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**Case Identifier:** c909bc5b-6c94-55cc-98e9-6246a004621c
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-01-31
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 31.01.2018 100 2017 72
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_100-2017-72_2018-01-31.pdf

## Full Text

100.2017.72U publiziert in BVR 2018 S. 189
DAM/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 31. Januar 2018

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Daum und Häberli
Gerichtsschreiber Bieri

Datenschutzaufsichtsstelle des Kantons Bern
Münstergasse 2, 3011 Bern
Beschwerdeführerin 

gegen

Staatskanzlei des Kantons Bern
Postgasse 68, 3000 Bern 8

betreffend Datenschutz; Pilotbetrieb Digitale Geschäftsverwaltung und 
Archivierung in der Staatskanzlei (Verfügung der Staatskanzlei des 
Kantons Bern vom 3. Februar 2017; 473341 / 2015.STA.23086)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.01.2018, Nr. 100.2017.72U, 
Seite 2

Sachverhalt:

A.

Der Kanton Bern beabsichtigt, den Umgang mit Informationen in der Ver-
waltung zu modernisieren. Dazu wurde das Programm «Digitale Ge-
schäftsverwaltung und Archivierung» (DGA) entwickelt. Es sieht vor, in der 
Zentralverwaltung flächendeckend ein Informatiksystem zur digitalen Ge-
schäftsverwaltung (BE-GEVER) und Archivierung (eArchiv) einzuführen. 
Der Regierungsrat genehmigte am 24. Juni 2014 die Realisierung des 
Programms; am 1. September 2014 beschloss der Grosse Rat dafür den 
Rahmenkredit. Der Evaluation und Einführung einer elektronischen Ge-
schäftsverwaltungssoftware im Rahmen von BE-GEVER diente das Teil-
projekt «Basisinfrastruktur» (BI) unter der Verantwortung des Amts für 
Informatik und Organisation (KAIO). Seit Herbst 2016 wurde in der Staats-
kanzlei (STA) und im KAIO als Pilotversuch die Software «CMI AXIOMA» 
zur Geschäftsverwaltung eingesetzt. Im Frühjahr 2017 endete die Phase 
des Pilotbetriebs in diesen beiden Verwaltungseinheiten. Das Produkt 
«CMI AXIOMA» wird dort nunmehr definitiv eingesetzt und im Zeitraum 
2017-2021 als Teil von direktionsspezifischen Einführungsprojekten suk-
zessive in den einzelnen Direktionen eingeführt; als letzte Amtsstelle soll 
die Kantonspolizei auf das neue System umstellen.

B.

Am 9. Januar 2017 gelangte die Datenschutzaufsichtsstelle des Kantons 
Bern (nachfolgend: Aufsichtsstelle) an die STA mit der Empfehlung bzw. 
dem Antrag, diese habe ihr Handeln, soweit im Pilotbetrieb BE-GEVER 
Personendaten bearbeitet werden, weiterhin papiergebunden zu dokumen-
tieren. Zur Begründung brachte sie im Wesentlichen vor, es seien keine 
angemessenen Informationssicherheitsmassnahmen ergriffen worden. 
Namentlich sei für die Anmeldung am System weder eine Zwei-Faktoren-
Authentifizierung vorgesehen noch würden die elektronisch abgelegten 
Dokumente digital signiert, um ihre Authentizität sicherzustellen. Mit Verfü-
gung vom 3. Februar 2017 gab die STA dem Antrag nicht statt.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.01.2018, Nr. 100.2017.72U, 
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C.

Dagegen hat die Aufsichtsstelle am 6. März 2017 Verwaltungsgerichts-
beschwerde erhoben mit dem Rechtsbegehren, die angefochtene Verfü-
gung sei aufzuheben. Mit Vernehmlassung vom 3. April 2017 hat die STA 
beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten; eventuell sei ihr eine 
neue Frist von mindestens 60 Tagen zur Stellungnahme in der Sache an-
zusetzen. Mit Verfügung vom 6. April 2017 hat der Abteilungspräsident das 
Verfahren wie von der STA beantragt auf die Frage der Beschwerdebefug-
nis beschränkt. Mit Stellungnahme vom 5. Mai 2017 hat die Aufsichtsstelle 
beantragt, auf ihre Beschwerde sei einzutreten; das Eventualbegehren der 
STA sei abzuweisen.

Mit Verfügung vom 28. Juli 2017 hat der Instruktionsrichter die Beschrän-
kung des Verfahrens aufgehoben. Die STA hat mit Eingabe vom 21. Au-
gust 2017 beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell 
sei sie abzuweisen. Die Aufsichtsstelle hat mit ihrer Stellungnahme vom 
14. September 2017 an den gestellten Anträgen festgehalten. Die STA hat 
sich am 27. Oktober 2017 nochmals zur Sache geäussert.

D.

Im Zug der direktionsspezifischen Einführung des Produkts «CMI 
AXIOMA» hat die Aufsichtsstelle weitere Empfehlungen abgegeben. Das 
betrifft einerseits das Generalsekretariat und die Finanzverwaltung der 
Finanzdirektion (FIN; Empfehlungen vom 18.10.2017) und andererseits die 
Steuerverwaltung und das Personalamt, die ebenfalls zur FIN gehören 
(Empfehlungen vom 30.11.2017). Mit Verfügungen vom 7. November und 
21. Dezember 2017 stellte die FIN in Aussicht, über die Umsetzung der 
Empfehlungen in der Sache zu einem späteren Zeitpunkt mit separater 
Verfügung zu entscheiden, sobald der «rechtskräftige Endentscheid» im 
vorliegenden Verfahren ergangen sei. Gegen beide Verfügungen hat die 
Aufsichtsstelle je Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Die Verfahren 
100.2017.320 und 100.2018.16 sind gegenwärtig hängig.

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Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als 
letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des 
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) zuständig (vgl. auch hinten E. 2.2).

1.2 Ausgangspunkt der hier zu beurteilenden Streitigkeit ist die Empfeh-
lung bzw. der Antrag der Aufsichtsstelle, die STA habe ihr Handeln weiter-
hin papiergebunden zu dokumentieren, soweit im Pilotbetrieb BE-GEVER 
Personendaten bearbeitet werden. Die Vorinstanz hat mit der angefochte-
nen Verfügung entschieden, diesem Begehren nicht stattzugeben (vorne 
Bst. B). Sie stellt vor Verwaltungsgericht die Behandlung der Beschwerde 
in Frage, weil die Aufsichtsstelle nur die Aufhebung der angefochtenen 
Verfügung verlangt und keinen reformatorischen Antrag stellt (vorne 
Bst. C). Dem kann nicht gefolgt werden. Mit dem Begehren um Aufhebung 
der abschlägigen Verfügung der STA will die Aufsichtsstelle erreichen, 
dass ihrer ursprünglichen Empfehlung entsprochen wird. Damit hat sie den 
Verfahrensgegenstand festgelegt, der zudem den Rahmen des Streit-
gegenstands im Beschwerdeverfahren vorgibt (vgl. Vortrag des Regie-
rungsrats betreffend Änderung des Datenschutzgesetzes, in Tagblatt des 
Grossen Rates 2008, Beilage 6 [nachfolgend: Vortrag Revision KDSG], 
S. 14; allgemein zum Begriff des Streitgegenstands statt vieler BVR 2017 
S. 514 E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Die Pflicht zur Umsetzung der 
Empfehlung besteht, sofern die Verwaltung keine ablehnende Verfügung 
erlässt (vgl. dazu Vortrag Revision KDSG, S. 10). Bei dieser Ausgangslage 
steht fest, dass der Aufhebungsantrag die (reformatorische) Rechtsfolge 
mitumfasst, der ursprünglich abgegebenen Empfehlung sei Folge zu 
leisten.

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2.

2.1 Die Beschwerdebefugnis der Aufsichtsstelle lässt sich nicht auf die 
allgemeine Legitimationsregelung von Art. 79 Abs. 1 VRPG stützen (vgl. 
BVR 1990 S. 258 E. 3 betreffend ein kantonales Amt; ferner 
BGE 123 II 542 E. 2f und g für den damaligen Eidgenössischen Daten-
schutzbeauftragten). Es fragt sich jedoch, ob ihr ein besonderes Beschwer-
derecht im Sinn von Art. 79 Abs. 2 VRPG zukommt. Danach ist zur 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde jede andere Person, Organisation oder 
Behörde befugt, die durch Gesetz oder Dekret dazu ermächtigt ist.

2.2 Gemäss Art. 35 Abs. 5 des Datenschutzgesetzes vom 19. Februar 
1986 (KDSG; BSG 152.04) kann die Aufsichtsstelle die Verfügung anfech-
ten, mit der die verantwortliche Behörde ihrem Antrag zur Beseitigung von 
Verstössen und Mängeln nach Art. 35 Abs. 4 und 3 KDSG nicht oder nur 
zum Teil stattgegeben hat; Verfahren und Zuständigkeit richten sich nach 
Art. 26 KDSG, d.h. für das Verfahren und den Rechtsschutz gelten die 
Bestimmungen der für das betreffende Rechtsgebiet anwendbaren Verfah-
rensordnung, soweit das KDSG nichts anderes bestimmt. In Verfahren vor 
den Verwaltungsjustizbehörden ist die Aufsichtsstelle damit gestützt auf 
Art. 65 Abs. 2 bzw. Art. 79 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 35 Abs. 5 und Art. 26 
KDSG spezialgesetzlich zur Beschwerde befugt (sog. Behördenbe-
schwerde; Ivo Schwegler, Datenschutzrecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Berni-
sches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2013, S. 342 ff., 371 N. 127 mit Hinweis 
auf die Materialien).

2.3 Die STA stellt sich auf den Standpunkt, das Rechtsmittel werfe nicht 
Fragen des Datenschutzrechts auf; vielmehr gehe es um die «Nachvoll-
ziehbarkeit des Verwaltungshandelns». Angesprochen seien damit vorab 
Vorgaben der Archivgesetzgebung. In diesem Bereich sei die Aufsichts-
stelle nicht befugt, Empfehlungen abzugeben und abschlägige Verfügun-
gen nach Massgabe des KDSG mit Behördenbeschwerde anzufechten.

2.4 Inwieweit eine Behörde zur Beschwerde ermächtigt ist, beurteilt sich 
regelmässig nach Massgabe des entsprechenden Sacherlasses (vgl. 
BVR 1990 S. 258 E. 5; BGE 134 II 124 E. 2.6.3). Zu klären ist damit der 
Anwendungsbereich des KDSG im vorliegenden Fall. – Das erwähnte Ge-

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setz dient dem Schutz von Personen vor missbräuchlicher Datenbearbei-
tung durch Behörden (Art. 1 KDSG). Es gilt grundsätzlich für jedes Bear-
beiten von Personendaten durch Behörden (Art. 4 Abs. 1 KDSG). Zu den 
Behörden in diesem Sinn zählen Amtsstellen des Staates (heute: Kantons) 
und der Gemeinden mit ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern (Art. 2 
Abs. 6 Bst. a KDSG). Personendaten sind Angaben über eine bestimmte 
oder bestimmbare natürliche oder juristische Person (Art. 2 Abs. 1 KDSG); 
gewisse gesetzlich umschriebene Angaben gelten als besonders schüt-
zenswerte Personendaten (Art. 3 KDSG). Als Datensammlung gilt jeder 
Bestand von Personendaten, der so aufgebaut ist, dass die Daten nach 
den betroffenen Personen erschliessbar sind (Art. 2 Abs. 2 KDSG). Das 
«Bearbeiten» umfasst jeden Umgang mit Personendaten, wie das Be-
schaffen, Aufbewahren, Verändern, Verknüpfen, Bekanntgeben oder Ver-
nichten (Art. 2 Abs. 4 KDSG).

2.5 Die STA stellt zu Recht nicht in Abrede, dass BE-GEVER Personen-
daten beinhaltet, die unter das KDSG fallen und im Rahmen der elektro-
nischen Geschäftsverwaltung bearbeitet werden. Ihr Hinweis auf die 
Archivierungsgesetzgebung führt nicht weiter, ist als Bearbeiten von Per-
sonendaten doch nach Art. 2 Abs. 4 KDSG namentlich auch das «Auf-
bewahren» aufzufassen. Erst wenn solche Daten aus dem Bearbeitungs-
prozess ausscheiden, dürfen sie archiviert werden (vgl. Art. 19 KDSG 
i.V.m. Art. 14 des Gesetzes vom 31. März 2009 über die Archivierung 
[ArchG; BSG 108.1]; Ivo Schwegler, a.a.O., S. 361 N. 93). In den Schutz-
bereich des KDSG fallen alle Phasen der Datenbearbeitung (BVR 2009 
S. 49 E. 4.1). Welche Mittel dabei verwendet und welche Verfahren ange-
wendet werden, ist nicht entscheidend, wie die Parallelbestimmung von 
Art. 3 Bst. e des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz 
(DSG; SR 235.1) ausdrücklich festhält (vgl. dazu BGer 2C_437/2011 vom 
24.2.2012 E. 2.3.1; ferner auch Rainer J. Schweizer, in St. Galler Kom-
mentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 13 N. 74). Neben dem manuellen kommt 
deshalb auch das elektronische Bearbeiten in Betracht (vgl. David Rosen-
thal, in Rosenthal/Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Datenschutzgesetz, 
2008, Art. 3 N. 66).

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2.6 Wer Personendaten bearbeitet, sorgt für ihre Sicherung (Art. 17 
KDSG). Die Datensicherheit ist ein Kernelement jeglichen Bearbeitens von 
Personendaten (Waldmann/Oeschger, Datenbearbeitung durch kantonale 
Organe, in Eva Maria Belser et al. [Hrsg.], Datenschutzrecht, 2011, 
S. 765 ff., 816 f. N. 57; Bruno Baeriswyl, in Handkommentar DSG, 2015, 
Art. 7 N. 1). Dementsprechend überwacht die Aufsichtsstelle unter ande-
rem die Datensicherung (Art. 34 Abs. 1 Bst. h KDSG). Inhaltlich wird dieser 
Grundsatz in Art. 4 ff. der Datenschutzverordnung vom 22. Oktober 2008 
(DSV; BSG 152.040.1) näher ausgeführt. Die verantwortliche Behörde, die 
Personendaten bearbeitet oder ein Datenkommunikationsnetz zur Ver-
fügung stellt, sorgt gemäss Art. 4 Abs. 1 DSV mit technischen und organi-
satorischen Massnahmen für die Vertraulichkeit, die Verfügbarkeit und die 
Richtigkeit der Daten; sie schützt die Systeme gegen folgende Risiken: 
unbefugte oder zufällige Vernichtung, zufälligen Verlust, technische Fehler, 
Fälschung, Diebstahl oder widerrechtliche Verwendung, sowie unbefugtes 
Ändern, Kopieren, Zugreifen oder andere unbefugte Bearbeitungen. Insbe-
sondere bei der elektronischen Bearbeitung von Personendaten hat eine 
Zugangskontrolle zu erfolgen, d.h. unbefugten Personen ist der Zugang zu 
den Einrichtungen, in denen Personendaten bearbeitet werden, zu verweh-
ren (Art. 5 Abs. 1 Bst. a DSV). Es sind sodann weitere Kontrollmechanis-
men vorzusehen (z.B. Personendatenträger-, Speicher-, Benutzer-, Zu-
griffs- und Eingabekontrolle; Art. 5 Abs. 1 Bst. b und e-h DSV). Zum Schutz 
der Personendaten kommen dabei unter anderem technische, d.h. mecha-
nische und elektronische Schutzvorkehren in Betracht (z.B. Einschliessen 
von Akten, Schutz durch Passwörter und Verschlüsselung, Erstellen von 
Sicherungskopien usw.), andererseits organisatorische Massnahmen (Zu-
griffsbeschränkungen, Klassifizierung, Definition der Arbeitsabläufe usw.; 
Ivo Schwegler, a.a.O., S. 352 N. 70; vgl. als Beispiel VGE 2012/330 vom 
15.8.2013 betreffend Benutzerberechtigungskonzept eines Klinikinformati-
onssystems).

2.7 Wie sich aus diesen Rechtsgrundlagen ergibt, verfolgt die Aufsichts-
stelle durchaus Anliegen des Datenschutzes, wenn sie geltend macht, die 
Datensicherheit sei mit BE-GEVER nur unzulänglich gewährleistet (Ver-
zicht auf Zwei-Faktoren-Authentifizierung und digitale Signatur). Das zeigt 
nicht zuletzt die angefochtene Verfügung, hat die STA doch einschlägige 

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datenschutzrechtlichen Vorschriften – namentlich Art. 4 DSV – thematisiert 
und angewendet, um zu beurteilen, ob der Empfehlung der Aufsichtsstelle 
stattzugeben sei oder nicht. Sie anerkennt damit letztlich selber, dass hier 
nicht nur die allgemeine Nachvollziehbarkeit des staatlichen Handelns zur 
Diskussion steht. Nicht zu überzeugen vermag sodann der Einwand der 
STA, es sei nicht ersichtlich, welcher Mehrwert für den Datenschutz mit der 
Papieraktenführung erzielt werden könne, wie sie die Aufsichtsstelle ver-
langt. Damit ist nicht der Anwendungsbereich des KDSG angesprochen, 
sondern vielmehr die Frage, welche Massnahmen ergriffen werden müs-
sen, um die nach Ansicht der Aufsichtsstelle mangelhafte Datensicherheit 
zu gewährleisten. Auf diesen Problemkreis wird noch zurückzukommen 
sein.

2.8 Die Aufsichtsstelle ist somit grundsätzlich befugt, gegen die Ver-
fügung der STA vom 3. Februar 2017 Behördenbeschwerde zu führen 
(Art. 79 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 35 Abs. 5 und Art. 26 KDSG).

3.

3.1 Die Behördenbeschwerde setzt abweichend von der allgemeinen 
Legitimationsregelung gemäss Art. 79 Abs. 1 Bst. c VRPG grundsätzlich 
nicht voraus, dass ein schutzwürdiges Interesse im Sinn der materiellen 
Beschwer dargetan wird (vgl. BGE 136 II 359 E. 1.2, 129 II 1 E. 1.1; 
BGer 3.11.1997, in ZBl 1999 S. 64 E. 1c; VGE 19931 vom 19.10.2001 
E. 1b; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 
1997, Art. 65 N. 19). Immerhin darf die Beschwerde nicht nur der Behand-
lung einer vom konkreten Fall losgelösten abstrakten Frage des objektiven 
Rechts dienen. Sie hat sich vielmehr auf konkrete Probleme eines tatsäch-
lich bestehenden Einzelfalls zu beziehen, die von einer gewissen Aktualität 
und (wenigstens potenziellen) Relevanz sind (vgl. für das Beschwerderecht 
von Bundesbehörden BGE 135 II 338 E. 1.2.1, 128 II 193 E. 1; 
VGE 2015/141 vom 11.6.2015 E. 1.2.1; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungs-
verfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, N. 980; 
Marantelli-Sonanini/Huber, Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 48 
N. 43). In diesem Sinn muss die Behörde eine vernünftige Veranlassung 

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zur Beschwerdeführung haben (BGE 114 V 239 E. 3b mit Hinweis auf Fritz 
Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 164).

3.2 Die Aufsichtsstelle stellt in ihrer Beschwerde Fragen der Daten-
sicherheit beim Betrieb von BE-GEVER in den Vordergrund; sie verfolgt 
damit Anliegen des Datenschutzes (vorne E. 2), mithin ein öffentliches Inte-
resse. Im Einzelnen kritisiert sie die verwendete Authentifizierungs-
methode, wonach sich die Benützerinnen und Benützer mit ihrem individu-
ellen Windows-Passwort an ihrem Arbeitsplatz und damit auch für das 
System BE-GEVER anmelden (Prinzip der Einmal-Anmeldung, sog. Single 
Sign-on). Datenschutzrechtlich zwingend sei eine Zwei-Faktoren-Authenti-
fizierung, bei der die Identität der Benützerin oder des Benützers mittels der 
Kombination zweier unterschiedlicher und unabhängiger Faktoren nachge-
wiesen wird (z.B. Passwort und Code, der per SMS übermittelt wird). Wei-
ter bemängelt die Aufsichtsstelle, dass abgelegte Dokumente nicht digital 
signiert werden. Eine solche Signatur dient dazu, die Echtheit eines Doku-
ments bzw. der elektronisch abgelegten Daten sowie die Identität der oder 
des Unterzeichneten zu überprüfen.

3.3 Das vorliegende Verfahren bezieht sich auf den Pilotbetrieb von BE-
GEVER in der STA, der im Frühjahr 2017 zu Ende ging. Insofern liegt nicht 
auf der Hand, dass die von der Aufsichtsstelle thematisierten Fragen noch 
aktuell sind. Das neue Geschäftsverwaltungssystem soll nun schrittweise in 
der gesamten Verwaltung eingeführt werden (vorne Bst. A). Hinsichtlich der 
Datensicherheit sind – soweit hier interessierend – keine Änderungen vor-
gesehen, d.h. es wird weiterhin auf eine Zwei-Faktoren-Authentifizierung 
und eine digitale Signatur verzichtet. Die aufgeworfenen Sicherheits-
aspekte bleiben so gesehen über die Pilotphase hinaus aktuell und für den 
Betrieb von BE-GEVER relevant.

3.4 Prozessual von Bedeutung ist allerdings, dass die Aufsichtsstelle im 
vorliegenden Verfahren nicht verlangt, die Software «CMI AXIOMA» sei 
entsprechend den datenschutzrechtlichen Anforderungen auszugestalten. 
Auf ein solches Begehren hat sie vielmehr verzichtet. Wie bereits mit ihrer 
ursprünglichen Empfehlung beantragt sie lediglich, das Handeln der STA 
sei weiterhin papiergebunden zu dokumentieren. Zwar mag die Akten-
führung in Papierform dazu beitragen, die Richtigkeit der Personendaten zu 

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sichern; kommt es im elektronischen Datenbestand der Geschäftsver-
waltung zu unrechtmässigen Veränderungen, sind die ursprünglichen In-
formationen immer noch in Papierform vorhanden. An den aus Sicht der 
Aufsichtsstelle bestehenden Sicherheitsdefiziten ändert sich damit jedoch 
nichts; die angeblichen Mängel bleiben bestehen, selbst wenn dem Antrag 
der Aufsichtsstelle voll entsprochen würde. Das Verwaltungsgericht kann 
sich dazu nicht im Urteilsdispositiv äussern (vgl. zum Streitgegenstand 
vorne E. 1.2); nur dispositivmässig getroffene Anordnungen werden aber 
rechtskräftig und verbindlich (vgl. statt vieler BVR 2016 S. 237 E. 4.1 mit 
Hinweisen). Es besteht demnach kein Anlass, auf die sicherheitsmässigen 
Anforderungen an die Geschäftsverwaltungs-Software einzugehen, die sich 
aus dem Datenschutzrecht ergeben; mangels verbindlicher Klärung der 
Rechtslage käme dem verwaltungsgerichtlichen Erkenntnis keine aktuelle 
und wenigstens potenziell relevante Bedeutung zu.

3.5 Das Begehren um papiergebundene Aktenführung muss in engem 
Zusammenhang gesehen werden mit den Anforderungen an die Daten-
sicherheit für BE-GEVER. Das zeigt deutlich das Vorgehen der Aufsichts-
stelle, das den Verfahren 100.2017.320 und 100.2018.16 zugrunde liegt. 
Dort hat sie gegenüber der Verwaltung beantragt, es sei raschmöglichst 
dafür zu sorgen, dass die Anmeldung an BE-GEVER über eine dem Stand 
der Technik genügende Zwei-Faktoren-Authentifizierung erfolge; bis dahin 
seien alle Unterlagen, die in BE-GEVER eingebunden werden, als digital 
signierte Unterlagen aufzunehmen. Soweit den Mitarbeiterinnen und Mit-
arbeitern die für ein digitales Signieren erforderlichen technischen Mittel 
fehlen, sei ihr Handeln bis zur Einführung einer Zwei-Faktoren-Authentifi-
zierung weiterhin papiergebunden zu dokumentieren. Letztere Empfehlung 
versteht die Aufsichtsstelle damit als einstweilige bzw. vorübergehende 
Massnahme bis zur Anpassung der Software an die datenschutzrechtlichen 
Sicherheitsanforderungen. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich 
nicht, im vorliegenden Verfahren isoliert über diesen Antrag zu entschei-
den. Zum einen müsste für eine vertiefte Prüfung auf die aufgeworfenen 
Sicherheitsfragen eingegangen werden, die hier jedoch nicht Thema einer 
Empfehlung der Aufsichtsstelle und auch nicht Streitgegenstand bilden 
(E. 3.4 hiervor) und für deren Beurteilung die Akten noch unvollständig sind 
(E. 3.6 hiernach und E. 4). Es liegt daher näher, die Datensicherheit in 

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einer Gesamtschau zu beurteilen. Mit dieser Aufgabe wird sich voraus-
sichtlich die FIN zu befassen haben, zumal das Verwaltungsgericht die 
Empfehlungen der Aufsichtsstelle in den beiden erwähnten weiteren Be-
schwerdeverfahren nicht als erste und einzige kantonale Instanz in der Sa-
che beurteilen wird (vorne Bst. D). Zum anderen vermag die Aufsichtsstelle 
nicht aufzuzeigen, dass die geltend gemachten Sicherheitsdefizite derart 
gravierend sein sollen, dass mit einer umgehenden Anordnung parallel zur 
elektronischen weiterhin auch eine papiergebundene Aktenführung verlangt 
werden müsste. In der Verwaltung dürften denn auch schon seit längerer 
Zeit, mithin unabhängig vom Projekt BE-GEVER, zahlreiche Daten-
sammlungen existieren, die nur elektronisch bzw. digital geführt werden 
und auf die mit der Einmal-Anmeldung zugegriffen werden kann.

3.6 Auf die Beschwerde ist somit mangels schutzwürdigen Interesses 
der Aufsichtsstelle nicht einzutreten. Bei diesem Ergebnis sind weitere Be-
weismassnahmen zu Fragen, die sich in der Sache stellen, entbehrlich. 
Namentlich kann darauf verzichtet werden, weitere Unterlagen beizuziehen 
bzw. die Akten ergänzen zu lassen, wie die Aufsichtsstelle dies verlangt. 
Der entsprechende Beweisantrag wird abgewiesen. Zudem besteht kein 
Anlass, der STA Gelegenheit zu geben, sich weitergehend zu materiellen 
Aspekten der Angelegenheit äussern zu können.

4.

4.1 Bei diesem Ergebnis hat sich das Verwaltungsgericht in der Sache 
nicht zu äussern. Im Hinblick auf die beiden Verfahren vor der FIN ist im-
merhin Folgendes in Erinnerung zu rufen: Welche technischen und organi-
satorischen Massnahmen zum Schutz der mit BE-GEVER bearbeiteten 
elektronischen Daten ergriffen werden müssen, beurteilt sich massgeblich 
nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Bundes-
verfassung [BV; SR 101]; vgl. zum Bundesrecht etwa Hussein Noureddine, 
Prinzipien der Datenbearbeitung durch Privatpersonen und Behörden, in 
Nicolas Passadelis et al. [Hrsg.], Handbücher für die Anwaltspraxis: Daten-
schutzrecht, 2015, S. 73 ff., 98 N. 3.102). Dementsprechend müssen die 
Massnahmen nach Art. 4 Abs. 2 DSV angemessen sein; sie tragen insbe-

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sondere folgenden Kriterien Rechnung: Zweck, Art und Umfang der Daten-
bearbeitung, Einschätzung der möglichen Risiken für die betroffenen Per-
sonen sowie gegenwärtigem Stand der Technik. Diese Aufzählung ist nicht 
abschliessend; es sind alle massgeblichen Interessen in die Beurteilung 
einzubeziehen (vgl. BVGE 2012/14 E. 9.1; BVGer A-4232/2015 vom 
18.4.2017, in sic! 2017 S. 728 E. 9.2.1; David Rosenthal, a.a.O., Art. 7 N. 3, 
je zur gleich lautenden Bestimmung von Art. 8 Abs. 2 der Verordnung vom 
14. Juni 1993 zum Bundesgesetz über den Datenschutz [VDSG; 
SR 235.11]). Im vorliegenden Fall ist insbesondere aufzuzeigen, welche 
konkreten Risiken (vgl. dazu auch Art. 4 Abs. 1 DSV; vorne E. 2.6) auf dem 
Spiel stehen und inwiefern ihnen Rechnung getragen werden kann. Ge-
stützt auf die Risikoanalyse sind die verhältnismässigen Massnahmen zu 
treffen bzw. ist zu begründen, weshalb auf weitergehende Sicherungs-
elemente verzichtet werden kann (vgl. allgemein auch Christa Stamm-
Pfister, in Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz und Öffentlichkeits-
gesetz, 3. Aufl. 2014, Art. 7 DSG N. 9). Es reicht nicht aus, wie die STA 
bloss auf das «Ermessen» der für die Datenbearbeitung verantwortlichen 
Behörde zu verweisen und eine Umsetzung der Empfehlungen der Auf-
sichtsstelle erst bei groben Sicherheitsmängeln bzw. geradezu willkürlicher 
Anwendung der einschlägigen Vorschriften in Aussicht zu stellen (vgl. an-
gefochtene Verfügung E. 16 und 18). Auch wenn der Verwaltung in diesem 
Zusammenhang durchaus ein Ermessens- bzw. Gestaltungsspielraum zu-
kommt (vgl. Ivo Schwegler, a.a.O., S. 371 f. N. 127 mit Hinweis auf Vortrag 
Revision KDSG, S. 15), verkennt die Vorinstanz die Tragweite des Verhält-
nismässigkeitsgrundsatzes.

4.2 Weiter ist zu beachten, dass sich im Zusammenhang mit der 
Authentifizierungsmethode anspruchsvolle technische Fragen stellen kön-
nen; darauf hat die Risikobeurteilung soweit erforderlich einzugehen. Ins-
besondere ist von Interesse, weshalb im Kanton Bern die Einmal-Anmel-
dung für den Zugang zur elektronischen Geschäftsverwaltung genügen 
soll, wogegen die GEVER-Systeme im Bund gemäss den Vorgaben über 
die Informatiksicherheit mit einer Zwei-Faktoren-Authentifikation zu führen 
sind (vgl. Art. 14 der Verordnung vom 30. November 2012 über die elektro-
nische Geschäftsverwaltung in der Bundesverwaltung [GEVER-Verord-
nung; SR 172.010.441]). Der Hinweis der STA, die Vorschriften für nicht-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.01.2018, Nr. 100.2017.72U, 
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bernische Verwaltungen seien auf BE-GEVER nicht anwendbar (vgl. an-
gefochtene Verfügung E. 21 ff.), trifft zwar zu, ist aber wenig zielführend. 
Entsprechende Vorgaben können sich auch aus den allgemeinen daten-
schutzrechtlichen Regelungen und Grundsätzen ergeben, namentlich 
demjenigen der Datensicherheit. Wie es sich damit im Einzelnen verhält, 
wird die FIN näher zu prüfen haben.

5.

Am vorliegenden Verfahren sind ausschliesslich kantonale Behörden betei-
ligt. Es sind daher keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 2 
i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. a VRPG). Ersatzfähige Parteikosten sind nicht an-
gefallen.

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gespro-
chen.

3. Zu eröffnen:
- der Beschwerdeführerin
- der Staatskanzlei der Kantons Bern

und mitzuteilen:
- der Finanzdirektion des Kantons Bern 

Der Abteilungspräsident: Der Gerichtsschreiber:

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Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün-
dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 
17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.