# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4025ca7b-82bc-5ff7-8c5d-d26cab4e4321
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-07-14
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 14.07.2014 B-3570/2012
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-3570-2012_2014-07-14.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 
 Cour II 

B-3570/2012 

 

 

  A r r ê t  d u  1 4  j u i l l e t  2 0 1 4  

Composition 

 
Pietro Angeli-Busi (président du collège),  

Hans Urech, Jean-Luc Baechler, juges, 

Mathieu Azizi, greffier. 

 

 
 

Parties 

 
Adib Mayaleh,  né le 15 mai 1955, Syrie,  

représenté par Maître Eric Hess, avocat,  

Etude SHS & Associés, rue de Beaumont 3, 1206 Genève, 

recourant,  

 
 

 
contre 

 

 
Département fédéral de l'économie, de la formation et de 

la recherche DEFR,  

Secrétariat général SG-DEFR,  

Schwanengasse 2, 3003 Berne,    

autorité inférieure.  

 

Objet 

 
Mesures de coercition 

Inscription dans une annexe à l'ordonnance instituant des 

mesures à l'encontre de la Syrie. 

 

 

B-3570/2012 

Page 2 

Faits: 

A.  

Le 9 mai 2011, le Conseil de l'Union européenne (ci-après: le Conseil) a 

adopté la décision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives en 

raison de la situation en Syrie (JO L 121 du 10 mai 2011, p. 11). Cette 

décision institue notamment une interdiction d'entrée et de transit sur le 

territoire de l'Union des personnes mentionnées dans une annexe (art. 3 

par. 1) et le gel de tous les fonds et ressources économiques appartenant 

à l'ensemble des personnes physiques ou morales, des entités et des 

organismes énumérés dans cette annexe (art. 4 par. 1) (voir également: 

règlement (UE) n° 442/2011 du Conseil du 9 mai 2011 concernant des 

mesures restrictives en raison de la situation en Syrie, JO L 121, du 10 mai 

2011, p. 1). 

B.  

Le 18 mai 2011, le Conseil fédéral, se fondant sur la Loi fédérale sur 

l'application de sanctions internationales (Loi sur les embargos, [LEmb, 

RS 946.231]), a arrêté l'ordonnance instituant des mesures à l'encontre de 

la Syrie (ci-après: aO-Syrie, RO 2011 2193). Ces mesures de coercition 

comprennent, entre autres, le gel des avoirs et des ressources 

économiques appartenant à ou sous contrôle des personnes physiques, 

entreprises et entités mentionnées dans l'annexe 2 de cette ordonnance 

(art. 2 al. 1 aO-Syrie) ainsi que, pour les personnes physiques citées dans 

dite annexe, une interdiction d'entrée en Suisse et de transit par la Suisse 

(art. 4 al. 1 aO-Syrie). L'annexe 2 a été modifiée à plusieurs reprises par le 

Département fédéral de l'économie (depuis le 1
er
 janvier 2013: 

Département fédéral de l'économie, de la formation et la recherche; 

ci-après: l'autorité inférieure). Monsieur Adib Mayaleh (ci-après: le 

recourant) a été ajouté à la liste des personnes touchées par les mesures 

de coercition précitées dans la version du 4 juin 2012 de cette annexe, en 

vigueur depuis le 6 juin 2012 (RO 2012 1280) aux motifs suivants: 

« Adib Mayaleh apporte un soutien économique et financier au régime 

syrien dans le cadre de ses fonctions de gouverneur de la Banque 

centrale de Syrie. » 

C.  

Le 8 juin 2012, le Conseil fédéral a édicté une nouvelle ordonnance 

instituant des mesures à l'encontre de la Syrie (O-Syrie, 

RS 946.231.172.7), entrée en vigueur le 9 juin 2012. Cette nouvelle 

ordonnance, qui abroge celle du 18 mai 2011, prévoit à son annexe 7 des 

mesures similaires à celles de la précédente à l'égard des personnes 

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mentionnées. Cette annexe contient toujours le nom du recourant, avec les 

mêmes indications, ce qu'a récemment confirmé sa dernière modification 

datée du 20 juin 2014 et entrée en vigueur le 23 juin 2014. 

D.  

Le 5 juillet 2012, le recourant a interjeté recours directement contre son 

inscription dans l'annexe 7 à l'ordonnance, concluant essentiellement à ce 

qu'ordre soit donné à l'autorité inférieure de lui communiquer le dossier 

dont celle-ci dispose à son égard, à ce qu'il soit autorisé à compléter son 

recours suite à la consultation du dossier de l'autorité inférieure, ainsi qu'à 

ce qu'il soit radié de dite annexe. 

Il invoque à l'appui de son recours la violation de ses droits fondamentaux, 

à savoir la violation de sa liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.), plus 

particulièrement la violation de sa liberté de mouvement, ainsi que la 

violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). Les conditions de la 

restriction de ces droits fondamentaux selon l'art. 36 Cst. ne seraient pas 

données. 

Le recourant invoque également la violation des principes découlant de 

l'Etat de droit (art. 5 Cst.), ceci en ce sens que les autorités suisses 

n'auraient pas procédé à un examen concret de la situation, mais se 

seraient contentées de faire un « copier-coller » des décisions prises par 

l'Union européenne.  

Il y aurait aussi violation de son droit d'être entendu, plus particulièrement 

de l'obligation de motiver (art. 29 al. 2 Cst.), dans la mesure où l'autorité 

inférieure aurait gravement failli à cette obligation, en se déchargeant de 

ses devoirs et responsabilités sur des instances étrangères.  

En procédant de la sorte, soit sans examiner la situation concrète du 

recourant et sans le moindre respect des conditions légales, lésant ainsi 

les intérêts d'une personne à laquelle il ne serait imputé aucune 

responsabilité concrète dans les événements ayant motivé l'adoption de 

l'O-Syrie, l'autorité inférieure aurait violé le principe de l'interdiction de 

l'arbitraire (art. 9 Cst.).  

Enfin, en tant que citoyen français, le recourant soutient que l'inscription de 

son nom dans la liste de l'annexe 7 de l'O-Syrie violerait les dispositions de 

l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la 

Communauté européenne et les Etats membres, d'autre part, sur la libre 

circulation des personnes (ALCP, RS 0.142.112.681), dès lors qu'elle a 

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pour effet de l'empêcher de pénétrer sur le territoire de la Confédération et 

d'y séjourner sans activité lucrative pour une période limitée. L'interdiction 

d'entrée s'avèrerait contraire aux art. 3 et 6 ALCP, ainsi qu'aux dispositions 

figurant dans son annexe 1 relative à la libre circulation des personnes, 

l'exception réservée par l'art. 5 de ladite annexe n'étant pas réalisée.  

E.  

Dans sa réponse du 26 septembre 2012, l'autorité inférieure conclut au 

rejet du recours. 

Le même jour, l'autorité inférieure produit le dossier de la cause qui 

contient: 1. un courrier du 4 juillet 2012 adressé au Secrétariat d'Etat à 

l'économie (SECO) et à l'autorité inférieure par la recourante sollicitant la 

consultation du dossier; 2. un courrier du 5 juillet 2012 adressé au 

recourant par l'autorité inférieure rappelant les motifs de l'inscription de 

celui-ci dans l'annexe 7 de l'ordonnance; 3. une décision incidente du 

6 juillet 2012 du Tribunal de céans; 4. un courrier du 13 juillet 2012 adressé 

à l'autorité inférieure par le recourant; 5. une décision incidente du 19 juillet 

2012 du Tribunal de céans; 6. une ordonnance du 14 août 2012 du 

Tribunal de céans de même que ses annexes; 7. un courrier du 

12 septembre 2012 adressé au Tribunal de céans par l'autorité inférieure; 

8. une ordonnance du 13 septembre 2012 du Tribunal de céans. 

L'application de sanctions internationales non militaires servirait à la 

défense d'intérêts essentiels de la Suisse en matière de politique 

extérieure et de sécurité, laquelle risquerait de devenir sans ces mesures 

la solution de repli pour toutes les personnes visées par des sanctions 

internationales.  

D'autre part, il serait impossible, lorsque de nouvelles personnes sont 

sanctionnées par les principaux partenaires économiques de la Suisse 

(comme l'Union européenne), de faire une enquête préalable sur chacune 

des personnes, puisqu'il convient dans ce contexte d'agir rapidement.  

L'autorité inférieure se fonde sur les rapports respectivement du 

23 novembre 2011 et du 22 février 2012 de la commission d'enquête 

menée par le Conseil des droits de l'homme de l'Organisation des Nations 

Unies (cf. < http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G11/170/98 

/PDF/G1117098.pdf?OpenElement >; < http://daccess-ddsny.un.org/doc/ 

UNDOC/GEN/G12/106/14/PDF/G1210614.pdf?OpenElement >), consultés 

le 27 juin 2014 pour rappeler que des violations systématiques des droits 

de l'homme et des crimes contre l'humanité sont commis par les membres 

http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G11/170/98/PDF/G1117098.pdf?OpenElement
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G11/170/98/PDF/G1117098.pdf?OpenElement
http://daccess-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G12/106/14/PDF/G1210614.pdf?OpenElement
http://daccess-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G12/106/14/PDF/G1210614.pdf?OpenElement

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de l'armée syrienne et les forces de sécurité, soit des exécutions 

sommaires, des arrestations arbitraires, des disparitions forcées, des actes 

de torture, de violences sexuelles ainsi que des violations des droits des 

enfants. 

Selon l'autorité inférieure, les motifs justifiant les mesures prises à 

l'encontre du recourant et tels qu'ils figurent dans l'annexe (« apporte un 

soutien économique et financier au régime syrien dans le cadre de ses 

fonctions de gouverneur de la Banque centrale de Syrie ») n'auraient 

même pas à être développés, tant il coulerait de source que la Banque 

centrale de Syrie serait extrêmement liée au gouvernement de son Etat. La 

personne qui dirige cette banque ne saurait être considérée comme un 

« simple fonctionnaire », le gouverneur de la banque centrale disposant 

d'un grand pouvoir, ne serait-ce qu'en raison des fonds importants 

auxquels il aurait accès. Il serait ainsi évident que le recourant est 

fortement lié au pouvoir syrien.  

Pour ce qui est de la restriction aux droits à la liberté personnelle (art. 10 

al. 2 Cst.) et à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), l'autorité inférieure 

considère que les mesures de coercition prises à l'encontre du recourant 

ne doivent pas être analysées de manière isolée, mais comme appartenant 

à un ensemble cohérent de mesures prises à l'encontre de nombreuses 

personnes liées au pouvoir syrien et qui, en tant qu'elles visent à fragiliser 

les bases et les soutiens du régime en place, poursuivent un intérêt public. 

S'agissant de la proportionnalité de la mesure, l'autorité inférieure se réfère 

à la jurisprudence du Tribunal de céans pour estimer que ce principe est en 

l'espèce respecté (arrêts du TAF B-5196/2011 et B-3488/2011 du 14 juin 

2012 consid. 7.3 et 7.4). La condition de la légalité de la mesure qui n'est 

pas contestée serait également remplie.  

Quant à la violation des principes découlant d'un Etat de droit, de 

l'obligation de motiver (art. 29 al. 2 Cst.), ainsi que de l'interdiction de 

l'arbitraire (art. 9 Cst.), l'autorité inférieure se réfère essentiellement aux 

considérations du Tribunal de céans dans les arrêts B-5196/2011 et 

B-3488/2011. Elle rappelle que les principes garantis par l'art. 5 Cst. ne 

sont pas des droits constitutionnels individuels, mais des principes 

constitutionnels dont la violation ne peut être invoquée séparément, mais 

seulement en relation avec la violation, notamment du principe de la 

séparation des pouvoirs, de l'interdiction de l'arbitraire ou d'un droit 

fondamental. Les motifs indiqués dans l'annexe 7 à l'O-Syrie seraient 

clairement suffisants au regard des exigences qui résultent de la 

jurisprudence, l'obligation de motiver étant par conséquent respectée. Sur 

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cette même base, le fait de figurer dans l'annexe 7 de l'O-Syrie ne violerait 

pas le principe de l'interdiction de l'arbitraire. 

S'agissant du grief de la violation de l'ALCP, l'autorité inférieure estime que 

la motivation du recourant ne saurait être suivie car, outre le fait qu'il serait 

inconséquent de considérer que la Suisse puisse violer un accord conclu 

avec l'Union européenne alors qu'elle ne fait qu'appliquer des sanctions 

expressément voulues par celle-ci, les conditions à une limitation de la libre 

circulation du recourant au sens de l'art. 5 al. 1 de l'annexe 1 à l'ALCP, qui 

prévoit que les droits octroyés par les dispositions de cet accord ne 

peuvent être limités que par des mesures justifiées par des raisons d'ordre 

public, de sécurité publique et de santé publique, sont remplies. A cet 

égard, l'autorité inférieure rappelle la jurisprudence du Tribunal fédéral 

selon laquelle « le recours par une autorité nationale à la notion de l'ordre 

public pour restreindre cette liberté [de circulation des personnes] suppose, 

en dehors du trouble pour l'ordre social que constitue toute infraction à la 

loi, l'existence d'une menace réelle et d'une certaine gravité affectant un 

intérêt fondamental de la société » (arrêt du TF 2A_39/2006 du 31 mai 

2006 consid. 2.2). La sauvegarde des droits de l'homme, la promotion de 

la démocratie et la coexistence pacifique des peuples feraient précisément 

partie des intérêts fondamentaux de la société suisse.  

F.  

Par sa réplique du 2 novembre 2012, le recourant confirme ses 

conclusions en requérant à nouveau la consultation du dossier de l'autorité 

inférieure.  

Le recourant reprend les mêmes arguments déjà soulevés dans son 

mémoire de recours, en particulier l'argument selon lequel l'autorité 

inférieure n'aurait pas développé de « partie en fait digne de ce nom » et 

qu'elle ne se serait pas déterminée formellement sur les faits énoncés 

dans son recours. Il souligne l'absence de dossier et le fait que l'autorité 

inférieure ne disposerait pas du moindre élément concret permettant de 

rendre vraisemblable une quelconque participation du recourant dans les 

événements qui se déroulent actuellement en Syrie. Le recourant rappelle 

qu'il ne recourt pas contre l'ordonnance en tant que telle, mais contre 

l'inscription de son nom dans la liste de l'annexe 7. S'il ne conteste pas 

l'existence d'un intérêt public pour la Suisse à prendre des sanctions à 

l'encontre de la Syrie et de personnes qui seraient effectivement impliqués 

dans les événements visés, il critique toutefois la conformité de ces 

mesures à la Constitution en tant qu'elles lui sont applicables. L'autorité 

inférieure ne saurait se retrancher derrière des motifs généraux d'intérêt 

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Page 7 

public pour justifier toutes les mesures prises concrètement à l'encontre 

d'individus syriens déterminés. De telles mesures devraient à tout le moins 

reposer sur des soupçons concrets. Enfin, si l'application de l'art. 5 

al. 1 ALCP obéit à des conditions strictes, l'autorité inférieure n'indiquerait 

en revanche pas en quoi le recourant aurait adopté un comportement 

illicite et blâmable. 

G.  

Par duplique du 7 décembre 2012, l'autorité inférieure a communiqué au 

Tribunal de céans ne pas disposer de documents supplémentaires au 

dossier. 

Elle maintient ses conclusions, se référant à l'argumentation de sa réponse 

du 26 septembre 2012. 

H.  

Faisant suite aux deux arrêts rendus le 27 mai 2013 par le Tribunal fédéral 

(ATF 139 II 384; arrêt du TF 2C_722/2012) dans lesquels celui-ci a 

considéré que l'inscription d'une personne dans l'annexe de l'O-Syrie ne 

constituait pas une décision en soi mais que ladite personne devait dans 

une première étape requérir sa radiation auprès de l'autorité inférieure qui 

statuerait en rendant une décision sujette à recours, le Tribunal de céans a 

invité les parties par ordonnance du 7 août 2013 à déposer leurs 

observations quant à la suite de la procédure. Par courriers respectivement 

du 16 août 2013 et du 30 août 2013, ceux-ci se sont déclarés en faveur de 

la poursuite du traitement de l'affaire par le Tribunal de céans pour des 

motifs d'économie de la procédure. 

I.  

Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la procédure seront 

repris plus loin dans la mesure nécessaire. 

 

Droit: 

1.  

1.1 Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la 

recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1). 

1.2 L'art. 8 LEmb prévoit que les dispositions générales sur la procédure 

fédérale sont applicables aux recours contre les décisions prises en vertu 

de cette loi. 

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1.3 À teneur de l'art. 31 LTAF, le Tribunal de céans est compétent pour 

juger des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA rendues par 

l'une des autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. 

1.4  

1.4.1 Saisi de recours contre l'inscription de personnes dans l'annexe de 

l'O-Syrie, le Tribunal de céans avait jugé qu'une telle inscription constituait 

une décision au sens de l'art. 5 PA (B-3488/2011 et B-5196/2011 du 14 juin 

2012 consid. 3.6) et, partant, est entré en matière sur lesdits recours. 

Appelé à se prononcer sur cette même question dans le cadre de recours 

dirigés contre les arrêts précités, le Tribunal fédéral a nié le caractère de 

décision de ces inscriptions et indiqué que l'intéressé devait d'abord 

requérir sa radiation auprès de l'autorité inférieure laquelle était tenue de 

statuer sur la requête en rendant une décision qui, elle, était sujette à 

recours (ATF 139 II 384 consid. 2.3; arrêt 2C_722/2012 du 27 mai 2013 

consid. 2.3). Les recours interjetés auprès du Tribunal administratif fédéral 

ne s'avéraient par conséquent pas recevables. Le Tribunal fédéral est 

néanmoins entré en matière par économie de procédure estimant que le 

renvoi de l'affaire à l'autorité compétente constituerait un détour procédural 

inutile. 

Ainsi, il s'avère que le recours du 5 juillet 2012 ne peut être considéré 

comme un recours contre l'inscription du nom du recourant dans l'annexe 7 

de l'O-Syrie attendu qu'elle ne revêtait pas le caractère de décision et qu'il 

aurait convenu dans une première étape d'en requérir auprès de l'autorité 

inférieure la radiation. Se pose ainsi la question de savoir s'il peut être parti 

du principe que l'autorité inférieure a tout de même prononcé une décision 

en refusant de radier de la liste le nom du recourant. 

1.4.2 Lorsqu'il s'agit de qualifier un acte de décision, il n'est pas nécessaire 

que les exigences formelles prévues aux art. 34 s PA soient remplies 

(ATAF 2009/43 consid. 1.1.4 et 1.1.6; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit 

administratif, 2011, p. 280, ch. 814); déterminant est le fait que l'acte en 

question revête les caractéristiques matérielles d'une décision (ATAF 

2008/15 consid. 2; arrêt du TAF A-2040/2006 du 17 avril 2007 consid. 2.2; 

TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3
e 

éd. 2009, 

§ 29 ch. 3), cela indépendamment de la volonté de l'autorité ou de celle de 

l'administré (ATAF 2008/15 consid. 4.2). Selon l'art. 5 al. 1 PA, sont 

considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans 

des cas d’espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet, 

soit de créer, modifier ou annuler des droits ou des obligations (let. a), soit 

de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de tels droits ou 

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Page 9 

obligations (let. b), soit encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des 

demandes tendant à un tel but (let. c). Autrement dit, il doit s'agir d'un acte 

de souveraineté unilatéral fondé sur le droit public par lequel une autorité 

règle, dans un cas individuel et concret, un rapport de droit de manière 

contraignante (ATF 139 V 72 consid. 2.2.1). 

1.4.3 Il ressort implicitement des écritures de l'autorité inférieure, soit de sa 

réponse du 26 septembre 2012 et de sa duplique du 7 décembre 2012, 

qu'elle n'aurait pas procédé à la radiation du nom du recourant de l'annexe 

à l'ordonnance si elle en avait été requise. En vertu de l'art. 16 LEmb, 

l'autorité inférieure peut adapter les annexes des ordonnances édictées 

par le Conseil fédéral sur la base de l'art. 2 al. 1 et al. 3 LEmb; par 

conséquent, il est en son pouvoir de radier toute personne de la liste si elle 

estime qu'elle n'a pas à y figurer. De sa réponse et sa duplique, il appert 

que l'autorité inférieure a renoncé par la même occasion à reconsidérer sa 

« décision » comme il lui était loisible de le faire en vertu de l'art. 16 LEmb 

– l'art. 58 al. 1 PA lui permettant de procéder à un nouvel examen après le 

dépôt d'un recours – signifiant de la sorte le maintien du recourant sur la 

liste. Cette volonté de garder le nom du recourant dans l'annexe s'est 

d'ailleurs confirmée tout au long de la procédure devant le Tribunal de 

céans. Il sied ainsi de constater que les actes de l'autorité inférieure 

présentent les caractéristiques matérielles d'une décision de rejet au sens 

de l'art. 5 al. 1 let. c PA et sujette à recours en vertu de l'art. 44 PA. 

1.5 La clause d'irrecevabilité de l'art. 32 al. 1 let. a LTAF n'est pas 

applicable (B-3488/2011 et B-5196/2011 consid. 4 confirmés dans l'ATF 

139 II 384 et dans l'arrêt 2C_722/2012 consid. 2.3). Les autres exceptions 

de l'art. 32 LTAF ne sont en outre pas réalisées.  

1.6 Rendue par l'autorité inférieure, la décision émane d'une autorité au 

sens de l'art. 33 let. d LTAF. 

1.7 Le recourant est spécialement atteint par la décision attaquée et a un 

intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. La qualité 

pour recourir doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 PA). 

1.8 Faute de remplir les conditions formelles ancrées aux art. 34 s PA, il 

est manifeste que la notification de cette décision est irrégulière et ne peut 

entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 38 PA); pour cette raison, il 

sied de tenir pour acquis que le recourant a formé recours en temps utile 

au travers de son mémoire du 5 juillet 2012 (ATF 129 II 125 consid. 3.4; 

MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur 

B-3570/2012 

Page 10 

contrôle, 3
e
 2011, ch. 2.2.8.5); cette solution s'impose également par 

économie de procédure attendu que tant l'autorité inférieure que le 

recourant ont pu se déterminer devant le Tribunal de céans et se sont 

prononcés en faveur de la poursuite de la présente procédure, de sorte 

qu'un renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle notification 

s'avérerait inutile.  

1.9 Les dispositions relatives à la forme et au contenu du mémoire de 

recours ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (art. 52 al. 1 et 63 al. 4 

PA) sont en outre respectées. 

Le recours est par conséquent recevable. 

2.  

Le recourant reproche à l'autorité inférieure d'avoir violé son droit d'obtenir 

une décision motivée, soit son droit d'être entendu; selon lui, cette dernière 

a repris les mesures décidées par l'Union européenne sans procéder à un 

examen concret de sa situation. 

2.1 Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. et aux 

art. 29 ss PA, comprend notamment le droit d’être informé de l’ouverture 

d’une procédure et de son objet ainsi que celui d’avoir connaissance des 

pièces pertinentes sur lesquelles se fonde l’autorité dans sa décision, de 

s'exprimer sur les éléments importants avant qu'une décision ne soit prise 

touchant sa situation juridique, de produire des preuves quant aux faits de 

nature à influer sur le sort de la décision, de participer à l'administration 

des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, 

lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 

consid. 2.2 et les réf. cit.). Selon la jurisprudence, l'art. 29 al. 2 Cst. ne 

confère en revanche pas aux citoyens le droit d'être entendu dans une 

procédure législative (ATF 129 I 113 consid. 1.4) de sorte que le recourant 

ne peut pas s'en prévaloir dans le cadre de l'adoption de l'O-Syrie; le 

Tribunal fédéral a toutefois reconnu que certaines normes pouvaient 

toucher une catégorie de personnes de manière si spécifique que le droit 

d'être entendu ne pouvait être exclu entièrement (ATF 121 I 230 consid. 2c 

et 2d). 

2.2 La question de savoir si, dans le cadre de l'adoption de l'O-Syrie, le 

droit d'être entendu devait être accordé n'a cependant pas à être tranchée 

en l'espèce car, même s'il fallait retenir une violation de son droit d'être 

entendu, celle-ci serait de toute façon réparée au travers de la procédure 

menée devant le Tribunal de céans; en effet, le recourant a largement eu 

B-3570/2012 

Page 11 

l'occasion de se prononcer sur les faits et arguments présentés par 

l'autorité inférieure, de même que sur le dossier produit par celle-ci (arrêt 

du TF 2C_721/2012 du 27 mai 2013 consid. 4.1 non publié in ATF 139 II 

384; arrêt 2C_722/2012 consid. 4.1). De surcroît, en cas d'urgence ou 

lorsque des intérêts publics ou privés le justifient, il est admissible de ne 

pas entendre l'administré dans une première étape à condition de lui 

accorder cette possibilité ultérieurement (GEROLD STEINMANN, in: Die 

Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2
e
 éd. 2008, n° 22 ad 

art. 29; cf. également dans le même sens art. 30 al. 2 let. e PA). 

2.3 La même conclusion s'impose s'agissant du respect de l'obligation de 

motiver découlant du droit d'être entendu: dans ces arrêts concernant 

également l'O-Syrie, le Tribunal fédéral a considéré que les indications 

figurant dans l'annexe sont certes sommaires mais encore compatibles 

avec le devoir de motiver (arrêt 2C_721/2012 consid. 4.1 non publié in ATF 

139 II 384; arrêt 2C_722/2012 consid. 4.1).  

Dans le cas d'espèce, le degré de motivation de l'inscription est le même et 

suffit par conséquent selon la jurisprudence précitée. En outre, la 

motivation a été suffisamment complétée au cours de la présente 

procédure de recours à telle enseigne qu'il ne peut être reproché à 

l'autorité inférieure de maintenir sans le moindre examen concret les 

explications présentées par l'Union européenne. 

2.4 Le grief du recourant concernant la violation de son droit d'être entendu 

doit par conséquent être rejeté. 

3.  

Tout au long de la procédure, le recourant a contesté les faits présentés 

par l'autorité inférieure quant à ses liens avec le régime, lui reprochant une 

constatation inexacte voire arbitraire des faits. 

3.1 La constatation des faits effectuée par l'autorité compétente se révèle 

incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens de 

preuve déterminants pour la décision n'ont pas été pris en compte par 

l'autorité inférieure; elle est inexacte lorsque l'autorité a omis d'administrer 

la preuve d'un fait pertinent, a apprécié de manière erronée le résultat de 

l'administration d'un moyen de preuve ou a fondé sa décision sur des faits 

erronés, en contradiction avec les pièces par exemple (BENOÎT BOVAY, 

Procédure administrative, 2000, p. 395 s.). Il y a arbitraire lorsque l'autorité 

ne prend pas en compte, sans aucune raison sérieuse, un élément de 

preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement 

B-3570/2012 

Page 12 

sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les 

éléments recueillis, elle en tire des constatations insoutenables  

(ATF 137 III 226 consid. 4.2; 136 III 552 consid. 4.2). 

Dans ses arrêts B-3488/2011 et B-5196/2011 du 14 juin 2012, le Tribunal 

de céans a considéré que, compte tenu de la nature des affaires traitées, 

en particulier de la difficulté à accéder aux moyens de preuve portant sur 

des faits qui se sont pour la plupart réalisés à l'étranger, le degré de preuve 

requis afin de tenir lesdits faits pour établis se limitait à la vraisemblance 

prépondérante (cf. respectivement consid. 8.2.3.1 et 8.2.1.1). Le Tribunal 

fédéral a confirmé ce point de vue dans ses arrêts 2C_721/2012 

consid. 5.2.2 non publié in ATF 139 II 384 et 2C_722/2012 consid. 5.2.2; 

parmi plusieurs présentations des faits, le juge retiendra donc celle qui lui 

apparaît comme la plus vraisemblable. En raison de la similarité de la 

présente cause avec les affaires précitées, il sied de reprendre cette 

jurisprudence dans le cas d'espèce. 

3.2 En l'espèce, il ressort de la « laws n° 23 of the Central Bank of Syria 

and the Basic Monetary Order 2002 » (< http://www.banquecentrale.gov.sy/

main-fr.htm >, consulté le 23 avril 2014) que le recourant, de par sa 

fonction de gouverneur de la Banque centrale de Syrie, est fortement 

impliqué dans la politique du gouvernement de son pays. En effet, le 

gouverneur est notamment le président du Conseil du crédit et de la 

monnaie (« Credit and Monetary Council »), autorité comptant des 

membres issus directement du gouvernement (« Article 2 1.Credit and 

Monetary Council shall comprise: 1. Governor of the Central Bank of Syria 

- president 2. First deputy of the Central Bank of Syria Governor - vice 

president 3. Second deputy of the Central Bank of Syria Governor - 

member 4. Assistant Minister of Economy and Foreign Trade - member  

5. Assistant Finance Minister - Member 6. Assistant Minister of Agriculture 

and Agrarian Reform - Member 7. Assistant Industry Minister – Member  

8. Head of State Planning Authority - Member 9. Three experts in monetary, 

credit and banking affairs - Members »). Dans le même sens, les décisions 

prises par le Conseil de la monnaie et du crédit sont communiquées au 

Ministère de l'économie et du commerce international qui a le pouvoir de 

suspendre l'effet exécutoire des décisions que cette autorité juge contraire 

aux intérêts de l'Etat syrien pour une durée de 7 jours au plus, pendant 

laquelle la décision en question devra être revue par le conseil (art. 7 ch. 3 

de la loi), ce qui atteste davantage encore des relations étroites 

qu'entretiennent le gouvernement et la Banque centrale de Syrie dans le 

cadre de leurs fonctions respectives.  

http://www.banquecentrale.gov.sy/main-fr.htm
http://www.banquecentrale.gov.sy/main-fr.htm

B-3570/2012 

Page 13 

L'administration américaine qualifie d'ailleurs le recourant de « senior 

official of the Government Syria » (U.S. Treasury Department, Fact Sheet: 

Increasing Sanctions Against Syria, 18 juillet 2012 

< http://www.treasury.gov/presscenter/press-releases/Documents/Fact%20

Sheet.pdf > , consulté le 23 avril 2014).  

Le recourant figure en outre sur la liste des membres du gouvernement 

syrien établie par le Central Intelligence Agency (CIA, Chiefs of State and 

Cabinet Members of Foreign Governments – Syria 

< https://www.cia.gov/library/publications/world-leaders-1/SY.html >, 

consulté le 23 avril 2014). 

Les éléments précités constituent des signes tangibles de ce que le 

recourant, gouverneur de la Banque centrale de Syrie, entretient des liens 

étroits avec le pouvoir en place. De par sa fonction, il est en mesure de 

disposer rapidement de fortes sommes d'argent afin de soutenir le régime.  

3.3 Il sied à ce stade d'examiner si le recourant est parvenu à apporter des 

contre-preuves aptes à renverser cette première conclusion.  

Le recourant déclare que les activités qu'il accomplit en sa qualité de 

gouverneur de la Banque centrale de Syrie ne sont qu'administratives ou 

techniques (politique monétaire, fixation des taux directeurs, régulation de 

la monnaie, etc.), que, en tant que simple fonctionnaire d'Etat, il n'a jamais 

exercé le moindre rôle politique au sein du gouvernement, ni de fonction 

dirigeante au sein d'un quelconque parti politique, ni la moindre fonction 

militaire, ou encore qu'il jouit d'une moralité notoire et d'une réputation sans 

tache. Ces allégués ne permettent cependant pas d'établir de manière 

crédible qu'il n'entretient aucun lien avec le régime et qu'il ne le finance 

d'aucune façon. 

Il faut également constater que le recourant n'a produit aucune pièce lui 

permettant d'appuyer ses allégués. 

3.4 Il existe ainsi un faisceau d'indices suffisant qui confine à la certitude 

que le recourant, compte tenu de sa fonction de gouverneur de la Banque 

centrale de Syrie, est proche du gouvernement dont il dépend. Il a par 

ailleurs un intérêt personnel et direct au maintien du régime actuel s'il 

entend conserver son statut et par là son niveau de vie.  

3.5 Il ressort de ce qui précède que le grief du recourant portant sur la 

constatation des faits et leur appréciation doit être rejeté. 

http://www.treasury.gov/presscenter/pressreleases/Documents/Fact%20Sheet.pdf
http://www.treasury.gov/presscenter/pressreleases/Documents/Fact%20Sheet.pdf
https://www.cia.gov/library/publications/world-leaders-1/SY.html

B-3570/2012 

Page 14 

4.  

Le recourant allègue que son inscription dans l'annexe porte atteinte à ses 

droits fondamentaux, en particulier à sa liberté personnelle (art. 10 al. 2 

Cst.), ainsi qu'à son droit à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). 

4.1 Appelé à se prononcer sur la violation de la liberté personnelle et la 

garantie de la propriété dans les cas liés à l'O-Syrie, le Tribunal fédéral a 

examiné si cette atteinte remplissait les conditions ancrées à l'art. 36 Cst., 

à savoir être fondées sur une base légale, justifiées par un intérêt public ou 

par la protection d'un droit fondamental d'autrui et respecter le principe de 

la proportionnalité; il a d'abord constaté que les mesures contestées 

reposaient sur une base légale, soit les art. 1 et 2 LEmb (arrêt 

2C_721/2012 consid. 6.3 non publié in ATF 139 II 384; arrêt 2C_722/2012 

consid. 6.3). Le Tribunal fédéral a ensuite estimé que la reprise par la 

Suisse de sanctions décrétées par l'un des principaux partenaires 

commerciaux du pays – en l'occurrence l'Union européenne – aux fins de 

faire respecter le droit international public, en particulier les droits de 

l'homme, visait à éviter que la Suisse ne devienne une « plaque tournante 

du trafic de contournement » (cf. Message du Conseil fédéral concernant la 

loi fédérale sur l’application de sanctions internationales du 20 décembre 

2000, FF 2001 1341, 1364), ce qui nuirait à l'efficacité des sanctions et 

porterait préjudice à l'image du pays; en cela réside l'intérêt public des 

mesures de coercition. Cet intérêt se trouve également donné en l'espèce 

compte tenu des liens plus que vraisemblables que le recourant entretient 

avec le régime. 

4.2 Il reste à examiner si la mesure respecte le principe de la 

proportionnalité; il se compose traditionnellement des règles d'aptitude – 

qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé –, de 

nécessité – qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse 

celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés – et de 

proportionnalité au sens étroit – qui met en balance les effets de la mesure 

choisie sur la situation de l'administré et sur le résultat escompté du point 

de vue de l'intérêt public (ATF 130 II 425 consid. 5.2; 125 I 474 consid. 3). 

4.2.1 S'agissant de mesures prises en vue de sauvegarder les intérêts de 

la Suisse et ayant des implications politiques importantes, les instances 

judiciaires doivent faire preuve de retenue dans l'examen de la nécessité 

de celles-ci et dans la pesée des intérêts en présence (ATF 132 I 229 

consid. 10.3; arrêt 2C_721/2012 consid. 6.2 non publié in ATF 139 II 384; 

arrêt 2C_722/2012 consid. 6.2). 

B-3570/2012 

Page 15 

4.2.2 Visant à éviter que les sanctions prononcées par les partenaires 

commerciaux de la Suisse puissent être contournées et dès lors qu'il est 

vraisemblable de manière prépondérante que le recourant soit proche du 

gouvernement syrien, son inscription dans l'annexe de l'ordonnance 

s'avère conforme aux conditions d'aptitude et de nécessité. Pour ce qui est 

de la proportionnalité au sens étroit, l'atteinte à ses droits fondamentaux 

alléguée par le recourant se résume – en l'absence d'avoirs en Suisse qui 

feraient alors l'objet d'un gel – à l'interdiction qui lui est faite d’entrer en 

Suisse et de transiter par la Suisse (art. 17 al. 1 O-Syrie) et l'interdiction 

faite aux tiers de lui fournir des avoirs ou de mettre à sa disposition, 

directement ou indirectement, des avoirs ou des ressources économiques 

(art. 10 al. 2 O-Syrie). À noter que les art. 10 al. 3 et 17 al. 2 O-Syrie 

permettent des exceptions afin de pallier notamment les cas de rigueur 

mais ne trouvent pas application dans le cas d'espèce. L'importance du 

préjudice encouru par le recourant ne l'emporte donc pas sur l'intérêt public 

poursuivi par le biais des mesures de coercition. 

4.2.3 Les mesures prononcées à l'égard du recourant respectent ainsi le 

principe de la proportionnalité. 

4.3 Il découle de ce qui précède que la restriction des droits fondamentaux 

du recourant est licite au regard de l'art. 36 Cst. 

5.  

Le recourant dénonce une violation de l'art. 5 al. 1 Cst., en faisant valoir 

que son inscription sur la liste des personnes visées par les mesures de 

coercition ne s'est pas faite dans le respect des règles régissant un Etat de 

droit. Ce grief n'a pas de portée propre: du moment que, comme en 

l'espèce, l'acte attaqué s'avère conforme au droit, celui-ci respecte du 

même coup le principe de la légalité énoncé à l'art. 5 al. 1 Cst. (arrêt 

2C_721/2012 consid. 7 non publié in ATF 139 II 384) 

6.  

Le recourant soutient que les mesures de coercition prises à son encontre 

l'ont été sans motif objectif et donc arbitrairement (art. 9 Cst.). Il réitère à 

cet égard les critiques selon lesquelles il figurerait sur la liste des 

personnes visées par les mesures de coercition sans que sa situation 

concrète ait été analysée, l'autorité inférieure s'étant contentée de 

reprendre la liste établie par l'Union européenne. Dans la mesure où il est 

dirigé contre l'établissement et l'appréciation des faits par l'autorité 

inférieure, ce grief doit être rejeté pour les motifs déjà exposés ci-dessus 

(cf. supra consid. 3; arrêt 2C_721/2012 consid. 7 non publié in 

B-3570/2012 

Page 16 

ATF 139 II 384). Au surplus, le grief de l'arbitraire n'a pas de portée propre 

au-delà de ce qui a été traité dans les considérants précédents. 

7.  

Le recourant soutient enfin que l'interdiction d'entrée à son encontre est 

contraire aux art. 3 et 6 ALCP, ainsi qu'aux dispositions figurant dans 

l'annexe 1 de cet accord relative à la libre circulation des personnes, 

l'exception réservée par l'art. 5 de ladite annexe n'étant pas réalisée en 

l'espèce.  

7.1  

7.1.1 L'art. 1 ALCP prescrit que l’objectif de cet accord, en faveur des 

ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et de la 

Suisse, est: d’accorder un droit d’entrée, de séjour, d’accès à une activité 

économique salariée, d’établissement en tant qu’indépendant et le droit de 

demeurer sur le territoire des parties contractantes (a.); de faciliter la 

prestation de services sur le territoire des parties contractantes, en 

particulier de libéraliser la prestation de services de courte durée (b.); 

d’accorder un droit d’entrée et de séjour, sur le territoire des parties 

contractantes, aux personnes sans activité économique dans le pays 

d’accueil (c.); d’accorder les mêmes conditions de vie, d’emploi et de 

travail que celles accordées aux nationaux (d.). 

7.1.2 Il sied de relever que la LEmb, en citant la restriction de la circulation 

des personnes au nombre des mesures de coercition envisageables (art. 1 

al. 3 LEmb), n'opère aucune distinction entre les Etats membres de l'ALCP 

et les Etats qui ne le sont pas, des mesures à l'encontre des ressortissants 

de ceux-là n'étant donc pas exclues. 

7.1.3 En l'espèce, le recourant étant interdit sur l'ensemble du territoire de 

l'Union européenne, il ne saurait être question que la Suisse lui accorde le 

droit de circuler librement sur son territoire, alors que ce droit ne lui est 

justement pas reconnu par les autres Etats membres. En effet, la Suisse, 

dans ce contexte, ne fait que participer activement aux mesures que 

l'Union européenne applique à l'encontre d'un citoyen européen. Le 

contraire irait à l'encontre de l'esprit de l'ALCP qui vise précisément à 

établir une égalité en matière de circulation des personnes entre les 

ressortissants de tous les Etats membres. 

7.2 Le grief du recourant s'agissant de son droit à la libre circulation 

découlant de l'ALCP doit ainsi être rejeté. 

B-3570/2012 

Page 17 

8.  

Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, il sied de constater que la 

décision entreprise ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès 

ou un abus du pouvoir d'appréciation. Elle ne relève pas non plus d'une 

constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n'est pas 

inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté. 

9.  

9.1 Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les 

débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et 

art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur 

litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de 

procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 

1
ère

 phrase FITAF). Dans les contestations non pécuniaires, le montant de 

l'émolument judiciaire se situe entre 200 et 3000 francs dans les 

contestations tranchées à juge unique et entre 200 et 5'000 francs dans les 

autres cas (art. 3 FITAF). 

9.2 En l'espèce, le recourant a succombé dans l'ensemble de ses 

conclusions. En conséquence, les frais de procédure, lesquels s'élèvent à 

5'000 francs, doivent être intégralement mis à sa charge. Ils seront 

compensés par l'avance de frais de 5'000 francs déjà versée par le 

recourant. 

9.3 Vu l'issue de la procédure, le recourant n'a pas droit à des dépens 

(art. 64 PA et 7 al. 1 FITAF a contrario). 

 

 

 

 

 

 

 

B-3570/2012 

Page 18 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce: 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure, d'un montant de 5'000 francs, sont mis à la charge 

du recourant. Ce montant sera compensé par l'avance de frais déjà versée 

de 5'000 francs. 

3.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé: 

– au recourant (acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. COO.2101.103.4.680279; acte 

judiciaire) 

 

Le président du collège: Le greffier: 

  

Pietro Angeli-Busi Mathieu Azizi 

Indication des voies de droit: 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La 

décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

 

Expédition: 16 juillet 2014