# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 447fcd94-ef12-5735-95dd-8cef80f2d0b9
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 602_2008_93_104_15_02_11.pdf
**Docket/Reference:** 602_2008_93_104_15_02_11.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf30/602_2008_93_104_15_02_11.pdf

## Full Text

602 2008-93 
602 2008-104 

Arrêt du 15 février 2011 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Président : 
Juges : 
Greffier-stagiaire : 

Christian Pfammatter 
Josef Hayoz, Marianne Jungo 
Baptiste Morard 

PARTIES 

X.  SA,  recourante,  représentée  par  Me  Albert  Nussbaumer,  avocat,  rue 
de Romont 33, case postale 1067, 1701 Fribourg,  

contre 

DIRECTION  DE  L'AMENAGEMENT,  DE  L'ENVIRONNEMENT  ET  DES 
CONSTRUCTIONS,  rue  des  Chanoines  17,  case  postale,  1701  Fribourg, 
autorité intimée,  

COMMUNE D'EPENDES, Au Village 4, case postale 51, 1731 Ependes FR, 
autorité intimée,  

COMMUNE DE MARLY, rte de Fribourg 9, case postale 63, 1723 Marly 1, 
autorité intimée,  

Z.  et  consorts,  intimés,  représentant  les  plus  de  70  opposants  à  la 
nouvelle zone;  

Caisse  de  prévoyance  du  personnel  enseignant  de  l'Instruction 
publique et des fonctionnaires de l'administration de la République 
et  Canton  de  Genève  (CIA),  représentée  par  Me  Hervé  Bovet,  avocat, 
case postale 167, 1701 Fribourg, intimée, 

OBJET 

Aménagement du territoire et constructions 

Recours du 7 juillet 2008 contre la décision du 4 juin 2008 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
- 2 - 

c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

A. 
Propriétés  de  la  Commune  d'Ependes,  l'art.  474  du  registre  foncier  (RF)  de  la 
Commune d'Ependes et l'art. 2081 RF de la Commune de Marly, situés en zone agricole, 
ont  supporté  une  ancienne  gravière,  autorisée  par  le  Conseil  d'Etat  en  1966  et  dont  la 
restitution à la forêt ou à l'agriculture devait avoir lieu au plus tard jusqu'à fin 1975. 

Cette  restitution  n'a  toutefois  été  que  partielle  et  le  secteur  Nord-Ouest  de  l'ancienne 
gravière  n'a  pas  fait  l'objet  des  mesures  prévues  de  réhabilitation.  La  Commune 
d'Ependes  a  loué  durant  plusieurs  années  ce  secteur  pour  un  montant  annuel  de 
10'000 francs à l'entreprise X. SA (actuellement, Y. SA) qui y exerce,  sans autorisation, 
des  activités  de  tri,  recyclage  et  concassage  de  déchets  inertes  provenant  de  ses 
chantiers.  L'activité  de  tri  a  commencé  en  1983  et  celle  de  concassage  en  1989.  La 
surface  mise  à  disposition  de  l'entreprise  s'élève  à  8'722  m2,  dont  6'622  m2  sur  le 
territoire de la Commune de Marly et 2'100 m2 sur celui de la Commune d'Ependes.  

B. 
Afin  de  légaliser  cette  situation  et  pour  permettre  la  continuation  de  ses  activités, 
l'entreprise  X.  SA  a  déposé  en  2001  une  demande  préalable  auprès  des  communes 
concernées  et  de  l'Office  des  constructions  et  de  l'aménagement  du  territoire  (OCAT; 
actuellement Service des constructions et de l'aménagement; SeCA) dans le but de faire 
modifier les plans d'aménagement locaux (PAL) par la création, dans chaque commune, 
d'une  zone  de  tri,  de  concassage  et  de  recyclage  de  matériaux  inertes  dans  le  secteur 
qu'elle exploite. 

Le  12  février  2002,  l'OCAT  a  émis  un  préavis  favorable,  sous  quelques  conditions,  à  la 
mise en zone considérée. 

Le 18 octobre 2002, l'entreprise a communiqué aux deux communes un dossier complet 
de  modification  du  PAL,  assorti  d'un  rapport  technique  et  d'un  rapport  d'impact  sur 
l'environnement. 

Le 3 juillet 2003, la Commune de Marly a informé X. SA qu'elle avait sorti du dossier de 
modification  générale  de  son  PAL  la  création  d'une  zone  de  tri,  de  concassage  et  de 
recyclage  de  matériaux  inertes,  mais  que  cette  zone  serait  incluse  dans  les  prochaines 
modifications du PAL qui devaient être mises à l'enquête publique en automne 2003. 

C. 
Le 24 juin 2005, les Communes d'Ependes et de Marly ont mis à l'enquête publique 
une modification de leur PAL et de leurs règlements communaux d'urbanisme (RCU) afin 
de créer sur une parties de l'art. 474 du RF d'Ependes et sur une partie de l'art. 2081 du 
RF de Marly une zone  de tri, de concassage  et de  recyclage de matériaux inertes (ZMI) 
Cette zone devait être régie par un art. 22bis à introduire dans le RCU d'Ependes et 33bis 
dans celui de Marly. Simultanément, le rapport d'impact sur l'environnement a été mis en 
consultation publique. 

Le  même  jour,  l'entreprise  X.  SA  a  soumis  à  l'enquête  publique  une  demande 
d'exploitation pour la nouvelle zone à créer.  

Le projet de modification du PAL a fait l'objet de 105 oppositions dans chaque commune. 

 
 
- 3 - 

Face à cette levée de boucliers, les communes ont mandaté un expert afin de déterminer 
si l'étude d'impact sur l'environnement était suffisante. Le 15 décembre 2005, le bureau 
R. a déposé un rapport dont il ressort que l'étude serait lacunaire. Il apparaît cependant 
avoir  retenu  que  le  quartier  de  Bel  Air  se  situait  à  une  distance  approximative  de  300 
mètres  de  la  ZMI  et  que,  dans  ces  conditions,  le  respect  des  valeurs  de  planification 
imposées par l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) n'était pas 
garanti. 

L'expert,  auteur  de  l'étude  d'impact,  est  intervenu  le  12  janvier  2006  pour  corriger 
différentes  erreurs  du  bureau  R.  et  notamment  pour  rectifier  la  distance  séparant  la 
nouvelle zone du quartier de Bel Air qui est de 600 mètres et non pas de 300 mètres. 

D. 
Par décision du 7 février 2006, la Commune de Marly a admis les oppositions à la 
modification  de  son  PAL  et  a  refusé  de  l'adopter.  Le  même  jour,  elle  a  préavisé 
défavorablement la demande d'autorisation d'exploiter présentée par X. SA. 

Dans le cadre de la pondération des intérêts en présence, le Conseil communal de Marly 
a retenu que: 

(cid:1) 

(cid:1) 

(cid:1) 

(cid:1) 

le  projet  de  nouvelle  zone  présentait  un  intérêt  général  non  contestable  de 
valorisation des déchets, sans être toutefois lié à l'emplacement choisi; 

l'activité envisagée correspondait aux intérêts économiques, dignes de protection 
de  la  requérante,  mais  ne  présentait  pas  d'importance  particulière  pour  la  vie 
économique de la commune ou de la région; 

l'étude de bruit n'était pas totalement convaincante. On pouvait toutefois en tirer 
le fait que des nuisances non négligeables, proches des valeurs de planification, 
devaient  être  attendues  dans  un  quartier  comptant  plus  de  500  habitants.  Sans 
égard  même  au  degré  de  fiabilité  des  pronostics,  le  projet  était  de  nature  à 
causer une diminution clairement perceptible de la qualité de vie dans le quartier; 

la  requérante  n'avait  pas  établi  que  son  projet  correspondait  à  une  technologie 
optimale  et  que  toutes  mesures  raisonnablement  exigibles  étaient  prises,  et 
garanties, pour la réduction des nuisances. 

La commune a souligné qu'assurer la qualité de la vie pour la population résidente était 
un  objectif  prioritaire  de  l'aménagement.  Toute  atteinte  qui  y  était  portée  devait  se 
justifier  par  un  intérêt  prépondérant,  notamment  de  développement  économique, 
d'équipement,  de  protection  de  la  population.  Elle  était  d'autant  plus  stricte  dans 
l'appréciation  du  caractère  prépondérant  que  l'installation  était  nouvelle,  et  donc 
génératrice de conflits, et qu'elle allait affecter des quartiers d'habitation déjà existants 
et  remplissant  jusqu'alors  les  objectifs  d'aménagement  fixés  par  la  loi  fédérale  sur 
l'aménagement  du  territoire  (LAT;  RS  700).  Les  intérêts  à  la  base  de  la  nouvelle  zone 
n'étaient  ni  assez  importants,  ni  assez  impérieux  pour  justifier  un  abaissement  non 
négligeable de la qualité de vie dans le quartier de Bel-Air. 

E.   Par décision du 7 mars 2006, la Commune d'Ependes a  rejeté les  oppositions et a 
adopté  la  modification  du  PAL.  En  substance,  elle  a  estimé  que  l'intérêt  général  de 
valorisation des déchets justifiait la création de la nouvelle zone dès lors que l'étude de 
bruit  permettait  d'admettre  que  les  valeurs  de  planification  fixées  par  l'OPB  étaient 
respectées.  Elle  a  considéré  que  la  procédure  d'autorisation  d'exploiter  et  d'octroi  du 

 
 
- 4 - 

permis de construire permettra de déterminer si des mesures visant à réduire davantage 
les nuisances en vertu du principe de prévention s'avéreront nécessaires. 

F.  Saisie  d'un  recours  de  l'entreprises  X.  SA  contre  la  décision  de  la  Commune  de 
Marly  et  de  recours  des  opposants  déboutés  contre  la  décision  de  la  Commune 
d'Ependes,  la  Direction  de  l'aménagement,  de  l'environnement  et  des  constructions 
(DAEC)    a  décidé,  le  4  août  2008,  de  rejeter  la  modification  des  PAL  touchés  par  la 
création  de  la  zone  litigieuse.  Elle  a  dès  lors  confirmé  la  décision  de  la  Commune  de 
Marly du 7 février 2006 admettant les oppositions à la zone de tri, de concassage et de 
recyclage de matériaux inertes et refusant l'adoption de cette modification du PAL. Dans 
la même logique, elle a admis les recours des opposants déboutés et annulé la décision 
de la Commune d'Ependes adoptant la modification litigieuse. 

La  DAEC  a  considéré  que,  même  si  l'installation  en  cause  servait  à  la  valorisation  des 
déchets et s'inscrivait ainsi dans une tâche d'intérêt général, le choix de l'emplacement 
de  telles  installations  n'était  imposé  ni  par  le  droit  fédéral,  ni  par  le  droit  cantonal,  de 
sorte  que  l'affectation  qui  pouvait  être  donnée  au  secteur  litigieux  était  étroitement  lié 
aux  circonstances  locales  et  à  la  pondération  des  intérêts  effectuée  par  le  planificateur 
local.  Après  avoir  souligné  que  la  Commune  de  Marly  pouvait  tenir  compte  des 
oppositions  pour  ne  pas  adopter  la  modification  du  PAL,  l'autorité  de  recours  a  rappelé 
qu'en  matière  de  planification,  les  intérêts  à  prendre  en  considération  ne  sont  pas 
uniquement  techniques,  mais  peuvent  relever  également  d'une  politique  plus  large 
d'aménagement et de protection de l'environnement. Tout en prenant acte que le centre 
de tri litigieux respecterait les prescriptions de la loi sur la protection de l'environnement 
(LPE; RS 814.01), la DAEC a estimé que, même dans ce cas, les habitants voisins seront 
exposés, de manière durable, à des nuisances, notamment sonores, aptes à induire une 
baisse  de  la  qualité  de  vie.  Du  moment  que  la  gravière  devait  être  remise  en  état  au 
plus  tard  en  1975,  il  y  avait  lieu  d'admettre  que,  sous  l'angle  de  la  confiance  entre 
administrés  et  autorités,  une  certaine  assurance  avait  été  donnée  aux  habitants  de  la 
commune  de  ne  pas  être  exposés  à  des  nuisances  durables  émanant  du  site.  Les 
intérêts  privés  et  économiques  de  l'entreprise  X.  SA  ne  l'emportaient  pas  sur  celui  des 
habitants de la zone résidentielle voisine, existant de longue date, à être préservés des 
nuisances engendrées par la ZMI. Au demeurant, les activités de l'entreprise avaient été 
exercées sans autorisation idoine, de sorte que l'affaire n'avait pas à être examinée sous 
l'angle  de  la  protection  de  la  situation  acquise.  La  DAEC  a  également  relevé  que  le 
Service des forêts et de la faune, secteur chasse et faune, avait émis le 28 juin 2006, un 
préavis défavorable sur la modification du PAL en indiquant que la création de cette zone 
et  ses  activités  bruyantes  nuiront  à  la  protection  de  la  faune  sauvage  (amphibiens, 
hirondelles  de  rivage).  Le  site  en  question,  entouré  de  forêts,  devait  retrouver  une 
certaine  tranquillité  après  avoir  été  exploité  pour  ses  graviers.  En  définitive,  la  DAEC  a 
retenu  que  la  décision  de  créer  ou  non  une  zone  du  type  requis  par  l'entreprise  X.  SA 
ressortait,  pour  une  grande  partie,  de  l'autonomie dont  dispose  le  planificateur  local  et 
que l'appréciation effectuée par la Commune de Marly s'avérait pertinente. 

Compte  tenu  des  exigences  du  principe  de  coordination,  dès  lors  que  la  zone  litigieuse 
forme un tout, à cheval sur deux communes, la DAEC a traité le projet de nouvelle zone 
dans  sa  globalité.  Dans la  mesure  où  la  décision  de  la  Commune  de Marly  reposait  sur 
des  motifs  d'aménagement  objectivement  fondés  et  considérant  que  l'essentiel  de  la 
zone litigieuse se situait sur le territoire de la Commune de Marly, il a été constaté que 
la partie de la ZMI sur la Commune d'Ependes n'avait plus de signification propre et ne 
pouvait dès lors être approuvée. 

 
 
- 5 - 

G.  Par  décision  séparée  du  même  jour,  la  DAEC  a  refusé  d'approuver  la  modification 
du PAL et du RCU des Communes de Marly et d'Ependes pour les motifs invoqués dans 
la décision sur recours à laquelle elle se réfère.    

H.  Agissant le 7 juillet 2008, la société Y. SA - nouvelle raison sociale de X. SA depuis 
le 13 février 2007 - a contesté devant le Tribunal cantonal la décision de la DAEC du 4 
juin  2008  dont  elle  demande  l'annulation  sous  suite  de  frais  et  dépens.  Elle  conclut 
également à l'annulation de la décision de la Commune de Marly du 7 février 2006 et à 
la confirmation de celle de la Commune d'Ependes du 7 mars 2006. 

A  l'appui  de  ses  conclusions,  le  recourante  conteste  la  pondération  des  intérêts  en 
présence effectuée par la commune et la DAEC. Elle rappelle que la création d'un centre 
de  tri  représente  une  tâche  d'intérêt  général.  Soulignant  que  le  site litigieux  se  situe  à 
environ  600  mètres  du  prochain  quartier  d'habitation  et  non  pas  à  300  mètres,  elle 
soutient  que  l'aménagement  de  la  nouvelle  zone  n'aura  qu'un  impact  minime  sur  le 
niveau de la qualité de vie de ce quartier. A cet égard, elle souligne que les valeurs de 
planification  de  l'OPB  sont  largement  respectées,  que  la  période  pendant  laquelle 
s'effectuera le concassage est limitée à 40 jours et a lieu en hiver, de sorte que le bruit 
n'est  pas  "durable".    Contrairement  à  l'avis  du  Service  de  la  chasse  et  de  la  faune,  la 
création  de  la  nouvelle  zone  serait  favorable  aux  espèces  protégées  vivant  sur  le  site. 
S'appuyant  sur  les  annexes  de  l'étude  d'impact,  elle  fait  valoir  qu'une  restitution  de 
l'ancienne  gravière  à  l'agriculture  ou  à  la  forêt  provoquerait  la  destruction  du  biotope. 
Dans ce sens, l'exploitation de la gravière favorise l'existence de la faune par la création 
d'habitats  artificiels  qui  remplacent  les  habitats  naturels  disparus.  Enfin,  la  recourante 
souligne avoir des intérêts privés  et économiques importants, bien plus importants que 
les éventuelles nuisances sonores auxquelles sera exposé le voisinage. 

I. 
Par recours séparé du même jour, la société Y. SA a également contesté la décision 
de refus d'approbation de la zone ZMI rendue le 4 juin 2008 par la DAEC. Elle a invoqué 
les mêmes motifs que ceux indiqués ci-dessus. 

J. 
Le 18 août 2008, le Juge délégué à l'instruction des recours a joint les procédures 
602  08  93  (recours  contre  la  décision  de  la  DAEC  rendue  sur  recours)  et  602  08  104 
(recours contre le refus d'approbation du PAL par la DAEC). 

K. 
Invités à se déterminer, la Commune de Marly, la DAEC ainsi que les intimés Z & co 
et  la  Caisse  de  prévoyance  du  personnel  enseignant  de  l'instruction  publique  et  des 
fonctionnaires  de  l'administration  du  canton  de  Genève  (CIA)  concluent,  dans  leurs 
observations respectives, au rejet des recours, la CIA sollicitant en outre une indemnité 
de partie. 

La  Commune  d'Ependes  a  fait  savoir  qu'elle  n'avait  pas  d'observations  à  formuler  et 
qu'elle maintenait sa position. 

Le  16  mars  2009,  le  Juge  délégué  a  procédé  à  une  inspection  des  lieux.  Il  est 
L. 
apparu à cette occasion que l'entreprise utilisait désormais une concasseuse d'un autre 
modèle  -  plus  moderne  et  plus  respectueuse  de  l'environnement  -  que  celle  employée 
jusqu'ici.  Le  présentant  de  la  recourante  a  indiqué  également  que  l'entreprise  avait 
cessé  d'utiliser  le  marteau-piqueur  pour  le  travail  sur  le  site.  Suite  au  déplacement  au 
domicile  de  l'intimé  Z.,  le  plus  proche  du  site,  il  a  été  constaté  que  le  bruit  provenant 
des  activités  de  concassage  était  perceptible,  mais  supportable.  Il  a  été  rappelé 
cependant  que  la  question  de  l'admissibilité  de  la  zone  litigieuse  ne  concernait  pas 

 
 
- 6 - 

seulement des questions de bruit et de nuisances, mais touchait aussi à l'autonomie du 
planificateur communal. 

A l'issue de l'inspection des lieux, les parties se sont déterminées:  

(cid:1)  LA DAEC a maintenu sa position selon laquelle en refusant la création de la zone, 

la commune n'a pas dépassé les limites de son autonomie.  

(cid:1)  L'entreprise  recourante  s'est  référée  également  à  ses  conclusions,  en  rappelant 

que l'appréciation des autorités était entachée d'erreurs de fait.  

(cid:1)  La Commune de Marly n'a pas non plus changé de position. Elle souligne que la 
question du bruit a été un élément important dans son appréciation, mais pas le 
seul. 

(cid:1)  L'intimé  Z.1  a  relevé,  pour  sa  part,  qu'ainsi  qu'il  ressortait  du  procès-verbal, 
l'inspection  des  lieux  s'était  déroulée  sous  des  conditions  météorologiques 
favorables à la recourante. Il a indiqué que le bruit du concassage, s'il n'était pas 
très  fort,  n'était  supportable  qu'avec  la  certitude  qu'il  se  termine  définitivement 
après quelques jours ou peu de semaines de dérangement. En l'occurrence, il ne 
s'agit  pas  d'un  chantier  passager,  mais  d'une  exploitation  bruyante  répétitive, 
sans  fin,  à  laquelle  on  ne  peut  pas  échapper.  De  plus,  le  bruit  s'est  révélé 
nettement plus perceptible les jours suivant l'inspection des lieux lorsque le vent 
a  tourné.  L'intimé  estime  qu'il  n'y  a  pas  de  changement  essentiel  de 
circonstances et que les décisions attaquées restent bien fondées. 

(cid:1)  L'intimé  Z.2  est  aussi  intervenu.  Il  indique  que  les  arguments  de  la  recourante 
selon lesquels les décisions de la Commune de Marly et de la DAEC se baseraient 
sur  une  erreur  de  fait  sont  sans  pertinence  dès  lors  que  personne  n'a  remis  en 
cause  la  distance  d'environ  600  m  entre  le  site  et  le  quartier  d'habitation.  Il 
conteste  que  les  nuisances  sonores  provoquées  par  la  nouvelle  zone  seraient 
minimes.  Outre  le  fait  que,  lors  de  l'inspection  des  lieux,  les  conditions 
météorologiques  jouaient  en  faveur  de  la  recourante,  l'intimé  relève  qu'en  plus, 
le  bruit  et  les  nuisances  ne  se  limitent  pas  au  concassage,  mais  que  le  tri  et  le 
recyclage  des  matériaux  sont  également  très  gênants  et  ont  lieu  toute  l'année 
(machines  de  chantier,  pelle  hydraulique  pour  l'alimentation  des  concasseurs, 
tapis  roulants,  chargeuses,  camions,  etc..).  Il  confirme  qu'après  l'inspection  des 
lieux, l'entreprise recourante a continué  à travailler jusqu'au 27 mars et que les 
nuisances sonores provenant du chantier étaient gênantes.  

Bien  qu'invitée,  la  Commune  d'Ependes  n'a  pas  participé  à  l'inspection  des  lieux  et  n'a 
pas déposé de détermination. 

 
 
 
      
- 7 - 

e n   d r o i t  

1. 
a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure 
ayant été versée en temps utile - les recours sont recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 
let.  a  du  code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative  (CPJA;  RSF  150.1).  Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur leurs mérites.  

b)  Selon  l'art.  77  CPJA,  dans  le  cas  d'une  décision  sur  recours  de  la  DAEC  en 
matière de modification d'un plan d'affectation des zones, le Tribunal cantonal peut revoir 
uniquement  la  légalité  de  la  décision  attaquée  ainsi  que  la  constatation  des  faits  par 
l'autorité  intimée;  cela  signifie  qu'il  peut  sanctionner  la  violation  de  la  loi,  y  compris 
l'abus  ou  l'excès  du  pouvoir  d'appréciation,  ainsi  que  la  constatation  inexacte  ou 
incomplète  des  faits  pertinents.  Il  ne  peut  pas,  en  revanche,  revoir  l'opportunité  de  la 
décision attaquée (art. 78 al. 2 a contrario CPJA).  

Dans  la  mesure  où  la  DAEC  a  statué  sur  les  recours  contre  les  décisions  communales 
avec une pleine cognition, le fait que le grief d'inopportunité ne puisse pas être invoqué 
devant le Tribunal cantonal ne viole pas l'art. 33 al. 3 litt. b LAT qui impose aux cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 
109 Ib 123). 

c)  Le  fait  que,  le  1er  janvier  2010,  est  entrée  en  vigueur  la  nouvelle  loi  sur 
l'aménagement  du  territoire  et  les  constructions  du  2  décembre  2008  (LATeC;  RSF 
710.1) en remplacement de l'ancienne loi du 9 mai 1983, abrogée (aLATeC), ne change 
rien, matériellement, à l'appréciation de la présente affaire dès lors que les compétences 
de la commune en sa qualité de planificateur local sont restées les mêmes (art. 37 al. 1 
aLATeC  et  36  al.  1  LATeC)  et  que  la  procédure  de  recours  et  d'approbation  n'a  pas 
changé  fondamentalement,  la  commune  et  la  DAEC  ayant  gardé  le  même  rôle  sous 
l'ancien et le nouveau droit (art. 80 et ss aLATeC et art. 88 LATeC). 

2. 
a)  A  titre  préalable,  il  convient  de  constater  clairement  que  l'activité  exercée  sans 
autorisation  par  la  recourante  sur  le  site  de  l'ancienne  gravière  ne  bénéficie  d'aucune 
protection de la situation acquise. Même si l'entreprise recourante a un intérêt à ce que 
son activité soit légalisée à l'endroit actuel, il n'en demeure pas moins que le planificateur 
communal avait à décider de la création d'une nouvelle zone spéciale et n'était pas tenu 
par le comportement antérieur de la recourante. 

b)  Même  si,  en  théorie,  le  projet  de  modification  du  PAL  qui  a  été  soumis  à 
l'enquête publique a été élaboré sous la responsabilité des communes impliquées, il y a 
lieu de constater cependant que la planification en cause a été réalisée à l'initiative de la 
recourante,  qui  a  proposé  un  projet  fini  au  planificateur  local.  Le  fait  que  ce  dernier  ait 
décidé de donner suite aux oppositions qui ont été enregistrées dans le cadre de la mise 
à  l'enquête  et  qu'il  ait  ainsi  refusé  d'adopter  le  projet  n'implique  aucune  violation  du 
droit,  notamment  du  principe  de la bonne  foi. Il  va  de  soi  que l'autorité  de  planification 
peut  modifier  son  point  de  vue  et,  cas  échéant,  renoncer  à  un  projet  sur  le  vu  des 
oppositions.  A  défaut,  la  procédure  d'opposition  n'aurait  aucune  utilité  et  servirait 
simplement  de  démarche  préalable  à  un  recours  devant  la  DAEC.  Tel  n'est  bien 

 
 
 
 
 
 
- 8 - 

évidemment  pas  le  cas  et  la  commune  peut  se  déterminer  librement  sur  la  base  des 
informations reçues dans le cadre de la procédure d'opposition.  

Au  demeurant,  il  y  a  lieu  de  rappeler  qu'en  l'occurrence,  la  Commune  de  Marly  a 
expressément informé la recourante, le 24 mars 2004, que son soutien au projet de zone 
se  traduisait  par  la  volonté  du  conseil  communal  de  mettre  à  l'enquête  publique  la 
modification  proposée  et  qu'en  l'absence  d'un  tel  soutien,  le  conseil  communal  aurait 
purement  et  simplement  refusé  de  procéder  à  une  mise  à  l'enquête.  La  commune  a 
souligné que l'adoption du plan par le conseil communal interviendrait seulement après la 
mise à l'enquête publique et simultanément avec le traitement des oppositions. 

La  recourante  ne  peut  donc  pas  se  plaindre  d'un  changement  de  comportement 
fondamental de la commune. Elle savait que son projet de zone ZMI était pour le moins 
discuté et n'a reçu aucune assurance que la nouvelle zone serait adoptée nonobstant les 
oppositions. 

c)  Il  ressort  des  pièces  du  dossier,  notamment  de  la  décision  attaquée,  que  les 
autorités  étaient conscientes, lorsqu'elles se sont prononcées, que le  quartier de  Bel-Air 
est situé à 600 m du site litigieux et non pas à 300 m comme indiqué par erreur dans le 
rapport  R.  Cette  erreur  n'a  donc  eu  aucune  influence  prouvée  sur  le  résultat  des 
appréciations  effectuées  par  la  commune  et  la  DAEC.  Il  a  été  admis  de  manière 
indiscutable  que  les  valeurs  de  planification  imposées  par  l'OPB  et  le  PAL  seraient 
respectées en cas de création de la zone ZMI. 

Cette  circonstance n'implique pas nécessairement que la nouvelle zone doive  être  créée 
selon  les  vœux  de  la  recourante.  D'autres  considérations,  relevant  de  la  démarche 
d'aménagement  du  territoire,  entrent  en  ligne  de  compte.  De  la  même  manière  qu'un 
propriétaire  d'un  terrain  agricole  n'a  pas  un  droit,  sauf  exception,  à  ce  que  celui-ci  soit 
nécessairement affecté à la zone à bâtir, rien n'oblige en principe le planificateur local à 
créer  une  zone  de  tri,  recyclage  et  concassage  de  matériaux  inerte  sur  le  site  d'une 
ancienne  gravière  qui  sied  à  un  particulier.  Dans  la  mesure  où  est  en  cause  un  non-
classement,  la  commune  dispose  en  la  matière  d'une  très  large  autonomie  et  il  sera 
nécessaire que la pondération des intérêts en présence démontre clairement que la seule 
solution raisonnable passe par la mise en zone requise pour que sa décision soit annulée. 

Rien de tel en l'espèce. 

d)  Ainsi  que  l'autorité  intimée  l'a  constaté,  aucune  disposition  légale  n'impose  de 
créer  des  sites  de  mise  en  valeurs  des  déchets  inertes.  La  Commune  de  Marly  n'avait 
ainsi  pas  d'obligation  stricte  d'aménager  la  zone  litigieuse.  Peu  importe  à  cet  égard 
qu'une telle zone puisse s'avérer d'utilité publique. Le  refus de la commune ne met pas 
en cause la gestion des déchets dans la région et ne porte aucune atteinte à un intérêt 
supérieur. Le fait que la modification du PAL aurait pu contribuer à améliorer la prise en 
charge  des  déchets  inertes  dans  la  proximité  de  Fribourg  n'est  pas  d'une  importance 
suffisante pour estimer que la commune était contrainte de donner suite à la requête de 
la recourante, sous peine de violer la loi. 

Par ailleurs, le préavis du Service des forêts et de la faune, section chasse  et faune, du 
28  juin  2006  indique  sans  ambiguïté  que  la  création  de  la  zone  litigieuse  est  contraire 
aux intérêts de la faune en raison des perturbations qu'implique l'exploitation du site. La 
recourante  tente  actuellement  de  renverser  cette  constatation  en  soulignant  que  son 
activité  sur  place  serait  plus  favorable  à  la  faune  qu'une  restitution  du  secteur  à 

 
 
 
 
- 9 - 

l'agriculture  ou  à  la  forêt,  véritable  catastrophe pour  le  maintien  des  espèces  protégées 
présentes. Elle perd de vue cependant que d'autres solutions qu'une telle restitution sont 
possibles  pour  préserver  la  faune,  sans  que  celle-ci  soit  exposée  aux  nuisances  de 
l'exploitation d'une zone ZMI. En d'autres termes, ce n'est pas parce qu'une restitution à 
l'agriculture peut se révéler contraire aux intérêts des espèces protégées qu'il y a lieu de 
créer une zone bruyante, tout aussi néfaste à la faune. 

Enfin, même si l'exploitation de la zone litigieuse respectera largement les valeurs-limites 
de  planification  dans  les  quartiers  voisins,  il  n'est  pas  contestable  que  des  nuisances  y 
seront  perceptibles.  Outre  du  bruit,  qui  restera  audible  même  par  conditions 
météorologiques favorables (cf. inspection des lieux), la zone ZMI prévue provoquera des 
émissions  liées  à  l'utilisation  des  camions  (2'400  trajets/an,  12  trajets  par  jours)  et 
d'autres  machines  que  la  concasseuse.  N'étant  pas  liée  dans  son  appréciation,  la 
Commune de Marly pouvait manifestement considérer qu'elle ne veut pas ces nuisances 
à  charge  des  habitations  voisines  et  riveraines.  Elle  n'a  ainsi  commis  aucun  abus  ou 
excès de sa latitude de jugement. 

Certes,  la  recourante  peut  invoquer  son  intérêt  économique  à  disposer  d'une  telle  zone 
sur  un  site  qu'elle  exploite  déjà  sans  autorisation.  Cet  intérêt  n'est  cependant  pas 
déterminant  en  l'espèce  et  n'impose  pas  de  donner  suite  à  sa  proposition  de  nouvelle 
zone.  L'intérêt  économique  pour  la  collectivité  publique  est  quasi-inexistant  et  la 
commune  pouvait  faire  prévaloir  les  intérêts  de  ses  habitants  à  une  qualité  de  vie  la 
meilleure  possible  sur  l'intérêt  privé  de  la  recourante.  Sous  cet  angle  également,  la 
situation n'est pas fondamentalement différente de celle d'un particulier qui se plaint du 
non-classement de son terrain dans la zone économiquement plus favorable.     

En résumé, il apparaît de manière évidente que la Commune de Marly n'a commis aucun 
excès  ou  abus  de  son  vaste  pouvoir  de  planificateur  local  en  refusant  de  créer  la  zone 
voulue  par  la  recourante.  Sa  décision  s'inscrit  dans  la  marge  de  manœuvre  dont  elle 
dispose et les motifs qu'elle a invoqués pour renoncer à créer la zone ZMI sont suffisants 
compte tenu de sa liberté en la matière. 

3.  Dès l'instant où la planification de la Commune de Marly ne pouvait être approuvée, 
il  allait  de  soi  que  celle  de  la  Commune  d'Ependes,  qui  n'avait  plus  de  signification 
propre, devait suivre le même sort. De ce point de vue, la décision de la DAEC échappe 
également à la critique. 

4.  Mal fondés, les recours doivent être rejetés. 

Il  appartient  à  la  recourante  de  supporter  les  frais  de  procédure  en  application  de  l'art. 
131 CPJA. 

Pour le même motif, il lui incombe de verser une indemnité de partie à la CIA qui a fait 
appel  aux  services  d'un  avocat  pour  défendre  ses  intérêts.  Il  y  a  lieu  cependant  de 
modifier  sa  liste  de  frais  pour  ne  tenir  compte  que  des  opérations  effectuées  devant  le 
Tribunal cantonal.  

Les autres intimés, qui ont agi sans mandataire professionnel, n'ont pas droit à une telle 
indemnité. Il n'en ont d'ailleurs pas demandée (art. 137 CPJA). 

La recourante n'a pas droit à une indemnité de partie. 

 
 
- 10 - 

l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Les recours 602 08 93 et 602 08 104 sont rejetés. 

II. 

Les  frais  de  procédure  sont  mis  par  2'500  francs  à  la  charge  de  la  recourante.  Ils 
sont compensés avec l'avance de frais qui a été effectuée, de sorte qu'un montant 
de 1'000 francs reste dû. 

III.  Un montant 3'138 fr. 70 (y compris 221 fr. 70 de TVA) à verser à Me Bovet à titre 

d'indemnité de partie est mis à la charge de la recourante. 

Cette  décision  peut  faire  l'objet  d'un  recours  auprès  du  Tribunal  fédéral,  à  Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. 

201.7; 201.9.1; 204.8 zone de concassage