# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2090e7f0-22ac-5f32-bd3b-f0f910f5e712
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-03-05
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 05.03.2015 A/520/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-520-2015_2015-03-05.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/520/2015-ELEVOT ACST/5/2015  

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle  

Arrêt du 4 mars 2015 

 

   dans la cause 

 

Monsieur A______ 
  

contre 

 CONSEIL D'ÉTAT 
 

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 A/520/2015   

EN FAIT 

1.  Le 14 novembre 2012, tout en annonçant qu’il présenterait 
ultérieurement un projet de révision totale de la loi sur la police, du 26 octobre 
1957 (ci-après : LPol – F 1 05), le Conseil d’État de la République et canton de 
Genève (ci-après : le Conseil d’État) a saisi le Grand Conseil d’un projet de loi 
(PL 11056) « modifiant la loi sur la police du 26 octobre 1957 (LPol) (F 1 05) 
(Mesures préalables) », introduisant dans la LPol les articles nouveaux 21A, 21B 
et 22, intitulés respectivement « Observation préventive », « Recherches 
préventives secrètes » et « Enquête sous couverture » (ci-après : PL 11056).  

2.  Le 21 février 2013, le Grand Conseil a adopté la loi L 11056 dans sa teneur 
issue des travaux de la commission parlementaire chargée de l’étudier, nonobstant 
les doutes émis par une minorité quant à la compatibilité desdites mesures avec le 
droit fédéral.  

3.  À l’issue du délai référendaire, le Conseil d’État a promulgué la L 11056 par 
arrêté du 17 avril 2013, publié dans la Feuille d’avis officielle du canton de 
Genève (ci-après : FAO) du 19 avril 2013, avec le texte de la L 11056.  

4.  Par acte du 21 mai 2013, le Parti socialiste genevois, Les Verts genevois et 
quatre citoyens genevois ont formé auprès du Tribunal fédéral un recours en 
matière de droit public contre ces art. 21A, 21B et 22 LPol.  

5.  Le 19 juin 2013, le Conseil d’État a saisi le Grand Conseil d’un projet de loi 
sur la police PL 11228, abrogeant la LPol, dont il proposait la refonte complète 
(ci-après : PL 11228).  

  Le PL 11228 reprenait quasi textuellement, à ses articles 52 à 54, les articles 
21A, 21B et 22 LPol adoptés le 21 février 2013 mais attaqués au Tribunal fédéral.  

6.  Au cours des travaux parlementaires, tant en commission qu’en séance 
plénière, une majorité de députés a rejeté les propositions de députés des partis 
précités de biffer les trois articles en question en considération du recours encore 
pendant contre la L 11056. Elle a indiqué que si le Tribunal fédéral annulait ces 
dispositions, l’État n’aurait pas d’autre choix que de modifier la loi. Le Grand 
Conseil a en revanche accepté l’amendement suivant, présenté à titre subsidiaire 
par ladite minorité :  

2 Compte tenu du recours (1C_518/2013) actuellement pendant 
contre les articles 21A, 21B et 22 de la loi sur la police du 26 octobre 
1957, les articles 56 à 58, s'ils sont frappés de recours, n'entreront en 
vigueur qu'après vérification de leur constitutionnalité par l'autorité 
judiciaire compétente. Pendant toute la durée de l'éventuelle procédure 

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de recours contre les articles 56 à 58, les articles 21A, 21B et 22 de la 
loi sur la police du 26 octobre 1957 resteront applicables, dans la 
mesure de leur constitutionnalité, y compris au-delà de l'entrée en 
vigueur de la présente loi.  

  Le 9 septembre 2014, le Grand Conseil a adopté la L 11228, comportant 
68 articles, dont les trois dispositions sur les mesures d’investigations secrètes 
préventives précitées (devenues les art. 56 à 58 nLPol, ne divergeant des art. 21A, 
21B et 22 LPol alors encore contestés devant le Tribunal fédéral que sur 
l’exigence d’une autorisation judiciaire préalable pour les enquêtes sous 
couverture) ainsi que la disposition transitoire précitée (devenue l’art. 67 al. 2 
nLPol).  

7.  Par arrêté du 17 septembre 2014, le Conseil d’État a publié la nouvelle loi 
sur la police (ci-après : nLPol ou L 11228), qui l’a été dans la FAO du 
19 septembre 2014.  

  La nLPol était soumise au référendum facultatif. Le nombre de signatures 
exigé était de 3 % des titulaires des droits politiques. Le délai de référendum 
expirait le 29 octobre 2014.  

8.  Un premier référendum a été lancé contre la nLPol par le Mouvement 
Citoyens Genevois, selon avis paru dans la FAO du 26 septembre 2014.  

9.  Par arrêt du 1er octobre 2014, le Tribunal fédéral a admis le recours du Parti 
socialiste genevois, des Verts genevois et de quatre citoyens genevois contre les 
art. 21A al. 2, 21B et 22 LPol et a annulé ces trois dispositions (arrêt 
1C_518/2013), publié depuis au recueil officiel - ATF 140 I 381).  

  Un communiqué de presse a été diffusé le 1er octobre 2014 par le Tribunal 
fédéral, et la presse s’est fait l’écho de cet arrêt.  

10.  Un second référendum a été lancé contre la nLPol par Ensemble à Gauche, 
selon avis paru dans la FAO du 21 octobre 2014.  

11.  Par arrêté du 12 novembre 2014, publié dans la FAO du 14 novembre 2014, 
le Conseil d’État a constaté l’aboutissement du référendum cantonal contre la 
nLPol.  

12.  Par arrêté du 19 novembre 2014, publié dans la FAO du 21 novembre 2014, 
le Conseil d’État a fixé au dimanche 8 mars 2015 la date de la votation cantonale 
sur la nLPol, représentant l’unique objet cantonal (portant le n° 1) d’un scrutin 
populaire portant par ailleurs sur deux objets fédéraux (non litigieux en l’espèce).  

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13.  Les considérants de l’arrêt précité du Tribunal fédéral du 1er octobre 2014 
dans la cause 1C_518/2013 ont été reçus par le Grand Conseil le 11 décembre 
2014.  

  Les dispositions attaquées ne comportaient, pour les trois mesures 
considérées, ni une communication a posteriori aux personnes visées des motifs, 
du mode et de la durée des mesures mises le cas échéant en œuvre, ni un droit de 
recours. En outre, elles ne prévoyaient pas une autorisation par le Ministère public 
ou un juge pour les recherches préventives secrètes dépassant une durée de trente 
jours. Et elles ne subordonnaient pas l’enquête sous couverture à une autorisation 
judiciaire préalable.  

14.  Le matériel de vote relatif au scrutin du 8 mars 2015 a été envoyé aux 
membres du corps électoral par le service des votations et élections (ci-après : 
SVE) dès le 9 février 2015. Il comprend notamment une brochure explicative, 
établie par le Conseil d’État, relative à l’objet cantonal n° 1 précité.  

  La brochure explicative comporte notamment une « Synthèse brève et 
neutre » (page 5), le texte intégral de la L 11228 (pages 6 à 28), un 
« Commentaire des autorités » (pages 29 à 31), articulé autour de thèmes 
brièvement exposés, se poursuivant par le point de vue de la minorité du Grand 
Conseil, exposant le point de vue du Conseil d’État et comprenant l’invitation du 
Grand Conseil et du Conseil d’État à voter OUI le 8 mars 2015. Quatre pages 
(pages 32 à 35) sont ensuite consacrées au « Commentaire des comités 
référendaires », à savoir celui du Mouvement Citoyens Genevois (2½ pages) et 
celui de Ensemble à Gauche (1½ pages).  À la « Recommandation de vote du 
Grand Conseil » (page 36) suivent les « Prises de position – Recommandations 
des partis politiques, autres associations ou groupements » (pages 40 et 41).  

15.  La Tribune de Genève du 12 février 2015 s’est fait l’écho du 
mécontentement que suscitait dans les milieux de gauche et du Mouvement 
Citoyens Genevois le fait que le Conseil d’État n’avait pas fait mention dans la 
brochure explicative de l’arrêt précité du Tribunal fédéral, annulant les art. 21A 
al. 2, 21B et 22 LPol repris quasiment textuellement dans la nLPol. Des allusions 
à cet arrêt ne figuraient que dans le « Commentaire des comités référendaires ».  

16.  Par acte du 16 février 2015, Monsieur A______ (ci-après : le recourant), 
citoyen genevois, titulaire des droits politiques dans le canton de Genève, a 
recouru à la chambre constitutionnelle de la Cour de justice contre l’objet n° 1 de 
la votation cantonale du 8 mars 2015 portant sur la loi sur la police (F 1 05 – 
11228), du 9 septembre 2014, concluant à l’annulation de la votation du 8 mars 
2015 en tant qu’elle portait sur cet objet et à la fixation d’une nouvelle date pour 
un nouveau scrutin.  

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  Le recourant avait appris par l’article précité de la Tribune de Genève qu’un 
manque d’information planait au sujet des art. 56 à 58 nLPol, mais qu’il lui avait 
fallu retrouver et lire l’arrêt du Tribunal fédéral pour mieux mesurer l’importance 
du manque d’information officielle donnée aux citoyens. Ces derniers étaient en 
effet appelés à se prononcer sur des dispositions non conformes au droit supérieur 
sans que l’explication officielle ne le dise.  

  Le recourant avait par ailleurs découvert, en épluchant chaque article de la 
nLPol, que la brochure explicative ne comportait pas non plus d’information à 
propos de :  

- l’art. 38 al. 3 nLPol, prévoyant qu’à la fin d’une enquête administrative contre 
un membre du personnel, « les résultats de celle-ci et la sanction envisagée sont 
communiqués à l’intéressé » : les citoyens n’étaient pas informés qu’une 
enquête se solderait automatiquement par une sanction ;  

- l’art. 39 al. 3 phr. 2 nLPol, prévoyant qu’une « décision de révocation avec 
effet immédiat peut agir rétroactivement au jour de l’ouverture de l’enquête 
administrative » : les citoyens n’étaient informés ni pourquoi il pourrait être 
dérogé « au principe de la non-rétroactivité des lois », ni quelle serait la durée 
maximale possible de la rétroactivité de la révocation ;  

- l’art. 51 nLPol, prévoyant qu’une personne causant du scandale sur la voie 
publique sous l’emprise d’une autre substance psychotrope que l’alcool « peut 
être placée dans les locaux de la police (…) pour une brève durée » : les 
citoyens n’étaient informés ni que celle-ci serait de trois heures selon la 
pratique indiquée en page 40 du rapport de majorité sur le PL 11228, ni 
comment la police pourrait savoir qu’une personne est sous l’emprise d’une 
drogue (alors que, pour l’alcool, on peut utiliser un éthylomètre) ;   

- l’art. 59 al. 1 nLPol, prévoyant que la police facture à un administré les frais 
d’une intervention que celui-ci aurait justifiée « par un comportement contraire 
au droit » (al. 1), et qu’elle pourrait le faire pour une intervention résultant 
« d’une demande particulière » (al. 2) : les citoyens n’étaient informés ni de la 
base légale sous-entendue exister pour facturer de tels frais, ni de ce qu’étaient 
un comportement contraire au droit et une demande particulière ;  

- l’art. 61 nLPol, prévoyant que les postes de police « sont équipés de 
caméras » : les citoyens n’étaient pas informés que cette disposition permettrait 
de faire filmer les auditions des personnes interrogées par la police, ni que ces 
dernières ne se verraient pas remettre automatiquement une copie de la vidéo 
dans le cadre d’une arrestation par exemple, mais seulement sur requête, ce 
qu’elles ne sauraient pas forcément ; cela occasionnerait une perte de temps 
préjudiciable à la défense de leurs intérêts notamment pour s’opposer à une 
mise en détention provisoire, impliquerait un coût supplémentaire pour le 

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justiciable (dont l’avocat serait amené à demander la remise d’une copie de 
l’audition filmée) et violerait le principe de l’égalité des armes.  

  Le vote d’une loi ne devait plus se pratiquer tant qu’était pendant au 
Tribunal fédéral un recours pouvant avoir une influence sur la conformité au droit 
d’une loi soumise à une votation. Mieux valait que les lacunes exposées soient 
corrigées « afin que Genève puisse se prononcer sur un projet de loi conforme au 
droit supérieur et aux droits de la défense ».  

  Le recourant a demandé à bénéficier de l’assistance juridique limitée à la 
dispense des frais judiciaires.  

17.  Par courrier prioritaire du 17 février 2015, la chambre constitutionnelle a 
indiqué au recourant renoncer dans l’immédiat à lui demander une avance de frais, 
à charge pour lui de solliciter l’assistance juridique et de lui en apporter la preuve 
jusqu’au 27 février 2015.  

  Par courrier recommandé et télécopié du même jour, elle a imparti au 
Conseil d’État un délai au mardi 24 février 2015 à 15h00 pour lui faire parvenir sa 
détermination sur le recours.  

  Par courrier recommandé et prioritaire du 20 février 2015, la chambre 
constitutionnelle a avisé le recourant qu’il disposerait d’un délai au vendredi 
27 février 2015 à 14h30 pour déposer au greffe de ladite chambre ses observations 
dans l’exercice éventuel de son droit à la réplique, étant précisé que l’écriture du 
Conseil d’État lui serait envoyée par pli recommandé et prioritaire du 24 février 
2015 mais aussi mise à sa disposition auprès du greffe de la chambre 
constitutionnelle le mardi 24 février 2015 entre 16h00 et 16h45.  

18.  Le département de la sécurité et de l’économie a fait paraître dans la FAO 
du 20 février 2015 un avis selon lequel le Tribunal fédéral, par arrêt du 1er octobre 
2014 (1C_518/2013), a annulé les art. 21A al. 2, 21B et 22 LPol.  

19.  Le 24 février 2015, le Conseil d’État s’est déterminé sur le recours de 
M. A______ contre la votation cantonale du 8 mars 2015.  

  À la forme, il a conclu à l’irrecevabilité du recours en tant qu’il concerne les 
art. 38, 39, 51, 59 et 61 nLPol et s’en est rapporté à justice pour le surplus. Au 
fond, il a conclu au rejet du recours.  

  Les art. 56 à 58 nLPol différaient sur quelques points des art. 21A à 22 LPol 
annulés par le Tribunal fédéral, dont l’arrêt n’avait pas de portée directe sur 
lesdites dispositions de la nLPol. Le texte de la L 11228 figurait intégralement 
dans la brochure explicative. Le Conseil d’État n’avait pas la compétence d’en 
supprimer les dispositions considérées, qui faisaient partie intégrante de la nLPol 
telle qu’elle avait donné lieu à référendum. L’art. 67 al. 2 nLPol mentionnait 

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l’existence du recours interjeté contre les art. 21A, 21B et 22 LPol, avec la 
précision du numéro de la cause considérée (1C_518/2013), permettant à tout 
citoyen de trouver l’arrêt y relatif sur Internet. Une explication de cet arrêt du 
Tribunal fédéral dans la brochure explicative aurait constitué une complication 
inutile et disproportionnée, sur une question sans réel enjeu, alors que le vote 
référendaire devait porter sur le texte de la nLPol tel qu’adopté par le Grand 
Conseil et qu’en cas d’acceptation de la L 11228 le 8 mars 2015, la nLPol devrait 
être adaptée de façon à tenir compte des considérants de cet arrêt, par le biais d’un 
projet de loi. Les mesures préventives prévues par les art. 56 à 58 nLPol ne 
représentaient pas un point central de la L 11228, constituée de 67 articles et 
modifiant le contenu de huit autres lois. L’objet essentiel de la nLPol était la 
réforme de la structure de la police. La brochure explicative n’était pas la seule 
source d’informations pour les citoyens ; en plus du texte même de la L 11228, les 
commentaires des comités référendaires mentionnaient les critiques du Tribunal 
fédéral contre certaines des dispositions sur les mesures préventives ; des articles 
de presse avaient paru à ce propos, comportant l’intention du département de la 
sécurité de proposer un projet de loi pour ajuster les dispositions considérées aux 
considérants de l’arrêt du Tribunal fédéral.  

  Concernant les art. 38, 39, 51, 59 et 61 nLPol, le recourant en contestait le 
contenu, prématurément, puisque la L 11228 n’a pas été adoptée définitivement ni 
dès lors été promulguée. En tout état, ces dispositions portaient sur des points 
secondaires et n’étaient pas nouveaux. Elles n’appelaient pas de commentaires 
spécifiques dans la brochure explicative, sous réserve de la vidéosurveillance dans 
les postes de police (art. 61 nLPol), qui était expliquée dans la mesure utile dans la 
brochure explicative par l’indication qu’elle assurerait une meilleure sécurité des 
usagers et des policiers. Le recourant interprétait à sa façon les art. 38 et 39 nLPol 
relatifs à la sanction qu’impliquait une enquête administrative et le caractère 
rétroactif d’une décision de révocation, et mettait sans raison en exergue ces deux 
dispositions parmi les art. 35 à 40 nLPol formant la section 5 « Citation et 
sanctions disciplinaires » du chapitre II « Statut » de la L 11228. L’art. 51 nLPol 
sur les motifs et la durée d’une rétention policière était assez clair par lui-même ; 
il était proche de l’art. 21 LPol et pourrait être précisé par voie réglementaire. 
L’art. 59 nLPol prévoyait la facturation des frais d’intervention de la police en des 
termes suffisamment clairs, qui seraient complétés par des dispositions 
réglementaires, comme l’art. 54 al. 1 LPol et le règlement sur les émoluments et 
frais des services de police du 15 décembre 1982 (F 1 05.15), ainsi que par un 
projet de loi concernant la facturation des frais de sécurité lors de manifestations, 
en cours d’examen devant le Grand Conseil (PL 11263).  

20.  Par réplique du 26 février 2015, le recourant a complété les conclusions de 
son recours (confirmées en tant qu’elles tendaient à l’annulation de la votation 
cantonale du 8 mars 2015 sur la nLPol), en demandant à la chambre 
constitutionnelle d’interdire définitivement toute votation sur la nLPol, afin que 

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les citoyens ne soient pas appelés à voter à nouveau sur des articles 
inconstitutionnels.  

  Son recours contre la votation cantonale du 8 mars 2015 portant sur la 
nLPol ne s’en prenait pas au contenu de ladite loi s’agissant des art. 38 al. 3, 
39 al. 3, 51, 59 al. 1 et 2 et 61 nLPol. Le Conseil d’État lui prêtait des intentions 
qu’il n’éprouvait pas ni n’avait écrites dans son recours. Il ne critiquait qu’un 
manque d’information à propos de ces dispositions.  

  S’agissant des art. 56 à 58 nLPol, eu égard à l’ampleur et la structure de la 
nLPol, l’argument qu’ils constitueraient un point marginal de ladite loi était un 
argument « passe-partout » qui serait opposable à toute disposition de ladite loi, 
mais qu’on ne pouvait retenir, la question étant purement subjective de savoir si 
une disposition d’une loi soumise à référendum était centrale ou marginale. Les 
citoyens étaient appelés à se prononcer non sur tel ou tel point de la nLPol 
(comme la réorganisation de la police), mais sur toute la nLPol.  

  Les art. 56 à 58 nLPol soumis au vote populaire étaient très similaires aux 
art. 21A, 21B et 22 que la L 11056 avait entendu introduire dans la LPol. N’en 
différait, sous réserve de modifications de pure forme sans importance, que 
l’attribution au commandant (plutôt qu’au chef de la police) et au Tribunal 
administratif de première instance (plutôt qu’au chef du département) 
respectivement de la décision de doter un agent infiltré d’une identité d’emprunt 
et de la compétence d’autoriser la mise en œuvre d’une enquête sous couverture.  

  La disposition transitoire insérée à l’art. 67 al. 2 nLPol ne disait pas ce qui 
se passerait, en cas d’acceptation de la nLPol en votation référendaire, pour le cas 
où ni les partis en ayant annoncé l’intention ni un citoyen ne formeraient de 
recours à la chambre constitutionnelle contre les art. 56 à 58 nLPol. Ces 
dispositions risqueraient d’entrer en vigueur, alors qu’il serait inadmissible que 
des dispositions à l’inconstitutionnalité connue soient appliquées, étant souligné 
que l’inconstitutionnalité résidait notamment dans l’absence de communication a 
posteriori aux personnes visées que des mesures secrètes ont été mises en œuvre à 
leur encontre. Or, les citoyens n’en étaient pas informés par la brochure 
explicative. La publication dans la FAO du 20 février 2015 de l’annulation des 
art. 21A al. 2, 21B et 22 LPol par arrêt du Tribunal fédéral du 1er octobre 2014 ne 
remédiait aucunement au manque d’information affectant la brochure explicative. 
On plaçait le citoyen dans une situation d’incertitude, en le forçant à accepter trois 
articles ne respectant pas le droit supérieur et en lui disant qu’il suffirait qu’il y ait 
recours contre ces dispositions en cas d’acceptation de la nLPol ou qu’un projet de 
loi modifiant lesdites dispositions soit déposé. Cela était contraire à la garantie des 
droits politiques.  

  Il était trop facile de qualifier des arguments de trop complexes pour se 
dispenser d’informer à leur sujet. La possibilité de trouver l’arrêt considéré du 

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Tribunal fédéral sur Internet ne remédiait pas au manque d’information officielle ; 
le Tribunal fédéral avait lui-même jugé insuffisant que les textes de lois soumises 
à votation populaire soient à disposition sur le site Internet de l’État.  

  Contrairement au Conseil fédéral, qui avait coutume de faire des 
déclarations sur les ondes et à la télévision avant des scrutins fédéraux, en plus de 
l’envoi de ses explications relatives aux votations fédérales, le Conseil d’État 
n’avait rien entrepris pour apporter une information complémentaire sur le sujet 
considéré de la nLPol, quand bien même la brochure explicative, même avec sa 
partie rédigée par les comités référendaires, était lacunaire sur les mesures 
préalables.  

  Le vice affectant la brochure explicative n’était apparu que dès le 9 ou le 
12 février 2015. Le débat sur cette question ne pouvait être anticipé.  

  Le fait que le Conseil d’État ne pouvait modifier le texte soumis à votation 
référendaire ne l’empêchait pas d’informer. Le gouvernement lui-même ne 
respectait pas le principe de la séparation des pouvoirs, derrière lequel il 
prétendait s’abriter, puisqu’il ne tenait pas compte de l’arrêt du Tribunal fédéral. Il 
n’offrait aucune garantie crédible que les art. 56 à 58 nLPol ne seraient pas 
appliqués si la nLPol était acceptée, le « coup » de les appliquer ayant même été 
préparé minutieusement à l’avance.  

21.  Le matin du 27 février 2015, le recourant a apporté au greffe de la chambre 
constitutionnelle un courrier corrigeant une erreur de plume contenue dans sa 
réplique et ajoutant la référence à un arrêt du Tribunal fédéral disant qu’il est 
essentiel que la publication opérée permette aux citoyens de prendre connaissance 
de la loi et d’en comprendre la portée et le contenu.  

  Il a également remis au greffe de la chambre constitutionnelle une pièce 
attestant du dépôt de sa demande d’assistance juridique.  

22.  Le 27 février 2015, la chambre constitutionnelle a transmis cette réplique et 
cette écriture complémentaire au Conseil d’État, pour information, et elle a 
informé les parties que la cause était gardée à juger.  

EN DROIT 

1. a. Selon l'art. 124 de la Constitution de la République et canton de Genève, du 
14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), la Cour constitutionnelle - à savoir la chambre 
constitutionnelle de la Cour de justice (art. 1 let. h ch. 3 de la loi sur l'organisation 
judiciaire, du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05) - a pour compétence notamment 
de traiter les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale 
et communale (let. b). Lors de la mise en œuvre de cette disposition 
constitutionnelle, par le biais de la loi 11311 du 11 avril 2014, le législateur 

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cantonal a, pour ces litiges, transféré à la chambre constitutionnelle (art. 180 de la 
loi sur l'exercice des droits politiques, du 15 octobre 1982 - LEDP - A 5 05) la 
compétence qu'avait jusqu'alors la chambre administrative de la Cour de justice de 
connaître des recours ouverts « contre les violations de la procédure des 
opérations électorales indépendamment de l’existence d’une décision » (art. 180 
aLEDP).  

 Comme le Tribunal administratif puis la chambre administrative l’ont jugé à 
maintes reprises, entre dans le cadre des opérations électorales tout acte destiné 
aux électeurs de nature à influencer la libre formation du droit de vote telle qu’elle 
est garantie par les art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse, du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et 44 Cst-GE ; le matériel de vote en 
général et la brochure explicative en particulier en font partie, de même que des 
circulaires et tracts (ATA/715/2012 du 30 octobre 2012 consid. 1 ; ATA/331/2012 
du 5 juin 2012 ; ATA/180/2011 du 17 mars 2011 ; ATA/180/2011 du 17 mars 
2011 ; ATA/51/2011 du 1er février 2011 consid. 1 ; ATA/118/2010 du 23 février 
2010 consid. 1 ; ATA/58/2009 du 3 février 2009 consid. 1 ; ATA/583/2008 du 
18 novembre 2008 consid. 1).  

b. La chambre constitutionnelle est matériellement compétente pour statuer sur 
le présent recours, dans la mesure où le recourant fait valoir que la brochure 
explicative portant sur la votation cantonale du 8 mars 2015 ne contient pas les 
informations nécessaires à propos de plusieurs dispositions de la nLPol en 
constituant l’unique objet. C’est bien le grief de violation de la procédure des 
opérations électorales qu’il soulève, concernant non seulement les art. 56 à 58 
nLPol sur les mesures d’investigations secrètes, mais aussi les art. 38 al. 3 et 
39 al. 3 sur les enquêtes administratives contre des policiers, 51 sur la rétention 
policière dans les locaux de la police, 59 al. 1 et 2 sur la facturation de frais 
d’intervention et 61 sur la vidéosurveillance dans les postes de police. Si, pour ce 
faire, il évoque le contenu de ces dispositions et se fonde sur la compréhension 
personnelle qu’il en a, il ne saisit pas pour autant la chambre constitutionnelle 
d’une requête en contrôle de conformité de ces dispositions au droit supérieur 
(art. 124 let. a Cst-GE ; art. 130B al. 1 let. a LOJ), contrairement à ce qu’estime 
l’autorité intimée pour conclure à l’irrecevabilité partielle du recours.  

2. En matière de droits politiques, la qualité pour recourir appartient à toute 
personne disposant du droit de vote dans l'affaire en cause, indépendamment d'un 
intérêt juridique ou digne de protection à l'annulation de l'acte attaqué (art. 89 al. 3 
et 111 al. 1 de la loi sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110 ; 
ATF 138 I 171 consid. 1.3 ; 134 I 172 consid. 1.2 ; 128 I 190 consid. 1.1 ; 
ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 3).  

  Domicilié dans le canton de Genève, où il est titulaire des droits politiques, 
le recourant a qualité pour recourir.  

- 11/25 - 

 A/520/2015   

3. Sur le plan cantonal, le délai de recours en matière de votations et 
d’élections est de six jours (art. 62 al. 1 let. b de la loi sur la procédure 
administrative, du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 05), à compter du jour où, en 
faisant montre à cet égard de la diligence commandée par les circonstances, le 
recourant a pris connaissance de l’irrégularité entachant selon lui les opérations 
électorales.  

 Le manque d’information affectant selon le recourant la brochure 
explicative sur les points qu’il soulève ne pouvait se constater d’emblée en 
parcourant ladite brochure, du moins pour une personne qui - comme lui - n’était 
pas censée avoir suivi les travaux législatifs et la chronique judiciaire relatifs à la 
L 11056 et à la L 11228. Peu importe dès lors que la date exacte à laquelle le 
recourant a reçu le matériel de vote soit inconnue, mais possiblement déjà celle du 
9 février 2015. Il doit être retenu que c’est par l’article paru dans la Tribune de 
Genève du 12 février 2015 qu’il a, au plus tôt, pris connaissance de ce prétendu 
manque d’information (ATA/201/2013 du 26 mars 2013 consid. 6). Il a donc agi 
en temps utile en déposant son recours le 16 février 2015.  

4. Le présent recours satisfait aux exigences de forme et de contenu prescrites 
par les art. 64 al. 1 et 65 LPA.  

 Les conclusions d’un recours doivent être contenues dans l’acte de recours, 
sous peine d’irrecevabilité (art. 65 al. 1 LPA). La conclusion complémentaire que 
le recourant a présentée dans sa réplique, en demandant que la chambre 
constitutionnelle interdise définitivement toute votation sur le « projet de loi sur la 
police (LPol) (F 1 05 - 11228), du 9 septembre 2014 », est donc irrecevable. Elle 
est en tout état manifestement mal fondée, et pourrait donc, à titre subsidiaire, être 
écartée sans instruction préalable (art. 72 LPA), tant il est évident que si la 
votation cantonale du 8 mars 2015 sur la nLPol était annulée par la chambre 
constitutionnelle en raison d’une information officielle lacunaire, un nouveau 
scrutin devrait être fixé par le Conseil d’État, sur le même texte de loi. Vu l’issue 
du recours, cette conclusion complémentaire est de toute façon sans objet.  

5. Le présent recours est donc recevable, à l’exception de la conclusion 
complémentaire contenue dans la réplique.  

6. a. La liberté de vote est garantie par l’art. 34 al. 2 Cst. et l’art. 44 Cst-GE.  

  Elle postule que les procédures électorales soient menées de manière à 
garantir la libre formation de la volonté des électeurs, condition pour que le 
résultat d’une votation ou d’une élection soit l’expression fidèle et sûre d’une 
volonté librement exprimée par le corps électoral (ATF 131 I 126 consid. 5.1 ; 
130 I 290 consid. 3 ; 121 I 252 consid. 2 et les références citées ; ATA/181/2011 
du 17 mars 2011 consid. 5 ; ATA/163/2009 du 31 mars 2009 consid. 9 et 10).  

- 12/25 - 

 A/520/2015   

  Selon la doctrine, la liberté de vote se décompose en plusieurs maximes, au 
nombre desquelles figure l’intervention de l’autorité dans les campagnes 
référendaires et électorales (Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / 
Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse vol. I, 3ème éd., 2013, n. 925 ss). 
D’après ces auteurs, de la liberté de vote se déduit pour l’État une obligation 
d’informer, une faculté de prendre position et une interdiction de fausser le 
résultat du scrutin. Dans les campagnes précédant une votation ou une élection, 
résume Pascal MAHON (Droit constitutionnel, vol. I, 3ème éd., 2014, n. 151), les 
diverses règles résultant de la liberté de vote imposent aux autorités un devoir à la 
fois d’exactitude et de réserve, à savoir un devoir d’informer le corps électoral au 
sujet du vote ou de l’élection mais aussi, de façon très stricte en matière 
d’élections, un devoir de s’abstenir de toute intervention illicite.  

  L’autorité doit fournir au corps électoral toutes les informations dont il a 
besoin pour voter et élire en connaissance de cause. Cela implique qu’elle lui 
fasse parvenir à temps le matériel de vote, comprenant un rapport explicatif sur la 
question posée. L’autorité doit y expliquer l’objet et les enjeux du vote de façon 
objective, mais pas nécessairement neutre (en ce sens qu’elle peut exprimer son 
opinion) ; elle n’a pas à y exposer tous les détails de la mesure soumise au vote, ni 
à répondre à toutes les objections que celle-ci peut soulever. Il lui faut cependant 
fournir des explications complètes et objectives, indiquer les avantages et les 
inconvénients de la mesure et mentionner l’avis de ceux qui ne défendent pas son 
point de vue. L’autorité a la possibilité d’assumer un rôle plus actif dans la 
campagne référendaire, en adressant une recommandation de vote et au besoin en 
répondant à des prises de position unilatérales de groupes de pression s’il s’avère 
nécessaire de rétablir une certaine objectivité du débat politique. L’intervention de 
l’État doit être objective (en particulier ne pas omettre des éléments importants), 
transparente et proportionnée. Si l’intervention de l’autorité ne respecte pas ces 
exigences, elle porte atteinte au droit de vote et est illicite. L’autorité doit 
s’abstenir de donner au corps électoral des informations susceptibles d’exercer 
une influence illicite sur le résultat du scrutin, notamment par le biais de messages 
explicatifs donnant une image subjective ou inexacte du but et de la portée de ce 
dernier (Stéphane GRODECKI, L’initiative populaire cantonale et municipale à 
Genève, 2008, p. 369 n. 1323 ; Étienne GRISEL, Initiative et référendum 
populaires, 3ème éd., 2004, p. 117 ss, not. p. 120 n. 268 s ; Michel BESSON, 
Behördliche Information vor Volksabstimmungen, 2003, not. p. 113 ss et 241 ss ; 
Yvo HANGARTNER / Andreas KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und 
Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, p. 1025 ss ; Andreas 
AUER, L'intervention des collectivités publiques dans les campagnes 
référendaires, RDAF 1985, p. 184 ss).  

 b. Le droit cantonal définit la manière dont l’information des citoyens doit 
intervenir, par le biais de dispositions qui concrétisent la liberté de vote garantie 
par l’ordre constitutionnel et qu’il importe dès lors d’observer scrupuleusement, 

- 13/25 - 

 A/520/2015   

lesdites dispositions n’ayant pas valeur de simples prescriptions d’ordre  
(Stéphane GRODECKI, op. cit., n. 1323).  

  Selon l’art. 53 al. 1 et 2 LEDP, les électeurs reçoivent de l’État pour les 
votations cantonales et des communes pour les votations communales, au plus tôt 
quatre semaines avant le jour de la votation mais au plus tard trois semaines avant 
cette date, le bulletin de vote, les textes soumis à la votation, des explications qui 
comportent s'il y a lieu un commentaire des autorités d'une part et des auteurs du 
référendum ou de l’initiative d'autre part, et les recommandations du Grand 
Conseil ou du Conseil municipal. En matière cantonale, le commentaire des 
autorités est rédigé par le Conseil d'État. Il comprend une synthèse brève et neutre 
de chaque objet soumis à votation, défend de façon objective le point de vue du 
Grand Conseil et indique le résultat du vote en mentionnant, le cas échéant, l’avis 
du Conseil d’État et d’importantes minorités. Le Conseil d'État soumet son projet 
de commentaire au bureau du Grand Conseil, dont il recueille les observations.  

7.   Une irrégularité dans l’organisation ou le déroulement du scrutin, dont par 
exemple une présentation inobjective ou lacunaire de l’objet et des enjeux du vote, 
ne justifie l’annulation du scrutin que si elle atteint une certaine importance et est 
propre, avec une certaine vraisemblance, à influencer de manière déterminante le 
résultat du scrutin (ATF 132 I 104 consid. 3.3 ; ATA/201/2013 du 26 mars 2013 
consid. 8 ; ATA/181/2011 du 17 mars 2011 consid. 6 ; ATA/51/2011 du 
1er février 2011 consid. 10 ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / 
Michel HOTTELIER, op. cit., n. 940 ss. ; Pascal MAHON, op. cit. vol. I, n. 154).  

  Une irrégularité constatée (comme un manque d’information) peut avoir un 
certain degré de gravité pour le point sur lequel elle porte, considéré isolément, 
sans pour autant que sa portée ne soit déterminante sur le résultat du vote, compte 
tenu de la place et du poids dudit point au sein et dans le contexte de l’objet 
soumis à votation. Par ailleurs, si l’écart des voix peut représenter un critère 
d’appréciation de l’influence d’une irrégularité constatée, il doit en tout état être 
mis en perspective avec l’importance et la portée de cette dernière ; une 
appréciation de l’influence qu’une irrégularité est susceptible d’exercer sur le vote 
des électeurs peut intervenir sur la base de ces deux critères principaux ; il n’y a 
pas lieu de différer de statuer jusqu’à ce que le résultat du scrutin soit connu, afin 
de disposer de ce critère d’appréciation supplémentaire, à lui seul non décisif. Il 
faut en outre prendre en compte que, pour se forger une opinion, l’électeur dispose 
d’autres sources d’information que celles qui émanent de l’autorité ; lui sont en 
effet également remis, intégrés à la brochure explicative, le texte de la loi soumise 
à votation, des commentaires des référendaires ou des initiants, et les prises de 
position et recommandations des partis politiques, autres associations ou 
groupements ; il lui est loisible d’accéder en outre aux travaux préparatoires des 
textes soumis à votation (accessibles sur Internet), aux débats publics et aux 
articles de presse, émissions radiophoniques et télévisées et autres produits des 

- 14/25 - 

 A/520/2015   

médias (ATF 130 I 290 consid. 3.2 ; ATA/583/2008 du 18 novembre 2008 
consid. 9c in initio).  

8. a. En l’espèce, le recourant fait grief au Conseil d’État de n’avoir pas fait 
mention dans la brochure explicative, que ce soit dans la « Synthèse brève et 
neutre » ou dans le « Commentaire des autorités », de l’annulation par le Tribunal 
fédéral, par arrêt du 1er octobre 2014, des art. 21A al. 2, 21B et 22 introduits dans 
la LPol par modification du 21 février 2013, alors que ces dispositions ont été 
reprises quasiment telles quelles dans la nLPol soumise à votation référendaire, 
adoptée le 9 septembre 2014, avant que le Tribunal fédéral ne statue.  

 b. Les art. 21A, 21B et 22 LPol annulés par le Tribunal fédéral et les art. 56 à 
58 nLPol sont effectivement des dispositions très similaires (sous la réserve que 
l’art. 58 al. 4 nLPol subordonne la mise en œuvre d’actes d’enquête sous 
couverture à l’autorisation du Tribunal administratif de première instance, et non 
du chef du département, comme le prévoyait l’art. 22 al. 4 LPol). La reprise de ces 
dispositions dans la nLPol et, au travers de cette dernière, leur soumission au vote 
référendaire s’expliquent par la chronologie des événements ayant jalonné la 
préparation et l’adoption des deux textes législatifs considérés. L’un - la L 11056 - 
était limité à un sujet spécifique destiné à trouver place rapidement dans la LPol 
en vigueur, et l’autre - la L 11228 - était une révision complète de cette dernière, 
parachevant, quelques semaines avant que l’arrêt considéré du Tribunal fédéral ne 
soit rendu, une réforme de longue haleine ayant vocation naturelle à intégrer 
notamment cette récente révision très sectorielle. Le référendum lancé à l’encontre 
de la nLPol ayant abouti, une modification de cette dernière pour en compléter les 
dispositions concernées compte tenu de l’arrêt du Tribunal fédéral n’était pas 
possible avant la votation populaire, tant pratiquement que surtout juridiquement, 
le texte à soumettre au vote du corps électoral devant être identique à celui contre 
lequel le référendum avait abouti.  

  La question n’en est pas moins de savoir si l’information officielle sur la 
nLPol soumise à votation référendaire ne devait pas comporter une explication à 
ce propos, d’autant plus que lesdites normes relèvent d’un domaine sensible 
(puisque les mesures d’investigations préventives qu’elles instituent sont de celles 
qui portent atteinte à la sphère privée, protégée par l’art. 13 Cst.), et qu’une 
annulation prononcée en la matière par le Tribunal fédéral n’est pas une péripétie 
judiciaire anodine. Cette question ne se pose qu’en termes de violation du droit 
devant la chambre constitutionnelle, qui n’a pas compétence pour apprécier 
l’opportunité des actes attaqués devant elle (art. 61 al. 2 LPA).  

9. a. Pour sensible qu’il puisse être, le sujet abordé par les art. 56 à 58 nLPol l’est 
davantage par le manque de garde-fous entourant les mesures d’investigations 
secrètes considérées que par le principe même que la police, avant toute ouverture 
d’une procédure pénale et donc à des fins préventives, puisse procéder à des 
observations, des recherches et des enquêtes sous couverture.  

- 15/25 - 

 A/520/2015   

  Or, par son arrêt du 1er octobre 2014, le Tribunal fédéral a reconnu la 
compétence des cantons de réglementer lesdites mesures dans leur législation 
policière. Il a admis que, toutes trois, ces mesures reposaient sur une base légale 
suffisante (y compris en termes de densité normative), étaient justifiées par un 
intérêt public (le maintien de l’ordre et la prévention d’infractions), étaient aptes à 
produire le résultat escompté et, vu leur subsidiarité, répondaient à l’exigence de 
nécessité. Les dispositions attaquées ne satisfaisaient en revanche pas à la règle de 
proportionnalité au sens étroit ; elles ne comportaient, pour les trois mesures 
considérées, ni une communication a posteriori aux personnes visées des motifs, 
du mode et de la durée des mesures mises le cas échéant en œuvre, ni un droit de 
recours ; en outre, elles ne prévoyaient pas une autorisation par le ministère public 
ou un juge pour les recherches préventives secrètes dépassant une durée de trente 
jours, et elles ne subordonnaient pas l’enquête sous couverture à une autorisation 
judiciaire préalable. Ainsi, le Tribunal fédéral a annulé les art. 21A al. 2, 21B et 
22 LPol en raison de ces quelques lacunes affectant leur constitutionnalité. Il a 
toutefois non seulement admis que ces lacunes pourraient être comblées par la 
voie législative, mais a aussi indiqué comment elles pourraient l’être. L’une de ces 
lacunes (la dernière citée) ne se retrouve pas dans la nLPol (ce que le Tribunal 
fédéral a lui-même relevé dans son arrêt, rendu alors que la nLPol était en phase 
référendaire).  

  La commission parlementaire en charge d’étudier le PL 11228 puis le Grand 
Conseil lui-même ont admis majoritairement qu’en cas d’admission du recours 
pendant contre la L 11056, il y aurait lieu d’adapter les dispositions 
correspondantes reprises dans la nLPol pour les rendre conformes au droit, mais 
que cela ne justifiait ni de différer l’adoption de la nLPol ni d’en biffer lesdites 
dispositions dans l’attente de l’arrêt du Tribunal fédéral (PL 11228-A, p. 124-129, 
publié sur http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010110/67/8 ; MGC [En 
ligne] http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010110/67/8). Le département 
concerné (d’après un article paru dans la Tribune de Genève du 12 février 2015, 
p. 17) comme le Conseil d’État (selon sa réponse au présent recours, p. 8 ch. 33) 
ont déclaré, eux aussi, qu’en cas d’acceptation de la nLPol en votation populaire, 
il faudra adapter lesdites dispositions. Ils n’imaginent pas les appliquer telles 
quelles.  

  Ces dispositions devront donc être complétées, non supprimées.  

 b. La mention dans  la brochure explicative de l’inconstitutionnalité et, partant, 
de la nécessité d’adapter les trois normes considérées se trouve moins impérative 
que cela peut paraître de prime abord, compte tenu de la clarification résultant de 
l’arrêt du Tribunal fédéral quant aux conditions d’admissibilité des mesures en 
question et du fait qu’une pleine réalisation de ces conditions apparaît à la fois 
voulue par les acteurs du processus législatif et possible à court terme. Ces 
mesures ne font en effet débat ni sur le plan du principe, ni sur celui de la 

- 16/25 - 

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nécessité de les compléter pour les rendre conformes aux exigences posées par le 
Tribunal fédéral.  

10. a. La brochure explicative n’est pas muette à propos d’une contestation 
possible des art. 56 à 58 nLPol sous l’angle de leur constitutionnalité. Elle 
reproduit le texte intégral de la nLPol, donc non seulement les art. 56 à 58 mais 
aussi l’art. 67 al. 2. Or, cette clause transitoire fait mention explicitement d’un 
recours pendant contre les art. 21A, 21B et 22 LPol et d’une non-entrée en 
vigueur des art. 56 à 58 nLPol tant que ces dispositions-ci n’auraient pas fait 
l’objet d’un contrôle judiciaire, pour peu qu’un recours soit formé contre ces 
normes.  

  Certes, interprétée littéralement, cette disposition transitoire prévoit qu’en 
cas d’acceptation de la nLPol en votation référendaire, les dispositions de la nLPol 
sur les mesures préalables n’entreraient pas en vigueur tant qu’elles seraient 
contestées par la voie judiciaire, mais elle ne dit pas ce qui se passerait à défaut de 
recours contre ces dispositions, et - contrairement à ce que sa lettre laisse 
supposer - une application même réduite des art. 21A (al. 2), 21B et 22 LPol ne 
pourrait intervenir du fait de leur annulation dans l’intervalle par le Tribunal 
fédéral. Interprétée en tenant compte, ainsi qu’il se doit, de la volonté du 
législateur, de la finalité de cette norme, des considérants de l’arrêt en question du 
Tribunal fédéral (nonobstant le fait que ce dernier, en particulier son dispositif, ne 
porte pas sur les art. 56 à 58 nLPol), cette disposition transitoire signifie que 
lesdites dispositions ne sauraient être appliquées, sinon même entrer en vigueur, 
avant d’avoir été rendues conformes aux exigences émises par le Tribunal fédéral.  

  En tout état, cette disposition transitoire fournit à l’électeur des indices de la 
problématique soulevée par ces mesures d’investigations secrètes, indices à partir 
desquels l’électeur a la possibilité d’en savoir davantage, en consultant l’arrêt 
considéré du Tribunal fédéral (dont la référence est donnée et qui est donc 
aisément accessible sur Internet), le communiqué de presse du Tribunal fédéral et 
les articles de presse relatifs à cet arrêt. Et surtout, sur le fond, elle réduit encore 
davantage, voire écarte le risque que des atteintes inconstitutionnelles à la sphère 
privée ne soient portées en raison de l’adoption de la nLPol. Il ne peut être prêté 
au Conseil d’État, auquel reviendrait la compétence de fixer la date d’entrée en 
vigueur de la nLPol (art. 66 nLPol), l’intention de vouloir faire appliquer les 
art. 56 à 58 nLPol avant qu’ils ne soient complétés de façon à respecter les 
exigences émises en la matière par le Tribunal fédéral ; cela serait inconcevable 
dans le contexte considéré.  

 b. La nécessité de mentionner dans la brochure explicative les mesures 
préalables et leur future modification diminue du fait de cette sensible réduction 
supplémentaire des risques d’atteintes inconstitutionnelles à la sphère privée par le 
biais des mesures considérées. Or, c’est l’absence ou la réalité de tels risques qui 
influe sur l’acceptabilité ou non de telles mesures par l’électeur, bien davantage 

- 17/25 - 

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que le fait que le texte des normes considérées sera encore complété pour tenir 
compte de critiques émises par le Tribunal fédéral postérieurement à leur 
adoption.  

11. a. Dans la partie leur étant réservée, occupant au total quatre pages (contre 
trois pour les commentaires des autorités), les deux comités référendaires ont fait 
allusion au sujet considéré. Le texte du Mouvement Citoyens Genevois indique 
que la L 11228 avait « même été désavouée partiellement par le Tribunal fédéral » 
et qu’elle permettait des « écoutes téléphoniques sans contrôle », le « contrôle 
actuel du Ministère public (étant) supprimé pour les écoutes téléphoniques, qui 
seraient laissées à l’appréciation d’un haut gradé de la police ». Le texte de 
Ensemble à Gauche mentionne que ladite loi prévoit la « récolte du 
renseignement » en vue d’un « flicage préventif de la population déjà rejeté par le 
Tribunal fédéral ».  

  Le constat s’impose donc que l’électeur peut découvrir dans la brochure 
officielle des indications supplémentaires sur les dispositions considérées, 
émanant des comités référendaires, qui n’ont pas entendu être plus explicites à cet 
égard. C’est d’ailleurs le lieu de relever que le premier cité des deux comités 
référendaires a travesti le sens et la portée des mesures considérées (qui 
n’autorisent pas les écoutes téléphoniques dans le sens usuel de l’expression), 
profitant du fait que les devoirs d’exactitude et de réserve de comités référendaires 
sont moindres que ceux qui s’imposent à l’autorité, y compris pour leur texte 
reproduit dans la brochure explicative (cf. ATA/163/2009 du 31 mars 2009 
consid. 10 à propos d’adjonctions apportées par les auteurs d’un référendum sur la 
formule de demande de référendum soumise à l’approbation du SVE).  

 b. Lesdites mesures reprises aux art. 56 à 58 nLPol n’ont pas fourbi les armes 
de l’un ou l’autre des comités référendaires, ni pour la collecte des signatures, ni 
dans le cadre de la campagne avant la votation du 8 mars 2015, quand bien même 
le Tribunal fédéral avait rendu son arrêt, largement relayé par les médias, 
quelques jours seulement après le lancement du premier référendum contre la 
nLPol. Ces mesures n’avaient d’ailleurs pas non plus été invoquées après le vote 
de la loi en vue du lancement d’un référendum, alors que, au su des référendaires, 
leur constitutionnalité était encore contestée devant le Tribunal fédéral.  

  Les nombreux articles de presse versés au dossier par l’autorité intimée 
(portant sur l’adoption de la nLPol, le lancement envisagé puis effectif de 
référendums à son encontre, l’arrêt du Tribunal fédéral, le scrutin du 8 mars 2015) 
sont à cet égard révélateurs de l’absence d’importance des mesures préalables et 
de leur constitutionnalité aux yeux mêmes des référendaires dans la perspective du 
vote référendaire sur la nLPol. Il en va de même de la non-production par le 
recourant de documents infirmant ou expliquant leur silence sur ce point.  

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  Il sied de préciser que, dans ces articles de presse, le caractère « liberticide » 
que les référendaires attribuent à la nLPol ne vise pas les mesures d’investigations 
secrètes, mais la mesure d’éloignement prévue par l’art. 53 nLPol et des 
restrictions susceptibles d’être liées au statut de policier (art. 23).  

 c. Quant aux partis politiques qui avaient recouru au Tribunal fédéral contre la 
L 11056 et obtenu la reconnaissance du bien-fondé d’une partie de leurs griefs par 
le biais dudit arrêt, ils ont voté l’adoption de la nLPol le 9 septembre 2014 au 
Grand Conseil, n’ont par la suite pas soutenu les référendums, et recommandent 
de voter « oui » à la nLPol.  

12. a. Les trois dispositions en question ne doivent pas être considérées seulement 
pour elles-mêmes pour déterminer si et dans quelle mesure une information à leur 
propos devait figurer dans la brochure explicative. Ce ne sont pas spécifiquement 
elles qui sont frappées d’un référendum, mais la nLPol dans son intégralité, qui 
les contient pour les avoir reprises logiquement, sans préjudice de leur adaptation 
future en fonction de l’arrêt que rendrait le Tribunal fédéral (consid. 8b), comme 
d’ailleurs la nLPol a repris d’autres dispositions de la LPol en vigueur. Il faut 
mettre ces trois normes en perspective avec le nombre d’articles de la nLPol, 
l’architecture de cette loi et les thématiques abordées dans cette loi, et se souvenir 
que dans la brochure explicative, la partie réservée aux explications officielles 
doit être claire et concise, relativement brève, synthétique, axée sur l’essentiel, 
ainsi que défendre le point de vue du Grand Conseil, indiquer le résultat du vote, 
en mentionnant le cas échéant l’avis du Conseil d’État et d’importantes minorités 
(art. 53 al. 2 LEDP).  

 b. Or, la nLPol comporte soixante-huit articles de loi, dont le dernier modifie 
huit autres lois. Elle est structurée en cinq chapitres, traitant respectivement des 
missions et de l’organisation de la police (chap. I, constitué de 17 articles), du 
statut du personnel de la police (chap. II, constitué de 27 articles), des modes et 
frais d’intervention (chap. III, constitué de 15 articles), de la protection juridique, 
de la médiation et de l’inspection générale des services (chap. IV, constitué de 
4 articles), et de dispositions finales et transitoires (chap. V, constitué de 5 
articles).  

  Les art. 56 à 58 nLPol sur les mesures préalables forment l’une des dix 
sections composant le chap. III, à savoir sa section 9, précédée de sections 
consacrées aux principes fondamentaux de la légalité, de la proportionnalité et de 
l’intérêt public (section 1), à la légitimation des policiers par l’uniforme (avec en 
principe le numéro de matricule), exception faite du personnel en civil, se 
légitimant par une carte de police (section 2), aux mesures d’identification des 
personnes (section 3), à la fouille de personnes et de choses mobilières (section 4), 
à la rétention policière (section 5), à la mesure d’éloignement de personnes 
(section 6), à la compétence pour ordonner des mesures de contrainte (section 7, 
renvoyant à l’art. 26 de la loi d’application du code pénal suisse et d’autres lois 

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fédérales en matière pénale, du 27 août 2009 – LaCP - E 4 10), au recours aux 
armes (section 8). Ladite section 9 est suivie d’une section 10, traitant des frais 
d’intervention.  

 c. Il appert, au regard de cette seule considération, que le gouvernement ne 
pouvait jamais insérer qu’un très bref passage sur les mesures d’investigations 
secrètes dans la brochure explicative relative à la nLPol. Il devait se concentrer 
sur les points centraux et les nouveautés de la nLPol.  

  Tel est bien l’objet tant de la « Synthèse brève et neutre » que des 
« Commentaires des autorités » de la brochure explicative. Dans la première de 
ces deux parties, le Conseil d’État a exposé succinctement les nouveautés 
structurelles et fonctionnelles proposées par la nLPol, à savoir la constitution de 
cinq services opérationnels principaux (police-secours, la police judiciaire, la 
police de proximité, la police internationale et la police routière) et la redéfinition 
des missions de ces services, notamment en matière de proximité et de 
transparence de l’action de la police. Il y a aussi indiqué les nouveautés 
introduites, soit la création d’un conseil consultatif de la sécurité, l’introduction de 
la vidéosurveillance dans les postes de police, des effectifs corrélés au bassin de 
population, le port obligatoire du numéro de matricule, une progression 
hiérarchique basée sur les compétences et les états de service et non plus sur la 
seule ancienneté, l’ouverture des postes à responsabilités aux employé-e-s à temps 
partiel et la création d’une distinction pour honorer les policiers méritants. Dans la 
seconde de ces deux parties, le Conseil d’État a repris certains de ces points, pour 
en développer brièvement l’objet et les enjeux, en indiquant la position majoritaire 
du Grand Conseil se confondant en l’espèce avec la sienne, sans se départir de son 
devoir d’objectivité et sans entrer dans des détails.  

13. a. Pour juger si le Conseil d’État ne devait pas consacrer en outre un bref 
passage aux mesures d’investigations secrètes, il y a encore lieu d’ajouter à cette 
approche s’attachant au volume, à la structure et aux thématiques de la loi, une 
approche fondée sur les principaux points ayant suscité débat et les points restant 
contestés.  

  L’art. 53 LEDP prévoit à cette fin d’une part, s’agissant d’un reflet des 
débats et divergences ayant marqué l’adoption de la loi, que le commentaire des 
autorités indique le résultat du vote et le cas échéant l’avis d’importantes 
minorités, et d’autre part, s’agissant des sujets restant contestés, que le Conseil 
d’État, sans préjudice de l’objectivité dont il doit faire montre aussi dans la 
présentation des enjeux du vote, réserve une place pour les commentaires des 
référendaires ou initiants, en principe rédigés par eux-mêmes.  

 b. Il a déjà été relevé que les comités référendaires ont fait usage de ce droit, 
sans insister sur lesdites mesures (consid. 11a et 11b). C’est cependant 
manifestement sur d’autres points de la nLPol que les comités référendaires ont 

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fondé leur combat, tant pour la collecte des signatures que pour mener campagne 
en vue de la votation du 8 mars 2015. De façon partiellement convergente entre 
les deux comités référendaires, ils ont attaqué essentiellement la nouvelle 
organisation de la police en cinq services opérationnels (qui, selon eux, 
impliquerait la disparition de la gendarmerie et créerait des doublons, des 
cloisonnements et des coûts excessifs), la création d’une commission du personnel 
(qui viserait à affaiblir les syndicats), la délégation de tâches d’autorité à des 
« polices privées », un nouveau mode de gestion des carrières des policiers (qui 
ouvrirait la voie à la subjectivité), l’absence de la condition de la nationalité suisse 
(qui augurerait de l’engagement de frontaliers), le maintien des mesures 
d’éloignement et des restrictions liées au statut de policier.  

  Ainsi, pour les référendaires, le sujet des mesures préalables ne constituait 
pas un cheval de bataille en vue et dans le cadre de la votation cantonale portant 
sur la nLPol. Il ne revêtait par ailleurs guère qu’une importance marginale au 
regard des autres sujets traités par la nLPol.  

 c. Il faut aussi examiner si ce sujet constituait un point sur lequel une 
importante minorité n’avait pas été suivie au Grand Conseil, au point que sa 
mention dans la brochure officielle était nécessaire.  

  Dans son « Commentaire des autorités », le Conseil d’État a fait mention 
des principaux points sur lesquels des décisions n’ont été prises qu’à de relatives 
majorités. Il s’agit logiquement, pour l’essentiel, de points repris par les 
référendaires, dans la mesure où ces derniers sont issus des milieux dont les 
représentants au Grand Conseil ont été minorisés. L’autorité intimée a donc 
indiqué, au titre du point de vue de la minorité du Grand Conseil, que, selon une 
minorité, l’exigence de la nationalité suisse, de niveau réglementaire, devrait être 
inscrite dans la loi, l’organisation en cinq services opérationnels créerait des 
lourdeurs et une explosion des coûts, et les acquis sociaux seraient menacés, et 
que pour une autre minorité, partageant une partie de ces arguments, la création 
d’une commission du personnel serait un acte antisyndical, la police serait 
organisée militairement et la nLPol serait liberticide. Le gouvernement a 
également mentionné, après avoir fait part de son point de vue, que la nLPol avait 
été adoptée par le Grand Conseil lors de sa séance du 9 septembre 2014 par 57 oui 
contre 36 non et 0 abstention. Il n’a en revanche pas mentionné les mesures 
d’investigations secrètes.  

  Or, la minorité constituée des deux partis ayant recouru au Tribunal fédéral 
contre les art. 21A, 21B et 22 LPol adoptés le 21 février 2013 a certes fini par 
voter, le 9 septembre 2014, l’adoption d’une nLPol comportant trois dispositions 
très semblables. Toutefois, force est de relever à la lecture des travaux 
préparatoires de la nLPol, qu’elle a tenté avec insistance mais en vain, tant en 
commission qu’en séance plénière, d’obtenir que les trois normes considérées 
soient biffées, en soulignant l’importance qu’avait un tel sujet alors en cours de 

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contrôle de constitutionnalité auprès du Tribunal fédéral ; elle n’a obtenu d’être 
suivie, subsidiairement, que pour l’adoption de la disposition transitoire formant 
l’art. 67 al. 2 nLPol, déjà évoquée (PL 11228-A, p. 124-129, p. 195 ss, et 200 ss, 
http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010110/67/8 ; séance du 28 août 2014 
à 14h, MGC [En ligne] http://ge.ch/grandconseil/ memorial/seances/010110/67/8 ; 
séance du 9 septembre 2014 à 17h, MGC [En ligne] http://ge.ch/grandconseil/ 
memorial/seances/010110/69/2).  

  Il y avait donc, à ce titre, motif de mentionner cet avis d’une importante 
minorité dans la brochure explicative.  

14. a. Une telle mention ne constituait pas une complication inutile. Au 
demeurant, si la technicité d’un sujet peut en justifier une présentation simplifiée, 
comportant au besoin des renvois à d’autres sources, elle ne justifie pas de passer 
sous silence le sujet en question sous prétexte que quasiment personne ne serait à 
même de comprendre les explications à fournir, alors que ledit sujet serait 
important dans le contexte de la votation considérée.  

  En l’espèce, une information sur le sujet litigieux pouvait consister à 
indiquer simplement qu’une application des art. 56 à 58 nLPol n’interviendrait pas 
avant que ces dispositions n’aient été complétées de façon à satisfaire aux 
exigences posées par l’arrêt 1C_518/2013 rendu le 1er octobre 2014 par le 
Tribunal fédéral à propos de dispositions quasiment similaires de l’actuelle LPol.  

 b. La chambre constitutionnelle estime qu’une telle mention - possible, simple 
et suffisante - était nécessaire en l’espèce, au regard de l’exigence légale que 
l’avis d’importantes minorités soit mentionné dans l’information officielle (art. 53 
al. 2 LEDP), conjuguée à la sensibilité de la matière considérée et à la portée 
jurisprudentielle de l’arrêt en question de l’autorité judiciaire suprême. 
L’omission d’une telle mention constitue une irrégularité affectant la brochure 
explicative de la votation cantonale du 8 mars 2015.  

 c. L’avis que le département concerné a fait publier dans la FAO du 20 février 
2015, pour informer de l’annulation des art. 21A al. 2, 21B et 22 LPol par arrêt du 
Tribunal fédéral du 1er octobre 2014, ne remédie pas à l’absence d’une telle 
mention dans la brochure explicative, déjà parce qu’il n’indique aucunement que 
de semblables normes figurent dans la nLPol soumise à la votation populaire du 
8 mars 2015, et aussi parce qu’il est intervenu tardivement par rapport au début 
des opérations électorales. Cet avis est simplement celui qui devait intervenir en 
application de l'art. 9 du règlement d’exécution de la loi sur la forme, la 
publication et la promulgation des actes officiels, du 15 janvier 1957 (B 2 05.01), 
voulant que les décisions du Tribunal fédéral ou du Conseil fédéral entraînant la 
suspension, l’annulation ou la remise en vigueur d’un texte déjà publié dans la 
FAO y soient également mentionnées (ACST/1/2015 précité consid. 13).  

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15.  Il ne s’ensuit pas que l’irrégularité considérée doive entraîner l’annulation 
de cette dernière.  

  En effet, cette irrégularité ne saurait être qualifiée d’importante. Le sujet 
considéré revêt un caractère marginal, déjà objectivement au regard de la place et 
du poids des trois dispositions en question dans le contexte de la nLPol et du fait 
que ces normes doivent être non abrogées mais complétées dans un sens connu, 
mais aussi subjectivement en considération des enjeux du scrutin considéré et des 
arguments des référendaires très largement étrangers à ce sujet.  

  Ladite irrégularité n’apparaît en tout état pas propre à exercer une influence 
un tant soit peu déterminante sur le résultat dudit scrutin, indépendamment même 
du fait que l’électeur dispose d’autres sources d’information que l’information 
officielle, en particulier sur le sujet considéré, largement relayé par les médias dès 
les premiers jours du scrutin.  

  À elle seule, cette irrégularité ne justifie pas l’annulation de la votation 
cantonale du 8 mars 2015 portant sur la nLPol.  

16.  Le recourant fait par ailleurs grief au Conseil d’État de n’avoir pas inséré 
dans la brochure explicative d’information sur plusieurs autres dispositions de la 
nLPol, à savoir les art. 38 al. 3 et 39 al. 3 sur les enquêtes administratives contre 
des policiers, 51 sur la rétention policière dans les locaux de la police, 59 al. 1 et 2 
sur la facturation de frais d’intervention et l’art. 61 sur la vidéosurveillance dans 
les postes de police.  

  Avant d’examiner ce grief pour chacune de ces dispositions, il sied de 
rappeler que la vocation de la brochure explicative n’est nullement de constituer 
un commentaire article par article de la loi soumise à votation référendaire. C’est 
l’objet soumis au vote, donc la loi en tant que telle dans son ensemble, qui doit y 
faire l’objet d’une brève présentation synthétique et de commentaires dans la 
mesure nécessaire à la compréhension des principaux enjeux du vote (consid. 6).  

17.  L’art. 38 al. 3 nLPol prévoit qu’à la fin d’une enquête administrative contre 
un membre du personnel, « les résultats de celle-ci et la sanction envisagée sont 
communiqués à l’intéressé ». Cette disposition ne signifie à l’évidence pas que 
toute enquête se solderait automatiquement par une sanction. La question ne revêt 
de toute façon pas un niveau d’importance suffisant pour justifier l’insertion d’un 
commentaire dans la brochure explicative.  

18.  L’art. 39 al. 3 phr. 2 nLPol prévoit qu’une « décision de révocation avec 
effet immédiat peut agir rétroactivement au jour de l’ouverture de l’enquête 
administrative ». La question ne relève d’aucune façon du principe de la non-
rétroactivité des lois, dès lors que ce ne serait pas une loi, mais le cas échéant une 
décision de révocation avec effet immédiat qui serait susceptible de déployer un 

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effet rétroactif au jour de l’ouverture de l’enquête administrative. La brochure 
explicative n’a pas à entrer dans le détail des dispositions traitant de l’enquête 
administrative, en particulier pas sur la justification d’une rétroactivité d’une 
décision de révocation avec effet immédiat et sur la durée que peut prendre une 
telle enquête.  

19.  L’art. 51 nLPol prévoit qu’une personne causant du scandale sur la voie 
publique sous l’emprise de l’alcool ou d’une autre substance psychotrope « peut 
être placée dans les locaux de la police (…) pour une brève durée ». Cette 
disposition n’est pas fondamentalement nouvelle, puisqu’elle se rapproche fort de 
l’art. 21 LPol en vigueur adopté le 26 avril 1996. Elle se comprend de façon 
suffisante à la lecture du texte de la loi. Dans la perspective d’une votation 
populaire portant sur une loi de l’ampleur de la nLPol, issue d’une refonte 
complète de ce domaine législatif, la durée maximale de la rétention fondée sur 
cette disposition et les moyens d’établir qu’une personne est sous l’emprise de la 
drogue ne doivent pas faire l’objet de précisions dans la brochure explicative.  

20.  L’art. 59 al. 1 nLPol prévoit que la police facture à un administré les frais 
d’une intervention que celui-ci aurait justifiée « par un comportement contraire au 
droit » (al. 1), et qu’elle pourrait le faire pour une intervention résultant « d’une 
demande particulière » (al. 2). L’explicitation de ce que peut être un 
comportement contraire au droit et une demande particulière au sens de cette 
disposition ne relève pas d’une brochure explicative relative à une votation 
populaire portant non sur un sujet spécifique relevant de la législation policière, 
mais sur une nouvelle loi sur la police dans son ensemble.  

  C’est d’autant moins nécessaire qu’à son al. 3 ladite disposition renvoie à un 
règlement appelé à fournir des indications détaillées sur les frais d’intervention de 
la police susceptibles d’être mis à la charge d’une personne qui cause, de par son 
comportement enfreignant l’ordre juridique, une intervention de la police ou qui 
requiert une prestation particulière de la part de la police. Est bien illustratif de la 
question le règlement que le Conseil d’État a édicté le 15 décembre 1982 sur les 
émoluments et frais des services de police (F 1 05.15), sur la base de l’art. 54 al. 1 
LPol.  

  Comme le relève l’autorité intimée dans sa réponse au recours, il est prévu 
que, dans le domaine des manifestations, la matière donne lieu à l’adoption de 
normes de rang légal (cf. le projet de loi concernant la facturation des frais de 
sécurité lors de manifestations, dont le Conseil d’État a saisi le Grand Conseil le 
22 août 2013 - PL 11263 -, ayant donné lieu, le 15 janvier 2015, au dépôt du 
rapport de la commission parlementaire chargée de son étude, sous la forme d’un 
rapport de majorité, proposant l’acceptation du PL 11263 amendé, et de deux 
rapports de minorité, proposant l’un la non-entrée en matière sur le PL 11263 et 
l’autre des amendements audit projet de loi - PL 11263-A -, publiés in MGC [En 
ligne] sur http://ge.ch/grandconseil/search?search=11263).  

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  Le sujet n’appelle pas d’information spécifique dans la brochure explicative 
relative à la nLPol.  

 21.  L’art. 61 nLPol prévoit que les postes de police « sont équipés de caméras ». 
À raison eu égard au sujet considéré et à sa nouveauté, la brochure explicative 
comporte une information à ce propos ; elle signale la nouveauté dans la partie 
« Synthèse brève et neutre » et en explique la finalité dans la partie 
« Commentaire des autorités ». L’électeur est ainsi informé tant du principe de 
l’installation de la vidéosurveillance dans les postes de police que de son double 
but de renforcer la protection et l’exemplarité des policiers, en tant qu’une telle 
vidéosurveillance est propre à fournir aux policiers les moyens de se défendre 
contre des dénonciations abusives de prétendus mauvais traitements et de prévenir 
de tels écarts de conduite. De plus, il sait, par la lecture du texte de la loi reproduit 
dans la brochure, que les images filmées seront conservées durant 100 jours avant 
d’être détruites, sauf prolongation sur décision d’une autorité compétente (art. 61 
al. 2 nLPol). Les exigences d’une information officielle objective, concise, claire 
sont remplies, sans que des compléments ne doivent être fournis sur la remise 
automatique ou sur requête seulement des images filmées aux personnes 
intéressées.  

22.  Le grief d’une information insuffisante dans la brochure explicative, qui 
serait constitutive d’une violation des droits politiques, n’est pas fondé pour ces 
diverses dispositions.  

23.  Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté.  

24.  Compte tenu de la demande d’assistance judiciaire limitée à la dispense des 
frais judiciaires, que le recourant a présentée dans son recours, à la suite de 
laquelle il a été dispensé d’une avance de frais, la chambre constitutionnelle 
renoncera à mettre les frais de la procédure à sa charge (art. 87 al. 1 LPA).   

  Vu l’issue du litige, il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure au 
recourant (art. 87 al. 2 LPA).  

* * * * * 

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PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

rejette, dans la mesure où il est recevable, le recours de Monsieur A______ contre 
l’objet n° 1 de la votation cantonale du 8 mars 2015 portant sur la loi sur la police 
(F 1 05 – 11228), du 9 septembre 2014 ;  

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ;  

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique le présent arrêt à Monsieur A______ et au Conseil d’État.  

Siégeants : M. Verniory, président, Mmes Baldé et Cramer, MM. Dumartheray et 
Martin, juges.  

Au nom de la chambre constitutionnelle :  

Le greffier-juriste  Le président siégeant 
 
 
 
 

I. Semuhire  J.-M. Verniory 

 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

Genève, le