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**Case Identifier:** d2b63aaf-a96a-5013-bd8f-ef98789939aa
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-05-23
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 23.05.2018 B 2017/58
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2017-58_2018-05-23.pdf

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2017/58

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 23.05.2018

Entscheiddatum: 23.05.2018

Entscheid Verwaltungsgericht, 23.05.2018
Art. 58 Abs. 1 Ziff. 1 GVG (sGS 873.1). Art. 11 und 12 Abs. 2 VzGVG (sGS 
873.11).Streitig war, ob eine durch ein Hochwasser-Ereignis beschädigte 
Restaurantküche als versicherter Gebäudeteil und die 
Wiederherstellungskosten von CHF 130‘000 als entschädigungspflichtig zu 
qualifizieren sind oder ob die dem Restaurationsbetrieb dienende Küche als 
nicht entschädigungspflichtige Fahrhabe zu gelten hat.Das 
Verwaltungsgericht erachtete die in Art. 12 Abs. 2 VzGVG getroffene 
Abgrenzung als nicht willkürlich. Eine nicht sachlich begründete 
Ungleichbehandlung war vorliegend nicht dargetan, zumal es gerade Zweck 
von Art. 12 Abs. 2 VzGVG sowie der verwaltungsinternen 
Abgrenzungsrichtlinie ist, eine Gleichbehandlung von gleichgelagerten 
Sachverhalten zu gewährleisten. Bestätigung, dass es sich bei der 
Restaurantküche um nicht entschädigungspflichtige Fahrhabe handle 
(Verwaltungsgericht, B 2017/58).

Besetzung

Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; 

Gerichtsschreiber Schmid

 

Verfahrensbeteiligte

A.Y.,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, Museumstrasse 35, 9000 St. Gallen,

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gegen

 

Gebäudeversicherung des Kantons St. Gallen, Verwaltungsrat, Davidstrasse 37, 

Postfach, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

 

Gegenstand

teilweise Ablehnung der Versicherungsleistung

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

a. Aufgrund eines Unwetters vom 9. August 2015 mit dadurch verursachten 

Überschwemmungen ergab sich an der Liegenschaft von A.Y. (Fischzucht mit 

Restaurant und Wohnung) in X. ein Schaden, für welchen die Gebäudeversicherung 

des Kantons St. Gallen (GVA) mit Verfügung vom 21. August 2015 eine 

Nettoschadensumme von CHF 109‘900 anerkannte. Die Anerkennung erfolgte unter 

Hinweis darauf, dass es sich bei der Restaurantküche um eine betriebliche Einrichtung 

handle, die gemäss geltender Abgrenzung zwischen Gebäude- und 

Fahrhabeversicherung der letzteren zuzuweisen und somit nicht bei der GVA versichert 

sei (act. G 17/1a).

b. Gegen diese Verfügung erhob Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, St. Gallen, für A.Y. 

am 21. September 2015 Einsprache (act. G 17/1b und 1e), welche die GVA mit 

Einspracheentscheid vom 9. Dezember 2015 abwies. Mit Hinweis auf Art. 12 Abs. 2 der 

Verordnung zum Gesetz über die Gebäudeversicherung (VzGVG; sGS 873.11) 

bestätigte sie die Qualifizierung der Restaurantküche als Fahrhabe. Diese gehöre nicht 

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zur Grundausstattung eines Gebäudes, sondern diene lediglich einem betrieblichen 

Zweck. Betriebliche Einrichtungen würden sich ohne Weiteres bei der Privatassekuranz 

versichern lassen; Versicherungslücken könnten nicht entstehen (act. G 17/1). Den 

gegen diesen Entscheid erhobenen Rekurs (act. G 17/2, 17/11) wies der 

Verwaltungsrat der GVA, nachdem er am 22. August 2016 ein Ausstandsbegehren 

gegen den Leiter Rechtsdienst der GVA gutgeheissen hatte (act. G 17/22), mit 

Entscheid vom 3. März 2017 ab (act. G 2.1).

B.

a. Gegen diesen Rekursentscheid erhob Rechtsanwalt Pfister für A.Y. mit Eingabe vom 

22. März 2017 Beschwerde (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 20. Juni 2017 

beantragte der Rechtsvertreter, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die 

Versicherungsleistung sei von CHF 109‘900 auf CHF 239‘900 anzuheben. Die GVA sei 

anzuweisen, der Beschwerdeführerin den Betrag von CHF 130‘000 innert 14 Tagen 

nach Rechtskraft des Urteils zu überweisen, zuzüglich Verzugszinsen von 5% ab dem 

21. September 2015. Eventuell sei der Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit 

zur Durchführung des Rekursverfahrens an die Verwaltungsrekurskommission des 

Kantons St. Gallen (VRK) zu überweisen. Das Verwaltungsgericht habe die Beschwerde 

mit voller Kognition zu prüfen (act. G 11).

b. In der Vernehmlassung vom 24. August 2017 beantragte die Vorinstanz Abweisung 

der Beschwerde unter Kostenfolge (act. G 16).

c. Mit Stellungnahme vom 30. Oktober 2017 bestätigte die Beschwerdeführerin ihren 

Standpunkt (act. G 26). Die Vorinstanz teilte am 7. November 2017 unter Verweis auf 

ihre bisherigen Ausführungen den Verzicht auf weitere Darlegungen mit (act. G 28).

d. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden 

Verfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen 

eingegangen.

 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

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1. (…).

2.

2.1. Anspruch auf Versicherungsleistungen besteht nach Art. 45 VzGVG, wenn ein 

versichertes Ereignis vorliegt, ein Gebäudeschaden entstanden ist, der unmittelbar auf 

das versicherte Ereignis zurückgeführt werden kann und die Ereigniseinwirkung nicht 

bestimmungsgemäss (im Sinn von Art. 48 VzGVG) war. Vorliegend ist der Eintritt eines 

Versicherungsereignisses im Sinn der vorerwähnten Bestimmung anerkannt. Streitig ist 

einzig der Umfang der Versicherungsleistungen. Während die Beschwerdeführerin die 

durch das Ereignis beschädigte Restaurantküche als versicherten Gebäudeteil und die 

Wiederherstellungskosten von CHF 130‘000 als entschädigungspflichtig qualifiziert, 

betrachtet die Vorinstanz die dem Restaurationsbetrieb dienende Küche als nicht 

entschädigungspflichtige Fahrhabe.

2.2. Nach Art. 58 Abs. 1 Ziff. 1 GVG bestimmt die Regierung auf dem Verordnungsweg, 

welche Bauten und Gebäudebestandteile nicht unter die Versicherung fallen und 

welche Sachen und Einrichtungen, die nicht Gebäudebestandteile sind, in die 

Versicherung einbezogen werden. Nach Art. 11 Abs. 1 VzGVG werden als Gebäudeteile 

mit dem Gebäude versichert: Einrichtungen, die ihrer Art nach Teil des Gebäudes sind 

oder zu seiner Grundausstattung gehören (lit. a); andere Einrichtungen baulicher Art, 

die eine dem Gebäude ähnliche Dauerhaftigkeit aufweisen und so im Gebäude 

eingebaut, eingemauert oder untermauert sind, dass sie ohne erhebliche Werteinbusse 

oder ohne wesentliche Gebäudebeschädigung nicht entfernt werden können. Die 

blosse Befestigung gilt nicht als Einbau (lit. b). Nach Art. 11 Abs. 3 VzGVG erlässt der 

Verwaltungsrat ergänzende Vorschriften über die Abgrenzung von mit dem Gebäude 

versicherten und mit diesem nicht versicherten Gebäudeteilen. Nicht versichert werden 

nach Art. 12 Abs. 2 VzGVG rein betriebliche Einrichtungen, einschliesslich der dafür 

unabdingbaren baulichen Vorkehren wie Fundamente oder Sockel, wenn diese mit den 

betrieblichen Einrichtungen ein zusammenhängendes Ganzes bilden. Die Einbauart ist 

unerheblich. Ausgenommen sind Solarenergieanlagen, die auf dem oder am Gebäude 

angebracht sind. Gestützt auf Art. 11 Abs. 3 VzGVG wurde die Richtlinie der GVA zur 

„Abgrenzung zwischen Gebäude- und Fahrhabeversicherung“ (nachstehend: 

Abgrenzungsrichtlinie) erlassen, welche anhand eines Katalogs die Gegenstände 

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ausscheidet, die nicht von der Gebäudeversicherung erfasst werden. Im Zeitpunkt des 

streitigen Schadenereignisses kam die Ausgabe 2012 der erwähnten Richtlinie zur 

Anwendung.

2.3. Im angefochtenen Entscheid legte die Vorinstanz dar, die Beschwerdeführerin 

übersehe, dass Art. 12 VzGVG für Gebäude, die zu gewerblichen Zwecken genutzt 

würden, eine besondere Regelung vorsehe, welche auch für das Gastgewerbe gelte 

(Abgrenzungsrichtlinie S. 4). In einem Restaurant diene die Küche fraglos dem 

Restaurationsbetrieb. Kücheneinrichtungen seien bei betrieblicher Nutzung nach der 

klaren Vorgabe von Art. 12 Abs. 2 VzGVG nicht mit dem Gebäude versichert, 

unabhängig davon, ob sie mit dem Gebäude fest verbunden seien und nur mit 

erheblicher Werteinbusse entfernt werden könnten. Demgegenüber gelte die 

Kücheneinrichtung bei der Wohnnutzung und in kollektiven Haushaltungen mit nicht 

kommerzieller Nutzung (Alters- und Pflegeheime, Spitäler, Kliniken, Schulen, 

Mehrzweckgebäuden) als Gebäudebestandteil (Abgrenzungsrichtlinie S. 4). 

Restaurantküchen würden seit den Anfängen des GVG von 1960 als Fahrhabe 

behandelt. Die Revision der Abgrenzungsrichtlinie von 2005 sowie die Nachtrag von 

2012 und 2016 hätten diesbezüglich keine Änderung gebracht (act. G 2.1 S. 7 f.).

Die GVA sei an ihre Abgrenzungsrichtlinie gebunden. Diese grenze den Bereich der 

kantonalen Monopolversicherung vom freien Versicherungsmarkt ab, schaffe für die 

Versicherten wie für die Versicherungsbranche Rechtssicherheit (Voraussehbarkeit der 

Versicherungsdeckung) und gewährleiste eine rechtsgleiche Rechtsanwendung durch 

die GVA. Würde die GVA Einrichtungen versichern, die nach der Abgrenzungslinie der 

Fahrhabeversicherung zugewiesen seien, würde sie ihr Monopol ausdehnen und in die 

Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 der Bundesverfassung [BV], SR 101; Art. 2 Abs. 1  lit. 

der Kantonsverfassung [KV], sGS 111.1) der Gebäudeeigentümer und der privaten 

Versicherer eingreifen. Für einen solchen (Art. 12 VzGVG i.V.m Art. 58 Abs. 1 Ziff. 1 

GVG entgegenstehenden) Eingriff würde es bei Restaurantküchen bereits an der 

gesetzlichen Grundlage fehlen. Es liege in der Eigenverantwortung der 

Gebäudeeigentümer, die der Fahrhabeversicherung zugewiesene Einrichtung bei der 

Privatassekuranz im Rahmen einer Hausrat- bzw. Unternehmenssachversicherung, für 

welche die branchenüblichen Subsidiaritätsklauseln gelten würden, zu versichern. Die 

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Subsidiaritätsklauseln stellten sicher, dass in der Feuer- und 

Elementarschadenversicherung keine Deckungslücken entstehen würden.

Der Grundsatz der Solidarität spiele im Gebäudeversicherungsrecht vor allem bei der 

Prämienerhebung eine Rolle (Art. 23 Abs. 2 lit. c GVG). Im Schadenfall biete er keine 

Grundlage für eine Abweichung von den einschlägigen Vorschriften und Abgrenzungen 

(act. G 2.1 S. 9 f.). Nicht gefolgt werden könne der Beschwerdeführerin, wenn sie eine 

solidarische Gleichbehandlung mit landwirtschaftlichen Gebäuden verlange. Die 

betriebliche Gebäudenutzung sei hier durch das Raumplanungs- und Baurecht sowie 

aufgrund des bäuerlichen Bodenrechts von Gesetzes wegen nachhaltig und auf Dauer 

miteinander verbunden und geschützt. Strukturellen Schwächen dieses 

Wirtschaftssektors werde mit Stütz- und Fördermassnahmen begegnet (Art. 104 BV, 

Art. 20 KV). Vernünftige Gründe für eine gesonderte Behandlung landwirtschaftlicher 

Betriebe seien also gegeben. Die Abgrenzungsrichtlinie trage dem Rechnung, indem 

bei landwirtschaftlichen Gebäuden ein breiterer Bereich betrieblicher Ausstattungen 

mitversichert werde. Andere Kantone verfügten über vergleichbare Regelungen. Auch 

gelte etwa in der kombinierten Feuer- und Elementarschadenversicherung der 

Privatversicherer nach der Verordnung über die Beaufsichtigung von privaten 

Versicherungsunternehmen (AVO; SR 961.011) für landwirtschaftliches Inventar und 

landwirtschaftliche Gebäude ein Selbstbehalt, der gegenüber demjenigen für Fahrhabe 

und Gebäuden von Gewerbe und Industrie reduziert sei (Art. 175 AVO). Dies bestätigte, 

dass es für eine differenzierte Behandlung der landwirtschaftlichen Betriebe gute 

Gründe gebe. Hingegen würde es eine unzulässige Ungleichbehandlung bedeuten, 

wenn die Kücheneinrichtungen in Restaurants im Gegensatz zu den betrieblichen 

Einrichtungen in allen übrigen Gewerbebetrieben nicht der Fahrhabeversicherung 

zugewiesen, sondern mit dem Gebäude versichert würden (act. G 2.1 S. 10 f.).

2.4. Die Beschwerdeführerin wendet unter anderem ein, die Vorinstanz habe den 

Sachverhalt rechtlich falsch qualifiziert. Zudem verstosse der angefochtene Entscheid 

gegen kantonales Recht und gegen Bundesrecht, weil mit einer Verordnung der 

grundsätzlich bestehende Schutz von Gebäuden gegen Elementarschäden nicht 

beschränkt werden könne und weil verschiedene Regelungen der Verordnung und der 

Richtlinien der Gebäudeversicherung gegen Art. 8 f. (Rechtsgleichheitsgebot, 

Willkürverbot) BV verstossen würden. Sodann lasse sich Art. 55 GVG weder mit Art. 6 

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ff. VRP noch mit Art. 30 Abs. 1 BV (richterliche Unabhängigkeit bzw. Unparteilichkeit) 

bzw. mit Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101, EMRK) 

vereinbaren. Der Verwaltungsrat einer „Firma“ sei für ein gutes Jahresergebnis 

verantwortlich. Der Verwaltungsrat der GVA habe die Aufgabe, die 

Gebäudeversicherung möglichst „gewinnbringend“ zu führen. Er sei nicht daran 

interessiert, dass die „Firma“ zusätzliche Ausgaben von CHF 130‘000 habe. Es bestehe 

somit ein klassischer Interessenkonflikt zwischen dem Verwaltungsrat der GVA in 

seiner Funktion als Führungsorgan und als Rekursinstanz. Der Verwaltungsrat hätte in 

Anwendung von Art. 7 Abs. 1 lit. c VRP von sich aus in den Ausstand treten und seine 

Zuständigkeit verneinen müssen. Es fehle eine Rechtsmittelinstanz, die den 

verfassungsrechtlichen Anforderungen genüge. Der angefochtene Entscheid sei bereits 

aus diesem Grund aufzuheben. Die Beschwerdegründe, die im Beschwerdeverfahren 

(vor Verwaltungsgericht) nach Art. 61 VRP vorgebracht werden könnten, seien 

beschränkt. Dementsprechend sei auch die Überprüfungsbefugnis des 

Verwaltungsgerichts grundsätzlich eingeschränkt. Bei Wegfall des Verwaltungsrats als 

Rekursinstanz gebe es vorliegend keine einzige Instanz, welche die Sache mit voller 

Kognition prüfen würde. Dies sei rechtswidrig. Deshalb werde eventualiter beantragt, 

die Beschwerde zu schützen und die Sache an die Verwaltungsrekurskommission des 

Kantons St. Gallen (VRK) zur Rekursbehandlung zu überweisen, da diese über die 

notwendige Unabhängigkeit verfüge. Indes sei die Beschwerdeführerin in erster Linie 

an einer Behandlung der Beschwerde durch das Verwaltungsgericht interessiert, 

allerdings mit voller Kognition. Bei der Auslegung der einschlägigen Vorschriften des 

GVG und der VzGVG sei zu berücksichtigen, dass die GVA eine Monopolstellung habe. 

Der in der Botschaft zum GVG (ABl 1975, 1304 f.) angeführte Grundsatz („eingehende 

Würdigung der Bedürfnisse der Versicherungsnehmer“) sei sowohl bei der Aufstellung 

von Ausführungsvorschriften als auch in der Rechtsanwendung zu beachten. Es gelte 

ein Versicherungsobligatorium (Art. 9 und 11 GVG). Eine Küche sei bei einem 

Restaurant eine „Ausstattung, die ihrer Art nach Teil des Gebäudes“ sei und zur 

entsprechenden Gebäudenutzung gehöre; sie sei ein notweniger Bestandteil und 

Grundausstattung eines Restaurants. Die streitbetroffene Küche sei fest eingebaut und 

lasse sich nicht aus dem Gebäude entfernen. Es handle sich offensichtlich nicht um 

„Fahrhabe“. Es sei kein sachlicher Grund ersichtlich, weshalb eine private Küche in 

einer Wohnung anders behandelt werde als eine Restaurantküche. Die in Art. 11 

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VzGVG getroffene Abgrenzung sei willkürlich. Im Vergleich dazu seien etwa 

betriebsnotwendige sanitäre Anlagen auch mitversichert. Die umstrittene 

Restaurantküche stelle eine Einrichtung baulicher Art im Sinn von Art. 12 Abs. 1 VzGVG 

dar. Die übrigen Voraussetzungen von Art. 11 VzGVG seien erfüllt. Art. 12 Abs. 2 

VzGVG widerspreche der Zielsetzung des GVG. Es sei mit Treu und Glauben und mit 

der Wahrung der Volksrechte unvereinbar, wenn hinterher die wesentlichsten Elemente 

des GVG, nämlich der Umfang des Versicherungsobligatoriums und des 

Versicherungsschutzes, geändert würden. Art. 12 Abs. 2 VzGVG sei gesetzwidrig. 

Unverständlich sei auch, wieso betriebliche Solarenergieanlagen im Gegensatz zu 

Restaurantküchen weiterhin vom Versicherungsschutz erfasst würden. Es fehle eine 

sachliche Begründung für die unterschiedliche Behandlung. Sodann gründe die 

„Vorzugsbehandlung“ von landwirtschaftlichen Gebäuden nur auf einer internen 

Richtlinie der Verwaltung. Dies verstosse gegen das Legalitätsprinzip und sei zudem 

mit Art. 8 BV unvereinbar. Dem Gedanken der Solidarität im Schadenfall müsse durch 

eine obligatorische, öffentlich-rechtliche Versicherung, die nicht gewinnorientiert sei, 

Rechnung getragen werden (act. G 11). 

3.

3.1. Die Beschwerdeführerin beantragt einen Augenschein bzw. eine persönliche 

Anhörung (act. G 11 II.6.). Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche 

Wahrnehmung von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besseren 

Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im 

pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen 

nicht durch einen Augenschein überprüft zu werden, sofern eine Nachprüfung nicht 

durch öffentliche Interessen geboten ist (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im 

Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 966). Konkret geht es vorab um die Interpretation 

von gesetzlichen und verwaltungsinternen Normen der Gebäudeversicherung zur 

Klärung der Frage, ob es sich bei der Restaurantküche um nicht GVA-versicherte 

„Fahrhabe“ handelt oder nicht. Hierfür bedarf es keines Augenscheins oder einer 

persönlichen Anhörung der Beschwerdeführerin. Dies umso weniger, als die 

Darstellung des Sachverhalts im angefochtenen Entscheid von der Beschwerdeführerin 

explizit anerkannt wird (act. G 11 III.3.). Der Umstand, dass ihr ein grosser Schaden 

entstanden ist, bildet für sich allein keinen Grund für einen Augenschein oder eine 

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Anhörung. Nicht erkennbar ist sodann, inwiefern der Beizug von Akten betreffend 

weitere Schadenfälle in der Region X. und eine Auflistung der dort geltend gemachten 

Schäden sowie der erbrachten Versicherungsleistungen (vgl. act. G 11 II.5.) zur Klärung 

der streitigen Frage etwas beitragen könnte; hiervon ist daher ebenfalls abzusehen.

3.2. Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen 

geltend gemacht werden. Die Beschwerdeführer können sich auch darauf berufen, die 

angefochtene Verfügung oder der angefochtene Entscheid beruhe auf einem unrichtig 

oder unvollständig festgestellten Sachverhalt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Soweit die 

Vorinstanz des Verwaltungsgerichts keine richterliche Behörde ist, garantiert Art. 6 

Ziff. 1 EMRK in ihrem Anwendungsbereich eine richterliche Überprüfung mit voller 

Kognition. Eine solche steht dem Verwaltungsgericht grundsätzlich zu (vgl. Cavelti/

Vögeli, a.a.O., Rz. 645 mit Hinweis). Das Verwaltungsgericht verfügt entgegen der 

offenbaren Auffassung der Beschwerdeführerin auch vorliegend - als erste gerichtliche 

Instanz - über eine volle Kognition (vgl. auch VerwGE B 2016/134 vom 18. April 2018, 

E. 3.5); dies allein schon deshalb, weil wie erwähnt einzig Rechtsfragen zur Diskussion 

stehen.

Eine Unvereinbarkeit der Art. 55 f. GVG (Rekurs und Beschwerde) mit Art. 30 Abs. 1 BV 

und Art. 6 Ziff. 1 EMRK, wie sie die Beschwerdeführerin geltend macht, ist nicht 

erkennbar. Hierbei ist zu beachten, dass Art. 55 GVG lediglich die allgemeine Regelung 

von Art. 40 VRP (Rekurs vor der obersten Verwaltungsbehörde einer Körperschaft oder 

Anstalt) übernimmt. Sodann handelt es sich bei der GVA nicht um ein 

privatwirtschaftliches Unternehmen. Die von ihr erzielten Überschüsse dienen 

ausschliesslich der Erfüllung der in Art. 1  GVG geregelten Aufgaben. Die Verwendung 

von Überschüssen und die „Vermeidung“ von Ausgaben hat sich m.a.W. allein an den 

gesetzlichen Aufgaben zu orientieren; das von der Beschwerdeführerin unterstellte 

isolierte Ziel der Maximierung von Überschüssen bzw. Minimierung von Mittelabflüssen 

(act. G 11 S. 8 oben) liegt ausserhalb dieser gesetzlichen Aufgaben. Da eine möglichst 

gewinnbringende Führung der Gebäudeversicherung (act. G 11 IV.3b) nicht Aufgabe 

des Verwaltungsrats ist, resultiert aus dem Zusammenfallen der Aufgaben als 

Führungsorgan und Rekursinstanz für sich allein auch kein Interessenkonflikt bzw. ein 

Anschein der Befangenheit der Mitglieder dieses Gremiums. Für eine Übertragung des 

Rekursverfahrens an die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen würde 

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es somit an einem begründeten Anlass sowie überdies an einer gesetzlichen Grundlage 

fehlen. Dies gilt auch für die Anregung der Beschwerdeführerin, die Regelung in Art. 86 

des Baugesetzes (sGS 731.1, BauG; in Kraft gewesen bis 30. September 2017) 

betreffend Immissionseinsprachen gemäss Art. 684 ZGB sachgemäss zur Anwendung 

zu bringen (act. G 11 S. 9 f.).

3.3. Die Beschwerdeführerin hält fest, sie habe den Eindruck, ein „Sonderopfer“ der 

Gebäudeversicherung zu sein. Sie sei die einzige, die einen derart hohen Betrag 

(CHF 130‘000) selbst bezahlen müsse. Deshalb seien sämtliche Schadenfälle, die 

aufgrund des Unwetters vom 9. August 2015 entstanden seien, dem 

Verwaltungsgericht einzureichen (act. G 11 V.2.). Hierzu ist festzuhalten, dass die 

Beschwerdeführerin ihren Eindruck in keiner Weise konkret zu begründen vermag. Für 

ein „Sonderopfer“ bzw. eine Ungleichbehandlung in dem Sinn, dass bei anderen 

betroffenen GVA-Versicherten Schäden an betrieblichen/gewerblichen Einrichtungen - 

obschon nicht von der Versicherung erfasst - übernommen worden wären, fehlt es an 

konkreten Hinweisen. Somit ist, wie bereits dargelegt (vorstehende E. 3.1), nicht 

ersichtlich, inwiefern der Beizug sämtlicher Schadenfälle aus dem Ereignis vom 

9. August 2015 etwas zur Erledigung des vorliegenden Beschwerdeverfahrens 

beitragen könnte.

3.4.

3.4.1. Eine Verordnungsbestimmung verstösst dann gegen das Willkürverbot oder das 

Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 9 und Art. 8 Abs. 1 BV), wenn sie sich nicht 

auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie 

rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt. 

Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterlässt, Unterscheidungen zu treffen, die 

richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 130 V 473, E. 6.1, BGE 130 I 

32, E. 2.1.1, BGE 129 II 164, E. 2.3, BGE 129 V 271, E. 4.1.1, BGE 129 V 329, E. 4.1, je 

mit Hinweisen; vgl. auch BGE 130 V 45, E. 4.3). Verordnungsrecht ist gesetzeskonform 

auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der 

Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu 

berücksichtigen. Im Rahmen verfassungskonformer oder verfassungsbezogener 

Auslegung sind sodann der Gleichbehandlungsgrundsatz sowie das 

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Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten (BGE 130 V 214, E. 8, BGE 130 II 438, E. 5.2, 

BGE 129 V 271, E. 4.1.2).

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts (sowie des Europäischen Gerichtshofs 

für Menschenrechte) darf das Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen nicht in 

absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann - unter anderem auch in 

Delegationsnormen - nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage 

Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen 

werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt 

festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von 

der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen 

Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in 

Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und 

sachgerechten Entscheidung ab (vgl. BGE 138 I 378, E. 7.2, 132 I 49, E. 6.2).

3.4.2. Die Art. 11 und 12 VzGVG (vgl. vorstehende E. 2.2) wurden auf derselben 

gesetzlichen Grundlage, d.h. der Delegationsnorm von Art. 58 Abs. 1 Ziff. 1 GVG, 

erlassen. Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, dass der gesetzliche Auftrag 

der GVA, Gebäude gemäss Art. 1  GVG zu versichern, auch das Recht beinhaltet, 

einzelne Gegenstände von der Versicherung auszunehmen. Dies ist in Art. 58 Abs. 1 

Ziff. 1 GVG explizit festgehalten (vgl. dazu auch Honsell/Glaus/Müller, Kommentar 

Gebäudeversicherung, Basel 2009, S. 40 Rz. 6). Der gestützt darauf erlassene Art. 12 

Abs. 2 VzGVG (betriebliche Einrichtungen in gewerblichen und industriellen Bauten) 

regelt einen Spezialfall zu den allgemeinen Regeln von Art. 11 Abs. 1 lit. a und b 

VzGVG. Dies ergibt sich klar aus den Absätzen 1 und 2 von Art. 12 VzGVG. Soweit 

mithin - wie vorliegend bei der Restaurantküche - ein Anwendungsfall von Art. 12 Abs. 

 2 VzGVG zu bejahen ist, kommt die Regelung von Art. 12 Abs. 1 VzGVG bzw. der 

dortige Verweis auf Art. 11 Abs. 1 VzGVG nicht zur Anwendung. Die Auffassung der 

Beschwerdeführerin, wonach hieraus eine Verletzung von Treu und Glauben und von 

demokratischen Rechten resultiere (act. G 1 V.6a; act. G 26 S. 2 f.), erscheint insofern 

unbegründet, als sich Art. 12 Abs. 2 VzGVG auf eine ausreichend bestimmte 

gesetzliche Delegationsnorm (Art. 58 Abs. 1 Ziff. 1 VzGVG) stützen kann und somit 

nicht erkennbar ist, aus welchem Grund es hier einer zusätzlichen (expliziten) 

formellgesetzlichen Regelung bedürfte.

bis

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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Gesetzm%E4ssigkeit+der+Verordnungsbestimmung%22&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-V-267%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page271

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Sachlicher Grund dafür, dass Art. 12 Abs. 2 VzGVG betriebliche Einrichtungen in 

Gebäuden, die zu gewerblichen (einschliesslich gastronomischen) Zwecken genutzt 

werden, von der Versicherung ausnimmt, dürfte der Umstand bilden, dass diese 

Einrichtungen in der Regel einem viel stärkeren Verschleiss und einer daraus 

resultierenden rascheren Erneuerungsbedürftigkeit unterliegen als dies bei einer 

Wohnnutzung der Fall ist. Dadurch ist bei betrieblichen Einrichtungen eine „dem 

Gebäude ähnliche Dauerhaftigkeit“ (Art. 11 Abs. 1 lit. b VzGVG) nicht gegeben und es 

tritt - der Fahrhabe ähnlich - der „mobile“ Charakter in den Vordergrund. Die in Art. 12 

Abs. 2 VzGVG getroffene Abgrenzung kann von daher entgegen der Auffassung der 

Beschwerdeführerin (act. G 11 V.4c) nicht als willkürlich bezeichnet werden. Wenn 

Restaurantküchen von der Vorinstanz seit den Anfängen des GVG von 1960 bis heute 

unverändert als Fahrhabe behandelt werden (act. G 2.1 S. 7 f.), so bestand auf Seiten 

der Vorinstanz auch keine Anzeigepflicht für eine von der Beschwerdeführerin 

diesbezüglich vermutete Praxisänderung (act. G 11 V.4e).    

3.4.3. Die Vorinstanz begründete im Weiteren die Ausnahme betreffend betriebliche 

Solarenergieanlagen (Art. 12 Abs. 2 letzter Satz VzGVG) mit dem Hinweis, dass sich bei 

solchen Anlagen betriebliche und nichtbetriebliche Anteile nicht abgrenzen liessen und 

eine unterschiedliche versicherungstechnische Behandlung nicht praktikabel wäre, 

wohingegen sich eine betriebliche Restaurantküche von einer normalen Küche ohne 

Weiteres unterscheiden lasse (act. G 16 Ziff. IV.5.). Dieser Schluss erweist sich als 

nachvollziehbar und überzeugend begründet. Wenn Art. 58 Abs. 1 Ziff. 1 GVG dem 

Verordnungsgeber im Rahmen einer ausreichend bestimmten (vgl. vorstehende E. 3.4.1 

zweiter Absatz) Delegationsregelung die Kompetenz einräumt, Einrichtungen, die nicht 

Gebäudebestandteile sind, in die Versicherung einzubeziehen, so ist entgegen der 

Auffassung der Beschwerdeführerin (act. G 11 V.6b zweiter Absatz) nicht ersichtlich, 

aus welchem Grund die - gestützt auf die erwähnte Delegationsnorm erlassene - 

Ausnahme betreffend Solarenergieanlagen überdies einer ausdrücklichen 

formellgesetzlichen Grundlage bedürfte. Letzteres gilt - soweit dies überhaupt 

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet - auch für den Einwand der 

Beschwerdeführerin, wonach die Vorzugsbehandlung von landwirtschaftlichen 

Betrieben in einem Gesetz im formellen Sinn zu regeln gewesen wäre (act. G 11 V.6c). 

Das Legalitätsprinzip kann unter diesen Umständen nicht als verletzt gelten.  

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3.4.4. Als Verwaltungsweisung richtet sich die Abgrenzungsrichtlinie (vgl. vorstehende 

E. 2.2) vorab an die Vollzugsorgane der öffentlichen Verwaltung, d.h. an die GVA. Für 

diese ist sie verbindlich, wenn sie nicht klarerweise verfassungs- oder gesetzeswidrig 

ist (vgl. BGer 2C_873/2014 vom 8. November 2015, E. 3.4.1). Für das 

Verwaltungsgericht ist sie hingegen nicht bindend, wenn auch das Gericht sie bei ihrer 

Entscheidung berücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht 

werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt (vgl. BGE 

141 II 103, E. 3.5; 137 V 1, E. 5.2.3; BGer 2C_949/2014 vom 24. April 2015, E. 4.2; 

2C_103/2009 vom 10. Juli 2009, E. 2.2, je mit Hinweisen). Von einer rechtmässigen 

Verwaltungsverordnung weicht das Gericht daher nicht ohne triftigen Grund ab. Auf 

diese Weise nimmt es das Anliegen der Verwaltung auf, anhand interner Weisungen 

einen rechtsgleichen, einheitlichen und sachgemässen Vollzug der massgebenden 

Rechtssätze zu gewährleisten (vgl. BGE 141 II 199, E. 5.5; 138 V 346, E. 6.2; 133 II 305, 

E. 8.1, je mit Hinweisen).

Vorliegend fehlt es an einem Grund für eine Abweichung von den Regelungen der 

Abgrenzungsrichtlinie. Zu Recht wies die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid (vgl. 

vorstehende E. 2.3) darauf hin, dass die Abgrenzungsrichtlinie für die Versicherten 

Rechtssicherheit im Sinn der Voraussehbarkeit der Versicherungsdeckung schaffe und 

eine rechtsgleiche Rechtsanwendung möglich mache. Sie legte im Weiteren die 

Gründe für eine gesonderte Behandlung landwirtschaftlicher Betriebe im 

angefochtenen Entscheid (vgl. vorstehende E. 2.3 dritter Absatz) einlässlich dar. Selbst 

wenn die Versicherung der betrieblichen Einrichtung von landwirtschaftlichen Bauten 

entgegen den vorstehenden Ausführungen (E. 3.4.3) einer zusätzlichen 

formellgesetzlichen Grundlage bedürfte, wie die Beschwerdeführerin geltend macht 

(act. G 11 S. 15 unten), könnte sie damit für die vorliegend streitige Frage der 

Versicherungsdeckung für die Restaurantküche nichts zu ihren Gunsten ableiten. Im 

Übrigen bleibt unklar, auf welchen Sachverhalt (Landwirtschaftliche Betriebsanlagen, 

Solarenergieanlagen) sich die Beschwerdeführerin mit der sinngemässen Anrufung des 

Grundsatzes der Gleichbehandlung „im Unrecht“ bezieht (act. G 26 S. 3). Festzuhalten 

ist hier immerhin, dass eine nicht sachlich begründete Ungleichbehandlung vorliegend 

nicht dargetan ist und es gerade Zweck von Art. 12 Abs. 2 VzGVG sowie der 

Abgrenzungsrichtlinie ist, eine Gleichbehandlung von gleichgelagerten Sachverhalten 

zu gewährleisten. Im Übrigen ist anzumerken, dass die einschlägigen Regelungen 

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einschliesslich der Abgrenzungsrichtlinie öffentlich zugänglich sind. Entsprechend wäre 

für die Beschwerdeführerin die fehlende Versicherungsdeckung ohne weiteres 

erkennbar und die Schliessung der Lücke durch eine (private) Versicherung möglich 

gewesen.

4.

4.1. (…).

4.2. (…).

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Beschwerdeführerin bezahlt die amtlichen Kosten von CHF 2‘000, unter 

Verrechnung mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss.

3. Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

 

Der Abteilungspräsident                    Der Gerichtsschreiber    

Zürn                                                   Schmid

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 23.05.2018
	Art. 58 Abs. 1 Ziff. 1 GVG (sGS 873.1). Art. 11 und 12 Abs. 2 VzGVG (sGS 873.11).Streitig war, ob eine durch ein Hochwasser-Ereignis beschädigte Restaurantküche als versicherter Gebäudeteil und die Wiederherstellungskosten von CHF 130‘000 als entschädigungspflichtig zu qualifizieren sind oder ob die dem Restaurationsbetrieb dienende Küche als nicht entschädigungspflichtige Fahrhabe zu gelten hat.Das Verwaltungsgericht erachtete die in Art. 12 Abs. 2 VzGVG getroffene Abgrenzung als nicht willkürlich. Eine nicht sachlich begründete Ungleichbehandlung war vorliegend nicht dargetan, zumal es gerade Zweck von Art. 12 Abs. 2 VzGVG sowie der verwaltungsinternen Abgrenzungsrichtlinie ist, eine Gleichbehandlung von gleichgelagerten Sachverhalten zu gewährleisten. Bestätigung, dass es sich bei der Restaurantküche um nicht entschädigungspflichtige Fahrhabe handle (Verwaltungsgericht, B 2017/58).

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