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**Case Identifier:** b60e489e-d915-546a-8a66-59d8c343c95e
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-10-26
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 26.10.2016 B 2015/71
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2015-71_2016-10-26.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2015/71

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 26.10.2016

Entscheiddatum: 26.10.2016

Entscheid Verwaltungsgericht, 26.10.2016
Planungsrecht, Zuweisung zur Grünzone Freihaltung, Art. 29 Abs. 2 und Art. 
36 BV, Art. 1, Art. 3, Art. 4 Abs. 1 und 2 RPG, Art. 21 Abs. 2 RPG in 
Verbindung mit Art. 32 Abs. 1 BauG, Art. 33 RPG, Art. 38a Abs. 2 RPG in 
Verbindung mit Art. 52a RPV, Art. 2, Art. 3, Art. 52 RPV, Art. 2 Abs. 2 BauG in 
Verbindung mit Art. 43 Abs. 1 EG-ZGB, Art. 17 Abs. 1 BauG. Die strittige 
Zonenplanänderung ist nach den revidierten Bestimmungen des RPG in der 
Fassung vom 1. Mai 2014 zu beurteilen (E. 3). Analog zum 
Mitwirkungsanspruch im Richtplanverfahren (Art. 10 Abs. 2 RPG und Art. 43 
Abs. 2 BauG) verlangt Art. 2 Abs. 2 BauG, dass die betroffenen öffentlich-
rechtlichen Körperschaften bevorzugt behandelt werden. Die 
Stellungnahmen sind in einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie noch in 
die Entscheidungen einfliessen können (E. 4.2). Die fraglichen Grundstücke 
bilden von der Lage und Topographie her Bestandteil des Uferraums der X 
als orts- resp. landschaftsprägendes Element. Sie liegen am Siedlungsrand 
in der Bauzone und wurden seit 1980 als Bauland gehortet. Demzufolge ist 
das öffentliche Interesse an der Zuweisung zur Grünzone Freihaltung 
ausgewiesen. Die strittige Zonenplanung erweist sich als verhältnismässig 
(E. 5), (Verwaltungsgericht, B 2015/71). Entscheid vom 26. Oktober 2016

Besetzung

 

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Bietenharder,

Zindel; Gerichtsschreiber Bischofberger

 

Verfahrensbeteiligte

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Ortsgemeinde X.,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Rudolf Schwager, Schwager Mätzler Schneider, 

Poststrasse 23, Postfach 1936, 9001 St. Gallen,

gegen

Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. 

Gallen,

Vorinstanz,

und

Politische Gemeinde X., Gemeinderat,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Fürsprecher Christoph Bernet, factum advocatur, Davidstrasse 1, 

Postfach 635, 9001 St. Gallen,

Gegenstand

Zonenplanrevision / Zuweisung zur Grünzone Freihaltung

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. Die Ortsgemeinde X. ist Eigentümerin der unüberbauten Parzellen Nrn. 0 und 01, 

Grundbuch X. Nach dem bisher gültigen Zonenplan der Politischen Gemeinde X. vom 

19. Juni 1992 liegt der nordwestliche Teil der Parzelle Nr. 0 im Halte von 2722 m  in der 

Gewerbe-Industrie-Zone GIA. Im Übrigen ist die Parzelle Nr. 0 der Wohn-Gewerbe-

Zone WG4, der Kernzone K4 und der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen 

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zugeteilt. Das Grundstück Nr. 01 im Halte von 2120 m  ist der Wohnzone W3 

zugewiesen. Im Übrigen befand sich die Parzelle Nr. 0 bis am 14. September 2015 im 

Perimeter des überbauungsplans Y. vom 7. August 1995. Die Parzelle Nr. 01 ist unter 

der Register-Nummer 0016A017 im Kataster der belasteten Standorte eingetragen 

(act. 11/7/25a und 26, act. 11/11 und 15, act. 16/5, www.geoportal.ch, www. … .ch).

 

B. Im Rahmen der Ortsplanungsrevision 2011-2014 erliess der Gemeinderat der 

Politischen Gemeinde X. am 24. Januar 2012 den revidierten kommunalen Richtplan. 

Am 20. August 2013 erliess er die Teilzonenpläne I-V, Ortskern, A., B., C. bzw. 

Skiübungsgelände, mit welchen der Zonenplan an die neuen Vorgaben des 

kommunalen Richtplans angepasst werden soll. Gemäss den Teilzonenplänen II sollen 

unter anderem der nordwestliche Teil des Grundstücks Nr. 0 (Gebiet D.) von der 

Gewerbe-Industrie-Zone GIA sowie die Parzelle Nr. 01 (Gebiet E.-strasse) von der 

Wohnzone W3 in die Grünzone Freihaltung GF ausgezont werden. Während der 

öffentlichen Auflage der Teilzonenpläne I-V, Ortskern, A., B., C. und Skiübungsgelände, 

des 2. Nachtrags zum Zonenplan (Zweckbezeichnung der rechtskräftigen Grünzonen), 

der Änderung der Legende des Zonenplans sowie des teilrevidierten Baureglements 

vom 24. September bis 24. Oktober 2013 erhob die Ortsgemeinde X. gegen die 

Teilzonenpläne II Einsprache. Nach der Durchführung einer Einspracheverhandlung am 

8. Januar 2014 nahm die Ortsgemeinde X. am 26. Februar 2014 Stellung. Mit 

Entscheiden vom 13. Mai 2014 wies der Gemeinderat der Politischen Gemeinde X. die 

Einsprache ab. Am 30. Juni 2014 teilte er der Ortsgemeinde X. mit, dass die 

Bürgerschaft der Politischen Gemeinde X. den Teilzonenplänen II zugestimmt habe, 

indem innert Frist vom 20. Mai bis 30. Juni 2014 kein fakultatives Referendum ergriffen 

worden sei. Vom 10. Juni bis 10. Juli 2014 legte er den Teilzonenplan Q. 1. Etappe 

öffentlich auf (act. 6/1, act. 11/1/3, act. 11/3/6, act. 11/7/25a, 26-28 und 32, act. 20, 

www. … .ch, B 2015/70 act. 10/7/2-5).

 

C. Gegen die Einspracheentscheide vom 13. Mai 2014 rekurrierte die Ortsgemeinde X. 

durch ihren Rechtsvertreter am 15. Juli 2014 beim Baudepartement (act. 11/1). Am 

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28. November 2014 liess sich das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation AREG 

vernehmen (act. 11/11). Am 8. Januar 2015 führte das Baudepartement einen 

Augenschein durch (act. 11/15). Offenbar im März 2015 stellte der Gemeinderat der 

Politischen Gemeinde X. der Ortsgemeinde X. den Entwurf des überbauungsplans 

Zentrum/F. vom 15. März 2015 zu, dessen Baufeld A1 auf der Parzelle Nr. 0 gemäss 

dem Planungsbericht weiterhin in der Wohn-Gewerbe-Zone WG4 belassen werden soll 

(act. 6/7-9, S. Nr. 110 vom Februar 2015, www. … .ch, www. … .ch). Mit Entscheid 

vom 21. April 2015 wies das Baudepartement den Rekurs vom 15. Juli 2014 ab (act. 2).

 

D. Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 21. April 2015 liess 

die Ortsgemeinde X. (Beschwerdeführerin) durch ihren Rechtsvertreter am 6. Mai 2015 

Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren erheben, der 

angefochtene Entscheid sowie die Einspracheentscheide des Gemeinderates der 

Politischen Gemeinde X. (Beschwerdegegnerin) vom 13. Mai 2014 seien unter Kosten- 

und Entschädigungsfolge aufzuheben und die bisher der Gewerbe-Industrie-Zone 

zugewiesene Fläche des Grundstücks Nr. 0 der Wohn-Gewerbe-Zone WG4, eventuell 

der gleichen Zone wie das Baufeld A1 im Rahmen der im Gang befindlichen 

Zentrumsplanung, zuzuweisen und das Grundstück Nr. 01 in der Wohnzone W3 zu 

belassen (act. 1). Am 29. Mai 2015 ergänzte sie ihre Beschwerde mit einer Begründung 

(act. 5). Mit Vernehmlassungen vom 7. Juli 2015 bzw. vom 8. September 2015 

beantragten die Vorinstanz resp. die Beschwerdegegnerin durch ihren Rechtsvertreter 

die Abweisung der Beschwerde (act. 10 und 15). Am 14. September 2015 genehmigte 

das Baudepartement, soweit hier von Interesse, die Teilzonenpläne II und die 

Aufhebung des überbauungsplans Y. (act. 19). Am 6. Oktober 2015 liess sich die 

Beschwerdeführerin abschliessend vernehmen (act. 25).

Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die 

Akten wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

 

 

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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die 

Beschwerdeeingabe vom 6. Mai 2015 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen 

mit der Ergänzung vom 29. Mai 2015 (act. 5) formal und inhaltlich die gesetzlichen 

Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). 

Als Adressatin des angefochtenen Entscheids und Eigentümerin der Parzellen Nrn. 0 

und 01 ist der Beschwerdeführerin als Ortsgemeinde (vgl. Art. 88 Abs. 1 lit. c und Abs. 

2 sowie Art. 93 der Verfassung des Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV, Art. 1 Abs. 2 lit. 

c und Art. 2 Abs. 1 lit. b sowie Art. 12 f. des Gemeindegesetzes, sGS 151.2, GG, und 

Art. 43 Abs. 1 Ziff. 2 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch, 

sGS 911.1, EG-ZGB) die Beschwerdebefugnis nach Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 

Abs. 1 VRP zuzugestehen (vgl. zum Grundsatz der Einheit des Verfahrens Art. 111 Abs. 

1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110, 

BGG, und Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung, 

Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG, sowie zur allgemeinen Legitimationsklausel 

gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG BGer 2C_20/2016 vom 8. April 2016 E. 2.2 mit Hinweisen 

auf BGE 141 II 161 E. 2.1-2.3, BGer 8C_918/2014 vom 27. Januar 2015 E. 3.2.2.1, BGE 

140 V 328 E. 4.1 und BGE 138 II 506 E. 2.1.1, sowie M. Pflüger, Die Legitimation des 

Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Zürich/

St. Gallen 2013, N 219 ff.). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten. 

Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit damit die Aufhebung der 

Einspracheentscheide vom 13. Mai 2014 beantragt wird. Diese sind durch den 

angefochtenen Rekursentscheid ersetzt worden bzw. gelten inhaltlich als 

mitangefochten (Devolutiveffekt, vgl. BGer 2C_204/2015 vom 21. Juli 2015 E. 1.2 mit 

Hinweis auf BGE 134 II 142 E. 1.4). Ebenfalls nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, 

soweit darin pauschal auf die Eingabe vom 29. Januar 2015 (act. 11/21) verwiesen wird 

(act. 5, S. 13). Aus der Beschwerdeschrift muss ersichtlich sein, in welchen Punkten 

und weshalb der angefochtene Entscheid beanstandet wird (vgl. BGer 1C_150/2015 

vom 12. Mai 2015 E. 2.5 mit Hinweisen). Es ist nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, 

in vorinstanzlichen Eingaben der Beteiligten nach Gründen zu suchen, aus denen der 

angefochtene Entscheid unrichtig sein könnte (vgl. VerwGE B 2014/107 vom 25. Mai 

2016 E. 2 und VerwGE B 2013/237 vom 23. Januar 2015 E. 1 je mit Hinweisen, 

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www.gerichte.sg.ch). Dasselbe gilt sachgemäss, soweit die Beschwerdegegnerin in 

ihrer Vernehmlassung vom 8. September 2015 (act. 15) pauschal auf ihre 

Rekursvernehmlassung vom 19. September 2014 (act. 11/7) verweist.

2. Soweit die Beschwerdeführerin einen Augenschein verlangt (act. 5, S. 2 Ziff. II/3), ist 

festzuhalten, dass sich die vorliegend entscheidenden tatsächlichen Verhältnisse aus 

den Verfahrensakten, insbesondere dem Augenscheinprotokoll vom 9. Januar 2015 

(act. 11/15) und dem öffentlich zugänglichen Geoportal (www.geoportal.ch) ergeben. 

Auf die Durchführung eines Augenscheins durch das Gericht kann daher verzichtet 

werden (vgl. BGer 1C_281/2015 vom 28. Juni 2016 E. 2 mit Hinweisen).

3. Die Beschwerdeführerin stellt sich vorweg auf den Standpunkt, vorliegend sei das 

RPG in der bis zum 30. April 2014 geltenden Fassung anwendbar, da der Gemeinderat 

der Politischen Gemeinde X. die Teilzonenpläne II bereits am 20. August 2013 erlassen 

habe (act. 5, S. 5-9 Ziff. IV/A/1 und S. 10 Ziff. IV/A/2b).

3.1. Im Rahmen der RPG-Revision 2014 wurden, soweit hier von Interesse, die Ziele 

und Grundsätze der Raumplanung ergänzt und ausdifferenziert (vgl. Art. 1 Abs. 1 erster 

Satz, Art. 1 Abs. 2  lit. a , b und b sowie Art. 3 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 lit. a und a

RPG), die Redimensionierungspflicht gemäss Art. 15 Abs. 2 RPG eingefügt und die 

Vorgaben zur Bestimmung des Baulandbedarfs in Art. 15 Abs. 1, 2 und 5 RPG in 

Verbindung mit Art. 30a der Raumplanungsverordnung (SR 700.1, RPV) präzisiert. Auch 

wurde in Art. 15 Abs. 3 RPG die Pflicht zur Abstimmung von Lage und Grösse über die 

Gemeindegrenzen hinaus statuiert (vgl. D. Thurnheer, überprüfung und 

Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: Zufferey/Waldmann [Hrsg.], Revision 

Raumplanungsgesetz 2014, Zürich 2015, S. 219 ff., S. 223 f., sowie Botschaft zu einer 

Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 20. Januar 2010 [fortan: Botschaft], BBl 

2010 1049, 1064 f. und 1071-1075). Eine allgemeine übergangsrechtliche Regelung ist 

darin nicht enthalten (vgl. zur speziellen übergangsrechtlichen Regelung zum 

Bauzonenmoratorium E. 3.2 hiernach). Eine solche findet sich jedoch auf 

Verordnungsstufe in Art. 52 RPV. Danach werden – erstinstanzliche (vgl. BGer 

1C_776/2013 vom 3. Mai 2016 E. 4.2 und BGer 1C_247/2015 vom 14. Januar 2016 

E. 4.1 je mit Hinweisen sowie BGer 1A.186/2004 E. 4.1) – Verfahren, die am 

1. September 2000 hängig waren, nach dem neuen Recht beurteilt (Abs. 1). In diesem 

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Zeitpunkt hängige Beschwerdeverfahren werden dagegen nach dem bisherigen Recht 

zu Ende geführt, sofern das neue Recht für den Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin 

nicht günstiger ist (Abs. 2). Die in Art. 52 RPV vorgesehene Ordnung orientiert sich an 

den von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten 

intertemporalrechtlichen Grundsätzen, die beim Fehlen einer übergangsordnung gelten. 

Danach ist die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten in der Regel nach der 

Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen und nachher eingetretene 

Rechtsänderungen sind nicht zu berücksichtigen. Anders verhält es sich nur dort, wo 

zwingende Gründe für die sofortige Anwendung des neuen Rechts sprechen (vgl. BGE 

127 II 209 E. 2b mit Hinweisen).

3.2. Der Gemeinderat der Politischen Gemeinde X. hat die Teilzonenpläne II am 

20. August 2013 erlassen und vom 24. September bis 24. Oktober 2013 öffentlich 

aufgelegt. Über die Einsprache der Beschwerdeführerin entschied er aber erst mit 

Entscheiden vom 13. Mai 2014. Von der Zustimmung der Bürgerschaft der Politischen 

Gemeinde X. konnte erst ab dem 30. Juni 2014 ausgegangen werden. Der Beschluss 

des Gemeinderates über den Erlass der Teilzonenpläne II vom 20. August 2013 wurde 

durch die Einspracheentscheide vom 13. Mai 2014 und die Zustimmung der 

Bürgerschaft vom 30. Juni 2014 ersetzt resp. ist in diesen Entscheiden mitenthalten, 

weshalb im Rekursverfahren – entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin – 

ausdrücklich lediglich die Einspracheentscheide vom 13. Mai 2014 

Anfechtungsgegenstand bildeten (vgl. act. 11/1 und 11/3 je Ziff. I). Die strittige 

Zonenplanänderung war demnach zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des revidierten 

RPG mitsamt zugehöriger Verordnung am 1. Mai 2014 erstinstanzlich noch hängig. 

Demzufolge kam die Vorinstanz in Erwägung 2.4 des angefochtenen Entscheides (act. 

2, S. 9) zu Recht zum Schluss, dass die revidierten Bestimmungen des RPG in der 

Fassung vom 1. Mai 2014 vorliegend anwendbar sind. Wie die Beschwerdegegnerin in 

der Vernehmlassung vom 8. September 2015 (act. 15, S. 2 Ziff. 1.1) zutreffend ausführt 

und die Beschwerdeführerin im Grundsatz anerkennt (act. 5, S. 8 Ziff. IV/A/1d), wäre 

die strittige Auszonung dessen ungeachtet auch nach der bis am 30. April 2014 

geltenden Fassung des RPG, insbesondere gestützt auf das Konzentrationsprinzip und 

den Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens (vgl. hierzu Art. 1 Abs. 1 Satz 

1 und 2 RPG sowie BGer 1C_374/2011 vom 14. März 2012 E. 3 und VerwGE B 

2009/219 vom 24. August 2010 E. 4.3.1 je mit Hinweis auf BGE 136 II 204 E. 6.2.2, 

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www.gerichte.sg.ch) sowie auf das Gebot, Flussufer freizuhalten (vgl. Art. 3 Abs. 2 lit. c 

RPG und BGer 1C_157/2014 vom 4. November 2015 E. 3.4 und 3.6 mit Hinweisen, in: 

ZBl 117/2016 S. 444, S. 448 f.), materiell gleich zu entscheiden (vgl. E. 5 hiernach). Aus 

dem Konzentrationsprinzip und dem Grundsatz der haushälterischen Nutzung des 

Bodens liess sich auch nach altem Recht ableiten, dass Massnahmen gegen die 

Baulandhortung planerisch begründet sind. Durch die Baulandhortung verstärkt sich 

der Druck auf die umliegenden Gebiete und auf das Landwirtschaftsland. Dies trägt zur 

Zersiedlung bei, was den Zielsetzungen einer konzentrierten Siedlungsentwicklung und 

Verdichtung zuwiderläuft. Offen bleiben kann bei diesem Ergebnis, ob die rechtskräftig 

ausgeschiedene Bauzone in X. durch die vom 24. September bis 24. Oktober 2013 

öffentlich aufgelegten Teilzonenpläne, allenfalls unter Einbezug der sogenannten 

Entwicklungsgebiete, wie etwa demjenigen im Gebiet Q. 1. Etappe (vgl. den vom 

10. Juni bis 10. Juli 2014 öffentlich aufgelegten gleichnamigen Teilzonenplan, 

act. 11/3/6), insgesamt vergrössert wird (vgl. Planungsbericht vom 30. Juli 2013, S. 24 

Ziff. 4.6 und übersichtsplan Zonenplanänderung, Flächen- und Einwohnerbilanz, im 

Anhang, B 2015/70 act. 10/7/3) und die übergangsrechtliche Regelung zum 

Bauzonenmoratorium gemäss Art. 38a Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 52a RPV in 

der Fassung vom 1. Mai 2014 auf die strittige Auszonung anwendbar ist (vgl. hierzu 

BGer 1C_197/2015 vom 2. Februar 2016 E. 2.4 mit Hinweisen auf BGE 141 II 393 E. 3 

und BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.4). Im Übrigen bleiben die durch 

keinerlei Fakten erhärteten Vorwürfe der Beschwerdeführerin, wonach der Gemeinderat 

nach Erhalt der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. Februar 2014 

(act. 11/7/27) bewusst mit dem Entscheid über die Einsprache bis nach dem 

Inkrafttreten der neuen Bestimmungen am 1. Mai 2014 zugewartet und diese 

Bestimmungen nur selektiv angewendet habe (act. 5, S. 7 f. Ziff. IV/A/1c und e), ohne 

Einfluss auf das Ergebnis der vorliegenden übergangsrechtlichen Beurteilung. Eine 

Verletzung der allgemeinen Verfahrensgarantien von Art. 29 der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV), insbesondere des 

Beschleunigungsgebots resp. des Verbots der Rechtsverzögerung gemäss Art. 29 Abs. 

1 BV (vgl. hierzu auch Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der 

Menschenrechte und Grundfreiheiten, SR 0.101, EMRK, BGer 2C_647/2014 vom 

19. März 2015 E. 2.2 mit Hinweisen und Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP), durch die 

Beschwerdegegnerin wird von der Beschwerdeführerin nicht weiter dargetan und ist 

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auch nicht erkennbar, zumal die Beschwerdeführerin im erstinstanzlichen Verfahren 

nicht verlangte, ihre Einsprache vor Inkrafttreten des revidierten RPG am 1. Mai 2014 

zu beurteilen. Daran ändert nichts, falls die Beschwerdegegnerin die strittige 

Auszonung (vgl. zur Abgrenzung des Begriffs Auszonung von demjenigen der 

Nichteinzonung BGer 1C_581/2011; 1C_573/2011 vom 30. August 2013 E. 2.2 mit 

Hinweisen, in: ZBl 116/2015 S. 201 ff.) aufgrund der Koordinationspflicht nach Art. 25a 

RPG nicht zwingend mit den übrigen, gleichzeitig öffentlich aufgelegten 

Teilzonenplänen hätte koordinieren müssen.

4. Die Beschwerdeführerin hält sodann dafür (act. 5, S. 11 f. Ziff. IV/A/2c, act. 25 Ziff. 

1), die Beschwerdegegnerin habe die in Art. 2 Abs. 2 des Gesetzes über die 

Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz; sGS 731.1, BauG) 

vorgeschriebene Pflicht, sie zur Vernehmlassung einzuladen, klar verletzt. Der 

angefochtene Entscheid sei diesbezüglich ungenügend begründet.

4.1. Vorweg ist festzuhalten, dass sich aus dem verfassungsmässigen Gehörsanspruch 

(Art. 29 Abs. 2 BV) für die Rekursinstanz die Pflicht ergibt, ihren Entscheid zu 

begründen (siehe auch Art. 58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP). Dies 

bedeutet indes nicht, dass sie sich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem 

rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den 

Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (vgl. BGer 1C_218/2015 vom 2. Juni 2016 

E. 4.3 mit Hinweis auf BGE 136 I 229 E. 5.2).

Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 7. Juli 2015 (act. 10) zutreffend 

ausgeführt hat, hat die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren die Verletzung von Art. 

2 Abs. 2 BauG nicht gerügt, sondern diese Bestimmung in ihrer Stellungnahme vom 

29. Januar 2015 (act. 11/21, S. 3 Ziff. 3) im Zusammenhang mit der Behauptung, dass 

sie bezüglich ihrer Bodenpolitik gleich zu behandeln sei wie die Beschwerdegegnerin, 

lediglich beiläufig erwähnt. Folglich musste sich die Vorinstanz im angefochtenen 

Entscheid nicht ausdrücklich mit der Verletzung von Art. 2 Abs. 2 BauG 

auseinandersetzen. Ihr kann nicht vorgeworfen werden, sie sei ihrer 

Begründungspflicht nicht nachgekommen.

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4.2. Weiter unterscheidet das RPG verfahrensrechtlich zwischen der Information und 

Mitwirkung der Bevölkerung bei der Planung einerseits (Art. 4 Abs. 1 und 2 RPG) und 

den Mindestanforderungen an das rechtliche Gehör und den individuellen 

Rechtsschutz im Nutzungsplanungsverfahren andererseits (Art. 29 Abs. 2 BV in 

Verbindung mit Art. 33 RPG, vgl. BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 4 mit 

Hinweis auf BGE 135 II 286 E. 4 f.). Daneben schreibt Art. 2 Abs. 2 BauG vor, dass die 

übrigen betroffenen Körperschaften des öffentlichen Rechts gemäss Art. 43 Abs. 1 EG-

ZGB, welche keine raumwirksamen Aufgaben erfüllen (vgl. zum Koordinationsgebot 

zwischen den Trägern der Planungshoheit und der Planungspflicht Art. 2 Abs. 1 RPG 

und Art. 2 Abs. 1 lit. e und Abs. 2 f. RPV), bei der Ortsplanung zur Vernehmlassung 

einzuladen sind. Diese Bestimmung geht zurück auf den Antrag von Kantonsrat 

Rothenberger anlässlich der ersten Lesung des BauG am 15. November 1971 (vgl. 

Protokoll des Grossen Rates, Amtsdauer 1968/72, Nr. 11, S. 1488). Begründet wurde 

dieser Antrag damit, dass bei grossen Überbauungen oftmals der nötige Schulraum 

nicht gesichert sei und deshalb insbesondere die Schulbehörden rechtzeitig zu den 

Beratungen über Planungsfragen beigezogen werden sollten. Vergleichbar mit dem 

Mitwirkungsanspruch im Richtplanverfahren gemäss Art. 10 Abs. 2 RPG und Art. 43 

Abs. 2 BauG verlangt Art. 2 Abs. 2 BauG demnach, dass die betroffenen öffentlich-

rechtlichen Körperschaften bevorzugt behandelt werden. Die Stellungnahmen sind in 

einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie noch in die Entscheidungen einfliessen 

können. Zwar besteht kein Anspruch der betroffenen öffentlich-rechtlichen 

Körperschaft, dass ihre Vorschläge tatsächlich berücksichtigt werden. Die mit der 

Planung betraute kommunale Behörde hat sich jedoch mit ihren Vorschlägen 

auseinanderzusetzen und zu begründen, weshalb sie nicht berücksichtigt werden (vgl. 

hierzu BGE 136 I 265 E. 3.2, allerdings in Bezug auf Art. 10 Abs. 2 RPG).

4.3. Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche 

Körperschaft im Sinne von Art. 43 Abs. 1 Ziff. 2 EG-ZGB (vgl. E. 1 hiervor). Durch die 

Zuweisung des nordwestlichen Teils ihres Grundstücks Nr. 0 und ihrer Parzelle Nr. 01 

zur Grünzone Freihaltung wird sie fraglos im Sinne von Art. 2 Abs. 2 BauG betroffen. 

Entgegen der Darstellung der Beschwerdegegnerin in der Vernehmlassung vom 

8. September 2015 (act. 15, S. 2 Ziff. 2.2) ergeben sich aus den Akten indessen keine 

Anhaltspunkte dafür, dass sie von der Beschwerdegegnerin vorgängig zum Erlass der 

strittigen Teilzonenpläne II zur Vernehmlassung eingeladen worden wäre. Auch 

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verzichtete die Beschwerdegegnerin entgegen ihrer Ankündigung in der 

Vernehmlassung vom 8. September 2015 (act. 15, S. 3 Ziff. 2.3) darauf, nach Erhalt der 

Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 6. Oktober 2015 (act. 25) weitere 

Beweismittel nachzureichen. Überdies vermochten weder die öffentlichen 

Informationsveranstaltungen vor Erlass des kommunalen Richtplans im Jahr 2010 

(act. 26/11-13) noch die Veröffentlichungen im Internet und im kommunalen 

Publikationsorgan „S.“ die Einladung zur Vernehmlassung zu den Teilzonenplänen II zu 

ersetzen. Bei dieser Sachlage ist davon auszugehen, dass die Beschwerdegegnerin es 

unterliess, die Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 2 Abs. 2 BauG zur 

Vernehmlassung einzuladen. Insofern ist der Einwand der Beschwerdeführerin 

berechtigt.

Soweit die Beschwerdeführerin in der Verletzung von Art. 2 Abs. 2 BauG eine 

Missachtung des rechtlichen Gehörs im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV in Verbindung mit 

Art. 33 RPG erblickt (act. 5, S. 11 f.), ist festzuhalten, dass eine solche 

Gehörsverletzung bereits im erstinstanzlichen Einspracheverfahren, in welchem sich 

die Beschwerdeführerin zu sämtlichen Tat- und Rechtsfragen äussern konnte, geheilt 

wurde (vgl. hierzu BGer 1C_495/2015 vom 1. Februar 2016 E. 4.1 sowie VerwGE B 

2013/251 vom 24. März 2015 E. 3.3 und VerwGE B 2013/37 vom 11. März 2014 E. 2.1 

ff. je mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Soweit damit eine Verletzung der 

Mitwirkungsrechte der Beschwerdeführerin einhergeht, kann überdies die Konstruktion 

der Heilung der Verletzung des rechtlichen Gehörs im konkreten Fall ausnahmsweise 

analog auf eine Verletzung von Art. 4 RPG übertragen werden, da die 

Beschwerdeführerin, wie bereits unter E. 1 hiervor ausgeführt, rechtsmittelbefugt ist 

(vgl. R. Muggli, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar zum 

Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2010, Art. 4 N 29, kritisch zur 

nachträglichen Heilung der Verletzung von Art. 4 RPG T. Nüssle, Demokratie in der 

Nutzungsplanung und Grenzen für informale Absprachen, Zürich 2005, S. 146 ff.). Von 

einer Aufhebung des angefochtenen Entscheides und der Rückweisung an die 

Beschwerdegegnerin wegen der Verletzung von Art. 2 Abs. 2 BauG ist daher 

abzusehen. Offen gelassen werden kann bei diesem Ergebnis, ob die 

Beschwerdeführerin verpflichtet gewesen wäre, die Verletzung von Art. 2 Abs. 2 BauG 

bereits im Rekursverfahren zu rügen (vgl. VerwGE B 2015/20 vom 23. August 2016 E. 

1.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).

http://www.gerichte.sg.ch

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5. Im Rahmen der in der Beschwerdeergänzung vorgetragenen Kritik ist weiter zu 

untersuchen, ob die Vorinstanz öffentliche Interessen, die für die Interessenabwägung 

keine oder zumindest keine eigenständige Bedeutung hatten, berücksichtigt sowie die 

einzelnen Interessen im Rahmen der Interessenabwägung willkürlich gewichtet hat. 

Auch fragt sich, ob sie die Verhältnismässigkeit der strittigen Zonenplanänderung nicht 

geprüft und den Sachverhalt unvollständig oder unrichtig festgestellt hat (act. 5, S. 3 f. 

Ziff. II/5 und S. 12 ff. Ziff. IV/A/3 ff.).

Die Beschwerdeführerin bestreitet zu Recht nicht (act. 5, S. 13 Ziff. IV/A/3b), dass eine 

Überprüfung und allfällige Anpassung des Zonenplans der Beschwerdegegnerin aus 

dem Jahr 1992 im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG und Art. 32 Abs. 1 BauG grundsätzlich 

angezeigt war (vgl. BGE 140 II 25 E. 3.1 f. und VerwGE B 2014/107 vom 25. Mai 2016 

E. 8.1 je mit Hinweisen, insbesondere auf VerwGE B 2009/111 vom 24. August 2010 E. 

7, in: GVP 2010 Nr. 40, a.a.O., sowie act. 5, S. 13 Ziff. IV/A/3b, und E. 6.1 des 

angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 14). Hinsichtlich des nordwestlichen Teils der 

Parzelle Nr. 0 anerkennt sie ausdrücklich, dass für die bisherige Gewerbe-Industrie-

Zone auf absehbare Zeit kein Bedarf mehr besteht und die Anpassung des Zonenplans 

damit auch notwendig war (act. 5, S. 20 Ziff. IV/B/1a und b). Bezüglich der Parzelle Nr. 

01 ist der Planungshorizont für Bauzonen von 15 Jahren gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG 

überdies klar erreicht. Nach Ablauf dieses Planungshorizontes sind Zonenpläne 

grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen (vgl. BGer 

1C_305/2015 vom 14. Dezember 2015 E. 3.1 mit Hinweisen). In Bezug auf die Parzelle 

Nr. 01 bleibt daher mit Blick auf die Planbeständigkeit nurmehr zu prüfen, ob das durch 

die wesentliche Änderung der Verhältnisse begründete öffentliche Interesse an einer 

Änderung des Plans die gegenläufigen Erhaltungsinteressen überwiegt. Die dafür 

notwendige Interessenabwägung geht gleichsam in der nachfolgenden zur 

Eigentumsgarantie auf.

Durch die strittigen Planungsmassnahmen der Beschwerdegegnerin wird in die 

Eigentumsfreiheit der Beschwerdeführerin (Art. 26 Abs. 1 BV) eingegriffen. Die strittige 

Zonenplanänderung, welche auf Art. 2 Abs. 1, Art. 14 und Art. 18 RPG sowie Art. 2 

Abs. 1, Art. 7, Art. 9, Art. 10 lit. g und Art. 17 BauG beruht (vgl. Art. 36 Abs. 1 BV), ist 

nur zulässig, wenn sie durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt ist und sich als 

verhältnismässig erweist (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Dabei sind die in Betracht fallenden 

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öffentlichen und privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die anzustrebende 

räumliche Entwicklung und im Lichte der Ziele und Grundsätze der Raumplanung 

gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und 3 RPG; Art. 2 und 3 RPV). Ob die Interessen 

vollständig erfasst worden sind, ist eine Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der 

potenziell widerstreitenden Interessen ist dagegen weitgehend Ermessensfrage (vgl. 

BGer 1C_398/2015 vom 9. August 2016 E. 4.2 mit Hinweisen).

Im Gegensatz zur Rekursinstanz, welche die Nutzungspläne auf ihre Recht- und 

Zweckmässigkeit überprüft (vgl. Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG in Verbindung mit Art. 46 Abs. 

1 VRP), ist die Kognition des Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung der 

Nutzungsplanung beschränkt. Dieses ist lediglich zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 

Abs. 1 und 2 VRP). Es hat sich darauf zu beschränken, über die Einhaltung des 

Ermessensspielraums zu wachen, und schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr 

zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht hat (vgl. VerwGE B 2011/182 

vom 3. Juli 2012 E. 4.1 mit Hinweisen, VerwGE B 2012/3 vom 8. November 2013 E. 3 

mit Hinweis auf GVP 2010 Nr. 36 E. 4.2.3 sowie VerwGE B 2014/90 vom 22. Januar 

2016 E. 4.1, www.gerichte.sg.ch, kritisch zur eingeschränkten Überprüfbarkeit von 

Planungsentscheiden T. Nüssle, a.a.O., S. 94 ff.).

5.1. Vorab vertritt die Beschwerdeführerin die Auffassung (act. 5, S. 13 Ziff. IV/A/3b, S. 

23 Ziff. IV/B/1d), dem kommunalen Richtplan komme gegenüber den Planungszielen 

und –grundsätzen gemäss Art. 1 und 3 RPG keine eigenständige Bedeutung zu, 

weshalb sich die Vorinstanz bei der Überprüfung der Interessenabwägung der 

Beschwerdegegnerin nicht auf den kommunalen Richtplan hätte abstützen dürfen. 

Dabei verkennt sie, dass eine den Zielen und Grundsätzen von Art. 1 und 3 RPG 

verpflichtete, für die Privaten verbindliche Nutzungsplanung nach Massgabe des 

kantonalen Richtplans (Art. 6 ff. und Art. 26 Abs. 2 RPG sowie Art. 4 ff. RPV) sowie 

regionaler (Art. 38 ff. BauG) oder kommunaler (Art. 5 Abs. 1 bis 3 BauG) Richtpläne zu 

erfolgen hat (vgl. BGer 1A.154/2002 vom 22. Januar 2003 E. 4.1, in: ZBl 105/2004 S. 

107). Aus den Richtplänen ergeben sich verbindliche (Art. 9 Abs. 1 RPG und Art. 5 Abs. 

4 BauG) oder zumindest wegleitende (Art. 5 Abs. 3 und Art. 40 Abs. 1 BauG) Leitlinien 

für die Wahrnehmung der gesetzlich verfassten Ermessens- und 

Beurteilungsspielräume (vgl. P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes 

Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 135). Die Vorinstanz hat die strittigen 

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Planungsmassnahmen der Beschwerdegegnerin demnach zu Recht auch nach 

Massgabe des kommunalen Richtplans beurteilt.

5.2. Hinsichtlich der Frage, ob den Planungsmassnahmen der Beschwerdegegnerin 

hinreichende öffentliche Interessen zugrunde liegen, bestreitet die Beschwerdeführerin 

zunächst die Ausführungen der Vorinstanz in den Erwägungen 6.2.2, 6.7 und 7.3-7.6 

des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 15, 17 f. und 20-22) , wonach an der 

Freihaltung des Nordwestteils des Grundstücks Nr. 0 sowie der Parzelle Nr. 01, welche 

der naturnahen Landschaft entlang der X. zuzuordnen seien, ein gewichtiges 

öffentliches Interesse bestehe, da diese den Planungsgrundsätzen, dass Siedlungen in 

ihrer Ausdehnung zu begrenzen seien (Art. 3 Abs. 3 RPG) und die Landschaft zu 

schonen sei (Art. 3 Abs. 2 RPG), entspreche (act. 5, S. 13 Ziff. IV/A/3b, S. 22 f. Ziff. IV/

B/1c und d, S. 25 f. Ziff. IV/B/2a-c, act. 25, S. 3 Ziff. 2).

Laut Art. 17 Abs. 1 BauG umfassen Grünzonen Gebiete, die nicht überbaut werden 

dürfen. Sie dienen der Freihaltung von Flächen vor überbauung, insbesondere zwecks 

Gliederung des Siedlungsgebietes (lit. a), der Erhaltung und Schaffung von Sport-, 

Park- und Erholungsanlagen (lit. b), der Erhaltung von Schutzgegenständen nach Art. 

98 BauG (lit. c) und der Sicherung von Grundwasserschutzzonen oder 

Grundwasserschutzarealen (lit. d). Im Zonenplan wird der Zweck der jeweiligen 

Grünzone bezeichnet. Grünzonen sind keine Bauzonen gemäss Art. 15 RPG, sondern 

Spezialzonen im Sinne von Art. 18 Abs. 1 RPG (vgl. VerwGE B 2013/213 vom 

19. Februar 2015 E. 4.2, www.gerichte.sg.ch). Die Planungsgrundsätze gemäss Art. 3 

Abs. 2 lit. c und d und Abs. 3 lit. e RPG sprechen dafür, am Siedlungsrand entlang der 

X. gestützt auf Art. 17 Abs. 1 lit. a BauG naturnahe Landschaften freizuhalten. Dadurch 

werden sowohl im Gebiet D. (Parzellen Nrn. 0, 013 und 015) als auch im Gebiet E.-

strasse (Parzellen Nrn. 02, 01, 03, 04, 05, 0006 und 0007) gemäss den Vorgaben des 

kommunalen Richtplans (Koordinationsblatt L 1.1, www. … .ch) vernetzte Grünflächen 

geschaffen. Damit ist ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Freihaltung der 

Landschaft entlang der X. auf den Parzellen Nrn. 0 und 01 ausgewiesen, zumal der 

Nordwestteil der Parzelle Nr. 0 steil zur X. hin abfällt und diese Parzelle an der 

Nordwestecke im Uferbereich der X. liegt (vgl. Augenscheinprotokoll vom 9. Januar 

2015, act. 11/15, S. 7-10, sowie Vernehmlassung des AREG vom 28. November 2014, 

act. 11/11, S. 4 Ziff. 2.2.3a, www.geoportal.ch). Daran vermag der Umstand, dass die 

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geplante Grünzone gemäss der Darstellung der Beschwerdeführerin auf Parzelle Nr. 01 

ins Siedlungsgebiet hineinragt, nichts zu ändern. Selbst wenn es sich dabei um völlig 

ebenes Wiesland ohne für einen gewässernahen Bereich spezifische Vegetation 

handelt, kann nicht gesagt werden, das Grundstück Nr. 01 sei ohne jede Bedeutung für 

die Sicherung und Vernetzung des Grün- und Freiraumes entlang der X. Richtung 

Norden. Das offene Wiesland auf Parzelle Nr. 01 erstreckt sich als Landschaftskammer 

auch auf das bereits der Grünzone Freihaltung zugewiesene Grundstück Nr. 02, 

welches an die X. (Parzelle Nr. 08) angrenzt. Das Ufergehölz entlang der X. ist von 

Parzelle Nr. 01 aus frei einsehbar (vgl. Augenscheinprotokoll vom 9. Januar 2015, 

act. 11/15, S. 2-6, Vernehmlassung des AREG vom 28. November 2014, act. 11/11, S. 

4 Ziff. 2.2.3b, www.geoportal.ch). Vor diesem Hintergrund durfte die Vorinstanz davon 

ausgehen, dass die Parzelle Nr. 01 zusammen mit dem Grundstück Nr. 02, wie der 

Nordwestteil der Parzelle Nr. 0, durch die naturnahe Landschaft, welche den Flusslauf 

der X. säumt, geprägt ist. Der Vorinstanz kann in diesem Zusammenhang weder Willkür 

(Art. 9 BV, vgl. VerwGE B 2009/221 vom 24. August 2010 E. 5.2 mit Hinweis, 

www.gerichte.sg.ch) noch eine unvollständige oder unrichtige Sachverhaltsfeststellung 

vorgeworfen werden (vgl. hierzu VerwGE B 2014/107 vom 25. Mai 2016 E. 9.2 mit 

Hinweis, a.a.O.). Schliesslich behauptete sie nicht, dass die Beschwerdegegnerin die 

strittige Zuweisung zur Grünzone Freihaltung damit begründete, dass sich der 

nordwestliche Teil der Parzelle Nr. 0 und das Grundstück Nr. 01 gemäss dem 

kantonalen Richtplan im Lebensraum Gewässer/Auen oder in einem Gefahrengebiet 

entlang von Flussläufen befänden (vgl. Koordinationsblätter Vorranggebiete Natur und 

Landschaft V 31 und Naturgefahren V 41, www.geoportal.ch, www.sg.ch), wenngleich 

im Koordinationsblatt S 3.5.4 des kommunalen Richtplans (www. … .ch) 

missverständlicherweise von potentiellen Naturgefahren die Rede ist. 

Dementsprechend sollen die fraglichen Flächen weder der Grünzone 

Schutzgegenstände GS zugewiesen werden (vgl. Art. 17 Abs. 1 lit. c, Art. 98 Abs. 1 lit. 

a, b und d sowie Art. 99 Abs. 2 BauG und Art. 17 lit. a, b und d RPG) noch wird damit 

die Festlegung des Gewässerraums bezweckt (vgl. Art. 90 Abs. 1 des Planungs- und 

Baugesetzes vom 27. April 2016, ABl 2016, 1481 ff., welches auf den 1. Oktober 2017 

in Kraft gesetzt werden soll, ABl 2016, 2824, sowie Art. 36a des Bundesgesetzes über 

den Schutz der Gewässer, Gewässerschutzgesetz; SR 814.20, GSchG, und Art. 41a 

der Gewässerschutzverordnung, SR 814.201, GSchV). Vielmehr stellte sie sich auf den 

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Standpunkt, dass die fraglichen Flächen gemäss der Begründung der 

Beschwerdegegnerin als Planungsbehörde von der Lage und Topographie her 

Bestandteil des Uferraums der X. als orts- resp. landschaftsbildprägendes Element 

bildeten. Soweit die Beschwerdeführerin dagegen unter Berufung auf den 

Leitentscheid BGE 140 II 428 E. 2.1 ins Feld führt, die Freihaltung eines breiteren 

Raums als des vorgeschriebenen Gewässerraums, welche der Vernetzung von 

Lebensräumen diene, bedürfe entlang eines Gewässers besonderer Gründe wie etwa 

überwiegender Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes, stösst ihre 

Argumentation ins Leere. In dem von der Beschwerdeführerin angerufenen Urteil 

werden zum besseren Verständnis des Begriffs „dicht überbautes Gebiet“ gemäss Art. 

41c Abs. 1 Satz 1 lit. a GSchV die gewässerschutzrechtlichen Funktionen des 

Gewässerraums umschrieben. Auf die Ausscheidung von Grün- oder Freihaltezonen als 

Spezialzonen im Sinne von Art. 18 Abs. 1 RPG und das Verhältnis dieser 

Nutzungspläne zum Gewässerraum wird darin jedoch nicht eingegangen. Des Weiteren 

dient die Grünzone Freihaltung im Gegensatz zur Grünzone Sport-, Park- und 

Erholungsanlagen GE (Art. 17 Abs. 1 lit. b BauG) nicht direkt Erholungszwecken. 

Insofern ist – entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin – nicht weiter beachtlich, 

ob die fraglichen Flächen heute als Erholungsraum genutzt und nach der Auszonung 

dafür zur Verfügung stehen werden. Ferner hat der Grundsatz rechtsgleicher 

Behandlung im Planungsrecht nur eine abgeschwächte Bedeutung und Parzellen 

ähnlicher Lage und Art können unter Vorbehalt des Willkürverbots verschieden 

behandelt werden (vgl. BGer 1C_398/2015 vom 9. August 2016 E. 2.2 mit Hinweisen). 

Insoweit kommt dem von der Beschwerdeführerin angestellten Vergleich der Situation 

auf Grundstück Nr. 01 mit derjenigen auf den Parzellen Nrn. 03 und 0009 und dem 

Umstand, dass die Wohnhäuser auf den Parzellen Nrn. 010, 011 und 0012 einen 

geringeren Abstand gegenüber der X. aufweisen als das Grundstück Nr. 0, keine 

massgebliche Bedeutung zu. Dies umso mehr, als nördlich des Grundstücks Nr. 0 

entlang der X. trotz anderslautender Darstellung der Beschwerdeführerin keine 

Grünzone ausgeschieden ist. Die fraglichen Flächen sind Wald (www.geoportal.ch). 

Sodann wurde der überbauungsplan Y. auf Parzelle Nr. 01 ersatzlos aufgehoben. 

Damit lassen sich daraus keine Rückschlüsse auf die Umgrenzung des 

Siedlungsgebietes mehr ziehen. Zudem liegt die Parzelle Nr. 01 nicht im östlichen Teil 

des Y.s, welcher nach dem kommunalen Richtplan in naher Zukunft verdichtet 

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überbaut werden soll (vgl. Koordinationsblatt S 3.3.1, www. … .ch). Insgesamt 

erscheint es unter diesen Umständen nicht als rechtsfehlerhaft, dass die Vorinstanz in 

der Freihaltung der naturnahen Landschaft entlang der X. auf dem Nordwestteil des 

Grundstücks Nr. 0 sowie der Parzelle Nr. 01 ein gewichtiges öffentliches Interesse 

erblickte.

5.3. Weiter wehrt sich die Beschwerdeführerin gegen die Ausführungen der Vorinstanz 

in den Erwägungen 6.2.2-6.5 und 7.2 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 15-17 

und 19), wonach die Bestrebungen der Beschwerdegegnerin, seit fünfzig Jahren 

gehortetes Bauland auf den am Siedlungsrand gelegenen Parzellen Nr. 0 und 01 einer 

Nichtbauzone zuzuführen, im Einklang mit den Planungszielen der haushälterischen 

Bodennutzung (Art. 75 Abs. 1 BV und Art. 1 Abs. 1 RPG), der Lenkung der 

Siedlungsentwicklung nach innen (Art. 1 Abs. 2 lit. a  RPG) und der Schaffung 

kompakter Siedlungen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG) stünden und auch deswegen ein 

wesentliches öffentliches Interesse an der strittigen Zonenplanänderung gegeben sei 

(act. 5, S. 15-18 Ziff. IV/A/4, S. 19-21, Ziff. IV/B/1a f., S. 25 Ziff. IV/B/2a).

Wie sich aus den von der Vorinstanz in Erwägung 6.2 des angefochtenen Entscheides 

aufgeführten Planungszielen sowie aus dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 3 

lit. a  RPG, wonach unter anderem Massnahmen zur besseren Nutzung der 

brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen getroffen werden 

sollen, ergibt, ist es von hohem raumplanerischen Interesse, dass Grundstücke nicht 

über lange Zeit der Nachfrage und damit einem vorgesehenen Nutzungszweck 

entzogen bleiben. Bauland soll nicht über Jahre gehortet, sondern sinnvoll genutzt 

werden. An Massnahmen, um der unerwünschten Baulandhortung entgegenzuwirken, 

besteht somit ein gewichtiges öffentliches Interesse. Dies äussert sich auch darin, dass 

die Kantone in Art. 15 Abs. 4 lit. d in Verbindung mit Art. 15a RPG angehalten werden, 

die nötigen Vorkehren zur Verflüssigung des Baulands zu treffen, wollen sie dereinst in 

der Lage sein, Bauland neu einzuzonen (vgl. Botschaft, S. 1075 und J. Dubey, La 

garantie de la disponibilité du terrain à batir, in: Zufferey/Waldmann [Hrsg.], Revision 

Raumplanungsgesetz 2014, Zürich 2015, S. 175 ff., S. 192 ff., und C. Häuptli, 

Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 15 N 18 f.). Diesem 

Gesetzgebungsauftrag wird der Kanton St. Gallen in Art. 8 bis 10 und Art. 65 des 

Planungs- und Baugesetzes vom 27. April 2016 (ABl 2016, 1481 ff.) nachkommen (vgl. 

bis

bis

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zur Inkraftsetzung E. 5.2 hiervor). Dessen ungeachtet besteht nach den zutreffenden 

Ausführungen der Vorinstanz in Erwägung 3.3 des angefochtenen Entscheides (act. 2, 

S. 10) weiterhin die Möglichkeit, der Baulandhortung letztlich mittels Auszonung nicht 

genutzter Liegenschaften Einhalt zu gebieten.

Wie die Beschwerdeführerin selbst anerkennt, sind der nordwestliche Teil des 

Grundstücks Nr. 0 sowie die Parzelle Nr. 01, welche beide am Siedlungsrand liegen, 

unüberbaut geblieben, obwohl sie seit 1965 resp. RPG-konform seit 1980 (vgl. 

Planungsbericht vom 30. Juli 2013, S. 5 Ziff. 1.2, B 2015/70 act. 10/7/3) als Bauland 

eingezont waren. Konkrete Schritte der Beschwerdeführerin, welche auf eine baldige 

Überbauung dieser Grundstücke schliessen lassen würden, sind weder erkennbar noch 

von ihr dargetan. Überdies ist nicht ersichtlich und wird von ihr auch nicht geltend 

gemacht, dass die Überbauung der Parzellen Nrn. 0 und 01 den Erlass eines 

Sondernutzungsplans (vgl. Art. 22 ff. BauG) oder die Durchführung von 

Parzellarordnungsmassnahmen wie einer Landumlegung oder von Grenzbereinigungen 

(vgl. Art. 20 RPG in Verbindung mit Art. 7 ff. des Wohnbau- und 

Eigentumsförderungsgesetzes, SR 843, WEG, sowie Art. 109 ff. BauG) voraussetzen 

würde. Damit ist die Vorinstanz in Erwägung 4.4 des angefochtenen Entscheides (act. 

2, S. 11 f.) zu Recht davon ausgegangen, dass es hinsichtlich dieser Grundstücke seit 

über 30 Jahren und damit weit über den Planungshorizont von 15 Jahren hinaus (vgl. 

Art. 15 Abs. 1 RPG) an einer überbauungsabsicht der Beschwerdeführerin mangelt. 

Demzufolge ist das öffentliche Interesse an der Zuweisung des Nordwestteils der 

Parzelle Nr. 0 sowie des Grundstücks Nr. 01 zur Grünzone Freihaltung als Massnahme 

gegen die Baulandhortung ausgewiesen. Was die Beschwerdeführerin dagegen 

vorbringt, vermag nicht zu überzeugen: Zunächst lässt sich aus der 

Berichterstattungspflicht nach Art. 47 Abs. 1 RPV (vgl. hierzu VerwGE B 2014/107 vom 

25. Mai 2016 E. 9.1 und VerwGE B 2015/31 vom 25. Mai 2016 E. 5.1 je mit Hinweisen, 

www.gerichte.sg.ch) nicht ableiten, dass sich die Beschwerdegegnerin im Rahmen der 

Interessenabwägung in den Einspracheentscheiden vom 13. Mai 2014 (act. 11/7/25a 

und 26) in Ergänzung zum Planungsbericht vom 30. Juli 2013 (B 2015/70 act. 10/7/3) 

nicht zusätzlich auf Massnahmen gegen die Baulandhortung berufen durfte, zumal der 

Genehmigungsbehörde dieses zusätzliche Argument – im Sinne einer Ergänzung des 

Planungsberichts – zur Kenntnis gebracht wurde (vgl. Ziff. 2.2.2 der Vernehmlassung 

des AREG vom 28. November 2014, act. 11/11, S. 3). Sodann vermag die 

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Beschwerdeführerin aus dem Umstand, dass eine Ortsgemeinde auf Dauer angelegt 

ist, nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Soweit sie den Nordwestteil der Parzelle Nr. 0 

und die Parzelle Nr. 01 für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben hätte nutzen 

wollen, wäre es ihr freigestanden, sich um eine Zuweisung dieser Flächen zur Zone für 

öffentliche Bauten und Anlagen zu bemühen, wie dies auch im Südwestteil der Parzelle 

Nr. 0 erfolgt ist (www.geoportal.ch). Eine Zuweisung zur Zone für öffentliche Bauten 

und Anlagen setzt nicht voraus, dass das betroffene Grundstück im Eigentum der 

jeweiligen politischen Gemeinde steht (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und 

Planungsrecht, Bern 2003, N 387). Insofern ist die Beschwerdeführerin der 

Beschwerdegegnerin durchaus gleichgestellt. Daneben räumt die Beschwerdeführerin 

selbst ein (act. 5, S. 17 f. Ziff. IV/A/4d), sie müsse – wie ein Privater – in der Lage sein, 

durch einen Grundstücksverkauf kurzfristig die verfügbaren Mittel für die bauliche 

Nutzung eines eigenen Grundstücks zu beschaffen. Im Weiteren anerkennt sie, dass 

auf absehbare Zeit kein Bedarf mehr für die bisherige Gewerbe-Industrie-Zone auf dem 

nordwestlichen Teil der Parzelle Nr. 0 besteht (act. 5, S. 20 Ziff.IV/B/1a und b). Damit 

tut nichts zur Sache, ob die Reserven in der Industrie- und Gewerbe-Industriezone, 

über welche die Beschwerdegegnerin trotz der strittigen Auszonung weiterhin verfügen 

wird, nicht überdimensioniert sind. Soweit die Beschwerdeführerin ferner die 

Baulandhortung auf Parzelle Nr. 01 mit der Altlastenproblematik zu rechtfertigen 

versucht, sind ihre Vorbringen unbegründet. Hätte ein überbauungswillen vorgelegen, 

hätte sie das Grundstück Nr. 01, etwa anlässlich der Überbauung des nördlich der E.-

strasse und westlich der J.-strasse gelegenen Gebiets ab dem Jahr 1998, trotz Eintrag 

im Verdachtsflächenkataster resp. ab August 2007 im Kataster der belasteten 

Standorte in der Massnahmenklasse A unter Beachtung der erforderlichen 

altlastenrechtlichen Vorkehrungen überbauen können. Insgesamt ist es nicht zu 

beanstanden, dass die Vorinstanz darin ein wesentliches öffentliches Interesse 

erkannte, mittels der strittigen Zonenplanänderung der Baulandhortung auf den am 

Siedlungsrand gelegenen Parzellen Nrn. 0 und 01 entgegenzuwirken.

5.4. Unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit ist weiter umstritten, ob die 

Planungsmassnahmen der Beschwerdegegnerin geeignet und erforderlich sind, um die 

in Frage stehenden Interessen zu verwirklichen. Entgegen der Auffassung der 

Beschwerdeführerin (act. 5, S. 14 f. Ziff. IV/A/d) steht ausser Frage, dass die Vorinstanz 

die Verhältnismässigkeit der strittigen Zonenplanänderung untersuchte. Dabei kam sie 

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unter anderem in Erwägung 6.7 des angefochtenen Entscheides (act. 2, S. 17 f.) mit 

Recht zum Schluss, dass die Zuweisung des Nordwestteils der Parzelle Nr. 0 zur 

Wohn-Gewerbe-Zone WG4 anstelle der Grünzone Freihaltung nicht geeignet ist, die 

naturnahe Landschaft entlang der X. freizuhalten. Hinzu kommt, dass eine Zuweisung 

dieser Fläche in die WG4 oder eine andere Bauzone auch in Widerspruch zum 

gewichtigen öffentlichen Interesse stehen würde, der Baulandhortung 

entgegenzuwirken (vgl. E. 5.3 hiervor). Diesbezüglich verkennt die Beschwerdeführerin 

(act. 5, S. 16 f. Ziff. IV/A/4c), dass die Zuweisung zur Grünzone Freihaltung nicht direkt 

zur Erhöhung der Verfügbarkeit von Bauland führen muss, selbst wenn dadurch die 

Einzonung von Bauland im Gebiet Q. 1. Etappe ermöglicht werden soll (vgl. 

Genehmigungsverfügung vom 14. September 2015, act. 19), sondern dadurch, 

unabhängig von einer allfälligen nachfolgenden Einzonung, in erster Linie die 

Baulandhortung bekämpft werden soll. Sodann wäre die Verfügbarkeit des Baulandes 

in der WG4 im Nordwestteil der Parzelle Nr. 0 – im Gegensatz zu den Gebieten Q. 1. 

Etappe und M. (vgl. Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin vom 8. September 

2015, act. 15 Ziff. 5.3 f.) – selbst bei einem Einbezug in den überbauungsplan Zentrum/

F. rechtlich nicht sichergestellt. Anhaltspunkte dafür, dass sich die Beschwerdeführerin 

verpflichtet hätte, diesen Grundstücksteil innert einer bestimmten Frist zu überbauen, 

sind keine ersichtlich. Daran ändert nichts, dass gemäss der Darstellung der 

Beschwerdeführerin darauf eine in der Höhe abgestufte Wohnbaute, intern via das 

Baufeld A1 erschlossen, erstellt werden und ein Bedarf an der Ausscheidung von 

zusätzlichen Bauland in der WG4 ausgewiesen sein könnte (act. 5, S. 21 f. Ziff. IV/B/

1b). Die Zuweisung des Nordwestteils der Parzelle Nr. 0 zur WG4 oder einer anderen 

Bauzone fällt daher als mildere Massnahme im Vergleich zur geplanten Auszonung 

ausser Betracht. Im Weiteren kann der strittigen Zonenplanänderung die 

Erforderlichkeit nicht mit der Begründung abgesprochen werden, dass auf Flächen, die 

innerhalb des gesetzlichen Waldabstandes oder des Gewässerraumes lägen, ohnehin 

keine Bauten und Anlagen erstellt werden dürften (act. 5, S. 15 Ziff. IV/A/3d). Es 

versteht sich von selbst, dass die Festsetzung von Zonengrenzen, vorbehältlich der 

Festlegung des Gewässerraums in der kommunalen Nutzungsplanung nach Art. 90 

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 27. April 2016, nicht zwingend nach 

Massgabe der bundes- oder kantonalrechtlich vorgeschriebenen Abstandsbereiche zu 

erfolgen hat. Vielmehr folgen die Abstandsflächen in der Regel der Zonenzuweisung 

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des jeweiligen Grundstücks resp. Grundstücksteils. Wäre die Festsetzung von 

Nichtbauzonen im Abstandsbereich nicht erforderlich, müssten neben der Zuweisung 

eines Grundstücks zu einer Nichtbauzone im abschliessenden Katalog von 

Art. 10 BauG nicht enthaltene spezielle „Abstandszonen“ geschaffen werden, da 

solche Abstandsbereiche mangels überbaubarkeit (Art. 15 Abs. 4 lit. a RPG) 

selbstredend auch nicht einer Bauzone zugeordnet werden könnten. Umgekehrt würde 

dadurch die Baudichte im Baugebiet eingeschränkt, da die jeweiligen Abstandsflächen 

ausgezont und bei der Berechnung der anrechenbaren Parzellenfläche nicht 

berücksichtigt werden dürften. Darüber hinaus hat sich die Festlegung von Abständen 

auf kommunaler Ebene nach dem Zonenplan zu richten und nicht umgekehrt (vgl. Art. 

56 Abs. 2, Art. 58 Abs. 3 und Art. 59 Abs. 5 BauG). Demzufolge ist es erforderlich, die 

Abstandsflächen auf dem Nordwestteil der Parzelle Nr. 0 und dem Grundstück Nr. 01 

in die vorliegend strittige Zonenplanänderung miteinzubeziehen.

5.5. Als weiteren Aspekt der Verhältnismässigkeitsprüfung ist die Zweck-Mittel-Relation 

umstritten, d.h. ob die Planungsmassnahmen der Beschwerdegegnerin in einem 

vernünftigen Verhältnis zu den angestrebten Zielen und den Eingriffen für die 

Beschwerdeführerin stehen. Die geplante Auszonung in die Grünzone Freihaltung führt 

zu einem weitgehenden Bauverbot auf den davon betroffenen Grundstücksflächen der 

Beschwerdeführerin (vgl. hierzu BGE 119 Ia 411 E. 2b). Diese erleidet dadurch nach 

eigenen Angaben eine finanzielle Einbusse von rund CHF 500‘000 (Nordwestteil der 

Parzelle Nr. 0 im Halte von 2722 m ) resp. von ca. CHF 700‘000 (Parzelle Nr. 01 im 

Halte von 2120 m ). Die Vorinstanz bezifferte diese finanziellen Nachteile in den 

Erwägungen 6.8 und 7.1 des angefochtenen Entscheides (act. 2, S. 18 f. und 22) mit 

Verweis auf das Enteignungsverfahren (vgl. Art. 26 Abs. 2 BV in Verbindung mit Art. 5 

Abs. 2 RPG) nicht genau. Es kann aber – entgegen der Meinung der 

Beschwerdeführerin (act. 5, S. 13 f. Ziff. IV/A/3c, S. 23 f. Ziff. IV/B/1e, S. 26 f. Ziff. IV/B/

2d) – nicht gesagt werden, sie hätte die der Beschwerdeführerin entstehenden 

finanziellen Nachteile bei der Interessenabwägung ausser Acht gelassen. Die 

Beeinträchtigung, welche die Beschwerdeführerin als Grundeigentümerin durch die 

strittige Auszonung erfährt, kann zwar keinesfalls mehr als gering qualifiziert werden. 

Mit den Hinweisen auf ihre finanziellen Einbussen allein vermag sie jedoch die 

gewichtigen Anliegen der Raumplanung, die naturnahe Landschaft entlang der X. 

freizuhalten und die Baulandhortung zu bekämpfen (vgl. E. 5.2 f. hiervor), nicht 

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aufzuwiegen. Daran ändert der Umstand nichts, dass ihr Grundstück Nr. 013 bereits 

mit einer Grünzone Freihaltung belastet ist (act. 5, S. 24 Ziff. IV/B/1e). Vielmehr ist dies 

Ausfluss davon, dass es sich beim Gebiet D. trotz des Industriegeleises mit 

Verladestation und Transportband auf Parzelle Nr. 014 um eine naturnahe Landschaft 

entlang der X. handelt. Im Übrigen verbleibt die Restfläche der Parzelle Nr. 0 in der 

Bauzone. Gesamthaft betrachtet ist unter diesen Umständen keine unzumutbare 

Einschränkung des Eigentums der Beschwerdeführerin zu erkennen. Die strittige 

Zonenplanänderung erweist sich als verhältnismässig. Überdies liegt keine 

rechtsfehlerhafte Ermessensausübung durch die Vorinstanz vor. Im Rahmen ihrer 

Interessenabwägung hat sie die massgeblichen Interessen vollständig erfasst. Die 

relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen liegt innerhalb ihres 

weitgehenden Ermessensspielraums. Der angefochtene Entscheid verletzt weder den 

Grundsatz der Planbeständigkeit nach Art. 21 Abs. 2 RPG und Art. 32 Abs. 1 BauG 

noch die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV. Die Beschwerde ist abzuweisen, 

soweit darauf einzutreten ist.

6. (…).

(…).

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

 

2. Die amtlichen Kosten von CHF 3500 bezahlt die Beschwerdeführerin unter 

Verrechnung mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe.

 

3. Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

 

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Der Präsident                Der Gerichtsschreiber

Eugster                          Bischofberger

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 26.10.2016
	Planungsrecht, Zuweisung zur Grünzone Freihaltung, Art. 29 Abs. 2 und Art. 36 BV, Art. 1, Art. 3, Art. 4 Abs. 1 und 2 RPG, Art. 21 Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 32 Abs. 1 BauG, Art. 33 RPG, Art. 38a Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 52a RPV, Art. 2, Art. 3, Art. 52 RPV, Art. 2 Abs. 2 BauG in Verbindung mit Art. 43 Abs. 1 EG-ZGB, Art. 17 Abs. 1 BauG. Die strittige Zonenplanänderung ist nach den revidierten Bestimmungen des RPG in der Fassung vom 1. Mai 2014 zu beurteilen (E. 3). Analog zum Mitwirkungsanspruch im Richtplanverfahren (Art. 10 Abs. 2 RPG und Art. 43 Abs. 2 BauG) verlangt Art. 2 Abs. 2 BauG, dass die betroffenen öffentlich-rechtlichen Körperschaften bevorzugt behandelt werden. Die Stellungnahmen sind in einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie noch in die Entscheidungen einfliessen können (E. 4.2). Die fraglichen Grundstücke bilden von der Lage und Topographie her Bestandteil des Uferraums der X als orts- resp. landschaftsprägendes Element. Sie liegen am Siedlungsrand in der Bauzone und wurden seit 1980 als Bauland gehortet. Demzufolge ist das öffentliche Interesse an der Zuweisung zur Grünzone Freihaltung ausgewiesen. Die strittige Zonenplanung erweist sich als verhältnismässig (E. 5), (Verwaltungsgericht, B 2015/71). Entscheid vom 26. Oktober 2016

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