# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5b1d1f3d-acf9-519a-a8c0-951d0d7e205b
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-03-04
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 04.03.2025 605 2024 148
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_605-2024-148_2025-03-04.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

605 2024 148

Arrêt du 4 mars 2025

Ie Cour des assurances sociales

Composition Président : Marc Boivin 
Juges : Marc Sugnaux, Vanessa Thalmann 
Greffière-stagiaire : Zoé Dupont

Parties A.________, recourant

contre

ASSOCIATION RÉGIONALE À BUTS MULTIPLES DES 
COMMUNES OUEST SARINOISES (ARCOS), autorité intimée, 
représentée par Me Elio Lopes, avocat

Objet Aide sociale – aide matérielle – frais de logement – bénéficiaire adulte 
vivant avec sa mère dans la maison dont elle est copropriétaire pour 
une partie et usufruitière pour le solde

Recours du 4 septembre 2024 contre les décisions sur réclamation du 
26 juin 2024

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considérant en fait

A. A.________ (le recourant), né en 1962, domicilié à B.________, est notamment titulaire d’une 
licence en sciences économiques et sociales et d’un diplôme de micronutrition. Il a exercé en dernier 
lieu une activité indépendante en tant que micro-nutritionniste jusqu’à la fin de l’année 2022.

Par décision du 23 janvier 2023, non contestée et entrée en force, la Caisse de chômage Syna lui a 
nié le droit à l’indemnité journalière à partir du 9 janvier 2023, au motif qu’il ne remplissait pas les 
conditions relatives à la période de cotisation et ne disposait d’aucun motif de libération de celles-ci. 
Il a néanmoins été inscrit comme demandeur d’emploi auprès de l’Office régional de placement de 
C.________ (ORP).

B. Par décision du 22 mars 2023, envoyée par courrier daté du 5 avril 2023 (bordereau du 
recourant, pièce 5), la Commission sociale de l’Association régionale à buts multiples des 
communes ouest sarinoises ARCOS (la Commission sociale) a octroyé au recourant une aide 
matérielle comprenant la prise en charge d’un forfait d’entretien mensuel de CHF 762.50 (une 
personne dans un ménage de deux personnes; voir dossier administratif, pièce 3.1), des primes 
d’assurance-maladie et des frais de santé dès le 1er février 2023 jusqu’au 31 décembre 2023 au plus 
tard, sous déduction de tout éventuel revenu. S’agissant des frais de logement, la Commission 
sociale a refusé toute prise en charge, au motif que le recourant habitait avec sa mère dans la 
maison dont celle-ci était propriétaire et dont elle avait toujours assumé l’intégralité des coûts. Elle 
a ajouté que la chambre occupée par celui-ci n’avait jamais été mise en location sur le marché de 
l’immobilier et que dès lors « cette occupation de chambre ne [relevait] pas de l’aide sociale mais 
de la solidarité familiale et donc de la subsidiarité ».

Par réclamation du 1er mai 2023 (bordereau du recourant, pièce 6), le recourant a demandé qu’une 
participation de CHF 600.- soit admise dans son budget d’aide sociale au titre de frais de logement. 
Il a notamment indiqué que la situation de sa mère, retraitée, n’était pas bonne, qu’il était nu-
copropriétaire à concurrence d’un cinquième de la maison dans laquelle il vivait avec elle et qu’il 
était cosolidaire à 100% de la dette hypothécaire grevant cette maison. Il a par ailleurs produit un 
extrait du registre foncier dont il ressort que sa mère est copropriétaire à raison de quatre cinquièmes 
de la maison et qu’elle dispose d’un droit d’usufruit sur le cinquième restant. 

Par « décision » du 12 juillet 2023 (bordereau du recourant, pièce 7), la Commission sociale a estimé 
que les indications données par le recourant dans sa réclamation rendaient sans objet sa décision 
du 5 avril 2023 en tant qu’elle concernait les frais de logement. Elle a sollicité divers documents 
attestant des charges relatives à la maison et s’est réservé « le droit de prononcer 
d’éventuelles sanctions financières au vu du bail, manifestement faux que [le recourant a] fourni 
ainsi que pour le manquement au devoir d’information ».

Puis, par deux nouvelles décisions du 22 novembre 2023, envoyées par courrier daté du 
29 novembre 2023, notifiées le 15 janvier 2024 selon les indications du recourant (bordereau du 
recourant, pièces 8 et 9), la Commission sociale a notamment accepté de prendre en charge un 
montant de CHF 182.35 au titre de participation aux frais de logement du recourant depuis le 
1er juillet 2023 jusqu’au 31 décembre 2023. Fixé en référence à la quote-part de copropriété du 
recourant, ce montant correspondait à un cinquième des charges mensuelles liées à la maison, soit 
les intérêts hypothécaires (CHF 93.50 pour un total de CHF 5'650.- par an), la prime ECAB 

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(CHF 7.25 pour un total de CHF 436.12 par an), la contribution immobilière (CHF 15.85 pour un total 
de CHF 951.- par an), les taxes de consommation d’eau et d’épuration (CHF 9.75 pour un total de 
CHF 585.40 par an), ainsi que les frais de chauffage selon les normes sociales (CHF 56.- pour un 
total de CHF 2’477.- par an).

Par courrier du 14 février 2024, intitulé « réclamation » (bordereau du recourant, pièce 10), le 
recourant a contesté les décisions du 22 novembre 2023. Il a demandé à la Commission sociale de 
reconsidérer le mode de calcul de ses frais de logement, dans le sens d’une prise en charge de la 
moitié des coûts liés à la maison dans laquelle il vivait avec sa mère.

Par décisions sur réclamation du 10 avril 2024, envoyées par courrier du 24 avril 2024 (bordereau 
du recourant, pièce 11), la Commission sociale a accepté partiellement la réclamation. Elle a modifié 
le calcul des frais de logement pris en charge en indiquant que dès le mois de décembre 2023, le 
montant d’aide matérielle alloué à ce titre comprendrait la moitié des taxes de consommation d’eau 
et d’épuration, la moitié des frais de chauffage, la moitié de la prime ECAB, la part des intérêts 
hypothécaires et de la contribution immobilière restant fixée à un cinquième. La participation aux 
frais de logement du recourant a ainsi été portée au montant mensuel de CHF 236.95 comprenant 
les intérêts hypothécaires (CHF 93.50 pour un total de CHF 5'610.- par an), la prime ECAB 
(CHF 18.20 pour un total de CHF 436.20 par an), la contribution immobilière (CHF 15.85 pour un 
total de CHF 951.- par an), les taxes de consommation d’eau et d’épuration (CHF 24.40 pour un 
total de CHF 585.40 par an), ainsi que les frais de chauffage (CHF 85.-, en référence à une facture 
de CHF 2’477.- par an).

Par courrier du 23 mai 2024, à nouveau intitulé « réclamation » (bordereau du recourant, pièce 12), 
le recourant a contesté les décisions du 10 avril 2024. Demandant que sa situation soit traitée 
comme s’il était locataire, il a repris la conclusion déjà formulée dans sa première réclamation du 
1er avril 2023, à teneur de laquelle il sollicitait qu’une participation de CHF 600.- soit admise dans 
son budget d’aide sociale au titre de frais de logement. 

Par décisions du 26 juin 2024, envoyées par courrier du 3 juillet 2024 (bordereau du recourant, pièce 
11), considérant le courrier du 23 mai 2024 comme une réclamation, la Commission sociale est 
entrée en matière sur celle-ci et l’a rejetée. Elle a considéré pour l’essentiel que le recourant n’était 
pas locataire et que s’il entendait obtenir une participation supérieure à un cinquième pour les 
intérêts hypothécaires et la contribution immobilière, il pouvait produire tout justificatif prouvant que 
le paiement de ces charges incombait à parts égales aux deux propriétaires habitant la maison.

C. Par recours du 4 septembre 2024, agissant désormais avec l’assistance d’Emmanuel 
Leiggener, conseiller juridique, le recourant conclut à ce que les décisions sur réclamation du 
26 juin 2024 soient annulées, à ce qu’une participation mensuelle aux frais de logement de 
CHF 600.-, subsidiairement de CHF 419.20, lui soit allouée depuis le mois de janvier 2023 et à ce 
qu’une indemnité de partie lui soit octroyée pour la couverture de ses frais et débours.

Il invoque d’abord une violation de son droit d’être entendu, reprochant à la Commission sociale de 
n’avoir pas suffisamment motivé sa décision sur réclamation. A l’appui de ses conclusions sur le 
fond, il indique en substance qu’il vit avec sa mère, que son budget de base a de ce fait été fixé pour 
2024 au montant de CHF 777.- correspondant à la moitié du forfait pour un ménage de deux 
personnes et qu’il n’y pas de motif de limiter sa part des frais de logement à un montant inférieur à 
la moitié des charges liées à la maison. Il précise à cet égard que sa mère ne vit pas dans l’aisance, 

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qu’elle se trouve au contraire dans une situation de précarité financière et qu’elle n’est pas en 
mesure de l’assister en prenant à sa charge une partie de ses frais de logement.

Le 1er octobre 2024, le recourant produit un exemplaire du recours portant sa signature manuscrite.

D. Dans l’intervalle, par arrêt TC FR 605 2023 222 du 28 mai 2024, la Ie Cour des assurances 
sociales du Tribunal cantonal a admis le recours contre la décision sur opposition du 8 novembre 
2023 confirmant la désinscription du recourant de l’assurance-chômage. Elle a annulé cette décision 
et réintégré celui-ci dans son statut de demandeur d’emploi à partir du 12 septembre 2023. Elle a 
retenu en substance que le recourant avait certes eu en septembre 2023 un comportement perçu 
comme hésitant qui avait fait échouer l’opportunité d’un engagement pour une durée déterminée de 
trois mois dans le cadre d’une mesure cantonale de réinsertion professionnelle, mais que ce 
comportement ne pouvait pas être interprété comme un renoncement à trouver un emploi, qui aurait 
justifié sa désinscription du chômage.

Dans la ligne de ce premier jugement, par arrêt TC FR 605 2024 26/114 du 16 octobre 2024, la 
Ie Cour des assurances sociales a admis partiellement, respectivement admis deux recours contre 
des décisions sur réclamation de l’ARCOS confirmant deux « sanctions » prononcées 
successivement à l’égard du recourant sous la forme de réduction de 30% du forfait d’entretien. 
Concernant la première mesure, elle a constaté que, sous l’angle de la législation sur l’aide sociale, 
l’attitude hésitante du recourant en lien avec la mesure cantonale de réinsertion professionnelle qui 
lui était proposée devait certes être assimilée à un manquement à son devoir de collaboration, mais 
qu’il s’agissait d’un manquement isolé dont la gravité devait être relativisée. La mesure de réduction 
a en conséquence été limitée au taux minimal de 5 % pour une durée de trois mois, soit de 
décembre 2023 à février 2024 (consid. 4). Quant à la deuxième mesure prononcée pour les mois 
de mars 2024 à août 2024, elle a été annulée, au motif qu’il ne pouvait être reproché au recourant 
d’avoir manqué à son devoir de collaboration en matière d’aide sociale, que ce soit par un refus de 
s’inscrire à l’ORP – alors qu’il s’opposait justement à sa désinscription – ou par des postulations 
hypothétiquement insuffisantes – alors qu’il ne bénéficiait à tort pas du suivi de l’ORP durant la 
période en cause (consid. 5).

E. S’agissant du recours du 4 septembre 2024, dans ses observations du 16 décembre 2024, 
agissant par Me Elio Lopes, avocat à Fribourg, la Commission sociale indique modifier ses décisions 
sur réclamation du 26 juin 2024 dans le sens que le droit à une participation aux frais de logement 
est reconnu dès juillet 2023, à concurrence d’un montant de CHF 250.30 par mois comprenant 20% 
des intérêts hypothécaires (CHF 93.50 par mois pour un total de CHF 5'610.- par an), 50% de la 
prime ECAB (CHF 18.20 par mois pour un total de CHF 436.20 par an), 20% de la contribution 
immobilière (CHF 15.85 par mois pour un total de CHF 951.- par an), 50% des taxes de 
consommation d’eau et d’épuration (CHF 24.40 par mois pour un total de CHF 585.40 par an), ainsi 
que 50% des frais de chauffage (CHF 98.35, en référence à une facture de CHF 2’477.- par an). 
Comparé à celui retenu dans les décisions sur réclamation, le nouveau montant proposé correspond 
à une augmentation de CHF 13.35 (CHF 98.35 au lieu de CHF 85.- pour la participation aux frais de 
chauffage).

Pour le reste, la Commission sociale conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. 
A l’appui de sa position, elle conteste d’abord toute violation du droit d’être entendu, affirmant que 
les décisions sur réclamation attaquées étaient suffisamment motivées. Sur le fond, elle indique 
ensuite pour l’essentiel que les intérêts hypothécaires et la contribution immobilière sont des charges 
qui sont indépendantes de l’usage effectif du logement, de telle sorte qu’il se justifie de les répartir 

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entre les copropriétaires selon leurs quotes-parts de copropriété. Quant à la date à partir de laquelle 
la participation aux frais de logement est due, elle relève que le recourant conclut pour la première 
fois en procédure de cours à un versement dès le 1er janvier 2023 en lieu et place du 1er juillet 2023, 
de telle sorte qu’une telle conclusion est irrecevable. Elle ajoute sur ce point que le recourant avait 
dans un premier temps déclaré être locataire, avec pour conséquence que les documents relatifs 
aux charges de la maison n’ont été produits qu’en juillet 2023, ce qui constitue une violation du 
devoir de collaboration justifiant que le droit à la participation aux frais de logement ne soit reconnu 
qu’à partir de juillet 2023.

F. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.

Il sera fait état du détail de leurs arguments dans les considérants de droit du présent arrêt pour 
autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

Procédure

1.1. A teneur de l'art. 36 de la loi cantonale du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale (LASoc; 
RSF 831.0.1), les décisions sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal.

Le recourant est le destinataire des deux décisions attaquées et il a un intérêt digne de protection à 
ce qu’elles soient annulées ou modifiées. Le recours du 4 septembre 2024 contre les décisions sur 
réclamation envoyées par courrier du 3 juillet 2024, signé par Emmanuel Leiggener, conseiller 
juridique, et régularisé par courrier du 1er octobre 2024, a par ailleurs été interjeté selon les formes 
légales et dans le délai prescrit (art. 76 et 79 à 81 du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure 
et de juridiction administrative, CPJA, RSF 150.1). Il est ainsi recevable à la forme.

1.2. Le recours porte formellement sur deux décisions sur réclamation qui se répètent en partie 
et sont formellement distinctes, alors qu’elles ont été toutes deux rendues le même jour et 
concernent le même objet. Ce mode de procéder constitue une complication inutile, mais n’a pas 
causé de préjudice au recourant qui a choisi à juste titre de contester les deux décisions par un seul 
recours. La Commission sociale est invitée, pour l’avenir, à renoncer à de tels modes de procéder.

Cela étant, il est constaté que, suite à la première décision du 22 mars 2023 – octroyant au recourant 
dès février 2023 une aide matérielle excluant toute prise en charge de frais de logement – et à la 
réclamation du 1er mai 2023 par laquelle le recourant demandait la prise en charge de CHF 600.- au 
titre de frais de logement, la Commission sociale a rendu une série de décisions qui ne 
correspondent pas aux règles de procédure applicables (voir partie en fait, let. B). Tout d’abord, au 
lieu de statuer sur la réclamation du 1er mai 2023, elle a rendu une « décision » dans laquelle elle 
affirme que dite réclamation a rendu sans objet la décision précitée du 22 mars 2023 en tant qu’elle 
concernait les frais de logement. Or, ce n’était à l’évidence pas le cas. Puis, alors qu’elle aurait dû 
rendre une décision sur réclamation portant sur ce point, elle a prononcé le 22 novembre 2023 de 
nouvelles décisions (initiales) faisant très partiellement droit à la demande du recourant, en 
mentionnant la possibilité de déposer une nouvelle réclamation, ce que celui-ci a fait le 14 février 

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2024. Suite à cette nouvelle contestation, la Commission sociale a alors prononcé le 10 avril 2024 
les décisions sur réclamation qu’elle aurait déjà dû rendre suite à la réclamation du 1er mai 2023. 
Enfin, après une nouvelle contestation formulée le 23 mai 2024 par le recourant, certes intitulée 
« réclamation », elle n’a pas transmis le courrier en question au Tribunal cantonal comme un recours 
contre ses décisions sur réclamation du 10 avril 2024. En lieu et place, elle a encore statué elle-
même en rendant le 26 juin 2024 les « décisions sur réclamation » qui font l’objet de la présente 
procédure.

Par ses multiples décisions, la Commission sociale a ainsi créé inutilement une forme d’imbroglio 
procédural. Il peut néanmoins en être ressorti qu’une première décision relative à l’aide matérielle a 
été rendue le 22 mars 2023, que le recourant l’a contestée par réclamation du 1er mai 2023 et qu’il 
a ensuite maintenu cette contestation qui a finalement fait l’objet des décisions sur réclamation 
rendues le 10 avril 2024, respectivement le 26 juin 2024.

Dans ces conditions, il doit être admis que tant l’objet du litige que celui de la contestation sont 
restés, dès la première décision du 22 mars 2023 et sa première contestation le 1er mai 2023, la 
question du principe et du montant de la prise en charge des frais de logement du recourant dans 
le cadre de l’aide matérielle qui lui est octroyée dès le mois de février 2023. Plus particulièrement, 
la Commission sociale ne saurait se prévaloir du fait que le recourant n’a pas expressément 
mentionné ce début du droit au mois de février 2023 dans chacune des diverses « réclamations » 
qu’il a été amené à déposer, pour en déduire que la procédure de réclamation aurait été limitée à la 
question du droit à la prise en charge des frais de logement à partir du mois de juillet 2023. 

A l’inverse, l’objet du litige et de la contestation en procédure de réclamation étant limité à la période 
à partir du mois de février 2023, le recours est irrecevable en tant qu’il porte sur le droit à une telle 
prise en charge pour le mois de janvier 2023.  

2.

Droit d’être entendu

2.1. Le recourant reproche à la Commission sociale d’avoir violé son droit d’être entendu en 
motivant de façon insuffisante sa décision sur réclamation du 26 juin 2024. 

2.2. Garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d’être entendu comprend notamment le droit à la 
motivation des décisions administratives et judiciaires. L’essentiel est que la décision indique 
clairement les faits qui sont établis et les déductions juridiques qui sont tirées de l’état de fait 
déterminant. Il faut – mais il suffit – que cette motivation permette à la partie de vérifier que l’autorité 
ne s’est pas laissée guider par des considérations erronées ou sans pertinence, de se rendre compte 
de la portée de la décision, et d’accepter ou contester cette dernière sur la base de ce contrôle et 
de cette compréhension, soit « en connaissance de cause » (ATF 129 I 232 consid. 3.2, 142 II 154 
consid. 4.2; DUBEY, Droits fondamentaux, vol. II, 2018, p. 815, n. 4077 ss).

2.3. Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en 
principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours 
sur le fond (ATF 135 I 187 consid. 2.2 p. 190; 126 I 19 consid. 2d/bb p. 24).

Selon la jurisprudence, la violation du droit d'être entendu peut cependant être réparée lorsque la 
partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir 
d'examen. Toutefois, la réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester l'exception et 

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n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits 
procéduraux de la partie lésée (voir ATF 137 I 195 consid. 2.3).

2.4. En l’espèce, il a été vu ci-dessus que la Commission sociale a compliqué inutilement la 
procédure en rendant plusieurs décisions et décisions sur réclamation concernant la même 
problématique du montant des frais de logement à prendre en considération au titre d’aide matérielle 
pour la période à partir de février 2023.

A ce constat s’ajoute qu’il doit être déploré que ni les décisions sur réclamation du 26 juin 2024, ni 
les décisions précédentes ne mentionnent les dispositions légales ou les autres normes sur 
lesquelles la Commission sociale s’est fondée pour calculer le montant alloué au recourant pour ses 
frais de logement.

Cela étant, il ressort clairement des décisions sur réclamation du 26 juin 2024, confirmant les 
précédentes décisions sur réclamation du 10 avril 2024, que la Commission sociale acceptait de 
prendre en charge dès le mois de décembre 2023 des frais de logement mensuels de CHF 236.95 
comprenant la moitié des taxes de consommation d’eau et d’épuration, la moitié des frais de 
chauffage, la moitié de la prime ECAB, la part des intérêts hypothécaires et de la contribution 
immobilière restant fixée à un cinquième. Il peut également en être déduit que pour la période 
antérieure, la solution prévue par les décisions du 22 novembre 2023 était maintenue, à savoir la 
prise en charge à partir du 1er juillet 2023 de frais de logement mensuels de CHF 182.35 
correspondant à un cinquième des taxes de consommation d’eau et d’épuration, des frais de 
chauffage, de la prime ECAB, des intérêts hypothécaires et de la contribution immobilière, toute 
prise en charge étant refusée pour les mois précédents (voir partie en fait, let. B). 

Quant aux motifs qui ont conduit la Commission sociale à retenir cette solution distinguant trois 
périodes, ils figurent eux aussi, certes brièvement exposés, dans les décisions sur réclamation 
attaquées, ainsi que dans les décisions précédentes qu’elles confirment ou modifient en partie. Il est 
ainsi clair que la Commission sociale a refusé toute prise en charge jusqu’en juin 2023 en reprochant 
au recourant de ne pas l’avoir averti du fait qu’il était copropriétaire de la maison, qu’elle a ensuite 
calculé les frais de logement de juillet 2023 à novembre 2023 en appliquant la quote-part de 
copropriété d’un cinquième à l’ensemble des frais de la maison et, enfin, qu’elle a augmenté le 
montant des frais en prenant en considération la moitié des taxes liées à l’eau, des frais de chauffage 
et de la prime ECAB, avec effet à décembre 2023, soit le mois suivant ses « nouvelles décisions » 
du 22 novembre 2023.

Par ailleurs, dans ses observations, la Commission sociale se réfère explicitement aux bases légales 
et règlementaires fondant le droit à la prise en charge des frais de logement au titre de l’aide 
matérielle, ainsi qu’aux recommandations sur lesquelles elle base sa pratique. Il en résulte que, 
invité à déposer des contre-observations, le recourant aurait pu pleinement faire valoir ses 
arguments également à ce stade. 

Il faut ainsi en conclure que, au plus tard en procédure de recours, le recourant a pu s’exprimer en 
pleine connaissance de cause sur les faits retenus par la Commission sociale et les déductions 
juridiques que celle-ci en a tiré. Il ne peut dès lors pas se prévaloir d’une violation de son droit d’être 
entendu.

Le grief de violation du droit d’être entendu est en conséquence rejeté.

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3.

Règles générales relatives à l’aide matérielle

3.1. Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), quiconque est dans une situation 
de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de 
recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. 

L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que 
toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins 
médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.

3.2. La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes domiciliées, 
séjournant ou de passage dans le canton (art. 1 al. 1 LASoc). Elle a pour but de favoriser l'autonomie 
et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 LASoc). Une personne est considérée 
dans le besoin lorsqu’elle éprouve des difficultés sociales ou lorsqu’elle ne peut subvenir à son 
entretien, d’une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens (art. 3 LASoc).

Pour apprécier si une personne est dans le besoin, il faut tenir compte des ressources qui sont 
immédiatement disponibles ou qui sont réalisables à court terme. En l'absence de ressources 
disponibles ou réalisables à court terme, l'intéressé doit être considéré comme étant dans le besoin 
et l'Etat doit au moins lui accorder une aide à titre transitoire (ATF 146 I 1 consid. 8.2.1 et les 
références).

3.3. Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide 
matérielle et la mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale ou 
particulière permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide personnelle 
comprend notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est une prestation 
allouée en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4).

3.4. En application de l’art. 5 LASoc, l’aide matérielle, à l’image des autres prestations d’aide 
sociale, n’est accordée que dans la mesure où la personne dans le besoin ne peut pas être 
entretenue par sa famille ou ses proches conformément aux dispositions du Code civil suisse ou de 
la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe ou ne peut pas faire valoir 
d’autres prestations légales auxquelles elle a droit.

Cette disposition affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale.

Le principe de subsidiarité comprend tout d'abord le principe de l'auto-prise en charge et il oblige le 
demandeur à entreprendre tout ce qui est en son pouvoir pour sortir d'une situation d'indigence par 
ses propres moyens ou pour supprimer cette situation. Entrent ici en ligne de compte, en particulier, 
l'utilisation du revenu ou de la fortune disponible ainsi que des propres capacités de travail.

Subsidiairement au principe de l'auto-prise en charge, les prestations de l'aide sociale seront 
accordées à condition que toutes les prétentions de droit privé ou public du requérant aient été 
épuisées ou encore lorsque aucune prestation de tiers n'est versée. Entrent en ligne de compte, 
notamment: les prestations des assurances sociales, les obligations d'assistance relevant du droit 
de la famille, les prétentions découlant de contrats, les droits aux dommages et intérêts, les bourses 
(arrêt TC FR 605 2024 26/114 du 16 octobre 2024 consid. 2.4 et la référence).

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4.

Règles relatives à la prise en charge des frais de logement

4.1. Selon l'art. 11 de l'ordonnance cantonale du 2 mai 2006 fixant les normes de calcul de l’aide 
matérielle de la loi sur l’aide sociale (Ordonnance relative à l’aide matérielle; RSF 831.0.12), la 
couverture des besoins fondamentaux comprend, outre le montant forfaitaire mensuel pour 
l'entretien, les frais de logement (y compris les charges courantes) et les frais médicaux de base (y 
compris les frais dentaires de maintien) (al. 1). Le Service de l'action sociale prend en considération 
la situation du marché du logement de la région pour fixer les montants maximaux de loyer (al. 2).

4.2. L'art. 17 de l'ordonnance relative à l’aide matérielle dispose que les concepts et les normes 
de calcul de l’aide sociale édictés par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (normes 
CSIAS) s'appliquent à toutes les matières qui ne sont pas réglées spécifiquement dans 
l'ordonnance, sous réserve des législations spéciales. En d'autres termes, quand bien même les 
normes CSIAS ne sont que des recommandations, elles ont force obligatoire par le biais d'un renvoi 
direct par la législation sur l’aide sociale pour autant que la loi n'en dispose pas autrement (arrêt TF 
8C_42/2023 du 22 décembre 2023 consid. 4.4 et les références; voir également ATF 141 V 688 
consid. 4.2.4, 136 I 129 consid. 8.1).

S’agissant des frais de logement, les normes CSIAS mentionnent notamment au chiffre C.4.1 qu’il 
est attendu des bénéficiaires qu’ils habitent dans un logement abordable (al. 1, 1ère phrase) et que 
les frais de logement doivent être pris en compte en fonction des conditions locales, y compris les 
charges reconnues par le droit locatif (al. 2). 

Traitant des situations où plusieurs personnes partagent le même logement tout en ne formant pas 
une unité d’assistance, les normes CSIAS distinguent les communautés de vie et d’habitat de type 
familial (chiffre C.3.1) et les colocations (chiffre C.3.2). La première notion désigne les couples ou 
les groupes qui exercent et/ou financent conjointement les fonctions ménagères, par exemple les 
couples en concubinage et les parents avec enfants majeurs. La seconde notion désigne les 
groupes de personnes qui cohabitent dans le but de diminuer le loyer et autres charges (voir les 
normes CSIAS, commentaires relatifs aux chiffres C.3.1 et C.3.2). Pour ces deux types de situation, 
le chiffre C.4.2 des normes CSIAS précise, sous le titre « frais de logement pour communautés de 
vie et colocations », que les frais de logement correspondant à la taille du ménage sont répartis 
entre les personnes (al. 2) et qu’il faut tenir compte du fait que les colocations nécessitent des 
espaces plus étendus que les communautés de type familial de taille analogue (al. 3). 

Au chiffre C.4.2 également, sous le titre « frais de logement et propriété immobilière », les normes 
CSIAS ajoutent que les bénéficiaires d’aide sociale ne peuvent rester propriétaires immobiliers que 
dans des cas exceptionnels (al. 8) et que pour les personnes habitant le logement dont elles sont 
propriétaires, l’aide sociale prend en charge les intérêts hypothécaires à la place du loyer, les 
charges usuelles ainsi que les taxes et les frais de réparation indispensables (al. 9).

Au chiffre C.4.3, sous le titre « Obligation d’entretien de proches parents », les normes CSIAS 
rappellent en outre la règle de l’art. 328 CC dont il résulte que les personnes dans une situation de 
besoin peuvent avoir droit à une assistance de la part de leurs parents en ligne ascendante et 
descendante vivant dans l’aisance (al. 1, 1ère phrase).

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4.3. Par ailleurs, l'art. 18 al. 1 de l'ordonnance relative à l'aide matérielle prévoit que la Direction 
de la santé et des affaires sociales du canton de Fribourg (DSAS) émet des directives sur 
l'application de cette ordonnance et sur les normes de la CSIAS.

Selon les Directives du 1er janvier 2012, dans leur version en vigueur depuis le 1er mai 2017, les frais 
de logement comprennent en particulier le loyer – pour autant qu’il se situe dans les prix du marché 
immobilier local – ou les charges hypothécaires pour les personnes propriétaires de leur logement, 
ainsi que les charges locatives (chauffage, eau chaude) et les frais de chauffage et d’eau chaude 
(p. ex. chauffage électrique ou au bois, chauffe-eau électrique) s’ils ne sont pas compris dans le 
décompte des charges locatives établi par le bailleur (chiffre 2). 

Ces Directives précisent également que les membres d’un ménage (concubinage instable) ou d’une 
communauté de résidence qui ne bénéficient pas d’une aide matérielle supportent une part 
proportionnelle des frais fixes, tels que l’entretien et le loyer du ménage qu’ils partagent avec le 
bénéficiaire (chiffre 6, 1ère phrase).

5.

Discussion sur le montant et sur le début du droit à la prise en charge des frais de logement

5.1. En l’espèce, le recourant, né en 1962, vit avec sa mère dans la maison dont ils sont 
copropriétaires, à raison de quatre cinquièmes pour sa mère et d’un cinquième pour lui-même. Sa 
propre part est toutefois grevée d’un droit d’usufruit en faveur de sa mère, de telle sorte que celle-ci 
dispose d’un droit de jouissance complet sur l’ensemble de l’immeuble (voir art. 745 al. 2 CC).

A ce titre, en tant que copropriétaire de quatre cinquièmes et usufruitière du dernier cinquième de 
l’immeuble, la mère du recourant en a la possession, l’usage et la jouissance exclusive dans sa 
totalité. Elle en a aussi la gestion (art. 755 al. 1 et 2 CC). Elle supporte également les frais ordinaires 
d’entretien et les dépenses d’exploitation de la chose, ainsi que les intérêts des dettes dont elle est 
grevée, et elle est tenue d’acquitter les impôts et autres redevances (art. 765 al. 1 CC). Il en va de 
même des primes d’assurance contre l’incendie et d’autres risques, en tant que cette mesure rentre 
d’après l’usage local dans celles que commande une bonne administration (art. 767 al. 1 CC).

Quant aux droits du recourant sur la maison, en tant que titulaire de la nue-copropriété d’une part 
d’un cinquième de l’immeuble, ils se limitent pour l’essentiel à pouvoir s’opposer à tout acte d’usage 
illicite ou non conforme à la nature de la chose (voir art. 759 ss CC).

Il en résulte que la situation du recourant ne saurait être assimilée à celle d’un (co-)propriétaire de 
la maison dans laquelle il vit. C’est en effet sa mère qui en a la jouissance complète et qui, à ce titre, 
est libre de conférer à son fils le droit d’y habiter.

5.2. La situation du recourant n’étant pas assimilable à celle d’un bénéficiaire d’aide sociale 
propriétaire de son logement, la Commission sociale ne pouvait lui reprocher un manque de 
collaboration en lien avec le fait qu’il n’a dans un premier temps pas déclaré qu’il était titulaire en 
nue-propriété d’une quote-part d’un cinquième de la maison dans laquelle il habite avec sa mère. 
Cet élément n’avait en effet aucune incidence sur le montant de ses frais de logement à prendre en 
charge.

La Commission sociale se trouvait ainsi dans l’erreur lorsqu’elle s’est réservée, par « décision » du 
12 juillet 2023 (voir partie en fait let. B), « le droit de prononcer d’éventuelles sanctions financières 

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au vu du bail, manifestement faux que [le recourant a] fourni ainsi que pour le manquement au devoir 
d’information ».

C’est également à tort qu’elle a calculé le montant à prendre en charge pour ses frais de logement 
selon les normes applicables à un propriétaire, en se fondant sur sa part de nue-copropriété d’un 
cinquième de la maison pour ne prendre en charge qu’un cinquième des frais y relatifs.

En lien avec le fait que le recourant est nu-propriétaire d’un cinquième d’un immeuble, il peut tout 
au plus être relevé que la titularité de ce droit constitue un élément de fortune, mais qu’il apparaît 
difficile et quoi qu’il en soit inopportun de le réaliser. Dans un tel cas, la constitution d’une cédule 
hypothécaire destinée à couvrir l’aide matérielle octroyée pourrait être envisagée (pour une 
présentation de cette solution recommandée notamment par les normes CSIAS, voir arrêts TC FR 
605 2022 21 du 2 juin 2023 consid. 3.3. et 6, 605 2023 106/215 du 16 juillet 2024 consid. 3.5).

5.3. Cela étant, il ressort du dossier que le recourant et sa mère vivent ensemble dans la maison 
en question.

A cet égard, le recourant a produit à l’appui de sa demande d’aide matérielle un « contrat de sous-
location » qu’il avait signé avec sa mère le 1er avril 2007, à teneur duquel il pouvait disposer d’une 
chambre au 1er étage et de toutes les parties communes, pour un loyer mensuel de CHF 800.-, y 
compris l’électricité. 

Rien ne permet de mettre en doute la validité de ce contrat qui doit plutôt être qualifié de contrat de 
bail au sens du droit des obligations, plus spécifiquement de l’art. 253 CO. Toutefois, la seule 
existence d’un tel contrat ne suffit pas, sous l’angle du droit de l’aide sociale, pour admettre que le 
recourant et sa mère forment une simple colocation, dans le but premier de diminuer leurs frais de 
logement et leurs autres charges, au sens du chiffre C.3.2 des normes CSIAS. Au contraire, il peut 
être admis, conformément au cours ordinaire des choses et à l’expérience de la vie, qu’ils exercent 
et/ou financent conjointement les fonctions ménagères et constituent ainsi une communauté de vie 
et d’habitat de type familial, au sens du chiffre C.3.1 des normes CSIAS.

Dans une telle situation, même si seule la mère du recourant est titulaire de la copropriété, 
respectivement de l’usufruit de l’ensemble de la maison dont elle loue une partie à son fils, les frais 
de logement incombant à celui-ci doivent être déterminés en répartissant par moitié les frais que la 
propriétaire, respectivement usufruitière, doit assumer en lien avec cette maison.

Pour déterminer les frais à répartir, même si le recourant lui-même ne peut pas être assimilé à un 
propriétaire, il y a lieu de se référer au chiffre C.4.2 al. 9 des normes CSIAS et des Directives 
cantonales rappelées ci-dessus applicables aux bénéficiaires propriétaires de leur logement, dont il 
ressort que l’aide sociale prend en charge les intérêts hypothécaires à la place du loyer, les charges 
usuelles ainsi que les taxes et les frais de réparation indispensables.

5.4. En l’espèce, la Commission sociale et le recourant s’accordent pour l’essentiel quant au 
montant de ces frais, à savoir des intérêts hypothécaires de CHF 5'610.- par an, une prime ECAB 
de CHF 436.20 par an, une contribution immobilière de CHF 951.- par an, des taxes de 
consommation d’eau et d’épuration de CHF 585.40 par an et des frais de chauffage de CHF 2’477.- 
par an. Il ne ressort par ailleurs pas du dossier que des frais de réparation – voire d’entretien – 
indispensables au maintien de l’usage du logement auraient été engagés pour les mois concernés.

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S’agissant toutefois des frais de chauffage, la Commission sociale relève dans ses observations que 
la maison est chauffée au moyen d’une pompe à chaleur qui consomme de l’électricité et que le 
montant de CHF 2'477.- par an correspond à la consommation d’électricité pour l’ensemble de la 
maison. Elle en déduit qu’il convient de réduire à CHF 2'360.60 (95.3% de CHF 2'477.-) le montant 
correspondant à l’électricité consommée par la pompe à chaleur, afin de tenir compte du fait que la 
consommation usuelle d’électricité d’un ménage est déjà comprise dans le forfait d’entretien. Elle 
justifie cette réduction en se référant à un document établi par la CSIAS intitulé « panier type de la 
CSIAS » dont il ressort qu’en moyenne, la consommation d’énergie d’un ménage bénéficiaire de 
l’aide sociale (électricité, gaz et autres combustibles, sans les charges locatives) représente 4.7% 
du forfait d’entretien. Ce calcul ne peut toutefois pas être confirmé car il revient à réduire de 4.7% le 
montant du coût de l’électricité pour l’ensemble de la maison, alors que ce taux devrait plutôt être 
appliqué au forfait d’entretien retenu pour le recourant, à savoir CHF 762.50 à partir de février 2023, 
respectivement au montant doublé de CHF 1'525.- pour un ménage de deux personnes. C’est ainsi 
tout au plus la somme annuelle de CHF 71.70 par an (4.7% x CHF 1'525.-) qui peut être déduite du 
montant précité de CHF 2'477.- pour tenir compte du fait que la consommation usuelle d’électricité 
d’un ménage est déjà comprise dans le forfait d’entretien et pour éviter que cette consommation soit 
ainsi comptabilisée à double. Sur cette base, le montant correspondant aux frais de chauffage de la 
maison peut être fixé à CHF 2'405.30 par an.

En prenant en considération les chiffres qui précèdent, les frais annuels liés à la maison – tels qu’ils 
ressortent du dossier pour la période à partir de février 2023 – peuvent être estimés au montant total 
de CHF 9'987.90 (intérêts hypothécaires de CHF 5'610.-, prime ECAB de CHF 436.20, contribution 
immobilière de CHF 951.-, taxes de consommation d’eau et d’épuration de CHF 585.40 et frais de 
chauffage de CHF 2’405.30). Réparti par moitié entre le recourant et sa mère et divisé par douze 
mois, ce montant correspond à des frais de logement mensuels de CHF 416.15.

5.5. Eu égard au montant qui précède, rien n’empêchait le recourant et sa mère de conclure un 
contrat de bail prévoyant un loyer plus élevé que les frais effectifs calculés ci-dessus, afin de tenir 
compte de l’ensemble des circonstances, notamment de la valeur du logement mis à disposition 
supérieure aux coûts effectivement assumés par le propriétaire, voire de besoins de rénovation 
futurs.

Sous l’angle de l’aide sociale, la Commission sociale pouvait toutefois s’écarter du montant prévu 
dans le contrat de bail, notamment au vu de la communauté de vie et d’habitat de type familial 
formée par le recourant et sa mère. Certes, par mesure de simplification, elle aurait également pu 
fixer la part des frais du recourant à un montant forfaitaire plus élevé que les frais effectifs calculés 
ci-dessus, afin d’éviter les complications liées à l’annonce et à la preuve des frais de réparation – 
voire d’entretien – indispensables au maintien de l’usage du logement, au sens du chiffre C.4.2 al. 9 
des normes CSIAS (voir ci-dessus consid. 4.2 et 5.3). Le recourant ne peut toutefois pas faire valoir 
de droit à la fixation d’un tel forfait.

A l’inverse, la Commission sociale ne pouvait pas exclure – comme elle l’a fait dans sa décision 
initiale – toute prise en charge des frais de logement du recourant au motif que sa mère aurait dû 
l’héberger gratuitement, au titre de la solidarité familiale, ce d’autant plus qu’elle n’avait jamais 
cherché à réaliser un revenu de sa maison en louant une chambre à un tiers. En effet, une telle 
hypothèse ne serait quoi qu’il en soit entrée en ligne de compte que si la mère du recourant avait 
vécu dans l’aisance, au sens de l’art. 328 CC, ce qui n’a manifestement pas été établi.

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5.6. Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, le montant des frais de logement du recourant à 
prendre en charge dans le cadre de son droit à l’aide matérielle sera fixé au montant précité de 
CHF 416.15.

Ce montant est dû dès le début du droit à l’aide matérielle reconnu au recourant, soit dès le mois de 
février 2023. A cet égard, la Commission sociale ne pouvait pas supprimer tout droit à la prise en 
charge des frais de logement au seul motif que le recourant aurait omis de déclarer qu’il était nu-
copropriétaire d’un cinquième de la maison dans laquelle il habitait avec sa mère. Il a en effet été vu 
ci-dessus (consid. 5.2) qu’aucun reproche ne peut lui être fait sur ce point. C’est en conséquence à 
tort que la Commission sociale s’est fondée sur ce motif pour n’admettre la prise en charge des frais 
de logement qu’à partir du mois de juillet 2023.  

Il convient enfin de préciser que pour l’avenir, en plus du montant précité de CHF 416.15, la 
Commission sociale pourra également être amenée à prendre en charge au titre de frais de 
logement la part du recourant à d’éventuels frais de réparation ou d’entretien de la maison dans 
laquelle il vit, pour autant qu’ils soient indispensables au sens de ce qui a été vu ci-dessus.

6.

Sort du recours, frais de justice et indemnité de partie

6.1. Le recours sera en conséquence partiellement admis dans la mesure de sa recevabilité et 
les décisions attaquées modifiées dans le sens que le recourant a droit dès le mois de février 2023, 
au titre d’aide matérielle, à la prise en charge de ses frais de logement, à savoir la moitié des charges 
liées à la maison dans laquelle il vit avec sa mère, soit les intérêts hypothécaires, la prime ECAB, la 
contribution immobilière, les taxes de consommation d’eau et d’épuration et les frais de chauffage, 
correspondant à un montant mensuel de CHF 416.15. Ce montant pourra être adapté à l’avenir pour 
tenir compte de l’évolution des coûts précités et d’éventuels frais indispensables de réparation ou 
d’entretien.

6.2. Le recours n’ayant été admis que partiellement, des frais de justice réduits devraient être mis 
à la charge du recourant. Toutefois, vu la nature du litige et sa situation financière difficile, il est 
renoncé au prélèvement de frais de procédure, en application de l’art. 129 let. a CPJA.

6.3. Il ne sera pas alloué d’indemnité de partie au recourant, celui-ci n’étant pas assisté d’un 
avocat autorisé à le représenter devant le Tribunal cantonal (arrêt TC FR 605 2024 26/114 du 
16 octobre 2024 consid. 7.2).

Il n’en sera pas non plus alloué à la Commission sociale, assimilée à une collectivité publique, les 
prestations sociales constituant une dépense publique ne touchant pas les intérêts patrimoniaux des 
communes concernées et la cause ne présentant pas de difficulté particulière (voir arrêt TC FR 
605 2016 230 du 7 décembre 2016 consid. 4b).

dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours du 4 septembre 2024 est partiellement admis, dans la mesure de sa recevabilité.

Partant, les décisions sur réclamation du 26 juin 2024 sont modifiées dans le sens que 
A.________ a droit dès le mois de février 2023, au titre d’aide matérielle, à la prise en charge 
de ses frais de logement, à savoir la moitié des charges liées à la maison dans laquelle il vit 
avec sa mère, comprenant les intérêts hypothécaires, la prime ECAB, la contribution 
immobilière, les taxes de consommation d’eau et d’épuration et les frais de chauffage, 
correspondant à un montant mensuel de CHF 416.15. Ce montant pourra être adapté à l’avenir 
pour tenir compte de l’évolution des coûts précités et d’éventuels frais indispensables de 
réparation ou d’entretien.

II. Il n’est pas perçu de frais de justice.

III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.

IV. Notification.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent 
jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le 
mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 
6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les 
motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de 
preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie 
du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en 
principe pas gratuite.

Fribourg, le 4 mars 2025/msu

Le Président La Greffière-stagiaire