# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4bd3a4eb-f7d5-57ad-98dc-72510fcbec55
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-12-10
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 10.12.2018 B 2018/112
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2018-112_2018-12-10.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2018/112

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 28.01.2020

Entscheiddatum: 10.12.2018

Entscheid Verwaltungsgericht, 10.12.2018
Politische Rechte, Meinungsfreiheit, Art. 10, Art. 16 und Art. 36 BV, Art. 29 
Abs. 1 lit. c und d PG (sGS 451.1). Das Verteilen von Flugblättern kann unter 
bestimmten Voraussetzungen gesteigerten Gemeingebrauch darstellen. Für 
die Beurteilung ist eine fallbezogene Güterabwägung entscheidend bzw. die 
Intensität der Nutzung des öffentlichen Grunds. Vorliegend ist nicht zu 
beanstanden, wenn die Vorinstanz das Verteilen von Flugblättern an einem 
Samstagnachmittag in der Vorweihnachtszeit vor dem Ladeneingang eines 
Modegeschäfts, welches direkt im Eingangsbereich eines stark 
frequentierten Geschäftshauses an einer stark befahrenen Hauptstrasse 
liegt, angesichts des dort von verschiedenen Seiten zusammentreffenden 
Fussgängerverkehrs und der dort auf dem Trottoir dadurch entstehenden 
beengten Platzverhältnisse (mit Gefährdungspotential für Dritte) als 
gesteigerten Gemeingebrauch einstufte. Der gerügte Eingriff in die 
Meinungsäusserungsfreiheit der Beschwerdeführer – Verweigerung der 
Bewilligung zur Benützung des öffentlichen Grundes zum weiteren Verteilen 
von Flugblätter sowie Beschlagnahmung der Druckschriften – beruht zwar 
auf einer genügenden kommunalen und kantonalen Gesetzesgrundlage und 
liegt auch im öffentlichen Interesse. Er erweist sich jedoch aufgrund der 
konkreten Umstände als nicht verhältnismässig. Das Verbringen von 
Personen auf die Polizeistation wird nicht von Art. 29 Abs. 1 lit. c und d PG 
umfasst. Vielmehr regelt diese Bestimmung lediglich die Wegweisung oder 
Fernhaltung. Weiter sind die Voraussetzungen von Art. 215 StPO nicht erfüllt. 
Die gegen seinen Willen erfolgte polizeiliche Verbringung des 
Beschwerdeführers 1 auf den Polizeiposten war damit verfassungswidrig 
und unrechtmässig. Da es bei der Videoaufnahme in erster Linie die 
Flugblatt-Verteilaktion durch den Beschwerdeführer 1 ging, die Passanten 
dagegen lediglich Teil der Flyer-Verteilaktion waren und nur zufällig im Bild 
erschienen, wurden deren Persönlichkeitsrechte mit der Videoaufnahme 
nicht verletzt. Die Hinderung des Beschwerdeführers 3, die Ereignisse rund 
um die Verteilaktion auf Video festzuhalten, war damit nicht gerechtfertigt 

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(Verwaltungsgericht, B 2018/112). Die gegen dieses Urteil erhobene 
Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 31. Dezember 2019 
abgewiesen (Verfahren 1C_58/2019).

Entscheid vom 10. Dezember 2018

Besetzung

Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter 

Engeler; Gerichtsschreiberin Blanc Gähwiler

Verfahrensbeteiligte

1.   Dr. A.__,

2.   Verein B.__,

3.   C.__,

Beschwerdeführer,

alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Rolf W. Rempfler, Falkensteinstrasse 1, 

Postfach 152, 9016 St. Gallen,

gegen

Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

Politische Gemeinde Q.__, Stadtrat,

Beschwerdegegnerin,

Gegenstand

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Feststellungen in Sachen Flugblatt-Verteilaktion

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. Am Samstag, 20. Dezember 2014, ab ca. 14.20 Uhr, verteilte Dr. A.__, Präsident des 

Vereins B.__, auf dem Trottoir vor dem Ladengeschäft X.__ an der K.__-Strasse in Q.__ 

Flugblätter gegen "Pelz-Tierquälerei". Rund zehn Minuten nach Beginn der 

Flugblattaktion wies er sich auf Verlangen von Polizeibeamten hin aus und setzte 

danach die Verteilaktion fort. Die Polizei beobachtete das Geschehen während etwa 

vierzig Minuten und führte mit dem anwesenden Rechtsanwalt von Dr. A.__, Rolf 

W. Rempfler, Verhandlungen. Ausserdem wurde C.__, der die Geschehnisse vor Ort 

seit Beginn der Aktion auf Video aufgenommen hatte, ebenfalls polizeilich kontrolliert 

und aufgefordert, seine Videokamera auszuschalten. Um ca. 15.01 Uhr wurde Dr. A.__ 

aufgefordert, das Verteilen der Flugblätter zu unterlassen. Da er dieser Aufforderung 

trotz Androhung der Ungehorsamsstrafe nicht nachkam, verbrachten die 

Polizeibeamten Dr. A.__ gegen seinen Willen in ein Polizeifahrzeug und daraufhin in das 

Polizeigebäude. Vor der Abführung nahm ihm die Polizei die verbliebenen Flugblätter 

weg. Nach einer Besprechung im Polizeigebäude, bei der auch Rechtsanwalt Rolf 

W. Rempfler anwesend war, entliess die Polizei Dr. A.__ nach ca. einer halben Stunde 

wieder.

B. Mit Eingabe vom 27. Februar 2015 erhoben Dr. A.__, der Verein B.__ und C.__ 

Beschwerde beim Sicherheits- und Justizdepartement (SJD) und stellten diverse 

Feststellungsbegehren rund um die Flugblatt-Verteilaktion vom 20. Dezember 2014. 

Die Eingabe wurde am 16. März 2015 zuständigkeitshalber an den Stadtrat der 

Politischen Gemeinde Q.__ und von diesem am 1. April 2015 an die zuständige 

Verwaltungseinheit weitergeleitet. Mit Schreiben vom 22. Mai 2015 sistierte die 

zuständige Verwaltungseinheit das Verfahren, nachdem Dr. A.__, der Verein B.__ und 

C.__ am 13. März 2015 im Zusammenhang mit der Verteilaktion vom 20. Dezember 

2014 bei der Staatsanwaltschaft des Kantons St. Gallen Strafanzeige gegen 

Angehörige der Polizei wegen Amtsmissbrauchs, Sachentziehung, Tätlichkeit, 

Freiheitsberaubung und Nötigung erhoben hatten. Mit Eingabe vom 27. Juli 2015 

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erhoben Dr. A.__, der Verein B.__ und C.__ beim SJD eine 

Rechtsverweigerungsbeschwerde, welches die Eingabe am 18. August 2015 

zuständigkeitshalber wiederum an den Stadtrat Q.__ überwies. Dieser wies die 

Beschwerde mit Beschluss vom 28. April 2016 ab. Ein dagegen erhobener Rekurs 

hiess das SJD mit Entscheid vom 29. November 2016 gut und der Stadtrat wurde 

angewiesen sicherzustellen, dass die zuständige Verwaltungseinheit die Sistierung 

aufhebe und die verschiedenen Feststellungsbegehren beförderlich behandle. Mit 

Beschluss vom 24. Februar 2017 hob die zuständige Verwaltungseinheit die 

Sistierungsverfügung vom 22. Mai 2015 auf, wies aber die Beschwerde vom 

27. Februar 2015 ab. Den dagegen erhobenen Rekurs wies das SJD mit Entscheid vom 

16. April 2018 ebenfalls ab.

C. Dr. A.__, der Verein B.__ und C.__ (Beschwerdeführer 1-3) erhoben gegen den am 

25. April 2018 zugestellten Entscheid des SJD (Vorinstanz) mit Eingabe ihres 

Rechtsvertreters vom 9. Mai 2018 (Datum der Postaufgabe) Beschwerde beim 

Verwaltungsgericht mit folgenden Rechtsbegehren:

1. Der Entscheid der Vorinstanz vom 16. April 2018 sei aufzuheben;

2. Es sei festzustellen, dass die vom Chef des Amtes für Bewilligungen der Polizei am 

20. Dezember 2014 um ca. 15.01 Uhr an der K.__-Strasse 01__ mündlich 

ausgesprochene Unterstellung der vor seinen Augen stattgefundenen Flugblatt-

Verteilaktion durch den Beschwerdeführer 1 unter die Bewilligungspflicht i.S.v. Art. 8 

des Polizeireglements der Stadt Q.__ gesetzes- und verfassungswidrig war;

3. Weiter sei festzustellen, dass die vom Chef des Amtes für Bewilligungen der Polizei 

am 20. Dezember 2014 um ca. 15.01 Uhr an der K.__-Strasse 01__ gestützt auf das 

Polizeireglement der Stadt Q.__ mündlich ausgesprochene Verfügung an den 

Beschwerdeführer, mit welcher ihm die Bewilligung zur Benützung des öffentlichen 

Grundes zum weiteren Verteilen der tierschützerischen Flugblätter des 

Beschwerdeführers 2 verweigert und dem Beschwerdeführer 1 das weitere Verteilen 

derselben per sofort untersagt worden war, einer grundrechtlichen Überprüfung 

ebenfalls nicht standhält, mithin verfassungswidrig und daher nicht rechtmässig erfolgt 

war;

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4. Dementsprechend sei festzustellen, dass die durch die Polizei am 20. Dezember 

2014 um 15.02 Uhr an der K.__-Strasse 01__ erfolgte Sicherstellung der vom 

Beschwerdeführer 1 noch nicht verteilt gewesenen tierschützerischen Flugblätter des 

Beschwerdeführers 2 unrechtmässig war;

5. Ferner sei festzustellen, dass die am 20. Dezember 2014 um 15.02 Uhr an der K.__-

Strasse 01__ erfolgte gewaltsame polizeiliche Einbringung des Beschwerdeführers 1 im 

Anschluss an die Beschlagnahmung der von ihm noch nicht verteilt gewesenen 

Flugblätter rechtswidrig war;

6. Schliesslich sei festzustellen, dass die am 20. Dezember 2014 um ca. 15.01 Uhr an 

der K.__-Strasse 02__ stattgefundene Hinderung des Beschwerdeführers 3 durch die 

Polizei, den Beschwerdeführer 1 beim Verteilen der Flugblätter des 

Beschwerdeführers 2 im öffentlichen Raum weiterhin zu filmen, nicht rechtmässig war;

7. Eventualiter sei der Entscheid der Vorinstanz vom 16. April 2018 aufzuheben und die 

Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen;

8. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Vorinstanz.

Mit Vernehmlassung vom 12. Juni 2018 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der 

Beschwerde und verwies zur Begründung auf die Erwägungen im angefochtenen 

Entscheid. Mit Eingabe vom 15. Juni 2018 reichten die Beschwerdeführer den im 

parallelen Strafverfahren ergangenen Entscheid der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung 

des Bundesgerichts vom 1. Juni 2018 betreffend Ermächtigung zur Strafverfolgung ein 

(BGer 1C_584/2017 vom 1. Juni 2018). Am 26. Juni 2018 verzichtete die Vorinstanz mit 

Verweis auf die Erwägungen 5 und 8 des angefochtenen Entscheids auf eine 

Stellungnahme dazu. Der Stadtrat der Politischen Gemeinde Q.__ 

(Beschwerdegegnerin) verzichtete am 2. Juli 2018 auf eine Vernehmlassung.

Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die 

Akten ist – soweit notwendig – in den nachstehenden Erwägungen einzugehen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

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1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; VRP). Die 

Beschwerdeeingabe vom 9. Mai 2018 erfüllt die gesetzlichen Anforderungen in 

zeitlicher, sachlicher und inhaltlicher Hinsicht (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 

und Art. 48 Abs. 1 VRP).

1.2. Gemäss Art. 40 Abs. 1 VRP können Verfügungen unterer Instanzen einer öffentlich-

rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt mit 

Rekurs an die oberste Verwaltungsbehörde einer Körperschaft oder einer Anstalt 

weitergezogen werden. Im Verwaltungsverfahren unterliegen also in allererster Linie 

Verfügungen der Anfechtung. Liegt keine Verfügung vor oder ist eine solche nicht 

erzwingbar, so fehlt es an einer Prozessvoraussetzung im Anfechtungsverfahren und 

auf das ergriffene Rechtsmittel kann grundsätzlich nicht eingetreten werden. Dies gilt 

hingegen lediglich unter dem Vorbehalt der konventions- und verfassungsrechtlichen 

Rechtsweggarantien, die allenfalls auch die Anfechtung von Realakten zulassen. Dazu 

ist erforderlich, dass der Realakt oder ein anderes informelles Verwaltungshandeln 

nicht zu einer Verfügung führt und auch kein Anspruch auf Erlass einer Verfügung 

besteht (VerwGE B 2011/177 vom 29. August 2012 E. 2.1 mit Hinweisen, 

www.gerichte.sg.ch). Die Beschwerdebefugnis setzt weiter ein eigenes schutzwürdiges 

Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids voraus (vgl. 

Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Das Anfechtungsinteresse muss aktuell 

sein, das heisst die rechtliche oder tatsächliche Situation des Beschwerdeführers muss 

durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden können (Cavelti/Vögeli, 

Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 400). Vom 

Erfordernis des aktuellen schutzwürdigen Interesses ist ausnahmsweise abzusehen, 

wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen unter 

ähnlichen Umständen wieder stellen können, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine 

richterliche Prüfung möglich wäre, und deren Beantwortung im öffentlichen Interesse 

liegt (BGer 1C_550/2015 vom 18. Januar 2016 E. 1 mit Hinweis auf BGE 141 II 14 

E. 4.4, 138 II 42 E. 1.3, 137 I 120 E. 2.2). Feststellungsbegehren wiederum gelten 

praxisgemäss als subsidiär. Ein Feststellungsinteresse besteht dann nicht, wenn der 

(Rechtsmittel-) Kläger in der betreffenden Angelegenheit ebenso gut – d.h. ohne 

unzumutbare Nachteile – ein Gestaltungsurteil erwirken kann (BGE 137 II 199 E. 6.5 mit 

bis

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Hinweisen; Bosshart/Bertschi, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum 

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, N 26 zu § 19 VRG).

Nicht nur die Fragen, ob eine Verteilung von Flugblättern durch eine Einzelperson 

generell und vorliegend im Speziellen am besagten Tag im Dezember 2014 vor 

besagtem Ort bewilligungspflichtig gewesen war oder nicht, sondern auch die Frage, 

ob die von den Angehörigen der Polizei gegenüber den Beschwerdeführern ergriffenen 

polizeilichen Massnahmen recht- und verhältnismässig waren, könnten sich unter 

gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen. Die Antworten auf diese Fragen 

sind daher von grundsätzlichem Interesse und können nicht mit einem 

rechtsgestaltenden Urteil erreicht werden. Auf die Feststellungsbegehren ist damit 

einzutreten. Insofern kann der Ansicht der Vorinstanz, die Feststellungsbegehren seien 

mit dem Aufhebungsbegehren mitangefochten, nicht gefolgt werden. Bei einer 

Gutheissung der Beschwerde wird – bejahendenfalls – vielmehr ausdrücklich die 

Gesetzeswidrigkeit der im Streit liegenden kommunalen Bestimmung bzw. die 

Rechtswidrigkeit der ergriffenen polizeilichen Massnahmen entschieden.

1.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass auf die Beschwerde einzutreten ist.

2. Umstritten ist zunächst, ob die in Art. 8 Abs. 1 lit. d des kommunalen 

Polizeireglements (sRS 412.11, PR) vorgesehene allgemeine Bewilligungspflicht für das 

Verteilen von Flugblättern, Programmen, Reklamezetteln und dergleichen auf 

öffentlichem Grund gesetzes- und verfassungskonform ist (Rechtsbegehren Ziff. 2).

2.1. Die Nutzung von öffentlichen Sachen richtet sich (in erster Linie) nach kantonalem 

Recht, unter Vorbehalt des übergeordneten Rechts. Dieses unterscheidet 

insbesondere, in welchem Rahmen und Ausmass öffentliche Sachen im 

Gemeingebrauch genutzt werden dürfen und wie namentlich öffentlicher Grund von der 

Allgemeinheit benützt werden darf. Dabei wird unter anderem zwischen dem schlichten 

Gemeingebrauch und dem gesteigerten Gemeingebrauch unterschieden. Die nicht 

immer restlos klare Abgrenzung spielt insbesondere eine Rolle für die Frage, ob eine 

bestimmte Nutzungsart einer Bewilligungs- oder Konzessionspflicht sowie einer 

Gebührenpflicht unterstellt werden darf. Schlichter Gemeingebrauch ist die 

bestimmungsgemässe und gemeinverträgliche Nutzung einer Sache, die grundsätzlich 

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jedermann ohne Erteilung einer besonderen Erlaubnis offensteht und in der Regel 

unentgeltlich ist. Eine Nutzung wird als gemeinverträglich betrachtet, wenn sie von 

allen interessierten Bürgern gleichermassen ausgeübt werden kann, ohne dass andere 

an der entsprechenden Nutzung übermässig behindert werden. Die Grenze des 

einfachen Gemeingebrauchs wird indes überschritten, wenn eine Nutzung ihrer Natur 

oder Intensität nach den Rahmen des Üblichen übersteigt, nicht mehr der 

bestimmungsgemässen Verwendung entspricht, den rechtmässigen Gebrauch durch 

andere Benützer beeinträchtigt und somit nicht mehr gemeinverträglich ist. Für die 

Abgrenzung im Einzelnen ist auf die konkreten örtlichen und zeitlichen Gegebenheiten 

sowie die Art und das Ausmass der üblichen Benützung abzustellen. Die 

Unterscheidung zwischen Gemeingebrauch einerseits und gesteigertem 

Gemeingebrauch anderseits entscheidet demnach, ob für eine bestimmte Nutzung 

allenfalls eine Bewilligungspflicht eingeführt werden kann (VerwGE B 2008/50 vom 

19. August 2008 E. 3.3; BGE 135 I 302 E. 3.1 f., je mit weiteren Hinweisen).

2.2. Aus BGE 96 I 586 ergibt sich, dass politische Werbung in Form des Verteilens von 

Flugblättern auf öffentlichem Grund nicht einer Bewilligungspflicht unterworfen werden 

darf, zumindest solange das Verteilen unentgeltlich, durch einzelne Personen (und nicht 

grössere Personengruppen) und nur auf für Fussgänger vorgesehenen Flächen erfolgt 

(E. 5). Die Frage, ob das Verteilen eines Traktats gesteigerten Gemeingebrauch 

darstelle, liess das Bundesgericht dagegen offen. Die entsprechende Einordnung 

unterblieb auch ein Jahr später; das Gericht billigte die Bewilligungspflicht für 

Unterschriftensammlungen jedoch wegen des Risikos von Störungen und 

Zwischenfällen (BGE 97 I 893 E. 5). Im gleichen Sinne entschied es in BGE 109 Ia 208, 

indem der Bewilligungsvorbehalt zulässig sei, selbst wenn von schlichtem 

Gemeingebrauch auszugehen wäre (E. 4a). Im Zusammenhang mit dem Verteilen von 

Persönlichkeitstests der Scientology Kirche Zürich in der Zürcher Innenstadt hielt das 

Bundesgericht fest, dass die Wertung des Verwaltungsgerichts Zürich, wonach es sich 

dabei um gesteigerten Gemeingebrauch handle, vertretbar sei, da etwa 

Ausweichbewegungen von Passanten, Menschenansammlungen, Diskussionen oder 

gar Auseinandersetzungen in stark frequentierten Lagen zu Störungen des 

Verkehrsflusses führen können (BGE 126 I 133 E. 4c). In BGE 135 I 302 kam das 

Bundesgericht schliesslich zum Schluss, dass es sachlich haltbar sei, das Sammeln 

von Unterschriften durch bis zu drei Personen in Fussgängerzonen als schlichten 

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[mithin nicht bewilligungspflichtigen] Gemeingebrauch zu qualifizieren; das Zirkulieren 

von Passanten werde dadurch nicht erheblich beeinträchtigt. Vorsichtshalber fügte das 

Bundesgericht bei, eine an sich gemeinverträgliche Tätigkeit könne "bei häufigerem 

Vorkommen zu gesteigertem Gemeingebrauch" mutieren und folglich zu 

Koordinationszwecken von einer Bewilligung abhängig gemacht werden (E. 3.3 und 

E. 3.4).

2.3. Wie die bundesgerichtliche Rechtsprechung zeigt, kann das Verteilen von 

Flugblättern – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer – unter bestimmten 

Voraussetzungen durchaus gesteigerten Gemeingebrauch darstellen. Zu 

berücksichtigen ist dabei insbesondere, dass sich das Bundesgericht in seinem 

Entscheid aus dem Jahr 1970 – wobei es gerichtsnotorisch ist, dass damals deutlich 

weniger motorisierter Verkehr herrschte als heute – eben gerade die Frage, ob das 

Verteilen eines Traktats gesteigerten Gemeingebrauch darstelle, offenliess. In der 

Literatur wird zusammengefasst überwiegend die Haltung vertreten, dass für die 

Beurteilung der Zulässigkeit von Einschränkungen eine fallbezogene Güterabwägung 

entscheidend bzw. die Intensität der Nutzung des öffentlichen Grundes massgeblich 

sei (vgl. P. Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Aufl. 

2016, N 10 zu § 51; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches 

Bundesstaatsrecht, 9. Aufl. 2016, Rz. 252, 2280; T. Jaag, Gemeingebrauch und 

Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 93/1992, S. 154). Es erweist sich damit 

nicht als verfassungswidrig, wenn in Art. 8 Abs. 1 lit. d PR unter anderem das Verteilen 

von Flugblättern der polizeilichen Bewilligungspflicht unterstellt wird, sofern ein Fall des 

gesteigerten Gemeingebrauchs (eine "über den Gemeingebrauch hinausgehende 

Benützung des öffentlichen Grundes") vorliegt. Dies scheinen auch die 

Beschwerdeführer selbst erkannt zu haben, wenn sie sich auf den Standpunkt stellen, 

dass Art. 8 Abs. 1 lit. d PR lediglich bei gesteigerten Gemeingebrauch zur Anwendung 

gelange (vgl. act. 1 Rz. 15). Zu prüfen ist daher im Folgenden, ob die Verteilaktion des 

Beschwerdeführers 1 als gesteigerter Gemeingebrauch zu qualifizieren ist.

2.4. Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer 1 am Samstag, 20. Dezember 2014, – 

und somit am letzten Wochenende vor Weihnachten –, ab ca. 14.20 Uhr, auf dem 

Trottoir vor dem Ladengeschäft X.__ an der K.__-Strasse in Q.__ Flugblätter des 

Beschwerdeführers 2 gegen "Pelz-Tierquälerei" verteilte. Wie die Beschwerdeführer 

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selbst darauf hinweisen, erfüllt die Örtlichkeit, an der die Flyer-Verteilaktion 

stattgefunden hat, zahlreiche Zwecke: Zum einen dient sie dem Gewerbe, indem sich 

dort der Eingangsbereich mehrerer, stark frequentierter Geschäfte (Y.__, Café/

Restaurant, Modegeschäfte, etc.) befindet. Zum anderen steht der Verkehrszweck im 

Vordergrund, indem sowohl ein Fussgängerstreifen als auch eine Bushaltestelle in 

unmittelbarer Nähe platziert sind. Zudem befindet sich unmittelbar nach dem Eingang 

in das Geschäftshaus ein Restaurant/Café (vgl. act. 1 Rz. 21). Die Vorinstanz legte denn 

auch nachvollziehbar dar, dass sich an besagtem, vorweihnachtlichem 

Samstagnachmittag vor dem Fussgängerstreifen über die stark befahrene K.__-

Strasse, insbesondere während der Rotphasen, jeweils eine grosse Menschenmenge 

bildete, die das Trottoir zu einem erheblichen Teil belegte, den ostseitigen, stark 

frequentierten Ein- und Ausgang beim Geschäftshaus Y.__ teilweise verstopfte und 

übrige Passanten entsprechend zu Ausweichbewegungen zwang (vgl. act. 2/2 E. 5b 

S. 12). Zu denken ist weiter an heraneilende Passanten bei Vorfahren eines Busses an 

der Haltestelle Z.__. Schliesslich handelte es sich um das letzte Wochenende vor 

Weihnachten, weshalb Passanten gehetzter als sonst ihre letzten Weihnachtseinkäufe 

erledigen. Damit präsentiert sich die Lage diametral anders als in BGE 135 I 302, bei 

welchem es um Orte in Fussgängerzonen der St. Galler Innenstadt ging. Das 

Bundesgericht hielt in jenem Entscheid fest, dass sich die dort präsentierende Situation 

ohne motorisierten Verkehr erheblich von den Entscheiden BGE 126 I 133 und 97 I 893 

unterscheide, wo die Rede gewesen sei von Ausweichbewegungen von Passanten, 

Menschenansammlungen, Diskussionen oder gar Auseinandersetzungen, welche in 

stark frequentierten Lagen zu Störungen des Verkehrsflusses führen könnten (vgl. BGE 

135 I 302 E. 3.3). Vorliegend lässt sich die streitbezogene Situation auch nicht mit einer 

weiteren Verteilaktion vor dem X.__-Geschäft an der L.__-Strasse in der Stadt R.__ 

vergleichen. Letzteres bereits daher, weil es sich dort um eine autofreie 

Fussgängerzone mit grosszügigen Platzverhältnissen handelt. Im Übrigen ist eine 

andere rechtliche Würdigung durch die ETH-Beschwerdekommission oder des 

Untersuchungsamts St. Gallen für das Verwaltungsgericht nicht massgebend. 

Immerhin weist die ETH-Beschwerdekommission in ihrem Entscheid vom 26. Oktober 

2017 indes ebenfalls darauf hin, dass der Bereich vor dem Haupteigang der ETH wie 

auch die Polyterrasse ausschliesslich von Fussgängern frequentiert werde; es gebe 

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keinen motorisierten Verkehr; Sicherheitsaspekte wie auch mögliche Störungen des 

Verkehrsflusses würden daher keine Rolle spielen (E. 9.4).

2.5. Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass nicht zu beanstanden ist, wenn die 

Vorinstanz das Verteilen von Flugblättern an einem Samstagnachmittag in der 

Vorweihnachtszeit vor dem Ladeneingang des X.__-Geschäfts, welches direkt im 

Eingangsbereich des stark frequentierten Y.__-Geschäftshauses an der stark 

befahrenen K.__-Strasse in Q.__ liegt, angesichts des dort von verschiedenen Seiten 

zusammentreffenden Fussgängerverkehrs und der dort auf dem Trottoir dadurch 

entstehenden beengten Platzverhältnisse (mit Gefährdungspotential für Dritte) als 

gesteigerten Gemeingebrauch einstufte. Die damalige Verteilaktion wurde daher zu 

Recht als bewilligungspflichtig erachtet. Damit ist die Beschwerde insoweit 

abzuweisen, als die Beschwerdeführer beantragen, es sei festzustellen, dass die 

Unterstellung der besagten Flugblatt-Verteilaktion durch den Beschwerdeführer 1 unter 

die Bewilligungspflicht im Sinn von Art. 8 PR gesetzes- und verfassungswidrig 

gewesen sei (Rechtsbegehren Ziff. 2).

3. Zu prüfen ist, ob dem Beschwerdeführer 1 zu Recht die Bewilligung zur Benützung 

des öffentlichen Grundes zum weiteren Verteilen der Flugblätter des 

Beschwerdeführers 2 "per sofort" verweigert (Rechtsbegehren Ziff. 3) und die 

Druckschriften beschlagnahmt (Rechtsbegehren Ziff. 4) wurden.

3.1. Es steht ausser Frage, dass sich die Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der 

Durchführung der Flugblatt-Verteilaktion am 20. Dezember 2014 grundsätzlich auf die 

Meinungsäusserungsfreiheit berufen können. Art. 16 der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) gewährleistet die Meinungsfreiheit 

ausdrücklich und räumt jeder Person das Recht ein, ihre Meinung frei zu bilden und sie 

ungehindert zu äussern und zu verbreiten. Darunter fallen die verschiedensten Formen 

der Kundgabe von Meinungen. Die Grundrechte gebieten in Grenzen, dass öffentlicher 

Grund zur Verfügung gestellt oder unter Umständen anderes als das in Aussicht 

genommene Areal bereitgestellt wird, das dem Publizitätsbedürfnis der Veranstalter in 

anderer Weise Rechnung trägt. Im Bewilligungsverfahren darf die Behörde polizeiliche 

Gründe, die zweckmässige Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen im 

Interesse der Allgemeinheit und der Anwohner und die mit der Ausübung der 

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Meinungsäusserung verursachte Beeinträchtigung von Freiheitsrechten unbeteiligter 

Dritter mitberücksichtigen. Zu den polizeilichen Gründen zählen namentlich solche des 

öffentlichen und privaten Verkehrs, der Vermeidung von übermässigen Immissionen, 

der Aufrechterhaltung der Sicherheit und der Abwendung unmittelbarer Gefahren von 

Ausschreitungen, Krawallen und Gewalttätigkeiten sowie Übergriffen und Straftaten 

jeglicher Art. Im Bewilligungsverfahren ist – über das Willkürverbot und das 

Gleichheitsgebot hinaus – dem ideellen Gehalt der Meinungsfreiheit Rechnung zu 

tragen. Eine dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügende Gestaltung kann die 

Anordnung von Auflagen und Bedingungen sowie eine entsprechende 

verhältnismässige Mitwirkung der Veranstalter erfordern. Im diesem Sinn besteht 

gestützt auf die Meinungsfreiheit grundsätzlich ein bedingter Anspruch, für Aktionen 

mit Appellwirkung öffentlichen Grund zu benützen (BGE 132 I 256 E. 3).

Ein Eingriff in die Meinungsfreiheit ist gestützt auf Art. 36 BV nur zulässig, wenn er auf 

einer gesetzlichen Grundlage beruht (nachfolgend E. 3.2), ein öffentliches Interesse 

verfolgt (nachfolgend E. 3.3) und verhältnismässig ist (nachfolgend E. 3.4). Ihrer 

doppelten Schutzrichtung entsprechend treffen Beschränkungen der 

Kommunikationsgrundrechte nicht nur die einzelnen Grundrechtsträger, sondern 

beeinträchtigen – zumindest mittelbar – immer auch den kommunikativen Austausch im 

weiteren gesellschaftlichen Feld (sog. "chilling effect"). An die Zulässigkeit von 

Beschränkungen sind deshalb generell hohe Anforderungen zu stellen. In der Regel 

beruht ein Eingriff in ein Kommunikationsgrundrecht auf einer direkten staatlichen 

Handlung, zum Beispiel einem förmlichen Versammlungsverbot, der Bewilligungspflicht 

für eine Demonstration auf öffentlichem Grund, der Beschlagnahmung von 

Druckschriften oder der Sanktionierung eines Journalisten etwa wegen Verletzung von 

Persönlichkeitsrechten Dritter (Kiener/Kälin, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 212 f.).

3.2. Mit Art. 8 Abs. 1 lit. d PR besteht auf kommunaler Ebene eine einschlägige 

gesetzliche Grundlage, zumal es sich um ein Gesetz im formellen Sinn handelt, 

welches dem fakultativen Referendum und der Genehmigung des zuständigen 

kantonalen Departements unterstand (vgl. Art. 17 PR). Im Übrigen besteht bereits mit 

Art. 21 des kantonalen Strassengesetzes (sGS 732.1) eine ausreichende gesetzliche 

Grundlage für die Bewilligungspflicht von gesteigertem Gemeingebrauch auf 

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öffentlichen Strassen und Plätzen (VerwGE B 2008/50 vom 19. August 2008 E. 5.2, 

a.a.O.).

3.3. Es stellt sich sodann die Frage, ob die beanstandete Einschränkung der 

Meinungsäusserungsfreiheit im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses das 

entgegenstehende private Interesse der Beschwerdeführer überwiegt. Wenn ein 

Grundrecht mit einer vom Staat zu erfüllenden Aufgabe kollidiert, so muss durch 

wertende Abwägung ein Ausgleich gefunden werden. Dabei ist eine generelle 

Interessenselektion vorzunehmen und danach zu fragen, ob bestimmte öffentliche 

Interessen auf einer abstrakten Ebene die entgegenstehenden Interessen an der 

Grundrechtsausübung überwiegen, während bei der Prüfung von Eingriffszweck und 

Eingriffswirkung im Rahmen der Verhältnismässigkeit die im konkreten Fall 

vorliegenden Interessen gegeneinander abzuwägen sind (Häfelin/Haller/Keller/

Thurnherr, a.a.O., Rz. 316 f.). Als öffentliches Interesse steht vorliegend die 

Gewährleistung des möglichst ungestörten Gemeingebrauchs öffentlichen Grundes 

durch die Allgemeinheit im Vordergrund. So besteht generell ein gewichtiges 

öffentliches Interesse daran, dass möglichst keine Verteilaktionen auf Strassen und 

verkehrsnahen Flächen stattfinden, weil sie – wie vorliegend – den Fussgängerverkehr 

wesentlich beeinträchtigen, die Verkehrssicherheit beeinträchtigen, aber auch einen 

zusätzlichen Reinigungsaufwand – beispielsweise durch unachtsam weggeworfene 

Flyer – verursachen können. Bei der Ausübung ideeller Grundrechte ist zwar eine 

Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs oder anderer öffentlicher Interessen eher in 

Kauf zu nehmen als bei sonstigen privaten Aktivitäten. Die mit der Bewilligungspflicht 

verbundene Grundrechtseinschränkung hindert den Bürger jedoch nicht, seine 

Meinung frei zu bilden, zu äussern und sie andern bekanntzugeben. Insbesondere ist 

der Bürger bei allgemeinen Anliegen auf die Verteilung von Flugblättern und 

dergleichen auf öffentlichem Grund normalerweise auch nicht angewiesen. In der Regel 

werden derartige Materialien in die Briefkästen verteilt, gerichtsnotorisch beispielsweise 

auch die vom Beschwerdeführer 2 herausgegebene Zeitschrift (vgl. zum Ganzen BGE 

126 I 133 E. 4d; 117 Ia 472 E. 3f). Daran ändert auch nichts, dass es die Freiheit der 

Meinungsäusserung mit der damit verbundenen Appellwirkung geradezu erfordern 

kann, an einem spezifischen Ort eine Flugblatt-Verteilaktion durchzuführen (vgl. BGE 

132 I 256 E. 4.1). Diese Frage ist vielmehr bei der Prüfung von Eingriffszweck und 

Eingriffswirkung im Rahmen der Verhältnismässigkeit zu beantworten. Es liegt daher im 

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öffentlichen Interesse, dass die im vorliegenden Fall durch das Verteilen von 

Flugblättern über den Gemeingebrauch hinausgehende Benützung des öffentlichen 

Grunds der Bewilligungspflicht unterstellt ist und daher einer Bewilligung bedarf.

3.4. Im Weiteren ist zu prüfen, ob der Eingriff mit dem Grundsatz der 

Verhältnismässigkeit vereinbar ist. Allgemein wird unter diesem Gesichtspunkt verlangt, 

dass die vom Gesetzgeber gewählte Massnahme zur Verwirklichung des im 

öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und tauglich ist. Ausserdem muss der 

angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. 

den zu seiner Erreichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen stehen (vgl. Häfelin/

Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., Rz. 320 ff.).

3.4.1. Dem Beschwerdeführer 1 wurde seitens der Polizei untersagt, weiterhin 

Flugblätter des Beschwerdeführers 2 zu verteilen. Diese Massnahme, nämlich die 

Unterbindung der Verteilaktion samt Beschlagnahmung der restlichen Flyer gegen 

"Pelz-Tierquälerei", war an sich geeignet, um den angestrebten öffentlichen Zweck zu 

erreichen. Dies anerkennen auch die Beschwerdeführer im Grundsatz (vgl. act. 1 

Rz. 39). Sie erachten die Massnahme indes im konkreten Fall als unverhältnismässigen 

Eingriff.

3.4.2. Eingriffe in Freiheitsrechte müssen unterbleiben, wenn sie für die Erreichung des 

angestrebten, im öffentlichen Interesse liegenden Ziels nicht erforderlich sind bzw. 

wenn eine gleichermassen geeignete, aber mildere Anordnung das anvisierte Ziel 

ebenso gut erreicht. Unter dem Aspekt der Erforderlichkeit darf ein Eingriff in 

sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht über das Notwendige 

hinausgehen (Kiener/Kälin, a.a.O., S. 121). Zu berücksichtigen ist zunächst, dass 

gemäss Ankündigung auf der Homepage des Beschwerdeführers 2 (vgl. act. 7/1 

Beilage 6) geplant war, die Flugblatt-Verteilaktion am 20. Dezember 2014 vor dem 

Modegeschäft X.__ in Q.__ zwischen 14.20 Uhr und 15.20 Uhr durchzuführen. Damit 

war die Aktion zeitlich bereits stark eingeschränkt, weshalb mildere Massnahmen 

durchaus denkbar gewesen wären. Immerhin war die Polizei seit Beginn der 

Verteilaktion anwesend, schritt jedoch erst nach vierzig Minuten ein, untersagte das 

weitere Verteilen und beschlagnahmte die noch vorhandenen Flugblätter. Die 

Verteilaktion hätte damit lediglich weitere zwanzig Minuten gedauert. Bei dieser 

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Sachlage ist nicht von der Hand zu weisen, dass es den anwesenden Polizisten wohl 

ohne weiteres möglich gewesen wäre, die Situation weiterhin zu beobachten und bei 

einer tatsächlich drohenden Gefahr – so beispielsweise der öffentlichen Sicherheit – 

einzugreifen, ohne gleich die Aktion zu stoppen. Vorliegend kommt hinzu, dass das 

Eingreifen der Polizei die mit der Verteilaktion geschaffene Situation kaum entschärft 

hat, indem der Verkehrsfluss – sei es auf dem Trottoir durch die Fussgänger oder auf 

der starkbefahrenen K.__-Strasse durch Automobilisten – aufgrund von Gaffern ins 

Stocken geriet. Schliesslich weisen die Beschwerdeführer zu Recht darauf hin, dass ein 

anderer Standort für die Verteilaktion wenig Sinn gemacht hätte, was seitens von 

Vorinstanz und Beschwerdegegnerin denn auch nicht substantiiert in Abrede gestellt 

wird. Damit erwies sich der streitige Eingriff in die Meinungsäusserungsfreit der 

Beschwerdeführer als nicht erforderlich. Dies betrifft insbesondere auch die 

Beschlagnahmung der Flugblätter.

3.4.3. Unbesehen seiner Eignung und Erforderlichkeit ist ein Eingriff in ein Grundrecht 

nur dann verhältnismässig, wenn er dem Einzelnen auch zumutbar ist. Mit anderen 

Worten fragt das Erfordernis der Zumutbarkeit danach, ob der Betroffene einen Eingriff 

in seine Grundrechte hinnehmen muss, damit sich das öffentliche Interesse 

verwirklichen kann (Kiener/Kälin, a.a.O., S. 123). Es sind hohe Anforderungen an das 

Vorhandensein überwiegender Eingriffsinteressen zu stellen. Einschränkungen von 

Meinungsäusserungen im Zusammenhang mit Fragen von öffentlichem Interesse oder 

im Bereich der politischen Auseinandersetzung werden deshalb in der Regel nicht 

toleriert. Bei Beschränkungen der Grundrechtsausübung auf öffentlichem Grund 

müssen die Behörden dem ideellen Gehalt der Kommunikationsgrundrechte in 

besonderem Ausmass Rechnung tragen und die verschiedenen Interessen nach 

objektiven Gesichtspunkten umfassend, sachlich und neutral gegeneinander abwägen. 

Versammlungsverbote sind unter gewissen Voraussetzungen zulässig, namentlich in 

ausgesprochen angespannten Lagen, die eine konkrete Gefahr erheblicher 

Ausschreitungen mit sich bringen. Dagegen erweisen sich Bedingungen und Auflagen 

wie beispielsweise die Zuweisung bestimmter Örtlichkeiten im Vergleich zum Verbot 

jedenfalls dann als verhältnismässige Mittel, wenn die vom Gemeinwesen zugewiesene 

Örtlichkeit den verfolgten Anliegen eine ähnliche Publizitätswirkung verschafft (Kiener/

Kälin, a.a.O., S. 216 ff. mit zahlreichen Beispielen). Vorliegend ging es den 

Beschwerdeführern bei ihrer Aktion um ein wichtiges Anliegen des Tierschutzes, 

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nämlich Passanten auf das Leid der Tiere bei Pelzprodukten aufmerksam zu machen 

und dadurch vom Kauf von Echt-Pelz abzuhalten. Mit den Flyern sollten die Passanten 

darauf hingewiesen werden, dass im besagten Modegeschäft, vor dessen Eingang die 

Verteilaktion stattfand, echter Pelz verkauft wird. Darin kann durchaus ein gewichtiges 

grundrechtlich geschütztes Interesse erblickt werden, zumal die Freiheit der 

Meinungsäusserung es mit der damit verbundenen Appellwirkung geradezu erfordern 

kann, an einem spezifischen Ort eine Flugblatt-Verteilaktion durchzuführen (vgl. BGE 

132 I 256 E. 4.1). Letzteres trifft auf die Flugblatt-Verteilaktion der Beschwerdeführer 

deshalb zu, weil ihr Anliegen an den Verkauf von Pelzen in Mode-Geschäften wie dem 

erwähnten anknüpft. Die autoritative Zuweisung einer anderen Örtlichkeit machte 

deshalb bereits von daher wenig Sinn. Dies umso weniger, als der Beschwerdeführer 1 

die Passanten nicht aktiv in ein Gespräch verwickelte, sondern die Flyer gegen "Pelz-

Tierquälerei" kommentarlos verteilte und sich insoweit passiv verhielt. Das 

grundrechtlich geschützte Interesse an der uneingeschränkten Ausübung der 

Meinungsäusserungsfreiheit überwiegt die entgegenstehenden öffentlichen Interessen, 

weshalb der streitige Eingriff denn auch als unverhältnismässig bezeichnet werden 

muss.

3.5. Zusammenfassend ergibt sich, dass der gerügte Eingriff in die 

Meinungsäusserungsfreiheit der Beschwerdeführer zwar auf einer genügenden 

kommunalen und kantonalen (vgl. E. 3.2 vorstehend) Gesetzesgrundlage beruht und 

auch im öffentlichen Interesse liegt. Er erweist sich jedoch – wie ausgeführt – als nicht 

verhältnismässig. Mit diesem Ergebnis einher geht, dass auch das Einziehen der 

Flugblätter folglich nicht verhältnismässig war. Es ist daher festzustellen, dass 

einerseits das von der Polizei am 20. Dezember 2014 um ca. 15.02 Uhr vor dem X.__-

Geschäft an der K.__-Strasse in Q.__ mündlich dem Beschwerdeführer 1 gegenüber 

ausgesprochene Verbot, per sofort Flyer gegen "Pelz-Tierquälerei" zu verteilen, und 

andererseits gestützt darauf die noch nicht verteilten Flyer des Beschwerdeführers 2 zu 

beschlagnahmen, zu Unrecht erfolgte.

4. Weiter ist zu prüfen, ob das Verbringen des Beschwerdeführers 1 in ein 

Polizeifahrzeug und daraufhin auf die Polizeistation im Anschluss an die unterbrochene 

Flyer-Verteilaktion rechtmässig war (Rechtsbegehren Ziff. 5).

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4.1. Gemäss Art. 10 Abs. 2 BV hat jeder Mensch das Recht auf persönliche Freiheit, 

insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf Bewegungsfreiheit. 

Letztere verschafft dem Einzelnen das Recht, sich nach seinem Willen und ohne 

staatliche Eingriffe zu bewegen. Die Bewegungsfreiheit schützt primär vor 

ungerechtfertigten Freiheitsentzügen, welche generell einer formellgesetzlichen 

Grundlage bedürfen. Bereits eine aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung 

angeordnete Wegweisung, ein Fernhalten, ein Anhalten zur Identitätsfeststellung, eine 

vorläufige Festnahme von kurzer Dauer, Rayonverbote oder eine Meldeauflage 

tangieren das Recht auf Bewegungsfreiheit (R. J. Schweizer, in: Ehrenzeller/Schindler/

Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung St. Galler 

Kommentar, 3. Aufl. 2014, Rz. 33 ff. zu Art. 10 BV). Das Recht auf persönliche Freiheit 

ist nicht absolut und kann unter Beachtung von Art. 36 BV eingeschränkt werden 

(gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit).

4.2. Die Vorinstanz stützt sich im angefochtenen Entscheid auf Art. 29 Abs. 1 lit. c und 

d des Polizeigesetzes (sGS 451.1, PG). Nach dieser Bestimmung kann die Polizei 

vorübergehend Personen von einem Ort wegweisen oder fernhalten, wenn sie die 

Polizei an der Durchsetzung vollstreckbarer Anordnungen hindern oder der begründete 

Verdacht besteht, dass sie oder die Ansammlung, der sie zuzurechnen sind, die 

öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden oder stören. Letzteres ist namentlich der 

Fall, wenn sie Dritte gefährden, belästigen oder an der bestimmungsgemässen 

Nutzung des öffentlich zugänglichen Raums hindern (Art. 29 Abs. 1 lit. d Ziff. 1 PG).

Wegweisung bedeutet, eine Person von einem bestimmten Ort wegzuschicken. 

Fernhaltung ist die Anweisung an eine Person, einen bestimmten Ort oder ein 

abgegrenztes Gebiet vorübergehend nicht mehr zu betreten. Die Wegweisung und 

Fernhaltung richtet sich nur gegen Personen, die andere unrechtmässig an der 

Nutzung hindern; rechtmässig gesteigerter Gemeingebrauch ist bei friedlichem Verlauf 

nicht betroffen. Bei der Anwendung der Wegweisung und Fernhaltung ist die Polizei an 

den Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 3 PG) gebunden. Die Massnahme darf 

sodann nur so lange dauern, als sie für die Beseitigung der Gefährdung oder Störung 

notwendig ist. Wegweisungen werden in der Regel mündlich verfügt: Die Polizei fordert 

Personen mündlich zum Verlassen eines bestimmten Orts auf. Gleichzeitig informiert 

sie kurz mündlich über die Gründe für die Wegweisung, die Dauer der Fernhaltung, den 

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räumlichen Bereich, für den die Fernhaltung gilt, und die Folgen bei Missachtung. Wer 

der Aufforderung der Polizei nicht nachkommt, sodass sie im Rahmen des 

Verhältnismässigkeitsgrundsatzes zwangsweise durchgesetzt werden muss, oder die 

Fernhaltung missachtet, kann nach Art. 12 des Übertretungsstrafgesetzes (sGS 921.1) 

mit Busse bestraft werden (vgl. zum Ganzen Botschaft zum V. Nachtrag zum 

Polizeigesetz, in: ABl 2008 895, S. 900 ff.).

4.3. Zwar erachtete das Bundesgericht eine nur kurze Zeit (vier bis sechs Stunden) 

dauernde Festnahme zwecks erkennungsdienstlicher Behandlung noch als blosse 

Freiheitsbeschränkung und nicht als Freiheitsentzug (Kiener/Kälin, a.a.O., S. 154 mit 

Hinweis auf BGE 107 Ia 138 E. 4a; BGE 136 I 87 E. 6.5.3). Die Beschwerdeführer 

weisen jedoch zu Recht darauf hin, dass das Verbringen von Personen auf die 

Polizeistation von Art. 29 Abs. 1 lit. c und d PG nicht umfasst wird. Vielmehr regelt sie 

lediglich die Wegweisung oder Fernhaltung. Die Polizei kann dagegen gestützt auf 

Art. 215 der Schweizerischen Strafprozessordnung (SR 312.0, StPO) im Interesse der 

Aufklärung einer Straftat eine Person anhalten und wenn nötig auf den Polizeiposten 

bringen (Abs. 1), um ihre Identität festzustellen (lit. a); sie kurz zu befragen (lit. b); 

abzuklären, ob sie eine Straftat begangen hat (lit. c); abzuklären, ob nach ihr oder nach 

Gegenständen, die sich in ihrem Gewahrsam befinden, gefahndet wird (lit. d). Wie 

bereits dargelegt durfte die Flugblatt-Verteilaktion zwar von einer Bewilligung abhängig 

gemacht werden, jedoch wäre Letztere zu erteilen gewesen. Hinzu kommt, dass selbst 

bei einer unbewilligten Verteilaktion keine strafbare Handlung vorgelegen hätte, 

aufgrund derer sich eine Festnahme gerechtfertigt hätte. Weiter war die Identität des 

Beschwerdeführers 1 bekannt, wobei er sich vor Ort bei der Identifizierung kooperativ 

verhielt.

4.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass mit Art. 29 Abs. 1 lit. c und d PG keine 

gesetzliche Grundlage besteht und sich die Polizei vorliegend wie dargelegt auch nicht 

auf Art. 215 StPO berufen kann. Es ist daher festzustellen, dass die am 20. Dezember 

2014 um 15.02 Uhr vor dem X.__-Geschäft an der K.__-Strasse in Q.__ gegen seinen 

Willen erfolgte polizeiliche Verbringung des Beschwerdeführers 1 auf den Polizeiposten 

verfassungswidrig und damit unrechtmässig war.

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5. Schliesslich ist zu prüfen, ob die Hinderung des Beschwerdeführer 3 durch die 

Polizei, die Geschehnisse vor Ort mit einer Videokamera aufzunehmen, rechtmässig 

war.

5.1. Gemäss Art. 28 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB) 

kann, wer in seiner Persönlichkeit widerrechtlich verletzt wird, zu seinem Schutz gegen 

jeden, der an der Verletzung mitwirkt, das Gericht anrufen. Das Datenschutzrecht 

ergänzt und konkretisiert den bereits durch das Zivilgesetzbuch (insbesondere Art. 28 

ZGB) gewährleisteten Schutz der Persönlichkeit. Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes 

über den Datenschutz (SR 235.1, DSG) übernimmt in diesem Sinne den in Art. 28 

Abs. 2 ZGB verankerten Grundsatz, wonach eine Persönlichkeitsverletzung 

widerrechtlich ist, wenn sie nicht durch Einwilligung des Verletzten, durch ein 

überwiegendes privates oder öffentliches Interesse oder durch Gesetz gerechtfertigt 

ist. Grundsätzlich darf niemand ohne seine (vorgängige oder nachträgliche) 

Zustimmung abgebildet werden, sei es durch Zeichnung, Gemälde, Fotografie, Film 

oder ähnliche Verfahren. Neben dem Recht am eigenen Bild ist im Bereich des 

Bildnisschutzes in der überwiegenden Zahl der Fälle auch die Ehre sowie die Geheim- 

oder die Privatsphäre betroffen. Im Bereich des Datenschutzes garantiert das 

verfassungsmässig geschützte Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 

Abs. 2 BV), dass grundsätzlich ohne Rücksicht darauf, wie sensibel die fraglichen 

Informationen tatsächlich sind, dem Einzelnen die Herrschaft über seine 

personenbezogenen Daten zusteht. Nach Art. 35 Abs. 3 BV sorgen die Behörden dafür, 

dass die Grundrechte, soweit sie sich dazu eignen, auch unter Privaten wirksam 

werden (BGE 138 II 346 E. 8, 8.2).

5.2. Trotz der identischen Formulierung von Art. 13 Abs. 1 DSG und Art. 28 Abs. 2 ZGB 

besteht in Bezug auf das Verfahren ein erheblicher Unterschied. Vorliegend geht es 

nicht wie in einem zivilrechtlichen Zweiparteienverfahren zwischen dem mutmasslich in 

seiner Persönlichkeit Verletzten und dem Datenbearbeiter um eine einzelne konkrete 

Persönlichkeitsverletzung. Vielmehr ging es den Polizeiangehörigen mit der Hinderung 

des Beschwerdeführers 3, weiterhin die Geschehnisse auf Video aufzunehmen, darum, 

eine allfällige Verletzung der Persönlichkeit einer grösseren Anzahl von Personen zu 

vermeiden (vgl. BGE 138 II 346 E. 10.1-10.2). Vorliegend ging es um die Flugblatt-

Verteilaktion des Beschwerdeführers 1, welcher offenkundig mit den Videoaufnahmen 

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durch den Beschwerdeführer 3 einverstanden war. Den Beschwerdeführern ist weiter 

zuzustimmen, dass die Passanten dagegen lediglich Teil der Flyer-Verteilaktion waren 

und nur zufällig im Bild erschienen, weshalb deren Persönlichkeitsrechte mit der 

Videoaufnahme nicht verletzt wurden (vgl. A. Meili, in: Honsell/Vogt/Geiser [Hrsg.], 

BSK-ZGB I, 5. Aufl., 2014, N 20 zu Art. 28 ZGB). Die Hinderung des 

Beschwerdeführers 3, die Ereignisse rund um die Verteilaktion vom 20. Dezember 2014 

auf Video festzuhalten, war damit nicht gerechtfertigt. Hinzu kommt, dass sich der 

Beschwerdeführer als Medienschaffender auf Art. 17 BV berufen kann, wonach 

insbesondere die Medienfreiheit gewährleistet und Zensur verboten ist. Ob zusätzliche 

Grundrechte des Beschwerdeführers 3 verletzt wurden, insbesondere die in Art. 26 BV 

gewährleistete Eigentumsgarantie, kann unter diesen Umständen offenbleiben, 

insbesondere auch im Hinblick auf die bestrittene Aussage, wonach das Zuklappen der 

Videokamera durch einen Angehörigen der Polizei bestritten wird. Schliesslich ist den 

Beschwerdeführern zuzustimmen, dass der von der Vorinstanz zitierte Entscheid BGE 

138 II 346 vorliegend nicht einschlägig ist: In jenem Entscheid ging es um die im 

Internet jederzeit abrufbaren Aufnahmen im Zusammenhang mit Street View, welches 

tagtäglich von einer Vielzahl von Menschen auf der ganzen Welt benutzt wird.

6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen, der 

vorinstanzliche Entscheid vom 16. April 2018 aufzuheben und festzustellen ist, dass 

dem Beschwerdeführer 1 zu Unrecht die Bewilligung für die Flugblatt-Verteilaktion vom 

20. Dezember 2014 zwischen 14.20 und 15.20 Uhr verweigert und die restlichen noch 

nicht verteilten Flugblätter des Beschwerdeführers 2 beschlagnahmt wurden. Weiter ist 

festzustellen, dass die vorläufige Festnahme des Beschwerdeführers 1 vom 

20. Dezember 2014 einen unrechtmässigen Eingriff in die persönliche Freiheit 

darstellte. Schliesslich erweist sich auch die Hinderung des Beschwerdeführers 3, die 

Geschehnisse am 20. Dezember 2014 aufzunehmen, als unrechtmässig. Nicht 

gutzuheissen ist dagegen der Feststellungsantrag der Beschwerdeführer, dass die 

Unterstellung der besagten Flugblatt-Verteilaktion durch den Beschwerdeführer 1 unter 

die Bewilligungspflicht im Sinn von Art. 8 PR gesetzes- und verfassungswidrig 

gewesen sei.

7.

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7.1. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens zu einem Fünftel den Beschwerdeführern und zu vier Fünfteln 

der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von 

CHF 2'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 

941.12). Der auf die Beschwerdeführer entfallende Anteil der Entscheidgebühr von 

CHF 400 wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 2'000 verrechnet. Der 

Restbetrag (CHF 1'600) wird ihnen zurückerstattet. Auf die Erhebung des Kostenanteils 

der Beschwerdegegnerin ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

Bei (teilweiser) Gutheissung eines Rechtsmittels ist zugleich von Amtes wegen über die 

amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens zu entscheiden. In der Regel erfolgt 

die entsprechende Kostenverlegung in Bezug auf die Beteiligten und deren Anteile 

analog dem Rechtsmittelentscheid (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. 

gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 103). Die amtlichen 

Kosten für das Rekursverfahren vor der Vorinstanz von CHF 1'500 sind somit ebenfalls 

zu einem Fünftel den Beschwerdeführer und zu vier Fünfteln der Beschwerdegegnerin 

aufzuerlegen. Der Kostenvorschuss ist im Umfang von CHF 1'200 den 

Beschwerdeführer zurückzuerstatten. Auf die Erhebung des Kostenanteils der 

Beschwerdegegnerin ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

7.2. Bei diesem Verfahrensausgang haben die Beschwerdeführer Anspruch auf eine auf 

drei Fünftel reduzierte ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 und 2 VRP in 

Verbindung mit Art. 98  VRP). Ihr Rechtsvertreter hat keine Kostennoten eingereicht. 

In der Verwaltungsrechtspflege ist die Honorarpauschale innerhalb des von Art. 22 

Abs. 1 Ingress der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten (sGS 

963.75, HonO) festgelegten Rahmens vor Verwaltungsbehörden zwischen CHF 500 

und CHF 6‘000 (lit. a) und vor Verwaltungsgericht zwischen CHF 1'000 und 

CHF 12'000 (lit. b) festzulegen. Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens 

wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und 

Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen 

Verhältnissen der Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 des 

Anwaltsgesetzes, sGS 963.70, AnwG). Im Rekursverfahren erscheint ein Honorar von 

CHF 1'500 (einschliesslich Barauslagen) als angemessen. Entsprechend dem 

Verfahrensausgang hat die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführer daher 

bis

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insgesamt mit CHF 900, das heisst zu drei Fünfteln, zu entschädigen. Hinzuzuzählen ist 

die Mehrwertsteuer (Art. 29 HonO), wobei angesichts des Umstandes, dass die 

anwaltlichen Leistungen im Rekursverfahren hauptsächlich vor dem 31. Dezember 

2017 erbracht wurden, noch der Satz von 8 % zur Anwendung gelangt (vgl. Ziff. 2.1 der 

MWST-Info 19 zur Steuersatzänderung per 1. Januar 2018, www.estv.admin.ch). Im 

Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht ist sodann eine volle Entschädigung von 

CHF 3'000 zuzüglich CHF 120 pauschale Barauslagen (4 % von CHF 3'000) 

angemessen, entsprechend dem Verfahrensausgang somit CHF 1'872 (zuzüglich 

7,7 Prozent Mehrwertsteuer).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, der Entscheid des Sicherheits- und 

Justizdepartements des Kantons St. Gallen vom 16. April 2018 wird aufgehoben und 

es wird festgestellt:

1.1. Das am 20. Dezember 2014 um ca. 15.02 Uhr vor dem X.__-Geschäft an der K.__-

Strasse 01__ in Q.__ mündlich dem Beschwerdeführer 1 gegenüber ausgesprochene 

Verbot mit sofortiger Wirkung, Flyer gegen "Pelz-Tierquälerei" zu verteilen, und die 

gleichzeitige Beschlagnahmung der noch nicht verteilten Flyer des 

Beschwerdeführers 2, war verfassungswidrig und somit unrechtmässig.

1.2. Die am 20. Dezember 2014 um 15.02 Uhr vor dem X.__-Geschäft an der K.__-

Strasse in Q.__ gegen seinen Willen erfolgte polizeiliche Verbringung des 

Beschwerdeführers 1 auf den Polizeiposten war verfassungswidrig und somit 

unrechtmässig.

1.3. Die Hinderung des Beschwerdeführers 3 am 20. Dezember 2014 um 15.02 Uhr 

durch die Polizei, den Beschwerdeführer 1 an der K.__-Strasse 02__ in Q.__ beim 

Verteilen der Flugblätter des Beschwerdeführers 2 im öffentlichen Raum weiterhin zu 

filmen, war verfassungswidrig und somit unrechtmässig.

2. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 2'000 bezahlen die 

Beschwerdeführer zu einem Fünftel und die Beschwerdegegnerin zu vier Fünfteln. Der 

auf die Beschwerdeführer entfallende Anteil von CHF 400 wird mit dem geleisteten 

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Kostenvorschuss von CHF 2'000 verrechnet. Der Restbetrag (CHF 1'600) wird ihnen 

zurückerstattet. Auf die Erhebung des Kostenanteils der Beschwerdegegnerin wird 

verzichtet.

Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von CHF 1'500 bezahlen die 

Beschwerdeführer zu einem Fünftel und die Beschwerdegegnerin zu vier Fünfteln. Die 

Vorinstanz wird angewiesen, den Beschwerdeführern den von ihnen für das 

Rekursverfahren geleistete Kostenvorschuss im Umfang von CHF 1'200 

zurückzuerstatten. Auf die Erhebung des Kostenanteils der Beschwerdegegnerin wird 

verzichtet.

3. Die Beschwerdegegnerin entschädigt die Beschwerdeführer ausseramtlich für das 

Rekursverfahren mit CHF 900 (einschliesslich Barauslagen und zuzüglich 8 % 

Mehrwertsteuer) und für das Beschwerdeverfahren mit CHF 1'872 (zuzüglich 7,7 % 

Mehrwertsteuer).

 

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	St.Galler Gerichte
	Entscheid Verwaltungsgericht, 10.12.2018
	Politische Rechte, Meinungsfreiheit, Art. 10, Art. 16 und Art. 36 BV, Art. 29 Abs. 1 lit. c und d PG (sGS 451.1). Das Verteilen von Flugblättern kann unter bestimmten Voraussetzungen gesteigerten Gemeingebrauch darstellen. Für die Beurteilung ist eine fallbezogene Güterabwägung entscheidend bzw. die Intensität der Nutzung des öffentlichen Grunds. Vorliegend ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz das Verteilen von Flugblättern an einem Samstagnachmittag in der Vorweihnachtszeit vor dem Ladeneingang eines Modegeschäfts, welches direkt im Eingangsbereich eines stark frequentierten Geschäftshauses an einer stark befahrenen Hauptstrasse liegt, angesichts des dort von verschiedenen Seiten zusammentreffenden Fussgängerverkehrs und der dort auf dem Trottoir dadurch entstehenden beengten Platzverhältnisse (mit Gefährdungspotential für Dritte) als gesteigerten Gemeingebrauch einstufte. Der gerügte Eingriff in die Meinungsäusserungsfreiheit der Beschwerdeführer – Verweigerung der Bewilligung zur Benützung des öffentlichen Grundes zum weiteren Verteilen von Flugblätter sowie Beschlagnahmung der Druckschriften – beruht zwar auf einer genügenden kommunalen und kantonalen Gesetzesgrundlage und liegt auch im öffentlichen Interesse. Er erweist sich jedoch aufgrund der konkreten Umstände als nicht verhältnismässig. Das Verbringen von Personen auf die Polizeistation wird nicht von Art. 29 Abs. 1 lit. c und d PG umfasst. Vielmehr regelt diese Bestimmung lediglich die Wegweisung oder Fernhaltung. Weiter sind die Voraussetzungen von Art. 215 StPO nicht erfüllt. Die gegen seinen Willen erfolgte polizeiliche Verbringung des Beschwerdeführers 1 auf den Polizeiposten war damit verfassungswidrig und unrechtmässig. Da es bei der Videoaufnahme in erster Linie die Flugblatt-Verteilaktion durch den Beschwerdeführer 1 ging, die Passanten dagegen lediglich Teil der Flyer-Verteilaktion waren und nur zufällig im Bild erschienen, wurden deren Persönlichkeitsrechte mit der Videoaufnahme nicht verletzt. Die Hinderung des Beschwerdeführers 3, die Ereignisse rund um die Verteilaktion auf Video festzuhalten, war damit nicht gerechtfertigt

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	(Verwaltungsgericht, B 2018/112). Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 31. Dezember 2019 abgewiesen (Verfahren 1C_58/2019).

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