# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** eb004d45-6480-5308-8d37-d7940ef75725
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-02-16
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 16.02.2023 A-127/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-127-2023_2023-02-16.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 

  Décision attaquée devant le TF 

 
 
    
 
 
 

 Cour I 

 

Case postale 

CH-9023 St-Gall 

Téléphone +41 (0)58 465 25 02 

Fax +41 (0)58 465 29 80 

www.tribunal-administratif.ch 

 

Numéro de classement : A-127/2023 

pac/dej 

 
  

 D é c i s i o n  i n c i d e n t e  

d u  1 6  f é v r i e r  2 0 2 3  

 

 
 En la cause 

 

 
 

Parties 

 
1._______ à 24._______, 

tous représentés par  

Maître Lionel Ducret, avocat, 

Mattenberger & Associés, 

recourants,   
 

 contre 

 

 
Office fédéral de l'aviation civile OFAC,      

autorité intimée,  

  
Objet 

 
Aviation (divers), déni de justice et retard à statuer, 

A-127/2023 

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Faits : 

A.  

Le 12 août 2021, sur mandat de l’Office fédéral de l’aviation civile 

(ci-après : l’OFAC), Skyguide a publié les circulaires d’information 

aéronautiques AIC 003/2021 de série A (diffusion internationale) et de 

série B (importance nationale) en remplacement des AIC 002/2019 A et B 

du 31 janvier 2019. 

B.  

B.a Par courrier des 7 et 21 mars 2022, 1._______ à 24._______ 

(ci-après : les requérants) ont notamment demandé à l’OFAC qu’il justifie 

la modification de sa pratique publiée dans les AIC 003/2021 A et B, qu’il 

se positionne sur la possibilité pour les requérants de continuer à voler 

dans l’espace aérien suisse, sans autorisation ni restriction 

supplémentaire, avec des aéronefs ultralégers motorisés ULM étrangers, 

qu’il rende une décision sujette à recours, statue en constatation de leur 

situation légale ou déclare illicite toute restriction de vol d’ULM étrangers, 

et enfin qu’il publie une AIC corrective. 

B.b Le 22 mars 2022, l’OFAC a répondu aux requérants en leur rappelant 

notamment que les AIC 003/2021 exposaient sa nouvelle pratique en 

matière d’autorisation spéciale, qu’ils avaient la possibilité d’obtenir, par 

voie de décision, une autorisation spéciale pour les aéronefs 

susmentionnés et qu’il était possible de faire recours contre les 

autorisations spéciales délivrées ou refusées, de sorte qu’il n’avait pas 

l’intention de statuer en constatation de la situation légale. 

B.c Le 1er juin 2022, les requérants ont informé l’OFAC de leur intention 

de déposer un recours en déni de justice s’il ne statuait pas en 

constatation de leur situation légale sous dix jours. 

B.d Le 8 juin 2022, l’OFAC a indiqué aux requérants que sa pratique en 

matière d’autorisation spéciale était fondée sur la législation sur l’aviation 

et que la publication des AIC 003/2021 visait à communiquer ce 

changement de pratique aux intéressés. 

B.e Sur mandat de l’OFAC, Skyguide a publié le 11 août 2022 

les AIC 003/2022 A et 004/2022 B destinées à remplacer respectivement 

les AIC 003/2021 A et 003/2021 B. 

B.f Dans le courant du mois de novembre 2022, certains requérants ont 

été sommés par l’OFAC d’entreprendre les démarches nécessaires pour 

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obtenir une autorisation spéciale de voler dans l’espace aérien suisse aux 

commandes d’un aéronef de la catégorie « Ultraléger » et ont été avertis 

que l’utilisation sans autorisation de l’espace aérien suisse était passible 

d’une amende. 

C.  

C.a Par mémoire du 9 janvier 2023, les requérants (ci-après également : 

les recourants) ont formé recours pour déni de justice contre l’OFAC 

(ci-après également : l’autorité intimée) auprès du Tribunal administratif 

fédéral. Ils concluent, en substance et à titre principal, qu’il lui soit fait 

ordre de statuer en constatation de la situation légale ou, à titre 

subsidiaire, de déclarer illicite toute restriction de vol d’aéronefs de type 

Ecolights et ULM, immatriculés à l’étranger, qui irait au-delà des 

restrictions prévues dans les AIC 002/2019, en cessant toute menace de 

sanctions. 

C.b A titre de mesures provisionnelles, les recourants concluent, d’une 

part, à ce que l’autorité intimée soit contrainte de surseoir à l’application 

des AIC 003/2021 et AIC 004/2022 jusqu’à droit connu sur la situation 

légale en matière de survol par des ULM étrangers de l’espace aérien 

suisse et, d’autre part, à ce qu’elle soit contrainte de publier une AIC 

corrective rétablissant jusqu’à droit connu la situation qui était celle 

prévue par l’AIC 002/2019. 

Les arguments avancés de part et d’autre seront repris plus loin dans la 

mesure où cela s’avère nécessaire. 

 
Droit : 

1.  

La procédure devant le Tribunal administratif fédéral est régie par la loi 

fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative 

(PA, RS 172.021), sauf disposition contraire de la loi du 17 juin 2005 sur 

le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) ou d’autres lois 

spéciales. 

2.  

L’objet de la présente décision porte uniquement sur la requête de 

mesures provisionnelles, formée par les recourants à l’appui de leur 

recours du 9 janvier 2023. Ils concluent, d’une part, à ce que le Tribunal 

de céans contraigne l’autorité intimée à surseoir à l’application des 

AIC 003/2021 et 004/2022, jusqu’à droit connu sur la situation légale 

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relative au survol par des ULM étrangers de l’espace aérien suisse 

(conclusion III du recours), et d’autre part, à ce qu’il la contraigne à 

publier une AIC corrective rétablissant, jusqu’à droit connu, la situation 

qui était celle prévue par l’AIC 002/2019 (conclusion IV du recours). 

3.  

Selon l’art. 56 PA, après le dépôt du recours, l’autorité de recours, son 

président ou le juge instructeur peut prendre d’autres mesures 

provisionnelles que celles de l’art. 55 PA, d’office ou sur requête d’une 

partie, pour maintenir intact un état de fait existant ou sauvegarder des 

intérêts menacés.  

3.1. Les mesures provisionnelles ont ainsi exclusivement pour but le 

maintien de l’état de fait et la sauvegarde de ces intérêts, pour la durée 

de la procédure devant l’instance de recours (cf. ATF 139 IV 314 

consid. 2.3.3 ; sur l’art. 104 LTF, cf. GRÉGORY BOVEY, Commentaire de 

la LTF, 3e éd, art. 104 LTF no 16). Elles ne peuvent être prononcées que 

si elles se rapportent à l’objet du litige et sont en étroit lien de connexité 

avec le litige (cf. ATF 134 III 426 consid. 2.2 ; arrêt du TF 2E_2/2021 du 

19 août 2021 consid. 3.4). En ce sens, elles doivent se trouver dans le 

champ de compétence fonctionnel et matériel de l’autorité de recours 

saisie.  

En d’autres termes, il ne peut être accordé plus par mesure provisionnelle 

que ce qu’il est possible d’accorder dans la décision au fond, ni un droit 

dont l’octroi ne relève pas de la compétence de l’autorité appelée à 

statuer (cf. arrêt du TAF A-3270/2018 du 23 juin 2018 consid. 2.3.4). Il 

résulte du texte clair de l’art. 56 PA qu’elles ne peuvent, au surplus, avoir 

pour objet que des mesures conservatoires ou de réglementation, à 

l’exclusion de mesures d’exécution anticipée : si l’une des parties 

souhaite l’exécution anticipée de la décision attaquée, la question relève 

entièrement de l’art. 55 PA qui règle de manière exhaustive la question de 

l’effet suspensif (cf. sur la règle qui vaut de manière similaire devant le 

Tribunal fédéral, BOVEY, op. cit., art. 104 LTF no 19). Enfin, ni la teneur de 

l’art. 55 PA, ni celle de l’art. 56 PA ne permettent au recourant d’obtenir, à 

titre de mesures provisionnelles, ce que l’instance inférieure n’a pas 

accordé et qui correspond à l’objet du litige (cf. ég. ATF 139 IV 314 

consid. 2.3.3, 137 III 417 consid. 1.4 et 119 V 503 consid. 3). 

Le prononcé de mesures provisionnelles est en outre conditionné à 

l’urgence ; il doit être nécessaire de prononcer la mesure immédiatement 

(cf. ATF 130 II 149 consid. 2.2) et son refus doit, à l’inverse, emporter un 

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désavantage considérable pour l’intéressé (cf. arrêt A-3270/2018 précité 

consid. 2.3.1). Il doit ensuite être conforme au principe de 

proportionnalité, compte tenu d’une pesée des intérêts en présence 

(cf. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER/MARTIN 

KEYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3e éd. 2022, 

no 3.32). Il repose enfin sur un examen sommaire de la situation factuelle 

et juridique et doit être ordonné de manière restrictive.  

Enfin, les mesures ordonnées tiennent tant que dure la procédure 

principale, une éventuelle modification desdites mesures, d’office ou sur 

demande, demeurant réservée (cf. arrêt A-3270/2018 précité consid. 2.2 ; 

décision incidente du TAF A-2766/2016 du 13 juin 2016 consid. 3). 

3.2. Ne peut faire l’objet d’une procédure de recours que ce qui 

constituait déjà l’objet de la procédure devant l’instance inférieure ou ce 

qui, selon une interprétation correcte de la loi, aurait dû l'être (objet de la 

contestation ; Streitgegenstand). Les points sur lesquels l'autorité 

inférieure ne s'est pas prononcée et sur lesquels elle n'était pas non plus 

tenue de le faire ne peuvent être examinés par l'autorité supérieure. 

Celle-ci outrepasserait sinon ses compétences fonctionnelles. L'objet de 

la contestation résulte lui-même du dispositif de la décision attaquée et 

non de sa motivation. A cet égard, si des doutes demeurent quant à la 

portée du dispositif, il convient de l'interpréter, stade auquel la motivation 

de la décision peut servir d'aide. Par ailleurs, si le dispositif renvoie 

expressément aux considérants, ceux-ci font partie du dispositif dans la 

mesure du renvoi (cf. arrêts du TF 2C_642/2007 du 3 mars 2008 

consid. 2.2 et 2A.121/2004 du 16 mars 2005 consid. 2.1 ; ATAF 2014/24 

consid. 1.4.1 et 2010/12 consid. 1.2.1 ; arrêt du TAF A-1924/2012 du 

31 mai 2013 consid. 2.4.1). 

3.3. Ces principes valent également en cas de recours pour déni de 

justice ou retard injustifié. L’objet du litige est alors limité au point de 

savoir si un tel déni de justice ou retard injustifié est réalisé, le recourant 

ne pouvant, dans ce cadre, que conclure à l’accomplissement, par 

l’autorité dont il se plaint, de l’acte en lien avec lequel il dénonce un retard 

ou un refus de statuer ; de jurisprudence constante, l’objet du litige ne 

s’étend ainsi pas aux droits et obligations matériels pouvant résulter du 

fond de la cause (cf. arrêts du TF 8C_162/2022 du 9 août 2022 

consid. 4.2, 9C_405/2017 du 3 aout 2017 consid. 2.1 et 8C_23/2007 du 

12 mars 2008 consid. 1 non publié in ATF 134 V 145). Il n’en va pas 

autrement lorsque ledit acte porte sur la constatation d’une situation 

légale (art. 25 PA) ou sur des actes matériels (art. 25a PA). Ainsi, dans le 

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cas où le recours pour déni de justice ou retard injustifié est admis, le 

Tribunal administratif fédéral en fera la constatation et renverra la cause 

avec des instructions impératives à l'autorité inférieure (art. 61 al. 1 PA) 

afin qu'elle statue sans délai. Sauf circonstances exceptionnelles, le 

Tribunal administratif fédéral ne peut pas statuer en lieu et place de 

l'autorité précédente, puisque cela outrepasserait sa compétence 

fonctionnelle et aurait pour conséquence que le recourant serait privé 

d'une instance de recours (cf. ATAF 2014/44 consid. 4.2). 

3.4. En l’occurrence, les recourants concluent, au fond, à ce que le 

Tribunal administratif fédéral constate un déni de justice et, à titre 

principal, ordonne à l’autorité intimée de statuer en constatation de la 

situation légale, sur la base de l’art. 25 PA, par une décision sujette à 

recours (conclusion I du recours), ou à titre subsidiaire, lui ordonne de 

statuer sur la base de l’art. 25a PA en déclarant, par une décision sujette 

à recours, illicite toute restriction de vol d’aéronefs de type Ecolights et 

ULM immatriculés à l’étranger dans l’espace aérien suisse qui irait 

au-delà de celles précisées dans l’AIC 002/2019, et de cesser toutes 

menaces de sanctions qui ne seraient pas conformes au droit 

(conclusion II du recours). 

Dans ces circonstances, le cadre de l’objet du litige est limité à la 

question de savoir s’il y a lieu de constater, dans le cas d’espèce, un déni 

de justice ou d’un retard injustifié de la part de l’autorité intimée. En outre, 

rien n’indique, sur la base d’un examen sommaire du dossier, que des 

circonstances exceptionnelles justifient une intervention supplémentaire 

du Tribunal. Partant, la requête de mesures provisionnelles des 

recourants (cf. supra consid. 2) dépasse le champ fonctionnel de la 

compétence du Tribunal de céans et le cadre de l’objet du litige. 

Vu ce qui précède, elles ne sauraient par conséquent être octroyées. 

3.5. Cela étant, par surabondance de moyens, elles apparaissent à leur 

lecture bien plus relever d’une exécution anticipée d’une décision à 

rendre – ou non – par l’autorité intimée. Elles sont en effet destinées à 

rétablir la situation qui prévalait sous le régime des AIC 002/2019 A et B. 

Or, il ressort des échanges entre les recourants et l’OFAC que c’est en 

réalité ce que les recourants souhaitent par leur action puisqu’ils plaident 

notamment devant lui que les AIC ultérieures ne seraient pas conformes 

au droit supérieur. Dans pareil cas, il faut bien admettre que les mesures 

requises dépassent le champ d’application matériel de l’art. 56 PA limité 

aux seules mesures conservatoires et de réglementation (cf. supra 

consid. 3.1) et correspondent, en substance, à l’objet de la requête des 

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recourants devant l’autorité intimée. Il suit de là qu’elles ne sauraient, 

pour ce motif également, être octroyées. 

3.6. Le Tribunal relève encore que les mesures provisionnelles requises – 

et plus particulièrement la publication d’une AIC corrective – présentent 

un caractère normatif, général et abstrait qui s’éloigne des 

caractéristiques de la décision en tant que mesure individuelle et 

concrète, prise dans un cas particulier. Dans ce contexte, elles dépassent 

le seul intérêt des recourants à la sauvegarde et au maintien de l’état de 

fait et s’inscrivent plutôt dans le cadre d’une action populaire que les 

règles de la procédure administrative fédérale proscrivent (art. 48 PA ; 

cf. not. ATF 139 II 499 consid. 2.2 et 137 II 30 consid. 2.2.3). Pour cette 

raison aussi, il y aurait lieu de refuser les mesures provisionnelles 

requises. 

3.7. En dépit de tout ce qui précède, le Tribunal constate que les 

recourants font avant tout valoir qu’ils ne seraient plus en mesure 

d’emprunter l’espace aérien suisse avec des aéronefs de type Ecolights 

et ULM immatriculés à l’étranger pendant la durée de la procédure. Ils 

n’expliquent toutefois pas en quoi leur situation serait urgente et 

nécessiterait le prononcé d’une mesure immédiate, ni en quoi un refus 

emporterait à leur égard un désavantage considérable. Dans ces 

circonstances, leur intérêt privé apparaît plutôt faible. 

A l’inverse, les AIC font partie – à côté des avis au personnel chargé des 

opérations aériennes (NOTAM) et de la publication d’information 

aéronautique suisse (AIP-Suisse) – des informations aéronautiques de 

l’OFAC. Elles portent avant tout sur l’établissement, l’état ou la 

modification d’installations pour la navigation aérienne, les services de la 

circulation, les procédures et les dangers pour la navigation aérienne, 

ainsi que sur les renseignements dont la communication à temps est 

importante pour le personnel aéronautique ; cette mission ressort sans 

équivoque du texte de l’art. 138 de l’ordonnance du 14 novembre 1973 

sur l’aviation (OSAv, RS 748.01). Partant, leur respect – en toute 

circonstance – est avant tout une question de sécurité non seulement au 

sein de l’espace aérien suisse, mais également pour les installations et 

les personnes au sol.  

Dans ce contexte, l’intérêt public apparaît particulièrement important et 

l’emporte sur l’intérêt privé des recourants, ce d’autant plus lorsque le 

Tribunal se doit de faire preuve de grande réserve lorsqu’il statue sur la 

base d’un examen sommaire du dossier et ne doit ordonner des mesures 

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provisionnelles que de manière restreinte (cf. supra consid. 3.1). Il suit de 

là qu’on ne saurait, dans le doute, imposer à l’OFAC qu’il renonce à 

appliquer ses dernières circulaires ou qu’il publie un correctif. Pour les 

mêmes motifs, il conviendrait également de refuser aux recourants la 

possibilité de les autoriser provisoirement à utiliser l’espace aérien suisse 

nonobstant l’existence de circulaires de l’OFAC qui continuerait à 

s’appliquer à des tiers ; une telle situation conduirait à une insécurité 

juridique et factuelle trop grande au sein de l’espace aérien suisse et pour 

les autorités chargées de sa surveillance, insécurité qu’il convient d’éviter. 

Compte tenu des intérêts en présence, seul un refus des mesures 

provisionnelles requises apparaît apte et nécessaire pour atteindre le but 

visé. Il suit de là que le rejet des mesures provisionnelles requises 

respecterait, quoiqu’il en soit, le principe de la proportionnalité. 

3.8. Sur le vu de tout ce qui précède, rien n’abonde donc en faveur de la 

requête de mesures provisionnelles formulée par les recourants à l’appui 

de leur recours. Celle-ci s’éloigne de tous les principes légaux et 

jurisprudentiels pertinents, de sorte qu’elle apparaît manifestement mal 

fondée, eusse-t-elle été recevable. 

Une telle conclusion s’appuie au demeurant sur l’ensemble des courriers 

des recourants et des réponses de l’OFAC qu’ils ont versé à la présente 

procédure. Dans ces circonstances, le Tribunal a pu consulter, par leur 

intermédiaire, l’ensemble des actes pertinents du dossier de l’autorité 

intimée, de sorte que rien ne s’oppose à ce que la requête de mesures 

provisionnelles soit rejetée sans échange d’écritures (art. 57 al. 1 PA). 

4.  

Par conséquent, il y a formellement lieu de rejeter la requête de mesures 

provisionnelles des recourants tendant à ce que le Tribunal contraigne 

l’OFAC à surseoir à l’application des AIC 003/2021 et 004/2022 jusqu’à 

droit connu sur la situation légale et à publier une AIC corrective 

rétablissant la situation qui était celle prévue par l’AIC 002/2009. 

5.  

Le sort des frais et dépens liés à la présente décision incidente sera réglé 

dans le cadre de l’arrêt final. 

 

 

 

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Page 9 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

La requête de mesures provisionnelles des recourants, formulée aux 

conclusions III et IV de leur recours du 9 janvier 2023, est rejetée dans la 

mesure de sa recevabilité. 

2.  

Les frais et dépens relatifs à la présente décision incidente seront réglés 

dans l’arrêt final. 

3.  

La suite de la procédure est réservée. 

4.  

La présente décision incidente est adressée aux recourants et à l'autorité 

inférieure. 

 

(L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante). 

 

Le juge instructeur : Le greffier : 

  

Claudia Pasqualetto Péquignot Julien Delaye 

 

  

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Indication des voies de droit : 

Pour autant que les conditions au sens des art. 82 ss, 90 ss et 100 ss 

LTF soient remplies, la présente décision peut être attaquée devant le 

Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de 

droit public, dans les trente jours qui suivent la notification. Ce délai est 

réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour du 

délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste 

Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 

al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer 

les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La 

décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante 

(art. 42 LTF). 

 

Expédition :