# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a17e0eb8-e4c0-575c-8fd8-1038f81b5d4e
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-12-27
**Language:** de
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 27.12.2022 603 2022 18
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2022-18_2022-12-27.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2022 18

Urteil vom 27. Dezember 2022

III. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung Präsidentin: Anne-Sophie Peyraud 
Richter: Marianne Jungo, Yann Hofmann
Gerichtsschreiber: Mischa Poffet

Parteien A.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Joachim 
Lerf

gegen

DIREKTION FÜR GESUNDHEIT UND SOZIALES, Vorinstanz

Gegenstand Sozialrecht – Professionelle Pflegefamilie, Subventionierung

Beschwerde vom 10. Februar 2022 gegen den Entscheid vom 6. Januar 2022

Kantonsgericht KG
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Sachverhalt

A. A.________ (Beschwerdeführerin) leitete bis Ende Juni 2019 die mit Entscheid vom 
25.  September 2006 rückwirkend per 1. Juli 2004 als professionelle Pflegefamilie anerkannte 
"B.________" in C.________. Im Juli 2019 ging die Beschwerdeführerin in Pension. Seit dem 
1.  August 2019 ist die B.________ als Aussenwohngruppe der Stiftung D.________ angegliedert, 
die in E.________ ein Kinderheim betreibt.

B. Am 26. März 2021 gelangte die Beschwerdeführerin an das Sozialvorsorgeamt (SVA) und 
machte namentlich geltend, sie warte nach wie vor auf die Abrechnungen für die Jahre 2018 und 
2019. Sie benötige diese, um den definitiven Geschäftsabschluss für die B.________ 
durchzuführen.

In seinem Schreiben vom 7. April 2021 teilte das SVA der Beschwerdeführerin mit, gemäss Schrei-
ben vom 29. März 2018 der Direktion für Gesundheit und Soziales (GSD; Vorinstanz) an das Unter-
stützungskomitee F.________ sei ab dem 1. Januar 2018 eine Tagespauschale von CHF 187.- für 
acht Pflegeplätze garantiert worden. Für die Jahre 2018 und 2019 würden somit keine Schluss-
abrechnungen erstellt. Die betreffende Passage des Schreibens der Vorinstanz vom 29. März 2018 
lautet wie folgt (ohne Hervorhebungen):

"Solange für die heute in C.________ lebenden Kinder und Jugendlichen keine neuen 
Platzierungsmöglichkeiten gefunden werden können, sind wir grundsätzlich bereit, während einer auf 
maximal 2 bis 3 Jahre begrenzten Zeit (höchstens aber bis August 2020) für die Weiterführung der 
B.________ die gleichen finanziellen Leistungen gelten zu lassen, wie sie für das Jahr 2017 budgetiert 
wurden. So können der Grossfamilie rückwirkend auf den 1. Januar 2018 für 8 Pflegeplätze (auch wenn 
nicht alle besetzt sind) die gleichen Tagespauschalen garantiert werden, wie sie im Jahre 2017 budgetiert 
wurden (ohne Indexierung und Anpassung der Lohnstufen)."

Mit Schreiben vom 25. April 2021 beharrte die Beschwerdeführerin darauf, dass auch für die Jahre 
2018 und 2019 nach effektivem Aufwand abzurechnen sei.

C. Mit Schreiben vom 5. Juli 2021 ersuchte die Beschwerdeführerin das SVA um Erlass einer 
anfechtbaren Verfügung. Hierauf antwortete das SVA mit Schreiben vom 31. August 2021 und hielt 
im Wesentlichen an seiner Position fest. Es schloss sein Schreiben mit folgenden Zeilen:

"In Anbetracht der Tatsache, dass die letzten Zahlungen bereits vor zwei Jahren zu den bekannten 
Konditionen erfolgt sind, schlagen wir vor, dass wir bei den erfolgten Entschädigungen verbleiben."

D. Die Beschwerdeführerin, die dieses Schreiben als Entscheid qualifizierte, erhob hiergegen am 
29. September 2021 Beschwerde an die GSD. Diese trat mit Entscheid vom 6. Januar 2022 auf die 
Beschwerde ein und wies sie ab.

E. Gegen diesen Entscheid erhebt die Beschwerdeführerin am 10. Februar 2022 Beschwerde an 
das Kantonsgericht Freiburg. Sie beantragt, der Entscheid der Vorinstanz sei unter Kosten- und 
Entschädigungsfolge aufzuheben und das SVA sei zu verpflichten, die Schlussabrechnung der 
B.________ für die Jahre 2018 und 2019 zu erstellen und den daraus resultierenden Saldo der 
Beschwerdeführerin zuzüglich Zins zu 5 % seit 1. Januar 2020 zu bezahlen.

In ihren Bemerkungen vom 10. Mai 2022 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. 

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Ein zweiter Schriftenwechsel wurde nicht durchgeführt.

F. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die 
Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1.

Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 114 Abs. 1 lit. a des kanto-
nalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Ob es sich 
beim Schreiben des SVA vom 31. August 2021 um einen Entscheid handelte bzw. die Beschwerde 
vom 29. September 2021 von der Vorinstanz nicht als Rechtsverweigerungsbeschwerde hätte an 
die Hand genommen werden müssen, kann letztlich offenbleiben, da mit dem Entscheid der Vorin-
stanz vom 6. Januar 2022 ein zulässiges Anfechtungsobjekt vorliegt. Die Beschwerdeführerin ist zur 
Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 76 VRG). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten 
(Art. 79 Abs. 1 VRG) und der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG). Auf die Beschwer-
de ist einzutreten.

2.

Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Über-
schreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung 
des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist vorliegend 
ausgeschlossen (Art. 77 f. VRG).

3.

Streitig und zu prüfen ist die Subventionierung einer professionellen Pflegefamilie.

3.1. Bis zum 31. Dezember 2018 war die professionelle Pflegefamilien im damaligen kantonalen 
Gesetz vom 20. Mai 1986 für Hilfe an Sonderheime für Behinderte oder Schwererziehbare geregelt. 
Besagtes Gesetz galt nach Art. 1 für die Sonderheime für Behinderte und Schwererziehbare und für 
die Institutionen, die Minderjährige für erzieherische Massnahmen beherbergen, sowie für die 
professionellen Pflegefamilien. Als Sonderheim qualifizierte gemäss Art. 2 eine Institution, die dank 
ihrer zweckmässigen Organisation und Struktur in der Lage war, Behinderten, Schwererziehbaren 
oder für erzieherische Massnahmen Beherbergten Erziehung, Unterricht, berufliche Ausbildung oder 
eine ihrem allgemeinen Zustand angepasste Beschäftigung und, bei Bedarf, geeignete Unterkunft 
zu gewährleisten. Weder für die Institutionen, die Minderjährige für erzieherische Massnahmen 
beherbergen noch für die professionellen Pflegefamilien enthielt das Gesetz von 1986 genauere 
Bestimmungen.

Gemäss Art. 7 Abs. 1 des alten Gesetzes gewährleisteten Kanton und Gemeinden an die Betriebs-
kosten der Sonderheime einen Beitrag, indem sie den Betriebskostenüberschuss übernahmen; 
dessen Berechnungsweise war in der Ausführungsverordnung geregelt (Abs. 2). Der Beitrag der 
öffentlichen Hand an die Sonderheime unterlag in Art. 10 einer Reihe von Bedingungen; u.a. musste 
die Institution anerkannt sein (lit. a), jedes Jahr Jahresvoranschlag und Jahresrechnung der Direkti-
on zur Genehmigung unterbreiten (lit. b) und im Besitz einer von der Direktion erteilten Betriebsbe-

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willigung sein (lit. c). Um anerkannt werden zu können, musste die Institution nach Art. 11 Abs. 1 
einem Bedarf entsprechen und die Bedingungen der Bundesgesetzgebung für den Anspruch auf 
den Beitrag erfüllen, auf den sie gesetzlich Anrecht hat. Die Direktion ist die zuständige Behörde für 
die Anerkennung bzw. den Anerkennungsentzug (Abs. 2); das Anerkennungsverfahren ist in der 
Ausführungsverordnung geregelt (Abs. 3).

3.2. Am 1. Januar 2019 trat das kantonale Gesetz vom 16. November 2017 über die sonder- und 
sozialpädagogischen Institutionen und die professionellen Pflegefamilien (SIPG; SGF 834.1.2) in 
Kraft. Art. 1 Abs. 1 SIPG sieht vor, dass mit dem Gesetz die Angemessenheit und Qualität der von 
den sonder- und sozialpädagogischen Institutionen und professionellen Pflegefamilien angebotenen 
Leistungen sichergestellt werden sollen. Zu diesem Zweck werden mit ihm die Bedingungen, zu 
denen die Leistungen der Institutionen angeboten werden können, festgesetzt, die Beziehungen 
zwischen dem Staat und den Institutionen sowie den professionellen Pflegefamilien festgelegt und 
die Bedingungen für die Finanzierung der Leistungen von Institutionen und professionellen Pflege-
familien durch die öffentliche Hand bestimmt (Abs. 2 lit. a-c).

Seit 1. Januar 2019 ist die professionelle Pflegefamilie gesetzlich definiert. Als eine solche gelten 
nach Art. 25 Abs. 1 SIPG Familien, die Minderjährige oder junge Erwachsene bis zum Alter von 
25 Jahren, die aufgrund einer Schutzmassnahme eine Unterbringung ausserhalb des Familienum-
felds brauchen, aufnehmen (lit. a) und in denen eine Person des betreuenden Elternpaars über eine 
Ausbildung im sozialpädagogischen Bereich oder über eine gleichwertige Berufsausbildung verfügt 
(lit. b). Eine professionelle Pflegefamilie kann nicht mehr als fünf Minderjährige oder junge Erwach-
sene aufnehmen (Art. 25 Abs. 2 SIPG).

Wie unter dem alten Recht sieht auch das SIPG in Art. 7 Abs. 1 eine staatliche Subventionierung 
des anerkannten Betriebsdefizits vor. Die Subventionen der öffentlichen Hand und die Modalitäten 
für ihre Gewährung werden jährlich in einem Leistungsvertrag festgehalten (Art. 7 Abs. 4 SIPG); 
vorbehalten bleiben interkantonale Vereinbarungen (Abs. 5). Nach wie vor hängen gemäss Art. 6 
Abs. 1 SIPG die Beitragsleistungen der öffentlichen Hand vom Vorliegen der Betriebsbewilligung 
(Art. 5 SIPG) und Anerkennung durch den Kanton (Art. 6 Abs. 2 SIPG) ab. Die Vorschriften über die 
Subventionierung gelten sinngemäss auch für die anerkannten professionellen Pflegefamilien 
(Art. 27 SIPG).

3.3. Das kantonale Ausführungsreglement vom 1. Dezember 1987 zum Gesetz für Hilfe an 
Sonderheime für Behinderte oder Schwererziehbare war bis zum 31. Dezember 2019 in Kraft. Es 
beinhaltete in Art. 5-10 detaillierte Vorschriften zur Berechnung und Vergütung des Betriebskosten-
überschusses. Gemäss Art. 6 Abs. 2 mussten die Aufwandposten nach Abs. 1 der Bestimmung im 
Budget vorgesehen oder im Verlauf des Jahres von der Direktion genehmigt worden sein. Der defini-
tive Betrag des berücksichtigten Aufwandüberschusses wurde aufgrund des Jahresabschlusses 
festgelegt (Art. 10 Abs. 1). Im Verlauf des Jahres wurden bis zu 80 % des budgetierten und von der 
Direktion genehmigten Aufwandüberschusses bezahlt (Art. 10 Abs. 2).

Das neue kantonale Reglement vom 16. Dezember 2019 über die sonder- und sozialpädagogischen 
Institutionen und die professionellen Pflegefamilien (SIPR; SGF 834.1.21) trat am 1. Januar 2020 – 
also ein Jahr nach dem SIPG – in Kraft. Mit Bezug auf das staatlich anerkannte Betriebsdefizit 
gemäss Art. 7 SIPG sieht es in Art. 21 Abs. 1 vor, dass sich dieses aus der Differenz zwischen dem 
von der zuständigen Direktion berücksichtigten Betriebsaufwand und -ertrag ergibt. Aufwand und 
Ertrag werden in Übereinstimmung mit dem von den zuständigen Direktionen gemeinsam verein-
barten Kontenrahmen festgesetzt (Art. 21 Abs. 2 SIPR). Art. 21 Abs. 3-5 SIPR entsprechen Art. 6 

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Abs. 2 sowie Art. 10 Abs. 1 des Ausführungsreglements von 1986. Art. 22 f. SIPR listet wie die 
altrechtlichen Art. 6 ff. die anrechenbaren Aufwand- und Ertragsposten auf, wobei diese leicht ange-
passt wurden. Betreffend Subventionierung von professionellen Pflegefamilien sieht Art. 53 SIPR 
vor, dass das vom Staat anerkannte Betriebsdefizit auf Grundlage einer für jeden anerkannten 
Betreuungsplatz berechnete Tagespauschale übernommen wird.

4.

Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin als Leiterin der B.________ jeweils ein jährliches 
Referenzbudget vom SVA erhalten hat, das die voraussichtlichen Kosten des betreffenden Jahres 
aufführte. Im Verlauf des Jahres wurden der Beschwerdeführerin Subventionen in der Form von 
Anzahlungen geleistet. Zu Beginn des darauffolgenden Jahres erstellte die Beschwerdeführerin die 
Jahresrechnung des Vorjahres und liess diese dem SVA zukommen. Dieses erstellte auf Basis der 
effektiven Kosten die Schlussabrechnung für das betreffende Jahr. Dabei zog es denjenigen 
Aufwand ab, den es als nicht mit den gesetzlichen Bestimmungen übereinstimmend erachtete. Das 
Referenzbudget sah jeweils einen Wert "Brutto Aufwände pro Tag pro Kind" vor; für das Jahr 2017 
betrug dieser Wert CHF 187.- (CHF 693'087.53 budgetierter Aufwand à 3710 berücksichtigter Tage). 
In der Schlussabrechnung wurde für das betreffende Jahr jeweils angegeben, um wie viel Prozent 
der Aufwand pro Tag und pro Kind vom ursprünglich budgetierten Betrag abwich (z.B. 2016: budge-
tiert wurden CHF 189.-, die effektiven Kosten beliefen sich auf CHF 225.20, was Mehrkosten von 
19.15 % entspricht).

Ebenfalls erstellt ist, dass die Vorinstanz bzw. das SVA der B.________ in finanzieller Hinsicht 
mehrmals entgegengekommen ist. So wurden der Institution auf Bitte der Beschwerdeführerin hin 
zusätzliche ausserordentliche Vollzeitäquivalente genehmigt (vgl. internes E-Mail des SVA vom 
13.  Juli 2017). Ebenfalls wurde ab 2014 das G.________ zur administrativen Unterstützung der 
B.________ mandatiert. Aufgrund der sich abzeichnenden Gesetzesänderung und der 
bevorstehenden Pensionierung der Beschwerdeführerin gründete eine Gruppe Parlamentarier ein 
Unterstützungskomitee für die B.________, das der damaligen Vorsteherin des SVA mit Schreiben 
vom 14. Dezember 2017 ein gemeinsames Gespräch anbot. Mit Bezug auf die Finanzierung war 
das Unterstützungskomitee der Ansicht, dass die seinerzeit betreuten Kinder und Jugendlichen bis 
zum Abschluss ihrer Lehre weiterhin bei der B.________ leben sollen. Am 12. März 2018 fand das 
vorgeschlagene Gespräch in Anwesenheit der zuständigen Staatsrätin und der Beschwerdeführerin 
statt. Mit Schreiben vom 29. März 2018 an das Unterstützungskomitee fasste die Vorinstanz die 
bisherigen Ereignisse, die besprochenen Punkte sowie ihren Lösungsvorschlag (vgl. Sachverhalt lit. 
B) schriftlich fest; eine Kopie dieses Schreibens ging an die B.________. Für die Jahre 2018 und 
2019 hat die Vorinstanz sodann weder ein Referenzbudget noch eine Schlussabrechnung erstellt, 
der Beschwerdeführerin aber weiterhin regelmässig Subventionsbeträge ausbezahlt, deren 
Qualifikation als Anzahlungen oder Pauschalbeträge zwischen den Parteien heute streitig ist.

5.

Die Vorinstanz hat entschieden, dass der Aufwand der B.________ für die Jahre 2018 und 2019 
pauschal mit maximal CHF 187.- pro Kind und pro Tag, gerechnet auf acht Pflegeplätze, 
subventioniert wird, womit für die Jahre 2018 und 2019 das Erstellen einer Schlussabrechnung 
entfällt. Die Kritik der Beschwerdeführerin, dieses Vorgehen verstosse gegen das Legalitätsprinzip, 
ist berechtigt.

5.1. Bei der B.________ in ihrer damaligen Form als professionelle Pflegefamilie handelt es sich 
um eine altrechtlich anerkannte sozialpädagogische Institution. Als solche war sie beitragsberechtigt 

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im Sinne von Art. 7 des Gesetzes für Hilfe an Sonderheime für Behinderte oder Schwererziehbare 
(neu Art. 7 SIPG). Subventionsrechtlich handelt es sich dabei um eine Anspruchssubvention, da die 
Voraussetzungen des Beitrags erschöpfend umschrieben werden (vgl. Art. 10 des alten Gesetzes 
sowie Art. 6 SIPG) und der Entscheid über die Ausrichtung des Beitrags nicht dem Ermessen der 
Verwaltung anheimgestellt werden (vgl. BUNDI, System und wirtschaftsverfassungsrechtliche 
Zulässigkeit von Subventionen in der Schweiz und von Beihilfen in der EU, 2016, S. 51 ff. mit 
Hinweisen; vgl. ferner Botschaft vom 13. Juni 2017 zum Entwurf des Gesetzes über die sonder- und 
sozialpädagogischen Institutionen und die professionellen Pflegefamilien, TGR 2017 2039, S. 2056, 
wonach die Betriebsbewilligung gemäss Art. 5 SIPG "keiner Anerkennung gleichkommt und 
demzufolge keinerlei Anspruch auf Subventionen eröffnet", woraus umgekehrt geschlossen werden 
kann, dass anerkannte Institutionen im Sinne von Art. 6 SIPG einen Anspruch auf Subventionen 
haben).

Streitig ist zwischen den Parteien nun aber nicht die Frage des Subventionsanspruchs selbst, 
sondern die Festsetzung der Höhe der Subvention. Hierfür gab Art. 7 des alten Gesetzes zwar vor, 
dass der Staat den Betriebskostenüberschuss (Betriebsdefizit gemäss Art. 7 Abs. 1 SIPG) deckt, 
doch überliess es dessen Berechnung dem Verordnungsgeber, womit eine zulässige Gesetzesdele-
gation vorliegt. Der Staatsrat hatte in Art. 5 bis 10 des alten Ausführungsreglements detaillierte 
Regeln darüber aufgestellt, wie das Defizit zu berechnen war (vgl. E. 3.3). Aus Art. 5 folgte, dass 
der Betriebskostenüberschuss der Differenz zwischen dem anrechenbaren Betriebsaufwand und 
dem anrechenbaren Betriebsertrag entspricht. Ersterer wurde in Art. 6 und 7, letzterer in Art. 8 und 
9 genauer bestimmt. Sodann sah Art. 10 Abs. 1 vor, dass der definitive Betrag des berücksichtigten 
Aufwandüberschusses aufgrund des Jahresabschlusses der Institution festgelegt wird.

5.2. Das Vorgehen der Vorinstanz verstösst gegen diese hinreichend bestimmten, inhaltlich 
klaren Regelungen. Wohl mag es richtig sein, dass dem Staat ein Ermessensspielraum zukommt, 
jedoch lediglich bezüglich der Anerkennung einer Institution (womit wie gesehen der Subventions-
anspruch begründet wird). Ist eine Institution einmal anerkannt, hat sie – Anerkennungsentzug 
vorbehalten – Anspruch darauf, dass der staatliche Beitrag gemäss den gesetzlichen Vorschriften 
bestimmt wird, d.h. vorliegend gestützt auf den anrechenbaren Betriebsaufwand und -ertrag im 
Sinne von Art. 5 ff. des Ausführungsreglements. Unbehelflich ist dabei der vorinstanzliche Verweis 
auf Art. 17 SubG, wonach Subventionen insbesondere durch Pauschalen zu begrenzen sind: Die 
spezielleren Bestimmungen des SIPG bzw. des alten Gesetzes und der dazugehörigen Ausfüh-
rungserlasse haben gegenüber der allgemeineren Vorschrift des Subventionsgesetzes Vorrang. 
Zudem liegt mit der Gesetzgebung zu den sonder- und sozialpädagogischen Institutionen und dem 
darin gewählten Beitragsmodell, das in den Grundzügen dem altrechtlichen Modell entspricht, offen-
sichtlich eine bewusste Umgehung des in Art. 17 Abs. 1 SubG statuierten Grundsatzes vor, die vom 
Gesetzgeber in einem jüngeren Erlass bestätigt worden ist.

Dass die Aufwandposten von der Vorinstanz nicht genehmigt worden sind, spielt entgegen deren 
Auffassung ebenfalls keine Rolle. Gemäss Art. 6 Abs. 2 des altrechtlichen Ausführungsreglements 
genügt es, wenn die Aufwandposten im Budget vorgesehen sind. Ein solches Budget hat – wenn 
auch für das Jahr 2017 – unzweifelhaft vorgelegen, stützte sich die Vorinstanz zur Berechnung des 
Pauschalbetrags doch auf das Referenzbudget 2017. Den Schlussabrechnungen des SVA für die 
Jahre 2015 und 2016 (Beschwerdebeilage 2 und 3) kann zudem entnommen werden, dass bei der 
B.________ Jahr für Jahr dieselben Aufwandposten berücksichtigt wurden, die noch dazu mit 
denjenigen des Referenzbudgets 2017 übereinstimmen. Kommt hinzu, dass den Akten ohnehin 
nicht entnommen werden kann, dass die Aufwandposten Jahr für Jahr erneut formell genehmigt 
worden wären. Das Argument der Vorinstanz erweist sich insofern als treuwidrig.

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Gleiches gilt bezüglich des vorinstanzlichen Vorwurfs, die Beschwerdeführerin habe die Pauschal-
beträge vorbehaltlos angenommen: Wie die Beschwerdeführerin nachvollziehbar geltend macht, hat 
sich für sie in den Jahren 2018 und 2019 insofern nichts geändert, als sie wie bereits in den Vorjah-
ren regelmässige Zahlungen erhalten hat und nach Abschluss des Geschäftsjahrs ihre Jahresrech-
nung dem SVA zukommen liess. Sobald sie mit Schreiben vom 7. April 2021 darüber informiert 
wurde, dass das SVA den Inhalt des Schreibens vom 29. März 2018 als verbindlich erachtet, hat die 
Beschwerdeführerin dagegen umgehend mit Schreiben vom 25. April 2021 protestiert und anschlies-
send den Rechtsweg beschritten. Aus ihrem Verhalten kann daher nicht geschlossen werden, dass 
sie mit dem Inhalt des Schreibens vom 29. März 2018 einverstanden gewesen wäre. Ihre Haltung, 
dass ein unbeantwortetes Angebot nicht einer Zustimmung gleichkommt, ist verständlich. Kommt 
hinzu, dass das fragliche Angebot nicht direkt an sie, sondern an das Unterstützungskomitee gerich-
tet war. Entsprechend bestand für die Beschwerdeführerin auch unter diesem Blickwinkel kein 
Anlass, den Vorschlag der Vorinstanz förmlich abzulehnen.

Aber auch ungeachtet dessen gehen die Ausführungen der Vorinstanz zur angeblichen Vereinba-
rung, die im März 2018 zwischen ihr und der Beschwerdeführerin zustande gekommen sei, ins 
Leere: Auch beim Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Vertrags ist die Verwaltung an das 
Gesetz gebunden (Art. 5 Abs. 1 BV; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 
8. Aufl. 2020, Rz. 1309). Es spielt somit keine Rolle, wie die Beschwerdeführerin ein – darüber gar 
nicht direkt an sie gerichtetes – "Angebot" verstehen musste und ob dieses tatsächlich angenommen 
wurde, wie die Vorinstanz geltend macht, da die Parteien auch mit verwaltungsrechtlichem Vertrag 
keine gesetzes- und systemwidrigen, vom anrechenbaren Betriebskostenüberschuss unabhängige 
Pauschalbeträge hätten vereinbaren dürfen. Weiterungen zum Abschluss eines verwaltungsrechtli-
chen Vertrags erübrigen sich damit.

5.3. Im Jahr 2019 ist das SIPG in Kraft getreten, gemäss dessen Art. 25 Abs. 2 professionelle 
Pflegefamilien maximal fünf Minderjährige oder junge Erwachsene aufnehmen können. Es stellt sich 
die – von den Parteien nicht diskutierte – Frage, ob der Subventionsanspruch der B.________ damit 
ab Inkrafttreten des neuen Gesetzes weggefallen ist. Dies ist zu verneinen:

Mangels besonderer übergangsrechtlicher Regelungen sind in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich 
diejenigen Rechtssätze massgeblich, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu 
Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung haben (BGE 144 V 210 E. 4.3.1). Die B.________ 
wurde unter dem Gesetz für Hilfe an Sonderheime für Behinderte oder Schwererziehbare von 1986 
anerkannt; die Anerkennung wurde stillschweigend verlängert bzw. zu keinem Zeitpunkt widerrufen. 
Es war der erkennbare Wille der Vorinstanz und damit des Gemeinwesens, die Beschwerdeführerin 
weiterhin finanziell zu unterstützen – lediglich über die Modalitäten der Subventionierung bestand 
Uneinigkeit. Ein abruptes Dahinfallen der Anerkennung und damit des Subventionsanspruchs ohne 
angemessene Übergangsfrist würde gegen den Vertrauensschutz verstossen (Art. 5 Abs. 3 und 9 
BV; vgl. BGE 145 II 140 E. 4). Dies hat auch der Staatsrat erkannt, sieht er doch in Art. 54 Abs. 2 
SIPR vor, dass der zuständigen Direktion eine Frist von zwei Jahren ab Inkrafttreten des SIPR – d.h. 
bis zum 31. Dezember 2021 – zusteht, um den im Sinne der alten Gesetzgebung für Hilfe an 
Sonderheime für Behinderte oder Schwererziehbare anerkannten sonder- und sozialpädagogischen 
Institutionen eine Betriebsbewilligung zu erteilen, mit ihnen Rahmenvereinbarungen abzuschliessen 
und sie anzuerkennen, wobei Anerkennungen, die gemäss der alten Gesetzgebung gewährt 
wurden, nach Art. 54 Abs. 3 SIPR bis zu diesem Zeitpunkt gültig bleiben.

Die Beschwerdeführerin hat somit auch für das Jahr 2019 Anspruch auf Übernahme des anrechen-
baren Betriebskostenüberschusses. Für dessen Bestimmung finden gemäss obigem Grundsatz die 

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Vorschriften des Ausführungsreglements von 1987 Anwendung, zumal das SIPR ohnehin erst am 
1. Januar 2020 in Kraft getreten ist.

6.

Zusammenfassend ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. 
Die Vorinstanz ist anzuweisen, auf Grundlage des Referenzbudgets für das Jahr 2017 sowie der 
von der Beschwerdeführerin eingereichten Jahresrechnungen 2018 und 2019 die Berechnung des 
Betriebskostenüberschusses für die Jahre 2018 und 2019, analog der Schlussabrechnungen bis 
und mit 2017, vorzunehmen. Anschliessend wird sie über den Subventionsanspruch der Beschwer-
deführerin zu entscheiden haben.

Entgegen einer dahingehenden Bemerkung der Vorinstanz in ihrer Eingabe vom 10. Mai 2022 kann 
nicht die Rede davon sein, dass sie nicht mehr an ihre "entgegenkommenden Gesten" – gemeint 
wohl bezogen auf die gewährten ausserordentlichen Vollzeitäquivalente – gebunden wäre, sollte 
das Kantonsgericht wider Erwarten das Vorliegen einer Vereinbarung verneinen. Nachdem das SVA 
die zusätzlichen Mittel der B.________ während Jahren zugesprochen hat und die 
Beschwerdeführerin zudem gestützt darauf im Rahmen der Personaldotation Dispositionen getrof-
fen hat, die sie nicht ohne Nachteil rückgängig machen kann, wäre der Entzug dieser jahrelang 
gewährten Vorteile mit dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem daraus abgeleiteten Vertrau-
ensschutz nicht vereinbar.

Die Vorinstanz wird jedoch wie bereits in den Vorjahren zu prüfen haben, ob die Aufwandposten mit 
den tatsächlichen Kosten übereinstimmen, gebührend verbucht sind und einer rationellen, wirt-
schaftlichen Verwaltung entsprechen (vgl. Art. 6 Abs. 2 des alten Ausführungsreglements). Nicht zu 
berücksichtigende Aufwandposten sind auszuscheiden.

7.

Im Beschwerdeverfahren trägt die unterliegende Partei die Kosten (Art. 131 Abs. 1 VRG). Von der 
Erhebung von Gerichtskosten ist vorliegend abzusehen, da dem Staat in Anwendung von Art. 133 
VRG keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von 
CHF 2'000.- ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.

Die obsiegende Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 137 ff. VRG 
und Art. 8 ff. des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädi-
gungen in der Verwaltungsjustiz [Tarif VJ; SGF 150.12]). Mit Kostenliste vom 20. Dezember 2022 
weist der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin ein Honorar von CHF 2'583.35 (10.32 Stunden à 
CHF 250.-) sowie Auslagen von CHF 56.40 aus; die geforderte Entschädigung beläuft sich inklusive 
Mehrwertsteuer auf CHF 2'843.-. Der geltend gemachte Aufwand erweist sich als angemessen. Die 
Entschädigung ist vollumfänglich dem Staat Freiburg aufzuerlegen.

(Dispositiv auf der nächsten Seite)

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Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird gutgeheissen.

Die Vorinstanz wird angewiesen, im Sinne der Erwägungen über den Subventionsanspruch 
der Beschwerdeführerin zu entscheiden.

II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

III. Der Kostenvorschuss von CHF 2'000.- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.

IV. Der Beschwerdeführerin wird zuhanden von Rechtsanwalt Joachim Lerf eine Parteientschädi-
gung in der Höhe von CHF 2'843.- (davon CHF 203.25 MwSt.) zugesprochen. Diese wird voll-
umfänglich dem Staat Freiburg auferlegt.

V. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Parteientschädigung ist innert 30 Tagen 
die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides 
angefochten wird (Art. 148 VRG).

Freiburg, 27. Dezember 2022/mpo

Die Präsidentin: Der Gerichtsschreiber: