# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9850fff2-c644-5c06-9838-a63154555ece
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-11-04
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 04.11.2025 601 2025 70
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2025-70_2025-11-04.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2025 70
601 2025 155

Arrêt du 4 novembre 2025

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Stéphanie Colella, Dina Beti 
Greffière : Magalie Bapst 

Parties A.________, recourante, 

contre

COMMUNE DE SURPIERRE, autorité intimée, représentée par 
Me Jonathan Rey, avocat, 

Objet Droits politiques – Votation communale – Actes préparatoires

Recours (601 2025 70) du 19 mai 2025 contre la décision du 18 mai 
2025; requête de retrait de l'effet suspensif (601 2025 155) du 26 août 
2025

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considérant en fait

A. Au printemps 2025, la population de la Commune de Surpierre s'est prononcée sur 
l'instauration d'un conseil général dès la législature 2026-2031. 

Le matériel de vote, en particulier le flyer d'information, a été distribué aux citoyens le 23 avril 2025. 

La votation a eu lieu le 18 mai 2025. L'introduction d'un conseil général dès la législature 2026-2031 
a été acceptée par 178 voix contre 165 voix. 

B. Par mémoire du 19 mai 2025, A.________ interjette recours auprès du Tribunal cantonal, 
concluant à l'annulation du résultat de la votation communale.

A l'appui de ses conclusions, elle fait valoir l'irrégularité des actes préparatoires à la votation. Selon 
elle, les autorités communales n'ont pas suffisamment informé les citoyens sur l'objet de la votation, 
ni ne l'ont fait de manière objective et transparente. En particulier, elle soutient que le flyer officiel 
distribué avec le matériel de vote ne présente que les avantages de l'introduction d'un conseil 
général, ce qui aurait également été le cas lors de la séance d'information du 7 mai 2025. En outre, 
elle soutient que des affiches contre l'introduction d'un conseil général ont été arrachées par un 
conseiller communal. 

Par courrier du 30 mai 2025, la recourante relève l'irrégularité de la convocation formelle au scrutin, 
dans la mesure où aucune publication n'a été faite dans la Feuille officielle (FO). 

Par courrier du 23 juin 2025, la commune a requis une prolongation de délai de vingt jours pour 
déposer ses observations, laquelle lui a été accordée. 

Par courrier du 2 juillet 2025, l'intéressée fait valoir une violation de la liberté d'expression et de 
l'égalité de traitement, au motif que des affiches contre l'introduction d'un conseil général ont été 
arrachées, notamment sur les compacteurs à déchets de la commune, alors même que d'autres 
affiches s'y trouvaient. 

Par un second courrier daté du même 2 juillet 2025, la recourante s'exprime sur la demande de 
prolongation de délai faite par la commune pour déposer ses observations. Elle soulève que l'accusé 
de réception du Tribunal cantonal apposé sur dite requête indique comme date du sceau postal le 
24 juin 2025, alors que le délai pour déposer les observations arrivait à échéance le 23 juin 2025. 
Par conséquent, la requête est tardive et une prolongation de délai n'aurait pas dû être accordée. 

C. Dans ses observations du 10 juillet 2025, la commune conclut à l'irrecevabilité du recours, 
subsidiairement à son rejet. Elle soutient que le recours dirigé contre les actes préparatoires à la 
votation du 18 mai 2025 aurait dû être déposé dans un délai de cinq jours dès la connaissance des 
motifs de recours, soit en l'occurrence le 7 mai 2025, date de la séance d'information officielle 
organisée par ses soins. Si elle reconnaît qu'aucune convocation du corps électoral n'a été publiée 
dans la FO, elle estime toutefois qu'une information suffisante à ce sujet a été donnée aux citoyens 
par le biais du matériel de vote et du flyer d'information, d'une séance d'information, d'une publication 
sur le pilier public et d'articles de presse. S'agissant des affiches arrachées sur les compacteurs à 
déchets, la commune relève que, d'une part, en sa qualité de propriétaire des bennes, elle n'a pas 
délivré d'autorisation pour la pose de telles affiches et que, d'autre part, elle refuse tout affichage 
politique sur celles-ci. 

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Dans ses contre-observations du 19 juillet 2025, la recourante requiert formellement que les 
observations de l'autorité intimée soient écartées du dossier, au motif qu'elles seraient tardives pour 
les raisons expliquées dans son courrier du 2 juillet 2025. Par ailleurs, elle soutient que son recours 
est recevable, dès lors qu'elle a eu connaissance des motifs à l'appui de son recours le 13 mai 2025 
seulement, à réception d'un courrier du Préfet de la Broye (ci-après: le Préfet) répondant à ses 
interrogations au sujet de la conformité de la communication faite par le conseil communal en lien 
avec la votation du 18 mai 2025. Au surplus, elle se détermine sur les éléments avancés par l'autorité 
intimée dans ses observations et requiert l'accès au dossier de la cause. 

Par courrier du 22 juillet 2025, la Juge déléguée à l'instruction a notamment expliqué à la précitée 
qu'en vertu de la maxime d'office, le Tribunal doit tenir compte de tous les éléments qui lui sont 
connus lorsqu'il statue.

La recourante est venue consulter le dossier au greffe du Tribunal cantonal.

Dans sa détermination spontanée du 26 août 2025, la commune explique que sa demande de 
prolongation de délai a été déposée en temps utile, preuve à l'appui. En outre, elle rappelle, pour 
l'essentiel, qu'elle considère irrecevable le recours déposé par la recourante. A titre de mesures 
provisionnelles urgentes, elle requiert le retrait de l'effet suspensif (601 2025 155) au recours. 

La recourante s'est à nouveau déterminée le 3 septembre 2025.

Par courrier du 26 septembre 2025, la commune a indiqué renoncer à se prononcer à nouveau. 

La recourante s'est encore exprimée à réitérées reprises par différents courriels. 

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.

Il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. En vertu de l'art. 150 al. 1 de la loi fribourgeoise du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits 
politiques (LEDP; RSF 115.1), le Tribunal cantonal statue sur les recours en matière de votations et 
d'élections cantonales et communales. Le recours est dès lors recevable ratione materiae.

Le recours a été interjeté par une citoyenne active ayant qualité pour recourir au sens de l'art. 152 
al. 1 LEDP.

Cela étant, se pose la question de sa recevabilité temporelle. 

1.2. Aux termes de l'art. 152a LEDP, un recours contre les actes préparatoires peut être interjeté 
dans le délai de cinq jours dès la connaissance des motifs du recours, mais au plus tard dans le 
délai de dix jours dès la publication ou l'affichage des résultats du scrutin. Il n'y a pas de féries 
judiciaires (al. 1). Sont des actes préparatoires au sens de l'art. 152a al. 2 LEDP, toutes les 

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opérations et les mesures d'organisation effectuées par les autorités avant le scrutin, y compris la 
dénomination d'une liste (art. 37) ou son toilettage (art. 56).

Les actes préparatoires couvrent les décisions d'organiser ou non une votation populaire, les 
messages explicatifs officiels ainsi que les autres informations envoyées au citoyen, la formulation 
de la question soumise au vote, ou encore les moyens d'intervention dans la campagne référendaire 
des particuliers et des autorités (TORNAY, La démocratie directe saisie par le juge, 2008, p. 36).

1.3. L'ouverture d'un recours séparé contre les actes préparatoires a pour objectif de permettre 
la réparation immédiate, avant le scrutin, d'éventuelles irrégularités dont la procédure préparatoire 
serait entachée et de prévenir ainsi la répétition d'un vote qui, d'emblée, apparaît vicié 
(cf. ATF 140 I 338 consid. 4.4; 121 I 1 consid. 3b et les références citées). En effet, selon la 
jurisprudence, un citoyen perd en principe le droit de contester le résultat d'une votation s'il néglige 
d'attaquer immédiatement, par une réclamation ou par un recours, les irrégularités qui se sont 
produites pendant la préparation de la votation, afin que ces irrégularités puissent être éliminées 
encore avant la votation et que celle-ci n'ait pas à être répétée. Si le citoyen ne le fait pas, alors qu'il 
en aurait la possibilité et qu'on pourrait l'exiger de lui en raison des circonstances, il perd le droit 
d'attaquer le résultat de la votation (ATF 147 I 194 consid. 3.3; 145 I 282 consid. 3; 118 Ia 271 
consid. 1d). Un recours immédiat au sens de cette jurisprudence n'est possible que si le recourant 
a connaissance des irrégularités avant la votation. S'il n'en a connaissance qu'après, on doit en 
conclure qu'il ne lui était pas possible et donc qu'on ne pouvait pas attendre de lui qu'il s'en plaigne 
avant la votation. Si, dans de telles circonstances, on l'empêchait de se plaindre de telles 
irrégularités après la votation, cela serait incompatible avec le droit constitutionnel qui appartient à 
tout citoyen d'exiger que le résultat d'un vote soit exempt de toute irrégularité 
(ATF 114 Ia 42 consid. 4b; pour le tout, arrêt TF 1C_105/2015 du 2 mars 2015 consid. 4). 

Selon la doctrine et la jurisprudence, pour faire courir le délai de recours, il suffit que l'acte se trouve 
dans la sphère d'influence du destinataire et que ce dernier, en organisant normalement ses affaires, 
soit à même d'en prendre connaissance. Il n'est pas nécessaire qu'il l'ait personnellement en main, 
encore moins qu'il en prenne effectivement connaissance (cf. ATF 109 Ia 15 consid. 4; arrêt TC FR 
601 2022 111 du 23 septembre 2022 p. 5; JEANPRÊTRE, L'expédition et la réception des actes de 
procédure et des actes juridiques, in RSJ 69/1973 p. 349/50 et les références n. 13-14).

1.4. L'art. 15e al. 1 du règlement fribourgeois du 28 décembre 1981 d'exécution de la loi sur les 
communes (RELCo; RSF 140.11) prévoit que, si le conseil communal décide de soumettre au corps 
électoral la question de l'introduction du conseil général, il publie sa décision dans la Feuille officielle 
en indiquant la date de la votation populaire; celle-ci doit avoir lieu au plus tard dans les cent huitante 
jours à compter de cette publication. Selon l'art. 33 al. 1 LEDP en matière de votations communales, 
le conseil communal convoque le corps électoral au plus tard le lundi de la sixième semaine 
précédant le jour du scrutin, par un arrêté publié dans la Feuille officielle. 

Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de juger qu'un recours portant sur l'absence de publication 
dans la FO devait être déposé dans les cinq jours qui suivent le moment où la violation de la 
disposition prévoyant une publication était reconnaissable, sous peine d'irrecevabilité (arrêt TF 
1C_105/2015 du 2 mars 2015 consid. 4). 

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2.

2.1. En l'espèce, la recourante s'en prend au manque d'informations quant à la votation, au flyer 
d'information, à l'absence de débat contradictoire lors de la séance d'information du 7 mai 2025, au 
retrait des affiches contre l'instauration d'un conseil général ainsi qu'à l'absence de publication dans 
la FO de la décision du conseil communal de soumettre au corps électoral la question de 
l'introduction d'un conseil général. 

2.1.1. Tout d'abord, il sied de préciser que le retrait des affiches contre l'instauration d'un conseil 
général ne consiste manifestement pas en un acte préparatoire à la votation, dès lors qu'il ne s'agit 
pas d'une mesure d'organisation effectuée par l'autorité communale avant le scrutin. En revanche, 
les autres actes critiqués par la recourante sont à l'évidence des actes préparatoires, de sorte qu'il 
y a lieu de déterminer si le recours a été interjeté dans les cinq jours dès la connaissance des motifs 
de recours. 

2.1.2. La recourante prétend avoir eu connaissance des motifs de recours le 13 mai 2025 
seulement, à réception d'un courrier du Préfet répondant à ses interrogations au sujet de la votation. 
Or, dans ledit courrier, après avoir rappelé les bases légales applicables et expliqué le principe de 
la libre formation de la volonté du citoyen au moyen de la doctrine, le Préfet indique uniquement à 
la recourante qu'il existe une possibilité de recourir contre les actes préparatoires qu'elle estime non 
conformes. Il précise qu'il lui revient d'examiner l'opportunité d'interjeter un tel recours. Il apparaît 
ainsi que le courrier du Préfet n'apporte aucun élément nouveau quant aux motifs de recours que 
pourrait invoquer la recourante et qui n'auraient pas pu être connus auparavant. 

Partant, le courrier du Préfet du 13 mai 2025 n'est pas déterminant pour juger du moment à partir 
duquel la recourante a eu connaissance des motifs de son recours.  

2.1.3. La commune a distribué le matériel de vote, comprenant le flyer d'information, le 23 avril 
2025, ce qui n'est pas contesté par la recourante. La séance d'information officielle a, quant à elle, 
eu lieu le 7 mai 2025. La recourante a ainsi eu (ou pu avoir) connaissance des informations données 
par la commune au plus tard le 7 mai 2025, peu importe au demeurant qu'elle ait participé ou non à 
dite séance. 

Ainsi, si elle entendait contester les actes préparatoires relatifs aux informations communiquées par 
la commune pour la votation du 18 mai 2025, elle devait le faire au plus tard dans les cinq jours qui 
ont suivi cette séance, soit d'ici au lundi 12 mai 2025. 

2.1.4. Concernant l'absence de publication dans la FO, il faut relever ce qui suit. 

Selon les dispositions légales précitées (cf. consid. 1.4 ci-dessus), la décision du conseil communal 
de soumettre au corps électoral la question de l'introduction d'un conseil général aurait dû être 
publiée dans la FO au plus tard le lundi de la sixième semaine précédant le jour du scrutin, soit le 
lundi 7 avril 2025, conformément à l'art. 33 al. 1 LEDP. Le matériel de vote, y compris le flyer 
d'information, relatif à cette votation a été transmis aux citoyens le 23 avril 2025. La violation de la 
disposition prévoyant une publication dans la FO était ainsi clairement reconnaissable le 23 avril 
2025, date de la réception par la population du matériel de vote, et donc date à compter de laquelle 
les citoyens ont eu connaissance de la tenue d'une votation communale pour l'introduction d'un 
conseil général, puisque la parution dans la FO aurait déjà dû avoir eu lieu à cette date. 

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2.1.5. Au vu de tout ce qui précède, la recourante devait ainsi recourir dans les cinq jours à compter 
de la connaissance des motifs de recours, dans la mesure où ses griefs portent sur l'organisation 
du scrutin et concernent des actes préparatoires au sens de l'art. 152a al. 2 LEDP. En déposant son 
recours le 19 mai 2025, la recourante n'a manifestement pas contesté les actes préparatoires qu'elle 
remet en cause dans le délai légal de cinq jours, que ce soit à compter du constat de la non 
publication dans la FO à réception du matériel de vote ou, au plus tard, à compter de la tenue de la 
séance d'information.  

3. 

3.1. Au vu de ce qui précède, le recours du 19 mai 2025, manifestement tardif, doit être déclaré 
irrecevable. 

L'affaire étant jugée sur le fond, la demande de retrait de l'effet suspensif (601 2025 155) formulée 
par la commune est devenue sans objet.

3.2. Il n'est pas perçu de frais de procédure (cf. art. 129 let. c du code fribourgeois du 23 mai 
1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1).

Aucune indemnité n'est allouée à la commune quand bien même elle obtient gain de cause. En effet, 
ses intérêts patrimoniaux ne sont pas en cause et elle ne peut pas se prévaloir de circonstances 
particulières au sens de l'art. 139 CPJA justifiant l'assistance par un mandataire professionnel. Elle 
n'a quoi qu'il en soit pas formulé de conclusions dans ce sens.

la Cour arrête :

I. Le recours (601 2025 70) est déclaré irrecevable.

II. La requête de retrait de l'effet suspensif (601 2025 155), devenue sans objet, est rayée du 
rôle.

III. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué de dépens.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 4 novembre 2025/ape/mab

La Présidente La Greffière