# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 60a2491b-11e6-5941-9aab-8e2e9ebbdc20
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_98_63.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_98_63.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_2a_98_63.pdf

## Full Text

IIe Cour administrative. Séance du 30 octobre 1998. Statuant sur le recours 
interjeté  le  9  septembre  1998  (2A  98  63)  par  la  Commune  de  VILLARS-
SUR-GLÂNE, agissant par son Conseil communal, contre la décision rendue 
le  24  juillet  1998  par  le  Préfet  du  district  de  la  Sarine  donnant  suite  à  la 
la  société  SAIDEF,  société  anonyme  pour 
requête  présentée  par 
l'incinération  des  déchets  du  canton  de  Fribourg,  à  Fribourg,  de  modifier  le 
permis  de  construire  n°  94/1/0877;  (Usine  d'incinération  de  Posieux; 
modification du permis de construire) 

En fait: 

A. 

Le  22  août  1994,  la  société  SAIDEF  a  requis  l'octroi  d'un  permis  pour 
construire, à Posieux, une usine d'incinération des déchets d'une capacité de 
135'000  tonnes  par  année  ainsi  que  des  conduites  d'eau  et  une  route 
d'accès. La requérante a fait établir à cette occasion deux rapports d'impact 
sur l'environnement: le premier traite de l'usine d'incinération elle-même et le 
second des accès routiers à l'usine. 

Le projet se situe dans la zone spéciale de l'usine d'incinération des déchets 
fribourgeois (UIDEF) du plan d'aménagement de la Commune de Posieux et 
s'avère conforme au plan directeur cantonal de gestion des déchets. 

B. 

Lors  de  la  mise  à  l'enquête  publique  du  projet,  la  Commune  de  Villars-sur-
Glâne a déposé une opposition en critiquant principalement le choix du site, 
la  hauteur  de  la  cheminée,  les  émanations  de  fumée  et  l'augmentation  du 
trafic sur son territoire. 

Le  17  août  1995,  le  Préfet  du  district  de  la  Sarine  a  accordé  l'autorisation 
sollicitée  et  a  écarté  l'opposition  de  la  Commune  de  Villars-sur-Glâne,  en 
retenant  en  substance  que  les  prescriptions  du  droit  de  la  protection  de 
l'environnement étaient respectées, que l'augmentation du trafic routier serait 
imperceptible  à  Villars-sur-Glâne  et  que  la  hauteur  de  la  cheminée  était 
adéquate. 

L'opposante  déboutée  a  recouru  contre  cette  décision  devant  le  Tribunal 
administratif en reprenant les griefs de son opposition et en mettant en cause 
la nécessité de construire une usine d'incinération des déchets à Posieux. 

Le  26  février  1996,  alors  que  la  cause  était  pendante  devant  le  Tribunal 
l'usine 
administratif,  une 

information  a  été  diffusée,  selon 

laquelle 

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d'incinération  des  déchets  du  canton  de  Genève  -  l'usine  des  Cheneviers  - 
disposait d'une capacité annuelle non utilisée d'environ 135'000 tonnes. 

la  condition 

Par arrêt du 25 avril 1996, le Tribunal administratif a rejeté le recours de la 
commune.  Afin  d'éviter  d'éventuelles  surcapacités,  la  Cour  a  subordonné 
"qu'après  coordination 
l'autorisation  de  construire  à 
intercantonale,  l'usine  soit  la  seule  à  être  construite  en  Suisse  romande". 
Pour  le  surplus,  elle  a  considéré  que  la  justification  du  projet  était  établie 
conformément  à  l'art.  9  al.  4  de  la  loi  fédérale  sur  la  protection  de 
l'environnement  (LPE;  RS  814.01)  et  a  écarté  les  autres  griefs  de  la 
recourante, notamment ceux relatifs à l'impact visuel de la cheminée et des 
panaches  de  fumées,  ou  aux  nuisances  du  trafic  routier  engendré  par  le 
projet à Villars-sur-Glâne. 

La commune a contesté l'arrêt du 25 avril 1996 devant le Tribunal fédéral par 
la voie du recours de droit administratif en mettant en doute l'intérêt public à 
la  réalisation  du  projet,  en  raison  de  l'évolution  des  circonstances  depuis  le 
dépôt  du  rapport  d'impact  (découverte  de  la  surcapacité  de  l'usine  des 
Cheneviers). Elle a fait valoir également l'atteinte au paysage causée par la 
cheminée  et  les  fumées  et  a  critiqué  les  prévisions  du  rapport  d'impact 
concernant la charge du trafic. 

Par arrêt du 16 juillet 1997, le Tribunal fédéral a rejeté le recours après avoir 
notamment  confirmé  la  justification  du  projet  compte  tenu  des  capacités 
réelles des usines d'incinération existantes. 

C. 

Le  15  mai  1998,  la  société  SAIDEF  SA  a  présenté  une  demande  de 
modification du permis de construire accordé le 17 août 1995. Se fondant sur 
une  réévaluation  des  besoins,  notamment  en  fonction  de  la  prochaine 
introduction  généralisée  d'une  taxe  sur  les  sacs-poubelle  dans  le  canton, 
l'entreprise a décidé un redimensionnement de la capacité de traitement de 
l'usine  dont  le  tonnage  passe  de  135'000  t/an  à  88'000  t/an.  Le  projet  se 
caractérise  en  outre  par  l'abandon  de  la  prise  en  charge  des  boues 
d'épuration  et  la  construction  d'une  seule  ligne  de  four  au  lieu  des  deux 
prévues  initialement.  Ce  redimensionnement  entraîne  une  diminution  de 
l'occupation  au  sol.  Deux  bâtiments  disparaissent:  celui  du  traitement  des 
boues et celui du traitement des eaux. L'option de construire une seule ligne 
de four réduit sensiblement la largeur du bâtiment principal et occasionne par 
ailleurs la construction d'une seule cheminée. 

Selon l'évolution des besoins, une extension future de l'usine reste possible, 
mais ne fait pas l'objet de la demande de permis de construire. 

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D. 

E. 

Lors  de  la  mise  à  l'enquête  publique,  la  Commune  de  Villars-sur-Glâne  a 
déposé  une  nouvelle  opposition  en  faisant  valoir  que  la  cheminée  portera 
atteinte  au  paysage,  notamment  de  nuit  en  raison  du  balisage  dû  à  la 
proximité de l'aérodrome d'Ecuvillens. Elle a invoqué la charge polluante et le 
coût du traitement par tonne devenu supérieur car l'optimum d'une telle usine 
est  de  120'000  à  150'000  t/an.  Elle  a  allégué  également  une  surcapacité 
globale  de  500'000  à  600'000  t/an  en  Suisse  en  se  référant  à  une 
intervention  de  M.  Prix  qui  proposait  un  moratoire  à  la  construction  de 
nouvelles  usines  afin  de  réaliser  une  expertise  neutre  sur  les  capacités 
nécessaires  une  fois  entrée  en  vigueur,  en  l'an  2000,  l'interdiction  des 
décharges. La commune a reprit les arguments déjà invoqués concernant la 
charge  du  trafic  routier  et  l'absence  de  liaison  ferroviaire.  Finalement,  elle 
s'est plainte de l'absence de gabarit lors de la mise à l'enquête. 

Par  décision  du  24  juillet  1998,  le  Préfet  du  district  de  la  Sarine  a  rejeté 
l'opposition  dans  la  mesure  où  elle  était  recevable.  Il  n'est  pas  entré  en 
matière sur les griefs concernant la hauteur de la cheminée, la protection de 
l'air,  la  protection  contre  le  bruit  et  le  trafic,  étant  entendu  que  toutes  ces 
questions  avaient  déjà  été  examinées  dans  la  procédure  de  permis  de 
construire  et  ne  relevaient  plus  de  la  procédure  de  simple  modification  du 
projet. Le préfet a rappelé que l'Office fédéral de l'environnement, des forêts 
et  du  paysage  avait  jugé  le  projet  de  Posieux  nécessaire  et  qu'il  constitue 
une  priorité  dans  le  cadre  de  la  coordination  romande  effectuée  entre  les 
cantons concernés de 1996 à 1998. 

F. 

Agissant le 9 septembre 1998, la Commune de Villars-sur-Glâne a contesté 
devant  le  Tribunal  administratif  la  décision  préfectorale  du  24  juillet  1998  
dont elle demande l'annulation. Elle conclut par ailleurs à une nouvelle mise 
à l'enquête avec pose de gabarits. 

la 

A  l'appui  de  ses  conclusions,  la  recourante  se  plaint  tout  d'abord  de  la 
violation  de 
loi  sur 
l'art.  85  al.  1  du  règlement  d'exécution  de 
l'aménagement du territoire et les constructions (RELATeC; RSF 710.11) qui 
rend obligatoire la pose de gabarits définissant les profils de construction et 
la  hauteur  de  la  cheminée.  Elle  invoque  également  une  violation  de  la 
condition  du  permis  de  construire  selon 
laquelle  après  coordination 
intercantonale,  l'usine  de  Posieux  devait  être  la  seule  construite  en  Suisse 
romande,  l'usine  TRIDEL  de  Lausanne  venant  d'obtenir  un  permis  de 
construire.  Elle  estime  par  ailleurs  que,  depuis  l'entrée  en  force  du  premier 
permis  de  construire,  une  modification  notable  des  circonstances  a  eu  lieu, 
justifiant un réexamen de la validité de la zone spéciale créée par le PAL. Le 
risque  de  surcapacité  est  à  son  avis  tel  qu'il  convient  de  procéder  à  une 
nouvelle appréciation de la nécessité de la zone. La recourante reprend les 

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arguments  liés  à  la  pollution  de  l'air,  l'atteinte  au  paysage  et  l'absence 
d'accès  au  rail.  Elle  invoque  la  situation  de  Colombier,  de  Monthey  et  de 
Zurich  pour  estimer  qu'une  autre  solution,  supposant  le  transport  des 
déchets  vers  ces  usines,  serait  plus  avantageux  et  plus  rationnel.  Enfin,  la 
commune  critique  le  mode  de  financement  et  dénie  toute  valeur  aux 
informations de l'Office fédéral de l'environnement. 

La recourante demande l'octroi de l'effet suspensif. 

G. 

Dans  leurs  observations  respectives,  la  Direction  des  travaux  publics  et  la 
société  SAIDEF  concluent  principalement  à  l'irrecevabilité  du  recours  et 
subsidiairement  à  son  rejet  dans  la  mesure  où  il  est  recevable.  Le  préfet 
conclut au rejet du recours en tant qu'il est recevable. 

En droit: 

1. 

Le  Tribunal  administratif  examine  d'office  la  recevabilité  des  recours  dont  il 
est saisi sans être lié par les griefs des parties. 

En  l'espèce,  il  faut  rappeler  que  la  présente  affaire  ne  concerne  que  les 
modifications  du  permis  de  construire  accordé  le  17  août  1995  et  entré  en 
force  de  chose  jugée  suite  aux  arrêts  du  Tribunal  administratif  du  25  avril 
1996  et  du  Tribunal  fédéral  du  16  juillet  1997.  Partant,  l'objet  du  litige  est 
limité aux seules modifications du projet.  

Dans  la  mesure  où  le  recours  émane  de  la  Commune  de  Villars-sur-Glâne 
qui  était  déjà  recourante  dans  les  procédures  précédentes,  le  principe  de 
l'autorité  de  la  chose  jugée  exclut  de  revoir  dans  le  cadre  de  la  présente 
affaire  ce  qui  a  déjà  été  jugé  précédemment  (Grisel,  Traité  de  droit 
administratif,  Neuchâtel  1984,  p.  882;  Knapp,  Précis  de  droit  administratif, 
Bâle 1991 n° 1122 ss). 

Il  convient  donc  d'examiner  en  priorité  si  les  griefs  que  fait  valoir  la 
recourante entrent dans le cadre de l'objet du litige et s'ils sont recevables au 
regard du principe de l'autorité de la chose jugée. 

2. 

Pour  l'essentiel,  la  recourante  fait  valoir  que,  suite  aux  interventions  de  M. 
Prix et aux surcapacités qui existeraient en Suisse en matière d'incinération 
des  déchets,  la  situation  ayant  présidé  à  l'adoption  de  la  zone  spéciale 
UIDEF au plan d'aménagement local de la Commune de Posieux a changé 

 
 
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et que cela justifie de revoir le principe même de la zone dans le cadre de la 
procédure de permis de construire. 

Dans  son  arrêt  du  16  juillet  1997,  le  Tribunal  fédéral  a  expliqué  en  détail 
dans  quelles  conditions  très  strictes  il  est  possible  de  contester  un  plan 
d'aménagement à l'occasion d'une procédure de permis de construire. Il y a 
donc  lieu  de  s'y  référer  purement  et  simplement.  Il  faut  rappeler  également 
que,  dans  le  même  arrêt,  le  Tribunal  fédéral  a  jugé  que  la  question  des 
surcapacités  ne  justifiait  pas  d'entrer  en  matière  sur  les  critiques  de  la 
recourante visant l'existence d'une zone spéciale UIDEF et la création d'une 
usine  d'incinération  à  Posieux.  Il  reste  donc  simplement  à  examiner  si, 
depuis la notification de l'arrêt du Tribunal fédéral, en août 1997, le besoin en 
usine d'incinération de déchets a évolué de manière telle que la planification 
de  la  Commune  de  Posieux  puisse  être  valablement  remise  en  cause  à 
l'occasion de la procédure de modification du permis de construire. 

Tel  n'est  manifestement  pas  le  cas.  Le  21  septembre  1998,  le  Conseil 
fédéral, répondant à l'interpellation du Conseiller national Scheurer du 23 juin 
1998,  a  confirmé  le  besoin  de  l'usine  de  Posieux.  Il  a  précisé  qu'il  manque 
actuellement en Suisse 200'000 t/an pour atteindre l'objectif poursuivi qui est 
la mise en place d'une capacité de 3,3 millions de tonnes par an. Pour cette 
autorité, "l'évaluation des besoins futurs en capacité d'incinération repose sur 
la  planification  entreprise  par  la  Confédération  depuis  1992  en  étroite 
collaboration avec les cantons, sur le relevé précis des données statistiques 
concernant la production de déchets et les capacités d'incinération, ainsi que 
sur  l'analyse  des  effets  de  la  politique  suisse  en  matière  de  déchets 
(diminution  à  la  source,  collecte  séparée,  etc.)  et  des  autres  facteurs 
influençant  les  quantités  de  déchets.  On  est  ainsi  assuré  que  les  UIOM  à 
construire répondent à un véritable besoin. La Confédération et les autorités 
cantonales  recherchent  des  solutions  appropriées  pour  éliminer 
les 
surcapacités.  C'est  ainsi  que  la  construction  de  deux  projets  UIOM 
(Lausanne  et  le  Tessin)  doit  être  différée".  Plus  loin,  le  Conseil  fédéral 
déclare ne voir "aucune raison d'inciter le canton de Fribourg à renoncer à un 
projet prêt à être réalisé".  

Par ailleurs, s'agissant spécialement de la construction de l'usine TRIDEL, le 
Conseil  fédéral  a  expliqué  qu'il  est  ressorti  de  la  coordination  avec  les 
cantons de Fribourg, Vaud et Genève que l'installation de Lausanne ne sera 
vraisemblablement nécessaire qu'après 2005, dès la mise hors service d'un 
ancien four à Genève. 

Dans la mesure où l'analyse de la situation par le Conseil fédéral confirme ce 
qui  ressortait  déjà,  dans  ses  grandes  lignes,  des  rapports  disponibles  au 
moment  où  le  Tribunal  fédéral  s'est  prononcé,  il  y  a  lieu  de  considérer  que 
les  circonstances  ne  se  sont  pas  modifiées  au  point  de  permettre  à  la 

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recourante de remettre en cause le principe même d'une usine d'incinération 
à  Posieux  à  l'occasion  de  la  procédure  de  modification  du  permis  de 
construire. 

Tous les arguments qu'elle fait valoir dans ce cadre sont ainsi irrecevables. 

Ce  qui  vaut  pour  les  questions  de  surcapacité,  vaut  également  pour  les 
critiques d'absence de raccordement ferroviaire. L'adoption de la taxe poids 
lourd par le peuple et l'augmentation de prix du transport des déchets qui en 
résultera ne constituent pas des événements tels qu'ils remettent en cause le 
principe même de l'usine à Posieux. Sous cet angle, dans le Message du 18 
août  1998  accompagnant  le  projet  de  décret  relatif  à  la  participation 
financière  de  l'Etat  de  Fribourg  au  capital-actions  de  la  Société  Anonyme 
pour  l'incinération  des  déchets  du  canton  de  Fribourg,  le  Conseil  d'Etat  a 
démontré  au  contraire  que  le  prix  moyen  de  prise  en  charge  des  déchets 
sera favorable. Les griefs relatifs aux moyens de transport et aux coûts sont 
donc également irrecevables. 

3. 

4. 

5. 

Le  Tribunal  administratif  ne  peut  pas  non  plus  entrer  en  matière  sur  les 
critiques de la recourante concernant les questions de protection de l'air, de 
protection  contre  le  bruit  et  d'atteinte  au  paysage.  Tous  ces  points  ont  déjà 
été  examinés  lors  de  la  procédure  de  permis  de  construire  et  il  n'y  a  donc 
plus  lieu  d'y  revenir.  Au  besoin,  il  suffit  de  renvoyer  la  recourante  aux 
précédents arrêts dès lors que la situation n'a pas changé. Dans la mesure 
où  le  projet  initial  avait  été  reconnu  conforme  au  droit,  il  est  évident  que  le 
projet  redimensionné  respecte  a  fortiori  les  règles  en  vigueur.  Il  n'est  donc 
pas nécessaire de reprendre tout ce qui a déjà été dit précédemment et qui 
garde toute sa valeur. 

La  question  de  savoir  si  le  choix  d'une  structure  privée  pour  la  société 
SAIDEF  permet  de  soustraire  le  projet  au  droit  de  référendum  sort 
manifestement  de  l'objet  du  présent  litige  constitué  exclusivement  par  les 
modifications du permis de construire. 

En définitive, la Cour de céans ne peut entrer en matière que sur deux griefs 
de la recourante. Le premier concerne la violation alléguée ou l'abandon de 
la  condition  assortissant  le  permis  de  construire  selon  laquelle  l'usine  de 
la  seule  à  être  construite  après  coordination 
Posieux  devait  être 
intercantonale. Le second vise l'absence de gabarits. 

a)  S'agissant tout d'abord de la condition, il convient de prendre acte que, selon 
la  réponse  du  Conseil  fédéral,  le  projet  de  Posieux  sera  le  seul  réalisé,  le 

 
 
 
 
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projet  TRIDEL  de  Lausanne  sera  repoussé  de  quelques  années,  le  temps 
d'utiliser  les  surcapacités  provisoires  de  Genève  liées  à  la  fin  de  vie  d'un 
ancien  four  qui  sera  bientôt  mis  hors  service.  La  condition  est  ainsi 
respectée. 

Au  surplus,  on  doit  rappeler  que  cette  condition  ne  visait  pas  à  figer 
définitivement la situation. Comme l'a souligné le Tribunal fédéral, elle n'avait 
d'importance  que  dans  le  court  terme,  soit  pendant  le  temps  de  validité  du 
permis  de  construire.  Ce  qui  se  passera  après  la  construction  de  l'usine 
regarde les autorités des autres cantons qui devront à leur tour respecter la 
clause  du  besoin.  En  l'état,  tout  indique  que  les  autorités  fribourgeoises 
respectent la condition posée dans le permis de construire. Peu importe que, 
parallèlement,  le  projet  vaudois  ait  obtenu  lui  aussi  les  autorisations 
nécessaires.  Les  assurances  du  Conseil  fédéral  quant  à  la  réalisation  du 
projet  suffisent  pour  admettre  que,  dans  un  premier  temps,  l'usine  de 
Posieux  sera  effectivement  la  seule  construite.  En  outre,  cette  condition 
concernait  la  construction  d'une  installation  de  135'000  t/an;  suite  au 
redimensionnement  du  projet,  la  différence  de  capacité  autorise  une 
interprétation  plus  souple  de  l'exigence  posée  à  l'époque  par  le  Tribunal 
administratif. 

b)  Quant  aux  gabarits,  il  est  de  jurisprudence  constante  qu'une  violation  de  la 
règle  de  l'art.  85  al.  1  RELATeC  n'entraîne  pas  l'annulation  automatique  du 
permis  de  construire  lorsque  le  recourant  a  pu  se  faire  une  idée  précise  du 
projet et formuler son opposition en toute connaissance de cause (ATA du 7 
avril  1995  en  la  cause  G.  C/  Préfet  du  district  de  la  Glâne;  ATA  du  5 
décembre 1996 en la cause B. C/ Préfet du district de la Sarine, consid. 7c). 

Dans le cas particulier, il saute au yeux que la commune recourante connaît 
parfaitement  l'impact  du  projet,  notamment  de  la  cheminée.  Le  fait  que 
l'intimée renonce à une voie de four et, par conséquent, à une cheminée sur 
les  deux  initialement  prévues  est  sans  importance.  L'intimée  avait  installé 
des gabarits lors de la mise à l'enquête du permis de construire qui avaient 
permis de rendre compte avec précision de l'impact du projet. L'absence de 
gabarits  dans  la  procédure  de  modification  du  permis  de  construire  n'a 
provoqué aucun préjudice à la recourante qui ne peut donc pas obtenir pour 
ce motif l'annulation de l'autorisation. 

6. 

Le recours, à la limite de la témérité, doit ainsi être rejeté, dans la mesure où 
il est recevable. 

En  application  de  l'art.  133  CPJA,  la  commune  est  exonérée  des  frais  de 
procédure. 

 
 
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Le présent arrêt rend la demande d'octroi de l'effet suspensif sans objet. 

Par ces motifs, 
la IIe Cour administrative 
d é c i d e : 

1. 

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 

2. 

Il n'est pas perçu de frais de justice. 

3. 

En tant qu'il concerne l'application du droit fédéral, le présent arrêt peut faire 
l'objet  d'un  recours  de  droit  administratif  au  Tribunal  fédéral,  à  Lausanne, 
dans un délai de 30 jours dès la notification. 

4. 

Le présent arrêt est communiqué: 

a)  à la commune recourante; 

b)  à la société SAIDEF; 

c)  à la Préfecture du district de la Sarine; 

d)  à la Direction des travaux publics, pour information.