# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 41187f44-b972-5ab1-b3d9-f74c5cd5c191
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-06-01
**Language:** de
**Title:** Einzonung. Reservezone. Innere Nutzungsreserven. Nichtgenehmigung durch die kantonale Baudirektion. Art. 15 RPG und Art. 47 RPV.
**Docket/Reference:** BRGE IV Nr. 0071/2017
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_iv_nr._0071-2017_vom_1._juni_2017.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 

4. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE IV Nr. 

R4.2016.00055 
0071/2017 

Entscheid vom 1. Juni 2017 

Mitwirkende 

Abteilungsvizepräsidentin Margrit Manser, Baurichter Reto Philipp, Baurich-
ter Urs Hany, Gerichtsschreiber Roland Blaser     

in Sachen 

Rekurrenten 

1.  X AG, [….]  
2.  N. R., [….]  

gegen 

Rekursgegnerin 

1.  Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 

8090 Zürich  

Mitbeteiligte 

2.  Politische Gemeinde Turbenthal, 8488 Turbenthal  

betreffend 

Verfügung  der  Baudirektion  Nr. 2208/15  vom  29. März  2016;  Teilweise 
Nichtgenehmigung  der  Revision  der  kommunalen  Nutzungsplanung,  Tur-
benthal 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 

Am 3. Februar 2014 setzte die Gemeindeversammlung Turbenthal die Ge-

samtrevision  der  kommunalen  Bau-  und  Zonenordnung  (BZO)  fest.  Dabei 

wurde u.a. die Reservezone  Müli-Grund in die Wohnzone WG 3/55 einge-

zont.  

Mit Ausnahme eines Rekurses, welcher die Bestimmungen über Antennen-

anlagen  zum  Inhalt  hatte  und  den  das  Baurekursgericht  mit  Urteil  vom 

21. August 2014 teilweise guthiess (BRGE IV Nr. 0096/2014), wurde gegen 

den Gemeindeversammlungsbeschluss kein Rechtsmittel erhoben. 

Eine  1. Teilgenehmigung  der  Baudirektion  Kanton  Zürich  erging  am 

20. November  2014.  Im  Rahmen  des  2. Teilgenehmigungsverfahrens  ver-

weigerte  die  Baudirektion  die  Genehmigung  für  die  Einzonung  der  Reser-

vezone Müli-Grund (Verfügung Nr. 2208/15 vom 29. März 2016). 

B. 

Dagegen rekurrierten die X AG sowie N. R. mit gemeinsamer rechtzeitiger 

Eingabe vom 9. Mai 2016 an das Baurekursgericht und beantragten: 

"1.  Die  angefochtene  Verfügung  sei  insoweit  aufzuheben,  als  damit  die  von 
der Gemeinde Turbenthal festgesetzte Einzonung der Reservezone Müli-
Grund  in  die  Wohnzone  WG3/55%  mit  Gestaltungsplanpflicht  nicht  ge-
nehmigt worden ist. 

 2.  Die kantonale Baudirektion sei einzuladen, die von der Gemeinde festge-
in  die  Wohnzone 

setzte  Einzonung  der  Reservezone  Müli-Grund 
WG3/55% mit Gestaltungsplanpflicht zu genehmigen. 

 3.  Unter  Kosten-  und  Entschädigungsfolge  zulasten  der  kantonalen  Baudi-

rektion." 

C. 

Mit Verfügung vom 10. Mai 2016 wurde der Eingang des Rekurses vorge-

merkt und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. 

R4.2016.00055 

Seite 2 

 
 
D. 

In  seiner  Rekursantwort  vom  30. Mai  2016  beantragte  der  Gemeinderat 

Turbenthal die Gutheissung des Rekurses. Die Baudirektion Kanton Zürich 

schloss in ihrer Vernehmlassung vom 9. Juni 2016 auf Abweisung des Re-

kurses. 

E. 

Die rekurrentische Replik datiert vom 4. Juli 2016; die Duplik der Baudirek-

tion vom 22. Juli 2016. Der Gemeinderat Turbenthal verzichtete explizit auf 

eine solche. 

F. 

Auf  die  Ausführungen  der  Parteien  wird,  soweit  entscheidrelevant,  in  den 

nachstehenden Erwägungen Bezug genommen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 

Die  Rekurrierenden  sind  als  Eigentümer  von  streitbetroffenen  Grundstü-

cken  vom  angefochtenen  Nichtgenehmigungsentscheid  mehr  als  irgend-

welche  Dritte  oder  die  Allgemeinheit  in  ihren  eigenen  Interessen  betroffen 

und  aufgrund  ihrer  nachstehend  unter  Ziffer  3.1  zusammengefassten  Rü-

gen gemäss § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) rechtsmittelle-

gitimiert.  Sie  erfüllen  auch  die  übrigen  Prozessvoraussetzungen,  weshalb 

auf ihren Rekurs einzutreten ist. 

2.1. 
Die Reservezone Müli-Grund setzt sich aus den nachstehend aufgelisteten 
Grundstücken zusammen: 

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Seite 3 

 
 
Kat.-Nr. 

Fläche 

  Eigentümerschaft 

2753 

2754 

3133 

4238* 

4239 

2774° 

3'033 m2 

  Kanton Zürich 

3'752 m2 

  N. R. 

2'344 m2 

  X AG 

576m2 

  X AG (vgl. act. 21; Teilfläche) 

253m2 

  D. R.  (vgl. act. 22; Teil Wegparzelle) 

33 m2 

  Politische Gemeinde Turbenthal (°altKat.-Nr. 593) 

Gesamtfläche  9'991 m2  

2.2. 

Die folgenden Ausschnitte aus dem revidierten Zonenplan sowie dem amt-

lichen  Vermessungsplan  zeigen  einerseits  die  strittige  Reservezone  im 

Kontext mit der übrigen Zonenordnung bzw.  der aktuellen Überbauungssi-

tuation (Bild 1); andererseits werden die Parzellenverhältnisse im Bereich 

der Reservezone im Detail dargestellt (Bild 2). Die streitbetroffenen Grund-

stücke sind teilweise unüberbaut bzw. wenig dicht überbaut. Mit Ausnahme 

der Rekurrierenden haben die übrigen Grundeigentümer innerhalb der Re-
servezone  den  Nichtgenehmigungsentscheid  der  Baudirektion  nicht  ange-

fochten. Das Areal liegt südöstlich unweit des Bahnhofs Turbenthal. 

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Seite 4 

 
 
   
 
3.1. 

Die  Rekurrierenden  argumentieren  kurz  zusammengefasst  im  Wesentli-

chen,  die  streitbetroffene  Fläche  sei  seinerzeit  beim  Erlass  der  BZO-1984 

erst  auf  Antrag  eines  Stimmberechtigten  der  Reservezone  zugewiesen 

worden. Schon damals sei es ein  raumplanerisches Unding gewesen, die-

ses bahnhofsnahe Gebiet der Bauzone zu entziehen. Die Reservezone Mü-

li-Grund sei als Teil des rechtkräftig festgesetzten Quartierplans Setzi nor-

malienkonform erschlossen; zudem sei sie ausgezeichnet an das S-Bahn-

Netz  angebunden.  Selbst  die  Baudirektion  habe  bestätigt,  dass  sich  die 

Reservezone grundsätzlich für eine Überbauung eigne. 

Das Streitobjekt liege inmitten des Siedlungsgebiets, sei allseitig von Bau-

zonen  umgeben,  welche  bereits  grossmehrheitlich  überbaut  seien  bzw.  in 

Kürze  überbaut  würden.  Mit  der festgelegten  Gestaltungsplanpflicht  werde 

eine  qualitativ  hochwertige  Überbauung  dieser  Baulücke  und  eine  gute 

Entwicklung  sichergestellt.  Die  Auffassung  der  Baudirektion,  die  revidierte 

Nutzungsplanung der Gemeinde und damit auch das planerische Schicksal 

der  strittigen  Reservezone  habe  den  erst  nach  der  kommunalen  BZO-
Festsetzung geänderten Vorgaben des revidierten Raumplanungsgesetzes 
und der Raumplanungsverordnung sowie der übergeordneten Richtplanung 

vollumfänglich  zu  genügen,  sei  zumindest  fraglich.  Ob  dies  zutreffend  sei, 

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müsse  allerdings  nicht  entschieden  werden,  weil  sich  die  Einzonung  der 

Reservezone selbst in Anwendung der geänderten Vorgaben als genehmi-

gungsfähig erweise. Für die Argumentation der Baudirektion, selbst bei ei-

gentlichen Baulücken dürfe nur dann eingezont werden, wenn das Potential 

zur  inneren  Nachverdichtung  im  bestehenden  Bauzonengebiet  weitestge-

hend erschöpft sei, finde sich in den neuen raumplanerischen Bestimmun-

gen keine ausreichende Rechtsgrundlage. Im Gegenteil könne mit der Ein-

zonung des Gebiets Müli-Grund in sachgerechter und sinnvoller Weise eine 

Baulücke  geschlossen  werden  und  der  Zersiedelung  und  dem  Kulturland-

verlust  Einhalt  geboten  werden.  Insoweit  gelte  noch  immer  die  bisherige 

Rechtspraxis  zu  altArt. 15  des  Bundesgesetzes  über  die  Raumplanung 

(RPG).  

Aufgrund der bestehenden Überbauungsstruktur werde die von der Baudi-

rektion  bei  der  Erstellung  der  Bedarfsprognose  stark  gewichtete  innere 

Nachverdichtung in den nächsten Jahren kaum im angenommenen Masse 

realisierbar sein. Eine solche Erweiterung der Kapazitäten werde erst lang-

fristig, also nicht innerhalb des nächsten Planungshorizonts von 15 Jahren 

möglich sein. Aus dem Faktum, dass die Nutzungsdichte in den Wohn- und 

Mischzonen von Turbenthal im kantonalen Vergleich offenbar deutlich tiefer 

liege, könne die Baudirektion somit nichts zu ihren Gunsten ableiten, zumal 

die Grundeigentümer mangels gesetzlicher Grundlage nicht zu einer Mobi-

lisierung ihrer Überbauungsreserven verpflichtet werden könnten. 

Die angestrebte Einzonung stehe nicht im Widerspruch zu den Zielsetzun-

gen  der  übergeordneten  Richtplanung.  Sie  entspreche  im  Gegenteil  u.a. 

dem Postulat, mit dem Boden haushälterisch umzugehen sowie der Vorga-

be im regionalen Richtplan, die Siedlungsdichte an gut mit dem öffentlichen 

Verkehr erschlossenen Lagen massvoll zu erweitern. 

Es sei unerfindlich, was die Baudirektion mit den "erforderlichen Massnah-

men"  meine,  welche  in  einer  bestimmten  zeitlichen  Reihenfolge  ergriffen 

werden  müssten,  um  die  vorhandenen  inneren  Reserven  zu  mobilisieren. 

Im Gegenteil zeige der im Sinne von Art. 47 RPV erstellte Bericht des be-

auftragten Planungsbüros klar und rechtsgenügend auf, weshalb die stritti-

ge  Einzonung,  die  der  Stärkung  der  Zentrumszone  im  Lichte  des  von  der 

Gemeinde erstellten Masterplans beitrage, nicht im Widerspruch zu Art. 15 

RPG stehe.  

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Seite 6 

 
 
Insgesamt  habe  die  Baudirektion mit  dem  Nichtgenehmigungsentscheid  in 

unzulässiger  rechtswidriger Weise  in  die  Planungsautonomie  der Gemein-

de eingegriffen.  

3.2. 

Der  mitbeteiligte  Gemeinderat  argumentiert  im  rekurrentischen  Sinne  und 

hält  zusätzlich  fest,  die  Reservezone  sei  vollumfänglich  erschlossen,  liege 

zentrums- und bahnhofsnah, weise eine hohe Wohnqualität auf und sei für 

eine  Überbauung  geradezu  prädestiniert.  Sogar  die  bezüglich  Schaffung 

neuer  Bauzonen  zurückhaltende  Regionalplanung  Winterthur  und  Umge-

bung erachte die Einzonung aus überkommunaler Sicht als sinnvoll. Auf die 

übrigen  von  der  Gemeindeversammlung  beschlossenen  Einzonungen  sei 

hingegen  wegen  des  Widerstands  der  Genehmigungsbehörde  im  Nach-

hinein verzichtet worden. An der Einzonung des Gebiets Müli-Grund werde 

aber aus guten Gründen festgehalten.  

3.3. 

Demgegenüber  hält  die  Vorinstanz  kurz  zusammengefasst  fest,  sie  habe 

mit ihrem Nichtgenehmigungsentscheid keineswegs in unzulässiger Weise 

in die Planungsautonomie der Gemeinde, welche soweit als möglich immer 

respektiert werde, eingegriffen. Insbesondere habe die Baudirektion, soweit 

raumplanungsrechtlich möglich sowie unter Einbezug der überkommunalen 

Interessen, die örtlichen Gegebenheiten und kommunalen Planungsabsich-

ten  berücksichtigt.  Die  Ermittlung  des  Bauzonenbedarfs  im  Sinne  von 

Art. 15 RPG fehle vollständig.  

Mit der Revision des Raumplanungsgesetzes und der Festsetzung bzw. der 

bundesrätlichen  Genehmigung  des  neuen  kantonalen  Richtplans  hätten 

sich  die  übergeordneten  raumplanerischen  Rahmenbedingungen  seit  der 

Inangriffnahme  der  Revision  der  kommunalen  Nutzungsplanung  in  Tur-

benthal erheblich geändert. Der kantonale Richtplan enthalte behördenver-

bindliche Vorgaben für die Siedlungsentwicklung nach Innen.  Für eine Ein-

zonung genüge nun nicht mehr nur ein entsprechender Eintrag im kantona-

len Richtplan als Siedlungsgebiet und der Umstand, dass ein Gebiet zentral 

liege  und  sich  grundsätzlich  für  eine  Überbauung  eigne.  Der  kantonale 

Richtplan  gehe  über  einen  Planungshorizont  von  25  Jahren,  dauere  also 
länger als 15 Jahre wie bei der kommunalen Nutzungsplanung. Die Baudi-
rektion  orientiere  sich  im  Genehmigungsverfahren  vor  allem  an  ihrem 

Kreisschreiben vom 4. Mai 2015. 

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Die  Gemeinde  habe  im  Rahmen  der  aufgrund  von  Art. 47  Abs. 2  RPV  er-

forderlichen  planerischen  Gesamtschau,  nach  welcher  Bestimmung  die 

Gemeinden zwingend einen detaillierten Nutzungsreservennachweis für die 

bestehenden  Bauzonen  zu  erbringen  hätten,  nicht  schlüssig  nachweisen 

können,  weshalb  die  strittige  Einzonung  trotz  den  Einschränkungen  von 

Art. 15  RPG  gerechtfertigt  sei.  Tatsache  sei  vielmehr,  dass  die  vorhande-

nen Nutzungsreserven bedarfsgerecht für den gesamten Planungshorizont 

mobilisiert werden könnten. 

Das  Talgebiet  von  Turbenthal  liege  gemäss  dem  kantonalen  Raumpla-

nungskonzept  im  Handlungsraum  "Landschaft  unter  Druck",  weshalb  für 

den  aktuellen  Planungshorizont  vorab  die  Ausschöpfung  des  Nutzungspo-

tentials  in  den  bestehenden  Bauzonen  im  Vordergrund  stehe.  Die  strittige 

Einzonung würde nämlich das vorhandene Nutzungspotential in den beste-

henden Bauzonen konkurrenzieren und falsche Anreize zur Nichtausschöp-

fung der inneren Nutzungsreserven schaffen. Das im Rahmen der kantona-

len  Raumbeobachtung  aufgrund  zahlreicher  Indikatoren  erstellte  Fakten-

blatt von Turbenthal zeige ein bis zu 10 % niedrigerer Ausbaustand im Ver-

gleich  zum  übrigen  Kanton  und  auch  zur  umliegenden  Region.  Die  detail-

lierten  Zahlen  und  statistischen  Auswertungen  seien  auf  der  Website 

www.raumbeobachtung.zh.ch zu finden. Die seinerzeitige Festsetzung und 

Genehmigung des Quartierplans Setzi habe bereits auf einer Reserve- und 

nicht  einer  Bauzone  im  Gebiet  Müli-Grund  basiert.  Die  Rekurrierenden 

könnten folglich aus diesem Quartierplan nichts zu ihren Gunsten ableiten. 

4.1. 

Die  Baudirektion  stützt  sich  bei  ihrem  Nichtgenehmigungsentscheid  auf 

Art. 15  RPG  in  der  revidierten  Fassung  vom  15. Juni  2012,  welche  am 

1. Mai 2014 in Kraft trat. Zuvor war die Teilrevision in der Referendumsab-

stimmung  vom  3. März  2013  mit  deutlicher Mehrheit  und  von  allen  Kanto-

nen angenommen worden.  

Art. 15 RPG hält fest: 

"1 Die  Bauzonen  sind  so  festzulegen,  dass  sie  dem  voraussichtlichen  Bedarf 
für 15 Jahre entsprechen. 

2 Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren. 

3 Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus ab-
zustimmen;  dabei  sind  die  Ziele  und  Grundsätze  der  Raumplanung  zu  befol-

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Seite 8 

 
 
gen.  Insbesondere  sind  die  Fruchtfolgeflächen  zu  erhalten  sowie  Natur  und 
Landschaft zu schonen. 

4 Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn: 
a. 
es sich für die Überbauung eignet; 
b. 
es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreser-
ven  in  den  bestehenden  Bauzonen  voraussichtlich  innerhalb  von  15  Jahren 
benötigt, erschlossen und überbaut wird; 
c. 
Kulturland damit nicht zerstückelt wird; 
d. 
seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und 
e. 
damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. 

5 Bund  und  Kantone  erarbeiten  zusammen  technische  Richtlinien  für  die  Zu-
weisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs 
an Bauzonen." 

Die  Erfordernisse  von  Abs.  4  lit.  a  –  e  müssen  zwingend  kumulativ  erfüllt 

sein  (Heinz  Aemisegger/Samuel  Kissling,  in:  Praxiskommentar  RPG:  Nut-

zungsplanung, Zürich/Basel/Genève 2016, Art. 15, S. 298, Rz. 8).  

Die Änderungen im Raumplanungsgesetz hatten auch eine Teilrevision der 

eidgenössischen  Raumplanungsverordnung  (RPV)  zur  Folge.  Zudem  wur-

den  im  März  2014  der  "Leitfaden  Richtplanung"  des  Bundesamtes  für 

Raumentwicklung (Leitfaden ARE) ergänzt und das Bundesamt verfasste in 

Zusammenarbeit  mit  der  Schweizerischen  Bau-,  Planungs-  und  Umweltdi-

rektorenkonferenz  im  Sinne  von  Art. 15  Abs. 5  RPG  die  "Technischen 

Richtlinien Bauzonen".  

Hingegen  ist  die  kantonale  Kulturlandinitiative,  welche  im  Vorprüfungsver-

fahren ein grösseres Thema war, mittlerweile nicht mehr beachtlich. Deren 

Umsetzung wurde in der kantonalen Volksabstimmung vom 27. November 
2016 abgelehnt. 

Schliesslich stünde die Lärmsituation nach der am 1. Februar 2015 in Kraft 

getretenen  Revision  der  Lärmschutzverordnung  einer  Einzonung  des  Ge-

biets Müli-Grund nun grundsätzlich nicht mehr entgegen. 

4.2. 

Der streitbetroffene Einzonungsbeschluss der Gemeindeversammlung Tur-
benthal datiert vom 3. Februar 2014, also noch vor der Inkraftsetzung des 

neu formulierten Art. 15 RPG am 1. Mai 2014. Der Nichtgenehmigungsbe-

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Seite 9 

 
 
schluss erging hingegen erst am 29. März 2016. Damit stellen sich, wie die 

Rekurrierenden zutreffend festhalten, übergangsrechtliche Fragen. Die Re-

kurrierenden  vertreten  die  Auffassung,  aufgrund  dieser  zeitlichen  Abfolge 

spreche grundsätzlich nichts dagegen, im vorliegenden Fall noch die Krite-

rien der bisherigen Fassung des Raumplanungsgesetzes anzuwenden. 

Das revidierte Raumplanungsgesetz beinhaltet in Art. 38a RPG ein rigides 

Übergangsregime  (das  im  Kanton  Zürich  seit  der  bundesrätlichen  Geneh-

migung  des  kantonalen  Richtplans  in  der  Sache  selbst  allerdings  nicht 

mehr angewendet werden muss; vgl. nachfolgend Ziffer 5.1). Es soll vor al-

lem  Art. 15  RPG  möglichst  rasch  zum  Durchbruch  verhelfen.  Die  Bestim-

mungen von Art 15 RPG sind direkt anwendbar und bedürfen keiner kanto-

nalen Ausführungsgesetzgebung (BGE 142 II 509 S. 515).  

Im  Lichte  dieser Parameter ist  die  revidierte  Fassung  des  Raumplanungs-

gesetzes,  also  auch  Art. 15  RPG,  gemäss  bundesgerichtlicher  Rechtspre-

chung auf alle Einzonungen anwendbar, welche bis zum 1. Mai 2014 nicht 

rechtskräftig  geworden  sind  (BGr 1C_197/2015  vom  2.  Februar  2016,  E. 

2.4).  Die  Rekurrierenden  bzw.  die  Gemeinde  Turbenthal  können  sich  also 

nicht darauf berufen, der Gemeindeversammlungsbeschluss sei bereits am 

3.  Februar  2014  ergangen.  Auch  wenn  dieser  nicht  angefochten  wurde, 

fehlte  doch  der  für  die  Rechtskraft  notwendige  Genehmigungsbeschluss 

der Baudirektion. 

4.3. 

Gemäss  Lehre  und  Rechtsprechung  hat  sich  die  Genehmigungsbehörde 

bei  der  Überprüfung  von  Nutzungsplänen  und  Sondernutzungsplänen  ein-

schliesslich Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränk-

ten  Überprüfungsbefugnis (vgl.  § 5  Abs. 1  PBG) aus  Gründen der aus der 

Gemeindeautonomie  (Art. 50  der  Bundesverfassung  [BV]  und  Art. 85  der 

Zürcher Kantonsverfassung [KV]) abgeleiteten Planungsautonomie Zurück-

haltung  aufzuerlegen.  Diese  Zurückhaltung  gilt  insbesondere  dann,  wenn 

es  auf  die  Beurteilung  der örtlichen  Verhältnisse  ankommt.  Zudem  ist  das 

den  Gemeindebehörden  bei  der  Nutzungsplanung  zustehende  erhebliche 

prospektiv-technische Ermessen zu berücksichtigen.  

Folglich darf das Ermessen der Genehmigungsbehörde nicht an die Stelle 

desjenigen der Planungsbehörde treten; ihre Lösung darf nicht eine andere 
ebenso  vertretbare  Lösung  ersetzen.  Die  Genehmigungsbehörde  hat  viel-

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Seite 10 

 
 
mehr  nur  dann  korrigierend  einzugreifen,  wenn  sich  die  kommunale  Pla-

nung  auf  Grund  überkommunaler  Interessen  als  unzweckmässig  erweist, 

den  wegleitenden  Zielen  und  Grundsätzen  der  Raumplanung  widerspricht 

oder  wenn  sie  offensichtlich  unangemessen  ist.  Nicht  vorausgesetzt  ist 

aber,  dass  die  Planfestsetzung  ohne  sachliche  Gründe  getroffen  wurde  

oder  schlechthin  unhaltbar  ist.  Insofern  ist  die  Gemeindeautonomie  durch 

übergeordnetes  Recht  eingeschränkt  und  die  Gemeinde  hat  ihrem  Pla-

nungsentscheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Ver-

hältnisse  des  Einzelfalls  sowie  eine  vertretbare  Interessenabwägung  zu 

Grunde  zu  legen.  Die  Kognition  der  Genehmigungsbehörde  unterscheidet 

sich demnach nicht von derjenigen der Rekursinstanz (Marco Donatsch, in: 

Kommentar  VRG,  3. Aufl.,  Zürich/Basel/Genf 2014,  § 20  Rz. 77 ff.; 

VB.2014.00077  vom  9.  April  2015;  BGr  1C_429/2014  vom  22.  April  2015, 

E. 2.2). 

Das Baurekursgericht prüft, ob die Genehmigungsbehörde, sofern die Fest-

legung  nicht  bereits  als  rechtsverletzend  einzustufen  ist,  zu  Recht  in  das 

planerische  Ermessen  der  Gemeinde  eingegriffen  hat  oder  nicht.  Erweist 

sich  die  kommunale  planerische  Massnahme  als  vertretbar,  ist  der  Nicht-

genehmigungsentscheid aufzuheben.  

5.1.  

Vorliegend  geht  es  um  eine  Neueinzonung  im  Sinne  von  Art. 15  Abs. 4 

RPG.  Mit  der  Revision  des  Raumplanungsgesetzes  will  der  Gesetzgeber 

die Zersiedelung und den Kulturlandverlust eindämmen, dies durch griffige 

Massnahmen  im  Sinne  einer  geordneten  und  nachhaltigen  Raumentwick-
lung.  Gemäss  Art. 1  Abs. 2  lit. abis  und  Art. 8a  RPG  soll  mit  geeigneten 
Massnahmen  der  Richt-  und  Nutzungsplanung  eine  hochwertige  Sied-

lungsentwicklung nach Innen bewirkt werden. Dazu sollen vor allem die be-

stehenden  Nutzungsreserven  im  bisherigen  Baugebiet  besser  und  konse-

quenter genutzt werden (vgl. Leitfaden ARE, S. 13 ff.). 

Der  kantonale  Richtplan,  welchen  der  Kantonsrat  am  18. März  2014  fest-

setzte und der Bundesrat am 29. April 2015 genehmigte, soll als zentrales 

Koordinations-  und  Steuerungsinstrument  künftig  vermehrt  und  schwerge-

wichtig die Siedlungsentwicklung in den jeweiligen Kantonen steuern (Bun-

desrätliche Botschaft vom 20. Januar 2010 zu einer Teilrevision des Raum-
planungsgesetzes, BBl 2010, S. 1056).  

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Seite 11 

 
 
Massgebend ist zudem der regionale Richtplan Winterthur und Umgebung, 

der  vom  Regierungsrat  am  9. November  2016  festgesetzt  und  in  der  Zwi-

schenzeit  mit  Ausnahme  eines  vorliegend  nicht  interessierenden  Teils 

rechtskräftig ist.  

5.2. 

Wie der bereits zitierte Wortlaut von Art. 15 RPG unmissverständlich zeigt, 

sind  die  Bauzonen  gemeindebezogen  für  einen  voraussichtlichen  Bedarf 

von 15 Jahren festzulegen und eine Neueinzonung ist nur zulässig, falls mit 

der  Mobilisierung  der  vorhandenen  inneren  Nutzungsreserven  dieser  Be-

darf nicht gedeckt werden kann.  

Innere  Nutzungsreserven  sind  einerseits  unüberbaute  Flächen  innerhalb 

der Bauzonen. Andererseits gehören dazu auch Gebiete, in welchen nach 

der geltenden Nutzungsplanung eine dichtere bzw. bessere Nutzung zuläs-

sig oder gar sachlich geboten wäre. Unter diesem Aspekt sind auch die in 

der  Region  vorhandenen  Industriebrachen  zu  berücksichtigen.  Dieses  ge-

samte Nutzungspotential ist konsequent auszuschöpfen. Nicht zu den inne-

ren Nutzungsreserven zählen unüberbaute Freiflächen wie Spielplätze oder 

Freihaltebereiche (Aemisegger/Kissling, a.a.O, S. 346, Rz. 98).  

6.1. 

Gemäss Art. 47 RPV ist die kommunale Planungsbehörde verpflichtet, der 

kantonalen  Genehmigungsbehörde  Bericht  darüber  zu  erstatten,  wie  ihre 

Nutzungspläne  die  Ziele  und  Grundsätze  der  Raumplanung,  die  Anregun-

gen aus der Bevölkerung, die Sachpläne und Konzepte des Bundes sowie 

den Richtplan berücksichtigen. Zudem hat sie den Anforderungen des übri-

gen  Bundesrechts,  vor  allem  der  Umweltschutzgesetzgebung,  Rechnung 

zu tragen (Abs. 1). 

Insbesondere  hat  die  kommunale  Behörde  darzulegen,  welche  Nutzungs-

reserven  in  den  bestehenden  Bauzonen  vorhanden  sind  und  welche  not-

wendigen Massnahmen in welcher zeitlicher Reihenfolge ergriffen würden, 

um diese Reserven zu mobilisieren oder die Flächen einer zonenkonformen 

Überbauung zuzuführen (Abs. 2). 

Nach Auffassung der Baudirektion hat der von der Gemeinde verfasste Er-
läuterungsbericht den Nachweis der Innenentwicklung im Sinne von Art. 15 

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Seite 12 

 
 
Abs. 4 lit. b RPG, welcher für eine Einzonung unabdingbar sei, nicht im er-

forderlichen Umfang erbracht.  

6.2. 

Der von  der Gemeinde  Turbenthal im Sinne  von  Art. 47  RPV  erstellte  Be-

richt  (act. 6.7)  war  Bestandteil  der  öffentlichen  Auflage  der  am  3. Februar 

2014  von  der  Gemeindeversammlung  festgesetzten  revidierten  Bau-  und 

Zonenordnung.  Aufgrund  der  neuen  rechtlichen  Ausgangslage  wurde  der 

Erläuterungsbericht  im  Zuge  des  2. Teilgenehmigungsverfahrens  von  der 

Gemeinde  mit  Datum  vom  17. November 2015  substantiell  ergänzt 

(act. 6.15).  

6.3.1. 

Diesen  Berichten  lässt  sich  bezüglich  der  strittigen  Reservezone  Müli-

Grund im Wesentlichen entnehmen, das Gebiet liege im Zentrum von Tur-

benthal und sei effizient erschlossen. Die Schliessung dieser Baulücke mit 

einer Wohn-  und  Gewerbezone WG3  55 %  liege  im  Interesse  einer  abge-

rundeten Entwicklung des Siedlungsgebiets von Turbenthal. Die neu einge-

zonte  Fläche  umfasse  rund  1,1 ha.  Mit  der vorgesehenen Wohn-  und  Ge-

werbezone, welche eine Mindestausnützungsziffer von 45 % enthalte, wer-

de  eine  Kapazität  für  rund  90 Einwohner  und  etwa  40 Arbeitsplätze  ge-

schaffen. Mit der Gestaltungsplanpflicht werde die Erfüllung der qualitativen 

Aspekte  sichergestellt.  Der  kantonale  Richtplan  gebe  im  Siedlungsbereich 

als Zielsetzung einen haushälterischen Umgang mit dem Boden sowie die 

Nutzung  der  bestehenden  Infrastruktur  vor.  Mit  der  strittigen  Einzonung 

würden  diese  Kriterien  vollumfänglich  erfüllt.  Dasselbe  gelte  bezüglich  der 

für  den  vorliegenden  Handlungsraum  "Landschaft  unter  Druck"  relevanten 

Punkte. Der regionale Richtplan lege in Turbenthal ein regionales Zentrum 

fest,  wobei  im  Umfeld  des  Bahnhofs  eine  hohe  bauliche  Dichte  mit  einer 
Baumassenziffer  von  im  Minimum  2.5  m3/m2,  was  einer  Ausnützungsziffer 
von ca. 50 % entspreche, angestrebt werde. Diese werde bei der strittigen 

Einzonung  umgesetzt.  In  Turbenthal  seien  die  Wohngebiete  weitgehend 

stabil. Die dortigen typischen Merkmale seien hohe Anteile an Einfamilien-

häusern  und  an  Haushalten  mit  Schulkindern  sowie  ein  relativ  neuer  Ge-

bäudebestand. Eine Erweiterung der Nutzungskapazitäten werde erst lang-

fristig möglich sein, nämlich wenn die Gebäude und ihre Bewohner ein ge-

wisses Alter erreicht hätten. Mit einer Erhöhung der Ausnützung oder sogar 
Mindestausnützungsvorschriften wie in den meisten Zonen gemäss der re-

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vidierten  Bau-  und  Zonenordnung  liessen  sich  also  kaum  zusätzliche  Flä-

chen für  neue  Bewohner bereitstellen.  Ohnehin  sei diese  theoretische Ka-

pazitätserhöhung im Sinne einer Innenentwicklung nur schwierig zu errech-

nen. Der bisherige Ausbaugrad der einzelnen Zonenkategorien in Turbent-

hal (Wohnzonen  76.1 %, Mischzonen  55.0 %, Arbeitszonen 33.8 %) ent-

spreche  dem  Mittel  vieler  vergleichbarer  Gemeinden  im  Kanton  und  auch 

demjenigen  des  Kantons  selbst.  Mit  der  beabsichtigten  Einzonung  werde 

dieser  Ausbaugrad  noch  angehoben.  Zur  Mobilisierung  der  Reserven  in 

den bestehenden Bauzonen sei die Mindestausnützung eingeführt worden. 

Bei  künftigen  Gestaltungsplänen  werde  die  Gemeinde  dafür  sorgen,  dass 

die bauliche Verdichtung angemessen berücksichtigt werde.  

6.3.2. 

Damit  hat  die  Gemeinde  Turbenthal  im  Sinne  einer  allgemeinen  Gesamt-

schau dargelegt, dass sie die zahlreichen Vorgaben der kantonalen und re-

gionalen  Richtplanung  grossmehrheitlich  umsetzen  will,  was  im  Ergebnis 

denn  auch  grösstenteils  zur  Genehmigung  ihrer  revidierten  Bau-  und  Zo-

nenordnung durch die Baudirektion geführt hat.  

6.4. 

Bezüglich  des  Gebiets  Müli-Grund  erweist  sich  die  Berichterstattung  im 

Sinne von Art. 47 RPV jedoch als lückenhaft, indem in keiner Weise darge-

legt  wird,  welche Nutzungsreserven quantitativ in den Bauzonen bestehen 

und  was  für Massnahmen  in  welcher Abfolge  die  Gemeinde  ergreifen  will, 

um die dort vorhandenen Reserven zu mobilisieren bzw. überbauen zu las-

sen. Mit ihren Hinweisen auf die online publizierten Statistiken des kantona-

len Amtes für Raumentwicklung, die in der revidierten Bau- und Zonenord-

nung neu festgelegten Mindestausnützungsziffern sowie auf die Schwierig-

keiten,  diese  Reserven  aufgrund  der  konkreten  Überbauungssituation  in-

nerhalb des aktuellen Planungshorizonts tatsächlich realisieren zu können, 

wird  nicht  rechtsgenügend  aufgezeigt,  dass  alle  gesetzlichen  Vorausset-

zungen für die strittige Einzonung erfüllt seien.  

Insbesondere  fehlt  eine  quantitative  Ermittlung  sowohl  des  Bauzonenbe-

darfs für die nächsten 15 Jahre (Art. 15 Abs. 1 RPG) als auch der vorhan-

denen  inneren  Nutzungsreserven  (Art. 15  Abs. 4  lit. b  RPG) durch die  Ge-

meinde. Mit dem Einwand, die Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven 
sei  schwierig  zu  realisieren,  weil  die  Grundeigentümer  nicht  zur  Überbau-

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ung bzw. Verdichtung verpflichtet werden könnten, kann sich die Gemeinde 

einer  konkreten  Berechnung  im  Sinne  von  Art. 15  Abs. 1  und  Abs. 4  lit. b 

RPG nicht entziehen. Der Bundesgesetzgeber war sich der Problematik der 

Verfügbarkeit und Realisierbarkeit solcher inneren Reserven innerhalb des 

Zeithorizonts  von  15 Jahren  durchaus  bewusst  und  hat  den  Planungsbe-

hörden  mit  den  bereits  erwähnten  "Leitfaden  ARE"  und  den  "Technischen 

Richtlinien Bauzonen" entsprechende Hilfsmittel zur Verfügung gestellt (vgl. 

zudem:  Aemisegger/Kissling,  a.a.O,  S. 347,  Rz. 100  mit  Hinweisen).  Auf 

diesen Vorgaben basiert auch das Kreisschreiben der Baudirektion Kanton 

Zürich  vom  4. Mai  2015  mit  dem  Titel  "Umsetzung  kantonaler  Richtplan: 

Anforderungen  an  die  Richt-  und  Nutzungsplanung.  Der  Kanton  stellt  den 

Gemeinden zudem eigene Merkblätter, Richtlinien und Statistiken zur Ver-

fügung, damit diese u.a. die gesetzlich vorgeschriebenen Berechnungen im 

genannten Sinne durchführen können. Es ist jedoch nicht Aufgabe der kan-

tonalen Genehmigungsbehörde bzw. ihrer Ämter oder gar der Rechtmittel-

behörden, diese Nutzungsreserven anstelle der Gemeinden, welche in die-

ser  Frage  ohnehin  über  einen  gewissen  Ermessensspielraum  verfügen, 

selbst zu ermitteln.  

Folglich  hat  die  Gemeinde  Turbenthal  nicht  nachgewiesen,  ob  die  für  die 

Zulässigkeit  der  Einzonung  der  Reservezone  Müli-Grund  zwingend  not-

wendige  gesetzliche  Voraussetzung  von  Art. 15  Abs. 1  und  Abs. 4  lit. b 

RPG  erfüllt  ist,  was  konsequenter-  und  richtigerweise  zur  angefochten 

Nichtgenehmigung führte. 

7. 

Zusammenfassend ist der Rekurs vollumfänglich abzuweisen.  

[….] 

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