# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f8b0ec5d-3dfe-5dc3-9a6d-912075169ef5
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-11-19
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 19.11.2014 A-5200/2013
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-5200-2013_2014-11-19.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 

 

  

 
 Cour I 

A-5200/2013 

 

 

  A r r ê t  d u  1 9  n o v e m b r e  2 0 1 4  

Composition 

 
Marie-Chantal May Canellas (présidente du collège), 

Marianne Ryter, Kathrin Dietrich, juges, 

Valérie Humbert, greffière. 

 

 
 

Parties 

 
Commune de Torny,  

représentée par Maître Bernard Ayer, avocat,  

recourante,  

 
 

 
contre 

 

 
Département fédéral de la défense, de la protection de la 

population et des sports DDPS, population et des sports 

DDPS, Maulbeerstrasse 9, 3003 Bern,    

autorité inférieure.  

 

Objet 

 
Approbation des plans de constructions militaires. 

 

 

A-5200/2013 

Page 2 

Faits : 

A.  

A.a Le 1
er
 février 2012, armasuisse Immobilier, Management de projets 

de construction Suisse romande, a adressé au Département fédéral de la 

défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) une de-

mande formelle d’approbation des plans, dans le cadre d’une procédure 

simplifiée, pour la déconstruction et la reconstruction de différents élé-

ments, composants du système MALS+. Ce projet concernait deux sec-

teurs: la Base aérienne de Payerne et le site de Montbrelloz. 

Le 23 mai 2013, le DDPS a approuvé les plans pour la déconstruction (du 

radar FLUR) et la reconstruction de différents éléments composant le sys-

tème MALS+ dans les secteurs de Payerne et de Montbrelloz (demande 

du 1
er
 février 2012). 

A.b Le projet MALS+ se compose en outre d’un radar de surveillance 

d’aéroport (ASR), non compris dans la demande précitée, dont 

l’installation, prévue sur le site de Torny situé dans le canton de Fribourg, 

nécessite une procédure ordinaire d'approbation des plans. 

Le 11 juin 2012, armasuisse Immobilier a soumis pour approbation au 

DDPS, le projet concernant l'installation du radar MALS+
 
sur la Commune 

de Torny destiné à compléter le système installé sur la base aérienne de 

Payerne. Le dossier déposé pour le projet de Torny comprenait les docu-

ments suivants: 

– une description du projet général du 30 novembre 2011; 

– un rapport relatif au rayonnement non ionisant (RNI) du 15 novembre 

2011; 

– des formulaires cantonaux; 

– un dossier de photomontages du 30 novembre 2011, révisé le 11 juin 

2012; 

– un rapport du fournisseur du système sur le bruit du 4 juin 2012 (en 

allemand); 

– un rapport complémentaire selon l'annexe 6 de l'ordonnance du 15 

décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB, RS 814.41) du 

bureau Triform SA ; 

– trois plans de situation (situation générale, de détail et de coupes). 

A.c Selon armasuisse Immobilier, l'adaptation de l'équipement actuel de 

l'aérodrome de Payerne est motivée par son obsolescence au vu des 

standards de sécurité et rendue indispensable par les normes internatio-

A-5200/2013 

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nales. Le nouveau radar de surveillance prévu dans le secteur de Torny 

est composé d'un radar primaire et d'un système d'identification automa-

tisé. L'installation, qui serait implantée à l'intérieur du périmètre militaire 

appartenant à la Confédération sur une colline de la commune de Torny 

située à une dizaine de kilomètres de l'aérodrome, comprend une tour cy-

lindrique, constituée d'éléments préfabriqués en béton, d'un diamètre ex-

térieur de 3 mètres, d'une hauteur sous dalle de 5.03 mètres, surmontée 

de deux plateformes métalliques sur lesquelles sont fixés les appareils 

mobiles. Les plateformes – accessibles par un escalier de service – sont 

équipées de quatre éléments de paratonnerre. La hauteur totale de l'ins-

tallation projetée, de 13.80 mètres au dessus du sol dans le projet initial 

soumis à approbation, a été rehaussée de 2,5 mètres à la suite d'une 

demande d'un couple habitant Torny qui en avait fait une condition au re-

trait de son opposition.  

B.  

Par décision du 14 août 2013, le DDPS a approuvé le projet d'armasuisse 

Immobilier relatif au radar Mals+ (demande du 11 juin 2012) moyennant 

certaines charges notamment en matière de protection de l'environne-

ment. S'agissant du rehaussement de l'installation, il l'a accepté sans 

nouvelle mise à l'enquête publique, estimant qu'il ne s'agissait pas d'une 

modification importante. En conséquence, le DDPS a classé l'opposition 

du couple habitant Torny et rejeté celle déposée le 10 septembre 2012 

par la Commune de Torny. 

C.  

C.a Par acte du 16 septembre 2013, la Commune de Torny, agissant par 

l'entremise d'un avocat, interjette recours par devant le Tribunal adminis-

tratif fédéral à l'encontre de cette décision dont elle requiert principale-

ment, sous suite de frais et dépens, l'annulation. Subsidiairement, si l'ins-

tallation devait être réalisée, elle demande qu'une indemnité d'un montant 

d'au moins 10 millions de francs lui soit octroyée au sens de l'art. 126 f. 

al. 2 de la loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée et l’administration mili-

taire (LAAM, RS 510.10). Elle sollicite, cas échéant, un délai pour se dé-

terminer sur le montant définitif de l'indemnité . 

A l'appui de ses conclusions, la Commune de Torny développe de nom-

breux griefs ayant trait en substance à la violation de l'obligation de 

consulter les cantons et communes concernés, de soumettre les adapta-

tions de projet, de planifier, à la violation du principe de proportionnalité et 

de l'exigence d'une étude d'impact, à l'absence de pondération des inté-

A-5200/2013 

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rêts ainsi qu'à la non-conformité à la zone. En particulier, la Commune de 

Torny se prévaut de futurs emplacements de parcs éoliens prévus tant 

sur le territoire vaudois que fribourgeois qui seraient compromis par l'im-

plantation d'un radar en raison des interférences possibles. Elle affirme 

notamment que lors d'une séance de conciliation, il aurait été dit qu'"en 

Allemagne, aucune éolienne ne peut être installée dans un rayon de 50 

km d'un aéroport". 

C.b Dans sa réponse du 18 octobre 2013, l'autorité inférieure répond 

point par point aux griefs de la recourante et conclut au rejet total du re-

cours. S'agissant en particulier de la problématique des parcs éoliens, el-

le s'étonne de ce que ce grief soit soulevé pour la première fois en procé-

dure de recours et relève, en substance, que non seulement la norme en 

vigueur en Allemagne n'existe pas en Suisse, mais que de surcroît l'aéro-

drome existant à Payerne et distant de moins de 10 km serait le premier 

obstacle dans ce rayon de 50 km à l'implantation d'éoliennes. Elle expose 

encore dans les grandes lignes la procédure que doit suivre tout projet de 

parcs éoliens et observe que contrairement aux allégués de la recouran-

te, la révision du plan directeur vaudois sur les énergies n'a pas encore 

été adoptée. Elle estime au demeurant que le canton de Vaud a été suffi-

samment informé du projet par la publication dans la Feuille fédérale et 

dans la presse locale et que ce canton en avait au surplus déjà eu 

connaissance dans le cadre de la consultation qui s'était déroulée pour 

les besoins de la procédure d'approbation des plans pour la partie Mont-

brelloz et Payerne. A titre incident, elle requiert le retrait de l'effet suspen-

sif au recours, motif pris que la recourante ne fait valoir aucun intérêt di-

gne de protection pour elle-même et ses administrés et que son attitude 

dilatoire ne saurait bloquer un projet global d'intérêt public, alors qu'elle 

n'a pas de motifs apparents pour s'y opposer.  

C.c  

Dans sa réplique du 25 novembre 2013, la recourante remarque en subs-

tance qu'aucun motif convaincant ne plaide pour une entrée en force im-

médiate de la décision litigieuse si bien qu'il y a lieu de rejeter la requête 

de l'autorité inférieure. S'agissant de son intérêt à recourir, la recourante 

observe que, du moment que la loi l'habilite expressément à recourir (cf. 

art. 130 al. 2 LAAM), la question de l'intérêt digne de protection n'a plus à 

être examinée. Pour le surplus, elle réitère ses conclusions tant principa-

les que subsidiaires. 

C.d Par décision incidente du 12 décembre 2013, le Tribunal administratif 

fédéral rejette la requête tendant au retrait de l'effet suspensif motif pris, 

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Page 5 

en substance, que l'autorité inférieure n'a pas fait la démonstration de l'in-

térêt public ou privé qui primerait sur celui de la recourante à faire exami-

ner la conformité du projet au droit sans devoir supporter l'engagement 

prématuré de travaux provoquant inévitablement des nuisances. 

D.  

D.a Par mémoire complémentaire du 8 janvier 2014, la recourante inter-

vient en procédure en produisant une lettre du 13 novembre 2013 adres-

sée à la Conférence des directeurs cantonaux de l'énergie par le DDPS, 

avec copie à plusieurs offices fédéraux, au sujet de la nécessité d'une 

coordination des projets en matière d'énergie éolienne avec le DDPS, en 

temps opportun, ce afin de minimiser les conflits potentiels et d'augmen-

ter la sécurité. La recourante tire argument de ce document pour étayer 

son grief de la violation des obligations en matière de coordination et sou-

tient que la décision doit être annulée de ce chef. 

D.b Dans sa duplique du 9 janvier 2014, l'autorité inférieure soutient en 

substance que si la recourante a la qualité pour recourir d'un point de vue 

formel, elle n'a démontré aucun intérêt sur le fond à l'annulation de la dé-

cision querellée. S'agissant de la planification sectorielle, l'autorité infé-

rieure explique qu'elle possède un service de référence dans chaque can-

ton suisse, auquel elle adresse ses demandes. Il revient ensuite à ces 

services de déterminer quels autres services doivent être consultés en 

fonction du domaine concerné. La synthèse des différentes détermina-

tions internes est ensuite transmise par le service de référence. En 

conséquence, elle n'avait pas à consulter directement le service de 

l'énergie cantonal. Elle observe encore que l'absence de communication 

entre les autorités communales et cantonales ne lui est pas imputable. 

Pour le surplus, l'autorité inférieure assure qu'il n'est pas possible de 

maintenir le radar à son emplacement actuel. La seule question juridique 

qui est véritablement soulevée, selon elle, est celle du respect de la pro-

portionnalité, principe qui serait respecté.  

D.c Les autres faits, ainsi que les arguments développés par les parties à 

l'appui de leurs positions respectives, seront repris dans les considérants 

en droit ci-après, dans la mesure utile à la résolution du litige. 

 

 

 

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Page 6 

Droit : 

1.  

1.1 Sous réserve des exceptions – non pertinentes en l'espèce – prévues 

à l'art. 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral 

(LTAF, RS 173.32), le Tribunal administratif fédéral, en vertu de l'art. 31 

LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi 

fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 

172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. Le DDPS  

est une autorité au sens de la lettre d. de cette dernière disposition et l'ac-

te attaqué – par lequel il a approuvé des plans de constructions militaires 

sur le fondement de l'art. 126ss LAAM – en ce qu'il crée des droits ou 

obligations, revêt les caractéristiques matérielles (art. 5 al. 1 PA) et for-

melles (art. 35 PA) d'une décision, si bien que le Tribunal administratif fé-

déral est compétent pour examiner le présent recours.  

1.2 Aux termes de l'art. 130 al. 1 LAAM, la procédure de recours est régie 

par les dispositions générales de la procédure fédérale. La procédure de-

vant le Tribunal administratif fédéral est soumise à la PA, pour autant que 

la LTAF n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF).  

1.3 Sous réserve des considérants qui suivent, les formes et délais des 

art. 50 à 52 PA étant respectés, le recours est dès lors recevable à la for-

me stricto sensu. 

2.  

2.1  

2.1.1 Conformément à l'art. 48 PA, est légitimé au recours contre la déci-

sion d'approbation des plans quiconque a pris part à la procédure de 

première instance ou a été privé de cette possibilité (al. 1 let. a), est spé-

cialement atteint par la décision attaquée (al. 1 let. b) et a un intérêt digne 

de protection à son annulation ou à sa modification (al. 1 let. c). Cet inté-

rêt peut être juridique ou de fait, le recourant devant toutefois être plus 

touché que quiconque, sa situation se trouvant en lien étroit, digne d'être 

pris en considération, avec l'objet du litige. 

2.1.2 Si cette disposition est en premier lieu conçue pour des particuliers 

(ou pour des collectivités publiques touchées de la même manière qu'un 

particulier), une collectivité publique peut s'en prévaloir lorsqu'elle agit en 

tant que détentrice de la puissance publique et qu'elle dispose d'un inté-

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rêt public propre, comme la protection de ses habitants contre certaines 

nuisances (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-2780/2008 du 16 

juin 2009 et les réf. cit.; pour l'art. 89 al 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le 

Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110] qui a la même teneur que l'art. 48 al. 1 

PA: ATF 135 II 156 consid. 3.1, ATF 136 I 265 consid. 1.4). Un intérêt gé-

néral à une correcte application du droit n'est cependant pas suffisant 

dans le contexte de l'art. 48 al. 1 PA; il faut dans ce cas que la collectivité 

publique soit touchée dans des intérêts centraux liés à sa puissance pu-

blique (cf. ATF 140 I 90 consid. 1.2.2).  

2.1.3 La Commune de Torny n'a pas limité son intervention au seul dépôt 

du recours, mais a fait valoir une partie de ses griefs déjà par voie d'op-

position (cf. 126f LAAM). Elle a donc participé à la procédure devant l'au-

torité précédente, ainsi que l'exige l'art. 48 al. 1 let. a PA. Toutefois, elle 

n'est pas touchée par la décision attaquée de manière analogue à un par-

ticulier; elle ne prétend au demeurant pas le contraire. Elle ne peut donc 

a priori se prévaloir de l'art. 48 al. 1 let. b PA. La question de savoir si elle 

est touchée dans ses prérogatives de puissance publique et satisfait en 

tant que collectivité publiques aux conditions posées par la jurisprudence 

précitée peut souffrir de rester ouverte pour les raisons suivantes. 

2.2  

2.2.1 Selon l'art. 48 al. 2 PA, a également qualité pour recourir toute per-

sonne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recou-

rir. L'art. 89 al. 2 let. d LTF contient une règle similaire que l'on retrouvait 

autrefois à l'art. 103 let. c de la loi sur l'organisation judiciaire du 

16 décembre 1943 (OJ, RS 3 521), en vigueur jusqu'au 31 décembre 

2006. Ce type de recours appelé "recours dans l'intérêt de la loi" n'est pas 

lié à un intérêt propre, spécial et digne de protection (cf. ATF 138 V 339 

consid. 2.3.1, ATF 135 II 338 consid. 1.2.1, ATF 123 II 16 consid. 2c; ISA-

BELLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler [éd.], Kommentar zum Bundesge-

setz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/St-Gall 2008, ad art. 48 n. 28; 

VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Praxiskommentar VwVG, 

Waldmann/Weissenberger [éd.], Zurich 2009, ad art. 48 n. 38). La collec-

tivité ou l'organisation concernée n'a pas besoin de faire recours devant 

les autorités précédentes (pas de "formelle Beschwer"), sauf si la loi spé-

ciale en dispose autrement (cf. ISABELLE HÄNER, op. cit., ad. art. 48 n. 38). 

2.2.2 Dans le cas d'espèce, la question de l'intérêt au recours est préci-

sément soulevée par l'autorité inférieure qui estime dans sa réponse au 

recours que la recourante ne démontre pas dans quelle mesure elle ou 

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ses administrés sont particulièrement touchés, mais fonde au contraire 

son argumentation sur des éléments qui ont trait au droit de tiers, les-

quels auraient à l'évidence renoncé à intervenir dans la procédure. Dans 

sa duplique, l'autorité inférieure "reconnaît, sur la forme, le droit accordé 

à la recourante d'agir", mais considère que "sur le fond, un prétendu inté-

rêt aurait dû être démontré".  

2.2.3 Aux termes de l'art. 130 al. 2 LAAM, les cantons et les communes 

concernés [par une approbation des plans] ont qualité pour recourir. L'art. 

130 al. 2 LAAM constitue un cas d'application de l'art. 48 al. 2 PA, dispo-

sition qui, comme il vient d'être démontré, ne lie pas la qualité pour recou-

rir aux griefs invoqués, lesquels doivent être appréciés au stade de 

l'examen matériel du recours. Contrairement à d'autres lois fédérales at-

tributives de compétence au sens de l'art. 48 al. 2 PA (comme la LPN 

précitée) qui protègent des intérêts bien déterminés et limitent les motifs 

de recours à la défense de ces intérêts spécifiques, la LAAM n'a pas pour 

but la sauvegarde d'un intérêt public unique. L'application de la loi ayant 

toujours un impact territorialement déterminé, il se justifie que les com-

munes soient habilitées à recourir selon l'art. 130 al. 2 LAAM pour faire 

contrôler l'application de la loi. Ceci vaut dès lors pour la Commune de 

Torny, laquelle dispose ainsi de la qualité pour recourir, indépendamment 

des griefs qu'elle soulève.  

2.3  

2.3.1 Dans le cas d'espèce, la loi qui habilite la Commune à recourir pré-

voit en plus un "formelle Beschwer". En effet, aux termes de l'art. 126f al. 

1 2
ème

 phrase LAAM, toute personne qui n'a pas fait opposition  [durant la 

mise à l'enquête] est exclue de la suite de la procédure [d'approbation 

des plans]. Selon l'al. 3 de cette même disposition, les communes font 

valoir leurs intérêts par voie d'opposition. La Commune de Torny ayant 

fait part de son opposition le 10 septembre 2012 à l'adresse de l'autorité 

chargée de l'approbation des plans, l'exigence de la participation devant 

l'autorité inférieure  ("formelle Beschwer") est également satisfaite. 

2.3.2 Cela étant, cette exigence de lésion formelle ne se limite pas au 

simple fait d'avoir interjeté opposition dans le cadre de la procédure de 

première instance. Elle porte également sur les griefs soulevés, griefs qui 

définiront l'objet du litige. Ainsi, toutes les objections qui peuvent être for-

mulées pendant la mise à l'enquête doivent être soulevées dans la pro-

cédure d'opposition et ne peuvent l'être dans la procédure contentieuse 

subséquente. En effet, l'objet du litige ne peut plus être étendu une fois 

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écoulé le délai pour faire opposition (ATF 133 II 30 consid. 2.2; arrêt du 

Tribunal administratif fédéral A-3040/2013 du 12 août 2014 consid. 2.1 et 

réf. citées). En revanche, la motivation qui sous-tend les griefs peut quant 

à elle être modifiée, mais à la condition qu'elle n'étende pas l'objet du liti-

ge (ATAF 2012/23 consid. 2.1, arrêt du Tribunal administratif fédéral  A-

4790/2012 du 23 juillet 2014 consid. 4.2). 

2.3.3 Partant, le grief – soulevé pour la première fois en procédure de re-

cours – de la violation de l'obligation de consulter les cantons et commu-

nes concernées, en particulier de l'absence de prise en compte des col-

lectivités sises dans un rayon de 50km, lesquelles seraient éventuelle-

ment empêchées de construire des éoliennes sur leur sol en raison de la 

présence du radar projeté, est irrecevable faute d'avoir été formulé déjà 

pendant le délai d'opposition. 

Pour le surplus, le recours étant recevable quant à sa forme, le Tribunal 

administratif fédéral peut entrer en matière sur ses mérites. 

3.  

3.1 Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être lié 

par les motifs invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA) ni par l'argumentation juridi-

que développée dans la décision entreprise (cf. MOOR/POLTIER, op.cit., 

ch. 2.2.6.5, p. 300). La procédure est régie par la maxime inquisitoire, ce 

qui signifie que le Tribunal administratif fédéral définit les faits et apprécie 

les preuves d'office et librement (cf. art. 12 PA). Les parties doivent toute-

fois collaborer à l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur re-

cours (art. 52 PA). En conséquence, l'autorité saisie se limite en principe 

aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées 

que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent 

(ATF 122 V 157 consid. 1a; ATAF 2012/23 consid. 4, ATAF 2007/27, con-

sid. 3.3; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozes-

sieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2013, p. 22 n. m. 1.55, 

ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-

rechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n. 677). 

3.2 Le recourant peut invoquer la violation du droit fédéral, y compris l'ex-

cès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (cf. art. 49 let. a PA), la constata-

tion inexacte ou incomplète des faits pertinents (cf. art. 49 let. b PA) ou 

l'inopportunité (cf. art. 49 let. c PA; cf. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. 

cit. n. m. 2.149 p. 73; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, 

http://links.weblaw.ch/BVGE-2007/27

A-5200/2013 

Page 10 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 6e éd., Zurich/Bâle/Genève 2010, n. m. 

1758 ss).  

4.  

A titre liminaire, il sied de remarquer que le radar litigieux est une compo-

sante du Système militaire de guidage d'approche (SMGA) figurant dans 

le programme d'armement 2009 approuvé par l'Assemblée fédérale par 

arrêté du 7 septembre 2009 (FF 2009 6173). Il n'y a donc pas lieu de dis-

cuter ici, comme tente de le faire la recourante dans ses écritures, le 

bien-fondé du choix de ce dispositif que le message du Conseil fédéral du 

18 février 2009 sur l'acquisition de matériel militaire d'armement (Pro-

gramme d'armement 2009, FF 2009 1255) a parfaitement motivé.  

5. La recourante prétend, dans un premier grief, que faute de figurer dans 

le plan sectoriel militaire (PSM), l'implantation du radar litigieux à l'endroit 

prévu ne peut être autorisée. Il s'agit donc d'examiner si, pour être réali-

sé, le projet nécessitait d'abord une modification du PSM. Dans le cadre 

de son examen, le Tribunal rappellera tout d'abord les buts poursuivis par 

les plans sectoriels (consid. 5.1 ss) qu'il appliquera ensuite au cas d'es-

pèce (consid. 6). 

5.1 Aux termes de l'art. 13 de la loi sur l'aménagement du territoire du 

22 juin 1979 (LAT, RS 700) pour exercer celles de ses activités qui ont 

des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération procède à des 

études de base; elle établit les conceptions et plans sectoriels nécessai-

res et les fait concorder.  

Les conceptions et les plans sectoriels de la Confédération sont élaborés 

en étroite collaboration avec les cantons, les communes et avec la parti-

cipation de la population (art. 4 al. 2 LAT et 17 à 19 de l'ordonnance du 

28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire [OAT, RS 700.1]). Cette pro-

cédure de consultation n'aménage toutefois aucune voie de droit contre le 

plan sectoriel (arrêt du Tribunal fédéral 1A.64/2003 du 8 juillet 2003 

consid. 6.1.3), lequel n'est juridiquement contraignant que pour les autori-

tés et les particuliers ou organisations chargés de l'exécution de tâches 

d'intérêt public (article 22 OAT). Les particuliers touchés par une décision 

qui met en œuvre le plan sectoriel ne peuvent donc qu'agir contre cette 

décision, mais non s'en prendre au plan sectoriel lui-même (ATF précité, 

ATF 129 II 331 consid. 4.2; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-

2081/2006 du 17 décembre 2007 consid. 6.2.2).  

A-5200/2013 

Page 11 

5.2 Dans les domaines qui relèvent, selon la Constitution fédérale, de sa 

compétence (étendue ou exclusive – comme le domaine militaire), la 

Confédération établit de préférence des plans sectoriels alors que dans 

les matières qui dépassent ses seules compétences (compétences secto-

rielles ou partielles – comme le sport), elle applique en principe l'instru-

ment de la conception (cf. PIERMARCO ZEN-RUFFINEN / CHRISTINE GUY-

ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne, 

2001, p 97 ch. 202; BARBARA JUD, Les plans sectoriels de la Confédéra-

tion – des instruments sous-estimés, in Territoire & Environnement 

2/2014, p. 2 et 3; LUKAS BÜHLMANN, in: Aemiseg-

ger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire LAT, Zurich/Bâle/Genève 2010, 

n. 21 ad art. 13). Le plan sectoriel est plus précis que la conception. Il 

contient des indications concrètes portant sur les conditions spatiales et 

l'échelonnement dans le temps, ainsi que des exigences particulières à 

l'attention des autorités fédérales compétentes (ZEN-RUFFINEN/GUY-

ECABERT, op. cit., p 97 ch. 202). Le plan sectoriel demeure toutefois – 

comme le plan directeur cantonal – un document de caractère général qui 

ne règle en principe pas dans le détail les questions d’affectation, 

d’équipement ou d’exécution (cf. OFFICE DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL 

ARE, Explications relatives à l‘ordonnance sur l‘aménagement du territoi-

re du 28 juin 2000, point 2.2.1, p. 16, disponible sous 

www.are.admin.ch>thèmes>droit>publications, consulté le 12 août 2014). 

5.3  

5.3.1 La fonction des plans sectoriels, outre de permettre à la Confédéra-

tion d'établir les critères pour l'octroi d'autorisations et de concessions, 

est d'assurer une vision d'ensemble des politiques à incidences spatiales 

et de les coordonner assez tôt avec les activités des cantons et des 

communes (cf. JUD, op. cit., p. 4) qui doivent être consultés (cf. art.18 et 

19 OAT ).  

5.3.2 La LAT ne précise pas ce que doit contenir un plan sectoriel. Le 

contenu et le degré de précision dépend ainsi de l'objet de la planification 

et de l'ampleur de la compétence fédérale (cf. BERNHARD WALD-

MANN/PETER HÄNNI, Handkommentar RPG, Berne 2006, n 16 ad art. 13). 

Est déterminant à cet égard le droit spécial. Aux termes des articles 14 

OAT, les plans sectoriels doivent contenir des indications sur la manière 

dont la Confédération entend faire usage de sa liberté d'appréciation en 

matière d'aménagement; ils définissent en particulier les objectifs visés 

dans les domaines en question et comment ces objectifs seront conciliés 

avec l'aménagement du territoire, ainsi que les priorités, les modalités et 

A-5200/2013 

Page 12 

les moyens envisagés pour l'exercice de l'activité concernée. L'art. 15 

OAT règle les exigences de forme et de contenu d'un plan sectoriel. 

Comme pour les plans directeurs cantonaux (cf. art. 5 al. 2 OAT), l'état de 

la coordination est classé dans les catégories "information préalable", 

"coordination en cours" ou "coordination réglée" (art. 15 al. 2 OAT). Aux 

termes de l'art. 15 al. 3 LAT, un projet particulier ne peut être arrêté en 

tant que "coordination réglée" que s'il répond à un besoin (a); si d'autres 

lieux d'implantation ont été examinés et si le lieu retenu constitue la meil-

leure solution (b); si les incidences majeures du projet sur le territoire et 

l'environnement peuvent être appréciées d'une manière qui corresponde 

à ce niveau de planification (c) et s'il apparaît conforme à la législation 

pertinente (d). 

Contrairement aux cantons qui se sont vu, lors de l'entrée en vigueur de 

la LAT au 1
er
 janvier 1980, imposer des délais pour l'établissement de 

leurs plans directeurs et d'affectation (cf. art. 35 LAT), la Confédération 

n'a été soumise à aucun contrainte pour les conceptions et plans secto-

riels, si bien que certains plans sectoriels de la première génération sont 

encore en cours d'élaboration (cf. JUD, op. cit., p. 4).  

5.4 Si la Confédération doit mettre en œuvre une tâche qui ne correspond 

à aucun plan sectoriel ou que le plan sectoriel en question n'a pas encore 

été adopté, il s'agit d'évaluer lequel des intérêts prime entre celui à une 

prise de décision rapide et celui lié au respect du maintien de l'ordre sé-

quentiel des décisions en droit de la planification (JUD, op. cit., p. 5; 

TSCHANNEN, Commentaire LAT, n 34 ad art. 9; sur le système pyramidal 

de la planification: ATF 137 II 58 consid. 3.3, ATF 137 II 254 consid. 3.1, 

ATF 120 Ib 207 consid. 5). En effet, la procédure de planification est en 

règle générale la seule à permettre la prise en compte de l'ensemble des 

intérêts déterminants en matière d'aménagement du territoire et à assurer 

pleinement le droit de participation de la population (cf.; ATF 119 Ib 439 

consid. 4b; BÜHLMANN, Commentaire LAT, n 4 ad art. 13). Ainsi les grands 

projets à incidence spatiale doivent avoir un ancrage dans un plan, sous 

peine de contrevenir à l'obligation d'aménager le territoire définie à l'art. 2 

LAT (cf. ATF 140 II 262 consid. 2, ATF 137 II 254 consid. 3.3; PIERRE 

TSCHANNEN, Le rôle du plan directeur en matière d'implantation de grands 

projets à incidence spatiale, in: Territoire & Environnement, 5/2005 p. 42s, 

p.44 et 46). En revanche, les projets de moindre importance sans effets 

majeurs sur le territoire ne nécessitent en principe pas une planification 

sectorielle. C'est dans le cadre de l'approbation des plans – soit lors du 

projet concret – que la pesée globale des intérêts sera effectuée comme 

elle aurait dû l'être dans le cadre de la planification sectorielle (JUD, op. 

A-5200/2013 

Page 13 

cit.,  p. 6, cf. également arrêt du Tribunal administratif fédéral A-

6575/2009 du 8 novembre 2012 consid. 5.1), avec le désavantage d'un 

manque de vision d'ensemble, d'un risque de déficit de coordination et 

l'inconvénient que l'office fédéral compétent dans le cas concret sera en-

clin à négliger la vision d'ensemble d'aménagement au profit de ses pro-

pres intérêts (BÜHLMANN, Commentaire LAT, n 4 ad art. 13 et les réf. cit.). 

La jurisprudence a toutefois également admis des projets de plus grande 

envergure sans adaptation parallèle du plan sectoriel, précisant que de 

telles approbations étaient exceptionnelles, octroyées avec beaucoup de 

circonspection, dans des circonstances précises (cf. ATF 137 II 58 consid. 

3.3.3) 

6.  

6.1 Dans le domaine militaire, la Confédération dispose d'une compéten-

ce législative exclusive (art. 60 al. 1 Cst.). Selon l'art. 126 al. 1 LAAM, les 

constructions ou installations relevant de la défense nationale ne peuvent 

être mises en place, modifiées ou affectées à un autre but militaire que si 

les plans du projet ont été approuvés par le DDPS (autorité chargée de 

l'approbation des plans). L'art. 11 ss de l'ordonnance concernant la pro-

cédure d'approbation des plans de constructions militaires du 13 décem-

bre 1999 (OAPCM, RS 510.51) règle la mise à l'enquête et la procédure 

de participation. 

En règle générale, l'approbation des plans des projets ayant des effets 

considérables sur l'aménagement du territoire et sur l'environnement pré-

suppose qu'un plan sectoriel ait été établi (art. 126 al. 4 LAAM). L'expres-

sion «en règle générale» doit permettre de s'écarter exceptionnellement 

de l'exigence du plan sectoriel, notamment lorsqu'il apparaît visiblement 

peu raisonnable d'envisager un tel plan pour un seul projet. En pareil cas, 

l'adéquation du projet avec les exigences de l'aménagement du territoire 

doit être examinée dans le cadre la procédure d'approbation des plans, 

comme le prévoit la LAT (cf. Message du 25 février 1998 relatif à la loi fé-

dérale sur la coordination et la simplification des procédures d'approba-

tion des plans [MCF LCoord], FF 1998 2221, p. 2250). 

6.2  

6.2.1 L'actuel PSM a été approuvé par le Conseil fédéral, conformément 

à l'art. 21 al. 1 OAT, le 28 février 2001 (FF 2001 1112). Il se fonde sur le 

plan sectoriel des places d'armes et de tir du 19 août 1998 (adapté en 

A-5200/2013 

Page 14 

1999 et 2000) et le complète dans les domaines "aérodromes militaires" 

et "points de franchissement". En 2007, une procédure d'audition et de 

participation a été engagée dans le cadre d'un nouveau projet de PSM 

qui réunit le PSM de 2001 et celui des places d'armes et de tir de 1998 

(cf. PSM projet mai 2007 disponible sous 

www.vbs.admin.ch>documentation>plan sectoriel militaire). Ce projet se 

basait sur le concept de stationnement du 1
er
 juin 2005. En raison de dé-

cisions politiques sur le budget de l'armée et son effectif, la consultation 

de 2007 concernant la révision du PSM n'a finalement pas abouti, hormis 

les adaptations relatives aux objets du plan sectoriel de l'aérodrome mili-

taire de Payerne et celles relatives à l'aérodrome militaire de Buochs, ap-

prouvées par le Conseil fédéral respectivement le 7 décembre 2007 et le 

1
er

 juillet 2009. 

6.2.2 Un réexamen du concept de stationnement (sur lequel se base le 

PSM) a été engagé dès 2008. Parallèlement, par arrêté fédéral du 29 

septembre 2011, l'assemblée fédérale a pris acte du rapport sur l'armée 

2010 et chargé le Conseil fédéral de lui présenter d'ici fin 2013 les modifi-

cations à apporter aux bases légales en vue du développement de l'ar-

mée (DEVA), en respectant certaines valeurs de référence, notamment 

un effectif réglementaire de 100'000 hommes et un plafond des dépenses 

(FF 2001 7021). Sur cette base, le nouveau concept de stationnement de 

l'armée a été présenté le 26 novembre 2013. Il prévoit un redimension-

nement du parc de l'armée et montre quel type d'utilisation est envisagé 

pour les différents emplacements et quels sont ceux qui devront être 

abandonnés. Les cantons ont pu s'exprimer jusqu'à fin janvier 2014. La 

version définitive du concept ainsi que le message sur la modification des 

bases légales en lien avec le DEVA a été approuvé le 3 septembre 2014 

par le Conseil fédéral à l'intention du parlement (cf. 

www.vbs.admin.ch>thèmes>défense/armée>développement de l'armée) 

Une fois le message définitivement adopté, le plan sectoriel militaire sera 

adapté.  

6.3  

6.3.1 Le site de Torny ne fait l'objet d'aucune fiche dans le PSM 2001 et 

dans le plan sectoriel des places d'armes et de tir de 1998, soit – comme 

le prétend l'autorité inférieure – que les places d'exercices n'étaient pas 

encore toutes intégrées dans le PSM, soit que cet emplacement était en-

core classé "secret" en raison de la présence de missiles sol-air (cf. 

www.lw.admin.ch>thèmes>histoire consulté le 13 août 2014), entre temps 

retirés du service. En revanche, le projet mis en consultation en 2007 in-

A-5200/2013 

Page 15 

tégrait une fiche de coordination pour la place d'exercice Torny (10.215; 

cf. PSM projet mai 2007 p. 115) qui indique en substance des activités de 

conduite avancée pour des drones d'exploration, de maintenance de ra-

dar mobile, d'instruction pour les troupes de défense contre avions et 

d'instruction de base générale des recrues; la sécurité militaire utilise 

également la place pour l'instruction à la protection des personnes. Le 

nouveau concept de stationnement en cours d'approbation prévoit le dé-

placement du poste régional militaire de Torny à Drognens, après 2020, 

une fois les travaux sur ce site terminés. Il mentionne toutefois que Torny 

reste un "site eng SMGA+" et que le site est maintenu comme place 

d'engagement et d'instruction des fo-

ces aériennes (cf. www.vbs.admin.ch>thèmes>défense/armée>concept 

de stationnement>sites>canton Fribourg). 

6.3.2 Les éléments du SMGA prévus dans le secteur de Payerne et de 

Montbrelloz ont suivi la procédure simplifiée d'approbation des plans au 

motif que le projet, visant le remplacement sur le même site d'installations 

existantes, satisfaisait aux conditions de l'art. 128 al. 1 let. b LAAM. 

S'agissant d'une nouvelle construction, le radar ASR projeté sur le site de 

Torny devait en revanche suivre la procédure ordinaire. Le site de Torny 

est classé dans la catégorie "places d'exercice", lesquelles servent à des 

formations avec des systèmes de simulation ou des formations n'impli-

quant pas l'usage d'armes (cf. PSM projet mai 2007, p. 216). Implanté sur 

un site certes militaire mais non destiné à supporter une telle construc-

tion, on peut se demander si, au vu de la nouvelle affectation de la place 

d'exercice, le projet ne devait pas trouver un ancrage dans le PSM pour 

être réalisé. Il convient en effet idéalement de suivre l'ordre séquentiel 

des décisions en matière de planification (cf. consid. 5.5). Toutefois, la 

décision d'approbation, en fixant l'occupation précise du sol, vaut plan 

d'affectation spécial (cf. ATF 133 II 181 consid. 5.2.2). A cela s'ajoute que 

l'art. 126 al. 4 LAAM n'impose l'établissement d'un plan sectoriel que pour 

les projets ayant un effet considérable sur l'aménagement du territoire, ce 

qui n'est manifestement pas le cas (cf. arrêt du Tribunal administratif fé-

déral A-5728/2011 du 7 mai 2012 consid. 5.2 et A-6575/2009 du 8 no-

vembre 2012 consid. 5.1.3). Si l'on considère de surcroît que la procédu-

re de modification d'un plan sectoriel pour un projet donné peut se dérou-

ler parallèlement à la procédure d'approbation des plans (cf. MCF 

LCoord, FF 1998 2250), il n'est pas nécessaire dans le cas d'espèce 

d'exiger une adaptation préalable du PSM pour le projet litigieux.  

Partant, le grief tiré de la violation de l'obligation de planifier est rejeté. 

A-5200/2013 

Page 16 

7. La recourante se plaint également d'une violation de l'exigence d'une 

étude d'impact sur l'environnement (EIE) sans vraiment motiver son grief, 

se contentant de citer les dispositions topiques sans préciser en quoi el-

les s'appliquent au cas d'espèce. 

7.1 Aux termes de l'art. 10a al. 2 de la loi sur la protection de l'environ-

nement du 7 octobre 1983 (LPE, RS 814.01), doivent faire l'objet d'une 

EIE les installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement, 

au point que le respect des dispositions en matière d'environnement ne 

pourra probablement être garanti que par des mesures spécifiques au 

projet ou au site. Depuis l'abrogation de l'art. 9 LPE (cf. RO 2007 2701), 

les installations ne nécessitant que des mesures standard pour respecter 

le droit de l’environnement, c’est-à-dire des mesures suffisamment 

connues selon les normes techniques actuelles, ne sont désormais plus 

astreintes à une EIE. Concrètement, sont soumis à l’EIE tous les types 

d’installations énumérés dans l’annexe de l'ordonnance du 19 octobre 

1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE, RS 

814.011; cf. art. 10a al. 3 LPE en relation avec l’art. 1 OEIE). L’obligation 

de réaliser une EIE peut aussi bien concerner de nouvelles installations 

que des modifications d’installations existantes (art. 10a al. 1 LPE et art. 

2 OEIE).  

7.2 Ainsi, la modification d’une installation mentionnée dans l’annexe de 

l'OEIE est soumise à une étude d’impact si elle consiste en une transfor-

mation ou un agrandissement considérables de l’installation, ou si elle 

change notablement son mode d’exploitation (art. 2 al. 1 let. a OEIE); et 

si elle doit être autorisée dans le cadre de la procédure qui serait décisive 

s’il s’agissait de construire l’installation (let. b). La modification d’une ins-

tallation existante qui ne figure pas dans l'annexe de l'OEIE est soumise 

à l’EIE si, après la réalisation de ladite modification, l’installation est as-

similable à une installation soumise à l’EIE et si elle doit être autorisée 

dans le cadre de la procédure qui serait décisive s’il s’agissait de cons-

truire l’installation (art. 2. al. 2 let. a et b OEIE). Aux termes de la directive 

de la Confédération sur l’étude de l’impact sur l’environnement, édictée 

par l’OFEV, pour apprécier si une modification est considérable, il faut 

s’intéresser aux variations potentiellement importantes des atteintes à 

l’environnement. L’obligation de procéder à une étude d’impact est avé-

rée lorsque la modification multiplie les nuisances, en engendre de nou-

velles qui ne sont pas des atteintes négligeables ou induit un changement 

sensible dans la répartition de ces nuisances, auxquelles il n’est pas pos-

sible de répondre par des mesures standard. Les modifications qui 

n’engendrent pas un accroissement, une autre répartition des nuisances 

A-5200/2013 

Page 17 

ou une augmentation de la capacité de l’installation concernée ou qui 

peuvent être contrées par des mesures standard habituelles ne semblent 

pas s’accompagner d’une obligation d’EIE (Manuel EIE, 2009, p. 12-13 

disponible sous www.bafu.admin.ch>documentation>publications> etu-

de_d'_impact). Des modifications susceptibles d’entraîner une augmenta-

tion sensible des nuisances existantes, même dans un seul domaine en-

vironnemental, dictent en principe la soumission à une EIE (Manuel EIE, 

p. 14). 

7.3 Bien qu'un radar de surveillance comme celui faisant l'objet du cas 

d'espèce ne figure pas spécifiquement dans l'annexe à l'OEIE, il résulte 

du chiffre 50.1 de cette annexe que les nouvelles places d'armes, places 

de tir et places d'exercice appartenant à l'armée sont soumises à une EIE 

dans le cadre de la procédure décisive définie à l'art. 126 al. 1 LAAM. Or, 

le site de Torny est classé "place d'exercice" (cf. consid. 6.3.1). Il subit en 

l'espèce une affectation supplémentaire et distincte en supportant un ra-

dar destiné à la surveillance de l'espace aérien local. En ce sens, l'instal-

lation subit une modification de son exploitation. Toute la question réside 

dans le fait de savoir si celle-ci est notable. Or, consulté, l'OFEV – autori-

té spécialisée en la matière – a préavisé favorablement le projet à certai-

nes conditions et charges, sans requérir une étude d'impact. Le fait que 

cet office relève que la tour présente un impact paysager important ne fait 

pas encore du projet une installation susceptible d'affecter sensiblement 

l'environnement au sens de l'art. 10a al. 2 LPE. Les charges indiquées 

par l'OFEV dans sa prise de position sont essentiellement un rappel des 

dispositions légales à observer en matière d'environnement, l'indication 

des mesures à prendre pour favoriser l'intégration paysagère et une de-

mande complémentaire concernant le bruit. On voit là qu'il s'agit de pres-

criptions standard et non de mesures à ce point spécifiques qu'elles justi-

fient une EIE. De surcroît, l'installation prévue respecte les valeurs limites 

de l'ORNI sans que des mesures particulières s'imposent; la surélévation 

de la tour répondait à d'autres préoccupations et n'était pas nécessaire à 

cet égard (cf. pces 39-40). Le complément OPB fourni par la suite (cf. 

pces 31 à 34) n'a pas non plus engendré la mise en œuvre de mesures 

spécifiques. A cela s'ajoute qu'en conformité avec l'art. 126 al. 4 LAAM, si 

le projet avait un impact considérable sur l'environnement, il devrait au 

préalable s'inscrire dans un plan sectoriel. Or, la Cour de céans a jugé 

que ce n'était pas nécessaire dans le cas d'espèce (cf. consid. 6.3.2). 

Il convient de relever dans ce contexte, que le radar sert à l'aérodrome de 

Payerne et que sa construction n'entraîne pas à elle seule une augmenta-

tion du trafic aérien et des nuisances y afférentes (cf. arrêt du Tribunal fé-

A-5200/2013 

Page 18 

déral 1C_372/2009 du 18 août 2010 consid. 3.2). Ainsi, c'est dans le ca-

dre de l'approbation du règlement d'exploitation de l'aérodrome militaire 

de Payerne (cf. décision d'approbation du DDPS du 1
er

 juin 2012, cf. pro-

cédure en cours devant le TAF A-3283/2012 et A-3441/2012) et du rè-

glement d'exploitation civil pour le trafic "vol à vue" de ce même aérodro-

me (cf. décision d'approbation de l'OFAC du 27 septembre 2013, cf. arrêt 

de radiation [suite au retrait du recours] du Tribunal administratif fédéral 

A-6149/2013 du 14 mai 2014; le règlement d'exploitation civil pour les 

vols aux instruments est en cours d'élaboration) que des études d'impact 

ont été réalisées. 

Le grief de la violation de l'exigence d'une EIE est ainsi rejeté. 

8. La recourante reproche également à l'autorité inférieure d'avoir, en vio-

lation de l'art. 21 l'ordonnance du 13 décembre 1999 concernant la pro-

cédure d'approbation des plans de constructions militaires (OAPCM, RS 

510.51), approuvé des plans modifiés sans ordonner une nouvelle mise à 

l'enquête publique. 

8.1 Selon l'art. 21 al. 2 OAPCM, en cas d'adaptations majeures, l'autorité 

d'approbation ordonne une mise à l'enquête publique. Aux termes de l'al. 

3 de cette même disposition, les adaptations mineures doivent être indi-

quées aux parties à la procédure, pour autant que celles-ci soient 

concernées, au plus tard lors de la notification de la décision portant sur 

l'approbation des plans.  Aux termes de l'art. 32 OAPCM, les adaptations 

ultérieures du projet doivent être soumises à l'autorité d'approbation et en 

cas de modifications importantes, celle-ci ordonne l'ouverture d'une nou-

velle procédure d'approbation des plans. 

8.2 Le projet de construction mis à l'enquête publique pendant l'été 2012 

présentait une hauteur totale de 13,80 mètres. Il a suscité deux opposi-

tions, celle de la recourante (pces 105 à 120) et celle d'un couple habitant 

Torny (pce 136 à 140) qui demandait un déplacement de l'emplacement 

du radar vers l'est pour augmenter la distance le séparant des lieux à uti-

lisation sensible (LUS) ainsi qu'un complément s'agissant du respect des 

valeurs de la protection contre le bruit, complément effectué le 1
er
 juillet 

2013 (pces 31 à 34). Dans sa prise de position du 18 juin 2013, le service 

de l'environnement du canton de Fribourg a suggéré, en lieu et place d'un 

déplacement du projet qu'il avait tout d'abord exigé (premier préavis du 

23 novembre 2012, pce 55) , une surélévation de la tour afin de diminuer 

la charge ORNI sur toute la population, ce qui permettrait de régler les 

oppositions à cet égard (pces 61 à 64). Le couple d'opposants a effecti-

A-5200/2013 

Page 19 

vement retiré son opposition par courrier du 15 juillet 2013 à la condition 

expresse d'une surélévation de 2,5 mètres de la tour supportant le radar 

(pces 121 à 123). Par lettre du 17 mai 2013, l'autorité inférieure avait pro-

posé à la recourante le rehaussement de l'installation de 2,5 m, précisant 

que cela ne nécessiterait, a priori, pas de nouvelle mise à l'enquête (pce 

85). La recourante n'a pas réagi alors que dans son opposition du 10 sep-

tembre 2012, elle avait demandé que des mesures soient adoptées 

contre les RNI, notamment contre les RNI dirigés vers le sol (pce 117). 

Finalement, le projet sera approuvé avec le rehaussement de 2,5 m sans 

nouvelle mise à l'enquête (cf. pce 22), l'autorité inférieure se référant au 

demeurant à tort à l'art. 32 OAPCM qui concerne les modifications ulté-

rieures à la décision d'approbation, alors que c'est l'art. 21 OAPCM qui 

trouve application en l'espèce. 

8.3 On s'interroge sur la légitimité de cette objection formulée par la re-

courante. En effet, avisée de l'éventuel rehaussement sans mise à l'en-

quête publique, celle-ci n'avait formulé aucune objection. Cela étant, il 

faut également relever que cette modification du projet a été adoptée non 

pas pour satisfaire les besoins de la requérante mais dans l'objectif d'une 

protection accrue de la population par rapport au RNI, alors même que le 

projet respectait les valeurs limites de l'ORNI avec la hauteur initiale. A 

cela s'ajoute que la recourante ne démontre pas en quoi ce relèvement 

est d'importance majeure, dans le sens qu'il impliquerait un nouvel exa-

men global de la conformité au droit ou qu'il toucherait plus intensément 

les droits des tiers, alors même qu'il va dans le sens d'un respect accru 

du principe de précaution et que les mesures à prendre s'agissant de la 

nature et du paysage ont été prises en compte (cf. point 5. e du dispositif 

de la décision litigieuse). 

Partant ce grief doit également être rejeté. 

9. Par un autre grief, la recourante affirme que la construction projetée 

n'est visiblement pas conforme à la zone et prend motif de la co-utilisation 

civile de l'aérodrome de Payerne pour se prévaloir de l'art. 3 al. 4 

OAPCM lequel prescrit que, pour autant que les exploitations civiles 

soient soumises à la procédure d'approbation des plans de constructions 

militaires, les dispositions matérielles du droit sur l'aménagement du terri-

toire, notamment les art. 22 et 24 LAT, sont applicables. 

9.1 Selon l'art. 126 al. 1 LAAM, les constructions ou installations relevant 

de la défense nationale ne peuvent être mises en place, modifiées ou af-

fectées à un autre but militaire que si les plans du projet ont été approu-

A-5200/2013 

Page 20 

vés par le DDPS. L'OAPCM règle la procédure d'approbation des plans. 

Aux termes de l'art. 1 al. 1 OAPCM, cette procédure s'applique en matiè-

re de constructions et d'installations, édifiées, modifiées ou réaffectées à 

des fins essentiellement militaires. L'al. 2 de cette même disposition dres-

se une liste non exhaustive de constructions et d'installations visées. 

Comme il ressort de la teneur de l'art 1 al. 1 OAPCM, l'utilisation des 

constructions et installations concernées ne doit pas être exclusivement 

militaire; une utilisation civile concomitante n'exclut pas une approbation 

par le DDPS, pour autant que l'installation projetée comble essentielle-

ment des besoins militaires et est destinée à des utilisateurs militaires (cf. 

arrêt du Tribunal administratif fédéral A-5728/2011 du 7 mai 2012 consid. 

3 confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_300/2012 du 8 février 2013 

consid. 2.2).  

C'est le cas en l'espèce puisque, selon la fiche de coordination du PSM 

2007 (22.31), l'utilisation militaire de l'aérodrome de Payerne auquel est 

fonctionnellement rattaché le radar prévoit un total de 18'250 mouve-

ments contre une utilisation civile qui se fonde sur un potentiel de 8'400 

mouvements. Toutefois une utilisation au profit de l'aviation civile, si elle 

est certes envisageable, n'est pas prévue pour l'instant (cf. décision liti-

gieuse p.10), si bien que l'art. 3 al. 4 OAPCM  ne trouve pas d'application 

au cas d'espèce.  

9.2 Cela étant, la procédure militaire d'approbation des plans n'a pas seu-

lement pour effet d'accorder toutes les autorisations que le droit fédéral 

requiert (art. 126 al. 2 LAAM), mais elle détermine aussi quelle utilisation 

du sol est admissible. Elle équivaut à un plan spécial d'affectation et l'art. 

24 LAT n'est de ce fait pas directement applicable pour les installations 

militaires (ATF 133 II 181 consid. 5.2.2 et les réf. citées). Toutefois, si en 

vertu de l'art. 126 al. 3 1
ère

 phrase LAAM, aucune autorisation ni aucun 

plan relevant du droit cantonal ne sont requis, il n'en demeure pas moins 

que selon la 2
ème

 phrase de cette disposition, le droit cantonal est pris en 

compte dans la mesure où il n'entrave pas de manière disproportionnée 

l'accomplissement des tâches de la défense nationale. La notion de «droit 

cantonal» englobe aussi les plans d'affectation cantonaux et communaux 

(cf. MCF LCoord FF 1998 2221, 2249; cf. également arrêt du Tribunal 

administratif fédéral A-5728/2011 du 7 mai 2012 consid. 5.4 et 5.5).  

Ainsi, il est faux d'en conclure, comme le sous-entend l'autorité inférieure 

dans sa réponse au recours, que l'autorité d'approbation des plans peut 

faire fi de l'affectation de la zone sur laquelle est projetée une construc-

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Page 21 

tion militaire. Il convient en effet de procéder à une pondération entre les 

intérêts militaires et ceux, contradictoires, protégés par les normes canto-

nales ou communales pour déterminer si ces dernières peuvent être pri-

ses en compte (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-373/2014 du 

31 juillet 2014 consid. 8 et les réf.citée concernant l'art. 18 al. 4 de la loi 

fédérale sur les chemins de fer [LCdF, RS 742.101] qui a la même teneur 

que l'art. 126 al. 3 LAAM, cf. également arrêt du Tribunal administratif fé-

déral précité A-5728/2011 consid. 5.4 et 5.5). 

9.3 Dans le cas particulier, il faut néanmoins relever que le service des 

constructions et de l'aménagement (SeCA) du canton de Fribourg a émis 

un préavis favorable pour ce projet sans formuler la moindre remarque 

quant à l'affectation de la zone (pce 53), question qui relève directement 

de ses attributions, et que celui de l'environnement (Sen) a même conclu 

que l'emplacement prévu était le seul à entrer en ligne de compte (pce 

52). Au demeurant, l'intérêt militaire quant au choix du site – qui a lon-

guement été expliqué lors de la procédure de consultation et d'opposition  

(cf. notamment pces 89 à 96)  – ressort clairement du dossier. La recou-

rante se contente  de son côté de se prévaloir de la non-conformité à la 

zone sans démontrer quel l'intérêt contradictoire majeur serait en jeu, ou-

tre celui du respect de la zone, étant entendu que la parcelle en question 

est déjà une place militaire. 

Partant, ce dernier grief soit également être rejeté. 

10. S'agissant de la demande en indemnité formulée par la recourante, la 

Cour relève qu'il ne lui revient pas de se prononcer sur cette prétention. 

En effet, d'une part, la recourante ne fait pas la démonstration des droits 

lui appartenant qui seraient expropriés par le projet et, d'autre part, si de 

tels droits existaient, l'estimation de l'indemnité d'expropriation serait en 

tous les cas du ressort de la commission fédérale d'estimation (art. 129 

LAAM). 

11.  

11.1 Compte tenu de l'ensemble du raisonnement qui précède, le recours 

de la Commune de Torny est rejeté dans la mesure où il est recevable. La 

demande en indemnité est irrecevable. En conséquence, la décision 

d'approbation des plans du 14 août 2013 est confirmée.  

11.2 La recourante, qui succombe, étant une commune agissant dans 

l'exercice de ses attributions officielles, il n'y a pas lieu de percevoir des 

A-5200/2013 

Page 22 

frais de procédure (cf. art. 63 al. 2 PA), ni d'allouer des dépens à l'autorité 

inférieure (cf. art. 7 al. 3 règlement du 21 février 2008 concernant les 

frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FI-

TAF, RS 173.320.2). 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours, dans la mesure où il est recevable, est rejeté  

2.  

La demande en indemnité est irrecevable. 

3.  

Il n'est pas perçu de frais de procédure ni alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. ; acte judiciaire) 

– à arma suisse (recommandé) 

 

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

 

La présidente du collège : La greffière : 

  

Marie-Chantal May Canellas Valérie Humbert 

 

 

 

 

 

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Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi 

fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).Ce 

délai ne court pas du 18 décembre au 2 janvier inclus (art. 46 al. 1 let. c 

LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La 

décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

 

Expédition :