# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f1f8bd36-4302-55ab-83e3-afcef37c6bfc
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-08-24
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 24.08.2017 B 2016/14
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2016-14_2017-08-24.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2016/14

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 24.08.2017

Entscheiddatum: 24.08.2017

Entscheid Verwaltungsgericht, 24.08.2017
Erteilung einer Betriebsbewilligung für die Führung einer privaten 
Einrichtung der Gesundheitspflege. Art. 6 Abs. 2 VEG, sGS 325.11. Art. 51 
Abs. 1 GesG (sGS 311.1).Die Verweigerung der Betriebsbewilligung mit den 
von der Vorinstanz angeführten Begründungen (gefährdete 
Versicherungsdeckung, fehlende gute Betriebsführung und Haltung der 
Beschwerdeführerin gegenüber der Vorinstanz bzw. ihre fehlende 
Vertrauenswürdigkeit) erwies sich als nicht gerechtfertigt. Gutheissung der 
Beschwerde und Rückweisung an die Vorinstanz (Verwaltungsgericht, 
B 2016/14).

Besetzung

Vizepräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Engeler; 

Gerichtsschreiber Schmid

 

Verfahrensbeteiligte

S. GmbH,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt PD Dr. iur. Peter Reetz, Reetz Sohm Rechtsanwälte, 

Obere Wiltisgasse 52, Postfach 441, 8700 Küsnacht,

gegen

 

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Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. 

Gallen,

Vorinstanz,

 

Gegenstand

Erteilung einer Betriebsbewilligung für die Führung einer privaten Einrichtung der 

Gesundheitspflege

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

a. Mit Verfügung vom 11. November 2013 verweigerte das Gesundheitsdepartement 

des Kantons St. Gallen (GD) Dr. med. dent. X.Y. die Erteilung einer 

Berufsausübungsbewilligung als Zahnarzt wegen fehlender Vertrauenswürdigkeit. Ein 

hängiges Disziplinarverfahren gegen ihn (vgl. VerwGE B 2015/307 vom 24. August 

2017) wurde in der Folge weitergeführt (act. G 11/1). Im April 2014 teilte Dr. X.Y. dem 

GD mit, er beabsichtige, die Praxis der Zahnärzte Zentrum B. AG (früher: 

Zahnärztliches Zentrum Q. AG) durch die S. GmbH (nachfolgend: S. GmbH) zu 

übernehmen (act. G 11/5). Mit Gesuch vom 19. Mai 2014 beantragte die S. GmbH die 

Erteilung einer Betriebsbewilligung (act. G 11/6). Mit Schreiben vom 19. Juni 2014 

äusserte sich der Rechtsdienst des GD dahingehend, dass keine Personalorganisation 

der S. GmbH ersichtlich sei. Der als medizinischer Leiter der Zahnarztpraxis 

aufgeführte Dr. med. L.M. verfüge über eine Berufsausübungsbewiligung als Zahnarzt 

im Kanton St. Gallen vom 8. Juli 2011 mit der fachlichen Einschränkung (act. G 11/6.3), 

dass er darauf verzichte, Implantate der Dr. X. AG, Q., und Implantate von Dr. X.Y. 

anzuwenden. Fraglich sei zudem, ob Dr. L.M. die Voraussetzungen für die medizinische 

Leitung erfülle. Die Wirksamkeit der Implantate von Dr. X.Y. sei umstritten und die 

Werbung auf der Homepage www. … .ch erweise sich als problematisch. Überdies 

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biete die Gesuchstellerin zahntechnische Leistungen an, für die kein Fachpersonal 

vorgesehen sei. Sodann bestünden Zweifel, ob zugunsten der S. GmbH eine 

genügende Versicherungsdeckung bestehe. Zu klären sei auch, ob die fehlende 

Vertrauenswürdigkeit von Dr. X.Y. (Vorsitzender der Geschäftsleitung und einziger 

Gesellschafter der S. GmbH) eine Verweigerung der Betriebsbewilligung nach sich 

ziehe. Es liege nahe, das Ergebnis des Disziplinarverfahrens gegen ihn abzuwarten (act. 

G 11/15.1).

b. Mit Schreiben vom 23. Juli 2014 teilte Rechtsanwalt PD Dr. Peter Reetz, Küsnacht, 

als Rechtsvertreter der S. GmbH mit, seine Mandantin habe vor, die Infrastruktur zu 

übernehmen, welche die Zahnärzte Zentrum AG voraussichtlich an Ort belassen werde. 

Es finde keine Übernahme des Betriebs der Zahnärzte Zentrum AG statt, weshalb auch 

keine Patientenfälle und Krankenakten auf die S. GmbH übergehen würden. Als 

Personal seien anfänglich Dr. L.M. als einziger Zahnarzt sowie eine Dentalassistentin 

und ein Zahntechniker vorgesehen. Die Berufsausübungsbewilligung von Dr. L.M. 

enthalte keine Einschränkung bezüglich Verwendung von basalen Implantaten. Noch 

nicht entschieden sei, ob der Zahntechniker als Arbeitnehmer angestellt werde oder er 

in Zusammenarbeit mit der S. GmbH einen eigenen Betrieb in eigenen Räumen führen 

werde. Die Gesuchstellerin verfüge über eine umfassende Versicherungsdeckung, 

welche mit derjenigen von Dr. X.Y. keinen Zusammenhang aufweise. Die Funktionen 

von Dr. X.Y. als Gesellschafter und Vorsitzender der Geschäftsführung seien in Kürze 

zu löschen. Auf Bedenken bezüglich seiner Einflussnahme sei daher nicht einzugehen 

(act. G 11/21). Auf das Schreiben des GD vom 6. Oktober 2014 (act. G 11/24) 

beantragte Rechtsanwalt Reetz die Sistierung des Verfahrens betreffend Erteilung der 

Betriebsbewilligung bis zum Abschluss des Disziplinarverfahrens gegen Dr. X.Y. und 

des Beschwerdeverfahrens vor dem Verwaltungsgericht (B 2014/197) betreffend 

Ausstandsbegehren gegen den Kantonszahnarzt im erwähnten Disziplinarverfahren 

(act. G 11/25.1). Diesem Gesuch entsprach das GD am 20. Oktober 2014 (act. G 

11/25). Am 24. Oktober 2014 gab die S. GmbH dem GD den Widerruf des Mandats von 

Rechtsanwalt Reetz bekannt (act. G 11/26).

c. Im Nachgang zur Wiederaufnahme des Verfahrens am 17. März 2015 (vgl. act. G 

11/29 und 11/33) teilte die S. GmbH am 14. April 2015 mit, dass nicht mehr 

vorgesehen sei, Dr. L.M. als Praxisleiter zu beschäftigen. Leitende Zahnärztin werde Dr. 

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M.K. (act. G 11/38). Am 4. Juni 2015 stellte Dr. M.K. ein Gesuch um Erteilung einer 

Berufsausübungsbewilligung (act. G 11/45). Mit Eingabe vom 18. Juni 2015 stellte sich 

A.Y., Geschäftsführer der S. GmbH, auf den Standpunkt, dass der Entscheid über das 

Gesuch nicht von früheren Versicherungssituationen in den Unternehmen seines 

Vaters, Dr. X.Y., abhängig gemacht werden dürfe (act. G 11/44). Am 9. Juli 2015 gab er 

bekannt, dass die P. Est. nicht bereit sei, Auskünfte über ihre Eigentumsverhältnisse zu 

erteilen (act. G 11/46). Im Schreiben vom 12. August 2015 stellte sich das GD - mit 

Hinweis auf die Angriffe von Seiten der S. GmbH gegen das GD bezüglich 

Anordnungen im laufenden Verfahren sowie der Disziplinarverfahren gegen Dr. X.Y. und 

Dr. L.M. (vgl. act. G 11/29) - auf den Standpunkt, dass die S. GmbH im Fall der 

Erteilung der Betriebsbewilligung wahrscheinlich nicht bereit wäre, mit der 

Aufsichtsbehörde zusammenzuarbeiten. Benötigt werde zum einen eine unterzeichnete 

Entbindung vom Amtsgeheimnis/Einwilligung zur Datenherausgabe. Zum anderen habe 

die P. Est. als Inhaberin der S. GmbH ihre Beziehung zu Dr. X.Y. offenzulegen (act. G 

11/48). Am 10. September 2015 hielt das GD fest, dass die S. GmbH ihrer 

Mitwirkungspflicht nicht nachkomme. Weder die zugestellte Erklärung „Entbindung 

vom Amtsgeheimnis//Einwilligung zur Datenherausgabe“ sei retourniert noch sei erklärt 

worden, welche Beziehung zwischen der P. Est. und Dr. X.Y. bestehe. Es werde 

deshalb eine Frist gewährt, damit die S. GmbH den wiederholten Aufforderungen des 

GD nachkomme (act. G 11/52).

d. Im Schreiben vom 12. September 2015 erklärte die S. GmbH, weder die P. Est. noch 

Dr. X.Y. seien verfahrensmässig beteiligt, weshalb deren Verbindung nicht relevant sei. 

Die von ihr eingereichte „Entbindung vom Amtsgeheimnis/Einwilligung zur 

Datenherausgabe“ sei für die Abklärungen beim Versicherer zu verwenden (act. G 

11/53). Die Zürich Versicherungs-Gesellschaft reichte am 14. September 2015 

Unterlagen zur Berufshaftpflichtversicherung der S. GmbH ein (act. G 11/54). Mit 

Verfügung vom 10. November 2015 betreffend das Disziplinarverfahren gegen Dr. X.Y. 

hielt das GD fest, dass die Vertrauenswürdigkeit von Dr. X.Y. nicht gegeben und seine 

berufliche Eignung nachhaltig in Frage gestellt sei (act. G 11/58). Auf Gesuch hin 

gewährte das GD der S. GmbH am 11. November 2015 Akteneinsicht (act. G 11/59). 

Hierauf bezog sich Dr. X.Y. mit E-Mail vom 14. November 2015 auf die gewährte 

Akteneinsicht und widerrief die Entbindung vom Amtsgeheimnis/Einwilligung zur 

Datenherausgabe (act. G 11/18.1) mit der Begründung, dass das GD von dieser 

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Erklärung in ungebührlicher Weise Gebrauch gemacht habe, indem es gestützt darauf 

die Verfügungen vom 11. November 2013 (act. G 11/1) und vom 10. November 2015 

(act. G 11/58) betreffend Disziplinarverfahren zu den Akten des 

Betriebsbewilligungsverfahrens genommen bzw. die Rechtskraft der Verfügung vom 

10. November 2015 nicht abgewartet habe (act. G 11/60). A.Y. führte hierauf im 

Schreiben vom 17. November 2015 aus, es bestehe kein Zusammenhang zwischen 

dem Disziplinar- und dem Betriebsbewilligungsverfahren, seit sein Vater aus der S. 

GmbH ausgeschieden sei. Die Verfügung vom 10. November 2015 (act. G 11/58) sei 

daher aus den Akten zu entfernen. Gründe für eine erneute Sistierung des Verfahrens 

lägen nicht vor (act. G 11/62). Mit Verfügung vom 24. Dezember 2015 wies das GD das 

Ausstandsbegehren gegen den Kantonszahnarzt ab (Ziff. 1). Sodann wies es - soweit 

es darauf eintrat - das Gesuch der S. GmbH um Erteilung einer Betriebsbewilligung für 

die Führung einer privaten Einrichtung der Gesundheitspflege ab (act. G 11/64).

B.

a. Gegen diese Verfügung erhob Rechtsanwalt Reetz für die S. GmbH mit Eingabe vom 

18. Januar 2016 Beschwerde mit den Rechtsbegehren, die Verfügung sei aufzuheben 

(Ziff. 1), das Gesuch um Ausstand des Kantonszahnarztes Dr. med. dent. E.F. sei 

gutzuheissen (Ziff. 2), es sei festzustellen, dass im Bewilligungsverfahren das Verbot 

der Rechtsverzögerung verletzt worden sei (Ziff. 3), die nachgesuchte 

Betriebsbewilligung sei (eventualiter innert einer kurzen Bearbeitungsfrist) zu erteilen 

(Ziff. 4), es sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerin über eine entsprechende 

Haftpflichtversicherung verfüge (Ziff. 5), es sei festzustellen, dass die 

Beschwerdeführerin eine sorgfältige, nach den anerkannten Grundsätzen des Berufs, 

der Ethik und der Wirtschaftlichkeit ausgerichtete Tätigkeit gewährleiste (Ziff. 6) und es 

sei festzustellen, dass die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin gegeben sei 

(Ziff. 7), unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (Ziff. 8).

b. Auf ein Schreiben des Verwaltungsgerichtspräsidenten vom 28.Januar 2016 

betreffend Weitschweifigkeit der Beschwerde und Kürzung derselben (act. G 3) reichte 

der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin ein entsprechendes 

Wiedererwägungsgesuch ein (act. G 5), welches der Verwaltungsgerichtspräsident mit 

Schreiben vom 15. Februar 2016 guthiess (act. G 7).

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c. In der Vernehmlassung vom 9. März 2016 beantragte die Vorinstanz Abweisung der 

Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung verwies sie auf die 

angefochtene Verfügung und äusserte sich ergänzend zu Vorbringen in der 

Beschwerde (act. G 10).

d. Mit Stellungnahme vom 12. April 2016 äusserte sich der Rechtsvertreter der 

Beschwerdeführerin zur Vernehmlassung (act. G 13). Am 12. September 2016 ersuchte 

er um beförderliche Erledigung der Angelegenheit, zumal Mietkosten für die mangels 

Betriebsbewilligung nicht nutzbare Liegenschaft anfallen und Gewinne von monatlich 

50‘000.-- Franken entgehen würden (act. G 18). Auf ein weiteres Schreiben des 

Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin vom 18. Januar 2017 (act. G 20) und 

anschliessender Mitteilung des Gerichtspräsidenten vom 7. Februar 2017, dass die 

Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht vorgesehen sei (act. G 21), hielt der 

Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin am Antrag auf Durchführung einer mündlichen 

Verhandlung fest (act. G 22).

e. Am 15. März 2017 gab die Vorinstanz bekannt, dass Dr. X.Y. in der Zeit vom 

15. November 2016 bis 6. März 2017 als Geschäftsführer der Beschwerdeführerin 

fungiert habe (act. G 23). Die Beschwerdeführerin äusserte sich hierzu mit Eingabe vom 

17. März 2017 (act. G 25). In der Folge reichte sie eine weitere Stellungnahme vom 

3. April 2017 ein (at. G 28 f.).

f. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden 

Verfahrens und anlässlich der mündlichen Verhandlung vom 24. August 2017 wird, 

soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die 

Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in 

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Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 18. Januar 2016 

erfüllt zeitlich, formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist daher - 

mit den nachstehend darzulegenden Ausnahmen - einzutreten. Die 

Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin (act. G 1 S. 2 Ziff. 5-7) betreffend das 

Bestehen einer Haftpflichtversicherung (Art. 6 Abs. 2 lit. f der Verordnung über den 

Betrieb privater Einrichtungen der Gesundheitspflege; sGS 325.11; VEG), die 

Gewährleistung einer Tätigkeit nach einschlägigen Grundsätzen (Art. 6 Abs. 2 lit. e 

VEG) sowie der Vertrauenswürdigkeit beinhalten allesamt notwendige Bestandteile der 

Prüfung der streitigen Frage, ob der Beschwerdeführerin die Betriebsbewilligung zu 

erteilen ist. Feststellungsansprüche gelten praxisgemäss als subsidiär. Sie bestehen 

dann nicht, wenn die gesuchstellende Person in der betreffenden Angelegenheit 

ebenso gut ein Gestaltungsurteil erwirken kann (BGE 137 II 199 E. 6.5 mit Hinweisen). 

Konkret ist nicht ersichtlich, was sich die Beschwerdeführerin von den separaten 

Feststellungsbegehren erhofft, was nicht bereits das beantragte Gestaltungsurteil 

bewirken kann. Von der Behandlung der Rechtsbegehren Ziff. 5 bis 7 kann daher 

abgesehen werden.

1.2. Gemäss Art. 61 Abs. 3 VRP können im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht 

grundsätzlich keine neuen Begehren gestellt werden. Neu ist ein Begehren, wenn eine 

gegenüber dem vorangegangenen Verfahren andere oder weitergehende 

Rechtsfolgebehauptung erhoben wird (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im 

Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 919). Ausdruck des Novenverbots ist 

ausserdem, dass das Verwaltungsgericht Tatsachen, die nach Abschluss des 

vorinstanzlichen Verfahrens eingetreten sind (echte Noven), grundsätzlich nicht mehr 

berücksichtigt (Cavelti/Vögeli a.a.O., Rz. 642). Demgegenüber dürfen neue Tatsachen, 

die sich vor Abschluss des vorinstanzlichen Verfahrens verwirklicht haben, die der 

Vorinstanz aber nicht bekannt waren oder von ihr nicht berücksichtigt wurden (unechte 

Noven), im Verfahren vor Verwaltungsgericht vorgebracht werden und sind zu würdigen 

(Cavelti/Vögeli a.a.O., Rz. 643). Sodann ergibt sich eine Verpflichtung zur 

Berücksichtigung von (echten oder unechten) Noven aus Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen 

Menschenrechtskonvention (SR 0.101, EMRK): Soweit die Vorinstanz des 

Verwaltungsgerichts keine richterliche Behörde ist, garantiert Art. 6 Ziff. 1 EMRK in 

ihrem Anwendungsbereich eine richterliche Überprüfung mit voller Kognition. Im 

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Anwendungsbereich der EMRK sind zumindest dort auch Noven zu berücksichtigen, 

wo die Angelegenheit zuvor - wie vorliegend - nicht von einer richterlichen Instanz 

überprüft wurde (Cavelti/Vögeli a.a.O., Rz. 645 mit Hinweis). Die von den Parteien mit 

Eingaben vom 15. und 17. März sowie 3. April 2017 geschilderten Gegebenheiten (act. 

G 23 bis 29) sind im vorliegenden Verfahren daher in die Würdigung miteinzubeziehen, 

wobei auf die darin enthaltenen Darlegungen betreffend Entfernung von 

Aussenwerbung (vgl. G 28 S. 6 f.) insoweit, als es an einem Bezug zum 

Streitgegenstand (vgl. nachstehende E. 3.1) fehlt, nicht einzugehen ist.

2. Bewilligungsvoraussetzungen

2.1.

2.1.1. Materiell streitig ist, ob die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdeführerin um 

Erteilung der Betriebsbewilligung zu Recht abgewiesen hat. Art. 51 Abs. 1 des 

Gesundheitsgesetzes (GesG; sGS 311.1) bestimmt, dass der Betrieb privater 

Einrichtungen der Gesundheitspflege einer Bewilligung bedarf. Die Bewilligung wird 

nach Art. 51 Abs. 2 GesG erteilt, wenn sich Leiter und Mitarbeiter über die notwendigen 

fachlichen Fähigkeiten ausweisen, die erforderlichen Ausrüstungen vorhanden sind und 

eine gute Betriebsführung gewährleistet ist. Art. 6 Abs. 2 VEG regelt die 

Voraussetzungen im Einzelnen. Nach dieser Bestimmung wird die Betriebsbewilligung 

erteilt, wenn die Einrichtung über die für das Leistungsangebot notwendigen Räume 

und Ausstattungen verfügt (Art. 6 Abs. 2 lit. a VEG), genügend qualifiziertes Personal in 

ausreichender Zahl beschäftigt (Art. 6 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 23 Abs. 2 

VEG), die fachliche Leitung bezeichnet hat (Art. 6 Abs. 2 lit. c in Verbindung mit Art. 22 

Abs. 2 und 3 VEG), über eine geeignete Qualitätssicherung verfügt (Art. 6 Abs. 2 lit. d), 

eine sorgfältige, nach den anerkannten Grundsätzen des Berufs, der Ethik und der 

Wirtschaftlichkeit ausgerichtete Tätigkeit gewährleistet (Art. 6 Abs. 2 lit. e) und eine der 

Art und dem Risiko angemessene Betriebshaftpflichtversicherung abgeschlossen hat 

(Art. 6 Abs. 2 lit. f). Das Gesuch enthält nach Art. 7 Abs. 2 VEG Angaben über Zahl, 

Qualifikation und Aufgaben der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (lit. a), Unterlagen über 

Art, Zweck und Organisation der Einrichtung (lit. b), Dokumentationen über Betriebs- 

und Leistungskonzepte, das Qualitätsmanagement und Sicherstellung des 

Datenschutzes (lit. c), Pläne und Beschrieb von Bau und Ausrüstung (lit. d), den 

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Nachweis einer Betriebshaftpflichtversicherung nach Massgabe von Art und Umfang 

der mit der Leistungserbringung verbundenen Risiken, mit einer Deckungssumme von 

wenigstens 3 Mio. Franken je Einzelfall und wenigstens 5 Mio. je Jahr (lit. e) sowie 

aktuelle Bescheinigungen anderer Aufsichtsbehörden, dass kein Fehlverhalten 

aktenkundig ist (lit. f). Die Vollzugsbehörde kann weitere Unterlagen verlangen (Abs. 3).

2.1.2. Bei der Betriebsbewilligung handelt es sich um eine Polizeibewilligung. Eine 

solche Bewilligung wird auf ein entsprechendes Gesuch hin erteilt, nachdem 

festgestellt worden ist, dass die zum Schutz der Polizeigüter aufgestellten gesetzlichen 

Voraussetzungen für die Ausübung der Tätigkeit erfüllt sind (Häfelin/Müller/Uhlmann, 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2650). Auf die 

Erteilung einer Betriebsbewilligung besteht ein Rechtsanspruch, wenn die 

Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2661).

3.

3.1. Gemäss Art. 12 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr beauftragte 

Verwaltungsorgan den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen durch 

Befragen von Beteiligten, Auskunftspersonen und Zeugen, durch Beizug von 

Urkunden, Amtsberichten und Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere 

geeignete Weise. Sind zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine besonderen 

Erhebungen nötig, so sind nur die von den Beteiligten angebotenen und die leicht 

zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen aufzunehmen (Art. 12 Abs. 1 und 2 

VRP). Dieser Grundsatz gilt (mit Einschränkungen hinsichtlich Behauptungs- und 

Beweisführungslast) auch im Rechtsmittelverfahren (Cavelti/Vögeli, 

Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 610). Nach Art. 7 

Abs. 3 VEG kann das GD sodann (neben den in Art. 7 Abs. 2 VEG aufgelisteten 

Angaben für die Gesuchprüfung) weitere Unterlagen verlangen. Der 

Untersuchungsgrundsatz wird durch die Mitwirkungspflicht der Parteien relativiert. 

Diese Pflicht ist insofern gerechtfertigt, als die Beteiligten den Sachverhalt nicht nur 

besser kennen, sondern oft auch ein eigenes Interesse daran haben, ihre Darstellung 

des Sachverhalts beweismässig zu untermauern (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 599). Sie 

führt dazu, dass die Verfahrensbeteiligten vor allem dort, wo sie eine Bewilligung oder 

eine staatliche Leistung beanspruchen, das tatsächliche Fundament ihres Begehrens 

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weitgehend selbst behaupten und die Beweise dafür anbieten müssen (Cavelti/Vögeli, 

a.a.O., Rz. 605 mit Hinweis). Kann von den Privaten nach den Umständen eine 

Handlung oder eine Äusserung erwartet werden und bleibt eine solche aus, so haben 

die Behörden nicht nach Tatsachen zu forschen, die nicht aktenkundig sind. Eine 

Mitwirkungspflicht besteht insbesondere für die Beschaffung von Unterlagen, welche 

nur die Parteien liefern können, und für die Abklärung von Tatsachen, welche eine 

Partei besser kennt als die Behörde (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 994 mit 

Hinweis auf BGE 130 II 499, 464 und 128 II 139, 142 f.). Wenn nach Abschluss des 

Beweisverfahrens (mit allfälligen weiteren Abklärungen) und der Beweiswürdigung 

keine Überzeugung der Erstinstanz über die relevanten Tatsachen zustande kommt, 

hat im Fall, in welchem eine Verfügung mit begünstigendem Charakter zur Diskussion 

steht, der zu Begünstigende die Beweislast für die Voraussetzungen der Begünstigung 

bzw. die Folgen einer allfälligen Beweislosigkeit zu tragen (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., 

Rz. 626-629).

3.2. Praxisräumlichkeiten und Personelles (Art. 6 Abs. 2 lit. a bis c VEG)

3.2.1. Das vorliegend streitige Betriebsbewilligungs-Gesuch betrifft den Standort Q. 

und den im Gesuch vom 19. Mai 2014 (act. G 11/6) umschriebenen Leistungsbereich. 

Vorgesehen ist, dass vertraglich mit der Beschwerdeführerin verbundene Personen 

zahnmedizinische Leistungen und Zahnlaborarbeiten auf Namen und Rechnung der 

Beschwerdeführerin (medizinisches Institut) erbringen (vgl. Art. 4 in Verbindung mit Art. 

21 VEG). Als Leiter eines medizinischen Instituts wird zugelassen, wer die 

Voraussetzungen für die selbständige Berufsausübung im entsprechenden 

Fachbereich verfügt (Art. 22 Abs. 2 VEG). Nach Art. 11 VEG kommt gegenüber dem 

medizinischen und dem pflegerischen Fachpersonal der Einrichtung das 

Weisungsrecht unabhängig von der Bewilligungsempfängerin oder vom 

Bewilligungsempfänger ausschliesslich der fachlichen Leiterin oder dem fachlicher 

Leiter zu. Für die medizinisch-fachlichen Belange liegt somit die alleinige 

Verantwortung - unabhängig von der Beschwerdeführerin - beim medizinischen Leiter 

bzw. der medizinischen Leiterin.

Die Vorinstanz hielt in diesen Zusammenhang fest, der nunmehr als medizinische 

Leiterin bezeichneten Dr. M.K. (act. G 11/38; Nachfolgerin von Dr. L.M.) dürfe eine 

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Berufsausübungsbewilligung nur erteilt werden, wenn die Beschwerdeführerin über 

eine Betriebsbewilligung verfüge. Im Weiteren sei das Vorhaben, einen Zahntechniker 

anzustellen, nicht umgesetzt worden (act. G 11/21), weshalb (mit Blick auf Art. 6 Abs. 2 

lit. b VEG) nicht einzusehen sei, wie Zahnlaborarbeiten unter diesen Umständen 

angeboten werden könnten (act. G 11/33). Sodann stünden die Räumlichkeiten der 

Zahnarztpraxis (Art. 6 Abs. 2 lit. a VEG) seit Februar 2015 zur Verfügung (act. G 11/3), 

die Beschwerdeführerin habe jedoch trotz entsprechender Ankündigung (act. G 

11/21.1) keine Vereinbarung betreffend Infrastrukturübernahme eingereicht (act. G 

11/64 S. 8).

3.2.2. Hinsichtlich der Voraussetzung nach Art. 6 Abs. 2 lit. a VEG bestätigte die 

Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren, dass die Räumlichkeiten in Q. von ihr 

einschliesslich Ausstattung gemietet worden seien und die medizinische Einrichtung 

aktuell vollständig betriebsbereit eingerichtet sei (act. G 1 S. 39 mit Hinweis auf die 

Vereinbarung vom 5. November 2014 [act. G 2/18]). Von dieser an der mündlichen 

Verhandlung bestätigen und unbestritten gebliebenen Feststellung ist nachstehend 

auszugehen. Anhaltspunkte dafür, dass die Voraussetzung nach Art. 6 Abs. 2 lit. a VEG 

dennoch nicht erfüllt sein könnte, wurden von der Vorinstanz weder geltend gemacht 

noch sind solche aus den Akten ersichtlich.

3.2.3. In BGE 133 V 115 hatte das Bundesgericht entschieden, dass die von Dr. X.Y. 

verwendeten Basalosseointegrations-Implantate (BOI-Implantate) als nicht wirksame 

Behandlung nicht kassenpflichtig seien. Die BOI-Implantate wurden nicht als nach 

internationalen wissenschaftlichen Richtlinien anerkannte Implantatversorgung beurteilt 

(BGE 133 V 123). Fest steht in diesem Zusammenhang, dass der vorerst als 

medizinischer Leiter der Beschwerdeführerin vorgesehene Dr. L.M. im Rahmen der 

Erteilung seiner Berufsausübungsbewilligung ausdrücklich auf Implantate der Dr. X. AG 

bzw. von Dr. X.Y. verzichtet hatte (act. G 11/6.3). Hieran vermag der von der 

Beschwerdeführerin angeführte (zutreffende) Umstand nichts zu ändern, dass die 

Berufsausübungsbewilligung von Dr. L.M. nicht an eine Bedingung betreffend die 

Implantate der Dr. X. AG und/oder Dr. X.Y. geknüpft war (act. G 1 Rz. 131). Gemäss 

Broschüre (act. G 11/55) verwenden die S.-Einrichtungen nur Implantate der Dr. X. AG. 

Letzteres wurde von der Beschwerdeführerin auch im vorliegenden Verfahren nicht in 

Abrede gestellt (vgl. act. G 1 Rz. 263-266). Von daher kam Dr. L.M. mit Blick auf den 

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erwähnten Verzicht als medizinischer Leiter der Beschwerdeführerin zum vornherein 

nicht in Betracht. Mit Verfügung vom 7. November 2016 trat die Vorinstanz auf den 

Antrag der Dr. X. AG auf Feststellung, wonach sie berechtigt sei, Implantate an 

Zahnärzte im Kanton St. Gallen zu vertreiben, nicht ein. Ebenfalls trat sie nicht ein auf 

den Antrag auf Wiedererwägung der Verfügung vom 8. Juli 2011 (Erteilung der 

Berufsausübungsbewilligung an Dr. L.M. mit Verzicht auf Verwendung von BOI-

Implantaten) sowie auf den Antrag zum Erlass einer Allgemeinverfügung betreffend die 

Verwendung von Zahnimplantaten sowie der Handelsmarke „S.“ durch sämtliche 

Zahnärzte im Kanton St. Gallen (act. G 24/3). Diese Gegebenheiten - und insbesondere 

auch die erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung - vermögen jedoch nichts 

daran zu ändern, dass die Verwendung von BOI-Implantaten als solche nicht 

unzulässig ist. Die Tatsache allein, dass Mitarbeitende der Beschwerdeführerin BOI-

Implantate anwenden, stellt somit deren Qualifikation im Sinn von Art. 6 Abs. 2 lit. b 

VEG noch nicht in Frage.

3.2.4. Das Vorbringen in der Beschwerde, wonach für die Erteilung einer 

Berufsausübungsbewilligung zu Gunsten von Dr. M.K. eine Betriebsbewilligung nicht 

erforderlich sei (act. G 1 Rz. 134-137), trifft zu. Es geht daher nicht an, die Erteilung 

einer Berufsausübungsbewilligung für die Tätigkeit von Dr. M.K.bei der 

Beschwerdeführerin vom Bestehen einer Betriebsbewilligung der Beschwerdeführerin 

abhängig zu machen. Erstere kann unabhängig vom Bestehen letzterer erteilt oder 

verweigert werden. Wenn die Beschwerdeführerin im Weiteren hinsichtlich der 

Anforderung gemäss Art. 6 Abs. 2 lit. b VEG (Beschäftigung von genügend 

qualifiziertem Personal in ausreichender Anzahl) einwendet, dass sie die Beschäftigung 

eines Zahntechnikers ohne Vorliegen einer Betriebsbewilligung nicht habe festlegen 

können (act. G 1 Rz. 138-150), so ist festzuhalten, dass die gesetzlichen 

Bewilligungsvoraussetzungen im Voraus zu prüfen sind. Hierfür muss grundsätzlich 

auch das für den Betrieb vorgesehene Personal vorgängig bekannt sein. Die Frage, ob 

diese Voraussetzung vorliegend - im heutigen Zeitpunkt - erfüllt ist, lässt sich anhand 

der dem Gericht vorliegenden Akten und Angaben nicht beantworten und wird daher 

von der Vorinstanz - anhand von aktuellen Angaben der Beschwerdeführerin - noch zu 

prüfen sein. Dies gilt auch für die Voraussetzung nach Art. 6 Abs. 2 lit. d VEG 

(geeignete Qualitätssicherung); hierzu lassen die bestehenden Akten ebenfalls keine 

abschliessende Beurteilung zu.

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3.3. Haftpflichtversicherung (Art. 6 Abs. 2 lit. f VEG)

3.3.1. Das Schreiben von Dr. X.Y. vom 18. September 2014 (Ermächtigung zur 

Datenbekanntgabe an das GD) umfasste den Datenaustausch mit der Zürich 

Versicherungs-Gesellschaft, nicht jedoch denjenigen mit der Basler Versicherung AG. 

Es entband das GD auch nicht vom Amtsgeheimnis. Sodann schloss Dr. X.Y. darin die 

Vorfälle aus, welche die Dr. X.Y.-Dental-Unternehmensgruppe betreffen würden (act. G 

11/36.1). Am 14. April 2015 wies die Beschwerdeführerin darauf hin, dass ihre 

Versicherungsdeckung wegen früherer Verfehlungen von Dr. X.Y. nicht gefährdet sei, 

weil Dr. X.Y. nicht mehr in der aktuellen Police (act. G 11/38.3) eingeschlossen sei (act. 

G 11/38). Am 11. Mai und 18. Juni 2015 brachte sie vor, dass die Anforderungen des 

GD nicht erfüllbar seien, weil der Versicherungsvertrag der Beschwerdeführerin in 

keinem Zusammenhang mit den Verträgen der Dr. X. AG, der P. Est. oder von Dr. X.Y. 

selbst stünden. Es gebe keine Veranlassung, Versicherungsunterlagen fremder 

Unternehmen beizuziehen (act. G /11/43 f). Am 15. August 2015 willigte die 

Beschwerdeführerin in den Datenaustausch zwischen dem GD und der Zürich 

Versicherungs-Gesellschaft ein; dies beschränkt auf ihre eigene bisherige (an sich noch 

nicht offiziell aufgenommene) Tätigkeit und die Police vom 30. März 2015 (act. G 

11/49.2). Aufgrund dieser Erklärung beschaffte die Vorinstanz Akten bei der Zürich 

Versicherungsgesellschaft (act. G 11/54).

3.3.2. Die Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung fest, die Beschwerdeführerin 

habe sich geweigert, zur Abklärung des Sachverhalts (unter anderem betreffend 

Nachweis einer Betriebshaftpflichtversicherung) beizutragen. Hinsichtlich 

Versicherungssituation sei zu beachten, dass Dr. X.Y. seine Anzeigepflicht gegenüber 

der Zürich Versicherungs-Gesellschaft verletzt habe, indem er den neuen Versicherer 

nicht über die zahlreichen Verfehlungen informiert habe, für welche die Basler 

Versicherung AG Leistungen erbracht habe. Er habe sich sodann geweigert, die 

Einwilligung für die Klärung der Rechtsfolge betreffend die Verträge bei der Zürich 

Versicherungs-Gesellschaft zu erteilen. Daher bestünden Zweifel, ob die 

Versicherungsdeckung gewährleistet sei. Auf die Feststellungen in der Verfügung vom 

10. November 2015 (act. G 11/58 E. 10) sei zu verweisen. Die beigebrachten 

Versicherungsnachweise (act. G 11/6.5, 11/21.1, 11/38.3) würden keine schlüssige 

Antwort auf die Frage geben, wie der Versicherer die Risiken, welche mit der 

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Verwendung der Implantate von Dr. X.Y. verbunden seien, einschätzen könne, wenn er 

über zahlreiche Fehlbehandlungen nicht informiert worden sei. Auch daraus ergäben 

sich Zweifel, ob die Versicherungsdeckung gewährleistet sei. Das GD habe daher einen 

umfassenden Auskunftsaustausch mit den beteiligten Versicherern (Zürich, Basler) als 

zielführend erachtet. Aus diesem Grund habe es unter anderen mit Schreiben vom 

7. April 2015 (act. G 11/37.1 und 37.2) eine „Entbindung vom Amtsgeheimnis/

Einwilligung zur Datenherausgabe“ der Unternehmensgruppe von Dr. X.Y. (Dr. X. AG 

und S. GmbH) verlangt. Die vom GD zugestellten Formulare habe die 

Beschwerdeführerin jedoch nicht unterschrieben. Auch die am 12. August 2015 

zugestellte Erklärung „Entbindung vom Amtsgeheimnis/Einwilligung zur 

Datenherausgabe“ sei nicht unterzeichnet worden, obwohl darin nur die 

Datenherausgabe der Beschwerdeführerin gegenüber der Zürich Versicherungs-

Gesellschaft vorgesehen gewesen sei (act. G 11/48.1). Das GD habe das Dossier der 

Beschwerdeführerin bei der Zürich Versicherungs-Gesellschaft zu den Akten 

genommen. Ein umfassender Datenaustausch habe jedoch nicht stattgefunden, weil 

die von der Beschwerdeführerin eingereichten Erklärungen (act. G 11/36.1, G 11/49.2) 

nicht den gestellten Anforderungen entsprochen hätten. Die Beschwerdeführerin sei 

somit ihrer Mitwirkungspflicht betreffend Versicherungssituation nicht nachgekommen. 

Ihr Vorschlag, anderweitige Sicherheiten anstelle der Betriebshaftpflichtversicherung zu 

leisten (act. G 11/34 und G 11/38), habe nicht aufgenommen werden können. Zum 

einen sehe das VEG diese Möglichkeit für Betriebe nicht vor. Zum anderen sei das 

MedBG dahingehend geändert worden, dass diese Alternative auch für natürliche 

Personen nicht mehr bestehen werde (act. G 11/64 S. 10 f. mit Hinweis auf G 11/56).

3.3.3. Die Beschwerdeführerin wendet unter anderem ein, Dr. X.Y. stelle in Abrede, 

Anzeigepflichten gegenüber der Zürich Versicherungs-Gesellschaft verletzt zu haben. 

Im vorliegenden Verfahren sei nicht die Versicherungsdeckung von Dr. X.Y., sondern 

lediglich diejenige der Beschwerdeführerin von Bedeutung. Die aktuelle 

Versicherungspolice der Beschwerdeführerin (act. G 11/38.3) sei völlig unabhängig von 

allfälligen Verfehlungen von Dr. X.Y., da letzterer nicht in der Police eingeschlossen sei. 

Die Beschwerdeführerin erfülle die Voraussetzung einer ausreichenden 

Berufshaftpflichtversicherung (act. G 1 Rz. 162-193).

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Die Vorinstanz hält dem entgegen, die Zürich Versicherungs-Gesellschaft hätte ihr 

erklären können, ob die früheren Schadenmeldungen an die Basler Versicherung AG im 

Zusammenhang mit Implantaten von Dr. X.Y. keinen Einfluss auf die 

Versicherungssituation der Beschwerdeführerin hätten. Wenn die 

Versicherungsdeckung nicht gefährdet sei, erscheine nicht nachvollziehbar, weshalb 

der aktuelle Versicherer von Dr. X.Y. und der Beschwerdeführerin (Zürich 

Versicherungs-Gesellschaft) von jenen Fällen nicht erfahren könne. Mangels Mitwirkung 

habe sie (die Vorinstanz) eine aufwändige Auseinandersetzung bezüglich 

Versicherungsdeckung führen müssen; es sei diesbezüglich auf die Verfügung vom 10. 

November 2015 (act. G 11/58) zu verweisen (act. 10 S. 4).

3.3.4. Zutreffend erscheint, dass die vorbehaltlose Mitwirkung der Beschwerdeführerin 

hinsichtlich der Offenlegung der Versicherungssituation die Abklärung erleichtert hätte. 

Aus welchem Grund sie einer vollständige Offenlegung früherer Versicherungsfälle 

betreffend Dr. X.Y. bzw. der von diesem verwendeten Implantaten nicht zustimmte, 

erscheint nicht ganz nachvollziehbar, zumal Dr. X.Y. vorerst ab März 2011 

(nachstehende E. 5.1) und wiederum von 15. November 2016 bis 6. März 2017 

(nachstehende E. 5.4.4) immerhin eine formelle Organstellung bei der 

Beschwerdeführerin innehatte und davon auszugehen ist, dass die Beschwerdeführerin 

den Einsatz seiner Implantate favorisiert. Anderseits trifft es zu, dass Dr. X.Y. für die 

Ausübung einer Tätigkeit als Zahnarzt nicht in der Versicherungs-Police der 

Beschwerdeführerin mit eingeschlossen ist (act. G 11/38.3). Eine (aktuelle oder frühere) 

Berufstätigkeit von Dr. X.Y. gehört mithin nicht zu den versicherten Risiken jener Police, 

weshalb diesbezüglich von der Beschwerdeführerin selbst auch keine Anzeigepflichten 

im Sinn von Art. 4 und 6 des Versicherungsvertragsgesetzes (VVG; SR 221.229.1) 

verletzt werden konnten. Die entsprechenden Akten wurden der Vorinstanz von der 

Zürich Versicherungs-Gesellschaft zugestellt (act. G 11/54). Da die Beschwerdeführerin 

über eine Haftpflichtversicherung verfügt, stellt sich die von den Parteien diskutierte 

Frage des Vorliegens bzw. Genügens von anderweitigen Sicherheiten nicht. Es besteht 

kein Anlass, das Vorliegen der Voraussetzung nach Art. 6 Abs. 2 lit. f VEG 

anzuzweifeln.

4. Vertrauenswürdigkeit

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4.1. Die Beschwerdeführerin wurde am 23. August 2011 im Handelsregister 

eingetragen. Nachdem vorerst die Dr. X. AG einzige Gesellschafterin war und Dr. X.Y. 

als Geschäftsführer mit Einzelunterschrift fungierte, trat Dr. X.Y. seit dem 28. März 2013 

als alleiniger Gesellschafter und Geschäftsführer mit Einzelunterschrift auf. Im Juli 2013 

wurde W.L. als Geschäftsführer mit Einzelunterschrift eingetragen (act. G 11/6.2). Mit 

Hinweis darauf, dass Dr. X.Y. die Vertrauenswürdigkeit abgesprochen worden (act. G 

11/1 und 11/58) und er formell aus der Beschwerdeführerin ausgeschieden sei und an 

seiner Stelle die ihm nahestehende P. Est. als Inhaberin auftrete, verlangte das GD zur 

Klärung einer Einflussnahme von Dr. X.Y. auf die Beschwerdeführerin mit Schreiben 

vom 6. Oktober 2014 die Offenlegung der Eigentumsverhältnisse der P. Est. bzw. der 

Personen, die hinter dieser Gesellschaft stünden (act. G 11/24). Die 

Beschwerdeführerin weigerte sich in der Folge, die Auskünfte zu erteilen; dies mit der 

Begründung, dass die Informationen direkt bei der P. Est. einzuholen seien (vgl. act. G 

11/29, G 11/43 f.). In einem von der Beschwerdeführerin hierauf eingereichten 

Schreiben der P. Est. vom 6. Juli 2015 teilte diese mit, dass sie (als Inhaberin der 

Beschwerdeführerin) keine Veranlassung habe, die angeforderte Auskunft zu erteilen 

(act. G 11/46). Am 15. August 2015 reichte die Beschwerdeführerin eine 

Zessionserklärung (Rechtsübergang auf die Ehefrau von Dr. X.Y.) betreffend die P. Est. 

nach (act. G 11/49) und stellte sich in der Folge auf den Standpunkt, dass die 

Beziehung zwischen Dr. X.Y. und der P. Est. für das streitige Bewilligungsverfahren 

nicht relevant sei (act. G 11/51, G 11/53)

Bei der P. Est., welche im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung Eigentümerin der 

Beschwerdeführerin war, handelt es sich um eine liechtensteinische Anstalt, welche am 

28. August 2003 durch ein Treuhandunternehmen errichtet worden war (act. G 

11/24.2). Sie war mit der Anmeldung von Erfindungen von Dr. X.Y. beim EU-Patentamt 

(act. G 11/24.7, G 11/24.9) befasst und fungierte als Vermieterin der Räumlichkeiten 

der Zahnarztpraxis in Q. (vgl. act. G 11/24.10). Miteigentümer der Liegenschaft an der 

im Handelsregister aufgeführten Adresse der Beschwerdeführerin in Q. (D. 00) ist Dr. 

X.Y. (vgl. act. G 11/24.3). Dieselbe Adresse erscheint auch auf der Korrespondenz der 

Dr. X. AG (act. G 11/27.1). Im Schreiben des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin 

vom 5. Juni 2014 wurde die P. Est. als eine Dr. X.Y. „nahestehende Gesellschaft“ 

bezeichnet (act. G 11/24.4; vgl. auch act. G 1/11/24.5 f.).

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4.2. Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, die P. Est. habe als Inhaberin 

der Beschwerdeführerin ein eigenes Interesse an der Erteilung der Betriebsbewilligung. 

Für die Prüfung der guten Betriebsführung und der Vertrauenswürdigkeit sei die 

Offenlegung der hinter juristischen Personen stehenden Interessenverbindungen 

sinnvoll. Der Umstand, dass Dr. X.Y. die Weiterführung zahnmedizinischer 

Behandlungen über eine juristische Person geplant habe (act. G 11/5), nachdem ihm 

am 11. November 2013 die Neuerteilung der Berufsausübungsbewilligung verweigert 

worden sei (act. G 11/1), erweise sich als problematisch, wenn feststehe, dass sein 

Verhalten die Ausübung der Aufsicht durch das GD verunmögliche (vgl. act. G 11/58). 

Wenn die Beschwerdeführerin nicht einmal im Bewilligungsverfahren genügend 

Auskünfte liefere, sei davon auszugehen, dass sich das GD bei einer allfälligen 

Patientenbeschwerde oder einer Abklärung an Ort auf die Mitwirkung der 

Beschwerdeführerin nicht verlassen könne. Vor diesem Hintergrund wäre auf das 

Gesuch wegen fehlender Mitwirkung nicht einzutreten. Die Betriebsbewilligung sei 

jedoch wegen fehlender Vertrauenswürdigkeit zu verweigern. Die Beschwerdeführerin 

vermöge sich nicht von Dr. X.Y. abzugrenzen. Die Einflussnahme bzw. eine faktische 

Organstellung von Dr. X.Y. könne nicht ausgeschlossen werden. Nach der Aktenlage 

(act. G 11/24.4. bis 24.6) sei erstellt, dass Dr. X.Y. hinter der P. Est. bzw. der 

Beschwerdeführerin stehe. Die systematische Weigerung der Beschwerdeführerin, die 

Interessenverbindungen offenzulegen, lasse sich vor diesem Hintergrund erklären. 

Daraus sei zu schliessen, dass der Eigentumswechsel bei der Beschwerdeführerin nur 

pro forma erfolgt sei, um die Tatsache zu verbergen, dass die Beschwerdeführerin von 

Dr. X.Y. beherrscht sei. Die Berufung auf den Eigentumswechsel erweise sich damit als 

rechtsmissbräuchlich. Die Zusicherung der Beschwerdeführerin, dass Dr. X.Y. in der 

Einrichtung keine zahnärztliche Tätigkeit ausüben werde, lasse ausser Acht, dass sich 

die Voraussetzung der Vertrauenswürdigkeit nicht nur auf angestellte 

Medizinalpersonen beziehe, sondern auch auf den Betrieb. Ein Betrieb, bei dem eine 

als nicht vertrauenswürdig eingestufte Medizinalperson als faktisches Organ fungiere, 

könne nicht als vertrauenswürdig gelten (act. G 11/64 S. 11-14).

Sodann seien verbale Unkorrektheiten, Angriffe und ungebührliche Kritik (act. G 11/13, 

G 11/17, G 11/29) nicht die Art und Weise, wie Meinungsverschiedenheiten 

ausgetragen werden sollten (act. G 11/64 S. 14-16). Das GD habe mehrmals erklärt, 

wie die Beschwerdeführerin die Gutheissung ihres Gesuchs erreichen könne (vgl. act. 

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G 11/48). Am 10. September 2015 habe das GD sogar festgehalten, dass im Fall der 

Mitwirkung der Beschwerdeführerin die Möglichkeit geprüft werden könne, ob ihre 

Tätigkeit trotz Bedenken unter bestimmten Auflagen zu bewilligen sei (act. G 11/52). 

Auf die Möglichkeit einer Bewilligung unter bestimmten Auflagen sei die 

Beschwerdeführerin nicht eingegangen. Eine gute Betriebsführung durch die 

Beschwerdeführerin sei nicht gewährleistet, weil sie aufgrund ihrer nachgewiesenen 

Verbindung mit Dr. X.Y. und ihrer Haltung gegenüber dem GD als nicht 

vertrauenswürdig zu erachten sei. Die Unabhängigkeit des Fachpersonals im Sinn von 

Art. 11 VEG sei unter diesen Umständen nicht gewährleistet. Es sei zu befürchten, dass 

sich die Verfehlungen von Dr. X.Y., der seit 2010 in der Schweiz nicht mehr 

zahnmedizinisch tätig sei, wiederholen würden (vgl. Darstellung in der im 

Beschwerdeverfahren B 2015/307 angefochtenen Verfügung vom 10. November 2015, 

act. G 11/58; act. G 11/64 S. 14-16).

4.3. Die Beschwerdeführerin wendet unter anderem ein, nicht zu prüfen sei vorliegend, 

ob sie vertrauenswürdig sei. Vertrauenswürdig müssten lediglich die 

Einrichtungsleiterin sowie diejenigen Mitarbeiter sein, die einen medizinischen Beruf 

ausüben würden. Die Vertrauenswürdigkeit dieser Personen sei jedoch nicht im 

vorliegenden Betriebsbewilligungsverfahren zu prüfen (act. G 1 Rz. 18-24). Der P. Est. 

als einzige Gesellschafterin der Beschwerdeführerin komme keine 

Zeichnungsberechtigung zu. Sie sei somit irrelevant für sämtliche Fragen im 

Zusammenhang mit der zu erteilenden Betriebsbewilligung (act. G 1 Rz. 31). Den 

Nachweis der Betriebshaftpflichtversicherung habe sie erbracht, weshalb diesbezüglich 

auch keine Mitwirkungspflichten verletzt worden seien. Die Beziehungen zwischen Dr. 

X.Y. und der P. Est. seien sodann offengelegt worden (act. G 1 Rz. 159). Es genüge 

nicht für die Verweigerung einer Betriebsbewilligung, dass „nicht ausgeschlossen 

werden kann“, dass eine aussenstehende Drittperson (welche angeblich nicht 

vertrauenswürdig sei) auf den Betrieb Einfluss nehmen könne. Dadurch, dass Dr. X.Y. 

bei der Beschwerdeführerin sowohl als Gesellschafter als auch als Geschäftsführer 

ausgeschieden sei, habe er sämtliche Einflussmöglichkeiten auf die 

Beschwerdeführerin aufgegeben. Von einer Umgehung der am 11. November 2013 

verfügten Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung könne keine Rede sein. 

Soweit die Vorinstanz aus den Ausführungen des Rechtsvertreters schliesse, dass die 

P. Est. Dr. X.Y. nahestehe, liege ein Zirkelschluss vor, da die P. Est. erst durch die 

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Vorinstanz selbst in eine Nähe zu Dr. X.Y. gerückt worden sei. Hinsichtlich der 

Äusserungen der Beschwerdeführerin gegenüber der Vorinstanz sei festzuhalten, dass 

es möglich sein müsse, dass Missstände, welche in einer Behörde nach Ansicht eines 

Dritten bestehen würden, angezeigt werden könnten. Sodann gehe es vorliegend 

darum, dass die Beschwerdeführerin ihre angeblich bestehenden und von ihr 

bestrittenen Mitwirkungspflichten nicht vollständig erfüllt habe. Dass daraus nicht auf 

eine „mangelnde Bereitschaft, Anordnungen zu befolgen“ im Sinn der von der 

Vorinstanz zitierten Rechtsprechung (BGer 2C_58/2008 und 2C_848/2009) 

geschlossen werden könne, sei evident. Daraus könne keine fehlende 

Vertrauenswürdigkeit abgeleitet werden. Die Beschwerdeführerin habe die 

Aufsichtsfunktion der Vorinstanz nicht verunmöglicht, zumal sie stets bemüht gewesen 

sei, die Anfragen der Vorinstanz zu beantworten, soweit ihr dies zumutbar gewesen sei 

(act. G 1 Rz. 241-300).

4.4.

4.4.1. Voraussetzung für die Erteilung einer Betriebsbewilligung bilden unter anderem 

das in Art. 51 Abs. 2 GesG genannte Erfordernis der guten Betriebsführung sowie die 

Anforderungen nach Art. 7 Abs. 2 lit. f VEG (kein Fehlverhalten) und Art. 6 Abs. 2 lit. e 

VEG (Ausrichtung der Tätigkeit nach den anerkannten Grundsätzen des Berufs und der 

Ethik). Art. 44 Abs. 1 GesG in Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes 

über die universitären Medizinalberufe (MedBG) sowie Art. 46 Abs. 1 GesG regeln 

demgegenüber die Voraussetzungen für die Bewilligung der Ausübung  medizinischer 

Berufe, nicht jedoch diejenigen der Betriebsbewilligung. Sodann betreffen Art. 7 Abs. 2 

lit. c und d der Verordnung über die Ausübung der medizinischen Berufe; sGS 312.0, 

VMB) und Art. 8 Abs. 2 lit. c und d der Verordnung über die Ausübung von Berufen der 

Gesundheitspflege (VBG sGS 312.1) Gesuche um eine Berufsausübungsbewilligung für 

medizinische Berufe, nicht jedoch Gesuche um Erteilung einer Betriebsbewilligung. Für 

die Erteilung einer Betriebsbewilligung wird nach Art. 6 Abs. 2 lit. e VEG wie erwähnt 

die Gewährleistung einer sorgfältigen, nach den anerkannten Grundsätzen des Berufs, 

der Ethik und der Wirtschaftlichkeit ausgerichtete Tätigkeit verlangt, nicht jedoch eine 

(darüber hinausgehende) Vertrauenswürdigkeit, wie sie für die Erteilung von 

Berufsausübungsbewilligungen vorausgesetzt ist. Die von der Rechtsprechung 

entwickelten Grundsätze zur Vertrauenswürdigkeit von Medizinalpersonen (als 

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natürliche Personen; vgl. VerwGE B 2011/254 vom 29. August 2012, E. 3; BGer 

2C_848/2009 vom 11. Mai 2010, E. 2 mit Hinweisen, BGer 2C_389/2012 vom 

12. November 2012, E. 7.1) können dementsprechend nicht auf 

Betriebsbewilligungsgesuche von juristischen Personen zur Anwendung gebracht 

werden. Ausser Betracht fällt eine sinngemässe Anwendung der Regeln über die 

Vertrauenswürdigkeit im Betriebsbewilligungsverfahren insbesondere auch angesichts 

des abschliessenden Charakters der Aufzählung in Art. 6 Abs. 2 VEG. Mit der 

Beschwerdeführerin (act. G 1 S. 9) ist somit festzuhalten, dass der Leiter bzw. die 

Leiterin der Einrichtung sowie die Mitarbeiter, die einen bewilligungspflichtigen 

medizinischen Beruf ausüben, vertrauenswürdig sein müssen. Die 

Vertrauenswürdigkeit dieser Personen ist jedoch nicht im Verfahren betreffend 

Betriebsbewilligung, sondern im Berufsausübungsbewilligungsverfahren der jeweiligen 

Person zu prüfen.

4.4.2. Wie dargelegt (vorstehende E. 4.1) ist davon auszugehen, dass Dr. X.Y. der 

P. Est. „nahesteht“. Ein „Zirkelschluss“ der Vorinstanz (act. G 1 Rz. 260) lässt sich hier 

insofern nicht erkennen, als das erwähnte Naheverhältnis vom Rechtsvertreter der 

Beschwerdeführerin selbst bestätigt worden war (vgl. act. G 11/24.4-24.6). Hinsichtlich 

der internen Verhältnisse der Eigentümerin der Beschwerdeführerin ist einzig bekannt, 

dass die Ehefrau von Dr. X.Y. (Dr. B.Y.) gestützt auf eine Zessionsurkunde (act. G 

11/49.1) „quasi“ Eigentümerin P. Est. ist (act. G 1 Rz. 209). Diese Gegebenheiten sind 

jedoch für die Erfüllung der Voraussetzungen der Betriebsbewilligungserteilung nicht 

relevant, zumal die Feststellung der Vorinstanz, wonach für die Prüfung der guten 

Betriebsführung (Art. 51 Abs. 2 GesG) die Offenlegung der hinter den beteiligten 

juristischen Personen (P. Est. als Eigentümerin der Beschwerdeführerin) stehenden 

Interessenverbindungen sinnvoll sei, unter den gegebenen Verhältnissen zu weit greift. 

Wesentlich erscheint hier der bereits erwähnte Umstand, dass gegenüber dem 

medizinischen und dem pflegerischen Fachpersonal der Einrichtung das 

Weisungsrecht ausschliesslich der medizinischen Leiterin oder dem medizinischen 

Leiter zukommt und für die medizinisch-fachlichen Belange bzw. die gute 

Betriebsführung somit die alleinige Verantwortung - unabhängig von der 

Beschwerdeführerin und den hinter ihr stehenden Personen und Gesellschaften - beim 

medizinischen Leiter bzw. der medizinischen Leiterin liegt (vorstehende E. 4.2.1 und 

Art. 11 VEG). Die Verbindung der Beschwerdeführerin mit Dr. X.Y. ist vor diesem 

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Hintergrund - entgegen der Auffassung der Vorinstanz (act. G 11/64 S. 16) - nicht 

geeignet, die gute Betriebsführung zum vornherein in Frage zu stellen. Mit der 

Beschwerdeführerin (vorstehende E. 4.3) ist sodann festzuhalten, dass die P. Est. für 

Fragen im Zusammenhang mit der zu erteilenden Betriebsbewilligung keine 

entscheidrelevante Bedeutung hat, zumal ihr auch keinerlei Weisungsbefugnis 

zukommt. Die Vorinstanz war daher auch nicht berechtigt, gestützt auf Art. 12 VRP und 

Art. 7 Abs. 3 VEG Unterlagen über die internen Verhältnisse der P. Est. zu verlangen. 

Für die Beschwerdeführerin bestand dementsprechend kein Anlass, sich im Rahmen 

ihrer Mitwirkungspflicht zu Stellung und Funktion von Dr. X.Y. in der P. Est. im 

Einzelnen zu äussern. Die Fragen, ob bzw. inwiefern in diesem Zusammenhang von 

einem „Durchgriff“ (im gesellschaftsrechtlichen Sinn) auf hinter der Beschwerdeführerin 

bzw. der P. Est. stehende Personen zu sprechen wäre oder nicht (act. G 10 S. 2; G 13 

S. 4 f.; G 28 S. 7 f.) und ob dadurch eine zum Schutz der öffentlichen Gesundheit 

notwendige Verweigerung der Betriebsbewilligung zu rechtfertigen wäre, braucht unter 

diesen Umständen nicht weiter untersucht zu werden.

4.4.3. Gemäss Handelsregister-Auszug war Dr. X.Y. in der Zeit vom 15. November 

2016 bis 6. März 2017 erneut Geschäftsführer der Beschwerdeführerin (vgl. act. 24/8 

und 24/9). Die Beschwerdeführerin führt hierzu aus, A.Y. (Sohn von Dr. X.Y.) sei infolge 

seiner neuen Geschäftsführertätigkeit bei der Dr. X. AG von seiner bisherigen Funktion 

als Geschäftsführer der Beschwerdeführerin zurückgetreten. Per 10. Oktober 2016 

habe die Geschäftsführung allein W.L. oblegen. Sodann seien bei der 

Beschwerdeführerin im Jahr 2016 massive Umstrukturierungen erfolgt. Ein Teil der 

Implantatproduktion (v.a Endproduktion) sei von Tschechien nach Q. verlegt worden. 

Im Geschäftsbereich „Produktion“ hätten unzählige Strategie- und 

Investitionsentscheide gefällt und eine CE-Zerfizierung der Implantate der 

Beschwerdeführerin vorbereitet werden müssen. Der Geschäftsführer der 

Beschwerdeführerin habe nicht alle im Rahmen der Umstrukturierung anfallenden 

Entscheide alleine treffen können, weshalb Dr. X.Y. interimistisch und kurzfristig die 

Funktion eines zweiten Geschäftsführers im Betriebsteil „Implantatproduktion“ bei der 

Beschwerdeführerin übernommen habe. Mit der Erteilung durch die TÜV Rheinland 

Italia S.r.I. sei die Aufgabe von Dr. X.Y. als interimistischer Geschäftsführer erfüllt 

gewesen und die Beschwerdeführerin sei zur Routineproduktion übergegangen (act. G 

25 und G 28).

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Hierzu ist festzuhalten, dass die befristete Geschäftsführertätigkeit von Dr. X.Y. 

unbestritten einzig die - bewilligungsfrei mögliche - Implantatproduktion betraf. Diese 

Tätigkeit hatte somit auf den abgetrennten Betriebsteil „Patientenbehandlungen“ der 

Beschwerdeführerin keinerlei Auswirkungen. Sodann wird (künftig), wie dargelegt, die 

alleinige Verantwortung für die medizinisch-fachlichen Belange bei der medizinischen 

Leitung liegen, welche ihrerseits über eine Berufsausübungsbewilligung verfügen muss. 

Von der Zusicherung der Beschwerdeführerin, dass Dr. X.Y. in der Einrichtung keine 

zahnärztliche Tätigkeit ausüben und in fachlicher Hinsicht auch keinen Einfluss auf die 

Tätigkeit der angestellten Medizinalpersonen nehmen werde (act. G 1 Rz. 206), ist 

somit auszugehen, zumal es an konkreten Anhaltspunkte dafür fehlt, dass die 

Unabhängigkeit der medizinischen Leitung (vgl. Art. 11 VEG) nicht gewährleistet sein 

könnte. Mutmassungen allein bzw. die Befürchtung, dass sich Verfehlungen von Dr. 

X.Y. wiederholen könnten (act. G 11/64 S. 16), reichen hierfür nicht aus. Hinzu kommt, 

dass die reine Zurverfügungstellung/Vermietung von Praxisinfrastruktur durch die 

P. Est. bzw. Dr. X.Y. (vgl. dazu vorangehende E. 5.1 zweiter Absatz) keiner Bewilligung 

zum Betrieb einer medizinischen Institution bedarf. Auch aus diesem Grund lagen die 

Aktivitäten von Dr. X.Y. und der P. Est. ausserhalb des Bereichs der von der 

Beschwerdeführerin beantragten Betriebsbewilligung. Unbestritten blieb in diesem 

Zusammenhang schliesslich, dass der P. Est. als einzige Gesellschafterin der 

Beschwerdeführerin keine Zeichnungsberechtigung zukommt (act. G 1 S. 11).

4.4.4. Im Weiteren verwies die Vorinstanz auf verbale Unkorrektheiten, Angriffe und 

ungebührliche (teilweise unterschwellige) Kritik von Seiten der Beschwerdeführerin im 

Verfahrensverlauf (vgl. act. G 11/13 : „… Das seit Jahren vom Departement 

unbearbeitete, völlig aus der Luft gegriffene, niemals korrekt eröffnete oder gar 

durchgeführte, fiktive Disziplinarverfahren gegen Herrn Dr. X.Y. …“, act. G 11/17: „… 

Ob die Entscheide, die betr. Dr. X.Y. gefällt wurden, auf realen Fakten beruhen, 

vermögen wir nicht zu beurteilen. …“ und act. G 11/29: „… aufgrund der Missstände 

und der fortgesetzten massiven Gesetzesverstösse gegen das Gesundheitswesen, 

welche das Gesundheitsdepartement nicht geprüft bzw. unbeanstandet gelassen habe. 

… Es entstehe hier zunehmend der Eindruck, dass das Gesundheitsdepartement 

bemüht ist, Zeitverzögerungen und wirtschaftliche Behinderungen zu erreichen.“). 

Diese vorinstanzlichen Beanstandungen mögen berechtigt sein; sie sind jedoch für sich 

allein nicht geeignet, das Vorliegen der Voraussetzungen für die Erteilung einer 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 23/27

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Betriebsbewilligung nach Art. 6 Abs. 2 VEG in Frage zu stellen. Die gute 

Betriebsführung (Art. 51 Abs. 2 GesG) lässt sich m.a.W. nicht mit Hinweis auf 

Äusserungen von Dr. X.Y. oder weiterer, nicht (mehr) mit der Leitung der 

Beschwerdeführerin betrauter Personen in Frage stellen.

5.

5.1. Die Beschwerdeführerin stellte im Verwaltungsverfahren im Juni 2014 ein 

Ausstandbegehren gegen den damaligen Kantonszahnarzt Dr. E.F. (act. G 11/10, 

11/13), bestätigte dieses in der Folge (act. G 11/18, G 11/62) und hielt im vorliegenden 

Verfahren fest, wegen der formellen Natur des Anspruchs auf unbefangene Behörde sei 

die unter dem Einfluss von Dr. E.F. entstandene Verfügung vom 24. Dezember 2015 

aufzuheben (act. G 1 Rz. 32-120; act. G 13 Rz. 21-27). In der angefochtenen Verfügung 

hatte die Vorinstanz das Ausstandbegehren abgelehnt (act. G 11/64 S. 7).

5.2. Die Frage, ob die konkreten Gegebenheiten einen Anschein der Befangenheit und 

eine Gefahr der Voreingenommenheit des Kantonszahnarztes begründen, aufgrund 

dessen er im vorinstanzlichen Verfahren hätte in den Ausstand treten müssen, wurde 

vorliegend insofern gegenstandslos, als die materiellen Voraussetzungen für die 

Bewilligungserteilung wie dargelegt grundsätzlich zu bejahen sind. Auf die Frage des 

Ausstands und auf die von den Verfahrensbeteiligten diskutierte Frage der gesetzlichen 

Grundlage für das Amt des Kantonszahnarztes ist im vorliegenden Verfahren daher 

nicht weiter einzugehen.

6. Beschleunigungsgebot

6.1. Aus Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) ergibt sich der Grundsatz 

einer Beurteilung innert angemessener Frist bzw. einer möglichst beförderlichen 

Fortführung und Erledigung des Verfahrens (sog. Beschleunigungsgebot). Die 

Vorinstanz legte diesbezüglich im angefochtenen Entscheid den Gang des Verfahrens 

dar und kam zum Schluss, die Abklärung des komplexen Falls, welche die Entwicklung 

des Disziplinarverfahrens gegen Dr. X.Y. habe berücksichtigen müssen, habe sich vor 

allem aufgrund der unkooperativen Haltung der Beschwerdeführerin erschwert. Das GD 

habe der Beschwerdeführerin erfolglos Bedenkfristen eingeräumt. Die umfangreiche 

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Korrespondenz belege die Unbegründetheit der Vorwürfe betreffend 

Rechtsverzögerung (act. G 11/64 S. 12).

Die Beschwerdeführerin wendet unter anderem ein, der Ausgang des 

Disziplinarverfahrens gegen Dr. X.Y. sei für das vorliegende Bewilligungsverfahren nicht 

von Bedeutung gewesen, weshalb die von der Vorinstanz verlangte Sistierung des 

Verfahrens nicht zulässig gewesen sei. Einzig um die angedrohte Abweisung des 

Betriebsbewilligungsgesuchs zu vermeiden, habe die Beschwerdeführerin in die 

Sistierung eingewilligt. Die Vorinstanz habe Bedenkfristen eingeräumt (act. G 11/33, 

11/35), obschon die Beschwerdeführerin an einer raschen Verfahrenserledigung 

interessiert gewesen sei. Gleichzeitig sei die Vorinstanz nicht auf die Frage der 

Beschwerdeführerin betreffend Gefährdung der Versicherungsdeckung eingegangen. 

Während des Bewilligungsverfahrens sei die Vorinstanz zahlreiche Male über längere 

Zeit untätig geblieben, und es sei zu unnötigen und nicht nachvollziehbaren 

Verzögerungen gekommen. Auch unter Ausschluss der Zeit der Sistierung habe das 

Bewilligungsverfahren 14 Monate gedauert. Dies sei eindeutig zu lang (act. G 1 Rz. 220 

bis 240).

6.2. Nach Einreichung des Gesuchs durch die Beschwerdeführerin am 21. Mai 2014 

(act. G 11/6), anschliessender Prüfung durch die Vorinstanz (act. G 15.1) und 

entsprechenden Stellungnahmen der Beschwerdeführerin (act. G 11/21 f.) begründete 

die Vorinstanz ihre ablehnende Haltung am 6. Oktober 2014 (act. G 11/24). Hierauf 

wurde das Verfahren mit Zustimmung der Beschwerdeführerin bis 17. März 2015 

sistiert (act. G 11/25). Mit der Mitteilung zur Wiederaufnahme des Verfahrens teilte die 

Vorinstanz mit, dass die Voraussetzungen zur Bewilligung des Gesuchs nicht erfüllt 

seien (act. G 11/33). In der Folge zog sich die Abklärung der Angelegenheit dahin. Dies 

zum einen deshalb, weil die Beschwerdeführerin immer wieder zur Mitwirkung 

aufgefordert (vgl. Korrespondenz in act. G 11/34-61) und zum anderen auch das 

Verhältnis der Beschwerdeführerin zu Dr. X.Y. mit in die Abklärung und Würdigung 

einbezogen wurde. Auch wenn sich im Nachhinein zeigte, dass ein Teil der 

Abklärungsbemühungen der Vorinstanz für die Klärung der 

Betriebsbewilligungsvoraussetzungen gar nicht nötig bzw. nicht zielführend war, so 

kann der Vorinstanz angesichts der komplexen Verhältnisse hieraus kein Vorwurf 

gemacht werden. Ihr kann von daher keine Verletzung des Beschleunigungsgebots 

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resp. des Verbots der Rechtsverzögerung gemäss Art. 29 Abs. 1 BV vorgeworfen 

werden (vgl. hierzu BGer 2C_647/2014 vom 19. März 2015 E. 2.2 mit Hinweisen, siehe 

auch Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP), zumal die Beschwerdeführerin die Verfahrensdauer von 

rund 18 Monaten zu einem erheblichen Teil auch sich selbst bzw. den von ihr oder in 

ihrem Umfeld gesetzten komplexen Verhältnissen zuzuschreiben hat.

7.

7.1. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Verweigerung der Betriebsbewilligung 

mit den von der Vorinstanz angeführten Begründungen (gefährdete 

Versicherungsdeckung, fehlende gute Betriebsführung wegen der Verbindung der 

Beschwerdeführerin zu Dr. X.Y. und ihrer Haltung gegenüber der Vorinstanz bzw. ihre 

fehlende Vertrauenswürdigkeit) sich als nicht gerechtfertigt erweist. Die 

Bewilligungsvoraussetzungen gemäss Art. 6 Abs. 2 lit. a, c, e und f VEG sowie Art. 51 

Abs. 2 GesG (gute Betriebsführung) sind als erfüllt zu erachten. Die Beschwerde ist 

unter Aufhebung der Verfügung vom 24. Dezember 2015 gutzuheissen und die Sache 

zur Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 6 Abs. 2 lit. b und d VEG und 

zu neuer Verfügung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang 

sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der Vorinstanz aufzuerlegen 

(Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 5'000 erscheint angemessen; auf 

die Erhebung wird verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der von der Beschwerdeführerin 

geleistete Kostenvorschuss von CHF 4'000 ist ihr zurückzuerstatten.

Die amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens werden dem ebenfalls Staat 

auferlegt. Der Kostenvorschuss von CHF 2‘500 wird der Beschwerdeführerin 

zurückerstattet.

7.2. Die Beschwerdeführerin hat antragsgemäss Anspruch auf eine ausseramtliche 

Entschädigung zulasten des Staates (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Sie reichte 

anlässlich der mündlichen Verhandlung vom 24. August 2017 eine Kostennote über 

CHF 24‘000 ein, welche sie summarisch begründete. Im Kanton St. Gallen wird das 

Honorar in der Verwaltungsrechtspflege auf der Grundlage einer Honorarpauschale 

festgesetzt. Nach Art. 22 Abs.1 lit. a Honorarordnung für Rechtsanwälte und 

Rechtsagenten (sGS 963.75, HonO) beträgt das Honorar vor Verwaltungsgericht 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 26/27

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pauschal CHF 1'000 bis CHF 12'000. Es richtet sich nicht nur nach dem Umfang der 

Bemühungen. Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das 

Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der 

Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der 

Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO; vgl. dazu BGE 141 I 124 E. 4 und BGer 

1C_53/2015 vom 12. Mai 2015 E. 2.5.). Richtschnur ist dabei das gemäss kantonalem 

Tarif gerechtfertigte Anwaltshonorar, welches durch die bei objektiver Würdigung 

notwendig erscheinende Inanspruchnahme des Anwalts entstanden ist (A. Urwyler, in: 

Brunner/Gasser/Schwander, Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, 

Zürich/St. Gallen 2011, Art. 105 N 9 und 10). Bei der Festsetzung der 

Honorarpauschale ist die eingereichte Kostennote zu berücksichtigen.

Die Fragen, die sich im vorliegenden Verfahren stellten, bewegen sich im Rahmen, der 

üblicherweise im Zusammenhang mit Berufsausübungsbewilligungen und 

Disziplinarmassnahmen zur Beurteilung steht. Das Gericht anerkennt jedoch, dass das 

Verfahren aufgrund der relativ komplexen tatsächlichen Verhältnisse dennoch einen 

überdurchschnittlichen Aufwand verursachte. Mit Blick auf den Pauschalrahmen von 

Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO und die in vergleichbaren Streitigkeiten zugesprochene 

Entschädigung kann jedoch der geltend gemachte Aufwand nicht vollumfänglich 

entschädigt werden. Angemessen erscheint vorliegend eine Entschädigung von 

insgesamt CHF 8'000 (zuzüglich 4% Barauslagen von CHF 360). Die 

Beschwerdeführerin ist selbst mehrwertsteuerpflichtig (vgl. www.uid.admin.ch), 

weshalb sie die in der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer als 

Vorsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld wieder abziehen kann. Die Mehrwertsteuer 

kann deshalb bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung unberücksichtigt 

bleiben (vgl. VerwGE B 2012/54 vom 3. Juli 2012, E. 6, www.gerichte.sg.ch; R. Hirt, Die 

Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 

2004, S. 194).

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 27/27

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1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Angelegenheit zur Prüfung der 

Bewilligungsvoraussetzungen im Sinn der Erwägungen und zu neuer Verfügung an die 

Vorinstanz zurückgewiesen.

2. Der Vorinstanz werden die amtlichen Kosten von CHF 5‘000 auferlegt; auf eine 

Erhebung wird verzichtet. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss 

von CHF 4‘000 wird ihr zurückerstattet.

3. Die amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens werden dem Staat auferlegt. 

Der Kostenvorschuss von CHF 2‘500 wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.

4. Der Staat (Gesundheitsdepartement) entschädigt die Beschwerdeführerin 

ausseramtlich mit CHF 8‘000 zuzüglich Barauslagen von CHF 320, ohne 

Mehrwertsteuer.

 

Der Vizepräsident                    Der Gerichtsschreiber

Zürn                                         Schmid

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 24.08.2017
	Erteilung einer Betriebsbewilligung für die Führung einer privaten Einrichtung der Gesundheitspflege. Art. 6 Abs. 2 VEG, sGS 325.11. Art. 51 Abs. 1 GesG (sGS 311.1).Die Verweigerung der Betriebsbewilligung mit den von der Vorinstanz angeführten Begründungen (gefährdete Versicherungsdeckung, fehlende gute Betriebsführung und Haltung der Beschwerdeführerin gegenüber der Vorinstanz bzw. ihre fehlende Vertrauenswürdigkeit) erwies sich als nicht gerechtfertigt. Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung an die Vorinstanz (Verwaltungsgericht, B 2016/14).

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