# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 62baa78d-06f6-5435-a0e9-c7a2170c94fb
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 1999-07-15
**Language:** de
**Title:** Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (1987-2017) Bundesamt für Justiz, BJ 15.07.1999 JAAC 64.25
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_VB/CH_VB_003_JAAC-64-25--_1999-07-15.pdf

## Full Text

JAAC 64.25

Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 15. Juli
1999

Exigences en matière de base constitutionnelle pour les taxes annuelles
et forfaitaires dans le domaine de la surveillance des banques et des
assurances privées ainsi que pour la contribution financière à la
prévention des accidents de la route.

- Pour ces taxes, il existe une congruence entre le cercle des personnes
assujetties et celui des personnes qui bénéficient en tant que groupe
de l’affectation des taxes. Le lien entre le cercle des assujettis et le but
auquel le produit de la taxe est affecté est ainsi plus étroit que pour les
impôts mentionnés explicitement dans la constitution fédérale.

- C’est pourquoi il apparaît justifié de fonder les taxes de surveillance
et la contribution à la prévention des accidents sur la compétence
matérielle dont la Confédération dispose dans ces différents domaines
et de renoncer pour ces taxes à une base constitutionnelle explicite et
spécifique.

- Il revient à la loi formelle de déterminer les éléments essentiels des
taxes de surveillance et de la contribution à la prévention des accidents
(notamment le cercle des personnes assujetties, l’objet de la taxe et le
mode de calcul).

Anforderungen an die Verfassungsgrundlage für die Erhebung der
jährlichen, pauschal bemessenen Abgaben im Bereich der Banken-
und Privatversicherungsaufsicht sowie der Unfallverhütung im
Strassenverkehr.

- Bei diesen Abgaben besteht Kongruenz zwischen dem Kreis
der Abgabepflichtigen und dem Kreis der Personen, denen
die Abgabeverwendung als Gruppe zugute kommt. Der

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Zurechnungszusammenhang zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen
und dem Verwendungszweck der Abgabe ist somit enger als bei den
explizit in der Bundesverfassung aufgeführten Steuern.

- Es erscheint deshalb als vertretbar, die Aufsichtsabgaben und den
Unfallverhütungsbeitrag auf die materielle Sachkompetenz des Bundes
in den betreffenden Aufgabenbereichen zu stützen und auf eine explizite
und spezifische Verfassungsgrundlage für diese Abgaben zu verzichten.

- Es ist Sache des formellen Gesetzes, die Grundzüge der
Aufsichtsabgaben und des Unfallverhütungsbeitrags, d. h. Subjekt,
Objekt und Bemessungsgrundlage, festzulegen.

Esigenze riguardo alla base costituzionale per la riscossione delle tasse
annuali e forfettarie negli ambiti della sorveglianza delle banche e
assicurazioni private nonché del contributo alla prevenzione degli
infortuni nella circolazione stradale.

- Per queste tasse vi è corrispondenza tra la cerchia delle persone
assoggettate alla tassa e quella delle persone che beneficiano in quanto
gruppo destinatario della tassa. Il legame tra la cerchia delle persone
assoggettate e lo scopo di destinazione della tassa è quindi più stretto
rispetto alle imposte menzionate in modo esplicito dalla Costituzione
federale.

- Appare perciò giustificato fondare le tasse di sorveglianza e il
contributo alla prevenzione degli infortuni sulla competenza materiale
di cui la Confederazione dispone negli ambiti in questione e rinunciare
per queste tasse all’esigenza di una base costituzionale esplicita e
specifica.

- È compito della legge formale determinare i principi di base delle tasse
di sorveglianza e del contributo alla prevenzione degli infortuni (in
particolare le persone assoggettate, l’oggetto della tassa e la base di
calcolo).

Die Aufsichtsabgaben im Bereich der Banken- und
Privatversicherungsaufsicht und der Beitrag zur Unfallverhütung
im Strassenverkehr

A. Anforderungen an die verfassungsrechtlichen Grundlagen für
die Erhebung von Abgaben

I. Herrschende Lehre; Praxis des Bundesamtes für Justiz

Nach herrschender Lehre bedarf der Bund für die Erhebung von Steuern
grundsätzlich einer ausdrücklichen und spezifischen verfassungsrechtlichen
Grundlage[86]. Ohne ausdrückliche, spezifische Erhebungskompetenz in

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der Bundesverfassung, d. h. bloss gestützt auf eine Sachkompetenz (so
genannte Abgabeerhebung kraft Sachzusammenhangs), kann der Bund
nach dieser Meinung nur Gebühren und Vorzugslasten - also die klassischen
Kausalabgaben -, echte Lenkungsabgaben[87] und Abgaben, die diesen
nahekommen, erheben.

Entsprechend der herrschenden Lehre richten sich in der Praxis
des Bundesamtes für Justiz (BJ)[88] die Anforderungen an die
Verfassungsgrundlage von Abgaben nach der herkömmlichen Unterscheidung
von zwei Hauptarten von Abgaben, nämlich Steuern und Kausalabgaben[89].
Zentral für die Unterscheidung zwischen Steuern und Kausalabgaben ist das
Kriterium der Zurechenbarkeit, d. h. es wird gefragt, ob bzw. inwiefern dem
Abgabepflichtigen eine staatliche Gegenleistung zurechenbar ist[90]:

- Bei den Kausalabgaben steht einer Abgabe eine staatliche Gegenleistung
gegenüber, welche dem Abgabepflichtigen individuell zurechenbar ist.
Diese Zurechenbarkeit wird als Individualäquivalenz[91] bezeichnet und
enthält zwei Elemente: einerseits einen Nutzen in Form der staatlichen
Gegenleistung und anderseits die Zurechenbarkeit dieses Nutzens gegenüber
einem Einzelnen. Typisch für diese Abgabeart sind die Verwaltungsgebühren
und die Vorzugslasten wie z. B. die Beiträge[92] von Grundeigentümern an
Erschliessungsanlagen.

- Bei den Steuern werden Abgaben vom Abgabepflichtigen erhoben, ohne
dass ihm eine individuell zurechenbare staatliche Gegenleistung erbracht
wird. Diese (Nicht-)Zurechenbarkeit wird als Voraussetzungslosigkeit[93]

der Abgabe bezeichnet. Typische Beispiele dafür sind die Einkommens- und
Vermögenssteuern.

Die genannte Voraussetzungslosigkeit von Steuern schliesst allerdings nicht
jeglichen Zusammenhang zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und
dem Verwendungszweck einer Steuer aus. So lassen sich Zusammenhänge
zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Verwendungszweck
der Abgabe insbesondere bei den Kostenanlastungssteuern erkennen.
Böckli umschreibt die Kostenanlastungssteuer als «voraussetzungslose
Anlastung der Kosten bestimmter staatlicher Tätigkeit an eine möglichst
wenig willkürlich abgegrenzte Gruppe»[94]. Mit Kostenanlastungssteuern
werden die Kosten für bestimmte Aufwendungen des Gemeinwesens nicht
(nach den Kriterien der Leistungsfähigkeit und Erhebungsökonomie) der
Allgemeinheit, sondern einem kleineren Kreis von Personen auferlegt, «weil
die betreffenden Aufwendungen des Gemeinwesens dem abgabepflichtig
erklärten Personenkreis eher anzulasten sind als der Allgemeinheit, sei es,
weil diese Gruppe von den Leistungen generell (abstrakt) stärker profitiert
als andere oder weil sie - abstrakt - als hauptsächlicher Verursacher dieser
Aufwendungen angesehen werden kann»[95].

Die Abgabeerhebung kraft Sachzusammenhangs - und damit die
Befreiung vom Erfordernis einer ausdrücklichen und spezifischen
Verfassungsgrundlage - beschränkt sich somit in der bisherigen Praxis des
BJ auf Abgaben, die auf Individualäquivalenz beruhen. Eine explizite und
spezifische Verfassungsgrundlage ist hingegen erforderlich für Abgaben,
bei denen überhaupt kein besonderer Zurechnungszusammenhang
zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Verwendungszweck

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der Abgabe besteht (z. B. Einkommens- und Vermögenssteuern) oder bei
denen ein Zurechnungszusammenhang besteht, der nicht den Grad von
Individualäquivalenz erreicht (z. B. Kostenanlastungssteuern).

Die Kostenanlastungssteuer ist nahe verwandt mit der Vorzugslast,
unterscheidet sich von ihr jedoch, wie Böckli ausführt, «sowohl in der
Art der Kosten wie in der Auswahl der Gruppe, die sie zu tragen hat. Die
Vorzugslast ist dazu bestimmt, nicht irgendwelche Kosten oder Lasten,
sondern die Aufwendungen für eine konkrete staatliche Vorkehrung zu
decken (z. B. eine Strassenverbesserung im Quartier, eine bestimmte
Kanalisation), und beitragspflichtig ist, wer daraus nachweisbar einen
Sondernutzen ziehen kann oder mindestens ziehen könnte. Dieses Band
ist bei der Kostenanlastungssteuer durchschnitten oder jedenfalls so stark
überdehnt, dass es rechtlich nicht mehr trägt. Hier geht es um die Kosten im
weitesten Sinne, eventuell bloss die zukünftigen Kosten der Behebung einer
heutigen schädlichen Wirkung, ohne dass eine ganz bestimmte Vorkehrung
zu finanzieren wäre. Und entscheidend für den Einbezug in die Gruppe
der Abgabepflichtigen ist nicht der konkrete <Sondernutzen>; es wird bloss
versucht, aus der grösseren Gruppe <Allgemeinheit> mittels eines brauchbaren
Unterscheidungsmerkmals eine Sondergruppe auszuscheiden, die diesen
Kosten am <nächsten> steht. (...) In allen diesen Fällen ist es durchaus denkbar,
dass ein einzelner Abgabepflichtiger nachweisbar von der Verwendung der
Abgabe keinen Sondernutzen, ja überhaupt keinen Nutzen ziehen kann, oder
dass er nachweisbar den Schaden, der mit seiner Tätigkeit normalerweise
verbunden ist, nicht verursacht»[96].

Die Grenzziehung zwischen Steuern (namentlich Kostenanlastungssteuern)
und Kausalabgaben (namentlich Vorzugslasten) ist somit nicht eine Frage
scharfer begrifflicher Unterscheidung, sondern bedingt vielmehr eine
wertende Würdigung der konkreten charakteristischen Elemente einer
Abgabe. Böckli drückt dies anschaulich mit dem Bild aus, dass das Band - d. h.
der Zurechnungszusammenhang zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen
und dem Abgabeverwendungszweck - bei der Kostenanlastungssteuer
durchschnitten oder jedenfalls so stark überdehnt sei, dass es rechtlich nicht
mehr trägt[97].

Die Vielfalt möglicher Abgaben wird damit - unter dem Blickwinkel der
erforderlichen Verfassungsgrundlage für die Abgabeerhebung - in Abgaben
mit und solche ohne individuelle Gegenleistung aufgeteilt, unter Ausschluss
weiterer Kategorien[98]. Beim Fehlen einer individuellen Gegenleistung
wird in dieser Optik das Vorliegen einer Kausalabgabe ausgeschlossen
und quasi logisch, nämlich e contrario, auf den Steuercharakter der
Abgabe geschlossen[99]. Die Voraussetzungslosigkeit als Charakteristikum
der Steuer wird so zum Sammelbegriff für alle Tatbestände fehlender
Individualäquivalenz.

Neben Individualäquivalenz ist zudem nach Vallender[100] die
Kostenabhängigkeit einer Abgabe Voraussetzung für die Abgabeerhebung
kraft Sachzusammenhangs und damit die Befreiung vom Erfordernis einer

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ausdrücklichen und spezifischen Verfassungsgrundlage. Kostenabhängig
ist eine Abgabe, deren Höhe durch die Gesamtkosten der mit der Abgabe
finanzierten staatlichen Leistung bestimmt und begrenzt ist[101].

II. Drei Abgaberegelungen im geltenden Recht, die den
Anforderungen der herrschenden Lehre und der Praxis des
Bundesamtes für Justiz an sich nicht entsprechen

1. Aufsicht über die Privatversicherungen

Die Finanzierung der Aufsicht über die Privatversicherungen ist
im Grundsatz in Art. 24 des Versicherungsaufsichtsgesetzes vom
23. Juni 1978 (VAG, SR 961.01) geregelt: «Zur Deckung der Kosten
der Versicherungsaufsicht erhebt der Bund von den der Aufsicht
unterstehenden Versicherungseinrichtungen jährliche Gebühren,
die der Bundesrat festsetzt». Die Verteilung der Gesamtkosten der
Versicherungsaufsicht auf die Versicherungseinrichtungen erfolgt im
Verhältnis der Prämieneinnahme der einzelnen Versicherungseinrichtung zu
den gesamten Prämieneinnahmen aller Versicherungseinrichtungen (Art. 52
und 53 der Versicherungsaufsichtsverordnung vom 11. September 1931 [AVO],
SR 961.05)[102].

Die Versicherungen finanzieren mit der Entrichtung der Jahrespauschale
die Gesamtkosten der Versicherungsaufsicht. Für die von ihnen individuell
in Anspruch genommenen Leistungen der Aufsichtsbehörde müssen sie
nicht zusätzlich Gebühren entrichten. Die Bemessung der zu entrichtenden
Pauschale anhand des Prämienvolumens entspricht nicht den Tätigkeiten
der Versicherungsaufsichtsbehörde, die einer Versicherungseinrichtung
individuell zugerechnet werden können, da erfahrungsgemäss
Versicherungseinrichtungen mit geringen Prämieneinnahmen «der
Aufsichtsbehörde oft grosse Umtriebe verursachen»[103]. Da die erhobene
Jahrespauschale nicht auf Individualäquivalenz beruht, erscheint
die Bezeichnung der Abgabe im VAG und in der AVO als «Gebühr» als
unzutreffend[104].

Eine ausdrückliche und spezifische Verfassungsgrundlage für diese Abgabe
besteht nicht. Die Erhebung der Abgabe stützt sich vielmehr auf die
Sachkompetenz des Bundes im Bereich der Privatversicherungen nach Art. 34
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
29. Mai 1874 (BV, SR 101 bzw. Art. 98 Abs. 3 der neuen Bundesverfassung vom
18. April 1999 [nBV], BBl 1999 I 162). Danach «unterliegt der Geschäftsbetrieb
von Privatunternehmungen im Gebiet des Versicherungswesens der Aufsicht
und Gesetzgebung des Bundes»[105].

2. Bankenaufsicht

Die Regelung der zur Finanzierung der Bankenaufsicht erhobenen
Abgaben findet sich in der totalrevidierten, am 1. Februar 1997 in Kraft
getretenen Verordnung vom 2. Dezember 1996 über die Erhebung von

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Abgaben und Gebühren durch die Eidgenössische Bankenkommission
(EBK-Gebührenverordnung [EBK-GebV], SR 611.014)[106]. Diese Verordnung
fusst - wie die zuvor geltende - auf der Zweiteilung der erhobenen Abgaben in
eine Jahrespauschale und einzelfallbezogene Gebühren.

Die Banken entrichten der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK)
einerseits eine als «Aufsichtsabgabe» bezeichnete Jahrespauschale,
anderseits Gebühren für die konkreten einzelnen in Anspruch genommenen
Leistungen der EBK. Die Aufsichtsabgabe setzt sich zusammen aus
einer fixen Grundabgabe und einer variablen Zusatzabgabe; sie wird
auf der Basis der Kosten erhoben, welche der Bankenkommission
im Vorjahr (dem so genannten Abgabejahr) entstanden sind (Art. 1
Abs. 2 EBK-Gebührenverordnung). Die Zusatzabgabe soll die Kosten
der Bankenkommission decken, «soweit diese nicht aus dem Ertrag
der Grundabgabe und der Gebühren gedeckt sind» (Art. 1 Abs. 3
EBK-Gebührenverordnung). Die Zusatzabgabe wird auf der Basis der
Bilanzsumme bzw. des Umsatzes der beaufsichtigten Unternehmen bemessen
(Art. 7 EBK-Gebührenverordnung).

Die Aufsichtsabgabe beruht nicht auf Individualäquivalenz. Ihre Höhe bemisst
sich nach Kriterien, die nicht in Relation zu einzelnen konkreten in Anspruch
genommenen Leistungen der Bankenkommission stehen, da sie einerseits als
jährliches Fixum, andererseits auf Basis der Bilanzsumme bzw. des Umsatzes
der beaufsichtigten Unternehmen erhoben wird und da sie der Deckung
derjenigen Kosten der Bankenkommission dient, die nicht durch die (auf
Individualäquivalenz beruhenden) Gebühren gedeckt sind.

Eine explizite und spezifische Verfassungsgrundlage für die Erhebung der
Aufsichtsabgabe besteht nicht. Die Erhebung der Jahrespauschale stützt sich
auf die Sachkompetenz des Bundes im Bankenbereich nach Art. 31quater BV
(bzw. Art. 98 Abs. 1 nBV). Danach «ist der Bund befugt, über das Bankwesen
Bestimmungen aufzustellen».

3. Unfallverhütung im Strassenverkehr

Mit dem Beitrag zur Unfallverhütung im Strassenverkehr werden Aktivitäten
zugunsten der Unfallverhütung im Strassenverkehr finanziert[107]. Nach dem
Unfallverhütungsbeitragsgesetz vom 25. Juni 1976 (SR 741.81) wird der Beitrag
als Zuschlag auf der Prämie für die Motorfahrzeughaftpflichtversicherung
erhoben. Das Unfallverhütungsbeitragsgesetz stellt für die Bemessung des
Beitrags auf die Nettoprämie für die Motorfahrzeughaftpflichtversicherung
ab[108]. Dabei beschränkt sich das Gesetz auf die Festsetzung eines
Maximalsatzes von 1% und überlässt die Festlegung des massgebenden
Satzes innerhalb dieser Obergrenze dem Bundesrat (Art. 1 Abs. 2
Unfallverhütungsbeitragsgesetz)[109].

Die mit dem Beitrag finanzierten Aktivitäten lassen sich nicht individuell
den einzelnen Motorfahrzeughaltern zurechnen. Trotz fehlender
Individualäquivalenz wurde die Erhebung des Unfallverhütungsbeitrags
auf Art. 37bis BV (bzw. Art. 82 nBV) gestützt, d. h. auf die Sachkompetenz
des Bundes zum Erlass von «Vorschriften über Automobile und Fahrräder».

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Eine explizite und spezifische Verfassungsgrundlage für die Erhebung
des Unfallverhütungsbeitrags wurde laut Botschaft des Bundesrates zum
Unfallverhütungsbeitragsgesetz ausdrücklich als entbehrlich erachtet[110].

Angemerkt sei, dass sich Regelungen über die Erhebung von vergleichbaren
Präventionsbeiträgen auch in den Bereichen der Unfallversicherung
(als Zuschlag zur Unfallversicherungsprämie, vgl. Art. 88 des
Unfallversicherungsgesetzes vom 20. März 1981 [UVG], SR 832.20)
sowie im Bereich der Krankenversicherung (als Zuschlag auf der
Krankenversicherungsprämie, vgl. Art. 20 des Krankenversicherungsgesetzes
vom 18. März 1994 [KVG], SR 832.10) finden. Allerdings wurden die
Rechtsnatur bzw. die Anforderungen an die rechtlichen Grundlagen für die
Abgabeerhebung in diesen Fällen im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens,
soweit ersichtlich, nicht thematisiert[111]. Es wird daher darauf verzichtet,
auf diese Abgaben näher einzugehen. Vielmehr beschränkt sich die Prüfung
im Folgenden auf den Unfallverhütungsbeitrag im Strassenverkehr, da in
seinem Fall die Frage der Rechtsnatur ebenso wie die Anforderungen an die
rechtlichen Grundlagen für seine Erhebung in der Botschaft des Bundesrates
eingehend zur Diskussion gestellt wurden.

4. Zwischenergebnis

Die Abgaben beruhen in allen drei Fällen nicht auf Individualäquivalenz
und stellen daher weder Gebühren noch Vorzugslasten dar. Dennoch
werden sie ohne explizite und spezifische Verfassungsgrundlage, bloss
kraft Sachzusammenhangs mit der jeweiligen Sachkompetenz des Bundes
erhoben. Die drei aufgeführten Abgaberegelungen stehen daher eigentlich im
Widerspruch zur oben (Ziff. I) dargestellten Lehre und Praxis.

Die Lösung des Widerspruchs könnte allenfalls dahingehend gesucht
werden, die durch Aufsichtspauschalen abgedeckten «Gemeinkosten»
auf einzelfallbezogene Gebühren umzulegen. Nach der Praxis kann
allgemeiner, d. h. nicht individuell zurechenbarer Aufwand einer leitenden
Behörde im Rahmen der Gebührenkalkulation nämlich als Faktor für die
Gebührenbemessung berücksichtigt werden[112]. Sind die Kosten für die
allgemeine Aufsichtstätigkeit jedoch vergleichsweise hoch, so kann ihre
Berücksichtigung in der Kalkulation zu Abgaben führen, deren Höhe in
keinem vernünftigen Verhältnis zur im Gegenzug erbrachten Leistung der
Aufsichtsbehörde steht und damit den Rahmen von Gebühren sprengt.

Bei der Bankenaufsicht deutet die Abgaberegelung daraufhin, dass im Rahmen
der Gebührenkalkulation nicht sämtliche Kosten erfasst werden könnten.
So soll die Zusatzabgabe ausdrücklich die Kosten der Bankenkommission
decken, «soweit diese nicht aus dem Ertrag der Grundabgabe und der
Gebühren gedeckt sind» (vgl. Art. 1 Abs. 3 EBK-Gebührenverordnung).
Ähnlich dürfte es sich im Bereich der Versicherungsaufsicht verhalten,
da die Situation in der Banken- und Versicherungsaufsicht hinsichtlich
Kostenkalkulation vergleichbar ist. Der Einbezug der betreffenden Kosten
in die Gebührenkalkulation könnte bei der Banken- und Versicherungsaufsicht
unter Umständen im Einzelfall zu unverhältnismässig hohen Gebühren führen
und wäre daher nicht zulässig. Was die Unfallverhütung im Strassenverkehr

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betrifft, so ist nicht ersichtlich, inwiefern überhaupt Aktivitäten im Rahmen
der Unfallverhütung den einzelnen Strassenverkehrsteilnehmern individuell
zugerechnet und entsprechende Gebühren erhoben werden könnten.

Es wird daher davon ausgegangen, dass der Einbezug der durch die
Jahrespauschalen abgedeckten «Gemeinkosten» in die Kalkulation der
einzelfallbezogenen Gebühren sowohl im Bereich der Banken- und
Privatversicherungsaufsicht wie auch im Bereich der Unfallverhütung im
Strassenverkehr den Gebührenrahmen sprengen würde. Geprüft wird
deshalb im Folgenden die Frage, ob die Erhebung der Jahrespauschalen in
den genannten Bereichen - entgegen der vorherrschenden Lehre und der
bisherigen Praxis des BJ - verfassungsrechtlich legitimiert werden kann.

III. Verfassungsrechtliche Beurteilung der Spezialfinanzierungen
im Bereich der Privatversicherungs- und Bankenaufsicht sowie
der Unfallverhütung im Strassenverkehr

1. Art. 3 BV in Verbindung mit den expliziten und spezifischen
verfassungsmässigen Steuererhebungskompetenzen des Bundes

Verfassungsrechtlich bestimmen sich die Anforderungen an die
verfassungsrechtliche Grundlage für Abgaben des Bundes anhand der
Regelung über die Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen
nach Art. 3 BV in Verbindung mit den expliziten Steuererhebungskompetenzen
des Bundes, die namentlich in den Art. 41bis und 41ter BV festgeschrieben
sind[113].

a) Überblick über den Stand der Lehre

Nach Art. 3 BV hat der Bund die Kompetenzen, die ihm die Bundesverfassung
zuweist[114]. Neben ausdrücklichen Kompetenzen enthält die BV nach
unbestrittener Auffassung auch stillschweigende Bundeskompetenzen.
Stillschweigende Kompetenzen sind unter anderem Kompetenzen, welche
kraft Sachzusammenhangs aus geschriebenen Bundeszuständigkeiten
abgeleitet werden. Typisches Beispiel für eine Kompetenz kraft
Sachzusammenhangs ist die Beschaffung oder Bereitstellung der Mittel
für eine Aufgabe, die die Bundesverfassung dem Bund zuweist, unter dem
Vorbehalt allerdings, dass bestimmte «Mittel - kraft historischer, kraft
geltungszeitlicher und vor allem kraft systematischer Auslegung - nicht als
eingeschlossen gelten»[115] können.

Für den Bereich der Abgabeerhebung fragt sich somit, welche Arten
der Finanzbeschaffung - als Mittel zur Aufgabenerfüllung - in den
Sachkompetenzen als eingeschlossen gelten können und welche nicht
(mit der Folge, dass für deren Erhebung eine explizite und spezifische
Verfassungsgrundlage erforderlich ist). Art. 3 BV lässt sich nicht entnehmen,
wo die Grenze zwischen einem genügenden und einem nicht genügenden
Sachzusammenhang zwischen Sachkompetenz und Abgabeerhebung zu
ziehen ist[116].

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Weitgehend unbestritten[117] ist, dass die auf Individualäquivalenz
beruhenden Abgaben, also Gebühren und Vorzugslasten, kraft
Sachzusammenhangs erhoben werden können[118]. Weitgehende Einigkeit
besteht in der Lehre auch darüber, dass die Erhebung von Steuern zur
Beschaffung der Finanzmittel für die Erfüllung von Bundesaufgaben nicht
grundsätzlich in den Sachkompetenzen des Bundes eingeschlossen ist[119].

Umstritten ist hingegen, ob eine explizite und spezifische
Verfassungsgrundlage für alle oder nur für bestimmte Steuern erforderlich
ist[120].

Nach der herrschenden Lehre und Praxis bedürfen alle Steuern einer
spezifischen und ausdrücklichen Verfassungsgrundlage[121]. Diese Auffassung
wird, soweit ersichtlich, verfassungsrechtlich kaum näher begründet.
Immerhin kann festgehalten werden, dass die herrschende Lehre und Praxis
auf einem weiten Steuerbegriff beruht im Sinn eines Sammelbegriffs für alle
Abgaben, die nicht durch Individualäquivalenz charakterisiert sind[122]. Der
vertretene weite Steuerbegriff ist wohl Ausdruck davon, dass im Rahmen
der bundesstaatlichen Kompetenzausscheidung nach Art. 3 BV die explizite
und spezifische Verfassungsgrundlage für die Abgabeerhebung durch
den Bund als Regel, die Abgabeerhebung ohne explizite und spezifische
Verfassungsgrundlage, d. h. bloss kraft Sachzusammenhangs, hingegen als
Ausnahme und damit tendenziell eng aufgefasst wird.

So führt beispielsweise Böckli aus: «Der Bund steht methodisch - immer
noch - auf dem Boden der kantonalen Abgabenhoheit. Der Bund kann
Abgaben insoweit, als nicht eine der nachstehend zu analysierenden
Ausnahmen gegeben ist, nur erheben, wenn er von der Bundesverfassung
dazu ermächtigt ist. (...) Nun wird die Erhebung von zwei Abgabearten dem
Bund von der vorherrschenden Meinung ohne entsprechende ausdrückliche
Erhebungskompetenz in der Bundesverfassung zugestanden: (...) die Erhebung
von Gebühren und Vorzugslasten (Kausalabgaben), und (...) die Erhebung von
echten Lenkungsabgaben»[123].

Geltend gemacht wird ferner von Vallender, dass Steuern und Kausalabgaben
weitgehend substituierbar seien, und es könne daher «nicht der Sinn der
Verfassung sein, einerseits die Steuererhebungskompetenz des Bundes
in klarer und abschliessender Weise zu umschreiben und andererseits
zuzulassen, dass die Finanzhoheit des Bundes durch solche Kausalabgaben
erweitert wird, die funktional ganz oder teilweise an die Stelle von
allgemeinen Steuern treten können»[124].

Im Übrigen kommt der Erstreckung des Erfordernisses der expliziten und
spezifischen Verfassungsgrundlage auf alle Steuern eine wichtige Funktion in
der Begrenzung der Steuereinnahmen des Bundes zu[125].

Einzelne Autoren weichen indessen von der herrschenden Lehre
ab und beziehen das Erfordernis der expliziten und spezifischen
Verfassungsgrundlage nicht auf alle Steuern. Nachstehend sei näher auf die
Auffassungen von Saladin, Fleiner und Auer eingegangen:

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- Saladin bezieht - allerdings ohne nähere Begründung - das Erfordernis
einer spezifischen und ausdrücklichen Verfassungsgrundlage (bloss) auf
wichtige Steuern[126]. Daraus darf geschlossen werden, dass ihm - entgegen der
restriktiveren herrschenden Meinung - die Zulässigkeit der Erhebung gewisser
Steuern kraft Sachzusammenhangs nicht ausgeschlossen erscheint[127].

- Fleiner relativiert das Erfordernis der expliziten und spezifischen
Verfassungsgrundlage, indem er diejenigen Abgaben davon ausnimmt,
die das kantonale Steuersubstrat nicht vermindern und zur Erfüllung von
Bundesaufgaben unerlässlich sind[128].

- Auer vertritt im Rückgriff auf Otto Mayer einen engen Steuerbegriff, welcher
bloss Abgaben umfasst, die ohne jeglichen besonderen Zusammenhang
zwischen Abgabeverwendungszweck und Kreis der Abgabepflichtigen
erhoben werden[129]. Die Abgabeerhebung kraft Sachzusammenhangs
befürwortet er nicht nur für individualäquivalente Abgaben, sondern
auch für die von ihm als besondere Finanzierungsabgaben bezeichneten
Abgaben, die sich durch den besonderen Zurechnungsgrund im Hinblick
auf einen besonderen Finanzierungszweck, Verwendungszweckbindung
und Bestimmbarkeit der Abgabenhöhe charakterisieren[130]. Nach
Auffassung von Auer steht die Kompetenz zur Erhebung besonderer
Finanzierungsabgaben nämlich «jenem Träger staatlicher Hoheit zu, der die
Finanzierungsverantwortung für die in Frage stehende konkrete Sachaufgabe
zu tragen hat»[131]. Entscheidend ist dabei nach Auer, dass die Abgabenhöhe
durch das zu verwirklichende Sachziel abschliessend determiniert ist[132].

b) Abgrenzung gegenüber der herrschenden Lehre und
der bisherigen Praxis des BJ: Individualäquivalenz ist keine
zwingende Voraussetzung für die Abgabeerhebung kraft
Sachzusammenhangs

Der verfassungsrechtliche Spielraum für die Abgabeerhebung kraft
Sachzusammenhangs, auf den sich die Minderheitsautoren nach der hier
vertretenen Auffassung zu Recht berufen, wird von der herrschenden Lehre
nicht ausgeschöpft. In der Begründung des verfassungsrechtlich bestehenden
Spielraums kann allerdings bloss teilweise Auer gefolgt werden, während
Saladin eine nähere Begründung überhaupt vermissen lässt und Fleiners
Ausführungen stark auf die hier nicht zur Diskussion stehende Problematik
der Lenkungsabgaben[133] ausgerichtet sind.

Ob eine explizite und spezifische Verfassungsgrundlage für alle oder nur
für bestimmte Steuern erforderlich ist, hängt nach der hier vertretenen
Auffassung hauptsächlich davon ab, welche Schlüsse daraus gezogen
werden, dass die Bundesverfassung in verschiedenen Bestimmungen
ausdrücklich Steuererhebungskompetenzen des Bundes (z. B. Art. 41bis,
41ter, 36ter, 32bis BV) aufführt. Entscheidend ist, dass aus der Aufzählung der
Steuererhebungskompetenzen des Bundes in der Verfassung entgegen der
herrschenden Lehre und Praxis nicht zwingend folgt, dass das Erfordernis der
expliziten und spezifischen Verfassungsgrundlage auf alle Steuern bezogen
werden muss. Insbesondere ist es nicht zwingend, aus den in der Verfassung
explizit aufgezählten Steuern den von der herrschenden Lehre vertretenen

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weiten Steuerbegriff - im Sinn eines Sammelbegriffs für alle Abgaben, die
nicht durch Individualäquivalenz charakterisiert sind - abzuleiten[134]
bzw. zu folgern, dass bloss für solche Abgaben auf die ausdrückliche und
spezifische Verfassungsgrundlage verzichtet werden könne, bei denen der
Zurechnungszusammenhang zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen
und dem Verwendungszweck der Abgabe durch Individualäquivalenz
charakterisiert ist.

Aufgrund der in der Verfassung ausdrücklich aufgeführten
Steuererhebungskompetenzen des Bundes lässt sich nach der hier vertretenen
Auffassung vielmehr bloss folgern, dass eine explizite und spezifische
Verfassungsgrundlage für die Erhebung solcher Abgaben erforderlich ist,
bei denen kein oder bloss ein zu schwacher Zurechnungszusammenhang
zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Verwendungszweck der
Abgabe vorhanden ist. Abgaben, bei denen ein Zurechnungszusammenhang
überhaupt fehlt, sind z. B. die Einkommenssteuern; als Beispiel für eine
Abgabe mit einem zu schwachen Zurechnungszusammenhang sei der
Mineralölsteuerzuschlag genannt. Der Grund für die Erforderlichkeit einer
expliziten und spezifischen Verfassungsgrundlage liegt in solchen Fällen darin,
dass es an einem genügenden Anknüpfungspunkt für die Abgabeerhebung
kraft Sachzusammenhangs mit einer verfassungsrechtlichen Sachkompetenz
des Bundes fehlt[135].

Die Abgabeerhebung kraft Sachzusammenhangs erscheint hingegen dann
nicht von vorneherein als ausgeschlossen, wenn bei einer Abgabe ein
stärkerer Zurechnungszusammenhang als bei den explizit in der Verfassung
aufgeführten Steuern vorliegt, auch wenn dieser Zurechnungszusammenhang
nicht den Grad von Individualäquivalenz erreicht. Hinsichtlich der
Anforderungen an die Verfassungsgrundlage besteht mit anderen
Worten ein verfassungsrechtlicher Spielraum für Abgaben, die nicht auf
Individualäquivalenz beruhen, aber auch nicht Steuern im Sinn der explizit
in der Verfassung aufgeführten Steuern oder ihnen vergleichbare Abgaben
sind. Innerhalb dieses verfassungsrechtlichen Spielraums ist die Frage der
Abgabeerhebung kraft Sachzusammenhangs für die konkrete einzelne
Abgabe durch eine sachbezogene Wertung zu entscheiden[136]. Dabei
ist vor allem die Art des Zurechnungszusammenhangs zwischen dem
Abgabeverwendungszweck und dem Kreis der Abgabepflichtigen massgebend
für die Beurteilung eines genügenden Sachzusammenhangs zwischen
Abgabeerhebung und Sachkompetenz[137].

Im Folgenden wird näher auf die Zurechnungszusammenhänge im Fall
der Abgaben im Bereich der Banken- und Versicherungsaufsicht sowie der
Unfallverhütung im Strassenverkehr eingegangen. Zu prüfen ist, ob besondere
Zurechnungszusammenhänge erkennbar sind, die diese Abgaben von den

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in der Verfassung explizit aufgeführten Steuern so stark unterscheiden,
dass trotz fehlender Individualäquivalenz eine Abgabeerhebung kraft
Sachzusammenhangs als vertretbar erscheint.

2. Der besondere Zurechnungszusammenhang zwischen dem
Kreis der Abgabepflichtigen und dem Abgabeverwendungszweck
als massgebliches Kriterium für die Abgabeerhebung kraft
Sachzusammenhangs

a) Banken- und Privatversicherungsaufsicht

Mit den Aufsichtsabgaben im Banken- und Versicherungsbereich werden
die finanziellen Mittel zur Erfüllung der dem Bund übertragenen
Aufsichtsaufgaben beschafft. Die Aufsicht dient dem Schutz der Banken- und
Versicherungskunden vor gefährlichen Branchenrisiken. Sie ist Bestandteil der
für eine geordnete Geschäftstätigkeit unerlässlichen Rahmenbedingungen und
sorgt namentlich auch für faire Wettbewerbsbedingungen[138]. Dazu kommt,
dass die mit der Aufsichtsabgabe zu finanzierenden Kosten in der Höhe
nicht etwa völlig unbestimmt, sondern sachlich durch die Aufsichtstätigkeit
begrenzt sind und die Aufsichtsabgabe damit kostenabhängig ist. Da die
Aufsichtsabgaben im Banken- und Versicherungsbereich auch effektiv nur
von den der Aufsicht unterstellten Unternehmen entrichtet werden, besteht
Kongruenz zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Kreis der
Personen, denen die Abgabeverwendung zugute kommt. Damit lässt sich die
mit der Aufsichtsabgabe zu finanzierende Aufsichtstätigkeit in besonderem
Mass den Beaufsichtigten zusammen als Gruppe zurechnen; es besteht eine
Art qualifizierte Gruppenäquivalenz.

Der Konnex zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem
Verwendungszweck ist damit enger als im Fall einer Kostenanlastungssteuer
wie dem Mineralölsteuerzuschlag auf Treibstoffen. Mit dem
Mineralölsteuerzuschlag als einer echten Kostenanlastungssteuer
werden «bestimmte öffentliche Kosten (Kosten im Zusammenhang mit
dem Strassenverkehr) an eine ausgesuchte Gruppe von vermutlichen
Verursachern (mit Zweckbindung des Aufkommens) abgewälzt»[139].
Entscheidend für den vorliegenden Zusammenhang ist, dass der für die
Deckung von Strassenverkehrskosten bestimmte Zuschlag grundsätzlich
auch von denjenigen Treibstoffverbrauchern erhoben wird, die den
Treibstoff nicht auf der Strasse verbrauchen, wie dies z. B. beim Einsatz von
Baumaschinen der Fall ist[140]. Eine Rückerstattung des Zuschlags ist nur für
die Treibstoffverbraucher in der Land- und Forstwirtschaft sowie der Fischerei
vorgesehen[141].

Da die Aufsichtsabgaben im Banken- und Versicherungsbereich nur von den
der Aufsicht unterstellten Unternehmen entrichtet werden müssen, ist hier
der Zurechnungszusammenhang enger als beim Mineralölsteuerzuschlag,

12

der - abgesehen von den Ausnahmen für Land-, Forstwirtschaft und
Fischerei - systematisch auch Personen abverlangt wird, die mit dem
Abgabeverwendungszweck nichts zu tun haben.

b) Unfallverhütung im Strassenverkehr

Dem Unfallverhütungsbeitrag liegt, wie in der Botschaft zum
Unfallverhütungsbeitragsgesetz ausgeführt wird, als Zurechnungsgrund
das Verursacher- oder Gefährdungsprinzip zugrunde: «Heute wird (...) auf
zahlreichen Gebieten (z. B. beim Umweltschutz) immer mehr das Verursacher-
bzw. Gefährdungsprinzip angewendet. Wer besondere Gefahren schafft, soll
auch einen besonderen Beitrag an die Verhütung der aus diesen Gefahren
möglicherweise entstehenden Schäden leisten. Auf den Strassenverkehr
bezogen bedeutet dies: Der Halter, der ein Motorfahrzeug in Verkehr setzt,
schafft dadurch Gefahren und soll deshalb nicht nur für die Deckung
von allfälligen Schäden verantwortlich sein, sondern auch seinen Beitrag
an die Verminderung dieser Gefahren, d. h. an die Unfallverhütung im
Strassenverkehr leisten»[142].

Diese Berufung auf das Verursacher- oder Gefährdungsprinzip erscheint
recht pauschal. Das Verursacher- und Gefährdungsprinzip lässt sich so
weitgefächert anwenden, dass seine Konturen zu verschwimmen drohen.
Verursacher- bzw. Gefährdungsrelationen spielen insbesondere auch bei
Kostenanlastungssteuern eine Rolle[143].

Für den Unfallverhütungsbeitrag lässt sich allerdings ein relativ
enger Verursacher- bzw. Gefährdungszusammenhang begründen: Die
Strassenverkehrsteilnehmer bilden eine «Gefahrengemeinschaft», in
welcher insbesondere die Motorfahrzeughalter aufgrund der Betriebsgefahr
von Motorfahrzeugen spezifische Unfallrisiken bewirken. Der Kreis der
Abgabepflichtigen ist damit aufgrund der spezifischen Gefährdungslage
relativ einfach zu bestimmen. Mit Blick darauf, dass die Aktivitäten der
Unfallverhütung im Strassenverkehr auch weitgehend gegenüber diesem
Personenkreis entfaltet werden, besteht auch hier eine weitgehende
Kongruenz zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Kreis der
Personen, denen die Abgabeverwendung zugute kommt. Damit lassen
sich die mit dem Unfallverhütungsbeitrag finanzierten Aktivitäten in
besonderem Mass den Motorfahrzeughaltern zusammen als Gruppe
zurechnen. Es erscheint vertretbar, dies als qualifizierte Gruppenäquivalenz
anzusehen. Zudem ist der Unfallverhütungsbeitrag auf die Finanzierung
der Präventionsmassnahmen limitiert. Er erweist sich damit, auch wenn
bezüglich des Umfangs der zu ergreifenden Massnahmen Spielraum besteht,
als kostenabhängig[144].

Dass somit im Fall der Unfallverhütung im Strassenverkehr ein relativ enger
Verursacher- bzw. Gefährdungszusammenhang besteht, lässt sich durch
einen Vergleich mit der kürzlich zur Diskussion gestellten, allerdings nicht
realisierten Chemiewehrabgabe illustrieren. Mit dieser Abgabe hätten
ständige Bereitschaftsstützpunkte für die Bekämpfung von Chemieunfällen,
insbesondere auch von Chemieunfällen im Strassenverkehr, finanziert
werden sollen[145]. Bei einer solchen Chemiewehrabgabe erweist sich
der Zurechnungszusammenhang zwischen Abgabepflichtigen und zu

13

finanzierender Tätigkeit als lockerer als bei der Unfallverhütung im
Strassenverkehr. Die Bestimmung des Kreises der Abgabepflichtigen bietet
erhebliche Schwierigkeiten. Sollen neben den Transporteuren auch die
Hersteller bestimmter Produkte erfasst werden? Welche Produkte sollen
erfasst werden? Wie steht es mit den Zwischenhändlern und Lagerhaltern?
Was den Transport angeht: Sollten neben den Transporteuren von chemischen
Produkten auch die Transporteure anderer Produkte beigezogen werden, da
auch sie zum Risiko beitragen, dass ein Chemieunfall passiert (an der Kollision
zwischen zwei Lastwagen werden äusserst selten nur Chemietransporter
beteiligt sein)? Müsste nicht sogar jeder Fahrzeughalter beigezogen werden,
da jedes Fahrzeug das erwähnte Risiko erhöht? Unter diesen Umständen
kann zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Kreis der Personen,
denen die Abgabeverwendung zugute kommt, kaum Kongruenz hergestellt
werden. Die Schwierigkeit, einen kleineren Kreis von Abgabepflichtigen als
die Allgemeinheit zu bestimmen, mag damit zusammenhängen, dass die
Chemiewehrstützpunkte primär und im Ernstfall sehr direkt und konkret
der Allgemeinheit dienen, indem Leib und Leben von Verkehrsteilnehmern
und auch die Umwelt vor Schaden bewahrt werden. Auch diese Spezifität
steht einem Zurechnungszusammenhang zu einer bestimmten Gruppe von
Abgabepflichtigen imWeg.

Die Beurteilung der Kongruenz zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen
und dem Kreis der Personen, denen die Abgabeverwendung zugute kommt,
fällt im Bereich des Unfallverhütungsbeitrags weniger eindeutig aus als im
Bereich der Privatversicherungen und Banken. Dies mag insbesondere damit
zusammenhängen, dass der Kreis der Strassenverkehrsteilnehmer sehr viel
grösser ist als der verhältnismässig kleine Kreis der Privatversicherungen und
Banken. Die Bejahung der Kongruenz im Bereich des Unfallverhütungsbeitrags
erscheint im Rahmen der oben stehenden Ausführungen dennoch vertretbar.
Es wird Sache der zukünftigen Praxis sein, die Kriterien, die der Beurteilung
der Kongruenz zugrunde gelegt werden, weiter zu entwickeln und zu
präzisieren.

3. Die Auswahl des Kreises der Abgabepflichtigen und der
Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 4 BV

Unter verfassungsrechtlichem Blickwinkel ist die Auswahl der zur Entrichtung
einer Abgabe herangezogenen Personen auch am Massstab von Art. 4 BV (bzw.
Art. 8 nBV) zu messen. Danach müssen namentlich sachlich haltbare Gründe
dafür bestehen, den ausgewählten Personenkreis mit den betreffenden
staatlichen Aufwendungen zu belasten[146]. Wie die oben (A/III/2) stehenden
Ausführungen zu den Aufsichtsabgaben im Bereich der Banken- und
Versicherungsaufsicht sowie im Bereich des Unfallverhütungsbeitrags im
Strassenverkehr zeigen, erscheint die Auswahl der zur Abgabeentrichtung

14

herangezogenen Personengruppen in diesen Fällen durch den besonderen
Zurechnungszusammenhang sachlich gerechtfertigt und damit mit Art. 4 BV
vereinbar.

4. Zwischenergebnis

Zwar erreichen die besonderen Zurechnungszusammenhänge zwischen
dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Verwendungszweck
der Abgabe bei der Banken- und Versicherungsaufsicht und beim
Unfallverhütungsbeitrag nicht den Grad von Individualäquivalenz. Da aber
Kongruenz besteht zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem
Kreis der Personen, denen die Abgabeverwendung zugute kommt, sind die
Zurechnungszusammenhänge zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen
und dem Abgabeverwendungszweck doch enger als im Fall von Abgaben,
in denen überhaupt kein besonderer Zusammenhang besteht (z. B.
Einkommens- und Vermögenssteuern) oder bei denen ein lockerer, d. h. bloss
«möglichst wenig willkürlicher» Zurechnungszusammenhang erkennbar
ist (z. B. Mineralölsteuerzuschlag oder Chemiewehrabgabe). Die mit der
Aufsichtsabgabe bzw. dem Unfallverhütungsbeitrag zu finanzierenden
Kosten sind überdies in der Höhe nicht etwa völlig unbestimmt, sondern
sachlich - trotz Spielraums bezüglich des Umfangs der zu ergreifenden
Massnahmen - durch die zu finanzierenden Tätigkeiten begrenzt und
damit kostenabhängig. Die jährlichen Aufsichtsabgaben im Banken-
und Privatversicherungsbereich sowie der Unfallverhütungsbeitrag
stehen deshalb nach der hier vertretenen Auffassung den durch
Individualäquivalenz und Kostenabhängigkeit charakterisierten Abgaben
näher als den Abgaben, die durch einen überhaupt fehlenden oder
bloss «möglichst wenig willkürlichen» Zurechnungszusammenhang
charakterisiert sind. Da sich der Abgabeverwendungszweck in allen drei
Fällen innerhalb der jeweiligen verfassungsrechtlichen Sachkompetenz
bewegt, rechtfertigt es sich, diese Abgaben auch unter dem Blickwinkel
des Sachzusammenhangs mit einer Sachkompetenz des Bundes gleich
zu beurteilen wie die auf Individualäquivalenz beruhenden Abgaben.
Es erscheint daher vertretbar, auch bei den Aufsichtsabgaben und dem
Unfallverhütungsbeitrag die Erhebung kraft Sachzusammenhangs - d. h.
gestützt auf die verfassungsrechtlichen Sachkompetenzen des Bundes
(Art. 31quater, Art. 34 Abs. 2 sowie Art. 37bis BV) - zu bejahen.

B. Zu den Anforderungen an die gesetzliche Grundlage für die
Erhebung von Abgaben

I. Allgemein

Nach Lehre und Rechtsprechung bedürfen Abgaben grundsätzlich einer
formellgesetzlichen Grundlage[147]. Neuerdings wird das Erfordernis der
formellgesetzlichen Grundlage für Abgaben auch explizit in der nachgeführten
Bundesverfassung festgehalten[148].

Dieses Erfordernis gilt indessen nicht absolut:

15

- Es wird einerseits im Rahmen der allgemeinen Delegationsgrundsätze
gelockert: «Der vollziehenden Behörde kann die Kompetenz übertragen
werden, die absolute Höhe der Abgabe in einer Verordnung festzulegen,
sofern Subjekt, Objekt und Bemessungsgrundlage der Abgabe hinreichend
in einem formellen Gesetz umschrieben sind»[149]. Die Anforderungen an
die «hinreichende Umschreibung» der massgeblichen Abgabefaktoren im
formellen Gesetz, d. h. an den Bestimmtheitsgrad der formellgesetzlichen
Grundlage, gehen aus der angeführten Standarddefinition nicht hervor und
lassen sich angesichts der Vielfalt von Abgaben auch kaum generell erfassen.
(Was im Übrigen die Unterscheidung von Objekt und Bemessungsgrundlage
einer Abgabe betrifft, so ist zu präzisieren, dass diese beiden Abgabefaktoren
je nach der konkreten Ausgestaltung einer Abgabe auch zusammenfallen
können[150]).

- Andererseits wird das Erfordernis der formellgesetzlichen Grundlage über
den Rahmen der allgemeinen Delegationsgrundsätze hinaus gelockert,
wenn die Überprüfung der Abgabe anhand von verfassungsrechtlichen
Prinzipien, insbesondere dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip,
möglich ist[151]. Diese erweiterte Lockerung läuft darauf hinaus, dass bei
kostenabhängigen Kausalabgaben wie Verwaltungsgebühren oder Beiträgen
an Erschliessungsanlagen auf formellgesetzlicher Stufe als Minimum nur noch
deren Erhebung als solche statuiert werden muss[152].

Ob bei diesen kostenabhängigen Abgaben - über die erweiterte Lockerung
durch teilweise Befreiung «von den sonst geltenden Anforderungen
an die Delegationsnorm im formellen Gesetz (namentlich hinsichtlich
grundsätzlicher Umschreibung von Abgabesubjekt, -objekt und -höhe)»[153]
hinaus - vollständig auf eine formellgesetzliche Grundlage verzichtet
werden könnte, wird vom Bundesgericht verneint[154]. Die Frage relativiert
sich für den Bund hinsichtlich Gebühren insofern, als mit Art. 4 des
Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung
des Bundeshaushaltes (SR 611.010) eine - vom Bundesgericht als ausreichend
erachtete[155] - allgemeine formellgesetzliche Grundlage für die Erhebung von
Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen der Bundesverwaltung zur
Verfügung steht.

Bei Abgaben wie jenen im Banken- und Versicherungsbereich bzw. im Bereich
der Unfallverhütung im Strassenverkehr erweist sich aufgrund der fehlenden
Individualäquivalenz die Überprüfung anhand des Äquivalenzprinzips
als nicht möglich. Es ist daher Sache des Gesetzgebers, die Interessenlage
konkret zu würdigen, d. h. die Wertung über die Angemessenheit der
Abgabeerhebung vorzunehmen und die Grundzüge solcher Abgaben
angesichts des Wertungsspielraums selbst festzulegen. Das heisst, dass Subjekt,
Objekt und, soweit sich dies nicht bereits aus der Festlegung von Subjekt und
Objekt ergibt, auch die Bemessungsgrundlage der Abgabe im formellen Gesetz
selber festgelegt werden müssen.

Eine Delegation kann nur unter den allgemeinen Voraussetzungen für
die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen in Frage kommen, d. h. die
Hauptelemente der Abgabe wie der Kreis der Abgabepflichtigen, Gegenstand
und Bemessung der Abgabe müssen im formellen Gesetz selbst festgelegt

16

werden; dem Verordnungsgeber kann namentlich die Festlegung von
Einzelheiten wie die Detaillierung der mit der Abgabe zu deckenden Kosten
und der absoluten Höhe der Abgabe überlassen werden.

Die Kostenabhängigkeit einer Abgabe stellt für sich allein genommen keinen
Grund für eine Lockerung der allgemeinen Delegationsschranken dar. Eine
solche Lockerung kommt nur in Frage, wenn eine (kompensatorische)
Überprüfung der Abgabe anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien,
insbesondere dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip, möglich ist. Die
Kostenabhängigkeit allein kann eine fehlende Äquivalenz nicht ersetzen. Sie
erlangt daher für die Frage der Anforderungen an die gesetzliche Grundlage
bloss in Verbindung mit angemessener Äquivalenz Bedeutung. Es ist daher im
Fall der Aufsichtsabgaben gerade Sache des formellen Gesetzes, angesichts
der - im Vergleich zu Verwaltungsgebühren und Beiträgen - abgeschwächten
Äquivalenz die wesentlichen Grundzüge der Abgabe selbst festzulegen und
damit die Wertung über die Angemessenheit der Zurechnung der Abgabe an
einen bestimmten Kreis von Abgabepflichtigen vorzunehmen.

II. Die geltenden Regelungen für die Unfallverhütung im
Strassenverkehr sowie im Bereich der Privatversicherungs- und
Bankenaufsicht

Die Regelung des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1976 über den
Unfallverhütungsbeitrag im Strassenverkehr (SR 741.81) entspricht den
skizzierten Anforderungen an die gesetzliche Grundlage.

Im Bereich der Finanzierung der Privatversicherungsaufsicht besteht
eine weitgehende Delegation an den Bundesrat. Nach Art. 24 VAG erhebt
der Bund «zur Deckung der Kosten der Versicherungsaufsicht (...) von
den der Aufsicht unterstehenden Versicherungseinrichtungen jährliche
Gebühren, die der Bundesrat festsetzt». Wie sich aus den Materialien ergibt,
wurde diese weitgehende Delegation an den Bundesrat von den Räten
bewusst gewählt[156]. Auch inhaltlich dürfte die vom Bundesrat in den
Art. 52 und 53 AVO getroffene Regelung - die Verteilung der Gesamtkosten
der Versicherungsaufsicht auf die Versicherungen im Verhältnis der
Prämieneinnahme der einzelnen Versicherungseinrichtung zu den gesamten
Prämieneinnahmen aller Versicherungen - durchaus den Vorstellungen des
Gesetzgebers entsprechen[157].

Die geltende Regelung der Versicherungsaufsichtsabgabe entspricht somit
demWillen des Gesetzgebers. Da sich dies nicht schon aus demWortlaut
der formellgesetzlichen Grundlage in Art. 24 VAG allein, sondern bloss unter
Beizug der Materialien ergibt, erscheint die vom Gesetzgeber gewählte Lösung
dennoch als unbefriedigend. Hinzu kommt, dass auch die Bezeichnung
der Abgabe als «Gebühr», wie bereits oben (vgl. Ziff. A/II/1a) ausgeführt,
unzutreffend ist.

Eine Formulierung, die den skizzierten Anforderungen an die Ausgestaltung
der formellgesetzlichen Grundlage Rechnung trägt, könnte beispielsweise wie
folgt lauten:

1 Zur Deckung ihrer Kosten erhebt die Aufsichtsbehörde von den der Aufsicht
unterstellten Versicherungsunternehmen eine jährliche Aufsichtsabgabe.

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2 Die Abgabe wird auf der Basis der Kosten des Vorjahres erhoben und nach dem
Anteil der Prämieneinnahmen des einzelnen Unternehmens an den gesamten
Prämieneinnahmen aller Unternehmen bemessen.

3 Der Bundesrat regelt die Einzelheiten; er bezeichnet namentlich die
anrechenbaren Aufsichtskosten und die massgebenden Prämieneinnahmen.

Was die Finanzierung der Bankenaufsicht betrifft, so werden nach der am
1. Februar 1997 in Kraft getretenen Revision des massgebenden Art. 23 Abs. 4
des Bankengesetzes vom 8. November 1934 (BankG, SR 952.0) «die Kosten
der Kommission und ihres Sekretariates durch Gebühren gedeckt» und
«die Einzelheiten durch den Bundesrat geregelt»[158]. Diese Formulierung
schliesst mit der Beschränkung auf Gebühren die Erhebung einer jährlichen,
pauschalen Aufsichtsabgabe nicht ein (diese Aufsichtsabgabe tritt erst auf
Stufe EBK-Gebührenverordnung in Erscheinung[159]). Dies fällt insbesondere
im Vergleich mit der Regelung des Versicherungsaufsichtsgesetzes auf, welches
in Art. 24 zwar auch von Gebühren spricht, aber ausdrücklich deren jährliche
Erhebung vorsieht.

Zu berücksichtigen ist zwar, dass die Gebührenverordnung des Bundesrates
für die Bankenkommission bereits seit Jahrzehnten die Erhebung einer
pauschalen Aufsichtsabgabe vorsieht[160]. Man könnte so gesehen
argumentieren, dass mit der 1997 in Kraft getretenen Revision von Art. 23
Abs. 4 BankG bloss die Grundlage für die Weiterführung der bestehenden
Verordnungsregelung geschaffen werden sollte. In dieser Optik erschiene
das Schweigen des Gesetzes als Beleg dafür, dass das Parlament eben keine
Einwände gegenüber dem bestehenden System von Jahrespauschalen
gehabt und dessen Weiterführung damit implizit gebilligt hätte. Eine
solche Argumentation scheint allerdings recht hypothetisch, da auch die
Materialien weder Hinweise auf Jahrespauschalen noch Hinweise auf die
bereits praktizierte Erhebung von Jahrespauschalen enthalten[161].

Ob die im Bereich der Bankenaufsicht jährlich als Pauschale erhobene
Aufsichtsabgabe eine Grundlage im BankG findet, erscheint daher mindestens
als fraglich. Es wird daher Aufgabe einer nächsten Revision des BankG sein,
Art. 23 Abs. 4 BankG entsprechend den oben skizzierten Anforderungen
an die gesetzliche Grundlage anzupassen und Subjekt, Objekt sowie
Bemessungsgrundlage der jährlichen Aufsichtsabgabe explizit im BankG
zu regeln.

C. Exkurs

Zur abgabedogmatischen Einordnung der drei Abgaben im
Bereich Banken- und Privatversicherungsaufsicht sowie bei der
Unfallverhütung im Strassenverkehr

Man kann sich fragen, wie die jährlichen Pauschalabgaben, die im Banken-
und Versicherungsbereich bzw. für die Unfallverhütung im Strassenverkehr
erhoben werden, im Schema der Abgabetypen einzuordnen sind.

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Wie oben (Ziff. A/I) ausgeführt, besteht in Lehre und Praxis die Tendenz,
das Element der individuellen Gegenleistung als Hauptcharakteristikum
der Abgabeart «Kausalabgaben» zu betrachten und Abgaben, denen
keine individuelle Gegenleistung gegenübersteht, als «Steuern» zu
qualifizieren. So gesehen kann man sich fragen, ob die Abgaben im Bereich
der Privatversicherungs- und Bankenaufsicht sowie der Unfallverhütung im
Strassenverkehr aufgrund der fehlenden Individualäquivalenz als Steuern,
namentlich als Kostenanlastungssteuern, zu qualifizieren sind.

Eine solche Qualifikation erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, da
bei der Kostenanlastungssteuer die Charakterisierung des Zusammenhangs
zwischen dem Verwendungszweck und dem Kreis der Abgabepflichtigen
relativ weit gefasst ist als bloss «am wenigsten willkürliche» Auswahl
einer Teilgruppe aus der Bevölkerung, welcher die Kosten eher
anzulasten sind als der Allgemeinheit (vgl. oben A/I). Sehr lockere
Zurechnungszusammenhänge können ebenso darunter subsumiert werden
wie die engeren Zurechnungszusammenhänge im Fall der hier zur Diskussion
stehenden Abgaben mit ihrer oben (Ziff. A/III/2) ausgeführten qualifizierten
Gruppenäquivalenz[162].

Angesichts der unterschiedlichen Qualität der genannten engeren und
lockeren Zurechnungszusammenhänge ist allerdings fraglich, ob es sinnvoll
ist, alle diese Abgaben unter denselben Begriff zu subsumieren, d. h. als
Kostenanlastungssteuern zu bezeichnen. Ausdrücklich verneint übrigens
die Botschaft zum Unfallverhütungsbeitragsgesetz den Steuercharakter des
Unfallverhütungsbeitrags: «Nun stellt aber der Unfallverhütungsbeitrag
eine Kausalabgabe nach dem Gefährdungsprinzip und keineswegs
eine Steuer dar»[163]. Auch bei der Jahrespauschale, die von den
Privatversicherungen erhoben wird, soll es sich, wie in der Beratung des
Versicherungsaufsichtsgesetzes im Ständerat betont wurde, nicht um eine
Steuer handeln[164].

Für eine alternative abgabedogmatische Einordnung der Abgaben im Bereich
der Versicherungs- und Bankenaufsicht wie auch der Unfallverhütung im
Strassenverkehr kann der Ansatz von Auer herangezogen werden.

Auer konzipiert neben Abgaben, welche ohne jeglichen besonderen
Zurechnungs- und Rechtfertigungszusammenhang erhoben werden
(Steuern in einem engen Sinn[165]), und Abgaben, welchen eine individuell
zurechenbare Gegenleistung gegenübersteht (Äquivalentsabgaben, d. h. die
klassischen Kausalabgaben[166]) eine dritte Gruppe, die Sonderabgaben.

Sonderabgaben umfassen neben Ausgleichsabgaben (wie die
Mehrwertabschöpfung) und Marktordnungsabgaben (wie Preiszuschläge
auf bestimmten landwirtschaftlichen Importprodukten) besondere
Finanzierungsabgaben[167]. Diese sind durch den besonderen
Zurechnungsgrund im Hinblick auf einen besonderen Finanzierungszweck,
Verwendungszweckbindung und Bestimmbarkeit der Abgabenhöhe
charakterisiert[168].

Die Schaffung der Kategorie der Sonderabgaben wird von Auer als
Erweiterung der Kategorie der Kausalabgaben konzipiert[169]. Dies führt
dazu, dass solche Abgaben trotz fehlender Individualäquivalenz nicht als
Steuern qualifiziert werden[170].

19

In Anlehnung an Auer können die jährlichen Pauschalabgaben,
wie sie im Banken- und Versicherungsbereich bzw. für die
Unfallverhütung im Strassenverkehr erhoben werden, als eigenständige
Abgabekategorie qualifiziert werden, die zwischen Kausalabgaben wie
namentlich Vorzugslasten einerseits und Steuern wie insbesondere
Kostenanlastungssteuern anderseits liegt[171]. Dieser Abgabetyp lässt sich
durch den - zwar nicht den Grad von Individualäquivalenz erreichenden -
besonderen, qualifizierten Zusammenhang zwischen dem Verwendungszweck
der Abgabe und dem Kreis der Abgabepflichtigen (qualifizierte
Gruppenäquivalenz bzw. Kongruenz) sowie durch Kostenabhängigkeit
charakterisieren (vgl. Ziff. A/III/2).

Dieser Abgabetyp weist spezifische Folgen hinsichtlich der Anforderungen
an die rechtlichen Grundlagen auf. Trotz fehlender Individualäquivalenz
ist der besondere Zurechnungszusammenhang genügend eng, um die
Abgabeerhebung kraft Sachzusammenhangs mit einer Sachkompetenz des
Bundes zu bejahen, sofern sich der Abgabeverwendungszweck innerhalb
des Aufgabenkreises der betreffenden Sachkompetenz des Bundes bewegt.
Die Erhebung einer solchen Abgabe wäre in einem formellen Gesetz (unter
Vorbehalt der Delegation nach den allgemeinen Grundsätzen) zu regeln (vgl.
oben B).

Man kann sich fragen, wie diese Kategorie im Verhältnis zu den bestehenden
Kategorien der Steuern und der Kausalabgaben einzuordnen ist. In
Anlehnung an Auer kann der besondere Zusammenhang zwischen dem
Verwendungszweck der Aufsichtsabgabe und dem Kreis der Abgabepflichtigen
als besonderer Grund (causa) der Abgabeerhebung verstanden und die
Aufsichtsabgabe daher zu den Kausalabgaben gezählt werden.

Die Folge dieser Konzeption ist, dass der Begriff Kausalabgabe nicht
mit dem Kriterium der Individualäquivalenz identifiziert werden kann,
sondern sich allgemeiner durch besondere Zusammenhänge zwischen
Abgabeverwendungszweck und Kreis der Abgabepflichtigen charakerisiert:
Diese besonderen Zusammenhänge umfassen neben der Individualäquivalenz
auch besondere Zurechnungszusammenhänge, wie sie im Fall der hier
diskutierten Abgaben im Bereich der Banken- und Privatversicherungsaufsicht
sowie der Unfallverhütung im Strassenverkehr bestehen[172]. Dies ist mit
Auswirkungen auf den Steuerbegriff verbunden: Der Steuerbegriff kann
so gesehen nicht (mehr) als Sammelbegriff für nicht-individualäquivalente
Abgaben aufgefasst werden, sondern - restriktiver - als Bezeichnung für
Abgaben ohne besonderen Zurechnungszusammenhang.

Aufgrund der vorstehenden Überlegungen erweist sich die skizzierte, an
Auer angelehnte Kategorisierung der Abgaben nach der hier vertretenen
Ansicht als geeignet, um den spezifischen Eigenheiten der hier diskutierten
Pauschalabgaben - insbesondere unter dem Blickwinkel der Anforderungen
an die Verfassungsgrundlage für die Abgabeerhebung - gerecht zu werden.
Hier wird indessen auf eine definitive Stellungnahme zur Frage nach der

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abgabedogmatischen Einordnung verzichtet, da es nicht Sache dieses
Gutachtens sein kann, dogmatische Abgrenzungsfragen abschliessend klären
zu wollen.

D. Zusammenfassung

1. Die Abgaben im Bereich der Banken- und Versicherungsaufsicht
sowie bei der Unfallverhütung im Strassenverkehr beruhen nicht auf
Individualäquivalenz (A/II).

Die Verfassung schliesst nicht aus, dass die Abgabeerhebung kraft
Sachzusammenhangs auch bei nicht auf Individualäquivalenz beruhenden
Abgaben bejaht werden kann, sofern der Zurechnungszusammenhang
zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Verwendungszweck der
Abgabe enger ist als bei den explizit in der Verfassung aufgeführten Steuern.
Massgebend für die Beurteilung eines genügenden Sachzusammenhangs
zwischen Abgabeerhebung und Sachkompetenz ist vor allem die Art des
Zurechnungszusammenhangs zwischen dem Abgabeverwendungszweck und
dem Kreis der Abgabepflichtigen (A/III.1b).

2. Die Abgaben im Bereich der Banken- und Versicherungsaufsicht sowie
bei der Unfallverhütung im Strassenverkehr beruhen auf einem besonderen
Zurechnungszusammenhang (A/III.2).

Die Zurechnungszusammenhänge sind - aufgrund der Kongruenz zwischen
dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Kreis der Personen, denen
die Abgabeverwendung als Gruppe zugute kommt - enger als im Fall von
Abgaben, in denen überhaupt kein besonderer Zusammenhang besteht (z. B.
Einkommenssteuern) oder bei denen ein lockerer, d. h. bloss «möglichst
wenig willkürlicher» Zurechnungszusammenhang erkennbar ist (z. B.
Mineralölsteuerzuschlag).

Es erscheint als vertretbar, auch bei den Aufsichtsabgaben und dem
Unfallverhütungsbeitrag die Erhebung kraft Sachzusammenhangs - d. h.
gestützt auf die verfassungsrechtlichen Sachkompetenzen des Bundes
(Art. 31quater, Art. 34 Abs. 2 sowie Art. 37bis BV) - zu bejahen (vgl. A/III.4).

3. Erweist sich für Abgaben wie jene im Banken- und Versicherungsbereich
bzw. im Bereich der Unfallverhütung im Strassenverkehr eine ausdrückliche
und spezifische Verfassungsgrundlage als entbehrlich, so ist es Sache des
formellen Gesetzes, die Interessenlage konkret zu würdigen und damit die
Wertung über die Angemessenheit der Abgabeerhebung vorzunehmen (B.I).
Der Gesetzgeber hat angesichts des Wertungsspielraums namentlich die
Grundzüge solcher Abgaben selbst festzulegen. Das heisst, dass Subjekt,
Objekt und, soweit sich dies nicht bereits aus der Festlegung von Subjekt
und Objekt ergibt, auch die Bemessungsgrundlage der Abgabe im formellen
Gesetz selber festgelegt werden müssen (B/I; zu den konkreten bestehenden
Regelungen im BG über den Unfallverhütungsbeitrag im Strassenverkehr, im
Versicherungsaufsichtsgesetz und im Bereich der Bankenaufsicht vgl. B/II).

4. Abgabedogmatisch können die jährlichen Pauschalabgaben, wie sie
im Banken- und Versicherungsbereich bzw. für die Unfallverhütung im
Strassenverkehr erhoben werden, als eigenständige Abgabekategorie

21

qualifiziert werden, die zwischen den herkömmlichen Kausalabgaben
wie namentlich Vorzugslasten einerseits und Steuern wie insbesondere
Kostenanlastungssteuern anderseits liegt. Dieser Abgabetyp lässt sich
durch den besonderen, qualifizierten Zusammenhang zwischen dem
Verwendungszweck der Abgabe und dem Kreis der Abgabepflichtigen
(qualifizierte Gruppenäquivalenz bzw. Kongruenz) sowie durch
Kostenabhängigkeit charakterisieren (vgl. C).

Anhang I: Abgaben-Schema:

Gebühren

Individualäquivalenz

Erhebung kraft Sachzusammenhangs, d. h. gestützt auf Sachkompetenz des
Bundes (z. B. Art. 31quaterBV, Art. 98 nBV für die Bankenaufsichtsabgabe)

Formellgesetzliche Delegation der Festlegung der Abgabebemessung an
Verordnungsgeber zulässig, soweit die Bemessung unter dem Blickwinkel
des Äquivalenz- und Kostende­ckungsprinzips überprüfbar ist

Vorzugslasten wie Grundstückeigentümerbeiträge an Erschliessungsanlagen

Sonderabgaben wie Aufsichtsabgaben der Banken- und Privatversicherungen,
Unfallverhütungsbeitrag im Strassenverkehr

Besonderer Zusammenhang wie qualifizierte Gruppenäquivalenz, d. h.
Kongruenz zwischen Kreis der Abgabepflichtigen und Kreis der Personen,
denen die Abgabeverwendung zugute kommt

Festlegung des Kreises der Abgabepflichtigen, des Gegenstands und der
Bemessung der Abgabe auf Stufe des formellen Gesetzes erforderlich

Kostenanlastungssteuern wie Mineralölsteuerzuschlag, Kurtaxe

Ein bloss möglichst wenig willkürlicher Zusammenhang (unter Einschluss
von Abgabepflichtigen, die mit dem Abgabeverwendungszweck nichts zu tun
haben)

Ausdrückliche und spezifische Verfassungsgrundlage

Steuern wie Einkommens- und Vermögenssteuern

Kein Zusammenhang («Voraussetzungslosigkeit»)

Zurechnungszusammmenhang zwischen Abgabeverwendungszweck und
Kreis der Abgabepflichtigen

Anforderungen an die verfassungsrechtliche Grundlage für die
Abgabeerhebung durch den Bund

Anforderungen an die gesetzliche Grundlage

Anhang II: Verzeichnis abgekürzt zitierter Literatur

Auer Andreas, Sonderabgaben, Ein Beitrag zu besonderen Erscheinungsformen
öffentlichrechtlicher Geldleistungspflichten, Diss. Bern, 1980.

Blumenstein Ernst / Locher Peter, System des Steuerrechts, 5. Aufl., Zürich
1995.

22

Böckli Peter, Innovation undMimikry im Abgaberecht, ASA 58 (1989).

- Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, Basel/Stuttgart 1975.

Diriwächter Hans B., Die Zuständigkeit zur Erhebung und Regelung von
Lenkungsabgaben, Diss. St. Gallen 1981.

Hangartner Yvo, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen,
Bern/Frankfurt a.M. 1974.

Höhn Ernst / Waldburger Robert, Steuerrecht, Bd. I: Grundlagen -
Grundbegriffe - Steuerarten, 8., vollständig neu bearbeitete und erweiterte
Aufl., Bern/Stuttgart/Wien 1997.

Imboden Max / Rhinow René A., Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
6. Aufl., Basel/Frankfurt a.M. 1986.

Marantelli Adriano, Grundprobleme des schweizerischen
Tourismusabgaberechts, Diss. Bern 1991.

Oberson Xavier, Les taxes d’orientation, Nature juridique et constitutionnalité,
Diss. Genf, 1991.

Rhinow René A. / Krähenmann Beat, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M.
1990.

Vallender Klaus, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Bern/Stuttgart 1976.

Widmer Lukas, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Diss. Zürich, 1988.

[86] Vgl. Klaus Vallender, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Bern/Stuttgart
1976, S. 143 ff.; Hans B. Diriwächter, Die Zuständigkeit zur Erhebung
und Regelung von Lenkungsabgaben, Diss. St. Gallen 1981, S. 91 ff. mit
Hinweisen; Peter Böckli, Innovation und Mimikry im Abgaberecht,
Archiv für Schweizerisches Abgaberecht [ASA] 58 S. 185 f. mit weiteren
Hinweisen; Peter Locher, in Kommentar BV, Art. 41bis, N. 2; Ernst Höhn /
Klaus Vallender, in Kommentar BV, Art. 41ter, N. 11; Ernst Blumenstein /
Peter Locher, System des Steuerrechts, 5. Aufl., Zürich 1995, S. 40; Ernst
Höhn / Robert Waldburger, Steuerrecht, Bd. I: Grundlagen - Grundbegriffe
- Steuerarten, 8. Aufl., Bern/Stuttgart/Wien 1997, S. 92. - Das Erfordernis
der ausdrücklichen und spezifischen Verfassungsgrundlage für Steuern ist
nicht von ungefähr «wahrscheinlich eine der eifrigst gehüteten praktisch
wirksamen Verfassungsregeln der Schweiz» (Böckli, Mimikry, S. 186). Es dient
dazu, die Steuereinnahmen des Bundes durch abschliessende Aufzählung auf
Verfassungsstufe zu begrenzen.
[87] Auf die Lenkungsabgaben wird nicht näher eingegangen, da mit den
im Folgenden zur Diskussion stehenden Spezialfinanzierungen - wie im
Bereich der Banken- und Versicherungsaufsicht, der Unfallverhütung im
Strassenverkehr - keine Lenkungsziele verfolgt werden.
[88] Vgl. aus letzter Zeit die Stellungnahmen: vom 22.11.1995 zur
Verordnung des Bundesrates über die Gebühren der Eidgenössischen
Bankenkommission, vom 20.5.1997 betreffend Bundesbeiträge zur
Finanzierung der Chemiewehren, vom 14.10.1997 zur Ordonnance sur
les émoluments dans le domaine de l’économie des eaux, vom 27.2.1998
zur Verordnung über die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung
der Geldwäscherei; vgl. ferner den Vorentwurf für ein Bundesgesetz über
Bauprodukte vom 25.2.1998 (Art. 16).

23

[89] Die Kausalabgaben werden ferner in die drei Unterarten Gebühren,
Vorzugslasten und Ersatzabgaben aufgeteilt, vgl. Blumenstein/Locher, System,
S. 2 f.
[90] Vgl. Vallender, Kausalabgabenrecht, S. 29 ff., insbesondere 30 und 34.
[96] Peter Böckli, Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, Basel/Stuttgart
1975, S. 52 f. Als Beispiele für die Bestimmung einer Sondergruppe, die
den Kosten am nächsten steht, nennt Böckli unter anderem: «bei den zur
Finanzierung des Nationalstrassenbaus erhobenen Treibstoffzollzuschlägen
der Verbrauch von Benzin oder Dieselöl (...), bei der Kurtaxe das Übernachten
als Nichtansässiger im Fremdenverkehrsort» (Böckli, Indirekte Steuern, S. 53);
vgl. als weiteres Beispiel die jährliche Feuerwehrabgabe, die Lausanne von
den Grundeigentümern auf der Grundlage des Gebäudeversicherungswerts
erheben wollte (BGE 122 I 305 ff.).
[97] Böckli, Indirekte Steuern, S. 53; vgl. auch bei Blumenstein/Locher, System,
S. 9, die graphische Darstellung der Abgabearten auf der Achse «zunehmender
Nexus mit einer Gegenleistung».
[98] Das Element der individuellen Gegenleistung wird dabei als
Hauptcharakteristikum der Abgabeart «Kausalabgaben» verstanden, während
die Abgaben, denen keine individuelle Gegenleistung gegenübersteht, als
«Steuern» qualifiziert werden, vgl. Höhn/Waldburger, Steuerrecht, S. 4 ff.;
Blumenstein/Locher, System, S. 2 ff., insbesondere 4.
[99] So genannter weiter Steuerbegriff, vgl. dazu die Hinweise bei
Marantelli, Tourismusabgaberecht, S. 31, 36 f., insbesondere Anm. 151; Auer,
Sonderabgaben, S. 28 ff., insbesondere S. 33 (Anm. 46), 61 f., 80 ff.
[100] Vallender, Kausalabgabenrecht, S. 35, 147 (vgl. auch das Geleitwort von
Höhn, S. 10 f.).
[101] Ob die Auffassung Vallenders hinsichtlich Kostenabhängigkeit allgemein
geteilt wird, kann hier offengelassen werden (vgl. z.B. Oberson, taxes
d’orientation, S. 18 ff., 148; vgl. ferner zur Rolle der Kosten die Ausführungen
bei Böckli, Indirekte Steuern, S. 53, sowie bei Auer, Sonderabgaben,
S. 155). Die im Folgenden zur Diskussion stehenden Spezialfinanzierungen
- wie im Bereich der Banken- und Versicherungsaufsicht bzw. beim
Starkstrominspektorat - sind ohnehin kostenabhängig.
[102] Vgl. zur Aufteilung der Regelungslast zwischen Gesetz und Verordnung
hinten B/II.
[103] Botschaft vom 5. Mai 1976 des Bundesrates an die Bundesversammlung
zu einem neuen Bundesgesetz über die Beaufsichtigung privater
Versicherungseinrichtungen, BBl 1976 II 908.
[104] Wie in der Beratung des Versicherungsaufsichtsgesetzes im Ständerat
betont wurde, sollte die Bezeichnung als Gebühr vor allem klarstellen, dass
es sich nicht um eine Steuer handle, vgl. AB 1977 S 43 f., Votum Guntern:
«Hier lag der Kommission daran, dass diese Abgabe tatsächlich als Gebühr
und nicht als Steuer ausgestaltet werden kann. Es darf nicht so sein, dass
diese Gebühr im allgemeinen Bundesfiskus verschwindet und über die
Kostendeckung hinausgeht. Die Gebühr soll allerdings auf der anderen
Seite auch zur Deckung jener Kosten dienen, die an anderen Bundesstellen
im Zusammenhang mit der Aufsicht anlaufen.» Vgl. zu Letzterem in der
Botschaft von 1976 zu einem neuen Versicherungsaufsichtsgesetz die lange
Aufzählung von anderen Amtstellen, bei denen Kosten im Zusammenhang
mit der Versicherungsaufsicht auflaufen: «Eidgenössisches Justiz- und
Polizeidepartement, Justizabteilung, Bundesanwaltschaft, Beschwerdedienst

24

http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_122_I_305&resolve=1

des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements; Dienste des
Eidgenössischen Politischen Departements und des Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartements im Zusammenhang mit internationalen
Organisationen wie OECD, EWG; Finanzverwaltung des Eidgenössischen
Finanz- und Zolldepartements» (BBl 1976 II 908).
[105] Dem vom Bundesrat in der Botschaft von 1976 zu einem neuen
Versicherungsaufsichtsgesetz zitierten Gutachten Oswald zufolge soll
Art. 34 Abs. 2 BV auch die Erhebung einer Abgabe erlauben, die die
Kosten der Versicherungsaufsicht übersteigt (BBl 1976 II 923). Wie
stichhaltig diese Auffassung ist, sei hier offengelassen. Tatsache ist, dass die
Gebühreneinnahmen des Versicherungsamtes während Jahren dessen Kosten
bei weitem überstiegen (vgl. BBl 1976 II 922; AB 1978 N 55 Votum Auer).
[106] Vgl. zur Frage der gesetzlichen Grundlage hinten B/II.
[107] Bezüglich Verwendungszweck des Unfallverhütungsbeitrags sei
präzisiert, dass der Abgabeertrag nicht dazu verwendet werden darf,
«gesetzliche Vorkehren für die Verkehrssicherheit zu finanzieren» (Botschaft
des Bundesrates vom 18.2.1976 zum Unfallverhütungsbeitragsgesetz, BBl
1976 I 1118); vgl. dazu auch die Botschaftserläuterungen zu Art. 2 Abs. 2
Unfallverhütungsbeitragsgesetz: «Ausgeschlossen ist nach Absatz 2 die
Beteiligung an Kosten für strassenbauliche und verkehrspolizeiliche
Massnahmen, d. h. an Aufgaben, deren Erfüllung dem Gemeinwesen
(Bund, Kantone, Gemeinden) durch Gesetz vorgeschrieben ist» (Botschaft,
BBl 1976 I 1114; ebenso ausdrücklich Art. 1 Abs. 3 des Reglements der
Verwaltungskommission vom 5. Dezember 1989 über die Verwendung der
Mittel des Fonds für Verkehrssicherheit (SR 741.816).
[108] Da die Prämien risikoabgestuft sind, wird die Abgabe somit in Relation
zur Unfallträchtigkeit des Fahrverhaltens eines Motorfahrzeughalters erhoben.
[109] Vgl. die Botschaft, BBl 1976 I 1114.
[110] BBl 1976 I 1118.
[111] Vgl. für die Unfallversicherung die Botschaft des Bundesrates vom
18.8.1976 zum Bundesgesetz über die Unfallversicherung, BBl 1976 III 180 ff.;
im Fall der Krankenversicherung wurde die einschlägige Bestimmung auf
Antrag der vorberatenden nationalrätlichen Kommission aufgenommen,
vgl. AB 1993/2 N 1728, 1835 ff. (vgl. zum Verlauf der parlamentarischen
Beratungen auch AB 1993 S 1052 ff., 1082; AB 1994/1 N 14 ff., 23; AB 1994 S 95
- ganz am Rand wurde, allerdings ohne nähere Begründung, vorgebracht, dass
«die bundesrechtliche Kompetenz hier nicht über alle Zweifel erhaben» sei, AB
1993 S 1053).
[112] Vgl. dazuMax Imboden / René A. Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl., Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 110
S. 779, sowie René A. Rhinow / Beat Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990,
S. 339.
[113] Art. 42 Bst. h BV zählt zu den Bundeseinnahmen zwar ausdrücklich
den «Ertrag der Gebühren sowie sonstige in der Gesetzgebung begründete
Einnahmen». Man könnte in dieser Formulierung eine weitgefasste
verfassungsrechtliche Ermächtigung des Gesetzgebers für die Erhebung von
solchen Abgaben erblicken, welche zwischen Steuern nach den Art. 41bis ff.
BV und Gebühren liegen. Eine solche Bedeutung wird Art. 42 Bst. h BV nach
herrschender Lehre indessen nicht zugebilligt. Nach herrschender Lehre hat

25

Art. 42 Bst. h BV nicht konstitutiven, sondern bloss deklaratorischen Charakter
(vgl. Ernst Höhn, in Kommentar BV, Art. 42 N. 1 und 2 sowie 9 ff.; Peter Saladin,
in Kommentar BV, Art. 3 N. 128 und 131).
[114] Saladin, in Kommentar BV, Art. 3 N. 121 ff.; Yvo Hangartner, Die
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Bern/Frankfurt a.M.
1974, S. 73 ff.
[115] Saladin, in Kommentar BV, Art. 3 N. 126; vgl. auch Hangartner,
Kompetenzverteilung, S. 76 ff.
[116] Saladin, in Kommentar BV, Art. 3 N. 128: «Umstritten ist dagegen
die Frage, ob dies (scil. das Erfordernis der expliziten und spezifischen
Verfassungsgrundlage) für alle Steuern, oder gar für alle Abgaben gilt. Art. 3
BV lässt diese Frage offen (...)»
[117] Von Saladin als «wohl gewohnheitsrechtliche Verfassungsnorm»
bezeichnet (in Kommentar BV, Art. 3 N. 131).
[118] Saladin, in Kommentar BV, Art. 3 N. 131; vgl. auch Oberson, taxes
d’orientation, S. 148; Vallender verlangt zusätzlich zur Individualäquivalenz
auch Kostenabhängigkeit der zu erhebenden Abgabe (Kausalabgabenrecht,
S. 147). - Nach Saladin können insbesondere über Gebühren und Vorzugslasten
hinaus auch weitere Kausalabgaben - verstanden als Abgaben, die durch
Individualäquivalenz charakterisiert sind - kraft Sachzusammenhangs
erhoben werden, also z.B. auch die Abschöpfung von Planungsmehrwerten
(Saladin, in Kommentar BV, Art. 3 N. 131 am Ende).
[119] Vgl. zur Ablehnung einer allgemeinen «grundsätzlich unbegrenzten
Steuererhebungskompetenz des Bundes zufolge Aufgabenzuweisung» in der
Lehre die Hinweise bei Locher, in Kommentar BV, Art. 41bis N. 2.
[120] Saladin, in Kommentar BV, Art. 3 N. 128 f.
[121] Blumenstein/Locher, System, S. 40; Höhn/Waldburger, Steuerrecht, S. 92;
Vallender, Kausalabgabenrecht, S. 143 ff.; Diriwächter, Lenkungsabgaben,
S. 91 ff. mit Hinweisen; Böckli, Mimikry, S. 185 f. mit weiteren Hinweisen;
Locher Peter, in Kommentar BV, Art. 41bis, N. 2; Höhn/Vallender, in Kommentar
BV, Art. 41ter, N. 11; zurückhaltender Saladin, in Kommentar BV, Art. 3, N. 128,
Oberson, taxes d’orientation, S. 147 f.; ein gewisser Spielraum besteht auch
nach der vorherrschenden Lehre, indem neben Kausalabgaben (Gebühren
und Vorzugslasten) sowie echten Lenkungsabgaben auch solche Abgaben
vom Erfordernis einer expliziten und spezifischen Verfassungsgrundlage
befreit sein sollen, die «nahe bei einer Kausalabgabe oder einer echten
Lenkungsabgabe» liegen (Böckli, Mimikry, S. 186).
[122] Zum so genannten weiten Steuerbegriff vgl. die Hinweise bei
Marantelli, Tourismusabgaberecht, S. 31, 36 ff., insbesondere Anm. 151; Auer,
Sonderabgaben, S. 28 ff., insbesondere S. 33 (Anm. 46), 61 f., 80 ff., 170 ff.
[123] Böckli, Mimikry, S. 185 f.; vgl. auch Vallender, Kausalabgabenrecht,
S. 146 f.
[124] Vallender, Kausalabgabenrecht, S. 147; vgl. ähnlich auch Ernst Höhn,
Aspekte verfassungsmässiger Besteuerung, ASA 45 S. 220.
[125] Zur Funktion der Begrenzung der Steuereinnahmen des Bundes
durch abschliessende Aufzählung der Steuern auf Verfassungsstufe vgl.
Klaus Vallender, Verfassungsmässig begrenzte Besteuerungsbefugnisse
des Gesetzgebers, in: Festschrift Cagianut, Bern / Stuttgart 1990, S. 33;
Ernst Höhn, Verfassungsmässigkeit von Lenkungsabgaben des Bundes, in:
Festschrift Walter Adolf Jöhr, Tübingen 1980, S. 85 ff.; derselbe, Aspekte
verfassungsmässiger Besteuerung, ASA 45 (1976/77), S. 221 f.

26

[133] Mit den zur Diskussion stehenden Spezialfinanzierungen im Bereich
der Banken- und Versicherungsaufsicht sowie der Unfallverhütung im
Strassenverkehr werden keine Lenkungsziele verfolgt.
[134] Zum so genannten weiten Steuerbegriff vgl. die Hinweise bei
Marantelli, Tourismusabgaberecht, S. 31, 36 ff., insbesondere Anm. 151; Auer,
Sonderabgaben, S. 28 ff., insbesondere S. 33 (Anm. 46), 61 f., 80 ff., 170 ff.
[135] Dieses Fehlen eines besonderen Zurechnungszusammenhangs wird
gewöhnlich als Voraussetzungslosigkeit der Steuern bezeichnet (vgl. vorne
Ziffer A/I).
[136] Vgl. Saladin, in Kommentar BV, Art. 3 N. 126.
[137] Genau genommen werden also zwei «Sachzusammenhänge»
unterschieden: einerseits den Zusammenhang zwischen Sachkompetenz
und Abgabeerhebung, anderseits den Zusammenhang zwischen dem
Abgabeverwendungszweck und dem Kreis der Abgabepflichtigen. Um
Verwechslungen zu vermeiden, wird für den ersten Zusammenhang der
Begriff «Sachzusammenhang», für den zweitgenannten Zusammenhang der
Begriff «Zurechnungszusammenhang»verwendet.
[138] Bezeichnend sind in diesem Zusammenhang die Ausführungen in der
Botschaft des Bundesrates von 1976 zum neuen Versicherungsaufsichtsgesetz
(welche sichmutatis mutandis auf die Banken übertragen lassen): «Zu
wiederholten Malen hat der Bundesrat sodann zum Ausdruck gebracht,
dass eine die effektiven Verwaltungskosten aus der Aufsicht übersteigende
Gebühr auch als Gegenleistung für die Aufsichtstätigkeit der Bundesbehörden,
als Entgelt für die Vorteile, die den Versicherungseinrichtungen aus der
Staatsaufsicht erwachsen, gedacht ist. Solche Vorteile sind unter anderem
die erhöhte Sicherheit infolge der Kontrolltätigkeit der Aufsichtsbehörde, das
Fernhalten unseriöser Versicherungseinrichtungen vom Versicherungsmarkt,
die allgemeine Förderung des Versicherungsgedankens, das vermehrte
Ansehen im In- und Ausland» (BBl 1976 II 922).
[139] Locher, in Kommentar BV, Art. 36ter N. 9.
[140] Vgl. dazu die - infolge materiell unveränderter Weiterführung dieser
Rückerstattungskonzeption im neuen Mineralölsteuergesetz (vgl. Botschaft
in BBl 1995 III 155, zu Art. 21) - nach wie vor gültigen Ausführungen des
Bundesrates von 1984: «(...) sind wir der Meinung, der alleinige Umstand,
dass der Treibstoff nicht auf Strassen verwendet wird, dürfe weiterhin kein
Grund für eine Rückerstattung des Zollzuschlages sein» (BBl 1984 I 1002).
[141] Art. 18 Abs. 2 Mineralölsteuergesetz vom 21. Juni 1996 (MinöStG, SR
641.61).
[142] BBl 1976 I 1111; vgl. auch Auer, Sonderabgaben, S. 119 f.
[143] Vgl. Böckli, Indirekte Steuern, S. 53 f.; vgl. auch im Fall des
Mineralölsteuerzuschlages Locher, in Kommentar BV, Art. 36ter N. 8 ff.;
Marantelli, Tourismusabgaberecht, S. 40.
[144] Anderer Auffassung: Diriwächter, Lenkungsabgaben, S. 213.
[145] Vgl. Stellungnahme des Bundesamts für Justiz vom 20.5.97 betreffend
Bundesbeiträge zur Finanzierung der Chemiewehren in der Schweiz.
[146] Vgl. aus der neusten Rechtsprechung BGE 122 I 313 ff. E. 6, BGE 124 I
291 ff. E. 3 (mit weiteren Nachweisen).
[147] Georg Müller, in Kommentar BV, Art. 4, N. 77.

27

http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_122_I_313&resolve=1
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_124_I_291&resolve=1
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_124_I_291&resolve=1

[148] Vgl. Art. 164 Abs. 1 Bst. d nBV, welcher wie folgt lautet: «Alle wichtigen
rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu
erlassen. Dazu gehören insbesondere die grundlegenden Bestimmungen
über: (...) d. den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die
Bemessung von Abgaben».
[153] Vgl. Rhinow/Krähenmann, Ergänzungsband, S. 347.
[154] BGE 123 I 255 E. 2b/aa sowie BGE 125 I 180 E. 9c.
[155] Vgl. BGE 123 I 251.
[156] «Der Prioritätsrat hat insofern eine tolerante und dem Bundesrat
besonders Vertrauen schenkende Fassung beschlossen, als dieser die
Kompetenz erhält, die Höhe der Gebühr selbst festzusetzen (...)» (AB 1978
N 55).
[157] Im Entwurf des Bundesrates von 1976 für ein neues
Versicherungsaufsichtsgesetz war noch explizit vorgesehen gewesen,
dass die Versicherungen 1‰ der Prämieneinnahmen, mindestens aber
500 Franken entrichten sollten, und der Bundesrat sollte ermächtigt werden,
«bei geänderten Verhältnissen» die Ansätze bis auf 2‰ bzw. 1000 Franken
zu erhöhen (vgl. Art. 25 des bundesrätlichen VAG-Entwurfs, BBl 1976 II
908 f., 933). Damit sollte die bis dahin geltende Regelung des VAG von 1885
weitergeführt werden. Dieser Erhebungsmodus hatte allerdings infolge
des schematischen Promilleansatzes mit wachsenden Prämienvolumen
zu erheblichen Einnahmeüberschüssen geführt. Die vom Ständerat
eingebrachte und vom Nationalrat übernommene Änderung, wie sie heute
in Art. 24 VAG steht, bezweckte die Verhinderung solcher Überschüsse
durch die ausdrückliche Beschränkung auf die «Deckung der Kosten der
Versicherungsaufsicht» (vgl. AB 1977 S 43 f.; AB 1978 N 55).
[158] Mit dieser neuen Formulierung wurde der bis dahin bestehende
eklatante Widerspruch der Regelung der Bankengebührenverordnung
zum BankG beseitigt: Die Bankengebührenverordnung hatte bis dahin
die der Aufsicht unterliegenden Institute zur Finanzierung der Kosten der
Bankenkommission herangezogen, obschon Art. 23 Abs. 4 Satz 1 BankG in
der Fassung vom 11. März 1971 (AS 1971 S. 815) ausdrücklich anordnete,
dass der Bund die Kosten der Bankenkommission und ihres Sekretariates
übernimmt (vgl. Daniel Bodmer / Beat Kleiner / Benno Lutz, Kommentar zum
schweizerischen Bankengesetz, Loseblattsammlung, Zürich 1976, Art. 23 N. 21).
[159] Vgl. Art. 1 Abs. 2 und 3, Art. 3 ff.
[160] Vgl. die Vorgängerin der heutigen EBK-Gebührenverordnung in AS 1978
II 1902 ff. (mit - die Grundkonzeption nicht tangierenden - Änderungen in AS
1990 I 843 und 1994 III 2497).
[161] Die Ausführungen in der Botschaft des Bundesrats, wonach die
Gebühren «insgesamt die Kosten der Ausichtsbehörde und ihres Sekretariates
decken» sollen (BBl 1993 I 1430), lassen sich kaum als Hinweis auf
Jahrespauschalen interpretieren.
[162] Die Subsumption solch unterschiedlicher Zurechnungszusammenhänge
unter dieselbe Abgabekategorie der Kostenanlastungssteuer hätte den
Effekt, dass die Anforderungen an die Verfassungsgrundlage für die
Abgabeerhebung innerhalb derselben Abgabekategorie differieren würden,
da das Erfordernis der expliziten und spezifischen Verfassungsgrundlage
nicht für alle Kostenanlastungssteuern generell gelten würde: Während
nach der oben (Ziff. A/III/2,3) vertretenen Auffassung für Pauschalabgaben
wie jene im Bereich der Versicherungs- und Bankenaufsicht wie auch

28

http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_123_I_255&resolve=1
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_125_I_180&resolve=1
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_123_I_251&resolve=1

bei der Unfallverhütung im Strassenverkehr die Abgabeerhebung
kraft Sachzusammenhangs vertretbar erscheint, wäre für die anderen
Kostenanlastungssteuern eine explizite und spezifische Verfassungsgrundlage
erforderlich.
[163] BBl 1976 I 1118. - Zur abgaberechtlichen Einordnung des
Unfallverhütungsbeitrags führt die Botschaft aus: «An sich wäre es möglich,
die Kosten dieser öffentlichen Aufgabe (d. h. der Unfallverhütung) aus
Steuermitteln zu decken. Heute wird jedoch auf zahlreichen Gebieten (z. B.
beim Umweltschutz) immer mehr das Verursacher- bzw. Gefährdungsprinzip
angewendet. Wer besondere Gefahren schafft, soll auch einen besonderen
Beitrag an die Verhütung der aus diesen Gefahren möglicherweise
entstehenden Schäden leisten. (...) Der Halter, der ein Motorfahrzeug in
Verkehr setzt, schafft dadurch Gefahren und soll deshalb nicht nur für die
Deckung von allfälligen Schäden verantwortlich sein, sondern auch seinen
Beitrag an die Verminderung dieser Gefahren, d. h. an die Unfallverhütung
im Strassenverkehr leisten. (...) ist daher der Unfallverhütungsbeitrag
als Kausalabgabe des Motorfahrzeughalters konzipiert» (BBl 1976 I 1111,
vgl. auch 1118). «Wenn man vom Gefährdungsprinzip ausgeht, ist der
Unfallverhütungsbeitrag vom Halter des Motorfahrzeugs zu erheben. Er
setzt das <gefährliche> Fahrzeug in Verkehr» (BBl 1976 I 1113). Die Botschaft
nimmt also eine Art Kausalabgabe an, bei welcher als Zurechnungsgrund
(causa) nicht eine individuell zurechenbare staatliche Gegenleistung, sondern
das Verursacher- oder Gefährdungsprinzip angerufen wird (vgl. Auer,
Sonderabgaben, S. 119 f.).
[164] Vgl. AB 1977 S 43, Votum Guntern: «Hier lag der Kommission daran, dass
diese Abgabe (...) nicht als Steuer ausgestaltet werden kann.»
[165] Auer, Sonderabgaben, S. 28 ff., 59 ff., 72 f.
[166] Auer, Sonderabgaben, S. 28 ff.
[167] Auer, Sonderabgaben, S. 140 ff.
[168] Auer, Sonderabgaben, S. 155, 157.
[169] Auer, Sonderabgaben, S. 154: «Von der Zweiteilung aller öffentlichen
Abgaben in <Steuern> einerseits, <Kausalabgaben> anderseits aus
betrachtet, erweitern die besonderen Finanzierungsabgaben die Gruppe
der <Kausalabgaben> (...)».
[170] Wie ausgeführt, sind Steuern in der Konzeption von Auer
Abgaben, welche ohne jeglichen besonderen Zusammenhang zwischen
Abgabeverwendungszweck und Kreis der Abgabepflichtigen erhoben werden
(so genannnter enger Steuerbegriff: Auer, Sonderabgaben, S. 28 ff., 59 ff., 72 f.).
[171] In der Klassifizierung von Auer wäre die Aufsichtsabgabe wohl unter die
besonderen Finanzierungsabgaben einzuordnen, vgl. Auer, Sonderabgaben,
S. 154 f.
[172] Vgl. auch die weit gefasste Umschreibung der nicht-steuerlichen
Abgaben durch die Eidgenössische Justizabteilung in VPB 33.95 Ziff. 3:
«Veranlassungs- und Erhebungsgrund für alle übrigen öffentlichen Abgaben
ist demgegenüber nie nur der Finanzbedarf des jeweiligen Gemeinwesens,
sondern vielmehr ein besonderer Entgelts- oder Ausgleichsanspruch des
Gemeinwesens für dem Abgabeschuldner erbrachte Leistungen oder gewährte
Sondervorteile, jedenfalls aber eine besondere, nach ausserfiskalischen
Gesichtspunkten gewählte und mit Hilfe der Abgabe zu verwirklichende
Zwecksetzung des objektiven Rechts.»

29

30

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

JAAC 64.25 - Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 15. Juli 1999

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 2000
Année

Anno

Band 64
Volume

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Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.

Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.

Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.

	Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 15. Juli 1999
	Die Aufsichtsabgaben im Bereich der Banken- und Privatversicherungsaufsicht und der Beitrag zur Unfallverhütung im Strassenverkehr
	A. Anforderungen an die verfassungsrechtlichen Grundlagen für die Erhebung von Abgaben
	I. Herrschende Lehre; Praxis des Bundesamtes für Justiz
	II. Drei Abgaberegelungen im geltenden Recht, die den Anforderungen der herrschenden Lehre und der Praxis des Bundesamtes für Justiz an sich nicht entsprechen
	1. Aufsicht über die Privatversicherungen
	2. Bankenaufsicht
	3. Unfallverhütung im Strassenverkehr
	4. Zwischenergebnis
	III. Verfassungsrechtliche Beurteilung der Spezialfinanzierungen im Bereich der Privatversicherungs- und Bankenaufsicht sowie der Unfallverhütung im Strassenverkehr
	1. Art. 3 BV in Verbindung mit den expliziten und spezifischen verfassungsmässigen Steuererhebungskompetenzen des Bundes
	a) Überblick über den Stand der Lehre
	b) Abgrenzung gegenüber der herrschenden Lehre und der bisherigen Praxis des BJ: Individualäquivalenz ist keine zwingende Voraussetzung für die Abgabeerhebung kraft Sachzusammenhangs
	2. Der besondere Zurechnungszusammenhang zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Abgabeverwendungszweck als massgebliches Kriterium für die Abgabeerhebung kraft Sachzusammenhangs
	a) Banken- und Privatversicherungsaufsicht
	b) Unfallverhütung im Strassenverkehr
	3. Die Auswahl des Kreises der Abgabepflichtigen und der Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 4 BV
	4. Zwischenergebnis
	B. Zu den Anforderungen an die gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Abgaben
	I. Allgemein
	II. Die geltenden Regelungen für die Unfallverhütung im Strassenverkehr sowie im Bereich der Privatversicherungs- und Bankenaufsicht
	C. Exkurs
	Zur abgabedogmatischen Einordnung der drei Abgaben im Bereich Banken- und Privatversicherungsaufsicht sowie bei der Unfallverhütung im Strassenverkehr
	D. Zusammenfassung