citées). Il s'agit par conséquent d'un grief
qu'il convient d'examiner avec le fond du litige.

4.                           
Sur le fond, les recourants se prévalent d’une
application incorrecte de la clause d’esthétique, en ce sens qu’ils invoquent
une appréciation insoutenable et, partant, arbitraire de l'article 3.13 RC.

a) L'article 3 al. 2 let. b LAT précise que, dans
l'accomplissement de leurs tâches, les autorités chargées de l'aménagement du
territoire doivent notamment tenir compte de la nécessité de préserver le
paysage et veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur
ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage. Selon la
jurisprudence, pour qu'un projet puisse être condamné sur la base de l'article 3 al. 2 let. b LAT,
il doit porter une atteinte grave à un paysage d'une valeur particulière
(arrêts du TF des 09.05.2019 [1C_360/2018] cons. 4.1.1, 04.04.2019 [1C_22/2016] cons. 7.3 et 28.05.2008 [1C_82/2008] cons. 6.3, non publié in : ATF
134 II 117).

En
droit neuchâtelois, l'article 7 LConstr. prévoit que les constructions et
installations doivent répondre aux exigences d'une architecture de qualité,
tant intérieure qu'extérieure (al. 1). Elles tiennent compte de leur
environnement naturel ou bâti, notamment par rapport aux caractéristiques
historiques, artistiques ou culturelles de la localité, du quartier ou de la
rue (al. 2). L'article 59 al. 2 let. j LCAT dispose pour sa part que le règlement
communal d'aménagement peut contenir des dispositions sur la sauvegarde de
l'aspect des localités et des sites. Quant à l’article 29 LConstr.,
il prescrit que les communes, par leur conseil communal, sont compétentes pour
délivrer les permis de construire et, ainsi, appliquer leurs propres
prescriptions relatives à l'esthétique des constructions et installations. Au
niveau de la localité de Colombier, l’article 3.02 RC,
relatif à l’esthétique et l’harmonie, stipule que le Conseil
communal peut s'opposer à une construction ne s'intégrant pas au quartier, à la
rue ou au site, si par son caractère déplacé, fantaisiste ou faussement
décoratif cette construction porte atteinte à l'aspect historique, esthétique
ou pittoresque du quartier ou du site; les mouvements de terre et les talutages
doivent être peu importants et n'entraîner qu'une modification modeste du sol
naturel. S’agissant plus spécifiquement de la couverture des toitures,
l’article. 3.13 précise que tous les bâtiments neufs, ou
recouverts à neuf sur l'ensemble du territoire de Colombier, seront couverts en
tuiles, en ardoise ou en tavillons incombustibles, dans le ton de leur
voisinage; toutes les autres couvertures, y compris les toits en terrasse, ne
pourront être autorisées que dans des cas particuliers, ne gênant pas à
l'harmonie générale.

Le respect de l'esthétique des constructions ressortit donc en premier
lieu à l'autorité communale, qui dispose pour cela d'un large pouvoir
d'appréciation auquel les autorités cantonales de recours, y compris le
Tribunal cantonal, ne sauraient substituer sans autre le leur propre (ATF 115 Ia 363
cons. 3b; arrêt du TF du 07.12.1999 [1P.402/1999] cons. 4c; RDAF 1999 I 328
cons. 2c; RJN
2016, p. 517 cons. 3c et les références citées). Le pouvoir d'examen des
autorités cantonales de recours, lorsqu'elles contrôlent l'application d'une
clause d'esthétique, est limité conformément à l'article 33 LPJA,
en ce sens qu'elles ne revoient pas l'opportunité de la décision attaquée dès
lors que la loi sur les constructions ne le prévoit pas (RJN 1991, p. 166 cons.
3c, 1989, p. 238 cons. 2a et 1983, p. 196 cons. 5). Il ne s'agit pas pour
autant d'une question de pure opportunité qui échapperait par principe à la
cognition des autorités cantonales de recours et, partant, du Tribunal
cantonal. Les aspects esthétiques d'une construction doivent en effet être
jugés en se fondant, dans la mesure du possible, sur des critères objectifs et
systématiques et non pas sur une perception ou un sentiment architectural
subjectif (RDAF 1999 I 588; RJN
2016, p. 517 cons. 3c et les références citées; Chassot, Clause
d'esthétique en droit des constructions, in : RFJ 1993, p. 104-105). En tous
les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle
considère qu'une construction ou une installation serait de nature à enlaidir
le site (arrêts du TF des 31.05.2011
[1C_465/2010] cons. 3.2 et les références citées et 20.10.2005
[1P.342/2005] cons. 5.5; RDAF 2000 I 288). Il faut prendre pour règle des
conceptions largement répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une
certaine mesure, avoir une valeur générale. On ne peut se référer au sentiment
de certaines personnes d'un sens esthétique particulier et dont le goût est
orienté d'une façon bien définie (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 388 ss). Ainsi,
l’autorité communale ne saurait invoquer la clause de l'esthétique ou de l'harmonie
afin de protéger des sites qui n'ont aucune valeur esthétique contre des
atteintes dépourvues de portée. Il faut pour cela placer le projet en question
dans le quartier concerné, tel que celui-ci apparaît actuellement (RJN
2003, p. 360, p.363
cons. 2, 1991, p. 66 cons. 3c, 1990, p. 180 cons. 2b, 1989, p. 238 cons. 2a;
arrêt du TF du 31.05.2011
[1C_465/2010] cons. 3.2). En d’autres termes, l'étendue de la base légale
et réglementaire en cause ainsi que la latitude de jugement laissée à
l'autorité communale ne sauraient justifier a priori n'importe quelle mesure.
Une base légale large exige effectivement que l'on se montre particulièrement
rigoureux dans la phase successive de pesée des intérêts en présence et
dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but
poursuivi et à l'objet de la protection (ATF
115 Ia 363 cons. 2c, 101
Ia 213 cons. 6a; cf. aussi arrêt de la Cour de droit public
du 07.11.2018 [CDP.2018.57+59] cons. 4, confirmé par arrêt
du TF du 30.09.2019 [1C_643/2018]). Selon la jurisprudence, une
clause d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement
de sa substance la réglementation sur les zones en vigueur, mais dans le
respect du principe de la proportionnalité à l'instar de toute restriction à la
garantie de la propriété et à la liberté économique. Ainsi, lorsqu'un plan de
zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées
dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur une
clause d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment
projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un
intérêt public prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités
de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 Ia 363
cons. 3a, 115 Ia
118 cons. 3d; RJN
2016, p. 517 cons. 3c et les références citées).

b/aa) En l’espèce, dans sa décision du 27 mars 2017, le Conseil
communal a indiqué que la rue des Cent-Pas était un axe secondaire bordé par
des habitations de type villa locative non contigües sur deux ou trois niveaux
à toitures à deux pans, la couleur des tuiles de ces maisons étant dans différentes
teintes de rouges. Le Conseil communal considérait ainsi que mettre des tuiles
de couleur grise sur ce type de bâtiment de faible hauteur ne s’harmoniserait
pas avec le cadre de la rue. Il précisait que, lors de la vision locale du 9 mars
2017, la structure urbaine de la rue des Cent-Pas avait été explicitée aux
époux X.________ et qu’il leur avait été signalé que les constructions, dont
ils se prévalaient pour appuyer leur choix d’une tuile de couleur grise, à
savoir les immeubles du plan spécial de La Fontaine et celui de la rue du
Sentier 26, présentaient une typologie différente de leur maison, puisqu’elles
possédaient quatre à cinq étages et des toits à quatre pans. La comparaison
n’était donc pas pertinente.

Dans ses observations au Conseil d’Etat du 1er juin 2017, le
Conseil communal a ajouté que les immeubles à proximité immédiate de la
maison des époux X.________, à savoir les édifices situés au numéros 10 et 12
de la rue des Cent-Pas, présentaient des toitures recouvertes de tuiles rouges.
Il en allait de même des bâtiments situés des deux côtés de la rue César
d'lvernois, ainsi que des numéros 7 à 11 de l'avenue de la Gare,
respectivement, 18 à 24 de la rue du Sentier, comme d’ailleurs de la maison
concernée avant la réfection de sa toiture. Considérant que le ton des toitures
du voisinage dans la rue des Cent-Pas était donc le rouge, en diverses nuances,
la commune de Milvignes était parvenue à la conclusion que les tuiles grises
souhaitées par les époux X.________ étant d’un ton très différent de celui
utilisé sur les toitures voisines, elles ne s’harmonisaient pas avec ces
dernières, ni ne s’intégraient dans l’environnement bâti. Le Conseil communal
précisait à cet égard que la rue des Cent-Pas présentait un aspect
particulièrement plaisant, de par la présence d’immeubles relativement anciens
disposant d’une certaine harmonie de styles et de couleurs. Estimant en
définitive que la perspective de la rue, résultant de l’uniformité de formes et
de couleurs des bâtiments, devait être conservée, le Conseil communal a conclu
que la couverture du toit du numéro 14 de la rue des Cent-Pas par des
tuiles grises était, sans aucun doute, de nature à porter atteinte à cette
harmonie.

b/bb)
Ceci étant précisé, force est de convenir que, si le Conseil communal, invoque
l’aspect « particulièrement plaisant » de la rue des Cent-Pas,
ainsi que le fait qu’une toiture couverte de tuiles grises ne s’harmoniserait
pas aux toitures voisines de celle de la maison concernée, ni ne s’intégrerait
dans l’environnement bâti, il ne fait pas explicitement état de
qualités architecturales ou urbanistiques de la localité, du quartier ou de la
rue qui seraient singulièrement touchées par la couverture grise souhaitée par
les époux X.________, au point d’enlaidir le site, voire un ouvrage
particulièrement digne de protection; tout au plus indique-t-il que la perspective
de la rue des Cent-Pas, résultant de l’uniformité de formes et de couleurs des
bâtiments, devait être conservée.

Or, la ZHHD, dans laquelle se trouve la maison sis rue des Cent-Pas 14,
comprend certes des habitations sur deux ou trois étages, avec toitures à deux
pans, de style relativement ancien (rue des Cent-Pas 10,12 et 14, rue de César
d'lvernois 9), mais également entre autres des constructions plus
récentes de plusieurs étages à toits plats avec places de parc ou terrains de
sport attenants (rue des Cent-Pas 11, rue du Sentiers 15b et 15c [centre sportif sis au bout de la rue des Cent-Pas et visible depuis
celle-ci]), de même qu’à quelques dizaines de mètres de
l’immeuble des recourants, voire à environ cent mètres, des immeubles plutôt
modernes de volumes et de hauteurs bien plus importants que les maisons de la
rue des Cents-Pas 10, 12 et 14, avec des toitures recouvertes de tuiles
grises ou d’Eternit (rue du Sentier 26, passage de la Fontaine), ainsi que des
bâtiments, tels que la structure d’accueil sise Rue du Collège 6, à savoir une
bâtisse en demi-lune d’une faible hauteur recouverte de tuiles grises à peu
près dès la mi-hauteur, ainsi que des magasins également de faible hauteur à
toits plats sur l’avenue de la Gare 9A et 16, dont un supermarché Migros avec
parking attenant. Le quartier ne présente donc pas d'unité
architecturale, puisqu’il comprend des édifices de volumétries très diverses,
soit notamment des maisons individuelles et des mitoyennes, des immeubles
collectifs, et des immeubles consacrés à des activités économiques, dont des
commerces, des parkings, un centre sportif et une structure d’accueil. Contrairement
à ce qu’a fait le Conseil communal, on ne saurait, afin d’apprécier la valeur esthétique du quartier, se limiter à prendre en
considération les seuls édifices situés sur la rue César d'lvernois, et au
numéros 7 à 11 de l'avenue de la Gare, respectivement, 18 à 24 de la rue du
Sentier, en faisant en particulier abstraction de ceux décrits ci-avant sis rue
du Sentier 15b, 15c et 26, passage de la Fontaine, et
avenue de la Gare 9A et 16, ainsi que de biens d’autres bâtiments, comme par
exemple les locatifs de l’avenue de la Gare 16, 16A1, 16A2 et 16A.
A noter que certains des immeubles pris en compte par le Conseil communal sont
plus éloignés de la parcelle des recourants que d’autres cités ci-avant et non
pris en considération dans l’appréciation des qualités
architecturales et/ou urbanistiques du quartier. A cet égard, on relèvera qu’en
particulier les constructions à toitures recouvertes de tuiles grises ou
d’Eternit, sises rue du Sentier 26 et passage de la Fontaine, pourtant visibles
depuis le bien-fonds 1773 (cf. 1ère photographie n°14 déposée par
les recourants devant la Cour de céans), n’ont pas été considérée comme
déterminantes dans cette évaluation. Force est de plus de
constater que, si le numéro 1 de rue la César d’Ivernois, pris en compte par le
Conseil communal pour son évaluation du site, possède une toiture recouverte de
tuiles brunes, la maison d’à côté – qui, quand bien même elle a pour adresse le
numéro 4 de la rue du Collège, est mitoyenne et donc accolée – présente elle
une couverture recouverte de tuiles grises. A noter encore qu’on ne saurait,
quoi qu’il en soit, suivre le Conseil d’Etat lorsqu’il retient que les seuls
édifices déterminants de la ZHHD pour cette appréciation sont
situés dans le périmètre délimité au nord par la rue du Sentier, à l'ouest par
la zone de plan spécial de La Fontaine et à l'est par la rue du Collège. Non
seulement on peine à comprendre les motifs objectifs permettant de justifier
une telle délimitation du périmètre pertinent à l’évaluation de la valeur
esthétique du site, mais de plus cette délimitation ne concorde pas
nécessairement avec celle sur laquelle s’est basée le Conseil communal pour son
appréciation.

De même, la rue des Cent-Pas ne saurait, lorsqu’il s’agit de
déterminer ses qualités architecturales et/ou urbanistiques,
être limitée aux seuls numéros 10,12 et 14 ou, ce qui
revient au même, aux seuls immeubles portant des numéros pairs, comme soutenu
par le Conseil d’Etat. On peine en effet à comprendre quelles raisons
objectives permettraient d’écarter valablement de cette appréciation la construction d'allure plus moderne, de quatre
niveaux, à toits plats, avec places de parc attenantes et abritant en
particulier des activités commerciales sise au numéro 11 de la rue des
Cent-Pas. Il convient à cet égard également de constater qu’en face de cet
édifice et, donc, également sur la rue des Cent-Pas se trouve un parking.

b/cc) Dans ces conditions, on ne saurait admettre que le quartier et/ou
la rue des Cent-Pas présentent des qualités architecturales et/ou urbanistiques
qui devraient être protégées, dans le cas présent, par la clause d'esthétique
concrétisée à l’article 3.02 RC et spécifiée,
s’agissant de la couverture des toits, à l’article 3.13 RC. Le Conseil communal
ne l’a d’ailleurs pas explicitement prétendu, s’étant – comme déjà dit – pour
l’essentiel limité à parler de la rue des Cent-Pas comme d’une rue à l’aspect
« particulièrement plaisant ». De plus, on ne saurait, quoi
qu’il en soit, pas le suivre lorsqu’il prétend que la perspective de la rue des
Cent-Pas présenterait une uniformité de formes et de couleurs des bâtiments; le
bâtiment du numéro 11 de cette rue, comme d’ailleurs le parking se trouvant en
face de ce dernier, ainsi les immeubles sis rue du Sentiers 15b
et 15c, respectivement, avenue de la Gare 16, 16A1, 16A2
et 16A, directement visibles depuis la rue des Cent-Pas, permettent
aisément de se convaincre du contraire.

Dans ce
site hétérogène, sans valeur esthétique
particulière, l’atteinte que pourrait représenter la pose de tuiles grises sur
la maison de la rue des Cent-Pas 14, en lieu et place de tuiles rouges, doit,
quoi qu’il en soit, être considérée comme dépourvue de portée. On ne saurait en
effet admettre, vu la configuration des lieux, qu’une toiture grise est de
nature à enlaidir le site, le quartier, la rue ou encore un ouvrage particulièrement
digne de protection. Ceci vaut d’autant plus que d’autres toitures de couleur
grise sont visibles dans le quartier et en particulier depuis la rue des
Cent-Pas, comme illustré par les photographies au dossier, ainsi qu’au regard
des informations ressortant du Système d'information du Territoire
Neuchâtelois. L’impact visuel de la toiture grise des recourants
sur l’environnement bâti, de même que sur l’harmonie des toitures
avoisinantes, apparaît ainsi relativement minime. Dans ces
circonstances, le Conseil communal a procédé à une application arbitraire de la
clause esthétique régie par le droit cantonal et communal énoncé ci-avant. En
définitive, la Cour de céans ne perçoit pas d'intérêt public prépondérant
justifiant – au regard de la clause d'esthétique, dont l'application apparaît
disproportionnée vu les circonstances en présence – de faire obstacle à la pose
de tuile grise sur la maison édifiée sur l’article 1773, pose qui est d’ores et
déjà effective.

A noter que la terminologie générique utilisée tout particulièrement à
l’article 3.13 RC, notamment par le recours aux notions non déterminées de
« ton » et de « voisinage » ne
modifie en rien cette appréciation, bien au contraire. D’ailleurs, cette
disposition prévoit à sa deuxième phrase que toutes les autres couvertures, que
celles énoncées à la première de cet article, peuvent être autorisées dans des
cas particuliers, soit si elles ne gênent pas à l'harmonie générale, ce qui –
comme démontré ci-avant – est précisément le cas en l’espèce.

5.                           
Le dossier tel que constitué permettant à la Cour de céans de
statuer, il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de
preuve tendant à la mise en œuvre d’une vision locale. Il résulte de ce
qui précède que le recours doit être admis et les décisions du Conseil
communal du 27 mars 2017 et du Conseil d'Etat du 17 février 2020 annulées.

Vu
l'issue de la procédure, il n'y a pas lieu de percevoir de frais,
les autorités communales et cantonales n'en payant pas (art. 47 al. 1 et 2 LPJA).
Une indemnité de dépens sera allouée aux recourants qui procèdent avec l'aide
d’un mandataire professionnel (art. 48 LPJA).
Ce dernier n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais permettant de
se rendre compte de l'activité déployée effectivement (art. 64 al. 1 LTFrais par
renvoi de l’art. 67 LTFrais), il
convient de statuer sur la base du dossier pour déterminer le montant allouable
(art. 64 al. 2 LTFrais
par renvoi de l’art. 67 LTFrais).
Tout bien considéré, et singulièrement le fait que le mandataire représentait
déjà les recourants tant devant le Conseil d’Etat que déjà dans la procédure ayant
conduit à la décision du 27 mars 2017 du Conseil communal, l'activité
essentielle déployée peut être estimée à quelque 8 heures (rédaction du
mémoire de recours, recherches juridiques, entretiens avec les clients). Eu
égard au tarif appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 280 francs de
l'heure (CHF 2'240), des débours à raison de 10 % des honoraires
(CHF 224; art. 63 LTFrais par
renvoi de l’art. 67 LTFrais),
ainsi que la TVA au taux de 7,7 % (CHF 189.70). C'est ainsi un
montant global de 2'653.70 francs qui sera alloué aux recourants à titre
de dépens à charge du Conseil communal. Le Conseil d'Etat sera invité à statuer
sur les frais et dépens de la première instance de recours.

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Admet le recours.

2.    Annule la décision du Conseil d'Etat du 17 février 2020 et la décision
du Conseil communal du 27 mars 2017.

3.    Statue sans frais et restitue aux recourants leur avance de frais.

4.    Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 2'653.70 francs, frais
et TVA compris, à la charge du conseil communal.

5.    Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les frais et dépens de la
première instance de recours.

Neuchâtel, le 12 février
2021

 

 

Art.
3 LAT

Principes régissant
l’aménagement

 

1 Les autorités chargées de l’aménagement du territoire tiennent
compte des prin­ci­pes suivants.

2 Le paysage doit être préservé. Il convient notamment:

a.10 de réserver à l’agriculture suffisamment de bonnes
terres cultivables, en particulier, les surfaces d’assolement;

b. de veiller à ce que les constructions
prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s’intègrent
dans le paysage;

c. de tenir libres les bords des lacs et
des cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives et le passage le
long de celles-ci;

d. de conserver les sites naturels et les
territoires servant au délassement;

e. de maintenir la forêt dans ses diverses
fonctions.

3 Les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des
activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et
leur étendue limitée. Il convient notamment:

a.11 de répartir judicieusement les lieux d’habitation et
les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de
manière appropriée par les transports publics;

abis.12 de prendre les mesures propres à assurer une meilleure
utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou
des possibilités de densification des surfaces de l’habitat;

b. de préserver autant que possible les
lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la
pollution de l’air, le bruit et les trépidations;

c. de maintenir ou de créer des voies
cyclables et des chemins pour piétons;

d. d’assurer les conditions dont dépend un
approvisionnement suffisant en biens et services;

e. de ménager dans le milieu bâti de
nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres.

4 Il importe de déterminer selon des critères rationnels
l’implantation des construc­tions et installations publiques ou d’intérêt
public. Il convient notamment:

a. de tenir compte des besoins spécifiques
des régions et de réduire les dispa­rités choquantes entre celles-ci;

b. de faciliter l’accès de la population
aux établissements tels qu’écoles, cen­tres de loisirs et services publics;

c. d’éviter ou de maintenir dans leur
ensemble à un minimum les effets défavo­rables qu’exercent de telles implantations
sur le milieu naturel, la population et l’économie.

10 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en
vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959).

11 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en
vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959).

12 Introduite par le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur
depuis le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959).