# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ac9bd7d5-abd0-5825-a7ab-e44d3707ded3
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-12-07
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 07.12.2023 B-648/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-648-2018_2023-12-07.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung II 

B-648/2018 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  7 .  D e z e m b e r  2 0 2 3  

Besetzung 
 Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz), 

Richterin Kathrin Dietrich, Richter Daniel Willisegger,    

Gerichtsschreiber Robert Weyeneth. 
 

 
 

Parteien 
 Bezzola Denoth AG,  

Fond 235, 7550 Scuol,   

vertreten durch Dr. iur. Gerald Brei, Rechtsanwalt,  

Voillat Facincani Sutter + Partner,  

Fortunagasse 11-15, 8001 Zürich,  

 

Beschwerdeführerin,   
 

 
gegen 

 
 

Wettbewerbskommission WEKO,  

Hallwylstrasse 4, 3003 Bern,  

Vorinstanz.   
 

 
 

Gegenstand 
 Wettbewerbsabreden im Hoch- und Tiefbau im Engadin, 

Sanktionsverfügung vom 2. Oktober 2017  

(22-0463, Engadin VI [...]). 

 

 

 

B-648/2018 

 

 

Seite 2 

 

 

Inhaltsübersicht 

SACHVERHALT........................................................................................................................................... .4 

ERWÄGUNGEN.............................................................................................................................        ..... .11 

1. Prozessvoraussetzungen .................................................................................................................... 12 

2. Verfahrensanträge ............................................................................................................................... 12 

3. Zweck und Geltungsbereich des KG .................................................................................................. 13 

4. Streitgegenstand .................................................................................................................................. 14 

5. Terminologie ........................................................................................................................................ 15 

6. Formelle Rügen .................................................................................................................................... 15 

7. Abstimmung über das Eingabeverhalten ........................................................................................... 17 

8. Vereinbarung ........................................................................................................................................ 29 

9. Wettbewerbsverhältnis und Bezwecken einer Wettbewerbsbeschränkung .................................... 32 

10. Zwischenergebnis .............................................................................................................................. 39 

11. Preis- und Geschäftspartnerabrede .................................................................................................. 39 

12. Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs und Erheblichkeit der 

Wettbewerbsbeeinträchtigung ................................................................................................................ 42 

13. Rechtfertigung nach Art. 5 Abs. 2 KG ............................................................................................... 46 

14. Ergebnis .............................................................................................................................................. 47 

15. Sanktionierung ................................................................................................................................... 47 

15.1 Sanktionierbarkeit ............................................................................................................................ 47 

15.2 Methode der Bemessung ................................................................................................................. 50 

15.3 Basisbetragssatz .............................................................................................................................. 52 

15.4 Erschwerungs- und Milderungsgründe .......................................................................................... 57 

16. Bonusregelung ................................................................................................................................... 58 

B-648/2018 

 

 

Seite 3 

 

 

16.1 Standpunkt der Beschwerdeführerin .............................................................................................. 59 

16.2 Standpunkt der Vorinstanz .............................................................................................................. 60 

16.3 Würdigung des Gerichts .................................................................................................................. 62 

(1) Rechtsgrundlagen und Entstehungsgeschichte ............................................................................... 62 

(2) Zwecke ............................................................................................................................................ 63 

(3) Eröffnungs- und Feststellungskooperation ....................................................................................... 64 

(4) Auswirkungen von Einwänden des Selbstanzeigers ........................................................................ 69 

(5) Abgrenzung zur Minderung nach Art. 6 SVKG ................................................................................. 88 

17. Beurteilung im vorliegenden Fall ...................................................................................................... 89 

(1) Kooperationsverhalten der Beschwerdeführerin .............................................................................. 90 

(2) Einwände der Beschwerdeführerin im Verfahren der Vorinstanz und im Beschwerdeverfahren ...... 92 

(3) Treu und Glauben.......................................................................................................................... 102 

(4) Bemessung der Sanktionsreduktion .............................................................................................. 104 

(5) Reformatio in peius ........................................................................................................................ 106 

18. Verbot des Zwangs zur Selbstbelastung ........................................................................................ 109 

19. Zusammenfassung........................................................................................................................... 116 

20. Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens ....................................................................................... 116 

21. Kosten des Beschwerdeverfahrens und Parteientschädigung..................................................... 118 

 

 

  

B-648/2018 

 

 

Seite 4 

 

 

Sachverhalt: 

A.  

Gegenstand der angefochtenen Verfügung ist eine wettbewerbswidrige Ab-

rede über das Eingabeverhalten hinsichtlich der Ausschreibung (...) zwi-

schen den folgenden Bauunternehmungen: 

- der Bezzola Denoth AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Sitz in 

Scuol,  

- der Implenia Schweiz AG (nachfolgend: Implenia) mit Sitz in Dietlikon, 

und 

- D. Martinelli AG (nachfolgend: Martinelli) mit Sitz in St. Moritz. 

Diese Bauunternehmungen wurden – neben weiteren Unternehmungen – 

von der Bauherrin zur Offertstellung eingeladen und haben in der Folge je 

eine Offerte eingereicht. Die Beschwerdeführerin hat den Zuschlag erhal-

ten.  

B.  

Am 30. Oktober 2012 eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskommis-

sion (nachfolgend: Sekretariat) im Einvernehmen mit einem Mitglied des 

Präsidiums gegen 19 Unternehmen der Baubranche eine Untersuchung 

nach Art. 27 des Kartellgesetzes (KG), unter anderem auch gegen die Be-

schwerdeführerin (Verfahrens-Nr. 22-0433: Bau Unterengadin).  

Das Sekretariat führte in seinem Eröffnungsschreiben vom 30. Oktober 

2012 an die Beschwerdeführerin aus, es lägen aufgrund einer Anzeige An-

haltspunkte für mutmassliche Wettbewerbsabreden in der Baubranche im 

Unterengadin vor, namentlich bezüglich der Märkte für Hoch-, Tief- und 

Strassenbau. Es bestehe der Verdacht, dass verschiedene Bauunterneh-

men, darunter die Beschwerdeführerin, sich abgesprochen hätten, insbe-

sondere um bei Ausschreibungen die Angebote und Angebotssummen zu 

koordinieren und allenfalls die Bauprojekte und Kunden aufzuteilen (vgl. 

B-648/2018 

 

 

Seite 5 

 

 

Vorinstanz, act. I.006 [22-0433]; amtliche Publikation der Untersuchungs-

eröffnung im Schweizerischen Handelsamtsblatt [SHAB] vom 13. Novem-

ber 2012, Nr. 221, sowie im Bundesblatt vom 13. November 2012 [BBl 

2012 8999]). 

Vom 30. Oktober bis 1. November 2012 führte das Sekretariat an insge-

samt 13 Standorten Hausdurchsuchungen durch, unter anderem auch bei 

der Beschwerdeführerin.  

C.  

Am 9. November 2012 reichten die Beschwerdeführerin und Foffa Conrad 

AG als deren Muttergesellschaft mit Sitz in Zernez eine gemeinsame 

Selbstanzeige gemäss Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. der KG-Sankti-

onsverordnung (SVKG) "in der Untersuchung 22-0433: Bau Unterengadin" 

ein (vgl. Vorinstanz, act. IX.C.3, 25-0039). 

Am 4. Dezember 2012 ergänzte die Beschwerdeführerin ihre Selbstan-

zeige. Sie übergab dem Sekretariat eine Liste ihrer Offerten zu Hoch- und 

Tiefbauprojekten im Engadin in den Jahren 2006 bis und mit 2012. Darauf 

ist unter anderem das Bauprojekt (...) aufgeführt, mit der Bemerkung: 

"Schutz erhalten von Martinelli St. Moritz und Implenia Davos. Hinweis in 

unserem Mailverkehr" (vgl. Vorinstanz, act. IX.C.027, Beilage 1 S. 18 [25-

0039]). 

D.  

Mit Eingabe vom 1. Februar 2013 beantwortete die Beschwerdeführerin in 

Ergänzung ihrer Selbstanzeige eine Reihe von Fragen, welche ihr die Vo-

rinstanz mit Schreiben vom 20. Dezember 2012 unterbreitet hatte.  

Als Beilage reichte die Beschwerdeführerin je eine E-Mail von A._______, 

(...), an Implenia vom (...) mit dem Betreff (...) und an Martinelli vom (...) mit 

dem Betreff (...) ein. Als weitere Beilage reichte sie eine überarbeitete Fas-

sung der Liste ihrer Offerten zu Hoch- und Tiefbauprojekten im Engadin in 

den Jahren 2006 bis und mit 2012 ein. Das Projekt (...) ist darin mit dem 

B-648/2018 

 

 

Seite 6 

 

 

Vermerk "Verstoss belegt durch Mail siehe Beilage" versehen (vgl. Vo-

rinstanz, act. IX.C.035, S. 35 f., 60 [25-0039]). 

E.  

Am 22. April 2013 dehnte das Sekretariat die Untersuchung in örtlicher Hin-

sicht auf den gesamten Kanton Graubünden und in persönlicher Hinsicht 

auf weitere Unternehmen aus (vgl. amtliche Publikation im Schweizeri-

schen Handelsamtsblatt [SHAB] vom 28. Mai 2013, Nr. 100, sowie im Bun-

desblatt vom 28. Mai 2013 [BBl 2013 3369]). Es führte das Verfahren 

Nr. 22-0433 unter der Bezeichnung "Bauleistungen Graubünden" fort. 

F.  

Das Sekretariat führte am 26. Oktober 2015 mit A._______ eine Befragung 

im Rahmen der Selbstanzeige der Beschwerdeführerin durch (vgl. Vo-

rinstanz, act. IX.C.60, S. 10 [25-0039]). 

G.  

Mit Schreiben vom 23. November 2015 dehnte das Sekretariat die Unter-

suchung Nr. 22-0433 (Bauleistungen Graubünden) auf weitere Unterneh-

men der Baubranche, unter anderem auf Martinelli, aus.  

Anschliessend trennte das Sekretariat mit verfahrensleitender Verfügung 

vom 23. November 2015 die Untersuchung Nr. 22-0433 (Bauleistungen 

Graubünden) in zehn verschiedene Verfahren auf, unter anderem in die 

Untersuchung Nr. 22-0463 (Hoch- und Tiefbauleistungen Engadin VI [...]). 

Als Untersuchungsgegenstand dieses Verfahrens bezeichnete die verfah-

rensleitende Verfügung mutmassliche Wettbewerbsabreden betreffend die 

Ausschreibung (...). Als Parteien des Untersuchungsverfahrens nannte sie 

neben der Beschwerdeführerin Implenia und Martinelli (vgl. Rz. 26 f.; Vo-

rinstanz, act. I 505, 22-0433).  

B-648/2018 

 

 

Seite 7 

 

 

H.  

Am (...) stellte das Sekretariat der Bauherrschaft, der X._______ ein Aus-

kunftsbegehren zu, das diese am (...) beantwortet retournierte.  

I.  

Am 29. März 2017 stellte das Sekretariat den Untersuchungsadressaten 

seinen Verfügungsantrag zur Stellungnahme zu.  

J.  

Mit Eingabe vom 14. Juni 2017 nahm die Beschwerdeführerin zum Verfü-

gungsantrag Stellung. Sie machte im Wesentlichen geltend, das Vorliegen 

einer Wettbewerbsabrede sei fraglich. Denn Martinelli und Implenia hätten 

jeweils einseitig den Entschluss getroffen, sich mangels Fähigkeit zu einem 

wettbewerbsfähigen Angebot nur formell an dem Einladungsverfahren zu 

beteiligen und eine reine "Pro-Forma-Offerte" einzureichen.  

K.  

Mit Schreiben vom 15. August 2017 teilte das Sekretariat der Beschwerde-

führerin mit, die Ausführungen in ihrer Stellungnahme zum Verfügungsan-

trag stellten die Qualifikation der bisherigen Eingaben der Beschwerdefüh-

rerin als Selbstanzeige in Frage. Zur Klärung der Qualifikation der Selbst-

anzeige werde die Beschwerdeführerin im Auftrag des Präsidenten der Vo-

rinstanz ersucht, die folgende Sachverhaltsfrage zu beantworten:  

"Hatte das Verhalten der Parteien im Zusammenhang mit dem Bauprojekt (...) 

zumindest potentielle Auswirkungen auf die Wettbewerbsverhältnisse?" 

L.  

Mit Eingabe vom 21. August 2017 antwortete die Beschwerdeführerin, 

dass das Verhalten der Parteien "zumindest potentielle Auswirkungen" auf 

die Wettbewerbsverhältnisse gehabt habe.  

M.  

Am 4. September 2017 hörte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin an. 

B-648/2018 

 

 

Seite 8 

 

 

Diese wurde dabei durch B._______, (...), sowie durch C._______ und ih-

ren Rechtsvertreter vertreten. 

N.  

Am 2. Oktober 2017 erliess die Vorinstanz im Verfahren Nr. 22-0463 (Hoch- 

und Tiefbauleistungen Engadin VI [...]) eine Verfügung mit folgendem Dis-

positiv: 

"Aufgrund des Sachverhalts und der vorangehenden Erwägungen verfügt 

die Wettbewerbskommission (Art. 30 Abs. 1 KG): 

1.  Der Bezzola Denoth AG, D. Martinelli AG und Implenia Schweiz AG 

wird untersagt: 

1.1 Konkurrenten im Zusammenhang mit der Erbringung von Hoch- und 

Tiefbauleistungen um Schutz, Stützofferten oder den Verzicht auf eine 

Offerteingabe anzufragen oder derartiges anzubieten; 

1.2 sich in Zusammenhang mit der Erbringung von Hoch- und Tiefbauleis-

tungen mit Konkurrenten vor Ablauf der Offerteingabefrist – oder, so-

fern nicht vorhanden, vor rechtskräftiger Auftragserteilung – über Of-

fertpreise, Preiselemente sowie die Zu- und Aufteilung von Kunden 

und Gebieten auszutauschen; davon ausgenommen ist der Aus-

tausch unabdingbarer Informationen im Zusammenhang mit 

a)  der Bildung und Durchführung von Arbeitsgemeinschaften (ARGE) 

sowie 

b)  der Mitwirkung an der Auftragserfüllung als Subunternehmer. 

2. Mit Sanktionen nach Art. 49a Abs. 1 KG wegen Beteiligung an der 

gemäss Art. 5 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 KG unzulässigen Wettbewerbsab-

rede mit folgenden Beträgen belastet werden: 

2.1 die Bezzola Denoth AG, Scuol mit einem Betrag von CHF (...), 

2.2 die D. Martinelli AG, St. Moritz mit einem Betrag von CHF [...], 

2.3 die Implenia Schweiz AG, Dietlikon mit einem Betrag von CHF [...]. 

B-648/2018 

 

 

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3.  Die Verfahrenskosten betragen CHF 32'120 und werden folgender-

massen auferlegt: 

3.1  Die Foffa Conrad AG trägt CHF 10'706. 

3.2  Die D. Martinelli AG trägt CHF [...]. 

3.3 Die Implenia Schweiz AG trägt CHF [...]. 

3.4 Die übrigen Verfahrenskosten gehen zulasten der Staatskasse. 

4. [Eröffnung]" 

Zur Begründung führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, dass der Be-

schwerdeführerin hinsichtlich der Ausschreibung des Bauprojekts (...) die 

Teilnahme an einer unzulässigen Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 3 

Bst. a und c KG nachgewiesen werden könne. Das Verhalten der Be-

schwerdeführerin sei nach Art. 49a Abs. 1 KG zu sanktionieren. Zur Be-

stimmung des Basisbetrags zog die Vorinstanz die Offertsumme der Be-

schwerdeführerin als Schutznehmerin in der Höhe von Fr. (...) heran. Ge-

stützt auf die Annahme eines schwerwiegenden Verstosses wandte die Vo-

rinstanz einen Basisbetragssatz von 8% an. Den sich daraus ergebenden 

Betrag von Fr. (...) reduzierte sie gestützt auf die Bonusregelung um 85%, 

woraus ein Sanktionsbetrag von Fr. (...) resultierte. Die Beschwerdeführe-

rin habe zwar, so die Vorinstanz, mit Bezug auf das Projekt (...) als erstes 

Unternehmen Selbstanzeige eingereicht und entscheidende Beweismittel 

geliefert. In ihrer Stellungnahme zum Verfügungsantrag bestreite die Be-

schwerdeführerin jedoch wesentliche Elemente des erwiesenen Sachver-

halts, "insbesondere betreffend den Konsens und den verfolgten Zweck", 

weshalb die Voraussetzungen für einen vollständigen Sanktionserlass 

nicht gegeben seien. 

O.  

Gegen diese Verfügung hat die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 

1. Februar 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. 

Sie stellt folgende Rechtsbegehren: 

B-648/2018 

 

 

Seite 10 

 

 

"1.  Dispositiv Ziffer 2.1 der Verfügung der Weko vom 2. Oktober 2017 sei 

aufzuheben.  

2.  Dispositiv Ziffer 3.1 der Verfügung der Weko vom 2. Oktober 2017 sei 

aufzuheben und der Beschwerdeführerin seien keine Kosten des vor-

instanzlichen Verfahrens aufzuerlegen. 

3. Eventualiter seien die der Beschwerdeführerin auferlegte Sanktion 

und die Kosten nach freiem Ermessen des Gerichts zu reduzieren. 

4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vor-

instanz." 

Zudem stellt die Beschwerdeführerin folgende Verfahrensanträge: 

"1. Die Akten der Vorinstanz seien für das Beschwerdeverfahren beizu-

ziehen. 

2. Im Falle einer Entscheidpublikation sei der Publikationstext vorgängig 

der Beschwerdeführerin vorzulegen, damit sie diesen auf Geschäfts-

geheimnisse prüfen kann." 

Die Beschwerdeführerin bringt zugunsten ihres Hauptbegehrens auf Auf-

hebung der ihr auferlegten Verwaltungssanktion zusammengefasst vor, 

eine Wettbewerbsabrede sei nicht erwiesen. Es fehle zunächst an einer 

jeweiligen Abstimmung zwischen ihr und Martinelli bzw. Implenia. Es habe 

zudem zwischen ihr und Martinelli bzw. Implenia kein Wettbewerbsverhält-

nis bestanden, zumal es letzteren Unternehmen aufgrund der geographi-

schen Distanzen nicht möglich gewesen sei, eine wettbewerbsfähige Of-

ferte einzureichen. Der Wettbewerb habe deshalb durch ihr Verhalten nicht 

beschränkt werden können. Martinelli und Implenia hätten sich einseitig 

und selbständig entschieden, sich nur formell an dem Einladungsverfahren 

zu beteiligen und eine reine "Pro-Forma-Offerte" einzureichen.  

Als Eventualbegründung führt die Beschwerdeführerin zugunsten ihres 

Hauptbegehrens auf Aufhebung der Sanktion an, dass ihr die Vorinstanz 

B-648/2018 

 

 

Seite 11 

 

 

einen vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung zu Un-

recht verweigert habe. Sie habe sich an alle Vorgaben der Bonusregelung 

gehalten und mit der Vorinstanz uneingeschränkt kooperiert. Es müsse zu-

lässig sein, die rechtliche Beurteilung der Vorinstanz in der Stellungnahme 

zum Antrag des Sekretariats zu bestreiten. Die Vorinstanz habe nach Ab-

schluss der Ermittlungen keine weiteren Angaben von ihr benötigt; viel-

mehr hätten die übergebenen Beweismittel ausgereicht, um einen Verstoss 

festzustellen. 

P.  

Mit Vernehmlassung vom 18. Mai 2018 stellt die Vorinstanz folgende An-

träge:  

"1. Die Beschwerde sei abzuweisen, Dispositiv-Ziffer 2.1 der Verfügung 

der Wettbewerbskommission vom 2. Oktober sei aufzuheben und die 

Beschwerdeführerin sei mit einer Sanktion von CHF (...) zu belasten. 

Eventualbegehren: 

2. Die Beschwerde sei abzuweisen und die Dispositiv-Ziffern 2.1 und 3.1 

der Verfügung der Wettbewerbskommission vom 2. Oktober 2017 ge-

gen die Beschwerdeführerin seien zu bestätigen." 

Zur Begründung führt die Vorinstanz aus, die Beschwerdeführerin bestreite 

in der Beschwerde, dass bei der in Frage stehenden Ausschreibung ein 

Konsens mit Martinelli bzw. Implenia über die Koordinierung der Angebote 

zustande gekommen sei. Sie entziehe damit ihrer Selbstanzeige das Fun-

dament. Das Bundesverwaltungsgericht müsse die Verfügung im Sinne ei-

ner reformatio in peius dahingehend abändern, dass der Beschwerdefüh-

rerin unter dem Titel der Bonusregelung keine Reduktion der Sanktion ge-

währt werden könne. Es sei der Beschwerdeführerin jedoch eine Sankti-

onsreduktion von 20% unter dem Gesichtspunkt der mildernden Umstände 

nach Art. 6 SVKG zuzugestehen.  

B-648/2018 

 

 

Seite 12 

 

 

Q.  

Mit Replik vom 22. Juni 2018 hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträ-

gen fest.  

R.  

Die Vorinstanz hält in ihrer Duplik vom 3. September 2018 ihrerseits an 

ihren Anträgen fest. 

S.  

Auf diese und weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit 

erforderlich, im Rahmen nachstehender Erwägungen eingegangen. 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1. Prozessvoraussetzungen 

Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung der Vor-

instanz vom 2. Oktober 2017 (zugestellt am 21. Dezember 2017) und damit 

gegen ein zulässiges Beschwerdeobjekt im Sinne von Art. 31 des Verwal-

tungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) i.V.m. Art. 5 des Verwaltungsver-

fahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das Bun-

desverwaltungsgericht ist gemäss Art. 33 Bst. f VGG i.V.m. Art. 47 Abs. 1 

Bst. b VwVG zur Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zu-

mal keine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt. Die Beschwerde-

führerin ist als Verfügungsadressatin zur Beschwerdeführung legitimiert 

(Art. 48 VwVG). Die Beschwerdefrist von 30 Tagen wurde unter Berück-

sichtigung des Fristenstillstands vom 18. Dezember 2017 bis und mit 2. 

Januar 2018 (Art. 22a Abs. 1 Bst. c VwVG) gewahrt (Art. 50 i.V.m. Art. 20 ff. 

VwVG). Da auch die anderen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf 

die Beschwerde einzutreten. 

2. Verfahrensanträge 

B-648/2018 

 

 

Seite 13 

 

 

Die Beschwerdeführerin stellt unter anderem den Antrag auf Beizug der 

vorinstanzlichen Akten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Verfahrens-

akten der Vorinstanz gestützt auf Art. 57 Abs. 1 VwVG beigezogen.  

Der weitere Verfahrensantrag, der im Ergebnis auf die Wahrung der Ge-

schäftsgeheimnisse der Beschwerdeführerin zielt, ist im Rahmen der Ver-

fahrensführung zu berücksichtigen. Das Bundesverwaltungsgericht hat 

Entscheide grundsätzlich anonymisiert zu veröffentlichen (Art. 29 Abs. 2 

VGG i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 des Informationsreglements für das 

Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008, SR 173.320.4). Es wird 

die für die Wettbewerbsbehörden nach Art. 25 Abs. 1 und 4 KG ex lege 

geltende Pflicht zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen sinngemäss 

ebenfalls zu befolgen haben (vgl. Urteile des BVGer B-5172/2019 vom 

26. Oktober 2023 E. 11, Engadin II Rocca + Hotz; B-710/2014 vom 16. No-

vember 2022 E. 18.2.1, Luftfracht; B-771/2012 vom 25. Juni 2018 E. 10, 

Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Cellere; B-362/2010 vom 3. De-

zember 2013 E. 2.2, Hors-Liste Medikamente Bayer; B-2157/2006 vom 

3. Oktober 2007 E. 1.3.2, Flughafen Zürich). 

3. Zweck und Geltungsbereich des KG 

3.1 Das KG bezweckt, volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswir-

kungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu ver-

hindern und damit den Wettbewerb im Interesse einer freiheitlichen markt-

wirtschaftlichen Ordnung zu fördern (Art. 1 KG). 

3.2 Gemäss Art. 2 Abs. 1 KG gilt das Gesetz für Unternehmen des privaten 

und des öffentlichen Rechts, die Kartell- oder andere Wettbewerbsabreden 

treffen, Marktmacht ausüben oder sich an Unternehmenszusammen-

schlüssen beteiligen. Als Unternehmen gelten nach Art. 2 Abs. 1bis KG 

sämtliche Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienstleistungen im 

Wirtschaftsprozess, unabhängig von ihrer Rechts- oder Organisationsform. 

B-648/2018 

 

 

Seite 14 

 

 

Die Beschwerdeführerin ist ein Unternehmen im Sinne des KG, dem die 

Vorinstanz die Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 3 

Bst. a und c KG (vgl. zum Wortlaut der Bestimmungen E. 12) über die Aus-

schreibung von Bauleistungen in Zusammenhang mit (...) vorwirft. Der per-

sönliche, sachliche und örtliche Geltungsbereich des KG nach Art. 2 KG ist 

demzufolge gegeben (vgl. zur Frage der rechtmässigen Verfügungsadres-

satin E. 15.1.4). 

3.3 Dem KG vorbehalten sind gemäss Art. 3 KG Vorschriften, soweit sie 

auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen Wettbewerb nicht 

zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche Markt- oder Prei-

sordnung begründen (Bst. a) oder einzelne Unternehmen zur Erfüllung öf-

fentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten (Bst. b). Vorbehal-

tene Vorschriften im Sinne von Art. 3 KG sind vorliegend nicht ersichtlich. 

4. Streitgegenstand 

Beim Streitgegenstand handelt es sich um das Rechtsverhältnis, das Ge-

genstand der angefochtenen Verfügung – des Anfechtungsgegenstands – 

bildet, soweit es im Streit liegt. Innerhalb des Anfechtungsgegenstands be-

stimmen somit die Anträge der beschwerdeführenden Partei den Streitge-

genstand (vgl. SEETHALER/PORTMANN, in: Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 

2023, Art. 52 N. 38). 

Gegenstand der angefochtenen Verfügung ist, soweit die Beschwerdefüh-

rerin betreffend, insbesondere die Auferlegung einer Verwaltungssanktion 

nach Art. 49a Abs. 1 KG für die Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede 

nach Art. 5 Abs. 3 KG über das Projekt (...) (Dispositiv-Ziffer 2.1). Zudem 

auferlegte die Vorinstanz der Foffa Conrad – recte: der Beschwerdeführerin 

– Verhaltenspflichten (Dispositiv-Ziffer 1) und Verfahrenskosten im Umfang 

von Fr. (...) (Dispositiv-Ziffer 3.1). 

B-648/2018 

 

 

Seite 15 

 

 

Die Beschwerdeführerin beantragt die Aufhebung der sie betreffenden An-

ordnungen der Vorinstanz in den Ziffern 2 und 3 des Dispositivs der ange-

fochtenen Verfügung.  

Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist somit die 

Rechtmässigkeit der Sanktion von Fr. (...) sowie die Auferlegung von an-

teilmässigen Verfahrenskosten der Vorinstanz im Betrag von Fr. (...). Nicht 

Streitgegenstand bildet die Auferlegung von Verhaltenspflichten durch die 

Vorinstanz. 

5. Terminologie 

In terminologischer Hinsicht sind im Zusammenhang mit der der Beschwer-

deführerin vorgeworfenen Beteiligung an einer Submissionsabsprache 

vorab einige Begriffe zu definieren:  

Eine Stützofferte zeichnet sich dadurch aus, dass das stützende Unterneh-

men die Offerte eines anderen Unternehmens – der designierten Schutz-

nehmerin – auf der Grundlage einer gegenseitigen Abstimmung bewusst 

überbietet, d.h. sein Angebot zu einem höheren Preis einreicht. Die Schutz-

geberin reicht die eigene Offerte damit nur zum Schein ein. Eine Schutz-

nahme ist erfolgreich, wenn die designierte Schutznehmerin den Zuschlag 

tatsächlich erhält (vgl. Urteil des BGer 2C_845/2018 vom 3. August 2020, 

Sachverhalt, A, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht; Urteil 

des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 8.1.2 f., 9.3.4.1 f., Strassen- 

und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, m.w.H.). Die Beweggründe der ab-

redebeteiligten Unternehmen – insbesondere des stützenden Unterneh-

mens – sind insoweit unerheblich (vgl. auch E. 11). 

6. Formelle Rügen 

In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe im 

Rahmen der Beurteilung, ob eine unzulässige Wettbewerbsabrede nach 

B-648/2018 

 

 

Seite 16 

 

 

Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 KG vorliege, ihre Beweisführungspflicht 

verletzt (vgl. Beschwerde, Rz. 10, 21).  

Dieses Vorbringen betrifft die subjektive Beweislast im Sinne der Beweis-

führungslast. Wie in übrigen Verwaltungsverfahren gilt auch in Kartellver-

waltungsverfahren grundsätzlich der Untersuchungsgrundsatz, wonach 

die Behörde den rechtlich relevanten Sachverhalt von Amtes wegen richtig 

und vollständig abzuklären hat (Art. 39 KG i.V.m. Art. 12 VwVG). Der Un-

tersuchungsgrundsatz erfährt jedoch eine Einschränkung durch die in 

Art. 13 VwVG statuierte Mitwirkungspflicht der Parteien (vgl. BGE 129 II 18 

E. 7.1, Sammelrevers; Urteile des BVGer B-7834/2015 vom 16. August 

2022 E. 6.1, Autohändler; B-2597/2017 vom 19. Januar 2022 E. 4.6, Vifor 

Pharma; B-771/2012 vom 25. Juni 2018 E. 6.4.1, Strassen- und Tiefbau im 

Kanton Aargau Cellere; BANGERTER/ZIRLICK, in: DIKE-Kommentar KG, 

2018, Art. 5 N. 48). Für eine – wie hier – belastende Verfügung trägt die 

Verwaltung die Beweislast (vgl. BGE 130 II 482 E. 3.2; Urteil des BVGer B-

552/2015 vom 14. November 2017 E. 3.2, Türbeschläge). In formeller Hin-

sicht ist die Vorinstanz zutreffend davon ausgegangen, dass sie die Be-

weisführungslast trägt (vgl. Verfügung, Rz. 36 ff.). Da die Rüge der Verlet-

zung der Beweisführungslast einen engen Zusammenhang mit der materi-

ellrechtlichen Beurteilung aufweist, wird sie dort behandelt (vgl. E. 7; Ur-

teile des BVGer B-2050/2007 vom 24. Februar 2010 E. 1.1.2 [nicht publi-

zierte Erwägung in BVGE 2011/32], Swisscom Terminierungsgebühren; B-

771/2012 vom 25. Juni 2018 E. 5.3, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aar-

gau Cellere; B-2597/2017 vom 19. Januar 2022 E. 4.12 ff., Vifor Pharma).  

 

 

 

 

B-648/2018 

 

 

Seite 17 

 

 

7. Abstimmung über das Eingabeverhalten 

7.1  

7.1.1 In materieller Hinsicht bestreitet die Beschwerdeführerin in erster Li-

nie eine unzulässige Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 

Abs. 1 KG. Sie macht zur Begründung im Wesentlichen geltend, es habe 

zwischen ihr und Martinelli bzw. Implenia keine Einigung über das Einga-

beverhalten an der betreffenden Ausschreibung vorgelegen (vgl. E. 7.3.2), 

die als Vereinbarung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG qualifiziert werden 

könne (vgl. E. 8). Zudem sei eine Wettbewerbsbeschränkung weder be-

zweckt noch bewirkt worden (vgl. E. 9). 

7.1.2 Die Beschwerdeführerin räumt zwar ein, es sei zu einem Informati-

onsaustausch gekommen, bei dem sie Martinelli und Implenia jeweils eine 

vorkalkulierte Offerte übersandt habe (vgl. Beschwerde, Rz. 8, 68; Replik, 

Rz. 19, 35). Sie wendet jedoch ein, im Einklang mit der Unschuldsvermu-

tung und dem Grundsatz "in dubio pro reo" könnten ihr weder mit Martinelli 

noch mit Implenia "ein Konsens zur Angebotskoordination oder eine Ver-

haltensabstimmung in anderer Form" nachgewiesen werden. Es sei be-

weismässig nicht erstellt, dass sie und Martinelli bzw. Implenia durch ihr 

Verhalten den übereinstimmenden wirklichen Willen im Hinblick auf die (an-

gebliche) Angebotskoordinierung beim betreffenden Bauobjekt geäussert 

hätten. Vielmehr fehle eine "Einigung oder Abstimmung" mit Martinelli bzw. 

Implenia über die Koordinierung der Angebote. Das vorinstanzliche Be-

weisergebnis sei mit dem Grundsatz "in dubio pro reo" nicht vereinbar (vgl. 

Beschwerde, Rz. 31, 34, 42). 

Im Einzelnen führt sie unter Verweis auf die Unschuldsvermutung in der 

Beschwerde diesbezüglich aus [Hervorhebungen hinzugefügt]: 

"(31) Im Einklang mit diesem Grundsatz kann weder Martinelli und Bezzola 

Denoth noch Implenia und Bezzola Denoth beim Projekt (...) ein Konsens zur 

Angebotskoordination oder eine Verhaltensabstimmung in anderer Form 

nachgewiesen werden. [...]" (Rz. 31) 

B-648/2018 

 

 

Seite 18 

 

 

"(34) [...] es fehlt die unabdingbare zweiseitige Einigung oder Abstimmung, 

überhaupt eine Angebotskoordinierung vornehmen zu wollen, bzw. die ge-

meinsame Intention für eine abgestimmte Verhaltensweise. [...]" (Rz. 34) 

"(41) Es ist beweismässig nicht erstellt, dass 'Bezzola Denoth, Martinelli und 

Implenia durch ihr Verhalten den übereinstimmenden Willen geäussert' hätten, 

'ihre Angebote beim Projekt (...) zu koordinieren' (Verfügung, Rz. 82). [...]" (Rz. 

41) 

Die Beschwerdeführerin führt weiter an, ungeachtet des jeweiligen Infor-

mationsaustauschs mit Martinelli und Implenia, in deren Rahmen sie die-

sen Unternehmen jeweils eine vorkalkulierte Offerte zugesandt habe, sei 

deren Angebot jeweils auf einen "einseitigen und freien Entschluss" zu-

rückgegangen, sich "mangels Fähigkeit zu einem wettbewerbsfähigen An-

gebot" nur formell an dem Einladungsverfahren zu beteiligen und eine 

reine "Pro-Forma-Offerte" einzureichen (vgl. Beschwerde, Rz. 28, 31, 38, 

68; Replik, Rz. 19, 23).  

7.2  

7.2.1 Die Vorinstanz erachtet es demgegenüber als bewiesen, dass die 

Beschwerdeführerin und Martinelli bzw. Implenia durch ihr Verhalten den 

übereinstimmenden Willen geäussert hätten, ihre Angebote beim Projekt 

(...) zu koordinieren. Konkret sollten Martinelli und Implenia eine höhere 

Offerte einreichen als die Beschwerdeführerin (vgl. Verfügung, Rz. 64).  

7.2.2 Die Vorinstanz stützt ihre Beurteilung zur Hauptsache auf das jewei-

lige E-Mail der Beschwerdeführerin an Martinelli vom (...) und an Implenia 

vom (...).  

Die Vorinstanz argumentiert zunächst, die in der E-Mail vom (...) von 

A._______ an M._______, Implenia, verwendete Formulierung „Unsere 

Eingabe beläuft sich auf netto inkl. MWSt. Fr. (...). Die gesendete SIA sollte 

eine Summe netto inkl. MWSt. von Fr. (...) aufweisen (2.33%)" bedeute, 

dass die Eingabe von Implenia um 2,33 % höher sein sollte als diejenige 

von Bezzola Denoth. Dies lasse keinen anderen Schluss zu, als dass damit 

B-648/2018 

 

 

Seite 19 

 

 

Implenia gebeten worden sei, eine höhere Offerte einzureichen. Gestützt 

werde dies durch die Aussage von M._______, wonach gewisse Normpo-

sitionen deutlich über dem Marktpreis angesetzt worden seien und dies 

durch eine mögliche Koordinierung des Eingabepreises zu erklären wäre 

(vgl. Verfügung, Rz. 60 ff.). 

Analoge Schlüsse seien aus der E-Mail von A._______ an I._______, Mar-

tinelli, vom (...) zu ziehen. Der darin enthaltene Satz "Du bist mit dieser 

Eingabe ca. 3.5% über unserem Preis" lasse keinen anderen Schluss zu, 

als dass damit Martinelli aufgefordert worden sei, eine höhere Offerte ein-

zugeben und Martinelli die Beschwerdeführerin bei diesem Bauprojekt 

nicht konkurrenzieren solle (vgl. Verfügung, Rz. 62). 

7.3  

7.3.1 Nach Art. 5 Abs. 1 KG sind Abreden, die den Wettbewerb auf einem 

Markt für bestimmte Waren oder Leistungen erheblich beeinträchtigen und 

sich nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz rechtfertigen lassen, 

sowie Abreden, die zur Beseitigung wirksamen Wettbewerbs führen, unzu-

lässig. Als Wettbewerbsabreden gelten nach Art. 4 Abs. 1 KG rechtlich er-

zwingbare oder nicht erzwingbare Vereinbarungen sowie aufeinander ab-

gestimmte Verhaltensweisen von Unternehmen gleicher oder verschiede-

ner Marktstufen, die eine Wettbewerbsbeschränkung bezwecken oder be-

wirken.  

7.3.2 Es sind vorab die Beweisregeln darzustellen. In deren Lichte ist an-

schliessend zu beurteilen, ob der Beschwerdeführerin eine Abstimmung 

mit Martinelli bzw. Implenia über das Eingabeverhalten an der in Frage ste-

henden Ausschreibung rechtsgenüglich nachgewiesen werden kann. 

7.3.2.1 Die objektive und subjektive Beweislast für das Vorliegen einer Ab-

stimmung über das Eingabeverhalten liegt bei der Vorinstanz (vgl. BGE 

130 II 482 E. 3.2; Urteile des BVGer B-829/2012 vom 25. Juni 2018 E. 6.3, 

Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Granella; B-552/2015 vom 14. 

B-648/2018 

 

 

Seite 20 

 

 

November 2017 E. 3.2, Türbeschläge). Während die objektive Beweislast 

regelt, welche Partei die Folgen der Beweislosigkeit einer rechtlich relevan-

ten Tatsache zu tragen hat, bestimmt die subjektive Beweislast die Beweis-

führungslast (vgl. Urteile des BVGer B-3938/2013 vom 30. Oktober 2019 

E. 6.4, Buchhändler Dargaud; B-5685/2012 vom 17. Dezember 2015 

E. 4.5.4, Altimum). Dass die Vorinstanz hinsichtlich der objektiven Beweis-

last von unzutreffenden Annahmen ausgegangen ist, legt die Beschwerde-

führerin zu Recht nicht dar (vgl. zur subjektiven Beweislast E. 6). 

7.3.2.2 Vorliegend ist mit der Vorinstanz vom Regelbeweismass des Über-

zeugungsbeweises auszugehen (vgl. Verfügung, Rz. 36, 64; Vernehmlas-

sung, Rz. 42, 45). Hierfür sprechen die – auch in Kartellsanktionsverfahren 

grundsätzlich geltende – Unschuldsvermutung (vgl. BGE 144 II 246 

E. 6.4.3, Altimum; Urteil des BGer 2C_845/2018 vom 3. August 2020 E. 

4.2, Strassen und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht; Urteil des BVGer 

B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 6.3, Strassen- und Tiefbau im Kanton 

Aargau Erne) und die Tatsache, dass keine besonders komplexe Beweis-

lage vorliegt. Demnach muss ein Gericht oder eine Behörde nach objekti-

ven Gesichtspunkten von der Richtigkeit einer Sachbehauptung überzeugt 

sein. Dabei genügt es, wenn das Gericht oder die Behörde keine ernsthaf-

ten Zweifel am Vorliegen eines rechtserheblichen Umstands hat oder al-

lenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (vgl. BGE 130 III 321 E. 

3.2; Urteile des BVGer B-710/2014 vom 16. November 2022 E. 9.1.2, Luft-

fracht; B-7834/2015 vom 16. August 2022 E. 6.3.1 f., Autohändler; B-

3938/2013 vom 30. Oktober 2019 E. 6.4, Buchhändler Dargaud; B-

807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 8.4.4.1, Strassen- und Tiefbau im Kanton 

Aargau Erne; B-552/2015 vom 14. November 2017 E. 4.4, Türbeschläge). 

Der Grundsatz "in dubio pro reo" greift mithin – als Beweislastregel – erst, 

wenn alle aus Sicht des urteilenden Gerichts notwendigen Beweise erho-

ben worden sind; ist der Sachverhalt nach Auffassung des Gerichts nicht 

ausreichend abgeklärt, sind entweder die fehlenden rechtserheblichen Tat-

sachen im Rechtsmittelverfahren zu erheben oder die Sache ist zur Be-

weisergänzung an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. Urteil des BVGer 

B-552/2015 vom 14. November 2017 E. 3.2, Türbeschläge, m.H. auf Urteil 

B-648/2018 

 

 

Seite 21 

 

 

des BGer 2C_1016/2014 vom 19. Oktober 2017 E. 2.2, Fensterbeschläge 

Siegenia).  

7.3.3 Eine Wettbewerbsabrede nach Art. 4 Abs. 1 KG setzt nach dem Ge-

sagten zunächst ein bewusstes und gewolltes Zusammenwirken ("action 

collective, consciente et voulue") von Unternehmen über ihr Marktverhalten 

voraus (vgl. BGE 147 II 72 E. 3.2 f., Hors-Liste Medikamente Pfizer und 

BGE 144 II 246 E. 6.4.1, Altimum, jeweils m.H. auf die Botschaft des Bun-

desrats zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbe-

schränkungen vom 23. November 1994, BBl 1995 I 468 ff., 545, nachfol-

gend: Botschaft KG 1995). Die Motive der Unternehmen sind dabei uner-

heblich. 

7.3.4 Die Bestimmung von Art. 4 Abs. 1 KG sieht als – rechtlich gleich zu 

behandelnde – Erscheinungsformen von Wettbewerbsabreden sowohl die 

Vereinbarung als auch die abgestimmte Verhaltensweise vor. Die von der 

Vorinstanz vorliegend angenommene Erscheinungsform der Vereinbarung 

erfordert eine übereinstimmende gegenseitige Willensäusserung, sich auf 

einem Markt in einer bestimmten Weise zu verhalten (vgl. BGE 147 II 72 

E. 3.3, Hors-Liste Medikamente Pfizer; Urteile des BVGer B-141/2012 vom 

12. Dezember 2022 E. 4.4.3.1.3, Estée Lauder; B-7834/2015 vom 16. Au-

gust 2022 E. 8.3.1, Autohändler; B-552/2015 vom 14. November 2017 E. 

4.1, Türbeschläge, B-843/2015 vom 19. Dezember 2017 E. 7; Hors-Liste 

Medikamente und B-3618/2013 vom 24. November 2016 Rz. 295, Ticket-

vertrieb Hallenstadion; zum Begriff der Wettbewerbsabrede allgemein vgl. 

auch BGE 144 II 246 E. 6.4.1, Altimum; Urteile des BVGer B-5685/2012 

vom 17. Dezember 2015 E. 4.1, Altimum; B-4669/2013 vom 30. Oktober 

2019 E. 7.1, Buchhändler Les Editions des 5 frontières und B-8404/2010 

vom 23. September 2014 E. 5.1.3, 5.3.7.1 f., Baubeschläge SFS unimar-

ket, sowie für das EU-Recht, dem das Begriffspaar entnommen ist, EuGH, 

C-41/69, EU:C:1970:71, Rz. 112, ACF Chemiefarma). 

B-648/2018 

 

 

Seite 22 

 

 

7.3.5 Ausgehend davon ist zunächst zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin 

eine Abstimmung im Sinne eines Einvernehmens über das Eingabeverhal-

ten rechtsgenüglich nachgewiesen werden kann. 

7.3.6 Im vorliegenden Fall stützt die Vorinstanz ihr Beweisergebnis, wo-

nach die Beschwerdeführerin eine Abstimmung mit Martinelli und Implenia 

über das Eingabeverhalten getroffen habe, hauptsächlich auf je eine E-Mail 

der Beschwerdeführerin an Implenia vom (...) und an Martinelli vom (...), 

welche die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 1. Februar 2013 (vgl. 

Sachverhalt, D) eingereicht hat (vgl. Verfügung, Rz. 60 ff., 179; E. 7.2).  

Die E-Mail an Implenia lautet wie folgt: 

"Sehr geehrter Herr M._______.  

In der Beilage erhalten sie die abgeänderte Offerte Baumeisterarbeiten.  

Unsere Eingabe beläuft sich auf netto inkl. MWSt Fr. (...). 

Die gesendete SIA sollte eine Summe netto inkl. MWSt. von Fr. (...) aufweisen 

(2.33%)  

Herzlichen Dank für Ihre Bemühungen.  

Mit freundlichen Grüßen 

A._______"  

Die E-Mail an Martinelli lautet wie folgt: 

"Hallo I._______.  

Im Anhang die entsprechenden SIA Dateien.  

(...) sollte falls alles i.o. ist eine Summe von Fr. (...) netto inkl. MwSt. erge-

ben.  

(...) 

Du bist mit dieser Eingabe ca. 3.5% über unserem Preis.  

Danke für deine Bemühungen. [...] A._______" 

B-648/2018 

 

 

Seite 23 

 

 

7.3.7 Zum Hintergrund der jeweiligen E-Mail führt die Beschwerdeführerin 

aus, sie sei von Martinelli und Implenia jeweils um eine vorkalkulierte Of-

ferte gebeten worden. Sie habe Martinelli und Implenia mit der jeweiligen 

E-Mail "aus reinem Entgegenkommen" eine solche Offerte zugesandt, da-

mit diese die von ihnen einseitig geplante "Pro-Forma-Offerte" so kosten-

günstig wie möglich hätten erstellen können (vgl. Beschwerde, Rz. 27 f., 

34, 36). 

7.3.8 In ihrer Eingabe vom 1. Februar 2013 reichte die Beschwerdeführerin 

auch eine überarbeitete Liste ihrer Offerten zu Bauprojekten im Engadin in 

den Jahren 2006 bis und mit 2012 ein. Mit Bezug auf das darin aufgeführte 

Projekt (...) enthält die Liste den folgenden Vermerk: 

"Verstoss belegt durch Mail siehe Beilage" (Vorinstanz, act. IX.C.035, S. 35 f., 
60 f. [25-0039]). 

Die Beschwerdeführerin hielt unter der Überschrift "Gekennzeichnete Pro-

jekte Engadin (Zernez) 2007-2012", unter der auch das betreffende Projekt 

aufgeführt ist, einleitend Folgendes fest: 

"[...] Bei den gekennzeichneten Projekten handelt es sich vornehmlich um bi-

laterale Absprachen zwischen Foffa Conrad AG und einer weiteren Unterneh-

mung [...]." (vgl. Vorinstanz, act. IX.C.35 [25-0039]). 

7.3.9 An der Befragung durch das Sekretariat am 26. Oktober 2015 sagte 

A._______ im Namen der Beschwerdeführerin diesbezüglich aus, er habe 

sowohl Implenia als auch Martinelli die Eingabesumme der Beschwerde-

führerin bekanntgegeben. Er nehme an, dass Martinelli bzw. Implenia die 

Beschwerdeführerin um die Bekanntgabe einer Eingabesumme angefragt 

hätten, nachdem sie von der Bauherrin um eine Offerte gebeten worden 

seien (vgl. Protokoll der mündlichen Ergänzung zur Selbstanzeige vom 26. 

Oktober 2015, act. IX.C.60 [25-0039], Rz. 343 ff., 373 ff.; vgl. auch Proto-

koll der Anhörung der Beschwerdeführerin vom 4. September 2017, act. 59 

[22-0463], Rz. 50 ff., 71 ff.). 

B-648/2018 

 

 

Seite 24 

 

 

7.3.10 Dass es sich um von der Beschwerdeführerin für Martinelli und Im-

plenia vorkalkulierte Offerten handelt, bestätigt der Wortlaut der jeweiligen 

E-Mail. Darin ("Du bist mit dieser Eingabe ca. 3.5% über unserem Preis. 

Danke für deine Bemühungen [...]" bzw. "Die gesendete SIA sollte eine 

Summe netto inkl. MWSt. von Fr. (...) aufweisen (2.33%) [...] Herzlichen 

Dank für Ihre Bemühungen.") kommt die Erwartung der Beschwerdeführe-

rin zum Ausdruck, dass Martinelli und Implenia die jeweilige Offerte als ihr 

eigenes Angebot an der Ausschreibung einreichen (so auch die angefoch-

tene Verfügung, Rz. 64). 

7.3.11 Es ist demnach erstellt, dass die Beschwerdeführerin Martinelli und 

Implenia mit E-Mail vom (...) bzw. (...) je eine vorkalkulierte Offerte für die 

Ausschreibung (...) zugesandt hat. 

7.3.12 Es ist dabei aufgrund der von den Beteiligten bekundeten Interes-

senlage – dem Interesse der Beschwerdeführerin am Erhalt des Zuschlags 

stand ein offenbares Desinteresse von Martinelli und Implenia am Zuschlag 

gegenüber – davon auszugehen, dass der in den beiden Offerten aufge-

führte Preis höher als der Preis war, zu dem die Beschwerdeführerin ihr 

Angebot einzureichen beabsichtigte. Die Zusendung einer Offerte zu ei-

nem tieferen Preis hätte aus der Sicht der Beschwerdeführerin ökonomisch 

keinen Sinn gehabt, zumal sie dadurch ihre Chancen auf den Zuschlag 

verringert hätte. 

7.3.13 Ein weiteres Indiz dafür, dass die Beschwerdeführerin sowie Marti-

nelli und Implenia sich dahingehend abgestimmt haben, dass letztere Un-

ternehmen zu einem höheren Preis offerieren sollen, stellt auch die fol-

gende Aussage von A._______ im vorinstanzlichen Verfahren dar: 

"Es ist klar, dass die vereinbarte Eingabesumme der Martinelli AG höher war 

als diejenige der Bezzola Denoth AG. Es steht in der E-Mail 3.5%" (vgl. Proto-

koll der mündlichen Ergänzung zur Selbstanzeige vom 26. Oktober 2015, act. 

IX.C.60 [25-0039], Rz. 343 ff., 354 ff.). 

B-648/2018 

 

 

Seite 25 

 

 

7.3.14 Die Zusendung der jeweiligen E-Mail an Martinelli und Implenia mit 

dem aufgezeigten Inhalt kann nur vor dem Hintergrund einer zuvor erziel-

ten Abstimmung über die Koordinierung der Angebote (vgl. zum Inhalt der 

Abstimmung E. 11.2.1) vernünftig verstanden werden.  

7.3.15 Ein weiteres Indiz für eine Abstimmung ist der Umstand, dass Mar-

tinelli und Implenia – was diese nicht bestreiten und aktenkundig ist – die 

ihnen jeweils zugesandte vorkalkulierte Offerte im Wesentlichen unverän-

dert als ihr eigenes Angebot an der fraglichen Ausschreibung eingereicht 

haben; während die von der Beschwerdeführerin zugesandten Offerten ei-

nen Preis von Fr. (...) (Offerte für Martinelli) und Fr. (...) (Offerte für Imple-

nia) vorsah, reichte Martinelli eine Offerte zu einem Preis von Fr. (...) und 

Implenia eine Offerte zu Fr. (...) ein (jeweils inkl. MwSt.; vgl. Verfügung, Rz. 

80). 

7.3.16 Soweit sich der Einwand der Beschwerdeführerin, Martinelli und Im-

plenia hätten ihr Angebot aus freiem Entschluss eingereicht, gegen das 

Bestehen einer Abstimmung richtet, ist er unbehelflich. Martinelli und Im-

plenia kannten aufgrund der ihnen von der Beschwerdeführerin jeweils zu-

gesandten vorkalkulierten Offerte den ungefähren Offertpreis, zu dem 

diese ihr Angebot einzureichen beabsichtigte. Sie haben die ihnen jeweils 

zugesandte vorkalkulierte Offerte – wie soeben aufgezeigt – im Wesentli-

chen unverändert als ihr eigenes Angebot eingegeben und damit bewusst 

eine preislich teurere Offerte eingereicht. Martinelli und Implenia haben den 

Offertpreis demnach gerade nicht im Sinne des zum Schutz eines unver-

fälschten Wettbewerbs massgeblichen Selbständigkeitspostulats (vgl. 

E. 9.3.10) unabhängig von der Beschwerdeführerin als ihrer Mitbewerbe-

rin, sondern gestützt auf die von dieser erhaltenen Informationen festge-

legt. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, hat der besagte Informations-

austausch die Unsicherheit über das Verhalten des jeweils anderen Unter-

nehmens bei der fraglichen Ausschreibung beseitigt, was einem autono-

men Eingabeverhalten entgegensteht (vgl. Vernehmlassung, Rz. 45; Urteil 

des BVGer B-141/2012 vom 12. Dezember 2022 E. 4.4.3.1.3, Estée Lau-

der). 

B-648/2018 

 

 

Seite 26 

 

 

7.3.17 Auf ein Einvernehmen zwischen der Beschwerdeführerin und Mar-

tinelli einerseits sowie Implenia andererseits über die Koordinierung der 

Angebote weist auch die Tatsache hin, dass die Beschwerdeführerin zu 

einem frühen Zeitpunkt des vorinstanzlichen Untersuchungsverfahrens 

ausdrücklich eingestanden hat, sich mit Martinelli und Implenia über das 

Eingabeverhalten an der betreffenden Ausschreibung abgestimmt zu ha-

ben: 

So stellte die Beschwerdeführerin dem Sekretariat im Rahmen ihrer Selbst-

anzeige mit Eingabe vom 4. Dezember 2012 eine Liste ihrer Offerten zu 

Bauprojekten im Engadin in den Jahren 2006 bis 2012 zu (vgl. Sachverhalt, 

C). Darauf ist unter anderem das Bauprojekt (...), aufgeführt, mit der Be-

merkung: "Schutz erhalten von Martinelli St. Moritz und Implenia Davos. 

Hinweis in unserem Mailverkehr" (vgl. Vorinstanz, act. IX.C.027, Beilage 1 

S. 18 [25-0039]). 

7.3.18 Die Beschwerdeführerin wendet ein, A._______ habe zwar in der 

am 4. Dezember 2012 eingereichten Liste das vorliegend infrage stehende 

Projekt mit der Bemerkung "Schutz erhalten von Martinelli St. Moritz und 

Implenia Davos [...]" versehen. Es habe sich jedoch nicht um eine umfas-

sende oder gar rechtliche Würdigung des jeweiligen Sachverhalts gehan-

delt. Eine solche habe von juristischen Laien auch nicht erwartet werden 

dürfen. Die Verwendung des Ausdrucks "Schutz" dürfe deshalb nicht ein-

fach mit "Kartellrechtsverstoss" oder einem förmlichen Geständnis gleich-

gesetzt werden (vgl. Beschwerde, Rz. 57). 

Es sei zwar – so die Beschwerdeführerin weiter – unbestritten, dass die 

Beschwerdeführerin von Martinelli und Implenia "Schutz" in Bezug auf das 

Projekt (...) erhalten habe. Es sei jedoch unklar, was die Beteiligten darun-

ter jeweils verstanden hätten. So habe A._______ gegenüber den Wettbe-

werbsbehörden zu Protokoll gegeben, dass er Martinelli und Implenia die 

Eingabesummen aus "reinem Entgegenkommen" bekanntgegeben habe. 

Martinelli und Implenia seien im Unterengadin nicht tätig gewesen. Die Be-

B-648/2018 

 

 

Seite 27 

 

 

zzola Denoth habe keinen Nutzen davon gehabt, dass "Nichtmarktteilneh-

mer" im Unterengadin eine Offerte eingeben würden. Die Verwendung des 

Ausdrucks "Schutz" dürfe deshalb nicht überbewertet werden, zumal er 

von einem juristischen Laien gekommen sei (Beschwerde, Rz. 36). 

Soweit sie – so die Beschwerdeführerin weiter – im Rahmen der Selbstan-

zeige eine Bewertung des Verhaltens vorgenommen habe "(wie z.B. durch 

die Aussagen 'Schutz erhalten von Martinelli, St. Moritz und Implenia Da-

vos' oder 'Verstoss belegt durch Mail')", habe es sich um "Aussagen aus 

Laiensicht" gehandelt (vgl. Beschwerde, Rz. 36, 57; Replik, Rz. 48). Des 

Weiteren wird in der Beschwerde angeführt, es müsse einer Selbstanzei-

gerin erlaubt sein, die von ihr angezeigten Projekte später genauer anzu-

sehen und gegebenenfalls bei einzelnen zu einer anderen Beurteilung zu 

kommen. Denn der Wille und die Bereitschaft zu umfassender Kooperation 

führten dazu, im Zweifel lieber mehr Projekte anzuzeigen als zu wenig, zu-

mal die nötigen Mitteilungen unter einem erheblichen Zeitdruck zu erfolgen 

hätten (vgl. Beschwerde, Rz. 79). 

7.3.19 Die Beschwerdeführerin weist zutreffend darauf hin, dass einzig der 

Erstanzeiger einen vollständigen Sanktionserlass erhalten kann (vgl. 

E. 16 ff.), was die Untersuchungsadressaten eines Kartellsanktionsverfah-

rens der Wettbewerbsbehörden bei ihrer Entscheidung über die Einrei-

chung einer Selbstanzeige unter Zeitdruck setzt (vgl. PIERRE KOBEL, Sanc-

tions du droit des cartels et problèmes de droit administratif pénal, AJP 

2004 S. 1152; TAGMANN/ZIRLICK, Schwächen und Risiken der Bonusrege-

lung im schweizerischen Kartellrecht, Jusletter vom 10. August 2009, Rz. 

40 ff.). In diesem Zusammenhang ist zugunsten der Beschwerdeführerin 

zu berücksichtigen, dass ihre Selbstanzeige und die in deren Rahmen vor-

gelegten Hinweise zum vorliegend in Frage stehenden Kartellrechts-

verstoss zu einem frühen Zeitpunkt des ursprünglich einheitlich geführten 

Verfahrens Nr. 22-0433 erfolgten, dessen Untersuchungsgegenstand 

räumlich zunächst das Unterengadin und ab dem 22. April 2013 den Kan-

ton Graubünden umfasste (vgl. Sachverhalt, E). Auch ergibt sich aus den 

Akten, dass die Beschwerdeführerin – wie diese selbst anführt (vgl. Replik, 

B-648/2018 

 

 

Seite 28 

 

 

Rz. 61; Stellungnahme zum Verfügungsantrag, Rz. 21) – im Rahmen ihrer 

Selbstanzeige früh Hinweise zu zahlreichen möglichen Submissionsab-

sprachen im Kanton Graubünden vorgelegt hat. Wie die Vorinstanz in ihrer 

(rechtskräftigen) Sanktionsverfügung in Sachen Hoch- und Tiefbauleistun-

gen Münstertal (Engadin IX) festhält, haben es ihr die Hinweise der Be-

schwerdeführerin ermöglicht, das ursprüngliche Untersuchungsverfahren 

auf Kartellrechtsverstösse im Münstertal auszudehnen (vgl. Verfügung der 

Vorinstanz vom 10. Juli 2017, veröffentlicht in: RPW 2017/3 S. 421 ff., 

Rz. 301). 

Die Beschwerdeführerin zeigt jedoch nicht schlüssig auf, welche Umstände 

sie bei der vorliegend relevanten Ausschreibung zur Änderung ihres Stand-

punkts zum Vorliegen einer Abstimmung bewogen haben. Sie legt mit an-

deren Worten keine nachvollziehbaren Gründe dar, weshalb sie – anders 

als im Verfahren vor der Vorinstanz – in ihrer Beschwerde eine Abstimmung 

mit Martinelli und Implenia über eine Koordinierung der Angebote mit Be-

zug auf das Projekt (...) bestreitet. 

Unbehelflich ist auch der Einwand der Beschwerdeführerin, die von 

A._______ im vorinstanzlichen Verfahren gemachte Aussage, wonach die 

Beschwerdeführerin hinsichtlich des vorliegend relevanten Projekts von 

Implenia und Martinelli "Schutz" erhalten habe (vgl. E. 7.3.17), sei bloss 

eine "Aussage aus Laiensicht" gewesen. Es kann kein vernünftiger Zweifel 

daran bestehen, dass der wesentliche Gehalt des Begriffs "Schutz" – die 

Unterstützung durch andere Anbieter bei einer Ausschreibung durch die 

Abgabe von Stützofferten auf der Grundlage eines Einvernehmens über 

das Marktverhalten (vgl. zur Terminologie E. 5) – dem Geschäftsführer der 

Beschwerdeführerin bewusst war. Gegenteiliges macht die Beschwerde-

führerin nicht stichhaltig geltend und ist auch nicht aus den Akten ersicht-

lich.  

7.3.20 Wenn die Beschwerdeführerin nun im Beschwerdeverfahren eine 

Abstimmung mit Martinelli und Implenia bestreitet, ist dies in diesem Lichte 

als unglaubwürdig zu werten. 

B-648/2018 

 

 

Seite 29 

 

 

7.3.21 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, auch Martinelli 

habe in ihrer Stellungnahme vom 13. Juni 2017 zum Verfügungsantrag des 

Sekretariats mit Nachdruck bestritten, dass es eine Wettbewerbsabrede 

gegeben habe. Stattdessen habe Martinelli betont, dass es sich um eine 

"Pro-Forma-Offerte" gehandelt habe, die den Wettbewerb nicht habe be-

schränken können, weil Martinelli ohne die Hilfe der Beschwerdeführerin 

gar keine Offerte eingereicht hätte (vgl. Replik, Rz. 30). 

Dieses Vorbringen umfasst mit Blick auf die von der Beschwerdeführerin 

bereits angeführten – und vorliegend beurteilten – Argumente keine neuen 

Aspekte. Es vermag die vorstehend aufgeführten Indizien für eine Abstim-

mung über das Eingabeverhalten nicht zu entkräften. Vielmehr lassen 

diese keinen vernünftigen Zweifel daran bestehen, dass die Beschwerde-

führerin sich mit Martinelli und Implenia über das Eingabeverhalten an der 

in Frage stehenden Ausschreibung abgestimmt hat.  

7.3.22 Somit hat die Vorinstanz der Beschwerdeführerin eine Abstimmung 

mit Martinelli und Implenia über das Eingabeverhalten an der Ausschrei-

bung (...) rechtsgenüglich nachgewiesen (vgl. zu deren Inhalt E. 11.2.1).  

8. Vereinbarung 

Strittig und zu entscheiden ist, ob die Abstimmung als Vereinbarung im 

Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG qualifiziert werden kann. 

8.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet das Vorliegen der Abredeform der 

Vereinbarung nach Art. 4 Abs. 1 KG. Sie argumentiert, die Vorinstanz habe 

den Nachweis für einen Verpflichtungswillen der beteiligten Unternehmen 

nicht erbracht. Sie beruft sich auf die Erwägungen des Bundesverwal-

tungsgerichts in seinem Urteil in Sachen Türbeschläge (Urteil des BVGer 

B-552/2015 vom 14. November 2017 E. 4.4), wonach die Erscheinungs-

form einer Vereinbarung einen zumindest konkludent geäusserten Bin-

dungswillen voraussetze  (vgl. Replik, Rz. 29; Beschwerde, Rz. 42). 

B-648/2018 

 

 

Seite 30 

 

 

8.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, es sei im Kontext von wettbewerbs-

beschränkenden Vereinbarungen irrelevant, ob sich die beteiligten Unter-

nehmen "rechtlich oder allenfalls nur moralisch (sog. Gentlemen's Agree-

ments)" binden wollten. Denn als Wettbewerbsabreden nach Art. 4 

Abs. 1 KG würden auch rechtlich nicht erzwingbare Vereinbarungen gelten 

(vgl. Duplik, Rz. 15). 

8.3  

8.3.1 Die Bestimmung von Art. 4 Abs. 1 KG sieht – wie aufgezeigt – sowohl 

die Vereinbarung als auch die abgestimmte Verhaltensweise als Erschei-

nungsformen einer Wettbewerbsabrede vor. Das Konzept der abgestimm-

ten Verhaltensweise fungiert in der Praxis vor allem als Auffangtatbestand 

bei fehlendem Nachweis einer Vereinbarung. Das Unterscheidungsmerk-

mal ist primär im fehlenden Verpflichtungs- und Bindungswillen zu sehen 

(vgl. BGE 147 II 72 E. 3.3, Hors-Liste Medikamente Pfizer; Urteile des 

BVGer B-552/2015 vom 14. November 2017 E. 4.1, 4.4, Türbeschläge, 

m.w.H.; B-843/2015 vom 19. Dezember 2017 E. 7, Hors-Liste Medika-

mente Eli Lilly SA). Die beiden Erscheinungsformen unterscheiden sich 

nicht ihrem Wesen nach, sondern nur in ihrer Intensität oder Ausdrucksfor-

men (vgl. BGE 147 II 72 E. 3.4.1, Hors-Liste Medikamente Pfizer, m.H. auf 

EuGH, C-49/92, EU:C:1999:356, Rz. 131, Anic; EuGH, C-8/08, 

EU:C:2009:343, Rz. 23, T-Mobile Netherlands, in Bezug auf das Kartellver-

bot nach Art. 101 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen 

Union in der Fassung des Vertrags von Lissabon vom 13.12.2007 [AEUV, 

ABl. C 306 vom 17.12.2007, 1]).  

8.3.2 Eine Vereinbarung kommt – wie erwähnt – durch eine übereinstim-

mende gegenseitige Willensäusserung zustande (Art. 1 Abs. 1 OR). Die 

Willenserklärung kann ausdrücklich oder durch konkludentes Verhalten er-

folgen (Art. 1 Abs. 2 OR), unabhängig von der gewählten Rechtsform (ver-

trags- oder gesellschaftsrechtliche Grundlage) sowie vom angestrebten 

Mass an Rechtsverbindlichkeit; insbesondere auch rechtlich nicht erzwing-

bare Vereinbarungen werden ausdrücklich vom Gesetzeswortlaut erfasst. 

B-648/2018 

 

 

Seite 31 

 

 

Dazu gehören Vereinbarungen, denen nach dem Willen der Beteiligten 

zwar Verbindlichkeit, aber keine Klagbarkeit zukommen soll (z.B. sog. 

Gentlemen's Agreements; vgl. BGE 147 II 72 E. 3.3, Hors-Liste Medika-

mente Pfizer; Urteile des BVGer B-552/2015 vom 14. November 2017 

E. 4.1, Türbeschläge; B-3618/2013 vom 24. November 2016 Rz. 295, Ti-

cketvertrieb Hallenstadion; ROGER ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, 

2. Aufl. 2005, Rz. 366).  

8.3.3 Eine Wettbewerbsabrede in der Form der Vereinbarung im Sinne von 

Art. 4 Abs. 1 KG kann demzufolge bereits dann vorliegen, wenn die Betei-

ligten – im Sinne eines Gentlemen's Agreement – lediglich eine moralische 

Bindung anstreben (vgl. ZÄCH, a.a.O., Rz. 366; BRUNO SCHMIDHAUSER, in: 

Homburger/Schmidhauser/Hoffet/Ducrey [Hrsg.], Kommentar zum schwei-

zerischen Kartellgesetz, 1997, Art. 4 N. 34, sowie für das EU-Kartellrecht 

DANIEL ZIMMER, in: Immenga/Mestmäcker [Hrsg.], Wettbewerbsrecht, 

Bd. 1, 6. Aufl. 2019, Art. 101 Abs. 1 Rz. 70). Es genügt, wenn sich aus den 

Umständen schliessen lässt, dass die Beteiligten von der moralischen Ver-

bindlichkeit der getroffenen Abstimmung ausgegangen sind.  

8.3.4 Vorliegend haben Martinelli und Implenia – was unbestritten und auf-

grund der Akten erstellt ist – die ihnen von der Beschwerdeführerin jeweils 

zugesandte Offerte ohne wesentliche Änderungen als ihre Offerte einge-

reicht. Sie haben sich damit entsprechend der erzielten Abstimmung (vgl. 

E. 7.3.6 ff.) verhalten und diese umgesetzt. Wäre die Beschwerdeführerin 

als designierte Schutznehmerin davon ausgegangen, dass Martinelli und 

Implenia sich nicht an die Abstimmung halten, sondern ihr Eingabeverhal-

ten autonom festlegen, hätte es für sie ökonomisch keinen Sinn gehabt, – 

zumindest potentiellen – Konkurrenzunternehmen (vgl. E. 9.3.2 ff.) eine 

vorkalkulierte Offerte zuzusenden und auf diese Weise über das beabsich-

tigte Marktverhalten zu informieren. Denn in einem solchen Fall hätte die 

Beschwerdeführerin damit rechnen müssen, dass Martinelli und Implenia 

– in Kenntnis des ungefähren Offertpreises der Beschwerdeführerin – zu 

einem günstigeren Preis offerieren würden, um den Zuschlag zu erhalten 

B-648/2018 

 

 

Seite 32 

 

 

(vgl. Urteil des BVGer B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 E. 6.7.1.40, En-

gadin II Rocca + Hotz). Demnach muss die Beschwerdeführerin vernünf-

tigerweise die Erwartung gehabt haben, dass Martinelli und Implenia sich 

an die getroffene Abstimmung halten. 

8.3.5 In Anbetracht dessen kann kein vernünftiger Zweifel daran bestehen, 

dass die drei abredebeteiligten Unternehmen sich als an die erzielte Ab-

stimmung über das Eingabeverhalten gebunden erachteten. Es ist dem-

nach von einer hinreichenden Intensität der Abstimmung auszugehen, 

weshalb auf eine Vereinbarung zu schliessen ist. Die gegen die Erschei-

nungsform der Vereinbarung gerichteten Einwände der Beschwerdeführe-

rin sind deshalb unbegründet. 

Die Vorinstanz hat demzufolge rechtsgenüglich nachgewiesen, dass eine 

übereinstimmende Willensäusserung zwischen der Beschwerdeführerin ei-

nerseits sowie Martinelli und Implenia andererseits über das Eingabever-

halten an der Ausschreibung (...) vorlag (vgl. zum Inhalt der Abstimmung 

im Einzelnen nachfolgende E. 11.2.1). Diese ist mit der Vorinstanz (vgl. 

Verfügung, Rz. 96 f.) als Vereinbarung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG ein-

zustufen (vgl. Urteil des BVGer B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 

E. 6.7.1.41, 6.8.8 f., Engadin II Rocca + Hotz). 

9. Wettbewerbsverhältnis und Bezwecken einer Wettbewerbsbe-

schränkung 

Strittig ist des Weiteren, ob zwischen der Beschwerdeführerin einerseits 

und Martinelli sowie Implenia andererseits ein tatsächliches oder potentiel-

les Wettbewerbsverhältnis vorgelegen hat und ob die Abstimmung eine 

Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG bezweckt oder 

bewirkt hat. 

9.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Merkmal des Bezweckens 

einer Wettbewerbsbeschränkung liege nicht vor. Zur Begründung bringt sie 

vor, Martinelli und Implenia seien "wegen der zu grossen Entfernung keine 

B-648/2018 

 

 

Seite 33 

 

 

echten Konkurrentinnen für das Projekt (...)" gewesen. Ein Anfahrtsweg 

von einer Stunde bedeute bei den knappen Margen im Baubereich, dass 

keine wettbewerbsfähigen Offerten abgegeben werden könnten. Nur theo-

retisch mag es zutreffen, dass Martinelli und Implenia bei Zuschlagsertei-

lung grundsätzlich das fragliche Projekt hätten ausführen können. Das 

wäre aber nur unter Inkaufnahme eines Verlustes möglich gewesen. Die 

"vorliegenden bilateralen Abreden" seien daher objektiv nicht geeignet ge-

wesen, den Wettbewerb zu beeinträchtigen. Es habe auch keine dahinge-

hende Absicht bestanden (vgl. Beschwerde, Rz. 38 ff., 71). 

9.2 Die Vorinstanz bringt vor, die drei Untersuchungsadressatinnen des 

vorliegend infrage stehenden Verfahrens seien auf derselben Marktstufe 

tätig und als solche Konkurrentinnen bei der Vergabe des zu beurteilenden 

Bauprojekts gewesen. Die Abrede sei somit horizontaler Natur (vgl. Verfü-

gung, Rz. 103). Die Abrede habe beinhaltet, das Eingabeverhalten zwi-

schen den Parteien in Bezug auf das Bauprojekt zu koordinieren. Ein sol-

cher Abredeinhalt sei in objektiver Hinsicht geeignet, eine Wettbewerbsbe-

schränkung zu bewirken (vgl. Verfügung, Rz. 101).  

9.3  

9.3.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet neben dem Merkmal des Bezwe-

ckens oder Bewirkens einer Wettbewerbsbeschränkung nach Art. 4 Abs. 1 

KG auch ein aktuelles oder potentielles Konkurrenzverhältnis zu Martinelli 

und Implenia als Voraussetzung einer horizontalen Wettbewerbsabrede. 

Es ist deshalb zunächst das Bestehen eines entsprechenden Konkurrenz-

verhältnisses zu prüfen (vgl. E. 9.3.2), bevor auf das Merkmal des Bezwe-

ckens oder Bewirkens einer Wettbewerbsbeschränkung eingegangen wird 

(vgl. E. 9.3.7 ff.). 

9.3.2 Nach Art. 5 Abs. 3 KG zeichnet sich eine horizontale Wettbewerbs-

abrede unter anderem dadurch aus, dass sie zwischen Unternehmen auf 

gleicher Marktstufe getroffen wird; diese müssen auf einem bestimmten 

Markt "tatsächlich oder der Möglichkeit nach" miteinander im Wettbewerb 

B-648/2018 

 

 

Seite 34 

 

 

stehen. Erforderlich ist mit anderen Worten ein aktuelles oder potentielles 

Konkurrenzverhältnis auf demselben sachlichen und räumlichen Markt 

(vgl. Urteile des BVGer B-5172 vom 26. Oktober 2023 E. 6.4.3.2, Enga-

din III Rocca + Hotz; B-3618/2013 vom 24. November 2016 Rz. 298, Ti-

cketvertrieb Hallenstadion, m.w.H.; B-8404/2010 und B-8430/2010 vom 

23. September 2014 E. 5.1.5, 5.2.13, Baubeschläge SFS unimarket bzw. 

E. 6.2.16, Baubeschläge Koch; AMSTUTZ/CARRON/REINERT, in: Commen-

taire romand, Droit de la concurrence, 2. éd. 2013, Art. 4 N. 104; BANGER-

TER/ZIRLICK, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 4 N. 80, 84). Der sachli-

che Markt umfasst gemäss dem vorliegend analog anwendbaren Art. 11 

Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 17. Juni 1996 über die Kontrolle von 

Unternehmenszusammenschlüssen (VKU, SR 251.4) alle Waren oder 

Leistungen, die von der Marktgegenseite hinsichtlich ihrer Eigenschaften 

und ihres vorgesehenen Verwendungszwecks als austauschbar angese-

hen werden (vgl. Urteil des BVGer B-2977/2007 vom 27. April 2010 E. 5.1, 

Publigroupe). Der räumliche Markt umfasst demgegenüber das Gebiet, in 

welchem die Marktgegenseite die den sachlichen Markt umfassenden Wa-

ren oder Leistungen nachfragt oder anbietet (Art. 11 Abs. 3 Bst. b VKU).  

9.3.3 Die vorliegend in Frage stehende Ausschreibung hatte (...) und damit 

Hochbauleistungen zum Gegenstand (vgl. Verfügung, Rz. 1). Wie die Vo-

rinstanz ausführt (vgl. Verfügung, Rz. 116), beschränkte sich der sachlich 

relevante Markt auf die ausgeschriebenen Arbeiten.  

Des Weiteren steht vorliegend aufgrund der Akten fest, dass die Beschwer-

deführerin, Martinelli und Implenia – neben fünf weiteren Bauunternehmun-

gen – von der X._______AG als Bauherrin zur Offertstellung eingeladen 

wurden (vgl. Verfügung, Rz. 48, 122). Dies kann nur so verstanden werden, 

dass die Bauherrin sich mit der Einladung von insgesamt acht Unterneh-

men neben einer grösseren Auswahl an Anbietern einen erhöhten Wettbe-

werb erhoffte. 

Dass die Bauherrin eine Wettbewerbssituation schaffen wollte, ergibt sich 

auch aus ihrer schriftlichen Antwort vom (...) auf die im Auskunftsbegehren 

B-648/2018 

 

 

Seite 35 

 

 

des Sekretariats gestellte Frage, wie sie die "Konkurrenzsituation unter den 

Baumfirmen im Rahmen der vorliegenden Ausschreibung" beurteile. Diese 

lautete wie folgt: 

"Gut, Angebote auch von ausserhalb des Unterengadins wurden eingeholt" 

(vgl. Vorinstanz, act. 4, 22-0463). 

In dieselbe Richtung weist auch die folgende Aussage von A._______ an 

der Befragung der Beschwerdeführerin durch die Wettbewerbsbehörden 

vom 26. Oktober 2015: 

"Klar wird versucht, durch ausserregionale Anfragen um Offerteingaben den 

Druck auf die anderen offerierenden Unternehmen zu erhöhen." (vgl. Vor-

instanz, act. IX.C.60, S. 10 [25-0039], Rz. 392 f.). 

9.3.4  Es steht fest, dass Martinelli und Implenia sich durch Abgabe je einer 

nach Art. 5 OR verbindlichen Offerte an der Ausschreibung beteiligt haben. 

Durch die Einreichung eines Angebots haben Martinelli und Implenia sich 

demzufolge verpflichtet, im Fall einer Annahme ihres Angebots durch die 

Bauherrin den Auftrag zu den ausgeschriebenen Bedingungen zu überneh-

men. Selbst wenn die Bauherrin die von Martinelli und Implenia bei der 

Eingabe gemachte Mentalreservation erkannt hätte, würde dies an der 

rechtlichen Ausgangslage nichts ändern (vgl. JÄGGI/GAUCH, ZH-Komm. 

OR, 1979, Art. 18 N. 93; CHRISTOPH MÜLLER, Berner Komm. OR, 2018, 

Art. 18 N. 317). 

Hieran ebenfalls nichts zu ändern vermag der Umstand, dass die Fahrzeit 

zwischen dem Standort von Martinelli in St. Moritz und demjenigen von 

Implenia in Davos einerseits sowie dem Standort des Projekts in (...) ande-

rerseits rund eine Stunde beträgt. Dies gilt umso mehr, als weder dargetan 

wird noch ersichtlich ist, dass es diesen Unternehmen unmöglich gewesen 

wäre, für die Dauer der Projektausführung einen lokalen Standort zu er-

richten.  

B-648/2018 

 

 

Seite 36 

 

 

9.3.5 Für das Vorliegen eines Wettbewerbsverhältnisses ergibt sich aus 

dem Gesagten Folgendes: Während Martinelli und Implenia aufgrund der 

Einladung der Bauherrin zur Offertstellung (vgl. Sachverhalt, A) zunächst 

potentielle Konkurrentinnen der – ebenfalls zur Teilnahme an der Aus-

schreibung eingeladenen – Beschwerdeführerin wurden, haben sie sich 

durch Abgabe einer Offerte um die Ausführung der ausgeschriebenen Ar-

beiten beworben und sich als tatsächliche Konkurrentinnen der Beschwer-

deführerin manifestiert (vgl. Urteile des BVGer B-5172/2019 vom 26. Ok-

tober 2023 E. 6.4.8.5, Engadin II Rocca + Hotz; B-8386/2015 vom 24. Juni 

2021 E. 7.3, Swisscom WAN Anbindung sowie die Verfügung der Vor-

instanz vom 2. Oktober 2017 i.S. Engadin III, Rz. 98).  

Ob Martinelli und Implenia ein Interesse an der Ausführung des Projekts 

hatten, ist für die Beurteilung, ob zur Beschwerdeführerin ein potentielles 

oder tatsächliches Wettbewerbsverhältnis vorlag, unerheblich. Dies gilt 

auch für den von der Beschwerdeführerin angeführten Umstand, dass die 

Ausführung des Projekts für Martinelli oder Implenia nur unter Inkaufnahme 

eines Verlusts möglich gewesen wäre (vgl. Beschwerde, Rz. 40). 

9.3.6 Demnach ist die Vorinstanz zu Recht von einem Wettbewerbsverhält-

nis zwischen der Beschwerdeführerin einerseits sowie Martinelli und Im-

plenia andererseits hinsichtlich der Ausführung der in Frage stehenden Ar-

beiten ausgegangen. Die entsprechende Voraussetzung für eine horizon-

tale Abrede liegt deshalb vor. 

9.3.7 Gemäss Art. 4 Abs. 1 KG muss die Abstimmung eine Beschränkung 

des Wettbewerbs bezwecken oder bewirken. Wie sich bereits aus dem 

Wortlaut der Bestimmung ergibt, handelt es sich um alternative Tatbe-

standsvoraussetzungen (vgl. Urteile des BVGer B-7834/2015 vom 16. Au-

gust 2022 E. 8.3.3, Autohändler AG; B-807/2012 vom 25. Juni 2018 

E. 9.3.1, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht, bestätigt 

durch Urteil des BGer 2C_845/2018 vom 3. August 2020). Durch eine Wett-

bewerbsabrede verzichten Unternehmen auf ihre Handlungsfreiheit im In-

B-648/2018 

 

 

Seite 37 

 

 

nen- oder Aussenwettbewerb hinsichtlich eines oder mehrerer Wettbe-

werbsparameter (vgl. BGE 147 II 72 E. 3.6, Hors-Liste Medikamente Pfizer; 

BGE 129 II 18 E. 5.1, Sammelrevers; Urteile des BVGer B-3618/2013 vom 

24. November 2016 Rz. 301, Ticketvertrieb Hallenstadion, m.w.H., B-

5685/2012 vom 17. Dezember 2015 E. 4.1, Altimum; B-8404/2010 vom 

23. September 2014 E. 5.1.2, Baubeschläge SFS unimarket; AM-

STUTZ/CARRON/REINERT, in: Commentaire romand, 2. éd. 2013, Art. 4 

N. 72).  

9.3.8 Was das Tatbestandsmerkmal des Bezweckens anbelangt, ist – wie 

die Vorinstanz zutreffend ausführt (vgl. Verfügung, Rz. 100 ff.) – ein objek-

tivierter Zweckbegriff massgebend; entscheidend ist, ob eine Abstimmung 

ihrem Wesen nach, das heisst objektiv geeignet erscheint, den Wettbewerb 

zu beschränken (vgl. Urteil des BVGer B-581/2012 vom 16. September 

2016 E. 4.2, Nikon, m.w.H.).  

Eine Abrede bezweckt eine Wettbewerbsbeschränkung, wenn die Abrede-

beteiligten die Ausschaltung oder Beeinträchtigung eines oder mehrerer 

Wettbewerbsparameter zum Programm erhoben haben. Der Gegenstand 

der Verhaltenskoordination, d.h. der Regelungsinhalt der Abrede, besteht 

in einer Einschränkung des Wettbewerbs, m.a.W. ist der wettbewerbsbe-

schränkende Zweck der Verhaltenskoordination inhärent. Dabei muss die 

Abrede objektiv geeignet sein, eine Wettbewerbsbeschränkung durch Be-

einträchtigung eines Wettbewerbsparameters zu verursachen. Eine dahin-

gehende subjektive Absicht der abredebeteiligten Unternehmen ist nicht 

notwendig. Unerheblich ist auch, von welcher Abredepartei die Initiative zur 

Aufnahme des unternehmerischen Zusammenwirkens ausging. Tatsächli-

che Auswirkungen der Abrede sind nicht notwendig (vgl. BGE 147 II 72 

E. 3.3, Hors-Liste Medikamente Pfizer, m.w.H.; Urteile des BVGer B-

7834/2015 vom 16. August 2022 E. 8.3.3, 9.3.6, Autohändler; B-807/2012 

vom 25. Juni 2018 E. 9.3.1, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, 

m.w.H.; B-3618/2013 vom 24. November 2016 Rz. 303, Ticketvertrieb Hal-

lenstadion). 

B-648/2018 

 

 

Seite 38 

 

 

9.3.9 Vorliegend ist unbestritten und ergibt sich aus den Akten, dass sich 

der Zuschlag primär nach dem Offertpreis richtete, der somit der wichtigste 

Wettbewerbsparameter war (vgl. Urteil des BVGer B-420/2008 vom 1. Juni 

2010 E. 9.2.4.1, Strassenbeläge Tessin). Inhalt der jeweiligen Abstimmung 

zwischen der Beschwerdeführerin und Implenia sowie Martinelli war nach 

dem Gesagten (vgl. E. 11.2.1), dass letztere Unternehmen als designierte 

Schutzgeberinnen zu einem höheren Preis offerieren sollen als die Be-

schwerdeführerin, so dass diese die besseren Chancen auf Erhalt des Zu-

schlags hat. 

9.3.10 Eine solche Abstimmung über die Festlegung der Offertpreise ist 

objektiv geeignet, eine Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von Art. 4 

Abs. 1 KG zu bewirken (vgl. AMSTUTZ/CARRON/REINERT, in: Commentaire 

romand, 2. éd. 2013, Art. 4 N. 80 f.). Die Beschwerdeführerin einerseits 

sowie Martinelli und Implenia andererseits haben dadurch ihre Handlungs-

freiheit bei der Festlegung des Offertpreises (vgl. BGE 144 II 246 E. 6.4.2, 

6.8, Altimum; BGE 129 II 18 E. 5.1, Sammelrevers) und bei der Wahl des 

Geschäftspartners eingeschränkt und den Wettbewerb im Innenverhältnis 

anhand dieser Parameter beseitigt. Sie haben dem Grundanliegen des 

Kartellgesetzes zuwidergehandelt, wonach die auf einem Markt tätigen Un-

ternehmen die relevanten Wettbewerbsparameter unabhängig voneinan-

der festlegen sollen (sog. Selbständigkeitspostulat; vgl. BGE 147 II 72 

E. 3.2, Hors-Liste Medikamente Pfizer; Urteile des BVGer B-5172/2019 

vom 26. Oktober 2023 E. 6.5.5.6 ff., 6.7.1.41, Engadin II Rocca + Hotz; B-

3938/2013 vom 30. Oktober 2019 E. 5.2, Buchhändler Dargaud). 

9.3.11 Der Einwand der Beschwerdeführerin, es habe keine Absicht be-

standen, den Wettbewerb zu beeinträchtigen (vgl. Beschwerde, Rz. 38), 

betrifft die Motive der abredebeteiligten Unternehmen. Aus welchen Moti-

ven diese sich über die Wettbewerbsparameter Preis und Geschäfts-

partner abgestimmt und die Abrede alsdann durch Einreichung einer Of-

ferte umgesetzt haben, ist – wie erwähnt – mit Blick auf den objektivierten 

Zweckbegriff jedoch unerheblich (vgl. Urteil des BVGer B-5172/2019 vom 

26. Oktober 2023 E. 6.5.5.10, Engadin II Rocca + Hotz). Die Abrede war 

B-648/2018 

 

 

Seite 39 

 

 

objektiv geeignet, den Wettbewerb anhand der erwähnten Parameter zu 

beschränken (vgl. Urteile des BVGer B-3938/2013 vom 30. Oktober 2019 

E. 5.2, Buchhändler Dargaud, B-3618/2013 vom 24. November 2016 

Rz. 302, Ticketvertrieb Hallenstadion; B-506/2010 vom 19. Dezember 

2013 E. 3.2.3, Gaba). Der Einwand ist darum – wie die Vorinstanz zutref-

fend ausführt (vgl. Vernehmlassung, Rz. 47) – unerheblich. 

9.3.12 Soweit die Beschwerdeführerin gegen das Merkmal des Bezwe-

ckens einer Wettbewerbsbeschränkung einwendet, es habe zu Martinelli 

und Implenia von vornherein kein Wettbewerbsverhältnis bestanden, ist ihr 

Einwand – wie dargelegt (vgl. E. 9.3.1 ff.) – als unzutreffend zurückzuwei-

sen. Demzufolge war die Abrede auch unter diesem Aspekt objektiv geeig-

net, den Wettbewerb zu beschränken. 

9.3.13 Die angefochtene Verfügung schliesst zutreffend darauf, dass die 

jeweilige Abstimmung zwischen der Beschwerdeführerin sowie Martinelli 

und Implenia eine Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 

KG bezweckt hat. 

10. Zwischenergebnis 

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz das Verhalten der 

Beschwerdeführerin zutreffend als Beteiligung an je einer Wettbewerbsab-

rede in Form einer Vereinbarung nach Art. 4 Abs. 1 KG einstuft.  

Dass die Untersuchung nicht vollständig geführt worden wäre bzw. nicht 

alle greifbaren Beweismittel erhoben worden wären, ist nicht ersichtlich. 

Die Rüge, die Vorinstanz habe ihre Beweisführungspflicht verletzt, erweist 

sich als unbegründet (vgl. E. 6). 

11. Preis- und Geschäftspartnerabrede 

11.1 Indem Martinelli und Implenia in Umsetzung der jeweiligen Abrede ein 

Angebot eingereicht haben, haben sie zugunsten der Beschwerdeführerin 

als designierter Schutznehmerin eine Stützofferte abgegeben (vgl. Urteil 

B-648/2018 

 

 

Seite 40 

 

 

des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 9.3.4.2, Strassen- und Tief-

bau im Kanton Aargau Erne; zur Terminologie vgl. E. 5). Dass ein Unter-

nehmen an einer Ausschreibung – aus welchen Motiven auch immer – nur 

zum Schein eine Offerte einreicht, die preislich bewusst höher liegt als die 

Offerte des designierten Schutznehmers, ist entgegen der Ansicht der Be-

schwerdeführerin (vgl. Replik, Rz. 40, 42) gerade Merkmal einer Stützof-

ferte (vgl. Urteile des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 9.3.4.2, 

Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne; B-5172/2019 vom 26. Ok-

tober 2023 E. 6.5, Engadin II Rocca + Hotz; E. 5). Die Aussage der Be-

schwerdeführerin, es habe sich bei den Angeboten von Martinelli und Im-

plenia lediglich um "Pro-Forma-Offerten" und "Alibiofferten" gehandelt, ist 

in diesem Lichte unbehelflich. Dies gilt umso mehr, als die Offerten nach 

Art. 5 OR verbindlich waren (E. 9.3.4). 

Unerheblich für die Qualifikation der Beschwerdeführerin als Schutzneh-

merin ist auch der von dieser angeführte Umstand, dass die abredebetei-

ligten Unternehmen mit Konkurrenz durch Drittanbieter rechnen mussten 

(vgl. Replik, Rz. 40 ff.). Die Qualifikation der Beschwerdeführerin als 

Schutznehmerin sowie von Martinelli und Implenia als Schutzgeberinnen 

durch Abgabe einer Stützofferte kann entgegen der Ansicht der Beschwer-

deführerin (vgl. Beschwerde, Rz. 37; Replik, Rz. 39, 42) nicht davon ab-

hängen, ob sämtliche Unternehmen, die an der betroffenen Ausschreibung 

ein Angebot eingereicht haben, ebenfalls an der wettbewerbswidrigen Ab-

rede beteiligt waren. 

11.2  

11.2.1 Die Abstimmung zwischen der Beschwerdeführerin einerseits und 

Implenia sowie Martinelli andererseits hatte nach dem Gesagten (vgl. 

E. 7.3.6 ff.) zum Gegenstand, dass die Beschwerdeführerin als designierte 

Schutznehmerin zu einem günstigeren Preis als Letztere offerieren und so 

die besseren Chancen haben soll, den Zuschlag zu erhalten.  

B-648/2018 

 

 

Seite 41 

 

 

11.2.2 Zugleich hatte die Submissionsabsprache zum Inhalt, die zu verge-

bende Arbeit – und damit die ausschreibende Stelle als potentielle Ge-

schäftspartnerin – einem der Abredebeteiligten zuzuteilen (vgl. Urteile des 

BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 10.2.2, Strassen- und Tiefbau im 

Kanton Aargau Erne; B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 E. 7.3., Enga-

din II Rocca + Hotz; zur rechtlichen Qualifikation als Preis- und Geschäfts-

partnerabrede vgl. E. 11.2.5).  

11.2.3 Es besteht sodann aufgrund des Beweisergebnisses kein Zweifel 

daran, dass die Zuschlagsmanipulation primär über die Abstimmung des 

Offertpreises erfolgte. Dabei spielte die Höhe des Offertpreises offensicht-

lich eine entscheidende Rolle für die Bestimmung des wirtschaftlich vorteil-

haftesten Angebots durch die ausschreibende Stelle (vgl. E. 9.3.9; Urteil 

des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 10.2.2, Strassen- und Tief-

bau im Kanton Aargau Erne, m.w.H.). 

11.2.4 Der gegen die Einstufung als Marktaufteilungsabrede gerichtete 

Einwand der Beschwerdeführerin, es habe angesichts von drei weiteren, 

unabhängigen Anbietern, die in die (behauptete) Abrede nicht involviert ge-

wesen seien, "kein sinnvoller Zweck im Rahmen bilateraler Kontakte" sein 

können, den Zuschlag zu steuern (vgl. Beschwerde, Rz. 35; Replik, 

Rz. 42), geht an der Sache vorbei. Soweit die Beschwerdeführerin damit 

anführt, eine Abstimmung über das Eingabeverhalten sei zur Beschrän-

kung des Wettbewerbs von vornherein untauglich gewesen, ist auf das 

zum Tatbestandsmerkmal des Bezweckens einer Wettbewerbsbeeinträch-

tigung Gesagte zu verweisen (vgl. E. 9). Wie dargelegt (vgl. E. 9.3.9), hat 

die Abstimmung die Chancen der Beschwerdeführerin als designierter 

Schutznehmerin auf Erhalt des Zuschlags erhöht. Soweit der Einwand der 

Beschwerdeführerin die Frage betrifft, ob die Abrede den Wettbewerb im 

Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG erheblich beeinträchtigt hat, ist darauf an ande-

rer Stelle (vgl. E. 12.1) einzugehen.  

B-648/2018 

 

 

Seite 42 

 

 

11.2.5 Die vorinstanzliche Qualifikation des Verhaltens der Beschwerde-

führerin als Beteiligung an je einer horizontalen Abrede über die Preisfest-

legung und die Zuteilung von Märkten nach Geschäftspartnern nach Art. 5 

Abs. 3 Bst. a und c KG (vgl. Verfügung, Rz. 106; vgl. zum Wortlaut der 

erwähnten Bestimmungen E. 12) ist im Lichte der Rechtsprechung des 

Bundesverwaltungsgerichts zutreffend (vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 

vom 25. Juni 2018 E. 10.2.2, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau 

Erne, m.w.H.; vgl. auch Urteil des BVGer B-420/2008 vom 1. Juni 2010 

E. 7, Strassenbeläge Tessin). 

12. Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs und Erheb-

lichkeit der Wettbewerbsbeeinträchtigung 

Nach Art. 5 Abs. 3 KG wird die Beseitigung wirksamen Wettbewerbs unter 

anderem bei folgenden Abreden vermutet, sofern sie zwischen Unterneh-

men getroffen werden, die tatsächlich oder der Möglichkeit nach miteinan-

der im Wettbewerb stehen: 

– Abreden über die direkte oder indirekte Festsetzung von Preisen (Art. 5 

Abs. 3 Bst. a KG); 

– Abreden über die Aufteilung von Märkten nach Gebieten oder Ge-

schäftspartnern (Art. 5 Abs. 3 Bst. c KG). 

Da die Vermutungsbasis nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG gegeben ist 

(vgl. E. 11.2.1 ff.), greift die in Art. 5 Abs. 3 KG festgelegte Rechtsfolge, 

wonach die Beseitigung wirksamen Wettbewerbs vermutet wird (vgl. Urteil 

des BVGer B-420/2008 vom 1. Juni 2010 E. 7, Strassenbeläge Tessin).  

Die vorinstanzliche Schlussfolgerung, wonach aufgrund von drei nicht an 

der Abrede beteiligter Anbieter hinreichender Aussenwettbewerb bestan-

den habe und die Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs 

deshalb widerlegt werden könne (vgl. Verfügung, Rz. 108 ff.), ist nicht zu 

beanstanden.  

B-648/2018 

 

 

Seite 43 

 

 

12.1 Führt die Abrede zu keiner Beseitigung wirksamen Wettbewerbs, so 

ist zu prüfen, ob sie den Wettbewerb auf dem relevanten Markt nach Art. 5 

Abs. 1 KG erheblich beeinträchtigt hat (vgl. BGE 143 II 297 E. 5, Gaba). 

Eine erhebliche Wettbewerbsbeeinträchtigung wird von der Beschwerde-

führerin sinngemäss bestritten. 

12.1.1 Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, sie und das 

andere jeweils an der Abstimmung beteiligte Unternehmen – Martinelli bzw. 

Implenia – hätten den Zuschlagsempfänger nicht bestimmen können, weil 

es noch drei weitere Anbieter gegeben habe, die "an der Verhaltensabstim-

mung [...] nicht beteiligt" gewesen seien. Wenn sie trotzdem den Zuschlag 

erhalten habe, beweise das nur, dass sie das beste Angebot abgegeben 

und sich gegen starke Konkurrenz durchgesetzt habe. Auf die 'Pro-Forma-

Angebote' von Martinelli und Implenia sei es bei der Ausschreibung nicht 

angekommen. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz sei deshalb zwei-

felhaft, ob die Bagatellschwelle überschritten und der Wettbewerb bei dem 

in Frage stehenden Projekt erheblich beeinträchtigt worden sei (vgl. Be-

schwerde, Rz. 87).  

12.1.2 Die Vorinstanz führt zugunsten einer erheblichen Wettbewerbsbe-

einträchtigung an, der vorliegenden Abrede sei ein nicht unbedeutendes 

Schädigungspotenzial immanent gewesen. Als horizontale Geschäfts-

partner- und Preisabrede habe sie zentrale Wettbewerbsparameter betrof-

fen. Zudem sei sie umgesetzt worden. Damit sei zwischen den Abredeteil-

nehmern jeglicher Innenwettbewerb entfallen. Schliesslich habe mit der 

Beschwerdeführerin dasjenige Unternehmen den Zuschlag erhalten, das 

von den Abredeteilnehmern hierfür vorgesehen gewesen sei. Die Bagatell-

schwelle sei – bezogen auf den relevanten Markt – bei weitem überschrit-

ten (vgl. Verfügung, Rz. 125 f.). 

12.1.3 Das Merkmal der Erheblichkeit der Wettbewerbsbeeinträchtigung 

wird weder im Gesetz noch in der Botschaft näher umschrieben. Das Bun-

desgericht kam im Gaba-Urteil (BGE 143 II 297) zusammenfassend zum 

B-648/2018 

 

 

Seite 44 

 

 

Ergebnis, dass es sich beim Kriterium der Erheblichkeit nach dem histori-

schen, systematischen wie auch dem teleologischen Auslegungselement 

um eine Bagatellklausel handle und schon ein geringes Mass ausreichend 

sei, um als erheblich qualifiziert zu werden (BGE 143 II 297 E. 5.1.6). Mit 

Bezug auf Abreden nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG folgerte das Bundesge-

richt, dass solche – besonders schädliche – Abreden das Kriterium der Er-

heblichkeit nach Art. 5 Abs. 1 KG grundsätzlich erfüllten. Sie stellten in der 

Regel bereits aufgrund ihres Gegenstands erhebliche Wettbewerbsbe-

schränkungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG dar (BGE 143 II 297 E. 5.2, 

5.6). Dementsprechend erfüllten solche Abreden das Kriterium der Erheb-

lichkeit ohne Bezug auf einen Markt (BGE 143 II 297 E. 5.5). Auf Erwägun-

gen zur Korrektheit der vorinstanzlichen Marktabgrenzung (vgl. Verfügung, 

Rz. 111 ff.) kann hier somit verzichtet werden (vgl. auch Urteil des BVGer 

B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 10.3.2, Strassen- und Tiefbau im Kanton 

Aargau Erne). 

12.1.4 Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinen Urteilen in Sachen 

Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau festgehalten, dass für die An-

nahme eines Bagatellfalls bei Submissionsabsprachen in der Form von 

Schutznahmen und Stützofferten im Regelfall kein Raum bestehe. Es 

könne sich auch dann nicht um einen Bagatellfall handeln, wenn sich nur 

ein Teil der Ausschreibungsteilnehmer an der Submissionsabsprache in 

der Form der Abgabe einer Stützofferte für einen Schutznehmer beteiligt 

habe. Obwohl Submissionsabsprachen die Abredebeteiligten in dieser 

Konstellation nur teilweise vom Konkurrenzdruck durch unbeteiligte Kon-

kurrenten entlasten könnten, beeinträchtigten auch solche Submissionsab-

sprachen den angestrebten Vergabewettbewerb derart, dass die Erheb-

lichkeitsschwelle von Art. 5 Abs. 1 KG als überschritten erachtet werden 

müsse. Denn auch solche – nur gewisse Offerenten umfassenden – Sub-

missionsabsprachen verkleinerten unabhängig von der Anzahl der Abrede-

beteiligten in jedem Fall die Auswahlmöglichkeit der ausschreibenden 

Stelle und hinderten diese daran, das wirtschaftlich vorteilhafteste Angebot 

im freien Spiel von Angebot und Nachfrage zu ermitteln. Zusammenfas-

send würden Submissionsabsprachen in der Form von Schutznahmen und 

B-648/2018 

 

 

Seite 45 

 

 

Stützofferten die Erheblichkeitsschwelle von Art. 5 Abs. 1 KG sowohl un-

abhängig von der konkreten Anzahl der Abredebeteiligten und unabhängig 

davon überschreiten, ob die angestrebte Manipulation des Zuschlags letzt-

lich geglückt oder misslungen sei (vgl. Urteile des BVGer B-771/2012, B-

807/2012, B-829/2012, B-880/2010, je vom 25. Juni 2018 E. 8.3.3, 

E. 10.3.3, E. 9.3.3, E. 10.3.3 Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Cel-

lere, Erne, Granella, Umbricht, m.w.H.).  

12.1.5 Diese Erwägungen gelten auch für den vorliegenden Fall einer 

Preis- und Geschäftspartnerabrede der Beschwerdeführerin mit Implenia 

und Martinelli nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG. Eine solche Abrede ist 

entsprechend der dargelegten Rechtsprechung grundsätzlich bereits auf-

grund ihres Gegenstands erheblich. Dass vorliegend mehrere nicht an der 

Abrede beteiligte Unternehmen ebenfalls eine Offerte eingereicht haben, 

führt nach dem Gesagten nicht zur Annahme eines Bagatellfalles. Eben-

falls nichts zu ihren Gunsten vermag die Beschwerdeführerin aus dem Um-

stand abzuleiten, dass sie als designierte Schutznehmerin die günstigste 

Offerte eingereicht hat. Ein Nachweis tatsächlicher Auswirkungen ist im 

Rahmen des Merkmals der Erheblichkeit der Wettbewerbsbeeinträchti-

gung nach der aufgezeigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht er-

forderlich. Vielmehr soll auch der potentielle Wettbewerb geschützt wer-

den. Es genügt deshalb, dass eine Abrede den Wettbewerb potentiell be-

einträchtigen kann (vgl. BGE 143 II 297 E. 5.4.2, 5.6, Gaba; BGE 144 II 

194 E. 4.3.2, BMW; Urteil des BVGer B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 

E. 7.4.2.6 ff., Engadin II Rocca + Hotz). Das KG soll nicht ein bestimmtes 

Wettbewerbsergebnis sicherstellen, sondern das Funktionieren des Wett-

bewerbs als solches. 

12.1.6 Vorliegend hat die Abstimmung den Wettbewerb nicht nur potentiell, 

sondern auch tatsächlich beeinträchtigt. Denn Martinelli und Implenia als 

an der jeweiligen Abrede beteiligte Unternehmen haben sich an diese ge-

halten und eine Stützofferte (vgl. zur Terminologie E. 5) eingereicht, womit 

der Innenwettbewerb zwischen ihnen und der Beschwerdeführerin in Be-

zug auf die erwähnten Wettbewerbsparameter beseitigt wurde (vgl. auch 

B-648/2018 

 

 

Seite 46 

 

 

Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 10.3.3, Strassen- und 

Tiefbau im Kanton Aargau Erne). Insgesamt besteht vorliegend – auch mit 

Blick auf das nicht mehr geringe Projektvolumen (vgl. E. 7.3.6) – kein 

Grund, unter Annahme eines Bagatellfalls die Erheblichkeit der Wettbe-

werbsbeeinträchtigung ausnahmsweise zu verneinen. Dies gilt umso mehr, 

als die Beschwerdeführerin als designierte Schutznehmerin aufgrund ihres 

Wissens, dass sie von zwei Anbietern nicht unterboten wird, und des damit 

verbundenen geringeren Wettbewerbsdrucks zu einem tendenziell höhe-

ren Preis offeriert haben dürfte (vgl. Urteil des BVGer B-5172/2019 vom 

26. Oktober 2023 E. 6.5.5.8, Engadin II Rocca + Hotz). 

Demzufolge ist mit der Vorinstanz darauf zu schliessen, dass die Abrede 

zwischen der Beschwerdeführerin sowie Implenia und Martinelli den Wett-

bewerb im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG erheblich beeinträchtigt hat. 

13. Rechtfertigung nach Art. 5 Abs. 2 KG 

Nach Art. 5 Abs. 2 KG sind Wettbewerbsabreden durch Gründe der wirt-

schaftlichen Effizienz gerechtfertigt, wenn sie (Bst. a) notwendig sind, um 

die Herstellungs- oder Vertriebskosten zu senken, Produkte oder Produk-

tionsverfahren zu verbessern, die Forschung oder die Verbreitung von 

technischem oder beruflichem Wissen zu fördern oder um Ressourcen ra-

tioneller zu nutzen, und (Bst. b) den beteiligten Unternehmen in keinem 

Fall Möglichkeiten eröffnen, wirksamen Wettbewerb zu beseitigen. Grund-

sätzlich ist eine Abrede dann gerechtfertigt, wenn das Resultat effizienter 

ist als ohne die Abrede und wirksamer Wettbewerb nicht beseitigt wird. Der 

Effizienzbegriff des Kartellgesetzes ist volkswirtschaftlich zu verstehen 

(vgl. Botschaft KG 1995, 516; BGE 147 II 72 E. 7.2, Hors-Liste Medika-

mente Pfizer, m.H.; KRAUSKOPF/SCHALLER, BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 5 

N 273; STÜSSI/LÜTHI, Zulässige ARGE im Kartellrecht, BR 4/2015, 

S. 205 f., in Bezug auf Ausschreibungen).  

B-648/2018 

 

 

Seite 47 

 

 

Die Beschwerdeführerin macht keine effizienzfördernden und prokompeti-

tiven Effekte ihrer Abredebeteiligung stichhaltig geltend; solche sind auch 

nicht ersichtlich.  

14. Ergebnis 

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz zutreffend von ei-

ner Wettbewerbsabrede nach Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 1 und Abs. 3 

Bst. a und c KG zwischen der Beschwerdeführerin und Martinelli bzw. Im-

plenia ausgeht, welche die Abgabe je einer – preislich höheren – Stützof-

ferte durch Martinelli und Implenia zum Gegenstand hatte und den Wett-

bewerb erheblich beeinträchtigt hat. 

15. Sanktionierung  

Die Beschwerdeführerin stellt für den Fall, dass das Gericht ihr Verhalten 

als unzulässige Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG 

einstuft, den Eventualantrag, es sei die ihr auferlegte Sanktion nach freiem 

Ermessen des Gerichts zu reduzieren. Sie bringt zur Begründung im We-

sentlichen vor, dass die Sanktionsbemessung fehlerhaft erfolgt sei (vgl. Be-

schwerde, Rz. 84 ff.).  

Es ist daher zu beurteilen, ob die Vorinstanz die Beschwerdeführerin recht-

mässig mit einer Verwaltungssanktion von Fr. (...) belastet hat. Dabei ist 

zunächst auf die Sanktionierbarkeit des in Frage stehenden Verhaltens der 

Beschwerdeführerin einzugehen, bevor die konkrete Sanktionsbemessung 

beurteilt wird. 

15.1 Sanktionierbarkeit 

15.1.1 Nach Art. 49a Abs. 1 KG wird ein Unternehmen, das an einer unzu-

lässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG beteiligt ist oder sich nach 

Art. 7 KG unzulässig verhält, mit einem Betrag bis zu 10% des in den letz-

ten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet. Der 

Betrag bemisst sich nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen 

B-648/2018 

 

 

Seite 48 

 

 

Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch er-

zielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen. Die Sanktion nach Art. 49a 

Abs. 1 KG hat einen strafrechtsähnlichen Charakter (vgl. BGE 147 II 72 

E. 8.2, Hors-Liste Medikamente Pfizer; vgl. auch E. 18.3). 

15.1.2 Nach den vorstehenden Erwägungen hat die Vorinstanz der Be-

schwerdeführerin die Beteiligung an je einer unzulässigen Abrede im Sinne 

von Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c i.V.m. Abs. 1 KG rechtsgenüglich nachgewie-

sen. Damit ist der objektive Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG erfüllt.  

15.1.3 Eine Sanktionierung nach Art. 49a Abs. 1 KG setzt ein Verschulden 

im Sinne von Vorwerfbarkeit voraus. Dieses stellt das subjektive Tatbe-

standsmerkmal von Art. 49a Abs. 1 KG dar (vgl. BGE 147 II 72 E. 8.4.2, 

Hors-Liste Medikamente Pfizer; Urteil des BGer 2C_484/2010 vom 

29. Juni 2012 E. 12.2.2 [nicht publizierte Erwägung in BGE 139 I 72], Pub-

ligroupe; vgl. in diesem Sinne auch die jüngere kartellrechtliche Rechtspre-

chung des Bundesverwaltungsgerichts: Urteile des BVGer B-5172/2019 

vom 26. Oktober 2023 E. 9.1.3, Engadin II Rocca + Hotz; B-2798/2018 vom 

16. Februar 2021 E. 12.1.2, Naxoo; B-807/2012 vom 25. Juni 2018 

E. 11.2.1, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne; B-581/2012 vom 

16. September 2016 E. 8.2, Nikon; B-7633/2009 vom 14. September 2015 

Rz. 654 ff., 674 ff., Swisscom ADSL; B-506/2010 vom 19. Dezember 2013 

E. 14.3.5, Gaba). Für die Beurteilung der subjektiven Zurechenbarkeit und 

damit der Vorwerfbarkeit im engeren Sinne ist ein objektiver Sorgfaltsmass-

stab anzusetzen (vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 

E. 11.2.4, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, m.w.H.). 

Die Vorinstanz führt aus, die natürlichen Personen, welche vorliegend für 

die Unternehmen gehandelt und die kartellrechtswidrige Submissionsab-

sprache getroffen hätten, hätten dies zumindest eventualvorsätzlich getan. 

Sodann seien die handelnden natürlichen Personen für die jeweiligen Un-

ternehmen zeichnungsberechtigt und hätten jeweils mindestens dem mitt-

leren oder oberen Kader sowie der Geschäftsleitung angehört. Ihr Vorsatz 

B-648/2018 

 

 

Seite 49 

 

 

bezüglich der von ihnen vorgenommenen Handlungen sei daher ohne Wei-

teres den betroffenen Unternehmen zuzurechnen (vgl. Verfügung, 

Rz. 137). 

Die Beschwerdeführerin wendet nichts gegen diese Beurteilung ein. Auf-

grund der vorliegenden Aktenlage ist deshalb davon auszugehen, dass die 

für die Beschwerdeführerin handelnden Personen in Ausübung der ihnen 

ordentlich zugewiesenen geschäftlichen Tätigkeiten gehandelt und sich 

durch den bewussten Abschluss der vorliegenden Submissionsabsprache 

pflichtwidrig und damit schuldhaft verhalten haben. 

Vorliegend ist das pflichtwidrige Verhalten der Mitarbeitenden der Be-

schwerdeführerin subjektiv zuzurechnen, zumal die handelnden Personen 

mit der betroffenen Geschäftstätigkeit ordnungsgemäss betraut waren. Ins-

gesamt besteht keine Veranlassung zu beanstanden, dass die Vorinstanz 

das subjektive Tatbestandsmerkmal des Verschuldens im Sinne von Vor-

werfbarkeit bei der Beschwerdeführerin bejaht hat. 

15.1.4 Verfügungsadressat kann im Geltungsbereich des schweizerischen 

Kartellrechts (vgl. hierzu E. 3.2) nur sein, wer selbst Subjekt mit Rechts-

persönlichkeit und somit Träger von Rechten und Pflichten ist (vgl. Urteil 

des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 3.6, Strassen- und Tiefbau 

im Kanton Aargau Erne, m.w.H.). Im vorliegenden Fall wurde die Be-

schwerdeführerin für ihre Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede sankti-

oniert. Die Beschwerdeführerin ist als Aktiengesellschaft zulässige Adres-

satin einer Verfügung, mit der ihr die Vorinstanz eine Verwaltungssanktion 

nach Art. 49a Abs. 1 KG auferlegt (vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 vom 

25. Juni 2018 E. 11.4.1, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, 

m.w.H.). 

15.1.5 Bei dieser Ausgangslage ist es – vorbehältlich einer allfälligen Re-

duktion der Sanktion – nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz der Be-

schwerdeführerin für die Beteiligung an einer Preis- und Marktaufteilungs-

abrede im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c KG gestützt auf Art. 49a 

B-648/2018 

 

 

Seite 50 

 

 

Abs. 1 KG eine Verwaltungssanktion auferlegt (vgl. zum Wortlaut der Be-

stimmung E. 15.1.1; BGE 143 II 297 E. 9.4.6 m.H., Gaba). Die Beschwer-

deführerin erhebt hiergegen zu Recht keine Einwände.  

15.1.6 Die Beschwerdeführerin erhebt demgegenüber mehrere Einwände 

gegen die Sanktionsbemessung. Es ist deshalb nachfolgend zu prüfen, ob 

die Vorinstanz den Basisbetrag rechtmässig festgelegt hat. Dabei ist zu-

nächst auf die Bemessungsgrundlage einzugehen (vgl. E. 15.2.1), bevor 

die Höhe des Basisbetragssatzes beurteilt wird (vgl. E. 15.3). Soweit sich 

die Einwände jedoch gegen die Erheblichkeit der Beeinträchtigung des 

Wettbewerbs nach Art. 5 Abs. 1 KG richten, ist auf die dazu ergangenen 

Erwägungen zu verweisen (vgl. E. 12.1.3). 

15.2 Methode der Bemessung 

15.2.1 Die Vorinstanz zieht zur Bemessungsgrundlage für den Basisbetrag 

die Offertsumme der Beschwerdeführerin exklusive Mehrwertsteuer in der 

Höhe von Fr. (...) heran. Es handle sich hierbei um den Umsatz, den die 

geschützte Gesellschaft beim Bauprojekt erzielt habe. Denn dieser Betrag 

reflektiere die wirtschaftliche Bedeutung der fraglichen Submission und da-

mit des entsprechenden Marktes und gebe dadurch Aufschluss über die 

Tragweite und das Schädigungspotenzial des Kartellrechtsverstosses. 

Konkret ergebe sich daraus für den Basisbetrag eine Obergrenze von 

Fr. (...) (vgl. Verfügung, Rz. 144 ff.; Vernehmlassung, Rz. 60). 

15.2.2 In den Art. 2 ff. SVKG hat der Bundesrat die Kriterien für die kon-

krete Sanktionsbemessung innerhalb des abstrakten – in Art. 49a Abs. 1 

KG (vgl. E. 15.1) festgelegten – Sanktionsrahmens präzisiert. Ausgangs-

punkt ist die Festlegung eines Basisbetrags. Die diesbezügliche Bestim-

mung von Art. 3 SVKG lautet wie folgt: 

"Der Basisbetrag der Sanktion bildet je nach Schwere und Art des Verstosses 

bis zu 10 Prozent des Umsatzes, den das betreffende Unternehmen in den 

letzten drei Geschäftsjahren auf den relevanten Märkten in der Schweiz erzielt 

hat." 

B-648/2018 

 

 

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15.2.3 Bei der gerichtlichen Beurteilung der Rechtmässigkeit der Bemes-

sungsmethode sind neben allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsät-

zen wie dem Willkürverbot (Art. 9 BV), dem Gleichbehandlungsgebot 

(Art. 8 BV) und dem Prinzip der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) 

auch die vom Kartellgesetz selber aufgestellten Anforderungen an die 

Sanktionsbem