# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 75824ef1-d777-580e-9924-25edf9d377e7
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 602_2010_99_14_11_113.pdf
**Docket/Reference:** 602_2010_99_14_11_113.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf38/602_2010_99_14_11_113.pdf

## Full Text

602 2010-99 

Arrêt du 14 novembre 2011 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Président : 
Juges : 
Greffier-stagiaire : 

Christian Pfammatter 
Josef Hayoz, Johannes Frölicher 
Sébastien Moret 

PARTIES 

  MOUVEMENT SUISSE CONTRE L'ISLAMISATION MOSCI, case postale 
145,  1350  Orbe,  recourant,  représenté  par  Me  Olivier  Carrel,  avocat,  bd 
de Pérolles 19, case postale 40, 1705 Fribourg,  

contre 

PREFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYERE, Le Château, case postale 
192, 1630 Bulle, autorité intimée,  

VILLE  DE  FRIBOURG,  pl.  de  l'Hôtel  de  Ville  3,  Maison  de  Ville, 
1700 Fribourg, intimée,  

OBJET 

Domaine public 

Recours du 26 novembre 2010 contre la décision du 28 octobre 2010 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

Le  Mouvement  suisse  contre  l'islamisation  (MOSCI)  est  une  association  à  but  non 
A. 
lucratif  active  sur  tout  le  territoire  suisse  et  à  l'étranger,  formée  en  2007  aux  fins 
statutaires de "lutter contre l'islamisation et la désinformation qui s'y rapporte, informer 
sur la véritable nature de l'Islam et son caractère politique, sauvegarder les principes de 
l'Etat de droit, se prévaloir de toute forme de référence à la Charia et de toute application 
subversive de celle-ci, combattre les sources du terrorisme et de l'extrémisme".  

B. 
Au  cours  de  la  campagne  de  votations  fédérales  portant  sur  l'initiative  populaire 
"Contre  la  construction  des  minarets",  le  MOSCI  a  requis  de  la  Ville  de  Fribourg,  le 
5 septembre  2009,  l'autorisation  de  tenir  un  stand  d'une  surface  totale  de  9  mètres 
carrés  sur  la  Place  Georges-Python,  lors  d'une  manifestation  devant  y  avoir  lieu  le 
19 septembre  2009.  Cette  association  souhaitait  dispenser  de  l'information  sur  ses 
activités, récolter des signatures dans le cadre d'une pétition et collecter des fonds. 

Le 14 septembre 2009, la Direction de la police locale, après consultation de la Préfecture 
de la Sarine et de la Police cantonale, a écarté la requête formée le 5 septembre 2009. A 
son  avis,  le  but  de  l'association,  tel  que  promu  par  son  site  internet,  n'était  pas  en 
adéquation  avec  les  valeurs  démocratiques  helvétiques.  Le  mouvement  avait  pour 
dessein,  non  pas  véritablement  de  diffuser  une  opinion,  mais  de  soutenir  une  idéologie 
stigmatisante  à  l'encontre  de  la  religion  musulmane,  à  l'aide  d'une  propagande  à 
caractère  islamophobe.  Dans  cette  mesure,  la  manifestation  projetée  était  à  l'évidence 
susceptible  de  mettre  en  péril  l'ordre  public,  ce  d'autant  que,  quelques  semaines 
auparavant,  un  stand  identique,  installé  à  Lausanne  par  le  requérant  sans  respecter  les 
termes  de  l'autorisation  délivrée,  avait  été  entièrement  détruit  par  la  foule.  L'intérêt 
public à interdire une telle manifestation justifiait une restriction à la liberté d'expression 
du  MOSCI,  qu'il  pouvait  à  tout  loisir  exercer  d'une  autre  manière  qu'en  utilisant  le 
domaine public. 

C. 
Statuant  le  17  mars  2010  sur  la  réclamation  du  14  octobre  2009,  le  conseil 
communal de la Commune de Fribourg a confirmé la décision du 14 septembre 2009. De 
son  point  de  vue,  le  jour  prévu,  plusieurs  autres  événements  s'étaient  déroulés  sur  le 
domaine  public.  Etant  donné  le  cumul  de  manifestations,  et  les  risques  que  présentent 
les  rassemblements  organisés  par  l'association,  selon  lui  attestés  par  les  incidents 
survenus  dans  le  Canton  de  Vaud,  l'intérêt  public  au  maintien  de  la  sécurité  prenait  à 
l'évidence le pas sur l'intérêt de l'intéressé à tenir un stand. 

D. 
Par  décision  du  28  octobre  2010,  statuant  sur  le  recours  interjeté  par  le  MOSCI 
contre la décision communale du 17 mars 2010, le Préfet de la Gruyère, après récusation 
du Préfet de la Sarine, a rejeté les conclusions de l'association. Il a en substance retenu 
que  la  décision  dont  recours,  fondée  sur  la  législation  régissant  l'utilisation  du  domaine 
public,  s'appuyait  sur  une  base  légale  suffisante.  Le  préfet  a  constaté  que  la  commune 
avait procédé à une pesée des intérêts concrets en présence, et qu'il paraissait inadéquat 
d'autoriser  la  tenue  de  la  manifestation  projetée,  celle-ci  risquant  de  provoquer  des 
débordements,  d'autant  plus  importants,  que  d'autres  événements  se  déroulaient  le 
même  jour.  Partant,  l'interdiction  prononcée  répondait  à  un  intérêt  public  majeur, 
l'intéressé  n'ayant  au  demeurant  pas  fait  la  preuve  d'un  intérêt  privé  en  faveur  de  sa 
cause.  Enfin,  l'autorité  précédente  avait  également  respecté  la  proportionnalité,  en 
rendant  une  décision  liée  à  une  requête  concrète,  se  rapportant  à  un  événement 

 
 
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déterminé. Dans cette mesure, il ne s'agissait pas d'une interdiction de portée générale à 
l'encontre  du  MOSCI  qui  l'empêcherait  d'organiser,  dans  le  futur,  toute  manifestation 
pendant  une  durée  indéterminée.  De  surcroît,  cela  rendait  sa  qualité  pour  recourir 
douteuse,  faute  d'intérêt  actuel  à  obtenir  l'annulation  ou  la  modification  de  la  décision 
communale.  

E. 
Agissant le 26 novembre 2010, le MOSCI a contesté la décision préfectorale devant 
le  Tribunal  cantonal.  Il  conclut  à  l'annulation  de  la  décision  attaquée  et  au  renvoi  de  la 
cause  à  l'autorité  communale,  à  charge  pour  cette  dernière  d'octroyer  l'autorisation 
requise  le  5  septembre  2009  et  de  fixer  une  nouvelle  date  pour  la  tenue  de  la 
manifestation,  d'entente  avec  le  requérant.  Il  requiert  en  outre  l'allocation  d'une 
indemnité de partie. 

A l'appui de ses conclusions, le recourant se plaint d'une restriction inconstitutionnelle à 
sa liberté d'opinion et d'information, faute d'intérêt public prépondérant d'une part, et de 
respect  de  la  proportionnalité  d'autre  part.  Pour  lui,  l'autorité  intimée  n'a  pas 
suffisamment  motivé  sa  position  sur  le  plan  de  l'intérêt  public,  en  retenant  trop 
sommairement que la commune avait procédé à une pesée des intérêts en présence, et 
donné,  dans  ce  contexte,  plus  de  poids  à l'intérêt public  à la  sécurité.  L'argument  de  la 
commune  selon  lequel  plusieurs  autres  événements  provoquant  une  forte  affluence  se 
sont  déroulés  le  même  jour  serait  resté  sans  preuve.  Au  contraire,  tenir  un  stand  de 
dimension  modeste  comme  vecteur  d'opinion  sur  le  domaine  public  n'engendre  pas,  en 
soi, de risque accru de débordement, car, pour le recourant, le fait même d'exprimer ses 
engagements  sur  la  place  publique  comporte  un  risque  de  faire  réagir  ceux  qui 
soutiennent un avis divergent. Sur ce point, l'argument de la commune selon lequel des 
violences ont éclatées par le passé autour des points d'information tenus par le recourant 
ne  serait  que  pure  conjecture.  Il  appartient  au  contraire  en  premier  lieu  à  l'Etat  de 
prendre  des  mesures  adéquates  pour  éviter  de  tels  troubles,  et  ainsi  de  permettre  la 
confrontation  idéologique  pacifique,  indispensable  à  la  démocratie.  En  définitive,  rien 
n'indique  que  le  type  de  documents  que  le  recourant  souhaitait  diffuser  lors  de  la 
manifestation ne soit porteur d'un message incitant à la violence. 

S'agissant  de  la  proportionnalité  de  la  décision  attaquée,  le  recourant  s'en  prend 
également à son manque de motivation. Selon lui, en prononçant une interdiction totale 
de  la  tenue  de  l'événement  litigieux  sans  proposer  de  date  alternative,  alors  que  le 
domaine public se trouvait déjà surchargé par d'autres démonstrations à la date requise, 
la commune aurait violé ce principe fondamental; violation d'autant plus importante, de 
l'avis du recourant, que l'activité sollicitée n'avait aucun rapport avec l'actualité politique 
du moment. Ainsi, l'ordre public pouvait être sauvegardé en différant la date de la tenue 
du stand en question. 

Le  manque  de  motivation  de  la  décision  attaquée  sur  les  points  précités  constituerait 
enfin une violation du droit d'être entendu du recourant. 

Dans  leurs  observations  respectives  des  15  décembre  2010  et  21  février  2011, 
F. 
l'autorité  intimée  et  la  commune  concluent  au  rejet  du  recours  en  se  référant  aux 
considérants de leur décision. 

 
 
 
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e n   d r o i t  

a) Déposé le 26 novembre 2010 contre la décision préfectorale du 28 octobre 2010, 
1. 
l'avance de frais ayant en outre été versée en temps utile, le recours l'a été dans le délai 
et  les  formes  prescrits  (art.  79  à  81  du  code  de  procédure  et  de  juridiction 
administrative; CPJA; RSF 150.1). 

La  question  de  savoir  si  le  recourant  dispose  de  la  titularité  de  la  liberté  fondamentale 
invoquée  et,  partant,  de  la  qualité  pour  recourir  en  la  présente  cause  peut  demeurer 
ouverte,  le  recours  devant  de  toute  manière  être  rejeté  au  fond  (cf.  sur  ce  point 
CourEDH,  décision  sur  recevabilité  66274/09  du  28  juin  2011  en  la  cause  Ligue  des 
musulmans  de  Suisse  c/Suisse  et  réf.,  part.  51564/99  du  13  mars  2001  en  la  cause 
Conka  et  Ligue  des  droits  de  l'homme  c/Belgique,  35972/97  du  21  octobre  1999  en  la 
cause Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani c/Italie). 

b) Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé 
pour  violation  du  droit,  y  compris  l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir  d'appréciation  (let.  a)  et 
pour  constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits  pertinents  (let.  b).  En  revanche,  à 
défaut d'habilitation légale expresse, le grief d'inopportunité ne peut être revu (art. 78 al. 
2 CPJA). 

a)  Aux  termes  de  l'art.  16  de  la  Constitution  fédérale  (Cst;  RS  101)  –  repris  par 
2. 
l'art. 19 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst/FR; RSF 10.1) – la liberté d'opinion 
et  la  liberté  d'information  sont  garanties  (al.  1).  Toute  personne  a  le  droit  de  former, 
d'exprimer  et  de  répandre  librement  son  opinion  (al.  2).  Toute  personne  a  le  droit  de 
recevoir  librement  des  informations,  de  se  les  procurer  aux  sources  généralement 
accessibles et de les diffuser (al. 3). 

Chacun  doit  pouvoir  forger  librement  son  opinion,  l'exprimer  et  la  diffuser  sans  en  être 
empêché, par le biais des sources généralement accessibles. La notion d'opinion doit être 
comprise  dans  un  sens  large.  Elle  englobe  tout  jugement,  appréciation,  idée, 
manifestation  de  pensée,  prise  de  position,  conception,  création  artistique  ou  littéraire. 
Les  informations  et  les  opinions  sont  protégées  pour  elles-mêmes,  quelle  que  soit  la 
réaction  qu'elles  suscitent  auprès  des  autorités  ou  du  public,  qu'elles  correspondent  ou 
non à la vérité – puisque par définition, elles ne se prêtent pas à une démonstration de la 
vérité (ATF 137 I 8 consid. 2.3.1; 130 I 369 consid. 2; 127 I 145 consid. 4b/JdT 2003 I 
150;  ACEDH  De  Haes  et  Gijsels  c/Belgique,  du  24  février  1997,  §  47;  A.  AUER/G. 
MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel II – Les droits fondamentaux, 2e éd., Berne 
2006,  n.  554).  En  effet,  "la  liberté  d'expression  ne  vaut  pas  seulement  pour  les 
informations  et  les  idées  accueillies  avec  faveur  ou  considérées  comme  inoffensives  ou 
indifférentes,  mais  aussi  pour  celles  qui  heurtent,  choquent  ou  inquiètent  l'Etat  ou  une 
fraction quelconque de la population" (ACEDH Radiofrance c/France, du 30 mars 2004, § 
32; ACEDH Handyside c/Royaumes-Unis, du 7 décembre 1976, § 49). 

b)  Malgré  son  rôle  autonome  et  la  spécificité  de  sa  sphère  d'application,  la  liberté 
de réunion doit s'envisager aussi à la lumière de la liberté d'expression, car la protection 
des  opinions  et  de  la liberté  de  les  exprimer  constitue l'un  des  objectifs  de  cette  liberté 
(ATF 111 Ia 322 consid. 6a; ACEDH Stankov et Organisation macédonienne unie Ilinden 
c/Bulgarie du 2 octobre 2001, §§ 85 ss). 

 
 
 
 
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Toutefois, lorsque la décision attaquée statue  spécifiquement sur le droit des personnes 
de  se  réunir,  il  n'y  a  pas  lieu  de  considérer  la  question  séparément  sous  l'angle  de  la 
liberté d'expression (ACEDH Maestri c/Italie du 17 février 2004, non publié, § 23). 

 En  l'espèce,  la  décision  attaquée  refuse  au  recourant  l'autorisation  d'utiliser  le 
3.  
domaine public pour tenir un stand d'information et de récolte de fonds et de signatures. 
Selon la jurisprudence constante, un tel refus doit s'analyser comme une restriction à la 
liberté de réunion et respecter les conditions posées par l'art. 36 Cst à savoir l'existence 
d'une  base  légale,  d'un  intérêt  public  et  le  respect  du  principe  de  la  proportionnalité 
(parmi d'autres, ATF 130 I 380 consid. 7.2; 117 Ia 479 consid. 3d; A. KLEY/E. TOPHINKE, in 
B.  EHRENZELLER/R.  SCHWEIZER/P.  MASTRONARDI/K.  VALLENDER  (édit.),  Die  schweizerische 
Bundesverfassung  –  Kommentar,  2e  éd.  Zurich/Bâle/Genève/St-Gall  2008,  n.  13  ad  art. 
16 Cst; A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, nn 168 ss). Des restrictions peuvent être en 
particulier admises lorsque le discours porte sur des questions susceptibles d'offenser des 
convictions  intimes,  dans  le  domaine  de  la  morale,  des  croyances  et  des  religions 
(ACEDH  Wingrove  c/Royaumes-Unis,  du  25  novembre  1996.  §  58;  ACEDH  Otto-
Preminger-Institut  c/Autriche,  du  20  septembre  1994;  A.  AUER/G.  MALINVERNI/M. 
HOTTELIER, n. 616 et note 767). 

a)  A  teneur  de  l'art.  19  de  la  loi  sur  le  domaine  public  (LDP;  RSF  750.1),  l'usage 
accru d'une chose du domaine public consiste en son utilisation plus intense conforme ou 
non à sa destination; il doit être compatible avec un minimum d'usage commun (al. 1). 
En règle générale, il est l'objet d'une autorisation (al. 2). L'art. 28 du règlement de police 
de  la  Ville  de  Fribourg  (RP)  précise  en  particulier  que  la  récolte  de  signatures  et  la 
distribution d’écrits organisées sur le domaine public dans un but non lucratif doivent être 
annoncées  à  la  direction  désignée  par  le  Conseil  communal.  Elles  sont  soumises  à 
autorisation si elles ont lieu au moyen d’un stand. 

Ces  dispositions  constituent  une  base  légale  formelle  valable,  claire  et  de  densité 
normative suffisante pour fonder une restriction à la liberté invoquée par le recourant. 

b)  L'intérêt  est  public  lorsqu'il  est  digne  de  considération  et  touche  un  grand 
nombre d'administrés, que ceux-ci ne peuvent satisfaire par leurs propres moyens. Cette 
notion comprend  en particulier l'intérêt de police, autrement dit l'intérêt au maintien de 
l'ordre ou de la sécurité. Il peut être valablement opposé à toutes les libertés, à condition 
d'être prépondérant. Cela implique pour l'autorité administrative de mettre en balance les 
différents intérêts publics et privés concrètement en présence, afin de déterminer lequel 
doit, compte tenu des circonstances, avoir le pas sur l'autre (ATF 110 Ia 99 consid. 5a; 
A.  GRISEL,  Traité  de  droit  administratif,  Neuchâtel  1984,  pp  339 
ss; 
A. AUER/G. MALINVERNI/M.  HOTTELIER,  n.  817;  P.  MOOR,  Droit  administratif  I  –  Les 
fondements généraux, 2e éd., Berne 1994, pp 412 et 371 à 374 et les réf.). 

En l'occurrence, l'autorité communale justifie la restriction litigieuse par la protection de 
la sécurité publique. Cet intérêt est à l'évidence un intérêt de police prépondérant. Il est 
établi que la commune s'est appuyée sur des éléments concrets et avérés pour interdire 
la  manifestation,  en  retenant  que  le  risque  était  considérable  que  des  débordements 
importants se produisent en Ville de Fribourg et mettent en péril la sécurité de la foule. 
En particulier, l'existence des débordements qui ont eu lieu à Lausanne, le 29 août 2009, 
dans  des  circonstances  similaires  est  attestée  par  le  préavis  de  la  Police  cantonale  du 
11 septembre 2009, qui constitue un rapport officiel au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. 

 
 
 
 
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Les  critiques  du  recourant  selon  lesquelles  l'autorité  intimée  se  serait  prononcée  sans 
établir les faits sont donc à l'évidence dépourvues de pertinence. 

S'étant livrée à une pesée correcte et minutieuse des intérêts en présence, la commune a 
à  juste  titre  estimé  qu'on  ne  pouvait  exclure  que  les  événements  survenus  en  Ville  de 
Lausanne,  quelques  semaines  plus  tôt,  à  l'encontre  du  recourant  lui-même  et  dans  des 
conditions  identiques,  ne  se  répètent.  Le  nombre  important  de  personnes  déambulant 
aux  environs  augmentait  sensiblement  le    danger  potentiel  pour  la  sécurité  publique, 
déjà non négligeable, si de telles circonstances venaient à nouveau à chef. 

La  décision  attaquée  s'est  certes  bornée  à  constater  que  la  commune  avait  procédé,  à 
bon droit, à la pesée des intérêts publics et privé en présence, et abouti à la conclusion 
que  l'intérêt  public  devait  l'emporter.  Contrairement  à  ce  que  prétend  le  recourant,  dès 
lors  qu'elle  s'est  appuyée  sur  des  éléments  concrets  et  de  surcroît  récents  faisant 
apparaître  comme  très  vraisemblable  une  atteinte  à  la  sécurité  publique,  cette  décision 
respecte pleinement l'exigence d'un intérêt public suffisant à la restriction litigieuse. 

c) La proportionnalité comporte trois aspects, le principe d'aptitude, de nécessité et 
de proportionnalité au sens étroit. La restriction doit d'abord être apte à atteindre le but 
qu'elle  vise.  Ensuite,  parmi  les  mesures  aptes,  elle  doit  consister  en  celle  qui  porte  le 
moins  atteinte  aux  libertés  fondamentales.  Enfin,  elle  doit  éviter  de  porter  aux  droits 
constitutionnels une limitation allant au-delà du but poursuivi (A. GRISEL, pp 349 s.). 

Or,  il  est  constant  que  l'interdiction  prononcée  par  l'autorité  communale  portait 
exclusivement  sur  la  manifestation  prévue  le  19  septembre  2009.  Quoi  qu'en  dise  le 
recourant, elle n'avait aucun caractère général. Rendue dans un climat de tension, dont 
l'origine  se  trouve  dans  la  manière  du  recourant  de  véhiculer  ses  idées  et  de  tenir  ses 
propos  –  non  pas,  comme  il  semble  le  critiquer,  dans  ces  idées  elles-mêmes,  qu'il  est 
libre de diffuser – la décision a tenu compte de l'ensemble des circonstances entourant la 
requête  litigieuse.  On  ne  voit  pas  quelle  mesure  moins  incisive  aurait  pu  être  ordonnée 
pour atteindre le but de sécurité publique visé. En particulier, la commune n'avait aucune 
obligation de proposer une autre date pour la manifestation prévue. 

Quoi qu'il en soit, compte tenu de la manière provocante du recourant de présenter ses 
opinions,  il  est  peu  probable  qu'un  simple  report  de  date  eût  été  suffisant  pour 
désamorcer  les  risques  importants  de  dérapage  liés  à  la  démonstration  prévue  sur  le 
domaine  public.  Dans  ce  sens,  tant  que  le  recourant  n'aura  pas  changé  la  façon  dont  il 
entend véhiculer ses idées, il doit s'attendre à ce que les impératifs de sécurité et d'ordre 
publics  l'empêchent  d'accéder  au  domaine  public  pour  exercer  les  libertés  dont  il  se 
prévaut.  Compte  tenu  des  expériences  faites,  une  telle  restriction  est  parfaitement 
conforme au droit constitutionnel. 

d) Pour les motifs énumérés ci-dessus, c'est donc à bon droit que l'autorité intimée 
a  constaté  que  la  commune  n'a  commis  aucune  violation  de  la  liberté  invoquée  en 
interdisant la démonstration requise, dès lors que cette mesure – proportionnée – tendait 
à sauvegarder un intérêt de police prépondérant. 

 La décision attaquée a suffisamment été motivée pour permettre au recourant d'en 
4. 
saisir  la  portée  et  d'exercer  son  droit  de  recours  utilement,  en  soulevant  au  demeurant 
des griefs particulièrement développés. Dans ces conditions, c'est en vain que celui-ci se 
prévaut d'une violation de son droit d'être entendu. 

 
 
 
 
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5.  Mal fondé, le recours doit être rejeté. 

Il  appartient  au  recourant,  qui  succombe,  de  supporter  les  frais  de  procédure  (art.  131 
al. 1 CPJA). 

Pour le même motif, il n'a pas droit à l'allocation d'une indemnité de partie (art. 137 al. 1 
CPJA). 

l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours est rejeté. 

II. 

Les frais de procédure, par 800 francs, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés par l'avance de frais versée. 

III. 

Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. 

Le  présent  arrêt  peut  faire  l'objet  d'un  recours  auprès  du  Tribunal  fédéral,  dans  les  30 
jours dès sa notification. 

La  fixation  des  frais  de  procédure  peut,  dans  le  même  délai,  faire  l'objet  d'une 
réclamation  auprès  de  l'autorité  qui  a  statué,  si  seule  cette  partie  de  la  décision  est 
contestée (art. 148 CPJA). 

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