# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f98203d4-9fef-5e17-9e0a-c67fac020c4c
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1997-09-05
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 05.09.1997 90.1995.15
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1995-15_1997-09-05.html

## Full Text

Incarto n.

  90.95.00015

  	
  Lugano

  5 settembre 1997

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Daniela Regazzi Fornera

  

 

visto
il ricorso del 26 gennaio 1995 di

 

	
   

  	
  1. __________ __________, __________,  

  2. __________ __________, __________,  

  3. __________ __________, __________,  

  4. __________ __________, __________,  

  1.,2.,3.,4. avv. __________.
  __________, __________ __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la decisione 13 dicembre 1994 no. __________ del
  Consiglio di Stato che approva la decisione di revisione del Piano Regolatore
  del Comune di __________;

   

  vista la risposta del 18 aprile 1996 del Consiglio
  di Stato;

   

  letti ed esaminati gli atti;

   

  esperiti i necessari accertamenti;

  

  

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   I signori
__________, __________, __________ __________ e la signora __________
__________ sono proprietari della particella no. __________RFD di __________,
ubicata in località __________ di __________ nella porzione di territorio tra
l’autostrada nazionale (a ovest), il fiume __________ (a est) e la __________
del __________ (a sud).

 

                                  b.   Con messaggio del 11
febbraio 1993 il Municipio di __________ ha sottoposto il progetto di revisione
del PR al Consiglio Comunale che ne ha deciso l’adozione nelle sedute del 5 e
26 aprile 1993.

Tale piano prevedeva l’attribuzione di parte del fondo no. __________alla zona
agricola (all’incirca 7’650 mq) e di parte alla zona industriale (all’incirca
8’700 mq.). 

 

                                   c.   Contro il mancato
integrale inserimento del mappale no. __________in zona industriale, i
proprietari signori __________ e signora __________ sono insorti in data 27
agosto 1993 davanti al Consiglio di Stato contestando l’azzonamento previsto. A
loro dire la creazione di una piccola zona agricola in questo punto è priva di
qualsiasi rapporto funzionale con la zona agricola vera e propria, viola quindi
i più elementari principi pianificatori della LPT e risulta pertanto
arbitraria. Essi hanno pure censurato la mancata adozione di un piano del
traffico. Di conseguenza essi hanno chiesto che non venga concessa
l’approvazione del Piano Regolatore e subordinatamente che la particella no
__________venga assegnata interamente alla zona industriale.

 

                                  d.   Con decisione 13
dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato il PR e respinto integralmente
il ricorso interposto dai signori __________ e dalla signora __________. In
particolare l’autorità governativa ha confermato l’assegnazione di parte del
fondo no. __________alla zona agricola, mentre ha sospeso l’approvazione della
zona industriale prevista sull’altra parte del mappale in attesa che vengano
definite le esatte modalità di compensazione ai sensi degli art. 8-13 della Ltagr.
per la diminuzione del territorio agricolo.

Essa ha per finire rilevato come l’attuale proposta di PR è coerente con l’azzonamento
previsto per il comparto a nord-est (a destra del fiume __________) e quindi
rispettosa del concetto urbanistico-pianificatorio del luogo. 

 

                                   e.   Dissentendo da tale
decisione i ricorrenti sono nuovamente insorti, in data 26 gennaio 1995,
dinanzi al TPT riproponendo, in sostanza le medesime censure del ricorso di
primo grado.

Essi ribadiscono l’assenza di un piano del traffico, come pure di un nesso tra
la prospettata attribuzione di parte del fondo alla zona agricola e i contenuti
urbanistici ,peraltro ancora da definire in modo preciso, del luogo. In
conclusione chiedono quindi l’integrale assegnazione del particellare no.
__________alla zona industriale.

 

                                    f.   Nelle sue
osservazioni del 10 marzo 1995 al ricorso il Municipio di __________ ha
evidenziato innanzitutto come il fondo no. __________non è mai stato
edificabile (il PR del ‘72 lo includeva di fatto in zona agricola, allora
definita come zona residua). Di conseguenza l’esecutivo comunale ritiene che
l’intero fondo non può essere trasformato da inedificabile in edificabile
finché non possa essere ragionevolmente escluso un utilizzo di almeno una parte
di esso per le necessità viarie fondamentali del Comune. Sciolte le
pregiudiziali viarie, nulla a suo dire si opporrebbe all’inclusione dell’intero
fondo no. __________ in zona industriale, ad eccezione del caso in cui interessi
pubblici superiori, volti alla salvaguardia del territorio agricolo, vi si
oppongano.

Dal canto suo il Governo, con risposta del 18 aprile 1996, rileva come vista
l’incertezza della pianificazione regionale esistente sulla destinazione d’uso
di quest’area (concetto di sviluppo del __________ di __________ e del
__________ dei trasporti del __________), sarebbe stato opportuno non
modificare il PR ma lasciare tutto il fondo in esame in zona agricola.

                                  g.   In data 12 giugno
1996 è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio all’occasione del quale
il rappresentante della Sezione di pianificazione urbanistica si è impegnato a
presentare delle osservazioni aggiuntive in merito alla situazione pianificatoria
del comparto in esame, osservazioni inoltrate in data 9 settembre 1996 e sulle
quali i ricorrenti hanno preso posizione con scritto di data 4 ottobre 1996.
Sul loro contenuto si dirà, se del caso, nei considerandi di diritto.

                                  h.   Con decisione no.
__________del 9 luglio 1996 il Consiglio di Stato ha definitivamente approvato
la zona industriale prevista in località __________ di __________ dietro
l’obbligo per il Comune del pagamento di un compenso pecuniario di Fr.
192’857.-- da versare entro nove mesi dalla crescita in giudicato della
risoluzione. Contro questa decisione il Comune di __________ ha interposto
ricorso in data 23 agosto 1996.

 

c
o n s i d e r a t o,

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett.
c, modificata dal 15.3.1995).

                                         Il disposto va
interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto
cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura
di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale
federale. 

                                         Ciò premesso, il ricorso,
intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La
legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).

                                         Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità,( tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv.
3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire
molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di
esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter
essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo
un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco
consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni
del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo
sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente,
rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della
popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid.
5a).

 

                                   4.   Secondo
l’art. 24 LALPT, il piano regolatore è lo strumento di programmazione delle
attività d’incidenza territoriale a livello comunale e ha per scopo di
organizzare e disciplinare tali attività in funzione dei bisogni di sviluppo
per i prossimi quindici anni, tenuto conto della capacità finanziaria del
Comune.

A norma dell’art 26 LALPT il piano regolatore si compone di un rapporto di
pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un
programma di realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono, di
regola, i seguenti documenti: piano del paesaggio, piano delle zone, piano del
traffico, piano delle attrezza­ture e costruzioni di interesse pubblico, piano
indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 2 LALPT).

                                         L'art. 28, cpv. 2, lett. p
LALPT precisa inoltre che le rappresentazioni grafiche di PR fissano in
particolare la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto
pubblici e privati, con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili
e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici.

                                         Come già rilevato nei
fatti i ricorrente censura la mancanza nella versione del PR 93 di __________
di una tale regolamentazione.

Dalla documentazione agli atti risulta in effetti che l’ultimo progetto di
revisione di PR presentato dal Comune di __________ è privo di un piano del
traffico vero e proprio. All’art 3 cpv. 2 delle norme di attuazione del PR 93
si evince comunque che i vincoli viari di cui al vecchio PR del 1972 restano
transitoriamente in vigore. Ciò significa che ai problemi del traffico in
concreto verificabili si può per ora trovare soluzione facendo riferimento alla
vecchia regolamentazione pianificatoria. Vero è che mentre l’intero assetto
territoriale con i relativi azzonamenti è stato revisionato, l’ordinamento del
traffico è rimasto immutato. 

Dall’incarto risulta che questa particolare situazione è principalmente da
ricondurre all’importanza regionale e cantonale che l’assetto viario di
__________ presenta. L’ubicazione del comune impone infatti un adeguamento del
traffico locale al sistema viario regionale che però a tutt’oggi non ha ancora
trovato le giuste e definitive soluzioni ad alcuni rilevanti problemi. Al
proposito sia il Municipio che il Governo fanno in particolare riferimento alla
questione dei semisvincoli autostradali previsti all’altezza di __________,
alle incognite legate alla nuova trasversale ferroviaria alpina, nonché al
collegamento viario del locarnese con la __________.

Stabilire un piano viario definitivo prima che queste questioni d’ordine
superiore vengano risolte, sarebbe effettivamente un’operazione poco coerente.
Pertanto, ritenuto che i vecchi vincoli viari non sembrano essere in
sostanziale conflitto con il nuovo concetto urbanistico di __________ e che l’adozione
di un nuovo PR ha permesso d’introdurre l’ormai da tempo richiesto e necessario
adattamento dei parametri urbanistici delle zone edificabili, la soluzione in
concreto scelta dal Comune e avallata dal Consiglio di Stato risulta
rispondente all’interesse pubblico e quindi giustificata.

L’impugnativa dei ricorrenti su questo punto non merita pertanto conferma.

 

                                   5.   In merito alla
censura dei ricorrenti sul parziale inserimento del mappale no. __________in
zona agricola va rilevato quanto segue.

Ai sensi dell’art. 16 LPT le zone agricole comprendono i terreni idonei
all’utilizzazione agricola o all’orticoltura e i terreni che, nell’interesse
generale, devono essere utilizzati dall’agricoltura, con l’avvertenza che, per
quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue.

                                         Va tenuto presente che i
terreni agricoli hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, il
che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelli
superstiti e ciò per tutta una serie di motivi, che vanno dalle necessità
dell’agricoltura stessa, all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento
alimentare del paese in caso di grave crisi, alla riserva di aree
impregiudicate per le prossime generazioni e infine alla protezione del
paesaggio. 

                                         Come rileva il Tribunale
federale, le finalità della zona agricola sono molteplici: travalicano l’ambito
meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio, del mercato
immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La zona agricola è l’antagonista
per eccellenza della zona edificabile di cui è chiamata a contrastare
l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere anche aree mediocremente
idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di essere
conservate.

 

                                         Nel caso in esame il
mantenimento di parte del particellare no. __________in zona agricola trova, a
mente di questo Tribunale, già per questi motivi una sua giustificazione pianificatoria.
L’esame degli atti processuali hanno in effetti permesso di evidenziare che
benché questo fondo confini su un lato con la parte della zona industriale
posta a sud del paese, e su un altro con una zona per attrezzature pubbliche,
esso ha in definitiva sempre fatto parte di un vasto comprensorio di notevole
pregio agricolo che il Piano Direttore ha assegnato alle superfici per
l’avvicendamento colturale (SAC), che compone in pratica l’intero __________ di
__________. Ora giusta la Legge cantonale sulla conservazione del territorio
agricolo (LTAgr), creata con il preciso intento di salvaguardare il più
possibile le aree agricole che negli ultimi decenni in Ticino hanno registrato
una drastica diminuzione, i Comuni sono tenuti ad assegnare alla zona agricola
dei loro PR il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel PD
(art. 4 cpv. 1), del quale fanno pure parte, come precisato nell’art. 5 lett. a
della medesima legge, le superfici SAC. Ne risulta che un diverso azzonamento
di questi comparti è possibile solo per motivi di ordine pianificatorio
particolarmente importanti, ovvero per reali bisogni che non permettono un
diverso azzonamento.

Nella fattispecie dagli atti dell’incarto, rispettivamente dalla relazione
tecnico economica del pianificatore, non risultano dati concreti comprovanti
un’effettiva e reale necessità di sedimi industriali nel Comune. Soprattutto
non risulta che il sedime all’esame rappresenti veramente l’unica zona,
sull’intero territorio comunale, ancora disponibile per l’insediamento
d’infrastrutture industriali o artigianali. Come desumibile dal bilancio delle
superfici insediative e della contenibilità teorica riportato a pagina 15 della
relazione, risulta ancora disponibile per attività artigianali-industriali il
30% della superficie edificabile netta della zona __________, il 20% della zona
I Nord e il 30% della zona I Sud per un totale di 116’132 mq di superficie
edificabile netta. Ciò significa che non sussiste in realtà un’effettiva
esigenza di potenziamento della zona industriale. Anzi sarebbe semmai più
corretto chiedersi se l’attribuzione alla zona industriale dell’altra parte del
fondo no __________, formata da circa 8’700 mq di terreno, risulta compatibile
con i principi pianificatori in concreto applicabili. 

Al proposito va posta mente al fatto che la sua creazione ha generato l’obbligo
per il Comune di procedere ad un compenso pecuniario come risarcimento
dell’intervenuta diminuzione di terreno agricolo pregiato. Aggiungere quindi
altro terreno industriale non farebbe che aumentare questo controverso onere
finanziario, dato che un compenso reale non sembrerebbe in concreto attuabile.

Del resto va rilevato che questo fondo è sempre stato inserito in zona agricola
(prima denominata erroneamente zona residua). 

Sussiste quindi ancor meno per le autorità pianificatrici l’obbligo d’azzonarlo
come richiesto dai ricorrenti, ossia in zona industriale o in zona per
attrezzature pubbliche in vista di un suo futuro utilizzo per necessità viarie
d’importanza cantonale, regionale o comunale. Qualora i paventati intendimenti
circa la destinazione di questo fondo saranno chiariti e concretizzati, il
Comune dovrà se del caso procedere all’adozione di una variante di PR, magari
proprio nel senso richiesto dai ricorrenti. Per il momento, date le incertezze
esistenti sulla sua possibile utilizzazione, a mente di questo Tribunale
sarebbe perlomeno improvvido procedere ad un’ulteriore sottrazione di terreno
pregiato alla zona agricola, in special modo se si considera, come detto, che
non esiste la necessità di far capo a quest’area per assicurare un adeguato
insediamento industriale giacché basta ampiamente a questo scopo la ricettività
delle rimanenti aree approvate dal Consiglio di Stato.

Ne risulta che la decisione del Consiglio di Stato volta alla tutela di
quest’area di terreno agricolo pregiato, oltretutto pianeggiante e libero da
costruzioni, merita di essere confermata.

Va pertanto concluso che l’interesse pubblico volto da un lato ad un uso
parsimonioso del suolo e dall’altro alla tutela del paesaggio attraverso il
mantenimento di sufficienti superfici coltive idonee all’agricoltura, è in
concreto sicuramente preminente rispetto all’interesse dei ricorrenti a poter
disporre del proprio fondo a scopo industriale.

                                   6.   Tassa di giudizio e
spese seguono la soccombenza.

 

 

Per
questi motivi,

visti
gli articoli di legge alla fattispecie applicabili,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   I ricorrenti sono
condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 700.--.

                                   3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________ __________ 

                                       - Municipio di __________ 

                                       - Consiglio di Stato, ___________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario