# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e858fe4b-b3db-56a2-b3de-c2ecdc4b2637
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-12-09
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 09.12.2010 C-654/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-654-2009_2010-12-09.pdf

## Full Text

Bundesverwaltungsgericht

Tribunal administratif fédéral

Tribunale amministrativo federale

Tribunal administrativ federal

Corte III
C-654/2009

Sentenza del 9 dicembre 2010

Composizione Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio), 
Ruth Beutler, Andreas Trommer, 
cancelliera Mara Vassella.

Parti A._______,
ricorrente, 

contro

Ufficio federale della migrazione (UFM),
 Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore. 

Oggetto Divieto d'entrata.

C-654/2009

Pagina 2

Fatti:

A. 
Interrogata da un agente della Polizia cantonale ticinese, A._______ 
(nome da celibe B._______), cittadina rumena nata il ..., ha dichiarato di 
esser entrata più volte in Svizzera a decorrere dal mese di giugno 2007 e 
di aver soggiornato in diversi locali, conosciuti dalle autorità ticinesi quali 
postriboli (cfr. verbale d'interrogatorio del 6 ottobre 2008 e del 9 ottobre 
2008 nonché rapporto d'inchiesta di polizia giudiziaria del 15 ottobre 
2008).

B. 
Con decisione del 18 novembre 2008, l'UFM ha pronunciato un divieto 
d'entrata nei confronti dell'interessata valevole da subito fino al 17 
novembre 2011. L'autorità di prime cure ha motivato la decisione come 
segue:

"Violazione e minaccia della sicurezza e dell'ordine pubblici per entrata e 
dimora illegali, dichiarazioni contrastanti circa lo scopo del suo soggiorno, 
prostituzione (art. 67 cpv. 1 lett. a LStr)". 

C. Per gli stessi motivi l'UFM ha tolto l'effetto sospensivo ad un eventuale 
ricorso. La decisione è stata notificata presso il rappresentante legale 
dell'interessata il 15 dicembre 2008.

D. 
Il 30 gennaio 2009, agendo per il tramite del suo patrocinatore, 
l'interessata è insorta avverso la suddetta decisione, chiedendo la revoca 
del precitato provvedimento e la restituzione dell'effetto sospensivo. Essa 
ha osservato in sostanza che la nozione di ordine pubblico presuppone 
una minaccia effettiva ed abbastanza grave per la società e che un 
provvedimento amministrativo deve essere adottato unicamente in 
relazione al comportamento della persona interessata escludendo motivi 
di prevenzione generale. In concreto la ricorrente ha sottolineato di 
essere entrata in Svizzera per vacanza e di non essersi mai prostituita, 
ritenendo il provvedimento amministrativo in questione non 
sufficientemente motivato e infondato.

E. 
Con decisione incidentale del 3 marzo 2009 il Tribunale amministrativo 

C-654/2009

Pagina 3

federale ha respinto la domanda volta ad ottenere la restituzione 
dell'effetto sospensivo.

F. 
Con istanza del 1° aprile 2009, l'interessata ha postulato l'assistenza 
giudiziaria con gratuito patrocinio. Con decisione incidentale del 6 aprile 
2009, questo Tribunale ha invitato la ricorrente a compilare il formulario 
relativo alla domanda di gratuito patrocinio. Detto formulario è stato 
inoltrato il 5 maggio 2009, privo di qualsiasi giustificativo, il 
rappresentante della ricorrente si è limitato a dichiarare che la ricorrente 
non ha entrate e che alle sue spese minime provvedono i genitori senza 
fornire ulteriori chiarimenti.

G. 
Chiamato ad esprimersi in merito al suddetto ricorso, con preavviso del 
25 maggio 2009 l'UFM ha ritenuto che, avendo l'interessata 
reiteratamente violato l'ordine pubblico svizzero il provvedimento in 
questione, appariva giustificato. Neppure l'imminente estensione della 
libera circolazione alla Romania e alla Bulgaria avrebbe consentito una 
modifica di tale posizione. L'UFM ha osservato infine come la 
prostituzione esercitata senza autorizzazione sia spesso legata a 
fenomeni negativi quale il commercio di esseri umani e che, vista l'attività 
svolta a più riprese, dalla ricorrente, non è permesso di escludere il 
rischio di recidiva.

H. 
Con replica del 25 giugno 2009, la ricorrente ha riconfermato quanto già 
affermato in sede di ricorso ed ha aggiunto di aver sempre dichiarato di 
essere giunta in Ticino per vacanze e di non aver mai subito alcuna 
condanna per il comportamento rimproveratole dall'UFM.

I. 
Chiamato ad esprimersi in merito alla suddetta replica, con duplica del 9 
luglio 2009 l'UFM ha riconfermato le motivazioni addotte nella decisione 
del 18 novembre 2008.

J. 
Nell'ambito dell'aggiornamento d'istruttoria del 22 marzo 2010, è emerso 
dal rapporto di inchiesta di polizia giudiziaria del 30 ottobre 2009 relativo 
a degli accertamenti esperiti in riguardo ad una pratica volta ad ottenere 
un permesso di dimora con attività lucrativa, che l'interessata soggiornava 
in Svizzera sotto altre generalità. Interrogata il 28 ottobre 2009 la stessa 

C-654/2009

Pagina 4

ha affermato di essere convolata a nozze il 7 gennaio 2009 con un suo 
connazionale di nome C._______ e di aver richiesto con il nome 
A._______, un permesso di dimora con attività lucrativa per il tramite di 
un nuovo patrocinatore legale, ciò che ha poi permesso di riconoscere la 
vera identità dell'interessata. Essa ha infine ammesso di aver soggiornato 
in Svizzera nel novembre 2008 per due giorni, dal 22 marzo 2009 per due 
settimane e dal 5 maggio al 28 ottobre 2009 esercitandovi l'attività di 
prostituta in tutta conoscenza del provvedimento amministrativo emesso 
nei suoi confronti.

K. 
Con decreto di accusa del 28 ottobre 2009 il Procuratore pubblico del 
Canton Ticino ha inflitto ad A._______ una pena pecuniaria di fr. 2'250.- 
corrispondente a 75 aliquote da fr. 30.-, pena sospesa condizionalmente 
per un periodo di prova di due anni nonché una multa di fr. 1000.-, che 
nel caso di mancato pagamento sarebbe stata sostituita con una pena 
detentiva di 34 giorni. La ricorrente è stata condannata per aver 
ripetutamente violato le prescrizioni in materia d'entrata, soggiorno ed 
esercizio dell'attività lucrativa in Svizzera, segnatamente per avervi 
soggiornato dal 19 giugno all'11 luglio 2007, dal 12 al 25 luglio 2007, dal 
23 ottobre al 2 novembre 2007, dal 20 luglio al 2 agosto 2008, dal 16 al 
24 settembre 2008, dal 24 settembre al 9 ottobre 2008 come pure 15 
giorni nel corso del mese di marzo 2009 e in seguito dal 5 maggio al 28 
ottobre 2009 e avervi esercitato l'attività di prostituta senza comunicarlo 
alla competente autorità sapendo di essere oggetto di un divieto d'entrata 
emanato nei suoi confronti, a lei regolarmente intimato. 

  

C-654/2009

Pagina 5

Diritto:

1. 

1.1. Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno 
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta 
l'art. 31 LTAF il Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF o il 
Tribunale) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della 
legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, 
RS 172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF. 

1.2. In particolare, le decisioni in materia di divieto d'entrata in Svizzera 
rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'amministrazione federale 
come definita all'art. 33 let. d LTAF - possono essere impugnate dinanzi 
al TAF che nella presente fattispecie giudica quale autorità di grado 
inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con l'art. 
11 cpv. 1 e 3 dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e 
la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera 
circolazione delle persone [ALC, 0.142.112.681]).

1.3. Salvo i casi in cui la LTAF non disponga altrimenti, la procedura 
davanti al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).

1.4. A._______ ha diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA) e il suo ricorso, 
presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevibile (cfr. 
art. 50 e 52 PA).

2. 
Ai sensi dell'art. 49 PA, la ricorrente può invocare la violazione del diritto 
federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, 
l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti 
nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità cantonale non 
abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica d'ufficio il 
diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato in nessun 
caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevanti sono in primo 
luogo la situazione di fatto e di diritto al momento del giudizio (cfr. consid. 
1.2 della sentenza 2A.451/2002 del 28 marzo 2003 pubblicata 
parzialmente in DTF 129 II 215).

3. 
La ricorrente ha fatto valere una motivazione insufficiente della decisione 

C-654/2009

Pagina 6

impugnata, prevalendosi dunque del diritto di essere sentiti. 
Preliminarmente va dunque esaminato se tale garanzia costituzionale è 
stata ossequiata.

3.1. Ai sensi dell'art. 35 PA le decisioni scritte devono essere motivate. 
L'obbligo di motivare una decisione fa parte del dritto di essere sentito 
ancorato all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della 
Confederazione svizzera del 18 aprile 1999. Da tale garanzia costituzione 
la giurisprudenza ne ha dedotto l'obbligo per l'autorità di motivare la sua 
decisione, così da permettere ai destinatari e a tutte le persone 
interessate di comprenderla, eventualmente di impugnarla in tal modo da 
rendere possibile all'autorità di ricorso eventualmente adita di esercitare 
convenientemente il suo controllo (cfr. DTF 134 I 83 consid. 4.1 e 
giurisprudenza ivi citata, DTAF 2009/35 consid. 6.4.1; cfr. inoltre la 
sentenza del Tribunale federale 2A.496/2006 / 2A.497/2006 del 
15 ottobre 2007 consid. 5.1.1). Si è in presenza di una violazione del 
diritto di essere sentito se l'autorità non soddisfa al suo obbligo di 
esaminare e di trattare i problemi pertinenti (cfr. DTF 126 I 97 consid. 2b; 
DTF 122 IV 8 consid. 2c). Per adempiere a tali esigenze, è sufficiente che 
il giudice (o l'autorità) menzioni, almeno brevemente, i motivi sui quali ha 
fondato la sua decisione, in modo da permettere all'interessato di 
apprezzare la portata di quest'ultima e di impugnarla in piena conoscenza 
di causa (cfr. DTF menzionate). 

3.2. Il diritto di ottenere una decisione motivata costituisce una garanzia 
costituzionale di natura formale, la cui violazione causa in principio  
l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalle 
possibilità di esito positivo del ricorso nel merito (cfr. DTF 126 I 19 
consid. 2d/bb; DTF 126 V 130 consid. 2b; DTF 122 II 464 consid. 4a e 
giurisprudenza citata). Eccezionalmente un'eventuale violazione del diritto 
di essere sentito può essere sanata allorquando l'autorità che ha 
emanato la decisione ha preso posizione in merito alle argomentazioni 
decisive nel quadro dello scambio degli scritti e che l'amministrato ha 
avuto la possibilità di esprimersi liberamente di fronte ad un'autorità di 
ricorso, la cui cognizione è altrettanto ampia di quella dell'autorità 
inferiore (cfr. DTF 133 I 201 consid. 2.2; DTF 130 II 530 consid. 7.3; DTF 
126 V 130 consid. 2b; DTF 124 V 389 consid. 5a e 180 consid. 4a). 
Tuttavia, qualora il vizio costituisce una grave violazione di procedura, 
tenuto conto del principio dell'economia di procedura, è escluso che 
l'autorità di ricorso lo sani (cfr. LORENZ KNEUBÜHLER, Gehörverletzung und 
Heilung, in Zbl 3/1998, p. 112 segg.).

C-654/2009

Pagina 7

3.3. Nella fattispecie, la motivazione della decisione impugnata risulta 
relativamente breve. L'interessata ne ha tuttavia compreso il contenuto ed 
i rimedi giuridici per poterla impugnare davanti al TAF, potendosi così 
difendere correttamente. Essa ha saputo inoltre dedurre i fatti su cui la 
decisione si fonda e le ragioni per cui è stata adottata. Infine sia la 
ricorrente che l'autorità inferiore hanno avuto modo di prendere posizione 
in merito e completare le loro rispettive motivazioni davanti all'autorità 
scrivente, la quale dispone di piena cognizione.

3.4. Visto quanto sopra, la censura dell'interessata, in ordine 
all'insufficienza della motivazione, e quindi alla violazione del suo diritto di 
essere sentita, risulta infondata.

4. 
Dal 1° giugno 2009 è entrato in vigore il Protocollo del 27 maggio 2008 
all’Accordo tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità 
europea ed i suoi Stati membri, dall’altra, sulla libera circolazione delle 
persone, relativo alla partecipazione, in qualità di parti contraenti, della 
Repubblica di Bulgaria e della Romania, successivamente alla loro 
adesione all’Unione europea (RS 0.142.112.681.1). La ricorrente è di 
nazionalità rumena: sino al 1° giugno la LStr si applica dunque senza 
restrizioni (art. 2 cpv. 1 LStr). Dopo tale data, le disposizioni della LStr si 
applicano alla ricorrente solo se l'accordo non contiene disposizioni 
derogatorie o se la presente legge prevede disposizioni più favorevoli 
(art. 2 cpv. 2 LStr).

In un primo tempo occorre perciò valutare se la decisione impugnata è 
stata emessa in conformità alla LStr e, dal 1° giugno 2009, se essa è 
conforme alle disposizioni dell'ALC.

5. 

5.1. Il divieto d'entrata dello straniero il cui soggiorno in Svizzera è 
indesiderabile, è disciplinato dall'art. 67 LStr il quale corrisponde al 
previgente art. 13 della legge federale concernente la dimora e il domicilio 
degli stranieri (LDDS, RS 142.20). Come in precedenza, il divieto 
d'entrata non ha carattere penale bensì mira a lottare contro le 
perturbazioni della sicurezza e dell’ordine pubblici; si tratta dunque di una 
misura a carattere preventivo e non repressivo (cfr. Messaggio relativo 
alla legge sugli stranieri dell'8 marzo 2002, FF 2002 pag. 3428). 

Ai sensi dell'art. 67 LStr, l’UFM può vietare l’entrata in Svizzera allo 

C-654/2009

Pagina 8

straniero che ha violato o espone a pericolo l’ordine e la sicurezza 
pubblici in Svizzera o all’estero (let. a), ha causato spese d'aiuto sociale 
(let. b), è stato allontanato o espulso (let. c) o ha dovuto essere oggetto di 
carcerazione preliminare, in vista di un rinvio coatto o cautelativa (let. d). 
Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata determinata o, in casi 
gravi, indeterminata (art. 67 cpv. 3 LStr). Durante la durata del divieto 
d'entrata, la persona interessata non può varcare la frontiera svizzera. 
L’Ufficio federale di polizia può, per motivi gravi, sospendere 
temporaneamente il divieto (art. 67 cpv. 4 LStr).

5.2. La sicurezza e l’ordine pubblici ai sensi della precitata disposizione 
costituiscono il concetto generale dei beni da proteggere nel contesto 
della polizia: l’ordine pubblico comprende l’insieme della nozione di 
ordine, la cui osservanza dal punto di vista sociale ed etico costituisce 
una condizione indispensabile della coabitazione ordinata delle persone. 
La sicurezza pubblica comprende l’inviolabilità dell’ordine giuridico 
obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita, salute, libertà, proprietà, ecc.), 
nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è violazione della sicurezza e 
dell’ordine pubblici segnatamente se sono commesse infrazioni gravi o 
ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni delle autorità nonché in caso 
di mancato adempimento di doveri di diritto pubblico o privato (cfr. anche 
sentenze del TAF C-6199/2008 del 24 agosto 2009 consid. 5.2 e C-
6528/2008 del 14 maggio 2009 consid. 4). Ciò può anche essere il caso 
in presenza di atti che di per sé non giustificano una revoca ma la cui 
ripetizione lascia presupporre che l’interessato non è disposto ad 
osservare l’ordine vigente (cfr. Messaggio precitato FF 2002 pag.3424). 
In questo senso l'art. 80 cpv. 1 let. a dell'ordinanza del 24 ottobre 2007 
sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa (OASA, RS 142.201) 
statuisce che vi è violazione della sicurezza e dell'ordine pubblici in caso 
di mancato rispetto di prescrizioni di legge e di decisione dell'autorità. 

5.3. I reati perpetrati contro le norme del diritto degli stranieri, 
rappresentano delle violazioni di legge e possono dunque in quanto tali 
condurre all'emissione di un divieto d'entrata (cfr. Messaggio precitato FF 
2002 pag. 3429).

6. 
Dalle risultanze agli atti emerge che la ricorrente ha soggiornato in 
Svizzera durante i seguenti periodi: dal 19 giugno all'11 luglio 2007, dal 
12 luglio al 25 luglio 2007, dal 23 ottobre al 2 novembre 2007, dal 20 
luglio al 3 agosto 2008, dal 16 settembre al 24 settembre 2008 e infine 
dal 24 settembre al 9 ottobre 2008 (cfr. verbale d'interrogatorio del 9 

C-654/2009

Pagina 9

ottobre 2008). In occasione del verbale d'interrogatorio del 6 ottobre 
2008, la ricorrente è stata sentita in qualità di testimone in merito al fatto 
avvenuto in una camera del locale E._______ di F._______ secondo il 
quale un uomo di 56 anni in sua compagnia era stato colto da un malore 
improvviso. Nel corso del secondo interrogatorio è emerso che la 
ricorrente, durante il suo soggiorno in Ticino, sebbene abbia 
categoricamente negato di aver svolto un'attività lucrativa e affermato di 
essere entrata in Svizzera esclusivamente per vacanze, ha alloggiato 
unicamente presso locali adibiti all'esercizio della prostituzione. In 
aggiunta a ciò, alla domanda formulata dall'agente interrogante, di come 
si poteva permettere delle vacanze in Svizzera con uno stipendio mensile 
di 50 Euro mensili essa ha rifiutato di dare spiegazioni. Da quanto 
precede risulta con evidenza che l'interessata ha svolto l'attività di 
prostituta senza permesso. Anche se non considerati nella valutazione 
della presente causa, la motivazione qui addotta appare inoltre 
pacificamente comprovata dai fatti posteriori al ricorso (cfr. lett. I e J). La 
ricorrente ha perciò contravvenuto più volte alle prescrizioni legali che 
regolano il soggiorno e l'attività lucrativa degli stranieri in Svizzera (cfr. 
art. 5 cpv. 1 let. a e art. 11 cpv. 2 LStr). Nonostante il Tribunale, in una 
recente sentenza, si sia distanziato dalle considerazioni inerenti 
all'esistenza di una minaccia alla sicurezza e all'ordine pubblici arrecata 
dall'esercizio illegale della prostituzione (cfr. precitate sentenze riunite del 
Tribunale amministrativo federale C-7549/2008 e C-7550/2008 consid. 
6.3), nella specie vi sono sufficienti motivi per giustificare l'emissione di 
un divieto d'entrata sulla base dell'art. 67 cpv. 1 let. a LStr. In effetti la 
ricorrente ha violato reiteratamente l'ordinamento giuridico vigente. 
Considerato che l'interessata non ha specifici interessi privati ad entrare e 
soggiornare in Svizzera, la decisione di divieto d'entrata emessa nei suoi 
confronti per una durata di tre anni, prima dell'entrata in vigore dell'ALC 
risulta giustificata.

7. 
L'ALC conferisce ai cittadini degli Stati membri una serie di diritti di libera 
circolazione. Giusta l'art. 1 par. 1 dell'Allegato I dell'ALC in relazione con 
l'art. 3 ALC, i cittadini comunitari hanno il diritto di entrare in Svizzera 
previa semplice presentazione di una carta d'identità o di un passaporto 
validi e non può essere loro imposto alcun visto d'entrata od obbligo 
analogo. Come l'insieme delle prerogative conferite dall'Accordo, questo 
diritto può essere limitato soltanto da misure giustificate da motivi di 
ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica sanità, ai sensi dell'art. 5 
cpv. 1 dell'Allegato I ALC. Al fine di poter applicare uniformemente tali 
nozioni, esse vanno definite ed interpretate alla luce delle direttive 

C-654/2009

Pagina 10

64/221/CEE, 72/94/CEE e 75/35/CEE secondo il loro testo in vigore al 
momento della firma dell'Accordo e della giurisprudenza della Corte di 
giustizia delle Comunità europee (CGCE) anteriore alla firma dell'ALC 
(art. 5 cpv. 2 allegato I ALC in relazione con l'art. 16 cpv. 2 ALC).

7.1. Conformemente alla giurisprudenza della CGCE, le limitazioni al 
principio della libera circolazione delle persone devono essere 
interpretate in maniera restrittiva. Ne consegue che possono essere 
adottati provvedimenti per la tutela dell'ordine pubblico e della pubblica 
sicurezza unicamente nel caso in cui si deve ammettere che l'interessato 
costituisce per lo Stato d'accoglienza una minaccia reale e di gravità tale 
da incidere su un interesse fondamentale della società (cfr. DTF 131 II 
352 consid. 3.2, 130 II 493 consid. 3.2, 130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II 
215 consid. 7.3; sentenze del Tribunale federale 2A.39/2006 del 31 
maggio 2006, 2A.626/2004 del 6 maggio 2005 e le sentenze della CGCE 
del 27 ottobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rac. 1977, pag. 1999, punti 33-
35 del 19 gennaio 1999, Calfa, C-348/96, Rac. 1999, pag. 1-11, punti 23 
e 25).

7.2. I provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono 
essere adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale 
dell'individuo nei riguardi del quale essi sono applicati (art. 3 par. 1 della 
direttiva 64/221/CEE). Ciò esclude delle valutazioni sommarie fondate 
unicamente su dei motivi generali di natura preventiva. La sola esistenza 
di condanne penali non può automaticamente giustificare l'adozione di tali 
provvedimenti (art. 3 par. 2 della direttiva 64/221/CEE). Una tale 
condanna sarà quindi determinante unicamente se dalle circostanze che 
l'hanno determinata emerge un comportamento personale costituente 
una minaccia attuale per l'ordine pubblico (cfr. DTF 130 II 176 consid. 
3.4.1 e sentenza del Tribunale federale 2C_378/2007 del 14 gennaio 
2008). Le autorità nazionali devono procedere ad un apprezzamento 
specifico, effettuato sulla base degli interessi inerenti alla salvaguardia 
dell'ordine pubblico, i quali non coincidono necessariamente con gli 
apprezzamenti all'origine delle condanne penali. In altre parole, queste 
ultime possono essere prese in considerazione unicamente se le 
circostanze in cui si sono verificate lascino trasparire l'esistenza di una 
minaccia attuale per l'ordine pubblico. Secondo le circostanze, non è 
comunque escluso che la sola condotta tenuta in passato costituisca una 
siffatta minaccia per l'ordine pubblico (DTF 130 II citato consid. 3.4.1; 129 
II citato consid. 7.1. e 7.4.; sentenza del Tribunale federale 2A.626/2004 
del 6 maggio 2005 consid. 5.2.1; sentenza della CGCE del 26 febbraio 

C-654/2009

Pagina 11

1975, Bonsignore, 67/74, Rac. 1975, punti 6-7 e le sentenze citate 
Bouchereau, punti 27-28; Calfa, punto 24).

7.3. La CGCE non si è a tutt'oggi pronunciata sui criteri determinanti al 
fine di valutare un pericolo attuale nel senso della direttiva 64/221/CEE. 
Di principio l'adozione di un provvedimento di ordine pubblico non è 
subordinata alla condizione che sia stabilito con certezza che la persona 
soggetta ad una misura di divieto d'entrata commetta nuove infrazioni 
penali. Al contrario, sarebbe sproporzionato esigere che il rischio di 
recidiva sia nullo per rinunciare all'adozione di tale provvedimento. 
Tenuto conto dell'importanza che riveste il principio della libera 
circolazione delle persone questo rischio non deve in realtà essere 
ammesso troppo facilmente. È necessario procedere ad un 
apprezzamento che tenga in considerazione le circostanze della 
fattispecie e, in particolare, della natura e dell'importanza del bene 
giuridico minacciato, così come della gravità della violazione che 
potrebbe esservi arrecata; più la potenziale infrazione rischia di 
compromettere un interesse della collettività particolarmente importante, 
meno rilevanti sono le esigenze quanto alla plausibilità di un'eventuale 
recidiva (cfr. DTF 131 II 493 consid. 3.3; 130 II citato consid. 4.3.1; 
sentenza del Tribunale federale 2C_375/2007 dell'8 novembre 2007 
consid. 3).

7.4. Infine, come nel caso di qualsiasi altro cittadino straniero, l'esame 
deve essere effettuato tenendo presente le garanzie derivanti dalla 
Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti 
dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU, RS 0.101) così come il 
principio della proporzionalità (DTF 131 II 352 consid. 3.3; 130 II 493 
consid. 3.3; 130 II 176 consid. 3.4.2; sentenze della CGCE del 30 
novembre 1995, Gebhard, C-55/94, Rac. 1995, pag. I-4165, punto 37; del 
18 maggio 1989, Commissione delle Comunità europee contro 
Repubblica federale di Germania, 249/86, Rac. 1989, pag. 1263, punto 
20). Detto principio esige che le misure adottate dallo Stato siano idonee 
a raggiungere lo scopo desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si 
scelgano quelle meno pregiudizievoli per i diritti dei privati. In altre parole 
deve sussistere un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito e i mezzi 
utilizzati (DTF 131 I 91 consid. 3.3).

7.5. Ai sensi dell'art. 2 ALC i cittadini di una parte contraente possono 
prevalersi del diritto a soggiornare e a esercitare un'attività lavorativa in 
un'altra parte contraente. In tal senso un titolo di soggiorno serve 
unicamente a comprovare questo diritto di per sé già costituito. Il 

C-654/2009

Pagina 12

soggiorno legale sul territorio di un'altra parte contraente non deve essere 
oggetto di alcuna discriminazione fondata sulla nazionalità. Un 
comportamento non può dunque essere considerato grave se nei 
confronti dello stesso comportamento manifestato dai propri cittadini non 
vengono adottate misure coercitive o altre misure concrete ed effettive al 
fine di contrastarlo (Sentenze della CGCE del 18 maggio 1989, precitata, 
punto 19, del 18 maggio 1982, Adoui e Cornuaille, 115/81 e 116/81, Rac. 
1982, 1665, punto 8). Inoltre la CGCE ha riconosciuto che all'interno 
dell'Unione europea la violazione di disposizioni nazionali inerenti 
all'entrata, al soggiorno e all'attività lucrativa non giustificano di per sé 
delle misure limitanti la libera circolazione delle persone (cfr. MARCEL 
DIETRICH, Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der Europäischen Union, 
Zürich 1995, pag. 480 e riferimenti ivi citati). Disposizioni nazionali 
inerenti alla regolamentazione dell'entrata e il soggiorno nonché all'attività 
lavorativa degli stranieri rappresentano delle mere formalità e la loro non 
osservanza non è atta a compromettere la sicurezza e l'ordine pubblici 
(sentenza della CGCE dell'8 aprile 1976, Royer, 48/75, Rac. 1976 497, 
punto 41 a 44; cfr. in merito a tale problematica le precitate sentenze 
riunite del Tribunale amministrativo federale C-7549/2008 e C-7550/2008 
del 23 agosto 2010).

7.6. Diversa si presenta la situazione nell'ambito della regolamentazione 
transitoria prevista dall'art. 10 ALC. Sotto questo regime i cittadini di tali 
Paesi necessitano di un permesso di soggiorno e/o di un permesso di 
lavoro (cfr. art. 26 cpv. 2 Allegato I ALC). Di conseguenza, nell'ipotesi di 
un'attività lucrativa svolta senza permesso, non vi è soltanto una 
violazione di disposizioni formali ma si è in presenza di un'attività illegale 
poiché il diritto ad accedere al mercato del lavoro dipende dal rilascio di 
un permesso.

7.7. La Bulgaria e la Romania sono Stati membri dell'ALC che 
sottostanno a delle restrizioni ai sensi dell'art. 10 ALC (cfr. art. 10 cpv. 1b, 
2b, 3b e 4c ALC in relazione con l'art. 38 cpv. 4 dell'ordinanza 
concernente l’introduzione graduale della libera circolazione delle 
persone tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea e i suoi 
Stati membri nonché gli Stati membri dell’Associazione europea di libero 
scambio [OLCP, RS 142.203]). Di conseguenza lo svolgimento di 
un'attività lucrativa senza permesso può – di principio – giustificare delle 
misure che limitano la libera circolazione delle persone almeno nei casi 
particolarmente gravi di lavoro in nero (cfr. sentenza del Tribunale 
amministrativo federale C-2662/2007 del 14 marzo 2008).

C-654/2009

Pagina 13

7.8. Il Tribunale si è già espresso in maniera dubitativa in merito alla 
questione di sapere se la ripetuta violazione di una misura di 
allontanamento perpetrata da un cittadino straniero sottostante alle 
disposizioni transitorie possa giustificare un ulteriore provvedimento. 
Nella specie, la questione era tuttavia stata lasciata aperta in quanto alla 
luce dell'ALC tale provvedimento appariva sproporzionato (cfr. sentenza 
precitata C-2662/2007).

8. 

8.1. In concreto l'interessata ha soggiornato in Svizzera ed ha svolto 
l'attività di prostituta a più riprese senza il necessario permesso per dei 
periodo che duravano alcuni giorni sino a più settimane a decorrere dal 
mese di giugno 2007 al mese di ottobre 2008 e ancora nel 2009. Vista la 
reiteratezza di tali atti, la gravità del comportamento della ricorrente non 
può essere sminuita. Tuttavia, dopo tali fatti, essa non ha più interessato 
le autorità svizzere e la gravità del suo comportamento non può essere 
giudicata in funzione della sua attività di prostituta, come ritenuto 
dall'UFM. Infatti, gli effetti negativi derivanti da questa attività non 
possono essere imputati al comportamento personale dell'interessata, 
pertanto, una decisione di divieto d'entrata emessa in relazione a tali 
pericoli è incompatibile con l'art. 3 cpv. 1 della direttiva 64/221/CEE. Da 
quanto precede il Tribunale giunge alla conclusione che il comportamento 
della ricorrente non costituisce una minaccia attuale, effettiva e concreta 
all'ordine pubblico, tale da giustificare una misura per motivi di ordine 
pubblico ai sensi dell'art. 5 Allegato I ALC.

8.2. Ne discende che la decisione impugnata non è più conforme al diritto 
federale a decorrere dal 1° giugno 2009 (cfr. art. 49 let. a PA).

Il ricorso è quindi parzialmente accolto nel senso che la misura di 
allontanamento è tolta con effetto a partire dal 1° giugno 2009.

9. 

9.1. In virtù dell'art. 63 cpv. 1 PA, l'autorità di ricorso mette le spese 
processuali a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo 
parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione si 
possono condonare le spese processuali. Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA in 
relazione con l'art. 7 TS-TAF, l'autorità di ricorso, se accoglie il gravame 

C-654/2009

Pagina 14

in tutto o in parte, può d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente 
un'indennità per spese processuali indispensabili e relativamente elevate 
che ha sopportato. 

Conformemente all'art. 65 cpv. 1 PA, se una parte non dispone dei mezzi 
necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di 
successo, l'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione 
la dispensa, a domanda, dopo il deposito del ricorso, dal pagamento delle 
spese processuali. Il capoverso 2 prevede che se è necessario per 
tutelare i diritti di tale parte, l'autorità di ricorso, il suo presidente o il 
giudice dell'istruzione le designa inoltre un avvocato. Affinché una 
domanda di gratuito patrocinio sia accettata, il richiedente deve quindi 
provare, da un lato, che è indigente e, dall'altro, che la procedura di 
merito non sembra essere priva di probabilità di successo. L'indigenza 
sussiste quando il richiedente non riesce ad ottenere, sull'arco di diversi 
mesi e deducendo le spese necessarie al suo sostentamento e a quello 
della sua famiglia, i mezzi finanziari necessari per condurre la procedura 
(JAAC 64.28 consid. 2b). Per determinare se si è in presenza di una tale 
situazione, bisogna prendere in considerazione le risorse del richiedente, 
come pure, se del caso, quelle delle persone che hanno nei suoi riguardi 
un obbligo di mantenimento (DTF 119 Ia consid. 3a).

9.2. Nella specie, visto l'esito del gravame non si prelevano spese 
processuali (cfr. art. 63 cpv. 1 PA in fine in relazione con l'art. 6 del 
regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle 
cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 
173.320.2]). 

L'interessata è patrocinata da un legale. Tenuto conto dell'insieme delle 
circostanze della fattispecie, della sua difficoltà, nonché della mole di 
lavoro svolto, il Tribunale ritiene, ai sensi degli art. 8 segg. TS-TAF, che il 
versamento alla ricorrente di un'indennità ridotta di fr. 700.- a titolo di 
spese ripetibili appaia equa. Entro questo limiti l'istanza del 1° aprile 2009 
inerente al gratuito patrocinio è divenuta priva d'oggetto.

9.3. Per quanto riguarda la parte del petito per la quale la ricorrente 
soccombe, la domanda di gratuito patrocinio va negata, siccome 
l'interessata non ha addotto alcun documento idoneo a comprovare la 
sua indigenza.

  

C-654/2009

Pagina 15

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale 
pronuncia:

1. 
Il ricorso è parzialmente accolto e la decisione di divieto d'entrata del 18 
novembre 2008 è annullata con effetto a partire dal 1° giugno 2009.

2. 
Non si prelevano spese processuali.

3. 
L'UFM verserà alla ricorrente un'indennità di fr. 700.- a titolo di spese 
ripetibili ridotte.

4. 
Nella misura in cui non è divenuta priva d'oggetto, l'istanza di gratuito 
patrocinio è respinta.

5. 
Comunicazione a:

– ricorrente (Atto giudiziario) 
– autorità inferiore (incarto n. di rif. ... di riferimento)
– Sezione della popolazione, Bellinzona, per informazione (incarto 

cantonale di ritorno)

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.

La presidente del collegio: La cancelliera:

Elena Avenati-Carpani Mara Vassella

C-654/2009

Pagina 16

C-654/2009

Pagina 17

Rimedi giuridici:

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 
diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine 
di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 della 
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]). Gli 
atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le 
conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. 
La decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i 
documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 
LTF).

Data di spedizione: