# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 280d3a91-465d-5fec-9f4e-ec3d645be72e
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-10-31
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 31.10.2006 U 2006 84
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2006-84_2006-10-31.pdf

## Full Text

U 06 84
2a Camera 

SENTENZA
del 31 ottobre 2006

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente appalto (interruzione della procedura)

1. Nel corso del 2005, il Comune di … avviava una procedura perimetrale per la 

nuova pavimentazione, la posa della canalizzazione e dell’acquedotto lungo 

la strada “…”. A questo proposito, l’autorità comunale faceva allestire un 

preventivo, in base al quale l’opera sarebbe venuta a costare fr. 498'285.-- 

(IVA inclusa), di cui fr. 419'000.-- erano previsti per il risanamento della strada, 

fr. 46'000.-- per la posa della canalizzazione e fr. 35'000.-- per l’acquedotto. Il 

preventivo distingueva tra i costi del progetto di fr. 57'100.--, i costi per le 

espropriazioni di fr. 29’4000.-- e quelli per l’esecuzione dell’opera di fr. 

376’585.--. Per l’esecuzione dei lavori il comune operava una distinzione tra 

le opere da capomastro, quelle relative alla pavimentazione e quelle da 

idraulico. Per le opere da capomastro, il 15 marzo 2006, il comune esperiva 

una procedura su invito. Le tre ditte invitate all’appalto presentavano le 

seguenti offerte:
1. F.lli … SA   Fr. 410'789.90

2. X.   Fr. 418'973.60

3. Y.   Fr. 429'264.80

Sommando in seguito le migliori offerte anche per i lavori da idraulico e per 

quelli riguardanti la pavimentazione stradale, l’autorità comunale constatava 

che il rifacimento della tratta stradale sarebbe venuto a costare 

complessivamente fr. 652'887.55. Di questo superamento fr. 65'479.35 

andavano a carico della Società … e della … SA ed i restanti fr. 85'193.30 a 

carico del comune. 

2. Con decisione 24 luglio 2006, il comune interrompeva e annullava la 

procedura d’appalto, rinunciando in questo modo ad aggiudicare i lavori. In 

base alle offerte presentate, la realizzazione dell’opera avrebbe superato di 

oltre il 30% i costi preventivati. Per questo motivo la committenza riteneva di 

dover rivedere il progetto e/o di sottoporre all’assemblea comunale lo 

stanziamento di un credito supplementare a copertura dei maggiori costi 

occasionati dall’infrastruttura. 

3. In data 4 agosto 2006, la Fratelli … SA adiva tempestivamente il Tribunale 

amministrativo del Cantone dei Grigioni chiedendo l’annullamento della 

decisione impugnata e l’assegnazione diretta dei lavori o, eventualmente, il 

rinvio degli atti all’autorità comunale per una delibera dei lavori alla ricorrente 

o comunque per una delibera in base al protocollo d’apertura del 10 aprile 

2006. In sostanza l’istante contesta l’esistenza di motivi oggettivabili 

giustificanti l’interruzione della gara. Il solo fatto che i costi preventivati fossero 

inferiori a quanto offerto dalle ditte invitate all’appalto non potrebbe essere 

decisivo, poiché il preventivo sarebbe stato allestito in palese contrasto con la 

realtà dell’opera. L’autorità comunale non potrebbe pertanto appellarsi ai costi 

preventivati, quando già dal capitolato allestito sarebbe risultata palese la 

discrepanza di circa fr. 100'000.-- tra quanto era stato oggetto del preventivo 

e quanto invece era poi stato richiesto concretamente agli offerenti. 

4. Nella propria presa di posizione, il Comune di … chiedeva la reiezione 

integrale del ricorso. In base al preventivo, il quale contemplava pure degli 

imprevisti varianti tra il 5 e il 10%, i costi dell’opera si sarebbero aggirati 

attorno ai fr. 500'000.--. Dopo essere venuta a conoscenza dell’ingente divario 

tra le offerte presentate dai tre concorrenti invitati alla gara e il preventivo, 

l’autorità appaltante si sarebbe ritenuta legittimata ad interrompere la 

procedura di delibera per motivi importanti. Giusta la legislazione cantonale, 

sarebbe da considerarsi un motivo importante giustificante l’annullamento 

della procedura propriamente anche il superamento del limite dei costi con le 

offerte presentate. Per il comune convenuto, il fatto che il preventivo 

presentasse dei divari rispetto alla documentazione d’appalto consegnata ai 

concorrenti non sarebbe determinante, non venendo per questo fatto a 

mancare un motivo importante per interrompere la procedura. A prescindere 

dal fatto che il nuovo credito andrebbe comunque prima debitamente 

sottoposto al sovrano comunale, il comune considera inoltre scorretto, allo 

stadio attuale della procedura, imporre ai proprietari inclusi nei perimetri 

dell’opera una partecipazione ai costi decisamente superiore a quanto a suo 

tempo era stato ventilato in base al preventivo. Per questo sarebbe nelle 

intenzioni dell’esecutivo rivedere il progetto e vagliare la possibilità di ridurne 

sensibilmente i costi. Infine, in base alle offerte presentate, essendo i valori 

soglia superati, si sarebbe pure palesata la necessità di indire una normale 

gara d’appalto al posto della procedura a invito. 

5. Replicando, la ditta ricorrente si riconfermava essenzialmente nelle proprie 

precedenti allegazioni e proposte ribadendo la completa inaffidabilità del 

preventivo fatto allestire dall’autorità comunale già per l’insufficienza della 

posizione sugli imprevisti, la mancata presa in considerazione del rincaro e 

per tante altre lacune. Anche se per degli importi decisamente minori, i lavori 

dell’acquedotto e quelli da idraulico si sarebbero parimenti enormemente 

scostati dai relativi preventivi, per cui l’argomentazione addotta dall’autorità 

comunale solo per i lavori in oggetto non sarebbe giustificabile. Onde 

comprovare la correttezza della propria offerta e quindi anche la 

concorrenzialità dei prezzi indicati, l’istante chiede l’allestimento di una perizia 

giudiziaria, che dovrebbe inoltre permettere di dimostrare come il 

superamento dei costi addotto dal comune sarebbe interamente imputabile 

alle prestazioni aggiuntive richieste dalla committenza, in manifesto 

disaccordo con quanto sarebbe stato oggetto del preventivo. Inoltre, solo una 

parte del superamento dei costi addotto andrebbe a carico del comune, 

mentre il resto verrebbe assunto dalla società elettrica che fornisce l’energia 

a livello comunale e dalla … SA. 

6. Duplicando, il comune convenuto si riconfermava essenzialmente nelle 

proprie precedenti allegazioni e proposte. Come risulterebbe dalla relazione 

dell’ufficio tecnico incaricato dell’allestimento del preventivo, il superamento 

dei costi sarebbe effettivamente da ricondurre alle prestazioni aggiuntive 

richieste rispetto alla situazione iniziale in ragione di oltre fr. 100'000.--. 

L’autorità comunale insisteva però sull’aspetto legato alla propria buona fede, 

non essendo stata a conoscenza di tali cambiamenti. L’ingente superamento 

dei costi si sarebbe palesato alla committenza solo dopo l’apertura delle 

offerte. A giudizio conosciuto sui costi, il comune considerava necessario fare 

di tutto per ridurre le spese, giacché il credito per un simile importo di oltre fr. 

500'000.-- avrebbe richiesto addirittura una votazione popolare per urna. 

Considerando in diritto:

1. Non è contestato che alla presente procedura vadano applicate le norme della 

legge cantonale sugli appalti pubblici (Lap) e le relative disposizioni di 

attuazione (Oap). La controversia verte sulla questione si sapere se il 

committente fosse legittimato, dopo aver aperte le offerte, a interrompere la 

procedura d’appalto. 

2. a) Le disposizioni in materia di appalti pubblici non garantiscono a dei singoli 

concorrenti l’ottenimento di una commessa, ma solo la reale e corretta chance 

di poter vincere l’appalto. Questa opportunità che il concorrente detiene, può 

pertanto essergli sottratta solo a delle precise condizioni 

(Galli/Lehmann/Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der 

Schweiz, Zurigo 1996, marginale 453). Giusta l’art. 24 cpv. 2 Lap, il 

committente può interrompere la procedura di aggiudicazione per motivi 

importanti. Analogamente alla disposizione di cui all’art. 13 lett. i CIAP, la 

norma limita la libertà del committente di procedere ad un'aggiudicazione 

(STA U 02 67 e U 00 87), permettendogli di prescindere da una delibera 

soltanto nel caso in cui sussistano motivi talmente gravi da farla apparire 

inesigibile, secondo le regole della buona fede. Con questa disposizione, volta 

a circoscrivere il potere di apprezzamento di cui dispone il committente in 

ordine all’aggiudicazione, si è inteso sottolineare gli obblighi che il principio 

della buona fede determina in capo ad esso nell'ambito dei rapporti 

precontrattuali (Galli/Lehmann/Rechsteiner, op. cit., marginale 453 s.). In 

generale, importanti possono essere considerati i motivi che il committente 

non poteva prevedere al momento dell'apertura del concorso. Suscettibili di 

giustificare una rinuncia all’aggiudicazione sono inoltre tutte quelle 

circostanze che, valutate dal profilo degli scopi perseguiti dalla legislazione 

sugli appalti pubblici, permettono di considerare una ripetizione della gara 

compatibile con gli obblighi riconducibili al principio della buona fede, che 

l'apertura del concorso ingenera in capo al committente (RDAT 2001, vol. II, 

no. 41, p. 169 s.). Semplici differenze di prezzo, contenute entro limiti 

ragionevoli, non giustificano di principio la ripetizione della procedura. 

L'interruzione della gara al fine di ripeterla va ammessa con cautela, poiché 

l'apertura delle offerte porta a conoscenza dei partecipanti una serie di fatti 

che possono alterare il gioco della concorrenza nella nuova procedura. 

b) Tenendo in considerazione i principi dottrinali e giurisprudenziali sopra 

richiamati, applicabili nell’ambito dei trattati internazionali, e facendo uso del 

proprio potere d’apprezzamento, il legislatore cantonale ha previsto nelle 

nuove disposizioni della Lap del 10 febbraio 2004, anche se in modo non 

esaustivo, i motivi per cui una aggiudicazione può essere ripetuta. Giusta il 

nuovo art. 24 cpv. 3 lett. e Lap, la procedura può essere ripetuta in special 

modo se le offerte valide superano di gran lunga il limite dei costi. In questo 

senso, la normativa cantonale precisa espressamente la possibilità di 

un’interruzione e del conseguente rifacimento della procedura a causa di un 

sensibile superamento dei costi dell’opera rispetto al limite dei costi previsto. 

Come risulta dai lavori preparatori, scopo principale della norma è quello di 

evitare alla committenza l’esecuzione di lavori a condizioni economicamente 

svantaggiose rispetto all’oggettivo preventivo dei costi calcolato (Messaggio 

del Governo al Gran Consiglio del 4 novembre 2003, pag. 331). 

3. a) Nell’evenienza non è contestato che in seguito ad un cambiamento parziale 

del progetto, l’opera venga a superare del 30% circa il limite dei costi 

inizialmente previsti. Parte dei maggiori costi erano reputati andare a carico 

della società che fornisce elettricità al comune e della … SA, per cui i maggior 

costi che dovrebbero ricadere direttamente sul comune dovrebbero essere 

del 20% circa superiori a quanto era stato preventivato. Questo superamento 

nella sua totalità deve in ogni caso essere ritenuto ingente (vedi STA U 02 26 

e 26b e U 01 70), non da ultimo in considerazione del fatto che già nel 

preventivo fatto allestire dall’autorità comunale si erano calcolati degli 

imprevisti in ragione del 5-10%. In principio, la ditta ricorrente non contesta 

che il superamento sia di ingenti dimensioni, ma si appella alle differenze 

esistenti tra quanto era stato oggetto del preventivo e quanto invece era stato 

richiesto nel capitolato d’appalto. Queste differenze comporterebbero dei 

maggiori costi di oltre fr. 100'000.--. Il comune non contesta 

fondamentalmente questo fatto, per cui non sussistono motivi per dar seguito 

alla richiesta di una perizia volta ad accertare la diversità tra il preventivo e 

quanto è stato in realtà richiesto nella documentazione d’appalto. Per l’autorità 

comunale, l’esecuzione in parola sarebbe troppo cara rispetto a quanto il 

comune ritenesse di voler spendere per i lavori, del credito ottenuto 

dall’esecutivo comunale e dell’importo che era stato ventilato e sul quale si 

erano basati i proprietari fondiari inclusi nei perimetri della strada, 

dell’acquedotto e della canalizzazione. Per la committenza, troverebbe 

pertanto applicazione l’art. 24 cpv. 2 e cpv. 3 lett. e Lap, indipendentemente 

dall’affidabilità o meno del preventivo fatto allestire. 

b) In principio, anche se la disposizione di cui all’art. 24 cpv. 3 lett. e Lap non 

può trovare un’applicazione indiscriminata nel senso preteso dalla 

committenza, nel caso in parola l’interruzione e l’eventuale rifacimento del 

procedimento mediante un progetto riveduto può ancora trovare protezione, 

grazie soprattutto alla particolarità della situazione concreta. Come si è detto, 

il rifacimento della procedura di appalto deve essere possibile qualora dopo 

essere venuta a conoscenza dei costi effettivi la committente si trovi 

confrontata con una mole di costi che non aveva previsto. E questo è, a non 

averne dubbi, la situazione in cui versa il comune convenuto. Pur restando 

incontestato che il preventivo fatto allestire non fosse appropriato, giacché 

quanto richiesto definitivamente dal capitolato d’appalto non corrispondeva 

interamente a quanto era stato oggetto dell’esame preliminare sul limite dei 

costi, l’autorità appaltante si trovava confrontata con dei costi dell’opera che 

superavano di gran lunga le spese previste. In questa situazione, anziché 

decidere l’esecuzione dell’opera a dei costi superiori e quindi richiedere al 

popolo lo stanziamento di un credito di oltre mezzo milione di franchi, 

l’esecutivo comunale ha ritenuto più consono prendere in primo luogo in 

considerazione la possibilità di modificare il progetto, riducendone i costi. Per 

questo Giudice, nella situazione in parola la scelta operata dall’autorità 

comunale può essere eccezionalmente protetta. Non è infatti esigibile che la 

committente porti a termine un’opera per la quale non dispone dei crediti 

necessari e che è contraria alle assicurazioni a suo tempo fatte ai proprietari 

inclusi nel perimetro delle opere pubbliche, quando con un progetto riveduto 

potrebbe magari rendere possibile l’esecuzione in oggetto entro il limite dei 

costi previsti. In altri termini, nell’evenienza non sono in gioco solo i legittimi 

interessi delle concorrenti alla procedura su invito, ma anche gli interessi di 

quei proprietari privati che hanno accettato la delimitazione del perimetro del 

comprensorio delle opere qui in discussione, contando sull’asserzione stando 

alla quale i costi preventivati non avrebbero superato complessivamente il 

mezzo milione di franchi. 

c) E’ d’altro canto indubbio che il notevole superamento del preventivo vada 

ascritto alla leggerezza con la quale ha agito l’autorità comunale. In questo 

senso le censure sollevate dalla ricorrente sono in gran parte comprensibili. 

È, infatti, a causa della stima troppo approssimativa dei lavori che la 

committente è venuta a trovarsi confrontata con delle problematiche del tutto 

nuove, come l’insufficienza del credito concesso e l’impossibilità di attenersi 

alle assicurazioni fatte in precedenza nei confronti dei proprietari fondiari 

interessati entro il perimetro dell’opera pubblica. Questo fatto verrà 

debitamente preso in considerazione nell’ambito della ripartizione dei costi. 

D’altro canto, come il Tribunale amministrativo ha del resto già precisato, in 

conformità anche all’art. 24 cpv. 3 lett. d Lap, deve essere per l’autorità 

appaltante possibile rifare la procedura con una eventuale modifica del 

progetto, quando l’intervento previsto esula palesemente in termini di costi da 

quanto era stato previsto (STA U 02 26 e 26b, U 01 71 e riferimenti). 

4. Giustamente, l’autorità comunale avrebbe dovuto determinare il valore della 

commessa mediante una nuova stima appropriata (PTA 1999 no. 63). Per 

appropriata s’intende una stima attuale e affidabile, fatta allestire da persone 

competenti in materia e che permetta oggettivamente la determinazione del 

valore della commessa. Il fatto che la stima sia stata fatta allestire da terzi è 

ai fini del giudizio ininfluente. Poiché è all’autorità comunale che spettava la 

responsabilità della determinazione del valore della commessa, la stessa 

deve rispondere del vizio che gravava sul preventivo. Ne consegue che i costi 

del procedimento vanno accollati al comune convenuto. Quest’ultimo è pure 

tenuto a rifondere alla ricorrente un’equa indennità a titolo di ripetibili (art. 75 

LTA). 

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è respinto. 

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 4'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 190.--

totale fr. 4'190.--

il cui importo sarà versato dal Comune di … entro trenta giorni dalla notifica 

della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei 

Grigioni, Coira. 

3. Il Comune di … versa alla Fratelli … SA fr. 3'000.-- (IVA inclusa) a titolo di 

ripetibili.