# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 93779f58-7b04-530f-8219-a9526d2ad445
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-10-08
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 08.10.2025 602 2022 17
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-17_2025-10-08.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 17

Arrêt du 8 octobre 2025

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Dominique Gross, Christian Pfammatter 
Greffière-stagiaire : Aurélie Guillaume

Parties A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, 

recourants, tous représentés par Me Jérôme Fer, avocat,

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 14 janvier 2022 contre la décision du 30 novembre 2021 
concernant la modification du Plan d'affectation cantonal des réserves 
naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel. Démantèlement d'une 
construction mobilière sur le domaine de l'Etat.

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considérant en fait

A. Dans le but de remédier aux inondations de l'Aar entre Aarberg et Soleure ainsi qu'aux 
submersions causées par les hautes eaux des trois lacs du Jura, leurs affluents et l'insuffisance de 
leurs écoulements, une première correction des eaux du Jura a été effectuée à partir des années 
1870 (cf. ATF 8 I 362). Dès l'année 1877, ces travaux ont entraîné l'abaissement du niveau moyen 
du lac de Neuchâtel de plus de 2,5 mètres. Le retrait des eaux a exondé une bande de terrain 
marécageux entre les falaises et la nouvelle ligne de la rive sud déplacée désormais plus au nord 
(cf. Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels [IFP], objet no 1208, Rive sud du 
lac de Neuchâtel). 

La première correction n'ayant pas résolu tous les problèmes hydrauliques (crues et inondations), 
divers travaux ont été réalisés au cours du XXème siècle afin de stabiliser le niveau des eaux. Ils 
ont en particulier consisté en la deuxième correction des eaux du Jura de 1963 à 1972.    

Initialement occupées par de simples bancs de sable, ces terres exondées ont progressivement été 
colonisées par de la végétation marécageuse et forestière. Propriétaire des nouvelles surfaces sises 
sur son territoire, l'Etat de Fribourg en a cédé certaines à des privés ou des communes, mais a 
conservé la majorité des terrains considérés comme faisant partie de son domaine forestier. 

Actuellement, huit secteurs distincts entrecoupés par l'espace construit existant ont été classés en 
réserves naturelles par les cantons de Vaud, Fribourg, Berne et Neuchâtel, secteurs regroupés sous 
la dénomination générale "Grande Cariçaie". Ces réserves abritent environ 800 espèces végétales 
et 10'000 espèces animales, soit le quart de la flore et de la faune suisse. Il s'agit du plus grand 
ensemble marécageux de Suisse (cf. IFP, objet 1208, déjà cité). 

Inscrites à l'IFP en 1983, les terres formant la Grande Cariçaie figurent pour la plupart également 
dans plusieurs autres inventaires fédéraux protégeant des sites d'importance nationale: inventaire 
des zones alluviales (en 1992), inventaire des bas-marais (en 1994), inventaire des sites 
marécageux d'une beauté particulière (en 1996) et inventaire des sites de reproduction de 
batraciens (en 2001). Au niveau international, la Grande Cariçaie a été reconnue comme réserve 
biogénétique par le Conseil de l'Europe en 1985; depuis 1990, elle a obtenu le statut de site Ramsar 
du nom de la convention internationale protégeant les sites d’escales d’importance internationale 
pour les oiseaux migrateurs. Sa valeur au plan international est expressément reconnue par 
l’ordonnance fédérale du 21 janvier 1991 sur les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs 
d’importance internationale et nationale (OROEM; RS 922.32, Annexe 1 objets 5, 6 et 7).

B. A compter des années 1920 et jusque dans les années soixante, des chalets de vacances 
(maisonnettes de week-end) ont été édifiés par des privés sur les terres exondées de la rive sud du 
lac situées sur les territoires cantonaux vaudois et fribourgeois. Pour réglementer cette pratique, le 
Conseil d'Etat fribourgeois a édicté l'arrêté du 27 mai 1952 concernant les constructions de maisons 
de vacances sur le domaine public ou privé de l'Etat (ACE de 1952) aux termes duquel toute 
construction de maison de vacances, cottage, "week-end house", cabane de pêche ou autre érigée 
sur les terrains nouvellement créés et appartenant à l'Etat était subordonnée à l'octroi d'une 
autorisation à bien plaire. Les autorités se réservaient le droit d'exiger en tout temps, moyennant un 
préavis de trois mois, la démolition des bâtiments et de leurs accessoires ainsi que le rétablissement 
des lieux dans leur état primitif, et ce, aux frais des bénéficiaires, lorsque, en raison de circonstances 

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imprévisibles au moment de l'octroi de l'autorisation, ces constructions auraient représenté de 
sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain. Des taxes et redevances étaient prévues pour 
la mise à disposition du terrain. L'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait 
du domaine privé de l'Etat et par la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de 
ce dernier.

Par arrêté du 31 décembre 1963 (ACE de 1963), le Conseil d'Etat a abrogé l'ACE de 1952 et clarifié 
les conditions d'octroi des autorisations – passées et futures (cf. art. 9 al. 1) – pour l'utilisation de 
ses terrains en vue de la construction de maisons de vacances et de cabanes de pêche. Ces 
autorisations, accordées à bien plaire, devenaient incessibles, sauf consentement des autorités 
compétentes (cf. art. 2 al. 1 let. a). L'Etat disposait également désormais du droit d'exiger la 
démolition ou le déplacement des constructions érigées dans un délai de 6 mois et aux frais des 
bénéficiaires lorsque, en raison de circonstances imprévisibles, les constructions présentaient de 
sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain ou lorsqu'elles nuisaient à l'aspect esthétique 
général (cf. art., 2 al. 1 let. b). La perception de taxes et redevances était maintenue (cf. art. 6) 
comme aussi la double compétence de la Direction des forêts et de la Direction des travaux publics 
selon que l'autorisation concerne le domaine privé ou public de l'Etat.

C. Adopté le 1er juin 1982, le Plan directeur intercantonal de la rive sud du lac de Neuchâtel et 
du lac de Morat, établi conjointement par les cantons de Vaud et de Fribourg, avait pour but d'assurer 
la protection de la Grande Cariçaie. Il prévoyait en particulier la suppression des résidences 
secondaires pour des raisons d'aménagement du territoire et de protection de la nature.

Dans ce contexte, par arrêté du 26 avril 1983 (ACE de 1983), le Conseil d'Etat a fixé au 31 décembre 
1998 l'échéance des autorisations octroyées jusqu'à ce jour. Complémentaire à l'ACE de 1963, cet 
arrêté prévoyait qu'aucune nouvelle autorisation ne pourrait désormais être octroyée (art. 1) et que 
celles existantes devenaient incessibles et non renouvelables (art. 2 al. 3). A l'échéance du délai 
prévu au 31 décembre 1998, les bénéficiaires des autorisations étaient tenus de démolir les 
constructions et de remettre en état les terrains à leurs frais (art. 2 al. 2).

La possibilité de transférer les autorisations existantes a cependant été réintroduite, à certaines 
conditions, par le Conseil d'Etat dans un arrêté du 30 octobre 1984 (modification de l'art. 5 al. 2 de 
l'ACE de 1983). Le 29 août 1997, cette même autorité a reporté au 31 décembre 2008 l'échéance 
des autorisations (modification de l'art. 2 al. 2 de l'ACE de 1983).

D. Le 6 mars 2002, la Direction des travaux publics (devenue par la suite "Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions DAEC" avant de recevoir son appellation 
actuelle de "Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement DIME") a approuvé le plan d'affectation cantonal (PAC) rive sud, dans le but de 
créer des réserves naturelles visant à protéger la Grande Cariçaie de manière uniforme et 
simultanée. S'agissant du sort des maisons de vacances, cette planification (art. 12) a renvoyé à la 
législation spéciale. 

E. Donnant suite à une intervention parlementaire et dans une tentative de concilier les intérêts 
des propriétaires de chalets et ceux liés aux réserves naturelles de la Grande Cariçaie, le Conseil 
d'Etat a déposé le 12 décembre 2006 devant le Grand Conseil - qui en a pris acte le 15 mars 2007 
-  un rapport qui envisageait la possibilité de conclure des "contrats-nature" au terme desquels les 
propriétaires s'engageaient pour l'essentiel à effectuer certaines prestations "écologiques" et à 
limiter leur impact sur le site en échange du maintien des chalets.

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Le 27 novembre 2007, le Conseil d'Etat a concrétisé son intention en édictant une ordonnance, 
abrogeant l'arrêté du 26 avril 1983 et instituant un "contrat nature" permettant la pérennisation des 
chalets. Moyennant la signature d'un "contrat-nature" avec l'Etat, chaque actuel usager de chalet 
pouvait continuer à occuper les lieux, sa vie durant, et après lui son conjoint ou partenaire enregistré 
et leurs descendants en ligne directe, et ainsi de suite. En échange de ce droit d'usage du sol, les 
bénéficiaires devaient accepter des restrictions légères d'utilisation (cf. art. 7 de l'ordonnance: pas 
d'habitation à l'année, pas de location à des tiers, animaux de compagnie sous contrôle, plantations 
uniquement avec des essences autorisées, limitation aux travaux d'entretien) et payer diverses 
taxes.

Très favorable aux propriétaires de résidences secondaires, cette ordonnance, contestée par 
plusieurs associations suisses de protection de la nature auprès des autorités judiciaires, n'est 
jamais entrée en vigueur, respectivement aucun "contrat-nature" n'a jamais été conclu. En effet, 
suite à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 qui constatait que dite ordonnance 
était assimilable à un plan d'affectation et qui renvoyait la cause au Tribunal cantonal pour qu'il 
statue sur sa légalité sous l'angle de la conformité des plans, la Cour cantonale a jugé le 
29 septembre 2009 (arrêt TC FR 602 2009 50) que la procédure de planification n'avait pas été 
respectée et a annulé l'acte du 27 novembre 2007. Elle a précisé à cette occasion qu'il appartenait 
aux autorités compétentes en matière d'aménagement de décider si elles voulaient reprendre l'idée 
des "contrats-nature" et, dans ce cas, comment réaliser cet objectif par le biais d'une procédure 
conforme à la loi.

Par ordonnance du 4 octobre 2010, le Conseil d'Etat a formellement abrogé l'ordonnance du 
27 novembre 2007 et a remis en vigueur rétroactivement les ACE de 1963 et 1983 à compter du 
1er janvier 2008.

F. Le 5 octobre 2010, le Service de la forêt et de la nature (SFN, à l'époque dénommé Service 
des forêts et de la faune SFF), a informé les bénéficiaires d'autorisations qu'à la suite des jugements 
rendus, une décision devait désormais être prise quant à l’avenir des chalets de la rive sud du lac 
de Neuchâtel et que, pour ce faire, le Conseil d'Etat avait décidé, le 4 octobre 2010, de procéder à 
une évaluation complète de la situation relative aux maisons de vacances et cabanes de pêche, 
sous l'angle des différents intérêts en jeu, publics et privés. Les intéressés ont été rendus attentifs 
au fait que le gouvernement entendait charger la Commission fédérale pour la protection de la nature 
et du paysage (CFNP) d'évaluer la situation sous l'angle des atteintes ou des risques liés au maintien 
des constructions sur les objets protégés par les inventaires fédéraux. Ensuite, l'Office fédéral de 
l'environnement (OFEV) ainsi que d'autres services seraient appelés à fournir leur évaluation de la 
situation. A l'issue de ces démarches, une décision définitive serait prise quant au maintien ou à la 
disparition des chalets. Dans l'intervalle, il a été souligné que la relation contractuelle avec l'Etat se 
poursuivait à bien plaire, aux mêmes conditions.  

G. Le 21 mai 2011, le Conseil d'Etat a saisi la CFNP d'une demande d'expertise afin de 
déterminer, en substance, si les chalets en eux-mêmes constituent une atteinte aux buts de 
protection découlant de l'inscription du périmètre protégé dans les inventaires fédéraux et, à 
supposer qu'une telle atteinte existe, si celle-ci est légère ou grave. Il a également demandé de 
déterminer s'il existe des moyens de ramener les atteintes à une mesure acceptable ou, à défaut, 
d'indiquer le mode de réparation possible pour mettre fin à l'atteinte. Les mêmes questions ont été 
posées en ce qui concerne le mode d'exploitation des chalets.

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Le 12 octobre 2012, la CFNP a communiqué à l'Etat de Fribourg l'expertise requise. Sous forme de 
préavis, ce document analyse exclusivement la situation des chalets situés à l'intérieur des 
inventaires fédéraux, en particulier de l'objet IFP. Le préavis comporte en outre une annexe dans 
laquelle la CFNP répond aux questions additionnelles émanant des propriétaires de chalet. La 
Commission précise par ailleurs que sa tâche consiste uniquement à évaluer les chalets et les 
infrastructures existantes quant à la gravité des atteintes aux objets des inventaires fédéraux. Il n'est 
en revanche pas de son devoir, dans le cadre de son préavis, de peser les intérêts en présence, ni 
de procéder à une interprétation du droit allant au-delà de la concrétisation des objectifs de 
protection des inventaires fédéraux touchés.

Le préavis aboutit aux conclusions suivantes:

Sur la base des documents fournis, des visites des lieux par une délégation de la CFNP et au vu de 
ce qui précède, la CFNP arrive à la conclusion que tous les chalets et toutes les infrastructures 
annexes (routes, chemins, pontons, enrochements, etc.) localisés dans les cinq secteurs du Plan 
d'affectation cantonal créant des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel (PAC) situés 
dans les différents inventaires fédéraux, soit les secteurs 6.1.2, let. d, et 6.2, let. b, partie ouest 
(chalets sous Font, commune d'Estavayer-le-Lac), 12.1, let. e, 13.1, let. e (Portalban/Delley) et 9.1, 
let. d (Forel, commune de Vernay) ainsi que le chalet n° 133 a Cheyres portent une atteinte grave à 
l'objet IFP n° 1208 et ne sont pas compatibles avec les dispositions de l'art. 6 LPN [loi du 1er juillet 
1966 sur la protection de la nature et du paysage; RS 451]. Eu égard aussi aux autres inventaires 
fédéraux affectés par les chalets, la CFNP constate que ces constructions ne sont pas compatibles 
avec les dispositions légales. Ces conclusions s'appliquent indifféremment aux différents secteurs, 
individuellement à tous les chalets et à toutes les infrastructures y relatives.

Vu les effets négatifs importants causés par les chalets, les infrastructures et leur mode 
d'exploitation, la CFNP ne voit aucune mesure possible qui pourrait ramener à une mesure 
acceptable les graves atteintes constatées dans le présent préavis.

La CFNP demande par conséquent de ne pas entrer en matière sur une légalisation des chalets et 
des infrastructures annexes et - se fondant sur le mandat légal commun aux différents inventaires 
fédéraux cités, destinés à améliorer et à valoriser l'objet protégé dans son ensemble, ainsi que ses 
éléments individuels chaque fois que l'occasion se présente - de prendre toutes les mesures 
nécessaires à un démantèlement des constructions et une renaturalisation des sites.

En plus, la CFNP demande qu'il soit renoncé à une zone de loisirs élaborée, au profit d'un 
aménagement simple et peu invasif, de manière à donner aux habitants de Font un accès aux rives, 
comme cela ressort des objectifs. Dans le même ordre d'idée, la plage existante devrait être 
maintenue à son emplacement actuel, et non déplacée vers l'est comme cela est préconisé par le 
PAC.

Avec la suppression des chalets, les zones de baignade et de navigation qui leur font face n'auraient 
plus de raison de subsister.

H. Le 7 mars 2017, le Conseil d'Etat a décidé du principe du démantèlement des maisons de 
vacances et cabanes de pêche situées dans le périmètre du PAC rive sud et a chargé ses services 
de modifier la planification dans ce sens. La décision du Conseil d'Etat a été coordonnée avec celle 
des autorités vaudoises.

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Le 18 novembre 2019, dans le cadre de l'examen préalable, le projet de modification du PAC a été 
mis en consultation par le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) auprès des 
instances et des services concernés, notamment auprès de l'OFEV, des autorités vaudoises, des 
communes situées dans le périmètre, de l'Union fribourgeoise du tourisme et de l'Association de la 
Grande Cariçaie (AGC), chargée de la gestion des réserves en cause. Sur cette base, le SeCA a 
établi son préavis de synthèse le 30 mars 2020.

Par publication dans la Feuille officielle du 12 juin 2020, le projet de modification du PAC rive sud a 
été mis à l'enquête publique. Le but principal poursuivi par la révision du PAC est de prévoir le 
démantèlement des constructions et installations situées dans le périmètre des réserves qui ont été 
jugées non conformes aux dispositions régissant les milieux naturels protégés. Accessoirement, le 
périmètre des réserves a été mis à jour en lien avec les inventaires fédéraux et les accès aux 
secteurs lacustres et terrestres ont été adaptés. La pertinence des mesures de protection instituées 
en 2002 a également été revue. Concrètement, le PAC se compose de 5 plans distincts 
réglementant chacun une réserve naturelle (réserve naturelle de la Baie d'Yvonand, réserve 
naturelle de Cheyres, réserve naturelle des Grèves de la Corbière, réserve des Grèves d'Ostende 
et réserve naturelle des Grèves de la Motte). Le démantèlement des chalets fait l'objet de 5 lots, soit 
le lot 1: secteur Cheyres, et le lot 2: secteur Font, tous deux situés dans le périmètre de la réserve 
de Cheyres, le lot 3: secteur Forel, dans celui de la réserve des Grèves de la Corbière, le lot 4: 
secteur Delley-Portalban, Ostende, dans celui de la réserve des Grèves d'Ostende et le lot 5: secteur 
Delley-Portalban, Motte, dans celui de la réserve des Grèves de la Motte. En tout, 118 constructions 
et une cabane de pêcheur, qui se situent dans des secteurs de propriété cantonale, sont 
concernées. Deux constructions isolées implantées partiellement ou totalement sur des terrains 
appartenant à des propriétaires privés sont également touchées.

(plan supprimé)

I. Intégrée dans le lot 4, secteur Delley-Portalban, Ostende, la maison de vacances, sise 
F.________, figure parmi celles dont le démantèlement est requis dans le PAC. Elle a été aménagée 
sur le terrain privé de l'Etat (actuellement, art. ggg du registre foncier de Delley-Portalban) au 
bénéfice d'une autorisation à bien plaire accordée le 2 juin 1960 à H.________, décédé le 7 février 
2015. Actuellement, le bâtiment est propriété commune de trois héritiers, à savoir A.________, 
B.________ et C.________, et est aussi utilisé fréquemment par d'autres membres de la famille de 
A.________, soit E.________, I.________ et D.________.

Les 9 et 11 juillet 2020, les copropriétaires et utilisateurs réguliers de la maison de vacances (cités 
ci-après, A.________ et consorts) ont fait opposition au projet de PAC mis à l'enquête publique, dont 
ils ont conclu à la non-approbation. En substance, ils se sont plaints du fait de ne pas avoir été 
consultés lors de l'élaboration du PAC, d'une violation de la garantie de la propriété et de la garantie 
de la situation acquise, de la disproportion de la mesure, du contenu superficiel et partial du préavis 
de la CFNP - qui, à leur avis, n'est donc pas contraignant - de l'absence de pesée concrète des 
intérêts en présence et de la non-prise en considération de la pétition transmise au Parlement visant 
au maintien des chalets. Ils ont relevé également l'absence d'étude documentant la valeur historique, 
culturelle et architecturale des chalets comme leur impact économique sur la région et ont déploré 
les choix opérés en termes d'accessibilité et d'accueil du public comme aussi le fait de ne pas avoir 
tenu compte de la valeur émotionnelle des maisons de vacances. 

Suite à la séance de conciliation du 6 mai 2021, et après dépôt de diverses remarques 
complémentaires, les opposants ont déclaré maintenir leur opposition.

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Par décision du 30 novembre 2021, reconnaissant la qualité pour agir de tous les intéressés, la 
DIME a rejeté l'opposition. Sur le plan formel, elle a souligné que ceux-ci n'avaient aucun droit à être 
consultés avant la mise à l'enquête du projet de PAC. En outre, après avoir rappelé que, dans le 
canton de Fribourg, le Grand Conseil n'a aucune compétence décisionnelle en matière de plan, elle 
a remarqué que la pétition dont se prévalent les recourants avait de toute manière été rejetée par le 
Grand Conseil le 9 février 2021. Sur le fond, elle a relevé notamment que la mise à disposition du 
terrain privé de l'Etat par le biais de l'octroi de l'autorisation à bien plaire constituait en réalité un bail 
permettant l'aménagement d'une construction mobilière et que l'Etat bailleur était en droit de résilier 
ce contrat. Selon les règles usuelles en la matière, il appartenait dès lors aux locataires de procéder 
à l'enlèvement de la construction mobilière à leurs frais. La DIME a cité à ce propos la motivation 
d'un jugement du Tribunal des baux vaudois concernant des cas vaudois similaires en expliquant 
qu'elle adhérait à ce point de vue. S'agissant des motifs qui conduisent le planificateur à ordonner 
le démantèlement, l'autorité s'est référée à l'expertise de la CFNP qui conclut que les atteintes 
provoquées par les chalets diminuent grandement la typicité des objets inventoriés et qu'elles 
doivent être qualifiées de "graves". Après avoir examiné la manière dont l'expertise a été conduite 
et estimant qu'aucun motif sérieux ne justifie de s'en écarter, la DIME a considéré que l'enlèvement 
des maisons de vacances situées dans le périmètre IFD est nécessaire et justifié. Elle n'a pas retenu 
en particulier les deux rapports d'experts privés invoqués par les opposants (rapport Pöyry et rapport 
Vaucher) dès lors qu'à son avis, ces documents n'amènent pas d'éléments suffisants permettant de 
remettre en cause la pertinence de l'expertise fédérale. Estimant que, dans ces conditions, il ne lui 
appartenait pas de revoir le résultat de la pondération des intérêts en présence spécifique aux 
inventaires fédéraux effectuée par la CFNP, la DIME a souligné que, de toute manière, sa propre 
appréciation desdits intérêts rejoint complètement celle de l'autorité fédérale. Pour le surplus, la 
DIME a retenu que le PAC ne porte pas une atteinte illégale à la garantie de la propriété des 
opposants, ni à aucun droit acquis dont ils pourraient se prévaloir, que la solution est conforme au 
principe de la proportionnalité et à celui de l'égalité de traitement, notamment sous l'angle de la 
promotion d'un tourisme doux dans certains secteurs bien définis, et que, l'Etat ayant toujours 
souligné que l'utilisation du sol était temporaire, il n'y a pas de violation de la bonne foi dans le fait 
que le démantèlement du chalet est désormais requis, étant rappelé que la solution des "contrats-
nature" a été annulée judiciairement et qu'aucun contrat de ce type n'a jamais été signé.

J. Agissant le 14 janvier 2022, A.________ et consorts ont contesté devant le Tribunal cantonal 
la décision du 30 novembre 2021 dont ils concluent à l'annulation, sous suite de frais et dépens. Ils 
requièrent principalement de ne pas approuver la modification du PAC. Subsidiairement, ils 
demandent de modifier le règlement du PAC, en particulier les art. 15 à 17, dans le sens que les 
constructions et installations existantes sont autorisées et maintenues en l'état ou, plus 
subsidiairement, de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des 
considérants.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants se plaignent d'une constatation inexacte ou incomplète 
des faits pertinents. Ils estiment que la DIME a omis de tenir compte du fait que la Grande Cariçaie 
résulte d'une intervention humaine et que les principaux dangers auxquels elle doit faire face ne sont 
pas principalement d'ordre anthropogène, mais résultent de la transformation du milieu par l'érosion 
des rives et le recul des roselières remplacées par une végétation de type alluviale. Ils font valoir 
que les autorisations n'ont pas été accordées à titre précaire, mais ne pouvaient être révoquées 
qu'en raison de circonstances imprévisibles ou si les constructions présentaient de sérieux 
inconvénients. Sous l'angle des faits, ils contestent que leur maison de vacances constitue une 

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construction mobilière et ont rappelé que (à la date du dépôt du recours) le jugement du Tribunal 
des baux vaudois n'était pas définitif et faisait l'objet d'une contestation devant le Tribunal cantonal 
vaudois. Sur le fond, les recourants estiment que la DIME n'est pas liée par le préavis de la CFNP, 
à tout le moins lorsque, comme en l'espèce, des motifs sérieux justifient de s'en écarter. Or, en 
l'occurrence, ils font valoir qu'en cours de procédure, ils ont invoqué des arguments solides et 
déposé des expertises privées (rapports Vaucher et Pöyry) qui démontrent à satisfaction que les 
chalets de vacances ne présentent pas une menace pour les objets classés dans les inventaires 
fédéraux. A leur avis, l'expertise de la CFNP est indifférenciée, partiale et aux idées très 
rousseauistes; ce qui justifie de s'en écarter. L'autorité intimée aurait donc violé le droit fédéral en 
s'estimant liée par l'expertise de la CFNP. Par ailleurs, les intéressés lui reprochent une mauvaise 
application des prescriptions des inventaires fédéraux, qui à leur avis, n'imposent pas le 
démantèlement des constructions existantes. Les inventaires en cause ne font en effet aucune 
mention des chalets dans les dangers qui peuvent menacer les objets inventoriés. Dans un autre 
grief, ils se plaignent d'une violation de la garantie de la propriété dès lors que le démantèlement 
ordonné ne respecte pas le principe de la légalité, ne répond pas un intérêt public suffisant, ne se 
situe pas dans une relation de causalité adéquate avec la présence des constructions existantes et 
ne tient pas compte des intérêts privés gravement lésés. Les recourants invoquent aussi une 
violation de la garantie des droits acquis du moment que les constructions antérieures au 1er juin 
1983 ne sont pas soumises aux règles de la LPN concernant le rétablissement de l'état de droit dans 
les sites marécageux (art. 25b al. 1 LPN). Leur chalet érigé en 1960 échappe ainsi d'emblée à toute 
mesure allant dans ce sens. Ils reprochent enfin à l'autorité intimée de ne pas avoir pris en compte 
l'intérêt patrimonial des maisons de vacances et de n'avoir pas consulté le Service des biens 
culturels à ce sujet. A leur avis, il existe un "certain intérêt public" au maintien des constructions et 
installations anciennes dont l'édification précède le classement du site et qui reflètent ce qui est 
typique d'une époque ou représentatif d'un style, même relativement récent.

Dans ses observations du 13 mai 2022, la DIME conclut au rejet du recours. Elle relève en particulier 
que la mise en œuvre du démantèlement des maisons de vacances à travers le PAC n'est que la 
concrétisation de sa volonté de mettre un terme aux "autorisations" octroyées initialement et à bien 
plaire, annoncé depuis 1983. Elle maintient que le régime applicable à la Grande Cariçaie n'impose 
pas à l'autorité de procéder à une pesée des intérêts. Cependant compte tenu des enjeux et de 
l'historique de l'affaire, elle a malgré tout procédé une telle pesée des intérêts (cf. notamment 
consid. 7.1.3 de la décision attaquée). Enfin, l'autorité intimée relève qu'elle a consulté le Service 
des biens culturels en ce qui concerne un éventuel intérêt patrimonial des constructions et a tenu 
compte de cet aspect dans le cadre de l'approbation (cf. décision attaquée consid. 10).

K. Ainsi que les recourants en ont eu connaissance au plus tard dans le cadre de la décision sur 
opposition, des procédures parallèles ont été introduites par les autorités vaudoises visant le 
démantèlement des chalets de vacances sis sur leur territoire. Du moment que, depuis le 1er janvier 
2005, la durée de validité des anciennes servitudes personnelles d'ériger une construction sur le 
domaine privé de l'Etat de Vaud était échue et que les propriétaires des chalets avaient bénéficié 
depuis cette date d'un bail tacite de terrain nu, un courrier leur a été adressé le 30 avril 2021 pour 
résilier ces baux. Le 31 mai 2021, quatre locataires concernés (respectivement successeurs en droit 
de locataires) ont contesté ces résiliations devant la juridiction civile pour en faire constater la nullité, 
respectivement l'inefficacité.

Le même jour, ils ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois 
(CDAP) pour faire admettre la compétence des seules autorités administratives pour régler le litige. 

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Par arrêt du 29 juillet 2022 (AC.2021.0178), la CDAP a déclaré le recours irrecevable dès lors que 
les parcelles concernées appartiennent au patrimoine financier de l'Etat et avaient été mises à 
disposition des locataires par un droit de superficie. Le litige relevait dès lors des juridictions civiles. 
Un recours contre cet arrêt cantonal a été rejeté le 21 septembre 2023 par le Tribunal fédéral 
(1C_498/2023), qui a confirmé le caractère civil de la relation entre l'Etat de Vaud et les propriétaires 
de chalets.

Par jugement du 19 novembre 2020, le Tribunal des baux vaudois a dit que les résiliations de bail 
étaient valables, qu'ordre était donné en conséquence aux demandeurs d'enlever les quatre chalets 
dans un délai de deux mois dès l'entrée en force du jugement, d'évacuer les éventuels matériaux et 
gravats et de remblayer le terrain, sous la menace de la peine prévue par l'art. 292 CP, et qu'en cas 
d'inexécution de leur part dans le délai fixé, l'État de Vaud était autorisé à procéder en lieu et place 
des demandeurs et à leurs frais.  

En substance, les premiers juges ont conclu que les chalets consistaient en des constructions 
légères, reliées au sol de manière lâche et que leur enlèvement ne causerait aucun dégât significatif 
à la parcelle. Leur raccordement à l'électricité, à l'eau et aux égouts n'était pas de nature à infirmer 
la thèse selon laquelle ces chalets constituaient des constructions mobilières. La volonté des parties 
de l'époque de la conclusion des premiers baux était d'enlever les éventuelles constructions édifiées 
sur les portions de la parcelle comme les contrats le prévoyaient, et l'intention d'ériger des 
constructions éphémères pour la seule durée des relations contractuelles avait été réaffirmée à 
plusieurs reprises postérieurement à la conclusion des contrats. Les chalets étaient par conséquent 
des constructions mobilières, demeurées propriété des locataires, de sorte que les baux ne portaient 
que sur les portions de terrain sur lesquelles ils étaient bâtis, et qu'ils pouvaient par conséquent être 
résiliés sans que le propriétaire n'ait à faire usage de la formule officielle exigée pour la résiliation 
de baux d'habitations. Les constructions étaient au demeurant des chalets de loisirs et non des 
habitations durables, de sorte que la protection contre les congés était exclue.

La Cour d'appel civile du Tribunal cantonal du canton de Vaud a confirmé le jugement attaqué, par 
arrêt du 23 juin 2022 (HC/2022/201).

Dans un arrêt du 24 octobre 2023 (4A_337/2022), publié partiellement aux ATF 150 III 103, le 
Tribunal fédéral a rejeté un recours des locataires déboutés. Il a confirmé en particulier le caractère 
de construction mobilière des chalets en considérant que le critère subjectif de l'intention initiale des 
parties de procéder à un rattachement seulement temporaire revêtait en l'espèce une importance 
décisive, nonobstant la présence de fondations en béton, de pilotis ou de raccordement au réseau 
d'eau et d'électricité. 

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 
LATeC en lien avec l'art. 22 al. 2 de la même loi. En particulier, du moment que le recours formé par 

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les propriétaires communs du chalet n° jjj est manifestement recevable, la question de savoir si les 
autres recourants ont aussi qualité pour agir peu demeurer indécise. 

1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut être formé pour inopportunité si une loi prévoit 
expressément ce motif (art. 78 al. 2 let. c CPJA).

L'art. 33 al. 3 let. b de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700)  impose 
aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen 
sur les contestations relatives aux décisions et plans d'affectation. Dès l'instant où, en matière de 
plan d'affectation cantonal, la DIME ne statue pas sur recours, mais sur opposition (cf. art. 22 al. 2 
LATeC), il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours de procéder en l'occurrence au contrôle 
complet de la planification exigé par le droit fédéral, y compris sous l'angle de l'opportunité (dans le 
sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13; cf. notamment arrêt TC FR 602 2023 56, 59, 62 du 
1er février 2024 consid. 2.4; plus spécialement en matière de PAC: arrêt TC FR 2A 2003 94 du 
4 décembre 2003).

2.       

2.1. Avant d'examiner le bien-fondé de l'obligation de démantèlement prévue à l'art. 15 du 
règlement du PAC, il convient préalablement de fixer le statut applicable au chalet litigieux situé sur 
le domaine de l'Etat.

2.2. Tout d'abord, il apparaît que la surface sur laquelle ce chalet a été construit appartient au 
patrimoine financier de l'Etat. Outre le fait que, selon l'art. 659 CC, les terres utilisables gagnées sur 
les eaux appartiennent au canton dans lequel elles se trouvent, il convient de remarquer que, 
s'agissant des terrains mis à disposition des particuliers, ceux-ci ont été inscrits au registre foncier 
en tant que propriété de l'Etat et intégrés à son domaine forestier. Cette constatation, qui recoupe 
l'étude historique contenue dans l'arrêt publié de la CDAP du 29 juillet 2022 (AC.2021.0178), dûment 
confirmé par le Tribunal fédéral le 21 septembre 2023 (1C_498/2023), ressort clairement de l'ACE 
de 1952, puis de celui de 1963, qui prévoyaient que l'autorisation était accordée par la Direction des 
forêts s'il s'agissait du domaine privé de l'Etat et par la Direction des travaux publics s'il s'agissait du 
domaine public de ce dernier. Or, les "autorisations à bien plaire" qui ont été accordées - notamment 
au titulaire initial de l'autorisation du 2 juin 1960 concernant la maison de vacances F.________ (à 
l'époque chalet n° kkk) - émanaient toutes de la Direction des forêts; à juste titre, dès lors que les 
forêts sont des éléments du domaine privé de l'Etat et non pas du domaine public (GRISEL, Traité 
de droit administratif, 1984, p. 527). Au demeurant, au moment de leur construction, les chalets, 
établis sur les dunes, n'étaient clairement pas inclus dans le périmètre des eaux publiques comme 
le démontre le fait qu'actuellement encore, la limite du lac telle qu'elle est fixée sur la carte du guichet 
cartographique de l'Etat et qui se fonde sur la ligne moyenne des hautes eaux (art. 12 al. 2 de la loi 
cantonale du 4 février 1972 sur le domaine public; LDP; RSF 750.1) n'englobe pas ces résidences 
secondaires, ce en dépit de l'importante érosion qui affecte les rivages depuis des décennies. Cette 
constatation, applicable de manière générale à tout le secteur de la Grande Cariçaie, se confirme 
aussi s'agissant du chalet litigieux.  

2.3. Par ailleurs, du moment que, par sa typologie, la construction en cause ne se distingue pas 
de celles ayant fait l'objet de la procédure civile devant le Tribunal fédéral, les considérants (publiés) 

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de son arrêt du 24 octobre 2023 déjà cité sont également valables dans la présente procédure. Ainsi, 
on doit constater, avec la DIME, que la résidence de vacances litigieuse est une construction 
mobilière en raison de l'intention initiale des parties de procéder uniquement à un rattachement 
temporaire au sol; ce critère subjectif présente en l'espèce une importance décisive, qui justifie de 
reconnaître la nature mobilière de la construction. Peu importe que celle-ci puisse, cas échéant, 
avoir des fondations en béton (cf. ATF 150 III 103 consid. 5; voir aussi arrêt TC FR 602 2023 jjj du 
9 février 2024 consid. 7.5. qui reconnaît, sous l'angle de l'assurance incendie obligatoire, le caractère 
de construction légère et provisoire d'un chalet similaire à celui dont bénéficient les recourants). 

2.4. Il apparaît ainsi que l'Etat, en sa qualité de propriétaire foncier du domaine forestier, s'est 
borné à mettre un terrain nu à disposition pour l'aménagement temporaire d'une construction 
mobilière en échange du paiement d'une redevance annuelle. Les bénéficiaires n'ont jamais obtenu 
le moindre droit réel sur le terrain concerné et, vu la nature mobilière de la construction, celle-ci n'est 
pas passée dans la propriété de l'Etat en vertu du principe de l'accession. 

Dans les documents d'époque signés par les bénéficiaires et dans les arrêtés du Conseil d'Etat de 
1952, de 1963 et de 1983, la relation juridique entre les particuliers et l'Etat a certes été décrite 
comme étant une autorisation à bien plaire, voire comme une concession (voir l'autorisation à bien 
plaire du 2 juin 1960 concernant la maison de vacances litigieuse). Au-delà des termes utilisés, on 
doit considérer cependant que ces actes constituent bien des baux, ainsi que l'autorité intimée le 
soutient dans la décision attaquée. D'ailleurs, les recourants ne contestent pas, à juste titre, 
l'existence d'une relation de droit privée nouée à l'époque entre les propriétaires de chalets et l'Etat 
(cf. notamment p. 34 ch. 86 du mémoire de recours). Du moment que l'objet du contrat est constitué 
par une simple mise à disposition du terrain nu, propriété privée de l'Etat, pour y ériger une 
construction mobilière, il apparaît d'emblée que la problématique ne concerne pas l'exploitation d'un 
monopole cantonal, ni une mise à disposition d'un élément du domaine public cantonal au sens de 
la loi spéciale en la matière. De même, aucune charge relevant d'une quelconque tâche publique 
n'a été transférée aux particuliers en échange de l'avantage reçu et l'Etat lui-même ne poursuivait 
aucun intérêt public en laissant des particuliers construire sur son terrain. Dans ces conditions, 
compte tenu de la force dérogatoire du droit fédéral et du fait que le droit fédéral règle de manière 
exhaustive la matière du bail (pour un exposé complet sur ces questions, voir ATF 137 I 135), le 
canton ne pouvait pas unilatéralement soumettre au droit public la relation qu'il a nouée avec les 
propriétaires des construction mobilières. Tous les éléments constitutifs d'un bail sont réunis en 
l'espèce; les ordonnances du Conseil d'Etat constituent les conditions générales fixant le cadre dans 
lequel l'Etat était d'accord de conclure et les documents d'autorisation qui ont été acceptés et signés 
par les cocontractants déterminent les éléments concrets du bail, soit le prix et l'emplacement mis à 
disposition ainsi que les conditions de résiliation. Il se justifie dès lors d'appliquer les règles du bail 
à la relation ainsi créée. Comme l'autorité intimée l'a déjà annoncé, il appartiendra par conséquent 
à l'Etat de résilier formellement le bail lorsque sa planification sera entrée en force.

A ce propos, on ne peut suivre les recourants lorsqu'ils prétendent que l'autorisation "à bien plaire", 
telle qu'elle est décrite ci-dessus, n'aurait pas un caractère précaire et qu'à défaut de "toute 
circonstance imprévisible au moment de l'octroi de l'autorisation (cf. texte de l'autorisation initiale)", 
le propriétaire ne serait pas en droit de résilier le bail. Une telle interprétation n'est pas défendable. 
Même si, à l'époque, le bailleur avait posé quelques règles afin de faire respecter le caractère naturel 
des lieux, il tombe sous le sens que les exigences en la matière n'étaient absolument pas suffisantes 
pour répondre aux besoins de protection tels qu'ils ont évolué de manière fondamentale depuis 
l'adoption du Plan directeur intercantonal de 1982 et l'intégration progressives des terrains loués 

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dans le périmètre des inventaires fédéraux entre 1983 et 2001. Actuellement, les conclusions de 
l'expertise de la CFNP ont démontré de manière indiscutable l'atteinte grave que les chalets 
occasionnent à la nature et au paysage. Il y a donc "circonstances imprévisibles" au sens du texte 
du bail. Au demeurant, compte tenu de la volonté du bailleur de n'accorder qu'une autorisation "à 
bien plaire", la portée de la clause contractuelle invoquée par les recourants est très limitée et ne 
visait qu'à éviter, sur le court terme, un comportement contradictoire de l'Etat, contraire à la bonne 
foi. Plus de 60 ans plus tard, le bailleur est manifestement en droit de changer ses priorités en 
fonction d'une évolution de la société, qui n'était pas prévisible en 1960. 

Finalement, même si l'on devait, par hypothèse, considérer que la relation entre l'Etat et les 
propriétaires des constructions mobilières relève du droit public, cette circonstance n'exercerait 
aucune influence sur l'issue du recours. En effet, au stade actuel de la planification, il suffit de 
constater que la portée de l'acte de mise à disposition du terrain, quel qu'il soit, a toujours été définie 
comme étant strictement temporaire et impliquant, sur simple réquisition de l'Etat, le démantèlement 
de la construction dans un délai de 3 mois (ACE 1952), puis de 6 mois (ACE de 1963), 
respectivement dès l'échéance de sa validité au 31 décembre 1998 (ACE de 1983), reportée au 
31 décembre 2008 (modification de l'ACE de 1983 du 29 août 1997). Actuellement, ce délai est 
échu; à titre provisionnel, jusqu'à décision sur le sort des chalets, l'Etat a accepté de poursuivre à 
bien plaire la relation contractuelle, aux mêmes conditions (cf. lettre du 5 octobre 2010 du SFN). En 
d'autres termes, que l'acte soit interprété comme étant un bail ou comme étant une sorte 
d'autorisation précaire d'utiliser le domaine de l'Etat, la position des propriétaires du chalet dans la 
présente procédure de planification reste identique. La seule différence réside dans la phase 
d'exécution puisque, dans un cas l'Etat doit encore résilier formellement le bail, alors que, dans 
l'autre, la simple entrée en force du PAC entraînerait l'annulation de l'autorisation et ouvrirait la voie 
à la procédure de rétablissement prévue par le règlement du PAC.

De toute manière, quel que soit le point de vue, on cherche en vain dans le dossier un motif qui 
pourrait fonder un droit acquis assurant la pérennité de la construction mobilière. La simple durée 
de la mise à disposition des terrains nus ne fonde en aucun cas un droit à une prorogation 
permanente de l'occupation du sol. Il ressort de tous les actes que la présence des chalets, y compris 
celle de la maison de vacances litigieuse, a toujours été considérée comme étant strictement 
temporaire et l'Etat n'a jamais donné la moindre assurance aux propriétaires qu'il en irait 
différemment. En outre, les démarches effectuées dans les années 2000 pour trouver une solution 
consensuelle permettant un maintien par le biais de la création de contrats-nature n'ont pas abouti. 
L'ordonnance du 27 novembre 2007 qui prévoyait cette possibilité a été annulée par voie judiciaire 
et n'a jamais été mise en application. Elle ne peut donc pas créer un droit acquis. Quant à prétendre 
à un droit acquis sur la base des dispositions transitoires de la LPN sous prétexte que le chalet a 
été construit avant l'entrée en vigueur de cette loi, les recourants perdent de vue que cette norme 
ne s'adresse qu'au propriétaire et qu'à défaut de disposer d'un droit propre au maintien vis-à-vis de 
ce dernier, ils ne peuvent invoquer la disposition en cause (à supposer qu'elle soit applicable en 
l'espèce) pour lui imposer un comportement contre son gré.

En réalité, ainsi que le relève expressément le Tribunal fédéral dans les causes vaudoises, "les 
propriétaires de chalet ont bénéficié d'un très long bail de la part de l'État, depuis les années 1960, 
et, désormais, la décision de l'État, en tant que bailleur qui entend résilier les baux afin de donner 
une nouvelle affectation à son terrain, relève de son droit absolu de bailleur et propriétaire (cf. arrêt 
TF 4A_337/2022 du 24 octobre 2023 consid. 7.2.)". Le fait que l'Etat de Fribourg ait choisi de passer 
préalablement par une adaptation de sa planification implique certes pour lui de tenir compte d'autres 

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facteurs relevant de l'aménagement du territoire, mais, fondamentalement, les intérêts propres des 
recourants à prendre en considération ne sont pas plus importants que ceux décrits par le Tribunal 
fédéral dans la cause civile. 

3.

3.1. Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de 
planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels 
qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre 
en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de 
l'environnement au sens large (ATF 129 II 63 consid. 3.1; arrêt TF 1C_265/2019 du 26 mai 2020 
consid. 4.1.1). Aux termes de l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du 
territoire (OAT; RS 700.1), lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des 
effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont 
tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles déterminent les intérêts concernés, 
apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des 
implications qui en résultent; elles fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre 
en considération tous les intérêts déterminants, publics ou privés, ainsi que les principes généraux 
de planification et les éléments concrets du cas d'espèce (cf. ATF 145 II 70 consid. 3.2; 132 II 408 
consid. 4.2; dans le cas d'un PAC: arrêt TF 1C_314/2020 du 10 mai 2021 consid. 2.1). Le fait que 
l'Etat planificateur soit en même temps propriétaire du terrain objet de la planification doit être intégré 
dans la pondération des intérêts en présence.

3.2.

3.2.1. En l'occurrence, même s'ils concluent principalement à l'annulation complète de la décision 
d'approbation de la révision du PAC, les recourants ne contestent concrètement que le chapitre D. 
du règlement du PAC intitulé "Démantèlement et remise en état", objet de leur conclusions 
subsidiaires. Ils visent principalement l'art. 15 qui pose le principe du démantèlement et dont la 
teneur est la suivante:

Conformément aux autorisations d'utilisation du sol délivrées par l'Etat de Fribourg et à l'art. 59 al. 3 
LATeC, doivent être supprimées toutes les constructions et installations ne répondant pas aux 
objectifs de la zone de protection, situées dans les secteurs désignés ci-après et figurant sur les 
plans, y compris celles mentionnées à l'art. 87 ReLATeC:  a) Lot 1 - secteur Cheyres; b) Lot 2 - 
secteur Font; c) Lot 3 - secteur Forel; d) Lot 4 - secteur Delley-Portalban, Ostende; Lot 5 - secteur 
Delley-Portalban, Motte. 

3.2.2. Sur le fond, la quasi-totalité des griefs invoqués consistent remettre en cause, sous tous les 
angles possibles, la pondération des intérêts en présence effectuée par l'autorité intimée. 

En substance, les recourants estiment que les effets négatifs des chalets sur les biotopes ont été 
exagérés et qu'il n'a pas été suffisamment tenu compte de leurs intérêts propres. Ils invoquent à ce 
propos l'insuffisance de l'expertise de la CFNP qui n'aurait pas de valeur scientifique, serait partiale, 
subjective, relèverait d'une schématisation extrême et proposerait des solutions excessives. Ils 
opposent à ce préavis deux rapports d'experts privés qui estiment que le démantèlement litigieux 
est excessif par rapport aux nuisances occasionnées par les constructions. 

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3.3. Dans leurs critiques, les recourants perdent de vue toutefois la différence d'échelle 
fondamentale entre les intérêts qu'ils invoquent et ceux que la planification litigieuse vise à 
sauvegarder.

Les périmètres délimités par les réserves de la Grande Cariçaie présentent, de manière 
unanimement reconnue, une valeur inestimable sous l'angle de la biodiversité et de la protection 
des espèces. Leur inscription dans les inventaires fédéraux ainsi que dans l'OROEM souligne leur 
qualité aussi bien au niveau national qu'international. Même si le chalet des recourants ne figure pas 
dans le périmètre inscrit à l'inventaire des bas-marais (dont il est contigu), il n'est pas contesté qu'il 
est inclus en revanche dans l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et 
d'importance nationale et dans l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels. Il est 
englobé aussi dans l'inventaire des zones alluviales, dans celui des sites de reproduction des 
batraciens et dans le périmètre Ramsar. Depuis 2002, il est situé à l'intérieur des limites du PAC 
Rives Sud, qui se superpose aux inventaires fédéraux. Vu l'importance nationale et internationale 
des réserves ainsi aménagées, le maintien et l'amélioration des conditions-cadres indispensables à 
la pérennité de ces sites protégés, qui incluent le chalet litigieux, relèvent d'emblée d'un intérêt public 
très important. La volonté de l'Etat de mettre un terme à la colonisation du secteur par des 
résidences secondaires non seulement pour préserver la quiétude de la faune, mais aussi pour 
améliorer les espaces naturels, spécialement marécageux, sous l'angle paysager participe 
clairement de cet intérêt public.

Or, on ne saurait ignorer que les arguments que les recourants font valoir pour s'opposer à la mesure 
de démantèlement tendent tous en fin de compte à faire prévaloir l'intérêt précaire du propriétaire 
d'une construction mobilière, alors même que celle-ci est fondée sur un titre échu, maintenu à titre 
provisionnel. Ce faisant, les intéressés oublient la faiblesse insigne de leur position par rapport à 
l'Etat, propriétaire du terrain désireux de réorienter son affectation dans une logique d'amélioration 
des biotopes protégés. 

3.4.

Dans le secteur où se situe la construction litigieuse (cf. secteur 12.1, let. e IFP), l'expertise fédérale 
constate notamment ce qui suit:

Les chalets sont alignés sur une étroite dune de sable qui s'étend entre la vaste zone marécageuse vers 
l'intérieur des terres et une étroite bande riveraine avec des roselières côté lac. Au Sud-ouest des chalets, la 
succession naturelle de la végétation est visible: les roselières et les surfaces marécageuses au bord de l'eau 
sont délimitées par une mince bande de forêt alluviale, qui transite vers une zone de bosquets, suivies des 
vastes prairies marécageuses qui sont régulièrement fauchées. En fonction du profil d'altitude et donc du 
degré d'humidité, on obtient différentes mosaïques de milieux naturels. 

Il en va tout autrement de la zone de chalets. Dans les années 1960 et 1970, c'est-à-dire pendant la deuxième 
correction des eaux du Jura, des ouvrages de protection, séparant les eaux du lac des marais émergés, furent 
aménagés. S'ils ont permis de stabiliser partiellement la rive, ils ont empêché une évolution dynamique 
naturelle, telle qu'on l'observe en dehors de la surface construite. A l'intérieur de la zone de chalets par contre, 
des roselières rattachées à la rive n'ont pu se former qu'aux endroits qui n'étaient pas directement voisins de 
parcelles construites. Quelques roselières se sont développées devant les chalets, dans la partie occidentale 
surtout, mais elles sont rares et forment des îles devant la rive, sans liaison avec la végétation à l'intérieur des 
terres. Dans la partie centrale de la zone, aucune végétation riveraine naturelle n'a pu se développer. C'est là 
que le besoin de revitalisation est le plus évident.

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Des percées dans les roselières et des pontons morcellent la végétation et empêchent la formation d'une 
ceinture continue de roseaux.

La végétation autour des chalets est le plus souvent artificielle, avec du gazon, des buissons ornementaux et 
des arbres. Dans la partie centrale, on trouve des vestiges d'une forêt alluviale, tandis que dans l'est, quelques 
surfaces de forêts alluviales ont survécu, mais sont nettement appauvries. Des néophytes indésirables ont été 
trouvées à divers endroits. Quant aux plantes prioritaires, elles ne sont présentes qu'en dehors de la zone de 
chalets, principalement dans la partie occidentale. Les nombreux points de baignade, pontons et sentiers 
indiquent d'intenses activités de loisirs, qui, combinées avec la modification de la végétation, expliquent 
certainement pourquoi les espèces d'oiseaux prioritaires font presque entièrement défaut. La présence de 
quelques espèces sensibles telles que le blongios nain ou la rousserolle turdoïde dans les secteurs à l'ouest 
des chalets montre qu'il existe un potentiel pour les oiseaux nicheurs. Les activités de loisirs (bateaux, petites 
embarcations, Kite-surf, planches à voile tirées par des cerfs-volants, etc.), qui débordent aussi sur les zones 
lacustres devant les chalets depuis Portalban, constituent un facteur de stress pour les oiseaux nicheurs 
durant l'été et l'automne, et aussi pour les oiseaux d'eau en train de muer.

La visibilité depuis le lac varie. Aux endroits où il n'y a pas de roseaux, ils constituent des éléments artificiels 
dans le paysage, mais même dans la partie occidentale de la zone, où ils sont partiellement dissimulés par 
des roselières, ils dérangent l'image d'ensemble de la rive, autrement naturelle.

Eu égard aux objectifs de protection de IFP et des autres inventaires fédéraux, les chalets constituent une 
atteinte grave. Ils s'étendent sur près d'un kilomètre, formant un élément linéaire en plein milieu d'une zone 
marécageuse naturelle. Avec leurs infrastructures, ils forment une barrière artificielle entre le lac et la terre et 
empêchent le développement d'une zone de transition naturelle entre milieux humides et secs. Ils sont à 
l'origine d'une perte d'habitats pour les oiseaux d'eau et les migrateurs, qui est encore renforcée par les 
perturbations causées par les activités de loisirs. La réserve OROEM de Chevroux-Portalban est d'ores et 
déjà coupée en deux par la plage et le port de Gletterens; ce dernier a pu être agrandi après la réduction de 
la zone d'interdiction de la navigation en 2001. Le démantèlement des chalets dans le secteur 12.1, let. e, 
permettrait de recréer la vaste étendue de milieux naturels qui est nécessaire à la conservation de populations 
viables. Cette zone de chalets se présente comme un élément artificiel dans un tronçon de rive autrement très 
naturel.

Les chalets se distinguent au niveau de leur visibilité depuis le lac. Mais même les chalets dissimulés par des 
roselières ne le sont que partiellement. Il y a certes des différences dans les matériaux de construction et dans 
l'aménagement ou l'entretien des surface extérieures, mais elles sont trop peu marquées pour justifier une 
appréciation nuancée s'agissant de la gravité de l'atteinte que ces chalets constituent. Qui plus est, l'utilisation 
à des fins de loisirs est indépendante du type de construction. 

 Concrètement, il apparaît clairement à la lecture de l'expertise fédérale (comme d'ailleurs aussi, 
sous un angle critique, celle des rapports établis par les experts privés invoqués par les recourants) 
que la présence des chalets de vacances dans les réserves n'est pas favorable à la flore et la faune 
protégées par les inventaires fédéraux. Le fait que certaines espèces d'animaux puissent 
s'accommoder de la présence humaine ne change rien au fait d'autres soient dérangées par celle-
ci. Tolérer l'implantation de constructions à l'intérieur des périmètres implique nécessairement de 
repousser plus loin dans la réserve la zone de tranquillité indispensable à certains oiseaux. Cela 
réduit d'autant la surface disponible pour atteindre le but de protection recherché. Du moment que 
le but visé par la mesure litigieuse est d'offrir des conditions-cadres propices aux espèces, il importe 
peu de dresser une liste exhaustive des animaux dérangés par les impacts négatifs liés à 
l'exploitation des chalets et d'examiner à chaque fois si d'autres facteurs que la présence des 

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constructions influencent aussi leur raréfaction; il suffit de constater que, de manière indiscutable, la 
présence des résidences secondaires participe aux dérangements indésirables (voir aussi, de 
manière catégorique, arrêt TF 1C_601/2022 du 9 juillet 2024 consid. 5.4. concernant les chalets de 
vacances sur l'Ile St-Pierre).  Le fait que ceux-ci soient plus ou moins graves selon les espèces 
animales touchées n'est pas déterminant. 

Il est tout aussi vain d'affirmer que d'autres nuisances feraient passer au second plan les 
dérangements provoqués par l'exploitation des résidences secondaires (voir arrêt TF 1C_515/2012 
du 17 septembre 2013 consid. 5.8). Un tel raisonnement, totalement biaisé, revient à affirmer un 
droit à créer des nuisances dans le périmètre des inventaires fédéraux tant que d'autres sources en 
produisent aussi. En réalité, la suppression effective des nuisances indubitables provoquées par 
l'exploitation des chalets suffit pour faire prévaloir l'intérêt public de la mesure sur les intérêts très 
précaires des recourants propriétaires d'un chalet sur le terrain privé de l'Etat.   

En outre et surtout, dans le cas du chalet des recourants, ce n'est pas seulement la protection de la 
faune qui est au centre des considérations de la CFPN, mais aussi la protection du paysage. 

(images supprimées)

Il n'est pas contestable au vu des photographies aériennes ci-dessus (tirées du portail 
cartographique de l'Etat) que, sous cet angle également, les constatations de la CFPN 
correspondent pleinement à la réalité. Il est patent que les chalets en cause créent effectivement 
une véritable barrière artificielle entre le lac et la terre apte à empêcher le développement d'une 
zone de transition naturelle entre milieux humides et secs. 

Face à cette situation, la volonté de l'Etat de mettre un terme à la colonisation humaine provoquée 
par les résidences secondaires aménagées sur les parcelles dont il est propriétaire et qui sont 
situées à l'intérieur du périmètre des réserves existantes, répond à un intérêt public raisonnable. Il 
est manifestement en droit de considérer que la présence de résidences de vacances dans le 
périmètre protégé, en vigueur depuis 2002, n'est pas désirable. Du moment que, par ce biais, la 
démarche de l'Etat, à la fois planificateur et propriétaire des terrains, répond à un but parfaitement 
défendable d'améliorer les conditions-cadres applicables aux réserves, il peut clairement décider 
d'ordonner le démantèlement de toutes les résidences secondaires présentes sur son terrain. En sa 
qualité de propriétaire foncier, il est le principal concerné par la solution qu'il préconise lui-même et 
qui trouve donc nécessairement son accord. Quant aux locataires du terrain nu, ceux-ci ne sont 
qu'indirectement concernés, leur intérêt propre étant subordonné à l'existence d'un droit au maintien 
des constructions mobilières vis-à-vis du propriétaire foncier. Or, comme il a été vu précédemment, 
ils n'en ont pas, la continuation du bail échu n'ayant été tolérée à bien plaire et à tire provisionnel 
que jusqu'à ce que l'Etat arrête sa position en ce qui concerne les chalets; ce qu'il a fait désormais 
dans le cadre du PAC. En d'autres termes, s'agissant notamment du chalet litigieux, la volonté de 
l'Etat de mettre en place une réglementation uniforme d'interdiction des résidences secondaires sur 
tous les terrains qui lui appartiennent dans le périmètre du PAC répond à un intérêt public qui peut 
être variable selon l'emplacement considéré, mais de toute façon suffisant, pour prévaloir sur le 
minime intérêt des locataires du terrain nu dont le bail est échu depuis 2008. 

Aucun autre intérêt public prépondérant ne postule le maintien de la maison de vacances litigieuse. 
En particulier, sous l'angle de la protection du patrimoine spécialement invoqué par les recourants, 
la construction ne présente aucune valeur patrimoniale intrinsèque (cf. préavis du Service des biens 
culturels du 19 mars 2020, qui constate que les mesures prises par le PAC ne touchent pas aux 

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intérêts du patrimoine). Quant à postuler un maintien des chalets pour garder simplement une trace 
d'une activité historique révolue, nonobstant l'absence d'intérêt individuel des constructions en 
cause, il faut d'emblée remarquer que cette démarche ne peut en aucun cas prévaloir sur l'intérêt 
public à la protection des sites marécageux, respectivement faire apparaître l'obligation de 
démantèlement comme étant disproportionnée.

3.5. Il résulte de ce qui précède que les griefs liés à une prétendue pondération viciée des intérêts 
en présence doivent être rejetés.

4.

Les nombreux autres reproches que les recourants font valoir à l'encontre de la décision attaquée 
sont également sans pertinence.

4.1. Tout d'abord, il apparaît clairement que les critiques visant l'expertise de la CFNP ne sont 
pas de nature à invalider l'appréciation fournie par l'autorité fédérale spécialisée. Même si la 
Commission a procédé à une certaine schématisation liée au nombre important de résidences de 
vacances concernées, il n'en demeure pas moins que ses conclusions restent convaincantes. Ainsi 
qu'il a été mentionné ci-dessus, il tombe sous le sens qu'une colonisation des réserves naturelles 
par des résidences secondaires n'est pas conforme aux buts de protection définis par les inventaires 
fédéraux. Les recourants peuvent retourner le problème comme ils veulent, il reste que la présence 
humaine liée aux 118 constructions disséminées dans les périmètres protégés n'est pas favorable 
à la tranquillité indispensable pour assurer la protection des espèces, ni pour garantir la préservation 
du paysage marécageux.

La lecture de l'expertise (p. 5) montre également que la CFNP s'est rendue sur place et a examiné 
individuellement les différents secteurs formant les inventaires fédéraux. Elle l'a fait le 5 octobre 
2011 (vue du lac et de la terre) et les 27 et 28 mars 2012. Elle a visité un à un les chalets faisant 
l'objet de la demande. Elle a non seulement répondu aux questions du canton de Fribourg, mais 
aussi aux questions complémentaires des propriétaires de chalet (cf. annexe à l'expertise). Dans 
son rapport, elle s'est prononcée concrètement sur l'atteinte que l'ensemble des chalets de la 
Réserve naturelle Delley-Portalban, Ostende, dont fait partie le chalet des recourants, porte au 
paysage. 

Le préavis qu'elle a déposé est dès lors parfaitement conforme aux exigences usuelles applicables 
à ce genre de document. Emanant d'une autorité fédérale spécialisée, elle bénéficie d'un poids 
particulier dans son domaine de compétence. Du moment qu'elle ne comporte aucune erreur ou 
autre vice manifeste (les quelques raccourcis et imprécisions relevés par les recourants n'étant pas 
déterminants), la DIME n'avait aucun motif de s'en écarter et n'a donc pas violé la loi en prenant en 
considération ses conclusions.   

Au demeurant, ainsi qu'il a été dit précédemment, la lecture critique des rapports privés invoqués 
par les recourants eux-mêmes ne permet pas de conclure à la conformité des chalets par rapport 
aux buts de protection des inventaires fédéraux. 

4.2. Toute la discussion sur la question de savoir si, face à cette expertise qui constate une 
atteinte portée aux paysages marécageux, l'autorité intimée pouvait ou non procéder à sa propre 
pondération des intérêts est sans pertinence. Il apparaît en effet que, vu l'historique du dossier, la 
DIME s'est prononcée à cet égard; sa libre appréciation rejoint totalement celle de la CFNP 

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(cf. consid. 7.1.3 de la décision attaquée; voir aussi ses observations du 13 mai 2022). On ne saurait 
ainsi lui reprocher d'avoir restreint indument son pouvoir de cognition.

Le fait que la fiche IFP, no 1208, mise à jour en 2017 ne mentionne pas expressément le 
démantèlement des chalets dans les objectifs de protection n'implique en aucune manière que le 
maintien de ceux-ci soit accepté par les autorités responsables de l'inventaire. D'ailleurs, ce n'est 
pas l'inventaire en lui-même qui est l'objet de la présente procédure, mais la planification de la 
réserve naturelle aménagée par le canton. Dans ce cadre, le planificateur cantonal pouvait 
clairement s'appuyer sur les conclusions de l'expertise fédérale pour ordonner l'assainissement du 
site protégé par l'enlèvement des résidences secondaires situées sur sa propriété. La volonté 
d'améliorer par ce biais les conditions-cadres des réserves de la Grande Cariçaie s'inscrit clairement 
dans les objectifs de protection de l'inventaire fédéral. Notamment sous l'aspect paysager, il a été 
vu précédemment que, dans le secteur de la réserve d'Ostende, le site marécageux est fortement 
déprécié par la barrière artificielle des constructions et infrastructures qui sépare le biotope entre le 
lac et la terre. En décidant de supprimer cet obstacle qui avait été créé sur son terrain, le planificateur 
cantonal et propriétaire foncier a usé de son pouvoir d'appréciation de manière raisonnable en 
faisant prévaloir, à son niveau de compétence, l'intérêt public à la protection de la nature et du 
paysage. 

4.3. Les recourants invoquent par ailleurs en vain leurs droits constitutionnels pour tenter 
d'échapper à l'obligation de démantèlement de la construction mobilière. 

4.3.1. Ainsi qu'il a déjà été mentionné, les propriétaires du chalet ne disposent d'aucun droit acquis 
qui leur permettrait de garder la maîtrise du sol sur lequel est érigé le chalet. La nature temporaire 
de la mise à disposition du terrain nu par l'Etat a toujours été spécifiquement soulignée et 
actuellement les délais de validité des "autorisations à bien plaire" sont largement échus. L'Etat 
propriétaire pouvait dès lors tenir compte de cet état de fait lorsqu'il a prévu le démantèlement dans 
sa planification. Les propriétaires de la construction mobilière ne peuvent pas se prévaloir de la 
garantie de la propriété pour obtenir le maintien du chalet. La situation des intéressés, qui ne sont 
pas propriétaires du sol, est celle d'un locataire en fin de bail face au propriétaire qui veut récupérer 
son bien. Forcé de quitter les lieux, le locataire doit restituer la chose louée dans l'état qui résulte 
d'un usage conforme au contrat (art. 267 al. 1 CO). En l'espèce, il a toujours été convenu que le 
locataire devait enlever la construction mobilière à la fin du contrat. On ne voit donc pas en quoi les 
recourants pourraient contester l'obligation de démantèlement en invoquant une restriction 
disproportionnée à leur droit de propriété. C'est au contraire l'Etat qui peut exiger le respect de la 
garantie de sa propriété pour disposer de son bien et en définitive obtenir l'évacuation litigieuse. 

Dans la même logique, les développements des recourants concernant une prétendue application 
erronée des art. 25b et 23d LPN n'ont aucune pertinence dès lors que ces dispositions transitoires 
concernent en priorité le propriétaire du terrain sis dans le périmètre d'un inventaire fédéral. Elle 
n'accorde aucun droit acquis direct au titulaire d'une construction mobilière qui lui permettrait 
d'imposer le maintien de celle-ci contre la volonté du propriétaire du sol. Du moment que les 
recourants n'ont aucun droit, même contractuel, à faire valoir pour imposer à l'Etat la continuation 
du bail, ils ne peuvent pas bénéficier, de manière dérivée, des droits acquis reconnus par les 
dispositions en cause. Sous cet angle, leur situation est donc fondamentalement différente de celles 
qui ont fait l'objet des arrêts du Tribunal fédéral qu'ils citent et qui concernent des propriétaires 
fonciers. Toutes les critiques des recourants concernant une prétendue mauvaise application des 
prescriptions des inventaires fédéraux sont donc sans fondement. 

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4.3.2. L'examen du dossier ne laisse pas non plus apparaître une quelconque atteinte au principe 
de la bonne foi. Dès l'octroi des premières "autorisations à bien plaire", il a toujours été souligné que 
la mise à disposition du terrain nu n'était que temporaire. Des délais de résiliation à 3 mois puis à 
6 mois ont d'abord été fixés, puis, dès l'adoption du plan directeur intercantonal de 1982, l'échéance 
des baux a été arrêtée à une date précise, soit au 31 décembre 1998, reportée ensuite au 
31 décembre 2008. Une tentative a certes été faite pour autoriser le maintien des chalets de 
vacances à l'intérieur du périmètre des réserves par le biais des contrats-nature, mais celle-ci a 
échoué. L'ordonnance du 27 novembre 2007 sur les contrats-nature a été annulée pour des raisons 
procédurales par voie judiciaire et n'a jamais été appliquée. La simple existence de cette procédure 
législative avortée ne pouvait pas forcer l'Etat à reprendre dans sa planification actuelle la solution 
initialement prévue. Le fait que, le 12 décembre 2006, le Grand Conseil, autorité qui n'a aucune 
compétence décisionnelle en matière de planification, a approuvé le rapport présenté à l'époque par 
le Conseil d'Etat en vue d'édicter l'ordonnance n'a aucune portée propre sous l'angle de la bonne 
foi; cette constatation est d'autant plus vraie que, sur la base notamment des explications ressortant 
de l'expertise de la CFNP, la même autorité a rejeté le 9 février 2021 une pétition déposée par 
l'association des propriétaires de chalets qui demandait de reprendre le concept des contrats-nature. 
Il n'y a jamais eu la moindre promesse de maintenir les résidences secondaires mobilières au-delà 
de la date fixée au 31 décembre 2008 par l'ACE de 1983 tel que modifié le 29 aout 1997. 
Actuellement, la continuation des contrats se fait sur une base provisionnelle, dans l'attente de 
l'entrée en vigueur de la planification litigieuse et de la résiliation formelle des baux. C'est donc en 
vain que le recourant se plaint d'une violation du principe de la bonne foi.

4.3.3. Le respect du principe de la proportionnalité découle des considérants relatifs à la 
pondération raisonnable des intérêts en présence (cf. consid. 3.3. à 3.5.). Il suffit d'y renvoyer. 

5.1. Dans un grief implicite, les recourants contestent la référence qui a été faite au jugement du 
Tribunal des baux vaudois au motif qu'il n'était pas encore en force au moment du dépôt du recours. 
Il a été vu ci-dessus qu'actuellement, ce litige est clos suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 24 octobre 
2023 (4A_337/2002, publié partiellement aux ATF 150 III 103). 

La citation du jugement du Tribunal des baux vaudois dans la décision attaquée n'impliquait pas 
l'obligation pour l'autorité fribourgeoise d'intégrer formellement ce document dans le dossier de la 
cause. Il ne concernait pas les recourants, ni leur chalet et s'adressait en outre à des locataires d'un 
autre canton. Il n'a en lui-même aucune influence matérielle sur la situation particulière des 
recourants. Il n'y a donc aucune violation du droit d'être entendu de ces derniers dans le fait de ne 
pas avoir inséré formellement le jugement vaudois dans le dossier d'opposition. 

Cela étant, il faut constater que ce jugement constitue une jurisprudence, apte à guider une autorité 
tierce dans une cause similaire. S'il n'est en principe pas nécessaire d'annoncer aux parties quelle 
jurisprudence sera appliquée à leur cas, le droit d'être entendu implique néanmoins, lorsqu'une 
autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la 
procédure antérieure et dont aucune des parties en présence ne s'est prévalue et ne pouvait 
supputer la pertinence, de donner au justiciable la possibilité de se déterminer à ce sujet (ATF 130 
III 35 consid. 5; arrêt TF 1C_439/2017 du 6 août 2018 consid. 2.1). Du moment que les "autorisations 
à bien plaire" accordées dans le canton de Fribourg ne font pas allusion directement à un bail 
(cf. consid. 2), on peut se demander si la DIME aurait dû laisser aux opposants la faculté de 
s'exprimer sur la solution qui ressortait du jugement vaudois avant de se prononcer.   

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Cette question peut cependant demeurer indécise. En effet, une violation du droit d'être entendu 
peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en 
fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le 
recourant. La guérison d'une violation d'une disposition de procédure est cependant exclue lorsqu'il 
s'agit d'une violation particulièrement importante et elle doit rester l'exception (ATF 147 IV 340 
consid. 4.11.3; 126 I 68 consid. 2). Une réparation de la violation du droit d'être entendu par l'autorité 
de recours peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait 
une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 
consid. 2.8.1; 133 I 201 consid. 2.2).

En outre, le droit d'être entendu n'est pas une fin en soi; il constitue un moyen d'éviter qu'une 
procédure judiciaire ne débouche sur un jugement vicié en raison de la violation du droit des parties 
de participer à la procédure, notamment à l'administration des preuves. Lorsqu'on ne voit pas quelle 
influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la 
décision attaquée. Dans ce cas, en effet, le renvoi de la cause à l'autorité intimée en raison de cette 
seule violation n'aurait pas de sens et conduirait seulement à prolonger la procédure, en faisant fi 
de l'intérêt des parties à un règlement rapide du litige (arrêts TF 4P.189/2002, Pra 2003 no 130 
p. 689 consid. 3.2.3; 4A_141/2016 du 26 mai 2016 consid. 3). Compte tenu de ce qui précède, le 
recourant qui se plaint de n'avoir pas été associé à un acte de procédure doit indiquer les moyens 
qu'il aurait fait valoir devant l'instance inférieure si son droit d'être entendu avait été respecté et 
établir la pertinence de ceux-ci (arrêt TF 1C_197/2022 du 15 décembre 2022 consid. 2.1, 
1C_327/2019 du 11 juin 2020 consid. 4).

Il résulte de ce qui précède que, disposant de la même cognition en fait et en droit que l'autorité 
intimée (cf. consid. 1.2), le Tribunal cantonal peut réparer une éventuelle violation du droit d'être 
entendu. Or, il apparaît en l'occurrence que, loin de contester la pertinence du raisonnement du 
Tribunal vaudois que partage l'autorité intimée, les recourants abondent dans le même sens pour 
estimer que les rapports juridiques créés à l'époque entre l'Etat de Fribourg et les particuliers 
relèvent du droit privé (voir notamment, mémoire de recours p. 34 ch. 86). Le fait qu'ils estiment, à 
la limite de la témérité, que les conditions de résiliation du bail ne sont pas remplies ne change rien 
à cette constatation. De même, dès l'instant où il ressort à titre préjudiciel du présent arrêt que les 
conditions de résiliation du bail sont manifestement remplies, un renvoi de la cause à la DIME pour 
qu'elle communique le jugement vaudois aux recourants n'aurait aucun sens et conduirait seulement 
à prolonger la procédure. En d'autres termes, vu la jurisprudence citée ci-dessus, on doit admettre 
qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu consécutive à l'utilisation de la jurisprudence 
vaudoise est de toute façon réparée devant l'instance de recours.

Des considérations similaires s'appliquent à la procédure devant l'instance de céans. Dans ce cas 
également, les nouvelles décisions prises par la Cour d'appel civile vaudoise ou par le Tribunal 
fédéral ne sont pas appliquées directement aux recourants, mais servent de simple jurisprudence 
(publiée notamment aux ATF 150 III 103), à l'instar de toutes les citations figurant dans les 
prononcés judiciaires. A l'évidence, il n'est pas nécessaire de les communiquer spécialement aux 
recourants qui, depuis la notification de la décision sur opposition au plus tard, savent que l'autorité 
intimée considère que les rapports entre les bénéficiaires des "autorisations à bien plaire" et l'Etat 
relèvent du bail. 

5.2. Sur les relations entre le bail préexistant et la planification ici litigieuse, il apparaît qu'en sa 
qualité de planificateur et de propriétaire du terrain nu, l'Etat pouvait clairement anticiper la résiliation 

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des baux maintenus à titre provisionnel depuis 2010, pour intégrer dans le PAC des règles 
d'assainissement des réserves imposant le démantèlement des constructions mobilières, en fixant 
la procédure applicable et en envisageant le recours à l'exécution par substitution. Il faut rappeler 
en effet qu'un plan d'affectation présente un caractère mixte combinant des aspects législatifs (avec 
des normes générales et abstraites) et d'autres relevant de la décision lorsqu'il contient des mesures 
suffisamment détaillées pouvant affecter la situation spécifique de certains administrés (ATF 135 II 
328 consid. 2 et les références). Du moment que la protection juridique est garantie au stade de la 
contestation du plan d'affectation, aucun motif justifie de ne pas reconnaître la validité de l'obligation 
de démanteler les constructions mobilières telle que prévue aux art. 15ss du règlement du PAC, 
destinés à améliorer les conditions-cadres des réserves en éliminant des sources de dérangements 
pour les espèces et d'atteinte aux paysages protégés. Au vu du dossier, il apparaît que l'identification 
des chalets concernés est suffisante pour reconnaître le caractère individuel de la planification et 
son caractère exécutoire. Peu importe qu'une démarche formelle de droit civil (résiliation des baux) 
reste encore à effectuer avant la mise en œuvre de l'exécution prévue par le PAC. La démarche 
suivie par le canton, qui consiste à procéder d'abord à une pondération des intérêts en présence 
dans le cadre de sa planification de droit public avant d'en tirer, dans un deuxième temps, les 
conséquences civiles dans la gestion de son patrimoine financier est conforme à la théorie des deux 
niveaux de décision (Zweistufentheorie) telle qu'explicitée par le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 
2C_314/2013 du 19 mars 2014 consid. 1.1.2 et les références). 

5.3. L'existence des deux niveaux de décisions explique aussi pourquoi les frais de 
démantèlement sont mis exclusivement à la charge du locataire dans la planification. En effet, le 
contrat de bail dont bénéficient les recourants prévoit explicitement que le terrain nu doit être restitué 
à l'Etat libre de construction mobilière et que les frais y afférents sont à la charge du locataire. Le 
fondement de l'obligation des locataires de supporter les frais d'enlèvement des résidences 
secondaires établies sur le domaine privé de l'Etat, tel qu'elle est prévue par la planification, trouve 
son fondement dans la résiliation du bail dont ils ont bénéficié pendant plus de 60 ans. Les 
engagements de droit civil pris à l'époque restent parfaitement valables et déterminent l'attribution 
des frais.

6. Mal fondé, le recours 602 2022 17 doit ainsi être rejeté.

Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Le montant des frais est pondéré en fonction des multiples autres recours visant le 
même complexe de faits et qui seront traités de manière indépendante par arrêts séparés.

Il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision du 30 novembre 2021 est confirmée.

II. Les frais, par CHF 1'000.-, sont mis solidairement à la charge des recourant. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais effectuée. 

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 8 octobre 2025 /cpf

Le Président La Greffière-stagiaire