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**Case Identifier:** d1e97c7e-76d0-5b8d-a28d-a9f146ac94d0
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-06-24
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 24.06.2014 A/1899/2013
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1899-2013_2014-06-24.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1899/2013-EXPLOI ATA/486/2014  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 24 juin 2014 

1ère section 

   dans la cause 

 

Monsieur A______ 

et 

B______ SÀRL 
représentés par Me Dominique Lévy, avocat 

contre 

DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ ET DE L’ÉCONOMIE 
 

 

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A/1899/2013 

EN FAIT 

1)  Le salon de massage C______ (ci-après : le C______) se situe au deuxième 
étage du bâtiment sis au ______, rue D______ à Genève. 

2)  La société B______ Sàrl (ci-après : la société), dont le siège se trouve à la 
même adresse que le club, a pour but social les productions multimédias et 
audiovisuelles, l’achat, la vente et la distribution de telles productions, 
l’acquisition et l’exploitation de droits audiovisuels et multimédias, l’acquisition, 
la création et l’exploitation de sites internet ainsi que la participation financière 
dans des sociétés liées au multimédia, l’audiovisuel et l’internet.  

  Monsieur A______ est gérant de la société, avec signature individuelle. 

3)  Suite à l’entrée en vigueur, le 1er mai 2010, de la loi sur la prostitution du 
17 décembre 2009 (LProst – I 2 49) et de son règlement d’exécution (règlement 
d’exécution de la LProst du 14 avril 2010 – RProst – I 2 49.01), M. A______ s’est 
annoncé auprès de la brigade des mœurs (ci-après : BMOE) comme personne 
responsable du salon de massage, au moyen d’un formulaire d’annonce pour 
l’exploitation d’un salon. Sur ce formulaire, sous la rubrique « I. Données 
relatives au salon », la société était indiquée comme étant la « Société / raison 
sociale ». 

4)  Le dossier d’annonce adressé à la BMOE comprenait notamment une lettre 
d’accompagnement, datée du 17 juin 2010 et rédigée au nom de « C______ », le 
certificat de capacité civile du 1er juin 2010 et l’extrait de casier judiciaire du 
14 mai 2010 de M. A______, ainsi qu’une attestation de l’office de poursuites 
(ci-après : OP) du 10 mai 2010 et une attestation de l’office des faillites 
(ci-après : OF) du 27 mai 2010 relatives à la société. 

  Selon les attestations de l’OP et de l’OF, la société ne faisait l’objet 
d’aucune poursuite en force dans le canton de Genève ni d’acte de défaut de biens 
et n’avait pas été sous le coup d’une liquidation forcée par voie de faillite à 
Genève. 

5)   M. A______ s’est également annoncé, auprès de la BMOE, comme 
personne responsable de l’agence d’escorte E______ (ci-après : l’agence), dont 
l’adresse correspond également au ______ rue D______ à Genève, selon le site 
www.local.ch. 

6)  Le 2 novembre 2011, le département de la sécurité, de la police et de 
l’environnement, devenu par la suite le département de la sécurité, puis le 
département de la sécurité et de l’économie (ci-après : le département), a infligé à 
M. A______ un avertissement en application de l’art. 14 al. 1 let. d et al. 2 let. a 

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LProst ainsi qu’une amende administrative de CHF 1'000.- en application de 
l’art. 25 al. 1 LProst. Une prostituée de nationalité française, Madame F______, 
offrait ses services le 19 septembre 2011 dans le salon sans avoir été en mesure de 
présenter une autorisation de travail de courte de durée valable nonante jours. 
M. A______ avait ainsi violé l’art. 12 let. b LProst. 

7)  Le 9 mai 2012, le département a infligé à M. A______ un deuxième 
avertissement ainsi qu’une amende administrative de CHF 1'500.-. Une 
ressortissante française, Madame G______, se prostituait le 6 mars 2012 au club 
sans avoir été en mesure de présenter une autorisation de travail de courte durée 
valable nonante jours. 

8)  En février 2013, la BMOE a effectué une demande de renseignements 
auprès de l’OP en relation avec M. A______, à laquelle cet office a accédé le 
8 février 2013. M. A______ faisait l’objet de quarante-cinq poursuites, pour un 
total de CHF 14'838'003,55, et dix actes de défaut de biens avaient été délivrés à 
son encontre, pour un montant totalisant CHF 14'591'878,75. 

9)  La BMOE a transmis ces informations au département par le biais d’un 
rapport de renseignements daté du 12 mars 2013. Selon ce rapport, M. A______ 
ne s’était toujours pas acquitté des amendes prononcées les 2 novembre 2011 et 
9 mai 2012. 

10)  Par courrier du 12 avril 2013, le département a informé M. A______ du fait 
que, au vu des informations de l’OP transmises par la BMOE, il ne remplissait pas 
la condition de solvabilité requise pour être responsable d’un salon de massage et 
d’une agence d’escorte selon les art. 10 let. c et 17 let. c LProst. Le département 
envisageait donc d’ordonner la fermeture du salon et de l’agence, en application 
des art. 14 al. 1 let. b et al. 2 let. c ainsi que 21 al. 1 let. b et al. 2 let. c LProst. Le 
département a imparti à M. A______ un délai au 30 avril 2013 pour se déterminer 
sur les faits reprochés. 

11)  Le 30 avril 2013, M. A______ s’est opposé à la fermeture définitive du club 
et à l’interdiction d’exploiter tout autre salon pendant une durée de dix ans. Il n’a 
formulé aucune opposition en relation avec l’agence. 

  Le salon existait bien avant l’entrée en vigueur de la LProst. M. A______ 
avait adressé un dossier d’annonce complet à la BMOE conformément à la loi. Le 
département ne s’était alors pas opposé à ce que M. A______ soit responsable du 
salon. Les poursuites et actes de défaut de biens à son encontre existaient déjà lors 
de l’annonce et n’avaient aucun rapport avec son activité au sein de la société. 
Elles résultaient de son ancienne activité de promoteur immobilier dans les 
années 1990. Le département ne pouvait pas appliquer la LProst de manière 
rétroactive. M. A______ n’avait pas contracté de dettes en rapport avec 
l’exploitation du club depuis l’annonce. La décision envisagée violait sa liberté 

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économique, en l’absence d’intérêt public justifiant une telle violation, puisque le 
club était exploité sans litige ni dettes depuis l’entrée en vigueur de la LProst. 

12)  Le 14 mai 2013, le département a infligé à M. A______ un troisième 
avertissement ainsi qu’une amende administrative de CHF 2'000.-. Une personne 
de nationalité française, Madame H______, se prostituait le 4 mars 2013 dans le 
salon sans avoir été en mesure de présenter une autorisation de travail de courte 
durée valable nonante jours. 

13)  Par acte du 13 juin 2013, M. A______ a recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre 
la décision du département du 14 mai 2013. 

14)  Par décision du 17 mai 2013, le département a ordonné la fermeture 
définitive du club et de l’agence, et fait interdiction à M. A______ d’exploiter tout 
autre salon ou agence d’escorte pour une durée de dix ans. M. A______ avait 
toutefois la possibilité de désigner une nouvelle personne responsable du salon et 
de l’agence remplissant les conditions personnelles prévues aux art. 10 et 
17 LProst. 

  La condition de solvabilité contenue aux art. 10 let. c et 17 let. c LProst était 
une condition personnelle que devait remplir la personne responsable. 
L’insolvabilité de M. A______ était à ce jour clairement établie. Il ne la contestait 
d’ailleurs pas. En produisant des attestations de l’OP et de l’OF concernant la 
société, il avait dissimulé à la BMOE son insolvabilité.  

15)  Par acte posté le 14 juin 2013, M. A______ et la société ont interjeté recours 
auprès de la chambre administrative contre la décision précitée, concluant 
préalablement à l’octroi de l’effet suspensif et principalement à l’annulation de la 
décision attaquée et à la condamnation du département « en tous les frais et 
dépens ». 

  Le département avait violé le principe de la bonne foi. À réception du 
dossier d’annonce complet en juin 2010, ni la BMOE ni le département n’avaient 
réclamé d’autres documents. Les autorités avaient de la sorte admis que 
M. A______ pouvait exploiter le salon en tant que personne responsable en toute 
légalité. Ce n’était que trois ans plus tard, et en l’absence de tout changement de 
loi, que le département avait constaté son insolvabilité et prononcé la décision 
attaquée.  

  La décision attaquée violait la liberté économique des recourants. La société 
n’avait jamais fait l’objet de poursuites ou d’actes de défaut de biens, ni n’avait 
été mise en faillite. Elle exploitait depuis de nombreuses années le salon de 
manière correcte et transparente, sans rencontrer de litige. M. A______ ne 
contestait pas ses dettes mais rappelait qu’elles n’avaient aucun rapport avec son 

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activité au sein de la société. Il n’avait pas contracté de dette en lien avec 
l’exploitation du salon. Il n’y avait donc pas d’intérêt public entrant en jeu et 
l’intérêt privé de M. A______ l’emportait. Le risque lié à l’insolvabilité était 
pallié par la bonne exploitation du salon, et l’intervention du département n’était 
pas nécessaire. Une telle intervention aurait eu des conséquences désastreuses 
pour les employés du salon et pour la société. Un avertissement de l’absence de 
tolérance de dette impayée aurait été suffisant.  

  Le département avait abusé de son pouvoir d’appréciation. En autorisant 
M. A______ à désigner une nouvelle personne responsable du salon, il avait ainsi 
démontré que la sanction n’était pas nécessaire pour atteindre le but visé.  

  Les recourants précisaient que le raisonnement susmentionné s’appliquait 
également à l’agence. 

  À l’appui de leur recours, M. A______ et la société ont produit la majeure 
partie des documents du dossier d’annonce envoyé à la BMOE en juin 2010. 

16)  Par courriers du 17 juin 2013, le juge délégué a informé les parties qu'il 
tenait la demande de restitution de l'effet suspensif pour dépourvue d'objet, la 
décision n’ayant pas été déclarée exécutoire nonobstant recours selon l’art. 66 
al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 
(LPA - E 5 10). 

17)  Le 19 juin 2013, la société a informé la BMOE du changement de 
responsable du C______ et a transmis le dossier d’annonce relatif à la nouvelle 
responsable, Madame I______. Elle a également indiqué que l’agence n’avait plus 
son siège à Genève mais à Lausanne, depuis le 1er mai 2013. 

18)  Dans ses observations du 17 juillet 2013, le département a conclu à 
l’irrecevabilité du recours de la société, subsidiairement à son rejet, de même 
qu’au rejet du recours de M. A______. 

  La société n’avait pas la qualité pour recourir. Elle n’était que titulaire du 
bail, et l’exploitation d’un salon de massage et d’une agence d’escorte n’entrait 
pas dans son but social. Une nouvelle responsable avait par ailleurs été désignée. 

  Il n’y avait pas de violation du principe de la bonne foi. Les recourants ne 
s’étaient pas comportés de manière loyale. M. A______ ne pouvait pas ignorer 
son insolvabilité, ni le texte clair de la loi, et avait produit délibérément des 
extraits de l’OP et de l’OF de la société au lieu des extraits à son nom. Le 
département avait immédiatement réagi dès la connaissance de l’insolvabilité en 
demandant à M. A______ de se prononcer avant de rendre la décision du 
17 mai 2013. 

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  La liberté économique des recourants n’avait pas été violée. La LProst 
constituait une base légale permettant une restriction à la liberté économique. 
L’exigence de garantie de solvabilité visait à prévenir le risque d’exploitation des 
personnes prostituées ainsi qu’à éviter les conséquences d’une mauvaise gestion 
d’un salon de prostitution. La décision était nécessaire à atteindre les intérêts 
poursuivis par la LProst. Le nombre de poursuites et d’actes de défaut de biens à 
l’encontre de M. A______, ainsi que son comportement général au cours des trois 
années précédentes, durant lesquelles il avait commis plusieurs infractions à la 
LProst, étaient de nature à renforcer les doutes du département au sujet des 
capacités et de la volonté de M. A______ de se conformer à ses obligations. En 
outre, la décision n’avait pas de conséquences financières désastreuses pour les 
prostituées, celles-ci pouvant travailler dans un autre salon ou dans la rue et la 
société ayant déjà désigné une nouvelle personne responsable. 

  Le département n’avait pas abusé de son pouvoir d’appréciation. La 
décision respectait le principe de la proportionnalité. Le département était en droit 
de retenir que le seuil de tolérance relatif à la garantie de solvabilité était dépassé. 
Le fait que les dettes de M. A______ n’aient aucun lien avec l’exploitation du 
club et de l’agence n’était pas pertinent. 

19)  Le juge délégué a tenu le 18 septembre 2013 une audience de comparution 
personnelle des parties. 

 a. M. A______ a expliqué être actif dans le domaine depuis dix ans et 
exploiter le salon depuis cinq ans et demi. Le club n’avait aucun problème 
juridique ni de dette. Il ne contestait pas faire lui-même l’objet de poursuites. Elles 
étaient toutefois liées à son activité dans le secteur immobilier. Il n’était que le 
salarié de la société et n’encaissait pas le chiffre d’affaires. Il était surpris par la 
décision du département, qui intervenait trois ans après qu’il eut rempli le 
formulaire en toute bonne foi et avec transparence.  

  La société était détenue par J______ Sàrl, dont il était le gérant, elle-même 
détenue par K______ Ltd, société holding anglaise dont il n’était pas actionnaire. 
Mme I______ représentait à présent la société. L’exploitation d’un salon de 
massage ou d’une agence d’escorte ne rentrant pas dans le but statutaire de la 
société, la création d’une nouvelle société spécialement dévolue à ces fins était 
envisagée. 

  M. A______ avait été autorisé, au terme d’une procédure devant la chambre 
administrative, à exploiter une buvette au sein du salon, et s’étonnait d’être 
suffisamment honorable et solvable pour une telle activité mais pas en relation 
avec l’exploitation du salon lui-même, alors que la loi sur la restauration, le débit 
de boissons et l’hébergement du 17 décembre 1987 (LRDBH – I 2 21) contenait 
exactement la même condition. 

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  Il n’avait jamais commis aucune infraction avant celles mentionnées par le 
département. Il y avait donc eu trois infractions en dix ans, plutôt que trois en trois 
ans. Dans le domaine de la prostitution, il était malheureusement très difficile de 
ne jamais être en infraction malgré les efforts déployés. 

  Le siège social de l’agence avait été déplacé à Lausanne. Elle n’était 
toutefois pas enregistrée au registre du commerce vaudois. L’agence devrait donc 
être exclue de la procédure. Le seul lien juridique persistant avec Genève était 
l’obligation de respecter la législation genevoise lorsque les escortes déployaient 
leurs activités dans le canton. 

 b. Le département a précisé que l’art. 5 LRDBH ne contenait pas les mêmes 
exigences que la LProst. L’exploitation d’un salon de massage ou d’une agence 
d’escorte ne figurait pas dans les buts statutaires de la société. 

20)  Le 28 octobre 2013, le département a persisté dans ses conclusions. Il a en 
substance repris les termes de ses précédentes écritures, précisant que, en sus des 
trois avertissements assortis d’amendes des 2 novembre 2011, 9 mai 2012 et 
14 mai 2013, M. A______ avait fait l’objet de très nombreuses contraventions 
pour diverses raisons, notamment pour avoir employé des prostituées non 
recensées ou sans autorisation de travail en décembre 2004 et en mai 2006 et pour 
usure en juillet 2006. Plusieurs prostituées avaient en outre été déclarées en 
contravention pour exercice illicite de la prostitution, notamment les 28 septembre 
et 24 octobre 2009. 

21)  Le 1er novembre 2013, M. A______ et la société ont persisté dans 
l’intégralité de leurs conclusions.  

  Le département avait adopté une argumentation contradictoire en reprochant 
à M. A______ de ne pas avoir compris les subtilités de la LProst, tout en 
acceptant que la BMOE ne les ait pas comprises. Il avait procédé à l’annonce de 
bonne foi. Il revenait donc au département de lui demander des pièces 
complémentaires. M. A______ avait par ailleurs fait l’objet de seulement trois 
amendes administratives en cinq ans et demi d’exploitation du club. 

22)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  Les recours ont été interjetés en temps utile devant la juridiction 
compétente, et sont donc recevables de ces deux points de vue (art. 132 de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 – LOJ – E 2 05 ; art. 62 al. 1 
let. a LPA). 

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2)  Selon l’autorité intimée, la société n’aurait pas la qualité pour recourir. 

 a. Aux termes de l'art. 60 al. 1 LPA, ont qualité pour recourir les parties à la 
procédure ayant abouti à la décision attaquée (let. a), ainsi que toute personne qui 
est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de 
protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (let. b). 

 b. Les let. a et b de la disposition précitée doivent se lire en parallèle. Ainsi, le 
particulier qui ne peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être 
admis comme partie recourante, même s’il était partie à la procédure de première 
instance (ATA/193/2013 du 26 mars 2013 ; ATA/281/2012 du 8 mai 2012 et les 
références citées).  

 c. Le recourant doit être touché dans une mesure et une intensité plus grande 
que la généralité des administrés, et l’intérêt invoqué – qui n’est pas 
nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de 
fait – doit se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial 
et digne d’être pris en considération (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2 p. 164 ; 
137 II 40 consid. 2.3 p. 43 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_152/2012 du 21 mai 
2012 consid. 1.2). Il faut donc que l’admission du recours procure au recourant un 
avantage pratique et non seulement théorique, soit que cette admission soit propre 
à lui procurer un avantage de nature économique, matérielle ou idéale 
(ATF 134 II 120 consid. 2 p. 122 ; Arrêts du Tribunal fédéral 1C_152/2012 
précité consid. 2.1 ; 8C_696/2011 du 2 mai 2012 consid. 5.1 ; ATA/365/2009 du 
28 juillet 2009 ; ATA/207/2009 du 28 avril 2009). Un intérêt seulement indirect à 
l’annulation ou à la modification de la décision attaquée n’est pas suffisant (ATF 
138 V 292 consid. 4 p. 296 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_665/2013 du 24 mars 
2014 consid. 3.1). 

  En l’espèce, M. A______ désigne la société comme l’exploitante du club, 
lui-même n’étant que son employé. En tant qu’exploitante du salon, la société 
serait touchée de manière spéciale et particulière. L’autorité intimée souligne que 
l’exploitation d’un salon de massage n’est néanmoins pas comprise dans le but 
statutaire de la société et qu’une nouvelle personne responsable a été nommée, de 
telle sorte que l’exploitation du salon de massage se poursuit. 

  La question de la qualité pour recourir de la société peut toutefois rester 
ouverte, dans la mesure où le recours de M. A______ est en tout état de cause 
recevable. 

3)  Le présent litige porte sur la question de savoir si c'est à bon droit que le 
département a ordonné la fermeture définitive du salon et de l’agence et a interdit 
à M. A______ d’exploiter tout autre salon ou agence d’escorte pour une durée de 
dix ans au motif qu’il n'offrirait pas toute garantie de solvabilité, au sens de la 
LProst et du RProst. 

http://intrapj/perl/decis/138%20V%20292
http://intrapj/perl/decis/1C_665/2013

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4)  Au préalable, il convient d’analyser si la partie de la décision concernant 
l’agence doit être examinée par la chambre administrative. En effet, lors de sa 
comparution personnelle le 18 septembre 2013, M. A______ a affirmé que, suite 
au changement de siège de l’agence, celle-ci devait être exclue de la procédure.  

  Il appert toutefois qu’un siège à Lausanne n’impliquerait nullement 
l’absence de locaux à Genève. Or même en présence d’un changement de siège, la 
décision continuerait à déployer ses effets sur l’ensemble du canton de Genève en 
relation avec toute activité de l’agence relevant de la LProst sur ce territoire. Le 
seul changement de siège de l’agence n’entraînerait ainsi pas de facto son 
exclusion de la présente cause. Par ailleurs, M. A______ et la société ont persisté 
dans l’intégralité de leurs conclusions dans leurs déterminations finales du 
1er novembre 2013, et n’ont ainsi pas retiré celles concernant l’agence. Au 
demeurant, il n’a aucunement été prouvé que le siège de l’agence se trouve 
désormais dans le canton de Vaud et non plus à Genève. Bien au contraire, 
l’adresse de l’agence indiquée par l’annuaire téléphonique correspond à ce jour 
toujours au 30, rue D______ à Genève. 

  Il convient ainsi d’examiner la décision du département tant en relation avec 
le salon qu’avec l’agence. 

5)  D’après les recourants, la décision attaquée constituerait une atteinte 
disproportionnée à leur liberté économique. 

 a. Invocable tant par les personnes physiques que morales, la liberté 
économique (art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse – 
Cst. - RS 101) protège toute activité économique privée, exercée à titre 
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 135 I 130 
consid. 4.2 p. 135). La protection de l’art. 27 Cst. s’étend non seulement aux 
indépendants, mais encore aux employés salariés lorsqu’ils sont atteints dans leurs 
droits juridiquement protégés (ATF 112 Ia 318 consid. 2a p. 319). Les personnes 
exerçant la prostitution ainsi que l'exploitation d'établissements permettant son 
exercice peuvent s'en prévaloir (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172). Une 
restriction à cette liberté est toutefois admissible aux conditions de l'art. 36 Cst. 

 b. En l’espèce, l’autorité a ordonné la fermeture définitive du salon ainsi que 
de l’agence et interdit à M. A______ d’exploiter tout autre salon ou agence pour 
une durée de dix ans. La société gardait toutefois la possibilité de nommer une 
nouvelle personne responsable, ce qu’elle a fait en désignant Mme I______ à cette 
fin. 

  Cette décision constitue une ingérence dans la liberté économique des 
recourants. L’atteinte à la liberté économique de la société est toutefois amoindrie 
du fait que soit réservée la possibilité de nommer une nouvelle personne 

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responsable. Il convient d’examiner si cette restriction repose sur une base légale, 
répond à un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité. 

6) a. Toute personne physique qui, en tant que locataire, sous-locataire, 
usufruitière, propriétaire ou copropriétaire, exploite un salon et met à disposition 
de tiers des locaux affectés à l'exercice de la prostitution doit s'annoncer, 
préalablement et par écrit, aux autorités compétentes en indiquant le nombre et 
l'identité des personnes qui y exercent la prostitution (art. 9 al. 1 LProst). De 
même, toute personne physique qui exploite une agence d'escorte est tenue de 
s'annoncer, préalablement et par écrit, aux autorités compétentes en indiquant le 
nombre et l'identité des personnes qui exercent la prostitution par son 
intermédiaire (art. 16 al. 1 LProst). Lorsque les locaux destinés à l'exploitation 
d'un salon sont mis à la disposition de tiers par une personne morale, ou lorsque 
l’agence d’escorte est exploitée par une personne morale, celle-ci communique 
préalablement et par écrit aux autorités compétentes les coordonnées de la 
personne physique désignée pour assumer les obligations découlant de la LProst, 
notamment pour effectuer l'annonce (art. 9 al. 2 et 16 al. 2 LProst). La personne 
qui effectue l'annonce est considérée comme personne responsable (art. 9 al. 3 et 
16 al. 3 LProst). La personne responsable d'un salon ou d’une agence d’escorte 
doit, en tant que condition personnelle, offrir, par ses antécédents et son 
comportement, toute garantie d'honorabilité et de solvabilité concernant la sphère 
d'activité envisagée (art. 10 let. c et 17 let. c LProst). Le critère de la solvabilité de 
la personne responsable constitue un prérequis indispensable à l’exploitation d’un 
salon de massage (Arrêt du Tribunal fédéral 2C_166/2012 du 10 mai 2012 
consid. 5.5.4).  

  Les art. 14 al. 1 let. b et 21 al. 1 let. b LProst autorisent l’autorité à 
sanctionner la personne responsable d’un salon de massage ou d’une agence 
d’escorte qui ne remplit pas ou plus les conditions personnelles. Selon les art. 14 
al. 2 et 21 al. 2 LProst, l'autorité compétente prononce, selon la gravité ou la 
réitération de l'infraction : un avertissement (let. a) ; la fermeture temporaire du 
salon ou de l’agence d’escorte, pour une durée de un à six mois, et l’interdiction 
d’exploiter tout autre salon ou toute autre agence, pour une durée analogue 
(let. b) ; ou la fermeture définitive du salon ou de l’agence d’escorte et 
l'interdiction d'exploiter tout autre salon ou toute autre agence pour une durée de 
dix ans (let. c).  

 b. Le Tribunal fédéral a confirmé la conformité de ces dispositions aux art. 8, 
13, 27 et 49 Cst., à l’art. 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme 
et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101) 
ainsi qu’aux art. 13 et 39 de l’ancienne Constitution de la République et canton de 
Genève du 24 mai 1847 (Arrêt du Tribunal fédéral 2C_230/2010 du 
12 avril 2011 ; ATA/494/2011 du 27 juillet 2011). Dans une affaire dans laquelle 
l’autorité avait ordonné la fermeture d’un salon de massage pour insolvabilité de 

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la personne responsable, le Tribunal fédéral a en outre constaté que l’art. 14 al. 2 
LProst constituait une base légale suffisante pour restreindre la liberté 
économique (Arrêt du Tribunal fédéral 2C_230/2010 précité consid. 5.3). 

 c. L’exigence de solvabilité, qui ne figurait pas dans le projet initial déposé par 
le Conseil d’État, a été ajoutée pendant les travaux de la commission législative. 
Un commissaire, souhaitant que les personnes qui étaient l’objet d’un acte de 
défaut de biens ne puissent pas gérer un salon, a proposé d’ajouter une condition 
supplémentaire, laquelle aurait eu la teneur suivante : « Ne fait pas l’objet d’un 
acte de défaut de biens » (MGC 2009-2010/III A 2112). 

  Il a toutefois été relevé qu’il était nécessaire de permettre à une personne qui 
avait eu des problèmes financiers de pouvoir exercer une profession, un acte de 
défaut de biens ne faisant pas d’elle un « criminel ». Il fallait toutefois intervenir 
si l’exploitant était un très mauvais gestionnaire et entraînait ses employés à la 
faillite de façon certaine. La commission a donc finalement retenu la formule 
figurant dans la loi « afin de laisser une marge de manœuvre au département pour 
dire qu’un acte de défaut de biens de peu d’importance n’empêche pas de donner 
l’autorisation mais qu’un même acte pour plusieurs dizaines de milliers de francs 
empêcherait de délivrer cette autorisation » (MGC 2009-2010/III A 2113). 

  Si l’exigence légale de solvabilité laisse ainsi une marge de manœuvre aux 
autorités, elle ne doit pas être vidée de son sens en tolérant des situations 
d’insolvabilité durable et caractérisée. La jurisprudence a retenu qu’il n’était pas 
arbitraire de considérer que la notion de « sphère d’activité envisagée » des art. 10 
let. c et 17 let. c LProst ne se rapportait qu’à l’honorabilité et non à la solvabilité, 
qui ne devait dès lors pas nécessairement être envisagée de manière nuancée 
(Arrêt du Tribunal fédéral 2C_166/2012 précité consid. 6.1.1).   

 d. L’insolvabilité est une notion de droit fédéral. Le débiteur est insolvable 
lorsqu’il ne dispose pas de moyens liquides suffisants pour acquitter ses dettes 
exigibles. Cet état ne doit toutefois pas être passager (ATF 137 II 353 
consid. 5.2.1 p. 357 ; Arrêt du Tribunal fédéral 2C_166/2012 précité 
consid. 6.1.1). Il y a insolvabilité notamment en cas de faillite, concordat ou saisie 
infructueuse (ATA/677/2009 du 22 décembre 2009 et les références citées). 

  Selon la jurisprudence constante de la chambre de céans, seul celui dont 
l’insolvabilité s’est étendue sur certaines périodes sans qu’il ait pu redresser sa 
situation financière et amortir régulièrement ses dettes doit être considéré comme 
insolvable (ATA/677/2009 du 22 décembre 2009 ; ATA/444/2005 du 21 juin 
2005). 

 e. En l’espèce, M. A______ s’est annoncé comme personne responsable du 
salon ainsi que de l’agence. À ce titre, c’est bien lui – et non la société – qui doit 
offrir toutes les garanties de solvabilité. Or, le recourant fait l’objet de 

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quarante-cinq poursuites pour un total de CHF 14'838'003,55. Dix actes de défaut 
de biens ont par ailleurs été délivrés à son encontre, pour un montant totalisant 
CHF 14'591'878,75. Au vu de ces montants extrêmement élevés, le seuil 
minimum pour retenir l’absence de garantie de solvabilité est de toute évidence 
largement dépassé. La solvabilité ne devant pas être envisagée de manière 
nuancée, le fait que ces dettes n’ont aucun rapport avec l’exploitation du salon et 
de l’agence n’est par ailleurs pas pertinent. De plus, les dettes en cause trouvent 
leur origine, selon le recourant lui-même, dans son activité dans le domaine 
immobilier, qu'il a déployée dans les années 1990 ; les dettes du recourant 
perdurant donc depuis plus de dix ans, la condition de durée est également 
remplie. 

  Au vu de ce qui précède, M. A______ est insolvable et ne remplit pas les 
conditions personnelles pour être la personne responsable d’un salon de massage 
et d’une agence d’escorte. Les art. 14 al. 1 let. b et al. 2 ainsi que 21 al. 1 let. b et 
al. 2 LProst autorisaient en conséquence l’autorité à prononcer la décision 
attaquée. La restriction de la liberté économique du recourant repose donc sur une 
base légale formelle et suffisante. 

7) a. Sous l'angle de l'intérêt public, et en rapport avec l'exercice de la 
prostitution, sont autorisées les mesures de police ou de politique sociale, de 
même que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics, à 
l'exclusion notamment des mesures de politique économique (Arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_166/2012 précité consid. 5.2). 

 b. Le Tribunal fédéral a constaté que le but poursuivi par la LProst ne se 
confine pas à la prévention d'infractions pénales. Elle tend aussi à favoriser 
l'exercice conforme au droit de l'activité de prostitution dans son ensemble, ainsi 
qu'une gestion correcte et transparente des établissements publics actifs dans ce 
domaine à risque (ATF 137 I 167 consid. 7.2.2 p. 182 s., consid. 7.5 p. 185, 
consid. 8.2 p. 188 et consid. 9.1.4 p. 192 ; Arrêt du Tribunal fédéral 2C_166/2012 
précité consid. 5.5.1).  

  Ainsi, outre la prévention du risque d'exploitation des prostituées par une 
personne criblée de dettes, l'exigence de garantie de solvabilité selon l'art. 10 
let. c LProst poursuit également l'intérêt public d'éviter les conséquences d'une 
mauvaise gestion d'un salon de prostitution, notamment par rapport aux éventuels 
employés de celui-ci. En présence d'une activité soumise à la surveillance 
renforcée de L'État (ATF 137 I 167 consid. 8.4.1 p. 189), il existe un intérêt public 
légitime à éviter l'insolvabilité de son exploitant, de même que les répercussions 
potentiellement néfastes d'une telle situation sur ses méthodes de gestion ainsi que 
sur les personnes (clients, prostituées, usagers des locaux, etc.) concernées par 
cette activité (Arrêt du Tribunal fédéral 2C_166/2012 précité consid. 5.4). 

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 c. En l’espèce, des motifs d’intérêt public légitimes sont à l’origine de 
l’exigence de garantie de solvabilité. Les déclarations du recourant, selon 
lesquelles il n’aurait contracté aucune dette en lien avec l’exploitation du salon, ne 
permettent en outre pas de garantir l’absence de répercussions néfastes de son 
insolvabilité et l’intérêt public perdure. 

8)  Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une 
restriction d'un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne 
peut pas être obtenu par une mesure moins incisive. Il faut en outre qu'il existe un 
rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne 
visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 137 I 167 
consid. 3.6 p. 175 s ; Arrêt du Tribunal fédéral 2C_166/2012 précité consid. 5.2). 

  Dans un arrêt confirmant la fermeture d’un salon de massage pour défaut de 
solvabilité, le Tribunal fédéral a retenu que la mesure respectait le principe de la 
proportionnalité. En relation avec la proportionnalité au sens étroit, il a constaté 
que la mesure ne privait ni l’exploitant ni les prostituées qui exerçaient dans les 
locaux de l’exercice de toute activité dans le domaine de la prostitution. Au 
contraire, ces dernières gardaient la faculté de se prostituer dans des salons 
exploités par des concurrents solvables ou d’ouvrir leur propre salon dans le 
respect des conditions légales. Cela ne signifiait donc nullement que, de facto, les 
prostituées concernées par la fermeture risqueraient de se retrouver dans la rue 
(Arrêt du Tribunal fédéral 2C_166/2012 précité consid. 5.5.3). Par ailleurs, il 
fallait prendre en compte dans la pesée des intérêts le fait que la solvabilité était 
un prérequis indispensable à l’exploitation d’un salon, cette notion intégrant 
toutefois une marge de manœuvre. Le Tribunal fédéral a retenu qu’il n’était pas 
arbitraire de considérer que, dans le cas d’espèce, l’exploitante, qui supportait plus 
de CHF 64'000.- de dettes, faisait l’objet de trente-quatre actes de défaut de biens 
ainsi que de nombreuses poursuites et dont la faillite avait été clôturée faute 
d’actifs, avait atteint le seuil minimum pour retenir l’absence de solvabilité. Le 
Tribunal fédéral a en outre précisé qu’il fallait prendre en compte le 
comportement général de l’exploitante (Arrêt du Tribunal fédéral 2C_166/2012 
précité consid. 5.5.4). 

9)  En l’espèce, les recourants font valoir plusieurs arguments en relation avec 
le principe de la proportionnalité.  

 a. Ils soutiennent d’abord que le risque lié à l’insolvabilité serait pallié par la 
bonne exploitation du salon, de sorte que la mesure ne serait pas nécessaire. Un 
avertissement d’absence de tolérance de dette impayée serait suffisant. Cet 
argument ne convainc pas, les risques liés à l’insolvabilité de M. A______ ne 
pouvant être palliés que par son retour à la solvabilité. Les recourants n’apportent 
du reste aucune preuve de la bonne exploitation du salon. 

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 b. Les recourants se plaignent également du caractère disproportionné (au sens 
strict) de la décision, laquelle aurait des conséquences désastreuses pour les 
employées du salon et pour la société. 

  L'ordre de fermeture de l'établissement litigieux et de l’agence ne prive 
toutefois ni les prostituées du salon et de l’agence ni la société de l'exercice de 
toute activité économique dans le domaine de la prostitution. Les prostituées sont 
libres de s'adonner à leur activité dans d’autres salons ou agences ou de continuer 
à exercer au C______ ou à l’agence dès la désignation de la nouvelle personne 
responsable. Quant à la société, elle a déjà nommé une nouvelle personne 
responsable, de sorte qu’elle est en mesure de rouvrir le salon et poursuivre 
l’exploitation de l’agence. 

 c. Dans le cadre de la pesée globale des intérêts qui doit être effectuée afin de 
déterminer le caractère proportionné de la mesure administrative querellée, il y a 
également lieu de tenir compte de l'importance des dettes supportées par 
M. A______ ainsi que du nombre des actes de défaut de biens et des poursuites 
encourues, le seuil minimum pour retenir l'absence de garantie de solvabilité ayant 
largement été dépassé. S'ajoute à cela le comportement de M. A______, lequel a 
fait l’objet de deux avertissements et amendes relatives à l’exploitation du salon 
entrées en force, qui restaient impayées au 12 mars 2013, soit plus d’un an après 
le prononcé de la première amende et presqu’une année après celle de la 
deuxième. 

 d. À l’issue de la pondération de l'ensemble des éléments qui précèdent avec 
l'intérêt des recourants à pouvoir exploiter un salon de prostitution et une agence 
d’escorte, l'intérêt public au respect des conditions gouvernant l'exploitation de 
tels établissements l’emporte sur l'intérêt privé des recourants à jouir sans entrave 
de leur liberté économique dans le domaine de la prostitution. Le résultat inverse 
aurait conduit à accepter que les recourants dérogent durablement à l'une des 
prémisses légitimes auxquelles est soumise l'exploitation d'un salon de 
prostitution à Genève, de sorte que l'on ne voit pas de mesure moins incisive 
parmi celles figurant aux art. 14 et 21 LProst qui aurait permis de rétablir une 
situation conforme au droit.  

 e. Par conséquent, la décision est conforme au principe de la proportionnalité 
et le grief tiré de la violation de la liberté économique doit être écarté. 

10)  Les recourants soulèvent le grief de la violation du principe de la bonne foi. 

 a. Valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi, 
exprimé aux art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l’administration et les administrés se 
comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration 
doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait 
tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa 

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part (ATF 129 I 161 consid. 4 p. 170 ; 129 II 361 consid. 7.1 p. 381 ; Arrêts du 
Tribunal fédéral 1C_534/2009 du 2 juin 2010 ; 9C_115/2007 du 22 janvier 2008 
consid. 4.2 ; ATA/141/2012 du 13 mars 2012 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de 
droit administratif, 2011, p. 193 n. 568). 

 b. Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime 
qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite 
d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de 
l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193 ; 137 I 69 consid. 2.5.1 
p. 72 s ; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637 et les arrêts cités ; Arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_151/2012 du 5 juillet 2012 consid. 4.2.1 et 2C_1023/2011 du 10 mai 
2012 consid. 5). Conformément au principe de la confiance, qui s’applique aux 
procédures administratives, les décisions, les déclarations et comportements de 
l’administration doivent recevoir le sens que l’administré pouvait raisonnablement 
leur attribuer en fonction des circonstances qu’il connaissait ou aurait dû connaître 
(Arrêt du Tribunal fédéral du 14 octobre 2004 in RDAF 2005 I 71 ; 
Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 193 n. 569 s). Le principe de la confiance est 
toutefois un élément à prendre en considération et non un facteur donnant en tant 
que tel naissance à un droit (Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 193 n. 569 et les 
références citées). La protection de la bonne foi ne s’applique pas si l’intéressé 
connaissait l’inexactitude de l’indication ou aurait pu la connaître en consultant 
simplement les dispositions légales pertinentes (ATF 135 III 489 consid. 4.4 ; 
134 I 199 consid. 1.3.1 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 193 s n. 571). 

 c. Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés 
par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions 
cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, on doit être en présence d’une 
promesse concrète effectuée à l’égard d’une personne déterminée. Il faut 
également que l’autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, 
que la personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte 
immédiatement de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée 
sur ce renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite 
modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas subi de changement 
depuis le moment où la promesse a été faite (ATA/811/2012 du 27 novembre 
2012 consid. 2a ; ATA/398/2012 du 26 juin 2012 consid. 8 ; Pierre MOOR/ 
Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, Vol. 1, 
3ème éd., 2012, p. 922 ss n. 6.4.1.2 et 6.4.2.1 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., 
p. 196 s n. 578 s ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Félix UHLMANN, 
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2010, p. 140 ss et p. 157 n. 696 ; 
Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit 
constitutionnel suisse, Vol. 2, 3ème éd., 2013, n. 1’173 ss). 

 d. En l’espèce, le département a reçu le dossier d’annonce concernant le salon 
et ainsi les attestations de l’OP et de l’OF concernant la société – et non 

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M. A______ – en juin 2010. Le département n’a pas réagi jusqu’au 12 avril 2013, 
date de son courrier avertissant le recourant de son intention d’ordonner la 
fermeture du club ainsi que de l’agence et de lui interdire d’exploiter tout autre 
salon de massage ou agence d’escorte pendant dix ans. 

  Les recourants affirment qu’ils pouvaient conclure de ce comportement que 
l’autorité considérait la situation comme régulière. 

  M. A______ et la société étaient toutefois en mesure de se rendre compte de 
l’inexactitude de cette conclusion simplement en consultant les dispositions 
pertinentes de la LProst, laquelle précise expressément que les conditions 
personnelles des art. 10 et 17 concernent la personne responsable, laquelle est 
clairement définie aux art. 9 al. 3 et 16 al. 3 LProst, mis en relation avec leurs 
alinéas précédents. 

  La protection de la bonne foi n’est donc pas applicable au cas d’espèce, et le 
grief doit être écarté. 

11)  Les recourants soutiennent encore que l’autorité intimée aurait commis un 
abus de son pouvoir d'appréciation.  

 a. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans 
les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des 
considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les 
dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que 
l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne 
foi et le principe de la proportionnalité (ATF 137 V 71 consid. 5.1 p. 73 ; 
123 V 150 consid. 2 p. 152 et les références citées).  

 b. Les recourants considèrent qu’en autorisant M. A______ à désigner une 
nouvelle personne responsable du salon et en revenant sur sa position 
« rétroactivement », le département aurait démontré que la sanction n’était pas 
nécessaire pour atteindre le but visé. Il y aurait ainsi abus de pouvoir 
d’appréciation de par la violation du principe de la proportionnalité ainsi que du 
principe de la bonne foi. 

  Cependant, comme déjà examiné ci-dessus, la décision attaquée est 
conforme au principe de la proportionnalité et la protection de la bonne foi ne 
trouve pas application dans le cas d’espèce. L’autorité n’a ainsi pas abusé de son 
pouvoir d’appréciation. Le grief est dès lors écarté. 

12)  Dans ces circonstances, le recours de M. A______ sera rejeté, tandis que 
celui de la société sera rejeté en tant qu’il est recevable.  

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13)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la charge des 
recourants, pris conjointement et solidairement (art. 87 al. 1 LPA), et aucune 
indemnité de procédure ne leur sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

rejette, en tant qu'il est recevable, le recours interjeté le 14 juin 2013 par 
Monsieur A______ et B______ Sàrl contre la décision du département de la sécurité du 
17 mai 2013 ; 

met à la charge de Monsieur A______ et B______ Sàrl, pris conjointement et 
solidairement, un émolument de CHF 1’000.- ; 

dit qu’il ne leur est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF – RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique le présent arrêt à Me Dominique Levy, avocat des recourants, ainsi qu'au 
département de la sécurité et de l’économie. 

Siégeants : M. Thélin, président, MM. Verniory et Pagan, juges. 

 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

S. Hüsler Enz 

 le président siégeant : 
 
 

Ph. Thélin 

- 18/18 - 

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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :