# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 55f8c2b2-abb1-5c4b-a4d2-8017c5f9d382
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-11-16
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 16.11.2022 B 2022/95
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Publikationen/SG_VGN_001_B-2022-95_2022-11-16.pdf

## Full Text

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2022/95

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 10.01.2023

Entscheiddatum: 16.11.2022

Entscheid Verwaltungsgericht, 16.11.2022
Baurecht. Neubau Mehrfamilienhaus. Gemäss Einfügungsvorschrift der 
kommunalen Bauordnung (BO) müssen sich in den im Zonenplan 
bezeichneten Wohnzonen mit besonderen Anforderungen (WobA) 
Mehrfamilienhäuser besonders gut in die bestehende Überbauung einfügen. 
Das gilt insbesondere für die Stellung der Bauten und den Strassenabstand 
(lit. a), die Erschliessung der Grundstücke sowie die Parkierungsanlagen 
(lit. b), die Abstände zu bestehenden Ein- und Zweifamilienhäusern (lit. c) 
und die Freiraumgestaltung (lit. d). Streitig war, ob auf das Bauvorhaben der 
Beschwerdegegner (Zweifamilienhaus mit Büronutzung) die erwähnte 
Einfügungsvorschrift der BO zur Anwendung kommt oder ob es lediglich 
dem allgemeinen Verunstaltungsverbot von Art. 99 Abs. 1 PBG (sGS 731.1) 
unterliegt. Das Verwaltungsgericht bestätigte die vorinstanzliche 
Feststellung, wonach als Mehrfamilienhaus (MFH) eine Baute mit mehr als 
zwei Wohneinheiten zu gelten hat. Konkrete Anhaltspunkte, aufgrund 
welcher sich eine Ausdehnung des Geltungsbereiches BO-
Einfügungsvorschrift auf Ein- und Zweifamilienhäuser rechtfertigen oder 
aufdrängen würde, seien nicht ersichtlich. Die "Siedlungsstruktur" werde 
überdies bereits durch eine für Ein- und Zweifamilienhäuser und MFH 
identische Regelbauweise weitgehend vorgegeben. Was sodann den vom 
Beschwerdeführer geforderten "Erhalt der freiräumlichen, parkähnlichen 
Werte" betreffe, sei festzuhalten, dass sich dies nicht mit qualitativen 
Anforderungen an MFH bzw. mit der in Frage stehenden Einfügungsnorm 
erreichen lasse, sondern gegebenenfalls mit Anforderungen in quantitativer 
Hinsicht (grössere Grenzabstände, Einführung einer Nutzungsziffer), welche 
sich nicht nur auf MFH beschränken würden, zu realisieren wäre. Der Erhalt 
von freiräumlichen, parkähnlichen Werten eines Quartiers lasse sich mithin 
nicht aus der auf MFH bezogenen Bestimmung der BO ableiten, sondern 
wäre vielmehr durch Zuordnung zu einem Gebiet mit besonderem baulichem 
Erscheinungsbild oder durch geschützte Ortsbilder zu erreichen. Der weitere 
Umstand, dass das geplante Zweifamilienhaus die Regelbauweise in der 

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 2/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Zone W2a ausschöpfe, rechtfertigt für sich allein die Anwendung der BO-
Bestimmung auf das Bauvorhaben nicht. Die Ausschöpfung der 
quantitativen Vorgaben der Regelbauweise habe für sich allein nicht die 
Anwendung der qualitativen Anforderungen der BO-Einfügungsnorm zur 
Folge. Diese Norm strebe nicht den "Erhalt der bestehenden 
Siedlungsstruktur" im Rahmen der bestehenden historischen 
Einfamilienhäuser an, sondern ausschliesslich die Einfügung von MFH (d.h. 
von Bauten mit mehr als zwei Wohneinheiten) in der Zone W2a. Für das 
Verwaltungsgericht bestehe insgesamt kein Anlass, die Ermessensausübung 
der Vorinstanz, welche auf einer nachvollziehbaren und vertretbaren 
Würdigung beruhe, hinsichtlich der Anwendung der BO-Einfügungsnorm zu 
korrigieren (Verwaltungsgericht, B 2022/95). Gegen dieses Urteil wurde 
Beschwerde beim Bundesgericht erhoben (Verfahren 1C_4/2023).

Entscheid vom 16. November 2022

Besetzung

Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter 

Steiner; Gerichtsschreiber Schmid

Verfahrensbeteiligte

A.__,

Beschwerdeführer,

gegen

Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

B.__ und C.__,  

Beschwerdegegner,

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 3/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Alex Keller, relevanz.legal, Teufener Strasse 11, 

Postfach 1733, 9001 St. Gallen,

Politische Gemeinde D.__,

Beschwerdebeteiligte,

Gegenstand

Baubewilligung (Neubau Zweifamilienhaus mit Büronutzung)

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.  

B.__ ist Eigentümer des in der Wohnzone 2a liegenden Grundstücks Nr. X0001, 

Grundbuch D.__, welches Teil einer "Wohnzone mit besonderen 

Anforderungen" (WobA) im Sinn von Art. 51  der Bauordnung der Gemeinde D.__ 

(SRS 731.1; BO) ist (Zonenplan der Gemeinde D.__ vom 1. November 1980 in 

Verbindung mit dem Zonenplan "Nutzungszonen" vom 6. November 2001 und 

"Änderung 2011: Schutzgebiete Teilplan Ost", genehmigt am 30. Januar 2017). Das 

von der S.__strasse, der T.__strasse und der U.__strasse umgebene Grundstück ist 

derzeit im Wesentlichen unüberbaut. B.__ und C.__ hatten im Jahr 2019 ein Baugesuch 

für die Erstellung eines Mehrfamilienhauses (MFH) mit vier Wohneinheiten eingereicht. 

Mit Beschluss vom 15. Mai 2020 wies die Baubewilligungskommission der Gemeinde 

D.__ die unter anderen von A.__, D.__, gegen das Baugesuch erhobene Einsprache ab 

und erteilte die Baubewilligung. Der gegen diesen Beschluss von A.__ beim Bau- und 

Umweltdepartement des Kantons St. Gallen am 16. Juni 2020 erhobene Rekurs ist 

weiterhin hängig.

A.a. 

bis

Am 16. Juli 2021 beantragten B.__ und C.__ bei der Baubewilligungskommission die 

Bewilligung für die Erstellung eines Zweifamilienhauses mit je einer Wohnung im 

Erdgeschoss (7.5 Zimmer) bzw. im Ober- und Attikageschoss (6.5 Zimmer) sowie 

Büroräumlichkeiten im Sockelgeschoss. Die dagegen unter anderen von A.__ erhobene 

A.b. 

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 4/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

B.  

 

Einsprache wies die Baubewilligungskommission im Beschluss vom 5. November 2021 

ab und erteilte die Baubewilligung (mit Ausnahme der "Baumpflanzung zwischen 

Tiefgaragenrampe und U.__strasse") unter Bedingungen und Auflagen. Zur 

Begründung führte sie unter anderem aus, nach dem klaren Wortlaut von Art. 51 BO 

würden die erhöhten gestalterischen Anforderungen in der WobA für MFH, nicht jedoch 

für Ein- und Zweifamilienhäuser gelten. Von einem MFH sei bei Gebäuden ab drei 

Wohneinheiten auszugehen. Für das vorliegend geplante Zweifamilienhaus sei Art. 

51 BO nicht anwendbar. Es komme vielmehr das Verunstaltungsgebot zur 

Anwendung (act. G 12/6/1). Den gegen diesen Beschluss von A.__ erhobenen Rekurs 

vom 22. Dezember 2021 (act. G 12/1, 12/3) wies das Bau- und Umweltdepartement mit 

Entscheid vom 29. April 2022 ab (act. G 2).

bis 

bis 

Gegen diesen Rekursentscheid erhob A.__ mit Eingabe vom 16. Mai 2022 Beschwerde 

(act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 17. Juni 2022 (act. G 8) stellte der 

Beschwerdeführer die Rechtsbegehren, der Rekursentscheid vom 29. April 2022 sei 

aufzuheben und es sei die Angelegenheit (Baugesuch Zweifamilienhaus mit 

Büronutzung) an die Beschwerdebeteiligte zur materiellen Beurteilung des Vorhabens 

gemäss Art. 51  BO zurückzuweisen (Ziffer 1), unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge (Ziffer 2).

B.a. 

bis

Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 28. Juni 2022 Abweisung der 

Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid (act. G 

11). Rechtsanwalt lic. iur. Alex Keller, St. Gallen, beantragte in der Vernehmlassung 

vom 7. Juli 2022 für B.__ und C.__ (Beschwerdegegner) Abweisung der Beschwerde, 

unter Kostenfolge zuzüglich Mehrwertsteuer (act. G 14). Die Beschwerdebeteiligte teilte 

am 8. Juli 2022 den Verzicht auf eine Vernehmlassung mit (act. G 15).

B.b. 

Mit Replik vom 15. September 2022 bestätigte der Beschwerdeführer seinen 

Standpunkt (act. G 21).

B.c. 

Auf die Vorbringen in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, soweit 

erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.  

B.d. 

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 5/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1; VRP). Der Beschwerdeführer 

ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 

VRP). Die Beschwerde vom 16. Mai 2022 (act. G 1) entspricht in Verbindung mit der 

Beschwerdeergänzung vom 17. Juni 2022 (act. G 8) zeitlich, formal und inhaltlich den 

gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 

und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

Der erstinstanzliche Beschluss der Beschwerdebeteiligten vom 5. November 2021 

(Baubewilligungs- und Einspracheentscheid) erging nach Inkrafttreten des Planungs- 

und Baugesetzes (sGS 731.1; PBG) am 1. Oktober 2017. Auf das strittige Bauvorhaben 

ist somit das PBG grundsätzlich anwendbar, soweit dessen Bestimmungen gemäss 

Anhang zum Kreisschreiben "Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG" vom 

8. März 2017 als unmittelbar anwendbar erklärt werden und im vorliegenden 

Zusammenhang zum Tragen kommen (vgl. auch VerwGE B 2020/10 vom 

14. September 2020 E. 5). Im Übrigen bleiben gegebenenfalls - neben den 

kommunalen Bestimmungen (BO) - weiterhin die Bestimmungen des früheren 

Baugesetzes (BauG; nGS 8,134) anwendbar.

2.   

bis

Das Grundstück Nr. X0001 ist seit dem 1. Dezember 2001 der Wohnzone W2a 

zugewiesen, nachdem es zuvor seit 1980 der Wohnzone E2 für Ein- und 

Zweifamilienhäuser zugeteilt war. Das Grundstück bildet Teil einer Wohnzone mit 

besonderen Anforderungen (WobA; vgl. Auszug aus dem Bericht E.__ AG vom 28. Mai 

2010 [Gebiet 38]; act. G 9 Beilage 4). Gemäss Tabelle zu Art. 13 BO ist für die 

Wohnzone W2a - wie schon für die frühere Wohnzone E2 (Art. 67 Abs. 1 BO 1980) - die 

Regelbauweise wie folgt vorgesehen: Zwei Geschosse, Gebäudehöhe 7.5 m, 

Gebäudelänge 22 m, kleiner Grenzabstand 5 m, grosser Grenzabstand 10 m. Nach Art. 

51  BO müssen sich in den im Zonenplan bezeichneten WobA Mehrfamilienhäuser

besonders gut in die bestehende Überbauung einfügen. Das gilt insbesondere für die 

Stellung der Bauten und den Strassenabstand (lit. a), die Erschliessung der 

Grundstücke sowie die Parkierungsanlagen (lit. b), die Abstände zu bestehenden Ein- 

und Zweifamilienhäusern (lit. c) und die Freiraumgestaltung (lit. d). Demgegenüber 

2.1. 

bis

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 6/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

verbietet Art. 99 Abs. 1 PBG, welcher inhaltlich im Wesentlichen mit Art. 93 des bis 

30. September 2017 in Kraft gewesenen BauG übereinstimmt, die Erstellung von 

Bauten und Anlagen, die das Orts- und Landschaftsbild verunstalten oder 

Baudenkmäler beeinträchtigen. Im Unterschied zu positiven Bauästhetikvorschriften 

(Gestaltungs- oder Einfügungsvorschriften) verbietet das Verunstaltungsverbot nur 

erheblich störende Wirkungen auf das Orts- und Landschaftsbild in dem Sinn, dass nur 

etwas qualifiziert Unschönes verhindert werden soll (B. Heer, St. Gallisches Bau- und 

Planungsrecht, Rz. 1025; B. Zumstein, Die Anwendung der ästhetischen Generalklausel 

des kantonalen Rechts, St. Gallen 2001, S. 29). Eine bauliche Gestaltung darf wegen 

Verunstaltung nur abgelehnt werden, wenn sie nach Massstäben, die "in 

Anschauungen von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingültigkeit gefunden 

werden", als erheblich störend zu bezeichnen ist (BGer 1C_346/2007 vom 16. Mai 2008 

E. 3.3.1). Dabei ist nicht das Bauvorhaben isoliert zu betrachten, sondern in Bezug zu 

seiner baulichen und landschaftlichen Umgebung zu setzen (Zumstein, a.a.O., S. 105).

Der politischen Gemeinde kommt im Kanton St. Gallen Autonomie zu (Art. 89 Abs. 1 

der Kantonsverfassung, sGS 111.1). Die Gemeinden sind in einem Sachbereich 

autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn 

ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ 

erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann 

insbesondere einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen Rechts 

betreffen (vgl. Looser/Looser-Herzog, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über 

die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, N 20 zu Art. 46 VRP). Gemäss Art. 135 

PBG entscheidet die örtliche - kommunale - Behörde über Baugesuche, soweit durch 

Gesetz und Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Namentlich bei der Anwendung 

der Regeln betreffend Gestaltung von Bauten und Anlagen und deren Umschwung 

(Ästhetikvorschriften; vgl. BGer 1C_434/2012 vom 28. März 2013, E. 3.3 am Schluss) 

kommt den kommunalen Behörden praxisgemäss ein erheblicher 

Beurteilungsspielraum zu.

Streitig ist wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren, ob auf das Bauvorhaben der 

Beschwerdegegner auf Grundstück Nr. X0001 die Einfügungsvorschrift von Art. 51

BO zur Anwendung kommt oder ob es lediglich dem allgemeinen Verunstaltungsverbot 

von Art. 99 Abs. 1 PBG unterliegt. Massgebend für jede Normauslegung ist in erster 

Linie der Wortlaut der fraglichen Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind 

verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der 

Bestimmung gesucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind 

2.2. 

bis

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 7/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

(Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf die Entstehungsgeschichte, 

auf den Zweck der Norm, auf die ihr zugrundeliegenden Wertungen und auf den 

Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Nach der Rechtsprechung darf die 

Auslegung vom klaren Wortlaut eines Rechtssatzes nur dann abweichen, wenn triftige 

Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. 

Solche triftigen Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus dem Sinn und 

Zweck der Vorschrift und aus dem Zusammenhang mit anderen 

Gesetzesbestimmungen ergeben. Entscheidend ist danach nicht der vordergründig 

klare Wortlaut einer Norm, sondern der wahre Rechtssinn, welcher durch die 

anerkannten Regeln der Auslegung zu ermitteln ist (BGE 140 III 289 E. 2.1 m.H.).

Im angefochtenen Entscheid klärte die Vorinstanz insbesondere die Interpretation des 

Begriffs "Mehrfamilienhäuser" in Art. 51  BO bzw. die Frage, ob das Bauvorhaben mit 

zwei Wohnungen und Büroräumlichkeiten als Mehrfamilienhaus im Sinn dieser 

Bestimmung zu gelten hat. Sie hielt fest, beim Begriff "Mehrfamilienhäuser" im Sinn 

von Art. 51  BO handle es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Weil dieser 

Begriff keine lokalen Umstände betreffe, mit denen die Beschwerdebeteiligte (besser) 

vertraut wäre, und auch die örtlichen Verhältnisse bei der Auslegung keine wesentliche 

Rolle spielten, sei die von der Beschwerdebeteiligten vorgenommene Auslegung, wenn 

auch mit einer gewissen Zurückhaltung, frei überprüfbar (act. G 2 S. 6 f. m.H. auf 

VerwGE B 2019/219 vom 29. August 2020 E. 8.2, BGer 1C_643/2020 vom 7. Januar 

2022 E. 4.3 1C_188/2022 vom 22. November 2021 E. 2.1.2). Der Wortlaut von Art. 51

BO sei hinsichtlich des Begriffs "Mehrfamilienhäuser" im Zusammenspiel mit Art. 51

lit. c BO ("Ein- und Zweifamilienhäuser") klar. Bei dieser Ausgangslage könne ein für 

zwei Familien konzipiertes Haus klarerweise kein Mehrfamilienhaus im Sinn von 

Art. 51  BO sein (vgl. auch VerwGE B 2009/97 und 100 vom 24. Februar 2010 E. 

2.4.4). Vom eindeutigen Wortlaut dürfe nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe 

für die Annahme bestehen würden, dass der Wortlaut am "wahren Sinn" der Regelung 

vorbeiziele. Mit der Zuteilung einzelner Gebiete zur WobA und der Einführung von 

Art. 51  BO sei insbesondere bezweckt worden, den Schutz bestehender Strukturen 

in den fraglichen Gebieten zu erhöhen bzw. wiederherzustellen, gleichzeitig aber die 

Erstellung von MFH zu ermöglichen; es sei somit die Beibehaltung bestehender 

Siedlungsstrukturen der WobA im Erscheinungsbild und gleichzeitig die Entstehung 

kleinerer MFH bzw. eine massvolle Verdichtung angestrebt worden, wobei die 

Einfügung von MFH mit besonderer Rücksicht zu geschehen habe (act. G 2 S. 6-9 m.H. 

auf die Vorlage Nr. 0001des Gemeinderates vom 10. März 2015 betreffend "Änderung 

der Bauordnung und Zonenplan; Einführung von Wohnzonen mit besonderen 

2.3. 

bis

bis

bis

bis

bis

bis

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 8/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Anforderungen und Schutz von Einfamilienhausgebieten; Nachtrag I zur 

Bauordnung" [nachstehend: Vorlage Nr. 0001]).

Bereits in der Vorlage Nr. 0001 Ziffer 2 sei ausgeführt worden, die Beschränkung der 

Bauklasse E2 auf zwei Wohnungen pro Gebäude habe dazu geführt, dass die 

Charakteristik mit typischen Ein- und Zweifamilienhausüberbauungen gewahrt 

geblieben sei. Die Möglichkeit der Beeinträchtigung bestehender Strukturen durch 

grosse Ein- oder Zweifamilienhäuser sei schon unter der Geltung der alten Bauordnung 

erkannt worden. Gleichwohl habe sich der Gesetzgeber darauf beschränkt, zum Schutz 

der bestehenden Siedlungsstrukturen für MFH eine neue Bestimmung in die BO 

aufzunehmen (Vorlage Nr. 0001 Ziffer 4). Der Gesetzgeber habe es also offenbar 

bewusst in Kauf genommen, dass in den WobA auch nach Einführung von Art. 51

BO grosse Ein- und Zweifamilienhäuser bewilligt werden könnten, ohne dass diese 

erhöhten Anforderungen an die Einfügung in die bestehende Überbauung genügen 

müssten. Im Beschluss Nr. 0002 des Gemeinderates vom 10. März 2015 sehe der 

Beschwerdeführer einen weiteren Beleg, dass es bei der Schaffung der WobA darum 

gegangen sei, die bestehende Freiraumstruktur zu erhalten. Diese Regelungsabsicht 

habe sich im Zusammenhang mit Art. 51  BO jedoch auch unabhängig vom fraglichen 

Entscheid (Beschluss) bestätigt. Aus dem erwähnten Beschluss ergebe sich kein 

Verbot oder eine eingeschränkte Zulässigkeit von grossen Ein- oder 

Zweifamilienhäusern in der WobA. Weder aus der Entstehungsgeschichte von Art. 51

BO noch aus dem Sinn der Bestimmung ergäben sich triftige Gründe für eine 

Abweichung vom klaren Wortlaut. Im Übrigen liege auch keine (zu füllende) 

Gesetzeslücke im Sinn einer planwidrigen Unvollständigkeit vor. Der Gesetzgeber habe 

vielmehr bewusst darauf verzichtet, neben MFH auch (grosse) Ein- und 

Zweifamilienhäuser erhöhten Anforderungen betreffend Einordnung zu unterwerfen 

(act. G 2 S. 9-11).

Aus dem kantonalen Recht (das die Begriffe des Ein-/Zwei-/Mehrfamilienhauses 

vereinzelt verwende, vgl. Art. 102 PBG; Art. 55  Abs. 1, Art. 61 Abs. 2 lit. e und Art. 73 

Abs. 1, 3 und 5 BauG) ergäben sich keine entscheidrelevanten Erkenntnisse für die 

systematische Auslegung von Art. 51  BO. Im kommunalen Recht würden MFH 

namentlich in Art. 45 BO erwähnt. Sodann spreche Art. 9 Abs. 1 des 

Vollzugsreglements zur BO (SRS 731.11; VR-BO) in gesetzessystematischer Hinsicht 

und im Sinn einer einheitlichen Begriffsverwendung dafür, auch das MFH im Sinn von 

Art. 51  BO als "Baute mit mehr als zwei Wohnungen" zu definieren. Somit seien auch 

aufgrund der systematischen Auslegung keine triftigen Gründe erkennbar, die für eine 

Abweichung vom klaren Wortlaut von Art. 51  BO sprechen würden. Damit bleibe 

bis

bis

bis

bis

bis

bis

bis

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 9/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

diese Bestimmung einzig auf Bauvorhaben anwendbar, die über mehr als zwei 

Wohneinheiten verfügen und deshalb als MFH im Sinn der fraglichen Norm gelten 

würden. Hätte der Gesetzgeber auch andere Gebäudearten (Zweifamilienhaus mit 

Büronutzung) erhöhten Einordnungsvorgaben unterstellen wollen, hätte er dies 

entsprechend zum Ausdruck bringen müssen (act. G 2 S. 11 f.).

Der Beschwerdeführer weist darauf hin, dass das Baugrundstück eine grosszügige 

Grünfläche mit zahlreichen hochstämmigen Bäumen aufweise und einem Gebiet mit 

schutzwürdigen Grünflächen mit Baumbestand (Art. 39 BO) zugewiesen sei. Das 

geplante Zweifamilienhaus mit stillem Gewerbe entspreche in seiner äusseren 

Erscheinung und Dimensionierung dem auf dem Grundstück geplanten MFH gemäss 

früherem Baugesuch. Die im Sockelgeschoss zunächst vorgesehene 3.5-

Zimmerwohnung sei im Wesentlichen unverändert in ein Büro umfunktioniert worden. 

Entgegen der Auffassung der Vorinstanz sei Art. 51  BO auch auf das geplante 

Zweifamilienhaus anzuwenden. Die klare Regelungsabsicht der WobA - der Erhalt der 

bestehenden Siedlungs- und Freiraumstruktur - gehe unter anderem aus dem 

Entscheid Nr. 0002 des Gemeinderats vom 10. März 2015 hervor. Unter 

Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte von Art. 51  BO könne aus der 

Nennung der Ein- und Zweifamilienhäuser in lit. c kein gesetzgeberischer Wille 

abgeleitet werden, diese vom Anwendungsbereich von Art. 51  BO auszuschliessen. 

Der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, dass Ein- und Zweifamilienhäuser die 

Siedlungsstruktur wahren und somit die Vorgaben von Art. 51  BO (besonders gute 

Einfügung) einhalten würden. Damit könne nicht von einem "sehr klaren" Wortlaut 

dieser Bestimmung ausgegangen werden, welche dem Willen des Gesetzgebers 

entspreche. In den Materialien fänden sich keine Hinweise darauf, dass grosse Ein- 

und Zweifamilienhäuser sich nicht in die bestehende Siedlungsstruktur einfügen 

müssten. Ein solcher Schluss sei widersprüchlich, weil er dem Gesetzeszweck 

entgegenstehe. Das streitbetroffene Zweifamilienhaus mit stillem Gewerbe weise exakt 

dieselben Dimensionen auf wie das ebenfalls geplante MFH. Der Schluss der 

Vorinstanz, dass solche Bauvorhaben vom Anwendungsbereich von Art. 51  BO 

ausgenommen sein sollten, lasse sich den Materialien nicht entnehmen. Der Umstand, 

dass Ein- und Zweifamilienhäuser aufgrund ihrer geringeren Volumina in der Regel 

strukturwahrend seien, entbinde nicht von einer Beurteilung eines Vorhabens im 

Einzelfall anhand von Art. 51  BO. Der Gesetzgeber habe (zu) grosse Baukörper 

innerhalb einer WobA ausschliessen wollen, ohne jedoch "kleinere Mehrfamilienhäuser" 

von vornherein zu verunmöglichen. Zum gleichen Ergebnis führe die 

verfassungskonforme Auslegung. Für eine Beschränkung des Anwendungsbereichs 

2.4. 

bis

bis

bis

bis

bis

bis

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 10/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

von Art. 51  BO auf MFH, also Bauten mit mehr als zwei Wohneinheiten, sei kein 

sachlicher Grund ersichtlich. Das Auslegungsergebnis der Vorinstanz führe zu 

Rechtsungleichheit, indem - wie vorliegend - ein äusserlich identisches Gebäude 

einmal besonderen Einordnungsvorschriften unterworfen werde und einmal nicht. Wolle 

ein Bauherr ein kleineres, strukturwahrendes MFH errichten, so müsse er die 

besonderen Anforderungen gemäss Art. 51  BO einhalten, während die 

Beschwerdegegner dies für ihr grosses Zweifamilienhaus mit stillem Gewerbe nicht 

müssten. Im Weiteren gehe die Vorinstanz auf den Umstand der zusätzlichen 

Büroräumlichkeiten nicht ein, sondern gehe schlicht von einem Zweifamilienhaus aus. 

Indem sie diesen Umstand ausser Acht lasse, verletze sie Art. 51  BO. Im Kontext 

dieser Bestimmung sei nicht relevant, über wie viele Wohneinheiten eine Baute verfüge. 

Entscheidend sei, ob ein Bauvorhaben strukturwahrend sei oder nicht (act. G 8). 

Bezugspunkt der geforderten besonders guten Einfügung sei die bestehende 

Quartierstruktur. Soweit die Beschwerdegegner ausführten, Art. 51  BO bezwecke 

nicht den Erhalt der bestehenden Siedlungsstruktur, erweise sich dies mit Blick auf die 

Materialien als klar falsch. Die genauen Ausführungsdetails der Bauten seien sodann 

für die Beurteilung der Einfügung einer Baute in die WobA nicht von entscheidender 

Bedeutung. An der Sache vorbei gingen daher die Vorbringen der Beschwerdegegner 

betreffend Zuweisung des Quartiers zu einem Gebiet mit besonderem baulichem 

Erscheinungsbild (Art. 50 BO) oder einem geschützten Ortsbild (Art. 47 BO). In diesen 

Gebieten würden erhöhte Anforderungen an die Gestaltung der Bauten gelten, wie sie 

Art. 51  BO für die WobA gerade nicht enthalte. Die weitere Feststellung, wonach mit 

qualitativen Vorgaben quantitive Vorgaben (Regelbauvorschriften) nicht ausser Kraft 

gesetzt werden könnten, bilde nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens. 

Abgesehen davon könne es nach der Rechtsprechung sehr wohl geboten sein, im 

Einzelfall oder für beschränkte Gebiete die Regelbauvorschriften nicht auszuschöpfen, 

wenn anders die geforderte besonders gute Einfügung nicht erreicht werden könne. In 

den Materialien finde sich kein Hinweis darauf, dass grosse Ein- und 

Zweifamilienhäuser sich nicht in die bestehende Siedlungsstruktur einfügen müssten. 

Vielmehr müssten die Anforderungen gemäss Art. 51  BO unbesehen der 

Bezeichnung "Mehrfamilienhaus" gegen den Wortlaut, aber in Übereinstimmung mit 

dem Gesetzeszweck auf alle Neubauten Anwendung finden (G 21).

bis

bis

bis

bis

bis

bis

 2.5. 

 

Mit dem Beschwerdeführer (act. G 8 III/Ziffer 14) ist vorab festzuhalten, dass das 

Beschwerdeverfahren auf die Frage beschränkt ist, ob Art. 51  BO auf das streitige 

2.5.1. 

bis

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 11/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Baugesuch anzuwenden ist. Die Vorinstanz legte im angefochtenen Entscheid ihre 

Auslegung des Begriffs "Mehrfamilienhäuser" in Art. 51  BO einlässlich dar. Von 

Seiten des Beschwerdeführers unbestritten (vgl. unter anderem act. G 8 III/Ziffer 11) 

blieb die überzeugend begründete vorinstanzliche Feststellung, dass als 

Mehrfamilienhaus (MFH) eine Baute mit mehr als zwei Wohneinheiten zu gelten hat. 

Hiervon ist nachstehend auszugehen.

Massnahmen zum Schutz des Ortsbilds und von ästhetischen Anliegen bzw. der 

Schutz von Bauten und deren näherer Umgebung liegen im öffentlichen Interesse (vgl. 

BGer 1C_434/2012 a.a.O., E. 3.6). Mit dem Nachtrag der BO vom 1. April 2017 wurden 

mehrere voneinander unabhängige Gebiete in der Gemeinde D.__ der WobA 

zugewiesen, in welcher für MFH generell die Anforderungen von Art. 51  BO gelten. 

Die Auslegung dieser Bestimmung betrifft somit nicht nur das Quartier, in welchem sich 

das Grundstück Nr. X0001 befindet, sondern sämtliche der WobA zugewiesenen 

Gebiete. Vorab fällt diesbezüglich in Betracht, dass der Wortlaut von Art. 51  BO das 

Einfügungsgebot explizit auf Mehrfamilienhäuser bezieht (Satz 1) und letztere von den 

Ein- und Zweifamilienhäusern abgrenzt (lit. c). Wenn der Beschwerdeführer zum einen 

festhält, dass Ein- und Zweifamilienhäuser nach dem gesetzgeberischen Willen nicht 

vom Anwendungsbereich von Art. 51  BO ausgeschlossen seien (act. G 8 Ziffer 20 am 

Anfang), zum anderen jedoch anmerkt, der Gesetzgeber sei von der Wahrung der 

Siedlungsstruktur und Einhaltung der Vorgaben von Art. 51  BO durch Ein- und 

Zweifamilienhäuser ausgegangen (act. G 8 Ziffer 20 am Schluss), so lässt sich dies 

inhaltlich nicht ohne Weiteres in Einklang bringen. In der Vorlage vom 10. März 2015 

(Nr. 0001l) zur damaligen Änderung des Zonenplans und Schaffung des Art. 51  BO 

wurde ausgeführt, dass für einen kleinen Teil der ehemaligen E2-Gebiete Massnahmen 

zum "Schutz der bestehenden Siedlungsstrukturen" notwendig seien (vgl. auch BDE 

Nr. 124/2020 vom 10. Dezember 2020 E. 7.3, auf welchen sich der Beschwerdeführer 

beruft; act. G 21 S. 2 oben). Dieser Schutz umfasst zum einen - wie auch der 

Beschwerdeführer anerkennt (act. G 21 S. 2) - nicht die Detailgestaltung der Bauten, 

sondern deren Stellung im Quartier und die Erschliessung, die Abstände der MFH zu 

bestehenden Ein- und Zweifamilienhäusern und die Umgebungsgestaltung. Zum 

anderen schützt die WobA entgegen der offenbaren Auffassung des 

Beschwerdeführers bestehende Siedlungsstrukturen nicht in einem alle Arten von 

Wohnbauten umfassenden Sinn (vgl. act. G 8 III/Ziffer 21), sondern stellt nach dem 

klaren Wortlaut von Art. 51  BO ausschliesslich qualitative Anforderungen an die 

Erstellung von MFH. Ein- und Zweifamilienhäuser sind von diesem Wortlaut nicht 

umfasst. Konkrete Anhaltspunkte, aufgrund welcher sich eine Ausdehnung des 

bis

bis

bis

bis

bis

bis

bis

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 12/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Geltungsbereiches von Art. 51  BO auf Ein- und Zweifamilienhäuser rechtfertigen oder 

aufdrängen würde, sind insbesondere aus der Vorlage vom 10. März 2015 nicht 

ersichtlich. Die "Siedlungsstruktur" wird überdies bereits durch eine für Ein- und 

Zweifamilienhäuser und MFH identische Regelbauweise (vgl. vorstehende E. 2.1) 

weitgehend vorgegeben. Wenn der Beschwerdeführer festhält, der Gesetzgeber habe 

mit Art. 51  BO (zu) grosse Baukörper innerhalb der WobA ausschliessen wollen, ohne 

jedoch "kleinere Mehrfamilienhäuser" zu verunmöglichen (act. G 8 III/Ziffer 21 zweiter 

Absatz), ist anzumerken, dass die Regelbauweise für Ein- und Zweifamilienhäuser und 

MFH und damit die maximale Grösse der Baukörper wie erwähnt identisch ist. Was 

sodann den vom Beschwerdeführer geforderten "Erhalt der freiräumlichen, 

parkähnlichen Werte" (act. G 8 S. 7 Ziffer 18) betrifft, ist mit den Beschwerdegegnern 

(act. G 14 S. 4) festzuhalten, dass sich dies nicht mit qualitativen Anforderungen an 

MFH bzw. mit der in Frage stehenden Einfügungsnorm erreichen lässt, sondern 

gegebenenfalls mit Anforderungen in quantitativer Hinsicht (grössere Grenzabstände, 

Einführung einer Nutzungsziffer), welche sich nicht nur auf MFH beschränken, zu 

realisieren wäre. Der Erhalt von freiräumlichen, parkähnlichen Werten eines Quartiers 

lässt sich mithin nicht aus dem auf MFH bezogenen Art. 51  BO ableiten, sondern 

wäre vielmehr durch Zuordnung zu einem Gebiet mit besonderem baulichem 

Erscheinungsbild (Art. 50 BO) oder durch geschützte Ortsbilder (Art. 47 BO) zu 

erreichen.

bis

bis

bis

Der weitere Umstand, dass das geplante Zweifamilienhaus die Regelbauweise in der 

Zone W2a (vgl. vorstehende E. 2.1) ausschöpft, rechtfertigt für sich allein die 

Anwendung von Art. 51  BO auf das Bauvorhaben nicht. Zur Rüge des 

Beschwerdeführers betreffend Verletzung der Rechtsgleichheit (act. G 8 III/Ziffer 22) ist 

erneut auf die Identität der Regelbauweise für Ein- und Zweifamilienhäuser und MFH zu 

verweisen. Die Ausschöpfung der quantitativen Vorgaben der Regelbauweise hat für 

sich allein nicht die Anwendung der qualitativen Anforderungen von Art. 51  BO zur 

Folge. Diese Norm strebt - wie bereits erwähnt - nicht den "Erhalt der bestehenden 

Siedlungsstruktur" im Rahmen der bestehenden historischen Einfamilienhäuser des 

"W.__-Quartiers" an, sondern ausschliesslich die Einfügung von MFH (d.h. von Bauten 

mit mehr als zwei Wohneinheiten) in der Zone W2a. Zum weiteren Vorbringen des 

Beschwerdeführers, dass die Büroräumlichkeiten im Sockelgeschoss ohne grossen 

Aufwand zu Wohnzwecken umgebaut und genutzt und zudem die grossen 

Wohneinheiten in kleinere Einheiten unterteilt werden könnten (act. G 8 III/Ziffer 23), ist 

festzuhalten, dass Umnutzungen im erwähnten Sinn bewilligungspflichtig wären und im 

2.5.2. 

bis

bis

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 13/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

3.  

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

Ergebnis eine Nutzung als MFH zur Folge hätten. Eine entsprechende 

Umnutzungsbewilligung könnte diesfalls nur nach Prüfung der Einordnungsvorschrift 

von Art. 51  BO erteilt werden. Im Übrigen sind Büronutzungen in Ein- und 

Zweifamilienhäusern sowie MFH zulässig und üblich; sie haben als solche keinen 

Einfluss auf die Qualifikation der Art der Wohnnutzung. Mithin hat die im streitigen 

Baugesuch vorgesehene Büronutzung eines Teils des Gebäudes als solche keine 

Einstufung der geplanten Baute als MFH zur Folge. Für das Verwaltungsgericht besteht 

unter den dargelegten Gegebenheiten insgesamt kein Anlass, die Ermessensausübung 

der Vorinstanz, welche auf einer nachvollziehbaren und vertretbaren Würdigung beruht 

(vgl. BGer 1C_434/2012, a.a.O., E. 3.5), hinsichtlich der Anwendung von Art. 51  BO 

zu korrigieren.

bis

bis

Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Dem 

Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens zulasten des Beschwerdeführers (Art. 95 Abs. 1 VRP). 

Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von CHF 3'500. Sie ist durch den vom 

Beschwerdeführer in der gleichen Höhe geleisteten Kostenvorschuss gedeckt.

3.1. 

Vorinstanz und Beschwerdebeteiligte haben keinen Anspruch auf ausseramtliche 

Entschädigung (Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die 

Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, N 20 zu Art. 98  VRP); beide stellten 

auch keinen Antrag. Demgegenüber sind die Beschwerdegegner für das 

Beschwerdeverfahren ausseramtlich zu entschädigen. Das Verwaltungsgericht spricht 

grundsätzlich Pauschalentschädigungen nach Ermessen gemäss Art. 19 und Art. 22 

Abs. 1 lit. b der Honorarordnung zu (sGS 963.75, HonO). Mit Blick auf vergleichbare 

Verfahren und die konkreten Verhältnisse ist eine Entschädigung der 

Beschwerdegegner durch den Beschwerdeführer mit insgesamt CHF 3'000 und 4 % 

Barauslagen (CHF 120) angemessen (Art. 19, 22 Abs. 1 Ingress und lit. b, 28  VRP), 

zuzüglich Mehrwertsteuer (vgl. Art. 29 HonO).

3.2. 

bis

bis

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 14/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

2.

Der Beschwerdeführer trägt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von 

CHF 3'500. Sie sind durch den vom Beschwerdeführer in der gleichen Höhe geleisteten 

Kostenvorschuss gedeckt.

3.

Der Beschwerdeführer entschädigt die Beschwerdegegner ausseramtlich mit 

CHF 3'000 zuzüglich Barauslagen von CHF 120 und Mehrwertsteuer.

 

 

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte
	Entscheid Verwaltungsgericht, 16.11.2022
	Baurecht. Neubau Mehrfamilienhaus. Gemäss Einfügungsvorschrift der kommunalen Bauordnung (BO) müssen sich in den im Zonenplan bezeichneten Wohnzonen mit besonderen Anforderungen (WobA) Mehrfamilienhäuser besonders gut in die bestehende Überbauung einfügen. Das gilt insbesondere für die Stellung der Bauten und den Strassenabstand (lit. a), die Erschliessung der Grundstücke sowie die Parkierungsanlagen (lit. b), die Abstände zu bestehenden Ein- und Zweifamilienhäusern (lit. c) und die Freiraumgestaltung (lit. d). Streitig war, ob auf das Bauvorhaben der Beschwerdegegner (Zweifamilienhaus mit Büronutzung) die erwähnte Einfügungsvorschrift der BO zur Anwendung kommt oder ob es lediglich dem allgemeinen Verunstaltungsverbot von Art. 99 Abs. 1 PBG (sGS 731.1) unterliegt. Das Verwaltungsgericht bestätigte die vorinstanzliche Feststellung, wonach als Mehrfamilienhaus (MFH) eine Baute mit mehr als zwei Wohneinheiten zu gelten hat. Konkrete Anhaltspunkte, aufgrund welcher sich eine Ausdehnung des Geltungsbereiches BO-Einfügungsvorschrift auf Ein- und Zweifamilienhäuser rechtfertigen oder aufdrängen würde, seien nicht ersichtlich. Die "Siedlungsstruktur" werde überdies bereits durch eine für Ein- und Zweifamilienhäuser und MFH identische Regelbauweise weitgehend vorgegeben. Was sodann den vom Beschwerdeführer geforderten "Erhalt der freiräumlichen, parkähnlichen Werte" betreffe, sei festzuhalten, dass sich dies nicht mit qualitativen Anforderungen an MFH bzw. mit der in Frage stehenden Einfügungsnorm erreichen lasse, sondern gegebenenfalls mit Anforderungen in quantitativer Hinsicht (grössere Grenzabstände, Einführung einer Nutzungsziffer), welche sich nicht nur auf MFH beschränken würden, zu realisieren wäre. Der Erhalt von freiräumlichen, parkähnlichen Werten eines Quartiers lasse sich mithin nicht aus der auf MFH bezogenen Bestimmung der BO ableiten, sondern wäre vielmehr durch Zuordnung zu einem Gebiet mit besonderem baulichem Erscheinungsbild oder durch geschützte Ortsbilder zu erreichen. Der weitere Umstand, dass das geplante Zweifamilienhaus die Regelbauweise in der

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte
	Zone W2a ausschöpfe, rechtfertigt für sich allein die Anwendung der BO-Bestimmung auf das Bauvorhaben nicht. Die Ausschöpfung der quantitativen Vorgaben der Regelbauweise habe für sich allein nicht die Anwendung der qualitativen Anforderungen der BO-Einfügungsnorm zur Folge. Diese Norm strebe nicht den "Erhalt der bestehenden Siedlungsstruktur" im Rahmen der bestehenden historischen Einfamilienhäuser an, sondern ausschliesslich die Einfügung von MFH (d.h. von Bauten mit mehr als zwei Wohneinheiten) in der Zone W2a. Für das Verwaltungsgericht bestehe insgesamt kein Anlass, die Ermessensausübung der Vorinstanz, welche auf einer nachvollziehbaren und vertretbaren Würdigung beruhe, hinsichtlich der Anwendung der BO-Einfügungsnorm zu korrigieren (Verwaltungsgericht, B 2022/95). Gegen dieses Urteil wurde Beschwerde beim Bundesgericht erhoben (Verfahren 1C_4/2023).

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

		2024-05-26T21:12:46+0200
	"9001 St.Gallen"
	Publikationsplattform Kanton St.Gallen