# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5b63a66c-a15e-518c-b501-80d1693f3fce
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-11-25
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 25.11.2010 C-4350/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-4350-2009_2010-11-25.pdf

## Full Text

Corte II I
C-4350/2009

{T 0/2}

S e n t e n z a  d e l  2 5  n o v e m b r e  2 0 1 0

Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio), 
Ruth Beutler, Andreas Trommer, 
cancelliera Mara Vassella.

A._______,
patrocinata dall'avvocato Yasar Ravi, via Soldino 22, 
casella postale 747, 6903 Lugano,
ricorrente,

contro

Ministero pubblico Bellinzona, 6500 Bellinzona,
autorità inferiore,
Ufficio federale della migrazione (UFM),
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.

Divieto d'entrata.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composizione

Parti

Oggetto

C-4350/2009

Fatti:

A.
In  seguito  ad  un  controllo  di  Polizia  effettuato  il  19  maggio  2008  a 
B._______ presso il bar C._______ e la Residenza D.______ è stata 
controllata  la  cittadina  rumena  A._______,  nata  il  ....  Interrogata  in 
merito alla sua presenza in Svizzera ha dichiarato di essere entrata e 
aver soggiornato più volte in Svizzera a decorrere dal 27 giugno 2007 
allo scopo di esercitarvi l'attività di prostituta, senza tuttavia essere in 
possesso del necessario permesso. Nell'ambito del suddetto verbale 
d'interrogatorio l'interessata è stata informata in meri to all'eventualità 
dell'emissione  di  un  provvedimento  amministrativo  quale  il  divieto 
d'entrata concedendole la  possibilità di  prendere posizione in merito 
(cfr. verbale d'interrogatorio del 19 maggio 2008). 

B.
Il 16 giugno 2008 l'UFM ha pronunciato un divieto d'entrata nei con-
fronti dell'interessata, da notificare tramite l'Ambasciata di Svizzera a 
Bucarest,  valevole  sino  al  18  giugno  2011  con  la  seguente 
motivazione:

"Violazione e minaccia della sicurezza e dell'ordine pubblici per entrata e di -
mora illegali, abusiva attività; prostituzione. (art. 67 cpv. 1 lett. a LStr)."

L'UFM ha tolto per gli stessi motivi l'effetto sospensivo ad un eventuale 
ricorso. 

C.
L'8  giugno  2009  il  Corpo  delle  guardie  di  confine  ha  controllato  a 
E._______ l'interessata ed ha rilevato che nei suoi confronti era stato 
pronunciato un divieto d'entrata non ancora notificato. In questa sede 
l'interessata è stata debitamente informata della  decisione di  divieto 
d'entrata del 16 giugno 2008 emessa a suo carico. 

D.
Il 16 giugno 2009, agendo per il tramite del suo patrocinatore, l'interes-
sata ha chiesto gli atti di causa in visione, in particolare la decisione di 
divieto d'entrata. 

Il  6 luglio 2009 l'interessata è insorta avverso la suddetta decisione, 
chiedendone  l'annullamento. In  primo luogo  l'interessata  ha  ritenuto 

Pagina 2

C-4350/2009

una violazione dell'art. 6 della Convenzione del 4 novembre 1950 per 
la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU, 
RS 0.101). In secondo luogo essa ha fatto valere una violazione del di -
ritto  di  essere  sentita  e  una  notifica  irregolare  della  decisione  non 
avendo ottenuto una decisione originale. Per quanto attiene alla fonda-
tezza della decisione nel merito, la ricorrente ha osservato che in sede 
penale non erano ancora state prese delle decisioni e che, considerata 
l'estensione della libera circolazione delle persone alla Romania e alla 
Bulgaria, il divieto d'entrata non era giustificato. 

E.
Il 29 luglio 2009 la ricorrente ha inoltrato presso l'UFM un'istanza di ri -
considerazione della decisione impugnata vista l'estensione della libe-
ra circolazione alla Romania e alla Bulgaria. L'autorità inferiore ha re-
plicato il 6 agosto successivo che, avendo presentato ricorso, la tratta-
zione della causa era passata all'istanza superiore. 

F.
Con istanza del 14 settembre 2009 l'interessata ha richiesto la restitu-
zione dell'effetto sospensivo. Tale domanda è stata respinta con deci -
sione incidentale del 29 settembre 2009 del TAF (di seguito: il TAF o il  
Tribunale).

G.
Con preavviso del 17 settembre 2009, l'autorità inferiore ha postulato 
la reiezione del gravame. Sostanzialmente essa ha osservato che l'e -
stensione della libera circolazione delle persone alla Romania e alla 
Bulgaria  non  permette  un  apprezzamento  diverso  della  fattispecie. 
L'autorità di prime cure ha poi osservato che la prostituzione esercita-
ta senza un'autorizzazione è legata a fenomeni negativi come il com-
mercio di esseri umani. L'interessata ha inoltre esercitato illegalmente 
un'attività  lucrativa a più riprese e per lunghi  periodi  di  modo che il 
comportamento  dell'interessata  deve  essere  considerato  a  tutt'oggi 
una minaccia effettiva ed attuale per l'ordine pubblico.

H.
Invitata ad esprimersi in merito al suddetto preavviso, con replica del 5 
ottobre 2009 la ricorrente ha ribadito in sostanza quanto già affermato 
nell'atto ricorsuale. 

Pagina 3

C-4350/2009

I.
Con duplica  del  26  ottobre  2009  l'UFM si  è  riconfermato  nelle  sue 
precedenti argomentazioni. 

J.
Con fax del 9 aprile 2010 il Ministero pubblico del Canton Ticino ha in -
formato il Tribunale che la procedura penale nei confronti dell'interes-
sata era stata sospesa siccome la ricorrente si trovava all'estero. Qua-
lora la persona interessata rientrasse in Svizzera la procedura penale 
a suo carico sarebbe proseguita.

Diritto:

1.

1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno 
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta 
l'art. 31 LTAF il Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF o il 
Tribunale) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della 
legge federale del  20 dicembre 1968 sulla  procedura amministrativa 
(PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF. 

In particolare,  le  decisioni  in  materia  di  divieto  d'entrata in  Svizzera 
rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'amministrazione fede-
rale come definita all'art. 33 let. d LTAF - possono essere impugnate 
dinanzi al TAF che nella presente fattispecie giudica quale autorità di 
grado inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione 
con l'art. 11 cpv. 1 e 3 dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera, da 
una parte,  e la  Comunità  europea ed i  suoi  Stati  membri,  dall’altra, 
sulla libera circolazione delle persone [ALC, 0.142.112.681]).

1.2 Salvo i casi  in cui la LTAF non disponga altrimenti,  la procedura 
davanti al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).

1.3 A._______  ha  il  diritto  di  ricorrere  (art.  48  cpv. 1  PA)  e  il  suo 
ricorso,  presentato nella  forma e nei  termini  prescritti  dalla  legge,  è 
ricevibile (cfr. art. 50 e 52 PA). 

2.
Ai sensi dell'art. 49 PA, la ricorrente può invocare la violazione del di -

Pagina 4

C-4350/2009

ritto  federale,  compreso l'eccesso o  l'abuso del  potere  di  apprezza-
mento,  l'accertamento  inesatto  o  incompleto  di  fatti  giuridicamente 
rilevanti nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità canto -
nale non abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica 
d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato 
in nessun caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevanti 
sono in primo luogo la situazione di fatto e di diritto al momento del 
giudizio  (cfr.  consid.  1.2  della  sentenza  2A.451/2002  del  28  marzo 
2003 pubblicata parzialmente in DTF 129 II 215).

3.
Preliminarmente il  Tribunale esamina se la decisione impugnata pre-
senta i vizi formali sollevati dalla ricorrente. 

3.1 L'interessata si è prevalsa di una violazione dell'art. 6 CEDU. Que-
sta disposizione non è applicabile  in  materia di  diritto degli  stranieri  
(cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_717/2009 del 15 aprile 2010 
consid. 1.3 e giurisprudenza ivi citata). 

3.2 Per quanto attiene alla notifica della decisione, si osserva che se-
condo una consolidata giurisprudenza, la notifica irregolare di una de -
cisione non arreca alcun pregiudizio alle parti,  l'esistenza di un vizio 
non conduce automaticamente alla nullità della stessa. In tal senso la 
protezione delle parti è sufficientemente garantita se la notifica inficia-
ta di un vizio formale esplica ugualmente i suoi effetti (cfr. sentenza del  
Tribunale federale del 4 ottobre 2010 2C_347/2010 consid. 2.2 e giuri-
sprudenza  ivi  citata).  In  concreto  l'interessata  ha  avuto  conoscenza 
della  decisione  l'8  giugno  2009  mentre  si  apprestava  a  rientrare  in 
Svizzera. Su richiesta, detto provvedimento è stato trasmesso assieme 
all'incarto inerente all'interessata al suo patrocinatore legale il 22 giu-
gno 2009. Il  6 luglio 2009 l'interessata ha inoltrato ricorso dinanzi al 
TAF contro la decisione in oggetto. Tale notifica non ha pertanto cagio-
nato alcun pregiudizio all'interessata (art. 38 PA). La censura sollevata 
appare pertanto infondata. 

3.3 La ricorrente ha osservato inoltre che in sede penale non era an-
cora stato deciso nulla. A tale proposito si constata che a norma di una 
consolidata  giurisprudenza,  l'autorità  amministrativa  non  è  vincolata 
dalle considerazioni emesse in ambito penale, in quanto non persegue 
il medesimo scopo dell'autorità penale e gli interessi che è chiamata a 
salvaguardare possono differire. Essa valuta dunque sulla base di cri-
teri  autonomi del diritto amministrativo qualora l'allontanamento dalla 

Pagina 5

C-4350/2009

Svizzera di uno straniero resosi colpevole di un reato sia necessaria e 
opportuna. Infatti, se da un lato il giudice penale è tenuto a decidere in 
funzione della migliore prognosi di risocializzazione, dall'altro l'autorità 
amministrativa si prefigge di proteggere la sicurezza e l'ordine pubbli-
co (cfr. DTF 131 II 352 consid. 4.3.2; 130 II 488 consid. 4.2; 129 II 215  
consid. 3.2. e giurisprudenza ivi citata).

3.4 La  ricorrente  ha  sostenuto  che  la  decisione  impugnata  è  stata 
emanata senza che le venisse concessa la possibilità di esprimersi al 
riguardo. Il diritto di essere sentito comprende il diritto per la persona 
interessata di prendere conoscenza dell'incarto (DTF 132 II 485 con-
sid. 3, 126 I 7 consid. 2b), di esprimersi in merito agli elementi perti -
nenti prima che una decisione sia emessa nei suoi confronti, di produr-
re delle prove pertinenti, di ottenere che sia dato seguito alle sue of -
ferte di prove pertinenti, di partecipare all'amministrazione delle prove 
essenziali o almeno di poter esprimersi sul suo risultato, allorquando 
questo è proprio ad influenzare la decisione da emanare (cfr. DTF 124 
II 132 consid. 2b e giurisprudenza ivi citata). Nel quadro della procedu-
ra amministrativa il diritto di essere sentito è consacrato dagli art. 26 a 
28 (diritto di esaminare gli atti), dagli art. 29 a 33 (diritto di essere sen-
tito  strictu  sensu)  e  dall'art. 35 PA (diritto  di  ottenere  una decisione 
motivata). L'art. 30 cpv. 1 PA prevede in particolare che l'autorità sente 
le parti prima di prendere una decisione. Si tratta per la persona inte-
ressata in particolare di esporre le proprie argomentazioni giuridiche, 
di  fatto  o d'opportunità,  di  rispondere alle  obiezioni  dell'autorità  e di 
determinarsi  in  merito  agli  altri  elementi  dell'incarto  (cfr. DTF 132 II  
485 consid. 3; 126 I 7 consid. 2b; Giurisprudenza delle autorità ammi-
nistrative della Confederazione [GAAC] 63.66 consid. 2; ANDRÉ GRISEL, 
Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 380 segg. FRITZ 
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berna 1983, pag. 69). Il diritto di 
essere  sentito  non  conferisce  un  diritto  ad  esprimersi  oralmente  di 
fronte all'autorità giudicante (cfr. DTF 130 II 425 consid. 2.1; 125 I 209 
consid. 9b e riferimenti ivi citati). 

Nella fattispecie, l'interessata è stata informata durante il verbale d'in -
terrogatorio  del  19  maggio  2008  che  l'autorità  competente  avrebbe 
esaminato la possibilità di emettere una decisione di divieto d'entrata 
e,  in  tale  occasione,  le  è  stata  concessa  la  possibilità  di  formulare 
eventuali  osservazioni  in  merito.  L'argomentazione  della  ricorrente 
relativa  alla  violazione  del  suo  diritto  di  essere  sentita  non  può 
pertanto essere presa in considerazione.

Pagina 6

C-4350/2009

4.
Dal 1° giugno 2009 è entrato in vigore il Protocollo del 27 maggio 2008 
all’Accordo tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comuni -
tà europea ed i suoi Stati  membri,  dall’altra, sulla libera circolazione 
delle persone, relativo alla partecipazione, in qualità di parti contraenti,  
della  Repubblica di  Bulgaria  e  della  Romania,  successivamente alla 
loro adesione all’Unione europea (RS 0.142.112.681.1). La ricorrente 
possiede la  nazionalità  rumena: sino al  1°  giugno la LStr  si  applica 
dunque senza restrizioni (art. 2 cpv. 1 LStr). Dopo tale data, le disposi -
zioni della LStr si applicano alla ricorrente solo se l'accordo non con-
tiene disposizioni derogatorie o se la presente legge prevede disposi-
zioni più favorevoli (art. 2 cpv. 2 LStr). 

In un primo tempo occorre perciò valutare se la decisione impugnata è 
stata emessa in conformità alla LStr e, dal 1° giugno 2009, se essa è 
conforme alle disposizioni dell'ALC. 

5.

5.1 Il divieto d'entrata emesso nei confronti di una persona straniera è 
disciplinato  all'art.  67  LStr  il  quale  corrisponde  essenzialmente  al 
previgente art. 13 LDDS. Come in precedenza, il divieto d'entrata non 
ha carattere penale bensì mira a lottare contro le perturbazioni della 
sicurezza  e  dell’ordine  pubblici;  si  tratta  dunque  di  una  misura  a 
carattere preventivo e non repressivo (cfr. Messaggio relativo alla leg-
ge sugli stranieri dell'8 marzo 2002, FF 2002 pag. 3428). 

Ai  sensi dell'art. 67 LStr, l’UFM può vietare l’entrata in Svizzera allo 
straniero  che ha violato  o  espone a  pericolo  l’ordine e  la  sicurezza 
pubblici in Svizzera o all’estero (let. a), ha causato spese d'aiuto socia-
le (let. b), è stato allontanato o espulso (let. c) o ha dovuto essere og-
getto di carcerazione preliminare, in vista di un rinvio coat to o cautela-
tiva (let. d). Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata determina -
ta o, in casi gravi, indeterminata (art. 67 cpv. 3 LStr). Durante la durata 
del divieto d'entrata, la persona interessata non può varcare la frontie-
ra svizzera. L’Ufficio federale di polizia può, per motivi gravi, sospende-
re temporaneamente il divieto (art. 67 cpv. 4 LStr).

5.2 Ai  sensi  della  precitata  disposizione,  la  sicurezza  e  l’ordine 
pubblici costituiscono il concetto generale dei beni da proteggere nel 
contesto  della  polizia:  l’ordine  pubblico  comprende  l’insieme  della 

Pagina 7

C-4350/2009

nozione di ordine, la cui osservanza dal punto di vista sociale ed etico 
costituisce una condizione indispensabile della coabitazione ordinata 
delle persone. La sicurezza pubblica significa l’inviolabilità dell’ordine 
giuridico  obiettivo,  dei  beni  giuridici  individuali  (vita,  salute,  libertà,  
proprietà,  ecc.),  nonché  delle  istituzioni  dello  Stato.  Vi  è  violazione 
della  sicurezza  e  dell’ordine  pubblici  segnatamente  se  sono 
commesse  infrazioni  gravi  o  ripetute  di  prescrizioni  di  legge  o  di 
decisioni  delle  autorità  nonché  in  caso  di  mancato  adempimento  di 
doveri  di  diritto  pubblico  o  privato. Ciò  può  anche  essere  il  caso  in 
presenza di  atti  che di  per sé non giustificano una revoca ma la cui 
ripetizione  lascia  presupporre  che  l’interessato  non  è  disposto  ad 
osservare  l’ordine  vigente  (cfr.  Messaggio  precitato  FF  2002  pag. 
3424; cfr. anche sentenze del  TAF C-6199/2008 del  24 agosto 2009 
consid. 5.2 e C-6528/2008 del 14 maggio 2009 consid. 4). In questo 
senso  l'art.  80  cpv.  1  let.  a  dell'ordinanza  del  24  ottobre  2007 
sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa (OASA, RS 142.201) 
statuisce che vi  è violazione della  sicurezza e dell'ordine pubblici  in 
caso  di  mancato  rispetto  di  prescrizioni  di  legge  e  di  decisione 
dell'autorità. 

I reati perpetrati contro le norme del diritto degli stranieri, rappresen -
tano delle violazioni di legge e possono dunque in quanto tali condurre 
all'emissione di un divieto d'entrata (cfr. Messaggio precitato FF 2002 
pag. 3429).

6.
In  concreto,  si  rileva  che  la  ricorrente  ha  riconosciuto  di  aver 
soggiornato  e  lavorato  in  Svizzera  quale  prostituta  senza  essere  al  
beneficio di alcuna autorizzazione e questo a più riprese dal mese di  
giugno 2007 fino al mese di maggio 2008. Essa ha contravvenuto più 
volte  alle  prescrizioni  legali  che  regolano  il  soggiorno  e  l'attività 
lucrativa degli stranieri in Svizzera (cfr. art. 11 cpv. 1 LStr). Sebbene in 
merito  all'esercizio  illegale  della  prostituzione,  il  Tribunale  in  una 
recente sentenza si sia distanziato dalle considerazioni in merito alla 
minaccia dell'ordine e della sicurezza pubblica in relazione all'esercizio 
illegale  della  prostituzione  (cfr.  precitate  sentenze  del  Tribunale 
amministrativo  federale  C-7549/2008  e  C-7550/2008  consid.  6.3),  vi 
sono sufficienti motivi per l'emissione di un divieto d'entrata sulla base 
dell'art.  67  cpv. 1  let.  a  LStr.  Considerato  che  l'interessata  non  ha 
specifici  interessi  privati  ad  entrare  e  soggiornare  in  Svizzera,  la 

Pagina 8

C-4350/2009

decisione di divieto d'entrata emessa nei suoi confronti per una durata 
di tre anni, prima dell'entrata in vigore dell'ALC, appare giustificata.

7.
L'ALC conferisce ai cittadini degli Stati membri il diritto alla libera cir -
colazione. Giusta l'art. 1 par. 1 dell'Allegato I dell'ALC in relazione con 
l'art. 3 ALC, i cittadini comunitari hanno il diritto di entrare in Svizzera 
previa semplice presentazione di una carta d'identità o di un passapor-
to validi e non può essere loro imposto alcun visto d'entrata od obbligo 
analogo. Come l'insieme delle prerogative conferite dall'Accordo, que-
sto diritto può essere limitato soltanto da misure giustificate da motivi 
di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica sanità, ai sensi del -
l'art. 5 cpv. 1 dell'Allegato I  ALC. Al fine di poter applicare uniforme-
mente tali  nozioni, esse vanno definite ed interpretate alla luce delle 
direttive 64/221/CEE, 72/94/CEE e 75/35/CEE secondo il loro testo in 
vigore al momento della firma dell'Accordo e della giurisprudenza della 
Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE) anteriore alla firma 
dell'ALC (art. 5 cpv. 2 allegato I ALC in relazione con l'art. 16 cpv. 2 
ALC).

7.1 Conformemente alla giurisprudenza della CGCE, le limitazioni al 
principio della  libera circolazione delle persone devono essere inter-
pretate in maniera restrittiva. Ne consegue che possono essere adot-
tati provvedimenti per la tutela dell'ordine pubblico e della pubblica si -
curezza unicamente nel caso in cui si deve ammettere che l'interessa-
to costituisce per lo Stato d'accoglienza una minaccia reale e di gravità 
tale da incidere su un interesse fondamentale della società (cfr. DTF 
131 II 352 consid. 3.2, 130 II 493 consid. 3.2, 130 II 176 consid. 3.4.1,  
129 II 215 consid. 7.3; sentenze del Tribunale federale 2A.39/2006 del 
31 maggio 2006, 2A.626/2004 del 6 maggio 2005 e le sentenze della 
CGCE del 27 ottobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rac. 1977, pag. 1999, 
punti 33-35 del 19 gennaio 1999, Calfa, C-348/96, Rac. 1999, pag. 1-
11, punti 23 e 25).

7.2 I provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono 
inoltre essere adottati  esclusivamente in relazione al comportamento 
personale dell'individuo nei riguardi del quale essi sono applicati (art.  
3 par. 1 della direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 
per il  coordinamento dei provvedimenti  speciali  riguardanti  il  trasferi -
mento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pub-
blico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica [GU L 56 del 4 aprile 

Pagina 9

C-4350/2009

1964, pagg. 850 a 857]). Ciò esclude delle valutazioni sommarie fon-
date unicamente su dei  motivi  generali  di  natura preventiva. La sola 
esistenza  di  condanne  penali  non  può  automaticamente  giustificare 
l'adozione  di  tali  provvedimenti  (art.  3  par.  2  della  direttiva 
64/221/CEE). Una tale condanna sarà quindi determinante unicamente 
se  dalle  circostanze  che  l'hanno  determinata  emerge  un  comporta-
mento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico 
(cfr. DTF 130 II  176 consid. 3.4.1 e sentenza del  Tribunale federale 
2C_378/2007 del 14 gennaio 2008). Le autorità nazionali devono pro-
cedere ad un apprezzamento specifico, effettuato sulla base degli inte-
ressi inerenti alla salvaguardia dell'ordine pubblico, i quali non coinci -
dono necessariamente con gli apprezzamenti all'origine delle condan-
ne penali. In altre parole, queste ultime possono essere prese in consi -
derazione unicamente se le circostanze in cui si sono verificate lascino 
trasparire l'esistenza di una minaccia attuale per l'ordine pubblico. Se-
condo le circostanze, non è comunque escluso che la sola condotta 
tenuta in passato costituisca una siffatta minaccia per l'ordine pubblico 
(DTF 130 II citato consid. 3.4.1; 129 II citato consid. 7.1. e 7.4.; senten -
za  del  Tribunale  federale  2A.626/2004  del  6 maggio  2005  consid. 
5.2.1; sentenza della CGCE del 26 febbraio 1975, Bonsignore, 67/74, 
Rac. 1975,  punti  6-7  e  le  sentenze citate  Bouchereau,  punti  27-28;  
Calfa, punto 24).

7.3 L'adozione di un provvedimento di ordine pubblico non è subordi -
nata alla condizione che sia stabilito con certezza che la persona sog-
getta ad una misura di divieto d'entrata commetta nuove infrazioni pe-
nali. Al contrario, sarebbe sproporzionato esigere che il rischio di reci -
diva sia nullo per rinunciare all'adozione di tale provvedimento. Tenuto 
conto dell'importanza che riveste il  principio della libera circolazione 
delle persone questo rischio non deve in realtà essere ammesso trop-
po facilmente. È necessario procedere ad un apprezzamento che ten-
ga in considerazione le circostanze della fattispecie e, in particolare, 
della  natura  e  dell'importanza  del  bene  giuridico  minacciato,  così 
come della gravità della violazione che potrebbe esservi arrecata; più 
la  potenziale  infrazione  rischia  di  compromettere  un  interesse  della 
collettività particolarmente importante, meno rilevanti sono le esigenze 
quanto  alla  plausibilità  di  un'eventuale  recidiva  (cfr. DTF 131  II  493 
consid. 3.3; 130 II citato consid. 4.3.1; sentenza del Tribunale federale 
2C_375/2007 dell'8 novembre 2007 consid. 3).

Pagina 10

C-4350/2009

7.4 Inoltre, come nel caso di qualsiasi altro cittadino straniero, l'esame 
deve essere effettuato in considerazione delle garanzie derivanti dalla 
CEDU così  come del  principio della proporzionalità (DTF 131 II  352 
consid. 3.3; 130 II 493 consid. 3.3; 130 II 176 consid. 3.4.2; sentenze 
della  CGCE  del  30  novembre  1995,  Gebhard,  C-55/94,  Rac.  1995, 
pag.  I-4165,  punto  37;  del  18  maggio  1989,  Commissione  delle 
Comunità  europee  contro  Repubblica  federale  di  Germania,  249/86, 
Rac. 1989, pag. 1263, punto 20). Detto principio esige che le misure 
adottate dallo Stato siano idonee a raggiungere lo scopo desiderato e  
che,  di  fronte  a  soluzioni  diverse,  si  scelgano  quelle  meno 
pregiudizievoli per i diritti dei privati. In altre parole deve sussistere un 
rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito e i mezzi utilizzati (DTF 
131 I 91 consid. 3.3). 

7.5 Ai sensi dell'art. 2 ALC i cittadini di una parte contraente che sog-
giornano legalmente sul territorio di un'altra parte contraente non de-
vono essere oggetto di alcuna discriminazione fondata sulla nazionali-
tà. Un comportamento non può essere considerato grave se nei con-
fronti dello stesso comportamento manifestato dai propri cittadini non 
vengono adottate misure coercitive o altre misure concrete ed effettive 
al fine di contrastarlo (sentenze della CGCE del 18 maggio 1989, pre-
citata,  punto  19,  del  18 maggio 1982,  Adoui  e  Cornuaille,  115/81 e 
116/81,  Rac. 1982,  1665, punto  8). Inoltre la  CGCE ha riconosciuto 
che all'interno dell'Unione europea la violazione di disposizioni nazio -
nali inerenti all'entrata, al soggiorno e all'attività lucrativa non giustifi -
cano di per sé misure limitanti la libera circolazione delle persone (cfr.  
MARCEL DIETRICH,  Die  Freizügigkeit  der  Arbeitnehmer  in  der 
Europäischen Union, Zürich 1995, pag. 480 e riferimenti ivi citati). La 
CGCE ha ritenuto che il diritto di lavorare in uno Stato membro è un 
diritto che deriva direttamente dall'Accordo. Disposizioni nazionali ine-
renti alla regolamentazione dell'entrata e il soggiorno nonché l'attività 
lavorativa degli stranieri  rappresentano delle mere formalità e la loro 
non osservanza non può compromettere la sicurezza e l'ordine pubbli -
co (sentenza della CGCE dell'8 aprile 1976, Royer, 48/75, Rac. 1976 
497, punto 41 a 44; cfr. in merito a tale problematica le sentenze riuni -
te  del  Tribunale amministrativo federale C-7549/2008 e C-7550/2008 
del 23 agosto 2010). 

7.6 Va infine sottolineato che la Bulgaria e la Romania sottostanno a 
tutt'oggi a delle restrizioni ai sensi dell'art. 10 ALC (cfr. art. 10 cpv. 1b, 
2b, 3b e 4c ALC in relazione con l'art. 38 cpv. 4 dell'ordinanza concer-

Pagina 11

C-4350/2009

nente l’introduzione graduale della libera circolazione delle persone tra 
la Confederazione Svizzera e la Comunità europea e i suoi Stati mem-
bri nonché gli Stati membri dell’Associazione europea di libero scam-
bio (OLCP, RS 142.203]). Ciò nonostante, vista l'importanza della libe-
ra circolazione delle persone (cfr. preambolo dall'ALC) una misura limi -
tante tale libertà fondamentale dev'essere emessa unicamente in pre-
senza di gravi reati (cfr. in merito a tale problematica le sentenze riuni-
te  del  Tribunale amministrativo federale C-7549/2008 e C-7550/2008 
del 23 agosto 2010 consid. 7.4 e riferimenti ivi citati). 

7.7 Nella specie l'interessata ha soggiornato tre volte in Svizzera ed 
ha svolto l'attività  di  prostituta  senza il  necessario  permesso dal  27 
giugno 2007 al 14 agosto 2007, dal 1° settembre 2007 al 1° febbraio 
2008  e  dall'8  maggio  2008  al  19  maggio  2008,  per  un  periodo 
complessivo di circa sei mesi. Il suo comportamento non può tuttavia 
essere giudicato grave sotto il  profilo della minaccia alla sicurezza e 
all'ordine pubblici. In primo luogo va sottolineato che gli effetti nega tivi 
derivanti  da  questa attività  (tratta di  esseri  umani  per  esempio)  non 
possono essere imputati  all'atteggiamento personale dell'interessata. 
Perciò una decisione di divieto d'entrata emessa sulla base dell'attività 
di prostituta senza permesso non è compatibile con l'art. 3 cpv. 1 del la 
direttiva 64/221/CEE. In secondo luogo la prostituzione in quanto tale, 
esercitata  da  cittadine  o  cittadini  svizzeri,  non  è  né  perseguita 
legalmente né contrastata da altre misure di prevenzione. Sulla base 
della  vincolante  giurisprudenza  europea  la  Svizzera  non  è  dunque 
legittimata a considerare questa attività una minaccia della sicurezza e 
dell'ordine  pubblici  a  causa  degli  effetti  negativi  che  può  propagare 
nella  società.  Parimenti  non  può  essere  ritenuta  grave  una 
contravvenzione perpetrata contro la LStr per soggiorno illegale al fine 
di  esercitarvi  la  prostituzione,  ma  non  un'altra  attività. Come già  ri -
levato, secondo la CGCE (cfr. consid. 7.5) la richiesta di un permesso 
di soggiorno con attività lucrativa rappresenta una formalità e la sua 
inosservanza  non  può  pregiudicare  alcun  bene  giuridico. Pertanto  il 
Tribunale  giunge  alla  conclusione  che  il  comportamento  della 
ricorrente  non  costituisce  una  minaccia  attuale,  effettiva  e  concreta 
all'ordine pubblico, tale da giustificare una misura per motivi di ordine 
pubblico ai sensi dell'art. 5 Allegato I ALC. 

8.
Ne discende che la decisione impugnata non è più conforme al diritto  
federale a decorrere dal 1° giugno 2009 (cfr. art. 49 let. a PA). I l ricorso 

Pagina 12

C-4350/2009

deve quindi  essere parzialmente accolto nel  senso che la  misura di  
allontanamento è tolta con effetto a partire da tale data.

9.
Visto l'esito  della  procedura vengono poste a  carico della  ricorrente 
spese processuali ridotte dell'ammontare di fr. 350.- (art. 63 cpv. 1 PA).

Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA in relazione con l'art. 7 del regolamento del 
21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi 
al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF, RS 173.320.2), l'autorità 
di ricorso, se ammette il gravame in tutto o in parte, può d'ufficio o a  
domanda,  assegnare  al  ricorrente  un'indennità  per  le  spese 
processuali indispensabili e relativamente elevante che ha sopportato. 

Visto che l'interessata è patrocinata da un mandatario professionale, 
ha  diritto  ad  un'indennità.  In  ragione  dell'insieme  delle  circostanze 
della fattispecie della sua difficoltà, nonché della mole di lavoro svolto, 
il Tribunale ritiene, ai sensi degli art. 8 segg. TS-TAF, che il versamento 
alla  ricorrente  di  un'indennità  ridotta  di  fr.  700.-  a  titolo  di  spese 
ripetibili appaia equa.

(Dispositivo alla pagina seguente)

Pagina 13

C-4350/2009

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale 
pronuncia:

1.
Il ricorso è parzialmente accolto e la decisione di divieto d'entrata del 
16 giugno 2008 è annullata con effetto dal 1° giugno 2009.

2.
Le spese di procedura di fr. 350.- sono poste a carico della ricorrente e 
sono computate con l'anticipo spese di fr. 700.- versate al Tribunale il  
14 agosto 2009. Il saldo di fr. 350.- è restituito alla ricorrente.

3.
L'autorità inferiore verserà alla ricorrente un importo di fr. 700.- a titolo 
di spese ripetibili ridotte. 

4.
Comunicazione a: 

- ricorrente  (Atto  giudiziario;  allegato:  foglio  di  informazione  per  il  
rimborso)

- autorità inferiore (incarto n. di rif. ... di ritorno)
- Sezione  della  popolazione,  Bellinzona,  per  informazione  (incarto 

cantonale di ritorno)

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.

La presidente del collegio: La cancelliera:

Elena Avenati-Carpani Mara Vassella

Pagina 14

C-4350/2009

Rimedi giuridici:

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia 
di  diritto  pubblico  al  Tribunale  federale,  1000  Losanna  14,  entro  un 
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. 
e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 
173.110]. Gli  atti  scritti  devono essere redatti  in  una lingua ufficiale, 
contenere le conclusioni, i motivi e l’indicazione dei mezzi di prova ed 
essere  firmati.  La  decisione  impugnata  e  – se  in  possesso  della 
parte ricorrente  –  i  documenti  indicati  come  mezzi  di  prova  devono 
essere allegati (art. 42 LTF).

Data di spedizione: 

Pagina 15