# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 864c041d-bb32-59ce-9ed4-89e3bb805bd8
**Source:** Solothurn (SO)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-04-04
**Language:** de
**Title:** Solothurn Verwaltungsgericht 04.04.2022 VWKLA.2020.6
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SO_Omni/SO_VG_001_VWKLA-2020-6_2022-04-04.html

## Full Text

Urteil vom 4. April 2022
                

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller 

Oberrichter Frey   

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

Kanton Solothurn, vertreten durch
Volkswirtschaftsdepartement,     

 

Kläger 

 

 

 

gegen

 

 

 

Einwohnergemeinde A.___, vertreten durch Konrad Jeker,      

 

Beklagte 

 

 

 

 

betreffend     Forderung

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

 

 

I.

 

1. Mit Eingabe vom 19.
November 2020 erhob der Kanton Solothurn Klage gegen die Einwohnergemeinde A.___.
Das Hauptrechtsbegehren lautete: Die Beklagte sei zu verpflichten, dem Kläger
die Gebühr «Kennzeichnungskontrolle» der Jahre 2017, 2018 und 2019 in der Höhe
von total 43’520.00 Franken, zuzüglich 5% Zins seit wann rechtens, zu bezahlen.

 

Die Klage wurde namentlich
wie folgt begründet: Vorliegend handle es sich um eine vermögensrechtliche
Streitigkeit öffentlich-rechtlicher Natur zwischen dem Staat und einer
Gemeinde. Die Einwohnergemeinde A.___ sei mit Verfügung des Veterinärdienstes (VD),
am 12. Dezember 2017 aufgefordert worden, eine Bezugsliste 2017 in
elektronischer Form für die auf dem Gemeindegebiet gehaltenen Hunde zu
übermitteln. Der VD beziehe die entsprechenden Daten aus der Datenbank AMICUS,
wenn die Liste nicht fristgerecht eingereicht werde. Die Beklagte sei der
Aufforderung nicht nachgekommen. Im April 2018 habe der VD u.a. verfügt, die
Beklagte habe dem Kanton Solothurn für die am 1. April 2017 auf Gemeindegebiet
abgabepflichtig gehaltenen 346 Hunde den Betrag von total CHF 13’840.00 zu
bezahlen. Die Beklagte habe Beschwerde beim Volkswirtschaftsdepartement (VWD)
erhoben. Auf die Beschwerde sei nicht eingetreten worden. Dagegen habe die
Beklagte Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben, welches mit Urteil vom 5.
Februar 2019 auf die Beschwerde nicht eingetreten sei und die Akten an das
Steuergericht überwiesen habe. Das Steuergericht habe am 2. März 2020 den Entscheid
des VWD aufgehoben und die Sache zur materiellen Beurteilung an das VWD
zurückgewiesen. Schliesslich sei die Verwaltungsbeschwerde wegen fehlender Verfügungsbefugnis
des VD gutgeheissen worden. Der VD habe bei der Beklagten auch die Gebühr für
die Kennzeichnungskontrolle der Jahre 2018 und 2019 erfolglos eingefordert. 

 

Nach § 11 Abs. 1 des
Gesetzes über das Halten von Hunden (Hundegesetz, HuG; BGS 614.71) habe der
Halter für jeden meldepflichtigen, im Kanton gehaltenen Hund in seiner
Wohnsitzgemeinde eine jährliche Hundesteuer und eine Kontrollzeichengebühr
gemäss Gebührentarif (GT; BGS 615.11) zu entrichten. In § 14 Abs. 1 HuG sei
explizit festgehalten, dass die Veranlagung und der Bezug der Abgaben durch die
Einwohnergemeinden erfolgen würden, die jährlich eine Bezugsliste über die in
ihrem Gebiet gehaltenen Hunde zu erstellen hätten. Der Bezug der Abgaben nach
dem HuG beinhalte sowohl die Hundesteuer als auch die Gebühr für die
Kennzeichnungskontrolle. Die Einnahmen aus der Gebühr für die
Kennzeichnungskontrolle fielen – im Gegensatz zur Hundesteuer – an den Kanton
(§ 11 Abs. 3 HuG). Die Gebühr werde seit jeher für Aufwendungen im Zusammenhang
mit tierseuchenrechtlichen Vollzugsaufgaben benötigt. Diese würden namentlich
die Überprüfung der Kennzeichnung und Registrierung von Hunden, das Ergreifen
von Massnahmen (und Präventionsmassnahmen) zur Bekämpfung von Tollwut und
weiteren Krankheiten bei Hunden umfassen. Die Vollzugsaufgaben ergäben sich
u.a. aus der Tierseuchenverordnung (TSV; SR 916.401).

Die Einwohnergemeinden würden
für jeden auf ihrem Gebiet gehaltenen Hund (reglementarisch) die Hundesteuer
festlegen, welche sich auf Beträge zwischen 50 Franken und maximal 200 Franken
belaufen dürfe (§ 11 Abs. 1 und 2 HuG). In der Einwohnergemeinde A.___ betrage
die «Hundetaxe» pro Jahr und Hund CHF 100 (vgl. Gebührenreglement der
Einwohnergemeinde A.___ vom 16. Juni 2014, Anhang Ziff. 2.1). Dies entspreche
einer Hundesteuer von 60 Franken pro Jahr, da gemäss Gebührenreglement der
Einwohnergemeinde A.___ die jährlich zu entrichtenden 100 Franken die Gebühr
für die Kennzeichnungskontrolle, welche sich gemäss § 115 Abs. 1 Bst. c GT
i.V.m. § 11 HuG auf 40 Franken belaufe, bereits enthalte.

 

Seit 2017 weigere sich die
Beklagte, die Gebühr für die Kennzeichnungskontrolle an den Kanton zu
entrichten, obwohl die Gebühr auf einer gesetzlichen Grundlage (HuG i.V.m. dem
GT) basiere, von der Beklagten von den Bürgern der Einwohnergemeinde wohl auch
eingezogen worden und dem Kanton klar geschuldet sei. Dass die Gebühr auf dem gesetzgeberischen
Willen beruhe, unterstreiche deren Erhöhung von 20.00 auf 40.00 Franken, welche
mit Beschluss des Kantonsrates vom 4. November 2014 festgelegt worden sei.

 

Die Beklagte sei nach § 14
Abs. 1 HuG i.V.m. § 5 Abs. 3 der Verordnung zum Gesetz über das Halten von
Hunden (Hundeverordnung, HuV; BGS 614.72) verpflichtet, dem VD jährlich eine
Kopie der vollständig ausgefüllten Bezugsliste bis zum 30. Juni in
elektronischer Form zu übermitteln. Die Beklagte habe die Bezugslisten nicht
eingereicht. Diese Verweigerung habe zur Folge, dass die Anzahl der gehaltenen
Hunde gestützt auf die Datenbank AMICUS zu eruieren und die Gebühr für die
Kennzeichnungskontrolle gestützt auf diese Daten zu erheben sei.

 

Nach § 14 Abs. 3 HuG seien
die Abgaben für ein Kalenderjahr zu entrichten; die Abgabepflicht bestehe für
die am Stichtag 1. April gehaltenen Hunde. Von den Abgaben befreit seien namentlich
Halter von Hunden, die noch nicht drei Monate alt seien und von Diensthunden (§
12 Abs. 1 HuG).

 

Seit dem Jahr 2017 bzw. für
die Jahre 2017, 2018 und 2019 seien folgende Gebühren für die
Kennzeichnungskontrolle aufgelaufen, welche die Beklagte an den Kanton zu
entrichten habe:

 

	
  Jahr

  	
  Anzahl per 1. April gehaltener

  Hunde mit Abgabepflicht

  	
  Gebühr à CHF 40.00 pro
  Hund

  
	
  2017

  	
  346

  	
  CHF 13’840.00

  
	
  2018

  	
  360

  	
  CHF 14’400.00

  
	
  2019

  	
  382

  	
  CHF 15’280.00

  
	
  Total

  		
  CHF 43’520.00

  

 

Die Daten der per 1. April
des jeweiligen Jahres in der Einwohnergemeinde A.___ gehaltenen Hunde mit
Abgabepflicht würden auf AMICUS basieren, nachdem die Beklagte sich geweigert
habe, die Bezugslisten einzureichen. 

 

2. Die Beklagte liess
beantragen, die Klage sei zurückzuweisen, eventuell abzuweisen. Die verwaltungsrechtliche
Klage stehe für die vorliegende Streitigkeit aus drei Gründen nicht zur
Verfügung:

 

-      
Es gelte
der Grundsatz, «dass nicht geklagt werden kann, wenn verfügt werden darf».
Sinnvoll sei das verwaltungsrechtliche Klageverfahren nur in Fällen, bei denen
sich die Parteien auf Augenhöhe gegenüberträten. Die Gemeinden unterstünden
nach §§ 206 ff. des Gemeindegesetzes (GG; BGS 131.1) der kantonalen Aufsicht.
Eine Klage des Kantons Solothurn gegen ein untergeordnetes Gemeinwesen falle
schon deshalb ausser Betracht. 

-      
Die
Klage könne nicht durch den Departementssekretär des VWD eingereicht werden,
weil der Kanton nach §§ 77 ff. der Kantonsverfassung (KV; BGS 111.1) grundsätzlich
durch die Regierung handle. Es liege weder eine Ermächtigung noch eine
Delegation durch Gesetz oder Verordnung vor. Das VWD sei nicht berechtigt, eine
Klage einzureichen. 

-      
Das
Verwaltungsgericht sei sachlich nicht zuständig. Zwar urteile es als einzige
Instanz über vermögensrechtliche Streitigkeiten öffentlich-rechtlicher Natur.
Demgegenüber beurteile das kantonale Steuergericht gemäss § 56 Abs. 1 Bst. b GO
aber Beschwerden und Rekurse gegen Entscheide über öffentlich-rechtliche
Abgaben an Bund, Kanton und Gemeinden, insbesondere über die Hundesteuer. Wenn
das Verwaltungsgericht gleichwohl für die Streitbeilegung in Sachen
Kontrollzeichengebühr zuständig sein sollte (was bestritten werde), hätte dies
zur Folge, dass Streitigkeiten über die Hundesteuer vor Steuergericht und Streitigkeiten
über die Kontrollzeichengebühr vor Verwaltungsgericht beigelegt werden müssten.
Die Kontrollzeichengebühr müsse bei der Hundesteuer zwingendermassen mitgemeint
sein.

 

Die Datenbank AMICUS habe
keine gesetzliche Grundlage. Der Kanton habe die Gemeinden aufgefordert,
Abgaben auf diese Datenbank zu stützen. Dies habe Anlass gegeben, die
Rechtmässigkeit der Abgaben und des Bezugs zu überprüfen.

 

Die Kontrollzeichengebühr sei
eine Kausalabgabe, die mit der Abschaffung der Hundemarken obsolet geworden sei,
weil der Kläger die entsprechenden Gegenleistungen nicht mehr erbringe, zumal
die Hundemarke durch einen Chip ersetzt worden sei, welche die Hundehalter beim
Tierarzt zu besorgen und zu bezahlen hätten. 

 

Am 9. November 2017 habe das
Amt für Landwirtschaft die «Hundekennzeichnungskontrollgebühr 2017» (337 Einheiten
zu CHF 40.00, total CHF 13’480.00) in Rechnung gestellt. Auf die dagegen
gerichtete Beschwerde sei das Departement nicht eingetreten mit der Begründung,
es fehle an einem Anfechtungsobjekt. Nach weiterer Korrespondenz habe die
Kantonstierärztin schliesslich die Verfügung vom 16. April 2018 erlassen, mit
welcher die Beklagte verpflichtet werden sollte, den genannten Betrag von CHF
13’480.00 als Gebühr «Kennzeichnungskontrolle» zu bezahlen.

Mit Urteil vom 2. März 2020 habe
das Steuergericht schliesslich die Beschwerde der Beklagten gutgeheissen und die
Sache zur materiellen Behandlung an das Departement zurückgewiesen. Das
Steuergericht habe ausgeführt, das Departement habe auch zu entscheiden, ob der
Kanton seine Forderung nicht auf dem Klageweg geltend machen müsse. Im
Rückweisungsverfahren habe das Volkswirtschaftsdepartement die Verfügung aufgehoben
mit der Begründung, das Amt für Landwirtschaft sei zum Erlass einer Verfügung
gar nicht befugt. Es sei nicht vorgesehen, dass der Veterinärdienst die Höhe
der Gebühr für die Kennzeichnungskontrolle zu verfügen habe, zumal sich diese
aus dem Hundegesetz ergebe. Es handle sich um eine vermögensrechtliche
Streitigkeit i.S.v. § 48 GO, weshalb das Verwaltungsgericht zuständig sei. 

 

Unstrittig sei, dass es sich
um eine vermögensrechtliche Streitigkeit handle. Der Kanton gebe die
Hundemarken, für die er die Kontrollzeichengebühr erhoben habe, gar nicht mehr
ab. Der Kläger stelle den Einwohnergemeinden für jeden auf ihrem Gebiet per
Stichtag gehaltenen Hund gemäss AMICUS die Gebühr von CHF 40.00 (§ 115
Abs. 1 lit. c GT; BGS 615.11) in Rechnung, und zwar unabhängig davon, ob die
entsprechenden Eintragungen in der Datenbank richtig seien. Dass der Kläger die
Gebühren «seit jeher für Aufwendungen im Zusammenhang mit tierseuchenrechtlichen
Vollzugsaufgaben» benötige, sei haltlos und werde auch nicht belegt. Der Kläger
habe faktisch gar keine Möglichkeit, die von ihm geltend gemachten Leistungen
zu erbringen. Er könne die Kennzeichnung und Registrierung von Hunden gar nicht
überprüfen. Abgesehen davon seien es die Einwohnergemeinden, welche diese
Prüfungen durchzuführen hätten.

 

Während die Hundesteuer als
Steuer voraussetzungslos geschuldet sei (vgl. Art. 132 Abs. 1 lit. 1 KV), handle
es sich bei der Kontrollzeichengebühr, deren Höhe § 115 Abs. 1 lit. c GT
bestimme, definitionsgemäss um ein Entgelt für eine staatliche Leistung (§ 1
GT), und zwar um eine staatliche Leistung an die Hundehalter. Als Gebühr sei
die Kontrollzeichengebühr somit eine Abgabe als Entgelt für eine bestimmte, vom
Pflichtigen veranlasste Tätigkeit des Gemeinwesens. Sie solle den Aufwand
decken, der dem Gemeinwesen durch die veranlasste Tätigkeit erwachsen sei. Gebühren
seien stets leistungsabhängig und in der Regel auch kostenabhängig. Es handle
sich bei der Kontrollzeichengebühr um eine Kausalabgabe, die nur dann
geschuldet sei, wenn vom Staat eine entsprechende Gegenleistung erbracht werde.
Entscheidend sei deshalb, dass die staatliche Leistung gar nicht mehr erbracht werde.
Kennzeichnung und Registrierung der Hunde würden nach § 8 HuG durch einen
Tierarzt erfolgen und zwar auf Kosten der Hundehalter (vgl. auch Art. 17 ff.
TSV). Sämtliche Leistungen, die in Zusammenhang mit der Kennzeichnung und
Registrierung der Hunde mittels Mikrochips stünden, würden durch die
Hundehalter, die Tierärzte und die Gemeinden auf Kosten der Halter erbracht.
Eine Leistung des Klägers - welche eine Gebühr von CHF 40.00 rechtfertigen
würde - sei damit nicht verbunden. Die Erhebung der Gebühr verletze das
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip. Der Kläger gehe offensichtlich davon
aus, die Beklagte habe die Bestandesdaten zu kontrollieren und dem Kläger das
Ergebnis mit Bezugslisten mitzuteilen, damit er der Beklagten, die bereits den
ganzen Kontrollaufwand gehabt habe, die Gebühr in Rechnung stellen könne. 

Das Gesetz regle keine
Haftung der Beklagten für die Ablieferung der Gebühr an den Kläger. Aus § 13
HuG fliesse vielmehr, dass für die Gebühr, welche der Kläger im vorliegenden
Verfahren geltend mache, die Hundehalter haften würden. 

 

3. Der Kläger replizierte
namentlich Folgendes: Nach Art. 30 Abs. 1 des Tierseuchengesetzes (TSG;
SR916.40) müssten Hunde gekennzeichnet sein. Gemäss Art. 30 Abs. 2 TSG müssten
die Hunde in einer zentralen Datenbank registriert sein (vgl. auch Art. 16 ff.
der Tierseuchenverordnung [TSV; SR 916.401] und § 2 Abs. 2 der Tierseuchen- und
Tierschutz-Verordnung [TSSV; BGS 926.711]). Bis Januar 2016 seien Daten im
Zusammenhang mit der Hunderegistrierung (aber auch anderer Tiere) in der
Plattform ANIS registriert worden, welche fliessend von der nationalen
Hundedatenbank AMICUS abgelöst worden sei. Die Beklagte verkenne, dass die
Gebühr für die Kennzeichnungskontrolle nicht auf der Abgabe einer Hundemarke bzw.
eines Kontrollzeichens beruhe, auch wenn früher ein Kontrollzeichen (die
Hundemarke) ausgehändigt worden sei. 

 

Das Chippen von Hunden sei
in der TSV schweizweit einheitlich und verbindlich geregelt. Gemäss TSV erfolge
die Kennzeichnung und Registrierung von Hunden immer in der Verantwortung und
auf Kosten der Hundehalter. Die Einwohnergemeinden seien gehalten, dem
Veterinärdienst ihre Bezugslisten zuzustellen. Dies erleichtere dem
Veterinärdienst seine Vollzugstätigkeit, indem beim Abgleich zwischen der
Bezugsliste und den in AMICUS registrierten Hunden einer Einwohnergemeinde, die
nicht gemeldeten Hunde identifiziert und deren Halter zur Registrierung
aufgefordert werden könnten. Die Registrierung der Kennzeichnung der Hunde
ermögliche dem Veterinärdienst und den kantonalen Behörden, eine den Sicherheitsbedürfnissen
der Bevölkerung adäquate Hundehaltung zu gewährleisten. Verhaltensauffällige
Hunde und ihre Halter könnten identifiziert und auf Grund der aufgezeichneten
Vorfälle die der Situation entsprechenden Massnahmen angeordnet werden. Die
Überprüfung der Kennzeichnung und Registrierung von auffälligen Hunden erfolge
durch den Veterinärdienst (teilweise auch durch das Oberamt oder die Polizei).
Auch würden Aspekte des Tierschutzes abgedeckt: Wer seinen Hund aussetze, lasse
sich eindeutig eruieren; entlaufene oder gestohlene Hunde könnten ihren
rechtmässigen Besitzern zurückgebracht werden. Nicht vorschriftsgemäss
gehaltene Hunde (schlechte Haltung oder Pflege) könnten einem Halter zugeordnet
werden und dieser könne in die Verantwortung gezogen werden. Ebenso erfolge die
Bewirtschaftung von bewilligungspflichtigen Hunden gestützt auf die
Registrierung der Kennzeichnung der Hunde. Anlässlich jeder durch den
Veterinärdienst vor Ort durchgeführten Kontrolle im Zusammenhang mit Hunden
(auffällige Hunde, Kontrollen im Zusammenhang mit gemeldeten
Tierschutzverstössen) werde die Kennzeichnung und die korrekte Registrierung
der Daten in AMICUS überprüft. Dafür werde der Chip des Hundes abgelesen und
die Registrierungsdaten in AMICUS werde mit dem abgelesenen Chip, den Daten des
Heimtierausweises und, wenn vorhanden, dem Herkunftsnachweis abgeglichen. Wenn
Fehler in den AMICUS-Daten festgestellt würden, veranlasse der Veterinärdienst
die Korrektur. Weiter nehme der Veterinärdienst auch während des Jahres
Meldungen der Einwohnergemeinden betreffend nicht in AMICUS registrierter Hunde
entgegen und fordere die Halter auf, ihre Tiere korrekt in AMICUS registrieren
zu lassen. Wenn die Hundehalter auch dieser Forderung nicht nachkämen, werde die
Registrierung durch den Veterinärdienst in Form einer Ersatzvornahme
veranlasst. Nach dem Gesagten würden sämtliche Geschäfte des Veterinärdienstes
im Zusammenhang mit Hunden (und insbesondere auch mit Listenhunden) auf der
Kontrolle der Kennzeichnung basieren.

 

Die Gebühr werde seit jeher
auch aufgrund von Leistungen des Veterinärdienstes im Zusammenhang mit der
Seuchenvorsorge und der -bekämpfung erhoben (Ergreifen von Massnahmen zur
Bekämpfung von Krankheiten bei Hunden und von Tollwut, Vollzugsaufgaben nach
TSV). Die Bekämpfung der Tollwut sei enorm wichtig, insbesondere im
Zusammenhang mit Importen und Exporten von Hunden. Es dürfe nicht in
Vergessenheit geraten, dass es sich bei Tollwut um eine Infektionskrankheit handle,
die zwischen Tier und Mensch übertragbar sei (sog. Zoonose) und tödliche Folgen
haben könne. 

 

Öffentlich-rechtliche
Abgaben bräuchten eine formell-gesetzliche Grundlage, welche den Kreis der
Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Bemessungsgrundlagen der
Abgabe so genau festlege, dass einerseits der rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger
Spielraum verbleibe und andererseits die Höhe der Abgabe für den Pflichtigen
voraussehbar sei. All diese Kriterien seien, u.a. gestützt auf § 11 Abs. 1 HuG
und § 115 Abs. 1 Bst. c des Gebührentarifs (GT; BGS 615.11), vorliegend
erfüllt. Entgegen den Ausführungen der Beklagten stünden der Gebührenerhebung
im Zusammenhang mit der Kennzeichnungskontrolle sehr wohl staatliche Leistungen
gegenüber, welche durch den Veterinärdienst verrichtet würden.

 

Im Übrigen könne die Gebühr
als Gemengsteuer qualifiziert werden, da sie sowohl Elemente einer Gebühr als
auch einer Steuer enthalte. Daher sei fraglich, inwieweit es sich bei der
Gebühr für die Kennzeichnungskontrolle überhaupt um eine dem Kostendeckungs-
und dem Äquivalenzprinzip unterworfenen Kausalabgabe handle. Fakt sei, dass die
Abgabe auf Gesetz und Verordnung beruhe und das Departement zu überwachen und
gewährleisten habe, dass diese Gebühr ordnungsgemäss eingezogen werde.

 

Die Basis für die
Gebührenerhebung bilde grundsätzlich die vollständige Bezugsliste der
Einwohnergemeinde oder die Liste der Einwohnergemeinde betreffend die Abweichungen
zu den Angaben in AMICUS per Stichtag. Diese Angaben würden den per Stichtag
effektiv gehaltenen Hundebestand am zuverlässigsten wiedergeben. Wenn ein
Hundehalter seinen Wohnsitz ändere, erhalte die Einwohnergemeinde bei der An-
respektive Abmeldung des Hundehalters Kenntnis und vermerke dies in ihren
eigenen Datensätzen. Wenn der Hundehalter seiner Pflicht zur Adressmutation
nicht (zeitig) nachkomme, sei der Hund zwar korrekt unter seinem Halter
registriert, dieser sei jedoch der falschen Einwohnergemeinde zugeordnet. Die
Beklagte habe das Einreichen der Bezugslisten verweigert. 

 

Gemäss § 14 Abs. 1 HuG
erfolge die Veranlagung und der Bezug der Abgaben durch die Einwohnergemeinden.
Dem Kanton sei die direkte Einforderung der Gebühr gegenüber den
abgabepflichtigen Hundehaltern verwehrt. Die Einnahmen aus der Gebühr für die
Kennzeichnungskontrolle fielen an den Kanton. Die Einwohnergemeinden hätten
gegenüber dem Kanton praxisgemäss nur diejenigen Gebühren für die
Kennzeichnungskontrolle zu entrichten, welche sie auch selber bei den Hundehaltern
eingebracht hätten. Für nicht einbringbare Gebühren hafte die Einwohnergemeinde
gegenüber dem Kanton nicht.

 

4. Die Beklagte duplizierte namentlich
Folgendes: Wenn der Kläger anführe, die Kontrollzeichengebühr könne als
Gemengsteuer qualifiziert werden, versuche er, die Geltung des Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzips auszuschalten. Er torpediere damit aber die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Eine Gemengsteuer wäre mit Verfügung und
nicht mit verwaltungsgerichtlicher Klage geltend zu machen. Adressat der
Veranlagung müsste ein steuerpflichtiges Individuum sein und nicht eine
Einwohnergemeinde. Die zuständige Gerichtsinstanz wäre nicht das Verwaltungs-,
sondern das Steuergericht (§ 56 Abs. 1 GO). Es könne nicht im Sinne des
Gesetzgebers gewesen sein, dass Streitigkeiten über die Hundesteuer vor
Steuergericht und Streitigkeiten über die Kontrollzeichengebühr vor
Verwaltungsgericht im Klageverfahren beigelegt werden müssen. Die
verwaltungsrechtliche Klage sei ein Mittel der ursprünglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit,
das nur zur Anwendung gelangen könne, wenn es dem Kläger nicht zustehe, ein
Rechtsverhältnis einseitig und verbindlich zu regeln. Die verwaltungsrechtliche
Klage komme ausschliesslich in den wenigen vom Gesetz bestimmten Fällen zur
Anwendung. Die Verfügungskompetenz entfalle nur dann, wenn der Gesetzgeber die
Streitsache ausdrücklich auf den Klageweg verweise. Offenbar habe sich der
Kläger nach Einreichen der Klageantwort dazu veranlasst gefühlt, eine nachträgliche
Ermächtigung zur Klage beim Regierungsrat einzuholen. Ob ein solches Vorgehen
fast sechs Monate nach Klageeinreichung noch rechtswirksam sei, erscheine als
zweifelhaft. Überdies stütze sich die nachträgliche und rückwirkende
Ermächtigung auf keine gesetzliche Grundlage. Zudem wären §§ 77 ff. der KV (Kantonsverfassung
BGS 111.1, Stellung und Aufgaben des Regierungsrats) des Sinnes beraubt, wenn jedes
Vorgehen nachträglich mit einer Ermächtigung des Regierungsrates geheilt werden
könnte. Die Kontrollzeichengebühr sei eine ursprünglich berechtigte Kausalabgabe,
die aber mit der Abschaffung der Hundemarken obsolet geworden sei, weil der
Kläger keine entsprechenden Gegenleistungen mehr erbringe. Der Kläger stütze
seine Forderung auf das elektronisch geführte Hunderegister AMICUS (vgl. dazu
Art. 30 Abs. 2 TSG), und er stelle den Einwohnergemeinden für jeden auf ihrem
Gebiet per Stichtag gehaltenen Hund die Gebühr von CHF 40.00 (§ 115 Abs. 1 lit.
c GT; BGS 615.11) in Rechnung. Dies unabhängig davon, ob die entsprechenden
Eintragungen in der Datenbank richtig seien.

 

Der Kläger habe faktisch gar keine
Möglichkeit, die von ihm geltend gemachten Leistungen zu erbringen. Tollwut werde
nicht nur von Hunden, sondern auch von anderen Tierarten auf den Menschen
übertragen. Es könne nicht sachgerecht sein, die Tollwutbekämpfung einzig über
die in AMICUS registrierten Hundehalter zu finanzieren.

 

Aus dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht
(Art. 127 Abs. 1 BV) folge, dass Abgaben in rechtssatzmässiger Form festgelegt
sein müssten. Es sei überhaupt nicht mehr klar, zu welchem Zweck die Abgabe
erhoben und verwendet werden solle, zumal der ursprüngliche Gegenstand, die
Hundemarke nicht mehr existiere. Seit die Kontrollzeichen vom Hundehalter
selbst beim Tierarzt bezogen und bezahlt werden müssten, sei der Gegenstand der
Abgabe anderer geworden. Für diesen neuen Gegenstand (Abgabeobjekt) bestehe
keine gesetzliche Grundlage. Der Kontrollzeichengebühr stünden keine Leistungen
des Klägers gegenüber. Der eingeklagte Forderungsbetrag sei nach wie vor
unbelegt. Der Kläger habe die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen. Für die
Kontrollzeichengebühr würden gemäss ausdrücklichem Gesetzeswortlaut die
Hundehalter (§ 13 HuG) haften. Folglich bestehe keine Anspruchsgrundlage für
die Haftung der Beklagten.

 

5. Anlässlich der Instruktionsverhandlung
vor Verwaltungsgericht vom 1. Juli 2021 schlossen die Parteien einen Vergleich
mit Verwerfungsvorbehalt. Dafür wird auf die Akten verwiesen. Der Vergleich
wurde von der Beklagten mit Eingabe vom 4. Oktober 2021 verworfen. Die
Parteien haben auf eine Hauptverhandlung verzichtet (Abschliessende Bemerkungen
vom 21. Januar 2022).

 

 

II.

 

1. Die Beklagte vertritt die Auffassung,
die Klage sei nicht zulässig. Der Kanton hätte seiner Meinung nach verfügen
müssen. In der Lehre findet sich in der Tat der Grundsatz, das nicht geklagt
werden darf, wenn verfügt werden kann. Es herrscht die Meinung, die Klage sei
subsidiär (Kiener/Rütsche/Kuhn: Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich 2021, Rz
1178). Das Hundegesetz enthält für die Kontrollzeichengebühr keine
Verfügungskompetenz, jedenfalls nicht gegenüber Gemeinden. Fehlt eine
gesetzliche Regelung, darf eine Behörde auch nicht verfügen. Eine Verfügung
müsste sich zudem an die Hundehalter richten, die die Kontrollzeichengebühr
angeblich schulden. Hier geht es aber darum, eine Gemeinde dazu anzuhalten,
eine Gebühr abzuliefern, die sie eingezogen hat. Streitigkeiten zwischen
Gemeinwesen sieht das Gesetz als Klagematerie. Dafür ist das Verwaltungsgericht
zuständig, nicht das Steuergericht (vgl.: § 48 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über
die Gerichtsorganisation, GO, BGS 125.112; Kiener/Rütsche/Kuhn: Öffentliches
Verfahrensrecht, Zürich 2021, § 7 mit Hinweis auf die analoge Regelung beim
Bund; René Wiederkehr/Kaspar Plüss: Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts.
Zürich 2020, Rz 4928 ff.; Ruth Herzog/Michel
Daum: Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern,
Bern 2020, N 1 zu Art. 90 BE-VRPG).
Das Departement ist in seinem Entscheid vom 1. September 2020 selber zum
Schluss gekommen, es komme ihm gar keine Verfügungsbefugnis zu. 

 

2. Weiter macht die Beklagte geltend,
der (Gesamt-)Regierungsrat hätte Klage erheben müssen. Ein einzelnes
Departement bzw. dessen Sekretär sei dazu nicht befugt. Indessen wurde eine
entsprechende Ermächtigung nachgereicht (RRB 2021/637 vom 4. Mai 2021). Dies
ist zulässig. Eine anfangs fehlende Ermächtigung gehört zu den verbesserlichen Mängeln.
Es verhält sich ähnlich wie bei mangelnder rechtsgültiger Unterschrift (Art.
132 ZPO, BGE 142 I 10). Die Klage ist zuzulassen, zumal es keine
Rechtsmittelfrist zu wahren gilt. Die Klage hätte (vorbehältlich einer
allfälligen Verjährungsfrist) jederzeit neu (durch den Regierungsrat) eingereicht
werden können. Zudem stand es dem Regierungsrat frei, die nachträgliche
Ermächtigung nicht zu erteilen. Damit wäre das Klageverfahren hinfällig
geworden.

 

3.1 Ursprünglich stand im Gesetz, ein
Hundehalter habe eine Abgabe und eine Kontrollgebühr zu entrichten. Zu reden
gab im Kantonsrat nebst der Höhe der Abgabe die Abgrenzung, welche Hunde von
der Steuer befreit sein sollten (Schutz-, Lawinen-, Sanitäts- und Wachhunde…).
Über die Kontrollgebühr wurde nicht diskutiert. Man erinnerte sich indessen noch
an die Tollwutepidemie bei Füchsen. Es schien allen klar zu sein, dass
allfällige «seuchenpolizeiliche Aktionen» bei Hunden durch die Hundesteuer zu
finanzieren wären (KRV 1971, S. 904 ff. und S. 976 ff., insbesondere das Votum
von Willi Ritschard auf S. 979).

 

3.2 Der ältesten noch im Internet
verfügbaren Fassung der Hundeverordnung (HUV, BGS 614.72, Version vom 1. Januar
1994) lässt sich Folgendes entnehmen: Gegen die Bezahlung von Hundesteuer und Kontrollzeichengebühr
wurden dem Hundehalter alljährlich neue Kontrollzeichen abgegeben, die das Oberamt
den Bezügern zustellte. Die Kontrollzeichen trugen die Jahreszahl der Abgabe
und fortlaufende Nummern. Die Nummern waren vom Bezüger, also der Gemeinde, in
die sogenannte Bezugsliste aufzunehmen. Alle Hunde waren mit einem Halsband zu versehen,
an dem das Kontrollzeichen anzubringen war. Für ein verlorenes oder nicht mehr
lesbares Kontrollzeichen war innert 14 Tagen ein Ersatzzeichen zu lösen. Beim
Einzug der Hundesteuer und der Kontrollzeichengebühr hatten sich die Halter durch
ein tierärztliches Zeugnis über die rechtzeitige Schutzimpfung des Hundes gegen
Tollwut auszuweisen. Ohne gültigen Impfausweis durften keine Kontrollzeichen abgegeben
werden.

 

Es wurden insgesamt folgende Arten von
Gebühren erhoben: 

 

a) Kontrollzeichengebühr 10
Franken

b) Ersatzzeichengebühr 10 Franken

c) Mahngebühr pro Mahnung
20 Franken

d) Fanggebühr 80 Franken

e) Unterhaltskosten 25-35 Franken/Tag

 

3.3 Im Jahr 2006 wurde das Hundegesetz
revidiert, dies insbesondere, weil gewisse aggressive Rassen zum Problem
geworden waren. In der Botschaft wurde auf S. 11 ausgeführt, weiterhin werde
für jeden Hund ein Kontrollzeichen gegen Gebühr ausgehändigt. Dies erleichtere
die Identifikation der Hunde, weil nicht in jedem Fall ein Chip-Lesegerät
erforderlich sei. Der Kanton beschaffe die Kontrollzeichen zuhanden der
Gemeinden, weshalb die Einnahmen aus der Kontrollzeichengebühr weiterhin dem
Kanton zuflössen (RRB Nr. 2006/1223).

 

3.4 Zusammengefasst ergibt sich, dass
das Kontrollzeichen, die Hundemarke, ein Zeichen dafür war, dass das Tier einen
Halter hatte, mithin kein Streuner und gegen Tollwut geimpft war. Die
Dienstleistung der Beschaffung und Abgabe der Kontrollmarken liess sich der
Kanton abgelten. 

 

3.5 Seit 2008 bestimmt das
Tierseuchengesetz des Bundes (TSG, SR 916.40) in Art. 30 unter dem Titel «Hundekontrolle»
Folgendes: Hunde müssen gekennzeichnet sein. Der Bundesrat regelt die
Kennzeichnung. Die Hunde müssen in einer zentralen Datenbank registriert sein.
Die Kantone sorgen für die Registrierung. Die Datenbank kann auch Daten über
Hunde mit Verhaltensstörungen und über Tierhalteverbote enthalten.

 

Nach der zugehörigen Verordnung (Art. 17
f. TSV, SR 916.401, in der Fassung 2018) müssen Hunde spätestens drei Monate
nach der Geburt, in jedem Fall jedoch vor der Weitergabe durch den Hundehalter,
bei dem der Hund geboren wurde, mit einem Mikrochip gekennzeichnet werden. Die
Kennzeichnung muss durch einen Tierarzt mit kantonaler
Berufsausübungsbewilligung und Praxisstandort in der Schweiz vorgenommen
werden. Bei der Kennzeichnung werden folgende Daten über den Hund erhoben:

 

a)    Name,

b)    Geschlecht,

c)    Geburtsdatum,

d)    Rasse oder Rassetyp,

e)    Fellfarbe,

f)     Vorname, Name und Adresse der Person,
bei welcher der Hund geboren wurde,

g)    Vorname, Name und Adresse des
Hundehalters zum Zeitpunkt der Kennzeichnung,

h)    Vorname und Name des kennzeichnenden
Tierarztes,

i)      Datum der Kennzeichnung,

j)      Mikrochipnummer.

 

Mikrochips für die Kennzeichnung müssen
den ISO-Normen entsprechen sowie einen Code für das Herkunftsland und den
Hersteller des Mikrochips beinhalten.  Mikrochips mit Herkunftsland Schweiz
dürfen nur an Tierärzte mit kantonaler Berufsausübungsbewilligung und
Praxisstandort in der Schweiz geliefert oder weitergegeben werden. 

 

3.6 Die Einwohnergemeinden haben folglich
mit der Kennzeichnung von Hunden nichts mehr zu tun. Das gilt auch für das
Veterinäramt und das Departement. Die Arbeit wird heute von den Tierärzten
erledigt und von den Hundehaltern direkt bezahlt. Hundemarken gibt es keine
mehr; nicht einmal optional, auf ausdrückliches Verlangen eines Halters.

 

4. Eine Gebühr ist eine Gegenleistung
des Bürgers für die Benutzung oder Inanspruchnahme einer öffentlichen
Einrichtung, einer Anstalt oder für eine von ihm veranlasste Amtshandlung
(Adrian Hungerbühler: Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 2003, S. 508 f.).
Bei der Kontrollzeichengebühr ging es um eine vom Pflichtigen veranlasste
Amtshandlung. Der gegen Tollwut geimpfte Hund wurde registriert und markiert. Aus
der Rechtsnatur der Gebühren als Entgelt für eine staatliche Leistung folgt,
dass für die Bemessung der Gebühr vom Wert dieser Leitung auszugehen ist. Bei
der Kontrollgebühr ging es um eine Routinehandlung; die Gebühr war denn auch
relativ bescheiden. Gebühren sind stets leistungs- und kostenabhängig
(Tschannen / Zimmerli / Müller: Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, S. 557
f.). Der konkrete Hundehalter verursacht dem kantonalen Veterinärdienst heute
keine Kosten mehr. Der Dienst erbringt auch keine Leistung für Hund oder Halter
mehr. Hat der Gebührenpflichtige keinerlei Nutzen und keine Gegenleistung mehr,
ist von einer Verletzung des Äquivalenzprinzips auszugehen (vgl. Moor/Bellanger/Tanquerel:
Droit administratif, Vol. III, Berne 2018, p. 536; Häfelin/Müller/Uhlmann:
Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2020, Rz 2777 ff.). 

 

Eine nach wie vor bestehende gesetzliche
Grundlage reicht nicht aus, um eine Gebühr zu rechtfertigen und zu erheben,
wenn die staatliche (Gegen-)Leistung seit vielen Jahren hinfällig geworden ist.
Zweifellos kann der Veterinärdienst die heute daraus noch resultierenden
Einnahmen sinnvoll verwenden. So ist zum Beispiel Tollwutprävention durchaus
ein Thema. Tollwut ist zwar derzeit in der Schweiz kein aktuelles Problem; dies
kann sich aber jederzeit ändern. Die Gebührenerträge dürfen jedoch nicht
einfach «umgelenkt» werden. Tollwut wird namentlich auch von Füchsen, Mardern
und Fledermäusen übertragen. Die Tollwutprävention ist nicht (allein) Sache der
Hundehalter. Sie ist durch Steuern zu finanzieren, wie im Kantonsrat schon 1971
ausgeführt wurde.

 

Es ergibt sich somit, dass die
Kontrollzeichengebühr wohl nicht mehr geschuldet ist, weil es keine Hundemarken
mehr gibt. Schuldner einer solchen Gebühr wären zudem die Hundehalter und nicht
die hier beklagte Gemeinde.

 

5.1 Indessen besteht nach §§ 11 HuG und
115 Abs. 1 lit. c GT nach wie vor eine Gebühr von CHF 40.00 für die
Kennzeichnungskontrolle in der Hundehaltung. Der Gebührentarif ist ein Gesetz
im formellen Sinn. Nach § 14 HuG ist es Sache der Einwohnergemeinden, die
Abgabe zu beziehen. Die Einnahmen aus der Gebühr für
die Kennzeichnungskontrolle fallen – im Gegensatz zur Hundesteuer – an den
Kanton (§ 11 Abs. 3 HuG). Die Beklagte hat die Gebühr auch vollständig
eingezogen. Sie muss ihre Vollzugsaufgabe nun auch vollenden und die Gebühr an
den Kanton abliefern. Es geht nicht an, dass eine Gemeinde sich einer Aufgabe,
die sich aus einem kantonalen Gesetz ergibt, dadurch entledigt, dass sie
kurzerhand eine andere Rechtsauffassung vertritt. Die Gemeinde selber ist ja,
wie gesagt, auch nicht abgabepflichtig, mithin nicht beschwert. Wenn schon,
müssten sich Hundehalter weigern, die Gebühr zu entrichten. Dies war aber
offenbar bisher nie der Fall.

 

5.2 Die Beklagte hat demnach
dem Kläger die bereits einkassierte Gebühr zu überweisen, mithin CHF 43’520.00
zu bezahlen (vgl. die Zusammenstellung auf in E. I 1. hiervor, dies in analoger
Anwendung von Art. 104 OR, zuzüglich Zins zu 5 % seit Klageeinreichung. Bei
diesem Ausgang hat die Beklagte die Kosten des Verfahrens vor
Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF
3'000.00 festzusetzen sind (SOG 2010 Nr. 20). Parteientschädigung ist keine
auszurichten, weil der
Kanton durch keinen freierwerbenden Anwalt vertreten war. Die Parteikosten sind
somit wettzuschlagen.

 

 

Demnach wird erkannt:

 

1.    Die Klage wird gutgeheissen: 

a)    Die Beklagte hat dem Kläger
CHF 43’520.00 zu bezahlen. 

b)    Dies zuzüglich Zins zu 5 %
seit 19. November 2020.

2.    Die Beklagte hat die Kosten des
Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 3'000.00 zu bezahlen. 

3.    Die Parteikosten werden wettgeschlagen.

 

 

Rechtsmittel: Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

 

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin                                                                 Der
Gerichtsschreiber

Scherrer Reber                                                                 Schaad

 

Auf eine gegen das vorliegende
Urteil erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil 9C_620/2022