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**Case Identifier:** 1a880b2e-37e2-5d6c-a70e-06c650c3134a
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2007-02-26
**Language:** de
**Title:** Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (1987-2017) Bundesrat 26.02.2007 150000041
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_VB/CH_VB_008_150000041_2007-02-26.pdf

## Full Text

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 9 
 

2007.2 (S. 9–75) 
Verfassungsmässigkeit des Entwicklungsschrittes 2008/11 der 
Schweizer Armee 
 
Lienhard Andreas, Prof. Dr. iur., Extraordinarius für Staats- und Verwaltungsrecht, 
Institut für öffentliches Recht, Universität Bern 
Häsler Philipp, Dr. iur., Bern 
 
Gutachten vom 26. Februar 2007 zuhanden des Eidgenössischen Departe-
ments für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) 
 
 
Stichwörter: Landesverteidigung; Verteidigungsauftrag (der Armee); Raumsicherung; Aufwuchs (Ar-
mee); Entwicklungsschritt 2008/11 (der Armee) 
 
Mots clés: Défense nationale; mission de défense (de l’armée); sûreté sectorielle; noyaux de montée 
en puissance (de l’armée); étape de développement 2008/2011 (de l’armée) 
 
Termini chiave: Difesa nazionale; missione di difesa (dell'esercito); sicurezza del territorio; potenzia-
mento (dell'esercito); fase di sviluppo dell'esercito 2008/11 
 
 
Regeste: Der Verfassungsauftrag der Armee gemäss Art. 58 Abs. 2 BV und die Anforderungen an 
seine Umsetzung 

 
1. Art. 58 BV enthält einen verbindlichen (Verteidigungs-)Auftrag, der durch die zuständigen 

Behörden – in erster Linie durch den Gesetzgeber – umgesetzt werden muss. Wie dies 
geschieht, ist insbesondere durch Auslegung des verfassungsmässigen Auftrags festzule-
gen. 

 
2. Die Verteidigung richtet sich nach der Bedrohung. Der Verteidigungsbegriff kann sich da-

her mit der Veränderung einer Bedrohungslage dynamisch weiterentwickeln und der Ge-
setzgeber kann den Begriff zeit- und bedrohungsgerecht konkretisieren. 

 
3. Der Verteidigungsauftrag in Friedenszeiten wird erfüllt, wenn alles Erforderliche unter-

nommen wird, um im Falle einer gewaltsamen Bedrohung strategischen Ausmasses das 
militärische Mittel entgegensetzen zu können.  

 
4. Er verlangt hingegen nicht, dass die Armee in jedem Zeitpunkt in der Lage sein muss, eine 

Verteidigungsoperation gegen einen konventionellen kriegerischen Angriff durchführen zu 
können. 

 
Beurteilung des Entwicklungsschritts 2008/11 
 

5. Mit dem Entwicklungsschritt 2008/11 will der Bundesrat die Kapazitäten der Armee von der 
Verteidigung gegen konventionelle Angriffe hin zur Raumsicherung und  den subsidiären 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 10 
 

Einsätzen der Armee verlagern.  
 

6. Damit geht eine Reduktion der auf die Abwehr ausgerichteten Mittel der Armee einher. Die 
verbleibenden Verbände sollen sog. Aufwuchskerne bilden, welche die Kompetenz zur 
Abwehr eines militärischen Angriffs erhalten und weiterentwickeln.  

 
7. Ein solches Aufwuchskonzept ist zulässig, soweit es eine strategische Bedrohungsanalyse 

und Frühwarnung institutionalisiert, den Aufwuchs in den Bereichen Organisation, Material 
und Personal plant und den Erhalt des militärischen Denkens und Handelns gewährleistet. 

 
8. Der Entwicklungsschritt 2008/11 bewegt sich in diesem aufgezeigten Rahmen und ist da-

her verfassungskonform. 
 
Regeste: Constitutionnalité de l’étape de développement 2008/11 de l’armée suisse. Mission de 
l’armée, art. 58, al. 2, Cst., et conditions de concrétisation de la mission   

 
1. L’art. 58 Cst. contient une mission (de défense) contraignante, qui doit être concrétisée par 

les autorités compétentes - en particulier par le législateur. Son exécution doit notamment 
être fixée par l’interprétation de la mission constitutionnelle. 

 
2. La défense est fonction de la menace. Ainsi, tout comme la situation de la menace, la no-

tion de défense peut se développer de manière dynamique et le législateur peut adapter la 
mission conformément au facteur temps et à celui de la menace.  

 
3. En temps de paix, la mission de défense est accomplie lorsque tout est entrepris pour op-

poser des moyens militaires à une menace violente de portée stratégique. 
 
4. En revanche, la mission n’exige pas que l’armée soit toujours en mesure de mener une 

opération de défense contre une attaque conventionnelle dans un contexte de guerre.   
 
Evaluation de l’étape de développement 2008/11 
 

5. Par l’étape de développement 2008/11, le Conseil fédéral veut transférer les capacités de 
défense de l’armée contre une attaque conventionnelle vers la sûreté sectorielle et les en-
gagements subsidiaires.   

 
6. Cette situation implique une réduction des moyens militaires destinés à la défense. Les 

formations qui subsistent constitueront des noyaux de montée en puissance, qui maintien-
dront et développeront les compétences de défense en cas d’attaque militaire.   

 
7. Le concept de montée en puissance est admissible dans la mesure où il institutionnalise 

une analyse stratégique de la menace et une alerte précoce, qu’il planifie la montée en 
puissance dans les domaines de l’organisation, du matériel et du personnel, et qu’il garan-
tisse la pérennité de la réflexion et de l’action militaires.  

 
8. L’étape de développement 2008/11 se situe dans le contexte mentionné et, dès lors, elle 

est conforme à la Constitution.  

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Regesti: Conformità alla Costituzione della fase di sviluppo dell'esercito 2008/11. La missione costitu-
zionale dell'esercito giusta l'articolo 58 capoverso 2 della Costituzione federale e i presupposti per la 
sua attuazione  

 
1. L'articolo 58 della Costituzione federale stabilisce una missione (di difesa) vincolante, la 

quale deve essere attuata dalle autorità competenti, in primo luogo dal legislatore. Le mo-
dalità devono essere definite segnatamente mediante l'interpretazione della missione costi-
tuzionale. 

 
2. La difesa è orientata alla minaccia. Il concetto di «difesa» può pertanto evolvere dinami-

camente con il mutamento della minaccia e il legislatore può concretizzare detto concetto 
al momento opportuno e in maniera adeguata alla minaccia.  

 
3. In tempo di pace, la missione di difesa è adempiuta quando sono intrapresi tutti gli sforzi 

necessari per poter impiegare i mezzi militari nel caso di una minaccia violenta di portata 
strategica.  

 
4. Per contro, la missione di difesa non implica che l'esercito debba essere in grado di ese-

guire in qualsiasi momento un'operazione difensiva contro un attacco bellico convenziona-
le.  

 
Valutazione della fase di sviluppo dell'esercito 2008/11 
 

5. Con la fase di sviluppo dell'esercito 2008/11, il Consiglio federale intende spostare l'orien-
tamento fondamentale delle capacità dell'esercito dalla difesa contro attacchi convenzionali 
alla sicurezza del territorio e agli impieghi sussidiari.  

 
6. A ciò si accompagna una riduzione dei mezzi dell'esercito orientati alla difesa. Le forma-

zioni restanti costituiranno dei cosiddetti nuclei di potenziamento, i quali manterranno e svi-
lupperanno ulteriormente la competenza per la difesa da un attacco militare.  

 
7. Un simile concetto di potenziamento è ammesso nella misura in cui istituzionalizza un'ana-

lisi della minaccia strategica e l'allarme tempestivo, pianifica il potenziamento nei settori 
«organizzazione», «materiale» e «personale» e garantisce il mantenimento del know how 
militare.  

8. La fase di sviluppo dell'esercito 2008/11 avviene nel quadro summenzionato ed è pertanto 
conforme alla Costituzione.  

 
 
Rechtliche Grundlagen: Art. 57, 58 (insbes. Abs. 2) BV (SR 101) 

 
Base juridique: Art. 57, 58 (en particulier al. 2) Cst. (RS 101) 

 
Base giuridico: Art. 57, 58 (particolarmente cpv.. 2) Cost. (RS 101) 
 
 

Gutachten 
 

 

 
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Inhalt 

Einleitung 
1. Ausgangslage 
2. Gutachterfrage 
3. Situierung und Abgrenzung 

I. Sicherheitspolitischer und verfassungsrechtlicher Rahmen der Armee 
1. Sicherheitspolitik 

a) Sicherheitspolitischer Bericht 2000 
b) Armee XXI 
c) Entwicklungsschritt 2008/11 

2. Armeeorganisation 
a) Grundsatz: Organisationskompetenz des Bundesrates 
b) Ausnahme: Armeeorganisation als Parlamentsverordnung 
c) Umsetzung auf Verordnungsstufe 

3. Finanzhaushalt 
a) Zuständigkeiten 
b) Militärische Ausgaben 
c) Sparprogramme und Ausgabenplafonierung 

II. Aufgaben der Armee 
1. Aufgabennormen der Bundesverfassung 

a) Begriff und Arten 
b) Auslegung 
c) Umsetzung 
d) Rechtsfolgen mangelhafter Umsetzung 

2. Armeerelevante Normen der Bundesverfassung 
a) Art. 57 BV Sicherheit 
b) Aufgaben von Bund und Kantonen im Bereich der inneren Sicherheit 
c) Art. 58 BV Armee 
d) Weitere armeerelevante Verfassungsbestimmungen (Art. 2, 60, 168, 185 BV) 

3. Art. 58 Abs. 2 BV als Verfassungsnorm zu den Aufgaben der Armee 
a) Wortlaut und Entstehung 
b) Teilaufträge und deren Rangordnung 
c) Bindungswirkung und Umsetzung 

III. Der Verteidigungsauftrag insbesondere 
1. Verfassungsrechtlicher Inhalt des Verteidigungsauftrags 

a) Entstehung und Deutung von Art. 58 Abs. 2 Satz 1 BV 
b) Verteidigungsbegriffe 
c) Situierung und verwandte Begriffe 

2. Begriff der Verteidigung gemäss Art. 58 Abs. 2 BV 
a) Historische Auslegung 

Gutachten 
 

 

 
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b) Grammatikalische Auslegung 
c) Systematische Auslegung 
d) Geltungszeitliche und teleologische Auslegung 
e) Versuch einer Definition 
f) Zwischenergebnis 

3. Verfassungsrechtliche Richtlinien zur Erfüllung des Verteidigungsauftrags 
a) Positiv: Bedrohungsanalyse, Bereitstellung der Mittel zur Verteidigung, Fähigkeit zur 

Verteidigung 
b) Negativ: Keine Fähigkeit zur Verteidigung aus dem Stand 
c) Aspekt der autonomen Verteidigung 

IV. Entwicklungsschritt 2008/11 
1. Eckwerte des Entwicklungsschrittes 2008/11 

a) Keine neue Armeereform 
b) Gewichtsverlagerung zur Raumsicherung 
c) Verteidigungskompetenz und Aufwuchs 

2. Gewichtsverlagerung zur Raumsicherung 
a) Zum Begriff der Raumsicherung 
b) Subsidiäre Einsätze und Raumsicherung mit Berührungsfläche zur kantonalen 

Polizeihoheit 
c) Raumsicherung im Grenzbereich zwischen dem Recht in besonderen Lagen und 

dem Recht in ausserordentlichen Lagen 
d) Umsetzung durch den Entwicklungsschritt 2008/11 

3. Verteidigungskompetenz und Aufwuchs 
a) Zu den Begriffen Verteidigungskompetenz und Aufwuchs 
b) Verfassungsrechtliche Richtlinien zur Verteidigungsfähigkeit 
c) Verfassungsrechtliche Richtlinien zu einem Aufwuchskonzept 
d) Umsetzung durch den Entwicklungsschritt 2008/11 

V. Zusammenfassende Würdigung und Beantwortung der Gutachterfragen 
1. Der Verfassungsauftrag der Armee gemäss Art. 58 Abs. 2 BV 
2. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Umsetzung eines Verfassungs-

auftrags 
3. Inhalt des verfassungsmässigen Verteidigungsauftrags der Armee 
4. Umsetzung des verfassungsmässigen Verteidigungsauftrags der Armee 
5. Umsetzung durch den Entwicklungsschritt 2008/11 der Schweizer Armee 
6. Beantwortung der Gutachterfrage 

Literatur 

Amtliche Veröffentlichungen 

Abkürzungen 

Gutachten 
 

 

 
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Einleitung 
 
1. Ausgangslage 
Der Bundesrat hat mit Botschaft vom 31. Mai 2006 eine Revision der Verordnung der Bundesver-
sammlung über die Organisation der Armee (AO) und eine Änderung des Bundesgesetzes über 
Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes vorgeschlagen1. Diese Rechtsetzungsvor-
haben dienen der rechtlichen Umsetzung des Entwicklungsschrittes 2008/11 der Armee. 
 
Der Entwicklungsschritt 2008/11 ist nach Ansicht des Bundesrates eine Folge der Veränderung der 
Bedrohungslage durch den Terrorismus sowie andere neue Bedrohungsfaktoren wie natur- oder 
zivilisationsbedingte Katastrophen und beinhaltet eine Verstärkung der Verbände für die Raumsi-
cherung und die subsidiären Einsätze, verbunden mit einer gleichzeitigen Reduktion bei den 
Kampfverbänden2. Zu berücksichtigen sind dabei auch die finanziellen Einschränkungen, die für 
die Armee aus den Entlastungsprogrammen 2003 und 2004 resultieren3. 
 
Die Meinungen anlässlich der Behandlung der Botschaft in der Sicherheitspolitischen Kommission 
des Nationalrats (SiK-N) und im Nationalrat waren kontrovers4. Die Ratslinke verlangte eine stärke-
re Bestandesreduktion, während für die Ratsrechte der Abbau bei den Kampfformationen zu weit 
ging. Der Nationalrat lehnte schliesslich die vom Bundesrat beantragte AO-Revision in der Ge-
samtabstimmung vom 3. Oktober 2006 ab, während die Revision des Gesetzes über Massnahmen 
zur Verbesserung des Bundeshaushaltes gutgeheissen wurde5. 
 
Im Rahmen der Vernehmlassung sowie insbesondere im Rahmen der parlamentarischen Beratung 
in der SiK-N und im Nationalrat wurde unter anderem die Frage nach der Verfassungsmässigkeit 
der vorgelegten AO-Revision aufgeworfen. 
 
Im Hinblick auf die Sitzung der Sicherheitspolitische Kommission des Ständerates (SiK-S) vom 
25./26. Januar 2007 und die weitere Behandlung der Vorlage hat das VBS unter anderem die Ver-
fassungsmässigkeit der vorgeschlagenen AO-Revision näher zu überprüfen. Der Chef VBS hat 
sich entschlossen, zu dieser Frage ein Expertengutachten einzuholen und hat am 30. November 
2006 einen entsprechenden Auftrag erteilt. 
 

                                                      
1  Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6197. 
2  Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6222 ff. 
3  Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6222. 
4  AB 2006 N 1434. 
5  Die Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes 

wurde mit 109 Ja-Stimmen gegen 64 Nein-Stimmen angenommen, AB 2006 N 1453; die Teilrevi-
sion der Armeeorganisation wurde mit 101 Nein-Stimmen gegen 73 Ja-Stimmen abgelehnt, AB 
2006 N 1460. 

Gutachten 
 

 

 
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2. Gutachterfrage 
Die Gutachterfrage lautet: Ist der Entwicklungsschritt 2008/11 der Armee verfassungskonform? 
 
Im Rahmen der Beantwortung dieser Frage sind folgende Teilfragen zu beantworten: 
 
a) Welchen Spielraum haben die zuständigen Behörden (Parlament, Bundesrat) bei der Wahl der 

militärischen Mittel für die Umsetzung des verfassungs- und gesetzmässigen Auftrags nach 
Artikel 58 Absatz 2 BV bzw. Artikel 1 MG? 

b) Ist die vom Bundesrat mit Botschaft vom 31. Mai 2006 vorgeschlagene Revision der Armeeor-
ganisation, enthaltend u.a. eine Reduktion der primär auf die Abwehr eines militärischen An-
griffs ausgerichteten Mittel zugunsten einer Verstärkung der Verbände, die für die Raumsiche-
rung und für subsidiäre Einsätze vorgesehen sind, verbunden mit einem Aufwuchskonzept, 
verfassungs- und gesetzeskonform? 

c) Welche Vorgaben sind für ein solches Aufwuchskonzept aus rechtlicher Sicht einzuhalten? 
 
3. Situierung und Abgrenzung 
Das vorliegende Gutachten befasst sich primär mit dem Verfassungsrecht. Es geht darum, die mit 
dem Entwicklungsschritt 2008/11 einhergehenden Rechtsetzungsprojekte auf ihre Verfassungs-
mässigkeit hin zu überprüfen. Die Gesetzeskonformität einzelner Bestimmungen wird nur am Ran-
de von Bedeutung sein. Ebenso wenig kann und soll das Gutachten sicherheitspolitische oder mili-
tärische Aussagen machen. 
 
Der Fokus der Betrachtungen liegt auf der AO und nicht auf der ebenfalls in Aussicht genommenen 
Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes6. Der 
Gutachterauftrag ist im Wesentlichen auf erstere beschränkt, weil vor allem die Teilrevision der AO 
im Vorfeld als möglicherweise verfassungswidrig eingestuft worden ist7. Die Hauptkritik lautet, die 
Reduktion der primär auf die Abwehr eines militärischen Angriffs ausgerichteten Mittel verletze den 
Verteidigungsauftrag gemäss Art. 58 Abs. 2 BV8. 
 
Zu diesem Zweck ist zunächst – in einem ersten Teil (I.) – der sicherheitspolitische und verfas-
sungsrechtliche Rahmen der Aufgaben der Armee zu skizzieren. Dazu gehören eine Übersicht 
über die sicherheitspolitischen Mechanismen hin zu einer Revision der AO, eine Darstellung der 

                                                      
6  Plafonierung der Armeeausgaben in den Jahren 2009–2011 auf 12,285 Milliarden Franken. 
7  Vgl. im Rahmen der Anhörung die Stellungnahmen der Schweizerischen Volkspartei, des 

Schweizerischen Unteroffiziersverbands, der Vereinigung Pro Militia, der Aktion für eine unab-
hängige und neutrale Schweiz, von Swissmem sowie von Prof. Hans Ulrich Walder (Verfas-
sungsmässigkeit in Frage gestellt); vgl. auch die Stellungnahmen der Schweizerischen Konferenz 
der Kantonalen Militär- und Zivilschutzdirektorinnen und -direktoren sowie der Kantone UR, SZ, 
OW, SO, BS, BL, SG (Verfassungsmässigkeit angesprochen); Bericht des Departements für Ver-
teidigung, Bevölkerungsschutz und Sport über die Anhörung zur Teilrevision der Verordnung der 
Bundesversammlung über die Organisation der Armee vom 17. Mai 2006, S. 2; Beratung im Na-
tionalrat AB 2006 N 1434 ff.; vgl. zur Kritik am Bundesgesetz über Massnahmen zur Verbesse-
rung des Bundeshaushaltes NR MARTI WERNER, AB 2006 N 1439. 

8  Insbesondere NR SCHLÜER ULRICH, AB 2006 N 1438. 

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Grundsätze der Armeeorganisation sowie ein Einbezug der verfassungsrechtlichen Bestimmungen 
zum Finanzhaushalt. 
 
Sodann werden die – in einem zweiten Teil (II.) – verfassungsmässigen Aufgaben der Armee be-
trachtet. Im Kontext weiterer armeerelevanter Verfassungsbestimmungen wird Art. 58 BV ausge-
legt. Zuvor wird untersucht, welche Bindungswirkung ein Verfassungsauftrag generell zeitigen 
kann. 
 
Ein besonderer Fokus ist – in einem dritten Teil (III.) – dem Verteidigungsauftrag gewidmet. Dieser 
ist Kernpunkt geäusserter Kritik. Die Auslegung der Verfassungsbestimmung und der Versuch ei-
ner Definition des verfassungsmässigen Verteidigungsbegriffes führen hin zu verfassungsrechtli-
chen Richtlinien zur Erfüllung des Verteidigungsauftrags. 
 
Schliesslich geht es – in einem vierten Teil (IV.) – darum, den Entwicklungsschritt 2008/11 vor 
diesem Hintergrund auf seine Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen. Ziel ist es, verfassungs-
rechtliche Richtlinien für dessen zwei Hauptelemente zu entwickeln, nämlich für die Verlagerung 
auf die Raumsicherung sowie für die Reduktion auf einen Verteidigungskern, verbunden mit einem 
Aufwuchskonzept. 
 

I. Sicherheitspolitischer und verfassungs-
rechtlicher Rahmen der Armee 

 
1. Sicherheitspolitik 
 
 a) Sicherheitspolitischer Bericht 2000 
Armeeplanung und Armeeorganisation erfolgen gestützt auf die sicherheitspolitische Lagebeurtei-
lung der zuständigen Behörden. Heute gültiges Basisdokument ist der Sicherheitspolitische Bericht 
20009. Darin analysiert der Bundesrat die strategische Situation seit dem Ende des Kalten Krieges 
im Jahr 1990. Er benennt Risiken und Chancen der sich daraus ergebenden neuen Lage, formu-
liert Interessen und Ziele sowie die Strategie schweizerischer Sicherheitspolitik. Daraus leitet er die 
Aufträge an die verschiedenen Instrumente der Sicherheitspolitik ab. 
 
Die wichtigsten Folgerungen aus dem sicherheitspolitischen Bericht lassen sich unter dem Begriff 
„Sicherheit durch Kooperation“ zusammenfassen. Durch eine umfassende flexible Sicherheitszu-
sammenarbeit im Inland sollen die Aktivitäten der in der Schweiz mit Sicherheitsaufgaben betrau-
ten Behörden und Organisationen auf einander abgestimmt werden10. Im Rahmen einer Sicher-
heitskooperation mit dem Ausland soll auf die zunehmend grenzüberschreitenden sicherheitspoliti-
schen Grossrisiken geantwortet werden11.  
 

                                                      
9  SIPOL B 2000, BBl 1999 7657. 
10  Zur umfassenden flexiblen Sicherheitszusammenarbeit im Inland vgl. SIPOL B 2000, BBl 1999 

7691. 
11  SIPOL B 2000, BBl 1999 7692. 

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Sicherheitspolitik wird insgesamt als der Bereich jener staatlichen Aktivitäten verstanden, die der 
Prävention und Abwehr der Androhung und Anwendung von Gewalt strategischen Ausmasses 
gelten, d.h. von Gewalt, von der erhebliche Teile der Bevölkerung und des Landes betroffen wer-
den können12. 
 
Der Sicherheitspolitische Bericht 2000 ist auf seinen Vorgänger in einem Abstand von 10 Jahren 
gefolgt. Der damalige Sicherheitspolitische Bericht 199013 konnte den Beginn der neuen Situation 
gerade erst erkennen. Der Titel lautete entsprechend: „Schweizerische Sicherheitspolitik im Wan-
del“.  
 
Der Bundesrat hat in der Botschaft zum Entwicklungsschritt 2008/11 geprüft, in wieweit die sicher-
heitspolitische Lagebeurteilung gemäss Sicherheitspolitischem Bericht 2000 weiterhin gültig ist14. 
Damit hat er im Vorfeld geäusserten Bedenken Rechnung getragen, die Veränderungen, vor allem 
der Bedrohungslage, erforderten einen neuen Sicherheitspolitischen Bericht und/oder ein neues 
Armeeleitbild. Im Wesentlichen gelangt der Bundesrat zur Ansicht, die Aussagen des Sicherheits-
politischen Berichts 2000 seien weiterhin gültig, und es genüge, vereinzelte Kurskorrekturen vor-
zunehmen15. 
 
 b) Armee XXI 
Gestützt auf den Sicherheitspolitischen Bericht 2000 hat der Bundesrat am 24. Oktober 2002 das 
Armeeleitbild XXI zuhanden der Bundesversammlung erstellt16. Darin wird die Reform der Schwei-
zer Armee XXI konzipiert. Die Konzeption folgt der sicherheitspolitischen Lagebeurteilung und dem 
daraus formulierten Auftrag an die Armee gemäss dem Sicherheitspolitischen Bericht 2000. 
 
Die Armee XXI wurde als Milizarmee mit 120'000 aktiven Angehörigen der Armee und einer Reser-
ve von 80'000 Angehörigen der Armee konzipiert. Bereits das Armeeleitbild XXI spricht von einem 
System der abgestuften Bereitschaft und der Fähigkeit zum Aufwuchs. Und es reiht die möglichen 
Bedrohungen in eine nach Eintretenswahrscheinlichkeit und Auswirkungen auf die Schweiz geglie-
derte Skala ein17. Die Verteidigungskompetenz sei zu bewahren, auch wenn die Verteidigungsbe-
reitschaft niedrig gehalten werden könne, solange sich keine fundamentale Veränderung der si-
cherheitspolitischen Lage abzeichne18. 
 
Zeitgleich mit der Veröffentlichung des Armeeleitbilds XXI hat der Bundesrat Botschaft und Entwurf 
zur Armeereform XXI und zur Revision der Militärgesetzgebung verabschiedet19. In der Schlussab-

                                                      
12  SIPOL B 2000, BBl 1999 7660. 
13  SIPOL B 1990, BBl 1990 III 847. 
14  Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6201 ff. 
15  Vgl. Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6202 ff., jeweils die einzelnen Abschnitte zu „Beurteilung 

aus heutiger Sicht“, wie auch die Gesamtbeurteilung, BBl 2006 6213. Ob diese Auffassung zu-
trifft, kann nicht Gegenstand eines verfassungsrechtlichen Gutachtens sein. 

16  ALB XXI, BBl 2002 967. 
17  Im Einzelnen ALB XXI, BBl 2002 971. 
18  ALB XXI, BBl 2002 985. 
19  Botschaft A XXI, BBl 2001 858; Entwürfe ab BBl 2001 901. 

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stimmung von 4. Oktober 2002 hat die Bundesversammlung die entsprechenden Änderungen be-
schlossen. Gegen die Änderung des Militärgesetzes20 wurde das Referendum ergriffen; die Vorla-
ge wurde in der Volksabstimmung vom 18. Mai 2003 angenommen21. Diese für die Umsetzung der 
Armee XXI erforderlichen Grundlagen traten per 1. Januar 2004 in Kraft. 
 
 c) Entwicklungsschritt 2008/11 
Der Entwicklungsschritt 2008/11 ist nach Ansicht des Bundesrates eine Folge der Veränderung der 
Bedrohungslage durch den Terrorismus sowie andere neue Bedrohungsfaktoren wie natur– oder 
zivilisationsbedingte Katastrophen und beinhaltet eine Verstärkung der Verbände für die Raumsi-
cherung und die subsidiären Einsätze, verbunden mit einer gleichzeitigen Reduktion bei den 
Kampfverbänden22. Zu berücksichtigen sind dabei auch die finanziellen Einschränkungen, die für 
die Armee aus den Entlastungsprogrammen 2003 und 2004 resultieren23. Während die Umsetzung 
der Armee XXI auf der Basis von rund 4,3 Milliarden Franken für den Verteidigungsbereich im en-
geren Sinn geplant wurde, standen gemäss dem Budget 2006 noch 3,85 Milliarden Franken zur 
Verfügung (486 Millionen Franken weniger)24. 
 
Die rechtliche Umsetzung des Entwicklungsschrittes 2008/11 erfolgt durch eine Teilrevision der 
Verordnung der Bundesversammlung über die Organisation der Armee (AO) sowie des Bundesge-
setzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes. Mit Botschaft vom 31. Mai 
2006 hat der Bundesrat die entsprechenden Änderungen vorgeschlagen25. Eine Änderung der 
Bundesverfassung oder weiterer Bundesgesetze ist nicht vorgesehen. 
 
2. Armeeorganisation 
 
 a) Grundsatz: Organisationskompetenz des Bundesrates 
Die Armee ist rechtlich gesehen Teil der Bundesverwaltung26. Ihre Organisation folgt damit grund-
sätzlich den Regeln über die Organisation der Bundesverwaltung. Die Grundlage bildet Art. 178 
Abs. 1 BV27: „Der Bundesrat leitet die Bundesverwaltung. Er sorgt für ihre zweckmässige Organisa-
tion und eine zielgerichtete Erfüllung der Aufgaben.“ Gewisse Strukturelemente regelt die Verfas-

                                                      
20  Bundesgesetz über die Armee und die Militärverwaltung vom 3. Februar 1995 (Militärgesetz, MG, 

Änderung vom 4. Oktober 2002, BBl 2002 6543. 
21  Bundesratsbeschluss über das Ergebnis der Volksabstimmung vom 18. Mai 2003, BBl 2003 

5164. 
22  Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6221; vgl. zur Bedrohung durch den Terrorismus und die Aus-

wirkungen auf das Recht PHILIPP JUCHLI/MARCEL WÜRMLI (Hrsg.), Auswirkungen des Terrorismus 
auf Recht, Wirtschaft und Gesellschaft, Bern 2006; HEINRICH KOLLER, Kampf gegen den Terro-
rismus – Rechtsstaatliche Grundlagen und Schranken, ZSR 2006 I, S. 107 ff.; HANS VEST, Terro-
rismus als Herausforderung des Rechts, Zürich/Basel/Genf 2005. 

23  Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6222. 
24  Botschaft ES 2008/11, BBl 2006 6220; gemäss Voranschlag 2007 sind für den Verteidigungsbe-

reich 4,8 Milliarden Franken vorgesehen (Voranschlag 2007, S. 99). 
25  Bundesgesetz über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes, Entwurf, BBl 2006 

6247. 
26  Vgl. die Erwähnung der Struktur der Gruppe Verteidigung in Art. 11 OV-VBS. 
27  Vgl. TSCHANNEN, Staatsrecht, § 39 Rz. 28 ff. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 19 
 

sung selber: Die Bundesverwaltung ist in sieben Departemente gegliedert; jedem Departement 
steht ein Mitglied des Bundesrates vor (Art. 178 Abs. 2 BV). Ansonsten verfügt der Bundesrat über 
die sog. Organisationskompetenz28. 
 
Dem Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen vorbehalten, Aufgaben aus der Verwaltung aus-
zugliedern (Art. 178 Abs. 3 BV)29. Ausserdem regelt die Bundesversammlung die Grundfragen der 
Verwaltungsorganisation (Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV) im Rahmen des Regierungs- und Verwal-
tungsorganisationsgesetzes30. 
 
Im Übrigen ist es Aufgabe des Bundesrates, die Organisation der Bundesverwaltung auf dem Ver-
ordnungsweg zu regeln31. Innerhalb der Departemente treten Departementsverordnungen, allen-
falls Amtsverordnungen hinzu32. Sie regeln die Einzelheiten. Der Bundesrat gliedert die Bundes-
verwaltung nach Kriterien der Zweckmässigkeit und der Effizienz sowie aufgrund politischer Über-
legungen33. 
 
 b) Ausnahme: Armeeorganisation als Parlamentsverordnung 
Die Organisation der Armee weicht vom Grundsatz der Organisationskompetenz des Bundesrates 
ab. Die politische Bedeutung der Armeeorganisation hat den Gesetzgeber dazu veranlasst, sich 
die Organisationskompetenz selber vorzubehalten. Er hat – gestützt auf Art. 60 BV34 – in Art. 93 
Abs. 1 MG festgeschrieben: „Die Bundesversammlung erlässt die Grundsätze über die Organisati-
on der Armee, legt die Gliederung der Armee fest und bestimmt die Truppengattungen, Berufsfor-
mationen und Dienstzweige.“ 
 
Die Gesetzesbestimmung stammt aus dem bundesrätlichen Entwurf zur Armeereform XXI35. Zuvor 
waren die Grundsätze der Armeeorganisation sogar im Vorläufer des Militärgesetzes, der Militäror-

                                                      
28  Zur Organisationskompetenz des Bundesrates BIAGGINI, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kom-

mentar, Art. 178 Rz. 20 ff.; HÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 1664; MADER, in: THÜ-
RER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 67 Rz. 35, 42; MAHON, in: AUBERT/MAHON, Petit Com-
mentaire, Art. 178 Rz. 5; RHINOW, Grundzüge, Rz. 2345; TSCHANNEN, Staatsrecht, § 38 Rz. 7 f. 

29  Zu Art. 178 Abs. 3 vgl. BIAGGINI, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 178 Rz. 34; 
HÄFELIN/HALLER, Rz. 1700; MADER, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 67 Rz. 48; 
MAHON, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 178 Rz. 9; RHINOW, Grundzüge, Rz. 2350. 

30  Vgl. zum RVOG statt vieler THOMAS SÄGESSER (Hrsg.), Regierungs- und Verwaltungsorganisati-
onsgesetz (RVOG) vom 21. März 1997, Stämpflis Handkommentar, Bern 2007. 

31  Vgl. die Organisationsverordnungen des Bundesrates betreffend die Organisation der Departe-
mente unter SR 172. 

32  Vgl. die Organisationsverordnungen der Departemente und Ämter unter SR 172.  
33  Zur Verwaltungsorganisation HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Verwaltungsrecht, Rz. 1225 ff. (m.H.); 

PHILIPPE MASTRONARDI, Die Organisation der allgemeinen Bundesverwaltung, in: HEINRICH KOL-
LER/GEORG MÜLLER/RENÉ RHINOW/ULRICH ZIMMERLI (Hrsg.), Schweizerisches Bundesverwaltungs-
recht, Organisationsrecht, Basel 1996, Kap. 2; TSCHANNEN, Verwaltungsrecht, § 5.  

34  Gemäss Art. 60 Abs. 1 BV sind die Militärgesetzgebung sowie Organisation, Ausbildung und 
Ausrüstung der Armee Sache des Bundes; vgl. Ziff. II/2/d hiernach. 

35  Botschaft A XXI, BBl 2002 876, Entwurf, BBl 2002 907. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 20 
 

ganisation geregelt36. Jede Änderung an den Grundsätzen war demzufolge dem fakultativen Refe-
rendum unterstellt. Mit der Parlamentsverordnung erhält die nähere Ausgestaltung der Armeeorga-
nisation immer noch eine erhöhte demokratische Legitimation im Vergleich zu anderen Fragen der 
Verwaltungsorganisation. Diese erhöhte Mitsprache steht namentlich im Zusammenhang damit, 
dass der Organisation der Armee auch erhebliche politische Bedeutung zukommt37. 
 
Konkret sind die Grundsätze der Armeeorganisation in der Verordnung der Bundesversammlung 
über die Organisation der Armee vom 4. Oktober 2002 geregelt. Sie legt die Zusammensetzung 
und die (grundsätzliche) Gliederung der Armee fest, benennt Truppengattungen, Berufsformatio-
nen und Dienstzweige38. Ausserdem beinhaltet sie die Grundsätze der militärischen Ausbildung in 
Rekrutenschule und Wiederholungskursen. 
 
 c) Umsetzung auf Verordnungsstufe 
Die Vorgaben der AO werden vom Bundesrat auf Verordnungsstufe umgesetzt. Es sind dies die 
VOA39 und die VOA-VBS40, welche die Organisation der Armee bis ins Detail regeln. Die eigentli-
che Gliederung geht aus den Anhängen hervor, die allerdings nicht in der AS veröffentlicht sind. 
 
Innerhalb der Armee wird gestützt auf diese Vorgaben die Organisation der Truppenkörper und 
Formationen (OTF) festgelegt41. Sie enthält die genaue Zuteilung von Angehörigen der Armee pro 
Truppenkörper bzw. Formation. 
 
3. Finanzhaushalt 
In allen Diskussionen rund um die Aufträge und Organisation der Armee nehmen die Ressourcen 
eine besondere Stellung ein. Die Finanzordnung ist denn auch eine wichtige Rahmenbedingung 
zur Erfüllung der Aufgaben der Armee. Es seien darum die wichtigsten Mechanismen der Ressour-
cenzuteilung rekapituliert. 
 
 a) Zuständigkeiten  
Die Finanzen fallen gemäss Art. 167 BV in die primäre Zuständigkeit des Parlaments42: „Die Bun-
desversammlung beschliesst die Ausgaben des Bundes, setzt den Voranschlag fest und nimmt die 
                                                      
36  Bundesgesetz über die Militärorganisation vom 12. April 1907 (Militärorganisation, MO), BS 5 3. 
37  Besondere politische Bedeutung wird dabei auch der sprachregionalen und kantonalen Vertei-

lung der Truppenkörper beigemessen. Fragen der Tradition berühren den kantonalen und familiä-
ren Bezug zu Truppengattungen und Formationen. 

38  Vgl. Art. 2 (Zusammensetzung der Armee), Art. 5 (Bestand der Armee), Art. 6 (Gliederung), Art. 7 
(Truppengattungen, Berufsformationen und Dienstzweige). 

39  Die VOA regelt den Bestand, die Struktur und die Grade der Armee (Art. 1). Die Struktur geht 
allerdings nicht aus der in der SR veröffentlichten Fassung hervor, sondern ist im nicht publizier-
ten Anhang geregelt. 

40  Der Chef VBS regelt in der VOA-VBS die Gliederung der Truppenkörper der Formationen inkl. 
Sollbestandstabellen. Die Einzelheiten befinden sich wiederum in den nicht veröffentlichten An-
hängen. 

41  Organisation der Truppenkörper und Formationen (OTF), Reglement 52.1. 
42  Typischerweise sind Finanzen Parlamentszuständigkeiten; vgl. HALLER/KÖLZ, Allgemeines 

Staatsrecht, S. 254. Zu Art. 167 BV vgl. AUBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 167 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 21 
 

Staatsrechnung ab.“ Hingegen erarbeitet der Bundesrat gemäss Art. 183 BV den Finanzplan und 
bereitet den Voranschlag sowie die Staatsrechnung vor. 
 
Die Finanzordnung auf Bundesebene wird von weiteren Verfassungsnormen beeinflusst43: 

- Art. 126 BV legt inhaltliche Grundsätze der Haushaltsführung fest; er bestimmt, dass der 
Bundeshaushalt auf Dauer ausgeglichen sein muss44. 

- Art. 170 BV fordert von der Bundesversammlung, dass sie die Massnahmen des Bundes 
auf ihre Wirksamkeit (einschliesslich des effizienten Mitteleinsatzes) überprüft45. 

- Hinzu kommen die Bestimmungen betreffend die Einnahmen des Bundes in Form von 
Steuern und Zöllen (Art. 127–134 BV) sowie die Regelung betreffend den Finanzausgleich 
(Art. 135 BV). 

- Die verfassungsrechtlichen Grundlagen für die Ausgaben ergeben sich insbesondere aus 
dem Aufgabenkatalog (Art. 54 – 125 BV). 

 
Der Gesetzgeber hat zur Führung des Bundeshaushalts das Finanzhaushaltgesetz erlassen. Im 
Einzelnen regelt das Gesetz die Staatsrechnung, die Gesamtsteuerung des Bundeshaushalts, die 
finanzielle Führung auf der Verwaltungsebene und die Rechnungslegung (Art. 1 Abs. 1 FHG). Mit 
diesem Gesetz soll insbesondere die Verwaltungsführung nach betriebswirtschaftlichen Grundsät-
zen unterstützt sowie der wirtschaftliche und wirksame Einsatz der öffentlichen Mittel gefördert 
werden (Art. 1 Abs. 2 Bst. b FHG). Als eine der zentralen Massnahmen zur Herstellung des Haus-
haltgleichgewichts wird die Schuldenbremse näher geregelt (Art. 13 – 18 FHG). 
 
Der Ablauf der Haushaltsführung bestimmt sich wie folgt: 

- Der Bundesrat erstellt eine mehrjährige Finanzplanung; diese umfasst die drei dem Voran-
schlagsjahr folgenden Jahre (Art. 19 FHG). 

- Die Bundesversammlung beschliesst jährlich einen Voranschlag gestützt auf den ihr vom 
Bundesrat unterbreiteten Entwurf (Art. 29 FHG). 

- Nach Ablauf des Voranschlagsjahres unterbreitet der Bundesrat der Bundesversammlung 
die Staatsrechnung. 

 
Gestützt auf den Voranschlag und allenfalls Nachträge kann der Bundesrat Ausgaben tätigen. Sol-
len über das laufende Voranschlagsjahr hinaus wirkende finanzielle Verpflichtungen eingegangen 
werden, so ist in der Regel ein Verpflichtungskredit einzuholen (Art. 23 FHG). Weiter hinaus geht 

                                                                                                                                                                      
Rz. 1 ff.; STAUFFER, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 167 Rz. 1. 

43  Zur Finanzordnung im Allgemeinen vgl. AUBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, re-
marques liminaires vor Art. 126, m.H.; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel, Bd. I 
Rz. 1094 ff.; LOCHER, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 76; RHINOW, Grundzüge, 
Rz. 2925 ff.; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI, Öffentliches Wirtschaftsrecht, § 13. 

44  Vgl. AUBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 126, insbesondere Rz. 6; AU-
ER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel, Bd. I Rz. 1110 ff.; STAUFFER, in: EHRENZELLER et 
al., St. Galler Kommentar, Art. 126 Rz. 7. 

45  Vgl. AUBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 170 Rz. 1 ff.; MORAND, in: THÜ-
RER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 71; MASTRONARDI, in: EHRENZELLER et al., St. Galler 
Kommentar, Art. 170 Rz. 7. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 22 
 

der Zahlungsrahmen, mit dem die Bundesversammlung für mehrere Jahre Höchstbeträge der Vor-
anschlagskredite für bestimmte Ausgaben festsetzen kann. Der Zahlungsrahmen stellt aber keine 
Kreditbewilligung dar (Art. 20 FHG). 
 
 b) Militärische Ausgaben 
Der Finanzbedarf für die Armee wird grundsätzlich über den ordentlichen Weg des Finanzhaushal-
tes gedeckt46. Er wird also im Rahmen des Voranschlags und allfälliger Nachtragskredite von der 
Bundesversammlung bewilligt. Dies betrifft die laufenden Verwaltungskosten für das VBS und die 
Armee. Aus dem Bereich der Beschaffung neuer Mittel gehören ausserdem die persönliche Aus-
rüstung und der allgemeine Erneuerungsbedarf zum ordentlichen Finanzhaushalt. 
 
Eine Besonderheit betrifft die Rüstung. Armeematerial, das erstmals beschafft wird, Armeemateri-
al, dessen Typenwahl mit präjudizierenden oder anderen bedeutenden Folgewirkungen verbunden 
ist, und Vorhaben, die den finanziellen Rahmen des jährlichen Budgets für die persönliche Ausrüs-
tung und den Erneuerungsbedarf überschreiten, sind Gegenstand des Rüstungsprogramms47. Der 
Bundesrat unterbreitet dieses jährlich zusammen mit einer Botschaft der Bundesversammlung. Der 
Beschluss der Räte über das Rüstungsprogramm mündet in einem Verpflichtungskredit. Mittels 
besonderer Botschaft dem Parlament zu unterbreiten sind ferner Ausgaben im Immobilienbe-
reich48. 
 
 c) Sparprogramme und Ausgabenplafonierung 
Seit mehreren Jahren streben Bundesrat und Bundesversammlung eine nachhaltige Sanierung der 
Bundesfinanzen an. Zu diesem Zweck hat die Bundesversammlung insbesondere sog. Entlas-
tungsprogramme geschaffen49. Diese sind als Bundesgesetze konzipiert und enthalten finanzwirk-
same Gesetzesänderungen. Sie enthalten zudem konkrete Sparaufträge zuhanden des Bundesra-
tes, gesondert aufgeführt nach Aufgaben. 
 
Die Armee hat in den vergangenen Entlastungsprogrammen wesentlich zur Erreichung der Spar-
ziele beigetragen. Insgesamt betragen die Ausgaben für die (weit gefasste) militärische Verteidi-
gung 4’576 Mio. Fr. oder 8,9 % der Bundesausgaben für das Jahr 2005. Gegenüber dem Jahr 
1990 (6’053 Mio. Fr. bzw. 19,1 %, nicht teuerungsbereinigt) bedeutet dies einen Rückgang von 
24,4 % bezogen auf die effektiven Ausgaben bzw. 53,4 % bezogen auf den Anteil an den Gesamt-
ausgaben50. 

                                                      
46  Vgl. aber die Bestrebungen zur Schaffung eines neuen Verfahrens für die Rüstungsprogramme, 

Pa. Iv. 05.436 (NR BUKHALTER DIDIER). 
47  Vgl. Art. 21 der Verordnung über die Beschaffung von Armeematerial vom 25. April 1986 (SR 

510.221.1). 
48  Vgl. Art. 4 und 6 VILB. 
49  Vgl. Bundesgesetz über das Entlastungsprogramm 2003 vom 19. Dezember 2003, AS 2004 

1633; Botschaft zum Entlastungsprogramm für die Bundesfinanzen vom 2. Juli 2003, BBl 2003 
5615; Bundesgesetz über das Entlastungsprogramm 2004 vom 17. Juni 2005, BBl 2005 885; 
Botschaft zum Entlastungsprogramm für die Bundesfinanzen vom 22. Dezember 2004, BBl 2005 
795. 

50  Quelle: Staatsrechnung 1990, Staatsrechnung 2005. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 23 
 

Vor diesem Hintergrund ist vorgesehen, der Armee einen Ausgabenplafonds für die Jahre 2009 – 
2011 zu garantieren. Ein neuer Art. 4a Abs. 4bis des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Ver-
besserung des Bundeshaushaltes51 würde lauten: „Der Ausgabenplafonds für die Armee in den 
Jahren 2009–2011beträgt 12,285 Milliarden Franken.“ Er soll ermöglichen, dass die Umsetzung 
des Entwicklungsschrittes 2008/11 gestützt auf klare finanzielle Vorgaben erfolgen kann. Der Aus-
gabenplafonds ist Teil der rechtlichen Anpassungen zu dessen Umsetzung. 
 

II. Aufgaben der Armee 
 
Die Beantwortung der Frage nach der Verfassungsmässigkeit des Entwicklungsschrittes 2008/11 
der Schweizer Armee wird sich im Wesentlichen darauf konzentrieren, ob die vorgeschlagene Re-
duktion der primär auf die Abwehr eines konventionellen militärischen Angriffs ausgerichteten Mit-
tel mit dem Verteidigungsauftrag gemäss Art. 58 Abs. 2 BV vereinbar sei. In diesem Zusammen-
hang sind die Aufgaben der Armee (nachfolgend 3.) und die übrigen armeerelevanten Normen der 
Bundesverfassung (nachfolgend 2.) auszuleuchten. Zunächst aber geht es darum, in allgemeiner 
Weise zu ergründen, was die Bedeutung und Bindungswirkung einer Aufgabenbestimmung der 
Bundesverfassung ist. 
 
1. Aufgabennormen der Bundesverfassung 
 
 a) Begriff und Arten 
Die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen folgt den Artikeln 3, 42 und 43 BV. Die Kan-
tone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung eingeschränkt ist 
(Art. 3 BV). Sie bestimmen, welche Aufgaben sie im Rahmen ihrer Zuständigkeit erfüllen (Art. 43 
BV). Der Bund erfüllt gemäss die Aufgaben, die ihm die Bundesverfassung zuweist (Art. 42 Abs. 1 
BV). 
 
Damit der Bund eine Aufgabe wahrnehmen kann, bedarf er grundsätzlich52 einer Grundlage in der 
Bundesverfassung. Diese Aufgabenzuweisungen finden sich im Wesentlichen in den Art. 54–135 
BV betreffend die Zuständigkeiten. Aufgaben des Bundes können sich aber auch aus anderen 
Verfassungsartikeln ergeben53. 
 
Die Begriffe Aufgabe, Zuständigkeit und Kompetenz beschreiben jeweils unterschiedliche Perspek-
tiven desselben Verständnisses: Zentraler Begriff ist die Zuständigkeit; sie begründet eine Aufgabe 
des Bundes. Oder mit PETER SALADIN: „,Zuständigkeit’ bedeutet Befugnis und Verpflichtung.“54 Auf 

                                                      
51  Bundesgesetz über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes, Entwurf, BBl 2006 

6247. 
52  Eine Ausnahme bildet die Verpflichtung zur Kooperation gemäss Abs. 2. Zur Wahrnehmung einer 

Aufgabe durch den Bund ohne ausdrückliche Grundlage in der Bundesverfassung vgl. HÄFE-
LIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 1067; TSCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 12 ff. sowie Ziff. 
II/2/a hiernach. 

53  TSCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 2 ff. 
54  SALADIN, in: AUBERT et al., Kommentar aBV, Art. 3 Rz. 82.  

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 24 
 

der Ebene des Bundes ist eine Aufgabennorm demzufolge eine Verfassungsbestimmung, die eine 
Aufgabe dem Bund zur Erfüllung zuweist. 
Die Aufgabennormen der Bundesverfassung werden gemeinhin unterschieden nach ihrer Wirkung 
gegenüber dem kantonalen Recht in konkurrierende, ausschliessliche und parallele Kompeten-
zen55. Eine zweite Unterscheidung erfolgt nach der Intensität der Aufgabenerfüllung: je nachdem 
verfügt der Bund über eine umfassende Kompetenz, eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz 
oder eine fragmentarische Kompetenz56. Mit diesen Kriterien wird jeweils die Obergrenze der Bun-
deszuständigkeit definiert. Es kann vorweggenommen werden: Das Heereswesen gilt nach diesen 
Kriterien als ausschliessliche und umfassende Kompetenz57. 
 
Eine andere Unterscheidung betrachtet die Untergrenze einer Aufgabennorm. Zwar weist die Lite-
ratur auf den Unterschied zwischen Ermächtigungen und Aufträgen hin, misst dem Unterschied 
aber nur geringe praktische Bedeutung zu58. Eine Ermächtigung erscheint in der Bundesverfas-
sung als „kann“-Formulierung. Als Beispiel kann Art. 71 BV herangezogen werden: „Der Bund kann 
die Schweizer Filmproduktion und die Filmkultur fördern.“ Ermächtigungen stellen die Ausnahme 
dar und sind als solche aufgrund ihres Wortlautes erkennbar.  
 
Häufiger erscheinen Zuständigkeitsnormen jedoch als verpflichtende Aufträge. Sie sind in der Bun-
desverfassung nicht einheitlich formuliert. Wendungen wie „Der Bund erlässt Vorschriften über …“, 
„… sorgt für …“ oder „… stellt sicher …“ deuten auf einen verpflichtenden Auftrag. Als solche sind 
sie von Bundesversammlung und Bundesrat umzusetzen. 
 
 b) Auslegung 
Die Frage nach der Umsetzung eines Verfassungsauftrags kann jedoch nicht beantwortet werden, 
ohne die konkrete Norm auszulegen und dabei einige Besonderheiten der Verfassungsauslegung 
zu berücksichtigen. 
 
Grundsätzlich folgt die Verfassungsauslegung denselben Prinzipien wie die Auslegung des einfa-
chen Rechts59. Es ist auf die klassischen Auslegungselemente abzustellen, nämlich auf das gram-
matikalische, das systematische, das historische, das geltungszeitliche und das teleologische Ele-
                                                      
55  Vgl. TSCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 27, 28 ff.; vgl. auch HÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, 

Rz. 1092 ff. 
56  Vgl. TSCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 27, 35 ff.; vgl. auch HÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, 

Rz. 1083 ff. 
57  Mit der in der Volkabstimmung vom 28. November 2004 angenommenen Änderung der Bundes-

verfassung betreffend Neugestaltung des Finanzausgleiches und der Aufgabenteilung zwischen 
Bund und Kantonen (NFA) sind die in Art. 58 Abs. 3 und Art. 60 Abs. 2 BV noch enthaltenen 
Kompetenzen der Kantone zu Bildung und Einsatz kantonaler Formationen aufgehoben worden; 
siehe auch TSCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 32. 

58  TSCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 6 f.; Der Bund habe aber auch bei Ermächtigungen stets aufs 
Neue zu prüfen, ob sich ein Tätigwerden aufdrängt; vgl. Botschaft BV, BBl 1997 I 228; AUBERT, 
in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, remarques liminaires zu Art. 42 ff. Rz. 3; RHINOW, Bun-
desverfassung, S. 81; TSCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 7. 

59  TSCHANNEN, Auslegung, S. 235 f.; TSCHANNEN, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 
9 Rz. 1. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 25 
 

ment. Die Auslegungselemente sind unter sich gleichwertig und werden nebeneinander berück-
sichtigt; man spricht von Methodenpluralismus60.  
Besonderheiten ergeben sich aber – erstens – aus der Offenheit von Verfassungsnormen. Aufga-
bennormen, aber auch Grundrechte, sind alles andere als detailliert. Aus ihrem Wortlaut lassen 
sich bloss Gegenstand und Zweck, allenfalls einige Rechtsetzungsdirektiven ableiten. Sie werden 
von den Recht setzenden und Recht anwendenden Behörden konkretisiert. Oder mit den Worten 
von PIERRE TSCHANNEN61: „Alles weitere ist rechtspolitisches Entscheiden, nicht gehorchendes 
Erkennen.“ 
 
Besonderheiten ergeben sich – zweitens – aus der Punktualität von Verfassungsnormen. Gerade 
Aufgabenzuweisungen wurden im Verlauf der vergangenen Jahrzehnte einzeln und aufgrund un-
terschiedlichster Motive in die Verfassung eingefügt62. Eine besondere Systematik lässt sich auch 
mit der neuen, nachgeführten Verfassung nicht herleiten. So gesehen sind Verfassungsnormen 
grundsätzlich untereinander gleichrangig63. Dies gilt auch im Verhältnis von Grundrechten und 
Aufgabennormen, aber ebenso innerhalb dieser Kategorien. Freilich ist dadurch der Vorrang einer 
Bestimmung in einem konkreten Einzelfall nicht ausgeschlossen. 
 
Die Punktualität der Aufgabennormen kommt mitunter davon, dass die Rechtsetzung im politischen 
Prozess erfolgt. Eine gemeinsame Stossrichtung ist nicht durchwegs erkennbar; die einzelne Ver-
fassungsänderung ist abhängig von der momentanen politischen Lage. Die Verfassung bildet da-
her den Widerstreit politischer Anliegen ab. Ihre Normen können sich entgegenstehende Interes-
sen verfolgen. Es ist am Gesetzgeber, den Ausgleich zwischen verschiedenen konkurrierenden 
Verfassungsaufträgen zu schaffen. 
 
Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass die Aufgabenerfüllung im Rahmen des Möglichen erfolgt. 
Im Zusammenhang mit Volksinitiativen ist allgemein anerkannt, dass undurchführbare Volksbegeh-
ren für ungültig erklärt werden können64. Die Auslegung bestehender Normen kann daher nicht zu 
einer Vorgabe an den Bund führen, die zu erreichen unmöglich wäre. 
 
 c) Umsetzung 
Der Bund darf und muss alles vorkehren, was nötig und geeignet ist, damit er die ihm von der Bun-
desverfassung spezifisch zugewiesenen Aufgaben erfülle65. 
 

                                                      
60  Zum Methodenpluralismus vgl. BGE 111 Ia 292 E. 3b 297; TSCHANNEN, Auslegung, 236; zur Ver-

fassungsauslegung vgl. insbesondere TSCHANNEN, Auslegung; TSCHANNEN, in: THÜRER/AU-
BERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 9; vgl. auch AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Rz. 1427 ff.; HÄFE-
LIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 75 ff.; RHINOW, Grundzüge, Rz. 441 ff. 

61  TSCHANNEN, Auslegung, S. 237. 
62  Für eine Übersicht vgl. TSCHANNEN, Auslegung, S. 240. 
63  TSCHANNEN, Auslegung, 240; TSCHANNEN, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 9 Rz. 

5, m.H. 
64  TSCHANNEN, Staatsrecht, § 44 Rz. 21 f., § 51 Rz. 27 f.; vgl. auch BELLANGER, in: THÜRER/AU-

BERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 79 Rz. 46. 
65  SALADIN, in: AUBERT et al., Kommentar aBV, Art. 3 Rz. 83. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 26 
 

Die Verfassung bildet die höchste Rechtsquelle im Bundesstaat66. Der Bund muss ihre Vorgaben 
umsetzen, auch wenn diese nicht von den aktuellen politischen Mehrheiten getragen werden. Ver-
fassungsaufträge richten sich in erster Linie an den Gesetzgeber. Dieser ist gehalten, den Auftrag 
umzusetzen und die Aufgabennorm zu konkretisieren. Zu diesem Zweck erlässt er Ausführungsge-
setze. In Umsetzung dieser Gesetze verwirklichen der Bundesrat und die übrigen Recht anwen-
denden Behörden sodann den Auftrag. 
 
In der Frage, ob ein Verfassungsauftrag umgesetzt werden soll, steht dem Gesetzgeber kein Spiel-
raum zu. Das Nichtumsetzen eines Auftrages ist eine Verletzung der Bundesverfassung67. Als Bei-
spiel kann die lange verweigerte Umsetzung des Auftrags einer Mutterschaftsversicherung die-
nen68. 
 
Die Frage, wie ein Verfassungsauftrag umgesetzt werden soll, kann dagegen nicht in absoluter 
Form beantwortet werden. Vielmehr ist es zunächst eine Frage der Auslegung, was der Auftrag 
überhaupt verlangt. Sodann verlangt jeder Verfassungsauftrag nach Konkretisierung. Der Gesetz-
geber entscheidet hierbei auch nach politischen und rechtspolitischen Kriterien69. 
 
Der rechtspolitischen und politischen Beliebigkeit sind jedoch in der Umsetzung eines Verfas-
sungsauftrags Grenzen gesetzt.  
 
Der Verfassungsauftrag ist – erstens – so zu erfüllen, wie er vom Verfassungsgeber erteilt worden 
ist. Eine pro-forma Umsetzung, die einer zwingenden Auslegung widerspricht, stellt ebenfalls eine 
Verletzung der Verfassung dar70. 
 
Die Umsetzung eines Verfassungsauftrags begnügt sich aber nicht mit der Schaffung einschlägiger 
Ausführungsbestimmungen. Diese Bestimmungen müssen – zweitens – von den Behörden auch 
umgesetzt werden. Ein Verfassungsauftrag bezieht sich auf ein Ergebnis; seine Erfüllung wird 
auch an diesem gemessen71. 
 
                                                      
66  Die Formulierung will vereinfachen und die bundesstaatliche Funktion der Bundesverfassung 

hervorheben. Völkerrecht, soweit es von der Schweiz ratifiziert ist oder aufgrund zum zwingenden 
Völkerrecht gehört, geht der Bundesverfassung vor. Zum Vorrang des Völkerrechts vgl. AUBERT, 
in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 5 Rz. 17 ff., m.H.; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit 
constitutionnel, Bd. I Rz. 1294 ff.; HÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 1921; RHINOW, 
Grundzüge, Rz. 3201 ff. m.H.; THÜRER, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 11 Rz. 
11, 26 ff.; TSCHANNEN, Staatsrecht, § 9 Rz. 10 f. 

67  Zur Rechtsfolge der Verletzung eines Verfassungsauftrags vgl. sogleich hiernach Ziff. d. 
68  Art. 33bis aBV lautete: „Der Bund wird auf dem Wege der Gesetzgebung die Mutterschaftsversi-

cherung einrichten.“ Vgl. den Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung über das 
Volksbegehren „Für die Familie“ vom 10. Oktober 1944, BBl 1944 I 865, 1022 f. 

69  Vgl. Ziff. b hiervor. 
70  In diesem Sinne argumentieren die Gegner des Entwicklungsschrittes 2008/11 der Schweizer 

Armee (vgl. Ziff. IV/3/b hiernach). 
71  Zur effektiven Erfüllung eines Verfassungsauftrags vgl. SALADIN, in: AUBERT et al., Kommentar 

aBV, Art. 3 Rz. 85 ff., 93 ff. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 27 
 

Für einen Verfassungsauftrag müssen – drittens – die erforderlichen finanziellen Mittel bereitge-
stellt werden müssen. Es ist jedoch von Verfassungs wegen nicht zulässig, dass ein Verfassungs-
auftrag auf dem Umweg über die Ressourcenzuteilung faktisch vereitelt wird. Einer Priorisierung 
der verfügbaren Mittel sind damit Grenzen gesetzt (Verbot des sog. Kaputtsparens)72. 
 
Diese letzte Aussage ist indessen im Gesamtzusammenhang zu betrachten. Gleich, wie die ver-
schiedenen Interessen der Bundesverfassung gegenläufig sein können, konkurrieren sämtliche 
Aufgaben des Bundes um ihren Anteil an den verfügbaren Ressourcen. Eine Priorisierung auf-
grund politischer Entscheidungen liegt in der Natur der Sache und ist aus finanz- und realpoliti-
schen Gründen notwendig73. Insbesondere bestehen auch ein Interesse an einem ausgeglichenen 
Bundeshaushalt und ein politisches Interesse an einer Beschränkung der Staatsquote. Solange die 
von der Verfassung erteilten Aufträge erfüllt werden können, ist dagegen nichts einzuwenden. In 
diesem Sinn hat sich THOMAS FLEINER im Zusammenhang mit der Ausgestaltung der beruflichen 
Vorsorge geäussert74: „Die Verfassung kann [den Gesetzgeber] nicht dazu verpflichten, Gesetze 
zu erlassen, die letztlich volkswirtschaftlich nicht mehr tragbar sind. Er muss seine verfassungs-
rechtliche Verpflichtung in den Kontext der gegebenen wirtschaftlichen Möglichkeiten und Verhält-
nisse stellen. Die Verfassung verlangt vom Gesetzgeber nicht Unverhältnismässiges.“ 
 
 d) Rechtsfolgen mangelhafter Umsetzung 
Geht aus einer einlässlichen Auslegung einer Aufgabenbestimmung der Bundesverfassung und 
ihrer Umsetzung hervor, dass ein Verfassungsauftrag nicht erfüllt ist, so stellt sich die Frage nach 
allfälligen Rechtsfolgen.  
 
Ein erstes und wichtiges Ergebnis ist die Feststellung, dass eine Verletzung des Verfassungsauf-
trags vorliegt. Eine solche Feststellung wird jedoch nur ausnahmsweise von einer amtlichen Stelle 
erfolgen. Insbesondere können Gerichte nur selten darüber befinden, ob eine Bundesaufgabe hin-
reichend erfüllt wird. Dies auch deswegen, weil die Verletzung eines Verfassungsauftrags regel-
mässig keine justiziablen Folgen zeitigt75. Ein Einzelner kann aus Aufgabennormen der Bundesver-
fassung keine Rechte ableiten. Es besteht kein subjektiver Anspruch auf Umsetzung eines Verfas-
sungsauftrags; Aufgabennormen sind vielmehr objektives Recht76. 

                                                      
72  Faktisch kann vom Bundesrat allerdings nicht verlangt werden, dass er bei fehlenden Ressour-

cen die im Grundsatz erforderliche Leistung erbringen kann. Dies ändert jedoch grundsätzlich 
nichts an der Verfassungswidrigkeit der Aufgabenerfüllung. 

73  Zum Verhältnis von Aufgabennormen und Finanzhaushalt vgl. auch HEINRICH KOLLER, Budget 
und Norm, in: Juristische Fakultät der Universität Basel (Hrsg.) Festgabe zum Schweizerischen 
Juristentag 1973, Basel/Stuttgart 1973; DERS., Der öffentliche Haushalt als Instrument der Staats- 
und Wirtschaftslenkung, ein Beitrag zur politischen und rechtlichen Bedeutung des haushalts-
rechtlichen Instrumentariums und zum Wandel der Haushaltskompetenzen von Parlament und 
Regierung, Basel/Frankfurt a.M. 1983; LIENHARD, New Public Management, S. 195. 

74  THOMAS FLEINER, Rechtsgutachten betreffend die Bedeutung von Artikel 34quater BV für den Erlass 
eines Bundesgesetzes über die berufliche Vorsorge, in ZAK: 1978, S. 334 und 353. 

75  Vgl. SALADIN, in: AUBERT et al., Kommentar aBV, Art. 3 Rz. 85. 
76  So kann auch die objektiv-rechtliche Wirkung der Grundrechte keinen weiteren Schutz bieten. Wo 

kein Recht des Einzelnen auf Grundrechtsschutz besteht, ist wiederum der Gesetzgeber, allen-

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 28 
 

Auch gestützt auf die Grundrechte der Bundesverfassung kann die Umsetzung einer Bundesauf-
gabe nicht eingefordert werden. Selbst wenn deren Verletzung in Nichterfüllung einer Bundesauf-
gabe erfolgt77, ist grundsätzlich wiederum der Gesetzgeber gefragt, das richterliche Urteil zu befol-
gen. Eine Sanktion wird zudem verunmöglicht durch den Umstand, dass Bundesgesetze für die 
richterlichen Behörden massgeblich sind78. Ein Gang vor internationale Gerichte (EGMR) hat ande-
re Hindernisse zu überwinden: Der Einzelne kann sich ausschliesslich auf Grundrechte der Kon-
ventionen berufen, nicht aber auf Rechte oder gar Aufgabennormen der Bundesverfassung79. 
 
Eine beschränkte Möglichkeit gerichtlicher Überprüfung bestand bisher darin, dass die Kantone auf 
dem Weg der staatsrechtlichen Klage die Nichterfüllung einer Bundesaufgabe rügen konnten80. 
Dieser Weg besteht auch mit dem seit 1. Januar 2007 geltenden Bundesgerichtsgesetz81: Gemäss 
Art. 120 Abs. 1 Bst. a BGG beurteilt das Bundesgericht auf Klage als einzige Instanz Kompetenz-
konflikte zwischen Bundesbehörden und kantonalen Behörden. 
 
Im Ergebnis ist die Umsetzung eines Verfassungsauftrags nicht rechtlich erzwingbar. Dies ändert 
jedoch nichts an der Verpflichtung der Bundesorgane, den Auftrag umzusetzen. Das gilt insbeson-
dere auch dort, wo ein Bundesgesetz in der Referendumsabstimmung vom Stimmvolk abgelehnt 

                                                                                                                                                                      
falls das Gericht damit betraut, den Grundrechten Geltung zu verschaffen. Anders beurteilt es je-
ner Teil der Lehre, der aus der Rechtsfigur der Schutzpflichten konkretes staatliches Handeln ab-
leitet; vgl. hierzu SAMANTHA BESSON, Les obligations positives de protection des droits fondamen-
taux – un essai en dogmatique comparative, ZSR 2003 I, S. 49; PATRICIA EGLI, Drittwirkung von 
Grundrechten, Zürich 2002, S. 283 ff.; MÜLLER, Grundrechte, S. 18 f., 28; MÜLLER, in: THÜ-
RER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 39 Rz. 36 ff.; MARKUS SCHEFER, Gefährdung von 
Grundrechten, Eine grundrechtsdogmatische Skizze, in: SUTTER-SOMM et al., Risiko und Recht, 
S. 445 ff.; SCHWEIZER, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 35 Rz. 12 f.; kritisch 
TSCHANNEN, Staatsrecht, § 7 Rz. 70 ff.; WEBER-DÜRLER, Grundrechtseingriffe, in: ULRICH ZIMMERLI 
(Hrsg.), Berner Tage für die juristische Praxis BTJP 1999, Die neue Bundesverfassung – Konse-
quenzen für Praxis und Wissenschaft, S. 153 f.; vgl. auch die Vorbehalte bei LIENHARD, Innere Si-
cherheit, S. 128 f. 

77  TSCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 10. 
78  Zur Massgeblichkeit der Bundesgesetze gemäss Art. 190 BV vgl. AUBERT, in: AUBERT/MAHON, 

Petit Commentaire, Art. 190 Rz. 1 ff., m.H.; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel, 
Bd. I Rz. 1857 ff.; HÄFELIN/HALLER, Bundesstaatsrecht, Rz. 2086; RHINOW, Grundzüge, Rz. 2613 
ff.; KÄLIN, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 74 Rz. 26 ff.; TSCHANNEN, Staatsrecht, 
§ 8 Rz. 6 ff. 

79  Auch hier ist wiederum auf den Umstand hinzuweisen, dass Rechte aus internationalen Grund-
rechtskonventionen nur sehr offene Anweisungen zum Tätigwerden des Staates geben können 
und konkretisierungsbedürftig sind. Vgl. MARK EUGEN VILLIGER, Handbuch der Europäischen 
Menschenrechtskonvention (EMRK), unter besonderer Berücksichtigung der schweizerischen 
Rechtslage, 2.A., Zürich 1999; WALTER KÄLIN/GIORGIO MALINVERNI/MANFRED NOWAK, Die Schweiz 
und die UNO-Menschenrechtspakte, Basel/Frankfurt a.M./Brüssel 1997. 

80  Art. 83 OG; vgl. SALADIN, in: AUBERT et al., Kommentar aBV, Art. 3 Rz. 85. 
81  Vgl. VON WERDT, in: HANSJÖRG SEILER/NICOLAS VON WERDT/ANDREAS GÜNGERICH (Hrsg.), Bun-

desgerichtsgesetz (BGG), Bundesgesetz über das Bundesgericht, Stämpflis Handkommentar, 
Bern 2007, Art. 120 Rz. 3 ff. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 29 
 

worden ist82 oder wo die Stimmberechtigten eines Kantons oder einer Gemeinde in einer sachver-
wandten Vorlage den gegenteiligen Willen geäussert hat83. Die Bundesverfassung zieht ihre Legi-
timation aus der Annahme durch Volk und Kantone. Diese Legitimation bindet auch das im Rah-
men der Gesetzgebung zu Wort kommende Stimmvolk84. 
 
2. Armeerelevante Normen der Bundesverfassung 
 
 a) Art. 57 BV Sicherheit 
Die verfassungsmässige Leitnorm der Sicherheit ist Art. 57 BV. Die Armee ist eines von mehreren 
Instrumenten der schweizerischen Sicherheitspolitik. Art. 57 BV ist daher auch der Ausgangspunkt 
der Gesamtschau über das Verfassungsrecht betreffend die Armee. 
 
Die rechtliche Tragweite von Art. 57 BV ist relativ gering. Er hält fest: „Bund und Kantone sorgen 
im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Sicherheit des Landes und den Schutz der Kantone. Sie 
koordinieren ihre Anstrengungen im Bereich der inneren Sicherheit.“ Dieser Artikel scheidet keine 
Kompetenzen aus, sondern stellt bloss fest, dass sowohl der Bund als auch die Kantone für die 
Sicherheit zuständig sind85. Von rechtlicher Relevanz ist einzig die Verpflichtung zur Kooperation in 
Abs. 286. 
 
Art. 57 BV bietet hingegen Gelegenheit, das Verhältnis von Bund und Kantonen im Bereich der 
Sicherheit zu beleuchten.  
 
 b) Aufgaben von Bund und Kantonen im Bereich der inneren Sicherheit 
Die klassische Aufgabenteilung weist dem Bund die äussere, den Kantonen die innere Sicherheit 
zu87. Diese Betrachtung eignet sich für eine grobe Darstellung der heutigen Rechtslage, zumal die 

                                                      
82  Wiederum sei als Beispiel die Einführung einer Mutterschaftsversicherung genannt. Für einen 

geschichtlichen Abriss vgl. die Botschaft zum (in der Referendumsabstimmung abgelehnten) 
Bundesgesetz über die Mutterschaftsversicherung vom 25. Juni 1997, BBl 1997 IV 981, 1010 ff. 

83  Prominente Beispiele sind zurzeit die Diskussionen rund um die Volksabstimmungen über Ein-
bürgerungen (vgl. BGE 129 I 232, Schweizerische Volkspartei Zürich) sowie rund um das Ver-
bandsbeschwerderecht (vgl. Eidgenössische Volksinitiative „Verbandsbeschwerderecht: Schluss 
mit der Verhinderungspolitik – Mehr Wachstum für die Schweiz!“, BBl 2004 6647).  

84  Vgl. ANDREAS AUER/NICOLAS VON ARX, Direkte Demokratie ohne Grenzen? Ein Diskussionsbeitrag 
zur Frage der Verfassungsmässigkeit von Einbürgungsbeschlüssen durch das Volk, AJP 2000, S. 
923 ff.; YVO HANGARTNER, Grundsätzliche Fragen des Einbürgerungsrechts, AJP 2001, S. 949 ff.; 
REGINA KIENER, Rechtsstaatliche Anforderungen an Einbürgerungsverfahren, recht 2000, S. 213 
ff. 

85  Botschaft BV, BBl 1997 I 1, 236; AUBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit commentaire, Art. 57 Rz. 1 f.; 
SCHWEIZER/KÜPFER, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 57 Rz. 1. 

86  Vgl. Ziff. b hiernach. 
87  RUCH, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 56 Rz. 26, 33; SCHWEIZER/KÜPFER, in: 

EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Vorbemerkungen zu Art. 57–61 Rz. 10 f.; zur Unter-
scheidung in äussere und innere Sicherheit: SIPOL B 2000, BBl 1999 7657, 7730; vgl. auch 
SCHWEIZER/KÜPFER, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Vorbemerkungen zu Art. 57–
61 Rz. 4; vgl. zu den Begriffen der inneren und äusseren Sicherheit SCHWEIZER/SUTTER/WIDMER, 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 30 
 

Verfassung einige Anhaltspunkte liefert: Nach Art. 54 Abs. 1 BV sind die auswärtigen Angelegen-
heiten Sache des Bundes. Der Bund ist zuständig für die Armee (Art. 58 ff. BV) und für die Ge-
setzgebung über den Zivilschutz (Art. 61 BV). Die Trennlinie kann aber nicht mehr so eindeutig 
gezogen werden88. 
 
Der Bund befasst sich auch und zunehmend mit innerer Sicherheit89. Mit den Bundespolizeibehör-
den90 verfolgt er Straftaten, die nach Ansicht des Gesetzgebers91 auf Bundesebene bekämpft wer-
den müssen (z.B. Geldfälschung nach Art. 240 StGB, kantonsübergreifendes organisiertes Verbre-
chen nach Art. 260ter StGB). Mit den Staatsschutzorganen schützt er sich vor gewalttätigem Extre-
mismus und Terrorismus92. Im Übrigen koordiniert er die Polizeianstrengungen der Kantone93. Er 
schützt seine eigenen Personen und Einrichtungen94. Und er stellt schliesslich die Zusammenarbeit 
mit dem Ausland sicher95.  
 
Weil Art. 57 BV keine neuen Kompetenzen ausscheidet96, ist die Zuständigkeit des Bundes im Be-
reich der inneren Sicherheit anders zu begründen. Nur zum Teil stützen sich die Massnahmen des 
Bundes zur Wahrung der inneren Sicherheit auf explizite Zuständigkeitsnormen: Das Handeln der 
Bundespolizeibehörden beruht auf der Strafrechtskompetenz (Art. 123 BV) und der Justizverfas-
sung (insbesondere Art. 190 BV). Die internationalen Aufgaben sind Teil der auswärtigen Angele-
genheiten (Art. 54 BV). Der Staatsschutz und mit ihm das BWIS – vergleiche dessen Ingress – 
stützt sich hingegen auf eine allgemeine Zuständigkeit des Bundes zur Wahrung der inneren und 
äusseren Sicherheit97. 

                                                                                                                                                                      
Grundbegriffe, Rz. 29 ff. 

88  LIENHARD/HÄSLER, Grundlagen, Rz. 6. 
89   Zum Begriff der inneren Sicherheit Botschaft BWIS, BBl 1994 II 1129, 1137 ff.; SIPOL B 2000, 

BBl 1999 7657, 7730; GEORG ENGELI, Die innere Sicherheit in der Schweiz, Basel 1987, Basel 
1987, S. 8; KURT EICHENBERGER, in: AUBERT et el., Kommentar aBV, Art. 102 Rz. 150; LIENHARD, 
Innere Sicherheit, S. 125; URS PFANDER, Garantie innerer Sicherheit, Chur/Zürich 1991, S. 8; vgl. 
dazu SCHWEIZER/ SUTTER/WIDMER, Grundbegriffe, Rz. 29 ff. 

90  Strafverfolgung durch das Bundesamt für Polizei (Art. 9 ff. OV-EJPD) und die Bundesanwalt-
schaft (Art. 25 ff. OV-EJPD), Rechtsprechung durch das Bundesstrafgericht (Art. 26 und 28 
SGG). 

91  Art. 340 und 340bis StGB; vgl. hierzu die Botschaft über die Änderung des Strafgesetzbuches, der 
Bundesstrafrechtspflege und des Verwaltungsstrafrechtsgesetzes (Massnahmen zur Verbesse-
rung der Effizienz und der Rechtsstaatlichkeit in der Strafverfolgung) vom 28. Januar 1998, BBl 
1998 1529. 

92  Art. 2 BWIS; zu den Revisionsprojekten vgl. Änderung vom 24. März 2006 des Bundesgesetzes 
über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (Gewaltpropaganda/Gewalt, BWIS I), AS 
2006 3703; Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS), Vor-
entwurf fedpol vom 31.01.2006, Erläuterungen zum Vorentwurf vom 31.01.2006 (BWIS II). 

93  Art. 7 BWIS; Art. 9 Abs. 2 Bst. c OV-EJPD. 
94  Art. 22 BWIS; Art. 9 Abs. 1 Bst. d OV-EJPD. 
95  Art. 8 BWIS; Art. 9 Abs. 1 Bst. e OV-EJPD. 
96  Vgl. Ziff. a hiervor. 
97  Ingress BWIS, Vgl. Botschaft BWIS, BBl 1994 II 1127, 1141 f. Nach SCHWEIZER/KÜPFER, in: EH-

RENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Vorbemerkungen zu Art. 57–61 Rz. 10, liegt eine paralle-

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 31 
 

Diese allgemeine Zuständigkeit des Bundes zur Wahrung der äusseren und inneren Sicherheit 
gründet letztlich auf dem Bundesstaatsprinzip: Auch wenn die Kantone grundsätzlich für die innere 
Sicherheit zuständig sind, gibt es Bereiche, die zwingend einer einheitlichen Regelung bedürfen 
(Art. 42 Abs. 2 BV)98. Und es gibt Belange, wo die Sicherheit des Bundes auf dem Spiel steht99. In 
diesen beiden Fällen ist der Bund originär zuständig, Regelungen zu erlassen und zu vollziehen. 
Diese Zuständigkeit im Bereich der Sicherheit gilt darum als Bundeskompetenz kraft föderativen 
Staatsaufbaus100. Sie widerspiegelt sich in Art. 57 Abs. 1 BV, entspringt diesem jedoch nicht. 
 
Mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs (NFA) wird ein neuer Art. 43a BV in Kraft treten101. 
Nach dessen Abs. 1 übernimmt der Bund nur die Aufgaben, welche die Kraft der Kantone über-
steigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen. Er präzisiert und ersetzt Art. 
42 Abs. 2 BV im Sinne der oben dargelegten Grundsätze. Neue Bundeskompetenzen begründet er 
jedoch keine. 
 
Die genaue Abgrenzung der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen bereitet allerdings 
zuweilen Schwierigkeiten und ist Gegenstand der politischen Auseinandersetzung: So besteht Un-
einigkeit darüber, wie weit die Armee zur Wahrung der inneren Sicherheit herangezogen werden 
darf102. Ein Einsatz im Rahmen des Ordnungsdienstes oder als Assistenzdienst in besonderen 
Lagen ist verfassungsrechtlich unbedenklich103. Die Übernahme von ständigen Polizeiaufgaben 
erscheint dagegen heikler. Soweit Truppen zum Schutz von Botschaften eingesetzt werden, kann 
die Zuständigkeit des Bundes aus seinen völkerrechtlichen Schutzpflichten abgeleitet werden104. 

                                                                                                                                                                      
le Kompetenz vor, die auf Seiten des Bundes bloss fragmentarischer Natur ist. 

98  Die Bestimmung ist programmatischen Inhalts und ist im Zusammenhang mit dem Subsidiaritäts-
prinzip zu verstehen; vgl. SCHWEIZER, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 42 Rz. 
7f.  

99  So die Bedrohung an der Landesgrenze oder im Luftraum. 
100  Eine Art der stillschweigenden Bundeskompetenzen, auch inhärent power genannt. Sie grenzt 

sich von der Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs (implied power) ab. Vgl. Botschaft BWIS 
BBl 1994 II 1127, 1173; nach TSCHANNEN, Staatsrecht, § 20 Rz. 14 gehört die erwähnte Zustän-
digkeit mittlerweile nicht mehr zu den stillschweigenden Bundeskompetenzen, sondern wird jetzt 
ausdrücklich durch Art. 57 Abs. 1 BV erwähnt. 

101  Bundesbeschluss zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen 
Bund und Kantonen vom 3. Oktober 2003 (NFA), BBl 2003 6591; Botschaft zur Neugestaltung 
des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen vom 14. November 2001 
(NFA), BBl 2001 2291, 2458; das Inkrafttreten der Verfassungsbestimmungen ist auf den 1. Ja-
nuar 2008 geplant; Zu Art. 43a BV vgl. MOHLER, Vernetzung, Rz. 203, 206. 

102  Vgl. Ip. 06.3285 (NR BANGA BORIS), Innere Sicherheit. Verfassungsrechtliche Ordnung und Kom-
petenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen im Bereich Polizeirecht; Ip. 04.3007 (NR LANG 
JOSEF), Militarisierung der inneren Sicherheit; vgl. auch USIS I, S. 11; USIS III, S. 9 ff.; USIS IV, 
S. 26 ff. 

103  Vgl. Art. 76 ff. und 83 MG; Botschaft A XXI, BBl 2002 858, 895; RENÉ RHINOW, Zur Rechtmässig-
keit des Armeeeinsatzes im Rahmen der inneren Sicherheit, in: SUTTER-SOMM et al., Risiko und 
Recht, S. 361 ff.; vgl. WIEGANDT, Einsatz der Armee. 

104  Art. 40 des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen vom 24. April 1963 
(SR 0.1910.02), Art. 22 und 24 BWIS, USIS III, S. 4; USIS IV, S. 21. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 32 
 

Soweit der Schutz der Grenze betroffen ist (Verstärkung GWK), darf der Bund ebenfalls handeln105. 
Im vorliegenden Zusammenhang stellt sich insbesondere die Frage, wie weit die Raumsicherung 
von dieser Abgrenzungsproblematik betroffen ist106. Auch besteht die Gefahr, dass sich der Bund 
auf seine Zuständigkeit im Bereich der Sicherheit beruft, ohne dass tatsächlich der Anlass zu einer 
bundesweiten Regelung gegeben ist107. Die Aufgabenverteilung im Bereich der inneren Sicherheit 
ist zwar nicht eindeutig festgelegt, aber auch nicht beliebig. Wo die Kantone in der Lage sind, allein 
oder in Zusammenarbeit mit anderen Kantonen die Gefahr abzuwehren oder die Störung zu besei-
tigen, ist der Bund nicht zuständig. 
 
Insgesamt ist die Gewährleistung der Sicherheit eine Verbundaufgabe von Bund und Kantonen108. 
Sie sind nach Art. 57 Abs. 2 BV gehalten, ihre Tätigkeiten aufeinander abzustimmen.  
 
 c) Art. 58 BV Armee 
Art. 58 BV ist die zentrale Verfassungsbestimmung über die Armee.  
 
Art. 58 Abs. 1 BV stellt zunächst fest, dass die Schweiz eine Armee hat. Eine solche Feststellung 
fehlte in der alten BV109. Mit Blick auf die sicherheitspolitische Bedeutung der Armee war es jedoch 
angebracht, sie auch in der Verfassung sichtbar zu machen110. Ihre Präsenz in der Verfassung 
würde es auch ermöglichen, sie gegebenenfalls mittels Verfassungsänderung abzuschaffen111. 

                                                      
105  Vgl. USIS III, S. 57 ff.; USIS IV, S. 57 ff. 
106  Vgl. Ziff. IV/2/b hiernach. 
107  Ob ein Anlass zu einer bundesweiten Regelung besteht, ist am Ende eine politische Entschei-

dung und sollte darum auch auf politischem Weg – also mittels Änderung der verfassungsmässi-
gen Zuständigkeitsordnung – entschieden werden. Als Beispiel für das Bestreben nach einer 
bundesweiten Zuständigkeit im Bereich der Sicherheit ausserhalb einer expliziten Verfassungs-
norm vgl. die Diskussion rund um Massnahmen gegen gefährliche Hunde: Mo. 06.3062 Freisin-
nig-demokratische Fraktion (RL), Gefährliche Hunde. Verantwortung ist der beste Schutz; Mo. 
06.3049 Fraktion der Schweizerischen Volkspartei (V), Hundehalter in die Pflicht nehmen; Pa. Iv. 
05.453 Kohler Pierre, Verbot von Pitbulls in der Schweiz; Gutachten des Bundesamtes für Justiz 
vom 5. September 2000, VPB 2001 (65), Nr. 1; vgl. dazu MARKUS H. F. MOHLER, Welche Normen 
zu gefährlichen Hunden? – Über die Möglichkeiten einer einheitlichen Regelung, NZZ Nr. 284 
vom 5. Dezember 2005, S. 11. 

108  Botschaft BWIS, BBl 1994 II 1127, 1142; SCHWEIZER/KÜPFER, in: EHRENZELLER et al., St. Galler 
Kommentar, Vorbemerkungen zu Art. 57–61 Rz. 10; RUCH, in: THÜRER/AUBERT/MÜLLER, Verfas-
sungsrecht, § 56 Rz. 13; vgl. auch Botschaft BV, BBl 1997 I 1, 236 f. 

109  AUBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 58 Rz. 1; MEYER, in: EHRENZELLER et al., St. 
Galler Kommentar, Art. 58 Rz. 2. 

110  AUBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 58 Rz. 3. 
111  Vgl. die Eidgenössische Volksinitiative „für eine Schweiz ohne Armee und für eine umfassende 

Friedenspolitik“, BBl 1986 III 871 (Zustandekommen), BBl 1988 II 967 (Botschaft des Bundesra-
tes), BBl 1990 I 249 (Abstimmungsergebnis); Eidgenössische Volksinitiative „Für eine glaubwür-
dige Sicherheitspolitik und eine Schweiz ohne Armee“, BBl 1999 8954 (Zustandekommen), BBl 
2000 4825 (Botschaft des Bundesrates), BBl 2002 1209 (Abstimmungsergebnis); vgl. AUBERT, in: 
AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Art. 58 Rz. 3. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 33 
 

Vorliegend könnte sich die Frage stellen, ob bereits aus dem Begriff der Armee gewisse Schlüsse 
auf deren Aufgaben und Organisation gezogen werden können. Dies etwa in dem Sinne, dass sich 
eine Armee begriffsnotwendig mit der kriegerischen Auseinandersetzung befasst. Die Frage stellt 
sich jedoch nicht112. Die Aufgaben der Armee werden in Art. 58 Abs. 2 BV definiert; der Begriff ist 
dadurch auf Verfassungsstufe hinreichend bestimmt. 
 
Art. 58 Abs. 1 BV verankert ausserdem das Milizprinzip. Dessen Bedeutung wurde im Zuge der 
Armeereform XXI eingehend von DIETRICH SCHINDLER erörtert113.  
 
Art. 58 Abs. 2 BV befasst sich mit den Aufgaben der Armee. Diese Verfassungsbestimmung wird 
nachfolgend ausführlich zu analysieren sein114. 
Schliesslich regelt Art. 58 Abs. 3 BV den Einsatz der Armee und erklärt diesen zur Sache des Bun-
des115. Mit der in der Volksabstimmung vom 28. November 2004 angenommenen Änderung der 
Bundesverfassung betreffend Neugestaltung des Finanzausgleiches und der Aufgabenteilung zwi-
schen Bund und Kantonen (NFA) sind die in Art. 58 Abs. 3 und Art. 60 Abs. 2 BV noch enthaltenen 
Kompetenzen der Kantone zu Bildung und Einsatz kantonaler Formationen aufgehoben worden116. 
 
 d) Weitere armeerelevante Verfassungsbestimmungen (Art. 2, 60, 168, 185 BV) 
Ausserhalb der Art. 57 und 58 BV befasst sich die Verfassung an weiteren Stellen mit der Armee 
bzw. der Sicherheit. An erster Stelle ist der Zweckartikel der Bundesverfassung zu nennen. Art. 2 
Abs. 1 BV lautet: „Die Schweizerische Eidgenossenschaft schützt die Freiheit und die Rechte des 
Volkes und wahrt die Unabhängigkeit und die Sicherheit des Landes (Art. 2 Abs. 1 BV).“ Der 
Zweckartikel begründet zwar keine neuen Bundeskompetenzen. Er fliesst aber in die Auslegung 
der Aufgabennormen mit ein und wirkt sich auf diese Weise auf die Wahrnehmung der gegebenen 
Kompetenzen aus117. Anzusprechen ist ausserdem die Präambel zur Bundesverfassung. Sie er-
wähnt das Ziel, „Freiheit und Demokratie, Unabhängigkeit und Frieden“ zu stärken. Auch sie kann 
bestenfalls zur Auslegung rechtlich verbindlicherer Bestimmungen der Verfassung herangezogen 

                                                      
112  Es finden sich auch keine entsprechenden Aussagen in der Literatur. 
113  Verfassungsrechtliche Schranken für das Projekt „Armee XXI“, Gutachten von Prof. Dr. DIETRICH 

SCHINDLER vom 14. April 1999 zuhanden des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, 
Bevölkerungsschutz und Sport, VPB 2001 (65), Nr. 38. 

114  Siehe Ziff. 3 hiernach. 
115  Zu Art. 58 BV und zum Einsatz der Armee vgl. AUBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, 

Art. 58; MEYER, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 58; RUCH, in: THÜRER/AU-
BERT/MÜLLER, Verfassungsrecht, § 56 Rz. 15 ff.; WIEGANDT, Einsatz der Armee. 

116  Bundesbeschluss vom 3. Oktober 2003 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufga-
benteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA), BBl 2003 6591; vgl. Botschaft A XXI, BBl 2002 
858, 863. 

117  Zum Stellenwert der Zweckartikel vgl. Botschaft BV, BBl 1997 I 1, 126 f.; AUBERT, in: AUBERT/MA-
HON, Petit commentaire, Art. 2 Rz. 2 ff.; HÄFELIN/HALLER; Bundesstaatsrecht, Rz. 168 ff.; MICHAEL 
WALTER HEBEISEN, Staatszweck, Staatsziele, Staatsaufgaben – Leistungen und Grenzen einer ju-
ristischen Behandlung von Leitideen der Staatstätigkeit, Chur 1996; RHINOW, Grundzüge, Rz. 54, 
3132; TSCHANNEN, Staatsrecht, § 5 Rz. 7 f. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 34 
 

werden118. Nach dem Wortlaut keine Vorgabe der Verfassung ist – darauf sei an dieser Stelle hin-
gewiesen – die Neutralität119. 
 
Zur Verfassungsordnung betreffend die Armee zählen weiter die Art. 59 und 60 BV. Art. 59 Abs. 1 
BV begründet die allgemeine Wehrpflicht der Schweizer; gleichzeitig sieht er einen zivilen Ersatz-
dienst vor120. Für Schweizerinnen ist der Militärdienst gemäss Art. 59 Abs. 2 BV freiwillig. Art. 60 
BV regelt Organisation, Ausbildung und Ausrüstung der Armee121. Zu erwähnen sind schliesslich 
Art. 61 BV betreffend den Zivilschutz122 und Art. 102 BV betreffend die wirtschaftliche Landesver-
sorgung123.  
 
Ausserhalb der Aufgabennormen beeinflussen weitere Verfassungsbestimmungen die Ordnung der 
Sicherheitspolitik und den Einsatz der Armee: Der Teil über die Bundesbehörden definiert die Be-
fugnisse von Bundesrat und Bundesversammlung für äussere und innere Sicherheit, zum Aufgebot 
von Truppen und zur Wahl des Generals124. 
 
 

                                                      
118  Zur Bedeutung der Präambel vgl. AUBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit Commentaire, Préambule. 
119  Man unterscheidet zwischen Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik. Das Neutralitätsrecht ent-

springt den Haager Konventionen über die Rechte und Pflichten der Neutralen im Falle eines 
Land- bzw. Seekrieges von 1907 und untersagt dem Neutralen, an einem internationalen bewaff-
neten Konflikt teilzunehmen oder eine Partei militärisch zu unterstützen. Die Pflichten des dau-
ernd Neutralen in Friedenszeiten ergeben sich aus dem Völkergewohnheitsrecht und umfassen 
das Gebot, in Friedenszeiten keine unwiderruflichen Bindungen einzugehen, die ihm im Konflikt-
fall die Einhaltung seiner Neutralitätspflichten verunmöglichen würden. Die Neutralitätspolitik führt 
der Neutrale, um die Glaubwürdigkeit seiner Neutralität aufrechtzuerhalten. Sie liegt völlig im Er-
messen des Neutralen. Die Neutralität ist Mittel und nicht Ziel schweizerischer Aussenpolitik; sie 
kann einseitig aufgegeben werden. Darum erscheint sie in der Verfassung bloss in den Zustän-
digkeitsnormen von Bundesversammlung (Art. 173 Abs. 1 Bst. a BV) und Bundesrat (Art. 185 
Abs. 1 BV). Vgl. Bericht zur Neutralität, BBl 1994 I 155, 210 f.; SIPOL B 2000, BBl 1999 7657 
7690; SAXER, in: EHRENZELLER et al., St. Galler Kommentar, Art. 185 Rz. 20 ff. 

120  AUBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit commentaire, Art. 58–60; MEYER, in: EHRENZELLER et al., 
St. Galler Kommentar, Art. 58–60. 

121  Vgl. Ziff. I/2 hiervor. Art. 60 Abs. 2 BV nennt die inzwischen aufgelösten kantonalen Formationen. 
Aus der Formulierung: „… im Rahmen des Bundesrechts …“ erhellt, dass diese nur von Bundes-
rechts wegen bestanden und ihre Auflösung daher rechtens war. Dies wurde erst mit der Totalre-
vision der BV möglich; zuvor waren die kantonalen Truppen in der Verfassung verankert. Auch 
Art. 60 Abs. 2 wird mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs aufgehoben; vgl. Bundesbe-
schluss vom 3. Oktober 2003 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung 
zwischen Bund und Kantonen (NFA), BBl 2003 6591. 

122  AUBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit commentaire, Art. 61; SCHWEIZER/KÜPFER, in: EHRENZELLER et 
al., St. Galler Kommentar, Vorbemerkungen zu Art. 57–61 Rz. 12; vgl. aber die Kompetenzdele-
gation gemäss Art. 6 BZG; Botschaft BZG, BBl 2002 1865, 1693 f. 

123  Vgl. AUBERT, in: AUBERT/MAHON, Petit commentaire, Art. 102; VEIT, in: EHRENZELLER et al., 
St. Galler Kommentar, Art. 102. 

124  Art. 168 Abs. 1, 173 Abs. 1 Bst. a, b, d, Art. 185 BV. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 35 
 

3. Art. 58 Abs. 2 BV als Verfassungsnorm zu den Aufgaben der 
Armee 

 
 a) Wortlaut und Entstehung  
Art. 58 Abs. 2 BV definiert die Aufgaben der Armee; der Verfassungsauftrag lautet: 
 

„Die Armee dient der Kriegsverhinderung und trägt bei zur Erhaltung des Friedens; sie 
verteidigt das Land und seine Bevölkerung. Sie unterstützt die zivilen Behörden bei 
der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewäl-
tigung anderer ausserordentlicher Lagen. Das Gesetz kann weitere Aufgaben vorse-
hen.“ 

 
Die Bundesverfassung von 1874 enthielt noch keine Bestimmung betreffend die Aufgaben der Ar-
mee. Die zahlreichen Bestimmungen über das Heerwesen befassten sich primär mit organisatori-
schen Fragen und dem Verhältnis zwischen dem Bundesheer und den Kantonen125. Gleichwohl 
lassen sich Tendenzen im Bezug auf die Aufgaben der Armee finden: Die Verfassungsbestimmun-
gen der Bundesverfassung von 1874 sind im Wesentlichen auf die bewaffnete Verteidigung ausge-
richtet. Dies ist darauf zurückzuführen, dass es „bei der Gründung des Bundesstaates […] der ge-
schichtlichen Wirklichkeit [entsprach], wenn der Begriff des Staatsschutzes weitgehend nur mit der 
Vorstellung der Armee verbunden war. Denkbar war kaum eine andere Bedrohung als die durch 
einen herkömmlichen Truppenangriff (bzw. Durchmarsch)“126. Neben dem offensichtlichen Vertei-
digungsauftrag nannte die Verfassung von 1874 den Einsatz zur Aufrechterhaltung von Ruhe und 
Ordnung im Innern, den sog. Ordnungsdienst127. Weitere Aufgaben der Armee fanden keinen Nie-
derschlag auf Verfassungsebene; dies hinderte den Bund jedoch nicht daran, die Armee gestützt 
auf die aBV mit neuen Aufgaben zu betrauen128. 
 
Art. 58 Abs. 2 BV ist also ein Ergebnis der Nachführung der Bundesverfassung. In Inhalt und For-
mulierung orientiert er sich an Art. 1 MG in seiner Fassung gemäss Armeereform 1995129. Er laute-
te130:  
 

1 Die Armee trägt zur Kriegsverhinderung und dadurch zur Erhaltung des Friedens bei. 
2 Sie verteidigt die Schweiz und ihre Bevölkerung und trägt zu deren Schutz bei. 
3 Im Rahmen ihres Auftrages hat die Armee zudem: 

a.  die zivilen Behörden zu unterstützen, wenn deren Mittel nicht mehr ausreichen bei 
der Abwehr von schwerwiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit; 

                                                      
125  Art. 13–22 aBV; vgl. MACHERET, in: AUBERT et al., Kommentar aBV, Art. 13-22 Rz. 2.  
126  Schlussbericht der Arbeitsgruppe für eine Totalrevision der Bundesverfassung, VI, S. 618. 
127  Art. 16 aBV; zur Bundesintervention mit der Armee vgl. MACHERET in: AUBERT et al., Kommentar 

aBV, Art. 16 Rz. 10. 
128  Das MG in der Fassung von 1995 trat noch unter dem Regime der aBV in Kraft. 
129  Botschaft BV, BBl 1999 I 238 f. 
130  Bundesgesetz über die Armee und die Militärverwaltung vom 3. Februar 1995 (Militärgesetz, 

MG), AS 1995 4093. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 36 
 

b.  die zivilen Behörden zu unterstützen, wenn deren Mittel nicht mehr ausreichen bei 
der Bewältigung von anderen ausserordentlichen Lagen, insbesondere im Falle 
von Katastrophen im In- und Ausland; 

c.  friedensfördernde Beiträge im internationalen Rahmen zu leisten. 
 
Art. 1 MG in der Fassung von 1995 ist das Ergebnis der Armeereform 95. Gedanklich geht er auf 
die Schlussfolgerungen des Sicherheitspolitischen Berichtes 1990131 und auf das Armeeleitbild 
95132 zurück. Für die Aufnahme in den Verfassungstext wurde dieser Wortlaut knapper und griffiger 
formuliert. Einzelne konkrete Teilaufträge wurden weggelassen. Der Gesetzgeber erhielt dafür die 
Befugnis, weitere Aufgaben vorzusehen. Inhaltlich hat sich aber im Verfahren der Verfassungsge-
bung keine Änderung ergeben133. Die Auslegung von Art. 58 Abs. 2 BV kann darum134 auf die Ma-
terialien von Art. 1 MG in seiner Fassung von 1995 zurückgreifen135. 
 

b) Teilaufträge und deren Rangordnung 
 
 aa) Verfassungstext und Materialien 
Die Aufgaben der Armee gemäss Art. 58 Abs. 2 BV lassen sich in folgende Teilaufträge gliedern136: 

- Die Armee dient der Kriegsverhinderung und trägt bei zur Erhaltung des Friedens; sie ver-
teidigt das Land und seine Bevölkerung.  

- Sie unterstützt die zivilen Behörden 
 - bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und 
- bei der Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen. 
- Das Gesetz kann weitere Aufgaben vorsehen. 

 
Verfassungstext und Botschaft scheinen keine Priorisierung der Aufgaben vorzunehmen. Auch in 
der parlamentarischen Beratung zum heutigen Art. 58 Abs. 2 BV findet sich kein Votum zur Ge-
wichtung der Teilaufträge. Der Bundesrat hat es auch abgelehnt, die damals bestehenden Aufga-
ben der Armee 95 in den Verfassungstext aufzunehmen. In einer veränderten Lage in Zukunft kön-
ne eine Erweiterung der Aufgaben der Armee nötig werden. Also erweise sich „eine feste und ab-

                                                      
131  SIPOL B 1990, BBl 1990 III 847. 
132  ALB 95, BBl 1992 I 850. 
133  In der parlamentarischen Beratung wurden verschiedene inhaltliche Änderungen beantragt, setz-

ten sich aber nicht durch; AB 1998 S 69 ff., N 926 ff. 
134  Systematisch gesehen ist es grundsätzlich falsch, eine Verfassungsbestimmung anhand ihrer 

Umsetzung durch den Gesetzgeber auszulegen. Der Ausführungserlass ist eine von mehreren 
möglichen Umsetzungsformen. Die Auslegung anhand des Ausführungserlasses verengt daher 
den Blick auf die Verfassungsnorm. 

135  Insbesondere: Botschaft MG, BBl 1993 IV 1, 30 f.; Entwurf MG, BBl 1993 IV 154; Parlamentari-
sche Beratung AB 1994 S 286, 1280, N 1739, sowie die Eintretensdebatten AB 1993 S 1107 ff., 
AB 1994 S 274 ff., N 295 ff., 1735 ff. 

136  In der Botschaft zur neuen Bundesverfassung werden die Teilaufträge vereinfachend mit Lan-
desverteidigung, Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit und Hilfeleistung umschrieben; vgl. 
Botschaft BV, BBl 1997 I 238. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 37 
 

schliessende Umschreibung des Auftrags der dynamischen Entwicklung der Militärverfassung eher 
hinderlich.“137 
 
 bb) Herkunft: Armee 95 
Diese drei Teilaufträge entsprechen jedoch nicht genau dem Wortlaut und der Konzeption von Art. 
1 MG in der Fassung von 1995. Gemäss dem Sicherheitspolitischen Bericht 1990 umfasste der 
Auftrag der Armee „Friedensförderung, Kriegsverhinderung und Verteidigung sowie Hilfeleistung 
als Beitrag an die allgemeine Existenzsicherung.“138 Diese Aufträge wurden im Armeeleitbild über-
nommen und konkretisiert. Hinzu kommt der Ordnungsdienst, also die Aufrechterhaltung der inne-
ren Sicherheit durch die Armee. Er gilt von jeher als verfassungsmässiger Auftrag der Armee, ohne 
aber im Sicherheitspolitischen Bericht 1990 besondere Erwähnung zu finden. 
 
So ergeben sich folgende Aufträge in der Konzeption der Armee 95: 

- Friedensförderung; 
- Kriegsverhinderung und Verteidigung; 
- Hilfeleistung als Beitrag an die allgemeine Existenzsicherung; 
- Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit (Ordnungsdienst). 

 
Der Sicherheitspolitische Bericht 1990 nimmt keine Gewichtung der Aufträge vor139. Das Armee-
leitbild 95 bezeichnet jedoch die Kriegsverhinderung und Verteidigung an mehreren Stellen als den 
Hauptauftrag der Armee, während Friedensförderung, Hilfeleistung als Beitrag an die allgemeine 
Existenzsicherung und Ordnungsdienst als Zusatzaufträge genannt werden140. 
 
Die vier Teilaufträge gemäss Konzeption der Armee 95 sind in Art. 1 des Entwurfs zum MG in der 
Fassung von 1995 eingeflossen141: 
 

Die Armee dient den Zwecken der Eidgenossenschaft, indem sie folgende Aufgaben 
wahrnimmt:  
a.  sie trägt zur Kriegsverhinderung bei;  
b.  sie verteidigt die Schweiz und ihre Bevölkerung und trägt zu deren Schutz bei;  
c.  sie unterstützt die zivilen Behörden, wenn deren Mittel nicht mehr ausreichen, bei der 

Abwehr von schwerwiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit;  
d.  sie hilft den zivilen Behörden, wenn deren Mittel nicht mehr ausreichen, bei der Be-

wältigung von andern ausserordentlichen Lagen, insbesondere im Falle von Katast-
rophenereignissen im In- und im Ausland;  

e. sie beteiligt sich an friedensfördernden Massnahmen im internationalen Rahmen. 
 

                                                      
137  Botschaft BV, BBl 1997 I 238. 
138  SIPOL B 1990, BBl 1990 III 882. 
139  SIPOL B 1990, BBl 1990 III 882 ff. 
140  ALB 95, BBl 1992 I 856, 895 f., 908 f. 
141  Bundesgesetz über die Armee und die Militärverwaltung (Militärgesetz, MG), Entwurf, BBl 1993 

IV 145; die erstmalige gesetzliche Verankerung des Auftrags der Armee geht gemäss BR VILLI-
GER KASPAR auf eine Idee von RENÉ RHINOW zurück; vgl. AB 1993 S 1113. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 38 
 

Der Bundesrat hat im Entwurf zu Art. 1 MG in der Fassung von 1995 gegenüber dem Armeeleitbild 
95 die Reihenfolge der Aufgaben der Armee geändert. An erster Stelle erscheinen Kriegsverhinde-
rung und Verteidigung; die Friedensförderung schliesst den Aufgabenkatalog ab. Alle Aufgaben 
sind hierarchisch gleichgestellt. 
 
Die Botschaft zum Militärgesetz äussert sich nicht zur Rangordnung der Aufträge. In der parlamen-
tarischen Beratung betonte Bundesrat VILLIGER zwar die neue Multifunktionalität der Armee, be-
zeichnete aber gleichwohl die Kriegsverhinderung und Verteidigung als den zentralen Auftrag der 
Armee142. Im Übrigen wird darauf hingewiesen, dass der Bundesrat die verschiedenen Armeeauf-
träge grundsätzlich als gleichwertig erachte143. 
 
Der Gesetzgeber hat die Systematik von Art. 1 MG im Rahmen der parlamentarischen Beratung 
geändert: Kriegsverhinderung und Verteidigung erhielten eine hervorgehobene Stellung (Abs. 1–
2), die restlichen Aufgaben wurden in einem Abs. 3 zusammengefasst (Abs. 3 Bst. a–c). Mit dieser 
Rangfolge der Aufgaben trat Art. 1 MG 1995 in Kraft. Sie wurde in der Umsetzung der Armee 95 
berücksichtigt144. 
 
Mit dieser Änderung in der Systematik haben die eidgenössischen Räte unterstrichen, dass sie in 
der Kriegsverhinderung und Verteidigung nach wie vor den Hauptauftrag der Armee sehen. Dies 
geht aus den Voten der Berichterstatter und mehrerer Votanten hervor145. 
 
Getreu der Botschaft zur nachgeführten Bundesverfassung orientiert sich Art. 58 Abs. 2 BV an Art. 
1 MG146. In dieser Hinsicht unkommentiert sind die Aufgaben der Armee in die Verfassung aufge-
nommen worden. Die Rangordnung der Armeeaufträge ist damit Sinngehalt von Art. 58 Abs. 2 BV 
nach folgender Lesart geworden: Hauptaufgabe der Armee ist Kriegsverhinderung und Verteidi-
gung von Land und Bevölkerung. Ausserdem unterstützt sie die zivilen Behörden bei der Abwehr 
schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung anderer ausseror-
dentlicher Lagen. Das Gesetz kann weitere Aufgaben – etwa die Friedensförderung147 – vorsehen. 
 
 
 

                                                      
142  BR VILLIGER KASPAR, AB 1994 S 283. 
143 NR KELLER ANTON, Berichterstatter, AB 1994 S 1735. 
144  Reglement 51.20 Taktische Führung (TF 95), Ziff. 1131. 
145  In der Detailberatung SR ZIEGLER OSWALD, Berichterstatter, AB 1994 S 275, SR HUBER HANS 

JÖRG, AB 1994 S 279; NR KELLER ANTON, Berichterstatter, AB 1994 S 1735 f.; NR SAVARY PI-
ERRE, AB 1994 S 1737; NR FEHR LISBETH, AB 1994 N 1741; NR SANDOZ SUZETTE, AB 1994 N 
1741 f.; in der Differenzbereinigung SR ZIEGLER OSWALD, Berichterstatter, AB 1994 S 1280. 

146  Botschaft BV, BBl 1997 I 238. 
147  Art. 58 Abs. 2 BV nennt im Zusammenhang mit der Kriegsverhinderung die Erhaltung des Frie-

dens („und trägt bei zur Erhaltung des Friedens“). Gemäss Art. 1 MG in der Fassung von 1995 
trägt die Armee zur Kriegsverhinderung und dadurch zur Erhaltung des Friedens bei. Friedenser-
haltung in diesem Sinne ist demzufolge nicht mit Friedensförderung im internationalen Rahmen 
gemäss Art. 1 MG gleichzusetzen. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 39 
 

 cc) Fortgeltung: Armee XXI 
Der Sicherheitspolitische Bericht 2000 hat den Auftrag an die Armee leicht modifiziert. Er umfasst 
„Beiträge zur internationalen Friedensunterstützung und Krisenbewältigung, die Raumsicherung 
und Verteidigung sowie subsidiäre Einsätze zur Prävention und Bewältigung existenzieller Gefah-
ren.“148 Anstelle der Kriegsverhinderung tritt nun der Begriff der Raumsicherung an die Seite der 
Verteidigung149. 
 
Das Armeeleitbild XXI scheint an der besonderen Gewichtung der Verteidigung (samt Raumsiche-
rung) festzuhalten. Gleich in der Einleitung steht: „Der zentrale Auftrag bleibt die Verteidigung des 
Landes gegen militärische Bedrohungen.“150 Dieser Befund hält einer genaueren Betrachtung al-
lerdings nicht stand: Das Armeeleitbild XXI analysiert die Aufträge gemäss Sicherheitspolitischem 
Bericht 2000 und hält fest, die Reihenfolge der Aufträge entspreche „dem gestützt auf die Bundes-
verfassung erarbeiteten sicherheitspolitischen Konzept, nicht jedoch einer bestimmten Gewich-
tung. Eine Gewichtung könnte sich erst aus einer bestimmten Lageentwicklung ergeben.“151 Das 
Armeeleitbild XXI nimmt demzufolge – entgegen der soeben hergeleiteten Lesart von Art. 58 Abs. 
2 BV – keine Gewichtung der Aufgaben der Armee vor. 
 
Mit der Armeereform XXI hat der Gesetzgeber Art. 1 MG revidiert. Unverändert blieben die Absätze 
1 und 2 (Kriegsverhinderung und Verteidigung). Die neuen Absätze 3 und 4 lauten wie folgt: 
 

3 Sie unterstützt die zivilen Behörden, wenn deren Mittel nicht mehr ausreichen: 
a.  bei der Abwehr von schwer wiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit; 
b.  bei der Bewältigung von anderen ausserordentlichen Lagen, insbesondere im Fal-

le von Katastrophen im In- und Ausland. 
4 Sie leistet Beiträge zur Friedensförderung im internationalen Rahmen. 

 
Die Umsetzung in den Führungsreglementen der Armee zählt nun aktuell folgende Teilaufträge 
auf152: 
1. Raumsicherung und Verteidigung,  
2. subsidiäre Einsätze zur Prävention und Bewältigung existenzieller Gefahren,  
3. Beiträge zur Friedensförderung im internationalen Rahmen. 
Der Gesetzgeber hat mit der Revision von Art. 1 MG einerseits die Friedensförderung aufgewertet. 
Andererseits hat er den subsidiären Charakter der Unterstützung sowohl bei der Abwehr von 
schwer wiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit (Abs. 3 Bst. a) als auch bei der Bewälti-
gung von anderen ausserordentlichen Lagen, insbesondere im Falle von Katastrophen im In- und 
Ausland (Abs. 3 Bst. b) betont153. 
 

                                                      
148  SIPOL B 2000, BBl 1990 7702. 
149  Zum Begriff der Raumsicherung vgl. Ziff. IV/2/a hiernach. 
150  ALB XXI, BBl 2002 968. 
151  ALB XXI, BBl 2002 981. 
152  OF XXI, Ziff. 37. 
153  Botschaft A XXI, BBl 2001 868. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 40 
 

Die Bedeutung dieser Neuerungen ist jedoch zu relativieren: Soweit Art. 1 MG den Inhalt der Bun-
desverfassung wiederholt, kommt ihm seit der Schaffung von Art. 58 BV keine selbstständige Be-
deutung mehr zu. Art. 1 MG hat seinen Hauptzweck nunmehr in der Bestimmung „weiterer Aufga-
ben“ der Armee gemäss Art. 58 Abs. 2 BV. Eine solche ist einzig die Friedensförderung gemäss 
Art. 1 Abs. 4 MG. 
 
Damit bleibt als Ergebnis: Art. 58 Abs. 2 BV nennt die Aufgaben der Armee. Hauptaufgabe der 
Armee ist Kriegsverhinderung und Verteidigung. Ausserdem unterstützt sie die zivilen Behörden 
bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung 
anderer ausserordentlicher Lagen. Das Gesetz kann weitere Aufgaben – etwa die Friedensförde-
rung – vorsehen. 
 
 c) Bindungswirkung und Umsetzung 
Art. 58 Abs. 2 BV normiert die Aufgaben der Armee. Er ist damit Verfassungsauftrag und Richtlinie 
für den Gesetzgeber. Dieser hat alles Erforderliche zu unternehmen, den Verfassungsauftrag im 
Sinne der Richtlinien zu erfüllen154. 
 
Die Umsetzung erfolgt durch die eidgenössischen Räte, den Bundesrat und die Bundesverwaltung 
durch das Militärgesetz, die Armeeorganisation und die weiteren Ausführungsbestimmungen. Aus-
serdem beschliesst das Parlament über die zur Erfüllung der Aufgaben verfügbaren Ressourcen. 
 
Art. 58 Abs. 2 BV ist allerdings trotz des über den Wortlaut hinausgehenden Sinngehalts (wie so-
eben dargestellt155) eine offene Norm und damit konkretisierungsbedürftig. Der Gesetzgeber ver-
fügt dementsprechend über einen erheblichen Spielraum in der Umsetzung der Aufgaben der Ar-
mee. Bundesrat KASPAR VILLIGER formulierte dies im Rahmen der parlamentarischen Beratung zu 
Art. 1 MG in der Fassung von 1995 treffend wie folgt: „Dieser Armeeauftrag ist eine Zielnorm. Er 
sagt, was zu erreichen ist, was zu tun ist, aber nicht, wo und wie.“156 Diese Aussage gilt unverän-
dert für Art. 1 MG in der heutigen Fassung wie auch für Art. 58 Abs. 2 BV. 
 
 

III. Der Verteidigungsauftrag insbesondere 
 

Die fehlende Verfassungsmässigkeit des Entwicklungsschrittes 2008/11 der Schweizer Armee 
wurde im bisherigen politischen Prozess damit begründet, dass durch die Reduktion der haupt-
sächlich auf die Verteidigung ausgerichteten Truppen der verfassungsmässige Verteidigungsauf-
trag verletzt werde. Dieser Verteidigungsauftrag ist daher im Folgenden näher zu betrachten. 
 

                                                      
154  Vgl. Ziff. II/1/c hiervor. 
155  Siehe Ziff. b/bb hiervor. 
156  Die Aussage stand im Zusammenhang mit der Verteidigung des Grenzraumes. AB 1994 S 288. 

Gutachten 
 

 

 
VPB/JAAC/GAAC/PAAF 2007                                 41 
 

1. Verfassungsrechtlicher Inhalt des Verteidigungsauftrags 
 
 a) Entstehung und Deutung von Art. 58 Abs. 2 Satz 1 BV 
„Die Armee dient der Kriegsverhinderung und trägt bei zur Erhaltung des Friedens; sie verteidigt 
das Land und seine Bevölkerung.“ Art. 58 Abs. 2 Satz 1 BV ist – wie oben Ziff. II/3/a dargestellt – 
im Zuge der Totalrevision in die Bundesverfassung aufgenommen worden. Weder die Botschaft 
noch die parlamentarische Beratung haben sich intensiv mit ihm auseinandergesetzt. 
 
Demgegenüber gab die der Verfassungsnorm gewissermassen zugrundeliegende Bestimmung von 
Art. 1 MG (in der Fassung von 1995) deutlich mehr Anlass zur inhaltlichen Auseinandersetzung. 
Gemäss dem Sicherheitspolitischen Bericht 1990 trägt