# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 02f8e019-5aca-5a61-aa36-59b707cb1baa
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1994-07-15
**Language:** de
**Title:** Nutzungsplanung. Vereinbarkeit der von der Politischen Gemeinde Zürich festgesetzten Zonentypen W5Z, W6Z und W6D mit dem übergeordneten kantonalen Recht.
**Docket/Reference:** BRKE I Nr. 0193/1994
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_I_193_1994_876.pdf

## Full Text

BRKE I Nr. 193/1994 vom 15. Juli 1994 in BEZ 1994 Nr. 20

4.1  Die  Zone  W6D  ist  in  der  zu  überprüfenden  Bau- und  Zonenordnung  unter 
den  Wohnzonen aufgeführt (vgl. den Titel vor Art. 8 ff. BauO). Für die dieser Zone 
zugewiesenen  Gebiete  sind  grundsätzlich  keine  Wohnanteile  festgesetzt  worden; 
einzige  Ausnahme  ist  das  Gebiet  "Utopark"  mit  einem  Wohnanteil  von  40  %.  Ge-
mäss  Art.  15  Abs.  4  BauO  soll  die  Zone  W6D  vorab  der  Ansiedlung  von  Handels-
und  Dienstleistungsbetrieben dienen. Die Grundmasse (Art. 8 BauO) sehen 6 Voll-
geschosse,  je  ein  anrechenbares  Unter- und  Dachgeschoss,  einen  Grundgrenzab-
stand  von  3,5  m  ohne  Mehrlängenzuschlag  (Art.  11  Abs.  1  BauO)  sowie  eine  Aus-
nützungsziffer von 200 % und eine Freiflächenziffer von 20 % vor.

4.2 …

4.3 Der rekurrentische Vorwurf, die Zone W6D verstosse gegen den regionalen 
Richtplan und gegen Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG, zielt an der Sache vorbei. So wie der 
Planungssouverän der Stadt Zürich die bewusste Zone verstanden haben will, näm-
lich als eigentliche Dienstleistungszone, würde sie den übergeordneten raumplane-
rischen Vorgaben entsprechen. Indessen stellt sich die Frage, ob die Zone W6D ei-
nen  mit  dem  Gesetz  konformen  bzw.  auf  das  Gesetz  abstützbaren  Inhalt  aufweise, 
was  Voraussetzung  dafür  wäre,  dass  sie  die  ihr  beigemessene  Funktion  einer 
Dienstleistungszone überhaupt erfüllen könnte. Diese Frage kann nicht anhand der 
Richtplanung  und  des  Raumplanungsgesetzes,  sondern  allein  aufgrund  des  Pla-
nungs- und Baugesetzes beantwortet werden.

4.4 Erklärtes Ziel der Zone W6D ist entgegen deren systematischer Zuordnung 
zu  den  Wohnzonen  (vgl.  den  Titel  vor  Art.  8  BauO)  vorrangig  die  Ansiedlung  von 
Handels- und  Dienstleistungsbetrieben  (Art.  15  Abs.  4  BauO).  Der  Zonentypus  ist 
nicht  primär  für  die  Wohnnutzung  bestimmt,  lässt  diese  aber  uneingeschränkt  zu. 
Entsprechend  der  Mehrzahl  zulässiger  Nutzungen  handelt  es  sich  mithin  um  eine 
Mischzone,  die  allerdings  in  den  im  Planungs- und  Baugesetz  umschriebenen 
Grundzonentypen (§§ 50 - 60 PBG) keine Entsprechung findet. Auch die Kernzone, 
die  Quartiererhaltungszone  und  die  Zentrumszone  kennen  (vorbehältlich  abwei-
chender  kommunaler  Regelungen)  keine  anteilmässigen  Beschränkungen  der 
Wohnnutzung  einerseits  und  der  Handels- und  Dienstleistungsbetriebe  anderseits. 
Diese Zonen dienen indessen der Verwirklichung explizit formulierter orts- und städ-
tebaulicher  sowie  denkmalpflegerischer  Zielsetzungen  (Schutz  von  schutzwürdigen 
Ortsbildern;  Erhaltung  von  Ortsteilen  mit  hoher  Siedlungsqualität;  Entwicklung  von 
Stadt-, Orts- und Quartierzentren). Die Industriezone fällt ebenfalls ausser Betracht, 
da sie Wohnnutzung abgesehen von den in § 56 Abs. 4 PBG abschliessend aufge-
zählten  Spezialfällen  nicht  gestattet.  Auch  mit  der  Wohnzone,  der  sie  in  der  Bau-

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und Zonenordnung zugeordnet wird, deckt sich die Zone W6D nicht, da Wohnzonen 
in  erster  Linie  für  Wohnbauten  bestimmt  sind  (§  52  Abs.  1  PBG),  was  im  Wider-
spruch zu dem in Art. 15 Abs. 4 BauO für die Zone W6D statuierten Primat der Han-
dels- und Dienstleistungsbetriebe steht.

4.5 Der unter dem Obertitel "Zulässige Bauvorschriften" und dem Untertitel "All-
gemeines"  figurierende  §  49  Abs.  1  PBG  gestattet  den  Gemeinden  unter  anderem, 
die Nutzweise näher zu ordnen. Unter den im Absatz 2 näher umschriebenen Rege-
lungsmöglichkeiten  ist  die  Nutzweise  nicht  aufgeführt.  Aus  der  allgemeinen  Vor-
schrift  von  §  49  PBG  lässt  sich  mithin  noch  nicht  ableiten,  in  welchem  Umfang  die 
Gemeinden die Nutzweise näher ordnen dürfen. Dies ergibt sich erst aus der mit der 
Gesetzesrevision  neu  eingeführten,  unter  den  Untertitel  "Besonderes"  gestellten 
Vorschrift  von  §  49a  Abs.  3  PBG.  Diese  Norm  bestimmt,  dass  "die  Nutzung  zu 
Wohnzwecken oder gewerblichen Zwecken für ganze Zonen, gebietsweise oder für 
einzelne  Geschosse  zugelassen,  vorgeschrieben  oder  beschränkt  werden  (darf)". 
Die  Stadt  Zürich  erblickt  vor  allem in  der  letztgenannten  Gesetzesnorm  eine  genü-
gende gesetzliche Grundlage für die funktionale Ausgestaltung der Zone W6D.

4.6 Auszugehen ist von der Feststellung, dass das Planungs- und Baugesetz in 
§ 48 Abs. 2 PBG die zulässigen Bauzonentypen abschliessend aufzählt. Daraus er-
gibt sich der einfache, aber nichtsdestoweniger wichtige Schluss, dass die Gemein-
den  keine  eigenen  Zonentypen  schaffen  dürfen.  Dies  bedeutet  wiederum,  dass  die 
nähere Ordnung der Nutzweise (§ 49 Abs. 1 PBG) bzw. der Wohnnutzung und der 
gewerblichen Nutzung (§ 49a Abs. 3 PBG) - auf den Begriff der "gewerblichen" Nut-
zung wird noch näher einzugehen sein - nicht derart extensiv betrieben werden darf, 
dass ein neuer Zonentypus entsteht; zumindest der Grundgehalt der zulässigen Zo-
nentypen, wie er sich aus den jeweiligen Zonenvorschriften im Gesetz ergibt, muss 
noch gewahrt bleiben.

Die  Zone  W6D  lässt  sich  nicht  mehr  unter  den  Typus  der  in  §  52  PBG  um-
schriebenen  Wohnzonen einordnen,  sondern  stellt  einen  eigenständigen  Zonenty-
pus  - eben  eine  eigentliche  Dienstleistungszone  - dar.  Zur  gesetzlichen  Vorschrift 
von  §  52  Abs.  1  Satz  1  PBG,  wonach  Wohnzonen  in  erster  Linie  für  Wohnbauten 
bestimmt sind (bzw. sein müssen), steht die Norm von Art. 15 Abs. 4 BauO, die die 
Zone W6D vorab der Ansiedlung von Handels- und Dienstleistungsbetrieben öffnen 
will, in einem offenkundigen und unlösbaren Widerspruch.

Der vom Gesetz verwendete Ausdruck "in erster Linie" darf nicht' etwa dahinge-
hend  interpretiert  werden,  dass  das  Gesetz  in  den  Wohnzonen  - insbesondere  auf 
dem  Wege  der  nach  §  52  Abs.  2  PBG  möglichen  Zulassung  nicht  störender  und 
mässig  störender  Betriebe  - auch eine andere Prioritätsordnung bezüglich der Nut-
zungen zulassen würde. Zum einen kann schon rein begrifflich nicht mehr von einer 
Wohnzone gesprochen werden, wenn sie primär für Nichtwohnnutzung bestimmt ist; 
dass der Wohnwert in einem überwiegend zu Nichtwohnzwecken genutzten Zonen-
bereich grundsätzlich von eher fragwürdiger Qualität ist, sei nur nebenbei bemerkt. 
Zum  anderen  liesse  sich  eine  derartige  Umkehr  der  Nutzungsprioritäten  auch  nicht 
mit raumplanerischen Bedürfnissen rechtfertigen, stellt doch das Gesetz andere Zo-
nentypen  zur  Verfügung,  bei  denen  für  Dienstleistungsbetriebe  keine  solchen  Ein-
schränkungen bestehen, wie sie für Wohnzonen aus § 52 PBG abzuleiten sind; her-
vorzuheben sind vor allem die Zentrumszone (vgl. § 51 Abs. 1 PBG) und die Indu-
strie- und  Gewerbezonen  mit  Zulassung  von  Handels- und  Dienstleistungsgewerbe

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(§  56  Abs.  3  PBG).  Es  ist  darum  nicht  nachvollziehbar,  dass  die  Stadt  Zürich  eine 
eigenständige neue Zone zu entwerfen versucht hat, anstatt von dem zur Verfügung 
stehenden  Instrumentarium  Gebrauch  zu  machen;  so  sind  in  der  Bau- und  Zonen-
ordnung  überhaupt keine  Zentrumszonen  ausgeschieden  und  keine  Industrie- oder 
Gewerbezonenflächen  für  Handels- und  Dienstleistungsgewerbe  geöffnet  worden, 
obwohl sich gerade diese Nutzungszonen für dichtere Ueberbauungsstrukturen und 
damit auch für städtische Verhältnisse besonders eignen.

4.7  Die  Zone  W6D  erweist  sich  jedoch  nicht  nur  wegen  ihrer  Unvereinbarkeit 
mit  §  52  PBG  als  gesetzeswidrig,  sondern  auch  darum,  weil  die  in  Art.  15  Abs.  4 
BauO vorgenommene Umschreibung der Nutzweise noch aus anderem Grund unzu-
lässig  ist. Unter  gewerblicher  Nutzung  im  Sinne  von  §  49a  Abs.  3  PBG  ist  jegliche 
Art  von  Arbeitsplatznutzung zu verstehen. Gestützt auf diese Norm kann daher ge-
werbliche  Nutzung  nur  gesamthaft,  nicht  aber  branchenbezogen  beschränkt  oder 
zugelassen werden. Eine nähere Differenzierung zwischen verschiedenen Arten der 
Arbeitsplatznutzung  wie  Produktion,  Handel,  Dienstleistung  usw.  ist  nach  dieser 
Vorschrift  nicht  zulässig;  anders  verhält  es  sich  in  den  Industrie- und  Gewerbezo-
nen, wo bestimmte Betriebsarten ausgeschlossen werden können (§ 56 Abs. 3 PBG; 
vgl.  zum  Ganzen  Wolf/Kult,  Das  revidierte  Planungs- und  Baugesetz  des  Kantons 
Zürich, VLP-Schriftenfolge Nr. 58, 1992, N. 160).

Schliesslich  ist  auch  keinerlei  sachliche  Notwendigkeit  für  eine  solche  nähere 
Differenzierung der Nutzungen zu erkennen. Die von der Stadt Zürich mit der Zone 
W6D nach eigenem Bekunden angestrebte Mischnutzung kann auch mit einer Zent-
rumszone verwirklicht werden, die diesbezüglich ein breites Spektrum anbietet (vgl. 
§ 51 Abs. 1 PBG).

4.8  Diese  Erwägungen  führen  zur  Aufhebung  der  Zone  W6D  "als  Zonentyp", 
wie  sich  die  Rekurrenten  auszudrücken  belieben,  sowie  von  Art.  15  Abs.  4  BauO. 
Die Aufhebung nur der genannten Bauordnungsbestimmung für sich allein fällt aus-
ser  Betracht,  da  die  Zone  W6D  dadurch  zur  reinen  Wohnzone  würde.  Für  diese 
Funktion ist sie zum einen in weiten Bereichen offenkundig weder geeignet noch von 
der Stadt Zürich geschaffen worden, und zum anderen würde das Zonenflächenan-
gebot für den Dienstleistungssektor in nicht zu vertretendem Ausmass reduziert. Es 
wird  Sache  der  Stadt  Zürich  sein,  die  vielen  Teilflächen der  aufzuhebenden  Zone 
W6D geeigneten Nutzungszonen zuzuweisen, wobei das Spektrum der Möglichkei-
ten unter anderem naheliegenderweise die Einführung der Zentrumszone (vgl. hier-
zu Ziff. 5 der Erwägungen) umfasst, allenfalls auch die Zuweisung geeigneter Berei-
che zur Industrie- oder zur Gewerbezone mit gleichzeitiger Zulassung von Handels-
und Dienstleistungsgewerbe.

Die von den Rekurrenten in diesem Zusammenhang aufgeworfene Frage nach 
den  Nutzungsziffern  (Ausnützungs- und  Freiflächenziffer)  wird  gegenstandslos,  da 
diese Ziffern mit der Aufhebung der Zone W6D als solcher hinfällig werden und die 
Flächen dieser Zone ohnehin einem neuen Zonenregime unterstellt werden müssen.

5.1  Die  Rekurrenten beantragen weiter die Aufhebung der unter den Wohnzo-
nen  (Art.  8  ff.  BauO)  figurierenden  Zonen  W5Z  und  W6Z  "als  Zonentyp"  sowie  die 
Aufhebung von Art. 15 Abs. 3 BauO. Wie bei der Zone W6D argumentieren sie (un-
ter anderem), die Zonen seien mit § 52 PBG unvereinbar.

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Art. 15 Abs. 3 der zu überprüfenden Bau- und Zonenordnung bestimmt:

"Die Zonen W5Z und W6Z sind für eine dichte Ueberbauung zur Bildung und Entwick-
lung von Zentren bestimmt, die ausser dem Wohnen vorab der Ansiedlung von Han-
dels- und Dienstleistungsbetrieben, öffentlichen Verwaltungen sowie Gastwirtschaften 
und Gewerbebetrieben dienen."

5.2 Die angefochtenen Zonen einschliesslich Art. 15 Abs. 3 BauO sind sinnge-
mäss aus den gleichen Gründen, die im Zusammenhang mit der Zone W6D darge-
legt worden  sind,  als  gesetzeswidrig  aufzuheben;  es  kann  im  wesentlichen  auf  die 
entsprechenden  Erwägungen  unter  Ziff.  4  verwiesen  werden.  Sinngemäss  auf  die 
Zonen W5Z und W6Z übertragen, ergibt sich daher, dass sich die Statuierung einer 
Nutzweise, die explizit auf die Bildung und Entwicklung von Zentren ausgerichtet ist, 
mit  dem  Wesen  der  Wohnzone (§ 52 Abs. 1 PBG) nicht vereinbaren lässt (vgl. die 
Erwägungen sub Ziff. 4.6); dies umso weniger, als das Planungs- und Baugesetz mit 
der  Zentrumszone  (§  51  PBG)  gerade  denjenigen  Zonentyp  anbietet,  der  mit  der 
Bau- und Zonenordnung nunmehr als "Wohnzone" eingeführt werden soll. Es ist da-
her unerfindlich, weshalb die Stadt Zürich nicht eine Zentrumszone festgesetzt, son-
dern  eine  "Wohnzone"  geschaffen  hat,  deren  Charakteristik  wörtlich  mit  der  Um-
schreibung  der  Zentrumszone  im  Sinne  von  §  51  Abs.  1  PBG  übereinstimmt.  Nicht 
nur  entbehrt  schon  dieses  Vorgehen  jeder  gesetzlichen  Grundlage;  vielmehr  lässt 
sich auch Art. 15 Abs. 3 BauO wiederum nicht etwa auf § 49a Abs. 3 PBG abstützen, 
da  diese  Norm  keine  nähere  Differenzierung  der  Nutzungen  gestattet  (hierzu  aus-
führlich Ziff. 4.7 der Erwägungen).

5.3  Die  Zonen  W5Z  und  W6Z  sind  daher  einschliesslich  Art.  15  Abs.  3  BauO 
als  gesetzeswidrig  aufzuheben.  Naheliegenderweise  kommt  vor  allem die  Festset-
zung einer Zentrumszone im Sinne von § 51 PBG in Betracht, der die Flächen der 
unzulässigen  Zonen  W5Z  und  W6Z  primär  zugeordnet  werden  könnten;  denkbar 
wäre etwa auch, soweit die übergeordnete Planung und Ueberlegungen der Zweck-
mässigkeit dies gestatten, die Zuweisung geeigneter Teilflächen zur Wohnzone mit 
gleichzeitiger Oeffnung für Betriebe im Sinne von § 52 Abs. 2 PBG. Dem Entscheid 
des Planungsträgers ist indessen hier nicht vorzugreifen.