# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 43997c57-ec19-5e74-83d6-ee45448c82e4
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-10-13
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 4. Kammer 13.10.2009 A 2009 17
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_004_A-2009-17_2009-10-13.pdf

## Full Text

A 09 17

4a Camera  

SENTENZA
del 13 ottobre 2009

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente tasse di allacciamento

1. … è proprietario a …, sul territorio del Comune di …, della particella no. 2526 

situata in zona residenziale 2 e con sovrapposizione del vincolo di residenza 

primaria al 100%. Il 16 aprile 2003, il municipio rilasciava a … la licenza 

edilizia per l’edificazione di una casa con due appartamenti ed eseguiva il 

calcolo provvisorio del sussidio pari a fr. 23'960.00 concesso alla costruzione 

di case d’abitazione sulla base del valore a nuovo dell’edificio stimato a fr. 

550'000.00. In seguito, previo rilascio della necessaria licenza di costruzione 

datata 4 aprile 2005, il committente modificava il progetto, optando per una 

casa d’abitazione con al suo interno un piccolo appartamento comunicante. Il 

17 giugno 2005, … informava l’autorità comunale di essere intenzionato a 

trasferire il proprio domicilio a Praga per ca. 18 mesi. Poiché l’immobile 

destinato a residenza primaria era ancora in fase di costruzione, il 

committente chiedeva che il termine di 10 anni per l’obbligo di abitare la casa 

fosse posticipato all’inizio dell’effettiva possibilità di abitare l’immobile. Questa 

richiesta veniva accolta e l’esecutivo fissava il termine d’inizio per l’obbligo di 

abitazione al 31 dicembre 2006 (18 mesi dopo la richiesta e quindi al 

presumibile rientro dal soggiorno all’estero) e la conseguente scadenza al 31 

dicembre 2016. Nel giugno del 2008, gli organi cantonali procedevano alla 

stima ufficiale della costruzione, il cui valore a nuovo veniva stabilito a fr. 

1'357'200.00. 

2. Dopo essere venuto a conoscenza del valore della stima ufficiale, il 1. maggio 

2009, l’esecutivo comunale emanava il conteggio definitivo del sussidio pari a 

fr. 49'502.25 sulla base dei valori di stima cresciuti in giudicato. Nella 

decisione veniva operata una suddivisione tra quella che era la quota parte 

dell’abitazione adibita ad uso proprio da parte del proprietario per un 

ammontare di fr. 1'232'200.00 e quella per l’abitazione di terzi per fr. 

125'000.00. La decisione precisava che con la sua crescita in giudicato, il 

proprietario acconsentiva contemporaneamente all’iscrizione a registro 

fondiario (RF) della menzione regolante le condizioni per un eventuale 

rimborso del sussidio in caso di trasferimento del domicilio prima del 

trascorrere dei regolamentari 10 anni. 

3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 23 maggio 

2009 (data del timbro postale), … chiedeva l’accoglienza dell’istanza, il 

riconoscimento del sussidio sull’intero valore della costruzione e l’iscrizione 

della menzione a RF relativa all’obbligo di domicilio per la durata di 10 anni a 

partire del mese di aprile 2003. L’istante contesta la liceità della riduzione del 

sussidio per l’appartamentino interno, quando cinque anni or sono gli sarebbe 

stato garantito il sussidio su tutto il valore dello stabile. Tale appartamentino 

non sarebbe poi una residenza secondaria, ma solo una “camera per gli 

ospiti”. Anche altri proprietari della zona avrebbero beneficiato del sussidio su 

tutta l’abitazione pur disponendo di due appartamenti uno dei quali locato 

addirittura a delle persone non residenti. 

4. Nella propria risposta di causa il Comune di … postulava la reiezione del 

ricorso. Ambedue gli appartamenti eretti dal ricorrente sarebbero sottoposti 

all’obbligo di residenza primaria in base al vincolo della zona in oggetto, ma 

solo quello abitato dall’istante avrebbe diritto alla rifusione del sussidio alla 

costruzione di case d’abitazione. Del resto fino ad ora il committente non 

avrebbe mai contestato la qualifica di appartamento di quello che attualmente 

vorrebbe vedere riconoscere come “camera per gli ospiti”. Quanto alla 

decorrenza del termine per l’obbligo del domicilio, in considerazione della 

richiesta scritta formulata dall’istante nel giugno 2005, il comune convenuto 

considera possibile accordare al petente una decorrenza dal 31 dicembre 

2006 con scadenza al 31 dicembre 2016. Infine, la pretesa disparità di 

trattamento non sarebbe tale e comunque l’istante non potrebbe trarre alcun 

vantaggio da quanto affermato.

5. Replicando, … confermava di essere vittima di una disparità di trattamento, 

vivendo in una zona dove le abitazioni primarie sarebbero state interamente 

sussidiate, anche se composte di due appartamenti, uno dei quali verrebbe 

addirittura locato a turisti. Poiché l’esecutivo avrebbe garantito il sussidio su 

tutta la costruzione, malgrado fossero stati previsti fin dall’inizio due 

appartamenti separati, a maggior ragione non vi sarebbe alcuna necessità di 

operare distinzioni dopo che l’attuale appartamentino sarebbe collegato a 

quello principale internamente e farebbe pertanto parte integrante 

dell’appartamento principale. La distinzione operata contravverrebbe pertanto 

al principio della fiducia e a quello della parità di trattamento. Quanto alla 

menzione a RF, l’istante avrebbe ininterrottamente mantenuto il proprio 

domicilio fiscale sul territorio comunale dal 1990, per cui la necessità di una 

menzione a RF verrebbe a cadere. Per il resto, anche la commissione di stima 

avrebbe considerato l’abitazione come una sola unità, senza distinguere la 

zona ospiti dall’abitazione principale. 

6. Nella propria duplica, il comune si riconfermava essenzialmente nelle proprie 

allegazioni e proposte, contestando la pretesa disparità di trattamento. Per 

l’iscrizione a RF, veniva ribadita la possibilità per l’istante di far valere le 

proprie pretese nell’ambito della relativa successiva procedura di 

determinazione e iscrizione della menzione.

7. Su richiesta del Tribunale amministrativo, il comune convenuto introduceva la 

documentazione relativa al sussidiamento quale abitazione primaria delle 

costruzioni ubicate sui fondi ni. 2167, 2445, 2433 e 1475. Per la costruzione 

sulla particella no. 2167, suddivisa in seguito in due unità abitative, sarebbe 

stato applicato lo stesso metro di quello imposto all’istante. Lo stabile sulla 

particella no. 1475 sarebbe stato autorizzato come un’unica unità abitativa; 

un’eventuale trasformazione interna sarebbe avvenuta all’insaputa 

dell’autorità edilizia, la quale si riserverebbe comunque il diritto d’intervenire. 

Sulla particella no. 2433 sarebbe stata permessa la formazione di un secondo 

appartamento non sussidiato. Unico effettivo precedente sarebbe invece lo 

stabile sito sulla particella no. 2445, che prevedeva dall’inizio la costruzione 

di due appartamenti e che sarebbe stato interamente sussidiato. All’istante 

non sarebbe però dato appellarsi a questo caso isolato. 

8. Per l’insorgente i casi dati in edizione dal comune confermerebbero la tesi di 

ricorso quanto all’applicazione del regolamento comunale in base alla 

persona e non alla oggettiva fattispecie. 

Considerando in diritto:

1. La controversia verte solo sulla questione di sapere su quale ammontare vada 

concesso il sussidio alla costruzione di case d’abitazione. Non è oggetto del 

presente ricorso l’eventuale contenuto della menzione che verrà riportata a 

RF alla crescita in giudicato della presente sentenza, non essendo ancora 

stato concretamente deciso il contenuto dell’iscrizione ed in particolare la 

decorrenza del termine di 10 anni. Nell’ambito della procedura di 

determinazione in vista dell’iscrizione della menzione a RF, l’interessato avrà 

l’opportunità di far valere pienamente i propri diritti sul contenuto della 

menzione, in particolare per quanto riguarda la decorrenza del termine per la 

definizione del periodo di 10 anni dell’obbligo di domicilio civile e fiscale 

principale sul suolo comunale, come espressamente riconosciuto dal comune 

convenuto. Su questa questione non è pertanto dato entrare nel merito del 

ricorso.  

2. a) Non è contestato che la particella dell’istante sia ubicata in zona residenziale 

2 con sovrapposizione del vincolo di residenza primaria al 100%. Infatti, giusta 

quanto previsto all’art. 20 della legge edilizia comunale (LE) a … sono previste 

delle zone di esclusiva utilizzazione per abitazioni primarie. Come abitazione 

primaria è considerata quella utilizzata in modo stabile da persone che hanno 

il domicilio civile ed il domicilio fiscale principale nel comune. Tutte le altre 

sono considerate abitazioni secondarie. Contrariamente a quanto pretende il 

ricorrente pertanto, nella zona dove è situata la sua particella non sono 

ammesse residenze secondarie, ovvero tutti gli eventuali appartamenti che la 

costruzione comprende possono essere abitati solo da persone con il 

domicilio civile ed il domicilio fiscale principale nel comune. L’esecutivo 

comunale sul calcolo allegato alla decisione impugnata ha effettivamente 

erroneamente operata una distinzione tra residenza primaria e secondaria, 

mentre giustamente andava operata la sola distinzione tra appartamento del 

proprietario adibito ad abitazione principale e appartamento destinato a terzi 

(domiciliati), giacché in detta zona è esclusa la possibilità di disporre di 

residenze secondarie. Le due unità abitative possono avere solo il carattere 

di residenza primaria. 

b) Gli abitanti del comune convenuto beneficiano di un sussidio per la 

costruzione della propria casa d’abitazione con un appartamento, per la 

costruzione in condominio o per qualsiasi costruzione contenente il proprio 

appartamento, in virtù di quanto previsto agli art. 1 e 4 cpv. 1 del regolamento 

per la concessione di sussidi alla costruzione di case d’abitazione (RSCA). 

Giusta l’art. 4 cpv. 2 RSCA per proprietario si sussidia in ogni caso un unico 

appartamento. Nell’evenienza l’istante contesta già la qualifica di 

appartamento della seconda unità abitativa inserita nella casa. Questa 

pretesa va recisamente respinta. Che l’unità abitativa di ca. 30 m2 in oggetto 

sia un appartamentino a se stante è fuori discussione. Del resto la 

denominazione di “casa di due appartamenti” utilizzata dall’istante al 

momento della presentazione della domanda di costruzione, veniva 

mantenuta dall’autorità comunale anche dopo la modifica del progetto 

approvata il 4 aprile 2005. Non è contestato che quest’unità abitativa disponga 

di una camera da letto, dei servizi e di un tinello con angolo cucina. Il fatto che 

in seguito il progetto sia stato modificato e che la porta che dava sulle scale 

sia stata sostituita da una porta comunicante con l’appartamento del 

proprietario, non cambia la qualifica iniziale di detta parte della costruzione 

che resta un vero e proprio appartamentino. La mancanza di una precisa 

distinzione tra le due unità abitative sulla stima ufficiale non ha nulla di 

eccezionale se si considera che normalmente vengono distinti i due 

appartamenti in caso di costituzione di proprietà per piani, ma non quando la 

residenza più grande dispone di un piccolo appartamento nello stesso stabile.    

c) Applicando pertanto alla lettera l’art. 4 cpv. 2 RSCA è chiaro che il sussidio 

poteva essere accordato solo per l’appartamento principale del richiedente e 

non per l’appartamentino inserito nell’abitazione. Appartamentino che non 

può essere considerato come una residenza secondaria, ma come un’unità 

abitativa destinata alla residenza primaria, ma non sussidiabile tramite il 

proprietario dell’abitazione principale. L’argomentazione stando alla quale, in 

qualità di residenza principale l’appartamentino avrebbe comunque potuto 

beneficiare del sussidio non può essere difesa. Se infatti l’appartamentino 

venisse affittato ad una persona domiciliata sul territorio comunale, essa non 

avrebbe diritto al sussidio in qualità di locataria. Ne consegue che in principio, 

il fatto di sussidiare solo l’appartamento principale del ricorrente è 

perfettamente conforme alla normativa comunale e non collide con alcun 

vincolo pianificatorio. 

3. a) Per il ricorrente, poiché l’autorità edilizia gli avrebbe garantito il sussidio 

sull’intera costruzione egli andrebbe ora protetto nella propria buona fede. Il 

principio della buona fede ancorato all’art. 9 CF - applicabile a tutto l’ambito 

dell’attività dello Stato - conferisce ad ogni individuo la facoltà di esigere che 

l'autorità statale si conformi alle sue promesse e sia coerente nei propri 

comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa 

ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 cons. 6.1, 130 I 26 cons. 8.1, 125 

I 219 cons. 2c, 122 II 123 cons. 3b/cc e 121 I 181 cons. 2a). Esso vuole che 

l’amministrazione e gli amministrati si comportino reciprocamente in modo 

leale. In particolare, l’amministrazione deve astenersi da qualsiasi 

comportamento proprio a trarre in inganno l’amministrato e non deve poter 

trarre alcun vantaggio da un atteggiamento scorretto o poco chiaro da parte 

sua (DTF 129 II 381 cons. 7.1 e 124 II 269 cons. 2a). A certe condizioni, il 

cittadino può anche esigere che l’amministrazione si conformi alle promesse 

o alle assicurazioni che questa gli ha fatto e che non inganni la fiducia che egli 

ha legittimamente posto in essa (DTF 128 II 125 cons. 10b/aa e 118 Ib 582 

cons. 5a). Allo stesso modo il diritto alla tutela della buona fede può essere 

invocato in presenza di un comportamento dell’amministrazione suscettibile 

di risvegliare nell’amministrato un’aspettativa o una legittima speranza (DTF 

129 II 381 cons. 7.1 e 126 II 387 cons. 3a con riferimenti). Questo diritto esiste 

soltanto a determinate e cumulative condizioni: l'autorità deve anzitutto essere 

intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una persona 

determinata (DTF 125 I 274 cons. 4c); essa deve avere, o essere reputata 

avere, agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore 

dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non 

doveva essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve 

essersi fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per 

prendere disposizioni che non può modificare senza subire un pregiudizio 

(DTF 121 V 66 cons. 2a); infine, e in ogni caso, la situazione giuridica non 

deve essersi modificata tra il momento in cui l'autorità si è pronunciata e quello 

in cui l'amministrato ha preso le sue disposizioni (DTF 131 II 636 cons. 6, 129 

I 170 cons. 4.1 e 122 II 123 cons. 3b/cc).

b) Con il rilascio della licenza di costruzione all’istante veniva garantito un 

sussidio “di fr. 23'960.00 per l’abitazione menzionata”. Tale importo era 

calcolato in base al costo preventivato di tutta la costruzione pari a fr. 

550'000.00, pur essendo evidente che si trattava di due distinti appartamenti 

anche se l’uno di ridotte dimensioni. Per l’autorità comunale operare una 

distinzione all’epoca del rilascio della licenza edilizia nel 2003 sarebbe stato 

prematuro, essendo il conteggio necessariamente solo provvisorio e non 

essendo conseguentemente ancora possibile stabilire in anticipo l’effettivo 

costo della costruzione. Per l’istante invece, la comunicazione riguardante “il 

sussidio di fr. 23'960.00” “per la costruzione della casa d’abitazione, come da 

licenza edilizia no. 2464”, equivarrebbe ad un riconoscimento del sussidio per 

tutta la costruzione e pertanto anche per il secondo appartamentino. In effetti, 

la garanzia del sussidio accordata dall’autorità poteva essere intesa nel senso 

che tutta la costruzione fosse posta al beneficio del sussidio e non solo una 

parte di essa. Essendo chiaro che la costruzione comprendeva due 

appartamenti, l’autorità edilizia avrebbe fatto bene a precisare che solo 

l’appartamento che il committente intendeva abitare personalmente - e non 

quello destinato a terzi - fosse sussidiabile. In questo senso, la garanzia 

accordata all’istante nel 2003 poteva effettivamente essere interpretata nel 

senso inteso dal ricorrente, ovvero che poteva beneficiare del sussidio sul 

costo preventivato di tutta la costruzione. A questo proposito va però ricordato 

all’istante che l’interpretazione letterale della “menzione” che gli era stata 

trasmessa includeva pure un preciso ammontare in cifre del sussidio, pari a 

fr. 23'960.00, ammontare che si è poi rivelato a lavori ultimati di gran lunga 

inferiore all’importo di fr. 49'502.25 ottenuto in base al valore a nuovo 

dell’edificio giusta la stima ufficiale. In questo senso è chiaro che il tenore della 

garanzia accordata nel 2003 fosse da considerasi provvisorio, altrimenti 

anche tale ammontare sarebbe stato in seguito opponibile al richiedente in 

base agli stessi principi, non arrecando tale “menzione” alcuna indicazione del 

costo preventivato della costruzione, ma solo l’importo del sussidio. E’ in 

queste circostanze pertanto perlomeno discutibile che la garanzia che 

l’autorità aveva dato all’istante potesse senz’altro essere ritenuta un definitivo 

riconoscimento del sussidio sull’intero valore a nuovo di tutta la costruzione 

come preteso nel ricorso. Tale questione può comunque nell’evenienza 

restare aperta in quanto anche altre delle condizioni che vanno adempiute 

cumulativamente per ammettere la violazione del principio della buona fede 

non sono in casu soddisfatte. 

c) E’ indubbio che la garanzia del sussidio sia stata data al ricorrente dall’autorità 

legittimata a farlo per cui detta condizione va considerata soddisfatta. Per 

contro, la chiara e inequivocabile base legale contenuta nel RSCA - riguardo 

alla possibilità di sussidiare un solo appartamento per proprietario – lascia 

qualche dubbio sul fatto che l’amministrato non si sia reso conto dell’errore o 

della svista dell’autorità. In ogni caso non è nell’evenienza possibile stabilire 

quali sarebbero le disposizioni che l’istante avrebbe preso in base alle 

assicurazioni fornitegli e che ora non potrebbe modificare senza pregiudizio. 

Con l’introduzione della licenza di costruzione, era nelle intenzioni dell’istante 

erigere una casa di due appartamenti, come è poi anche stato fatto. 

Evidentemente la costruzione del secondo appartamento era già prevista ad 

un’epoca alla quale la decisione sul sussidio non era ancora stata presa. Per 

il resto, non viene neppure preteso che sarebbero stati presi dei provvedimenti 

non più mutabili senza incorrere in un pregiudizio, come potrebbe essere ad 

esempio la rinuncia alla costruzione del secondo appartamento qualora fosse 

stato chiaro che questo non avrebbe goduto del sussidio in oggetto. 

Concretamente poi la stima alquanto contenuta fatta dall’autorità del valore 

dell’appartamentino - valutato a meno del 10% (fr. 125'000.00) – rispetto al 

valore complessivo dell’immobile pari a fr. 1'350'000.00 non permetterebbe 

neppure una simile conclusione. Ne consegue che l’istante non adempie le 

condizioni per poter avere comunque diritto al sussidio sulla base delle illegali 

(pretese) garanzie fornite dall’autorità comunale. 

4. a) Il ricorrente si considera vittima di una disparità di trattamento. Infatti, tutti gli 

edifici della zona disporrebbero di due appartamenti - che verrebbero 

illegalmente affittati a dei turisti - e avrebbero beneficiato del sussidio anche 

per l’appartamento locato a scopo di lucro. Contrariamente a quanto preteso 

nel ricorso, alla costruzione sulla particella no. 2167 è stato imposto lo stesso 

regime dell’istante, mentre sulla particella no. 1475 è stata autorizzata 

un’unica unità abitativa e sulla no. 2433 è stata permessa la formazione di un 

secondo appartamento non sussidiato. Alla luce della casistica fornita 

dall’autorità comunale, la sola situazione che collima esattamente con quella 

del ricorrente riguarda la costruzione sulla particella no. 2445, abitazione alla 

quale era stato concesso un sussidio sul valore di stima dell’intera 

costruzione, malgrado questa comprendesse fin dall’inizio la formazione di un 

secondo appartamento. 

b) In principio, non esiste un diritto alla parità di trattamento nell’illegalità (DTF 

126 V 392 cons. 6a; 124 IV 47 cons. 2c, 122 II 451; 116 Ia 140), in quanto il 

principio della supremazia della legge è reputato prevalere su quello 

dell’uguaglianza di trattamento (SJZ 100 {2004} no. 18. pag. 442; DTF 117 Ib 

266 cons. 3f, 414 cons. 8c, 112 Ib 387 cons. 6). Il fatto che la legge non sia 

stata in altri casi applicata o non lo sia stata giustamente non accorda ancora 

al cittadino il diritto di essere posto parimenti al beneficio di un regime illegale. 

Questo vale però solo se la pratica illegale è riferita ad un caso o ad alcuni 

casi isolati. Per contro, se l’autorità rifiuta di scostarsi in altre situazioni dalla 

propria pratica illegale, il privato ha il diritto di pretendere di essere posto al 

beneficio della prassi illegale alla stessa stregua degli altri (DTF 127 I 2 cons. 

3a, 123 II 253 cons. 3c e 115 Ia 83 cons. 2). In tali casi il principio della parità 

di trattamento è reputato prevalere su quello della legalità (DTF 122 II 451 

cons. 4a e 112 Ib 387 cons. 6). Se l’autorità non si esprime su quella che sarà 

la prassi futura, vi è da presumere che in futuro si atterrà alla normativa legale 

(DTF 122 II 452 cons. 4a e riferimenti). Nell’evenienza, come espressamente 

addotto dal comune convenuto, il calcolo del sussidio per la particella no. 2445 

è stato frutto di un errore (vedi comunicazione dell’11 settembre 2009). E’ 

quindi evidente che l’autorità non ha alcuna intenzione d’introdurre o di 

perseverare in una pratica illegale, bensì intenda intervenire per ovviare a 

possibili abusi, come promesso per la particella no. 1475. Non è in queste 

condizioni evidentemente dato considerare che sul territorio comunale esista 

una pratica illegale e che il ricorrente sia il solo a non venire posto al beneficio 

di tale pratica. Del resto gli esempi apportati dall’autorità edilizia e riferiti agli 

anni passati confermano l’applicazione dello stesso parametro applicato 

all’istante per le case edificate sui fondi ni. 2167, 2433, 2448, 2447, 1474, 

2701 e 2713. La censura si rivela pertanto infondata. 

5. In conclusione, il ricorso deve essere respinto per quanto è dato entrare nel 

merito dello stesso. L’esito della controversia giustifica l’accollamento delle 

spese occasionate dal presente procedimento alla parte ricorrente. 

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è respinto per quanto è dato entrare nel merito dello stesso. 

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 1'500.--

- e le spese di cancelleria di fr. 266.--

totale fr. 1'766.--

il cui importo sarà versato da … entro trenta giorni dalla notifica della presente 

decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.