# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a862104d-0011-50a1-8cef-c23ae97f2df1
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1999-02-22
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 22.02.1999 90.1998.55
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1998-55_1999-02-22.html

## Full Text

Incarto n.

  90.98.00055

  	
  Lugano

  22 febbraio 1999

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Matea Pessina

  

 

visto
il ricorso del __________ marzo 1998 di

 

	
   

  	
  __________ __________,
  __________, 

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
   

  

 

                                         viste le osservazioni 15
maggio 1998 del Municipio di __________________ e 10 luglio 1998 del Consiglio
di Stato;

 

                                         letti ed esaminati gli
atti;

 

                                         esperiti i necessari
accertamenti;

 

r i t e n u t o,

 

in fatto

 

                                   a.   Il 22 aprile 1996 il
Consiglio comunale di _________-_________ ha approvato la revisione totale del
PR: il nuovo piano delle zone prevede in particolare per i mappali n° _________,
_________ e _________ RFD, situati in zona R4, un'area di stacco verso Via
_________, che raggiunge all'altezza del mapp. n° _________ RFD, di proprietà
del signor _________ _________, una profondità di ml. 12.00 e che viene
delimitata da una linea di arretramento.

 

                                  b.   Avverso tale
ordinamento, ritenuto eccessivo e ingiustificato, è insorto davanti al
Consiglio di Stato il signor _________, chiedendone una riduzione a ml. 5.00:
sottolineando la perdita di potenziale edificatorio che le misure comportano,
egli osservava che, insistendo il suo fondo ad una quota inferiore rispetto
alla strada, un'eventuale edificazione a ml. 5.00 dal ciglio non avrebbe
precluso la vista.

                                         Il Municipio in sede di
risposta aderiva al ricorso, chiedendo che la riduzione a ml. 5.00 venisse
estesa anche ai fondi limitrofi. 

 

                                   c.   Con ris. gov. 4
febbraio 1998 (n° 508) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione totale
del PR di _________-_________, respingendo il ricorso del signor _________ ed
invitando, se del caso, il Municipio a sottoporre al Legislativo una variante
di PR.

 

                                  d.   Dissentendo da tale
decisione, il signor _________ insorge ora per gli stessi motivi davanti al
TPT, rimproverando al Governo di non aver accolto le sue richieste mediante una
semplice modifica d'ufficio, visto il palese errore pianificatorio in cui
sarebbe incorso il Comune.

 

                                   e.   Nelle loro
osservazioni il Municipio di _________-_________ chiede l'accoglimento del
ricorso, mentre il Governo ne chiede la reiezione.

 

                                    f.   In data 22
settembre 1998 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le
parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando
al dibattimento finale. 

 

c o n s i d e r a t o,

 

in diritto

 

                                   1.   La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

                                         A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione. La
LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per
gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un
interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio
di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15 marzo 1995).

                                         In concreto, la
legittimazione attiva del signor _________, già insorto in prima sede, per gli
stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b)
LALPT).

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

 

                                   2.

                                2.1   Sempre restando in
ambito procedurale, l'insorgente critica il mancato accoglimento delle sue
richieste mediante l'adozione di una semplice modifica d'ufficio: infatti, a
sua detta, il palese errore pianificatorio in cui sarebbe incorso il Comune -
errore peraltro ammesso dallo stesso Municipio in sede di risposta - avrebbe
pienamente giustificato un simile intervento.

                                         A
questo proposito occorre osservare che il comune gode di autonomia in quelle
materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma
lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una
notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce
di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989,
pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione
cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi
convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

 

                                2.2   Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una
modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue
competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il
processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito
della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der
Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep.
1991, pag. 45 e segg., in part. pag. 55).

                                         Nel caso concreto
l'oggetto del contendere, ovvero la previsione di un'area di stacco nel
comparto in cui é situato il mapp. n° _________ RFD, non costituisce di certo
un errore pianificatorio evidente. Tant'è che lo stesso ricorrente, chiedendo
che la misura venga ridotta a ml. 5.00, non ne mette in discussione la
legittimità, ma la proporzionalità. Di conseguenza non costituendo la riduzione
richiesta una modifica necessaria ed inderogabile per adeguare la variante
proposta dal Comune alla pianificazione di ordine superiore, bensì una
questione di opportunità, non emendabile mediante una semplice modifica
d'ufficio, legittimamente il Consiglio di Stato si è limitato a respingere il
ricorso. Dal momento che l’agire del Governo risulta corretto le censure
ricorsuali su questo punto devono essere respinte. 

                                      

                                   3.

                                3.1   Giusta l'art. 22quater
cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani
d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

                                         Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianifi­cazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione.
Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni
parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino
detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e
segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art.
1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita
protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4
LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende
vincolante verso i privati detto ordina­mento oltre che il contenuto del Piano
direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).

 

                                3.2   Nel diritto ticinese
il comune gode di un’ampia autonomia nella pianificazione del suo territorio.
Questa avviene essenzialmente attraverso il PR (art. 24 seg. LALPT). Quale
debba essere il contenuto del PR è indicato nelle grandi linee dalla LPT.
Secondo l’art. 14 LPT i PR “disciplinano l’uso ammissibile del suolo. Essi
delimitano in particolare le zone edificabili, agricole e protette”. Gli art.
15, 16 e 17 LPT indicano i tratti specifici di queste zone, mentre l’art. 18
consente di prevederne altre. E’ attraverso il PR che devono trovare attuazione
a livello locale, in adempimento del precetto dell’art. 22quater Cost., gli
scopi e i principi fondamentali della pianificazione del territorio enunciati
rispettivamente dagli art. 1 e 3 LPT. Largo spazio vi è riservato alla
salvaguardia del paesaggio. Occorre proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio (art. 1 cpv. 2 LPT) e
in particolare conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi (art. 3 cpv. 2
lett. d). Quanto alle zone protette dell’art. 17 LPT comprendono tra l’altro i
siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali (lett.
c), con la precisazione al cpv. 2 che il diritto cantonale può prevedere,
invece delle zone protette, altre misure adatte. Tale è per l’appunto la
previsione di un'area di stacco.

                                         In questo senso,
nell’elencare esemplificativamente il contenuto delle rappresentazioni grafiche
di cui il PR dev’essere necessariamente composto, l’art. 26 LALPT menziona al
cpv. 2 lett. h) “i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di
alcuni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio,
dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio
storico-culturale o della vista panoramica”. Con ciò il legislatore cantonale
ha confermato la competenza del comune a regolamentare la materia. La base
legale della querelata area di stacco non è revocabile in dubbio.

 

                                   4.   

                                4.1   Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio
1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a;
114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).

                                         Nella fattispecie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.

                                      

                                4.2   Come detto, le
restrizioni di diritto pubblico della proprietà devono fondarsi su una base
legale, devono cioè essere previste da una norma generale e astratta emanata
dall’organo competente. Per gli atti normativi importanti la competenza spetta
esclusivamente al legislatore; è cioè richiesta una legge in senso formale,
soggetta a referendum. Per disposizioni di secondaria importanza basta invece
una legge in senso materiale (ordinanza o regolamento) emanata dall’esecutivo,
al quale il legislatore può peraltro delegare entro certi limiti e a certe
condizioni le proprie competenze legislative (cfr. G. Müller, Comm. Cost. féd.,
art. 22ter n. 27 seg.). Se la restrizione della proprietà è grave (per la
definizione vedi DTF 115 Ia 365) la giurisprudenza esige una base legale chiara
ed esplicita (DTF 106 Ia 366 consid. 2 con rif.), intendendo con ciò che la
restrizione deve potersi desumere con sicurezza dalla legge (DTF 108 Ia 36). 

                                         Nel caso di restrizioni
della proprietà imposte da un piano regolatore va considerato che questo
strumento pianificatorio non è, visto nel suo complesso, né norma generale
astratta né decisione amministrativa, ma un istituto giuridico sui generis che
a seconda dei casi prende i tratti dell’una piuttosto che dell’altra categoria.
Generalmente la restrizione della proprietà che ne deriva si presenta sotto un
duplice aspetto: essenzialmente pianificatorio il primo (ad es. fissazione di
un punto di vista su una determinata particella) e normativo l’altro (ad es.
regolamentazione dei punti di vista). Quel che importa è che la restrizione
della proprietà sia deducibile dal PR, che questo sia adottato dal legislatore
comunale e che il comune sia competente in materia. “In generale una
regolamentazione comunale costituirà una base legale sufficiente se è stata
adottata dall’organo legislativo comunale”, precisa Moor (Droit
administratif, I. vol., 2.a ed. pag. 336), attribuendo al principio della
gerarchia delle norme e non della base legale l’esigenza che il comune sia
competente a legiferare nella specifica materia secondo il diritto cantonale.
Come afferma Jagmetti (Commentario alla Costituzione federale, ad art. 22
quater no. 10), entro i limiti della loro autonomia i comuni "possono
essere attivi in materia di legislazione e creare loro stessi le basi per una
restrizione della proprietà". 

 

                                4.3   Nel caso che ci occupa
occorre anzitutto analizzare se l'area di stacco prevista verso Via _________ e
le finalità con essa perseguite sono formulate con la dovuta chiarezza per
poter costituire una valida base legale ai sensi della giurisprudenza.

                                         Esaminando il Piano delle
zone e la normativa d'applicazione si può subito rilevare una discrepanza
terminologica fra la rappresentazione grafica e la definizione normativa:
infatti se da un lato la Legenda definisce "area di stacco" le
porzioni del territorio comunale indicate nel Piano con un tratteggio diagonale
nero, dall'altro le NAPR sono silenti in merito al contenuto e alla portata del
vincolo. Malgrado tale incongruenza è tuttavia da ritenere che il Comune abbia
inteso regolamentare questo vincolo all'art. 34 NAPR concernente le aree di
rispetto, che recita: 

 

                                              1.    Le aree di rispetto
mirano a conferire e mantenere un aspetto paesaggistico pregiato ed equilibrato
agli insediamenti.

 

                                              2.    Esse vanno
mantenute libere da nuove edificazioni; è concesso il mantenimento di
costruzioni principali esistenti. 

 

                                              3.    Su dette superfici
la vegetazione va curata convenientemente; nelle aree di rispetto delimitate
nei pressi del lago la vegetazione dovrà mantenere e conservare una trasparenza
verso lo stesso.

 

                                              4.    Queste superfici
incluse nella zona edificabile sono computabili ai fini dello sfruttamento del
fondo edificabile.

 

                                         Infatti, se da un lato
nella Legenda del Piano delle zone non sono previste aree di rispetto ma
unicamente aree di stacco, a p. 27 del Rapporto pianificatorio settembre 1995,
p.to 7.2.9, si può leggere: "Aree di rispetto: queste aree, sono
superfici di diversa grandezza che si vuole mantenere aperte e libere nelle
quali non è ammessa alcuna edificazione, si vuol determinare uno stacco (sottolineatura
nostra) paesaggistico e di equilibrio tra gli insediamenti esistenti, per
salvaguardare un'immagine paesaggistica ben strutturata della zona collinare
sul promontorio del territorio comunale". 

 

 

 

                                    5

                                5.1   Ammessa dunque
l'equivalenza fra area di stacco e area di rispetto - errore che risulta
facilmente emendabile mediante una semplice rettifica della Legenda - va ora
analizzato se l'emanazione del contestato vincolo risulta sorretta da un
sufficiente interesse pubblico.

                                         Da un esame del Piano
delle zone e dal rapporto pianificatorio che lo accompagna si evince come le
aree di stacco/rispetto siano state anzitutto previste o per rafforzare la
protezione di comparti ritenuti particolarmente vulnerabili dal profilo
paesaggistico (ad esempio a contorno dei comparti con contenuti degni di
protezione Cp1, Cp2 e Cp3) o per salvaguardare le porzioni di territorio a
diretto contatto con la riva del lago. 

                                         Nel caso all'esame, l'area
di stacco contestata occupa la parte dei mapp. n° _________, _________ e
_________ RFD a diretto contatto con il tratto in curva di Via _________, che
confina sull'altro versante con la zona R5, e presenta una profondità che varia
da ml. 12.00 a ca. ml. 20.00. La misura viene ulteriormente rafforzata da una
linea di arretramento che la delimita. Da notare che, salvo il fondo del ricorrente,
l'area colpita dal vincolo risulta completamente edificata. In tali condizioni
le finalità perseguite con la misura non risultano immediatamente percepibili.
Lo stesso rapporto pianificatorio è silente in merito. Tuttavia da un esame
degli atti acquisiti all'incarto si evince come il Messaggio municipale n°
__________ del 30 ottobre 1995 concernente la richiesta di approvazione del PR
proponesse l'inserimento in zona edificabile di tutto il comparto delimitato da
Via _________, attualmente suddiviso in zona R4 e in zona agricola. La proposta
è stata respinta dal Legislativo durante la seduta del 25 marzo 1996
sostanzialmente per motivi legati alla contenibilità del PR. Se quindi l'area
di stacco poteva trovare una sua giustificazione in previsione di uno
sfruttamento edilizio più intensivo di tutto comparto, e ciò per conferire un
aspetto paesaggistico equilibrato all'insediamento (cfr. art. 34 cpv. 1 NAPR),
a tutt'oggi la misura risulta priva di senso e viene a confondersi, nei suoi
effetti, con le finalità perseguite con la linea di arretramento che pure
insiste sul fondo. Di conseguenza l'emanazione del vincolo non risulta (più)
sorretta da un sufficiente interesse pubblico.

                                                                                                                         

                                5.2   Le disposizioni
concernenti le distanze dalle strade, quali le linee di arretramento, trovano
la loro base legale sia nell'art. 25 LE, sia nell'art. 28 cpv. 2 lett. p)
LALPT. Sull’interesse pubblico in genere di una linea di arretramento, volta a
ridefinire e ristrutturare le adiacenze di una strada, è inutile dilungarsi:
tali vincoli, noti ed applicati da lungo tempo, possono avere svariate
giustificazioni. In particolare assicurano uno sviluppo armonioso degli
agglomerati, danno il necessario respiro ai quartieri, migliorano l’estetica
dei centri urbani, facilitano la creazione di aree verdi e spazi riservati ai
pedoni, contribuiscono in definitiva ad elevare la qualità di vita della
popolazione (DTF 109 Ib 116 e rif.). Inoltre esse servono a tutelare la
sicurezza della circolazione, ad assicurare la possibilità di future correzioni
stradali, come pure a conferire all'ambiente circostante un aspetto decoroso ed
ordinato. Evidentemente l'imposizione di una linea d'arretramento costituisce
un vincolo e come tale comporta una restrizione di diritto pubblico della
proprietà privata, che per essere compatibile con la garanzia di cui all'art 22
ter CF deve avere una valida base legale, essere sorretta da un interesse
pubblico ed infine risultare conforme al principio della proporzionalità (cfr.
DTF 118 Ia 171 c. 3b).

                                         Nel caso concreto, e
nemmeno il ricorrente lo contesta, é fuori dubbio l'interesse pubblico a
prevedere verso Via _________ una linea d'arretramento volta a ridefinire e
ristrutturare le adiacenze della strada. Tuttavia la disciplina prevista per il
mapp. n° _________ RFD, che impone un arretramento di ml 12.00 verso un
percorso definito dal PR come SS4 (strada di servizio e agricole) appare quanto
mai eccessiva. Dagli atti non emergono inoltre motivi stringenti che
giustifichino una simile misura. Anzi, in caso di edificazione, il rispetto
dell'arretramento comporterebbe un addossamento poco auspicabile degli edifici
del ricorrente alla zona agricola, con cui il fondo confina ad est.

                                         Per tutti questi motivi il
ricorso viene accolto e gli atti ritornati al Comune, affinché riesamini
tramite una variante l'entità dell'arretramento.

 

                                   6.   Le spese e le tasse
di giudizio seguono la soccombenza.

                                         Tuttavia, poiché il comune
è intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell'esercizio delle
sue funzioni pubbliche, va esente da spese e tassa di giudizio.

 

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

 

dichiara e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso è accolto.

                                         §    Di
conseguenza gli atti vengono ritornati al Comune, affinché riesamini tramite
una variante l'entità dell'arretramento.

 

 

                                   2.   Non si prelevano spese né
tassa di giudizio.

 

                                   3.   Intimazione:                   -
_________ _________, _________,

                                        - Municipio di __________________,

                                        - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                        - Sezione pianificazione urbanistica,                        Bellinzona

 

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il
segretario