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**Case Identifier:** 0f224e43-634c-57e2-be23-1bf8aba4b425
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_1a_02_88.pdf
**Docket/Reference:** ac_1a_02_88.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_1a_02_88.pdf

## Full Text

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU CANTON DE FRIBOURG 

Ière COUR ADMINISTRATIVE 

Séance du 3 juillet 2003 

Statuant sur le recours interjeté le 15 octobre 2002 
(1A 02 88) 

par 

la Commune de Hauterive, agissant par son Conseil communal, 

contre 

la décision rendue le 10 septembre 2002 par le Conseil d'Etat,  

(Subvention pour la construction d'un bâtiment scolaire / 
taux de subventionnement; autorité compétente 
et moment déterminant pour le calculer / bonne foi) 

 
 
 - 2 -

C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

En  1999,  la  Commune  de  Posieux  a  déposé  auprès  de  la  Direction  de 
l'instruction publique et des affaires culturelles (ci-après: la DIPAC; mais dès 
le  1er  janvier  2003,  la  Direction  de  l'instruction  publique,  de  la  culture  et  du 
sport) une requête d'autorisation et de subvention en vue de la démolition du 
bâtiment scolaire et de la construction d'une nouvelle école à proximité.  

Par  courrier  du  12  avril  1999,  la  DIPAC  a  indiqué  que  la  Commission  des 
constructions scolaires avait préavisé favorablement l'ensemble des travaux 
envisagés. Elle a en outre admis le principe de leur subventionnement selon 
le  principe  du  forfait.  Procédant  au  calcul  -  qualifié  de  provisoire  -  de  la 
subvention, elle a pris en compte la surface totale du bâtiment pour arrêter le 
montant  maximum  subventionnable  à fr.  1'783'325  (713,33 m2  x  fr.  2'500.-/ 
m2)  et  le  taux  de  subventionnement  à  28%.  Après  avoir  opéré  la  réduction 
linéaire  de  10%,  prévue  par  la  réglementation,  elle  a  fixé  le  montant  de  la 
subvention ainsi calculé provisoirement à fr. 449'397,90. La DIPAC a encore 
attiré l'attention de la commune sur le fait que la subvention définitive serait 
calculée d'après le coût effectif des travaux, mais au maximum du forfait. 

Par  décision du 27  avril  1999,  le  Département  des  communes a autorisé  la 
Commune  de  Posieux  à  financer  les  dépenses  d'investissement  pour  sa 
nouvelle école, dont le coût total brut a été estimé à fr. 3'720'000.-.  

B. 

Le 30 mai 2000, la Commune de Posieux a déposé une seconde demande 
de subvention auprès de la DIPAC dans le but de réaliser une extension de 
la nouvelle école. Evalué à fr. 690'000.-, le projet consistait en la création de 
quatre  salles  de  classes  supplémentaires,  de  sanitaires  et  vestiaires,  pour 
réunir  sur  le  site  de  Posieux  l'ensemble  des  classes  des  Communes  de 
Posieux  et  d'Ecuvillens  qui  avaient  entamé  les  démarches  en  vue  de  leur 
fusion.  Si  celle-ci  devait  aboutir,  les  trois  salles  de  classe  actuellement 
utilisées  à  Ecuvillens  seraient  affectées  à  la  nouvelle  administration 
communale. 

Par lettre du 16 août 2000, la DIPAC a informé la Commune de Posieux que 
la  Commission  des  constructions  scolaires avait  préavisé  favorablement  les 
plans définitifs relatifs à l'agrandissement du bâtiment scolaire. En revanche, 
elle  a 
travaux 
supplémentaires, considérant que la fusion des communes n'entraînera pas 

le  principe  du  subventionnement  de  ces 

refusé 

C. 

D. 

 - 3 -

d'augmentation de l'effectif total des élèves et, par conséquent, des besoins 
scolaires. 

Par décision du 30 octobre 2000, le Département des communes a autorisé 
la  Commune  de  Posieux  à  financer  les  dépenses  d'investissement  pour 
l'agrandissement du bâtiment scolaire.  

Le  1er  janvier  2001  est  entrée  en  vigueur  la  fusion  des  Communes  de 
Posieux  et  d'Ecuvillens,  formant  désormais  la  nouvelle  Commune  de 
Hauterive. En application de la loi sur le calcul de la capacité financière et la 
classification  des  communes  (RSF  142.1),  la  Commune  de  Hauterive  a  été 
située en classe 4 pour les années 2001-2002, et sa capacité financière fixée 
à 88,82 points. 

Le 19 mars 2002, le rapport final des données techniques et financières du 
complexe  scolaire  a  été  transmis  par  l'architecte  de  la  Commune  de 
Hauterive à la DIPAC. 

Par courrier du 29 avril 2002, la DIPAC a communiqué au Conseil communal 
de  Hauterive  son  préavis  sur  le  montant  définitif  de  la  subvention  qui  lui 
serait alloué. Pour calculer la subvention, elle a arrêté le montant maximum 
subventionnable  à  fr.  1'800'000.-  (750  m2  de  surface  subventionnable  x 
fr. 2'500.-/m2) et indiqué que le taux de subventionnement applicable à une 
commune  située  en  classe  4  est  de  20%.  Après  avoir  opéré  la  réduction 
linéaire de 10%, prévue par la réglementation, l'autorité a fixé à fr. 324'000.- 
le montant définitif de la subvention qu'elle préavisait. 

Le  16  mai  2002,  la  Commune  de  Hauterive  a  protesté  contre  la  forte 
réduction  de  la  subvention,  initialement  calculée  à  fr.  449'397,90.  Elle  a 
notamment  fait  valoir  que  lors  du  calcul  de  la  subvention  provisoire  du  12 
avril  1999,  un  taux  de  subventionnement  de  28%  avait  été  indiqué,  sans 
mention  aucune  de  la  classe  fiscale.  Elle  a  ajouté  que  les  locaux 
subventionnés  correspondent  aux  surfaces  prévues,  comme  aussi  aux 
exigences  de  la  DIPAC  et  de  la  Commission  des  constructions  scolaires. 
Certains  éléments  complémentaires  ont  dû  en  outre  être  intégrés  au  projet 
définitif, en particulier l'agrandissement de la salle communale et l'installation 
d'un ascenseur. Le Conseil communal a aussi rappelé que suite à la fusion 
des deux communes, il a été décidé d'accroître les dimensions de la nouvelle 
école  pour  réunir  les  activités  scolaires  sur  le  seul  site  de  Posieux,  afin  de 
permettre  aux  élèves  de  bénéficier  d'un  environnement  calme  et  de  la 
proximité  de  la  halle  de  gymnastique  et  de  la  place  de  jeux.  Le  Conseil 
communal  a  dès  lors  demandé  à  la  DIPAC  de  prendre  en  considération, 
dans  le  décompte  des  surfaces  à  subventionner,  une  salle  de  classe 
supplémentaire  ainsi  que  les  éléments  complémentaires  exigés  par  la 

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Commission des constructions scolaires. Il a également requis que le taux de 
28%,  arrêté  le  12  avril  1999,  soit  maintenu  du  moment  que  celui-ci 
correspond  au  taux  applicable  à  la  période  où  toutes  les  décisions 
essentielles  ont  été  prises  dans  ce  dossier,  soit  avant  la  fusion  des 
communes et le changement de classe fiscale. Produisant son propre projet 
de calcul, elle a demandé que la subvention cantonale s'élève à fr. 521'640.-, 
le montant maximum subventionnable étant fixé à fr. 2'070'000.- (828 m2 de 
surface subventionnable x fr. 2'500.-/m2) et le taux maintenu à 28%.  

E. 

Par  courrier  du  5  juin  2002,  la  DIPAC  a  répondu  aux  observations  de  la 
Commune  de  Hauterive,  indiquant  notamment  qu'elle  ne  pouvait  pas  entrer 
la  demande  de  subvention  d'une  salle  de  classe 
en  matière  sur 
supplémentaire, le besoin d'une nouvelle classe n'étant pas établi.  

S'agissant  surtout  de  la  réduction  à  20%  du  taux  de  subventionnement,  la 
DIPAC s'est référée à un avis de droit du Département des communes, selon 
lequel  le  taux  de  subvention  applicable  est  fixé  selon  les  paramètres  - 
population  légale  et  classification  -  en  vigueur  au  moment  où  le  montant 
définitif de la subvention peut être établi. Or, pour les constructions scolaires, 
ce  montant  ne peut  l'être  qu'à  réception  par la  DIPAC  du  décompte  final  et 
des  plans  d'exécution.  Dans  le  cas  d'espèce,  la  fusion  des  Communes  de 
Posieux  et  d'Ecuvillens  a  entraîné  la  modification  de  la  classification  de  la 
Commune  de  Hauterive  de  sorte  que  le  taux  de  28%,  retenu  à  l'origine, 
devait inévitablement être réadapté. 

la  salle  communale  et 

Dans sa lettre du 26 juin 2002, la Commune de Hauterive a indiqué que, tout 
en regrettant que les efforts fournis ne soient pas pris en compte, elle pouvait 
se rallier aux arguments présentés quant au refus de subventionner une salle 
l'installation  d'un 
de  classe  supplémentaire, 
ascenseur.  En  revanche, elle  s'est  à nouveau  opposée  à  la  modification du 
taux  de  subventionnement,  contestant  en  particulier  le  moment  considéré 
comme  déterminant  pour  arrêter  ce  taux.  A  cet  égard,  elle  a  relevé  que  la 
partie  du  complexe  scolaire  que  l'Etat  avait  accepté  de  subventionner 
correspond  en  tous  points  au  projet  présenté  et  qu'elle  est  entrée  en 
fonctionnement  pour  l'année  scolaire  2000/2001,  soit  avant  la  fusion  des 
deux communes. Il ne serait dès lors pas justifié de prendre en considération 
la  date  de  la  présentation  du  décompte  final  pour  ce  seul  motif  déjà.  La 
commune  reconnaît  que  l'envoi  du  décompte  à  la  DIPAC  a  pris  un  certain 
temps  car  il  s'agissait  d'intégrer  à  la  convention  de  fusion  le  regroupement 
des  activités  scolaires  à  Posieux  et  l'organisation  de  l'administration  à 
Ecuvillens.  Cela  étant,  la  date  de  l'envoi  du  décompte  coïncide  en  réalité 
avec la demande de subvention pour la deuxième partie du bâtiment. Enfin, 
la commune a relevé que si la DIPAC n'a pas adapté le montant forfaitaire de 
fr.  2'500.-/m2  à  la  progression  de  l'indice  zurichois  des  coûts  de  la 

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construction,  c'est  bien  parce  qu'elle  entendait  se  fonder  sur  la  situation 
initiale, telle qu'elle résulte de ses assurances du 12 avril 1999. Dans le cas 
contraire,  elle  devrait  prendre  en  compte 
l'évolution  des  coûts  de 
construction  et  modifier  le  montant  forfaitaire  en  fonction  de  l'indice  au 
1er avril 2002. 

A l'appui de son courrier du 24 juillet 2002, la DIPAC a produit un nouvel avis 
de  droit  du  Département  des  communes.  Il  ressort  de  celui-ci  que  la 
législation spéciale en matière de constructions scolaires a opté pour le choix 
du  paramètre  de  la  classification  des  communes,  comme  instrument  de 
mesure  de  la  capacité  financière  d'une  commune,  et  que  seule  est 
déterminante  la  classification  au  moment  où  la  décision  de  subvention 
définitive  est  prise.  En  conséquence,  l'autorité  a  estimé  ne  pas  devoir 
modifier sa position sur ce point. S'agissant de l'indice zurichois des coûts de 
la construction, appliqué pour le calcul de la subvention, il est arrêté à la date 
du  début  des  travaux.  A  ce  moment,  en  effet,  les  principales  soumissions 
sont connues et les prix peuvent être bloqués.  

Le 7 août 2002, la Commune de Hauterive s'est une nouvelle fois opposée à 
la modification du taux de subventionnement préavisé, reprochant à l'autorité 
de ne pas tenir compte de la situation particulière découlant de la fusion. Or, 
ni la législation sur les subventions ni celle sur les constructions scolaires ne 
prévoient de règle dans un tel cas, surtout lorsqu'il s'en suit un changement 
de classification. Cela étant, elle affirme disposer, à son avis, d'un véritable 
droit à ce que la subvention cantonale soit calculée "préalablement au début 
des  travaux",  vu  les  dispositions  légales  applicables.  Aussi,  la  fusion, 
intervenue  après  la  fin  des  travaux  de  la  partie  du  complexe  scolaire 
subventionnée,  ne  saurait  comporter  les  incidences  financières  négatives 
annoncées, ce d'autant plus que la volonté du législateur est de favoriser de 
telles fusions. 

Par décision du 10 septembre 2002, le Conseil d'Etat, appliquant un taux de 
subventionnement  de  20%  et  la  réduction  linéaire  de  10%,  a  accordé  à  la 
Commune de Hauterive une subvention de fr. 324'000.-, correspondant à un 
montant des travaux subventionnables à hauteur de fr. 1'800'000.-. 

Contre  cette  décision,  la  Commune  de  Hauterive  a  interjeté  un  recours 
auprès du Tribunal administratif le 15 octobre 2002, concluant, sous suite de 
frais et dépens, à sa modification, la subvention étant calculée sur la base du 
taux  de  subventionnement  de  28%  et  fixée,  après  la  réduction  linéaire  de 
10%, à fr. 453'600.-.  

F. 

G. 

H. 

 - 6 -

le 

taux  de  subventionnement  ne  peut  qu'être  celui 

A  l'appui  de  ses  conclusions,  elle  a  fait  valoir  que,  selon  la  législation 
fixé 
applicable, 
"préalablement au début des travaux". C'est à ce moment, en effet, que les 
communes ont le droit d'obtenir une décision arrêtant le principe et le calcul 
de la subvention. Partant, la véritable décision de subvention est celle qui a 
été  prise  par  la  DIPAC  par  courrier  du  12  avril  1999,  le  Conseil  d'Etat  ne 
pouvant  plus  par  la  suite  changer  le  taux  mais  seulement  vérifier  la 
conformité des travaux et contrôler si les coûts de construction équivalent au 
forfait.  Toute  autre  solution  empêcherait  les  collectivités  publiques  d'établir 
des  prévisions  budgétaires.  De  surcroît,  il  serait  choquant  que  le  montant 
octroyé par l'Etat pour réaliser la fusion des communes soit "récupéré" par le 
biais  d'un  changement  de  classification,  celle-ci  n'étant  au  demeurant  que 
provisoire. Par ailleurs, la recourante a invoqué sa bonne foi, estimant qu'elle 
était  en  droit  de  comprendre  que  le  taux  de  28%,  annoncé  par  courrier  du 
12 avril  1999,  était  définitif.  A  son  avis,  le  terme  "provisoire",  certes 
mentionné  dans  ce  courrier,  ne  peut  qu'être  mis  en  relation  avec  la  phrase 
suivante: "Nous attirons votre attention sur le fait que la subvention définitive 
sera  calculée  au  coût  effectif  des  travaux,  mais  au  maximum  du  forfait".  Il 
serait  ainsi  évident  que  le  mode  de  calcul  et,  par  conséquent,  le  taux  de 
subventionnement restent les mêmes et que le seul facteur variable serait un 
coût  de  construction  inférieur  au  forfait  prévu.  Dans  tous  les  cas,  si  ce 
courrier  ne  constitue  pas  une  véritable  décision,  il  n'en  fonde  pas  moins  la 
confiance de son destinataire.  

I. 

foi,  comprendre  que 

Dans  ses  observations  circonstanciées  du  20  décembre  2002,  le  Conseil 
d'Etat a conclu au rejet du recours. Il a notamment affirmé que la commune 
recourante  ne  pouvait,  de  bonne 
taux  de 
subventionnement  indiqué  dans  la  lettre  de  la  DIPAC  du 12 avril  1999  était 
définitif.  De  par  leur  nature,  l'ensemble  des  éléments  de  calcul  de  la 
subvention,  y  compris  le  taux  en  cause,  ne  peut  qu'être  provisoire.  Cela 
étant, la seule autorité compétente pour décider du montant de la subvention 
est le Conseil d'Etat et celui-ci ne peut prendre en compte, dans sa décision, 
que  la  situation  prévalant  au  moment  où  il  statue.  Au  demeurant,  les 
circonstances  peuvent  aussi  s'avérer  favorables  à  certaines  communes,  en 
fonction de l'évolution de leur démographie et de leur classification.  

le 

Invitée  à  indiquer  si  elle  se  ralliait  à  la  motivation  et  aux  conclusions  du 
Conseil d'Etat, la Commune de Hauterive n'a pas réagi.  

 - 7 -

En droit: 

1.  a)  Le recours de la Commune de Hauterive a  été interjeté dans le délai et les 
formes  prescrits  (art.  76  à  81  du  code  de  procédure  et  de  juridiction 
administrative;  CPJA;  RSF  150.1).  En  matière  de  subvention,  le  Tribunal 
administratif  est  compétent  pour  connaître  des  recours  contre  les  décisions 
du  Conseil  d'Etat,  en  application  de  l'art.  114  al.  1  let.  a  CPJA  en  relation 
avec l'art. 40 de la loi sur les subventions (LSub; RSF 616.1). 

La question de savoir si une commune a la qualité pour recourir, au sens de 
l'art. 76 let. b CPJA (cf. aussi ATA du 20 octobre 2000 en la cause Commune 
de  Broc,  publié  sur  le  site  internet  http://www.fr.ch/tad),  peut  en  l'espèce 
demeurer indécise du moment que le recours de la Commune de Hauterive 
doit être de toute façon rejeté.  

b)  Selon  l'art.  77  CPJA,  le  recours  devant  le  Tribunal  administratif  peut  être 
formé  (let.  a)  pour  violation  du  droit,  y  compris  l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir 
d'appréciation  et  (let.  b)  pour  constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits 
pertinents.  En  revanche,  dans  la  mesure  où  aucune  des  situations  prévues 
aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée, le Tribunal administratif 
ne  peut  pas,  dans  le  cas  particulier,  revoir  l'opportunité  de  la  décision 
contestée. 

2.  a)  Selon  l'art.  2,  1ère  phrase,  LSub,  une  subvention  se  définit  comme  une 
contribution  octroyée  par  l'Etat  à  un  bénéficiaire  extérieur  à  l'administration 
cantonale, sans qu'il y ait une contre-prestation fournie directement à l'Etat.  

L'art.  9  LSub  exige  que  les  subventions  soient  instituées  par  une  loi  ou  un 
décret de portée générale. L'art. 28 al. 1 let. a LSub rappelle à son tour que 
l'octroi  d'une  subvention  est  notamment  subordonnée  à  l'existence  d'une 
base  légale  suffisante.  Selon  l'art.  14  LSub,  les  subventions  dont  le 
pourcentage  ou  le  montant  sont  inscrits  dans  une  loi  et  qui  sont  financées 
conjointement  par  l'Etat  et  les  communes  ne  peuvent  être  modifiées  sans 
révision de ladite loi. 

L'art. 16 al. 1 LSub prescrit que les subventions soient fixées notamment "en 
fonction de la capacité financière du requérant". L'art. 8 du règlement sur les 
subventions  (RSub;  RSF  616.11)  précise  que  la  capacité  financière  du 
requérant est déterminée sur la base de sa situation au moment où l'autorité 
statue sur la demande de subvention, sous réserve de la législation spéciale 
concernant  les  contributions  individuelles  (al.  1);  s'agissant  des  communes, 
la capacité financière se détermine par leur indice de capacité financière ou 
par leur classification (al. 3).  

 
 - 8 -

Selon  l'art.  24  al.  1  LSub,  une  subvention  n'est  pas  accordée  pour  des 
travaux  en  cours,  ni  pour  des  acquisitions  déjà  faites.  La  mise  en  chantier 
anticipée, notamment, peut être toutefois autorisée, une telle autorisation ne 
donnant cependant aucun droit à la subvention (al.2). 

Dans  tous  les  cas,  l'octroi  ou  le  refus  de  subventions  doit faire  l'objet  d'une 
décision de l'autorité compétente, en application de l'art. 26 LSub. 

b)  L'art. 7 LSub prescrit de tenir l'inventaire des subventions, lequel figure dans 
l'annexe  du  RSub  et  est  adapté  régulièrement  à  l'évolution  de  la  législation 
(cf. art. 4 RSub). Cet inventaire, où les subventions sont groupées par actes 
législatifs,  comprend  notamment  le  Décret  du  10  février  1976  relatif  aux 
subventions pour la construction d'écoles primaires et enfantines (ci-après: le 
Décret;  RSF  414.4).  Selon  l'art.  1  al.  1  du  Décret,  l'Etat  participe 
financièrement, sous forme de subventions aux communes, à la construction 
et  à  la  transformation  d'écoles  enfantines  et  d'écoles  primaires.  L'art.  2  du 
Décret  établit  le  barème  des  subventions,  lesquelles  sont  fixées  en 
pourcentages  (des  dépenses  subventionnables)  arrêtés  en  fonction  de  la 
capacité  financière  des  communes  (cf.  art.  8  RSub).  Le  barème  est  le 
suivant:  

Classes des communes

I 

II 

III 

IV  V  VI 

Population 

800 habitants 

7  10 16 22 31  40 

801-1750 habitants 

1751-3500 habitants 

plus de 3500 habitants 

6 

5 

4 

9  14 20 28  37 

8  12 18 25  34 

7  10 16 22  31 

L'art.  3  al.  2  du  Décret,  en  relation  avec  l'art.  26  LSub,  donne  au  Conseil 
d'Etat  la  compétence  d'arrêter,  dans  chaque  cas,  le  montant  de  la 
subvention,  sur  proposition  de  la  Direction  de  l'instruction  publique  et  des 
affaires  culturelles.  Cette  disposition  indique  aussi  que  la  procédure  et  les 
conditions d'octroi de la subvention sont fixées par le Conseil d'Etat dans un 
règlement (al. 1).  

c)  L'art.  20  al.  1  du  règlement  concernant  les  constructions  destinées  à 
l'enseignement  primaire  et  secondaire  (ci-après:  le  règlement  sur  les 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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constructions  scolaires;  RSF  414.11)  fixe  le  principe  général  du  droit  aux 
subventions  cantonales  (cf.  mention  marginale).  En  vertu  de  cette 
disposition,  les  communes  ont  droit,  préalablement  au  début  des  travaux, 
aux  subventions  cantonales  pour  les  constructions  et  les  transformations 
autorisées et exécutées en conformité avec les dispositions du règlement sur 
les  constructions  scolaires.  Avant  d'être  entreprises,  les  constructions 
scolaires  doivent  donc  être  autorisées:  conformément  à  l'art.  15  du 
règlement,  leur  projet  définitif  doit  être  approuvé  par  la  DIPAC.  Celle-ci  est 
également  habilitée  à fixer  définitivement  le  montant  subventionnable  après 
reconnaissance  des  travaux,  en  application  de  l'art.  26  al.  1  du  règlement. 
Elle peut cependant déjà calculer le montant d'une subvention provisoire sur 
la  base  d'un  devis  détaillé,  accompagné  d'un  descriptif  des  surfaces 
habitables, mais  sous  réserve  de  la  décision  finale  (art.  26  al.  2). Enfin,  les 
décomptes  définitifs  de  construction  doivent  lui  être  transmis  (art.  36  du 
règlement). 

L'art. 38 règlement sur les constructions scolaires, qui découle de l'art. 3 al. 2 
du  Décret  précité,  prévoit  que  le  Conseil  d'Etat  octroie  la  subvention  sur 
proposition de la DIPAC.  

3.  a)  Au vu des dispositions qui précèdent, il est manifeste qu'il appartient au seul 
Conseil d'Etat d'arrêter le montant de la subvention qui est accordée pour la 
construction d'un bâtiment scolaire (art. 26 LSub en relation avec les art. 3 al. 
2  du  Décret  et  38  du  règlement  sur  les  constructions  scolaires).  En 
conséquence,  le  courrier  du  12  avril  1999  de  la  DIPAC  à  la  recourante  ne 
pouvait  en  aucun  cas  constituer,  comme  le  prétend  à  tort  cette  dernière,  la 
décision fixant le montant de la subvention demandée puisqu'il n'émane pas 
de l'autorité désignée pour en décider.  

b)  Compte  tenu  du  système  instauré,  au  vu  aussi  de  la  systématique  du 
règlement  sur  les  constructions  scolaires,  il  ne  fait  pas  de  doute  que  le 
Conseil  d'Etat  ne  peut  se  prononcer  qu'après  que  la  DIPAC  a  obtenu  les 
décomptes  définitifs  (art.  36  du  règlement)  et,  sur  cette  base,  dispose  des 
informations  nécessaires  pour  lui  transmettre  sa  proposition  (art.  38  du 
règlement).  

Dans  ces  conditions,  il  est  indéniable  que  le  Conseil  d'Etat  ne  pouvait  pas 
prendre  sa  décision  avant  l'année  2002,  le  rapport  final  des  données 
techniques  et  financières  du  complexe  scolaire  communal  étant  daté  du 
19 mars  2002.  Or  en  2002,  la  fusion  des  Communes  de  Posieux,  qui  avait 
demandé  la  subvention,  et  d'Ecuvillens  était  entrée  en  vigueur  depuis  plus 
d'une  année.  La  seule  bénéficiaire  de  la  subvention  ne  pouvait  donc, 
désormais, qu'être la nouvelle Commune de Hauterive. C'est dès lors à bon 

 
- 10 -

droit  que  le  Conseil  d'Etat  a  pris  en  compte  la  classification  financière  de 
cette commune et ce à la date où il a prononcé sa décision, qui est aussi le 
moment  déterminant  fixé  par  l'art.  8  RSub.  Cette  classification  coïncide  au 
demeurant avec la capacité financière réelle de la recourante à cette période 
et,  par  conséquent,  à  sa  capacité  propre  de  financer  les  travaux  de 
construction,  critère  que  doit  retenir  l'autorité  de  décision  conformément  à 
l'art. 16 LSub comme aussi en application du principe de la subsidiarité que 
prône l'art. 11 LSub (cf. notamment l'al. 1 let. b).  

Partant, le Conseil d'Etat, lié par les règles strictes établies par le barème du 
Décret,  se  devait  d'arrêter  le  taux  de  subventionnement  à  20%,  lequel 
correspond,  de  manière  incontestée,  à  la  classe  4  de  la  Commune  de 
Hauterive  en  2002  et  au  chiffre  de  sa  population,  entre  801  et  1750 
habitants.  

c)  Les  autres  arguments  invoqués  par  la  recourante  ne  permettent  pas  de 

modifier les constations qui précèdent. 

Il  est  certain  que  le  système  instauré  par  la  législation  applicable  en  la 
matière peut conduire à des incertitudes dans la planification budgétaire pour 
le  bénéficiaire  de  la  subvention,  surtout  s'il  doit  s'écouler  un  temps 
relativement long entre le moment où le principe de la subvention est admis 
et le dépôt des décomptes définitifs de construction (art. 36 du règlement sur 
les constructions), apte à ouvrir le processus décisionnel du Conseil d'Etat. Il 
n'en  demeure  pas  moins  que  cette  situation  résulte  clairement  de  la  loi  et 
qu'il  appartient  au  bénéficiaire  de  prendre  en  compte  le  risque  qui  peut  en 
découler.  Les  incertitudes  sur  les facteurs  déterminants  pour  le  calcul  de  la 
subvention  peuvent  d'ailleurs  aussi  jouer,  parfois,  en  faveur  de  certains 
bénéficiaires, ainsi que l'a relevé l'autorité intimée. Tel est notamment le cas 
si  une  commune  voit  sa  classification  modifiée  pour  être  située  dans  une 
classe  plus  favorable.  En  réalité,  cet  avantage  n'apparaît  pas  aussi 
considérable que semble l'indiquer la recourante car il signifie, dans les faits, 
que  les  revenus  communaux  sont  plus  faibles.  Quoi  qu'il  en  soit,  parmi  les 
facteurs variables prévus, et donc connus, la possibilité d'un changement de 
classification  existe 
toujours.  C'est  dire  qu'il  n'est  absolument  pas 
déterminant que cette éventualité intervienne suite à une fusion ou pour des 
raisons  plus  habituelles.  Toute  autre  interprétation  reviendrait  à  violer  le 
prescrit clair des art. 16 al. 1 LSub et 8 al. 3 RSub et à créer une inégalité de 
traitement inadmissible entre les communes.  

Il  est  par  ailleurs  indéniable  qu'il  n'existe  aucune  raison  de  lier  les  mesures 
d'encouragement  aux  fusions  de  communes  à  la  question  qui  doit  être 
tranchée  dans  la  présente  procédure.  D'une  part,  en  effet,  le  processus  de 
subvention pour les constructions scolaires répond à des critères différents. 

 
 
- 11 -

D'autre part, en particulier, la construction d'un nouveau bâtiment scolaire a 
été  décidée  par  la  Commune  de  Posieux,  avant  que  ne  soit  réalisée  la 
fusion, et l'éventualité d'une fluctuation du taux de subventionnement pouvait 
tout autant être envisagée par cette commune si la fusion n'avait pas eu lieu,  

La recourante ne peut pas non plus déduire de l'art. 20 al. 1 du règlement sur 
les  constructions  scolaires  un  droit  à obtenir,  avant  le  début  des  travaux,  la 
fixation définitive du montant de la subvention qu'elle demande. Le texte de 
cette  disposition,  exprimé  peut-être  de  manière  quelque  peu  maladroite,  ne 
laisse  cependant  planer  aucune  ambiguïté  si  on  le  relie  avec  sa  mention 
marginale "Droit aux subventions cantonales a) Principe général" et, surtout, 
avec  les  règles  dudit  règlement  qui  prévoient  les  diverses  étapes à franchir 
jusqu'au prononcé de la décision sur le montant définitif de la subvention. En 
réalité, s'il est notamment fait lecture de cette disposition à la lumière de l'art. 
24  al.  1  LSub,  il  est  évident  que  le  législateur  a  voulu  ainsi  concrétiser  le 
principe qu'aucune subvention ne peut être accordée pour des travaux déjà 
en cours. En conséquence, c'est bien "préalablement au début des travaux" 
que  le  principe, et  lui seul,  de  l'octroi  de  la subvention doit  être  décidé  -  ce 
qu'exprime le courrier du 12 avril 1999 - et non le montant de cette dernière.   

Sous cet angle, dès lors, le recours doit être rejeté. 

4. 

Cela étant, la recourante invoque sa bonne foi, estimant qu'elle était en droit 
de comprendre que le taux de subventionnement de 28%, annoncé dans le 
courrier  du 12 avril  1999  de  la  DIPAC, était définitivement arrêté au  vu  des 
termes employés par cette autorité. 

a)  Les  principes  que  la  jurisprudence  déduisait  de  l'art.  4  al.  1  aConstitution 
fédérale,  en  ce  qui  concerne  le  droit  à  la  protection  de  la  bonne  foi,  valent 
également sous le régime de l'art. 9 Constitution fédérale (Cst.; RS 101; ATF 
126 II 387, consid. 3a). 

Le  principe  de  la  bonne  foi  autorise  à  certaines  conditions  -  cumulatives  - 
l'administré à se prévaloir d'un comportement, d'un renseignement ou d'une 
assurance  émanant  de  l'autorité  administrative,  quand  bien  même  ce 
comportement,  ce  renseignement  ou  cette  assurance  n'était  pas  conforme 
au droit applicable. Il faut toutefois que l'autorité ait agi dans un cas concret 
concernant  une  personne  déterminée,  en  l'occurrence  l'administré  qui  se 
prévaut  de  ce  comportement,  de  ce  renseignement  ou  de  cette  assurance; 
que cette autorité ait été compétente ou que l'administré ait pu de bonne foi 
la  considérer  comme  telle;  que  l'administré  n'ait  pu  se  rendre  compte 
immédiatement de l'inexactitude ou de l'illégalité de ce comportement, de ce 
renseignement  ou  de  cette  assurance;  qu'il  ait  pris,  sur  cette  base,  des 
dispositions qu'il ne peut pas, ou difficilement, modifier; et enfin que le droit 

 
 
 
- 12 -

topique  ne  se  soit  pas  modifié  entre  le  moment  où  le  comportement  a  été 
adopté  ou  le  renseignement  ou  l'assurance  donnés  et  le  moment  où 
l'administré  prétend  s'en  prévaloir  (ATF  121  II  473  consid.  2c  p.  479  et  la 
jurisprudence citée). 

b)  En  l'occurrence,  il  a  été  vu  que  la  DIPAC  n'est  pas  habilitée  à  arrêter  le 
montant  définitif  des  subventions.  Bien  plus,  il  est  manifestement  possible 
pour une collectivité publique, telle une commune, de comprendre des textes 
légaux  clairs  -  en  l'occurrence  les  art. 3  al.  2  du  Décret  et  38 du  règlement 
sur les constructions scolaires en relation avec l'art. 26 al. 1 LSub, lesquels 
fixent  la  compétence  du  Conseil  d'Etat  pour  arrêter  le  montant  de  la 
subvention  -  au  moment  où  elle  doit  s'en  prévaloir  pour  réaliser  une 
construction scolaire et pour demander une subvention. Si, malgré cela, elle 
devait encore avoir des doutes, il lui incombait de se renseigner auprès de la 
DIPAC  ou  même  auprès  du  Département  des  communes,  autorité  qui 
informe et épaule les communes en cas de difficultés de compréhension de 
la  législation, par exemple.  Aussi,  il  y  a  lieu  de  constater  qu'à  tout  le moins 
l'une des conditions cumulatives prévues par la jurisprudence relative à l'art. 
9  Cst.  n'est  pas  réalisée;  par  son  courrier  du  12  avril  1999,  la  DIPAC  n'a 
manifestement  pu  donner  aucune  assurance  quant  à  la  décision  qui  serait 
prise puisque ce n'est pas elle qui est habilitée à statuer; la recourante, par 
ailleurs, ne peut pas prétendre de bonne foi qu'elle considérait cette autorité 
comme  compétente  pour  décider  de  la  fixation  définitive  du  montant  de  la 
subvention. 

Au demeurant, la commune ne pouvait manquer de se rendre compte que le 
courrier  de  la  DIPAC  faisait  état  du  caractère  "provisoire",  mentionné  par 
deux fois, du calcul du montant de la subvention. Elle se devait dès lors de 
compter  avec  des  modifications  et,  cas  échéant,  interpeller  l'autorité  pour 
avoir  plus  d'information.  A  cet  égard,  également,  on  peut  douter  que  la 
recourante  n'ait  pas  réalisé  les  incidences  des  art.  16  al.  1  LSub,  8  al.  3 
RSub  et  2  du  Décret,  lesquels  indiquent  pourtant  de  manière  intelligible  le 
poids  du  critère  de  la  capacité  financière  et,  s'agissant  d'une  commune,  de 
sa classification notamment. 

Enfin,  la  recourante  ne  saurait déduire  aucun  argument  de  l'art. 26  al.  1 du 
règlement  sur  les  constructions  scolaires.  Cette  disposition  ne  confère  à  la 
DIPAC  que  le  pouvoir  de  fixer  définitivement  le  montant  subventionnable 
après reconnaissance des travaux. Or, à l'évidence, cet élément ne peut être 
confondu avec le taux de subventionnement. Il est vrai que, selon l'art. 26 al. 
2  du  dit  règlement,  la  DIPAC  est  habilitée  à  calculer  le  montant  d'une 
subvention  provisoire  (sur  la  base  d'un  devis  détaillé,  accompagné  d'un 
descriptif des surfaces habitables), étant cependant expressément réservée 
la décision finale. Autrement dit, et de manière parfaitement compréhensible, 

 
 
- 13 -

une décision finale arrêtant le montant de la subvention doit être prise dans 
tous  les  cas.  Ce  constat  scelle,  par  surabondance,  le  sort  des  griefs  de  la 
recourante.  

5.  a)  Pour les motifs qui précèdent, le recours de la Commune de Hauterive, pour 
autant  que  recevable,  doit  être  rejeté  et  la  décision  du  Conseil  d'Etat 
confirmée. 

104.11;106.25