# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 346a69f7-e6fe-5571-a471-5294506fa962
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-08
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 08.02.2021 (publiziert) 60/1999/46
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-1999-46_2021-02-08.pdf

## Full Text

2000 

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Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 und Art. 42
ter

 KV; Art. 1, Art. 16, Art. 20 Abs. 1, 

Art. 31 und Art. 34 VRG; Art. 1, Art. 34 Abs. 2 und Art. 47 ff. GebVG. 

Liegenschaftserwerb durch die Gebäudeversicherung als selbständige ju-

ristische Person des öffentlichen Rechts; Anfechtbarkeit, Frage der Um-

gehung des Finanzreferendums (Entscheid des Obergerichts Nr. 60/1999/46 

vom 25. Februar 2000 i.S. M.).
1
 

 

Die Verwaltungsakte der Gebäudeversicherung sind mit den ordentlichen 

Rechtsmitteln des Verwaltungsrechtspflegegesetzes anfechtbar. Interne Wil-

lensbildungsakte können jedoch nur dann ausnahmsweise angefochten wer-

den, wenn ein Bürger durch eine solche Anordnung mindestens indirekt in 

seiner Rechtsstellung (z.B. im Stimmrecht) betroffen wird und nicht noch ein 

förmlicher Entscheid ergeht (E. 2b bb, cc).  

In diesem Sinn kann der Entschluss der Gebäudeversicherung, eine Lie-

genschaft zu erwerben, auf dem Rechtsmittelweg daraufhin überprüft werden, 

ob eine Stimmrechtsverletzung vorliege, obwohl das Finanzreferendum durch 

Beschlüsse der Gebäudeversicherung nur mittelbar verletzt werden kann. Für 

die weitergehende Prüfung, ob die Anlagevorschriften und -grundsätze ein-

gehalten seien, fehlt dagegen auch einem Grundeigentümer und Versicherten 

das nötige individuelle Rechtsschutzinteresse (E. 2b dd, ee, ff). 

Die Rechtsmittelfrist beginnt bei innerbehördlichen Akten dann zu laufen, 

wenn der Betroffene sichere Kenntnis von einem entsprechenden definitiven 

Beschluss erhalten hat. Stimmrechtsverletzungen sind aus Gründen der 

Rechtssicherheit jedenfalls unverzüglich, d.h. innerhalb der üblichen Rechts-

mittelfrist zu rügen (E. 2b gg). 

Die Einschaltung rechtlich verselbständigter Träger zur Erfüllung be-

stimmter Verwaltungsaufgaben (insbesondere für die Bereitstellung von 

Räumlichkeiten der Verwaltung) ist unter dem Gesichtspunkt des Finanz-

referendums zulässig, sofern für das gewählte Vorgehen ernsthafte sachliche 

Gründe bestehen und der Grundgedanke des Instituts des Finanzreferendums 

(Mitsprache des Volkes bei Beschlüssen über erhebliche neue Ausgaben) 

nicht verletzt wird (E. 3b aa).  

Diese Grundsätze werden im vorliegenden Fall nicht verletzt, weil der 

Erwerb der Liegenschaft durch die Gebäudeversicherung im Hinblick auf die 

geplante gemischte Nutzung der Liegenschaft durch Kanton und Stadt Schaff-

                                              
1
  Die materiellen Erwägungen dieses Entscheids (E. 3) sind – mit Bemerkungen der Re-

daktion – veröffentlicht in ZBl 2001, S. 31 ff. 

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hausen sowie Private sachlich vertretbar erscheint, zumal die für die Gebäu-

deversicherung geltenden Anlagevorschriften und -grundsätze nicht offen-

sichtlich verletzt werden (E. 3b bb, cc). Dem Grundgedanken des Finanz-

referendums ist dadurch Rechnung zu tragen, dass über die vom Kanton bei 

Einmietung in die fragliche Liegenschaft zu tragenden Umbau- und Mietkos-

ten durch einen gegebenenfalls dem Finanzreferendum unterstehenden Be-

schluss des Grossen Rats zu entscheiden ist (E. 3b dd, ee).  

 

Nachdem bekannt geworden war, dass die kantonale Gebäudeversicherung 

beabsichtige, die Liegenschaft Jezler am Herrenacker in Schaffhausen zu er-

werben, erhob der im Kanton stimmberechtigte M. gegen diese Kaufabsicht 

Beschwerde an den Regierungsrat; er beantragte, der Gebäudeversicherung 

den Erwerb der Liegenschaft zu untersagen. Der Regierungsrat behandelte die 

Beschwerde als blosse Aufsichtsbeschwerde und gab dieser keine Folge.  

M. erhob darauf mit demselben Antrag Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans 

Obergericht. Dieses wies die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. 

 

Aus den Erwägungen: 

 

 2.–  Gegen letztinstanzliche Entscheide kantonaler Verwaltungsbehörden 

kann – sofern kein anderes Bundesrechtsmittel als die staatsrechtliche Be-

schwerde oder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht of-

fensteht – beim Obergericht als Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben 

werden (Art. 34 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen 

[Verwaltungsrechtspflegegesetz] vom 20. September 1971 [VRG, SHR 

172.200]).  

  a)  ... 

 b)  aa)  Die Gebäudeversicherung ist eine selbständige juristische Person 

des öffentlichen Rechts (Art. 1 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung 

im Kanton Schaffhausen vom 30. Oktober 1972 [GebVG, SHR 960.100]). Es 

ist daher unbestritten, dass deren Ausgabenbeschlüsse grundsätzlich nicht 

dem Finanzreferendum nach Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 und Art. 42
ter

 der Verfas-

sung des Kantons Schaffhausen vom 24. März 1876 (KV, SHR 101.000) un-

terliegen, da es sich nicht um Ausgaben des Kantons, sondern der Gebäude-

versicherung als rechtlich verselbständigter Organisation handelt, die Träger 

eines eigenen Vermögens ist (vgl. dazu ausführlich Paul-Dieter Klingenberg, 

Das Finanzreferendum im Kanton Schaffhausen, Diss. Zürich 1957, S. 23 ff., 

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und aus der neueren allgemeinen Literatur Paul Richli, Finanzreferendum bei 

Erledigung staatlicher Aufgaben durch private Träger, ZBl 1987, S. 145 ff., 

insbesondere S. 147, je mit weiteren Hinweisen). Der Beschwerdeführer 

macht jedoch geltend, dass die fragliche Liegenschaft im wesentlichen zur 

Benutzung als Verwaltungsgebäude für den Kanton dienen solle. Es liege da-

her eine unzulässige Umgehung des Finanzreferendums und überdies eine 

Verletzung der Anlagevorschriften der Gebäudeversicherung (insbesondere 

Art. 34 Abs. 2 GebVG) vor, was auf dem Rechtsweg müsse angefochten wer-

den können.  

 Im Zusammenhang mit diesen Rügen stellen sich nicht nur in materieller, 

sondern auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht heikle Fragen, welche nach-

folgend geklärt werden müssen (vgl. dazu auch Richli, S. 145 ff., insbesonde-

re S. 157 ff., zur ähnlichen Problematik bei Ausgaben privatrechtlicher Träger 

von Verwaltungsaufgaben). Dabei ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde 

zumindest insoweit einzutreten, als zu prüfen ist, ob der Regierungsrat die 

vom Beschwerdeführer am 4. November 1999 erhobene Beschwerde zu 

Recht als blosse Aufsichtsbeschwerde behandelt habe, was der Beschwerde-

führer – jedenfalls sinngemäss – bestreitet.  

 bb)  Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass auch die Verwaltungsakte 

der Gebäudeversicherung nach den Vorschriften des Verwaltungsrechtspfle-

gegesetzes angefochten werden können, zumal die Bestimmung über den Gel-

tungsbereich dieses Gesetzes (Art. 1 VRG) im Interesse des Rechtsschutzes 

gegenüber der öffentlichen Hand in einem weiten Sinn ausgelegt werden 

muss und prinzipiell auch die Verwaltungsorgane selbständiger öffentlich-

rechtlicher Organisationen erfassen soll (vgl. zur entsprechenden Vorschrift 

des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes auch Kölz/Bosshart/Röhl, 

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., 

Zürich 1999, § 4 N. 4 ff., insbesondere N. 6, S. 54 f.). Die Unterstellung der 

Verwaltungsakte der Gebäudeversicherung unter die Rechtsprechung der 

Verwaltungsrechtspflegebehörden ergibt sich im übrigen auch ausdrücklich 

aus Art. 47 ff. GebVG, wonach gegen Verwaltungsakte der Gebäudeversich-

erung sinngemäss der Rekurs an das zuständige Departement (Baudeparte-

ment) offensteht (Art. 49 GebVG), soweit es sich nicht um die Schadenschät-

zung handelt (Zuständigkeit einer besonderen Rekurskommission [Art. 48 

GebVG]) oder ausnahmsweise die Zivilgerichte zuständig sind (Art. 50 

GebVG). Rekursentscheide des Baudepartements können sodann mangels 

abweichender Anordnung mit den ordentlichen Rechtsmitteln des Verwal-

tungsrechtspflegegesetzes (Rekurs an den Regierungsrat gemäss Art. 16 ff. 

VRG; Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Obergericht gemäss Art. 34 ff. 

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VRG) weitergezogen werden (vgl. zur Rechtsmittelordnung im Bereich der 

Gebäudeversicherung auch Arnold Marti, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im 

Kanton Schaffhausen, Diss. Zürich 1986, S. 97, mit weiteren Hinweisen). 

 cc)  Im vorliegenden Fall stellt sich jedoch die vom Regierungsrat an 

sich zu Recht aufgeworfene Frage, ob ein anfechtbarer Verwaltungsakt ge-

geben sei, worunter nach herrschender Auffassung eine Verfügung im Sinn 

der Verwaltungsrechtslehre zu verstehen ist (individueller, an den Einzelnen 

gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche 

Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird; vgl. 

dazu Marti, S. 104 ff., und zum Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetz auch 

Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbemerkungen zu §§ 4 – 31 N. 8 ff., S. 41 ff., je mit 

weiteren Hinweisen). Nun ist aber unbestritten, dass in der vorliegenden Sa-

che keine Verfügung im erwähnten Sinn ergangen ist. Vielmehr lagen ur-

sprünglich lediglich Kaufabsichten bzw. ein interner Kaufbeschluss der Ver-

waltung der Gebäudeversicherung vor, was am 2. Dezember 1999 durch den 

Abschluss des Kaufvertrags und die Eigentumsübertragung umgesetzt wurde 

(vgl. zur Organisation der Gebäudeversicherung Art. 3 GebVG und § 1 – 3 

der Verordnung zum Gesetz über die Gebäudeversicherung im Kanton 

Schaffhausen vom 14. August 1973 [GebVV, SHR 960.111]). Privatrechtli-

che Willenserklärungen von Amtsstellen aber können grundsätzlich nicht Ge-

genstand von ordentlichen Verwaltungsrechtsmitteln bilden (vgl. dazu Marti, 

S. 110 ff., und Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbemerkungen zu §§ 4 – 31 N. 14, S. 

44, sowie § 19 N. 12, S. 330 f.).  

 Auch interne Willensbildungsakte öffentlicher Organisationen können im 

Prinzip nicht mit den ordentlichen Verwaltungsrechtsmitteln angefochten 

werden. Eine Ausnahme bilden nach der Praxis des Obergerichts, welche sich 

hiefür auch auf gewichtige Stimmen in der Lehre stützen kann, innerbehördli-

che Akte, sofern ein Bürger von der Anordnung mindestens indirekt in seiner 

Rechtsstellung (z.B. im Stimmrecht oder in den Grundrechten) betroffen wird 

und nicht noch ein förmlicher Entscheid ergeht (vgl. dazu die Hinweise bei 

Marti, S. 109 f., insbesondere S. 110 bei N. 38; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, 

§ 19 N. 18 ff., S. 332 f.). Ein solcher Fall aber ist hier gegeben, da der Be-

schwerdeführer im vorliegenden Verfahren von Anfang an eine Stimmrechts-

verletzung gerügt hat und bei Ausgaben- und Anlageentscheiden der Gebäu-

deversicherung unbestrittenerweise kein förmlicher Ausgabenbeschluss er-

geht und publiziert wird. Soweit der Beschwerdeführer also eine Stimm-

rechtsverletzung geltend macht, liegt nach der Rechtsprechung des Ober-

gerichts grundsätzlich ein taugliches Anfechtungsobjekt vor. Dieses kann 

nach der Praxis des Obergerichts mit den ordentlichen Rechtsmitteln der 

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Verwaltungsrechtspflege (Rekurs, Verwaltungsgerichtsbeschwerde) ange-

fochten werden, steht doch die besondere Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 

82
bis

 bzw. Art. 82
ter

 des kantonalen Wahlgesetzes vom 15. März 1904 

(WahlG, SHR 160.100) nur bei Verletzung des Stimmrechts bei der Aus-

übung der politischen Rechte im konkreten Einzelfall offen, während eine 

Verletzung des Stimmrechts durch Erlasse und Beschlüsse von allgemeiner 

Bedeutung mit den allgemeinen Rechtsmitteln des Verwaltungsrechtspflege-

gesetzes angefochten werden muss (vgl. dazu OGE vom 20. Oktober 1992 

i.S. M., E. 1b, Amtsbericht 1992, S. 162 ff., und Marti, S. 132 ff., insbesonde-

re S. 133 bei N. 172 f., mit weiteren Hinweisen; zur abweichenden Rechtsmit-

telordnung im Kanton Zürich, wo Stimm- und Wahlrechtsbeschwerden ans 

Verwaltungsgericht grundsätzlich ausgeschlossen sind, vgl. Kölz/Boss-

hart/Röhl, § 19 N. 135 ff., S. 369, mit Hinweisen). 

 dd)  Ein Problem ergibt sich im vorliegenden Fall freilich auch daraus, 

dass nach Art. 42 und Art. 42
ter

 KV nur Ausgabenbeschlüsse des Grossen Ra-

tes dem Finanzreferendum unterliegen. Soweit – wie hier – eine nur mit-

telbare Verletzung des Finanzreferendums (Beschlussfassung durch eine un-

zuständige Behörde) gerügt wird, musste nach der bisherigen, an die Recht-

sprechung des Bundesgerichts zur staatsrechtlichen Beschwerde angelehnten 

Praxis vorfrageweise die Rüge einer Verletzung der Gewaltentrennung erho-

ben werden (vgl. dazu Marti, S. 180, mit Hinweisen; vgl. auch Richli, S. 157 

f.). Das Bundesgericht hat diese in der Literatur zum Teil kritisierte Recht-

sprechung aber inzwischen für Ausgabenbeschlüsse aufgegeben, weshalb 

auch im vorangehenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren kein Grund mehr 

dafür besteht, eine direkte Anfechtung eines solchen Beschlusses wegen einer 

Stimmrechtsverletzung nicht zuzulassen (vgl. dazu Walter Kälin, Das Verfah-

ren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994, S. 102 f., mit Hinwei-

sen, insbesondere BGE 113 Ia 389 E. 1b und 118 Ia 186 f. E. 1a). Angesichts 

dieser rechtlich schwierigen, bisher noch nicht abschliessend geklärten Situa-

tion kann dem Beschwerdeführer nicht vorgehalten werden, dass er lediglich 

die Untersagung des Liegenschaftskaufs, nicht aber die Unterstellung unter 

die Volksabstimmung beantragt hat, zumal jedenfalls klar ist, dass der Be-

schwerdeführer mit den erhobenen Rechtsmitteln die Ausarbeitung einer refe-

rendumspflichtigen Vorlage an den Grossen Rat und damit die Durchführung 

einer Volksabstimmung erreichen wollte.  

 ee)  Der Entschluss der Gebäudeversicherung, die fragliche Liegenschaft 

zu erwerben, kann im übrigen aufgrund der dargelegten Praxis nur mit Bezug 

auf die Frage einer Stimmrechtsverletzung angefochten und überprüft werden. 

Dabei sind allenfalls vorfrageweise – soweit dies für die Frage einer Verlet-

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zung des Stimmrechts erforderlich ist – auch die für die Gebäudeversicherung 

geltenden Anlagevorschriften (insbesondere Art. 34 GebVG) zu beachten. 

Soweit der Beschwerdeführer aber gestützt auf seine Eigenschaft als Grund-

eigentümer und Versicherter der Gebäudeversicherung eine darüber hinaus-

gehende Prüfung verlangt, ob beim fraglichen Liegenschaftskauf die mass-

gebenden Anlagevorschriften und -grundsätze eingehalten werden, kann auf 

die vorliegende Beschwerde zum vornherein nicht eingetreten werden, da in-

soweit lediglich allgemeine Interessen geltend gemacht werden, welche die 

Ergreifung der ordentlichen Rechtsmittel nicht zu rechtfertigen vermögen. 

Die Geltendmachung von Stimmrechtsverletzungen mit den allgemeinen 

Rechtsmitteln der Verwaltungsrechtspflege bildet insofern einen Sonderfall, 

welcher mit der besonderen Natur der politischen Rechte zusammenhängt, die 

auf Bundesebene auch mit der staatsrechtlichen Beschwerde durchgesetzt 

werden können (vgl. dazu Marti, S. 169, 179 f., mit Hinweisen; zum Aus-

schluss der Geltendmachung blosser Interessen der Allgemeinheit auch 

Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 23, S. 400). 

 Die Einhaltung der massgebenden Anlagevorschriften und -grundsätze 

durch die Gebäudeversicherung kann daher in allgemeiner Weise nur von den 

zuständigen finanzrechtlichen und politischen Aufsichtsbehörden (Finanzkon-

trolle, Regierungsrat und Grosser Rat) überprüft werden (vgl. dazu Art. 3 

GebVG, § 2 GebVV und Art. 34 Ziff. 3 KV; zur staatlichen Aufsicht gegen-

über verselbständigten öffentlichrechtlichen Organisationen auch Ulrich 

Zimmerli, "Privatisierung" und parlamentarische Oberaufsicht, in: Wolfgang 

Wiegand [Hrsg.], Rechtliche Probleme der Privatisierung, Bern 1998, S. 167 

ff., insbesondere S. 193 ff., mit weiteren Hinweisen). 

 ff)  Somit ergibt sich, dass gegen den Liegenschafts-Kaufentschluss der 

Gebäudeversicherung – soweit eine Stimmrechtsverletzung geltend gemacht 

wird – grundsätzlich der Rekurs an das Baudepartement und anschliessend an 

den Regierungsrat hätte ergriffen und dessen Entscheid alsdann mit Verwal-

tungsgerichtsbeschwerde ans Obergericht hätte weitergezogen werden kön-

nen. Der Regierungsrat hat jedoch das bei ihm am 4. November 1999 erhobe-

ne Rechtsmittel lediglich als formlose Aufsichtsbeschwerde im Sinne von 

Art. 31 VRG behandelt. ... 

 ... Der Regierungsrat hätte ... diese Eingabe aufgrund der dargelegten 

Rechtslage (oben, E. 2b bb, cc) als ordentliches Rechtsmittel behandeln sol-

len, soweit damit eine Stimmrechtsverletzung geltend gemacht wurde. Eine 

falsche Bezeichnung vermag hierbei nicht zu schaden, zumal die Ver-

waltungsrechtspflegeinstanzen bei der Qualifikation eines Rechtsmittels das 

Recht grundsätzlich von Amtes wegen anzuwenden haben und sich ... aus der 

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Eingabe vom 4. November 1999 nicht ergibt, dass der Beschwerdeführer die-

se Eingabe lediglich als formlose Aufsichtsbeschwerde im Sinn von Art. 31 

VRG behandelt wissen wollte. ... 

 gg)  Nun macht der Regierungsrat allerdings auch noch geltend, auf die 

am 4. November 1999 erhobene Beschwerde hätte als Rekurs ohnehin nicht 

mehr eingetreten werden können, da die Rekursfrist von 20 Tagen (Art. 20 

Abs. 1 VRG) längst abgelaufen gewesen sei, nachdem der Beschwerdeführer 

unbestrittenerweise bereits am 15. September 1999 Kenntnis von der fragli-

chen Kaufabsicht der Gebäudeversicherung erhalten habe.  

 Bei innerbehördlichen Akten, welche nicht formell publiziert werden 

(vgl. dazu oben, E. 2b cc), steht nicht zum vornherein fest, wann die Rechts-

mittelfrist zu laufen beginnt. Analog zum Fristenlauf im Revisionsverfahren 

kann die Rekursfrist in solchen Fällen daher erst dann zu laufen beginnen, 

wenn der Betroffene sichere Kenntnis von einem entsprechenden definitiven 

Beschluss erhalten hat (vgl. zum Revisionsverfahren Marti, S. 296, und 

Kölz/Bosshart/Röhl, § 86b N. 8, S. 846, je mit Hinweisen).  

 Im vorliegenden Fall wurde am 15. September 1999 aus der Presse (im 

Zusammenhang mit der Berichterstattung über das Mediencafé des Regie-

rungsrats vom 14. September 1999) bekannt dass der "Kanton" die Liegen-

schaft Jezler erwerben wolle, wobei die Gebäudeversicherung als Käuferin 

auftrete. Ob diese recht unpräzise Meldung den Fristenlauf nach Art. 20 Abs. 

1 VRG aufgrund des Gesagten schon auszulösen vermochte, ist fraglich. Zu 

beachten ist aber, dass wenige Tage später, nämlich am 17. September 1999, 

im Amtsblatt für den Kanton Schaffhausen Nr. 38/1999, S. 1325, unter der 

Rubrik "Aus den Verhandlungen des Regierungsrates" und dem gut sichtba-

ren Untertitel "Gebäudeversicherung erwirbt Liegenschaft Jezler am Herren-

acker" eine sehr präzise amtliche Mitteilung über die Kaufabsicht der Gebäu-

deversicherung veröffentlicht worden ist. Darin erklärte der Regierungsrat, er 

stimme dieser Kaufabsicht zu. Damit aber ist der Kaufentschluss der Gebäu-

deversicherung als grundsätzlich innerbehördlicher Akt in genügender Weise 

publik geworden, so dass es einem Stimmbürger möglich gewesen wäre, die-

sen Entschluss mit einem ordentlichen Rechtsmittel anzufechten (Rekurs ans 

Baudepartement [oben, E. 2b bb und ff]). Eine Rechtsmittelbelehrung ist bei 

grundsätzlich rein innerbehördlichen Akten – ähnlich wie bei Parlamentsbe-

schlüssen und Erlassen – nicht erforderlich und wegen der nur sehr be-

schränkten Anfechtbarkeit auch nicht sinnvoll (vgl. Art. 8 VRG, wonach nur 

bei eigentlichen schriftlichen Verfügungen eine Rechtsmittelbelehrung vorge-

schrieben ist). Andererseits muss von einem Stimmbürger, der einen publi-

zierten Beschluss oder Erlass wegen Stimmrechtsverletzung anfechten will, 

im Interesse der Rechtssicherheit verlangt werden, dass er dies unverzüglich, 

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jedenfalls innerhalb der üblichen Rechtsmittelfrist tut (im vorliegenden Fall 

innert der 20tägigen Rekursfrist [Art. 20 Abs. 1 VRG]), wie dies das Oberge-

richt bereits in einem früheren Entscheid festgehalten und in einem ebenfalls 

den nunmehrigen Beschwerdeführer betreffenden Fall bestätigt hat (OGE 

vom 20. Oktober 1992 i.S. M., E. 1b mit Hinweis, Amtsbericht 1992, S. 164 

f.). Es trifft somit – jedenfalls für ordentliche Rechtsmittel – nicht zu, dass 

diese so lange erhoben werden können, als eine bestimmte behördliche Ab-

sicht nicht umgesetzt worden ist, wie dies der Beschwerdeführer behauptet.  

 Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer erst am 4. November 

1999, also rund anderthalb Monate nach der erwähnten Veröffentlichung im 

Amtsblatt und damit erst einige Zeit nach Ablauf der zur Verfügung stehen-

den Rekursfrist eine Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts erhoben. 

Der Regierungsrat hat daher diese Beschwerde im Ergebnis zu Recht als blos-

se Aufsichtsbeschwerde behandelt, zumal bei der Erhebung einer solchen we-

der eine Frist noch der Instanzenzug beachtet werden müssen (vgl. Art. 31 

Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbemerkungen zu §§ 19 – 28 N. 37, S. 

307 f.). 

 c)  Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach insoweit abzuwei-

sen, als der Beschwerdeführer – wenigstens sinngemäss – geltend macht, der 

Regierungsrat habe seine Beschwerde vom 4. November 1999 zu Unrecht als 

blosse Aufsichtsbeschwerde behandelt. Da reine Aufsichts-

beschwerdeentscheide – von hier nicht gegebenen Ausnahmen abgesehen – 

nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden können – ins-

besondere auch dann nicht, wenn mit der Beschwerde erst nach Ablauf der 

Rechtsmittelfrist ein seinerzeit anfechtbarer Akt gerügt worden ist –, kann auf 

die Beschwerde daher entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers 

grundsätzlich nicht materiell eingetreten werden (vgl. dazu Kölz/ Boss-

hart/Röhl, Vorbemerkungen zu §§ 19 – 28 N. 43 ff., S. 309 f., § 41 N. 16 ff., 

S. 593 f.). 

 Da das Obergericht bei rechtzeitiger Anfechtung die vorliegende Sache 

auch materiell hätte behandeln müssen (vgl. zum Verzicht auf das Erfordernis 

des aktuellen Interesses bei Grundsatzfragen, die wegen der Dauer des Ver-

fahrens möglicherweise auch in einem späteren Fall nicht rechtzeitig ent-

schieden werden könnten, Marti, S. 173 f., und Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 

25, S. 401, je mit weiteren Hinweisen), ein grosses allgemeines Interesse an 

der Klärung der sich stellenden grundsätzlichen, bisher noch nicht entschie-

denen Fragen besteht und sich im vorgesehenen Ablauf weitere Stimmrechts-

fragen ergeben können, wird im folgenden im Sinn einer Eventualbegründung 

aber doch zur materiellen Streitfrage Stellung genommen. 

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 3.–  a)  Zwischen den Parteien ist in materieller Hinsicht umstritten, ob 

der fragliche Liegenschaftskauf eine unzulässige Umgehung des in Art. 42 

und Art. 42
ter

 KV vorgesehenen Finanzreferendums (Ausgabenreferendum) 

darstelle. 

 ... 

 b)  Gemäss Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 KV unterstehen Beschlüsse des Gros-

sen Rates, welche für einen besonderen Zweck eine neue einmalige Gesamt-

ausgabe von mehr als 300'000 Fr. oder eine neue jährlich wiederkehrende 

Ausgabe von mehr als 50'000 Fr. zur Folge haben, der Volksabstimmung, 

wobei nach dem vorbehaltenen Art. 42
ter

 KV für eine neue einmalige Gesamt-

ausgabe von mehr als 300'000 Fr. bis zu 1'000'000 Fr. oder eine neue jährlich 

wiederkehrende Ausgabe von mehr als 50'000 Fr. bis zu 100'000 Fr. nur das 

fakultative Referendum gegeben ist, wenn mindestens 4/5 der anwesenden 

Mitglieder des Grossen Rates der Vorlage zugestimmt haben. 

 aa)  Wie bereits erwähnt, ist unbestritten, dass finanzielle Beschlüsse der 

Gebäudeversicherung grundsätzlich nicht dem Ausgabenreferendum nach 

Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 und Art. 42
ter

 KV unterstehen, da es sich nicht um Aus-

gaben des Kantons, sondern der Gebäudeversicherung als rechtlich verselb-

ständigter Organisation handelt, die Träger eines eigenen Vermögens ist  

(oben, E. 2b aa mit Hinweisen). Es stellt sich jedoch die Frage, ob allenfalls 

eine unzulässige Umgehung des verfassungsmässigen Ausgabenreferendums 

vorliege, da unbestrittenerweise eine jedenfalls teilweise Nutzung der fragli-

chen Liegenschaft durch die kantonale Verwaltung geplant ist (...) und damit 

die Gefahr besteht, dass insoweit das Finanzreferendum ausgeschaltet wird 

(vgl. zu dieser Problematik auch die kritischen Hinweise bei Klingenberg,  

S. 26 f., insbesondere N. 23a [Diskussion im Grossen Rat zur Frage des Baus 

eines Schwesternhauses für das Kantonsspital Schaffhausen durch die Pensi-

onskasse in den fünfziger Jahren] und bei der Besprechung von BGE 95 I 531 

ff. [Errichtung und Vermietung eines Verwaltungsgebäudes durch die Gebäu-

deversicherung des Kantons Thurgau] durch Hans Huber in ZBJV 1970, S. 

435; zur entsprechenden Problematik bei der Erfüllung von Verwaltungsauf-

gaben durch privatrechtliche Träger ausführlich Richli, S. 145 ff., mit weite-

ren Hinweisen). 

 Allgemein ist festzuhalten, dass zur Frage, wann eine unzulässige Umge-

hung des Finanzreferendums durch Einschaltung rechtlich selbständiger Or-

ganisationen anzunehmen ist, welche für den Staat bestimmte Aufgaben (ins-

besondere die Bereitstellung von Räumlichkeiten) erfüllen, bisher noch kaum 

eine gefestigte Lehre und Rechtsprechung besteht (vgl. dazu die Hinweise bei 

Richli, S. 151 f.). Mit Richli, S. 152 ff., ist jedoch anzunehmen, dass die Ein-

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schaltung rechtlich selbständiger Träger nur dann zulässig ist, wenn einerseits 

für das gewählte Vorgehen im Sinn des Willkürverbots ernsthafte sachliche 

Gründe vorliegen und andererseits der Grundgedanke des Instituts des Fi-

nanzreferendums (Mitsprache des Volks bei Beschlüssen über erhebliche 

Ausgaben, die ihn als Steuerzahler mittelbar treffen; vgl. auch BGE 123 I 81 

E. 2b) nicht verletzt wird (vgl. zum Tatbestand der Gesetzes- bzw. Verfas-

sungsumgehung auch allgemein Max Baumann, Zürcher Kommentar, Zürich 

1998, Art. 2 ZGB N. 52 ff., S. 487 ff., mit weiteren Hinweisen).  

 bb)  Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat zur Begründung des ge-

wählten Vorgehens (Kauf der Jezler-Liegenschaft durch die Gebäudeversi-

cherung) geltend gemacht, das fragliche Gebäude befinde sich im Kerngebiet 

der kantonalen Verwaltung und könne deren künftige Raumbedürfnisse lang-

fristig sicherstellen. Kurzfristig könnten die Raumprobleme des Staatsarchivs 

und der Gerichte gelöst werden. Die Stadt Schaffhausen plane die Zusammen-

fassung des Baureferats unter einem Dach; eine Einmietung im Jezler-

Gebäude würde dies ermöglichen. Eine entsprechende Absichtserklärung der 

Stadt liege vor, doch unterliege das Vorhaben noch einer städtischen Volks-

abstimmung. Aufgrund der gemischten Nutzung der Gebäulichkeiten durch 

kantonale und städtische Amtsstellen sowie durch Private sei dem Regie-

rungsrat ein Kauf der Liegenschaft durch den Kanton als wenig sinnvoll er-

schienen, wohl aber ein Erwerb durch die Gebäudeversicherung, welche als 

selbständige Anstalt des  

öffentlichen Rechts über die Kompetenz verfüge, Liegenschaften zu erwerben 

(...). 

 Angesichts des bei diesem Liegenschaftserwerb angestrebten langfristi-

gen Ziels (Sicherung der Raumbedürfnisse der kantonalen Verwaltung in de-

ren Kerngebiet) und der sicher erforderlichen Umbauarbeiten kann man sich 

fragen, ob ein Erwerb durch den Kanton nicht sinnvoller gewesen wäre, doch 

hat das Obergericht im vorliegenden Fall keine Zweckmässigkeitsprüfung 

hinsichtlich der kantonalen Liegenschaftenpolitik vorzunehmen. Es muss 

nach dem Gesagten vielmehr genügen, dass für das gewählte Vorgehen (Kauf 

durch die Gebäudeversicherung) ernsthafte sachliche Gründe bestehen. Dies 

kann jedoch nicht in Abrede gestellt werden. Zunächst benötigt der Kanton 

offenbar einstweilen nur einen Teil der fraglichen Liegenschaft. Vorgesehen 

ist auch die Einmietung des städtischen Baureferats, was jedoch noch der Zu-

stimmung der städtischen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger bedarf. Die 

nicht für Verwaltungszwecke benötigten Räume sollen sodann an Private 

vermietet werden. Angesichts dieser zum Teil noch ungewissen Pläne und 

Entscheide und der einstweilen vorgesehenen gemischten Nutzung erscheint 

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es grundsätzlich als sachlich vertretbar, dass nicht der Kanton selber, sondern 

die Gebäudeversicherung die fragliche Liegenschaft erworben hat. Es kann in 

diesem Zusammenhang darauf hingewiesen werden, dass die Verwirklichung 

von Gemeinschaftsprojekten mit Privaten oder anderen Gemeinwesen unter 

Umständen auch die Raumbeschaffung durch einen privatrechtlichen Rechts-

träger zu rechtfertigen vermag (vgl. dazu Richli, S. 154).  

 cc)  Ob unter den gegebenen Rahmenbedingungen beim Erwerb der Jez-

ler-Liegenschaft die für die Gebäudeversicherung geltenden Anlage-

vorschriften und -grundsätze eingehalten werden können, ist – wie erwähnt – 

im vorliegenden Verfahren grundsätzlich nicht zu prüfen (vgl. oben, E. 2b 

ee). Festzuhalten ist lediglich, dass ein Liegenschaftserwerb durch die Gebäu-

deversicherung nicht etwa grundsätzlich ausgeschlossen ist. Zwar dürfen die 

Mittel der Gebäudeversicherung gemäss Art. 34 Abs. 2 GebVG nur zur Erfül-

lung der Versicherungs- und Feuerpolizeiaufgaben verwendet werden (vgl. 

dazu bereits Klingenberg, S. 27 bei N. 23, 23a), doch wird diese Vorschrift 

nicht verletzt, soweit sich eine genügende Rendite ergibt – was vorliegend aus 

den erwähnten Gründen nicht näher zu prüfen ist (vgl. oben, E. 2b ee) – und 

die Liegenschaft notfalls weiterhin belehnt oder veräussert werden kann.  

 Eine Belehnung, Veräusserung oder Zwangsverwertung der Jezler-

Liegenschaft aber ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch 

dann möglich, wenn sich der Kanton in dieser Liegenschaft einmietet. Solan-

ge die Jezler-Liegenschaft nämlich im Eigentum der Gebäudeversicherung 

bleibt, kann sie nicht in das vor Veräusserung und Zwangsverwertung ge-

schützte Verwaltungsvermögen des Kantons übergehen, selbst wenn sie dem 

Kanton aufgrund eines Mietvertrags ganz oder teilweise als Verwaltungslie-

genschaft dient. Hierin liegt denn auch – wie dies der Regierungsrat zu Recht 

angeführt hat – der Unterschied zum Sachverhalt von BGE 123 I 78 ff., wo 

das Bundesgericht entschieden hat, dass eine ursprünglich zum Finanzvermö-

gen des Kantons Zürich gehörende Geschäftsliegenschaft durch den Umbau 

zu einem Gerichtsgebäude ins Verwaltungsvermögen des Kantons Zürich ü-

bergehe, was im Sinn der Bestimmungen über das Finanzreferendum als neue 

Ausgabe zu taxieren sei (vgl. insbesondere E. 5 dieses Entscheids). Die Jez-

ler-Liegenschaft aber bleibt auch im Fall einer ganzen oder teilweisen Ver-

mietung als Verwaltungsliegenschaft an den Kanton Finanzvermögen der Ge-

bäudeversicherung, da sie der Geldanlage, nicht der Verwaltung der Gebäu-

deversicherung selber dient (vgl. zur Unterscheidung von Finanz- und Ver-

waltungsvermögen bei öffentlichrechtlichen Anstalten Tobias Jaag, Gemein-

gebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 1992, S. 145 ff., insbe-

sondere S. 147 f.). Die Situation ist somit – jedenfalls im Grundsatz – ver-

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gleichbar mit derjenigen, in welcher der Kanton von einem Privaten Räum-

lichkeiten mietet und ebenfalls damit rechnen muss, dass das Mietverhältnis 

gekündigt wird oder eine Zwangsverwertung erfolgt. Insbesondere ist auch 

festzuhalten, dass selbständige öffentlichrechtliche Anstalten wie die Gebäu-

deversicherung im Unterschied zu Gemeinden und öffentlichrechtlichen Kör-

perschaften nicht dem Bundesgesetz über die Schuldbetreibung gegen Ge-

meinden und andere Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts vom 

4. Dezember 1947 (SR 282.11) unterstehen, welches in Art. 9 und Art. 10 

vorsieht, dass deren Vermögenswerte nicht gepfändet und nicht verpfändet 

werden können, solange sie öffentlichen Zwecken dienen (vgl. dazu BGE 120 

II 323 E. 2b mit Hinweisen; für die kantonalen Gebäudeversicherungen aus-

drücklich Amonn/Gasser, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkurs-

rechts, 6. A., Bern 1997, § 7 N. 13, S. 57). 

 dd)  Erscheint also das gewählte Vorgehen (Erwerb der Jezler-Liegen-

schaft durch die Gebäudeversicherung) unter den gegebenen Umständen 

grundsätzlich als sachlich vertretbar, ist weiter zu prüfen, ob damit nicht der 

Grundgedanke des Instituts des Finanzreferendums verletzt wird. Dies wäre 

dann der Fall, wenn sich die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zu den sich 

aus einer Nutzung der fraglichen Liegenschaft durch den Kanton ergebenden, 

von den Steuerzahlern zu tragenden Kosten nicht äussern könnten, obwohl die 

Kreditlimiten gemäss Art. 42 Abs. 1 Ziff. 2 bzw. Art. 42
ter

 KV überschritten 

werden. In Betracht fallen in diesem Zusammenhang insbesondere die vom 

Kanton gegebenenfalls zu tragenden Mietkosten. Da es sich hierbei grund-

sätzlich um neue wiederkehrende Ausgaben handelt, müssen diese – falls die 

verfassungsmässigen Kreditlimiten überschritten werden – beim entsprechen-

den erstmaligen Finanzbeschluss (Budgetbeschluss oder separate Vorlage) 

dem fakultativen oder obligatorischen Finanzreferendum unterstellt werden 

(vgl. zum bereits erwähnten Fall der Vermietung einer Liegenschaft der 

Thurgauer Gebäudeversicherung als Verwaltungsliegenschaft an den Kanton 

Thurgau BGE 95 I 531 ff.; zur Referendumspflicht bei langfristigen Mietver-

trägen für Verwaltungsräumlichkeiten auch allgemein Katharina Sameli, Ak-

tuelle Aspekte des Finanzreferendums, ZBl 1993, S. 49 ff., insbesondere S. 66 

f.). Der Regierungsrat hat daher zu Recht festgehalten, dass ein Einzug kanto-

naler Verwaltungsabteilungen in die Jezler-Liegenschaft erst möglich sei, 

wenn die dafür zuständigen Organe im Rahmen ihrer verfassungsmässigen 

Kompetenzen den erforderlichen Kredit für die Mietausgaben bewilligt hät-

ten, und er geht offenbar auch davon aus, dass hiefür eine Volksabstimmung 

nötig sei.  

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 Da ein Umbau für die spezifischen Zwecke der einziehenden kantonalen 

Verwaltungsabteilungen – jedenfalls soweit sich dies nicht unter Finanzie-

rungs- bzw. Anlageaspekten rechtfertigen lässt – nicht zu den Aufgaben der 

Gebäudeversicherung und der Feuerpolizei gehört (Art. 34 Abs. 2 GebVG) 

und daher vom Kanton finanziert werden muss, wird somit allenfalls auch zu 

prüfen sein, ob dem Grossen Rat bzw. den Stimmbürgern zu gegebener Zeit 

nicht auch eine Vorlage über den Umbau der Jezler-Liegenschaft unterbreitet 

werden müsse. Da diese Kosten untrennbar mit den wiederkehrenden Miet-

kosten zusammenhängen, müssten sie in diesem Fall wohl zusammengerech-

net werden (vgl. dazu und zum Vorgehen bei der Kombination einer einmali-

gen Ausgabe mit weiteren wiederkehrenden Ausgaben Irene Graf, Problem 

Finanzreferendum, Diss. Basel 1989, S. 96 ff. und insbesondere das Beispiel 

S. 98 [Zusammenrechnung der Kosten für Umbau und Miete eines Wirtssaals, 

welcher als Gemeindesaal dienen soll]).  

 ee)  Bei diesem hier skizzierten Vorgehen, welches von den zuständigen 

Behörden bei einer Einmietung des Kantons in die Räumlichkeiten der Jezler-

Liegenschaft zu beachten ist, wird der Grundgedanke des Instituts des Finanz-

referendums (Mitsprache der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger bei we-

sentlichen, von den Stimmbürgern zu tragenden Ausgaben) trotz des Erwerbs 

der fraglichen Liegenschaft durch die Gebäudeversicherung nicht verletzt. Es 

ist zwar richtig, dass sich die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger auf diesem 

Weg zum Erwerb der Liegenschaft durch die Gebäudeversicherung selber 

nicht äussern, sondern nur noch die Nutzung durch den Kanton allenfalls ver-

hindern können (vgl. Richli, S. 157). Dies steht im vorliegenden Fall aber 

deshalb nicht im Widerspruch zu den Vorschriften über das Finanzreferen-

dum, weil dieses gegen reine Anlageentscheide der Gebäudeversicherung e-

ben unbestrittenerweise nicht zur Verfügung steht. Hierin liegt im übrigen 

auch der wesentliche Unterschied zu der von Richli, S. 145 ff., behandelten 

Problematik, wo es grundsätzlich stets um die Bereitstellung von Verwal-

tungsliegenschaften, nicht um die Schaffung von Finanzvermögen oder ge-

mischt genutztem Vermögen durch privatrechtliche Träger geht. 

 c)  Zusammenfassend ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichts-

beschwerde auch dann abzuweisen wäre, wenn darauf materiell eingetreten 

werden könnte.