# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 74daa371-f42b-5711-9200-e91becf37bb8
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-06-08
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.06.2020 AC.2018.0311
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_AC-2018-0311_2020-06-08.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 8 juin 2020 

  
	
  Composition

  	
  M. André Jomini, président; Mme Imogen Billotte et Mme
  Marie-Pierre Bernel, juges; Mme Cécile Favre, greffière.

  

 

	
  Recourants

  	
  1.

  	
  Fondation suisse pour la protection
  et l'aménagement du paysage (FP), à Berne,  

  
	
   

  	
  2.

  	
  Helvetia Nostra, à Berne, 

  	 

	
   

  	
  3.

  	
  Pro Natura - Ligue suisse pour la
  protection de la nature, à Bâle,   

  	 

	
   

  	
  4.

  	
  Pro Natura Vaud - Ligue vaudoise pour
  la protection de la nature, à Lausanne,  

  	 

	
   

  	
  5.

  	
  ASPO/BirdLife Suisse, à Cudrefin,
    

  	 

	
   

  	
  6.

  	
  SOS Jura, à Vallorbe,   

  	 

	
   

  	
  7.

  	
  Paysage Libre Vaud, à Bottens, 

  ces sept organisations étant représentées
  par Me Thierry AMY, avocat à Lausanne,  

  	 

	
   

  	
  8.

  	
  WWF Vaud, à Lausanne,   

  	 

	
   

  	
  9.

  	
  WWF Suisse, à Zurich, 

  ces deux organisations étant représentées
  par Me Nina CAPEL, avocate à Lausanne,  

  	 

					

   

	 
	
  Autorités intimées

  	
  1.

  	
  Conseil général de la Commune de
  Juriens, à Juriens,   

  
	 
	
   

  	
  2.

  	
  Conseil général de la Commune de La
  Praz, à La Praz,   

  	 

	 
	
   

  	
  3.

  	
  Conseil général de la Commune de
  Mont-la-Ville, à Mont-la-Ville, 

  ces trois autorités étant représentées
  par Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,   

  	 

	 
	
   

  	
  4.

  	
  Département du territoire et de
  l’environnement (DTE – actuellement: Département des institutions et du
  territoire, DIT),  à Lausanne,   

  	 

	
   

  	
  5.

  	
  Direction générale de
  l'environnement (DGE), à Lausanne, 

  ces deux autorités étant représentées
  par Me Jean-Marc REYMOND, avocat à Lausanne,   

  	 

							

   

	
  Constructrice

  	
   

  	
  A.________, ********,
  représentée par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,  

  

   

 

	
  Objet

  	
  plan d'affectation           

  
	
   

  	
  Recours Fondation suisse pour la protection et
  l'aménagement du paysage (FP) et consorts (AC.2018.0311) et Recours WWF Vaud
  et consort (AC.2018.0325) c/ la décision du 18 janvier 2018 du Conseil
  général de Juriens, la décision du 27 mars 2018 du Conseil général de La Praz
  et la décision du 18 janvier 2018 du Conseil général de Mont-la-Ville, ces
  trois conseils adoptant le Plan partiel d'affectation intercommunal
  "Parc éolien du Mollendruz"; et contre la décision du 15 août 2018
  du Département du territoire et de l'environnement approuvant préalablement
  ce plan, ainsi que contre l'autorisation de défrichement accordée le 6 août
  2018 par la Direction générale de l'environnement.

   

  

Vu les faits suivants:

A.                    
Le plan directeur cantonal (PDCn) contient une fiche ou mesure F51
intitulée "Ressources énergétiques et consommation rationnelle de
l'énergie", avec une carte du canton où sont notamment figurés les sites des
parcs éoliens intégrés à la planification cantonale. Le parc éolien du
Mollendruz, objet de la présente procédure, figure sur cette carte. Auparavant,
en 2004, les Offices fédéraux de l'énergie (OFEN), de l'environnement, des
forêts et du paysage (OFEFP) et du développement territorial (ARE) avaient
adopté le "Concept d'énergie éolienne pour la Suisse". Dans ce
rapport, 110 sites potentiels avaient été identifiés. Dans le Jura vaudois, le
site "Col du Mollendruz" (parc de 11 éoliennes) en faisait partie. 

B.                    
En 2009, la société A.________ a été constituée avec comme buts l'étude,
la construction et l'exploitation d'un parc éolien au col du Mollendruz. Les
partenaires sont les communes de Mont-la-Ville, de Juriens, de La Praz, de
Vaulion, d'Yverdon-les-Bains et de Zurich (représentée par son service de
l'électricité, ewz). 

Les porteurs du projet ont mis en œuvre une
procédure de planification. Un plan partiel d'affectation intercommunal
intitulé "Parc Eolien du Mollendruz" (ci-après: le plan partiel d'affectation,
ou PPA) a été établi, qui délimite une "zone spéciale selon l'art. 50a
LATC, parc éolien". Ce périmètre s'étend sur le territoire des communes de
Juriens, La Praz et Mont-la-Ville, dans les pâturages boisés à une altitude
comprise entre 1150 et 1300 m. Il traverse les alpages de Pré-de-Joux, du
Sasselet, de Boutavent-Dessus et de Chalet Dernier. Le terrain appartient à la
Commune d'Yverdon-les-Bains (parcelles n° 2 du registre foncier à La Praz et n°
5 à Juriens), à la Commune de Mont-la-Ville (parcelle n° 32 à Mont-la-Ville) et
à la société B.________ (parcelles n° 1 à La Praz et n° 31 à Mont-la-Ville).
Ces terrains ne sont pas constructibles (pâturages boisés soumis au régime de
la législation forestière, zone agricole), à l'exception d'une bande de terrain
au bord de la route cantonale (parkings du col du Mollendruz et leurs abords
directs, en zone de sports et loisirs selon le plan général d'affectation de
Mont-la-Ville). La zone spéciale comprend 12 "aires d'implantation des
installations (plate-forme de grutage, éolienne)" et une "aire
d'accès", correspondant à l'emprise des chemins, existants et à créer,
permettant de relier le col du Mollendruz (parking au bord de la route
cantonale) aux aires d'implantation réparties le long d'un axe NNE-SSO sur une
longueur d'environ 5 km. Le règlement du PPA (RPPA) prévoit que la hauteur
maximale des éoliennes est de 210 m hors tout (c'est-à-dire au sommet des pales
- art. 16 al. 1 RPPA). Le projet est conçu pour des éoliennes d'une puissance
de 2 à 3 MW, avec une hauteur au moyeu comprise entre 100 et 150 m.

Les porteurs du projet ont établi un "rapport
justificatif selon l'article 47 OAT" (rapport 47 OAT). Etant donné que la
construction d'installations d'exploitation de l'énergie éolienne d'une
puissance installée supérieure à 5 MW est soumise en vertu du droit fédéral à
une étude de l'impact sur l'environnement (cf. ch. 21.8 de l'annexe à
l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement [OEIE; RS 814.011]), un rapport d'impact sur l'environnement
(RIE) a été rédigé dans le cadre de la procédure d'établissement du PPA. Le RIE
est composé d'un rapport de synthèse et de différents rapports sectoriels
(études spécifiques, sur le bruit, les milieux naturels, l'avifaune, etc.). Des
rapports techniques sont également annexés au rapport 47 OAT (à propos
notamment de l'évaluation de la production d'électricité).

C.                    
Le projet de PPA, à différentes étapes de son élaboration, a été
transmis par les municipalités des trois communes de Juriens, La Praz et
Mont-la-Ville (ci-après: les municipalités) au Service du développement
territorial (SDT; depuis le 1er mai 2020: la Direction générale du
territoire et du logement – DGTL), pour examen préalable. La possibilité a été
donnée, dans ce cadre, aux autres services concernés de l'administration
cantonale de présenter leurs observations. Un premier rapport d'examen
préalable a été établi le 31 janvier 2011, demandant plusieurs compléments (à
propos de la protection de l'avifaune, du paysage, des mesures de compensation,
etc.). D'autres compléments ont encore été demandés dans un rapport d'examen
préalable du 7 novembre 2011. Un dossier mis à jour (en avril 2015) a été
adressé au SDT, qui a établi le 22 mai 2015 un nouveau rapport d'examen préalable
puis, le 23 juin 2015, un rapport d'"ultime contrôle". Le SDT a
constaté que le dossier était complet (sous réserve de deux éléments, à propos
d'un préavis de l'Office fédéral de l'aviation civile, d'une part, et des
possibilités d'interférences avec certaines liaisons hertziennes, d'autre
part). 

D.                    
Les porteurs du projet ont également établi un dossier de défrichement,
en vue d'obtenir une autorisation de défricher pour toute la surface de la zone
spéciale, à savoir les 12 aires d'implantation des installations et l'aire
d'accès (mais à l'exception du premier tronçon du chemin existant, sur environ
50 m, classé actuellement dans la zone de sports et loisirs). L'emprise totale
du défrichement est de 63'604 m2, soit environ 37'800 m2
pour les 12 places de grutage et d'éoliennes et le solde pour les chemins
(chemins existants avec revêtement bitumineux, chemins gravelés et simples
chemins agricoles sans revêtement, ou "chaintres", à renforcer). Ces
surfaces se trouvent dans des pâturages boisés ou des forêts parcourues, mais
pas dans des forêts fermées. Le dossier contient une liste des mesures de
compensation (mesures C1 à C22), avec une fiche descriptive pour chaque mesure.
Etant donné qu'en vertu de l'art. 6 al. 2 de la loi fédérale sur les forêts
(LFo), l'autorité cantonale est tenue de consulter l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV) avant d'autoriser le défrichement d'une surface excédant
5'000 m2, cet Office a délivré un "avis sommaire" le 18
décembre 2015. Ce préavis est positif mais des compléments ont été demandés en
matière de protection de la nature et du paysage. Le dossier a été complété sur
certains points. 

E.                    
Le PPA et la demande d'autorisation de défricher ont été mis à l'enquête
publique du 4 juillet au 3 août 2015. 

Plusieurs oppositions ont été enregistrées, en
particulier celle des organisations Helvetia Nostra, Pro Natura Vaud,
ASPO/Birdlife Suisse et Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du
paysage; celle de l'organisation WWF Vaud; celle de l'association Paysage-Libre
Vaud; celle de l'association SOS Jura Vaud-Sud (actuellement SOS Jura). 

F.                    
Les municipalités ont présenté aux conseils généraux des trois communes
un préavis tendant à l'adoption du PPA. Un projet de "décision
finale" (dans le cadre de l'EIE) a été établi, ainsi que des propositions
de réponses aux oppositions. 

Le Conseil général de Juriens et celui de
Mont-la-Ville ont adopté le PPA, avec la décision finale et les réponses aux
oppositions, le 18 janvier 2018. Le Conseil général de La Praz a statué dans le
même sens le 27 mars 2018. 

G.                   
La cheffe du Département du territoire et de l'environnement s'est
prononcée le 15 août 2018 sur l'approbation préalable du PPA. Le dispositif de
sa décision est ainsi libellé: 

"DECIDE

d'approuver
préalablement, sous réserve des droits des tiers, le plan
partiel d'affectation Parc éolien du Mollendruz, sis sur les communes de
Juriens, La Praz et Mont-la-Ville, 

à condition que les
mesures de compensation figurant au chapitre 6 du rapport d'impact sur
l'environnement et dans le complément au RIE (mesure C22 du 28.06.2017 + mesure
C11 adaptée) seront réalisées conformément à leur descriptif. 

Cette décision étant
coordonnée avec un défrichement, la date d'entrée en vigueur fera l'objet d'une
décision à l'issue du délai de recours portant sur la décision de
défrichement.  

Quelques jours auparavant, le 6
août 2018, la Direction générale de l'environnement (service chargé de la
conservation des forêts au Département du territoire et de l'environnement)
avait autorisé le défrichement définitif d'une surface de 63'604 m2
pour la réalisation du parc éolien. 

Ces deux décisions cantonales
ainsi que les décisions communales ont été notifiées aux opposants le 17 août
2018. 

H.                    
Agissant ensemble le 14 septembre 2018 par la voie du recours de droit
administratif, les associations ou organisations Fondation suisse pour la
protection et l'aménagement du paysage (FP), Helvetia Nostra, Pro Natura –
Ligue suisse pour la protection de la nature, Pro Natura Vaud, ASPO/BirdLife
Suisse, SOS Jura et Paysage-Libre Vaud (ci-après: FP et consorts, ou les
recourants n° 1) demandent à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal d'annuler la décision d'approbation préalable du PPA ainsi
que l'autorisation de défricher. La cause a été enregistrée sous la référence
AC.2018.0311. 

Agissant le 18 septembre 2018 également par la voie
du recours de droit administratif, le WWF section vaudoise et la Fondation WWF
Suisse (ci-après: le WWF, ou les recourants n° 2) prennent les mêmes
conclusions que les organisations FP et consorts. La cause a été enregistrée
sous la référence AC.2018.0325. 

Les deux causes ont été jointes
pour l'instruction. 

I.                      
Dans leur réponse du 7 janvier 2019, le Département du territoire et de
l'environnement (DTE) et sa Direction générale de l'environnement (DGE) concluent
au rejet des recours. 

Dans leur réponse du 8 février
2019, les conseils généraux des trois communes concluent au rejet des recours, 

Dans sa réponse du 21 janvier
2019, A.________ conclut au rejet des recours. 

Les recourants n° 1 et les
recourants n° 2 ont répliqué le 6 mai 2019, en confirmant leurs conclusions. 

La Cour de droit administratif et
public a procédé à une inspection locale le 20 juin 2019. 

Les autorités cantonales et la
société constructrice ont déposé une duplique le 20 septembre 2019 et le 21
octobre 2019. Les recourants se sont encore déterminés le 17 décembre 2019. 

Les requêtes relatives à
l'instruction présentées par les parties seront mentionnées dans les
considérants en droit. 

 

Considérant en droit:

1.                     
Les deux recours sont dirigés contre les décisions des conseils généraux
des communes concernées et du DTE par lesquelles le PPA a été adopté puis
approuvé préalablement; ils sont également dirigés contre l'autorisation de
défricher délivrée par la DGE en relation avec ce projet. Ces différentes
décisions ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés (cf. art. 60
de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions [LATC; BLV 700.11], dans sa teneur en vigueur avant le 1er
septembre 2018; art. 25a al. 2 let. d de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire [LAT; RS
700]). Elles peuvent ensemble faire
l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (anciens art.
60 et 61 al. 2 LATC [actuellement: art. 43 al. 2 LATC]; art. 92 ss de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

Les recours ont été déposés en
temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et ils respectent les exigences
légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). 

Les organisations WWF Suisse, Pro
Natura, Association Suisse pour la Protection des Oiseaux ASPO/BirdLife Suisse,
Helvetia Nostra et Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage
(FP) sont des organisations de protection de la nature ou de l'environnement
d'importance nationale, qui figurent dans la liste établie par le Conseil
fédéral dans l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des
organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de
l'environnement

ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO; RS 814.076). Dès
lors que les décisions attaquées portent sur la planification d'une
installation soumise à étude d'impact, ces organisations – y compris dans la
mesure où elles agissent avec leur section cantonale – peuvent se prévaloir du
droit de recours fondé sur l'art. 55 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur
la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), et donc déduire d'une loi
fédérale leur qualité pour recourir (art. 75 let. b LPA-VD). 

Les deux autres associations
recourantes, SOS Jura et Paysage Libre Vaud, ne sont pas des organisations de
protection de la nature ou de l'environnement d'importance nationale et elles
ne sont pas mentionnées dans la liste annexe à l'ODO. Il n'est pas certain
qu'elles puissent se prévaloir du droit de recours accordé par la législation
cantonale aux associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs
statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites (art.
90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et
des sites [LPNMS; BLV 450.11]). Cette question peut toutefois demeurer
indécise, compte tenu de l'issue du litige et dans la mesure où ces deux
associations ont déposé leur recours conjointement avec des organisations
d'importance nationale (cf. à ce propos arrêt CDAP AC.2016.0103 du 31 octobre
2019 consid. 1). Il en va de même de la question de savoir si SOS Jura a
qualité pour recourir sur la base de l'art. 75 let. a LPA-VD, parce qu'elle agirait
en vue de défendre les intérêts communs à la majorité de ses membres ou à un
grand nombre d'entre eux, la défense de ces intérêts faisant partie de ses buts
statutaires et pour autant que les membres aient à titre individuel qualité
pour recourir (recours "corporatif égoïste": cf. ATF 142 II 80
consid. 1.4.2 et les arrêts cités). Aussi ne se justifie-t-il pas d'examiner
les statuts ni la liste des membres de cette association. Cette question ne se
pose de toute manière pas pour Paysage Libre Vaud, qui est une fédération
d'organisations régionales et qui ne regroupe donc pas des personnes
directement atteintes dans leurs intérêts en cas de réalisation du parc éolien
(cf. arrêt AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 1). 

Dans cette mesure, il y a lieu
d'entrer en matière dans les deux causes jointes. 

2.                     
La contestation porte sur un plan d'affectation spécial, établi pour un
projet ayant des effets importants sur l'organisation du territoire ou sur
l'environnement. Cet instrument de planification est élaboré dans une procédure
conçue pour permettre aux autorités d'effectuer un examen complet de la
situation, respectivement une pesée de tous les intérêts en présence. Lorsqu'un
plan d'affectation communal (ou intercommunal), approuvé par l'autorité
cantonale (cf. art. 26 LAT), fait l'objet d'un recours devant le Tribunal
cantonal, celui-ci doit contrôler la pesée des intérêts effectuée par les
autorités de planification. Il faut alors vérifier si les règles de droit ont
été appliquées correctement, ce qui présuppose que les constatations de fait
nécessaires pour déterminer et pondérer les différents intérêts en présence,
soient complètes. Un tribunal administratif, bien qu'il puisse en principe contrôler
librement les constatations des autorités administratives spécialisées, ne peut
s'en écarter que pour des motifs valables. Il en va en particulier ainsi quand
la procédure de planification ou d'autorisation comporte une étude de l'impact
sur l'environnement. L'examen consiste alors à contrôler le rapport d'impact
ainsi que l'appréciation qu'en a faite l'autorité inférieure (cf. Stephan
Wullschleger, Le rôle des tribunaux administratifs dans la pesée des intérêts
en droit de l'environnement, URP/DEP 2019 p. 719). Le tribunal n'est pas une
autorité supérieure de planification ni une autorité de surveillance dans le
domaine de la protection de l'environnement (ATF 131 II 81 consid. 6.6). 

3.                     
Les recourants n° 1 font valoir que le plan d'affectation litigieux
repose sur une planification supérieure insuffisante. Ils se plaignent d'une
violation de règles du droit fédéral concernant le contenu du plan directeur
cantonal. 

a) L'obligation d'aménager le territoire, définie à
l'art. 2 LAT – norme qui charge les collectivités publiques d'établir des plans
d'aménagement, en veillant à les faire concorder, pour celles de leurs tâches
dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire –
s'applique au développement des énergies renouvelables. Les bases
constitutionnelles et légales de cette politique publique figurent dans des
dispositions fédérales et cantonales. 

Au niveau fédéral, l'art. 89 de la Constitution du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que dans les limites de leurs compétences
respectives, la Confédération et les cantons s'emploient à promouvoir un
approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement
optimal et respectueux de l'environnement, ainsi qu'une consommation économe et
rationnelle de l'énergie (al. 1). La Confédération fixe les principes
applicables à l'utilisation des énergies indigènes et des énergies
renouvelables et à la consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 2);
elle favorise le développement des techniques énergétiques, en particulier dans
les domaines des économies d'énergie et des énergies renouvelables (al. 3).

Au niveau cantonal, l'art. 56 de
la Constitution du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) prévoit que l'Etat et les
communes veillent à ce que l'approvisionnement en eau et en énergie soit
suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de
l'environnement (al. 2); ils favorisent l'utilisation et le développement des
énergies renouvelables (al. 3), en collaborant aux efforts tendant à se passer
de l'énergie nucléaire (al. 4). 

L'objectif exprimé à l'art. 56 al.
4 Cst-VD est conforme à la Stratégie énergétique 2050 de la Confédération,
revue à la suite de la catastrophe nucléaire survenue le 11 mars 2011 à
Fukushima (Japon), le Conseil fédéral ayant pris le 25 mai 2011 une décision de
principe en vue de l'abandon progressif de l'énergie nucléaire. Dans ce
contexte, le gouvernement a soumis au Parlement, le 4 septembre 2013, un
"premier paquet de mesures de la Stratégie énergétique 2050 (Révision du
droit de l'énergie)". Il a notamment proposé une nouvelle loi sur
l'énergie, qui a été adoptée par les Chambres fédérales le 30 septembre 2016
(LEne; RS 730.0 – Message in FF 2013 6771). Après l'aboutissement d'une demande
de référendum, la nouvelle loi sur l'énergie a été acceptée par le peuple le 21
mai 2017 et elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2018. 

La nouvelle loi sur l'énergie a
notamment pour but de "permettre le passage à un approvisionnement en
énergie basé sur un recours accru aux énergies renouvelables, en particulier
aux énergies renouvelables indigènes" (art. 1 al. 2 let. c LEne). A l'art.
2 LEne, le législateur fédéral a fixé des "valeurs indicatives pour le
développement de l'électricité issue d'énergies renouvelables": pour la
production indigène moyenne d'électricité d'origine hydraulique, il convient de
viser un développement permettant d'atteindre au moins 37'400 GWh en 2035 (al.
2); s'agissant de la production indigène moyenne d'électricité issue des autres
énergies renouvelables, il convient de viser un développement permettant
d'atteindre au moins 4'400 GWh en 2020 et au moins 11'400 GWh en 2035 (al. 1).
Ces derniers objectifs ont été calculés en fonction des potentiels de
développement pour l'énergie solaire, la géothermie, l'énergie éolienne et la
biomasse (FF 2013 6873). 

b) En vertu de l'art. 10 al. 1
LEne, il incombe aux cantons de veiller à ce que leur plan directeur désigne
les zones qui se prêtent à l'exploitation de l'énergie éolienne. Cette
obligation figure également, dans des termes analogues, à l'art. 8b LAT,
disposition introduite à l'occasion de l'entrée en vigueur de la nouvelle LEne.
L'art. 12 al. 2 LEne prévoit que les installations destinées à utiliser les
énergies renouvelables (à savoir des installations de production d'électricité)
"revêtent, à partir d'une certaine taille et d'une certaine importance, un
intérêt national notamment au sens de l'art. 6, al. 2, de la loi fédérale du 1er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN)". Cela
vise à renforcer, dans le cadre de la pesée des intérêts, la place de telles
installations notamment dans le périmètre des objets inscrits à l'Inventaire
fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale
(inventaire IFP); cela doit, en d'autres termes, "induire une focalisation
accrue en faveur des énergies renouvelables" et cela s'applique "d'autant
plus aux zones qui bénéficient d'une protection autre, mais plus faible que
celle de la LPN […]", par exemple des objets inscrits dans un inventaire
cantonal (cf. Message, FF 2013 6880 s.). Selon l'art. 12 al. 4 LEne, il
appartient au Conseil fédéral de fixer la taille et l'importance requises pour
les éoliennes, pour qu'on puisse retenir qu'elles revêtent un intérêt national
au sens de l'art. 12 al. 1 et 2 LEne. L'art. 9 de l'ordonnance sur l'énergie du
1er novembre 2017 (OEne; RS 730.01), adopté sur cette base, prévoit
ce qui suit: 

"Art. 9     Eoliennes présentant
un intérêt national

1 S'agissant de la détermination de l'intérêt
national d'une éolienne, plusieurs installations peuvent être prises en compte
ensemble si elles sont disposées à proximité les unes des autres sur un site
commun (parc éolien). Tel est le cas:

a. si
les installations se trouvent dans la même zone d'énergie éolienne définie dans
le plan directeur cantonal, ou

b. si
un rapport d'impact sur l'environnement est établi globalement pour les
installations.

2 Les nouveaux éoliennes et parcs éoliens revêtent
un intérêt national s'ils atteignent une production annuelle moyenne attendue
d'au moins 20 GWh.

3 Les éoliennes et les parcs éoliens existants
revêtent un intérêt national si leur agrandissement ou leur rénovation permet
d'atteindre une production moyenne attendue d'au moins 20 GWh par an."

Déjà avant l'entrée en vigueur de
la nouvelle loi fédérale sur l'énergie, la législation fédérale prônait une
utilisation accrue des énergies renouvelables (cf. ATF 132 II 408 consid.
4.5.1, relatif au parc éolien du Crêt-Meuron [NE] – cet arrêt cite notamment
des articles de l'ancienne loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'énergie et il se
réfère au programme "SuisseEnergie", lancé en janvier 2001 et
prévoyant une augmentation de la part des autres énergies renouvelables, à
distinguer de la production hydroélectrique, dans la production de courant
électrique et de chaleur). Depuis que cette nouvelle loi a été adoptée, le
Conseil fédéral a indiqué, dans la Conception énergie éolienne de juin 2017
(cf. infra, consid. 3e), qu'il était prévu d'atteindre en Suisse d'ici à 2050
une production annuelle de 4.3 TWh (= 4300 GWh) d'électricité à partir de
l'éolien. Cette conception fédérale définit un "cadre d'orientation pour
la contribution cantonale à la production d'électricité éolienne" et elle
contient une "fourchette" de production annuelle pour chaque canton,
d'ici à 2050; la production la plus élevée est attendue dans les cantons de
Berne et de Vaud (fourchette 570-1170 GWh/a – p. 26 de la Conception énergie éolienne).

Dans la législation cantonale, la
loi du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01) prévoit, à l'art. 17 al.
1, que l'Etat et les communes encouragent la production des énergies ayant
recours aux agents indigènes et renouvelables. Par une novelle du 29 octobre
2013, entrée en vigueur le 1er juillet 2014, le Grand Conseil a
introduit dans la LVLEne un art. 16a ainsi libellé: 

	
  "Art.
  16a

  	
  Territoire
  et énergie  

  

1 L'Etat et les communes mènent une réflexion de
planification énergétique territoriale au sens de l'article 3.

2 Le Conseil d'Etat veille à la coordination des
questions énergétiques dans la démarche d'aménagement du territoire en adoptant
des directives internes; celles-ci visent à doter les services concernés de
procédures favorisant la réalisation de projets qui valorisent les énergies
renouvelables locales et l'efficacité énergétique.

3 Les installations permettant la production d'énergie
renouvelable et leur développement revêtent un intérêt prépondérant."

Cette loi ne contient pas de
dispositions spécifiques sur l'énergie éolienne, sinon qu'elle prévoit que le
service en charge de l'énergie (la DGE) établit et tient à jour un cadastre
public des sites adaptés à l'énergie éolienne (art. 20 al. 1 LVLEne). 

c) Avant que le droit fédéral
n'impose expressément aux cantons de désigner dans leur plan directeur les
zones se prêtant à l'utilisation d'énergies renouvelables (cf. art. 8b LAT et
art. 10 al. 1 LEne, en vigueur depuis le 1er janvier 2018), des
mesures de planification relatives aux parcs éoliens ont été inscrites dans le
plan directeur cantonal vaudois (PDCn). En relation avec la mesure F51 "Ressources
énergétiques et consommation rationnelle de l'énergie", qui prévoit en
particulier que "le canton […] promeut le recours aux énergies
renouvelables et indigènes" et que "les sites d’exploitation sont
localisés de manière à optimiser la production énergétique tout en minimisant
l’impact sur l’homme, l’environnement et le paysage",  le PDCn décrit dans
les termes suivants la "stratégie cantonale pour l'énergie éolienne"
(fiche F51): 

"La
stratégie cantonale prévoit le développement des éoliennes aux endroits les
plus propices en évitant leur dispersion sur le territoire. L'objectif de
développement de l'énergie éolienne, d’au moins 500 à 1'000 GWh par an, soit de
12 à 25 % de la consommation d’électricité 2008 du canton (ou 2,5 à 5 % de la
consommation finale d’énergie 2008), doit être atteint en préservant les sites
protégés au niveau national et international et sur la base de principes
d'implantation permettant d'optimiser la production électrique tout en
minimisant l'impact sur l'homme, la nature et le paysage. La concentration sur
un nombre restreint de sites propices est indispensable pour atténuer le mitage
du territoire, éviter la banalisation du paysage et réduire les impacts des
installations nécessaires à la construction et à l'exploitation. 

La
procédure définie pour l'implantation d'éoliennes distingue les cas suivants: 

- Les
parcs éoliens et éoliennes isolées dont la hauteur totale (somme de la hauteur
du mât et du rayon du rotor) est supérieure ou égale à 30 mètres font l'objet
d'une planification cantonale dans le Plan directeur cantonal (voir ci-dessous);

- Les
éoliennes isolées dont la hauteur totale est inférieure à 30 mètres font
l'objet d'une directive du département en charge de l'aménagement du territoire
validée par le Conseil d'Etat sur la base de la planification définie dans le
Plan directeur cantonal. 

Les
parcs éoliens de machines dont la hauteur totale est inférieure à 30 mètres ne
sont pas admis. 

Parcs
éoliens et éoliennes isolées dont la hauteur totale est supérieure ou égale à
30 mètres 

A
l'échelle régionale, le plan directeur cantonal définit des secteurs
d'exclusion, au sein desquels les parcs éoliens ne peuvent prendre place. Ces
secteurs accordent la priorité à d'autres stratégies cantonales, notamment
d'urbanisation aux abords des centres cantonaux, de valorisation du paysage et
du patrimoine naturel en ménageant d'une part des échappées sur les rives des
grands lacs et en préservant d'autre part des éléments paysagers et naturels
d'importance nationale. 

A
l'échelle locale, le plan directeur cantonal définit des zones d'exclusion,
soit les inventaires contraignants et d'alerte décrits par la mesure E11. A
noter que l'Inventaire des monuments naturels et des sites (IMNS) n'est pas
considéré comme justifiant systématiquement l'exclusion, de même que les zones
de protection des eaux. Ces éléments peuvent impliquer la prise en compte de
mesures particulières. 

Pour
être intégrés dans la planification cantonale, les parcs doivent répondre à une
procédure d’identification des sites conduite, à des dates données, par un
Comité de pilotage interservice (COPEOL). La périodicité de cette démarche est
dictée par le degré d’atteinte des cibles énergétiques cantonales et la
réalisation effective ou non des projets déjà intégrés dans la planification. 

L'identification
d'un site pour un projet d'éoliennes est le résultat d'une première évaluation
basée sur une série de critères quantitatifs et qualitatifs, notamment
énergétiques, environnementaux, paysagers et liés à la sécurité aérienne. Ces
critères font l’objet d’une description détaillée dans la Directive cantonale
pour l’installation d’éoliennes de hauteur totale supérieure à 30 mètres. Sur
la base du dossier présenté, le COPEOL conduit une pesée des intérêts avec les
services concernés. Il détermine si le projet est au bénéfice d’un potentiel de
réalisation suffisant justifiant son intégration dans le plan directeur
cantonal au titre de site potentiel d’implantation. 

Les
parcs dont la compatibilité reste à vérifier avec les systèmes civils et
militaires de communication, de navigation et de surveillance aérienne, ainsi
qu'avec les radars météorologiques, sont indiqués dans la catégorie Site retenu
sous condition(s). Les parcs dont la compatibilité reste à vérifier avec
l’Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance
nationale (IFP) sont indiqués dans la catégorie Site intégré sous réserve de
coordination relative à l’IFP. 

Une
fois cette étape franchie, une demande d’affectation du sol comme zone de
production et de transport d'énergie (selon l'art. 18 LAT et l'art. 50a LATC)
peut être engagée et les études de détail poursuivies. Les exigences sur les
critères à respecter et données à produire dans le cadre de cette deuxième
étape figurent également dans la Directive cantonale susmentionnée."

Ce texte est accompagné d'une
carte du canton (carte de synthèse), où sont notamment figurés les sites
éoliens intégrés à la planification cantonale, ainsi que des secteurs ou zones
d'exclusion au sein desquels les parcs éoliens ne peuvent prendre place. Cette
carte peut être consultée, à une autre échelle, sur le guichet cartographique
cantonal (www.geo.vd.ch, "énergie",
"cadastre des sites adaptés à l'énergie éolienne"). Le parc éolien du
Mollendruz figure sur la carte comme site intégré à la planification. 

d) La définition de la stratégie
cantonale pour l'énergie éolienne dans le plan directeur cantonal (fiche F51) a
été mise en œuvre à partir de l'automne 2010. La planification négative
(détermination de zones d'exclusion) et positive (détermination de sites pour
les parcs éoliens) est le résultat d'un appel d'offres lancé auprès des
promoteurs en 2011; 37 projets ont été communiqués à l'administration cantonale
puis soumis à une analyse multicritères selon une directive cantonale de
juillet 2013 (cf. supra,  in fiche F51; son titre exact est "Directives
cantonales pour l'installation d'éoliennes de hauteur totale supérieure à 30
mètres"). Ces critères sont les suivants: potentiel énergétique; paysage;
impact environnemental; interférence avec les radars; possibilité du
raccordement au réseau; acceptation locale; localisation en relation avec les
zones et secteurs d'exclusion définis dans la fiche F51; impact sur le
patrimoine; état d'avancement du projet. Finalement, 19 projets ont été retenus
(soit environ 150 éoliennes), dont 4 "sous conditions" et 1
"sous réserve". Le projet du Mollendruz fait partie des parcs éoliens
admis sans conditions ni réserve. 

Cette sélection des sites éoliens,
avec l'intégration du parc éolien du Mollendruz à la planification cantonale,
est intervenue dans le cadre des 2e et 3e adaptations du
PDCn de 2008. La nouvelle fiche F51 a été mise en vigueur par le Conseil d'Etat
le 15 juin 2012 (2e adaptation); elle a été complétée le 15 juin
2013 (adaptation 2bis). Puis le Grand Conseil s'est prononcé le 25
mars 2014 sur différentes modifications du PDCn, notamment sur la mesure F51
amendée (voir l'art. 1 du décret du 25 mars 2014 portant adoption de la
troisième adaptation du Plan directeur cantonal, BLV 701.412.3). Ces
adaptations ont été approuvées dans leur ensemble par le Département fédéral
compétent (le DETEC) le 30 novembre 2015, avec certaines réserves concernant
quatre parcs éoliens (trois retenus sous conditions et un pour lequel
l'approbation est suspendue) mais pas celui du Mollendruz (la décision est
publiée sur le site www.are.admin.ch/are/fr/home/developpement-et-amenagement-du-territoire/strategie-et-planification/plans-directeurs-cantonaux/planification-directrice-du-canton-de-vaud.html).
Au ch. 11 de sa décision d'approbation, le DETEC a précisé ce qui suit:
"Dans le cadre de la planification ultérieure à la planification
directrice et de la réalisation des différents parcs éoliens, le canton
veillera à ce que soient intégrées et prises en compte les contraintes et
conditions énoncées par les différents services fédéraux". Il ressort du
rapport d'examen de l'Office fédéral du développement territorial (ARE), qui a
servi de base à la décision d'approbation du DETEC (voir le même site
internet), que cette précision se rapporte à des exigences en matière de
sécurité aérienne (aviation civile et militaire), à la prise en compte des
objets figurant à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance
nationale (ISOS), et aussi à l'obligation pour le canton de tenir compte "des aires de répartition actuelles du Grand Tétras dans le cadre de la procédure de planification d'affectation des installations de production d'énergie éolienne"
(p. 31; cf. à ce propos infra, consid. 11). Ce rapport d'examen – où l'ARE
explique notamment qu'il accepte le processus d'évaluation des sites éoliens
dans le canton de Vaud – précise que le parc éolien du Mollendruz est approuvé en
tant que parc éolien intégré dans la planification cantonale et qu'il est donc
approuvé "en coordination réglée", de sorte qu'il peut faire
l'objet des procédures de planification
ultérieures à la
planification directrice (p. 29). Cette approbation concerne aussi deux projets
de parcs éoliens directement voisins, Bel Coster et Sur Grati, ainsi que
plusieurs autres projets sur le territoire cantonal. Il convient de préciser
ici que, selon les règles du droit fédéral définissant le contenu du plan
directeur cantonal (art. 5 al. 2 OAT), cet instrument doit montrer comment les
activités ayant des effets sur l'aménagement du territoire sont coordonnées, et
quand ce résultat est atteint, on parle de "coordination réglée";
auparavant, tant que la coordination n'est pas achevée, les activités ayant des
effets sur l'aménagement du territoire sont soit au stade de la
"coordination en cours", soit à celui de l'"information
préalable".

Après les 2e et 3e
adaptations, une 4e adaptation du PDCn a été mise en œuvre, principalement
en vue d'intégrer les nouvelles exigences de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire (LAT) entrées en vigueur le 1er mai 2014, en
particulier en matière d'urbanisation. La mesure F51 n'a en tant que telle pas
été modifiée, mais deux sites éoliens ont été retirés de la carte de synthèse
et deux autres ont été introduits. Cette 4e adaptation a été adoptée
par le Grand Conseil le 20 juin 2017 puis approuvée par le Conseil fédéral le
31 janvier 2018. Cette décision mentionne la mesure F51, en apportant une
précision (ch. 8) à propos de la coordination à assurer avec le département
fédéral en charge de la défense lors des différentes phases de planification
concernant les installations éoliennes. Il ressort du rapport d'examen de l'ARE
du 16 janvier 2018, sur la base duquel le Conseil fédéral s'est prononcé, que
les éléments du PDCn déjà approuvés auparavant ne sont pas remis en question
(cf. p. 30 ss de ce rapport, sur le site internet de l'ARE). La mesure F51
figure telle quelle dans la version actuelle du PDCn, avec l'adaptation 4bis
(adoptée par le Conseil d'Etat le 30 janvier 2019 et approuvée par le DETEC le
20 décembre 2019 – adaptations mineures concernant les projets
d'agglomération).

e) Dans le système du droit
fédéral, il incombe dans une large mesure aux cantons de définir eux-mêmes la
façon dont ils entendent développer les énergies renouvelables, en particulier
l'exploitation de l'énergie éolienne. Les autorités fédérales ont la
possibilité d'intervenir dans le processus de planification des installations
éoliennes grâce à la procédure d'approbation du plan directeur cantonal ou de
ses adaptations, approbation incombant au Conseil fédéral (art. 11 LAT) voire
au DETEC (procédure simplifiée pour certaines modifications – cf. art. 11 al. 2
de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS
700.1]). Les intérêts de la Confédération peuvent également être défendus,
après la planification directrice, dans les procédures de plan d'affectation ou
d'autorisation, lorsque la législation fédérale permet aux autorités fédérales
d'intervenir dans des domaines spécifiques – en leur conférant la compétence de
délivrer des autorisations spéciales ou des préavis, voire en leur conférant un
droit de recours. Afin d'assurer une certaine coordination dans ce domaine, le
Conseil fédéral a adopté le 28 juin 2017 la "Conception énergie éolienne –
Base pour la prise en compte des intérêts de la Confédération lors de la
planification d'installations éoliennes". La conception fédérale est un
instrument de planification défini à l'art. 13 LAT. C'est un ensemble ou un
système d'objectifs et de mesures qui tend à la coordination de tâches
sectorielles et qui crée les conditions-cadres pour l'exécution des tâches
fédérales (cf. Eloi Jeannerat/Lukas Bühlmann, Commentaire pratique LAT:
Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, Zurich 2019, N.
20-21 ad art. 13 LAT). La Conception énergie éolienne n'est donc pas une
planification fédérale des parcs éoliens, à l'instar de celle qui est arrêtée
dans les plans directeurs cantonaux. Elle énonce divers objectifs, principes et
mesures, notamment pour la prise en compte des intérêts de la Confédération, et
elle comporte une carte de la vitesse moyenne du vent (données provenant de
l'Atlas des vents de la Suisse, publiée en mai 2016), une carte de base de la
Confédération concernant les principales zones à potentiel éolien et une carte
indicative des intérêts de la Confédération lors de la planification
d'installations éoliennes. 

Il convient de signaler que la
Conception énergie éolienne de 2017 remplace un précédent document de
l'administration fédérale, le "Concept d'énergie éolienne pour la Suisse -
Bases pour la localisation des parcs éoliens", élaborée en 2004 par les
Offices fédéraux de l'énergie (OFEN), de l'environnement, des forêts et du
paysage (OFEFP) et du développement territorial (ARE). Ce concept, de caractère
purement informatif, identifiait 110 sites potentiels de parcs éoliens,
notamment celui du col du Mollendruz (site nécessitant des études plus
approfondies). 

f) Comme cela a été exposé plus
haut, une planification non seulement négative (zones d'exclusion) mais aussi
positive des parcs éoliens a été inscrite dans le plan directeur cantonal. Cet
instrument, adopté par le Grand Conseil, a force obligatoire pour les autorités
cantonales, en vertu du principe de l'art. 9 al. 1 LAT, repris dans la loi
cantonale à l'art. 10 LATC. L'approbation du plan directeur par le Conseil
fédéral (ou le DETEC, en procédure simplifiée) étend sa force obligatoire pour
les autorités de la Confédération et pour celles des cantons voisins,
conformément à l'art. 11 al. 2 LAT.

En tant que planification
positive, la mesure F51 du PDCn ne se limite pas à indiquer les zones
favorables à l'exploitation de l'énergie éolienne puisqu'elle comporte une
carte identifiant des sites précis en fonction d'une première évaluation basée
notamment sur des critères énergétiques. Une telle planification, au niveau du
plan directeur cantonal, a été voulue par les autorités cantonales et également
par les autorités fédérales chargées de l'aménagement du territoire, comme cela
ressort du Rapport d'examen de l'ARE sur les 2e et 3e
adaptations du PDCn. La procédure d'évaluation des projets de parc éolien, avec
une analyse multicritères selon la directive cantonale de 2013 et une sélection
de 19 sites dont celui de la crête du Mollendruz, a été validée lors de
l'adoption puis de l'approbation de ces adaptations du PDCn, cette directive
étant considérée comme une partie intégrante du dossier du plan directeur (cf.
Rapport d'examen de l'ARE, p. 27). Concrètement, c'est ainsi que les autorités
compétentes ont appliqué les normes du droit fédéral exigeant que les sites des
parcs éoliens soient désignés dans le plan directeur, ce qui est expressément
prévu à partir du 1er janvier 2018 par les art. 8b LAT et 10 al. 1
LEne. Auparavant, cette exigence découlait depuis le 1er mai 2014 de
la règle générale de l'art. 8 al. 2 LAT ("les projets qui ont des
incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été
prévus dans le plan directeur") ainsi que depuis quelques années de la
jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. ATF 137 II 254; arrêt TF 1C_346/2014 du
26 octobre 2016 consid. 2.8). 

Pour les parcs éoliens, l'examen
de variantes – qui doit en principe intervenir dans le processus de
planification en vertu de l'art. 2 al. 1 let. b OAT – est effectué au stade du
plan directeur cantonal. En l'occurrence, l'intégration du parc éolien du
Mollendruz à la planification cantonale, résultat d'une procédure de sélection
de différents sites se prêtant à l'exploitation de l'énergie éolienne, sur
l'ensemble du territoire cantonal, signifie que ce site est prévu ou désigné
dans le plan directeur cantonal, au sens de l'art. 8 al. 2 LAT et de l'art. 8b
LAT. Pour le parc éolien litigieux, cette mesure a été approuvée sans réserve
par les autorités fédérales. Il est donc clair que ce projet a fait l'objet
d'une "coordination réglée" au sens de l'art. 5 al. 2 let. a OAT (cf.
Pierre Tschannen Commentaire pratique LAT: Planification directrice et
sectorielle, pesée des intérêts, Zurich 2019, N. 3 ad art. 8b LAT).

Cela étant, pour un projet ayant
des incidences importantes sur le territoire et l'environnement, la
coordination au stade du plan directeur cantonal montre nécessairement un
résultat provisoire (cf. Tschannen, op. cit., N. 7 ad art. 9 LAT), puisque le
droit fédéral prévoit encore l'établissement d'un plan d'affectation, avant le
stade de l'autorisation de construire (cf. art. 10 al. 2 LEne, qui le dit
expressément pour les parcs éoliens). Quand bien même, pour le projet en
question, le plan directeur contient des indications relativement précises,
l'autorité qui adopte ensuite le plan d'affectation conserve une certaine
latitude de décision (cf. Arnold Marti, Richtplanung im Bereich der Siedlung,
in: Zufferey/Waldmann éd., Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du
territoire, Zurich 2015 p. 50). Elle n'a cependant pas à se prononcer à nouveau
sur le choix du site et sur les variantes qui ont été écartées (cf. Marti, op.
cit., p. 48).

g) A ce stade, il faut souligner
la complexité de la situation juridique. D'un côté, le droit fédéral exige que
le parc éolien soit prévu, de manière assez précise, dans le plan directeur
cantonal, étant rappelé que cet instrument a force obligatoire pour les
autorités qui établissent le plan d'affectation spécial subséquent. De l'autre
côté, selon le droit fédéral, la procédure du plan partiel d'affectation lié à
un projet déterminé requiert de l'autorité compétente qu'elle pèse tous les
intérêts en présence (cf. ATF 145 II 70 consid. 3.2). Les autorités adoptant,
respectivement approuvant le plan d'affectation, de même que l'autorité de
recours, ne peuvent donc pas se borner à prendre acte de ce que le parc éolien
est prévu par le plan directeur, mais elles doivent examiner librement, en
fonction de dispositions légales prescrivant une pesée des intérêts, si le
projet est conforme au droit. Il n'est pas aisé de discerner quel élément de la
planification relève exclusivement du plan directeur, et quel autre doit être
défini dans le plan d'affectation. 

Comme le plan directeur cantonal
n'a force obligatoire que pour les autorités, les autres intéressés –
propriétaires fonciers, tiers concernés, organisations de protection de la
nature et de l'environnement – n'ont pas la possibilité de le contester
directement par un recours au moment de son adoption. En revanche, lorsqu'un
plan partiel d'affectation est établi sur la base d'une mesure du plan
directeur, les intéressés peuvent demander que cette mesure soit contrôlée à
titre préjudiciel dans le cadre de la contestation visant le plan d'affectation
(cf. ATF 143 II 276 consid. 4.2.3, ATF 132 II 408 consid. 4.4 et les
références; Tschannen, op. cit., N. 7 ad art. 9 LAT). 

h)  En l'espèce, les recourants n°
1 demandent précisément, en définitive, un contrôle préjudiciel de la fiche F51
du PDCn, dans la mesure où elle prévoit le parc éolien litigieux. Ils résument
ainsi leurs griefs contre le plan directeur cantonal, ou singulièrement contre
la directive cantonale de 2013: certains intérêts dignes de protection n'ont
pas ou alors insuffisamment été pris en considération, les choix de critères et
leur pondération sont arbitraires, des sites présentant des impacts a priori
plus faibles que d'autres n'ont pas été considérés. Au vu des nombreuses
alternatives potentielles sur de larges portions du territoire cantonal, il
n'est pas établi que le site du Mollendruz serait plus approprié qu'un autre et
qu'il serait nécessaire sans alternative possible d'altérer les qualités
paysagères et environnementales particulièrement élevées des lieux. 

Des critiques analogues ont été
présentées dans les recours formés contre le plan partiel d'affectation relatif
au parc éolien de Sur Grati, prévu également sur une crête jurassienne à
quelques kilomètres au nord de la crête du Mollendruz (sur le territoire des
communes de Premier, Vallorbe et Vaulion). Dans son arrêt du 31 octobre 2019
(AC.2016.0103), la Cour de droit administratif et public a considéré ce qui
suit (consid. 3c). La directive cantonale de 2013 décrit avec précision le
processus de sélection ainsi que les critères principaux et leur pondération.
Sous réserve de circonstances très particulières, il n'appartient pas au Tribunal
cantonal de discuter et de mettre en question, à l'occasion d'un litige relatif
à un projet concret, les critères utilisés pour choisir les sites qui ont été
intégrés au plan directeur cantonal dans la planification positive des parcs
éoliens. Ces critères ne tendent au demeurant pas à établir un ordre de
préférence – qui signifierait que le site obtenant le plus de points devrait
être réalisé prioritairement – mais à déterminer globalement quels sites se
prêtent à l'exploitation de l'énergie éolienne. En outre, la directive
cantonale de 2013 prescrit elle-même une nouvelle appréciation au moment de
l'établissement du plan d'affectation spécial, s'agissant des aspects
énergétiques et des aspects environnementaux. 

En excluant en principe un
réexamen des critères de la directive appliqués dans la planification
directrice cantonale, l'arrêt précité confirme une solution jurisprudentielle
déjà adoptée par la CDAP dans ses arrêts relatifs aux parcs éoliens de
Sainte-Croix (AC.2013.0263 du 2 mars 2015 consid. 2b/dd) et de Lausanne
(EolJorat-Sud; AC.2016.0243 du 30 septembre 2019 consid. 2b). Cette solution
n'est pas en contradiction avec la règle, consacrée par la jurisprudence
fédérale, selon laquelle un contrôle préjudiciel du plan directeur cantonal
peut intervenir à l'occasion d'un litige sur un plan d'affectation. En effet,
cette jurisprudence cantonale tient compte du fait que pour les parcs éoliens
prévus dans le plan directeur, une nouvelle pesée complète des intérêts en
présence, avec une prise en compte de tous les intérêts de protection (du site,
de la nature, du paysage, de la faune) et une évaluation spécifique du
potentiel énergétique, doit être effectuée au stade du plan d'affectation, ce
que prévoit du reste expressément la directive cantonale de juillet 2013 (p. 8
ss). Le message du Conseil fédéral relatif à la nouvelle loi sur l'énergie
retient également qu'après la planification directrice, "dans le cadre de
l'exercice du pouvoir d'appréciation [des autorités compétentes et des
tribunaux], l'adéquation d'un site avec un projet [d'installation éolienne],
avérée dans la planification, doit être prise en compte" mais qu'un projet
ne doit pas être autorisé pour cette seule raison car "il convient
évidemment de vérifier à cet effet tous les autres aspects importants, par
exemple le respect de la législation afférente à la protection de
l'environnement, la protection des eaux et le droit forestier" (FF 2013 p.
6880). Le système de la fiche F51 du PDCn, adopté avant l'entrée en vigueur de
la LEne, est donc compatible avec le droit fédéral. 

Le processus de sélection des
sites dans le plan directeur cantonal a cependant un effet important: il
implique qu'un projet annoncé aux autorités (cf. ch. 3.1 de la directive,
"annonce des projets") mais non intégré dans la planification
directrice sectorielle, lors de la première procédure d'évaluation (en
2011-2012) ou à l'occasion d'une adaptation ultérieure du PDCn, ne peut pas
faire l'objet d'un plan partiel d'affectation. En d'autres termes, en raison de
la force obligatoire du plan directeur cantonal, la procédure de planification
ne peut pas se poursuivre pour un projet non sélectionné, tandis qu'elle peut
aboutir à l'adoption d'un plan d'affectation pour un projet intégré à la
planification directrice, si toutes les exigences légales sont réalisées – ce
qui est vérifié dans la procédure du plan d'affectation. Le contrôle
préjudiciel du plan directeur cantonal conserve un sens lorsque la contestation
porte sur un projet éolien non intégré à la planification directrice
sectorielle. Or, dans le cas particulier, si les recourants prétendent que
d'autres projets annoncés aux autorités en 2011 ont été mieux classés que le
projet du Mollendruz dans l'analyse multicritères, il ne saurait être question,
dans la présente procédure, de se prononcer sur la réalisation de ces autres
projets. Comme cela a été précisé dans la jurisprudence cantonale (arrêt
AC.2016.0103 précité, consid. 3c), le "rang" attribué à chacun des
parcs éoliens ne signifie pas un ordre de préférence, ou de priorité pour la
réalisation des projets. Au contraire, ni le plan directeur cantonal ni la
législation fédérale sur l'énergie ne contiennent des instruments permettant
d'orienter la réalisation des parcs éoliens en imposant un ordre de priorité
(cf. Arnold Marti, commentaire de l'arrêt du TF relatif au parc éolien du
Schwyberg, ZBl 118/2017 p. 684). 

Cette interprétation de la portée
du résultat de l'analyse multicritères des projets annoncés en 2011 est du
reste conforme à celle du département cantonal, qui a fourni avec sa réponse
des explications détaillées à ce propos. Dans un document du 26 novembre 2018
(Démarche de sélection des sites éoliens dans le canton de Vaud, Notice
explicative relative au projet de parc éolien du Mollendruz), il est exposé que
les notes d'évaluation (basées sur les critères principaux du potentiel
énergétique, de l'impact paysager et de l'impact environnemental) issues de la
planification cantonale (PDCn) sont valables uniquement dans ce cadre et dans
une vision à l'échelle de l'ensemble du canton; en conséquence, pour être
pertinente, toute analyse d'un projet spécifique dans le cadre d'une procédure
d'affectation doit être réalisée sur la base des données du dossier
d'affectation et du rapport d'impact correspondant (p. 4 de la notice). Dans
ces conditions, on ne se trouve pas en présence de circonstances particulières
qui justifieraient de revoir les critères appliqués dans la planification
directrice, qui sont au demeurant des critères objectifs (cf. à ce propos arrêt
TF 1C_19/2019 du 7 octobre 2019, destiné à la publication, consid. 4.3). Les
moyens des recourants, qui font valoir, en critiquant la planification
directrice sectorielle, que le site du Mollendruz serait très défavorable du
point de vue paysager et environnemental, doivent viser en définitive le
résultat de la pesée des intérêts effectuée spécifiquement dans le cadre de
l'établissement du plan partiel d'affectation. 

4.                     
Les recourants n° 1 mettent en cause la pesée des intérêts effectuée par
les autorités de planification en déclarant avoir des doutes sur les niveaux de
production d'énergie annoncés par les promoteurs du projet. Ils affirment que
l'intérêt à la production d'énergie éolienne dans le cadre du parc éolien
litigieux ne l'emporte pas sur les autres intérêts de rang constitutionnel
invoqués dans le recours, à propos de l'aménagement du territoire et de la
protection de la nature. 

a) En l'occurrence, l'intérêt à la production
d'électricité – lequel est non seulement un intérêt particulier des porteurs du
projet, qui recherchent la rentabilité de leur installation, mais également un
intérêt public, vu l'objectif des autorités de développer les énergies
renouvelables (cf. ATF 140 II 262 consid. 8.4.1) – doit être mis en balance
avec les intérêts publics à la protection de la nature et de l'environnement,
défendus par les organisations recourantes. Il convient, en premier lieu, de
décrire l'intérêt de production, avant de le confronter aux intérêts de
protection. 

Dans les décisions communales attaquées – à savoir
dans la décision finale au sens des art. 17 ss OEIE, adoptée par les trois
conseils généraux –, il est exposé en substance ce qui suit à propos de la
productivité énergétique du parc éolien du Mollendruz. Les estimations de 2011,
avant le projet définitif de PPA, aboutissaient à une énergie produite variant
de 52 à 87 GWh/an, en fonction du modèle d'éolienne choisi (avec des hauteurs
et des puissances différentes). Après 2011, certaines modifications
d'emplacement d'éoliennes sont intervenues, principalement dans la partie
orientale du parc, afin d'optimiser son insertion paysagère. Entretemps, les
modèles des éoliennes disponibles sur le marché ont évolué. En 2015, une
actualisation de l'étude a abouti à une estimation de production annuelle
d'environ 87 GWh. Le modèle d'éolienne qui sera finalement choisi,
ultérieurement, est celui qui offrira le meilleur compromis entre prix de
revient et productible énergétique, tout en satisfaisant aux exigences
techniques et environnementales propres au site du Mollendruz. Ce parc éolien
permettrait d'atteindre entre 5 et 15% des objectifs cantonaux de production
d'énergie éolienne. Sa production représente entre 1.1 et 1.8% de la
consommation cantonale d'énergie électrique (données de 2012) et entre 5 et
8.5% de la production vaudoise annuelle nette d'électricité (données de 2008). La
décision cantonale d'approbation du PPA du 15 août 2018, sommairement motivée,
retient que la production annuelle escomptée est comprise entre 49 et 83 GWh,
correspondant à 5 à 8% de la fourchette haute de l'objectif cantonal de
production d'énergie éolienne (1'000 GWh/an). Cette estimation est aussi celle
retenue par la société A.________ à ce stade, d'après sa réponse, où elle fait
toutefois valoir qu'il est fort probable qu'une productivité plus élevée pourra
être obtenue avec les installations les plus modernes. Cela étant, A.________ précise
que son estimation tient compte des "effets d'ombrage" et des
"pertes de productivité liées à la configuration du parc, avec une marge
de 5%", mais pas des "pertes marginales liées au dégivrage en hiver
et aux arrêts de protection de la faune ailée", lesquelles devraient être
inférieures à une proportion de 20% (réponse, p. 50). 

b) Le potentiel énergétique d'un parc éolien dépend
d'abord du vent disponible à l'endroit choisi. Cette énergie renouvelable est
présente partout et, dans les zones où il n'y a pas de restrictions à la
construction d'éoliennes, elle peut en principe être utilisée sans limitation,
contrairement à l'énergie hydraulique des cours d'eau, utilisable pour autant
que le maintien de débits résiduels soit garanti (cf. notamment ATF 140 II
262). Il ressort toutefois clairement des cartes annexées à la Conception
énergie éolienne que la vitesse moyenne du vent n'est pas identique dans toutes
les régions du pays (cet indicateur n'étant toutefois pas seul déterminant car,
s'agissant du rendement potentiel, il faut également tenir compte de la
fréquence des vents, de la densité de l'air et de la température – cf.
Conception énergie éolienne, p. 28) et que l'on peut identifier dans certaines
parties du pays des zones à haut potentiel éolien (cf. Conception énergie
éolienne, p. 30). Le rendement d'un parc éolien dépend également du modèle
d'éolienne installé. Cela étant, les estimations faites en fonction du vent et
du modèle d'éolienne doivent encore être précisées ou réduites car la
protection de l'avifaune, la protection des passants contre le risque de jets
de glace, la protection des voisins exposés au bruit peuvent justifier des restrictions
d'exploitation ou l'arrêt périodique des machines, ce qui influence la
production d'électricité. 

c) A ce stade, il faut rappeler que le projet
litigieux est soumis à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE). Cette
formalité est prescrite par le droit fédéral pour la création d'un parc éolien
(cf. ch. 21.8 annexe OEIE, lorsque la puissance installée est supérieure à 5
MW, ce qui correspond à 2 à 3 éoliennes sur des mâts d'une centaine de mètres).
L'EIE ne doit pas être mise en œuvre au stade du plan directeur cantonal – les
effets de l'installation sur l'environnement n'ont pas à être déterminés
précisément à ce moment-là – mais bien dans la procédure du plan d'affectation
ou dans celle de l'autorisation de construire; d'après le ch. 21.8 annexe OEIE,
il appartient au droit cantonal de choisir la procédure décisive où l'EIE est
effectuée. Pour une installation soumise à EIE, le droit fédéral exige dans ce
cadre une analyse globale, sur la base d'un dossier complet, car l'autorité
doit déterminer si le projet répond en tous points aux prescriptions de la LPE
et des autres lois concernant la protection de la nature, du paysage, des eaux,
des forêts etc. (art. 3 al. 1 OEIE). 

Dans le cas particulier, comme
cela ressort des décisions attaquées, l'étude d'impact est effectuée en deux
étapes (cf. art. 6 OEIE). La procédure d'adoption et d'approbation du PPA est
la procédure décisive, au sens de l'art. 5 OEIE, pour la première étape et
l'EIE se limite aux éléments déterminants pour cette procédure de planification
(cf. art. 3 du règlement cantonal du 25 avril 1990 d'application de
l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement
[RVOEIE; BLV 814.03.1]). La deuxième étape de l'EIE s'effectuera au stade de
l'autorisation de construire (cf. arrêt AC.2016.0243 du 30 septembre 2019
consid. 2b, à propos de l'EIE en deux étapes pour le parc éolien EolJorat Sud).

L'élément principal pour effectuer
l'étude d'impact est le rapport relatif à l'impact sur l'environnement (rapport
d'impact, RIE, art. 10b LPE) présenté par l'auteur du projet à l'autorité
compétente. Ce rapport doit en principe contenir toutes les indications dont
cette autorité a besoin pour apprécier le projet (cf. art. 10b al. 2 LPE, art.
9 al. 2 OEIE). Il faut toutefois relever que le droit fédéral n'exige plus,
depuis l'entrée en vigueur en 2007 des nouveaux articles sur l'étude d'impact
(art. 10 à 10d LPE), que le promoteur d'une installation publique ou d'une
installation privée au bénéfice d'une concession, fournisse dans le rapport
d'impact une description de la "justification du projet" (voir
l'ancien art. 9 al. 4 LPE; ATF 125 II 643 consid. 8). Les promoteurs, en
l'occurrence les collectivités publiques intéressées, n'ont donc pas à
démontrer dans le RIE que la production électrique attendue est importante ou
rentable à long terme, eu égard à la situation du marché de l'électricité; en
d'autres termes, un "business plan" n'est pas requis, ni la preuve
que des subventions publiques pourront le cas échéant être accordées. Dans le
cas particulier, il n'est donc pas critiquable que le RIE ne contienne que des
indications sommaires à ce propos (cf. p. 14). 

d) Cela étant, en vertu de la
directive cantonale de 2013 – qui contient des indications sur la
"procédure d'affectation du sol", à savoir sur la création de zones
spéciales pour parc éolien –, certains "aspects énergétiques" doivent
être pris en compte et documentés lors de l'établissement du PPA. La directive
prévoit que la vitesse moyenne annualisée des vents à la hauteur des moyeux
doit être d'au moins 5 m/s pour chaque machine (mesure avec anémomètres; cette
valeur seuil est portée à 5.5 m/s si la mesure est effectuée avec des appareils
de télédétection SODAR ou LIDAR), à défaut de quoi le potentiel énergétique ne
serait pas suffisant. Il est donc exigé, au stade du plan d'affectation, une
analyse plus précise de cette donnée qu'au stade du plan directeur (cf. arrêt
AC.2016.0243 du 30 septembre 2019 consid. 2b-c). Le dossier du PPA contient une
telle analyse. En l'occurrence, la vitesse moyenne annualisée des vents aux
douze emplacements retenus pour les éoliennes, calculée sur la base de mesures
au moyen d'anémomètres et de LIDAR, est supérieure à 5 m/s (entre 5.3 et 5.9
m/s aux emplacements 1 à 4) voire à 6 m/s (entre 6.2 et 7.0 m/s aux
emplacements 5 à 12), d'après le rapport du bureau spécialisé (C.________,
Unabhängiges Windgutachten, Windpotenzial- une Energieertragsermittlung,
20.12.2011, p. 47 et p. 9 ss de l'addendum du 19.11.2012). Sur la carte annexée
à la Conception énergie éolienne, le parc éolien du Mollendruz est situé dans
une zone à haut potentiel éolien. L'Atlas des vents, qui renseigne sur la
moyenne annuelle modélisée de la vitesse et de la direction du vent à cinq
hauteurs différentes au-dessus du niveau du sol (avec une résolution spatiale
de 100 m x 100 m) indique lui aussi des vitesses moyennes supérieures à 5 m/s
sur la crête du Mollendruz. De ce point de vue, ce site se prête donc
effectivement bien à l'utilisation de l'énergie éolienne. 

e) Les recourants reprochent aux
autorités ainsi qu'aux promoteurs du projet de n'avoir pas démontré en quoi le
parc éolien litigieux "offre en particulier une couverture de la puissance
de pointe et une part de production hivernale suffisantes pour répondre à la demande
future en matière d'énergie électrique dans le canton, et de manière plus
générale en Suisse, et contribue efficacement à la mise en œuvre de la
Stratégie énergétique 2050" (p. 75 du recours n° 1). Ils se réfèrent à ce
propos à l'art. 12 al. 5 LEne. 

L'art. 12 LEne, qui dispose que
l'utilisation des énergies renouvelables et leur développement revêtent un
intérêt national (al. 1) et que les installations destinées à utiliser les
énergies renouvelables revêtent elles-mêmes un intérêt national à partir d'une
certaine taille et d'une certaine importance (al. 2), charge le Conseil fédéral
de fixer la taille et l'importance requise pour les éoliennes (al. 4), en
tenant compte des critères tels que la puissance, la production ou la
flexibilité de production dans le temps et en fonction des besoins du marché
(al. 5). L'art. 12 LEne ne charge pas les autorités de planification ou les
tribunaux, dans un cas particulier, d'évaluer l'intérêt à créer un parc éolien
en fonction de ces critères car cette clause vise l'activité législative du
Conseil fédéral. Précisément, le gouvernement a statué, à l'art. 9 OEne, qu'un
parc éolien (plusieurs éoliennes disposées à proximité les unes des autres sur
un site commun) revêtait un intérêt national si sa production annuelle moyenne
attendue est d'au moins 20 GWh (al. 2). 

Dans son commentaire de la
révision totale de l'ordonnance sur l'énergie, de novembre 2017 (accessible sur
un site internet de l'Office fédéral de l'énergie, www.strategieenergetique2050.ch), le DETEC
explique ce qui suit à propos de l'art. 9 OEne (p. 14): 

" […] L’importance des
éoliennes pour le marché de l’électricité découle de la possibilité qu’elles
offrent d’être au besoin rapidement déconnectées du réseau et, surtout, que la
production d’électricité éolienne en Suisse est réalisée aux deux tiers pendant
les mois d’hiver. Aucune autre énergie renouvelable ne fournit la majeure
partie de sa production pendant le semestre d’hiver, raison pour laquelle l’énergie
éolienne représente une composante essentielle de l’approvisionnement
renouvelable en énergie. 

En règle générale, les turbines,
ou les installations éoliennes séparées actuellement sur le marché ne sont pas
reconnues d’importance nationale en raison de leur production énergétique
limitée. Généralement toutefois, des groupes de plusieurs éoliennes - parc
éolien - sont planifiés et construits sur les sites favorables, ce qui permet
de considérer plusieurs éoliennes ensemble pour déterminer leur statut
d’intérêt national […]. Pour que le rendement énergétique d’un parc éolien soit
optimal, les installations doivent être placées dans la direction des vents
dominants à une distance d’environ dix diamètres de rotor. Les installations
implantées en Suisse ont des rotors d’un diamètre de 90 mètres et plus. Dans un
parc éolien, la distance entre les installations dans la direction des vents
dominants doit donc être d’environ 1000 mètres. Les 16 éoliennes du parc du
Mont-Crosin sont, par exemple, réparties sur une distance d’environ dix
kilomètres. 

L’augmentation de la production
éolienne visée par le législateur est de 4300 GWh par an à l’horizon 2050. Pour
les éoliennes et les parcs éoliens, un seuil de 20 GWh par an est donc
approprié pour obtenir la reconnaissance de leur statut d’intérêt national, ce
qui représente une contribution substantielle de plus de 15% à la réalisation
de l’objectif d’augmentation de la production fixé à 130 GWh par an (art. 9,
al. 2)". 

Il est vrai que, dans son arrêt,
non publié, concernant le parc éolien du Schwyberg (TF 1C_346/2014 du 26
octobre 2016, consid. 6.3 in fine), le Tribunal fédéral a considéré que
les critères de la performance énergétique ou de la production, de même que la
capacité de produire de l'électricité selon un modèle flexible et correspondant
au marché, devaient être pris en compte dans la pesée des intérêts au stade de
l'adoption du plan d'affectation. Cet arrêt est cependant antérieur à l'entrée
en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur l'énergie (le 1er janvier
2018) et il a été rendu une année avant que le Conseil fédéral n'adopte
l'actuelle ordonnance sur l'énergie (le 1er novembre 2017). En
l'état actuel, il faut retenir que ces critères ont été pris en considération
dans le cadre de l'élaboration de la législation fédérale – notamment la
flexibilité, avec la possibilité de déconnecter rapidement les éoliennes du
réseau, et l'avantage d'une importante production hivernale – et qu'il n'est
pas nécessaire, dans une contestation portant sur un  parc éolien d'intérêt
national (de douze machines et dont la production annuelle attendue est
nettement supérieure à 20 GWh/an), d'évaluer l'efficacité énergétique et
économique de ce genre d'installations. 

Il n'y a pas lieu d'examiner plus
avant la viabilité économique du projet litigieux, le modèle d'éoliennes à
installer n'ayant pas encore été choisi (on ignore donc le coût des machines et
leur puissance) et les effets du nouveau régime fédéral de rétribution de
l'injection d'électricité issue d'énergies renouvelables (art. 19 ss LEne)
étant difficiles à estimer. C'est bien plutôt au stade de l'autorisation de
construire que ces aspects pourront être utilement expliqués ou examinés. Aussi
est-il admissible, pour les prévisions au stade du plan partiel d'affectation,
de se baser sur des "fourchettes" larges de production d'électricité
– de 49 et 83 GWh/an, selon la décision du département cantonal – et notamment
de ne pas compléter l'instruction, comme le requièrent les recourants n° 1, au
sujet du coût et du subventionnement hypothétiques du kWh injecté sur le
réseau. 

Il faut également prendre acte des
dernières indications données par la C.________, dans son écriture du 21
octobre 2019 (p. 15): selon les études les plus récentes effectuées, le
rendement énergétique annuel brut du parc éolien du Mollendruz avec le modèle
Vestas V112 (3 MW) s'élèverait à 96 GWh. Des calculs de rendement net ont été
effectués en tenant compte de différents types de pertes liées au site ou à des
facteurs techniques (pertes électriques, disponibilités, etc.). Ces pertes
s'élèvent à 6 GWh par an. Quant aux pertes fonctionnelles liées au dégivrage et
aux mesures de protection de l'avifaune (y compris les chauves-souris) imposées
par le RIE, elles peuvent être estimées à environ 25 GWh par an. Sur la base de
ces hypothèses, le rendement énergétique net du parc par année peut être estimé
à 60-70 GWh. 

Il convient de relever que, dans
ces calculs, les pertes représentent environ 1/3 (32%) du rendement énergétique
brut. Cette proportion est supérieure à celle estimée par les recourants n° 1,
qui proposent un facteur de correction de 10 à 20% (p. 77 du recours). La
production annuelle nette prévue par A.________ est en définitive comparable à
celle de la centrale éolienne Juvent, actuellement le plus grand parc éolien du
pays (entre le Mont-Crosin et le Mont-Soleil, à proximité de Saint-Imier dans
le Jura bernois). Avec 16 éoliennes, dont 4 Vestas V112 mises en service en
septembre 2016, la production annuelle de cette centrale a été de 74 GWh en
2017, 67 GWh en 2018 et 82 GWh en 2019 (cf. site internet www.juvent.ch).

Les griefs des recourants
concernant les mesures de protection à appliquer, pour l'avifaune et les
chauves-souris en particulier, peuvent tendre à ce que des réductions de la
production électrique supplémentaires soient imposées. L'art. 17 RPPA prévoit
en effet que les éoliennes doivent être équipées d'un système permettant leur
arrêt en cas de forte intensité migratoire de l'avifaune et dans les périodes
où il y a davantage de risques de collision pour les chauves-souris. Ce système
(protocole d'interruption des turbines) sera examiné plus bas, s'agissant de
son efficacité pour la protection des espèces concernées (cf. consid. 17-18). A
ce stade, il faut constater que les paramètres techniques du dossier, notamment
ceux relatifs au fonctionnement des machines et à la force du vent (consignés
dans des rapports sectoriels annexés au rapport 47 OAT -  annexe 9.15, rapports
de C.________), ne sont pas critiqués par les recourants. Avant l'appréciation
qui sera effectuée dans le cadre de la pesée des intérêts finale (infra,
consid. 24), il y a lieu de retenir que si le parc éolien peut atteindre la
production annoncée par la société exploitante, cette installation a une réelle
efficience énergétique. A cet égard, il n'est pas déterminant que la production
des parcs éoliens soit proportionnellement faible, en comparaison avec la
production des ouvrages hydroélectriques et celle des centrales nucléaires (cf.
ATF 132 II 408 consid. 4.5.2). La politique énergétique de la Confédération et
du canton accorde une place certaine au développement de l'énergie éolienne et
le parc éolien litigieux pourrait représenter une contribution sensible à ces
objectifs. 

f) Avant d'examiner les intérêts
de protection (de la nature, de la faune, du paysage) invoqués par les
recourants, il faut encore relever que l'art. 8 al. 3 LEne, qui énonce des
principes généraux concernant la sécurité de l'approvisionnement énergétique du
pays et qui invite la Confédération et les cantons à "privilégier des
techniques de production qui soient économiques, aussi respectueuses que
possible de l’environnement et adaptées au site concerné", n'a pas de
portée indépendante, par rapport aux différentes normes d'aménagement du
territoire ou de protection de l'environnement, qui exigent une pesée des
intérêts dans la procédure d'établissement du plan partiel d'affectation (voir
notamment le Message du Conseil fédéral relatif à la LEne, FF 2013 p. 6876, à propos de la portée de l'art. 8
al. 3 LEne, ne posant aucune exigence supplémentaire pour un parc éolien du
point de vue de l'adéquation énergétique du site). 

5.                     
Les recourants n° 1 prétendent que l'art. 50a LATC ne constitue pas une
base légale suffisante pour la création d'une zone spéciale pour des
installations de production d'énergie. Ils font encore valoir en substance que
le PPA ne respecte pas certains principes de l'aménagement du territoire
relatifs aux "zones à bâtir à constructibilité limitée". 

Les décisions attaquées, des communes et du
département cantonal, ont été rendues avant l'entrée en vigueur, le 1er
septembre 2018, des nouveaux articles de la LATC sur les plans d'affectation
(loi du 17 avril 2018 modifiant la LATC). L'ancien art. 50a LATC était alors
applicable. Il donnait aux communes la possibilité de définir des zones
spéciales "pour permettre l'exercice d'activités spécifiques (sports,
loisirs, extraction de gravier, etc.) dont la localisation s'impose hors de la
zone à bâtir" (al. 1 let. b). Ces zones spéciales devaient être prévues
dans le cadre fixé par les plans directeurs (al. 3). Il convient de relever que
la loi actuelle admet aussi de telles zones spéciales (cf. art. 32 al. 2 LATC:
"[Les plans] peuvent prévoir des zones spéciales destinées à des
activités spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur cantonal").

En l'occurrence, le parc éolien est, comme cela a
été exposé plus haut, prévu dans le plan directeur cantonal et la fiche F51
mentionne comme étape subséquente la création d'une "zone de production et
de transport d'énergie (selon l'art. 18 LAT et l'art. 50a LATC)". Ce
processus, qui inclut l'établissement d'un plan d'affectation spécial, est
conforme à l'obligation d'aménager le territoire selon l'art. 2 LAT. Cela
étant, les périmètres de zone spéciale pour parc éolien du PPA ne
font pas partie de la zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, dans un plan d'affectation adopté en vue de
la construction d'un parc éolien, la délimitation de périmètres à l'emplacement
des éoliennes équivaut à la création d'une "autre zone" au sens de
l'art. 18 al. 1 LAT (arrêt TF 1C_242/2014 du 1er juillet 2015
consid. 2.2; arrêt AC.2016.0243 du 30 septembre 2019 consid. 8). Ces périmètres
de zone spéciale ou d'autre zone s'inscrivent à l'intérieur de la zone agricole
et les art. 15 ss LAT ne s'y appliquent pas (il en va de même, par exemple,
dans les zones délimitées pour la pratique du ski ou du golf, où seuls certains
ouvrages ou installations spécifiques sont admis: cf. ATF 143 II 588 consid.
2.5.3). Les explications des recourants au sujet du regroupement des
constructions dans les zones à bâtir ne sont donc pas pertinentes et il n'y a
pas lieu d'examiner si ces zones, dans les villages concernés, sont
correctement dimensionnées. Est également dépourvu de pertinence l'argument
selon lequel des dérogations selon les art. 24 ss LAT seraient nécessaires,
puisque le PPA vise précisément, en vue de la réalisation du parc éolien, à
permettre l'octroi d'autorisations de construire pour des installations
conformes à l'affectation de la zone (cf. art. 22 al. 2 let. a LAT), l'art. 24
LAT n'entrant dès lors plus en considération. La création d'une zone spéciale
est donc appropriée, le plan partiel d'affectation étant un instrument de
coordination (cf. art. 25a al. 4 LAT) par lequel les autorités peuvent régler
l'utilisation du sol en procédant à une pesée des intérêts conforme aux
exigences du droit fédéral, en particulier grâce à l'étude d'impact. Les intérêts
de protection sont pris en considération lors de l'établissement d’un PPA
créant une "autre zone" au sens de l'art. 18 al. 1 LAT. Ce n'est que
si ces intérêts de protection (du paysage, des biotopes, etc.) l'emportent sur
l'intérêt à la production d'électricité que se poserait la question de
l'adoption d'une zone à protéger, au sens de l'art. 17 LAT, sur la crête du
Mollendruz. En tant que telle, et sous réserve de la pesée des intérêts, la
zone spéciale selon l'art. 50a aLATC, n'est pas contraire aux principes
régissant l'aménagement du territoire, exprimés notamment à l'art. 3 LAT et aux
art. 14 ss LAT définissant les plans d'affectation. 

6.                     
Les recourants n° 1 se plaignent d'une violation de l'art. 4 LAT en
faisant valoir que les "populations touchées" n'auraient été ni
consultées, ni informées au sujet du projet de parc éolien. 

L'art. 4 LAT (titre: information et participation)
prévoit en substance que les autorités renseignent la population sur les plans
d'aménagement (al. 1) et qu'elles veillent à ce que la population puisse
participer de manière adéquate à leur établissement  (al. 2). En l'occurrence,
les organisations recourantes ne prétendent pas avoir elles-mêmes été privées
d'information ainsi que de possibilités de participation à la procédure. Elles
paraissent plutôt défendre les intérêts des "autres communes pourtant
fortement concernées", sans préciser lesquelles, ainsi que de la
population vaudoise en général. Comme fondement de leur grief, les recourantes
invoquent également l'art. 4 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de
la LATC (RLATC; BLV 700.11.1 – cette disposition a été abrogée et elle est
remplacée par l'art. 2 du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du
territoire [RLAT; BLV 700.11.2]) mais cette règle du droit cantonal n'a pas une
portée différente de celle de l'art. 4 LAT. 

Le rapport 47 OAT énumère différentes actions
d'information accomplies depuis 2007 auprès de la population, des communes
voisines et des organisations de protection de la nature et du paysage (site
internet, stands dans des foires, expositions, bureau d'information à Juriens,
conférence de presse, etc. – p. 3). A l'évidence, le projet n'a pas été élaboré
à huis-clos et la population n'a pas été mise devant le fait accompli, le jour
où le PPA a été mis à l'enquête publique; en d'autres termes, il a été tenu
compte des exigences de l'art. 4 LAT (cf. ATF 143 II 467 consid. 2.1). Au
surplus, au moment de l'enquête publique, la possibilité de former opposition
était offerte à quiconque, dans la population; il était ainsi possible de
formuler des propositions ou des critiques, puis d'obtenir des réponses des
autorités (ces réponses ont été adoptées par les conseils généraux – cf. ATF
135 II 286 consid. 4.1). Le grief de violation de l'art. 4 LAT est donc
manifestement mal fondé.

7.                     
En critiquant la pesée des intérêts effectuée par les autorités de
planification, les recourants invoquent plusieurs caractéristiques naturelles
(biologiques, paysagères, etc.) du site. En substance, ils font valoir que
l'intérêt à la protection des biotopes, à savoir essentiellement de l'espace
vital de différents oiseaux et chiroptères, devrait l'emporter. 

a) L'étude d'impact (EIE), avec
les indications contenues dans le rapport d'impact et les avis des services
spécialisés, permet l'appréciation du projet selon les dispositions sur la
protection de l'environnement (cf. art. 10b al. 2 et 10c al. 1 LPE). Comme elle
s'effectue en deux étapes, il ne s'agit pas, en première étape, d'examiner en
détail les caractéristiques techniques ou les effets de chaque élément du parc
éolien. La deuxième étape de l'EIE, dans la procédure de permis de construire,
permettra d'évaluer plus précisément certaines atteintes à l'environnement et
les mesures de compensation nécessaires. Compte tenu de la durée des procédures
de planification puis d'autorisation, et eu égard aux progrès technologiques constants
dans le domaine des énergies renouvelables, seule une évaluation provisoire
peut être effectuée en première étape (cf. AC.2016.0243 du 30 septembre 2019
consid. 2b). 

b) En l'espèce, la conclusion du RIE est la suivante
(p. 90): 

"Avec la prise en compte des
mesures de minimisation, notamment dans les domaines de la protection de
l'avifaune, de la végétation, des sols, du paysage et du patrimoine, la
conception du projet permet d'éviter la plupart des impacts sur ces domaines.
Subsistent des impacts indissociables à l'exploitation de l'énergie éolienne,
soit un impact sur le paysage dû à la taille et à la visibilité des éoliennes,
une emprise au sol des mâts et des chemins d'accès impactant la végétation et
les sols, ainsi que d'éventuels impacts résiduels sur l'avifaune et les
chiroptères, qui feront l'objet de suivis. 

Les mesures de compensation
associées au projet ont été élaborées avec les services compétents pour
garantir un équilibre entre plusieurs fonctions simultanées (production de
bois, protection biologique, protection paysagère, etc.) et la nouvelle
fonction de production d'énergie renouvelable prévue pour 20 à 25 ans.

Malgré les mesures prévues, une
partie de la perte de surfaces de prairies et la visibilité des éoliennes, dans
l'aire d'influence rapprochée et lointaine ne pourront pas être compensées.
Ceci engendrera un impact résiduel sur les milieux naturels et le paysage. 

L'environnement bénéficiera
cependant également fortement du projet, notamment à travers une réduction
conséquente des émissions de CO2 liée à la protection d'une importante quantité
d'électricité renouvelable dans l'intérêt général, tel que défini par la
Confédération dans sa politique du "tournant énergétique" et dans sa
stratégie énergétique 2050 proposée par le Conseil fédéral et adoptée par les
Chambres."

Ce résumé retient donc que la
construction des éoliennes est propre à entraîner des atteintes à des biotopes,
que des mesures de minimisation et de compensation sont prévues, mais qu'il
existe un impact résiduel sur les milieux naturels. Les avis des services
spécialisés sont résumés dans la décision finale adoptée par les conseils
généraux. Ces services – notamment la division Biodiversité et paysage de la
Direction générale de l'environnement (DGE-BIODIV) – ont formulé des remarques
et posé des conditions à propos de certains aspects. La Commission
interdépartementale pour la protection de l'environnement (CIPE) a estimé en
conclusion ce qui suit (p. 17 de la décision finale): "la réalisation du
projet sera conforme aux prescriptions environnementales, sous réserve de la
prise en compte des conditions et remarques émises par les Services cantonaux,
notamment dans les domaines de la protection des sols, de la biodiversité, des
forêts, de l'énergie, de la protection contre le bruit et du rayonnement non
ionisant". Sur la base de ces différents éléments, les autorités
compétentes – conseils généraux et département cantonal – ont apprécié le
projet et elles ont estimé qu'il était compatible avec l'environnement (cf.
art. 17 OEIE). 

Il convient d'examiner en premier
lieu si ces conclusions de l'EIE sont correctes en ce qui concerne la
biodiversité ou, en d'autres termes, la protection des biotopes. 

c) Les recourants requièrent la
mise en œuvre d'une expertise judiciaire, à propos de la protection de certains
biotopes: ils demandent que la Station ornithologique suisse soit invitée à se
prononcer sur les risques potentiels du projet de parc éolien sur l'avifaune
nicheuse et migratrice. 

Lorsqu'un projet est soumis à étude d'impact, le
rapport d'impact doit être rédigé par des spécialistes. Leurs constatations et
appréciations sont revues, au stade de l'enquête préliminaire puis lors de
l'évaluation proprement dite, par le service spécialisé de la protection de
l'environnement de l'administration cantonale (art. 12a, 13 OEIE). Les auteurs
du RIE ne sont pas dans la même position qu'un mandataire ordinaire du maître de
l'ouvrage car le cadre de leur travail est aussi défini préalablement par
l'administration (dans le cahier des charges prévu à l'art. 8 OEIE) et leurs
résultats font l'objet d'une évaluation officielle. L'objet du mandat implique
ainsi une objectivité et un devoir de diligence particuliers (cf. arrêt TF
1A.123/1999 du 1er mai 2000 consid. 2c). En d'autres termes, le
rapport d'impact, en tant qu'il contient des informations scientifiques ou
techniques, a en quelque sorte valeur d'expertise, étant donné qu'après son
évaluation par le service spécialisé de la protection de l'environnement (la
DGE), il a été reconnu comme complet et exact (à propos de la portée de ces
documents ou avis, cf. ATF 131 II 470 consid. 3.1 et 124 II 460 consid. 4b;
arrêt TF 1C_429/2009 du 19 juillet 2010 consid. 2.2; arrêt CDAP AC.2016.0103 du
31 octobre 2019 consid. 3d/aa). Ces éléments doivent être pris en considération
lorsqu'il faut déterminer, dans une procédure de recours, si le dossier doit
être complété par une expertise judiciaire. Cela étant, contrairement à ce
qu'allèguent les recourants, l'expert mandaté pour rédiger une partie du RIE
(en l'occurrence un biologiste et ornithologue) n'est manifestement pas dans
une situation de conflit d'intérêts s'il participe également à un comité
consultatif d'experts mis en place par l'administration cantonale pour évaluer
de manière générale l'effet des parcs éoliens sur la nature; en donnant son
avis d'expert à un organisme de l'Etat, il ne compromet en rien la validité des
constatations faites dans le cadre de l'EIE. En l'occurrence, il conviendra
donc d'examiner concrètement si les éléments du dossier sont suffisants pour
apprécier les effets du projet sur l'avifaune. Comme cela sera exposé plus bas,
tel est bien le cas et il n'y a aucun motif de mettre en doute les compétences
et l'objectivité de l'auteur du rapport d'impact. Il ne sera donc pas donné
suite à la requête d'expertise. 

d) Les recourants n° 1 demandent encore qu'une
évaluation environnementale stratégique (EES) soit ordonnée, ayant pour but de
se prononcer sur l'adéquation du choix du site du Mollendruz et l'examen
d'alternatives, eu égard aux risques et impacts cumulés à l'échelle régionale
pour les espèces menacées. 

La réalisation d'une évaluation environnementale
stratégique n'est pas prévue par le droit fédéral, ni par le droit cantonal
vaudois – que ce soit en relation avec la planification de parcs éoliens ou en
vue de la création d'autres infrastructures (cf. notamment AC.2013.0263 du 2
mars 2015 consid. 8). Dans une publication récente de l'Office fédéral de
l'environnement (Evaluation des effets sur l'environnement pour les plans et
programmes, 2018), ce concept, aussi dénommé "évaluation des effets sur
l'environnement" (EEE), est défini comme un instrument de planification
stratégique et d’aide à la décision lors des phases de planification de plans
d’amé­nagement du territoire et de programmes d’infrastructure susceptibles
d’avoir un impact notable sur l’environne­ment (p. 7). L'EEE est "réalisée
en amont de l'EIE des projets, lors des phases de planification ou
d'avant-projet" (p. 9). C'est bien au stade du plan directeur cantonal ou
de la conception fédérale que la question de la réalisation d'une EES ou EEE
aurait pu se poser – même en l'absence de base dans la LAT ou la LPE –, mais
plus au stade du plan d'affectation détaillé, qui repose sur des éléments de
planification supérieure relativement précis qu'il n'y a pas lieu de revoir
dans la présente procédure de recours (cf. supra, consid. 3). Il ne se justifie
donc pas de donner suite à la requête des recourants. 

8.                     
La protection des biotopes est régie par diverses normes du droit
fédéral. Dans la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection
de la nature et du paysage (LPN; RS 451), les art. 18 ss règlent la protection
de la faune et de la flore du pays. Les trois premiers alinéas de l'art. 18
LPN, qui expriment les principes de base en matière de protection des espèces
animales et végétales, ont la teneur suivante: 

1 La disparition
d’espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien
d’un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d’autres
mesures appropriées. Lors de l’application de ces mesures, il sera tenu compte
des intérêts dignes de protection de l’agriculture et de la sylviculture.

1bis Il y a lieu de
protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les
associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses
sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l’équilibre naturel ou
présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.

1ter Si, tous intérêts
pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux
biotopes dignes de protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre
des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la
reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat.

La réglementation fédérale sur la protection des
biotopes est complétée dans l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection
de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1). L'art. 14 al. 6 OPN précise les
critères pour autoriser des atteintes d'ordre technique aux biotopes: 

6 Une atteinte d’ordre
technique qui peut entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection
ne peut être autorisée que si elle s’impose à l’endroit prévu et qu’elle
correspond à un intérêt prépondérant. Pour l’évaluation du biotope lors de la
pesée des intérêts, outre le fait qu’il soit digne de protection selon l’al. 3,
les caractéristiques suivantes sont notamment déterminantes:

a. son importance pour les espèces
végétales et animales protégées, menacées et rares;

b. son rôle dans l’équilibre
naturel;

c. son importance pour la
connexion des biotopes entre eux;

d. sa particularité ou son caractère
typique.

L'art. 14 al. 7 OPN prévoit que "l’auteur ou
le responsable d’une atteinte doit être tenu de prendre des mesures optimales
pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement
adéquat du biotope".

Certains biotopes sont d'importance nationale; ils
sont spécialement désignés par le Conseil fédéral dans des ordonnances, qui
précisent les buts visés par la protection; il incombe aux cantons d'en régler
la protection et l'entretien (art. 18a LPN). Les autres biotopes dignes de
protection sont d'importance régionale et locale; selon la loi fédérale, il
appartient aux cantons de veiller à leur protection (art. 18b LPN). 

Même si l'art. 18 al. 1ter LPN paraît
prescrire deux appréciations successives – une première, portant sur la possibilité
d'éviter les atteintes aux biotopes, et une seconde, tenant compte des mesures
de compensation à prendre en cas d'atteintes –, il faut considérer que le droit
fédéral exige de l'autorité de recours qu'elle se prononce sur le projet, dans
le cadre de la pesée des intérêts, en mettant en balance et en appréciant
globalement les effets des atteintes et ceux des mesures de protection, de
reconstitution et de remplacement. Il faut déterminer si la situation finale,
compte tenu de tout ce que prévoit la décision attaquée, constitue une mise en
œuvre correcte des prescriptions sur la protection des biotopes (cf.
AC.2016.0103 du 31 octobre 2019 consid. 8a/cc; TF 1C_294/2017 du 4 mai 2018
consid. 5.6.2).

9.                     
La nouvelle zone spéciale (soit les aires d'implantation et les aires
d'accès du PPA) empiète sur le périmètre d'un biotope d'importance nationale. 

a) Un chemin du parc éolien (aire d'accès) traverse
en effet, sur une longueur d'environ 60 m, une prairie portée à l'inventaire
fédéral des prairies et pâturages secs d'importance nationale (PPS), à savoir
la prairie au lieu-dit Le Sasselet (objet n° 6446 de l'inventaire selon l'ordonnance
du 13 janvier 2010 sur la protection des prairies et pâturages secs
d’importance nationale [OPPPS; RS 451.37]). Ce tronçon de chemin, qui est
actuellement un chaintre, relie l'éolienne 3 à l'éolienne 4, les deux aires
d'implantation étant quant à elles à quelques dizaines de mètres de la prairie
inventoriée. Pour l'aménagement du parc éolien, ce chemin chaintre doit être aménagé
(pourvu d'un revêtement et élargi, avec une emprise de 200 m2). Le
RIE (p. 53-55) indique que d'autres variantes d'accès ont été étudiées mais
n'ont pas été retenues en raison de problèmes techniques ou d'impacts
environnementaux. Des mesures de minimisation (précautions pour limiter les
impacts temporaires, suivi par un biologiste, etc.) et de compensation  (mesure
C5, ouvrir à proximité un secteur de pâturage mésotrophe en voie de
colonisation par les ligneux) sont prévues. Selon la décision finale (p. 13 et
p. 129), la DGE-BIODIV accepte ces mesures et l'OFEV, dans son avis sommaire du
18 décembre 2015, avait estimé que l'impact pouvait ainsi être compatible avec
les exigences de l'OPPPS. Par ailleurs, l'art. 18 al. 3 RPPA dispose que
"l'aménagement de l'accès sur l'emprise de l'objet PPS [Le Sasselet] doit
faire l'objet de mesures permettant de retrouver son état initial une fois les
travaux et transports terminés". 

b) La protection des biotopes d'importance nationale
(art. 18a LPN) est définie par les dispositions de la loi fédérale sur la
protection de la nature et du paysage (LPN) ainsi que par les ordonnances
fondées sur cette loi. Le législateur a toutefois introduit une règle à ce
sujet dans la nouvelle loi fédérale sur l'énergie. L'art. 12 al. 2 LEne dispose
que "dans les biotopes d’importance nationale au sens de l’art. 18a LPN
et les réserves de sauvagine et d’oiseaux migrateurs visées à l’art. 11 de la
loi du 20 juin 1986 sur la chasse, les nouvelles installations destinées à
utiliser les énergies renouvelables sont interdites". En dehors de ces
biotopes d'importance nationale et réserves, l'autorité qui doit statuer sur
l'autorisation d'un projet d'installation revêtant un intérêt national (c'est
le cas d'un parc éolien produisant annuellement plus de 20 GWh) doit procéder à
une pesée des intérêts, l'art. 12 al. 3 LEne prévoyant que l’intérêt national
attaché à la réalisation du projet doit être considéré comme équivalent aux
autres intérêts nationaux.

Le texte de l'art. 12 al. 2 LEne paraît plus strict
que les dispositions des art. 18ss LPN, dans la mesure où il semble interdire
la construction de parcs éoliens dans le périmètre de l'ensemble des biotopes
d'importance nationale. La réglementation de la LPN fait la distinction entre,
d'une part, les marais et les sites marécageux d'importance nationale (art. 23a
à 23d LPN), qui jouissent d'une protection absolue à cause d'une norme
constitutionnelle interdisant expressément d'y aménager des nouvelles
installations (art. 78 al. 5 Cst.), et d'autre part les autres biotopes
d'importance nationale qui ne sont pas soumis à cette "protection
absolue". Dans cette seconde catégorie de biotopes d'importance nationale
– à savoir les prairies et pâturages secs, les zones alluviales (voir l'ordonnance
du 28 octobre 1992 sur la protection des zones alluviales d’importance
nationale [RS 451.31]) et les sites de reproduction de batraciens (voir l'ordonnance
du 15 juin 2001 sur la protection des sites de reproduction de batraciens
d’importance nationale [OBat; RS 451.34]), des atteintes ou des nouvelles
installations sont admissibles aux conditions de l'art. 18 al. 1ter
LPN, en relation avec l'art. 18a LPN (cf. Karl Ludwig Fahrländer, in
Commentaire LPN, Keller/Zufferey/Fahrländer éds, 2e édition Zurich
2019, art. 18 N. 27). 

Le texte de l'art. 12 al. 2 LEne est compatible avec
les prescriptions de la LPN sur les marais et les sites marécageux. Il n'y a
cependant aucun motif de considérer que cette disposition spéciale a voulu
étendre le régime de protection absolue aux prairies et pâturages secs
d'importance nationale, en allant au-delà de la protection prévue par la LPN.
Le Message du Conseil fédéral relatif à la nouvelle loi sur l'énergie ne
mentionne pas une extension de la protection absolue (FF 2013 6881). L'art. 12
al. 2 LEne doit être interprété dans le sens qu'il ne vise que certains
biotopes d'importance nationale, à savoir ceux protégés spécialement ou
absolument par les art. 23a ss LPN (cf. à ce propos: Peter M. Keller, in
Commentaire LPN, op. cit., N. 7 ad Vorbemerkungen Art. 23a-23d). La Conception
énergie éolienne de 2017 (p. 16) fait du reste elle aussi la distinction entre
d'une part les biotopes d'importance nationale "considérés comme des zones
de protection sans pesée des intérêts, où la planification d'installations
éoliennes est donc impossible" (les marais, en particulier), et d'autre
part les autres biotopes d'importance nationale (les prairies et pâturages secs
notamment) qui sont à considérer comme des "zones en principe à exclure",
au niveau de la planification directrice; il est possible d'y prévoir des
installations éoliennes dans des cas exceptionnels s'il y a une justific