# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 81d435a9-db53-50ed-bbb2-1a8a87833dd4
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-06-17
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 17.06.2005  VB.2005.00037
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2005-00037_2005-06-17.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2005.00037	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 17.06.2005
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 12.04.2006 abgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Gewässerschutz

	
Entsorgung schadstoffhaltiger Recyclingkunststoff-Matten (Reitplatz); Anfechtung eines Rückweisungsentscheids

Nach neuerer Rechtsprechung sind Rückweisungsentscheide nur bei Vorliegen prozessökonomischer Gründe (erhebliche Verfahrensverkürzung) wie Endentscheide anfechtbar. Dies ist vorliegend erfüllt (E. 1.1). Die Legitimation der Beschwerdeführerin ist zu bejahen: Sie hat als neue Grundstückseigentümerin ein schutzwürdiges Interesse daran, dass das streitbetroffene Grundstück durch schadstoffhaltige Matten auf dem durch die Mieterinnen erstellten Reitplatz ("Dressurviereck") nicht (weiter) verschmutzt und damit entwertet wird (E. 1.2). Die Vorinstanz erachtete die Sachverhaltsabklärung als ungenügend, weil die analysierte Kunststoffmatte einem relativ wenig beanspruchten Teil des Dressurvierecks entnommen worden war und das Labor für physikalische Materialprüfungen weder spezialisiert noch akkreditiert war [Eine physikalische Materialprüfung zur Frage der Versprödung war aufgrund eines verwaltungsgerichtlichen Entscheids von 1998 vorzunehmen]. Die Laboranalyse ergab einen stark erhöhten Zinkgehalt sowie eine hohe Schadstoffkonzentration, inbesondere an Polychlorierten Biphenylen (PCB), jedoch keine Versprödung der Matten (E. 2.3). Die Vorinstanz beanstandete zu Recht die in physikalischer Hinsicht mangelhaft durchgeführte Analyse. Dies ist jedoch nur von Belang, wenn deren Ergebnis entscheidwesentlich ist (E. 2.4). Die Kunststoffmatten stellen Sonderabfall dar (E. 3.1+2). Die Vorinstanz verneinte zu Unrecht die Abfalleigenschaft der Matten (E. 3.3). Zum Zeitpunkt des Entscheids des Verwaltungsgerichts von 1998 war der hohe PCB-Gehalt der Kunststoffmatten unbekannt. PCB ist ein giftiges Chemikaliengemisch, dessen Verminderung bzw. Elimination auf nationaler und internationaler Ebene angestrebt wird und vor dessen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit Fachstellen warnen (E. 4). Die Entsorgung von Sonderabfall ist regelmässig im öffentlichen Interesse geboten.Dies gilt auch vorliegend, da die Kunststoffmatten insgesamt etwa 300 g PCB, eine Substanz der Giftklasse 1, enthalten (E. 5.1). Die erstinstanzliche Verfügung stützte sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage (Abfallrecht, E. 6.1; Gewässerschutz, E. 6.3), wandte sich an die richtigen Adressaten (E. 6.2 und 6.3.3), lag im öffentlichen Interesse und war verhältnismässig (E. 6.5). Die strittige Anordnung durfte ohne weitere Sachverhaltsermittlung getroffen werden. Der vorinstanzliche Rückweisungsentscheid ist als rechtsverletzend aufzuheben (E. 6.6). Die erstinstanzliche Verfügung ist unter Anpassung der Fristen zu bestätigen (E. 7). Kostenfolgen (E. 8).

Gutheissung

			 	
				Stichworte:
	
						ABFÄLLE
ABFALLEIGENSCHAFT
ABFALLENTSORGUNG
ABFALLINHABER
ABLAGERUNG
AKZESSIONSPRINZIP
ANFECHTBARKEIT
BUWAL
DEPONIE
ENTSORGUNG
ENTSORGUNGSINTERESSE
GEWÄSSERSCHUTZ
GEWÄSSERVERSCHMUTZUNG
KOSTEN UND ENTSCHÄDIGUNGEN
LEGITIMATION
MASSNAHME
OBJEKTIVER ABFALLBEGRIFF
PARTEIWECHSEL
PCB
PROZESSÖKONOMIE
RECHTLICHES GEHÖR
RECYCLINGMATERIALIEN
RICHTLINIEN
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SACHVERHALTSABKLÄRUNG
SACHVERHALTSERGÄNZUNG
SACHVERHALTSFESTSTELLUNG
SCHADSTOFF
SCHADSTOFF
SONDERABFALL
STÖRERPRINZIP
VERHALTENSSTÖRER
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
VERURSACHERPRINZIP
VORSORGEPRINZIP
ZUSTANDSSTÖRER

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 14 AbfallG
Art. 3 GSchG
Art. 6 Abs. 2 GSchG
TVA
Art. 1 Abs. II USG
Art. 30 Abs. III USG
Art. 30e Abs. I USG
Art. 31c USG
Art. 32 Abs. I USG
§ 20 VRG
§ 21 lit. a VRG
§ 48 VRG
§ 63 VRG
VVS

					
	
	Publikationen:
	
						RB 2005 Nr. 82 S. 188

					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

I.  

A. D und E
sind seit 1992 Mieterinnen des Grundstücks Kat.Nr. 01 in V, wo sie eine
Reithalle und Pferdestallungen betreiben. Mit Einverständnis des Eigentümers G
erstellten sie nach Antritt der Mietsache auf eigene Rechnung und Gefahr ein
Dressurviereck (Trockenauslauf) in der Grösse von 20 m x 60 m auf
einer Weide. Die Fläche wurde mit einer dünnen Vliesmatte, einer 10-25 cm
dicken Schicht Schotter und einer 1.9-3.7 cm starken Dämpfungsschicht aus
Recyclingkunststoff-Matten belegt. Darüber wurde eine Tretschicht von etwa
10 cm aufgetragen, die aus einem Gemisch aus Sägemehl, Hobelspänen und
Sand besteht. Wegen Verdachts auf Altlastengefahr kontaktierte G das Amt für
Gewässerschutz und Wasserbau des Kantons Zürich (AGW, heute Amt für Abfall,
Wasser, Energie und Luft [AWEL]) und engagierte die H AG sowie die I AG zur
Erstellung von Gutachten betreffend die Konsistenz einer Recyclingkunststoff-Matte.
Die Baudirektion, handelnd durch das AGW, forderte die beiden Mieterinnen mit
Ver­fügung vom 11. November 1997 auf, den Kunststoffbelag aus­heben zu
lassen und ihn einer gesetzes­konformen Entsorgung zuzuführen. Der Regierungs­rat
wies einen dagegen gerichteten Rekurs ab. Mit Entscheid vom 18. November 1998
hiess das Verwaltungs­gericht die Beschwerde der Mieterinnen teilweise gut und
wies die Angelegenheit wegen mangelhafter Sachverhaltsfeststellung und
Gehörsverletzung zurück. 

B. Das
AWEL führte im Herbst 1999 einen Augenschein durch und liess dabei erhobene
Proben der Kunststoffmatten auf deren Brüchigkeit und den Gehalt an
Schadstoffen überprüfen. Es eröffnete D und E im April 2000 den Untersuchungs­bericht,
stellte fest, die Dämpfungsmatten hätten noch nicht den Alterungs­zustand
erreicht, der gemäss Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 18. November 1998
deren unverzügliche Entfernung notwendig machen würde, und forderte die
Mieterinnen auf, die Recyclingkunststoff-Matten bis spätestens Ende März 2003
(Ablauf des Mietvertrages) zu entsorgen. Im Juli und Dezember 2003 hielt das
AWEL die beiden Mieterinnen erfolglos dazu an, ein Entsorgungskonzept vorzulegen.

Die Baudirektion, handelnd durch das AWEL, verfügte
schliesslich am 21. Juni 2004, D und E hätten bis Ende August 2004 ein
Entsorgungskonzept einzureichen und die schadstoff­haltigen Re­cycling-Dämpfungsmatten
bis Ende Dezember 2004 auszuheben und fach­gerecht zu entsorgen. Der Ent­sorgungsnachweis
sei dem AWEL nach Abschluss der Arbeiten innert 20 Tagen ein­zureichen. Für den
Fall der Nichtbefolgung wurde die Verzeigung an die Strafbehörde an­gedroht.
Die Kosten wurden den beiden Mieterinnen je zur Hälfte auferlegt.

II.  

Gegen die Verfügung vom 21. Juni 2004 liessen D und E
rekurrieren. Der Regierungsrat hiess das Rechtsmittel mit Beschluss vom 1. Dezember
2004 "in dem Sinne" gut, als er die angefochtene Verfügung "auf[hob]
und die Streitsache zur weiteren Abklärung des Sachverhalts und zum
Neuentscheid im Sinne der Erwägungen" zurückwies.

III.  

A liess gegen den Beschluss des Regierungsrats am 24. Januar
2005 Beschwerde führen und in prozessualer Hinsicht einen Parteiwechsel
beantragen, da sie das streitbetroffene Grundstück von G erworben habe. In
materieller Hinsicht stellte sie folgenden Antrag:

" Der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 1. Dezember
2004 (RRB Nr. 1803) sei aufzuheben, und die Verfügung der
Baudirektion vom 21. Juni 2004 betreffend Aufforderung zur Entfernung der
schadstoffhaltigen Recyclingdämpfungsmatten im Trockenauslauf auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 in V zu bestätigen;

  unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners
und der Mitbeteiligten."

 

Die Baudirektion verzichtete am 14. Februar 2005 auf
Beschwerdeantwort. D und E liessen in der ihnen freigestellten Mit­beantwortung
der Beschwerde am 31. März 2005 deren Abweisung beantragen, sofern sie als
zulässig erachtet werde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Die Staatskanzlei beantragte im Auftrag des Regierungsrats die Beschwerde
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Die Beschwerde richtet sich gegen einen erstinstanzlichen
Rekursentscheid des Regierungsrats. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
ergibt sich aus § 41 des Ver­waltungsrechts­pflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG).

1.1 Nach § 48
VRG können Entscheide, welche eine Sache materiell oder durch Nicht­eintreten
erledigen, mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Abs. 1).
Zwischenentschei­de sind weiterziehbar, wenn sie für den Betroffenen einen Nacht­eil
zur Folge haben, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (Abs. 2).
Vor­entscheide, durch die eine Rechtsfrage beurteilt wird, können weitergezogen
werden, wenn dadurch sofort ein Endentscheid herbeigeführt und ein erhebliches
Beweisverfahren erspart werden kann (Abs. 3). Rückweisungsentscheide
werden in § 48 VRG nicht als anfechtbare Anordnungen eigener Art erwähnt (RB 1998
Nr. 31).

1.1.1
Die Rechtsnatur von Rückweisungsentscheiden ist nicht restlos geklärt. Sie
werden nicht als Endentscheide, sondern ent­weder als Vor- oder
Zwischenentscheide qualifiziert, weil sie zwar instanz-, aber nicht
verfahrensabschliessend sind. In der verwaltungsgericht­lichen Praxis ist
jedoch häufig eine Gleichstellung der Rückweisungsentscheide mit Endentscheiden
erfolgt, indem ihre Anfechtung nicht nur unter den Voraussetzungen von § 48
Abs. 2 und 3 VRG zugelassen wurde (vgl. zum Ganzen Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwal­tungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 28 N. 40, § 48 N. 16; RB 1998
Nr. 31). Die Gleichstellung von Rückweisungs- mit Endentscheiden wird nach
neuerer Rechtsprechung jedoch nicht mehr vorbehaltlos vor­genommen, sondern
rechtfertigt sich nur, wenn verfahrens­ökonomische Gründe dafür sprechen. Dies
ist unter anderem der Fall, wenn durch die Anfechtung einer im Rückweisungsentscheid
enthaltenen materiellen Entscheidung verhindert werden kann, dass die untere
Instanz zu vermeidbarem Arbeits­aufwand veranlasst wird (BGE 118 Ib 196 E. 1b;
vgl. zudem VGr, 27. März 2002, PB.2002.0002, E. 2b). In Anlehnung an
die in § 48 Abs. 3 VRG für die Anfechtung von Vorentscheiden
formulierten Voraussetzungen wird von der Praxis nun verlangt, dass durch die
Zulassung der Beschwerde gegen Rück­weisungsentscheide die Möglichkeit einer
erheblichen Verfahrens­verkürzung besteht (VGr, 22. Januar 2004,
VB.2003.00395, E. 1.1 – 19. August 2004, VB.2004.00154, E. 1 –
19. August 2004, VB.2004.00031, E. 1.1 [alles unter www.vgrzh.ch]; RB 2002
Nr. 20).

1.1.2
Der angefochtene Rückweisungsentscheid stellt insbesondere verschiedene
Mängel an der durch das AWEL-Labor vorgenommenen Untersuchung vom 25. Oktober
1999 fest. Die ungenügende Sachverhaltsabklärung habe zur Folge, dass nicht mit
rechtsgenügender Sicherheit davon ausgegangen werden könne, die Lebensdauer der
streitigen Matten sei abgelaufen und durch diese würde heute ein gewässerschutzgefährdender
Tatbestand oder ein polizeiwidriger Zustand bewirkt. Die Beschwerdeführerin ist
der Ansicht, durch die Beschwerde bestehe die Möglichkeit einer erheblichen
Verfahrens­verkürzung, da mit Gutheissung der Beschwerde sofort ein
Endentscheid herbeigeführt und auf weitere umfangreiche Sachverhaltsabklärungen
verzichtet werden könne, was der Prozessökonomie diene. Die Vorinstanz und die
Mitbeteiligten bestreiten dies.

1.1.3
Sollte sich der Standpunkt der Beschwerdeführerin als zutreffend erweisen,
könnte mit der beantragten Bestätigung der Verfügung der Baudirektion vom 21. Juni
2004 sofort ein Endentscheid herbeigeführt werden und eine Ergänzung des
Sachverhalts würde sich erübrigen. Eine Bestätigung des angefochtenen Rück­weisungsentscheides
würde hingegen umfangreiche zusätzliche Sachverhaltsabklärungen nach sich
ziehen, was notwendiger­weise eine Verlängerung des Verfahrens zur Folge
hätte). Aus verfahrensökonomischen Gründen ist die Beschwerde gegen den
Rückweisungsentscheid somit zuzulassen.

1.2 Zur Beschwerde
ist legitimiert, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 70 in
Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Das Eigentum am streitbetroffenen
Grundstück wurde unbestrittenermassen auf die Beschwerdeführerin übertragen.
Ein beantragter Parteiwechsel nach Änderung der Eigentümerverhältnisse ist
grundsätzlich zulässig (VGr, 20. Juni 2002,
VB.2002.00083, E. 1b, www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 106).
Die Beschwerdeführerin begründet ihr Interesse an der Beseitigung der
schadstoffhaltigen Recycling-Dämpfungsmatten mit der Verhinderung weiterer
Belastung und Entwertung ihres Grundstücks. Demgegenüber behaupten die
Mitbeteiligten im Wesentlichen, die Errichtung des Dressurvierecks habe gar
eine "Bereicherung des Grundstücks" mit sich gebracht und der
Beschwerdeführerin gehe es ohnehin nur darum, eine wesentliche Grundlage der
Erwerbstätigkeit der Mitbeteiligten zu zerstören, um diese dazu zu bringen, auf
eine weitere Erstreckung des Mietverhältnisses zu verzichten.

Ein schutzwürdiges Interesse ist zu bejahen, wenn durch die
erfolgreiche Beschwerde ein materieller oder ideeller Nachteil abgewendet
werden könnte. Ein rechtliches Interesse ist nicht erforderlich. Die
Beeinträchtigungen müssen nach objektivierter Betrachtungsweise vorliegen. Die
Beweggründe des Beschwerdeführenden sind jedoch grundsätzlich un­erheblich
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21). Eine Gutheissung der Beschwerde
hätte letztlich die Entfernung der Dämpfungsmatten zur Folge. Sollten sich die Kunststoffmatten
tatsächlich als in rechtswidriger Weise schadstoffhaltig erweisen, brächte ein
weiteres Belassen der Matten auf dem Grundstück das Risiko einer (allenfalls
weiteren) Verschmutzung des Grundstücks mit sich, was für die Grundeigentümerin
mit kaum abschätzbaren Kosten verbunden sein könnte. Das schutzwürdige
Interesse der Beschwerdeführerin an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids und
der Bestätigung der Verfügung vom 21. Juni 2004 ist damit zu bejahen. Die
Mitbeteiligten verkennen im Übrigen, dass die privatrecht­liche Miet­streitigkeit
zwischen ihnen und der Beschwerdeführerin nicht Gegen­stand des Verfahrens vor
Verwaltungsgericht ist.

1.3 Nachdem
die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist zusammenfassend auf die Beschwerde
einzutreten.

2.  

2.1 Mit dem
Rekurs können alle Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Anordnung
geltend gemacht werden (§ 20 VRG). Dazu gehört unter anderem die
unrichtige oder ungenügende Sachverhaltsermittlung (Kölz/Boshart/Röhl, § 20
N. 10 ff.). Eine unvollständige Sachverhaltsermittlung – wie sie der
Regierungsrat festgestellt hat – liegt vor, wenn nicht alle
entscheidwesentlichen Tatsachen berücksichtigt worden sind (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 20 N. 10).

2.2 Die
Vorinstanz erblickte eine ungenügende Sach­verhaltsabklärung darin, dass die untersuchte
Matte einem relativ wenig beanspruchten Teil des Dressur­vierecks und nicht dem
so genannten Hufschlag – einem durch Pferdehufe stärker belasteten Bereich des Trockenauslaufs
– entnommen worden sei. Zudem sei das AWEL-Labor für physikalische Materialprüfungen
weder spezialisiert noch akkreditiert gewesen. Die ungenügenden Sachverhaltsabklärungen
hätten zur Folge, dass nicht mit rechtsgenügender Sicherheit davon ausgegangen
werden könne, die Lebensdauer der streitigen Matten sei abgelaufen und ein
gewässerschutzgefährdender Tatbestand oder ein polizeiwidriger Zustand bewirkt
worden.

2.3 Bereits im
früheren Verfahren betreffend die streitbetroffenen Kunststoffmatten hatte das
Verwaltungsgericht eine ungenügende Sach­verhaltsabklärung zu beurteilen. Der Entscheid
vom 18. November 1998 (VB.98.00258) bildet deshalb den Ausgangspunkt für
die Prüfung, ob der Sachverhalt nunmehr rechts­genügend erstellt ist oder
nicht. Sodann sind das Protokoll des Augenscheins und die Ergebnisse der
Laboranalyse näher zu betrachten.

2.3.1
Der damalige Grundstückseigentümer hatte 1997 durch zwei Institute (oben I.A)
Muster von Kunststoffmatten untersuchen lassen, die nicht dem Trockenauslauf selbst
entnommen worden waren. Die Privatgutachten liessen sich nicht verwerten, weil
sie mög­licherweise falsche Objekte untersucht hatten. Das Verwaltungsgericht
befand, die Herkunft der Muster stehe nicht zweifelsfrei fest. Zudem lasse sich
nicht einfach annehmen, der Zustand der untersuchten Muster entspreche
demjenigen der Matten im Trockenauslauf. Es erfolgte die Rückweisung der
Angelegenheit an die Vorinstanz, unter anderem zur Erstellung eines Gutachtens
über die Matten im Trockenauslauf, wobei sich auch ab­klären lasse, ob die
Matten "in den Boden hinein­gearbeitet und von Pferdehufen zertreten
würden, bis sie brüchig, spröde und zerkleinert mit diesem nach einem gewissen
Zeitraum ein schwer zu trennendes Gemisch" bilden würden (wie die
Vorinstanz im damaligen Verfahren festgestellt hatte). Sofern die durch­zuführende
Expertise ergebe, dass die Matten Isolationsrückstände aus der Verwertung von
Kabelresten enthielten, stellten sie Sonderabfall dar gemäss Code 1821 im
Anhang 2 der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November
1986 (im Folgenden: Sonderabfallverordnung [VVS], SR 814.610).

2.3.2
Am 8. September 1999 führte das AWEL einen Augenschein zur Abklärung
der Beschaffenheit der Matten des Dressurvierecks durch, unter anderem in
Anwesenheit einer der Mieterinnen und ihres Rechtsvertreters sowie des
damaligen Eigentümers des Grundstücks. Die Anwesenden stellten bei der
Besichtigung einhellig fest, die Matten enthielten Isolationsrückstände aus der
Verwertung von Kabelresten. Die untersuchte Kunststoffmatte präsentierte sich
weder als brüchig noch spröde. Es war eine teilweise Verfärbung der unter der
Matte liegenden Steine von Auge erkennbar. Ein nennenswerter Abtrag konnte
nicht festgestellt werden.

2.3.3
Das AWEL-Labor untersuchte die anlässlich des Augenscheins erhobenen Proben
auf deren Brüchigkeit und den Gehalt an Schadstoffen. Gemäss
Untersuchungsbericht vom 25. Oktober 1999 konnte das Mattenmaterial nicht
als spröde bezeichnet werden. Das Labor wies jedoch darauf hin, die untersuchte
Matte habe in einem relativ wenig beanspruchten Teil der Anlage gelegen und die
Verschmutzung des unterliegenden Schotters im Hufschlag könne viel höher sein.
Zudem sei das Labor weder auf physikalische Material­prüfungen spezialisiert
noch dafür akkreditiert. 

Die Untersuchung betreffend Schwermetalle ergab einen stark
erhöhten Zinkgehalt. Der in Anhang 1 der Technischen Verordnung über
Abfälle vom 10. Dezember 1990 (im Folgenden: technische
Abfallverordnung [TVA], SR 814.600) für Inertstoffe massgebliche Grenzwert
wurde um das 18-fache überschritten. Aus der Untersuchung auf organische
Schadstoffe resultierte eine Belastung der Matte mit poly­zyklischen
aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK; 39 mg/kg) und polychlorierten Biphenylen
(PCB; 8.33 mg/kg). Da die technische Abfallverordnung für Gesamtgehalte an
organischen Schadstoffen keine Grenzwerte festlegt, wurden die Untersuchungsresultate
mit den ergänzenden kantonalen Richtwerten gemäss Wegleitung für die
Klassierung von Bauabfällen vom September 1994 verglichen. Die
Schadstoffkonzentration in der Matte war gemäss den massgeblichen Richtwerten –
Gesamtgehalt an PAK: 10 mg/kg, und PCB: 1 mg/kg – um das Mehrfache erhöht.
Für eine Abschätzung der organischen Schadstoffbelastung berück­sichtigte das
Labor zudem die Richtlinie des Bundes­amtes für Umwelt, Wald und Landschaft
(BUWAL) für die Verwertung, Behandlung und Ablagerung von Aushub-, Abraum- und
Ausbruchmaterial vom Juni 1999 (BUWAL-Aus­hub­richt­linie;
www.umwelt-schweiz.ch/imperia/md/content/abfall/ aushubrl_d.pdf). Darin waren
Richtwerte für un­verschmutztes bzw. tolerierbares Aushubmaterial von 1 bzw.
15 mg/kg für PAK und 0.1 mg/kg für PCB vorgesehen. Das AWEL-Labor
stellte fest, insbesondere die PCB-Belastung, die um mehr als das 80-fache über
dem Richtwert für tolerierbares Aushub­material liege, weise darauf hin, dass
auch geringe Mengen der Matte den darunter liegenden Schotter nachhaltig
verschmutzen könnten. 

Schliesslich wurde die
Löslichkeit der Metalle, der organischen Stoffe und der organischen Schadstoffe
mittels Eluattest bestimmt. Die löslichen Anteile erwiesen sich als gering. In
den wässrigen Auszügen wurden die gemäss technischer Abfallverordnung für
Inertstoffe massgeblichen Grenz­werte nicht überschritten. Bei einer
Untersuchung des Materials um den Rand der Matte wurden keine nennenswerten löslichen
Schwermetallgehalte fest­gestellt.

2.3.4
Das AWEL stellte den Mitbeteiligten das Protokoll des Augenscheins und den
Laborbericht mit Schreiben vom 29. Oktober 1999 zu. Es hielt unter anderem
fest, der gefundene Wert an PCB müsse als sehr beachtlich eingestuft werden.
Zwar sei die akute Toxi­zität von PCB, abhängig vom Chlorierungsgrad, relativ
gering. Die akute Toxizität könne aber nicht alleine für eine
Gefährdungsabschätzung massgebend sein. PCB seien Ver­bindungen, die in human-
und ökotoxikologischer Hinsicht als äusserst problematisch ein­gestuft werden
müssten. Sie stellten auch für den Menschen eine ernst zu nehmende chronische
Gesundheitsgefahr dar. Eine dosisabhängige tumorpromovierende Wirkung sei
nachgewiesen. Das AWEL gelangte zum Schluss, es müssten alle Anstrengungen unternommen
werden, um PCB von der Umwelt fernzuhalten.

Die Mitbeteiligten bestritten
in ihrer Stellungnahme vom 10. Januar 2000 die Ergebnisse der Labor­analyse
nicht.

2.4 Gemäss Entscheid
des Verwaltungsgerichts vom 18. November 1998 war unter anderem die
Versprödung bzw. Brüchigkeit der Kunststoffmatten abzuklären (oben 2.3.1).

2.4.1 Eine
Versprödung der untersuchten Matte ist durch das AWEL-Labor nicht nachgewiesen
worden. Dieses Ergebnis ist allerdings nur beschränkt aussagekräftig, da sich
die physikalische Materialuntersuchung gleich in zweifacher Hinsicht als
mangelhaft erweist: Zum einen ist das AWEL-Labor für physikalische Material­prüfungen
weder spezialisiert noch akkreditiert. Zum anderen analysierte es lediglich die
Matte eines durch Pferdehufe relativ wenig beanspruchten Teils des Dressurvierecks;
Untersuchungen im Bereich des Hufschlags fehlen gänzlich. Die Vorinstanz hat zu
Recht auf diese Mängel hin­gewiesen. Hingegen bezog sie sich in ihrem Entscheid
zu Unrecht auf die von ihr eingeholten Angaben der J GmbH. Indem diese der
Beschwerdeführerin nicht zur Kenntnis gebracht wurden, verletzte die Vorinstanz
den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin (Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV].

2.4.2 Die
inkorrekte Durchführung der physikalischen Analyse ist nur von Belang, wenn
deren Ergebnis überhaupt entscheidwesentlich ist, denn Beweis ist nur über
erhebliche Tatsachen abzunehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 10). Es
ist deshalb nachfolgend zu prüfen, ob die Baudirektion den rechtserheblichen
Sachverhalt ausreichend ermittelt hat.

3.  

3.1 Das
Verwaltungsgericht hielt im Entscheid vom 18. November 1998 fest, die Dämpfungs­matten
stellten Sonderabfall gemäss Code 1821 im Anhang 2 der Sonderabfall­verordnung dar,
sofern sie Isolationsrückstände aus der Verwertung von Kabelresten enthielten.
Die Rechtsprechung bejaht die Anwendung der Sonderabfall­verordnung in diesem
Fall (vgl. BGE 117 Ib 414 E. 2b, 4b+c).

Anlässlich des Augenscheins vom 8. September 1999 wurde
das Vorhandensein von Kabelresten festgestellt. Diesem Befund widersprach
niemand der Anwesenden. Auch in der Foto­dokumentation sind solche Reste
erkennbar. Somit sind die Kunststoffmatten grundsätzlich als Sonderabfall zu
qualifizieren.

3.2 Die Sonderabfallverordnung
gilt nicht für Sonderabfälle, welche die Anforderungen an Inertstoffe nach
Anhang 1 Ziff. 11 TVA erfüllen (Art. 1 Abs. 4 VVS). Anhang 1
Ziff. 11 TVA beschreibt die auf Deponien zugelassenen Abfälle. Zinkhaltige
Abfälle gelten nicht mehr als Inert­stoffe, wenn sie den Grenzwert von
1000 mg Zink pro Kilogramm Trockensubstanz überschreiten. Die Laboranalyse
des AWEL ergab eine Überschreitung dieses Grenzwerts um das 18-fache. Die Sonderabfallverordnung
ist somit offensichtlich anwendbar und die streitbetroffenen Kunststoffmatten
stellen alleine schon wegen des hohen Schwermetallgehalts Abfälle dar, die
nicht mehr auf Deponien zugelassen sind. Die Entsorgung von Sonderabfällen im
Sinne der Sonderabfallverordnung ist in aller Regel im öffentlichen Interesse
geboten, womit Sonderabfälle den objektiven Abfallbegriff erfüllen (vgl. BGE 123
II 359 E. 4b/cc).

3.3 Die
Vorinstanz verneint die Abfalleigenschaft der Kunststoffmatten mit der Begründung,
nur bewegliche Sachen könnten Abfall sein und eine bewegliche Sache verliere
die Abfalleigenschaft, sobald sie mit dem Boden fest verbunden und kraft des
zivilrechtlichen Akzessionsprinzips Bestandteil des Grundstücks werde. Die
Recycling-Dämpfungsmatten seien entsprechend den sachenrechtlichen Regeln
Bestandteil des Baugrundstücks geworden, weshalb sie nicht (mehr) Abfall
darstellten.

Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Vorab erscheint
es problematisch, die Unterstellung von Abfallmaterialien unter das Abfallrecht
von ihrer Verwendung abhängig zu machen (vgl. dazu auch VGr, 26. Januar
2005, VB.2004.00396/000397, E. 3.4). Richtig ist zwar, dass nur bewegliche
Sachen Abfall sein können (Art. 7 Abs. 6 des Umweltschutz­gesetzes
vom 7. Oktober 1983 [USG], SR 814.01). Der Grund dafür ist aber, dass
nur solche Sachen der Entsorgung im Sinne des Umweltschutzgesetzes zugeführt
werden können; eine "Entsorgung" von Grundstücken ist demgegenüber
nicht möglich (vgl. Ursula Brunner/Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umwelt­schutz­gesetz
[Kommentar USG], 2000, Vorbem. zu Art. 30-32e N. 33). Die Kunststoffmatten
sind zudem – wie die Beschwerdeführerin richtig ausführt – nicht Bestandteil
des Grundstücks geworden. Es fehlt an einer festen und dauerhaften Verbindung
mit dem Boden. Die Matten sind lediglich auf einer Kiesschicht auf­gelegt und
mit einem lockeren Gemisch aus Sägemehl, Hobelspänen und Sand (Tretschicht)
bedeckt. Nach Ent­fernung der Tretschicht lassen sich die einzelnen Matten –
abgesehen vom beachtlichen Gewicht – ohne grösseren Aufwand vom Boden weg­nehmen.
An der relativ einfachen Entfern­bar­keit der Matten vermag der Umstand, dass
sich die Kunststoffmatten schon mehrere Jahre auf dem Grundstück befinden,
nichts zu ändern. Zudem wurde die Wiese auf eigene Rechnung und Gefahr der
Mieterschaft mit den Matten belegt, was ebenfalls gegen ihre Bestandteils­eigenschaft
spricht.

3.4 Bei den
Kunststoffmatten auf dem streitbetroffenen Grundstück handelt es sich somit
zusammenfassend um Sonderabfall im Sinne des Anhangs 2 der Sonderabfallverordnung
(Kategorie 6: Abfälle von mechanischen oder thermischen Bearbeitungen oder
Behandlungen; Code 1821: Isolationsrückstände aus der Verwertung von
Kabelresten). Aufgrund des hohen Zinkgehalts sind die Matten zudem als Abfall
zu qualifizieren, der nicht mehr auf Deponien zugelassen ist.

4.  

Zum Zeitpunkt des verwaltungsgerichtlichen Entscheids von
1998 gänzlich unbekannt war der hohe Gehalt an organischen Schadstoffen der Kunststoffmatten
– insbesondere an PCB –, der sich erst bei der Labor­analyse des AWEL ergab. Im
nicht verwertbaren (oben 2.3.1) Gutachten der H AG vom 30. September 1997
waren weder PAK noch PCB nachgewiesen worden.

Es ist nun zu prüfen, welche Folgen sich aus dem erst 1999
festgestellten hohen Schadstoffgehalt (insbesondere PCB) der
Recycling-Dämpfungsmatten ergeben. Dazu ist anhand der Meinungen staatlicher
Fachstellen, von Erlassen des Schweizer Rechts bzw. völkerrechtlicher Abkommen
sowie der BUWAL-Aushubrichtlinie die Schädlichkeit von PCB zu eruieren.

4.1 Die
Verwendung des Chemikaliengemischs PCB ist in vielen Staaten seit etwa den
80-er Jahren vollständig verboten. Es baut sich biologisch nur sehr langsam ab
und konzentriert sich in der Nahrungskette, wird aber auch über weite
Entfernungen durch die Luft transportiert (vgl. zum Ganzen
www.umweltbundesamt.de/uba-info-daten/daten/poly­chlorierte-biphenyle.htm). Der
Schadstoff kann bereits bei einer geringen Konzentration im Kunststoffabfall in
gefährlichen Mengen verbreitet werden (vgl. BGE 117 Ib 414 E. 5a+b).
Fachstellen des Bundes sowie die EU-Kommission warnen vor den Auswirkungen von
PCB: Gemäss einer Pressemitteilung des BUWAL vom 10. November 2000 bergen
PCB ein grosses Risiko für die Umwelt. Der Stoff ist schwer abbaubar und
reichert sich über die Nahrungskette im Fettgewebe von Mensch und Tier an.
PCB-haltige Abfälle müssen als Sondermüll zwischengelagert, transportiert und
in Hochtemperaturofen verbrannt werden. PCB-haltige Abfälle dürfen unter keinen
Umständen in die Umwelt oder in normale Kehrichtverbrennungsanlagen gelangen
(www.umwelt-schweiz.ch/buwal/de/me­dien/presse/artikel/20001110/00773). Gemäss
einem "Factsheet" des Bundesamts für Gesundheit (BAG) vom 10. November
2000 wird PCB über den Magen-Darm-Trakt, aber auch über die Haut und Lungen
aufgenommen, verteilt sich rasch im Körper und reichert sich im Fettgewebe an.
Die Aufnahme grösserer Mengen führt zu akuten Hautbeschwerden, verursacht
Leber-, Milz- und Nierenschäden und schwächt das Immunsystem. Bei Tieren wurde
eine krebsfördernde Wirkung von PCB nachgewiesen. Damit PCB nicht weiterhin der
Umwelt zugeführt werden, ist eine fachgerechte Ent­sorgung der Alt­lasten nach
Ansicht des BAG unerlässlich (www.bag.admin.ch/chemikal/gesund/d/ pcb.htm). Die
EU-Kommission verabschiedete im Jahr 2001 eine Strategie zur Begrenzung des Vorkommens
von Dioxinen, Furanen und PCB, um einen besseren Schutz der menschlichen
Gesundheit und der Umwelt zu gewährleisten. PCB wurden als vermutlich
karzinogen für den Menschen eingestuft, zudem hätten sie weitere nachteilige
Auswirkungen, beispielsweise auf die Fortpflanzungsfähigkeit
(http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/ l21280.htm).

In der Schweiz wurde die Verwendung von PCB 1972 für
offene Systeme untersagt und seit 1986 gilt ein generelles PCB-Verbot (vgl.
www.bag.admin.ch/chemikal/gesund/d/ pcb.htm). Verschiedene Erlasse des
Schweizer Rechts sowie völkerrechtliche Abkommen haben die Verminderung oder
Eliminierung von PCB zum Ziel:

4.2 So untersagt
die Verordnung über verbotene giftige Stoffe vom 23. Dezember 1971
(SR 813.39) in Art. 9 Abs. 1 die Verwendung von PCB in
Publikums- oder gewerblichen Produkten. PCB ist ausserdem ein Gift im Sinn von Art. 2
des Giftgesetzes vom 21. März 1969 [GG, SR 813.0; nur wenige, hier
nicht relevante Bestimmungen des neuen Chemikaliengesetzes vom 15. Dezember
2000 sind bisher in Kraft gesetzt worden, AS 2004, 4763]). In der durch
das BAG erstellten Giftliste wird PCB in der Klasse der giftigsten Substanzen
(Giftklasse 1) aufgeführt (www.bag.admin.ch/chemikal/registr/d/giftl.htm
[Giftliste 1, CAS-Nr. 1336-36-3]; vgl. Art. 3 der Gift­verordnung vom
19. September 1983, SR 813.01). Als Gifte gelten unbelebte Stoffe und
daraus hergestellte Erzeugnisse, die, vom Körper aufgenommen oder mit ihm in Berührung
gebracht, schon in verhältnismässig geringen Mengen durch chemische oder
chemisch-physikalische Wirkung das Leben oder die Gesundheit von Menschen und
Tieren gefährden können und deren Handhabung daher besondere Vorsicht verlangt
(Art. 2 GG). Wer mit Giften verkehrt, ist verpflichtet, alle zum Schutze
von Leben oder Gesundheit notwendigen Massnahmen zu treffen (Art. 14 GG).
Unter den Begriff des "Verkehrs" mit Giften fällt unter anderem deren
Aufbewahrung (Art. 3 Abs. 1 GG). Sind Stoffe im Sinne von Art. 26
USG gleichzeitig Gifte gemäss Giftgesetzgebung, so unterliegt der Umgang mit
ihnen grundsätzlich dem Giftgesetz, soweit es um den Schutz vor giftigen
Stoffen geht, die das Leben und die Gesundheit von Menschen und Tieren
gefährden können (vgl. Jörg Leimbacher in: Kommentar USG, 2002, Art. 26 N. 17).

Die Verordnung über Belastungen des Bodens vom 1. Juli
1998 (VBBo, SR 814.12; vgl. zudem Art. 7 Abs. 4bis
USG) legt in Anhang 2 Richt-, Prüf- und Sanierungswerte für organische
Schadstoffe im Boden fest. Bei Überschreiten der Sanierungswerte verbieten die
Kantone die davon betroffenen Nutzungen (Art. 10 Abs. 1 VBBo). Für
PCB beträgt der höchste Sanierungswert (Landwirtschaft und Gartenbau) 3 mg
pro Kilogramm Trockensubstanz. Gemäss Anhang 4.8 der Stoffverordnung vom 9. Juni
1986 (SR 814.013) gelten Kondensatoren und Transformatoren als
schadstoffhaltig, wenn sie PCB enthalten. Sie sind dann zu entsorgen. Die
Luftreinhalteverordnung (SR 814.318.142.1) begrenzt in Anhang 5 den
Schadstoffgehalt an PCB in flüssigen Brennstoffen auf 1 mg pro Kilogramm.
Konzen­trationswerte an PCB sind zudem in der Altlastenverordnung vom 26. August
1998 (SR 814.680) vorgesehen.

Die Schweiz ist dem Stockholmer Übereinkommen über
persistente organische Schad­stoffe vom 22. Mai 2001 beigetreten
(POP-Konvention, SR 0.814.03, für die Schweiz am 17. Mai 2004 in
Kraft getreten). Ziel dieser Konvention ist es, die menschliche Gesundheit und
die Umwelt vor persistenten organischen Schadstoffen zu schützen (Art. 1
POP-Konvention). Zu den persistenten organischen Schadstoffen, die zu
eliminieren sind, gehören unter anderem die PCB (vgl. Anhang A der
POP-Konvention). Auch das Protokoll zum Übereinkommen von 1979 über weiträumige
grenz­überschreitende Luftverunreinigung betreffend persistente organische
Schadstoffe vom 24. Juni 1998 (SR 0.814.325, für die Schweiz am 23. Oktober
2003 in Kraft getreten) zählt PCB in Anhang 1 grundsätzlich zu den
Stoffen, die weder hergestellt noch verwendet werden sollen.

4.3 Neben den
genannten Erlassen bzw. Übereinkommen ist die BUWAL-Aushubrichtlinie von 1999
zu beachten, welche Richtwerte für den Gehalt an PCB festlegt.

Eine Richtlinie hat zwar keine
Gesetzeskraft und ist daher für die Gerichte grundsätzlich nicht verbindlich.
Aufgrund des darin zum Ausdruck gelan­genden Fachwissens ist sie jedoch
geeignet, einen sachge­mässen und rechtsgleichen Vollzug sicherzu­stellen,
weshalb sie die gerichtliche Überprüfung dennoch erheblich beeinflussen kann
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 64 f.). Besonders Richtlinien
technischer Natur wird eine präzisierende, die Auslegung beeinflussende Wirkung
zugestanden; sie sind in diesem Sinn vom Gericht mitzuberücksichtigen (VGr, 4. Dezember
2002, VB.2002.00206, E. 4c/aa, www.vgrzh.ch; vgl. auch René Rhinow/Beat
Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 9 B II a; BGE 122 V 19
E. 5b/bb, 118 Ib 164 E. 4a). Entsprechendes gilt für die
BUWAL-Aushubrichtlinie.

Das AWEL-Labor verglich die Resultate der Analyse mit den
Richtwerten dieser Richt­linie. Der darin festgesetzte Richtwert "U"
für unverschmutztes Aushubmaterial wurde bei der durch das AWEL analysierten Matte
bei den PAK um das 39-fache überschritten, bei den PCB um das über 80-fache.
Beim Richtwert "T" für tolerier­bares Aushubmaterial zeigte sich bei
den PAK eine Überschreitung um das 2.6-fache, bei den PCB – die Richtwerte U
und T betragen jeweils 0.1 mg/kg – wiederum um das über 80-fache.

4.4 Zusammenfassend
handelt es sich bei den PCB um ein giftiges Chemikaliengemisch, das durch die
Gesetzgebung vermieden bzw. eliminiert werden soll und vor deren Aus­wirkungen
auf die mensch­liche Gesundheit Fachstellen warnen. Die durch das AWEL-Labor
analysierte Kunststoffmatte weist einen hohen Gehalt an PCB – und weiteren Schadstoffen
bzw. Schwermetallen – auf. Somit erfüllen die Dämpfungsmatten zusätzlich zum
bereits Gesagten (oben 3) die Eigenschaft als Sonderabfall im Sinne von Code
3060 des Anhangs 2 der Sonderabfallverordnung (Kategorie 12: mit PCB
verunreinigte Materialien und Geräte).

5.  

5.1 Sonderabfall
erfüllt im Allgemeinen den objektiven Abfallbegriff; mithin ist dessen Entsorgung
regelmässig im öffentlichen Interesse geboten (oben 3.2). Dies gilt auch für
die streitbetroffenen Kunststoffmatten: Sie sind mit giftigem PCB kontaminiert,
das unter anderem auch über die Luft entweicht und deshalb von Mensch und Tier
über die Haut und Lungen aufgenommen wird (oben 4.1). Eine schwarze Verfärbung
der unter den Matten liegenden Schotterschicht war zudem beim Augenschein vom 8. September
1999 erkennbar, und eine leichte Bestreichung der Mattenunterfläche mit einem
Pinsel liess schwarzes Material abfallen. Die Kunststoffmatten können daher
nicht als "stabil" bezeichnet werden. Das Dressurviereck umfasst eine
Fläche von 1'200 m2. Die Matten sollen pro Quadratmeter etwa
30 kg wiegen. Bei einem Gesamtgewicht der Matten von ungefähr
36'000 kg und einem PCB-Anteil von 8.33 mg pro Kilogramm Trockenmatte
ergibt sich eine Menge an PCB von knapp 300 Gramm. Es handelt sich somit
um eine grosse Menge einer Substanz der Giftklasse 1 (vgl. oben 4.2 Abs. 1).
Das Entsorgungsinteresse ist sehr hoch.

5.2 Bei dieser
Sachlage fragt es sich, ob eine weitere physikalische Untersuchung der
Kunststoffmatten entscheidrelevant war oder ob gestützt auf die bisherigen
Abklärungen, insbesondere auf die Ergebnisse der Untersuchungen über den
Schadstoffgehalt (und hier vor allem: PCB), ein Entscheid gefällt werden konnte.

6.  

Die von der Beschwerdegegnerin angeordneten Massnahmen gemäss
Verfügung vom 21. Juni 2004 müssen sich auf eine genügende Rechtsgrundlage
stützen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (vgl. Art. 5
Abs. 1 und 2 sowie [hinsichtlich Grundrechtseinschränkungen] Art. 36
BV). 

6.1 Die
Beschwerdegegnerin stützte die Verfügung vom 21. Juni 2004 auf das Vorsorgeprinzip
gemäss Art. 1 Abs. 2 USG ab, welches in Bezug auf das Abfallrecht in Art. 30
USG und Art. 1 TVA konkretisiert worden sei. Zudem bejahte sie eine
Verletzung von Art. 30e Abs. 1 USG und forderte die Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustands.

6.1.1
Abfälle sollen soweit möglich vermieden oder zumindest verwertet werden (Art. 30
Abs. 1+2 USG). Sie müssen umweltverträglich entsorgt werden (Abs. 3).
Die Entsorgung von Abfällen ist mithin die einzige Alternative zur Vermeidung
(vgl. dazu und zum Folgenden Ursula Brunner in: Kommentar USG, 2000, Art. 30
N. 28 f.+47 f.+50). Die Entsorgung einmal produzierter Güter ist
faktisch unvermeidlich. Es besteht eine qualifizierte Entsorgungspflicht, indem
Abfall entweder durch Verwertung oder Ablagerung umwelt­verträglich entsorgt
werden muss. Art. 30 Abs. 3 USG stellt im Gegensatz zu den beiden
vorhergehenden Absätzen der Bestimmung eine direkt verpflichtende
Verhaltensvorschrift dar. Die Bestimmung richtet sich an die jeweiligen Inhaber
von Abfällen.

Abfälle dürfen nur auf Deponien abgelagert werden (Art. 30e
Abs. 1 USG). Die Ablagerung von Abfällen ausserhalb von bewilligten
Deponien ist folglich verboten. Als Ablagerung gilt grundsätzlich das
endgültige Unterbringen von Abfällen in nicht mehr gering­fügigem Umfang,
währenddem Zwischenlagerung das vorübergehende Unterbringen von Abfällen meint,
welche die zulässige Entsorgungsendstufe (Verwertung oder Ablagerung) noch
nicht erreicht haben. Die vorübergehende Natur der Lagerung muss objektiv fest­stehen.
Deuten die Umstände darauf hin, dass die Abfälle auf unbestimmte Dauer ab­gestellt
bleiben sollen, oder lagern sie bereits seit längerer Zeit (z.B. seit mehr als
zehn Jahren), so ist der Tatbestand der Ablagerung erfüllt. Das Ablagerungsverbot
gemäss Art. 30e Abs. 1 USG ist allgemein verbindliche Verhaltensnorm.
Die Bestimmung richtet sich vorab an den Inhaber von Abfällen. Bei Verletzung
des Verbots erlässt die Behörde eine Wiederherstellungsverfügung oder trifft
die erforderlichen Sicherungs- und Behebungsmassnahmen auf dem Weg des
unmittelbaren Vollzugs (vgl. Pierre Tschannen in: Kommentar USG, 2000, Art. 30e
N. 9+11 ff.). Im Übrigen statuiert auch § 14 Abs. 1 des Abfallgesetzes
vom 25. September 1994 (AbfallG, LS 712.1) ein Verbot der Ablagerung
von Abfall im Freien, sei dies auf öffentlichem oder privatem Grund. Die
kantonalen Behörden ordnen die erforderlichen Massnahmen an zur Behebung einer
bestehenden oder zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für Mensch und
Umwelt (§ 9 Abs. 1 AbfallG).

Angesichts der genannten Bestimmungen des Abfallrechts
kann offen gelassen werden, inwieweit das Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2
USG) als Verfügungsgrundlage taugt. Jedenfalls können die erforderlichen
Verfügungsgrundlagen bei Bestimmungen vorliegen, welche das Vorsorgeprinzip
konkretisieren (vgl. dazu Pierre Tschannen in: Kommentar USG, 2003, Art. 1
N. 28 f.).

6.1.2
Wie bereits erörtert, sind die streitbetroffenen Kunststoffmatten als
Abfall zu qualifizieren (oben 3+4). Sie enthalten Reste von Isolationsmaterial
und gelten auch aufgrund des hohen Gehalts an PCB und Zink als Sonderabfall im
Sinn der Sonderabfallverordnung. Ihre Entsorgung ist objektiv geboten (oben 3.2).
Die Matten lagern schon seit mehr als zehn Jahren auf dem betroffenen
Grundstück. Es handelt sich dabei um Abfall in keineswegs mehr geringfügigem
Umfang (oben 6.1.1 Abs. 2). Die Beschwerdegegnerin stützte sich damit im
Ergebnis zu Recht unter Hinweis auf das Vorsorgeprinzip auf die konkrete Abfall­gesetzgebung,
um die Entfernung der Kunststoffmatten zu fordern. Alleine schon die oben
angeführten Bestimmungen des Abfallrechts bilden eine genügende gesetzliche
Grundlage für die Verfügung vom 21. Juni 2004.

6.2 Nach
Auffassung der Vorinstanz – und im Wesentlichen derjenigen der Beschwerdeführerin
– liegt die Pflicht zur Entsorgung der Kunststoffmatten bei den Mitbeteiligten,
jedenfalls solange diese noch Mieter­innen sind. Dies bestreiten die Mitbeteiligten
im Wesentlichen folgendermassen: Da sie "weder nach Mietrecht noch nach
Sachenrecht Inhaberinnen oder Eigentümerinnen des … Dressurvierecks"
seien, könne sie die öffentlich-rechtliche Pflicht zur Beseitigung der Matten
nicht treffen.

6.2.1
Die Pflicht zur Entsorgung von Abfällen obliegt dem Inhaber der Abfälle,
sofern es sich nicht um Siedlungsabfälle handelt (Art. 31c USG). Als
Siedlungsabfälle gelten Abfälle, die aus Haushalten stammen, sowie andere
Abfälle vergleichbarer Zusammen­setzung. Aus Haushalten stammende Abfälle sind
Abfälle, die von Privatpersonen bei Verwendung von Gütern des täglichen Bedarfs
und bei der Verrichtung von Arbeiten ohne Erwerbszweck erzeugt werden. Andere
Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung sind Abfälle aus Industrie-, Gewerbe-,
Dienstleistungs- und Verwaltungsbetrieben, sofern sie qualitativ nicht
wesentlich von dem abweichen, was aus einem Privathaushalt an Abfall zu
erwarten ist (Pierre Tschannen in: Kommentar USG, 2000, Art. 31b N. 9).
Die streitbetroffenen Kunststoffmatten sind keine Abfälle, die üblicherweise
von einem Privathaushalt anfallen. Für die Mitbeteiligten stellt das
Dressurviereck nach eigenen Angaben eine "wesentliche Grundlage ihrer
Erwerbstätigkeit" dar. Die Recycling-Dämpfungsmatten sind mithin als
"übrige Abfälle" im Sinne von Art. 31c USG zu qualifizieren. Die
Entsorgungspflicht kommt damit den Inhabern des Abfalls zu. Grundsätzlich hat
der Abfallinhaber auch die Kosten für die Entsorgung zu tragen (Art. 32 Abs. 1
USG). 

Die Figur des Abfallinhabers
verkörpert die abfallrechtliche Konkretisierung des Ver­ursacherprinzips (vgl. Art. 2
USG). Grundsätzlich ist Inhaber von Abfällen, wer die tat­sächliche Herrschaft
darüber hat. Tatsächliche Herrschaft meint das faktische Vermögen, die Sache
ohne Rücksicht auf Recht oder Unrecht zu verwenden, zu verändern, zu zer­stören,
zu behalten oder weiterzugeben. Weder sachenrechtliche Qualifikationen (Eigen­tum,
Besitz) noch die spezifische Störerfunktion sind massgeblich (vgl. Brunner/Tschan­nen
in: Kommentar USG, Vorbem. zu Art. 30-32e N. 49 f., mit
Hinweisen; Ursula Brunner in: Kommentar USG, 2001, Art. 32 N. 11; Beatrice
Wagner Pfeifer, Umweltrecht II, Zürich 2001, S. 73; BGr, 15. Oktober
2002, 1A.179/2002, E. 3, www.bger.ch; VGr, 13. November 2003,
VB.2003.00158, E. 6, www.vgrzh.ch; BBl 1993 II 1498).

6.2.2
Die Mitbeteiligten sind seit 1992 ("obere Weide") bzw. 1993
("untere Weide") Mieterinnen des streitbetroffenen Grundstücks. Das
Dressurviereck erstellten sie mit Zustimmung des damaligen Vermieters "auf
eigene Rechnung und Gefahr" auf der so genannten "unteren
Weide". Gemäss einem noch abzuschliessenden Zusatzvertrag sollte der Ver­mieter
bei einer Mietdauer von weniger als zehn Jahren die Erstellungskosten teilweise
ersetzen. Ein solcher Zusatzvertrag scheint nie abgeschlossen worden zu sein
und findet sich auch nicht bei den Akten. Der Mietvertrag wurde per Ende März
2003 aufgelöst, in der Folge jedoch erstreckt. Nach der Aktenlage sind die
Mitbeteiligten immer noch Mieterinnen des Grundstücks.

Als Mieterinnen verfügen die Mitbeteiligten über das
Grundstück und damit auch über den von ihnen erstellten Trockenauslauf. Die
darin enthaltenen Kunststoffmatten können sie grundsätzlich auch entfernen. An
dieser umfassenden Verfügungsmacht über das Grundstück ändert der Eigentümerwechsel
nichts (vgl. BGr, 15. Oktober 2002, 1A.179/2002, E. 3.3). Damit
erfüllen die Mitbeteiligten aber den umweltrechtlichen Begriff der Abfall­inhaber
im Sinne von Art. 31c und 32 Abs. 1 USG, weshalb sie sowohl die
Entsorgungspflicht als auch die Kostentragungspflicht für die umweltrechtliche
Massnahme trifft.

6.3 Die
Beschwerdegegnerin verlangte die Entfernung der Dämpfungsmatten zusätzlich auf
der Grundlage von Art. 6 Abs. 2 und Art. 3 des
Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG, SR 814.20).

6.3.1
Nach Art. 3 GSchG ist jedermann verpflichtet, alle nach den Umständen
gebotene Sorgfalt anzuwenden, um nachteilige Einwirkungen auf die Gewässer zu
vermeiden. Diese Bestimmung begründet keine selbständigen Verpflichtungen und
insbesondere keine positive Verpflichtung zu aktiver Verhinderung möglicher
drohender Einwirkungen. Art. 3 GSchG legt den Sorgfaltsmassstab fest, der
bei der Wahrnehmung der gesetzlichen Pflichten zu gelten hat. Die allgemeine
Sorgfaltspflicht nach Art. 3 GSchG wird durch die einzelnen Verhaltenspflichten
im Gewässerschutzgesetz konkretisiert. Auch Vorschriften aus anderen Be­reichen
– beispielsweise aus dem Abfallrecht – können den Interessen des Gewässerschutzes
dienen. Deren Verletzung stellt daher zugleich eine Verletzung von Art. 3
GSchG dar (vgl. zum Ganzen Wagner Pfeifer, S. 103).

Nach Art. 6 Abs. 2 GSchG ist es untersagt,
Stoffe, die Wasser verunreinigen können, ausserhalb eines Gewässers abzulagern
oder auszubringen, sofern dadurch die konkrete Gefahr einer Verunreinigung des
Wassers entsteht. Diese Verpflichtung ist allgemein verbindlich (Wagner
Pfeifer, S. 103). Die konkrete Gefahr einer Verunreinigung liegt vor, wenn
nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge eine Verunreinigung der Gewässer mit grosser
Wahrscheinlichkeit früher oder später eintreten wird (BBl 1987 II 1109).
Verunreinigung bedeutet jede nachteilige physikalische, chemische oder
biologische Veränderung des Wassers (Art. 4 lit. d GSchG). Nach der
Praxis stellt jede zusätzliche Schadstoffmenge eine Ver­unreinigung dar, unabhängig
von den Auswirkungen auf das betroffene Gewässer (Wagner Pfeifer, S. 104).
Sind Gewässerschutzbestimmungen des Bundes und des Kantons sowie gestützt
darauf erlassene Verfügungen verletzt, ist die Schaffung oder Wiederherstellung
des vorgeschriebenen Zustandes innert angemessener Frist und unter Androhung
der Ersatzvornahme zulasten des Pflichtigen anzuordnen (§ 9 Abs. 1
des Einführungs­gesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974, LS 711.1).

6.3.2
Dem Untersuchungsbericht des AWEL-Labors vom 25. Oktober 1999 ist zu
entnehmen, dass die analysierte Matte geringe lösliche Anteile an Metallen,
organischen Stoffen (DOC) und organischen Schadstoffen (PAK und PCB) enthielt.

Die geringen löslichen Anteile an PCB – um diesen
Schadstoff geht es hier in erster Linie – lassen sich dadurch erklären, dass
dieses Chemikaliengemisch im Allgemeinen lipophil (fettlöslich) und eher
schlecht wasserlöslich ist (vgl. www.umweltbundesamt.de/uba-info-daten/daten/polychlorierte-biphenyle.htm).
Zudem ist zu berücksichtigen, dass zwischen den Recycling-Dämpfungsmatten ca.
4 cm breite Fugen bestehen, durch die das Niederschlagswasser abrinnt.
Durch die Witterung kommt es somit zu einem kontinuierlichen Abfluss von
Niederschlagswasser, das geringe Anteile an PCB enthält. Dieses gelangt sodann
ungehindert in das nächstgelegene Gewässer. Da jede zusätzliche Schadstoffmenge
eine Verunreinigung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 GSchG bedeutet (oben
6.3.1 Abs. 2) und eine zwar geringe, aber kontinuierliche Verunreinigung
mit giftigem PCB über Jahre hinweg (die Laboranalyse wurde vor mehr als fünf
Jahren durchgeführt) nicht vernachlässigbar ist, stützte sich die
Beschwerdegegnerin zu Recht auch auf Art. 6 Abs. 2 GSchG als
Konkretisierung der allgemeinen Sorgfaltspflicht gemäss Art. 3 GSchG.

6.3.3
Die Kosten für Massnahmen nach dem Gewässerschutzgesetz tragen die
Verursacher (Art. 3a GSchG). Als Verursacher gilt, wem eine zu vermeidende
oder zu behebende nachteilige Einwirkung zuzurechnen ist (vgl. Wagner Pfeifer, S. 121).
Unter Berück­sichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips dürfen sich
polizeiliche Massnahmen grundsätzlich nur gegen den Störer richten (Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Ver­waltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 2488).
Störer ist zunächst derjenige, der eine polizeiwidrige Gefahr oder Störung
selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter
verursacht hat (Verhaltensstörer); Störer ist aber auch, wer über die Sache,
die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt
hat (Zustandsstörer; BGE 122 II 65 E. 6a mit weiteren Hinweisen).
Sowohl die polizeiliche Verantwortlichkeit des Verhaltens- als auch des
Zustandsstörers setzt kein Verschulden voraus; entscheidend ist allein die
Tatsache, dass eine Störung vorliegt und dass die Sache selbst unmittelbar die
Gefahrenquelle bildet (Häfelin/Müller, Rz. 2492, mit Nachweisen).

Die Mitbeteiligten haben das
Dressurviereck mit den schadstoffhaltigen Kunststoffmatten selbst erstellt und
üben seither als Mieterinnen des Grundstücks die faktische Verfügungsgewalt
darüber aus (oben 6.2.2 Abs. 2). Sie sind folglich sowohl Verhaltens- als
auch Zustands­störerinnen. Als Verursacherinnen der Gewässerverunreinigung sind
sie für die auf das Gewässerschutzgesetz gestützte Massnahme kostenpflichtig.

6.4 Ob
Bestimmungen innerhalb der Giftgesetzgebung – die Stoffgesetzgebung ist hier
subsidiär (4.2 Abs. 1) – allenfalls zusätzliche gesetzliche Grundlagen für
die Verfügung vom 21. Juni 2004 darstellen, kann offen gelassen werden.
Dasselbe gilt für die Frage, inwieweit belasteter Boden im Sinne von Art. 7
Abs. 4bis USG vorliegt (vgl. oben 4.2 Abs. 2).

6.5 Es bleibt
zu prüfen, ob die von der Beschwerdegegnerin geforderte Entsorgung der
Kunststoffmatten ein geeignetes und notwendiges Mittel darstellt, um das öffentliche
Interesse an einer intakten Umwelt und insbesondere die Zielsetzungen der
Abfallgesetzgebung und des Gewässerschutzes zu erreichen, und ob damit der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt ist.

6.5.1
Die fachgerechte Entsorgung der Recyclingkunststoff-Matten ist geeignet,
das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel, insbesondere die Verhinderung
weiterer Abgabe von PCB an die Umwelt, zu erreichen (zur Eignung der Massnahme
vgl. Häfelin/Müller, Rz. 587 ff.). Die Massnahme ist dann nicht
erforderlich, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten
Erfolg ausreichen würde (dazu Häfelin/Müller, Rz. 591 ff.). Um die
weitere Abgabe an organischen Schadstoffen an die Umgebung zu verhindern, ist
keine gleich geeignete, aber mildere Massnahme denkbar. Die Mitbeteiligten
wussten spätestens seit dem Jahr 2000 um die Notwendigkeit der Entsorgung der
Matten. Der Ablauf des Mietvertrags Ende März 2003 und die seither offenbar
erfolgte Erstreckung des Mietverhältnisses lassen die Massnahme in zeitlicher
Hinsicht nicht als unnötig oder unzweckmässig erscheinen, zumal unklar ist, wie
lange die Er­streckung noch andauern wird (vgl. zudem VGr, 15. September
2004, VB.2004.00215, E. 3.6.4, www.vgrzh.ch). Zudem kann die Durchsetzung
des öffentlichen Interesses am Umweltschutz nicht vom Ausgang schon seit Jahren
andauernder privat­rechtlicher Mietstreitig­keiten abhängig gemacht werden.

6.5.2
Es stellt sich somit noch die Frage der Zumutbarkeit der Massnahme für die
betroffenen Privaten; mithin ist danach zu fragen, ob ein vernünftiges
Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel der Massnahme und dem Eingriff
besteht, den sie für die Betroffenen bewirkt. Es ist eine wertende Abwägung der
zu wahrenden öffentlichen Interessen und der durch den Eingriff beeinträchtigten
privaten Interessen vorzunehmen (Häfelin/Müller, Rz. 613 ff.).

Im Entscheid vom 18. November 1998 erwog das
Verwaltungsgericht, es lasse sich mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
nicht vereinbaren, die unverzügliche Beseitigung der Matten "nur um der
Eigenschaft als Sonderabfall willen" zu verlangen, zumal sich die Matten
seit Jahren dort befänden und die Mieterinnen bei deren Einbau offenbar in
gutem Glauben gewesen seien.

Dies ist nunmehr aufgrund des seither neu festgestellten
Sachverhalts sowie weiterer Umstände anders zu beurteilen: Zunächst war zum
damaligen Zeitpunkt die Verunreinigung der Recycling-Dämpfungsmatten mit dem
giftigen Chemikalien­gemisch PCB nicht bekannt. Die vom früheren
Grundeigentümer auf eigene Initiative durchgeführten Analysen – wobei PCB und
PAK nicht nachgewiesen wurden – waren nicht verwertbar, da Zweifel am
Untersuchungsobjekt bestanden. Weiter geht es im jetzigen Verfahren nicht um
eine relativ kurzfristig angeordnete Massnahme wie damals gemäss Verfügung der Beschwerdegegnerin
von 1997. Vielmehr wies das AWEL die Mitbeteiligten mit Schreiben vom 28. April
2000 darauf hin, die unverzügliche Anordnung des "Ausbaus" der
Dämpfungsmatten rechtfertige sich zwar nicht, jedoch müssten die Matten in
nicht allzu ferner Zukunft beseitigt werden. Es erweise sich als angemessen,
die Entsorgung der Dämpfungsmatten spätestens mit Ablauf des Mietvertrages von
Ende März 2003 durchzuführen, weshalb die Mieterinnen für eine fachgerechte
Entsorgung der Matten bis zu diesem Zeitpunkt besorgt sein sollten. Auf dieses
Schreiben antworteten die Mitbeteiligten nie. Sie mussten deshalb spätestens
seit Ende April 2000 ernsthaft damit rechnen, die Matten bald entsorgen zu
müssen. Im Schreiben vom 27. Juli 1999 hatten sich die Mitbeteiligten –
bzw. deren Rechtsvertreter – nicht generell gegen die Beseitigung der Matten
gewehrt, sondern nur gegen deren unverzügliche Entfernung vor Ablauf des Miet­vertrages
von Ende März 2003. Und im Brief vom 10. Januar 2000 äusserten sie sich
dahingehend, dass die Matten "in einigen Jahren ohnehin entfernt
werden" müssten; aufgrund der vertraglichen Verhältnisse sei die Entfernung
der Matten im Jahr 2003 zu erwarten. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom
21. Juni 2004 wurde erst erlassen, nachdem die Mitbeteiligten noch zweimal
aufgefordert worden waren, ein Entsorgungskonzept vor­zulegen und die
Kunststoffmatten einer fachgerechten Entsorgung zuzuführen. Die Mitbeteiligten
konnten die Dämpfungsmatten über zehn Jahre lang gebrauchen und amortisieren.
Angesichts des auf dem Spiel stehenden erheblichen Interesses an einer intakten
Umwelt und der drohenden (weiteren) Verunreinigung der Umgebung mit giftigem
PCB erscheint deshalb die Massnahme auch unter Berücksichtigung der
beachtlichen Entsorgungskosten als zumutbar für die Mitbeteiligten.

6.6 Zusammenfassend
erweist sich der Entscheid der Baudirektion als rechtsbeständig. In
Berücksichtigung der massgeblichen Rechtslage konnte sie die strittige
Anordnung ohne weitere Sachverhaltsermittlungen treffen. Der vorinstanzliche
Entscheid ist somit als rechtsverletzend aufzuheben. 

7.  

Die Beschwerde ist ein reformatorisches Rechtsmittel. Hebt
das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es in der
Regel selbst (§ 63 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 8). Wie die
vorangehenden Erwägungen zeigen, ist die Verfügung der Baudirektion vom 21. Juni
2004 zu bestätigen. Die in Dispositiv-Ziffern I und II genannten Fristen sind
anzupassen.

8.  

Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der
Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Die Beschwerdeführerin obsiegt mit ihrer Beschwerde
vollständig. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin wird wiederhergestellt,
weshalb sie nicht unterliegende Partei ist. Die Mitbeteiligten unterliegen hin­gegen
mit ihren Anträgen vollständig. Sie sind Verfahrens­beteiligte im Sinne von § 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 21). Die Gerichtskosten
sind somit den Mitbeteiligten aufzuerlegen. Die Mitbeteiligten sind zudem zu
einer Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- an die Beschwerdeführerin
zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Für Kosten und
Entschädigung haften sie zu gleichen Teilen und solidarisch füreinander
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3, § 17 N. 35).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    In
Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrats vom 1. Dezember
2004 aufgehoben und die Verfügung der Baudirektion vom 21. Juni 2004 mit
Ausnahme der in den Dispositiv-Ziffern I und II genannten Fristen bestätigt.
Die gemäss Dispositiv-Ziffer I bis 31. Dezember 2004 angesetzte Frist
beträgt sechs Monate ab Rechtskraft dieses Entscheids. Die gemäss Dispositiv-Ziffer II
bis 31. August 2004 angesetzte Frist beträgt zwei Monate ab Rechtskraft
dieses Entscheids.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      90.--     Zustellungskosten,

Fr. 8'090.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden den beiden Mitbeteiligten je zur Hälfte auferlegt, unter
solidarischer Haftung füreinander.

4.    Die
Mitbeteiligten werden unter solidarischer Haftung füreinander verpflichtet, der
Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von je Fr. 1'500.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

5.    Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6.    Mitteilung an …