# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d192f94b-fab8-58a0-bfbd-9f0c0af90fb7
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-12-23
**Language:** de
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 23.12.2022 602 2022 9
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-9_2022-12-23.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 9
602 2022 11

Urteil vom 23. Dezember 2022

II. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung Präsident: Christian Pfammatter 
Richter: Johannes Frölicher

Dominique Gross 
Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Sandra Birrer

Parteien A.________ und B.________ 

C.________  

D.________  

E.________ 

F.________ und G.________

H.________ und I.________

J.________ und K.________

Beschwerdeführer, vorliegend alle vertreten durch Rechtsanwalt Anton 
Henninger und/oder Rechtsanwältin Anna Scheidegger

gegen

OBERAMT DES SEEBEZIRKS, Vorinstanz

L.________ AG & M.________ AG, Beschwerdegegner, beide vertreten 
durch Rechtsanwalt Daniel Schneuwly

Gegenstand Raumplanung und Bauwesen

Baubewilligung für den Neubau zweier Mehrfamilienhäuser mit Einstellhalle 
und Abbruch eines bestehenden Gebäudes

Beschwerde vom 10. Januar 2022 gegen die Entscheide vom 25. November 
2021

Kantonsgericht KG
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Sachverhalt

A. Am 1. April 2019 reichte das Konsortium L.________ AG & M.________ AG, bestehend aus 
der N.________ AG einerseits und der M.________ AG anderseits (Beschwerdegegner), bei der 
Gemeinde Murten ein ordentliches Baubewilligungsgesuch für den Abbruch einer Kirche und den 
Neubau zweier Mehrfamilienhäuser mit jeweils acht Wohneinheiten und einer gemeinsamen 
Einstellhalle auf den Parzellen Art. ppp und qqq des Grundbuchs der Gemeinde Murten 
(O.________weg) ein. 

Diese Grundstücke befinden sich gemäss dem Zonennutzungsplan der Gemeinde, welcher am 
28. Januar 2004 von der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (RUBD; seit dem 1. Februar 
2022: Direktion für Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt; nachfolgend: RIMU) ange-
nommen worden ist, in der Wohnzone schwacher Besiedlungsdichte II (WS II). Das in der Folge von 
der RIMU am 24. Januar 2007 genehmigte Gemeindebaureglement von 2007 (GBR 2007) wurde 
danach mit Genehmigung der RIMU vom 6. Juli 2011 geändert (nachfolgend: GBR 2011), wobei 
insbesondere auch Art. 18 GBR 2011 betreffend die Vorschriften für die WS II angepasst wurde. Im 
weiteren Verlauf wurde die Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde am 28. Oktober 2016 
ein erstes Mal und am 27. April 2018 ein zweites Mal öffentlich aufgelegt (Ortsplanungsrevision 
2016/2018; GBR 2016/2018). Gemäss dieser Vorlage sollen die erwähnten Parzellen weiterhin in 
der WS II verbleiben. Indes soll nach dem Willen der Gemeinde namentlich die Bestimmung im GBR 
2011 zur WS II umformuliert werden (neu Art. 22 GBR 2016/2018). Die RIMU hat die erwähnte 
Ortsplanungsrevision 2016/2018 bis zum heutigen Zeitpunkt noch nicht genehmigt. 

B. Das Baugesuch der Beschwerdegegner vom 1. April 2019 wurde am 26. April 2019 öffentlich 
aufgelegt, woraufhin diverse Einsprachen eingingen. Insbesondere haben auch A.________ und 
B.________, C.________, D.________, E.________, F.________ und G.________, H.________ 
und I.________ und J.________ und K.________ (nachfolgend alle gemeinsam: 
Beschwerdeführer), Letztere zwei über ihre damaligen Rechtsvorgänger (Voreigentümer von ihrem 
Grundstück), Einsprachen eingereicht. 

C. Die Gemeinde begutachtete das Baugesuch am 21. Juni 2019 positiv, mit Bedingungen, und 
leitete es an das Bau- und Raumplanungsamt (BRPA) weiter. Zudem stimmte sie – mit Blick auf die 
hängige Ortsplanungsrevision – der Vorwirkung der Pläne zu. Sie begründete dies damit, dass 
hinsichtlich der betroffenen Zone WS II während der öffentlichen Auflage zur Ortsplanungsrevision 
keine Einsprachen eingegangen seien.  

In der Folge holte das BRPA bei den betroffenen Amtsstellen Gutachten ein. Sämtliche konsultierten 
Amtsstellen begutachteten das Bauvorhaben positiv, teilweise mit Bedingungen. 

Das BRPA erstattete am 19. November 2019 ein ungünstiges Gesamtgutachten. Es begründete 
dies im Wesentlichen damit, dass der Neubau von Mehrfamilienhäusern gestützt auf das derzeit 
geltende GBR 2011 in der Zone WS II nicht zulässig sei. Eine entsprechende Verdichtungsmass-
nahme sei im noch nicht genehmigten GBR 2016/2018 zwar vorgesehen; demnach solle zukünftig 
in der WS II auch der Neubau von Mehrfamilienhäusern zugelassen werden. Indes könnten gemäss 
dem kantonalen Richtplan Verdichtungsmassnahmen lediglich auf Grundstücken genehmigt 
werden, die hinsichtlich des öffentlichen Verkehrs mindestens eine Erschliessungsgüteklasse C 
aufwiesen. Bei den streitbetroffenen Parzellen sei dies nicht der Fall, diese wiesen vielmehr lediglich 
eine Erschliessungsgüteklasse E auf. Das BRPA schloss daher, dass das Bauvorhaben zwar der 

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noch nicht genehmigten Ortsplanungsrevision 2016/2018 der Gemeinde entspreche. Hingegen 
könne die Zustimmung zur Vorwirkung der Pläne nicht erteilt werden, da mit dem GBR 2016/2018 
eine Verdichtungsmassnahme in Anspruch genommen werde, die dem kantonalen Richtplan wider-
spreche.  

Zu diesem negativen Gesamtgutachten haben die Gemeinde am 16. Dezember 2019 und die 
Beschwerdegegner (über ihren Architekten) am 7. Januar 2020 zu Handen des Oberamtes des 
Seebezirks (Vorinstanz) Stellung genommen. Die Gemeinde legte im Wesentlichen dar, dass die 
vom BRPA erwähnte Verdichtung bereits mit der Revision des GBR von 2011 vorgenommen und 
von der RIMU genehmigt worden sei. Damals sei lediglich versehentlich vergessen worden, in 
Art. 18 GBR 2011 an einer Stelle ein Wort zu streichen (fehlende Änderung von "bestehende Mehr-
familienhäuser" in "Mehrfamilienhäuser" bei der Überbauungsziffer [ÜZ]). Der Verdichtungswille sei 
jedoch manifestiert und von der RIMU im Rahmen der Revision von 2011 genehmigt worden. Die 
nun aufgelegte Ortsplanungsrevision 2016/2018 stelle damit keine Verdichtungsmassnahme mehr 
dar. Mehrfamilienhäuser seien in der WS II bereits gemäss dem GBR 2011 zulässig. Die Beschwer-
degegner schlossen sich dieser Argumentation an. 

Die Vorinstanz ersuchte das BRPA am 8. Januar 2020 um eine neue Begutachtung des Bauvorha-
bens. Das BRPA schloss sich mit seinem Zusatzgutachten vom 13. Februar 2020 der Argumentation 
der Gemeinde vollumfänglich an; es stimmte der Vorwirkung der Pläne zu und erstattete nunmehr 
ein günstiges Gesamtgutachten. 

Die Einsprecher hielten daraufhin an ihren Einsprachen fest. 

D. Mit Entscheiden vom 25. November 2021 hat die Vorinstanz die Baubewilligung für den 
Abbruch der bestehenden Kirche und den Bau der zwei Mehrfamilienhäuser mit Einstellhalle auf den 
Parzellen Art. ppp und qqq erteilt und die Einsprachen abgewiesen. 

E. Am 10. Januar 2022 haben die Beschwerdeführer gegen diese Entscheide Beschwerde (602 
2022 9) an das Kantonsgericht erhoben. Sie beantragen insbesondere, dass die Baubewilligung 
aufzuheben und zu verweigern sei; ihre Einsprachen seien gutzuheissen. Eventualiter sei die Ange-
legenheit zur Gutheissung der Einsprachen, zur Abweisung des Baugesuchs und zur Verweigerung 
der Baubewilligung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventualiter sei die Angelegenheit zur 
Fällung neuer Entscheide – nach Einholung von verschiedenen Gutachten – an die Vorinstanz 
zurückzuweisen. Subsubeventualiter sei als Bedingung in die Baubewilligung aufzunehmen, dass 
keinerlei Baustellenverkehr über den O.________weg verkehren dürfe. In verfahrensrechtlicher 
Hinsicht beantragen die Beschwerdeführer, dass der Beschwerde superprovisorisch (602 2022 10) 
und vorsorglich (602 2022 11) für die gesamte Dauer des Beschwerdeverfahrens die aufschiebende 
Wirkung zu erteilen sei. 

F. Die Instruktionsrichterin gab dem Gesuch um superprovisorische Gewährung der aufschie-
benden Wirkung am 13. Januar 2022 statt. 

G. Die Gemeinde verwies mit Schreiben vom 24. Januar 2022 auf ihr günstiges Gutachten vom 
21. Juni 2019.

H. Am 26. Januar 2022 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde.

I. Die Beschwerdegegner beantragten am 4. Februar 2022 in der Hauptsache namentlich die 
Abweisung der Beschwerde; die Baubewilligung sei zu bestätigen. Auf das Gesuch um aufschie-

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bende Wirkung sei nicht einzutreten, eventualiter sei es abzuweisen. Subeventualiter sei es als 
gegenstandslos abzuschreiben, soweit darauf eingetreten werden könne. 

J. Mit Schreiben vom 14. Februar 2022 halten die Beschwerdeführer an ihrer Position fest. 
Zudem beantragen sie die Durchführung einer Ortsbesichtigung. 

K. Am 23. Mai 2022 lässt sich das Amt für Mobilität vernehmen, woraufhin die Beschwerdeführer 
am 20. Juli 2022 erneut unaufgefordert eine Stellungnahme einreichen.  

L. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die 
Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1.

Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 141 Abs. 1 des 
kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1] in Verbin-
dung mit Art. 114 Abs. 1 lit. c des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungs-
rechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Bei den Beschwerdeführern handelt es sich um Eigentümer von 
Grundstücken, die in unmittelbarer Nähe zum streitbetroffenen Grundstück liegen. Sie sind damit 
zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt (Art. 76 VRG; Art. 141 Abs. 4 RPBG). Die Beschwerde-
frist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG in Verbindung mit dessen Art. 30 Abs. 1 lit. b). Auch 
wurde der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG). Auf die Beschwerde ist daher einzu-
treten.

2.

Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Über-
schreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung 
des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Unangemessenheit kann im 
hier zu beurteilenden Verfahren – soweit sich überhaupt entsprechende Ermessensfragen stellen – 
nur im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumpla-
nung (RPG; SR 700) in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG gerügt werden. 

3.

3.1. Die Vorinstanz führte im angefochtenen Einspracheentscheid insbesondere aus, dass sich 
die Gemeinde in der Ortsplanungsrevision befinde. Der Ortsplan sei im April 2018 (zum zweiten Mal) 
öffentlich aufgelegt worden, derzeit stehe dessen Prüfung und Genehmigung durch die RIMU noch 
aus. Daraus könne aber nicht von vornherein geschlossen werden, dass die Ortsplanungsrevision 
2016/2018 weiter überarbeitet werden müsse und nicht angewandt werden könne. Art. 91 Abs. 2 
RPBG sehe die positive Vorwirkung der Pläne vor. Diese erlaube unter bestimmten Voraussetzun-
gen die Anwendung des zukünftigen Rechts schon vor seiner formellen Inkraftsetzung. In casu habe 
das BRPA zuerst ein ungünstiges Gesamtgutachten erstattet, weil es die Zustimmung zur Vorwir-
kung der Pläne verweigert habe. So habe das BRPA nämlich die Gefahr gesehen, dass die von der 
Gemeinde geplante Verdichtung wegen ungenügender Erschliessungsanbindung an den öffentli-
chen Verkehr von der RIMU allenfalls nicht genehmigt werden könnte. Die Vorinstanz legte weiter 

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dar, dass die Gemeinde sodann in ihrem Schreiben vom 16. Dezember 2019 zur Vorwirkung erläu-
tert habe, dass anlässlich der Anpassung des GBR an das neue RPBG im Jahr 2011 bereits Verdich-
tungsmassnahmen erfolgt und von der RIMU genehmigt worden seien. Es sei lediglich aufgrund 
eines Versehens der Gemeinde bei der ÜZ eine Anpassung nicht vorgenommen worden (fehlende 
Änderung von "bestehende Mehrfamilienhäuser" in "Mehrfamilienhäuser") – was nun im Rahmen 
der Ortsplanungsrevision 2016/2018 nachgeholt werde. Die geplante Anpassung hinsichtlich der 
WS II im GBR 2016/2018 stelle somit keine Verdichtungsmassnahme mehr dar. Diesem Standpunkt 
folgte die Vorinstanz im Einspracheentscheid. Weiter hielt sie fest, dass gemäss Art. 18 GBR 2011 
eine Geschossflächenziffer (GFZ) von max. 1.20 für Mehrfamilienhäuser sowie von maximal 1.40 
mit Einstellhalle zulässig sei. Das GBR 2016/2018 sehe in dessen Art. 22 Abs. 3 lit. c die genau 
gleiche GFZ vor. Das streitige Bauprojekt weise gemäss den Plänen eine GFZ von 1.31 auf. Demzu-
folge entspreche der Wert sowohl dem aktuellen als auch dem aufgelegten Zonenplan. Einer positi-
ven Vorwirkung stehe folglich nichts im Wege und diese sei von der Gemeinde und vom BRPA zu 
Recht gewährt worden. Anders als die Beschwerdeführer behaupteten, handle es sich somit auch 
nicht um eine Verdichtungsmassnahme. 

3.2. Die Beschwerdeführer tragen in ihrer Beschwerde zur Vorwirkung insbesondere vor, dass 
die WS II gemäss der Ortsplanungsrevision 2016/2018 im Vergleich zum GBR 2011 dichter überbaut 
werden solle. Dies zeige sich namentlich durch einen Vergleich der bisherigen und der geplanten 
einschlägigen Bestimmungen. So sollten neu unter dem Titel "Nutzung" auch Mehrfamilienhäuser 
aufgeführt werden und nicht wie bis anhin nur freistehende Einzelwohnhäuser. Weiter werde im GBR 
2016/2018 ausgeführt, dass sowohl die ÜZ wie auch die GFZ künftig nicht nur für bestehende, 
sondern pauschal für Mehrfamilienhäuser gelten solle. Die Tatsache, dass neu Mehrfamilienhäuser 
ohne Einschränkungen zugelassen und zudem auch die erhöhten Grenzabstände aufgehoben 
werden sollten, führe unweigerlich zu einer Verdichtung in der WS II. Schliesslich sei es widersprüch-
lich, dass das BRPA nach der Stellungnahme der Gemeinde vom 16. Dezember 2019 plötzlich deren 
Meinung teile und ihr erstes Gesamtgutachten, wonach eine Vorwirkung der Pläne nicht gewährt 
werden könne, anpasste und nun eine Vorwirkung als unproblematisch erachte. Abschliessend 
führen die Beschwerdeführer aus, dass – entgegen der Behauptung der Gemeinde in ihrem Schrei-
ben vom 16. Dezember 2019 – nicht nur die Bestimmung zur ÜZ hätte angepasst werden müssen. 
Im Ergebnis führe die laufende Ortsplanungsrevision eindeutig zu neuen Verdichtungsmassnahmen 
der WS II. Indem die Vorinstanz davon ausgegangen sei, dass mit der neuen Ortsplanung keine 
zusätzlichen Verdichtungsmassnahmen geplant seien, sei der Sachverhalt falsch festgestellt 
worden.

3.3. Die Beschwerdegegner halten dem in ihrer Stellungnahme vom 4. Februar 2022 insbeson-
dere entgegen, dass die im GBR 2011 festgehaltene GFZ für Mehrfamilienhäuser – welche im GBR 
2016/2018 unverändert bleibe und nicht erhöht werde – nicht nur auf die bestehenden Mehrfamili-
enhäuser beschränkt sei. Die ÜZ sei ebenfalls unverändert geblieben; so betrage diese auch im 
GBR 2016/2018 für Mehrfamilienhäuser und für freistehende Einzelwohnhäuser immer noch 0.30, 
für zusammengebaute Einzelwohnhäuser 0.40. Die für eine allfällige Verdichtung in erster Linie 
massgebende Nutzungsziffer, nämlich die GFZ, sei nicht angehoben worden, die Summe aller im 
Bereich des O.________weges zulässigen Geschossflächen blieben somit ohne jede Veränderung. 
An dieser Feststellung vermöge auch die geplante Änderung in der Umschreibung der Nutzung 
nichts zu ändern, da diese nicht massgebend ist, zumal sowohl zusammengebaute 
Einzelwohnhäuser als auch Mehrfamilienwohnhäuser mindestens vier Wohnungen aufweisen 
müssten und sich die Unterschiede in der Typologie dieser beiden Gebäudetypen auf die Anordnung 
von Wohnungselementen beschränke. Die von den Beschwerdeführern gerügten 

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Verdichtungsmassnahmen seien allesamt bereits anlässlich der Revision des GBR im Jahre 2011 
erfolgt, dies gehe auch aus dem Erläuterungsbericht unzweifelhaft so hervor. Der Umstand alleine, 
dass nun Mehrfamilienhäuser in der Bestimmung zur "Nutzung" ausdrücklich vorgesehen seien, 
habe keine Verdichtung zur Folge, da dadurch die Summe aller im Bereich des O.________weges 
zulässigen Geschossflächen, wie bereits erwähnt, nicht erhöht werde. Schliesslich gingen die 
Beschwerdeführer mit ihrer Argumentation, dass auch die Abänderung des Grenzabstandes zu 
einer erhöhten Verdichtung führe, fehl. So habe doch bereits vor der neuen Ortsplanungsrevision 
durch Vereinbarung unter den Nachbarn der Grenzabstand abgeändert werden können. Demnach 
ergebe sich durch die Ortsplanungsrevision 2016/2018 keine weitere Verdichtung der WS II.

4.

Es ist nachfolgend zu prüfen, ob die Gemeinde und ihr folgend das BRPA die positive Vorwirkung 
zu Recht erteilt hat, und ob folglich die Vorinstanz die Baubewilligung zu Recht gewährt und die 
Einsprachen abgewiesen hat. 

4.1. Art. 91 RPBG sieht vor, dass von der öffentlichen Auflage der Pläne und Vorschriften an bis 
zu ihrer Genehmigung durch die RIMU auf Grundstücken, die in den Plan einbezogen sind, für beab-
sichtigte Projekte keine Bewilligung erteilt werden darf (Abs. 1). Die zuständige Baubewilligungsbe-
hörde kann jedoch zur Verhinderung von schädigenden Verzögerungen mit ausdrücklicher Zustim-
mung der Gemeinde und des BRPA Bauten und Anlagen bewilligen, die dem aufgelegten Plan 
entsprechen (Abs. 2). Nach der Rechtsprechung wird künftigen Nutzungsplänen und -vorschriften 
eine Vorwirkung zuerkannt und diese gelten insofern in Verbindung mit den vorhergehenden, noch 
geltenden Vorschriften bis zu ihrer Genehmigung. In dieser Phase können grundsätzlich Bauten 
bewilligt werden, die sowohl den aktuellen als auch den künftigen Vorschriften entsprechen (Urteile 
KG FR 602 2018 152 vom 10. Februar 2020 E. 5.2; 602 2018 36 vom 5. Juni 2018; RDAF 1990 
S. 247, 1986 S. 192, 1975 S. 62, 1971 S. 338). 

Zwar ist für die Gewährung der positiven Vorwirkung nicht erforderlich, dass der zukünftige Plan 
vollständig unumstritten ist; so ist es möglich, dass die Vorwirkung zuerkannt wird, obwohl die öffent-
liche Auflage zu Einsprachen und dann zu Beschwerden führt, über die noch nicht entschieden 
wurde. Es obliegt den zuständigen Behörden (Gemeinde und BRPA), die mit dieser Situation 
verbundenen Risiken abzuwägen, wenn sie ihre Zustimmung zu einer entsprechenden Vorwirkung 
gewähren (Urteile KG FR 602 2017 130 vom 28. Juni 2018 E. 3; 602 2010 14 vom 26. August 2010 
E. 3, mit Hinweisen). Jedoch ist grundsätzlich bei der Anwendung der positiven Vorwirkung nach 
Art. 91 Abs. 2 RPBG grosse Zurückhaltung angebracht (RAMUZ, Quelques questions sensibles liées 
à l'application du droit fribourgeois sur l'aménagement du territoire et les constructions, in FZR 2012 
S. 97 ff.; siehe auch BESSE, Le régime des plans d'affectation, en particulier le plan de quartier, 
2012, S. 263 f.; BIANCHI, La révision du plan d'affectation communal, 1990, § 6.3.2). Wenn der Zweck 
von Art. 91 RPBG darin besteht, sicherzustellen, dass künftige Bauten die vorgesehenen Planungen 
nicht kompromittieren, so impliziert dies, dass Baubewilligungen nur dann erteilt werden können, 
wenn nahezu zweifelsfrei feststeht, dass die Planung endgültig genehmigt wird (RAMUZ, Quelques 
questions sensibles liées à l'application du droit fribourgeois sur l'aménagement du territoire et les 
constructions, in FZR 2012 S. 128). Die Vorwirkung wird in einem Stadium gewährt, in dem die 
Ortsplanung noch Änderungen erfahren kann. Die Entscheidung über die Erteilung einer 
Baubewilligung bzw. über die Gewährung der Vorwirkung kann daher spätere Änderungen des 
Plans gefährden, da die zuständigen Behörden zögern könnten, einen bereits umgesetzten Plan 
wieder zu ändern. Zudem besteht die Gefahr, dass dadurch die Befugnisse der kantonalen Geneh-
migungsbehörde beeinträchtigt werden (BESSE, Le régime des plans d'affectation, en particulier le 

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plan de quartier, 2012, S. 262; siehe zum Ganzen insbesondere auch Urteile KG FR 602 2019 37 
vom 24. Juli 2019 E. 3.1; 602 2017 136 f. vom 28. Juni 2018 E. 3).

4.2. Vorliegend sollen auf den fraglichen Parzellen Art. ppp und qqq die Kirche abgebrochen und 
zwei Mehrfamilienhäuser mit jeweils acht Wohneinheiten und eine gemeinsame Einstellhalle erstellt 
werden. Als Mehrfamilienhäuser gelten nach Art. 57 des kantonalen Ausführungsreglements vom 1. 
Dezember 2009 zum Raumplanungs- und Baugesetz (RPBR; SGF 710.11) Bauten, die vier oder 
mehr Wohnungen aufweisen und nicht unter die Typologie der Bauten nach Art. 56 RPBR 
(zusammengebaute Einzelwohnhäuser) fallen. Die Gemeinde und ihr folgend das BRPA, die Vorin-
stanz und die Beschwerdegegner stellen sich auf den Standpunkt, dass Mehrfamilienhäuser sowohl 
gemäss dem GBR 2011 wie auch gemäss der Ortsplanungsrevision 2016/2018 in der WS II zulässig 
seien. Die Beschwerdeführer treten dem entgegen. 

4.3. Art. 18 des GBR von 2007 sah zur Wohnzone schwacher Besiedlungsdichte II (WS II) 
namentlich folgendes vor (kursive Hervorhebungen nicht im Original): 

2007
Art. 18 GBR

Zweck Es handelt sich um Gebiete älterer Bausubstanz und um Gebiete, in denen 
Verdichtungsmassnahmen erwünscht sind.

Nutzung überwiegend: freistehende Einzelwohnhäuser laut Art. 53 lit. a, 
zusammengebaute Einzelwohnhäuser laut Art. 53 lit. b ARzRPBG mit 
Detailbebauungsplan; 
zusätzlich: kleinere Betriebe für Handel oder Handwerk ohne übermässige 
Immissionen laut Art. 154 RPBG, welche sich in ihren Ausmassen dem 
Quartiercharakter unterordnen und in der Regel dem Wohnen baulich und 
betrieblich zugeordnet sind.

Bauvor-
schriften

Bauweise offen

Überbauungsziffer max. 25% für freistehende Einzelwohnhäuser und 
bestehende Mehrfamilienhäuser (gebaut vor 
31.12.1994)
max. 35% für zusammengebaute Einzelwohnhäuser

Ausnützungsziffer max. 0.35 für freistehende Einzelwohnhäuser
max. 0.45 für zusammengebaute Einzelwohnhäuser
max. 0.55 für bestehende Mehrfamilienhäuser 
(gebaut vor 31.12.1994)

Grundabstand (A) 

Erhöhter Abstand (A')

min. 5.00 m bzw. 5.50 m (Schutzzone S 3, S4)

1/3 der Gebäudelänge für Gebäude mit mehr als 
15.00 m bzw. 16.50 (Schutzzone S3, S4) 
Gebäudelänge und mehr als 5.00 m Gebäudehöhe 
(GH)

Gebäudehöhe

Geschossanzahl
Empfindlichkeitsstufe

GH max. 10.00 m, bzw. GH 11.00 m 
h max. 7.00 m (Schutzzonen S3, S4)
frei innerhalb GH
II

Am 6. Juli 2011 hat die RIMU die Änderung des vorerwähnten GBR 2007 genehmigt. Die WS II 
wurde in Art. 18 des GBR 2011 im Wesentlichen wie folgt definiert (kursive Hervorhebungen nicht 
im Original):

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2011
Art. 18 GBR

Zweck Es handelt sich um Gebiete älterer Bausubstanz und um Gebiete, in denen 
Verdichtungsmassnahmen erwünscht sind. 

Nutzung überwiegend: freistehende Einzelwohnhäuser laut Art. 53 lit. a, 
zusammengebaute Einzelwohnhäuser laut Art. 53 lit. b ARzRPBG mit 
Detailbebauungsplan; 
zusätzlich: kleinere Betriebe für Handel oder Handwerk ohne übermässige 
Immissionen laut Art. 154 RPBG, welche sich in ihren Ausmassen dem 
Quartiercharakter unterordnen und in der Regel dem Wohnen baulich und 
betrieblich zugeordnet sind.

Bauvor-
schriften

Bauweise offen

Überbauungsziffer max. 0.30 für freist. Einzelwohnhäuser und 
bestehende Mehrfamilienhäuser (gebaut vor 
31.12.1994)
max. 0.40 für zusammengebaute Einzelwohnhäuser

Geschossflächenziffer max. 0.80 für freistehende Einzelwohnhäuser
max. 1.00 für zusammengebaute Einzelwohnhäuser, 
sowie max. 1.20 mit Einstellhalle gemäss Art. 41 
Abs. 2
max. 1.20 für Mehrfamilienhäuser, sowie max. 1.40 mit 
Einstellhalle gemäss Art. 41 Abs. 2

Grundabstand (A)

Erhöhter Abstand (A')

min. 5.00 m bzw. 5.50 m (Schutzzonen S3, S4)

1/3 der Gebäudelänge für Gebäude mit mehr als 
15.00 m bzw. 16.50 m (Schutzzonen S3, S4) 
Gebäudelänge und mehr als 5.00 m Gebäudehöhe 
(GH)

Gebäudehöhe GH max. 10.00 m, bzw. GH 11.00 m
h max. 7.00 m (Schuttzone S3, S4)

Geschossanzahl frei innerhalb GH
Empfindlichkeitsstufe II

2016/2018
Art. 22 GBR

Zweck Es handelt sich um Zonen mit älterer Bausubstanz und um Gebiete, in denen 
Verdichtungsmassnahmen erwünscht sind.

Nutzung Überwiegend: freistehende Einzelwohnhäuser gemäss Art. 55 RPBR, 
zusammengebaute Einzelwohnhäuser gemäss Art. 56 RPBR, Mehrfamilienhäuser 
gemäss Art. 57 RPBR; 
zusätzlich: kleinere Betriebe für Handel oder Handwerk ohne übermässige 
Emissionen, welche sich in ihren Ausmassen dem Quartiercharakter unterordnen 
und dem Wohnen baulich und betrieblich zugeordnet sind. 
Folgende Bauvorschriften sind anwendbar:

Bauweise offen

Bauvor-
schriften

Überbauungsziffer max. 0.30 für freistehende Einzelwohnhäuser und 

Kantonsgericht KG
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Schliesslich soll gemäss der Ortsplanungsrevision 2016/2018 die WS II in Art. 22 GBR 2016/2018 
neu insbesondere wie folgt festgelegt werden (kursive Hervorhebungen nicht im Original):  

4.4. Die Gemeinde machte in ihrer Stellungnahme an die Vorinstanz vom 16. Dezember 2019 – 
der sich in der Folge das BRPA, die Vorinstanz und die Beschwerdegegner anschlossen – insbe-
sondere geltend, dass anlässlich der Anpassung des GBR an das neue RPBG im Jahr 2011 bereits 
Verdichtungsmassnahmen vorgesehen und von der RIMU genehmigt worden seien. Im Rahmen der 
Revision zum GBR 2011 sei die Ausnützungsziffer (AZ) durch die GFZ ersetzt und die Ergänzung 
"bestehende Einfamilienhäuser" (recte: bestehende Mehrfamilienhäuser) in diesem Abschnitt sei 
entfernt (bzw. genauer: durch "Mehrfamilienhäuser", ohne Einschränkung auf "bestehende Mehrfa-
milienhäuser [gebaut vor 31.12.1994]" ersetzt) worden. Es sei ein Versehen gewesen, dass dieser 
Zusatz ("bestehende … [gebaut vor 31.12.1994]") im 2011 nur bei der GFZ und nicht auch bei der 
Beschreibung der ÜZ entfernt worden sei. Der Verdichtungswille der Gemeinde sei zusammen mit 
der Anpassung der GFZ im GBR 2011 jedoch manifestiert und von der RIMU genehmigt worden. 
Die nun im GBR 2016/2018 beabsichtigte entsprechende Streichung der Einschränkung bei der ÜZ 
(d.h. "Mehrfamilienhäuser" statt wie zuvor "bestehende Mehrfamilienhäuser [gebaut vor 
31.12.1994]") sei demnach nur eine redaktionelle Anpassung an die bereits geltende Regelung. 

4.5. Indes fällt auf, dass sich im Rahmen der Revision des GBR von 2011 namentlich die Defini-
tion der Nutzung – aus der sich begriffslogisch die Nutzungsweise im Grundsatz ergibt – in keiner 
Weise geändert hat. Die Nutzung wird in Art. 18 GBR 2011 definiert mit "überwiegend: freistehende 
Einzelwohnhäuser […], zusammengebaute Einzelwohnhäuser […] mit Detailbebauungsplan; 
zusätzlich: kleinere Betriebe für Handel oder Handwerk ohne übermässige Immissionen […], welche 
sich in ihren Ausmassen dem Quartiercharakter unterordnen und in der Regel dem Wohnen baulich 
und betrieblich zugeordnet sind." Mehrfamilienhäuser werden bei der Nutzung überhaupt nicht 
erwähnt. Sie werden im GBR 2011 bei der WS II einzig bei der Festschreibung der ÜZ und der GFZ 
ausdrücklich aufgeführt, und zwar wie folgt:

- "ÜZ: max. 0.30 für freist. Einzelwohnhäuser und bestehende Mehrfamilienhäuser (gebaut vor 
31.12.1994); max. 0.40 für zusammengebaute Einzelwohnhäuser";

- "GFZ: max. 0.80 für freistehende Einzelwohnhäuser; max. 1.00 für zusammengebaute Einzel-
wohnhäuser, sowie max. 1.20 mit Einstellhalle (…); max. 1.20 für Mehrfamilienhäuser, sowie max. 
1.40 mit Einstellhalle gemäss Art. 41 Abs. RPBR".

Allein daraus, dass die Nutzungsziffern im GBR 2011 leicht erhöht wurden, und weil bei der GFZ – 
welche neu ins GBR eingeführt wurde und die AZ ablöste – nicht mehr ausdrücklich von "bestehen-

Mehrfamilienhäuser
max. 0.40 für zusammengebaute Einzelwohnhäuser

Geschossflächenziffer max. 0.80 für freistehende Einzelwohnhäuser
max. 1.00 für zusammengebaute Einzelwohnhäuser, 
sowie max. 1.20 mit Einstellhalle gemäss Art. 61 Abs. 2 
GBR
max. 1.20 für Mehrfamilienhäuser, sowie max. 1.40 mit 
Einstellhalle gemäss Art. 59 Abs. 2 GBR

Grenzabstand Min. 5.00 m
Gesamthöhe h max. 10.00 m
Geschossanzahl Frei innerhalb h
Empfindlichkeitsstufe II

Kantonsgericht KG
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den" Mehrfamilienhäuser[n] [gebaut vor 31.12.1994]" gesprochen wird, sondern generell von "Mehr-
familienhäuser[n]", kann nicht abgeleitet werden, dass neue Mehrfamilienhäuser gemäss diesem 
Reglement in der WS II grundsätzlich zulässig wären. 

So müsste doch der planerische Wille, in einer als "Wohnzone schwacher Besiedlungsdichte" 
(WS II) bezeichneten Zone neue Mehrfamilienhäuser generell zuzulassen, im GBR jedenfalls klar 
zum Ausdruck kommen. Dies gilt auch deshalb, weil unter einer Wohnzone schwacher Besiedlungs-
dichte (WS II) auch nach einem Laienverständnis nicht ohne weiteres ein Quartier verstanden wird, 
in dem Mehrfamilienhäuser zulässig sind. Es würde gegen Treu und Glauben verstossen, allein mit 
der erwähnten unvollständigen und unklaren Umformulierung des GBR eine entsprechend weitge-
hende Änderung der bis dahin geltenden Planung einzuführen. 

4.6. Zudem wurde die Zulässigkeit von neuen Mehrfamilienhäusern in der WS II auch im Erläute-
rungsbericht der Gemeinde zum GBR 2011 vom Januar 2011 in keiner Weise thematisiert. So führte 
die Gemeinde in diesem Bericht namentlich aus, dass seit dem 1. Januar 2010 im Kanton Freiburg 
das neue RPBG vom 2. Dezember 2008 und das RPBR vom 1. Dezember 2009 in Kraft stünden. 
Damit ergäben sich vor allem bezüglich der neu eingeführten GFZ als Ersatz der AZ Probleme. Die 
Werte der im Anhang des RPBG festgelegten Umrechnungstabelle genügten in der Regel nicht zur 
Beibehaltung der altrechtlichen Möglichkeiten. Der Gesetzgeber gehe – gemäss einer Rücksprache 
mit dem BRPA – im Prinzip von einer Beibehaltung der baurechtlichen Möglichkeiten aus; daher 
würden nun in der Anfangsphase der Anwendung Ausnahmebewilligungen erteilt. Wie weit diese 
Praxis rechtlich hinsichtlich Entschädigungsforderungen von Nachbarn standhalte, sei indes unge-
wiss. Für die Bauverwaltung generierten die laufenden Ausnahmeverfahren einen erheblichen 
Aufwand. Mit der vorliegenden Anpassung der Nutzungsziffern im GBR 2011 solle rasch eine einfa-
che und pragmatische baurechtliche Lösung gefunden werden. Eine Lösung wurde als dringend 
erachtet und dieses Vorgehen sei – nach Abklärungen mit dem BRPA – von diesem nahegelegt 
worden. Zum konkreten Vorgehen erwähnte die Gemeinde, dass die Bauverwaltung in einem ersten 
Schritt eine umfassende Analyse der aktuellen und erforderlichen Nutzungsziffern anhand bewilligter 
und realisierter Bauprojekte vorgenommen habe. Da im Mitwirkungsverfahren keine Eingaben 
erfolgt seien, sei die Bestimmung der neuen Nutzungsziffern sodann auf dieser Grundlage erfolgt. 
Im Sinne einer Nachverdichtung seien die Nutzungsziffern, abgestimmt auf die Zonenart, gegenüber 
den bisherigen Möglichkeiten um ca. 10  20 % erhöht worden, wobei jeweils gerundet worden sei. 
Der Gemeinderat strebe gemäss seinem letzten Beschluss vom 20. Dezember 2010 eine "innere 
Verdichtung" der Baugebiete an. Vor allem die in dichteren Überbauungen gewünschten Einstellhal-
len seien speziell diskutiert worden. Die Gemeinde möchte auf eine allgemeine Pflicht für Einstell-
hallen verzichten und vorerst einen wirtschaftlichen Anreiz über die GFZ schaffen. Hierzu werde in 
den entsprechenden Zonen eine spezifische GFZ für Projekte mit Einstellhalle festgelegt. Der Erläu-
terungsbericht enthielt weiter insbesondere noch eine Tabelle mit einer Übersicht über die Anpas-
sung der Nutzungsziffern sowie eine Tabelle mit den analysierten Bauten.

Aus diesem Erläuterungsbericht ergibt sich zwar in der Tat, dass mit der Revision des GBR von 
2011 auch eine Nachverdichtung bzw. eine innere Verdichtung von der Gemeinde angestrebt wurde, 
indem die Nutzungsziffern "um ca. 10 – 20 % gegenüber den [bisherigen] Möglichkeiten erhöht" 
wurden. Wie erwähnt wurde jedoch im Bericht in keiner Weise thematisiert, dass neu in der WS II, 
in der bis dahin (gemäss dem GBR 2007) unbestrittenerweise neue Mehrfamilienhäuser nicht zonen-
konform waren, diese nun zugelassen würden. Mit Blick auf die erheblichen Auswirkungen, welche 
die grundsätzliche Zulässigkeit von neuen Mehrfamilienhäusern in der WS II im Rahmen des GBR 
2011 mit sich brächte, wäre es unverzichtbar gewesen, diese Änderung im Erläuterungsbericht klar 
aufzuführen und deren Bedeutung zu thematisieren. Es kann nicht allein daraus, dass bei dem neu 

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ins GBR 2011 aufgenommenen Begriff der GFZ Mehrfamilienhäuser generell genannt werden – und 
nicht nur einschränkend "bestehende Mehrfamilienhäuser [gebaut vor 31.12.1994]" – geschlossen 
werden, dass eine solche Nutzung generell zulässig wäre, zumal beim Begriff der ÜZ die erwähnte 
Beschränkung nach wie vor verblieben ist.

4.7. Zusammenfassend ergibt sich damit, dass das streitige Bauvorhaben mit dem Abbruch einer 
Kirche und dem Neubau von zwei Mehrfamilienhäusern mit jeweils acht Wohneinheiten und einer 
gemeinsamen Einstellhalle auf den Parzellen Art. ppp und qqq gemäss dem derzeit noch geltenden 
GBR 2011 nicht zonenkonform ist. 

4.8. Bezüglich der Ortsplanungsrevision 2016/2018 kann im Wesentlichen auf das ursprüngliche 
ungünstige Gesamtgutachten des BRPA vom 19. November 2019 verwiesen werden. Darin wird 
festgehalten, dass laut dem kantonalen Richtplan Verdichtungsmassnahmen (grundsätzlich) ledig-
lich noch auf Grundstücken gewährt werden könnten, die hinsichtlich des öffentlichen Verkehrs 
mindestens eine Erschliessungsgüteklasse C aufwiesen, was bei den betroffenen Parzellen nicht 
der Fall sei. Diese Bedenken betreffend eine Verdichtung im Rahmen der zukünftigen Ortsplanung 
und konkret bezüglich der Parzellen Art. ppp und qqq in der WS II erweisen sich als nachvollzieh-
bar. Es liegt jedoch nicht am Kantonsgericht, im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens 
gegen eine Baubewilligung abschliessend zu klären, ob bzw. inwiefern die beabsichtigte Verdich-
tung von der RIMU gegebenenfalls genehmigt werden kann. Jedenfalls kann aufgrund der geäusser-
ten Bedenken zur Erschliessung nicht davon ausgegangen werden, dass bereits nahezu zweifelsfrei 
feststeht, dass die Planung endgültig genehmigt wird. Wenn das BRPA in der Folge in seinem güns-
tigen Gutachten vom 13. Februar 2020 diese Bedenken zur Verdichtung nicht mehr äusserte, ging 
es von der Annahme aus, dass neue Mehrfamilienhäuser in der WS II bereits gemäss dem GBR 
2011 zulässig seien, was jedoch wie aufgezeigt nicht der Fall ist. 

4.9. Zusammengefasst erweist sich das streitige Bauvorhaben mit zwei Mehrfamilienhäusern und 
einer Einstellhalle mit Blick auf das derzeit noch geltende GBR 2011 als nicht zonenkonform. 
Hinsichtlich der Ortsplanungsrevision 2016/2018 steht ebenfalls nicht zweifelsfrei fest, dass diese 
Planung endgültig genehmigt wird und dass das Bauvorhaben somit (zukünftig) zonenkonform wäre. 
Die positive Vorwirkung nach Art. 91 Abs. 2 RPBG wurde daher im vorliegenden Fall zu Unrecht 
erteilt, zumal bei deren Erteilung nach der Rechtsprechung und Lehre grosse Zurückhaltung ange-
bracht ist.

5.

Damit ergibt sich, dass die Vorinstanz die Einsprachen der Beschwerdeführer zu Unrecht abgewie-
sen und die Baubewilligung erteilt hat. Die Beschwerde (602 2022 9) ist folglich gutzuheissen und 
der angefochtene Einspracheentscheid und die Baubewilligung vom 25. November 2021 sind aufzu-
heben. 

Aufgrund der Gutheissung der Beschwerde erübrigt es sich, über die weiteren von den Beschwerde-
führern vorgetragenen Rügen und Anträge betreffend das streitige Bauvorhaben zu entscheiden. 

6.

Mit dem sofortigen Entscheid in der Hauptsache ist das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden 
Wirkung (602 2022 11) als gegenstandslos abzuschreiben.

7.

Kantonsgericht KG
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7.1. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten (CHF 3'500.-) zu drei Vierteln, 
mithin zu CHF 2'625.-, den unterliegenden Beschwerdegegnern aufzuerlegen, welche am 
Beschwerdeverfahren teilgenommen und das Baubewilligungsgesuch aufrechterhalten haben 
(Art. 131 f. VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten 
und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; SGF 150.12]; Urteil BGer 1C_233/2009 vom 
30. September 2009 E. 3). Dem Staat Freiburg werden keine Gerichtskosten auferlegt (Art. 133 
VRG). Der Kostenvorschuss in der Höhe von CHF 4'500.- wird den obsiegenden Beschwerdeführern 
zurückerstattet.

7.2. Die Beschwerdeführer haben Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 137 Abs. 1 VRG). 
Gestützt auf ihr Schreiben vom 1. Dezember 2022, in dem sie die Festsetzung der Parteientschädi-
gung ins Ermessen des Gerichts legten, und nach Einblick in die Kostennote der Beschwerdegegner 
vom 1. Dezember 2022, welche ihrerseits insgesamt einen Aufwand von CHF 4'541.40 aufwiesen 
(Honorar und Auslagen, einschliesslich MwSt.), wird die Parteientschädigung für die Beschwerde-
führer ex aequo et bono auf insgesamt CHF 7'500.- festgelegt (Honorar und Auslagen, inkl. MwSt. 
zu 7.7 %, ausmachend CHF 536.20; die Kosten für das eingereichte Kurzgutachten Verkehr können 
nicht separat entschädigt werden, da sie nicht als notwendige Kosten im Sinne von Art. 137 Abs. 1 
VRG zu betrachten sind; vgl. auch Urteil BGer 1C_302/2021 vom 25. Januar 2022 E. 3.3). Die 
Parteientschädigung wird zu drei Vierteln den Beschwerdegegnern und zu einem Viertel dem Staat 
Freiburg auferlegt.

(Dispositiv auf der nächsten Seite)

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Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde (602 2022 9) wird gutgeheissen und die angefochtenen Entscheide vom 
25. November 2021 werden aufgehoben.

II. Das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung (602 2022 11) wird als gegenstandslos 
abgeschrieben.

III. Die Gerichtskosten werden im Umfang von drei Vierteln, ausmachend CHF 2'625.-, den 
Beschwerdegegnern auferlegt. Der Kostenvorschuss von CHF 4'500.- wird den Beschwerde-
führern zurückerstattet.

IV. Den Beschwerdeführern wird zuhanden von Rechtsanwalt Anton Henninger und/oder Rechts-
anwältin Anna Scheidegger eine Parteientschädigung in der Höhe von CHF 7'500.- (Honorar 
und Auslagen; inkl. MwSt. zu 7.7 %, ausmachend CHF 536.20) zugesprochen. Davon wird ein 
Betrag von CHF 5'625.- den Beschwerdegegnern und ein Betrag von CHF 1'875.- dem Staat 
Freiburg auferlegt (je inkl. MwSt.).

V. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der Parteientschä-
digung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur 
dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG).

Freiburg, 23. Dezember 2022/dgr

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin-Praktikantin: