# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 66e39f41-62ec-5002-8a04-651a50f987cb
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-04-16
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 16.04.2024 602 2023 70
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2023-70_2024-04-16.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2023 70

Arrêt du 16 avril 2024

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud,

Vanessa Thalmann 
Greffier : Tony Kiener

Parties A.________ et B.________, recourants

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – Rétablissement de l'état 
de droit – Possibilité de légaliser les travaux

Recours du 9 juin 2023 contre la décision du 12 mai 2023

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considérant en fait

A. A.________ et B.________ sont propriétaires de l'art. ccc du registre foncier (RF) de la 
Commune de D.________. Selon le plan d'affectation des zones (PAZ), le bien-fonds est affecté en 
zone résidentielle à faible densité (R1). 

B. En mars 2023, les propriétaires ont déposé une demande de permis de construire selon la 
procédure simplifiée en vue de construire un couvert à voiture. 

Le 11 avril 2023, le Service des forêts et de la nature (ci-après: SFN) a émis un préavis défavorable 
concernant le projet en question, arguant que la distance minimale réglementaire avec la haie, 
respectivement avec le boisement hors-forêt protégé selon le PAZ, n'était pas respectée. Pour le 
surplus, il a demandé le démantèlement des places de parc extérieures actuelles aménagées entre 
2013 et 2016, dans la mesure où elles ne respectaient également pas la distance minimale 
réglementaire par rapport au boisement hors-forêt.

C. Par courrier du 24 avril 2023, la commune a dénoncé à la Préfecture du district de la Veveyse 
les travaux réalisés sans autorisation. 

Le 27 avril 2023, le Préfet a ouvert une procédure de rétablissement de l'état conforme au droit. 
Estimant que les travaux entrepris ne pouvaient pas être légalisés, il a indiqué qu'il entendait suivre 
l'avis du SFN et ordonner la remise en état du sol. Il a invité les propriétaires à présenter leurs 
observations. 

Par détermination du 7 mai 2023, les propriétaires ont admis que les places de stationnement 
avaient été érigées sans autorisation. Ils ont à cet égard demandé un délai supplémentaire de 6 mois 
pour "remettre en forme le terrain conformément à son état initial et mettre à l'enquête un nouveau 
projet d'aménagement de places en dur". Par ailleurs, ils ont sollicité du Préfet une confirmation 
concernant la possibilité d'obtenir une dérogation à la distance minimale réglementaire avec le 
boisement hors-forêt. 

D. Par décision du 12 mai 2023, le Préfet a constaté que les travaux ne pouvaient pas être 
légalisés et a ordonné la remise en état du terrain d'ici au 9 octobre 2023. Concernant la dérogation 
demandée, il a invité les propriétaires à s'adresser à la commune, compétente en la matière. 

E. Agissant le 9 juin 2023, les propriétaires contestent devant le Tribunal cantonal la décision du 
12 mai 2023 dont ils demandent l'annulation. A l'appui de leurs conclusions, ils font en substance 
valoir leur intention de déposer une demande de permis de construire pour les places de parc 
litigieuses avec demande de dérogation à la distance minimale réglementaire par rapport au 
boisement hors-forêt. Ils invoquent une inégalité de traitement par rapport à d'autres propriétaires 
bénéficiant d'une dérogation à la distance minimale à un boisement hors-forêt. Ils reprochent 
également implicitement à l'autorité préfectorale de ne pas avoir procédé à une pondération des 
intérêts en présence, considérant dès lors que la décision est disproportionnée.

F. Le 5 septembre 2023, la commune soutient la remise en état en se référant au préavis du 
SFN. 

Le 12 septembre 2023, le Préfet sollicite le rejet du recours en se référant à la demande de 
démantèlement formulée par le SFN ainsi qu'à la dénonciation de la commune. 

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G. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l’appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai de 30 jours et les formes prescrits - l'avance des frais de procédure 
ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 

En tant que propriétaires et destinataires de la décision attaquée, les recourants disposent en 
procédure cantonale d'un intérêt digne de protection à ce que le Tribunal cantonal statue sur leur 
recours (cf. art. 76 CPJA).

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise (art. 78 al. 2 CPJA).

2.

2.1. Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; 
RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de 
l'autorité compétente.

Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 
al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une 
incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit 
parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de 
porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, 
avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations 
applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer 
si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il 
existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; 
voir aussi ATF 123 II 256 consid. 3; 120 Ib 379 consid. 3c). 

En application de l'art. 139 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), la compétence pour délivrer les permis de 
construire appartient au préfet pour les objets soumis à la procédure ordinaire et au conseil 
communal pour les objets de minime importance soumis à la procédure simplifiée (al. 1). Le 
règlement d'exécution établit la liste des objets soumis à l'une et l'autre de ces procédures (al. 2).

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L'art. 85 al. 1 let. j du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) dispose notamment que 
les garages, couverts à voitures ou places de stationnement sont soumis à la procédure simplifiée. 

2.2. Il résulte de ce qui précède que l'aménagement de places de stationnement est soumis à la 
procédure de permis de construire en la forme simplifiée. 

3.

3.1. Selon l'art. 167 LATeC, lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en 
violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, 
d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux (al. 1). Dans les cas visés à l'al. 1 et lorsque 
des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable 
au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation 
des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le 
ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet 
peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des 
sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des 
ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut 
prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter (al. 3).

3.2. Dans la présente occurrence, des places de stationnement ont été érigées sans bénéficier 
d'une autorisation communale. Il y a dès lors lieu d'appliquer l'art. 167 LATeC. 

4.

En se fondant sur le préavis du SFN, le Préfet considère qu'une légalisation a posteriori des places 
de stationnement est d'emblée exclue. Pour leur part, les recourants s’opposent au rétablissement 
de l’état de droit et indiquent vouloir déposer une demande de permis de construire pour lesdites 
places de parc avec demande de dérogation à la distance à la haie protégée. 

4.1. Par le permis de construire, l'Etat garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des 
constructions (art. 1 al. 2 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit 
à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater 
que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 22 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 
du 10 septembre 2007 consid. 4), notamment également les règles relatives à la protection de la 
nature.

4.2. Selon le système mis en place par la loi cantonale du 12 septembre 2012 sur la protection 
de la nature et du paysage (LPNat; RSF 721.0.1) – qui complète la législation fédérale sur la 
protection de la nature et du paysage et en assure l'exécution –, les biotopes dignes d'être protégés 
doivent préalablement être désignés comme tels; ils font ensuite l'objet de mesures de protection, 
comprenant une mise sous protection formelle et des mesures complémentaires (art. 8 al. 1 LPNat). 
La mise sous protection formelle des biotopes d'importance nationale, cantonale et locale ainsi que 
des sites marécageux d'importance nationale a lieu en principe à l'aide des plans d'affectation prévus 
par la législation sur l'aménagement du territoire; elle comprend la fixation des limites précises de 
l'objet et la détermination des buts particuliers visés par la protection (art. 8 al. 3 LPNat).

S'agissant des boisements hors-forêt – auxquels appartiennent les haies – en zone à bâtir, l'art. 22 
al. 2 LPNat prescrit que les autres mesures de protection incombent aux communes et que leur 

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entretien périodique reste cependant de la responsabilité des propriétaires des fonds concernés. Il 
est en outre précisé dans l'al. 3 de la même disposition que les dérogations aux mesures prises en 
application de l'al. 2 sont octroyées conformément à l'art. 20 et que les décisions y relatives sont 
délivrées par la commune. Des dérogations aux mesures de protection peuvent ainsi être accordées 
lorsque, tous les intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique 
aux biotopes dignes de protection (art. 20 al. 1 LPNat). De plus, l'octroi des dérogations est 
subordonné à l'adoption de mesures particulières permettant d'assurer la meilleure protection 
possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement du biotope concerné; si, 
exceptionnellement, la reconstitution et le remplacement se révèlent impossibles, ils sont remplacés 
par le versement d'une somme d'argent d'un montant correspondant à leur coût présumable (art. 20 
al. 2 LPNat).

En ce qui concerne l'étendue de la protection ainsi que des dérogations y relatives, le règlement 
fribourgeois du 27 mai 2014 sur la protection de la nature et du paysage (RPNat; RSF 721.0.11) 
précise une nouvelle fois qu'en zone à bâtir et en zone alpestre, la protection des boisements hors 
forêt est définie par la commune, conformément aux dispositions sur la protection des biotopes 
(art. 17 al. 2 RPNat). De plus, lorsqu'une dérogation aux mesures de protection précitées est liée à 
l'octroi d'un permis de construire, la procédure et la compétence sont régies par la législation sur les 
constructions; la demande de dérogation est jointe à la demande de permis et la décision est prise 
par l'autorité compétente pour délivrer ce dernier. En outre, lorsque la demande de permis fait l'objet 
d'une procédure simplifiée et est dispensée de la mise à l'enquête, les organisations de protection 
de la nature et du paysage sont avisées en même temps que les voisins et voisines intéressés et 
disposent également d'un délai de quatorze jours pour faire opposition (art. 18 al. 1 let. b RPNat). 

4.3. En l'occurrence, le boisement hors-forêt est protégé conformément aux dispositions 
mentionnées ci-dessus, par le biais du plan d'affectation communal et par le règlement communal 
d'urbanisme (RCU; cf. art. 34 let. c). Il est, de plus, expressément répertorié en tant qu'élément 
naturel protégé au PAZ.

Il n'est pas contesté que les places de stationnement litigieuses se situent à moins de 10 mètres du 
boisement hors-forêt, distance minimale à respecter en vertu de l'art. 34 let. c RCU. En ce sens, une 
légalisation semble en effet exclue.

En revanche, sur la base des dispositions évoquées au consid. 4.2, il apparaît que des dérogations 
à la distance minimale peuvent être accordées. En ce qui concerne spécifiquement les places de 
stationnement – soumises à la procédure simplifiée de permis de construire –, cette compétence 
appartient à la commune. En l'espèce, il ressort toutefois du dossier que celle-ci n'a jamais pris 
position concernant une éventuelle dérogation. Elle soutient certes la remise en état, mais en se 
fondant exclusivement sur le préavis du SFN, sans procéder à une pondération des exigences 
posées par l'art. 20 LPNat. Or, ce service demande le démantèlement en raison de la distance 
insuffisante sans se prononcer sur une éventuelle dérogation ni expliquer en quoi une dérogation à 
la distance minimale porterait atteinte au boisement en question.

Dans de telles circonstances, il n'est à ce stade pas possible d'exclure que les places de parc 
litigieuses puissent être légalisées par l'octroi d'une telle dérogation et d'un permis de construire, 
ainsi que souhaité du reste par les recourants. Partant, c'est à tort que l'autorité intimée a d'emblée 
exclu la possibilité d'une légalisation, alors même que les propriétaires avaient soulevé la question 
de la dérogation dans leur courrier du 7 mai 2023 par rapport à un nouveau projet d'aménagement 

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de places en dur, et prononcé la remise en état du terrain. Ce faisant, elle a violé le principe de la 
proportionnalité.

Une légalisation n'étant pas d'emblée exclue, le Préfet aurait dû impartir un délai convenable aux 
recourants pour déposer une demande de permis de construire, accompagnée d'une demande de 
dérogation à la distance au boisement hors-forêt protégé. 

5.

5.1. Sur le vu de ce qui précède, le recours, bien fondé, doit être admis et la décision préfectorale 
du 12 mai 2023 annulée. Le dossier est renvoyé au Préfet, à qui il appartiendra de fixer un délai aux 
recourants pour déposer une demande formelle de permis de construire destinée à légaliser la 
situation, en application de l'art. 167 al. 2 LATeC. A défaut de respect de ce délai, respectivement 
en cas de refus du permis de construire, la préfecture statuera à nouveau en application de l'art. 167 
al. 3 LATeC. 

5.2. L'Etat de Fribourg qui succombe est exonéré des frais de procédure (cf. art. 133 CPJA). 
L’avance de frais versée par les recourants leur est restituée.

la Cour arrête :

I. Le recours est admis.

Partant, la décision du Préfet du district de la Veveyse du 12 mai 2023 est annulée. Le dossier 
est retourné à la préfecture afin qu'elle fixe un délai aux recourants pour déposer une demande 
formelle de permis de construire destinée à légaliser la situation. A défaut, elle statuera à 
nouveau en application de l'art. 167 al. 3 LATeC. 

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais d'un montant de CHF 1'500.- est 
restituée aux recourants.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 16 avril 2024/vth/tki

Le Président Le Greffier