# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e97c3f02-9a25-58b5-a2f7-f572e4a1a9dc
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1997-04-17
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 17.04.1997 90.1996.31
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1996-31_1997-04-17.html

## Full Text

Incarto n.

  90.96.00031

  	
  Lugano

  17 aprile 1997

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Daniela Regazzi Fornera

  

 

visto
il ricorso del 4 aprile 1996 di

 

	
   

  	
  1. CE __________ __________ (__________,
  __________, __________, e __________ 

      __________),
  __________,  

  2. __________ __________, __________,  

  3. __________ __________, __________,  

  1.,2.,3. avv. __________.
  __________, __________ __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la decisione del __________ febbraio 1996 no.
  __________ del Consiglio di Stato che approva la revisione del Piano
  Regolatore del Comune di __________;

   

  viste le osservazioni del 27 giugno 1996 del
  Municipio di __________;

   

  vista la risposta del 8 ottobre 1996 del Consiglio di Stato;

   

  esperiti i necessari accertamenti,

   

  letti ed esaminati gli atti,

  

 

r
i t e n u t o,

 

in
fatto

 

                                   a.   La comunione
ereditaria __________ __________, composta dagli eredi __________, __________,
__________ __________ e __________ __________ __________ è proprietaria della
particella no. __________sita nel Comune di __________ e comproprietaria con la
signora __________ __________ della particella no. __________. La signora
__________ __________ è proprietaria della particella no. __________ sempre nel
Comune di __________a.

 

                                  b.   Nelle sedute del 21,
22, 28, 29 novembre e del 5 dicembre 1994 il Consiglio comunale di __________
ha adottato la revisione del Piano Regolatore. Nell’ambito di questa adozione i
fondi no. ____________________sono stati assegnati alla zona dei nuclei vecchi
con la particolarità che la casa ivi sita è stata qualificata come oggetto storico
protetto (art. 34 cpv. 1 lett. e NAPR). Il fondo no. __________è percontro
stato assegnato alla zona residenziale commerciale.

 

                                   c.   Contro queste scelte
pianificatorie sono insorti gli eredi __________i, nonché le signore __________
e __________ __________ in data 24 maggio 1995 davanti al Consiglio di Stato.
Essi hanno in particolare chiesto di non considerare oggetto storico protetto
la casa __________ posta sui particellari no. __________e __________ e quindi
di stralciare l’art. 34 cpv. 1 lett. e NAPR e di conseguenza pure il diritto di
prelazione a favore del Comune di cui all’art. 37 NAPR. Gli eredi __________
hanno inoltre chiesto l’inserimento del loro fondo no. __________in zona
residenziale semi estensiva e in via subordinata una modifica dell’art. 24 cpv.
2 lett. c) NAPR nel senso che l’indice di sfruttamento minimo del 1.o è valido
per tutto il fondo, riservati i frazionamenti rispettivamente l’edificazione
parziale del fondo. Per finire essi hanno domandato una completazione dell’art
18 NAPR relativo al trasferimento degli indici che deve comprendere pure
l’indice di sfruttamento e non limitarsi all’indice di occupazione.

 

                                  d.   Con risoluzione 27
febbraio 1996 il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR e respinto
l’impugnativa avanzata dal ricorrente. Al proposito il Governo ha specificato
come esso non può sostituirsi al comune nelle scelte pianificatorie di portata
locale se sufficientemente fondate anche qualora altre soluzioni potrebbero
apparire altrettanto opportune o migliori. Esso ha comunque accolto la
richiesta di modifica dell’art. 18 NAPR nel senso d’introdurre anche la
possibilità di trasferimento dell’indice di sfruttamento.

 

                                   e.   Dissentendo da
questa decisione i signori __________ sono nuovamente insorti davanti a questo
Tribunale in data 4 aprile 1996 ribadendo in sostanza quanto già rilevato
davanti all’istanza di primo grado, ossia che la casa sita sui particellari no.
__________e __________non presenta alcun valore storico culturale in grado di
giustificarne l’inserimento tra gli oggetti protetti. Ancor meno si giustifica
il diritto di prelazione che il Comune si è riservato su di essa. Per quel che
concerne l’azzonamento previsto per il mappale no. __________essi ribadiscono
l’assurdità di inserirlo in zona residenziale commerciale, essendo che questo
tipo di zona si estende unicamente lungo la via __________ __________, per cui
inserirvi pure i fondi no. __________, __________, __________e
__________risulta assolutamente fuori luogo dato che questi terreni hanno una
vocazione unicamente residenziale trovandosi discosti dalla strada principale
dove si concentrano le attività commerciali. Comunque nell’ipotesi che questa
zona dovesse essere mantenuta, i ricorrenti chiedono nuovamente che l’art 24
cpv. 2 lett. c) NAPR venga modificato nel senso che l’indice di sfruttamento
minimo dell’1.0 sia valido per tutto il fondo riservati i frazionamenti
rispettivamente l’edificazione parziale del fondo (riattazione/ampliamento
rustico).

 

                                    f.   Con risposta del 8
giugno 1996 al ricorso il Consiglio di Stato chiede la reiezione
dell’impugnativa riconfermandosi nelle argomentazioni già addotte con la
risoluzione impugnata.

Dal canto suo il Municipio, nelle sue osservazioni del 27 giugno 1996, rileva
come l’edificio posto sui mappali no. __________e __________sia stato inserito
nell’inventario degli oggetti storici protetti su proposta della commissione
culturale. A detta del Comune questo vincolo non impedisce comunque ai
proprietari di restaurare l’edificio a scopo abitativo, fermo restando che gli
interventi vengano attuati con la dovuta professionalità. Inoltre esso sostiene
che il diritto di prelazione non costituisce un impedimento gravoso per i
proprietari. Per finire a riguardo dell’azzonamento del mappale __________esso
rileva come il comparto interessato potrebbe ben prestarsi per un particolare
interesse commerciale, essendo legato in modo diretto al centro comunale e a
tutte le attività collaterali d’interesse pubblico ch’esso genera.

In definitiva l’esecutivo comunale propone la reiezione integrale
dell’impugnativa.

 

                                  g.   In data 28 novembre
1996 si è esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

 

 

c o n s i d e r a t o

 

 

 

 

 

in diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).

                                         La legittimazione
ricorsuale dei ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibili in ordine.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna.
Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui
la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla
pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si
armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).

                                         Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità,( tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv.
3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Scopo essenziale
della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo
e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
Obiettivo primo, la netta separazione tra territorio abitato e non.

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio oltre a garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio dev’essere tutelato sia
mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrandovi
armoniosamente gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi
ricreativi e permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli
insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati
nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni
nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi
e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. 

                                         Si tratta di esigenze
spesso contrastanti, di una realtà talvolta troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.

                                         In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura, il paesaggio e più specificamente
l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni
della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia
461 consid. 5a). Il principio trova la sua consacrazione all’art. 3 OPT
(Obbligo di ponderazione) ai cui sensi “se dispongono di margini d’azione
nell’adempimento e coordinamento dei compiti d’incidenza territoriale, le
autorità ponderano i diversi interessi.” In tale contesto esse: “a) verificano
gli interessi toccati; b) valutano gli interessi verificati considerandone in
particolare la compatibilità con lo sviluppo territoriale auspicato e con le implicazioni
possibili; c) tengono conto di tali interessi nel miglior modo possibile, sulla
base della loro valutazione.” Infine “nella motivazione delle decisioni esse
presentano la ponderazione degli interessi.”

                                         L’assenza o carenza della
ponderazione porta alla violazione dell’art. 4 Cost. (DTF 114 Ia 376).

 

                                   4.   Come già rilevato
nei fatti, in concreto i ricorrenti contestano innanzitutto l’imposizione del
vincolo di oggetto storico protetto istituito sulla casa sita ai mappali no.
__________e __________, come previsto nell’art. 34 cpv. 1 lett. e NAPR.

Per prassi costante del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico
della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art.
22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed
esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117,
consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il
principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale
istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF
115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364
consid. 2).

                                         Nella fattispecie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.

 

                                4.1   Giusta l’art. 17 cpv.
2 LPT per la protezione di siti caratteristici, luoghi storici e monumenti
naturali e culturali, il diritto cantonale può prevedere invece dell’istituzione
di zone protette, altre misure adatte a tutelarne i valori. 

L’art. 28 cpv. 2 lett. h LALPT prevede espressamente la possibilità per il
comune d’istituire nel PR dei vincoli speciali cui è assoggettata
l’utilizzazione di taluni fondi per la protezione tra l’altro pure degli
edifici di pregio storico-culturale.

                                         Tale scopo perseguono pure
le norme di attuazione del piano regolatore, nelle quali deve essere stabilito
l’obbligo di conservazione di tali oggetti (art. 29 cpv. 2 lett. d) LALPT).

In concreto gli oggetti storici protetti sono stati singolarmente indicati e
definiti nell’art. 34 delle NAPR, dal quale risulta appunto un dettagliato
elenco di tutti i monumenti culturali d’importanza cantonale, rispettivamente
d’importanza locale che il Comune intende salvaguardare.

                                         La casa dei qui ricorrenti
è stata indicata al cpv. 1 lett. e del citato articolo come meritevole di
protezione a livello comunale.

Da queste considerazioni risulta chiaramente che la misura pianificatoria in
concreto adottata è sorretta da una valida base legale.

 

                                4.2   Quanto all’interesse
pubblico a questa scelta pianificatoria, va innanzitutto rilevato che, giusta
la giurisprudenza del Tribunale Federale, un edificio può essere qualificato
quale monumento storico anche se non abbia in sé uno straordinario valore
architettonico, ma sia tipico e caratteristico di un'epoca passata (cfr. Adelio
Scolari, Commento della Legge edilizia del Canton Ticino, art. 16, nota 43).
Con il sopralluogo si è potuto costatare come la casa dei signori __________
rivesta senz’altro un interesse culturale. Trattasi in effetti di una casa che
ancora presenta le caratteristiche tipiche dell’architettura rurale del passato
contadino di __________. Essa rappresenta in pratica una delle ultime testimonianze
ancora presenti sul territorio comunale di un’epoca ormai trascorsa.
L'interesse pubblico alla sua conservazione va quindi sicuramente confermato.

                                4.3   Verificata la presenza
di un interesse pubblico alla misura in contestazione, occorre ora esaminare se
per rapporto alle circostanze concrete, il vincolo così adottato dal comune
risulta ragionevole, attuabile e sopportabile e segnatamente se non sacrifica
sproporzionatamente l’interesse privato contrapposto. Se così fosse il vincolo
violerebbe il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 400).

Come risulta dagli atti dell’incarto, il vincolo in esame non toglie ai
proprietari la possibilità di operare degli interventi edilizi sulla casa,
fermo restando naturalmente che queste opere vengano eseguite in rispetto delle
caratteristiche dell’edificio protetto. Il 

sacrificio imposto ai proprietari appare senz’altro ragionevole se paragonato
all’interesse pubblico perseguito. Del resto va evidenziato che giusta il
capoverso 4 dell’art 34 NAPR in oggetto, il Comune può concedere un sussidio
per le opere di restauro quando il sacrificio richiesto al proprietario per la
conservazione risultasse troppo oneroso.

Da ciò risulta quindi che il vincolo per la conservazione del previsto
monumento culturale e storico d’importanza locale limita in modo legittimo la
proprietà privata, in quanto fondato su una valida base legale, sorretto da un
interesse pubblico preminente e rispettoso del principio della proporzionalità.

 

                               4.4.   Quanto al contestato
diritto di prelazione istituito sulle particelle no. __________e __________a
favore del Comune a norma dell’art. 37 NAPR, non appare, contrariamente a
quanto sostenuto dai ricorrenti, di grave impedimento alla loro facoltà di
disporre, ritenuto ch’esso entra in linea di conto solo in caso di vendita dei
fondi a terzi. Il Comune allora avrà la facoltà entro sei mesi di esercitare
tale diritto, acquistando il bene alle medesime condizioni pattuite con i
terzi. 

L’interesse pubblico a questa disposizione consiste nel riservare al Comune la
possibilità di fare proprio un oggetto che per le sue caratteristiche
costituisce una pregevole testimonianza dell’architettura rurale del passato e
quindi rappresenta un valore per il territorio, garantendone così la
salvaguardia.

 

                                   5.   In relazione alla
richiesta dei ricorrenti d’attribuire il loro fondo no. 1078 alla zona
residenziale semi estensiva anziché alla zona residenziale commerciale, come
previsto con la revisione del PR, va rilevato quanto segue.

                                5.1   Giusta l’art. 24 NAPR
la zona residenziale commerciale è destinata alla costruzione di edifici
d’abitazione, di edifici commerciali e amministrativi, di alberghi e
ristoranti. All’interno devono essere rispettate tutta una serie di
prescrizioni tra cui l’imposizione di un indice di sfruttamento minimo pari a
1.0, applicabile pure alle ricostruzioni o alle trasformazioni importanti. I
ricorrenti si oppongono a questo tipo d’azzonamento, previsto oltre che per il
loro fondo no. __________anche per i particellari no. __________, __________e
__________ adiacenti, ritenendolo assolutamente fuori luogo dato che questo
fondi , a loro dire, hanno una vocazione puramente residenziale trovandosi
discosti dalla via San __________, dove si concentrano le attività commerciali.

Esaminati gli atti a nostra disposizione e considerate le risultanze del
sopralluogo, questo Tribunale ritiene quanto segue. Trattasi in concreto di un
comparto che pur non essendo direttamente prospiciente alla via San __________,
risulta posizionato in modo tale da giustificare effettivamente un’estensione
su di esso della zona residenziale commerciale. Esso appare infatti
direttamente relazionato alla casa comunale e quindi anche a tutte quelle
attività commerciali che gravitano attorno ad essa e che in definitiva
costituiscono il centro del paese. Prevedere quindi in questo comparto
un’edificazione forte, capace di portare ad una completazione urbanistica della
zona, con degli insediamenti che oltre all’abitazione offrano pure delle
possibilità di tipo commerciale-amministrativo e anche di ristorazione o
alberghiero, costituisce una scelta pianificatoria coerente. Di conseguenza la
censura sollevata dai ricorrenti al riguardo non merita conferma.

                                5.2   In merito alla
richiesta, presentata dai ricorrenti in via subordinata, di modifica dell’art.
24 cpv. 2 lett. c NAPR “nel senso di ritenere l’indice di sfruttamento minimo
dell’1.0 (previsto per la zona residenziale commerciale) valido per tutto il
fondo, riservati i frazionamenti, rispettivamente l’edificazione parziale del
fondo (riattazione/ampliamento rustico)”, vanno fatte le seguenti
considerazioni. 

L’indice di sfruttamento è il rapporto numerico tra la superficie utile lorda
degli edifici e la superficie edificabile del fondo (art 37 LE). Esso
stabilisce in pratica in modo vincolante per ogni particella e per ogni
proprietario la densità necessaria dell’utilizzazione edilizia.

Il significato d’imporre un indice di sfruttamento minimo va ricercato nella
volontà d’impedire che i fondi edificabili vengano sotto utilizzati, ovvero
sfruttati in modo non razionale. 

Così appunto nel caso in esame dove l’azzonamento del particellare no
__________nella zona residenziale commerciale presuppone una certa densità
dell’utilizzazione edilizia e ciò indipendentemente dalle dimensioni, nonché
dalla forma dei singoli fondi. Ecco quindi che prescindere dall’applicazione
dell’indice di sfruttamento minimo dell’1.0 in caso di frazionamento,
rispettivamente di edificazione parziale del fondo, come richiesto dai
ricorrenti, sarebbe evidentemente contrario alla finalità perseguita
dall’imposizione del parametro in esame.

La norma NAPR così come prevista è a mente di questo Tribunale conforme alla
destinazione di zona data al comparto, ragion per cui merita di essere
confermata.

La censura dei ricorrenti non può quindi essere accolta nemmeno su questo
punto.

 

                                   6.   Tassa di giudizio e
spese seguono la soccombenza.

 

 

Per
questi motivi,

visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   I ricorrenti sono
condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 500.--.

                                   3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________ 

                                       - Municipio di _________

                                       - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario