# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f03cabf9-1cd5-55eb-a72e-197208572693
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2021-07-15
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 15.07.2021 F-4730/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_F-4730-2019_2021-07-15.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Corte VI 

F-4730/2019 

 

 
 

  S e n t e n z a  d e l  1 5  l u g l i o  2 0 2 1  

Composizione 

 
Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio),  

Susanne Genner, Yannick Antoniazza-Hafner,  

cancelliere Dario Quirici. 
 

 
 

Parti 

 
A._______,   

patrocinata dall’avv. Mattia Cogliati, 

Via Motta 12, 

Casella postale 523, 

6903 Lugano,   

ricorrente,  

 
 

 
contro 

 

 
Segreteria di Stato della migrazione SEM,  

Quellenweg 6,  

3003 Berna,    

autorità inferiore.  

 
 

 
 

Oggetto 

 
Divieto d'entrata. 

 

 

 

F-4730/2019 

Pagina 2 

Fatti: 

A.  

A._______ (la ricorrente), cittadina binazionale russo italiana nata il … 

1973, estetista indipendente, separata da un cittadino italiano che vive in 

Ticino munito di un permesso di dimora “B” UE/AELS dal … 2015, senza 

figli, ha usufruito per diversi anni di un permesso per frontalieri “G” 

UE/AELS.   

B.  

Dal 2004 al 2013, la ricorrente è stata sanzionata a più riprese dalle autorità 

penali italiane e svizzere. 

Il 22 settembre 2004, le autorità penali italiane hanno comminato alla 

ricorrente, per violazione delle norme disciplinanti l’immigrazione e la 

condizione dello straniero (fatto: ottobre 2003), una ammenda di EUR 

2'890.–, poi condonata.  

Il 16 maggio 2011, la Pretura penale del Canton Ticino ha condannato la 

ricorrente, per guida in stato di inattitudine (fatto: 17 dicembre 2009) e per 

impiego di stranieri sprovvisti di permesso (fatti: dal 1° ottobre al 3 

novembre 2009), ad una pena pecuniaria di 60 aliquote giornaliere di fr. 

70.– ciascuna, sospesa condizionalmente per un periodo di prova di due 

anni, nonché ad una multa di fr. 1'000.–. 

Il 3 novembre 2011, le autorità penali italiane hanno dichiarato la ricorrente 

rea di esercizio di una casa di prostituzione (fatti: giugno 2006), di falsità 

materiale commessa dal privato (fatto: 2011), di abusivo esercizio di una 

professione (fatti: 2011) e di ricettazione (fatto: 2011), condannandola a 

due anni e sei mesi di reclusione e ad una multa di EUR 400.–. La pena 

della reclusione è stata in seguito sospesa condizionalmente, quindi ridotta 

di quarantacinque giorni e la ricorrente ha beneficiato della liberazione 

anticipata nel settembre 2013.       

Il 2 aprile 2013, con decreto d’accusa, il Ministero pubblico (MP) del Canton 

Ticino ha riconosciuto la ricorrente colpevole di lesioni semplici (fatto: 16 

marzo 2012), di minaccia reiterata (fatti: dal 16 marzo al 30 maggio 2012), 

di ingiuria reiterata (fatti: 30 maggio 2012), di attività lucrativa senza 

autorizzazione (fatti: dal 1° maggio al 30 agosto 2012), di impiego di 

stranieri sprovvisti di permesso (fatti: maggio 2012), di esercizio illecito 

della prostituzione (fatti: giugno 2012) e di un delitto contro la legge 

federale sugli agenti terapeutici (fatti: da maggio ad agosto 2012), 

F-4730/2019 

Pagina 3 

infliggendole una pena pecuniaria di 90 aliquote giornaliere di fr. 30.–, 

sospesa condizionalmente per un periodo di prova di tre anni. 

C.  

Il 21 agosto 2015, la ricorrente ha presentato all’Ufficio della migrazione 

del Canton Ticino (UMCT) una domanda intesa ad ottenere un permesso 

di dimora “B” UE/AELS. 

Il 9 dicembre 2015, dopo averla sentita, l’UMCT ha deciso di negare alla 

ricorrente la concessione del permesso richiesto, ritenendo, viste le 

condanne italiane del 2004 e 2011, e svizzere del 2011 e 2013, che “per 

motivi di ordine pubblico, la sua presenza sul nostro territorio non appare 

opportuna”. La decisione dell’UMCT è cresciuta in giudicato dopo che il 

gravame della ricorrente davanti al Consiglio di Stato (CS) è stato 

dichiarato inammissibile, e che il successivo ricorso è stato respinto dal 

Tribunale amministrativo cantonale (TRAM).     

D.  

Nel 2017 e nel 2018, la ricorrente è stata nuovamente sanzionata dalle 

autorità penali italiane e svizzere. 

Il 12 gennaio 2017, le autorità penali italiane hanno condannato la 

ricorrente alla reclusione di dieci mesi per evasione dagli arresti domiciliari 

(fatti: 20 aprile e 7 agosto 2012), condanna divenuta irrevocabile 

nell’ottobre successivo.   

Il 12 aprile 2017, mediante decreto d’accusa, il MP ha imputato alla 

ricorrente di avere commesso un abuso di un impianto per l’elaborazione 

di dati (fatto: 11 marzo 2017), condannandola ad una pena pecuniaria di 

70 aliquote giornaliere di fr. 30.– ciascuna, sospesa condizionalmente per 

un periodo di prova di tre anni, nonché ad una multa di fr. 200.–.   

Il 13 dicembre 2018, con decreto d’accusa, il MP ha dichiarato la ricorrente 

colpevole di falsità in documenti e di contravvenzione alla legge federale 

sull’assicurazione contro la disoccupazione e l’indennità per insolvenza 

(fatti: dal 1° agosto al 31 dicembre 2017), comminandole una pena 

pecuniaria di 30 aliquote giornaliere di fr. 50.– ciascuna, sospesa 

condizionalmente per un periodo di prova di tre anni, come pure una multa 

di fr. 300.–.      

F-4730/2019 

Pagina 4 

E.  

Il 15 maggio 2019, la ricorrente ha formulato all’UMCT una nuova domanda 

di rilascio di un permesso di dimora “B” UE/AELS. 

F.  

Il 21 maggio 2019, dopo avere ricevuto dall’UMCT l’incarto della ricorrente 

e procuratasi inoltre un estratto dell’ECRIS (“European Criminal Register 

Information System”), scevro di iscrizioni, la Segreteria di Stato della 

migrazione (SEM) ha informato la medesima che intendeva emanare un 

divieto d’entrata nei suoi confronti, prefiggendole un termine di venti giorni 

per esprimersi in proposito. La lettera della SEM non ha potuto essere 

notificata dal Consolato generale di Svizzera a Milano alla ricorrente, in 

quanto “irreperibile” all’indirizzo indicato.   

G.  

Il 1° luglio 2019, la SEM ha emesso nei confronti della ricorrente un divieto 

d’entrata quinquennale in Svizzera e nel Liechtenstein, valido fino al 30 

giugno 2024 (revoca dell’effetto sospensivo ad un eventuale ricorso), 

pretendendo che la medesima, tenuto conto delle sue condanne penali 

italiane e svizzere, ‘abbia gravemente violato e esposto a pericolo l’ordine 

e la sicurezza pubblici”, e che “non sia possibile una prognosi favorevole 

poiché il rischio di recidiva […] è da considerarsi elevato”. La SEM non ha 

notificato la decisione alla ricorrente.     

Il 17 luglio 2019, la Polizia del Canton Berna ha consegnato alla ricorrente, 

che si trovava a … presso …, il divieto d’entrata.     

H.  

Il 16 settembre 2019, tramite il suo legale, la ricorrente ha adito il Tribunale 

amministrativo federale, chiedendo che l’effetto sospensivo sia restituito al 

ricorso e che il divieto d’entrata sia annullato, ed ha esibito copia di un 

ricorso per cassazione del 19 gennaio 2019 in relazione all’evasione dagli 

arresti domiciliari (cfr. consid. H).  

In sostanza, la ricorrente sostiene che la SEM non ha motivato a sufficienza 

la decisione impugnata, che ha accertato i fatti in maniera incompleta e 

inesatta, come pure che è incorsa in un eccesso e in un abuso del suo 

potere d’apprezzamento per non essersi confrontata con la giurisprudenza 

federale.         

I.  

Il 3 ottobre 2019, mediante decisione incidentale, questo Tribunale ha 

F-4730/2019 

Pagina 5 

respinto la domanda di restituzione dell’effetto sospensivo al ricorso, 

invitando la ricorrente a versare un anticipo equivalente alle presunte 

spese processuali di fr. 1'000.– entro un mese dalla notifica della decisione, 

ciò che è avvenuto tempestivamente il 15 ottobre successivo. Ha quindi 

preso avvio lo scambio degli scritti.  

J.  

Il 19 novembre 2019, la SEM ha risposto al ricorso, chiedendo di 

respingerlo e confermare la decisione impugnata. 

K.  

Il 16 dicembre 2019, l’UMCT ha negato alla ricorrente il permesso di dimora 

da lei richiesto il 15 maggio 2019, intimandole di “lasciare immediatamente 

la Svizzera”, decisione confermata dal CS. L’incarto non contiene nessuna 

informazione riguardo ad un eventuale ricorso davanti al TRAM.  

L.  

Il 14 febbraio 2020, la ricorrente ha inoltrato la replica, riaffermando le 

riflessioni e le conclusioni formulate nel ricorso.  

Il 14 aprile 2020, la SEM ha presentato la duplica, ribadendo la necessità 

di rigettare il ricorso e confermare la decisione impugnata.  

M.      

Il 18 luglio 2020, l’UMCT ha ingiunto alla ricorrente di lasciare la Svizzera 

entro il 25 giugno 2020.    

N.  

Il 30 ottobre 2020, mediante decreto d’accusa (rettificato il 1.12.2020), il 

MP ha riconosciuto la ricorrente colpevole di ripetuta infrazione contro la 

legge federale sugli agenti terapeutici (fatti: da gennaio a maggio 2020), di 

falsità in certificati (fatti: 2018), di ripetuta contravvenzione alla legge 

sanitaria cantonale  (fatti: da settembre 2018 a maggio 2020), di ripetuta 

infrazione alla legislazione federale sugli stranieri (fatti: da dicembre 2019 

ad agosto 2020), condannandola alla pena detentiva di 140 giorni, 

“giustificata per trattenere l’autore dal commettere nuovi cimini o delitti”, ed 

ordinando la sua carcerazione di sicurezza in vista dell’espiazione della 

pena. Il decreto d’accusa è cresciuto in giudicato incontestato.    

O.  

Il 19 novembre 2020, il Giudice dei provvedimenti coercitivi ha ordinato il 

collocamento della ricorrente in sezione aperta, decidendo che la pena 

F-4730/2019 

Pagina 6 

inflittale il 30 ottobre 2020 sarebbe stata considerata interamente scontata 

il 26 gennaio 2021.     

P.  

Il 15 dicembre 2020, in esecuzione della procedura di riammissione, la 

ricorrente è stata consegnata a Chiasso dal Corpo delle guardie di confine 

svizzere alla polizia italiana.   

Q.  

Il 3 marzo 2021, mediante ordinanza, questo Tribunale ha trasmesso alla 

ricorrente, all’indirizzo del suo legale, copie della lettera dell’UMCT del 18 

luglio 2020, del decreto d’accusa del MP del 30 ottobre 2020, dell’ordine 

del GPC del 19 novembre 2020, dello scritto del MP del 1° dicembre 2020, 

del rapporto d’esecuzione del CCFM del 15 dicembre 2020, nonché della 

decisione negativa dell’UMCT del 16 dicembre 2019, dandole la facoltà di 

esprimersi in proposito entro il 18 marzo successivo. I detti documenti sono 

stati fatti pervenire a questo Tribunale dalla SEM.    

Il 5 marzo 2012, la Posta svizzera ha ritornato l’ordinanza a questo 

Tribunale, con la menzione “il destinatario è irreperibile all’indirizzo 

indicato”.  

Il 9 marzo 2021, questo Tribunale ha rispedito l’ordinanza al legale della 

ricorrente. Il 18 marzo 2021, quest’ultimo ha risposto che “per scrupolo di 

patrocinio segnalo che da mesi non ho contatti con la cliente che si è 

affidata nel settembre 2020 al collega avv. Mattia Cogliati”, precisando che 

un conoscente gli aveva riferito che la ricorrente “era divorziata dal 2009 

(sentenza del Pretore di Mendrisio)”.  

R.   

Il 6 aprile 2021, questo Tribunale ha inoltrato l’ordinanza, con i relativi 

allegati, al nuovo legale della ricorrente, con facoltà di esprimersi entro il 

23 aprile 2021. Il nuovo legale della ricorrente non si è manifestato.  

 

  

 

 

 

F-4730/2019 

Pagina 7 

Diritto: 

1.  

1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del 

17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro 

le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 

sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità 

menzionate all'art. 33 LTAF, salvo nei casi previsti all’art. 32 LTAF.   

La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il divieto d’entrata 

del 1° luglio 2019, che non rientra peraltro nell'elenco dell'art. 32 LTAF, 

costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 PA, dimodoché questo 

Tribunale è competente a giudicare il presente ricorso in quanto autorità di 

grado inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con 

l’art. 11 cpv. 1 e 3 dell’Accordo tra la Svizzera e la Comunità europea, 

nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone del 21 

giugno 1999 [ALC, RS 0.142.112.681], in vigore dal 1° giungo 2002, 

nonché l’art. 83 lett. c cifra 1 della legge sul Tribunale federale del 17 

giugno 2005 [LTF, RS 173.110]; cfr. inoltre la sentenza del Tribunale 

federale 2C_270/2015 del 6 agosto 2015 consid. 1).   

1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi 

all’autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e 

ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione 

della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro 

trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e 

contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma 

del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la 

decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52 

cpv. 1 PA). Un eventuale anticipo equivalente alle presunte spese 

processuali deve essere saldato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4 

PA). 

In concreto, la ricorrente ha impugnato la decisione della SEM, di cui è la 

destinataria, tempestivamente e nel rispetto dei requisiti previsti dalla 

legge, versando inoltre l’anticipo spese richiesto. Ne deriva che il ricorso è 

ammissibile e nulla osta quindi all’esame del merito del litigio. 

2.  

Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della 

decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), che ha 

un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto, compreso 

F-4730/2019 

Pagina 8 

l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, all'accertamento inesatto 

o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, come pure, in linea di 

principio, all'inadeguatezza (artt. 49 e 54 PA). È determinante la situazione 

fattuale al momento del giudizio (cfr. DTAF 2014/1 consid. 2), ciò che 

implica che questo Tribunale deve tenere conto anche dei fatti rilevanti 

intervenuti dopo la decisione impugnata, i cosiddetti “nova” (cfr. BENJAMIN 

SCHINDLER, in: Auer/Müller/Schindler [editori], Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren – Kommentar, 2a ed., 2019, n. 31 ad art. 49 PA; cfr. 

anche, tra le altre, la sentenza TAF F-6368/2019 del 26 ottobre 2020 

consid. 5.5 con i rinvii). 

Questo Tribunale è, in linea di massima, vincolato dalle conclusioni delle 

parti (principio dispositivo), a meno che, nell’ambito dell’oggetto del litigio, 

siano soddisfatte le condizioni per concedere di più (“reformatio in melius”) 

o di meno (“reformatio in peius”) rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1 

a 3 PA: massima dell'ufficialità; cfr. MADELEINE CAMPRUBI, in: Auer/ Müller/ 

Schindler, op. cit., n. 8 ad art. 62 PA). Questo Tribunale non è invece 

vincolato, in nessun caso, dai motivi del ricorso (art. 62 cpv. 4 PA: principio 

dell'applicazione d'ufficio del diritto).  

3.  

Il presente litigio verte sulla decisione del 1° luglio 2019, pronunciante un 

divieto d’entrata in Svizzera e nel Liechtenstein di cinque anni (1.7.2019 – 

30.6.2024), di cui la ricorrente chiede l’annullamento.   

4.  

L’ALC è applicabile ratione temporis, ratione personae e ratione materiae 

alla fattispecie, nella misura in cui la ricorrente, in quanto cittadina italiana, 

è titolare dei diritti in esso consacrati (libertà di circolazione), i quali 

consistono nel diritto d’ingresso (art. 3 ALC e art. 1 § 1 allegato I ALC) 

nonché nel diritto di soggiorno per i lavoratori dipendenti (art. 4 ALC e artt. 

6 a 11 allegato I ALC), per gli autonomi (art. 4 ALC e artt. 12 a 16 allegato 

I ALC), per i prestatori di servizi (art. 5 ALC e artt. 17 a 23 allegato I ALC) 

e per le persone che non esercitano un’attività economica (art. 6 ALC e art. 

24 allegato I ALC).   

La presente procedura concerne principalmente il diritto d’ingresso in 

Svizzera, di cui la decisione impugnata restringe l’esercizio da parte della 

ricorrente (deroga alla libertà di circolazione). Di conseguenza, bisogna nel 

prosieguo verificare se la SEM, nel pronunciare il divieto d’entrata in sé e 

nel fissarne la durata a cinque anni, si sia conformata alle esigenze poste 

dall’ALC, secondo il quale i diritti da esso conferiti, in particolare il diritto 

F-4730/2019 

Pagina 9 

d’ingresso, possono essere limitati soltanto da misure giustificate da motivi 

di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica sanità (cfr. artt. 1 § 1 e 5 

§ 1 allegato I ALC). 

5.  

Considerato che l’ALC non regola espressamente i divieti d’entrata in 

quanto tali, bisogna partire dal presupposto che si applica il diritto interno 

svizzero anche ai divieti d’entrata nei confronti di cittadini dell’Unione 

europea, come si può desumere dall’art. 24 dell’ordinanza del 22 maggio 

2002 concernente l'introduzione graduale della libera circolazione delle 

persone tra la Confederazione svizzera e l'Unione europea e i suoi Stati 

membri (OLCP, RS 142.203). È quindi applicabile la legge federale sugli 

stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr), che regola i divieti d’entrata all’art. 

67, la quale è stata, con effetto dal 1° gennaio 2019, ridenominata legge 

federale sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI, RS 142.20).   

6.  

6.1 La SEM può vietare l'entrata in Svizzera allo straniero che ha violato o 

espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero 

(art. 67 cpv. 2 lett. a LStrI). Nell’esercizio del suo potere discrezionale, la 

SEM tiene conto degli interessi pubblici e, in particolare, della situazione 

personale dello straniero (art. 96 cpv. 1 LStrI). Se un divieto d’entrata si 

giustifica, ma risulta inadeguato alle circostanze, alla persona interessata 

può essere rivolto un ammonimento con la comminazione di tale 

provvedimento (art. 96 cpv. 2 LStrI).   

Il Consiglio federale ha messo a fuoco le nozioni d’ordine e di sicurezza 

pubblici, sul piano del diritto interno, nel suo Messaggio dell’8 marzo 2002 

concernente la LStr (Messaggio LStr, FF 2002 3327). In proposito, esso ha 

sottolineato che “la sicurezza e l’ordine pubblici costituiscono il concetto 

sovraordinato dei beni da proteggere nel contesto della polizia: l’ordine 

pubblico comprende l’insieme della nozione di ordine, la cui osservanza 

dal punto di vista sociale ed etico costituisce una condizione indispensabile 

della coabitazione ordinata delle persone. La sicurezza pubblica significa 

l’inviolabilità dell’ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita, 

salute, libertà, proprietà, ecc.) nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è 

violazione della sicurezza e dell’ordine pubblici segnatamente se sono 

commesse infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni 

delle autorità nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto 

pubblico o privato” (Messaggio LStr, pag. 3424).  

F-4730/2019 

Pagina 10 

6.2 Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata massima di cinque 

anni; può essere pronunciato per una durata più lunga se l'interessato 

costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici (art. 67 cpv. 

3 LStrI). 

Questa graduazione delle durate (inferiori o superiori a cinque anni) risulta 

dal recepimento, da parte della Svizzera, dell’art. 11 cpv. 2 della direttiva 

2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 

2008 (direttiva sul rimpatrio; Gazzetta ufficiale dell’Unione europea L 

348/98), il quale prevede che la durata del divieto d’ingresso è determinata 

tenendo debitamente conto di tutte le circostanze pertinenti di ogni caso e 

che non supera di norma i cinque anni, ma che può essere superiore ai 

cinque anni se il cittadino di un paese terzo costituisce una grave minaccia 

per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale (cfr. la 

nota a piè di pagina n. 147 relativa all’art. 67 LStrI; cfr. anche DTF 139 II 

121 consid. 5.1 e 6.3). 

6.3 Le nozioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di pubblica sanità, 

secondo l’art. 5 § 1 allegato I ALC, vanno intese nel senso definito dalla 

direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 e dalla relativa 

giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE; dal 

1° dicembre 2009, la Corte di giustizia dell’Unione europea [CGUE]), 

precedente la sottoscrizione dell’ALC (art. 5 § 2 allegato I ALC in relazione 

con l’art. 16 § 2 ALC). Così, le deroghe alla libera circolazione garantita 

dall'ALC devono essere interpretate in modo restrittivo. Al di là della 

turbativa insita in ogni violazione della legge, il ricorso di un'autorità 

nazionale alla nozione di ordine pubblico presuppone il sussistere di una 

minaccia attuale, effettiva e sufficientemente grave di un interesse 

fondamentale per la società. In quest’ottica, una condanna penale può 

essere considerata per limitare i diritti conferiti dall'ALC soltanto se, dalle 

circostanze che l'hanno determinata, emerga un comportamento personale 

costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (cfr. DTF 134 II 10 

consid. 4.3, 130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II 215 consid. 7.4, con i rinvii alla 

giurisprudenza della CGUE). A dipendenza delle circostanze, già la sola 

condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una 

simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Per valutare l'attualità della 

minaccia, non occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero 

commetterà altre infrazioni in futuro; d'altro lato, per rinunciare a misure di 

ordine pubblico, non si deve esigere che il rischio di recidiva sia 

praticamente nullo. La misura dell'apprezzamento dipende in sostanza 

dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa appare 

importante, quanto minori sono le esigenze in merito al rischio di recidiva 

F-4730/2019 

Pagina 11 

(cfr. la sentenza del Tribunale federale 2C_903/2010 del 6 giugno 2011 

consid. 4.3.2 e DTF 136 II 5 consid. 4.2). 

 

6.4 Riassumendo le esigenze poste dal diritto interno, dall’ALC e dalla 

giurisprudenza della CGUE, il Tribunale federale rileva che, per potere 

pronunciare un divieto d’entrata fino a cinque anni al massimo nei confronti 

di un cittadino di un paese terzo non coperto dall’ALC, è sufficiente che egli 

rappresenti un semplice pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri 

(livello I). Invece, per potere pronunciare un divieto d’entrata di cinque anni 

al massimo nei confronti di un cittadino di un paese terzo coperto dall’ALC, 

che gode quindi della libertà di circolazione, è necessario verificare se egli 

costituisca una minaccia di una certa gravità per l’ordine e la sicurezza 

pubblici svizzeri, ossia una minaccia che va al di là di una semplice messa 

in pericolo degli stessi (livello I bis). Quanto alla pronuncia di un divieto 

d’entrata superiore a cinque anni (fino a quindici e, in caso di recidiva, 

anche fino a venti anni: cfr. DTAF 2014/20 consid. 7), e ciò 

indipendentemente dall’applicazione dell’ALC (cfr. art. 11 cpv. 2 direttiva 

2008/115/CE), bisogna che il cittadino in questione rappresenti una grave 

minaccia, ossia un “pericolo qualificato” (“menace caractérisée”), per 

l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri (livello II; cfr. DTF 139 II 121 consid. 

5 e 6). 

 

Questo grado di gravità qualificata, la cui ammissione costituisce 

l’eccezione (cfr. FF 2009 8043, pag. 8058 [in francese]), deve essere 

esaminato concretamente, con riferimento agli atti di causa (cfr. MARC 

SPESCHA, in: Spescha et al. [editori], Migrationsrecht, 4a ed. 2015, art. 67 

LStr, n. 5, pag. 271; ADANK-SCHÄRER/ANTONIAZZA-HAFNER, Interdiction 

d’entrée prononcée à l’encontre d’un étranger délinquant, in: AJP/PJA 

7/2018, pagg. 886 a 898). Esso è funzione della natura del bene giuridico 

in pericolo (ad es.: la vita, l’integrità della persona, l’integrità sessuale o la 

salute pubblica), della natura dell'infrazione commessa, come in caso di 

criminalità particolarmente grave a dimensione transfrontaliera (cfr. art. 83 

§ 1 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea nella versione 

consolidata di Lisbona [TFUE], che menziona gli atti di terrorismo, la tratta 

di esseri umani, il traffico di droga e la criminalità organizzata), oppure del 

numero delle infrazioni commesse (recidiva), anche alla luce della loro 

eventuale crescente gravità o dell'assenza di una prognosi favorevole (cfr. 

DTF 139 II 121 consid. 6.3). 

 

6.5 È ancora pertinente sottolineare che, secondo una giurisprudenza 

consolidata, l'autorità amministrativa non è, in virtù del principio della 

separazione dei poteri, vincolata dalle considerazioni del giudice penale. 

F-4730/2019 

Pagina 12 

Tenuto conto delle finalità differenti perseguite dalla sanzione penale e dal 

divieto d'entrata, in linea di principio indipendenti l’una dall’altro, entrambe 

le misure possono coesistere ed applicarsi ad una medesima fattispecie. 

Un divieto d'entrata può essere adottato anche in assenza di un giudizio 

penale, sia per la mancata apertura di un procedimento penale, sia a causa 

della pendenza dello stesso. È sufficiente che l'autorità amministrativa, 

fondandosi sul proprio apprezzamento dei mezzi di prova, giunga alla 

conclusione che le condizioni per emanare un divieto d'entrata siano 

soddisfatte. Pertanto, l'autorità amministrativa valuta sulla base di criteri 

autonomi se l'allontanamento dalla Svizzera di uno straniero sia necessario 

ed opportuno, e può quindi giungere a conclusioni differenti da quelle 

ritenute dal giudice penale (cfr., tra le altre, DTF 140 I 145 consid. 4.3 e 

137 II 233 consid. 5.2.2, nonché la sentenza TAF C-2463/2013 del 7 

maggio 2015 consid. 8.4). 

7.  

In prosieguo importa stabilire se le condizioni per emettere un divieto 

d’entrata in sé (minaccia almeno di una certa gravità) fossero adempiute il 

1° luglio 2019 (cfr. le sentenze del Tribunale federale 2C_66/2018 del 7 

maggio 2018 consid. 5.3.1 e 2C_784/2014 del 24 aprile 2015 consid. 3.2 

in fine); nell’affermativa, bisognerà precisare l’intensità della gravità della 

minaccia (minaccia solo di una certa gravità o minaccia grave).    

7.1 Ora, se si considera il periodo dal 2011 al 2018, precedente quindi al 

divieto d’entrata, si deve constatare che la ricorrente, incensurata negli altri 

Stati dell’Unione europea, è stata condannata a tre riprese in Italia, e a 

quattro riprese in Svizzera.     

A prescindere dalla remota condanna del 2004, i fatti sanzionati in Italia 

sono occorsi nel 2006 (esercizio di una casa di prostituzione), nel 2011 

(falsità materiale, esercizio abusivo di una professione, ricettazione) e nel 

2012 (evasione dagli arresti domiciliari). Essi hanno dato luogo a due pene 

di due anni e sei mesi di reclusione nel 2011, rispettivamente di dieci mesi 

di reclusione nel 2017 (cfr. consid. B, D e F).   

I fatti incriminati in Svizzera sono sopravvenuti nel 2009 (guida in stato di 

inattitudine, impiego di stranieri senza permesso), nel 2012 (lesioni 

semplici, minaccia, ingiuria, attività lucrativa senza autorizzazione, impiego 

di stranieri senza permesso, esercizio illecito della prostituzione, delitto 

contro la legge federale sugli agenti terapeutici) e nel 2017 (abuso di un 

impianto per l’elaborazione di dati, falsità in documenti, contravvenzione 

alla legge federale sull’assicurazione contro la disoccupazione e l’indennità 

F-4730/2019 

Pagina 13 

per insolvenza). Questi fatti si sono tradotti in quattro pene pecuniarie, 

rispettivamente di 60, 90, 70 e 30 aliquote giornaliere, nonché in tre multe, 

rispettivamente di fr. 1'000.–, 200.– e 300.–, pronunciate nel 2011, 2013, 

2017 e 2018 (cfr. consid. B e D).  

Dopo la decisione della SEM la ricorrente ha nuovamente interessato la 

giustizia penale in Svizzera per dei fatti occorsi tra il 2018 e il 2020 (in 

particolare, importazione e uso di medicamenti iniettabili a base di tossina 

botulinica senza la necessaria autorizzazione; contraffazione di un 

attestato di autorizzazione all’esercizio quale medico assistente; entrata e 

soggiorno illegali in Svizzera). Questi fatti hanno valso alla ricorrente una 

condanna ad una pena detentiva di 140 giorni, con carcerazione di 

sicurezza in vista della sua espiazione (cfr. consid. N e O).      

7.2 In base a questa configurazione penale si deve riconoscere, da un lato, 

che la prima condanna italiana del 2011 risaliva già, quando la SEM ha 

emesso la decisione impugnata il 1°luglio 2019, a circa sette anni e mezzo 

di distanza, ossia una durata oggettivamente apprezzabile, per dei fatti in 

parte ancora più distanti nel tempo (2006). Dall’altro lato, invece, la 

condanna italiana del 2017, la quale, diversamente da quanto sembra 

sostenere la ricorrente, è cresciuta in giudicato (irrevocabilità) secondo 

l’estratto del casellario giudiziale italiano (cfr. consid. D), è senza dubbio 

recente. In questo senso, per maggiore chiarezza, la SEM avrebbe dovuto 

distinguere la valenza dell’una e dell’altra, ponderandole in funzione di 

questo criterio temporale, nei motivi alla base della pronuncia del divieto 

d’entrata in sé.        

Ciò posto, la diversa rilevanza delle due condanne italiane è comunque 

messa in secondo piano dall’importanza delle quattro condanne svizzere 

(antecedenti la decisione impugnata). Infatti, alla luce della molteplicità dei 

reati e della loro frequenza in un lasso di tempo relativamente ristretto, 

come sopra delineato, si può senz’altro affermare che la ricorrente ha 

dimostrato di essere tendenzialmente propensa a trasgredire la legge e di 

non essere stata capace, finora, di emendarsi o di non volerlo (cfr., ad 

esempio, la sentenza del Tribunale federale 2C_452/2017 del 2 luglio 2018 

consid. 4.4). La SEM era dunque legittimata a reputare, nel luglio 2019, 

che la ricorrente, benché non detenesse nessun permesso di soggiorno, 

presentava un rischio di reiterazione, specialmente in relazione all’impiego 

di stranieri sprovvisti di permesso (2009 e 2012 [cfr. consid. B]), che la 

rendeva una minaccia di una certa gravità, attuale ed effettiva, per l’ordine 

e la sicurezza pubblici svizzeri. Si aggiunga che, diversamente da quanto 

sembra credere la ricorrente (cfr. ricorso, § 7b), il fatto che il MP abbia 

F-4730/2019 

Pagina 14 

sospeso condizionalmente le pene pecuniarie comminatele, considerando 

dunque che “una pena senza condizionale non sembra necessaria per 

trattenere l’autore dal commettere nuovi crimini o delitti” (art. 42 cpv. 1 del 

Codice penale [CP, RS 311.0]), non pregiudica l’apprezzamento della sua 

pericolosità in ambito del diritto degli stranieri (cfr. consid. 6.5 nonché la 

sentenza TAF F-6368/2019, già citata, consid. 4.3). Del resto, si noti che il 

primo pronostico favorevole del MP sulla futura condotta della ricorrente è 

stato smentito da quest’ultima, come pure il secondo, il terzo ed il quarto 

(cfr. consid. B e D), cosicché, in relazione agli ultimi reati accertati, è stata 

pronunciata una pena detentiva da espiare (cfr. consid. N).       

Di conseguenza, la pronuncia di un divieto d’entrata il 1° luglio 2019, non 

oltrepassante la durata di cinque anni, era giustificata (cfr. consid. 6.2, 6.3 

e 6.4). Questa conclusione è tanto più valida che, come appena ricordato, 

dopo l’emanazione della decisione della SEM, la ricorrente ha subito una 

quinta condanna in Ticino, più grave delle quattro precedenti e senza 

condizionale, di cui questo Tribunale deve tener conto (cfr. consid. 2).        

8.  

Si tratta ora di verificare se la durata di cinque anni del divieto d’entrata 

fosse e sia anche proporzionale, e ciò in funzione del complesso delle 

circostanze del caso, nel quadro del diritto della ricorrente alla libera 

circolazione garantito dall’ALC (cfr. consid. 4), nonché, se del caso, del suo 

diritto al rispetto della propria vita privata e familiare secondo l’art. 8 par. 1 

della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU, RS 0.101).  

8.1  In generale, l'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse 

ed essere proporzionata allo scopo (art. 5 cpv. 2 della Costituzione federale 

[Cost., RS 101]). Da un punto di visto analitico, il principio della 

proporzionalità viene suddiviso in tre regole: l'idoneità, la necessità e la 

proporzionalità in senso stretto (cfr. DTF 136 I 17 consid. 4.4, 135 I 246 

consid. 3.1, 130 II 425 consid. 5.2 e 124 I 40 consid. 3e). La prima impone 

che la misura scelta sia atta al raggiungimento dello scopo d'interesse 

pubblico fissato dalla legge (cfr. DTF 128 I 310 consid. 5b/cc), la seconda 

che, tra più misure idonee, si scelga quella che incide meno fortemente sui 

diritti privati (cfr. DTF 130 II 425 consid. 5.2), e la terza, detta anche regola 

della preponderanza dell'interesse pubblico, che l'autorità proceda alla 

ponderazione tra l'interesse pubblico perseguito e il contrapposto interesse 

privato, valutando quale dei due debba prevalere in funzione delle 

circostanze (cfr. DTF 129 I 12 consid. 6 a 9).  

 

F-4730/2019 

Pagina 15 

8.2 A proposito dell’art. 8 par. 1 CEDU bisogna precisare che, benché non 

garantisca il diritto di entrata e di soggiorno in Svizzera (cfr. DTF 140 I 145 

consid. 3.1 e 139 I 330 consid. 2.1 con i rinvii), esso estende la sua 

protezione, sotto il profilo del diritto al rispetto della vita privata, anche alle 

relazioni sociali sviluppate nell’ambito di attività professionali e commerciali 

di chi se ne prevale (cfr. sentenze CorteEDU – Fernandez Martinez c. 

Spagna [Grande Camera], n. 56030/07, 12 giugno 2014, § 110, e Niemietz 

c. Germania, n. 13710/88, 16 dicembre 1992, n. 29). Secondo il Tribunale 

federale, dal punto di vista del diritto al rispetto della vita familiare, chi si 

richiama alla protezione dell’art. 8 par. 1 CEDU deve, in generale, 

intrattenere una relazione stretta, effettiva ed intatta, con una persona della 

sua famiglia che beneficia di un diritto di presenza duraturo in Svizzera 

(cfr., tuttavia, la sentenza CorteEDU – Mengesha Kimfe c. Svizzera, n. 

24404/05, 29 luglio 2010, § 61); in questo senso, sono protetti, 

segnatamente, i rapporti tra i coniugi, nonché quelli tra genitori e figli 

minorenni che vivono in comunione; eccezionalmente, se sussiste un 

particolare rapporto di dipendenza tra loro, sono presi in considerazione 

anche i rapporti tra genitori e figli maggiorenni (cfr. DTF 129 II 11 consid. 

2).  

 

Nondimeno, l’art. 8 par. 2 CEDU consente un’ingerenza da parte dello 

Stato nell’esercizio del diritto al rispetto della vita privata e della vita 

familiare, se tale ingerenza è prevista dalla legge ed è necessaria, in 

particolare, alla sicurezza pubblica e alla prevenzione dei reati in una 

società democratica.  

8.3 In concreto, come esposto in dettaglio qui sopra, la ricorrente, a causa 

delle molteplici e frequenti infrazioni penali commesse sia in Italia che in 

Svizzera, continua senz’altro a rappresentare una minaccia di una certa 

gravità per i numerosi beni giuridici interessati dalla sua attività delittuosa, 

ossia, essenzialmente, la sicurezza stradale, la sicurezza migratoria, 

l’integrità della persona, la libertà personale, l’onore, l’integrità sessuale 

(cfr. art. 199 CP), la salute pubblica nonché il patrimonio. In questo 

contesto un divieto d’entrata di cinque anni, finalizzato a prevenire la 

perpetrazione di nuovi reati di questo genere in Svizzera, soddisfa le 

esigenze del principio di proporzionalità riguardo alla sua idoneità, alla sua 

necessità e alla sua preponderanza per la difesa dell’ordine e della 

sicurezza pubblici. Peraltro, la ricorrente non fa valere alcun argomento, 

segnatamente sul piano professionale, che possa scardinare questa 

conclusione in applicazione dell’ALC. Questo si spiega essenzialmente 

con il fatto che, a seguito delle sue vicende penali, non detiene più alcun 

F-4730/2019 

Pagina 16 

permesso per frontalieri “G” UE/AELS e che non ha ottenuto il permesso 

di dimora “B” UE/AELS da lei richiesto (cfr. consid A, C e P).            

8.4 A questo punto è però ancora necessario verificare se un divieto 

d’entrata di cinque anni sia compatibile, per quanto applicabile, anche con 

l’art. 8 CEDU.  

In proposito, la ricorrente può invocare, in linea di principio, l’art. 8 par. 1 

CEDU, considerato che il divieto d’entrata, come misura statale, è 

suscettibile di interferire nell’esercizio del suo diritto al rispetto della sua 

vita privata e familiare.   

Tuttavia, sul piano della sua vita privata (professionale), la ricorrente non 

ha, e nemmeno fa valere, interessi particolari da tutelare, come già 

sottolineato qui sopra in relazione all’ALC, per cui non può ricavare nulla 

dall’art. 8 par. 1 CEDU riguardo ad un’eventuale riduzione della durata del 

divieto d’entrata.  

Sul piano della vita familiare si deve notare che dall’incarto traspare con 

sufficiente certezza, nonostante le indicazioni contraddittorie in alcuni 

documenti ufficiali sullo stato civile della ricorrente (“separata legalmente 

dal marito” [decisione impugnata]; “coniugata” [decreto di accusa del 

30.10.2020]; “divorziata” [rapporto d’esecuzione della riammissione del 

15.12.2020]), che quest’ultima non convive più con il marito, residente in 

Ticino dal 2015, e che non ha figli (cfr. consid. A, P e Q). Stando così le 

cose, alla luce della giurisprudenza del Tribunale federale e della Corte 

europea dei diritti dell’uomo, esposta al consid. 8.2, e in base al contenuto 

dell’impugnativa e della replica che non tematizzano questa questione, la 

ricorrente non può prevalersi della protezione dell’art. 8 par. 1 CEDU, 

nell’ottica della vita familiare, per ottenere un accorciamento della durata 

del divieto d’entrata. Ad ogni modo, anche se la ricorrente non si fosse 

separata da suo marito, si sarebbe senz’altro potuto esigere, durante il 

periodo di validità del divieto d’entrata, che mantenesse la sua relazione 

coniugale pur risiedendo in Italia, dato che avrebbe potuto organizzare gli 

incontri di coppia nella zona di confine, avendo inoltre ricorso ai mezzi di 

comunicazione digitali come, ad esempio, skype o zoom, oppure che suo 

marito, cittadino italiano stabilitosi in Ticino soltanto nel 2015, si trasferisse 

nuovamente nella vicina Penisola per il bene della loro vita comune (cfr., 

tra le tante, la sentenza TAF F-53/2018 del 4 dicembre 2019 consid. 12.7 

[DTAF 2019 VII/4]).                  

F-4730/2019 

Pagina 17 

8.5 Pertanto, sulla scorta di quanto precede, la ponderazione dell’interesse 

pubblico della Svizzera a tenere lontana dal suo territorio la ricorrente e 

l’interesse privato di quest’ultima ad usufruire della libera circolazione 

secondo l’ALC, essenzialmente facendo uso del suo diritto d’ingresso in 

Svizzera (cfr. art. 1 § 1 allegato I ALC), permette di concludere che la durata 

del divieto d’entrata di cinque anni, benché possa sembrare troppo severa 

alla ricorrente, è proporzionata.  

9.  

Di conseguenza, pronunciando un divieto d’entrata di cinque anni, la SEM 

non ha violato l’art. 67 cpv. 3 LStrI, l’ALC, la CEDU e il principio di 

proporzionalità nell’esercizio del suo potere d’apprezzamento (art. 49 lett. 

a PA). Per questa ragione, in accordo con le considerazioni sopraesposte, 

il ricorso deve essere respinto, e la decisione impugnata confermata.   

10.  

Le spese processuali sono di regola messe a carico della parte 

soccombente e, in caso di soccombenza parziale, sono ridotte (art. 63 cpv. 

1 PA). Esse comprendono la tassa di giustizia e i disborsi (art. 1 cpv. 1 del 

regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle 

cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale/TS-TAF [RS 

173.320.2]); la tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e 

della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della 

situazione finanziaria delle parti (artt. 63 cpv. 4bis PA e 2 cpv. 1 TS-TAF).  

In concreto, considerato l’esito negativo del ricorso, le spese processuali 

di fr. 1’000.– sono poste a carico della ricorrente e prelevate sull’anticipo, 

dello stesso importo, da lei già versato.   

Per la medesima ragione alla ricorrente non sono assegnate indennità per 

spese ripetibili (art. 64 cpv. 1 PA e art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Si osservi 

ancora che la SEM, in quanto autorità federale, non ha diritto a un'indennità 

a titolo di ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF). 

 

 

 

 

F-4730/2019 

Pagina 18 

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale 
pronuncia: 

1.  

Il ricorso è respinto. 

2.  

Le spese processuali di fr. 1'000.– sono poste a carico della ricorrente e 

prelevate sull’anticipo, dello stesso importo, da lei già versato.  

3.  

Non si assegnano indennità per spese ripetibili.  

4.  

Comunicazione: 

– alla ricorrente (atto giudiziario);  

– alla SEM (restituzione dell’incarto SIMIC …). 

 

 

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente. 

 

 

 

Il presidente del collegio: Il cancelliere: 

  

Daniele Cattaneo Dario Quirici 

 

 

 

 

 

F-4730/2019 

Pagina 19 

 
Rimedi giuridici: 

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 

diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il 

termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale 

federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una 

rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno 

del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una 

lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi 

di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della 

parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere 

allegati (art. 42 LTF). 

 

Data di spedizione: