# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 68c35614-7ae0-5b9d-9579-67a3aa502427
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2011-06-10
**Language:** de
**Title:** Bewilligungspflicht. Zuständigkeit Rechtsmittelverfahren. Veranstaltungen.
**Docket/Reference:** BRGE I Nr. 0112/2011
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRGE_I_0112_2011_659.pdf

## Full Text

BRGE I Nr. 0112/2011 vom 10. Juni 2011 in BEZ 2011 Nr. 62 

Vorgesehen  war,  die  zu  einem  Einkaufs-  und  Freizeitzentrum  gehörende 
Aussenflächen  auf  dem  K-Platz  und dem  U-Platz  an  insgesamt  165 Tagen  im 
Jahr  für  verschiedene  der  Verkaufsförderung  dienende  Veranstaltungen  zu 
nutzen.  Die  Bauherrschaft  focht  mit  der  Bewilligung  dieses  Vorhabens 
verbundene Auflagen an.  

Aus den Erwägungen: 

4. Die Zuständigkeit ist nach § 5 Abs. 1 VRG von Amtes wegen zu prüfen.
Das Planungs- und Baugesetz regelt die Zuständigkeiten und das Verfahren im 
Bereich  der  Raumplanung  sowie  das  öffentliche  Baurecht  (§  1  Abs.  2  PBG). 
Gemäss  §  329  Abs.  1  PBG  werden  Streitigkeiten,  wo  das  Gesetz  nichts 
anderes  bestimmt,  in  erster  Instanz  durch  das  Baurekursgericht  entschieden. 
Hinzu  kommen  Streitigkeiten  aus  anderen  Rechtsgebieten,  wenn  dies 
koordinationsrechtlich  erforderlich  (Art.  33  Abs.  4  des  Raumplanungsgesetzes 
[RPG]) oder spezialgesetzlich vorgesehen ist. 

5. Angefochten  ist  zunächst  Dispositivziffer  I.A.6  des  vorinstanzlichen
Beschlusses  mit  Bezug  auf  den  K-Platz.  Danach  ist  der  Einsatz  von 
Lautsprecher-  und  Verstärkeranlagen  grundsätzlich  untersagt  mit  Ausnahme 
von jährlich maximal vier Veranstaltungen auf dem K-Platz und U-Platz, wobei 
weitere Auflagen gelten. Gestützt wird diese Anordnung gemäss Vorinstanz auf 
Art. 17 der Lärmschutzverordnung der Stadt Zürich sowie Art. 3 Abs. 2 der vom 
Stadtrat erlassenen Veranstaltungsrichtlinien. 

Bei  der  hier  angefochtenen  Auflage  geht  es  folglich  um  die  Vermeidung 
von  Lärm  und  damit  von  Einwirkungen  im  Sinne  des  Umweltschutzgesetzes. 
Die  Anwendung  des  Umweltschutzgesetzes  ist  im  Kanton  Zürich  nicht  einer 
eigenen, zentralen Umweltschutzverwaltung übertragen, sondern weitgehend in 
die bestehenden Verfahren und Zuständigkeiten integriert worden (vgl. dazu §§ 
13  und  19  der  Besonderen  Bauverordnung  I  [BBV  I]).  Soweit  Umwelt-
schutznormen baurechtliche Tatbestände betreffen, sind gemäss § 2 lit. c PBG 
für ihre erstinstanzliche Anwendung vorbehältlich kantonaler Zuständigkeiten (§ 
7  Abs.  1  der  Bauverfahrensverordnung  [BVV])  grundsätzlich  die  kommunalen 
Baubehörden zuständig (vgl. VGr, 21. Mai 2008, VB.2008.00066, E 2.1) und ist 
damit  gemäss  §  1  Abs.  2  in  Verbindung  mit  §  329  Abs.  1  PBG  das 
Baurekursgericht als Rechtsmittelinstanz zuständig. 

Seite 2 

Vorliegend  stellt  sich  die  Frage,  ob  ein  baurechtlicher  Zusammenhang 
vorliegt,  geht  es  doch  um  die  Durchführung  von  Veranstaltungen.  Ein  bau-
rechtlicher  Zusammenhang  ist  dann  zu  bejahen,  wenn  die  Veranstaltungen 
unter die baurechtliche Bewilligungspflicht fallen. 

6. Aus den Akten geht hervor, dass der K-Platz und der U-Platz für zeitlich 
begrenzte  Promotionen/Veranstaltungen  an  insgesamt  165  Tagen  pro  Jahr 
genutzt werden sollen. Die Beanstandungen der Rekurrentschaft beziehen sich 
lediglich  auf  den  K-Platz.  Die  geplanten  Veranstaltungen  betreffen  vier  fixe 
sowie  zwei  variable  Anlässe.  Die  variablen  Anlässe  sind  für  kurzfristige 
Aktionen  vorgesehen.  Die  Nutzung  ist  noch  nicht  festgelegt,  als  Beispiele 
werden  der  Biomarkt  oder  ein  Suppentag  genannt.  Die  vier  weiteren  Anlässe 
beinhalten  eine  Auto-Ausstellung  (21  Tage),  das  «Wake-City»  (2  Tage),  die 
Sommerlounge  (56  Tage)  und  Weihnachten  (56  Tage).  Sämtliche  Veran-
staltungen  beinhalten  den  Aufbau  von  mobilen  Bauten,  wie  beispielsweise 
Ausstellungsboxen,  Getränke-  bzw.  Verkaufsstände,  ein  Zelt,  eine  Bühne  und 
Weihnachtsbäume.  Bewilligungspflichtig  sind  gemäss  Art.  22  Abs.  1  RPG 
Bauten  und  Anlagen,  wobei  auch  Fahrnisbauten,  welche  über  nicht 
unerhebliche Zeiträume ortsfest verwendet werden, darunter fallen (BGE 123 II 
256 ff., E. 3). Die hier vorgesehenen mobilen Aufbauten lösen für sich gesehen 
keine  baurechtliche  Bewilligungspflicht  aus,  da  ihnen  aufgrund  der  lediglich 
temporären Stationierung die Ortsbezogenheit fehlt. 

7. Es stellt sich jedoch die Frage, ob die durch die Veranstaltungen verur-

sachte Nutzung zu einer baurechtlichen Bewilligungspflicht führt. 

Das  kantonale  Recht  konkretisiert  die  bundesrechtliche  Rahmenordnung 
der  baurechtlichen  Bewilligungspflicht  mit  einer  Enumeration  der  bewilli-
gungspflichtigen  Objekte  und  bewilligungsbedürftigen  baurechtlichen  Mass-
nahmen (§ 309 Abs. 1 PBG) und befreit Massnahmen geringfügiger Bedeutung 
von  der  Bewilligungspflicht  (§  309  Abs.  3  PBG  i.V.m.  §  1  der  Bauver-
fahrensverordnung 
für 
[BVV]).  Gemäss  §  309  Abs.  1 
Nutzungsänderungen  bei  Räumlichkeiten  und  Flächen,  denen  baurechtliche 
Bedeutung  zukommt,  eine  baurechtliche  Bewilligung  nötig.  Eine  Nutzungs-
änderung  liegt  vor,  wenn  Räume  oder  Flächen  mit  oder  ohne  Eingriff  in  die 
äussere  Gestalt  einem  neuen  Zweck  zugeführt  werden.  Nicht 
jede 
Nutzungsänderung  ist bewilligungspflichtig.  Vielmehr trifft dies  nach  Massgabe 
der gebotenen Gesamtbetrachtung und des Verhältnismässigkeitsprinzips dann 
zu,  wenn  die  mit  der  neuen  Bewerbung  verbundenen  Auswirkungen  in 
irgendeiner Hinsicht intensiver sind als die bisherigen oder sonst ein planungs- 
(Ch.  Mäder,  Das 
und  baurechtlich  geschütztes  Rechtsgut  berühren 
Baubewilligungsverfahren, 1991, Rz. 209 ff.; zum Ganzen BRKE IV Nrn. 0090 
und 0091/2007 vom 21. Juni 2007 = BEZ 2008 Nr. 44, www.baurekursgericht-
zh.ch).  

lit.  b  PBG 

ist 

Der für die Zuständigkeit geforderte baurechtliche Zusammenhang ist erst 
dann  zu  bejahen,  wenn  die  Veranstaltungen  zu  einer  Nutzungsänderung  im 
oben beschriebenen Sinn führen. 

7.1  Gemäss  §  250  Abs.  1  PBG  ergibt  sich  die  zulässige  bauliche 
Grundstücknutzung  nach  Ausnützung,  Bauweise  und  Nutzweise  aus  der  Bau- 

 
 
 
 
Seite 3 

und  Zonenordnung  und  aus  den  Bauvorschriften.  Die  streitbetroffenen 
Grundstücke liegen gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich 
(BZO)  in  der  Zentrumszone.  Gemäss  Art.  18a  BZO  sind  in  der  Zentrumszone 
Wohnungen,  Handels-  und  Dienstleistungsbetriebe,  Verwaltungen  sowie 
höchstens mässig störende Gewerbebetriebe zulässig. Es handelt sich bei den 
streitbetroffenen Grundstücken um private Grundstücke. 

7.2  Ob  bei 

temporären  Veranstaltungen  von  einer  baurechtlichen 
Bewilligungspflicht auszugehen ist, wurde bisher in der Rechtsprechung unter-
schiedlich  beurteilt.  Es 
rechtfertigt  sich  daher,  die  bisher  ergangene 
Rechtsprechung zusammenzufassen und ihre Auswirkung auf den vorliegenden 
Fall zu beurteilen. 

7.2.1  Mit  Entscheid  vom  12.  Dezember  2005  (VB.2005.00324)  äusserte 
sich  das  Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürich  darüber,  ob  das  zeitlich 
befristete  Projekt  «Kino  am  Berg»  auf  dem  Gelände  des  Hotel-Restaurants  U 
auf  dem  Ü-Berg  einer  baurechtlichen  Bewilligungspflicht  bedurfte.  Dies  wurde 
vor allem aufgrund des Umstandes bejaht, dass das «Kino am Berg» während 
der Dauer eines Monates in einem Gebiet ausserhalb der Bauzone stattfinden 
solle.  Sodann  sei  zu  berücksichtigen,  dass  die  befristeten  Einrichtungen  einer 
nächtlichen  Open-Air-Nutzung  dienen,  die  mit  Lärm  verbunden  sei  und 
allabendlich  mehrere  hundert  Personen  anlocken  solle.  Angesichts  dieser 
Auswirkungen  habe  sowohl  die  Öffentlichkeit  wie  auch  die  Nachbarschaft  ein 
Interesse  daran,  dass  das 
in  einem  umfassenden 
Verwaltungsverfahren  auf  seine  Bewilligungsfähigkeit  hin  überprüft  werde. 
Insofern  sei  das  «Kino  am  Berg»  zu  Recht  als  raumrelevante  Nutzungs-
änderung,  der  im  Hinblick  auf  Lärmschutz  und  Erschliessung  baurechtliche 
Bedeutung  zukomme,  bezeichnet  worden  (vgl.  Erwägung  3.2  des  genannten 
Entscheides; nachfolgend als «Kino am Berg»-Fall bezeichnet). 

fragliche  Projekt 

7.2.2  Mit  Entscheid  vom  2.  Oktober  2003  (VB.2003.00216)  erwog  das 
Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürich,  es  sei  fraglich,  ob  die  jährliche 
Veranstaltung  eines  «Kinos  am  Pool»  einer 
jährlich  wiederkehrenden 
Bewilligungspflicht  unterstehe  oder  ob  die  Durchführung  solcher  Veran-
staltungen nicht bereits in der ursprünglichen Betriebsbewilligung enthalten sei. 
In  diesem  Fall  ging  es  um  die  Durchführung  eines  Open-Air-Kinos  in  einer  in 
der Zone für öffentliche Bauten situierten Sportanlage, die verschiedene Sport- 
und  Freizeiteinrichtungen  beheimatete.  Das  Verwaltungsgericht  führte  aus,  es 
sei  nicht  auszuschliessen,  dass  der  sommerliche  Kinobetrieb  bereits  zur 
bestimmungsgemässen  Benützung  der Anlage  gehöre  und  der Betriebsgesell-
schaft  demzufolge  schon  ursprünglich  vorsorgliche  Betriebsbeschränkungen 
etwa  hinsichtlich  Anzahl  und  Zeiten  der  Veranstaltungen,  Lautstärke  von 
Geräten  etc.  auferlegt  worden  seien.  Bei  Ungenügen  von  Betriebsvorschriften 
hätten  die  Behörden  in  diesem  Fall  zusätzliche  Massnahmen  zur  Begrenzung 
der  Emissionen  im  Sinne  einer  Anpassung  zu  prüfen  gehabt.  Da  die  Parteien 
von einer Bewilligungspflicht ausgingen, liess das Verwaltungsgericht die Frage 
offen und ging aufgrund der übereinstimmenden Meinungen der Parteien selbst 
von einer bewilligungspflichtigen Nutzungsänderung aus (vgl. Erwägung 4a des 
genannten Entscheides; nachfolgend als «Kino am Pool»-Fall bezeichnet). 

 
 
 
 
Seite 4 

7.2.3  In  einem  am  31.  März  2010  beurteilten  Fall  (VB.2010.00079)  ging 
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich ohne nähere Erläuterung zu dieser 
Frage  davon  aus,  dass  es  zur  befristeten  Umnutzung  der  L-Wiese  für  den 
Zirkus  K  und  das  Z-Fäscht  einer  baurechtlichen  Bewilligung  bedurfte.  Die 
Umnutzung  war  mit  einer  Abtragung  der  Rasenfläche  und  teilweise  auch  des 
Untergrundmaterials auf  einer  Fläche  von  ca.  10  000  m2  vorgesehen.  Sodann 
sollten  die  Zufahrten  angepasst  bzw.  neu  erstellt  werden,  neue  Werkleitung 
verlegt,  ein  chaussierter  Weg  verbreitert  werden  sowie  eine  Abtrennung  mit 
Holzpfosten  und  Schranken  erfolgen  (vgl.  Erwägung 
I.  des  genannten 
Entscheides; nachfolgend als «L-Wiese»-Fall bezeichnet). Die L-Wiese befindet 
sich in der Freihaltezone. 

7.2.4 Im Unterschied zu dem hier vorliegenden Fall lag das streitbetroffene 
Grundstück  im  «Kino  am  Berg»-Fall  ausserhalb  der  Bauzone.  Die  befristete 
Nutzung  war  demnach  von  Anfang  an  nicht  zonenkonform.  Unter  diesen 
Umständen  bestanden,  wie  das  Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürich 
ausführte,  sowohl  ein  öffentliches  wie  auch  ein  privates  Interesse  an  der 
Beurteilung  der  Auswirkungen  der  befristeten  Umnutzung.  Beim  «L-Wiese»  -
Fall handelt es sich um ein Vorhaben in der Freihaltezone, das mit erheblichen 
baulichen Massnahmen verbunden war. Der hier zu beurteilende Fall hingegen 
betrifft  ein  in  der  Zentrumszone  befindliches  Grundstück.  Mit  dem  «Kino  am 
Pool»-Fall  signalisierte  das  Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürich  seine 
Ansicht,  dass  dann,  wenn  eine  Veranstaltung  zur  bestimmungsgemässen 
Benützung der Anlage gehört, eine baurechtliche Bewilligungspflicht entbehrlich 
sei, was vorliegend der Fall ist. Mit der baurechtlichen Bewilligung für das Areal 
S  wurde  eine  Art.  18a  BZO  entsprechende  Nutzung  erlaubt.  Gemäss  dem  bei 
den  Akten  liegenden  Nutzungskonzept  dienen  die  geplanten  Veranstaltungen 
der  Verkaufsförderung.  Es  handelt  sich  demnach  um  unmittelbar  mit  den  im 
Areal S bestehenden Handels- und Dienstleistungsbetrieben in Zusammenhang 
stehende  befristete  Nutzungen,  die  nicht  zu  einer  Nutzungsänderung  führen. 
Würde man hier eine nach § 309 Abs. 1 lit. b PGB relevante Nutzungsänderung 
und  somit  eine  baurechtliche  Bewilligungspflicht  bejahen,  müssten  auch 
sämtliche  Verkaufsveranstaltungen,  die  in  der  «Mall»  und  damit  innerhalb  des 
Hauptgebäudes  auf  dem  Areal  S  stattfinden,  einer  baurechtlichen 
Bewilligungspflicht  unterworfen  werden.  Damit  würde  die  Bewilligungspflicht 
offenkundig weit überdehnt.  

7.2.5 Zu prüfen bleibt, ob die befristeten Veranstaltungen aufgrund der mit 
ihnen  verbundenen  Auswirkungen,  da  sie 
im  Aussenraum  stattfinden, 
insbesondere  was  den  Lärm  betrifft,  einem  baurechtlichen  Bewilligungs-
verfahren zu unterstellen sind. Vorab ist anzumerken, dass es hier um befristete 
Nutzungen  des  K-Platzes  geht.  Es  besteht  demnach  ein  wesentlicher 
Unterschied zu ständigen Nutzungen wie beispielsweise Aussenrestaurants, die 
selbstverständlich  aufgrund  der  Ortsbezogenheit  und  der  ständigen  Immis-
sionen einer baurechtlichen Bewilligung bedürfen. 

Zu  betonen  ist,  dass  der  K-Platz  bereits  heute,  auch  ohne  die  geplanten 
Veranstaltungen,  als  belebter  Platz  den  Besuchern  des  Einkaufszentrums  S 
offen steht und auch ausserhalb der bestehenden Gastroflächen Personen auf 
dem Platz verweilen. Die Immissionen, die sich daraus ergeben, sind bereits mit 
der  ursprünglichen  baurechtlichen  Bewilligung  geprüft  und  soweit  nötig  mit 

 
 
 
 
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Massnahmen  begrenzt  worden.  Es  ist  davon  auszugehen,  dass  sich  die 
geplanten  Veranstaltungen/Promotionen  an  die  das  Einkaufszentrum 
besuchende  Kundschaft  richten  bzw.  darauf  abzielen,  weitere  Kundschaft 
anzulocken.  Sollten  viele  Personen  nur  und  extra 
für  die  Veranstal-
tungen/Promotionen anreisen, wäre dies nicht anders als etwa bei einem Aus- 
oder  Schlussverkauf  oder  bei  einem  Verkauf  von  neuen  Artikeln  einer 
besonders publikumsträchtigen Marke. Die Besucherströme dürften sich zeitlich 
verteilen, woran auch vereinzelt vermehrter Andrang wie beispielsweise bei der 
Übertragung  von  Fussballspielen  nichts  Wesentliches  ändern  würde.  Im 
Übrigen  ist  die  Anzahl  sich  aufhaltender  Menschen  auf  dem  K-Platz  auch 
wetterabhängig.  Durch  die  geplanten  Veranstaltungen  ist  demnach  nicht  von 
wesentlich  erhöhten  Immissionen,  die  sich  über  einen  längeren  Zeitraum 
erstrecken  und  die  nicht  schon  durch  die  ursprüngliche  Baubewilligung 
abgedeckt  wären,  auszugehen.  Auch  diesbezüglich 
ist  demnach  keine 
Nutzungsänderung  im  Sinne  von  §  309  Abs.  1  lit.  b  PBG  anzunehmen.  Auf 
zeitlich vereinzelt auftretende höhere Immissionen ist nachfolgend einzugehen. 

immerhin  – 

7.2.6  Nicht  gefolgt  werden  kann  der 

im  «Kino-am-Pool»-Fall  vom 
Verwaltungsgericht  vertretenen  Auffassung,  dass  aufgrund  einer  einzelnen 
Veranstaltung  die  Baubehörden  zusätzliche  Massnahmen  zur  Begrenzung  der 
Emissionen  im  Sinne  einer  Anpassung  der  ursprünglichen  Baubewilligung 
prüfen  müssten.  Verneint  man  eine  baurechtliche  Bewilligungspflicht,  da  die 
Veranstaltung  keine  Nutzungsänderung  im  Sinne  von  §  309  Abs.  1  lit.  b  PBG 
darstellt,  besteht  auch  keine  Veranlassung,  die  ursprüngliche  baurechtliche 
Bewilligung  zu ergänzen. Dass für Veranstaltungen dennoch Einschränkungen 
anzuordnen  sind,  ist  kein  Grund  für  eine  Ergänzung  der  baurechtlichen 
Bewilligung,  sondern  nur  –  aber 
für  die  Ergreifung 
veranstaltungsbezogener  polizeirechtlicher  Massnahmen.  Der  Stadtrat  von 
Zürich  hat  mit  den  von  ihm  erlassenen  Veranstaltungsrichtlinien  allgemein 
bei 
zur  Verhinderung 
gültige  Einschränkungen 
Veranstaltungen aller Art erlassen, welche sich nicht primär an die Baubehörde 
richten.  Die  Vorinstanz  hat  die  hier  strittigen  Anordnungen  gestützt  auf 
kommunales  Polizeirecht,  nämlich  auf  Art.  17  der  Lärmschutzverordnung  der 
Stadt  Zürich  sowie  Art.  3  Abs.  2  der  besagten  Veranstaltungsrichtlinien  und 
nicht  in  Anwendung  von  Bau-  und  Umweltschutzrecht  erlassen.  Wie  bereits 
ausgeführt  ist  die  Anwendung  des  Umweltschutzgesetzes  in  die  bestehenden 
Verfahren und  Zuständigkeiten, d.h.  in  das Baubewilligungsverfahren  integriert 
worden.  Massnahmen  zur  Begrenzung  von  vereinzelt  auftretendem  Veranstal-
tungslärm  sind  demgegenüber  mit  einer  allgemeinen  Polizeibewilligung 
anzuordnen,  ohne  dass  es  hierfür  einer  Ergänzung  der  ursprünglichen 
Baubewilligung  bedürfte.  Erst wenn  die  Immissionen derart  intensiv  sind,  dass 
von  einer  Nutzungsänderung  auszugehen  ist,  muss  die  ursprüngliche  Bau-
bewilligung ergänzt werden.  

Immissionen 

von 

8.  Zusammenfassend  ist  festzuhalten,  dass  kein  baurechtlicher  Zusam-
menhang  vorliegt.  Die  geplanten  Veranstaltungen  unterliegen  keiner  bau-
rechtlichen  Bewilligungspflicht.  Somit  ist  diesbezüglich  auf  den  Rekurs  nicht 
im  Rahmen  einer 
einzutreten.  Da  es  sich  dabei  um  eine  Anordnung 
allgemeinen  Polizeibewilligung  handelt,  ist  der  Rekurs  in  Anwendung  von  §  5 
Abs. 2 VRG an den Bezirksrat Zürich zu überweisen. 

 
 
 
 
Seite 6 

(Ergänzung: Mit Beschluss vom 8. Dezember 2011 überwies der Bezirksrat Zü-
rich die Sache  zuständigkeitshalber an das Statthalteramt Zürich.  Dies  mit der 
Begründung, dass der Schutz der Bevölkerungen vor akustischen Einwirkungen 
materiell  zu  den  ortspolizeilichen  Aufgaben  gehöre  [§  12  Abs.  1  BezVG]  und 
demgemäss das Statthalteramt zuständig sei.)