# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 93844280-bbd7-5180-93ea-a297453e1e7f
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-06-23
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 23.06.2005  VR.2004.00002
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VR-2004-00002_2005-06-23.html

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				Geschäftsnummer: 	VR.2004.00002	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 23.06.2005
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 02.05.2006 teilweise gutgeheissen.
	Rechtsgebiet: 	Enteignungsrecht
	Betreff: 

	materielle Enteignung

	
Materielle Enteignung (Zuweisung von Grundstücken von der Wohnzone D zur Freihaltezone; verschiedene Grundstücke in Zürich)

Tatsachen, die sich nach dem massgeblichen Stichtag realisiert haben, sind grundsätzlich nicht zu beachten (E. 3).
Begriff der materiellen Enteignung, Abgrenzung zwischen Auszonung und Nichteinzonung; Beurteilung der Eingriffsintensität bei Betroffenheit nur eines Teils eines Grundstücks; massgeblicher Stichtag (E. 4).
Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der nutzungsplanerischen Festsetzung (1997) galt in der Stadt Zürich mit der BZO 1963 keine Zonenordnung, die den Anforderungen des RPG vollumfänglich entsprach (Bestätigung der Rechtsprechung). Die Zuweisung der Grundstücke zur Freihaltezone ist deshalb als (nicht entschädigungspflichtige) Nichteinzonung zu würdigen. Fallgruppen, in denen der Eingriff gleichwohl enteignungsähnlich wirkt (E. 5).
Begriff des weitgehend überbauten Gebietes und der Baulücken (E. 6.1). Grundstücke in Zürich-Affoltern (in der Nähe der Kirche) und in Zürich-Höngg: Es liegen an beiden Örtlichkeiten flächenmässig und bezogen auf das umgebende Siedlungsbild keine Baulücken vor (E. 6.2.2, 6.3.2). Grundstücke in Zürich-Affoltern (Katzenseestrasse): Angesichts der weiter von der Bauzone entfernten Lage kann nicht von einer Baulücke gesprochen werden; einen Einzonungsanspruch gibt es nicht (E. 6.4.2).
Bedeutung der Erschliessungsverhältnisse bei der Beurteilung, ob eine materielle Enteignung vorliegt (E. 7.1). Grundstück in Zürich-Affoltern (in der Nähe der Kirche): Es wurden keine Geldleistungen für die Erschliessung erbracht; die Feinerschliessung fehlte (E. 7.2.2). Grundstücke in Zürich-Höngg: Seit dem Beschluss des Stadtrats im Jahr 1989, die Grundstücke nicht einzuzonen, konnte sich der Grundeigentümer nicht mehr auf eine berechtigte Hoffnung der baulichen Nutzung stützen. Diesbezügliche Anstrengungen des Grundeigentümers waren spekulativ. Immerhin zahlt die Stadt eine geleistete Akontozahlung im Hinblick auf ein Quartier planverfahren dem Grundeigentümer zurück (E. 7.3.2). Grundstücke in Zürich-Affoltern (Katzenseestrasse): Einer Überbauung standen seit jeher verschiedene Hindernisse entgegen, namentlich das Erfordernis eines Quartierplans. Investitionen in die Erschliessung sind nicht erfolgt (E. 7.4.2). In diesem Fall sind den Grundeigentümern unnütz gewordene Projektierungskosten nicht zu ersetzen (E. 8.2).

			 	
				Stichworte:
	
						BAULÜCKE
ENTEIGNUNG
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
FREIHALTEZONE
MATERIELLE ENTEIGNUNG
PROJEKTIERUNGSKOSTEN
WEITGEHEND ÜBERBAUTES GEBIET

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 46 Abs. I AbtrG
Art. 26 Abs. II BV
Art. 5 Abs. II RPG
Art. 15 lit. a RPG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

I.  

Gemäss Bau- und Zonenordnung vom 12. Juni 1963
(aBauO) befanden sich die in Ziffer II nachfolgend genannten Grundstücke
ausschliesslich bzw. überwiegend in der Wohnzone D. Mit der vom
Gemeinderat am 23. Oktober 1991 beschlossenen und vom Volk am 17. Mai
1992 angenommenen Bau- und Zonenordnung 1992 (BZO 1992) wurden diese Parzellen
der Freihaltezone zugewiesen. Am 10. September 1997 bestätigte der Regierungsrat
im Rahmen einer so genannten Teilgenehmigung jene in der Urnenabstimmung vom
17. Mai 1992 angenommenen Freihaltezonen, die aufgrund bereits abgeschlossener
Rechtsmittelverfahren genehmigungsfähig waren, unter anderen auch die
streitbetroffenen. Mit Präsidialverfügung vom 6. Oktober 1997 setzte der
Stadtrat Zürich die genehmigten Freihaltezonen auf den Tag nach der
öffentlichen Bekanntmachung, d.h. auf den 11. Oktober 1997 in Kraft.

II.  

Am 2. September 1996 machten die betroffenen
Grundeigentümer Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung von
mindestens Fr. 1'050.-/m2
geltend. Eine am 19. März 1999 durchgeführte Einigungsverhandlung verlief
ergebnislos. Die Stadt Zürich ersuchte das Statthalteramt des Bezirks Zürich am
8. Februar 2001 um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Daraufhin überwies
das Statthalteramt die Akten am 15. Februar 2001 an die Schätzungskommission
I.

Die Schätzungskommission vereinigte die vier Fälle und
führte am 12. Juni 2001 eine Schätzungsverhandlung, an der die Parteien
die Klagebegründung und Klageantwort vortrugen, mit nachfolgendem Augenschein
durch. Das Verfahren wurde schriftlich fortgesetzt; eine Ergänzung der
Klageantwort ging am 31. Oktober 2001 ein; die Replik und Duplik wurden am
22. Februar 2002 bzw. am 1. Oktober 2002 erstattet.

Daraufhin entschied die Schätzungskommission I am 21. Januar
2003 wie folgt (Dispositiv Ziffern 1 - 4):

 

	
  Grundstück Kat.Nr. / Lage

  	
  Eigentümer

  	
  Zonierung am Stichtag (gemäss aBauO 1963)

  	
  Massgebende Grundstücksgrösse/ materielle Enteignung/
  Entschädigung

  
	
  01; alte Mühlackerstrasse, 

  Zürich-Affoltern

  	
  Erben A

  	
  11'475 m2 Wohnzone D

  756 m2 Freihaltezone

  	
  11’095 m2 (wegen Überbauung reduziert);
  ja; Fr. 5'591'333.-

  
	
  02; am Hönggerberg,

  Zürich-Höngg

  	
  J

  	
  4’667 m2 Wohnzone D

  320 m2 Freihaltezone

  	
  3’450 m2 (wegen Überbauung reduziert);
  ja; Fr. 2'582'100.-

  
	
  03; am Hönggerberg,

  Zürich-Höngg

  	
  J

  	
  5’257 m2 Wohnzone D

   

  	
  5’257 m2; ja;

  Fr. 4'531'534.-

  
	
  04; Katzenseestrasse,

  Zürich-Affoltern

  	
  G

  	
  Wohnzone D

  	
  1’203 m2; nein;

  keine

  
	
  05; Katzenseestrasse,

  Zürich-Affoltern

  	
  H

  	
  Wohnzone D

  	
  919 m2; nein;

  keine

  

 

Sodann behielt die Schätzungskommission das genaue
Nachmass der Bauverbotsflächen vor (Dispositiv Ziffer 5), stellte fest,
dass die Stadt Zürich den Grundeigentümern keine Entschädigung für nutzlos
gewordene Aufwendungen zu entrichten habe (Dispositiv Ziffer 6), erklärte
die Vergütungen ab 11. Oktober 1997 verzinslich (Dispositiv Ziffer 7)
und auferlegte die Kosten des Schätzungsverfahrens der Stadt Zürich (Dispositiv
Ziffer 8).

Aus den Erwägungen des Schätzungsentscheids ist
festzuhalten: Weil der Erlass der BZO 1992 für die Stadt Zürich die erstmalige
Festsetzung einer raumplanungskonformen Nutzungsplanung darstelle, sei mit
Bezug auf die streitbetroffenen Grundstücke von einer Nichteinzonung
auszugehen. Eine solche habe der Grundeigentümer grundsätzlich entschädigungslos
hinzunehmen, wenn nicht besondere Umstände ausnahmsweise trotzdem eine
Vergütung rechtfertigten. Das in die Umgebung eingebettete und grob
erschlossene, weder peripher gelegene noch allzu grosse, mit einem
landwirtschaftlichen Wohnhaus und einer Scheune überstellte Grundstück Kat.Nr. 01
der Erben A sei am Stichtag von überbauten Grundstücken der Wohn- bzw. Kernzone
umgeben gewesen, weshalb eine Baulücke vorliege. Die zwischen der
Emil-Klöti-Strasse und dem eingezonten Baugebiet in Höngg liegenden Parzellen Kat.Nr. 02
(auch mit Wohnhaus sowie Scheune überbaut) und Kat.Nr. 03 von J
stellten ebenfalls eine Baulücke dar. Bei der Revision des Zonenplans hätte
sich die Emil-Klöti-Strasse als Zonengrenze aufgedrängt. Die nördlich angrenzenden
Grundstücke würden zur Zeit überbaut. Im Jahr 1986 habe der Stadtrat den bereits
1972 eingeleiteten amtlichen Quartierplanverfahren "Kürberghang"
festgesetzt; hiergegen erhobene Rekurse seien im November 1988 rechtskräftig
erledigt worden. Nachdem der Regierungsrat die erforderliche Genehmigung am 25. Oktober
1989 erteilt habe, sei am 9. Oktober 1991 der grundbuchliche Vollzug
erfolgt. Die Grundstücke Kat.Nr. 04 von G und Kat.Nr. 05
von H lägen abseits des Siedlungsgebiets, weshalb von einer Baulücke nicht
gesprochen werden könne. Ferner seien sie nicht bzw. ungenügend erschlossen.
Der Umstand, dass für diese Parzellen erfolglos schon Baugesuche eingereicht
worden seien, begründe weder einen Anspruch auf eine Entschädigung aus materieller
Enteignung noch der für die Baugesuche aufgewendeten Mittel. Weil J eine
Vergütung aus materieller Enteignung erhalte, könne er nicht auch noch nutzlos
gewordene Planungskosten geltend machen. G und H hätten deswegen keinen
Anspruch auf Planungskostenersatz, weil ein erstes Baugesuch im Jahr 1977 u.a.
mangels eines Quartierplans und genügender Zufahrt abgelehnt worden sei.
Anlässlich einer Besprechung im Jahr 1984 habe der damalige Bauvorstand
empfohlen, vor weiteren Planungsaufwendungen abzuwarten, ob die betreffenden
Grundstücke Kat.Nrn. 04 und 05 in einer Bauzone verblieben oder nicht. Unter
diesen Umständen seien die von der Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen
für die Vergütung nutzlos gewordener Planungsarbeiten nicht erfüllt.

III. 

Gegen den am 27. Januar 2004 zugestellten
Schätzungsentscheid meldeten beide Parteien beim Verwaltungsgericht Rekurs an.

A. Mit Rekurs vom 8. März
2004 liess die Stadt Zürich beantragen (VR.2004.00002):

"1. Hauptanträge:

1.1 Der Entscheid der ... Schätzungskommission I vom 23. Januar
2003 ... sei insoweit aufzuheben, als er die Bewirkung materieller Enteignungen
feststellt und er die Rekurrentin ... zur Zahlung von Entschädigungen und
Zinsen verpflichtet. Im Einzelnen seien demnach aufzuheben:

- Dispositiv-Ziffer 2,
1. Satz, d.h. bezüglich Kat.Nr. 01 der Rekursgegner I ... in
Zürich-Affoltern ... sowie Kat.Nrn. 02 und 03 des Rekursgegners II ... in
Zürich-Höngg ...; sowie

-
Dispositiv-Ziffern 3, 4 und 7.

 

1.2 Es sei
festzustellen, dass die Rekurrentin den Rekursgegnern aus der Zuweisung ihrer
Grundstücke zur Freihaltezone gemäss Beschluss des Gemeinderates der Stadt
Zürich vom 23. Oktober 1991 ... – d.h. den Rekursgegnern I für Kat.Nr. 01
an der Alten Mühlackerstrasse in Zürich-Affoltern und dem Rekursgegner II für
Kat.Nrn. 02 und 03 am Hönggerberg, Zürich-Höngg – keine Entschädigung wegen
materieller Enteignung schuldet.

 

1.3. Für den Fall, dass bezüglich der Grundstücke Kat.Nrn. 02 und 03,
Höngg, die materielle Enteignung und Entschädigungspflicht rechtskräftig
verneint wird, sei die Rekurrentin zu verpflichten, die dem Rekursgegner II im
Quartierplanverfahren für QP Nr. 457, Kürberghang – Festlegung 1986,
genehmigt 1989 und Revision 2000 – auferlegten Administrativkosten auf sich zu
nehmen und ihm die bereits geleistete Akontozahlung von Fr. 12'150.- samt
Zins ab 11. Oktober 1997 zurückzuerstatten.

 

2. Eventualanträge

2.1 Gegenüber den
Rekursgegnern I (für Kat.Nr. 01, Affoltern)

2.1.1 Allfällige
Entschädigung ...

 

2.2 Gegenüber dem
Rekursgegner II (für Kat.Nrn. 02 und 03, Höngg)

2.2.1 Allfällige
Entschädigung ..."

 

B. Die Erben A, G und H gelangten am 12. März 2004
mit folgenden Anträgen an das Verwaltungsgericht (VR.2004.00003):

"Namens der
Erben A:

Es sei in
teilweiser Abänderung von Ziffer 3 und Ziffer 7 des
Schätzungsentscheides ... die Rekursgegnerin zu verpflichten, den Rekurrenten Nr. I
eine Entschädigung von 

Fr. 6'575'637.- für 11'095 m2 des Grundstücks Kat.Nr. 01
in Zürich-Affoltern nebst Zins vom 11. Oktober 1997 bis zur Auszahlung zu
entrichten.

 

Namens G:

1. Es sei in teilweiser Aufhebung von Ziffer 2 des
Schätzungsentscheides ... festzustellen, dass die Zuteilung des Grundstücks
Kat.Nr. 04 in Zürich-Affoltern eine materielle Enteignung darstellt, und
es sei die Angelegenheit zur Bemessung der Entschädigungshöhe an die
Schätzungskommission ... zurückzuweisen.

Eventuell für den Fall der Nicht-Rückweisung: Es sei die Rekursgegnerin
zu verpflichten, dem Rekurrenten G eine Entschädigung von Fr. 750.-/m2
für 1'203 m2 zu bezahlen, zuzüglich Zins ab 11. Oktober 1997.

2. Es sei die Rekursgegnerin zu verpflichten, dem Rekurrenten für
nutzlose Projektierungskosten Fr. 17'108.60 zu bezahlen (Aufhebung von Ziffer 6).

 

Namens H:

1. Es sei in teilweiser Aufhebung von Ziffer 2 des
Schätzungsentscheides ... festzustellen, dass die Zuteilung des Grundstücks
Kat.Nr. 05 in Zürich-Affoltern eine materielle Enteignung darstellt, und
es sei die Angelegenheit zur Bemessung der Entschädigungshöhe an die
Schätzungskommission ... zurückzuweisen.

Eventuell für den Fall der Nicht-Rückweisung: Es sei die Rekursgegnerin
zu verpflichten, dem Rekurrenten H eine Entschädigung von Fr. 750.-/m2
für 919,4 m2 zu bezahlen, zuzüglich Zins ab 11. Oktober 1997.

2. Es sei die
Rekursgegnerin zu verpflichten, dem Rekurrenten für nutzlose Projektierungskosten
Fr. 46'000.- zu bezahlen (Aufhebung von Ziffer 6)."

 

Ausserdem verlangten die
Rekurrenten eine Parteientschädigung.

C. Mit Verfügung vom 25. März 2004 vereinigte der
Abteilungspräsident die beiden Rekursverfahren VR.2004.00002 und VR.2004.00003.
Die Schätzungskommission I verzichtete am 20. April 2004 in beiden Prozessen
auf eine Vernehmlassung.

D. Im Verfahren VR.2004.00002
beantragten die Erben des A und J am 28. Mai 2004 – unter Zusprechung einer
Parteientschädigung – Abweisung des Rekurses. In der Replik vom 30. Juni
2004 bzw. Duplik vom 4. Oktober 2004 hielten die Parteien an ihren Anträgen
fest.

E. Im Verfahren
VR.2004.00003 liess die Stadt Zürich in ihrer Rekursantwort vom 

30. April 2004 folgende Anträge stellen:

"1. Bezüglich
der Rekurrenten Erben A:

1.1 Hauptantrag:
Der Rekursantrag ... sei abzuweisen; es seien im Gegenteil die Rekursbegehren
der Rekursgegnerin im Verfahren VR.2004.00002 gutzuheissen ...

1.2 Eventualantrag:
... (betreffend Entschädigung)

 

2. Bezüglich des
Rekurrenten G: 

2.1 Hauptantrag:
Die Rekursanträge 1 und 2 ... seien ... abzuweisen.

2.2 Eventualanträge
hinsichtlich allfälliger Entschädigung für materielle Enteignung und Ausübung
des Zugrechts: ...

 

3. Bezüglich des
Rekurrenten H: 

3.1 Hauptantrag:
Die Rekursanträge 1 und 2 ... seien ... abzuweisen.

3.2 Eventualanträge hinsichtlich allfälliger Entschädigung für materielle
Enteignung und Ausübung des Zugrechts: ..."

 

 

In der Replik vom 30. Juli 2004 bzw. Duplik vom
15. September 2004 hielten die Parteien im Wesentlichen an ihren Anträgen
fest.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des
vorliegenden Rekurses nach § 46 Abs. 1 des Abtretungsgesetzes vom 30. November
1879 (AbtrG) zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf den Rekurs einzutreten. Das Verfahren richtet sich nach den
Bestimmungen über die Beschwerde gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz vom
24. Mai 1959 (VRG), d.h. nach §§ 50 ff. VRG (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 38 ff.; RB 1998 Nr. 44
= BEZ 1998 Nr. 23; RB 2001 Nr. 25).

2.  

Wie sich aus den in der Prozessgeschichte wiedergegebenen
Anträgen ergibt, dreht sich der Streit vorab um die Grundsatzfrage, ob die
Zuweisung der genannten Grundstücke zur Freihaltezone mit Bezug auf alle Parteien
eine materielle Enteignung darstelle oder nicht. Soweit die
Schätzungskommission mit Bezug auf die Parzellen der Erben A und von J den
Tatbestand einer materiellen Enteignung bejaht hat, wird diese Annahme seitens
der Stadt Zürich vor Verwaltungsgericht bestritten. Umgekehrt hat die Vorinstanz
hinsichtlich der Parzellen von G und H eine materielle Enteignung verneint, wogegen
sich diese beiden Grundeigentümer im Rekursverfahren wehren.

Für den Fall, dass eine materielle Enteignung zu bejahen
ist, verfechten die Erben A eine höhere Entschädigung.

Nicht angefochten ist der Schätzungsentscheid mit Bezug
auf die Dispositiv Ziffer 8, wonach die Kosten des Schätzungsverfahrens
von der Stadt Zürich zu tragen sind.

3.  

Nach § 60 Abs. 1 VRG erhebt das
Verwaltungsgericht die zur Klärung des Sachverhalts erforderlichen Beweise von
Amtes wegen. Auf die Abnahme eines Beweismittels kann indessen verzichtet
werden, wenn der für den Entscheid massgebliche Sachverhalt aufgrund der Akten
feststeht oder wenn zum Beweis verstellte Tatsachen nicht rechtserheblich sind
(RB 1995 Nr. 12 E. 1 = BEZ 1995 Nr. 32, mit Verweisungen). Für
die Beurteilung der streitigen Entschädigungspflicht und -höhe ist der
Sachverhalt durch die vorliegenden Akten und die Feststellungen der
Schätzungskommission I am Augenschein vom 12. Juni 2001 hinreichend
erstellt, weshalb sich weitere Untersuchungshandlungen erübrigen. Ebenso wenig
sind weitere Akten beizuziehen. Tatsachen, die sich nach dem Stichtag realisiert
haben – wie etwa die seither eingetretene bauliche Entwicklung –, sind grundsätzlich
nicht zu beachten. Eine gewisse Bedeutung kommt ihnen höchstens insofern zu,
als sie Rückschlüsse auf Sachumstände erlauben, die schon vor dem Stichtag
bestanden haben.

4.  

Laut Art. 22ter Abs. 3 der
Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) bzw. Art. 26 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sowie nach Art. 5 Abs. 2 des
Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) schuldet das
Gemeinwesen für die von ihm erlassenen Eigentumsbeschränkungen, die ähnlich
einer Enteignung wirken, volle Entschädigung.

4.1 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
kommt eine auf Planungen zurückzuführende Eigentumsbeschränkung dann
einer Enteignung gleich, wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein
voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders schwer
eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende
Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann er
ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne
Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit als
unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn
hierfür keine Entschädigung geleistet würde (BGE 121 II 417 E. 4a,
Meilen/Mariafeld). In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen
besseren Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt
anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen.
Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit
seiner Überbauung zu verstehen (Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen
Enteignung, Bern 1990, S. 164 ff.; derselbe in: Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 5 N. 123 ff.;
Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern
2002, S. 597 ff.).

4.2 Nach ständiger Rechtsprechung ist eine
Entschädigungspflicht für Eigentumsbegrenzungen von vornherein zu verneinen,
wenn sie zum Schutz von Polizeigütern erfolgt sind. Dabei ist allerdings
von einem engen Polizeibegriff auszugehen. Darunter fallen lediglich gegen den
Störer gerichtete Massnahmen, mit welchen eine als Folge der beabsichtigten
Grundstücknutzung zu erwartende konkrete, das heisst ernsthafte und
unmittelbare Gefährdung für die öffentliche Ordnung, Sicherheit und Gesundheit
abgewendet werden soll und mit welchen die zuständige Behörde zu diesem Zweck
ein von Gesetzes wegen bestehendes Verbot konkretisiert und in Bezug auf die
stets zu beachtenden polizeilichen Schranken der Eigentumsfreiheit festsetzt
(Hänni, S. 331 ff.; Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 173 f.).

4.3 Vom Entzug einer wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnis im
Sinn des Tatbestands der materiellen Enteignung kann im Licht der
verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts grundsätzlich von vornherein nur
dann gesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Rechtskraft der
Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen soll, eine raumplanerische
Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen
Grundstück einschloss (BGE 122 II 326 E. 4b und E. 5, Dietikon;
121 II 417 E. 3, Meilen/Mariafeld). Eine solche verfassungsmässige
Grundordnung liegt vor, wenn die Gemeinde über einen Nutzungsplan verfügt, der
die Bauzonen in zweckmässiger Weise und unter Beachtung der Grundsatzbestimmung von Art. 15 RPG rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen
trennt. Nur unter dieser Voraussetzung ist das fragliche Grundstück von einer Auszonung
betroffen worden, welche in der Regel als materielle Enteignung zu würdigen
ist. Wird dagegen bei der erstmaligen Festsetzung einer verfassungs- und
gesetzeskonformen Nutzungsplanung eine Liegenschaft keiner Zone für private
Bauten zugewiesen, so liegt nach der bundesgerichtlichen Praxis eine Nichteinzonung
vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehende Fläche nach dem früheren,
der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden durfte
(BGE 122 II 326 E. 4c, Dietikon; Riva, Hauptfragen, S. 177 ff.;
derselbe in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 139 ff.; Hänni, S. 601 ff.).

Weil
Nichteinzonungen grundsätzlich als Anwendungsfälle der Inhaltsbestimmung des
Eigentums gelten, lassen sie die Annahme einer materiellen Enteignung und die
Zusprechung einer entsprechenden Entschädigung nur ausnahmsweise, bei Vorliegen
besonderer Umstände, zu (BGE 122 II 326 E. 6a, Dietikon; 122 II 455 E. 4a,
Stäfa; 121 II 417 E. 4b, Meilen/Mariafeld; 118 Ib 341 E. 4,
Herrliberg, auch zum Folgenden). So kann die Nicht­einzonung den Eigentümer
etwa dann enteignungsähnlich treffen, wenn sein Land baureif oder
groberschlossen ist, von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt
(GKP) erfasst wird und wenn er für dessen Erschliessung und Überbauung schon
erhebliche Kosten aufgewendet hat (so schon BGE 105 Ia 330 E. 3d,
Zizers), wobei diese Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen (BGE 122
II 455 E. 4a, Stäfa, auch zum Folgenden; Riva in: Kommentar RPG, Art. 5
N. 149; Hänni, S. 603). Derartige Umstände könnten allenfalls eine
Einzonung geboten haben. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn
sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 15
lit. a RPG bzw. von Art. 36 Abs. 3 RPG befindet. Sodann können
weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass
ein Grundstück hätte eingezont werden müssen. Liegen Umstände vor, die eine
Einzonung geboten hätten, so lässt sich annehmen, der Eigentümer habe am
massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit damit rechnen dürfen, das
Land aus eigener Kraft überbauen zu können. Trifft all dies jedoch nicht zu, so
kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung gesprochen
werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich aus dem Vorrang
der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist, dass
ein Eigentümer keinen Rechtsanspruch auf die Zuweisung seines Landes in eine Bauzone
hat, auch nicht bei erschlossenem oder erschliessbarem Land. Erste
Voraussetzung der Überbaubarkeit einer Parzelle und damit von deren
Baulandqualität bildet die Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu einer
Bauzone, welche den aus der Neuordnung des Bodenrechts fliessenden verfassungs-
und gesetzmässigen Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum
Bauen einschliesst.

4.4 Trifft ein Bauverbot nur einen Teil einer oder
mehrerer Parzellen desselben Eigentümers, so ist für die Beurteilung der
Eingriffsintensität (vgl. zu diesem Kriterium Riva in: Kommentar RPG, Art. 5
N. 164 ff.) auf die gesamte Fläche abzustellen, soweit ein gewisser
Zusammenhang des von der Eigentumsbeschränkung betroffenen Grundbesitzes besteht
(RB 1997 Nr. 117, Zürich/Burghölzli). Dabei wird nach der Praxis des
Verwaltungsgerichts die für die Annahme einer materiellen Enteignung
erforderliche Eingriffsintensität bei einem Baulandverlust von 40 % in der
Regel erreicht. Den Besonderheiten des Einzelfalles ist in der Weise Rechnung
zu tragen, dass ein Eingriff innerhalb einer Bandbreite von 35 % bis 45 %
aufgrund der konkreten Verhältnisse so oder anders zu qualifizieren ist
(RB 1997 Nr. 118, Zürich/Burghölzli).

4.5 Massgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der
Entschädigungspflicht (Vorliegen einer materiellen Enteignung) und die
Bemessung der Entschädigung ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens der fraglichen
Zonierung (Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 181), hier also der 11. Oktober
1997.

5.  

Im Entscheid Zürich/Burghölzli hat das Verwaltungsgericht
festgestellt, dass die Bauordnung der Stadt Zürich von 1963 den Anforderungen
des RPG zwar weitgehend, aber inhaltlich wie formal nicht vollumfänglich
entsprochen habe, weshalb die in einer späteren Planungsrunde erfolgte
Schaffung einer Freihaltezone als Nichteinzonung und nicht als Auszonung zu
würdigen sei (RB 1997 Nr. 119). Diese Praxis hat es im Fall Bürglihügel
(VGr, 23. Januar 2003, VR.2002.00005, www.vgrzh.ch) bestätigt; das
Bundesgericht ist zum selben Schluss gekommen (BGr, 4. November 2003, 1A.
72/2003 E. 5, www.bger.ch). G und H räumen angesichts der nunmehr
gefestigten Rechtsprechung (vgl. auch RB 2003 Nr. 119 = BEZ 2004 Nr. 12)
ein, dass die Schätzungskommission mit Bezug auf ihre Grundstücke zu Recht von
einer Nichteinzonung ausgegangen sei.

Unter diesen Umständen muss im Folgenden geprüft werden,
ob dieser Eingriff die Grundeigentümer aufgrund besonderer Umstände nicht doch
enteignungsähnlich treffe. Im Fall Stäfa hat das Bundesgericht verdeutlicht,
seine Rechtsprechung dürfe nicht dahin verstanden werden, die darin
"erwähnten (möglicherweise) entschädigungspflichtigen Nichteinzonungsfälle
... seien je in sich geschlossene Tatbestände, und wenn die Voraussetzungen
eines Tatbestandes nicht erfüllt seien, liege von vornherein keine materielle
Enteignung vor". In dieser Absolutheit könne seine Praxis nicht verstanden
werden (BGE 122 II 455 E. 4c S. 458 f.). Diese Erläuterung
ist jedoch ihrerseits missverständlich: Wie sich aus dem Gesamtzusammenhang
seiner dortigen Erwägungen ergibt, wollte das oberste Gericht vorab
klarstellen, dass das Kriterium des gewässerschutzkonformen GKP nicht einen
"abgeschlossenen Tatbestand" darstelle (a.a.O., S. 460). Das
ändert jedoch nichts daran, dass das Bundesgericht ein
entschädigungsrechtliches Einzonungsgebot trotz mangelhafter Erschliessung der
jeweils streitbetroffenen Grundstücke aufgrund von deren Lage im weitgehend
überbauten Gebiet verschiedentlich bejahte (BGE 122 II 326 E. 6b,
Dietikon; 121 II 417 E. 8c, Meilen), was es im Entscheid Stäfa bekräftigt
hat (a.a.O., S. 459). Trotz der in jedem Sachverhalt gebotenen
Gesamtwürdigung geht das Bundesgericht von Fallgruppen "besonderer
Umstände" aus, die eben doch weitgehend in sich geschlossenen Tatbeständen
gleichkommen. Einer davon bildet die Erschliessung (dazu nachfolgend E. 7),
vorab unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes, weshalb auch
Investitionen dazu gehören. Bei den als Auszonung zu qualifizierenden Fällen
muss die Erschliessung ebenfalls unter dem Gesichtswinkel der
Realisierungswahrscheinlichkeit beurteilt werden, ohne dass jedoch zusätzlich
schutzwürdiges Vertrauen (in Form von getätigten Investitionen) erforderlich
wäre. Eine andere Fallgruppe bildet die Lage im überbauten Gebiet (dazu
nachfolgend E. 6). Weitere Tatbestände sind unter Berücksichtigung des
Vertrauensschutzes nicht auszuschliessen.

6.  

6.1 Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets nach
Art. 15 lit. a RPG umfasst im Wesentlichen den geschlossenen
Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken innerhalb dieses Bereichs. Zu den
Letzteren zählen einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das
überbaute Land grenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ
geringe Fläche aufweisen. Im Entscheid 1P.692/2001 vom 22. Januar 2002 (ZBl 2003,
S. 650 E. 3.4.1) hielt das Bundesgericht fest, dass unüberbaute
Gebiete bis zu einer Grösse von ungefähr 1 ha inmitten von überbautem Gebiet
unter bestimmten Bedingungen als Baulücken bezeichnet werden könnten. Bezüglich
dieser Richtfläche ist anzumerken, dass das Verwaltungsgericht im erwähnten
Entscheid Zürich/Burghölzli drei getrennte Teilbereiche als Baulücken gewürdigt
hat, die höchstens rund 0.6 ha umfasst haben (VGr, 18. Dezember 1997, VK.1995.00029
E. 7d). Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend durch ihre Umgebung
geprägt. Unter "grösseren Baulücken" sind hingegen grössere
unüberbaute Flächen im Siedlungsgebiet zu verstehen (BGr, 4. November 2003,
1A.72/2003 E. 4.1.1, Bürglihügel, www.bger.ch). Weitgehend überbautes
Gebiet kann auch vorliegen, wenn das betreffende Grundstück zwischen zwei
überbauten Parzellen an eine Strasse grenzt (BGr, 29. Oktober 2003,
1A.247/2002, www.bger.ch = Pra 2004 Nr. 36 E. 3.1). Das unüberbaute
Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der
Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt
sein, dass sinnvollerweise nur seine Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt.
Der Begriff der weitgehenden Überbauung ist nach dem Gesagten gebietsbezogen,
Parzellen übergreifend zu verstehen. Der vorhandene Zustand auf einem
Grundstück ist in seiner Gesamtheit und in seinem Zusammenhang mit den
Verhältnissen auf benachbarten Parzellen zu betrachten. Der Siedlungscharakter
ist vor allem auf Grund der baulichen Umgebung sowie der vorhandenen Infrastruktur
zu beurteilen. Peripher gelegene Flächen, denen im Verhältnis zu dem sie umgebenden
Land eine eigenständige Bedeutung zukommt, sind nicht als weitgehend überbautes
Gebiet zu betrachten, selbst wenn dort eine gewisse Bautätigkeit eingesetzt
hat. Dasselbe gilt für grössere Baulücken in besiedeltem Gebiet, die der
Auflockerung der Siedlungsstrukturen, der Erhöhung der Wohnqualität durch
Grünflächen (Art. 1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 lit. e
RPG) und der Schaffung von Freizeitbereichen (Art. 3 Abs. 4 lit. b
RPG) dienen. Ihnen kommt eine eigenständige Funktion zu, und sie werden nicht
von der sie umgebenden Überbauung mitgeprägt (BGE 121 II 417 E. 5a S. 424,
Meilen/Mariafeld; BGr, 16. April 2002, ZBl 2002, S. 658 E. 2.1,
Kilchberg).

6.2 

6.2.1 Hinsichtlich des
Grundstücks Kat.Nr. 01 der Erben A verweist die Stadt
Zürich auf ihre Vorbringen im Schätzungsverfahren und rügt, dass die
Schätzungskommission zu Unrecht eine für die Entschädigungspflicht sprechende
Ausnahme angenommen habe. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz liege nämlich
keine Baulücke vor. Die vorbestandene Stallscheune mit dem relativ kleinen
Wohnhaus alte Mühlackerstrasse sei als Relikt aus einer alten bäuerlichen Zeit
bedeutungslos. Als Einzelgebäude im freien Feld bilde es nicht Bestandteil des
geschlossenen Siedlungsbereichs. Sodann hätte sich die Schätzungskommission
nicht allein an Kat.Nr. 01 orientieren dürfen, sondern auch die
mehrheitlich unüberbauten angrenzenden Bereiche der Parzellen Kat.Nrn. 06, 07
und 08 sowie Kat.Nrn. 09, 10, 11 und die freien Teile der bäuerlichen
Altliegenschaft alte Mühlackerstrasse berücksichtigen müssen. Die gesamte
zusammenhängende unüberbaute Fläche messe etwa 4,5 - 5 ha. Obwohl diese
zwischen zwei Siedlungsbereichen liege, nämlich dem alten Dorfkern
Unteraffoltern und den gegen die Peripherie hin gewachsenen Vorstadtsiedlungen,
lasse sich nicht sagen, dass der Freiraum von der ihn umgebenden Überbauung so
stark geprägt werde, dass sinnvollerweise nur seine Aufnahme in eine Bauzone in
Frage komme.

Dem halten die Erben A entgegen, dass die
Schätzungskommission den Zustand am Stichtag zutreffend gewürdigt habe. Eine
zwischenzeitliche Überbauung sei nur in den eingezonten Bereichen möglich
gewesen. Die vorbestandene landwirtschaftliche Überbauung sei keineswegs
bedeutungslos, sondern bilde Bestandteil des geschlossenen Siedlungsbereichs.
Abgesehen vom Friedhof jenseits der Zehntenhausstrasse liege Kat.Nr. 01 im
Herzen des Siedlungsgebiets und werde von zahlreichen Bauten umgeben. Entgegen
dem Standpunkt der Stadt sei die planerische Baulücke kleiner als 2 ha, denn
die rechtskräftig eingezonten, aber noch nicht oder erst teilweise überbauten
Parzellen zählten nicht dazu. Bei einem solchen Mass könne in der Stadt Zürich
nicht von einer grösseren unüberbauten Fläche gesprochen werden. Bei einer
qualitativen Würdigung dränge sich die Freihaltung der Senke Müli keineswegs
auf. Weder schütze sie das Ortsbild von Unteraffoltern noch komme ihr eine
Trennfunktion zu noch habe sie Erholungswert. Jede Freifläche sei erwünscht und
lasse sich planerisch irgendwie nachvollziehen. Den Ausschlag gebe jedoch, ob
ihre Festsetzung derart zwingend gewesen sei, dass der betroffene
Grundeigentümer nicht mit einer Belassung in einer Bauzone habe rechnen dürfen.
Aus der regierungsrätlichen Genehmigung folge nicht, dass sich die
Nichteinzonung – im Unterschied etwa zum Fall Bürglihügel – aufgedrängt habe.

6.2.2 Das frühere Dorf
Affoltern liegt an der nordwestlichen Peripherie der Stadt Zürich. Der nördlich
der Bahnlinie gelegene Teil Unteraffoltern wird im südlichen Bereich durch
Industriegebiet einerseits und Erholungsgebiet anderseits geprägt; jenseits der
Bahnlinie finden sich verschiedene Nutzungen und wirkt das Erscheinungsbild
städtisch. Im ländlich wirkenden Nordteil des alten Ortskerns herrschen
Wohnbauten vor. Die streitbetroffene Parzelle Kat.Nr. 01 der Erben A
befindet sich westlich von Kirche und ausgedehntem Friedhof. In ihrer
Nachbarschaft sind am Stichtag nach zutreffender Feststellung der Stadt mehrere
Parzellen unüberbaut geblieben. Eine nähere Ermittlung der 4 ha jedenfalls überschreitenden
Fläche erübrigt sich. Entgegen der Meinung der Grundeigentümer ist die gesamte,
am Stichtag unüberbaut gewesene Fläche zu berücksichtigen und sind die im Zug
der früheren Zonenplanrevision eingezonten, noch nicht oder nur teilweise
überbauten Bereiche nicht auszuklammern (VGr, 17. Dezember 1997, VK.1995.00029
E. 7a, Burghölzli). Ausserdem ist festzuhalten, dass keine Teile der ursprünglichen
Freihaltezone in der Umgebung des streitigen Grundstückes später mit der
Festsetzung der BZO 1992 in eine Bauzone umgezont wurden. Unter besonderen
topografischen oder baulichen Verhältnissen fällt zwar – wie etwa im Fall
Burghölzli – die Ausscheidung von Baulücken innerhalb eines grösseren unüberbauten
Gebiets in Betracht; solche Gegebenheiten liegen hier jedoch nicht vor. Eine
sog. "planerische Baulücke" gibt es nicht; vielmehr war der
Gesetzgeber im Rahmen der Grundsätze des Raumplanungsgesetzes frei, wie er die
Bauzonen dimensionieren wollte. Wie die Erben A einräumen, belief sich die
unüberbaute Fläche selbst bei gegenteiliger Betrachtungsweise auf knapp 2 ha
und damit auf weit mehr als das Mass von 1 ha, das nach der Praxis des
Bundesgerichts (BGr, 22. Januar 2002, ZBl 2003, S. 650 E. 3.4.1)
gewöhnlich noch als Baulücke gilt. Die örtlichen Gegebenheiten haben im vorliegenden
Fall weder klar für noch klar gegen eine Einzonung des Gebiets Müli gesprochen;
vielmehr gab es – wie sich auch den Parteivorbringen entnehmen lässt – für
beide Planungsentscheide gute Gründe. Am Stichtag hat Unteraffoltern einen für
altrechtliche Bauordnungen typischen, fliessenden und unregelmässigen Übergang
zwischen überbautem und unüberbautem Gebiet sowie verschiedene Nutzungen
aufgewiesen. Das heterogene Siedlungsbild in Unteraffoltern hat in der BZO 1992
zu einer sehr differenzierten Zonierung auf engem Raum geführt. So finden sich
um die Senke Müli Wohnzonen im Westen, Kernzone im Norden, Freihaltezone und
Wohnzonen im Osten sowie Gewerbezone im Süden und Industriezone im Südwesten. Zwar
kommt der Senke Müli – im Unterschied zu den Freihaltezonen Bürglihügel und
Zürich/Burghölzli – keine qualifizierte landschaftliche Bedeutung zu. Immerhin
trennt sie den alten Dorfkern von den genannten neueren Siedlungsbereichen.

Unter solchen Umständen bestand für den Gesetzgeber ein
weitgespanntes Ermessen, wo die Grenze zwischen Siedlungs- und
Nichtsiedlungsgebiet verlaufen sollte. Gibt es nach dem Gesagten gute
planerische Gründe für eine Einzonung wie eine Nichteinzonung, so lässt sich
nicht auf ein Einzonungsgebot und das Vorliegen einer Baulücke schliessen. Dass
in der Stadt Zürich grundsätzlich ein anderer Massstab zu gelten habe als in
einer Landgemeinde, lässt sich nicht sagen. Zumindest an einer ausgeprägt
peripheren Lage, die sich kaum von der Erscheinung eines Dorfs unterscheidet,
rechtfertigt sich kein anderer Begriff der Baulücke. Anzumerken bleibt, dass
die Lage am Rand des überbauten Gebiets nicht die einzige Konstellation bildet,
die gegen die Annahme einer Baulücke ohne eigenständige Bedeutung spricht. Wie
gesagt kann es am erforderlichen Siedlungszusammenhang auch bei Land an
zentraler Lage inmitten des überbauten Gebiets fehlen, sofern es sich dabei um
eine grössere Baulücke mit landschaftlich eigenständiger Bedeutung handelt. So
verhielt es sich etwa bei den Fällen Horgen/Allmend (VGr, VK.1988.00018+00024,
13. Juli 1990; BGr, 18. September 1992, ZBl 1993, S. 251 E. 6b)
sowie Uster/Schlossberg (VGr, VK.1995.00001, 14. Mai 1996, E. 4a;
BGr, 4. April 1997, E. 5b, Pra 86/1997 Nr. 104).

6.3.1 Auch mit Bezug auf die aus dem Quartierplan
Kürberghang hervorgegangenen Grundstücke Kat.Nrn. 02 und 03 von J
hält die Stadt Zürich ihre vor Schätzungskommission verfochtene Verneinung
einer materiellen Enteignung aufrecht. Entgegen der Meinung der Vorinstanz
gehörten diese Parzellen nicht zum überbauten Gebiet und bildeten sie keine
Baulücken. Die Schätzungskommission begehe den Fehler, auf den Zonenplan
1992/1999 als Resultat der Nutzungsplanung statt auf die faktische Ausgangssituation
am Stichtag vor der neuen Zonenplanung abzustellen. Die beiden Grundstücke mit
einer Fläche von (4'987 m2 + 5'257 m2 =) 10'244 m2
seien Teil eines erheblich grösseren und im Wesentlichen unüberbauten Gebiets
von ca. 5,2 ha, was nicht mehr als relativ geringe Fläche gelte. Diese befinde
sich am oberen Rand der Wohnzonen von Höngg. Von einer Baulücke könne nur im
untersten Bereich gesprochen werden, nicht jedoch im obersten Hanggebiet an der
Emil-Klöti-Strasse.

J bringt vor, dass die Baulücke nur die nach der
Festsetzung der massgeblichen Nutzungsplanung der Nichtbauzone zugeteilten
Grundstücke umfasse. Daher vermindere sich die von der Stadt genannte Fläche
von 5,2 ha auf den teilweise überbauten, rund 80 m tiefen Grünstreifen zwischen
Baugebiet und Emil-Klöti-Strasse. Dieser Streifen dürfe nicht als Randzone
deklassiert werden, sondern bilde die obere Begrenzung des Siedlungsgebiets. Die
Emil-Klöti-Strasse sei eine Umfahrungsstrasse ohne landschaftlichen Akzent. Der
der Freihaltezone zugewiesene Landstreifen trete qualitativ nicht als
eigenständige landschaftliche Einheit in Erscheinung. Der auf das neue
Baugebiet redimensionierte Quartierplan sei inzwischen vollzogen;
Erschliessungsstrassen und Werkleitungen seien gebaut. Die der Freihaltezone
zugeteilten Grundstücke J seien heute von bewilligten und in Ausführung
begriffenen Bauprojekten eingekreist.

6.3.2 Das nicht eingezonte,
zusammenhängende Gebiet auf der südwestlichen Talseite der Emil-Klöti-Strasse
umfasst rund 5 ha, was nach dem in E. 6.1 Gesagten das Regelmass einer
Baulücke bei Weitem sprengt. Wie in E. 6.2.2 ausgeführt, ist dabei auf die
gesamte am Stichtag unüberbaut gebliebene Fläche abzustellen. Weil sich der
Streifen auf zwei bis drei Bautiefen ab Emil-Klöti-Strasse erstreckt,
unterscheiden sich die Verhältnisse wesentlich von den ungleich engeren Lücken
an der Südstrasse/Bleulerstrasse im Fall Zürich/Burghölzli. Ob sich der Vater
des Rekurrenten mit einem Planungsrekurs mutmasslich erfolgreich gegen die
Nichteinzonung hätte zur Wehr setzen können, darf im vorliegenden Prozess nicht
mehr geprüft werden. Denn das Bundesgericht entbindet den Eigentümer in
ständiger Rechtsprechung davon, vor der Geltendmachung einer Entschädigung die
Rechtmässigkeit des staatlichen Handelns auf dem Anfechtungsweg klären zu
lassen (Riva, Hauptfragen, S. 229 mit Hinweisen in Anm. 10; Thomas
Pfisterer, Entwicklung und Perspektiven der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
zur materiellen Enteignung, ZBl 1988, S. 525). Planerisch hätte es
zwar beachtenswerte Gründe gegeben, die Bauzonengrenze auch im Bereich
nordwestlich der Appenzellerstrasse bis zum Vorsprung auf der Höhe Vogtsrain
entlang der Emil-Klöti-Strasse festzusetzen. Indessen ist der Stadt Zürich
zuzugestehen, dass auch Gründe für die Festsetzung einer Freihaltezone
gesprochen haben. Die Überbauung mit einigen landwirtschaftlichen Bauten am
Stichtag gebot nicht zwingend, das fragliche Areal zu einer Bauzone zu
schlagen. Die Freihaltung der steileren Geländekante talseits der
Emil-Klöti-Strasse verhindert eine gestalterisch unerwünschte Dominanz durch
dortige Gebäude und erhält eine ungeschmälerte Aussicht. Der Emil-Klöti-Strasse
kommt nicht eine so landschaftsprägende Wirkung zu, dass sie sich als Zonengrenze
geradezu aufgedrängt hätte. Mithin können die Grundstücke Kat.Nrn. 02 und 03
nicht als Baulücken gewürdigt werden.

6.4.1 G und H bringen vor, dass ihre
Grundstücke Kat.Nrn. 04 und 05 zwischen der stattlichen Gebäudegruppe
Aspholzstrasse und den Häusern im Unterdorf eine bevorzugte Wohnlage
darstellten. Bei einer gebietsbezogenen Betrachtungsweise seien auch solche
Parzellen zum überbauten Gebiet zu zählen, die sich für eine Überbauung eigneten
und voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen würden. Ob eine
Baulücke vorliege, beurteile sich nicht allein nach quantitativen Kriterien,
sondern hänge auch von den örtlichen Verhältnissen ab; in einem städtischen
oder vorstädtischen Quartier könne eine grössere Fläche als Baulücke gelten als
in einem kleinen Dorf. Massgebend sei stets der Siedlungszusammenhang; ein
solcher liege – im Unterschied zu den anders gelagerten Fällen Bürglihügel und
Burghölzli – hier vor.

Nach Auffassung der Stadt befinden sich diese Parzellen im
weitgehend unüberbauten Gebiet, ausserhalb eines geschlossenen
Siedlungsbereichs. Ferner hätten die Grundeigentümer keine Investitionen in die
Erschliessung und Überbaubarkeit ihrer Grundstücke geleistet.

6.4.2 Mit Bezug auf Kat.Nrn. 04 und 05 kann von
einer Baulücke keine Rede sein. Wie der Zonenplan zeigt, liegen die beiden
Parzellen mehrere Bautiefen ausserhalb der Kernzone Unteraffoltern bzw. der
Wohnzone im Süden. Daran ändern die landwirtschaftlichen Gebäude beidseits der
Aspholzstrasse nichts, handelt es sich dabei doch um eine ausserhalb des
geschlossenen Siedlungsbereichs liegende Einzelsiedlung. Entgegen der Auffassung
der Rekurrenten G und H spielt auch der künftige Baubedarf im Sinne von Art. 15
lit. b RPG keine Rolle. Wie dieser zu decken ist, liegt im weitgespannten
Ermessen des Gemeinwesens. Jedenfalls verleiht selbst ein ausgewiesener Bedarf
nach zusätzlichen Bauzonen keinen Anspruch auf Einzonung eines ganz bestimmten
Grundstücks.

7.  

7.1 Hinsichtlich der Erschliessungsverhältnisse
ist nach dem in E. 4.3 Gesagten vorauszuschicken, dass diese bei
ausgewiesenen Nichteinzonungen geringere Bedeutung haben als in Auszonungsfällen.
Während bei einer Auszonung die am Stichtag bestehende Fähigkeit eines
Grundeigentümers, die erschliessungstechnische Baureife eines Grundstücks aus
eigenen Kräften herbeizuführen, für die Annahme einer materiellen Enteignung
genügt (VGr, 23. Oktober 2003, VR.2003.00001; vgl. allerdings VGr, 19. August
2004, VR.2003.00002, beide Urteile unter www.vgrzh.ch, wo die mutmasslich
längere Dauer und der ungewisse Ausgang eines Quartierplanverfahrens einer
baldigen Realisierungswahrscheinlichkeit im Weg standen), sind die
Anforderungen in Nichteinzonungsfällen höher, weil es hier eben um die
Inhaltsbestimmung des Eigentums geht (BGr, 22. Januar 2002, ZBl 2003,
S. 650 E. 3.4.2; Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 145 ff.
und N. 161 ff., v.a. N. 163; Hänni, S. 617 ff., ders.
in: Schweizerische Baurechtstagung 2005, S. 142 ff.; Walter
Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 472 ff.).
Der Umstand, dass eine Parzelle für sich betrachtet erschlossen ist und der
Eigentümer dafür Aufwendungen getätigt hat, führt im Fall einer Nichteinzonung
nicht zwingend zu einer materiellen Enteignung (BGE 122 II 455 E. 4
und E. 5a). Bei den als Auszonung zu qualifizierenden Fällen muss die
Erschliessung ebenfalls unter dem Gesichtswinkel der
Realisierungswahrscheinlichkeit beurteilt werden, ohne dass jedoch zusätzlich
schutzwürdiges Vertrauen erforderlich wäre (VGr, 18. Dezember 1997, VK.1995.00029
E. 6, Burghölzli).

7.2.1 Ob hinsichtlich des Grundstücks Kat.Nr. 01
der Erben A eine rechtsgenügende Erschliessung bestehe, hält die Stadt
Zürich angesichts der Quartierplanpflicht für fraglich. Auf jeden Fall hätten
die Eigentümer keine Investitionen in die Erschliessung oder Überbauung des
Grundstücks geleistet. Anderweitige Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes lägen
nicht vor.

Die Erben A machen unter Hinweis auf den – insoweit
summarisch begründeten – Schätzungsentscheid geltend, dass das Grundstück am
Stichtag groberschlossen gewesen sei und ein Quartierplan sich erübrigt habe.
Allenfalls hätte sich ein solcher auf Grenzumlegungen im Nordbereich beschränken
dürfen. Dass die Grundeigentümer keinen Erschliessungsaufwand gehabt hätten,
stehe der Entschädigungspflicht nicht entgegen; denn die fehlende interne
Erschliessung hange einzig von der konkreten Überbauung des Areals ab.

7.2.2 Die Grundeigentümer machen nicht geltend, für
die Erschliessung von Kat.Nr. 01 Geldleistungen erbracht zu haben. Solche
Investitionen sind nach der Rechtsprechung indessen zwingend erforderlich,
damit ein Anspruch auf materielle Enteignung entstehen kann (VGr, 23. Januar
2003, VR.2002.00005 E. 7b/aa; bestätigt durch BGr, 4. November 2003,
1A. 72/2003 E. 4.3, Bürglihügel; vgl. auch VGr, 18. Dezember 1997,
VK.1995.00029 E. 6, Burghölzli, und BGE 122 II 326 E. 6a).
Anzumerken ist, dass allfälligen früher getätigten Aufwendungen mit zunehmendem
Zeitablauf ein geringeres Gewicht zukommt (BGE 125 II 431 E. 5b S. 437).
Dass der Erschliessungsaufwand im Fall einer Einzonung geleistet worden wäre,
versteht sich von selbst und ändert nichts am Gesagten. Nach zutreffender
Auffassung der Parteien war am Stichtag die Groberschliessung vorhanden, indessen
fehlte die Feinerschliessung. Deren Realisierung hätte sich nicht auf Kat.Nr. 01
beschränken dürfen, vielmehr wäre ein Quartierplan erforderlich gewesen. Bei
sachgemässer Abgrenzung des Perimeters im Sinn von § 124 Abs. 2 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) hätten zahlreiche
Grundstücke und Grundeigentümer westlich der Bärenbohl- und südlich der
Horensteinstrasse einbezogen werden müssen und hätte eine einfache Grenzbereinigung
nicht genügt, was gegen eine Überbaubarkeit in naher Zukunft spricht (VGr, 19. August 2004, VR.2003.00002 E. 5 und E. 6).

7.3.1 Mit Bezug auf Kat.Nrn. 02 und 03 von J
führt die Stadt Zürich aus, dass die Erschliessungsbauwerke des Quartierplans
am Stichtag noch nicht erstellt gewesen seien und ein entsprechender
Kostenaufwand spätestens seit der am 25. Oktober 1989 erfolgten Genehmigung
des Quartierplans durch den Regierungsrat nicht mehr in guten Treuen habe
geleistet werden können. Denn damals sei die Nichteinzonung schon geplant
gewesen. Ein Quartierplanverfahren, das sich auf die Erschliessung einer
altrechtlichen Bauzone beziehe, begründe so wenig geschütztes Vertrauen auf
Einzonung wie die altrechtliche Zonenordnung selbst. Angesichts des gesetzlichen
Zwangs zur Durchführung des – vermutlich noch in den 70er-Jahren –
eingeleiteten Quartierplanverfahrens dürfe in der unumgänglichen Mitwirkung des
Gemeinwesens keine besondere Zusicherung auf Beibehaltung einer Bauzone in
einer Zonenplanrevision erblickt werden.

Diesen Ausführungen hält J entgegen, dass bei Genehmigung
des Quartierplans im Jahr 1989 über die spätere Nichteinzonung von Kat.Nrn. 02
und 03 keine Gewissheit bestanden habe. Baurekurskommission und Regierungsrat
hätten die Absicht der Stadt, den ganzen Kürberghang der Freihaltezone
zuzuweisen, verhindert. Angesichts der klaren Begründung des
Regierungsratsentscheids habe er mit einer Einzonung rechnen dürfen. Wenn ein
Quartierplangenosse in einem amtlichen Quartierplanverfahren mitwirke, dessen
Kosten trage und in der Folge eine Auszonung hinnehmen müsse, so werde er in
schutzwürdigem Vertrauen getäuscht. Das rechtskräftig abgeschlossene und am 17. Oktober
1991 zum grundbuchlichen Vollzug gemeldete Quartierplanverfahren hätte noch vor
der Gemeindeabstimmung am 17. Mai 1992 vollzogen werden können und stelle einen
besonderen Gesichtspunkt im Sinn eines entschädigungsrechtlichen
Einzonungsgebots dar. Die Erschliessungsstrassen und Werkleitungen des auf das
neue Bauzonengebiet redimensionierten Quartierplans seien inzwischen gebaut.
Die der Freihaltezone zugewiesenen Grundstücke Kat.Nrn. 02 und 03 seien heute
von bewilligten und in Ausführung begriffenen Projekten eingekreist.

7.3.2 Die Notwendigkeit des Quartierplans
Kürberghang zur Erschliessung der streitbetroffenen Grundstücke Kat.Nrn. 02 und
03 ist unbestritten. In Nichteinzonungsfällen ist es sachlogisch, dass sich die
Einleitung eines Quartierplanverfahrens auf die frühere, nicht RPG-konforme
Nutzungsplanung abstützt. Entgegen der Auffassung der Stadt Zürich lässt sich
daher nicht allgemein sagen, dass die Einleitung und Durchführung eines Quartierplanverfahrens
nur eine geringe vertrauensbildende Wirkung habe. Umgekehrt können solche
Bestrebungen zur Erschliessung eine planerisch gebotene oder wenigstens vertretbare
Nichteinzonung nicht verhindern oder entschädigungspflichtig machen.
Sachgerecht erscheint vielmehr, dass die Entwicklung der übergeordneten Richt-
und Nutzungsplanung einerseits und der Quartierplanung anderseits insgesamt betrachtet
wird. Die Fortschritte im Quartierplanverfahren sind im Hinblick auf die
Entschädigungsfrage so lange von Bedeutung, als die Grundeigentümer mit dem
Verlust der Baulandqualität nicht ernsthaft rechnen müssen. Davon ist
auszugehen, wenn die zuständige Behörde eine Einzonung oder Nichteinzonung in
einem Planentwurf oder sonst wie konkret beabsichtigt und diese Vorstellung
nicht wegen Verletzung raumplanungsrechtlicher Grundsätze als unrealisierbar
erscheint. Vorliegend trat dieser Zeitpunkt am 9. Februar 1989 ein, als
der Stadtrat die Nichteinzonung des Bereichs mit den späteren Parzellen
Kat.Nrn. 02 und 03 beschlossen hatte. Die seit jenem Zeitpunkt unternommenen
Anstrengungen der Grundeigentümer können sich nicht mehr auf eine berechtigte
Hoffnung der baulichen Nutzung stützen, sondern sind in spekulativer Absicht
erfolgt (vgl. VGr, 23. Januar 2003, VR.2002.00005 E. 7 a.E.). Weil
der Grundeigentümer nach bundesgerichtlicher Praxis grundsätzlich keinen Rechtsanspruch
auf Zuweisung seines Landes in eine Bauzone hat, und zwar auch dann nicht, wenn
dieses Land erschlossen oder erschliessbar ist (BGE 122 II 326 E. 6a),
muss er sich auch die Hemmung der Erschliessung im Hinblick auf die Schaffung
einer RPG-konformen Bauzone gefallen lassen.

Anzumerken bleibt, dass die Stadt Zürich bereits im
Schätzungsverfahren beantragt hat, im Fall der Verneinung einer materiellen
Enteignung die im Quartierplanverfahren geleistete Akontozahlung von Fr. 12'150.-
samt Zinsen J zurückzuerstatten und die übrigen Quartierplankosten selbst zu
übernehmen. Diesen Antrag hat die Stadt Zürich im Rekursverfahren bekräftigt
(VR.2004.00002, Rekursschrift, Ziffer 1.3), was vorzumerken ist.

7.4.1 Hinsichtlich der Grundstücke Kat.Nrn. 04
und 05 stellen sich die Eigentümer G und H auf den Standpunkt, dass die vor
der Nichteinzonung erfolgte Ablehnung konkreter Baugesuche keine Rolle spiele.
Der fehlende Quartierplan habe wegen der Möglichkeit einer vertraglichen Lösung
kein unüberwindbares Bauhindernis gebildet. Ferner seien die Parzellen am Stichtag
groberschlossen gewesen. Die Aussprache mit dem Bauvorstand und dem Stadtplaner
im August 1984 habe ergeben, dass "es aus Sicht des Hochbauamtes
grundsätzlich möglich (sei), ... ohne negative Präjudizierung der künftigen
Nutzungsplanung am fraglichen Ort (zu bauen)". Ein weiteres Baugesuch sei
am 21. März 1986 abgelehnt worden, nachdem der Stadtrat im Herbst
vorgesehen habe, die Grundstücke der Reservezone zuzuweisen. Weil die Parzellen
damals groberschlossen gewesen seien, hätten gute Realisierungschancen
bestanden; allfällige erschliessungstechnische Probleme hätten sich bis zum
Stichtag beseitigen lassen. Beim Abschluss der Kaufverträge hätten die Erwerber
nicht mit dem Bauhindernis der Quartierplanbedürftigkeit rechnen müssen.

Die Stadt Zürich führt aus, dass die Eigentümer keine
Investitionen in die Erschliessung und Überbauung ihrer Grundstücke geleistet
hätten. Diese lägen auch nicht im Bereich eines gesetzeskonformen GKP.
Besondere Umstände, die trotz Nichteinzonung eine Entschädigungspflicht
begründeten, seien nicht ersichtlich. Die Ablehnung der Baugesuche spreche
gegen eine Realisierungswahrscheinlichkeit; selbst wenn eine solche nach altem
Recht bestanden hätte, würde dies trotzdem keine Entschädigungspflicht der Nicht­einzonung
bewirken. 

7.4.2 Der Kauf der beiden Grundstücke im
Jahr 1977 bzw. die damit verbundenen Erwartungen der Erwerber begründen von
vornherein kein schutzwürdiges Interesse auf eine spätere bauliche Nutzung.
Aufgrund des im August 1977 abgelehnten Baugesuchs steht fest, dass einer
Überbauung schon nach altem Recht zumindest das Hindernis der mangelhaften
Zufahrt entgegengestanden hat. Nach den Akten fehlt es bezüglich des Strassennetzes
sogar an der Groberschliessung. Die periphere Lage der Grundstücke Kat.Nrn. 04
und 05 hätte ein Quartierplanverfahren erfordert, das wegen der Nähe der
Nationalstrasse N 20, der dadurch bedingten unklaren Perimeterbegrenzung, der
mutmasslich grösseren Anzahl von einbezogenen Parzellen und Grundeigentümern
sowie unterschiedlichen Nutzweisen in der Umgebung aller Voraussicht nach
kompliziert gewesen wäre (vgl. VGr, 19. August 2004,
VR.2003.00002 E. 5 und E. 6). Eine allfällige private Erschliessungslösung
hätte die – ungewisse – Zustimmung verschiedener Nachbarn sowie eine
gleichbleibende Streckenführung der Katzenseestrasse vorausgesetzt. Auch die
Besprechungen zwischen den Grundeigentümern und Vertretern der Stadt Zürich
waren nicht geeignet, schutzwürdiges Vertrauen in eine künftige bauliche
Nutzung zu begründen; hierfür hätte es eines Vorentscheids im Sinne von §§ 323 f.
PBG bedurft (RB 1992 Nr. 78 [Leitsatz]). Ferner haben die Grundeigentümer
keine erheblichen Investitionen in die Erschliessung und Überbauung ihrer
Parzellen geleistet.

8.  

8.1 G und H tragen vor, dass ihre Baupläne bis zum
Stichtag hätten realisiert werden können, wenn sich die Bau- und Zonenordnung
nicht geändert hätte. Aus diesem Grund seien ihnen die im Jahr 1978
aufgewendeten nutzlos gewordenen Projektierungskosten im Betrag von Fr. 17'108.60
bzw. von (geschätzten) Fr. 46'000.- zu ersetzen.

8.2 Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung setzt
der Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten voraus, dass ein
Vorhaben aufgrund der geltenden Bauvorschriften bewilligt werden kann (BGE 117
Ib 497 E. 7b und 119 Ib 229 E. 4a, auch zum Folgenden; Tobias Jaag,
Öffentliches Entschädigungsrecht, ZBl 1997, S. 145 ff., S. 154
mit weiteren Hinweisen in Anm. 47). Keine Vergütung wäre geschuldet, wenn der
Bauherr ein dem geltenden Recht entsprechendes Baugesuch eingereicht hätte, in
der Folge aber noch vor dessen Beurteilung die gesetzlichen Grundlagen zum
Nachteil des Gesuchstellers geändert worden wären. Hat jedoch gerade die
Einreichung eines bestimmten Baugesuchs Anlass zur Änderung der Bauordnung
gegeben, weil die Baubehörden die Ausführung des Vorhabens auf diese Weise
verhindern wollten, so kann eine Entschädigung für die nutzlos gewordenen
Aufwendungen ohne Verletzung von Art. 8 BV in Verbindung mit Art. 26 Abs. 2
BV nicht verweigert werden, wenn die Absicht der Baubehörden für den Grundeigentümer
nicht voraussehbar war (vgl. BGE 112 I 105 E. 6a, 108 Ib 345 E. 5c
und 352 E. 4b, 102 Ia 243 E. 7). Ersatz muss ferner in denjenigen
Fällen geleistet werden, in welchen dem Bauwilligen vor Einreichung des
Baugesuchs Zusicherungen auf den Fortbestand der geltenden Bauvorschriften
gegeben worden waren und dieser im Vertrauen darauf Projektierungskosten
aufgewendet hatte. Auch das Verwaltungsgericht hat die Vergütung nutzlos
gewordener Projektierungskosten nicht nur unter den – engeren – Voraussetzungen
des Vertrauensschutzes nach Art. 8 BV für zulässig erachtet (RB 1970 Nr. 97,
1987 Nr. 94 = ZBl 1988, S. 159, auch zum Folgenden). Eine solche
Vergütung für mittelbaren Schaden setzt jedenfalls voraus, dass die
betreffenden Projekte mit grösster Wahrscheinlichkeit hätten verwendet werden
können und nach den besonderen Umständen des Einzelfalls zur beabsichtigten
Überbauung geführt hätten. Im letztgenannten Entscheid hat das
Verwaltungsgericht im Weiteren erwogen, dass bei grossen Baugrundstücken – dort
ging es um eine Parzelle von 30'000 m2 – Vorstudien im Hinblick auf
die Frage einer zweckmässigen und ästhetisch ansprechenden Überbauung eine
wertvolle Entscheidungshilfe darstellten. Wenn sie für baureifes Land
angefertigt und nur deswegen nutzlos würden, weil im Hinblick auf ihre mögliche
und wahrscheinliche Realisierung das betreffende Grundstück ausgezont werde, so
müssten die dafür aufgewendeten Kosten berücksichtigt werden.

Im Licht dieser Grundsätze besteht kein Anspruch auf
Ersatz der geltend gemachten Planungskosten. Entscheidend fällt ins Gewicht,
dass die im Jahr 1978 geleisteten Projektierungskosten mangels
Bewilligungsfähigkeit des Projekts schon unter der Herrschaft des alten Rechts
sich als unnütz herausgestellt hatten. Hinzu kommt, dass eine allfällige Überbauung
nach dem in E. 7.4.2 Gesagten vorgängig ein Quartierplanverfahren vorausgesetzt
hätte, was erfahrungsgemäss zu Änderungen in der Projektierung geführt hätte.
Schliesslich hält das Protokoll der Aussprache zwischen G und Vertretern des
städtischen Bauamts vom 13. August 1984 ausdrücklich fest, dass die damals
in Betracht gezogene Zuweisung der Parzelle zur Reservezone eine Überbauung
ausschliessen würde.

9.  

Zusammenfassend ist eine materielle Enteignung mit Bezug
auf alle streitbetroffenen Grundstücke zu verneinen. Ferner besteht auch kein
Anspruch auf Vergütung von unnütz gewordenen Planungskosten. Dies führt zur
Gutheissung des Rekurses VR.2004.00002 der Stadt Zürich und zur Abweisung des
Rekurses VR.2004.00003 der Erben A, von G und H.

Die Gerichtskosten sind den Grundeigentümern entsprechend
dem Unterliegen mit Bezug auf den gesamten Streitwert von gut 15'000'000
Franken aufzuerlegen. Bei diesem Verfahrensausgang muss ihnen eine
Parteientschädigung versagt bleiben.

Demgemäss entscheidet
die Kammer:

1.    Der
Rekurs der Stadt Zürich im Verfahren VR.2004.00002 wird gutgeheissen. Es wird
festgestellt, dass den Erben des A bezüglich des Grundstücks Kat.Nr. 01
und J bezüglich der Grundstücke Kat.Nrn. 02 und 03 keine Entschädigung aus materieller
Enteignung zusteht.

2.    Die
Rekurse der Erben des A, von G und H im Verfahren VR.2004.00003 werden
abgewiesen.

3.    Die
Verpflichtung der Stadt Zürich, die von J auf der Grundlage des Quartierplans
Kürberghang geleistete Akontozahlung von Fr. 12'150.- an diesen
zurückzuerstatten (samt Zins ab 11. Oktober 1997), wird vorgemerkt.

4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr.  50'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr.      140.--  Zustellungskosten,

Fr.  50'140.--  Total der Kosten.

5.    Die
Gerichtskosten werden zu 9/40 B, je zu 9/120 D, E und F, unter solidarischer Haftung
aller Erben des A für 9/20, zu 9/20 J, sowie je zu 1/20 G und H auferlegt.

6.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.

7.    Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht erhoben werden.

8.    Mitteilung an …