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**Case Identifier:** e830b557-504f-5b67-9c0f-522cda2829f6
**Source:** Valais/Wallis (VS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-11-15
**Language:** fr
**Title:** Wallis Sonstiges Gericht Sonstige Kammer 15.11.2022 A1 22 93
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VS_Gerichte/VS_BZG_999_A1-22-93_2022-11-15.pdf

## Full Text

A1 22 93 

 

 

ARRÊT DU 15 NOVEMBRE 2022 

 

Tribunal cantonal du Valais 

Cour de droit public 

 

Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas Brunner, 

juges ; Elodie Cosandey, greffière 

 

en la cause 

 

X _________, recourant, représenté par Maître Jean-Luc Addor, avocat, 1951 Sion 

 

contre 

 

CONSEIL D'ETAT DU VALAIS, 1951 Sion, autorité attaquée, et COMMUNE DE  

A _________, autre autorité, représentée par Maître Laurent Schmidt, avocat,  

1950 Sion, 

(Zone réservée cantonale) 

recours de droit administratif contre la décision du 30 mars 2022 

  

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Faits 

 

A.  X _________ est propriétaire des parcelles nos xx1 (776 m2), xx2 (739 m2), xx3  

(273 m2) et xx4 (300 m2) sises sur la commune de A _________, plan no xxx, au lieudit 

« B _________ ». Ces dernières sont colloquées en zone résidentielle R20 selon le plan 

d’affectation des zones (PAZ) et le règlement communal des constructions et des zones 

(RCCZ), adoptés par l’assemblée primaire de A _________, le 26 septembre 1996, 

homologués par le Conseil d’Etat, le 2 juillet 1997 et partiellement révisés depuis lors. 

Les parcelles nos xx2, xx3 et xx4, à l’instar de plusieurs parcelles voisines à l’est, au sud 

et au sud-ouest, demeurent vierges de construction, tandis que certaines autres 

parcelles environnantes qui longent la route de C _________ et celle de B _________, 

y compris la parcelle no xx1, sont pour leur part bâties. 

B.a  Par décision du 29 avril 2015, publiée au Bulletin officiel (ci-après : B.O.) n° xxx du 

xxx, le Conseil communal de A _________ (ci-après : le Conseil communal) a instauré 

des zones réservées au sens des art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur 

l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) et 19 de la loi du 23 janvier 1987 concernant 

l’application de la LAT (LcAT ; RS/VS 701.1, dans sa version en vigueur jusqu’au 14 avril 

2019 [ci-après : aLcAT]) pour différents périmètres situés dans et aux environs des 

villages et hameaux de D _________, E _________, F _________, G _________,  

H _________ et I _________ afin « de permettre, à l’intérieur de ces zones réservées, 

une adaptation des plans d’affectation et de la réglementation y relative favorisant une 

intégration des nouvelles constructions à proximité des anciens villages ». Ces zones 

réservées, prévues initialement pour une durée de deux ans, ont été prolongées de  

trois ans par décision du 30 janvier 2017, publiée au B.O. n° xxx du xxx, et dont l’entrée 

en force avait été fixée au 8 mai 2017. Elles sont échues depuis le 8 mai 2020. 

B.b   Par décision du 18 janvier 2017, publiée au B.O. n° xxx du xxx, le Conseil 

communal a colloqué en zone réservée plusieurs autres parcelles sises en zone à bâtir 

dévolue à l’habitat sur le territoire communal, parmi lesquels figuraient les parcelles 

nos xx2, xx3 et xx4. L’avis précisait que le but de cette mesure était de permettre, à 

l’intérieur de ces zones, une adaptation des plans d’affectation et de la réglementation 

correspondante aux exigences de la nouvelle LAT, soit la loi partiellement révisée sur 

l’aménagement du territoire du 15 juin 2012 telle qu’acceptée en votation populaire le  

3 mars 2013 et entrée en vigueur le 1er mai 2014. Les zones réservées étaient prévues 

pour une durée de deux ans et l’avis ajoutait qu’à l’intérieur de ces zones, rien ne pouvait 

être entrepris qui aille à l’encontre ou qui compromette la réalisation des nouvelles 

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prescriptions. La collocation en zone réservée de ces parcelles a été prolongée  

de trois ans, par décision de l’assemblée primaire du 10 décembre 2018, publiée au  

B.O. n° xxx du xxx. Quant au but poursuivi, l’avis indiquait qu’il était de « permettre une 

mise en œuvre des nouvelles exigences de la LAT, notamment l’entrée en vigueur du 

futur plan d’affectation des zones de la commune de A _________ ». Ces zones 

réservées sont arrivées à échéance le 25 janvier 2022. 

A l’instar d’autres propriétaires concernés, X _________ a formé opposition à cette 

décision de prolongation. 

Par décision du 1er septembre 2021, notifiée le 7 septembre 2021, le Conseil d’Etat a 

levé les oppositions formées à l’encontre de la prolongation de la zone réservée 

communale. 

Le 8 octobre 2021, X _________ a contesté céans ce prononcé (affaire enregistrée sous 

la référence A1 21 217). 

Par décision du 19 juillet 2022, la Cour de céans a constaté que le recours était devenu 

sans objet, la zone réservée communale contestée étant arrivée à terme. Sur la base 

d’un examen sommaire visant à régler le sort des frais et dépens, elle a estimé que le 

recours aurait dû être rejeté, s’il n’était pas devenu sans objet. Cette décision est entrée 

en force sans avoir été attaquée. 

C.  Par lettre du 24 février 2022, le Conseil communal a informé le Conseil d’Etat que 

son PAZ et son RCCZ, en cours de révision globale, étaient en consultation auprès des 

services cantonaux concernés et qu’afin de pouvoir effectuer cette révision dans les 

meilleures conditions et préserver l’intérêt public évident que représentait 

l’aménagement du territoire, il avait décidé, en séance du 23 février 2022, de solliciter le 

Conseil d’Etat de décréter des zones réservées cantonales au sens de l’art. 21 al. 3 

LcAT, ceci pour une durée maximale de cinq ans. Un rapport explicatif établi  

le 15 février 2022 par le bureau J _________ Sàrl était joint à cette demande  

(ci-après : le rapport de la commune). Ce document exposait le contexte dans lequel 

s’inscrivait la démarche communale, les motifs qui justifiaient l’instauration de la zone 

réservée cantonale et expliquait comment les conditions légales y relatives étaient 

respectées. Concernant le périmètre des zones réservées cantonales proposées par  

la commune, il s’appuyait sur celui des zones réservées communales décrétées en  

2015 et en 2017, puis prolongées, respectivement, en 2017 et 2019, mais adaptées et 

réévaluées en modifiant leurs contours en fonction de l’évolution du projet de révision 

global de PAZ et du RCCZ. Ainsi, certains territoires en zone réservée communale 

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avaient été abandonnés, tandis que de nouveaux périmètres stratégiques avaient été 

ajoutés, la surface totale des zones réservées cantonales proposées s’élevant à quelque 

54 ha répartis sur l’ensemble du territoire communal. En annexe figuraient également le 

plan des zones réservées cantonales proposées par la commune. 

Le 23 mars 2022, le Service du développement territorial (SDT) a rendu son rapport 

explicatif relatif à la zone réservée cantonale envisagée sur la commune de  

A _________ (ci-après : le rapport explicatif). En substance, ce document rappelait le 

contexte dans lequel la zone réservée communale avait été décidée et prolongée, ainsi 

que la nécessité de la remplacer par une zone réservée cantonale, afin de garantir que 

la révision du PAZ et du RCCZ en cours puisse être menée à terme dans le respect des 

exigences du droit fédéral. En effet, cette commune présentait des réserves 

excédentaires en zone à bâtir pour les 25 à 30 prochaines années, soit un surplus 

théorique de 27.2 ha pour un besoin théorique de l’ordre de 41.4 hectares. Elle était par 

conséquent classée en catégorie B, selon l’annexe de la fiche de coordination C.1 

(« Dimensionnement des zones à bâtir dévolues à l’habitat ») du nouveau plan directeur 

cantonal (PDc), approuvé par le Conseil fédéral le 1er mai 2019. Cette situation justifiait 

la stratégie de régulation adoptée par la commune, laquelle était pertinente puisqu’elle 

mettait en œuvre les mesures permettant de planifier l’utilisation des zones à bâtir 

existantes dévolues à l’habitat (terrains constructibles dans les 15 ans et terrains 

temporairement inconstructibles), tout en bloquant temporairement les surfaces 

dépassant les besoins à 15 ans ou nécessitant un changement d’affectation visant une 

meilleure utilisation du sol et le développement vers l’intérieur. Or, malgré son état 

d’avancement, la procédure de révision du PAZ et du RCCZ prendrait encore un certain 

temps, ce qui impliquait l’instauration d’une zone réservée cantonale, afin de garantir 

qu’aucun projet de construction ne puisse entraver ou compromettre l’adaptation du PAZ 

aux nouvelles exigences de la LAT. Selon le rapport explicatif, les conditions légales 

d’adoption d’une zone réservée cantonale étaient pour le surplus réunies. En particulier, 

la délimitation d’une zone réservée suffisamment vaste, permettant d’offrir une certaine 

marge de manœuvre à la commune lors de l’élaboration de son projet de révision globale 

du PAZ et du RCCZ, était justifiée pour autant qu’elle repose sur une stratégie claire. 

C’était le cas en l’espèce, étant donné que le rapport de la commune exposait  

sa stratégie principale visant à densifier vers l’intérieur, redimensionner la zone à  

bâtir et prioriser l’utilisation des zones à bâtir dévolues à l’habitat existants pour les  

20 à 30 prochaines années. 

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Dans un rapport explicatif daté du même jour, le SDT et le Service administratif et 

juridique du Département de la mobilité, du territoire et de l’environnement (SAJMTE) 

ont proposé au Conseil d’Etat d’agréer la requête du Conseil communal et de délimiter 

une zone réservée cantonale couvrant les secteurs proposés par la commune pour une 

durée de cinq ans. 

D.  Le 30 mars 2022, le Conseil d’Etat a décidé d’instaurer la zone réservée cantonale 

sollicitée par le Conseil communal pour une durée de cinq ans. Les périmètres 

correspondaient à ceux du rapport de la commune et au plan qui y était annexé. Cette 

décision a été rendue notoire par avis inséré au B.O. no xxx du xxx. 

E.  Par mémoire du 23 mai 2022, X _________ a porté la décision du 30 mars 2022 

devant la Cour de céans en prenant les conclusions suivantes : 

« Restitution de l’effet suspensif 

1. La requête de restitution de l’effet suspensif est admise. 

2. En conséquence, les parcelles xx2, xx3 et xx4 sont soustraites au champ d’application de 

cette décision pour retrouver leur affectation en zone résidentielle R20. 

3. Subsidiairement et à tout le moins, la parcelle xx2 est soustraite au champ d’application 

de cette décision pour retrouver son affectation en zone résidentielle R20. 

Sur le fond 

4. Le recours est admis. 

5. La décision du Conseil d’Etat du 30 mars 2022 est annulée dans la mesure où elle touche 

les parcelles xx2, xx3 et xx4. 

6. Les parcelles xx2, xx3 et xx4 sont ainsi soustraites au champ d’application de cette 

décision pour retrouver leur affectation en zone résidentielle R20. 

7. En tout état de cause, la parcelle xx2 est soustraite au champ d’application de cette 

décision pour retrouver son affectation en zone résidentielle R20. 

8. Les frais sont mis à la charge de l’Etat, subsidiairement de la Commune de A _________. 

9. Une équitable indemnité est allouée à X _________ à titre de dépens. » 

A l’appui de ses conclusions, il a d’abord soutenu qu’il n’était pas nécessaire et opportun 

que la commune ait instauré, en 2017 déjà, une zone réservée, avant l’adaptation du 

plan directeur cantonal et des dispositions cantonales topiques, les objectifs poursuivis 

étant alors trop vagues et insuffisants pour justifier une atteinte aussi grave à la garantie 

de la propriété. Il s’était ainsi écoulé un temps considérable depuis la décision initiale du 

18 janvier 2017 qui n’avait pas été utilisé avec diligence par la commune pour achever 

la révision de son PAZ et du RCCZ. Il en résultait un abus de l’outil de planification et 

une violation du principe de proportionnalité en raison de la durée excessive du 

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processus de révision. A cela s’ajoutait que la commune de A _________ ne figurait pas 

au nombre des communes surdimensionnées et que la prétendue volonté énoncée de 

manière générale et abstraite de redéfinir la structuration globale des parcelles 

concernées ne suffisait pas à faire apparaître la nécessité exigée ni l’existence d’un 

intérêt public supérieur.  

Sous l’angle de la proportionnalité au sens étroit, X _________ s’est plaint qu’aucun 

examen de la situation particulière des parcelles litigieuses n’avait été effectué. Or, les 

parcelles nos xx2, xx3 et xx4 étant contiguës et adjacentes à la parcelle n° xx1 construite, 

elles n’étaient pas enclavées et il lui était loisible de procéder lui-même à une 

restructuration pour éliminer tout risque à ce propos. Elles pouvaient de plus être 

considérées comme équipées, puisqu’un raccordement à des égouts privés pouvait se 

faire sans frais et qu’un accès pouvait être aménagé en rejoignant la route par la parcelle 

n° xx1. La parcelle n° xx2 qui longeait cette dernière méritait en tout cas d’être sortie du 

périmètre de la zone réservée afin de rendre la démarcation entre la zone à bâtir et la 

zone réservée plus cohérente. Des négociations avaient d’ailleurs été entreprises avec 

la commune en ce sens, mais n’avaient pas porté leurs fruits, ce qui constituait une 

inégalité de traitement par rapport aux autres propriétaires qui avaient bénéficié de la 

modification de périmètre entre la zone réservée promulguée par la commune puis celle 

du canton. X _________ a encore estimé que l’interdiction de bâtir de longue durée qui 

résultait des décisions successives de maintien de ses parcelles au sein de la zone 

réservée était assimilable à une forme d’expropriation matérielle et de spoliation. En 

outre, il a argué que la décision initiale de promulgation de la zone réservée ainsi que 

celles qui ont suivis n’étaient pas liée à l’engagement d’une procédure de modification 

de l’aménagement du territoire par l’autorité. Enfin, la systématique de la loi cantonale 

faisait apparaître l’instauration d’une zone réservée cantonale comme une mesure 

subsidiaire lorsqu’une commune négligeait ses obligations légales, motif que le Conseil 

d’Etat n’avait pas invoqué à l’appui de sa décision. Cette dernière violait, au demeurant, 

son droit d’être entendu, compte tenu de la précipitation avec laquelle elle avait été 

rendue après l’échéance de la zone réservée communale. 

Aux termes de sa détermination du 11 août 2022, la commune a proposé le rejet du 

recours sous suite de frais.  

Le 17 août 2022, le Conseil d’Etat a proposé de rejeter le recours, sous suite de frais, et 

déposé différents documents relatifs à l’instauration de la zone réservée cantonale. Il a 

en particulier fait référence à l’arrêt rendu par la Cour de céans dans la cause A1 21 217, 

lequel avait déjà sommairement écarté les différents griefs soulevés dans le cadre de la 

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procédure de prolongation de la zone réservée communale et réitéré à l’encontre de 

l’instauration de la zone réservée cantonale. 

 

Considérant en droit 

 

1.  Le recours a été adressé en temps utile au Tribunal cantonal et respecte les 

exigences formelles applicables. En tant que propriétaire des parcelles nos xx2, xx3 et 

xx4 incluses dans le périmètre de la zone réservée cantonale, le recourant dispose de 

la qualité pour recourir puisqu’il est directement touché par la décision entreprise (art. 21 

al. 3 LcAT ; art. 44, 46 et 48 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction 

administratives [LPJA ; RS/VS 172.6], applicables par renvoi de l’art. 80 al. 1 LPJA). Le 

recours est par conséquent recevable, de sorte qu’il convient d’entrer en matière. 

2.  A titre de moyens de preuve, le recourant a sollicité la production du dossier relatif à 

la zone réservée cantonale par le Conseil d’Etat, ainsi que l’édition par la commune et 

le Conseil d’Etat du dossier concernant « les zones réservées décidées en 2017 ». Il a 

également requis de la Cour de céans l’édition du dossier A1 21 217 et une inspection 

des lieux lieu visant à « apprécier la structure du bâti dans le secteur en cause ». 

2.1  Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 

Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) comprend notamment le droit pour 

l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision soit prise 

touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit 

donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des 

preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela  

est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 146 IV 218 consid. 3.1.1, 142 III 48 

consid. 4.1.1). Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme 

à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, 

procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont 

encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion 

(ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 140 I 285 consid. 6.3.1). 

2.2  En annexe à sa réponse, le Conseil d’Etat a produit la demande communale 

d’instauration de la zone réservée cantonale, le rapport de la commune ainsi que les 

deux rapports explicatifs du 23 mars 2022 établis par le SDT, d’une part, et par le SDT 

et le SAJMTE, d’autre part. Etaient également joints à cet envoi l’extrait du procès-verbal 

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de la décision du Conseil d’Etat du 30 mars 2022, le plan des secteurs compris dans la 

zone réservée cantonale et l’extrait de la publication au B.O. de dite décision. Ainsi 

constitué, le dossier permet de trancher le litige. Les plans sont suffisamment précis, 

sans qu’une inspection des lieux soit nécessaire pour discuter les griefs soulevés par le 

recourant. Partant, la requête du recourant quant à l’édition du dossier relatif à la zone 

réservée cantonale a été satisfaite et celle tendant à obtenir une inspection des lieux doit 

être rejetée. 

2.3  Quant à l’édition par la commune et le Conseil d’Etat du dossier concernant  

« les zones réservées décidées en 2017 » ainsi que du dossier A1 21 217 par la Cour 

de céans, ces moyens de preuve n’apparaissent pas pertinents. D’une part, la zone 

réservée entreprise est cantonale, de sorte que le dossier y relatif a été constitué non 

par la commune mais par le Conseil d’Etat. Or, ce dernier a versé à la procédure 

l’ensemble des documents nécessaires pour juger du bien-fondé de la décision 

attaquée, y compris ceux émanant des autorités communales (cf. supra consid. 2.2). 

D’autre part, les dossiers en lien avec la zone réservée communale sont clos et cette 

dernière est échue. Le recourant n’explique pas quelle incidence ils pourraient avoir sur 

le présent litige. Comme le démontreront les considérants qui vont suivre, le Tribunal 

s’estime pour sa part suffisamment renseigné pour statuer en parfaite connaissance de 

cause sur les questions juridiques qui lui sont soumises, raison pour laquelle l’apport du 

dossier de 2017 ne modifierait pas son appréciation. Pour ces motifs, la mesure 

d’instruction requise est rejetée. 

3.  Dès lors que le présent litige porte sur l’instauration d’une zone réservée cantonale, 

il convient de rappeler préalablement l'étendue et les limites du pouvoir d'examen du 

Tribunal de céans. 

Le pouvoir de cognition du Tribunal est en principe limité au contrôle de la légalité, y 

compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation et la constatation inexacte ou 

incomplète de faits pertinents (art. 78 al. 1 let. a LPJA ; cf. art. 37 al. 4 LcAT). Dans 

certaines hypothèses, il s’étend cependant à l’inopportunité, soit notamment lorsque la 

loi le prévoit (art. 78 al. 1 let. b LPJA). 

Tel est le cas en l’espèce, puisque le litige concerne une zone réservée cantonale dont 

le Tribunal cantonal connaît en qualité d’autorité de recours unique (art. 21 al. 3 LcAT). 

Or, la protection juridique offerte par l’art. 33 al. 3 let. b LAT implique qu’une autorité de 

recours au moins dispose d’un libre pouvoir d’examen, ce qui inclut le contrôle de 

l’exercice du pouvoir d’appréciation sous l’angle de l’opportunité : l'autorité doit vérifier 

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que la planification contestée devant elle est juste et adéquate (arrêts du Tribunal fédéral 

1C_483/2021 du 4 mars 2022 consid. 4.3.2 et 1C_852/2013 du 4 décembre 2014 

consid. 3.1 ; ACDP A1 21 35 du 23 août 2021 consid. 3.1). Pour autant, l’autorité 

cantonale investie du contrôle de l’opportunité n’agit pas comme autorité supérieure de 

planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6). Elle doit ainsi préserver la 

liberté d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs 

tâches, conformément à ce que prescrit l'art. 2 al. 3 LAT : cela implique qu'une mesure 

d'aménagement appropriée doit être confirmée, l'autorité de recours n’étant pas habilitée 

à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée (arrêts du Tribunal 

fédéral 1C_629/2019 du 31 mars 2021 consid. 3.1 et 1C_671/2019 du 5 août 2020 

consid. 3.6 ; ACDP A1 21 35 précité consid. 3.1). Elle ne peut cependant limiter son 

intervention aux cas dans lesquels l'appréciation de l'instance précédente est 

insoutenable, à peine de restreindre son pouvoir d'examen à un contrôle limité à 

l'arbitraire, en violation de l'art. 33 al. 3 let. b LAT (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4, 145 I 52 

consid. 3.6). En définitive, le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur 

des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que la prise en 

considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au 

canton, doit être imposée par un contrôle strict. L'autorité intervient ainsi non seulement 

lorsque la mesure d'aménagement retenue par l’organe de planification est 

insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la 

sphère communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4, 145 I 52 consid. 3.6 ; ACDP A1 17 82 

du 19 janvier 2018 consid. 2.2). A cet égard, il convient encore de souligner que le choix 

des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir imposé par  

l’art. 15 al. 2 LAT relève, dans une large mesure, du pouvoir d'appréciation des autorités 

(locales) de planification (ATF 144 II 41 consid. 5.2, arrêts du Tribunal fédéral 

1C_57/2020 du 3 février 2021 consid. 4.1 et 1C_73/2018 du 7 janvier 2019 consid. 3.1). 

4.  Dans la mesure où une partie des arguments soulevés par le recourant reviennent à 

critiquer la décision prise par la commune en 2017 d’instaurer une zone réservée 

communale, il convient ici de rappeler que la présente procédure a pour seul objet la 

décision du 30 mars 2022 du Conseil d’Etat de délimiter des zones réservées cantonale sur 

le territoire de la commune de A _________. Les griefs concernant la zone réservée 

communale excèdent le cadre du présent litige et sont donc irrecevables, ce d’autant plus 

que les procédures de recours à l’égard de la décision du Conseil d’Etat du 

1er septembre 2021 écartant les oppositions à la prolongation de la zone réservée 

communale sont closes et que la zone réservée communale est elle-même arrivée à son 

terme depuis le 25 janvier 2022 déjà. 

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5.  Dans un grief d’ordre formel qu’il convient de traiter un premier lieu, le recourant invoque 

une violation de son droit d’être entendu, se plaignant de la précipitation avec laquelle la 

décision attaquée a été prise, après l’échéance de la validité de la zone réservée 

communale, ce qui ne permettait « que très difficilement aux propriétaires touchés de 

connaître le sort qui attend[ait] leurs parcelles en application d’une décision extrêmement 

vague ». Pour autant que l’on saisisse le raisonnement du recourant, ce dernier estime que 

la décision attaquée ne serait pas suffisamment claire, ce qui dénoterait une motivation 

insuffisante. 

5.1  Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. implique pour l'autorité l'obligation 

de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit qu'elle mentionne, au moins 

brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à 

ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en 

connaissance de cause (ATF 145 IV 99 consid. 3.1 ; 142 II 154 consid. 4.2). L'autorité n'a 

pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués 

par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour 

l'issue du litige. La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents 

considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1). 

5.2  En l’espèce, la décision du 30 mars 2022 indique que la zone réservée cantonale est 

instaurée pour une durée de cinq ans, qu’elle a pour but de garantir la conformité du PAZ 

aux art. 8a et 15 LAT et renvoie aux périmètres exactement délimités par les plans datés du 

15 février 2022. Ainsi, le champ d’application temporelle et géographique de la zone 

réservée cantonale a été énoncé de manière claire et précise par le Conseil d’Etat. Le 

recourant a du reste compris que sa parcelle était concernée, puisqu’il a pu recourir auprès 

de la Cour de céans dans le délai légal. L’on ne décèle dès lors pas de défaut dans la 

motivation de la décision du 30 mars 2022, de sorte que le grief est rejeté. 

6.  Sur le fond, le recourant invoque en substance une violation du principe de 

proportionnalité et une forme d’expropriation matérielle compte tenu de la durée excessive 

du processus de révision. Il conteste que la volonté générale et abstraite de redéfinir la 

structuration globale des parcelles suffise pour retenir l’existence d’un intérêt public 

supérieur face à son intérêt propre à pouvoir disposer de ses parcelles qui n’étaient, du 

reste, pas enclavées et pouvaient être considérées comme équipées. Ce faisant, il s’en 

prend en réalité à la question de la réalisation des conditions auxquelles des droits 

fondamentaux peuvent faire l’objet d’une restriction au sens de l’art. 36 Cst. En effet, 

l’inclusion d’une parcelle en zone réservée au sens de l’art. 27 LAT constitue une atteinte 

à la garantie de la propriété inscrite à l’art. 26 Cst. Aussi n’est-elle effectivement 

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admissible que pour autant que les conditions fixées à l’art. 36 Cst. soient réunies  

(ATF 113 Ia 362 consid. 2). Elle doit ainsi reposer sur une base légale, être justifiée  

par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 113 Ia 362 

consid. 2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_550/2018 du 19 novembre 2019 consid. 4.1  

et 1C_260/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3.1.3 ; ACDP A1 19 16 du 6 mai 2019 

consid. 3.2).  

6.1.1  L’art. 27 LAT dispose que s’il n’existe pas de plan d’affectation ou que l’adaptation 

d’un tel plan s’impose, l’autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des 

territoires exactement délimités. A l’intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui 

puisse entraver l’établissement du plan d’affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut 

être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2).  

En principe, l’art. 27 LAT est considéré comme une base légale suffisante et ne nécessite 

pas de dispositions cantonales d'exécution (Alexander Ruch, in : Heinz Aemisegger et 

al. [édit.], Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, Genève / Zurich / Bâle 

2016, no 30 ad art. 27 LAT). Sur cette base, il revient néanmoins au droit cantonal et 

communal de désigner les autorités compétentes pour délimiter les zones réservées. En 

premier lieu, il s’agira de la collectivité chargée d’édicter les plans d’affectation pour 

lesquels la zone réservée a été instituée (Alexander Ruch, op. cit., no 46 ad art. 27 LAT). 

Cette tâche incombera le plus souvent à l’exécutif au niveau communal et, à l’échelon 

cantonal, au Conseil d’Etat ou à un département, bien qu’il soit également possible 

d’imaginer qu’une autorité cantonale soit désignée pour délimiter les zones réservées 

permettant de garantir la planification communale sur demande de la commune (Ibidem). 

Aussi longtemps que le droit cantonal n’a pas désigné d’autres autorités compétentes, 

les gouvernements cantonaux sont autorisés à prévoir des zones réservées (art. 36  

al. 2 LAT ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_551/2018 du 19 novembre 2019 consid. 2.2).  

6.1.2  En l’espèce, jusqu’au 15 avril 2019, le droit cantonal prévoyait à l’art. 19 al. 2 aLcAT 

que les zones réservées pouvaient être décidées par le conseil municipal pour une durée 

de deux ans, prolongeable jusqu’à un maximum de cinq ans par l'assemblée primaire. 

La révision partielle de la LcAT, deuxième étape, entrée vigueur le 15 avril 2019, a porté 

la durée des zones réservées de compétence communale à cinq ans, durée 

prolongeable de trois ans par décision de l’assemblée primaire. A cette occasion, le 

législateur cantonal a, afin de garantir la conformité aux art. 8a et 15 LAT, nouvellement 

conféré au Conseil d’Etat la compétence de délimiter des zones réservées cantonales 

afin de « garantir la conformité aux articles 8a et 15 de la LAT », ceci pour une durée de 

cinq ans, prolongeable pour justes motifs (art. 21 al. 3 LcAT). Le Message y relatif  

- 12 - 

(cf. Bulletin des séances du Grand Conseil [BSGC], session de décembre 2015, p. 763) 

explique à ce propos que, sans une telle disposition, « la crédibilité du canton dans sa 

volonté de mettre en œuvre la LAT et le futur PDc révisé pourrait être mise en cause ». 

Il s’agit donc, par ce nouvel instrument, de « garantir auprès de la Confédération que la 

stratégie de développement territorial et de dimensionnement des zones à bâtir prévue 

par le Canton dans le projet de PDc, et liée au périmètre d’urbanisation, pourra être mise 

en œuvre ». L’adoption de l’art. 21 al. 3 LcAT a dès lors étendu la compétence d’instaurer 

des zones réservées au Conseil d’Etat, le législateur ayant renoncé à la réserver, comme 

par le passé, aux seules autorités communales. En synthèse, la zone réservée cantonale 

repose ainsi sur une base légale propre, qui habilite le Conseil d’Etat à prononcer une 

telle mesure dans un but précis, soit d’assurer la concrétisation des exigences légales 

en matière de (re)dimensionnement des zones à bâtir. Ce choix de faire coexister deux 

compétences parallèles est parfaitement admissible et repose sur l’art. 27 LAT.  

Sur cet arrière-plan, il convient d’emblée de rejeter la thèse émise par le recourant dans 

son recours du 23 mai 2022 selon laquelle la zone réservée cantonale ne pourrait être 

décidée qu’en cas de manquement de la part des communes. Ce point de vue ne trouve 

aucun appui dans le texte légal et les travaux législatifs. Le législateur cantonal a instauré 

cet instrument dans un but précis, certes, mais n’a nullement conditionné la possibilité 

de l’instaurer uniquement lorsqu’une collectivité publique locale se montre défaillante. 

L’on ne voit dès lors pas dans quelle mesure le Conseil d’Etat aurait détourné cette 

institution de son but ni en quoi il en résulterait un abus de l’outil de panification, comme 

le soutient à tort le recourant.  

Partant, la mesure repose bien sur une base légale et la première condition de l’art. 36 

Cst. est remplie. 

6.2.1  L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de 

modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en 

particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de 

planifier et de décider, ainsi que d'éviter que des projets de construction viennent 

entraver cette liberté. Il faut par conséquent une nécessité de planifier, assortie d'une 

intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise 

de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne 

découle pas d'une simple intention de sa part, mais d'une obligation résultant 

directement de la LAT ou du plan directeur cantonal. Tel est le cas de l'obligation de 

réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l’art. 15 al. 2 LAT (arrêts du Tribunal 

fédéral 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.1, 1C_576/2020 du 1er avril 2021 

- 13 - 

consid. 4.1 et 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1 ; ACDP A1 21 217 du  

19 juillet 2022 consid. 3.1.2).  

Au stade de l’instauration d’une zone réservée, il est prématuré pour un propriétaire de 

se plaindre du fait que sa parcelle aurait été englobée à tort dans la zone réservée, au 

motif qu’elle répondrait aux caractéristiques de la zone à bâtir définie par l'art. 15 LAT. 

Les réflexions sur l'affectation définitive de la parcelle et, plus largement, sur le sort du 

secteur concerné, doivent être en effet menées séparément, dans le cadre de la révision 

du plan d’affectation (arrêt du Tribunal fédéral 1C_576/2020 précité consid. 4.4.1). Une 

zone réservée ne peut être instaurée pour permettre l'introduction d'une mesure 

contraire à la LAT. Au moment où elle est instaurée cependant, la réflexion sur le sort 

définitif à donner à un secteur n'est généralement pas aboutie, puisque la mesure sert 

précisément à suspendre toute intervention sur l'état existant, dans l'attente de la 

planification élaborée dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire 

communal, voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de 

la planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à 

la loi ou à la planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme 

illicite. Cela revient à limiter l'examen du bien-fondé d'une modification de l'affectation 

des terrains litigieux à la vraisemblance (arrêt du Tribunal fédéral 1C_394/2019 du  

14 août 2020 consid. 4.2). 

La notion de « terrains déjà largement bâtis » a été utilisée comme critère de définition 

des zones à bâtir par l'ancien art. 15 let. a LAT et figure désormais uniquement à l’art. 36 

al. 3 LAT. L’attente selon laquelle un territoire largement bâti doit être inclus dans la zone 

à bâtir au sens de l’art. 15 LAT subsiste cependant implicitement, puisque la révision 

partielle de 2012 impose le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti 

(art. 1 al. 2 let. abis LAT) et la création d’un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) 

(ACDP A1 18 269 du 6 mai 2019 consid. 3.4). Dans le même sens, le principe 

fondamental d’utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT) impose une rationalisation de 

la zone à bâtir plutôt que son extension et milite également en faveur de la densification 

des zones à bâtir qui répond à un intérêt public important (ATF 137 II 23 consid. 4.3 et 

les références citées). Selon la jurisprudence, la notion de terrains largement bâtis doit 

être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de 

constructions ; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti qui présente les 

caractéristiques d'une « agglomération », y compris les infrastructures habituelles 

(« Siedlungsstruktur »). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère 

compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à 

- 14 - 

bâtir ou l'infrastructure publique. Les constructions agricoles peuvent être 

exceptionnellement prises en compte (ATF 132 II 218 consid. 4.1, 116 Ia 197 consid. 2b ; 

arrêts du Tribunal fédéral 1C_671/2019 précité consid. 3.2 et 1C_532/2019 du 18 mai 

2020 consid. 2.4). 

Dans ce contexte, la jurisprudence distingue entre les notions de « brèche ou d'espace 

vide dans le tissu bâti » et de « surface non bâtie plus étendue à l'intérieur du milieu 

bâti ». Les brèches sont des parcelles ou parties de parcelles dont la surface n'est pas 

très étendue et qui jouxtent directement le territoire construit. Elles doivent être 

marquées par les constructions existantes et former un tout de qualité urbanistique avec 

les constructions environnantes, notamment en raison de leur degré d'équipement 

avancé. Les critères quantitatifs ne sont pas seuls déterminants. Une évaluation 

qualitative est indispensable. Lorsque la parcelle non bâtie joue un rôle propre – ce qui 

peut être le cas en raison de sa taille, de son degré d'équipement mais aussi du fait 

qu'elle est susceptible de faire l'objet de mesures d'aménagement indépendantes –, elle 

ne fait alors pas partie du tissu déjà largement bâti. Tel est le cas des surfaces non bâties 

situées en périphérie de l'agglomération, ou des surfaces relativement vastes à l'intérieur 

de celle-ci et qui servent à diversifier et à introduire des ruptures dans le tissu bâti ou à 

créer des aires de loisir et de détente. De telles surfaces libres ne dépendent pas de 

l'état des constructions alentour, mais remplissent une fonction propre (ATF 132 II 218 

consid. 4.2, 121 II 417 consid. 5a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_231/2019 du 30 octobre 

2020 consid. 2.3 et les nombreuses références citées). Dans un contexte d'habitat de 

très faible densité, par exemple un quartier de villas, et de surdimensionnement de la 

zone à bâtir, la jurisprudence ne commande d'ailleurs pas que toutes les « brèches » 

crées par ce type d'urbanisme soient nécessairement et inconditionnellement comblées 

(arrêts précités du Tribunal fédéral 1C_218/2020 consid. 3.4.2 et 1C_394/2019  

consid. 4.2.1). 

Toujours selon la jurisprudence, le fait qu’une parcelle soit équipée ne s’oppose pas à 

son exclusion de la zone à bâtir (ATF 113 Ia 362 consid. 2b ; arrêts du Tribunal fédéral 

1C_400/2018 du 29 juillet 2019 consid. 2.2.1, 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.5 

et 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 4.2). A fortiori en va-t-il de même lorsqu’une 

parcelle équipée est provisoirement rendue inconstructible par l’instauration d’une zone 

réservée (p. ex. arrêts du Tribunal fédéral 1C_576/2020 précité, 1C_224/2019 du 28 mai 

2019). 

6.2.2  En l’occurrence, contrairement à ce que soutient le recourant, la zone à bâtir de la 

commune de A _________ est légèrement surdimensionnée. En effet, il ressort du 

- 15 - 

rapport explicatif du SDT du 23 mars 2022 que cette commune présente des réserves 

excédentaires en zone à bâtir pour les 25 à 30 prochaines années, soit un surplus 

théorique de 27.2 ha pour un besoin théorique de l’ordre de 41.4 hectares. Classée en 

catégorie B, la commune a donc l’obligation de prendre des mesures, comme par 

exemple l’instauration de zones réservées, afin de planifier l’utilisation des zones à bâtir 

dévolues à l’habitat existantes (terrains constructibles dans les 15 ans et terrains 

temporairement inconstructibles), conformément à l’art. 15 al. 2 LAT (cf. PDc, fiche C.1). 

Même si le recourant soutient que la commune n’a pas utilisé avec diligence le temps à 

disposition depuis sa décision d’instaurer une zone réservée en 2017, il apparaît en 

réalité que le travail de révision du PAZ et du RCCZ pour y parvenir est en cours depuis 

plusieurs années, si bien qu’il existe non seulement une nécessité de planifier, mais 

qu’elle est également assortie d’une intention concrète. De même, étant donné qu’il n’est 

pas indispensable que l’autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend 

redéfinir la zone à bâtir, une volonté générale de redéfinir la structuration globale des 

parcelles concernées suffit.  

Alors que les autorités communales ne pouvaient plus prolonger la durée de validité des 

zones réservées communales instituées en 2015 et 2017, elles ont sollicité l’intervention 

du Conseil d’Etat pour qu’il instaure une zone réservée cantonale. Il ressort des 

différents documents au dossier (rapport de la commune ; rapport explicatif du SDT ; 

demande d’intervention et décision du Conseil d’Etat d’instaurer la zone réservée 

cantonale sollicitée) que le but de cette mesure est de garantir aux autorités communales 

leur liberté de planifier afin de répondre aux exigences de la LAT en gelant le surplus de 

la zone à bâtir (besoin au-delà des 15 prochaines années), d’éviter le mitage du territoire, 

de garantir une urbanisation rationnelle en préservant les zones à bâtir nécessitant, 

avant toute construction, l’élaboration de mesures de planification d’ensemble, ainsi que 

de permettre des changements d’affectation ou des mesures de densification au sein de 

la zone à bâtir, lorsque cela est justifié. Dès lors qu’il existe une obligation légale de 

redimensionnement de la zone à bâtir en vertu de l’art. 15 al. 2 LAT et que la mesure 

tend à en garantir l’effectivité, il est indéniable que la zone réservée cantonale poursuit 

un intérêt public. Il faut d’ailleurs souligner également que, sous cet angle, elle s’avère 

conforme à l’art. 21 al. 3 LcAT qui n’autorise le Conseil d’Etat à instaurer une zone 

réservée que pour garantir le respect des art. 8a et 15 LAT.  

A l’encontre de ce constat, le recourant fait valoir que ses parcelles ne sont pas 

enclavées et qu’il a la possibilité de procéder lui-même à une restructuration de ces 

dernières pour éliminer tout risque à ce propos. Elles pouvaient par ailleurs être 

- 16 - 

considérées comme équipées de sorte qu’il ne se justifierait pas d’empêcher leur 

construction. Par cette argumentation, le recourant semble en réalité anticiper la 

question du maintien ou de l’exclusion de ses propriétés en zone constructible dans le 

futur PAZ. Or, cette problématique excède le cadre du présent litige, sauf à retenir que 

le dézonage ou la mise en zone d’affectation différée des parcelles litigieuses ou du 

secteur serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice, 

respectivement que le gel provisoire de cette surface serait inutile au regard des 

exigences et des critères des art. 8a et 15 LAT que la nouvelle planification devra mettre 

en œuvre. 

Il faut concéder au recourant que même si les parcelles nos xx2, xx3 et xx4 demeurent 

vierges de construction, certaines autres parcelles environnantes qui longent la route de 

C _________ et celle de B _________, y compris la parcelle no xx1, sont pour leur part 

bâties. Toutefois, de nombreuses parcelles voisines à l’est, au sud et au sud-ouest des 

parcelles litigieuses ne sont pas non plus construites, formant une surface non bâtie 

relativement étendue à l'intérieur du milieu bâti. Dans ce contexte, il est donc hâtif et 

approximatif d’affirmer que ces parcelles ne pourront faire l’objet d’aucune modification 

de leur affectation dans le cadre de l’élaboration des nouveaux PAZ et RCCZ de la 

commune.  

Au demeurant, le fait que des parcelles se trouvent au sein d’un milieu largement 

construit ne suffit de toute manière pas, en vertu de la jurisprudence fédérale rappelée 

ci-dessus, à conclure qu’elles devraient incontestablement être maintenue en zone à 

bâtir. En l’occurrence, vu l’étendue et la nature végétale des parcelles litigieuses, il est 

légitime de se demander si ce secteur ne devrait pas être qualifié de surface non bâtie 

à l’intérieur du milieu bâti servant à diversifier et à introduire une rupture dans le tissu 

existant ou à créer une aire de loisir et de détente, hypothèse que le recourant ne nie 

pas. 

Par ailleurs, à supposer même que l’autorité planificatrice décide de maintenir in fine ce 

secteur en zone à bâtir, sa valorisation impliquerait quoi qu’il en soit une réflexion 

d’ensemble préalablement à toute nouvelle construction, afin de garantir un équipement 

rationnel à l’échelle du secteur. On peut ici ajouter que, selon l’axe de stratégie exposé 

par la commune dans son rapport du 15 février 2022, « afin de répondre aux objectifs 

de densification vers l’intérieur, la commune a décidé de conditionner l’urbanisation de 

secteurs stratégiques à la réalisation d’une planification spéciale ». Ainsi, le réexamen 

et, au besoin, la modification de l’affectation des parcelles litigieuses conformément à 

cet objectif pourraient s’avérer nécessaires dans l’hypothèse où les autorités 

- 17 - 

communales choisiraient de confirmer son appartenance à la zone constructible. Sous 

cet angle également, l’inclusion du secteur litigieux dans la zone réservée ménage la 

liberté de planifier indispensable aux autorités communales dans le cadre du processus 

de révision du PAZ et des considérations globales qui l’entourent. 

Au surplus, étant donné que le fait que les parcelles sont équipées ne s’oppose pas à 

leur exclusion de la zone à bâtir, que celle-ci soit temporaire (par l’instauration d’une 

zone réservée) ou définitive (dézonage), cet élément ne permet pas non plus de retenir 

que l’inclusion des parcelles litigieuses dans la zone réservée cantonale ne répond pas 

au but d’intérêt public poursuivi. 

Quoi qu’il en soit, au stade de l’établissement du périmètre de la zone réservée, 

l’affectation ou l’utilisation future des parcelles concernées n’est pas encore connue, ce 

qui justifie précisément l’utilisation de la zone réservée afin de permettre l’élaboration 

sereine de la future planification. Dans le cadre du présent litige, il suffit de constater 

qu’il n’apparaît pas invraisemblable que ce vaste espace libre remplisse une fonction 

propre au sein d’un milieu largement bâti, constat susceptible d’entraîner une 

modification de son affectation à l’occasion du redimensionnement de la zone à bâtir. 

Dans ces circonstances, une telle modification du secteur dans lequel se trouve les 

parcelles litigieuses, que ce soit sous la forme d’un dézonage ou d’une mise en zone 

d’affectation différée, ne s’avère pas d'emblée et manifestement contraire à la loi ou au 

PDc. L’intégration de ce secteur dans la zone réservée, y compris les bien-fonds du 

recourant, sert donc bien l’intérêt public au redimensionnement et ne saurait par 

conséquent être sanctionnée. Partant, la deuxième condition de l’art. 36 Cst. est remplie. 

6.3.1  De manière générale, le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure 

restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude), que ceux-ci 

ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) et qu'il 

existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis 

(règle de la proportionnalité au sens étroit ; ATF 147 I 393 consid. 5.3, 146 I 157  

consid. 5.4 et 140 I 168 consid. 4.2). Appliqué à la zone réservée, le principe exige qu’elle 

ne soit pas plus vaste ni ne dure plus longtemps que ne le requiert le but poursuivi  

(arrêt du Tribunal fédéral 1C_260/2019 précité consid. 3.1.3 ; ACDP A1 19 16 précité 

consid. 3.2). 

Une zone réservée satisfait en général à l'exigence d'aptitude découlant du principe de 

la proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité 

- 18 - 

compétente (arrêts du Tribunal fédéral 1C_576/2020 précité consid. 4.4.4, 1C_57/2020 

précité consid. 3.2 et 1C_94/2020 précité consid. 3.4). 

La règle de la nécessité interdit pour sa part que les zones réservées excèdent, 

s’agissant des aspects personnels, territoriaux, matériels et temporels, ce qui est 

absolument indispensable à la réalisation de l’objectif de sécurisation, étant précisé que 

les deux premiers aspects se rejoignent (Alexander Ruch, op. cit., nos 37 à 39 ad art. 27). 

Du point de vue territorial, il doit s’agir de secteurs exactement déterminés (cf. art. 27  

al. 1 LAT). La règle de la nécessité est respectée lorsque la zone réservée correspond 

au périmètre concerné par l'obligation de planifier (arrêt du Tribunal fédéral 

1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1). Tel est par exemple le cas de surfaces 

constructibles de faible densité situées à la périphérie du territoire construit, puisque la 

zone réservée permet alors d'assurer une liberté d'action suffisante de la commune dans 

le cadre de la révision de son plan d'affectation à l'échelle de tout le territoire communal 

(arrêts du Tribunal fédéral 1C_518/2019 précité consid. 5.2 et 1C_532/2019 précité 

consid. 2.6). 

Du point de vue temporel, l’art. 27 al. 2 LAT limite la durée de la zone réservée à cinq ans 

maximum, sous réserve d’une prolongation de ce délai par le droit cantonal. Selon la 

jurisprudence, cette disposition habilite les cantons à adopter des réglementations 

cantonales détaillées à ce sujet, pour autant que la finalité de la zone à bâtir, qui est  

de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente, reste intacte  

(arrêt du Tribunal fédéral 1C_440/2019 du 7 janvier 2020 consid. 4.3.2 et les références 

citées ; ACDP A1 21 52 du 2 octobre 2021 consid. 2.2.2). La zone réservée doit pouvoir 

remplir cet objectif pendant toute la durée de la planification (Ibidem, ég. arrêt du Tribunal 

fédéral 1C_440/2019 précité consid. 5.2). Elle ne doit cependant pas servir à repousser 

indéfiniment la mise à l'enquête ou l'adoption de la nouvelle réglementation et s’avère 

injustifiée si elle se prolonge pour toute autre raison que celle d'être au service de 

l'adoption de la nouvelle réglementation (Ibidem). En Valais, l’art. 21 al. 3 LcAT permet 

l’instauration d’une zone réservée cantonale pour une durée maximale de cinq ans, 

durée qui peut toutefois être prolongée « pour de justes motifs ». 

Le Tribunal de céans a déjà confirmé l’admissibilité pour le Conseil d’Etat d’instituer, à 

la demande d’une commune, une zone réservée cantonale couvrant des périmètres 

préalablement inclus dans une zone réservée communale dont l’autorité première ne 

pouvait elle-même prolonger la durée de validité, alors que le processus de révision du 

PAZ n’était pas achevé (ACDP A1 21 52 précité consid. 2). Il a relevé que la restriction 

temporaire ainsi portée au droit de propriété, d’une durée de dix ans, apparaissait 

- 19 - 

considérable, sans qu’elle excède cependant ce qui était nécessaire compte tenu des 

circonstances (consid. 2.3.2).  

Par ailleurs, dans le cadre de demandes d’indemnisation pour expropriation matérielle, 

le Tribunal fédéral a jugé que les interdictions temporaires de construire ne donnent en 

principe pas droit à une indemnité pour expropriation matérielle ; elles sont toutefois 

susceptibles d'entraîner une restriction grave du droit de propriété si elles portent sur 

une longue durée (ATF 121 II 317 consid. 12d/bb et les références citées ; arrêt du 

Tribunal fédéral 1C_510/2009 du 14 juillet 2010 consid. 4.1). La jurisprudence ne fixe 

pas de manière schématique et générale ce qu'il faut entendre par restriction à la 

propriété de longue durée, question qui doit être examinée au cas par cas, à l’aune des 

circonstances concrètes. Cela étant, en règle générale, une interdiction limitée à  

cinq ans n'est pas constitutive d'une expropriation matérielle, alors qu'une interdiction 

d'une durée supérieure à dix ans l'est (Ibidem, ég. ATF 123 II 481 consid. 9 i.f., 120 Ib 

465 consid. 5e, 112 Ib 496 consid. 3a i.f. et 109 Ib 20 consid. 4a). Selon la doctrine, une 

durée de cinq à dix ans n’a généralement pas pour effet une expropriation matérielle 

(Alexander Ruch, op. cit., no 65 ad art. 27 LAT).  

La proportionnalité au sens étroit implique enfin un rapport raisonnable entre l’objectif 

visé et la restriction de la liberté de l’individu. Elle doit être examinée à l’aune de la zone 

réservée et non du plan d’affectation prévu (Alexander Ruch, op. cit., no 40 ad art. 27 

LAT). Selon la jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées relève 

d'un intérêt public important, susceptible d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public 

à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés 

(ATF 144 II 41 consid. 5.2. et les références citées). Un tel examen s’avère toutefois 

difficile, de sorte que l’importance de ce critère doit être relativisé au profit de ceux de 

l’aptitude et de la nécessité (Alexander Ruch, op. cit., no 40 ad art. 27 LAT).  

6.3.2  En l’occurrence, pour les motifs déjà exposés (cf. supra consid. 6.2.2), les secteurs 

de la zone réservée cantonale sont le fruit d’une réflexion globale sur l’ensemble du 

territoire communal, menée à l’occasion de la révision de l’entier du PAZ et destinée à 

remédier au surdimensionnement de la zone à bâtir. De multiples enjeux – dont le 

recourant ne conteste pas le bien-fondé – ont été pris en compte par les autorités 

communales lors de la délimitation des secteurs (cf. rapport de la commune, let. F). 

Cette approche et ces délimitations ont été validées et reprises par le SDT pour délimiter 

les périmètres de la zone réservée cantonale, ce qui ressort clairement de son rapport 

explicatif. Dans son ensemble, cette planification s’avère ainsi cohérente et englobe des 

périmètres strictement délimités, concernés par l’obligation de planifier, à savoir en 

- 20 - 

l’occurrence des surfaces constructibles de faible densité, non construites et situées en 

périphérie du territoire bâti ou dans des secteurs stratégiques pour le développement 

vers l’intérieur du milieu bâti. 

Il est vrai que la surface des parcelles du recourant ne couvre que 1312 m2 et que la 

zone réservée s’étend sur environ 54 ha, alors que le surplus théorique atteint 

27.2 hectares. La mobilisation de ces surfaces n’en demeure pas moins nécessaire au 

travail de redimensionnement. Il est en effet légitime de prévoir un tel excédent de zone 

réservée pour ménager à l’autorité planificatrice une certaine marge de manœuvre lors du 

redimensionnement de la zone à bâtir, mais également quant au changement d’affectation 

de certains secteurs au sein de la zone à bâtir afin de répondre aux objectifs de 

densification vers l’intérieur. Au moment de l’instauration de la zone réservée, cette 

autorité dispose généralement d’informations limitées, fondées sur des évaluations et 

projections susceptibles d’évoluer au gré de la procédure de redimensionnement et dont 

l’exactitude ne sera connue qu’une fois la révision du PAZ achevée. A ce stade, elle ne 

connaît de surcroît pas avec certitude les orientations futures de la planification, pas plus 

que le sort des secteurs concernés qui sont intégrés à la zone réservée. Enfin, 

l’établissement d’une zone réservée plus étendue que le surdimensionnement présumé 

garantit une certaine égalité de traitement entre les propriétaires susceptibles d’être 

touchés par des mesures de redimensionnement. En définitive, la délimitation territoriale 

de la zone réservée ne prête pas le flanc à la critique. 

S’agissant de la durée de la restriction au droit de propriété, la zone réservée cantonale 

a été instaurée pour une durée de cinq ans. Etant donné que la décision d’instaurer des 

zones réservées cantonales n’est pas intervenue durant la période de validité de la zone 

réservée communale et n’a pas été prise par la même autorité, ces actes n’ont pas 

formellement prolongé la mesure initiale. Toutefois, cet enchaînement des événements 

ne doit pas être éludé lorsqu’il s’agit d’estimer la durée du régime de blocage provisoire 

auquel le recourant a été confronté. Somme toute, ce régime atteindra, au terme de la 

durée de validité de zone réservée cantonale, une durée de dix ans, qui apparaît 

considérable. Pour les motifs qui suivent, on ne saurait pour autant retenir que la durée 

de la zone réservée cantonale excède ce qui est nécessaire compte tenu des 

circonstances.  

Comme relevé par le SDT dans son rapport explicatif, la commune de A _________ a, 

dès 2015, entrepris des démarches afin de garantir le respect des exigences légales en 

matière de dimensionnement des zones à bâtir. Or, le cadre posé au travail de révision 

a profondément évolué depuis lors. La LcAT révisée est en effet entrée en vigueur le 

- 21 - 

15 avril 2019 et le nouveau PDc a été approuvé le 1er mai 2019 par le Conseil fédéral. 

Ceci peut objectivement expliquer pourquoi la période de validité des zones réservées 

communales, plus courte que ne le permet le droit cantonal actuel, s’est révélée 

insuffisante.  

Quoi qu’il en soit, la zone réservée litigieuse est de rang cantonal. Adoptée sur la base 

de l’art. 21 al. 3 LcAT, elle tend à garantir la mise en œuvre des exigences légales en 

matière de dimensionnement des zones à bâtir et, de ce fait, à permettre à la commune 

de A _________ d’adapter ses instruments d’aménagement en conséquence. Dans 

cette mesure et attendu que la procédure communale de révision est encore en cours et 

qu’on ne saurait présumer de sa date d’achèvement, la durée de cinq ans de la zone 

réservée cantonale, qui correspond à la durée légale (art. 21 al. 3 LcAT), apparaît 

conforme à la règle de la nécessité. De surcroît, il ne s’agit pas là d’un moyen destiné à 

reporter indéfiniment la mise à l'enquête ou l'adoption de la nouvelle planification. Le 

rapport du SDT indique, en effet, que la commune de A _________ a procédé  

à l’information publique sur l’avant-projet de la révision globale du PAZ et du RCCZ par 

la publication au B.O. n° xxx du xxx, que l’avant-projet a été déposé au SDT en 

septembre 2021 pour avis de principe et que le processus de révision suit son cours  

(cf. rapport explicatif, p. 2, 3e par.). Au surplus, la révision d’un PAZ et du règlement y 

relatif est une opération délicate et complexe. En particulier lorsque, comme en l’espèce, 

elle touche l’entier du territoire communal. Le grief d’inaction des autorités communales 

dans la révision du PAZ, formulé de manière toute générale par le recourant qui, de 

surcroît, ne fournit aucun indice ou pièce à même de l’étayer, se révèle ainsi inconsistant. 

Même si le présent litige ne porte pas sur des questions d’indemnisation, l’on peut 

néanmoins noter que les principes applicables en la matière confortent l’appréciation qui 

précède. En effet, une restriction du droit de propriété d’une durée de cinq à dix ans n’est 

en principe pas considérée comme étant de longue durée, ce qui exclut généralement 

une indemnisation de ce chef. On ne voit dès lors pas les motifs pour lesquels elle 

s’avérerait disproportionnée sous l’angle du critère de la nécessité, ce que le recourant 

n’explique au demeurant pas. 

Quant au principe de la proportionnalité au sens étroit, il n’apparaît pas davantage violé. 

Temporaire, la restriction au droit de propriété dont se plaint le recourant ne peut, en 

l’état, être qualifiée de restriction de longue durée. Ses effets peuvent par conséquent 

être relativisés. Dans ces conditions, il n’y a pas matière à reléguer à l’arrière-plan 

l’intérêt public que poursuit la zone réservée cantonale litigieuse. Cette mesure est en 

effet intimement liée au remaniement des zones à bâtir surdimensionnée, qui relève d’un 

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intérêt public qualifié de majeur par la jurisprudence (arrêts du Tribunal fédéral 

1C_576/2020 précité consid. 4.4 et 1C_168/2019 du 17 janvier 2020 consid. 2.2). Cela 

est d’autant plus vrai que, selon la jurisprudence, le critère de la proportionnalité au sens 

étroit revêt une importance moindre en la matière.  

Partant, la décision entreprise respecte également les différents critères du principe de 

la proportionnalité. 

6.4  Au regard des considérants qui précèdent, les griefs de violation de l’art. 36 Cst., en 

particulier du principe de proportionnalité, sont infondés. 

7.  Le recourant estime par ailleurs être victime d’une inégalité de traitement par rapport 

aux autres propriétaires dont les parcelles avaient été inclues dans la zone réservée 

communale mais ne l’étaient plus dans la zone réservée cantonale. 

7.1  Une décision viole le droit à l'égalité de traitement ancré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle 

établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable  

au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions 

qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 144 I 113 consid. 5.1.1 ; 142 I 195  

consid. 6.1). L'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans 

d'affectation et leur réglementation. Il est en effet dans la nature même de 

l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains 

de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant 

leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation (ATF 142 I 162 

consid. 3.7.2). Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit 

objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 

consid. 6e/bb ; arrêts du tribunal fédéral 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.2 et 

1C_225/2020 du 19 novembre 2020 consid. 2.1). 

7.2  Dans le cas d’espèce, le recourant se contente de s’insurger contre le fait que 

certaines parcelles qui faisaient partie de la zone réservée communale ne se trouvent 

plus dans le périmètre de la zone réservée cantonale, alors que ce n’est pas le cas des 

siennes. Il ne donne toutefois aucun exemple concret ni n’explique en quoi la situation 

de ses parcelles correspond au cas de figure des autres parcelles qui n’ont finalement 

pas été inclues dans le périmètre de la zone réservée cantonale. En outre, et comme 

cela a déjà été rappelé au considération 6.1.2, la décision du Conseil d’Etat du 30 mars 

2022 est le résultat d’une procédure indépendante, de sorte qu’il n’avait pas à se 

conformer au périmètre de la zone réservée communale. Partant, le grief est rejeté. 

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8.  En définitive, le recours doit être rejeté (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA). Cette 

issue rend sans objet la requête de restitution de l'effet suspensif. 

9.  Succombant, le recourant supportera l’émolument de justice qu’il convient de fixer, 

notamment en application des principes de la couverture de frais et de l’équivalence des 

prestations, à 1500 fr., débours inclus (art. 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 

de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités 

judiciaires ou administratives [LTar ; RS/VS 173.8]). 

Le recourant n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA a contrario). L’Etat du Valais 

et le Conseil communal n’y ont pas droit non plus. Aucun motif particulier ne justifie en 

effet de déroger à l’art. 91 al. 3 LPJA en vertu duquel aucune indemnité pour les frais de 

procédure n’est, en règle générale, allouée aux autorités et organismes chargés de 

tâches de droit public qui obtiennent gain de cause (ACDP A1 21 286 du 6 septembre 

2022 consid. 5 et A1 20 25 du 6 juillet 2020 consid. 7.4 ; RVJ 1992 p. 75). 

 

Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce 
 

1. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. 

2. La demande de restitution de l’effet suspensif est classée. 

3. Les frais, par 1500 fr., sont mis à la charge de X _________. 

4. Il n’est pas alloué de dépens. 

5. Le présent arrêt est communiqué à Maître Jean-Luc Addor, avocat à Sion, pour  

X _________, au Conseil d’Etat du Valais, à Sion, à Maître Laurent Schmidt,  

avocat à Sion, pour la commune de A _________, et à l’Office fédéral du 

développement territorial (ARE), à Berne.  

 

Sion, le 15 novembre 2022