# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5adf2c89-4120-5d76-bf1f-f606700708f9
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2004-01-13
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 13.01.2004 A/894/2003
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-894-2003_2004-01-13.pdf

## Full Text

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 _____________ 
 
A/894/2003-VG  

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 du 13 janvier 2004 

 

 

 

dans la cause 

 

 

E. SARL 

représentée par Me Jaroslaw Grabowski, avocat 

 

 

 

 contre 

 

 

 

 

VILLE DE GENÈVE 

 

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 _____________ 
 
A/894/2003-VG  

 EN FAIT 
 

 

1.  La société E. Sàrl (ci-après : la société) a été 
constituée en octobre 2002 dans le but de publier et 
diffuser un journal publicitaire distribué gratuitement 
au public. Selon un article de la Tribune de Genève du 12 
février 2003, il devait être destiné aux particuliers 
comme aux professionnels, et offrir des prix compétitifs 
en matière d'annonces. Il devait être financé entièrement 
par la publicité et ne pas contenir de rédactionnel. A ce 
jour, la société n'a pas encore commencé son activité. 

 
2.  Le 9 janvier 2003, la société s'est adressée au 

service des agents de ville et du domaine public de la 
Ville de Genève (ci-après : le service) pour demander 
quelles étaient les modalités à remplir pour pouvoir 
disposer de caissettes à journaux destinées, en 
complément à d'autres moyens, à la distribution d'un 
hebdomadaire d'annonces gratuit, le journal E.. 

 
3.  A la même époque, la société a adressé une demande 

semblable à diverses communes genevoises. Au cours du 
printemps 2003, les communes de Bellevue, Confignon, 
Jussy, Satigny, Bardonnex, Pregny-Chambésy, Mies, 
Carouge, Vernier, Chêne-Bourg, Versoix, Veyrier, 
Grand-Saconnex et Thônex ont autorisé la société à 
disposer de caissettes pour diffuser le journal E.. 

 
4.  Par lettre du 23 janvier 2003, le service a 

répondu qu'il souhaitait limiter les installations de 
matériel sur les trottoirs. La croissance pléthorique des 
caissettes à journaux constituait une entrave à la 
circulation publique, et les seules caissettes admises 
sur le domaine public étaient destinées à des quotidiens 
ou à des hebdomadaires d'information générale. 
Considérant la demande d'informations de la société comme 
une demande de permission d'utilisation du domaine 
public, le service l'a refusée. 

 
5.  La société s'est ensuite adressée, par lettre le 

24 janvier, puis par fax le 2 février 2003, directement 
au maire de Genève, Monsieur André Hediger. Elle a 
sollicité une entrevue et demandé que le refus qui lui 
avait été opposé soit reconsidéré. Ces courriers sont 
restés sans réponse. 

 
6.  Le 19 février 2003, le conseil de la société a 

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repris des démarches plus classiques et a présenté une 
nouvelle demande au service des agents de ville et du 
domaine public. 

 
7.  Le 17 avril 2003, le service a rendu une nouvelle 

décision (notifiée le 23 avril) confirmant son refus 
d'autoriser la société à installer des caissettes sur les 
voies publiques de la commune. Le service a indiqué que 
la libre circulation des piétons sur les trottoirs d'une 
part, les choix esthétiques en matière de mobilier urbain 
d'autre part, étaient des intérêts publics qui primaient 
sur l'intérêt économique privé de la société. Cette 
décision indiquait les voies et délai de recours. 

 
8.  Par acte du 23 mai 2003, la société a interjeté 

recours contre cette décision. Elle a soulevé quatre 
griefs (précisés encore dans sa réplique du 8 août 2003): 

 
  - la "violation de la liberté du commerce et de  

l'industrie (art. 34 Cst.)" (sic); 
 
  - l'inégalité de traitement entre concurrents, le 

contenu des journaux dans les caissettes n'ayant aucune 
influence sur la gêne qu'elles pouvaient occasionner ou 
sur leur aspect esthétique. De plus, certaines caissettes 
diffusaient des publications commerciales, comme "Tout 
l'immobilier" ou "GHI"; 

 
  - le grief d'arbitraire, vu l'absence d'examen 

concret du dossier et les fins de non recevoir opposées 
aux différentes demandes d'entretien présentées par la 
société; 

 
  - et enfin, le non-respect du principe de 

proportionnalité, dans la mesure où il aurait été 
possible d'accorder une autorisation assortie de 
conditions en lieu et place d'une interdiction. 

   
  La société a conclu à l'annulation de la décision 

attaquée et à l'octroi de l'autorisation sollicitée, 
subsidiairement au renvoi de la cause au service pour 
nouvelle décision. 

 
9.  La Ville de Genève a conclu au rejet du recours, 

en développant les arguments suivants: 
 
  Confrontée à une augmentation importante des 

demandes d'usage accru du domaine public, notamment par 
la pose de caissettes à journaux sur les trottoirs, la 

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Ville de Genève avait été amenée à déterminer des 
critères objectifs à l'aune desquels étaient examinées 
les différentes requêtes qui lui parvenaient, afin de 
préserver l'intérêt public, soit notamment garantir la 
libre circulation des piétons sur les trottoirs, ainsi 
que d'une manière générale l'esthétique des rues. 

 
  Depuis plusieurs années, seuls étaient acceptés 

les quotidiens ou hebdomadaires d'information générale de 
large audience, ce qui avait conduit la Ville de Genève à 
refuser, outre les caissettes d'E. , une demande 
présentée en mars 2001 par le magazine L. en provenance 
de Lyon, et à demander l'enlèvement des caissettes à 
journaux posées sans autorisation par le mensuel 
d'annonces I.. 

 
  A propos de la liberté économique (art. 27 de la 

Constitution fédérale - Cst. féd. - du 18 avril 1999, RS 
101), la Ville de Genève s'est appuyée sur la 
jurisprudence récente pour affirmer que l'atteinte au 
droit constitutionnel de la société était admissible. 

 
  Quant aux autres griefs, fondés notamment sur le 

fait que le service n'avait pas fait un examen concret du 
dossier, la Ville a relevé que la demande d'autorisation 
elle-même ne contenait aucun détail concernant le nombre 
et la localisation des caissettes, et qu'elle avait en 
conséquence rendu une décision de principe.  

 
 

 EN DROIT 
 

 

1.  Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - 
E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

 
2.  Selon l'article 56 de la loi sur les routes du 

28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10), toute utilisation des 
voies publiques qui excède l'usage commun doit faire 
l'objet d'une permission, conformément à la présente loi 
et aux dispositions de la loi sur le domaine public du 
24 juin 1961 (LDP - L 1 05). Est notamment visé tout 
empiétement, occupation, dépôt sur ou sous la voie 
publique. L'article 57 LRoutes donne aux autorités 
communales la compétence d'accorder lesdites permissions 
s'il s'agit de voies communales. L'alinéa 3 laisse un 

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large pouvoir d'appréciation à l'autorité communale, qui 
peut assortir de conditions et même refuser les 
permissions en cas de gêne ou de danger pour la 
circulation publique (notamment rues étroites) ainsi que 
pour tout autre motif d'intérêt général ou esthétique. 

 
  Selon les articles 18 et 19 LDP, les permissions 

sont accordées à titre précaire, et elles ne sont 
transmissibles qu'avec le consentement de l'autorité qui 
les a accordées. 

 
3.  L'article 1 du règlement concernant l'utilisation 

du domaine public du 21 décembre 1988 (RDP - L 1 10.12) 
traite de l'octroi des permissions pour un usage accru du 
domaine public. A son alinéa 2, il dit que les 
particuliers disposent d'un droit à l'utilisation du 
domaine public excédant l'usage commun lorsqu'aucun 
intérêt prépondérant ne s'y oppose; l'alinéa 3 précise 
que lors de l'octroi de la permission, l'autorité 
compétente tient compte des intérêts légitimes du 
requérant, de ceux des autres usagers du domaine public 
et des voisins (...) ainsi que du besoin d'animation de 
la zone concernée. 

 
  Le RDP a fait l'objet d'une réforme importante en 

1999. S'inspirant de la jurisprudence développée par le 
Tribunal fédéral à propos de l'exercice sur le domaine  
public des libertés garanties par la Constitution 
fédérale, ce règlement consacre désormais un droit à 
l'utilisation du domaine public excédant l'usage commun 
(art. 1 al. 2 et 3 RPD) et assouplit les modalités 
d'obtention de la permission prévue par l'article 13 de 
la LDP (et l'article 56 LRoutes). Ce droit est toutefois 
conditionnel, conformément à la jurisprudence, en ce sens 
qu'il n'est reconnu que dans les limites de la loi et 
moyennant le respect des conditions liées à l'octroi de 
la permission. Il ne doit en outre aller à l'encontre 
d'aucun intérêt prépondérant (M. HOTTELIER, La 
réglementation du domaine public à Genève, La semaine 
judiciaire 2002/II, pp. 147-148). 

 
4.  En la présente cause, il n'est pas contesté que la 

pose de caissettes à journaux sur les trottoirs constitue 
un usage accru du domaine public, ni qu'il existe un 
droit, conditionnel, à cet usage accru. Le litige porte 
sur la reconnaissance d'un intérêt prépondérant qui 
justifierait un refus d'autorisation, c'est-à-dire une 
restriction à la liberté économique de la recourante, et 
sur l'application des principes d'égalité de traitement, 

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d'interdiction de l'arbitraire et de proportionnalité. 
 
5.  Dans un arrêt rendu en 2000, le Tribunal fédéral a 

précisé comment effectuer la pesée des intérêts dans les 
causes liées à l'utilisation accrue du domaine public. Le 
refus d'autorisation peut être assimilé à une atteinte à 
la liberté économique et est soumis dès lors à certaines 
conditions : il doit répondre à un intérêt public - des 
restrictions fondées sur des motifs de police ne sont pas 
les seules admissibles -, reposer sur des critères 
objectifs et respecter le principe de la 
proportionnalité. Un intérêt public que l'on doit placer 
au premier plan est la garantie d'un usage commun, pour 
le public, le moins perturbé possible; parmi les intérêts 
privés, il faut distinguer entre les intérêts idéaux et 
les autres, notamment les intérêts commerciaux. On doit 
davantage s'accommoder d'une entrave à l'usage commun ou 
à d'autres intérêts publics si elle résulte de l'exercice 
des libertés idéales plutôt que d'autres activités. 
Lorsque des motifs qui ne sont pas idéaux fondent la 
prétention à l'usage du domaine public, l'intérêt public 
à ce que l'usage commun ne soit pas troublé peut avoir un 
plus grand poids; cela ne viole aucunement la liberté 
économique si l'on accorde à de purs intérêts commerciaux 
une importance moins grande qu'à des intérêts idéaux (ATF 
126 I 133, JdT 2001 I p. 787). 

 
  En l'espèce, la Ville de Genève défend, dans le 

cadre de sa gestion du domaine public en général, 
l'intérêt public de la libre circulation des piétons sur 
les trottoirs, dont c'est la destination première. Elle 
est dès lors appelée à refuser un grand nombre de 
demandes d'empiétements de tous ordres. 

 
  Par ailleurs, la Ville s'efforce de développer une 

véritable politique d'aménagement urbain et d'améliorer 
l'esthétique du paysage et du mobilier urbain.  

 
  Dans le but de mettre en application ces 

différents intérêts publics, la Ville annonce avoir 
défini, il y a quelques années, une pratique fondée sur 
des critères objectifs pour répondre à toutes les 
demandes de pose de caissettes à journaux: selon 
celle-ci, seuls sont acceptés les quotidiens 
(exceptionnellement les hebdomadaires) d'information 
générale. 

 
  Ce faisant, la Ville agit dans le cadre des 

restrictions admissibles, au regard des dispositions 

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légales applicables (art. 57 al. 3 LRoutes et art. 1 RDP 
notamment) et de la jurisprudence, à la liberté 
économique de la recourante. L'intérêt privé de celle-ci, 
purement économique, doit céder le pas devant les 
intérêts publics défendus par la Ville.   

 
6.  Le Tribunal fédéral a également rappelé qu'en 

matière d'usage accru du domaine public, la question de 
l'égalité de traitement doit être examinée. Il ne faut 
pas seulement mettre en balance l'intérêt public d'une 
part et les intérêts privés d'autre part. L'exigence de 
l'égalité de traitement des concurrents doit également 
être prise en considération (ATF 108 Ia p. 135, JdT 1984 
I p. 2 et ATA J.P.R. du 29 octobre 1996). La pratique des 
autorités ne saurait avoir pour objectif d'intervenir 
dans le jeu de la libre concurrence ou d'en atténuer les 
effets (arrêt de la IIe cour de droit public du Tribunal 
fédéral du 12 mars 1987, SJ 1987, p. 510). 

 
7.  Dans la décision litigieuse, l'intimée se réfère à 

une pratique établie depuis plusieurs années en matière 
de caissettes à journaux pour justifier son refus 
d'accorder la permission sollicitée. Elle mentionne 
également deux autres cas de refus à des journaux 
publicitaires, qui suffisent, selon elle, à démontrer le 
respect de l'égalité de traitement. 

 
  On parle de pratique administrative pour désigner 

la répétition régulière et constante dans l'application 
d'une norme par les autorités de première instance (P. 
MOOR, Droit administratif, vol. I, Berne, 1994, 2e éd., 
p. 76). La pratique administrative sera, en principe, 
constante. En effet, il est manifeste qu'une autorité ne 
peut fonctionner et éviter les inégalités de traitement 
que par une pratique cohérente et constante. La pratique 
est la manière dont les règles de droit sont comprises, 
interprétées et exécutées. Elle est l'accumulation de 
décisions d'exécution allant toujours dans le même sens 
(B. KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle, 1991, 
p. 84). 

 
  La pratique de l'intimée en matière 

d'autorisations de diffusion de publications par voie de 
caissettes sur la voie publique est décrite dans un arrêt 
du tribunal de céans du 13 janvier 2004 en la cause FB 
Editions Sàrl. Diverses autorisations délivrées 
vraisemblablement vers la fin des années 70 ou le début 
des années 80 sont introuvables dans les archives du 
service compétent. Cela concerne les Nouvelles de 

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Champel, Malagnou, Florissant, Vieille-Ville ainsi que le 
Journal des habitants du centre et de la Vieille-Ville. 
Il en va de même pour le bimensuel Le Genevois et pour 
l'hebdomadaire "GHI". 

 
  Quant aux hebdomadaires "Tout l'immobilier" et 

"Tout l'emploi", qui contiennent des annonces en matière 
de logement et d'emploi, ils ont pris la place du Journal 
de Genève dont ils étaient originellement un supplément. 
De la même manière, "Gauche Hebdo", anciennement "VO 
Réalités", a succédé au quotidien "La Voix ouvrière". 

 
8.  Ce tour d'horizon permet de constater d'emblée que 

la pratique de la Ville de Genève n'est ni cohérente, ni 
constante. D'une part, des journaux émanant 
d'associations de quartier ou de groupes politiques sont 
mis sur le même plan que des journaux commerciaux. 
D'autre part, certaines de ces autorisations, accordées 
il y a plus de vingt ans, n'ont fait l'objet d'aucun 
réexamen au moment où la Ville a décidé d'être plus 
restrictive. Enfin, de nouvelles publications succèdent à 
celles qui ont bénéficié de l'autorisation à l'origine 
sans que l'autorité compétente n'intervienne. 

 
  Il convient de rappeler ici que les permissions 

d'usage accru du domaine public sont délivrées à titre 
précaire, et nul ne peut prétendre à leur renouvellement. 
Elles ne confèrent donc pas de droits acquis à leurs 
titulaires. Leur transfert éventuel suppose l'accord de 
l'autorité qui les a accordées et elles peuvent être 
retirées, sans indemnité, pour de justes motifs, 
notamment si l'intérêt général l'exige (art. 18 al. 1 et 
19 LDP; M. HOTTELIER, op. cit. pp. 147-148). 

 
  Il faut également constater que les journaux 

commerciaux et publicitaires ne sont pas tous traités de 
la même manière. Ainsi, l'hebdomadaire "GHI", à vocation 
purement commerciale, bénéficie de son ancienneté et peut 
être diffusé par le biais de caissettes. Les journaux 
d'annonces "Tout l'immobilier" et "Tout l'emploi" 
profitent d'avoir été lancés comme suppléments d'un 
quotidien genevois, tandis qu'une publication comme celle 
que la recourante veut lancer se voit appliquer très 
strictement de nouveaux critères. 

 
  La violation du principe de l'égalité de 

traitement par l'autorité intimée est manifeste, tant 
dans son application générale que dans son aspect plus 
restreint de l'égalité de traitement entre concurrents 

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directs. Faute de respecter ce principe, la décision 
attaquée constitue une restriction inadmissible de la 
liberté économique garantie par l'article 27 Cst. féd. 
Pour ce motif, le recours devra être admis. 

 
9.  Vu l'issue du litige, il n'est pas nécessaire 

d'examiner les griefs de violation des principes de 
proportionnalité et d'interdiction de l'arbitraire. La 
décision attaquée sera annulée et renvoyée à l'autorité 
intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.  

  
  Aucun émolument ne sera mis à la charge de 

l'intimée. Il ne sera pas alloué d'indemnité à la 
recourante, faute de demande en ce sens. 

 
 
   PAR CES MOTIFS 
   le Tribunal administratif 
   à la forme : 
 
   déclare recevable le recours 

interjeté le 23 mai 2003 par E. SARL contre la décision 
de la Ville de Genève, service des agents de ville du 17 
avril 2003; 

 
   au fond : 
 
   l'admet ; 
 
   renvoie la cause à la Ville de 

Genève pour nouvelle décision dans le sens des 
considérants; 

 
   dit qu'aucun émolument n'est 

perçu; 
   
   communique le présent arrêt à 

Me Jaroslaw Grabowski, avocat de la recourante, ainsi 
qu'à la Ville de Genève, service des agents de ville. 

 

Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère, Schucani, 

Mme Bonnefemme-Hurni, juges, M. Hottelier, juge 

suppléant. 

 

 Au nom du Tribunal administratif : 

 la greffière-juriste : le président : 

 

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 C. Del Gaudio-Siegrist Ph. Thélin  

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 

parties. 

 

Genève, le   la greffière : 

 

   N. Mega