# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 608c05f6-29ba-52ca-b0ee-0bd283872848
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-07-12
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 12.07.2006 TA.2005.365 (INT.2006.90)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_013_TA-2005-365_2006-07-12.html

## Full Text

Réf. :
TA.2005.365-AMTC

A.                                        
Y. SA, à La Chaux-de-Fonds (ci-après : la société
immobilière), loue des locaux commerciaux à X. SA, laquelle, lors de la
conclusion du contrat de bail en 1986, a posé sans autorisation deux enseignes
publicitaires (totems) sur une pelouse devant l’entrée du bâtiment. Le 1er
décembre 2004, la société immobilière a déposé une demande d’autorisation pour
la pose de deux nouvelles enseignes d'entreprises aux angles nord-est et
nord-ouest du bâtiment (concept global). Le 2 décembre 2004, elle a en outre
sollicité une autorisation tendant à la régularisation des enseignes (totems)
déjà existantes concernant X. SA.

Par décision du 12 janvier 2005, la police du feu et des
constructions de La Chaux-de-Fonds a accordé l’autorisation demandée le 1er
décembre 2004, mais a refusé de régulariser la situation des deux enseignes
existantes, au motif qu'elles n’étaient pas intégrées dans le projet de concept
global et qu’il serait absurde de faire coexister un concept global et des
enseignes individuelles. Cette autorité a en outre demandé l'enlèvement de ces
dernières.

Le 8 juin 2005, le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds
(ci-après : le conseil communal) a rejeté le recours formé par X. SA contre ce
prononcé. Par lettre du 28 juin 2005, la police du feu et des constructions a
signifié à X. SA que le conseil communal accordait finalement une autorisation
provisoire pour le totem déjà posé en ouest, mais exigeait l'enlèvement de
celui posé en Est et que, si un autre locataire de l'immeuble venait à déposer
une demande d'autorisation similaire, celle-ci serait refusée et l'enlèvement
du totem en ouest exigé à son tour.

Saisi d'un recours de X. SA contre la décision du conseil
communal du 8 juin 2005, le Département de la gestion du territoire (ci-après :
DGT) l'a écarté le 24 novembre 2005.

B.                                        
Le 15 décembre 2005, X. SA interjette recours devant
le Tribunal administratif contre la décision du DGT. La recourante en demande
l’annulation, en concluant, sous suite de frais de dépens, à ce que le Tribunal
administratif, statuant au fond, autorise le maintien des deux enseignes
litigieuses, éventuellement à ce qu'il renvoie la cause pour nouvelle décision.
La recourante soutient que les normes communales permettent d'accorder
l'autorisation sollicitée et que, de toute façon, elle doit se voir reconnaître
des droits acquis pour les enseignes litigieuses qui ont été en place durant de
nombreuses années sans que l'autorité intervienne.

C.                                        
Le DGT et le conseil communal proposent le rejet du
recours sous suite de frais.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                                         
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours
est recevable. Nonobstant la teneur du courrier adressé par la police du feu et
des constructions le 28 juin 2005 à la recourante, celle-ci conserve un intérêt
à recourir, étant donné le caractère précaire et partiel de l'autorisation
accordée par cette autorité dans ledit courrier.

2.                                         
a) L'article 24 de la loi sur les constructions
(LConstr) habilite les communes à adopter un règlement des constructions ou
intégrer dans leur règlement d'aménagement les dispositions de police des
constructions. Elles peuvent en particulier édicter des dispositions concernant
l'aspect des constructions et des installations, notamment les inscriptions,
les antennes, les vitrines, les affiches, de telle sorte qu'elles ne portent
pas atteinte au paysage ou à l'image du quartier, de la rue ou d'un bâtiment
(art.25 al.1 litt.a LConstr).
L'article 59 al.2 litt.j de la loi cantonale sur l'aménagement
du territoire (LCAT) prévoit également que le règlement communal
d'aménagement peut contenir des dispositions sur la sauvegarde de l'aspect des
localités et des sites. Les communes sont par ailleurs compétentes pour
délivrer les permis de construire (art.29 LConstr) et, ainsi, appliquer
leurs propres prescriptions relatives à l'esthétique des constructions et
installations. Au vu de ces prérogatives et soulignant que l'évaluation de
l'impact esthétique d'un ouvrage relève généralement, dans une très large
mesure, de l'appréciation, le Tribunal fédéral a reconnu aux communes
neuchâteloises une liberté importante dans ce domaine (ATF du 07.12.1999 dans
la cause Commune de La Chaux-de-Fonds contre P. [1P.402/1999] cons.3b).

Selon l'article 67 du Règlement
d'aménagement de la Ville de La Chaux-de-Fonds du 26 octobre 1998 (PRAC),
les enseignes, les inscriptions et les installations publicitaires de tout
genre et de toute nature, sortant du cadre des vitrines, ne doivent pas nuire à
l'aspect d'un bâtiment, d'une rue, d'une place, d'un site urbain, ou déparer le
paysage (al.1). Elles seront soumises à l'approbation du conseil communal,
comme tout autre ouvrage (al.2). Par ailleurs, le Règlement
d'affichage de la Ville de La Chaux-de-Fonds du 27 mai 2004 (ci-après : le
Règl. d'affichage) prescrit que les procédés d'affichage doivent avoir des
proportions harmonieuses en rapport avec les dimensions de la construction ou
de l'installation sur ou devant laquelle ils prennent place et s'intégrer à
leur environnement immédiat (art.9 al.1). Par procédé d'affichage, au sens de
ce règlement, il faut entendre notamment tous les moyens destinés à signaler
une entreprise (v. art.2). Sont interdits les procédés d'affichage nuisant à
l'esthétique des sites, des paysages, des quartiers, des rues et des bâtiments
(art.7 al.1 litt.d). Les enseignes d'entreprises sises dans un même bâtiment ou
dans un complexe de bâtiments font l'objet d'un concept global, de sorte à
éviter la multiplication des procédés d'affichage isolés ou individuels, sur ou
devant le(s) bâtiment(s). A défaut de concept global, les procédés d'affichage
individuels laissent un espace suffisant pour chaque entreprise (art.15, tel
qu'il est publié dans le Recueil
systématique de la réglementation communale, sous ch.60.103, sur le site
Internet de la Ville de La Chaux-de-Fonds).

Le respect de
l'esthétique des constructions ressortit en premier lieu à l'autorité
communale, qui dispose pour cela d'un large pouvoir d'appréciation auquel les
autorités cantonales de recours ne sauraient substituer sans autre le leur
propre (ATF
115 Ia 367 cons.3b; RDAF 1999 I 328 cons.2c). Selon la
jurisprudence, l'autorité ne saurait toutefois se laisser guider par des
sentiments subjectifs ou invoquer la clause d'esthétique ou de l'harmonie pour
protéger des sites qui n'ont aucune valeur esthétique contre des atteintes
dépourvues de portée (RJN 1991 p.171, 1990, p.182, 1989, p.240). Les autorités
administratives doivent appliquer des critères objectifs et fondamentaux et non
pas ce qu'elles ressentent (ATF
82 I 102, JT 1957 I 85; Chassot, La clause d'esthétique en droit des
constructions, in RFJ 1993, p.105). Enfin, comme toute restriction de
propriété, la clause d'esthétique doit reposer sur une base légale, être
justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité
(Chassot, op.cit., p.106 ss; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
p.389-390 no 893 et les références).

b) En l'espèce, l'existence d'une base légale n'est
pas remise en cause. En application de l'article 15 du Règl.
d'affichage, les enseignes de la recourante n'ont pas été autorisées au
motif qu'elles ne s'intègrent pas dans le concept global présenté par la
société immobilière et, en outre, parce qu'elle ne présentent pas une
esthétique en harmonie avec les enseignes prévues par ce concept. Par ailleurs,
le conseil communal a considéré que s'il accordait l'autorisation requise par
la recourante, n'importe quelle entreprise présente dans l'immeuble en question
serait fondée à réclamer un traitement égalitaire, sans égard pour le concept
global approuvé. Ce faisant, il a relevé la volonté du législateur communal de
lutter contre la prolifération d'enseignes. Or, à l'occasion du jugement P. du
7 décembre 1999 cité plus haut, mettant en cause la Ville de La Chaux-de-Fonds,
le Tribunal fédéral a reconnu qu'il existait un intérêt public à préserver un
certain quartier de l'enlaidissement par une mesure de cet ordre (v. cons.4b de
l'ATF 1P.402/1999 précité) et il a souligné que cette volonté impliquait qu'une
politique stricte et cohérente soit appliquée pour garantir l'égalité de
traitement entre les administrés (même arrêt, cons.4d). En l'occurrence, les
dispositions de l'article 15 du Règl.
d'affichage garantissent elles-mêmes cette rigueur et cette cohérence, à
mesure qu'un concept global est toujours privilégié par rapport aux procédés
d'affichage isolés ou individuels. Une telle norme respecte également le
principe de la proportionnalité. C'est donc à juste titre que l'autorisation
litigieuse a été refusée.

c) Enfin, c'est en vain que la recourante estime que
l'autorisation prétendue devrait lui être délivrée en application du principe
de la bonne foi. Découlant directement de l'article 9 Cst. et valant pour
l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des
autorités (ATF
128 II 112 cons.10b/aa, p.125;
126 II 377 cons.3a, p.387 et les arrêts cités). Selon la
jurisprudence établie sur la base de l'article 4 aCst., applicable au regard de
l'article 9 Cst., un renseignement ou une décision erronés de l'administration
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une
situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait
pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF
122 II 113 cons.3b/cc, p.123 et les références citées).

En l'occurrence, ces conditions ne sont pas réalisées. La
recourante soutient certes que la promesse peut résulter implicitement des
circonstances, voire de la passivité de l'autorité. Toutefois, elle ne saurait
prétendre qu'elle a pris des dispositions – c'est à dire qu'elle a posé les
enseignes litigieuses – en raison du comportement de l'autorité, puisque
l'absence de réaction de cette dernière est précisément postérieure à cette
installation sans autorisation. Pour le même motif, la recourante ne saurait
soutenir qu'elle s'était crue autorisée à installer les enseignes litigieuses.

3.                                         
a) Cela étant, il reste à examiner si l'ordre
d'enlèvement des enseignes posées par la recourante en 1986 se justifie.

Lorsqu'une construction ou une installation n'est pas
conforme aux prescriptions de la LConstr ou aux autorisations délivrées, le
Conseil communal peut en ordonner notamment la remise en état, la suppression
ou la démolition (art.46 al.1 litt.d LConstr). Selon la
jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans
permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en règle
générale pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place
l'autorité devant le fait accompli doit en effet s'attendre à ce qu'elle se
préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des
inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF
108 Ia 216 cons.4a). L'autorité renoncera cependant à une telle mesure si
les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF
132 II 21 cons.6, 123
II 248 cons.4a, 111
Ib 213 cons.6b; arrêt
du Tribunal fédéral non publié du 14.04.2004 [1A.13/2004] cons.4.1).

b) Par ailleurs, la démolition et la remise en état des lieux ne peuvent être ordonnées que dans un certain délai, qui commence à courir dès l'achèvement des travaux. Il appartient au droit cantonal de déterminer la durée de ce délai. Selon la jurisprudence, la faculté d'exiger la démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme au droit est soumise en principe à un délai de péremption de trente ans, sauf si des motifs de police stricto sensu imposent une telle mesure (ATF 107 Ia 123 cons.1a, 105 Ib 268 cons.3b, 271 cons.6b). Néanmoins, en vertu du principe de la bonne foi, les autorités qui auraient toléré pendant de nombreuses années une construction illicite pourraient, suivant les circonstances, être déchues du droit d'en exiger la démolition avant même l'expiration du délai de trente ans (v. ATF 107 Ia 124 cons.1c;105 Ib 271 cons.6c; ATF non publié du 19.01.2006 dans la cause A. et B. [1A.78/2005] cons.5.1; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.cit., p.429-430 nos 998-999). Selon le Tribunal fédéral, le délai de 30 ans ne s'appliquera que dans des cas exceptionnels. En règle générale, les autorités compétentes constatent à bref délai qu'une construction n'est pas conforme au droit, car le plus souvent de telles situations sont visibles de l'extérieur. C'est seulement dans les cas où l'irrégularité concerne l'intérieur du bâtiment qu'elle n'est portée à la connaissance de l'autorité qu'après un temps relativement long (ATF 107 Ia124 cons.1c).

Le droit neuchâtelois
ne connaît pas de disposition fixant le délai dans lequel la démolition ou la
remise en état des lieux peut être ordonnée. Le DGT a estimé dans la décision
attaquée (cons.6c), en se référant au chapitre "Comment appliquer la loi à
des constructions et installations illégales" du Guide du permis de
construire qu'il a édicté, que le délai de 30 ans précité devait s'appliquer
dans tous les cas. Compte tenu des principes jurisprudentiels qui viennent
d'être rappelés, cette position doit être nuancée et les circonstances du cas
concret doivent à chaque fois être prises en considération.

c) En l'espèce, les
enseignes litigieuses sont placées bien en vue sur l'artère principale de la
ville depuis 1986, de sorte l'autorité communale, en faisant preuve de la
diligence qu'on peut attendre d'elle, aurait dû en connaître l'existence. On
doit admettre dès lors qu'elle les a tolérées pendant environ 19 ans ou, à tout
le moins, qu'elle a tacitement renoncé à en examiner la conformité avec le
droit applicable. Par conséquent, en exigeant l'enlèvement de ces enseignes
après ce laps de temps très important, l'autorité communale adopte un
comportement contradictoire, contraire au principe de la bonne foi garanti par
les articles 5 al.3 et 9 de la Constitution fédérale
(v. Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.II, Les
droits fondamentaux, 2e éd. 2006, p.545 nos 1163, 1664 avec les références; Grisel,
Traité de droit administratif, p.395). Il y a lieu de retenir que le droit de
l'autorité d'exiger la remise en état des lieux est en l'occurrence prescrit.
Cette solution se justifie d'autant plus que l'incompatibilité desdites
enseignes avec le droit applicable au moment de leur installation – c'est à dire celui qui était en vigueur avant le Règl.
d'affichage du 27 mai 2004 – n'a pas été
démontrée. En pareil cas, le délai de 30 ans, retenu en jurisprudence par
analogie avec le délai de la prescription acquisitive extraordinaire de la
propriété de l'article 662
CC (ATF
107 Ia 124) n'est pas déterminant, puisqu'il ne s'agit pas de légitimer par
l'écoulement du temps une situation à proprement parler illégale dès l'origine.
C'est pourquoi la décision attaquée et celle du conseil communal du 8 juin 2005
seront annulées en tant qu'elles exigent l'enlèvement des deux enseignes
litigieuses.

4.                                         
Il est statué
sans frais, les autorités cantonales et communales n'en payant pas (art.47 al.2
LPJA). La
recourante, qui obtient gain de cause et qui plaide avec l'assistance d'un
mandataire professionnel, a droit à une indemnité de dépens (art.48 LPJA).

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1.     
Annule, au sens des
considérants, la décision du Département de la gestion du territoire du 24
novembre 2005 et celle du Conseil communal de La Chaux-de-Fonds du 8 juin 2005.

2.     
Alloue à la
recourante une indemnité de dépens de 1'000 francs à la charge du Conseil
communal de La Chaux-de-Fonds.

3.     
Statue sans frais et
ordonne la restitution de son avance à la recourante.

Neuchâtel, le 12 juillet 2006