# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a436daae-a109-500f-9ebd-adc1c67771a1
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-08-24
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 24.08.2010 B 2009/111
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2009-111_2010-08-24.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2009/111

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 24.08.2010

Entscheiddatum: 24.08.2010

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 24. August 2010
Bau- und Planungsrecht, Art. 21 Abs. 2 RPG (SR 700) und Art. 33 BauG (sGS 
731.1). Dem Grundeigentümer steht unabhängig von der zehnjährigen 
Sperrfrist ein Anspruch zu, dass ein ihn belastender Planerlass überprüft 
werde, wenn sich die Verhältnisse derart geändert haben, dass das 
öffentliche Interesse an der geltend gemachten Eigentumsbeschränkung 
dahingefallen sei könnte (Verwaltungsgericht, B 2009/111).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, 

Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber lic. iur. S. 

Schärer

_____________

 

In Sachen

H. AG,

I. AG,

M.,

Beschwerdeführerinnen,

alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. R.,

gegen

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Baudepartement des Kantons St. Gallen,Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

 

Politische Gemeinde St. Gallen,vertreten durch den

Stadtrat, 9001 St. Gallen,

Beschwerdegegnerin,

 

betreffend

Änderung Gestaltungsplan Webersbleiche

 

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Die 4'245 m grosse Parzelle Nr. xxx, Grundbuchkreis St. Gallen, befindet sich 

zwischen Hauptbahnhof und Altstadt im Geviert Webersbleiche, das zwischen der 

Brunneggstrasse/Hintere Schützengasse/Adlergasse/Waisenhausstrasse liegt. Nach 

dem Zonenplan der Stadt St. Gallen vom 1. November 1980 ist sie der Kernzone, 

Bauklasse 3, zugeteilt und gemäss Gestaltungsplan Webersbleiche mit besonderen 

Vorschriften (abgekürzt besV) und Beilageplänen vom 29. September 2000 mit einem 

Geschäfts- und Wohngebäude überbaut, das über vier Ober- und vier Untergeschosse 

verfügt. Eigentümerin des Grundstücks ist die I. AG. Das knapp 110 m  grosse 

Grundstück Nr. xxx, das sich ebenfalls im Plangebiet Webersbleiche befindet, gehört 

der M. Zu Gunsten dieser Parzelle ist im vierten Untergeschoss ein unterirdisches 

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Überbaurecht für die Erstellung einer Tiefgarage begründet, das in 101 

Miteigentumsanteile mit einer Quote von je 1/101 aufgeteilt ist. Jedem 

Miteigentumsanteil ist auf Grund der Nutzungs- und Verwaltungsordnung die 

Sondernutzung an einem der insgesamt 101 nummerierten Parkplätze zugewiesen.

Im Zusammenhang mit der Vermietung eines Grossteils der Geschäftsfläche an die M.-

Gruppe wurde der Gestaltungsplan am 17. Mai 2005 geändert. Unter anderem legt 

Art. 4 besV neu fest, dass statt der ursprünglich 270 erlaubten Parkplätze nur noch 

maximal 240 erstellt werden dürfen.

Mit Beschluss vom 27. Juni 2005 bewilligte die Baupolizeikommission der Stadt 

St. Gallen (heute: Baubewilligungskommission) das entsprechende Baugesuch. Im 

Verlauf des Baus sollte die Verkaufsfläche zu Lasten eines Restaurationsbetriebs 

vergrössert und zusätzliche Verwaltungs- und Lagerräume ermöglicht werden, weshalb 

am 2. Mai 2007 unter anderem die besV ein weiteres Mal angepasst wurden.

Anlässlich der Schlussabnahme vom 16. Oktober 2007 zählte die Baubehörde 

insgesamt 240 Parkplätze bzw. 80 im vierten Untergeschoss. Mitte Februar 2008 

wurden dort ohne Bewilligung eine Leichtbauwand entfernt und anstelle des 

nachträglich am 26. März 2007 bewilligten "Lagers Ost" eigenmächtig weitere 

Parkplätze eingezeichnet. Eine Nachzählung am 11. März 2008 ergab, dass die 

Webersbleiche-Parkgarage dadurch insgesamt 20 Parkplätze mehr aufweist als 

bewilligt. Die zur Stellungnahme aufgeforderte Baugesuchstellerin H. AG stellte am 

30. Juni 2008 beim Stadtrat unter anderem den Antrag, Art. 4 besV des 

Gestaltungsplans erneut zu ändern und die maximal zulässige Parkplatzanzahl auf 260 

zu erhöhen. Der Stadtrat trat mit Beschluss vom 28. Oktober 2008 auf das Gesuch 

nicht ein, weil zum einen die Zehnjahresfrist des Überprüfungsanspruchs noch nicht 

abgelaufen und zum anderen das Gesuch nicht von den aktuellen Grundeigentümern 

gestellt worden sei. Zudem stellte er fest, dass das Gesuch auch aus materiellen 

Gründen hätte abgewiesen werden müssen. Die zuständige 

Baubewilligungskommission verfügte am 14. November 2008 die Wiederherstellung 

des rechtmässigen Zustands sowie als vorsorgliche Massnahme, dass innert zehn 

Tagen seit Zustellung dieser Verfügung 20 Parkplätze abgesperrt werden müssten. 

Wegen der illegalen Schaffung von zusätzlichen Parkplätzen wurden am 18. März 2009 

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zwei leitende Mitarbeiter der H. AG zu Bussen von Fr. 15'000.-- bzw. Fr. 10'000.-- 

verurteilt.

B./ Gegen den Nichteintretensentscheid betreffend Plananpassung erhob die H. AG am 

12. November 2008 durch ihren Rechtsvertreter beim Baudepartement des Kantons 

St. Gallen Rekurs. Anfangs Dezember 2008 stimmten die I. AG und zahlreiche 

Miteigentümer dem Begehren der H. AG um Änderung des Gestaltungsplans schriftlich 

zu und bevollmächtigten diese, das Begehren auch in ihrem Namen zu stellen. Die 

Rekursergänzung vom 15. Dezember 2008 erfolgte denn auch im Namen der I. AG und 

der M. Die Rekursinstanz taxierte die nachträgliche Beteiligung der Grundeigentümer 

am Rekursverfahren als Antrag auf Beiladung und gab diesem statt. Nach dem 

durchgeführten Rekursaugenschein und der mitgeteilten vorläufigen Beurteilung durch 

die Rechtsabteilung reichten die Rekurrenten ein privates Gutachten von Rechtsanwalt 

Prof. Dr. iur. Dr. h.c. M., nach, der unter anderem zur Frage Stellung nahm, ob Art. 33 

des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) eine Änderung eines Gestaltungsplans 

vor Ablauf der Zehnjahresfrist ausschliesse. Am 12. Juni 2009 entschied das 

Baudepartement, dass weder im Zeitpunkt der Einreichung noch der Überprüfung des 

Gesuchs um Änderung des Gestaltungsplans die gesetzlichen Voraussetzungen für 

den Anspruch auf Überprüfung erfüllt gewesen seien, weshalb die Vorinstanz auf das 

Änderungsgesuch zu Recht nicht eingetreten und der Rekurs somit abzuweisen sei.

Ebenfalls angefochten wurden der angeordnete Rückbau und die einstweilige Sperrung 

der 20 Parkplätze. Das Rekursverfahren betreffend Wiederherstellung des bewilligten 

Zustands hat das Baudepartement bis zum Abschluss des vorliegenden 

Rechtsmittelverfahrens betreffend Plananpassung sistiert. Die angeordnete 

vorsorgliche Massnahme bestätigte die Rekursinstanz am 17. März 2009, der 

Verwaltungsgerichtspräsident des Kantons St. Gallen hob das vorläufige Verbot mit 

Entscheid vom 19. August 2009 jedoch mit der Begründung wieder auf, dass das 

private Interesse der gutgläubigen Eigentümer an der Nutzung ihrer Parkplätze das 

öffentliche Interesse an einer sofortigen Sperrung der 20 illegalen Parkplätze 

überwiege.

C./ Gegen den Rekursentscheid betreffend Änderung des Gestaltungsplans 

Webersbleiche vom 12. Juni 2009 erhoben die H. AG, die I. AG und die M. beim 

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Verwaltungsgericht am 26. Juni 2009 Beschwerde mit dem Antrag, den angefochtenen 

Entscheid kostenpflichtig aufzuheben und die Streitsache zur materiellen Beurteilung 

an den Stadtrat bzw. das Baudepartement zurückzuweisen.

Mit Beschwerdeergänzung vom 17. August 2009 bringen sie im Wesentlichen vor, die 

Verhältnisse hätten sich zwischenzeitlich erheblich geändert, weshalb sie einen 

Anspruch darauf hätten, dass auf ihr Änderungsgesuch eingetreten werde, auch wenn 

die Zehnjahresfrist nach Art. 33 Abs. 1 BauG noch nicht abgelaufen sei. Davon 

abgesehen hätte die Baubehörde auf das vorzeitige Änderungsgesuch nach freiem 

Ermessen eintreten können. Die Vorinstanz hätte deshalb prüfen müssen, ob der 

Stadtrat sein Ermessen sachgemäss gehandhabt habe, als er auf das Gesuch nicht 

eingetreten sei. Bei der Eintretensfrage hätte sodann berücksichtigt werden müssen, 

dass mit der unbewilligten Schaffung von 20 zusätzlichen Parkplätzen ein 

rechtswidriger Zustand geschaffen worden sei. Oberstes Gebot unter rechtsstaatlichen 

Gesichtspunkten sei damit die Herstellung des rechtmässigen Zustands gewesen. 

Wenn auf das Änderungsgesuch nicht eingetreten werde, werde eine nachträgliche 

Bewilligung verunmöglicht, was gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip verstosse. 

Auch der geltend gemachte Grundsatz der Planbeständigkeit könne nicht zu einem 

Nichteintretensentscheid führen, sondern nur zu einer Abweisung des Begehrens um 

Änderung des Planerlasses. Das Eigentumsrecht der M. werde verletzt, wenn dieser 

verweigert werde, das vierte Untergeschoss vollständig für Parkplätze zu nutzen. Für 

eine solche Einschränkung sei ein öffentliches Interesse nötig, das auf Grund der heute 

gegebenen Verhältnisse nicht mehr gegeben sei.

D./ Die Vernehmlassungen des Baudepartementes und der Stadt St. Gallen zur 

Beschwerde datieren vom 15. September 2009 und 14. Oktober 2009. Die 

Beschwerdeführerinnen nahmen dazu am 16. November 2009 Stellung. Am 

11. Februar 2010 reichten sie die Verkehrszahlen der Überbauung Webersbleiche für 

das Jahr 2009 nach. Dazu liess sich die Stadt am 2. März 2010 vernehmen, während 

das Baudepartement auf eine solche verzichtete. Die Beschwerdeführerinnen nahmen 

dazu am 26. März 2010 ihrerseits wieder Stellung.

E./ Auf die weiteren Vorbringen der Beteiligten wird, soweit wesentlich, in den 

nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

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Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP) zur Behandlung der gegen einen 

Entscheid des Baudepartementes erhobenen Beschwerde zuständig. Die 

Beschwerdeführerinnen sind Adressatinnen des abschlägigen Entscheids und somit 

zur Beschwerdeerhebung legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 

VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 26. Juni 2009 und ihre Ergänzung vom 17. August 

2009 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Voraussetzungen 

(Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die 

Beschwerde ist einzutreten.

2. Nach Art. 33 Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) 

gewährleistet das kantonale Recht die volle Überprüfung von Nutzungsplänen, zu 

denen auch die Überbauungspläne nach kantonalem Recht zu zählen sind, durch 

wenigstens eine Beschwerdebehörde. Der Anspruch umfasst neben der Rechts- und 

Sachverhaltskontrolle auch die Ermessenskontrolle (BGE 127 II 242; BGE 118 Ib 397). 

Diese Funktion ist im kantonalen Recht dem Rekursverfahren vor dem Baudepartement 

zugedacht (Art. 46 Abs. 1 VRP). Demgegenüber ist die Kognition des 

Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung der Nutzungsplanung beschränkt. Dieses ist 

lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Es hat sich darauf zu 

beschränken, über die Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen, und schreitet 

nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen überschritten oder 

missbraucht hat (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. 

Gallen 2003, Rz. 740; GVP 1996 Nr. 9; VerwGE B 1999/6 vom 16. März 2000; VerwGE 

B 2004/67, 72 vom 25. Oktober 2004, in: www.gerichte.sg.ch).

3. Streitgegenstand ist das durch den Stadtrat am 28. Oktober 2008 geregelte 

Rechtsverhältnis, mithin die Frage, ob dieser auf das Gesuch, den Gestaltungsplan 

Webersbleiche zu ändern, zu Recht nicht eingetreten sei. Der Nichteintretensbeschluss 

bildet den äusseren Rahmen, innerhalb welchem die Parteien der Rechtsmittelinstanz 

ein Rechtsverhältnis zur Beurteilung unterbreiten können. Dabei ist einzig das 

http://www.gerichte.sg.ch/

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Dispositiv und nicht etwa die Begründung des Entscheids anfechtbar, nachdem im 

Dispositiv nicht ausdrücklich auf die Erwägungen verwiesen wird (BGE 120 V 237 E. 1a 

mit Hinweis).

4. Der Gestaltungsplan ist ein Sondernutzungsplan. Damit kann die politische 

Gemeinde zur Erreichung einer Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher 

Gestaltung die Überbauung einer oder mehrerer Parzellen projektmässig bis in 

Einzelheiten regeln, wobei im Rahmen der Grundordnung vom Zonen- oder 

Überbauungsplan abgewichen werden kann (Art. 28 Abs. 1 BauG, GVP 1997 Nr. 69).

4.1. Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne - wie Sondernutzungspläne - 

überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse (seit der letzten 

Planfestsetzung) erheblich geändert haben. Art. 32 Abs. 1 BauG bildet die 

kantonalrechtliche Ausführungsvorschrift dazu. Die Bestimmung richtet sich an die 

zuständige kommunale Behörde als Planungsbehörde (E. David, Ortsplanungsrecht II: 

Das Verfahren beim Erlass von Baureglement, Plänen und Schutzverordnungen, in: Das 

Nachtragsgesetz zum st. gallischen Baugesetz, Veröffentlichungen des 

Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Neue 

Reihe Bd. 20, St. Gallen 1983, S. 108).

4.2. Gemäss Art. 32 Abs. 1 BauG werden Gestaltungspläne geändert oder aufgehoben, 

wenn es aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten ist, insbesondere wenn sich die 

Grundlagen ihres Erlasses wesentlich geändert haben oder wenn wesentliche neue 

Bedürfnisse nachgewiesen sind. Eine erhebliche Änderung liegt vor, wenn das 

Gemeinwesen nach der allgemeinen Erfahrung andere Festlegungen getroffen hätte, 

sofern die geänderten Verhältnisse zur Zeit der Ausarbeitung der Nutzungsplanung 

massgeblich gewesen wären. Dazu gehören zum Beispiel tatsächliche Umstände wie 

etwa die Bevölkerungs- und Wirtschaftsentwicklung. Diesbezüglich haben 

Planänderungen stets planerisch begründet zu sein und müssen einem öffentlichen 

Interesse entsprechen (GVP 1999 Nr. 93). Bei der Beurteilung, ob wichtige öffentliche 

Interessen für eine Änderung vorliegen, ist der zuständigen kommunalen Behörde ein 

erheblicher Beurteilungsspielraum eingeräumt (David, a.a.O., S. 109).

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4.3. Zum Verfahren der Planrevision und insbesondere zur Frage, wer den Anstoss für 

eine Anpassung geben kann, äussert sich das RPG nicht. Es legt einzig in zeitlicher 

Hinsicht fest, dass im Zusammenhang mit Bauzonen ein Planungshorizont von 

fünfzehn Jahren gelte (Art. 15 lit. b RPG). Daraus folgt, dass Zonenpläne in der Regel 

nach diesem Zeitablauf gesamthaft zu überarbeiten sind. Ansonsten überlässt es das 

Bundesrecht grundsätzlich den Kantonen, das Verfahren im Hinblick auf den Erlass von 

Nutzungsplänen zu regeln (Art. 25 Abs. 1 RPG).

4.4. Die Initiative für eine Planänderung kann von der Verwaltung oder nach Massgabe 

des kantonalen Rechts vom Parlament oder vom Volk ausgehen (Waldmann/Hänni, 

Handkommentar RPG, Bern 2006, Rz 22 zu Art. 21 RPG).

4.5. Es kann sich aber auch die Situation ergeben, dass Private ein Interesse an einer 

Planrevision haben, die Planungsbehörde jedoch nichts unternimmt. Der 

Grundeigentümer hat in diesem Fall ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung 

einer planerischen Nutzungsordnung, die vor der Eigentumsgarantie nach Art. 26 der 

Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) mangels Vorliegen eines genügenden 

öffentlichen Interesses nicht mehr standhält. Davon abgesehen, dass dem 

Grundeigentümer im Rahmen einer Totalrevision des Nutzungsplans bzw. bei einer 

Teilrevision eines Zonenplans bei einer erheblichen Änderung der Verhältnisse die 

Überprüfung der Planfestsetzung zusteht, kann dieser im Rahmen eines 

Rechtsmittelverfahrens gegen die Verweigerung einer Baubewilligung verlangen, dass 

der Nutzungsplan vorfrageweise auf Verfassungsmässigkeit überprüft werde, sofern 

sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse seit Erlass des Plans in einer Weise 

geändert haben, dass das öffentliche Interesse an den auferlegten 

Eigentumsbeschränkungen dahingefallen sein könnte. Diese Rechtsprechung trägt der 

Tatsache Rechnung, dass Art. 21 Abs. 2 RPG auch eine Pflicht beinhaltet, 

Nutzungspläne beim Vorliegen wesentlich veränderter Verhältnisse zu überprüfen. 

Erweist sich der Plan als sachlich nicht mehr haltbar, ist das Baugesuch nach jener 

räumlichen Ordnung zu beurteilen, die gelten würde, wenn das zuständige 

Gemeinwesen den streitigen Zonenplan sachgerecht revidiert hätte. Unabhängig von 

diesen Konstellationen kann der Grundeigentümer auch unter Berufung auf die 

Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV eine Überprüfung und gegebenenfalls 

Anpassung des Nutzungsplans sowohl mit Bezug auf sein eigenes Grundstück als 

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auch bezüglich benachbarter Grundstücke verlangen, falls der Plan 

Nutzungsbeschränkungen für das eigene Grundstück zur Folge hat. Bei 

Nutzungsplänen, die unter der Herrschaft des RPG und zur Umsetzung seiner Ziele 

und Grundsätze erlassen worden sind, ist allerdings der Grundsatz der 

Planbeständigkeit zu beachten; diesfalls besteht eine Gültigkeitsvermutung für die 

auferlegten Nutzungsbeschränkungen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz 23 zu Art. 21 RPG, 

mit Hinweisen; P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 

5. Auflage, Bern 2008, S. 112 f.). Je neuer ein Nutzungsplan ist, umso mehr darf mit 

seiner Beständigkeit gerechnet werden und umso schwieriger ist die 

Gültigkeitsvermutung umzustossen (BGE 120 Ia 227 = Pra 85 1996 Nr. 7 S. 18).

4.6. Art. 25 Abs. 1 RPG stellt es den Kantonen sodann frei, mittels Spezialnorm den 

betroffenen Grundeigentümern oder Dritten darüber hinaus ein Initiativrecht zu 

verleihen (Pra 85 1996 Nr. 7 S. 16). Dementsprechend sieht Art. 33 Abs. 2 BauG für 

den Grundeigentümer einen rechtlich durchsetzbaren Änderungsanspruch vor. Nach lit. 

a kann sich dieser auf alle Gründe für eine Änderung oder Aufhebung im Sinne von 

Art. 32 Abs. 1 BauG berufen. Allerdings hat die zuständige Gemeindebehörde beim 

Entscheid einen erheblichen Beurteilungsspielraum (David, a.a.O., S. 114; GVP 2001 

Nr. 93). Überdies kann der Grundeigentümer die Überprüfung erst nach Ablauf von 

zehn Jahren seit Rechtsgültigkeit verlangen (Art. 33 Abs. 1 BauG). Dabei hat er nur 

dann einen Anspruch auf Aufhebung oder Änderung des Plans, wenn die 

Voraussetzungen nach Art. 32 Abs. 1 BauG gegeben sind, d.h. die Aufhebung oder 

Änderung aus wichtigen öffentlichen Interessen geboten erscheint (lit. a), oder wenn 

der Zweck des Plans nicht erreicht wird und dem Grundeigentümer unzumutbare 

Nachteile erwachsen (lit. b).

4.7. Das Bundesgericht hat bezüglich einer entsprechenden Bestimmung des Kantons 

Waadt entschieden, dass eine solche Zehnjahresfrist weder dem Sinn noch dem Geist 

des Bundesrechts widerspreche (Pra 85 1996 Nr. 7 S. 19). Allerdings ermöglichte die 

überprüfte Bestimmung nebst den Grundeigentümern auch allen anderen 

Interessierten, die Aufhebung oder Revision des Nutzungsplans zu verlangen, und zwar 

voraussetzungslos. Das Gericht kam deshalb zum Schluss, mit dieser kantonalen 

Bestimmung würden für die Ausübung des Überprüfungsrechts weniger strenge 

Voraussetzungen gelten, als wenn sich das Gesuch um Überprüfung des Plans direkt 

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auf Art. 21 Abs. 2 RPG stützen würde. Konkret waren die Beschwerdeführer nicht 

Eigentümer eines betroffenen Grundstücks. Mit dem Gesuch machten sie zudem keine 

eigenen, sondern allgemeine Interessen geltend. Die zuständige Behörde war deshalb 

berechtigt, auf ihr Gesuch um Überprüfung des Nutzungsplans im Sinn von Art. 21 

Abs. 2 RPG nicht einzutreten. Darüber hinaus war auch die formelle Voraussetzung der 

Zehnjahresfrist nicht erfüllt, womit das Bundesgericht ihnen auch auf Grund der 

kantonalen Norm keinen formellen Anspruch auf einen Entscheid über die 

Anhandnahme der Planüberprüfung zuerkannte.

4.8. Art. 33 BauG demgegenüber knüpft an die gleichen Voraussetzungen wie das RPG 

an. Demnach kann einzig der Grundeigentümer die Überprüfung verlangen, und zwar 

nur, wenn sich die Verhältnisse seit Planerlass derart geändert haben, dass das 

öffentliche Interesse an den auferlegten Eigentumsbeschränkungen untergegangen 

sein könnte (GVP 1986 Nr. 74). Der dort zitierte Entscheid der Regierung vom 25. März 

1986 räumt dem Grundeigentümer das Überprüfungsrecht - von der 

Anfechtungsmöglichkeit bei Erlass (Art. 29 BauG) und allenfalls anlässlich eines 

konkreten Anwendungsaktes abgesehen - erst nach Ablauf der Zehnjahresfrist gemäss 

Art. 33 Abs. 1 BauG ein. Dabei wird mit Blick auf den Grundsatz der derogatorischen 

Kraft des Bundesrechts aber übersehen, dass kantonale Verfahrensvorschriften die 

Durchsetzung von materiellem Bundesrecht nicht übermässig erschweren oder gar 

vereiteln dürfen. Somit ist zu beachten, dass dem Grundeigentümer auf Grund von 

Art. 21 Abs. 2 RPG ein Überprüfungsanspruch unabhängig von einer Überprüfungsfrist 

zusteht, wenn sich die Verhältnisse derart geändert haben, dass das öffentliche 

Interesse an den geltend gemachten Eigentumsbeschränkungen dahingefallen sein 

könnte. Demgegenüber ist eine Sperrfrist von zehn Jahren möglich, wenn die formellen 

Voraussetzungen wie beim Kanton Waadt weniger streng sind, als wenn sich das 

Gesuch direkt auf Bundesrecht stützen würde bzw. wenn sich wie im Kanton St. Gallen 

ein Grundeigentümer nicht auf eine Eigentumsbeschränkung, sondern sonst auf eine 

Änderung beruft, die in einem wichtigen öffentlichen Interesse gründet.

4.9. Prüft die zuständige Planungsbehörde auf das Gesuch hin oder von Amtes wegen, 

ob sich ein Anspruch auf Aufhebung oder Änderung des Überbauungsplanes aus 

wichtigen öffentlichen Interessen ergibt, hat sie eine Gesamtbetrachtung bzw. eine 

umfassende Interessenabwägung anzustellen, die alle privaten und öffentlichen 

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Interessen einbezieht. Sie muss sich bei ihrem Entscheid über Änderung oder 

Beibehaltung des Planes insbesondere von den Planungsgrundsätzen von Art. 1 und 3 

RPG leiten lassen und dabei den veränderten Bedürfnissen des gesamten 

Überbauungsplangebietes gerecht werden (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 24 zu Art. 21 

RPG).

5. Während der Private die Änderung eines Nutzungsplans nur unter den erwähnten 

Voraussetzungen verlangen kann, steht es im freien Ermessen der kommunalen 

Planungsbehörde, bereits vor Ablauf der Zehnjahresfrist auf ein Überprüfungsbegehren 

einzutreten, wenn sie es für angezeigt erachtet (David, a.a.O., Rz. 175). Mit Blick auf 

dieses Entschliessungsermessen machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die 

Rekursinstanz hätte nach Art. 46 VRP prüfen müssen, ob der Stadtrat dieses 

sachgemäss gehandhabt habe, indem er den Gestaltungsplan auf ihr Gesuch hin nicht 

von sich aus überprüft habe.

5.1. Im Rechtsmittelverfahren wird der Sachverhalt nur insoweit überprüft, als die 

Beteiligten eine unrichtige oder unvollständige Festlegung durch die Vorinstanz 

beanstanden. Der Beschwerdeführer oder Rekurrent hat darzutun, in welchen Punkten 

die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz unrichtig sein soll, und er hat anzugeben, 

mit welchen zusätzlichen Beweismitteln seine Darstellung belegt werden kann oder aus 

welchen Gründen die Beweiswürdigung der Vorinstanz seiner Ansicht nach fehl geht 

(sogenanntes Rügeprinzip, Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 633).

5.2. Die Rekursinstanz hatte nur zu prüfen, ob die Planungsbehörde auf das 

Änderungsgesuch zu Recht nicht eingetreten sei, nicht aber die Frage, ob die Behörde 

den erst wenige Jahre alten Nutzungsplan von sich aus hätte überprüfen und allenfalls 

ändern müssen. Dazu hätte der Stadtrat höchstens aufsichtsrechtlich angehalten 

werden können. Ein solches Aufsichtsverfahren war aber nicht Gegenstand des 

Entscheids des Baudepartementes, und es kann auch nicht zum Gegenstand eines 

Verfahrens vor Verwaltungsgericht gemacht werden, weil dieses nicht 

Aufsichtsbehörde der Regierung oder Departemente ist (Art. 156 des 

Gemeindegesetzes, sGS 141.2). Aufsichtsrechtliches Eingreifen wäre ohnehin nur 

zulässig, wenn klares Recht, wesentliche Verfahrensvorschriften oder wichtige 

öffentliche Interessen missachtet worden wären (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1225). Die 

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Beschwerdeführerinnen machen aber geltend, beim vorliegenden objektbezogenen 

Sondernutzungsplan stünden ihre privaten Interessen im Vordergrund. Dies wäre somit 

von vornherein kein Grund gewesen, weshalb die Aufsichtsbehörde hätte einschreiten 

müssen. Nutzungspläne, die unter der Herrschaft des RPG erlassen und erst vor 

kurzem angepasst worden sind, gelten vielmehr vermutungsweise als rechtmässig.

6. Vorliegend ging der Anstoss für die umstrittene Plananpassung von der H. AG aus, 

die seinerzeit das Baugesuch für die Überbauung Webersbleiche gestellt hatte.

6.1. Die H. AG hat im Plangebiet kein Grundeigentum, und sie legt auch nicht dar, 

inwiefern sich die bestehende Planung auf eines ihrer Grundstücke nachteilig 

auswirken würde. Sie macht einzig geltend, die effektive Verkehrsmenge liege deutlich 

unter der prognostizierten. Dieser allgemeine Einwand allein verpflichtet die zuständige 

Behörde genauso wenig, auf das Gesuch einzutreten wie beispielsweise die generelle 

Einrede, in der Gemeinde hätten sich der Wohnungs- und Liegenschaftsmarkt wie auch 

die raumplanerischen Konzepte gewandelt (Pra 85 1996 Nr. 7 S. 19). Die 

Gesuchstellerin kann sich somit - anders als ein betroffener Grundeigentümer - auf 

keinen Rechtsanspruch berufen, der im Hinblick auf die Überprüfung des 

Nutzungsplans aus Art. 21 Abs. 2 RPG und Art. 32 BauG folgen würde (Waldmann/

Hänni, a.a.O., Rz. 24 zu Art. 21 RPG).

6.2. Seit dem Rekursverfahren beteiligen sich aber auch die beiden 

Grundeigentümerinnen am Verfahren. Die Vorinstanz hat diese zu Recht beigeladen, da 

sie kraft eigener Legitimation bereits vorher am Verfahren hätten teilnehmen können 

und ihr nachträglicher Einbezug aus prozessökonomischen Gründen Sinn macht. Der 

Stadtrat hat sich zudem nicht gegen ihre Beiladung gewehrt. Weil sich die 

Grundeigentümerinnen seither aktiv am Verfahren beteiligt und Anträge gestellt haben, 

kommt ihnen die volle Beteiligtenstellung zu (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 351 f.). Mit Blick 

auf die vorstehenden Erwägungen haben sie somit von Bundesrechts wegen 

grundsätzlich Anspruch darauf, einen sie belastenden Sondernutzungsplan überprüfen 

zu lassen, wenn sich die Verhältnisse derart geändert haben, dass das öffentliche 

Interesse an den geltend gemachten Eigentumsbeschränkungen dahingefallen sein 

könnte, und zwar auch selbst dann, wenn die kantonale Sperrfrist nach Art. 33 Abs. 1 

BauG noch nicht abgelaufen ist.

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7. Die Raumplanung kann ihren Zweck nur erfüllen, wenn sie eine gewisse 

Beständigkeit aufweist. Art. 21 Abs. 2 RPG sieht für die Überprüfung und Anpassung 

der Nutzungspläne deshalb zwei Etappen vor: In einem ersten Schritt entscheidet die 

Behörde, ob sich die dem Nutzungsplan zugrundeliegenden Verhältnisse erheblich 

geändert haben. Wird diese Frage bejaht, tritt die Planungsbehörde auf das Gesuch ein 

und überprüft in einem zweiten Schritt, ob das öffentliche Interesse an einer Änderung 

des Plans die gegenläufigen Erhaltungsinteressen überwiegen und ändert sodann den 

Plan nötigenfalls (Hänni, a.a.O., S. 110; T. Tanquerel in Aemissegger/Kuttler/Moor/ 

Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Rz. 28 f. zu 

Art. 21 RPG). Diese Zweiteilung ist regelmässig nicht erkennbar, wenn der Anstoss für 

die Änderung von den Behörden ausgeht. In diesem Fall wird die Frage, ob sich die 

Verhältnisse wesentlich geändert haben, im Zusammenhang mit der Beurteilung der 

vorgesehenen Änderung geprüft.

7.1. Beim Begriff "erheblich geänderte Verhältnisse" handelt es sich um einen 

unbestimmten Rechtsbegriff (vgl. etwa Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines 

Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 446).

7.2. Unbestimmte Rechtsbegriffe sind dadurch gekennzeichnet, dass die 

Umschreibung des Tatbestands unbestimmt ist (BGE 122 III 289 E. 3a; Tschannen/

Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 26 N 25). Durch 

unbestimmte Rechtssätze überlässt es der Gesetzgeber in gewissem Umfang den 

rechtsanwendenden Behörden, den Tatbestand näher zu bestimmen; der Richter oder 

die rechtsanwendende Behörde tun dies durch eine Auslegung bzw. Konkretisierung 

der unbestimmten Norm im weiteren Sinn (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 724). Die 

Auslegung wird als Rechtsfrage angesehen (BGE 119 Ib 40 E. 3b; Tschannen/Zimmerli, 

a.a.O., § 26 N 28), weshalb das in der Kognition grundsätzlich auf die Rechtskontrolle 

beschränkte Verwaltungsgericht befugt ist, die Konkretisierung bzw. Auslegung durch 

die Vorinstanz frei zu überprüfen (vgl. BGE 119 Ib 40 E. 3b; Häfelin/Müller/Uhlmann, 

a.a.O., Rz. 446b; Cavelti/ Vögeli, a.a.O., Rz. 724). Allerdings gilt es zu beachten, dass 

das Verwaltungsgericht nicht den ganzen Bereich des Beurteilungsspielraums, der bei 

einem unbestimmten Rechtsbegriff gegeben ist, voll überprüfen soll, wenn die 

Verwaltungsbehörde zur Beurteilung der konkreten Umstände besser geeignet ist als 

das Gericht; dies trifft insbesondere zu, wenn die örtlichen Verhältnisse besonders 

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wichtig, die aufgeworfenen Fragen technischer Natur oder die Verwaltungsbehörden 

den tatsächlichen Verhältnissen näherstehen oder damit vertrauter sind (vgl. Häfelin/

Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 446c; Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 26 N 29).

7.3. Die Rekursinstanz hat sich mit der Frage, ob sich die Umstände zwischenzeitlich 

massgeblich geändert haben, nicht befasst, während der Stadtrat diesen Teil der 

Eintretensvoraussetzung hinlänglich geprüft hat. Nebst dem, dass das 

Verwaltungsgericht den Ermessensspielraum der Regierung und Verwaltung 

respektieren muss, ist die Verwaltungsbehörde aber auch bezüglich der räumlichen 

und tatsächlichen Verhältnisse sowie der Technizität und politischen Bedeutung der 

Verkehrsplanung besser geeignet, den Beurteilungsspielraum der Planungsbehörde, 

der im Rahmen des unbestimmten Rechtsbegriffs besteht, zu überprüfen. Dies fällt 

umso mehr ins Gewicht, als Anpassungen des Gestaltungsplans - wie jede 

Nutzungsplanung - eine umfassende Interessenabwägung voraussetzen, wobei nicht 

einfach an die Interessenabwägung der überholten bzw. anpassungsbedürftigen 

Planung angeknüpft werden darf. Die Planänderung hat vielmehr unter Einbezug aller 

raum- und umweltrelevanten Gesichtspunkte und unter Berücksichtigung der 

Planungsgrundsätze des RPG und der Ziele und Festlegungen des Richtplans zu 

erfolgen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 24 zu Art. 21 RPG). Dies gilt selbstverständlich 

auch für "objektbezogene" Gestaltungspläne, bei denen nach Ansicht der 

Beschwerdeführerinnen und ihres Gutachters die privaten Interessen dominieren. Die 

Überprüfung der Gesamtabwägung, die wie gesagt ein erhebliches Ermessen und 

Fachwissen voraussetzt, ist in erster Linie der Verwaltung zugedacht, weshalb sich das 

Gericht bei der Überprüfung der Frage, ob sich die Verhältnisse seit der letzten 

Plananpassung erheblich verändert haben, zurückhält und schon gar nicht in das dabei 

nötige Ermessen eingreift. Die diesbezüglich fehlende Kontrolle der 

verwaltungsinternen Verwaltungsrechtspflege ist deshalb nachzuholen.

8. Zusammenfassend ergibt sich, dass Grundeigentümer - anders als Dritte - gestützt 

auf Art. 21 Abs. 2 RPG und Art. 32 Abs. 1 BauG einen Überprüfungs- und allenfalls 

Änderungsanspruch haben, wenn der bestehende Plan ein eigenes Grundstück betrifft 

oder für dieses Nutzungsbeschränkungen zur Folge hat, und zwar selbst dann, wenn 

die zehnjährige Sperrfrist von Art. 33 Abs. 1 BauG noch nicht abgelaufen ist. Konkret 

hat die Vorinstanz nicht überprüft, ob die massgeblichen Verhältnisse sich seit der 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 15/17

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letzten Planänderung tatsächlich nicht erheblich geändert haben und der Stadtrat 

deshalb zu Recht nicht auf das Änderungsgesuch eingetreten ist. Diese Überprüfung 

ist nachzuholen. Folglich ist die Beschwerde gutzuheissen, der Rekursentscheid vom 

12. Juni 2009 aufzuheben und die Angelegenheit gestützt auf Art. 64 Abs. 1 in 

Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP zur abschliessenden Überprüfung im Sinn der 

vorstehenden Erwägungen und zur neuen Beurteilung und Entscheidung an die 

Vorinstanz zurückzuweisen. Dies entspricht mit Blick auf die Anträge der 

Beschwerdeführerinnen einer Gutheissung der Beschwerde.

9. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens zulasten des Staates (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 4'000.-- ist angemessen (Art. 13 Ziff. 622 Gerichtskostentarif, 

sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Den 

Beschwerdeführerinnen ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- 

zurückzuerstatten.

Die Beschwerdeführerinnen haben Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung 

(Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren ist 

eine Entschädigung von Fr. 5'000.-- zuzügl. MWSt angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a 

und b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).

 

Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Rekursentscheid vom 

12. Juni 2009 aufgehoben.

2./ Die Angelegenheit wird zur weiteren Überprüfung des Beschlusses des Stadtrates 

vom 28. Oktober 2008 im Sinn der Erwägungen und zur neuen Beurteilung und 

Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 16/17

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3./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 4'000.-- bezahlt der Staat. 

Auf die Erhebung wird verzichtet. Den Beschwerdeführerinnen wird der geleistete 

Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- zurückerstattet.

4./ Der Staat hat die Beschwerdeführerinnen für das Rekurs- und das 

Beschwerdeverfahren mit Fr. 5'000.-- zuzügl. MWSt ausseramtlich zu entschädigen.

 

V.          R.           W.

 

Der Präsident:                                    Der Gerichtsschreiber:

 

 

Versand dieses Entscheides an:

-   die Beschwerdeführerinnen (durch Rechtsanwalt Dr. R)

-   die Vorinstanz

-   die Beschwerdegegnerin

 

am:

 

Rechtsmittelbelehrung:

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Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

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	Urteil des Verwaltungsgerichts vom 24. August 2010
	Bau- und Planungsrecht, Art. 21 Abs. 2 RPG (SR 700) und Art. 33 BauG (sGS 731.1). Dem Grundeigentümer steht unabhängig von der zehnjährigen Sperrfrist ein Anspruch zu, dass ein ihn belastender Planerlass überprüft werde, wenn sich die Verhältnisse derart geändert haben, dass das öffentliche Interesse an der geltend gemachten Eigentumsbeschränkung dahingefallen sei könnte (Verwaltungsgericht, B 2009/111).

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		2025-07-19T13:28:33+0200
	"9001 St.Gallen"
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