# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** aba8dcf3-385e-5715-85d1-c5086d6bb688
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-06-25
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 25.06.2020 B 2019/165
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2019-165_2020-06-25.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2019/165

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 17.07.2020

Entscheiddatum: 25.06.2020

Entscheid Verwaltungsgericht, 25.06.2020
Baurecht. Teilzonenplan, Teilrevision Baureglement (BauR) sowie Ergänzung 
Schutzverordnung (SchV) und Schutzplan. Art. 32 Abs. 1 und 33 BauG, sGS 
731.1., Art. 21 Abs. 2 RPG (SR 700). Verordnung zum Inventar der 
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, VISOS, SR 451.12. Streitig war, ob 
die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid die Teilrevision der SchV und die 
Änderung des Plans zur SchV, die Teilrevision des Zonenplans sowie die 
Teilrevision des BauR zu Recht bestätigte. Das Verwaltungsgericht führte 
unter anderem aus, vorliegend hätten wesentliche Gründe für die 
Zonenplananpassung im Ortskern bzw. ein öffentliches Interesse an der 
Regelung ortsbildschutzrelevanter Aspekte - unabhängig vom Bestehen 
konkreter Überbauungspläne - als dargetan zu gelten. Ein konkreter Anlass, 
mit der Neuregelung bis zur ISOS-Umsetzung für das ganze Gemeindegebiet 
(bis 4. März 2023) zuzuwarten, habe bei Planungsbeginn im Jahr 2014 und 
auch später nicht vorgelegen. Die Vorinstanz habe ihren Standpunkt 
hinsichtlich der Umzonungen des in der Zone W2 gelegenen Teils des 
Grundstücks Nr. 0001 in eine Kernzone Schutz und des in der Zone für 
öffentliche Bauten und Anlagen gelegenen Grundstücks Nr. 0002 in die 
Grünzone Sport-, Park- und Erholungsanlagen sowie hinsichtlich der daraus 
resultierenden Teilrevision des BauR und Ergänzung der SchV durch die 
Diskussion der beteiligten Interessen (einschliesslich der ISOS-Anliegen) 
nachvollziehbar dargelegt, weshalb es an einem Anlass fehle, in das 
vorinstanzliche Ermessen korrigierend einzugreifen, zumal weder ein 
Ermessensmissbrauch noch unzutreffende Sachverhaltsannahmen dargetan 
seien (Verwaltungsgericht, B 2019/165). Die gegen dieses Urteil erhobene 
Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 27. Oktober 2022 
gutgeheissen (Verfahren 1C_459/2020).

Entscheid vom 25. Juni 2020

Besetzung

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Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichter Steiner und Engeler; Gerichtsschreiber 

Schmid

Verfahrensbeteiligte

A.__,

B.__,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Karl Gehler, LL.M., Hofmann Gehler Schmidlin, 

Lattenhofweg 4, Postfach 2151, 8645 Jona,

gegen

Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

Politische Gemeinde C.__,

Beschwerdegegnerin,

Gegenstand

Teilzonenplan C.__, Teilrevision Baureglement sowie Ergänzung 

Schutzverordnung und Schutzplan C.__

 

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Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.  

Am 2. Mai 2017 erliess der Gemeinderat C.__ den Teilzonenplan C.__, welcher 

insbesondere im Dorfzentrum von C.__ die Umzonung eines grossen Teils der 

Kernzone sowie des in der Wohnzone W2 gelegenen Teils des Grundstücks Nr. 001 in 

eine Kernzone Schutz vorsieht. Sodann soll das Grundstück Nr. 002 von der Zone für 

öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBA) in die Grünzone Sport-, Park- und 

Erholungsanlagen (GE-Zone) umgezont werden. Ebenfalls am 2. Mai 2017 beschloss 

der Gemeinderat eine Teilrevision des Baureglements vom 14. Juni 2010 (BauR), 

welche unter anderem eine Aufhebung der Festlegung der geschlossenen Bauweise im 

Bereich der Kernzone und Neuregelung für den Bereich der Kernzone Schutz (Art. 11 

revBauR) sowie eine Anpassung der Bestimmungen über die Kernzonen (Art. 6

revBauR) enthält und die Zonenvorschriften darauf abstimmt (Art. 9 revBauR). Am 2. 

Mai 2017 beschloss der Gemeinderat im Weiteren eine Ergänzung der 

Schutzverordnung (SchV) vom 6. November 2006. Diese hat unter anderem eine 

Aufhebung der bisherigen Ortsbildschutzgebiete 1 und 2 und die Festlegung eines 

einheitlichen Ortsbildschutzgebietes mit angepassten Bestimmungen (Art. 5 revSchV) 

zum Gegenstand. Sodann wurden im Plan zur SchV der Rebberg bei der Kirche 

(Grundstück Nr. 002) als wertvoller innerer Grünraum und der D.__Park (Grundstück Nr. 

006) als geschützter Garten bezeichnet (Art. 6  revSchV).

A.a. 

bis

bis

Während der öffentlichen Auflage des Teilzonenplans, des BauR und der SchV mit Plan 

zur SchV erhoben A.__ (Eigentümer des Grundstücks Nr. 003) und B.__ (Eigentümer 

des Grundstücks Nr. 004), beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Karl Gehler, 

Rapperswil-Jona, Einsprache gegen die Ergänzung der SchV und die Änderung des 

Plans zur SchV sowie gegen die Teilrevision des Zonenplans und des BauR. Sie 

beantragten mit Hinweis auf den unzureichenden Schutz der gemäss Bundesinventar 

der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) zu erhaltenden Grünräume, die 

Grundstücke Nrn. 005 ff. (Umgebungsschutzzone I) sowie Nr. 001 

(Umgebungsschutzzone X) seien den wertvollen inneren Grünräumen gemäss SchV 

zuzuweisen und die noch nicht überbauten Grundstücke auszuzonen und der 

Grünzone zuzuweisen. Der Gemeinderat C.__ wies die Einsprachen mit Beschluss vom 

7./16. November 2017 ab. Zur Begründung legte er unter anderem dar, mit der 

Teilrevision der Ortsplanung sei in einer ersten Stufe beabsichtigt, die 

A.b. 

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Dorfkernentwicklung im Hinblick auf die Anforderungen des ISOS und des 

Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700) aufeinander abzustimmen und die 

Gestaltungsvorschriften der Kernzone zu stärken. In einem zweiten Schritt werde ein 

auf der Rahmennutzungsplanung aufbauender Überbauungsplan entwickelt, welcher 

die Anforderungen des ISOS und des RPG weiter vertiefe. Mit der Übernahme der 

erhöhten Gestaltungsanforderungen ergäben sich insgesamt deutlich griffigere 

Einflussmöglichkeiten als bisher. Damit werde das historische Ortsbild gerade nicht 

zerstört, sondern es werde die historische Bedeutung der Kernzone Schutz gestärkt. 

Mit Art. 6  revBauR erhalte die Bewilligungsbehörde das Instrumentarium, die 

Anliegen der Dorfkernentwicklung umzusetzen. An der Zuteilung der von den 

Einsprechern bezeichneten Gebieten zum Baugebiet ändere sich durch die Teilrevision 

der Ortsplanung nichts. Ausgehend von der starken öffentlichen Nutzung des 

westlichen Dorfkerns sei es städtebaulich sinnvoll, die östliche Seite des Dorfkerns 

stärker zu bebauen und den öffentlich zugänglichen und geschützten D.__Park an den 

Ortskern anzubinden. Der Grünraum sei nicht über einzelne private Flächen zu 

definieren, sondern hauptsächlich über Grünraume und freie Flächen auf den 

Grundstücken Nrn. 006 und 002. Damit werde ermöglicht, die ortsbildprägenden 

inneren Grünraume von Überbauungen freizuhalten. Auch mit der Überführung des 

Grundstücks Nr. 001 von der Zone W2 in die Kernzone Schutz werde das 

Erhaltungsziel gemäss ISOS im Rahmen der Interessenabwägung berücksichtigt. Mit 

der Freihaltung der Grundstücke Nrn. 006 und 002 werde der innere Grünraum 

geschützt, weshalb im Gegenzug das Grundstück Nr. 001 unter Einhaltung der 

gestalterischen Anforderungen überbaut werden könne. Bei der Planung seien die 

raumwirksamen Interessen (insbesondere haushälterische Bodennutzung, 

Siedlungsentwicklung nach innen, Anforderungen des Ortsbildschutzes, 

Erhaltungsziele des ISOS) umfassend ermittelt und gegeneinander abgewogen worden. 

Hieraus habe sich ergeben, dass der D.__Park und der Rebberg als Freiflächen 

wertvoller seien als die seit geraumer Zeit dem Baugebiet zugeteilten privaten Flächen 

im Ortskern oder am Ortseingang (act. G 9/1/3, 10/1/3, 11/1/3).

bis

Der Teilzonenplan sowie das teilrevidierte BauR wurden vom 21. November bis 20. 

Dezember 2017 dem fakultativen Referendum unterstellt. Gegen den Beschluss vom 7. 

November 2017 erhob Rechtsanwalt Dr. Gehler für A.__ und B.__ mit Eingabe vom 1. 

Dezember 2017 Rekurs bezüglich der Teilrevision der SchV sowie der Änderung des 

Plans zur SchV (Rekurs 1; act. G 9/1 und 9/3). Mit Schreiben vom 23. November 2018 

gab der Gemeinderat den Einsprechern bekannt, dass das Referendum nicht ergriffen 

worden sei. Hierauf erhob Rechtsanwalt Dr. Gehler für A.__ und B.__ mit Eingaben vom 

A.c. 

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B.  

5. April 2018 Rekurs gegen den Beschluss vom 7. November 2017 bezüglich der 

Teilrevision des Zonenplans (Rekurs 2; act. G 11/1 und 11/3) sowie bezüglich der 

Teilrevision des Baureglements (Rekurs 3; act. G 10/1 und 10/3). Nach Durchführung 

eines Augenscheins an Ort am 20. Dezember 2018 wies das Baudepartement die 

Rekurse mit Entscheid vom 10. Juli 2019 ab (act. G 2/2).

Gegen diesen Entscheid erhob Rechtsanwalt Dr. Gehler für A.__ und B.__ 

(Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 18. Juli 2019 Beschwerde mit den 

Rechtsbegehren, der Entscheid sei aufzuheben (Ziff. 1) und der Entscheid der 

Politischen Gemeinde C.__ (Beschwerdegegnerin) vom 16. November 2017 sei 

bezüglich der Teilrevision des Zonenplanes, der Teilrevision/Ergänzung der SchV bzw. 

der Änderung des Planes zur SchV sowie der Teilrevision des BauR aufzuheben (Ziff. 

2-4). Es seien die im ISOS eingetragenen Gebiete Umgebungszone I (U-Zo I), 

bestehend aus den Grundstücken Nrn. 005 ff., und Umgebungszone X (U-Zo X; 

Grundstück Nr. 001) den wertvollen inneren Grünräumen zuzuweisen, im Sinn des 

ISOS zu schützen und (soweit noch nicht überbaut) auszuzonen und für die 

Bautätigkeiten zu sperren (Ziff. 5 und 6). Eventualiter sei die Angelegenheit zur 

Neubeurteilung an das Baudepartement (Vorinstanz) zurückzuweisen (Ziff. 7); unter 

Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten der 

Beschwerdegegnerin (Ziff. 8). In der Beschwerdeergänzung vom 17. September 2019 

bestätigte und begründete der Rechtsvertreter die gestellten Rechtsbegehren (act. G 

5).

B.a. 

In der Vernehmlassung vom 27. September 2019 beantragte die Vorinstanz Abweisung 

der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid und 

äusserte sich ergänzend zur Beschwerde (act. G 8). Am 21. August 2019 hatte das Amt 

für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) den Teilzonenplan C.__, die 

Teilrevision des BauR und die Ergänzung der SchV sowie den Plan zur SchV genehmigt 

(act. G 12). Die Beschwerdegegnerin beantragte in der Vernehmlassung vom 14. 

Oktober 2019 Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne 

(act. G 14).

B.b. 

In der Stellungnahme vom 25. November 2019 bestätigte Rechtsanwalt Dr. Gehler den 

B.c. 

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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die 

Beschwerdeführer, welche als Rekurrenten bereits am vorangehenden Verfahren 

teilnahmen, sind zur Anfechtung des Rekursentscheids legitimiert (Art. 45 Abs. 2 VRP). 

Ihre Beschwerdeerklärung und -begründung (act. G 1 und 5) entsprechen zeitlich, 

formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 

Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten. Auf das 

Begehren, der Entscheid (Beschluss) der Beschwerdegegnerin vom 7./16. November 

2017 sei aufzuheben, ist nicht einzutreten, da der Rekursentscheid an dessen Stelle 

getreten ist (Devolutiveffekt; vgl. BGE 129 II 438 E. 1).

Nach Art. 174 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; PBG), in Kraft seit 1. 

Oktober 2017, wird auf Nutzungspläne (dazu zählen Schutzverordnungen, 

Baureglemente und Zonenpläne; Art. 1 Abs. 3 lit. a und c PBG), die bei Vollzugsbeginn 

des PBG nach Art. 29 BauG bereits öffentlich aufgelegen haben, das bisherige Recht 

angewendet. Vorliegend lagen die SchV, das BauR und der Teilzonenplan vom 30. Mai 

bis 28. Juni 2017 und damit vor Vollzugsbeginn des PBG öffentlich auf, weshalb das 

Baugesetz (BauG, sGS 731.1) in der bis 30. September 2017 gültig gewesenen 

Fassung zur Anwendung kommt.

2.  

Standpunkt der Beschwerdeführer (act. G 18). Vorinstanz und Beschwerdegegnerin 

verzichteten auf eine weitere Äusserung (act. G 19 und 20).

Auf die Vorbringen in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, soweit für den 

Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

B.d. 

bis

Streitig ist, ob die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid die Teilrevision der SchV 

und die Änderung des Plans zur SchV, die Teilrevision des Zonenplans sowie die 

Teilrevision des BauR zu Recht bestätigte.

Planungsbehörde ist die politische Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 f. BauG). Für den 

Erlass und die Änderung von Baureglement und Zonenplan ist die Bürgerschaft 

2.1. 

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zuständig (Art. 29 f. BauG; B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, 

Rz. 63). Der Planungsbehörde kommt dabei ein Entscheidungsspielraum zu. Die 

Ausübung des Ermessens hat gestützt auf allgemeine Rechtsprinzipien zweckmässig 

und angemessen zu erfolgen (vgl. Looser/Looser-Herzog, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, 

Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar Zürich/St. Gallen 2020, 

N. 10-13 und 18 f. zu Art. 46 VRP). Gemäss Art. 26 RPG genehmigt eine kantonale 

Behörde die Nutzungspläne und ihre Anpassungen (Abs. 1). Sie prüft diese auf ihre 

Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen 

(Abs. 2). Mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die Nutzungspläne 

verbindlich (Abs. 3). Dem kantonalen Recht bleibt es vorbehalten, über die 

Mindestanforderungen von Art. 26 Abs. 2 RPG hinaus weitere 

Genehmigungsvoraussetzungen vorzusehen. So ist im Kanton St. Gallen der 

Nutzungsplan im Genehmigungsverfahren auch auf seine Zweckmässigkeit und 

Angemessenheit hin zu prüfen (Art. 31 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 BauG; Heer, 

a.a.O., Rz. 262). Allerdings respektiert die Genehmigungsbehörde - in Anbetracht von 

Art. 2 Abs. 3 RPG und der Gemeindeautonomie - das Ermessen der Planungsbehörde 

und schreitet nur ein, wenn sich der kommunale Planerlass aufgrund überkommunaler 

öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweist, wenn dieser den wegleitenden 

Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder ihnen unzureichend 

Rechnung trägt (VerwGE B 2013/232 vom 16. April 2014 E. 1.4.1 mit Hinweis auf 

Waldmann/Hänni, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N. 15 zu Art. 26). 

Die Genehmigung ist ein Instrument der Aufsicht des Kantons über die (kommunale) 

Nutzungsplanung. Sie ist mehr als blosse Kontrolle, sondern selbst ein Akt der 

Nutzungsplanung (A. Ruch, in: Aemissegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar 

RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, N. 5 zu Art. 26). Die Genehmigung ist ein 

Gültigkeitserfordernis (Art. 26 Abs. 3 RPG). Nach einhelliger Lehre hat sie konstitutive 

Bedeutung, weshalb die Anordnungen des Nutzungsplans erst angewendet werden 

dürfen, wenn der Genehmigungsbeschluss rechtskräftig geworden ist (vgl. z.B. Ruch, 

a.a.O., N. 44 zu Art. 26 RPG; Waldmann/Hänni, a.a.O., N. 17 zu Art. 26 RPG; P. Hänni, 

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 238; vgl. auch 

die Hinweise in BGer 1C_190/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 2.2.2). Die 

Genehmigungsverfügung vom 21. August 2019 gilt im vorliegenden 

Beschwerdeverfahren als mitangefochten.

Allgemein gilt der Grundsatz der Planbeständigkeit, jedenfalls für Nutzungspläne, die 

unter der Herrschaft des RPG und zur Umsetzung seiner Ziele und Grundsätze 

erlassen worden sind. Nutzungspläne werden deshalb nur überprüft und 

2.2. 

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gegebenenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse seit ihrem Erlass bzw. ihrer 

Genehmigung durch das Baudepartement erheblich geändert haben oder bedeutsame 

neue Bedürfnisse nachgewiesen sind (Art. 21 Abs. 2 RPG; Art. 32 Abs. 1 BauG). 

Planungsfehler können demgegenüber jederzeit korrigiert werden (Art. 21 Abs. 2 RPG; 

Art. 32 Abs. 1 BauG; Heer, a.a.O., N. 189 mit Hinweis auf BGE 124 II 396 E. 4b). Eine 

Überprüfung der Nutzungspläne ist in der Regel gerechtfertigt, wenn 

raumplanungsrechtliche Änderungen oder Massnahmen des kantonalen Richtplans 

eine solche erforderlich machen, z.B. wenn es um die Festlegung von Schutzzonen 

geht (T. Tanquerel, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.]. Praxiskommentar 

RPG, 2016, N. 45 und 48 zu Art. 21 RPG). Nach Art. 33 Abs. 1 BauG kann der 

Grundeigentümer nach Ablauf von zehn Jahren seit Rechtsgültigkeit die Überprüfung 

von Baureglement, Zonenplänen sowie von Schutzverordnungen verlangen. Anspruch 

auf Aufhebung oder Änderung besteht nach Art. 33 Abs. 2 BauG, wenn die 

Voraussetzungen nach Art. 32 Abs. 1 dieses Gesetzes erfüllt sind (lit. a) oder der Zweck 

des Erlasses nicht erreicht wird und dem Grundeigentümer unzumutbare Nachteile 

erwachsen (lit. b). Nach Art. 176 PBG müssen die Gemeinden ihre Nutzungsplanungen 

innert zehn Jahren nach Vollzugsbeginn des PBG (1. Oktober 2017) überarbeiten und 

anpassen. Nach Art. 176 PBG beträgt die Frist für die Überarbeitung von 

Schutzverordnungen 15 Jahre. Der Überprüfung und Anpassung von Nutzungsplänen 

können öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (vgl. Waldmann/Hänni, 

a.a.O., N. 12 zu Art. 21 RPG). Diese sind zu erfassen und gegeneinander abzuwägen 

(Art. 1 und 3 RPG; Art. 2 f. der Raumplanungsverordnung, RPV, SR 700.1). Die Wertung 

und Gewichtung der einzelnen Grundsätze fällt in den Ermessensspielraum der 

Planungsbehörden (vgl. BGer 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013, E. 2.3.2; GVP 2005 Nr. 

24).

Die Gemeinde C.__ ist im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) 

aufgeführt (vgl. Verordnung zum Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz 

[VISOS], SR 451.12) und wird dort als verstädtertes Dorf bezeichnet. Als Empfehlungen 

führt das ISOS unter anderem verkehrsberuhigende Massnahmen im Dorfkern, die 

Wahrung des Kontrastes zwischen dichtem Kernbereich und lockeren Ortsteilen sowie 

das Freihalten der ortsbildgliedernden Grünräume von jeglichen Neubauten auf (https://

data.geo.admin.ch/ch.bak.bundesinventar-schuetzenswerte-ortsbilder/PDF/

ISOS_5973.pdf; act. G 11/1 Beilage 6). Die Bewertung kommt unter anderen im 

Schutzziel "A" ("Erhalten der Substanz") zum Ausdruck, wonach alle Bauten, 

Anlagenteile und Freiräume integral zu erhalten und störende Eingriffe zu beseitigen 

sind (vgl. Erläuterungen zum ISOS, hrsg. vom Bundesamt für Kultur, Bern 2011, 

2.3. 

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abrufbar unter www.bak.admin.ch). Die im Inventarblatt der Gemeinde C.__ vermerkte 

Umgebungsschutzzone I (U-Zo I; innerer Grünraum im Ortskern) ist der 

Aufnahmekategorie "a" (unerlässlicher Teil des Ortsbildes) mit dem Erhaltungsziel 

"a" ("Erhalten der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche. Die für das Ortsbild 

wesentliche Vegetation und Altbauten bewahren, störende Veränderungen beseitigen") 

betrifft die Grundstücke Nrn. 005 ff. Die Umgebungsschutzzone (U-Zo) X (Grundstück 

Nr. 001) ist demgegenüber der ISOS-Aufnahmekategorie "ab" (unerlässlicher bzw. 

empfindlicher Teil des Ortsbildes) mit dem Erhaltungsziel "a" zugewiesen. Neben der 

Erhaltung der Beschaffenheit als Freifläche ("a") geht es hier somit um die Erhaltung 

der Eigenschaften, die für die angrenzenden Ortsbildteile wesentlich sind ("b"); 

letzteres ist mit Gestaltungsvorschriften und Auflagen für Neubauten zu realisieren (vgl. 

Erläuterungen zum ISOS a.a.O.).

Der von den Bundesinventaren ausgehende Schutz ist im Grundsatz an eine 

Interessenabwägung im Sinn von Art. 3 RPV geknüpft. In BGE 135 II 209 (E. 2.1) 

bestätigte das Bundesgericht, dass der ISOS-Schutz lediglich bei der Erfüllung von 

Bundesaufgaben (Art. 2 und 3 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz 

[NHG], SR 451) in unmittelbarer Weise gilt. Hierbei kommt bei einer 

Interessenabwägung Art. 6 Abs. 2 NHG zur Anwendung. Bei der Erfüllung von 

kantonalen (und kommunalen) Aufgaben - wozu die Nutzungsplanung zählt - wird der 

Schutz von Ortsbildern durch kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet. Im 

Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die 

Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG) und 

berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und 

Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der Behördenverbindlichkeit 

der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese 

Weise Eingang in die Nutzungsplanung. Die derart ausgestaltete Nutzungsplanung ist 

auch für die Eigentümer verbindlich. Insoweit besteht für die Kantone (bei der 

Erstellung der Richtpläne; Art. 11 VISOS) und Gemeinden eine Pflicht zur 

Berücksichtigung von Bundesinventaren. Die Pflicht zur Beachtung findet zum einen 

ihren Niederschlag in der Anwendung der die Schutzanliegen umsetzenden 

(Nutzungs-)Planung und zum andern darin, dass im Einzelfall erforderliche 

Interessenabwägungen im Lichte der Heimatschutzanliegen vorgenommen werden. 

Das ist insbesondere der Fall, wenn von der Grundnutzungsordnung abgewichen 

werden soll (BGE 135 II 209 E. 2.1; vgl. auch BGer 1C_150/2014 vom 6. Januar 2015 E. 

3.2). Der grundeigentümerverbindliche Schutz der Ortsbilder bei Erfüllung einer 

kantonalen Aufgabe - auch derjenigen von nationaler Bedeutung - mittels geeigneter 

planerischer Massnahmen ist Sache der Kantone resp. der politischen Gemeinden 

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3.  

(Heer, a.a.O., Rz. 1088). Der Richtplan beauftragt die Gemeinden, mit Massnahmen der 

Ortsplanung den Schutz der Ortsbilder von nationaler, kantonaler und kommunaler 

Bedeutung parzellenscharf und grundeigentümerverbindlich sicherzustellen (vgl. 

Merkblatt des Amtes für Kultur und Denkmalpflege des Kantons St. Gallen vom 

29. September 2014; act. G 11/3/8). Vom Erhaltungsziel abweichende Eingriffe in die 

im Richtplan bezeichneten Ortsbilder dürfen nur aufgrund einer Interessenabwägung 

(Art. 3 RPV) vorgenommen werden.

Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist bei der Überprüfung der Nutzungsplanung 

beschränkt, und es ist lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). 

Liegt ein vorinstanzlicher Entscheid innerhalb des Ermessensspielraums bzw. wurden 

die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung 

beachtet, liegt keine Rechtsverletzung vor, selbst wenn das Ermessen unzweckmässig 

gehandhabt wurde. Anders verhält es sich nur bei einem qualifizierten Ermessensfehler, 

wenn die Verwaltungsbehörde das Ermessen missbraucht bzw. über- oder 

unterschritten hat. Dies ist der Fall, wenn Ermessen ausgeübt wird, wo der Rechtssatz 

keines einräumt bzw. wo die Behörde auf die Ermessensausübung verzichtet, obschon 

ihr eine solche Betätigung aufgetragen ist. Beim Ermessensmissbrauch hält sich die 

Behörde formell zwar an den Entscheidungsspielraum, den ihr der Rechtssatz 

einräumt. Der Entscheid ist aber nicht bloss unzweckmässig oder unangemessen, 

sondern unhaltbar; er steht im Widerspruch zu Verfassungsprinzipien oder zu Sinn und 

Zweck des Gesetzes. Solche Entscheide müssen vom Verwaltungsgericht aufgehoben 

werden (Looser/Looser-Herzog a.a.O., N. 1 und 5 zu Art. 61 VRP).

2.4. 

In der Stellungnahme vom 6. September 2018 legte das AREG unter anderem dar, bei 

der Gestaltungsberatung von Bau- und Planvorhaben im Dorfkern von C.__ habe sich 

gezeigt, dass die rechtskräftigen Vorgaben nicht oder nur bedingt umgesetzt werden 

könnten. Die Zweiteilung der Ortsbildschutzgebiete habe sich nicht bewährt. Mit der 

neuen Kernzone Schutz werde die Einordnungspflicht bereits auf der Stufe der 

Nutzungsplanung (BauR) festgelegt. Insgesamt sei die Teilrevision der Ortsplanung 

sowohl inhaltlich als auch in zeitlicher Hinsicht nachvollziehbar. Der frühzeitige 

Einbezug sämtlicher Betroffener sei sehr zu begrüssen. Aufgrund der vom revidierten 

RPG geforderten Siedlungsentwicklung nach Innen/Verdichtung entstehe ein grosser 

baulicher Druck auf gut mit dem öffentlichen Verkehr erschlossene Ortszentren. Dies 

könne zu Konflikten zwischen den Verdichtungsbestrebungen und den Schutzzielen 

3.1. 

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des ISOS führen. Das ISOS selbst sei keine Interessenabwägung, welche jegliche 

Veränderung ausschliesse, sondern eine Wertungshilfe für die raumplanerische 

Interessenabwägung. Die Feststellungen in den Vorprüfungen des AREG vom 

10. Dezember 2015 und 23. August 2016 seien in den vorliegenden Planerlassen 

weitestgehend berücksichtigt worden. Die Kantonale Denkmalpflege habe in der 

zweiten Vorprüfung festgehalten, dass die in der ersten Vorprüfung angebrachten 

Ergänzungswünsche nicht umgesetzt worden seien. Aus Sicht der Denkmalpflege sei 

es möglich, dass die vollständige Umsetzung des ISOS und die Überprüfung der 

Schutzobjekte zu einem späteren Zeitpunkt stattfinden könne. Das ISOS könne in der 

vorliegend geänderten SchV nicht als berücksichtigt gelten. Es behalte weiterhin seinen 

direkten Einfluss und sei bei allen Planungen direkt zu berücksichtigen. Im Vorfeld einer 

Überarbeitung der SchV sei ein fachlich fundiertes Inventar der potentiellen 

Schutzobjekte zu erstellen. Mit diesen Vorbehalten könne die Änderung der SchV aus 

denkmalpflegerischer Sicht jedoch genehmigt werden. Der D.__Park liege laut ISOS im 

Gebiet 1 (historischer Ortskern mit Unterdorf und Kirchenbezirk) mit Erhaltungsziel A. 

Der innere Grünraum auf Grundstück Nr. 002 liege in der Umgebungszone IX mit 

Erhaltungsziel a. Der Gemeinderat räume diesen beiden Grünräumen den höheren 

Stellenwert ein als der Parzelle Nr. 001. Die Denkmalpflege teile im Schreiben vom 9. 

März 2016 diese Auffassung. Für die Überbauung der Parzelle Nr. 001 sei ein 

Sondernutzungsplan empfehlenswert. Für die Überbauung des Dorfkerns Ost liege ein 

Überbauungskonzept vor (Planungs- und Mitwirkungsbericht S. 9). Danach solle ein 

Grünraum im Bereich der Parzelle Nr. 007 freigehalten werden. Auch für die Umsetzung 

dieses Konzepts sei die Erarbeitung eines Sondernutzungsplans empfehlenswert. 

Unter Berücksichtigung des der Beschwerdegegnerin zustehenden Ermessens nach 

Art. 3 Abs. 2 BauG seien die Planerlasse unter Berücksichtigung der vorstehenden 

Ausführungen genehmigungsfähig (act. G 11/12).

Anlässlich des Augenscheins vom 20. Dezember 2018 führte der Vertreter der 

Denkmalpflege aus, das Ortsbild zeichne sich unter anderem durch die ringartige 

Bebauung um den Grünraum im Zentrum (Umgebungszone I) aus (sogenannter 

Bungert bzw. Allmendgebiet). Eine Kompensation von historisch bedeutenden Flächen 

sei aus denkmalpflegerischer Sicht nicht möglich bzw. unsinnig. Es müsse jeder 

Ortsbildteil bzw. jedes Objekt einzeln für sich betrachtet werden. Abweichungen vom 

ISOS seien grundsätzlich möglich und die Abwägung zwischen Bewahren und 

Erneuern sei grundsätzlich Sache der Gemeinde. Das Gebiet I (Bungert) sei unabhängig 

der bestehenden Bauten erhaltenswert und eine allfällige Bebauung könne aus 

denkmalpflegerischer Sicht nur sehr massvoll ausfallen. Insgesamt seien die 

Schutzvorschriften noch nicht genügend und eine nachvollziehbare Begründung für 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 12/20

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eine Abweichung vom ISOS sei noch nicht vorhanden (act. G 11/18). Im Mail vom 

13. Februar 2019 hielt der Denkmalpfleger ergänzend fest, dass die ISOS-

Empfehlungen in Bezug auf das Gebiet I nicht zwingend anlässlich der Ortsplanung mit 

Schutzverordnung, Zonenplan und Baureglement einfliessen müssten, sondern im 

Rahmen eines späteren Sondernutzungsplans berücksichtigt werden könnten (act. G 

11/24).

Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, durch die 

Übergangsbestimmung von Art. 174 PBG sei klargestellt, dass das PBG auf die 

vorliegend streitigen Nutzungspläne nicht zur Anwendung komme und diese damit 

unabhängig von einer nach Art. 175 PBG erforderlichen Gesamtrevision erlassen 

werden könnten. Ob allenfalls - bezogen auf die Teilrevision von Zonenplan und BauR - 

eine gesamthafte Betrachtung der Planung angezeigt gewesen wäre, sei nicht zu 

prüfen und werde vom Beschwerdeführer auch nicht weiter begründet. Auch sei nicht 

ersichtlich, inwiefern die vorliegende Teilrevision die in den nächsten zehn Jahren 

anstehende Gesamtrevision präjudizieren sollte. Hinsichtlich der Frage, ob geänderte 

Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG vorlägen, bestehe keine Veranlassung, 

von der Beurteilung des AREG abzuweichen. Unter Berücksichtigung der 

Geltungsdauer der anzupassenden Nutzungspläne sowie der geplanten massvollen 

und nachvollziehbar begründeten Änderungen überwiege das Interesse an der 

Planänderung dasjenige an der Planbeständigkeit. Es lägen erheblich geänderte 

Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG vor (act. G 2/2 S. 13-15).

Gemäss kantonalem Richtplan (Koordinationsblatt S31 S. 1 ff.) stellten Ortsbildschutz, 

Siedlungsentwicklung nach innen und Förderung erneuerbarer Energien grundsätzlich 

gleichwertige Interessen dar. Weder das Bundesrecht noch der Richtplan verlange, 

dass die Gemeinden die ISOS- und die Kantonsinventar-Objekte uneingeschränkt 

("1:1") in ihre Planerlasse aufnehmen müssten, sondern es stehe ihnen bei der 

Umsetzung ein gewisses Ermessen zu. Zur Umsetzung der übergeordneten 

planerischen Vorgaben habe der Gemeinderat im Jahr 2014 den Masterplan 

Raumentwicklung erarbeitet, wonach insbesondere die Dorfkernentwicklung Priorität 

habe und die Stärkung des Ortsbildes im ISOS-geschützten Bereich Priorität vor der 

Verdichtung zukomme. Gemäss Planungs- und Mitwirkungsbericht vom 2. Mai 2017 

(S. 3 ff.; act. G 11/7/5) sei mit der Teilrevision insbesondere eine rechtlich besser 

abgestützte Mitwirkung der Gestaltungsberatung im Dorfzentrum beabsichtigt. In 

einem ersten Schritt seien das ISOS bezüglich des im Planperimeter liegenden Gebiets 

vollständig und grundeigentümerverbindlich umzusetzen und die daraus resultierenden 

3.2. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 13/20

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Heimatschutzanliegen mit einer Interessenabwägung in der Grundnutzung zu 

konkretisieren. Dabei werde praxisgemäss davon ausgegangen, dass die Anliegen des 

Natur- und Heimatschutzes gemäss ISOS in der Grundnutzungsordnungsordnung 

(Zonenplan, BauR, SchV) umgesetzt seien (vgl. VerwGE B 2013/199 vom 25. August 

2015 E. 6.2). Die Umsetzung des ISOS könne damit nicht auf ein späteres 

Sondernutzungsplanverfahren verlagert werden. Indes sei vorliegend nur der Perimeter 

der fraglichen Pläne (Teilzonenplan, Plan zur SchV) massgebend und nicht auch andere 

von der Denkmalpflege angeführte Gebiete in der Gemeinde, in denen das ISOS noch 

nicht umgesetzt werde. Zudem könne die von der Denkmalpflege geforderte 

Unterschutzstellung von Einzelobjekten noch im Rahmen der Neuinventarisierung für 

das ganze Gemeindegebiet erfolgen. Zu berücksichtigen sei auch, dass der 

Denkmalpflege gemäss PBG sämtliche Bauvorhaben im Ortsbildschutzgebiet zur 

Zustimmung unterbreitet werden müssten. Schliesslich finde das ISOS indirekt auch 

über die revidierten Bestimmungen von Art. 6  BauR sowie Art. 5 SchV Eingang in ein 

allfälliges Sondernutzungsplan- oder Baubewilligungsverfahren. Grundsätzlich stehe 

die Denkmalpflege hinter der Teilrevision, der SchV und des BauR (act. G 2/2 S. 15-22).

Das ISOS sei neben anderen massgeblichen Interessen in die raumplanerische 

Interessenabwägung einzubeziehen. Für die Planung seien insbesondere das Interesse 

an einer haushälterischen Bodennutzung verbunden mit einer massvollen 

Siedlungsentwicklung nach innen, die Schaffung einer Begegnungszone und die 

Stärkung der Zentrumfunktion sowie die Schaffung von neuen öffentlichen 

Wegverbindungen verbunden mit der Freihaltung wichtiger Flächen zusammen mit den 

Schutzanliegen des ISOS berücksichtigt worden. Weitere allenfalls entgegenstehende 

Interessen seien nicht ersichtlich und nicht vorgebracht worden. Art. 98 Abs. 2 BauG 

bzw. Art. 122 Abs. 3 PBG beträfen nicht unmittelbar die Unterschutzstellung von 

Baudenkmälern, sondern würden den Umgang mit bereits unter Schutz gestellten 

Objekten regeln. Vorliegend gehe es um die zur Umsetzung des ISOS geforderte 

Überarbeitung der Grundlagen für den Schutz des Ortsbildes. Erst im Fall eines 

konkreten Bauprojekts sei mit Blick auf die SchV sowie den Rahmennutzungsplan zu 

prüfen, ob eine Beseitigung/Beeinträchtigung des geschützten Ortsbildes vorliege. Mit 

Blick auf die Bestimmungen von Art. 6  Abs. 1-3 revBauR und Art. 5 SchV könne nicht 

gesagt werden, die Beschwerdegegnerin schütze die Freifläche in der Umgebungszone 

I gemäss ISOS nicht und beuge sich dem Druck privater Bauinteressen. Sowohl in Art. 

5 Abs. 2 SchV als auch in Art. 6  Abs. 1 revBauR werde der Schutz der das Ortsbild 

prägenden Freiräume gewahrt. Für die geschützten Gärten und wertvollen inneren 

Grünräume bestehe mit Art. 6  SchV eine eigenständige Bestimmung. Auch aus Sicht 

der Denkmalpflege sei eine Überbauung der Freiflächen nicht unbeschränkt möglich. 

bis

bis

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Dass die Beschwerdegegnerin den Schutz der Freiflächen (Grundstücke Nrn. 006 und 

002) höher gewichte, sei mit Blick auf das ihr zustehende Ermessen nicht zu 

beanstanden, zumal über Wegverbindungen vom Dorfzentrum über den D.__Park 

(Grundstück Nr. 006) bis zur Kirche (Grundstück Nr. 002) der Bezug der Grünflächen 

weiterhin hergestellt werde. Zudem liege auch das Grundstück Nr. 002 in der U-Zo IX 

gemäss ISOS. Auch wenn die erwähnten Flächen nicht ohne Weiteres hätten überbaut 

werden können, werde deren Schutz mit der Teilrevision der Ortsplanung erhöht. Neu 

lägen diese Flächen nämlich im Ortsschutzgebiet (Art. 6  SchV). Zudem werde das 

Grundstück Nr. 002 der GE-Zone zugewiesen. Die Auszonung gut erschlossener 

Grundstücke in Zentrumslage mit Aufnahme derselben als wertvoller Grünraum 

rechtfertige sich nicht, zumal die Grundstücke seit langem in der Bauzone lägen. Ob in 

C.__ derzeit genügend Wohnraum vorhanden sei, könne offenbleiben, da die 

Möglichkeit zur Schaffung von Wohnraum in Zentrumslagen nachvollziehbar und in der 

Kernzone Schutz grundsätzlich auch eine gewerbliche Nutzung möglich sei. Zu 

beachten sei auch, dass in der Umgebungszone I bereits Neubauten entstanden seien 

oder sich im Bau befänden, welche das Ortsbild beeinflussen würden. Im Übrigen sei 

bereits in der als "ortsbildgliedernde Wiesebene" bezeichneten und gemäss ISOS-

Empfehlungen freizuhaltenden U-Zo II ein Überbauungsplan als mit dem ISOS 

vereinbar erachtet worden (VerwGE B 2013/164 und 165 vom 4. Dezember 2014 E. 

4.6). Hinsichtlich der Umzonung des unbebauten Teils des in der Umgebungszone X 

gelegenen Grundstücks Nr. 001 von der Zone W2 in die Kernzone Schutz habe die 

Denkmalpflege im Schreiben vom 9. März 2016 ausdrücklich festgehalten, dass eine 

Überbauung dieses Grundstücks aus denkmalpflegerischer Sicht möglich sei, da 

dieses im Vergleich zum D.__Park und zum Grundstück Nr. 002 als klar weniger 

wertvoll angesehen werde. Auch am Augenschein sei von Seiten der Denkmalpflege 

die eher geringe Schutzwürdigkeit der Wiese bestätigt worden. Auch für diese Fläche 

(Grundstück Nr. 001) rechtfertige sich eine Auszonung und Zuweisung als wertvoller 

innerer Grünraum nicht. Den Anliegen des ISOS werde Genüge getan, zumal es sich 

auch hier um ein gut erschlossenes Grundstück in Zentrumsnähe handle, welches 

bisher sogar nach den Regelbauvorschriften hätte überbaut werden können. Eine 

Umzonung in die Kernzone Schutz schaffe die notwendigen und mit dem ISOS 

vereinbaren Voraussetzungen für eine massvolle Verdichtung. Inwiefern der Schutz 

dieser Freifläche verschlechtert werde, sei unklar. Der Umstand, dass die Wiese für 

Anlässe genutzt werde, rechtfertige deren vollständige Freihaltung nicht. Das Begehren 

um vollständige Freihaltung der im ISOS bezeichneten Flächen (U-Zo I und X) bzw. 

Zuweisung derselben in die Grünzone sowie als geschützte Gärten sei abzulehnen (act. 

G 2/2 S. 22-26).

bis

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Die Beschwerdeführer wenden unter anderem ein, dass die Umsetzung des ISOS 

bereits im Zonenplanverfahren vorzunehmen sei. Bei der U-Zo I im Ortskern handle es 

sich um ein Juwel der Siedlungsentwicklung. Die Grünräume seien auszuzonen und zu 

schützen. Die vorliegenden Teilrevisionen würden nicht darauf abzielen, das 

Ortsbildschutzgebiet im historischen Ortskern zu schützen. Die ISOS-Empfehlungen 

würden nicht übernommen. Der Werdegang der diversen Projekte, welche im ISOS-

Bereich U-Zo I vorgesehen gewesen seien, zeige, dass keinerlei öffentliches Interesses 

an Zonenplanänderungen, Änderungen der SchV und des BauR bestehe. Der von der 

Beschwerdegegnerin im Einspracheentscheid behauptete "Druck seitens der privaten 

Investoren" (Grossüberbauung mit Tiefgarage im Bereich U-Zo I) sei hinfällig, weil der 

Investor sein Projekt zurückgezogen und auf eine Überbauung verzichtet habe. 

Hierdurch habe sich die Beschwerdegegnerin veranlasst gesehen, die Grundstücke im 

Bereich U-Zo I zu kaufen. Nach Rückzug des privaten Bauprojekts seien keine weiteren 

Projekte mehr in Sicht gewesen. Rein private Interessen würden nicht genügen, um die 

Schutzziele des ISOS zu ignorieren. Es bestünde weder in privater noch in öffentlicher 

Hinsicht ein Interesse, die durch das ISOS geschützten Zonen U-Zo I und X zu 

überbauen. Neu solle in der U-Zo I ein Altersheim gebaut werden (act. G 6/16). Die 

Stimmbürger der Gemeinde hätten diesem Ansinnen an der Bürgerversammlung vom 

25. April 2019 jedoch eine Abfuhr erteilt. Auch dieses Projekt sei somit vom Tisch. Das 

ISOS müsse ohnehin bis 4. März 2023 parzellenscharf und grundeigentümerverbindlich 

umgesetzt werden. Die Beschwerdegegnerin verfüge bis heute über kein Inventar der 

schützenswerten Objekte. Auch das RPG und das PBG führten dazu, dass die 

Gemeinden ihre gesamte Zonenplanung (bis 2027) revidieren müssten. Die RPG-

Änderungen und das PBG würden keine Notwendigkeit begründen, den Zonenplan 

stückweise in kleinen Tranchen zu ändern. Die Teilzonenplanung mit Änderung des 

BauR und der SchV erfolge komplett zur Unzeit. Zur Unzeit komme die neue Zonen- 

und Schutzordnung auch, weil die Einzelschutzobjekte noch gar nicht erfasst und 

definiert seien. Im Weiteren habe die Beschwerdegegnerin das ISOS im fraglichen 

Gebiet nicht umgesetzt. Das ISOS sei nicht eine blosse "Wertungshilfe" für die 

Interessenabwägung. Das Erhaltungsziel "a" müsse bereits im Planungsverfahren 

berücksichtigt werden, ansonsten der Schutzzweck des ISOS vereitelt werde. Das 

Schlagwort "Verdichtung" vermöge eine Überbauung der Gebiete U-Zo I und X nicht zu 

rechtfertigen. Wenn die Überbauung der geschützten Grünflächen U-Zo I und U-Zo X 

unter anderem damit ermöglicht werden solle, dass die Liegenschaften Nrn. 006 und 

002 geschützt würden, sei dies komplett falsch bzw. geradezu Unsinn. Bei jeder 

einzelnen Liegenschaft handle es sich um zu schützendes Kulturgut. Die (im Grunde 

zutreffende) Tatsache, dass das ISOS nicht 1:1 übernommen werden müsse, könne 

3.3. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 16/20

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4.  

nicht dazu führen, dass dieses gänzlich ausser Acht gelassen werde. Die 

Beschwerdegegnerin habe nie geprüft, ob eine Auszonung in den 

streitgegenständlichen Flächen überhaupt in Frage kommen würde. Eine Lösung, 

wonach nicht gebaut werde und die Freiräume bestehen bleiben würden, sei nie 

angesprochen worden. Es sei ihr ausschliesslich um die Frage gegangen, wie eine 

Bautätigkeit gerechtfertigt werden könne. Die Vorinstanz stelle in Ziff. 5.11 einerseits 

fest, dass das ISOS noch nicht genügend umgesetzt sei. Am Ende der Ziffer komme 

sie dann aber plötzlich zum Schluss, dass die angefochtenen Erlasse den Schutzzweck 

dennoch erfüllen würden und das ISOS in späteren Sondernutzungsplan- und 

Baubewilligungsverfahren im Gebiet der U-Zo I berücksichtigt werden könne. Diese 

Argumentation sei widersprüchlich. Ziel des ISOS sei es, nicht zu bauen. Diesem Ziel 

könne man nicht nachkommen, wenn die Bebauung zugelassen werde, diese aber bis 

zu einem gewissen Grad regle. Nach Wissen der Beschwerdeführer seien die 

Eigentümer der Liegenschaft Nr. 001 vehement gegen eine Überbauung dieser 

Liegenschaft. Auch bezüglich dieser Liegenschaft sei deshalb das ISOS in der 

Zonenplanung umzusetzen. Die Vorinstanz vernachlässige eine ganzheitliche 

Betrachtung des Gebiets. Indem immer nur einzelne Objekte berücksichtigt und 

gegeneinander ausgespielt würden, werde die Berücksichtigung des ISOS 

unterwandert (act. G 5 und G 18).   

Die Genehmigung des bisherigen Zonenplans durch das Baudepartement datiert vom 

16. August 2002, die Genehmigung der Schutzverordnung vom 6. November 2006 und 

diejenige der Gesamtüberarbeitung des BauR vom 14. Juni 2010. Die 

Beschwerdegegnerin erliess am 2. Mai 2017 den Teilzonenplan und die Teilrevision des 

BauR sowie die Änderung der SchV. Die Beschwerdeführer bemängeln, dass für den 

angefochtenen Zonenplan, die Teilrevision des BauR und die Ergänzung der SchV kein 

öffentliches Interesse bestehe und sie zur Unzeit erfolgen würden (act. G 5 Ziff. 9). Die 

Vorinstanz hielt diesbezüglich im angefochtenen Entscheid fest, es sei nicht ersichtlich, 

inwiefern die vorliegende Teilrevision die in den nächsten zehn Jahren anstehende 

Gesamtrevision präjudizieren sollte. Die nun geplante Teilrevision des BauR betreffe die 

bei der Gesamtüberarbeitung des BauR vom 14. Juni 2010 vorgenommenen 

Änderungen nur indirekt, indem neu eine Kernzone Schutz neben der Kernzone 

geschaffen werde. Beim Zonenplan bestehe aufgrund des Ablaufs des 

Planungshorizonts ein Überprüfungsanspruch. Daran ändere die Gesamtüberarbeitung 

des BauR nichts, da die vorliegende Teilrevision im Wesentlichen eine Änderung des 

4.1. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 17/20

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Zonenplans beinhalte, was teilweise Anpassungen des BauR notwendig mache. 

Gemäss kantonalem Richtplan (Koordinationsblatt S31 S. 6) hätten die Gemeinden den 

Schutz der Ortsbilder von nationaler Bedeutung bis 4. März 2023 parzellenscharf und 

grundeigentümerverbindlich festzulegen. Zudem solle mit der RPG-Teilrevision 2014 

die Zersiedlung begrenzt bzw. die Siedlungsentwicklung nach innen gelenkt werden. In 

den letzten Jahren seien im Dorfzentrum von C.__ öffentliche und private Bauvorhaben 

realisiert worden oder solche seien in Planung. Weiter sei eine Begegnungszone im 

Dorfzentrum geplant. Damit lägen gewichtige rechtliche und tatsächliche 

Gegebenheiten vor, welche für die Änderung der Nutzungsplanung sprächen. Unter 

Berücksichtigung der Geltungsdauer der anzupassenden Nutzungspläne sowie der 

geplanten massvollen und nachvollziehbar begründeten Änderungen überwiege das 

Interesse an der Planänderung dasjenige an der Planbeständigkeit. Es lägen erheblich 

geänderte Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG vor (act. G 2/2 S. 13-15).

Diese Ausführungen erweisen sich als sachlich begründet. Im Weiteren wies das AREG 

hinsichtlich der Frage, ob geänderte Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG 

vorlägen, darauf hin, dass sich die Zweiteilung der Ortsbildschutzgebiete nicht bewährt 

habe und die bisherigen Planungsinstrumente für die Dorfkernentwicklung nur bedingt 

geeignet gewesen seien. Mit der neu geschaffenen Kernzone Schutz werde die 

gewünschte Einordnungspflicht bereits auf Stufe Nutzungsplanung festgelegt, und es 

werde nur noch einen Typ Ortsbildschutzgebiet geben. Die vorgesehene Änderung der 

Ortsplanungsinstrumente sei sowohl inhaltlich als auch in zeitlicher Hinsicht 

nachvollziehbar und vertretbar, zumal sowohl nach Art. 15 BauG als auch nach Art. 15 

PBG diese Möglichkeit vorgesehen sei (act. G 11/12 S. 2). Vor diesem Hintergrund 

haben entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer (act. G 5 Ziff. 43) wesentliche 

Gründe für die Zonenplananpassung im Ortskern bzw. ein öffentliches Interesse an der 

Regelung ortsbildschutzrelevanter Aspekte - unabhängig vom Bestehen konkreter 

Überbauungspläne - als dargetan zu gelten. Ein konkreter Anlass, mit der Neuregelung 

bis zur ISOS-Umsetzung für das ganze Gemeindegebiet (bis 4. März 2023) zuzuwarten, 

lag bei Planungsbeginn im Jahr 2014 und auch später nicht vor. Nicht Gegenstand des 

angefochtenen Entscheids und damit auch des vorliegenden Verfahrens bilden die von 

den Beschwerdeführern diskutierten Überbauungsprojekte (vgl. act. G 14 S. 6-10), 

weshalb sich Ausführungen hierzu erübrigen. Immerhin ist anzumerken, dass das 

Vorbringen der Beschwerdeführer, die Eigentümer des Grundstücks Nr. 001 seien 

gegen eine Überbauung desselben (act. G 5 Ziff. 51), von Seiten der 

Beschwerdegegnerin bestritten wird (act. G 14 Ziff. 4.6).

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 18/20

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Vorliegend ist - mit den Beschwerdeführern (act. G 5 Rz. 33) und der Vorinstanz (act. G 

2 S. 19 f.) - festzuhalten, dass die ISOS-Vorgaben bereits im Rahmen des streitigen 

Teilzonenplans, der Teilrevision des BauR und der Ergänzung der SchV zum Tragen 

kommen müssen und eine gänzliche Verlagerung der Umsetzung des ISOS auf ein 

späteres Sondernutzungsplanverfahren nicht in Betracht kommt. Indes besteht bei der 

Umsetzung der ISOS-Vorgaben bei der raumplanerischen Interessenabwägung im 

Planverfahren (vorstehende E. 2.3) ein Ermessensspielraum der Planungsbehörde. Im 

Weiteren zeigen die Erhaltungshinweise in den Erläuterungen zum ISOS (a.a.O.) unter 

anderen zu den Erhaltungszielen "a" und "ab" (Möglichkeit von Gestaltungsvorschriften 

und von speziellen Vorschriften für die Veränderung von Altbauten), dass ISOS-

Anliegen ergänzend auch in Sondernutzungsplänen berücksichtigt werden können. Die 

Beschwerdegegnerin setzte sich im Rahmen der vorliegenden Planung mit den ISOS-

Vorgaben einlässlich auseinander und berücksichtigte sie - neben raumplanerischen 

Anliegen (haushälterische Bodennutzung, massvolle Siedlungsentwicklung nach innen, 

Schaffung einer Begegnungszone, Stärkung der Zentrumsfunktion, Schaffung 

öffentlicher Wegverbindungen mit Freihaltung wichtiger Flächen) - bei der 

Interessenabwägung (vgl. dazu act. G 11/1 Beilage 3 S. 10-16). Zur Umsetzung dieser 

Interessen, insbesondere auch der ortsbild- und heimatschutzrelevanten Aspekte, 

erliess sie entsprechende Schutzbestimmungen (vgl. insbesondere Art. 6  BauR, Art. 

5 SchV; act. G 12 Beilage). Diese Vorschriften dienen augenscheinlich dem Schutz der 

Baustruktur des Dorfplatzes sowie entlang der E.__-Strasse. Von daher ist die 

Auffassung der Beschwerdeführer (act. G 5 Ziff. 44), dass die ISOS-Anliegen gänzlich 

ausser Acht gelassen würden, offensichtlich unbegründet. Indem der Ortskern der 

Kernzone Schutz und dem Ortsbildschutzgebiet zugeteilt wird, trifft es entgegen der 

Meinung der Beschwerdeführer (act. G 5 Rz. 46) auch nicht zu, dass - abgesehen von 

den Grundstücken Nrn. 006 und 002 - das übrige Schutzgebiet uneingeschränkt 

überbaut werden könnte. Mit der Kernzone Schutz wird der Ortsbildschutz vielmehr für 

den gesamten Ortskern in der Nutzungsordnung grundeigentümerverbindlich 

umgesetzt. Die Beschwerdegegnerin verfügt im Weiteren über ein Verzeichnis der 

Einzelschutzobjekte (Anhang 2 der SchV vom 6. November 2006), wobei dieses noch 

nicht an die Anforderungen des PBG angepasst wurde (vgl. act. G 14 Ziffer 4.4).

Die Denkmalpflege, die den Planungsprozess von Beginn weg begleitete, erachtete es 

mit den Erhaltungszielen des ISOS explizit als vereinbar, die Parzelle Nr. 001 (Zone W2, 

im ISOS-Gebiet U-Zo X) zu überbauen, wenn dafür die Parzellen Nrn. 006 (D.__Park) 

und 002 (Rebberg bei der Kirche) freigehalten werden (Schreiben vom 9. März 2016; 

act. G 11/12 Beilage 2). Auch wenn nach ihrer Meinung die ISOS-Vorgaben in der 

4.2. 

bis

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 19/20

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streitigen Ortsplanung mit Schutzverordnung, Zonenplan und Baureglement noch nicht 

vollständig umgesetzt sind (act. G 11/18), ist es aus der Sicht der Denkmalpflege 

vertretbar, die ISOS-Erhaltungsziele in Bezug auf das Gebiet U-Zo I (Erhalten der 

Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche) zusätzlich im Rahmen eines späteren 

Sondernutzungsplans einfliessen zu lassen. Eine gut eingefügte Bebauung mit im Sinn 

eines Bungerts gestalteten Freihaltebereichen bezeichnete sie als durchaus denkbar 

(act. G 11/24; vgl. auch act. G 12 S. 2). Die Denkmalpflege vertritt insbesondere nicht 

die Auffassung, dass die seit langem eingezonten Grundstücke in der U-Zo I (Nrn. 005 

ff.) und U-Zo X (Nr. 001) auszuzonen bzw. für eine Überbauung zu sperren seien. Eine 

Auszonungsverpflichtung für die erwähnten Grundstücke lässt sich auch der ISOS-

Empfehlung, wonach die ortsbildgliedernden Grünräume von Neubauten freizuhalten 

sind, nicht entnehmen. Selbst wenn somit die ISOS-Vorgaben durch die streitige 

Teilrevision der Ortsplanung allein nicht als vollständig umgesetzt gelten könnten, hätte 

dies nicht die Unzweckmässigkeit der streitigen Planung bzw. eine Überschreitung des 

Planungsermessens zur Folge. Überdies ist festzuhalten, dass wie dargelegt die ISOS-

Vorgaben in der Ortsplanung nicht im Wortlaut übernommen werden müssen und 

dementsprechend einer Wertung zugänglich sind, womit es auch möglich bleibt, im 

Rahmen der Interessenabwägung - wie dies vorliegend geschehen ist - für einzelne 

Flächen einen erhöhten Schutz vorzusehen (Grundstücke Nrn. 002 und 006) und für 

andere (Grundstück Nr. 001) die Schutzanforderungen zu vermindern. Zudem wurde 

das zentral am Eingang zum Ortskern gelegene Grundstück Nr. 001 der Kernzone 

Schutz zugeteilt, womit das ISOS für dieses Grundstück ebenfalls als umgesetzt gelten 

kann; hierauf weist die Beschwerdegegnerin zu Recht hin (act. G 14 Ziffer 4.6). Von 

daher erscheint eine zusätzliche ISOS-Berücksichtigung im Rahmen eines späteren - 

unter den gegebenen Verhältnissen unabdingbaren - Sondernutzungsplans, wie bereits 

im angefochtenen Entscheid dargelegt (act. G 2 S. 20-22), möglich. In diesem 

Zusammenhang ist in formeller Hinsicht auch zu beachten, dass die im vorliegenden 

Verfahren mitangefochtene Verfügung des AREG vom 21. August 2019 den 

Teilzonenplan, die Ergänzung der SchV und den Plan zur SchV sowie die Teilrevision 

des Baureglements im Sinn der Erwägungen genehmigte. Die Feststellung in der 

Verfügungsbegründung, wonach die Genehmigung mit Vorbehalten - d.h. mit der 

Feststellung der fehlenden vollständigen Berücksichtigung des ISOS in der geänderten 

SchV sowie der Pflicht zur ISOS-Berücksichtigung in den nachfolgenden Planungen 

und zur Erstellung eines neuen Inventars der potentiellen Schutzobjekte - erfolge (act. G 

12; vgl. dazu auch die vorstehend in E. 3.1 zitierten Fachberichte), nimmt daher an der 

Rechtskraft dieser Verfügung teil und ist in diesem Sinn für die Beschwerdegegnerin 

mit Bezug auf künftige Planungen und Baubewilligungen bindend.

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5.  

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Beschwerdeführer bezahlen die amtlichen Kosten von CHF 5'000, unter 

Anrechnung des von ihnen geleisteten Kostenvorschusses von CHF 6'000 und 

Rückerstattung des verbleibenden Betrages von CHF 1'000 an sie.

3.

Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

 

 

Indem die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin ihren Standpunkt hinsichtlich der 

Umzonungen des in der Zone W2 gelegenen Teils des Grundstücks Nr. 001 in eine 

Kernzone Schutz und des in der ZöBA gelegenen Grundstücks Nr. 002 in die GE-Zone 

sowie hinsichtlich der daraus resultierenden Teilrevision des BauR und Ergänzung der 

SchV durch die Diskussion der beteiligten Interessen (einschliesslich der ISOS-

Anliegen) nachvollziehbar darlegten, fehlt es für das angerufene Verwaltungsgericht an 

einem Anlass, in ihr koordiniertes Ermessen korrigierend einzugreifen, zumal weder ein 

Ermessensmissbrauch noch unzutreffende Sachverhaltsfeststellungen dargetan sind.

Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf 

einzutreten ist. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdeführer (Art. 95 Abs. 1 VRP). 

Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von CHF 5'000. Der von ihnen geleistete 

Kostenvorschuss von CHF 6'000 wird angerechnet und der verbleibende Betrag von 

CHF 1'000 an sie zurückerstattet.

5.1. 

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Beschwerdeführer nicht ausseramtlich zu 

entschädigen (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98  VRP). Vorinstanz und 

Beschwerdegegnerin haben gemäss ständiger Praxis keinen Anspruch auf 

ausseramtliche Entschädigung; beide stellten auch keinen solchen Antrag.

5.2. 

bis

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	St.Galler Gerichte
	Entscheid Verwaltungsgericht, 25.06.2020
	Baurecht. Teilzonenplan, Teilrevision Baureglement (BauR) sowie Ergänzung Schutzverordnung (SchV) und Schutzplan. Art. 32 Abs. 1 und 33 BauG, sGS 731.1., Art. 21 Abs. 2 RPG (SR 700). Verordnung zum Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, VISOS, SR 451.12. Streitig war, ob die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid die Teilrevision der SchV und die Änderung des Plans zur SchV, die Teilrevision des Zonenplans sowie die Teilrevision des BauR zu Recht bestätigte. Das Verwaltungsgericht führte unter anderem aus, vorliegend hätten wesentliche Gründe für die Zonenplananpassung im Ortskern bzw. ein öffentliches Interesse an der Regelung ortsbildschutzrelevanter Aspekte - unabhängig vom Bestehen konkreter Überbauungspläne - als dargetan zu gelten. Ein konkreter Anlass, mit der Neuregelung bis zur ISOS-Umsetzung für das ganze Gemeindegebiet (bis 4. März 2023) zuzuwarten, habe bei Planungsbeginn im Jahr 2014 und auch später nicht vorgelegen. Die Vorinstanz habe ihren Standpunkt hinsichtlich der Umzonungen des in der Zone W2 gelegenen Teils des Grundstücks Nr. 0001 in eine Kernzone Schutz und des in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen gelegenen Grundstücks Nr. 0002 in die Grünzone Sport-, Park- und Erholungsanlagen sowie hinsichtlich der daraus resultierenden Teilrevision des BauR und Ergänzung der SchV durch die Diskussion der beteiligten Interessen (einschliesslich der ISOS-Anliegen) nachvollziehbar dargelegt, weshalb es an einem Anlass fehle, in das vorinstanzliche Ermessen korrigierend einzugreifen, zumal weder ein Ermessensmissbrauch noch unzutreffende Sachverhaltsannahmen dargetan seien (Verwaltungsgericht, B 2019/165). Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 27. Oktober 2022 gutgeheissen (Verfahren 1C_459/2020).

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		2025-07-19T03:46:10+0200
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