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**Case Identifier:** f04c217b-e1ba-53c2-a19a-75030d695071
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-08-19
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 19.08.2014 B 2013/129
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2013-129_2014-08-19.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2013/129

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 19.08.2014

Entscheiddatum: 19.08.2014

Urteil Verwaltungsgericht, 19.08.2014
Baurecht/Raumplanungsrecht. Art. 21 Abs. 2 und 32 Abs. 1 RPG (SR 700). 
Streitig war, ob die Vorinstanz (Baudepartement) die von der Gemeinde mit 
Teilzonenplan von 2012 vorgenommene Rückzonung der im Jahr 2003 vom 
Baudepartement genehmigten Zuteilung von Grundstücken zur Wohnzone 
zu Recht aufgehoben hat. Das Verwaltungsgericht erachtete das Vorliegen 
eines den Grundsätzen des RPG entsprechenden öffentlichen Interesses an 
der Rückzonung als nicht ausgewiesen und bestätigte den vorinstanzlichen 
Entscheid (Verwaltungsgericht, B 2013/129).

Entscheid vom 19. August 2014

Besetzung

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Rufener, Bietenharder; 

Gerichtsschreiber Schmid

Verfahrensbeteiligte

Politische Gemeinde Z., vertreten durch den Gemeinderat,

Beschwerdeführerin,

gegen

Baudepartement des Kantons St. Gallen, Rechtsabteilung, 

Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

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und

A.X.

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Enrico Mattiello, Eisenbahnstrasse 41, Postfach 

161, 9401 Rorschach,

sowie

B.Y.

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hubert Bühlmann, Museumstrasse 35, Postfach 41, 

9004 St. Gallen,

Beschwerdegegner,

Gegenstand

Teilzonenplan Q. II

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.            

a. Der Teilzonenplan "Q." umfasst die Grundstücke Nrn. 000 und 001 sowie Teile der 

Grundstücke Nrn. 0002 und 0003, Grundbuch Z., mit einer Fläche von insgesamt rund 

3'660 m . Das Baudepartement genehmigte den Erlass des Teilzonenplans, mit 

welchem die erwähnten Grundstücke von der Landwirtschaftszone in die Wohnzone 

W2 umgezont  wurden, am 14. Juli 2003. B.Y. hatte das unüberbaute Grundstück Nr. 

0002 am 23. Januar 2003 erworben, um ein Einfamilienhaus zu erstellen. Im Nachgang 

zu mehreren Baubewilligungs- und Rechtsmittelverfahren reichte er am 8. Januar 2010 

ein weiteres Baugesuch ein, welches der Gemeinderat Z. am 27. April 2010 bewilligte. 

Die Baubewilligung wurde in den anschliessenden Rechtsmittelverfahren bestätigt (vgl. 

VerwGE B 2010/211 vom 12. April 2011, www.gerichte.sg.ch; BGer 1C_225/2011 vom 

8. September 2011) und das Einfamilienhaus in der Folge erstellt. Das von A.X. 

erworbene Grundstück Nr. 001 blieb unüberbaut.

2

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Am 1. Februar 2010 hatten verschiedene Nachbarn beim Gemeinderat Z. beantragt, 

der Teilzonenplan Q. sei aufzuheben und die betroffenen Liegenschaften seien der 

Landwirtschaftszone zuzuteilen. Zur Begründung wurden schwere formelle und 

materielle Mängel beim Erlass des Teilzonenplans angeführt. Mit Verfügung vom 

27. April 2010 wies der Gemeinderat Z. das Gesuch um Widerruf des Teilzonenplans Q. 

ab, soweit er darauf eintrat. In den anschliessenden Rechtsmittelverfahren wurde diese 

Verfügung bestätigt (vgl. VerwGE B 2010/283 vom 3. Mai 2011; www.gerichte.sg.ch).

b. Am 7. Februar 2012 reichte ein Initiativkomitee beim Gemeinderat Z. die Initiative 

"Rückzonung R." ein, welche einen Entscheid der Stimmbürger darüber verlangte, ob 

mit einer neuerlichen Umzonung im Gebiet Q. der ursprüngliche Zustand wieder 

herzustellen sei. Zur Begründung verwiesen die Initianten darauf, dass für die 

ursprüngliche Zonenplanänderung nie ein wichtiges öffentliches Interesse bestanden 

habe, diese ausschliesslich im Interesse einer Einzelperson vorgenommen worden sei 

und das geschäftliche Projekt, dem die Zonenplanänderung hätte dienen sollen, ohne 

Begründung in ein privates Projekt umgewandelt worden sei. Ausserdem sei den 

betroffenen Grundeigentümern die Umzonung nicht angezeigt worden, und die 

Öffentlichkeit habe es, mangels Aufklärung über deren Zweck, versäumt, die 

Zonenplanänderung anzufechten. Am 23. September 2012 hiess die Bürgerschaft der 

politischen Gemeinde Z. die Volksinitiative zur Auszonung der Grundstücke, welche der 

Teilzonenplan Q. umfasst, an der Urne gut und erteilte dem Gemeinderat damit den 

Auftrag, für dieses Gebiet das Planverfahren zur Rückzonung in die 

Landwirtschaftszone durchzuführen. Am 24. Oktober 2012 erliess der Gemeinderat Z. 

den Teilzonenplan Q. II (act. G 9/I 5/1-4)

Hiergegen liessen A.X. durch Rechtsanwalt lic. iur. E. Mattiello, Rorschach, und B.Y. 

durch Rechtsanwalt Dr. H. Bühlmann, St. Gallen, am 4. Dezember 2012 Einsprache 

beim Gemeinderat Z. erheben mit dem Begehren, auf den Erlass des Teilzonenplans Q. 

II sei zu verzichten (act. G 9/I 5/5f.). Mit Beschlüssen vom 26. März 2013 wies der 

Gemeinderat die Einsprachen ab (act. G 9/I 5/11f.). Die gegen diese 

Einspracheentscheide von A.X. und B.Y. erhobenen Rekurse hiess das 

Baudepartement mit Entscheid vom 20. Juni 2013 gut und hob den Teilzonenplan Q. II 

vom 23. Oktober 2012 sowie die Einspracheentscheide vom 26. März 2013 auf 

(Dispositiv Ziff. 1; act. G 2).

http://www.gerichte.sg.ch

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B.           

a. Gegen diesen Rekursentscheid erhob die politische Gemeinde Z. mit Eingabe vom 

27. Juni 2013 Beschwerde mit den Anträgen, der Rekursentscheid sei aufzuheben, 

unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. G 1). Am 16. August 2013 reichte sie die 

Beschwerdeergänzung ein mit dem (ergänzten) Antrag, der Rekursentscheid sei 

aufzuheben und der Teilzonenplan Q. II - d.h. die Aufhebung der Bauzone - sei 

gutzuheissen (act. G 5).

b. Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 22. August 2013 Abweisung 

der Beschwerde und verwies zur Begründung auf die Darlegungen im angefochtenen 

Entscheid (act. G 8). In der Vernehmlassung vom 12. September 2013 beantragte 

Rechtsanwalt Matiello für die Beschwerdegegnerin Abweisung der Beschwerde und 

Bestätigung des angefochtenen Entscheids vom 20. Juni 2013 (Anträge Ziff. 1). 

Eventualiter sei die Parzelle Nr. 001, Z., aus dem Teilzonenplan Q. II herauszunehmen 

(Anträge Ziff. 2), unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. G 14). In der 

Vernehmlassung vom 16. September 2013 stellte Rechtsanwalt Bühlmann für den 

Beschwerdegegner das Rechtsbegehren, die Beschwerde abzuweisen, unter Kosten- 

und Entschädigungsfolge (act. G 16).

c. Mit Eingabe vom 23. September 2013 bestätigte die Beschwerdeführerin ihren 

Standpunkt (act. G 18).

d. Am 3. Juli 2014 reichte die Beschwerdeführerin einen Protokollauszug des 

Gemeinderats vom 1. Juli 2014 betreffend Wohnsitz des Beschwerdegegners 2 ein 

(act. G 19).

e. Auf die Vorbringen der Parteien in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, 

soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.            Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes ist gegeben (Art. 59bis 

Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die 

Beschwerdeführerin ist zur Anfechtung des Rekursentscheids legitimiert (Art. 64 in 

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Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Ihre Beschwerdeerklärung und -begründung 

entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist 

einzutreten.

Die Beschwerdeführerin bezweifelt die Einsprache- und Beschwerdelegitimation des 

Beschwerdegegners 2 mit Hinweis auf den Grundsatz des Handelns nach Treu und 

Glauben. Es sei grob stossend, wenn eine Person, die eine fehlerhafte Planung durch 

falsche Angaben veranlasst habe, Rechtsmittel gegen eine begründete Korrektur 

ergreifen könne (act. G 5 Ziff. II 2.8). Dazu ist festzuhalten, dass es sich bei der 

Rechtsmittellegitimation und dem hierfür vorausgesetzten eigenen schutzwürdigen 

Interesse (Art. 45 Abs. 1 VRP) um eine Eintretensvoraussetzung und damit um eine 

formellrechtliche Frage handelt, welche nicht mit der Geltendmachung von 

treuwidrigem Verhalten einer durch den angefochtenen Entscheid betroffenen Person 

in Abrede gestellt werden kann. Im vorinstanzlichen Rekursverfahren war der 

Beschwerdegegner (als vom Einspracheentscheid der Beschwerdeführerin direkt 

betroffene Person) offensichtlich aktivlegitimiert. Ebenso ist im vorliegenden 

Beschwerdeverfahren seine Passivlegitimation zu bejahen. Auswirkungen des von ihr 

behaupteten (und vom Beschwerdegegner bestrittenen; act. G 16 S. 2) treuwidrigen 

Verhaltens auf die materielle Beurteilung der Streitsache werden von der 

Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht. Was im Weiteren den am 3. Juli 2014 von 

der Beschwerdeführerin eingereichten Protokollauszug des Gemeinderats vom 1. Juli 

2014 betreffend Wohnsitz des Beschwerdegegners 2 (act. G 19) betrifft, ist 

festzuhalten, dass die dort behandelten Aspekte zur Klärung der hier streitigen 

Angelegenheit (vgl. nachstehende E. 2) nichts beizutragen vermögen. Deshalb kann 

auch die Frage der Zulässigkeit dieses Novums (vgl. Art. 61 Abs. 3 VRP) offenbleiben.

2.            Streitig ist, ob die Vorinstanz die von der Beschwerdeführerin mit 

Teilzonenplan Q. II vom 23. Oktober 2012 vorgenommene Rückzonung der am 14. Juli 

2003 vom Baudepartement genehmigten Zuteilung der Grundstücke Nr. 000 und 001 

(letzteres im Eigentum der Beschwerdegegnerin) sowie von Teilen der Grundstücke 

Nrn. 0002 (im Eigentum des Beschwerdegegners 2) und 0003 zur Wohnzone zu Recht 

aufgehoben hat. - Der Zonenplan ist ein Nutzungsplan, der das Gemeindegebiet in 

Teilgebiete verschiedener Nutzungsart und -intensität sowie verschiedener 

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Regelbauweise und Immissionstoleranz einteilt (Art. 9 Abs. 1 des Baugesetzes, sGS 

731.1, BauG). Er besteht aus einer planerischen Darstellung und den dazugehörenden 

Bauvorschriften, die im Baureglement aufgestellt werden (Art. 9 Abs. 2 BauG). 

Allgemein gilt der Grundsatz der Planbeständigkeit, jedenfalls für Nutzungspläne, die 

unter der Herrschaft des Raumplanungsgesetzes (SR 700, RPG) und zur Umsetzung 

seiner Ziele und Grundsätze erlassen worden sind. Nutzungspläne werden deshalb nur 

überprüft und gegebenenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse seit ihrem Erlass 

bzw. ihrer Genehmigung durch das Baudepartement erheblich geändert haben oder 

bedeutsame neue Bedürfnisse nachgewiesen sind (Art. 21 Abs. 2 RPG; Art. 32 Abs. 1 

BauG). Der Überprüfung und Anpassung von Nutzungsplänen wiederum können 

öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Eine Sperrwirkung für 

Planänderungen kann insbesondere vom Vertrauensschutzprinzip nach Art. 9 der 

Bundesverfassung (SR 101, BV) ausgehen, namentlich dann, wenn dem Betroffenen 

behördliche Zusicherungen gemacht wurden (Waldmann/Hänni, Handkommentar zum 

Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N. 12 zu Art. 21 RPG). Mit dem Grundsatz der 

Planbeständigkeit soll in erster Linie dem von der Planänderung betroffenen 

Grundeigentümer Rechtssicherheit verschafft werden. Aber auch Nachbarn eines von 

der Planänderung betroffenen Grundstücks haben ein schutzwürdiges Interesse, von 

allfälligen neuen und möglicherweise übermässigen Nutzungseinwirkungen verschont 

zu bleiben. Allein die Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV steht einer Anpassung nicht 

entgegen. Sie vermittelt dem Eigentümer bzw. dem Nachbarn keinen Anspruch darauf, 

dass sein Land bzw. jenes seiner Nachbarn dauernd in jener Zone verbleibe, in die es 

einmal eingewiesen worden ist (Waldmann/Hänni, a.a.O., N. 11 ff. zu Art. 21 RPG). Je 

neuer ein Plan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden und 

desto schwieriger wird es sein, die Vermutung der Gültigkeit zu widerlegen (Pra 85 

1996 Nr. 7, S. 18). Auf der anderen Seite sind Zonenpläne ungeachtet der Vorschrift 

von Art. 21 Abs. 2 RPG in der Regel nach fünfzehn Jahren zu überarbeiten, weil die 

Bedarfsprognose der Siedlungsentwicklung auf diesen Zeithorizont ausgerichtet ist. Ein 

weitergehender Planungshorizont ist zwar möglich. Grundstücke, die erst nach 

fünfzehn Jahren überbaut werden sollen, dürfen aber nicht eingezont werden, sondern 

können höchstens einer nach Massgabe des kantonalen Rechts bestehenden 

Reservezone (im Kanton St. Gallen dem übrigem Gemeindegebiet, Art. 21 BauG) 

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zugewiesen werden (vgl. Art. 15 lit. b RPG; Waldmann/Hänni, a.a.O., N. 31 zu Art. 15 

RPG und N. 20 zu Art. 21 RPG).

Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist bei der Überprüfung der Nutzungsplanung 

beschränkt, und es ist lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). 

Liegt ein vorinstanzlicher Entscheid innerhalb des Ermessensspielraums bzw. wurden 

die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung 

beachtet, liegt keine Rechtsverletzung vor, selbst wenn das Ermessen unzweckmässig 

gehandhabt worden wäre. Anders verhält es sich nur bei einem qualifizierten 

Ermessensfehler, wenn die Verwaltungsbehörde das Ermessen missbraucht bzw. über- 

oder unterschritten hat. Dies ist der Fall, wenn Ermessen ausgeübt wird, wo der 

Rechtssatz keines einräumt bzw. wo die Behörde auf die Ermessensausübung 

verzichtet, obschon ihr eine solche Betätigung gestattet ist. Beim 

Ermessensmissbrauch hält sich die Behörde formell zwar an den 

Entscheidungsspielraum, den ihr der Rechtssatz einräumt. Der Entscheid ist aber nicht 

bloss unzweckmässig oder unangemessen, sondern schlicht unhaltbar; er steht im 

Widerspruch zu Verfassungsprinzipien oder zu Sinn und Zweck des Gesetzes. Solche 

Entscheide müssen vom Verwaltungsgericht aufgehoben werden (Häfelin/Müller/

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich, 6. Aufl. 2010, N. 460 ff.; Cavelti/

Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen - dargestellt an den Verfahren 

vor dem Verwaltungsgericht, 2. A. 2003, N. 740).

3.             

3.1.        Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid unter anderem zum Schluss, 

die Beschwerdeführerin habe in den Einspracheentscheiden ausschliesslich auf den 

Willen und die Begründung der Bürgerschaft abgestellt, die ihr den Auftrag zur 

Auszonung der Grundstücke im Gebiet Q. erteilt habe. Eine umfassende 

Interessenabwägung habe sie indessen nicht vorgenommen; auf die 

Planungsgrundsätze des RPG sei nicht abgestellt worden. Die Beweggründe für den 

Erlass des neuen Teilzonenplans würden nicht ausreichen, die Einzonung im Gebiet Q. 

nach nur gerade neun Jahren wieder rückgängig zu machen. Bei diesem Ergebnis 

werde namentlich berücksichtigt, dass der Zweck des Teilzonenplans Q. nach wie vor 

durchaus erreichbar sei, nachdem das Grundstück Nr. 0002 inzwischen überbaut 

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worden sei und heute nur mehr das Grundstück Nr. 001 der Beschwerdegegnerin 

sowie Teilflächen der Grundstücke Nrn. 0002 und 0003 unüberbaut seien. Die 

Auswirkungen der Rückzonung des umstrittenen Gebiets in die Landwirtschaftszone 

träfen die betroffenen Grundeigentümer stark. Folglich müssten die Gründe, die für 

eine Planänderung sprechen würden, umso gewichtiger sein. Nachdem dies nicht der 

Fall sei, bestehe kein ausreichendes öffentliches Interesse für die Änderung der 

Zonierung (act. G 2). Die Beschwerdeführerin wendet hiergegen im Wesentlichen ein, 

dass die Grundstücke C. (Nr. 0003) und A.X. (Nr. 001) wegen ihrer Form oder Grösse 

nicht zweckmässig überbaubar seien. In nördlicher und westlicher Richtung stosse der 

Teilzonenplan (2003) in einen landwirtschaftlich völlig intakten Bereich vor. Die zum 

Schutz vor Zersiedlung aufgestellte Bestimmung (Art. 15 lit. a RPG) werde missachtet. 

Die Strasse Q. sei wegen seiner geringen Breite und seiner prekären Einfahrt in die K.-

strasse für ein zusätzliches Verkehrsaufkommen nicht geeignet; in verkehrstechnischer 

Hinsicht sei der Planungsbereich nicht erschlossen und werde wohl auch in Zukunft 

nicht erschliessbar sein. Die Planänderung sei gegen den Willen der Öffentlichkeit und 

der betroffenen Grundeigentümer durchgeführt worden und ausschliesslich im 

Interesse einer Einzelperson erfolgt. Die Prüfung der Frage, ob am Erlass eines neuen 

Teilzonenplans ein wichtiges öffentliches Interesse bestehe, erübrige sich, da die 

ursprüngliche Planänderung (2003), welche die Einzonung der betreffenden Gebiete 

umfasst habe, "in sich widerrechtlich" gewesen sei. Deshalb stelle sich die Frage gar 

nicht, ob sich seither die Verhältnisse wesentlich verändert hätten. Vielmehr gehe es 

um die Korrektur eines ursprünglich fehlerhaften Aktes, so dass zu prüfen sei, wie sich 

eine solche Korrektur mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit vertrage. Grob 

stossende Planungsfehler könnten grundsätzlich jederzeit korrigiert werden (act. G 5 

Ziff. II/2.).

3.2.        Die Beschwerdegegnerin lässt unter anderem festhalten, die 

Beschwerdeführerin, welche sich zum Rekurs nicht habe vernehmen lassen, reiche nun 

ein vollständig neues Klagefundament mit zusätzlichen Beweismitteln und 

Sachverhaltsausführungen ein, was jedoch nicht berücksichtigt werden könne. Ein 

Verweis auf frühere Eingaben sei nicht zulässig. Auch mit den Planungsgrundsätzen 

habe sich die Beschwerdeführerin im Einsprache- und im Rekursverfahren nicht 

auseinandergesetzt. Die diesbezüglichen Ausführungen seien somit nicht mehr zu 

hören, da es sich um ein neues Klagefundament handle. Eine Auszonung der Parzelle 

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Nr. 001 sei nicht notwendig und es seien auch keine öffentlichen Interessen vorhanden, 

welche eine solche Auszonung rechtfertigen würden. Mit Sicherheit könne es nicht im 

Sinne der Raumplanung sein, wenn eine kleine Parzelle in einem inzwischen 

weitgehend überbauten Gebiet der Landwirtschaftszone zugewiesen werde (act. G 14). 

Der Beschwerdegegner äusserte sich dahingehend, dass die von der 

bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangten aussergewöhnlichen Umstände, die 

eine Korrektur eines Zonenplans unabhängig davon, ob veränderte Verhältnisse 

bestehen würden, rechtfertigten, offensichtlich nicht gegeben seien (act. G 11).

4.           

4.1.        Die Beschwerdegegnerin stellt das Vorliegen einer genügenden Begründung 

der Beschwerde mit dem Hinweis in Frage, dass die Beschwerdeführerin zur 

Begründung ihres Standpunktes im Wesentlichen auf frühere Eingaben verweise (vgl. 

act. G 14 S. 4 und S. 7), ohne sich mit den Feststellungen der Vorinstanz, insbesondere 

den dort diskutierten Planungsgrundsätzen, konkret auseinanderzusetzen. - Selbst 

wenn von einer ungenügend begründeten Beschwerde (vgl. dazu VerwGE B 2012/1 

vom 12. Juni 2013, E. 1.3 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch; GVP 2000 Nr. 49) 

auszugehen wäre, vermöchte dies im jetzigen Verfahrensstadium kein 

Eintretenshindernis zu begründen, zumal die Eingabe vom 16. August 2013 (act. G 5) 

vom Gericht entgegengenommen und der Beschwerdeführerin keine Gelegenheit 

eingeräumt worden war, ihre Eingabe gegebenenfalls zu verbessern (vgl. Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 48 Abs. 2 VRP). Im Weiteren kann hinsichtlich der erwähnten 

Eingabe die von der Beschwerdegegnerin aufgeworfene Frage offenbleiben, ob bzw. 

inwiefern die dortigen Darlegungen vorliegend Berücksichtigung finden können (neues 

Klagefundament; act. G 14 S. 3 unten und S. 7 oben), da - wie sich nachstehend 

ergeben wird - aus den vorgebrachten Gegebenheiten keine den Entscheid 

verändernden Erkenntnisse abgeleitet werden können. Aus demselben Grund braucht 

auch die Frage, ob es sich dabei um unzulässige neue Begehren handelt (Art. 61 Abs. 3 

VRP), nicht untersucht zu werden.

4.2.        Bei der Beurteilung der Frage, ob wichtige öffentliche Interessen für eine 

Aufhebung der am 14. Juli 2003 vom Baudepartement genehmigten Zuteilung der 

Grundstücke Nr. 000 (überbaut), 001 (unüberbaut), 0002 (überbaut) sowie von Teilen 

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des Grundstücks Nr. 0003 (unüberbaut) zur Wohnzone im Sinn von Art. 32 Abs. 1 

BauG vorliegen, kommt der kommunalen Behörde zwar ein erheblicher 

Ermessensspielraum zu. Hingegen müssen sich die Behörden bei Planänderungen im 

Interesse der Rechtssicherheit eine gewisse Zurückhaltung auferlegen (B. Heer, St. 

Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, N. 187). Die Änderung des politischen 

Willens (bzw. Volkswillens) stellt dabei nach der Rechtsprechung keinen wichtigen 

Grund für eine Planrevision dar, soweit eine auf die Änderung eines Nutzungsplans 

abzielende Volksinitative gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit verstösst (vgl. 

Waldmann/Hänni, a.a.O., N. 20 zu Art. 21 RPG mit Hinweis auf BGE 128 I 190 [199]). 

Eine gewandelte Einstellung der Planungsorgane bzw. der Bevölkerung hinsichtlich der 

Wünschbarkeit einer bestimmten Nutzung vermag für sich allein eine Änderung nach 

kurzer Zeit nicht zu rechtfertigen. Vielmehr müssen hierfür gewichtige Gründe 

tatsächlicher oder rechtlicher Art gegeben sein (BGE 109 Ia 113, 115; 128 I 190, 

[199ff.]). Der von der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang angeführte Art. 4 

Abs. 2 RPG (vgl. act. G 5 Ziff. II./2.5) räumt den Betroffenen die Möglichkeit ein, bei der 

Planung mitzuwirken, hat jedoch nicht zur Folge, dass bei Vorliegen eines 

Volksbegehrens für eine Planungsänderung die Planungsgrundsätze nicht mehr zu 

beachten wären. In diesem Sinn sind auch die Stimmbürger einer Gemeinde 

Planungsorgan, das sich an die bundesrechtlichen Vorgaben halten muss, wenn 

Planungsentscheide rückgängig gemacht werden sollen (vgl. auch VerwGE B 2010/283 

a.a.O., E. 3.2.2). Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) führte in 

der Stellungnahme vom 13. Juni 2013 unter anderem aus, dass sich aus der 

Begründung der Beschwerdeführerin kein Argument ergebe, das auf eine erhebliche 

Veränderung der Verhältnisse hindeute. Als wichtige Gründe anerkannt seien Gesetzes- 

oder Richtplanänderungen und das Beachten der Planungsgrundsätze des RPG bzw. 

das Korrigieren von Planungsfehlern. Eine Veränderung seit der letzten 

Nutzungsplanrevision sei nicht erkennbar und neue Bedürfnisse seien ebenfalls nicht 

hinzugekommen (act. G 9/I 7).

4.3.        Die Initiative vom 7. Februar 2012 wurde damit begründet, dass für die 

ursprüngliche Zonenplanänderung von 2003 nie ein wichtiges öffentliches Interesse 

bestanden habe, diese ausschliesslich im Interesse einer Einzelperson 

(Beschwerdegegner) vorgenommen worden sei und das geschäftliche Projekt, dem die 

Zonenplanänderung hätte dienen sollen, ohne Begründung in ein privates Projekt 

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umgewandelt worden sei. Ausserdem sei den betroffenen Grundeigentümern die 

Umzonung nicht angezeigt worden, und die Öffentlichkeit habe es, mangels Aufklärung 

über deren Zweck, versäumt, die Zonenplanänderung anzufechten (act. G 9/1 5/1). 

Dazu ist vorab festzuhalten, dass die im Jahr 2003 eingezonte Fläche drei Bauparzellen 

beinhaltet, weshalb die Umzonung 2003 nicht nur dem Beschwerdegegner zu Gute 

kam. Das Plangebiet umfasst eine Fläche von insgesamt rund 3'660 m  und grenzt im 

Südosten an ein der Wohnzone zugewiesenes Gebiet der Gemeinde S., welches 

beidseits der K.-strasse überbaut ist (vgl. act. G 6/1 und 6/2). Für die Überbauung der 

Parzelle Nr. 001 der Beschwerdegegnerin liegt eine Machbarkeitsstudie vor (act. G 15), 

so dass der Einwand der nicht zweckmässigen Überbaubarkeit dieses Grundstücks 

(act. G 5 Ziff. 2) nicht begründet erscheint. Je einschneidender sich die beabsichtigte 

Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für eine 

Planänderung sprechen. Je weiter die Realisierung des Plans vorangeschritten ist, 

desto mehr Gewicht kommt dem Grundsatz der Planbeständigkeit zu (Waldmann/

Hänni, a.a.O., N. 20 zu Art. 21 RPG). Bei einer Auszonung, wie sie vorliegend in Frage 

steht, geht es um einen einschneidenden Eingriff jedenfalls für die 

Beschwerdegegnerin. Sachliche Gründe, welche es notwendig machen würden, die 

vollständig erschlossene, in einer Baulücke sich befindliche Parzelle Nr. 001 

auszuzonen, sind nicht ersichtlich. Von einer geringfügigen Plananpassung in einem 

untergeordneten Punkt könnte diesbezüglich nicht gesprochen werden. Sodann sind 

die Überbauungen der Grundstücke Nr. 000 und Nr. 0002 (letzteres mit einem 

Glasgebäude) realisiert. Der Beschwerdegegner (Grundstück Nr. 0002) könnte sich im 

Fall einer Auszonung auf den Bestandesschutz (welcher auch Veränderungen und 

Erweiterungen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben beinhaltet) berufen (vgl. act. G 9/

I 5/1 S. 11). An den Voraussetzungen für eine Planänderung fehlt es, wenn die 

Verhältnisse - wie vorliegend - bei der früheren Planfestsetzung (2003) bereits bekannt 

und schon in den planerischen Entscheid eingeflossen waren (Waldmann/Hänni, a.a.O., 

N. 16 zu Art. 21 RPG). Sodann bildet auch das Alter des Teilzonenplans 2003 (9 Jahre 

im Zeitpunkt des Erlasses des Teilzonenplans von 2012) keinen Anlass, welcher ein 

Abgehen von der Beständigkeit des Plans 2003 rechtfertigen würde (vgl. Waldmann/

Hänni, a.a.O., N. 20 zu Art. 21 RPG). Vielmehr wäre eine Aus- bzw. Rückzonung mit 

dem Grundsatz der Planbeständigkeit nicht vereinbar. Eine solche macht vor dem 

geschilderten Hintergrund keinen Sinn, zumal sie nichts an der - auch strassenmässig - 

2

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vollständigen Erschliessung und teilweisen Überbauung des Teilzonengebiets (mit 

Wohnhäusern auf den Grundstücken Nr. 000 und Nr. 0002) zu ändern vermöchte. 

Insbesondere liesse sich dadurch entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin 

(act. G 5 Ziff. II./3) eine Schonung der Landschaft bzw. Erhaltung von Kulturland nicht 

erreichen und eine landwirtschaftliche Nutzung der (ca. 600 m  grossen) Parzelle Nr. 

001 wäre kaum möglich. Ein - den Grundsätzen des RPG entsprechendes - 

öffentliches Interesse an einer Rückzonung erscheint damit nicht ausgewiesen.

4.4.        Was den im Weiteren in Betracht kommenden Anpassungsgrund einer - in der 

soeben abgeschlossenen Planung gemachten - Entdeckung eines schwerwiegenden 

Fehlers in der bisherigen Nutzungsplanung betrifft (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., N. 16 

zu Art. 21 RPG mit Hinweisen), ist festzuhalten, dass ein solcher Grund nicht als 

dargetan gelten kann (vgl. auch Stellungnahme des AREG; act. G 9/I 7). Gegen die im 

Jahr 2003 erfolgte Einzonung war kein ordentliches Rechtsmittel ergriffen worden. Sie 

wurde von der kantonalen Behörde genehmigt. Die danach geltend gemachte 

Nichtigkeit des Teilzonenplans 2003 aus raumplanungsrechtlicher Sicht wurde vom 

Verwaltungsgericht beurteilt und verneint (vgl. dazu den in Rechtskraft erwachsenen 

VerwGE B 2010/283, a.a.O., E. 3). Auch der Gemeinderat Z. erachtete im Gutachten 

betreffend die Volksinitiative "Rückzonung R." den damaligen Erlass des 

Teilzonenplans (2003) aus raumplanungsrechtlicher Sicht als vertretbar (act. G 9/I 5/1 

S. 7 unten). Ausserordentliche Umstände, wie sie in dem von der Beschwerdeführerin 

angeführten Urteil des Bundesgerichts 1P.489/2001 vom 4. Dezember 2001 (act. G 5 

Ziff. II./7) ausgeführt wurden (krasse Fehlerhaftigkeit eines Zonenplans, einschneidende 

Veränderung der Verhältnisse innert kurzer Zeit), sind vorliegend offensichtlich nicht 

gegeben. Sodann ist das streitige Plangebiet gemäss kantonalem Richtplan der 

"Bauzone Wohnen" zugeordnet, so dass eine Auszonung bzw. Rückzonung in die 

Landwirtschaftszone der übergeordneten Planung nicht entsprechen würde. Damit ist 

auch diese Voraussetzung für eine Plan-Korrektur (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., N. 20 

[S. 512 oben] zu Art. 21 RPG) nicht erfüllt. Unter diesen Umständen ist auf den 

beantragten Augenschein (vgl. act. G 14 S. 3, 6 und 9) zu verzichten.

5.            (…).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

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© Kanton St.Gallen 2025 Seite 13/13

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1.            Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.            Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- werden der 

Beschwerdeführerin auferlegt; auf deren Erhebung wird verzichtet.

3.            Die Beschwerdeführerin entschädigt die Beschwerdegegner ausseramtlich 

mit je Fr. 1'500.-- (zuzüglich Mehrwertsteuer).

Der Präsident                Der Gerichtsschreiber

Eugster                          Schmid

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	Urteil Verwaltungsgericht, 19.08.2014
	Baurecht/Raumplanungsrecht. Art. 21 Abs. 2 und 32 Abs. 1 RPG (SR 700). Streitig war, ob die Vorinstanz (Baudepartement) die von der Gemeinde mit Teilzonenplan von 2012 vorgenommene Rückzonung der im Jahr 2003 vom Baudepartement genehmigten Zuteilung von Grundstücken zur Wohnzone zu Recht aufgehoben hat. Das Verwaltungsgericht erachtete das Vorliegen eines den Grundsätzen des RPG entsprechenden öffentlichen Interesses an der Rückzonung als nicht ausgewiesen und bestätigte den vorinstanzlichen Entscheid (Verwaltungsgericht, B 2013/129).

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		2025-07-19T09:43:10+0200
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