# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c0c08777-71e9-5dd2-8d8d-348a5922c5b3
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-02-20
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 20.02.2023 U 2022 90
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2022-90_2023-02-20.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 22 90

1a Camera 

Presidenza Audétat

Giudici von Salis e Meisser

Attuaria Neiger

SENTENZA

del 20 febbraio 2023

nella vertenza di diritto amministrativo

A._____,

patrocinato dall'avv. Filippo Gianoni,

ricorrente

contro

Comune di B._____,

patrocinato dall'avv. Davide Nollo,

opponente

concernente rescissione del rapporto di servizio (senza preavviso)

(ricorso procedurale)

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I. Ritenuto in fatto:

1. A._____ ha lavorato alle dipendenze del Comune di B._____ a partire dal 

5 novembre 2012, svolgendo con grado di occupazione all'80% la 

funzione di C._____, poi di ausiliario C._____ (1° marzo 2013 – 

30 novembre 2014) e infine, dal 1° dicembre 2014, nuovamente di 

C._____.

2. Dal 1° novembre 2019 A._____ ha assunto la funzione di responsabile del 

reparto D._____ del Comune di B._____, inizialmente con grado di 

occupazione all'80%, e poi al 100% dal 1° aprile 2020.

3. Il 10/12 agosto 2022 il Municipio del Comune di B._____ ha pubblicato un 

bando di concorso interno, ovvero aperto unicamente ai dipendenti già 

nominati per il Comune di B._____, per l'assunzione di un/una segretario/a 

comunale al 100%. Il 21 agosto 2022 A._____ ha inoltrato la sua 

candidatura. Con missiva del 30 agosto 2022 il Municipio del Comune di 

B._____, per tramite del sindaco E._____, ha informato A._____ che è 

stata scelta un'altra candidatura più conforme alle esigenze richieste. Il 

31 agosto 2022 il sindaco E._____ ha trasmesso la missiva a A._____ 

anche via e-mail. Tramite e-mail del 4 settembre 2022 A._____ ha reagito 

alla risposta negativa, manifestando in tono risentito il proprio dissenso. Il 

giorno seguente, 5 settembre 2022, il Municipio del Comune di B._____ 

ha aperto un procedimento disciplinare nei confronti di A._____. Con 

scritto del 14 settembre 2022 A._____ ha preso posizione all'apertura di 

tale procedimento, confermando in sostanza la propria posizione.

4. Con decisione del 19 settembre 2022 il Municipio del Comune di B._____ 

ha licenziato A._____ con effetto immediato, argomentando che il rapporto 

di fiducia con il capo e diretto superiore, il segretario e i membri della 

sovrastanza comunale fossero irrimediabilmente compromessi. La 

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decisione è stata trasmessa per posta raccomandata il 20 settembre 2022 

e recapitata ad A._____ il 21 settembre 2022.

5. Contro tale decisione A._____ ha inoltrato ricorso al Tribunale 

amministrativo del Cantone dei Grigioni il 4 ottobre 2022 (procedura 

U 22 85), chiedendo in via super provvisionale e provvisionale che durante 

la procedura di ricorso fosse ripristinato nella sua funzione e, 

subordinatamente, che gli venisse versato lo stipendio. Nel merito ha 

postulato l'accoglimento del ricorso e conseguentemente l'accertamento 

dell'illiceità della rescissione del rapporto di servizio, protestate spese 

processuali e ripetibili.

6. Il 17 ottobre 2022 il Comune di B._____ ha inoltrato la sua presa di 

posizione alla richiesta di conferimento dell'effetto sospensivo e di rilascio 

di misure provvisionali, chiedendone il respingimento. 

7. Con decisione del 18 ottobre 2022 il giudice dell'istruzione non ha 

conferito l'effetto sospensivo al ricorso e ha rigettato la richiesta di misure 

provvisionali, in concreto la continuazione del versamento dello stipendio 

per la durata della procedura di ricorso. 

8. Contro questa decisione A._____ (di seguito: ricorrente) ha inoltrato 

ricorso procedurale al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni il 

25 ottobre 2022 (procedura U 22 90), formulando il seguente petito:

1.  Il ricorso procedurale è accolto.

Di conseguenza, in via super provvisionale e provvisionale; 

1.1 – è annullata la decisione 18 ottobre 2022 del Giudice delegato 

1.2 – al ricorso è concesso effetto sospensivo

– durante la procedura ricorsuale è ordinato il ripristino del 

ricorrente nella sua funzione in subordine il versamento dello 

stipendio.

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9. Con scritto del 27 ottobre 2022 il giudice dell'istruzione ha respinto la 

richiesta di misure superprovvisionali relative all'effetto sospensivo e alla 

reintegrazione nel posto di lavoro con continuazione del versamento dello 

stipendio. Allo stesso tempo ha assegnato un termine al Comune di 

B._____ (di seguito: opponente) per prendere posizione sulle misure 

provvisionali richieste e un secondo termine per esprimersi in merito al 

ricorso stesso.

10. Il 7 novembre 2022 l'opponente ha inoltrato la sua presa di posizione in 

merito alla richiesta di misure provvisionali e in merito al ricorso, chiedendo 

il respingimento sia delle richieste provvisionali che del ricorso 

procedurale.

11. Con scritto dell'8 novembre 2022 il giudice dell'istruzione ha comunicato 

di non ritenere necessario un ulteriore scambio di scritti. Da allora è 

avvenuto un secondo e un terzo scambio di scritti, nei quali sia il ricorrente 

che l'opponente hanno confermato i rispettivi petiti e sviluppato le loro 

motivazioni.

Ulteriori fatti ed argomenti addotti dalle parti verranno ripresi nei 

considerandi di seguito, qualora risultino giuridicamente determinanti per 

l'esito della vertenza.

II. Considerando in diritto:

1. Il Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni è competente a 

giudicare il presente ricorso procedurale, avente per oggetto la decisione 

del 18 ottobre 2022 del giudice dell'istruzione nella procedura principale 

U 22 85 (art. 42 cpv. 1 della Legge sulla giustizia amministrativa [LGA; 

CSC 370.100]). I requisiti di forma (art. 38 LGA), la legittimazione del 

ricorrente (art. 50 LGA) e il termine per presentare ricorso 

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(art. 52 cpv. 2 LGA) non destano alcun dubbio circa la sua ricevibilità. 

Questo tribunale può pertanto entrare nel merito.

2. A titolo introduttivo si ricorda che il giudice dell'istruzione ha già proceduto 

a respingere le misure superprovvisionali richieste relative all'effetto 

sospensivo e alla reintegrazione nel posto di lavoro con continuazione del 

versamento dello stipendio. Alla luce del fatto che le domande del 

ricorrente in via superprovvisionale coincidono con quelle in via 

provvisionale, e di fatto con la domanda principale, per ragioni di economia 

procedurale questo Tribunale rinuncia ad emanare un'ulteriore decisione 

provvisionale e procede direttamente a rispondere alla domanda 

principale.

3. Controverso è in casu se il giudice dell'istruzione nella procedura 

principale U 22 85 abbia giustamente deciso di non conferire l'effetto 

sospensivo al ricorso e dunque di respingere la richiesta di misure 

provvisionali, quali il ripristino del ricorrente nella sua funzione e la 

continuazione del versamento dello stipendio in via subordinata.

4. Ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 LGA l'autorità, rispettivamente il presidente della 

camera competente, decide d'ufficio o su richiesta le necessarie 

disposizioni determinanti il corso della procedura e misure provvisionali 

per la tutela dei diritti e degli interessi controversi delle parti interessate 

per la durata della procedura. Di principio, il ricorso non ha effetto 

sospensivo (art. 53 cpv. 1 LGA). Il giudice dell'istruzione può tuttavia, nel 

singolo caso, concedere d'ufficio o su richiesta effetto sospensivo al 

ricorso (art. 53 cpv. 2 LGA).

4.1. Le misure provvisionali – tra le quali si annovera anche il conferimento 

dell'effetto sospensivo – hanno lo scopo di conservare, durante la 

procedura di ricorso e fino al giudizio di merito, situazioni di fatto e di diritto 

così da impedire un danno altrimenti irreparabile o evitare di creare fatti in 

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grado di pregiudicare la decisione di merito (WIEDERKEHR, Öffentliches 

Verfahrensrecht, Berna 2022, n. 391; WIEDERKEHR/PLÜSS, Praxis des 

öffentlichen Verfahrensrechts – Eine systematische Analyse der 

Rechtsprechung, Berna 2020, n. 3248; Sentenza del tribunale 

amministrativo del Cantone dei Grigioni [STA] R 22 64 del 

25 ottobre 2022, consid. 3.1). In altre parole, l'adozione di misure 

provvisionali serve a tutelare provvisoriamente gli interessi giuridici 

minacciati ed evitare che con l'esecuzione della decisione impugnata 

nascano situazioni e pregiudizi irreversibili o solo difficilmente reversibili 

(STA R 22 64 del 25 ottobre 2022, consid. 3.1; STA R 21 104 

dell'8 febbraio 2022 consid. 3.1 seg.).

4.2. Nell'ambito delle misure provvisionali possono essere ordinate 

unicamente misure che potrebbero costituire anche l'oggetto della 

decisione di merito (WIEDERKEHR, loc. cit.), ovvero misure a protezione di 

quegli interessi che costituiscono l'oggetto della procedura così come 

definito dai petiti (KIENER, in: GRIFFEL [ed.], Kommentar zum 

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. ed., 

Zurigo/Basilea/Ginvera 2014, § 6 n. 15). Più precisamente, essendo le 

misure provvisionali accessorie rispetto alla domanda di merito, non si può 

ottenere in via provvisionale più di quanto si possa chiedere ed ottenere 

nel merito (cfr. KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 

3. ed., Zurigo/San Gallo 2021, n. 487; WIEDERKEHR/PLÜSS, op. cit., 

n. 3251; cfr. Decisione incidentale del Tribunale amministrativo del 

Cantone di Zurigo VB.2020.00762 del 2 febbraio 2021, consid. 2; cfr. 

anche KIENER, loc. cit.). 

4.3. Dal punto di vista del diritto materiale, il Regolamento organico per il 

personale (ROG) del Comune di B._____ stabilisce all'art. 65 che con il 

licenziamento il dipendente perde immediatamente il diritto allo stipendio. 

Quali conseguenze particolari in caso di disdetta è prevista unicamente 

un'indennità di al massimo 6 mensilità qualora la disdetta risultasse 

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abusiva o ingiustificata (art. 23 ROG). Il Tribunale amministrativo del 

Cantone dei Grigioni ha già indicato che senza una espressa base legale 

al riguardo, non può per principio costringere un comune ad assumere un 

dipendente contro la sua volontà (PTA 2008 n. 29 consid. 1b).

5. Nel caso in esame il giudice dell'istruzione nella procedura principale 

U 22 85 ha respinto con decisione del 18 ottobre 2022 sia la richiesta circa 

il conferimento dell'effetto sospensivo sia la richiesta di misure 

provvisionali, che in concreto risulta essere la continuazione del 

versamento dello stipendio per la durata della procedura di ricorso. La 

motivazione risiede nel fatto che il ricorrente non abbia chiesto nel merito 

di essere reintegrato nel suo posto di lavoro ma unicamente che sia 

accertata l'illiceità della rescissione del rapporto di servizio senza 

preavviso. Il giudice dell'istruzione nella procedura principale U 22 85 non 

ha pertanto visto motivo di ripristinare tale rapporto per la durata della 

procedura di ricorso, in quanto il ricorrente ha postulato unicamente 

l'accertamento dell'illiceità quale domanda di merito nella procedura 

principale U 22 85.

5.1. Il ricorrente lamenta il fatto che malgrado abbia debitamente indicato i 

motivi volti a giustificare la concessione dell'effetto sospensivo, quali la sua 

età, le condizioni di salute, e il fattore economico, il giudice dell'istruzione 

si sia limitato ad escludere tale concessione vista l'assenza di una 

domanda di merito a riguardo. Il ricorrente riconosce che una domanda di 

merito chiedente il ripristino del rapporto di servizio non risulterebbe 

ammissibile. Allo stesso tempo insiste sul fatto che l'effetto sospensivo 

possa comunque essere ordinato a titolo provvisionale, in quanto tale 

misura risulta giustificata e proporzionale. Il ricorrente sostiene infatti che 

a prevalere nella ponderazione degli interessi è il suo interesse alla 

reintegrazione nonché alla continuazione del versamento dello stipendio 

a titolo di misura provvisionale. A suo sostegno il ricorrente si appoggia 

alla decisione incidentale del Tribunale amministrativo federale del 

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27 ottobre 2014 (prodotta agli atti come doc. S dal ricorrente) dove la 

continuazione del versamento dello stipendio è stata accolta come misura 

provvisionale.

5.2. L'opponente fa giustamente notare che tramite una misura provvisionale 

non può essere concesso di più di quello che si può ottenere con la 

decisione di merito. E meglio, che le misure provvisionali non devono 

risultare totalmente o parzialmente obsolete al termine della procedura 

giudiziaria di merito. Siccome il ricorrente non ha chiesto la riassunzione 

nel merito, ma unicamente l'accertamento dell'illiceità della rescissione del 

rapporto di servizio, a mente dell'opponente questo tribunale potrà limitarsi 

a confermare o a respingere tale domanda. Inoltre, vista l'assenza di una 

base legale, il tribunale amministrativo non potrà annullare la rescissione 

del rapporto di servizio ordinando la riassunzione del ricorrente, anche 

qualora la rescissione si dimostrasse abusiva o ingiustificata. L'opponente 

considera altresì giustamente che la richiesta di continuazione del 

versamento dello stipendio non si fonda su alcuna base legale. Anche 

l'accoglimento di tale richiesta porterebbe quindi questo tribunale a 

decidere oltre la sua competenza nel merito.

5.3. Alla luce della dottrina e della giurisprudenza citata (cfr. consid. 4.1 seg.), 

nel caso in esame il Giudice dell'istruzione nella procedura principale 

U 22 85 ha correttamente respinto la richiesta relativa al conferimento 

dell'effetto sospensivo così come la richiesta di continuazione del 

versamento dello stipendio per la durata della procedura di ricorso. Questo 

tribunale non può ordinare a titolo di misure provvisionali la reintegrazione 

del ricorrente e la continuazione del versamento dello stipendio, in quanto 

tale decisione esula dalla sua competenza nel merito. In altre parole, 

qualora venisse dato seguito alle domande in via provvisionale del 

ricorrente, l'opponente sarebbe tenuto a ottemperare a delle richieste 

eccedenti la domanda di merito nella procedura principale, chiedente 

unicamente l'accertamento dell'illiceità della rescissione del rapporto di 

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servizio senza preavviso. Inoltre, il Regolamento organico per il personale 

(ROG) del Comune di B._____ non contiene disposizioni circa la 

reintegrazione dell'impiegato e la continuazione del versamento dello 

stipendio. Le richieste in via provvisionale del ricorrente sono pertanto 

prive di una base legale. Infine, il caso in esame non può essere 

equiparato al caso oggetto della decisione incidentale del Tribunale 

amministrativo federale del 27 ottobre 2014 (citata dal ricorrente, doc. S) 

in quanto alla base di quest'ultimo vi è la Legge sul personale federale 

(LPers; CSC 172.220.1), che prevede la possibilità sia di continuazione 

del versamento dello stipendio fino allo scadere del termine di disdetta 

(art. 34b LPers) che di reintegrazione dell'impiegato (art. 34c LPers).

6. In considerazione di quanto esposto, il ricorso processuale si rivela 

infondato e va pertanto respinto. Come indicato in ingresso, il Tribunale 

rinuncia ad emanare una decisione provvisionale. 

7. Giusta l'art. 73 cpv. 1 LGA nella procedura di ricorso e nella procedura 

d'azione la parte soccombente deve di regola assumersi le spese. Le 

spese processuali composte da una tassa di Stato fissata a CHF 750.00 

oltre a spese di cancelleria sono quindi accollate al ricorrente. Alla 

convenuta non sono assegnate ripetibili giusta la regola 

all'art. 78 cpv. 2 LGA.

III. Per questi motivi il Tribunale giudica:

1. Il Ricorso procedurale è respinto. 

2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:

- una tassa di Stato di CHF 750.00

- e le spese di cancelleria di CHF 212.00

totale CHF 962.00

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Tali spese processuali sono poste a carico del ricorrente.

3. Non vengono assegnate ripetibili.

4. [Vie di diritto]

5. [Comunicazioni]