# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 10e3fba3-b1e3-5312-93cc-d61f11cf3f06
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2012-01-16
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.01.2012 GE.2009.0239
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2009-0239_2012-01-16.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 16 janvier 2012  

  
	
  Composition

  	
  M. Alain Zumsteg, président; Mme Dominique
  Laure Mottaz-Brasey et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Mathieu Thibault Burlet,
  greffier.

  

 

	
  Recourante

  	
   

  	
  X.________, à 1********, représentée par Me Dominique RIGOT, avocat à Montreux.

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Service de
  protection de la jeunesse 

  

   

 

	
  Objet

  	
  Accueil de jour des enfants

  
	
   

  	
  Recours X.________ c/ décision du
  Service de protection de la jeunesse du 23 novembre 2009 (retrait de l'autorisation d'exploiter les garderies "Y.________"
  à 2******** et à 3********)

  

 

Vu les faits suivants

A.                               
Mme X.________ est titulaire d'un diplôme
yougoslave d'infirmière en soins généraux délivré le 29 août 1968. Elle est
autorisée à pratiquer dans le Canton de Vaud en cette qualité. Après avoir
exercé sa profession dans des établissements hospitaliers, elle a été employée
à partir d'avril 1999 dans des établissements médico-sociaux, où elle a exercé
en dernier lieu la fonction d'infirmière responsable d'une unité de soins
psycho-gériatriques.

I. La garderie "Y.________"
de 2******** 

B.                              
En automne 2004, Mme X.________ a ouvert au n° 17
du chemin ********, à 2********, une garderie d'enfants à l'enseigne "Y.________".
L'autorisation requise par l'art. 13 al. 1 de l'ordonnance du 19 octobre 1977
réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue d'adoption (RS
211.222.338; OPEE) lui a été délivrée par le Service de protection de la
jeunesse (SPJ) le 19 novembre 2004. Valable jusqu'au 31 décembre 2005, elle
limitait le nombre de places à 20 au maximum, soit 7 enfants de 18 à 24 mois et
10 enfants de 24 mois à l'âge d'entrer au cycle initial (école enfantine) ou 20
enfants de 24 mois à l'âge d'entrer au cycle initial. Selon la demande
d'autorisation, la direction administrative devait être assumée par Mme X.________
et la responsabilité pédagogique par une employée à plein temps. Le reste du
personnel éducatif devait être engagé progressivement, en fonction du nombre
d'enfants. 

L'autorisation a été renouvelée le
15 juillet 2005 jusqu'au 31 décembre 2006 pour l'accueil de 22 enfants au
maximum, soit 5 enfants de la naissance à 18 mois, 7 de 18 à 24 mois et 10 de 24
mois à l'âge d'entrer au cycle initial. 

C.                              
Le 9 mai 2006, une visite impromptue d'une
conseillère éducative du SPJ, destinée à vérifier l'état du personnel, a conclu
à la conformité de l'établissement. Dans son rapport, la conseillère éducative
note : "La qualité
des échanges avec Mme X.________ me rassurent (sic) quant à ses capacités de gérer son
équipe éducative, des exigences de qualité pour la prise en charge des enfants
et du projet pédagogique en lien avec les besoins des enfants accueillis."

Le 10 octobre 2006, le SPJ a
renouvelé jusqu'au 1er octobre 2011 l'autorisation d'exploiter qui
devait arriver à échéance le 31 décembre 2006. 

D.                              
Le 25 avril 2007, le chef du SPJ a reçu une
dénonciation anonyme critiquant la prise en charge des enfants au sein de la
garderie "Y.________". Il y était reproché à Mme X.________ de ne pas
engager assez de personnel qualifié pour suivre les enfants et d'avoir, pour
des raisons de caractère, de la peine à conserver à son service les éducatrices
qualifiées, de sorte que les seules personnes fixes auxquelles se référaient
les enfants étaient deux apprenties. Les locaux étaient également mis en cause,
le manque de place conduisant, selon le dénonciateur, à ce que les enfants de
tous âges soient mélangés, les nourrissons étant laissés à eux-mêmes dans un
petit parc ou sur une chaise, dans la même salle que les plus grands. 

A la même date, le SPJ a reçu copie
d'une lettre du 15 mars 2007 aux termes de laquelle des parents résiliaient
leur contrat avec la garderie "Y.________", reprochant à la
directrice ses "commentaires agressifs et déplacés" lorsque
leur fille avait été malade, ses "critiques inadéquates sur le
comportement des enfants", ses "menaces verbales" de
ne plus accueillir leur fille si elle continuait à pleurer, ainsi que les
fréquents changements de personnel. 

Mme X.________ a été informée de
cette dénonciation et avertie que son établissement ferait l'objet d'une visite
de surveillance impromptue. Celle-ci a eu lieu le 10 mai 2007. Elle a été
suivie d'une autre visite, le 24 mai, à l'occasion de laquelle les conseillères
éducatives du SPJ ont constaté que le personnel et l'encadrement étaient
insuffisants compte tenu du nombre et de l'âge des enfants présents, en
particulier qu'il manquait une personne au bénéfice d'un titre reconnu. Par
lettre du 25 mai 2007, Mme X.________ a été avertie que cette situation ne
devait pas se reproduire et invitée à fournir un certain nombre de documents en
vue du renouvellement de son autorisation d'exploiter.

Le 11 juin 2007, le SPJ a fait
remarquer à Mme X.________ que seule une partie des documents réclamés, remplis
de manière incomplète, lui avait été remis. Il avait besoin des
grilles-horaires nominatives pour l'équipe éducative, ainsi que de l'état du
personnel au 1er juin 2007. Il l'a par ailleurs invitée à remédier à
certaines carences constatées lors des visites. Mme X.________ a adressé les
documents demandés au SPJ le 21 juin 2007, à l'exception du projet pédagogique
avec une annexe spécifique pour les bébés.

Le 26 juin 2007, deux pédiatres de 2********
ont écrit au SPJ pour lui signaler les critiques dont des parents leur avaient
fait part au sujet de la garderie "Y.________" et selon lesquels "…
il semblerait que cette garderie ait une surcharge d'enfants, ce qui implique
un manque de tolérance important et une exigence trop élevée. Il semblerait
également que les parents soient réprimandés sur des pleurs ou des attitudes
d'enfants et qu'il y ait un renouvellement constant des éducatrices." 

Le 5 juillet 2007, le SPJ a fait
observer à Mme X.________ que l'étude détaillée des horaires et de l'état du
personnel qu'elle avait remis démontraient une insuffisance en ce qui concernait
le nombre d'éducatrices engagées pour l'accueil de 22 enfants d'âge préscolaire.
Il lui a également fait part du courrier susmentionné et l'a mise en demeure de
remédier au manque de personnel et d'améliorer le concept pédagogique de la
garderie jusqu'à la rentrée scolaire 2007. 

Le 13 juillet 2007, le SPJ a reçu
une longue lettre de parents se plaignant de la manière dont leur fils de onze
mois avait été pris en charge de janvier 2007 au 18 avril 2007. Ils exposaient
les difficultés relationnelles avec la directrice qu'avait engendrées une
divergence de vue sur l'alimentation de leur fils et dénonçaient les
changements fréquents de personnel et le manque d'attention dont, selon eux,
leur enfant avait fait l'objet.

E.                              
Une visite de surveillance, le 9 janvier 2008, a
permis de constater des améliorations dans l'organisation de l'espace, avec
plus de place offerte à tous les enfants pour participer à des activités
différenciées selon leurs âges et leurs besoins spécifiques. Le projet
pédagogique a été remis aux conseillères éducatives, et la directrice a satisfait
aux exigences du SPJ en matière des dossiers médicaux des enfants et
d'organisation des informations entre parents et éducatrices. En ce qui concernait
le personnel, une équipe stable avait été constituée, mais formée de personnes
ne remplissant pas les exigences requises en matière de titres professionnels.
Le taux d'encadrement n'était pas non plus suffisant (manque d'un auxiliaire à
40%). En conséquence, le SPJ a maintenu, par lettre du 21 janvier 2008, sa mise
en demeure du 5 juillet 2007, enjoignant Mme X.________ d'engager dès le 1er
février 2008 un auxiliaire à 40% et d'encourager son personnel à acquérir une
formation correspondant aux nouvelles exigences ou à obtenir la reconnaissance
des titres étrangers, à défaut de quoi ce personnel serait considéré comme
auxiliaire dès le 1er juillet 2010. Le SPJ déplorait également que
ses conseillères éducatives aient essuyé un accès de colère de la part de Mme X.________
lorsqu'elles lui avaient fait part des attentes de leur service en matière de
personnel.

Ce dernier grief a été contesté par
le mari de Mme X.________ dans une lettre du 27 janvier 2008 au chef du SPJ.
Selon lui, son épouse n'avait fait qu'élever la voix lorsque les éducatrices
lui avaient fait comprendre qu'elles craignaient que les enfants ne fussent pas
en sécurité. Il se plaignait de harcèlement de la part du personnel du SPJ.

Lors d'une visite impromptue le 11
septembre 2008, la conseillère éducative du SPJ a constaté qu'une éducatrice
(au bénéfice d'un diplôme étranger non reconnu) "se trouvait seule
adulte dans la salle des grands, porte fermée, avec neuf enfants (dont deux
trotteurs et [la] petite fille [de la directrice], non inscrite
sur la liste des présences)" et qu'un trop grand nombre d'enfants
était confiné dans un espace exigu (12 m2). Une autre éducatrice
(sans titre professionnel, mais au bénéfice d'une licence en éducation de
l'Université de Genève) donnait à manger à un bébé pendant qu'elle surveillait
les autres petits (4 bébés et 1 "trotteur") dont une partie se
déplaçait librement dans la salle. Un bébé dormait dans la nursery. Le rapport
adressé à Mme X.________ le 8 octobre 2008 concluait au non respect de
l'autorisation d'exploiter en ce qui concerne les âges des enfants (6 bébés),
le non respect du cadre de référence en ce qui concernait le taux d'encadrement
des enfants les plus jeunes, ajoutés au groupe des enfants plus âgés, ainsi que
l'absence de personnel au bénéfice des titres professionnels requis.

II. La garderie "Y.________"
de 3******** 

F.                               
Le 28 février 2007, Mme X.________ a demandé
l'autorisation d'ouvrir une seconde garderie à l'enseigne "Y.________"
dans des locaux situés dans la zone industrielle ********, à 3********. Il
était prévu que la direction pédagogique soit assurée par une employée à plein
temps.

Sur recommandation de la
conseillère éducative en charge du dossier, qui considérait "que trop
d'éléments [étaient] manquants pour offrir des garanties suffisantes sur
le plan qualitatif et financier", le SPJ a délivré une autorisation
limitée à trois mois à compter du 1er mars 2007 pour un nombre
maximum de 22 places, soit 5 enfants de la naissance jusqu'à l'âge de 18-24
mois, 7 enfants de 18-24 à 30-36 mois et 10 enfants de 30-36 mois à l'âge
d'entrer au cycle initial. 

G.                              
Lors d'une visite effectuée le 24 mai 2007, deux
conseillères éducatives du SPJ en charge respectivement de la garderie de 2********
et de celle de 3******** ont constaté la présence de 7 bébés, 3 "trotteurs"
et 2 "grands" encadrés par cinq personnes, dont une jeune fille et deux
stagiaires qui ne pouvaient être considérées comme des auxiliaires, et deux
éducatrices. Il manquait ainsi une personne au bénéfice d'un titre reconnu. Les
conseillères éducatives ont été informées par la cuisinière que la responsable
pédagogique avait quitté l'établissement la veille à la suite d'une dispute
avec la directrice.

Le 25 mai 2007, une autre employée
de la garderie a écrit au SPJ pour lui faire part de ses "inquiétudes
et de la non-conformité de l'encadrement pour les enfants accueillis dans notre
garderie "Y.________" à 3********, c'est-à-dire un nombre d'enfants
très souvent trop élevé et en même temps un nombre de personnel qualifié
insuffisant."

Le même jour, le SPJ a requis de
Mme X.________ différents documents et renseignements en vue du renouvellement
de son autorisation d'exploiter. Elle a répondu le 30 mai 2007, sans satisfaire
le SPJ. Celui-ci considérait en particulier que les grilles-horaires avaient
été remplies de façon indifférenciée selon les groupes d'âges, ce qui en
rendait la lecture et l'évaluation très difficile, que Mme X.________ prétendait
être la personne chargée de la direction pédagogique, avec un horaire à
mi-temps qui ne correspondait pas au temps de présence effectif annoncé, que la
proportion de personnel auxiliaire dépassait la limite prescrite et que la
totalité du personnel annoncé sur les listes à mi-avril, excepté Mme X.________,
avait quitté le "Y.________" pour être remplacée par d'autres
personnes (lettre du 8 juin 2007).

Le 10 avril 2008, une visite de
surveillance annoncée a permis de constater que le taux d'encadrement était
respecté et que, sous réserve de la reconnaissance des diplômes belges et
français de deux éducatrices, la formation du personnel était adéquate.

H.                              
Le 15 août 2008, Mme X.________ a sollicité le
renouvellement de son autorisation d'exploiter la garderie de 3******** avec
une extension du nombre de places à 31, soit 10 bébés et 21
"trotteurs" et "grands". Il était prévu qu'elle assure la
direction administrative à raison de 30%, avec une éventuelle part éducative à
raison de 20%. La direction pédagogique devait être assurée par Mme Z.________.

Le 22 août 2008, le SPJ a délivré à
Mme X.________ une autorisation temporaire. Le nombre de places restait limité
à 24, soit 10 enfants de la naissance à l'âge de 18-24 mois et 14 de 18 à 24
mois jusqu'à l'âge d'entrer au cycle initial. Cette autorisation était soumise
à diverses conditions, en particulier l'obligation d'organiser un encadrement
supplémentaire pour les sorties du fait que l'usage du jardin nécessitait un
déplacement, la correction des horaires du personnel sur un certain nombre de
points, ainsi qu'une information sur la suite donnée par l'OFFT à la demande de
reconnaissance des titres étrangers de deux éducateurs. Simultanément, le SPJ a
mis en demeure Mme X.________ de remédier aux manquements relevés dans le cadre
de l'enquête dont il sera question plus loin, en modifiant l'organisation
interne de ces deux garderies et en désignant une responsable pédagogique pour
chacune d'elles. Un délai à fin février 2009 lui était imparti pour ce faire. Elle
devait ainsi exercer uniquement la fonction d'exploitante et s'abstenir de
toute intervention dans l'encadrement des enfants et des équipes. 

Tout en contestant les reproches
qui lui étaient faits, Mme X.________ a expressément accepté de mettre en place
une direction pédagogique dans ses deux garderies à fin février 2009.

Le 11 septembre 2008, une visite
impromptue a permis de vérifier qu'en terme de nombre, le personnel était
suffisant pour encadrer les enfants présents, mais qu'en revanche il ne
répondait pas aux exigences de qualification requises.

A partir du 19 septembre 2008, Mme A.________,
éducatrice de la petite enfance, a été engagée en tant que "directrice du
projet pédagogique, chargée de réorganiser le fonctionnement des garderies
"Y.________". Son taux d'occupation était fixé à 25%, soit 10 heures
par semaine, dans un premier temps. Il était prévu qu'il soit augmenté à 80%.

III. Enquête et mise en demeure

I.                                  
Par lettre du 8 février 2008, le chef du SPJ avait
averti Mme X.________ qu'en raison des nombreuses plaintes qui lui étaient
parvenues au sujet de ses institutions, il avait ordonné une enquête
approfondie sur le fonctionnement de celles-ci, confiée au chef de son office
de surveillance des structures d'accueil de mineurs (OSSAM). Cette enquête devait
établir si "les conditions propres à assurer le développement physique
et mental des enfants sembl[ai]ent assurées" et si "les
qualités personnelles, l'état de santé, les aptitudes éducatives et la
formation du directeur de l'établissement et de ses collaborateurs leur permett[ai]ent
d'assumer leurs tâches et si l'effectif du personnel [était] suffisant
par rapport au nombre de pensionnaires" (cf. art. 15 al. 1 let. a et b
OPEE). Les conseillères éducatives en charge respectivement de la garderie de 2********
et de celle de 3******** ont entendu au total 19 parents ou couples de parents
et 24 membres du personnel. Les entretiens ont été menés sur la base de
questionnaires établis par le SPJ pour chaque groupe de personnes et leurs
résultats consignés par écrit. La quasi-totalité des parents se sont déclarés
satisfaits ou très satisfaits des contacts avec le personnel, de l'ambiance du
lieu d'accueil, de la sécurité et du confort ainsi que du style de direction.
Une minorité s'est déclarée pas satisfaite ou peu satisfaite des contacts avec
la direction et du style de direction, dénonçant un manque de communication,
des réprimandes aux éducateurs devant les enfants et les parents, une attitude
critique sur la capacité de ces derniers à éduquer leurs enfants ainsi que des
mouvements d'humeur. Les deux tiers du personnel interrogé se sont déclarés pas
satisfaits ou peu satisfaits du style de direction.

A la question "Avez-vous
observé, dans l'institution, des actes que vous trouvez inadaptés par rapport
au bien-être des enfants ?", on recense les réponses suivantes:

A
2********:

"La petite-fille de la directrice est à la garderie 1x/semaine, et
lorsqu'elle désobéit sa grand-mère lui donne des gifles au visage ou aux fesses
devant les enfants qui s'étonnent. Un bébé qui pleurait à la sieste de 8-9 mo a
été saisi dans les bras par la directrice et a reçu des coups dans le bas du
dos assez violents ! Il s'agissait de la petite B.________." (C.________, éducatrice depuis juillet
2007)

"Non." (D.________,
éducatrice depuis le 1er avril 2008)

"La directrice perdait vite patience
avec un enfant qui désobéissait ou qui pleurait. A ce moment-là, elle rejetait
l'enfant, le mettant brusquement dans une position désécurisant, désécurisé
(chaise d'adulte par exemple) en intimant l'éducatrice de trouver vite une
solution pour le calmer, qu'il arrête de pleurer - tout en disant des mots
inappropriés «dégage !» «ta mère ne sait pas t'éduquer !» (E.________,
éducatrice de février 2006 à mars 2007)

"Punitions corporelles (directrice) / Cri / Impatience / Oui, une
partialité envers des enfants "favoris" due à leur aspect (joli) ou
origine sociale, de la part de la directrice." (F.________, éducatrice de juin 2007 à
mars 2008)

"Non." (G.________,
cuisinière et gouvernante depuis août 2007)

"Quand la directrice est présente, pour elle, un bébé qui pleure a
besoin de dormir, et les membres de l'équipe doivent le mettre dans son lit. Il
n'est pas admis qu'on les prenne dans les bras ou qu'on joue avec eux. / Les
autres actes ont déjà été mentionnés : tiré cheveux, isolé avec violence." (H.________, assistance éducatrice du 1er
septembre au 31 mars 2008)

"Tirer les cheveux. Secouer, gifler. Enfermer dans WC. Favoritisme." (I.________, apprentie ASE depuis le 12
septembre 2005)

"Forcer à manger. / Rigidité avec de si jeunes enfants. Je ressentais
un conditionnement des adultes et des enfants limitant leur liberté
d'expression et de mouvement en présence de la directrice qui intervenait trop
souvent, cassant le déroulement des activités. […] Il est arrivé que Madame X.________
donnait une fessée à son petit-fils devant les enfants et les éducatrices. Elle
disait qu'elle en avait le droit. / Mme X.________ a forcé physiquement un
enfant à avaler de la nourriture." (J.________, éducatrice du 1er septembre
2005 au 30 avril 2006)

"Non, je ne pense pas."
(K.________, auxiliaire depuis le 1er avril 2008)

"Oui :

1) Mme X.________ m'impose des tâches
administratives dans la plage horaire où j'ai la responsabilité de la prise en
charge des bébés ! Je dois donc gérer, en parallèle, les tâches de bureau et
d'encadrement des bébés ! Par conséquent, le confort et la sécurité des bébés
se trouvent menacés !

2) X.________ lève parfois la main sur les
enfants : Mme X.________ a parfois de la peine à supporter les pleurs d'enfants
et à contenir ses émotions. Lorsqu'un enfant pleure, Mme X.________ me somme,
dans un premier temps, d'encadrer l'enfant et de la calmer. Si l'enfant ne se
calme pas, Mme X.________ hausse le ton, prétendant que je ne suis pas capable
de gérer l'enfant. Le ton colérique et menaçant de Mme X.________ a pour effet
de me stresser, mais également de stresser l'enfant, qui pleure de plus belle !
Dans ce cas là, il arrive que Mme X.________ ne maîtrise pas son impulsivité.
Elle élève la voix contre l'enfant, le sommant d'arrêter de pleurer «sinon il sera puni». Si l'enfant continue de pleurer, il arrive que Mme X.________ ne
maîtrise pas ses gestes, et qu'elle donne à l'enfant une claque sur les mains,
une fessée ou lui tire les cheveux. X.________ donne régulièrement (1x par
semaine) une fessée ou une claque à L._______, sa petite-fille. Elle m'a même
dit un jour, en souriant : «à
elle, je peux donner une claque, c'est ma petite-fille!». X.________ m'a également avoué avoir donné une fessée à M._______ un
jour. M.________ a raconté à sa maman que X.________ lui avait envoyé une
fessée. La maman de M.________ a fait savoir à X.________ son mécontentement et
lui a dit qu'elle ne voulait plus que cela se reproduise. Le lendemain, à
table, X.________ a dit au petit M.________ : «M.________, pourquoi as-tu raconté à maman que je t'avais envoyé une
fessée ? Ce n'est pas vrai. Ce n'est pas bien de mentir, tu sais ?!». Enfin, j'ai surpris X.________, assise à
côté d'un enfant qui refusait de manger, lui caresser doucement les cheveux en
lui disant : «il faut manger,
tu sais»puis tirer un petit
coup sec, sitôt sa main arrivée à la hauteur de la nuque de l'enfant.

3) X.________ met parfois dormir les bébés
sur le canapé dans son bureau, sous prétexte qu'«ils dérangent les autres». En avril 07, j'ai même surpris X.________ mettre dormir le petit N.________
(bébé), dans le siège auto, dans les toilettes. Quand un bébé pleure
dans son parc, il arrive que X.________ le prenne, le conduise dans la nurserie
et le jette violemment dans une couchette, car elle ne supporte pas le bruit.

4) X.________ tient des propos dénigrants ou
discriminatoires envers certains enfants. Ainsi, il lui arrive de dire qu'un
bébé a «une drôle de tête», n'est «pas beau» ou qu'un
enfant est «capricieux».

5) X.________ fait parfois du favoritisme
envers certains enfant. Exemples : Elle achète des cadeaux pour
l'anniversaire de certains et pas pour l'anniversaire des autres. Ou alors elle
offre une poupée à sa petite fille devant les autres enfants, mais interdit les
autres enfants de jouer avec la poupée de sa petite fille. A table, elle prive
de dessert certains enfants qui n'ont pas fini leur assiette et autorise
d'autres à avoir leur dessert même si ils n'ont pas mangé leur repas. L'été dernier,
X.________ faisait elle-même la cuisine car nous n'avions pas de cuisinière.
Elle ne prévoyait pas toujours les bonnes quantités pour les enfants. Comme il
manquait parfois de saucisses, elle interdisait les enfants à avoir un deuxième
service, excepté ses petit-enfants, L.________  et O.________, qui avaient
droit à reprendre 2 fois des saucisses ! X.________ tolère davantage les pleurs
de certains enfants que les pleurs d'autres enfants, et ce, en fonction, entre
autre, de la relation qu'elle entretient avec les parents de l'enfant. Il
arrive à X.________ de renvoyer à la maison certains enfants car elle ne
supporte pas de les entendre pleurer (exemple : P.________).

6) X.________ exige des éducatrices qu'elles
prennent part aux tâches ménagères et d'entretien de l'établissement (faire le
balai, la vaisselle, changer les draps des lits, étendre le linge, vider les
poubelles, faire l'aspirateur en fin de journée, rangements de toutes sortes,
nettoyage de fin d'année, …), et ce, sur le temps où les éducatrices ont la
charge des enfants. Ainsi, aux colloques, nous abordons davantage les questions
d'entretien et de ménage que les questions du bien-être et du développement des
enfants. Les éducatrices sont donc censées assumer toute une liste de tâches ménagères
sur leurs heures de travail, lors de leur temps de présence avec les enfants,
et ce, au détriment des enfants eux-mêmes !

7) X.________ envoie parfois seule Q.________,
l'apprentie faire une promenade avec 2-3 enfants, lorsque ces derniers font du bruit
et ne veulent pas dormir entre 12h et 14h. Les apprenties sont, à mon avis,
trop sollicitées par rapport à leur statut. Par moment, elles prennent en
charge seules un groupe d'enfant, car nous sommes en sous effectif. Du coup,
alors qu'elles ne sont pas censées compter dans l'effectif, nous sommes
ennuyées si elles sont malades ou doivent s'absenter.

8) Madame X.________ fait monter dans le
groupe des Trotteurs des enfants qui n'ont pas l'âge d'y être ! Certains bébés
deviennent trotteurs, alors qu'ils n'ont que 15 ou 16 mois ! Madame X.________
agit de la sorte pour libérer des places dans le groupe nursery et pour être en
mesure d'accepter de nouveaux clients, car la demande pour inscrire des bébés
est forte. Je suis en mesure de l'affirmer, car je réponds fréquemment au
téléphone : toutes les semaines, de jeunes mamans appellent pour inscrire leur
bébé. X.________ me dit d'ailleurs que ça l'embête de refuser des bébés." (R.________, éducatrice depuis le 1er
avril 2007)

"La directrice demande aux éducatrices et aux apprenties de taper les
enfants sur la main quand ils pleurent / des bébés qui pleurent ont été mis
soit dans le lit parapluie, soit dans le relax balançoire dans les WC (S.________).
Quand on l'a cherchée, elle était par terre. / La directrice, fâchée avec un
enfant < 1 an qui pleurait, l'a posé sur une chaise adulte (abeille) - sans
protection contre la chute, et elle est partie." (T.________, apprentie ASE depuis
septembre 2006)

A
3********:

"Oui, une éducatrice U.________a à plusieurs reprises bourré la
bouche d'enfants au repos, qui pleuraient ensuite; portait des bébés par 1 bras
pour les sortir des lits. Attitudes brusques et paroles inadéquates.
Sentiments, eu l'impression d'entendre des bruits d'étouffement lors de change
d'un enfant." (Z.________,
responsable pédagogique du 1er au 23 septembre 2008)

"Oui, j'ai vu un groupe d'enfants regarder Nemo à la télévision, être
laissés seuls par moment par l'éducatrice, je suis intervenue alors qu'une
fillette était seule, effrayée devant la télévision. / Un bébé a été placé dans
un baby-relax devant la télévision, pour le même "spectacle". / J'ai
estimé que la relation affective du personnel envers certains enfants n'était
pas suffisamment réfléchie." (V.________,
éducatrice et responsable pédagogique à 20% du 1er au 9 juillet
2008)

"Les plus grands bébés s'ennuyaient en raison d'un environnement
inadapté par rapport à leur niveau de développement." (W.________, nurse auxiliaire de février à
juin 2008)

"Non pertinent, ne concerne pas cette fonction" (AA.________, gouvernante, en fonction
depuis le 1er mars 2007)

"Non, pas du tout."
(U.________, en fonction depuis le 1er mai 2008)

"Oui" (BB.________,
apprentie ASE, fin de 1ère année)

"Laisser pleurer les bébés dans leur lit. / Changer les enfants à la
chaîne. / Lors d'une adaptation, un bébé qui pleurait semble avoir provoqué
l'énervement de la nurse qui s'en occupait : elle le berçait de manière
violente et se plaignait très fort. / Les repas des bébés se déroulent sans
communication : on enfourne. / Les bébés sont confinés dans le parc, même s'ils
hurlent. Une nurse m'a dit qu'elle n'avait le droit de les sortir. / Pendant
les repas (petit déjeuner à 9h, et repas de midi) des trotteurs et grands, les
bébés sont couchés. Ils doivent rester dans la salle de sieste. Ils peuvent
être rouges, hurler, ils ne doivent pas déranger les grands." (CC.________, éducatrice et remplaçante de
direction du 1er avril au 23 avril 2008)

"Non." (DD.________,
éducatrice, du 1er février au 14 avril 2008)

"Non, nous étions (moi, EE.________, BB.________ et FF.________) très
attentives à ce que des actes de ce type ne se produisent pas." (GG.________, éducatrice de septembre 2007
à janvier 2008)

"Quand j'étais présente, non." (EE.________, éducatrice, de juin à
décembre 2007)

"La directrice a giflé fort son petit-fils au cours d'un repas, elle
lui tirait également les oreilles très fort. Elle lui parlait mal : c'était
"la honte tant il mangeait mal, ne pourrait pas aller à l'école. La
directrice a également tiré les cheveux d'un petit garçon qui se penchait sur
son assiette, elle nous a dit après au colloque qu'elle lui avait juste remis
la tête droite sans lui faire mal. / La directrice, lorsqu'elle "comptait"
auprès des enfants, ne faisait qu'aller et venir et s'impliquait pas auprès des
enfants. / La directrice s'adresse aux enfants en tenant des propos parfois
dénigrants : "sauvage" ou alors exagérés: "ça va ma chérie
?". / La directrice faisait des commentaires devant les bébés : "il
est pas beau, il a les oreilles décollées." (HH.________, éducatrice de fin juin à
mi-août 2007)

"[…] Chez les BB, il est très fréquent qu'ils soient couchés vers 16h 00,
qu'ils dorment la matinée, se réveillent, mangent et soient recouchés. / Une
fillette souffrant d'eczéma pleure beaucoup : soit la directrice appelle les
parents ("elle se gratte trop"), soit elle l'a met au lit en disant
qu'elle a sommeille et la laisse pleurer (minimum 1 heure). / Cette façon de
faire est le propre de la directrice et d'une des éducatrices des BB qui semble
agir ainsi par paresse. / La directrice agit ainsi pour éloigner l'enfant qui
dérange. Les trotteurs qui pleurent sont enfermés à la nurserie. / Pendant un
repas, la directrice a tiré les cheveux d'un enfant (II.________ ~ 3 ans) qui s'était penché sur son assiette
pour sentir l'odeur du repas. Ayant vu que nous étions choquées, elle en a
reparlé au colloque en disant "je n'ai pas tiré fort. / La directrice
demande aux apprenties de donner des tapes sur la main ou de donner des
fessées. Personnellement je ne le fais pas. / Elle donne des tapes sur les
mains des enfants assez souvent. / Les BB doivent être nourris dans la salle de
sieste, où ils sont également changés." (FF.________, apprentie ASE depuis le 29 mars 2007)

"La directrice s'adresse aux enfants en les critiquant avec un
"ton gentil", "mais tu es un bulldozer toi", "il est
gros", "arrête de pleurnicher"" (JJ.________, éducatrice depuis le 7
janvier 2008)

Parmi les autres griefs évoqués
lors des entretiens, les plus courants étaient les fréquents changements de
personnel et le fait que les nouveaux collaborateurs ne soient pas présentés
aux parents ou aux enfants. 

Le résultat de l'enquête, sous
forme d'un rapport de synthèse, de deux récapitulatifs des entretiens avec les
parents et le personnel, d'un tableau récapitulatif des griefs formulés et
d'une liste des personnes entendues, a été communiqué à l'avocat de Mme X.________,
qui a pu également prendre connaissance de l'entier du dossier.

Mme X.________ s'est déterminée le
29 septembre 2008, par l'intermédiaire de son avocat. En bref, elle contestait
le contenu du rapport de synthèse, auquel elle reprochait d'amalgamer "pêle-mêle
l'ensemble des témoignages sans distinguer les témoignages recueillis, et sans
donc tenir compte de la situation de chaque témoin et de ses motivations."
Elle mettait en cause la crédibilité de certains d'entre eux, en particulier
des apprenties qui n'avaient jamais formulé de plaintes auprès de leur
commissaire professionnel et elle réfutait catégoriquement les affirmations de
Mmes C.________ et R.________, en indiquant qu'elles avaient donné lieu au
dépôt d'une plainte pénale. 

J.                                
Par lettre du 10 octobre 2008, le chef du SPJ a
clos l'enquête en retenant notamment ce qui suit :

"-     Mme X.________
dans sa fonction de Directrice a des difficultés à gérer son personnel et à
garantir ainsi une stabilité au sein des structures. Rotation du personnel
inappropriée;

-           
Inadéquation de la Directrice dans certaines de
ses attitudes et dans ses recommandations pédagogiques notamment en cas de
comportement turbulent des enfants accueillis;

-           
Non respect fréquent du devoir d'information
imposé par l'art. 29 RLAJE;

-           
Difficultés de la part de la Directrice à
respecter depuis de nombreux mois les Directives applicables en matière d'accueil
collectif de jour (taux d'encadrement insuffisant; grilles-horaires pas
conformes à la réalité; répartition entre porteurs de titres tertiaires,
secondaires II et auxiliaires pas conforme).

Les constatations décrites ci-dessus,
démontrent que les conditions fixées par l'Ordonnance du Conseil fédéral
réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue d'adoption
(OPEE), par la Loi sur l'accueil de jour des enfants (LAJE) et son Règlement
d'application (RLAJE) et par les directives émises par le SPJ ne sont pas
respectées.

Dès lors et conformément à l'art. 13 LAJE, je
mets en demeure Mme X.________ de remédier aux manquements relevés dans le
cadre de l'enquête en surveillance en modifiant l'organisation interne des deux
institutions Y.________ et en désignant une responsable pédagogique pour
chacune des deux institutions. De ce fait Mme X.________ exercera uniquement la
fonction d'exploitante. Elle s'abstiendra de toute intervention dans
l'encadrement des enfants et des équipes.

(…)"

Un délai à fin février 2009 était
accordé à Mme X.________ pour désigner une responsable chargée de la direction
pédagogique dans chacune des deux structures, cette responsabilité incluant
aussi la direction de l'équipe éducative et l'encadrement des enfants. De
nouvelles demandes d'autorisation d'exploiter devaient être présentées avant ce
terme. Mme X.________ était en outre avertie que si "les effets
attendus n'étaient pas entièrement atteints, ou encore si les mesures requises
n'étaient pas prises, conformément à l'art. 13 al. 2 LAJE, les autorisations délivrées
pour les institutions respectivement de 2******** et de 3******** seraient
retirées."

Par lettre du 31 octobre 2008, Mme X.________
a fait savoir au chef du SPJ qu'elle contestait les constatations contenues
dans la mise en demeure du 10 octobre 2008, mais que, par gain de paix,
elle mettrait en place à fin février 2009 une direction pédagogique dans ses
deux garderies.

IV. La garderie "Y.________"
de 2******** (suite)

K.                              
Lors d'une visite impromptue le 21 novembre
2008, la conseillère éducative du SPJ a constaté qu'il n'y avait qu'une
éducatrice et une apprentie de 3e année pour accueillir treize
enfants inscrits jusqu'à 10 heures du matin. La gouvernante était absente et
l'apprentie devait faire à manger. Une deuxième éducatrice devait arriver à 10h
00, accompagnée d'une apprentie de 2e année, ceci pour quatorze enfants
inscrits au tableau. Dès 16h 00, au départ du personnel du matin, une
éducatrice et une apprentie de 2e année devaient encadrer neuf
enfants (quatre bébés, quatre "trotteurs" et un "grand").
En outre les tâches à effectuer ce jour-là par les éducatrices et les
apprenties s'ajoutaient à leur temps éducatif et réduisaient leur disponibilité
pour l'encadrement des enfants. La conseillère éducative notait encore qu'à son
départ, à 9h 15, "des bébés hurlaient dans leur lit et le personnel
n'arrivait pas à répondre à leur besoin de sécurité affective."

Par lettre du 1er
décembre 2008 rapportant ces faits, le SPJ a demandé à Mme X.________ "de
respecter le nombre d'enfants autorisé ainsi que le taux d'encadrement en
tenant compte de l'âge réel des enfants", d'engager une éducatrice
pour le groupe des bébés, ainsi que du personnel auxiliaire et professionnel en
suffisance afin de pouvoir couvrir à tout moment, indépendamment des maladies
et des absences imprévues, le taux d'encadrement exigé. Mme X.________ a
répondu le 8 décembre 2008, sans contester ces constatations et en
annonçant qu'elle allait procéder à l'engagement de deux éducatrices qualifiées
pour la nursery. 

L.                               
Le 7 janvier 2009, Mme X.________ a sollicité du
SPJ l'autorisation d'agrandir la garderie de 2******** en y adjoignant un
appartement d'environ 150 m2 dans le même bâtiment. Le SPJ a répondu
qu'il n'avait pas obtenu les réponses attendues aux demandes exprimées dans ses
lettres des 10 octobre, 1er décembre et 15 décembre 2008, de
sorte qu'il ne lui était pas possible de se déterminer. 

Sur la base des visites de
surveillance des 11 septembre et 21 novembre 2008, ainsi que des documents
fournis (grilles-horaires, inscriptions d'enfants, diplômes et autres documents
du personnel), la conseillère éducative du SPJ a établi le 29 janvier 2009 un
rapport qui conclut à une insuffisance du personnel d'encadrement dans les
termes suivants : 

"Pour tenir compte du temps
éducatif hors présence enfant d'un minimum de 10% par personne encadrante,
(nouveau cadre de référence) et de l'encadrement exigé selon les cadres de
référence du SPJ (ancien et nouveau), et d'une occupation constant de 11 heures
par jour avec les groupes pleins, nous calculons un minimum de 4,5 postes dont
un maximum de 0,90 d'auxiliaires, 2,4 postes du tertiaire et 1,2 postes du
secondaire II. L'encadrement au Y.________ est loin du compte. Dans la garderie
aujourd'hui 4 demi-journées par semaine il n'y a pas les 2 éducatrices
présentes pour encadrer le groupe trotteurs-grands. Quand ce groupe dépasse le
chiffre de 7 enfants, 2 encadrantes doivent être présentes pour les enfants de
ce groupe en plus de l'éducatrice pour les bébés."

Le 2 février 2009, Mme X.________ a
sollicité une prolongation du délai qui lui avait été imparti pour modifier
l'organisation de ses garderies, en raison de la difficulté à trouver le
personnel qualifié requis. Le SPJ a prolongé au 31 mars 2009 le délai imparti
pour "poursuivre et mener à leur terme les démarches entreprises
nécessaires au respect des exigences requises dans le cadre de la mise en
demeure" du 10 octobre 2008. Celle prolongation était assortie de
l'obligation de présenter un contrat d'engagement de Mme A.________ comme
responsable pédagogique avec un taux d'occupation lui permettant d'être
présente au moins à 30% dans chaque garderie, en plus de sa présence auprès des
enfants, entre autres conditions.

Mme A.________ a été engagée à
partir du 1er mars 2009 en tant que directrice pédagogique, à temps
partiel (60%).

M.                              
Le 3 avril 2009, constatant que les documents
requis lui avaient été remis et que Mme A.________ avait été engagée comme
directrice pédagogique à un taux d'activité de 30% dans chacune des garderies
"Y.________", le SPJ a levé la mise en demeure du 10 octobre 2008 et
délivré deux nouvelles autorisations d'exploiter, au nom de Mme A.________
directrice pédagogique et de Mme X.________, exploitante administrative. Il
signalait cependant que Mme A.________ était également employée en tant que
directrice pédagogique à 60% dans une institution de 4********, de sorte
qu'elle exerçait une activité à 120%, ce qui n'était pas conforme au cadre de
référence pour l'accueil collectif de jour préscolaire. 

Ces autorisations étaient
subordonnées aux conditions suivantes :

"-   les grilles-horaires nominatives de l'équipe éducative,
mentionnant l'horaire de la directrice pédagogique, doivent être transmises au
plus tard au 30 août 2009. Pour ce faire, je vous demande de remplir les
formulaires envoyés par les chargées d'évaluation, et non pas comme vous l'avez
fait par le passé des grilles-horaires établies par vos soins. La présence des
enfants doit également figurer sur ces grilles;

-       
la répartition entre les tâches et les
responsabilités de la directrice pédagogique et celle de l'exploitante
administratrice doivent être clarifiées; 

-       
d'ici au 1er octobre 2009, Mme
A.________ devra être à même de respecter le pt. 1.1 du Cadre de référence, en
exerçant son activité de directrice pédagogique uniquement dans les
institutions Y.________. 

-       
d'ici au 1er octobre 2009, la
composition de l'équipe d'encadrement devra être conforme aux directives pour
l'accueil de jour des enfants, ce qui n'est pas le cas actuellement."

L'autorisation pour 2********
permettait l'accueil de 22 enfants, soit 5 de la naissance jusqu'à l'âge de
18-24 mois, 7 de 18-24 à 30-36 mois et 10 de 30‑36 mois jusqu'à l'âge
d'entrer au cycle initial.

N.                              
Au terme d'un rapport d'évaluation des horaires
et de la composition de l'équipe éducative du 9 septembre 2009, la conseillère
éducative constatait (sur la base de documents reçus le 19 août 2009) que le
personnel était suffisant en nombre (à condition que le remplacement d'une
personne au bénéfice d'un titre de niveau secondaire II ou équivalent soit
engagée pour remplacer une collaboratrice partie après dix jours de travail),
mais que la répartition des porteurs de titre de niveau tertiaire (34,5%) et
secondaire II (40,5%), ainsi que la proportion de personnel auxiliaire (25%) n'étaient
pas conformes aux directives. Ce rapport relevait en outre que la dotation de
personnel ne permettait pas de garantir un 10% de temps de travail hors de la
présence des enfants, ni les colloques fixes prévus. Il constatait également
que, sur sept personnes, deux seulement étaient déjà présentes lors de la
dernière demande d'autorisation en février dont une annonçait son départ fin
septembre, si bien que : "le turn-over de personnel est encore important."

Les visites de surveillance
effectuées les 7 octobre, 26 octobre et 9 décembre 2009 montrent une
amélioration de la situation; les locaux sont décrits comme mieux rangés et
l'atmosphère "moins tendue". L'encadrement éducatif des
enfants est apparemment conforme aux directives.

V. La garderie "Y.________" de 3******** (suite)

O.                             
A l'occasion d'une visite de surveillance
effectuée le 8 janvier 2009, la conseillère éducative a constaté que plusieurs
membres du personnel n'avaient pas les qualifications requises pour la fonction
qu'ils exerçaient et qu'il apparaissait clairement que le nombre de personnes
avec un statut d'auxiliaire était largement supérieur à 20% du personnel. En
outre, les deux autres personnes au bénéfice d'une formation professionnelle
reconnue travaillaient auprès du groupe des bébés, si bien que le groupe
"trotteurs-grands" était pris en charge exclusivement par du
personnel auxiliaire. Par ailleurs, l'encadrement supplémentaire qui était
prévu pour que les enfants puissent sortir tous les jours n'avait pas été
organisé. Le rapport relève enfin que sur six personnes travaillant dans
l'institution, deux étaient parties en janvier, si bien que la stabilisation de
l'équipe qui était visée, n'est pas atteinte.

Le 3 mars 2009, le SPJ a délivré à
Mme X.________ une autorisation conditionnelle, limitée au 31 mars 2009,
d'exploiter la garderie "Y.________" de 3********. Le nombre de
places était maintenu à 24 enfants en raison du maintien de la mise en demeure
du 10 octobre 2008, de la configuration inappropriée des locaux et du taux
d'encadrement insuffisant. Les conditions posées étaient qu'un encadrement
supplémentaire pour les sorties soit organisé et que les horaires effectués par
le personnel correspondent réellement à ceux mentionnés sur les
grilles-horaires.

Une visite impromptue le 27 mars
2009 révèle qu'une employée (nurse sans classification) se trouvait seule avec six
bébés de 9h 40 à 10h 15 et qu'une éducatrice aurait été seule avec onze enfants
du groupe "trotteurs-grands" si la directrice ne l'avait pas
secondée. Le personnel était complété par deux apprenties de 2e
année.

P.                              
Le 3 avril 2009, le SPJ a levé la mise en
demeure du 10 octobre 2008 et délivré de nouvelles autorisations d'exploiter
(v. ci-dessus, lettre K). L'autorisation pour 3******** permettait l'accueil de
24 enfants, soit 10 de la naissance jusqu'à l'âge de 18-24 mois et 14 de 18-24
mois jusqu'à l'âge d'entrer au cycle initial.

Q.                             
Le 6 mai 2009, une apprentie assistante
socio-éducative qui avait passé deux ans à la garderie de 3******** a écrit à
la commission d'apprentissage pour exposer les raisons de sa démission. On
extrait de sa lettre les passages suivants :

"Au sein de la garderie, nous n'avons
suivi aucune formation et nous sommes livrées à nous-mêmes. Un jour, on peut
avoir le rôle d'une éducatrice (prise en charge totale d'un groupe d'enfants)
et le lendemain être reléguées aux tâches ménagères. Certains jours, nous
devons assumer ces deux rôles en même temps. Durant ces deux années, je ne me
suis pas sentie évoluer dans ma manière de travailler, car outre le fait qu'il
n'y ait pas de suivi, le personnel change tout le temps, j'ai vu défiler une
trentaine d'éducatrices.

L'ambiance de travail n'est pas du tout
favorable à l'apprentissage. Nous sommes souvent critiquées, rabaissées. La
directrice n'a jamais eu un comportement formateur vis-à-vis de nous. Nous
avons souvent assisté à ses grandes colères. Nous étions sensées obéir
aveuglement à ses ordres, tels que taper un enfant sur les mains parce qu'il a
poussé son assiette. Et à chaque fois qu'elle se confrontait à un refus de
notre part, elle menaçait de rompre notre contrat.

L'année passée, j'ai été entendue par le
Service de la Protection de la Jeunesse pour dénoncer certaines pratiques
incorrectes qui vont à l'encontre du bien-être et de la protection des enfants.
Je me suis retrouvée dans une position délicate, car j'ai dû composer avec
l'humeur de la directrice après qu'elle ait lu mon témoignage.

J'ai vu certaines choses que je n'aurais
jamais souhaité voir, et je regrette beaucoup d'avoir passé deux ans de mon
apprentissage dans ces conditions. Heureusement, j'ai pu croiser des
professionnels qui m'ont soutenue dans ma formation, et ont su me persuader que
ce que je vivais n'avait rien à voir avec le travail que font les
professionnels du domaine de l'enfance qui offrent un accueil de qualité aux
enfants et à leur famille. Au Y.________ les conditions d'accueil ne sont pas
guidées par un projet pédagogique basé sur les besoins de l'enfant, tel que
nous le voyons lors des cours ou tel que le vivent réellement d'autres
apprentis. 

Sachant qu'il y a un manque de place
d'apprentissage et que la formation est toute nouvelle, il était difficile pour
le commissaire d'apprentissage de prendre position, il nous a néanmoins
conseillé de trouver une autre place.

Je tiens à vous préciser que nous sommes
trois apprenties à avoir quitter le Y.________ sans finir notre formation. La
direction pédagogique du Y.________ a changée, c'est Madame A.________ qui
occupe cette fonction, l'ancienne directrice est toujours l'exploitante. Malgré
ce changement important, la situation des apprentis reste préoccupante et la
qualité de l'accueil des enfants ne s'est pas améliorée. Les événements qui ont
conduit à ce changement de direction ont fortement teinté les pratiques et le
climat d'accueil dans cette structure. Je pense qu'il faudra beaucoup de temps
avant que la situation se redresse vraiment."

R.                              
Lors d'une visite impromptue le 11 juin 2009, la
conseillère éducative a constaté que le nombre d'enfants dans le groupe
"trotteurs-grands" était dépassé d'un, que les feuilles de présence
n'étaient pas remplies de façon exacte, que la formation du personnel n'était
pas conforme au "référentiel de compétences" et que deux
éducatrices avaient quitté l'institution. Les conclusions du rapport mentionnaient
encore :

"Les enfants ne semblent pas s'investir
dans leurs jeux, ils sollicitent beaucoup une inconnue comme moi, ce qui n'est
pas ordinaire dans une institution dans laquelle ils se sentent en sécurité. La
tendance ordinaire est d'ignorer l'inconnu, de l'approcher discrètement ou de
le provoquer. Dans cette situation, des enfants m'ont apporté beaucoup d'objets
(offrandes), m'ont fait du café du thé et présenté leur poupée. 

La configuration des locaux n'est pas
appropriée. L'aménagement de l'espace n'a pas été modifié comme prévu."

Par lettre du 8 juillet 2009, la
conseillère éducative du SPJ a fait part à la directrice pédagogique des
constatations qu'elle avait faites lors de ses visites de surveillance des 24
et 27 mars et du 11 juin, relevant en particulier que la stabilité souhaitée au
sein du personnel d'encadrement n'était pas encore atteinte (sur un total de
huit personnes, apprenties comprises, la moitié avait quitté l'institution en
l'espace de quatre mois), que la réorganisation de l'espace réservé aux
"trotteurs-moyens", destinée à mieux répondre aux besoins des enfants
en fonction de leurs âges, n'avait pas été réalisée et qu'elle avait observé
que les enfants n'avaient pas "un comportement ou des activités
"ordinaires" dans les institutions d'accueil collectif de jour des
enfants", mentionnant un certain nombre d'exemples concrets. Elle
insistait également pour obtenir des plannings conformes à la réalité (et non
des plannings corrigés après coup pour les rendre conformes au nombre de places
autorisé).

Un rapport d'évaluation des
horaires et de la composition de l'équipe éducative, du 25 août 2009, met en
évidence certaines incohérences dans l'horaire de la directrice pédagogique qui
comportait notamment des chevauchements dans ses activités à 2******** et à 3********.
Les horaires ne réservaient pas au personnel un 10% de temps hors de la présence
des enfants, et ne prévoyaient pas non plus un colloque régulier hors de la
présence des enfants. En revanche, le personnel était considéré comme suffisant
en nombre, mais la répartition des porteurs de titres de niveau tertiaire
(minimum 2/3) et secondaire II (maximum 1/3) n'était pas respectée. La
proportion de personnel auxiliaire excédait aussi les 20%.

A l'issue d'une visite impromptue
du 10 septembre 2009, la conseillère éducative constatait que le personnel
était suffisant au regard du nombre d'enfants, que les deux personnes en charge
d'un groupe de neuf enfants âgés de 18 mois à l'âge d'entrer à l'école
enfantine travaillaient dans l'institution depuis peu de temps et que les
enfants n'avaient pas pu sortir l'après-midi, une personne ne pouvant encadrer cinq
bébés et sortir. Elle notait par ailleurs que les changements promis dans
l'aménagement de l'espace n'avaient pas eu lieu, hormis la suppression d'un
parc. Peu avant le départ de la conseillère éducative, les enfants (neuf
"trotteurs-grands") étaient installés devant la TV pour regarder un
DVD. 

Lors d'une visite impromptue le 6
octobre 2009 à 17h 15, la conseillère éducative constatait que sept enfants du
groupe "trotteurs-grands" regardaient Oui-Oui à la télévision. Ils étaient
encadrés par une personne en attente de reconnaissance de son titre étranger
par l'OFFT et qui devait avant cela perfectionner ses connaissances en
français. Trois bébés étaient sous la garde d'une titulaire du CFC d'assistante
socio-éducative. Lorsque les parents venaient chercher leur enfant, une de ces
deux personnes devait laisser tous les enfants à sa collègue pour aller ouvrir
la porte. Le rapport de visite conclut en ces termes :

"Pour la seconde fois une visite
impromptue permet de constater que les enfants sont contraints de regarder la
TV, puisqu'ils n'ont pas d'autres activités possibles.

Pour la seconde fois, je constate que les
enfants ne sont pas sortis alors que le temps était favorable.

J'ai observé des bébés pleurant sans cesse,
visiblement perturbés, du personnel démuni, une organisation de l'espace
inadéquate et des déplacements des adultes gênants pour les enfants.
L'impression générale est celle d'une salle d'attente.

Les horaires ont dû être modifiés en raison
de l'absence de M. KK.________, remplacé par Mme U.________, il est donc
difficile de les analyser, cependant, je constate que deux fois, des personnes
travaillent 9h30 d'affilée. 

170% de personnel au bénéfice d'un titre
tertiaire ou reconnu comme tel, 235% de personnel au bénéfice d'un titre
secondaire II ou reconnu comme tel, 105% de personnel auxiliaire. "

Lors d’une visite de surveillance
impromptue le 26 octobre 2009 à 17h 35, la conseillère éducative a constaté la
présence de trois bébés encadrés par une éducatrice et de cinq "trotteurs-grands"
en compagnie d'une apprentie. L'ambiance est décrite comme paisible, les
enfants jouant tranquillement. Des étagères basses avaient été installées dans
le fond des locaux, délimitant deux espaces distincts pour les plus grands.
Rapportant un entretien avec Mme X.________, la conseillère éducative note que
celle-ci n'est pas satisfaite du travail de la directrice et qu'elle regrette
d'avoir ouvert l'institution de 3********, où il est très difficile de trouver
du personnel stable et fiable.

Le rapport établi à la suite d'une
visite impromptue du 15 décembre 2009 atteste d'une situation normale
s'agissant de la prise en charge des enfants. En ce qui concerne le personnel,
plusieurs mouvements sont annoncés. Une éducatrice diplômée quitte
l'institution; il est prévu de la remplacer par une puéricultrice titulaire
d'un diplôme français qui pourrait ne pas obtenir d'équivalence de l'OFFT. Une
personne qui effectuait des remplacements depuis novembre allait quitter
l'institution en février. Une éducatrice titulaire d'un diplôme français, en
poste depuis le 1er décembre attendait une éventuelle décision
d'équivalence de l'OFFT. Une éducatrice engagée en juin 2009 avait quitté
l'institution. Un éducateur, absent depuis plus de deux mois pour cause de
maladie, devrait probablement être licencié.

VI. La décision attaquée

S.                              
Informé que Mme A.________ avait donné sa
démission pour le 31 octobre 2009, le SPJ a averti Mme X.________ que trois des
quatre conditions auxquelles étaient soumises les autorisations d'exploiter du
3 avril 2009 n'étaient pas remplies et que les mesures requises à la suite de
la mise en demeure n'avaient pas eu les effets escomptés, de sorte qu'il
envisageait de retirer lesdites autorisations.

Mme X.________, par l'intermédiaire
de son avocat, s'est déterminée le 2 novembre 2009. En substance, elle
contestait une partie des manquements constatés, imputait les autres à la
responsable pédagogique et annonçait avoir déjà entendu deux candidates pour la
remplacer au début de l'année 2010.

Par décision du 20 novembre 2009,
le chef du SPJ a retiré les autorisations d'exploiter les garderies Y.________ de
2******** et de 3********, ordonnant leur fermeture définitive avec effet au 31
mars 2010. Cette décision motivée par la démission de la directrice
pédagogique, le non respect des conditions auxquelles étaient soumises les
autorisations, ainsi que par les changements continuels de personnel au sein de
l'équipe éducative.

T.                               
Mme X.________ a recouru contre cette décision
le 4 décembre 2009, concluant à son annulation, "respectivement"
à sa réforme "en ce sens que les autorisations d'exploiter les deux
garderies Y.________ sises à 3******** et à 2******** sont maintenues, les
garderies ne devant pas fermer au 31 mars 2010." En bref, elle
reproche à la décision attaquée de ne pas lui laisser un délai raisonnable pour
remplacer la directrice pédagogique et elle conteste les manquements qui lui
sont reprochés, lesquels reposeraient sur une constatation inexacte des faits.

Le SPJ n'a ni retiré par avance, ni
sollicité ultérieurement la levée de l'effet suspensif que la loi attribue au
recours. 

De son côté, Mme X.________ a
accompagné son recours d'une requête de mesures provisionnelles tendant à ce
que "interdiction soit
faite, sous commination de peine d'arrêts ou d'amende selon l'art. 292 CP, à
toute personne travaillant au Service de protection de la jeunesse vaudois, de
parler, ou de communiquer de quelque façon que ce soit, à propos de toute
information concernant les garderies Y.________ propriété de Mme X.________,
recourante, et plus particulièrement de la teneur du dossier ayant amené à la
décision querellée, et du contenu de celle-ci".
Par décision du 22 décembre 2009, le juge instructeur a
admis partiellement la requête, faisant interdiction au SPJ de donner
spontanément au personnel et à la clientèle des garderies des informations
concernant la décision attaquée et à la procédure de recours, mais autorisant
néanmoins le SPJ à renseigner les parents qui en font la demande sur
l'existence de la décision attaquée et du recours dont elle fait l'objet, ainsi
qu'à les informer sur les conditions d'encadrement de leur enfant pendant la
procédure.

Le SPJ s'est déterminé sur le
recours le 11 janvier 2010, concluant à son rejet et à la confirmation des
décisions attaquées.

Le 25 mai 2010, le SPJ a produit
les rapports de 7 visites de surveillance effectuées du 29 janvier au 7 mai
2010, tant à 2******** qu'à 3********. On en retient les éléments suivants :

-         
Mme LL.________, entrée en fonction le 4 janvier
2010 comme directrice pédagogique à 50% a été licenciée après deux jours de
travail et réengagée le lendemain. Elle reproche à Mme X.________ d'intervenir
continuellement dans la vie de la garderie, autant auprès du personnel que des
parents. Selon elle, "Mme X.________ stresse le personnel, elle crie et
renvoie toute la responsabilité de la situation sur l'incompétence des
éducatrices. Cette tension continuelle empêche l'équipe éducative d'être
véritablement présente auprès des enfants." La conseillère éducative
note qu'en raison de deux départs qui n'ont été que partiellement remplacés, "il
manque encore un 50% de personnel encadrant formé" (rapport du 29
janvier 2010, 2********).

-         
A 3********, la fonction de directrice pédagogique
n'est pas occupée. Les informations recueillies sur le personnel ne permettent
pas de s'assurer que les directives pour l'accueil de jour des enfants (cadre
de référence et référentiels de compétences) sont satisfaites (rapport du 1er
février 2010, 3********).

-         
D'après les éducatrices présentes "Mme X.________
passe tous les jours et essaie actuellement d'imposer des horaires différents
de ceux spécifiés dans les contrats d'engagement." L'ambiance ne
serait pas bonne du fait de l'exploitante (rapport du 18 février 2010, 2********).

-         
Mme X.________ annonce avoir engagé une personne
à 60% dont 30 devraient être consacrés à la direction pédagogique de la
garderie de 3********. Elle se plaint à la conseillère éducative des
difficultés qu'elle a rencontrées avec Mme LL.________, qui manquait
d'expérience et refusait de travailler auprès des enfants (rapport du 15 mars
2010, 2********).

-         
Le 27 avril 2010 à 11h 30, une seule éducatrice
s'occupe de douze "trotteurs-grands". La lecture des horaires révèle
qu'une partie du personnel effectue entre 9 et 11 heures par jour. Selon Mme X.________,
c'est cette personne elle-même qui aurait demandé ces horaires. L'état du
personnel ne correspond pas aux directives, personne n'est au bénéfice d'une
formation de niveau tertiaire. Le personnel effectue des horaires trop longs
(rapport du 27 avril 2010, 3********).

-         
Nette amélioration au niveau de la conformité
des locaux de 2********. L'état du personnel au 1er mai 2010 fait
défaut. La répartition du personnel encadrant entre tertiaire et secondaire
n'est toujours pas respectée (rapport du 7 mai 2010, 2********).

La recourante a répliqué par un
mémoire complémentaire du 25 juin 2010. Le SPJ a déposé des observations
complémentaires le 10 novembre 2010, dont il résulte qu'à 3******** aucune
directrice pédagogique n'a été en fonction depuis le début de l'année, alors
qu'à 2********, deux directrices pédagogiques se sont succédé, Mme LL.________,
du 1er janvier au 12 février 2010 et Mme MM.________, à partir du 1er
avril 2010. 

Le 31 mai 2011, le SPJ a déposé de
nouvelles observations complémentaires, exposant en particulier que Mme MM.________,
responsable pédagogique à 2********, avait donné sa démission pour la fin du
mois de juillet 2011 et qu'à cette date, en raison d'autres démissions
annoncées, ce n'était pas moins de quatre personnes qui devraient être
remplacées dans cette structure. S'agissant de 3********, la personne engagée
pour le poste de responsable pédagogique au début du mois de mars 2011 n'était
restée que deux jours et, par ailleurs, la rotation du personnel perdurait. Des
nouveaux rapports de visite produits, on retient les éléments suivants :

-         
Le nombre d'enfants accueillis simultanément
dans le groupe "trotteurs-grands" dépasse d'une unité le nombre de
places autorisé. Le personnel travaille jusqu'à onze heures d'affilée. Il n'y a
pas de direction pédagogique (rapport du 1er juillet 2010, 3********).

-         
La proportion du personnel au bénéfice d'une
formation de niveau tertiaire par rapport au personnel de niveau secondaire II
n'est pas conforme aux directives (rapport du 7 juillet 2010, 2********).

-         
Le personnel est en nombre suffisant en regard
du nombre d'enfants présents, mais personne n'est au bénéfice d'une formation
tertiaire. Le personnel travaille trop longtemps et il n'y a pas de responsable
pédagogique (rapport du 16 septembre 2010, 3********).

-         
La répartition du personnel entre porteurs de
titres tertiaire et secondaire II n'est pas conforme aux directives. La
directrice pédagogique s'inquiète de ce que des inscriptions ont été prises par
l'exploitante au-delà de ce que permet l'effectif actuel du personnel. Elle
ignore que le nombre d'enfants pouvant être accueillis dans le groupe
"trotteurs-grands" est de quatorze et non dix-sept (rapport du 23 septembre
2010, 2********).

-         
Il n'y a pas de responsable pédagogique, ni de
personne diplômée de niveau tertiaire. Deux des trois personnes récemment
engagées n'ont pas de titre dans le domaine de l'enfance, la troisième n'a pas
encore obtenu le bachelor. Quinze enfants sont prévus dans le groupe
"trotteurs-grands", alors que l'autorisation révoquée en autorisait
quatorze (rapport du 26 octobre 2010, 3********);

-         
Toujours à 3********, de nouvelles collaboratrices
ont été engagées, mais la proportion entre personnel auxiliaire, de niveau
secondaire II et de niveau tertiaire n'est toujours pas respectée. Le nombre
d'enfants du groupe "trotteurs-grands" dépasse de trois le nombre
maximum fixé par la dernière autorisation. Le mardi, l'encadrement éducatif des
enfants n'est pas suffisant (deux personnes au lieu de trois pour dix-sept
enfants à midi et seize l'après-midi, dont neuf "trotteurs"). Pour le
groupe des "bébés", le temps de présence d'une personne dépasse 8h 30
par jour tous les jours de la semaine (rapport du 18 janvier 2011, 3********):

-         
Des efforts d'aménagement ont été faits à 2********.
Cependant les bébés sont très à l'étroit, il semble que le problème de leur
nouvelle salle de sieste, en relation avec l'humidité, ne soit pas résolu. Les
plus grands sont entassés pour la sieste dans deux petites salles. Les
éducatrices disent craindre le jour où ils seront tous présents. Elles doivent
vider les pièces de leur mobilier pour y installer les matelas (rapport du 28
mars 2011, 2********).

U.                              
Le tribunal a tenu audience les 15 et 30 juin
2011, à Lausanne, en présence de la recourante et de son avocat. Le Service de
protection de la jeunesse était représenté par le chef de l'Office de
surveillance des structures d'accueil de mineurs, une chargée d'évaluation des
milieux d'accueil et une juriste. Le tribunal a procédé à l'audition de huit
témoins. A l'issue de leurs plaidoiries, les parties ont confirmé leurs
conclusions. Le tribunal a délibéré et arrêté le dispositif de son arrêt à huis
clos.

Considérant en droit

1.                               
Selon l'art. 316 al. 1 CC, le placement
d'enfants auprès de parents nourriciers est soumis à l'autorisation et à la
surveillance de l'autorité tutélaire ou d'un autre office du domicile des
parents nourriciers, désignés par le droit cantonal.

En application de cette
disposition, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 19 octobre 1977
réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue d'adoption
(OPEE; RS 211.222.338). Aux termes de l'art. 13 al. 1 let. b OPEE, sont
soumises à autorisation officielle les institutions qui s'occupent d'accueillir
plusieurs enfants de moins de 12 ans, placés régulièrement à la journée
(crèches, garderies et autres établissements analogues). L'art. 15 al. 1 OPEE
énonce les conditions dont dépend l'autorisation en ces termes : 

"L’autorisation ne peut être délivrée
que:

a.  si les conditions propres à favoriser le développement physique
et mental

     des enfants semblent assurées;

b.  si les qualités personnelles, l’état de santé, les aptitudes
éducatives et la formation

     du directeur de l’établissement et de ses collaborateurs leur
permettent

     d’assumer leur tâche et si l’effectif du personnel est
suffisant par rapport

     au nombre des pensionnaires;

c.  si les pensionnaires bénéficient d’une alimentation saine et
variée et sont

     sous surveillance médicale,

d.  si les installations satisfont aux exigences de l’hygiène et de
la protection

     contre l’incendie;

e.  si l’établissement a une base économique sûre;

f.   si les pensionnaires sont assurés convenablement contre la
maladie et les accidents ainsi qu’en matière de responsabilité civile."

Cette réglementation pose des
exigences minimales. Les cantons peuvent, aux fins d'assurer la protection des
mineurs vivant en dehors de leur foyer, édicter des dispositions allant au-delà
de celles de l'ordonnance fédérale (art. 3 al. 1 OPEE). 

2.                               
Dans le Canton de Vaud, la loi du 20 juin 2006
sur l'accueil de jour des enfants (LAJE; RSV 211.22) et son règlement
d'application du 13 décembre 2006 (RLAJE; RSV 211.22.1) appliquent et
complètent la réglementation fédérale. Ils régissent notamment l'accueil
collectif préscolaire, soit l'accueil régulier dans la journée, dans une
institution, de plusieurs enfants n'ayant pas atteint l'âge de la scolarité
obligatoire (art. 2 et 3 LAJE). Le Département de la formation, de la jeunesse
et de la culture (DFJC), par l'intermédiaire de son Service de protection de la
jeunesse (SPJ), est l'autorité compétente en la matière (art. 6 LAJE; art. 6 du
règlement du 1er juillet 2007 sur les départements de
l'administration [RSV 172.215.1]; art. 2 de l'arrêté du 1er juillet
2007 sur la composition des départements et les noms des services de
l'administration [RSV 172.215.1.1]). Le SPJ fixe les titres, attestations et
autres conditions pour l'octroi et le maintien de l'autorisation dans des
référentiels de compétences et des cadres de référence (art. 7 LAJE), il octroie
les autorisations pour les institutions d'accueil collectif de jour préscolaire
et parascolaire (art. 9 LAJE) et il surveille l'activité de ces institutions
(art. 12 al. 1 LAJE). 

Avant l'entrée en vigueur de la
LAJE, le SPJ avait élaboré sous le titre "Cadre
de référence pour les lieux d'accueil collectif de jour de la petite enfance"
des directives détaillant les exigences requises pour l'octroi de
l'autorisation prévu à l'art. 15 al. 1 OPEE. Dans leur version mise à jour en
septembre 1998, applicable lors de la délivrance de l'autorisation initiale
pour la garderie "Y.________" de 2********, ces directives fixaient
comme "normes" pour la
direction ou le ou la responsable pédagogique de l'institution des "qualifications
pédagogiques ou sociales" et une "expérience
professionnelle de trois ans dans le domaine de la petite enfance ou dans le
domaine social pour les UAPE" (Unité d'Accueil pour Ecoliers). Le
SPJ a considéré que ces exigences étaient réunies en la personne de la
recourante quand bien même le curriculum vitae de cette dernière ne révèle
aucune qualification pédagogique ni expérience professionnelle dans le domaine
de la petite enfance. 

En application de l'art. 7 LAJE, le
SPJ a édicté le 10 novembre 2006 de nouvelles directives pour l'accueil de jour
des enfants, dont la version actuelle révisée est entrée en vigueur le 1er
septembre 2010. Elles comprennent un "Cadre de référence pour l'accueil
collectif de jour préscolaire, y compris l'accueil d'urgence" (CdR),
ainsi que des "Référentiels de compétences" (RdC) définissant
les titres, expériences et compétences professionnelles exigés de la directrice
d'un accueil collectif de jour préscolaire (ou de la responsable pédagogique
d'une telle institution), ainsi que les titres et qualifications requis du
personnel éducatif d'encadrement.

Les autorisations d'exploiter dont
le retrait (ou la caducité) fait l'objet du présent recours ont été délivrées
le 3 avril 2009. C'est dès lors en fonction des directives dans leur teneur en
vigueur à partir du 1er février 2008 qu'il y a lieu d'en contrôler
le respect.

3.                               
La directrice ou la responsable chargée de la
direction pédagogique doit être titulaire d'un des diplômes tertiaires requis
pour le personnel éducatif d'encadrement ou d'un CFC d'assistant socio-éducatif
"selon des
conditions qui seront précisées ultérieurement en fonction des formations
complémentaires qui seront mises en œuvre dans le cadre de la législation
fédérale en matière de formation professionnelle pour le domaine concerné" (RdC pour la directrice ou la responsable pédagogique, ch.
1.1), sous réserve d'exceptions qui n'entrent pas en considération ici. Elle
doit en outre être au bénéfice d'une expérience professionnelle éducative dans
le domaine de l'enfance d'au moins quatre ans après l'obtention du titre
(ibid.). 

Le CdR comporte toutefois la
disposition transitoire suivante :

"Les autorisations délivrées à un exploitant et à une directrice
avant l'entrée en vigueur de la LAJE demeurent valables jusqu'à l'échéance
figurant sur l'autorisation. Par contre, toute demande de modification d'une
telle autorisation est soumise à la nouvelle législation, y compris les
présentes directives." (CdR, version en vigueur depuis le 01.09.2010, ch. 4)

"L'habilitation à diriger un lieu d'accueil collectif de jour, délivrée
à une personne par le SPJ avant l'entrée en vigueur de la LAJE, reste valable
pour diriger le lieu d'accueil dont elle est déjà la directrice. Cette
disposition particulière s'applique aussi si la personne habilitée est appelée
à prendre la direction d'une autre institution du même type." (RdC, version 01.09.2010,
ch. 3.1).

A l'entrée en vigueur de la LAJE,
le 1er décembre 2006, la recourante pouvait donc se prévaloir de la
situation acquise sur la base de l'autorisation d'exploiter et de diriger la
garderie de 2********, délivrée le 19 novembre 2004 et prolongée la dernière
fois le 10 octobre 2006 jusqu'au 1er octobre 2011. Toutefois, les
droits conférés par cette autorisation ont été limités par la décision rendue
au terme de l'enquête, le 10 octobre 2008, qui imposait à la recourante de
désigner une responsable pédagogique pour chacune de ses institutions et de
n'exercer que la fonction d'exploitante. Par ailleurs, les nouvelles
autorisations délivrées le 3 avril 2009 pour chacune des garderies "Y.________",
qui annulent et remplacent les précédentes, n'ont pas été contestées. Elles ont
été délivrées à la recourante à titre d'exploitante seulement, conformément aux
directives en vigueur à partir du 1er février 2008. 

La recourante ne satisfait pas aux
exigences du CdR pour la direction pédagogique, et c'est dès lors à juste
titre, indépendamment du résultat de l'enquête menée en 2008, que les
autorisations du 3 avril 2009 imposent au sein des deux garderies "Y.________"
la présence régulière d'une directrice pédagogique, à un taux d'activité "d'au
moins 30% hors taux d'encadrement des enfants" (ch. 1.1 CdR). 

4.                               
a) Engagée à partir du 1er mars 2009
en tant que directrice pédagogique à 60% (30% pour chacune des garderies), Mme A.________
a quitté cette fonction (qu'elle exerçait à côté d'un autre engagement à 60%
dans une institution de 4********) le 31 octobre 2009. A 2********, elle a
été remplacée du 5 janvier au 22 février 2010, par Mme LL.________, employée à
50%, puis par Mme MM.________, employée à 60% du 1er avril 2010 au
31 juillet 2011. 

A 3********, le poste de directrice
pédagogique n'a pas été repourvu. Une personne engagée à 50% pour le 15 janvier
2010 n'est pas entrée en fonction. Une troisième personne, engagée à ce poste
début mars 2011, n'est restée que deux jours avant de donner sa démission.

Il s'ensuit que, si la direction
pédagogique de la garderie de 2******** a pu être assurée après le 31 octobre
2009, sous réserve de quelques mois de vacance, tel n'a pas été le cas à 3********.

b) Les autorisations délivrées le 3
avril 2009 exigeaient non seulement la mise en place d'une direction
pédagogique pour les deux institutions, mais encore que les tâches et
responsabilités de la directrice pédagogique et celles de la directrice
administrative soient clarifiées. Cette condition, qui impliquait que la
recourante exerce uniquement la fonction d'exploitante et s'abstienne de toute
intervention dans l'encadrement des enfants et des équipes (cf. mise en demeure
du 10 octobre 2008) n'a pas été respectée. Contrairement à ce qu'elle prétend,
la recourante n'a pas entièrement délégué à sa nouvelle directrice les domaines
touchant les enfants, les parents et le personnel. Plusieurs témoignages
concordent à cet égard. Mme A.________, directrice pédagogique de mars à
octobre 2009, a déclaré que la recourante ne lui laissait pas la liberté
nécessaire pour accomplir sa tâche, que ce qui était discuté avec elle et avait
été mis en place était souvent remis en question, que la recourante intervenait
dans la direction pédagogique, s'adressait au personnel, consultait les
horaires et contrôlait tout ce qui se faisait, intervenant de surcroît auprès
du personnel en présence des enfants. Mme LL.________, directrice pédagogique
de janvier à février 2010, a reproché à la recourante d'intervenir tout le
temps dans son cahier des charges, par exemple en prenant des rendez-vous avec
les parents sans lui en parler, alors que cela faisait partie de ses
responsabilités. Mme FF.________, engagée comme stagiaire en mars 2007 et
apprentie assistante socio-éducative d'août 2007 à mai 2009, était dans
l'institution lorsque Mme A.________ en a pris la direction pédagogique; selon
elle, on ne voyait pas trop la différence des rôles entre Mme A.________ et la
recourante; bien que cette dernière ait nommé une responsable, elle continuait
à diriger la garderie. Pour Mme MM.________, directrice pédagogique à 2********
depuis le 1er avril 2010 et qui était encore en fonction lors de son
audition, la ligne de partage entre ses tâches et celles de la recourante était
mal définie. Il est arrivé que la recourante interfère dans des décisions qui
avaient été prises en accord avec l'équipe et il a fallu plusieurs fois que la
directrice lui demande de passer par elle dans les relations avec le personnel.

5.                               
Pour le personnel d'encadrement d'un accueil
collectif de jour préscolaire, le référentiel de compétences distingue le
personnel professionnel, divisé entre diplômés du tertiaire (école supérieure,
haute école spécialisée ou titre équivalent) et les diplômés du secondaire II
(CFC d'assistant socio-éducatif, titre équivalent ou formation en cours
d'emploi dans une HES ou une ES dès la deuxième année), et le personnel
auxiliaire (qui doit également répondre à certains critères de qualification).
Le CdR fixe quant à lui le nombre de personnes nécessaires à l'encadrement
éducatif en fonction de la classe d'âge et du nombre d'enfants, soit une
personne pour cinq enfants présents de la naissance jusqu'à l'âge de 18 ou 24
mois, une personne pour sept enfants présents âgés de 18 ou 24 mois à 30 ou 36
mois et une personne pour dix enfants âgés de 30 ou 36 mois jusqu'à l'âge
d'entrer au cycle initial. La proportion de personnel auxiliaire ne doit pas
excéder 20% et, parmi le personnel professionnel, les deux tiers au minimum
doivent être au bénéfice d'une formation tertiaire. Ces proportions doivent se
retrouver en principe pour chaque tranche d'âge.

De très nombreux rapports de visites
de surveillance attestent que ces prescriptions ont été régulièrement
enfreintes dans les garderies "Y.________", que ce soit avant ou
après le prononcé de la décision attaquée. La recourante cherche en vain à
faire porter la responsabilité de cette situation, ou d'autres manquements qui
lui sont reprochés par le SPJ, à la responsable pédagogique, Mme A.________.
D'une part il lui incombait, en tant qu'exploitante, de s'assurer que cette
dernière s'acquittait de ses tâches dans le respect des directives et en avait
les moyens. D'autre part, la situation ne s'est pas améliorée après le départ
de Mme A.________, ni à 3********, où elle n'a pas été remplacée, ni à 2********,
où de nouvelles responsables pédagogiques ont été engagées.

6.                               
Parmi les autres éléments négatifs mis en
évidence par l’enquête, figurent de fréquents changements de personnel. La décision
attaquée retient que, à 2********, sur une équipe de cinq encadrants, douze
personnes différentes ont été engagées depuis le mois de mars 2009 et seules
deux étaient encore présentes en novembre ; à 3********, depuis mars 2009,
sur sept personnes encadrantes, seules deux étaient encore présentes. La
recourante conteste ces chiffres, affirmant qu’à 2******** l’équipe encadrante
était composée de six personnes, dont trois étaient encore en fonction au mois
de décembre 2009, depuis le mois de mars de la même année. A 3********,
l’équipe aurait été composée de cinq personnes et aurait respecté "les
normes instituant un ratio entre le nombre des enfants accueillis et celui du
personnel en charge".

On observera tout d’abord que le
SPJ et la recourante ne se réfèrent pas aux mêmes périodes. Le premier fait
état du personnel en fonction en mars 2009 et il se fonde sur les données
fournies par la recourante elle-même (état du personnel en date du 13 mars
2009). La recourante parle de "l’équipe encadrante actuelle",
soit au moment du dépôt du recours, le 4 décembre 2009. L’état du personnel au
13 mars 2009 mentionne bien, pour 2********, trois éducatrices (pour 2,2 postes
équivalents temps  plein [ETP]) et deux auxiliaires à plein temps. Il omet,
semble-t-il, une apprentie et révèle que la proportion maximum d’auxiliaires
(20 %) est largement dépassée. Par ailleurs la liste des salaires déclarés à la
Caisse AVS démontre que sur ces cinq (ou six) personnes en fonction le 30 mars
2009, trois avaient quitté l’institution en cours d’année après cinq à sept
mois d’activité. Les changements de personnel se sont poursuivis en 2010, où
trois personnes seulement ont été en fonction durant toute l’année ; six
personnes ont été engagées, dont trois ont quitté l’institution après deux à
trois mois d’activité. A 3********, l’état du personnel au 13 mars 2009
mentionne deux éducatrices à plein temps et quatre auxiliaires (pour un total
de 3,35 ETP). Sur ces six personnes, cinq ont quitté l’institution en cours ou
à la fin de l’année; et là encore, la proportion de personnel auxiliaire est
très supérieure aux directives. Six personnes nouvelles ont été engagées en
2009, cinq ont quitté l’institution après moins d'une année (sans compter la
directrice pédagogique). En 2010, seules trois personnes ont été en fonction
tout au long de l’année. Six ont été engagées et trois ont quitté
l’institution. Le constat d’une trop grande instabilité de l’équipe éducative
apparaît ainsi fondé.

A cela s’ajoute que plusieurs
témoignages convergent pour dire que cette instabilité est liée à la
personnalité et au style de direction de la recourante: "J’ai engagé du
personnel formé, mais ces personnes ne sont pas restées. Cela dénote un
dysfonctionnement important. Si les conditions de travail avaient été
acceptables, ces personnes seraient restées. Il était hors de ma compétence de
créer un cadre de travail sain" (A.________, responsable pédagogique
de mars à octobre 2009). "Pendant la période de mon travail à la
garderie, la recourante est constamment intervenue dans mon cahier des charges.
Le climat de travail était insupportable. Les éducatrices passaient leur temps
à pleurer. Il était impossible de travailler dans ces conditions. Au lieu de
s’occuper des enfants, les éducatrices discutaient entre elles de ce qu’elles
avaient vécu. Elles étaient constamment préoccupées par leurs relations très
conflictuelles avec la recourante" (LL.________, directrice
pédagogique à 2******** en janvier et février 2010). "Mon engagement a
été très bref car je ne me suis pas senti bien sur ce lieu de travail. Cela ne
m’a pas du tout plu ni convenu. L’ambiance de travail ne m’allait pas, ni le
personnel. J’avais de bonnes relations avec la recourante et son mari, mais
l’équipe éducative était changeante. Quand M. ou Mme X.________ n’était pas là,
l’équipe était agréable. En présence de M. ou Mme X.________, l’équipe était
stressée; il y avait un climat de tension. Il y avait vraiment deux clans (le
personnel éducatif et la direction), ce qui me mettait dans une situation
désagréable. Les personnes de l’équipe m’ont raconté ce qu’elles vivaient, avec
la recourante particulièrement. Elles me racontaient qu’elles étaient
stressées, malmenées" (V.________, éducatrice de la petite enfance
employée durant 7 jours en juillet 2008 à 3********). "Ces six derniers
mois, les rapports de travail sont devenus de plus en plus médiocres. Il y a eu
plusieurs crises au sein du personnel. Certaines personnes ont démissionné,
d’autres ont été licenciées. Une de mes collègues m’a dit qu’elle avait
démissionné car elle avait eu une altercation avec la recourante, qui l’aurait saisie
par le bras. Une autre éducatrice a été licenciée ; je n’en connais pas le
motif mais il semble que c’est en raison d’une mésentente avec la recourante"
(MM.________, responsable pédagogique à 2******** d’avril 2010 à juillet 2011).

Deux témoignages toutefois
décrivent une situation différente : "Le climat de travail est
sain, joyeux et dynamique. Il y a une bonne entente au sein de l’équipe
éducative, des bonnes relations avec les enfants, les parents et la
recourante (…) En une année et demie, je n’ai pas observé une
grande rotation de personnel au sein de l’équipe (…) Les horaires de
travail sont corrects. Je travaille au maximum neuf heures par jour"
(NN.________, éducatrice à 3******** depuis le 1er janvier
2010). "Le climat de travail est très bon; je n’ai jamais eu de
problème et mes collègues non plus. Les horaires de travail sont normaux. Il y
a eu des périodes où nous avons fait plus d’heures, mais c’était à notre
demande, sur un court terme, pour pallier un manque temporaire de personnel. Nous
faisions des journées de 7h 30 à 18h 30, avec des pauses. Mais c’était pendant
une période limitée, en été" (OO.________, éducatrice à 3********
depuis le 1er novembre 2008).

A propos de ces témoignages, on
observe que, d’après les déclarations de salaire à la caisse AVS, en 2010 trois
personnes ont quitté la garderie de 3******** et quatre autres ont été engagées;
le personnel fixe dont fait état le dernier témoignage se résume à trois
personnes. Quant aux horaires de travail dépassant 8h 30 par jour, le constat
en a été établi à plusieurs reprises tout au long de l’année (v. rapports de
visite des 27 avril 2010, 16 septembre 2010 et 18 janvier 2011). Mme MM.________
a par ailleurs indiqué dans sa déposition qu’une des raisons pour lesquelles
elle avait renoncé à assurer la direction pédagogique de 3******** est qu’elle
envisageait de modifier les horaires pour les réduire aux normes du SPJ et
qu’elle se serait heurtée à une forte résistance de l’équipe en place.

Le tribunal a ainsi la conviction
que le reproche fait à la recourante de ne pas être capable d’engager et de
conserver à son service une équipe d’éducateurs suffisamment stable et
qualifiée, est fondé. A l’instar du SPJ, il considère que les changements
fréquents de personnel au sein des garderies représentent un facteur de risque
pour la maturation psychique et la sécurité affective des jeunes enfants
qu’elles accueillent. En l’absence de stabilité et de cohérence dans son
quotidien et son entourage, l’enfant ne peut intégrer des repères qui l’aident
à se situer, à prendre confiance, à s’épanouir et à se structurer. Un mauvais
climat de travail ne peut qu’avoir des conséquences négatives sur la prise en
charge des enfants. Il s’ensuit que les conditions propres à favoriser le
développement physique et mental des enfants accueillis dans les garderies
exploitées par la recourante ne sont pas assurées (cf. art. 15 al. 1 let. a
OPEE).

7.                               
La recourante se plaint d’être victime d’une
inégalité de traitement de la part du SPJ. Selon elle, le roulement du personnel
et son manque de qualifications seraient tout aussi importants dans bon nombre
de garderies du canton, y compris celles que gèrent les collectivités
publiques. Cette situation serait due au manque notoire, sur le marché de
l’emploi, de personnel répondant aux exigences de qualification posées par les
directives. Pour étayer cette thèse, la recourante a requis la production par
le SPJ de tous documents, rapports, statistiques, audits, lettres, etc. propres
à établir le taux de roulement et le taux de qualification du personnel dans
l’ensemble des garderies du Canton de Vaud, ainsi que "la pénurie de personnel qualifié qui
sévit actuellement dans le Canton de Vaud".
Le SPJ a déclaré ne pas être en mesure de donner suite à ces réquisitions,
exposant qu’il effectuait sa mission de contrôle des structures d’accueil par
le biais de ses collaboratrices chargées d’évaluation, mais qu’il ne relevait
pas de sa mission d’établir les statistiques ou documents requis par la
recourante. A l’audience du 15 juin 2011, le chef de l’Office de surveillance
des structures d’accueil a précisé que le SPJ disposait de données concernant
les autres garderies, et que celles-ci faisaient l'objet de visites de
contrôle. S’agissant du roulement du personnel, le SPJ disposait de chiffres, mais
ceux-ci n’étaient pas organisés de manière scientifique, de sorte qu’on ne
pouvait les exploiter directement. Il a également indiqué qu’il était arrivé
que des garderies soient fermées parce que les équipes qui les composaient
n’étaient pas stables, mais que la situation des garderies de la recourante
était malgré cela extraordinaire en raison de l’instabilité de l’équipe et
parce que les deux institutions étaient dépourvues de direction pédagogique. 

Le tribunal n’a aucune raison de
douter que le SPJ ne dispose pas de données organisées de manière méthodique
qui permettraient de comparer la situation des garderies de la recourante avec
celles d’autres institutions du canton, du point de vue de la rotation du
personnel et de son degré de qualification. Rien ne laisse à penser que
l’enquête minutieuse et la surveillance étroite dans les garderies "Y.________"
auraient une autre origine que les dysfonctionnements qui y ont été
effectivement décelés. Quoi qu’il en soit, même s’il devait apparaître que
d’autres institutions ont connu des dysfonctionnements comparables sans être
sanctionnées, cela ne constituerait pas un motif de laisser exploiter celle de
la recourante au mépris des exigences de la loi. On ne saurait renoncer dans un
cas d’espèce à des mesures nécessaires à la protection des enfants sous
prétexte que cette dernière pourrait ne pas être assurée de manière égale dans
tous les établissements. L’administré ne peut généralement pas se prétendre
victime d’une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement
appliquée à son cas, alors qu’elle l’aurait été faussement, voire pas du tout,
dans d’autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392 et les réf. cit). Le citoyen
ne peut prétendre à l’égalité dans l’illégalité que si l’autorité n’a pas
respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques
cas isolés (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510; 127 I 1 consid. 3a p. 2; 126 V
390 consid. 6a p. 392 et les arrêts cités) et s’il y a lieu de prévoir que
l’administration persévèrera dans l’inobservation de la loi (ATF 127 I 1
consid. 3a p. 2 s. ; 125 II 152 consid. 5 p. 166 ; 122 II 446 consid.
4a p. 451 s. et les arrêts cités). Rien ne laisse penser que ces conditions
seraient réalisées en l’espèce. 

8.                               
La recourante a requis l’audition de plusieurs
témoins, dont quatre parents d’enfants placés dans ses garderies. Le tribunal a
renoncé à entendre ces parents. Il a tenu pour acquis que ceux-ci, à l’instar
de la quasi-totalité des parents entendus dans le cadre de l’enquête, se déclareraient
satisfaits ou très satisfaits des conditions d’accueil de leurs enfants et que,
d’autre part, ces témoins n’étaient pas propres à établir la qualité effective
de la prise en charge et de l’encadrement des enfants, n’étant pas présent
durant la journée dans les garderies et n’y ayant pas accès, à l’arrivée ou au
départ, au-delà des portes du vestiaire.

9.                               
Sous le titre "Retrait de l’autorisation" l’art. 20 OPEE dispose ce qui suit:

"1
Lorsqu’il est impossible de corriger certains défauts,
même après avoir chargé des personnes expérimentées de donner des conseils ou
d’intervenir, l’autorité met le directeur de l’établissement en demeure de
prendre sans retard les mesures nécessaires pour remédier aux manques
constatés; elle en informe l’organisme avant la charge de l’institution.

2
L’autorité peut soumettre l’établissement à une surveillance spéciale et
arrêter à cet effet des prescriptions particulières.

3 Si ces
mesures n’ont pas d’effet ou apparaissent d’emblée insuffisantes, l’autorité
retire l’autorisation, prend en temps utile les dispositions nécessaires pour
la fermeture de l’établissement et, s’il le faut, aide ceux qui ont ordonné le
placement ou y ont procédé à placer ailleurs les mineurs; lorsqu’il y a péril
en la demeure, elle ordonne la fermeture immédiate de l’établissement."

En l’occurrence, les dysfonctionnements
mis en évidence par l’enquête ont donné lieu à la mise en demeure du 10 octobre
2008, puis à de nouvelles autorisations d’exploiter subordonnées à des
conditions précises. Ces conditions n’ayant pas été respectées, le SPJ était
fondé à retirer lesdites autorisations. On aurait pu s’attendre à ce que la
recourante mette à profit la durée de la procédure de recours pour remédier aux
manquements qui lui étaient reprochés. Il n’en a rien été. Elle a au contraire
confirmé son incapacité à constituer et conserver une direction pédagogique et
une équipe d’éducateurs qualifiés répondant aux exigences de la législation.
Dès lors, aucune autre mesure moins contraignante que le retrait pur et simple
des autorisations d’exploiter ne peut être envisagée. La décision attaquée doit
être confirmée.

Compte tenu de l’impact de cette
décision sur le personnel des garderies et de la nécessité de permettre aux
parents de trouver, avec l’aide du SPJ, d’autres solutions d’accueil pour leurs
enfants, il convient cependant de laisser à la recourante un délai suffisant
pour mettre fin à l’activité de ses garderies.

10.                           
Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD, et à
l’art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 sur les frais judiciaires en matière de
droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1), un émolument de justice
sera mis à la charge de la recourante déboutée, qui n’a pas droit à des dépens.

Par ces motifs

 la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

 

I.                                  
Le recours est rejeté.

II.                                
La décision du 23 novembre 2009 retirant à X.________
les autorisations d’exploiter les garderies "Y.________" de 2********
et de 3******** est confirmée.

III.                               
Un nouveau délai au 30 avril 2012 est imparti à X.________
pour fermer ces institutions.

IV.                             
L'émolument et les frais, arrêtés globalement à 3'500
(trois mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de X.________.

V.                               
Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 13 janvier 2012

 

 

Le président :                                                                                            Le
greffier:

                                                                                                                      

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de la
justice.

Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.