# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4538ece8-0fc3-5c1f-8776-316a8770f437
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht Praxis des Verwaltungsgerichts (PVG) 00.00.0000 PVG 2009 26
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_006_PVG-2009-26_0000-00-00.pdf

## Full Text

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Raumordnung und Umweltschutz 13
Pianificazione e protezione 
dell’ambiente

Ortsplanungsrevision. Erstwohnungsanteilsregelung in der 
Landwirtschaftszone. Verbot von landwirtschaftsfremden 
Zweitwohnungen in der Landwirtschaftszone.
– Zuständigkeit der Gemeinde zum Erlass von die bundes- 

rechtlichen  Wohnnutzungs-/Umnutzungsmöglichkeiten (i. S. 
von Art. 24b und 24d RPG) in der Landwirtschafts- zone 
einschränkenden nutzungsplanerischen Regelun- gen 
bejaht (E. 2).

– Die Beschränkung der Nutzungs-/Umnutzungsmöglich- 
keiten von bestehendem Wohnraum in der Landwirt- 
schaftszone auf die Nutzung als Erstwohnung (100 %- 
Erstwohnungsanteil; Verbot landwirtschaftsfremder 
Zweitwohnungen) erweist sich auch aus der Sicht des 
übergeordneten Rechts (RPG, KRG) als zulässig (E. 3).

– Umschreibung des zulässigen agrotouristischen Ange- 
botes und der Nutzung als landwirtschaftsfremde Erst- 
wohnung (E. 4, 5).

Revisione della pianificazione locale. Normativa sulle resi- 
denze primarie in zona agricola. Divieto delle residenze se- 
condarie estranee alla zona agricola stessa.
– Competenza del comune ammessa per la promulga- 

zione di regole pianificatorie sulla limitazione dell’utiliz- 
zazione giusta le possibilità di sfruttamento a scopo abi- 
tativo e/o di cambiamento di destinazione offerte dal 
diritto federale (ai sensi degli art. 24b e 24d LPT) in zona 
agricola (cons. 2).

– La limitazione all’utilizzazione come residenza primaria (100 
% di quota d’abitazione primaria; divieto di resi- denze 
secondarie estranee all’agricoltura) delle possibi- lità di 
sfruttamento e/o di una diversa destinazione di abitazioni 
esistenti in zona agricola si palesa conforme al diritto di 
rango superiore (LPT; LPTC; cons. 3).

– Descrizione dell’offerta agrituristica consentita e dell’uti- 
lizzazione come residenza primaria estranea all’agricol- tura 
(cons. 4, 5).

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Erwägungen:
2. a) Gegenstand der vorliegenden Beschwerde bildet der 

von der Regierung genehmigte Art. 38 Abs. 2 BG, wonach bei 
neuer oder geänderter Wohnnutzung in der Landwirtschaftszone 
ein Erstwohnungsanteil von 100 % gilt. Die Beschwerdeführer 
wehren sich gegen die von der kommunalen Bestimmung vorge- 
sehenen, ihres Erachtens in Widerspruch zu der im Bundesrecht 
vorgesehenen (Art. 24b Abs. 1bis RPG) Öffnung stehenden Nut- 
zungseinschränkung in der Landwirtschaftszone und verlangen 
mit der beantragten Aufhebung des angefochtenen Beschwerde- 
entscheides die Streichung derselben. Dabei machen sie in for- 
meller Hinsicht vorweg eine Verletzung ihres Anspruchs auf recht- 
liches Gehörs geltend. Sie führen an, im vorinstanzlichen Ver- 
fahren habe sich die Regierung lediglich mit den Verhältnissen der 
Familie X., nicht aber mit jenen der übrigen Beschwerdeführer 
auseinandergesetzt. Sodann habe es die Vorinstanz verschiedent- 
lich bei pauschalen Verweisen auf die gemeindlichen Darlegungen 
in deren Vernehmlassung bewenden lassen. Aus diesen Einwän- 
den können sie jedoch nichts zugunsten ihres Begehrens ableiten. 
Wie die Beschwerdegegnerinnen hinsichtlich der gerügten un- 
genügenden bzw. unvollständigen Sachverhaltermittlung zutref- 
fend bemerken, steht die Genehmigung einer generell-abstrakten 
Baugesetzesbestimmung und nicht ein individuell-konkretes Bau- 
vorhaben zur Diskussion. Folge davon ist, dass den individuellen 
Verhältnissen auf den einzelnen Höfen, deren Bedürfnisse, Nach- 
folgeregelungen etc., für die Beurteilung der Zulässigkeit von 
Art. 38 Abs. 2 BG keine Bedeutung zukommt. Auch der sinngemäss 
vorgebrachte Einwand der Verletzung der Begründungspflicht ist 
letztlich unbehelflich. Zum einen deshalb, weil die Vorinstanz es 
gerade nicht nur bei jenen pauschalen Verweisen hat bewenden 
lassen, sondern diese noch mit eigenen Überlegungen ergänzt 
hat; zum andern auch deshalb, weil den anwaltlich vertretenen Be- 
schwerdeführern – selbst wenn ihr Einwand zutreffen würde – aus 
dem gerügten Mangel offenkundig kein Rechtsnachteil entstanden 
ist, wie ihre sehr ausführliche und detaillierte, frist- und formge- 
recht eingereichte Beschwerdeeingabe im vorliegenden Verfahren 
augenfällig aufzeigt. Von einer Verweigerung des rechtlichen Ge- 
hörs kann daher keine Rede sein.

b) Die Beschwerdeführer stellen sich auf den Standpunkt, 
die Gemeinde sei gar nicht zuständig, den bundesrechtlichen An- 
spruch (Art. 24b Abs. 1bis RPG) einzuschränken. Der Erlass solcher 
Einschränkungen sei gemäss der in Art. 27a RPG gewählten For-

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mulierung («auf dem Wege der kantonalen Gesetzgebung») einzig 
dem Kanton vorbehalten. Ihre Auffassung geht fehl. Das RPG sieht 
nämlich vor, dass die Kantone Zuständigkeit und Verfahren selber 
regeln, und zwar ausdrücklich sowohl für die Richtplanung als 
auch für die hier interessierende Nutzungsplanung (Art.10 Abs. 1 
und Art. 25 Abs. 1 RPG). Die den Kantonen damit grundsätzlich zu- 
gestandene Organisationsautonomie schränkt das RPG lediglich 
in einigen wenigen Fällen ein, und zwar dort, wo es ausdrücklich 
die Zuständigkeit «kantonaler Behörden» vorsieht: So etwa in 
Art. 25 Abs. 3 RPG für Baubewilligungen ausserhalb der Bauzonen, 
in Art. 25a RPG betreffend Verfahrenskoordination oder in Art. 26 
RPG bei der Genehmigung kommunaler Nutzungspläne. Hinge- 
gen wird dort, wo im RPG allgemein von «den Kantonen» (z. B. 
Art. 16a Abs. 3 RPG), von «kantonalem Recht» (z. B. Art. 18 Abs. 1 
RPG, Art. 22 Abs. 3 RPG, 27 Abs. 2 RPG) oder von «kantonaler Ge- 
setzgebung» (z. B. Art. 27a Abs. 1 RPG) gesprochen wird, kein Ein- 
griff in die Organisationsautonomie der Kantone vorgenommen. 
Das heisst, dort, wo das RPG keine kantonale Behörde zwingend 
vorsieht, ist eine Delegation vom Kanton auf Stufe Gemeinde 
zulässig, so insbesondere im Bereich der Nutzungsplanung (Art. 2 
RPG i.V.m. Art. 14 ff. RPG). Mit Ausnahme der städtischen Kantone 
Genf und Basel-Stadt haben denn auch alle Kantone die Nut- 
zungsplanung als Aufgabe der Gemeinden bezeichnet (Wald- 
mann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, S. 657, N13 zu Art. 
25 RPG). Im Kanton Graubünden ergibt sich die Delegation aus- 
drücklich aus den Art. 3 und 22 ff. des Raumplanungsgesetzes für 
den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100), aufgrund derer die 
Ortsplanung als Aufgabe der Gemeinden bezeichnet und die Zu- 
ständigkeit zum Erlass der Grundordnung an diese delegiert wor- 
den ist.

c) Gemäss Art. 22 KRG besteht die Grundordnung u. a. aus 
Zonenplan und Baugesetz (Abs. 2). Die Gemeinden können so- 
dann im Rahmen ihrer Zuständigkeit grundsätzlich strengere Be- 
stimmungen als das übergeordnete Recht aufstellen, soweit es die 
örtlichen Verhältnisse erfordern und die übergeordnete Regelung 
dem nicht entgegensteht (Abs. 3). Mit Blick auf die vorliegend in- 
teressierende, engere Umschreibung der Nutzungsmöglichkeiten 
in der Landwirtschaftszone sieht das RPG Art. 16a Abs. 1 Satz 2 
RPG mit Verweis auf Art. 16 Abs. 3 RPG solches ebenfalls aus- 
drücklich vor. Das kantonale Recht enthält in Art. 83 Abs. 4 KRG ei- 
nen speziellen Vorbehalt abweichender nutzungsplanerischer Re- 
gelungen, wobei für deren Erlass in Graubünden die Gemeinden

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zuständig sind. Im Lichte der oben umschriebenen kantonalen 
Organisationshoheit und der dadurch festgelegten Zuständigkei- 
ten ist denn auch Art. 27a RPG zu interpretieren (vgl. auch Bot- 
schaft des Bundesrates zu Art. 27a RPG in BBl 2005, S. 7 111 7 f.), der 
vorsieht, dass die Kantone auf dem Weg der Gesetzgebung – und 
damit im Kanton Graubünden die Gemeinden – einschränkende 
Bestimmungen, so u. a. zu Art. 24b und 24d RPG, erlassen können. 
Die Beschwerdegegnerin 2 war daher grundsätzlich zuständig, Be- 
stimmungen, wie den streitigen Art. 38 Abs. 2 BG, zu erlassen und 
darin eine engere Umschreibung der Nutzungsmöglichkeiten in 
der Landwirtschaftszone vorzusehen. Zu prüfen bleibt, ob die 
streitige Erstwohnungsanteilsregelung in der Landwirtschafts- 
zone vor dem übergeordneten Recht (RPG, KRG) Stand zu halten 
vermag, und ob die örtlichen Verhältnisse (Art. 22 Abs. 3 KRG) eine 
Bestimmung wie die streitige erfordern.

3. Wie seitens der Beschwerdegegnerinnen zutreffend er- 
kannt worden ist, zielt Art. 38 Abs. 2 BG nicht primär auf ein gene- 
relles Verbot des Agrotourismus i.S.v. Art. Art. 24b Abs. 1bis RPG 
und Art. 40 Abs. 3 RPV ab, sondern mit ihm soll die definitive Um- 
nutzung von dauernd nicht mehr benötigtem landwirtschaftlichem 
Wohnraum in (landwirtschaftsfremde) Zweitwohnungen (Ferien- 
wohnungen) verhindert werden, was zulässig ist. Zwar gestattet 
das Bundesrecht den Kantonen, unter gewissen Voraussetzungen 
die Umwandlung landwirtschaftlicher Wohnbauten auch für nicht- 
landwirtschaftliche Wohnnutzungen zu bewilligen (Art. 24d RPG). 
Dabei beschränkt sich der örtliche Anwendungsbereich dieser Be- 
stimmung auf alle Gebiete ausserhalb der Bauzonen sowie auf 
jene Bauten, die bis anhin zu landwirtschaftlichen Zwecken be- 
wohnt worden sind, für die Landwirtschaft definitiv nicht mehr 
benötigt werden und in ihrer Substanz erhalten sind (Wald- 
mann/Hänni, a. a.O. S. 638, N 7 f. zu Art. 24d RPG). Das kantonale 
Ausführungsrecht lässt gestützt auf Art. 83 KRG Umnutzungen im 
Rahmen des Bundesrechts zu (Abs. 2), macht aber gleichzeitig ei- 
nen Vorbehalt für abweichende nutzungsplanerische Regelungen 
(Abs. 4). Von dieser Möglichkeit hat die Gemeinde mit dem Erlass 
von Art. 38 Abs. 2 BG (und u. a. der entsprechenden Ergänzung im 
Zonenschema, Art. 15 BG) dahin gehend Gebrauch gemacht, als 
sie die umschriebene Öffnung der Umnutzungsmöglichkeiten be- 
stehenden Wohnraums in der Landwirtschaftszone auf einen Nut- 
zung als Erstwohnungen beschränkt hat; dies mit der Konsequenz, 
dass eine (dauernde, zonenfremde) Nutzung von Personen wahr- 
genommen werden kann, die in der Gemeinde ihren Wohnsitz (Le-

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bensmittelpunkt) haben oder als Arbeitnehmer bei einem am Ort 
domizilierten Arbeitgeber angestellt sind (Art. 70 Abs. 1 BG). Diese 
Einschränkung der (definitiven) Umnutzungsmöglichkeiten in eine 
Zweitwohnung und damit die Beschränkung der Öffnung der 
Landwirtschaftszone nur für Erstwohnungen im Sinne von Art. 70 
BG lässt sich aus der Sicht des übergeordneten Rechts (Art. 24d 
RPG) ohne weiteres vertreten. Hat die Gemeinde aber die defini- 
tive Zweitwohnungsnutzung in der Landwirtschaftszone ohne Ver- 
letzung übergeordneten Rechts ausgeschlossen, so besteht kein 
Raum mehr, die von den Beschwerdeführern angestrebte tem- 
poräre Zweitwohnungsnutzung zuzulassen, und zwar selbst dann, 
wenn eine Überwachung zwischen definitiver oder temporärer 
Zweitwohnungsnutzung mit vertretbarem Kontrollaufwand mög- 
lich wäre.

4. a) Aber auch aus der Sicht von Art. 24b Abs. 1bis RPG 
und Art. 40 Abs. 3 RPV lässt sich die streitige Einschränkung nicht 
beanstanden. Beiden Bestimmungen ist gemein, dass Nebenbe- 
triebe bewilligt werden können, wenn «ein enger sachlicher Bezug 
zum landwirtschaftlichen Gewerbe» besteht. Als solche bewilli- 
gungsfähige Nebenbetriebe gelten gemäss Art. 40 Abs. 3 RPV An- 
gebote des Agrotourismus wie Besenwirtschaften, Schlafen im 
Stroh, Gästezimmer auf dem Bauernhof oder Heubäder (lit. a), so- 
wie sozialtherapeutische und pädagogische Angebote, bei denen 
das Leben und soweit möglich die Arbeit auf dem Bauernhof einen 
wesentlichen Bestandteil der Betreuung ausmachen (lit. b; vgl. 
Botschaft des Bundesrates ans Parlament zu einerTeilrevision des 
Raumplanungsgesetzes vom 2. Dezember 2005, Bbl S. 7097 ff., ins- 
besondere S. 7100 ff.). Mit dem in Art. 38 Abs. 2 BG definierten 
100 %-igen Erstwohnungsanteil in der Landwirtschaftszone wer- 
den diese agrotouristischen Angebote nicht verunmöglicht. Auch 
wenn es gestützt auf Art. 38 Abs. 2 BG nicht zulässig ist, eine ei- 
gentliche Wohnung dauernd oder wochenweise an Feriengäste zu 
vermieten, bleiben doch die vom Bundesrecht als zulässig dekla- 
rierten Angebote wie Schlafen im Stroh, Heubäder o. ä. möglich. 
Selbst Aufenthalts- und Übernachtungsmöglichkeiten sind nicht 
völlig ausgeschlossen, sofern sie Bestandteil eines umfassenden 
Dienstleistungs- oder Aktivitätspakets auf dem Hof bilden, wel- 
ches den «Wohnzweck» quantitativ und qualitativ derart über- 
wiegt, dass der die Erstwohnungsverpflichtung auslösende Tatbe- 
stand von Art. 74 Abs. 1 BG nicht erfüllt ist. Beispielhaft zu er- 
wähnen sind zum einen die in Art. 40 Abs. 3 lit. b RPV aufgeführten 
sozialtherapeutischen und pädagogischen Angebote, zum andern

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z. B. die vom Verein «Ferien auf dem Bauernhof» propagierten Kin- 
derferien ohne Eltern, bei denen die Kinder vollständig ins All- 
tagsleben einer Bauernfamilie integriert werden. Auch das Anbie- 
ten einfacher Gästezimmer an Auswärtige bleibt – was die Vor- 
instanz im angefochtenen Beschwerdeentscheid zutreffend darge- 
legt hat und von der Gemeinde auch nie bestritten worden ist – ge- 
stützt auf Art. 40 Abs. 3 RPV unter bestimmten Voraussetzungen 
(genereller Verzicht auf Kochgelegenheit; Verpflegung auf dem 
Hof, allenfalls auswärts) grundsätzlich möglich. Einen weiterge- 
henden Anspruch verschafft das von den Beschwerdeführern an- 
gerufene eidgenössische Raumplanungsgesetz nicht, insbeson- 
dere lässt sich aus ihm kein Anspruch auf Vermietung nicht mehr 
genutzten landwirtschaftlichen Wohnraums in (definitive oder 
temporäre) Zweitwohnungen (Ferienwohnungen) ableiten. Dies 
umso weniger, als es diesen in aller Regel auch am verlangten 
engen sachlichen Bezug zum landwirtschaftlichen Gewerbe fehlen 
wird, weshalb denn auch die von den Beschwerdeführern be- 
hauptete diesbezüglich extensivere Praxis anderer Kantone – so 
sie überhaupt bestehen sollte – wohl bundesrechtwidrig wäre.

b) Dass die örtlichen Verhältnisse Einschränkungen der 
Nutzungs-/Umnutzungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone 
rechtfertigen, ist offenkundig. Zu denken ist dabei zum einen an 
die gewichtigen Schutzbedürfnisse der einzigartigen Kulturland- 
schaft der Silser Ebene (BLN-Gebiet) und des Val Fex. Erstere ist im 
Übrigen unter Beteiligung von Bund, Kanton, Oberengadiner Ge- 
meinden und der Stiftung Landschaftsschutz vertraglich unter 
Schutz gestellt, Letzteres ist landschaftlich besonders heikel und 
schützenswert. Hinzu kommt, dass sich diese einzigartige Kultur- 
landschaft nicht mit einer durchschnittlichen Landwirtschaftszone 
irgendwo in der Schweiz vergleichen lässt. Entsprechend geht 
auch der Einwand, mit Art. 38 Abs. 2 BG werde das Rechtsgleich- 
heitsgebot verletzt, offensichtlich fehl. Wenn die Gemeinde mit 
nutzungsplanerischen Mitteln versucht, die möglichen Aktivitäten 
in dieser einzigartigen Gegend auf das landwirtschaftlich Notwen- 
dige zu beschränken und daher Zweitwohnungen in der Landwirt- 
schaftszone verbietet, so ist dies nachvollziehbar, verständlich und 
angesichts der gerade im Oberengadin generell vorherrschenden 
grossen Nachfrage nach Zweitwohnungen (inner- und ausserhalb 
der Bauzonen) mit den entsprechenden unerwünschten Folgen für 
die ortsansässige Bevölkerung geboten.

c) Art. 38 Abs. 2 BG liegt entsprechend denn auch ohne 
weiteres in einem grossen, die entgegenstehenden, rein peku-

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niären privaten Interessen der Beschwerdeführer bei weitem über- 
wiegenden öffentlichen Interesse, und im Lichte der oben, Ziff. 4.a, 
umschriebenen, den Beschwerdeführern im Agrotrourismus ver- 
bleibenden Angebotsmöglichkeiten erweist er sich auch ohne wei- 
teres als verhältnismässig.

d) Die streitige Erstwohnungsanteilsregelung, mit welcher 
Zweitwohnungen in der Landwirtschaftszone generell verboten 
werden, vermag damit vor dem übergeordneten Recht (RPG, KRG) 
ohne weiteres Stand zu halten.

5. Die Beschwerdeführer bringen noch vor, das Verbot des 
Agrotourismus bezwecke die Schaffung von Erstwohnungswohn- 
raum für die Dorfbevölkerung, was keine unter Art. 27a RPG zu 
subsumierende zulässige Einschränkung, sondern vielmehr Sied- 
lungspolitik und ein unzulässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit 
sei. Aus diesem Einwand vermögen sie ebenfalls nichts zu Gun- 
sten ihrer Begehren ableiten. Sie scheinen übersehen zu haben, 
dass Art. 38 Abs. 2 BG die Nutzung als Erstwohnungen für die Dorf- 
bevölkerung nicht voraussetzungslos zulässt, sondern nur inso- 
weit, als Wohnnutzungen in der Landwirtschaftszone überhaupt 
zulässig sind. Das bedeutet, dass die Nutzung landwirtschaftlichen 
Wohnraums als Erstwohnung durch die ortsansässige (oder von 
einem örtlichen Arbeitgeber beschäftigte) Personen die Einhaltung 
des übergeordneten Rechts (RPG, KRG) voraussetzt. Nur wenn 
die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind, ist die Um- 
nutzung bis anhin landwirtschaftlichen Wohnraums in (landwirt- 
schaftsfremden) Wohnraum sowie die Vermietung desselben als 
Erstwohnung überhaupt zulässig. Von einer Verletzung der Wirt- 
schaftsfreiheit kann entsprechend keine Rede sein. – Die Be- 
schwerde erweist sich somit unter allen Titeln als unbegründet 
und ist daher abzuweisen.
R 09 7 Urteil vom 19. Mai 2009