# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 628cda0b-3083-52f7-a12b-350c5cd4031d
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-05-28
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 28.05.2013 U 2012 107
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2012-107_2013-05-28.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN

U 12 107

1. Kammer 

bestehend aus

Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli, 

Verwaltungsrichter Stecher, Präsident Meisser und 

Verwaltungsrichterin Moser, Aktuar ad hoc Weingart

URTEIL
vom 28. Mai 2013

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____ AG, 
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Silvio C. Bianchi, 

Beschwerdeführerin
gegen 

Regierung des Kantons Graubünden, 
vertreten durch das Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement 
Graubünden, 

Beschwerdegegnerin 1
und

B._____ Sagl, 
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Roberto A. Keller, 

Beschwerdegegnerin 2

betreffend Submission

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1. Am 28. Juni 2012 schrieb das Tiefbauamt des Kantons Graubünden im 

kantonalen Amtsblatt (S. 2217) sowie online auf der Internet-Plattform 

www.simap.ch die Baumeisterarbeiten für den Steinschlagschutz an der 

H13 zwischen O.1._____ und O.2._____ im offenen Verfahren nach IVöB 

und SubG zur Vergabe aus. Als Eignungskriterien gemäss NPK-

Positionen 223.100 und 223.200 wurden die folgenden Erfahrungen bzw. 

Referenzen der Unternehmer sowie des Personals (Bauführer, Polier) 

vorausgesetzt: 

• Erfahrung in der Ausführung von Steinschlagschutzmassnahmen in 

ähnlich steilem und schwierigem Gelände. 

• Dem Angebot sind mindestens zwei Referenzobjekte für die 

Ausführung von Steinschlagschutzmassnahmen in ähnlich steilem 

Gelände mit Baukosten von jeweils mehr als Fr. 1 Mio. beizulegen.

• Die Referenzobjekte dürfen nicht älter sein als 5 Jahre. 

Als Nachweise zur Erfüllung der vorstehenden Eignungskriterien 

verlangte der Auftraggeber gemäss NPK-Position 223.300 die folgende 

minimale Ausbildung der Mitarbeiter für Arbeiten am hängenden Seil: 

Mindestens 1 Arbeiter mit bestandenem Kurs-Level 3, mindestens 1 

Arbeiter pro vorgesehene Arbeitsgruppe mit bestandenem Kurs-Level 2 

und mindestens 5 Mitarbeiter mit bestandenem Kurs-Level 1. Als Beleg 

war eine Kopie aller Ausweise dem Angebot beizulegen. 

2. Zuschlagkriterien für die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten 

Angebots in der Ausschreibung bildeten schliesslich gemäss NPK-

Position 224.100 die folgenden:

1. Angebotssumme (bereinigte Offertsumme netto inkl. MWST zu 60 %)

2. Ausführungsqualität (20 %)

3. Referenzobjekte (10 %)

4. Bauablauf bzw. die Termine (10 %). 

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Das günstigste Angebot werde mit 3 Punkten bewertet, wobei für die 

übrigen Offerten ein Abzug von 0.25 Punkten pro 2 % Preisdifferenz zum 

günstigsten Angebot gelte. Die Zuschlagskriterien 2 - 4 würden auf einer 

Notenskala von 0 - 3 bewertet. Der Offerent mit der höchsten Punktezahl 

erhalte den Zuschlag.

3. Innert der massgebenden Eingabefrist bis zum 20. Juli 2012 gingen die 

folgenden drei Offerten ein, bei deren Bewertung anhand der 

Zuschlagskriterien sich das nachstehende Ergebnis zeigte:

1. B._____ Sagl Fr. 1.532 Mio. 100 %

2. A._____ AG Fr. 1.649 Mio. 107.6 %

3. C._____ AG Fr. 2.202 Mio. 143.68 %

Die erstplatzierte Anbieterin, die B._____ Sagl, wies dabei gemäss 

Offerte auf die folgenden Referenzobjekte hin: D._____ SA, Projekt N 67-

11, Steinschlagschutz mit einem Volumen von Fr. 1.367 Mio.; E._____ 

SA, Risanamento diga Roggiasca mit einem Volumen von Fr. 1.422 Mio.; 

F._____, allargamento strada Grono-Rossa mit einem Volumen von Fr. 

1.711 Mio. Entsprechend erfolgte am 11. September 2012 die Vergabe an 

die B._____ Sagl durch Beschluss der Regierung des Kantons 

Graubünden (RB Nr. 889/2012). Mitgeteilt wurde den Offerenten die 

Vergabe an die B._____ Sagl mit Schreiben vom folgenden Tag; mit der 

Begründung, dass die Vergabe an die berücksichtigte Anbieterin erfolgt 

sei, weil sich deren Angebot als das wirtschaftlich günstigste unter 

Berücksichtigung der bekannt gegebenen Zuschlagskriterien erweise. 

4. Hiergegen erhob die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 24. September 

2012 Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit 

dem Antrag auf Aufhebung des Vergabeentscheids und Erteilung des 

Zuschlags an sich selbst. Eventualiter sei die Rechtswidrigkeit der 

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angefochtenen Verfügung festzustellen. Der Beschwerde sei die 

aufschiebende Wirkung zu erteilen und es sei ein Baustopp zu 

veranlassen. Sodann sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen. Ihre 

Anträge begründete die Beschwerdeführerin im Wesentlichen mit der 

Argumentation, dass die berücksichtigte Anbieterin mit ihrem Angebot die 

vorgeschriebenen Eignungskriterien in zweifacher Hinsicht nicht erfülle. 

Einerseits würden die eingereichten Referenzen nicht den Vorgaben 

entsprechen und andererseits seien zu wenig Mitarbeiter der 

berücksichtigten Anbieterin mit dem verlangten Nachweis für den 

bestandenen Level-2-Kurs vorgesehen. Die Regierung des Kantons 

Graubünden habe es versäumt, die Angaben der berücksichtigten 

Anbieterin - mithin insbesondere ihre Referenzen - genügend zu 

überprüfen. Bei einer ordnungsgemässen Prüfung wäre erkannt worden, 

dass die Referenzen und die Nachweise der Mitarbeiter nicht den 

Vorgaben der Ausschreibung entsprochen hätten. Entsprechend hätte die 

Offerte der berücksichtigten Anbieterin für ungültig erklärt werden 

müssen.

5. Nach dem Eingang der Beschwerde ersuchte die Beschwerdegegnerin 1 

mit Eingabe vom 12. Oktober 2012 um eine Sistierung des Verfahrens; 

mit dem Zweck der Vornahme vertiefter Abklärungen. Diesem Antrag 

sowie einer Verlängerung der Sistierung bis zum 30. November 2012 

wurde in der Folge entsprochen. Schliesslich beantragte die 

Beschwerdegegnerin 1 mit Vernehmlassung vom 30. November 2012 die 

Abweisung der Beschwerde. Die während der Sistierung des Verfahrens 

vorgenommenen vertiefenden Abklärungen und Überprüfungen aller 

Offerten habe ergeben, dass alle Offerenten - und somit auch die 

berücksichtigte Anbieterin - die notwendige Anzahl Referenzen hätten 

vorweisen können. Zudem erfüllten bei der berücksichtigten Anbieterin die 

Baustellenkader (Bauführer, Polier) die Eignungskriterien. Auch 

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hinsichtlich Ausbildung der Mitarbeiter erfülle die berücksichtigte 

Anbieterin entgegen den beschwerdeführerischen Behauptungen die 

Anforderungen. Zwar seien zwei Gruppen vorgesehen, doch operiere nur 

eine Gruppe in steilem Gelände, wo die Bauarbeiter aus 

Sicherheitsgründen am Seil gesichert werden müssten. Entsprechend 

reiche ein Mitarbeiter, der die Ausbildung am hängenden Seil (Level 2) 

absolviert habe, vollkommen. Mit der Vernehmlassung legte die 

Beschwerdegegnerin 1 noch ein Dokument mit dem Titel 

„Offertauswertung Referenzen“, datiert vom 7./16. November 2012, sowie 

E-Mails und Fotos ins Recht. Unter Bezugnahme auf diese Dokumente 

und die eigenen Ausführungen gemäss Vernehmlassung schloss die 

Beschwerdegegnerin 1 schliesslich auf die Rechtmässigkeit der 

angefochtenen Vergabe.

6. Mit Vernehmlassung vom 14. Dezember 2012 beantragte die 

Beschwerdegegnerin 2 die Abweisung der Beschwerde. Sie habe alle 

Eignungskriterien erfüllt und auch die Nachweise beigebracht, weshalb 

sie zu Recht nicht ausgeschlossen worden sei. Zum Gesuch um Erteilung 

der aufschiebenden Wirkung äusserte sich die Beschwerdegegnerin 2 

nicht, lehnte aber die Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels ab.

7. In ihrer Replik vom 21. Januar 2013 hielt die Beschwerdeführerin an ihren 

Rechtsbegehren fest. Neu wies sie auf den Umstand hin, dass die 

Beschwerdegegnerin 1 erst aufgrund der Beschwerde und der darin 

aufgeworfenen Kritik - also nach dem Vergabeentscheid - eine 

nachträgliche umfassende Überprüfung unter Einholung der 

entsprechenden Referenzauskünfte veranlasst habe. Diese Prüfung sei 

zu spät erfolgt, mithin sei von einer Unvollständigkeit des Angebots der 

Beschwerdegegnerin 2 auszugehen, weil die Beschwerdegegnerin 1 

offensichtlich nicht in der Lage gewesen sei, ohne diese Ergänzungen 

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eine umfassende Beurteilung dieses Angebotes vorzunehmen 

(Ausschlussgrund gemäss Art. 22 lit. c und d SubG). Hinzu komme, dass 

die Angaben der Beschwerdegegnerin 2 bezüglich deren Referenz 3 

wahrheitswidrig gewesen seien, was zu ihrem Ausschluss vom Verfahren 

nach Art. 22 lit. e SubG hätte führen müssen. Schliesslich lägen nicht alle 

verfügbaren Vergabeunterlagen zu den Offerten vor, weshalb um Edition 

der fehlenden Dokumente ersucht werde. 

8. Die Beschwerdegegnerin 2 äusserte sich mit Duplik vom 11. Februar 

2013 ebenfalls nochmals zur Sache und hielt auch an ihren Anträgen 

gemäss Vernehmlassung fest. Dabei wies sie insbesondere noch darauf 

hin, dass im Gesamtpreis der umstrittenen Vergabe neben den 

eigentlichen Arbeitsleistungen auch Material im Umfang von mehreren 

hunderttausend Franken enthalten sei. Aus diesem Grund sei es nicht 

nachvollziehbar, wenn die Beschwerdeführerin behaupte, bei den 

Referenzen hätten alleine die Arbeiten für Steinschlagschutzmassnahmen 

den Mindestbetrag von Fr. 1 Mio. erreichen müssen.

9. Die Beschwerdegegnerin 1 hielt in der Folge mit Duplik vom 14. Februar 

2013 in Bezug auf den Vorwurf der erst nachträglich erfolgten detaillierten 

Prüfung der Offerten einerseits fest, dass der Kreis der Anbieter für 

solche Spezialarbeiten sehr klein und überschaubar sei, weshalb 

aufgrund diverser gemeinsam schon bewältigter und gegenwärtig 

durchgeführter Projekte alle drei Offerenten der Vergabestelle bestens 

bekannt seien. Andererseits sei es gängige Praxis, bei bekannten 

Offerenten die Referenzen grundsätzlich auf der Basis der Angaben in 

den Offerten zu bewerten; nur bei unbekannten Offerenten würde eine 

Überprüfung durch Einholen von Referenzauskünften und - in Einzelfällen 

- durch eine Begehung vor Ort eingeholt. Dieses Vorgehen sei im 

vorliegenden Fall umso mehr statthaft, als die Leistungsfähigkeit aller drei 

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Offerenten der Vergabeinstanz bekannt seien und das Referenzkriterium 

mit einer Gewichtung von 10 % von eher untergeordneter Bedeutung sei - 

im Gegensatz zum Preis, welcher mit 60 % gewichtet sei. Infolge der 

erheblichen Abweichung von über Fr. 100‘000.-- zwischen den beiden 

Angeboten hätten die projektleitenden Fachkräfte eine Vornahme 

weitergehender Abklärungen für nicht angezeigt erachtet.

10. Nachdem die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 25. Februar 2013 

nochmals explizit auf ihr Editionsbegehren betreffend weitere 

Vergabeunterlagen (Beilagen 18.1-3 zum technischen Bericht) verwiesen 

hatte, ordnete der Instruktionsrichter mit Schreiben vom folgenden Tag 

die Edition derselben an. Die Beschwerdeführerin äusserte sich daraufhin 

zu den eingesehenen Unterlagen mit Eingabe vom 21. März 2013 

detailliert und kam zum Schluss, dass die Beschwerdegegnerin 2 in 

keinem der eingereichten Referenzobjekte die Vorgaben gemäss 

Ausschreibung habe erfüllen können; der Beschwerdegegnerin 1 warf sie 

zudem vor, die Limiten der Referenzobjekte gar nicht geprüft zu haben. 

Die Beschwerdegegnerin 1 bestritt die beschwerdeführerischen 

Schlussfolgerungen und verwies in ihrer Vernehmlassung weitgehend auf 

ihre früheren Ausführungen. Die Beschwerdegegnerin 2 bestritt die 

Ausführungen der Beschwerdeführerin ebenfalls und legte weitere 

Rechnungen ins Recht.

Auf weitere Ausführungen in den Rechtsschriften wird, soweit erforder-

lich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

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1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren ist der Beschluss der 

Regierung des Kantons Graubünden vom 11. September 2012, den 

Zuschlag im offenen Vergabeverfahren Baumeisterarbeiten für den 

Steinschlagschutz an H13 zwischen O.1._____ und O.2._____ der 

B._____ Sagl zu erteilen bzw. die Mitteilung über diese Auftragsvergabe 

vom 12. September 2012. Streitig und zu prüfen ist, ob die Regierung des 

Kantons Graubünden den Zuschlag zu Recht der B._____ Sagl erteilt hat.

2. a) Auf das Verfahren gelangen die Interkantonale Vereinbarung über das 

öffentliche Beschaffungswesen (IVöB; BR 803.510) sowie das kantonale 

Submissionsgesetz (SubG; BR 803.300) und die kantonale 

Submissionsverordnung (SubV; 803.310) zur Anwendung. Die 

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung der Beschwerde 

ist unbestritten; sie ergibt sich ohne weiteres aus Art. 15 IVöB i.V.m. Art. 

25 SubG. Als durch Beschwerde selbständig anfechtbare Verfügung gilt 

u.a. der Zuschlag (Art. 15 Abs. 1bis lit. e IVöB, Art. 25 Abs. 2 lit. c SubG). 

Da die Beschwerde fristgerecht erfolgt (Art. 15 Abs. 2 IVöB, Art. 26 Abs. 1 

SubG) und die Beschwerdeführerin i.S.v. Art. 50 VRG zur Beschwerde 

legitimiert ist (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons 

Graubünden [nachfolgend VGU] U 10 81), ist auf die Beschwerde 

einzutreten.

b) Für die von der Beschwerdeführerin hauptsächlich thematisierte Frage 

der Gültigkeit bzw. Ungültigkeit der eingegangenen Offerten sind Art. 22 

SubG und Art. 17 SubV massgebend. Danach wird ein Angebot unter 

anderem dann von der Berücksichtigung ausgeschlossen, wenn der 

Offerent ein Angebot einreicht, das unvollständig ist oder den 

Anforderungen der Ausschreibung nicht entspricht (Art. 22 Abs. 1 lit. c 

SubG), wenn der Offerent die geforderten Eignungskriterien nicht oder 

nicht mehr erfüllt (Art. 22 Abs. 1 lit. d SubG), oder wenn der Offerent dem 

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Auftraggeber falsche Auskünfte erteilt hat (Art. 22 Abs. 1 lit. e SubG). 

Eignungskriterien i.S.v. Art. 22 Abs. 1 lit. d SubG sind nach Art. 20 Abs. 1 

SubG vom Auftraggeber festgelegte objektive Kriterien und zu 

erbringende Nachweise zur Ermittlung der Eignung der Anbieter für die 

ausgeschriebenen Arbeiten. Die Kriterien betreffen dabei insbesondere 

die fachliche, finanzielle, wirtschaftliche, technische und organisatorische 

Leistungsfähigkeit der Anbieter (Art. 20 Abs. 2 SubG), bei deren 

Festlegung der Auftraggeber die Art und den Umfang des Auftrages zu 

berücksichtigen hat (Art. 20 Abs. 3 SubG)

c) Die Überprüfung von Verfügungen im Submissionsverfahren beschränkt 

sich nach Art. 27 SubG bzw. Art. 16 Abs. 1 IVöB gleich wie nach Art. 51 

VRG auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder 

Missbrauchs des Ermessens sowie auf unvollständige oder unrichtige 

Sachverhaltsfeststellung. Dagegen kann das Verwaltungsgericht nicht 

sein Ermessen an die Stelle jenes der Vorinstanz setzen, sondern hat 

Lösungen der Verwaltung zu akzeptieren, die mit sachlichen Gründen 

vertretbar sind, auch wenn eine andere Lösung als zweckmässiger 

erschiene. Bei Fragen technischer, technologischer, (bau)physikalischer 

und methodologischer Art oder bei Eignungs- und Angebotsbewertungen 

ist die Kognition - wie bei Examina - praktisch auf Willkür begrenzt (VGU 

U 08 36, U 10 65). Aber auch bei der Bewertung der einzelnen Angebote 

aufgrund der ausgewählten Zuschlagskriterien kommt der 

Vergabebehörde praxisgemäss ein weiter Ermessensspielraum zu (VGU 

U 08 36, 10 35, U 10 84). Bei reinen Fragen der Bewertung der in einem 

Vergabeverfahren eingereichten Offerten nach den jeweils 

massgebenden Zuschlagskriterien tritt das Gericht aus diesem Grund 

nicht als Obernotengeber auf. Es kann nur dort eingreifen, wo eine 

Bewertung erwiesenermassen falsch und sachlich nicht haltbar ist. Rein 

appellatorische Kritik an der Notengebung kann das Gericht nicht zum 

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Eingreifen und zur Korrektur veranlassen. Voraussetzung für ein 

Eingreifen und eine Korrektur ist vielmehr der Nachweis einer 

willkürlichen, sachlich nicht zu rechtfertigenden Bewertung eines 

Kriteriums. Die umschriebene Kognitionsbeschränkung gilt auch 

hinsichtlich der Eignungskriterien. Diese sind dazu bestimmt, die 

finanziellen, wirtschaftlichen, technischen und organisatorischen 

Fähigkeiten der Bewerber zu ermitteln. Obschon sich die 

Eignungskriterien auf die Person des Anbieters beziehen, müssen sie 

dessen ungeachtet in einem direkten und konkreten Bezug stehen zur 

Leistung, die zu erbringen ist, und zwar in dem Sinn, dass sie sich auf die 

zur erfolgreichen Erbringung dieser Leistung notwendigen Qualifikationen 

beziehen müssen. Auch dabei steht der Vergabebehörde ein weiter 

Ermessensspielraum zu (VGU U 09 41, U 10 65, U 11 19). 

d) Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob die Regierung des Kantons 

Graubünden bei der Beurteilung der Gültigkeit der Angebote nach den in 

den Ausschreibungsunterlagen festgelegten Eignungskriterien unter 

Berücksichtigung der gesetzlichen Grundlagen einen haltbaren Entscheid 

getroffen hat. Im Weiteren ist sodann gegebenenfalls zu prüfen, ob die 

materielle Beurteilung der Angebote nach den einschlägigen Bewertungs- 

bzw. Zuschlagskriterien im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben erfolgt 

und somit haltbar ist.

3. a) Die Beschwerdeführerin rügt zunächst betreffend Ablauf des 

Vergabeverfahrens, dass die Beschwerdegegnerin 1 es versäumt habe, 

die Angaben der berücksichtigten Anbieterin - mithin insbesondere ihre 

Referenzen - genügend zu überprüfen. Bei einer ordnungsgemässen 

Prüfung hätte gemäss beschwerdeführerischer Auffassung erkannt 

werden müssen, dass die Referenzen und die Nachweise der Mitarbeiter 

nicht den Vorgaben der Ausschreibung entsprochen hätten. Hier sei erst 

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nachträglich eine umfassende Überprüfung der eingegangenen Offerten 

unter Einholung der entsprechenden Referenzauskünfte durch die 

Vergabebehörde erfolgt, was nicht statthaft sei. So könne es nicht 

angehen, wenn im Anschluss an eine Vergabeverfügung und im Rahmen 

eines eigentlichen Beschwerdeverfahrens aufwändige Abklärungen 

getroffen würden, welche mit einem Nachschieben von Beweismitteln 

bzw. einer vermeintlichen Aufbesserung der Referenzangaben wider den 

Grundsatz der Gleichbehandlung einhergingen. Damit bringt die 

Beschwerdeführerin verfahrensrechtliche Rügen gegen das 

Vergabeverfahren vor, die es vor der Frage der korrekten oder 

unkorrekten Beurteilung der eingegangenen Offerten durch die 

Vergabebehörde zu klären gilt.

b) Unter Berücksichtigung der überzeugenden Ausführungen der 

Vergabebehörde in der Vernehmlassung und der Duplik ist diese Rüge 

unbegründet. Die Vergabebehörde hat nachvollziehbar dargelegt, dass 

Projektierung und Realisierung von Schutzbauten zu den Kernaufgaben 

des Amtes für Wald und Naturgefahren gehören, wobei pro Jahr etwa 

eine Bausumme von Fr. 18 Mio. realisiert werde. Weil diese Arbeiten eine 

Spezialisierung im Lawinen- und Steinschlagschutz voraussetzten, sei der 

Kreis von verfügbaren Anbietern verhältnismässig klein. Die wenigen am 

Markt tätigen Unternehmen seien den Verantwortlichen beim Amt für 

Wald und Naturgefahren - das als Fachbehörde alle subventionierten 

Schutzbauten im Kanton eng begleite - bestens bekannt; insbesondere 

auch im Hinblick auf ihre Kapazitäten und Grenzen. Sowohl die 

Beschwerdeführerin als auch die berücksichtigte Anbieterin erfüllten die 

Voraussetzungen, um die in Frage stehenden 

Steinschlagschutzmassnahmen realisieren zu können. Beide 

Unternehmungen seien im Übrigen auch aktuell an verschiedenen Orten 

im Kanton mit der Ausführung von gleichartigen Aufgaben betraut. 

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Schliesslich habe man es wegen der Kenntnis der Leistungsfähigkeit der 

drei offerierenden Unternehmungen, der untergeordneten Gewichtung 

des Referenzkriteriums mit 10 % und der gleichzeitig grossen Differenz 

von über Fr. 100‘000.-- beim Preiskriterium (Gewichtung von 60 %) bei 

dieser Prüfung anhand der gemachten Angaben bewenden lassen. 

Dieser Darlegung der Sachlage und des Kenntnisstands des Amtes für 

Wald und Naturgefahren ist zu folgen, da die Aktenlage keine 

gegenteiligen Indizien erkennen lässt und die Beschwerdeführerin 

insofern auch keine substantiierten Einwände vorgebracht hat; obwohl sie 

in einem dritten Schriftenwechsel dazu Gelegenheit gehabt hätte. Aus 

diesem Grund durfte die Vergabebehörde sich bei der Bewertung der 

Referenzobjekte auf die Angaben der drei Offerenten abstützen, ohne 

dabei ihre Pflichten zu vernachlässigen.

c) Eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung ist im Vorgehen 

der kantonalen Behörden entgegen den beschwerdeführerischen 

Behauptungen nicht zu erblicken, da die Vergabebehörde weder die 

berücksichtigte Anbieterin noch eine andere Anbieterin im Vergleich in 

irgendeiner Form bevorzugt hat. Vielmehr hat die Vergabebehörde 

konstant  - mithin bei allen Offerenten - keine detaillierte Überprüfung der 

Referenzobjekte vorgenommen, sondern sich aus den genannten 

Gründen auf die Angaben der Offerenten verlassen. Die Vergabebehörde 

hat m.a.W. bei der Prüfung der eingegangenen Angebote alle drei 

Offerenten gleich behandelt, indem die Referenzen anhand der 

gemachten Angaben geprüft und bewertet wurden. Inwiefern darin eine 

Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes zu erblicken ist, legt die 

Beschwerdeführerin nicht substantiiert dar und ist auch aus den Akten 

nicht ersichtlich. Schliesslich liegt auch im Zusammenhang mit der 

nachträglichen detaillierten Prüfung der Referenzobjekte kein Verstoss 

gegen den genannten Grundsatz vor, da die Vergabebehörde sich nicht 

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auf die Prüfung der Referenzobjekte der berücksichtigten Anbieterin 

beschränkt hat. Wie den Akten zu entnehmen ist, hat die Vergabebehörde 

vielmehr gesamthaft eine detaillierte Prüfung aller Referenzobjekte der 

drei Offerenten vorgenommen. Dabei hat sich herausgestellt, dass alle 

Offerenten die betreffenden Eignungskriterien erfüllen, weshalb der 

Beschwerdeführerin aus der nachträglichen Prüfung kein Rechtsnachteil 

erwachsen ist.

d) Im Weiteren rügt die Beschwerdeführerin diesbezüglich auch, dass die 

Offerte der berücksichtigten Anbieterin infolge Unvollständigkeit vom 

Verfahren hätte ausgeschlossen werden müssen (Art. 22 lit. c SubG; vgl. 

zur Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden 

statt vieler: VGU U 13 10 Erw. 3). Dabei übersieht die 

Beschwerdeführerin indessen, dass die Offerte der berücksichtigten 

Anbieterin in der Sache tatsächlich vollständig gewesen ist. Schliesslich 

sind die in den einzelnen Positionen verlangten Leistungen gemäss 

Ausschreibungsunterlagen offeriert und von der Offerentin nicht verändert 

worden (Art. 17 Abs. 3 SubV). Aus diesem Grund konnte die Offerte der 

berücksichtigten Anbieterin auch in allen Aspekten geprüft werden. Der 

Vergabebehörde ist es m.a.W. durch die den Submissionsunterlagen 

entsprechende Offerte ermöglicht worden, einen aussagekräftigen 

Überblick über Materialpreis, Materialmengen, Qualität, Löhne, 

Arbeitszeiten usw. zu erhalten, die eingegangenen Angebote auf einen 

Nenner zu bringen und zu vergleichen (Beilage 14 der 

Beschwerdegegnerin 1). Für einen Ausschluss gemäss Art. 22 lit. c SubG 

hat entsprechend kein Raum bestanden. Soweit die Beschwerdeführerin 

in ihren Rechtsschriften die nachträgliche Überprüfung durch die 

Beschwerdegegnerin 1 als Grund für die behauptete Unvollständigkeit der 

Offerte der berücksichtigten Anbieterin aufführt, so betrifft diese Rüge 

nicht eine Unvollständigkeit der Offerte, welche der berücksichtigten 

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Anbieterin angelastet werden könnte, sondern ausschliesslich eine 

behauptete Verletzung der Pflichten der Vergabebehörde.

e) Dennoch ist das von der Vergabebehörde gewählte Vorgehen mit einer 

detaillierten Prüfung der Referenzobjekte erst im Beschwerdeverfahren 

nicht empfehlenswert. Schliesslich besteht so ein substantielles Risiko, 

dass im Falle einer Fehleinschätzung der Vergabebehörde bei einer 

kursorischen Beurteilung von Eignungskriterien anhand der gemachten 

Angaben der Offerenten die Vergabe gerichtlich aufgehoben und dem 

nächstplatzierten Anbieter der Zuschlag beurteilt werden müsste; sollte 

eine nachträgliche Prüfung ergeben, dass der berücksichtigte Offerent die  

Eignungskriterien tatsächlich nicht erfüllt. Abgesehen vom erwähnten 

inhärenten Risiko der gerichtlichen Korrektur einer erfolgten Vergabe - 

und damit einhergehend als Folge erhebliche Verzögerungen im 

Zeitablauf der ausgeschriebenen Arbeiten - hätte eine detaillierte Prüfung 

der Offerten mitsamt einer etwas detaillierteren Begründung der Vergabe 

unter Umständen auch ein gerichtliches Verfahren verhindern und 

Rechtssicherheit schaffen können. Gerade das vorliegende Verfahren 

zeigt nämlich deutlich auf, dass - neben dem beanstandeten Ergebnis der 

detaillierten Prüfung der Eignungskriterien - insbesondere auch das in 

zeitlicher Hinsicht gewählte Verfahren zu erheblichen Bedenken Anlass 

gegeben hat. Auch wenn das Vorgehen der Vergabebehörde somit in 

rechtlicher Hinsicht unter Berücksichtigung der einschlägigen 

gesetzlichen Grundlagen nicht zu beanstanden ist, rechtfertigt es sich 

aufgrund der Sachlage insgesamt, die zeitlich nach dem 

Vergabeentscheid erfolgte detaillierte Prüfung der Referenzobjekte bei 

der Verteilung der Kosten zu berücksichtigen, wenn die nachträgliche 

Prüfung der Referenzobjekte ergibt, dass die Vergabebehörde die 

berücksichtigte Anbieterin zu Recht nicht vom Verfahren ausgeschlossen 

hat (s. dazu E.4 nachstehend). Schliesslich wurde das Verfahren vor 

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Verwaltungsgericht durch diese Prüfung zeitlich verzögert und in die 

Länge gezogen, was sowohl beim Gericht als auch bei den beteiligten 

Offerenten zu Mehraufwand und Mehrkosten geführt hat.

4. a) Im Zusammenhang mit der materiellen Beurteilung der Eignungskriterien 

durch die Vergabebehörde rügt die Beschwerdeführerin zunächst generell 

eine falsche Definition der Baukosten gemäss den 

Ausschreibungsunterlagen. Gemäss beschwerdeführerischer Auffassung 

sind bei der Bewertung der Baukosten der Referenzobjekte jeweils nur 

die Kosten der erbrachten Arbeitsleistungen, nicht aber die Kosten für das 

verwendete Material, zu berücksichtigen. Die Beschwerdegegnerinnen 

hingegen zählen auch die Materialkosten zu den Baukosten, da ohne 

Material keine Arbeitsleistung erbracht werden könne. In ihren 

Prozessschriften begründet die Vergabebehörde die Zusammenrechnung 

im Einzelnen wie folgt:

• Die Vergabestelle habe in den Ausschreibungsunterlagen (NPK 
Position 223.100/200) verschiedene Eignungskriterien bezüglich 
Erfahrung des Unternehmers und des Personals aufgestellt. Die 
Kriterien seien in der gewählten Weise festgelegt worden, um 
sicherzustellen, dass die Offerenten über die notwendige spezifische 
Erfahrung für die Ausführung derartiger Steinschutzmassnahmen 
verfügten und in der Lage seien, die benötigten Leistungen in der 
erforderlichen Qualität zu erbringen. Bei den erbrachten Leistungen 
gemäss Referenzen sei es von untergeordneter Bedeutung, ob diese 
im Rahmen eines grösseren Gesamtauftrags oder als einzelnes 
Vorhaben erbracht worden seien. Relevant sei der qualitative und 
quantitative Anteil Steinschlagschutz, welcher direkt einem Offerenten 
zugeordnet werden könne. Der fachliche und organisatorische 
Nachweis zur Erfüllung der Eignungskriterien erfolge mit 
Referenzobjekten, welche jeweils Baukosten von mindestens Fr. 1 
Mio. umfassten. Gemäss Praxis der Schweizerischen Zentralstelle für 
Baurationalisierung (CRB) umfassten die Baukosten (resp. 
Bauwerkskosten, BWK) jeweils die Summe aller Kosten zur 
Realisierung eines Bauwerks. 

• Im vorliegenden Fall entspreche das Bauwerk den 
Steinschlagschutzmassnahmen zum Schutz der Verkehrsteilnehmer 

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auf der H13 sowie der benachbarten Bahnlinie der RhB. Die 
erforderlichen Arbeiten zur Realisierung des Steinschlagschutzes 
umfassten somit die eigentlichen Baumeisterarbeiten (durch den 
Unternehmer) sowie die notwendigen Materiallieferungen. Diese 
beiden Leistungen stünden in engem Bezug zueinander, da die 
Steinschlagabdeckung nur realisiert werden könne, wenn das 
gelieferte Material vom Unternehmer vor Ort verbaut werde. Somit sei 
auch die qualitative Ausführung der Steinschlagschutzmassnahmen 
eng mit der Unternehmerleistung verknüpft. Bei der Einforderung von 
Referenzobjekten mit Baukosten von über Fr. 1 Mio. sei die 
Vergabestelle daher davon ausgegangen, dass der Begriff Baukosten 
nebst den Kosten für die Baumeisterarbeiten auch diejenigen für die 
Materiallieferungen enthalte.

Diese nachvollziehbare und überzeugende Sichtweise wird insbesondere 

durch den Umstand gestützt, dass in der vorliegend umstrittenen Vergabe 

sowohl Arbeitsaufwand als auch Material zu offerieren war; mithin enthält 

der Preis von ca. Fr. 1.5 Mio. für die Vergabe an die berücksichtigte 

Anbieterin mehrere hunderttausend Franken für Material (vgl. dazu Duplik 

Beschwerdegegnerin 2, S. 6 f.). Aus diesen Gründen hat die 

Vergabebehörde die drei bezeichneten Referenzobjekte zu Recht unter 

Berücksichtigung von Arbeitsleistung und Materialkosten beurteilt.

b) Was das von der berücksichtigten Anbieterin aufgeführte Referenzobjekt 

Nr. 1, D._____ SA Luzern (Teilschutz der Bahnlinie Biasca - Claro), 

betrifft, so bringt die Beschwerdeführerin in ihren Prozesseingaben vor, 

dass auch sie sich um diese Arbeit beworben habe, wobei ihr Angebot 

Fr. 191‘628.-- betragen habe (enge Auslegung des Begriff der 

Baukosten). Bei den Offertunterlagen fände sich lediglich eine Rechnung 

von Fr. 135‘000.--, die der Beschwerdegegnerin 2 zugeordnet werden 

könne. Zudem sei das Material bei dieser Baustelle von der Bauherrin 

geliefert worden. Das ergebe sich alles aus der ins Recht gelegten E-Mail 

von Herrn G._____ vom 14. Januar 2013, welche dieser zur Präzisierung 

der E-Mail vom 13. November 2012 verfasst habe. Somit sei die in der 

Ausschreibung verlangte Grösse von Fr. 1 Mio. für Referenzobjekte nicht 

- 17 -

erreicht worden. Die Beschwerdegegnerinnen hingegen sind der 

Auffassung, dass die relevante Grösse der Baukosten beim 

Referenzobjekt Nr. 1 über Fr. 1 Mio. betragen habe:

• Die Beschwerdegegnerin 1 errechnete in ihrer nachträglichen 
Referenzprüfung unter Verweis auf die Offertauswertung vom 16. 
November 2012 (eigene Beilage 7) und unter Verweis auf die E-Mail 
von Herrn G._____ vom 13. November 2012 (eigene Beilage 8) eine 
Bausumme von Fr. 1.06 Mio. (Baumeisterarbeiten von Fr. 0.76 Mio. 
und Material von Fr. 0.3 Mio.). Das beschwerdeführerische Reduzieren 
der Baukosten auf die Summe von lediglich Fr. 240'000.-- sei schon 
unter Berücksichtigung der verbauten Netzmenge nicht stichhaltig. Ihre 
eigene Rechnung begründete sie wie folgt: Für die Referenzierung von 
Projekten mit Steinschlagschutzmassnahmen sei jegliche 
Arbeitsleistung im Zusammenhang mit dem Schutz vor Steinschlag 
sowie die Materialkosen zusammenzuzählen seien; und nicht 
ausschliesslich nur die Arbeit in steilem und schwierigem Gelände. 
Eine Reduktion auf die reine Verbauungsarbeit im Gelände käme einer 
zu hohen Eintrittshürde im Bereich der Eignungskriterien von Seiten 
der Vergabebehörde gleich und würde dem Arbeitsumfang beim 
Projekt auch nicht gerecht. Im Vergleich zum Referenzobjekt 1 
enthalte auch das ausgeschriebene Projekt Elemente wie z.B. 
Felsreinigung und Felssicherung, Felsunterfangung, 
Steinschlagschutznetze sowie einen Schutzdamm. Das von der 
Zuschlagsempfängerin aufgelistete Referenzobjekt sei somit durchaus 
mit den ausgeschriebenen Arbeiten vergleichbar. So könne im Übrigen 
auch bei der Verbauung ein Teil der Arbeiten direkt ab Strasse 
ausgeführt werden.

• Die Beschwerdegegnerin 2 behauptete in ihren Prozessschriften 
ebenfalls einen Auftragswert von über Fr. 1 Mio. und legte als Beweis 
eine Fotodokumentation bei. In ihrer Stellungnahme hielt sie an ihrer 
Darstellung fest und legte noch zusätzliche Dokumente ins Recht 
(Rechnung des Consortio Q._____ - B._____, promemoria riunione 
cantiere no. 1 FFA, Rechnung P._____ für Materiallieferungen). 

Unter Berücksichtigung der Aktenlage überzeugen die 

beschwerdegegnerischen Ausführungen, weshalb die Referenz zu Recht 

als gültig gewertet wurde. Unter dem in der Ausschreibung verwendeten 

Begriff „Steinschlagschutzmassnahmen in ähnlich steilem und 

schwierigem Gelände“ ist jegliche Arbeitsleistung im Zusammenhang mit 

- 18 -

dem Schutz vor Steinschlag zu verstehen. Eine Reduktion auf die reine 

Verbauungsarbeit im Gelände bedeutete eine zu hohe Eintrittshürde im 

Bereich der Eignungskriterien und würde sachlich keinen Sinn machen, 

da auch das umstrittene Vergabeprojekt solche weiteren Arbeiten neben 

den Arbeiten im steilen und schwierigen Gelände enthält. Dass der Begriff 

der Baukosten im Sinne der Ausschreibung nicht nur die eigentliche 

Arbeitsausführung (Baumeisterarbeiten), sondern auch die Materialkosten 

enthalten muss, wurde bereits hiervor erörtert. Daher ist insofern auch 

nicht auf die beschwerdeführerische Beilage Nr. 5 (E-Mail vom 14. Januar 

2013) zur Replik abzustellen, da sich die dortige Grössenordnung von Fr. 

240‘000.-- nur auf den Part „Steinschlagverbau“ bezieht und aus den 

Unterlagen nicht ersichtlich ist, welche Arbeiten alle unter dem Begriff 

„Steinschlagverbau“ zu verstehen sind. Vielmehr muss es bei den 

nachvollziehbaren grundsätzlichen Ausführungen des Verantwortlichen 

der SBB gemäss E-Mail vom 13. November 2012 sein Bewenden haben; 

zumal auch die Beschwerdeführerin die eigene Beilage nur als 

Präzisierung zur erwähnten E-Mail versteht. Danach ist von 

Gesamtkosten von Fr. 1.9 Mio., einem zurechenbaren Auftragsanteil von 

40 % an die berücksichtigte Anbieterin und einem Materialaufwand von 

Fr. 0.3 Mio. auszugehen, so dass letztlich zurechenbare Baukosten von 

Fr. 1.06 Mio. resultieren. Dass diese Zahlen aus der Beilage 18.2 zum 

technischen Bericht nicht im Einzelnen mit der gewünschten Klarheit 

hervorgehen schadet nicht, da ohne weiteres auf die klaren schriftlichen 

Angaben der seinerzeitigen Auftraggeberin abgestellt werden darf; zumal 

diese aufgrund eines Vergleichs mit internen Systempreisen des Amts für 

Wald und Naturgefahren nachkalkuliert und plausibilisiert worden sind. 

Schliesslich ist auch nicht auf die beschwerdeführerische Beilage Nr. 4 

abzustellen, da diese offensichtlich nur einen Auszug aus der Offerte der 

Beschwerdeführerin an die SBB darstellt, wie diese selbst in ihrer Replik 

zugesteht. Es ist m.a.W. nicht ersichtlich, welches genaue gesamte 

- 19 -

Projekt die Beschwerdeführerin zu welchen Gesamtkosten der SBB 

offeriert hat, wie dies auch die Beschwerdegegnerin 2 zu Recht erkannt 

hat. Entsprechend hat die berücksichtigte Anbieterin am Projekt einen 

Anteil von über Fr. 1 Mio. an Baukosten verrichtet, so dass die Referenz 

zu Recht für gültig befunden worden ist. Damit ist entgegen den 

entsprechenden beschwerdeführerischen Behauptungen zugleich auch 

erstellt, dass keine wissentliche Falschauskunft i.S.v. Art. 22 lit. e SubG 

vorliegt, welche unter Umständen einen Ausschluss der 

Beschwerdegegnerin 2 vom Verfahren zur Folge gehabt hätte.

c) In Bezug auf das Referenzobjekt Nr. 2, E._____ SA (Sanierung des 

Staudamms Roggiasca), rügt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen, 

dass bei diesem Auftrag der ARGE über insgesamt rund Fr. 6 Mio. die 

Beschwerdegegnerin 2 als Subunternehmerin höchstens einen 

Teilauftrag im Umfang von rund Fr. 700‘000.-- erhalten hätte, so dass die 

gemäss Ausschreibung kritische Grösse von Fr. 1 Mio. auch hier nicht 

erreicht worden sei. Unter Bezugnahme auf die Beilage 18.1 zum 

technischen Bericht rechnete die Beschwerdeführerin sodann vor, dass 

die durch die Beschwerdegegnerin 2 ausgeführten Arbeiten auf Fr. 

395‘070.15 und die hierfür zu berücksichtigenden Materiallieferungen auf 

Fr. 121‘400.00 (jeweils exkl. MWST) zu stehen kämen. Die Firma 

H._____ habe im Weiteren für etwa Fr. 1.3 Mio. Material für Geländer für 

Betontreppen und Arbeitspodeste über Leitungen, Material für 

Stahlbaukonstruktion am Grundablass und Material für einen Heli-

Landeplatz am Hang geliefert, welches aber in keinem Zusammenhang 

mit den ausgeschriebenen Arbeiten (Steinschlagverbauung in steilem 

Gelände) der berücksichtigten Anbieterin stehe. Im Übrigen liege sodann 

kein einheitlicher Auftrag vor bzw. seien die Aufträge an die 

berücksichtigte Anbieterin vier verschiedenen Projekten zuzuordnen. 

Folglich könne es auch nicht angehen, wenn diese Einzelaufträge bzw. 

- 20 -

die jeweiligen Auftragssummen, welche mitnichten den Betrag von Fr. 1 

Mio. erreichten, zu einer ganzheitlichen Referenzsumme 

zusammengefasst werden. Die Beschwerdegegnerinnen hingegen sind 

wiederum der Auffassung, dass die relevante Grösse der Baukosten beim 

Referenzobjekt Nr. 2 über Fr. 1 Mio. betragen habe:

• Die Beschwerdegegnerin 1 hielt zunächst fest, dass es sich bei 
diesem Projekt um Steinschlagschutzmassnahmen im 
Zusammenhang mit der Sanierung des Staudammes Roggiasca 
handle. Dabei habe die Beschwerdegegnerin 2 als Subunternehmerin 
zwei einzelne Aufträge im Umfang von Fr. 650‘000.-- und 680‘000.-- 
ausgeführt; insgesamt also Aufträge im Gesamtwert von Fr. 1.33 Mio. 
Die einzelnen Aufträge hätten ebenfalls Materiallieferungen enthalten 
und Steinschlagschutzmassnahmen oder ähnliche Arbeiten wie z.B. 
die Montage einer Stahlkonstruktion am hängenden Seil in steilem 
Gelände betroffen, wobei die ungefähre Steilheit des Geländes auf 
den eingereichten Fotounterlagen ersichtlich werde. Das 
Zusammenzählen der beiden einzelnen Aufträge zu einer 
Referenzsumme erweise sich durchaus als statthaft. Entscheidend in 
diesem Zusammenhang sei, dass alle relevanten Aufträge im gleichen 
Prozessraum ausgeführt worden seien, und der Offerent einen 
qualitativen und quantitativen Anteil an 
Steinschlagschutzmassnahmen erbracht habe. Zum Vorwurf der 
fehlenden Fachkompetenz der Beschwerdegegnerin 2 in der 
komplexen Bauführung sei zu erwähnen, dass die Führung einer 
Baustelle zwar jeweils durch die Projekt- und Bauleitung erfolgt und 
mit dieser Aufgabe auch eine gewisse Aufsichtstätigkeit verbunden 
sei, jedoch die Tätigkeit als Subunternehmer im Rahmen der 
Ausführung der Arbeitsleistung ebenfalls Organisation, Koordination 
usw. erfordere und somit Erfahrung (in der Ausführung von 
Steinschlagschutzmassnahmen) generiere.

• Die Beschwerdegegnerin 2 wies in ihren Prozessschriften darauf hin, 
dass der Projektleiter der Firma I._____ die Summen der Teilaufträge 
bestätigt habe (Beilage 9 der Beschwerdegegnerin 1). Zudem seien 
auch hier Arbeit und Material zusammenzuzählen, wodurch die 
Referenzsumme von Fr. 1 Mio. überschritten werde. Wie schon beim 
Referenzobjekt Nr. 1 sei auch hier eine Gesamtrechnung zu machen, 
wobei die Referenzsumme von Fr. 1 Mio. so oder anders überschritten 
werde. 

- 21 -

Unter Berücksichtigung der Aktenlage - vor allem der im Recht liegenden 

E-Mail (Beilage 9 der Beschwerdegegnerin 1) - überzeugen die 

beschwerdegegnerischen Ausführungen, weshalb die Referenz zu Recht 

als gültig gewertet wurde. Aus den ins Recht gelegten Unterlagen geht 

mit hinreichender Deutlichkeit hervor, dass die Beschwerdegegnerin 2 im 

Rahmen des Projekts der Sanierung des Staudamms Roggiasca im 

Wesentlichen zwei Arten von Arbeiten bei zwei verschiedenen 

Auftraggebern verrichtet hat (ARGE Roggiasca Fr. 650‘000.--, H._____ 

Fr. 680‘000.--), wobei in beiden Fällen Arbeiten im steilen und 

schwierigen Gelände erforderlich gewesen sind. Dass es sich im Rahmen 

des Auftrags H._____ nicht um Steinschlagschutzmassnahmen i.e.S. 

gehandelt hat, schadet nicht, da ein Überlaufrechen am hängenden Seil 

im Bereich einer steilabfallenden Felswand und der Betonmauer versetzt 

und montierte werden musste (Beilage C der Beschwerdegegnerin 2). 

Mithin verrichtete die berücksichtigte Anbieterin dabei gleichartige 

Arbeiten wie für Steinschlagschutzmassnahmen und zeigte auch dadurch 

ihre Eignung für die ausgeschriebenen Arbeiten im steilen und 

schwierigen Gelände, weshalb es sich rechtfertigt, auch diese Arbeit im 

Rahmen der Referenzen zu berücksichtigen. Die Zusammenrechnung der 

beiden Aufträge zu einer Referenzsumme ist im Weiteren statthaft, da 

beide (Teil-)Aufträge im gleichen Prozessraum (Zeitraum, Ort) ausgeführt 

worden sind, und die Beschwerdegegnerin 2 dabei einen qualitativen und 

quantitativen Anteil an den gemäss Eignungskriterien vorausgesetzten 

Arbeiten erbracht hat. Was die Beschwerdeführerin dagegen einwendet, 

vermag diese Aktenlage nicht in Zweifel zu ziehen. Somit hat die 

berücksichtigte Anbieterin am Projekt einen Anteil von über Fr. 1 Mio. an 

Baukosten verrichtet (Material und Arbeit), so dass die Referenz zu Recht 

für gültig befunden worden ist. Damit ist entgegen den entsprechenden 

beschwerdeführerischen Behauptungen zugleich auch erstellt, dass keine 

wissentliche Falschauskunft i.S.v. Art. 22 lit. e SubG vorliegt, welche unter 

- 22 -

Umständen einen Ausschluss der Beschwerdegegnerin 2 vom Verfahren 

zur Folge gehabt hätte.

d) Hinsichtlich des Referenzobjekts Nr. 3, F._____ (Strassenverbreiterung 

Grono-Rossa), bringt die Beschwerdeführerin vor, dass die 

Beschwerdegegnerin 2 in diesem Zusammenhang lediglich einen 

Subunternehmeranteil von etwa Fr. 250‘000.-- verrichtet habe. Auch die 

Beschwerdegegnerin 1 hat diese Referenz nach der erfolgten detaillierten 

Überprüfung der Referenzobjekte aller Offerenten nicht gelten lassen, da 

die Auftragssumme bei Fr. 0.6 Mio. gelegen habe. Damit stellt sich die 

Frage, ob darin eine wissentliche Falschaussage zu erblicken ist, welche 

zum Ausschluss der berücksichtigten Anbieterin vom Verfahren gemäss 

Art. 22 lit. e SubG führt. 

Soweit die Beschwerdeführerin einen solchen Ausschluss der 

berücksichtigten Anbieterin verlangt, ist zunächst darauf hinzuweisen, 

dass der Text gemäss Ausschreibungsunterlagen nicht in allen 

Einzelheiten eindeutig ist, spricht er doch streng genommen nur von 

Baukosten von jeweils über Fr. 1 Mio. und nicht explizit von den Kosten 

der Steinschlagschutzmassnahmen. Entsprechend kann der 

berücksichtigten Anbieterin kein Vorwurf gemacht werden, ein Bauprojekt 

aufgeführt zu haben, dessen Baukosten insgesamt nachweislich über Fr. 

1 Mio. betragen hat (Referenzobjekt Nr. 3); auch wenn vom Sinn und 

Zweck der Formulierung gemäss Ausschreibungsunterlagen die 

Beschränkung der Baukosten auf Steinschlagschutzmassnahmen eher zu 

erwarten gewesen ist und näherliegend gewesen wäre. Schliesslich zeigt 

doch gerade das vorliegende Verfahren auf, dass der Begriff der 

Baukosten nicht hinreichend klar gewesen ist, haben die Beteiligten den 

Begriff der Baukosten doch offensichtlich unterschiedlich aufgefasst. 

Entscheidend ist, dass die berücksichtigte Anbieterin auch bei diesem 

Referenzobjekt tatsächlich Steinschlagschutzarbeiten ausgeführt hat und 

- 23 -

entsprechend in diesem wesentlichen Bereich zweifellos keine 

Falschaussage gemacht hat. Und selbst wenn man der berücksichtigten 

Anbieterin infolge Nachlässigkeit den Vorwurf einer Falschaussage oder 

eines selbst zu verantwortenden begrifflichen Missverständnisses - im 

Sinne einer betragsmässigen Abweichung von der in der Ausschreibung 

angegebenen Bausumme - im Zusammenhang mit dem Referenzobjekt 

Nr. 3 machen wollte, dann rechtfertigte sich deswegen kein Ausschluss 

vom Verfahren. Schliesslich hätte die Falschaussage dann keinen 

Einfluss auf das Verfahren und keinen Einfluss auf das Ergebnis der 

Vergabe gehabt, sind von der Vergabebehörde gemäss Ausschreibung 

doch mindestens 2 Referenzobjekte bei den Eignungskriterien verlangt 

worden. Aus diesem Grund ist die Bewertung der Zulässigkeit und 

Wirtschaftlichkeit des Angebots der berücksichtigten Anbieterin auch nicht 

im Entferntesten von den Angaben zu Referenzobjekt Nr. 3 abhängig 

gewesen. Damit wäre praxisgemäss seitens der Vergabebehörden in 

Bezug auf die Ungültigerklärung und den Ausschluss der Offerte der 

berücksichtigten Anbieterin Zurückhaltung geboten gewesen. Mithin wäre 

ein Ausschluss nach Massgabe des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes 

und des Verbots des überspitzten Formalismus unzulässig gewesen, ist 

ein Ausschluss als einschneidendste Sanktion des Submissionsrechts 

doch nicht leichthin zu rechtfertigen (vgl. zuletzt VGU U 13 10). 

Im Übrigen hat die von der Beschwerdegegnerin 1 veranlasste detaillierte 

Überprüfung aller Offerten ergeben, dass auch eine Referenz der 

Beschwerdeführerin mangels Erreichen der Mindestgrenze von Fr. 1 Mio. 

an Baukosten nicht berücksichtigt werden konnte. Würde man 

hypothetisch also davon ausgehen, dass die berücksichtigte Anbieterin 

wegen des nicht gewerteten Referenzobjekts Nr. 3 gemäss Art. 22 lit. e 

SubG vom Verfahren ausgeschlossen werden müsste, dann müsste 

konsequentermassen auch die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 22 lit. 

e SubG vom Verfahren ausgeschlossen werden (Grundsatz der 

- 24 -

Gleichbehandlung). Dies wiederum behauptet auch die 

Beschwerdeführerin - aus nachvollziehbaren Gründen - nicht.

e) Im Weiteren ist die Beschwerdeführerin der Auffassung, dass die 

Beschwerdegegnerin 2 für ihre Referenzobjekte Nr. 1 und Nr. 2 die 

Eignungskriterien nicht erfülle, da die Referenzen nicht bzw. nicht in 

genügendem Masse Steinschlagschutzmassnahmen in steilem und 

schwierigem Gelände betroffen hätten. Vielmehr handle es sich um 

Bahnbau und um Baumeisterarbeiten für ein Kraftwerk. So habe der 

Projektleiter der SBB in Bezug auf die Arbeiten an der Bahnlinie Biasca-

Claro bestätigt, dass lediglich Fr. 150‘000.-- im steilen Gelände verbaut 

und die Steinschlagschutznetze zu einem grossen Teil im Talboden 

entlang der Bahnlinie erstellt worden seien (Beilage 5 der 

Beschwerdeführerin). Gemäss beschwerdegegnerischer Auffassung sind 

die Eignungskriterien hingegen vollständig erfüllt:

• Die Beschwerdegegnerin 1 hielt in ihren Eingaben entgegen, dass 
auch beim umstrittenen Projekt nur Teile der Arbeitsleistung im steilen, 
unwegsamen Gelände mit Seilsicherung zu erbringen seien; gerade im 
Vergleich zum Referenzobjekt Nr. 1 enthalte auch das Projekt 
Elemente wie Felsreinigung, Felssicherung, Felsunterfangung, 
Steinschlagschutznetze sowie einen Schutzdamm. Dieses und die 
weiteren Referenzobjekte der Beschwerdegegnerin 2 seien somit 
durchaus mit den Verhältnissen beim vorliegenden Projekt 
vergleichbar (wo übrigens auch ein Teil der Verbauung direkt ab 
Strasse ausgeführt werde), was zudem auch fotografisch dokumentiert 
sei. 

• Die Beschwerdegegnerin 2 legte zahlreiche Fotos betreffend die 
Geländesituation der Referenzprojekte (Beilagen C - E der 
Beschwerdegegnerin 2) ein.

Auch in diesem Aspekt ist die Argumentation der Beschwerdegegnerin 1 

stichhaltiger als diejenige der Beschwerdeführerin. So erscheint es als 

wenig zielführend, die ausgeführten Arbeiten in solche in steilem und 

solche in anderem Gelände unterteilen zu wollen; sinnvoller ist zweifellos 

- 25 -

eine Gesamtbetrachtung der Referenzobjekte mit deren jeweiligen 

Besonderheiten. Unter dem in der Ausschreibung verwendeten Begriff 

„Steinschlagschutzmassnahmen in ähnlich steilem und schwierigem 

Gelände“ ist folglich - wie bereits hiervor erörtert - jegliche Arbeitsleistung 

im Zusammenhang mit dem Schutz vor Steinschlag zu verstehen. Hinzu 

kommt schliesslich, dass die ins Recht gelegten Fotos deutlich die 

Unwegsamkeit des Geländes für die beiden Referenzobjekte aufzeigen.

f) Sodann rügt die Beschwerdeführerin unter dem Titel „Ausbildung der 

Mitarbeiter“ dass auch beim Eignungskriterium unter der NPK-Position 

223.300 mindestens 1 Mitarbeiter mit bestandenem Kurs-Level 2 für 

Arbeiten am hängenden Seil fehle. Die Beschwerdegegnerin 2 verfüge 

nur über einen Mitarbeiter mit dieser Ausbildung, habe jedoch zwei 

Arbeitsgruppen vorgesehen. Die Beschwerdeführerin weist im Weiteren 

auf den Umstand hin, dass die Beschwerdegegnerin 2 die Kursnachweise 

ihrer beiden Mitarbeiter N._____ und M._____ erst mit ihrer 

Vernehmlassung eingereicht habe und aus den Dokumenten ersichtlich 

sei, dass diese am 14. September 2012 ausgestellt worden seien; mithin 

2 Tage nach der Vergabe. Somit sei erstellt, dass die 

Beschwerdegegnerin 2 ein weiteres Kriterium im Zeitpunkt der Vergabe 

nicht erfüllt bzw. falsche Angaben gemacht habe, was zu ihrem 

Ausschluss hätte führen müssen. Die beiden Beschwerdegegnerinnen 

führen dazu dagegen das Folgende aus: 

• Im technischen Bericht unter Ziff. 8.6 sei das konkrete Vorgehen 
aufgeführt: Die Beschwerdegegnerin 2 schlage darin explizit aus 
Gründen der Sicherheit ein Bauprogramm vor, bei welchem 
sukzessive von oben nach unten gearbeitet werde. Erst in einem 
zweiten Schritt, sei an- schliessend an die Bohrarbeiten der 2er 
Mannschaft, eine 3er Mannschaft für die Montagearbeiten vorgesehen. 
Entsprechend diesem Programm müssten auch nicht zwei Gruppen 
gleichzeitig am hängenden Seil eingesetzt werden. Die in den 
Ausschreibundunterlagen geforderten Kursausweise seien sodann 
vorgelegt worden. 

- 26 -

• Von den beiden vorgesehenen Arbeitsgruppen werde somit 
grundsätzlich je eine im flachen und eine im steilen Gelände 
eingesetzt; im steilen Gelände würden Arbeiten am hängenden Seil 
vorgenommen, wo die Arbeiter aus Sicherheitsgründen am Seil 
gesichert werden müssten. Bei dieser Aufteilung genüge ein 
Mitarbeiter mit Kurs Level 2. 

Auch insofern ist wiederum den beschwerdegegnerischen Ausführungen 

zu folgen. Schliesslich hat die berücksichtigte Anbieterin keine falschen 

Angaben gemacht, was sich ohne weiteres den Ziff. 2.2 ff. des 

technischen Berichts entnehmen lässt (Beilage 12 der 

Beschwerdegegnerin 1). Danach ist der Mitarbeiter K._____ mit Kurs 

Level 3, Baustellenchef L._____ mit dem Kurs Level 2 und diverse 

Mitarbeiter mit Kurs Level 1 aufgeführt. Damit sind die Vorgaben der 

Vergabebehörde gemäss Ausschreibung bereits erfüllt, wenn man die 

Vorgehensweise der berücksichtigten Anbieterin berücksichtigt. Dass die 

Beschwerdegegnerin 2 in der Folge auch noch die neu erhaltenen 

Ausweise ihrer Mitarbeiter über die bestandenen Kurs Level 2 ins Recht 

gelegt hat, ändert daran logischerweise nichts mehr. Dieser Umstand 

stärkt vielmehr noch die Position der Beschwerdegegnerin 2, indem 

offensichtlich wird, dass diese Wert auf die Ausbildung der eigenen 

Mitarbeiter legt.

g) Schliesslich behauptet die Beschwerdeführerin in ihrer ersten 

Prozesseingabe auch, dass das Personal der Beschwerdegegnerin 2 die 

Eignungskriterien gemäss Ausschreibungsunterlagen nicht erfülle. 

Zumindest ergebe sich aus den ihr zugänglichen Unterlagen nicht, dass 

der Bauführer und der Polier der Beschwerdegegnerin 2 die 

Verantwortung für die Referenzobjekte getragen hätten. Die 

Beschwerdegegnerin 1 hält dagegen, dass die Beschwerdegegnerin 2 in 

ihren Offertunterlagen verschiedene Angaben zum Baustellenkader 

gemacht habe und verweist dabei auf den im Recht liegenden 

- 27 -

technischen Bericht (Beilage 12 der Beschwerdegegnerin 1). Danach 

seien die angegebenen Personen bereits bei den angegebenen 

Referenzobjekten tätig gewesen, sodass das eingesetzte Personal über 

hinreichende Erfahrung verfügt. Nachdem sich die Verantwortung von 

Baustellenchef L._____ und Polier N._____ sowie M._____ für die 

angegebenen Referenzen tatsächlich explizit aus der Ziff. 18 des 

technischen Berichts ergibt und selbst die Beschwerdeführerin diesen 

Punkt in ihren weiteren Prozesseingaben nicht mehr aufgegriffen hat, 

erübrigen sich weitergehende Ausführungen hierzu. Entsprechend 

erfüllen auch die Mitarbeiter bzw. erfüllt auch der Kader der 

berücksichtigten Anbieterin die vorausgesetzten Eignungskriterien 

gemäss Ausschreibung. 

h) Aus allen diesen Gründen sind die Voraussetzungen gemäss Art. 22 

SubG, welche einen Ausschluss der Offerte der berücksichtigten 

Anbieterin erlaubt hätten, nicht gegeben. Die Beschwerdegegnerin 2 

verfügt nachweislich über die Erfahrung und Referenzen, um die 

ausgeschriebene Vergabe in der geforderten Quantität mit der 

notwendigen Qualität auszuführen. Entsprechend hat die 

Vergabebehörde die berücksichtigte Anbieterin zu Recht nicht vom 

Verfahren ausgeschlossen und hat deren Offerte zu Recht einer 

materiellen Bewertung unterzogen.

5. In materieller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin sodann, dass die 

Referenzobjekte unter dem Aspekt des Zuschlagskriteriums - die 

Referenzobjekte wurden zulässigerweise als Eignungs- wie auch als 

Zuschlagskriterium verwendet - nicht korrekt gewürdigt und bewertet 

worden seien: 

• So habe sie wie auch die Beschwerdegegnerin 2 die Note 2 erhalten, 
obschon bei der Beschwerdegegnerin 2 die Referenzen nicht den 
Anforderungen gemäss Ausschreibung entsprochen hätten. 

- 28 -

Korrekterweise hätte sie die Note 3 erhalten sollen, die 
Beschwerdegegnerin 2 hingegen die Note 0, womit in der 
Punktebewertung die Preisdifferenz wettgemacht wäre und der 
Zuschlag ihr erteilt werden müsse. 

• Die Beschwerdegegnerin 1 hält entgegen, dass die Überprüfung der 
Referenzen ergeben habe, dass die Beschwerdegegnerin 2 durchaus 
in der Lage sei, die ausgeschriebenen Bauaufgaben zu bewältigen; 
sie verfüge über spezifische und aktuelle Referenzobjekte im Gebiet 
des Steinschlagschutzes, welche von den Auftraggebern teilweise mit 
mehr als zufriedenstellend beurteilt worden seien. Eine Bewertung 
dieser Referenzen mit der Note 0 sei deshalb keinesfalls 
gerechtfertigt; vielmehr erscheine die Note 2 als angebracht und 
keinesfalls als willkürlich. Vor dem Hintergrund der Gewichtung der 
Kriterien (Preis 60 %, Qualität 20 %, Referenzobjekte und 
Bauablauf/Termine je 10 %) würde es schliesslich am Ergebnis nichts 
ändern, wenn die Beschwerdeführerin in diesem Punkt mit der Note 2 
oder der Note 3 bewertet würde. 

Wie hiervor ausführlich ausgeführt worden ist, sind die beiden von der 

Beschwerdegegnerin 2 bezeichneten Referenzobjekte Nr. 1 und Nr. 2 von 

der Vergabebehörde zu Recht als gültig akzeptiert worden, weswegen 

sich eine materielle Bewertung mit der Note 0 nicht nachvollziehen liesse. 

Gemäss den nachvollziehbaren Ausführungen der Vergabebehörde 

erscheint daher die Bewertung mit der Note 2 für angemessen, weshalb 

letztlich auch nicht mehr zu prüfen ist, ob die Referenzen der 

Beschwerdeführerin mit der Note 3 hätten bewertet werden sollen; würde 

dadurch doch das Ergebnis der Vergabe - Offerte der 

Beschwerdegegnerin 2 als wirtschaftlich günstigstes Angebot gemäss 

Zuschlagskriterien - nicht mehr entscheidend verändert. 

6. a) Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang gehen die 

Verfahrenskosten unter Berücksichtigung der vorstehenden 

Ausführungen im Umfang von ¾ zulasten der Beschwerdeführerin und zu 

¼ zu Lasten des Kantons Graubünden. In Anbetracht der Höhe des 

Streitwerts von rund Fr. 1.5 Mio. erscheint hier eine Staatsgebühr von Fr. 

- 29 -

7’000.-- gerechtfertigt, welche entsprechend den vorstehenden 

Erwägungen auf die Beschwerdeführerin und den Kanton Graubünden 

aufzuteilen sind.

b) Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG wird die unterliegende Partei in der Regel 

verpflichtet, der obsiegenden Partei alle durch den Rechtsstreit 

verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Die vom 

beschwerdegegnerischen Rechtsvertreter mit Schreiben vom 20. Februar 

2013 und mit Schreiben vom 11. April 2013 eingereichten Honorarnoten 

in der Höhe von insgesamt Fr. 19‘977.85 inkl. MWST setzen sich aus 

einem anwaltlichen Aufwand von 31 Stunden und 20 Minuten zu einem 

Stundenansatz von Fr. 300.-- sowie Spesen von Fr. 1‘286.-- und Fr. 302.-

-, der MWST von 8 % und einem Interessenwertzuschlag von 0.5 % des 

Streitwerts zusammen. Angesichts von drei Schriftenwechseln und der 

Komplexität des Verfahrens scheint der geltend gemachte anwaltliche 

Aufwand als angemessen, weshalb darauf abzustellen ist. Da der 

beschwerdegegnerische Rechtsvertreter aber lediglich eine Vollmacht 

und keine explizite Honorarvereinbarung mit einem ersichtlichen 

Stundenansatz und der ausdrücklicher Stipulierung eines 

Interessenwertzuschlags zu den Akten gelegt hat, ist praxisgemäss vom 

maximal üblichen Stundenansatz von Fr. 270.-- auszugehen und es ist 

von der Zusprechung eines Interessenwertzuschlags abzusehen (Art. 2 

Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 1 HV). Dasselbe gilt mutatis 

mutandis für die geltend gemachten Spesen, da auch hierfür keine 

Grundlage in einer Honorarvereinbarung ersichtlich ist, weshalb insofern 

auf die übliche Spesenpauschale von 3 % abzustellen ist. Daraus ergibt 

sich schliesslich eine aussergerichtliche Entschädigung von Fr. 9‘410.90 

an die Beschwerdegegnerin 2 (31 h 20 min à Fr. 270.-- zzgl. Spesen von 

3 % sowie MWST von 8 %). In Anbetracht des Verfahrensausgangs hat 

die Beschwerdeführerin ¾ und hat der Kanton Graubünden ¼ dieser 

- 30 -

aussergerichtlichen Entschädigung an die Beschwerdegegnerin 2 zu 

bezahlen. 

c) Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben 

betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel 

keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen 

Wirkungskreis obsiegen. Da kein Anlass für eine Abweichung von dieser 

gesetzlichen Regelung besteht, entfällt eine Parteientschädigung an die 

Vorinstanz.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 7‘000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 637.--

zusammen Fr. 7‘637.--

gehen im Umfang von ¾ zulasten der A._____ AG sowie im Umfang von 

¼ zulasten des Kantons Graubünden und sind innert 30 Tagen seit 

Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons 

Graubünden, Chur, zu bezahlen.

3. Die A._____ AG hat die B._____ Sagl im Umfang von ¾ aussergerichtlich 

mit Fr. 7‘058.15 und der Kanton Graubünden hat die B._____ Sagl im 

Umfang von ¼ aussergerichtlich mit Fr. 2‘352.75 zu entschädigen.

4. [Rechtsmittelbelehrung]

- 31 -

5. [Mitteilungen]