# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a62115af-00ab-5cd6-9fa2-b52c3bcf92fe
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-09-10
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 10.09.2025 A-623/2024
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-623-2024_2025-09-10.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-623/2024 

 

 

  U r t e i l  v o m  1 0 .  S e p t e m b e r  2 0 2 5  

Besetzung 
 Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), 

Richter Jürg Marcel Tiefenthal,  

Richterin Christine Ackermann,    

Gerichtsschreiber Joel Günthardt. 
 

 
 

Parteien 
 TVO AG,  

Fürstenlandstrasse 122, 9014 St. Gallen,   

vertreten durch 

Dr. iur. Simone Walther, Rechtsanwältin, und 

MLaw Daniela Küng, Rechtsanwältin,  

Schärer Rechtsanwälte,  

Hintere Bahnhofstrasse 6, 5001 Aarau 1, 

Beschwerdeführerin,   
 

 
gegen 

 
 

Bundesamt für Kommunikation BAKOM,  

Medien, Zukunftstrasse 44,  

Postfach 256, 2501 Biel,    

Vorinstanz.  

  
 

 
 

Gegenstand 
 Radio und Fernsehen; Konzessionen;  

Verfügung vom 20. Dezember 2023. 

 

 

 

A-623/2024 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Im Jahr 2020 führte die Publicom AG im Auftrag des Bundesamts für Kom-

munikation (BAKOM) eine Analyse des Fernsehprogramms "TVO" der 

TVO AG durch. Zu diesem Zeitpunkt war die TVO AG im Besitz einer bis 

zum 31. Dezember 2024 verlängerten Konzession für ein Regionalfernse-

hen mit Leistungsauftrag und Abgabenanteil für das Versorgungsgebiet 

"Ostschweiz" (Übersicht Veranstalter mit verlängerter Konzession, abruf-

bar unter < www.bakom.admin.ch > Das BAKOM > Elektronische Me-

dien > Infos über Programmveranstalter > Verlängerung der Veranstalter-

konzessionen 2020–2024, zuletzt abgerufen am 14. April 2025). 

B.  

Mit Verfügung vom 13. Juni 2022 stellte das BAKOM nach aufsichtsrecht-

licher Untersuchung fest, dass die TVO AG die quantitative Mindestvor-

gabe von 150 Minuten pro Woche gemäss Art. 5 Abs. 2 der Veranstalter-

konzession im Jahr 2020 nicht erfüllt habe. Diese habe maximal 149 Minu-

ten und eine Sekunde an relevanten eigenproduzierten lokalen bzw. regio-

nalen Informationsangeboten aus den Bereichen Politik, Wirtschaft, Kultur, 

Gesellschaft und Sport (exkl. Wiederholungen) verbreitet.  

Diese Verfügung ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen. 

C.  

Im Jahr 2022 führte die Publicom AG im Auftrag des BAKOM erneut eine 

Analyse des Fernsehprogramms "TVO" durch. 

D.  

Mit Verfügung vom 20. Dezember 2023 stellte das BAKOM nach aufsichts-

rechtlicher Untersuchung fest, dass die TVO AG die quantitative Mindest-

vorgabe von 150 Minuten pro Woche gemäss Art. 5 Abs. 2 der Veranstal-

terkonzession im Jahr 2022 nicht erfüllt habe. Diese habe maximal 141 

Minuten und 33 Sekunden an relevanten eigenproduzierten lokalen bzw. 

regionalen Informationsangeboten aus den Bereichen Politik, Wirtschaft, 

Kultur, Gesellschaft und Sport (exkl. Wiederholungen) verbreitet. 

E.  

Gegen diese Verfügung erhebt die TVO AG (nachfolgend: Beschwerdefüh-

rerin) mit Eingabe vom 29. Januar 2024 Beschwerde beim Bundesverwal-

tungsgericht und beantragt, die Verfügung vom 20. Dezember 2023 des 

BAKOM (nachfolgend: Vorinstanz) sei vollumfänglich aufzuheben. 

A-623/2024 

Seite 3 

F.  

In ihrer Vernehmlassung vom 4. März 2024 schliesst die Vorinstanz auf 

Abweisung der Beschwerde. 

G.  

Mit Schlussbemerkungen vom 3. Mai 2024 hält die Beschwerdeführerin an 

ihrem Begehren und an ihren Ausführungen fest. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-

tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden 

gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 

20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von einer Vorinstanz 

nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor-

liegt. Die angefochtene Verfügung ist ein zulässiges Anfechtungsobjekt, da 

sie vom BAKOM als zuständige Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG 

erlassen wurde und laut Art. 99 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. März 

2006 über Radio und Fernsehen (RTVG, SR 784.40) beim Bundesverwal-

tungsgericht angefochten werden kann. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG 

liegt nicht vor. 

1.2 Die Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren betei-

ligt und ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids auch besonders 

berührt (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). 

1.3 Zu prüfen ist, ob die Beschwerdeführerin nach wie vor ein schutzwür-

diges Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung hat. 

1.3.1 Ein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. c 

VwVG besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn der Beschwer-

deführer mit seinem Anliegen obsiegt und dadurch seine tatsächliche oder 

rechtliche Situation unmittelbar beeinflusst werden kann. Das schutzwür-

dige Interesse muss grundsätzlich nicht nur bei der Beschwerdeeinrei-

chung, sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung aktuell und prak-

tisch sein (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.4 und BGE 140 II 214 E. 2). 

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Seite 4 

1.3.2 Die von der Vorinstanz festgestellte Konzessionsverletzung bezieht 

sich zwar auf die bis zum 31. Dezember 2024 geltende (verlängerte) Kon-

zession für die Veranstaltung eines Regionalfernsehprogramms im Versor-

gungsgebiet "Ostschweiz". Allerdings ist die Beschwerdeführerin ab dem 

1. Januar 2025 bis zum 31. Dezember 2034 weiterhin Konzessionärin in 

demselben Versorgungsgebiet < https://rtvdb.ofcomnet.ch/de/ 

aZF2cByMpAHKwZnvX >, zuletzt abgerufen am 22. August 2025). Eine 

weitere Unterschreitung der quantitativen Mindestvorgabe (neu in Art. 5 

Abs. 4 der Konzession geregelt) würde als erneuter Wiederholungsfall ge-

wertet und es würden finanzielle Massnahmen, insbesondere eine Kür-

zung des Anspruches auf Abgabenanteil nach Art. 47 Abs. 2 RTVG in Er-

wägung gezogen werden (vgl. angefochtene Verfügung, E. 3.5). Zudem 

wurden der Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten (abzüglich des Auf-

wands für Korrekturen zugunsten der Beschwerdeführerin) auferlegt. Da-

mit ist der aktuelle und praktische Nutzen ohne weiteres gegeben und die 

Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert. 

1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist 

somit einzutreten (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). 

2.  

Auf das Aufsichtsverfahren sind die Bestimmungen des VwVG anwendbar, 

sofern das RTVG nicht davon abweicht (Art. 86 Abs. 3 RTVG). Im 

Aufsichtsverfahren nach Art. 47 und 86 RTVG beschränkt sich die Prü-

fungsbefugnis der Aufsichtsbehörde auf eine reine Rechtskontrolle (vgl. Ur-

teil des BVGer A-6603/2010 vom 21. April 2011 E. 4). Da sich die Kognition 

der oberen Instanz nur verengen, nicht aber erweitern kann (Einheit des 

Verfahrens), hat sich auch das Bundesverwaltungsgericht – in Abweichung 

von Art. 49 Bst. c VwVG – auf eine Rechtskontrolle zu beschränken. Zu-

gleich hat es darüber zu wachen, dass die Aufsichtsbehörde den Ermes-

sensbereich des Beaufsichtigten respektiert (vgl. BGE 142 II 451 E. 4.5.2 

m.H. und BGE 139 V 407 E. 4.1.2).  

3.  

3.1 Als erstes rügt die Beschwerdeführerin eine Überschreitung der Auf-

sichtskompetenz durch die Vorinstanz. Die Anwendung der 

Verwaltungsverordnung vom 26. Februar 2020 führe zu einem 

unzulässigen, unverhältnismässigen Eingriff in ihre Programmautonomie. 

Die in der Verwaltungsverordnung enthaltenen Berechnungsvorgaben und 

Codierungen ergäben sich nicht direkt aus dem Programmauftrag der 

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Konzession, sondern würden versuchen, diesen zu konkretisieren. In ihrer 

Substanz gingen die Berechnungsvorgaben und Codierungen aber 

erheblich über die Erläuterung reiner Rechtsbegriffe hinaus. So würden 

etwa Serviceleistungen (z. B. Wetter- und Verkehrsmeldungen, Börse, 

etc.) oder die Berichterstattung über Zerstreuungs- und 

Unterhaltungsthemen ("Human Interest") pauschal nicht als relevante 

Informationsleistungen gewertet. Zudem würden komplexe Abgrenzungen 

zwischen Ortskriterien vorgenommen (Ereignisort, Auswirkungsort, 

Kantonsgebiet ausserhalb des Konzessionsgebiets und Regionalbezug 

ohne Ereignisort), welche stark wertungsbedürftig und in sachlicher 

Hinsicht schwer nachvollziehbar seien. Dies habe zur Folge, dass sich die 

quantitativen Mindestvorgaben vor allem auf qualitative Aspekte, 

namentlich Inhalte und damit die Publizistik, bezögen. Konkret unterliege 

aufgrund der Relevanzvorgaben und der Ortskriterien der 

Verwaltungsverordnung das gesamte Programm und dessen Inhalt der 

Codierung. Die konkrete Ausgestaltung der Aufsicht durch die Vorinstanz 

in Bezug auf die Einhaltung von Leistungsaufträgen habe sich auf eine 

Rechtskontrolle zu beschränken und müsse verfassungskonform sein. 

Eine einheitliche und sachrichtige Vollzugspraxis in Bezug auf die 

Überprüfung der Einhaltung der quantitativen Mindestvorgabe bedinge 

deshalb eine Überarbeitung der Verwaltungsverordnung, damit sich deren 

Anwendung auf eine (zulässige) Rechtskontrolle beschränke. 

3.2 Die Vorinstanz lässt sich dahingehend vernehmen, dass die Beschwer-

deführerin sich in Kenntnis der Anforderungen um eine Konzession bewor-

ben und 2019 auch eine Verlängerung ihrer Konzession beantragt habe, 

die im Sinne einer Präzisierung eine quantitative Mindestvorgabe enthalte. 

Die einzelnen Zuordnungskriterien und Codierungen seien transparent und 

seien der Konzessionärin offengelegt worden. Der Detaillierungsgrad bei 

den Codierungen diene der Gleichbehandlung aller Veranstalter mit Leis-

tungsauftrag, ermögliche eine nachträgliche Überprüfung der Ergebnisse 

und verhindere pauschale Werturteile, welche vor dem Hintergrund der 

verfassungsmässigen Rechte der Konzessionärin problematisch wären. 

Eine inhaltliche Einmischung in Programminhalte oder eine qualitative Be-

urteilung von redaktionellen Inhalten finde zu keinem Zeitpunkt statt. Bei 

einer quantitativen Messung, welche die Gleichbehandlung aller Veranstal-

ter sicherstellen und einer Überprüfung zugänglich sein müsse, lägen ein 

hoher Detaillierungsgrad und eine gewisse Komplexität in der Natur der 

Sache. Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin werde mit die-

sen transparenten, rechtsgleich angewendeten Kriterien der Ermessens-

spielraum der Aufsichtsbehörde nicht ausgedehnt. Sie würden die Basis für 

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die Ausübung eines pflichtgemässen Ermessens der Behörde bilden. Die 

quantitative Mindestvorgabe im Bereich der Information bilde nur einen Teil 

des Programmauftrags ab. Es handle sich hierbei um ein Minimum an re-

levanter Regionalinformation im Kernbereich des konzessionsrechtlichen 

Informationsauftrags, welches einer täglichen Anforderung von gut 20 Mi-

nuten entspreche. Dies erscheine mit Blick auf die regulatorischen Vorga-

ben als moderat. Der Gesetzgeber und das Departement für Umwelt, Ver-

kehr, Energie und Kommunikation (UVEK) als Konzessionsbehörde wür-

den sich beim Programmauftrag auf die demokratische Willensbildung auf 

kantonaler wie auf kommunaler Ebene fokussieren. Entsprechend kon-

zentriere sich die Mindestvorgabe auf solche Informationsinhalte. Dass 

Serviceleistungen (z. B. Wetter- und Verkehrsmeldungen, Börse etc.) die 

Berichterstattung über Zerstreuungs- und Unterhaltungsthemen ("Human 

Interest") sowie "Bad News", welche sich auf Einzelschicksale und nicht 

auf gesamtgesellschaftliche Entwicklungen fokussieren würden, nicht un-

ter den Informationsauftrag im eben geschilderten, engeren Sinn fallen 

würden, sei der Beschwerdeführerin aufgrund von früheren Programmana-

lysen und erst recht seit der angefochtenen Verfügung bekannt. Auch die 

entsprechende Verwaltungsverordnung halte fest, dass solche Inhalte 

nicht als relevante lokale bzw. regionale Informationen gälten. Es handle 

sich dabei um die Fortsetzung einer langjährigen Praxis. Dass Serviceleis-

tungen einen grossen Teil der Informationsleistungen einiger konzessio-

nierter Veranstalter ausmachen würden, sei schon früher festgestellt wor-

den. Da diese kaum zur demokratischen Willensbildung beitrügen, sei es 

folgerichtig, dass sie nicht in die Minimalvorgabe für relevante Lokal- und 

Regionalinformation einbezogen würden. Der Vorwurf der Beschwerdefüh-

rerin, dass die Vorinstanz ihre Aufsichtskompetenz überschreite, erweise 

sich somit als nicht stichhaltig. 

3.3 In ihren Schlussbemerkungen entgegnet die Beschwerdeführerin, dass 

die Vorinstanz sich in ihrer Vernehmlassung materiell weder zur Pro-

grammautonomie noch zur Überschreitung ihrer Aufsichtskompetenz 

durch die von ihr formulierten Berechnungsvorgaben äussere. Stattdessen 

argumentiere sie auf einer praktischen Detailebene, unter Verweis auf ihre 

Beurteilung von Serviceleistungen als irrelevante Information im Sinne des 

Leistungsauftrags und unter Erläuterung des Qualitätssicherungsprozes-

ses der Codierung durch die Publicom AG. Dabei räume die Vorinstanz 

gleich selbst ein, dass der Detaillierungsgrad bei den Codierungen hoch 

sei und eine gewisse Komplexität aufweise. Die Vorinstanz begründe dies 

mit der Gleichbehandlung aller Veranstalter mit Leistungsauftrag, übersehe 

dabei aber, dass sie mit ihren Berechnungsvorgaben und Codierungen, die 

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nach ihrer Wirkung präventiven Charakter hätten, weit über die Anforde-

rungen einer (zulässigen) Rechtskontrolle hinausgehe. Die Vorinstanz ver-

kenne, dass ihre quantitativen Vorgaben effektiv publizistischer Natur seien 

und vor dem Hintergrund des Informationszwecks zu Unrecht stark in die 

Programmautonomie der Veranstalter eingreife. Sie sehe sich gezwungen, 

ihre Inhalte und Sendeformate permanent mit Blick auf die Konformität mit 

den stark wertungsbedürftigen Relevanzvorgaben (sowie den nicht nach-

vollziehbaren und stark auslegungsbedürftigen Ortskriterien) der 

Vorinstanz zu überprüfen. Dies stelle zweifelsohne einen erheblichen, un-

zulässigen Eingriff in ihre Programmautonomie dar und überschreite die 

Aufsichtskompetenz der Vorinstanz. Hinzu komme, dass das Gesetz eine 

einzelfallbezogene Prüfung verlange. Die Festlegung mehr oder weniger 

verbindlicher Vorgaben in gleicher Weise für alle Programmveranstalter 

gehe daher sachlich darüber hinaus. Die Vorinstanz versuche damit allge-

meinverbindlich und mit hohem Detaillierungsgrad einzelne Aspekte zu re-

geln, wie der Programmauftrag zu erfüllen sei.  

3.4 Im Übrigen stützt sich die Beschwerdeführerin auf ein Privatgutachten 

eines Titularprofessors und einer weiteren Juristin vom 28. Mai 2020 (vgl. 

Beilage 3 zur Replik; nachfolgend: Privatgutachten oder Privatgutachter). 

Diese führen im Wesentlichen aus, dass die Vorgaben in der Konzession 

bereits sehr konkret seien. Das Informationsblatt lege auf gesamthaft sie-

ben Seiten die quantitativen Mindestvorgaben dar. Hinzu komme ein spe-

zielles Informationsblatt zur Codierung der Regionalinformation, das lau-

fend ergänzt werden solle. Die Abgrenzungen seien hierbei komplex. Es 

brauche damit eine Codierung des gesamten Programms und dessen In-

halte bzw. sogar von einzelnen Sendungen und innerhalb von einzelnen 

Sendungen mit Blick auf die Vorgaben im Informationsblatt. Damit handle 

es sich um einschneidende Eingriffe in die Programmautonomie, welche 

weit über die Anforderungen einer Rechtskontrolle hinausgingen. Die 

quantitativen Mindestvorgaben im Informationsblatt seien mithin publizisti-

scher, nicht rechtlicher Natur, und sie bezögen sich nicht nur auf das Quan-

titative, sondern auch auf qualitative Aspekte, wie namentlich die Rele-

vanzvorgaben zeigen würden. Sie würden von den Programmverantwortli-

chen und Programmschaffenden eine dauernde, detaillierte Überprüfung 

der Inhalte mit Blick auf deren Konformität mit den quantitativ-qualitativen 

Mindestvorgaben verlangen. Dabei seien laufend Wertungen vorzuneh-

men. Es sei fraglich, ob die Festlegung von Vorgaben, welche die konzes-

sionierten Veranstalter in ihrer Programmautonomie berührten, sachlich er-

forderlich sei, um die Einhaltung des Leistungsauftrages sicherzustellen. 

Hierfür würde der Vorinstanz vielmehr die Möglichkeit der Kontrolle im 

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Einzelfall zukommen. Diese überprüfe, ob das konzessionierte Programm 

den Leistungsauftrag erfülle. Dabei könne sie zur Abklärung aussenste-

hende Fachstellen und Experten beiziehen. Der Gesetzgeber sei sich be-

wusst gewesen, dass die Aufsicht über die Programmveranstalter mit Be-

zug auf die Erfüllung des Leistungsauftrags nicht unproblematisch sei bzw. 

Expertenwissen erfordern könne, namentlich was die Publizistik anbe-

lange. Dem würden die Anforderungen im Informationsblatt, welche mit ei-

ner Rechtskontrolle nichts mehr zu tun hätten, eindeutig entgegenlaufen. 

3.5 Festzuhalten ist, dass dem Privatgutachten zwar eine gewisse Bedeu-

tung zuzuerkennen ist, doch kommt diesem lediglich die Stellung eines 

Parteigutachtens zu. Solchen Gutachten ist nach der Rechtsprechung 

nicht die Qualität von Beweismitteln, sondern von blossen Parteibehaup-

tungen beizumessen (vgl. statt vieler Urteil des BGer 2C_750/2020 vom 

25. März 2021 E. 9.3.2 m.w.H.). 

4.  

4.1 Strittig ist, ob die Vorinstanz ihre Aufsichtskompetenz überschritten hat. 

In einem ersten Schritt ist auf die Aufsichtskompetenz der Vorinstanz für 

die erlassene Verwaltungsverordnung in formeller Hinsicht näher einzuge-

hen. 

4.1.1 Mangels übergreifender Legaldefinition der Begriffe "überprüft" bzw. 

"wacht darüber" bzw. "Aufsichtsmassnahmen" muss stets mit Blick auf den 

konkreten Aufsichtsbereich ermittelt werden, was der Aufgabenbereich der 

Aufsichtsinstanz umfasst (vgl. GIOVANNI BIAGGINI, in: 

Biaggini/Häner/Saxer/Schott [Hrsg.]: Fachhandbuch Verwaltungsrecht, Zü-

rich/Basel/Genf 2015, Rz. 19. 5 ff.). Allgemein hat die Aufsicht sicherzustel-

len, dass der Beaufsichtigte ordnungsgemäss das übergeordnete Ziel ver-

folgt (NADINE MAYHALL, Aufsicht und Staatshaftung, Diss., 2008, S. 94; 

GIOVANNI BIAGGINI, a.a.O., Rz. 19.1). Das Aufsichtsrecht steht somit im 

Dienst des materiellen Rechts, das wiederum als Massstab, Grundlage und 

Schranke des aufsichtsrechtlichen Handelns dient (vgl. Urteile des BVGer 

B-677/2022 vom 31. Oktober 2023 E. 4.1 und A-1072/2014 vom 8. März 

2016 E. 5.3; GIOVANNI BIAGGINI, a.a.O., Rz. 19.4). 

4.1.2 Der Konzessionspflicht unterworfen sind nach dem RTVG (abgese-

hen von der Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft [SRG], die 

einen gesetzlichen Anspruch auf eine Konzession hat [Art. 25 Abs. 1 

RTVG]) nur noch die Veranstalter mit Leistungsauftrag (mit oder ohne 

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Gebührenanteil [Art. 38 und 43 RTVG]). Andere private Anbieter bedürfen 

keiner Konzession mehr. Für sie besteht lediglich eine allgemeine Melde-

pflicht (Art. 3 Bst. a RTVG; vgl. BGE 135 II 296 E. 2.2.1). Die Beschwerde-

führerin war und ist nach wie vor Konzessionärin für die Veranstaltung ei-

nes Regionalfernsehprogramms im Versorgungsgebiet "Ostschweiz" (vgl. 

E. 1.3.2 hiervor). 

4.1.3 Gemäss Art. 47 und Art. 86 RTVG untersteht die Beschwerdeführerin 

als konzessionierte Fernsehveranstalterin im Rahmen der Erfüllung des 

Leistungsauftrags der Aufsicht der Vorinstanz. Diese überprüft, ob das kon-

zessionierte Programm den Leistungsauftrag erfüllt (Art. 47 Abs. 1 RTVG). 

Zur Abklärung kann die Vorinstanz aussenstehende Fachstellen oder Ex-

pertinnen und Experten beiziehen (Art. 47 Abs. 1 Satz 2 RTVG). Stellt sie 

erhebliche Unzulänglichkeiten fest, so ergreift sie Massnahmen. Sie kann 

namentlich den Anspruch auf Abgabenanteile um höchstens die Hälfte kür-

zen, bis die Unzulänglichkeiten behoben sind (Art. 47 Abs. 2 RTVG). Der 

Erlass einer Verwaltungsverordnung stützt sich auf die Aufsichtstätigkeit 

der Vorinstanz nach Art. 47 und Art. 86 RTVG und bedarf keiner spezifi-

schen rechtlichen Grundlage (vgl. MIRINA GROSZ, Staatliche Aufsicht über 

private Akteure der Wirtschaft, Habil., 2025, Rz. 444; ULRICH 

HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 

8. Auflage 2020, Rz. 82). In formeller Hinsicht ist die Zuständigkeit zum 

Erlass der Verwaltungsverordnung daher nicht zu beanstanden. 

4.2 Als nächstes ist auf die Aufsichtskompetenz in materiell-rechtlicher Hin-

sicht einzugehen. 

4.2.1 Die konkrete Ausgestaltung der Aufsicht hat sich gemäss Art. 86 

Abs. 1 Satz 1 (und Abs. 2) RTVG auf eine Rechtskontrolle zu beschränken 

(Einhaltung des RTVG und der Ausführungsbestimmungen, der Konzes-

sion sowie der einschlägigen internationalen Übereinkommen) und muss 

verfassungskonform erfolgen (vgl. Urteil des BVGer A-6603/2010 vom 

21. April 2011 E. 4). Die Verknüpfung von Konzessionen mit staatlichen 

Aufsichtsmechanismen wirkt sich regelmässig auf den Inhalt und Umfang 

der Aufsichtsausübung aus. Die Tätigkeit von Konzessionären wird nicht 

mehr "lediglich" im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit den gesetzlichen Vor-

gaben geprüft, sondern zusätzlich auch unter Berücksichtigung der Kon-

zessionsinhalte. Massgeblich sind jedenfalls die zu beachtenden Vorgaben 

im konkreten Einzelfall. Durchaus vergleichbar mit dem Instrument der Be-

willigung wirken sich somit auch Konzessionen "rechtsgestaltend" aus. Die 

Behörden erhalten mit ihnen ein Instrument, um die Rechte und Pflichten 

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Seite 10 

der Konzessionäre näher festzulegen, die wiederum auch Gegenstand ih-

rer eigenen Aufsicht sind (MIRINA GROSZ, a.a.O., Rz. 1057 f.). Das trifft 

auch für die Veranstalterkonzession mit Leistungsauftrag und Abgabenan-

teil gemäss Art. 38 ff. RTVG zu. Zur Rechtskontrolle gehören nach Art. 86 

Abs. 1 RTVG nicht nur die Vorgaben von Art. 47 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 Abs. 1 

Bst. a RTVG, sondern auch die Vorgaben der Konzession. Die Konzession 

wirkt sich somit – ungeachtet ihrer (umstrittenen) Rechtsnatur als gemisch-

ter Akt mit verfügungsmässig und vertraglich begründetem Teil (vgl. BGE 

130 II 18 E. 3.1; vgl. zum Ganzen HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., § 41, 

Rz. 2720 ff., m.w.H.) – rechtsgestaltend aus, indem die Pflichten und 

Rechte darin näher festgelegt werden, die durch die Vorinstanz anschlies-

send beaufsichtigt werden.  

4.2.2 Die quantitativen Vorgaben stützen sich auf Art. 38 Abs. 1 Bst. a 

RTVG. Nach dieser Bestimmung können Konzessionen mit Leistungsauf-

trag und Abgabenanteil nur an Veranstalter lokal-regionaler Programme er-

teilt werden, die "die lokalen oder regionalen Eigenheiten durch umfas-

sende Information insbesondere über politische, wirtschaftliche und soziale 

Zusammenhänge berücksichtigen sowie zur Entfaltung des kulturellen Le-

bens im Versorgungsgebiet beitragen". 

4.2.3 Mit der Konzessionsverlängerung im Jahr 2019 wurde der Leistungs-

auftrag für die kommerziellen lokal-regionalen Veranstalter per 1. Januar 

2020 in quantitativer Hinsicht präzisiert (Informationen zu den verlängerten 

Veranstalterkonzessionen, Teil B, Ziff. 5.3.1 der Konzessionsbestimmun-

gen, abrufbar unter < www.bakom.admin.ch > Das BAKOM > Elektroni-

sche Medien > Infos für Programmveranstalter > Informationen zu den ver-

längerten Veranstalterkonzessionen, zuletzt abgerufen am 14. April 2025). 

4.2.4 Art. 5 der verlängerten Konzession der Beschwerdeführerin vom 

31. Oktober 2008 (Stand 1. Januar 2020) lautet auszugsweise wie folgt: 

"1 Die Konzessionärin veranstaltet ein tagesaktuelles regionales Fernsehprogramm, das 

vorwiegend über die relevanten lokalen und regionalen politischen, wirtschaftlichen und so-

zialen Zusammenhänge informiert sowie zur Entfaltung des kulturellen Lebens im Versor-

gungsgebiet beiträgt. 
2 Die Konzessionärin stellt sicher, dass ihre eigenproduzierten Sendungen während den 

Hauptsendezeiten (von 18 bis 23 Uhr) pro Woche insgesamt mindestens 150 Minuten lo-

kale bzw. regionale Informationsangebote zu ihrer Region gemäss Artikel 1 umfassen, ex-

klusive Wiederholungen. An jedem Werktag sind davon mindestens 10 Minuten in der 

Hauptnachrichtensendung zu platzieren; die übrigen Minuten kann die Konzessionärin auch 

in Magazinen oder Talks erbringen, sofern es sich dabei ebenfalls um eigenproduzierte 

Sendungen handelt. Die Konzessionärin stellt sicher, dass ihre lokalen und regionalen In-

formationsangebote: 

 

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Seite 11 

a. 

in erster Linie relevante Informationen aus den Bereichen Politik, Wirtschaft, Kultur, Ge-

sellschaft und Sport beinhalten; 

b. 

thematisch vielfältig sind; 

c. 

eine Vielfalt an Meinungen und Interessen wiedergeben; 

d. 

eine Vielfalt von Personen beziehungsweise Personengruppen zu Wort kommen las-

sen, und 

e. 

das gesamte Versorgungsgebiet berücksichtigen. (…)" 

 

Zusammenfassend haben die eigenproduzierten Sendungen gemäss 

Art. 5 Abs. 2 der Konzession mindestens 150 Minuten an relevanten lokal-

regionalen Informationen pro Woche zu umfassen. Die Konzessionärin hat 

u.a. sicherzustellen, dass ihre lokalen und regionalen Informationsange-

bote in erster Linie relevante Informationen aus den Bereichen Politik, Wirt-

schaft, Kultur, Gesellschaft und Sport beinhalten (exkl. Wiederholungen). 

Darauf ist die Beschwerdeführerin als Konzessionärin zu behaften. 

4.2.5 Beschränkt sich die Kognition bzw. Prüfungsbefugnis einer Aufsichts- 

oder Rechtsmittelbehörde auf die Rechtskontrolle, prüft sie das Vorliegen 

einer Rechtsverletzung, wozu auch qualifizierte Ermessensfehler zählen, 

nicht aber die Angemessenheit der Ermessensbetätigung (vgl. BGE 141 I 

105 E. 3.3.2; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI/BUNDI, Verwaltungsverfahren und 

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 4. A. 2025, Rz. 1032 ff.; 

HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 442 ff.). Die Auslegung und Anwen-

dung eines unbestimmten Rechtsbegriffs gilt als Rechtsfrage, die im Rah-

men der Rechtskontrolle überprüft werden kann. Ein unbestimmter Rechts-

begriff liegt vor, wenn der Rechtssatz den Tatbestand bzw. die Vorausset-

zungen der Rechtsfolge in offener Weise umschreibt und deshalb einer 

wertenden Konkretisierung bedarf (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., 

Rz. 413 ff.; PIERRE TSCHANNEN/MARKUS MÜLLER/MARKUS KERN, Allgemei-

nes Verwaltungsrecht, 5. A. 2022, Rz. 604, RENÉ WIEDERKEHR, Allgemei-

nes Verwaltungsrecht, 2022, Rz. 178). Typische unbestimmte Rechtsbe-

griffe sind das öffentliche Interesse, der Härtefall oder die Verhältnismäs-

sigkeit und damit zusammenhängend die Abwägung von öffentlichen und 

privaten Interessen (BVGE 2015/2 E. 4.3.3). 

4.2.6 Bei der Unangemessenheit geht es demgegenüber um die Frage, ob 

der zu prüfende Entscheid, den die Behörde nach dem ihr zustehenden 

Ermessen im Einklang mit den allgemeinen Rechtsprinzipien in einem kon-

kreten Fall getroffen hat, nicht zweckmässigerweise anders hätte ausfallen 

A-623/2024 

Seite 12 

sollen (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI/BUNDI, a.a.O., Rz. 1048 m.H.). In Bezug auf 

die Rechtsfolgen ist zwischen Entschliessungs- und Auswahlermessen zu 

unterscheiden: Entschliessungsermessen liegt vor, wenn ein Rechtssatz 

es der Behörde freistellt, ob überhaupt eine bestimmte Rechtsfolge anzu-

ordnen ist. Auswahlermessen ist gegeben, wenn ein Rechtssatz es der Be-

hörde überlässt, welche der vorgesehenen Rechtsfolgen einzutreten ha-

ben. Tatbestandsermessen liegt vor, wenn ein Spielraum besteht, ob die 

Voraussetzungen für den Eintritt der Rechtsfolgen erfüllt sind (z.B. Ermes-

sensveranlagung im Steuerrecht; vgl. BVGE 2015/2 E. 4.3.2; RENÉ WIE-

DERKEHR, a.a.O., Rz. 180). Typische Ermessensnormen sind Ermächtigun-

gen zum Handeln "nach freiem Ermessen", die Aufzählung unterschiedli-

cher Rechtsfolgen oder eine Formulierung wie "nach Möglichkeit" (BVGE 

2015/2 E. 4.3.1; TSCHANNEN/ MÜLLER/ KERN, a.a.O., Rz. 585). 

4.2.7 Nach herrschender Lehre gibt es offene Normen, welche Ermessen 

einräumen und solche, die unbestimmte Rechtsbegriffe enthalten. Ob und 

inwiefern eine Norm Ermessen einräumt, ist durch Auslegung zu ermitteln 

und stellt eine Rechtsfrage dar (BGE 112 Ib 13 E. 4 f.; BVGE 2015/2 

E. 4.3). 

4.2.8 Hinsichtlich der Abgrenzung von Ermessen und unbestimmten 

Rechtsbegriffen vertrat das Bundesgericht früher die Meinung, bei unbe-

stimmten Rechtsbegriffen gebe es nur eine einzige richtige Lösung, wäh-

rend beim Ermessen zwischen gleichwertigen Lösungen gewählt werden 

könne (BGE 95 I 33 E. 4b; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 422). 

Diese Theorie gilt mittlerweile als überholt, zumal sie den Erkenntnissen 

der Methodenlehre widerspricht, wonach auch die Auslegung eine schöp-

ferische Komponente enthält, und das Bundesgericht den Behörden bei 

der Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen einen Beurteilungsspiel-

raum zugesteht, den es unter der Prämisse der einzig richtigen Lösung gar 

nicht geben könnte (BVGE 2015/2 E. 4.3.4; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

a.a.O., Rz. 423 ff.). In der Lehre wird die Auffassung vertreten, das aus-

schlaggebende Unterscheidungskriterium sei darin zu sehen, dass unbe-

stimmte Rechtsbegriffe immer den Tatbestand betreffen, währenddem sich 

das Ermessen auf die Rechtsfolgeseite eines Rechtssatzes beziehe 

(TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 606). Eine neuere Auffassung plä-

diert für eine Unterscheidung anhand der Funktion der offenen Formulie-

rung. Massgeblich sei, ob nach Sinn und Zweck des Gesetzes die Anwen-

dung einer offenen Normierung von einem Gericht überprüft werden soll 

oder nicht (BENJAMIN SCHINDLER, Verwaltungsermessen, Habil., 2010, 

A-623/2024 

Seite 13 

Rz. 418 ff.; vgl. die Kritik hierzu bei KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI/BUNDI, a.a.O., 

Rz. 1056 ff.; vgl. zum Ganzen BVGE 2015/2 E. 4.3.4). 

4.2.9 Aus dem Wortlaut von Art. 38 Abs. 1 Bst. a RTVG geht hervor, dass 

die Programmveranstalter einerseits die lokalen oder regionalen Eigenhei-

ten durch umfassende Information zu berücksichtigen haben. Das Gesetz 

verleiht dieser allgemeinen Umschreibung Konturen, indem es beispielhaft 

Informationen über politische, wirtschaftliche und soziale Zusammenhänge 

nennt, die zur umfassenden Information zählen. Andererseits haben die 

Veranstalter zur Entfaltung des kulturellen Lebens im Versorgungsgebiet 

beizutragen. Die Norm ist somit in mehrfacher Weise offen formuliert. Diese 

Bestimmung enthält keine quantitativen Vorgaben zum Begriff "umfas-

sende Information". Diese finden sich in der Konzession. Zudem wird die 

Relevanz von Informationen nicht abschliessend geregelt, was sich aus 

dem "insbesondere" ergibt. Ebenso wenig wird ausgeführt, was unter der 

Entfaltung des kulturellen Lebens zu verstehen ist. Art. 38 Abs. 1 Bst. a 

RTVG enthält somit – in offener, unbestimmter Weise – die Tatbestandsvo-

raussetzungen von Art. 47 und Art. 86. Sind diese erfüllt, so ist der Leis-

tungsauftrag bzw. das Gesetz im Sinne von Art. 47 und Art. 86 RTVG erfüllt. 

In Anwendung der erwähnten Abgrenzungskriterien zwischen Ermessen 

und unbestimmten Rechtsbegriffen ist festzustellen, dass es sich bei 

Art. 38 Abs. 1 Bst. a RTVG um (offene) Tatbestandsmerkmale handelt, de-

ren Erfüllung die Vorinstanz gemäss Art. 47 Abs. 1 und Art. 86 Abs. 1 RTVG 

zu überprüfen hat. Diese haben eine Quantifizierung sowie eine Präzisie-

rung in Art. 5 Abs. 2 der Konzession erfahren, was nach dem bereits Ge-

sagten nicht zu beanstanden ist (vgl. Art. 86 Abs. 1 RTVG; vgl. E. 4.2.1 

hiervor). Zu keinem anderen Ergebnis käme man in Anwendung des Ab-

grenzungskriteriums der Überprüfungseignung, die die neuere Lehre be-

fürwortet (vgl. E. 4.2.7 hiervor). Aus der offenen Formulierung resultiert je-

denfalls nicht, dass die Konkretisierung der "umfassenden Informationen" 

einzig durch die Beaufsichtigten aufgrund ihrer Programmautonomie zu er-

folgen hätte. Art. 38 Abs. 1 Bst. a RTVG gibt vielmehr bereits die Stossrich-

tung der möglichen Themenbereiche vor (insbesondere politische, wirt-

schaftliche und soziale Zusammenhänge), die vorliegend zu Recht in der 

Konzession präzisiert und nach Auffassung der Vorinstanz in der Richtlinie 

Quantitative Mindestvorgabe ausgelegt wurde (Politik, Wirtschaft, Kultur, 

Gesellschaft und Sport). Die Festlegung der quantitativen Vorgaben kann 

selbstredend ebenfalls nicht durch die Beaufsichtigten selbst erfolgen, so-

fern die Vorinstanz nach dem Willen des Gesetzgebers in ihrer Aufsichtstä-

tigkeit bei rechtswidrigen Praktiken "wirkungsvoll einschreiten" soll (vgl. 

E. 4.3.6 hiernach).  

A-623/2024 

Seite 14 

4.3 Weiter ist darauf einzugehen, inwieweit der Vorinstanz bei der Ausle-

gung der unbestimmten Rechtsbegriffe gemäss Art. 38 Abs. 1 Bst. a RTVG 

und von Art. 5 Abs. 2 der Konzession ein Beurteilungsspielraum zukommt. 

4.3.1 Eingangs ist auf die Auslegung von Konzessionen einzugehen. Bei 

der Rundfunkkonzession handelt es sich nach Rechtsprechung und herr-

schender Lehre um einen gemischten Akt mit verfügungsmässig und ver-

traglich begründetem Teil (so ausdrücklich die Botschaft zum alten Bun-

desgesetz über Radio und Fernsehen vom 28. September 1987, BBl 1987 

III 689, S. 720 f.; vgl. BGE 149 II 320 E. 5.3 und BGE 130 II 18 E. 3.1; vgl. 

zum Ganzen HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 

8. Aufl. 2020, § 41, Rz. 2720 ff., m.w.H.). Der Inhalt der zweiseitigen Best-

immungen einer Konzession wird von den Parteien ausgehandelt, während 

sich die einseitigen Bestimmungen direkt und zwingend aus dem Gesetz 

ableiten (vgl. BGE 149 II 320 E. 5.3 zu Wasserrechtskonzessionen). Die 

zweiseitigen Klauseln einer Konzession sind nach den einschlägigen Aus-

legungsregeln für Verträge und die einseitigen Konzessionsklauseln nach 

den für Verfügungen geltenden Auslegungsregeln zu interpretieren (vgl. 

BGE 149 II 320 E. 5.3). Vorliegend handelt es sich bei Art. 5 Abs. 2 der 

Konzession um eine einseitige Bestimmung, die sich aus Art. 38 Abs. 1 

Bst. a RTVG ableitet. Die Auslegung richtet sich nach den für Verfügungen 

geltenden Regeln. Da die Verfügung mit dem Gesetz in Einklang stehen 

soll, muss bei der Auslegung mitbeachtet werden, welche Lösung mit dem 

Gesetz übereinstimmt (Urteil des BVGer B-4992/2015 vom 6. September 

2017 E. 2.4 m.H.). Es geht dabei darum, entsprechend der konkreten recht-

lichen Bedeutung den wahren Sinn herauszuschälen, wobei nötigenfalls 

vom Wortlaut abgewichen werden muss. Grenzen setzt dieser Auslegung 

der Vertrauensgrundsatz (vgl. BGE 149 II 320 E. 5.4 und BGE 121 II 81 

E. 4a zur SRG-Konzession 1992; Urteil des BVGer B-4992/2015 E. 2.4 

m.w.H.). 

4.3.2 Die Auslegung unbestimmter Gesetzesbegriffe können die Aufsichts-

behörden als spezialisierte Fachbehörden aufgrund ihrer örtlichen, sachli-

chen oder persönlichen Nähe in der Regel besonders sachgerecht vorneh-

men. Entsprechend wird ihnen jeweils ein weiter Beurteilungsspielraum zu-

gestanden. Es gehört zwar zur grundsätzlichen Aufgabe der Gerichte, un-

bestimmte Gesetzesbegriffe im Einzelfall auszulegen und zu konkretisie-

ren (vgl. E. 2 hiervor). Ist jedoch – aufgrund der Auslegung – davon auszu-

gehen, dass das Gesetz mit der Verwendung einer offenen Normierung 

den Aufsichtsbehörden Entscheidungsbefugnisse einräumen wollte, üben 

sich die Gerichte entsprechend konstanter Rechtsprechung in 

A-623/2024 

Seite 15 

Zurückhaltung. Allerdings muss feststehen, dass die Verwaltungsbehörde 

alle fallbedeutsamen Gesichtspunkte geprüft und alle erforderlichen Abklä-

rungen lege artis vorgenommen hat (BGE 142 II 451 E. 4.5.2 f.; BGE 131 

II 680 E. 2.3.2 ff.; BGE 132 II 257 E. 3.2; BGE 131 II 13 E. 3.4; Urteil des 

BGer 2C_127/2018 vom 30. April 2019 E. 3.1.2; BVGE 2009/35 E. 4; 

MIRINA GROSZ, a.a.O., Rz. 1596; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., 

Rz. 607). 

4.3.3 Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des wahren Sinngehalts einer 

Gesetzesbestimmung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut 

der Norm. Ist der Wortlaut nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein schein-

bar eindeutiger Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf 

die übrigen Auslegungselemente zurückzugreifen. Abzustellen ist auf die 

Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), ihren 

Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die ihr im 

Kontext mit anderen Normen zukommt (systematische Auslegung). Dabei 

befolgt die Rechtsprechung einen pragmatischen Methodenpluralismus 

und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hie-

rarchischen Ordnung zu unterstellen (vgl. BGE 145 III 63 E. 2.1, BGE 144 

V 333 E. 10.1 und BGE 143 II 268 E. 4.3.1, jeweils m.H.; vgl. ferner Urteil 

des BVGer A-1972/2021 vom 18. Januar 2023 E. 7.2.7). 

4.3.4 Aus dem Wortlaut von Art. 38 Abs. 1 Bst. a RTVG geht hervor, dass 

die Programmveranstalter die lokalen oder regionalen Eigenheiten durch 

umfassende Information berücksichtigen müssen. Nach dem bereits Ge-

sagten bleibt diese Bestimmung in mehrfacher Hinsicht offen formuliert 

(vgl. E. 4.2.9 hiervor). Das Gesetz verleiht dieser allgemeinen Umschrei-

bung insofern Konturen, indem es beispielhaft Informationen über politi-

sche, wirtschaftliche und soziale Zusammenhänge nennt, die zur umfas-

senden Information zählen. 

4.3.5 In systematischer Hinsicht ist zur Erfüllung des Leistungsauftrages 

zu beachten, dass sowohl auf Verfassungs- (Art. 17 Abs. 1 und Art. 93 

Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) als auch 

auf Gesetzesstufe (Art. 6 RTVG) die Unabhängigkeit von Radio und Fern-

sehen sowie die Autonomie in der Programmgestaltung gewährleistet ist. 

Ganz allgemein dürfen die Behörden die Gestaltung des Programms und 

dessen konkrete Inhalte nicht in einem Mass steuern, welches die Unab-

hängigkeit tangiert. Für den Staat kommt dies der "Quadratur des Zirkels" 

nahe. Durch staatliche Leistungsaufträge muss ein Mediensystem gewähr-

leistet werden, das sich durch Staatsunabhängigkeit auszeichnet (vgl. BGE 

A-623/2024 

Seite 16 

134 I 2 E. 3.2.2 und BGE 131 II 253 E. 2.3; FRANZ ZELLER/MARTIN 

DUMMERMUTH, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar, 

Bundesverfassung, 2015, Rz. 34 f. zu Art. 93). Als Gegenstück zur Gestal-

tungsfreiheit erwähnt Art. 6 Abs. 2 RTVG die Verantwortung der Pro-

grammveranstalter. Insbesondere konzessionierte Veranstalter, welche ei-

nen Leistungsauftrag zu erfüllen haben, müssen gewisse Vorgaben einhal-

ten (ROLF H. WEBER, Rundfunkrecht, Handkommentar, Bern 2008, Rz. 1 

und 6 ff. zu Art. 6). Dabei müssen staatliche Vorgaben eine umso geringere 

Regelungsdichte aufweisen, je grösser deren Inhaltsnähe ist (MARINA 

PIOLINO/RAPHAELA CUENI, in: Stefan Schlegel/Odile Ammann [Hrsg.], On-

linekommentar zur Bundesverfassung – Version vom 6. Januar 2024, 

Art. 17 BV Rz. 85 m.H. < https://onlinekommentar.ch/de/kommen-

tare/bv17 >). Die Einhaltung dieser Vorgaben wird durch den Verweis in 

Art. 40 Abs. 3 RTVG auf das Subventionsgesetz vom 5. Oktober 1990 

(Subventionsgesetz, SuG; SR 616.1) verdeutlicht. Damit müssen die Ver-

anstalter die ihnen auferlegten Bedingungen auch nach dem Subventions-

gesetz erfüllen (vgl. Art. 25 Abs. 1 SuG).  

4.3.6 Beim am 1. April 2007 in Kraft getretenen RTVG handelt es sich um 

ein relativ junges Gesetz, weshalb eine Abgrenzung von historischer und 

teleologischer Auslegung schwierig und daher nachfolgend auf eine Unter-

scheidung zu verzichten ist (vgl. Urteil des BVGer A-929/2024 vom 23. Ja-

nuar 2025 E. 7.4.1 m.H.). 

Die teleologische bzw. historische Auslegung erhellt, dass es bei Art. 38 

Abs. 1 Bst. a RTVG einerseits um die Erfüllung des Verfassungsauftrags 

geht (vgl. Botschaft zum RTVG vom 18. Dezember 2002, BBl 2003 1569, 

S. 1704 f., nachfolgend: Botschaft zum RTVG; vgl. namentlich Art. 93 

Abs. 2 BV, wonach Radio und Fernsehen zur Bildung und kulturellen Ent-

faltung, zur freien Meinungsbildung und zur Unterhaltung beitragen). An-

dererseits sollen Subventionen keine Quersubventionierungen auslösen 

und damit andere Wirtschaftsbereiche (z. B. aus dem Druckbereich) unter 

Druck setzen (ROLF WEBER, Rundfunkrecht, Handkommentar, Bern 2008, 

Rz. 18 zu Art. 40 RTVG; vgl. ferner zur Quersubventionierung aus dem 

Printbereich Botschaft zum RTVG, BBl 2003 1569, S. 1581). Aufsichts-

rechtlich formuliert heisst dies mit anderen Worten: Liesse sich der wirt-

schaftliche Erfolg mit rechtswidrigen Praktiken steigern, ohne dass die Be-

hörde wirkungsvoll einschreiten kann, würden Konkurrenten, die sich an 

die Vorschriften halten, systematisch benachteiligt (Botschaft zum RTVG, 

BBl 2003 1569, S. 1655). 

A-623/2024 

Seite 17 

4.3.7 Als Auslegungsergebnis ist Folgendes festzuhalten. Vorliegend ist es 

die Aufgabe der Vorinstanz, bei der Auslegung von verschiedenen unbe-

stimmten Rechtsbegriffen gemäss Art. 38 Abs. 1 Bst. a RTVG einerseits 

die Erfüllung des Leistungsauftrags und andererseits die Programmauto-

nomie der Veranstalter zu berücksichtigen. Da die Programmautonomie 

auch verfassungsrechtlich geschützt ist (vgl. E. 4.3.5 hiervor), muss ihre 

Tragweite durch Interessenabwägung bestimmt werden. Beschränkungen 

der Medienfreiheit (Art. 17 BV) gestützt auf den Leistungsauftrag sind nur 

zulässig, soweit sie sachlich begründet sind und in einem vernünftigen Ver-

hältnis zu deren Zweck stehen (vgl. Art. 36 BV; vgl. E. 5.4 hiernach). Diese 

Aufgabe kommt der "Quadratur des Zirkels" nahe (E. 4.3.5 hiervor). Auf-

grund der offenen Formulierung von Art. 38 Abs. 1 Bst. a RTVG (vgl. "ins-

besondere") als auch im Fehlen von konkreten quantitativen Vorgaben in 

dieser Bestimmung ist der Vorinstanz als Aufsichtsbehörde deshalb nach 

dem Willen des Gesetzgebers betreffend eine wirkungsvolle Aufsicht über 

Programmveranstalter ein gewisser Beurteilungsspielraum zu belassen, 

selbst wenn das Bundesverwaltungsgericht über dieselbe Kognition ver-

fügt wie die Vorinstanz. Denn es ist nicht Aufgabe des Bundesverwaltungs-

gerichts, quantitative Vorgaben für die Erfüllung des Leistungsauftrags 

wertend zu konkretisieren. Dasselbe gilt auch für die (wertende) Konkreti-

sierung von Art. 5 Abs. 2 der Konzession, die Art. 38 Abs. 1 Bst. a RTVG 

rechtsgestaltend ergänzt (vgl. E. 4.2.1 hiervor) und sich auch bei der Aus-

legung nach dieser Bestimmung richtet (vgl. E. 4.3.1 hiervor). Es ist jedoch 

Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts, die verfassungskonforme Ausle-

gung der Vorinstanz zu überprüfen. Diesbezüglich gibt es keine Hinweise, 

dass der Verfassungs- bzw. Gesetzgeber (vgl. Art. 190 BV) der Vorinstanz 

Beurteilungsspielräume einräumen wollte. 

4.3.8 Zusammenfassend steht der Vorinstanz bei der Auslegung von 

Art. 38 Abs. 1 Bst. a RTVG und entsprechend auch bei der Auslegung von 

Art. 5 Abs. 2 der Konzession ein Spielraum zu, in den das Bundesverwal-

tungsgericht nicht eingreift. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft je-

doch die Verfassungsmässigkeit ohne Zurückhaltung. 

4.4 Nachdem der Beurteilungsspielraum der Vorinstanz bei der Auslegung 

von Art. 47 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 Abs. 1 Bst. a RTVG dargelegt worden ist, 

ist als nächstes auf die Richtlinie der Vorinstanz (inkl. Merkblatt) einzuge-

hen. Dabei gilt es zunächst zu prüfen, ob die Vorinstanz ihre Aufsichtskom-

petenz überschritten hat, indem sie zu detaillierte Vorgaben aufgestellt hat, 

wie es die Beschwerdeführerin geltend macht. 

A-623/2024 

Seite 18 

4.4.1 Die Richtlinie Quantitative Mindestvorgabe erläutert die relevanten 

Informationen im Sinne von Art. 5 Abs. 2 der Konzession und Art. 38 Abs. 1 

Bst. a RTVG (und Art. 43 Abs. 1 Bst. a RTVG für Konzessionen mit Leis-

tungsauftrag und ohne Abgabenanteil). Sie legt den Begriff Informationen 

aus und führt verschiedene Kategorien Informationen mit Beispielen auf, 

die in sachlicher und örtlicher Hinsicht relevant bzw. irrelevant sind (vgl. 

ausführlich E. 6.5 und E. 7.5 hiernach). 

4.4.2 Ergänzend hat die Vorinstanz ein Merkblatt vom 2. März 2020 mit 

Beispielen zur Abgrenzung von relevanten Informationen veröffentlicht 

(Beispiele Codierung Regionalinformation, abrufbar unter 

< www.bakom.admin.ch > Das BAKOM > Elektronische Medien > Infos für 

Programmveranstalter > Informationen zu den verlängerten Veranstalter-

konzessionen, zuletzt abgerufen am 14. April 2025; nachfolgend Merkblatt 

Codierung). 

4.4.3 Vorliegend kann die Frage, ob die Aufsichtskompetenz der 

Vorinstanz durch den Erlass der Richtlinie Quantitative Mindestvorgabe 

und das Merkblatt Codierung überschritten wurde, nicht abstrakt aufgrund 

deren Regulierungsdichte beurteilt werden. Es liegt in der Natur der Sache, 

dass bei komplexen Abgrenzungen ausführliche Verwaltungsverordnun-

gen erstellt werden, wie die Vorinstanz zu Recht ausführt. So sind – zum 

Vergleich – etwa die Verwaltungsverordnungen im Energierecht oft noch 

deutlich detaillierter ausgestaltet, als es vorliegend der Fall ist (vgl. z. B. die 

im Urteil des BGer 2C_671/2023 vom 21. Januar 2025 E. 6.1 [auszugs-

weise publiziert als BGE 151 II 136] erwähnte Vollzugshilfe des Bundes-

amts für Umwelt [BAFU] mit einem Umfang von 51 Seiten). Im Aufsichts-

recht sind Verwaltungsverordnungen sodann stark verbreitet (vgl. MIRINA 

GROSZ, a.a.O., Rz. 441 und Fn. 1411). Hinzu kommt, dass der Zielkonflikt 

zwischen staatlichem Leistungsauftrag und Staatsunabhängigkeit system-

immanent angelegt ist und nach dem Gesagten bereits aufgrund der ver-

fassungs- und gesetzlichen Vorgaben einer "Quadratur des Zirkels" nahe-

kommt (vgl. E. 4.3.5 hiervor). Damit stellt eine detaillierte Regelung nichts 

Aussergewöhnliches dar. Nach Auffassung der Vorinstanz handelt es sich 

um eine Fortführung ihrer Praxis, die der Gleichbehandlung aller Veranstal-

ter dient. Sofern diese Prämisse zutrifft, hätte die Vorinstanz lediglich eine 

Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen in Art. 38 Abs. 1 Bst. a 

RTVG sowie von Art. 5 Abs. 2 der Konzession vorgenommen, die keine 

neuen Pflichten begründet. Festzuhalten ist, dass es sich dabei – entgegen 

den unzutreffenden Ausführungen der Vorinstanz – nicht um eine "Aus-

übung eines pflichtgemässen Ermessens" handelt, sondern um eine 

A-623/2024 

Seite 19 

Rechtskontrolle (vgl. zur Kognition der Vorinstanz Art. 86 Abs. 1 RTVG). 

Diesbezüglich steht der Vorinstanz aber ein Beurteilungsspielraum zu (vgl. 

E. 4.3 hiervor). Nachfolgend ist daher einerseits zu prüfen (vgl. E. 5 ff. hier-

nach), ob die konkreten Abgrenzungen der Verwaltungsverordnungen bzw. 

die Praxis der Vorinstanz von Art. 38 Abs. 1 Bst. a RTVG sowie Art. 5 Abs. 2 

der Konzession umfasst sind. Anderseits gilt es zu untersuchen, ob es sich 

dabei allenfalls um einen unverhältnismässigen Eingriff in die Medienfrei-

heit nach Art. 17 BV handelt. Denn die Aufsicht hat verfassungskonform zu 

erfolgen (vgl. E. 4.2.1 hiervor). In ersterem Fall hätte die Vorinstanz ihre 

Aufsichtskompetenz überschritten und damit Bundesrecht verletzt. In letz-

terem Fall hätte die Vorinstanz durch eine rechtsfehlerhafte Interessenab-

wägung Bundesrecht verletzt.  

4.4.4 Soweit die Beschwerdeführerin sich schliesslich u.a. auf den Beizug 

von Experten stützt und geltend macht, dass nur "Einzelfallprüfungen" 

ohne verbindliche Vorgaben für alle Programmveranstalter statthaft seien, 

kann ihr nicht gefolgt werden. Für den Beizug von aussenstehenden Fach-

stellen oder Experten besteht eine rechtliche Grundlage in Art. 47 Abs. 1 

Satz 2 RTVG. Die aussenstehenden Fachstellen oder Experten werden 

aufgrund der schwierigen "Justiziabilität der Prüfmassstäbe" beigezogen 

(vgl. MARINA PIOLINO, Die Staatsunabhängigkeit der Medien: Analyse eines 

verfassungsrechtlichen Prinzips im Spannungsverhältnis zur Staatsverant-

wortung im Medienbereich und zur staatlichen Öffentlichkeitsarbeit unter 

Berücksichtigung des digitalen Wandels, Diss., 2021, S. 470). Die Wahr-

nehmung der Aufsicht kann umso lockerer und stichprobenartiger erfolgen, 

je mehr das Ziel der beaufsichtigten Tätigkeit natürlicherweise mit Eigenin-

teressen des Beaufsichtigten einhergeht und darum keine Abweichung 

wahrscheinlich erscheint. Umgekehrt muss die Aufsicht umso konkreter, 

dichter und zwingender wahrgenommen werden, je mehr das Ziel des be-

aufsichtigten Verhaltens den Eigeninteressen der beaufsichtigten Stelle zu-

widerläuft. Die Aufsicht muss in der Lage sein, schnellstmöglich in Situati-

onen einzugreifen, in welchen die Behörde die sich aus dem Bundesrecht 

ergebenden Verpflichtungen nicht ordnungsgemäss erfüllt (vgl. BGE 135 V 

39 E. 3; Urteil des BVGer B-677/2022 vom 31. Oktober 2023 E. 4.1). Die 

Botschaft und die Lehre gehen von zeitlich beschränkten Stichproben aus 

(Botschaft RTVG, S. 1711 zu Art. 57 E-RTVG; ROLF H. WEBER, Rundfunk-

recht, Handkommentar, Bern 2008, Rz. 4). Anzustreben ist nach der Bot-

schaft, dass jeder Veranstalter jährlich mindestens einmal durch eine sol-

che Kontrolle erfasst wird. Dazu können aussenstehende Fachstellen oder 

Experten beigezogen werden. Zu denken ist etwa an Studienaufträge, die 

an Universitäten vergeben werden (Botschaft RTVG, S. 1711 zu Art. 57 

A-623/2024 

Seite 20 

E-RTVG). Dazu passt, dass vorliegend eine Stichprobe der Publicom AG 

stattfand, die einer typischen Sendewoche entspricht (z. B. zufälliger Mon-

tag, Dienstag etc; sog. kombinierte Schichten-Klumpenstichprobe; vgl. Ver-

nehmlassungsbeilagen 2 und 3). Diese Stichprobe ist jedenfalls verhältnis-

mässiger als eine dauerhafte Überprüfung des Programms während des 

ganzen Jahres. Denn die Aufsicht nach Art. 47 und Art. 86 RTVG erfolgt 

immer retrospektiv (vgl. Art. 86 Abs. 2 RTVG; vgl. ferner Art. 17 Abs. 2 BV 

zum Zensurverbot). Zudem hat die Aufsicht nach der Botschaft wirkungs-

voll zu erfolgen, damit Konkurrenten nicht benachteiligt werden, die sich an 

die Vorgaben halten (vgl. E. 4.3.6 hiervor). Dass Verwaltungsverordnungen 

nicht vorgängig überprüft werden können, sondern nur vorfrageweise, liegt 

sodann in der Natur der Sache (vgl. zum Ganzen MIRINA GROSZ, a.a.O., 

Rz. 1578 ff. und 1581). Selbst wenn im Übrigen keine detaillierten Vorga-

ben bestünden, wäre die Beschwerdeführerin aufgrund ihres Leistungsauf-

trags angehalten, Informationen zu produzieren, die sie für relevant hält. 

Erst mit der Aufsichtstätigkeit der Vorinstanz würden auch bei Fehlen von 

Verwaltungsverordnungen stichprobenmässig die quantitativen Vorgaben 

(ebenfalls) im Nachhinein geprüft, womit sich im Ergebnis nichts ändern 

würde. Somit erweist sich auch dieses Vorbringen als unbehelflich. Auf die 

sog. "Codierung" des Programms ist noch einzugehen (vgl. E. 5.10.2 hier-

nach). 

4.5 Zusammenfassend kann nicht abstrakt aufgrund der Regulierungs-

dichte beurteilt werden, ob sich die Verwaltungsverordnungen der 

Vorinstanz als bundesrechtskonform erweisen. Nachfolgend ist einerseits 

zu prüfen, ob die Vorinstanz im Rahmen ihrer Aufsichtskompetenz verfügt 

hat. Andererseits sind die einzelnen Kategorien der Richtlinie Quantitative 

Mindestvorgabe sowie das Merkblatt Codierung auf ihre Verfassungskon-

formität (Art. 17 BV) zu überprüfen und gegebenenfalls nicht anzuwenden. 

Aus dem Beizug von Experten kann die Beschwerdeführerin schliesslich 

nichts zu ihren Gunsten ableiten. 

5.  

5.1 Als nächstes macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die Verwal-

tungsverordnung in ihrem heutigen Wortlaut weder geeignet, erforderlich 

noch zumutbar sei, eine einheitliche und willkürfreie Beurteilung der Erfül-

lung der quantitativen Mindestvorgabe der Konzession zu gewährleisten. 

Die sehr detaillierten Relevanzvorgaben und Ortskriterien würden für sie 

einen faktischen Zwang zur inhaltlichen Codierung des gesamten Pro-

gramms bewirken, um den Vorgaben gerecht zu werden. Sie müsse ex 

A-623/2024 

Seite 21 

ante das machen, also antizipieren, was durch die von der Aufsichtsinstanz 

beigezogenen Experten ex post geschehe. Es sei indes sehr schwierig, 

journalistische Leistungen in ein Codierungskorsett zu pressen, da wegen 

der subtilen, stark wertungsbedürftigen und sachlich schwer nachvollzieh-

baren Abgrenzungen im journalistischen Alltag stets erhebliche Unklarhei-

ten bestünden, welche auch durch zusätzliche Codierungsbeispiele nicht 

ausgeräumt werden könnten. Auch die Erforderlichkeit der Berechnungs-

vorgaben gemäss Verwaltungsverordnung sei nicht erfüllt. Die äusserst de-

taillierten Berechnungsvorgaben würden erheblich in ihre Programmge-

staltung eingreifen und seien weder in sachlicher, räumlicher, zeitlicher 

noch persönlicher Hinsicht erforderlich, um die Erfüllung der bewusst rela-

tiv offen formulierten Anforderungen des Leistungs- und Programmauftrags 

sicherzustellen. Die detaillierten, sich auf die Publizistik und Programmge-

staltung auswirkenden Berechnungsvorgaben und Codierungen der Ver-

waltungsverordnung würden schliesslich die grundrechtlichen Aspekte der 

Medienfreiheit und der Programmautonomie vernachlässigen. Damit wür-

den sie auch die Verhältnismässigkeit im engeren Sinn (Zumutbarkeit) ver-

letzen, da Eingriffszweck und Eingriffswirkung zueinander nicht in einem 

vernünftigen Verhältnis stünden. 

5.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass sich die Beschwerdeführerin für eine 

Konzession mit Leistungsauftrag mit Abgabenanteil beworben habe. Kon-

zessionierte Veranstalter hätten einen Informationsauftrag, der inhaltlich 

umfassend sei und sich örtlich auf das jeweilige Versorgungsgebiet fokus-

siere. Mit der Einführung der Mindestvorgabe habe sich an diesem Auftrag 

inhaltlich nichts geändert. Er sei lediglich umfangmässig präzisiert bzw. 

quantifiziert worden. Die Beschwerdeführerin erhalte jährlich einen maxi-

malen Betrag von Fr. 3'463'186.– aus der Abgabe für Radio und Fernse-

hen. Dieser sei eng mit der Erfüllung des Leistungsauftrags und dem um-

fassenden Informationsauftrag verbunden. Es seien die Bestimmungen 

des Subventionsgesetzes anwendbar. Das bedeute, dass sie als 

Vorinstanz zu prüfen habe, ob die subventionierte Leistung gesetzmässig 

und nach den auferlegten Bedingungen erfüllt werde. Die Aufsichtsmittel 

seien verhältnismässig. Sie würden sich auf wissenschaftlich ausgeführte 

Stichproben im Kernbereich der konzessionsrechtlich geforderten relevan-

ten lokalregionalen Information fokussieren und nähmen auch dort lediglich 

eine quantitative Überprüfung vor. Die Verwaltungsverordnung halte im 

Wesentlichen fest, was seit der Einführung der wissenschaftlichen Mes-

sungen im Jahr 2012 gelte und auch der Konzessionärin zumindest in den 

Grundzügen schon früher bekannt gewesen sei. Sie konkretisiere diese 

Vorgaben aber im Sinne einer besseren Transparenz zuhanden der 

A-623/2024 

Seite 22 

Veranstalter mit Beispielen und berücksichtige einzelne Rückmeldungen 

zu Punkten, wo Unklarheiten und Verbesserungspotenzial bestanden hät-

ten. 

Zur sog. Codierung des Programms führt die Vorinstanz aus, es gehöre 

zum vorgegebenen und von der Publicom AG in jedem Codierungsjahr 

durchgeführten Qualitätssicherungsprozess, dass ein Teil des Program-

mes von allen Codierenden codiert werde. Die Resultate würden anschlies-

send verglichen. Mit der eigentlichen Codierung werde erst im Anschluss 

begonnen und nur dann, wenn ein gemäss wissenschaftlichen Standards 

genügend grosser Anteil von allen Codierenden gleich beurteilt worden sei 

(lnter-Coder-Reliabilität). Sei dies nicht der Fall, werde nachgeschult und 

der Vorgang wiederholt. Damit werde sichergestellt, dass bei der Codie-

rung ein einheitlicher Massstab angewandt werde. Zudem sei es gängige 

Praxis, dass Codierende, die bei einer bestimmten Entscheidung unsicher 

seien, dies festhalten würden. Die Projektleitung überprüfe in diesem Fall 

die Codierung und nehme gegebenenfalls Änderungen vor. Auch dies ge-

höre zum Qualitätssicherungssystem und trage ebenso wie die systemati-

schen regelbasierten Kontrollen der Codierungen zu einer einheitlichen 

Regelauslegung bei. Im vorliegenden Fall seien rund 7'300 Segmente ana-

lysiert worden. Dabei seien rund 145'000 einzelne Codierentscheidungen 

getroffen worden. Von diesen rund 145'000 Codierentscheidungen seien 

von der Beschwerdeführerin lediglich rund 25 überhaupt beanstandet wor-

den. Die Überprüfung dieser beanstandeten Fälle habe ergeben, dass die 

ursprünglichen Codierungen in den allermeisten Fällen korrekt gewesen 

seien und somit am ursprünglichen Codierentscheid festzuhalten sei. Wo 

tatsächlich eine Fehleinschätzung der Publicom AG vorgelegen habe, 

habe sie Korrekturen vorgenommen und der Beschwerdeführerin weitere 

Segmente an Regionalinformation angerechnet. Setze man die sehr 

grosse Anzahl an Codierentscheidungen mit den tatsächlich zu korrigieren-

den Codierungen ins Verhältnis, ergebe sich jedenfalls eine sehr geringe 

Fehlerquote. 

5.3 Die Beschwerdeführerin nimmt in ihren Schlussbemerkungen Bezug 

zu einzelnen Codierentscheidungen der Vorinstanz. Die Tatsache, dass die 

Reportagen über den Grossanlass "Mammut-Flossrennen Sitter-Thur" und 

die amtierenden Weltmeister im Langdistanz-Gasballonfahren auf dem 

Weg zum Start des Gordon-Bennet-Cup in St. Gallen zunächst in ihrer Ge-

samtheit als irrelevante Information der Kategorie "Human Interest" bewer-

tet worden seien, aber dann von der Vorinstanz im Zuge einer informellen 

Vorabklärung während des bereits eröffneten Aufsichtsverfahrens als 

A-623/2024 

Seite 23 

Grenzfälle betitelt worden seien, und schliesslich in der angefochtenen 

Verfügung als relevante Information gewertet worden seien, führe die hohe 

Wertungsbedürftigkeit der Relevanzkriterien der Vorinstanz anschaulich 

vor Augen. Der Umstand, dass es sich dabei um Beitragsteile von fast 

sechs respektive acht Minuten Länge handle, zeige weiter auf, dass schon 

einzelne fehlerhafte oder wertungsbedürftige Codierentscheidungen einen 

erheblichen Einfluss auf die durch die Vorinstanz festgestellte Zielerrei-

chung bzw. -verfehlung haben könnten. Die Vorbringen der Vorinstanz in 

Bezug auf den Qualitätssicherungsprozess der Codierung durch die Publi-

com AG und die Inter-Coder-Reliabilitäts-Tests würden deshalb die Prob-

lematik der in hohem Masse wertungsbedürftigen Relevanz- und Ortskrite-

rien nicht entkräften. 

5.4 Konzessionen erhalten Veranstalter, die ein Gebiet ohne ausreichende 

Finanzierungsmöglichkeiten mit Radio- und Fernsehprogrammen versor-

gen, welche die lokalen oder regionalen Eigenheiten durch umfassende 

Information insbesondere über politische, wirtschaftliche und soziale Zu-

sammenhänge berücksichtigen sowie zur Entfaltung des kulturellen Le-

bens im Versorgungsgebiet beitragen (Art. 38 Abs. 1 Bst. a RTVG; vgl. 

auch Art. 40 Abs. 3 RTVG mit Verweis auf das Subventionsgesetz). Mit an-

deren Worten erhalten die Programmveranstalter Abgabenanteile, da sie 

u.a. eine programmliche Verpflichtung zu erbringen haben. Dass der Leis-

tungsauftrag zu erfüllen ist, findet seine Stütze im RTVG sowie in der Kon-

zession und wird durch den Verweis auf das Subventionsgesetz unterstri-

chen (vgl. E. 4.3.5 f. hiervor). 

5.5 Art. 17 BV schützt die Medienfreiheit. Danach ist die Freiheit von 

Presse, Radio und Fernsehen sowie anderer Formen der öffentlichen fern-

meldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen ge-

währleistet (Abs. 1). Zensur ist verboten (Abs. 2). Die Freiheit der Medien 

gehört zu den zentralen Ausprägungen des allgemeinen Grundrechts freier 

Meinungsäusserung. Normativer Kern der Medienfreiheit ist die Sicherung 

des ungehinderten Nachrichtenflusses und des freien Meinungsaus-

tauschs (BGE 141 I 211 E. 3.1). Die Medienfreiheit schützt den gesamten 

Prozess der Herstellung und Veröffentlichung eines Medienerzeugnisses, 

namentlich die Recherche des Journalisten, die Beschaffung von Informa-

tionen zur Berichterstattung, die Erstellung des Beitrages sowohl sprach-

lich und gestalterisch, als auch die technische Herstellung, etwa einer Da-

tei, bis hin zu deren Publikation (Urteil des BVGer A-6603/2010 vom 

21. April 2011 E. 3.3.5 m.H.; vgl. ferner FRANZ ZELLER/REGINA KIENER, in: 

Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesverfassung, 

A-623/2024 

Seite 24 

2015, Rz. 18). Die damit vermittelte Freiheit des Medienschaffens ist nicht 

Selbstzweck. Vielmehr hat der ungehinderte Fluss von Informationen und 

Meinungen in einem demokratischen Rechtsstaat eine wichtige gesell-

schaftliche und politische Bedeutung. Den Medien kommt als Informations-

träger die Funktion eines Bindeglieds zwischen Staat und Öffentlichkeit zu 

(BGE 141 I 211 E. 3.1; vgl. allerdings die Kritik von CHRISTOPH 

ERRASS/DAVID RECHSTEINER, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallen-

der, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2024, Art. 17 Rz. 15). Dazu passt be-

züglich des lokal-regionalen Fernsehens, dass in der Schweiz als födera-

listisch aufgebautem Staat mit kleinräumigen Strukturen ein erheblicher 

Teil der demokratischen Willensbildung auf Kantons- und Gemeindeebene 

stattfindet (Botschaft zum RTVG, BBl 2003 1569, S. 1619; vgl. Art. 38 

Abs. 1 RTVG). Es besteht demnach rechtsprechungsgemäss ein gewichti-

ges öffentliches Interesse daran, dass ein Regionalfernsehen verbreitet 

wird.  

5.6 Auf die Medienfreiheit können sich alle natürlichen und juristischen 

Personen berufen, die an der Recherche, Herstellung und Verbreitung von 

Medieninhalten beteiligt sind, selbst im Rahmen der Erfüllung einer öffent-

lichen Aufgabe oder eines Leistungsauftrags im Bereich des Radios und 

Fernsehens (vgl. CHRISTOPH ERRASS/DAVID RECHSTEINER, a.a.O., Art. 17 

Rz. 66; MARINA PIOLINO/RAPHAELA CUENI, in: Stefan Schlegel/Odile Am-

mann [Hrsg.], Onlinekommentar zur Bundesverfassung – Version vom 

6. Januar 2024, Art. 17 BV Rz. 32 f. < https://onlinekommentar.ch/de/kom-

mentare/bv17 >). Träger des Leistungsauftrags sind durch das Autonomie-

gebot, das sowohl die Programmautonomie als auch die Autonomie der 

Medienschaffenden umfasst, geschützt (BGE 131 II 253 E. 2.3; CHRISTOPH 

ERRASS/DAVID RECHSTEINER, a.a.O., Art. 17 Rz. 66). 

5.7 Gemäss Art. 36 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten, vor-

liegend der Medienfreiheit nach Art. 17 BV, einer gesetzlichen Grundlage. 

Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen 

sein (Abs. 1). Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öf-

fentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter ge-

rechtfertigt (Abs. 2) und verhältnismässig sein (Abs. 3; vgl. statt vieler BGE 

141 I 211 E. 3.2). 

5.8 Zur verfassungsrechtlich garantierten Programmautonomie (vgl. 

Art. 17 Abs. 1 als Grundrecht und Art. 93 Abs. 3 BV als Kompetenznorm; 

vgl. E. 4.2.2 hiervor) hielt das Bundesgericht fest, dass Eingriffe in die 

Rechtsstellung der Programmveranstalter nicht über das hinausgehen 

A-623/2024 

Seite 25 

dürfen, was zur Realisierung des Programmauftrags und des pluralisti-

schen Wettbewerbs der Meinungen in Staat und Gesellschaft nötig er-

scheint (BGE 134 I 2 E. 3.2.2). 

5.9 Die Beschwerdeführerin als konzessionierte Fernsehveranstalterin ist 

Trägerin der verfassungsmässigen Medienfreiheit nach Art. 17 BV. Die Auf-

sichtstätigkeit der Vorinstanz stellt einen Eingriff in die Medienfreiheit der 

Beschwerdeführerin nach Art. 17 BV dar, dessen Schwere von der konkre-

ten Ausgestaltung der Aufsicht und den getroffenen Aufsichtsmassnahmen 

abhängt. Die Aufsichtstätigkeit verfügt über eine gesetzliche Grundlage in 

Art. 47 und Art. 86 RTVG. Die Vorinstanz verfolgt damit den Zweck, im Be-

reich des kommerziellen lokal-regionalen Fernsehens die Einhaltung der 

gesetzlichen sowie der in der Konzession enthaltenen Verpflichtungen der 

Beschwerdeführerin sicherzustellen. Ein öffentliches Interesse ist daher 

gegeben. Im Rahmen ihrer Konzession verfügt die Beschwerdeführerin je-

doch über Programmautonomie und sie ist frei in der Wahl der Recher-

chemethoden, der Darstellungsformen, der Darstellungsmittel und der er-

forderlichen technischen Mittel (vgl. E. 5.5 hiervor). 

5.10 Die Rügen der Beschwerdeführerin zur Codierung beschlagen die 

Richtlinie Quantitative Mindestvorgabe, das Merkblatt Codierung und die 

Codierungen (inkl. Codebuch) der Publicom AG. Zunächst ist auf die sog. 

Codierungen und das Codebuch der Publicom AG einzugehen. 

5.10.1 Die von den Verwaltungsbehörden veröffentlichten Broschüren, 

Kreisschreiben und Merkblätter stellen Verwaltungsverordnungen dar, das 

heisst generelle Dienstanweisungen, die sich an nachgeordnete Behörden 

oder Personen wenden und worin die Verwaltungen ihre Sichtweise darle-

gen (statt vieler Urteil des BVGer A-5747/2022 vom 21. März 2025 E. 1.8.1 

m.H.). Verwaltungsverordnungen richten sich an die mit dem Vollzug einer 

bestimmten öffentlichen Aufgabe betrauten Organe, insbesondere also an 

die Verwaltungsbehörden. Sie statuieren keine neuen Rechte und Pflichten 

für Private, sondern bezwecken, Gewähr für eine einheitliche und rechts-

gleiche Auslegung und Anwendung der Gesetze und Verordnungen durch 

die Verwaltung zu bieten. In Nachachtung dieses Zwecks berücksichtigen 

auch die Gerichte Verwaltungsverordnungen bei der Auslegung des 

Rechts, obschon diese für die Gerichte an sich nicht verbindlich sind. Vo-

rausgesetzt wird dabei immerhin, dass die betroffene Verwaltungsverord-

nung eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der 

anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt. Mit anderen Worten 

weichen die Gerichte nicht ohne triftigen Grund von 

A-623/2024 

Seite 26 

Verwaltungsverordnungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisie-

rung der rechtlichen Vorgaben darstellen (vgl. BGE 146 I 105 E. 4.1.2 m.H.; 

Urteil des BVGer A-5256/2021 vom 10. Oktober 2023 E. 5.3.5). 

5.10.2 Die pauschalen Ausführungen der Beschwerdeführerin zu den Co-

dierungen der Publicom AG ("Zwang zur Codierung" und "Codierungskor-

sett") verfangen nicht. Nach den Ausführungen der Vorinstanz beruhen die 

Codierungen auf den jahrelangen Erfahrungen der Publicom AG und sind 

in einem "Codebuch" enthalten (vgl. auch E. 6.3 und E. 8.2 hiernach). Die 

Codierer der Publicom AG würden sich jedes Jahr darüber austauschen, 

wie korrekt codiert wird. Diese Codierungen werden einzig für die Untersu-

chung der durch die Vorinstanz beauftragten Publicom AG benötigt. Sie 

werden jedoch weder von der Vorinstanz erlassen noch gesamtheitlich auf 

ihrer Website aufgeschaltet. Damit stellen weder die Codierungen noch 

das Codebuch der Publicom AG vorfrageweise zu überprüfende Verwal-

tungsverordnungen der Vorinstanz dar, es sei denn, diese Codierungen 

würden in eine Verwaltungsverordnung der Vorinstanz aufgenommen 

(z. B. im Merkblatt Codierung). Vielmehr ist die Publicom AG bzw. deren 

Codierer als aussenstehende Fachstelle bzw. Experten im Sinne von 

Art. 47 Abs. 1 Satz 2 RTVG zu verstehen. Die Beschwerdeführerin macht 

jedoch weder substantiiert geltend, noch ist ersichtlich, dass die Methodik 

der Publicom AG fehlerhaft wäre.  

5.10.3 Strittig und zu prüfen ist nachfolgend, ob sich die Abgrenzung von 

relevanten und nicht relevanten Informationen in der Richtlinie Quantitative 

Mindestvorgabe (inkl. Merkblatt Codierung) als bundesrechtskonform er-

weist (E. 6). Weiter sind die Ortskriterien der Richtlinie Quantitative Min-

destvorgabe (inkl. Merkblatt Codierung) zu prüfen (E. 7). Danach sind die 

Vorbringen der Beschwerdeführerin zur unzulässigen kleinteiligen Anrech-

nung von Beiträgen zu behandeln (E. 8). Abschliessend ist auf die Rügen 

zur unvollständigen bzw. fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung einzugehen 

(E. 10). 

6.  

6.1 Hinsichtlich der Relevanz eines Beitrags macht die Beschwerdeführe-

rin geltend, dass in der Verwaltungsverordnung die Abgrenzungen in ho-

hem Masse wertungsbedürftig seien. Der Codierung mangle es deshalb an 

einem einheitlichen Massstab für eine belastbare Unterscheidung zwi-

schen Themen wie "Kultur", "Gesellschaft", "Politik und Verwaltung" und 

"Bad News" sowie "Human Interest". Dies führe dazu, dass Beiträge (und 

A-623/2024 

Seite 27 

Beitragsteile) tendenziell leichtfertig als irrelevante "Bad News" oder "Hu-

man Interest" gewertet würden. Dies sei insbesondere der Fall bei Repor-

tage- und Talk-Formaten mit gesellschaftlichem Bezug. 

6.2 Die Privatgutachter führen im Wesentlichen aus, dass die von der 

Vorinstanz aufgeführten Beispiele zu "Human Interest" respektive "Bad 

News" zeigen würden, wie eng z. B. die Grenze zwischen relevanter und 

nicht relevanter Berichterstattung verlaufe. Der Auftritt von Bundesrat Alain 

Berset im "Donnschtig-Jass" zähle gemäss der Vorinstanz als "Human In-

terest" und damit als nicht relevante Information, wenn dieser singe. Prä-

sentiere er hingegen den Standpunkt des Bundesrates, gelte dies als (re-

levante) Politik-Information. Dass nun der Bundesrat in der gleichen Sen-

dung sowohl singen wie auch seinen politischen Standpunkt präsentieren 

könne, scheine hierbei nicht bedacht worden zu sein. Es stelle sich ernst-

haft die Frage, wie in diesem Fall die Sendung zu bewerten sei, sprich ob 

jede einzelne Minute auf deren Relevanz überprüft werden solle. Hierzu 

enthalte das Informationsblatt der Vorinstanz keine Angaben. Die Umset-

zung dieser theoretischen Kriterien, welche mit der täglichen journalisti-

schen Arbeit wenig zu tun hätten, führten in der Praxis zu offensichtlichen 

Schwierigkeiten und würde die Programmschaffenden in ihrem Spielraum 

stark einschränken. 

6.3 Die Vorinstanz entgegnet, dass das Codebuch Definitionen für alle ge-

nannten Themenkategorien enthalte. Die lnter-Coder-Reliabilitäts-Tests 

würden auch in Bezug auf eine einheitliche Codierung der Themenkatego-

rien durchgeführt. Erfahrungsgemäss seien hier die Reliabilitätswerte je-

weils besonders hoch. Ausserdem führe die Publicom AG diverse weitere 

Qualitätssicherungsmassnahmen durch. Von einer uneinheitlichen oder 

gar leichtfertigen Bewertung könne deshalb nicht die Rede sein. Dass sie 

in wenigen Fällen zu Gunsten der Beschwerdeführerin entschieden habe, 

bedeute nicht, dass systematisch falsch codiert worden sei. 

6.4 Die Beschwerdeführerin nimmt in ihren Schlussbemerkungen Bezug 

zu einzelnen Codierentscheidungen der Vorinstanz (vgl. E. 5.3 hiervor). Die 

Vorbringen der Vorinstanz in Bezug auf den Qualitätssicherungsprozess 

der Codierung durch die Publicom AG und die Inter-Coder-Reliabilitäts-

Tests würden die Problematik der in hohem Masse wertungsbedürftigen 

Relevanz und Ortskriterien nicht entkräften (vgl. ausführlich E. 5.3 hiervor). 

6.5 Die Richtlinie Quantitative Mindestvorgabe definiert das Informations-

angebot und die Relevanz von Informationen im Grundsatz wie folgt: 

A-623/2024 

Seite 28 

"3.1 Information und Relevanz 

3.1.1 Informationsangebot 

Als Information gelten alle Beiträge - respektive Beitragsteile -, in denen es in erster Linie um die 

Vermittlung von Fakten und Meinungen zu realem Geschehen geht. Dahinter steht die Absicht, die 

Hörerin / den Zuschauer zu informieren. Information kommt nicht nur in den entsprechend deklarierten 

Gefässen vor (Nachrichtensendungen oder Infomagazine etc.), sondern auch z.B. in Talks, Magazinen 

oder Moderationsstrecken (z. B. Musikinformation oder Bezugnahme auf aktuelle Ereignisse u. ä.)." 

3.1.2 Relevanz  

Welche Bereiche inhaltlich zu den relevanten gehören, legt die Konzession ausdrücklich fest. Es sind 

Informationen zu Politik, Wirtschaft, Kultur, Gesellschaft und Sport. 

Ausserhalb dieser Verpflichtung dürfen die Lokalradios und Regional-TV selbstverständlich über aller-

lei Themen berichten. Berichten sie über Themen aus dem Bereich Human Interest (Zerstreuungs- und 

Unterhaltungsthemen ohne (gesamt-) gesellschaftliche Relevanz) oder über Einzelschicksale (Unfälle 

und Verbrechen) ohne gesellschaftliche Einbindung (> Bad News), dann werden diese Meldungen 

nicht als relevant im Sinne des Programmauftrags gewertet. Sie bleiben daher bei der Berechnung der 

quantitativen Mindestvorgabe ausgeklammert. 

Human Interest umfasst konkret Zerstreuungsthemen wie Kuriosa, Sensationen, Überraschendes, 

Unterhaltsames, Emotionales, Prominenz, Stars und Einzelschicksale, die keine besondere gesell-

schaftliche Wichtigkeit haben. Oft sind es Themen aus dem Bereich alltäglicher Erfahrungen.  

Das folgende Beispiel zeigt, wann eine Information als relevant und wann sie als nicht relevant im Sinne 

des Programmauftrags gewertet wird:  

Beispiele: Bundesrat Alain Berset ist zu Gast im "Donnschtig-Jass" und erzählt etwas aus seinem Pri-

vatleben. => Dies ist Human Interest. > Vielleicht interessant, aber nicht relevant im Sinne des Pro-

grammauftrags vs. Bundesrat Alain Berset ist zu Gast im "Donnschtig-Jass" und präsentiert die Stand-

punkte des Bundes-rats zu einer aktuellen Abstimmungsvorlage. => Dies ist Politik-Information > rele-

vant im Sinne des Programmauftrags.  

Unter Bad News (wörtlich: «schlechte Neuigkeiten») werden Themen und Sachverhalte mit negativen 

Konsequenzen für Individuen verstanden. Im Zentrum stehen also Einzelschicksale, keine gesamtge-

sellschaftlichen negativen Entwicklungen. Oft stammen diese Beiträge aus dem Zuständigkeitsbereich 

der Blaulichtorganisationen (Polizei, Feuerwehr, Sanität). Typische Beispiele sind Verbrechen, Sach-

beschädigungen, Brände, (Verkehrs-)Unfälle.  

Das folgende Beispiel zeigt, wann eine Information als relevant und wann als nicht relevant im Sinne 

des Programmauftrags gewertet wird:  

Beispiele: «Bei der Ausfahrt Bonaduz hat sich heute Morgen ein schwerer Verkehrsunfall ereignet. 

Dabei wurden mehrere Personen verletzt.» => Dies sind Bad News, d.h. nicht relevante Regionalinfor-

mationen im Sinne des Programmauftrags. vs. «Bei der Ausfahrt Bonaduz haben sich in den letzten 

Wochen mehrere schwere Verkehrsunfälle ereignet. Lokalpolitiker fordern jetzt den Regierungsrat auf, 

zusätzliche Sicherheitsmassnahmen zu prüfen.» => Dies ist Politik-Information, d.h. relevante Regio-

nalinformation." 

6.6 Die Richtlinie Quantitative Mindestvorgabe wurde bis anhin nicht ge-

richtlich auf ihre Rechtmässigkeit überprüft. Seit 2020 ergingen allerdings 

(soweit ersichtlich) gemäss der öffentlichen Datenbank der Vorinstanz 

(nebst den zwei Verfügungen betreffend die Beschwerdeführerin) elf 

A-623/2024 

Seite 29 

vergleichbare Verfügungen gegen andere Programmveranstalter (Radio 

oder Fernsehen) betreffend die quantitativen Mindestvorgaben, wobei je-

weils keine finanziellen Sanktionen ausgesprochen wurden 

(< https://entdb.ofcomnet.ch/, > Radio und Fernsehen > Konzessionsver-

letzungen, zuletzt abgerufen am 22. August 2025). 

6.7 Das Bundesgericht äusserte sich zum verfassungsrechtlichen Leis-

tungsauftrag im Rahmen der Aufschaltverpflichtung nach Art. 60 Abs. 1 

Bst. a RTVG. Diese Bestimmung verlangt unter anderem, dass das Pro-

gramm, dessen hoheitlich angeordnete Aufschaltung beantragt wird, "in 

besonderem Mass zur Erfüllung des verfassungsrechtlichen Auftrags" bei-

trägt. Diese setze nicht nur einzelne Sendungen voraus, die geeignet 

seien, im normalen Rahmen (auch) einen Beitrag zur Information der Zu-

schauer oder zur kulturellen Entfaltung (Musik[werbe]sendungen "Alpen-

welle, Ralph Martens präsentiert" usw.) zu leisten, sondern ein originelles 

und finanziell realistisches Gesamtprogramm, das über die bestehenden 

konzessionierten Angebote hinaus zur Erfüllung des verfassungsrechtli-

chen Auftrags beitrage und die bestehende audiovisuelle Medienland-

schaft im Versorgungsgebiet thematisch tatsächlich sinnvoll ergänze und 

bereichere ("Mehrwert"-Erfordernis). Der Grossteil des Programms der Be-

schwerdeführerin habe nach den eingereichten Rastern weiterhin aus 

Quiz- und Talksendungen bestanden, bei denen Zuschauer über Mehr-

wertdienstnummern an Gewinnspielen hätten teilnehmen sowie Lebens- 

und Gesundheitsberatungsgespräche hätten führen können. Mit dem Bun-

desverwaltungsgericht sei deshalb davon auszugehen, dass – trotz einzel-

ner Schritte in Richtung eines gesteigerten Beitrags zum verfassungsrecht-

lichen Leistungsauftrag – ein erheblicher Teil des geplanten bzw. ausge-

strahlten Programms weiterhin aus Produktionen (Call-In, Erotik, Wahrsa-

gerei usw.) bestanden habe, die zur Verwirklichung des Programmauftrags 

(abgesehen allenfalls von einem gewissen Unterhaltungswert für ein be-

stimmtes Zielpublikum) nichts derart Wesentliches bzw. Neues beigetra-

gen hätten, dass es sich gerechtfertigt hätte, im öffentlichen Interesse in 

die Freiheit der Cablecom einzugreifen, das Angebot auf ihrem Netz im 

Rahmen der rundfunkrechtlichen Vorgaben unter möglichst weitgehender 

Wahrung ihrer verfassungsmässigen Rechte selber bestimmen zu können 

(BGE 135 II 296 E. 4.3). 

6.8 Ebenso bestätigte das Bundesgericht die Auffassung des BAKOM bzw. 

des UVEK, dass die Berufung auf die Programmautonomie einen Veran-

stalter nicht ermächtigt, sich eigenmächtig über die Konzession und die 

dabei eingegangenen Verpflichtungen hinwegzusetzen. Konkret ging es 

A-623/2024 

Seite 30 

darum, dass der von der Konzession verlangte "Schwerpunkt im Bereich 

der Information" nicht mehr erfüllt wurde, da Informationen durch Kurzin-

formationen – zum Teil bloss in Form von Schlagzeilen – ersetzt wurden 

(vgl. Urteil des BGer 2A.15/2001 vom 30. April 2001 E. 3.c). 

6.9 Nach der Lehre stellen staatliche Vorgaben für die Aufgabenerfüllung 

umso eher einen Verstoss gegen das Verbot der Beherrschung publizisti-

scher Tätigkeit dar, je grösser deren inhaltliche Nähe und deren Bestimmt-

heit ist (MARINA PIOLINO, a.a.O., S. 450; MARINA PIOLINO/RAPHAELA CUENI, 

in: Stefan Schlegel/Odile Ammann [Hrsg.], Onlinekommentar zur Bundes-

verfassung – Version vom 6. Januar 2024, Art. 17 BV Rz. 85 m.H. 

< https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bv17 >). 

6.10 Eine Lehrmeinung stellt sich auf den Standpunkt, dass für die Beur-

teilung des noch hinnehmbaren Detaillierungsgrads hinsichtlich der inhalt-

lichen Nähe der fraglichen Vorgaben differenziert werden müsse. Die in 

Art. 4 ff. RTVG vorgesehenen Mindestanforderungen an den Programmin-

halt, wie etwa die Verpflichtung zu inhaltlicher Vielfalt, sowie der in Art. 24 

RTVG an die SRG gerichtete Programmauftrag würden mehrheitlich eine 

relativ hohe Inhaltsnähe aufweisen. Dasselbe gelte für die Vorgaben in den 

Konzessionen der SRG und der lokal-regionalen Veranstalter, etwa betref-

fend die Programmart bzw. den Programminhalt (z. B. Radioprogramme 

mit thematischem Schwerpunkt auf die Information). Gegen diese Bestim-

mungen bestünden deshalb grundsätzlich keine Bedenken, weil sie die 

Form finaler, ausfüllungsbedürftiger Vorgaben und damit eine geringe Be-

stimmtheit aufweisen würden. Insbesondere nähmen sie nicht auf konkrete 

Informationen, Meinungen oder die Tendenz von Medieninhalten Bezug 

und seien mit anderen Worten meinungsneutral bzw. sachbezogen formu-

liert. Als heikel könne sich jedoch die von der Vorinstanz erlassene Wei-

sung mit Konkretisierungen der von den lokal-regionalen Veranstaltern zu 

erbringenden Informationsleistungen bezeichnet werden. Dies gelte weni-

ger hinsichtlich der Präzisierung des inhaltsferneren Regionalbezugs als 

betreffend die Konkretisierung der inhaltsnäheren Informationsrelevanz 

bzw. -qualität, wonach die Kategorien "Human Interest" und "Bad News" 

nicht als relevante Informationen zählten. So schliesse die Vorinstanz 

dadurch bestimmte Informationskategorien vom Leistungsauftrag aus, die 

es als im geringeren öffentlichen Interesse bzw. als weniger qualitativ er-

achte. Dies möge auf den ersten Blick verfassungsrechtlich nicht ohne 

Weiteres unproblematisch erscheinen. Allerdings könne die fragliche Wei-

sung noch nicht mit einer unzulässigen Negativ- bzw. Positivliste mit dem 

Verbot bzw. der Vorgabe der Darstellung bestimmter Themen gleichgesetzt 

A-623/2024 

Seite 31 

werden. So fehle zum einen den Kategorien "Human Interest" und "Bad 

News" der für eine beherrschende Einflussnahme vorausgesetzte inhalts-

nahe Bestimmtheitsgrad und zum anderen sei es den Veranstaltern wei-

terhin unbenommen, Informationen aus den betreffenden Kategorien aus-

serhalb des Programmauftrags zu erbringen (MARINA PIOLINO, a.a.O., 

S. 450 f.). Was territoriale Festlegungen des Aufgabengebiets oder der In-

haltsproduktion sowie Mindest- oder Maximalvorgaben in Bezug auf die 

Aufgabenerfüllung betreffe, sei deren höherer Bestimmtheitsgrad insofern 

unproblematisch, als sie sich selbst auf Aspekte bezögen, die selber eine 

geringe Inhaltsnähe oder Bestimmtheit aufweisen würden (MARINA 

PIOLINO, a.a.O., S. 452). 

6.11 Soweit die Beschwerdeführerin bezüglich der Relevanzkriterien we-

gen deren inhaltlichen Nähe und Bestimmtheit eine Überschreitung der 

Aufsichtskompetenz rügt, kann ihr nicht gefolgt werden. Angerechnet wer-

den nach Art. 5 Abs. 2 der Konzession sowie der Richtlinie Quantitative 

Mindestvorgabe nur (relevante) Beiträge mit Bezug zu Politik, Wirtschaft, 

Kultur, Gesellschaft und Sport. Zwar bestehen sehr detaillierte Vorgaben in 

der Richtlinie Quantitative Mindestvorgabe, wie die Beschwerdeführerin zu 

Recht geltend macht. Hinzu kommt, dass diese durch die Programmveran-

stalter eingehalten werden müssen und deren Einhaltung erst im Nach-

gang überprüft werden kann. Diese Punkte sind nach dem bereits Gesag-

ten jedoch nicht massgebend für die Frage, ob die Vorinstanz ihre Auf-

sichtskompetenz überschritten hat (vgl. E. 4.4.3 hiervor). Die durch die 

Vorinstanz getroffene Unterscheidung in Human Interest, Bad News und 

relevante Information entspricht vielmehr den Vorgaben von Art. 5 Abs. 2 

der Konzession und Art. 38 Abs. 1 Bst. a RTVG. Es handelt sich mithin um 

eine Auslegung dieser Bestimmungen ("umfassende Information insbeson-

dere über politische, wirtschaftliche und soziale Zusammenhänge" bzw. "in 

erster Linie relevante Informationen aus den Bereichen Politik, Wirtschaft, 

Kultur, Gesellschaft und Sport"; vgl. E. 4.3.2 hiervor). Belanglose Nachrich-

ten ("Bad News" und "Human Interest") werden durch diese Unterschei-

dung entsprechend als solche eingestuft, was im Einklang zur Rechtspre-

chung des Bundesgerichts zum verfassungsrechtlichen Leistungsauftrag 

steht (vgl. E. 6.7 f. hiervor). Dazu passt, dass auch vermeintlich belanglose 

Themen angerechnet werden (Zerstreuungsthemen, sog. Human Interest 

oder Bad News), solange zu einem relevanten Thema (z. B. Politik) ein 

Bezug hergestellt wird (vgl. Ziff. 3.1.2 der Richtlinie Quantitative Mindest-

vorgabe). Unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraums der 

Vorinstanz als Fachbehörde bei der Auslegung von unbestimmten Rechts-

begriffen (vgl. E. 4.3.2 hiervor) ist diesen Auslegungen daher zu folgen. 

A-623/2024 

Seite 32 

6.12 Weiter ist zu prüfen, ob sich diese Unterscheidung als verfassungs-

konform erweist. Für den Eingriff in die Medienfreiheit (Art. 17 BV) liegen 

gesetzliche Grundlagen in Art. 47 und Art. 86 RTVG vor und er ist im öf-

fentlichen Interesse (vgl. E. 5.9 hiervor). In Bezug auf die Verhältnismäs-

sigkeit gilt Folgendes. Von einem unverhältnismässigen Eingriff in die Me-

dienfreiheit wäre auszugehen, wenn die Beschwerdeführerin etwa in ihren 

Darstellungsformen oder Recherchemethoden übermässig beschränkt 

würde. Die durch die Vorinstanz getroffene Unterscheidung von relevanten 

Informationen (Vermittlung von Fakten und Meinungen zu Politik, Wirt-

schaft, Kultur, Gesellschaft und Sport) und irrelevanten Informationen (Bad 

News und Human Interest) ist geeignet, um den gewichtigen öffentlichen 

Interessen an der Erfüllung des Leistungsauftrags gerecht zu werden. 

Diese Unterscheidung trägt der Medienfreiheit bzw. der Programmautono-

mie insofern Rechnung, als es der Beschwerdeführerin nicht verwehrt 

bleibt, ausserhalb ihres Leistungsauftrags entsprechende Beiträge zu sen-

den, womit die Richtlinie Quantitative Mindestvorgabe nicht über das Er-

forderliche hinausgeht. Schliesslich ist anerkannt, dass Meinungsäusse-

rungen dann ein grosses Gewicht zukommen, sofern sie u.a. eine gesell-

schaftliche Dimension oder die Darstellung von einem wichtigen Thema 

von allgemeinem Interesse beschlagen. Demgegenüber stehen Meinungs-

äusserungen, die lediglich die Neugier des Publikums oder ökonomische 

Interessen befriedigen (vgl. CHRISTOPH ERRASS/DAVID RECHSTEINER, 

a.a.O., Art. 17 Rz. 87). Daher besteht ein geringes öffentliches Interesse, 

"Bad News" oder "Human Interest" als Teil des programmlichen Leistungs-

auftrags anzurechnen. Auch die in der Richtlinie Quantitative Mindestvor-

gabe angeführten Beispiele grenzen nach dem bereits Gesagten nachvoll-

ziehbar ab, dass etwa ein Gespräch einen Bezug zur Politik haben muss. 

So kann ein bekannter Politiker aus dem Versorgungsgebiet z. B. an einem 

"Donnschtig Jass" lediglich allgemeine Ausführungen machen, die nur zur 

Zerstreuung beitragen und von keinem gesellschaftlichen Interesse sind. 

Soweit die Privatgutachter sich diesbezüglich daran stören, dass ein Bun-

desrat im "Donnschtig Jass" singen und präsentieren könne, was nicht be-

rücksichtigt werde, kann ihnen nicht gefolgt werden. Denn es versteht sich 

von selbst, dass die Vorinstanz in einem solchen Fall gemäss Ziff. 3.1.2 der 

Richtlinie Quantitative Mindestvorgabe die relevanten Informationen anzu-

rechnen hat. Ebenso ist aufgrund derselben Überlegungen nicht zu bean-

standen, dass "Bad News" – wie reine Unfallmeldungen – nicht zur Erfül-

lung der quantitativen Vorgabe zählen, sondern erst wenn ein Bezug zur 

Politik etc. gemacht wird. Die Vorbringen bezüglich der Richtlinie Quantita-

tive Mindestvorgabe erweisen sich somit als unbegründet. 

A-623/2024 

Seite 33 

6.13 Weiter ist auf das Merkblatt Codierung bezüglich der Relevanz einzu-

gehen (Beispiele Codierung Regionalinformation, abrufbar unter 

< www.bakom.admin.ch > Das BAKOM > Elektronische Medien > Infos für 

Programmveranstalter > Informationen zu den verlängerten Veranstalter-

konzessionen, zuletzt abgerufen am 14. April 2025). Es lautet auszugs-

weise wie folgt: 

"1 Regionalinformation (…) 

Beispiele der Lokalradios (…) 

(…) Frage (…) Antwort 

Wenn wir mit einem Politiker über seine 

Zugehörigkeit zu einer Sekte sprechen: 

Ist dies Human Interest oder Regionalin-

formation? 

Stehen im Gespräch die persönlichen Mo-

tive des Politikers im Vordergrund, dann 

ist es Human Interest. 

 

Wird im Gespräch, ausgehend von der 

Sektenzugehörigkeit des Politikers, z.B. 

über die gesellschaftliche Bedeutung von 

Religionen oder Auswirkungen seines 

Glaubens auf die Politik gesprochen, 

dann ist es Regionalinformation. 

Eine Lokalpolitikerin ernährt sich vegan. 

Wir thematisieren dies in einem Beitrag. 

Ist das Regionalinformation? 

Wie oben. Sofern im Beitrag nur bespro-

chen wird, welche Nahrungsmittel bei der 

Politikerin auf den Tisch kommen, wird ein 

solcher Beitrag als Human Interest co-

diert.  

 

Ist die vegane Ernährungsweise der Politi-

kerin der Einstieg, um beispielsweise mit 

ihr über ihre politische Forderung zum 

Thema Ernährung & ökologischer Fuss-

abdruck zu sprechen, dann wird ein sol-

cher Beitrag als Regionalinformation co-

diert. 

(…)"  

 

6.14 Die im Merkblatt Codierung aufgeführten Beispiele zu den Lokalradios 

(die auch für das Regionalfernsehen relevant sind) schildern nachvollzieh-

bar, dass es mehr braucht als ein banales Gespräch über z. B. die vegane 

Ernährung oder Sektenzugehörigkeit einer Politikerin, um als relevante In-

formation zu gelten. Das Merkblatt zählt eine solche Information nur als 

relevante Regionalinformation, sofern im Gespräch "z. B. über die gesell-

schaftliche Bedeutung von Religionen oder Auswirkungen seines Glau-

bens auf die Politik gesprochen" werde. "Stehen im Gespräch die 

A-623/2024 

Seite 34 

persönlichen Motive des Politikers im Vordergrund, dann ist es Human In-

terest." Es braucht somit in einem solchen Fall eine Auswirkung auf die 

Politik oder die Gesellschaft, um relevant zu sein, was den Vorgaben der 

Richtlinie bzw. der Konzession entspricht. Diesbezüglich erweist sich das 

Merkblatt Codierung daher als verhältnismässig, da es die öffentlichen In-

teressen an der Erfüllung des Leistungsauftrags zu Recht höher gewichtet 

als die Interessen der Beschwerdeführerin an der Berichterstattung. 

6.15 Zusammenfassend erweisen sich die Rügen der Beschwerdeführerin 

zur fehlenden Aufsichtskompetenz, zur Verletzung der Medienfreiheit so-

wie zum Eingriff in die Programmautonomie betreffend die Relevanz der 

Informationen als unbegründet. 

7.  

Als nächstes ist auf die Ortskriterien einzugehen. 

7.1 Die Beschwerdeführerin rügt, dass die in der Verwaltungsverordnung 

enthaltenen Abgrenzungen hinsichtlich der Ortskriterien stark wertungsbe-

dürftig seien. Ein einheitlicher Massstab für eine belastbare Unterschei-

dung zwischen Kriterien wie "Ereignisort", "Auswirkungsort", "Kantonsge-

biet ausserhalb des Konzessionsgebiets" und "Regionalbezug ohne Ereig-

nisort" etc. fehle auch hier. Verschärft würden die Abgrenzungsschwierig-

keiten zusätzlich durch eine sachlich nicht haltbare Gewichtung (Beiträge 

mit "Auswirkungsort" in der Region würden zu 100% angerechnet, Beiträge 

mit "Regionalbezug ohne Ereignisort" nur zu 10%) sowie durch eine nicht 

nachvollziehbare Vorgabe, ab welchem Zeitpunkt ein Beitragsteil als Lokal- 

bzw. Regionalinformation gemessen werde. Es sei dies der Zeitpunkt, an 

dem die "explizite oder implizite Nennung" eines Ereignis- bzw. Auswir-

kungsorts oder Regionalbezugs auftrete. Daraus resultiere eine inkonsis-

tente, sachlich nicht gerechtfertigte Codierung. Beiträge über Themen, die 

in einer Region bestens bekannt seien und daher ohne Nennung eines Orts 

oder eines Kantons auskämen, würden von ortsunkundigen Codierern 

nicht als Lokal- bzw. Regionalinformation oder bestenfalls als Information 

mit Regionalbezug ohne Ereignisort bewertet. Vorgaben zum Zeitpunkt der 

expliziten oder impliziten Nennung eines Ortes würden sich unmittelbar auf 

die Programmgestaltung auswirken, weil die Redaktion bei solchen Mel-

dungen allein aufgrund der Messmethode darauf achten müsse, eine mög-

lichst frühe explizite Ortsnennung einzubauen, ohne dass dies inhaltlich für 

das Publikum erforderlich wäre bzw. einem Zuschauerbedürfnis entspre-

che. Informationsbeiträge mit unmittelbaren Auswirkungen im Konzessi-

onsgebiet würden sodann tendenziell leichtfertig mit "Regionalbezug ohne 

A-623/2024 

Seite 35 

Ereignisort" oder sogar nicht als Lokal- bzw. Regionalinformation bewertet 

– mit der Konsequenz, dass die entsprechenden Beiträge nur zu 10% oder 

gar nicht an die lokal-regionale Informationsleistung angerechnet würden. 

Ein Nachrichtenbeitrag zum Wassermangel der Thur und den Auswirkun-

gen auf die Wasserkraftwerke an der Thur sei unter Verweis auf die Co-

dierregeln beispielsweise gar nicht als Regionalinformation gewertet wor-

den. Dies sei erfolgt, obwohl gleich mehrere den durchschnittlichen Zu-

schauerinnen und Zuschauern bekannte Wasserkraftwerke an der Thur im 

Versorgungsgebiet lägen und sich die negativen Auswirkungen des Was-

sermangels auf diese Kraftwerke ohne weiteres aus dem Beitrag erschlos-

sen hätten. 

7.2 Die Privatgutachter führen aus, dass die Eingriffe in die Programmau-

tonomie in sachlicher, räumlicher, zeitlicher oder personeller Hinsicht über 

das hinausgehen würden, was erforderlich sei, um das legitime Ziel zu er-

reichen. Ausgangspunkt der Beurteilung der Erforderlichkeit würden die 

nahezu identischen Formulierungen in den Art. 38 Abs. 1 Bst. a und Art. 43 

Abs. 1 Bst. a RTVG bilden. Die dortigen Formulierungen seien breit gefasst 

und liessen den Programmveranstaltern vor dem Hintergrund der Verfas-

sungsgarantie der Programmautonomie zu Recht einen erheblichen Spiel-

raum. Insbesondere bedeute dies, dass der dort formulierte Leistungsauf-

trag für lokal-regionale Rundfunkveranstalter im Sinne einer verfassungs-

konformen Interpretation im Licht der Programmautonomie zu interpretie-

ren sei. 

7.3 Die Vorinstanz lässt sich dahingehend vernehmen, dass die entspre-

chenden Tests betreffend Inter-Coder-Reliabilität nicht nur in Bezug auf die 

Codierung von Themen, sondern auch auf die Codierung von Ortskriterien 

angewandt werde. Die unterschiedliche Anrechnung von Informationen mit 

Ereignisort (100%), Auswirkungsort (100%) und Regionalbezug ohne Er-

eignisort (10%) trage dem Umstand Rechnung, dass der Leistungsauftrag 

der konzessionierten Regionalfernsehveranstalter gemäss Gesetz und 

Konzession sich auf (relevante) regionale Information beziehe. Darunter 

seien in erster Linie Informationen über das Sendegebiet zu verstehen. 

Sollte die Nennung des Ereignisorts etc. erst in den letzten fünf Sekunden 

des Beitrags erfolgen, werde der ganze vorher ausgestrahlte Teil ebenfalls 

als Regionalinformation erfasst. Damit werde ersichtlich, dass die Mess-

praxis journalistische Praktiken wie "Storytelling" oder Dramaturgie eines 

Beitrags anerkenne und nicht in die Programm- und Darstellungsautono-

mie der Veranstalter eingreife. Der Zusatz, dass die Nennung über die Bei-

tragsgrenze weitergezählt werde, umfasse auch vorher ausgestrahlte 

A-623/2024 

Seite 36 

Teile. Während das Thema (Gesellschaft) zum Wassermangel der Thur 

und den Auswirkungen auf die Wasserkraftwerke die Kriterien erfülle, liege 

der Ereignisort ausserhalb des Versorgungsgebiets. Ein Bezug zum Ver-

sorgungsgebiet müsse explizit erwähnt werden, was im vorliegenden Fall 

nicht der Fall sei. Die von der Beschwerdeführerin erwähnten Wasserkraft-

werke würden im Beitrag nicht erwähnt und auch nicht im Bild gezeigt. Die 

Auswirkung auf sie sei folglich keineswegs explizit. Es werde lediglich von 

der "Thur und den Kraftwerken am Fluss" gesprochen. Die Regel, dass 

dem Durchschnittszuschauer bekannte Orte auch codiert werden müssten, 

könne hier nicht zur Anwendung kommen, da diese Orte nicht einmal er-

wähnt würden. 

7.4 Die Beschwerdeführerin nimmt in ihren Schlussbemerkungen Bezug 

zu einzelnen Codierentscheidungen der Vorinstanz. Die Vorbringen der 

Vorinstanz in Bezug auf den Qualitätssicherungsprozess der Codierung 

durch die Publicom AG und die Inter-Coder-Reliabilitäts-Tests würden die 

Problematik der in hohem Masse wertungsbedürftigen Relevanz- und 

Ortskriterien nicht entkräften (vgl. ausführlich E. 5.3 hiervor). 

7.5 Auszugsweise lautet die Richtlinie Qualitative Mindestvorgabe bezüg-

lich der Ortskriterien wie folgt: 

"3.2 Lokal-/Regionalinformation  

Die folgenden Abschnitte zeigen, wann Informationsbeiträge als Lokal-/Regionalinformation 

im Sinne des Programmauftrags beurteilt und damit bei der Berechnung, ob ein konzessi-

onierter Veranstalter die quantitative Mindestvorgabe erfüllt, berücksichtigt werden. 

3.2.1 Der Ort des Geschehens liegt im Versorgungsgebiet (Ereignisort)  

Als Lokal-/Regionalinformation werden alle Informationsbeiträge gezählt, bei denen der ent-

sprechende Ort des Geschehens zu Politik, Wirtschaft, Kultur, Gesellschaft oder Sport im 

Versorgungsgebiet des Veranstalters liegt. Dieser Ereignisort muss explizit erwähnt werden 

oder sich implizit aus dem Bericht erschliessen. Letzteres ist der Fall, wenn der durch-

schnittliche Hörer oder die Zuschauerin des Programms aufgrund seines bzw. ihres Wohn-

sitzes oder aufgrund des Allgemeinwissens den Ereignisort ohne weiteres bestimmen kann.  

Beispiel: «Das Open Air St. Gallen hat heute sein Programm vorgestellt.» => Explizite Nen-

nung Im Kulturzentrum «Kofmehl fand XY statt.» Hier wird der Ereignisort Solothurn erfasst, 

auch wenn Solothurn nicht explizit genannt wird. Das Gleiche gilt für das «Le Romandie» 

(in Lausanne) oder «Moon & Stars» (in Locarno). => Implizite Nennung.  

Als Ereignisort gewertet wird ferner auch die Nennung des ganzen Kantons, einer Region 

oder eines Tals etc. des entsprechenden Versorgungsgebiets.  

A-623/2024 

Seite 37 

Beispiel: «Der Kanton XY plant ein neues Stadion…» - «Im Arc lémanique entstehen neue 

Arbeitsplätze…»  

3.2.2 Kantonshauptort ausserhalb des Versorgungsgebiets  

Für Radio- und Fernsehveranstalter, deren Versorgungsgebiet Teile eines Kantons umfas-

sen, jedoch nicht den Kantonshauptort, zählen Berichte über ein Geschehen zu Politik, Wirt-

schaft, Kultur, Gesellschaft oder Sport im Kantonshauptort ebenfalls zu den anrechenbaren 

relevanten Regionalinformationen.  

Beispiel: Ein Bericht von Canal 3 aus Bern zum kantonalbernischen Geschehen betreffend 

Politik, Wirtschaft, Kultur, Gesellschaft oder Sport. Das Versorgungsgebiet von Canal 3 liegt 

im Kanton Bern, doch Bern liegt ausserhalb des Versorgungsgebiets des Radios. Ein Teil 

des Versorgungsgebiets ist im Kanton Solothurn, weshalb das Gleiche auch für den Kan-

tonshauptort Solothurn gilt.  

3.2.3 Regionalisierung eines nationalen oder internationalen Themas (Auswirkungs-

ort)  

Als anrechenbare Lokal-/Regionalinformation werden auch jene Teile eines Informations-

beitrags zu einem nationalen oder internationalen Thema der Bereiche Politik, Wirtschaft, 

Kultur, Gesellschaft oder Sport bewertet, bei denen ein expliziter Bezug zum Versor-

gungsgebiet des Veranstalters hergestellt wird (Regionalisierung nationaler oder interna-

tionaler Themen). Inhaltlich stehen hier also die Auswirkungen eines Ereignisses auf das 

Versorgungsgebiet im Zentrum.  

Beispiel: In einem Beitrag wird die Zweitwohnungsinitiative behandelt (nationales Thema 

Politik), dabei werden die Folgen dieser Initiative für die Bündner Tourismusindustrie be-

handelt. 

Auch hier gilt, dass der örtliche Bezug zum Versorgungsgebiet explizit erwähnt werden 

muss, ausser es handelt sich wiederum um eine Bezeichnung, die von der durchschnittli-

chen Hörerin oder dem Zuschauer des Programms ohne weiteres dem Versorgungsgebiet 

zugeordnet werden kann. 

3.2.4 Regionalbezug ohne Ereignisort wird beschränkt berücksichtigt 

Lokal-/Regionalinformation im Sinne der Konzession ist im Grundsatz Information über das 

Geschehen im Versorgungsgebiet. Nicht als Lokal-/Regionalinformation gelten hingegen 

Beiträge, bei denen ein Regionalbezug besteht, das Geschehen sich aber nicht im Versor-

gungsgebiet abspielt, wenn also kein Ereignisort genannt wird und keine Regionalisierung 

erfolgt. Oft berichten solche Beiträge über eine Person oder Organisation aus dem Versor-

gungsgebiet; das Geschehen hat jedoch keinen direkten Bezug zum Versorgungsgebiet. 

Beispiel: Ein solcher Regionalbezug besteht z. B., wenn in einem Beitrag über ein Aus-

wärtsspiel eines lokalen Sportvereins berichtet wird (z. B. ein Beitrag des Freiburger Radios 
über ein Auswärtsspiel des HC Fribourg Gottéron beim HC Servette Genf). 

Als Regionalbezug in diesem Sinne wird z. B. auch ein Interview mit einer bekannten Per-

sönlichkeit des Versorgungsgebiets gewertet, in dem kein Bezug zum Versorgungsgebiet 

hergestellt wird (z. B. ein Interview mit einer Ständerätin aus dem Versorgungsgebiet, in 

A-623/2024 

Seite 38 

dem über ein nationales Thema zu Politik, Wirtschaft, Kultur, Gesellschaft und Sport ge-

sprochen wird). 

Solche Regionalbezüge werden der quantitativen Mindestvorgabe zu einem Anteil von 10 

Prozent des Umfangs der an einem durchschnittlichen Tag erbrachten Regionalinformation 

in Minuten angerechnet." 

7.6 Das RTVG regelt in Art. 39 die Versorgungsgebiete der Programmver-

anstalter. Gemäss der Botschaft zum RTVG ist neben der Grösse von Kon-

zessionsgebieten für die Wirtschaftlichkeit von Programmveranstaltungen 

auch die Konkurrenzsituation von Bedeutung. Die Erfahrung zeige, dass 

der Aufwand parallel zum Konkurrenzdruck (durch verstärkte Marketingan-

strengungen, höheres Lohnniveau, u.a.) steige. Vor diesem Hintergrund 

erscheint e