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**Case Identifier:** 8880acb2-3b00-5b69-8043-49183a5fa877
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2016-10-31
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 31.10.2016 B-1373/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-1373-2015_2016-10-31.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Décision confirmée par le TF par arrêt 

du 24.06.2017 (2C_1101/2016) 

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-1373/2015 

 

 
 

  A r r ê t  d u  3 1  o c t o b r e  2 0 1 6  

Composition 
 Pascal Richard (président du collège),  

Jean-Luc Baechler, Marc Steiner, juges, 

Muriel Tissot, greffière. 
 

 
 

Parties 
 X._______,  

représenté par Mes Piermarco Zen-Ruffinen et  

Alexandre Zen-Ruffinen, avocats, 

demandeur,  

 
 

 
contre 

 
 Office fédéral du logement OFL,  

Storchengasse 6, 2540 Granges,   

défendeur,  

 

 

 
 

 
 

Objet 
 Augmentations de loyers de logements subventionnés. 

 

 

 

B-1373/2015 

Page 2 

Faits :  

A.  

A.a Par décision du 22 septembre 1989, l’Office fédéral du logement OFL 

(ci-après : le défendeur) a octroyé l’aide fédérale au logement, pour une 

durée de 25 ans à partir du 1er janvier 1991, à la Commune de Y._______ 

en relation avec les immeubles locatifs sis sur les parcelles nos 1525, 3195 

et 3196 du Registre foncier de Y._______ (dossier FRWEG 124655). 

A.b Par décisions du 9 octobre 1991, le défendeur a octroyé l’aide fédérale 

au logement, pour une durée de 25 ans à partir du 1er juillet 1993, d’une 

part, à la Commune de Y._______ en relation avec l’immeuble locatif sis 

sur la parcelle no 3194 du Registre foncier de Y._______ (dossier FRWEG 

154284) et, d’autre part, à la Caisse de Pensions de la Ville de Y._______ 

en relation avec l’immeuble locatif sis sur la parcelle no 2352 du Registre 

foncier de Y._______ (dossier FRWEG 154283). 

B.  

Par contrat de vente à terme du 10 octobre 2007, la Commune de 

Y._______ a vendu à X._______ (ci-après : le demandeur) les immeubles 

articles 1525, 3194, 3195 et 3196 du Registre foncier de Y._______. Par 

un second contrat de vente à terme, daté du même jour, la Caisse de 

Pensions de la Ville de Y._______ a, elle aussi, vendu au demandeur 

l’immeuble article 2352 du Registre foncier de Y._______. 

C.  

C.a Faisant suite à la conclusion des actes de vente immobilière du 

10 octobre 2007, le défendeur a, en date des 12 et 13 décembre 2007, 

prononcé trois décisions, intitulées "octroi de l’aide fédérale lors d’une 

mutation" et portant sur les immeubles faisant l’objet des dossiers FRWEG 

124655, FRWEG 154283 et FRWEG 154284, auxquelles étaient annexés 

le plan des charges (ou plan de financement) et la liste des loyers.  

Dites décisions ont été acceptées par le demandeur le 20 décembre 2007, 

créant de ce fait un rapport contractuel de droit public entre les parties et 

autorisant, par là même, l’aliénation de l’immeuble au demandeur. 

C.b A la fin 2007, la gérante représentant le demandeur a fait remarquer 

au défendeur que les plans de financement des immeubles référencés 

FRWEG 124655, FRWEG 154283 et FRWEG 154284 avaient été établis 

sans les augmentations de loyers prévues usuellement tous les deux ans. 

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Aussi, elle a requis du défendeur d’en établir de nouveaux en y incluant les 

hausses bisannuelles de loyers de 6%, telles qu’elles avaient été prévues 

lors de l’acceptation des dossiers. Le défendeur a refusé, lui répondant que 

le respect du principe du loyer couvrant les coûts lui imposait de n’accepter 

les hausses bisannuelles de loyers de logements subventionnés que 

lorsqu’une dette d’abaissement de base établie devait encore être 

remboursée. 

C.c S’agissant de l’objet FRWEG 124655, plusieurs plans de financement 

ont par la suite été transmis au demandeur par le défendeur : celui du 

15 août 2008 prévoyant une augmentation de 3% au 1er janvier 2009 puis 

de 6% tous les deux ans ; celui du 12 février 2009 le confirmant ; celui du 

19 février 2010 prévoyant une augmentation de 3% au 1er janvier 2011 puis 

de 6% chaque deux ans ; ainsi que ceux établis dès le 1er juin 2010 ne 

prévoyant plus aucune augmentation de loyers. 

D.  

Faisant suite à une rencontre qui s’était tenue entre les parties le 

19 novembre 2010, le défendeur a, par courrier du 4 mars 2011, relevé 

que, lors de l’achat des immeubles subventionnés par le demandeur, celui-

ci n’avait repris aucune dette d’abaissement de base, de sorte qu’une 

augmentation bisannuelle de loyers ne se justifiait en l’espèce pas. En 

revanche, il a reconnu que les coûts effectifs supportés par le demandeur 

étaient plus élevés que ceux figurant dans les plans des charges des 

immeubles du fait que le taux d’intérêt hypothécaire appliqué à ses 

emprunts était un taux fixe supérieur d’environ 1% à celui du marché. Ceci 

étant, le défendeur a indiqué avoir institué dans sa pratique une marge de 

tolérance de 1% par rapport au taux variable annoncé par les principales 

banques actives dans les financements LCAP et repris dans les plans des 

charges. Aussi, il a adapté les plans des charges des immeubles en cause 

en y introduisant le taux maximal autorisé. Les charges du demandeur 

demeurant ce nonobstant supérieures aux revenus locatifs maximaux 

autorisés, le défendeur a donc décidé d’accorder exceptionnellement, sur 

les trois immeubles du demandeur (FRWEG 124655, FRWEG 154283 et 

FRWEG 154284), pour les années 2011/2012, une hausse ordinaire, 

octroyée pour les immeubles locatifs avec abaissement de base, à savoir 

3%. Dite décision n’a pas été contestée. 

E.  

E.a Le 30 avril 2012, le demandeur a déposé une action auprès du Tribunal 

administratif fédéral en concluant à ce qu’il soit ordonné au défendeur 

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d’accepter les hausses de loyers requises par lui, conformément à la 

législation applicable et aux contrats FRWEG 124655, FRWEG 154283 et 

FRWEG 154284.  

Le demandeur a soutenu en substance que c’était à tort que le défendeur 

considérait que les augmentations bisannuelles de loyers de logements 

subventionnés n’étaient possibles que pour permettre au propriétaire de 

rembourser une dette d’abaissement de base. Une hausse des loyers 

faisant l’objet d’un abaissement supplémentaire était conforme à l’esprit et 

au but de la loi fédérale encourageant la construction et l’accession à la 

propriété de logements. La Commune de Y._______ avait du reste 

bénéficié des augmentations bisannuelles sans avoir eu recours à 

l’abaissement de base. En outre, dès lors que les plans des charges – 

partie intégrante des contrats de droit public – prévoyaient une hausse 

bisannuelle de loyers de 6%, il était en droit de s’attendre à ce que le 

défendeur respecte ces contrats, tels qu’ils avaient été signés et tels qu’il 

les avait d’ailleurs précédemment appliqués aux venderesses. 

E.b Par arrêt du 8 avril 2014, le Tribunal administratif fédéral a rejeté 

l’action. Il a jugé que les augmentations systématiques de loyers étaient la 

condition sine qua non du remboursement des avances au titre de 

l’abaissement de base et que, a contrario, en cas de remboursement de 

l’intégralité de la dette d’abaissement de base et de ses intérêts, il ne se 

justifiait en principe plus d’augmenter périodiquement les loyers, 

conformément au principe du loyer couvrant les coûts admissibles et des 

buts de la loi qui visent l’encouragement à la construction de logements à 

coût abaissé. Il y avait en l’espèce lieu de retenir que le demandeur n’avait 

repris aucune dette d’abaissement de base lors de l’achat des immeubles 

objets des dossiers FRWEG 124655, FRWEG 154283 et FRWEG 154284, 

de sorte que la loi ne lui conférait aucun droit à bénéficier d’augmentations 

bisannuelles régulières (B-2415/2012). 

F.  

Statuant, par arrêt du 25 février 2015, sur le recours formé par le 

demandeur contre le jugement du 8 avril 2014, le Tribunal fédéral a admis 

le recours, annulé l’arrêt attaqué et renvoyé la cause au Tribunal 

administratif fédéral pour instruction complémentaire et nouvelle décision 

dans le sens des considérants (2C_524/2014). 

Le Tribunal fédéral a ainsi jugé que, pour confirmer que l’augmentation 

automatique des loyers n’était plus justifiée, il y avait lieu d’examiner s’il 

subsistait, ou non, un déficit initial de loyers à rembourser à la date de 

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l’achat par le demandeur. Or, le Tribunal administratif fédéral s’était 

intéressé non pas à l’existence d’un solde de déficit initial de loyers à la 

date de l’achat mais à l’absence d’une dette d’abaissement de base. En 

l’occurrence, dès lors que les anciens propriétaires disposaient, en tant que 

collectivités publiques, de capitaux en suffisance et avaient donc pu se 

passer de prêts, la Confédération n’a jamais consenti de prêts en leur 

faveur pour la construction des immeubles en cause. Partant, il n’y avait 

jamais eu de "dette" envers la Confédération à charge des propriétaires de 

l’époque. Le Tribunal administratif fédéral n’avait ainsi pas établi qu’il ne 

subsistait plus de déficit initial de loyers à la date d’achat par le demandeur. 

G.  

Reprenant la procédure conformément aux instructions de la Haute Cour, 

le juge délégué a invité le défendeur, le 25 mars 2015, à se déterminer sur 

le point de savoir si un déficit initial de loyers subsistait à la date à laquelle 

le demandeur a acquis les immeubles faisant l’objet des contrats FRWEG 

124655, FRWEG 154283 et FRWEG 154284, auprès de la Commune de 

Y._______ et de sa caisse de pensions, et à produire toute pièce 

susceptible de l’établir. De même, il a averti le demandeur que c’est lui qui, 

le cas échéant, supporterait les conséquences de l’échec de cette preuve. 

H.  

Dans un courrier du 27 mai 2015, le défendeur a tout d’abord indiqué que 

le demandeur avait requis et obtenu une sortie anticipée du régime 

subventionné LCAP desdits immeubles le 1er juillet 2014. Il a ensuite 

exposé qu’il ressortait du calcul des montants d’abaissement de base 

qu’un déficit virtuel existait bien sur un immeuble (FR WEG 124655) alors 

qu’un excédent de recettes grevait les deux autres (FRWEG 154283 et 

FRWEG 154284). Il a toutefois précisé que, si ce mode de calcul pouvait 

paraître exact pour des immeubles dont le financement était classique, il 

n’était en revanche pas imaginable de procéder de la sorte lorsqu’une 

collectivité de droit public autofinançait un de ses immeubles, dès lors que 

les conditions de financement effectives et les garanties rattachées auxdits 

financements n’étaient pas connues. Cette situation particulière conduisait 

par conséquent l’autorité à contrôler le principe général de couverture des 

charges au moment d’un transfert de propriété à un acheteur privé. En 

l’occurrence, à la date de l’achat par le demandeur le 31 décembre 2007, 

celui-ci réalisait à chaque semestre sur les trois immeubles un revenu 

excédant les charges locatives. 

 

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I.  

Reprochant au défendeur de ne pas avoir tenu compte des déficits 

cumulés les années précédant la vente des immeubles, le demandeur a 

produit, le 17 août 2015, une expertise privée, sur la base des plans des 

charges fournis par le défendeur, dont il résulte un déficit initial de loyers 

total, à la date de l’achat, estimé à 5’575’214 francs, le contrat FRWEG 

124655 présentant un déficit très important et les deux autres étant 

excédentaires. Aussi, le demandeur soutient qu’il est évident que, dans son 

prix d’achat, en reprenant le régime LCAP, il a remboursé ce déficit aux 

venderesses.  

J.  

Invité à se déterminer, le défendeur a indiqué, par courrier du 16 octobre 

2015, que les contrats LCAP initiaux (produits pour la première fois dans 

cette procédure) prévoyaient que les plans des charges et les listes des 

loyers ne servaient qu’à déterminer le montant des abaissements 

supplémentaires. Les loyers ainsi que l’abaissement de base ne pouvaient 

ainsi résulter du plan des charges LCAP. La situation contractuelle ayant 

changé lors de la reprise des immeubles par le demandeur, les plans des 

charges établis depuis l’année 2008 peuvent en revanche justifier un calcul 

établissant ou excluant un déficit initial de loyers mais pas rétroactivement. 

Relevant enfin que le demandeur a acquis les immeubles en cause à un 

prix sensiblement inférieur à leur coût de revient LCAP, le défendeur ajoute 

qu’il apparaît pour le moins étonnant qu’une reprise de déficit de l’ordre de 

6 millions de francs soit tout simplement ignorée par le contrat de vente 

immobilière, passé en la forme authentique. 

K.  

Invité à répondre au défendeur ainsi qu’à se déterminer, du fait de sa sortie 

anticipée du système LCAP, sur son intérêt à agir dans la présente 

procédure, le demandeur a, par lettre du 4 décembre 2015, produit un 

rapport d’expertise complémentaire. Il a ensuite indiqué que, ne pouvant 

plus obtenir l’exécution du contrat FRWEG 124655 depuis sa résiliation par 

le défendeur, il conservait néanmoins un droit à des dommages-intérêts. 

Ceux-ci couvraient non seulement les dommages subis du fait de 

l’inexécution du contrat avant le 1er juillet 2014 mais également après. Il 

relève en effet que la sortie du système LCAP a impliqué le maintien des 

loyers abaissés jusqu’au terme initialement prévu dans les contrats LCAP 

mais également un abandon des subventions inhérentes au régime des 

loyers abaissés. Cela a influencé à la baisse le prix de vente des 

immeubles, qu’il a été contraint de vendre à l’été 2015 en raison du non-

encaissement de l’augmentation planifiée des loyers selon le régime LCAP. 

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Aussi, il conclut que le dommage final à la sortie théorique du système 

LCAP, résultant du refus du défendeur de procéder aux hausses 

bisannuelles de loyers, est estimé à 10’623’986 francs au total dans le 

dossier FRWEG 124655. 

L.  

Dans un courrier du 15 janvier 2016, le défendeur a maintenu que les plans 

des charges et les listes des loyers LCAP ne permettaient de déterminer 

ni les loyers ni encore moins un éventuel déficit initial de loyers pour la 

phase initiale de l’aide fédérale précédant l’achat par le demandeur en 

2007. Aussi, sans contester pour autant le principe du déficit initial établi 

par le Tribunal fédéral, le défendeur se pose néanmoins la question de 

savoir comment le calculer dans le cas d’espèce, compte tenu notamment 

de la spécificité des contrats initiaux conclus avec la Commune de 

Y._______. Insistant sur le fait que le demandeur a acquis les immeubles 

en cause pour un montant global de 3.16 millions de francs de moins que 

leur coût de revient LCAP, le défendeur dit ne pas comprendre comment, 

dans ces circonstances, le demandeur a pu reprendre un quelconque 

déficit de loyers et, encore moins, subir un dommage de ce fait. Le 

défendeur ajoute à cet égard que les attestations de financement établies 

à l’époque par le prêteur du demandeur sont fausses et trompeuses. Il 

relève également qu’aucune convention de reprise d’un déficit initial de 

loyers n’a été passée et rien ne figure non plus à ce sujet dans le contrat 

de vente. Il en conclut que la reprise d’un déficit initial de loyers ne pouvait 

être comprise dans la vente des immeubles en cause et, partant, justifier 

des hausses systématiques de loyers, déconnectées de la situation du 

marché immobilier local. Enfin, le défendeur indique que l’initiative de la 

sortie anticipée du régime LCAP revient au seul demandeur, si bien qu’il 

ne saurait ensuite demander la réparation de toutes sortes de prétendus 

dommages du fait de cette sortie anticipée et l’en rendre responsable. Les 

conditions y relatives ne sont pas remplies. Le demandeur n’a ainsi plus 

d’intérêt à l’action. 

M.  

Par écritures du 17 février 2016, le demandeur a tout d’abord relevé que le 

prix de vente des immeubles n’était pas déterminé par le système OFL, 

lequel était fondé sur le prix de revient initial LCAP. Il a ensuite fait 

remarquer que la sortie du système LCAP n’avait rien à voir avec le 

montant du dommage subi dès lors qu’il était toujours tenu de respecter le 

système OFL jusqu’à l’échéance ordinaire, celui-là résultant uniquement 

du non-respect du système légal par le défendeur. Il produit à cet égard un 

deuxième rapport d’expertise complémentaire. 

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Page 8 

N.  

Par déterminations du 21 mars 2016, le défendeur a en particulier souligné 

que le demandeur continuait à ignorer la différence entre les contrats LCAP 

initiaux, dont le Tribunal fédéral n’avait pas connaissance, et ceux conclus 

suite à l’achat des immeubles par ses soins.  

O.  

Invité à faire savoir au tribunal s’il requérait la tenue de débats ou s’il y 

renonçait, le défendeur a indiqué par courrier du 19 avril 2016 renoncer à 

celle-ci. 

P.  

Egalement invité à se déterminer sur la tenue de débats, le demandeur a 

sollicité le 22 avril 2016 l’audition de l’expert privé, joignant, par là même, 

un troisième rapport d’expertise complémentaire. Il a pour le reste 

maintenu que le prix de vente n’avait pas d’incidence sur la fixation des 

loyers et donc sur la reprise d’un éventuel déficit. 

Q.  

Invité à se prononcer sur la requête du demandeur, le défendeur s’est, par 

courrier du 25 mai 2016, opposé à l’audition de l’expert privé. Il a ensuite 

rappelé que, si la question du prix de vente constituait un sérieux indice 

pour déterminer la reprise ou non d’un déficit initial de loyers, la cession 

d’un déficit de loyers qui n’a pas été financé par lui, respectivement ses 

bailleurs de fonds, mais par le propriétaire de l’immeuble, nécessitait 

impérativement une cession de créance en bonne et due forme. Il doit 

également en être informé, ne serait-ce que pour pouvoir ensuite intégrer 

ces données au plan des charges LCAP, nouvellement applicable. 

R.  

Par décision incidente du 17 juin 2016, le juge délégué a, par appréciation 

anticipée des preuves, rejeté la réquisition de preuve déposée par le 

demandeur tendant à l’audition de l’expert privé, exposant que son degré 

de conviction était, à ce stade de l’examen de la cause, suffisant à la 

lumière des pièces du dossier.  

S.  

Par écritures du 1er juillet 2016, le demandeur a déclaré, sur invitation du 

juge délégué, renoncer à la tenue de débats. 

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Page 9 

Les arguments avancés de part et d’autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela s’avère 

nécessaire. 

Droit : 

1.  

1.1 Le Tribunal administratif fédéral connaît par voie d’action en première 

instance des contestations qui reposent notamment sur des contrats de 

droit public signés par la Confédération (cf. art. 35 let. a LTAF). L’action est 

irrecevable si une autorité précédente au sens de l’art. 33 LTAF est 

chargée par une autre loi de connaître de la contestation (art. 36 LTAF).  

Lorsque le Tribunal administratif fédéral statue en première instance, la 

procédure est régie par les art. 3 à 73 et 79 à 85 PCF (art. 44 al. 1 LTAF). 

Le Tribunal administratif fédéral examine ainsi d’office la recevabilité des 

actions qui lui sont soumises (cf. art. 3 al. 1 PCF).  

En l’espèce, le litige repose sur trois contrats de droit public conclus entre 

le demandeur et l’Office fédéral du logement portant sur l’aide fédérale au 

logement grevant les immeubles locatifs acquis par le demandeur au 

31 décembre 2007, au sens de l’art. 57 al. 3 de la loi fédérale du 4 octobre 

1974 encourageant la construction et l’accession à la propriété de 

logements (LCAP, RS 843). L’art. 75a de l’ordonnance du 30 novembre 

1981 relative à la loi fédérale encourageant la construction et l’accession à 

la propriété de logements (OLCAP, RS 843.1) prévoit qu’en cas de 

contestation relative à un contrat de droit public au sens notamment de 

l’art. 57 al. 3 LCAP, les voies de droit sont régies par les dispositions 

générales de la procédure fédérale. Le Tribunal administratif fédéral est 

dès lors compétent pour statuer sur la présente action. 

1.2 Dans son action du 30 avril 2012, le demandeur a conclu à ce qu’il soit 

ordonné au défendeur d’accepter les hausses de loyers requises par lui, 

en conformité de la législation applicable et des contrats FRWEG 124655, 

FRWEG 154283 et FRWEG 154284. Le demandeur étant sorti du régime 

subventionné LCAP desdits immeubles de manière anticipée le 1er juillet 

2014, il ne peut plus obtenir l’exécution des contrats de droit public. Ceci 

étant, il réclame désormais devant le tribunal de céans des dommages-

intérêts estimés, à la sortie théorique du système LCAP, à 10’623’986 

francs pour inexécution du contrat relatif aux immeubles référencés 

FRWEG 124655, lesquels présentaient selon lui un déficit initial de loyers 

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Page 10 

à la date à laquelle il les a acquis, justifiant des augmentations bisannuelles 

de loyers. 

L’art. 26 al. 1 PCF – dont la teneur est identique à l’art. 227 al. 1 let. a 

CPC – prévoit à cet égard que le demandeur peut modifier ses conclusions 

ou en prendre de plus amples, pourvu qu’elles soient en connexité avec la 

demande primitive. Une connexité est admise si un lien matériel existe 

entre l’ancienne et la nouvelle prétention, c’est-à-dire si celles-ci ont un 

fondement juridique identique ou reposent sur le même (ou proche) 

complexe de faits (cf. ATF 129 III 230 consid. 3.1). Ainsi, il est admis que 

la modification d’une action en exécution d’un contrat en une action en 

dommages-intérêts en raison de l’impossibilité d’exécuter celui-ci est 

recevable (cf. GEORG NAEGELI/NADINE MAYHALL, in : Oberhammer et al. 

[éd.], ZPO-Kurzkommentar, 2e éd. 2014, n. 28 ad art. 227 ; ERIC PAHUD, 

in : Brunner/Gasser/Schwander [éd.], ZPO-Kommentar, 2016, n. 9 ad 

art. 227 ; JACQUES HALDY, in : Bohnet/Haldy/Jeandin/Schweizer/Tappy 

[éd.], Code de procédure civile commenté, 2011, n. 7 ss ad art. 14, par 

renvoi de n. 21 ad art. 227 ; arrêts du TF 4A_255/2015 du 1er octobre 2015 

consid 2.2.3 et 4A_439/2014 du 16 février 2015 consid. 5.4.3.1). 

Partant, il y a lieu d’admettre que les conclusions nouvelles prises par le 

demandeur dans la présente procédure sont recevables. 

1.3 Les autres conditions de recevabilité de l’action sont en outre 

respectées (cf. art. 18 al. 1 et 23 PCF et art. 63 al. 4 PA en lien avec art. 44 

al. 3 LTAF). 

La présente action est ainsi recevable. 

2.  

La loi fédérale du 21 mars 2003 encourageant le logement à loyer ou à prix 

modérés (LOG, RS 842), entrée en vigueur le 1er octobre 2003, n’a pas 

abrogé formellement la LCAP. Celle-ci reste applicable aux engagements 

de paiement et de remboursement pris avant le 1er octobre 2003 (cf. art. 59 

al. 1 LOG a contrario ; Message du Conseil fédéral du 27 février 2002 relatif 

à l’encouragement du logement à loyer ou à prix modérés, in : FF 2002 

2649, p. 2699). 

En l’espèce, il ressort du dossier que l’aide fédérale au logement, grevant 

les immeubles objets des dossiers FRWEG 124655, FRWEG 154283 et 

FRWEG 154284, a été octroyée par décisions des 22 septembre 1989 et 

9 octobre 1991, pour une durée de 25 ans à compter du 1er janvier 1991, 

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Page 11 

respectivement du 1er juillet 1993. En conséquence, il y a lieu d’appliquer 

la LCAP à la présente procédure.  

2.1 La LCAP vise à encourager la construction de logements ainsi que 

l’équipement de terrains à cet effet, à abaisser le coût du logement, au 

premier chef des loyers, et à faciliter l’acquisition de la propriété 

d’appartements et de maisons familiales (art. 1 LCAP). La Confédération 

soutient ainsi la construction de logements à loyers particulièrement 

avantageux par trois types de mesures : l’abaissement de base, 

l’abaissement supplémentaire I et l’abaissement supplémentaire II 

(cf. art. 35 al. 1 et 2 LCAP). L’abaissement supplémentaire des loyers 

consiste en des avances annuelles à fonds perdu de la Confédération dont 

le montant reste le même (art. 42 al. 1 LCAP). L’abaissement de base vise, 

en assurant le financement complémentaire, à permettre, lorsque certaines 

conditions sont réunies, de fixer les loyers initiaux à un niveau aussi bas 

que possible, au-dessous des charges du propriétaire (art. 35 al. 2 let. a 

LCAP). Pour assurer l’abaissement de base, la Confédération procure ou 

cautionne des prêts garantis par gage immobilier et se montant en règle 

générale à 90% au plus du coût de revient admissible (art. 36 LCAP). Pour 

couvrir la différence entre les charges du propriétaire et le loyer faisant 

l’objet de l’abaissement de base, la Confédération offre des avances 

remboursables, portant intérêt et garanties par des gages immobiliers 

(art. 37 al. 1 LCAP). Les collectivités publiques notamment peuvent 

prendre à leur charge le cautionnement de prêts et les avances destinées 

à abaisser les loyers initiaux. L’abaissement supplémentaire peut être 

également demandé dans ces cas (art. 19 OLCAP). Dans ce dernier cas, 

les collectivités publiques, maîtres d’ouvrage, disposent en suffisance de 

capitaux et peuvent donc se passer de prêts, mais veulent néanmoins faire 

bénéficier leurs locataires d’une réduction de loyer financée par l’Etat 

(cf. Message du Conseil fédéral du 17 septembre 1973 relatif à la loi 

fédérale encourageant la construction et l’accession à la propriété de 

logements, in : FF 1973 II 663 ss, spéc. p. 709). 

2.2 Aux termes de l’art. 37 al. 3 LCAP, qui pose le principe du loyer 

couvrant les coûts, l’abaissement de base doit assurer un loyer permettant, 

compte tenu de l’augmentation annuelle du loyer, de couvrir pendant vingt-

cinq ans les charges du propriétaire. Le système d’encouragement est 

ainsi fondé sur la progression des loyers. En pratique, cela signifie que, 

lorsque le propriétaire obtient un abaissement de base, un plan de 

financement et un plan des loyers sont établis pour 25 ans, de telle façon 

que, durant cette période, toutes les charges du propriétaire puissent être 

couvertes, les avances remboursées, intérêts compris, et 30% au plus des 

B-1373/2015 

Page 12 

frais d’investissements amortis (art. 21 al. 1 OLCAP). Le loyer initial 

abaissé doit alors être fixé de manière que les conditions prévues à l’art. 

21 al. 1 OLCAP puissent, en règle générale, être remplies en vingt-cinq 

ans, compte tenu d’une augmentation annuelle des loyers (art. 21 al. 2 

OLCAP). Ce qui importe à cet égard, c’est que "la somme des charges 

auxquelles le propriétaire doit faire face pendant vingt-cinq ans soit 

couverte uniquement par le rendement des loyers au cours de la même 

période" (cf. message précité, FF 1973 II 714). Selon le Conseil fédéral, ce 

système permet non seulement de porter en compte d’une manière réaliste 

les charges du propriétaire, mais encore de les différer et, ainsi, de fixer un 

loyer initial inférieur au coût effectif. Certes, il en résulte une perte durant 

la phase initiale. Cette perte devient cependant de plus en plus petite à 

mesure que le montant du loyer augmente, jusqu’au moment où les 

recettes finissent par atteindre un montant couvrant les frais effectifs et 

fournissent ensuite un surplus compensant les pertes initiales et 

permettant de rembourser les avances que l’Etat ou le propriétaire ont 

faites pour couvrir le déficit du début : en effet, la somme des charges avec 

intérêts capitalisés à vingt-cinq ans est égale à la somme finale d’une rente 

croissant selon une progression géométrique (cf. message précité, FF 

1973 II 706 ss et 714 ; arrêt du TF 2C_524/2014 du 25 février 2015 consid. 

4.2). 

A contrario, il résulte de l’équivalence mathématique voulue par le système 

légal que l’augmentation progressive des loyers n’est plus justifiée lorsqu’il 

n’y a plus ou pas de déficit initial de loyers à rembourser et que les recettes 

ont au moins atteint un montant couvrant les coûts effectifs. L’augmentation 

progressive n’a en effet plus de justification mathématique ou économique 

lorsque ces deux conditions sont réunies (cf. arrêt du TF 2C_524/2014 

précité consid. 4.2). 

2.3 Ceci étant, le Tribunal fédéral a requis du tribunal de céans qu’il 

détermine si, à la date de l’achat, il subsistait un déficit initial de loyers, 

provenant de la perception durant la période prévue par le plan de 

financement et le plan des loyers de montants inférieurs aux coûts effectifs. 

Dans la mesure où il subsistait un déficit initial de loyers à la date de l’achat 

par le demandeur et que, comme cela ressort du dossier, le prix de vente 

des immeubles est supérieur à leur prix de revient, il faudra admettre que 

ce déficit initial a été remboursé par le demandeur par le paiement du prix 

de vente des immeubles en cause : celui-ci comprend dès lors 

nécessairement une part correspondant à ce déficit de loyers initial 

(capitalisé). C’est cette part du prix payé par le demandeur qui justifie, dans 

le modèle mathématique du système de la LCAP, que les augmentations 

B-1373/2015 

Page 13 

automatiques de loyers doivent lui être octroyées, à tout le moins jusqu’au 

moment où ce déficit initial de loyers sera entièrement remboursé, soit en 

principe durant les 25 ans qui suivent l’entrée des immeubles en cause 

dans le régime LCAP (cf. arrêt du TF 2C_524/2014 précité consid. 5.5).  

3.  

Selon un principe général, lorsqu’une autorité de recours statue par une 

décision de renvoi, l’autorité à laquelle la cause est renvoyée est tenue de 

se conformer aux instructions du jugement de renvoi. Ainsi, l’autorité 

inférieure doit fonder sa nouvelle décision sur les considérants de droit du 

jugement de renvoi. L’autorité inférieure voit ainsi sa latitude de jugement 

limitée par les motifs de l’arrêt de renvoi, en ce sens qu’elle est liée par ce 

qui a été déjà tranché définitivement par l’autorité de recours. Il en va de 

même des constatations de fait qui n’ont pas été attaquées. Des faits 

nouveaux ne peuvent être pris en considération que sur les points qui ont 

fait l’objet du renvoi. Ceux-ci ne peuvent être ni étendus ni fixés sur une 

base juridique nouvelle (cf. ATF 131 III 91 consid. 5.2, 117 V 237 

consid. 2a ; arrêt du TF 9C_160/2011 du 13 décembre 2011 consid. 2.1). 

4.  

4.1 L’art. 8 CC – principe général du droit valant pour l’ensemble de l’ordre 

juridique (cf. arrêt du TAF B-1292/2006 du 26 novembre 2007 

consid. 4.3.1) – règle la répartition du fardeau de la preuve 

(cf. ATF 139 III 7 consid. 2.2, 127 III 519 consid. 2a). Selon cette 

disposition, chaque partie doit, si la loi n’en dispose autrement, prouver les 

faits qu’elle allègue pour en déduire son droit. Ainsi, le demandeur supporte 

le fardeau de la preuve des faits générateurs, à savoir les faits dont la loi 

fait dépendre la naissance du droit (cf. PAUL-HENRI STEINAUER, Le titre 

préliminaire du Code civil, 2e éd. 2009, no 703) et le défendeur celui des 

faits destructeurs et dirimants, à savoir les faits qui ont modifié ou éteint ce 

droit, ou qui en ont empêché la naissance ou l’extinction (cf. STEINAUER, 

op. cit., no 705 et 707). Cette disposition réglemente non seulement la 

répartition du fardeau de la preuve mais également les conséquences de 

l’absence de preuves (cf. ATF 114 II 289 consid. 2a ; arrêts du TF 

5A_695/2012 du 20 mars 2013 consid. 4.1.1 et 4A_150/2015 du 29 octobre 

2015 consid. 6.3). 

4.2 Selon l’art. 44 al. 2 LTAF – applicable à la procédure par voie d’action – 

le Tribunal administratif fédéral établit les faits d’office. La maxime 

inquisitoire doit toutefois être relativisée par le devoir de collaborer des 

parties (cf. art. 19 PCF applicable par renvoi de l’art. 44 al. 1 LTAF ; NADINE 

http://links.weblaw.ch/BVGer-B-1292/2006
http://links.weblaw.ch/ATF-127-III-519

B-1373/2015 

Page 14 

MAYHALL, in : Waldmann/Weissenberger [éd.], Praxiskommentar zum 

Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, n. 32 ad art. 2 PA). 

Par ailleurs, selon les principes généraux tirés des règles de la bonne foi, 

la partie qui ne supporte pas le fardeau et la charge de la preuve doit, dans 

certains cas, collaborer loyalement à l’administration des preuves en 

fournissant tous les éléments en sa possession (cf. arrêt du 

TF 4A_491/2012 du 6 décembre 2012 consid. 3.2). Tel est le cas lorsque 

le demandeur se trouve dans un état de nécessité quant à la preuve et que 

la partie défenderesse se trouve à cet égard dans une meilleure situation 

(cf. ATF 115 II 1 consid. 4). La pénurie des moyens de preuve du fait 

litigieux n’autorise toutefois nullement à alléger ou partager le fardeau de 

la preuve ; il s’agit tout au plus d’une incombance à la charge de l’autre 

partie, tendant à éclairer la situation de fait si les moyens de la preuve sont 

en sa possession (cf. DENIS PIOTET, in : Pichonnaz/Foëx [éd.], Code civil I : 

commentaire romand, 2010, n. 54 ad art. 8). Enfin, il convient de rappeler 

que la maxime inquisitoire n’a aucune influence sur la répartition du 

fardeau de la preuve. Ainsi, si la conviction du tribunal n’est pas acquise 

sur la base des preuves à disposition, la partie à qui incombe le fardeau de 

la preuve supporte les conséquences d’un échec de la preuve (cf. arrêts 

du TAF B-5685/2012 du 17 décembre 2015 consid. 4.5.4, A-1604/2006 du 

4 mars 2010 consid. 3.5).  

4.3 En l’espèce, dès lors que le demandeur prétend avoir subi un 

dommage en raison du refus du défendeur de procéder aux augmentations 

systématiques de loyers auxquelles il avait droit, c’est à lui qu’incombe le 

fardeau de la preuve de l’existence d’un déficit initial de loyers à la date de 

l’achat des immeubles et qui devra, le cas échéant, supporter les 

conséquences d’un échec de la preuve. 

5.  

La présente procédure est en outre régie par le principe de la libre 

appréciation des preuves (cf. art. 40 PCF applicable par renvoi de l’art. 44 

al. 1 LTAF). L’appréciation des preuves est libre, en ce sens qu’elle n’obéit 

pas à des règles de preuve légales, prescrivant à quelles conditions le juge 

devrait admettre que la preuve a abouti et quelle valeur probante il devrait 

reconnaître aux différents moyens de preuve les uns par rapport aux autres 

(cf. arrêt du TF 5A.12/2006 du 23 août 2006 consid. 2.3). 

En l’espèce, le demandeur a mandaté un expert, lequel a produit, au cours 

de la présente procédure, une expertise, suivie de trois rapports d’expertise 

complémentaires. Or, le défendeur reproche à celui-ci de ne pas être un 

véritable spécialiste de la LCAP. De même, il fait valoir que la désignation 

B-1373/2015 

Page 15 

unilatérale d’un expert, fût-il privé, par une partie « semble peu conforme à 

la procédure de nomination d’un expert telle qu’elle est prévue sur décision 

de l’autorité, en application de la loi sur la procédure administrative et, par 

renvoi, de la loi sur la procédure civile fédérale ». Il ajoute encore qu’un 

expert privé qui s’est entretenu en l’occurrence avec le demandeur et qui 

collabore avec celui-ci depuis plusieurs mois ne saurait être ensuite 

désigné comme expert par le tribunal pour des motifs d’impartialité. 

Partant, le défendeur conteste que l’expertise privée déposée par le 

demandeur puisse être considérée comme un moyen de preuve. 

L’expertise produite par le demandeur est une expertise privée, en tant 

qu’elle n’a pas été ordonnée par le tribunal et n’a pas suivi les règles 

procédurales applicables à une expertise judiciaire, notamment en matière 

de nomination de l’expert (cf. art. 57 ss PCF). Ainsi, il importe peu que ce 

soit une personne intéressée par l’issue de la procédure qui ait choisi 

l’expert, l’ait instruit et l’ait rémunéré et que les exigences en matière de 

récusation n’aient pas été respectées. Partant, ces aspects, ainsi que 

l’expérience selon laquelle une expertise privée n’est produite que si elle 

est favorable à son mandant, ont pour conséquence que celle-ci doit être 

appréciée avec retenue (cf. ATF 141 IV 369 consid. 6.2 ; arrêt du TF 

6B_275/2015 du 22 juin 2016 consid. 1.1). Les résultats issus d’une 

expertise privée sont ainsi soumis au principe de la libre appréciation des 

preuves et sont considérés comme des simples allégués de parties 

(cf. arrêts du TF 2C_419/2015 du 3 juin 2016 consid. 6.1, destiné à la 

publication, 2C_863/2015 du 24 juillet 2016 consid. 7.1, 2C_762/2009 du 

11 février 2010 consid. 8). 

6.  

Afin de donner l’occasion au tribunal et aux parties de poser à l’expert 

« toutes les questions utiles à la solution du cas », le demandeur a requis 

du juge délégué qu’il procède à l’audition de l’expert privé. Dite requête a 

été rejetée par décision incidente du 17 juin 2016. 

Le droit d’être entendu, garanti par l’art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment 

le droit pour le justiciable d’offrir des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il y 

soit donné suite et de participer à l’administration des preuves essentielles 

ou, à tout le moins, de s’exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature 

à influer sur la décision à rendre (cf. ATF 133 I 270 consid. 3.1). Cependant, 

comme il appartient au tribunal de céans d’établir d’office les faits 

pertinents (cf. consid. 4.2), celui-ci n’est pas lié par les offres de preuves 

des parties mais peut se limiter à ce qui lui paraît pertinent ; en particulier, 

le droit d’être entendu ne l’empêche pas de mettre un terme à l’instruction 

https://www.swisslex.ch/Doc/ShowDocComingFromCitation/db16f908-4f83-4441-9006-863f403dd110?citationId=fd522456-b35d-4b3b-8427-288be0a12281&source=document-link&SP=4|0uamzq
https://www.swisslex.ch/Doc/ShowDocComingFromCitation/743aca2a-d969-45db-b6cc-7feabda04558?citationId=72edc875-1a09-4b41-9d4a-f2a80ba09a88&source=document-link&SP=2|0uamzq
http://links.weblaw.ch/ATF-133-I-270

B-1373/2015 

Page 16 

lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et 

que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée 

des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que celles-ci ne 

pourraient l’amener à modifier son opinion (cf. ATF 136 I 229 consid. 5.3 et 

131 I 153 consid. 3). 

En l’occurrence, le demandeur a produit, au cours de la présente 

procédure, une expertise, suivie de trois rapports d’expertise 

complémentaires, établis par l’expert mandaté par lui et sur chacun 

desquels le défendeur s’est déterminé. Or, il y a lieu d’admettre que 

l’interrogatoire de l’expert privé ne modifierait pas l’opinion que le tribunal 

s’est d’ores et déjà forgée sur la base des pièces au dossier. En effet, 

celles-ci laissent à penser que des commentaires oraux de l’expert ne 

s’écarteraient pas de l’analyse effectuée dans ses divers rapports ou 

aboutiraient à une appréciation différente de celle résultant de ses écrits 

(cf. arrêt du TF 9C_222/2007 du 25 juillet 2007 consid. 4). Pour sa part, le 

tribunal n’a pas de questions à poser à l’expert privé en lien avec ceux-ci, 

si bien qu’il y a lieu de confirmer, par appréciation anticipée des preuves, 

le rejet de la requête d’audition de l’expert privé déposée par le demandeur. 

7.  

Le demandeur réclame des dommages-intérêts estimés à 10’623’986 

francs au total pour inexécution du contrat relatif au dossier FRWEG 

124655, à savoir la non-augmentation systématique des loyers. 

La responsabilité à raison de l’inexécution d’un contrat de droit administratif 

se règle par analogie avec le droit privé (cf. PIERRE MOOR/ETIENNE 

POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd., 2011, p. 479 et réf. cit. ; décision 

du président de la Commission de recours DPPS du 29 juillet 1999 

consid. 4 ss, publié in : JAAC 2001 no 16 p. 181). Ainsi, l’art. 97 CO prévoit 

que, lorsque le créancier ne peut obtenir l’exécution de l’obligation ou ne 

peut l’obtenir qu’imparfaitement, le débiteur est tenu de réparer le 

dommage en résultant, à moins qu’il ne prouve qu’aucune faute ne lui est 

imputable. La responsabilité du débiteur suppose ainsi la réunion de quatre 

conditions qui sont cumulatives : une violation du contrat (sous la forme de 

l’inexécution ou de la mauvaise exécution d’une obligation), une faute, un 

dommage et un rapport de causalité (naturelle et adéquate) entre la 

violation fautive du contrat et le dommage survenu. Il appartient au 

créancier d’apporter la preuve des faits permettant de constater que 

chacune de ces conditions est remplie (cf. art. 8 CC), sauf pour la faute qui 

est présumée. Le débiteur, pour sa part, doit apporter la preuve qu’il n’a 

pas commis de faute ainsi que la preuve de faits libératoires. Comme les 

B-1373/2015 

Page 17 

quatre conditions de la responsabilité sont cumulatives, il suffit que l’une 

d’elles fasse défaut pour que la demande doive être rejetée, sans qu’il y ait 

lieu de se pencher sur les autres (cf. arrêts du TF 4A_210/2015 du 2 

octobre 2015 consid. 4.1 et 4A_90/2011 du 22 juin 2011 consid. 2.2.2 ; ATF 

133 III 121 consid. 3.1 p. 124, 113 II 424 consid. 1b). 

En l’occurrence, le préjudice invoqué par le demandeur correspond à la 

perte capitalisée de loyers subie depuis l’acquisition des immeubles 

jusqu’à la sortie théorique du système LCAP en 2020, ainsi qu’à la perte 

de valeur des immeubles à la sortie du système. Le demandeur – qui 

indique avoir été contraint de vendre à l’été 2015 les immeubles concernés 

en raison du non-encaissement de l’augmentation planifiée des loyers – 

relève en effet que la sortie du système LCAP a impliqué non seulement le 

maintien des loyers abaissés mais aussi un abandon des subventions 

inhérentes au régime des loyers abaissés, ce qui a influencé à la baisse le 

prix de vente des immeubles. Le demandeur demande ainsi réparation non 

seulement pour les dommages subis durant la période pendant laquelle les 

immeubles étaient soumis au régime LCAP mais également pour celle 

consécutive à la sortie dudit régime. Le défendeur soutient pour sa part 

que le demandeur n’a subi aucun dommage dans la mesure où chacun de 

ses immeubles présentait des excédents de recettes et conteste de ce fait 

qu’il ait été contraint à la vente de ceux-ci. En outre, en décidant 

unilatéralement de sortir de manière anticipée du régime LCAP, sans 

aucune contrainte, le demandeur ne peut ensuite prétendre à la couverture 

de prétendus dommages supplémentaires. 

8.  

La question litigieuse qu’il convient d’examiner en premier lieu est dès lors 

celle de savoir si le demandeur avait droit aux hausses bisannuelles de 

loyers requises dans le dossier FRWEG 124655. Pour ce faire, il convient 

d’établir, conformément aux instructions de l’arrêt de renvoi, s’il subsistait 

ou non un déficit initial de loyers à rembourser, à la date à laquelle le 

demandeur a acquis auprès de la Commune de Y._______ les immeubles 

référencés FRWEG 124655 (cf. supra consid. 2.3). 

8.1 Bien que le demandeur supporte en l’occurrence le fardeau de la 

preuve de l’existence d’un déficit initial de loyers, le défendeur a été invité 

à se déterminer en premier lieu, dès lors qu’en tant qu’autorité spécialisée, 

il pouvait, compte tenu de la technicité et de la complexité de la cause, être 

en meilleure position pour fournir les éléments tendant à établir ce fait 

(cf. supra consid. 4). 

B-1373/2015 

Page 18 

8.1.1 Ceci étant, dans sa détermination du 27 mai 2015, le défendeur a 

procédé à un calcul virtuel du déficit initial de loyers fondé sur les plans des 

charges couvrant la période initiale jusqu’à la fin de l’année 2007, date de 

l’achat desdits immeubles par le demandeur. Il en est résulté un déficit 

virtuel sur l’immeuble FRWEG 124655 et un excédent de recettes sur les 

deux autres immeubles. Or, le défendeur a relevé que, si ce mode de calcul 

pouvait paraître exact pour des immeubles dont le financement était 

classique, il était dénué de sens pour des immeubles qui avaient été en 

main d’une collectivité de droit public. En effet, dès lors que les anciens 

propriétaires desdits immeubles ont financé eux-mêmes la construction de 

ceux-ci, sans déclarer les conditions qu’ils entendaient octroyer à leurs 

financements, le principe général de couverture des charges par les 

rendements locatifs du propriétaire ne peut s’appliquer tel quel. Celui-ci 

suppose en effet que l’on soit en présence d’un financement concret et 

garanti par des titres hypothécaires. Il n’est en revanche pas imaginable 

de procéder de la sorte pour un financement virtuel dont l’on ne connaît 

pas en réalité les tenants, en l’occurrence les conditions de financement 

effectives, et les aboutissants, en l’occurrence les garanties rattachées 

auxdits financements. Cette situation particulière conduit de ce fait le 

défendeur à contrôler le respect de ce principe au moment d’un transfert 

de propriété à un acheteur privé, en tenant compte des charges et 

rendements locatifs figurant à ce moment au plan des charges LCAP, repris 

par le nouveau propriétaire. Les plans des charges établis depuis l’année 

2008 peuvent dès lors justifier un calcul établissant ou au contraire 

excluant un déficit initial de loyers mais pas rétroactivement. Aussi, sans 

contester pour autant le principe du déficit initial établi par le Tribunal 

fédéral – lequel, précise-t-il, n’avait pas connaissance des plans des 

charges initiaux – le défendeur se pose néanmoins la question de savoir 

comment le calculer compte tenu des particularités du cas d’espèce. En 

l’occurrence, le défendeur indique qu’à la date de l’achat, les loyers perçus 

excédaient les charges locatives sur les trois immeubles.  

8.1.2 Le demandeur rétorque que les situations d’excédent de revenus que 

présentent les trois immeubles ne reflètent que l’année 2007. Aussi, 

reprochant au défendeur de ne pas avoir tenu compte des déficits cumulés 

durant la phase initiale, comme cela ressort de l’arrêt du Tribunal fédéral, 

le demandeur produit une expertise privée établissant, sur la base des 

données annuelles des plans des charges budgétées par le défendeur – 

et en y ajoutant les intérêts sur les avances dont les calculs du défendeur 

ne tiennent pas compte – un déficit initial de loyers au 31 décembre 2007 

estimé au total à 5’575’214 francs. Il précise à cet égard que le dossier 

FRWEG 124655 présentait un déficit initial de loyers de 6’052’674 francs 

B-1373/2015 

Page 19 

et les dossiers FRWEG 154283 et FRWEG 154284 des excédents de 

recettes. Dès lors, s’il a effectivement acquis les immeubles au moment où 

les loyers excédaient les charges locatives, ces excédents de loyers 

n’avaient toutefois, selon lui, pas encore remboursé la somme des charges 

puisqu’il a repris un déficit initial de loyers de 5’575’214 francs. Le 

demandeur relève encore que le déficit initial de loyers ne peut pas être 

calculé de manière précise dès lors que les venderesses ont procédé elles-

mêmes aux avances et que les comptes des immeubles ne sont pas 

disponibles. 

8.2 Il ressort des contrats de droit public LCAP initiaux, passés entre la 

Commune de Y._______, respectivement sa caisse de pensions, et le 

défendeur – produits pour la première fois par celui-ci à ce stade de la 

procédure – sous la mention « Conditions particulières » que : 

« L’abaissement de base sera assuré par la commune ». « Les loyers 

seront fixés et surveillés par le canton. Les plans des charges et les listes 

des loyers ne servent que pour déterminer le montant des abaissements 

supplémentaires ». Il s’ensuit que, en l’espèce, ni l’abaissement de base ni 

les loyers ne sont fixés dans les plans des charges et les listes des loyers, 

comme c’est le cas lorsque celui-ci est assuré par la Confédération 

(cf. conditions générales pour les logements en location, in : 

www.bwo.admin.ch). La situation contractuelle a en revanche changé lors 

de la reprise des immeubles par le demandeur dans la mesure où les 

nouveaux contrats ne prévoient plus cette clause particulière.  

En l’espèce, l’expert privé a calculé un déficit initial de loyers sur la base 

des plans des charges initiaux, lesquels contiennent dès lors des données 

théoriques ne servant qu’à déterminer le montant des abaissements 

supplémentaires et ne reposant sur aucune donnée concernant les 

conditions de financement effectives et les garanties rattachées auxdits 

financements. Le déficit total de plus de 5,5 millions de francs ainsi obtenu 

est de ce fait un déficit virtuel, ce que l’expert admet du reste. Or, dans son 

arrêt, le Tribunal fédéral a posé que le déficit initial de loyers résulte « de 

la perception pendant une période fixée par le plan de financement et le 

plan des loyers de montants de loyers inférieurs aux coûts effectifs » 

(cf. arrêt du TF 2C_524/2014 précité consid. 4.2). Le déficit initial de loyers, 

dont il s’agit en l’espèce d’établir l’existence, est dès lors un déficit effectif 

et non théorique. L’expertise privée produite par le demandeur ne saurait 

être, dans ces circonstances, suivie sur ce point. 

En tant que les plans des charges et les listes des loyers relatifs à la phase 

initiale de l’aide fédérale, précédant l’achat par le demandeur, ne servaient 

http://www.bwo.admin.ch/

B-1373/2015 

Page 20 

qu’à déterminer les abaissements supplémentaires et ne reposaient sur 

aucune donnée effective, il y a lieu d’admettre qu’il n’est pas possible, sur 

la base des pièces produites, d’établir s’il subsistait un déficit initial effectif 

de loyers lorsque le demandeur a acquis les immeubles au 31 décembre 

2007. 

8.3 De plus, selon le Tribunal fédéral, dans la mesure où il subsistait un 

déficit initial de loyers à la date de l’achat par le demandeur et que le prix 

de vente des immeubles est supérieur à leur prix de revient, il faudra 

admettre que ce déficit initial a été remboursé par le demandeur par le 

paiement du prix de vente des immeubles en cause : celui-ci comprend 

dès lors nécessairement une part correspondant à ce déficit de loyers initial 

(capitalisé). C’est cette part du prix payé par le demandeur qui justifie que 

les augmentations automatiques de loyers doivent lui être octroyées, 

(cf. arrêt du TF 2C_524/2014 précité consid. 5.5).  

8.3.1 En l’espèce, il ressort des contrats de vente à terme du 10 octobre 

2007 versés au dossier que le demandeur a acquis de la Commune de 

Y._______ et de sa caisse de pensions les immeubles référencés FRWEG 

124655, FRWEG 154284 et FRWEG 154283 pour un montant total de 24 

millions de francs. Or, il appert des contrats de droit public initiaux que le 

coût de revient LCAP total pour ces trois immeubles s’élève à 27,16 

millions de francs. Considéré seul, l’immeuble FRWEG 124655 – pour 

lequel le demandeur avait, selon lui, droit à des augmentations 

systématiques de loyers – a été acquis au prix de 14,83 millions de francs, 

soit à un prix sensiblement inférieur à son coût de revient LCAP de 17,004 

millions de francs.  

8.3.2 S’appuyant sur l’arrêt de renvoi du Tribunal fédéral, le défendeur en 

conclut que, si tant est qu’un déficit initial de loyers eût subsisté à la date 

de l’achat des immeubles, celui-là n’a pas été repris par le demandeur. Il 

conteste à cet égard les montants figurant sur les attestations de 

financement du prêteur de l’époque du demandeur (31,4 millions de francs 

au total), le prix de vente étant celui figurant dans l’acte de vente 

immobilière, passé en la forme authentique. Le défendeur ajoute en outre 

que, si la reprise d’un déficit initial de loyers devait, comme en l’espèce, 

survenir sans rapport avec une dette d’abaissement de base du fait d’un 

financement par une collectivité publique, elle devrait impérativement faire 

l’objet d’une convention expresse de reprise. Sans une telle convention, il 

ne pourrait tout simplement pas contrôler le bien-fondé des éventuelles 

futures hausses de loyers puisqu’il ne disposerait, du fait de l’absence de 

dette d’abaissement de base, d’aucune information sur le montant du 

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Page 21 

déficit initial de loyers, respectivement sur les capitaux effectivement 

investis par la collectivité publique. 

8.3.3 Le demandeur soutient à cet égard qu’il n’est nul besoin d’une 

convention de reprise lorsque l’on reste dans la logique d’un système qui 

prévoit, par principe, la reprise du déficit initial de loyers par un éventuel 

acquéreur ; ce serait plutôt dans le cas contraire qu’il conviendrait de 

prévoir une convention, lorsque l’on s’écarte du système. Le demandeur 

rétorque également que le prix de vente d’un immeuble n’est pas déterminé 

par son prix de revient initial LCAP. Celui-ci n’offre pas de garantie contre 

une diminution du prix de vente d’un immeuble due à la situation du marché 

et inversement. Le prix de vente n’a pas d’incidence sur la fixation des 

loyers, déterminés selon le coût de revient initial LCAP, et donc sur la 

reprise d’un éventuel déficit. La différence ainsi constatée entre le prix de 

revient et le prix de vente desdits immeubles ne permet dès lors pas 

d’établir qu’un déficit aurait ou non été repris. Ainsi, le demandeur prétend 

que « il est évident que, dans son prix d’achat, en reprenant le régime 

LCAP, l’acheteur a payé ce déficit de charges des vendeurs ». De même, 

l’expert privé déclare : « on peut donc admettre, sans preuve du contraire, 

que X._______ a tenu compte de bonne foi, dans la fixation du prix d’achat 

admissible, de ce déficit initial qui devait induire des hausses régulières de 

loyer. Autrement dit, en l’absence de cette perspective, il n’aurait pas 

accepté de payer ce prix ». Il ajoute que le demandeur a remboursé les 

venderesses même si ce remboursement est « noyé » dans le prix de 

vente, dès lors que celles-ci ont procédé elles-mêmes aux avances.  

8.3.4 En l’espèce, l’acte de vente immobilière – passé en la forme 

authentique – relatif aux immeubles référencés FRWEG 124655 ne 

contient aucune trace d’un montant qui aurait été payé à la Commune de 

Y._______ à titre de remboursement d’un déficit initial de loyers. De même, 

le contrat LCAP FRWEG 124655, passé entre le défendeur et le 

demandeur, ne fait état d’aucun remboursement de déficit initial de loyers 

à la venderesse. De plus, compte tenu du fait que le prix de vente était 

inférieur au prix de revient, tout laisse à penser, comme cela ressort de 

l’arrêt de renvoi, qu’aucun déficit initial de loyers n’ait été repris par le 

demandeur.  

8.4 Il s’ensuit que la preuve de l’existence d’un déficit initial effectif de 

loyers au 31 décembre 2007 n’a pas été apportée. Or, on aurait 

raisonnablement pu attendre du demandeur, lequel supporte le fardeau de 

la preuve de l’existence d’un déficit initial de loyers et a été dûment averti 

des conséquences de l’échec de la preuve, qu’il collabore davantage à 

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Page 22 

l’établissement de celui-là. Il aurait en particulier pu prendre contact avec 

la Commune de Y._______, ancienne propriétaire des immeubles 

référencés FRWEG 124655, afin d’obtenir des renseignements sur les 

conditions effectives auxquelles elle avait financé l’abaissement de base 

des loyers initiaux. 

9.  

Reste à examiner si un déficit de loyers existait à la date de l’achat par le 

demandeur des immeubles référencés FRWEG 124655. 

A suivre le raisonnement du défendeur – fondé sur les données théoriques 

contenues dans le plan des charges et les listes des loyers – les revenus 

des loyers excédaient les charges, au 31 décembre 2007, à hauteur de 

48’355 francs (cf. pièce défendeur Q). Or, même s’il s’agit d’un excédent 

virtuel, il y a lieu de reconnaître que celui-ci a été admis par le demandeur 

en tant que les pièces sur lesquelles il repose font partie intégrante du 

contrat FRWEG 124655 passé avec le défendeur. Le demandeur ne 

saurait, dans ces circonstances, prétendre à des dommages-intérêts. 

Si, en revanche, l’on s’en tient aux coûts effectifs allégués dans l’expertise 

privée, il y a lieu d’admettre qu’un déficit de loyers de 73’639 francs existait 

à la date de l’achat des immeubles litigieux. Début 2010, le déficit cumulé 

des loyers atteignait 349’436 francs. Cependant, compte tenu des 

augmentations de loyers octroyées par le défendeur dans le but de tenir 

compte des circonstances particulières propres à ces immeubles 

(cf. let. C.c et D), ceux-ci présentaient, dès la fin 2010, des situations 

d’excédent de revenus, au point qu’à la fin 2012, la somme des loyers 

perçus avait permis de rembourser le déficit cumulé des loyers (cf. rapport 

d’expertise complémentaire p. 8). Du reste, le demandeur n’a pas injecté 

de fonds propres dans l’achat des immeubles, dès lors que leur prix de 

vente global s’élevait à 24 millions de francs et que les hypothèques 

alléguées dans l’expertise se montent à 25 millions de francs (cf. rapport 

d’expertise p. 14 et 18). Partant, sur la base des coûts effectifs également, 

le demandeur ne saurait prétendre à la réparation d’un quelconque 

dommage. 

10.  

Enfin, il y a lieu de rappeler que le demandeur ne saurait se fonder sur sa 

bonne foi pour prétendre à des hausses de loyers. En effet, dans son arrêt 

du 8 avril 2014, le tribunal de céans a admis que le plan des charges et 

des loyers – faisant partie intégrante du contrat FRWEG 124655 passé 

entre le demandeur et le défendeur – ne prévoyaient aucune hausse 

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Page 23 

systématique des loyers, si bien que le demandeur ne pouvait nullement 

déduire de bonne foi de ces pièces qu’il avait droit à des augmentations 

bisannuelles de loyers. Il n’était pas davantage habilité à se prévaloir des 

plans édictés pour le compte de la Commune de Y._______, étant entendu 

que ceux-ci ne lui étaient pas destinés. Enfin, il a retenu que, de manière 

générale, les plans de financement et des loyers établis par le défendeur 

ne constituaient pas une assurance ferme à bénéficier de hausses de 

loyers jusqu’au terme de l’aide fédérale au logement (cf. arrêt du TAF 

B-2415/2012 précité consid. 6.3, 6.4.1 et 6.4.2). 

11.  

Il s’ensuit que la preuve de l’existence d’un déficit initial de loyers à la date 

de l’achat des immeubles référencés FRWEG 124655 n’a pas été apportée 

(cf. supra consid. 8). Le demandeur, à qui incombe le fardeau de la preuve, 

supporte dès lors les conséquences de l’échec de cette preuve (cf. supra 

consid. 4). Le demandeur n’a, pour le reste, pas subi de dommage 

résultant d’un déficit de loyers grevant lesdits immeubles au 31 décembre 

2007 (cf. supra consid. 9). Partant, il y a lieu d’admettre que c’est à juste 

titre que le défendeur a refusé de procéder à de plus amples 

augmentations des loyers des logements subventionnés référencés 

FRWEG 124655. La prétention du demandeur à des dommages-intérêts 

résultant d’un tel refus est dès lors mal fondée. Partant, l’action doit être 

rejetée. 

12.  

Les frais de procédure, comprenant l’émolument judiciaire et les débours, 

sont mis à la charge de la partie qui succombe (cf. art. 63 al. 1 PA, par 

renvoi de l’art. 44 al. 3 LTAF, et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 

concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif 

fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). L’émolument judiciaire est calculé en 

fonction de la valeur litigieuse, de l’ampleur et de la difficulté de la cause, 

de la façon de procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 

al. 1ère phrase et 4 FITAF). 

En l’espèce, les frais de procédure – y compris les frais occasionnés par la 

décision incidente du 17 juin 2016 rejetant la requête d’audition de l’expert 

privé – doivent être fixés à 3’500 francs et mis à la charge du demandeur 

débouté. Ils sont compensés par l’avance de frais du même montant déjà 

versée par le demandeur. 

 

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Page 24 

13.  

Compte tenu de l’issue de la procédure, le demandeur n’a pas droit à des 

dépens (cf. art. 64 al. 1 PA, par renvoi de l’art. 44 al. 3 LTAF, et 7 al. 1 FITAF 

a contrario).  

Les autorités fédérales n’ont pas droit aux dépens (art. 7 al. 3 FITAF). 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

L’action est rejetée. 

2.  

Les frais de procédure, comprenant ceux occasionnés par la décision 

incidente du 17 juin 2016, d’un montant de 3’500 francs, sont mis à la 

charge du demandeur. Ils sont compensés par l’avance de frais du même 

montant déjà perçue. 

3.  

Il n’est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– au demandeur (acte judiciaire) 

– au défendeur (acte judiciaire) 

– au Département fédéral de l’économie, de la formation et de la 

recherche DEFR (acte judiciaire) 

 

 

L’indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

 

Le président du collège : La greffière : 

  

Pascal Richard Muriel Tissot 

 

B-1373/2015 

Page 25 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision 

attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour 

autant qu’ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

 

Expédition : 2 novembre 2016