# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 905e6ba1-c4b5-5936-8954-5bb734d53797
**Source:** Aargau Gerichte (AG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1994-03-14
**Language:** de
**Title:** Aargau Entscheidsammlung Baugesetzgebung 14.03.1994
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/AG_Baugesetzgebung/AG_BG_001_Kantonales-Erstaufna_1994-03-14.pdf

## Full Text

Ein Erstaufnahmezentrum für Asylbewerber ist wegen der Grösse (97 Personen) und 
wegen der Art des Betriebes (kurze "Umschlagszeiten", starker personeller Wechsel, 
nötige Betreuungsaktivität) in einer reinen Wohnzone nicht zonenkonform.

Der Gemeinderat B. wies das Baugesuch das Gesundheitsdepartements des Kantons Aargau (Sozialdienst) für die 
Erstellung eines kantonalen Erstaufnahmezentrums für Asylbewerber ab. Das Bauvorhaben umfasst zwei 
eingeschossige, U-förmig abgewinkelte Atriumbauten aus Holz, unterteilt in je fünf Wohneinheiten. Eine Wohneinheit 
enthält einen Schlafraum (mit zwei Ausnahmen à 10 Plätze), einen Aufenthaltsraum mit offener Küche sowie die 
erforderlichen Nasszellen. Insgesamt ist ein Fassungsvermögen für 97 Personen vorgesehen. Die Bauparzelle liegt 
gemäss rechtskräftigem Zonenplan in einer "Wohnzone 2 Geschosse dicht" (W2D). Diese Zone ist für den Bau von 
freistehenden und zusammengebauten Einfamilienhäusern und kleinen Mehrfamilienhäusern bis vier Wohnungen 
bestimmt. Es gilt der Immissionsgrad I (nicht störend), d.h. nicht störende Kleinbetriebe mit geringem Zubringerverkehr 
wie Läden, Büros und Geschäfte sind zugelassen. Nach Auffassung des Gemeinderats handelt es scih beim 
Bauvorhaben um eine öffentliche Baute gemäss § 10 Abs. 3 lit. b des (alten) Baugesetzes des Kantons Aargau vom 2. 
Februar 1971, die mit einer Kaserne oder einem Heim zu vergleichen sei; derartige Bauten gehörten von vornherein nicht 
in eine Wohnzone.
Mit Verwaltungsbeschwerde verlangt der Sozialdienst des Gesundheitsdepartements (Beschwerdeführer) die 
Gutheissung des Baugesuchs. Mit Zustimmung des Beschwerdeführers überweist das Baudepartement die Beschwerde 
als Sprungbeschwerde ans Verwaltungsgericht.

"2.
(...) Die Schweiz gewährt Flüchtlingen auf Gesuch hin Asyl (Art. 2 des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979). Die dem 
Kanton Aargau von den Empfangsstellen des Bundes zugewiesenen Asylbewerber bringt der Kantonale Sozialdienst in 
kantonalen Erstaufnahmezentren unter (§ 1 Abs. 1 der Verordnung über die Unterbringung von Asylbewerbern vom 26. 
März 1990; Protokoll, S. 3 f.). Es geht hier somit klarerweise um die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (vgl. auch 
Verwaltungsgericht Bern, in: Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 1992, S. 15). Dafür stehen primär einmal die 
Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen zur Verfügung (§ 134 Abs. 1 BauG; § 42 Abs. 1 BO). Die Praxis des 
Baudepartements geht denn auch in diese Richtung (vgl. Mitteilungen des Aargauischen Baudepartementes zur 
Rechtsprechung, Heft Nr. /1991, S. 380), was allerdings nicht heissen kann, dass Bauten, die in Erfüllung einer 
öffentlichen Aufgabe erstellt werden, in einer Wohnzone grundsätzlich ausgeschlossen wären, wenn es um nichts 
anderes als normale Wohnnutzung geht und die speziellen gesetzlichen Randbedingungen eingehalten sind (BVR 1992, 
S. 14 ff.; Verwaltungsgericht Zürich, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 93/1992, S. 
186 f.).

3.
Der Gemeinderat macht geltend, § 36 BO wolle verhindern, dass in der Wohnzone W2D "grössere Bauten mit zu vielen 
Menschen (entsprechende Immissionen verursachend) erstellt werden können"; intensiv durch Menschen genutzte 
Bauten verursachten überhöhte Lärmimmissionen, die unter solchen Verhältnissen nicht unter Kontrolle gehalten werden 
könnten und über den zulässigen Immissionsgrad I hinausgingen. Pro Haus seien denn auch höchstens vier Wohnungen 
erlaubt. Es gehe aber auch um die Bewahrung des Quartierbildes. Insgesamt entspreche die Unterbringung von fast 100 
Asylbewerbern auf so engem Raum in keiner Weise einer üblichen Wohnnutzung. (...)

a)
Das kantonale Recht enthält lediglich eine Grundsatzbestimmung zur Ausgestaltung der Wohnzonen (§ 131 Abs. 1 
BauG), die sich zudem - zumindest unmittelbar - an die Planungsorgane und nicht an den Bürger richtet. Bei der 
Handhabung dieser Vorschrift ist daher vor dem Hintergrund der kantonal-rechtlichen Zonenunterteilung von den 
Eigenheiten der jeweiligen kommunalen Bau- oder Zonenordnung auszugehen; es obliegt ihr, die kantonale Regelung zu 
konkretisieren. Bei der Ausscheidung und Definition der verschiedenen Zonen geniessen dabei die Gemeinden 
verfassungsrechtlich geschützte Autonomie (§ 106 Abs. 1 Kantonsverfassung); hierin eingeschlossen ist die Anwendung 
des autonomen Gemeinderechts. Das kantonale Gesetz gewährt relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit, und zwar in der 
Absicht, die Ordnung den Gemeinden zu überlassen, d. h. ihnen Kompetenzen für selbständige Regelungen in einem für 
den Sinn und die Funktion der Gemeindefreiheit wichtigen Bereich offen zu halten. Daraus folgt, dass sich das 
Verwaltungsgericht bei der Überprüfung gemeinderätlicher Entscheide zurückzuhalten hat; dies gilt auch bei 
Immissionsfragen - obwohl ihm dort die Ermessensüberprüfung obliegt (§ 56 Abs. 2 lit. f VRPG) - insoweit, als es bei den 
zu entscheidenden Fragen um rein lokale Anliegen und örtlich-spezifische Interessen geht und weder überörtliche 
Interessen noch überwiegende Rechtsschutzanliegen berührt werden. Die Gemeinde kann sich in solchen Fällen bei der 
Auslegung kommunalen Rechts insbesondere dort auf ihre Autonomie berufen, wo eine Regelung unbestimmt ist und 
verschiedene Auslegungsergebnisse rechtlich vertretbar erscheinen. Die kantonalen Rechtsmittelinstanzen sind hier 
gehalten, das Ergebnis der gemeinderätlichen Rechtsauslegung zu respektieren und nicht ohne Not ihre eigene 
Rechtsauffassung an die Stelle der gemeinderätlichen zu setzen. Die Autonomie der Gemeindebehörden hat jedoch auch 
in diesen Fällen dort ihre Grenzen, wo sich eine Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit Sinn und Zweck des Gesetzes 
nicht mehr vereinbaren lässt. (vgl. zum Ganzen: AGVE 1988, S. 341 f. und 368, je mit Hinweisen; VGE III/55 vom 25. 
Juni 1990 in Sachen S., S. 10 f.)

Aus den Erwägungen

Sachverhalt

Kantonales Erstaufnahmezentrum für Asylbewerber

b)
In einer reinen Wohnzone - dieser Begriff umfasst auch die Wohnzone W2D gemäss § 36 BO - ist dem Wohnen der 
klare Vorrang eingeräumt. Die Wohnnutzung kann in erster Linie als eine Reihe verschiedener Zwecke und Tätigkeiten 
beschrieben werden; zu denen etwa Erholung, Schlafen, Haus- und Heimarbeit, Essen usw. zu zählen sind (AGVE 1979, 
S. 137; Erich Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, 2. Auflage, Aarau 1985, §§ 130-33 N 4). Das 
Wohnen ist jedoch nicht allein auf den Wohnraum fixiert, obwohl diesem als "Ort der Handlung" eine Schlüsselstellung 
zukommt; für das Wohnen mitentscheidend sind vielmehr auch die Wohnstandorte und Wohnanlagen, die Siedlungs- 
und Bauformen sowie das umgebende Quartier (vgl. dazu Peter Gurtner, in: Wohnen im Jahr 2000 [Hrsg. E. Michel-Alder 
/ R. Schilling], Basel 1984, S. 109; Zimmerlin, a.a.O., §§ 130-33 N 4). Wohnen ist somit nicht nur eine sich nach Innen 
(Wohnraum) orientierende Tätigkeit, sondern hat auch eine Aussenwirkung und wird von Aussen beeinflusst. Die 
Ausübung der Wohnnutzung bedingt einerseits eine Umgebung, die frei ist von Lärm, Gerüchen und andern 
Immissionen, die das mit dem Wohnen selbst verbundene Mass überschreiten (Zimmerlin, a.a.O.). Anderseits 
kennzeichnet die Wohnzonen neben dem weitgehenden Immissionsschutz, ihrer Ausgestaltung, Lage und Bauweise 
auch die Tatsache, dass sie einen Ort menschlichen Zusammenlebens (im Sinne des Quartierlebens) darstellen und 
somit nicht zu unterschätzende soziale Bedeutung haben.

c)
Weder im Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) vom 22. Juni 1979 noch im BauG oder in der BO wird der Begriff 
der Wohnnutzung näher erläutert. Hingegen definiert Art. 2 Abs. 1 des Wohnbau- und Eigentumförderungsgesetzes 
(WEG) vom 4. Oktober 1974 Wohnungen als "Räume, die für die dauernde Unterkunft von Personen geeignet und 
bestimmt sind" (Heraushebung beigefügt). Von den eigentlichen Wohnungen werden insbesondere die Heime 
unterschieden (Art. 2 Abs. 4 WEG). Auch im Zivilgesetzbuch (Art. 23 Abs. 1) enthält der Wohnsitzbegriff das Element der 
Dauer. Es erscheint vor diesem Hintergrund insgesamt als zutreffend, von einer Wohnnutzung nur dann zu sprechen, 
wenn sie grundsätzlich auf eine gewisse Dauer ausgerichtet ist bzw. wenn die entsprechenden Räumlichkeiten dazu 
bestimmt sind, ihren Bewohnern längere Zeit zur Verfügung zu stehen, während es sich bei einem bloss 
vorübergehenden Aufenthalt von Personen in einem Hotel, hotelähnlichen Betrieb oder in einem Heim nicht um 
eigentliche Wohnnutzung handelt (vgl. Peter Schumacher, Die kantonalen Wohnraumerhaltungsgesetze, Basler Diss., 
Basel 1990, S. 52). Dies entspricht der erwähnten Bedeutung des Wohnens bzw. der Wohnung als Ort menschlichen 
Zusammenlebens nicht nur innerhalb einer Wohnung, sondern auch innerhalb eines ganzen Quartiers.

d)
In Anwendung dieser rechtlichen Vorgaben und Grundsätze ist nun zu prüfen, ob der Betrieb in einem 
Erstaufnahmezentrum mit dem so verstandenen Begriff des Wohnens übereinstimmt bzw. ob ein solches Zentrum in der 
Zone W2D der Gemeinde B. zonenkonform ist.

aa)
Soweit für das vorliegende Verfahren wesentlich, hat sich zur Frage der Asylbewerberbetreuung im Kanton Aargau 
folgendes ergeben:

aaa)
Im Rahmen der kantonalen Betreuung der zugewiesenenen Asylbewerber wird grundsätzlich unterschieden zwischen 
Erstaufnahme- und Durchgangszentren. Ein vom Bund dem Kanton zugewiesener Asylbewerber gelangt wie erwähnt 
zunächst in ein Erstaufnahmezentrum (Erw. 2 hievor). Ein Asylbewerber hält sich durchschnittlich während acht bis zehn 
Tagen in einem solchen Zentrum auf; während dieser Zeit werden die grenzsanitarische Untersuchung beendet und die 
Ausweisungsformalitäten durch die Fremdenpolizei vorgenommen, und es werden die Asylbewerber bei Bedarf mit 
Kleidung eingedeckt (Stellungnahme des Kantonalen Sozialdienstes vom 8. März 1994; Protokoll, S. 3 f.). In der Regel 
sind die Erstaufnahmezentren unter der Woche von 08.00 bis 18.00 Uhr betreut, während über das Wochenende keine 
derartige Betreuung vorgesehen ist (erwähnte Stellungnahme; Protokoll, S. 4). Der Kantonale Sozialdienst geht aber 
davon aus, dass bei einem Erstaufnahmezentrum in der in B. vorgesehenen Grösse eine durchgängige 24-
Stundenbetreuung unumgänglich wäre (erwähnte Stellungnahme; Protokoll, S. 4 und 19).

Beide heute bestehenden Erstaufnahmezentren im Kanton Aargau werden in Aarau betrieben. Das 
Erstaufnahmezentrum "Schlössli" mit einer Kapazität von 40 Plätzen befindet sich in der Zone für öffentliche Bauten und 
Anlagen und dient der Aufnahme von männlichen Asylbewerbern. Allerdings wurde dem Kanton diese Liegenschaft per 
Ende Juli 1994 gekündigt; Ersatz konnte bis anhin nicht gefunden werden. Das Erstaufnahmezentrum "Schäferwiese" 
weist eine Kapazität von 50 Personen auf, liegt in der Wohn- und Gewerbezone (WG) 5 und dient der Aufnahme von 
Frauen und Familien. (erwähnte Stellungnahme; Protokoll, S. 4 und 7)

bbb)
Auf den acht- bis zehntägigen Aufenthalt in einem Erstaufnahmezentrum folgt die Verlegung in die kommunalen 
Durchgangszentren. Jede Gemeinde ist verpflichtet, pro Einwohner 0,01 Plätze zur Verfügung zu stellen (§ 3 Abs. 1 der 
Verordnung über die Unterbringung von Asylbewerbern in der Fassung vom 29. April 1991; Protokoll, S. 5). Zum 
heutigen Zeitpunkt bestehen in ungefähr 50 aargauischen Gemeinden ein oder mehrere Durchgangszentren. Dabei 
handelt es sich um Wohnungen oder um Wohnbaracken. Etwa die Hälfte dieser Durchgangszentren befindet sich in 
reinen Wohnzonen. (Protokoll, S. 4) Die Gemeinde B. beherbergt bei einer Einwohnerzahl von knapp 3'360 rund 50 
Asylbewerber in drei Durchgangszentren (Protokoll, S. 4 f.). Dasjenige an der Strengelbacherstrasse befindet sich in der 
Zone W2D, während die Durchgangszentren an der Schürbergstrasse und an der Strählgasse in der Kernzone liegen 
(Protokoll, S. 5).

bb)
Das Verwaltungsgericht gelangt aus den folgenden Gründen zur Auffassung, dass das zu beurteilende Bauvorhaben am 
vorgesehenen Standort nicht zonenkonform ist:

aaa)
Dagegen spricht zunächst einmal die Bewohnerdichte. Wenn die Wohnzone W2D Einfamilienhäuser und kleinere 
Mehrfamilienhäuser bis zu vier Wohnungen zulassen will (§ 36 BO), so rechnet sie pro Baukörper mit durchschnittlich 
höchstens etwa 20 Bewohnern. Das geplante Erstaufnahmezentrum bietet demgegenüber die zwei- bis dreifache 
Kapazität. Selbst bei einer vollständigen Überbauung der Parzelle Nr. 2540 mit Einfamilienhäusern und kleineren 
Mehrfamilienhäusern würde nach Ansicht des Fachrichters - der sich auch die übrigen Richter anschliessen - eine 
Bewohnerzahl von 50 bis 60 Personen kaum überschritten. Schon die durch das Bauvorhaben bewirkte "Übernutzung" 
hätte zweifellos erhöhte Lärmemissionen zur Folge, welche der Bauordnungsgeber offensichtlich ausschliessen wollte; 
eine derartige Massierung von Menschen auf relativ kleinem Raum widerspricht dem Zonenzweck.

bbb)
Zu diesem quantitativen Moment hinzu kommt ein qualitatives. Es lässt sich nämlich nicht bestreiten, dass ein derartiges 
Erstaufnahmezentrums auch von der Art des Betriebs her mit einer herkömmlichen Wohnnutzung nur wenig gemeinsam 
hat. Mit dem Begriff des Wohnens verbinden sich üblicherweise die Vorstellungen von Sesshaftigkeit, Ruhe, Beständigkeit 
usw. (vgl. auch lit. c hievor). In einem Erstaufnahmezentrum herrscht demgegenüber Betriebsamkeit vor, bedingt 
einerseits durch die kurzen "Umschlagszeiten" und den starken personellen Wechsel, anderseits durch die erforderlichen 
Betreuungsaktivitäten (lit. aa/aaa hievor). Derartige Nutzungen stellen in reinen Wohnzonen Fremdkörper dar. Dass in 
einem Erstaufnahmezentrum in erster Linie gegessen, geschlafen usw. wird, vermag hieran nichts zu ändern. Es fehlt 
grundsätzlich an der Voraussetzung des dauernden Aufenthalts. Der Betrieb in einem Erstaufnahmezentrum ist eher 
einem Heim oder einem Hotel als einer eigentlichen Wohnnutzung im umschriebenen Sinne vergleichbar; das 
Baudepartement hat denn auch einen hotelähnlichen Pensionsbetrieb in einer Zone für Ein- und Zweifamilienhäuser als 
nicht zonenkonform erachtet (vgl. AGVE 1984, S. 697 ff.).

e)
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Erstaufnahmezentren für Asylbewerber sowohl unter quantitativen als 
insbesondere auch unter qualitativen Aspekten nicht in eine reine Wohnzone gehören. Es gibt andere Zonen - so auch in 
B. - , bei welchen dieses rechtliche Hindernis nicht besteht, namentlich etwa die Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen 
(Erw. 2 hievor). Ein gegenteiliger Entscheid trüge dem erkennbaren Willen des Zonenordnungsgebers nicht gebührend 
Rechnung, zumal den rechtsanwendenden Organen der Gemeinde bei derartigen Fragen ein - von den 
Rechtsmittelinstanzen zu respektierender - Beurteilungsspielraum zugebilligt werden muss, wenn wie hier das Ergebnis 
der Auslegung einleuchtet (lit. a hievor). Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen.

Anlässlich der verwaltungsgerichtlichen Augenscheinsverhandlung haben die Vertreter des Beschwerdeführers mehrmals 
angedeutet, sie wären allenfalls bereit, sich vorerst auf eine Atriumbaute zu beschränken und mit dem Bau der zweiten 
zuzuwarten, bis erste Betriebserfahrungen gesammelt worden seien (Protokoll, S. 9 und 19). Den negativen Entscheid 
des Verwaltungsgerichts vermöchte eine solche Projektänderung indessen nicht zu beeinflussen, da ein 
Erstaufnahmezentrum wie erwähnt schon von der Art und Weise des Betriebs her zonenwidrig erscheint (lit. d/bb/bbb 
hievor)."

Entscheid des Verwaltungsgerichts (III/14) vom 14.03.1994 in Sachen Gesundheitsdepartement Kt. AG (Sozialdienst)