# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ec428e2b-de7e-52ff-bf0e-577ece79e4ef
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2000-06-22
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 22.06.2000  VB.1999.00340
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-1999-00340_2000-06-22.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.1999.00340	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 22.06.2000
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Nutzungsplanung

	
Nichtgenehmigung einer Neueinzonung in einer Flughafenanrainergemeinde infolge der Lärmbelastung:

Kognition des Verwaltungsgerichts: Die nach kantonalem Recht beschränkte Kognition wird durch das Raumplanungsgesetz zu einer Ermessenskontrolle erweitert, wobei sich das Gericht eine gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung regierungsrätlicher Genehmigungsbeschlüsse auferlegt (E. 3a).
Keine Beurteilung der bundesrechtlichen Lärmvorschriften. Soweit in einem Bundesgesetz geregelt, sind sie verbindlich; soweit auf Verordnungsstufe geregelt, ist keine Rüge ersichtlich, die zu einer näheren Prüfung veranlassen würde (E. 4a).
Da der massgebliche Planungswert gemäss Lärmschutzverordnung überschritten wird, ist eine Neueinzonung unzulässig (E. 4b).
Grundlagen zur Beurteilung der Aussenlärmimmissionen ortsfester Anlagen (E. 4c/aa). Keine unzulässige Vorwirkung, da geändertes Umweltschutzrecht sofort anzuwenden ist (E. 4c/bb). Weil bei Fluglärm durch bauliche oder andere Massnahme die Einhaltung der Planungswerte nicht herbeigeführt werden kann, ist auch aus diesem Grund eine Neueinzonung unzulässig (E. 4d).
Die Nichteinzonung verstösst im konkreten Fall nicht gegen den Vertrauensschutz und ist auch nicht unverhältnismässig (E. 5).
Kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht, da fraglich ist, ob der angeführte Fall einer genehmigten Neueinzonung tatsächlich vergleichbar ist, und die Behörden gewillt sind, die richtige Rechtsanwendung durchzusetzen (E. 6).

			 	
				Stichworte:
	
						EINZONUNG
GLEICHBEHANDLUNG IM UNRECHT
KOGNITION
LÄRM
LÄRMSCHUTZ
NUTZUNGSPLAN
PLANUNGSWERT
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSSCHUTZ
VORWIRKUNG
ZONENPLAN

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 191 BV
Art. 39 lit. I LSV
Art. 40 LSV
Art. 33 lit. III/a RPG
Art. 15 USG
Art. 24 USG
§ 50 VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

I. Am 2. September 1998 beschloss die
Gemeindeversammlung Niederhasli eine Revision der kommuna­len Richt- und
Nutzungsplanung. Der Gemeinderat Niederhasli ersuchte den Regierungsrat am
1. März 1999 um Genehmigung der Vorlage. Am 8. September 1999
genehmigte der Regierungsrat die Änderung der Richt- und Nutzungs­planung unter
einem hier nicht mehr interessierenden Vorbehalt betreffend den Richtplan
Siedlung und Landschaft (vgl. VGr, 2. März 2000, VB.1999.00321). Beim
Nutzungsplan nahm der Regierungsrat die Neueinzonung des Gebiets Bergstrasse in
Nassenwil von der Genehmi­gung aus.

 

II. Gegen diese Nichtgenehmigung haben die
betroffenen Grundeigentümer, die Er­bengemeinschaft E, bestehend aus A,
B und C, am 28. Oktober 1999 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht erhoben. Sie beantragen, Dispositiv Ziffer III des
angefochtenen Beschlusses sei aufzuhe­ben und der Regierungsrat sei einzuladen,
auch die Einzonung des Gebietes Bergstrasse in Nassenwil zu genehmigen, alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

 

Der Gemeinderat Niederhasli ersuchte am
11. November 1999 um Gutheissung der Beschwerde. Mit Eingabe vom
2. Dezember 1999 schloss die Baudirektion für den Regie­rungsrat auf die
Abweisung der Beschwerde.

 

Die Ausführungen der Parteien werden, soweit
erforderlich, in den nachfolgenden Er­wägungen wiedergegeben.

 

III. Der Präsident der 3. Abteilung
sistierte am 13. Januar 2000 das Verfahren bis zum Erlass der revidierten
Lärmschutz-Verordnung. 

 

 

Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

 

 

1. a) Gemäss den §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechts­pflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997
(VRG) und § 329 des Planungs‑ und Bau­gesetz vom 7. September
1975 (PBG) ist vorliegend die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zuläs­sig
(vgl. BEZ 1999 Nr. 23). Die Beschwerdeführenden sind als betroffene
Grundeigentü­mer gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG
ohne weiteres zur Beschwerdeerhe­bung legitimiert. Auf die rechtzeitig und
formrichtig eingereichte Beschwerde ist grund­sätzlich einzutreten.

 

b) Nachdem der Bundesrat am 12. April
2000 die seit langem in Aussicht gestellte Änderung der Lärmschutz-Verordnung
beschlossen hat, mit welcher Belastungsgrenzwerte für den Lärm von zivilen
Flugplätzen einschliesslich der Landesflughäfen festgesetzt wer­den, und
nachdem diese Änderung, die der Bundesrat bereits auf den 1. Mai 2000 in
Kraft gesetzt hat, nun mit etwelcher Verspätung auch amtlich publiziert worden
ist (AS 2000, 1388), steht einem Entscheid in der Sache nichts mehr
entgegen, und die Sistierung ist damit hinfällig geworden.

 

2. Weil die Akten über die örtlichen
Verhältnisse hinreichend Aufschluss geben, ist von der Durchführung des
beantragten Augenscheins abzusehen (vgl. RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995
Nr. 32, mit Hinweisen auf Gerichtspraxis und Lehre). 

 

3. a) Erlass und Änderung kommunaler
Zonenpläne werden von der Baudirektion bzw. vom Regierungsrat im
Genehmigungsverfahren (Art. 26 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979
über die Raumplanung [RPG; SR 700]; § 89 in Verbindung mit § 2
lit. a und b PBG) auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und
Angemessenheit ge­prüft (§ 5 Abs. 1 PBG). Gemäss ei­nem
Kreisschreiben der Baudirektion an die Gemein­den über die Genehmigungspraxis
nach dem Planungs‑ und Baugesetz vom 1. Juni 1980 wird zwischen
voller, abge­schwäch­ter und beschränkter Prüfung unterschieden. Nut­zungspläne
unter­stehen einer umfassenden Rechtskontrolle, die nur durch die Zurückhal­tung
einge­schränkt wird, die beachtet werden muss, wenn bei der Auslegung
unbestimmter Rechts­be­grif­fe die Würdigung örtlicher Verhältnisse Gegenstand
der Überprüfung bildet. Hin­sicht­lich Zweckmäs­sigkeit und Angemessenheit
unterliegen Nutzungspläne einer vol­len Über­prü­fung, soweit förmlich aus­gewiesene
überörtliche Interessen berührt werden; im Übrigen greift nur eine abge­schwäch­te
Überprüfung ein, welche lediglich dann zu einer Verwei­ge­rung der Genehmi­gung
führt, wenn die Unzweckmässigkeit oder die Un­angemessenheit of­fensichtlich
ist (Walter Hal­ler/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau‑ und Umweltrecht,
3. A., Zürich 1999, N. 424).

 

Die Überprüfungsbefugnis des
Verwaltungsgerichts wäre an sich nach kantonaler Ord­nung auf Rechtskontrolle
beschränkt; es dürfte den Nichtgenehmigungsbeschluss des Re­gierungsrats nur
umstossen, wenn er sich als rechtsfehlerhaft erwiese (§ 50 VRG) oder auf
einer ungenügenden Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts beruhte
(§ 51 VRG). Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG gebietet zusätzlich
eine Ermessenskontrolle, schliesst jedoch nicht aus, dass auch das
Verwaltungsgericht die vom Regierungsrat als Genehmi­gungsbehörde geübte
Zurückhaltung beachtet (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22).

 

b) Der Regierungsrat hat im angefochtenen
Entscheid erwogen, gemäss den Unter­suchungen, die im Hinblick auf die
Rahmenkonzession 5. Bauetappe Flughafen Zürich durchgeführt wurden, würden
im Ortsteil Nassenwil im Jahr 2010 sowohl die Planungs­werte als auch die
Immissionsgrenzwerte für die Empfindlichkeitsstufe (ES) II überschrit­ten.
Die fragliche Neueinzonung oder Neuerschliessung verstosse daher gegen
Art. 29 und 30 LSV und könne nicht genehmigt werden.

 

Zu prüfen ist daher im Folgenden, ob die
umstrittene Einzonung entsprechend der Auffassung der Genehmigungsinstanz gegen
übergeordnetes Recht verstösst.

 

4. Gemäss Art. 24 Abs. 1 USG dürfen
neue Bauzonen für Wohngebäude oder an­dere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt
von Personen dienen, nur in Gebieten vorgese­hen werden, in denen die
Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten oder in denen diese Werte
durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden
können. Die Umzonung von Bauzonen gilt nicht als Ausscheidung neuer Bauzo­nen.

 

a) Unbegründet ist die Beschwerde insoweit,
als darin die Tauglichkeit der gemäss dem Umweltschutzgesetz vom
7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) und der Lärmschutz-Verordnung vom
15. Dezember 1986 (SR 814.41) vorzunehmenden Beurteilung von Lärm,
namentlich der geltenden Lärmgrenzwerte, in Frage gestellt wird. Das
Umweltschutzgesetz ist für die Gerichte verbindlich (Art. 191 der
Bundesverfassung [BV]. Eine akzessorische Prüfung von Verordnungsrecht ist
grundsätzlich möglich. Die Beschwerdeführenden brin­gen indessen nichts vor,
was eine solche Prüfung als angezeigt erscheinen liesse. Nament­lich kann
vorliegend offen bleiben, ob die neuen von Bundesrat festgesetzten Belastungs­grenzwerte
den Kriterien des Umweltschutzgesetzes hinreichend Rechnung tragen.

 

b) Wie auch die Beschwerdeführenden nicht in
Abrede stellen, weist das streitbe­troffene Gebiet eine massgebliche Belastung
durch Fluglärm, ausgedrückt als Lrt, von etwa 61 dB(A) auf; der
Leq liegt bei 63 dB(A). Der massgebliche Planungswert gemäss
Ziff. 221 des revidierten Anhangs 5 LSV beträgt 57 dB(A) und
wird daher deutlich überschritten. Die Ausführungen der Beschwerdeführer zu den
regierungsrätlichen Anträgen im Verfah­ren der LSV-Revision – für einen
höheren Planungswert oder andere Erleichterungen zur Füllung von Baulücken in
lärmbelasteten Gebieten – sind hinfällig geworden, nachdem der Bundesrat
über die Revision entschieden hat. Angesichts der klaren Überschreitung des
massgeblichen Planungswertes ist die Einzonung in Nassenwil kraft Art. 24
Abs. 1 USG unzulässig.

 

c) Zu Unrecht machen die Beschwerdeführenden
geltend, die angefochtene Nicht­genehmigung, die vor der Änderung der
Lärmschutz-Verordnung erging, laufe auf eine unzulässige Vorwirkung neuen
Rechts hinaus. 

 

aa) Gemäss Art. 40 Abs. 1 LSV
beurteilt die Vollzugsbehörde die Aussenlärmim­missionen ortsfester Anlagen
anhand der Belastungsgrenzwerte nach den Anhängen 3 ff. Fehlen
Belastungsgrenzwerte, so beurteilt die Vollzugsbehörde die Lärmimmissionen nach
Art. 15 USG, wobei sie auch die Artikel 19 und 23 USG
berücksichtigt (Art. 40 Abs. 3 LSV). Die Beurteilung ist mit anderen
Worten in direkter Anwendung der Kriterien für die Festlegung der
Immissionsgrenzwerte sowie der Alarm- und Planungswerte vorzunehmen. Schon vor
Erlass des revidierten Anhangs 5 LSV hatte daher der Regierungsrat im
Plange­nehmigungsverfahren zu prüfen, ob neu ausgeschiedene Bauzonen den
Anforderungen von Art. 24 Abs. 1 USG genügten. Eine unzulässige
Vorwirkung von noch nicht erlassenem Verordnungsrecht kann darin nicht erblickt
werden. Nichts deutet im Übrigen darauf hin, dass diese Prüfung vor Erlass der
Belastungsgrenzwerte für den Lärm von zivilen Flugplät­zen einschliesslich der
Landesflughäfen im Sinne der Anträge der Beschwerdeführenden hätte ausgehen
müssen. Der Rückgriff auf Entwürfe, namentlich auf die Vorschläge der für die
Erarbeitung der verschiedenen Lärmgrenzwerte eingesetzten Lärmschutz-Kommission
des Bundes, entspricht vielmehr gängiger und anerkannter Praxis.

 

bb) Überdies ist daran zu erinnern, dass nach
mehrfach bestätigter Praxis des Bun­desgerichts neues bzw. geändertes
Umweltschutzrecht um der öffentlichen Ordnung willen sofort, das heisst auch in
laufenden gerichtlichen Überprüfungsverfahren, anzuwenden ist (BGE 125
II 591 E. 5e/aa mit Hinweisen, 120 Ib 233 E. 3a, 112
Ib 39 E. 1c). Entsprechend dieser Praxis hat das Verwaltungsgericht
den geänderten bzw. ergänzten Anhang 5 LSV auf den vorliegenden Fall
anzuwenden.

 

d) Trotz an sich überschrittener
Planungswerte kommt die Ausscheidung neuer Bauzonen dann in Frage, wenn die
Planungswerte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen
eingehalten werden können (Art. 24 Abs. 1 USG). Mit derartigen Massnahmen
soll sichergestellt werden, dass der Lärmpegel jedenfalls an den offenen Fen­stern
der lärmempfindlichen Räume eingehalten ist (vgl. Art. 39 Abs. 1 LSV). Wie die Baudirektion mit Recht einwendet, sind
solche Massnahmen gegenüber Fluglärm praktisch nicht möglich. Im
streitbetroffenen Nutzungsplan fehlt es denn auch nicht von ungefähr an
Vorschriften, welche die Einhaltung der Planungswerte gewährleisten. Ohne
solche ver­bindlichen Vorschriften bzw. Massnahmen ist die Einzonung nicht
bewilligungsfähig (RB 1998 Nr. 104, ausführlicher in URP 1998
S. 684). Nebenbei bemerkt, ist es entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführenden gewiss nicht Sache der Genehmigungsbehörde, erst­instanzlich
zu prüfen, ob solche Möglichkeiten gegeben seien. Die Nichtgenehmigung ist auch
unter diesem Gesichtspunkt nicht zu beanstanden.

 

5. Die Beschwerdeführenden machen geltend,
die Nichteinzonung verstosse gegen die Prinzipien der Verhältnismässigkeit und
des Vertrauensschutzes. Sie machen geltend, die Einzonung sei bereits 1967
vorgesehen gewesen. Sie sei damals unterblieben, um die Bautätigkeit nicht zu
überhitzen. In der Folge sei der Initiant der Überbauung, der Vater der
Beschwerdeführenden, erkrankt und habe sein Werk nicht mehr weiterführen
können. 

 

a) Grundsätzlich kann kein Eigentümer
verlangen, dass sein Grundstück im Rah­men einer Nutzungsplanrevision neu der
Bauzone zugewiesen wird. Ein Einzonungsan­spruch ist immerhin denkbar, wenn
eine Baulücke betroffen ist, die so stark von der beste­henden Überbauung
geprägt ist, dass sinnvollerweise nur ihre Aufnahme in die Bauzone in Frage
kommt (vgl. BGr, 3. Februar 1995, ZBl 97/1996 S. 272
E. 7c/aa, mit Hinweisen). Ein solcher Einzonungsanspruch kann aber nicht
bestehen, wenn die Einzonung wie vor­liegend gegen übergeordnetes Recht verstossen
würde. Im Übrigen befinden sich die am Siedlungsrand liegenden Grundstücke der
Beschwerdeführenden klarerweise nicht in einer Baulücke, bei der raumplanerisch
einzig die Zuweisung zur Bauzone sinnvoll erscheint. – Ferner kann
Gesichtspunkten der Vorgeschichte, d.h. vertrauensbegründenden Massnah­men der
Behörden, bei der Interessenabwägung im Rahmen der ordentlichen Planung ein so
grosses Gewicht zukommen, dass daraus beim Erlass – bzw. der
Änderung – eines bun­desrechtskonformen Zonenplans eine Pflicht zur
Zuweisung des betreffenden Landes zur Bauzone resultiert (BGr, a.a.O.
E. 7c/cc; BGE 119 Ib 124 E. 4c/aa, 229 E. 3d, je mit
Hin­weisen). Aus den 1967 gegebenen Umständen kann heute ein solcher Anspruch
von vorn­herein nicht abgeleitet werden, haben sich doch seither die
rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse grundlegend geändert. Einerseits
liegen hinsichtlich der Raumplanung kon­zeptionell neue rechtliche Grundlagen
in Form der eidgenössischen Raumplanungsgesetzes und der einschlägigen kantonalen
Gesetzgebung vor, anderseits hat sich die Belastungssi­tuation, namentlich
durch die ungeahnte Entwicklung des Flughafens, seither markant ver­ändert. Ein
Einzonungsanspruch aus Gründen des Vertrauensschutzes ist ohne weiteres zu
verneinen.

 

b) Dass die Nichteinzonung unverhältnismässig
sei, begründen die Beschwerdefüh­renden allein damit, dass einzig die Einzonung
ihnen gestatten würde, die durch ihren Va­ter getätigten
Erschliessungsinvestitionen doch noch sinnvoll nutzen zu können. Die in den
Sechzigerjahren vorgenommenen Erschliessungsarbeiten erwiesen sich aber nicht
als nutzlos. Sie dienten bzw. dienen – wie die Beschwerdeführenden selber
ausführen – der Nutzung der Fläche südlich der Bergstrasse. Dieses Gebiet
ist heute der Wohnzone E2 zu­gewiesen und mit Einfamilienhäuser überbaut. Die
Argumentation der Beschwerdeführen­den wiederholt im Übrigen lediglich die Rüge
des enttäuschten Vertrauens, mit welcher sie wie erwähnt nicht durchdringen.

 

6. Schliesslich machen die
Beschwerdeführenden geltend, der angefochtene Be­schluss verstosse gegen das
verfassungsmässige Gebot der Rechtsgleichheit. Mit derselben Zonenplanrevision
vom 2. September 1998 seien drei Grundstücke an der Zürichstrasse in
Oberhasli der Wohnzone E2 zugewiesen worden, unter Zuordnung der ES II.
Diese Einzo­nung sei anstandslos genehmigt worden, obwohl dieses Gebiet stärker
mit Lärm belastet sei als jenes der Beschwerdeführenden.  

 

Richtig betrachtet, machen die
Beschwerdeführenden eine so genannte Gleichbe­handlung im Unrecht geltend. Der
Umstand, dass das Gesetz in einigen Fällen nicht oder nicht richtig angewendet
worden ist, gibt indessen dem Bürger grundsätzlich keinen An­spruch darauf,
ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Das gilt allerdings nur,
wenn lediglich in einem oder in einigen wenigen Fällen eine vom Gesetz
abweichende Behandlung dargetan ist. Wenn es dagegen die Behörden ablehnen, die
in andern Fällen geübte Praxis aufzugeben, kann der Bürger verlangen, dass die
gesetzwidrige Begünsti­gung, die dem Dritten zuteil wird, auch ihm gewährt
werde. Andererseits können dem aus­nahmsweise einzuräumenden Anspruch auf
Behandlung in Abweichung vom Gesetz ge­wichtige öffentliche Interessen oder das
berechtigte Interesse eines privaten Dritten an ge­setzmässiger Rechtsanwendung
entgegenstehen; hierüber ist im Einzelfall im Rahmen ei­ner Interessenabwägung
zu entscheiden (BGE 123 II 248 E. 3c mit Hinweisen).

 

Vorliegend ist zweifelhaft, ob überhaupt
vergleichbare Verhältnisse vorliegen. Dem Bericht vom
7. Juli/10. September 1998 zur Änderung des kommunalen Nutzungsplans 
ist zu entnehmen, dass die überbauten Liegenschaften an der Zürcherstrasse
Bestandteil des Bahnhofquartiers Oberglatt bilden und dass die Einzonung die
Liegenschaften vom Aus­nahmerecht in der Landwirtschaftszone in ein ihrer
Nutzung entsprechendes ordentliches Zonenregime überführen sollte. Selbst wenn
aber die Einzonung als rechtlich fragwürdig angesehen werden müsste, weil nicht
nur eine bestehende Überbauung sanktioniert, son­dern trotz überschrittener Planungswerte
eine erhebliche zusätzliche Baumöglichkeit ge­schaffen worden wäre – was
dahingestellt bleiben kann –, so liegen doch keine Hinweise darauf vor,
dass die kantonalen Genehmigungsinstanzen systematisch eine rechtswidrige
Genehmigungspraxis üben. Im Gegenteil legt die Baudirektion in der
Beschwerdeantwort dar, dass sie bei Nichteinhaltung der Planungswerte im
Genehmigungsverfahren für Neu­einzonungen und Quartierpläne dem Regierungsrat
eine Nichtgenehmigung wird beantra­gen müssen. Daher können die
Beschwerdeführenden auch unter dem Titel der Rechts­gleichheit keine
rechtswidrige Behandlung beanspruchen.

 

...

 

Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:

 

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

 

...