# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** aaebaab4-bced-53ce-a9d2-a5c5a1e742a9
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-11-05
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 05.11.2008  PB.2007.00043
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-PB-2007-00043_2008-11-05.html

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				Geschäftsnummer: 	PB.2007.00043	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 05.11.2008
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Personalrecht
	Betreff: 

	Überleitung in das neue Personalrecht, Lohndiskriminierung

	
Überführung in das neue Stadtzürcher Personalrecht: Lohndiskriminierung einer Aktivierungstherapeutin

Zuständigkeit, Legitimation, Verfahrensvereinigung, Streitwert (E. 1). Zu den Grundzügen der Überführung in das neue stadtzürcherische Personalrecht; Vorbringen der Parteien (E. 2). Zum Diskriminierungsverbot im Allgemeinen (E. 3.1). Als Angehörige eines überwiegend weiblich besetzten Berufs kann sich die private Beschwerdeführerin auf einen (Arbeitswerts-)Vergleich mit den Polizisten berufen. Zum Vergleich ist die Tätigkeit im allgemeinen Polizeidienst heranzuziehen (E. 3.2+3). Die Stadt Zürich zog eine Unternehmensberatungsfirma für die Vornahme analytischer Arbeitsplatzbewertungen bei. Das dabei verwendete Bewertungssystem ist nachvollziehbar und plausibel (E. 3.4). Die Einholung eines arbeitswissenschaftlichen Gutachtens ist entbehrlich (E. 3.5). Zur konkreten Gegenüberstellung der Arbeitsbewertungen der Tätigkeit von Polizisten und Aktivierungstherapierenden: Die Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden ist bei den Kriterien Selbständigkeit, Flexibilität und Kommunikationsfähigkeit zwingend höher als ursprünglich vorgesehen zu bewerten (E. 3.6). Damit erhöht sich die Punktzahl der Funktion der privaten Beschwerdeführerin um 3.5 Punkte, womit sie sich in der nächsthöheren Funktionsstufe bewegt (3.7). Für die im Vergleich zum Polizeidienst tiefere Einreihung der privaten Beschwerdeführerin sind keine anderen Gründe als geschlechtsspezifische ersichtlich. Für die Ungleichbehandlung ergeben sich - auch unter Berücksichtigung des städtischen Lohngefüges im Gesundheitswesen - keine ausreichenden Rechtfertigungsgründe (E. 3.8+9). Im Vergleich zu den Physio- und Ergotherapierenden steht der privaten Beschwerdeführerin keine höhere Einreihung zu. Unter dem Aspekt von Art. 8 Abs. 1 BV verfügen die Behörden über einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen (E. 4). Die private Beschwerdeführerin ist somit rückwirkend per 1. Juli 2002 in die nächsthöhere Funktionsstufe einzureihen (E. 5). Die Berechnung der anrechenbaren nutzbaren Erfahrung erweist sich als korrekt (E. 6). Die ursprüngliche Platzierung bei 95,56 % im Lohnband ist nicht zu beanstanden; diesbezüglich ist die Beschwerde der Stadt Zürich begründet (E. 7). Zusammenfassend war die ursprüngliche Einreihung der privaten Beschwerdeführerin geschlechtsdiskriminierend, weshalb sie rückwirkend in die nächsthöhere Funktionsstufe einzureihen ist. Die Anhebung auf 100 % im Lohnband durch die Vorinstanz ist damit nicht (mehr) korrekt. Der vorinstanzliche Entscheid ist bezüglich Funktionsstufeneinreihung und Platzierung im Lohnband aufzuheben. Der Antrag der privaten Beschwerdeführerin, ihr mehr Jahre an nutzbarer Erfahrung anzurechnen, ist abzuweisen (E. 8). Neuentscheid durch das Verwaltungsgericht (E. 9). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 10).
Teilweise Gutheissung

			 	
				Stichworte:
	
						ARBEITSBEWERTUNG
AUFHOLBEDARF
BESCHWERDELEGITIMATION
BESOLDUNGSSTUFE
DISKRIMINIERUNGSVERBOT
EINREIHUNG
ERMESSEN
FORMELBERECHNUNG
FRAUENBERUF
FUNKTIONSSTUFE
GESCHLECHTSDISKRIMINIERUNG
GLEICHSTELLUNGSGESETZ
GLEICHWERTIGE ARBEIT
INDIREKTE DISKRIMINIERUNG
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
KRITERIEN
LOHNANALYSE
LOHNBAND
LOHNDISKRIMINIERUNG
NUTZBARE ERFAHRUNG
POLIZIST
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
STREITWERTBERECHNUNG
THERAPIEBERUF
ÜBERFÜHRUNG
VEREINFACHTE FUNKTIONSANALYSE
ZULAGE

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 8 Abs. 1 BV
Art. 8 Abs. 3 BV
Art. 6 Abs. 1 EMRK
Art. 3 GlG
Art. 6 GlG
Art. 13 Abs. 5 GlG
§ 63 VRG
Art. 61 AB PR Zürich
Art. 47 PR Zürich
Art. 48 PR Zürich
Art. 49 PR Zürich
Art. 89 Abs. 3 PR Zürich

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

PB.2007.00043

PB.2007.00049

 

 

Entscheid

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 5. November 2008

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Rudolf Bodmer, Gerichtssekretärin
Rhea Schircks Denzler.   

 

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    Stadt Zürich, 

Lindenhofstrasse 21, 8021 Zürich, 

vertreten durch den Stadtrat von Zürich, Stadthaus, 

Postfach, 8022 Zürich,

 

2.    A,  

vertreten durch Rechtsanwältin
B, 

Beschwerdeführerinnen, 

 

gegen

 

 

1.    A  

vertreten durch Rechtsanwältin B, 

 

 

2.    Stadt Zürich, 

Lindenhofstrasse 21, 8021 Zürich,  

vertreten durch den
Stadtrat von Zürich, Stadthaus, 

Postfach, 8022 Zürich, 

 

Beschwerdegegnerinnen, 

 

 

 

betreffend Überleitung
in das neue Personalrecht, Lohndiskriminierung,

hat sich ergeben: 

I.  

A. Auf den
1. Juli 2002 setzte der Stadtrat von Zürich die Verordnung über das Arbeitsverhältnis
des städtischen Personals vom 28. November 2001 (Personalrecht, PR; AS 177.100,
www.stadt-zuerich.ch) sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen vom
27. März 2002 (AB PR; AS 177.101, www.stadt-zuerich.ch) in Kraft. Damit
führte die Stadt Zürich ein neues Lohn­system ein, welches unter anderem im
Pflegebereich zu besser entlöhnten Einreihungen führte (vgl. dazu VGr, 19. Dezember
2007, PB.2007.00027, I.B, www.vgrzh.ch). 

B. A
arbeitet seit August 1999 als Aktivierungstherapeutin im Heim D der Stadt
Zürich. Gestützt auf die neurechtlichen Personalbestimmungen wurde sie unter
der Funktionsbezeichnung "Aktivierungstherapeutin" per 1. Juli
2002 in die Funktionsstufe (FS) 6 der Funktionskette (FK) 309 überführt.
Als nutzbare Erfahrung wurden ihr zehn Jahre angerechnet; die Lage im
Lohnband betrug 95,56 % des Mittel­werts. Unter Berücksichtigung der unter
altem Recht ausgerichteten Zulagen blieb der Lohn unverändert. Eine dagegen
erhobene Ein­sprache wies der Stadtrat von Zürich am 31. August 2005 ab.

II.  

Im nachfolgenden Rekurs an
den Bezirksrat Zürich verlangte A zusammen mit weiteren
Aktivierungstherapeutinnen die Einreihung in die FS 8 unter Anrechnung einer
nutzbaren Erfahrung je nach konkreten Erfahrungsjahren; zudem sei die Lage im
Lohnband auf 100 % festzulegen. Im Er­ledigungs­beschluss betreffend A vom
18. Oktober 2007 hiess der Bezirksrat den Rekurs teilweise gut und legte
die Lage im Lohnband per 1. Juli 2002 bei 100 % fest. Im Übrigen wies
er den Rekurs ab.

III.  

Gegen diesen Beschluss gelangten sowohl die Stadt Zürich
wie auch A mit Beschwerden vom 21. bzw. vom 22. November 2007 an das
Verwaltungsgericht.

A beantragt eine rückwirkende Einreihung per 1. Juli 2002
in die FS 8 unter Festlegung der nutzbaren Erfahrung auf 15 Jahre, eventualiter
auf elf Jahre. Ausserdem verlangt sie eine Prozessentschädigung.

Die Beschwerde der Stadt Zürich richtet sich gegen die
vom Bezirksrat angeordnete An­hebung der Lage im Lohnband von 95,56 % auf 100
%. 

Mit ihren Beschwerdeantworten beantragen die Parteien
jeweils die Abweisung der Be­gehren der Gegenseite; A verlangt zusätzlich eine
Prozessentschädigung. Der Bezirksrat hat für beide Beschwerden auf
Vernehmlassung verzichtet.

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

1.1 Die
Beschwerden richten sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine
personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Ungeachtet
§ 74 Abs. 2 VRG ist das Lohngefüge vom Ver­waltungsgericht stets
insoweit überprüfbar, als es darum geht, eine allfällige geschlechts­diskriminierende
Lohnbenachteiligung ausfindig zu machen (VGr, 23. Oktober 2002,
PB.2002.00022, E. 1b, www.vgrzh.ch; Bea Rotach Tomschin, Die Revision des
Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997,
S. 433 ff., 451; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen
Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 217; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 12). In der vorliegenden Streitigkeit
stellt sich die Frage nach einer lohnmässigen Diskriminierung einer
Aktivierungstherapeutin. Dabei handelt es sich um einen therapeutischen Beruf
im Gesundheitswesen. Wie die Gerichte wiederholt festgestellt haben, handelt es
sich bei der Physiotherapie und der Ergotherapie um so genannt "typische
Frauenberufe" (vgl. etwa VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00015,
E. 2a – 22. Januar 2001, VK.1996.00017, E. 2a – 20. Dezember 2006,
PB.2006.00007, E. 1.1 [je unter www.vgrzh.ch]). Dasselbe gilt unbestrittenermassen
auch für die verwandte Tätigkeit der Aktivierungstherapie. Dies führt zur
grundsätzlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts.

Im Übrigen ist die Einreihung in Besoldungsklassen und
-stufen trotz § 74 Abs. 2 VRG stets dann überprüfbar, wenn ein
Anspruch auf gerichtliche Beurteilung aufgrund von Art. 6 Abs. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht. Gemäss aktueller
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) entfällt
die Geltung von Art. 6 Abs. 1 EMRK für öffentlichrechtliche
Arbeitsverhältnisse nur noch unter zwei – hier nicht gegebenen – Voraussetzungen:
Erstens muss im nationalen Recht für die entsprechende Kategorie von
Angestellten bzw. bestimmte Stelleninhaber der Zugang zu einem Gericht ausdrücklich
ausgeschlossen sein und zweitens muss dieser Ausschluss objektiv im staatlichen
Interesse liegen und gerechtfertigt sein (VGr, 27. Juli 2007, PB.2006.00046, E.
2.2.1 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). Für das vorliegende Arbeits­verhältnis ist
der Zugang zum Verwaltungsgericht somit auch gestützt auf Art. 6
Abs. 1 EMRK zu bejahen.

1.2 Die
Legitimation der privaten Beschwerdeführerin ist ohne weiteres zu bejahen. – Als
Gemeinde ist die Stadt Zürich kantonalrechtlich zur Beschwerde insbesondere
dann le­gitimiert, wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen
Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat (§ 21 lit. b in
Verbindung mit § 70 und § 80c VRG). Dies trifft vorliegend zweifellos zu,
weshalb auch die Stadt Zürich beschwerde­legitimiert ist.

1.3 Es ist somit auf beide Beschwerden einzutreten.

1.4 Aus
Gründen der Prozessökonomie kann das Gericht mehrere Verfahren vereinigen,
namentlich wenn sich zwei Beschwerden gegen denselben Entscheid richten (vgl.
Kölz/ Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 33 f.). In diesem Sinn sind die
beiden Verfahren zu vereinigen.

1.5 Beschwerden
mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.- behandelt in der Regel der Einzelrichter.
Bei grösseren Streitwerten entscheidet das Gericht in Dreierbesetzung
(§ 38 VRG).

1.5.1
Bei Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich
der Streit­wert aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt
der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur
nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses seitens der angestellten
Person (Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3). 

1.5.2
Die private Beschwerdeführerin ist entsprechend dem Inkrafttreten der
städtischen Besoldungsrevision per 1. Juli 2002 neu eingereiht worden. Ihr
gegen den Rekursentscheid erhobenes Rechtsmittel ging hierorts am
26. November 2007 ein. Gemäss Art. 16 Abs. 1 und
Abs. 4 PR war das Dienstverhältnis damals ­frühestens auf Ende
Februar 2008 kündbar. Massgeblich für die Streitwert­berechnung ist somit die
Lohndifferenz für 68 Monate.

Zwischen den Parteien ist in erster Linie strittig, ob die
private Beschwerdeführerin in FS 6 oder 8 einzureihen ist. Die Differenz
zwischen diesen beiden Besoldungsstufen macht rund 20 % aus (vgl. AB PR Anhang
A). Hinsichtlich der Lage im Lohnband unterscheiden sich die Anträge der
Parteien um rund 4,5 % (95,56 % gegenüber 100 %). Be­zogen auf
den der privaten Beschwerdeführerin per 1. Juli 2002 ausbezahlten Lohn von Fr. 3'833.60
(auf Basis 1/12) entspricht diese Differenz einem monatlichen Betrag von ca. Fr.
950.-. Daraus resultiert für die mass­gebliche Zeitdauer von 68 Monaten ein
Streitwert von rund Fr. 65'000.-. Hinzu kommt, dass die private
Beschwerdeführerin die Anrechnung von 15 statt zehn Jahren an  nutzbarer
Erfahrung beantragt.

Die Streitwertgrenze von Fr. 20'000.- ist damit klar
überschritten. Die Sache ist in Dreierbesetzung zu behandeln.

2.  

2.1 Laut dem
am 1. Juli 2002 in Kraft getretenen Besoldungssystem der Stadt Zürich richtet
sich der Lohn der städtischen Angestellten im Wesentlichen nach dem Schwierig­keitsgrad
der Funktion, der nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag (Art. 47
PR; gemäss der am 1. Juli 2007 in Kraft getretenen neuen Fassung ist zusätzlich
das Verhalten zu beachten). Der Stadtrat legte einen Funktionsraster mit 18
Funktionsstufen sowie Funktionsumschreibungen fest; jede Stelle ist aufgrund
der betreffenden Funktions­umschreibung einer Funktionsstufe zuzuordnen
(Art. 48 ff. PR, AB PR Anhang B; eine leichte Modifikation
erfuhr Art. 50 PR per 1. Juli 2007). Gemäss der bis Ende Juni 2007 gültigen
Fassung war den 18 Funktionsstufen gemäss einer Lohnskala je ein Jahreslohn als
Mittelwert zu­geordnet, wobei sich die konkreten Löhne der Angestellten innerhalb
eines von diesem Mittelwert abhängigen Lohnbands bewegten. Dabei waren die nutzbare
berufliche und ausserberufliche Erfahrung und der zu erwartende Leistungs­beitrag
geschlechtsneutral nach einheitlichen Massstäben zu berücksichtigen
(Art. 51 ff. PR, AB PR Anhang A, jeweils in der
damaligen Fassung). 

2.2 Wie
gesehen, ist die private Beschwerdeführerin per 1. Juli 2002 in die FS 6
der FK 309 überführt worden. Mit der Beschwerde beantragt sie die Überführung
in die FS 8. 

Die private Beschwerdeführerin schildert ihre Tätigkeit als Aktivierungstherapeutin
ausführlich und kommt zum Ergebnis, dass ihr Aufgabengebiet alle unter FS 7 und
8 auf­geführten Aufgaben abdeckt. Sodann beanstandet sie, dass die Einreihung
der Aktivierungstherapierenden nicht ausgehend von der Bewertung der
Physiotherapeuten hätte ergehen dürfen. Bei den Aktivierungstherapierenden
handle sich um eine Berufsgruppe, welche sich von der Physiotherapie derart
unterscheide, dass ein Vergleich überhaupt nicht möglich sei. Der angefochtene
Entscheid sei deshalb zufolge "der verweigerten Arbeitsbewertung der Aktivierungstherapierenden"
aufzuheben. Im Weiteren erachtet die private Beschwerdeführerin die Einstufung
der Aktivierungstherapierenden als diskriminierende Rechtsungleichheit im Sinn
von Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sowie als unzulässige
Geschlechtsdiskriminierung im Sinn von Art. 3 des Gleichstellungsgesetzes vom
24. März 1995 (GlG). Die Arbeitsansprüche, welche an die Aktivierungstherapierenden
gestellt würden, seien höher als diejenigen, welche an die Physio- respektive
Ergotherapierenden sowie die städtischen Polizeibeamten gestellt würden. Im
Folgenden vergleicht sie die vier Berufs­gruppen unter den Titeln
Selbständigkeit, Flexibilität, Kooperations-/Teamfähigkeit, Ausbildungsdauer und
Schwierigkeitsgrad und gelangt zum Ergebnis, dass die Einreihung in FS 6 und
damit eine Stufe unterhalb der Physio- respektive Ergotherapierenden und der Polizisten
haltlos sei. Beide Vorinstanzen hätten es versäumt, eine hin­reichende
Entscheidungsgrundlage für die korrekte Einreihung der Aktivierungstherapierenden
zu schaffen. Sollte die unzulässige Benachteiligung der Aktivierungstherapierenden
für das Gericht nicht genügend liquid sein, sei ein arbeitswissenschaftliches
Gutachten zur Klärung des Sachverhalts einzuholen. 

Die Stadt Zürich erachtet die vorgenommene Einreihung in
FS 6 als korrekt. Die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin stelle
geringere Ansprüche als diejenige der Physio- und Ergotherapierenden.

3.
 

Die Einreihung der privaten
Beschwerdeführerin in FS 6 ist zunächst unter dem Aspekt des Diskriminierungsverbots
zu überprüfen.

3.1 Gemäss
Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt. Nach Satz 3 der
Bestimmung haben sie Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. Laut
Art. 3 Abs. 1 GlG dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund
ihres Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden. Unter
anderem gilt das Verbot ausdrücklich für die Entlöhnung (Abs. 2). Die
Diskriminierung wird vermutet, wenn sie von der betroffenen Person glaubhaft
gemacht wird (Art. 6 GlG). Wer von einer solchen Diskriminierung betroffen ist,
kann die Zahlung des geschuldeten Lohns verlangen (Art. 5 Abs. 1 lit. d GlG). 

3.1.1
Eine direkte Diskriminierung liegt vor, wenn sich eine Ungleichbehandlung
ausdrücklich auf die Geschlechtszugehörigkeit oder auf ein Kriterium stützt,
das nur von einem der beiden Geschlechter erfüllt werden kann, und wenn sie
sich nicht sachlich rechtfertigen lässt (BGE 124 II 409 E. 7
S. 424). Eine Diskriminierung dieser Art steht hier nicht zur Diskussion.

3.1.2
Eine indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal
geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend
Angehörige des einen Geschlechts gegenüber denjenigen des anderen
benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 124 II 409
E. 7 S. 425; Béatrice Weber-Dürler, Aktuelle Aspekte der Gleichberechtigung
von Mann und Frau, ZBJV 128/1992, S. 357 ff., 375 ff.; Kathrin
Arioli, Die Rechtsfigur der indirekten Diskriminierung, AJP 1993,
S. 1327 ff., 1330; Michèle Stampe, Das Verbot der indirekten
Diskriminierung wegen des Geschlechts, Zürich 2001, S. 175 ff.;
Bernhard Waldmann, Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV
als besonderer Gleichheitssatz, Bern 2003, S. 338 ff.).

3.1.3
Es können auch Tätigkeiten verschiedenartiger Natur miteinander verglichen
werden (vgl. BGE 124 II 409 E. 9a und b S. 426 f.; Hansjörg Seiler,
Gleicher Lohn für gleich­wertige Arbeit, ZBl 104/2003,
S. 113 ff., 126). Anders liesse sich etwa eine der Entlöhnung
typischer Frauenberufe innewohnende versteckte Diskriminierung nicht aufdecken.
Der Vergleich zwischen verschiedenen Berufen macht es häufig nötig, die
betreffenden Tätigkeiten einer Arbeitsplatzbewertung zu unterziehen (VGr,
22. Januar 2001, VK.1996.00015, E. 2b, und VK.1996.00017, E. 2b,
je mit Hinweisen, sowie 20. Dezember 2006, PB.2006.00006, E. 2.2.2 [je
unter www.vgrzh.ch]).

3.2 Zur
Begründung der behaupteten Diskriminierung gegenüber den Polizisten macht die
private Beschwerdeführerin geltend, mit ihrer Einreihung in die FS 6 seien die Aktivierungstherapierenden
eine Stufe unterhalb der Polizisten platziert. 

Als Angehörige eines überwiegend weiblich besetzten Berufs
kann sich die private Beschwerdeführerin auf einen Vergleich mit den Polizisten
berufen (vgl. die zitierten VK.96.00015 und VK.96.00017).

3.3 Wie
gesehen, ist die private Beschwerdeführerin in FS 6 eingereiht worden. Gemäss
dem Entscheid des Stadtrats vom 31. August 2005 werden Polizisten bereits während
der Ausbildung in FS 6 eingereiht; hernach erfolgen in gewissen Abständen
Funktionsanstiege. Die Aufstufung in FS 7 verlangt zwar erhebliche Praxiskenntnisse
und die Übernahme von Patrouillenleitungen (AB PR Anhang B
[Funktionsumschreibungen] Kette 207 FS 7); wie die genannten Ausführungen des
Stadtrats zeigen, ist diese Aufstufung indessen entsprechend der Laufbahnförderung
bei der Polizei üblich. Demgegenüber verharren die Aktivierungstherapierenden
auch bei zunehmender Erfahrung in FS 6. In der Beschwerdeantwort der Stadt
Zürich wird denn auch nicht weiter in Abrede gestellt, dass die Aktivierungstherapierenden
grundsätzlich um eine Stufe tiefer eingereiht sind als die Polizisten. Es rechtfertigt
sich daher, zum Vergleich mit der Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin den
allgemeinen Polizeidienst der FS 7 heranzuziehen; dabei ist selbstredend zu
berücksichtigen, dass die in dieser Funktionsstufe eingereihten Polizisten
bereits über Praxiskenntnisse verfügen und insbesondere Patrouillen leiten
müssen. 

3.4 Unter
Berücksichtigung des Schwierigkeitsgrades der einzelnen Funktionen legt der
Stadtrat einen Funktionsraster und Funktionsumschreibungen fest (Art. 48 PR).
Basis der Funktionsumschreibungen sind analytische Arbeitsplatzbewertungen, mit
denen die Anforderungen an die Fach-, Selbst-, Sozial-, Führungs- und
Beratungskompetenz sowie die Arbeitsbedingungen erfasst werden (Art. 49 PR).

3.4.1
Für die Vornahme analytischer Arbeitsplatzbewertungen zog die Stadt Zürich
die Unternehmensberatung E bei. Diese analysierte zahlreiche Funktionen der
Stadt­verwaltung anhand der erwähnten fünf Kriterien gemäss Art. 49 PR. Dabei
stützte sie sich unter anderem auf Befragungen von Stelleninhabern. Die
untersuchten Tätigkeiten wurden in jedem Kriterium bewertet (maximale
Punktzahlen zwischen 2 und 15). Die fünf Kriterien erhielten folgende
prozentuale Gewichtung: Fachkompetenz 28 %, Selbstkompetenz 20 %, Sozialkompetenz
20 %, Führungs- und Beratungskompetenz 20 %, Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen
12 %. Sodann wurden die Unterkriterien "Selbständigkeit" und
"Führung" dreifach gewichtet; eine doppelte Gewichtung kam den Unterkriterien
"Kommunikationsfähigkeit" und "Kooperations- und
Teamfähigkeit" zu. Auf der Grundlage dieser Arbeitsplatzbewertungen
entwickelte die Unternehmungsberatung E Modellprofile für sämtliche Tätigkeiten.

3.4.2
Entgegen der Meinung der privaten Beschwerdeführerin war es nicht zwingend
erforderlich, jede Stelle durch die Unternehmensberatung E im Einzelnen
bewerten zu lassen. Es ist grundsätzlich zulässig, die untersuchten
Referenzfunktionen als Grundlage für die Einreihung der weiteren Funktionen zu
nehmen. 

3.4.3
Das Bewertungssystem der Unternehmenbseratung E ist nachvollziehbar und
plausibel. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass Auswahl und
Gewichtung der Kriterien oder das Vorgehen zu diskriminierenden Bewertungen
führen würden. Die Einreihung von Aktivierungstherapierenden und Polizisten ist
deshalb anhand des Arbeitsplatzbewertungsmodells der Stadt Zürich zu überprüfen.
Dies entspricht denn auch der Praxis, wonach allfällige Diskriminierungsquellen
und die Gleichwertigkeit von Arbeiten in erster Linie anhand der vom
Gemeinwesen angewendeten analytischen Arbeitsplatzbewertung festzustellen sind
(vgl. die zitierten VK.1996.00015, E. 2b, und VK.1996.00017, E. 2b, je mit Hinweisen).

3.4.4
Für einen in FS 7 der Kette 209 eingereihten Streifenwagenfahrer liegt eine
Befragung bei den Akten. Für die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin
liegt eine Stellenbeschreibung vor. Zudem deponierte sie eine ausführliche
Schilderung ihrer Tätigkeit. Relevant sind schliesslich die eingereichten
analytischen Funktionsbewertungen für die Modellprofile: Die Bewertung der
Funktion "309.06 Therapie/Beratung" (= Funktion der privaten
Beschwerdeführerin) lässt sich aus den Akten ersehen, diejenige der Funktion
"207.07 Allgemeiner Polizeidienst" ebenfalls. Für die Funktion 309.06
ergibt sich ein Gesamtwert von 21,5 Punkten und für die Funktion 207.07 ein
Gesamtwert von 26,0 Punkten (dreifache Gewichtung des Unterkriteriums
"Selbständigkeit", doppelte Gewichtung der Unterkriterien
"Kommunikationsfähigkeit" und "Kooperations- und Teamfähigkeit"
[vgl. vorn 3.4.1]). Entsprechend der Zuordnungstabelle führten die erhaltenen
Gesamtwerte zur Einreihung der Funktion 309.06 in die FS 6 und der Funktion 207.07
in die FS 7.

Es stellt sich demnach die
Frage, ob die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin – entgegen dieser Einreihung
– mindestens gleichwertig ist wie die Tätigkeit der in FS 7 platzierten
Polizisten. 

3.5 Die
private Beschwerdeführerin beantragt die Einholung eines arbeitswissenschaft­lichen
Gutachtens.

Ein arbeitswissenschaftliches
Gutachten ist insoweit einzuholen, als für die Prüfung, ob eine Diskriminierung
vorliegt, spezifische Fachkenntnisse über die rechtserheblichen Sach­verhalts­fragen
vorausgesetzt werden (BGE 117 Ia 262 E. 4c S. 269 f.). Hingegen kann es nicht
Sache eines arbeitswissenschaftlichen Gutachtens sein, die "richtige"
Lohneinstufung festzulegen (BGE 125 II 385 E. 5c S. 391).

Vorliegend lassen sich die Tätigkeit der privaten
Beschwerdeführerin als Aktivierungs­therapeutin und die Tätigkeit der Polizisten
im allgemeinen Polizeidienst aufgrund der Akten zuverlässig vergleichen. Zudem
ist die Funktion des Polizeisoldaten auf kantonaler Ebene gestützt auf eine arbeitswissenschaftliche
Expertise ausführlich untersucht und bewertet worden; diese Bewertung ist
vorliegend relevant, da die Angehörigen der Kantonspolizei im Wesentlichen
dieselbe Arbeit ausführen wie die städtischen Polizisten (VGr, 20. Dezember
2006, PB.2005.00006, E. 3.3.1, www.vgrzh.ch; BGr, 20. November 2007,
2A.93/2007, E. 4.3.1, www.bger.ch). Die Tätigkeiten der kantonalen Physio- und
Ergo­therapierenden sind ebenfalls schon wissenschaftlich untersucht worden (vgl.
die zitierten VK.96.00015 und VK.96.00017). Die diesbezüglichen Ergebnisse
liefern angesichts der Ähnlichkeit der Therapieberufe auch gewisse Anhaltspunkte
für die Bewertung der Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin.

Die Einholung einer Expertise ist somit entbehrlich.

3.6 Die
Tätigkeit der Polizisten, welche in FS 7 der Kette 207 eingereiht sind, ist
somit bezüglich des Arbeitswerts der Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden
(eingereiht in FS 6 der Kette 309) gegenüberzustellen.

Dabei überprüft das Verwaltungsgericht nicht, ob die
resultierende Besoldungseinstufung richtig oder überzeugend ist, sondern einzig
ob sie geschlechtsdiskriminierend ist (vgl. BGr, 20. November 2007, 2A.93/2007,
E. 2.4 am Ende, www.bger.ch). Die Bewertung der zu überprüfenden Tätigkeit ist
nur dort zu korrigieren, wo diese im Vergleich zur Bewertung der Vergleichsgruppe
und im Rahmen des bestehenden Besoldungssystems unhaltbar ist (vgl. die
zitierten VK.96.00015 und VK.96.00017, je E. 9a am Ende). Dem Verwaltungsgericht
steht neben der Überprüfung des Sachverhalts (§ 75 lit. b VRG) gemäss § 75 lit.
a VRG die Rechtskontrolle, nicht jedoch die Ermessensüberprüfung zu. Eine ausnahmsweise
Befugnis zur Ermessensüberprüfung lässt sich auch aus dem Gleichstellungsgesetz
nicht herleiten (BGE 125 II 385 E. 5d).

3.6.1
Fachkompetenz (Wissen/Kenntnisse):

Der Polizeidienst FS 7 ist mit 8,5 Punkten und die
Therapie FS 6 mit 9 Punkten bewertet. Mit der Beschwerde von A wird darauf
hingewiesen, dass die Aktivierungstherapie­ausbildung inzwischen drei Jahre
dauert; im relevanten Zeitpunkt von Juli 2002 betrug die Ausbildung indessen
noch zwei Jahre. 

Beim Vergleich zwischen den Angehörigen von Gesundheitsberufen
und Polizeisoldaten auf kantonaler Ebene hatte die vom Gericht beigezogene
Gutachterin im Kriterium Aus­bildung und Erfahrung insbesondere angesichts der
drei Jahre dauernden Ausbildung eine höhere Bewertung für die Physio- und Ergotherapierenden
vorgeschlagen. Insgesamt erachtete das Gericht die identische Bewertung dieser
Funktionen wie die Funktion des Polizeisoldaten aber noch als vertretbar bzw.
als noch knapp im Rahmen dessen liegend, was der Kanton in Ausübung seines
Ermessens ohne Verletzung des Diskriminierungsverbots hätte wählen können (vgl.
die zitierten VK.96.00015, E. 9b, und VK.96.00017, E. 9b).

Nachdem die Ausbildung zur Aktivierungstherapeutin im
massgeblichen Zeitpunkt zwei Jahre dauerte und für den Polizeidienst FS 7
zusätzliche Erfahrung verlangt wird, lässt es sich jedenfalls nicht beanstanden,
wenn das Kriterium Fachkompetenz bei den Akti­vierungstherapierenden trotz des
in der Regel späten Ausbildungsbeginns lediglich einen halben Punkt höher
gewertet wird als beim Polizeidienst FS 7. Eine diskriminierende Bewertung der
Funktion der privaten Beschwerdeführerin liegt nicht vor.

3.6.2 Selbstkompetenz
(Selbständigkeit/Flexibilität):

3.6.2.1 Selbständigkeit:

Der Polizeidienst FS 7 ist im Kriterium Selbständigkeit
mit 1,5 Punkten und die Therapie FS 6 mit 1,0 Punkten bewertet. 

Das Verwaltungsgericht hatte die Selbständigkeit der
Therapiearbeit im kantonalen Vergleich hauptsächlich im Kriterium
"geistige Anforderungen" beurteilt. Das damalige Gutachten verwies
bei den Physio- und Ergotherapierenden auf die selb­ständige Planung und
Durchführung von Therapien. Die ärztlichen Anweisungen beschränkten sich auf
die Verordnung der The­rapie, ohne genauere Angaben zu Zielen oder
auszuführenden Handlungen. Die Kontrolle erfolgte in Besprechungen mit der
Leitung bzw. in wöchentlichen ärztlichen Rapporten. Weiter mussten die Physio-
und Ergotherapierenden die Situation der Patienten ganzheitlich erfassen und
beurteilen. Sodann oblagen ihnen verschiedene Organisati­onstätigkeiten und hatten
sie häufige, auch anspruchsvolle Kontakte zu Patienten und ande­ren
Institutionen. Die Tätigkeit der Polizeisoldaten schilderte die Gutachterin
dagegen als ausführend mit selbständigen Elementen, wobei letztere zum Beispiel
beim Patrouillen­gang vorkam; dabei war in unvorhergesehenen Situationen zu
entscheiden. Die Kontrolle der Arbeit erfolgte fast 100%ig durch die Vorgesetzten
anhand der schriftlichen Berichte. Notwendig war eine hohe geistige Regsamkeit
für rasche Einschätzung von Situationen und Entscheidung über richtiges
Vorgehen in Berücksichtigung der Polizeitaktik. Die Höher­bewertung begründete
die Gutachterin zusammengefasst hauptsächlich damit, dass die Tätigkeit der
Physio- und Ergotherapierenden mehr eigenständige Arbeit mit groben Zielvorgaben
und wenig eher indirekter Kontrolle beinhaltete. Das Gericht gelangte hierauf zum
Ergebnis, dass die Tätigkeit der Physio- und Ergotherapierenden über weite
Teile selbständig, die Tätigkeit der Polizeisoldaten dagegen weitgehend
ausführend sei. Es erachtete die Höherbewertung der Physio- und
Ergotherapierenden im Kriterium "geistige Anforderungen" als zwingend
(vgl. die zitierten VK.96.00015, E. 9c, und VK.96.00017, E. 9c).

Die Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden ist von
ähnlicher Selbständigkeit geprägt wie diejenige der Physio- und Ergotherapierenden.
Wie die private Beschwerdeführerin glaubhaft und unwidersprochen schildert,
arbeitet sie mit selbst formulierten Therapiezielen; sie entscheidet über die
therapeutischen Mittel selbständig – nach Absprachen mit Pflege, Arztdienst,
Physio- und Ergotherapie sowie weiteren Berufsgruppen. 

Wie gesehen, erfolgt die Polizeiarbeit demgegenüber
weitgehend kontrolliert. Immerhin kommt den in FS 7 eingereihten Polizisten im
Vergleich zur Grundfunktion etwas mehr Selbständigkeit zu, müssen sie doch eine
Patrouille auch leiten können, ohne dass damit allerdings eine Führungsfunktion
einhergehen würde. 

Die Stadt Zürich bestätigt in der Beschwerdeantwort, dass
der Gestaltungsspielraum der Aktivierungstherapierenden grösser ist als jener
des Polizisten. Angesichts der bei den Polizisten der FS 7 festgestellten
leicht erhöhten Selbständigkeit gegenüber der Grundfunktion ist die
Selbständigkeit der Aktivierungs­therapierenden nur unwesentlich höher. Es erscheint
deshalb nicht als zwingend, die Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden höher
zu bewerten als den Polizeidienst FS 7. Nicht mehr vertretbar ist es indessen,
ihre Tätigkeit in diesem Kriterium trotz des leicht höheren Masses an
Selbständigkeit tiefer zu gewichten als bei den Polizisten FS 7. Die Funktion
der privaten Beschwerdeführerin ist daher – wie der Polizeidienst FS 7 – mit
1,5 Punkten zu bewerten.

3.6.2.2 Flexibilität:

Der Polizeidienst FS 7 ist im Kriterium Flexibilität mit
2,0 Punkten und die Therapie FS 6 mit 1,0 Punkten bewertet.

Der Polizist muss im Patrouillendienst bei überraschenden
Vorkommnissen flexibel entscheiden (vgl. die zitierten VK.96.00015, E. 9c Abs.
1, und VK.96.00017, E. 9c Abs. 1). Im Übrigen enthält die bei den Akten
liegende Befragung des Streifenwagenfahrers kaum Hinweise auf die Notwendigkeit
flexiblen Handelns; es kommt "weniger häufig" vor, dass wegen
Terminen, Anrufen, Fremdeinflüssen oder Fremdplanung von einer Aufgabe zur
nächsten gewechselt werden muss. 

Nach der glaubhaften Darstellung der privaten
Beschwerdeführerin werden Aktivierungstherapien hauptsächlich in Gruppen
durchgeführt. Dabei muss sie mit ca. acht Patienten arbeiten, von denen
einzelne sehr instabil sein können. Die Arbeit in Gruppentherapien stellt ohne
Frage hohe Anforderungen an die Flexibilität. Auf verschiedene Bedürfnisse der
Patienten muss gleichzeitig eingegangen werden; ähnlich häufige Anforderungen
an die Flexibilität sind beim befragten Streifenwagenfahrer nicht ersichtlich.

Insgesamt ist es somit auch im Kriterium Flexibilität
nicht haltbar, den Polizeidienst FS 7 höher zu bewerten als die Tätigkeit der privaten
Beschwerdeführerin. Ihre Tätigkeit ist 

– analog zum Polizeidienst FS 7 – mit 2,0 Punkten zu bewerten.

3.6.3   Sozialkompetenz
(Kommunikationsfähigkeit/Kooperations- und Teamfähigkeit):

3.6.3.1 Kommunikationsfähigkeit:

Polizeidienst FS 7 und Therapie FS 6 sind im Kriterium
Kommunikationsfähigkeit gleichermassen mit 1,5 Punkten bewertet.

Zur Arbeit der privaten Beschwerdeführerin mit den
Patienten gehören z.B. Gedächtnistraining, gestalterisches Training, Gesprächsgruppen,
Kochen und Backen, Musik und Vorlesen. Mit solchen Aktivitäten erfüllt die private
Beschwerde­führerin Aufgaben, die mit pädagogischen verwandt sind und eine ausgeprägte
Kommunikationsfähigkeit erfordern. Zudem arbeitet sie häufig mit Personen, bei
welchen die Kommunikation aufgrund von deren Demenz oder anderen psychischen
Problemen besondere Anforderungen stellt. Angesichts dieser Erfordernisse ist
es von vornherein nicht plausibel, dass die Funktion 309.06, welcher die private
Beschwerdeführerin zugewiesen ist, im Kriterium Kommunikationsfähigkeit – bei
möglichen 5 Punkten – mit lediglich 1,5 Punkten bewertet ist. Entscheidend ist
indes auch hier der Vergleich mit der polizeilichen Funktion 207.07. 

Der Polizeidienst führt zwar auch häufig zu
Personenkontakten. Dabei kann der Umgang mit Tatverdächtigen anspruchsvoll
sein. Weite Teile der Kontakte betreffen indessen kleinere Delikte bzw. den
Umgang mit Anzeigeerstattern und anderen Behörden. Zudem entfällt beim Polizeidienst
FS 7 das anspruchsvolle Element, die Kontaktpersonen auf einer pädagogischen
Basis kommunikativ erreichen zu müssen, weitgehend.

Zusammengefasst sind die Anforderungen im kommunikativen
Bereich bei den Aktivierungstherapierenden signifikant höher als im Polizeidienst
FS 7. Die gleiche Punktzahl muss deshalb als unhaltbar qualifiziert werden. Die
Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin ist in diesem Kriterium mit 2,0 zu
bewerten. 

3.6.3.2 Kooperations- und Teamfähigkeit:

Der Polizeidienst FS 7 ist im Kriterium Kooperations- und
Teamfähigkeit mit 1,5 Punkten bewertet und die Therapie FS 6 mit 1,0 Punkten.

Die Einsätze der Polizisten erfolgen häufig im Team. Die
Aktivierungstherapeutin ist dagegen – wie die private Beschwerdeführerin selbst
ausführt – weitgehend auf sich gestellt. Die höhere Bewertung der
Polizeitätigkeit ist korrekt.

3.6.4 Führung
und Führungsunterstützung:

Beide Funktionen sind in diesem Kriterium ohne Punkte. 

Zwar kommen der privaten Beschwerdeführerin gewisse leitende
Funktionen zu, insbesondere gegenüber Auszubildenden. Dies könnte es
rechtfertigen, die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin im Kriterium
Führung mit 0,5 Punkten zu bewerten. Indessen ist zu beachten, dass die
Patrouillenführung im Polizeidienst auch der Tätigkeit der Vergleichsgruppe FS
7/FK 207 gewisse leitende Aufgaben vermittelt, was ebenfalls die Bewertung mit
0,5 Punkten rechtfertigen würde. Demzufolge ist die Tätigkeit der privaten
Beschwerdeführerin gegenüber dem Polizeidienst FS 7 in diesem Kriterium nicht
ungleich behandelt.

3.6.5 Beanspruchungen
und Arbeitsbedingungen:

Der Polizeidienst FS 7 ist im Kriterium Beanspruchungen und
Arbeitsbedingungen insgesamt mit 5 Punkten bewertet und die Therapie FS 6
insgesamt mit 3,5 Punkten.

Die Parteien haben zu diesem Kriterium kaum substanzielle
Ausführungen gemacht. Mit Blick auf die psychische Belastung ist insbesondere
darauf hinzuweisen, dass bei beiden Tätigkeiten häufige Einblicke in
menschliches Elend bestehen und emotional anspruchsvolle Kontakte vorkommen,
bei den Aktivierungstherapierenden insbesondere zu den Heiminsassen und bei den
Polizeisoldaten zu Tatverdächtigen oder Angehörigen von Unfallopfern (vgl. auch
die zitierten VK.96.00015, E. 9e, und VK.96.00017, E. 9e). 

Die Höhergewichtung der Polizeitätigkeit im Kriterium
Beanspruchungen und Arbeits­bedingungen rührt vorab von den verteilten 2,5
Punkten wegen unregelmässiger Arbeitszeit her. Diese Gewichtung erscheint hoch.
Die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin ist mit 0,5 Punkten bewertet. Im
kantonalen Vergleich mit den Physio- und Ergotherapierenden erachtete das
Gericht eine Hö­hereinstufung der Polizeisoldaten infolge regelmässiger
Schicht- und Nachtarbeit in gewissem Umfang als ausgewiesen (vgl. die zitierten
VK.96.00015, E. 9g, und VK.96.00017, E. 9g). Nachdem die private
Beschwerdeführerin keine Schicht- oder Nachtarbeit behauptet, kann in der
erheblichen Differenz von 2,0 Punkten noch kein Ermessensmissbrauch erblickt
werden.

3.7 Die vorstehenden Überlegungen
führen zusammengefasst dazu, dass die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin
zwingend wie folgt höher zu bewerten ist:

-                    
im Kriterium Selbständigkeit: 1,5 statt 1,0 Punkte

-                    
im Kriterium Flexibilität: 2,0 statt 1,0 Punkte

-                    
im Kriterium Kommunikationsfähigkeit: 2,0 statt 1,5 Punkte

Damit erhöht sich die Punktzahl ihrer Funktion im
Kriterium Selbständigkeit um 1,5 Punkte (dreifache Gewichtung), im Kriterium
Flexibilität um 1 Punkt und im Kriterium Kommunikationsfähigkeit ebenfalls um 1
Punkt (doppelte Gewichtung), insgesamt demnach um 3,5 Punkte. Somit resultiert
eine Punktzahl von 25,0 was in etwa derjenigen der Polizeiarbeit der FS 7 von
Kette 207 entspricht (26,0 Punkte) und sich innerhalb der FS 7 bewegt.
Angesichts der im Vergleich zum tatsächlichen Arbeitswert klarerweise zu tiefen
Einreihung in FS 6 ist eine Diskriminierung im Sinn von Art. 3 GlG glaubhaft.

Die von der privaten Beschwerdeführerin beantragte
Einreihung in FS 8 ist im Vergleich zum Polizeidienst dagegen nicht ausgewiesen.
Selbst wenn die Bewertung der Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin im
Kriterium Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen etwas angehoben werden müsste,
verbliebe die Gesamtpunktzahl noch im Punktebereich der FS 7. 

3.8 Es bleibt
zu prüfen, ob die im Vergleich zum Polizeidienst FS 7 zu tiefe Einreihung der privaten
Beschwerdeführerin andere Gründe hat als geschlechtsspezifische und die Tiefer­einreihung
deshalb vor dem Diskriminierungsverbot Bestand haben kann.

3.8.1
Die Stadt Zürich scheint die im Vergleich zu den Polizisten tiefere
Einstufung der privaten Beschwerdeführerin damit zu rechtfertigen, dass
Polizeifunktionen ausgesprochene Monopolberufe seien; für die Laufbahnförderung
der Polizeibeamten würden deshalb gute Gründe bestehen. 

Es mag durchaus zutreffen, dass sich die Stadt Zürich
veranlasst sieht, die Laufbahn im Polizeikorps besonders zu fördern. Dieses
Bestreben reicht indes nicht als Rechtfertigung dafür aus, den Polizisten im
Vergleich zur überwiegend weiblich besetzten Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden
bei vergleichbaren Arbeitswerten höher einzureihen. Die Stadt Zürich macht denn
auch nicht etwa im Sinn eines Sonderfalles geltend, die Angehörigen des
Polizeikorps würden allgemein in Funktionsstufen oberhalb des tatsächlichen
Arbeitswerts eingereiht. Gegen einen solchen Standpunkt würde im Übrigen mit
genügender Deutlichkeit sprechen, dass die Einstufung der polizeilichen
Tätigkeiten durchaus auf den ermittelten Arbeitswerten baut. Zudem wäre es
gegebenenfalls Sache der Stadt Zürich gewesen, einen Sonderfall der Polizei bei
der Funktionsstufeneinreihung mit dem Verweis auf männlich oder neutral
identifizierte Tätigkeiten aufzuzeigen, welche – wie die private Beschwerdeführerin
– trotz Gleichwertigkeit mit der Polizeiarbeit tiefer eingereiht wären (vgl.
VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00005, E. 3.5, www.vgrzh.ch; ferner Olivier Steiner,
Das Verbot der indirekten Lohndiskriminierung, AJP 2001, S. 1281 ff.,
1287); solche Tätigkeiten hat die Stadt Zürich nicht genannt.

3.8.2 Die
Stadt Zürich führt sodann unter Hinweis auf den Vergleich mit den Physio- und Ergotherapierenden
aus, dass sich eine gleich hohe Einstufung der Aktivierungstherapierenden nicht
rechtfertige. Dazu verweist sie insbesondere auf die um ein Jahr längere Ausbildung
für die Physio- und Ergotherapierenden. Es trifft zu, dass die um ein Jahr längere
Ausbildung für die Physio- und Ergotherapierenden bei der Bewertung der Tätigkeit
zu berücksichtigen ist. Dies fand denn auch Niederschlag in der Analytischen
Funktions­bewertung: Für Therapie/Beratung resultiert im Kriterium
Fachkompetenz für die FS 6 ein Wert von 9,0 und für die FS 7 (in welcher die
Physio- und Ergotherapierenden eingereiht sind) ein Wert von 10,0. 

Sodann erwähnt die Stadt Zürich, dass eine falsch
durchgeführte Physio- oder Ergotherapie eine Biographie nachhaltig schädigen könne.
Dies sei bei der Aktivierungstherapeutin nicht der Fall. Zudem hätten die Physiotherapierenden
klare Ziele unter Druck zu erreichen. Diese für die Tätigkeit der Physio- und Ergotherapierenden
dargelegten Merkmale müssten ihren Niederschlag beim Unterkriterium "Psychische
Beanspruchungen" finden. Hier wird die Therapie in den FS 6 und 7 jedoch gleichermassen
mit 1,0 bewertet. Es ist daher wenig überzeugend, wenn nun für die Physio- und Ergotherapierenden
eine relevant höhere Beanspruchung geltend gemacht wird.

Insgesamt dürfte es allerdings zutreffen, dass die
Tätigkeiten der Physio- und Ergotherapie­renden leicht höher zu bewerten sind
als die Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden. Dafür fällt die bei der
Fachkompetenz festgestellte Differenz von 1,0 Punkten ins Gewicht. Zudem erfüllen
Physio- und Ergotherapierende regelmässig gewisse Führungsfunktionen (vgl. den Wert
0,5 im Kriterium Führung für die FS 7 gemäss Akten). Diese Disparitäten machen
es indes nicht erforderlich, die Aktivierungstherapierenden einer tieferen
Funktionsstufe zuzuordnen: Innerhalb der Bandbreite von FS 7 (3,0 Punkte)
haben recht verschiedenwertige Tätigkeiten gleichzeitig Platz. Würde die Stadt
Zürich mehr Wert auf Differenzierungsspielraum legen, so müssten analog zum
früheren Personalrecht (vgl. Amtliche Sammlung der Stadt Zürich, Bd. 42, S.
119) mehr Funktionsstufen (Besoldungsklassen) geschaffen werden; wenn lediglich
18 Stufen bestehen, so führt dies naturgemäss zu mehr Berufen in derselben
Funktionsstufe – und gleichzeitig zu den hohen finanziellen Unterschieden von
knapp 10 % zwischen benachbarten Funktionsstufen. 

3.9 Es bleibt
somit beim Ergebnis, dass die tiefere Einreihung der privaten Beschwerdeführerin
als Aktivierungstherapeutin in FS 6 beim Vergleich mit dem Polizeidienst als geschlechtsspezifisch
erscheint und deshalb diskriminierend im Sinn von Art. 3 GlG ist. Für die Ungleichbehandlung
der privaten Beschwerdeführerin ergeben sich – auch unter Berücksichtigung des
städtischen Lohngefüges im Gesundheitswesen – keine ausreichenden
Rechtfertigungsgründe.

4.  

Die private Beschwerdeführerin begründet ihren Antrag auf
Einreihung in FS 8 ferner mit dem Hinweis auf die Einreihung der Physio- und Ergotherapierenden:
Die Arbeits­ansprüche, welche an die Aktivierungstherapierenden gestellt
würden, seien höher als diejenigen, welche an die Physio- und Ergotherapierenden
gestellt würden.

Die Physio- und Ergotherapierenden der Grundfunktion wurden
mit der Überleitung ins neue Personalrecht in FS 7 eingereiht. Wie die obigen
Erwägungen (3.8.2) aufzeigen, weist die Tätigkeit der Aktivierungs­therapierenden
keinen höheren Arbeitswert auf als die Tätigkeit der Physio- und Ergo­therapierenden.
Die Tätigkeit der Aktivierungstherapierenden ist im Gegenteil leicht tiefer zu
bewerten. Der Vergleich mit diesen beiden Berufsgruppen vermag der privaten
Beschwerdeführerin somit keinen Anspruch auf eine die FS 7 übersteigende
Einstufung zu vermitteln. Im Übrigen steht den politischen Behörden unter dem
Aspekt von Art. 8 Abs. 1 BV – welcher bei einem Vergleich zwischen überwiegend
weiblich besetzten Tätigkeiten zur Anwendung gelangt – ein grosser Spielraum in
der Ausgestaltung von Besoldungs­ordnungen zu (BGE 129 I 161 E. 3.2,
131 I 105 E. 3.1, je mit Hinweisen; VGr, 6. Dezember 2006,
PB.2005.00067, E. 4.3.2, www.vgrzh.ch); die Differenz von knapp 10 %
zwischen den FS 7 und 8 bewegt sich noch innerhalb dieses Spielraumes
(VGr, 6. Dezember 2006, PB.2005.00067, E. 4.3.3, www.vgrzh.ch). 

5.  

Die Beschwerde von A erweist sich somit bezüglich der
Überleitung der privaten Beschwerdeführerin in FS 6 als begründet. Die
Einreihung in FS 6 ist – im Vergleich zur üblichen Einreihung der Polizisten
mit erheblichen Praxiskenntnissen und Patrouillenleitung in FS 7 – diskriminierend
im Sinn von Art. 3 GlG. Die private Beschwerdeführerin hat dem­entsprechend Anspruch,
rückwirkend per 1. Juli 2002 in FS 7 eingereiht zu werden.

6.  

Die private Beschwerdeführerin beanstandet sodann die
angerechnete nutzbare Erfahrung von zehn Jahren. Sie verlangt eine Anrechnung von
15 Jahren, eventualiter von elf Jahren.

6.1 Die
nutzbare Erfahrung berechnet sich nach folgender Formel (vgl. VGr, 8. September
2006, PB.2005.00060, E. 3.1.2, www.vgrzh.ch): 

(Alter – Jahre beim Abschluss der Ausbildung – Jahre in
aktueller Funktion) : 4 = Zwischenwert + Jahre in aktueller Funktion degressiv
= nutzbare Erfahrung. 

Unter Hinweis auf diese Formel gelangte die Stadt Zürich auf zehn
Jahre anrechenbarer nutzbarer Erfahrung. Der Bezirksrat bestätigte die
verwendeten Werte ebenso wie das Ergebnis von zehn Jahren. 

6.2 Nach
Auffassung der privaten Beschwerdeführerin darf ihr Lebensalter bzw. ihre Vorerfahrung
nicht bloss im Umfang von 25 % angerechnet werden. Es rechtfertige sich keineswegs,
beispielsweise das Vorleben eines langjährigen Mechanikers gleich stark ins
Gewicht fallen zu lassen wie dasjenige einer ehemaligen Pflegefachperson. Für
die Ausübung des Berufs als Aktivierungstherapeutin mache es einen
massgeblichen Unterschied, worin die berufliche Vergangenheit bestanden habe.

Die bloss 25%-ige Anrechnung der Zeit, welche ein
Arbeitnehmer ausserhalb seiner aktuellen Funktion tätig war, ist nicht zu
beanstanden. Auch die Jahre in der aktuellen Funktion werden nicht voll,
sondern degressiv angerechnet (oben 6.1; vgl. ferner Art. 61 AB PR). Es ist
durchaus sachgerecht, dass die Arbeit in der aktuellen Funktion stärker ins
Gewicht fällt als andere Tätigkeiten. In welchem Masse dabei die Arbeit in der
aktuellen Funktion stärker gewichtet wird, ist weitgehend Ermessenfrage. Mit
der Beschwerde wird nicht auf­gezeigt, weshalb die Stadt Zürich bei der
Festlegung der Formel ihr Ermessen missbraucht hätte. 

Schliesslich sind keine zwingenden Gründe dafür ersichtlich,
Tätigkeiten im gesund­heitlich-sozialen Bereich beispielsweise gegenüber
handwerklicher Arbeit bevorzugt zu behandeln. Auch in letzteren Berufen führt
ein höheres Alter regelmässig zu mehr Erfahrung. 

Die private Beschwerde erweist sich bezüglich der
angerechneten nutzbaren Erfahrung als un­begründet.

7.  

7.1 Das Salär
der privaten Beschwerdeführerin ist per 1. Juli 2002 auf 95,56 % des Mittelwertes
im Lohnband gelegt worden. Der Bezirksrat hat die Platzierung im Rekursentscheid
auf 100 % des Mittelwertes angehoben. Mit ihrer Beschwerde verlangt die Stadt Zürich
die Aufhebung dieser Lohn­erhöhung und die Bestätigung der Lage bei 95,56 %.

7.2 Gemäss dem
städtischen Personalrecht beträgt die Bandbreite des Lohnbandes für jede
Funktionsstufe plus/minus 5 %, ausgehend vom Mittelwert (Art. 52 PR,
in der damaligen Fassung). Gemäss Art. 89 Abs. 3 PR regelt der
Stadtrat die Überleitung der Angestellten ins Lohnsystem gemäss der Verordnung.
Dabei trifft er Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten, deren
bisheriger Lohn deutlich vom ermittelten Lohn gemäss der Verordnung abweicht.
Insbesondere kann er die Löhne dieser Angestellten schrittweise erhöhen bzw.
senken und Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen vorsehen. Mit
Beschluss vom 12. Juni 2002 legte der Stadtrat übergangsrechtlich weiter
fest, dass der aufgrund der Funktionsstufenzuordnung und der angerechneten
nutzbaren Erfahrung ermittelte individuelle Überleitungslohn im Einzelfall zu
keiner unverhältnis­mässigen, in dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung
führen dürfe. Überleitungen, die diesem Erfordernis nicht entsprechen würden,
seien entsprechend zu korrigieren. Sodann hielt der Stadtrat fest, dass sich
solche Ergebniskorrekturen auf Art. 87 Abs. 3 PR (jetzt Art. 89
Abs. 3 PR; Umnummerierung gemäss Gemeinderatsbeschluss vom
27. Februar 2002, Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2003) stützen und
in erster Linie bei der angerechneten nutzbaren Erfahrung erfolgen würden (vgl.
VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 2.2, www.vgrzh.ch). 

7.3 Wie
gesehen, erweist sich die Einstufung der privaten Beschwerdeführerin in FS 6
als diskriminierend und ist sie daher per 1. Juli 2002 in FS 7 einzureihen. Die
Lohndifferenz zwischen den Funktionsstufen 6 und 7 beträgt knapp 10 % (exakt
9,67 % gemäss AB PR Anhang A, Lohnskala). 

Es fragt sich, ob die private Beschwerdeführerin neben
dieser Lohnerhöhung noch Anspruch auf Platzierung ihres Salärs auf 100 % im
Lohnband hat oder ob die ursprüngliche Platzierung auf 95,56 % rechtmässig
ist.

7.4 Das
Verwaltungsgericht hatte sich bereits in anderen Verfahren mit Lohnkorrekturen
zu befassen, welche die Stadt Zürich im Rahmen der hier in Frage stehenden
Besoldungsrevision vorgenommen hatte. 

Dabei erachtete es das
Verwaltungsgericht als mit dem städtischen Personalrecht vereinbar,
Lohnkorrekturen allgemein bei einer bestimmten Berufsgruppe vorzunehmen. Es gelangte
allerdings zum Ergebnis, dass dem echten Aufholbedarf vorwiegend weiblich identifizierter
Beruf ungenügend Rechnung getragen wird, wenn die mit dem Inkrafttreten des
neuen Personalrechts an sich verbundenen Lohnerhöhungen ebenso stark gekürzt
bzw. in gleicher Weise etappiert werden wie bei den unechten Aufholern. Die
formal geschlechtsneutrale Regelung, wonach der neue Lohn erst nach Jahren
greift, trifft deshalb die Angehörigen weiblich besetzter Berufe mit grossem,
durch den Wert ihrer Arbeit bedingtem Aufholbedarf weit härter als die unechten
Aufholer. Das Verbot der indirekten Diskriminierung verlangt deshalb, die
ermittelten Lohnerhöhungen für Angehörige weiblich besetzter Berufe nicht auf
dasselbe Mass zu kürzen wie die für unechte Aufholer ermittelten Lohnerhöhungen
(VGr, 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.2, www.vgrzh.ch).

Die höhere Einreihung für
Angehörige aufholender Berufe gründete in der höheren Bewertung ihrer
Arbeitstätigkeit. Das neue Lohnsystem orientiert sich am Grundprinzip des gleichen
Lohnes für gleichwertige Arbeit; von der Neubewertung profitierten daher
insbesondere Personen aus dem Gesundheits- und Sozialbereich. Die so genannten
unechten Auf­holer gelangten dagegen in Funktionsstufen, die über den
Resultaten der Arbeitsbewertung lagen. In diesem Zusammenhang hatte das Gericht
auch darauf hingewiesen, dass die Verbesserung der internen Lohngerechtigkeit –
und somit eine Besserstellung der so genannten aufholenden Berufe – mit eine
Zielsetzung der städtischen Besoldungsrevision gewesen war (VGr, 26. Januar
2005, PB.2004.00054, E. 2.4, und 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E.
2.4.1 mit Hinweisen, je unter www.vgrzh.ch). 

7.5 Wie sich
aus dem heute vorgenommenen Vergleich mit der Tätigkeit der Polizei­funktion FS
7 ergibt, übt die private Beschwerdeführerin als Aktivierungstherapeutin einen
Beruf aus, der bei der Besoldungsrevision 2002 einen echten Aufholbedarf hatte.
Ihre Tätigkeit wird deshalb – entsprechend dem Arbeitswert – rückwirkend einer
besser bezahlten Funktionsstufe zugeordnet.

Um eine Diskriminierung gegenüber den Berufen ohne echten
Aufholbedarf zu beseitigen, erachtete das Gericht bei echten Aufholberufen
einen Lohnanstieg von 10 % als erforderlich – selbstverständlich immer unter
der Voraussetzung, dass die Differenz zwischen dem bisherigen Lohn und dem
gemäss neuen Personalrecht ermittelten Lohn effektiv 10 % betrug. Tiefere
Werte, das heisst eine Kürzung des ermittelten Lohns auf unter 10 %, würden der
Lohnerhöhung, wie sie unechte Aufholer teilweise erhielten, zu nahe kommen (vgl.
VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 4.5.3, www.vgrzh.ch). Mit
anderen Worten: Für die Angehörigen überwiegend weiblich besetzter aufholender
Berufe sind allgemeine Korrekturen bei der ermittelten Lohnerhöhung nur
zulässig, wenn das neue Besoldungsrecht eine Lohnerhöhung von über 10 %
ergab (VGr, 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.3, www.vgrzh.ch). 

7.6 Laut
Verfügung des Direktors vom 7. November 2002 erhielt die private Beschwerdeführerin
per 1. Juli 2002 keine Lohnerhöhung. 

7.6.1
Zu beachten ist allerdings, dass mit dem als "Gesundheitsberufe-Zul
2" unter dem alten Recht ausbezahlten Lohnzuschlag ein Teil der früheren
Lohndiskriminierung im Gesundheitswesen bereits beseitigt war. Sie sind deshalb
bei der Bestimmung des altrecht­lichen Ausgangslohns nicht einzubeziehen (VGr,
20. Dezember 2006, PB.2006.00005, E. 4.3.1, und 19. Dezember 2007,
PB.2007.00027, E. 2.6.1 f., je unter www.vgrzh.ch). Zu berücksichtigen
sind dagegen die unter altem Recht geleisteten Zulagen, welche das Personal in
den Krankenheimen wegen der hohen Belastung erhalten hatte (VGr, 20. Dezember
2006, PB.2006.00005, E. 4.3.2, www.vgrzh.ch; BGr, 20. November 2007,
2A.93/2007, E. 7.1 f., www.bger.ch). 

7.6.2
Der massgebliche Ausgangslohn bestimmt sich für die private
Beschwerdeführerin somit ohne die Zulage von monatlich Fr. 210.-. Damit
resultiert ein Ausgangslohn von Fr. 3'344.90  (= Fr. 3'272.20 +
Fr. 72.70 [Zulage "Bes.Beanspr.Kr.H.Strukt." umgerechnet auf 1/13]).
Auf dieser Basis erfolgte per 1. Juli 2002 mit dem neuen Salär von Fr. 3'538.70
eine Lohnerhöhung um Fr. 193.80 bzw. um 5.79 %. Dazu kommt nun zusätzlich
die Lohnerhöhung um knapp 10 %, die aus der Einstufung in FS 7 resultiert.
Insgesamt erhöht sich das Salär bei der Lage von 95,56 % des Mittelwerts um
knapp 16 %. Bei einer Platzierung des Salärs auf 100 % im Lohnband würde sich
die Lohnerhöhung um weitere 4,4 %, insgesamt also um rund 20 % vergrössern. Bei
einer Erhöhung dieses Ausmasses ist eine Platzierung unterhalb von 100 % auch
bei aufholenden Berufsgruppen zulässig. Die Platzierung auf 95,56 %
erweist sich damit in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
als rechtmässig. Es besteht kein Anspruch, per 1. Juli 2002 auf 100 % im Lohnband
platziert zu werden.

7.7 Die
Beschwerde der Stadt Zürich erweist sich demzufolge als begründet. Eine Aus­einandersetzung
mit ihrem Standpunkt, bei der Platzierung auf 95,56 % handle es sich nicht
um eine Kürzungsmassnahme, ist daher entbehrlich.

8.  

Dies führt zu folgendem Ergebnis: Die Einreihung der privaten
Beschwerdeführerin in FS 6 ist geschlechtsdiskriminierend im Sinn von Art.
3 GlG; zur Beseitigung der Diskriminierung ist sie rückwirkend in FS 7
einzureihen. Damit ist die von der Stadt Zürich vor­genommene Platzierung auf
95,56 % im Lohnband rechtmässig und die diesbezügliche Anhebung auf die Lage
100 % durch den Bezirksrat nicht (mehr) korrekt. Bezüglich Funktionsstufeneinreihung
und Platzierung im Lohnband ist der Entscheid des Bezirksrats demzufolge aufzuheben.
Abzuweisen ist dagegen der Antrag der privaten Beschwerdeführerin, ihr mehr
Jahre an nutzbarerer Erfahrung anzurechnen.

9.  

Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung
auf, so entscheidet es in der Regel selbst (§ 63 f. VRG). Da vorliegend kein
Anlass für eine Rückweisung besteht, sind die Korrekturen durch das Verwaltungsgericht
rückwirkend per 1. Juli 2002 selbst vor­zunehmen: Unter teilweiser Aufhebung
des Entscheides des Stadtrats vom 31. August 2005 und in Abänderung der
Verfügung des Direktors des Heims D vom 7. November 2002 ist A rückwirkend
per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 7 einzureihen. Die Besoldung ist
dementsprechend zu erhöhen. Im Übrigen ist die Verfügung zu bestätigen; damit
bleibt es bei der Lage im Lohnband von 95,56 % des Mittelwerts sowie bei einer
angerechneten nutzbaren Erfahrung von zehn Jahren.

10.  

10.1 Gemäss
Art. 13 Abs. 5 GlG sind keine Kosten zu erheben. 

10.2 Die
private Beschwerdeführerin verlangt für das Beschwerdeverfahren eine Entschädigung.
Im Rekurs- und Beschwerdeverfahren kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle
zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenseite
verpflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter
Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den
Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). 

Beim vorliegenden Verfahrensausgang obsiegt die Stadt
Zürich überwiegend: Die private Beschwerdeführerin vermag mit ihrem Begehren um
höhere Einstufung nur zur Hälfte durchzudringen; zudem unterliegt sie bezüglich
ihres Beschwerdeantrags um Anrechnung einer höheren nutzbaren Erfahrung ebenso
wie bezüglich der Beschwerde der Stadt Zürich. Sie hat demnach keinen Anspruch
auf Parteientschädigung.

 

Demgemäss beschliesst die Kammer:

 

       Die
Verfahren PB.2007.00043 und PB.2007.00049 werden vereinigt;

 

und entscheidet:

 

1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerdeanträge werden die Beschlüsse des Bezirksrats
vom 18. Oktober 2007 und des Stadtrats vom 31. August 2005 im Sinn der Erwägungen
aufgehoben. 

In Abänderung der Verfügung des Direktors des Heims D vom 7.
November 2002 wird A rückwirkend per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 7
eingereiht. Im Übrigen wird die Verfügung bestätigt.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    120.--     Zustellungskosten,

Fr. 5'120.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an: …