# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7615cabb-9b62-544c-916d-e8f1cd3dd575
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-12-05
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 05.12.2025 CDP.2023.349 (INT.2025.502)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2023-349_2025-12-05.html

## Full Text

A.                           
Le 26 juin 2013, le Conseil fédéral a approuvé
le plan directeur du canton de Neuchâtel (ci-après : plan directeur) comportant
une nouvelle fiche de coordination E_11 intitulée « Localiser
judicieusement les activités économiques et valoriser les pôles de
développement ». Le pôle Littoral Est constitue l’un des pôles de
développement économiques d’intérêt cantonal (La Tène ; ci-après : le PDE).
Dans le cadre de la modification du plan directeur approuvé le 27 février 2019
par le Conseil fédéral sur la base du rapport d’examen de l’Office fédéral du
développement territorial du 12 février 2019 (ci-après : rapport d’examen),
la fiche E_11 modifiée précise que le PDE Littoral Est figure parmi les sites
prioritaires de développement de la Région capital suisse (RCS). Le PDE
Littoral Est se localise à l’extrémité est de l’agglomération de Neuchâtel, sur
le territoire de La Tène. D’une superficie d’environ 25 ha, le site est
intégralement affecté en zone agricole. Il intègre un pôle de développement
économique cantonal au nord et une zone mixte bordant le hameau d’Epagnier au
sud.

Le 30 novembre 2020, le Conseil d’Etat a approuvé le plan directeur
sectoriel « Schéma directeur Pôle Littoral Est » qui vise à
définir l’image et les conditions d’aménagement de l’ensemble du pôle Littoral
Est à long terme en liant les autorités signataires entre elles. Il a chargé le
Département du développement territorial et de l’environnement de la mise en
œuvre du plan.

Sur cette base, le Service de l’aménagement du territoire (ci-après :
SAT) a élaboré un plan d’affectation cantonal (ci-après : PAC) visant à
permettre l’aménagement du pôle Littoral Est en affectant à la zone à bâtir,
plus particulièrement à la zone d’activités économiques (ZAE), la partie nord
du site en précisant les règles de son aménagement. Le PAC ne comprend pas la
zone mixte au sud. Le SAT a également établi un plan d’alignement cantonal
ayant pour but de réserver les espaces nécessaires à la réalisation de nouveaux
axes routiers qui assurent l'accès et la desserte du pôle Littoral Est. Le PAC
se compose d'un plan d'implantation à l'échelle 1:1000, daté du 17 mai 2021 qui
fixe le périmètre du PAC, d’un plan équipement à l'échelle 1:2000, daté du 17
mai 2021, visant à définir les principes et les modalités de réalisation des
réseaux nécessaires à l'équipement des bien-fonds compris dans le périmètre du
PAC, une charte des espaces publics et paysagers, datée du 11 mai 2021 et un
règlement daté du 17 mai 2021. Le PAC comprend également un rapport sur
l'aménagement au sens de l'article 47 de l'ordonnance sur l’aménagement du
territoire du 28 juin 2000 (RS 700.1, ci-après : OAT) et un rapport d'impact
sur l’environnement au sens des articles 10a ss de la loi sur la protection de
l'environnement du 7 octobre 1983 (RS 814.01, ci-après : LPE), constitué en un
rapport unique (ci-après: rapport 47 OAT), qui a été préavisé avec réserve par
le Service de l’énergie et de l’environnement (ci-après : SENE) le 7 août 2020,
puis favorablement le 17 novembre 2020. Le PAC et le plan d’alignement ont
été mis à l'enquête publique du 18 juin au 19 juillet 2021 et ont suscité de
nombreuses oppositions, dont celle de la Section
neuchâteloise de l’Association transports et environnement (ci-après : ATE NE). Celle-ci a critiqué le projet en tant qu’il acceptait trop facilement
une augmentation naturelle du trafic routier, alors qu’il aurait dû placer au
premier plan le développement de la mobilité douce et des transports publics, avec
notamment une accessibilité facilitée pour les vélos et une desserte en
transports publics de bonne qualité (niveau B). Il a également remis en cause
l’absence de création d’un quartier sans voitures.

Par décision du 18 octobre 2023, le Conseil d’Etat a levé l’opposition
de l’ATE NE et approuvé le PAC, ainsi que le plan d’alignement cantonal. En
substance, il a considéré que les arguments de l’ATE NE n’étaient pas propres à
remettre en cause l’étude de mobilité [eee], qui a été réalisée dans les
règles de l’art, qu’en particulier le réaménagement de la jonction de Thielle
ne faisait pas partie du PAC, que l’accès par mobilité douce préconisé par
l’opposante le long de l’Avenue des Champs-Montants sortait également du
périmètre du PAC, que la question des bandes cyclables relevait de la
compétence de la commune, que la qualité de desserte en transports publics
prévue dans le PAC, de niveau C, ainsi que l’offre en stationnement des
voitures sont conformes à la planification du schéma directeur et aux normes
VSS et que la limitation de vitesse à l’intérieur du pôle est cohérente avec
l’aménagement prévu.

B.                           
ATE NE recourt devant la
Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée, dont
elle demande l’annulation, sous suite de frais et dépens. Elle conclut
principalement à la prise en compte d’une desserte en transports publics pour
encourager un report modal d’autres modes de déplacement que la voiture et
faire réduire le nombre de places de stationnement pour l’ensemble du pôle à un
maximum se situant entre 500 et 800 places, à l’interdiction des ajustements
des gabarits routiers, par exemple des agrandissements de giratoires ou de
jonctions, à la création d’accès facilités au pôle de développement pour la
mobilité douce et les transports publics, des lignes de bus jusque dans le site
avant l’arrivée des entreprises, et d’aménagements cyclables le long de
l’avenue des Champs-Montants et au-delà, ainsi que des mesures garantissant un
franchissement sûr des giratoires pour les deux-roues. Subsidiairement, elle
demande le renvoi de la cause au Conseil d’Etat pour nouvelle décision au sens
des considérants. En substance, elle invoque une violation du principe de la
coordination, pour le motif qu’elle est empêchée de contester utilement et en
toute connaissance de cause la décision litigieuse, celle-ci n’intégrant pas
plusieurs éléments interdépendants. Elle invoque également l’inopportunité de
la décision, en ce sens que le Conseil d’Etat privilégie une vision désuète de
l’aménagement du territoire en faisant passer au premier plan les intérêts
économiques par exemple en agrandissant les infrastructures routières au
détriment du développement durable, en violation des engagements pris par la
Confédération et le canton de Neuchâtel en la matière. Elle demande à ce que la
qualité de desserte en transports publics du PDE Littoral Est soit de niveau B
et développe dans ce cadre plusieurs variantes financièrement supportables pour
les collectivités publiques. Le passage à une desserte de niveau B devrait
corollairement conduire à réduire le nombre de places de stationnement. ATE NE
réitère sa demande de construire un quartier sans voitures, qui permettrait
également de réduire le nombre de places de stationnement. Elle fait aussi
valoir une erreur dans les chiffres et la méthode de calculs qui a une
influence considérable sur le nombre de places de parc. Elle critique
finalement l’absence de prise en compte de la mobilité douce, sous différents
aspects.

C.                           
Dans ses observations, le Conseil d’Etat
conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, avec suite de
frais.

La Commune de La Tène renonce quant à elle à déposer des observations.

D.                           
La recourante réplique. Elle reprend et
complète ses arguments en se référant à un arrêt rendu par la Cour européenne
des droits de l’homme (ci-après : la Cour ou la CEDH). Le Conseil d’Etat et la
Commune de La Tène renoncent à dupliquer.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                           
a) Dans le cadre de sa réplique
inconditionnelle, la recourante tire argument de l’arrêt rendu le 9 avril 2024
par la CEDH dans l’affaire Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres contre
Suisse pour mettre en évidence le caractère lacunaire de la planification du
PDE Littoral Est. Elle soutient que celle-ci ne répond pas aux objectifs climatiques
fixées au niveau national et cantonal. Ce grief revient notamment à déterminer
la portée de l’arrêt de la Cour.

b/aa) A teneur de l’article 46 al. 1 CEDH, les Etats parties à la
convention s’engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les
litiges auxquels ils sont parties. L’Etat partie à une affaire est en principe
libre de choisir les moyens dont il usera pour se conformer à un arrêt
constatant une violation. Ce pouvoir d’appréciation quant aux modalités
d’exécution d’un arrêt traduit la liberté de choix dont est assortie
l’obligation primordiale imposée par la Convention aux Etats contractants : assurer
le respect des droits et libertés garantis (Papamichalopoulos et autres c.
Grèce (art. 50), 1995, § 34). Si ses arrêts ont un caractère essentiellement
déclaratoire, la Cour peut dans certaines circonstances particulières chercher
à indiquer le type de mesures à prendre pour mettre un terme à la violation
qu’elle a constatée. De temps à autre, la Cour donne des indications relatives
à la procédure d’exécution, concernant les mesures tant individuelles que
générales. Compte tenu toutefois de l’équilibre institutionnel que la
Convention prévoit entre la Cour et le Comité des Ministres et de la
responsabilité des Etats dans la procédure d’exécution, le choix ultime des
mesures à prendre appartient aux Etats, sous la surveillance du Comité des
Ministres (Ilgar Mammadov c. Azerbaïdjan [GC], 2019, § 182).

b/bb) L’exigence de formuler des stratégies climatiques à long terme
découle de l’Accord de Paris, que la Suisse a ratifié en 2017. Aux termes de
cet accord, les stratégies climatiques à long terme doivent appliquer le
principe des « responsabilités communes mais différenciées »
et tenir compte des « capacités respectives eu égard aux différentes
situations nationales ». L’Accord de Paris oblige les Etats à
communiquer tous les cinq ans un objectif de réduction actualisé. La Suisse
s’est fixé un premier objectif à l’horizon 2030 : elle doit réduire d’ici là
ses émissions de gaz à effet de serre d’au moins 50 % par rapport au
niveau de 1990 et d’au moins 35 % en moyenne par rapport au niveau de 1990 pour
la période de 2021 à 2030. Un second objectif 2031 à 2035 prévoit une réduction
de ses émissions de gaz à effet de serre d’au moins 65 % d’ici à 2035 par
rapport aux niveaux de 1990 et un objectif de zéro émission nette pour toutes
les émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2050 (https://www.bafu.admin.ch/).
De manière générale, les dispositions de l’Accord de Paris sont de nature programmatique
qui nécessitent une concrétisation légale.

b/cc) Sur le plan national, en droit de l'environnement, la
Confédération dispose d'une compétence législative générale dotée d'un effet
dérogatoire subséquent, les cantons ne pouvant légiférer que dans la mesure où
la Confédération ne l'a pas exhaustivement fait (art. 74 al. 1 Cst. féd.).
Celle-ci a fait usage de cette compétence en promulguant la loi sur la
protection de l’environnement (RS 814.01 ; LPE), de sorte que le droit cantonal
couvrant la même matière ou moins étendu a perdu toute signification propre. Le
droit cantonal conserve toutefois tout son sens lorsqu'il complète les normes
fédérales ou lorsque, dans la mesure où cela est autorisé, il les renforce
(arrêt du TF du 13.12.2019 [1C_576/2018] cons. 2 et les réf. cit.). L'article
74 al. 3 Cst. féd. précise que l'exécution des dispositions fédérales incombe
aux cantons, sauf disposition contraire de la loi. L'article 65 al. 2 LPE
indique expressément que les cantons ne peuvent, entre autres, fixer de
nouvelles valeurs d'immission, d'alarme ou de planification.

La politique énergétique en Suisse est une politique publique dont les
bases constitutionnelles et légales figurent dans des normes fédérales et
cantonales. Au niveau fédéral, l'article 89 Cst. féd. dispose que dans les
limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons
s'emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant,
diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement,
ainsi qu'une consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 1). La Confédération
fixe les principes applicables à l'utilisation des énergies indigènes et des
énergies renouvelables et à la consommation économe et rationnelle de l'énergie
(al. 2) ; elle favorise le développement des techniques énergétiques, en
particulier dans les domaines des économies d'énergie et des énergies
renouvelables (al. 3). C'est sur la base de ce fondement constitutionnel qu'ont
été adoptées la Loi sur le CO2 - qui définit les objectifs, les
instruments ainsi que les compétences en ce qui concerne la mise en œuvre et
l’exécution de la politique climatique de la Suisse - ainsi que la loi fédérale
du 30 septembre 2016 sur l'énergie (RS 730.0 ; LEne), qui a notamment pour
but de permettre le passage à un approvisionnement en énergie basé sur un
recours accru aux énergies renouvelables, en particulier aux énergies
renouvelables indigènes (art. 1 al. 2 let. c LEne).

La concrétisation des objectifs des Accords de Paris était prévue dans
la révision de la Loi sur le CO2, adoptée par le Parlement le 25
septembre 2020, mais rejetée en votation populaire le 13 juin 2021 (FF 2021
2135). La loi fédérale relative aux objectifs en matière de protection du
climat (LCl), que le peuple suisse a adoptée le 18 juin 2023 et qui est entrée
en vigueur le 1er janvier 2025, vise, comme expliqué ci-dessus,
l'abaissement des émissions de gaz à effet de serre de la Suisse à zéro net
d'ici 2050 ; elle consacre ainsi, pour la première fois dans une loi fédérale,
l'objectif de zéro net avec un horizon défini (FF 2022 1536 ch. 2.2.1).

c) En l’espèce, l’arrêt précité de la Cour retient en particulier que
le cadre réglementaire mis en place par les autorités suisses comprend de
graves lacunes, dont un manquement à quantifier, par le biais d’un budget
carbone ou d’une autre manière, les limites nationales applicables en matière
d’émission de gaz à effet de serre (§ 573), ce qui lui permet de conclure que
la Suisse a entre autres violé l’article 8 CEDH. La Cour indique cependant,
outre « l’ample marge d’appréciation » de la Suisse pour mettre
en œuvre sa politique climatique (§ 572), qu’il est nécessaire, pour que les
mesures en vue d’une réduction importante et progressive des niveaux d’émission
de gaz à effet de serre soient efficaces, que les pouvoirs publics agissent en
temps utile, de manière appropriée et cohérente (§ 548). Ainsi, pour rendre les
choses possibles, ces mesures doivent être prises immédiatement, celles-ci
devant toutefois, selon la Cour, « tout d’abord être intégrées dans un
cadre réglementaire contraignant au niveau national, puis être mises en œuvre
adéquatement » (§ 549).

Il ressort de ce qui précède qu’afin d’obtenir une mise en œuvre
cohérente et coordonnée de l’arrêt de la Cour au niveau national, il appartient
en premier lieu à la Confédération, qui dispose d'une compétence législative
générale dans les domaines touchés, d’adopter les mesures-cadres qu’elle estime
nécessaires afin de tendre à la réalisation des exigences imposées par la
décision, avant qu’il puisse être exigé des cantons une mise en œuvre sur leur
propre territoire. En particulier, il lui appartiendra d’examiner si les lois
fédérales citées ci-dessus sont suffisantes pour respecter les injonctions de
cet arrêt ou si elles doivent être modifiées. Certes, la compétence des
articles 74 et 89 Cst. féd. étant concurrente par rapport à celle des cantons,
rien n'empêcherait ces derniers de servir les intérêts de la protection de
l'environnement et de la politique énergétique, en particulier sur la base de
la LCEn. Les cantons ne peuvent toutefois le faire que dans une mesure limitée
(cons. 3b/bb ci-dessus) et il n’appartient pas à la Cour de céans de se
substituer au législateur sous peine de violer le principe de la séparation des
pouvoirs. Ce grief doit partant être rejeté.

d) On notera encore que, à l’échelle cantonale, sur la base du mandant
de la Constitution cantonale (art. 5 al. 1 let. l), le législateur neuchâtelois
a édicté la loi cantonale sur l’énergie du 1er septembre 2020 (LCEn,
RSN 740.1), entrée en vigueur le 1er mai 2021, laquelle
dispose, à son article 1er al. 3 let. e, que selon la conception
directrice cantonale de l’énergie 2015, une réduction des émissions de gaz à
effet de serre en tonnes équivalent CO2 par habitant de -40 % en 2025, de -60 %
en 2035 et de -90 % en 2040. Il est par ailleurs établi que le secteur
carburants est une source importante d’émissions de gaz à effet de serre.

Avec les recourants, la Cour de céans reconnaît néanmoins que
l’objectif de réduction des gaz à effet de serre est un intérêt public
important et que, par exemple, l’encouragement du transfert modal vers les
transports publics et la mobilité douce est de nature à contribuer à remplir
cet objectif. La somme de mesures, même petites, peut indéniablement servir cet
intérêt (arrêt du TF du 19.08.2024 [2C_38/2024] cons. 4.4.3). Cet objectif n’a
toutefois pas échappé à l’intimé. Le plan directeur, qui a été approuvé par le
Conseil fédéral et qui a force obligatoire pour les autorités (art. 9 al. 1
LAT), valorise cet aspect, qui a été pris en compte par le planificateur.
Celui-ci a également dû composer avec un autre intérêt public important
(développement d’une ZAE consolidant l’attractivité économique cantonale). Dans
la mesure où l’intimé a respecté les exigences figurant dans le plan directeur
dans l’élaboration du PAC, notamment en procédant à une balance des intérêts
conforme au droit, il n’appartient pas à la Cour de céans de sanctionner le
choix du planificateur (au sujet du pouvoir de cognition du Conseil d’Etat et
de la Cour de droit public, cons. 3b ci-dessous).

3.                           
a/aa) La recourante soutient que la Cour de
céans dispose d’un libre pouvoir d’examen, en application de l’article 33 al. 3
let. b LAT. Sur ce point, il y a lieu de préciser ce qui suit.

Le canton de Neuchâtel connaît, en matière de planification, la
procédure de mise à l’enquête publique et d’opposition. Ainsi, les plans
d'affectation cantonaux sont établis par le service chargé de l'aménagement du
territoire et les plans d'alignement par le service désigné par le Conseil
d'Etat ; ils sont signés par le département désigné par le Conseil d'Etat après
avoir été mis en circulation auprès des communes concernées et des départements
et services intéressés (art. 25 al. 1 LCAT). Ils sont mis à l’enquête publique
simultanément (art. 25 al. 2 LCAT) et peuvent faire l’objet d’une opposition au
Conseil d’Etat (art. 26 al. 1 LCAT), qui statue, sous réserve d’une
conciliation (art. 26 al. 2 LCAT), dans un délai de six mois (art. 26 al. 3
LCAT). Cette procédure correspond aux objectifs de
participation des citoyens intéressés et satisfait aux exigences du droit
d'être entendu des tiers intéressés et de leur protection juridique. Les décisions du Conseil d’Etat en matière de plans d’affectation et
d’alignement cantonaux sont susceptibles d’un recours au Tribunal cantonal,
conformément à la LPJA (art. 125 al. 2 LCAT). Aux termes de l’article 33 let. d
LPJA, la Cour de céans ne statue pas en opportunité, sauf si une loi le prévoit
expressément.

L’article 33 al. 3 let. b LAT impose qu'une autorité de recours au
moins ait un libre pouvoir d'examen. L' « autorité
de recours » au sens de cette disposition ne doit pas nécessairement
être une autorité de juridiction administrative chargée par le droit cantonal
de statuer sur des recours stricto sensu. Une autorité compétente pour statuer
sur des oppositions, par exemple un gouvernement ou un législatif cantonal,
peut également satisfaire aux exigences du droit fédéral (arrêt du TF du
09.10.2023 [1C_288/2022] cons. 2.2.1 et les réf. cit.). Ce libre pouvoir
d'examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et
de l'application du droit ; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L’autorité doit vérifier que la décision
contestée devant elle est juste et adéquate. Cette
disposition est, de manière autonome, directement applicable en procédure
cantonale (Aemisegger/Haag, Commentaire LAT, 2009, art. 33 N 4). Toutefois, dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours doit
préserver la liberté d'appréciation dont les autorités inférieures ont besoin
dans l'accomplissement de leurs tâches, conformément à ce que prescrit
l'article 2 al. 3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique qu'en particulier
une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée ; l'autorité de recours
n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également
appropriée. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des
points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire,
la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict.
L'examen de l'opportunité avec la retenue prônée ne diffère pas véritablement
du pouvoir de contrôle de la légalité. En particulier, le contrôle des intérêts
d'ordre supérieur (notamment la violation des art. 1, 3, 15, 15a, 21 et 34 LAT)
relève de la violation de la loi et non de l'opportunité (arrêt du TF du
09.10.2023 [1C_288/2022] cons. 2.2.2, 2.2.4 et les réf. cit.).

b/bb) Compte tenu des principes dégagés ci-dessus, l'examen de
l'opportunité d’un plan d’affectation cantonal revient en priorité à une
autorité politique, à savoir le Conseil d’Etat, qui statue sur les oppositions.
La Cour de céans peut ensuite s’en tenir à un examen de fait et de droit, ce
qui inclut en principe le contrôle des intérêts supérieurs qui relèvent de la
violation de la loi. Si le Conseil d’Etat a à tort considéré que son contrôle
ne s’étendait pas à l’opportunité dans le sens défini ci-dessus, la Cour peut
soit examiner le litige en étendant l’examen à cette question (cf. à ce sujet
une cause portant sur un plan d’affectation communal RJN 2013, p. 503 cons. 2),
soit renvoyer l’affaire au Conseil d’Etat. À cet égard, il appartient à
celui-ci de démontrer de façon suffisamment identifiable qu’il a tranché le
litige avec un libre pouvoir d'examen,
conformément à l’article 33 al. 3 let. b LAT. Une simple référence à cette
disposition ne suffit pas. Cette solution a pour avantage de confier prioritairement
à une autorité politique le soin de contrôler l’opportunité d’une décision. En
effet, cette tâche est fondamentalement étrangère à la mission de gardien du
droit qui est celle des tribunaux (Tanquerel, Le droit public en
mouvement, in : Mélanges en l’honneur du Professeur Etienne Poltier, 2020, p. 1045).

b/cc) Dans le cas particulier, dans sa décision litigieuse, le Conseil
d’Etat ne soutient ni ne laisse entendre qu’il a examiné la cause avec un libre
pouvoir d’examen. Il subsiste un doute à ce sujet. Pour les motifs qui suivent,
il n’y a toutefois pas lieu de lui renvoyer la cause pour nouvelle décision, la
Cour de céans étant en mesure de statuer en l’état.

4.                           
a) Selon le principe de la coordination des
procédures (art. 25a al. 4 LAT ; 26a LCAT), l'autorité de planification doit
prendre en compte, dans le cadre de l'adoption d'un plan partiel d'affectation
ou d'un plan de quartier, tous les éléments déterminants du point de vue de la
protection de l'environnement et de l'aménagement du territoire qui sont
objectivement en relation les uns avec les autres, notamment ceux qui se
trouvent dans une relation si étroite qu'ils ne peuvent être appliqués de
manière indépendante. Les plans d’affectation au sens des articles 14 ss LAT
sont en effet eux-mêmes des instruments de coordination qui garantissent avec
leurs propres moyens et procédures l’application de prescriptions d’ordre
divers et qui visent à résoudre les conflits entre les différents intérêts à
l’utilisation du sol. Servent notamment à cet égard d’instruments de
coordination l’obligation de faire concorder les plans d’aménagement (art. 2
LAT, obligation d’aménager le territoire) et l’obligation d’établir un rapport
à l’intention de l’autorité cantonale chargée de l’approbation des plans (art.
47 OAT) et, du point de vue du contenu, les buts et les principes régissant
l’aménagement (art. 1-3 LAT) ainsi que les règles relatives à la pesée des
intérêts en présence (art. 3 OAT) et, cas échéant, une évaluation
environnementale stratégique, dans la mesure où le droit cantonal en prévoit
une. Lorsque le projet dépasse les valeurs seuils de déclenchement d’une étude
d’impact sur l’environnement (ci-après : EIE), il faut en général établir
une EIE au stade la planification de l’affectation (à la rigueur seulement une
EIE de première étape) ; notons à cet égard que, pour la réalisation de tels
projets, il existe un lien étroit entre l’obligation de procéder à une EIE et
l’obligation de planifier. L'étendue de cet examen varie toutefois selon le
degré de précision du plan. Ainsi, lorsqu’un plan d’affectation (plan général
d’affectation ou plan d’affectation spécial) porte sur un projet concret dont
les incidences territoriales et environnementales sont connues, il faut, en
vertu de l’article 25a LAT, effectuer une pesée globale des intérêts au stade
de l’élaboration du plan et s’assurer que le projet ne contrevient pas aux
dispositions du droit fédéral sur l’aménagement et sur l’environnement (Marti,
in : Commentaire pratique LAT : Autorisation de construire, protection
juridique et procédure, 2020, Schulthess Editions romandes, ad art. 25a, ch.
57). En tout état de cause, l'adoption d'une planification n'est pas admissible
s'il apparaît d'emblée que la réalisation du projet est exclue au regard des
exigences du droit de l'environnement (arrêt du TF du 01.12.2020 [1C_489/2019]
cons. 3.1.2 et les réf. cit.). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,
le planificateur, lorsqu'il détermine les affectations du territoire, a le
devoir de s'assurer de la cohérence de sa planification et de ce que celle-ci
puisse concrètement être mise en œuvre. Il n'est en effet pas acceptable de
classer des terrains en des affectations qui, systématiquement, ne pourront
être concrétisées au moment de la construction (arrêt du TF du 01.12.2020
[1C_489/2019] cons. 3.2.3).

Les autorités chargées
d'élaborer les plans d'affectation jouissent d'une marge d'appréciation dès
lors qu'il s'agit de définir le degré de précision des plans. Elles doivent
tenir compte des caractéristiques propres de l'objet à planifier lorsqu'elles déterminent
le contenu normatif ou la densité normative d'un plan d'affectation. Il n'est
ainsi pas possible d'adopter des plans vides de toute substance et créant une
trop grande insécurité juridique au regard de l'objet à planifier. La situation
juridique créée par le plan doit être définitive et suffisamment précise, tout
particulièrement lorsque se posent des problèmes de coordination matérielle
avec d'autres normes juridiques qui pourraient remettre en question la
réalisation du plan (Jeannerat/Moor, in : Commentaire pratique LAT, op.
cit., n. 14 ad art. 14).

b) La recourante invoque une violation du principe de la coordination,
pour le motif qu’elle est empêchée de contester utilement et en toute
connaissance de cause la décision litigieuse, celle-ci n’intégrant pas
plusieurs éléments interdépendants. Plus particulièrement, elle relève que la
décision litigieuse ne tient pas compte de l’augmentation importante du trafic
routier et des nuisances (bruit, pollution) qu’elle engendrera, qu’elle retient
à tort que le quartier sans voitures ne concerne pas le périmètre du PDE
Littoral Est, renvoyant cette question à la révision du plan d’aménagement
local (ci-après : PAL) de la Commune de La Tène, alors que ce sont plus de
30000 m2 de logements qui sont prévus dans le pôle et que la création d’un
quartier sans voitures a un impact considérable sur le nombre de places de
stationnement au sein du PDE. Elle voit aussi une violation du principe de
coordination en tant que la question de l’accès à une mobilité douce,
singulièrement de la création de bandes cyclables sur l’Avenue des
Champs-Montants n’a pas été traitée pour le motif qu’elle sort du périmètre de
plan d’affectation. Elle relève à cet égard une incohérence dans le fait que la
jonction de Thielle a été examinée dans le PAC, quand bien même celle-ci ne
concerne pas non plus le périmètre. Elle en conclut que ces problématiques
doivent faire l’objet de décisions coordonnées.

b/aa) Les griefs de la recourante nécessitent dans un premier temps
d’examiner le degré de précision du PAC litigieux, ainsi que son périmètre. A
titre liminaire, on rappellera que le PDE Littoral Est se localise à
l’extrémité est de l’agglomération de Neuchâtel, sur le territoire de la Tène.
D’une superficie d’environ 25 ha, le site est intégralement affecté en zone
agricole. Il intègre un pôle de développement économique cantonal au nord et
une zone mixte bordant le hameau d’Epagnier au sud. Le projet du PAC vise
uniquement à permettre un aménagement du pôle de développement économique en
affectant à la zone à bâtir, plus particulièrement à la ZAE la partie nord du
site (art. 4 du règlement du PAC). Le périmètre du PAC figurant dans le plan
d’implantation ne comprend donc pas la zone mixte précitée (cf. art. 2 du
règlement du PAC). D’autres planifications d’affectation viendront par
conséquent concrétiser le schéma directeur à l’avenir, respectivement le PDE
Littoral Est (révision du plan d’aménagement local de La Tène et éventuellement
plans de quartier pour les étapes ultérieures de développement des zones
d’habitations/mixtes du pôle). Le PAC constitue la première étape de la
planification du secteur. Les aménagements précis ne sont pas encore établis
dans le plan, ni les activités économiques qui y seront exercées. L’objectif
est en particulier de développer les domaines d’activités stratégiques (fiche
E_11). Le pôle est en l’état divisé en 6 unités foncières de base, librement
fractionnables en lots, en fonction des demandes et des besoins des entreprises
et des porteurs du projet. Selon l’importance et des caractéristiques des
entreprises et des projets de construction qui s’implanteront dans le pôle,
certains permis de construire pourront être accompagnés de compléments d’étude
spécifique afin d’approfondir certains domaines de l’environnement : étude
acoustique, étude OPAM, réalisation des travaux etc. Il s’ensuit que le type et
l'intensité concrets de l'affectation ne sont pas fixés par le PAC litigieux,
ou alors seulement dans les grandes lignes.

b/bb) Par ailleurs, le planificateur a élaboré en parallèle au PAC le
plan d’alignement et un plan d’équipement, dont le périmètre est identique à
celui du PAC. La
décision du 18 octobre 2023 porte ainsi simultanément sur la levée des
oppositions et l’approbation du PAC et du plan d’alignement cantonal. Le
rapport 47 OAT intègre l’ensemble du PDE Littoral Est (ZAE et zones mixtes, p.
5). Il contient un examen de l’impact du PAC sur l’environnement et examine
notamment les questions de l’augmentation du trafic (étude de mobilité [eee]),
ainsi que des nuisances sonores qui en découleront. Il traite donc parfois de
questions spécifiques au PAC, mais comprend également des réflexions qui vont
au-delà de celui-ci. Dans ce contexte, l’intégration de la jonction de Thielle
dans l’étude sur l’augmentation du trafic et son impact sur le bruit a tout à
fait sens, même si ce carrefour n’entre pas dans le
périmètre du PAC et que celui-ci ne prévoit pas une modification directe de la jonction de la
Thielle. Si l’article 10 du règlement du PAC fait référence
à cette jonction, c’est uniquement en relation avec les permis de construire
dans le PAC, lesquels ne pourront être octroyés que sous condition, soit celle
de mettre en œuvre diverses mesures si la fréquentation du carrefour atteint un
certain niveau. Pour ce motif, on ne voit pas de contradiction majeure dans le
fait d’avoir examiné la problématique de la jonction de Thielle dans le rapport
47 OAT d’une part et de ne pas avoir défini la création de bandes cyclables sur
l’Avenue des Champs-Montants d’autre part, dès lors que cet aménagement est
exclu du périmètre du PAC et qu’il n’est pas de nature à influencer notablement
le trafic et le bruit. Certes, on peut tout de même regretter que le
planificateur n’ait pas intégré la création de cette piste cyclable sur
l’Avenue des Champs-Montants dans le rapport 47 OAT, alors qu’il est question
du prolongement de la ligne de bus 107 le long de la route des Grands-Bois pour
accéder au site, route qui ne se trouve pas non plus dans le périmètre du PAC
(à ce sujet, cf. cons. 6b ci-dessous). La Cour de céans retient néanmoins qu’il
ne s’agit pas d’une incohérence grave justifiant le renvoi du dossier à
l’autorité planificatrice, à mesure que l’absence de cette piste cyclable ne
devrait pas influencer le trafic et le bruit.

Quant au défaut de coordination
avec les autorités communales, on relèvera que le quartier
sans voitures projeté par le Conseil communal de La Tène (observations sur
l’opposition datées du 04.11.2021) ne fait pas partie du périmètre du PAC, mais
de la zone mixte précitée. L’autorité de coordination compétente au sens de
l’article 25a LAT pour conduire la procédure du PAL (Commune de La Tène) n’est
donc pas la même que celle du PAC. On ne discerne pas de violation de l’article
25a LAT dans ce contexte. Avec l’intimé, les autorités n’ont pas d’obligation
d’adopter ou de modifier de manière simultanée un plan communal d’affectation
des zones et un PAC (art. 125a LCAT a contrario). Si le rapport 47 OAT a étendu
l’étude de plusieurs paramètres au-delà du périmètre du PAC, par exemple les
questions de la mobilité et du stationnement de la zone mixte au sud du PAC, on
ne trouve nulle part dans le rapport que la zone mixte est dans une relation si
étroite avec la ZAE projetée dans le PAC, au point que ces deux éléments
devraient faire l’objet d’une planification simultanée. Rien ne permet ainsi de
se convaincre, contrairement à l’opinion de la recourante, que la construction
projetée d’un quartier sans voitures dans cette zone mixte pourrait avoir une
influence notable dans le nombre de places de stationnement au sein du PAC. Une
telle conclusion ne ressort pas du rapport 47 OAT. Une élaboration parallèle du
PAC et du PAL ne s’imposait dès lors pas. Le principe de coordination sera en
outre respecté si l’autorité coordinatrice chargée de la procédure du PAL fait
concorder les exigences du PAC et du plan directeur à ses propres plans
d’aménagement (art. 2 al. 1 LAT). Il appartiendra ainsi à la commune de
concrétiser certaines mesures préconisées dans le rapport 47 OAT dans le cadre
de son plan d’aménagement local, contre laquelle la recourante pourra faire
valoir ses contestations, le cas échéant. La problématique de l’offre en
stationnement fera, en tant que besoin, l’objet d’un examen séparé ci-après.

5.                           
a) La recourante demande que la mobilité
alternative, tout particulièrement l’augmentation du transfert modal vers les
transports publics et la mobilité douce, soit une priorité afin que le canton
respecte ses engagements pris sur le plan national et cantonal en ce qui
concerne notamment la réduction des gaz à effet de serre. Elle relève que le
canton de Neuchâtel est à la traîne en ce qui concerne la problématique des
émissions de gaz à effet de serre et soutient que l’intimé a négligé cet aspect
et, partant, a procédé à une pesée des intérêts inadéquates.

b) En l’occurrence, le schéma directeur qui reprend les concepts
figurant dans le plan directeur du canton consacre un thème à la mobilité
(thème B). L’objectif est de fournir un réseau de cheminements modes doux,
dense, lisible et confortable (C.1), de garantir une desserte en transport
public de qualité (C.2), de diriger le trafic routier vers l’est (C.3) et
d’engager une politique de stationnement favorisant les mobilités alternatives.
Ces objectifs ont été concrétisés notamment dans les fiches E_11 et A_21 (Viser
un report modal fort vers les transports publics et la mobilité douce). Selon
la fiche E_11, une desserte minimale de niveau C est prévue au minimum pour les
extensions de la zone à bâtir (fiche E_11). La fiche A_21 prévoit comme
principes d’aménagement et de coordination notamment la mise en œuvre du RER
neuchâtelois, l’adaptation des réseaux de bus de rabattement de manière à
favoriser l’utilisation des transports publics, l’encouragement à l’usage de la
mobilité douce grâce à la création d’itinéraires adaptés et la mise en place de
stationnements pour vélo en suffisance dans l’espace urbain. Le rapport 47 OAT
retient que la coordination urbanisation-transport et de la mobilité constitue
des intérêts publics prépondérants d’importance nationale. Quoi qu’en dise la
recourante, ces intérêts publics ont été pris en considération à l’échelle du
PAC, en tant que le pôle de développement se trouve dans l’espace urbain, dans
le périmètre du projet d’agglomération et en continuité du bâti existant. La question
de l’accessibilité de la zone en transports publics (gare de Marin-Epagnier et
lignes de bus 101/107) a été intégrée dans la discussion. Contrairement à
l’avis de la recourante, les intérêts ont donc été identifiés, appréciés et
pondérés conformément à l’article 3 OAT, étant précisé que la planification
respecte les buts et les principes figurant dans le schéma directeur (fiche
E_11 et A_21), comme l’a retenu la décision litigieuse, à laquelle il est
renvoyé. Le fait que l’intimé aurait pu faire plus d’effort en la matière ou
que sa vision est désuète ne rend pas sa planification inappropriée, de sorte
que l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre
solution qui serait également appropriée.

6.                           
a) Plus particulièrement, en ce qui concerne
les transports publics, la recourante demande une qualité de desserte de niveau
B au sein du PDE Littoral Est. Elle invoque dans ce cadre une violation de
l’article 3 al. 3 let. a LAT.

b) Cette disposition ne constitue qu’un simple principe de
planification et ne pose ainsi pas d’exigences particulières en matière de
transports publics (arrêt du TF du 19.07.2010 [1C_429/2009] cons. 3.1). La LCAT
ou son règlement d’application ne contient en outre aucune disposition relative
au raccordement en transports publics, sous réserve de l’article 69 al. 2 let.
e RELCAT, qui ne pose aucun critère sur la qualité de la desserte. La
recourante conclut ainsi avec raison que cette question relève de la pure
opportunité.

Il est admis par les parties qu’une desserte de niveau C pour les bus
correspond à une cadence de 10 minutes à une distance d’arrêt d’un rayon de
moins de 300 mètres, contre une cadence toutes les 7,5 minutes pour une
desserte de niveau B (décision litigieuse cons. 5.2). La variante de la ligne
de bus 101 permettrait d’atteindre une qualité de desserte de niveau B (surcoût
non estimé). Celle de la ligne 107 devrait faire l’objet d’une augmentation
notable de sa fréquence pour atteindre la qualité de desserte C (surcoût de 3,5
millions par an, rapport 47 OAT, p. 80). L’étude de mobilité [eee] annexée au
rapport 47 OAT recommande de développer le projet d’extension d’une de ces deux
lignes, avec une cadence maximale à 10 minutes. La Cour de droit public
constate que la zone bénéficiera d’une desserte minimale de niveau C et
qu’aucun permis de construire ne pourra être octroyé tant que cette qualité ne
sera pas garantie (art. 12 al. 2 du règlement du PAC). Il est faux de dire que
la cadence à 7,5 minutes n’a pas été discutée ou envisagée. Le DDTE a confirmé
dans sa réponse à l’opposition devant le Conseil d’Etat que c’est la ligne du
bus 107 qui sera déviée via les Champs-Montants et desservira le site à une
cadence de 10 minutes (observations du 25.10.2021). Le fait qu’une autre
solution serait également envisageable n’est pas décisif. Il est vrai que la
demande de la recourante serait de nature à contribuer à l’objectif de la
neutralité carbone. Il est difficile de quantifier ce bénéfice, étant précisé
que cette mesure, même petite (cadence améliorée de 2,5 minutes), peut servir
l’intérêt public en cause. Il n’est toutefois pas nécessaire d’examiner si le
surcoût qui en résulterait est ou non supportable pour l’Etat, respectivement
exigible. Il n’y a en effet ni violation du droit, ni du principe d’opportunité
au sens de l’article 33 al. 3 let. b LAT, même si on devait examiner cette
problématique sous l’angle d'intérêts d'ordre supérieur dont la sauvegarde
incombe, pour partie, au canton. La desserte du niveau C respecte les principes
établis dans le schéma directeur et le plan directeur (fiche E_11), qui a été
validé par le Conseil fédéral, soit une autorité fédérale qui doit en premier
lieu fixer les stratégies climatiques (cons. 2 ci-dessus). Le choix du Conseil
d’Etat, même s’il manque d’ambition aux yeux de la recourante, n’est dès lors
pas critiquable.

7.                           
a) La recourante juge la politique de
stationnement inopportune. Elle fait valoir que la disponibilité ou non d’une
place de parc détermine le choix du mode de transport et que le nombre de
places de parc projetées au sein du PDE Littoral Est de 1390 à 1990 équivaut à
cinq fois la capacité du Parking de la Place Pury. Elle soutient que différents
facteurs permettraient de diminuer les besoins en stationnement dans la zone
considérée et de favoriser ainsi le transfert modal vers les transports publics
et la mobilité douce : une desserte en transports publics de niveau B
permettrait de réduire le besoin entre 838 à 1135 places, voire entre 531 et
828 si on prend également en considération le plan de quartier sans voitures.
Elle conteste finalement la méthode de calcul.

b) C’est en vain que la recourante invoque l’inopportunité de la
décision du Conseil d’Etat sur ce point. Le PAC et son règlement respecte par
ailleurs les normes. Tout d’abord, on relèvera que les chiffres ci-dessus sont
fondés sur l’étude de [eee], dont le périmètre d’examen est plus étendu que
celui du PAC litigieux. Ils sont donc indicatifs et doivent être nuancés par
rapport à l’objet du litige, ce d’autant que le rapport 47 OAT mentionne qu’il
s’agit d’un premier ordre de grandeur qui devra être précisé lors de
développement du projet. Cette solution est conforme aux principes
d’aménagement du PAC, qui se limite à définir l'affectation dans les grandes
lignes (cons. 4b/aa ci-dessus). Il ne s’agit par conséquent pas de chiffres
définitifs qui auraient un caractère contraignant. Il est vrai que le nombre
plus ou moins important de places de parc peut jouer un rôle dans le choix du
mode de transport. Dans ce contexte, la limitation du nombre de places de parc
pour les véhicules à moteur est de nature à contribuer à l’intérêt public de la
réduction des gaz à effet de serre. Le rapport 47 OAT a pris en compte les
exigences du plan directeur, en particulier le principe d’aménagement no 7 de
la fiche E_11 et la fiche E_24 « gérer le stationnement » en
favorisant les mobilités alternatives. La norme VSS 40 281 qui constitue le
fondement de la réglementation en la matière - ce que la recourante admet -
prévoit des facteurs de satisfaction compris entre 50 % à 80 % par rapport au
besoin brut de stationnement. Or, le rapport 47 OAT préconise de se fonder sur
la fourchette basse, qui a été reprise à l’article 9 du règlement du PAC. Cette
solution respecte ainsi la norme VSS applicable, ainsi que les exigences du
plan directeur. Il est donc faux de considérer que le Conseil d’Etat se serait
basé sur des résultats erronés de l’étude de mobilité de [eee], dont les
chiffres doivent être nuancés, pour les motifs qui précèdent. La solution
échappe ainsi à toute critique, tant d’un point de vue des normes applicables,
que de l’opportunité. En effet, il n’appartient pas à l’autorité de recours de
substituer une autre solution qui serait également appropriée. Par ailleurs,
comme le relève l’intimé, la qualité de desserte de niveau C n’étant pas
contraire au droit, ni inopportune, la recourante ne peut obtenir l’admission
de ses prétentions en se fondant sur une qualité de desserte de niveau
supérieur (cons. 6b ci-dessus). Ces considérations valent également en ce qui
concerne la question du quartier sans voitures (pour le surplus, cf. cons.
4b/bb ci-dessus).

8.                           
L’accessibilité cyclable et piétonne dans le
PAC correspond également aux principes figurant dans le plan directeur de la
mobilité cyclable (PDCMC) et dans le projet d’agglomération 4 (PA4, cf.
observations du DDTE du 25.10.2021). Le PAC prévoit en particulier un mode
d’accès de circulation en peigne (axe transversal routier reliant la route de
Chevalereux, fermeture de l’extrémité sud de l’axe au trafic automobile, cf. Annexe
3 de l’étude [eee], p. 39-40 [figure 18]) et des liaisons piétonnes et
cyclables principales (art. 8 al. 4, 5, 6 du règlement du PAC) à deux sens,
d’ouest en est (cf. plan d’implantation), y compris dans la zone de
verdure bordant l’autoroute A5, voire depuis le sud, conformément à la
recommandation du rapport 47 OAT. Cet aménagement est de nature à rendre moins
attractif l’utilisation d’un véhicule à moteur. La sécurisation et la
densification des réseaux piétonniers et cyclables renforceront l’attractivité
des mobilités douces, répondant aux objectifs de la fiche A_21. Le fait que les
accès ne soient pas encore définis dans le PAC, comme le relève la recourante,
n’est pas décisif, puisque ces questions relèveront de l’aménagement des
dessertes des parcelles, en fonction des activités économiques qui y seront
développées.

9.                           
a) La recourante critique le rapport 47 OAT, en
tant que celui-ci, postulant une augmentation du trafic de véhicules à moteur,
prévoit l’agrandissement des infrastructures routières. Tout en reconnaissant
que la réalisation du PDE Littoral Est induira une augmentation des
déplacements, elle demande que ceux-ci soient majoritairement effectués en
mobilité douce et en transports publics. Se fondant sur la théorie
mathématicienne du paradoxe de Braess, selon laquelle l’ajout d’un nouvel axe
dans un réseau, ou l’amélioration de la capacité d’un axe, contribue à
l’engorgement du réseau plutôt qu’à sa fluidification, elle demande au Conseil
d’Etat de prendre des mesures concrètes permettant de réduire le trafic
routier, ou à tout le moins de ne pas l’augmenter. Elle relève à cet égard que
l’amélioration des infrastructures de la mobilité douce, de la qualité de
desserte en transports publics et une politique plus stricte en matière de
stationnement des voitures sont autant d’éléments qui contribueraient à remplir
cet objectif.

b) L’étude de mobilité [eee] prévoit une augmentation « naturelle »
du trafic routier de 1,85 % par an jusqu’en 2020, puis de 1,5 % entre 2020 et
2040. Cette hypothèse est fondée sur le développement du PDE Littoral Est, mais
également sur trois projets connexes (Secteur des Nageux à Cornaux ; Secteur
Sud de Cressier ; Quartier d’habitation à Marin-Epagnier). Il n’est donc pas
lié uniquement au développement du PDE Littoral Est. Aussi louable qu’il soit,
le souhait de la recourante de demander que l’augmentation du trafic se fasse
majoritairement en mobilité douce ou en transports publics est irréaliste. Il y
est en effet question de l’aménagement d’une ZAE, bordée par une autoroute
nationale et proche d’une zone industrielle déjà bien développée. Selon la
nature des activités économiques qui y prendront place, la mobilité douce
pourra y être favorisée, étant précisé que le PAC prévoit déjà plusieurs
mesures propres à limiter, autant que faire se peut, la circulation automobile
(cons. 8 ci-dessus).

10.                         
Il ressort de ce qui précède que l’intimé a
procédé aux constatations de fait nécessaires pour déterminer et pondérer les
différents intérêts en présence. Les dispositions pertinentes sur la protection
de l'environnement ont été appliquées et il a été retenu à ce titre qu'aucune
règle particulière de droit fédéral, respectivement cantonal, n’est susceptible
de faire obstacle au projet. La solution proposée n’est pas davantage
inopportune, dans le sens définit à l’article 33 al. 3 let. b LAT. Il s'ensuit
que les griefs de la recourante sont mal fondés et que le recours doit être
rejeté.

11.                         
Les frais de la procédure de recours doivent
être mis à la charge de la recourante (art. 47 al. 1 LPJA). Ils sont fixés à
4’400 francs, conformément à l'article 47 al. 1 LTFrais. Il ne sera alloué
aucuns dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Rejette le recours.

2.    Met à la charge de la recourante les frais de la présente procédure par
4'400 francs, montant compensé par son avance.

3.    N’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 5
décembre 2025