# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3bbbda17-39ae-5dc1-a42e-3480b48a1ae4
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-05-11
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 11.05.2010 B 2010/33
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2010-33_2010-05-11.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2010/33

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 11.05.2010

Entscheiddatum: 11.05.2010

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 11. Mai 2010
Planungsrecht, Art. 27 RPG (SR 700), Art. 105 f. BauG (sGS 731.1). Eine 
Planungszone, die ein Verbot der Erstellung von Mobilfunkantennen im 
gesamten Gebiet einer Gemeinde zum Gegenstand hat, verstösst gegen das 
Fernmelderecht des Bundes (Verwaltungsgericht, B 2010/33).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, 

lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli

_______________

 

In Sachen

Politische Gemeinde Wattwil,vertreten durch den Gemeinderat, 9630 Wattwil,

Beschwerdeführerin,

gegen

 

Baudepartement des Kantons St. Gallen,Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

 

und

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Sunrise Communications AG,Hagenholzstrasse 20/22, 8050 Zürich,

Beschwerdegegnerin I,

sowie

 

Swisscom (Schweiz) AG,Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,

Beschwerdegegnerin II,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hubert Bühlmann, Museumssrasse 35, Postfach 41, 

9004 St. Gallen,

 

betreffend

Planungszone

 

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Der Gemeinderat Wattwil beschloss am 24. März 2009 eine Planungszone, in der 

vorläufig ein generelles Verbot für die Erstellung von Mobilfunkanlagen im gesamten 

Gemeindegebiet erlassen wurde. Zur Begründung führte der Gemeinderat an, die 

Errichtung neuer Mobilfunkanlagen werde in der Bevölkerung sehr kontrovers 

wahrgenommen und beurteilt. Einerseits bestehe ein grosses Bedürfnis nach 

modernsten, ortsunabhängigen Kommunikationsmöglichkeiten, anderseits gebe es vor 

allem aus gesundheitlicher Sicht Bedenken. Es dränge sich die Frage auf, welche 

rechtlichen Möglichkeiten bestünden, um die Standortentwicklung von 

Mobilfunkanlagen insbesondere im Baugebiet aufgrund gesamtheitlicher, 

nachvollziehbarer Kriterien planerisch zu steuern und empfindliche Teilgebiete zu 

schützen. Grundsätzlich ermögliche der rechtliche Spielraum einer Gemeinde, den 

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Umgang mit Mobilfunkanlagen im Rahmen der Ortsplanung zu berücksichtigen. 

Entscheidend sei, dass dabei kein umweltrechtliches, sondern ein ortsplanerisches 

Interesse geltend gemacht werde. Ausserdem müssten die Interessen einer qualitativ 

hochstehenden Versorgung mit Kommunikationsdiensten sowie der 

Wettbewerbsfreiheit im Sinn "gleich langer Spiesse" für alle Betreiber beachtet werden. 

Denkbar und zweckmässig seien grundsätzlich die Negativplanung, die gesetzliche 

Standortevaluation, die Vereinbarung mit den Betreibern sowie die Zusammenarbeit im 

Einzelfall. Für die Gemeinde Wattwil werde beabsichtigt, die gesetzliche 

Standortevaluation im Baureglement vorzuschreiben. Dabei seien, um den Kreis der 

Alternativstandorte auszuweiten, zwingend auch Standorte ausserhalb der Bauzonen 

einzubeziehen.

Innert der Einsprachefrist erhoben die Sunrise Communications AG und die Swisscom 

(Schweiz) AG am 25. bzw. 27. Mai 2009 Einsprachen, die vom Gemeinderat Wattwil mit 

Entscheiden vom 30. Juni 2009 abgewiesen wurden.

B./ Gegen die Entscheide des Gemeinderates vom 30. Juni 2009 erhoben die Sunrise 

Communications AG und die Swisscom (Schweiz) AG mit Eingaben vom 13. und 

20. Juli 2009 Rekurs beim Baudepartement. Dieses hiess die Rekurse mit Entscheid 

vom 22. Januar 2010 gut und hob die Planungszone sowie die beiden 

Einspracheentscheide auf. Es erwog, der Erlass einer Planungszone stehe im 

Widerspruch zur Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts. Die Planungszone sei in 

der beschlossenen Form unverhältnismässig und widerspreche zudem dem 

Fernmelderecht des Bundes.

C./ Mit Eingabe vom 1. Februar 2010 erhob der Gemeinderat Wattwil Beschwerde 

beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid des Baudepartements 

vom 22. Januar 2010 sei aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Der 

Gemeinderat macht geltend, die Planungszone sei aufgrund der bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung zulässig. Namentlich beruhe die Planungszone auf einer gesetzlichen 

Grundlage. Auf die einzelnen Vorbringen wird, soweit erforderlich, in den 

nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 22. Februar 2010 die 

Abweisung der Beschwerde.

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Die Sunrise Communications AG beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 10. März 

2010, die Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu 

Lasten der Beschwerdeführerin.

Auch die Swisscom (Schweiz) AG beantragte mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 

11. März 2010 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.

Der Gemeinderat Wattwil erhielt Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz 

und der Beschwerdegegnerinnen Stellung zu nehmen. Mit Eingabe vom 19. März 2010 

verzichtete er auf eine Vernehmlassung.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die 

Politische Gemeinde Wattwil ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64 Abs. 

1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung 

öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen 

Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation 

des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines 

Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche 

Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden 

öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten 

Zuständigkeitsordnung (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 

St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 45 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen; VerwGE vom 6. 

Dezember 2005 i.S. Pol. Gde. R., auszugsweise publ. in GVP 2005 Nr. 1 und 

www.gerichte.sg.ch). Beschlüsse des Gemeinderates im Bereich der Nutzungsplanung 

berühren die Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation der Beschwerdeführerin 

gegeben ist. Im übrigen wurde die Beschwerdeschrift vom 1. Februar 2010 rechtzeitig 

eingereicht, und sie genügt formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 

64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die 

Beschwerde ist einzutreten.

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2. Das Bundesgericht hat in einem kürzlich gefällten Urteil über die Zulässigkeit von 

kommunalen Planungsmassnahmen im Zusammenhang mit der Regelung von 

Mobilfunkstandorten entschieden und seine bisherige Rechtsprechung bestätigt. Es 

hielt fest, der Immissionsschutz sei bundesrechtlich im Bundesgesetz über den 

Umweltschutz (SR 814.01) und den darauf gestützten Verordnungen geregelt. Für den 

Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt 

werde, habe der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender 

Strahlung (SR 814.710, abgekürzt NISV) erlassen; diese Verordnung regle 

insbesondere auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen. Diese Regelung sei 

abschliessend. Für das kommunale und kantonale Recht bleibe deshalb insoweit kein 

Raum (BGE 133 II 321 E. 4.3.4 mit Hinweis auf B. Wittwer, Bewilligung von 

Mobilfunkanlagen, Diss. Zürich 2006, und A. Marti, in: ZBl 107/2006, S. 213). Kantonale 

Regelungen zum Immissionsschutz fänden deshalb keine Anwendung. Die Gemeinde 

könne gestützt auf solche Vorschriften keine Auflagen oder Bedingungen verfügen, die 

über die Anforderungen der NISV hinausgehen würden. Weiter erwog das 

Bundesgericht, dies bedeute nicht, dass die Gemeinden und Kantone keinerlei 

Möglichkeiten hätten, auf die Standorte von Mobilfunkanlagen Einfluss zu nehmen. Im 

Rahmen ihrer bau- und planungsrechtlichen Zuständigkeiten seien sie grundsätzlich 

befugt, Bau- und Zonenvorschriften in bezug auf Mobilfunksendeanlagen zu erlassen, 

sofern sie die bundesrechtlichen Schranken beachten, die sich insbesondere aus dem 

Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergeben. Ausgeschlossen seien bau- oder 

planungsrechtliche Vorschriften zum Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierender 

Strahlung. Überdies dürften die Planungsvorschriften nicht die in der 

Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen verletzen, d.h. sie 

müssten den Interessen an einer qualitativ guten Mobilfunkversorgung und einem 

funktionierenden Wettbewerb zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung tragen 

(BGE 133 II 321 E. 4.3.4).

In einem weitern publizierten Urteil, auf das der Gemeinderat allerdings keinen Bezug 

nahm, hielt das Bundesgericht im Zusammenhang mit dem Erlass einer Planungszone 

fest, eine Vorschrift, die im überbauten Gebiet einem weitgehenden Verbot von 

Mobilfunkantennen gleichkomme, wäre mit der Fernmeldegesetzgebung des Bundes 

(Art. 1 Abs. 2 lit. a des Fernmeldegesetzes, SR 784.10, abgekürzt FMG) unvereinbar, 

welche unter anderem eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit 

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Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen gewährleisten solle 

(BGE 133 II 353 E. 4.2).

2.1. Nach Art. 105 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) kann die zuständige 

Gemeindebehörde das ganze Plangebiet oder Teile davon als Planungszone 

bestimmen, wenn der Erlass oder die Änderung eines Baureglements, eines Zonen-, 

Überbauungs-, Gestaltungs-, Deponie- oder Abbauplanes oder einer 

Schutzverordnung oder eine Landumlegung angezeigt ist. Nach Art. 106 BauG darf 

innerhalb der Planungszone nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung 

erschweren könnte. Rechtskräftige Bewilligungen bleiben von der Planungszone 

unberührt. Bei Erlass der Planungszone legt die zuständige Gemeindebehörde deren 

Wirkungen im einzelnen fest (Art. 106 Abs. 2 BauG). Nach Art. 107 BauG werden 

Planungszonen für längstens drei Jahre bestimmt. Die Frist kann nach Art. 107 Abs. 2 

BauG um längstens zwei Jahre verlängert werden, wenn Rechtsmittelverfahren hängig 

sind oder andere triftige Gründe vorliegen.

Die Vorschriften des Bundesrechts zu den Planungszonen weichen nicht wesentlich 

von den kantonalen Bestimmungen ab (vgl. Art. 27 des Bundesgesetzes über die 

Raumplanung, SR 700, abgekürzt RPG).

2.2. Die Planungszone ist ein Instrument zur Sicherung künftiger Nutzungspläne oder 

Nutzungsplanänderungen. Sie bezweckt, einen bestehenden räumlichen Zustand mit 

Blick auf die neue Nutzungsordnung einstweilen zu sichern. Es soll verhindert werden, 

dass die Behörde Baubewilligungen für Vorhaben erteilen muss, die den vorgesehenen 

neuen Vorschriften widersprechen oder die Durchführung der beabsichtigten Planung 

beeinträchtigen oder verunmöglichen könnten. Die Planungszone stellt somit eine 

vorsorgliche, sichernde Massnahme dar (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und 

Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 266 ff.; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 

2006, Rz. 7 zu Art. 27). Die Festsetzung von Planungszonen bewirkt eine öffentlich-

rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist daher mit Art. 36 der Bundesverfassung (SR 

101) nur vereinbar, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen 

Interesse liegt, verhältnismässig ist und den Kerngehalt der Eigentumsgarantie 

unangetastet lässt.

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In räumlicher Hinsicht dürfen sich Planungszonen nur soweit ausdehnen, als dies zur 

Sicherung der künftigen Planung notwendig erscheint. Als unverhältnismässig erweist 

sich beispielsweise eine Planungszone, die zur Sicherung einer beabsichtigten 

Schutzzone Parzellen einbezieht, die keinen hinreichenden räumlichen Zusammenhang 

mit dem schützenswerten Objekt aufweisen. Nur sehr schwer zu rechtfertigen wäre 

ebenfalls eine Planungszone, die sich über das gesamte Gemeindegebiet erstreckt 

(Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 16 zu Art. 27). Als unverhältnismässig wurde in der 

Praxis namentlich eine Planungszone qualifiziert, die im wesentlichen das ganze 

Baugebiet einer Gemeinde umfasste und die für dieses Gebiet ein vorläufiges 

generelles Verbot der Errichtung "freistehender Aussenantennen" statuierte (URP 2004, 

S. 144 ff.).

2.3. Das Verwaltungsgericht hat aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 

den Erlass einer Planungszone, mit der im Hinblick auf die planungsrechtliche 

Regelung von Mobilfunkstandorten ein vorläufiges Verbot von

Mobilfunkantennen auf dem gesamten Baugebiet einer Gemeinde verhängt wurde, als 

unzulässig qualifiziert (vgl. VerwGE B 2009/94 vom 22. September 2009 i.S. Stadt 

Rapperswil-Jona, in: www.gerichte.sg.ch). Das Urteil wurde beim Bundesgericht 

angefochten; das Verfahren ist noch hängig.

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine gewisse Planung und 

Steuerung des Baus von Mobilfunkantennen im Baugebiet durch die Politischen 

Gemeinden zwar durchaus zulässig. Sowohl negative als auch positive planerische 

Standortfestsetzungen werden vom Bundesgericht als gangbare Wege bezeichnet 

(BGE 133 II 353 E. 4.2). Im vorliegenden Fall umfasst die Planungszone aber ein 

generelles Verbot der Erstellung von Mobilfunkantennen auf dem gesamten Gebiet der 

Gemeinde Wattwil. Dies bedeutet, dass während des beabsichtigten 

Planungsverfahrens in einem Zeitraum von bis zu fünf Jahren überhaupt keine 

Mobilfunkantennen auf dem Gebiet der Gemeinde Wattwil erstellt werden dürfen. Ein 

solches generelles Bauverbot für Mobilfunkantennen ist nach der bundesgerichtlichen 

Praxis nicht zulässig. Die Planungszone bezweckt in erster Linie, dass ab sofort die 

Erstellung neuer Mobilfunkantennen verunmöglicht wird. Sie kommt einem generellen 

Verbot von Mobilfunkantennen für das gesamte Gemeindegebiet gleich. Wohl liesse 

sich mit guten Gründen eine Planungszone im Bereich von schützenswerten Objekten 

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oder für Gebiete, die bereits einer Schutznorm unterstehen, denken. Die Notwendigkeit 

eines generellen Baustopps für Mobilfunkantennen in sämtlichen Bereichen des 

Baugebietes lässt sich aber mit den vom Gemeinderat angeführten Argumenten nicht 

begründen. Zudem fällt auf, dass der Gemeinderat in der Begründung seines 

Beschlusses gleich zu Beginn auf gesundheitliche Bedenken im Zusammenhang mit 

dem Bau von Mobilfunkanlagen verwies, was zeigt, dass sein Beschluss nicht (nur) 

ortsplanerisch, sondern auch umweltschutzrechtlich motiviert ist, obwohl das 

Bundesgericht entschied, dass solche Motive keine Grundlage für kommunale und 

kantonale planungsrechtliche Vorschriften bilden dürfen (BGE 123 II 321 E. 4.3.4.). Die 

Planung von Mobilfunkantennenanlagen im Baugebiet hat den Anliegen des 

Fernmelderechts Rechnung zu tragen. Ein generelles Verbot freistehender 

Antennenanlagen schiesst selbst in sensiblen Bereichen über das Ziel hinaus. Derart 

weitgehende Beschränkungen sind auch unter dem Blickwinkel des grossen 

Ermessens beim Erlass einer Planungszone kaum mehr vertretbar (URP 2004, S. 149). 

Selbst im Rahmen einer befristeten Planungszone ist ein generelles Verbot jeglicher 

Mobilfunkantennen für eine Zeitdauer von bis zu fünf Jahren im Hinblick auf das 

öffentliche Interesse an einer gesicherten Versorgung mit Fernmeldediensten (vgl. Art. 1 

Abs. 2 lit. a FMG) unverhältnismässig (vgl. VerwGE B 2009/94 vom 22. September 

2009 i.S. Stadt Rapperswil-Jona).

2.4. Die Argumentation der Beschwerdeführerin ist aufgrund des Urteils des 

Bundesgerichts i.S. Günsberg (BGE 133 II 321) teilweise nachvollziehbar. Das 

Bundesgericht hat in jenem Urteil Möglichkeiten skizziert, wie Gemeinden in 

planungsrechtlicher Hinsicht auf die Erstellung von Mobilfunkanlagen Einfluss nehmen 

können. Das Bundesgericht hat darin aber auch klar festgehalten, dass bau- oder 

planungsrechtliche Vorschriften der Gemeinde zum Schutz der Bevölkerung vor 

nichtionisierender Strahlung ausgeschlossen sind und die Planungsvorschriften die in 

der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen nicht verletzen 

dürfen. Im vorliegenden Fall wurde eine Planungszone mit einem generellen Verbot der 

Erstellung von Mobilfunkantennen nicht nur über ein bestimmtes Gebiet der Gemeinde 

verhängt, sondern über das gesamte Gemeindegebiet, womit für bis zu fünf Jahre ein 

vollständiges Verbot der Erstellung von Mobilfunkanlagen erlassen wurde, welches sich 

insbesondere auch auf gewerblich und industriell genutzte Gebiete erstreckt. Es wurde 

ein eigentliches Moratorium für Mobilfunkanlagen geschaffen, welches aufgrund der 

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vorstehenden Erwägungen den Grundsätzen des Fernmelderechts des Bundes 

widerspricht. Daher ist die Beschwerde abzuweisen.

2.5. Offen bleiben kann, ob in Art. 93 bzw. 98 BauG eine hinreichende gesetzliche 

Grundlage für eine Planungszone besteht.

3. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens zu Lasten der Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Art. 13, Ziff. 622 Gerichtskostentarif, 

sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

Die Beschwerdegegnerinnen haben Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung 

(Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Eine Entschädigung von je Fr. 1'500.-- zuzügl. 

MWSt für die beiden Beschwerdegegnerinnen ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b der 

Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).

 

Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.

2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3'000.-- werden der 

Beschwerdeführerin auferlegt; auf die Erhebung wird verzichtet.

3./ Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerinnen je mit Fr. 1'500.-- zuzügl. 

MWSt ausseramtlich zu entschädigen.

 

V.          R.           W.

 

Der Präsident:            Der Gerichtsschreiber:

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Versand dieses Entscheides an:

-   die Beschwerdeführerin

-   die Vorinstanz

-   die Beschwerdegegnerin I

-   die Beschwerdegegnerin II (durch Rechtsanwalt Dr. Hubert Bühlmann, 9004 St. 

Gallen)

 

am:

 

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

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		2025-07-19T13:49:31+0200
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