# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f57038c7-cd4d-5ccc-825c-510406432bbf
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2012-12-19
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 19.12.2012  VK.2010.00001
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VK-2010-00001_2012-12-19.html

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				Geschäftsnummer: 	VK.2010.00001	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 19.12.2012
	Spruchkörper: 	1. Abteilung/1. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Forderung aus verwaltungsrechtl. Vertrag

	
Forderung aus verwaltungsrechtlichem Vertrag: Auslegung, Vertragsrücktritt.

Der strittige Vertrag regelt insbesondere die Restaurierung einer denkmalgeschützten Scheune und betrifft insoweit öffentliches Recht. Das Verwaltungsgericht ist damit zur Beurteilung der Klage zuständig (E. 1.1.2). Streitgegenstand bildet das sinngemässe Feststellungsbegehren, dass der beklagte Staat Zürich nach wie vor verpflichtet sei, seinen vertraglichen Pflichten nachzukommen (E. 1.2.2).

Da der Beklagte die Restauration im Interesse der Erhaltung der geschützten Liegenschaft und damit zur Erfüllung eines öffentlichen Interesses übernommen hat, verleiht ihm die schwierige Zusammenarbeit mit dem Kläger bzw. dessen Annahmeverzug nicht die Befugnis, vom Vertrag zurückzutreten (E. 2.2). Im Weiteren übersieht der Beklagte, dass ihn der Vertrag keineswegs verpflichtet, die Restaurationsarbeiten an den Kläger zu vergeben (E. 2.3.1). Eine Entlassung aus seinen Vertragspflichten vermag der Beklagte mangels Rechtsgrundlage auch nicht durch Zahlung einer Abfindung an den Kläger herbeizuführen (E. 2.4).

Nach Auffassung der Kammer hat die zuständige Verwaltungsbehörde die Kompetenz zur Anordnung der Inventarentlassung, nachdem die Unterschutzstellung bei Abschluss des verwaltungsrechtlichen Vertrags über die Restauration der Scheune bereits erfolgt war (E. 2.6).

Teilweise Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						ANNAHMEVERZUG
DENKMALPFLEGE
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
FESTSTELLUNGSKLAGE
RESTAURIERUNG
UNTERSCHUTZSTELLUNG
VERFÜGUNGSKOMPETENZ
VERTRAGSANPASSUNG
VERTRAGSAUFHEBUNG
VERTRAGSAUSLEGUNG
VERTRAGSRÜCKTRITT
VERWALTUNGSRECHTLICHE KLAGE
VERWALTUNGSRECHTLICHER VERTRAG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 91 OR
Art. 95 OR
Art. 107 OR
§ 205 lit. d PBG
§ 207 Abs. I PBG
§ 81 lit. b VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  1. Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VK.2010.00001

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 19. Dezember 2012

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Robert Wolf,
Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtsschreiber Robert Lauko.   

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Kläger, 

 

 

gegen

 

 

Staat Zürich, vertreten durch Baudirektion Kanton
Zürich, 

Beklagter,

 

 

betreffend
Forderung aus verwaltungsrechtlichem Vertrag,

hat sich ergeben: 

I.  

A ist Eigentümer einer ehemaligen Scheune in Winterthur,
die mit Verfügung der Baudirektion am 6. Februar 1987 unter Denkmalschutz
gestellt worden war. Am 19. Januar 1994 schloss A mit dem Staat Zürich
einen Vertrag "betreffend Unterschutzstellung und Restaurierung" des
Gebäudes. Darin verpflichtete sich die Baudirektion, die Restaurierung des
Gebäudes gemäss Beschrieb auf Kosten des Staates ausführen zu lassen. Eine von
der Baudirektion am 15. August 2008 verfügte Entlassung der Liegenschaft
aus dem Inventar für Schutzobjekte hat der Regierungsrat auf Rekurs hin mit
Beschluss vom 16. September 2009 aufgehoben; zur Begründung führte er an,
angesichts der vertraglichen Regelung bestehe kein Raum für die angefochtene
Verfügung.

II.  

A gelangte mit Klage vom 17. Januar 2010 an das
Verwaltungsgericht. Er verlangte, dass der Kanton die Scheune gemäss dem
Vertrag vom 19. Januar 1994 restauriere und auch den weiteren
vertraglichen Verpflichtungen spätestens innert eines Jahres nach Klageeinreichung
nachkomme. Zudem ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege
einschliesslich Vergütung der Anwaltskosten.

Das mit Eingabe vom 8. Februar 2010 gestellte Gesuch
As um Erlass einer vorsorglichen Massnahme, wonach dem Bausekretär des Bauamtes
der Stadt Winterthur bis zur Klageerledigung zu untersagen sei, den Baukran auf
dem klägerischen Grundstück zu demontieren und die weiteren angekündigten
Sanierungsmassnahmen zu vollstrecken, wies das Verwaltungsgericht mit
Präsidialverfügung vom 16. Februar 2010 ab. 

Der Staat Zürich beantragte am 22. März 2010, die Klage
abzuweisen. Eventualiter beantragte er, die Ziffern 2 bis 4 des infrage
stehenden Vertrags aufzuheben. Zudem ersuchte er um eine Parteientschädigung.

Auf Gesuch des Klägers wurde das Verfahren mit Blick auf
Vergleichsverhandlungen am 19. April 2010 sistiert. Da die
Vergleichsbemühungen ohne Erfolg blieben, nahm das Gericht das Verfahren am
8. Mai 2012 wieder auf und ordnete einen zweiten Schriftenwechsel an. 

In der Duplik vom 10. August 2012 hielt der Beklagte
am Eventualantrag fest und ersuchte um Vormerknahme, dass er die klägerische
Forderung in der der Höhe von Fr. 720'000.- anerkenne. Der Kläger hielt
dazu mit Eingabe vom 4. September 2012 fest, der Vertrag sei
vollumfänglich zu erfüllen; zudem verlangte er eine Prozessentschädigung. Mit
Eingabe vom 26. September 2012 verzichtete der Beklagte auf eine weitere
Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht beurteilt nach § 81 lit. b des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) im Klageverfahren
Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen.

1.1.1
Mit verwaltungsrechtlichem Vertrag regeln Parteien eine Rechtsbeziehung im
Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Die Abgrenzung zwischen
verwaltungsrechtlichem und privatrechtlichem Vertrag ist nach der Praxis und der
vorherrschenden Lehre in erster Linie aufgrund der Entscheidung des
Gesetzgebers vorzunehmen. Falls eine solche fehlt, ist in Anlehnung an die
Funktionstheorie vor allem auf den Vertragsgegenstand und -zweck abzustellen.
Entscheidend ist demnach, ob der Vertrag unmittelbar die Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe betrifft oder Materien enthält, die vom öffentlichen Recht
geregelt werden (BGE 134  II 297 E. 2.2; 128 III 250
E. 2; VGr, 15. Juni 2006, VK.2006.00003, E. 1.1; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1058; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 1 N. 18, § 82 N. 34; Pierre
Moor, Droit administratif, Vol. II, 2. A., Bern 2002,
S. 363 ff.; Bernhard Waldmann, Der verwaltungsrechtliche Vertrag –
Eine Einführung, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Der
verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis, Zürich etc. 2007,
S. 1 ff., 6 ff.).

1.1.2
Als Massnahme des Denkmalschutzes steht unter anderem das Institut des
Vertrags zur Verfügung (§ 205 lit. d des Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975 [PBG]). 

Die Unterschutzstellung der infrage stehenden Liegenschaft
erfolgte zwar nicht durch Vertrag, sondern durch Verfügung vom 6. Februar
1987. Indessen regelt der strittige Vertrag zwischen den Parteien vom
19. Januar 1994 insbesondere die Restaurierung der Liegenschaft, womit
unmittelbar die öffentliche Aufgabe des Denkmalschutzes betroffen ist. Denn die
Schutzmassnahmen sollen gemäss § 207 Abs. 1 PBG Pflege und Unterhalt
des Schutzobjektes sichern. Übersteigen Anordnungen in unzumutbarer Weise die
allgemeine Pflicht des Eigentümers, sein Grundstück zu unterhalten, so ist die
Betreuung durch das anordnende Gemeinwesen zu übernehmen und vom Eigentümer zu
dulden; vorbehalten bleiben abweichende Vereinbarungen des öffentlichen Rechts
und der Übernahmeanspruch (Abs. 2). 

In diesem Sinn haben die Parteien einen Vertrag über die
Betreuung der Liegenschaft durch die Baudirektion getroffen. Der strittige
Vertrag vom 19. Januar 1994 betrifft insoweit öffentliches Recht. Das
Verwaltungsgericht ist damit grundsätzlich zuständig zur Beurteilung der Klage.

1.2 Der Kläger
verlangt in seinem Klageantrag, dass der Kanton "nun endlich nach all diesen
Jahren seiner Verpflichtung aus dem Vertrag nachkommt". 

1.2.1
Würde dieses Begehren als Leistungsklage aufgefasst, so würde sich die vom
Beklagten aufgeworfene Frage nach einer genügenden Substanziierung stellen.
Denn in der Tat führt der Kläger in seinen Rechtsschriften nicht direkt aus,
welche Restaurationsarbeiten noch ausstehen. Indessen ergibt sich aus der
gesamten Vorgeschichte und aus den von den Parteien in den Rechtsschriften
dargelegten Standpunkten, dass Prozessgegenstand nicht die Frage ist, inwieweit
der Beklagte die im Vertrag vorgesehenen Restaurierungsarbeiten bereits
ausführen liess und welche vertraglichen Arbeiten noch ausstehen: Nach
Darstellung des Klägers ist der Beklagte der vertraglichen Restaurationspflicht
erst teilweise nachgekommen. Dass die im Vertrag vorgesehenen Arbeiten zu einem
wesentlichen Teil nicht ausgeführt wurden, stellt der Beklagte nicht in Abrede;
in der Verfügung vom 15. August 2008 hatte die Baudirektion selbst
erwähnt, dass der Umbau der Scheune nur bis zur Hälfte erfolgt sei. Die im
vorliegenden Verfahren vertretene Position des Beklagten und seine Anträge
(insbesondere Duplik S. 2) zielen denn auch darauf ab, die Vertragsbestimmungen,
mit welcher er sich zur Restaurierung verpflichtet hat, aufzuheben bzw. ihn von
der Vertragserfüllung, wie sie mit der Klage gefordert wird, zu entbinden.

1.2.2
Streitgegenstand bildet damit die Frage, ob der Beklagte nach wie vor
verpflichtet ist, seinen vertraglichen Pflichten nachzukommen. Der Hauptantrag
des Klägers ist auf die Klärung dieser Frage gerichtet und erweist sich
insofern als ein sinngemässes Feststellungsbegehren. Vor dem Hintergrund der
Akten und Parteivorbringen ist ein schutzwürdiges Interesse des Klägers an der
Beurteilung dieser Grundsatzfrage offenkundig. In diesem Sinn ist auf die Klage
einzutreten (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 48 N. 19, § 83
N. 17). 

1.3 Ergänzend
verlangt der Kläger, der Beklagte habe seinen Verpflichtungen spätestens innert
eines Jahres seit Klageeinreichung nachzukommen. Nachdem dieser Zeitpunkt aufgrund
der vom Kläger verlangten Verfahrenssistierung bereits abgelaufen ist, erweist
sich seine Klage insofern als gegenstandslos, weshalb darauf nicht näher
einzugehen ist. 

2.
 

2.1 Gemäss
Ziffer 2 des Vertrags vom 19. Januar 1994 hat sich die Baudirektion
verpflichtet, die Restaurierung des Hauses auf Kosten des Staates ausführen zu
lassen; in der Folge werden die erforderlichen Arbeiten detailliert beschreiben
(Ziffer 2.1–2.25). Diese ursprüngliche Verpflichtung stellt der Beklagte
nicht in Abrede. Indessen wirft er dem Kläger ein unkooperatives Verhalten bzw.
eine gewisse Renitenz vor; er habe seine vertraglichen Mitwirkungspflichten in
grober Weise verletzt. Der Kläger könne angesichts seines Verhaltens keine
Ansprüche aus dem Vertrag geltend machen. 

2.2 Im
öffentlichen Vertragsrecht können Bestimmungen aus dem Privatrecht zur analogen
Anwendung herangezogen werden, soweit der Vertrag keinen spezifischen
öffentlich-rechtlichen Bestimmungen unterliegt und die Anwendung der
zivilrechtlichen Regeln sachgerecht erscheint (Thomas Müller-Tschumi,
Leistungsstörungen bei verwaltungsrechtlichen Verträgen, in: Isabelle
Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Der verwaltungsrechtliche Vertrag in der
Praxis, Zürich etc. 2007, S. 59). Dabei ist zu beachten, dass die einschlägigen
privatrechtlichen Normen weitgehend dispositiver Natur sind und die Rechte der
Parteien bei Leistungsstörungen in erster Linie durch den (hypothetischen)
Parteiwillen bestimmt werden (Thomas Müller-Tschumi, S. 67 ff., auch
zum Folgenden). Da verwaltungsrechtliche Verträge regelmässig ein öffentliches
Interesse an der Vertragserfüllung implizieren, darf namentlich die im
Obligationenrecht (OR) vorgesehene Sanktion des Vertragsrücktritts nicht
unbesehen auf verwaltungsrechtliche Verträge angewendet werden.

Vorliegend kann sich namentlich die Frage stellen, ob sich
der Kläger aufgrund seines Verhaltens im Annahmeverzug befindet. Gemäss
Art. 91 OR kommt der Gläubiger in Verzug, wenn er die Annahme der gehörig
angebotenen Leistung oder die Vornahme der ihm obliegenden
Vorbereitungshandlungen, ohne die der Schuldner zu erfüllen nicht imstande ist,
ungerechtfertigterweise verweigert. Art. 95 OR sieht sodann vor, dass der
Schuldner beim Verzug des Gläubigers nach den Bestimmungen über den Verzug des
Schuldners (Art. 107 und 109 OR) vom Vertrag zurücktreten kann. Im Auge zu
behalten ist vorliegend allerdings, dass der Beklagte die Restauration im
Vertrag vom 19. Januar 1994 im Interesse der Erhaltung der geschützten
Liegenschaft, mithin zur Erfüllung eines öffentlichen Interesses übernommen
hat. Berücksichtigt man diesen Umstand bei der Auslegung des Vertrags, kann ein
Annahmeverzug des Klägers grundsätzlich nicht dazu führen, dass sich der
Beklagte durch Erklärung des Rücktritts von seinen Vertragspflichten befreien
kann.  

2.3 Ziffer 4.3
des strittigen Vertrags sieht vor, dass die Vergabe der Arbeiten für die Restaurierung
im Einvernehmen mit dem Eigentümer erfolgt. 

2.3.1
Es ist offensichtlich, dass sich die Zusammenarbeit zwischen den Parteien
seit Jahren sehr schwierig gestaltet. Fanden die Parteien kein Einvernehmen, so
liegt es auf der Hand, dass sich die Arbeiten bei der gegebenen vertraglichen
Grundlage verzögert haben. Aus welchen Gründen die Parteien seit Langem kein
Einvernehmen mehr finden, lässt sich bei der gegebenen Aktenlage nicht klar
sagen. Auch wenn das fehlende Einvernehmen auf das Verhalten des Klägers
zurückzuführen sein sollte, so würde dies den Beklagten allerdings nicht von
der Vertragserfüllung entbinden: Der Beklagte scheint zu übersehen, dass ihn
der Vertrag keineswegs verpflichtet, die Restaurationsarbeiten an den Kläger zu
vergeben. Beim vorliegend gestörten Vertrauensverhältnis zwischen den Parteien
scheint es denn auch nicht mehr zweckmässig zu sein, die ausstehenden
Restaurierungsarbeiten dem Kläger zu übertragen. Die Arbeiten sind vielmehr
sinnvollerweise an Dritte zu vergeben. Namentlich mit Blick auf das vom
Beklagten bei Vertragsschluss verfolgte öffentliche Interesse an der Erhaltung
geschützter Objekte lässt sich der Vertrag von seinem Sinn und Zweck her nicht
dahingehend auslegen, dass der Beklagte, wenn mit dem Kläger kein Einvernehmen
zustande kommt, von der Vertragserfüllung entbunden wird. Vielmehr ist der
Beklagte, wenn sich trotz angemessener Bemühungen kein Einvernehmen mit dem Kläger
erzielen lässt, zur selbständigen Vergabe der vertraglichen Arbeiten an Dritte
berechtigt. Das fehlende Einvernehmen bedeutet keinen Annahmeverzug des
Klägers. Das bisherige Verhalten des Klägers ist deshalb keine ausreichende
Grundlage für einen Rücktritt des Beklagten vom Vertrag oder für eine Aufhebung
seiner vertraglichen Pflicht zur Restaurierung der Liegenschaft. 

2.3.2
Die mit der Klageantwort angerufenen Rechtsgrundsätze bzw. rechtlichen
Konstellationen "Treu und Glauben", "clausula rebus sic stantibus",
"Grundlagenirrtum" und "nachträglich unverschuldete
Unmöglichkeit" führen ebenso wenig zur Entlassung des Beklagten aus dem
Vertrag. Es sind keine genügenden Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die
Vertragserfüllung für den Beklagten angesichts der Verhältnisse oder eines
Irrtums nicht mehr zumutbar oder nicht mehr möglich wäre. Ob anders entschieden
würde, wenn das Gebäude aus dem Inventar entlassen wäre, kann offenbleiben; wie
der Beklagte selbst ausführt, ist die Frage einer Aufhebung der Unterschutzstellung
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

2.4 Eine
Entlassung aus der vertraglich übernommenen Verpflichtung vermag der Beklagte
im vorliegenden Verfahren auch nicht durch eine Zahlung an den Kläger
herbeizuführen. Eine solche Abfindung, wie sie der Beklagte mit der Duplik
anbietet, mag zwar allenfalls bei einer vergleichsweisen Erledigung des
Prozesses infrage kommen, wobei immerhin die Gewährleistung der im öffentlichen
Interessen liegenden Instandstellung des Gebäudes im Auge zu behalten wäre.
Eine Rechtsgrundlage zur hoheitlichen Anordnung einer Entlassung des Beklagten
aus dem Vertrag gegen Entschädigung ist jedenfalls nicht ersichtlich. Nachdem
der Kläger im vorliegenden Verfahren keine Geldforderung gestellt hat, bleibt
im Übrigen auch kein Raum für die vom Beklagten beantragte Vormerknahme einer betragsmässigen
Teilanerkennung der klägerischen Forderung.

2.5 Es bleibt
damit dabei, dass der Beklagte den Vertrag weiterhin zu erfüllen hat. Die Klage
ist demnach im Hauptpunkt gutzuheissen und dementsprechend festzustellen, dass
der Beklagte zur Vertragserfüllung verpflichtet ist. 

2.6 Hinzuweisen
bleibt immerhin auf Folgendes: Im Rekursentscheid vom 16. September 2009
(RRB 1454) vertrat der Regierungsrat die Auffassung, die Verwaltung habe
angesichts des infrage stehenden Vertrags keine Kompetenz zur
verfügungsmässigen Inventarentlassung; folglich hiess der Regierungsrat den vom
heutigen Kläger eingelegten Rekurs gegen die Entlassung der ehemaligen Scheune
aus dem Inventar gut. Zu beachten ist jedoch, dass die Unterschutzstellung der
Liegenschaft im Zeitpunkt des Vertragsschlusses längst erfolgt war. Ziffer 1
des Vertrags enthält in diesem Sinn den Hinweis, wonach die Liegenschaft
bereits mit der Verfügung vom 6. Februar 1987 unter Schutz gestellt wurde;
eine Regelung kann dieser Ziffer nicht entnommen werden. Der Vertrag regelt
dagegen die Übernahme der Restaurierung durch den Staat. Nach Auffassung der
Kammer hat die zuständige Verwaltungsbehörde deshalb die Kompetenz, soweit die
Voraussetzungen vorliegen, die Entlassung der Liegenschaft aus dem Inventar mit
Verfügung anzuordnen. 

3.
 

Da die Klage nur im gegenstandslosen Nebenpunkt erfolglos
bleibt, erscheint der Kläger als obsiegende Partei. Dementsprechend sind die
Kosten in Anwendung von § 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a
Abs. 2 VRG dem Beklagten aufzuerlegen. Damit wird das Gesuch des Klägers
um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gegenstandslos. Angesichts des
erheblichen Aufwands unter zeitweiligem Beizug eines Rechtsvertreters ist dem
Kläger gemäss § 17 Abs. 2 lit. b VRG zulasten des Beklagten eine
Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zuzusprechen. Für die Gewährung der
unentgeltlichen Rechtsvertretung (§ 16 Abs. 2 VRG) besteht kein Raum:
Soweit der Kläger einen Rechtsanwalt beigezogen hat, nämlich für das Begehren
um Erlass vorsorglicher Massnahmen sowie für die Sistierungsbegehren, wäre er
selbst in der Lage gewesen, seine Rechte im Verfahren zu wahren. Für die
Begründung seines Standpunktes in der komplexen Hauptsache hat sich der Kläger
dagegen nicht vertreten lassen. 

Demgemäss beschliesst die
Kammer:

Das Gesuch
des Klägers um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung wird abgewiesen;

und erkennt:

1.    Es
wird festgestellt, dass der Beklagte zur Erfüllung des Vertrags vom
19. Januar 1994 verpflichtet ist.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr.  10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:

Fr.      300.--   Zustellkosten,

Fr.  10'300.--   Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beklagten auferlegt.

4.    Der
Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger eine Parteientschädigung von
Fr. 1'000.- zu bezahlen.

5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…