# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 06dfd02b-ba86-5c96-bfc7-5a6cc4d384ed
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-10-05
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 05.10.2009 C-4260/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-4260-2007_2009-10-05.pdf

## Full Text

Abtei lung II I
C-4260/2007/kui
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  5 .  O k t o b e r  2 0 0 9   

Richter Stefan Mesmer (Vorsitz), 
Richter Vito Valenti, 
Richter Alberto Meuli, 
Gerichtsschreiberin Ingrid Künzli.

B._______ AG
Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Pflanzenschutzmittel, Verweigerung der Bewilligung für 
das Inverkehrbringen von O._______,

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

C-4260/2007

Sachverhalt:

A.
Die  B._______  AG (im  Folgenden: Beschwerdeführerin)  reichte  am 
6. Januar 2005 beim Bundesamt für Landwirtschaft (BLW; im Folgen-
den auch: Vorinstanz) ein Gesuch um Bewilligung für  das Inverkehr-
bringen ihres Pflanzenschutzmittels O._______ (Produktnr. P ____) in 
der  Aufwandmenge  von  0.15  l/Einheit  (wobei  eine  Einheit  50'000 
Körnern entspricht)  ein. Es enthält  die  Wirkstoffe H._______ (25.5g) 
und  C._______  (51g),  was  pro  Korn  0.5mg  H._______  und  1mg 
C._______ ergibt. Das Produkt ist ein Beizmittel für Saatgut und soll 
als Insektizid im Feldbau mit der Indikation in Mais gegen Fritfliegen, 
Drahtwürmer,  Blattläuse und Westliche Maiswurzelbohrer  (Diabrotica 
virigifera)  sowie  als  Vogelrepellent  (u.a.  gegen  Fasane  und  Krähen) 
eingesetzt werden. Mit dem Gesuch legte die Beschwerdeführerin Un-
tersuchungsdaten zum Nachweis der Wirksamkeit und Sicherheit ihres 
Produktes vor.

B.
Mit Schreiben vom 22. Juli 2005 bestätigte das BLW den Eingang des 
Gesuches und hielt  fest,  die  Unterlagen seien einer ersten Sichtung 
unterzogen worden. Sie seien soweit vollständig und an die entspre-
chenden Fachexperten zur  vertieften  Bearbeitung weitergeleitet  wor-
den. Falls noch weitere Unterlagen nötig seien, werde der Beschwer-
deführerin eine angemessene Frist zur Ergänzung eingeräumt.

C.
Auf Nachfrage der Beschwerdeführerin vom 6. Juli 2006 über den Ver-
fahrensstand führte das BLW am 14. Juli  2006 aus, die Prüfung des 
Produktes sei noch nicht abgeschlossen. Ein Entscheid bis Ende 2006 
sollte allerdings möglich sein.

D.
Am 25. August 2006 beantragte die Beschwerdeführerin eine Namens-
änderung ihres Produktes auf O._______.

E.
Mit Verfügung vom 18. Mai 2007 wies das BLW das Gesuch um Er-
teilung einer Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutz-
mittels O._______ (P ____) für die Indikation Mais gestützt auf Art. 10 

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Abs. 1  und  Art.  16  Abs.  1  der  Pflanzenschutzmittelverordnung  vom 
18. Mai 2005 (PSMV, SR 916.161) ab.

Zur Begründung führte es aus, die Beschwerdeführerin beantrage die 
Bewilligung für ein Produkt mit einer Mischung von zwei Wirkstoffen für 
die Bekämpfung von zwei unterschiedlichen Gruppen von Schadorga-
nismen: als  Insektizid  gegen  Fritfliege,  Drahtwürmer,  Blattläuse  und 
Westlicher Maiswurzelbohrer und als Vogelrepellent gegen u.a. Fasane 
und Krähen. Der Wirkstoff H._______ sei im Produkt N._______ (Pro-
duktnr. P ____; Zulassungsnr. ____) allein schon bewilligt als Insektizid 
in Mais. Der Wirkstoff C._______ verfüge schon über eine Bewilligung 
im  Produkt  S._______  (Produktnr.  P  ____;  Zulassungsnr. ____)  als 
Vogelrepellent  in  Mais.  Gemäss  Art.  10  PSMV  könne  ein  Pflan-
zenschutzmittel  nicht  bewilligt  werden,  wenn  es  eine  Mischung  von 
Wirkstoffen  für  die  Bekämpfung  unterschiedlicher  Gruppen  von 
Schadorganismen wie Insekten, Pilzen oder Unkraut enthalte.

F.
Gegen die Abweisung des Zulassungsgesuches reichte die Beschwer-
deführerin am 18. Juni 2007 beim Bundesverwaltungsgericht eine Be-
schwerde  ein  und  beantragte  –  unter  Kosten-  und  Entschädigungs-
folge  –  die  Aufhebung  der  Verfügung  vom  18. Mai  2006  und  die 
Erteilung der Bewilligung für das Inverkehrbringen ihres Produktes.

Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, gestützt auf die Aus-
kunft  des  BLW  vom  14.  Juli  2006  habe  sie  im  Dezember  2006 
begonnen,  die  Markteinführung  des  fraglichen  Produktes  vorzu-
bereiten.  Die  Abweisung  des  Gesuchs  sei  fünf  Monate  nach  dem 
angekündigten Termin völlig überraschend gekommen und stosse auf 
völliges  Unverständnis.  Die  Vorinstanz  habe  die  ihr  obliegenden 
Fristen gemäss Art. 15 Abs. 1 PSMV i.V.m. Art. 3 der Verordnung vom 
17.  November  1999  über  Ordnungsfristen  für  die  Behandlung  von 
Gesuchen  in  erstinstanzlichen  wirtschaftsrechtlichen  Verfahren  (im 
Folgenden:  Verordnung  über  die  Ordnungsfristen,  SR  172.010.14) 
nicht eingehalten.

Weiter machte sie geltend, entgegen der Ansicht des BLW handle es 
sich  beim  vorliegenden  Produkt  um  ein  reines  Insektizid,  da  der 
Wirkstoff  C._______  ein  insektizider  Wirkstoff  sei,  weshalb  das 
Gesuch nicht gestützt auf Art. 16 Abs. 1 Bst. e PSMV (recte: Art. 10 
Abs. 1 Bst. e PSMV) abgewiesen werden könne. Der Wirkstoff verfüge 
zwar zusätzlich über eine vogelabschreckende Wirkung und sei damit 

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ein Repellent. Dabei handle es sich aber nicht um eine eigenständige 
Gruppe  vom Schadorganismen  im  Sinne  von  Art.  10  Abs.  1  Bst.  e 
PSMV. 

Die  Verweigerung  der  Bewilligung  verstosse  zudem  gegen  frühere 
Entscheide der Vorinstanz, habe sie die verwendeten Wirkstoffe doch 
einzeln bereits zugelassen und könnten diese auch als Tankmischung 
verwendet werden. 

Abschliessend  macht  sie  geltend,  auf  nur  etwa 5% der  Maisanbau-
fläche in  der  Schweiz müsse das Saatgut  sowohl  gegen Drahtwurm 
als auch Vogelfrass geschützt werden. Die betroffenen Landwirte seien 
ohne  Kombinationsprodukt  gezwungen,  beide  zugelassenen  Einzel-
produkte  anzuwenden,  was  zu  verschiedenen  Problemen  führe:  Die 
Behandlung  mit  zwei  Produkten  sei  deutlich  teurer  und  könne  die 
Beizqualität  sowie  die  Keimfähigkeit  beeinträchtigen.  Zudem  werde 
gebeiztes Saatgut meist importiert, so dass ohnehin nicht überprüfbar 
sei, ob das Kombinationsprodukt oder die beiden Einzelprodukte ver-
wendet  worden  seien,  was  zu  einer  Diskriminierung  der  Schweizer 
Saatguthersteller führe.

G.
Mit  Schreiben vom 10. Juli  2007 teilte das BLW dem Bundesverwal-
tungsgericht  mit,  dass  am vorinstanzlichen Verfahren keine weiteren 
Beurteilungsstellen beteiligt gewesen seien. 

H.
In seiner Vernehmlassung vom 24. August 2007 beantragte das BLW, 
die Beschwerde sei unter Kostenfolge abzuweisen.

Zur  Begründung führte  es  im Wesentlichen aus,  das  Produkt  könne 
gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. e PSMV nicht zugelassen werden, da es 
sich bei Vögeln – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin – um 
eine  eigenständige  Gruppe  von  Schadorganismen  im  Sinne  dieses 
Artikels handle. Die Aufzählung der Gruppen von Schadorganismen in 
Art. 10 Abs. 1 Bst. e PSMV sei nicht abschliessend zu verstehen. 

Die äusserst begrenzte Maisanbaufläche, für welche der gleichzeitige 
Einsatz  eines  Insektizid  und  eines  Vogelrepellentes  nötig  sei,  recht-
fertige zudem keine Ausnahme im Sinne von Art. 10 Abs. 3 PSMV. 

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Gestützt  auf  Art.  50  Abs.  1  PSMV  dürfe  pflanzliches  Vermehrungs-
material  und das  daran  haftende  Erdmaterial  nicht  als  Handelsware 
eingeführt  werden,  wenn  es  Wirkstoffe  enthalte,  die  in  der  Schweiz 
nicht für die entsprechende Verwendung bewilligt seien. Da jedoch die 
Wirkstoffe  C._______  und  H._______  in  den  Produkten  S._______ 
bzw.  N._______  bewilligt  seien,  könnten  Maissamen,  welche  mit 
diesen beiden Wirkstoffen gebeizt worden seien, in die Schweiz impor-
tiert  werden.  Von  einer  diskriminierenden  schweizerischen  Lösung 
könne nicht gesprochen werden, da Maissaatgut meistens aus Frank-
reich, Deutschland, Österreich und den Niederlanden importiert  wür-
den und in diesen Ländern keine Produkte mit einer entsprechenden 
Wirkstoffmischung von C._______ und H._______ bewilligt seien.

Abschliessend  hielt  das  BLW  fest,  entgegen  der  Auffassung  der 
Beschwerdeführerin sei die Fristenregelung gemäss Art. 3 Abs. 1 der 
Verordnung über die Ordnungsfristen im vorliegenden Verfahren nicht 
anwendbar. Das vorliegende Verfahren richte sich vielmehr nach den 
Bestimmungen gemäss Art.  6  ff.  PSMV. Der  Beschwerdeführerin  sei 
zudem nie zugesichert worden, dass ihr Gesuch gutgeheissen werden 
würde. Ihre Investitionen im Zusammenhang mit  der Markteinführung 
des Produktes habe sie auf eigenes Risiko getätigt.

I.
In ihrer Replik vom 30. Oktober 2007 hielt die Beschwerdeführerin an 
den gestellten Rechtsbegehren fest.

Sie  nahm  Stellung  zu  den  Ausführungen  der  Vorinstanz  und  rügte 
insbesondere, diese habe den ihr zustehenden Beurteilungsspielraum 
bei der Auslegung insbesondere bei der Auslegung von Art. 10 PSMV 
unrechtmässig genutzt. 

Weiter  macht  die  Beschwerdeführerin  geltend,  das  BLW hätte  auch 
das Vorliegen einer  Ausnahme gemäss Art. 10 Abs. 3 PSMV prüfen 
und  die  Verweigerung  einer  Ausnahme in  der  Verfügung  begründen 
müssen. Die in der Vernehmlassung vorgebrachten Gründe überzeug-
ten nicht. Gerade bei Saatbeizmitteln sollten Ausnahmen für Wirkstoff-
kombinationen  gemacht  werden,  da  dadurch  nicht  geprüfte  Tankmi-
schungen ersetzt werden könnten.

Entgegen der Ansicht der Vorinstanz handle es sich bei O._______ um 
eine  Wirkstoffkombination,  welche  nur  eine  einzige  Schader-
regergruppe  bekämpfe.  Bei  Vögeln  handle  es  sich  nicht  um  eine 

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eigenständige  Gruppe  von  Schadorganismen,  die  mit  dem Wirkstoff 
bekämpft werde. Vielmehr seien sie vor dem behandelten Saatgut zu 
schützen. Gemäss der Gefahrenkennzeichnung im Pflanzenschutzmit-
telverzeichnis  sei  S._______  giftig  und  das  mit  diesem Produkt  be-
handelte  Saatgut  müsse  zum  Schutz  von  Vögeln  und  wildlebenden 
Säugetieren vollständig in den Boden eingearbeitet werden. Der Ge-
setzeswortlaut von Art. 10 Abs. 1 Bst. e PSMV spreche von der Be-
kämpfung  von  Schadorganismen,  weshalb  sie  vorliegend  nicht  an-
wendbar  sei,  da  mit  O._______  ausschliesslich  Insekten  bekämpft 
würden.

Erneut wies die Beschwerdeführerin darauf hin, dass in den europä-
ischen Ländern derartige Wirkstoffkombinationen zugelassen würden.

Abschliessend hält sie fest, entgegen der Ansicht des BLW sei die Ver-
ordnung  über  die  Ordnungsfristen  vorliegend  anwendbar. Die  Vorin-
stanz habe Art. 2 Abs. 2 der Verordnung verletzt, da der Eingang des 
am 6. Januar 2005 gestellten Gesuches erst am 22. Juli 2005 bestätigt 
worden sei. Weiter sei mit einer Dauer für die Gesuchsbearbeitung von 
mehreren Jahren auch Art. 3 der Verordnung verletzt. 

J.
Am  29.  November  2007  reichte  das  BLW seine  Duplik  ein  und  be-
stätigte seinen Antrag auf Abweisung der Beschwerde.

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin sei Art. 10 Abs. 1 Bst. e 
PSMV nicht  relativ  unbestimmt. Enthalte  ein Produkt,  wie vorliegend 
O._______,  eine  Mischung  von  Wirkstoffen  zur  Bekämpfung  unter-
schiedlicher  Gruppen  von  Schadorganismen,  dürfe  dieses  Produkt 
vom BLW nicht zugelassen werden.

Die  Beschwerdeführerin  widerspreche  sich,  wenn  sie  nun  geltend 
mache, die Vögel sollten im vorliegenden Fall nicht bekämpft, sondern 
geschützt werden. In ihrem Gesuch habe sie beantragt,  das Produkt 
sei  für  die  Anwendung im Mais  auch als  Vogelrepellent  (u.a. gegen 
Fasane und Krähen) zuzulassen.

Die Vorinstanz legte weiter dar, sie habe vor Erlass der Verfügung vom 
18. Mai 2007 geprüft, ob eine Ausnahme gemäss Art. 10 Abs. 3 PSMV 
gewährt  werden könne. Die  Verneinung dieser  Frage gehe aus dem 
Dispositiv hervor. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin habe 
sie ihre Begründungspflicht nicht verletzt. Selbst wenn eine Verletzung 

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der Begründungspflicht bejaht werden müsste, sei diese nachträglich 
– mit ihrer Stellungnahme in der Vernehmlassung – geheilt worden.

Abschliessend  führte  die  Vorinstanz  aus,  sie  bestreite  nicht  die 
Anwendbarkeit  der  Verordnung  über  die  Ordnungsfristen.  Bestritten 
werde jedoch, dass für das BLW eine Ordnungsfrist von drei Monaten 
für den Entscheid über die Zulassung von O._______ gegolten habe. 

K.
Mit  Verfügung vom 3. Juli  2007 gab der  Instruktionsrichter  den Par-
teien die Zusammensetzung des Spruchkörpers bekannt. Am 27. Au-
gust 2009  wurde zudem eine Änderung des Spruchkörper mitgeteilt. 
Es gingen keine Ablehnungsbegehren ein.

L.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten 
wird,  soweit  für  die  Entscheidfindung  erforderlich,  im  Rahmen  der 
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Angefochten ist die Verfügung des BLW vom 18. Mai 2007, mit welcher 
das  Gesuch  der  Beschwerdeführerin  um Erteilung  einer  Bewilligung 
für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels O._______ in Mais 
abgewiesen wurde.

1.1 Gemäss  Art.  31  des  Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17.  Juni 
2005 (VGG, SR 173.32)  beurteilt  das Bundesverwaltungsgericht  Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 
20.  Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR 
172.021). Zu den anfechtbaren Verfügungen gehören jene des BLW in 
Anwendung  des  Landwirtschaftsgesetzes  bzw.  von  dessen  Ausfüh-
rungsbestimmungen, zumal das BLW eine Dienststelle der Bundesver-
waltung  ist  (Art.  33  Bst.  d  VGG i.V.m. Art.  166 Abs. 2  des  Bundes-
gesetzes über die Landwirtschaft [LwG, SR 910.1]). Eine Ausnahme, 
was das Sachgebiet angeht, ist in casu nicht gegeben (Art. 32 VGG).

1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem 
Bundesverwaltungsgericht legitimiert,  wer vor der Vorinstanz am Ver-

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fahren teilgenommen hat,  durch die  angefochtene Verfügung beson-
ders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung 
oder  Änderung  hat.  Als  Gesuchstellerin  hat  die  Beschwerdeführerin 
am  vorinstanzlichen  Verfahren  teilgenommen.  Sie  ist  als  Adressatin 
durch  die  angefochtene  Verfügung  ohne  Zweifel  besonders  berührt 
und  hat  an  deren  Aufhebung  bzw. Abänderung  ein  schutzwürdiges 
Interesse.  Nach  Bezahlung  des  Kostenvorschusses  ist  auf  die  frist- 
und formgerecht eingereichte Beschwerde daher einzutreten.

2.
Im Beschwerdeverfahren prüft das Bundesverwaltungsgericht die Ver-
letzung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung oder des 
Missbrauchs des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Fest-
stellung  des  rechtserheblichen  Sachverhalts  und  –  wenn  nicht  eine 
kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unange-
messenheit (Art. 49 VwVG).

2.1 Das Bundesverwaltungsgericht  überprüft  allerdings  nur  den Ent-
scheid der unteren Instanz und setzt sich nicht an deren Stelle. Ins-
besondere dann, wenn die Ermessensausübung, die Anwendung un-
bestimmter  Rechtsbegriffe  oder  die  Sachverhaltswürdigung  hoch 
stehende, spezialisierte technische oder wissenschaftliche Kenntnisse 
erfordert,  ist  eine  Zurückhaltung  des  Gerichts  bei  der  Überprüfung 
vorinstanzlicher Bewertungen angezeigt (vgl. BGE 130 II  449 E. 4.1, 
BGE 126 II 43 E. 4c, BGE 121 II 384 E. 1, BGE 108 V 130 E. 4c/dd; 
vgl.  auch  VPB 67.31  E. 2,  VPB 68.133  E. 2.4;  YVO HANGARTNER,  Be-
hördenrechtliche Kognitionsbeschränkungen in der Verwaltungsrechts-
pflege, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen (Hrsg.), Mélanges en l'hon-
neur  de  Pierre  Moor,  Bern  2005,  S. 326f.,  BEATRICE WAGNER PFEIFFER, 
Zum Verhältnis von fachtechnischer Beurteilung und rechtlicher Würdi-
gung im Verwaltungsverfahren, in: ZSR, NF 116, I. Halbbd., S. 442 f.).

2.2 Das  Bundesverwaltungsgericht  ist  gemäss  dem  Grundsatz  der 
Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der Be-
gehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Be-
schwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gut-
heissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Be-
gründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ 
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 212).

3.
Die  Beschwerdeführerin  rügt  eine  Verletzung  von  Art.  2  und  Art.  3 

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Abs. 1  der  Verordnung  über  die  Ordnungsfristen.  Zudem  macht  sie 
geltend, aufgrund der Auskünfte der Vorinstanz bereits im Dezember 
2006 mit  den Vorbereitungen für die Markteinführung ihres Pflanzen-
schutzmittels begonnen zu haben.

3.1 Gemäss Art. 15 Abs. 1 PSMV richten sich die Fristen zur Bearbei-
tung der Gesuche nach der Verordnung über die Ordnungsfristen. Art. 
2  dieser  Verordnung  sieht  vor,  dass  der  Eingang  eines  Gesuches 
innert  Tagen  zu  bestätigen  ist;  Art.  3  bestimmt  unter  dem  Titel 
„Ordnungsfristen“, dass die Behörden ihren Entscheid in der Regel wie 
folgt treffen: 

a)  über  Gesuche,  die  in  der  Mehrzahl  der  Fälle  eine Bearbeitungszeit  von 
höchstens einigen Stunden erfordern: innert Tagen; 

b)  über  Gesuche,  die  in  der  Mehrzahl  der  Fälle  eine  Bearbeitungszeit  von 

höchstens einigen Tagen erfordern: innert Wochen; 

c) über Gesuche, die voraussichtlich eine Bearbeitungszeit von mehr als einer 

Woche erfordern: innert eines Zeitraums, welcher der gesuchstellenden Per-

son möglichst umgehend, spätestens jedoch nach drei Monaten, mitzuteilen 

ist.

3.2 Die Nichteinhaltung der in Art. 2 und 3 Abs. 1 der Verordnung über 
die  Ordnungsfristen  festgelegten  Fristen  und  Verfahrensvorschriften 
kann  zu  einer  Rechtsverweigerung  oder  Rechtverzögerung  führen, 
welche  im  Rahmen  einer  entsprechenden  Beschwerde  gemäss  Art. 
46a i.V.m. Art. 50 Abs. 2 VwVG jederzeit während des vorinstanzlichen 
Verfahrens bei der Beschwerdeinstanz gerügt werden kann. Vorliegend 
hat  die  Beschwerdeführerin  gemäss  den  Akten  keine  derartigen 
Schritte  unternommen.  Da  das  vorinstanzliche  Verfahren  mit  dem 
Erlass der angefochtenen Verfügung vom 18. Mai 2007 abgeschlossen 
wurde, ist die diesbezügliche Rüge der Beschwerdeführerin vorliegend 
nicht  weiter  zu  prüfen. Allfällige  Ersatzansprüche  wegen  der  langen 
Verfahrensdauer  können  im  Beschwerdeverfahren  nicht  geltend  ge-
macht werden.

3.3 Die sinngemässe Rüge der Verletzung des Schutzes berechtigten 
Vertrauens  in  behördliche  Auskünfte  entbehrt  jeder  Grundlage.  Die 
Vorinstanz hat zu keinem Zeitpunkt die Zulassung des Pflanzenschutz-
mittels  in  Aussicht  gestellt.  Sie  hatte  lediglich  mitgeteilt,  wann  eine 
Verfügung zu erwarten sei, ohne jedoch den Ausgang des Verfahrens 

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vorweg zunehmen. Wenn die Beschwerdeführerin dennoch bereits die 
Markteinführung  des  Produktes  plante  und  diesbezügliche  Aufwen-
dungen  hatte,  konnte  sie  sich  dabei  auf  keine  Vertrauensgrundlage 
stützen.

4.
Strittig ist im vorliegenden Verfahren, ob das BLW zu Recht das Ge-
such der Beschwerdeführerin um Zulassung des Pflanzenschutzmittels 
O._______  (P  ____)  mit  der  Wirkstoffkombination  H._______  und 
C._______ abgewiesen hat.

4.1 Vorschriften  über  den  Umgang  mit  Pflanzenschutzmitteln  finden 
sich  sowohl  in  der  Chemikalien-  als  auch  in  der  Landwirtschaftsge-
setzgebung.

4.2 Gemäss  Art.  6  Bst.  b  des  Bundesgesetzes  vom  15.  Dezember 
2000  über  den  Schutz  vor  gefährlichen  Stoffen  und  Zubereitungen 
(ChemG, SR 813.1) bedarf das Inverkehrbringen von Pflanzenschutz-
mitteln einer behördlichen Zulassung. Diese wird erteilt, wenn ein der-
artiges Produkt bei der vorgesehenen Verwendung insbesondere keine 
unannehmbaren Nebenwirkungen auf  die Gesundheit  des Menschen 
oder von Nutz- und Haustieren hat (Art. 11 Abs. 1 ChemG). Die Zulas-
sungsarten und -verfahren sowie die Ausnahmen von der Zulassungs-
pflicht werden in der Landwirtschaftsgesetzgebung geregelt, wobei der 
Bundesrat  beim Erlass  der  entsprechenden  Ausführungsbestimmun-
gen den Gesundheitsschutz im Sinne des ChemG zu berücksichtigen 
hat (Art. 11 Abs. 2 ChemG). 

Gestützt  auf  das  Landwirtschaftsgesetz  erlässt  der  Bundesrat  Vor-
schriften  über  die  Einfuhr  und  das  Inverkehrbringen  von  landwirt-
schaftlichen Hilfsstoffen (Art. 160 Abs. 1 LwG). Darunter fallen insbe-
sondere auch Pflanzenschutzmittel (Art. 158 Abs. 1 LwG). Diese dür-
fen nur eingeführt oder in Verkehr gebracht werden, wenn sie sich zur 
vorgesehenen  Verwendung  eignen,  bei  vorschriftsgemässer  Verwen-
dung keine unannehmbaren Nebenwirkungen haben, und Gewähr da-
für bieten, dass damit behandelte Ausgangsprodukte Lebensmittel und 
Gebrauchsgegenstände  ergeben,  welche  die  Anforderungen  der  Le-
bensmittelgesetzgebung erfüllen (Art. 159 Abs. 1 LwG). Diese Voraus-
setzungen müssen kumulativ erfüllt sein. 

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4.3 Seinen  Rechtsetzungsauftrag  hat  der  Bundesrat  mit  Erlass  der 
PSMV erfüllt und detaillierte Vorschriften über die Zulassung und das 
Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln erlassen.

Gemäss Art. 4 Abs. 1 PSMV dürfen Pflanzenschutzmittel nur dann in 
Verkehr gebracht werden, wenn sie zugelassen sind (abgesehen von 
Ausnahmen, die im vorliegenden Verfahren ohne Belang sind). Die Zu-
lassungspflicht  soll  sicherstellen,  dass  Pflanzenschutzmittel  hinrei-
chend geeignet sind und bei vorschriftsgemässem Umgang keine un-
annehmbaren Nebenwirkungen auf  Mensch,  Tier  und Umwelt  haben 
(Art. 1 PSMV). Die Zulassung wird jeweils für ein bestimmtes Pflanzen-
schutzmittel einer bestimmten Herstellerin in einer bestimmten Zusam-
mensetzung, mit einem bestimmten Handelsnamen und für bestimmte 
Verwendungszwecke  erteilt  (Art.  4  Abs.  2  Bst.  a  bis  d  PSMV).  Für 
Pflanzenschutzmittel gibt es drei Arten der Zulassung: Zulassung auf-
grund eines Bewilligungsverfahrens (Art. 5 Abs. 1 Bst. a PSMV), Zulas-
sung zur Bewältigung von Ausnahmesituationen (Art. 5 Abs. 1 Bst. b 
PSMV) und die Zulassung durch Aufnahme in eine Liste von im Aus-
land zugelassenen Pflanzenschutzmitteln, die in der Schweiz bewillig-
ten  Pflanzenschutzmitteln  entsprechen (Art. 5  Abs. 1 Bst. c  PSMV). 
Das  Bewilligungsverfahren  gemäss  Art.  5  Abs. 1  Bst.  a  PSMV wird 
insbesondere in Art. 11 bis Art. 29 PSMV einlässlich geregelt.

4.4 Die Zulassung stellt  eine Polizeibewilligung dar,  auf  deren Ertei-
lung eine Gesuchstellerin dann Anspruch hat,  wenn sie die gesetzli-
chen  Voraussetzungen  erfüllt  (VPB 69.21  E. 3.1).  Die  Entscheidung 
darüber, ob die Zulassung erteilt wird oder nicht, liegt daher nicht im 
freien  Ermessen  der  Bewilligungsbehörde.  Die  Voraussetzungen  für 
die  Erteilung  einer  Polizeibewilligung  werden  aber  oft  durch  unbe-
stimmte Rechtsbegriffe umschrieben, so dass die Behörde über einen 
gewissen  Beurteilungsspielraum  verfügt  (vgl.  ULRICH HÄFELIN/GEORG 
MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  5.  Aufl.,  Zürich 
2006, Rz. 2534). Zudem kann das Gesetz vorsehen, dass Ausnahmen 
von der Einhaltung der Bewilligungsvoraussetzungen gemacht werden 
können. Bei der Gewährung derartiger Ausnahmen steht der Behörde 
regelmässig ein relativ weites Ermessen zu.

4.5 Als  Bewilligungsbehörde  hat  das  BLW  bei  der  erstmaligen  Zu-
lassung zu prüfen, ob die Zulassungsvoraussetzungen, die im ChemG, 
im LwG und in der PSMV (insbesondere Art. 10 PSMV und im Anhang 
6  PSMV)  teilweise  relativ  unbestimmt  umschrieben  sind,  durch  die 

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Gesuchstellerin erfüllt werden. Dabei hat es den ihm zustehenden Be-
urteilungsspielraum  in  rechtmässiger,  insbesondere  verhältnismässi-
ger und rechtsgleicher Weise zu nutzen. Es muss die Zulassung ertei-
len,  wenn  die  Gesuchstellerin  mit  ihrer  Dokumentation  nachweisen 
kann, dass die gesetzlichen Anforderungen erfüllt  sind – und es darf 
die  Zulassung  nicht  erteilen,  wenn  dieser  Nachweis  nicht  erbracht 
wird. Zudem hat  es  die  Gewährung allfälliger  Ausnahmen (etwa ge-
mäss Art. 10 Abs. 3 PSMV) zu prüfen und muss dabei sein Ermessen 
pflichtgemäss ausüben.

5.
Zu prüfen ist  –  wie in  jedem ordentlichen Zulassungsverfahren – ob 
die  grundsätzlichen Voraussetzungen für  die  Zulassung eines  Pflan-
zenschutzmittel  gemäss  Art.  10  PSMV erfüllt  sind. Die  Parteien  be-
schränkten sie in ihren Argumentationen hauptsächlich auf die Frage, 
ob das zu beurteilende Produkt den Kriterien von Art. 10 Abs. 1 Bst. e 
PSMV entspricht.

5.1 Art. 10 Abs. 1 Bst. e  PSMV bestimmt,  dass ein Pflanzenschutz-
mittel nicht bewilligt wird, wenn es eine Mischung von Wirkstoffen für 
die Bekämpfung unterschiedlicher Gruppen von Schadorganismen wie 
Insekten,  Pilze  oder  Unkraut  enthält. Nach dem klaren  Wortlaut  der 
Bestimmung handelt es sich bei den genannten Schadorganismen um 
eine beispielhafte Aufzählung und nicht eine abschliessende Nennung 
der möglichen Schädlinge. Zu Recht geht die Vorinstanz zudem davon 
aus, dass der Begriff der „Bekämpfung“ in einem sehr weiten Sinne zu 
verstehen ist. Gemeint ist jede Art der Schadensabwendung von den 
zu schützenden Pflanzen. So kann damit beispielsweise gemeint sein: 
töten,  unschädlich  machen,  verscheuchen,  fernhalten,  immunisieren 
und mehr.

5.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie wolle die beiden Wirk-
stoffe  C._______  und  H._______  in  einem  Präparat  vereinen,  um 
damit  einem Bedürfnis  der Anwender nachzukommen. Entgegen der 
Ansicht der Vorinstanz solle nur eine einzige Schaderregergruppe, die 
der  Insekten,  bekämpft  werden.  Die  eingereichten  Unterlagen  be-
legten, dass es sich beim Produkt S._______ um ein Insektizid bzw. 
bei  C._______  um  einen  insektiziden  Wirkstoff  handle.  Auch  der  in 
N._______ enthaltene Wirkstoff H._______ bekämpfe Insekten. 

In ihrer Replik vom 30. Oktober 2007 führt sie aus, bei Vögeln handle 
es sich zwar um eine eigenständige Gruppe von Schadorganismen im 

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Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. e PSMV. Mit der Beifügung des Wirkstoffs 
C._______ würden Vögel jedoch nicht bekämpft; vielmehr diene dieser 
dazu, die Vögel vor dem behandelten Saatgut zu schützen, da das zu 
beurteilende Produkt  giftig sei. Das behandelte Saatgut  müsse denn 
auch zum Schutz von Vögeln und wildlebenden Säugetieren vollstän-
dig in den Boden eingearbeitet werden. Der Wirkstoff C._______ habe 
(neben der insektiziden) eine vogelabschreckende Wirkung und sei ein 
sogenanntes  Repellent.  Mit  der  gewählten  Wirkstoffkombination 
würden  aber  ausschliesslich  Insekten  bekämpft,  weshalb  Art.  10 
Abs. 1 Bst. e PSMV nicht anwendbar sei.

Die Vorinstanz stellt  sich dagegen auf  den Standpunkt,  beim zu be-
urteilenden  Produkt  handle  es  sich  um  ein  Präparat  mit  einer  Mi-
schung von Wirkstoffen für die Bekämpfung unterschiedlicher Gruppen 
von Schadorganismen, weshalb Art. 10 Abs. 1 Bst. e PSMV zur An-
wendung komme.

5.3 Das zu beurteilende Pflanzenschutzmittel  O._______ enthält  die 
Wirkstoffe  H._______  und  C._______  (_______),  welche bereits  als 
Monowirkstoffe in andern Pflanzenschutzmitteln zugelassen sind. 

Die Beschwerdeführerin verfügt über die Bewilligung für das Produkt 
N._______  (Zulassungsnr. ____)  mit  dem Wirkstoff  H._______,  wel-
ches  als  Insektizid,  Saatbeizmittel  für  den  Einsatz  in  Mais  gegen 
Drahtwürmer und Fritfliege mit der Aufwandmenge 25g ai/50'000 Mais-
körner  (Aufwandmenge  entspricht  41,8  ml  N._______  pro 
Saatguteinheit), zugelassen ist.

Weiter  ist  sie  Inhaberin  der  Bewilligung  für  das  Produkt  S._______ 
(Zulassungsnr.  ____)  mit  dem  Wirkstoff  C._______  (_______), 
welches als Vogelrepellent (Krähen), Saatbeizmittel für den Einsatz in 
Mais mit der Aufwandmenge 1 l/100 kg Saatgut zugelassen ist.

5.4 Auszugehen ist zunächst vom Inhalt des Zulassungsgesuchs der 
Beschwerdeführerin  vom  6. Januar  2005.  Unter  dem  Titel  Sachbe-
zeichnung stufte sie das Produkt als "Insektizid, Beizmittel" ein, unter 
der  Kategorie  Schaderreger  führte  sie  auf:  Gegen  Fritfliege,  Draht-
würmer,  Blattläuse,  Westlicher  Maiswurzelbohrer  und als  Vogelrepel-
lent (u.a. Fasane, Krähen). Während des Gesuchsverfahrens hielt die 
Beschwerdeführerin in ihrem Schreiben vom 4. Oktober 2005 fest, sie 
reiche weitere Versuchsergebnisse für ihre Maisbeizmittel, u.a. gegen 
Vogelfrass, aus dem Jahre 2005 ein. Aus dem Gesuch und den Äus-

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serungen im vorinstanzlichen Verfahren ergibt sich eindeutig, dass die 
Beschwerdeführerin  beabsichtigt,  das  zu  beurteilende  Produkt  auch 
als Vogelrepellent in Verkehr zu bringen.

Wie  bereits  festgehalten,  verfügt  die  Beschwerdeführerin  über  eine 
Bewilligung für das Produkt S._______ mit dem Wirkstoff C._______, 
welches in Mais als Insektizid und als Vogelrepellent zugelassen ist. 
Der Wirkstoff C._______ verfügt demnach anerkanntermassen sowohl 
über eine insektizide Wirkung als auch über eine Wirkung als Vogel-
repellent. Demgegenüber ist der Wirkstoff H._______ bisher einzig als 
insektizider  Wirkstoff  in  verschiedenen  Präparaten  zugelassen  (vgl. 
das  schweizerische  Pflanzenschutzmittelverzeichnis).  Aus  objektiver 
Sicht  sind daher die beiden Wirkstoffe in Kombination sowohl gegen 
verschiedene Insekten, als auch als Repellent gegen Vögel einsetzbar. 

5.5 Die Beschwerdeführerin macht nun im Beschwerdeverfahren gel-
tend,  die  vogelabschreckende,  repellente  Wirkung  des  Wirkstoffes 
C._______  diene  vorliegend  nicht  der  Bekämpfung  einer  eigenstän-
digen Gruppe von Schadorganismen im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. e 
PSMV, sondern habe lediglich zum Ziel, Vögel zu schützen.

5.5.1 In der Verordnung vom 18. Mai 2005 über das Inverkehrbringen 
von und den Umgang mit Biozidprodukten (Biozidprodukteverordnung, 
VBP, 813.12) werden in Anhang 10, Produktart 19, Produkte zur Fern-
haltung  von  Schadorganismen  (wirbellose  Tiere  wie  z.B.  Flöhe, 
Wirbeltiere wie z.B. Vögel)  als  Repellentien definiert. Dies entspricht 
dem allgemeinen Wortverständnis, wonach als Repellent ein Produkt, 
bzw.  Wirkstoff  bezeichnet  wird,  der  von  einem  Organismus  wahr-
genommen  wird  und  der  diesen  abschreckt,  ohne  ihn  zu  töten 
(http://de.wikipedia.org/wiki/Repellent). Im Pflanzenschutzmittelbereich 
werden  Repellentien  in  der  Regel  mit  dem  Ziel  eingesetzt  zu  ver-
hindern, dass die Kulturpflanzen durch Tiere geschädigt und dadurch 
die  Ernte  verkleinert  wird.  Beispielsweise  sollen  Hasen,  Rehe  oder 
auch  Vögel  davon  abgehalten  werden,  gewisse  Pflanzen,  deren 
Früchte oder eben auch das Saatgut zu fressen. 

5.5.2 Ein wirkungsvoller Repellent, der Fressschäden verhindert, kann 
zweifelsohne auch einen weiteren Wirkungseffekt haben: es kann Tiere 
schützen,  indem  diese  vom  Fressen  potenziell  giftiger  Substanzen 
– zum Beispiel den Rückständen von Pflanzenschutzmitteln in und auf 
den Pflanzenteilen – abgehalten werden. Ein Produkt, welches aber in 
erster Linie dem Schutz der Tiere vor Gesundheitsschäden dient,  ist 

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kein  Pflanzenschutzmittel  sondern  ein  „Tierschutzmittel“.  Bei  einem 
derartigen Hauptanwendungsgebiet eines Wirkstoffes bzw. Produktes 
wäre fraglich, ob es überhaupt gemäss den Bestimmungen der PSMV 
zugelassen werden könnte: Gemäss Art. 3 Abs. 2 Bst. a PSMV sind 
Pflanzenschutzmittel  insbesonder  Wirkstoffe  und  Zubereitungen,  die 
dazu bestimmt sind Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse vor Schadorga-
nismen  zu schützen oder deren Einwirkung vorzubeugen; in anderer 
Weise als ein Nährstoff  die Lebensvorgänge von Pflanzen zu beein-
flussen, Pflanzenerzeugnisse zu konservieren, unerwünschte Pflanzen 
oder  Pflanzenteile  zu  vernichten,  auf  ein  unerwünschtes  Pflanzen-
wachstum  Einfluss  zu  nehmen.  Ob  der  Schutz  von  Tieren vor  den 
negativen Auswirkungen von (giftigen) Pflanzenschutzmitteln allenfalls 
als  positive  Nebenwirkung  eines  Produktes  bewilligungsfähig  wäre, 
kann vorliegend offengelassen werden.

Entscheidend ist vorliegend, dass der Wirkstoff C._______ sehr wohl 
dazu dient und dienen soll, das Saatgut vor dem Verzehr durch Vögel 
zu schützen. Der Schutz der Vögel vor dem giftigen Saatgut erscheint 
als blosse Nebenwirkung.

5.6 Aufgrund der obigen Ausführungen ist,  entgegen der Auffassung 
der Beschwerdeführerin, davon auszugehen, dass das zu beurteilende 
Produkt  eine  Mischung  von  Wirkstoffen  für  die  Bekämpfung  unter-
schiedlicher Gruppen von Schadorganismen (Insekten und Vögel) ent-
hält, so dass es nach Art. 10 Abs. 1 Bst. e PSMV grundsätzlich nicht 
bewilligt werden kann.

6.
Zu beachten ist allerdings, dass gemäss Art. 10 Abs. 3 PSMV für Saat-
beizmittel  und  Pflanzenschutzmittel  für  im  Wald  geschlagenes  Holz 
von der  Anforderung  nach  Art.  10  Abs. 1  Bst.  e  PSMV Ausnahmen 
gemacht werden können. Diese Regelung stellt  es ins Ermessen der 
Bewilligungsbehörde,  ob  sie  auch  Produkte  mit  einer  Mischung  von 
Wirkstoffen für die Bekämpfung unterschiedlicher Gruppen von Schad-
organismen zulassen will. Diese ermessensweise Prüfung hat im kon-
kreten Einzelfall  von Amtes wegen zu erfolgen,  verlangt  die Bestim-
mung doch kein entsprechendes Gesuch.

6.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe nicht 
geprüft, ob im vorliegenden Verfahren eine Ausnahme gemäss Art. 10 
Abs. 3 PSMV gewährt werden könnte. Zumindest werde in der ange-
fochtenen  Verfügung  nicht  begründet,  weshalb  eine  Ausnahme  ver-

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weigert  worden  sei.  Richtigerweise  hätte  für  das  zu  beurteilende 
Produkt eine Ausnahme gewährt werden können, werde es doch nur in 
etwa 5% der schweizerischen Maisanbaufläche benötigt. Damit macht 
sie  im  Wesentlichen  eine  Ermessensunterschreitung  und  eine  Ver-
letzung der Begründungspflicht geltend.

Die Vorinstanz führte  im Schriftenwechsel  aus,  sie  habe die Anwen-
dung von Art. 10 Abs. 3 PSMV sehr wohl geprüft – vorliegend könne 
aber  keine Ausnahme gemacht  werden. Insbesondere  stellt  sie  sich 
auf  den  Standpunkt,  die  relativ  seltene  Anwendung  des  Produktes 
rechtfertige keine Ausnahme. Falls eine Verletzung des Anspruchs der 
Beschwerdeführerin  auf rechtliches Gehör vorliege, sei  diese im Be-
schwerdeverfahren geheilt  worden, da das Bundesverwaltungsgericht 
sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfe.

6.2 Entgegen der Darstellung der Vorinstanz (Replik vom 29. Novem-
ber 2007) geht aus dem Dispositiv der Verfügung nicht hervor, ob im 
Bewilligungsverfahren die Möglichkeit der Gewährung einer Ausnahme 
geprüft worden ist: Es wird lediglich festgehalten, das Gesuch um Er-
teilung der Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutz-
mittels werde abgelehnt. Auch in der Begründung der Verfügung wird 
einzig  auf  Art.  10  Abs.  1  und  Art.  16  Abs. 1  PSMV, nicht  aber  auf 
Art. 10 Abs. 3 PSMV verwiesen. Zur Begründung der Gesuchsabwei-
sung wird einzig festgehalten, dass Produkte mit einer Mischung von 
Wirkstoffen für die Bekämpfung unterschiedlicher Gruppen von Schad-
organismen nicht zulassen werden können. Mit keinem Wort wird da-
gegen erwähnt,  dass keine Ausnahme gewährt  werden könne – ge-
schweige denn dargelegt,  aus welchen Gründen eine solche verwei-
gert  wurde.  Aus  der  Verfügung  geht  demnach  nicht  hervor,  ob  der 
Ausnahmetatbestand, wie von der Vorinstanz geltend gemacht, geprüft 
worden ist. 

Aus den vorinstanzlichen Akten ist ersichtlich, dass das BLW das Be-
willigungsgesuch  aus  Sicht  der  Pflanzenschutzchemie  (Antrag  der 
PCH  [Agroscope  Wädenswil]  vom  21.  November  2005;  Akten  der 
Vorinstanz  Nr.  5),  der  Bienentoxizität  ("Rapport  d'évaluation  de  la 
toxicité  pour  les  abeilles"  von  D._______  vom 12.  Dezember  2005; 
Akten der  Vorinstanz Nr. 6)  sowie der Ökotoxizität  („Ecotoxicological 
Assessment“  vom 4. Juli  2006 der  Agroscope Wädenswil; Akten der 
Vorinstanz  Nr.  8)  hat  prüfen  lassen  –  offenbar  mit  dem  Ziel,  die 
Einhaltung  der  in  Art.  10  Abs. 1  PSMV vorgegebenen  Bewilligungs-

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voraussetzungen  abzuklären.  Dabei  fällt  auf,  dass  in  keinem dieser 
Berichte auf das Verbot der Kombination von Wirkstoffen zur Bekämp-
fung unterschiedlicher Gruppen von Schadorganismen (Art. 10 Abs. 1 
Bst. e PSMV) hingewiesen wird und (folgerichtig) auch keine Ausein-
andersetzung  mit  der  Möglichkeit  der  Gewährung  einer  Ausnahme 
erfolgt. 

Während die Agroscope Wädenswil in ihrem Bericht vom 21. Novem-
ber  2005 das Gesuch mit  einer  Einschränkung als  "bewilligungsreif" 
bezeichnete und aus bienentoxicologischer Sicht keine Einwände vor-
gebracht wurden, kommt das umfangreiche „Ecotoxicological Assess-
ment“  zum  Schluss,  aus  ökotoxikologischer  Sicht  werde  eine  Zu-
lassung nicht empfohlen. Als unabdingbare Auflagen werden "Spe 5" 
und "Spe 6" genannt (wonach das Pflanzenschutzmittel  zum Schutz 
von Vögeln bzw. wildlebenden Säugetieren vollständig in den Boden 
eingearbeitet und verschüttetes Pflanzenschutzmittel beseitigt werden 
muss). In diesem Zusammenhang ist  auch die handschriftliche Notiz 
vom 28. Dezember 2006 auf der letzten Seite des ökotoxikologischen 
Gutachtens zu sehen, die wie folgt beginnt: "Entgegen der Empfehlung 
der Oekotox wird nach Absprache mit  P._______ die Bewilligung für 
das  Produkt  erteilt."  Weiter  wird  ausgeführt,  dass  zu  dieser 
Entscheidung (u.a.)  folgende Gründe geführt  hätten: Es bestehe ein 
Bedarf für das Produkt, die Abwägung von Nutzen und Risiko falle zu 
seinen Gunsten aus und gebeiztes Saatgut werde oft importiert. Es ist 
offensichtlich,  dass  diese  interne  Beurteilung  auch  das  „Ecotoxico-
logical Assessment“ betrifft und eine Abweichung von dieser ökotoxi-
kologischen Begutachtung begründet – und sich keineswegs auf eine 
Ausnahme vom Verbot der Kombinationsprodukte gemäss Art. 10 Abs. 
1 Bst. e PSMV bezieht. Bis zu diesem Zeitpunkt war diese Vorschrift 
noch kein Thema der vorinstanzlichen Abklärungen. 

Auch aus den weiteren Unterlagen geht nicht hervor, weshalb die Vor-
instanz  in  der  angefochtenen  Verfügung  das  Gesuch  gestützt  auf 
Art. 10 Abs. 1 Bst. e PSMV abgewiesen hat. Es finden sich keine Hin-
weise  darauf,  dass  eine  Prüfung  der  Ausnahmemöglichkeit  gemäss 
Art. 10 Abs. 3 PSMV stattgefunden hätte oder im Rahmen einer der-
artigen Prüfung Berichte eingeholt worden wären. Das Bundesverwal-
tungsgericht  erachtet  es  aufgrund  des  Wortlauts  der  angefochtenen 
Verfügung  und  angesichts  der  eingereichten  Vorakten  nicht  als  er-
wiesen, dass die Vorinstanz die Möglichkeit einer Ausnahme von Art. 

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10 Abs. 1 Bst. e  PSMV tatsächlich  geprüft  hat. Es ist  davon auszu-
gehen, dass eine solche Prüfung nicht stattgefunden hat.

6.3 Aus Art. 10 Abs. 3  PSMV geht  nicht  hervor,  welche Vorrausset-
zungen zur Gewährung einer Ausnahme im Bereich von Saatbeizmittel 
und in der Forstwirtschaft erfüllt sein müssen. Die Vorinstanz hat daher 
einen sehr grossen Ermessensspielraum.

6.3.1 Räumt  ein  Rechtssatz  einer  rechtsanwendenden  Behörde  ein 
Ermessen ein,  so muss sie dieses pflichtgemäss,  insbesondere ver-
hältnismässig und rechtsgleich ausüben. Eine Ermessensunterschrei-
tung und damit ein Rechtsfehler liegt vor, wenn die Behörde sich als 
gebunden betrachtet, obschon sie nach Gesetz berechtigt wäre, nach 
Ermessen  zu  handeln,  oder  wenn  sie  auf  die  Ermessensausübung 
ganz oder teilweise zum vorneherein verzichtet (vgl. BGE 98 V 131 E. 
2 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 116 V 307 E. 2; BGE 111 V 248 E. 2b; 
aus  der  Literatur  etwa  ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, 
a.a.O., Rz. 470 f.).

6.3.2 Im  vorinstanzlichen  Verfahren  hat  das  BLW  nicht  –  oder  zu-
mindest nicht aktenkundig – geprüft, ob das zu beurteilende Produkt 
ausnahmsweise  in  Anwendung  von  Art.  10  Abs.  3  PSMV  bewilligt 
werden  könnte.  Damit  hat  es  das  ihm  zustehende  Ermessen  nicht 
ausgeübt und eine Ermessensunterschreitung begangen. Allein schon 
aus  diesem  Grunde  erweist  sich  die  angefochtene  Verfügung  als 
rechtsfehlerhaft.

6.4 Schriftliche Verfügungen sind zu begründen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). 
Dieser Grundsatz ist Ausfluss der verfassungsrechtlichen Verfahrens-
ansprüche,  insbesondere des  Anspruchs auf  rechtliches Gehör  (Art. 
29 Abs. 1  der  Bundesverfassung der  Schweizerischen Eidgenossen-
schaft vom 18. April 1999 [BV, SR 10]). Danach haben die Behörden 
die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen 
auch tatsächlich zu hören, sorgfältig und ernsthaft zu prüfen und in der 
Entscheidfindung  zu  berücksichtigen  und  in  die  Begründung  des 
Entscheides einfliessen zu lassen. 

6.4.1 Die  Anforderungen  an  die  Begründung  einer  Verfügung  sind 
unter  Berücksichtigung  aller  Umstände  des  Einzelfalles  sowie  der 
Interessen  der  Betroffenen  festzulegen.  Die  Begründung  einer  Ver-
fügung  muss  jedenfalls  so  abgefasst  sein,  dass  die  Betroffenen  sie 
sachgerecht anfechten können. Es müssen wenigstens kurz die Über-

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legungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und 
auf  welche  sich  ihr  Entscheid  stützt.  Die  im  Einzelfall  erforderliche 
Begründungsdichte  ist  dabei  namentlich  von  drei  Parametern  ab-
hängig:  der  Eingriffschwere  des  Entscheides,  dem  Entscheidungs-
spielraum, welcher der Behörde infolge Ermessen und unbestimmter 
Rechtsbegriffe  zukommt,  und  der  Komplexität  der  sachverhaltlichen 
oder rechtlichen Fragen, die zur Beurteilung stehen (vgl. zum Ganzen: 
ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,  Prozessieren vor dem 
Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 139 Rz. 3.75 ff., insbeson-
dere Rz. 3.103 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1705).

6.4.2 Die Vorinstanz hat  die angefochtene Verfügung ausschliesslich 
mit einem Hinweis auf Art. 10 Abs. 1 Bst. e PSMV begründet und in 
keiner Weise dargelegt, weshalb sie keine Ausnahme gemäss Art. 10 
Abs.  3  PSMV  gewährte.  Diese  Ausnahmebestimmung  öffnet  der 
Vorinstanz  ein  ausserordentlich  weites  Ermessen,  dessen  korrekte 
Ausübung nur überprüft werden kann, wenn sie ihren Entscheid dies-
bezüglich relativ einlässlich begründet oder zumindest im Beschwer-
deverfahren  dazu rechtsgenüglich  Stellung  nimmt. Vorliegend  ist  die 
angefochtene Verfügung in dieser – durchaus entscheidwesentlichen – 
Frage  nicht  begründet  und  hat  die  Vorinstanz  vor  Bundesverwal-
tungsgericht einzig ausgeführt, eine Ausnahmebewilligung rechtfertige 
sich aufgrund des geringen Bedarfs von lediglich 5% der Maisfläche 
nicht.  Aufgrund  welcher  sachlicher  Überlegungen  sie  zu  diesem 
Schluss kam, führt sie nicht aus – obwohl durchaus auch argumentiert 
werden könnte, dass die Gewährung einer Ausnahme gerade bei einer 
nichtflächendeckenden  Anwendung  im  Sinne  einer  Lückenindikation 
sinnvoll  wäre.  Die  Ablehnung  einer  Ausnahme  blieb  damit  auch  im 
Beschwerdeverfahren nicht nachvollziehbar und unzureichend begrün-
det. Die Vorinstanz nennt denn auch keine allgemeingültigen Kriterien, 
nach  welchen  sie  die  Möglichkeit  der  Gewährung  von  Ausnahmen 
nach  Art.  10  Abs.  3  PSM  prüft  –  was  für  die  Kontrolle  der  Ermes-
sensausübung unabdingbar wäre. Damit steht fest, dass die Vorinstanz 
ihre Begründungspflicht verletzt hat.

6.4.3 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Dessen 
Verletzung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in 
der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung (BGE 
127 V 431 E. 3d/aa,  BGE 126 I  19 E. 2d/bb). Nach der Rechtspre-
chung kann eine Verletzung des Gehörsanspruchs aber als geheilt gel-
ten, wenn die unterbliebene Gewährung des rechtlichen Gehörs (also 

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auch die fehlende Begründung) in einem Rechtsmittelverfahren nach-
geholt wird, in dem die Beschwerdeinstanz mit der gleichen Prüfungs-
befugnis entscheidet wie die untere Instanz. Die Heilung ist aber aus-
geschlossen, wenn es sich um eine besonders schwerwiegende Ver-
letzung der Parteirechte handelt; zudem darf den Beschwerdeführen-
den kein Nachteil erwachsen und die Heilung soll die Ausnahme blei-
ben (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O. S. 153, Rz. 3.110, BGE 129 I 
129 E. 2.2.3, BGE 126 V 130 E. 2b, BGE 126 I 68 E. 2).

Vorliegend  muss  die  festgestellte  Verletzung  der  Begründungspflicht 
und  damit  die  Gehörsverletzung  als  schwerwiegend  qualifiziert  wer-
den, wurde der Beschwerdeführerin doch jegliche Möglichkeit verbaut, 
sich  einlässlich mit  den Gründen der  Verweigerung einer  Ausnahme 
auseinander zu setzen. Dieser Mangel ist einer Heilung nicht zugäng-
lich – umso mehr, als dem Bundesverwaltungsgericht zwar volle Kog-
nition zukommt, es sich jedoch bei Fragen, deren Beantwortung spe-
zialisierte technische und wissenschaftliche Kenntnisse erfordert, eine 
gewisse Zurückhaltung auferlegt (vgl. E. 2.1 hiervor). 

7.
Damit  steht  fest,  dass  die  angefochtene  Verfügung  rechtsfehlerhaft 
erging.  Die  Vorinstanz  hat  das  ihr  zustehende  Ermessen  nicht  aus-
geübt  und  die  angefochtene  Verfügung  –  auch  nachträglich  –  nicht 
rechtsgenüglich begründet. Die angefochtene Verfügung ist daher auf-
zuheben. In dieser Beziehung ist die Beschwerde gutzuheissen.

7.1 Gemäss Art. 61 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz in der 
Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Wei-
sungen an die Vorinstanz zurück. Da bei der Prüfung des Zulassungs-
gesuchs vom 6. Januar 2005 und insbesondere auch der Möglichkeit 
einer Ausnahmegewährung gemäss Art. 10 Abs. 3 PSMV Fragen be-
antwortet  werden müssen,  welche spezialisierte technische und wis-
senschaftliche Kenntnisse erfordern, zur deren Beantwortung die Vor-
instanz  als  Fachbehörde  wesentlich  besser  geeignet  ist  als  das 
Bundesverwaltungsgericht,  und da es zudem Aufgabe der Vorinstanz 
ist,  im  Interesse  einer  rechtsgleichen  Rechtsanwendung  allgemein-
gültige  Ausnahmekriterien  zu  definieren  und  anzuwenden,  ist  vor-
liegend  die  Sache  an  die  Vorinstanz  zurückzuweisen.  Diese  ist  an-
zuweisen,  aufgrund  allgemeingültiger,  nachvollziehbarer  Kriterien  zu 
prüfen,  ob  eine  Ausnahme  gemäss  Art.  10  Abs.  3  PSMV  gewährt 
werden  kann  und  anschliessend  –  allenfalls  nach  Prüfung  weiterer 

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Zulassungsbedingungen – neu in  einer  rechtsgenüglich begründeten 
Verfügung  über  das  Zulassungsgesuch  der  Beschwerdeführerin  zu 
entscheiden. 

7.2 Unter  diesen  Umständen  kann  dem  Antrag  der  Beschwerde-
führerin,  das  Produkt  O._______  sei  durch  das  Bundesverwal-
tungsgericht zu bewilligen, nicht stattgegeben werden.

8.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige 
Parteientschädigung.

8.1 Die  Verfahrenskosten werden im vorliegenden Verfahren –  unter 
Berücksichtigung  des  Umfanges  und  der  Schwierigkeit  der  Streit-
sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien – auf 
Fr. 2'500.- festgesetzt (Art. 63 Abs. 4bis VwVG in Verbindung mit Art. 1, 
Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 des Reglements über die Kosten und Entschä-
digungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE], SR 173.320.2). 

Angesichts  des  Obsiegens  sind  der  Beschwerdeführerin  keine  Ver-
fahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG e contrario). Der be-
reits  geleisteten  Vorschuss  in  der  Höhe  von  Fr. 2'500.-  ist  ihr  rück-
zuerstatten.  Von  der  Vorinstanz  sind  gemäss  Art.  63  Abs.  2  VwVG 
keine Kosten zu erheben.

8.2 Mangels  verhältnismässig  hoher  Kosten  ist  der  anwaltlich  nicht 
vertretenen Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzuspre-
chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 4 und Art. 8  VGKE). Die 
unterliegende Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen Anspruch auf 
eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

Seite 21

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1.
Die  Beschwerde  wird  insoweit  gutgeheissen,  als  angefochtene  Ver-
fügung  aufgehoben  und  die  Sache  mit  der  Anweisung  an  die  Vor-
instanz zurückgewiesen wird, im Sinne von Erwägung 7.1 vorzugehen.

2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 

Der bereits geleistete Verfahrenskostenvorschuss von Fr. 2'500.- wird 
der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden 
Urteils rückerstattet.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. _______; Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Stefan Mesmer Ingrid Künzli

Rechtsmittelbelehrung:

Seite 22

C-4260/2007

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt  werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die 
Rechtsschrift  ist  in  einer  Amtssprache  abzufassen  und  hat  die 
Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der  Beweismittel  und  die 
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweis-
mittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, 
beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 

Seite 23