# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c764ef73-a188-5df9-9978-8a0b58f2df2a
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-10-12
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 12.10.2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-vom-12--O_2023-10-12.pdf

## Full Text

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Eidgenössischer Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB 
 

 

Bern, 12. Oktober 2023 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

im Schlichtungsverfahren zwischen 

A.__ 
(Antragstellerin 1) 

 

B.__ 
(Antragstellerin 2) 

und 

Bundesamt für Umwelt (BAFU) 
 

I Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Der Bundesrat hat am 17. April 2019 die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender 
Strahlung (NISV; SR 814.710) dahingehend angepasst, dass bei der Festlegung des 
massgebenden Betriebszustands der technischen Neuerung in der Abstrahlcharakteristik bei der 
Beurteilung der Strahlung Rechnung zu tragen ist. Die Ausarbeitung der technischen Einzelheiten 
wurde dabei dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) übertragen (vgl. Art. 12 Abs. 2 NISV). Dazu 
gehörte u.a. auch die Erarbeitung eines Nachtrags zur bestehenden Vollzugshilfe für 
Mobilfunkanlagen, der aufzeigt, wie adaptive Antennen in der Bewilligung beurteilt werden 
können.1 Für die Erarbeitung dieses Nachtrags berief das BAFU die « Begleitgruppe Vollzugshilfe 
Mobilfunk » ein. Mitglieder dieser Begleitgruppe waren die betroffenen Akteure wie die 
Vollzugsbehörden, die Mobilfunkbetreiberinnen und die Ärztinnen und Ärzte für Umweltschutz 
(AefU). 2 

 
1  Mobilfunk und 5G: Umgang mit adaptiven Antennen ist geklärt: https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/dossiers/bericht-

arbeitsgruppe-mobilfunk-und-strahlung.html (zuletzt besucht am 12.09.2023). 
2  Vgl. Bericht «Mobilfunk und Strahlung» vom 28.11.2019 S. 77; s.a. Arbeitsgruppe Mobilfunk und Strahlung präsentiert umfassenden 

Faktenbericht: https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/mitteilungen.msg-id-77294.html (zuletzt besucht am 20.09.2023). 

https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/dossiers/bericht-arbeitsgruppe-mobilfunk-und-strahlung.html
https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/dossiers/bericht-arbeitsgruppe-mobilfunk-und-strahlung.html
https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/mitteilungen.msg-id-77294.html

 
 

 

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2. Am 23. Februar 2021 veröffentlichte das BAFU den Nachtrag zur Vollzugshilfe « Adaptive 
Antennen, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur Verordnung über den 
Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL 
2002 ».  

3. Der Journalist X.__ (Gesuchsteller) ersuchte am 3. Februar 2023 das BAFU gestützt auf das 
Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 
152.3) um Zugang zu den folgenden Dokumenten: 
- « Les documents (Procès-verbaux, correspandances) qui ont documentés le travail du groupe 

de travail Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk dans le cadre de l’élaboration de l’aide à 
l’exécution relative aux antennes adaptives. » 

- « Tous les documents de la consultation (liste des destinataires, projet initial, réponses à la 
consultation) menée dans le cadre de l’élaboration de l’aide à l’exécution relative aux antennes 
adaptives. » 

4. Am 9. Februar 2023 hörte das BAFU die in der Begleitgruppe vertretenen Mobilfunkbetreiberinnen 
als betroffene Dritte im Sinne von Art. 11 BGÖ an. Dabei teilte es den Mobilfunkbetreiberinnen 
mit, dass es beabsichtige, den Zugang zu folgenden Dokumenten zu gewähren: 
- Einladungen (inkl. Grundlagendokumente) sowie die definitiven Protokolle (inkl. Beilagen) der 

fünf Begleitgruppensitzungen vom 9.11.2018, 19.2.2019, 11.12.2019, 17.9.2020 und 
5.11.2020. 

- Entwurf der Vollzugshilfe für die Konsultation vom 5.11.2020 bis 4.12.2020, Liste der 
Adressaten und eingegangene Stellungnahmen. 

Das BAFU teilte den Mobilfunkbetreiberinnen zudem mit, es würde im Falle einer 
Zugangsgewährung alle Personendaten « von Privatpersonen » in den betroffenen Dokumenten 
schwärzen, so dass nur noch ersichtlich sei, welcher Organisation oder welchem Unternehmen 
sie angehören. 

5. A.__ (Antragstellerin 1) stellte mit E-Mail vom 17. Februar 2023 beim BAFU das Gesuch, es seien 
ihr sämtliche von der Anfrage umfassten Dokumente wie Protokolle, sämtliche von der 
Antragstellerin 1 auf freiwilliger Basis eingebrachten Beiträge, Präsentationen und Inhalte aus 
Hilfsdokumenten zur Durchsicht und Geltendmachung von Zugangsverweigerungsgründen 
(insbesondere Geschäftsgeheimnissen) zuzustellen. Zur Begründung führte die Antragstellerin 1 
aus, dass sie zur Wahrung des rechtlichen Gehörs und zur Beurteilung, ob Geschäftsgeheimnisse 
betroffen seien, eine Übersicht über die vom Gesuch erfassten Dokumente benötige. 

6. B.__ (Antragstellerin 2) erklärte mit E-Mail vom 17. Februar 2023 an das BAFU, dass sie von 
ihrem Recht auf Stellungnahme Gebrauch machen wolle. Dazu benötige sie Einsicht in die vom 
Zugangsgesuch erfassten Dokumente. Sie müsse abklären, ob die Dokumente überhaupt und 
allenfalls mit Schwärzungen von Geschäftsgeheimnissen zugänglich gemacht werden könnten. 
Gleichzeitig wies sie darauf hin, dass sämtliche Namen ihrer Mitarbeitenden sowie deren 
Kontaktdaten zu schwärzen seien. Weiter führte sie aus: « Wir stellen fest, dass in immer mehr 
Fällen Dokumente gemäss BGÖ ausgehändigt werden sollen. Wir sind somit gezwungen, unsere 
konstruktive und offene Zusammenarbeit mit Behörden zu überdenken, was wir als negativ und 
äusserst schade erachten. » 

7. Am gleichen Tag stellte das BAFU den Antragstellerinnen die vom Gesuch erfassten Unterlagen 
zu. Es gewährte beiden Antragstellerinnen eine Fristverlängerung zur Einreichung einer 
Stellungnahme bis am 22. Februar 2023. 

8. Die Antragstellerin 1 reichte am 22. Februar 2023 ihre Stellungnahme beim BAFU ein und brachte 
u.a. vor: 
- Die Dokumente der Begleitgruppe Vollzugshilfe fielen nicht unter den persönlichen 

Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes, da es sich um ein ad-hoc gebildetes beratendes 
Gremium handle. Sie verwies dabei auf die Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz, gemäss der 
ausserparlamentarische Verwaltungskommissionen vom Geltungsbereich ausgenommen 
seien. 

 
 

 

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- Bei sämtlichen vom Zugangsgesuch erfassten Dokumenten handle es sich um nicht fertig 
gestellte Dokumente im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ. Es lägen somit keine amtlichen 
Dokumente vor. 

- Das BAFU habe – zumindest implizit – eine « Zusicherung der Vertraulichkeit der 
Informationen/Unterlagen zufolge Freiwilligkeit der Teilnahme in der Begleitgruppe » 
abgegeben. Sie sei in guten Treuen davon ausgegangen, dass insbesondere die konkreten 
Unterlagen bzw. Präsentationen als Diskussionsanregung und Basis für die freie Meinungs- 
und Willensbildung der Behörde diente, und verwies dabei auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ. Mit 
Verweis auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ brachte sie vor, sie habe das Verständnis gehabt, dass 
die eingebrachten Inputs und Diskussionen im Rahmen des partizipativen Prozesses die 
zielkonforme Durchführung konkreter behördlichen Massnahmen gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. b 
BGÖ bezweckt habe. Sie sei davon ausgegangen, dass die Inputs und Diskussionen 
vertrauensbezogen und unter Berücksichtigung von Vertraulichkeitsaspekten erfolgte, und 
verwies hierzu auf Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ. Weiter führte sie aus, es bestehe die Gefahr, dass 
Informationen aus dem Kontext gerissen und entsprechende isolierte Aussagen 
interessensbezogen für eigene Zwecke instrumentalisiert würden. Im Falle einer 
Zugangsgewährung seien im Lichte der vorgebrachten Ausführungen sämtliche von der 
Antragstellerin 1 eingebrachten Beiträge und Präsentationen sowie die Inhalte aus 
« Hilfsdokumenten » nicht herauszugeben bzw. umfassend zu schwärzen. 

- Die vom BAFU vorgesehenen Schwärzungen trügen dem Persönlichkeitsschutz gemäss Art. 9 
Abs. 1 BGÖ nur unzureichend Rechnung, da das BAFU beabsichtige, 
Funktionsbezeichnungen und/ oder Fusszeilen aus E-Mails der Antragstellerin 1 
« offenzulegen », womit es ohne grösseren Aufwand möglich wäre, die entsprechenden 
Personendaten zu identifizieren.  

9. Ebenfalls am 22. Februar 2023 reichte die Antragstellerin 2 ihre Stellungnahme beim BAFU ein 
und stellte folgende Anträge: 
- Die Dokumente (Protokolle, Korrespondenz), die die Arbeit der Begleitgruppe Vollzugshilfe 

Mobilfunk im Rahmen der Erstellung der Vollzugshilfe zu den adaptiven Antennen 
dokumentiert haben, seien nicht « herauszugeben ». Das Zugangsgesuch sei diesbezüglich 
abzuweisen. 

- Falls das BAFU dennoch beabsichtigen sollte, die Dokumente oder Teile davon zu 
« veröffentlichen », sei ihr nochmals die Möglichkeit zur Stellungnahme oder zur Eröffnung 
eines Schlichtungsverfahrens beim Eidgenössischen Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) zu geben. Solange dürfe nichts veröffentlicht 
werden. 

Die Antragstellerin 2 machte dabei insbesondere geltend: 
- Im Rahmen der « Austauschplattform Mobilfunk » sei der Antragstellerin 2 vom BAFU 

Vertraulichkeit zugesichert worden, was auch für die Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk 
gelte. In Anwendung der Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ sei der Zugang 
zu den vom Gesuchsteller geforderten Dokumente zu verweigern. 

- Im Falle einer Zugangsgewährung seien sämtliche Entwürfe, Kommentare, Notizen und 
anderweitige « Working Documents » der Antragstellerin 2 in Anwendung von Art. 5 Abs. 3 
Bst. b BGÖ (nicht fertig gestellte Dokumente) auszunehmen. 

10. Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerinnen wird, soweit erforderlich, in den 
Erwägungen (s. Ziff. 24 ff.) eingegangen. 

11. Am 20. März 2023 übermittelte das BAFU den Antragstellerinnen als Antwort je eine separate 
Stellungnahme und entgegnete u.a. Folgendes: 
- Das BAFU führte gegenüber der Antragstellerin 1 aus, das Vorbringen, die Dokumente der 

Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk fielen nicht in den Geltungsbereich des 
Öffentlichkeitsgesetzes, treffe nicht zu, denn die Gruppe habe als Experten- bzw. ad-hoc-
Gremium eine öffentliche Aufgabe übernommen, die gewöhnlich von der Zentralverwaltung 
wahrgenommen werde. Die Begleitgruppe sei daher der Zentralverwaltung zuzurechnen. 

- Gegenüber beiden Antragstellerinnen hielt das BAFU fest, es handle sich bei allen 
Dokumenttypen, die vom Zugangsgesuch erfasst seien, um fertig gestellte amtliche 

 
 

 

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Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ. Weiter erklärte das BAFU, dass auch keine behördlichen 
Massnahmen gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ gefährdet seien. 

- Das BAFU teilte bezugnehmend auf die von beiden Antragstellerinnen vorgebrachte 
angebliche Zusicherung der Vertraulichkeit mit, dass betreffend die Begleitgruppe Vollzugshilfe 
Mobilfunk nie Vertraulichkeit zugesichert worden sei. Die Antragstellerinnen seien durch die 
Mitwirkung in der Begleitgruppe eine faktische Verbindung mit dem BAFU eingegangen und 
deren Informationen seien in Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe und 
aus privilegierter Position geflossen. Der Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ 
sei daher nicht anwendbar. 

Das BAFU erklärte zudem in beiden Stellungnahmen, dass es gestützt auf seine Ausführungen 
und gemäss Öffentlichkeitsgesetz verpflichtet sei, zu allen vom Zugangsgesuch erfassten 
Dokumenten den Zugang zu gewähren. Dabei werde es in Anwendung von Art. 9 Abs. 1 BGÖ 
sämtliche Personendaten von « Privatpersonen », die für die Mobilfunkbetreiberinnen arbeiteten, 
schwärzen, es sei danach nur noch ersichtlich, welches Unternehmen die Personen vertreten 
haben. 

Das BAFU wies die Antragstellerinnen weiter darauf hin, dass sie innert 20 Tagen nach Erhalt des 
Schreibens beim Beauftragten einen Schlichtungsantrag stellen können. 

12. Am 27. März 2023 reichte die Antragstellerin 1 einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten ein 
und teilte diesem mit, dass sie mit der beabsichtigten Zugangsgewährung weiterhin nicht 
einverstanden sei, und verwies dabei auf ihre Stellungnahme vom 22. Februar 2023 an das BAFU. 
Sie erklärte zudem, sie würde es begrüssen, wenn die Identität des Gesuchstellers offengelegt 
würde, damit die Angelegenheit bilateral geklärt werden könne. 

13. Am 28. März 2023 informierte der Beauftragte das BAFU über den Eingang des 
Schlichtungsantrags der Antragstellerin 1 und forderte es dazu auf, die betroffenen Dokumente 
und bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen. 

14. Am 31. März 2023 reichte die Antragstellerin 2 einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten ein, 
in dem sie erklärte, dass sie eine « Veröffentlichung » weiterhin ablehne, und auf ihre 
Stellungnahme vom 22. Februar 2023 an das BAFU verwies. Die Antragstellerin 2 führte weiter 
aus, sie sei nach wie vor der Meinung, dass der offene Austausch mit den Behörden und die 
freiwillige Lieferung von Informationen eine « Herausgabe » von Dokumenten nicht zulasse. Der 
Schutz privater Interessen überwiege die öffentlichen Interessen. Sie behalte sich zudem das 
Recht vor, in der Schlichtungsverhandlung weitere Punkte vorzubringen. 

15. Am 3. April 2023 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin 2 den Eingang des 
Schlichtungsantrags und die Eröffnung eines Schlichtungsverfahrens. 

16. Am 4. April 2023 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin 1 den Eingang des 
Schlichtungsantrags und die Eröffnung des Schlichtungsverfahrens. Als Antwort auf das Ersuchen 
der Antragstellerin 1, die Identität des Gesuchstellers offenzulegen, wies der Beauftragte darauf 
hin, dass das Öffentlichkeitsprinzip die Information der Öffentlichkeit, also die kollektive 
Information, gewährleistet. Er führte weiter aus, dass « jede » Person ein Recht auf Zugang zu 
amtlichen Dokumenten hat und ein besonderes individuelles Interesse nicht dargelegt werden 
muss.3 Der Beauftragte erklärte überdies, dass ein einer Person zugänglich gemachtes Dokument 
für jedermann zugänglich ist und in diesem Sinne der Gesuchsteller ein Vertreter der Öffentlichkeit 
ist und die Formvorschriften für die Eingabe eines Zugangsgesuch nach Art. 10 Abs. 3 BGÖ und 
Art. 7 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, 
VBGÖ; SR 152.31) keine Identitätsprüfung vorsieht und somit die Identität des Gesuchstellers in 
diesem Verfahrensstadium nicht bekanntgegeben werden darf.4 

 
3  Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 

(zitiert BBl 2003), BBl 2003 2001. 
4  S. dazu FLÜCKIGER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz. 

8; und Art. 11, Rz. 17; Häufig gestellte Fragen zur Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung, Frage 7.3.2; 
https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home/oeffentlichkeitsprinzip/oe_bund/bgoe_faq.html (zuletzt besucht am 12.09.2023). 

 
 

 

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17. Am 5. Mai 2023 liess das BAFU dem Beauftragten die vom Zugangsgesuch erfassten Dokumente 
zukommen und erklärte mit Verweis auf seine Stellungnahmen vom 20. März 2023 an die 
Antragstellerinnen den Verzicht auf eine ergänzende Stellungnahme. 

18. Am 11. August 2023 orientierte der Beauftragte die Antragstellerinnen, dass das 
Schlichtungsverfahren schriftlich durchgeführt wird, und räumte ihnen gestützt auf Art. 12 Abs. 2 
VBGÖ mit Frist bis am 21. August 2023 die Möglichkeit zur ergänzenden Stellungnahme ein. 

19. Am 15. August 2023 informierte der Beauftragte das BAFU, dass das Schlichtungsverfahren 
schriftlich durchgeführt wird, was vom BAFU gleichentags zur Kenntnis genommen wurde. 

20. Auf Nachfrage des BAFU erklärte der Gesuchsteller X.__ am 6. September 2023 schriftlich, dass 
er kein Interesse an « des noms des personnes individuelles qui répresentent ces entités » habe. 
Ihm genügen Behördenbezeichnungen sowie « enterprises et assiciations » als Informationen 
über Personendaten.  

II Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

21. Die Schlichtungsanträge richten sich gegen eine in Aussicht gestellte teilweise 
Zugangsgewährung betreffend die Dokumente im Zusammenhang mit der Begleitgruppe 
Vollzugshilfe Mobilfunk und das anschliessende Konsultationsverfahren. Die Antragstellerinnen 
wurden vom BAFU als betroffene Dritte nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehört und sind somit zur 
Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Die 
Schlichtungsanträge wurden formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 
Tagen nach dem Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht. 

22. Die Schlichtungsanträge betreffen denselben Gegenstand und dasselbe Zugangsgesuch. Es 
rechtfertigt sich deshalb die Schlichtungsverfahren zu vereinigen und in einer gemeinsamen 
Empfehlung zu erledigen. 

23. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.5 

B. Materielle Erwägungen 

24. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit 
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.6 

25. Gegenstand des vorliegenden Schlichtungsverfahrens ist der Zugang zu den amtlichen 
Dokumenten gemäss dem Zugangsgesuch von X.__ vom 3. Februar 2023. Es handelt sich dabei 
um alle Dokumente, die die Arbeit der Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk im Rahmen der 
Erstellung des Nachtrags zur Vollzugshilfe dokumentiert haben, sowie um alle Dokumente der 
Konsultation, die im Rahmen der Ausarbeitung des Nachtrags der Vollzugshilfe erstellt wurden 
(s. Ziff. 1). Das BAFU hat in Ziff. 2.2 seiner Stellungnahme vom 20. März 2023 an die 
Antragstellerin 1 und in Ziff. 2.1.2 seiner Stellungnahme an die Antragstellerin 2 vom 
20. März 2023 folgende als vom Zugangsgesuch erfassten Dokumente identifiziert: 
- Die Einladungen, Traktandenlisten sowie die Protokolle zu den fünf Begleitgruppensitzungen 

sowie die dazugehörigen Präsentationen. 
- Die Aktennotizen « Notiz Vollzug der NISV bei adaptiven Mobilfunkantennen », die der 

Begleitgruppe vom BAFU jeweils als Diskussionsgrundlage für die fünf Sitzungen zur 
Verfügung gestellt wurden und als interne Arbeitspapiere bezeichnet sind. 

 
5 BBl 2003 2024. 
6  GUY-ECABERT, in: Handkommentar BGÖ, Art. 13, Rz 8. 

 
 

 

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- Die Unterlagen im Zusammenhang mit dem Konsultationsverfahren für den Nachtrag zur 
Vollzugshilfe. 

26. Die Antragstellerin 1 macht in ihrer Stellungnahme vom 22. Februar 2023 gegenüber dem BAFU 
geltend, dass die Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk nicht vom persönlichen Geltungsbereich 
des Öffentlichkeitsgesetz erfasst werde (Art. 2 Abs. 1 Bst. a und b BGÖ), da es sich um ein ad-
hoc gebildetes beratendes Gremium mit verschiedenen (u.a. privatrechtlichen) Akteuren handle, 
die ihrerseits nicht vom persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst seien 
und nicht der Bundesverwaltung zugerechnet werden könnten. Mit Verweis auf die Botschaft7 führt 
sie aus, dies entspreche dem expliziten Willen des Gesetzgebers, welcher zum Beispiel 
Verwaltungskommissionen, die gegenüber dem Bundesrat und der Verwaltung beratende 
Funktion haben, vom Öffentlichkeitsgesetz ausgenommen habe. 

27. Das BAFU entgegnet in seiner Stellungnahme vom 20. März 2023 der Antragstellerin 1, dass die 
Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk als Experten- bzw. ad-hoc-Gremium eine öffentliche 
Aufgabe übernommen habe, welche gewöhnlich von der Zentralverwaltung wahrgenommen 
werde. Die Antragstellerinnen seien durch ihre Mitwirkung in der Begleitgruppe freiwillig eine 
faktische Verbindung mit den Behörden eingegangen und hätten eine öffentliche Aufgabe 
wahrgenommen. Die Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk sei demnach der Bundesverwaltung 
im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen. 

28. Es ist nachfolgend vorab zu klären, ob die Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk der 
Bundesverwaltung zuzurechnen ist und in den persönlichen Geltungsbereich des 
Öffentlichkeitsgesetzes gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ fällt. Gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ 
erstreckt sich der persönliche Geltungsbereich dieses Gesetzes auf die gesamte 
Bundesverwaltung. Diese besteht gemäss Art. 2 des Regierungs- und 
Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG; SR 172.010) und Art. 6 ff. der Regierungs- und 
Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV; SR.172.010.1) einerseits aus der zentralen 
Bundesverwaltung, bestehend aus den Departementen und ihren Ämtern und Gruppen, und 
andererseits aus der dezentralen Bundesverwaltung, bestehend aus Einheiten, die aufgrund ihrer 
Organisationserlasse der Bundesverwaltung zuzuordnen sind, aber sachlich und personell 
verselbständigt sind und über eine gewisse Autonomie verfügen.8 

29. Die Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk war eine ad-hoc gebildetes Expertengremium unter 
Leitung des BAFU, welches bei der Erstellung des Nachtrags zur Vollzugshilfe für 
Mobilfunksendeanlagen während fünf Sitzungen Experten- und/oder Brancheninputs einbringen 
konnte. Die Antragstellerinnen waren als Branchenvertreterinnen Teil dieser Gruppe. Die 
Begleitgruppe unterstützte das BAFU bei ihrer in Art. 12 Abs. 2 NISV statuierten Aufgabe, 
geeignete Mess- und Berechnungsmethoden zu empfehlen. Als Branchenvertreterinnen konnten 
die Antragstellerinnen direkten Einfluss auf mögliche Ergebnisse des Nachtrags der Vollzugshilfe 
nehmen.  

30. Gemäss der Rechtsprechung findet das Öffentlichkeitsgesetz auch auf Expertenkommissionen, 
Arbeitsgruppen und andere ad-hoc-Kommissionen Anwendung. Das Bundesverwaltungsgericht 
hält dazu in einem Urteil9 in einem ähnlich gelagerten Fall über eine Zugangsgewährung zu 
Dokumenten einer Arbeitsgruppe Begleitmassnahmen, in der ebenfalls private Akteure vertreten 
waren, die mit der Ausarbeitung eines Berichts zuhanden des Bundesrates beauftragt war, fest: 
« […] Art. 2 BGÖ beschreibt – entsprechend dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Verwaltung […] 
und unter Einbezug der ausserparlamentarischen Behörden- und Verwaltungskommissionen […] 
– einen weiten Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes (vgl. auch BGE 136 II 399 E. 2.1). 
Eine Experten- bzw. ad hoc-Kommission übernimmt – selbst, wenn sie mehrheitlich aus externen 
Mitgliedern besteht – öffentliche Aufgaben, welche gewöhnlich von der Zentralverwaltung 
wahrgenommen werden. Würde ein solches (Fach-)Gremium nun dem Geltungsbereich des BGÖ 
entzogen, stünde es im Belieben des Bundesrates bzw. seiner Departemente durch 

 
7  BBl 2003 1986. 
8  STAMM-PFISTER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.] Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014 (zit. BSK BGÖ), 

Art. 2 BGÖ, Rz. 3. 
9  Urteil des BVGer A-1135/2011 vom 7. Dezember 2020 E. 4.2. 

 
 

 

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einzelfallweise Auslagerungen von Verwaltungsaufgaben das Öffentlichkeitsprinzip auszuhebeln. 
Dies kann aber nicht Sinn und Zweck dieser Bestimmung sein. […]. » Betreffend die Zurechnung 
eines solchen auf Zeit eingesetzten Gremiums oder einer Kommission zur Bundesverwaltung 
kommt das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss, ein solches Gremium oder eine solche 
Kommission sei: « […] als ad hoc-Kommission der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 
Bst. a BGÖ zuzurechnen, auch wenn sie dieser nicht angehört (vgl. Art. 57 Abs. 1 RVOG). » 

31. Gemäss den Stellungnahmen des BAFU vom 23. Februar 2023 und dem Bericht « Mobilfunk 
Strahlung », S. 77, unterstützte die Arbeitsgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk das BAFU bei der 
Erfüllung seiner öffentlichen Aufgabe, die neue Technik bei der Beurteilung der 
Abstrahlcharakteristik zu berücksichtigen und einen Nachtrag zur Vollzugshilfe zu erstellen. Der 
Beauftragte stellt deshalb fest, dass die Arbeitsgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk eine öffentliche 
Aufgabe wahrgenommen hat und gemäss Rechtsprechung solche temporär eingesetzten 
externen Fachgremien, wenn sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen, der Bundesverwaltung 
zuzurechnen sind. 

32. Der exemplarische Verweis der Antragstellerin 1 auf die Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz, 
wonach ausserparlamentarische Verwaltungskommissionen vom Gesetzgeber ausgenommen 
seien, greift indes nicht. In der Botschaft zum auf den 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Art. 57a 
Abs. 1 RVOG bezeichnet der Gesetzgeber die ausserparlamentarischen Verwaltungs-
kommissionen explizit als dezentrale Verwaltungseinheiten.10 Somit fallen auch 
ausserparlamentarische Verwaltungskommissionen in den persönlichen Geltungsbereich des 
Öffentlichkeitsgesetzes.11 Allerdings handelt es sich bei der Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk 
nicht um eine ausserparlamentarische Verwaltungskommission, sondern, wie oben ausgeführt, 
um ein bloss auf Zeit eingesetztes externes Fachgremium. 

33. Zwischenfazit: Nach Ansicht des Beauftragten ist die Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk unter 
Leitung des BAFU als bloss auf Zeit eingesetztes externes Fachgremium der Bundesverwaltung 
im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen. 

34. Das Öffentlichkeitsprinzip erstreckt sich nur auf amtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ).12 Gemäss 
Art. 5 Abs. 1 BGÖ gilt als amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen 
Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie 
stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe 
betrifft (Bst. c). Das Öffentlichkeitsgesetz gilt umfassend für alle amtlichen Dokumente.13 Deshalb 
spielt der Dokumentenbegriff beim Recht auf Zugang zu Informationen nach dem 
Öffentlichkeitsgesetz eine zentrale Rolle.14 

35. Die Antragstellerin 1 macht in ihrer Stellungnahme vom 22. Februar 2023 an das BAFU geltend, 
dass sämtliche « zur Offenlegung » vorgesehenen Dokumente die Voraussetzungen des 
amtlichen Dokuments nicht erfüllten. Gemäss Öffentlichkeitsgesetz könnten nur Dokumente in der 
definitiven Fassung eingesehen werden, Dokumententwürfe müssten nicht offengelegt werden. 
Es handle sich vorliegend um unfertige Dokumente. Die Dokumente hätten als 
Diskussionsgrundlagen und Arbeitshilfsmittel figuriert, erst die ergänzte bzw. überarbeitete 
Vollzugshilfe beanspruche definitiven Charakter. Als anschauliches Beispiel diene etwa das 
Dokument der 4. Begleitgruppensitzung (« Beilage: Einladung Informationen adaptive Antennen 
mit Beiträgen aus BG geschwärzt.pdf »), welches mit den Vermerken « internes Arbeitspapier », 
« dient als Diskussionsgrundlage » und « mit Beiträgen aus Stellungnahmen der Mitglieder der 
Begleitgruppe » versehen sei. Im Besonderen gelte dies auch für den Konsultationsentwurf inkl. 
die Erläuterungen des Nachtrages vom 4. November 2020. 

36. Die Antragstellerin 2 macht in ihrer Stellungnahme vom 22. Februar 2023 an das BAFU ohne 
weitere Begründung geltend, dass im Falle einer beabsichtigten Zugangsgewährung in 

 
10  Botschaft des Bundesrates vom 12. September 2007 über die Neuordnung der ausserparlamentarischen Kommissionen (Änderung des 

Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes und weiterer Erlasse), BBl 2007 6641, 6651f. 
11  Vgl. auch Art. 7a Abs. 1 Bst. a RVOV sowie die systematische Einordnung der Art. 8a ff. in der RVOV. 
12  BBl 2003 1190; BÜHLER, in: BSK BGÖ, Art. 5 BGÖ, Rz.4 und 6; NUSPLIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5, Rz. 5. 
13  Urteil des BVGer A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011 E. 4.2. 
14  NUSPLIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5, Rz. 5. 

 
 

 

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Anwendung von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ sämtliche Entwürfe, Kommentare, Notizen oder 
Informationen zu Brainstormings und anderweitige « Working Documents » vom Zugang 
auszunehmen seien. 

37. Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob es sich bei den mit dem Zugangsgesuch verlangten 
Dokumenten um amtliche Dokumente resp. um nicht fertig gestellte Dokumente im Sinne des 
Öffentlichkeitsgesetzes handelt. 

38. Das BAFU führt in seinen jeweiligen Stellungnahmen vom 20. März 2023 an die Antragstellerinnen 
aus, dass es nicht ersichtlich sei, weshalb sämtliche Dokumente als nicht fertig gestellt anzusehen 
seien. Zu den einzelnen Dokumenten führt es aus: 
- Bei den Einladungen, Traktandenlisten und Protokollen der fünf Begleitgruppensitzungen 

handle es sich um Dokumente mit definitivem Charakter, ebenso bei den Präsentationen, 
welche den Bundesbehörden zur Verfügung gestellt worden seien. 

- Die Aktennotizen (« Notiz Vollzug der NISV bei adaptiven Mobilfunkantennen »), die als 
« interne Arbeitspapiere » bezeichnet worden seien, hätten als Diskussionsgrundlage für die 
Sitzungen gedient. Sie hätten definitiven Charakter. 

- Die Unterlagen im Zusammenhang mit dem Konsultationsverfahren seien zwar Entwürfe, sie 
hätten jedoch « zwecks Konsultation definitiven Charakter erlangt ». Die Übermittlung eines 
Dokuments an eine andere Verwaltungseinheit sei als Indiz dafür zu werten, dass es sich dabei 
um ein fertig gestelltes Dokument handle. In der Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz werde 
explizit auf das Konsultationsverfahren hingewiesen, wobei sowohl erhaltene Stellungnahmen 
als auch versendete Textentwürfe fertig gestellte amtliche Dokumente seien.15 

Das BAFU führt weiter aus, dass der Zweck von Art. 5 Abs. 3 BGÖ darin bestehe, der Verwaltung 
ihren Handlungsspielraum zu erhalten und es ihr zu ermöglichen, ihre Projekte mit der nötigen 
Freiheit entwickeln zu können und sich dabei möglichst ungestört und ohne Druckversuche von 
aussen eine Meinung zu bilden. Mit der Publikation des Nachtrags zur Vollzugshilfe bestehe diese 
Gefahr aber nicht mehr. 

39. Gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ gelten nicht fertig gestellte Dokumente nicht als amtliche 
Dokumente. Bei dem Begriff « nicht fertig gestelltes Dokument » handelt es sich um einen 
unbestimmten Gesetzesbegriff, der unter anderem durch Art. 1 Abs. 2 VBGÖ konkretisiert wird. 
Gemäss Art. 1 Abs. 2 VBGÖ gilt ein Dokument als fertig gestellt, wenn es von der Behörde, die 
es erstellt hat, unterzeichnet worden ist (Bst. a) oder wenn es von der Person, die es erstellt hat, 
der Empfängerin oder dem Empfänger definitiv, namentlich zur Kenntnisnahme, zur 
Stellungnahme oder als Entscheidungsgrundlage übergeben worden ist (Bst. b). Die Übergabe ist 
« definitiv », wenn es danach weitgehend dem Empfänger oder der Empfängerin überlassen 
bleibt, wie er oder sie mit dem Dokument weiter verfährt. Der Austausch eines Dokuments 
innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeitenden und Vorgesetzten zwecks Korrektur, 
Ergänzung oder Fertigstellung gilt somit nicht als Übergabe an eine Empfängerin oder einen 
Empfänger im Sinne dieser Bestimmung. Weitere gewichtige Indizien für die Fertigstellung 
eines Dokuments sind seine Unterzeichnung oder Genehmigung, seine Aufnahme in ein 
Klassifikations-, Organisations- oder Informationssystem der Verwaltung sowie seine Bedeutung. 
Entscheidend ist jedoch, ob Anhaltspunkte für die Fertigstellung des Dokuments vorliegen. 
Wesentliches Kriterium ist daher, ob ein Dokument in seiner endgültigen Fassung vorliegt, d.h. 
einen abschliessenden Charakter hat. Entscheidend für die Qualifikation als fertig gestelltes 
Dokument ist nicht seine inhaltliche Vollständigkeit, sondern ob es sich um ein in sich selber 
abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung befindliches Dokument handelt.16 

40. Auch vorbereitende Dokumente können fertig gestellt sein, wenn sie definitiven Charakter 
haben.17 So sind beispielsweise « […] die verschiedenen Entwürfe eines Nationalstrassenplans, 
die Vorentwürfe einer Eisenbahnlinie, die Teil- oder Vorentwürfe eines Dokuments – soweit in sich 

 
15  BBl 2003 1998. 
16  Urteil des BVGer A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011 E. 5.1.2. 
17  Urteil des BVGer A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 6.4.1. 

 
 

 

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selber abgeschlossen sind – […] keine nicht fertig gestellten Dokumente, die von vornherein vom 
vorliegenden Gesetz ausgeschlossen wären […] ».18 

41. Der Grund für den Ausschluss von Dokumenten mit provisorischem Charakter gemäss 
Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ liegt darin, dass die Verwaltung ihren Handlungsspielraum wahren und 
ihre Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können muss, um sich möglichst ungestört und 
ohne Druckversuche von aussen eine Meinung zu bilden. Kann die freie Meinungs- und 
Willensbildung durch eine Publikation eines Dokuments nicht oder nicht mehr beeinflusst werden, 
so spricht dies umgekehrt für den definitiven Charakter eines Dokuments.19 

42. Vorliegend ist vorab festzuhalten, dass – wie vom BAFU dargelegt – der Nachtrag zur 
Vollzugsempfehlung am 23. Februar 2021 vom BAFU publiziert wurde. Die Begleitgruppe 
Vollzugshilfe Mobilfunk tagte als Unterstützung für das BAFU bei der Erarbeitung dieses 
Nachtrags. Dieser Nachtrag markierte sodann den Abschluss der Arbeiten der Begleitgruppe. Die 
Publikation des Nachtrags ist somit ein gewichtiges Indiz dafür, dass sämtliche Dokumente in 
Zusammenhang mit der Begleitgruppe fertig gestellte Dokumente im Sinne von Art. 1 Abs. 2 
VBGÖ resp. keine nicht fertig gestellten Dokumente im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ sind. 

Die Einladungen, Traktandenlisten und die Protokolle der fünf Begleitgruppensitzungen wurden 
vom BAFU erstellt und sind nicht mehr in Bearbeitung. Die Sitzungen sind abgeschlossen und der 
dort besprochene Nachtrag zur Vollzugshilfe ist publiziert. Sie haben damit definitiven Charakter 
und sind im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes und der Öffentlichkeitsverordnung fertig gestellt. 

Die von den Mobilfunkbetreiberinnen erstellten Präsentationen sind, soweit ersichtlich, der 
Begleitgruppe als Diskussionsgrundlage übermittelt worden. Sie dienten als Entscheidgrundlage 
für die Erarbeitung des Nachtrags zur Vollzugshilfe. In Bezug auf diese Präsentationen ist nicht 
ersichtlich bzw. kann von den Antragstellerinnen nicht überzeugend dargelegt werden, inwiefern 
sich diese noch in Bearbeitung befinden und somit noch nicht fertig gestellt sind. Vielmehr sind 
sie von den Erstellerinnen (den Mobilfunkbetreiberinnen) den Adressatinnen (der Begleitgruppe 
Vollzugshilfe Mobilfunk und damit auch dem BAFU) definitiv und vorbehaltslos übermittelt worden 
(Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ). Es handelt sich somit um fertig gestellte Dokumente im Sinne des 
Öffentlichkeitsgesetzes. 

Die Aktennotizen der Begleitgruppensitzungen, die den Mitgliedern der Begleitgruppe vom BAFU 
als Diskussionsgrundlage zur Verfügung gestellt wurden, tragen wie die Antragstellerin 1 ausführt, 
die Vermerke « internes Arbeitspapier », « dient als Diskussionsgrundlage » und im Falle der 
Notiz zur vierten Sitzung « mit Beiträgen aus Stellungnahmen der Mitglieder der Begleitgruppe ». 
Die Notizen enthalten Beiträge aus den Stellungnahmen der Mobilfunkbetreiberinnen (und 
anderer Mitglieder der Gruppe) und sind im Falle der vierten Sitzung mit Kommentaren im 
Korrekturmodus versehen. Zum Begriff « internes Arbeitspapier » ist anzumerken, dass das 
Öffentlichkeitsgesetz keine Kategorie « interner » Dokumente kennt.20 Massgebend sind die 
gesetzlichen Kriterien des Öffentlichkeitsgesetzes. Erfüllt ein Dokument die gesetzlichen 
Voraussetzungen für ein amtliches Dokument von Art. 5 BGÖ, ist es grundsätzlich zugänglich. Im 
vorliegenden Fall ist demnach wie bei allen Dokumenten zu prüfen, ob es sich um ein fertig 
gestelltes Dokument handelt. Die vom BAFU erstellten Aktennotizen sind in sich abgeschlossene 
Dokumente. Sie dienten als Diskussions- und damit auch als Entscheidgrundlage für den 
publizierten Nachtrag. Ebenso abgeschlossen sind die von den Antragstellerinnen im 
Korrekturmodus gemachten Kommentare. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern diese Dokumente 
noch in Bearbeitung sein sollen, zumal die Arbeitsgruppe ihre Arbeit beendet hat. Sie wurden der 
Begleitgruppe bzw. dem BAFU als Input und als Entscheidgrundlage definitiv zugestellt (Art. 1 
Abs. 2 Bst. b VBGÖ). Die Aktennotizen sind somit keine nicht fertig gestellten Dokumente im Sinne 
von Art. 5 Abs. 3 BGÖ. 

Die Unterlagen betreffend das Konsultationsverfahren beinhalten u.a. Stellungnahmen der 
Antragstellerinnen zum Entwurf des Nachtrags zur Vollzugshilfe und ihre Anmerkungen im 

 
18  BBl 2003 1999 f. 
19  BBl 2003 1997; Urteil des BVGer A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011 E. 5.1.2. 
20  Häufig gestellte Fragen zur Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung, Frage 4.1.5; 

https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home/oeffentlichkeitsprinzip/oe_bund/bgoe_faq.html (zuletzt besucht am 12.09.2023). 

 
 

 

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Korrekturmodus zum Entwurf des Nachtrags zur Vollzugshilfe. Dass es sich dabei u.a. um einen 
Entwurf handelt, ist nicht entscheidend. Wie oben dargelegt, können auch vorbereitende 
Dokumente definitiven Charakter erlangen, wenn sie der Behörde definitiv übermittelt wurden und 
die Entscheidung, der der Entwurf zugrunde lag, getroffen wurde. Da im vorliegenden Fall die 
Stellungnahmen und die Kommentare im Entwurf dem BAFU definitiv übermittelt wurden (Art. 1 
Abs. 2 Bst. b VBGÖ) und der Nachtrag zur Vollzugshilfe vom BAFU publiziert wurde, weisen auch 
die Unterlagen betreffend das Konsultationsverfahren definitiven Charakter auf und sind keine 
nicht fertig gestellten Dokumente im Sinne von Art. 5 Abs. 3 BGÖ. 

43. Zwischenfazit: Bei allen vom Zugangsgesuch betroffenen Dokumente ist der 
Ausnahmetatbestand von Art. 5 Abs. 3 BGÖ nicht gegeben. Sie erfüllen zudem alle die 
Voraussetzungen an ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 1 und 2 BGÖ. 

44. Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare 
gesetzliche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten.21 Die betroffene 
Behörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft über den 
Inhalt amtlicher Dokumente zu erteilen, es sei denn, sie oder die angehörte Drittperson kann 
nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall 
von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp. Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 
9 BGÖ) zu schützen sind. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien 
Zugangs zu amtlichen Dokumenten obliegt der zuständigen Behörde bzw. der angehörten 
Drittperson.22 Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.23 

45. Die Antragstellerin 1 führt in ihrer Stellungnahme vom 22. Februar 2023 an das BAFU unter dem 
Titel « Zumindest implizite Zusicherung der Vertraulichkeit der Informationen/Unterlagen der 
Mobilfunkbetreiberinnen zufolge Freiwilligkeit der Teilnahme in der Begleitgruppe » aus, sie habe 
sich zusammen mit anderen Branchenvertreterinnen freiwillig und im Sinne einer konstruktiven 
und lösungsorientierten Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden an der Begleitgruppe 
Vollzugshilfe Mobilfunk beteiligt. Sie sei dabei in guten Treuen davon ausgegangen, dass die 
konkreten Unterlagen bzw. Präsentationen dem BAFU und allgemein den Behörden als 
Diskussionsanregung und Basis für die freie Meinungs- und Willensbildung diente und die 
Arbeiten der Begleitgruppe die zielkonforme Durchführung einer behördlichen Massnahme 
bezweckte. Sie habe das Verständnis gehabt, dass die einzelnen konkreten Inputs und 
Diskussionen im Rahmen des partizipativen Prozesses vertrauensbezogen und unter 
Berücksichtigung von Vertraulichkeitsaspekten erfolgten, ohne dass die einzelnen 
Diskussionsschritte in der Arbeitsgruppe im Detail der Öffentlichkeit generell und vorbehaltslos 
« zugänglich » gemacht würden. Dabei verwies sie auf Art. 7 Abs.1 Bst. a, b und h BGÖ. Als 
Beispiel für die Problematik könne auf den Branchenvorschlag verwiesen werden, welcher von 
den Mobilfunkbetreiberinnen im Rahmen der Erarbeitung der Vollzugsempfehlung zur NISV 
ausgearbeitet wurde, welcher die Sache unbürokratischen und pragmatisch regeln sollte, der aber 
verworfen worden sei. Es bestehe die Gefahr, dass Informationen aus dem Kontext gerissen 
würden und entsprechende isolierte Aussagen interessenbezogen für eigene Zwecke 
instrumentalisiert würden. Die « Offenlegung » sei daher mit dem Öffentlichkeitsgesetz nicht 
vereinbar. Weiter sei der gewinnbringende und lösungsorientierte Austausch der Antragstellerin 1 
mit den Behörden in Gefahr, falls eine « Offenlegung » erfolgte. 

46. Die Antragstellerin 2 macht in ihrer Stellungnahme vom 23. Februar 2023 an das BAFU geltend, 
die Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk habe dem Austausch zwischen den verschiedenen 
Interessensgruppen sowie Expertinnen und Experten gedient. Die Förderung dieses Austauschs 
bedürfe einer offenen Gesprächskultur. Im Rahmen der Austauschplattform Mobilfunk habe das 
BAFU explizit erklärt, dass alles, was dort besprochen werde, in diesem Raum bleibe. Eine solche 
Zusicherung habe auch für die « Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk », welche ein Teil der 
Austauschplattform Mobilfunk sei, zu gelten. Umso mehr, als es sich um freiwillig mitgeteilte 
Informationen handle. Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ sei der Zugang zu amtlichen 

 
21  BGE 142 II 340 E. 2.2. 
22  Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2. 
23  Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1. 

 
 

 

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Dokumenten einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern, wenn die Informationen der 
Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden seien und deren Geheimhaltung die Behörde 
zugesichert habe. Die Freiwilligkeit wie auch die Zusicherung der Geheimhaltung von Seiten des 
BAFU seien vorliegend bezüglich der Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk abgegeben worden, 
weshalb der Zugang einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern sei. 

47. Das BAFU führt in seinen jeweiligen Stellungnahmen vom 20. März 2023 an die Antragstellerinnen 
aus, dass bezüglich des Vorliegens der Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ 
entscheidend sei, aus welchem Grund der Informationsfluss erfolgt sei. Die Bestimmung 
bezwecke lediglich diejenigen Beziehungen zwischen Privaten und einer Behörde unter den 
Schutz der Vertraulichkeit zu stellen, bei denen Informationen völlig losgelöst von rechtlichen oder 
faktischen Verbindungen fliessen würden. Die Antragstellerinnen hätten im Rahmen ihrer Tätigkeit 
für die Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk eine öffentliche Aufgabe wahrgenommen und hätten 
in privilegierter Position aktiv Expertenmeinungen einbringen können. Die Teilnahme sei zwar 
freiwillig erfolgt, allerdings seien die Antragstellerinnen eine « faktische Verbindung » mit dem 
BAFU eingegangen. Sämtliche Unterlagen seien somit nicht losgelöst oder spontan übermittelt 
worden und würden daher auch nicht dem Vertraulichkeitsschutz unterliegen. Weiter habe das 
BAFU den Antragstellerinnen keine Geheimhaltung zugesichert. 

48. Die Ausnahmeregelung nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ findet Anwendung, wenn folgende drei 
Anforderungen kumulativ erfüllt sind: Zunächst müssen die Informationen von einer Privatperson, 
nicht aber von einer Behörde mitgeteilt worden sein. Sodann müssen die Informationen der 
Behörde freiwillig, d.h. nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung 
abgegeben worden sein, und schliesslich muss die Behörde die Zusicherung der Vertraulichkeit 
auf ausdrückliches Verlangen des Informanten erteilt haben.24  

49. Der Stellungnahme der Antragstellerin 1 vom 22. Februar 2023 an das BAFU ist zu entnehmen, 
dass sie sich auf eine implizite Zusicherung der Vertraulichkeit beruft. Die Antragstellerin 2 stützt 
sich in ihrer Stellungnahme vom 22. Februar 2023 darauf, dass ihr im Rahmen der Gruppe 
« Mobilfunk und Strahlung » vom BAFU mündlich Vertraulichkeit zugesichert worden sei und 
diese auch für die Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk gelte. Die Zusicherung der 
Geheimhaltung muss gemäss Botschaft und Rechtsprechung ausdrücklich verlangt und ebenso 
ausdrücklich gegeben werden. Ein stillschweigendes Begehren oder eine stillschweigende 
Zusicherung darf nur mit grösster Zurückhaltung angenommen werden.25 Die 
Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ ist auch dann nicht anwendbar, wenn jemand 
der Verwaltung eine Information zwar ohne Verpflichtung mitteilt, aber nicht präzisiert, dass sie 
geheim zu halten ist.26 Die Antragstellerinnen können vorliegend beide weder belegen, dass sie 
eine Zusicherung der Vertraulichkeit ausdrücklich verlangt haben, noch dass das BAFU diese 
ausdrücklich ausgesprochen hat. Das BAFU bestreitet im Anhörungs- und Schlichtungsverfahren 
die Zusicherung der Vertraulichkeit im Rahmen der Begleitgruppe. Der Beauftragte erachtet das 
Vorliegen der Voraussetzung der Zusicherung der Vertraulichkeit auf ausdrückliches Verlangen 
der Antragstellerinnen als nicht hinreichend belegt. 

50. Darüber hinaus ist im vorliegenden Fall betreffend beide Antragstellerinnen auch bereits die erste 
kumulative Bedingung (Informationen kommen von unbeteiligten Dritten) gemäss 
Rechtsprechung nicht erfüllt, da die Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk als ad-hoc-Gremium im 
Rahmen der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe der Bundesverwaltung zuzurechnen ist und 
somit dem Öffentlichkeitsgesetz untersteht.27 Der Beauftragte kommt daher zum Schluss, dass 
auch die erste kumulative Voraussetzung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ nicht erfüllt ist. 

51. Soweit sich die Antragstellerin 1 überdies auf die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. a 
und b BGÖ beruft, fehlt es an einer substantiierten Begründung. Die Antragstellerin 1 legt weder 
dar, inwiefern durch die Zugangsgewährung zu den in Frage stehenden Dokumenten die freie 
Meinungs- und Willensbildung des BAFU wesentlich beeinträchtigt werden könnte (Bst. a), 

 
24  Urteil des BVGer A-7874/2015 vom 15. Juni 2016 E. 9.3.4. 
25  BBl 2003 1963. 
26  BBl 2003 2012. 
27  Urteil des BVGer A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011 E. 6.3.3. 

 
 

 

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noch inwiefern dadurch die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen 
gefährdet würde (Bst. b). Der Beauftragte hält somit fest, dass die Antragstellerin 1 das Vorliegen 
der Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. a und b BGÖ nicht mit der von der 
Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte darzulegen vermag.  

52. Die Antragstellerin 1 bringt in ihrer Stellungnahme vom 22. Februar 2023 weiter vor, es sei mit 
dem Öffentlichkeitsgesetz nicht vereinbar, wenn Informationen bzw. Dokumente öffentlich 
gemacht würden, die am Ergebnis letztlich nichts geändert hätten, bei denen aber die Gefahr 
bestehe, dass sie aus dem Kontext gerissen und entsprechende Einzelaussagen 
interessensgeleitet für eigene Zwecke instrumentalisiert würden. Dem ist zu entgegnen, dass 
nach der Rechtsprechung die Interpretation der zugänglich gemachten Dokumente der jeweiligen 
gesuchstellenden Person bzw. der Öffentlichkeit überlassen bleibt.28 Das diesbezügliche 
Vorbringen der Antragstellerin 1 ist daher unbeachtlich. 

53. Zwischenfazit: Nach Ansicht des Beauftragten liegen die Voraussetzungen des 
Ausnahmetatbestands von Art. 7 Abs. 1 Bst. h nicht vor. Weiter vermag die Antragstellerin 1 weder 
bei der Anhörung durch das BAFU noch im Schlichtungsverfahren das Vorliegen der 
Ausnahmebestimmungen gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a und b BGÖ mit der von der Rechtsprechung 
geforderten Begründungsdichte darzulegen. 

54. In ihren Stellungnahmen an das BAFU sowie in ihren Schlichtungsanträgen an den Beauftragten 
machten die Antragstellerinnen geltend, dass sie mit der Gewährung des Zugangs nicht 
einverstanden seien, weil dadurch die Privatsphäre ihrer Mitarbeitenden verletzt werde. 

55. Mit Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 25. September 2020 
(Datenschutzgesetz, DSG; SR 235.1) wurden der Schutz, die Bearbeitung und die Bekanntgabe 
von Daten juristischer Personen aus dem Datenschutzgesetz ausgenommen. Deshalb sind nur 
noch die Personendaten natürlicher Personen geschützt. Im revidierten Art. 9 Abs. 2 BGÖ wird 
für den Zugang von Personendaten auf das Datenschutzgesetz (neu Art. 36 DSG) verwiesen. In 
Bezug auf die Daten juristischer Personen verweist das Öffentlichkeitsgesetz neu auf Art. 57s des 
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG; SR 172.010).  

Angesichts der Tatsache, dass das Datenschutzgesetz während des vorliegenden 
Schlichtungsverfahrens in Kraft getreten ist, ist vorab zu klären, welche Rechtsgrundlage zur 
Anwendung gelangt: Der Gesetzgeber hat keine Übergangsbestimmungen für das Zugangs- und 
Schlichtungsverfahren nach dem Öffentlichkeitsgesetz erlassen. Das 
Bundesverwaltungsgericht29 hatte kürzlich einen Fall zu beurteilen, bei welchem das neue 
Datenschutzgesetz während des hängigen Beschwerdeverfahrens in Kraft getreten ist. Es weist 
darauf hin, dass die Rechtmässigkeit eines Verwaltungsaktes grundsätzlich nach der Rechtslage 
zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen ist, ausser das seither geänderte Recht sehe ausdrücklich 
eine andere Ordnung vor. « Es ist deshalb regelmässig auf das alte Recht abzustellen. Zu 
relativieren ist dieser Nachwirkungsgrundsatz insofern, als für den Beschwerdeführer günstigeres 
Recht stets berücksichtigt werden soll und strengeres Recht dann, wenn zwingende Gründe für 
dessen sofortige Anwendung sprechen. » Das Gericht kommt zum Schluss, dass die Tragweite 
der neuen Bestimmungen gleich geblieben und das alte Recht anzuwenden ist. Aus diesen 
Gründen wendet der Beauftragte in diesem Schlichtungsverfahren die altrechtlichen 
Bestimmungen des Öffentlichkeits- und Datenschutzgesetzes an.  

56. Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn 
durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann. Ausnahmsweise 
kann der Zugang trotz möglicher Beeinträchtigung der Privatsphäre Dritter gewährt werden, wenn 
das öffentliche Interesse am Zugang überwiegt. Gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind Personendaten 
nach Möglichkeit zu anonymisieren. Dabei gilt die Anonymisierungspflicht nicht absolut, sondern 
ist im Einzelfall zu beurteilen.30 Sofern die Privatsphäre der betroffenen Person nicht beeinträchtigt 

 
28  Urteil des BVGer A-7874/2015 vom 15. Juni 2016 E. 6.1; Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.6.2. 
29  Urteil des BVGer A-516/2022 vom 12. September 2023 E. 8.2.2 m.w.H. 
30  Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.1. 

 
 

 

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ist, trifft die Behörde keine Anonymisierungspflicht.31 Eine Anonymisierung könnte in diesen Fällen 
sogar eine unverhältnismässige Beschränkung des Zugangsrechts sein. Verlangt ein 
Gesuchsteller explizit Zugang zu Daten von bestimmten Personen, so ist der Zugang gemäss 
aArt. 9 Abs. 2 BGÖ nach Art. 19 aDSG zu beurteilen. 

57. Aus der E-Mail des BAFU an den Beauftragten vom 6. September 2023 geht hervor, dass der 
Gesuchsteller kein Interesse an Personendaten von Mitarbeitenden der Antragstellerinnen hat 
(s. Ziff. 20). Gemäss seiner Stellungnahme vom 20. März 2023 an die Antragstellerinnen hat das 
BAFU alle Informationen, die Personendaten von Mitarbeitenden der Antragstellerinnen enthalten, 
in Anwendung von aArt. 9 Abs. 1 BGÖ nachgeschwärzt. Da damit dem präzisierten 
Zugangsgesuch des Gesuchstellers und den Forderungen der Antragstellerinnen entsprochen 
wird, können die Personendaten der Mitarbeitenden der Antragstellerinnen im vorliegenden Fall 
anonymisiert werden. 

58. In ihrem Schlichtungsantrag vom 31. März 2023 an den Beauftragten hält die Antragstellerin 2 
fest, dass der offene Austausch mit den Behörden und die freiwillige Lieferung von Informationen 
die Zugangsgewährung nicht zulasse und der Schutz der privaten Interessen die öffentlichen 
Interessen deswegen überwiege. Welche konkreten privaten Interessen vorliegen, erläutert sie 
indessen nicht. Damit macht die Antragstellerin 2 zumindest implizit eine Verletzung ihrer 
Privatsphäre als juristische Person geltend. 

59. Somit stellt sich die Frage, ob die Dokumente mit den Daten der Antragstellerinnen als juristische 
Personen zugänglich zu machen sind. Dazu ist festzuhalten, dass das Unkenntlichmachen der 
Namen der Antragstellerinnen gemäss aArt. 9 Abs. 1 BGÖ nicht möglich ist, da Angaben 
unkenntlich gemacht würden, die vom Gesuchsteller explizit verlangt werden. Eine 
Anonymisierung der Namen der Antragstellerinnen käme somit einer materiellen 
Zugangsverweigerung gleich. Daher ist das Zugangsgesuch gemäss aArt. 9 Abs. 2 BGÖ nach 
Art. 19 aDSG zu beurteilen. Relevant ist vorliegend Art. 19 Abs. 1bis aDSG.32 Demnach dürfen 
Behörden im Rahmen ihrer Informationstätigkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das 
Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im 
Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe 
ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Die erste Voraussetzung ergibt sich 
bereits aus der Definition des amtlichen Dokuments nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ.33 Die zweite 
Voraussetzung verlangt nach einer Interessenabwägung zwischen den privaten Interessen der 
betroffenen Personen am Schutz ihrer Privatsphäre und dem öffentlichen Interesse am Zugang 
zum amtlichen Dokument (und den darin enthaltenen Personendaten). Bei der 
Interessensabwägung sind die privaten Interessen der betroffenen Dritten am Schutz ihrer 
Privatsphäre und die öffentlichen Interessen an der Zugänglichmachung der fraglichen 
Personendaten einzelfallspezifisch zu gewichten und gegeneinander abzuwägen.  

60. Bei der Gewichtung der privaten Interessen sind insbesondere die Funktion und die Stellung der 
betroffenen Dritten sowie die möglichen Auswirkungen einer allfälligen Zugänglichmachung der 
fraglichen Personendaten zu berücksichtigen. Dabei ist auch der Natur dieser Daten Rechnung 
zu tragen. Bei juristischen Personen ist die Schutzbedürftigkeit von Personendaten und das 
private Interesse naturgemäss geringer als bei natürlichen Personen.34 Personendaten dürfen 
nicht bekanntgegeben werden, wenn dies nicht (leicht) wiedergutzumachende Nachteile für die 
Betroffene zur Folge hat.35 Nicht jede Bekanntgabe von Personendaten stellt eine Verletzung der 
Privatsphäre dar, die eine systematische Verweigerung des Zugangs zu den ersuchten 
Dokumenten rechtfertigen könnte. Die Gefahr einer ernsthaften Schädigung der Persönlichkeit 
muss mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohen. Mithin muss die aufgrund der 
Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig sein. Geringfügige bloss unangenehme 
Konsequenzen reichen nicht aus, um ein überwiegendes privates Interesse geltend zu 

 
31  FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 9, Rz. 13 f. 
32 Urteil des BVGer A-516/2022 vom 12. September 2023 E. 8.3. 
33  Urteil des BVGer A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011 E. 7.1.1. 
34  Urteil des BVGer A-7874/2015 vom 15. Juni 2016 E. 9.6.2; Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26.November 2015 E. 8.2.3. 
35  Vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-6054/2014 vom 23. Oktober 2014 E. 5.1.3.1. 

 
 

 

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machen. Ebenso wenig, wenn eine Beeinträchtigung der Persönlichkeit lediglich denkbar bzw. 
entfernt möglich ist.36 

61. Demgegenüber ist das öffentliche Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten zu 
berücksichtigen. Zum (allgemeinen) Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung (Art. 1 BGÖ) 
können weitere besondere Informationsinteressen der Öffentlichkeit treten.37 Gemäss Art. 6 
Abs. 2 VBGÖ kann das öffentliche Interesse am Zugang namentlich dann überwiegen, wenn die 
Zugänglichmachung einem besonderen Informationsinteresse aufgrund wichtiger Vorkommnisse 
dient (Bst. a), wenn die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, 
insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen 
Gesundheit (Bst. b), oder wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung 
beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in 
einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen 
(Bst. c). 

62. Das öffentliche Interesse an der Zugangsgewährung kann überwiegen, wenn aufgrund 
besonderer Vorkommnisse ein grosses Informationsbedürfnis besteht (Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ). 
Vorliegend gibt es in der Bevölkerung ein grosses Informationsbedürfnis bezüglich der 5G-
Technologie und den Messwerten. Seit der Einführung der Technologie wirft diese bei der 
Bevölkerung Fragen und Ängste auf (vgl. Bericht « Mobilfunk und Strahlung », S.5). Das grosse 
Informationsbedürfnis der Bevölkerung wird auch von der Rechtsprechung als gewichtiges 
öffentliches Interesse anerkannt.38 Das grosse öffentliche Interesse zeigt sich auch in den 
parlamentarischen Vorstössen zu diesem Thema.39 

63. Weiter kann das öffentliche Interesse nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ überwiegen, wenn Personen 
zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen 
Beziehung stehen und ihnen bedeutende Vorteile erwachsen. Die beiden Antragstellerinnen sind 
– wie vom BAFU dargelegt – durch ihre Teilnahme an der Begleitgruppe eine faktische Verbindung 
mit dem BAFU eingegangen. Sie konnten aus einer privilegierten Position heraus Brancheninputs 
einbringen und das Ergebnis des schlussendlich publizierten Nachtrags direkt beeinflussen. Da 
die 5G-Technologie für die Mobilfunkbetreiberinnen von zentraler Bedeutung ist, kann auch davon 
ausgegangen werden, dass die Teilnahme in der Begleitgruppe und die Mitwirkung an der 
Erarbeitung des Nachtrags zur Vollzugshilfe für die Mobilfunkbetreiberinnen einen erheblichen 
Vorteil darstellte. Aufgrund dieser faktischen Verbindung und der daraus resultierenden Vorteile 
für die Antragstellerinnen geht der Beauftragte von einem gewichtigen öffentlichen Interesse i.S.v. 
Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ aus. 

64. Als Zwischenfazit hält der Beauftragte fest, dass über das Interesse an einer transparenten 
Verwaltung im Sinne von Art. 1 BGÖ hinaus weitere gewichtige öffentliche Interessen an der 
Zugänglichmachung der ersuchten Dokumente nach Art. 6 Abs. 2 VBGÖ bestehen, nämlich das 
Bestehen eines besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit (Bst. a) sowie das Vorliegen 
einer besonderen Beziehung einer Person zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden 
Behörde (Bst.c). 

65. Die Gewichtung der privaten Interessen hat anhand der Natur der in Frage stehenden Daten, der 
Funktion der betroffenen Person sowie möglicher Konsequenzen einer Bekanntgabe zu erfolgen 
(s. Ziff. 60). 

66. Es ist vorab zu klären, inwiefern durch eine Zugänglichmachung der verlangten Dokumente – 
soweit überhaupt geltend gemacht – eine Beeinträchtigung der Privatsphäre der 
Antragstellerinnen droht und welche privaten Geheimhaltungsinteressen bestehen. Dass die 
Mobilfunkbetreiberinnen in der Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk mitgewirkt haben, ist 
öffentlich bekannt (Bericht « Mobilfunkt und Strahlung » vom 28.11.2019 S. 77) und stellt 
daher keine Beeinträchtigung der Privatsphäre dar. Eine konkret drohende 

 
36  Urteil des BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016 E. 3.4; Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.3. 
37  Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.5. 
38  Vgl. Urteile des BVGer A-7874/2015 vom 15. Juni 2016 E. 9.6.2; Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 8.2.3. 
39  Vgl. Interpellation 19.3089 vom 12. März 2019 (Hardegger), Mobilfunk. 5G und gesundheitliche Risiken; Interpellation 19.3431 vom 7.Mai 

2019 (Fiala), Wirtschaftliche Vorteile und gesundheitliche Folgen von 5G. 

 
 

 

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Privatsphärenverletzung durch die Zugangsgewährung bringen die Antragstellerinnen, wie oben 
ausgeführt, nicht vor. Wie bereits dargelegt stellt nicht jede Bekanntgabe von Daten eine 
Verletzung der Privatsphäre dar, die eine systematische Verweigerung des Zugangs rechtfertigen 
könnte. Es muss mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit die Gefahr einer ernsthaften Schädigung 
der Persönlichkeit drohen. Geringfügige, bloss unangenehme Konsequenzen genügen nicht, um 
ein überwiegendes privates Interesse geltend zu machen. Der Beauftragte erkennt weder in den 
Protokollen und Aktennotizen der Begleitgruppensitzungen noch in den Präsentationen der 
Antragstellerinnen, Inhalte, die im Falle einer Bekanntmachung mit grosser Wahrscheinlichkeit 
eine nichtwiedergutzumachende negative Konsequenz für die Antragstellerinnen zeitigen würden. 
Auch in den Kommentaren im Korrekturmodus und den Stellungnahmen zum Entwurf des 
Nachtrags zur Vollzugshilfe im Rahmen des Konsultationsverfahrens sind nach Ansicht des 
Beauftragten keine Passagen ersichtlich, die mit grosser Wahrscheinlichkeit zu einer ernsthaften 
Privatsphärenverletzung führen würden. Der Beauftragte ist der Ansicht, dass im Falle einer 
Zugangsgewährung, wenn überhaupt, höchstens von einer geringfügigen Verletzung der 
Privatsphäre der Antragstellerinnen auszugehen ist. In Anbetracht des Vorliegens gewichtiger 
öffentlicher Interessen kommt der Beauftragte somit zum Schluss, dass die öffentlichen Interessen 
die privaten Interessen überwiegen und die vom Gesuch betroffenen Dokumente daher 
zugänglich zu machen sind. 

67. Zusammenfassend ergibt die Interessensabwägung nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ bzw. Art. 19 Abs. 
1bis aDSG und Art. 6 Abs. 2 Bst. a und c VBGÖ nach Ansicht des Beauftragten, dass an der 
Bekanntgabe der streitgegenständlichen Informationen ein überwiegendes öffentliches Interesse 
besteht. 

 

(Dispositiv auf der nächsten Seite) 

  

 
 

 

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III Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragte:  

68. Das Bundesamt für Umwelt gewährt unter Schwärzung der Namen der Mitarbeitenden der 
Antragstellerinnen den teilweisen Zugang zu folgenden Dokumenten: 
- Die Einladungen, Traktandenlisten sowie die Protokolle zu den fünf Begleitgruppensitzungen 

der Begleitgruppe Vollzugshilfe Mobilfunk sowie die dazugehörigen Präsentationen. 
- Die Aktennotizen « Notiz Vollzug der NISV bei adaptiven Mobilfunkantennen », die der 

Begleitgruppe vom Bundesamt für Umwelt jeweils als Diskussionsgrundlage für die fünf 
Sitzungen zur Verfügung gestellt wurden und als interne Arbeitspapiere gekennzeichnet sind. 

- Die Unterlagen im Zusammenhang mit dem Konsultationsverfahren für den Nachtrag zur 
Vollzugshilfe. 

69. Die Antragstellerinnen können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim 
Bundesamt für Umwelt den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das 
Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie 
mit der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 

70. Das Bundesamt für Umwelt erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht 
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

71. Das Bundesamt für Umwelt erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser 
Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

72. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerinnen und des Gesuchstellers 
anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 

73. Die Empfehlung wird eröffnet: 

- Einschreiben mit Rückschein (AR)  
A.__ (teilweise anonymisiert) 
 

- Einschreiben mit Rückschein (AR)  
B.__ (teilweise anonymisiert) 

- Einschreiben mit Rückschein (AR)  
Bundesamt für Umwelt (BAFU) 
3003 Bern 
 

74. Eine Kopie dieser Empfehlung geht an (A+): 

- X.__ (teilweise anonymisiert) 
 

 
 
 

 
 
 
 
 

Reto Ammann 
Leiter Direktionsbereich 
Öffentlichkeitsprinzip 

Julian Sonderegger 
Jurist Direktionsbereich 
Öffentlichkeitsprinzip 

 

	I Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
	II Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
	A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
	B. Materielle Erwägungen

	III Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:
	73. Die Empfehlung wird eröffnet:
	- Einschreiben mit Rückschein (AR)
	- Einschreiben mit Rückschein (AR)
	B.__ (teilweise anonymisiert)
	- Einschreiben mit Rückschein (AR)  Bundesamt für Umwelt (BAFU)
	74. Eine Kopie dieser Empfehlung geht an (A+):
	- X.__ (teilweise anonymisiert)