# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5d839229-b8e5-5215-afe7-5d409efdb272
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-12-14
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 14.12.2021 U 2021 77
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2021-77_2021-12-14.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 21 77

1a Camera 

Presidenza Racioppi

Giudici Audétat e von Salis

Attuario Paganini

SENTENZA

del 14 dicembre 2021

nella vertenza di diritto amministrativo

A.________ SAGL, 

patrocinata dall'avvocato Roberto A. Keller,

ricorrente

contro

Comune di B.________, 

convenuto

e

C.________ SAGL,

convocata

concernente appalto (interruzione)

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I. Ritenuto in fatto:

1. Nel marzo 2021 il Municipio del Comune di B.________, tramite il 

progettista arch. D.________, ha messo in appalto diverse opere (tra cui 

quelle da carpentiere-copritetto qui in oggetto) nell'ambito della 

sistemazione dell'Alpe E.________ in B.________. Al progettista il 

Comune aveva demandato il compito di elaborare il progetto, allestire il 

preventivo dei costi nonché individuare, una volta stabiliti, il tipo di lavori 

da effettuare e i relativi costi nonché la divisione delle opere in edilizia 

principale, secondaria e forniture e la procedura idonea per la messa in 

appalto in rispetto delle disposizioni legali e del Manuale cantonale sugli 

appalti e in considerazione dei valori soglia.

2. Il progettista ha contattato delle imprese per l'inoltro di offerte concorrenti. 

Nel capitolato preparato dal progettista il tipo di procedura di messa in 

appalto era definito sia come "Procedura a invito. Invito per incarico 

diretto" (Pos. 221.300), sia come "Incarico diretto." (Pos. 221.400). Dopo 

aver valutato le offerte ottenute, relativamente alle opere da carpentiere-

copritetto dall'C.________ SAGL per l'importo di CHF 138'942.69 (IVA 

inclusa) e dalla A.________ SAGL per l'importo di CHF 134'815.53 (IVA 

inclusa), il progettista ha trasmesso al Comune l'incarto contente le offerte 

e la sua proposta di delibera delle opere alle rispettive imprese per il 

relativo importo ma senza ulteriore motivazione. Riguardo alle opere da 

carpentiere-copritetto il progettista ha proposto la delibera alla 

A.________ SAGL, che aveva presentato l'offerta più vantaggiosa. 

3. Il 16 agosto 2021 il Municipio ha contattato l'C.________ SAGL, essendo 

questa l'unica ditta ad aver presentato un'offerta sia per le opere da 

impresario costruttore sia per quelle da carpentiere-copritetto, per vagliare 

la possibilità di incaricarle l'esecuzione di entrambe le opere, cosa che, a 

mente del Municipio, avrebbe consentito un'esecuzione senza interruzioni 

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nei tempi ristretti a disposizione. Stando alle dichiarazioni dell'C.________ 

SAGL, il Municipio le avrebbe inoltre offerto la possibilità di concedere uno 

sconto sull'offerta. Oltre a ciò, essa avrebbe confermato al Municipio che 

avrebbe eseguito le opere senza subappalti e che poteva garantire 

un'esecuzione nel tempo stabilito.

4. Nella seduta del 17 agosto 2021 il Municipio ha deliberato tutti i lavori per 

la sistemazione dell'Alpe E.________. I lavori da carpentiere-copritetto 

(nonché quelli da impresario costruttore qui non oggetto di ricorso) sono 

stati assegnati all'C.________ SAGL, relativamente alle opere da 

carpentiere-copritetto per l'importo totale di CHF 131'995.55 (IVA inclusa) 

dopo deduzione di uno sconto del 5 % sul lordo dell'offerta. 

5. Il 27 agosto 2021 il Municipio ha comunicato all'C.________ SAGL (qui di 

seguito: aggiudicataria) l'aggiudicazione dell'appalto per le opere da 

carpentiere-copritetto (nonché quelle da impresario costruttore qui non 

oggetto di ricorso) per suddetto importo. Una relativa notifica all'ulteriore 

offerente (A.________ SAGL) non è avvenuta. 

6. Il 6 settembre 2021 la A.________ SAGL ha chiesto al Comune come mai 

non aveva ricevuto il protocollo di apertura delle offerte inerente ai lavori 

per i quali era stata invitata e ne ha richiesto l'edizione, sapendo di essere 

il miglior offerente e osservando che ci sarebbe stato qualcosa di non 

molto chiaro.

7. Il 9 settembre 2021 il Comune ha chiesto delucidazioni alla A.________ 

SAGL riguardo a chi che le avrebbe comunicato la graduatoria delle offerte 

e a quando avrebbe ricevuto questa comunicazione nonché riguardo 

all'asserzione che ci sarebbe qualcosa di non molto chiaro. Inoltre, il 

Comune le ha riferito che avrebbe ricevuto una presa di posizione nei 

prossimi giorni.  

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8. Dopo che il 19 settembre 2021 il progettista aveva comunicato al Comune 

che la procedura seguita era a invito per incarico diretto, con lettera del 20 

settembre 2021 anticipata per e-mail il Municipio ha chiesto chiarimenti 

risp. un rapporto completo al progettista riguardo alla messa in appalto 

delle opere da impresario costruttore, da carpentiere-copritetto e da 

lattoniere per la sistemazione dell'Alpe E.________, segnatamente 

riguardo al tipo di procedura adottato, al numero di ditte che avevano 

ricevuto il relativo modulo e delle offerte consegnate nonché al rapporto di 

controllo delle offerte e alle informazioni fornite alle ditte interessate. Una 

conferma sulla correttezza delle informazioni fornite alle ditte interessate 

dalla commessa veniva richiesta al progettista poiché due ditte (la 

ricorrente nella procedura qui in oggetto e la ricorrente nelle procedure U 

21 74 e 76) avevano comunicato al Municipio la propria insicurezza circa 

il risultato delle gare d'appalto. In assenza di precise risposte da parte del 

progettista, il Municipio ha proceduto all'analisi dell'operato del progettista. 

9. Il 20 settembre 2021 il patrocinatore della A.________ SAGL ha chiesto al 

Comune di trasmettergli la formale decisione di delibera per l'appalto delle 

opere da carpentiere-copritetto nonché di poter visionare il relativo incarto 

completo. 

10. Con lettera del 20 settembre 2021 il Municipio ha comunicato alle due 

partecipanti la decisione, munita del rimedio legale, di ripetere la 

procedura d'appalto per le opere da carpentiere-copritetto. Come 

motivazione il Municipio ha addotto che dall'analisi delle posizioni nel 

modulo d'offerta avrebbe rilevato che un'esecuzione così come esposta 

presenterebbe delle incognite esecutive e di costi. Esso non potrebbe 

quindi garantire un'esecuzione sia a livello di costi che tecnico-esecutivo. 

Una riproposta dell'appalto con un'impostazione tecnica diversa e più 

completa potrebbe garantire al Municipio una possibilità dei costi più 

analitica e garantita a livello d'importo dell'esecuzione dell'opera, oltre alla 

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modifica di parti costruttive. Inoltre, il modulo d'offerta racchiuderebbe 

opere che potrebbero essere oggetto di subappalti, la cui responsabilità 

indiretta andrebbe assunta dalla ditta appaltatrice. Ciò andrebbe sommato 

al fatto che "il coinvolgimento di ditte di artigiani locali specializzate in 

opere del proprio campo, rischiano di essere escluse dal progetto. Oppure 

in alternativa nelle delibere a livello contrattuale andrebbero scorporate 

parti di elementi costruttivi, cosa che potrebbe anche non rendere 

concorrenziali le ditte offerenti di elementi della carpenteria principale o 

secondaria". Infine, il limite richiesto dalla base legale in riferimento al tipo 

di procedura scelto (incarico diretto) sarebbe superato. 

11. Con e-mail del 21 settembre 2021 il patrocinatore della A.________ SAGL 

ha chiesto nuovamente al Comune l'acceso agli atti, considerato il breve 

termine di ricorso di 10 giorni. Lo stesso giorno il Comune gli ha risposto 

che avrebbe richiesto la documentazione al progettista e che lo avrebbe 

avvisato appena ne sarebbe giunto in possesso. Non avendo avuto 

risposta, con e-mail del 24 settembre 2021 il patrocinatore ha sollecitato il 

Comune la messa a disposizione degli atti. 

12. Il 29 settembre 2021 la A.________ SAGL (qui di seguito: ricorrente) ha 

inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo contro la decisione di 

ripetizione della procedura d'aggiudicazione delle opere da carpentiere-

copritetto nell'ambito della sistemazione dell'Alp E.________ chiedendone 

l'annullamento e che di conseguenza sia fatto ordine al Comune di 

proseguire la procedura d'aggiudicazione e di appaltare le opere da 

carpentiere-copritetto alla ricorrente per l'importo di CHF 134'815.53 (IVA 

inclusa); in via eventuale, essa chiedeva che sia fatto ordine al Comune di 

proseguire la procedura d'aggiudicazione delle opere da carpentiere-

copritetto. In via formale, essa ha chiesto il conferimento dell'effetto 

sospensivo al ricorso e che di conseguenza sia fatto divieto al Comune di 

adottare qualsiasi atto in esecuzione dell'impugnata decisione. Nella 

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motivazione, la ricorrente ha innanzitutto rimostrato una lesione del diritto 

di essere sentiti, visto che il Comune non le avrebbe messo a disposizione 

gli atti della relativa procedura. Materialmente, essa ha eccepito che il 

Comune non avrebbe addotto un motivo concreto e oggettivo perché il 

progetto debba essere rivalutato a causa di un ripensamento tecnico e con 

l'introduzione di nuove prestazioni. Inoltre, anche la tempistica non 

sarebbe data visto che non sarebbe realistico che il Comune, assistito da 

un progettista valido e di lunga esperienza, si sia accorto solamente dopo 

l'apertura delle offerte delle incognite e divergenze asserite dal convenuto. 

L'inconsistente motivazione lascerebbe poi trasparire il sospetto che 

l'interruzione sia stata provocata per non aggiudicare i lavori alla 

ricorrente. Oltre a ciò, sarebbe incomprensibile l'ipotesi del Comune 

secondo cui il modulo conterrebbe delle opere che potrebbero essere 

oggetto di subappalto. Mettere in discussione ora questo punto sarebbe 

inaccettabile, così come la motivazione della tutela di "ditte artigianali locali 

specializzate", che darebbe un'impressione di nepotismo e protezionismo. 

13. Con decreto procedurale 1° ottobre 2021 il Giudice istruttore ha conferito 

l'effetto sospensivo al ricorso e interdetto ogni misura esecutiva. 

14. Nella presa di posizione del 13 ottobre 2021 il Comune di B.________ (qui 

di seguito: convenuto) ha chiesto il rigetto del ricorso per quanto ricevibile; 

subordinatamente che la procedura sia dichiarata evasa e stralciata. Il 

convenuto ha sottolineato che il tipo di procedura per la commessa in 

questione era quella dell'incarico diretto (con richiesta di offerte a più 

concorrenti) e non quella a invito, come confermato dal progettista. Stando 

alle dichiarazioni del convenuto, visto che l'Alpe E.________ si troverebbe 

a un'altitudine di 1948 m.s.m., la tempistica lavorativa sarebbe al massimo 

di 1.5-2 mesi per cui le opere da impresario costruttore e da copritetto si 

sarebbero dovute affidare a una singola ditta per ragioni di tempistica. La 

convocata, oltre a essere una ditta specializzata e domiciliata nel Comune 

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di B.________ da più di 20 anni, avrebbe confermato al convenuto che 

non avrebbe proceduto ad alcuna forma di subappalto, gestendo in modo 

diretto e responsabile i lavori, in particolare in riferimento a quelli da 

carpentiere-copritetto, impresario costruttore e gessatore. Ciò in 

considerazione che il convenuto – secondo quanto da esso riferito – 

intendeva scorporare opere minori dall'offerta iniziale per consentire di 

individuare, sempre in procedura a incarico diretto, altre ditte della zona 

specializzate ed economicamente vantaggiose per l'ente pubblico. 

Sarebbe sulla base di tali valutazioni e tenendo conto della stima effettuata 

dal progettista che il convenuto ha deliberato le relative opere alla 

convocata nonché le ulteriori opere a altre ditte locali. Dopodiché il 

convenuto avrebbe ricevuto delle richieste di chiarimenti da parte della 

ricorrente e avrebbe quindi iniziato a dubitare della correttezza delle 

indicazioni fornite dal progettista alle offerenti. Il convenuto avrebbe perciò 

proceduto a dei chiarimenti. Dall'analisi dell'operato del progettista da 

parte del convenuto sarebbe emerso che il modulo d'offerta era 

incompleto, così da rendere impossibile procedere secondo le modalità 

stimate dal progettista sia a livello di esecuzione concreta sia sulla 

sostenibilità economica del progetto da egli preventivato. Oltre a segnalare 

l'erroneità delle opere da impresario costruttore preventivate dal 

progettista, il convenuto eccepiva le opere da carpentiere-copritetto 

preventivate dal progettista come segue: l'intervento alla carpenteria 

principale del tetto (ca. 400 m2 su due stabili) dovrà essere completamente 

diverso da quello stabilito nel modulo d'offerta, il quale, per un'errata 

valutazione dei quantitativi operati dal progettista, risulterebbe nettamente 

superiore a quello stabilito dal modulo d'offerta. Ciò tenendo conto che il 

prezzo del mercato del legname sarebbe notevolmente aumentato 

nell'ultimo anno (ca. 200 %), con la conseguenza che se la sostituzione 

dovrà avvenire come preventivato dal Municipio, la differenza solo di 

questa posizione raggiungerebbe con ragionevole certezza un aumento di 

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CHF 35'000.00 fino a CHF 40'000.00. Per poter scongiurare un simile 

aumento il Municipio starebbe rivalutando completamente la tipologia dei 

rivestimenti da sottotetto e di coperture che si richiedono, in quanto il 

sistema indicato dal progettista porterebbe a costi troppo elevati e 

ingiustificati rispetto a sistemi diversi di copertura. Anche in questo caso la 

riedizione della procedura terrebbe necessariamente conto di tali richieste 

modifiche con costi diversi. E anche in questo caso, le relative posizioni 

non sarebbero state inserite a suo tempo nel modulo d'offerta. Stessa cosa 

varrebbe per le opere da carpentiere (per le pareti perimetrali in legno, 

solette e isolamenti), che non sono state esposte nel modulo d'offerta a 

livello di tipologia di esecuzioni. Tutto ciò si rifletterebbe sulla concreta 

possibilità dell'ente pubblico di garantire il preventivo inizialmente indicato 

dal progettista. Oltretutto, le opere da impresario costruttore e quelle da 

carpentiere-copritetto secondo il convenuto si sarebbero dovute affidare a 

una singola ditta per ragioni della tempistica sopra descritta. Per questo, 

la procedura a incarico diretto scelta dal progettista non sarebbe stata 

adatta per il tipo di progetto prospettato, perché i lavori d'insieme (da 

impresario costruttore e da copritetto) supererebbero i valori soglia 

previsti. In conclusione, a mente del convenuto il progetto iniziale sarebbe 

oggettivamente irrealizzabile e i costi effettivi sarebbero palesemente 

superiori a quelli preventivati dal progettista. Per questi motivi il convenuto 

non vedrebbe altra alternativa che ripetere la procedura avvalendosi di un 

altro progettista. La decisione di ripetizione della procedura si fonderebbe 

sulla tutela degli interessi del Comune e dei suoi contribuenti e, 

contrariamente a quanto assunto dalla ricorrente, non avrebbe nulla a che 

fare con il ricorso della ricorrente, posto che tale decisione è stata emanata 

prima della ricezione del ricorso. Il convenuto rilevava poi che negli ultimi 

anni sarebbe stato sottoposto a notevoli aumenti ingiustificabili dei costi 

finali degli aggiudicatari rispetto alle offerte. Esso non potrebbe garantire 

che il preventivo del progettista potrà essere rispettato. Già in questo 

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stadio esso calcolerebbe che in caso di mancato annullamento della 

commessa vi sarà un aumento dei costi di almeno CHF 50'000.00, cosa 

che porterebbe a dover richiedere un aumento di credito da votare 

all'Assemblea comunale, con possibile rifiuto di detto aumento da parte 

della stessa. Infine, il convenuto osservava che la ricorrente non sarebbe 

danneggiata dalla decisione di ripetizione, visto che il progetto sarebbe 

oggettivamente irrealizzabile e quindi lo sarebbe anche per la ricorrente. Il 

convenuto assicurava inoltre che nella futura ripetizione della procedura 

d'appalto, la quale, sempre stando al convenuto, verrà svolta secondo le 

regole della procedura a invito, la ricorrente potrà partecipare all'invito. 

Anche per questo motivo la ricorrente non verrebbe concretamente 

danneggiata dalla decisione d'annullamento.  

15. Il 13 ottobre 2021 l'aggiudicataria (qui di seguito: convocata) ha dichiarato 

di accettare incondizionatamente l'annullamento dell'appalto risp. della 

delibera senza alcuna pretesa per i motivi descritti dal convenuto, ovvero 

per le modifiche progettuali rispetto alle posizioni del modulo d'offerta 

(eventuali nuove posizioni o aumento importante di posizioni esistenti). 

Essa sottolineava, in particolare, che la procedura presentata dal 

progettista non era una a invito bensì una a incarico diretto: primo perché 

la tipologia di procedura come da prima dicitura "Procedura a invito. Invito 

per incarico diretto" nella Pos. 221.300 non esisterebbe; secondo perché 

l'interpretazione di una posizione sul codice delle posizioni normalizzate 

(CPN) sarebbe sempre data dall'ultima espressione per la posizione, nel 

caso specifico la Pos. 221.400 "Incarico diretto". Inoltre, l'intenzione del 

progettista di appaltare a incarico diretto sarebbe confermata dal fatto che 

per la procedura a invito si sarebbe imposto un'apertura delle offerte, in 

questo caso da parte dell'autorità comunale, e l'allestimento di un 

protocollo nel risultato delle offerte, che andrebbe poi inviato alle 

concorrenti. 

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16. Nella replica del 21 ottobre 2021 la ricorrente si è riconfermata nei suoi 

petiti di ricorso. Preliminarmente, essa ha eccepito che il convenuto non 

ha messo a disposizione gli atti, nonostante l'ordine impartitogli dal 

Giudice istruttore. Essa ha poi osservato che la convocata avrebbe 

inoltrato la sua offerta oltre il termine fissato nel capitolato del 9 aprile 

2021, per cui questa andava esclusa dalla procedura. La ricorrente faceva 

inoltre notare che il tipo di procedura scelto sarebbe stato quello a invito, 

altrimenti non si comprenderebbero le formalità adottate, ovvero 

l'allestimento di un formale capitolato d'offerta, il termine di trasmissione 

dell'offerta alla cancelleria comunale entro il 9 aprile 2021 e l'indicazione 

che a far stato era la data del timbro postale. Semmai si fosse voluto 

optare per l'incarico diretto, il committente avrebbe contattato direttamente 

l'impresa gradita e casomai avrebbe in seguito chiesto delle offerte di 

raffronto. La procedura descritta nel capitolato "invito per incarico diretto" 

non sarebbe prevista dalla Lap e i fatti lascerebbero intendere che il 

convenuto voleva adottare una classica procedura a invito, anche perché 

imposto dall'importanza dell'opera e dal notevole investimento. La 

ricorrente evidenziava inoltre che la revoca dell'appalto è avvenuta tramite 

una formale decisione di annullamento e ripetizione della procedura 

d'appalto munita del rimedio legale, quando invece se la procedura fosse 

stata a incarico diretto sarebbe bastato revocare l'incarico in via bilaterale. 

Oltretutto, il progettista avrebbe ritenuto l'offerta della ricorrente la più 

vantaggiosa, mentre secondo la pubblicazione delle risoluzioni municipali 

del 17 agosto 2021 del convenuto l'offerta della convocata ravvisava un 

importo inferiore e quindi risultava la più vantaggiosa. Infine, la ricorrente 

ribadiva la sua argomentazione secondo cui i motivi addotti dal convenuto 

non sarebbero né concreti né plausibili e meno ancora importanti, visto 

che resterebbero allo stadio di una pura ipotesi di lavoro. 

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17. Nella duplica del 29 ottobre 2021 il convenuto ha confermato i suoi petiti 

della risposta. Il convenuto sottolineava di aver agito in buona fede. Esso 

avrebbe annullato la procedura una volta preso atto delle incongruenze 

del progetto appaltato. Il convenuto osservava poi che le argomentazioni 

della ricorrente sarebbero contradditorie segnatamente riguardo 

all'operato del progettista e del convenuto nonché riguardo all'accusa di 

un trattamento preferenziale nei confronti della convocata a cui infine è 

stata revocata la commessa. Il convenuto avrebbe in ogni caso ritenuto 

che la procedura fosse quella per incarico diretto e che quindi si potesse 

discutere con le partecipanti onde ottenere la miglior offerta. A tal proposito 

il convenuto aggiungeva che alla Pos. 225.200 del capitolato il 

committente si riservava il diritto di condurre delle trattive. Ciò 

comproverebbe ulteriormente che la procedura adottata sarebbe stata 

quella a incarico diretto con possibilità di trattativa. Il convenuto 

sottolineava inoltre che la decisione di revocare e ripetere l'appalto in 

discussione non avrebbe dipeso dagli interventi della ricorrente, bensì si 

sarebbe imposta in seguito alle verifiche effettuate dal convenuto.

18. Il 3 novembre 2021 il convenuto ha trasmesso al Tribunale tutti i relativi 

atti. In stessa data esso ha precisato di contestare integralmente la replica 

della ricorrente del 22 ottobre 2021 alla presa di posizione della convocata, 

rinviando alle argomentazioni nella propria duplica. 

19. Nelle dupliche del 3 novembre 2021 la convocata ha chiesto che sia 

constatato che la procedura d'appalto scelta dal progettista era a incarico 

diretto e che il ricorso sia respinto. In risposta alla replica della ricorrente 

alla propria presa di posizione, la convocata ha affermato, in special modo, 

che in consapevolezza del ritardo dell'inoltro dell'offerta essa ha inviato 

comunque la sua offerta dopo aver contattato il progettista per sapere se 

spedire l'offerta ugualmente, il quale l'avrebbe invitata a inoltrare l'offerta 

malgrado il ritardo. Inoltre, in una procedura a invito un'offerta tardiva non 

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avrebbe nemmeno potuto essere aperta. L'inoltro tardivo dell'offerta 

sarebbe stato possibile proprio perché la procedura sarebbe stata a 

incarico diretto, come emergerebbe da una corretta lettura del modulo 

d'offerta. La convocata segnalava poi che in questo caso sono state 

invitate solamente due ditte (e non almeno tre come richiesto per la 

procedura a invito). Anche per questa ragione a mente della convocata 

non avrebbe potuto esserci una procedura a invito. La convocata 

specificava inoltre che prima del 16 risp. 17 agosto 2021 essa non avrebbe 

avuto nessun contatto con il convenuto, salvo per la domanda al 

progettista sulla possibilità di inviare l'offerta tardiva, né avrebbe preso 

visione di atti in riferimento all'appalto in oggetto. Infine, la convocata 

evidenziava di aver accettato senza alcuna pretesa le motivazioni del 

convenuto nella decisione di annullamento dell'appalto a lei aggiudicato 

perché corrette. 

20. Nella triplica del 22 novembre 2021 la ricorrente osservava che la 

produzione degli atti da parte del convenuto sarebbe avvenuta con 

larghissimo e notevole ritardo, cosa che andrebbe sanzionata. Essa 

evidenziava poi che l'offerta della convocata, sia per le opere da 

impresario costruttore sia per quelle da carpentiere-copritetto, secondo gli 

atti non era accompagnata da nessuna busta d'invio; il che si 

giustificherebbe unicamente con il tentativo del convenuto di nascondere 

la circostanza che l'offerta della convocata era stata inoltrata tardivamente. 

Inoltre, riguardo alle opere da carpentiere-copritetto il convenuto avrebbe 

leso le norme procedurali risp. il principio della parità di trattamento 

applicando uno sconto solamente all'offerta della convocata dopo aver 

preso conoscenza dell'offerta della ricorrente, il cui importo era 

inizialmente (prima dello sconto concesso alla convocata) più basso di 

quello della convocata (CHF 134'815.53 rispetto a CHF 138'942.69). 

Stesso discorso per le opere da impresario costruttore, con la differenza 

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che nonostante il trattamento privilegiato della convocata attraverso lo 

sconto la somma deliberata alla convocata (CHF 187'146.90) resta 

addirittura superiore a quella offerta dalla ricorrente (CHF 186'466.50). La 

ricorrente sosteneva oltretutto che il convenuto avrebbe vietato al 

progettista di rispondere alle sue stesse domande e ora gli rimproverebbe 

di aver lavorato male, il che sarebbe inaudito. 

21. Nella quadruplica del 2 dicembre 2021 il convenuto rispondeva, in 

particolare, che la busta d'invio relativa all'offerta della convocata non 

sarebbe l'unica che si è scoperta mancare. Il convenuto non avrebbe mai 

negato le carenze riscontrate nella gara d'appalto, compresa la ricezione 

delle offerte, effettuata da parte del progettista. Seguendo poi una 

procedura a incarico diretto, in merito allo sconto delle trattative (la cui 

possibilità era esplicitamente prevista nel capitolato) sarebbero state 

lecite. Il convenuto contestava inoltre di aver vietato al progettista di 

rispondere alle domande postegli dal convenuto stesso. 

22. Nell'ulteriore presa di posizione del 3 dicembre 2021 la convocata ha 

aggiunto, in special modo, di aver accettato di proporre uno sconto su 

richiesta del convenuto proprio perché la procedura d'appalto era 

chiaramente a incarico diretto. I dubbi sollevati dalla ricorrente sarebbero 

incomprensibili, non documentati e sostenuti soltanto da offese 

inaccettabili. La convocata rammentava inoltre che l'appalto è stato 

annullato e che la prima a esserne danneggiata sarebbe la convocata 

quale aggiudicataria, che tuttavia avrebbe compreso le motivazioni 

dell'annullamento.

23. Nell'ulteriore scritto del 10 dicembre 2021 la ricorrente osservava che fino 

alle sue osservazioni del 22 novembre 2021 né il convenuto né la 

convocata avrebbero ammesso che quest'ultima aveva inoltrato 

tardivamente la propria offerta. Nella sua allegazione del 2 dicembre 2021 

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il convenuto non lo avrebbe ammesso, ma avrebbe solo sostenuto che 

dall'incarto consegnato dal progettista mancava la busta d'invio. 

II. Considerando in diritto:

1.1. Oggetto d'impugnazione è la decisione del 20 settembre 2021 di 

ripetizione della relativa procedura d'aggiudicazione. La competenza del 

Tribunale amministrativo per giudicare il presente ricorso è data (art. 25 

cpv. 2 lett. d della Legge sugli appalti pubblici [Lap; CSC 803.300]). La 

legittimazione al ricorso della ricorrente è data (art. 50 della Legge sulla 

giustizia amministrativa [LGA; CSC 370.100]). Il ricorso adempie inoltre i 

requisiti di forma ed è tempestivo (art. 38 e art. 26 cpv. 1 Lap), per cui è 

ricevibile con le precisazioni di cui sotto. 

1.2. Riguardo alla tempestività, va precisato che il ricorso inoltrato il 29 

settembre 2021 rispetta il termine di 10 giorni dalla notifica della decisione, 

siccome va ritenuto che la ricorrente abbia appreso dell'avvenuta delibera 

e del successivo annullamento con ripetizione della procedura solamente 

con la decisione di ripetizione del 20 settembre 2021 qui impugnata. 

1.3. Riguardo alla legittimazione della ricorrente, va constatato che a differenza 

della procedura U 21 76 e 74 in questa procedura non è stata impugnata 

la decisione di aggiudicazione, siccome una tale decisione non è stata 

comunicata alla ricorrente e peraltro nemmeno si trova agli atti. Secondo 

questi Giudici la ricorrente ha comunque un interesse all'annullamento 

della decisione di ripetizione della gara, siccome ha postulato 

l'aggiudicazione dell'appalto ad essa stessa. 

2. Sotto il profilo formale, va rilevato che il convenuto ha prodotto gli atti 

soltanto dopo espressa e reiterata richiesta del Giudice istruttore. Se 

questo modo di agire del convenuto costituisce una lesione del diritto di 

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consultazione degli atti e quindi del diritto di essere sentiti della ricorrente, 

che andrebbe considerata nella ripartizione dei costi e ripetibili, è una 

questione che può restare aperta dato che, come si vedrà più sotto, l'esito 

della causa è in favore della ricorrente.  

3. Controverso è se la decisione di annullamento e ripetizione della 

procedura d'appalto è corretta. 

4. Preliminarmente occorre definire la procedura adottata, siccome non è 

chiaro se la ricorrente può appellarsi ai diritti garantiti da una procedura 

formalizzata come lo è quella a invito. 

4.1. Giusta l'art. 13 cpv. 1 lett. c Lap nella procedura a invito il committente 

stabilisce quali offerenti sono direttamente invitati a presentare un'offerta, 

senza bando di concorso. Il committente deve richiedere, se possibile, 

almeno tre offerte. Giusta l'art. 13 cpv. 1 lett. d Lap con l'incarico diretto il 

committente aggiudica una commessa direttamente senza avviare una 

procedura formale di aggiudicazione, in particolare senza bando di 

concorso. La richiesta di offerte concorrenti è ammissibile. Giusta l'art. 25 

cpv. 3 Lap gli appalti che avvengono mediante incarico diretto non sono 

impugnabili. Deve tuttavia sussistere la possibilità d'impugnazione se non 

è stato adottato il giusto tipo di procedura (cfr. GALLI/MOSER/LANG/STEINER, 

Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 2013, marg. 1319).

4.2. Secondo questi Giudici, dalle concrete circostanze del caso la ricorrente 

poteva avere valide ragioni per ritenere che nel caso di specie si trattasse 

di una procedura a invito. Infatti, nel capitolato (elenco delle prestazioni) 

consegnato alle offerenti dal progettista è stata indicata sia la procedura a 

invito (Pos. 221.300) sia quella a incarico diretto (221.400). La 

precisazione "Invito per incarico diretto" non è un sottotipo utilizzato nei 

capitolati modello. Nella procedura a incarico diretto è tuttavia permesso 

- 16 -

richiedere delle offerte di confronto. Tuttavia, questa particolarità andava 

precisata nella voce "Incarico diretto" (Pos. 221.400) e non in quella 

"Procedura a invito" (221.300), la quale, volendo scegliere la procedura a 

incarico diretto, non andava inserita. Il tipo di procedura scelto non era 

dunque chiaro. Il convenuto successivamente ha inoltre revocato l'appalto 

con una formale decisione impugnabile, che, come giustamente osservato 

dalla ricorrente, nel caso di una procedura a incarico diretto non era 

opportuna essendo sufficiente una comunicazione informale. D'altra parte, 

nella decisione di revoca e ripetizione è stato specificato che si trattava di 

una procedura a invito per incarico diretto. Inoltre, nel presente caso vi è 

apparentemente stato un invito a presentare delle offerte entro un 

determinato termine (giusta quanto riferito dalla ricorrente il termine era il 

9 aprile 2021). Ciò è tuttavia consueto nell'ambito di un incarico diretto in 

cui il committente desidera ricevere più offerte concorrenziali (e dove di 

solito si chiede appunto alle offerenti con una semplice lettera informale di 

voler inoltrare un'offerta entro una rispettiva data). Non risulta che vi sia 

stato un formale e ordinario invito nell'ambito di una procedura a invito con 

le relative indicazioni, quali – oltre al termine d'inoltro – i criteri d'idoneità 

e d'aggiudicazione e la data di apertura delle offerte. Oltretutto, nel 

capitolato non figurano criteri d'idoneità e d'aggiudicazione. In più, alla 

Pos. 225.200 il convenuto si è riservato il diritto di condurre delle trattative. 

Delle trattative sono ammesse soltanto nella procedura a incarico diretto. 

Per quanto ricostruibile dagli atti poi, per i lavori qui in discussione il 

progettista ha invitato soltanto due ditte a presentare un'offerta, quando 

per la procedura a invito ne servirebbero almeno tre. Infine, anche il fatto 

che non vi sia stata una formale apertura delle offerte con allestimento di 

un relativo protocollo del risultato delle offerte da consegnare alle 

concorrenti, agli occhi delle concorrenti non avrebbe dovuto tanto 

suscitare il dubbio che il convenuto non avesse rispettato le prescrizioni 

sulla procedura a invito, quanto piuttosto fugarne il dubbio e confermare 

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che la procedura scelta altro non poteva essere che quella a incarico 

diretto. Alla luce di tutto quanto esposto qui sopra, tuttavia, secondo questi 

Giudici la ricorrente poteva fare affidamento che nel caso di specie si 

trattasse di una formale procedura a invito e non di una (informale) 

procedura a incarico diretto. Di conseguenza, i concorrenti e quindi anche 

la ricorrente vanno tutelati come se il convenuto avesse effettivamente 

adottato la procedura a invito. 

4.3. Il fatto che il progettista sia in parte responsabile dell'equivoco sulla 

procedura adottata non discolpa il convenuto: sebbene la documentazione 

sia stata allestita dal progettista, il convenuto risponde delle sue azioni, 

essendo egli persona ausiliare del convenuto. 

5. Qui di seguito si entrerà nel merito della decisione di revoca e ripetizione 

dell'appalto.

5.1. Giusta l'art. 24 cpv. 2 Lap il committente può interrompere la procedura di 

aggiudicazione per motivi importanti. Secondo la giurisprudenza 

un'interruzione (definitiva o allo scopo di una nuova pubblicazione di un 

progetto modificato) è ammessa se è giustificata da motivi oggettivi e se 

non discrimina in maniera mirata singoli concorrenti (cfr. DTF 134 II 192 

consid. 2.3; sentenze del Tribunale amministrativo del Cantone dei 

Grigioni [STA] U 20 104 del 12 gennaio 2021 consid. 2.4, U 20 41 del 23 

febbraio 2021 consid. 2.1 con rinvii, U 20 23 del 24 agosto 2020 consid. 

2.2 segg.). Giusta la Lap la procedura può essere in special modo ripetuta 

se si rende necessaria una modifica essenziale della prestazione richiesta 

(art. 24 cpv. 3 lett. d Lap). Secondo BEYELER, i casi per un'interruzione 

della procedura si lasciano classificare in grandi linee in tre categorie 

(mancanza di concorrenza, mutamento rilevante delle circostanze in 

seguito all'avvio della procedura d'appalto e vizi originari). Qui di rilevanza 

è la categoria dei vizi originari, ovvero vizi che sin dall'inizio pregiudicano 

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la procedura d'appalto e che escludono una lecita e appropriata 

aggiudicazione della commessa. Sono difetti che, se fossero stati 

individuati e debitamente vagliati già durante l'avvio della procedura, il 

committente non avrebbe indetto la gara d'appalto o l'avrebbe strutturata 

in modo significativamente differente. Si tratta ad es. di casi in cui vi è una 

stima dei costi difettosa o dove si è scelto un'errata procedura d'appalto 

(cfr. BEYELER, Überlegungen zum Abbruch von Vergabeverfahren in: AJP 

7/2005, pag. 788 n. 23 segg.). Un motivo oggettivo (risp. importante) va 

ammesso quando la continuazione della procedura d'appalto 

comporterebbe l'aggiudicazione di un'opera che non corrisponde (più) ai 

bisogni del committente, che è impossibile da eseguire o che è 

economicamente insostenibile o oggettivamente o tecnicamente 

svantaggiosa. Il committente non è tenuto a ponderare gli interessi in 

gioco, ovvero quelli delle offerenti alla prosecuzione della procedura e 

quelli del committente all'interruzione della procedura (cfr. BEYELER, op. 

cit., pag. 790 n. 32 segg.; SCHERLER, Abbruch und Wiederholung von 

Vergabeverfahren in: Aktuelles Vergaberecht 2008, Zurigo 2008, pag. 292 

n. 16 segg.). I quesiti se i motivi giustificanti un'interruzione erano 

prevedibili per il committente e se questi ne è responsabile non sono 

rilevanti per l'ammissibilità dell'interruzione, ma semmai per un'eventuale 

obbligo di risarcimento da parte del committente (cfr. STA U 20 104 del 12 

gennaio 2021 consid. 2.1 segg. con rinvii; STA U 20 23 del 24 agosto 2020 

consid. 2.1 segg. con riferimenti [i considerandi di quest'ultima sentenza 

sono stati ripresi solo parzialmente in PTA 2020 n. 24, che riporta di 

conseguenza solamente l'opinione minoritaria della dottrina e va quindi 

precisata nel senso appena descritto sopra]). Va infine ricordato che se 

sussistono motivi importanti l'appaltante gode di margine di 

apprezzamento nella decisione se interrompere o meno la procedura (STA 

U 20 104 del 12 gennaio 2021 consid. 2.4).

- 19 -

5.2. Nelle prese di posizione dinanzi a questo Tribunale il convenuto ha addotto 

diversi motivi a sostegno dell'interruzione decretata. Si tratta innanzitutto 

della necessità di introdurre modifiche con costi diversi attraverso 

l'inserimento di nuove relative posizioni nel modulo d'offerta non previste 

dal progettista. Il convenuto sostiene che vi sarebbe stato un errore 

nell'intervento alla carpenteria principale del tetto con quantitativi troppo 

bassi nel capitolato stilato dal progettista. Stando al convenuto, tenendo 

conto che il prezzo del mercato del legname sarebbe notevolmente 

aumentato nell'ultimo anno, la differenza solo di questa posizione 

raggiungerebbe un aumento fino a CHF 40'000.00. Il convenuto afferma 

che per poter scongiurare un simile aumento esso starebbe rivalutando 

completamente la tipologia dei rivestimenti da sottotetto e di coperture che 

si richiedono, in quanto il sistema indicato dal progettista porterebbe a 

costi troppo elevati e ingiustificati rispetto a sistemi diversi di copertura. 

Stessa cosa varrebbe per le opere da carpentiere (per le pareti perimetrali 

in legno, solette e isolamenti), che non sono state esposte nel modulo 

d'offerta a livello di tipologia di esecuzioni. Inoltre, per motivi di tempistica 

il convenuto ha asserito che i lavori d'insieme (opere da impresario 

costruttore e copritetto) si sarebbero dovuti affidare a una singola ditta, 

cosicché la procedura a incarico diretto scelta dal progettista non sarebbe 

stata adatta per il tipo di progetto prospettato, essendo in tal caso superato 

il valore soglia previsto per legge. Pertanto, a mente del convenuto il 

progetto iniziale sarebbe oggettivamente irrealizzabile e i costi effettivi 

sarebbero palesemente superiori a quelli preventivati dal progettista. 

Tuttavia, secondo questi Giudici le affermazioni del convenuto sulle lacune 

del capitolato stilato dal progettista non sono sufficientemente corroborate. 

Le conseguenti modifiche delle posizioni nel capitolato elaborato dal 

progettista asserite dal convenuto non sono supportate da debite prove. 

Tantomeno appare debitamente comprovata a questi Giudici l'affermata 

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necessità per ragioni di tempistica di riunire i lavori da impresario 

costruttore con quelli di copritetto.

5.3. Ne discende che in assenza delle prove per i motivi importanti asseriti dal 

convenuto, le condizioni per una revoca e ripetizione della procedura 

d'appalto non sono ammesse. Il ricorso va dunque accolto e la decisione 

d'interruzione è annullata. 

6. Come già considerato sopra, la ricorrente poteva riporre un legittimo 

affidamento sul fatto che fosse stata applicata una procedura a invito. La 

ricorrente va dunque tutelata nei diritti derivanti da una procedura 

formalizzata (a invito). Questi Giudici ritengono pertanto che il convenuto 

deve proseguire la procedura d'appalto e procedere all'aggiudicazione alla 

convocata dei lavori da carpentiere-copritetto nell'ambito della 

sistemazione dell'Alpe E.________, dacché essa ha inoltrato l'offerta più 

vantaggiosa. Sebbene in questa procedura non sia stato esplicitamente 

affermato dalla ricorrente, in base alle considerazioni nella procedura U 21 

74 e 76 è dato partire dal presupposto che l'unico criterio d'aggiudicazione 

comunicato alle offerenti fosse stato quello del prezzo. Indubbio è inoltre 

che la ricorrente abbia inoltrato l'offerta più vantaggiosa, come confermato 

dalla delibera proposta dal progettista. Un'aggiudicazione alla ricorrente 

direttamente in questa sede non può tuttavia avvenire, siccome stando agli 

atti non vi è alcuna decisione di aggiudicazione che la ricorrente abbia 

potuto impugnare con una richiesta riformativa di assegnazione 

dell'appalto ad essa. 

7. Visto l'esito della controversia, i costi della presente procedura composti 

da una tassa di Stato fissata a CHF 3'000.00 e spese di cancelleria sono 

accollati integralmente al convenuto (art. 73 cpv. 1 LGA). Va notato che la 

convocata ha sì partecipato alla procedura di ricorso, essa ha tuttavia 

accettato la decisione di ripetizione del convenuto e non è responsabile 

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degli errori di comunicazione sulla procedura adottata commessi risp. 

addebitabili al convenuto. La convocata non viene quindi obbligata ad 

assumersi costi processuali o ripetibili. Il convenuto deve inoltre rifondere 

alla ricorrente le spese ripetibili. Il patrocinatore della ricorrente ha inoltrato 

una nota d'onorario datata 22 novembre 2021 per l'importo totale di 

CHF 3'705.40. Le 11 ore impiegate appaiono proporzionate. La tariffa 

oraria di CHF 300.00 va però ridotta alla tariffa massima di CHF 270.00 

riconosciuta secondo costante prassi di questo Tribunale nel caso in cui è 

stato inoltrato un accordo sull'onorario (che in questo caso si trova per 

l'appunto agli atti). Inoltre, sono ammesse le spese per disborsi postali e 

fax e e-mail pari a CHF 41.50, ma vanno stralciate le spese "di 

scritturazione e cancelleria", che secondo prassi di questo Tribunale 

vanno considerate comprese nella tariffa oraria. Infine, non può essere 

concessa l'IVA, siccome la ricorrente è autorizzata a dedurre l'imposta 

precedente. Complessivamente il convenuto deve dunque indennizzare la 

ricorrente con ripetibili per l'importo di CHF 3'011.50 (11 h x CHF 270.00/h 

+ CHF 41.50). 

- 22 -

III. Per questi motivi il Tribunale giudica:

1. Il ricorso è accolto ai sensi dei considerandi, per quanto ricevibile. La de-

cisione del Comune di B.________ del 20 settembre 2021 di ripetizione 

della procedura d'aggiudicazione inerente alle opere da carpentiere-copri-

tetto per la sistemazione dell'Alpe E.________ è annullata.

2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:

- una tassa di Stato di CHF 3'000.00

- e le spese di cancelleria di CHF 466.00

totale CHF 3'466.00

Tali spese sono poste a carico del Comune di B.________.

3. Il Comune di B.________ versa alla A.________ SAGL complessivamente 

CHF 3'011.50 a titolo di ripetibili. 

4. [Vie di diritto]

5. [Comunicazioni]