# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4a7cf303-45da-5b7e-9598-9387f0108cf0
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-01-09
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 09.01.2024 603 2023 54
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2023-54_2024-01-09.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2023 54

Arrêt du 9 janvier 2024

IIIe Cour administrative

Composition Présidente : Dominique Gross 
Juges : Johannes Frölicher, Stéphanie Colella
Greffier-stagiaire : Wilfried Boundel

Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me Laurence Noble, 
avocate

contre

DIRECTION DE L'ÉCONOMIE, DE L'EMPLOI ET DE LA 
FORMATION PROFESSIONNELLE, autorité intimée 

Objet Economie – Cas de rigueur Covid-19 – Distribution de dividendes –
Restitution des indemnités

Recours du 20 février 2023 contre la décision de la Direction de 
l'économie, de l'emploi et de la formation professionnelle du 20 janvier 
2023

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considérant en fait

A. La société A.________ SA, sise à Fribourg, a pour but l'exploitation d'établissements publics. 
Selon l'inscription figurant au registre du commerce depuis le 16 février 2017, d'une manière 
générale, la société peut créer des succursales en Suisse et à l'étranger, participer à d'autres 
entreprises en Suisse et à l'étranger, acquérir ou fonder des entreprises visant un but identique ou 
analogue, faire toutes opérations financières, commerciales, industrielles et immobilières et conclure 
tous contrats propres à développer son but ou s'y rapportant directement ou indirectement.

La précitée a déposé une demande en vue d'obtenir des aides cantonales pour cas de rigueur 
COVID-19. Dans ce contexte, le 8 avril 2021, elle s'est engagée notamment à ne distribuer aucun 
dividende ou tantième à ses actionnaires pendant les quatre années suivant l'obtention d'une 
contribution non remboursable ou jusqu'à restitution volontaire de ladite contribution au canton. 

Par décision du 11 novembre 2021, la Direction de l'économie et de l'emploi (DEE; actuellement et 
ci-après: Direction de l'économie, de l'emploi et de la formation professionnelle, DEEF) a donné une 
suite favorable à la demande de la société et lui a octroyé une aide pour cas de rigueur couvrant la 
période de novembre 2020 à mai 2021 à hauteur de CHF 400'487.-. Sur ce montant, CHF 41'973.- 
ont été accordés sur la base de l'Ordonnance sur les mesures d'accompagnement pour les 
établissements contraints à la fermeture lors de la deuxième vague de coronavirus (OMAF COVID-
19) et CHF 61'053.- sur la base de l'Ordonnance d'exécution du plan cantonal de relance en vue de 
contrer les effets de la crise sanitaire et économique due au coronavirus ("Bars, discothèques et 
restaurants"; OPCR-Gastro COVID-19). Le solde de CHF 297'461.- a été accordé en application de 
l'Ordonnance fribourgeoise sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du 
coronavirus par un soutien aux cas de rigueur (OMECR COVID-19). Eu égard aux modalités de 
versement de ce dernier montant, cinq acomptes totalisant CHF 230'617.- ont été versé entre le 
18 mars 2021 et le 19 mai 2021; le solde encore dû s’élevant à CHF 66'844.-.

Le 25 août 2021, la cellule de gestion de la DEEF chargée du traitement des demandes d'indemnités 
a pris connaissance du versement d'indemnités en faveur de A.________ SA par une assurance 
privée pour un montant de CHF 241'010.-. Conformément à la législation applicable, la cellule de 
gestion a prié la société de restituer les indemnités pour cas de rigueur perçues à hauteur de 75% 
du montant versé par l’assurance privée, soit CHF 180'758.-. Etant donné que le solde d'aide pour 
cas de rigueur de CHF 66'844.- n'avait pas encore été payé, la société a été sommée de restituer 
uniquement la différence, soit CHF 113'914.-. Un arrangement de paiement en 11 mensualités de 
CHF 10'355.80.- de décembre 2021 à octobre 2022 a été convenu le 15 février 2022 avec la société. 
La restitution de ce montant a été confirmée par l'Administration cantonale des finances le 
7 décembre 2022.

B. Lors d'un contrôle effectué par le Secrétariat d'état à l'économie (SECO), il a été relevé que 
l'assemblée générale ordinaire de A.________ SA avait décidé, le 15 juillet 2022, de distribuer des 
dividendes à son actionnaire principal, avec échéance au 30 novembre 2022. 

Par arrêté du 20 septembre 2022, sur la base des instructions du SECO, le Conseil d'Etat a chargé 
la DEEF de demander à toute entreprise qui aurait versé des dividendes ou des tantièmes alors 
qu'elle avait perçu des aides pour cas de rigueur, la restitution intégrale desdites aides, après 
déduction des indemnités reçues dans le cadre de l'application d'ordonnances cantonales 

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préexistantes n'intégrant pas la restriction d'utilisation liées aux dividendes et aux tantièmes. Le 
19 décembre 2022, la cellule de gestion a informé par téléphone la fiduciaire B.________ SA, 
représentante de la société, qu'une demande de restitution allait être notifiée à sa cliente en début 
d'année 2023. 

Le 29 décembre 2022, une assemblée générale extraordinaire de A.________ SA s’est tenue, au 
terme de laquelle les actionnaires ont décidé de renoncer au dividende de CHF 200'000.- brut voté 
le 15 juillet 2022.

Le 11 janvier 2023, un nouveau contact téléphonique a eu lieu entre la cellule de gestion et la 
fiduciaire. Lors de cet échange, cette dernière a informé la cellule de gestion que sa cliente ignorait 
que la restriction s'appliquait aux cas de rigueur; celle-ci pensait qu’après avoir remboursé le crédit-
covid, elle était libre de répartir son bénéfice comme elle l'entendait. La fiduciaire a souligné que sa 
cliente ne s’était rendue compte de son erreur qu’après avoir reçu un courriel d’information que 
C.________ avait transmis à ses membres en décembre 2022 et qu'elle avait immédiatement pris 
des mesures pour annuler la décision de distribuer des dividendes. Aucun dividende provenant du 
résultat de l’exercice 2021 n’avait ainsi été versé durant l’année 2022. 

La cellule de gestion a estimé que, pour des motifs d'égalité de traitement, les explications données 
par la fiduciaire ne permettaient pas d'annuler la demande de restitution. Elle a toutefois proposé 
d'échelonner la restitution en 10 versements.

C. Par décision formelle du 20 janvier 2023, la DEEF a demandé à A.________ SA de restituer 
les indemnités octroyées pour cas de rigueur COVID-19, à hauteur d’un montant de CHF 116’703.-
. Au vu de la situation financière de la société, un versement échelonné en 10 mensualités de 
CHF 11’670.30.- lui a été accordé à cet effet et la première échéance fixée au 28 févier 2023.

D. Par mémoire du 20 février 2023, la société recourt contre la décision de la DEEF du 20 janvier 
2023 auprès du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation. A 
l’appui de son recours, elle invoque une constatation manifestement inexacte des faits pertinents et 
fait aussi valoir une violation du principe de la légalité, dans la mesure où l'art. 6 de l’OMECR COVID-
19, sur lequel se fonde la décision attaquée, n'était plus en vigueur lors de l’adoption de la décision 
attaquée. Elle se prévaut également de sa bonne foi et estime que l’autorité intimée a fait preuve de 
formalisme excessif. Enfin, elle estime que la décision querellée est empreinte d’arbitraire dans la 
mesure où elle la prive tant des dividendes que des aides cantonales pour cas de rigueur COVID-
19.

Dans ses observations du 27 juin 2023, l'autorité intimée conclut au rejet du recours, en renvoyant 
à sa décision du 20 janvier 2023. Elle souligne que l'abrogation de l'art. 6 de l’Ordonnance COVID-
19 cas de rigueur le 1er janvier 2022 ne soustrait pas la recourante aux restrictions d'utilisation des 
indemnités et elle rappelle, sous l’angle de la bonne foi, que l’intéressée avait connaissance des 
conditions d’octroi de l’aide pour cas de rigueur COVID-19 et que les raisons subjectives de la 
distribution de dividendes sont sans pertinence, car il s’agit d’une faute pour laquelle l’intention n’est 
pas un élément constitutif.

Dans ses contre-observations du 21 septembre 2021, la recourante conteste tous les allégués de 
l'autorité intimée. En particulier, elle précise avoir fait preuve de promptitude quant à l'annulation de 
la décision de distribution des dividendes. 

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Invitée à déposer ses ultimes remarques, l’autorité intimée a renvoyé à la décision attaquée et à ses 
précédentes observations.

Aucun autre échange d’écriture n'a été ordonné entre parties.

Il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l’appui de leurs conclusions dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 
1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en 
vertu de l’art. 114 al. 1 let. a CPJA en lien avec l’art. 19 al. 4 de l'ordonnance cantonale du 
16 novembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus 
par un soutien aux cas de rigueur (OMECR COVID-19; RSF 821.40.63).

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'opportunité (art 78 al. 2 CPJA).

2.

2.1. A titre liminaire, la recourante se prévaut d’une constatation inexacte des faits pertinents au 
sens de l’art. 77 al. 1 let. b CPJA, bien qu’elle mentionne l’art. 9 Cst. dans son mémoire de recours. 
Selon elle, la décision attaquée retient à tort qu’elle aurait distribué des dividendes, alors que ses 
actionnaires n’ont reçu aucun dividende pour l’année 2021. 

2.2 Dans la décision attaquée du 20 janvier 2023, l’autorité intimée a retenu que la recourante 
avait "distribué – ou décidé de distribuer – des dividendes pour l’année 2021" de sorte que "l’aide 
pour cas de rigueur doit donc être intégralement restituée, après déduction des indemnités perçues 
dans le cas de l’OMAF COVID 19 ou l’OPCR-Gastro". Ainsi, contrairement à ce que prétend la 
recourante, l’autorité intimée n’a pas affirmé que l’intéressée avaient distribué des dividendes; elle 
a laissé indécis le point de savoir si de tels dividendes avaient été effectivement distribués ou si leur 
distribution avait uniquement été décidée, car les conséquences juridiques étaient identiques dans 
les deux cas de figure.

A cet égard, il ressort clairement du chiffre 2 du procès-verbal de l’assemblée générale ordinaire de 
la recourante tenue le 15 juillet 2022 que, suivant la proposition de son conseil d’administration, la 
distribution d’un dividende de CHF 200'000.- aux actionnaires a été décidée à l’unanimité. Or, 
comme cela sera établi plus bas (cf. infra consid. 4.2), le fait que l’assemblée générale extraordinaire 
du 29 décembre 2022 ait décidé de renoncer au versement dudit dividende n’est pas déterminant 

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pour l’issue du litige. Partant, le grief tiré d’une constatation inexacte des faits pertinents doit être 
rejeté. 

3.

3.1. Au niveau fédéral, l’art. 12 al. 1 de la loi du 25 septembre 2020 sur les bases légales des 
ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de COVID-19 (loi COVID-19; RS 
818.102), dans sa teneur en vigueur du 20 mars 2021 au 31 décembre 2021, permet à la 
Confédération, à la demande d’un ou de plusieurs cantons, de soutenir les mesures de ces cantons 
pour les cas de rigueur destinées notamment aux entreprises ayant leur siège en Suisse qui sont 
particulièrement touchées par les conséquences de l’épidémie de COVID-19 en raison de la nature 
même de leur activité économique et constituent un cas de rigueur, en particulier les entreprises 
actives dans la restauration. Selon l’al. 5 de cette même disposition, le Conseil fédéral peut assouplir 
les conditions d’éligibilité fixées dans le présent article pour les entreprises qui, en raison des 
mesures fédérales ou cantonales de lutte contre l’épidémie de COVID-19, doivent fermer ou 
restreindre considérablement leur activité pendant plusieurs semaines à partir du 1er novembre 
2020.

D'après l'art. 12 al. 1ter loi COVID-19, dans sa teneur du 20 mars 2021 au 31 décembre 2021, pour 
pouvoir bénéficier d’une mesure pour les cas de rigueur, l’entreprise soutenue ne doit pas, pour 
l’exercice comptable durant lequel la mesure est octroyée et pour les trois exercices comptables qui 
suivent: (a) distribuer de dividendes ou de tantièmes ou décider de leur distribution, ni (b) rembourser 
d’apports en capital ou décider de leur remboursement.

Sur la base notamment de ces dispositions, le Conseil fédéral a édicté l’ordonnance du 25 novembre 
2020 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec 
l’épidémie de COVID-19 (Ordonnance COVID-19 cas de rigueur; RS 951.262). Elle définit à quelles 
conditions la Confédération participe aux coûts et aux pertes que les mesures pour les cas de rigueur 
destinées aux entreprises occasionnent à un canton (cf. art. 1). A cet égard, il y a lieu de souligner 
que la participation de la Confédération est destinée uniquement aux entreprises bénéficiant du 
soutien du canton et qui répondent aux exigences visées à la section 2. Celle-ci prévoit notamment, 
à l’art. 6 let. a, dans sa version en vigueur du 14 janvier 2021 au 30 mars 2021, que l’entreprise 
fournit au canton les garanties suivantes: pendant 3 ans ou jusqu’au remboursement des aides 
obtenues, elle ne décide ni ne distribue aucun dividende ou tantième et ne rembourse pas d’apports 
de capital (ch.1). Dans sa version en vigueur à compter du 1er avril 2021 et jusqu’au 31 décembre 
2021, l’art. 6 let. a ch. 1 de l’Ordonnance COVID-19 cas de rigueur a été légèrement modifiée en ce 
sens que c’est dorénavant durant l’exercice au cours duquel des mesures pour cas de rigueur ont 
été octroyées et pour les trois exercices suivants ou jusqu’au remboursement des aides obtenues 
que l’entreprise ne décide ni ne distribue aucun dividende ou tantième et ne rembourse pas 
d’apports de capital.

Eu égard à l’art. 6 de l’Ordonnance COVID-19 cas de rigueur, les Commentaires du Département 
fédéral des finances du 18 juin 2021 précisent que les mesures pour les cas de rigueur sont 
destinées à garantir l'existence des entreprises suisses et à préserver les emplois. Par conséquent, 
l'année au cours de laquelle de l'aide est allouée et les trois années qui suivent (c'est-à-dire, pour 
une contribution versée en 2021, les années 2021 à 2024) ou jusqu'au remboursement intégral de 
l'aide reçue, les entreprises ne doivent pas utiliser les fonds reçus pour décider, ni distribuer des 
dividendes ou des tantièmes (page 10). Dans ce contexte, le SECO a envoyé aux cantons un 
message électronique le 1er juillet 2022 selon lequel "le remboursement des dividendes ou des 

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tantièmes distribués ou l'annulation de la décision de distribuer des dividendes ou des tantièmes ne 
suffit pas per se à remplir rétroactivement les exigences légales des articles [6 de l’Ordonnance 
COVID-19 cas de rigueur et 3 OMCR 22]: en cas de violation de ces articles, se fondant sur la 
volonté du législateur exprimée à l'article 12, alinéa 1ter de la loi COVID-19, le SECO exigera pour 
la Confédération remboursement de sa participation du dividende avant notification du canton. Le 
SECO réserve toute latitude aux cantons concernant les poursuites civiles ou pénales à apporter à 
ces cas". 

3.2. Au niveau cantonal, la loi fribourgeoise du 14 octobre 2020 approuvant les mesures urgentes 
du Conseil d’Etat visant à surmonter l’épidémie de COVID-19 (RSF 821.40.11) a pour objet 
l’approbation des mesures prises par le Conseil d’Etat pour lutter contre l’épidémie de COVID-19 et 
surmonter les conséquences de ces mesures sur la société, l’économie et les autorités (cf. art. 1). 
En particulier, son art. 6 al. 2 prévoit que le Conseil d’Etat définit les cas de rigueur en tenant 
notamment compte des réalités économiques du canton.

Se fondant notamment sur l’art. 12 de la loi COVID-19 et sur la disposition cantonale précitée, le 
Conseil d’Etat a édicté l’OMECR COVID-19, étant précisé qu’afin de bénéficier du soutien fédéral et 
ainsi de renforcer l’aide prévue par le Grand Conseil, il a développé une ordonnance d’exécution 
répondant aux exigences fédérales (cf. préambule). Cette ordonnance régit les conditions dans 
lesquelles l’Etat peut octroyer un soutien financier aux entreprises qualifiées de "cas de rigueur" en 
raison de la crise du coronavirus (cf. art. 1 al. 1). Est ainsi notamment considérée comme "cas de 
rigueur" l’entreprise qui, en raison des mesures prises par la Confédération ou le canton pour 
endiguer l’épidémie de COVID-19, doit cesser, sur décision desdites autorités, son activité pour au 
moins quarante jours civils cumulés entre le 1er novembre 2020 et le 30 juin 2021 (art. 4 al. 2a 
OMECR COVID-19).

Les conditions relatives aux entreprises sont exposées aux art. 5 ss OMECR COVID-19. Parmi 
celles-ci, l’art. 9 al. 1 let. a OMECR COVID-19 précise que la demanderesse atteste qu’elle ne 
distribue aucun dividende ou tantième, ne rembourse pas d’apports de capital et n’octroie pas de 
prêts à ses propriétaires pour l’exercice comptable durant lequel la mesure est octroyée et pour les 
trois exercices comptables qui suivent l’obtention d’une contribution non remboursable ou jusqu’à 
restitution volontaire de cette contribution au canton (ch. 1) et pendant toute la durée du prêt, du 
cautionnement ou de la garantie ou jusqu’à remboursement du prêt ou extinction des obligations 
contractuelles mentionnées ci-avant (ch. 2).

Sous l’impulsion de l’avis du SECO du 1er juillet 2022 (cf. supra consid. 3.1), le Conseil d'Etat a 
clarifié sa position. Ainsi, par arrêté du Conseil d’Etat du 20 septembre 2022, la DEEF a été chargée 
de demander à toute entreprise qui aurait versé (et/ou décidé de verser) des dividendes ou des 
tantièmes alors qu'elle avait perçu des aides pour cas de rigueur, la restitution intégrale desdites 
aides, après déduction d'indemnités reçues dans le cadre d'ordonnances cantonales préexistantes 
n'intégrant pas la condition de restriction d'utilisation liée aux dividendes et aux tantièmes au sens 
de l'art. 6 de l'ordonnance fédérale COVID-19 cas de rigueur 2020

3.3. L'art. 24 al. 1 OMECR COVID-19 renvoie à la loi cantonale du 17 novembre 1999 sur les 
subventions (LSub; RSF 616.1) notamment pour la révocation de la décision et la restitution de la 
contribution. Au sens de l'art. 24 al. 3 OMECR COVID-19, le remboursement de l'aide financière 
peut être exigé en retour si les conditions émises dans la présente ordonnance ainsi que dans la loi 
fédérale COVID-19 et son ordonnance d'application ne sont pas remplies ou si les informations 
remises par l'entreprise bénéficiaire se révèlent inexactes ou erronées.

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Aux termes de l'art. 37 al. 1 LSub, l'autorité compétente révoque la décision d'octroi, résilie le contrat 
de droit public, réduit le montant de la subvention octroyée et/ou en exige la restitution totale ou 
partielle lorsque: (a) la subvention accordée n'est pas utilisée conformément à l'affectation prévue; 
(b) le bénéficiaire, après avoir été mis en demeure, n'accomplit pas ou accomplit incorrectement la 
tâche subventionnée; (c) la subvention a été indûment promise ou versée, que ce soit en violation 
du droit ou sur la base d'un état de fait inexact ou incomplet.

L'art. 38 LSub prévoit des exceptions. Ainsi, selon l’al. 1 de cette disposition, l'autorité compétente 
renonce à la révocation de la décision ou à la résiliation du contrat portant sur une subvention 
indûment promise ou versée: (a) si le bénéficiaire a pris, vu la décision, des mesures qui ne sauraient 
être annulées sans entraîner des pertes financières difficilement supportables; (b) s'il apparaît qu'il 
lui était difficile de déceler la violation du droit; ou (c) si la constatation inexacte ou incomplète des 
faits ne lui est pas imputable. En cas de rigueur excessive, l’art. 38 al. 2 LSub dispose que l'autorité 
compétente peut renoncer en tout ou partie à la restitution de la subvention. 

4.

4.1. Sur le fond, la recourante fait d’abord valoir une violation du principe de la légalité. Selon elle, 
comme l'art. 6 de l’Ordonnance COVID-19 cas de rigueur et l'OMECR COVID-19 ont été abrogés 
respectivement le 1er janvier 2022 et le 21 décembre 2021, avec effet au 1er septembre 2022, ces 
deux ordonnances n'étaient plus en vigueur lorsque la décision litigieuse a été rendue le 20 janvier 
2023. 

A cet égard, l’intéressée ne peut être suivie. Il sied en effet de rappeler que, selon un principe général 
du droit intertemporel, les dispositions légales applicables à une contestation sont celles en vigueur 
au moment où se sont produits les faits juridiquement déterminants pour trancher celle-ci (ATF 146 
V 364 consid. 7.1 ; arrêt TF 2C_339/2021 du 4 mai 2022 consid. 4.1). Or, en l'espèce, la recourante 
a demandé des aides pour cas de rigueur couvrant la période de novembre 2020 à mai 2021 à une 
date inconnue, mais au plus tard le 8 avril 2021. A cette date, elle a signé l’auto-déclaration par 
laquelle elle s'engageait notamment à ne distribuer aucun dividende ou tantième à ses actionnaires 
pendant les quatre années suivant l’obtention d’une contribution non remboursable ou jusqu’à 
restitution volontaire de ladite contribution. Les indemnités lui ont ensuite été versées au moyen de 
5 acomptes entre le 18 mars 2021 et le 19 mai 2021 ; elles concernaient la période de novembre 
2020 à mai 2021. Partant, bien qu’abrogées lors du prononcé de la décision litigieuse, tant l'art. 6 
de l’Ordonnance COVID-19 cas de rigueur – dans sa teneur dès le 1er avril 2021 – que l'OMECR 
COVID-19 étaient en vigueur lors des faits juridiquement déterminants pour l’octroi des aides 
sollicitées, à savoir le dépôt d’une demande pour cas de rigueur, le versement des acomptes et 
l’engagement de l’intéressée, au moyen d’une auto-déclaration, à renoncer à verser des dividendes 
pendant 4 ans. La force contraignante de ces dispositions au moment déterminant ne peut donc être 
remise en cause (cf. arrêt TC FR 603 2022 143 du 20 juillet 2023 consid. 4.1). Du reste, en 
application de la LSub, l'abrogation ultérieure de la base légale à l'origine de la subvention n'annule 
pas le devoir de restitution si la subvention s'avère indue. Le grief, mal fondé, doit dès lors être 
rejeté. 

4.2. La recourante fait ensuite valoir une violation du principe de la bonne foi. Elle rappelle que 
l'art. 9 OMECR COVID-19 parle uniquement de "distribution" de dividende et qu’en l’espèce, cette 
distribution ne s'est pas matérialisée puisqu’il a été renoncé à cette opération aussitôt après qu’elle 
ait eu connaissance de l’arrêté du Conseil d'Etat du 20 septembre 2022, soit avant l'exécution du 
versement y relatif. 

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4.2.1. Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir 
conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter 
un comportement contradictoire ou abusif (ATF 144 II 49 consid. 2.2). De ce principe général 
découle notamment le droit, consacré à l'art. 9 Cst., du particulier d'exiger, à certaines conditions, 
que les autorités se conforment aux promesses ou assurances précises qu'elles lui ont faites et ne 
trompent pas la confiance qu'il a légitimement placée dans ces dernières (ATF 143 V 95 consid. 
3.6.2; 141 V 530 consid. 6.2; 137 II 182 consid. 3.6.2 et les arrêts cités ; arrêt TF 2D_10/2023 du 
20 juin 2023 consid. 3.3.2).

Parmi les conditions, cumulatives, fixées par la jurisprudence, figurent notamment celles voulant que 
l'autorité ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait 
pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (cf. ATF 141 V 
530 consid. 6.2). En d'autres termes, le droit à la protection de la bonne foi n'est protégé qu'à la 
condition que son titulaire soit lui-même de bonne foi, ce qui n'est pas le cas s'il pouvait se rendre 
compte, en faisant preuve de diligence raisonnable, de l'erreur de l'autorité (cf. ATF 134 I 199 consid. 
131).

4.2.2. En l'espèce, à la lumière de la jurisprudence précitée, on ne discerne aucune promesse 
formulée par la DEEF à l’endroit de l’intéressée visant à renoncer au remboursement des aides 
octroyées, et la recourante n’en fait pas non plus état. Bien au contraire, il est établi que la recourante 
a signé, le 8 avril 2021, l'auto-déclaration par laquelle elle s'engageait notamment à ne distribuer 
aucun dividende pendant les quatre années suivant l'obtention d'une contribution non remboursable 
ou jusqu'à restitution volontaire de ladite contribution au canton. Or, le 15 juillet 2022, soit 
postérieurement à la signature de l’auto-déclaration et à la réception des acomptes pour cas de 
rigueur, elle a sciemment décidé du versement d’un dividende de CHF 200'000.- à ses actionnaires. 
Ce faisant, la société devait être consciente qu'en agissant ainsi, elle était en infraction avec la 
législation topique (cf. art. 6 de l’Ordonnance COVID-19 cas de rigueur ; art. 38 al. 1 let. b LSub). 
Dans ce contexte, le fait que la recourante ait finalement renoncé au versement des dividendes ne 
lui est d'aucun secours. Ayant délibérément décidé de verser un dividende postérieurement à la 
décision de novembre 2021 lui attribuant les aides demandées et à la signature de son auto-
déclaration, elle doit en assumer la responsabilité et ne peut pas se prévaloir d'avoir commis une 
simple erreur ; cette situation lui est par ailleurs pleinement imputable (cf. art. 38 al. 1 let. c LSub). 
Partant, aucune violation du principe de la bonne foi ne peut être imputée à l’autorité intimée et ce 
grief, manifestement mal fondé, doit également être rejeté. 

4.3. La recourante allègue également une violation de l’interdiction de l'arbitraire, au sens de 
l'art. 9 Cst. Elle explique que le maintien et l'exécution de la décision litigieuse la priverait tant des 
dividendes que des aides en cas de rigueur COVID-19, ce qui serait choquant. 

De son côté, l’autorité intimée estime que l'absence de l'expression "décision de distribution" dans 
l'OMECR COVID-19 est palliée par le principe selon lequel le droit cantonal doit être interprété à la 
lumière du droit fédéral et être appliqué en parallèle. Dite autorité précise que la demande de 
restitution ne concerne pas les indemnités perçues dans le cadre d'aides financières basées sur des 
ordonnances strictement cantonales. En outre, elle explique que les cantons sont libres d’appliquer 
une pratique plus souple que ce que préconise le SECO en matière de restitution des aides. 
Cependant, le Conseil d’Etat a décidé, en toute connaissance de cause, de suivre la même ligne de 
conduite que ce dernier en adoptant l’arrêté du 20 septembre 2022, sur lequel est fondée la décision 
querellée.

Tribunal cantonal TC
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4.3.1. Une décision est arbitraire au sens de l’art. 9 Cst. lorsqu’elle est manifestement insoutenable, 
qu’elle se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, qu’elle viole gravement une norme 
ou un principe juridique indiscuté ou encore lorsqu’elle heurte de manière choquante le sentiment 
de la justice et de l’équité. L’arbitraire ne résulte pas du seul fait qu’une autre solution pourrait entrer 
en considération ou même qu’elle serait préférable (ATF 142 V 512 consid. 4.2). De plus, il ne suffit 
pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière 
soit arbitraire dans son résultat (ATF 145 IV 154 consid. 1.1; 144 I 170 consid. 7.3; arrêt TF 
1C_273/2022 du 8 février 2023 consid. 3.1).

4.3.2. En l’espèce, en décidant en juillet 2022 de distribuer des dividendes, soit postérieurement à 
la décision de la DEEF du 11 novembre 2021, la recourante n'a pas respecté son engagement pris 
dans son auto-déclaration du 8 avril 2021 et le versement des indemnités s'est dès lors avéré indu, 
l'une des conditions posées à leur octroi faisant désormais défaut (cf. art 24 al. 3 OMECR COVID-
19). Dans ce cas de figure, le Tribunal cantonal a déjà eu l’occasion de préciser que la volonté du 
Conseil d'Etat, clairement exprimée dans son arrêté du 20 septembre 2022, ne laisse aucune marge 
de manœuvre à la DEEF et impose, sans considération des circonstances et sans que cela ne 
puisse être qualifié d’arbitraire, le remboursement des indemnités (cf. arrêt TC FR 603 2022 143 du 
20 juillet 2023 consid 4.1). Au demeurant, la recourante se méprend sur le but des prestations 
étatiques en cas de rigueur. En effet, ces mesures visent la sauvegarde des entreprises en difficulté 
et des emplois, et non le maintien d'une situation financière propice au versement de dividendes 
pour garantir aux actionnaires un rendement sur leurs investissements. Partant, il ne saurait être 
question de reprocher à l'autorité intimée d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation ou d'avoir 
versé dans l'arbitraire.

4.4. La recourante reproche encore à l'autorité intimée d'avoir fait preuve d'un formalisme excessif 
constitutif d'un déni de justice formel. Dans une argumentation similaire à celle développée dans le 
cadre du grief précédent, l’intéressée estime qu’en exigeant le remboursement des aides pour cas 
de rigueur COVID-19 perçues à hauteur de CHF 116'703.- alors que le paiement des dividendes ne 
s'est pas concrétisé, la décision litigieuse la pénalise à double titre: elle n'aura ainsi perçu ni 
dividendes, ni aides pour cas de rigueur COVID-19.

4.4.1. Selon la jurisprudence fédérale, le formalisme excessif, constitutif d'un déni de justice formel 
prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. – anciennement l’art. 4 Cst., dans sa teneur en vigueur jusqu’au 
31 décembre 1999 mentionné à tort dans le mémoire de recours – est retenu lorsque la stricte 
application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une 
fin en soi et complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière 
inadmissible l'accès au tribunaux (ATF 145 I 201 consid. 4.2.1). En tant que l'interdiction du 
formalisme excessif sanctionne un comportement répréhensible de l'autorité dans ses relations avec 
le justiciable, elle poursuit le même but que le principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 et 9 Cst.).

4.4.2.En l'espèce, il a été établi ci-dessus que la demande de restitution des indemnités découle de 
la stricte application des art. 9 al. 1 let. a et 24 OMECR COVID-19 et qu’à la lumière de ces 
dispositions, interprétées conformément à la législation fédérale, l'autorité intimée était tenue de 
réprimer les manquements aux obligations découlant de l'OMECR COVID-19. A cet égard, la Cour 
de céans a déjà eu l’occasion de préciser que la saine gestion financière du canton constitue un 
intérêt public prépondérant à récupérer auprès des entreprises les aides perçues dès lors que, s'il y 
est renoncé, le canton ne sera pas remboursé à raison de 70 % par la Confédération, respectivement 
qu'il devra lui restituer les montants en question en puisant dans les finances publiques (arrêt TC 

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FR 603 2022 143 du 20 juillet 2023 consid 4.2.2). Par ailleurs, en proposant une restitution 
échelonnée en dix tranches de paiement, la DEEF a pris en compte, en l'état, les intérêts financiers 
de la recourante. Dès lors, on ne voit pas en quoi la décision attaquée relèverait d’une application 
particulièrement excessive d'une quelconque disposition légale, étant rappelé que la bonne foi de la 
recourante ne peut pas être retenue en l’espèce (cf. supra consid. 4.2). Partant, le grief de 
formalisme excessif doit également être écarté.

5.

Sur le vu de tout ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision de restitution 
litigieuse confirmée.

Les frais de justice sont mis à la charge de la recourante, qui succombe (cf. art. 131 CPJA). Pour le 
même motif, il n'est pas alloué de dépens.

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision de la Direction de l'économie, de l'emploi et de la formation professionnelle 
est confirmée. 

II. Les frais de justice, fixés à CHF 1'500.-, sont mis à la charge de la recourante et compensés 
par l'avance de frais du même montant.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de justice peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 9 janvier 2024/cos/wbo

La Présidente Le Greffier-stagiaire