# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a6f2957f-21b1-5675-ab49-e01a994a5053
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-04-29
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 29.04.2016 BRGE I Nr. 0073/2016
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-I-Nr--0073-2016_2016-04-29.pdf

## Full Text

BRGE I Nr. 0073/2016 vom 29. April 2016 in BEZ 2016 Nr. 28 

Aus den Erwägungen: 

1. Das Baugrundstück liegt ausserhalb der Bauzonen und ist mit einem vor 
1972 erstellten Einfamilienhaus, einem Garagengebäude sowie Kleinbauten 
und Volièren überbaut. Es grenzt im Westen an den der Limmat entlang 
führenden Limmatweg, im Osten an einen Golfplatz und im Übrigen an mit 
einzelnen Kleinbauten überbaute Grundstücke. Die Rekurrierenden planen den 
Abbruch sämtlicher Bauten auf dem Baugrundstück und die Erstellung eines 
Ersatzbaus für das Wohnhaus. Das Garagengebäude soll durch ein grösseres 
ersetzt werden. 

Die Baudirektion Kanton Zürich verweigerte die raumplanungsrechtliche 
Bewilligung für das Bauvorhaben wegen überwiegender entgegenstehender 
öffentlicher Interessen, wobei sie insbesondere auf einen kantonalen 
Richtplaneintrag verweist, gemäss welchem das Baugrundstück im Perimeter 
«Gewässerrevitalisierung» liegt. (…) 

2. Die Rekurrierenden bringen zur Begründung des Rekurses vor, in der 
Revitalisierungsplanung werde der hier fragliche Bereich nicht priorisiert. Da die 
Kantone gemäss Gewässerschutzverordnung ihre Revitalisierungsplanung alle 
zwölf Jahre für einen Zeitraum von 20 Jahren erneuerten, erfolge in den 
nächsten zwölf Jahren keine konkrete Planung einer Revitalisierung im hier in 
Frage stehenden Abschnitt der Limmat, sondern lediglich eine Überprüfung der 
bisherigen Festlegungen. Ein vergrösserter Gewässerraum ergebe sich mithin 
frühestens nach Ablauf von zwölf Jahren, wenn die festgesetzte Priorisierung 
für den vorliegenden Bereich abgeändert und eine konkretisierte Planung 
umgesetzt würde. Es sei rechtsirrtümlich, dass ein vergrösserter Raumbedarf 
auch ohne konkretes Wasserbauprojekt und ohne definitiv festgelegten 
Gewässerraum für einen solchen Zeithorizont gesichert werden dürfe. 
Planungsrechtliche Festlegungen, deren Fehlen einem Bauvorhaben 
entgegengehalten würden, seien innert längstens drei Jahren zu erlassen (§ 
235 PBG). Auch Planungszonen, welche bauliche Veränderungen oder 
sonstige Vorkehren verböten, die der im Gange befindlichen Planung 
widersprächen, könnten für längstens drei Jahre festgesetzt und um maximal 
zwei Jahre verlängert werden (§ 346 PBG). Festlegungen im lediglich 
behördenverbindlichen Richtplan bedürften der Umsetzung in der 
Nutzungsplanung. Die Sicherung eines Gewässerraumes für eine 
Revitalisierung setze voraus, dass aufgrund der Nutzungsplanung Art und 
Umfang der Revitalisierungsmassnahme mindestens ansatzweise bekannt 
seien. Vorliegend sei lediglich bekannt, dass sich das Baugrundstück in einem 
Abschnitt befinde, der allenfalls in zwölf oder 20 Jahren revitalisiert werde. Als 
lex specialis gingen die Plansicherungsinstitute gemäss §§ 234 und 346 PBG 
den wichtigen Anliegen der Raumplanung im Sinne von Art. 24c Abs. 5 RPG 
vor. Wenn die allgemein behaupteten öffentlichen Interessen in einer 
konkretisierten Planung umgesetzt werden müssten, könnten sie einem 
Bauvorhaben daher nur innert einer Maximalfrist von fünf Jahren 
entgegengehalten werden. Vorliegend sei im Planungshorizont von 20 Jahren 
keine Konkretisierung der Revitalisierung vorgesehen. Die Bauverweigerung 

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lasse sich aufgrund der nunmehr festgesetzten Revitalisierungsplanung nicht 
halten.  

Dem hält die Baudirektion Kanton Zürich entgegen, der Eintrag im 
Richtplan habe zur Folge, dass die darin festgehaltenen Interessen des 
Hochwasserschutzes, der Revitalisierung und der Aufwertung für die 
Erholungsnutzung auch unabhängig von einem Eintrag in der 
Revitalisierungsplanung gesichert werden müssten. Die Sicherung des 
Raumbedarfs der Gewässer gemäss Gewässerschutzgesetzgebung sei eine 
planerische Sicherung des Raumes, die unabhängig von einem konkreten 
Wasserbauprojekt vorzunehmen sei. Die Idee der Sicherung des 
Raumbedarfes sei gerade die, den Gewässern langfristig den Raum zu sichern, 
der nötig sei für die Gewährleistung des Hochwasserschutzes, der natürlichen 
Funktionen und der Gewässernutzung. Aufgrund der Gewässerschutz-
interessen reiche der minimale Gewässerraum für den fraglichen Abschnitt 

nicht aus; es müsse ein Gewässerraum von mindestens 140 m gesichert 
werden. (…) 

4.1 Gemäss Art. 24c RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten 
und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in 
ihrem Bestand grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen 
können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, 
massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt 
oder geändert worden sind (Abs. 2). In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit 
den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 5). Die 
Raumplanungsverordnung (RPV) bestimmt sodann in Art. 43a lit. e dass 
Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 ff. RPG nur erteilt werden dürfen, wenn 
keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. 

4.2 Die Baudirektion Kanton Zürich führt als überwiegendes öffentliches 
Interesse, welches dem Ersatzbau entgegensteht, den Richtplaneintrag an, 
gemäss welchem das Baugrundstück in einem Gewässerrevitalisierungsgebiet 
liegt. Damit hat sie entgegen den Vorgaben von Art. 24c Abs. 5 RPG und Art. 
43a lit. e RPV keine umfassende Interessenabwägung vorgenommen. Vielmehr 
hat sie einzig auf öffentliche Interessen verwiesen, diese in der angefochtenen 
Verfügung jedoch weder gewichtet noch gegen die privaten Interessen der 
Rekurrierenden abgewogen. Faktisch kommt diese Rechtsanwendung einem 
absoluten Veränderungsverbot im Nahbereich von Gewässern, insbesondere in 
solchen Gebieten, welche in der Richtplanung für die Gewässerrevitalisierung 
vorgesehen wurden, gleich. Mit ihrer Verweigerung setzt die Baudirektion 
letztlich einen Art. 24c RPG nicht bekannten absoluten Verweigerungsgrund 
(«Lage im Revitalisierungsgebiet»). Dies steht im Widerspruch zur 

Gesetzeslage und der dazu entwickelten gerichtlichen Praxis, hätte die 
Vorgehensweise der Baudirektion Kanton Zürich doch zur Folge, dass jede 
Interessenabwägung im Sinne von Art. 24c Abs. 5 RPG bzw. Art. 43a lit. e RPV 
von vornherein entfiele und die erweiterte Besitzstandsgarantie bei Bauten 
ausserhalb der Bauzone in der Nähe von Fliessgewässern mit noch nicht 
festgelegtem Gewässerraum bzw. ausstehendem Revitalisierungsprojekt nie 
zur Anwendung käme. 

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Das Baurekursgericht hat im in BEZ 2014 Nr. 13 publizierten Entscheid 
BRGE III Nr. 0117/2013 vom 25. September 2013 bekräftigt, dass bei 
Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen selbst dann eine Interessenabwägung 
gemäss Raumplanungsgesetz bzw. Raumplanungsverordnung vorzunehmen 
ist, wenn die zu verändernde Baute im Gewässerraum (gemäss 
Übergangsbestimmungen) liegt. Dies in Übereinstimmung mit dem 
Erläuternden Bericht zur Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie- und 
Fischereiverordnung vom 2. April 2011 des Bundesamts für Umwelt (BAFU; 
nachfolgend: Bericht BAFU; http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/ 
message/attachments/22911.pdf), wonach die Frage, inwieweit bestehende 
nicht landwirtschaftliche Anlagen ausserhalb der Bauzonen baulich oder 
bezüglich deren Nutzung verändert werden dürfen, sich nach den 
diesbezüglichen Bestimmungen (Art. 24 ff. sowie Art. 37a) des 
Raumplanungsgesetzes richtet (Bericht BAFU, S. 15). Anders als beim in jenem 
Fall zu beurteilenden Bauvorhaben, bei dem mit Art. 41c der 

Gewässerschutzverordnung (GSchV) eine spezielle – keine Interessenab-
wägung vorsehende – Bestimmung über den Bestandesschutz von Bauten im 
Gewässerraum alternativ zur Anwendung hätte kommen können, ist in casu die 
Bewilligungsfähigkeit einzig gestützt auf das Raumplanungsgesetz zu 
beurteilen. 

Demnach ist eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen. 

5.1 Die Baudirektion Kanton Zürich führt als überwiegendes öffentliches 
Interesse, welches dem Ersatzbau entgegensteht, den Richtplaneintrag an, 
gemäss welchem das Baugrundstück in einem Gewässerrevitalisierungsgebiet 
liegt. Zudem verweist sie auf den bis Ende 2018 festzusetzenden 
Gewässerraum, welcher wohl 140 m betragen werde. 

5.2 Die Revitalisierung von Gewässern liegt unbestrittenermassen im 
öffentlichen Interesse. Vorliegend wird diesem Interesse durch den Eintrag im 
Richtplan Ausdruck verliehen. Im Rahmen der kantonalen Revitalisierungs-
planung wurde die Revitalisierung des betroffenen Abschnitts als von mittlerem 
Nutzen für Natur und Landschaft im Verhältnis zum Aufwand eingestuft (vgl. 
Anhang 6 zum Technischen Bericht zur Revitalisierungsplanung Kanton Zürich; 
http://www.awel.zh.ch/internet/baudirektion/awel/de/wasser/planungen/revitalisi
erung.html). Dem Anhang 7 lässt sich zudem entnehmen, welche 
Gewässerabschnitte in einem Zeithorizont von 20 Jahren revitalisiert werden 
sollen. Der hier betroffene Abschnitt der Limmat ist dort nicht verzeichnet, mit 
anderen Worten ist in den nächsten 20 Jahren nicht mit Revitalisierungs-
massnahmen zu rechnen. Erst in zwölf Jahren ist die Revitalisierungsplanung 
für weitere 20 Jahre zu erneuern (Art. 41d Abs. 4 der Gewässerschutz-

verordnung [GSchV]. Ob dannzumal eine Priorisierung dieses Abschnitts der 
Limmat erfolgt, ist völlig offen, zumal Art. 41d Abs. 2 GSchV festlegt, dass 
Revitalisierungen vorrangig vorzusehen sind, wenn deren Nutzen für die Natur 
und Landschaft gross ist (lit. a), im Verhältnis zum voraussichtlichen Aufwand 
gross ist (lit. b) oder durch das Zusammenwirken mit anderen Massnahmen 
zum Schutz der natürlichen Lebensräume oder zum Schutz vor Hochwasser 
vergrössert wird (lit. c). Angesichts dieser Vorgaben wiegt das öffentliche 
Interesse an der Revitalisierung der Limmat nicht besonders schwer.  

http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/

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Gemäss dem Bericht BAFU ist indes nicht damit zu rechnen, dass bei 
einer der nächsten Anpassungen der Revitalisierungsplanung ein Projekt für 
den betroffenen Abschnitt der Limmat vorgesehen sein wird, ist doch gemäss 
dem Bericht BAFU die Revitalisierung prioritärer Gewässer innert dreier 
Generationen das Ziel (S. 5). Nicht prioritäre Gewässer (-abschnitte) wie der 
vorliegend zu beurteilende werden also aller Voraussicht nach noch lange auf 
eine Revitalisierung warten müssen. Es kommt hinzu, dass gemäss einer 
Medienmitteilung der Baudirektion Kanton Zürich vom 23. Juni 2015 die 
Rückversetzung eines Gewässers in den natürlichen Zustand das 
Einverständnis des Grundeigentümers voraussetzt. Sollte der Kanton dereinst 
also tatsächlich ein konkretes Projekt initiieren, müssten die Rekurrierenden 
(oder ihre Rechtsnachfolger) einverstanden sein, damit eine Revitalisierung 
vorgenommen würde. 

5.3 Zum noch festzulegenden Gewässerraum ist darauf hinzuweisen, dass 

in den Übergangsbestimmungen zur Revision der Gewässerschutzverordnung 
vom 4. Mai 2011 ausdrücklich festgehalten ist, dass, solange der 
Gewässerraum nicht festgelegt wurde, die Vorschriften für Anlagen nach Art. 
41c Abs. 1 und 2 GSchV entlang von Gewässern auf einem beidseitigen 
Streifen mit einer Breite von je 20 m bei Fliessgewässern mit einer bestehenden 
Gerinnesohle von mehr als 12 m Breite gelten (Abs. 2 lit. b). Sowohl das 
bestehende Gebäude als auch der geplante Ersatzbau befinden sich 
ausserhalb dieses übergangsrechtlichen Gewässerraums. Die Regelung in den 
Übergangsbestimmungen ist abschliessend. Die dort festgelegten Masse gelten 
bis zur Festlegung des definitiven Gewässerraums; für eine weitere 
Ausdehnung des Anwendungsbereichs von Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV 
besteht kein Raum. Ganz abgesehen davon stünde selbst die Lage eines 
Gebäudes im Gewässerraum jedenfalls ausserhalb der Bauzonen der Erteilung 
der nachgesuchten Bewilligung für einen Ersatzbau, wie vorstehend in 
Erwägung 4.2. aufgezeigt, nicht von vornherein entgegen.  

Auch in der noch ausstehenden Festsetzung des Gewässerraums ist 
demnach kein besonders schwer wiegendes, dem Bauvorhaben 
widersprechendes Interesse zu erblicken. 

Diesen öffentlichen Interessen einschliesslich der Anliegen der 
Raumplanung steht das private Interesse der Rekurrierenden an einem 
grundsätzlich zulässigen Ersatz ihres Wohnhauses gegenüber. Dieses 
Interesse ist durch die in der Bundesverfassung statuierte Eigentumsgarantie 
(Art. 26 BV) geschützt und wiegt daher entsprechend schwer. Es vermag die 
deutlich weniger schwer wiegenden öffentlichen Interessen allemal zu über-
wiegen. 

Nicht unmassgeblich zu diesem Resultat trägt bei, dass das 
Baugrundstück auch bei einer Verweigerung der Bewilligung nicht unüberbaut 
wäre. Es ist mit einem Bestandesschutz geniessenden Wohnhaus und 
mehreren Nebengebäuden überstellt. Diese können unabhängig vom Ausgang 
dieses Bewilligungsverfahrens und auch einer allfälligen Festsetzung des 
Gewässerraums auf dem Baugrundstück bestehen bleiben, ist doch die 
Beseitigung bestehender einzelner Gebäude im Gewässerraum nur in 

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Ausnahmefällen möglich, wenn sie die Realisierung eines wichtigen Projekts 
mit grosser Bedeutung für die Wiederherstellung der natürlichen Funktionen 
des Gewässers oder den Hochwasserschutz verunmöglichen (Bericht BAFU, 
S. 15). 

Insgesamt ergibt die umfassende Interessenabwägung keine wichtigen 
Anliegen der Raumplanung oder andere öffentliche Interessen, welche dem 
privaten Interesse am Ersatz des bestehenden Wohnhauses zu überwiegen 
vermöchten. 

Im Übrigen bleibt festzuhalten, dass unmittelbar aus dem Richtplaneintrag 
kein Bauhindernis abgeleitet werden kann; Richtpläne sind einzig 
behördenverbindlich (§ 19 Abs. 1 PBG). Eine grundeigentümerverbindliche 
negative Vorwirkung kann ein Richtplaneintrag, wenn überhaupt, nur dann 
entfalten, wenn er auf eine noch fehlende planungsrechtliche Festlegung auf 
der Ebene der Nutzungsplanung schliessen lässt (§ 234 PBG), womit alsdann 
richtigerweise eben wieder der Nutzungsplan und nicht der Richtplan die 
Bebauungsmöglichkeiten beschränkt. Eine solche fehlende planungsrechtliche 
Festlegung kann vorliegend schon deswegen nicht festgestellt werden, weil von 
Gesetzes wegen ein übergangsrechtlich festgelegter Gewässerraum gilt –
 wobei noch zu prüfen wäre, ob die Bestimmung von § 234 PBG auch 
Festlegungen schützt, die ihre Grundlage ausserhalb der Planungs- und 
Baugesetzes haben; Gewässerbaulinien (§ 96 Abs. 2 lit. b PBG) sind keine 
vorgesehen. Ohnehin können planungsrechtliche Festlegungen einem 
Bauvorhaben nur während drei Jahren entgegengehalten werden (§ 235 PBG). 
Ist wie hier auf Grund des in Aussicht stehenden Vorgehens (keine 
Revitalisierungsmassnahmen in den nächsten 20 Jahren) diese Frist von 
vornherein nicht einzuhalten, kann eine Vorwirkung zu keinem Zeitpunkt mehr 
in Frage kommen, wäre doch die Einschränkung nicht geeignet, ihr Ziel zu 
erreichen, und damit unverhältnismässig (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV; 
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 
6. A., 2010 Rz. 587 ff.). 

6. Die Baudirektion Kanton Zürich hat sich in der angefochtenen Verfügung 
auf die Feststellungen beschränkt, dass einerseits ein Anwendungsfall von 
Art. 24c RPG vorliege und andererseits einer Verwirklichung des Bauvorhabens 
überwiegende öffentliche Interessen entgegenständen. Ob die weiteren 
Voraussetzungen für einen Ersatzbau gemäss Art. 24c RPG erfüllt sind, wurde 
nicht geprüft. Die Sache ist daher zur abschliessenden Prüfung nach Art. 24c 
RPG an die Baudirektion Kanton Zürich zurückzuweisen.