# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3cb500de-7bbb-574c-b5d2-7cc68c367e50
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-06-12
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 12.06.2018 BRGE II Nr. 0057/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-II-Nr--0057-201_2018-06-12.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 

2. Abteilung 

 

 

 
 
G.-Nr. R2.2017.00143 
BRGE II Nr. 0057/2018 

 
 
 
 
  Entscheid vom 12. Juni 2018 
 
 

 

 

 

Mitwirkende Abteilungspräsident Peter Rütimann, Baurichter Adrian Bergmann, Ersatz-
richterin Ursula Räuftlin, Gerichtsschreiber Roland Blaser     

 
 
 

in Sachen Rekurrentin 

N. G., [….] 

 

gegen Rekursgegnerin 

1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 
8090 Zürich  

Mitbeteiligter 

2. Gemeinderat X, [….] 

 

 
betreffend Gesamtverfügung des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft 17-0133 

vom 31. August 2017; Bewilligungen für diverse Bauten und Anlagen im 
Uferbereich und im Seegebiet 
______________________________________________________ 

 

 

R2.2017.00143 Seite 2 

hat sich ergeben:  

A.  

Mit Verfügung Nr. 17-0133 vom 31. August 2017 bewilligte die Baudirektion 

Kanton Zürich N. G. unter zahlreichen Nebenbestimmungen den unbefriste-

ten Fortbestand verschiedener Bauten und Anlagen auf ihren an den Zü-

richsee angrenzenden Kleingrundstücken Kat.-Nrn. [….] 0001, 0002, 0003 

und 0004 in X sowie eine bis zum 31. Dezember 2032 befristete wasser-

rechtliche Konzession für mehrere Bauten und Anlagen im Zürichsee (Dis-

positiv-Ziffern I.1 und I.2). Für diese Konzession legte die Baudirektion eine 

jährliche Nutzungsgebühr von insgesamt Fr. 679.85 fest (Dispositiv-Ziffer 

I.3). 

B. 

Dagegen rekurrierte N. G. mit Eingabe vom 25. September 2017 fristge-

recht an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte: 

"Die Verfügung des AWEL vom 31. August 2017 sei aufzuheben, eventuell 

an das AWEL zurückzuweisen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfol-

ge zulasten des AWEL." 

C. 

Mit Verfügung vom 2. Oktober 2017 wurde der Eingang des Rekurses vor-

gemerkt, diesem die aufschiebende Wirkung zuerkannt und das Vernehm-

lassungsverfahren eröffnet. 

D.  

In ihrer Rekursantwort vom 30. Oktober 2017 beantragte die Baudirektion 

die Abweisung des Rekurses und verwies dabei auf den Bericht des Amtes 

für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom 26. Oktober 2017. Der 

mitbeteiligte Gemeinderat X liess sich nicht vernehmen.   

E.  

Die rekurrentische Replik datiert vom 25. November 2017; die Duplik der 

Baudirektion vom 23. Januar 2018.  

 

 

R2.2017.00143 Seite 3 

F.  

Auf die Ausführungen der Parteien wird, soweit entscheidrelevant, in den 

nachstehenden Erwägungen Bezug genommen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 

Die Rekurrentin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung sowie auf-

grund ihrer Einwände gemäss § 338a des Planungs- und Baugesetzes 

(PBG) rechtsmittellegitimiert. Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind 

ebenfalls erfüllt, so dass auf ihren Rekurs einzutreten ist. 

2.1. 

Die Vorgeschichte dieser Streitsache liest sich wie folgt: Am 13. März 1880 

erteilte der "Director der öffentlichen Arbeiten" (heute: kantonaler Baudirek-

tor) Ferdinand E. unter verschiedenen Auflagen die Konzession für die Er-

stellung einer 349 m2 grossen Landanlage im Seegebiet vor seinem Haus 

(act. 4.1 und 4.2).  

Mit dem Konzessionsbeschluss wurde der Petent (Gesuchsteller) Ferdi-

nand E. u.a. verpflichtet, die Landanlage "im ganzen Umfange ihrer Be-

grenzung an den See mit einer soliden Mauer oder Steinböschung" zu si-

chern und "vor dem Fusse derselben eine tüchtige, bis über die Hälfte der 

Umfassungsmauer oder Böschung hinaufragende Steinvorlage zum Bre-

chen der Wellen" anzulegen (Dispositiv-Ziffer I.2). Zudem wurde der jewei-

lige Besitzer der Landanlage verpflichtet, diese "für alle Zeiten unklagbar zu 

unterhalten" (Dispositiv-Ziffer I.5). Schliesslich hält Dispositiv-Ziffer I.4 der 

Konzession fest, dass für die "Ausführung allfälliger Bauten auf der Landan-

lage die Bewilligung der Direktion der öffentlichen Arbeiten einzuholen" ist. 

In der Folge wurde diese Landanlage erstellt, mit einer Ufermauer gesichert 

bzw. gegen den See abgegrenzt und in mehrere Kleinparzellen aufgeteilt. 

Die zusammenhängenden rekurrentischen Grundstücke haben Flächen 

 

 

R2.2017.00143 Seite 4 

von 48 m2 (Kat.-Nr. [….] 0001), 80 m2 (Kat.-Nr. [….] 0002), 77 m2 (Kat.-Nr. 

[….] 0003) und 51 m2 (Kat.-Nr. [….] 0004). Zudem wurde konzessionsge-

mäss die Steinvorlage (auch als Block- oder Steinwurf bezeichnet), welche 

sich bereits im Bereich der Seeparzelle auf öffentlichem Grund befindet, als 

Wellenbrecher zum Schutz der Ufermauer errichtet. Für die Bauten auf der 

Landanlage wurden die entsprechenden Bewilligungen eingeholt.  

Jahrzehnte später wurde im Rahmen von Sanierungsarbeiten anstatt einer 

Steinvorlage ein seeseitiger Betonsockel, in der angefochtenen Verfügung 

"Podest (unter Wasser)" genannt, entlang der Ufermauer als Wellenbrecher 

realisiert. Dieser Sockel, der – wie das nachfolgende Foto dokumentiert – je 

nach Wasserstand teilweise aus dem Wasser ragt, soll gleich wie eine 

Steinvorlage die Erosion und Abnützung der Ufermauer verhindern (act. 

9.3; die beiden roten Pfeile zeigen auf das rekurrentische Teilstück). Für 

den Fortbestand dieses Uferschutzes erteilte die Baudirektion der Rekur-

rentin mit der hier strittigen Verfügung eine bis 31. Dezember 2032 befriste-

te wasserrechtliche Konzession. Ferner konzedierte die Baudirektion eine 

Ufertreppe samt Geländer (grüner Pfeil), das darunterliegende Podest bzw. 

Fundament dieser Treppe (blauer Pfeil) und die entsprechend privat ge-

nutzte Seefläche. Für all diese Nutzungen wurde die Rekurrentin zu einer 

jährlichen Nutzungsgebühr von insgesamt Fr. 679.85 verpflichtet. 

 

Mit der angefochtenen Verfügung bewilligte die Baudirektion schliesslich 

den Fortbestand der rekurrentischen Bauten auf dem Landanlagegebiet für 

 

 

R2.2017.00143 Seite 5 

den Eigenbedarf (u.a. einen gedeckten Sitzplatz, Einfriedungen, Treppen 

und Tore; violetter Pfeil). Dafür erteilte die Baudirektion bis anhin jeweils 

befristete Bewilligungen, letztmals für die Dauer bis zum 31. Dezember 

2017 (act. 17.5). Mit der hier strittigen Verfügung wurde diese Bewilligung 

nun ohne zeitliches Limit erteilt.  

2.2. 

Die nicht durch einen Rechtsbeistand vertretene Rekurrentin verlangt ge-

mäss ihrem Hauptantrag die Aufhebung der angefochtenen Verfügung; 

eventualiter die Rückweisung (der Streitsache) an die Baudirektion (nach 

ihrer Diktion: an das AWEL). Diese Anträge erweisen sich aufgrund der 

konkreten Ausgangslage, des Inhalts der streitbetroffenen Verfügung sowie 

der rekurrentischen Begründung bzw. Interessen als auslegungsbedürftig.  

Die u.a. gemäss Dispositiv-Ziffer I.4 der Konzession vom 13. März 1880 

bewilligungspflichtigen Bauten auf dem Landanlagegebiet wurden gemäss 

bisheriger langjähriger Praxis der Baudirektion – wie bereits erwähnt – je-

weils nur befristet auf 15 Jahre erteilt, letztmals am 16. Dezember 2002 für 

die Dauer bis zum 31. Dezember 2017 (act. 17.5). Ob die damalige Praxis 

rechtens war, kann und braucht im vorliegenden Verfahren nicht geprüft zu 

werden. Tatsache ist vielmehr, dass die befristete Bewilligung nunmehr 

ausgelaufen ist und mit der angefochtenen Verfügung zum Vorteil der Re-

kurrentin neu unbefristet erteilt wurde. Damit ist der Fortbestand ihrer Bau-

ten auf ihrem Landanlagegebiet fortan unbefristet gesichert. Es fallen dies-

bezüglich auch keine periodischen Nutzungsgebühren an. Die von der Re-

kurrentin zumindest implizit geäusserte gegenteilige Auffassung ist somit 

unzutreffend.  

Insgesamt kann es also nicht im Interesse der Rekurrentin liegen, die neue 

Bewilligung für ihre Bauten auf dem Anlagegebiet nicht zu erhalten, womit 

sie das Fortbestandsrecht verlieren würde und die Bauten umgehend zu 

entfernen hätte. Folglich ist der Streitgegenstand auf die Bewilligungspflicht 

der seeseitigen Bauten vor dem Landanlagebiet im Bereich der öffentlichen 

Seeparzelle und die dafür zu leistenden periodischen Nutzungsgebühren 

einzugrenzen. Streitgegenstand sind zudem die damit verbundenen Ne-

benbestimmungen, welche von der Rekurrentin teilweise in Frage gestellt 

werden.  

 

 

R2.2017.00143 Seite 6 

3.1. 

Zur wasserrechtlichen Konzession, deren Rechtmässigkeit von der Rekur-

rentin grundsätzlich bezweifelt wird, ist Folgendes festzuhalten:  

Die mit der angefochtenen Verfügung konzedierten privaten Bauten und 

Anlagen der Rekurrentin, nämlich gemäss vorinstanzlicher Auflistung "zwei 

Geländer, ein Podest, ein Podest (unter Wasser), eine Ufertreppe sowie ei-

ne abgegrenzte Seefläche" (act. 3, S. 3) liegen unbestrittenermassen im 

Bereich des Zürichsees, also eines öffentlichen Gewässers. Gemäss Art. 

105 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich (KV) übt der Kanton die 

Hoheit über die Gewässer aus. Die öffentlichen Gewässer stehen der All-

gemeinheit im Rahmen des so genannten schlichten Gemeingebrauchs zur 

freien und unentgeltlichen Nutzung offen (Tobias Jaag/Markus Rüssli, 

Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. Aufl., Zü-

rich/Basel/Genf 2012, S. 297, Rz. 3420). Dazu gehören etwa das Baden, 

die Wasserentnahme in geringen Mengen, das Tränken von Haustieren 

oder die Schifffahrt im Rahmen der polizeilichen Ordnung (§ 2 Abs. 1 der 

Konzessionsverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz [KonzV WWG]).  

Die über den schlichten Gemeingebrauch hinausgehenden Nutzungen von 

öffentlichen Gewässern, die dazu erforderlichen Bauten und Anlagen sowie 

deren Änderungen bedürfen je nach Nutzungsart einer Bewilligung oder 

Konzession (§ 36 Abs. 1 des Wasserwirtschaftsgesetzes [WWG]). Solche 

dürfen nur erteilt werden, sofern sie weder öffentliche Interessen erheblich 

beeinträchtigen noch die Rechte anderer Wassernutzungsberechtigter be-

trächtlich schmälern (§ 43 Abs. 1 WWG). Gemäss § 1 lit. c KonzV WWG ist 

die Inanspruchnahme von Gewässer durch Bauten und Anlagen der vorlie-

genden Art konzessionspflichtig. Im Übrigen werden für neue Bauten und 

Anlagen zulasten von Gewässergebiet, vorbehältlich geringfügiger Erweite-

rungen, im Regelfall keine Konzessionen mehr erteilt (§ 26 KonzV WWG).  

Einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer solcher Sondernutzungskonzes-

sion gibt es nicht, selbst wenn die gesetzlichen Mindestanforderungen er-

füllt sind (VB.2013.00360 vom 5. September 2013, E. 7.3). Beim Entscheid 

verfügt die Konzessionsbehörde über einen erheblichen Beurteilungs- und 

Ermessensspielraum (BRGE II Nr. 0009/2017 vom 10. Januar 2017, 

E. 3.2.1). Der Gesuchsteller hat aber immerhin einen Anspruch darauf, 

dass die Konzessionsbehörde ihr Ermessen pflichtgemäss ausübt, was 

auch bezüglich der erforderlichen Nebenbestimmungen gilt (Ulrich Häfe-

 

 

R2.2017.00143 Seite 7 

lin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zü-

rich/St. Gallen 2016, Rz. 2725 und 2731). 

3.2. 

Konzessionspflichtige Nutzungen öffentlicher Gewässer sind in der Regel 

zu befristen (§ 44 WWG). Ein solches Sondernutzungsrecht kann nicht un-

befristet auf ewig erteilt werden, weil das Gemeinwesen (im vorliegenden 

Fall der Kanton Zürich) nicht auf seine Gewässerhoheit verzichten kann. 

Das Gemeinwesen muss vielmehr von Zeit zu Zeit Gelegenheit erhalten, 

sich darüber zu vergewissern, ob die betreffende Sondernutzung noch mit 

dem öffentlichen Interesse vereinbar ist (vgl. u.a. BGE 127 II 69 E. 4c). Ei-

ne "Ersitzung" eines Sondernutzungsrechts an einer öffentlichen Sache ist 

zum vornherein ausgeschlossen (VB.2014.00156 vom 20. November 2014, 

E. 5.3). 

Diese Rechtspraxis fand Eingang in die geänderte KonzV WWG. Gemäss 

§ 13 lit. d KonzV WWG sind Inanspruchnahmen von Gewässern auf die 

Dauer von 15-40 Jahre zu befristen. Zudem hält die Übergangsbestimmung 

zur Änderung vom 15. August 2007 in Abs. 1 fest, dass bestehende noch 

unbefristete Konzessionen nachträglich zu befristen sind (vgl. BRGE II 

Nr. 0009/2017 vom 10. Januar 2017, E. 3.2.2). Die Konzessions- bzw. Nut-

zungsgebühren bemessen sich nach den Bestimmungen der Gebühren-

verordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz (GebV WWG). 

Daher ist der rekurrentische Einwand, solche periodischen Konzessionen 

mit den entsprechenden Kostenfolgen seien willkürlich, eine sinnlose Büro-

kratie und eine schikanöse Einschränkung des Privateigentums, haltlos. 

Nach dem Gesagten ist gerade das Gegenteil der Fall; eine unbefristete 

Konzessionserteilung für die Inanspruchnahme von Seegebiet wäre 

rechtswidrig. Beim von der Rekurrentin erwähnten Entscheid BGE 139 

II 470 ging es im Übrigen nicht um eine Konzession im Bereich von Seege-

biet, sondern um die Erstellung eines Einfamilienhauses auf Landanlage-

gebiet. 

4.1. 

Im Folgenden ist zu prüfen, ob die rekurrentischen Bauten und Anlagen im 

Bereich des Zürichsees (Podeste, Ufertreppe etc.) aufgrund der konkreten 

 

 

R2.2017.00143 Seite 8 

Sachlage konzessionspflichtig und damit gebührenpflichtig sind, was die 

Rekurrentin bestreitet.    

4.2.   

Vorab geht es um das so genannte "Podest (unter Wasser)". Dieser vor 

rund 40 Jahren seeseitig entlang der Ufermauer realisierte Betonsockel er-

setzt die im 19. Jahrhundert zum Schutz der Mauer erstellte Steinvorlage. 

Für den Fortbestand dieses "neuen" Uferschutzes erteilte die Baudirektion 

der Rekurrentin mit der hier strittigen Verfügung eine bis 31. Dezember 

2032 befristete wasserrechtliche Konzession mit den entsprechenden Ge-

bührenfolgen. 

Die Baudirektion stellt sich auf den Standpunkt, für die von der Konzession 

vom 13. März 1880 nicht erfasste Abweichung, also Betonsockel anstatt 

Steinvorlage, habe die Rekurrentin gestützt auf die §§ 36, 47 und 75 WWG 

eine jährliche Nutzungsgebühr zu bezahlen. Im Rahmen der Bewilligungs-

erneuerung für die Bauten auf der Landanlage sei dieses auf öffentlichem 

Seegebiet situierte Unterwasserpodest, welches begehbar sei, "gesetzlich 

bereinigt" und daher neu kostenpflichtig konzediert worden. 

Dieses Vorgehen der Baudirektion ist nicht haltbar. Aus den Akten sowohl 

des vorliegenden Verfahrens als auch des Rekursverfahrens, welches das 

Nachbargrundstück betraf, ist klar ersichtlich, dass die Ufermauer bereits 

vor Jahrzehnten trotz der vorhandenen Steinvorlage durch den Wellen-

schlag unterspült worden war und deswegen saniert werden musste. An-

statt einer Steinvorlage wurde deshalb vor rund 40 Jahren unter Wasser 

seeseitig der Ufermauer zusammen mit dem Nachbargrundstück eine be-

tonierte Vormauerung für einen wirksamen Uferschutz erstellt (BRGE II 

Nr. 0046/2018 vom 8. Mai 2018, E. 3.2).  

Die Baudirektion stellt nicht in Abrede, dass der strittige Betonsockel ohne 

weiteres die Funktion eines wirksamen Uferschutzes erfüllt. Im Vergleich 

zum seinerzeitigen Konzessionstext handle es sich bei dieser Bauweise je-

doch um eine konzessionspflichtige Änderung mit den entsprechenden 

Kostenfolgen.  

Dieser Standpunkt ist zu formalistisch und berücksichtigt die tatsächlichen 

Gegebenheiten nicht. Fakt ist, dass der Betonsockel die Steinvorlage in 

seiner Schutzfunktion 1:1 ersetzt und der Rekurrentin privat keinen wirt-

 

 

R2.2017.00143 Seite 9 

schaftlichen Nutzen bringt, insbesondere keinen Sondervorteil im Sinne von 

§ 47 Abs. 2 WWG im Rahmen eines Sondernutzungsrechts. Der vorliegen-

de Sachverhalt lässt sich deshalb keineswegs mit demjenigen in den 

Rechtsmittelverfahren VB.2014.00156 und VB.2014.00157 vom 20. No-

vember 2014 vergleichen, bei welchen es um die Vermauerung eines 

Blockwurfs (Steinanlage) zur Anlegung eines grosszügigen Badeplatzes 

bzw. zur bequemen Bedienung eines Bootshauses ging. Der Umstand, 

dass der Betonsockel betreten werden kann, ändert daran nichts. Die 

Steinblöcke des früheren Uferschutzes konnten auch betreten oder sogar 

als Sitzgelegenheit genutzt werden. Im Weiteren beansprucht der Betonso-

ckel keineswegs mehr Seegebietsfläche als die Steinvorlage, eher weniger. 

Der Umstand, dass die "neue" Ufersicherung auf einer anderen Konstrukti-

onsweise basiert und auch visuell differiert, genügt nicht für die Annahme 

einer konzessionspflichtigen Änderung im vorinstanzlichen Sinne.  

Ob, und wenn ja, in welcher Form die damalige bauliche Sanierung des 

Uferschutzes der Baudirektion hätte angezeigt oder von dieser formell be-

willigt werden müssen, braucht beim vorliegenden Streitgegenstand nach 

rund 40 Jahren nicht mehr geprüft zu werden. In diesem Zusammenhang 

muss immerhin festgehalten werden, dass seit der Erstellung des Betonso-

ckels mehrere wasserbaurechtliche Verfügungen der Baudirektion, welche 

die rekurrentischen Grundstücke zum Inhalt hatten, erlassen wurden (u.a. 

BDV Nr. 1381/1992 vom 24. Juni 1992 sowie BDV Nr. 2885/2002 vom 

16. November 2002). So erwähnt etwa die letzterwähnte Verfügung explizit 

eine "durchgeführte Kontrolle" auf den streitbetroffenen Grundstücken [….], 

bei welcher der Betonsockel und das Fehlen der Steinvorlage ohne weite-

res erkennbar sein musste. Trotz dieser und möglicherweise schon früherer 

Kontrollen monierte die Baudirektion die Ufersicherung in der Form eines 

Betonsockels bzw. eines Betonpodestes in keiner Weise.  

Insgesamt liegt also bezüglich des ausschliesslich dem Uferschutz dienen-

den Betonsockels kein (neuer) konzessionsrechtlicher Tatbestand vor, 

weshalb auch keine Nutzungsgebühr für diesen Sockel erhoben werden 

kann.    

4.3.   

Bezüglich der übrigen konzedierten Bauten und Anlagen auf Seegebiet ist 

hingegen der Argumentation der Baudirektion zu folgen.  

 

 

R2.2017.00143 Seite 10 

Dabei geht es, wie bereits erwähnt, um eine vom rekurrentischen Landan-

lagegebiet auf eine Betonplatte (Betonpodest) führende Treppe, die beiden 

Treppengeländer sowie das dafür beanspruchte Seegebiet (vgl. auch das 

voranstehende Foto unter Ziffer 2.1). Die private Nutzung dieser im Bereich 

eines öffentlichen Gewässers liegenden Bauten und Anlagen geht klar über 

den schlichten Gemeingebrauch hinaus und ist daher konzessionspflichtig. 

Solche Konzessionen dürfen nach dem Gesagten nur noch befristet erteilt 

werden. Die Konzessionsdauer von 15 Jahren entspricht der gängigen kan-

tonalzürcherischen Praxis für Bauten und Anlagen der vorliegenden Art und 

erweist sich aufgrund der konkreten Sachlage auch als verhältnismässig. 

Die Berechnungen der jährlichen Nutzungsgebühren gemäss § 17 bzw. 19 

GebV WWG sind korrekt und folglich nicht zu beanstanden (dazu auch 

BRGE II Nr. 0009/2017 vom 10. Januar 2017, E. 4.5.1 und 4.5.2). 

4.4.   

Rechtskonform sind schliesslich die von der Rekurrentin (kaum substantiell) 

in Frage gestellten Nebenbestimmungen in Dispositiv-Ziffer 1.2 Abs. 2 der 

angefochtenen Verfügung sowie die angeordnete Grundbuchanmerkung 

der streitbetroffenen wasserrechtlichen Konzessionen (Dispositiv-Ziffer 4); 

dies jedoch immer unter Berücksichtigung, dass das "Podest (unter Was-

ser)" weder konzessions- noch gebührenpflichtig ist. 

5. 

Insgesamt erweist sich die Verfügung Nr. 17-0133 der Baudirektion Kanton 

Zürich vom 31. August 2017, soweit sie das "Podest (unter Wasser)" be-

trifft, als rechtswidrig. In diesem Umfang hat die Baudirektion die entspre-

chenden Dispositiv-Ziffern zu korrigieren, was zu einer weniger gross be-

anspruchten Seefläche und im Ergebnis zu einer entsprechend reduzierten 

jährlichen Nutzungsgebühr führen wird. Im Sinne dieser Erwägungen ist der 

Rekurs teilweise gutzuheissen und im Übrigen abzuweisen. 

[….]