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**Case Identifier:** 611f2236-45a1-5f75-acbd-80dc612f1ad0
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-07-19
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 19.07.2019 A/970/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-970-2019_2019-07-19.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/970/2019-FORMA ATA/1164/2019  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 19 juillet 2019 

2ème section 

   dans la cause 

 

A______, enfant mineur, agissant par ses parents Madame B______ et Monsieur 
C______ 
  

contre 

DÉPARTEMENT DE L'INSTRUCTION PUBLIQUE, DE LA FORMATION ET 
DE LA JEUNESSE 
 

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A/970/2019 

EN FAIT 

1)  Madame B______ et Monsieur C______ (ci-après : les parents) sont 
domiciliés à D______, en France. Ils sont tous deux ressortissants des Pays-Bas. 
M. C______ travaille à Genève au bénéfice d’un permis G (autorisation 
frontalière). 

  Ils sont les parents d’A______, né le ______ 2006, ainsi que d’E______ et 
F______, nées le ______ 2008. 

2)  À une date indéterminée en janvier 2019, les parents ont déposé une 
demande d’admission pour A______ au cycle d'orientation genevois (ci-après : 
CO), rentrée 2019, auprès de la direction générale de l’enseignement obligatoire 
(ci-après : DGEO) du département de l’instruction publique, de la formation et de 
la jeunesse (ci-après : DIP ou département). 

  Il ressort de cette demande qu’A______ était scolarisé dans une école privée 
française, à G______. 

  Les parents ont indiqué qu'il était prévu qu’A______ soit intégré au 
dispositif sport-art-études pour le hockey sur glace. 

3)  Par décision du 13 février 2019, le département, soit pour lui la DGEO, a 
rejeté la demande d’admission au CO d’A______. 

  Ce dernier ne remplissait pas les conditions d’admission de l’art. 25 al. 1 
let. c du règlement du cycle d'orientation du 9 juin 2010 (RCO – C 1 10.26), à 
savoir qu’il n’avait pas de fratrie déjà scolarisée au sein de l’enseignement public 
obligatoire genevois, condition nécessaire pour pouvoir l'admettre à Genève. 

4)  Par acte posté le 5 mars 2019, les parents ont interjeté recours auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre cette décision, concluant en substance à l'admission 
d’A______ au cycle d'orientation H______. 

  Ils souhaitaient absolument que leur fils puisse être scolarisé dans ledit 
établissement, dans l'intérêt du développement de sa carrière sportive. Il était en 
effet éligible au programme sport-art-études dans sa discipline, soit le hockey sur 
glace. 

  Une attestation de l'association I______ était jointe. A______ faisait partie 
du contingent de l'équipe J______ du K______ (ci-après : K______) pour la 
saison 2018-2019. En 2019-2020, il y avait de grandes chances qu'il intègre 
l'équipe L______, catégorie élite des joueurs de moins de 15 ans de l'association 

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I______. Il était primordial que les joueurs du contingent bénéficient 
d'aménagements horaires afin de pouvoir concilier au mieux la pratique du hockey 
sur glace avec leurs études. Il serait ainsi optimal qu’A______ puisse être 
scolarisé sur le canton de Genève et plus précisément au cycle H______ avec 
l'ensemble des joueurs de L______, cycle où un dispositif sport-études était mis 
en place depuis plusieurs années pour les élèves hockeyeurs de leur académie. 

5)  Le 12 avril 2019, le département a conclu, principalement, au rejet du 
recours et, subsidiairement, à l’audition du directeur du service organisation et 
planification auprès de la DGEO (ci-après : le service), cela fait au rejet du 
recours. 

  Le canton de Genève était légitimé juridiquement à limiter l’accès à l’école 
obligatoire aux seuls résidents de son territoire. Le Conseil d’État avait choisi de 
prévoir une exception à ce principe, s’agissant des enfants dont le membre d’une 
fratrie serait d’ores et déjà scolarisé au sein d’un établissement scolaire public 
obligatoire, ce qui n’était pas le cas d’A______. Le règlement applicable ne 
prévoyait aucune dérogation, s’agissant de la procédure d’admission, pour des 
situations particulières d’élèves domiciliés hors canton. 

  La scolarité d’A______ n’était pas péjorée dans son pays de domicile, la 
France disposant d’infrastructures et d’un système scolaire de qualité à même de 
lui garantir un parcours scolaire conforme à ses intérêts. Le souhait de le 
scolariser en Suisse devait céder le pas devant l’intérêt public du canton de 
Genève à assurer et maintenir un enseignement de qualité pour les élèves résidant 
sur sol genevois. Le paiement des impôts à Genève ne constituait pas « un critère 
de rattachement au droit » à l’enseignement de base. 

  A______ ne pouvait être intégré dans le dispositif sport-art-études que s'il 
était préalablement admis à l'école publique genevoise, et s'il remplissait les 
conditions spécifiques d'admission au dispositif. En l'état, il pouvait, comme il le 
faisait déjà, se rendre sur son lieu d'entraînement à la fin de sa journée d'école. 

6)  Le 23 avril 2019, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 17 mai 2019 
pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la 
cause serait gardée à juger. 

7)  Le 15 mai 2019, les parents ont persisté dans leur recours. 

8)  Le 20 mai 2019, le juge délégué a informé les parents que le DIP venait de 
verser à la procédure trois avis de droit concernant la légalité de la nouvelle 
réglementation relative à la scolarisation d’élèves frontaliers. 

  Il s’agissait de l’avis de droit de Madame Christine KADDOUS, professeure 
ordinaire à l’Université de Genève et directrice du Centre d’études juridiques 
européennes, du 13 octobre 2018, de celui de Mesdames Astrid EPINEY, 

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professeure ordinaire et rectrice de l’Université de Fribourg, directrice de l’Institut 
de droit européen, et Déborah SANGSUE, assistante diplômée à l’Institut de droit 
européen, d’avril 2019, et enfin de celui de Monsieur Vincent MARTENET, 
professeur ordinaire à l’Université de Lausanne et vice-directeur de l’École de 
droit, du 6 mai 2019. 

  Ces avis de droit étaient joints à cet envoi. Un délai au 3 juin 2019 était fixé 
aux parents pour faire valoir leurs éventuelles observations à ce sujet, après quoi 
la cause serait gardée à juger. 

  Les trois avis de droit versés à la procédure par le DIP peuvent être 
consultés à l’adresse : https://www.ge.ch/document/point-presse-du-conseil-etat-
du-15-mai-2019. 

9)  Les parents n'ayant pas donné suite, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2)  Saisie d’un recours, la chambre administrative applique le droit d’office. 
Elle est liée par les conclusions des parties, mais non par les motifs que les parties 
invoquent (art. 69 al. 1 LPA), ni par leur argumentation juridique (ATA/114/2019 
du 5 février 2019 consid. 1 et les références citées). 

3)  Le département sollicite l’audition du directeur du service. Selon le DIP, 
cette audition doit permettre de démontrer qu’en raison de l’exiguïté du territoire 
cantonal et du manque de terrains à bâtir, il était très long et compliqué de 
construire ou agrandir des établissements scolaires. Une importante augmentation 
du nombre d’élèves dans l’enseignement obligatoire était à prévoir dans les 
prochaines années. 

 a. Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend, 
notamment, le droit pour l’intéressé de s’exprimer sur les éléments pertinents 
avant qu’une décision ne soit prise touchant sa situation juridique (ATF 135 I 279 
consid. 2.3). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le 
juge d’y renoncer et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en 
particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son 
opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier 
(ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; 136 I 229 consid. 5.2). En outre, le droit d’être 

https://intrapj/perl/decis/135%20I%20279
https://intrapj/perl/decis/140%20I%20285
https://intrapj/perl/decis/136%20I%20229

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entendu ne comprend pas le droit d’être entendu oralement (ATF 140 I 285 
consid. 6.3.1 ; 138 III 374 consid. 4.3.2 ; 134 I 140 consid. 5.3). 

 b. Les obstacles rencontrés par les autorités cantonales et communales pour 
mener à bien des projets de construction de logements, de bâtiments administratifs 
voire d’écoles sont des faits connus qui n’ont pas échappé à la chambre de céans. 
S’agissant de l’augmentation des élèves qui fréquenteront l’enseignement 
obligatoire dans les prochaines années, le DIP a versé à la procédure un rapport 
pertinent établi par le service de recherche en éducation en septembre 2018. 
L’audition sollicitée n’est ainsi pas nécessaire. 

4)  Le litige porte sur le refus du DIP de scolariser A______ (ci-après : 
le recourant) au CO à Genève. 

5) a. À teneur de l’art. 19 Cst., le droit à un enseignement de base suffisant et 
gratuit est garanti. Au niveau cantonal, l’art. 24 de la Constitution de la 
République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (A 2 00 - Cst-GE) dispose 
que le droit à l’éducation, à la formation et à la formation continue est garanti  
(al. 1). Toute personne a droit à une formation initiale publique gratuite (al. 2). 

  L’art 62 Cst. prévoit pour sa part que l’instruction publique est du ressort 
des cantons (al. 1). Les cantons pourvoient à un enseignement de base suffisant 
ouvert à tous les enfants. Cet enseignement est obligatoire et placé sous la 
direction ou la surveillance des autorités publiques. Il est gratuit dans les écoles 
publiques (al. 2). Les cantons pourvoient à une formation spéciale suffisante pour 
les enfants et adolescents handicapés, au plus tard jusqu'à leur 20ème anniversaire 
(al. 3). Si les efforts de coordination n'aboutissent pas à une harmonisation de 
l'instruction publique concernant la scolarité obligatoire, l'âge de l'entrée à l'école, 
la durée et les objectifs des niveaux d'enseignement et le passage de l'un à l'autre, 
ainsi que la reconnaissance des diplômes, la Confédération légifère dans la mesure 
nécessaire (al. 4). La Confédération règle le début de l'année scolaire (al. 5). Les 
cantons sont associés à la préparation des actes de la Confédération qui affectent 
leurs compétences ; leur avis revêt un poids particulier (al. 6). 

 b. Selon son art. 1, la loi sur l’instruction publique du 17 septembre 2015 
(LIP - C 1 10) régit l’instruction obligatoire, soit la scolarité et la formation 
obligatoires jusqu’à l’âge de la majorité pour l’enseignement public et privé  
(al. 1). Elle régit également l’intégration et l’instruction des enfants et des jeunes à 
besoins éducatifs particuliers ou handicapés de la naissance à l’âge de 20 ans 
révolus (al. 2). Elle s’applique aux degrés primaire et secondaire I (scolarité 
obligatoire) et aux degrés secondaire II et tertiaire ne relevant pas des hautes 
écoles (ci-après : degré tertiaire B) dans les établissements de l’instruction 
publique (al. 3). 

https://intrapj/perl/decis/140%20I%20285
https://intrapj/perl/decis/138%20III%20374
https://intrapj/perl/decis/134%20I%20140

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  L’instruction publique comprend notamment le degré primaire et le degré 
secondaire, divisé en secondaire I et II. À teneur de l'art. 67 LIP, le degré 
secondaire I (cycle d’orientation) dure trois ans. Il comprend les 9e, 10e et 
11e années de la scolarité obligatoire. 

 c. L’art. 37 al. 1 LIP prévoit que tous les enfants et jeunes en âge de scolarité 
obligatoire et habitant le canton de Genève doivent recevoir, dans les écoles 
publiques ou privées, ou à domicile, une instruction conforme aux prescriptions 
de ladite loi, au programme général établi par le département conformément à 
l’accord intercantonal sur l'harmonisation de la scolarité obligatoire du 14 juin 
2007 (HarmoS - C 1 06) et à la convention scolaire romande du 21 juin 2007 
(CSR - C 1 07). 

  Le département, avec le concours des services concernés, veille à 
l’observation de l’obligation d’instruction, telle que définie à l’art. 1 LIP (art. 38  
al. 1 LIP). Les parents sont tenus, sur demande du département, de justifier que 
leurs enfants, jusqu’à l’âge de la majorité, reçoivent l’instruction obligatoire fixée 
par la loi (art. 38 al. 2 LIP). 

  La scolarité est obligatoire pour les enfants dès l’âge de 4 ans révolus au  
31 juillet (art. 55 al. 1 LIP). Tout enfant, dès l’âge de 4 ans révolus au 31 juillet, 
doit être inscrit à l’école dans les trois jours qui suivent son arrivée à Genève  
(art. 57 al 1 LIP).  

  L’art. 58 LIP prévoit que, sous réserve des alinéas 2 à 5, les élèves sont 
scolarisés dans l’établissement correspondant au secteur de recrutement du lieu de 
domicile ou à défaut du lieu de résidence des parents (al. 1). Si les élèves de ce 
secteur de recrutement sont en nombre insuffisant ou sont trop nombreux pour 
l’organisation rationnelle de l’enseignement, le département peut les affecter à une 
autre école. Cette affectation n’est pas sujette à recours (al. 2). Après avoir 
entendu les parents concernés, la ou les directions des établissements concernés 
peuvent transférer un élève dans une autre classe ou un autre établissement, en 
cours d’année ou pour l’année scolaire suivante, lorsque le bon déroulement de la 
scolarité de l’élève et/ou le bon fonctionnement de la classe ou de l’établissement 
le commande (al. 3). Pour les élèves qui sont inscrits dans un dispositif spécifique, 
tel que les classes et institutions de l’enseignement spécialisé ou les classes  
sport-art-études, notamment, des exceptions au lieu de scolarisation peuvent être 
prévues par voie réglementaire. Cette affectation n’est pas sujette à recours (al. 4 ; 
voir également infra consid. 24). Enfin, le département peut, à titre exceptionnel, 
accorder des dérogations, notamment en cas de changement de domicile, de 
manière à permettre à l’élève de terminer l’année scolaire dans la classe où il l’a 
commencée (al. 5). 

 d. Au niveau réglementaire, l'art. 1 al. 1er RCO rappelle les principes énoncés à 
l'art. 67 LIP. L'art. 1er al. 2 RCO énonce quant à lui que le CO dispense un 

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enseignement de culture générale et vise à développer l'ouverture d'esprit, la 
faculté de discernement, l'autonomie, la solidarité, toutes compétences qui 
contribuent à l'éducation citoyenne ; à l'articulation entre l'école primaire et le 
degré secondaire II, il assure un équilibre dans le développement des différentes 
aptitudes (intellectuelles, manuelles, physiques et artistiques) des adolescents, qui 
leur permet de trouver du sens dans leurs apprentissages et leur donne 
progressivement les éléments de choix pour leur parcours de formation.  

  Le degré secondaire I (cycle d'orientation) fait partie de la scolarité 
obligatoire ; les enfants en âge de scolarité obligatoire doivent donc être inscrits à 
l'école et suivre une instruction dès le premier jour de l'année scolaire ou dans les 
3 jours qui suivent leur arrivée à Genève (art. 16 al. 1 et 2 RCO). 

  L’art. 25 RCO est applicable aux enfants domiciliés hors canton. Il prévoit 
que sont admis au CO genevois :  

- les élèves domiciliés en France voisine et déjà scolarisés dans l’enseignement 
public genevois, pour autant que l'un de leurs parents au moins soit assujetti à 
Genève à l'impôt sur le revenu de l'activité rémunérée qu'il exerce de manière 
permanente dans le canton (al. 1 let. b) ; 

- les frères et sœurs ainsi que les demi-frères et les demi-sœurs des enfants 
scolarisés au sein d'établissements scolaires publics genevois (al. 1 let. c). 

  La demande d’admission au sens de l’al. 1 let. b et c doit être déposée 
auprès de la direction générale de l’enseignement obligatoire dans le délai fixé 
chaque année par le département et publié sur le site Internet de ce dernier  
(al. 3). 

  Par ailleurs, les enfants domiciliés hors canton peuvent être scolarisés très 
exceptionnellement à Genève, selon les termes fixés par la convention 
intercantonale du 20 mai 2005 réglant la fréquentation d'une école située dans un 
canton autre que celui de domicile (ROF 2005_097 ; 
https://www.ge.ch/legislation/accords/doc/0087.pdf ; ci-après : la convention 
intercantonale réglant la fréquentation). 

6) a. Alors que l’art. 19 Cst. garantit le droit à un enseignement de base suffisant 
et gratuit, consacrant ainsi un droit social, justiciable, qui oblige la collectivité à 
fournir une prestation (Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/ 
Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2013, n. 1563 et la 
référence citée), l’art. 62 Cst. fonde quant à lui, outre la compétence cantonale en 
matière d’instruction publique, le caractère obligatoire de l’enseignement de base. 
Il en découle que l’un des corollaires du caractère obligatoire de l’enseignement 
primaire est que les enfants doivent fréquenter l’école du lieu où ils résident 
(Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit.). Ainsi, 

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sont titulaires du droit à un enseignement de base suffisant et gratuit tous les 
enfants domiciliés en Suisse, indépendamment de leur nationalité et du statut de 
résidence de leurs parents (Pascal MAHON, Droit constitutionnel, vol. II, 2015,  
p. 334 n. 200). 

 b. Dans son avis de droit (p. 5 et 6), le prof. MARTENET souligne qu’il est 
préférable de parler de lieu de vie en Suisse. Si ce critère correspond au domicile 
dans la plupart des cas, il convient en effet de réserver les situations particulières 
se rapportant, par exemple, aux enfants séjournant illégalement en Suisse ou sans 
domicile fixe. Selon le prof. MARTENET, le lieu de vie de l’enfant constitue, à 
juste titre, le critère décisif selon la doctrine. Il précise n’avoir trouvé aucun auteur 
soutenant qu’un enfant dont le lieu de vie se trouverait à l’étranger pourrait se 
fonder sur l’art. 19 Cst. pour exiger de recevoir un enseignement de base en 
Suisse. Il ajoute que si le Tribunal fédéral n’a jamais tranché expressément la 
question de savoir si l’art. 19 Cst. bénéficie également à des enfants dont le lieu de 
vie se trouve à l’étranger, sa jurisprudence exige que l’enseignement de base soit 
en principe offert au lieu où vit l’enfant : « L’enseignement doit en principe être 
prodigué au lieu de domicile des élèves ; la distance géographique entre le lieu de 
domicile et le lieu d’enseignement ne doit pas compromettre le but poursuivi par 
la formation scolaire de base » (traduction libre de l’ATF 129 I 12 consid. 4.2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_433/2011 du 1er juin 2012 consid. 3.2). 

 c. Quant à l’art. 24 Cst-GE, rien n’indique que sa portée, s’agissant du droit à 
un enseignement de base suffisant et gratuit, serait plus large que celle de l’art. 19 
Cst. Le prof. MARTENET relève d’ailleurs que, concernant l’enseignement de 
base, rien ne permet de conclure que la disposition constitutionnelle genevoise 
garantirait un droit fondamental à des enfants séjournant à l’étranger, notamment 
en France voisine. Il souligne que ce point n’a jamais été abordé lors des 
délibérations de l’Assemblée constituante genevoise (avis de droit p. 6 et 7 et les 
références). 

 d. En l'espèce, le recourant n'est pas domicilié en Suisse. Il ne peut en 
conséquence pas se prévaloir du droit à y recevoir un enseignement de base 
suffisant et gratuit. Sa nationalité n'est ici pas en cause, seul le fait qu'il ne soit pas 
domicilié à Genève étant pertinent pour lui dénier ce droit. 

  Cette conclusion ne contrevient d’ailleurs pas à l’art. 13 par. 2 let. a du 
Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels entré en 
vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992 (RS 0.103.1), lequel prévoit que 
l’enseignement primaire doit être obligatoire et accessible à tous. Cette 
disposition, qui selon le Tribunal fédéral n’est pas directement justiciable, ne 
confère en effet aucun droit supplémentaire par rapport à l’art. 19 Cst. (ATF 144 I 
1 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_433/2011 précité). Pour le même 
motif, elle n’est pas non plus contraire à l’art. 28 par.1 let. a de la Convention 
relative aux droits de l’enfant entrée en vigueur pour la Suisse le 26 mars 1997 

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(RS 0.107), disposition qui prévoit que les États parties rendent l’enseignement 
obligatoire et gratuit pour tous. 

7)  Il convient d'examiner si l’art. 25 RCO, en particulier son al. 1, repose sur 
une base légale suffisante. 

8)  À teneur de l’art. 5 al. 1 Cst., le droit est la base et la limite de l’activité de 
l’État. Le principe de la légalité se compose de deux éléments : le principe de la 
suprématie de la loi et le principe de l’exigence de la base légale. Le premier 
signifie que l'autorité doit respecter l’ensemble des normes juridiques ainsi que la 
hiérarchie des normes. Le second implique que l’autorité ne peut agir que si la loi 
le lui permet ; son action doit avoir un fondement dans une loi (ATA/383/2017 du 
4 avril 2017 consid. 5a et les références citées). 

  Le principe de la légalité exige donc que les autorités n'agissent que dans le 
cadre fixé par la loi. Il implique qu’un acte étatique se fonde sur une base légale 
matérielle qui est suffisamment précise et qui a été adoptée par l’organe 
compétent (ATF 141 II 169 consid. 3.1 p. 171). L'exigence de la densité 
normative n'est pas absolue, car on ne saurait ordonner au législateur de renoncer 
totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire 
d'interprétation. Cela tient à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle 
de droit et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application une 
certaine marge de manœuvre lors de la concrétisation de la norme. Pour 
déterminer quel degré de précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir 
compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise 
aux droits fondamentaux (ATF 140 I 381 consid. 4.4 p. 386 et les références 
citées ; ATA/383/2017 précité). 

9) a. Au niveau fédéral, le principe de la séparation des pouvoirs, implicitement 
contenu dans la Cst., est un droit constitutionnel dont peut se prévaloir le citoyen 
(ATF 130 I 1 consid. 3.1). Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un 
organe de l’État d’empiéter sur les compétences d’un autre organe ; en particulier, 
il interdit au pouvoir exécutif d’édicter des règles de droit, si ce n’est dans le cadre 
d’une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 134 I 322  
consid. 2.2 ; 119 Ia 28 consid. 3 ; 118 Ia 305 consid. 1a). 

 b.  Dans le canton de Genève, l’art. 2 Cst-GE consacre expressément le 
principe de la séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif incombe au Grand 
Conseil (art. 80 Cst-GE). Le Conseil d’État est chargé de l’exécution des lois et 
adopte à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires (art. 109 al. 4 Cst-GE). Il 
est habilité, en vertu de l’art. 109 al. 3 Cst-GE, à adopter des règles d’exécution. À 
moins d’une délégation expresse, le Conseil d’État ne peut pas poser de nouvelles 
règles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des 
obligations, même si ces règles étaient conformes au but de la loi (ATF 133 II 331 
consid. 7.2.2 ; 130 I 140 consid. 5.1 ; 114 Ia 286 consid. 5a ; ACST/19/2018 du 

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15 août 2018 consid. 7b ; ATA/168/2008 du 8 avril 2008 consid. 3a ;  
Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., n. 323). 

 c.  Le gouvernement peut édicter des règles de droit soit dans des ordonnances 
législatives d’exécution, soit dans des ordonnances législatives de substitution 
fondées sur une délégation législative (ATA/426/2017 du 11 avril 2017 
consid. 2c ; ATA/52/2015 du 13 janvier 2015). 

 d.  Un acte législatif qui ne respecte pas l’une ou l’autre de ces conditions, ainsi 
qu’une décision qui se fonde sur une telle ordonnance, manque de base légale et 
viole le principe de la séparation des pouvoirs (ATA/1587/2017 du 12 décembre 
2017 consid. 14 et les références citées). De jurisprudence constante, la légalité 
d’un règlement peut être remise en cause devant la chambre de céans à l’occasion 
d’un cas d’application (ATA/1587/2017 précité). 

 e. Le Conseil d’État est chargé d’édicter tous les règlements d’application de 
la LIP (art. 6 al. 1 LIP).  

10) a. En l’espèce, il apparaît que dans la loi sur l’instruction publique adoptée par 
le Grand Conseil le 6 novembre 1940 (ci-après : aLIP), les termes « habitant le 
canton de Genève » étaient déjà employés. Son art. 9 était en effet libellé ainsi : 
« Tous les enfants habitant le canton de Genève doivent recevoir, dans les écoles 
publiques ou privées, ou à domicile, une instruction conforme aux prescriptions 
de la présente loi et au programme général établi par le département » (MGC 1940 
19/II 1392).  

  Malgré le texte clair de cet art. 9 aLIP, le législateur de 1940 admettait 
l’hypothèse que des enfants non domiciliés dans le canton puissent y être 
scolarisés, du moins dans l’enseignement primaire. En effet, alors que dans son 
projet de loi, le Conseil d’État proposait à l’art. 19 que « L’instruction et la 
fourniture du matériel scolaire sont gratuites dans les écoles enfantines et 
primaires », le Grand Conseil a tenu à ajouter que tel ne devait être le cas que 
« pour les enfants domiciliés dans le canton » (MGC 1940 19/II 1380). Cette 
référence au domicile a été supprimée lors d’une modification de la aLIP en 1973 
(MGC 1973 27/4 3678). 

  La aLIP a par la suite subi plusieurs modifications. À la suite de celles 
entrées en vigueur le 29 août 2011 et rendues nécessaire en raison de l’adhésion 
par le canton de Genève à HarmoS et à la CSR, l’art. 9 aLIP a été modifié en ce 
sens que les références à ces deux textes y ont été introduites. Les termes « tous 
les enfants habitant le canton de Genève » sont eux demeurés inchangés. 

 b. Dans le PL 11'470, le Conseil d’État a fait figurer la disposition qui 
deviendra l’actuel art. 37 LIP (il s’agissait dans le PL 11'470 de l’art. 34 dont le 
contenu est le même que celui de l’art. 9 aLIP dans sa version entrée en vigueur le 

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29 août 2011), sans que celui-ci soit modifié par les députés. La notion de 
« habitant le canton de Genève » y figurant n’est donc pas le résultat du dépôt 
d’un amendement. A par contre fait l’objet d’un amendement du département, 
l’ajout de ces mêmes termes « habitant le canton de Genève », mais à l’al. 3 de ce 
qui deviendra l’art. 37 LIP (PL 11'470 p. 113). Cette disposition prévoit que les 
jeunes habitant le canton de Genève ont l’obligation jusqu’à l’âge de la majorité 
au moins d’être inscrits à une formation. 

  La question de la gratuité s'est à nouveau posée dans le cadre du PL 11'470, 
le Conseil d'État ayant en effet choisi de traiter cette question à l’occasion d’un 
art. 47, lequel deviendra, lors de l'adoption de la loi, l'art. 51 LIP. Il sera question 
de cette disposition plus bas (voir infra consid. 11d). 

 c. Au niveau réglementaire, sous l'empire de l'art. 9 aLIP, l'ancien RCO 
(du 26 mai 1976 ; ROLG 1976 187) autorisait déjà, à la discrétion des autorités 
scolaires, l’accès à l’enseignement public genevois à des élèves domiciliés hors du 
canton. L’art. 11 al. 1 aRCO était alors rédigé comme suit : « Les enfants 
domiciliés hors du territoire genevois peuvent être exceptionnellement autorisés à 
fréquenter les collèges du CO », les parents devant alors payer une taxe scolaire 
annuelle (art. 11 al. 2 aRCO). 

  Lors de l'entrée en vigueur de l'actuel RCO, soit le 30 août 2010, l'art. 25 
al. 1 RCO avait la teneur suivante : « Sont admis au cycle d'orientation : 
a) les élèves domiciliés dans le canton ; b) les élèves genevois quel que soit leur 
domicile ; et c) les élèves habitant en France voisine dont l'un des parents au 
moins est assujetti à Genève à l'impôt sur le revenu de l'activité rémunérée qu'il 
exerce de manière permanente dans le canton ». En 2016 est entrée en vigueur une 
modification purement rédactionnelle de la let. b (ROLG 2016 383), le principe de 
l'admission des élèves originaires de Genève mais domiciliés hors du canton étant 
maintenu.  

  Le 14 février 2018, est entré en vigueur l’art. 25 RCO dans sa teneur 
actuelle et applicable au cas d’espèce. 

11) a. Il découle de ce qui précède que déjà sous l’empire de la aLIP, le 
Conseil d’État a, de longue date, ouvert les portes du CO genevois à des enfants 
n’habitant pas le canton. Dans sa réponse au recours, le département justifie cette 
pratique en expliquant que le Conseil d'État a choisi d’agir ainsi, à titre 
exceptionnel, et hors de ses obligations découlant de la Cst. Cet argument est 
recevable, dès lors que s'il découle des art. 19 et 62 Cst., comme de 
l'art. 24 Cst-GE ou encore de l'art. 37 al. 1 LIP, que le canton doit scolariser les 
enfants qui y sont domiciliés et veiller à ce qu’ils le soient, aucune disposition 
constitutionnelle ou légale ne faisant obstacle à ce que le canton scolarise ceux qui 
n'y habitent pas. 

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 b. Il en va de même sur le plan intercantonal.  

  En vue de régler notamment la fréquentation d'établissements situés hors de 
leur canton de domicile par des élèves des établissements de scolarité obligatoire, 
le canton de Genève est partie prenante à la convention intercantonale réglant la 
fréquentation. Après avoir rappelé, entre autres, que les élèves des établissements 
de la scolarité obligatoire fréquentent en principe les écoles ou établissements de 
leur canton de domicile (art. 1 al. 1), la convention intercantonale réglant la 
fréquentation précise que cet accord définit des exceptions (cas particuliers ou 
individuels) de portée générale que les cantons de Suisse romande ont décidé 
d'admettre, sous réserve des législations cantonales, du nombre de places 
disponibles et d'effectifs qui deviendraient insuffisants dans le canton de domicile 
(al. 2). La convention intercantonale réglant la fréquentation ne fait en 
conséquence pas obstacle à des solutions spécifiques adoptées par les cantons 
signataires, les législations cantonales étant expressément réservées. 

 c. Dès lors que les principes qui prévalent en matière de droit et d’obligation 
d’être scolarisé de même que ceux qui obligent le canton à permettre et à veiller à 
la scolarisation des enfants reposent sur le principe du domicile, le Conseil d’État 
ne pourrait pas étendre le champ des élèves admis dans le canton sans que le 
législateur y consente en toute connaissance de cause. Cet élargissement a en effet 
une influence sur la mise en œuvre de la LIP elle-même, ne serait-ce qu’au regard 
de l’impact que l’accueil d'élèves n’habitant pas le canton peut avoir sur 
l’organisation des écoles et des classes. Cet élargissement a en outre des 
conséquences sur la mise en œuvre d’autres lois dès lors que, comme le 
département l’explique dans sa réponse au recours et comme cela ressort des 
pièces qu’il a versées à la procédure, il est susceptible d’impliquer la construction 
ou l’agrandissement d’écoles, une augmentation des effectifs d’élèves dans les 
classes, l’engagement d’enseignants supplémentaires et, plus largement, des coûts 
pour le canton de Genève. Le principe de cet élargissement doit ainsi figurer dans 
une loi formelle et le Conseil d’État être autorisé à en traiter par voie 
réglementaire. Tel est bien le cas en l’espèce. 

 d. En effet, outre la délégation générale figurant à l’art. 6 LIP, l’art. 51 LIP 
prévoit que : 

- dans les établissements des degrés primaire et secondaire I, il n’y a pas 
d’écolage, sauf exceptions prévues dans une convention intercantonale (al. 1) ; 

- dans les établissements des degrés secondaire II et tertiaire B, il n’y a pas 
d’écolage, sous réserve de l’alinéa 3 (al. 2). 

  Des frais de scolarité correspondant au montant maximum prévu à titre de 
participation financière des cantons signataires d’une convention intercantonale 
pour la filière considérée, ou, à défaut, d’un montant ne dépassant pas le 80 % du 

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coût moyen annuel de la formation, peuvent être perçus auprès de l’élève majeur 
ou des parents de l’élève mineur par le département pour admettre, dans les 
limites des places disponibles, des élèves auxquels ni une loi cantonale ou 
fédérale, ni une convention intercantonale, voire internationale, ne reconnaît un 
droit à être admis. Les montants de l’écolage, ainsi que l’instance seule habilitée à 
autoriser ces admissions, sont définis par voie réglementaire (al. 3). 

  Il ressort ainsi du texte de l’art. 51 al. 3 LIP que le législateur a bien 
envisagé les cas particuliers des élèves ne pouvant se prévaloir du droit d’être 
scolarisés à Genève. Il ressort au surplus des travaux préparatoires (PL 11'470-A, 
p. 139), que dans le cadre des discussions relatives à cet art. 51 LIP, un député 
s’est interrogé sur le point de savoir si un élève dont les parents étaient frontaliers 
avait droit d’office à la scolarité au même titre qu’un enfant genevois. Le 
représentant du département lui a répondu que oui, « si un de ses parents paie ses 
impôts à Genève ». 

  L’art. 51 al. 3 LIP in fine contient en outre une délégation explicite à agir 
par la voie réglementaire. Si dans le RCO, le Conseil d’État a choisi de maintenir 
le principe selon lequel le degré secondaire I est gratuit pour les élèves qui 
remplissent les conditions de l'art. 25 RCO (art. 16 al. 3 RCO), il a instauré la 
DGEO comme instance décisionnelle (art. 25 al. 3 RCO). C’est d’ailleurs bien la 
DGEO qui a rendu la décision litigieuse.  

  En autorisant par voie réglementaire l'accès au CO genevois à certains 
élèves n'habitant pas le canton de Genève, le département a donc agi dans le cadre 
fixé par la loi et dans celui de la délégation de compétence que lui a confié le 
Grand Conseil. 

12)  Se pose ensuite la question de savoir si la décision querellée induit une 
discrimination au sens de l'ALCP. 

13)  À teneur de l’art. 1 ALCP, l’objectif de cet accord, en faveur des 
ressortissants des États membres de la Communauté européenne et de la Suisse, 
est : d'accorder un droit d'entrée, de séjour, d'accès à une activité économique 
salariée, d'établissement en tant qu'indépendant et le droit de demeurer sur le 
territoire des parties contractantes (let. a) ; de faciliter la prestation de services sur 
le territoire des parties contractantes, en particulier de libéraliser la prestation de 
services de courte durée (let. b) ; d'accorder un droit d'entrée et de séjour, sur le 
territoire des parties contractantes, aux personnes sans activité économique dans le 
pays d'accueil (let. c) ; d'accorder les mêmes conditions de vie, d'emploi et de 
travail que celles accordées aux nationaux (let. d). 

14)  L’art. 2 ALCP ne trouvant en principe qu’une application à titre subsidiaire, 
il sera examiné plus loin (infra consid. 20). 

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15)  L’art. 3 al. 6 de l’annexe I ALCP prévoit que les enfants d’un ressortissant 
d’une partie contractante qui exerce ou non, ou qui a exercé une activité 
économique sur le territoire de l’autre partie contractante sont admis aux cours 
d’enseignement général, d’apprentissage et de formation professionnelle dans les 
mêmes conditions que les ressortissants de l’État d’accueil, si ces enfants résident 
sur son territoire.  

  Cette dernière condition n’étant en l’espèce pas remplie, le recourant ne peut 
se prévaloir de cette disposition, ce qu’il ne fait du reste pas. Certes, dans leur avis 
de droit (p. 10/11), la prof. EPINEY et Mme SANGSUE relèvent qu’il serait 
éventuellement défendable d’appliquer l’art. 3 al. 6 de l’annexe I ALCP aussi aux 
enfants de travailleurs frontaliers. Elles précisent toutefois à juste titre qu’une telle 
approche serait en contradiction avec le libellé clair de la disposition, libellé par 
ailleurs tout aussi clair en allemand (« sofern sie in dessen Hoheitsgebiet 
wohnen ») qu’en italien (« se i figli stessi vi risiedono »), et qu’aucun argument 
systématique ni téléologique prépondérant ne plaide en faveur de cette approche. 

  À défaut de résider en Suisse, le recourant ne peut ainsi pas déduire de 
l’art. 3 al. 6 de l’annexe I ALCP un droit à être admis au CO genevois. 

16)  Selon l’art. 7 ALCP, les parties contractantes règlent, conformément à 
l'annexe I, notamment les droits mentionnés ci-dessous liés à la libre circulation 
des personnes : le droit à l'égalité de traitement avec les nationaux en ce qui 
concerne l'accès à une activité économique et son exercice ainsi que les conditions 
de vie, d'emploi et de travail (let. a) ; le droit à une mobilité professionnelle et 
géographique, qui permet aux ressortissants des parties contractantes de se 
déplacer librement sur le territoire de l'Etat d'accueil et d'exercer la profession de 
leur choix (let. b) ; le droit au séjour des membres de la famille, quelle que soit 
leur nationalité (let. d). 

  Il ressort de la systématique de l’art. 7 ALCP et du renvoi à  
l’annexe I ALCP que les droits proprement dits ne découlent pas de cet article 
mais plutôt des dispositions de l’annexe I ALCP, en particulier des art. 9 et 15, qui 
reprennent le principe d’égalité de traitement pour les travailleurs (art. 9) et les 
indépendants (art. 15) (Astrid EPINEY/Gaëtan BLASER in  
Cesla AMARELLE/Minh SON NGUYEN [éd.], Code annoté de droit des 
migrations, vol. III, Accord sur la libre circulation des personnes [ALCP], 2014, 
ad art. 7 ALCP, p. 89 n. 3). 

17)  L’art. 9 par. 2 de l’annexe I ALCP, prévoit que le travailleur salarié et les 
membres de sa famille visés à l'art. 3 de cette annexe y bénéficient des mêmes 
avantages fiscaux et sociaux que les travailleurs salariés nationaux et les membres 
de leur famille. 

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 a. La notion d’avantage social ne saurait être interprétée limitativement 
(Alvaro BORGHI, La libre circulation des personnes entre la Suisse et l’UE, 
Commentaire article par article de l’accord du 21 juin 1999, 2010, p.183 n. 380 et 
l’arrêt cité). Selon la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après : CJUE), 
cette notion d’avantage social « couvre tous les avantages qui, liés ou non à un 
contrat d’emploi, sont généralement reconnus aux travailleurs ou du simple fait de 
leur résidence sur le territoire national et dont l’extension aux travailleurs 
ressortissants d’autres États membres apparaît, dès lors, comme apte à faciliter 
leur mobilité à l’intérieur de la Communauté » (CJUE, arrêt Hendrix, C-287/05 du 
11 septembre 2007, point 48). 

  Dans sa jurisprudence, la CJUE a reconnu de nombreuses prestations 
comme relevant de la notion d’avantage social : il s’agit, entre autres, d’une 
prestation sociale garantissant un minimum de moyens d’existence, d’une 
allocation d’éducation destinée à compenser les charges de famille du 
bénéficiaire, d’allocations de naissance et de maternité, d’allocations pour famille 
nombreuse ou de bourses et prêts d’étude (voir la liste plus complète et les 
références jurisprudentielles y relatives in Alvaro BORGHI, op. cit. , p. 184  
n. 381). 

 b. Dans leur avis de droit (p. 15), la prof. EPINEY et Mme SANGSUE 
estiment que l’admission dans l’enseignement public obligatoire constitue sans 
doute un avantage social au sens de l’art. 9 al. 2 de l’annexe I ALCP, vu 
l’interprétation large de cette notion donnée par la jurisprudence de la CJUE. Pour 
sa part, dans son avis de droit (p. 14), la prof. KADDOUS estime que l’admission 
dans l’enseignement primaire public genevois pourrait parfaitement être 
considérée comme un avantage social au sens de la jurisprudence – ce qui vaudrait 
évidemment aussi pour l’admission au CO. 

  On ne voit toutefois pas en quoi cet accès à l’enseignement obligatoire 
public serait comparable aux prestations sociales mentionnées plus haut, ces 
prestations ayant pour but d’améliorer la situation financière des bénéficiaires. La 
question de l’accès à l’enseignement général est par ailleurs déjà traitée 
exhaustivement à l’art. 3 al. 6 de l’annexe I ALCP (voir supra consid. 16), rien 
dans le texte de cette disposition, ni dans celui de l’art. 9 al. 2 de  
l’annexe I ALCP, ne permettant de conclure que des cas particuliers ou des 
exceptions seraient réservés. 

 c. Même à considérer que l’accès à l’enseignement public obligatoire 
constituerait un avantage social, l’art. 9 al. 2 de l’annexe I ALCP ne prévoit 
logiquement pas de déroger à la condition explicite de la résidence figurant à  
l’art. 3 al. 6 de l’annexe I ALCP. En effet, dès lors qu’il s’agit de l’enseignement 
public obligatoire, il a déjà été exposé que ce caractère obligatoire avait pour 
corollaire que les enfants devaient fréquenter l’école du lieu où ils résident  
(supra consid. 7). Les autorités genevoises seraient dans l’impossibilité de mettre 

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en œuvre cet avantage social, puis d’en vérifier l’effectivité, s’agissant d’enfants 
qui ne sont pas domiciliés sur le territoire cantonal. Cet avantage social étant 
intrinsèquement lié à la résidence et non au statut de travailleur du frontalier, cela 
implique enfin que ce dernier ne puisse pas en bénéficier. 

 d. S’il fallait, malgré ce qui précède, admettre que l’accès à l’enseignement 
obligatoire constitue un avantage social au sens de l’art. 9 al. 2 de  
l’annexe I ALCP et que les frontaliers peuvent en bénéficier, une éventuelle 
discrimination fondée sur la nationalité serait quoi qu’il en soit justifiée comme 
cela sera examiné au considérant suivant. 

18)  L’art. 2 ALCP prévoit que les ressortissants d’une partie contractante qui 
séjournent légalement sur le territoire d’une autre partie contractante ne sont pas, 
dans l’application et conformément aux dispositions des annexes I, II et III de cet 
accord, discriminés en raison de leur nationalité. 

 a. L’art. 2 ALCP érige l’interdiction de toute discrimination fondée sur la 
nationalité en tant que fondement de l’accord (Astrid EPINEY/Gaëtan BLASER, 
op. cit., ad art 2 ALCP, p. 13 et l’arrêt cité).  

 b. Pour déterminer si l’art. 2 ALCP est applicable à un cas concret et, le cas 
échéant, s’il est ou non respecté, quatre points doivent être examinés. On établira 
ensuite si l’on est en présence d’une discrimination fondée sur la nationalité, puis 
si cette dernière peut être justifiée ou non (Astrid EPINEY/Gaëtan BLASER,  
op. cit., ad art 2 ALCP, p. 17 à 27). 

  Il faut tout d’abord examiner le lien d’extranéité, lequel exige que le champ 
d’application du principe de non-discrimination ne soit ouvert que dans les 
situations présentant un aspect transfrontalier. Cette exigence exclut l’application 
de l’ALCP aux situations purement internes qui sont à juger selon le droit interne 
de l’État concerné (arrêt du Tribunal fédéral 2A.768/2006 du 23 avril 2007 
consid. 3.3).  

  Il faut ensuite examiner la relation avec les dispositions spécifiques de 
l’ALCP. Ce dernier contient en effet différents articles qui concrétisent le principe 
de non-discrimination pour certaines catégories de personnes. Il convient de voir 
ceux-ci comme instituant des interdictions spécifiques de discrimination en raison 
de la nationalité. Par rapport à ces dernières, l’interdiction de discrimination de 
l’art. 2 ALCP a une portée plus générale et il convient donc de l’appliquer 
subsidiairement dans les cas où les interdictions spécifiques de l’annexe I ne sont 
pas pertinentes. 

  L’examen du champ d’application matériel du principe de 
non-discrimination est ensuite nécessaire. Cela concerne toutes les discriminations 

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qui entravent la réalisation des droits contenus dans l’ALCP ou en lien avec 
celui-ci. 

  Enfin, doit être examiné le champ d’application personnel de l’art. 2 ALCP 
qui englobe, à tout le moins, les ressortissants des parties contractantes. 

 c. Dans le cas d’espèce, l’art. 2 ALCP est applicable sous les angles du lien 
d’extranéité et des champs d’application matériel et personnel. Il n'est en effet pas 
contesté que tant la Suisse, pays dans lequel le recourant souhaite s’inscrire au CO 
et dans lequel son père travaille, la France, pays dans lequel le recourant et sa 
famille résident, et les Pays-Bas, pays dont la famille a la nationalité, sont parties 
à l'ALCP. Par contre, dès lors que l’art. 9 al. 2 de l’annexe I interdit de discriminer 
selon la nationalité l’accès des travailleurs frontaliers à un avantage social, cette 
dernière disposition, examinée ci-dessus au consid. 18, constitue une disposition 
spécifique qui prime l’art. 2 ALCP. En raison de son caractère subsidiaire, l’art. 2 
ALCP n’est donc pas applicable dans le présent litige. 

19)  Dans l’hypothèse où il faudrait néanmoins considérer que l’art. 2 ALCP 
s’applique, il s’impose de vérifier si l’on est en présence d’une discrimination 
fondée sur la nationalité, puis, si tel est le cas, si cette discrimination peut ou non 
être justifiée. 

 a. Dans un arrêt ACST/13/2017 du 3 août 2017, la chambre constitutionnelle 
de la Cour de justice (ci-après : CJCST) a rappelé que selon la jurisprudence 
européenne, les règles d’égalité de traitement qui découlent de la libre circulation 
des personnes prohibent non seulement les discriminations ostensibles fondées sur 
la nationalité (discrimination directe ; pour un exemple : CJUE, arrêt Commission 
c. Italie, C-283/99 du 31 mai 2001), mais encore toutes formes dissimulées de 
discrimination qui, par application d’autres critères de distinction, aboutissent en 
fait au même résultat (discrimination indirecte ; CJUE, arrêts Hirvonen, C-632/13 
du 19 novembre 2015, point 29, et Gielen, C-440/08 du 18 mars 2010, point 37 et 
les arrêts cités). Il en va ainsi lorsque l'application d'autres critères que la 
nationalité, par exemple le lieu d'origine ou de naissance, le lieu de résidence ou 
encore l'accomplissement d'études au sein du pays, mène dans les faits au même 
résultat, car ce critère est en général rempli par les nationaux et non par les 
étrangers (Rudolf GEIGER/ Daniel-Erasmus KHAN/Markus KOTZUR [éd.], 
EUV/AEUV - Kommentar, 6ème éd., 2017, n. 31 ad art. 45 du Traité sur le 
fonctionnement de l'Union européenne, du 13 décembre 2007 (ci-après : TFUE) ; 
d'autres auteurs citent comme critères suspects, en sus du domicile ou de la 
résidence habituelle, l'origine géographique ou ethnique ainsi que la langue 
(Harald SCHAUMBURG/Joachim ENGLISCH [éd.], Europäisches Steuerrecht, 
2015, n. 7.154), ou encore la possession d'un diplôme ou d'un permis de conduire 
national (Véronique BOILLET, L'interdiction de discrimination en raison de la 
nationalité au sens de l'Accord sur la libre circulation des personnes, 2010, p. 87). 

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  La CJCST a encore précisé que la jurisprudence européenne emploie parfois 
d'autres formules pour décrire la discrimination indirecte : par exemple que 
l'art. 45 TFUE) s’oppose, notamment, aux mesures qui, tout en étant 
indistinctement applicables selon la nationalité, sont susceptibles, par leur nature 
même, d’affecter davantage les travailleurs migrants que les travailleurs nationaux 
et risquent, par conséquent, de défavoriser plus particulièrement les premiers 
(CJUE, arrêt Bechtel, C-20/16 du 22 juin 2017, point 39 et les arrêts cités) ; ou 
encore que doivent être regardées comme indirectement discriminatoires les 
conditions du droit national qui, bien qu’indistinctement applicables selon la 
nationalité, affectent essentiellement ou dans leur grande majorité les travailleurs 
migrants, ainsi que les conditions indistinctement applicables qui peuvent être 
plus facilement remplies par les travailleurs nationaux que par les travailleurs 
migrants ou encore qui risquent de jouer, en particulier, au détriment de ces 
derniers (CJUE, arrêt Landtova, C-399/09 du 21 juin 2011, point 45). 

  Le Tribunal fédéral a quant à lui jugé qu'une discrimination indirecte existe 
lorsqu'une réglementation, qui ne désavantage pas directement un groupe 
déterminé, défavorise tout particulièrement, par ses effets et sans justification 
objective, les personnes appartenant à ce groupe ; eu égard à la difficulté de poser 
des règles générales et abstraites permettant de définir pour tous les cas l'ampleur 
que doit revêtir l'atteinte subie par un groupe protégé par l'art. 8 al. 2 Cst. par 
rapport à la majorité de la population, la reconnaissance d'une situation de 
discrimination ne peut résulter que d'une appréciation de l'ensemble des 
circonstances du cas particulier ; en tout état de cause, l'atteinte doit revêtir une 
importance significative, le principe de l'interdiction de la discrimination indirecte 
ne pouvant servir qu'à corriger les effets négatifs les plus flagrants d'une 
réglementation étatique (ATF 138 I 205 consid. 5.5). Dans un cas de figure plus 
récent, le Tribunal fédéral a repris la jurisprudence européenne précitée en 
rappelant que les règles générales d'égalité de traitement prohibent non seulement 
les discriminations ostensibles fondées sur la nationalité (discriminations 
directes), mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par 
application d'autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat 
(discriminations indirectes ; ATF 140 II 141 consid. 7.1.1). 

  Constitue ainsi une discrimination indirecte toute mesure qui prévoit une 
distinction fondée sur le critère du domicile ou de la résidence, en ce que celui-ci 
risque de jouer principalement au détriment des ressortissants d’autres 
États membres, dans la mesure où les personnes non domiciliées sur le territoire 
national, de même que les non-résidents, sont le plus souvent des non-nationaux 
(CJUE, Commission c. Grèce, C-155/09 du 20 janvier 2011, point 55 et les 
arrêts cités).  

 b. Dans le cas d’espèce, comme cela a été posé précédemment, sont titulaires 
du droit à un enseignement de base suffisant et gratuit en Suisse tous les enfants 

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domiciliés dans ce pays, indépendamment de leur nationalité et du statut de 
résidence de leurs parents. Le droit du recourant à être scolarisé à Genève lui est 
dénié non pas en raison de sa nationalité, mais en raison du fait qu’il n’y est pas 
domicilié. Il n’est en conséquence pas victime d’une discrimination directe. 

 c. Il en va par contre autrement de la discrimination indirecte. La restriction à 
l’accès au CO genevois fondée sur la résidence, corollaire du caractère obligatoire 
de l’enseignement de base, touche les enfants domiciliés hors du canton. Cette 
restriction, par sa nature même, est donc susceptible d’atteindre prioritairement les 
ressortissants des États membres de l’UE. Certes, le DIP relève dans sa réponse 
que sur 1'793 élèves non domiciliés à Genève actuellement scolarisés dans les 
écoles du canton, 1'467, soit 81 % d’entre eux, sont de nationalité suisse. Le 
département ajoute que sur les demandes déposées pour l’année 2019, 2/3 d’entre 
elles concernent des personnes de nationalité suisse. Au vu des principes posés ci-
dessus, ces arguments doivent être rejetés, d’autant qu’aucune référence 
statistique ou de preuves attestant du traitement moins favorable d’un ressortissant 
d’un autre État membre n’est nécessaire ; il suffit au contraire que la 
réglementation en question implique le risque d’un traitement moins favorable des 
ressortissants d’autres États ; le fait que certains nationaux soient aussi traités 
moins favorablement ne joue aucun rôle à ce sujet (Astrid EPINEY/Gaëtan 
BLASER, op. cit., ad art. 2 ALCP, p. 25 et les arrêts cités). 

20)  Il faut à ce stade se demander si cette discrimination indirecte est justifiée. 

 a. L’art. 5 de l’annexe I ALCP, qui prévoit que les droits octroyés par les 
dispositions du présent accord ne peuvent être limités que par des mesures 
justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique 
et qui renvoie à des directives du conseil de la communauté économique 
européenne, ne s’applique pas dans le cas d’espèce. Peu importe puisque peuvent 
entrer en considération les raisons impérieuses d’intérêt général développées par 
la CJUE dans sa jurisprudence. 

 b. Outre des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, 
la CJUE admet des raisons impérieuses d’intérêt général comme pouvant justifier 
des discriminations indirectes (CJUE, arrêt Politanò, C-225/15 du 8 septembre 
2016, point 40 ; CJUE, arrêt Liga Portuguesa de Futebol Profissional et Bwin 
International, C-42/07 du 8 septembre 2009, point 56). Comme le prévoit l’art. 16 
par. 2 ALCP, le Tribunal fédéral a repris la jurisprudence de la CJUE dans ce 
domaine et retenu que le principe d'égalité de traitement prohibe toutes les 
discriminations ostensibles fondées sur la nationalité (discriminations directes) et 
toutes formes dissimulées de discrimination qui, par l'application d'autres critères 
de distinction, aboutissent en fait au même résultat sans être justifiées par des 
raisons objectives ni proportionnées au but à atteindre (discriminations indirectes) 
(ATF 133 V 265 consid. 5.2). Dans l’ATF 130 I 26 consid. 3.2.3, rédigé en 
allemand, le Tribunal fédéral se réfère à des conditions objectives (« objektive 

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Umstände »). Plus récemment, le Tribunal fédéral a retenu que la condition de 
domicile pour accéder à l’enseignement public spécialisé ne violait pas l’ALCP 
(arrêt du Tribunal fédéral 2C_820/2018 du 11 juin 2019). 

 c. Il apparaît d’emblée que des motifs économiques ou budgétaires ne 
permettent pas de justifier cette discrimination indirecte puisque « admettre que 
des considérations d’ordre budgétaire puissent justifier une différence de 
traitement entre travailleurs migrants et travailleurs nationaux impliquerait que 
l’application et la portée d’une règle aussi fondamentale du droit de l’Union que le 
principe de non-discrimination en raison de la nationalité puissent varier, dans le 
temps et l’espace, selon l’état des finances des États membres » (CJUE, arrêt 
Giersch, C-20/12 du 20 juin 2013, point 52 et l’arrêt cité). 

 d. En revanche, le respect et la mise en œuvre effective par l’État de Genève 
du droit à un enseignement de base suffisant et gratuit justifient la discrimination 
indirecte en cause. En effet, comme cela a déjà été examiné dans le présent arrêt, 
le droit à un enseignement de base suffisant et gratuit oblige la collectivité à, 
d’une part, fournir une prestation et, d’autre part, cet enseignement étant 
obligatoire, à s’assurer que les élèves qui doivent être scolarisés le sont 
effectivement. Or, reconnaître à des élèves qui ne résident pas sur le territoire du 
canton le droit d’y être scolarisés viderait de sa substance le caractère obligatoire 
de l’enseignement de degré secondaire I, le canton de Genève n’étant en mesure 
de garantir l’effectivité de la présence des élèves à l’école jusqu’à l’âge de dix-
huit ans que de ceux qui habitent le canton. 

 e. Dès lors que l’État de Genève ne peut obliger à se rendre à l’école que les 
enfants domiciliés sur son territoire, la reconnaissance du droit à être scolarisé au 
CO genevois à des élèves non domiciliés sur le territoire du canton introduirait 
une discrimination entre ceux qui doivent aller à l’école parce qu’ils habitent le 
canton et ceux qui pourraient, y compris pour de purs motifs de convenance 
personnelle dont ne peuvent se prévaloir les enfants vivant à Genève, faire valoir 
ce droit au gré des circonstances.  

 f. Par ailleurs, la reconnaissance du droit à être scolarisés dans l’enseignement 
public genevois à des élèves non domiciliés sur le territoire du canton empêcherait 
toute planification scolaire, élément pourtant indispensable à l’organisation et 
donc au bon fonctionnement des écoles. L’État de Genève n’étant en mesure de 
connaître ni le nombre de travailleurs ressortissants de l’Union européenne 
susceptibles, dans les mois et années à venir, de devenir des frontaliers, ni le 
nombre de leurs enfants, aucune prévision sérieuse de l’augmentation des effectifs 
au CO ne serait possible. Partant, l’engagement de nouveaux enseignants ou la 
construction de nouvelles écoles ne pourraient être anticipés à temps, mettant à 
mal la qualité de l’enseignement public. 

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 g. La restriction imposée aux enfants n’habitant pas le canton respecte le 
principe de la proportionnalité. Cette restriction est en effet seule à même de 
permettre la mise en œuvre effective, par les autorités cantonales, du droit à un 
enseignement de base suffisant et gratuit. Cette restriction est en outre adéquate 
dès lors qu’elle permet une saine planification de l’enseignement public et évite à 
ces autorités de perdre toute visibilité sur les effectifs des classes dans les années à 
venir. Enfin, cette restriction ne porte pas atteinte au droit des enfants d’être 
scolarisés au lieu de leur domicile. 

  Le grief d’une discrimination proscrite par l’ALCP sera donc écarté. 

21)  À teneur de l’art. 13 ALCP, dont l’intitulé est « stand still », les parties 
contractantes s’engagent à ne pas adopter de nouvelles mesures restrictives à 
l’égard des ressortissants de l’autre partie dans les domaines d’application du 
présent accord. 

 a. Dans son avis de droit, la prof. KADDOUS compare l’art. 23 REP – dont la 
règle est comparable à l’art. 25 RCO – dans sa formulation à la date de l’entrée en 
vigueur de l’ALCP, soit le 1er juin 2002, avec sa formulation actuelle applicable 
depuis le 14 février 2018. Elle relève que cette dernière version introduirait une 
nouvelle condition qui ne figurait pas dans la version en vigueur le 1er juin 2002.  

 b. Il convient toutefois de se souvenir que l’art. 25 RCO ne limite en aucune 
manière le droit d’accès à l’enseignement primaire public genevois. Au contraire, 
comme cela a été décrit ci-dessus, il élargit le champ des élèves pouvant intégrer 
cet enseignement. La limitation du droit d’accès à l’enseignement obligatoire à 
Genève découle, comme cela a été mis en évidence à plusieurs reprises dans le 
présent arrêt, du caractère obligatoire de l’enseignement de base et gratuit garanti 
par les art. 19 et 62 Cst. Or, l’art. 19 Cst. n’a subi aucune modification depuis son 
adoption en 1999. Quant à l’art. 62 Cst., il a fait l’objet de plusieurs ajouts depuis 
2002. Dans sa version avant cette date, il prévoyait en effet que l’instruction 
publique est du ressort des cantons (al. 1) ; les cantons pourvoient à un 
enseignement de base suffisant ouvert à tous les enfants. Cet enseignement est 
obligatoire et placé sous la direction ou la surveillance des autorités publiques. Il 
est gratuit dans les écoles publiques. L’année scolaire débute entre la mi-août et la 
mi-septembre (al. 2). Les nouveautés introduites depuis (voir la version actuelle 
au consid. 6a ci-dessus), qui concernent la formation pour les personnes 
handicapées et la coordination scolaire, ne constituent toutefois pas des mesures 
restrictives à l’égard des bénéficiaires de l’ALCP. 

22) a. Le recourant n'indique pas quelles éventuelles dispositions 
conventionnelles, légales ou réglementaires, mis à part l’art. 25 al. 1 let. b RCO 
dont il ne remplit pas les conditions, imposeraient aux autorités genevoises de 
l’'admettre au CO genevois du seul fait que son père y paye des impôts.  

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 b. L'art. 21 al. 2 ALCP prévoit qu'aucune disposition de cet accord ne peut être 
interprétée de manière à empêcher les parties contractantes d'établir une 
distinction, dans l'application des dispositions pertinentes de leur législation 
fiscale, entre les contribuables qui ne se trouvent pas dans des situations 
comparables, en particulier en ce qui concerne leur lieu de résidence. On ne voit 
toutefois pas en quoi cette disposition, laquelle consacre l'égalité de traitement en 
matière fiscale, ouvrirait un droit d’accès au CO genevois au recourant. 

23)  Enfin, les parents mettent en avant le besoin pour le recourant d'être 
scolarisé à Genève du fait de ses aptitudes sportives, dès lors qu'il joue au hockey 
sur glace à un excellent niveau et est susceptible de fréquenter le programme 
sport-art-études dans le cadre de l'académie de hockey sur glace du K______. 

24) a. Selon l'art. 5 al. 1 let. d de la loi sur le sport du 14 mars 2014 
(LSport - C 1 50), c'est le canton qui coordonne le programme sport-art-études. Le 
canton contribue à la promotion des jeunes talents sportifs présentant un niveau 
d’aptitudes particulièrement élevé par le biais du programme sport-art-études et 
par le soutien à des centres nationaux et régionaux de performance (art. 15 
LSport). 

  L'exposé des motifs de la novelle ayant introduit ces dispositions (L 12058) 
précise que « le DIP coordonne le dispositif sport-art-études qui accompagne les 
sportifs, les danseurs et les musiciens de haut niveau de l'enseignement primaire 
jusqu'aux Hautes écoles spécialisées et à l'Université. Ce dispositif vise à 
permettre aux jeunes talents genevois de concilier dans des conditions optimales 
leur double projet de vie sportive-artistique et scolaire. Cette compétence est déjà 
exclusivement menée par le canton » (PL 12058, p. 10). 

 b. L'art. 58 al. 4 LIP, déjà cité plus haut, prévoit que pour les élèves qui sont 
inscrits dans un dispositif spécifique, tel que les classes et institutions de 
l’enseignement spécialisé ou les classes sport-art-études, notamment, des 
exceptions au lieu de scolarisation peuvent être prévues par voie réglementaire. 

  L'exposé des motifs de la LIP se contente d'indiquer que « des exceptions au 
lieu de scolarisation sont également possible pour les élèves qui fréquentent les 
classes et institutions de l'enseignement spécialisé, ou ceux des classes sport-art-
études » (PL 11470, p. 88). 

 c. L'art. 26 al. 6 RCO n'explicite pas davantage les situations dans lesquelles 
des exceptions au lieu de scolarisation sont possibles, dès lors qu'il prévoit que 
pour les élèves qui fréquentent un dispositif spécifique, tel que les classes et 
institutions de l'enseignement spécialisé ou les classes sport-art-études, 
notamment, des exceptions au lieu de scolarisation peuvent être prévues par la 
direction générale, et que cette décision n’est pas sujette à recours. 

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25) a. Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en 
premier lieu d’après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge 
recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec 
d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but 
poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi 
que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux 
préparatoires (interprétation historique) (ATF 138 II 557 consid. 7.1 ; 132 V 321 
consid. 6 ; 129 V 258 consid. 5.1 et les références citées). Le Tribunal fédéral 
utilise les diverses méthodes d’interprétation de manière pragmatique, sans établir 
entre elles un ordre de priorité hiérarchique (ATF 138 II 217 consid. 4.1 ; 133 III 
175 consid. 3.3.1 ; ATA/714/2013 précité ; ATA/422/2008 du 26 août 2008). 
Enfin, si plusieurs interprétations sont admissibles, il faut choisir celle qui est 
conforme à la Constitution (ATF 119 Ia 241 consid. 7a et les arrêts cités), ou plus 
généralement au droit supérieur.  

 b. Le juge est, en principe, lié par un texte légal clair et sans équivoque. Ce 
principe n’est cependant pas absolu. En effet, il est possible que la lettre d’une 
norme ne corresponde pas à son sens véritable. Ainsi, l’autorité qui applique le 
droit ne peut s’en écarter que s’il existe des motifs sérieux de penser que le texte 
ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée. De tels 
motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la 
prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d’autres dispositions 
(ATF 138 II 557 précité consid. 7.1 ; 131 I 394 consid. 3.2 ; 130 V 472 
consid. 6.5.1). En dehors du cadre ainsi défini, des considérations fondées sur le 
droit désirable ne permettent pas de s’écarter du texte clair de la loi, surtout si elle 
est récente (ATF 118 II 333 consid. 3e ; 117 II 523 consid. 1c ; ATA/997/2019 du 
11 juin 2019 consid. 6b). 

26)  En l'espèce, l'art. 58 al. 4 LIP confère au Conseil d'État la possibilité de 
prévoir des exceptions au lieu de scolarisation pour la filière sport-art-études, mais 
il ne prévoit de lui-même aucune exception au principe de la nécessité d'habiter le 
canton pour y être scolarisé. 

  Quant à l'art. 26 al. 6 RCO, il prévoit la possibilité d'exceptions au lieu de 
scolarisation pour les élèves qui « fréquentent » un dispositif tel que sport-art-
études, ce qui présuppose que, comme le soutient l'intimé, l'élève soit déjà admis à 
fréquenter l'école publique genevoise, l'exception au lieu de scolarisation se 
référant alors à une situation intracantonale (telle que la scolarisation au cycle 
H______ pour tous les membres de l'académie du K______, quel que soit leur 
domicile dans le canton, en dérogation au principe de l'art. 58 al. 1 LIP). 

  Le texte du règlement étant clair, et aucune autre méthode d'interprétation 
ne permettant de retenir qu'il ne correspondrait pas à la volonté de son auteur ou 
au droit supérieur, il y a lieu d'admettre que la législation cantonale ne permet pas 

- 24/25 - 

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d'exception au domicile dans le canton pour les élèves potentiellement admissibles 
au dispositif sport-art-études. S'il veut en bénéficier, le recourant devra donc avoir 
un lieu de vie dans le canton de Genève. 

  Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. 

27)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 400.- sera mis à la charge du 
recourant, qui succombe. Celui-ci, mineur, ayant agi par ses parents, ce sont ces 
derniers qui se verront astreints, solidairement, au paiement dudit émolument 
(art. 87 al. 1 LPA) ; aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 
LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 5 mars 2019 par A______, enfant mineur, 
agissant par ses parents Madame B______ et Monsieur C______ contre la décision du 
département de l'instruction publique, de la formation et de la jeunesse du 13 février 
2019 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met à la charge solidaire de Madame B______ et Monsieur C______ un émolument de 
CHF 400.- ; 

dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

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communique le présent arrêt à Monsieur A______, enfant mineur, soit pour lui ses 
parents Madame B______ et Monsieur C______, ainsi qu'au département de 
l'instruction publique, de la formation et de la jeunesse. 

Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, MM. Pagan et Verniory, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. Scheffre 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Krauskopf 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :