# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** aed54ddb-4e87-5d72-8b0f-6a6bd8ec1c29
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-04-21
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 21.04.2017 601 2016 154
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2016-154_2017-04-21.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2016 154

Arrêt du 21 avril 2017

Ie Cour administrative

Composition Présidente: Marianne Jungo 
Juges: Anne-Sophie Peyraud

Christian Pfammatter 
Greffière-stagiaire: Stephy-Ange Kalusivikako

Parties VILLE DE BULLE, recourante, représentée par Me Anne Reiser, 
avocate

contre

PRÉFET DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée, 

A.________, intimée

Objet Affaires communales

Recours du 6 juillet 2016 contre la décision du 3 juin 2016

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Au mois de juillet 2015, A.________ s'est installée à Bulle avec ses deux enfants, suite à sa 
séparation d'avec son mari. Depuis cette date, elle vit, pour des raisons d'entraide 
organisationnelle, en colocation avec B.________, un collègue de travail, qui est également 
séparé, avec deux enfants à charge, et qui cherchait un logement lui aussi; 

B. Au mois d'octobre 2015, lors de l'inscription de sa fille C.________, née en 2012, à la crèche 
D.________, A.________ a déposé une demande de subventions pour le placement en crèche;

Par décision du 1er décembre 2015, le Conseil communal de la Ville de Bulle a rejeté la demande 
de subvention des frais de crèche dans la mesure où, en tenant compte des revenus de son 
concubin, inscrit à la même adresse auprès du contrôle des habitants, la requérante n'avait pas 
droit à cette prestation;

Saisie d'une demande de reconsidération du 14 décembre 2015, la commune a confirmé le 
17 décembre 2015 la décision initiale précisant qu'en cas de colocation, les deux revenus devaient 
être additionnés pour le calcul de la subvention communale, du fait qu'il y a implicitement 
répartition des charges entre les locataires, impliquant la prise en compte des revenus de chacun 
des membres du ménage;

Les 8 janvier et 5 février 2016, A.________ s'est référée à un arrêt du Tribunal cantonal dans une 
cause similaire (arrêt TC FR 601 2013 100 du 27 mai 2014) pour contester vivre en concubinage 
stable avec son colocataire et a indiqué partager uniquement  le loyer et les charges de son 
logement avec cette personne, de sorte qu'on ne pouvait pas additionner ses revenus aux siens 
pour déterminer le droit au subventionnement. La condition de durée pour reconnaître un 
concubinage stable, soit environ deux s'il n'y a pas d'enfant commun, n'était pas réalisée.

C. Par décision du 11 février 2016, la commune a confirmé son refus du subventionnement en 
soulignant qu'à son avis, la requérante et son colocataire formaient un ménage commun donnant 
lieu à la prise en considération des revenus globaux.

D. Le 25 février 2016, A.________ a contesté devant le Préfet du district de la Gruyère la 
décision communale, en faisant valoir notamment qu'elle assume seule la charge de ses deux 
enfants, que sa colocation remonte au 1er juillet 2015 et qu'elle n'a pas d'enfant commun avec son 
colocataire. Il n'y avait donc pas, selon la jurisprudence du Tribunal cantonal, un concubinage 
stable justifiant la prise en considération des revenus globaux. 

Le 14 avril 2016, elle a indiqué par ailleurs qu'en raison des coûts exorbitants qui lui étaient 
demandés pour le placement de sa fille à la crèche, elle avait réduit dans un premier temps ce 
placement à 50% au 29 février 2016 puis mis un terme définitif à celui-ci dès le 30 avril 2016. Elle 
a souligné qu'au moment où elle avait déposé sa demande de subvention, trois mois et demi 
seulement s'étaient écoulés. Il était ainsi exclu de considérer que la relation avec le colocataire ait 
été stable. Au demeurant, il ne suffisait pas de ne retenir que les revenus additionnés sans 
prendre en considération également les charges, notamment les pensions versées par ledit 
colocataire. 

Par décision du 3 juin 2016, le préfet a admis le recours. Il a constaté que le revenu du colocataire 
de la recourante ne devait pas être pris en considération dans la détermination de la capacité 

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économique de cette dernière pour son droit à une subvention pour un placement en crèche. Se 
fondant sur l'arrêt déjà cité du Tribunal cantonal, il a rappelé qu'en matière d'aide sociale, soit dans 
un domaine marqué par la similarité des prestations, pour être pris en compte, le concubinage doit 
être qualifié de stable et que tel est le cas s'il dure depuis deux ans au moins ou si les partenaires 
vivent ensemble avec un enfant commun. Le préfet a souligné que, s'agissant du 
subventionnement des frais de placement en crèche, le Tribunal cantonal avait retenu les mêmes 
critères tout en indiquant que, si l'on ne pouvait pas fixer une durée prédéfinie pour qualifier un 
concubinage de stable, il n'en restait pas moins que les années de vie commune demeuraient un 
élément parlant en faveur d'une relation stable. Face à cette situation juridique, le préfet a pris acte 
du fait qu'au moment du dépôt de la demande de subvention, en octobre 2015, la recourante 
formait bien une communauté de toit avec son collègue de travail, mais qu'au vu de la durée de 
trois mois de vie commune, le concubinage ne pouvait pas être qualifié de stable, de sorte qu'on 
ne pouvait pas admettre qu'il ait eu une influence significative sur la capacité économique de la 
recourante.

E. Agissant le 6 juillet 2016, la Ville de Bulle a contesté devant le Tribunal cantonal la décision 
préfectorale du 3 juin 2016 dont elle demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Elle 
conclut principalement à ce que la Cour constate qu'il est juste de tenir compte des revenus du 
colocataire, B.________, pour la fixation des frais de crèche de l'enfant C.________ et d'autoriser 
l'Association des Amis de D.________ à exiger des informations sur la situation financière de cette 
personne. Subsidiairement, elle demande à ce qu'il soit tenu compte de la capacité financière 
globale du ménage, soit des revenus et charges incompressibles de ses membres, incluant ceux 
du colocataire, pour la fixation des frais de crèche. 

A l'appui de ses conclusions, la commune invoque une violation de la loi cantonale du 9 juin 2011 
sur les structures d'accueil extrafamilial de jour (LStE; RSF 835.1) et notamment son art. 8 al. 1 qui 
institue le principe de la tarification en fonction de la capacité économique. Elle rappelle à cet 
égard que la capacité financière d'un ménage, quelle que soit sa forme (mariage, concubinage, 
famille recomposée...), est déterminée par le revenu de la famille et ses charges et se reflète dans 
l'ensemble des contributions apportées par chacun des membres et non uniquement celle du 
débiteur des frais de crèche. De l'avis de la recourante, seul cet aspect économique est 
déterminant pour juger du droit à un éventuel subventionnement. Le fait de savoir si le ménage en 
cause résulte d'un concubinage stable ou non n'est pas déterminant, puisqu'il ne ressort pas de la 
loi. Pour la commune, le législateur a choisi de ne tenir pour pertinente que la capacité concrète, 
effective et réelle d'un ménage, peu importe sa configuration. Dans ce sens, elle considère 
contradictoire l'arrêt du Tribunal cantonal du 27 mai 2014, déjà cité, qui tout en confirmant la 
prééminence d'une approche économique  conditionne l'application de ce raisonnement à la durée 
de l'union formée par les concubins ou à l'existence d'un enfant commun. La recourante ne voit 
pas de différence sous l'angle économique entre un concubinage qui a duré deux ans ou trois 
mois. Elle affirme que la stabilité de la relation admise après deux ans d'union libre dans le 
domaine de l'aide sociale n'est pas transposable en matière de subventionnement du placement 
dans une crèche. Il serait ainsi erroné de renvoyer par analogie aux normes de la Conférence 
suisse des institutions d'action sociale, normes auxquelles la loi sur les structures d'accueil 
extrafamilial de jour ne renvoie pas. Contraire aux dispositions claires de cette loi, la décision 
attaquée serait également contraire à l'autonomie communale dont jouit en l'occurrence la 
recourante. Dans la mesure où le règlement cantonal du 27 septembre 2011 sur les structures 
d'accueil extrafamilial de jour (RStE; RSF 835.11) prévoit que la commune passe avec les 
structures d'accueil des conventions pour régler le mode d'octroi et le montant de la subvention 

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communale, elle estime qu'elle est restée dans ses compétences en fixant la manière 
d'appréhender les capacités économiques du ménage de l'intimée. En interprétant la notion de 
"capacité économique" d'une autre manière que l'autorité communale l'a fait, le préfet aurait violé 
son autonomie. Affirmant vouloir appliquer les règles du droit civil à titre supplétif, la recourante fait 
valoir en outre que l'exigence d'une relation stable serait contraire aux règles du code des 
obligations sur la société simple dès lors qu'il suffit de démontrer l'existence d'une mise en 
commun des ressources pour admettre qu'un contrat de société simple a été conclu et en tirer des 
conséquences sur le plan économique. Poursuivant dans la même logique, la recourante 
considère que la décision attaquée est contraire à l'égalité de traitement dès lors que la distinction 
opérée en subordonnant le subventionnement à une relation stable est dépourvue de sens. Sous 
l'angle procédural, la commune se plaint encore d'une motivation insuffisante de la décision 
attaquée et d'une constatation incomplète des faits pertinents dès lors que le préfet s'est limité à 
appliquer la jurisprudence du Tribunal cantonal sans discuter ses arguments et sans examiner 
concrètement en quoi la situation de l'intimée différait de celle réglée par l'arrêt cantonal.

Le 18 juillet 2016, le préfet a fait savoir qu'il n'avait pas d'observations à formuler sur le recours et 
qu'il se référait à la décision attaquée.

Bien qu'invitée à se déterminer, A.________ n'a pas déposé d'observations sur le recours.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 
114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1). En particulier, compte tenu de l'autonomie importante dont disposent les 
communes pour subventionner les structures d'accueil en cause (art. 6 LStE), il ne fait pas de 
doute que ces collectivités publiques disposent de la qualité pour agir. Le Tribunal cantonal peut 
donc entrer en matière sur le recours.

b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale 
expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 
Selon l'art. 96a CPJA, l'autorité de recours examine en outre avec retenue les décisions d'une 
autorité à laquelle la législation accorde une large marge d'appréciation.

2. Contrairement à ce que semble croire la commune recourante, la vaste autonomie dont elle 
dispose pour subventionner les places d'accueil préscolaire et extrascolaire ne signifie pas que ce 
subventionnement serait laissé à sa discrétion et qu'elle peut moduler à sa guise tous les 
paramètres qui le composent. Si, selon l'art. 5 RStE, les communes sont compétentes pour régler 
par convention avec les structures d'accueil le mode d'octroi et le montant de la subvention 
communale (let. b) ainsi que les principes de tarification (let. c), il convient de ne pas perdre de vue 
que cette liberté s'inscrit dans le cadre général de la loi et de la constitution. Même si la LStE est 
essentiellement une loi-cadre, il n'en demeure pas moins qu'elle contient certaines dispositions 
impératives que les communes se doivent d'appliquer. Tel est le cas en particulier de l'art. 8 al. 1 
LStE qui indique que les parents participent financièrement aux coûts des structures d'accueil 

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subventionnées en fonction de leur capacité économique. De plus, même en matière de 
subventionnement, les communes restent tenues par les principes fondamentaux régissant 
l'activité des autorités tels qu'ils sont posés par l'art. 8 CPJA, en particulier par ceux d'égalité de 
traitement, de proportionnalité et d'interdiction de l'arbitraire.

3. a) Dans un premier grief, la commune affirme être en droit de prendre immédiatement en 
considération les revenus d'un colocataire/concubin dès son installation sous le même toit que le 
parent requérant la subvention communale en matière de crèche. Elle fait valoir que la notion de 
concubinage stable retenue par le Tribunal cantonal dans son arrêt du 27 mai 2014 et qui suppose 
que ce concubinage qualifié ait duré environ deux ans avant d'être pris en considération n'est pas 
prévue dans la loi, qui se limite exclusivement au critère économique. Dans la mesure où, dès son 
installation à la même adresse, le colocataire/concubin participe au ménage, sa présence 
influence la capacité économique de la famille et il est juste d'en tenir compte.

b) La question de la durée de la relation de concubinage n'est pas directement traitée dans 
l'arrêt critiqué par la recourante dès lors que, dans cette affaire, la prise en considération de la 
capacité économique du concubin pour déterminer la subvention se fondait sur l'existence d'un 
enfant commun et non pas sur les années de vie commune. Il n'en demeure pas moins qu'à cette 
occasion, la notion de concubinage stable a été utilisée comme critère justifiant une appréciation 
économique globale du ménage. Cette constatation reste valable. Il est évident que des 
partenaires entretenant une relation de concubinage qualifié s'accordent un soutien mutuel et que, 
dans cette perspective, il ne saurait être question de limiter l'appréciation des capacités 
économiques de la famille au seul parent de l'enfant qui sollicite la subvention communale.

Cela étant, même en droit civil, il n'est pas nécessaire d'attendre la survenance formelle d'un 
concubinage stable pour prendre en considération le soutien financier accordé par un nouveau 
partenaire à l'époux séparé/divorcé. Il est des cas, notamment en matière de mesures 
provisionnelles dans la procédure de divorce, où le soutien économique momentané du partenaire 
doit entrer en considération immédiatement pour déterminer la créance d'entretien (arrêt TF 
5A_486/2016 du 10 janvier 2017, consid. 5.3 et les références). Cette adaptation immédiate de la 
créance d'entretien à l'évolution de la situation de l'époux est admise en raison de la flexibilité des 
mesures provisionnelles qui permettent une modification rapide en fonction des circonstances.

Ces considérations peuvent être transposées sans problème dans le domaine du 
subventionnement des places de crèches. Du moment que les prestations sont facturées au mois, 
il est possible de tenir compte très rapidement d'une modification des relations de concubinage, de 
sorte qu'il n'est pas nécessaire d'attendre la survenance d'un concubinage stable avant de pouvoir 
englober le concubin dans le calcul de la capacité économique de la famille. Il n'y a pas, en 
matière de subventionnement des places de crèche, de procédure lourde comparable à la 
modification d'un jugement de divorce (art. 129 CC) qui imposerait d'attendre préalablement que la 
relation atteigne une stabilité qualifiée. L'adaptabilité d'une décision de subventionnement est 
comparable à celle d'une décision provisionnelle judiciaire, objet de l'arrêt susmentionné du 
Tribunal fédéral.

En réalité, sauf exceptions, la prise d'un logement en commun constitue un des signes extérieurs 
déterminants de l'existence d'une relation familiale. Dans cette mesure, l'autorité de 
subventionnement peut raisonnablement se fonder sur cette circonstance objective pour adapter 
ses prestations en conséquence. Elle peut présumer que le concubin fournit un soutien financier 
au parent requérant, qui justifie une adaptation du subventionnement des frais de crèche en 

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prenant en considération la capacité économique globale du ménage. Cette présomption, qui se 
fonde sur un élément externe aisément constatable par l'autorité, répond aux exigences d'efficacité 
administrative et évite aux communes la charge excessive que représenterait l'obligation de 
procéder d'office et dans chaque cas à une enquête sur les relations internes dans le ménage des 
concubins. 

Cela étant, il ne s'agit que d'une présomption réfragable. Ainsi que le Tribunal fédéral l'a constaté 
dans son arrêt du 10 janvier 2017 déjà cité, il est des cas dans lesquels le concubin/colocataire ne 
fournit pas un soutien financier à son partenaire et se limite à une simple communauté de toit et de 
table. Pour autant que cette "colocation" limitée soit prouvée, la participation du concubin aux frais 
se résume à une simple économie de charges pour son partenaire. Dans cette perspective, il n'est 
plus possible pour la commune d'englober la capacité économique globale du colocataire/concubin 
dans le calcul de la subvention. En revanche, cette circonstance justifie quand même de tenir 
compte des économies que cette communauté restreinte permet au parent requérant. Ce dernier 
ne paiera que la moitié du loyer et des charges du logement commun (communauté de toit) et 
bénéficiera de la différence entre le minimum vital de la famille monoparentale et celui de la famille 
élargie comprenant le colocataire/concubin (communauté de table). Ces économies 
peuvent/doivent être prises en considération dans la capacité du parent requérant lorsque la 
présomption de l'existence d'un véritable soutien financier de la part du concubin a été renversée.

c) En l'occurrence, dès lors que les concubins avaient un logement commun, la commune 
pouvait raisonnablement se fonder sur cette circonstance extérieure pour admettre qu'il existait en 
principe un soutien financier du concubin à la famille et en tenir compte pour déterminer le droit à 
la subvention. Elle n'avait pas à attendre l'écoulement d'un délai de deux ans et la constatation 
d'un concubinage stable pour procéder de la sorte. Elle devait cependant laisser à la requérante la 
possibilité de renverser la présomption liée à l'existence d'un logement commun, ce qui aurait pu 
avoir comme conséquence, cas échéant, de limiter l'influence de l'apport du concubin à la seule 
prise en compte des économies que sa présence permettait de réaliser en matière de logement et 
d'entretien.

En résumé, c'est à juste titre que, sur la base de la présomption décrite ci-dessus, la commune a 
décidé de prendre immédiatement en considération la capacité économique du concubin, sans 
attendre un délai de deux ans. Néanmoins, vu les circonstances de l'affaire et considérant que 
l'intimée n'a pas été avertie au préalable de la possibilité de renverser la présomption liée au 
concubinage, rien ne l'empêche encore actuellement de prouver l'éventuelle existence d'une 
simple communauté de toit et de table pour la période pendant laquelle elle a placé sa fille à la 
crèche, sans bénéficier de subvention. A l'avenir, la commune avertira les requérants de cette 
faculté lorsqu'elle mettra en œuvre la présomption.

4. a) Ainsi qu'il a déjà été dit à plusieurs reprises, selon l'art. 8 LStE, les parents participent 
financièrement aux coûts des structures d'accueil en fonction de leur capacité économique. Les 
travaux législatifs montrent que la volonté claire du législateur a été de tenir compte non seulement 
des revenus de la famille, mais également des charges de celle-ci (cf. Message n° 238 du Conseil 
d'Etat accompagnant le projet de LStE du 1er mars 2011, ad art. 8, BGC, 2011 p. 1193). Il est dès 
lors contraire à un principe fondamental de la LStE de fixer le droit à la subvention en se 
contentant d'additionner les revenus bruts des concubins. En particulier, s'agissant de familles 
recomposées, il est arbitraire de prendre en considération comme revenu les pensions 
alimentaires dont bénéficie le parent de l'enfant à placer et, en même temps, de refuser de déduire 
du revenu global du ménage les pensions que doit payer le nouveau concubin pour ses propres 

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enfants qui n'habitent pas avec lui. La solution retenue par la commune recourante à l'appui de sa 
conclusion principale est insoutenable et viole le sentiment de la justice et de l'équité. En 
particulier, elle ne saurait se soustraire au principe fondamental de l'art. 8 LStE, quasiment la seule 
règle impérative en matière de subventionnement, sous prétexte de schématisme tarifaire. 

b) Selon l'art. 12 al. 2 LStE, pour concrétiser la notion de tarif financièrement accessible, la 
Direction de la santé et des affaires sociales publie une grille de référence. Replacée dans le 
contexte de la vaste autonomie reconnue aux communes, cette grille constitue une ordonnance 
interprétative qui a pour but d'uniformiser les pratiques en lien avec les objectifs poursuivis par la 
loi.

Selon les grilles de références LStE publiées le 2 juin 2014, il a été constaté que, pour le contrôle 
du prix financièrement accessible exigé par la loi, il était nécessaire que les communes utilisent 
une méthode de calcul uniforme du revenu déterminant. Dans le cadre de ses compétences de 
recommandation, la Direction a ainsi préconisé une méthode de calcul analogue à celle appliquée 
pour la réduction des primes d'assurance-maladie. Concrètement, le revenu déterminant est 
donné par le revenu annuel net du dernier avis de taxation (code 4.910) disponible au 1er janvier 
de l'année en cours, auquel sont ajoutés diverses dépenses déductibles en matière fiscale, mais 
incompatibles avec un subventionnement (par ex. intérêts passifs privés pour la part qui excède 
CHF 30'000.-, frais d'entretien d'immeubles privés pour la part qui excède CHF 15'000.-) ainsi que 
le vingtième (5%) de la fortune imposable.

Du moment qu'en l'occurrence, la solution de la commune, qui entend additionner les revenus 
bruts est clairement illégale car contraire à l'art. 8 LStE, il y a lieu d'appliquer, à titre subsidiaire, la 
méthode de fixation du revenu déterminant qui ressort de la recommandation de la Direction. Cette 
manière de calculer la capacité financière tient raisonnablement compte des charges du ménage 
tout en pondérant leur influence par rapport aux buts de l'aide étatique. Ayant déjà fait ses preuves 
en matière de réduction des primes d'assurance-maladie, elle est praticable et déjà connue des 
communes. Aucun motif ne justifie de ne pas l'appliquer par défaut dans le cas particulier.

De plus, dès l'instant où il a été vu ci-dessus que la notion de capacité économique de la famille 
selon l'art. 8 LStE constitue l'élément central de la loi en matière de subventionnement des 
structures d'accueil extrafamilial de jour, il ne saurait être question, pour des motifs évidents 
d'égalité de traitement, que chaque commune adapte à sa façon cette notion. L'autonomie qui lui 
est reconnue ne concerne pas la définition de la capacité économique, qui relève exclusivement 
de la loi et de son interprétation. Cette définition est la même dans tout le canton, quelle que soit la 
collectivité locale dans laquelle est domicilié le requérant de la subvention. Même s'il appartient 
ensuite aux différentes communes de moduler comme elles l'entendent la dite subvention en 
fonction de leur autonomie, elles ne peuvent pas en revanche remettre en cause la manière de 
calculer le revenu déterminant, qui s'impose à elles. 

5. a) Le recours de la commune doit ainsi être admis partiellement dans le sens des 
considérants. Il convient d'annuler la décision préfectorale attaquée et de renvoyer la cause à la 
commune recourante pour qu'elle statue à nouveau sur la demande de subvention en fonction d'un 
revenu déterminant correctement calculé et après avoir laissé à l'intimée l'opportunité de fournir la 
preuve éventuelle de l'existence d'une simple colocation.

b) En tant que collectivité publique, la Ville de Bulle n'a pas droit à une indemnité de partie 
(art. 139 CPJA). Ses intérêts patrimoniaux ne sont pas ici en cause (RFJ 1992 p. 211) et aucune 

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circonstance particulière ne justifiait de faire appel à un mandataire extérieur. Ni la difficulté de la 
cause, ni son ampleur n'imposaient une telle démarche.

la Cour arrête:

I. Le recours est admis partiellement.

Partant, la décision attaquée est annulée et la cause est renvoyée à la commune pour 
nouvelle décision dans le sens des considérants.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie.

III. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 21 avril 2017/cpf

Présidente Greffière-stagiaire