# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 998c057c-e55d-5588-8890-13d19ff457d3
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-12-21
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 21.12.2022 605 2022 120
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_605-2022-120_2022-12-21.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

605 2022 120
605 2022 121
605 2022 122
605 2022 150
605 2022 151
605 2022 152

Arrêt du 21 décembre 2022

Ie Cour des assurances sociales

Composition Président : Marc Boivin 
Juges : Marianne Jungo, Marc Sugnaux 
Greffière-stagiaire : Sabina Jelk

Parties A.________, recourants, représentés par Me Katia Berset, avocate 

contre

COMMISSION SOCIALE DE LA VILLE DE FRIBOURG, autorité 
intimée 

Objet Aide sociale – prise en charge du loyer – établissement et couverture 
du budget social – assistance juridique gratuite en première instance

Recours du 13 juillet 2022 (605 2022 120) et du 13 septembre 2022 
(605 2022 150) contre les décisions sur réclamation du 30 juin 2022 
et du 30 août 2022

Requêtes d’assistance judiciaire (605 2022 122 et 151) à l’appui des 
recours

Requêtes de mesures provisionnelles (605 2022 121 et 152) à l’appui 
des recours

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considérant en fait

A. Par décision du 3 mars 2022, confirmée sur réclamation le 30 juin 2022, la Commission sociale 
de la Ville de Fribourg (ci-après la Commission sociale) a refusé de prendre à sa charge, à partir du 
1er mai 2022, le loyer de CHF 2'450.- de A.________, considérant qu’il incombait à ces derniers, 
pour réduire leurs besoins, de résilier le contrat de bail et de déménager vers un logement plus 
adapté et moins onéreux que celui dans lequel ils vivaient avec leurs deux enfants et dont le montant 
excédait les normes sociales. Invités à se conformer à leurs obligations vis-à-vis de l’aide sociale, 
ils avaient refusé de déménager et il en avait été pris acte. 

La Commission sociale n’acceptait dès lors de prendre à sa charge qu’un seul loyer limité de 
CHF 2'012.50 à partir du mois de février 2022, la demande du couple ayant été déposée dans le 
courant du mois de janvier 2022.

Elle indiquait, cela étant, qu’une nouvelle décision pourrait être rendue en prévision du prochain 
terme de résiliation du bail à loyer.

Elle relevait à côté de cela que dit loyer avait été pris en charge, depuis le mois de novembre 2021 
et jusqu’au mois de mars 2022, par une association caritative, la Conférence St-Vincent-de-Paul.

Dans ces conditions et en application du principe de subsidiarité, les loyers de février et de mars 
2022 ne seraient pas pris en compte dans le budget social du couple à établir. 

B. Par décision du 30 juin 2022, confirmée sur réclamation le 30 août 2022, la Commission 
sociale a également statué sur le budget d’aide sociale, supprimant toute aide à partir du 1er avril 
2022 au motif que l’indigence du couple n’était ni prouvée ni établie, aucune perte à couvrir ne 
résultant de la comparaison des revenus et des dépenses au sein desquelles les frais du logement 
inadapté n’étaient notamment plus pris en compte.

C. Par mémoires des 13 juillet et 13 décembre 2022, A.________, représentés par Me Katia 
Berset, avocate à Fribourg, ont interjeté recours contre la première et la seconde décision sur 
réclamation, concluant avec suite d’une indemnité de partie à leur annulation.

Ils ont demandé à être mis au bénéfice de l’assistance judiciaire pour les deux causes, dont ils 
réclament la jonction.

Ils font aussi valoir la nécessité d’avoir fait appel à une avocate pour se faire entendre en première 
instance.

D. A l’appui du premier recours concernant la prise en charge de leur loyer, ils sollicitent la prise 
en charge, principalement d’un loyer de CHF 2'100.- à partir du 1er mai 2022, subsidiairement d’un 
loyer forfaitaire de CHF 1'750.- à partir de la même date. Ils demandent également à être mis au 
bénéfice d’une assistance juridique gratuite pour la procédure de première instance. Ils expliquent 
s’être retrouvés dans de grosses difficultés financières au mois de novembre 2021, à la suite d’un 
accident subi par le recourant au mois d’août 2021. Ils soutiennent en substance que, selon les 
nouvelles normes sociales applicables à la prise en charge du loyer, un loyer de CHF 2'100.-, certes 
supérieur aux normes mais correspondant à la réduction concrète de loyer qu’ils avaient obtenue 
pour se conformer à leur obligation de diminuer leurs besoins, devait être temporairement pris en 
charge, à tout le moins jusqu’à ce que soit trouvée une solution raisonnable exigible et abordable. 

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Ils estiment, cela étant, que la suppression de la couverture du loyer pour non-respect de l’obligation 
de déménager serait illégale, se prévalant par ailleurs de l’existence de justes motifs indument niés, 
parmi lesquels l’état de santé du recourant ainsi que celui de leur fille, au vu desquels on aurait pu 
accepter qu’ils restent dans leur appartement.

A partir du mois de mai 2022, plus rien ne ferait selon eux obstacle à la prise en charge sociale d’un 
loyer fixé selon les normes.

Concernant l’état de leurs dépenses en lien avec la prise en charge du loyer, ils font d’ores et déjà 
valoir que la Conférence St-Vincent-de-Paul n’a en tout et pour tout payé que 5 loyers (du mois de 
novembre 2021 au mois de février 2022, puis encore au mois d’avril 2022 après le refus d’octroi de 
l’aide matérielle) et que l’on ne saurait, pour cette raison même, ne plus prendre en compte les frais 
de logement dans le calcul du budget social à couvrir. Ils auraient au contraire payé eux-mêmes le 
loyer du mois de mars 2022, contrairement à ce qui avait été retenu à tort.

Ils sollicitent la prise en charge immédiate des frais de loyer au titre de mesures provisionnelles.

E. A l’appui du second recours concernant le refus de couverture de leur budget social à partir 
du 1er avril 2022, ils contestent le calcul de l’aide matérielle qui reposerait sur l’établissement d’un 
budget global commun pour une seule entité, alors que les recourants sont des concubins et qu’un 
des enfants est majeur, des budgets séparés aurait ainsi dû être élaborés, ceci dès le mois de février 
2022. Ils relèvent sur ce point que leur enfant majeur, qui a achevé sa formation au mois de juillet 
2022, est capable de subvenir à ses propres besoins et n’a jamais demandé d’assistance sociale, 
sa rente pour enfants de l’AI et la bourse scolaire touchée par lui ne sachant être utilisée pour couvrir 
l’entretien de ses parents ou de sa demi-sœur.

Ils requièrent notamment la réintégration de la prise en compte des frais de logement au titre des 
dépenses, dont ils se seraient personnellement acquitté durant le mois de mars 2022, le loyer 
n’ayant été pris en charge par la Conférence St-Vincent-de-Paul qu’au mois de février 2022 et au 
mois d’avril 2022. Les appuis financiers dont ils ont pu bénéficier après leur demande du mois de 
janvier 2022 auraient par ailleurs été nécessités à la suite du refus d’aide matérielle. Ils contestent 
encore, dans le détail, la prise en compte ou non de certaines dépenses, comme les frais dentaires, 
ainsi que de certains revenus, comme les dons versés par son parrain à l’enfant majeur.

Ils sollicitent, là encore, la couverture immédiate de leur budget social au titre de mesures 
provisionnelles.

F. Dans ses écritures, la Commission sociale intimée propose le rejet de l’un et l’autre recours, 
ainsi, à tout le moins implicitement, que des requêtes de mesures provisionnelles.

Concernant la cessation de la prise en charge du loyer, elle fait observer que celle-ci se justifie en 
application du principe de subsidiarité en vertu duquel pouvait être imputé aux recourants leur refus 
de déménager. Refus au demeurant injustifié au regard de leur situation personnelle, non seulement 
de l’état de santé du recourant comme celui de leur fille, mais aussi du fait qu’ils ne vivaient pas 
depuis très longtemps dans leur appartement. La décision prise constituant en outre une solution 
proportionnelle et raisonnablement exigible rendue après une pesée complète des intérêts en jeu.

Concernant la couverture du budget social, elle soutient en substance que les recourants sont des 
concubins stables ne devant pas être favorisés par rapport aux couples mariés, raison pour laquelle 
leurs dépenses et revenus devaient être mis en commun. Elle fait également observer que, jusqu’au 

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mois de septembre 2022, le fils de la recourante faisait partie intégrante de la communauté sociale, 
ses revenus devant dès lors être pris en compte dans l’établissement d’un budget social global. Elle 
retient enfin que le loyer des recourants a été pris en charge jusqu’au mois d’avril 2022 y compris et 
confirme, pour le surplus et dans le détail, les postes revenus/dépenses élaborés dans le cadre de 
l’établissement du budget social et figurant à l’appui de sa décision.

G. A l’issue d’un second échange des écritures, les parties ont campé sur leurs positions.

Les recourants ont notamment indiqué chercher activement un nouveau logement dans le quartier 
- mais l’un parmi ceux visités ne convenait pas aux problèmes de santé du recourant. Leur contrat 
de bail avait fini par être résilié avec effet au 30 septembre 2022, pour la raison que les loyers 
n’étaient plus payés depuis le mois de mai 2022, ce à quoi la Commission sociale a répondu qu’elle 
demeurait prête à leur fournir à titre subsidiaire un soutien à la recherche d’un logement adapté et 
respectant la norme sociale maximale de loyer dès le moment où les recourants étaient d’accord de 
déménager, laissant entendre que ces derniers pourraient encore contester la résiliation du bail.

Concernant la couverture du budget social, les recourants ont produit de nouvelles pièces censées 
établir l’existence de frais dentaires après la demande d’aide matérielle.

H. Il sera fait état du détail des arguments des parties dans les considérants en droit du présent 
arrêt, dans le cadre desquels seront notamment examinés leurs moyens de preuve.

en droit

1.

Recevabilité

Selon l’art. 36 de la loi fribourgeoise du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale (LASoc; RSF 831.0.1), 
les décisions sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal. La personne qui 
sollicite une aide sociale a qualité pour agir (art. 37 let. a LASoc).

Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative [CPJA; RSF 150.1]), les deux recours sont recevables à la 
forme.

Le Tribunal cantonal peut dès lors en examiner les mérites dans le cadre d’une jonction de causes, 
les décisions rendues traitant, comme on le verra, des mêmes questions juridiques concernant les 
mêmes recourants et couvrant au demeurant les mêmes périodes litigieuses.

2.

Droit à l’aide sociale

Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale du 18 juin 1999 (Cst.; RS 101), quiconque est dans une 
situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et 
assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité 

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humaine. Les étrangers peuvent également invoquer ce droit, indépendamment de leur statut du 
point de vue de la police des étrangers (ATF 121 I 367 consid. 2d).

L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que 
toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins 
médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.

3.

Principes d’une prise en charge sociale

La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes domiciliées, 
séjournant ou de passage dans le canton (art. 1er al. 1 LASoc).

3.1. Elle a pour but de favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin 
(art. 2 LASoc). Une personne est considérée dans le besoin lorsqu'elle éprouve des difficultés 
sociales ou lorsqu'elle ne peut subvenir à son entretien, d'une manière suffisante ou à temps, par 
ses propres moyens (art. 3 LASoc). 

3.2. Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide 
matérielle et la mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale ou 
particulière permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide personnelle 
comprend notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est une prestation 
allouée en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4). La mesure 
d'insertion sociale, dans le cadre d'un contrat d'insertion sociale, permet au bénéficiaire de l'aide 
sociale de retrouver ou de développer son autonomie et son insertion sociale (al. 5).

4.

Normes relatives au calcul de l’aide matérielle – dépenses et revenus

L’art. 22a al. 1 LASoc délègue au Conseil d’Etat la compétence d’édicter les normes de calcul de 
l’aide matérielle, en se référant aux normes de la Conférence suisse des institutions d’action sociale 
(CSIAS) et après consultation des commissions sociales et des milieux intéressés.

En application de cette norme de délégation, le Conseil d’Etat a arrêté l'ordonnance cantonale du 
2 mai 2006 fixant les normes de calcul de l’aide matérielle de la loi sur l’aide sociale (l’ordonnance 
relative à l’aide matérielle; RSF 831.0.12).

4.1. L’ordonnance relative à l’aide matérielle prévoit que les dépenses prises en compte pour 
calculer cette aide comprennent pour l’essentiel un montant forfaitaire pour l’entretien (art. 1 et 2), 
d’éventuels suppléments d’intégration, les frais complémentaires effectifs liés à une activité lucrative 
ou non rémunérée (art. 8), les frais de logement (y compris les charges courantes) (art. 11) et les 
primes d’assurance-maladie obligatoire, déduction faite des réductions accordées par l’Etat, ainsi 
que certains frais non couverts par ladite assurance (art. 15). S’y ajoutent des prestations 
circonstancielles couvrant certains besoins propres à l’état de santé ou à la situation économique et 
familiale particulière du bénéficiaire (art. 12).

Enfin, l'ensemble des revenus et la fortune du bénéficiaire et de tous les membres faisant partie du 
ménage sont pris en considération dans le calcul du budget de l'aide matérielle (art. 13). 

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4.2. Le forfait mensuel pour l’entretien est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant 
ménage commun, sur la base du tableau suivant (art. 1 al. 3 et art. 2 de l’ordonnance relative à l’aide 
matérielle):

Nombre de personnes 
dans le ménage

Forfait par mois
(CHF)

Echelle 
d’équivalence: 

coefficient

Forfait par mois par 
personne (arrondi) 

(CHF)

1 personne 986.- 1.00 986.-

2 personnes 1'509.- 1.53 755.-

3 personnes 1'834.- 1.86 611.-

4 personnes 2'110.- 2.14 528.-

5 personnes 2'386.- 2.42 477.-

par personne suppl. + 200.-

4.3. L’art. 17 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle énonce que les concepts et les normes 
de calcul de l’aide sociale de la CSIAS s’appliquent à toutes les matières qui ne sont pas réglées 
spécifiquement dans l’ordonnance, sous réserve des législations spéciales.

Quant à l’art. 18 al. 1 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle, il précise encore que la Direction 
de la santé et des affaires sociales émet des directives sur l’application de la présente ordonnance 
et sur les normes CSIAS.

Afin de faciliter l’application des dispositions de la LASoc, de l’ordonnance relative à l’aide matérielle, 
des normes CSIAS et des directives émises par la Direction en application de l’art. 18 al. 1 de 
l’ordonnance relative à l’aide matérielle, le Service de l’action sociale a émis une fiche 
d’information relative aux éléments à prendre en compte lorsque le bénéficiaire de 
l’aide matérielle fait partie d’une communauté de résidence et de vie de type familial 
(www.fr.ch/sites/default/files/contens/sasoc/_www/ files/pdf73/4._Communaut_familiale.pdf). 

Cette notion vise les partenaires et groupes qui assument et financent ensemble les fonctions 
ménagères conventionnelles et qui tiennent donc ensemble le ménage (gîte, nourriture, couvert, 
lessive, entretien, nettoyage, etc.). Par exemple, un jeune adulte vivant chez ses parents, chez des 
membres de la famille, amis ou colocataires où les fonctions ménagères sont exercées ensemble 
(voir également normes CSIAS, B.2.3).

Il ressort notamment de la fiche précitée qu’en présence d’une telle communauté, certains frais sont 
répartis proportionnellement entre les membres de la colocation. Seuls les frais engendrés par les 
bénéficiaires de l’aide sociale sont financés par cette dernière. De plus, les non-bénéficiaires de 
l’aide sociale ont à supporter eux-mêmes les coûts qu’ils engendrent (frais d’entretien, loyer, 
prestations circonstancielles). Font exception les concubins stables, qui sont bien intégrés dans 
cette catégorie, mais qui font l’objet de mesures et de calculs spécifiques (budget commun).

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Enfin, la fiche précitée précise encore que, notamment dans le cadre d’une communauté de vie de 
type familial, la question d’une éventuelle indemnisation pour la tenue du ménage se pose 
spécifiquement pour les jeunes adultes ou les autres membres vivant dans la communauté, mais 
qu’elle intervient uniquement dans la mesure où la personne qui pourrait être tenue de la verser 
n'est pas soutenue financièrement par l’aide sociale (voir arrêt TC FR 605 2018 51 du 16 novembre 
2018 consid. 3.3 et 4).

5.

Prise en charge du loyer

Selon l'art. 11 de l'ordonnance relative à l’aide matérielle, la couverture des besoins fondamentaux 
comprend, outre le montant forfaitaire mensuel pour l'entretien, les frais de logement (y compris les 
charges courantes) et les frais médicaux de base (y compris les frais dentaires de maintien) (al. 1). 
Le Service de l'action sociale prend en considération la situation du marché du logement de la région 
pour fixer les montants maximaux de loyer (al. 2). 

5.1. Selon les normes CSIAS (chiffre B.3-1), le loyer est à prendre en compte pour autant qu’il se 
situe dans les prix du marché immobilier local. Un loyer jugé excessif est pris en compte aussi 
longtemps qu’une solution raisonnable et plus économique n’a pas été trouvée. Les organismes 
d’aide sociale ont le devoir d’aider activement le ou la bénéficiaire dans sa recherche d’un logement 
meilleur marché. En cas de résiliation du bail, les conditions usuelles qui en découlent doivent être 
prises en considération. Avant d’exiger le déménagement dans un appartement au loyer moins cher, 
il convient d’examiner attentivement la situation et de tenir compte en particulier de la taille et de la 
composition de la famille, de son attachement à un endroit particulier, de l’âge, de l’état de santé et 
du degré d’intégration sociale des personnes concernées.

5.2. Lorsqu’un bénéficiaire refuse de chercher un logement plus avantageux ou de déménager 
dans un logement effectivement disponible, moins cher et adéquat, les frais de logement à prendre 
en compte peuvent être réduits jusqu’à concurrence de l’économie théorique qui aurait dû intervenir. 
Cela peut conduire le bénéficiaire à ne plus être en mesure de payer son loyer et, de ce fait, à devoir 
résilier son bail. Dans ce cas, la collectivité publique est tenue de fournir un hébergement d’urgence 
(normes CSIAS, chiffre B.3-2 in fine).

5.3. Cela étant, le Tribunal fédéral a également jugé admissible, lorsque le loyer dépasse les 
normes d'aide sociale, de fixer un délai au bénéficiaire afin qu'il trouve un appartement au loyer plus 
avantageux correspondant aux normes fixées. Il a considéré qu'il ne s'agit pas d'une mesure 
contraignante mais d'une charge. En effet, la charge se différencie de la première citée en ce sens 
qu'en cas de non observation, elle ne peut pas être imposée au bénéficiaire de l'aide sociale. En 
revanche, s'il ne s'exécute pas, les loyers excessifs n'entrent plus dans la couverture de ses besoins 
fondamentaux (arrêt TF 2P.127/2000 du 13 octobre 2000 consid. 3; voir également arrêt TC FR 605 
2013 253 du 23 mars 2015 consid. 3c).

6.

Principe de la subsidiarité

Aux termes de l'art. 5 LASoc, l’aide sociale est accordée dans la mesure où la personne dans le 
besoin ne peut pas être entretenue par sa famille ou ses proches conformément aux dispositions du 
code civil suisse ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe 
ou ne peut pas faire valoir d’autres prestations légales auxquelles elle a droit.

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6.1. Cette disposition affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale.

Ainsi, les prestations fournies à ce titre ne sont accordées que si la personne dans le besoin ne peut 
subvenir elle-même à ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide 
d'un tiers (prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers, 
etc.) ou si elle n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère 
complémentaire de l'aide sociale et demande que toutes les autres possibilités aient déjà été 
utilisées avant que des prestations d'aide publique ne soient accordées. Il exclut en particulier le 
choix entre les sources d'aide prioritaire et l'aide sociale publique (WOLLFERS, Fondements du droit 
de l'aide sociale, 1995, p. 77).

6.2. Le principe de subsidiarité comprend tout d'abord le principe de l'auto-prise en charge et il 
oblige le demandeur à entreprendre tout ce qui est en son pouvoir pour sortir d'une situation 
d'indigence par ses propres moyens ou pour supprimer cette situation. Entrent ici en ligne de 
compte, en particulier, l'utilisation du revenu ou de la fortune disponible ainsi que des propres 
capacités de travail.

Subsidiairement au principe de l'auto-prise en charge, les prestations de l'aide sociale seront 
accordées à condition que toutes les prétentions de droit privé ou public du requérant aient été 
épuisées ou encore lorsque aucune prestation de tiers n'est versée. Entrent en ligne de compte 
notamment: les prestations des assurances sociales, les obligations d'assistance relevant du droit 
de la famille, les prétentions découlant de contrats, les droits aux dommages et intérêts, les bourses 
(WOLLFERS, p. 78).

6.3. Le principe général de subsidiarité de l'aide sociale implique aussi que celle-ci n'est fournie 
que pour faire face à la situation actuelle et future et non pas pour la situation passée, qui a pu être 
surmontée autrement.

Ainsi, si la situation d'urgence a déjà été supprimée, elle ne doit pas donner lieu à des prestations 
rétroactives même si, au moment de l'existence du besoin, un droit à l'aide sociale a existé (voir 
arrêts TC FR 605 2018 102 du 25 février 2019 consid. 3.2; 605 2014 204 du 2 décembre 2015; 605 
2011 21 du 11 mars 2013; WOLFFERS, p. 81 et 141 s.). 

La prise en charge de dettes passées est néanmoins envisageable lorsque le non-paiement de 
celles-ci pourrait entraîner une nouvelle situation d'urgence à laquelle seule l'aide sociale serait en 
mesure de remédier (WIRZ, Habe ich Anspruch auf Sozialhilfe ?, in Beobachter, 3ème éd., 2006, p.71; 
WOLFFERS, p. 81, 140 s., 170 et 184).

Le Tribunal fédéral a confirmé que l'aide sociale ne peut pas être versée pour une période antérieure 
et servir à amortir des dettes, quand bien même un droit aux prestations existait alors. Des 
exceptions peuvent certes être admises lorsque le non-paiement des dettes pourrait entraîner une 
nouvelle situation d'urgence à laquelle seule l'aide sociale pourrait remédier. Aussi, l'aide sociale 
peut-elle être amenée à prendre en charge les arriérés de loyer. L'autorité décide alors de la prise 
en charge de dettes de cas en cas, sur la base d'une pesée des intérêts (ATF 136 I 129 consid. 
7.1.3 et les références; 136 V 351 consid. 7.1; arrêt TF 8C_866/2014 du 14 avril 2015 consid. 4.2.1).

6.4. Le Tribunal fédéral a eu l’occasion de récemment rappeler que l’aide avancée par des tiers 
pouvait également être exceptionnellement remboursée par l’aide sociale (arrêt TF du 14 novembre 
2022, 8C_21/2022, consid. 6.1.).

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Si la tierce personne a fourni sa prestation après le dépôt de la demande et en lieu et place de 
l'autorité d'aide sociale pour couvrir les besoins vitaux et personnels indispensables du requérant, il 
faut en effet examiner de plus près à quel titre et à quelles conditions elle est intervenue. Si elle a 
apporté son soutien financier à fonds perdu (p.ex. sous la forme d'une donation), celui-ci doit être 
pris en compte à titre de revenu dans le calcul des besoins du requérant. Par contre, si elle a prêté 
de I'argent à I'intéressé, c'est-à-dire elle a fourni son soutien avec I'intention d'être remboursée, ce 
prêt ne peut en principe pas être pris en compte à titre de revenu du requérant (cf. WIZENT, Die 
sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, p. 264 et 438 et les références). Cela présuppose cependant que 
les besoins vitaux indispensables du requérant ne soient pas couverts en temps utile par I'autorité 
d'aide sociale et que le retard en ce qui concerne la décision sur I'aide sociale ne soit pas imputable 
au requérant, de sorte que la tierce personne intervient pour pallier les carences de I'autorité (WIZENT, 
p. 261 et 438 et les références; HÄNZI, Leistungen der Sozialhilfe in den Kantonen, in Häfeli [éd.], 
Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, p. 187). Dans de telles circonstances, le versement 
rétroactif de prestations d'aide sociale matérielle peut également englober le remboursement de 
dettes qu'a accumulées le requérant auprès de tiers après le dépôt de la demande. Toujours est-il 
que les prestations versées à titre rétroactif ne peuvent pas outrepasser les besoins de base 
couverts par l'aide sociale (WIZENT, p. 264), les limites (notamment concernant la prise en charge 
des loyers et du forfait d'entretien) étant également applicables dans ces constellations.

7.

Questions litigieuses relevant du droit de l’aide sociale

Les recourants réclament tout d’abord la prise en charge de leur frais de logement à partir du mois 
de mai 2022 sur la base d’un loyer de CHF 2'100.-, subsidiairement sur la base d’un forfait de 
CHF 1'750.- conforme aux normes sociales. Ils soutiennent à cet égard s’être retrouvés, pour des 
raisons personnelles, dans l’impossibilité de déménager de leur appartement au loyer de 
CHF 2'450.-, raison pour laquelle la prise en charge ne saurait être supprimée parce qu’ils n’auraient 
pas rempli leur obligation de réduire leurs dépenses. Ils auraient en revanche trouvé des solutions 
pour le réduire à CHF 2'100.-.

Aucun reproche ne pouvant dès lors leur être fait, leurs frais de logement devraient également être 
pris en compte comme une dépense dans l’établissement du budget social à couvrir, le couple 
faisant valoir à cet égard que le loyer aurait finalement été payé par la Conférence St-Vincent-de-
Paul, ceci à l’exception toutefois du mois de mars 2022, laissant entendre que ce ne serait plus le 
cas à partir du mois de mai 2022. 

Concernant ledit budget, celui-ci devrait faire l’objet de décomptes séparés et non d’un décompte 
global qui prend notamment en considération les revenus de l’enfant majeur autonome et n’ayant 
pas sollicité l’aide sociale. A côté de leurs frais de logement, certaines dépenses, notamment des 
frais dentaires et médicaux, auraient également dû être portées à ce budget. En revanche, certaines 
entrées financières n’auraient pas dû être considérées comme des revenus.

Qu’en est-il ?

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7.1. Situation personnelle des recourants 

Les recourants, en couple depuis l’année 2012, vivent depuis le mois de novembre 2019 dans un 
appartement en duplex, avec également leur fille, née en 2013 et scolarisée dans le quartier, ainsi 
que le fils de la recourante, né en 2001 et étudiant auprès de l’Ecole de culture générale de Fribourg 
(ECGF).

Ce dernier perçoit, en lien avec son père rentier AI, une rente complémentaire pour enfant et touche, 
à côté de cela, une bourse scolaire.

Né en 1982, divorcé d’un premier mariage et père d’une fille née en 2009 vivant avec sa mère, le 
recourant a été victime d’un accident en tombant dans les escaliers le 24 août 2021. Il était alors au 
chômage après avoir été licencié au mois d’avril 2020, déjà pour raison de santé, de son emploi de 
chauffeur-livreur en produits chimiques. Il a touché des indemnités journalières de l’assurance-
accidents jusqu’à la fin du mois d’octobre 2021 et épuisé le solde des indemnités de chômage qui 
lui restait à la fin de l’année 2021.

Quant à la recourante, née en 1975, qui avait commencé une formation d’esthéticienne, elle a 
travaillé dans la restauration juste avant la naissance de leur fille, après la naissance de laquelle elle 
n’a semble-t-il plus retravaillé, sans pour autant solliciter l’assurance-chômage. Mais elle s’était déjà 
adressée au service de l’aide sociale au début des années 2010 et avait ainsi contracté une dette 
d’assistance sociale d’environ CHF 77'000.-.

Les concubins étaient tous les deux personnellement endettés avant de demander une aide 
matérielle, à hauteur d’environ CHF 436'000.- pour le recourant et d’environ CHF 419'000.- pour la 
recourante.

7.2. Demande et processus décisionnel

Les recourants se sont adressés au service social le 14 janvier 2022, après l’épuisement des 
indemnités d’assurance perçues alors par le recourant.

7.2.1. Ayant pris connaissance du montant de leur loyer de CHF 2'450.- nettement supérieur aux 
normes sociales, le service social a considéré qu’il incombait aux recourants de rechercher un 
logement moins cher, les rappelant à leur obligation de réduire leurs dépenses pour atténuer leur 
situation de besoin.

Dans un rapport du 14 février 2022 figurant au dossier, le service de l’aide sociale relevait, sur ce 
point, que les normes sociales pour un couple et deux enfants prévoyaient un loyer de CHF 1'600.- 
mais que, pour les recourants qui accueillaient parfois aussi la fille née d’une première union du 
recourant, ce montant pouvait être porté à CHF 1'750.- en tenant compte d’une cinquième personne. 
Ces derniers avaient pour leur part d’emblée indiqué avoir trouvé ce logement parce qu’ils en 
connaissaient la propriétaire qui avait été compréhensive mais qui n’avait au départ accepté que de 
signer des contrats limités dans le temps avant de finalement de conclure un contrat d’une année, 
renouvelable tous les six mois, dont le prochain délai de résiliation était prévu 4 mois avant la fin du 
mois de septembre 2022. Le couple aurait été conscient qu’un tel loyer était hors normes, mais 
aurait refusé de déménager, estimant avoir toujours réussi à s’en sortir, bénéficiant par exemple de 
l’aide de la Conférence de St-Vincent-de-Paul qui avait pris à sa charge certains des loyers.

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7.2.2. Une première décision a été rendue par la Commission sociale le 3 mars 2022, accordant 
la couverture du budget social, « calculé selon les normes d’assistance, sous déduction de toutes 
leurs ressources, actuelles et à venir », dès le 1er février 2022.

La couverture du budget social était toutefois soumise aux conditions suivantes qui concernaient 
essentiellement la prise en charge du loyer : les recourants devaient résilier leur contrat de bail pour 
le prochain terme fixé au 30 septembre 2022, copie de la résiliation devant être présentée au service 
social d’ici au 14 avril 2022 au plus tard.

Dans un tel cas, l’aide sociale couvrirait le loyer effectif. 

En cas de refus, elle ne couvrirait plus le loyer à partir du 1er mai 2022.

En l’état, la prise en charge du loyer était limitée à CHF 2'012.50 par mois, tout excédent devant être 
assumé par les recourants.

7.2.3. Les recourants ont alors pris un avocat pour déposer une réclamation contre cette décision 
le 4 avril 2022, soutenant pour l’essentiel qu’on ne pouvait contraindre à les faire déménager, au vu 
de l’état de santé de leur fille, atteinte d’un trouble du spectre de l’autisme et autour de laquelle les 
mesures efficaces, scolaires et thérapeutiques, auraient été mises en place et qui ne pourraient plus 
être poursuivies si elle devait changer de cercle scolaire et de lieu de vie. Ils invoquaient aussi l’état 
de santé du recourant, atteint de troubles physiques et psychiques. Ils relevaient qu’étant 
bénéficiaires de prestations sociales, il leur serait plus difficile de trouver à se reloger, précisant 
encore que le loyer avait déjà été plafonné à CHF 2'012.50.

7.2.4. Après réception de cette réclamation, le service de l’aide sociale a estimé que des éléments 
« peu clairs et lacunaires » devaient être réexaminés, estimant que la situation d’indigence n’étant 
pas établie, le budget d’aide social ne pouvant par conséquent l’être dès le mois d’avril 2022, l’aide 
matérielle devait, dans les faits, être suspendue à partir de cette date.

De nouvelles ressources financières apparues sur leurs comptes postaux au mois de février et de 
mars 2022 laissaient même apparaître un solde positif de CHF 2'783.78.

Ce n’est ainsi qu’après une instruction complémentaire que la Commission sociale serait en mesure 
de statuer sur la réclamation concernant la prise en charge du loyer pour rendre une décision initiale 
concernant le budget de l’aide social.

Des précisions furent par conséquent demandées aux recourants en date du 22 avril 2022, 
concernant non seulement leur situation financière personnelle, mais aussi le paiement du loyer en 
mars et en avril 2022 et la situation du recourant au plan des assurances sociales.

7.2.5. Désormais représentés par Me Katia Berset, les recourants ont estimé que la suspension 
du versement de l’aide sociale n’était pas légale.

Ils ont par ailleurs justifié certaines de leurs dépenses, indiquant notamment avoir remboursé l’une 
de leurs amies en difficulté financière qui leur avait avancé de l’argent.

Ils ont expliqué avoir payé eux-mêmes le loyer de mars 2022, en retirant deux montants de 
CHF 1'000.- et en vendant la montre du recourant pour couvrir le solde des CHF 450.-.

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Le loyer du mois d’avril 2022 aurait à nouveau été pris en compte par la Conférence St-Vincent-de-
Paul, qui refuserait, cela étant, « de rendre des comptes au service de l’aide sociale de Fribourg ».

7.2.6. Dans un courrier du 30 mai 2022 référencé « budgets d’aide sociale mai à juin 2022 », le 
service de l’aide sociale a commenté en détail l’évolution du budget des recourants depuis le mois 
de février 2022, revenant sur les aides allouées depuis lors, pour finir par leur confirmer qu’aucune 
aide ne serait plus versée entre le mois d’avril 2022 et jusqu’à la fin du mois de juin 2022.

7.2.7. Le 9 juin 2022, le service de l’aide sociale a rédigé un rapport à l’intention de la Commission 
sociale pour l’établissement d’une décision sur réclamation sur la question de la prise en charge du 
loyer et d’une décision initiale sur celle du budget social des recourants et la suspension de toute 
aide matérielle à partir du mois d’avril 2022.

7.2.8. Par décision initiale du 30 juin 2022, la Commission sociale a estimé que l’indigence des 
recourants ne pouvait plus être établie depuis le 1er avril 2022.

Elle a retenu qu’ils formaient une unité d’assistance et qu’un budget global devait ainsi être évalué 
pour eux-mêmes ainsi que leur ménage.

Plus concrètement, elle a examiné dans le détail les budgets des mois de mars, d’avril et de mai 
2022, prenant notamment acte de ce qu’il leur avait été versé jusque-là et, confirmant à cette 
occasion, une nouvelle fois, le refus de la couverture du loyer à partir du 1er mai 2022.

7.2.9. La décision sur réclamation concernant le loyer a été rendue le même jour, soit le 30 juin 
2022.

Elle confirmait en tous points la décision du 3 mars 2022, dans le sens de la fin de la prise en charge 
d’un loyer limité de CHF 2'012.50 au 30 avril 2022.

7.2.10. Les recourants ont interjeté recours contre cette première décision sur réclamation le 
13 juillet 2022.

7.2.11. Ils ont également déposé, le lendemain 14 juillet 2022, une réclamation contre la décision 
du 30 juin 2022 concernant la couverture du budget social.

Ils se sont prévalus de leur indigence pour les mois de mars, d’avril et de mai 2022.

Ils ont demandé la reprise, par mesures provisionnelles urgentes, de l’aide matérielle suspendue.

7.2.12. La Commission sociale a écarté les arguments des recourants par décision sur réclamation 
du 30 août 2022, confirmant ainsi le refus de l’aide matérielle à partir du 1er avril 2022 et ce jusqu’à 
la fin du mois de juin 2022.

Elle fixait, de manière détaillée, un budget total effectif pour le mois de mars 2022.

Elle établissait, pour le reste, deux budgets totaux hypothétiques pour le mois d’avril 2022 et à partir 
du mois de mai 2022. 

7.2.13. Les recourants ont à nouveau saisi la Cour de céans le 13 septembre 2022, interjetant un 
second recours contre cette nouvelle décision sur réclamation.

Ils ont demandé, notamment, la jonction des causes.

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8.

Considérations générales – jonction des causes – périodes litigieuses – prise en charge des dettes

Il s’agit en l’espèce d’émettre d’emblée quelques remarques d’ordre général.

8.1. Dans la logique du processus décisionnel qui vient d’être décrit, on constate que la question 
de la prise en charge du loyer, refusée à partir du mois du 1er mai 2022, a une incidence sur 
l’établissement du budget social à partir du 1er avril 2022.

Dès lors, certains des arguments et faits allégués à l’appui des deux recours – concernant 
notamment la question de savoir qui au juste avait payé le loyer au mois de mars 2022 et au mois 
d’avril 2022 – ont été discutés dans l’une et l’autre des deux décisions sur réclamation.

La jonction des causes se justifie dès lors.

8.2. Les périodes litigieuses couvertes par l’une et l’autre décision se recoupent.

Le point de départ est déterminé par la demande d’aide sociale qui date du 14 janvier 2022.

Ainsi, c’est à partir du mois de février 2022 qu’a été examiné le droit des recourants.

La prise en charge du loyer a été refusée à partir du mois de mai 2022.

La couverture du budget social à partir du mois d’avril 2022 et jusqu’à la fin du mois de juin 2022.

Une nouvelle décision concernant la couverture du budget social pourrait ainsi être rendue par la 
suite, la Commission ayant laissé entendre, dans ses écritures, qu’elle réexaminerait la situation des 
recourants à la fin des études du fils de la recourante qui pourrait alors ne plus bénéficier de bourse.

Par ailleurs, la résiliation effective du contrat de bail à loyer, possiblement attendue pour le mois de 
décembre 2022, pourrait également conduire à une nouvelle décision sur cette question.

8.3. Certains griefs des recourants donnent à penser que ceux-ci n’ont pas tout-à-fait compris 
quel était le sens et la finalité de l’aide sociale.

Il convient de les leur rappeler.

8.3.1. L’aide sociale constitue un dernier secours, aucune aide matérielle ne sachant en principe 
être accordée aux demandeurs disposant encore de ressources financières, celles-ci 
éventuellement fournies par des tiers au titre du principe de subsidiarité.

Dans ce cadre, les demandeurs ont l’obligation de tout mettre en œuvre pour diminuer leur situation 
de besoin.

L’injonction qui peut à cet égard leur être faite de déménager dans un logement conforme aux 
normes sociales n’est pas, en tant que telle, comme ils semblent le croire, une « obligation de 
déménager », mais doit davantage être considérée comme une condition liée à la prise en charge 
de frais d’un logement approprié à leur situation, laissant aux demandeurs la possibilité de choisir 
ne pas déménager mais alors d’assumer les conséquences, au plan financier, de leur choix.

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Le TF parle à cet égard de « charge » plutôt que d’« obligation », pour rappeler qu’un changement 
de domicile ne peut en aucun cas être imposé au bénéficiaire de l’aide sociale.

En cas de refus infondé, c’est-à-dire sans invocation de motifs particuliers justifiant qu’aucune 
condition ne leur soit imposée, la prise en charge peut être refusée.

En cas de déménagement, les services sociaux pourront se porter garant, à la place des locataires 
endettés, pour leur permettre de retrouver un logement subventionné, soit à des conditions plus 
favorables.

Ce qui peut certes impliquer pour les bénéficiaires de devoir renoncer à une situation plus 
confortable.

8.3.2. A côté de cela, l’aide matérielle est allouée pour la couverture des besoins fondamentaux 
actuels, correspondant au solde négatif entre les revenus et les dépenses, tel qu’il ressort du budget 
social à établir, pour un mois ou sur une période donnée à venir.

L’aide matérielle allouée ne sert donc en principe pas à rembourser des dettes.

Ce n’est en effet qu’exceptionnellement le cas.

8.3.2.1. Par exemple lorsque l’accumulation des dettes, causée notamment par un refus d’aide 
matérielle, conduirait à précariser un budget financier et à prolonger, pour l’avenir, une situation 
d’urgence à couvrir.

Or, une couverture sociale des dettes occasionnées par un refus d’aide matérielle ne saurait a priori 
entrer en ligne de compte dans le cas des recourants, déjà personnellement lourdement endettés 
l’un et l’autre, pour des montants supérieurs à CHF 400'000.- avant même le dépôt de leur demande, 
leur situation économique ne sachant être plus préoccupante qu’elle ne l’est déjà.

Sous cet angle, on peut même sérieusement se demander si une mesure de curatelle ne devrait 
pas être envisagée pour les protéger.

La perte de gain occasionnée par l’accident survenu en automne 2021 ne saurait non plus, à elle 
seule, avoir été à l’origine d’un tel marasme.

8.3.2.2. Un autre cas de figure, récemment rappelé par le Tribunal fédéral (cf. ci-dessus 6.4.) serait 
celui d’un proche allouant, avec l’intention d’être remboursé, une avance après le dépôt de la 
demande d’aide matérielle pour provisoirement couvrir des dépenses sociales à prendre en compte 
dans l’établissement du budget.

Le strict but d’une telle avance devrait toutefois être formellement prouvé, sans quoi le principe de 
subsidiarité resterait lettre morte.

8.4. Tout cela ayant été relevé, il convient à présent d’examiner plus en détail les griefs soulevés 
par les recourants, en renvoyant cas échéant ces derniers, lorsqu’il sera nécessaire, aux 
considérations d’ordre général venant d’être rappelées.

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9.

Prise en charge du loyer – décision sur réclamation du 30 juin 2022 (605 2022 120)

9.1. « Obligation de déménager » – prise en charge forfaitaire avant résiliation du contrat de bail

Les recourants considèrent que « l’obligation » qui leur est faite de déménager serait illégale, à tout 
le moins que la cessation de la prise en charge de l’aide matérielle ne saurait être liée à leur refus 
de déménager.

Sur cette question, il apparaît évident, comme il a été dit plus haut, que la Commission sociale était 
en droit de soumettre la prise en charge d’un loyer de CHF 2'450.- nettement supérieur aux normes 
sociales à la condition que les recourant diminuent leurs frais de logement, ce qui impliquait pour 
eux de résilier le contrat de bail pour le terme prévu au 30 septembre 2022.

Les recourants se prévalent de motifs justificatifs, liés à la situation personnelle et à la santé de 
Monsieur ainsi que de leur fille, au vu desquels un renvoi à leur obligation de diminuer leurs frais de 
loyer ne serait pas exigible. 

9.1.1. Des problèmes de santé sont donc invoqués.

Si le recourant a certes subi un accident en tombant dans les escaliers au mois d’août 2021, rien 
n’indique qu’un déménagement ne menacerait, directement ou indirectement, sa santé.

Il s’agit de relever, d’une part, que dans le cadre d’un déménagement consenti, dans le sens des 
conditions fixées par la Commission sociale, on peut imaginer que ceux-ci pourraient bénéficier 
d’une aide au déménagement, cas échéant via les services d’une entreprise aux tarifs modestes, 
du type Coup d’Pouce, pour le transport des meubles.

D’autre part, et si l’on devait admettre que le recourant fût confronté à d’importants problèmes de 
mobilité, il apparaitrait alors que l’appartement en duplex dans lequel les recourants souhaitent 
continuer à vivre est certainement bien moins adapté qu’un appartement au loyer plus modeste mais 
de plain-pied. C’est d’ailleurs dans les escaliers de ce duplex qu’il semble s’être blessé.

Ce dernier rencontrerait également des problèmes de santé psychique, mais rien n’indique que 
ceux-ci seraient un obstacle à un changement de lieu de vie.

Concernant la santé de la fille du couple, atteinte d’un trouble du spectre de l’autisme, un nouveau 
lieu de vie n’apparaît pas non plus strictement incompatible au regard d’une telle atteinte.

En effet, il va sans dire qu'en cas de déménagement des recourants, les mesures 
d’accompagnement nécessaires à la scolarisation de leur enfant seraient maintenues, même si 
celui-ci devait impliquer un changement de cercle scolaire.

Dans les faits, on s’aperçoit aussi que les remarques formulées sur certains des appartements que 
les recourants ont visité après la décision initiale relative aux conditions d’une prise en charge du 
loyer, se focalisaient plutôt sur des défauts éventuels desdits appartements, mais sans rapport direct 
avec l’état de santé particulier de Monsieur ou de sa fille. Appartements dont l’insalubrité n’a pas 
non plus été formellement prouvée.

On peut bien se figurer que les conditions fixées aux recourants ne leur conviennent pas, contraints 
qu’ils seraient d’abandonner un certain confort, mais on ne saurait les considérer comme excessives 

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ni mêmes rigoureuses, au regard du loyer nettement supérieur aux normes et du fait, également, 
que la famille ne vit que depuis 2019 dans leur appartement, la perspective d’un changement de lieu 
de vie ne sachant s’apparenter, comme ils le suggèrent dans certains échanges, à un 
« déracinement ».

Pour un loyer au montant excédant de beaucoup les normes sociales, les exceptions à l’obligation 
de diminuer les frais de logement devraient au demeurant s’apprécier plus strictement.

9.1.2. Est également litigieuse la prise en charge d’un loyer forfaitaire réduit de CHF 2'100.-.

Les recourants laissent entendre qu’un arrangement aurait été trouvé avec la bailleresse, portant 
sur un montant réduit de CHF 2'100.-.

Pour autant, ils suggèrent, dans leurs écritures, à tout le moins dans celles déposées en première 
instance, que c’est bien un montant de CHF 2'450.- qui aurait jusqu’alors été payé, que cela soit par 
l’intermédiaire de la Conférence St-Vincent-de-Paul, ou par un versement dont ils se seraient eux-
mêmes acquitté au mois de mars 2022, par le biais de deux versements de CHF 1'000.- puis en 
vendant pour CHF 500.- la montre de Monsieur pour couvrir le solde (courrier de Me Berset du 7 mai 
2022).

Un tel accord ne semble du reste avoir été passé qu’en juin 2022 qui porterait sur les mois de juillet, 
d’août et de septembre 2022.

Quoi qu’il en soit, le nouveau montant convenu est encore nettement supérieur aux normes 
applicables, à savoir au montant de CHF 1'750.- auquel se réfèrent par ailleurs les recourants dans 
leurs conclusions subsidiaires.

La différence qui demeure importante devant être affectée à la couverture d’autres besoins 
fondamentaux.

9.1.3. Enfin, l’argument selon lequel, au vu de leur situation obérée, leur dossier ne pourrait plus 
être accepté par un nouveau bailleur ne peut non plus être suivi.

En acceptant les conditions d’emblée fixées par la Commission sociale, qui s’apprêtait au départ à 
couvrir leur budget social et qui leur a d’ailleurs fourni une aide matérielle, les recourants auraient 
également pu bénéficier d’une aide pour trouver un logement subventionné, pour le paiement du 
loyer duquel une caution sociale aurait été fournie.

Ce n’est, quoi qu’il en soit, que si une démarche accompagnée par le service social s’avérait 
infructueuse pour des raisons indépendantes de la volonté des recourants qu’on aurait pu accepter 
la solution préconisée par ces derniers, à savoir, la prise en charge d’un loyer supérieur aux 
standards minimums, mais réduit dans les limites de l’acceptable.

9.1.4. Au-delà de toutes ces considérations de principe, il apparaît que, jusqu’au mois d’avril 2022, 
le principe de subsidiarité, sous l’angle même, cas échéant, de l’auto-financement, pouvait 
également être opposé aux recourants.

La Conférence St-Vincent-de-Paul a en effet bel et bien payé certains des loyers, mais elle refuse 
de rendre des comptes et elle ne saurait ainsi prétendre, dans le sens de la jurisprudence récemment 
rappelée par le TF, avoir avancé une aide matérielle à venir avec l’intention résolue d’être 
remboursée.

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Les déclarations des recourants ne sont du reste pas claires à ce sujet, ces derniers soutenant avoir 
payé le loyer de mars 2022 et non pas celui du mois d’avril 2022, ce qui, au demeurant, cadre assez 
mal avec les déclarations qu’ils ont faites dans une demande d’aide à la fondation St-Louis où ils 
indiquaient ne plus être, ou avoir été, en mesure de payer eux-mêmes leur loyer durant toute cette 
période.

Revenant sur ces dernières déclarations, les recourants ne sont pas loin d’implicitement reconnaître 
qu’elles aient pu être guidées par la nécessité de présenter les faits de manière à optimiser leur 
chance d’une prise en charge. 

On ne peut s’interdire de penser que les propos soutenus par eux dans la présente procédure 
procèdent du même esprit.

On peine, quoi qu’il en soit, à saisir l’importance exacte de savoir qui a payé le loyer du mois de 
mars 2022, un fait beaucoup discuté par les parties.

Tout au plus y a-t-il lieu de faire observer que, d’une manière ou d’une autre, les recourants sont 
parvenus à s’acquitter, en application du principe de subsidiarité, d’un loyer nettement supérieur aux 
normes sociales.

Les incidences éventuelles de cette question seront toutefois examinées plus loin, dans le cadre de 
l’établissement du budget social à couvrir.

9.1.5. A titre subsidiaire, les recourants demandent enfin la prise en charge des frais de logement 
à partir du mois de mai 2022, sur la base d’un loyer forfaitaire conforme aux normes sociales 
applicable pour une famille de 5 personnes, tenant compte du droit de visite du recourant sur sa fille 
née d’un premier mariage, soit CHF 1'750.-.

Il doit être d’emblée relevé sur ce point que la prise en charge d’un loyer forfaitaire pour couvrir une 
partie seulement d’un loyer largement supérieur aux normes sociales reviendrait à encourager dans 
les faits la prolongation d’une situation inadaptée en libérant les bénéficiaires de l’aide sociale de 
leur obligation de réduire leurs besoins.

Or, on ne peut que constater, dans le cas des recourants, déjà largement obérés avant de demander 
l’aide sociale, que ceux-ci ne parviennent pas à adapter leurs dépenses à leurs revenus, cela 
probablement depuis de nombreuses années, la recourante ayant déjà été suivie et prise en charge 
par le service social il y a une dizaine d’années.

Il serait dans ces conditions incohérent, et contraire même à leurs propres intérêts, d’accepter qu’ils 
continuent à vivre dans un appartement inadapté à leurs besoins mais partiellement pris en charge, 
tout en les laissant s’endetter encore pour le surplus.

N’étant pas en mesure, si l’on se fie à leurs propres conclusions, de trouver CHF 82.50 par mois 
durant trois mois pour combler un solde du loyer, on ne peut que craindre qu’ils ne soient guère plus 
en mesure de combler une différence plus importante.

Même en cas d’accord avec la bailleresse qui porterait sur un loyer réduit de CHF 2'100.- à partir du 
mois d’août 2022, cette différence serait encore de CHF 350.- par rapport aux normes sociales fixées 
en l’espèce à CHF 1'750.-.

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La prise en compte d’un loyer partiellement non couvert fausserait en outre l’établissement du 
budget social, également litigieux.

Au vu de leur refus, d’emblée, d’accepter d’avoir à trouver un autre logement alors même qu’ils 
sollicitaient - et obtenaient - une aide matérielle, on peut enfin également craindre que la résiliation 
du loyer ne soit à l’avenir encore repoussée, si d’aventure ils continuaient à se prévaloir des 
arguments soulevés relatifs à leur situation ou à leur santé personnelle pour s’opposer à une 
éventuelle expulsion.

9.1.6. La Commission sociale était ainsi, sur le vu de tout ce qui précède, fondée à ne prendre en 
charge qu’un loyer de CHF 2'012.50 par mois jusqu’à la fin du mois d’avril 2022.

10. 

Budget social – décision sur réclamation du 30 août 2022 (605 2022 150)

Le budget social litigieux a été refusé à partir du 1er avril 2022 et jusqu’à la fin du mois de juin 2022, 
date à laquelle la question serait réexaminée.

Les recourants demandent toutefois, dans leur mémoire, la couverture de budgets sociaux séparés 
dès le mois de février 2022.

10.1. Etablissement d’un budget social global pour 4 personnes

Le principe même d’établir un budget social global pour la famille est ainsi contesté.

10.1.1. Or, les recourants ne sauraient contester vivre la plupart du temps à quatre dans le même 
appartement.

Et ils ne laissent aucunement entendre qu’ils chercheraient aujourd’hui à trouver des logements 
séparés pour chacun d’eux, ou pour le fils de la recourante, ce qui donnerait du sens à leur demande 
d’établissement de budgets séparés.

Des frais de visite de CHF 60.- ont, à côté de cela, été pris en compte pour ce qui concerne le séjour 
durant certains week-ends de la fille du recourant qui vit le reste du temps avec sa mère.

C’est ainsi à un loyer de CHF 1'750.-, concernant 5 personnes, qu’on a comparé le loyer actuel et 
litigieux de CHF 2'450.- pour constater le dépassement important des normes sociales applicables.

10.1.2. Tous les revenus pouvant financer l’entretien des besoins de la cellule familiale devaient 
ainsi être pris en compte, dans le droit sens de l’art. 13 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle.

Parmi ces revenus figurent donc notamment ceux du fils de Madame.

A savoir, la rente AI complémentaire pour enfants ainsi que la bourse scolaire.

Il n’est en effet pas inacceptable, cela va au contraire dans le droit sens du principe de subsidiarité, 
que l’argent destiné à l’entretien et au financement de la scolarité du fils, un des membres de l’unité 
familiale d’assistance, fasse partie intégrante du budget familial.

Concernant plus particulièrement la bourse scolaire, celle-ci est allouée pour couvrir les frais 
directement ou indirectement causés par la scolarité d’un enfant et que son entourage n’est plus en 
mesure de lui payer. 

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Elle poursuit ainsi, peu ou prou, le but visé par l’aide sociale, qui est d’assurer la couverture des 
dépenses strictement nécessaires, mais non pas d’engendrer un enrichissement pour ses 
bénéficiaires.

L’addition de ces deux revenus à caractère social ne saurait ainsi se justifier que dans la seule 
optique de combler un solde négatif, pour la détermination précise duquel il convient dès lors de 
prendre en compte le montant de la bourse au moment d’établir le budget social.

Il en irait tout autrement si le fils logeait seul dans un studio, ce qui n’est pas le cas.

Tout ce qui vient d’être dit est aussi parfaitement valable pour ce qui concerne les allocations 
familiales versées pour la fille des recourants et dont un montant rétroactif a été directement versé 
au service social, via subrogation légale au sens de l’art. 29 al. 4 LASoc, et ainsi pris en compte 
dans l’établissement de leur budget jusqu’à concurrence d’un éventuel solde à leur restituer.

Les griefs soulevés à l’encontre de la prise en compte des revenus du fils de la recourante ou de la 
fille des recourants procèdent, là encore, de la contestation de principes légaux et jurisprudentiels 
bien établis.

10.1.3. Cela étant précisé, concernant les autres revenus et dépenses retenus à l’appui des 
budgets sociaux des mois de février, mars puis à partir du mois d’avril 2022, on s’aperçoit que ce 
n’est pas tant la valeur de l’un ou l’autre montant figurant dans l’établissement des décomptes qui 
est contestée, mais bien plutôt le principe même de l’affectation de certains de ces montants au titre 
de revenus ou de dépenses qui est discuté.

10.2. Mois de février 2022 et de mars 2022

La deuxième décision rendue par la Commission sociale prévoit le refus d’une aide matérielle 
allouée à partir du mois d’avril 2022.

En première instance, les recourants concluaient, cela étant, à l’octroi d’une aide matérielle déjà à 
partir du mois de février 2022.

10.2.1. Or, il apparaît, et ces derniers ne le contestent pas, qu’une aide matérielle a été octroyée 
pour ces deux premiers mois, de sorte que leurs besoins ont bien été couverts, après établissement 
d’un budget social familial.

Un nouveau et hypothétique calcul rétroactif de la situation sur la base de budgets séparés ne 
sachant entrer en ligne de compte, ce budget doit être confirmé.

Les recourants doivent, pour le surplus, être renvoyés à ce qui a été dit plus haut au sujet de la 
couverture des dettes sociales.

Il est inutile, dès lors, de se prononcer en détail sur chacun des montants qui ont pu être contestés 
durant toute cette période où une aide matérielle a été allouée, cela uniquement parce que les 
recourants pourraient considérer qu’ils auraient dû obtenir plus.

10.2.2. On se contentera de relever qu’une partie de cette aide matérielle a été utilisée pour 
rembourser un montant d’environ CHF 1'500.- à une amie qui leur avait versé une somme 
correspondante et qui se serait à son tour retrouvée dans le besoin.

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Un document figurant au dossier, daté du 28 mars 2022, ne permet toutefois pas d’assimiler le 
montant qui avait accordé à une avance effectuée dans l’attente du versement de l’aide sociale aux 
recourants avec l’intention de se voir rembourser.

L’amie en question écrit en effet avoir avancé cet argent au mois d’octobre 2021, soit avant la 
demande d’aide sociale, dans l’attente de « l’argent de la SUVA » et précise avoir été remboursée 
au mois de février 2022, soit, ce qui n’est pas contesté, avec l’argent reçu de l’aide sociale.

La privation de ressources induite par ce remboursement arrangé entre particuliers - qui confine en 
l’espèce à une redistribution unilatérale d’une partie de l’aide matérielle à un tiers faisant fi de toutes 
les dispositions en matière de subrogation légale - doit être supportée par les recourants et non pas, 
comme ils semblent le penser, par l’aide sociale, qui n’avait au demeurant certainement rien à devoir 
à leur amie domiciliée dans une autre ville située dans un autre canton.

On notera encore toutefois, sur ce point, que le recourant aurait encore perçu des indemnités 
journalières importantes de la part de la SUVA pour une période allant jusqu’à la fin du mois 
d’octobre 2021 (CHF 4'035.80, selon le journal du service de l’aide sociale), soit après l’avance 
effectuée par son amie, et on se demande dès lors pourquoi il ne l’avait alors pas immédiatement 
remboursée.

10.2.3. Concernant enfin les dépenses de la famille durant ces deux premiers mois, la Cour relève 
que certains paiements du mois de mars figurant sur les cartes de crédit de la recourante (facture 
Netflix, jeux vidéo, sortie de cinéma, etc.) laissent craindre que les recourants n’ont pas accepté 
l’idée de consacrer, maintenant qu’ils ont demandé l’aide sociale, l’essentiel de leurs ressources à 
des dépenses d’impérieuse nécessité.

Demander l’aide sociale implique de devoir renoncer à toutes sortes de dépenses pour éviter de 
vivre au-dessus de ses moyens. 

10.3. Prise en compte des revenus à partir du mois d’avril 2022 

10.3.1. Autres revenus du fils de la recourante

Ce qui vient d’être dit au sujet des revenus du fils de la recourante est aussi valable pour ce qui a 
trait aux paiements émanant de son parrain ou de sa marraine.

S’agissant d’un versement en liquide de CHF 250.- (ou de CHF 300.-, selon un décompte du service 
social), par ailleurs versés directement sur le compte de la recourante, il devait être utilisé pour la 
couverture des dépenses de la famille.

On notera, selon le décompte du service social, que le parrain aurait versé un montant de CHF 300.- 
en deux fois au mois de février 2022, versements qui n’étaient alors pas connus du service social et 
qui n’avaient pas conséquent pas pu être pris en compte plus tôt.

Ce double versement fait penser qu’il s’agissait moins d’un cadeau au filleul disposant de son propre 
compte que d’un coup de pouce à ses parents. 

10.3.2. Autres revenus – détail

Comme il a été dit, les décomptes affichés par la Commission sociale dans la décision querellée ne 
sont pas en soi contestés au regard des montants retenus.

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Les soldes négatifs retenus pour les mois de février et de mars 2022, soldes ayant au demeurant 
été couverts par l’aide matérielle, ne sont dès lors pas contestables au vu des grands principes qui 
viennent d’être rappelés.

Aucune aide matérielle supplémentaire pour les mois de février ou de mars 2022 ne devait ainsi être 
reversée ou reportée sur le budget du mois d’avril.

10.4. Prise en compte des dépenses à partir du mois d’avril 2022

10.4.1. Frais de logement

Les recourants estiment que, à tout le moins, un montant forfaitaire de CHF 1’750.-, fixé selon les 
normes, doit figurer parmi les dépenses qu’ils auraient à couvrir entre les mois d’avril 2022 et de juin 
2022.

Le montant forfaitaire demandé par ces derniers à partir du mois de mai 2022 laissant encore un 
découvert de plusieurs centaines de francs par rapport au loyer de CHF 2'450.-, on ne peut là encore 
s’empêcher de penser qu’ils se soient arrangés pour qu’un tiers assume cette différence à leur place, 
dans le sens du principe de subsidiarité.

Or, la prise en charge d’une telle différence aurait dû, comme il a déjà été dit, être affectée à la 
couverture de besoins strictement nécessaires.

Dans leurs écritures, les recourants n’expliquent pas non plus vraiment comment ils pensent combler 
cette différence.

On relève, à cet égard, que la Conférence St-Vincent-de-Paul refuse de rendre des comptes au 
service social et on imagine qu’en cas de refus d’aide matérielle, cette dernière institution pourrait à 
nouveau être sollicitée.

Les accords qui pourraient avoir été passés avec la bailleresse font pour leur part penser que les 
recourants n’allaient pas risquer l’expulsion durant ces trois mois litigieux.

Dans ces conditions, la Commission sociale était en droit de présumer que les recourants allaient 
trouver des solutions pour assumer leur choix de ne pas déménager durant les trois mois d’avril, de 
mai et de juin 2022.

Dès lors, aucun loyer n’avait à figurer parmi leurs dépenses, comme le préconise du reste une 
jurisprudence de principe (cf. 5.3.) ne sachant être remise en cause à la lumière du cas d’espèce.

Les recourants ne formulent en tous les cas aucun argument susceptible de convaincre la Cour que 
l’application de ce principe établi mènerait, pour ce qui les concerne, à une injustice.

10.4.2. Autres dépenses – détail

La question de la prise en charge de frais dentaires a également été débattue.

S’agissait-il de tenir compte de la date du traitement, antérieure à la demande de prise en charge 
sociale, ou de la date de facturation, échue durant la période litigieuse ?

Au vu du solde positif retenu par la Commission sociale à partir du mois d’avril 2022, les recourants 
devraient pouvoir s’acquitter de ces frais et la question peut ainsi être laissée ouverte.

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10.4.3. Bilan à partir du mois d’avril 2022

Les calculs n’apparaissant pas inexacts au vu des grands principes applicables dans le domaine de 
l’aide sociale, il apparaît qu’aucun solde négatif ne serait à couvrir à partir du mois d’avril 2022.

Un dépannage de CHF 200.- aurait toutefois été alloué à bien plaire aux recourants durant ce mois, 
ce qui tend à prouver que, contrairement à l’impression qui se dégage à la lecture de leurs écritures, 
le service social ne les laisserait pas tomber en cas d’urgence avérée.

11.

Résumé

Il découle de tout ce qui précède que les deux recours déposés à l’encontre des deux décisions 
querellées doivent être rejetés sur la question de la prise en charge du loyer ainsi que de 
l’établissement du budget social.

D’une part, les recourants ne peuvent se prévaloir de motifs particuliers liés à leur situation 
personnelle pour que l’on accepte la prise en charge d’un loyer nettement supérieur aux normes 
sociales.

D’autre part, ils ne peuvent prétendre à l’établissement de budgets séparés.

Et dans le cadre de l’établissement d’un seul budget familial d’assistance, prenant en compte toutes 
les ressources, non seulement du couple, mais aussi des deux enfants vivant avec eux, aucun solde 
négatif n’est plus à couvrir depuis le mois d’avril 2022.

Faute de pouvoir se prévaloir de motifs particuliers pour demander la prise en charge de leur loyer, 
il apparaît que les recourants n’ont par la suite formulé, dans le sillage de ce premier grief, que des 
contestations allant quasiment toutes à l’encontre des grands principes du droit de l’aide sociale 
qu’ils sollicitaient sans pour autant vouloir se soumettre à leurs obligations.

Les deux décisions étaient au contraire bien fondées et doivent par conséquent être confirmées.

12.

Dispositions relatives à l’octroi d’une assistance juridique gratuite en première instance

Selon l’art. 29 al. 3 Cst, applicable également à la procédure de première instance en matière de 
droit administratif, l’assistance gratuite d’un conseil juridique est accordée au demandeur lorsque 
les circonstances l’exigent. 

12.1. L’assistance par un avocat s’impose uniquement dans les cas exceptionnels où il est fait 
appel à ce dernier parce que des questions de droit ou de fait difficiles rendent son assistance 
apparemment nécessaire et qu’une assistance par le représentant d’une association, par un 
assistant social ou d’autres professionnels ou personnes de confiance d’institutions sociales n’entre 
pas en considération. A cet égard, il y a lieu de tenir compte des circonstances du cas d’espèce, de 
la particularité des règles de procédure applicables, ainsi que des spécificités de la procédure 
administrative en cours. En particulier, il faut mentionner, en plus de la complexité des questions de 
droit et de l’état de fait, les circonstances qui tiennent à la personne concernée, comme sa capacité 
de s’orienter dans une procédure (arrêts précités TF 9C_674/2011 consid. 3.2 et 8C_936/2010 
consid. 4.2; ATF 132 V 200 consid. 4.1).

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12.2. Dès lors, le fait que l’intéressé puisse bénéficier de l’assistance de représentants 
d’associations, d’assistants sociaux ou encore de spécialistes permet d’inférer que l’assistance d’un 
avocat n’est ni nécessaire ni indiquée. 

13.

Est encore litigieuse la question de la couverture des frais de l’avocate pour ses interventions en 
première instance, à savoir dans le cadre de l’une et l’autre procédure administrative.

La Commission sociale a refusé de les prendre à sa charge.

Ce refus paraît, là encore, bien fondé.

En effet, les explications données par les recourants pour montrer qu’ils disposaient de motifs 
particuliers pour justifier la prise en charge d’un loyer nettement supérieur aux normes sociales ne 
résistaient pas à l’examen du dossier.

Pas plus du reste que les griefs de principe qu’ils ont en vain soulevé dans le sillage de cette 
première thèse.

Quant aux arguments plus particulièrement soulevés en première instance et concernant la 
couverture de budget social, ils n'étaient pas davantage fondés (cf. 10.1 et plus particulièrement 
10.2).

Leurs conclusions tendant à l’octroi d’une assistance juridique en procédure de réclamation ne 
sauraient ainsi être admises.

14.

Les deux recours sont ainsi, au fond, intégralement rejetés.

Les deux requêtes de mesures provisionnelles deviennent par conséquent sans objet.

15.

Frais et indemnité de partie - assistance judiciaire

15.1. On peut imaginer que les recourants, largement endettés, soient dans une situation 
financière délicate.

Dès lors, aucun frais de justice ne leur sera demandé (art. 129c let. a CPJA).

15.2. Ils ont, cela étant, demandé à être mis au bénéfice de l’assistance judiciaire pour l’une et 
l’autre des procédures jointes.

Au vu de tout ce qui précède, et du rappel constant aux grands principes du droit de l’aide sociale 
vis-à-vis desquels les recourants ont clairement laissé entendre qu’ils ne souhaitaient pas être 
soumis, leurs deux recours étaient d’emblée dénués de toute chances de succès au sens de l’art. 
142 al. 2 CPJA).

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Ils devront, par conséquent, assumer eux-mêmes les frais de leur représentation dans la présente 
procédure, l’institution de l’assistance judiciaire n’ayant pas été créée pour permettre à des 
recourants, fussent-il en situation de précarité, de contester dans le détail et sans disposer de 
véritables griefs pour le faire, tout ce qui n’est en soi guère contestable sur le principe.

la Cour arrête :

I. Les causes sont jointes.

II. Le recours 605 2022 120 est rejeté.

III. Le recours 605 2022 150 est rejeté.

IV. Les deux requêtes de mesures provisionnelles (605 2022 121/605 2022 152), devenues sans 
objet, sont classées.

V. La requête d’assistance judiciaire 605 2022 122 est rejetée.

VI. La requête d’assistance judiciaire 605 2022 151 est rejetée.

VII. Notification.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent 
jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le 
mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 
6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les 
motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de 
preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie 
du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en 
principe pas gratuite.

Fribourg, le 21 décembre 2022 /mbo

Le Président : La Greffière-stagiaire :