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**Case Identifier:** 8595174c-b6a8-51a5-a20a-60654b7de7f3
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-02-24
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 24.02.2022 A/2638/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-2638-2021_2022-02-24.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/2638/2021 LCI JTAPI/178/2022 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 24 février 2022 

 

dans la cause 

 

A______ SA 

 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 

 

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A/2638/2021 

EN FAIT 

1. La B______ (ci-après: B______) est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la 
commune de C______, située en zone de développement industriel et artisanal. 

2. Le 23 avril 2009, le département du territoire (ci-après: le département) a délivré à 
la société A______ SA une autorisation de construire pour la réalisation d'un 
bâtiment industriel et administratif ainsi qu'un garage souterrain sur la parcelle 
susmentionnée (DD 2______). 

3. Par courrier du 17 octobre 2017, le département a informé l'architecte en charge 
du projet, Monsieur D______, qu'un inspecteur de l'office des autorisations de 
construire avait constaté, lors d'une visite effectuée le 17 juillet 2017, que 
l'immeuble objet de l'autorisation était achevé et occupé, sans que les démarches 
nécessaires à cet effet n'aient été accomplies. Le courrier indiquait également que 
cette situation était susceptible de constituer une infraction à l'art. 7 LCI. Un délai 
de dix jours lui était accordé pour se déterminer. 

4. Par courrier du 4 décembre 2018, sans nouvelle de la part de l'architecte, le 
département l'a informé que la gestion du dossier était reprise et qu'une visite de la 
totalité du bâtiment était programmée pour le 15 janvier 2019. 

5. Par courrier du 18 janvier 2019, le département a indiqué à l'architecte qu'à 
l'occasion de la visite sur place du 15 janvier 2019, il avait été constaté, reportage 
photographique à l'appui, que des travaux exécutés étaient non conformes à ce qui 
avait été autorisé par la DD 2______. Il s'agissait de : 

- l'entrée en occupation du bâtiment sans finalisation du processus de permis 
d'occuper auprès du département. 

- la modification du gabarit de l'attique. 

- la création d'un quai de chargement ainsi que la modification de la mezzanine 
en façade du nord-ouest. 

- la modification de la rampe d'accès au parking. 

- l'agrandissement au sous-sol de la zone de parking avec l'ajout de six places 
de stationnement ainsi que la création de locaux de dépôts supplémentaires. 

- l'installation d'un ascenseur ainsi que la modification de la configuration de la 
cage d'escalier principale. 

- l'aménagement d'un commerce en rez-de-chaussée, le magasin E______, dans 
une surface destinée à l'agro-alimentaire. 

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- modifications intérieures au rez-de-chaussée: l'agrandissement de l'espace 
exploité par la F______, l'aménagement de locaux pour le personnel du 
magasin E______ et la suppression d'escaliers intérieurs. 

- modification du vide d'étage du rez-supérieur, qui n'était plus conforme à l'art. 
49 LCI. 

- modifications intérieures importantes au premier étage avec la suppression de 
locaux sanitaires ainsi que la modification d'ouverture en façade. 

- un changement d'affectation avec l'aménagement et l'occupation d'un 
appartement au premier étage, côté Ouest. 

- la construction d'un couvert en bois ainsi que d'une véranda abritant un 
jacuzzi sur la terrasse Ouest du premier étage. 

- l'installation d'une serre et d'un cabanon en bois sur la terrasse Est du premier 
étage. 

Le département précisait que ces éléments constatés en infraction étaient 
susceptibles d'être assujettis à la LCI et invitait l’architecte à formuler ses 
observations par écrit dans un délai de dix jours.  

Par courrier daté du même jour, la société A______ SA a reçu copie du courrier 
envoyé à l'architecte. 

6. Par courrier du 31 janvier 2019, l'architecte et A______ SA ont communiqué leurs 
observations. Dans ce courrier, ils expliquaient les raisons pour lesquelles ils 
s'étaient écartés de l'autorisation de construire initiale, en joignant de nouveaux 
plans et coupes comparatifs entre le projet autorisé et le projet réalisé. 

7. Par décision du 20 février 2019, le département a ordonné à A______ SA de 
rétablir la situation conforme à l'autorisation de construire DD 3______, dans un 
délai de 90 jours. Vu l'importance des modifications, celles-ci ne pouvaient être 
considérées comme mineures et étaient soumises à autorisation de construire. Dès 
lors qu'elles n'avaient été soumises à aucun examen en ce sens, il était ordonné à 
A______ SA de procéder à : 

- la modification du gabarit de l'attique ; 

- la modification des ouvertures en façades ; 

- la modification du quai de chargement ainsi que de la mezzanine ; 

- la démolition de la rampe d'accès au parking ; 

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- la modification intérieure du parking en sous-sol et la suppression des six 
places de stationnement supplémentaires ; 

- la démolition de l'ascenseur ainsi que la remise en état de l'escalier 
principal ; 

- la modification des aménagements intérieurs au rez-de-chaussée ; 

- la modification du vide d'étage du rez supérieur afin de respecter l'art. 49 
LCI ; 

- la modification des aménagements intérieurs au rez supérieur ; 

- la modification des aménagements intérieurs au premier étage ; 

- la modification intérieure et la réaffectation du LOT 1 du premier étage en 
locaux de bureaux ; 

- la démolition du couvert en bois et de la véranda ainsi que la dépose du 
jacuzzi sur la terrasse Ouest du premier étage ; 

- la dépose de la serre et du cabanon en bois sur la terrasse Est du premier 
étage. 

Au surplus, le département ajoutait que si la société souhaitait essayer de légaliser 
la présence des installations litigieuses, un délai de trente jours lui était accordé 
pour déposer une requête en autorisation de construire. 

8. Le 20 mars 2019, A______ SA a déposé une autorisation de construire 
complémentaire (DD 2______/2) en vue de régulariser les travaux réalisés de 
manière non conforme à l'autorisation de construire initiale. 

9. Le 7 mai 2021, le département a délivré l'autorisation de construire 
complémentaire sollicitée. 

10. Par décision du 11 juin 2021, le département a infligé une amende de CHF 5000.- 
à A______ SA pour les travaux réalisés de manière illicite, en précisant qu'avaient 
été pris en compte le nombre important de modifications effectuées de manière 
non conforme à l'autorisation initiale et le fait accompli devant lequel il avait été 
mis. Il a également ordonné le rétablissement d'une situation conforme au permis 
de construire complémentaire dans un délai de 90 jours.  

11. Par courrier du 17 juin 2021, par la plume de son administrateur, Monsieur 
G______, A______ SA a demandé l'octroi un délai supplémentaire au 31 
décembre 2021 pour réaliser les travaux conformément à l'autorisation 
complémentaire du 7 mai 2021. Cette situation non conforme à l'autorisation 
initiale datait de plus de 8 ans et une prolongation de quelques mois n'allait pas 

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être de nature à poser de problèmes particulièrement importants ou dommageables 
pour qui que ce soit.  

12. Par courrier du 2 juillet 2021, le département a refusé la demande de délai 
supplémentaire au motif que de nombreuses modifications avaient déjà été 
effectuées. 

13. Par acte du 11 août 2021, A______ SA (ci-après: la recourante) a interjeté recours 
contre la décision du département du 11 juin 2021 auprès du Tribunal 
administratif de première instance (ci-après: TAPI). 

Elle concluait à ce que le tribunal annule la décision en tant qu'elle lui infligeait 
une amende de CHF 5000.- en impartissant un délai de trente jours pour procéder 
à la remise en état, qu’il lui accorde un délai au 31 décembre 2021 pour réaliser 
les travaux conformément à la DD 2______/2, réduise l'amende administrative à 
CHF 2000.- et lui alloue une indemnité de CHF 1500.- à titre de frais et dépens. 

S'agissant du délai pour réaliser les travaux, elle insistait sur le fait qu'elle ne 
mettait aucune mauvaise volonté à réaliser les modifications requises par le 
département mais était dans l'incapacité matérielle de les effectuer dans le délai de 
30 jours initialement accordé. Elle rappelait également que la situation actuelle ne 
présentait aucun danger pour quiconque et que les modifications en question 
concernaient une situation existante depuis bientôt neuf ans. La modification la 
plus contraignante concernait la question de l'appartement occupé, à savoir la 
réduction importante de sa surface, qui impliquait une organisation ne pouvant 
manifestement pas se faire en 30 jours. Puisque le département retenait lui-même 
que de nombreuses modifications avaient déjà été apportées, il aurait pu et dû 
apprécier la situation en tenant compte de sa volonté de se conformer au droit, 
telle qu'elle l'avait manifestée par courrier du 17 juin 2021. Refuser d'accorder 
quelques mois supplémentaires à une famille occupant un appartement depuis huit 
ans pour lui permettre de réaménager sa vie dans une surface réduite constituait un 
excès du pouvoir d'appréciation. Elle y percevait même un acte chicanier en 
prenant en compte le fait que les mètres carrés de fonction considérés comme 
excessifs et dont allait être privés prochainement cette famille locataire allaient 
être dévolues à de la location artisanale et industrielle. Or, personne n'ignorait qu'à 
l'heure actuelle, des centaines de mètres carrés de surface réservés à la zone 
artisanale industrielle restaient vides faute de trouver preneurs. 

S'agissant de l'amende, le département retenait à tort avoir été mis devant le fait 
accompli. La propriétaire n'avait jamais eu l'intention de cacher des travaux non 
conformes à l'autorisation de construire de base. C'était un concours de 
circonstances lié à l'hospitalisation de six semaines, suivie d'une convalescence de 
plusieurs mois du directeur de A______ SA et responsable de la construction du 
bâtiment, M. G______, qui était à l'origine de l'exécution de certains travaux non 
conformes. En effet, pendant la période de finalisation des travaux, certaines 

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décisions avaient été prises et mal communiquées entre le MPQ chargé à l'époque 
de ce dossier, M. H______, et M. G______. Ce n'était que sept ans plus tard que 
le département avait repris le dossier litigieux et sollicité la remise en conformité 
au droit de certaines constructions et le dépôt d'une autorisation de construire 
complémentaire pour certains travaux. Le prononcé d'une amende de CHF 5000.- 
était dès lors sévère et elle sollicitait qu'elle soit ramenée à CHF 2000.-. 

14. Par courrier du 11 octobre 2021, le département a répondu au recours. S'en 
rapportant à justice quant à sa recevabilité, il concluait à son rejet, sous suite de 
frais et dépens. 

S'agissant du délai d'exécution, il convenait de préciser que le délai fixé par la 
décision litigieuse ne s'élevait pas à 30 jours mais à 90 jours. Ensuite, la 
recourante n'apportait pas la moindre preuve de nature à corroborer son 
affirmation selon laquelle elle allait être dans l'incapacité matérielle de respecter 
ce délai. Or, dans la mesure où les travaux qui restaient à effectuer consistaient 
essentiellement à réduire la surface de l'appartement et à l'affecter à des bureaux, 
on ne distinguait pas en quoi le délai octroyé n'était pas fondé. Le fait que 
l'appartement soit occupé depuis plus de huit ans et que la modification de sa 
surface impliquait une réorganisation n'étaient pas déterminants puisque c'était de 
manière illicite que ce logement avait été réalisé et occupé.  

S'agissant de l'amende administrative, la recourante n'en contestait que le montant 
mais pas le principe. En l'espèce, pour fixer la quotité de la sanction, le 
département avait pris en compte la quantité de travaux ou d'installations réalisés 
de manière non conforme à l'autorisation de construire initiale. Il avait également 
été tenu compte du fait que l'immeuble était occupé sans que les formalités 
imposées ne n’aient été respectées. Le département avait aussi considéré qu'au vu 
du nombre et de l'importance des modifications apportées au projet autorisé, la 
nécessité d'une demande d'autorisation complémentaire ne pouvait échapper à la 
recourante. En outre, la fixation d'un tel montant était a priori adaptée aux 
ressources financières d'une personne morale et correspondait à une pratique 
relativement régulière du département. Ainsi, le département n'avait pas excédé ou 
abusé de son pouvoir d'appréciation. Au surplus, la recourante ne démontrait pas 
que le paiement de l'amende allait lui occasionner des difficultés financières 
particulières. 

15. Par courrier du 5 novembre 2021, la recourante a répliqué. 

Le département reconnaissait avoir procédé à une visite en juillet 2017, soit plus 
de 5 ans après l'occupation du bâtiment et plus de huit ans après le dépôt de 
l'autorisation de construire. Il ne pouvait pas ignorer que le bâtiment était occupé 
et en exploitation depuis plusieurs années. En 2013 déjà, M. G______ avait eu un 
entretien avec une membre de la B______ concernant notamment l'occupation de 
l'appartement. À cette occasion, il avait expliqué que la surveillance des locaux de 

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la F______ justifiait l'occupation d'un appartement de fonction et la présence 
d'une personne sur place pouvant gérer les alarmes de froid négatif.  

Il n'était pas si urgent aux yeux de l'État d'intervenir pour vérifier la conformité de 
la situation avec l'autorisation de construire. En revanche, le département avait 
estimé opportun de lui fixer un délai de 10 jours pour se déterminer sur un dossier 
« en repos » depuis plus de 5 ans. Suite à sa demande de détermination, en octobre 
2017, l'État avait encore attendu plus d'un an pour la relancer. C'était la preuve 
que la situation n'était pas à ce point grave et ne justifiait donc pas la fixation d'un 
montant d'amende élevé. Le département relevait par ailleurs qu'il pouvait être 
tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, de circonstances 
aggravantes, telle la culpabilité ou les cas de récidive. Aucune de ces deux 
circonstances ne s'appliquait dans le cas d'espèce et le département ne le 
prétendait pas. 

S'agissant du délai de remise en conformité, si elle avait sollicité l'octroi d'un délai 
au 31 décembre 2021 pour réaliser les travaux, c'était pour tenir compte du délai 
qu'elle estimait trop court pour effectuer les travaux, principalement concernant 
l'appartement occupé, dont une réduction non négligeable de la surface était 
demandée, alors qu'il était occupé tel quel depuis 8 ans. Le fait que de nombreux 
travaux avaient déjà été effectués n'était donc pas un argument valable pour 
justifier le refus de prolongation. Le département tenait une position peu 
compréhensible, ce qui l'avait contrainte à former recours. Elle avait effectivement 
expliqué dans son courrier du 17 juin 2021 qu'elle ne souhaitait pas s'opposer sur 
le fond et que pour éviter un recours qui surchargerait inutilement un tribunal, elle 
sollicitait un délai au 31 décembre 2021. Cette demande n'entrait aucunement en 
opposition avec un quelconque intérêt public. Au contraire, l'intérêt privé à 
bénéficier de quelques mois supplémentaires était largement supérieur à l'intérêt 
public à voir la surface de cet appartement réduite plus rapidement aux 
dimensions autorisées. Il était notoire qu'aujourd'hui, les nouveaux locataires de 
locaux commerciaux n'étaient pas nombreux. 

Par ailleurs, le département aurait dû saisir que la perspective de l'ouverture d'une 
procédure devant l'autorité de recours était susceptible de durer et de lui permettre 
de bénéficier de facto du délai supplémentaire qu'il lui refusait. Quelle que soit 
l'issue de ce procès, elle ne pourrait pas être condamnée à des frais d'instance que 
le bon sens aurait pu tout simplement éviter.  

Pour le reste, elle renvoyait à son écriture précédente. 

16. Par courrier du 29 novembre 2021, le département a dupliqué.  

Dans sa réplique, la recourante se limitait à contester le délai pour rétablir la 
situation conforme au droit. Elle n'apportait toutefois aucun élément de nature à 
établir l'insuffisance du laps de temps fixé. Elle ne prouvait pas non plus que 

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l'ampleur des travaux à réaliser, plutôt réduite, n'était pas réalisable dans les 90 
jours qui lui avaient été impartis. L'argument selon lequel le délai précité ne tenait 
pas compte des huit ans durant lesquels le logement avait été occupé n'était pas 
non plus décisif puisqu'il s'agissait d'une occupation qui était illicite, l'autorisation 
initiale prévoyant des surfaces administratives. Enfin, les reproches de la 
recourante quant au temps écoulé entre la visite des lieux effectuée par le 
département et la délivrance de l'autorisation de construire complémentaire ne lui 
étaient d'aucun secours. Au contraire, cela démontrait qu'elle avait largement eu le 
temps d'anticiper la mise en conformité.  

17. La cause a ensuite été gardée à juger. 

EN DROIT 

1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 

2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 

3. Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions 
administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), en soi non réalisée 
dans le cas d'espèce. 

4. Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur 
des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par 
les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du 
droit tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, le principe de la 
bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; 140 
I 257 consid. 6.3.1 ; 137 V 71 consid. 5.1 ; 123 V 150 consid. 2 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 9). 

5. Dans un premier grief, la recourante conteste la décision litigieuse dans la mesure 
où elle fixe un délai de 90 jours pour exécuter les travaux de mise en conformité à 
l'autorisation complémentaire. Le délai serait trop court, vu les nombreuses 
modifications déjà apportées, la nature des travaux les plus contraignants restant à 
réaliser – soit la réaffectation du logement en bureaux alors qu'une famille y 

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habite depuis 8 ans –, la situation sanitaire et l'état de santé de l'administrateur de 
la société. Elle ne conteste ainsi pas, à juste titre, l'ordre de mise en conformité 
dans son principe mais uniquement son délai d'exécution. 

6. Selon l'art. 1 al. 1 LCI, sur tout le territoire du canton, nul ne peut, sans y avoir été 
autorisé, élever en tout ou partie une construction ou une installation, notamment 
un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un garage, un hangar, un 
poulailler, un mur, une clôture ou un portail (let. a); modifier même partiellement 
le volume, l'architecture, la couleur, l'implantation, la distribution ou la destination 
d'une construction ou d'une installation (let. b) ; modifier la configuration du 
terrain (let. d) ; aménager des voies de circulation, des places de parcage ou une 
issue sur la voir publique (let. e). 

7. Aucun travail ne doit être entrepris avant que l'autorisation n'ait été délivrée (art. 1 
al. 7 1ère phrase LCI). 

8. Conformément à l'art. 129 let. e LCI, le département peut ordonner, à l'égard des 
constructions, des installations ou d'autres choses, la remise en état, la réparation, 
la modification, la suppression ou la démolition. Ces mesures peuvent être 
ordonnées lorsque l'état d'une construction, d'une installation ou d'une autre chose 
n'est pas conforme aux prescriptions de la LCI, des règlements qu'elle prévoit ou 
des autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou 
réglementaires (art. 130 LCI). 

9. Les propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont tenus 
de se conformer aux mesures ordonnées par le département en application des art. 
129 et 130 LCI (art. 131 LCI). Le département notifie aux intéressés, par lettre 
recommandée, les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à 
moins qu'il n'invoque l'urgence (art. 132 al. 1 LCI). 

10. L'art. 129 let. e LCI reconnaît une certaine marge d'appréciation à l'autorité dans 
le choix de la mesure adéquate pour rétablir une situation conforme au droit, dont 
elle doit faire usage dans le respect des principes de la proportionnalité, de 
l'égalité de traitement et de la bonne foi, et en tenant compte des divers intérêts 
publics et privés en présence (ATA/1399/2019 du 17 septembre 2019 consid. 3c 
et l'arrêt cité ; ATA/336/2011 du 24 mai 2011 consid. 3b et la référence citées). 
Elle peut renoncer à un ordre de démolition, conformément au principe de la 
proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé 
n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de 
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore 
s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme 
au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6 ; 123 II 248 consid. 3a/bb ; arrêts du 
Tribunal fédéral 1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.1 ; 1C_569/2020 du 25 
février 2021 consid. 2.4 ; 1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 6.1 ; 

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1C_114/2018 du 21 juin 2019 consid. 5.1.2 ; 1C_237/2018 du 29 janvier 2019 
consid. 2.3 ; cf. aussi not. ATA/1399/2019 du 17 septembre 2019 consid. 3c). 

11. À cet égard, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce 
qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit, que des 
inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATA/738/2017 du 3 octobre 
2017 consid. 8 ; ATA/829/2016 du 4 octobre 2016). 

12. En outre, les décisions de l'administration ainsi que les déclarations et 
comportements des parties à un rapport de droit public, sont soumises au principe 
de la confiance, dérivé du principe général de la bonne foi. Leur sens doit rester 
conforme à ce que le destinataire a été en mesure de comprendre - ce qu'il pouvait 
et devait raisonnablement comprendre - selon le texte, sa motivation et, plus 
largement, l'ensemble des circonstances qui ont entouré leur élaboration, dont par 
exemple la correspondance échangée ; cependant le principe de confiance crée 
une obligation réciproque. Ainsi, une attention adéquate peut être exigée de 
l'administré (ATF 115 II 415 consid. 3a ; 107 Ia 193 consid. 3c et les réf. citées). 

13. Même si la bonne foi du constructeur peut être reconnue, elle ne saurait le 
prémunir contre l'intervention de l'autorité de surveillance destinée à rétablir une 
situation conforme au droit, lorsque cette intervention respecte le principe de la 
proportionnalité (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_162/2014 du 20 juin 2014 
consid. 6.2 ; 1C_250/2009 du 13 juillet 2009 consid. 4.2). 

14. Sous l'angle de la proportionnalité, on peut notamment prendre en compte le fait 
que la démolition et la remise en état des lieux engendreraient des frais excessifs 
que l'intéressé ne serait pas en mesure de prendre en charge (cf. arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_370/2015 du 16 février 2016 consid. 4.4 ; 1C_537/2011 du 26 avril 
2012 ; 1C_101/2011 du 26 octobre 2011 consid. 2.4 ; 1C_248/2010 du 7 avril 
2011 consid. 4.2 ; 1C_273/2008 du 7 octobre 2008 consid. 3.2 ; 1C_164/2007 du 
13 septembre 2007 consid. 4.3). Néanmoins, un intérêt purement économique ne 
saurait avoir le pas sur l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme 
au droit (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_544/2014 du 1er avril 2015 consid. 4.2). 

15. En l'espèce, il faut rappeler que depuis le 17 octobre 2017, date de l'inspection sur 
place, la recourante a été avertie que le département avait constaté des 
irrégularités par rapport à ce qui avait été initialement autorisé, notamment 
l'occupation d'un logement sans permis d'occuper, situation susceptible de 
constituer une infraction à l'art. 7 LCI. À cet égard, un premier ordre de remise en 
conformité au droit avait été prononcé le 20 février 2019, s'agissant de toutes les 
irrégularités constatées, avec un délai d'exécution de 90 jours, sous réserve du 
dépôt d'une demande d'autorisation complémentaire pour tenter de régulariser 
certaines de ces irrégularités, laquelle est entrée en force sans avoir été contestée. 
En outre, il ressort des observations de la recourante du 31 janvier 2019 relatives à 
cette décision que celle-ci s'est volontairement écartée des plans de l'autorisation 

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initiale durant la construction du bâtiment, et ce, pour différents motifs. Enfin, 
après avoir délivré une autorisation de construire complémentaire régularisant 
certaines de ces modifications, le département a prononcé un nouvel ordre de 
remise en conformité au droit s'agissant des travaux qui n'avaient pas été 
régularisés par l'autorisation complémentaire, lesquels portent essentiellement sur 
la réduction de la surface de l'appartement de fonction et à sa réaffectation en 
bureaux. 

Le département pouvait ainsi, sur le principe, exiger la mise en conformité de la 
situation conformément à la DD 2______/2 qui avait précisément pour objet de 
valider les travaux non conformes aux autorisations délivrées qui pouvaient l'être.  

16. Reste à examiner le délai de 90 jours imparti pour ce faire, et non pas de 30 jours 
comme retenu par la recourante. 

Certes, comme le relève l'autorité intimée, il s'est écoulé un délai relativement 
important entre les constats effectués le 17 octobre 2017 et l'autorisation de 
construire délivrée le 7 mai 2021. Il n'est cependant pas possible de soutenir que 
la recourante aurait pu et dû mettre ce délai à profit pour corriger les éléments 
non-autorisé de l'immeuble, sauf à ignorer qu'elle était dans le même temps 
engagée dans une procédure de demande complémentaire visant justement à 
légaliser ces éléments et à ne pas devoir les remettre en état. Ce n'est en réalité 
qu'au moment où l'autorisation complémentaire est entrée en force (soit au début 
du mois de juin 2021) que la recourante (de même que l'autorité intimée) a pu 
déterminer avec certitude quels étaient les éléments qu'il restait à mettre en 
conformité avec le droit, en particulier s'agissant des surfaces à reconvertir en 
bureaux. 

Un délai de remise en état ne saurait par nature être fixé de manière abstraite, 
puisqu'il s'agit, tout en soumettant la personne concernée à une certaine contrainte 
de temps, de déterminer de manière adéquate (par application du principe de 
proportionnalité) le temps dont elle a besoin a minima pour se mettre en règle en 
faisant preuve de toute la diligence que l'on peut attendre d'elle. Il en découle que 
l'ampleur et la nature de la remise en état doit conduire l'autorité intimée à une 
appréciation au cas par cas, en prenant en considération, de manière tout à fait 
concrète, les difficultés auxquelles la personne concernée risque d'être confrontée, 
notamment sur le plan conjoncturel. 

Dans le cas d'espèce, la nécessité non seulement de procéder à des travaux 
modifiant le logement litigieux, mais de devoir cas échéant déplacer la famille qui 
l'occupe actuellement, ne permet pas de retenir un délai de 90 jours comme 
suffisant, en particulier eu égard à l'état du marché locatif dans le canton de 
Genève. Il apparaît pour ce motif que le principe de proportionnalité commande 
qu'un délai de six mois soit imparti à la recourante. 

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 Partant, le grief de la recourant doit ainsi être partiellement admis et l'ordre de 
remise en état confirmé dans son principe mais réformé dans ses modalités. 

17. Dans un second grief, la recourante conteste la décision litigieuse dans la mesure 
où elle inflige une amende administrative d'un montant de CHF 5'000.-. Vu les 
modifications déjà apportées à la situation, son montant devrait être réduit à CHF 
2000.-. 

18. Est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout 
contrevenant à la LCI, à ses règlements d'application ainsi qu'aux ordres du 
département (art. 137 al. 1 LCI). Toutefois, lorsqu'une construction, une 
installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation, mais que les 
travaux sont conformes aux prescriptions légales, le montant maximum de 
l'amende est de CHF 20'000.- (art. 137 al. 2 LCI). Il est tenu compte, dans la 
fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction (art. 137 al. 3 
LCI). Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation de la loi 
par cupidité, les cas de récidive et l'établissement, par le mandataire 
professionnellement qualifié ou le requérant, d'une attestation au sens de l'art. 7 
LCI non conforme à la réalité (art. 137 al. 3 LCI). La poursuite et la sanction 
administrative se prescrivent par sept ans (art. 137 al. 5 LCI). 

19. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature 
pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions 
pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au 
demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction administrative doit 
être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal 
(ATA/440/2019 du 16 avril 2019). 

20. En vertu de l'art. 1 al. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 
(LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 21 
décembre 1937 (CP - RS 311.0) s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif. On 
doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal 
(ATA/440/2019 précité et les références citées). 

21. Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la 
forme d'une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l'administration 
doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et jouit d'un large 
pouvoir d'appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la 
censure qu'en cas d'excès ou d'abus. Enfin, l'amende doit respecter le principe de 
la proportionnalité lequel commande que la mesure étatique soit nécessaire et apte 
à atteindre le but prévu et qu'elle soit raisonnable pour la personne concernée (art. 
36 al. 3 Cst. ; ATF 140 I 257 consid. 6.3.1 ; 140 II 194 consid. 5.8.2 ; 139 I 218 
consid. 4.3 ; ATA/440/2019 précité et les références citées ; ATA/313/2017 du 21 
mars 2017 et les références citées). 

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22. L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une 
sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP 
(principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité 
de l'auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation 
personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la 
gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le 
caractère répréhensible de l'acte, par les motivations et les buts de l'auteur et par la 
mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, 
compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 
2 CP ; ATA/440/2019 précité et les références citées). 

23. S'agissant de la quotité de l'amende, la jurisprudence de la chambre de céans 
précise que le département jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour en fixer le 
montant. La juridiction de céans ne la censure qu'en cas d'excès. Sont pris en 
considération la nature, la gravité et la fréquence des infractions commises dans le 
respect du principe de la proportionnalité (ATA/440/2019 précité consid. 5c ; 
ATA/19/2018 du 9 janvier 2018 consid. 9d, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 
1C_80/2018 du 23 mai 2019 ; ATA/558/2013 du 27 août 2013 consid. 18). 

24. L'amende doit ainsi faire l'objet d'une évaluation globale, dans laquelle l'autorité 
administrative qui sanctionne - partant le juge qui contrôle sa décision - doit 
prendre en compte, dans un calcul d'ensemble, la nature, la gravité et la fréquence 
des infractions (ATA/886/2014 du 11 novembre 2014 ; ATA/558/2013 du 27 août 
2013 ; ATA/804/2012 du 27 novembre 2012 ; ATA/488/2011 du 27 juillet 2011 ; 
ATA/537/2009 du 27 octobre 2009), ainsi que les éléments liés à la culpabilité et 
les circonstances personnelles de l'auteur, dont ses capacités financières 
(ATA/719/2012 du 30 octobre 2012 ; Günter STRATRENWERTH, 
Schweizerisches Strafrecht - Allgemeiner Teil II : Strafen und Massnahmen, 2ème 
éd., 2006, p. 75 § 75 ; Sandro CHIMICHELLA, Die Geldstrafe in Schweizer 
Strafrecht, 2006, p. 39). 

25. À teneur de la jurisprudence, un montant de CHF 5'000.- est a priori adapté aux 
ressources financières d'une personne morale et correspond à une pratique 
relativement régulière du département (ATA/422/2020 du 30 avril 2020 consid. 
18d; ATA/694/2016 du 23 août 2016 ; ATA/1015/2014 du 16 décembre 2014 ; 
ATA/260/2014 du 15 avril 2014. 

26. En l'occurrence, et comme rappelé ci-dessus, en procédant aux travaux en cause 
sans avoir préalablement sollicité et obtenu une autorisation de construire, la 
recourante a contrevenu à la LCI. Elle a ainsi assurément commis une faute, ce 
qu'elle ne conteste pas. L'amende est donc fondée dans son principe. 

 S'agissant du montant de l'amende, rien ne permet de considérer que le 
département aurait pris en considération des critères ou éléments sans pertinence 
pour évaluer la faute et fixer en conséquence le montant de l'amende. Au 

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contraire, dans sa décision du 11 juin 2021, le département a très clairement 
indiqué à la recourante les motifs qui l'ont poussé à infliger une telle amende, à 
savoir le nombre important de modifications réalisées sans autorisation et le fait 
de l'avoir mis devant le fait accompli. Celui-ci a visiblement fait application du 
principe de proportionnalité dans ce cadre, puisqu'il a prononcé une amende 
relativement faible par rapport au maximum prévu par la loi (art. 137 al. 1 LCI), et 
à la faute commise par la recourante. En effet, il ne faut pas oublier que la 
recourante a effectué des modifications nombreuses et relativement importantes 
par rapport au projet initialement autorisé. A teneur des plans produits par la 
recourante à l'occasion de son courrier du 31 janvier 2019, il s’agit notamment de 
la création et l'occupation d'un logement de 255 m2 sur une surface totale de 
507m2 en lieu et place de deux lots de bureaux identiques d'une surface 247,6 m2 
chacun, et ce sans avoir requis la moindre autorisation pendant près de 8 ans. Par 
ailleurs, la recourante ne démontre pas que le paiement de cette amende 
l'exposerait à des difficultés financières particulières.  

Partant, force est d'admettre que le département n'a pas excédé son pouvoir 
d'appréciation en fixant le montant de l'amende à CHF 5'000.-, et qui reste au 
demeurant extrêmement modeste au regard du montant maximum prévu par la loi 
et du comportement adopté par la recourante. 

Le grief sera donc écarté. 

27. Le recours est ainsi partiellement admis. 

28. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, 
émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - 
E 5 10.03), la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un 
émolument s'élevant à CHF 700.- ; il est couvert par l’avance de frais de CHF 
900.- versée à la suite du dépôt du recours. Le solde de l'avance de frais, soit CHF 
200.-, sera restitué à la recourante. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de 
procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare recevable le recours interjeté le 11 août 2021 par A______ SA contre la 
décision du département du territoire du 11 juin 2021 ; 

2. l'admet partiellement ; 

3. met à la charge de la recourante un émolument de CHF 700.-, lequel est couvert 
par l'avance de frais ; 

4. ordonne la restitution à la recourante du solde de l'avance de frais, soit CHF 200.-; 

5. dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

6. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de 
recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la 
désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être 
accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 

Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Bénédicte MONTANT et 
Julien PACOT, juges assesseurs. 

Au nom du Tribunal : 

Le président 

Olivier BINDSCHEDLER TORNARE 

 

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. 

Genève, le  La greffière