# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c1e86e00-0200-5ff6-9c29-5f03b3ae1e38
**Source:** Zug (ZG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-04-09
**Language:** de
**Title:** Zug Verwaltungsgericht Vergabekammer 09.04.2025 V 2023 102
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZG_Verwaltungsgericht/ZG_VG_004_V-2023-102_2025-04-09.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG

VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER

Mitwirkende Richter: MLaw Patrick Trütsch, Vorsitz
Dr. iur. Matthias Suter und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Thomas Kreyenbühl

U R T E I L  vom 9. April 2025 [rechtskräftig]
gemäss § 29 der Geschäftsordnung

in Sachen

A.________
Beschwerdeführer

gegen

1. B.________ AG
2. Gemeinderat C.________
3. Regierungsrat des Kantons Zug

Beschwerdegegner

betreffend

Baubewilligung
(Antennenaustausch-/ergänzung an bestehender Mobilfunkanlage)

V 2023 102

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Urteil V 2023 102

A. Am 25. März 2021 reichte die B.________ AG ein Baugesuch für den Umbau bzw. 
die Aufrüstung der bestehenden Mobilfunkanlage beim Bahnhof C.________ mit 5G-
Antennen ein (Baugesuch Nr. D.________). Geplant ist der Austausch von zwei Antennen 
am bestehenden 25 m hohen Mast. Die Mobilfunkanlage weist zwei Hauptsenderichtun-
gen in die Sektoren Azimut +130° und Azimut +340° auf. In den Frequenzbändern 700 bis 
900 MHz, 1'800 bis 2'600 MHz sowie im Frequenzband 3'600 MHz sollen nach der Aufrüs-
tung – wie bereits bisher – sechs Antennen vorhanden sein, wovon zwei adaptiv betrieben 
werden sollen. Die bestehende Mobilfunkanlage befindet sich auf dem Grundstück (GS) 
Nr. E.________ westlich der Bahngleise. Das Grundstück steht im Alleineigentum der 
F.________ AG und liegt gemäss Zonenplan C.________ in einer Verkehrsfläche. Am 
14. und 21. Oktober 2022 wurde das Baugesuch im Amtsblatt publiziert und vom 14. Ok-
tober bis zum 2. November 2022 öffentlich aufgelegt (Gde-act. 1–12; vgl. auch RR-act. 
11). 

Mit Eingaben vom 30. Oktober bzw. 1. November 2022 erhoben A.________ sowie meh-
rere weitere Privatpersonen Einsprache gegen das Baugesuch Nr. D.________ (Gde-
act. 13 und 15). Mit Beschluss vom 16. Januar 2023 erteilte der Gemeinderat C.________ 
unter Auflagen und Bedingungen die Baubewilligung für den beantragten Umbau bzw. die 
Aufrüstung der bestehenden Mobilfunkanlage. Gleichentags wies er die dagegen erhobe-
nen Einsprachen ab (Gde-act. 1, 14 und 16). Dagegen erhoben A.________ sowie mehre-
re weitere Privatpersonen am 8. Februar 2023 Verwaltungsbeschwerde (RR-act. 1). In der 
Folge holte der Regierungsrat des Kantons Zug die Stellungnahme des Amtes für Umwelt 
(nachfolgend: AFU) vom 6. März 2023 ein (RR-act. 6). Mit Beschluss vom 3. Oktober 2023 
wies er die Verwaltungsbeschwerde ab (RR-act. 11).

B. Dagegen erhoben A.________ am 3. November 2023 Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde mit folgenden Anträgen (act. 1):

1. Die Beschwerde sei gutzuheissen und der Entscheid des Regierungsrates vom 
03. Oktober 2023 sowie die Baubewilligung Nr. D.________ der Gemeinde 
C.________ vom 16. Januar 2023 seien aufzuheben.

2. Alles unter den Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegne-
rin und der Vorinstanzen.

C. Am 28. November 2023 bezahlten die Beschwerdeführer den ihnen auferlegten 
Kostenvorschuss von Fr. 3'000.– innert der angesetzten Frist (act. 4).

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Urteil V 2023 102

D. Mit Eingabe vom 11. Dezember 2023 teilte der Beschwerdegegner 2 mit, dass er 
auf eine Stellungnahme verzichte (act. 6).

E. Die Beschwerdegegnerin 1 beantragte mit Vernehmlassung vom 3. Januar 2024, 
die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführer (act. 8).

F. Der Beschwerdegegner 3 beantragte mit Vernehmlassung vom 10. Januar 2024 
die Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer 
(act. 9).

G. Mit Stellungnahme vom 2. April 2024 hielten die Beschwerdeführer an ihren An-
trägen fest (act. 13). 

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1.
1.1 Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; 
BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrats die Beschwerde an das 
Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht ausnahms-
weise ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor. Die Beschwerdeführer ha-
ben sowohl am Einsprache- als auch am Verwaltungsbeschwerdeverfahren teilgenom-
men. Sie sind Stockwerkeigentümer an der G.________ in C.________. Ihre Liegenschaft 
liegt im massgebenden Einsprache- bzw. Beschwerdeperimeter von 748.71 m (vgl. RR-
act. 11 und Gde-act. 12). Die Beschwerdeführer sind durch den Entscheid betreffend die 
Mobilfunkanlage daher besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an 
dessen Aufhebung oder Änderung. Die Beschwerdeberechtigung ist folglich gestützt auf 
§ 62 Abs. 1 VRG gegeben. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wurde im Übrigen frist- 
und formgerecht (§ 64 und 65 VRG) eingereicht, weshalb sie zu prüfen ist. Die Beurteilung 
erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsordnung des Verwaltungsge-
richts (GO VG; BGS 162.11). 

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Urteil V 2023 102

1.2 Nach § 63 Abs. 1 VRG kann mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde jede 
Rechtsverletzung gerügt werden. Als solche gelten die Nichtanwendung und die unrichtige 
Anwendung eines Rechtssatzes, die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache, der 
Missbrauch oder die Überschreitung des Ermessens, die Verletzung einer wesentlichen 
Form- oder Verfahrensvorschrift sowie die Rechtsverweigerung und -verzögerung. Mit der 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann überdies jede für den Entscheid erhebliche unrichti-
ge oder ungenügende Feststellung des Sachverhaltes angefochten werden (Abs. 2). Nicht 
gerügt werden kann grundsätzlich die unrichtige Handhabung des Ermessens 
(vgl. Abs. 3).

2.
2.1 Zum Verständnis der nachstehenden Erwägungen ist es angezeigt, vorweg auf die 
Funktionsweise der adaptiven Antennen und deren Regelung in der Verordnung über den 
Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) einzugehen.

2.2 Grundlage für die Prognose der Strahlung einer projektierten Mobilfunkanlage ist 
deren äquivalente Strahlungsleistung (ERP; Effective radiated power). Diese entspricht 
gemäss Art. 3 Abs. 9 NISV der einer Antenne zugeführten Sendeleistung, multipliziert mit 
dem Antennengewinn in Hauptstrahlrichtung, bezogen auf den Halbwellendipol. Der An-
tennengewinn bezieht sich auf die Bündelung der Sendeleistung in eine Hauptstrahlrich-
tung. Er gibt an, mit wie viel weniger Leistung eine konkrete Antenne (mit Bündelung der 
Sendeleistung) angespiesen werden muss, damit sie in die Hauptstrahlrichtung in einem 
gegebenen Abstand die gleiche Feldstärke erzeugt wie eine Referenzantenne, welche die 
Strahlung nicht oder in geringem Mass bündelt. Als Referenzantenne kann eine Dipolan-
tenne (Halbwellendipol) gewählt werden (vgl. Ziff. 1.160 des Radioreglements; 
SR 0.784.403.1).

Adaptiv betreibbare Antennen weisen eine Vielzahl (z.B. 64) von Elementarantennen resp. 
Antennenelementen auf, von denen jedes seinen eigenen Verstärker hat. Diese Elemente 
bilden eine als Antennen-Array bezeichnete Anordnung, die durch die physische Zusam-
menschaltung von Elementen in Sub-Arrays aufgeteilt werden kann (Bundesamt für Um-
welt [BAFU], Erläuterungen vom 23. Februar 2021 zu adaptiven Antennen und deren Be-
urteilung gemäss der NISV [nachstehend: BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen], 
S. 5 f. Ziff. 4.1; Hugo Lehmann, Adaptive Antennen für 5G, bulletin.ch 6/2020, S. 40). Zu-
dem sind adaptive Antennen mit leistungsfähigen Computern ausgestattet, welche die zu 
übertragenden Daten sehr schnell aufbereiten können (Bundesrat, Nachhaltiges Mobil-

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Urteil V 2023 102

funknetz, Bericht des Bundesrats vom 14. April 2022 in Erfüllung des Postulates 19.4043, 
Häberli-Koller, 17. September 2019, S. 15 Ziff. 2.4.4). Diese Datenaufbereitung erlaubt es, 
verschiedene Antennenelemente unterschiedlich anzusteuern und damit durch Phasen-
verschiebungen die Hauptsenderichtung der Strahlung horizontal und vertikal zu bewegen 
und dieser eine Richtwirkung zu geben. Dabei gilt vereinfacht, dass mit steigender Zahl 
der unterschiedlich ansteuerbaren Antenneneinheiten die mögliche Richtwirkung der 
Strahlung und damit der Antennengewinn zunimmt (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven 
Antennen, S. 5 ff. Ziff. 4.1, 4.2 und 4.4). Der Mobilfunkstandard der fünften Generation 
(5G) wird als New Radio (NR) bezeichnet. Er definiert namentlich die Frequenz-Zeit-
Struktur der zu übertragenden Signale und erlaubt es, die maximale Zahl der unterschied-
lich ansteuerbaren Antennenelemente im Vergleich zu früheren Standards des Mobilfunks 
stark zu erhöhen (Bundesamt für Kommunikation [BAKOM], Faktenblatt 5G, ein einleiten-
der Überblick, Januar 2020 [BAKOM, Faktenblatt 5G], S. 8 Ziff. 3.3; BAFU, Erläuterungen 
zu adaptiven Antennen, S. 2 Ziff. 1). Auch herkömmliche Mobilfunkantennen können die 
Funksignale primär in eine bestimmte Hauptstrahlrichtung senden (BAFU, Erläuterungen 
zu adaptiven Antennen, S. 8 Ziff. 5.2). Bei diesen Antennen ist das räumliche dreidimensi-
onale Abstrahlungsmuster, das als (horizontales und vertikales) Antennendiagramm mit 
"Strahlenkeulen" bzw. "Beams" in die Hauptstrahlrichtung dargestellt werden kann, jedoch 
immer das gleiche. Bei adaptiven Antennen hingegen können diese Antennendiagramme 
unterschiedliche räumliche Ausprägungen annehmen (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven 
Antennen, S. 10 Ziff. 5.3; vgl. auch S. 6 f. Ziff. 4.2). Wählen adaptive Antennen die einzel-
nen Antennendiagramme aus einer Liste vorprogrammierter Diagramme aus, wird von ei-
nem Codebook basierten Beamforming gesprochen (BAKOM, Testkonzession und Mes-
sungen adaptive Antennen, Bericht vom 24. September 2020 [nachstehend: BAKOM, 
Testkonzession und Messungen], S. 7. Ziff. 2.1.5; Lehmann, a.a.O., S. 40 f.). Beim soge-
nannten reziproken Beamforming werden keine vorprogrammierten Antennendiagramme 
ausgewählt, sondern diese von der Antenne unter Berücksichtigung der aktuellen Position 
der aktiven Endgeräte und der Reflektionen und Abschattungen laufend berechnet (BA-
KOM, Testkonzession und Messungen, S. 12; BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Anten-
nen, S. 11). Für adaptive Antennen werden sogenannte umhüllende Antennendiagramme 
erstellt, die für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichti-
gen resp. alle Einzeldiagramme für die vorgesehenen Senderichtungen umhüllen bzw. 
einschliessen (BAKOM, Testkonzession und Messungen, S. 11; BAFU, Erläuterungen zu 
adaptiven Antennen, S. 10 ff. Ziff. 5.3).

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2.3 Gemäss Ziff. 62 Abs. 6 Anhang 1 NISV gelten Sendeantennen als adaptiv, wenn 
sie so betrieben werden, dass ihre Senderichtung oder ihr Antennendiagramm automa-
tisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst wird. Hinsichtlich des massgebenden Be-
triebszustands sah Ziff. 63 Anhang 1 NISV in der vom 1. Juni 2019 bis zum 31. Dezember 
2021 geltenden Fassung vor, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderich-
tungen und der Antennendiagramme berücksichtigt wird. Diese Berücksichtigung wurde 
mit der Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021, in Kraft seit dem 1. Januar 2022 
(AS 2021 901), in Ziff. 63 Anhang 1 NISV wie folgt definiert: 

1 Als massgebender Betriebszustand gilt der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maxima-
ler Sendeleistung.

2 Bei adaptiven Sendeantennen mit 8 oder mehr separat ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-
Arrays) kann auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor KAA angewendet werden, wenn die Sende-
antennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden. Diese muss sicher-
stellen, dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet.

3 Es gelten folgende Korrekturfaktoren KAA: [...]

4 [...]

Einen solchen Korrekturfaktor für adaptive Antennen sah das BAFU bereits im Nachtrag 
vom 23. Februar 2021 zur Vollzugshilfe zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen 
aus dem Jahr 2002 vor (S. 7 f. Ziff. 3.2 [nachstehend: BAFU, Nachtrag zur Vollzugsemp-
fehlung NISV]).

3.
3.1 Die nichtionisierende Strahlung zählt zu den schädlichen oder lästigen Einwirkun-
gen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebens-
räume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes [USG; 
SR 814.01]). Gemäss Art. 11 Abs. 2 USG sind im Rahmen der Vorsorge Emissionen un-
abhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch 
und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Für den Schutz vor nichtionisierender 
Strahlung (NIS), die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, erliess der Bundesrat 
die NISV. Diese sieht zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermischen Wir-
kungen Immissionsgrenzwerte vor, die von der Internationalen Kommission zum Schutz 
vor nichtionisierender Strahlung (ICNIRP) übernommen wurden und überall eingehalten 
sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV; BGE 126 II 399 
E. 3b). Zudem haben ortsfeste Mobilfunkanlagen für sich im massgebenden Betriebszu-

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stand an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (sog. OMEN) den Anlagegrenzwert einzu-
halten (vgl. Ziff. 64 und 65 Anhang 1 NISV). Als solche Orte gelten namentlich Räume in 
Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (Art. 3 
Abs. 3 lit. a NISV). Die Anlagegrenzwerte wurden vom Bundesrat zur Konkretisierung des 
Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 USG ohne direkten Bezug zu nachgewiesenen 
Gesundheitsgefährdungen nach Massgabe der Kriterien der technischen und betrieblichen 
Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgesetzt, um das Risiko schädlicher 
Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind, möglichst 
gering zu halten (BGE 126 II 399 E. 3b mit Hinweisen). Die Anlagegrenzwerte, welche die 
zulässigen Feldstärkewerte gegenüber den Immissionsgrenzwerten reduzieren, stellen in 
Bezug auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge dar 
(BGE 128 II 378 E. 6.2.2; BGer 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.1; 1C_100/2021 vom 
14. Februar 2023 E. 5.3.2 mit weiteren Hinweisen). Gemäss der Rechtsprechung darf dar-
aus, dass bei der Festlegung der Anlagegrenzwerte auf wissenschaftliche Gewissheit ver-
zichtet wird, nicht geschlossen werden, bei der konkreten Bestimmung dieser Grenzwerte 
könnten lediglich vorläufige wissenschaftliche oder erfahrungsbasierte Befunde den Mass-
stab abgeben (BGer 1C_118/2010 vom 20. Oktober 2010 E. 4.2.3, in: URP 2010 S. 871 f.; 
1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.2 mit weiteren Hinweisen). Es ist in erster Linie 
Sache der zuständigen Fachbehörden, die internationale Forschung sowie die technische 
Entwicklung betreffend die durch Mobilfunkanlagen erzeugte nichtionisierende Strahlung 
zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der in der NISV geregelten Grenzwerte 
zu beantragen (BGer 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.1; 1C_100/2021 vom 14. Fe-
bruar 2023 E. 5.3.3 mit Hinweisen). Das BAFU hat zur fachlichen Unterstützung im Jahr 
2014 die Beratende Expertengruppe NIS (BERENIS) einberufen, welche die publizierten 
wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema NIS sichtet und diejenigen zur detaillierten Be-
wertung auswählt, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung sind 
oder sein könnten. Die Evaluationen der BERENIS werden etwa viermal pro Jahr als 
Newsletter publiziert (BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.4.1; vgl. auch 
BGer 1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5.2; 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.4.2).

3.2 Die Immissionsgrenzwerte gelten an allen Orten, wo sich Menschen normalerwei-
se aufhalten können. Dies jedoch nicht permanent, sondern jeweils nur für kürzere Dauer 
(Art. 13 Abs. 1 NISV). Das gilt beispielsweise für Passanten auf Strassen oder bei einem 
Aufenthalt in Lagerräumen. Die Immissionsgrenzwerte basieren auf den Empfehlungen 
bzw. Richtlinien der Weltgesundheitsorganisation (WHO) sowie weiterer Fachgremien. Die 
Anlagegrenzwerte gehen erheblich über den Schutzumfang der Immissionsgrenzwerte 

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hinaus. Sie verlangen in Konkretisierung der Bestimmung von Art. 4 Abs. 1 NISV über die 
vorsorgliche Emissionsbegrenzung an OMEN, welche in Art. 3 Abs. 3 NISV definiert wer-
den, durchschnittlich um den Faktor 10 tiefere elektrische Feldstärken. Als OMEN gelten 
nach dieser Bestimmung insbesondere Räume in Gebäuden, in denen sich Menschen re-
gelmässig während längerer Zeit aufhalten (Wohn- und Schlafräume, permanente Arbeits-
plätze etc.) oder raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze. Die Anlagegrenz-
werte bewegen sich frequenzabhängig im Bereich zwischen 4,0 und 6,0 V/m (vgl. zum 
Ganzen Baurekursgericht Kanton Zürich BRGE III Nr. 0038/2022 vom 16. März 2022 E. 
3.2). Für die hier in Frage stehenden Sendeantennen, welche in den Frequenzbändern 
700 bis 900 MHz, 1'800 bis 2'600 MHz sowie im Frequenzband 3'600 MHz betrieben wer-
den sollen, gelten gemäss Anhang 1 Ziffer 64 NISV die maximal zulässigen Anlagegrenz-
werte zwischen 4,0 und 6,0 V/m.

4. Der Beschwerdegegner 3 hat sich im angefochtenen Beschluss vom 3. Oktober 
2023 (RR-act. 11) mit diversen Einwänden, welche die Beschwerdeführer im vorinstanzli-
chen Verfahren geltend gemacht hatten (RR-act. 1), eingehend auseinandergesetzt. Dar-
auf kann verwiesen werden. Streitig und zu prüfen ist nunmehr noch, welcher Neigungs-
winkel der Antennen bei der Berechnung der Grenzwerte zu Grunde zu legen ist, ob das 
Qualitätssicherungssystem (QS-System) hinsichtlich der Kontrolle von adaptiven Anten-
nen als tauglich zu erachten und ob das Vorsorgeprinzip gemäss Art. 11 Abs. 2 USG ver-
letzt ist. 

5.
5.1 Die Beschwerdeführer brachten zunächst vor, dass bei der Berechnung der 
Grenzwerte zwingend der elektrisch maximal mögliche Neigungswinkel der Antennen zu 
zu Grunde zu legen sei. Dies insbesondere vor dem Hintergrund, dass hitzebedingte Aus-
dehnungen zu berücksichtigen seien. Die hitzebedingte Verformung des Stahls im Som-
mer führe zu einer Änderung des Neigungswinkels der Antenne in Bezug auf die umlie-
genden Gebäude. Dadurch komme es zu einer Änderung des Strahlungswinkels und die 
maximalen Grenzwerte könnten deutlich überschritten werden. Bei einer Temperaturände-
rung von +1° Celsius betrage der Ausdehnungskoeffizient von Stahl etwa 0.25 Quadratmil-
limeter. Dieses Phänomen sei in der Seilbahn- und Eisenbahnindustrie bekannt und müs-
se bei den Berechnungen berücksichtigt werden (act. 1 S. 4 f.).

5.2 Die Beschwerdegegnerin 1 erklärte in der Vernehmlassung vom 3. Januar 2024, 
dass die im vorliegenden Fall verwendeten Antennen des Typs H.________ über einen 

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maximal möglichen elektrischen Tiltbereich von –2° bis –12° verfügen würden. Im Stand-
ortdatenblatt würden diese elektrischen Neigungswinkel zusätzlich eingeschränkt. Die Ein-
stellungen der elektrischen Tilts würden während des Betriebs im QS-System überwacht. 
Elektrische Tilts, die ausserhalb des im Standortdatenblatts deklarierten Wertbereichs lie-
gen würden, könnten somit nicht eingestellt werden. Die Antenne lasse sich zudem mit ei-
nem mechanischen Neigungswinkel von maximal –13° (oder je nach Montagevorrichtung 
auch mit einem Tilt von bis zu +13°) am Masten montieren. Dabei handle es sich aber nur 
um theoretische Werte. Relevant seien nur die im Standortdatenblatt bewilligten Werte. 
Die Antenne werde im vorliegenden Fall ohne mechanischen Tilt (0°) montiert. Die me-
chanischen Tilts seien fix und könnten während des Betriebs nicht verändert werden. Zur 
Sendeleistung sei festzuhalten, dass eine Mobilfunkanlage an sämtlichen OMEN die Anla-
gegrenzwerte und an OKA die jeweiligen Immissionsgrenzwerte, welche durch die NISV 
normiert seien, einhalten müsse. Mit welcher Sendeleistung eine Mobilfunkanlage ausge-
stattet werde, hänge von der Distanz der Mobilfunkanlage zu den OKA und von den Nei-
gungswinkeln ab. Entscheidend sei jedoch, dass die jeweiligen Grenzwerte gemäss NISV 
eingehalten würden. Dies sei vorliegend zweifelsfrei der Fall (act. 8 S. 3 ff.). 

Der Beschwerdegegner 3 legte in der Vernehmlassung vom 10. Januar 2024 dar, dass der 
Grenzwert gemäss der Stellungnahme des AFU vom 6. März 2023 überall eingehalten sei. 
Im Standortdatenblatt werde derjenige elektrische Tilt eingetragen, der maximal zulässig 
sei, ohne dass eine Grenzwertüberschreitung verursacht werde. Weil der Betrieb der An-
lage über diesen Bereich hinaus nicht zulässig wäre, werde nicht der technisch mögliche 
Tilt deklariert. Das AFU sei die zuständige Fachbehörde, wenn es um die Überprüfung der 
Berechnungen und die Beurteilung einer allfälligen Grenzwertüberschreitung gehe. Vorlie-
gend würden keine Anhaltspunkte dafür bestehen, von den fundierten Ausführungen des 
AFU als kantonales Fachamt abzuweichen. Die Berechnungen seien korrekt durchgeführt 
worden und die massgebenden Grenzwerte seien entsprechend eingehalten (act. 9 S. 2). 

5.3 Diese Darlegungen der Beschwerdegegnerin 1 und des Beschwerdegegners 3 
sind überzeugend. Wie sich aus deren Erläuterungen ergibt, wird im Standortdatenblatt 
derjenige elektrische Tilt eingetragen, der maximal zulässig ist, ohne dass eine Grenzwer-
tüberschreitung verursacht wird. Dies wird während des Betriebs im QS-System über-
wacht. Elektrische Tilts, die ausserhalb des im Standortdatenblatts deklarierten Wertbe-
reichs liegen, können nach den nachvollziehbaren Ausführungen der Beschwerdegegnerin 
1 gar nicht eingestellt werden. Weshalb vor diesem Hintergrund bei der Berechnung der 
Grenzwerte gleichwohl der elektrisch maximal mögliche Neigungswinkel der Antennen 

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berücksichtigt werden sollte, leuchtet nicht ein. Im Weiteren ist aus den Baueingaben und 
den Baueingabeplänen der Beschwerdegegnerin 1 (Gde-act. 4–7) ersichtlich, dass der 
Durchmesser des Masts mit den geplanten 5G-Antennen um ein Vielfaches grösser ist als 
derjenige von Eisenbahngleisen. Dasselbe gilt auch mit Blick auf die Tragseile einer Seil-
bahn. Die Bauweise des Masts ist – entsprechend dessen Zweck – deutlich stabiler und 
massiver. Demgemäss kann davon ausgegangen werden, dass es hier im Sommer nicht 
zu einer hitzebedingten Verformung kommt. Selbst wenn dies aber (ganz minim) der Fall 
wäre, ist anzunehmen, dass das AFU im Rahmen seiner Berechnungen auch eine solche 
Verformung berücksichtigen würde. Die Rügen der Beschwerdeführer im Zusammenhang 
mit dem Neigungswinkel der Antennen erweisen sich damit als unbegründet. 

6.
6.1 Im Weiteren brachten die Beschwerdeführer vor, dass sich die Vorinstanz mit der 
Frage, ob bestehende QS-Systeme ihre Funktion erfüllen könnten, nicht vertieft auseinan-
dergesetzt habe. Es werde bestritten, dass die Beschwerdegegnerin 1 bereits über die 
Möglichkeit verfüge, um mit dem gegenwärtigen QS-System die Einhaltung der Grenzwer-
te zuverlässig sicherzustellen. Wegen Mängeln im QS-System habe das Bundesgericht im 
Jahr 2019 eine schweizweite Überprüfung angeordnet. Bis zum heutigen Tag sei jedoch 
noch keine Überprüfung erfolgt. Gemäss Aussage des NIS-Fachmanns I.________ an-
lässlich eines Podiums zu 5G habe die Vollzugsstelle keinen Zugriff auf das QS-System. 
I.________ erhalte nur zweimonatlich einen Bericht über allfällige Grenzüberschreitungen. 
Deren Richtigkeit könne er aber nicht überprüfen. Das BAFU selbst habe bestätigt, dass 
die kantonalen Vollzugsbehörden keinen direkten online Zugriff auf die QS-Systeme hät-
ten. Möglich seien nur Stichprobenkontrollen am PC des Betreibers oder der eingestellten 
maximalen Sendeleistung, welche alle 14 Tage aktualisiert werde. Das aktuelle QS-
System sei folglich nicht in der Lage, die Einhaltung der Grenzwerte im Betrieb zu garan-
tieren. Die Vollzugsbehörden hätten keine Möglichkeit, ihre Kontrollfunktion wahrzuneh-
men. Der Kanton könne nur die Daten des BAKOM einsehen. Das QS-System habe zu-
dem auch keine echtzeitbasierte Überwachungsfähigkeit. Es sei nur ein System der 
Selbstkontrolle und somit kein taugliches Mittel, um der Komplexität der heutigen Anten-
nen gerecht zu werden und die Einhaltung der Grenzwerte zu gewährleisten. Auch allfälli-
ge Abnahmemessungen – wie sie bei einer hohen Bestrahlung (ab 80 % des Grenzwerts) 
– erforderlich seien, würden keine genügende Sicherheit gewährleisten. Dabei werde 
nämlich nicht die tatsächliche Gesamtstrahlung gemessen. Die Strahlung werde vielmehr 
lediglich mit Hilfe der Angaben von Mobilfunkgesellschaften und Antennenherstellern 
hochgerechnet. Zu beachten sei sodann, dass es bei konventionellen Antennen praktisch 

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ausgeschlossen respektive äussert unwahrscheinlich sei, dass diese manipuliert würden 
(man müsste ja zur Antenne hochklettern). Bei adaptiven Antennen sei dies aber völlig 
anders. Eine Veränderung der Software zur Erkennung der Prüfsituation sei zweifelsfrei 
möglich und denkbar. Aus diesem Grund sei das bisherige QS-System nicht geeignet, 
Grenzwertüberschreitungen bei adaptiven Antennen zuverlässig zu erfassen. Weiter sei 
zu erwähnen, dass Testmessungen der Technischen Hochschule Aachen an adaptiven 
Antennen enorme Abweichungen zwischen der tatsächlichen Strahlung und der Hoch-
rechnungsprognose aufgezeigt hätten. Die effektiv auftretende Strahlenbelastung könne 
deutlich höher sein als jene gemäss der Hochrechnung. Das Magazin K-Tipp habe bei 
zahlreichen Kantonen Messprotokolle oder Statistiken zu Messprotokollen verlangt und 
ausgewertet. Bei rund einem Fünftel seien Grenzüberschreitungen festgestellt worden 
(act. 1 S. 5 ff.). 

6.2 Die Beschwerdegegnerin 1 erklärte in der Vernehmlassung vom 3. Januar 2024, 
dass der Anlagegrenzwert gemäss den Berechnungen im Standortdatenblatt bei maxima-
ler Auslastung zu 80 % oder mehr ausgeschöpft sei. Bei entsprechender Auflage in der 
Baubewilligung führe die Beschwerdegegnerin 1 im Anschluss an die Inbetriebnahme der 
Anlage eine Abnahmemessung durch. Die Ergebnisse dieser Messung würden auf die 
maximal zulässige Sendeleistung hochgerechnet. Ergebe die Hochrechnung, dass der 
Grenzwert bei maximaler Auslastung überschritten sein könnte, werde die Sendeleistung 
auf das zulässige Mass reduziert. Eine Überschreitung der Grenzwerte sei damit ausge-
schlossen. Da der Anlagegrenzwert im vorliegenden Fall an mehreren der berechneten 
OMEN zu mehr als 80 % ausgeschöpft sei, seien in der Baubewilligung vom 25. März 
2021 mehrere Abnahmemessungen angeordnet worden. Das Eidgenössische Institut für 
Metrologie (METAS) empfehle in seinem Bericht "Technischer Bericht: Messmethode für 
5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz" zwei verschiedene Messmetho-
den: Die codeselektive Messmethode (Referenzmethode) und die frequenzselektive 
Messmethode. In seinem neusten Entscheid habe das Bundesgericht bestätigt, dass die 
vom METAS und BAFU empfohlenen Messmethoden nicht zu beanstanden seien (BGer 
1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 8). Folglich bestehe eine anerkannte Messmetho-
de, und es werde ohne Weiteres möglich sein, beim vorliegenden Standort eine Abnah-
memessung durchzuführen. Bei den im K-Tipp festgestellten Abweichungen handle es 
sich nicht um Verstösse gegen die Grenzwerte, sondern um die Ergebnisse von Abnah-
memessungen. Diese seien Teil der ordentlichen Beurteilung und Überprüfung der Strah-
lung einer Mobilfunkanlage, die im Rahmen des Bewilligungsverfahrens durchgeführt wür-
den. Wenn Abnahmemessungen zeigen würden, dass eine Anlage den Grenzwert noch 

12

Urteil V 2023 102

nicht einhalte, müssten die Sendeparameter für den regulären Betrieb angepasst werden. 
Dies geschehe in den meisten Fällen durch eine Reduktion der Sendeleistung. Die Ab-
nahmemessungen und das QS-System würden sicherstellen, dass die Grenzwerte jeder-
zeit eingehalten würden. Nach Inbetriebnahme der Mobilfunkanlage diene das zertifizierte 
QS-System der Kontrolle, dass die bewilligten Parameter eingehalten und die Grenzwerte 
nicht überschritten würden. Das Bundesgericht habe mehrfach bestätigt, dass das QS-
System den Anforderungen an eine wirksame Kontrolle der Emissionsbegrenzungen 
genüge (vgl. insbesondere BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 3 mit Hinweisen). 
Auch in seinem neusten Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 9 habe es keine 
Veranlassung gesehen, die Tauglichkeit des QS-Systems zu verneinen. In BGer 
1C_101/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.4 habe das Bundesgericht im Zusammenhang mit 
dem Betrieb adaptiver Antennen dargelegt, dass kein laufender Vergleich erforderlich sei, 
weil es nicht um die momentane, sondern um die maximale Sendeleistung gehe. Unter 
Hinweis auf die Aufgabe des BAFU, welches das ordnungsgemässe Funktionieren der 
QS-Systeme zu überprüfen habe, habe es keinen Anlass gesehen, an deren Tauglichkeit 
zu zweifeln. Das QS-System sei mithin ohne Weiteres geeignet, zu prüfen respektive si-
cherzustellen, dass die für die adaptiv betreibbaren Antennen bewilligten Parameter ein-
gehalten würden. Auch die Ausführungen der Beschwerdeführer, wonach das Bundesge-
richt im Jahr 2019 eine schweizweite Überprüfung des QS-Systems angeordnet habe, 
welche jedoch bis heute noch nicht vorgenommen worden sei, würden bestritten. In BGer 
1C_97/2018 vom 3. September 2019 habe das Bundesgericht das BAFU zwar aufgefor-
dert, erneut eine schweizweite Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionierens der QS-
Systeme durchführen zu lassen oder zu koordinieren. Das Bundesgericht habe jedoch 
auch festgehalten, dass die im Kanton Schwyz bei Mobilfunkantennen festgestellten Ab-
weichungen von bewilligten Einstellungen keine genügende Grundlage schaffen würden, 
um auf das generelle Versagen der QS-Systeme zu schliessen. Daraufhin habe es denn 
auch die Rüge verworfen, das vorgesehene QS-System sei ungenügend. Hinsichtlich der 
geltend gemachten Aussage des NIS-Fachmanns I.________ sei darauf hinzuweisen, 
dass die Beschwerdeführer den Unterschied zwischen Zugriff und Einsicht nicht beachten 
würden. Die Kontrollbehörden seien sehr wohl in der Lage, unabhängig, unangemeldet 
und jederzeit Sendeleistungsdaten einer Sendeanlage im Betriebszustand auf die Einhal-
tung der massgeblichen NISV-Grenzwerte hin zu überprüfen, zumal die Mobilfunkbetreibe-
rinnen ihnen uneingeschränkte Einsicht in ihre QS-Datenbanken zu gewähren hätten 
(vgl. dazu insbesondere auch den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons 
St. Gallen B 2013/134 vom 11. November 2014 E. 4.3.2; act. 8 S. 5 ff.). 

13

Urteil V 2023 102

Der Beschwerdegegner 3 legte in der Vernehmlassung vom 10. Januar 2024 dar, dass 
sich das Bundesgericht erst kürzlich in BGer 1C_45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 5.4.1 
erneut zur Kritik an den QS-Systemen geäussert habe. Dabei habe es dargelegt, dass 
zwar die maximale Sendeleistung für jede Antenne von der Steuerzentrale der Mobilfunk-
betreiberinnen aus ferngesteuert eingestellt sei. Diese Einstellungen seien jedoch statisch 
und würden nur alle paar Monate oder noch seltener verändert, weshalb nicht anzuneh-
men sei, dass die Steuerzentralen während einiger Stunden oder Minuten höhere Sende-
leistungen gewähren würden. Bei adaptiven Antennen, die nach der Worst-case-
Betrachtung beurteilt würden, würden die umhüllenden Antennendiagramme sämtliche 
möglichen Ausprägungen der einzelnen Antennendiagramme bzw. sämtliche möglichen 
Beams abdecken, weil bei der Erzeugung des umhüllenden Antennendiagramms für jede 
mögliche Richtung der maximale Antennengewinn berücksichtigt werde. Damit werde 
berücksichtigt, dass bei adaptiven Antennen nicht nur die maximale Sendeleistung, son-
dern auch die möglichen Antennendiagramme softwaremässig mitbestimmt würden. Soll-
ten durch zukünftige Entwicklungen adaptiver Antennen die Antennendiagramme per 
Software so erweitert werden, dass sie vom vormaligen umhüllenden Antennendiagramm 
nicht mehr erfasst würden, seien Kontrollmechanismen vorgesehen. So habe das QS-
System Prozesse zu definieren, die sicherstellen würden, dass Änderungen der software-
mässigen Einstellungen, namentlich bezüglich der ferngesteuerten Beschränkung der 
Sendeleistung der Antenne, erfasst und unverzüglich in die QS-Datenbank übertragen 
würden. Betreffend Abnahmemessungen habe das Bundesgericht in BGer 1C_45/2022 
vom 9. Oktober 2023 E. 6.3 festgehalten, dass das BAFU in seiner Stellungnahme vorge-
bracht habe, dass sich die Messmethode für adaptive Antennen und 5G auf die Messung 
der Synchronisationskanäle abstütze. Der Grund liege darin, dass diese dauernd und mit 
konstanter Leistung abgestrahlt würden und so einen definierten Zustand ergäben. Das 
Resultat werde anschliessend auf die gemäss Standortdatenblatt bewilligte massgebende 
Gesamtstrahlung hochgerechnet. Dies sei auch schon bei den Methoden für Abnahme-
messungen früherer Mobilfunktechnologien der Fall gewesen. Bei der code-selektiven 
Messmethode für adaptive Antennen und 5G komme einzig neu hinzu, dass die Synchro-
nisationssignale und die eigentlichen Nutzsignale (Verkehrskanäle) mit unterschiedlichen, 
aber bekannten Antennendiagrammen abgestrahlt werden könnten. Wenn dies der Fall 
sei, müsse bei der Exploration auf den massgebenden Betriebszustand noch eine Um-
rechnung der Diagramme vorgenommen werden. Die Anforderungen an die Messunsi-
cherheit seien vom METAS gleich streng festgelegt worden wie bei den Messmethoden für 
frühere Mobilfunktechnologien. Auch schon bei Abnahmemessungen in Bezug auf die 
früheren Mobilfunktechnologien 2G und 4G sei die Vollzugsbehörde respektive die Mess-

14

Urteil V 2023 102

firma auf Angaben der Mobilfunkbetreiberinnen angewiesen gewesen. Anders sei es nicht 
möglich, eine Abnahmemessung während des regulären Betriebs einer Mobilfunkanlage 
durchzuführen und anschliessend die Resultate auf den massgebenden Betriebszustand 
hochzurechnen. Die nötigen Angaben der Betreiberinnen könnten stichprobeweise über-
prüft werden. Der Beschwerdegegner 3 legte sodann dar, dass es auch vorliegend um die 
Strahlung von adaptiven Antennen ohne Anwendung eines Korrekturfaktors gehe. Von 
insgesamt sechs Antennen sollten deren zwei adaptiv betrieben werden. In Anlehnung an 
BGer 1C_45/2022 vom 9. Oktober 2023 sei auch für den vorliegenden Fall nicht erkenn-
bar, weshalb das QS-System für die Gewährleistung der Grenzwerte nicht geeignet sein 
solle. Der Rüge der Beschwerdeführer betreffend Abnahmemessungen sei – gestützt auf 
die bundesgerichtliche Rechtsprechung – ebenfalls nicht zu folgen (act. 9 S. 2 ff.). 

6.3 Auch diese Ausführungen der Beschwerdegegnerin 1 und des Beschwerdegeg-
ners 3 sind überzeugend. Zutreffend ist zunächst, dass sich das Bundesgericht bereits 
mehrfach mit den QS-Systemen für Mobilfunkanlagen auseinandersetzte und jeweils kei-
nen Anlass sah, an deren grundsätzlicher Tauglichkeit hinsichtlich der Kontrolle von adap-
tiven Antennen, die nach dem sogenannten Worst-Case-Szenario bewilligt werden, zu 
zweifeln (vgl. dazu zuletzt BGer 1C_24/2023 vom 15. Oktober 2024 E. 4.4 mit Hinweisen). 
In BGer 1C_24/2023 vom 15. Oktober 2024 E. 4.5 wies das Bundesgericht zudem darauf 
hin, dass das BAFU derzeit daran sei, die Überprüfung der QS-Systeme durchzuführen. 
Die Öffentlichkeit sei am 14. Oktober 2022 über deren Zwischenstand bzw. die bereits 
vorgenommenen Vor-Ort-Kontrollen informiert worden (BAFU, Qualitätssicherungssystem 
für Mobilfunkanlagen: Pilotprojekt Vor-Ort-Kontrollen 2022, 2. April 2024). Unter Berück-
sichtigung der Ergebnisse dieser Kontrollen habe das Bundesgericht das BAFU aufgefor-
dert, die im Jahr 2019 verlangte gesamtschweizerische Überprüfung der QS-Systeme nun 
rasch durchzuführen (BGer 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 7.9; 1C_45/2023 vom 
16. Januar 2024 E. 6.3). Nun seien die definitiven Ergebnisse dieser Überprüfung abzu-
warten, weshalb derzeit kein Anlass bestehe, das Funktionieren der QS-Systeme zu ver-
neinen (vgl. BGer 1C_459/2023 vom 12. August 2024 E. 9.3; 1C_176/2022 vom 18. Juli 
2024 E. 7.3.2; 1C_5/2022 vom 9. April 2024 E. 4.6). Entgegen dem Einwand der Be-
schwerdeführer werden die Vollzugsbehörden von den Mobilfunkbetreiberinnen sodann 
über alle allfälligen Überschreitungen der Sendeleistung informiert und haben zur Kontrolle 
auch eine uneingeschränkte Einsicht in die Datenbank (vgl. https://www.bafu.admin.ch/ 
bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/quali-
taetssicherung-zur-einhaltung-der-grenzwerte-der-nisv-bei-m.html). Im Weiteren bemerkte 
die Beschwerdegegnerin 1 zu Recht, dass auch die vom METAS und BAFU empfohlenen 

https://www.bafu.admin.ch/%20bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/qualitaetssicherung-zur-einhaltung-der-grenzwerte-der-nisv-bei-m.html
https://www.bafu.admin.ch/%20bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/qualitaetssicherung-zur-einhaltung-der-grenzwerte-der-nisv-bei-m.html
https://www.bafu.admin.ch/%20bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/qualitaetssicherung-zur-einhaltung-der-grenzwerte-der-nisv-bei-m.html

15

Urteil V 2023 102

Messmethoden gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht zu beanstanden 
sind (vgl. dazu BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 8). Anhaltspunkte dafür, dass 
die Beschwerdegegnerin 1 nicht in der Lage sein könnte, beim vorliegenden Standort am 
Bahnhof C.________ korrekte Abnahmemessungen vorzunehmen, sind unter diesen Um-
ständen nicht gegeben. Ferner erklärte die Beschwerdegegnerin 1 in nachvollziehbarer 
Weise – und es ergibt sich auch ohne Weiteres mit Blick in den genannten Artikel –, dass 
es sich bei den im K-Tipp festgestellten Abweichungen nicht um Verstösse gegen die 
Grenzwerte, sondern um die Ergebnisse von Abnahmemessungen handle. Diese seien 
Teil der ordentlichen Beurteilung und Überprüfung der Strahlung einer Mobilfunkanlage, 
die im Rahmen des Bewilligungsverfahrens durchgeführt würden. Die Vorbringen der Be-
schwerdeführer betreffend QS-System und Abnahmemessungen gehen somit ebenfalls 
fehl.

7.
7.1 Schliesslich machten die Beschwerdeführer geltend, dass der Neurologe 
Dr. J.________ vom K.________ bereits im Jahr 2007 eine ganze Reihe von Publikatio-
nen zusammengestellt habe, welche die Effekte der Mobilfunkstrahlung auf das Immun-
system beweisen würden. Vor allem das noch nicht ausgereifte Immunsystem von Kindern 
werde nachhaltig geschädigt, bevor es überhaupt in der Lage sei, deren Gesundheit zu 
beschützen. Kinder, die mit Smartphone, Tablet und WLAN aufwachsen würden, seien ihr 
Leben lang geschwächter und krankheitsanfälliger. Auch die WHO habe die potenziellen 
gesundheitlichen Risiken von Mobilfunkstrahlung untersucht und sie in die Kategorie 
"möglicherweise krebserregend" eingeordnet. Das bedeute, dass es Beweise für eine 
mögliche Krebsgefahr gebe. Weiter habe das Berufungsgericht Turin den Zusammenhang 
zwischen der Mobilfunkstrahlung und Gehirntumoren bestätigt. Auch der Bundesrat 
bestätige, dass es aus dem Ausland Berichte über einzelne Urteile im Zusammenhang mit 
Schäden aufgrund der intensiven Nutzung von Mobiltelefonen im Arbeitsalltag gebe. Bei 
der Bestrahlung menschlicher Blutzellen mit elektromagnetischen Feldern sei eine Schä-
digung der Erbsubstanz nachgewiesen worden. Professor L.________ habe erklärt, dass 
die Strahlung von Radar, Mobilfunk (2G bis 5G) und WLAN die Isolation der Nerven (Mye-
lin-Schicht) langsam abbauen könne. Zudem sei auf die Dunkelfeldmikroskopie zu verwei-
sen, mittels welcher festgestellt worden sei, dass die elektromagnetische Strahlung die ro-
ten Blutkörper verklumpen lasse. Die Universität Genf und das Swiss TPH hätten in einer 
am 31. Oktober 2023 veröffentlichten Studie den Zusammenhang zwischen den Spermien 
von 2'886 Rekruten und deren Handynutzung untersucht. Aus diesen Daten sei ein Zu-
sammenhang zwischen einer starken Mobiltelefonnutzung und einer geringeren Sper-

16

Urteil V 2023 102

mienkonzentration hervorgegangen. Als die 5G-Technologie zum Thema geworden sei 
und der Bund Konzessionen dafür verkauft habe, sei festgestellt worden, dass die bisheri-
gen Grenzwerte nicht genügen würden. Der Bundesrat habe daraufhin die Grenzwerte in 
Eigenregie (entgegen der Meinung der Bevölkerung und des Ständerats) erhöht, um die 
Einführung von 5G zu ermöglichen. Es sei somit festzuhalten, dass die Mobilfunkstrahlen 
gesundheitsgefährdend und die Langzeitauswirkungen der 5G-Strahlung nicht ausrei-
chend erforscht worden seien. Das Vorsorgeprinzip werde mit Antennen, die den Grenz-
wert lediglich im 6-Minuten-Mittel einhalten könnten, verletzt (act. 1 S. 8 ff.). 

In der Stellungnahme vom 2. April 2024 ergänzten die Beschwerdeführer, dass aus der 
Publikation des BAFU betreffend gesundheitliche Auswirkungen von Hochfrequenz-
Strahlung hervorgehe, dass die Hochfrequenz-Strahlung hinsichtlich der thermischen Wir-
kung gut untersucht sei. Es habe sich dabei gezeigt, dass ab einer gewissen Stärke (In-
tensität) Gesundheitsschädigungen auftreten würden. Die entsprechende Schwelle bilde 
die Grundlage für die internationalen Grenzwerte, welche die Bevölkerung vor kurzzeitigen 
Gesundheitsschäden schützen würden. In der Schweiz seien dies die Immissionsgrenz-
werte der NISV. Was aber oftmals nicht berücksichtigt und in dieser Publikation des BAFU 
ausdrücklich erwähnt werde, sei, dass verschiedene Studien auf biologische Effekte hin-
weisen würden, die durch Strahlung mit einer Intensität deutlich unterhalb der internationa-
len Grenzwerte ausgelöst würden. Derartige Effekte würden auch als nicht-thermische 
Wirkungen bezeichnet. So seien beispielsweise Beeinflussungen der menschlichen Ge-
hirnaktivität, vermehrtes Auftreten von Tumoren bei Tieren oder Veränderungen in Zellex-
perimenten beobachtet worden (act. 13). 

7.2 Die Beschwerdegegnerin 1 erklärte in der Vernehmlassung vom 3. Januar 2024, 
dass der Bundesrat in der NISV festgelegt habe, dass überall dort, wo sich Menschen auf-
halten könnten, Immissionsgrenzwerte einzuhalten seien (vgl. Art. 13 Abs. 1 NISV und 
Anhang 2 NISV). Er habe dabei die von ICNIRP und der WHO empfohlenen Referenzwer-
te für die allgemeine Bevölkerung als Immissionsgrenzwerte übernommen. Die Immissi-
onsgrenzwerte für Mobilfunkanlagen würden zwischen 36 und 61 V/m liegen. Gemäss 
BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.2 würden die Immissionsgrenzwerte von 
ihrer Anlage her auf wissenschaftlich erhärteten Erkenntnissen beruhen. Sie würden des-
halb keinen Raum für die Berücksichtigung von Studien lassen, die wissenschaftlichen 
Massstäben nicht genügen oder auf ihre Zuverlässigkeit bisher nicht überprüft worden sei-
en. Für Mobilfunkanlagen seien in der NISV, in Abhängigkeit der genutzten Frequenzbe-
reiche, Anlagegrenzwerte von 4, 5 oder 6 V/m festgelegt worden. Damit sei gewährleistet, 

17

Urteil V 2023 102

dass die Mobilfunkanlagen keine gesundheitliche Gefährdung der Bevölkerung darstellen 
würden. Das Bundesgericht habe sich in seinem neusten Urteil 1C_100/2021 vom 14. Fe-
bruar 2023 E. 5 im Detail mit dem Thema Gesundheit befasst und insbesondere bestätigt, 
dass es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden sei, im Zusammenhang mit 
den in der NISV für Mobilfunkanlagen festgelegten Grenzwerten die internationale For-
schung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen. Das BAFU sei dieser Aufgabe bis-
her nachgekommen. Weiter habe das Bundesgericht zahlreiche Studien beleuchtet, 
schliesslich jedoch eine Verletzung des umweltschutzrechtlichen Vorsorgeprinzips ver-
neint. Es habe festgehalten, dass keine hinreichenden Hinweise bestehen würden, wo-
nach die Fachbehörden des Bundes oder der Bundesrat eine Anpassung der Grenzwerte 
hätten beantragen bzw. vornehmen müssen. Die kantonalen Behörden hätten bei ihrer 
Prüfung zu Recht die geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV angewendet 
(act. 8 S. 8 f.). 

Der Beschwerdegegner 3 führte in der Vernehmlassung vom 10. Januar 2024 aus, dass 
sich das Bundesgericht dazu, dass Mobilfunkstrahlen gesundheitsgefährdend seien und 
das Vorsorgeprinzip verletzt werde, schon mehrfach geäussert habe. In BGer 1C_45/2022 
vom 9. Oktober 2023 habe es erwogen, dass der Verordnungsgeber mit Blick auf mögli-
che nicht-thermische Wirkungen, deren Effekte noch nicht bekannt seien, zusätzlich zu 
den Immissionsgrenzwerten im Sinne einer vorsorglichen Emissionsbegrenzung Anlage-
grenzwerte festgesetzt habe (Art. 4 i.V.m. Ziff. 6 Anhang 1 NISV). Die tieferen Anlage-
grenzwerte – in denen im Gegensatz zu den Immissionsgrenzwerten das Vorsorgeprinzip 
zum Ausdruck komme – würden keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheits-
gefährdungen aufweisen. Sie seien nach Massgabe der technischen und betrieblichen 
Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt worden, um das Risiko 
schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst vermutet und noch nicht absehbar seien, mög-
lichst gering zu halten (BGE 126 II 399 E. 3b mit Hinweisen). Mit der Festsetzung der An-
lagegrenzwerte habe der Bundesrat im Hinblick auf nachgewiesene Gesundheitsgefähr-
dungen eine Sicherheitsmarge geschaffen (BGE 128 II 378 E. 6.2.2). Auch wenn dabei auf 
wissenschaftliche Gewissheit verzichtet werde, folge daraus nicht, dass lediglich vorläufige 
wissenschaftliche oder erfahrungsbasierte Befunde den Massstab für die Bestimmung der 
konkreten Höhe des Anlagegrenzwertes abgeben würden (act. 9 S. 5).

7.3 Diese Darlegungen der Beschwerdegegnerin 1 und des Beschwerdegegners 3 
sind ebenfalls überzeugend. Wie der Beschwerdegegner 3 zutreffend feststellte (act. 9 
S. 5 f.), hielt das Bundesgericht in BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5 (aus-

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Urteil V 2023 102

drücklich bestätigt mit BGer 1C_45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 7.5) – im Zusammen-
hang mit der 5G-Technologie – fest, dass es sich ausführlich mit der Gesetzeskonformität 
der in der NISV verankerten Grenzwerte (Immissions- und Anlagegrenzwerte) auseinan-
dergesetzt habe. Gestützt auf die von der BERENIS in regelmässig erscheinenden News-
lettern publizierten Erkenntnisse und weitere Forschungsergebnisse sei es zum Schluss 
gekommen, dass die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV gesetzeskonform seien 
und keine Verletzung des Vorsorgeprinzips gegeben sei. In Bezug auf mögliche nicht-
thermische Wirkungen kann auf BGer 1C_45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 7.2 verwiesen 
werden. Aufgrund dieser Ausführungen kann mit dem Beschwerdegegner 3 (RR-act. 11 S. 
8) davon ausgegangen werden, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissen-
schaftlichen Kenntnisstand betreffend die medizinischen Aspekte von Mobilfunkantennen 
Rechnung trägt. Überdies ist es nicht Aufgabe der Entscheidbehörden, den wissenschaft-
lichen Abklärungen der BERENIS vorzugreifen (vgl. Entscheid des Baurekursgerichts 
Zürich Nr. 0038/2022 BRGE III vom 16. März 2022 E. 8.3). Nachdem hier keine konkrete 
Verletzung der NISV geltend gemacht wird und eine solche auch nicht ersichtlich ist, ist 
das Vorliegen einer Gesundheitsgefährdung und/oder eine Verletzung des umweltschutz-
rechtlichen Vorsorgeprinzips zu verneinen. Die von den Beschwerdeführern angeführten 
Publikationen von Dr. J.________, das zitierte Urteil des Berufungsgerichts Turin, die 
Aussagen des Bundesrats, der Bericht von Prof. L.________, die Studie der Universität 
Genf und des Swiss TPH sowie die erwähnte Publikation des BAFU vermögen daran 
nichts zu ändern. Auch die Rügen der Beschwerdeführer betreffend Gesundheitsgefähr-
dung und Verletzung des Vorsorgeprinzips sind damit unbegründet. 

8. Der angefochtene Entscheid erweist sich somit als rechtens, was zur Abweisung 
der Beschwerde führt. 

9. Da die Beschwerdeführer vollständig unterliegen, sind ihnen gestützt auf § 23 
Abs. 1 Ziff. 3 VRG die Kosten aufzuerlegen. Die Spruchgebühr wird auf Fr. 3'000.– festge-
legt und mit dem von ihnen geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. 

Der nicht extern berufsmässig vertretenen Beschwerdegegnerin 1 ist keine Parteientschä-
digung zuzusprechen. Auch die Beschwerdegegner 2 und 3 haben keinen Anspruch auf 
Parteientschädigung, da sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (§ 28 Abs. 2a 
VRG). 

19

Urteil V 2023 102

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.– werden den Beschwerdeführern unter soli-
darischer Haftung auferlegt, wobei diese mit dem geleisteten Kostenvorschuss 
von Fr. 3'000.– verrechnet werden.

3. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen. 

4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.

5. Mitteilung an die Beschwerdeführer (im Doppel, mit ausführlicher Rechtsmittelbe-
lehrung), an die B.________ AG, an den Gemeinderat C.________, an den Regie-
rungsrat des Kantons Zug (dreifach), an das Bundesamt für Umwelt sowie zum 
Vollzug von Ziffer 2 des Dispositivs an die Finanzverwaltung des Kantons Zug (nur 
Dispositiv).

Zug, 9. April 2025

Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende

Der Gerichtsschreiber

versandt am