# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cee1189c-42d3-54fd-8c93-3b7b1b41d35f
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-06-23
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 2. Kammer 23.06.2005 U 2005 47
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_002_U-2005-47_2005-06-23.pdf

## Full Text

U 05 47
2. Kammer

URTEIL
vom 23. Juni 2005

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Submission

1. Im Kantonsamtsblatt vom … schrieb die Gemeinde …, Gesamtmelioration, 

die Baumeisterarbeiten (13. Etappe) im Zusammenhang mit der Erstellung 

der beiden Güterwege Nr. …, ... Teil, … (Länge 730 m mit Betonspuren) 

und Nr. … … (Länge 270 m mit Kiessand/Beton und Blocksteinen) im 

offenen Verfahren laut kantonaler Submissionsvorschriften zur freien 

Konkurrenz aus. Eingabetermin war der 01.04.2005, wobei noch im Herbst 

2004 eine Orientierung samt Ortsbegehung durch das 

projektverantwortliche Planungsbüro (… AG, …) stattfand. Innert Frist 

gingen für den Güterweg Nr. … vier Angebote und für den Weg Nr. … fünf 

Angebote ein. Die Auswertung ergab dabei für den Güterweg Nr. … 
anhand der im Devis aufgeführten Zuschlagskriterien samt Gewichtung 

(Preis 60%; Referenzen 15%; Qualität 12%; Termine 8%; Lehrlinge 5%) 

folgendes Gesamtbild: 

 1. Rang … AG, … (Preis: Fr. 374'592.15 [mit Maximum 60 Pt.]; 
Referenzen: Erfüllt [15 Pt.]; Qualität [12 Pt.]; Termine [8 Pt.] und 
Beschäftigung von Lehrlingen [5 Pt.] = Total 100 Pt.; 

 2. Rang … AG, … (Preis: Fr. 397'782.90 [56.3 Pt.]; Ref. [15 Pt.]; Qualität 
[12 Pt.]; Termine [8 Pt.]; Lehrlinge [5 Pt.] = Total 96.3 Pt.; 

 3. Rang …, … (Preis: Fr. 425'087.35; Totalpunktzahl 88.9); 

 4. Rang … … (Preis: Fr. 391'961.55; Total 87.2 Pt).

Im Zuge der Auswertung stellte das instruierende Planungsbüro indes 

gewisse Ungereimtheiten bei der Offerte der erstrangierten Anbieterin fest, 

indem dort die Kostenposition „Baustelleninstallation“ ungewöhnlich hoch, 

anderseits mehrere (mengenabhängige) Einzelstückpreise unerklärlich tief 

offeriert wurden. Die darauf einverlangte Preisanalyse ergab, dass die 

besagte Anbieterin unter erstgenannter Pos. nebst den eigentlichen 

Einrichtungsmaterialien auch noch Lohnbestandteile (Anreisezeit Arbeiter; 

separate Abrechnung Montage/Demontage), Inventar- 

(Busmannschaftstransporte; Miete Baucontainer) und Fremdleistungen 

(An-/Abtransport Baugeräte, Absetzmulden usw.) in der Gesamthöhe von 

Fr. 62'600.-- offeriert und anderseits dafür bei den (mengenabhängigen) 

Einzelstücken jeweils Sonderrabatte von rund 99% gewährt hatte; wobei 

letztere aber ausdrücklich nur im Rahmen der offerierten Arbeiten – nicht 

jedoch bei eigentlichen Bestellungsänderungen – Gültigkeit haben sollten.

2. Mit Vergabeentscheid vom 9./11. Mai 2005 erteilte die Gemeinde 

(Gesamtmelioration) der … AG die Baumeisterarbeiten Güterweg Nr. … 

zum offerierten Preis von Fr. 397'782.90 mit der Begründung „wirtschaftlich 

günstigstes Angebot“. Das preisgünstigere Angebot der … AG wurde 

hingegen für ungültig erklärt mit der Begründung: Durch unrealistische 

Einheitspreise bei mehreren Hauptpositionen ist die Offerte mit den 

anderen Offerten nicht mehr realistisch vergleichbar.

3. Dagegen liess die „Ausgeschlossene“ am 19. Mai 2005 frist- und 

formgerecht Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsgericht erheben, 

mit den Begehren um kostenfällige Aufhebung des angefochtenen 

Zuschlagsentscheids und Direktvergabe der fraglichen Baumeisterarbeiter 

an sie. Zur Begründung brachte sie im Wesentlichen vor, dass die 

eingesetzten Einheitspreise keineswegs unrealistisch tief ausgefallen 

seien, zumal die gewährten Sonderrabatte Teil der Gesamtkalkulation 

gewesen seien und es den (einen allfälligen Verlust selbst tragenden) 

Anbietern doch frei stehen müsste (Unternehmerrisiko), wie sie ihre 

Offerten im Detail ausgestalten wollten. Wichtig sei einzig, dass sie die 

Einhaltung der Bedingungen laut Devis mit der nachgereichten 

Preisanalyse nochmals garantiert habe und keine begründeten Zweifel an 

einer seriösen Auftragserfüllung ersichtlich seien. Dies gelte umso mehr, 

als auch das Verbot eines Unterangebots heute nicht mehr existiere. 

Tatsache sei vielmehr, dass sie in Bezug auf beide Güterwege jeweils 

sowohl das preisgünstigste als auch das mit der höchsten 

Gesamtpunktzahl bewertete Angebot gemacht habe, weshalb sie in beiden 

Fällen den Arbeitszuschlag verdient hätte und deshalb ihr Ausschluss vom 

Wettbewerb eben auch nicht gerechtfertigt gewesen sei.

4. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Gemeinde kostenfällige 

Abweisung der Beschwerde und somit die Bestätigung des 

Vergabeentscheids. Den Einwänden der Beschwerdeführerin hielt sie 

hauptsächlich entgegen, dass der Ausschluss des billigsten Angebots 

sachlich gerechtfertigt gewesen sei, da die Anforderungen in den 

Ausschreibungsunterlagen nicht bzw. nicht vollständig und nicht korrekt 

erfüllt worden seien. Die Unmöglichkeit der vernünftigen Vergleichbarkeit 

der Gesamtangebote untereinander habe zwingend zur Ungültigerklärung 

und zum Ausschluss der teils absonderlichen und teils den Wettbewerb 

verzerrenden Gesamtangebote der Beschwerdeführerin geführt. Als Beleg 

für die unrealistische Offertenstellung hob sie hervor, dass die 

mengenabhängigen Einheitspreise meist zu Fr. 0.10 pro m3 (mit 

Sonderrabatt von 99%) eingesetzt worden seien, während die Konkurrenz 

jeweils Einheitspreise zwischen Fr. 50.-- und Fr. 100.-- pro m3 offeriert 

habe. Hinzu käme, dass die in Aussicht gestellten Sonderrabatte bei 

allfälligen Bestelländerungen im Zuge der Projektrealisation (nachgereichte 

Preisanalyse, S. 5) nicht mehr gewährt worden wären, was angesichts des 

naturgemäss nicht präzise im voraus bestimmbaren Material-

/Rohstoffverbrauchs fatale Folgen gehabt hätte, da bei Überschreitung der 

vorgesehenen Mengen (mit Einheitspreis) in diesem Fall enorme 

Mehrkosten angefallen wären. Dieses Vorgehen hätte den Zielen einer 

möglichst preisgünstigen und qualitativ hochwertigen Arbeitsvergabe klar 

widersprochen, da jene Zusatzkosten (Wegfall Rabatte) die 

Qualitätsunterschiede bei der Gesamtbewertung längst wieder 

wettgemacht hätten, womit die berücksichtigte Anbieterin letztlich eben 

doch das beste Angebot eingereicht hätte.

5. In ihrer Stellungnahme beantragte die berücksichtigte Anbieterin ihrerseits 

kostenfällige Abweisung der Beschwerde. In Ergänzung zu den 

(gleichentags) schon in der Eingabe der Gemeinde enthaltenen 

Argumenten führte sie noch an, dass die Beschwerdeführerin ihre Offerte 

nachträglich insofern abgeändert habe, als sie die Rabatte auf die 

devisierten Quantitäten beschränkt habe, was nicht zulässig gewesen sei, 

da die Menge der jeweils benötigten Baustoffelemente nicht im voraus 

abschliessend habe beziffert werden können, worauf im Zuge der Orts- und 

Geländebegehung im Herbst 2004 noch ausdrücklich aufmerksam 

gemacht worden sei. Im Übrigen sei die Bewertung des Angebots der 

Beschwerdeführerin in zwei Teilgebieten zu vorteilhaft erfolgt, da sie weder 

ein Bauprogramm (Termine 8 Pt.) eingereicht habe noch selbst Lehrlinge 

(minus 5 Pt.) ausbilde, womit sie nach der Gesamtpunktzahl deutlich hinter 

ihr gelegen wäre. Am erfolgten Arbeitszuschlag an sie gebe es daher auch 

nichts auszusetzen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Materiell gilt es vorliegend die Rechtmässigkeit und sachliche Haltbarkeit 

der ins Feld geführten Ausschlussgründe gegenüber der 

Beschwerdeführerin zu prüfen und definitiv zu entscheiden. Nach Art. 22 

lit. c des unbestritten zur Anwendung gelangenden Submissionsgesetzes 

für den Kanton Graubünden (SubG; BR 803.300) wird eine Offerte von der 

Berücksichtigung insbesondere dann ausgeschlossen, wenn die Anbieterin 

ein Angebot einreicht, das unvollständig ist oder den Anforderungen der 

Ausschreibung nicht entspricht. Nach gefestigter Rechtsprechung des 

Verwaltungsgerichts wird dabei ein strenger Massstab an das Erfordernis 

der Übereinstimmung zwischen den Grundlagen in der Ausschreibung und 

den tatsächlich dargebotenen Offerten gelegt. Erwähnte Bestimmung will 

namentlich sicherstellen, dass nur vollständige und den Devisunterlagen 

genügende Angebote berücksichtigt werden (statt vieler: PVG 1997 Nr. 60 

und 1999 Nr. 61). Komplett ist ein Angebot dann, wenn es alle 

wesentlichen, für eine unverfälschte Beurteilung notwendigen und 

geforderten Angaben enthält. Das Fehlen auch lediglich einzelner 

Offertenpositionen bewirkt im Grundsatz die Ungültigkeit und folgerichtig 

den Ausschluss des Angebots von der freien Konkurrenz. Einerseits soll 

dadurch gewährleistet werden, dass keiner der Wettbewerbsteilnehmer 

irgendwie bevorzugt wird bzw. alle mit „gleich langen Spiessen kämpfen“, 

während andererseits für die Vergabeinstanz damit eine klare, 

übersichtliche, zu keinen Diskussionen Anlass gebende Ausgangslage für 

die anschliessende Entscheidfindung geschaffen wird. Ausschliesslich 

durch die den Submissionsvorgaben genau entsprechenden Angebote 

wird der Vergabeinstanz nämlich ein aussagekräftiger und umfassender 

Überblick über das effektive Preis-/Leistungsverhältnis, die Werkqualität, 

die Ausführungstermine, die Wirtschaftlichkeit, die Arbeitszeiten, die 

Entlöhnung usw. verschafft und können die eingegangenen Offerten auf 

einen Nenner gebracht und rasch miteinander verglichen werden. Nur das 

Vorliegen ausschreibungskonformer Angebote ermöglicht es mit anderen 

Worten der entscheidenden Behörde, die einzelnen Positionen 

untereinander zu vergleichen und sie einwandfrei innerhalb der 

Zuschlagskriterien gegeneinander abzuwägen und so letztlich transparent 

für alle Beteiligten zu bewerten.

b) Aus den Ausschreibungsunterlagen, auf welche in der Publikation im 

Kantonsamtsblatt vom … zum Bezug hingewiesen wurde, geht unter der 

Rubrik NPK D 224 91/04 (S. 8) Pos. 111. 001 (Baustelleninstallation) 

eindeutig und abschliessend hervor, welche Leistungen darunter 

verstanden und subsumiert werden sollten. Während die 

Beschwerdeführerin indes noch verschiedene Fixkosten (wie Lohnanteil für 

Zeitverlust bis zum Arbeitsplatz; Transportkosten für Anreise sowie 

Logiskosten der Arbeiter während Projektrealisation usw.) dort hinein 

verpackte und deshalb auf einen Installationsbetrag von Fr. 62’600.-- kam, 

betrug dieselbe Position bei der berücksichtigten Anbieterin lediglich Fr. 

13’000.--, womit offenkundig ist, dass die Beschwerdeführerin dort mit 

ihrem fast fünfmal teureren Installationsangebot zusätzlich auch noch völlig 

artfremde Leistungspositionen offeriert hatte, die so gar nicht vorgesehen 

bzw. an jener Stelle verlangt waren. Diese in beiden Angeboten 

systematisch vorgenommene Abweichung bzw. Unvollständigkeit 

gegenüber den amtlichen Ausschreibungsvorgaben ist inhaltlich 

gravierend und würde für sich allein betrachtet bereits genügen, um den 

Ausschlussgrund im Sinne von Art. 22 lit. c SubG als erfüllt zu betrachten. 

c) Weiter erachtet das Gericht die elementaren Gebote der Kostenwahrheit 

und Transparenz sowie das Verbot der Wettbewerbsverfälschung durch 

die beiden Offerteneingaben der Beschwerdeführerin als in allerhöchstem 

Masse verletzt. Ihre Offerierungsart steht nämlich von Anfang an auf einem 

völlig ungewöhnlichen und augenfällig tatsachenwidrigen 

Grundfundament, indem sie prinzipiell eine absolut realitätsfremde 

Umverteilung der tatsächlichen Kostenstrukturen anstrebte. Beispielhaft 

kann in diesem Zusammenhang - nebst der schon erwähnten, bei weitem 

überstrapazierten Sammelposition „Baustelleninstallation“ – auf die rein 

mengenabhängigen Leistungspositionen (NPK 261.101; R269.001; 

313.116; 421.101; 551.112; 551.113; 551.115 und 551.119) verwiesen 

werden, worunter – im Gegenzug zu dem einfach nicht plausibel 

erklärbaren Mehrkostenfaktor bei der Baustelleninstallation um das 

Fünffache – plötzlich unvergleichlich tiefe Einheitspreise (z.B. Bindemittel 

Weissfeinkalk liefern franko: „Richtwert“ 20 t à Fr. 0.10; 

Misapor/Leichtschüttmateriel liefern + einbringen: 50 m3 à Fr. 0.10; 

Filterkies ab Arieschbach: 50 m3 à Fr. 2.70; Kiessand II: 50 m3 à Fr. 0.10; 

Beton B35/25 [mit Netzarmierung]: 100 m2 à Fr. 0.10; Beton [25 kg/m3 

Stahlfasern]: 100 m2 à Fr. 0.10; Beton [45 kg/m3 Stahlfasern]: 100 m2 à Fr. 

34.10; Mehrbeton: 15 m3 à Fr. 0.10) offeriert wurden. Wie die von der 

Vergabeinstanz unter diesen absonderlichen Verhältnissen zu Recht 

veranlasste Preisanalyse ergab, offerierte einzig die Beschwerdeführerin 

einen Sonderrabatt von meist 99% auf den Einheitspositionen, was in 

Relation zu den übrigen Anbieterinnen unter denselben Positionen einen 

absolut unrealistisch tiefen Einheitspreis (z.B. berücksichtigte Anbieterin: 

Bindemittel 20 t à Fr. 201.--; Misapor 50 m3 à Fr. 185.--; Filterkies 50 m3 à 

Fr. 94.--; Kiessand II 50 m3 à Fr. 81.--; Beton B35/25 [mit Netzarmierung]: 

100 m2 à Fr. 70.--; Beton [25 kg/m3 Stahlfasern]: 100 m2 à Fr. 67.--; Beton 

[45 kg/m3 Stahlfasern]: 100 m2 à Fr. 77.--; Mehrbeton: 15 m3 à Fr. 350.--) 

ergab, woraus ersichtlich ist, dass die Beschwerdeführerin ihren 

Angeboten ganz offensichtlich nicht die von der Vorinstanz gewünschten 

Auskünfte und Informationen liefern wollte oder konnte. Die Menge oder 

Anzahl der jeweils tatsächlich verwendeten Bau- und Rohstoffe hätte sich 

bei der Preiskalkulation der Beschwerdeführerin und ihrer verkappten 

Pauschalofferte kaum je vorteilhaft auf die Bauherrschaft ausgewirkt; 

umgekehrt wären ihr bei der Baustelleninstallation jedoch mit Sicherheit 

weit überzogene und teils artfremde Mehrkosten entstanden. Bei diesem 

Hintergrund konnten die Offerten der Beschwerdeführerin zum voraus nicht 

mit den drei übrigen Offerten aussagekräftig und rechtsgleich verglichen 

werden, was im Resultat ihren Ausschluss von der freien Konkurrenz 

gestützt auf Art. 22 lit. c (in Verbindung mit Art. 24 lit. c) SubG zur 

Konsequenz haben musste.

d) Die weiter aufgeworfene Frage einer unzulässigen Angebotsänderung 

infolge der in der nachgereichten Preisanalyse (S. 5) enthaltenen 

Gültigkeitsklausel für die Gewährung des Sonderrabatts kann hier offen 

bleiben, da zumindest fraglich erscheint, ob man bei einem zusätzlichen 

Materialbedarf wirklich schon von einer Bestellungsänderung sprechen 

kann, wovon beide Beschwerdegegnerinnen auszugehen scheinen. 

Ebenso erübrigen sich Erörterungen zu den ergänzend geltend gemachten 

Mängeln (kein Terminprogramm; keine eigene Lehrlingsausbildung; 

folglich Reduktion der Gesamtpunktzahl bei Beschwerdeführerin unter 96 

Pt.). 

2. a) Der angefochtene Vergabeentscheid erweist sich damit als rechtmässig 

und vertretbar, was zur kompletten Abweisung der Beschwerde führt.

b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf 

Art. 75 VGG vollumfänglich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Sie hat 

die Beschwerdegegnerinnen, die sich jeweils unabhängig voneinander 

durch einen freiberuflich tätigen Rechtsanwalt vertreten liessen, überdies 

aussergerichtlich angemessen zu entschädigen.  

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 180.--

zusammen Fr. 2'680.--

gehen zulasten der … AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses 

Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu 

bezahlen.

3. Aussergerichtlich hat die Beschwerdeführerin die Gemeinde … und die … 

AG je mit Fr. 1'000.-- (inklusive MwSt.) zu entschädigen.