# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7bf25219-be2f-5580-9fa9-70c107a657ca
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 1986-11-05
**Language:** fr
**Title:** Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (1987-2017) Bundesrat 05.11.1986 JAAC 51.35
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_VB/CH_VB_008_JAAC-51-35--_1986-11-05.pdf

## Full Text

JAAC 51.35

Décision du Conseil fédéral du 5 novembre 1986

Assurance-maladie. Recours au Conseil fédéral formé par des
caisses-maladie contre l’augmentation, par un gouvernement cantonal,
d’un tarif-cadre pour prestations médicales dans un régime sans
convention (Genève), après que le Conseil fédéral eut, en annulant une
précédente augmentation, ordonné une compensation de l’excédent
perçu.

Procédure. Le préavis des parties requis par la loi pour la modification
d’un tarif-cadre n’est pas soumis à des exigences formelles. Motifs
de recours. Retenue observée par le Conseil fédéral dans l’examen
de l’opportunité du nouveau tarif, pour l’aménagement duquel le
gouvernement cantonal jouit d’une latitude de jugement dans le cadre
du droit et de l’équité. Aucune violation du droit fédéral par le nouveau
tarif, qui tient compte de l’évolution du revenu moyen des médecins et
de l’indice des prix à la consommation dans le canton, ainsi que des
objectifs de la politique suivie en matière de santé.

Krankenversicherung. Beschwerde von Krankenkassen an den
Bundesrat gegen die Erhöhung eines Rahmentarifs für ärztliche
Leistungen durch eine Kantonsregierung im vertragslosen Zustand
(Genf), nachdem der Bundesrat bei der Aufhebung einer früheren
Erhöhung eine Kompensation des Einnahmenüberschusses angeordnet
hatte.

Verfahren. Das für die Änderung eines Rahmentarifs gesetzlich
verlangte Anhören der Parteien untersteht keiner Formanforderung.
Beschwerdegründe. Zurückhaltung des Bundesrates bei der
Überprüfung der Angemessenheit des neuen Tarifs, für dessen
Ausgestaltung der Kantonsregierung im Rahmen von Recht und
Billigkeit ein weiter Beurteilungsspielraum zusteht. Keine Verletzung
von Bundesrecht durch den neuen Tarif, welcher der Entwicklung

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des ärztlichen Durchschnittseinkommens und des Indexes der
Konsumentenpreise im Kanton sowie gesundheitspolitischen Zielen
Rechnung trägt.

Assicurazione contro le malattie. Ricorso al Consiglio federale contro
l’aumento, da parte di un Governo cantonale, di una tariffa limite per
prestazioni sanitarie in un regime aconvenzionale (Ginevra), dopo
che il Consiglio federale abbia, annullando un precedente aumento,
ordinato una compensazione dell’eccedente percepito.

Procedura. L’audizione delle parti richiesta dalla legge per la
modificazione di una tariffa limite non è sottoposta a esigenze formali.
Motivi di ricorso. Riserbo osservato dal Consiglio federale nell’esame
dell’opportunità della nuova tariffa, in merito al cui assetto il Governo
cantonale gode di un ampio margine d’apprezzamento, nell’ambito del
diritto e dell’equità. Nessuna violazione del diritto federale da parte
della nuova tariffa che tiene conto dell’evoluzione del reddito medio dei
medici e dell’indice dei prezzi al consumo nel Cantone, come pure degli
obiettivi della politica in materia di sanità.

I

A. Par décision du 22 août 1984, le Conseil fédéral a statué sur un recours
déposé par la Fédération genevoise des caisses-maladie contre un règlement
du Conseil d’Etat de la République et Canton de Genève en matière de
tarif-cadre des prestations médicales pour soins ambulatoires aux assurés des
caisses-maladie. Comme indiqué dans le dispositif de ce prononcé, le recours
était partiellement admis en ce sens que la valeur du point, fixée à 50 centimes
par le règlement attaqué, était ramenée à 45 centimes dès notification de la
décision. De plus, dans sa décision, le Conseil fédéral avait demandé au Conseil
d’Etat de tenir compte de l’excédent perçu par les médecins durant la période
du retrait de l’effet suspensif au recours, en maintenant, «pour une durée
correspondante», le tarif réduit.

B. Par lettre du 13 novembre 1985, la Fédération genevoise des caisses-maladie
s’est adressée au Conseil fédéral pour lui demander quelle interprétation
il fallait donner à l’expression «durée correspondante». Par écriture du
16 décembre 1985, le Conseil fédéral répondit notamment ce qui suit:

«En ce qui concerne l’interprétation de l’échéance désignée par <durée
correspondante>, elle ne peut toutefois se faire qu’en tenant compte des calculs
effectués à l’époque par le Conseil fédéral. Sur la base de ces calculs, le Conseil
fédéral a ainsi estimé qu’en 1982 (il s’agissait alors des données disponibles les
plus récentes) le revenu moyen des médecins dans le canton de Genève était de
11,7% trop élevé, en raison du tarif litigieux, raison pour laquelle ledit conseil a
décidé une correction correspondante de la valeur du point. Le Conseil fédéral
était en outre d’avis que ces revenus perçus en trop devraient être compensés au

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cours des années suivantes. Pour ce qui est de savoir quand cette compensation
aura lieu ou si elle a déjà eu lieu, seule la poursuite du calcul entrepris par le
Conseil fédéral sur la base des données correspondantes, fournies à l’époque
par le Département de la prévoyance sociale et de la santé publique concerné,
permettrait de le déterminer. Dès lors, il conviendrait ce faisant de tenir aussi
compte des données relatives aux années 1983 et 1984.

Pour terminer, nous nous permettons de relever que si un éventuel nouveau
recours devait être soumis au Conseil fédéral, celui-ci ne serait pas lié par ses
précédents calculs et que, le cas échéant, il fonderait son nouvel arrêté sur un
autre calcul respectivement sur une autre base d’appréciation.»

C. Le 26 février 1986, le Conseil d’Etat de la République et Canton de Genève
(ci-après: le Conseil d’Etat) a pris un arrêté, publié dans la Feuille d’avis
officielle du 5 mars 1986, modifiant le règlement fixant le tarif-cadre des
prestations médicales pour soins ambulatoires aux assurés des caisses-maladie.
Cet arrêté est entré en vigueur le 1er avril 1986.

D. Par mémoire du 26 mars 1986, mis à la poste le même jour, soit en temps
utile, la Fédération genevoise des caisses-maladie (ci-après: la fédération
recourante) recourt au Conseil fédéral contre l’arrêté précité dont elle
demande l’annulation.

E. Par écriture du 7 mai 1986, le Conseil d’Etat conclut au rejet du recours. …

F. Dans ses observations responsives du 21 mai 1986, l’Association des
médecins du canton de Genève (ci-après: l’association des médecins) conclut
également au rejet du recours. …

G. Le 23 mai 1986, le Département fédéral de justice et police rejeta, par
décision incidente, la demande de l’association des médecins visant au retrait
de l’effet suspensif du recours de la Fédération genevoise des caisses-maladie.

H. …

Par écriture du 5 septembre 1986, l’Office fédéral des assurances sociales
conclut au rejet du recours. A l’appui de sa proposition, il invoque, en
bref, le fait que le revenu des médecins se situe en deçà de l’évolution du
renchérissement dans le canton de Genève (7,4% en deçà de l’indice genevois
des prix à la consommation, si l’on englobe dans le modèle de calcul tous les
médecins de la statistique des cas de maladie, et 2,6% également inférieur à
l’indice susmentionné, si l’on ne tient pas compte des médecins qui réalisent
un chiffre d’affaires inférieur à 24 000 fr.). Enfin, sur la question de la
compensation de l’excédent perçu durant le retrait de l’effet suspensif, ledit
office écrit notamment ce qui suit:

«La question de savoir si cette compensation s’est faite en partie seulement ou
intégralement ne peut être résolue qu’en relation avec la fixation de la limite
du chiffre d’affaires au-dessous de laquelle les médecins concernés ne sont pas
englobés dans le modèle de calcul. La quantification de cette limite modifie aussi
bien l’ampleur de la renonciation au revenu que la durée de la compensation.
Etant donné qu’il n’est pas possible de fixer scientifiquement cette limite du

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chiffre d’affaires, mais qu’elle doit être arrêtée en se fondant sur un jugement
de valeur, il faut à cet égard accorder au Conseil d’Etat une certaine marge
d’appréciation.»

II

1. et 2. (Questions formelles, cf. JAAC 48.45, JAAC 44.22, JAAC 43.23, JAAC
43.46)

3. Selon l’art. 22 al. 1 de la LF du 13 juin 1911 sur l’assurance-maladie (LAM, RS
832.10), les taxes applicables pour les prestations des médecins sont fixées par
convention passée entre les caisses et les médecins. L’art. 22bis de la même loi
règle le régime sans convention et prévoit au 2e alinéa que le gouvernement
cantonal peut, sur préavis des parties, fixer un nouveau tarif-cadre sans tenir
compte du tarif conventionnel antérieur, lorsqu’une année s’est écoulée depuis
l’expiration d’une convention.

Les partenaires sociaux, soit la fédération recourante et l’association des
médecins, n’ayant pu s’entendre pour conclure une convention, le Conseil
d’Etat a modifié par arrêté du 26 février 1986 le règlement en matière de
tarif-cadre des prestations médicales pour soins ambulatoires aux assurés
des caisses-maladie. La fédération recourante reconnaît que le Conseil
d’Etat a agi dans le cadre de ses compétences. Elle lui reproche, en revanche,
d’avoir pris l’arrêté sans requérir, au préalable, le préavis des parties, d’avoir
procédé à une augmentation des prestations médicales alors que la période
de compensation de l’excédent perçu n’était pas encore arrivée à échéance et,
enfin, d’avoir édicté un tarif-cadre qui ne respecte pas le principe de l’équité.

4.1 Préavis des parties

La fédération recourante soutient que le préavis exigé par la loi «ne saurait
consister dans le seul fait d’entendre périodiquement les avis» émis, de
manière toute générale, par les parties, mais qu’il doit, au contraire, être
requis «de manière précise» et porter sur «le principe d’une modification, son
opportunité dans le temps et sa justification en général».

Selon le libellé de l’art. 22bis al. 2 LAM, «le gouvernement cantonal peut,
sur préavis des parties, fixer un nouveau tarif-cadre». Le texte allemand
exprime différemment cette idée en recourant à l’expression «nach Anhören
der Parteien» (Après avoir entendu les parties, le gouvernement cantonal peut
fixer ...) et rend plus exactement le sens de la règle. Celle-ci fait obligation au
gouvernement cantonal de consulter les parties, mais elle ne détermine ni la
forme, ni le contenu du «préavis». Il suffit que les parties aient eu clairement
connaissance des intentions du gouvernement et qu’elles aient eu l’occasion de
se prononcer sur celles- ci, peu importe la forme dans laquelle la consultation
a été opérée (voir également art. 29 et 30 PA).

In casu, il appert des pièces versées au dossier par le Conseil d’Etat que,
depuis le 29 août 1984 déjà, donc bien avant la promulgation du nouveau
tarif, une importante correspondance a été échangée entre le Conseil d’Etat
et les partenaires sociaux au sujet de la modification de l’ancien tarif. Ainsi,
dans une lettre du 30 octobre 1985, le conseiller d’Etat chargé du Département
de la prévoyance sociale et de la santé publique remarquait que le Conseil

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d’Etat avait estimé que la période de compensation de l’excédent perçu
devait arriver à échéance le 31 décembre 1985 et que la valeur du point
devrait être réexaminée à cette date. La fédération recourante connaissait
donc parfaitement les intentions du gouvernement et a eu la possibilité de
se prononcer sur celles-ci; cela ressort d’ailleurs clairement de la lettre du
13 novembre 1985 aux termes de laquelle la fédération recourante demandait
au Conseil fédéral quelle interprétation il fallait donner à l’expression «durée
correspondante» qui figurait dans sa décision du 22 août 1984.

Dans ces conditions, force est de constater que le grief invoqué par la
fédération recourante à l’encontre du Conseil d’Etat est dépourvu de tout
fondement.

4.2 Compensation de l’excédent perçu

4.2.1. Dans sa décision du 22 août 1984, le Conseil fédéral notait à ce sujet ce
qui suit:

«...la valeur du point fixée à 50 centimes selon l’art. 7 du règlement attaqué est
ramenée à 45 centimes dès communication de la présente décision, cela pour
éviter les problèmes insolubles que poserait le remboursement du trop-perçu
par les médecins pendant la durée du retrait de l’effet suspensif au recours. Le
Conseil d’Etat tiendra compte de cette situation en maintenant, pour une durée
correspondante, le tarif tel que réduit par le Conseil fédéral.»

La fédération recourante soutient que le Conseil d’Etat aurait dû, avant de
promulguer un nouveau tarif, attendre que le revenu moyen des médecins
soit en retard sur l’évolution de l’indice de référence pendant une certaine
période, à défaut de quoi il n’y aura pas eu de compensation de l’excédent
perçu. Or, ajoute-t-elle, il résulte de ses calculs «que, dans une mesure moindre
qu’auparavant il est vrai, l’évolution réelle du revenu moyen des médecins
consacre encore pour 1984 et 1985 un trop-perçu de leur part».

4.2.2. L’association des médecins estime, quant à elle, que la question de
la durée de la compensation ne peut plus être invoquée par la fédération
recourante, puisque cette dernière n’a pas interjeté recours contre l’arrêté
du Conseil d’Etat du 29 août 1984: la date de l’échéance de la période de
compensation était fixée dans l’arrêté précité, car il prévoyait à l’art. 7 al. 4 que
«sauf demande concordante des partenaires sur une adaptation de la valeur
du point fixée à l’al. 2 d’ici au 31 décembre 1985, le Conseil d’Etat réexamine
d’office la valeur du point au 1er janvier 1986, compte tenu des données du
moment».

Certes, dans son arrêté du 29 août 1984 - cet arrêté a été édicté à la suite de
la décision du Conseil fédéral du 22 août 1984 qui avait abaissé la valeur
du point de 50 à 45 centimes, le Conseil d’Etat se réserve la possibilité de
réexaminer la valeur du point au 1er janvier 1986, à moins toutefois que
les partenaires sociaux ne parviennent à un accord avant cette date. Mais,
ce faisant, il n’a nullement fixé de manière concrète et précise la durée de
la période de compensation. En effet, le Conseil d’Etat a simplement voulu
signifier aux partenaires sociaux son intention de réexaminer d’office la valeur
du point, s’ils ne parvenaient pas à s’entendre avant le 1er janvier 1986. Il a,
de surcroît, précisé que ce réexamen se ferait en tenant compte «des données
du moment». Or celles-ci devaient servir non seulement au réexamen de la

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valeur du point, mais également à déterminer si la compensation avait été
opérée, ces deux éléments étant connexes. Aussi l’argumentation développée
par l’association des médecins est-elle insoutenable.

4.2.3. Selon l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS), le revenu des
médecins était en 1985 de 7,4% inférieur à l’indice genevois des prix à la
consommation, si on englobe dans le modèle de calcul tous les médecins de la
statistique des cas de maladie, et il est encore inférieur de 2,6% si l’on ne tient
pas compte des médecins qui réalisent un chiffre d’affaires inférieur à 24 000
fr.

La compensation de l’excédent perçu par les médecins durant la période
du retrait de l’effet suspensif dépend de deux facteurs connexes: plus la
perte de revenu des médecins par rapport à l’indice genevois des prix à la
consommation est importante, moins longue est la période de compensation.
Et l’ampleur de la perte de revenu des médecins dépend, selon le modèle de
calcul présenté par la fédération recourante (exclusion des médecins dont
le chiffre d’affaires est inférieur à 24 000 fr.), de la fixation de la limite du
chiffre d’affaires puisque, dans ce mode de calcul, on ne tient pas compte des
médecins réalisant un chiffre d’affaires inférieur à cette limite. Mais, selon
l’OFAS, il est impossible d’établir de manière scientifique une limite à partir
du chiffre d’affaires, car sa fixation dépend également d’éléments subjectifs.
Autrement dit, elle ne peut être arrêtée que sur la base d’un jugement de
valeur, lui-même sujet à caution. De surcroît, dans sa lettre du 16 décembre
1985, le Conseil fédéral relevait que l’évaluation de la période de compensation
ne pourrait se faire qu’en tenant compte des calculs effectués à l’époque dans
sa décision du 22 août 1984. Or celle-ci ne procède pas à une ventilation des
médecins en se fondant sur une limite du chiffre d’affaires. En conséquence, il
y a lieu de s’en tenir à la première variante qui inclut, dans le modèle de calcul,
tous les médecins de la statistique des cas de maladie.

4.2.4. Selon l’art. 49 let. c PA, le recourant peut faire valoir l’inopportunité de
la décision attaquée, sauf si une autorité cantonale a statué sur recours. Le
tarif-cadre litigieux ayant été édicté par le Conseil d’Etat en qualité d’autorité
de première instance, le Conseil fédéral examine donc les normes édictées
sous tous les aspects, y compris sous l’angle de leur opportunité. Cependant, le
Conseil fédéral examine l’inopportunité de ces normes avec retenue lorsque le
droit fédéral confère un pouvoir d’appréciation élargi aux autorités cantonales.
Ainsi, dans une décision du 8 juin 1976 en la cause Association des médecins
du canton d’Argovie contre le Conseil d’Etat d’Argovie (JAAC 41.28), il a précisé
ce qui suit (traduction):

«Le Parlement et le Conseil fédéral ont consciemment envisagé la possibilité
que les gouvernements cantonaux édictent, dans le régime sans convention, des
dispositions produisant des effets au détriment de l’une ou de l’autre des parties.
Etant donné que le législateur a laissé intentionnellement une grande latitude
(einen weiten Spielraum) aux cantons, le Conseil fédéral ne peut intervenir que
si des prescriptions impératives de la LAMA[1] ou des principes généraux du
droit sont violés. Des interprétations différentes des dispositions déterminantes
du droit fédéral ou des appréciations divergentes de l’état de fait doivent, en
revanche, être tolérées, pour autant qu’elles puissent se justifier objectivement.»

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Tel est le cas dans la présente affaire. Le Conseil d’Etat a considéré que
l’excédent perçu par les médecins durant la période du retrait de l’effet
suspensif avait été compensé. Le Conseil fédéral n’entend pas substituer
son propre pouvoir d’appréciation à celui du Conseil d’Etat, dès lors que ce
dernier dispose, dans l’appréciation de cette question, d’une grande latitude
de jugement. Au demeurant, il ressort des calculs effectués par l’OFAS que
le revenu des médecins était, en 1985, de 7,4% inférieur à l’indice genevois
des prix à la consommation. On peut donc admettre que la décision attaquée
ne favorise ni ne désavantage les parties en présence de façon nettement
contraire au droit. Enfin, il sied de souligner qu’en raison de l’effet suspensif,
l’arrêté attaqué a été suspendu durant la procédure de recours de sorte que la
période de compensation a encore été prolongée d’environ six mois.

4.3 Violation du principe de l’équité

4.3.1. La recourante reproche également au Conseil d’Etat d’avoir édicté un
nouveau tarif-cadre qui viole le principe de l’équité.

A défaut d’un régime conventionnel, le gouvernement cantonal peut, sur
préavis des parties, fixer un nouveau tarif-cadre sans tenir compte du tarif
conventionnel antérieur, lorsqu’une année s’est écoulée dès l’expiration
d’une convention (art. 22bis al. 2 LAM). Mais la loi ne prévoit pas de quelle
manière le gouvernement cantonal doit édicter un tarif-cadre. Le Conseil
fédéral a cependant comblé cette lacune en précisant qu’un tel tarif devait,
à l’instar d’un tarif conventionnel, être conforme à la loi et à l’équité (cf.
Assurance-maladie, Jurisprudence et Pratique administrative, fasc. 1/21983,
p. 3 ss; JAAC 48.46, JAAC 48.47). Ce dernier critère est une notion juridique
imprécise. Selon la doctrine, les notions juridiques imprécises n’en sont
pas moins des concepts juridiques (cf. Max Imboden / René A. Rhinow.,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung I, Allgemeiner Teil, 5. Aufl., Basel
und Stuttgart 1976, Nr. 66, p. 398 ss). Le Tribunal fédéral souligne, pour sa part,
que le contenu des notions juridiques imprécises doit être déduit du sens et
du but de la disposition, ainsi que de la place que celle-ci occupe dans la loi et
dans le système juridique (cf. ATF 98 Ib 85, ATF 96 I 369, ATF 93 I 3). Toutefois,
lorsqu’il revoit l’application de telles notions, il fait preuve d’une certaine
retenue. Soucieux de ne pas substituer son propre pouvoir d’appréciation à
celui de l’autorité inférieure mieux placée que lui pour juger des circonstances
locales ou des conditions techniques, il reconnaît à celle-ci une certaine
latitude de jugement (Beurteilungsspielraum) (cf. notamment ATF 108 Ib
421, ATF 107 Ib 121, ATF 104 Ib 112, ATF 102 Ib 242, ATF 94 I 135). A l’instar
du Tribunal fédéral, le Conseil fédéral n’examine l’application de notions
juridiques imprécises qu’avec une certaine retenue. Partant, il ne s’écarte
pas d’une décision dont la motivation est soutenable et n’intervient que si
la décision attaquée favorise ou désavantage les personnes directement ou
indirectement concernées de façon nettement contraire au droit et si l’autorité
inférieure s’est laissé guider par des considérations qui ne sont pas objectives
(JAAC 40.86, JAAC 40.47, JAAC 41.28).

4.3.2. L’augmentation du tarif-cadre décidée par le Conseil d’Etat atteint 6%; il
convient donc d’examiner si, comme le prétend la fédération recourante, cette
augmentation est inéquitable. Pour ce faire, il y a lieu tout d’abord d’arrêter

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http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_98_Ib_85&resolve=1
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_96_I_369&resolve=1
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_93_I_3&resolve=1
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_108_Ib_421&resolve=1
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_108_Ib_421&resolve=1
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_107_Ib_121&resolve=1
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_104_Ib_112&resolve=1
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_102_Ib_242&resolve=1
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_94_I_135&resolve=1

une méthode de calcul qui tienne compte de tous les éléments déterminants.
Et il sied, en second lieu, de fixer les paramètres sur lesquels repose le modèle
de calcul.

Dans sa décision du 22 août 1984 en matière de tarif-cadre des prestations
médicales pour soins ambulatoires aux assurés des caisses-maladie dans
le canton de Genève, le Conseil fédéral se fondait sur un modèle de calcul
qu’il avait déjà approuvé dans le rapport sur l’évolution des revenus des
personnes exerçant une activité dans le domaine médical et sur celle des prix
des médicaments (Rapport de l’OFAS du 22 août 1979). Tant la fédération
recourante que l’association des médecins se réfèrent à ce mode de calcul. En
revanche, le Conseil d’Etat adopte une autre méthode de calcul: il compare
l’évolution de l’indice genevois des prix à la consommation à l’indice des
prestations médicales à Genève. Mais, selon l’OFAS, cette comparaison est
tautologique, dès lors que l’indice des prestations médicales reflète la baisse du
tarif que le Conseil fédéral avait décidée en 1984.

Etant donné que les partenaires sociaux ne divergent pas sur la méthode de
calcul et que celle-ci a déjà été utilisée par le Conseil fédéral dans la décision
précitée, il ne se justifie pas d’adopter une autre solution. En revanche, il y
a différend sur diverses données déterminantes, utilisées dans le modèle de
calcul: détermination du revenu des médecins et densité d’assurance, nombre
de médecins à prendre en considération, année de référence et, enfin, choix de
l’indice des prix à la consommation.

a) Détermination du revenu des médecins et densité d’assurance

Les données numériques concernant les «frais médicaux ordinaires»,
fournies par le Service cantonal de l’assurance-maladie et sur lesquelles
se fonde la fédération recourante sont contestées non seulement par
l’association des médecins, mais également par le Conseil d’Etat. Ces derniers
soutiennent qu’elles ne permettent pas d’établir correctement le revenu
réel des médecins, car elles englobent d’autres prestations (p. ex. analyses
réalisées par des laboratoires autorisés; prestations fournies par les masseurs,
par les kinésithérapeutes; honoraires des donneurs de soins ambulatoires
institutionnels) pour lesquelles les médecins n’encaissent aucun honoraire.
Aussi l’association des médecins recourt-elle à une autre source d’informations:
les données émanant de la statistique des cas de maladie établie par le
Concordat des caisses-maladie suisses. Celle-ci n’englobe que les frais
médicaux, stricto sensu, soit ceux découlant uniquement des prestations
effectuées par les médecins. Sont, par conséquent, exclus les honoraires des
donneurs de soins ambulatoires institutionnels.

Par lettre du 4 juillet 1986, le Service central des recours au Conseil fédéral,
chargé d’instruire la présente affaire, a demandé à la fédération recourante
de lui remettre les données de la statistique des cas de maladie établie par le
Concordat des caisses-maladie. Ladite fédération a donné suite à cette requête
sans formuler une objection de principe quant à l’utilisation de ces données.

Dans une décision du 8 septembre 1982 en la cause Fédération argovienne des
caisses-maladie contre le Conseil d’Etat d’Argovie (cf. Assurance-maladie,
Jurisprudence et Pratique administrative, fasc. 1/2, février/avril 1983,
p. 3 ss), le Conseil fédéral a fait usage des données statistiques établies par le

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Concordat des caisses-maladie. Ces données peuvent donc être utilisées dans le
modèle de calcul retenu, ce d’autant plus que ni la recourante, ni l’association
des médecins ne semblent opposées à leur utilisation.

Quant à la densité d’assurance, il y a également divergence entre la statistique
du Service cantonal de l’assurance-maladie et celle du Concordat des
caisses-maladie. Or la fédération recourante a refait les calculs en se fondant
non plus sur les chiffres fournis par le Service cantonal susmentionné, mais
sur ceux établis par le Concordat des caisses-maladie. Etant donné que la
densité d’assurance se répercute sur l’ampleur des frais médicaux à prendre
en considération, il y a lieu, dans ce domaine également, d’utiliser les mêmes
sources d’informations, soit celles émanant de la statistique du Concordat des
caisses-maladie, pour éviter que les bases de calcul ne soient hétérogènes.

b) Nombre des médecins à prendre en considération

Dans son recours, la Fédération genevoise des caisses-maladie remarque qu’il
n’est pas judicieux de prendre en considération l’augmentaion du nombre
des médecins pour calculer leur revenu moyen car, ce faisant, «on consacre le
principe de la garantie du revenu moyen de tous les médecins». De l’avis de la
fédération recourante, il faudrait réduire «à tout le moins» l’influence de ce
facteur lors de la détermination du revenu.

La fédération recourante propose donc une modification du modèle de calcul:
la compensation du renchérissement serait accordée sur l’ensemble des frais
médicaux et non plus, comme jusqu’ici, sur le revenu moyen du médecin.
Ainsi, comme le remarque pertinemment l’OFAS: «Le plafonnement des frais
médicaux selon le niveau de l’indice des prix à la consommation équivaudrait
à une budgétisation globale des frais ambulatoires des médecins, ce qui aurait
pour conséquence que le revenu de chaque médecin baisserait lorsque le
nombre des médecins augmenterait.» Or, une telle solution serait contraire
à la décision du 22 août 1984 dans laquelle le Conseil fédéral précisait: «...
on doit estimer, avec le Conseil d’Etat, que la garantie d’un revenu moyen
réellement constant pour les médecins avec cabinet privé est économiquement
supportable pour les caisses-maladie et leurs assurés.» Le Conseil fédéral
ne voit, en l’état actuel des choses, aucune raison de s’écarter de sa décision
du 22 août 1984; il estime en effet que, sur ce point, le Conseil d’Etat n’a pas
outrepassé les limites qui découlent de sa latitude de jugement. Dans ces
conditions, il n’y a pas lieu d’examiner la seconde solution envisagée par la
fédération recourante qui propose de faire une moyenne pondérée du nombre
des médecins.

La fédération recourante propose enfin d’exclure du modèle de calcul les
médecins qui atteignent un chiffre d’affaires inférieur à 24 000 fr. Cette
question a déjà été examinée ci-dessus (cf. ch. 4. 2. 3.). Il sied, en conséquence,
de s’en tenir à la variante qui inclut tous les médecins de la statistique des cas
de maladie.

c) Année de référence

La fédération recourante prend l’année 1980 comme année de référence,
ainsi que cela ressort de son mémoire de recours. L’association des médecins
propose, en revanche, que l’année de référence soit reportée en 1982, motif
pris que l’évolution du tarif ne peut être jugée de façon exacte qu’à partir du
moment de son entrée en vigueur. Mais cet argument ne peut être retenu. En

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effet, comme le remarque 1’OFAS, si l’on reportait l’année de référence à 1982,
l’augmentation litigieuse du tarif serait comparée à un tarif de 10,5% trop
élevé ainsi que l’avait constaté le Conseil fédéral dans sa décision du 22 août
1984. Il convient dès lors de s’en tenir à l’année 1980 (1980 = 100) comme
année de référence.

d) Indice des prix à la consommation

Enfin, pour ce qui est de l’indice de référence, il sied de choisir l’indice
genevois des prix à la consommation puisqu’il tient compte des circonstances
locales.

4.3.3. Sur la base de ces données (ci-dessus let. a à d), dont les plus importantes
émanent de la statistique des cas de maladie établie par le Concordat des
caisses-maladie, l’OFAS a calculé, selon la méthode retenue, le revenu moyen,
ainsi que le revenu moyen réévalué des médecins dans le canton de Genève:

Année Revenu moyen (frais médicaux/médecins) Revenu moyen réévalué

1980 114 942 (135 508) 123 940 (146 116)
1985 143 160 (176 712) 143 160 (176 712)

L’indice genevois des prix à la consommation atteint 124,1 points par rapport
à l’année de référence (1980 = 100). Quant à l’indice du revenu moyen
réévalué des médecins, il est de 115,5 points. Si l’on compare ces deux
indices - [(124,1: 115,5) -1] x 100 - on constate que les revenus réévalués des
médecins sont demeurés, en 1985, de 7,4% inférieurs à l’indice genevois des
prix à la consommation. Or, l’augmentation du tarif-cadre décidée par le
Conseil d’Etat atteint 6%. Dès lors, force est de constater qu’il correspond
au renchérissement et ne conduit pas à des conséquences inéquitables. Par
ailleurs, même si l’on excluait les médecins dont le chiffre d’affaires est
inférieur à 24 000 fr. (cf. tableau ci-dessus, les chiffres entre parenthèses),
comme le propose la fédération recourante, l’indice du revenu moyen
réévalué des médecins (120,9 points) comparé à l’indice genevois des prix
à la consommation - [(124,1:120,9) -1] x 100 - serait également de 2,6% inférieur
à l’indice genevois des prix à la consommation. Ainsi, même dans cette
hypothèse, l’augmentation du tarif-cadre (6%) serait encore raisonnable et
équitable, compte tenu des circonstances locales. En effet, le Conseil d’Etat a
pris diverses options fondamentales dont il faut également tenir compte. Cette
augmentation a notamment pour but d’encourager la relation du médecin
avec son patient (augmentation de 10% des prestations générales) et surtout
de favoriser les visites à domicile (augmentation de 25% de ces prestations).
De surcroît, cette augmentation est, en quelque sorte, pondérée puisque tous
les actes médico-techniques sont bloqués au niveau antérieur, et ce dans le
dessein de réduire la multiplication d’actes techniques.

5. La loi sur l’assurance-maladie ne prévoit aucune marge maximale pour
les tarifs-cadres; elle laisse aux cantons le soin de fixer la marge à leur gré
pour qu’ils puissent tenir compte des circonstances locales (cf. FF 1962 II 1264).
Il ressort de ce qui précède que le Conseil d’Etat n’a pas exercé de manière
abusive ou excessive les pouvoirs qui découlent de sa latitude de jugement.
Au demeurant, il n’y a pas lieu de mettre en doute les calculs effectués par

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l’OFAS qui fait autorité en cette matière. Ces calculs reposent, pour la plus
grande partie, sur la statistique des cas de maladie établie par le Concordat des
caisses-maladie que les partenaires sociaux ne semblent pas contester.

Dans ces conditions, le recours doit être rejeté...

[1] Devenue entre-temps la LAM.

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

JAAC 51.35 - Décision du Conseil fédéral du 5 novembre 1986

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 1987
Année

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Band 51
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Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.

Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.

	Décision du Conseil fédéral du 5 novembre 1986
	I
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