# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e74baf48-a890-5fee-afe1-ac030480cd3e
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-07-17
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 17.07.1995 90.1994.95
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-95_1995-07-17.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00095

  	
  Lugano

  17 luglio 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto
  dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

  

 

	
  Il
  segretario

  	
  Fiorenzo Gianinazzi

  

 

visto
il ricorso del 24 maggio 1988 di

 

	
   

  	
  __________
  __________, ____________________,  

  rappr.
  da: avv. __________. __________ -__________, ____________________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione governativa nr. 2300 del 20 aprile 1988
  che approva le varianti di PR del Comune di __________ ed evade i ricorsi di
  prima istanza;

  

 

                                         visto

 

                                          -
le osservazioni del 19 agosto 1988 del Municipio di __________ e dell’8        novembre
1988 del Consiglio di Stato (messaggio n. __________);

                                         - l’udienza del 18
aprile 1994

 

r i t e n u t o 

 

in fatto

 

                                   a.   Il Consiglio di
Stato ha approvato nel 1972 il PR di __________, nell’80 una serie di varianti
e nell’82 l’introduzione di abbuoni a favore dell’industria alberghiera.
Nell’86 sono state presentate due iniziative popolari, la prima postulante la
limitazione delle residenze secondarie, la seconda avente per oggetto la
protezione della collina. La prima è stata approvata dal Consiglio comunale il
15.7.86; la seconda, respinta dal legislativo comunale, fu accolta in votazione
popolare il 15.2.1987. Ciò ha portato all’adozione da parte del Consiglio
comunale, il 4.5.87, di nuove varianti del PR. Con l’occasione è stato pure
cambiato il piano del paesaggio, con l’inserimento di otto luoghi riconosciuti
come punti di vista importanti ed è stato introdotto un nuovo art. 26bis NAPR
che ne fornisce l’elenco alla lettera a), prescrivendo alla lett. b) che “i
punti di vista devono essere tutelati. Ogni intervento edilizio non potrà
superare la quota della strada e del filo della scarpata sui quali è fissato il
punto di vista”.

                                         Nell’elenco figura alla
cifra 7: “l’anfiteatro al parco di __________,  part. no. __________
(quota 397.00 m.s.m.)”. Il punto di vista è posto all’altezza del parapetto
che divide il parco dalla sottostante strada comunale. Si noti che il parco
consiste in una parte inferiore piana, delimitata appunto dal parapetto,
seguita a monte da un ripido pendio in cui è ricavato un emiciclo a gradoni.
Nella parte più alta del parco il PR aveva previsto un  punto di vista
protetto.

 

                                  b.   __________
__________, proprietario dei part. __________e __________ immediatamente
sottostanti al part. __________, è ricorso contro la suddetta variante dinnanzi
al Consiglio di Stato per poi            insorgere in questa sede contro la
reiezione del gravame e l’approvazione della variante medesima. Chiede
l’annullamento della risoluzione governativa e il ripristino della primitiva
quota. 

                                         Il ricorrente nega in
primo luogo che vi siano i presupposti per un cambiamento del PR: “il parco
e le sue adiacenze non sono per nulla mutati rispetto alla situazione esistente
al momento dell’adozione del PR”. Deplora quindi l’inadeguatezza e eccessitivà
del vincolo, che lede il principio di proporzionalità. Mentre all’altezza del
parapetto la vista è disturbata dalle case che sporgono dai fondi sottostanti,
non così dal sommo del parco dov’essa spazia indisturbata e può essere goduta
in tutta tranquillità dalle panchine dell’anfiteatro. D’altra parte il vincolo
non consente l’aggiunta di un terzo piano alla casa sulla part. __________,
benché sita in zona R3. Non v’è finalmente alcuna proporzione tra i vantaggi
illusori perseguiti dal provvedimento e la grave restrizione della proprietà
privata ch’esso impone.

 

                                   c.   Nella loro risposta
sia il comune che il Consiglio di Stato difendono le rispettive posizioni e
chiedono il rigetto dell’impugnativa. 

                                         Nell’udienza le parti si
riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande, il ricorrente rinunciando
al sopralluogo in contraddittorio.

 

c o n s i d e r a t o 

 

 

in diritto

 

                                   1.   La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio,
entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

                                         A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

                                         In concreto la
legittimazione attiva del ricorrente, già insorto, per gli stessi motivi, in
prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine. 

 

                                   2.   Sicurezza del diritto

                                2.1   Strumento di sintesi e
di coordinamento il PR deve fare i conti con un complesso di fattori per sua
stessa natura mutevole. La situazione di fatto può evolvere, il quadro
legislativo modificarsi, le previsioni  rivelarsi errate. Si pone dunque con
una certa frequenza l’esigenza di adattare il piano alle mutate circostanze e
conoscenze: come ogni strumento pianificatorio moderno, il PR dev’essere
flessibile e dinamico (cfr. DTF 21.10.1993 in re S.X. c. TA BS: “Die Raumplanung
ist ein zielbewusstes und zukunftgerichtetes, der Koordination raumwirksamer Aufgaben
und der Ordnung der Bodennutzung dienendes Verfahren mit dynamischem, nicht statischem
Verfahren. Zielvorstellungen können angepasst werden. Nutzungspläne können und müssen
- unter Berücksichtigung des Grundsätzes der Rechtssicherheit - an veränderte Verhältnisse
angepasst werden”, dando ragione all’asserto ciceroniano che “nihil est simul
inventum et perfectum”). 

                                         Ricordiamo che la stessa
garanzia della proprietà sancita dall’art. 22ter Cost. non mette al riparo da
cambiamenti del diritto, il proprietario dovendo sempre contare con
quest’eventualità, specie in materia di PR. Non può pretendere che il suo fondo
rimanga sempre attribuito alla stessa zona o più generalmente che il regime pianificatorio
rimanga immutato: piano e realtà devono all’occorrenza essere posti in
consonanza (120 Ia 232, 119 Ia 372, 118 Ia 514, 118 Ib 42, 116 Ia 235, 116 Ib
187, 114 Ia 33, 113 Ia 455, l09 Ia 114).

                                         D’altra parte, proprio
perché strumento di pianificazione, il PR deve far prova di sufficiente
stabilità: deve fornire ai privati e all’ente pubblico una base previsionale
sicura, che permetta loro di pianificare con opportuno anticipo e per un arco
di tempo ragionevole i rispettivi investimenti (DTF 120 Ia 231/32, 119 Ib 480 consid.
5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3). 

                                         La stessa sicurezza del
diritto (derivi essa dall’art. 4 Cost. o costituisca un principio
costituzionale non scritto, in realtà già richiesta dalla sua stessa natura e
funzione) esige che si possa fare affidamento su una certa stabilità del piano
(DTF 119 Ib 486, 114 Ia 33; Moor, Droit administratif, I. vol. 2.a ed. pag.
32). Questo fattore dev’essere tenuto in debito conto nella ponderazione degli
interessi che occorre intraprendere prima di ogni atto pianificatorio di
qualche importanza, segnatamente se ne è toccata la proprietà privata. In caso
contrario la ponderazione non sarà completa e il diritto risulterà violato.

                                         A questi principi si
ispira l’art. 21 LPT prescrivendo che i PR siano riesaminati in caso di
notevole cambiamento delle circostanze, ma adattati solo se necessario. 

                                         Sostanzialmente identici i
presupposti dell’art 41 LALPT che ammette la modifica del PR, in ogni tempo e
con la stessa procedura prevista per l’adozione, se l’interesse pubblico lo
esige. 

                                         Va tuttavia considerato,
in linea generale, che l’attuazione di una pianificazione conforme ai principi
fondamentali della legge e in genere al diritto è prioritaria rispetto alla
stabilità del piano: “la questione della certezza del diritto e della
stabilità del piano si pone solo per rapporto a PR che siano in consonanza col
diritto federale” (DTF 118 Ia 160, 116 Ia 235, 114 Ia 33). Un piano che
risulti contrario al diritto, sia perché l’han reso tale le mutate circostanze,
sia perché era viziato da bell’inizio, può in via di principio essere
modificato anche se è entrato da poco in vigore. 

 

                                2.2   In concreto 

                                         Il quesito se la modifica
del PR qui contestata sia conciliabile col principio della stabilità del PR, risp.
della certezza del diritto verrà affrontato nell’ambito dell’esame del rispetto
della garanzia della proprietà e segnatamente della ponderazione degli
interessi da compiersi in quella sede. 

 

                                   3.   Garanzia della proprietà

                               3.1.   In generale

                                         L’art. 22ter Cost.,
adottato da popolo e Cantoni il 14 settembre 1969 in una con l’art. 22quater
sulla pianificazione del territorio, eleva la proprietà a diritto
costituzionalmente garantito. La garanzia della proprietà non è però assoluta:
Confederazione e Cantoni hanno facoltà di restringerla, risp. di espropriarla,
in via legislativa, se l’interesse pubblico lo richiede. 

                                         La garanzia ha per
oggetto:

                                         a) la proprietà in quanto
istituto (Institutsgarantie) e

                                         b) i diritti individuali del
proprietario contro gli interventi dello  

                                            Stato (Bestandesgarantie)

 

                                3.2   Garanzia della proprietà
come istituto

                                         Il legislatore non può
emanare norme che sopprimono l’istituto giuridico, lo vanificano, lo svuotano
della sua sostanza, ne intaccano il nucleo vitale. Deve salvaguardare i diritti
essenziali di disposizione e di godimento inerenti alla proprietà; lasciare ai
privati un minimo di autonomia nella disposizione dei loro diritti patrimoniali
(G. Müller, Commentaire del Cost. féd. art. 22ter n. 12).

 

                                3.3   Garanzia dei diritti
individuali

                                         Sono protetti i diritti
patrimoniali concreti del proprietario, ad es. la proprietà di un determinato
fondo, una servitù, il possesso.

                                         La garanzia dell’art.
22ter Cost. vieta a tutti gli organi statali - al legislatore come agli organi
esecutivi - di limitare questi diritti, nella misura in cui la restrizione non
si fonda su una base legale sufficiente, non è giustificata da motivi
d’interesse pubblico e non è proporzionale (G. Müller, op. cit. n. 16).

 

                             3.3.1   Base legale

                                         Le restrizioni di diritto
pubblico della proprietà devono fondarsi su una base legale, devono cioè essere
previste da una norma generale e astratta emanata dall’organo competente. Per
gli atti normativi importanti la competenza spetta esclusivamente al
legislatore; è cioè richiesta una legge in senso formale, soggetta a
referendum. Per disposizioni di secondaria importanza basta invece una legge in
senso materiale (ordinanza o regolamento) emanata dall’esecutivo, al quale il
legislatore può peraltro delegare entro certi limiti e a certe condizioni le
proprie competenze legislative (cfr. G. Müller, Comm. Cost. fed., art. 22ter n.
27 seg.). Se la restrizione della proprietà è grave (per la definizione vedi
DTF 115 Ia 365) la giurisprudenza esige una base legale chiara ed esplicita
(DTF 106 Ia 366 consid. 2 con rif.), intendendo con ciò che la restrizione deve
potersi desumere con sicurezza dalla legge (DTF 108 Ia 36). 

                                         Nel caso di restrizioni
della proprietà imposte da un piano regolatore va considerato che questo
strumento pianificatorio non è, visto nel suo complesso, né norma generale
astratta né decisione amministrativa, ma un istituto giuridico sui generis che
a seconda dei casi prende i tratti dell’una piuttosto che dell’altra categoria.
Generalmente la restrizione della proprietà che ne deriva si presenta sotto un
duplice aspetto: essenzialmente pianificatorio il primo (ad es. fissazione di
un punto di vista su una determinata particella) e normativo l’altro (ad es.
regolamentazione dei punti di vista). 

                                         Quel che importa è che la
restrizione della proprietà sia deducibile dal PR, che questo sia adottato dal
legislatore comunale e che il comune sia competente in materia. “In generale
una regolamentazione comunale costituirà una base legale sufficiente se è stata
adottata dall’organo legislativo comunale”, precisa Moor (Droit administratif,
I. vol., 2.a ed. pag. 336), attribuendo al principio della gerarchia delle
norme e non della base legale l’esigenza che il comune sia competente a legiferare
nella specifica materia secondo il diritto cantonale.

                                         Come afferma Jagmetti
(Commentario alla Costituzione federale, ad art. 22 quater no. 10), entro i
limiti della loro autonomia i comuni "possono essere attivi in materia
di legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della
proprietà". 

                                         Nel diritto ticinese il
comune gode di un’ampia autonomia nella pianificazione del suo territorio.
Questa avviene essenzialmente attraverso il PR che spetta al comune adottare (art.
1 e 15 ss LE 1973, applicabile alla fattispecie, oggi art. 24 seg. LAPT). Quale
debba essere il contenuto del PR è indicato nelle grandi linee dalla LPT.
Secondo l’art. 14 LPT i PR “disciplinano l’uso ammissibile del suolo. Essi
delimitano in particolare le zone edificabili, agricole e protette.” Gli art.
15, 16 e 17 LPT indicano i tratti specifici di queste zone, mentre l’art. 18
consente di prevederne altre. E’ attraverso il PR che devono trovare attuazione
a livello locale, in adempimento del precetto dell’art. 22quater Cost., gli
scopi e i principi fondamentali della pianificazione del territorio enunciati
rispettivamente dagli art.1 e 3 LPT. Largo spazio vi è riservato alla
salvaguardia del paesaggio. Occorre proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio (art. 1 cpv. 2 LPT) e
in particolare conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi (art. 3 cpv. 2
lett. d). Quanto alle zone protette dell’art. 17 LPT comprendono tra l’altro i
siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali (lett.
c), con la precisazione al cpv. 2 che il diritto cantonale può prevedere,
invece delle zone protette, altre misure adatte. Tale è per l’appunto la
fissazione di punti di vista.

                                         In questo senso,
nell’elencare esemplificativamente il contenuto delle rappresentazioni grafiche
di cui il PR dev’essere necessariamente composto, l’art. 26 LALPT menziona al
cpv. 2 lett. h) “i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di
alcuni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del
paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio
storico-culturale o della vista panoramica” (corsivo ns.). Con ciò il
legislatore cantonale ha confermato la competenza del comune a regolamentare la
materia. La base legale del querelato punto di vista non è revocabile in
dubbio. 

 

                             3.3.2   Interesse pubblico

                          3.3.2.1   Il linea generale è
pubblico l’interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di
pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire
del la Cost. féd., art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui
contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco. 

 

                          3.3.2.2   Non vi è dubbio che il
panorama che si spiega alla vista guardando a valle dal parco del Castello sia
degno di salvaguardia. L’interesse a fissare una quota al disopra della quale
le costruzioni non possano sporgere è evidente e non è peraltro posto in forse
dal ricorrente. Contestata è la fissazione della quota. 

                                         Il ricorrente vorrebbe
ch’essa rimanga stabilita in corrispondenza del punto più alto del parco,
affermando che da lì la vista è perfettamente libera. Non così invece
abbassando la quota all’altezza del parapetto che delimita la proprietà nella
parte inferiore. In effetti in quel punto la vista è parzialmente occultata
dalla presenza di due case.

                                         L'argomento non giova al
ricorrente. Per ovviare all'inconveniente evocato basta alzare la quota in modo
che la vista non sia più disturbata dalle costruzioni attuali, senza tuttavia
consentire l'innalzamento di un piano. In realtà alla quota stabilita dalla
variante la vista è solo in parte impedita e v'é l'evidente interesse a non
peggiorare la situazione consentendo un'ulteriore edificazione in altezza.
Chiaramente l'interesse pubblico vuole che la vista panoramica sia garantita
per quanto possibile da ogni parte del parco, in particolare dall'importante
parte inferiore, e non solo, come vorrebbe il ricorrente, dal culmine.

 

                             3.3.3   Proporzionalità

                          3.3.3.1   Mentre il requisito
dell’interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all’esistenza
di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità
ha per funzione di assicurare che i mezzi posti in opera siano da un lato
adeguati (idoneità) e necessari al suo conseguimento (necessità)
e  d’altro lato che tra lo scopo e la limitazione della proprietà intercorra un
rapporto ragionevole (proporzionalità in senso stretto), che renda
accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto.

                                         L’esame della
proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblici
e privati (DTF 113 Ia 137).

 

                          3.3.3.2   In concreto il
provvedimento supera indenne l’esame della proporzionalità. Consente di
salvaguardare la vista dal parco già a partire dalla parte bassa, la cui
importanza non è da provare. Spostare in alto la quota per consentire al
ricorrente di innalzare di un piano la sua casa peggiorerebbe in modo
indesiderabile la situazione. Non può essere rimproverato al comune di aver
ritenuto preponderante l’interesse pubblico a evitare questo pregiudizio
rispetto all’interesse del proprietario a sfruttare in altezza il potenziale
edificatorio del suo fondo. La restrizione della proprietà non sembra
finalmente fuori proporzione per rapporto all’importanza dello scopo protettivo
perseguito dal vincolo. 

                                         Questa importanza
giustifica la correzione della quota, primitivamente situata in cima al parco,
attraverso una variante di PR che ha affrontato globalmente il problema dei
punti di vista istituendone otto per l’intero territorio comunale e inserendo
la relativa regolamentazione nelle NAPR.

 

Per
questi motivi,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto

                                   2.   Le tasse e le spese di
giustizia per complessivi fr. 500.-- sono posti a carico del ricorrente.

                                   3.   Intimazione:                  -
__________ 

                                       - Municipio di _________

                                       - Consiglio di Stato, ___________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             __________

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario