# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e9cbf903-c02c-5ec7-ba06-5b1104bdbf2a
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-11-14
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 14.11.2017 602 2017 53
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2017-53_2017-11-14.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2017 53
602 2017 54

Arrêt du 14 novembre 2017

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann 

Parties A.________ SA, B.________ SA, C.________ SA, recourantes, 
toutes les trois représentées par Me Alexandre Emery, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée,

D.________ SA, intimée, représentée par Me Jillian Fauguel, 
avocate 

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 29 mai 2017 contre les décisions du 27 avril 2017

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 13

considérant en fait

A. D.________ SA est active dans la récupération, l'achat et la vente de tous métaux et 
matériels, neufs et d'occasion, de gaz techniques et les transports en général. Elle effectue ses 
activités sur le site situé sur la parcelle article eee du Registre foncier (RF) de la Commune de 
F.________, propriété de G.________ et H.________, sise en zone d'activité (ZA) selon le plan 
d'aménagement local (PAL) de la Commune de F.________. Ce site fait également office de 
déchetterie communale pour les habitants de F.________.

B. D.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour la mise en conformité 
des installations existantes et l'extension du centre de tri des déchets en vue de la réalisation 
d'une déchetterie pour la région de I.________ sur l'article eee RF. A cette demande était joint le 
rapport d'étude de circulation du 5 juillet 2016 établi par le bureau J.________ SA (ci-après: étude 
de circulation de juillet 2016), duquel il ressort notamment que les accès au site s’effectueront via 
la desserte actuelle de la ZA "K.________", desserte qui sera améliorée (création d’une 
présélection de tourner-à-gauche en provenance de L.________) dans le cadre des nouveaux 
principes d’accessibilité à la zone définis dans l'étude de révision du PAL.

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique par publication dans la 
Feuille officielle (FO).

C. Le projet a suscité cinq oppositions, dont celles de A.________ SA, de B.________ SA et de 
la PPE K.________ (composée notamment de C.________ SA et de A.________ SA).

Le 26 août 2016, la commune a rendu un préavis favorable avec conditions.

Le 12 octobre 2016, le Service de la mobilité (SMo) a émis un préavis défavorable en raison de 
problèmes liés à la visibilité de l'accès, à l'emplacement du portail et à la végétation existante.

Le 5 décembre 2015, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a également 
préavisé négativement le projet.

Suite à ces préavis négatifs notamment, la requérante a produit des plans modifiés et un rapport 
de réponses et précisions aux préavis des services cantonaux.

Le 11 janvier 2017, le SMo a rendu un nouveau préavis favorable, annulant et remplaçant celui du 
12 octobre 2016.

Le SeCA a pour sa part émis un nouveau préavis défavorable le 20 avril 2017, annulant et 
remplaçant celui du 5 décembre 2016, en raison de la hauteur du bâtiment et de la dérogation à 
l'indice de surface de verdure.

D. Par décisions du 27 avril 2017, le Préfet du district de la Broye a octroyé le permis de 
construire requis à D.________ SA et rejeté les oppositions.

E. Par mémoire du 29 mai 2017, A.________ SA, B.________ SA et C.________ SA ont 
recouru contre ces décisions auprès du Tribunal cantonal. Elles concluent, sous suite de frais et 
dépens, principalement, à l’annulation de celles-ci et, subsidiairement, au renvoi de la cause à 
l’autorité intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision. Elles requièrent en outre 

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 13

l'octroi de l'effet suspensif au recours. A titre de mesures d'instruction, elles demandent qu’une 
étude complémentaire portant sur les problèmes d’accessibilité du site soit ordonnée et qu’il soit 
procédé à une inspection des lieux. 

A l’appui de leurs conclusions, les recourantes soutiennent qu'à l’heure actuelle déjà, et quand 
bien même la déchetterie n’a pas été agrandie, des problèmes de trafic dans la ZA "K.________", 
notamment aux heures de pointe, sont observés. Par ailleurs, elles critiquent l'étude de circulation 
de juillet 2016, qu'elles estiment lacunaire et erronée. Elles relèvent que celle-ci ne tient pas 
compte de différents aspects déterminants, notamment du fait que des camions accèdent au 
centre de tri aux heures de pointes du soir et que l'ensemble des agriculteurs de la région s'y 
rendront avec leur tracteur ou des véhicules munis de remorques. Selon elles, pour avoir une idée 
du réel impact que l’extension de la déchetterie aura sur l’accessibilité du site, l’étude aurait en 
outre dû prendre en compte l’ensemble du trafic généré sur le site, y compris par les autres 
sociétés. Elles soutiennent que l’étude de circulation ne propose aucune mesure concrète et 
réaliste pour pallier une situation qui sans doute sera chaotique, notamment en raison de 
problèmes d'encolonnement. Elles en déduisent que c’est à tort que le préfet n’a ordonné aucune 
expertise complémentaire afin de rechercher une solution actuelle et raisonnable pour supprimer, 
ou à tout le moins réduire, les problèmes d’accessibilité qu’engendra l’agrandissement de la 
déchetterie. Elles font enfin valoir qu’au vu de l'étude de circulation, il est arbitraire de reposer la 
décision sur l’hypothèse que le risque d'encombrement sur la voie publique sera faible dans ce 
secteur.

F. Dans ses observations du 28 juin 2017, le préfet indique qu'il n'a pas de remarque 
particulière à formuler et renvoie à sa décision, tout en soulignant que les préavis des divers 
services de l’Etat consultés étaient tous favorables, certains assortis de conditions qui ont été 
reprises dans le permis de construire.

Dans sa prise de position du 12 juillet 2017, la commune explique que la problématique de la 
mobilité et de la sécurité dans le secteur de "K.________" a fait l’objet de nombreuses discussions 
entre les services de l’Etat de Fribourg et elle-même, aboutissant à une convention qu’elle verse 
au dossier. Elle indique que celle-ci stipule la situation actuelle et future ainsi que les modalités 
d’organisation au niveau de la surveillance, de la procédure des aménagements routiers futurs et 
de l’exécution des travaux. La commune souligne en outre que les problèmes de trafic aux heures 
de pointe mentionnés par les recourantes proviennent en bonne partie du comportement de 
certains usagers et du non-respect des règles de circulation. Elle précise en effet avoir constaté de 
manière régulière que des poids-lourds de l'une des recourantes – C.________ SA – obstruent la 
chaussée publique donnant accès à la déchetterie lors du déchargement de marchandises. Elle 
ajoute qu'elle va prendre des mesures pour remédier à cette situation.

Dans sa détermination du 17 août 2017, l’intimée conclut au rejet du recours, sous suite de frais et 
dépens. Elle invoque l’importance du projet pour la région et l’intérêt public à sa réalisation. Elle 
est en outre d'avis que l’étude de trafic est probante et tient même compte des hypothétiques et 
futurs problèmes de circulation. Elle soutient que si le SMo a renoncé à une étude 
complémentaire, c’est bel et bien parce qu’il a estimé que celle-ci n’était pas nécessaire dans la 
mesure où des problèmes ne se présenteraient qu’à long terme et qu’ils n’étaient au surplus 
qu’hypothétiques.

Invité à se prononcer sur le recours, le SMo a répondu le 29 août 2017.

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 13

Dans leur détermination spontanée du 9 octobre 2017, les recourantes affirment que le terrain 
destiné à accueillir le projet litigieux n'est pas suffisamment équipé, dès lors que l'accès au site de 
la déchetterie n'est pas suffisant.

G. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant 
été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné 
par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune 
question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.

2. a) L'art. 22 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prescrit 
qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de 
l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si: a) la construction ou l'installation est 
conforme à l'affectation de la zone; b) le terrain est équipé (al. 2). Le droit fédéral et le droit 
cantonal peuvent poser d'autres conditions (al. 3). 

A teneur de l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière 
adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible 
de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que 
pour l'évacuation des eaux usées. Quant à l'art. 95 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), il prévoit qu'un terrain est 
réputé équipé si son équipement est complet, adapté à la zone d’affectation concernée, de sorte 
que seul le raccordement des constructions et installations prévues reste encore à établir pour 
permettre leur utilisation.

L'art. 19 LAT exige l'aménagement de voies d'accès adaptées à l'utilisation prévue. Une voie 
d'accès est adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et 
juridique pour accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert (ATF 121 I 65 consid. 3a). Il faut 
aussi que la sécurité des usagers – celle des automobilistes comme celle des autres utilisateurs, 
les piétons en particulier – soit garantie sur toute sa longueur, que le revêtement soit adéquat en 
fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement 
soient suffisantes et que l'accès des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie 
soit assuré (arrêt TF 1C_157/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2.1 et les réf. cit.). En outre, son 
utilisation ne doit pas provoquer de nuisances incompatibles avec les exigences de la loi fédérale 
sur la protection de l'environnement et de ses ordonnances d'exécution (ATF 129 II 238 consid. 2). 

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 13

Un bien-fonds ne peut dès lors pas être considéré comme équipé, si, une fois construit 
conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic 
qui ne peut être absorbé par le réseau routier (arrêt TF 1C_36/2010 du 18 février 2011 consid. 4.1; 
JOMINI, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, n. 20 ad art. 19 
LAT). Il en va de même si l'accroissement du trafic provoque des atteintes nuisibles ou 
incommodantes dans le voisinage (ATF 119 Ib 480 consid. 6a; 116 Ib 159 consid. 6b). Les 
autorités communales et cantonales disposent en ce domaine d'un important pouvoir 
d'appréciation (ATF 121 I 65 consid. 3a in fine; 96 I 369 consid. 4).

La définition de l'accès adapté à l'utilisation projetée au sens de l'art. 19 LAT a fait l'objet d'une 
jurisprudence constante dont il résulte en substance que la loi n'impose pas des voies d'accès 
idéales. Il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit 
praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des 
voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs. Ainsi une voie, bien 
qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de 
gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les 
prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des 
conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des 
constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la 
circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (arrêt TC FR 602 2011 
74 et 89 du 7 décembre 2012 consid. 3a; arrêts TC VD AC.2009.0086 du 2 août 2010, 
AC.2008.0233 du 6 mai 2009 et AC.2002.0013 du 10 décembre 2002). La réalisation de la voie 
d'accès est juridiquement garantie lorsque le terrain peut être raccordé à une route du domaine 
public ou à une route privée que les utilisateurs du bâtiment ont le droit d'emprunter (JOMINI, ad 
art. 19 LAT n° 23; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, 
expropriation, 2001, p. 326 s.).

Finalement, on souligne que l'équipement général de base ("Grunderschliessung") relevant de la 
responsabilité de la collectivité n'est pas concerné directement par l'art. 19 LAT (cf. arrêt TC FR 
602 2016 7 du 24 août 2017 consid. 4b et les références citées).

b) Selon la jurisprudence constante – en particulier dans le contexte des routes 
nationales – les suppositions faites lors d'une étude d'impact sur l'environnement au sujet du 
développement futur du trafic sont par expérience affectées d'incertitudes considérables. Ce 
développement dépend fortement de conditions économiques, démographiques comme de 
conditions liées à la politique des transports et de l'environnement. Suivant les données choisies, 
les scénarios sur lesquels se fondent les prévisions varient considérablement. En matière de 
circulation routière, on devra donc se contenter d'indications sur les tendances de développement. 
Des recherches plus approfondies et des expertises supplémentaires n'amènent en général 
aucune clarification. C'est pourquoi les prévisions échappent largement à la critique, à moins 
qu'elles ne se soient révélées manifestement et totalement erronées déjà durant la procédure 
d'autorisation. De telles imperfections doivent être tolérées, aussi longtemps que les hypothèses 
retenues ne se révèlent pas inutilisables et ne contreviennent pas ainsi à l'exigence légale de 
constater les faits de manière exacte et complète (ATF 126 II 522 / JdT 2001 I 616 consid. 14 et 
les réf. cit.).

c) L'art. 94 al. 2 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) prévoit que le SeCA 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 13

consulte les services et organes intéressés qui formulent leur préavis dans un délai de trente jours 
dès réception du dossier. Selon la jurisprudence, les avis des services spécialisés de l'Etat 
constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un 
document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des 
connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de 
faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de 
souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut 
lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas 
d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (cf. arrêt TF 1C_405/2011 du 
26 avril 2012 consid. 2.6; arrêt TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 221, 224; arrêt TC FR 1A 
03 61 du 12 septembre 2007).

3. En l'occurrence, les recourantes reprochent pour l'essentiel à l'autorité intimée de s'être 
fondée sur l'étude de circulation de juillet 2016, qu'elles estiment lacunaire et erronée, et partant 
d'avoir constaté les faits de manière inexacte et incomplète et d'avoir fait preuve d'arbitraire.

Par souci de clarté, il convient tout d'abord de présenter brièvement – dans l'ordre chronologique – 
non seulement l'étude de circulation de juillet 2016 jointe à la demande de permis de construire et 
critiquée par les recourantes, mais également l'étude d'accessibilité de la zone d'activité 
"K.________" initiée par la commune ainsi que la convention passée entre l'Etat de Fribourg et la 
commune relative à l'exécution différée de l'aménagement de l'accès à la zone d'activité 
concernée.

a) Dans le cadre de la révision de son PAL, la Commune de F.________ a procédé à un 
réexamen de l'accessibilité de la zone d'activité "K.________", démarche rendue nécessaire par 
des projets de développement dans le secteur, à savoir le projet ici litigieux et celui de 
M.________. Cette étude a fait l'objet d'une note technique de mai 2016 réalisée par le bureau 
J.________ SA (ci-après: note technique de mai 2016). Il y est indiqué que les deux projets 
précités auront inévitablement des effets sur l'exploitation et la sécurité du réseau routier dans le 
secteur, en particulier sur la route cantonale nnn L.________ – I.________, qui présente déjà 
actuellement des déficits de sécurité, notamment au niveau des carrefours d'accès à la zone 
d'activité. Plusieurs variantes de réaménagement des carrefours dans le secteur "K.________" ont 
été identifiées. La variante retenue consiste pour l'essentiel à réaliser un carrefour giratoire en 
extrémité ouest de la ZA pour l'accès au projet de M.________, à créer une voie de présélection 
pour le tourner-à-gauche en provenance de L.________ au carrefour est d'accès à "K.________" 
et à mettre en place une interdiction de tourner-à-gauche pour les véhicules en provenance de 
L.________ aux carrefours d'accès existant à l'ouest, l'accessibilité de ses mouvements 
s'effectuant via un rebroussement au nouveau giratoire d'accès à M.________. Cette note 
technique souligne en outre que:

"Les modifications d'exploitation du réseau routier pour la desserte de la ZA "K.________" (…) 
n'entraîneront aucun effet négatif pour la capacité des carrefours sur le tronçon considéré. L'augmentation 
de sécurité apportée par ces changements d'exploitation, en particulier par la réduction du nombre de 
tourner-à-gauche et par la diminution des vitesses qu'engendrera inévitablement le nouveau carrefour 
giratoire, est par contre à relever. Les propositions d'aménagement et d'exploitation proposées apparaissent 
donc non seulement adéquates mais fortement recommandées pour l'amélioration des conditions de 
circulation dans le secteur".

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 13

b) L'étude de circulation de juillet 2016, basée sur la notice technique de mai 2016, a été 
mise en œuvre afin d'analyser les impacts potentiels de l'ensemble du projet de l'intimée sur 
l'exploitation du réseau routier dans le secteur concerné. Il y est précisé que d'autres projets de 
développement impactant directement la zone concernée sont en cours et que, partant, la 
commune mène, dans le cadre de la révision de son PAL, des réflexions sur l'accessibilité de la 
ZA "K.________"; ces éléments ont été intégrés dans les réflexions sur le projet litigieux.

Le périmètre de l'étude comprend le réseau routier directement concerné par les accès au projet, 
soit le tronçon de l'axe cantonal nnn compris entre le giratoire de F.________ à l'est et le giratoire 
O.________ à l'ouest, et sur lequel les impacts du projet et ses principes d'accès seront analysés 
en détail.

En particulier, l'étude de circulation évalue les charges de trafic actuelles (2012) – sur la base de 
comptages réalisés dans le périmètre d'étude dans le cadre de différentes études de projets de 
développement – et estime les charges de trafic futures (2030) en tenant compte de 
l'augmentation "naturelle" du trafic entre 2012 et 2030 et des effets des projets de développement 
du secteur P.________ ainsi que de la génération du nouveau site de Q.________ en activité 
depuis juin 2015. Elle compare également les données de fréquentation actuelles et futures du 
site, selon les informations fournies par la société intimée, en distinguant le centre de tri des 
déchets, la déchetterie et le bâtiment administratif. Elle présente ensuite la synthèse de la 
génération de trafic supplémentaire liée à l'extension du site de l'intimée (en trafic journalier moyen 
et en heure de pointe du soir) ainsi que les hypothèses de distribution du trafic considérées en 
heure de pointe du soir. Elle traite enfin de la problématique de l'accessibilité du site ainsi que des 
effets du projet sur le trafic actuel et futur.

L'étude de circulation arrive aux conclusions suivantes:

" • L'extension du site générera quelque 1'010 mouvements supplémentaires par jour (TJM), dont environ 
10 mouvements poids lourds.

• En heure de pointe du soir, période déterminante pour l'exploitation du site et sur le réseau routier 
principal, le trafic supplémentaire estimé sera d'environ 200 uv/heure. Aucun poids lourd supplémentaire 
ne sera généré durant cette période.

• Les accès au site s'effectueront via la desserte actuelle de la ZA K.________, desserte qui sera 
améliorée (création d'une préselection de tourner-à-gauche en provenance de L.________) dans le cadre 
des nouveaux principes d'accessibilité à la zone définis dans l'étude de révision du PAL.

• A plus long terme, en cas de problèmes de circulation ou de sécurité sur l'accès principal de la ZA, un 
accès supplémentaire pour la déchetterie pourrait être étudié par l'Est de la ZA, moyennant de légères 
adaptations dans l'organisation interne du site.

• La génération de trafic supplémentaire, essentiellement liée à la déchetterie régionale, reste acceptable 
sur le réseau routier et n'occasionnera pas d'impact sur l'exploitation des carrefours.

• A l'horizon 2030, les mouvements en sortie de la ZA pourront avoir quelques difficultés d'insertion sur 
l'axe nnn en heures de pointes, en raison du fort accroissement de trafic attendu sur cet axe. Il n'apparaît 
toutefois pas nécessaire de modifier à court terme l'exploitation de ce carrefour compte tenu des 
incertitudes liées à ces projections de trafic à long terme. Une analyse attentive de l'évolution des 
conditions de circulations à ce nœud devra toutefois être menée ces prochaines années."

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 13

c) Enfin, l'Etat de Fribourg et la Commune de F.________ ont conclu, le 20 février 2017, 
une convention relative à l'exécution différée de l'aménagement de l'accès à la zone d'activité 
"K.________" de F.________ à la route cantonale axe nnn L.________ – I.________ (ci-après: 
convention), en application de l'art. 20 du règlement fribourgeois du 7 décembre 1992 d'exécution 
de la loi sur les routes (RELR; RSF 741.11). Il ressort de cette convention que les parties 
reconnaissent en particulier le besoin de réaménagement du carrefour est, mais s'accordent sur le 
principe selon lequel ce réaménagement peut être différé, au vu des circonstances actuelles; le 
carrefour est ne sera réalisé qu'une fois que le carrefour existant ne sera plus satisfaisant pour des 
motifs tenant tant à la technique qu'à la sécurité. En effet, il y est notamment constaté que:

"L'accès actuel à la route cantonale présente certains déficits sous l'angle sécuritaire et technique, 
impliquant pour l'Etat la nécessité d'imposer à la commune d'entreprendre sa modification. En l'état actuel, 
l'Etat reconnaît que cet accès apparaît encore suffisant sur la base des relevés de trafic datant de 2015, 
pour permettre aux projets de développement de la zone d'activité «K.________» (extension de l'entreprise 
D.________ SA, notamment) de se réaliser".

4. a) Le SMo – service spécialisé en ce qui concerne notamment les aspects routiers et de 
mobilité des demandes de permis de construire – a été appelé à se prononcer sur le projet à 
plusieurs reprises.

Dans son préavis du 11 janvier 2017 (reprenant sur son point l'avis déjà exprimé dans son 
précédent préavis du 12 octobre 2016), ce service spécialisé s'est déterminé sur les oppositions 
comme suit:

" - Ad. Augmentation de trafic et circulations.

Plusieurs études de mobilité ont ponctué les projets récents de construction dans la zone K.________. 
L'étude de mobilité accompagnant la révision du PAL de la commune de F.________ en est la synthèse. 
Un concept de circulation et d'aménagement des carrefours sur l'axe nnn L.________-I.________ est 
planifié. Il tient compte des conditions de circulation et de l'évolution du trafic à court/moyen terme (2030).

Avec le projet d'extension du centre de tri des déchets, le carrefour Est d'accès à K.________ présente 
encore une capacité suffisante à moyen terme et par conséquent un réaménagement du carrefour ne se 
justifie pas immédiatement. De plus, grâce à la mise en place d'un giratoire pour le carrefour d'accès de 
M.________ sur le territoire de I.________, certains accès latéraux seront sécurisés et globalement la 
sécurité du trafic sur l'axe cantonal sera renforcée. La commune de F.________ s'engage d'ores et déjà 
vis-à-vis de l'Etat, par la signature d'une convention, à prendre en charge les coûts et la réalisation d'une 
voie de présélection pour le tourne-à-gauche en provenance de L.________ en cas d'insuffisance du 
carrefour (capacité ou sécurité).

- Ad. principe d'accessibilité.

Le risque d'encombrement sur la voie publique est faible. Une gêne temporaire peut être admise 
ponctuellement sur ce type de route.

- Ad. Circulation intérieure et signalisation.

Les signalisations et marquages seront à adapter en fonction des aménagements futurs."

Dans ses observations sur le recours, le SMo a souligné que l'étude de circulation était basée sur 
l'étude d'accessibilité de la zone d'activité "K.________" qui a fait l'objet de la note technique de 
mai 2016. Il a précisé que cette note technique – exigée et suivie par le canton – avait été rendue 

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 13

nécessaire par des projets de développements planifiés dans cette zone ou à proximité immédiate, 
soit le projet litigieux et celui de M.________. S'agissant plus précisément du projet litigieux, ce 
service spécialisé a indiqué que le trafic généré par celui-ci avait été déterminé de manière 
correcte dans l'étude de circulation. Il a également relevé que la route de desserte et le carrefour 
d'accès étaient suffisants pour écouler le trafic supplémentaire induit par le projet, tout en précisant 
que, pour le cas où un problème capacitaire ou sécuritaire surgirait de manière récurrente sur la 
route cantonale, le canton réservait l'application de la convention. 

b) En l'occurrence, les recourantes soutiennent qu'il y a déjà à l'heure actuelle – soit sans 
l'agrandissement de la déchetterie – des problèmes de trafic dans la ZA "K.________". Elles 
n'apportent toutefois aucun élément concret ni aucune précision à l'appui de leur allégation, 
notamment quant à la nature des "problèmes" invoqués. La commune a quant à elle expliqué que 
les problèmes en question provenaient en grande partie du comportement de certains usagers et 
du non-respect des règles de circulation. Elle a précisé avoir constaté de manière régulière que 
des poids-lourds appartenant à C.________ SA – soit une des sociétés recourantes – obstruaient, 
lors du déchargement de marchandises, la chaussée publique donnant accès à la déchetterie. Les 
recourantes n'ont pas contesté ces déclarations de la commune. Dans ces circonstances, il 
apparaît que les problèmes invoqués par les recourantes semblent être la conséquence du 
comportement inadéquat de certains utilisateurs de la voie publique et non d'une capacité actuelle 
insuffisante de la route de desserte.

Cet aspect se voit du reste confirmé par l'étude de circulation de juillet 2016 qui arrive à la 
conclusion que la route de desserte et le carrefour d'accès sont suffisants pour écouler le trafic 
supplémentaire induit par le projet litigieux à court et moyen terme. En effet, il ressort de cette 
étude de circulation que les capacités aux carrefours en heure de pointe du soir restent aujourd'hui 
largement suffisantes dans le périmètre d'étude. La génération supplémentaire du site de la 
société intimée a été estimée à environ plus 1'010 mouvements véh./jour (trafic journalier moyen), 
dont environ + 980 mouvements véh./jour liés à la déchetterie régionale et environ + 10 
mouvements poids lourds/jour générés par le centre de tri, au maximum. En heure de pointe du 
soir, la génération supplémentaire est estimée à environ + 200 uv/heure, générées presque 
exclusivement par la déchetterie régionale (50 % des déplacements considérés en entrées et 50 % 
en sorties). Il est précisé qu'il n'a pas été considéré de trafic supplémentaire lié au centre de tri en 
heure de pointe du soir. Le trafic supplémentaire généré par l'extension du site de l'intimée est 
essentiellement lié à la future déchetterie régionale et occasionnera une augmentation du trafic 
actuel d'environ 16 % sur l'axe nnn en direction de I.________ et de 5 % en direction de 
L.________. Ces augmentations de trafic restent acceptables et n'auront pas d'impacts significatifs 
sur l'exploitation des carrefours du périmètre d'étude. L'aménagement prévu de la présélection de 
tourner-à-gauche en provenance de L.________ permettra même d'améliorer les conditions 
d'accès actuelles en termes de sécurité.

Il ressort ainsi de l'étude de circulation que, malgré le projet litigieux, l'exploitation des carrefours et 
du réseau routier ne présentera pas de problème de capacité. Pour autant que cette question 
relève de l'art. 19 LAT, le service spécialisé – qui a confirmé que le trafic généré par le projet 
litigieux avait été déterminé de manière correcte dans l'étude de circulation – a constaté que la 
route de desserte ainsi que le carrefour d'accès étaient suffisants pour écouler le trafic 
supplémentaire induit par le projet. Il a également précisé que le carrefour Est d'accès à la zone 
d'activité concernée présentait encore une capacité suffisante à moyen terme et qu'un 
réaménagement du carrefour ne se justifiait ainsi pas immédiatement.

Tribunal cantonal TC
Page 10 de 13

Or, les recourantes ne font valoir aucun élément probant susceptible de mettre en doute cette 
appréciation circonstanciée du service spécialisé en la matière, fondée notamment sur l'étude de 
circulation de juillet 2016. En effet, elles soulèvent tout d'abord que l'étude aurait dû prendre en 
compte les mouvements de poids lourds après 16h15 également, dès lors qu'elles ont remarqué à 
réitérées reprises que des camions venaient au centre de tri après cet horaire, bloquant ainsi leurs 
clients et employés à leur sortie du site. Sur ce point, l'étude de circulation explique qu'elle n'a pas 
considéré de trafic supplémentaire lié au centre de tri en heure de pointe du soir et, partant, n'a 
pas tenu compte de mouvements de poids lourds durant cette période, dès lors que – selon les 
informations de l'intimée – les chargements de camions ne s'effectuent qu'entre 7h15 et 16h15. 
L'intimée reconnaît pour sa part que des camions arrivent parfois à 16h15 au centre de tri et, 
compte tenu d'un temps de chargement d'une heure, sortent vers 17h15. Elle estime que ce ne 
sont pas plus de trois à quatre camions par semaine qui profitent d'une dernière entrée aux 
environs de 16h15. Elle s'engage néanmoins à prendre cas échéant des mesures 
organisationnelles pour garantir un bon système d'exploitation et de bons rapports de voisinages. 
Quoiqu'il en soit, il convient de souligner que le nombre de mouvements poids lourds total attendu 
au centre de tri a été estimé par l'étude de circulation à environ 70 mouvements PL/jour (TJM). Il y 
est toutefois précisé que la mise en œuvre d'une déchetterie régionale accessible au public induira 
en réalité une diminution du nombre de poids lourds acheminant actuellement les déchets des 
communes voisines sur le site de l'intimée; cette diminution – difficile à chiffrer – n'a pas été prise 
en compte dans l'étude. Partant, dans ces circonstances, on ne peut raisonnablement pas soutenir 
que la non-prise en compte de mouvements de poids lourds en heure de pointe du soir conduit à 
des prévisions manifestement erronées constitutives d'une constatation inexacte ou incomplète 
des faits. Le même raisonnement vaut pour la critique des recourantes quant à la non-prise en 
considération par l'étude de circulation des tracteurs ou véhicules munis de remorques qui 
occuperont – selon elle – davantage d'espace que le simple véhicule d'un ménage.

En outre, contrairement à ce qu'allèguent les recourantes, il apparaît clairement que l'étude de 
circulation n'a pas uniquement pris en considération le trafic généré par la société intimée, mais 
l'ensemble du trafic existant dans le périmètre d'étude. En effet, celle-ci s'est fondée sur des 
comptages réalisés dans le périmètre d'étude pour estimer la charge de trafic actuel. Quant à 
l'estimation du trafic futur, elle tient compte d'une part de l'augmentation "naturelle" du trafic entre 
2012 et 2030 et d'autre part des effets des projets de développement du secteur P.________, 
affectés selon les distributions de trafic observées alors; en outre, la génération du nouveau site de 
Q.________ a été considérée dans ces plans de charges futures. Pour le reste, la génération de 
trafic supplémentaire liée à l'extension du site de l'intimée ne peut manifestement prendre en 
compte que le trafic généré par cette dernière, à l'exclusion de celui des autres sociétés déjà 
implantées dans le secteur concerné.

D'après l'étude de circulation de juillet 2016, le nombre de véhicules présents simultanément à la 
déchetterie en cas de pointe a été estimé à environ 10 à 15 véhicules. Il y est ainsi indiqué qu'une 
zone de stockage d'environ 60 à 90 m doit y être prévue (trajet intérieur de la déchetterie compris). 
Dans un rapport du 21 février 2017 intitulé "compléments à la demande d'autorisation" établi par le 
bureau R.________ SA, l'intimée a expliqué que la capacité requise pour la zone de stockage était 
assurée sur la parcelle eee RF selon le schéma produit. Les recourantes ne critiquent pas la 
capacité de la zone de stockage en tant que telle. Elles reprochent en revanche au préfet de s'être 
fondé sur une simple allégation, sans vérifier que le schéma présenté par l'intimée permettait 
effectivement d'avoir une zone de stockage suffisante pour les voitures en attente, ce qu'une 

Tribunal cantonal TC
Page 11 de 13

simulation ou une étude complémentaire aurait pu confirmer ou infirmer. Or, ce reproche est 
infondé. Le préfet ne s'est aucunement fondé sur une simple allégation, puisque le schéma produit 
permettait – au SMo – de vérifier la dimension de la zone de stockage, rendant une mesure 
d'instruction inutile. Cas échéant, le préavis du SMo – qui fait partie intégrante du permis de 
construire – prévoit que les signalisations et marquages seront à adapter en fonction des 
aménagements futurs. Pour le reste, la critique émise par les recourantes selon laquelle l'étude de 
circulation et le rapport précité du 21 février 2017 partent du postulat erroné que les utilisateurs de 
la déchetterie se parqueront en file indienne alors que, selon elles, ceux-ci déplaceront leur voiture 
pour se rendre devant un container, puis un autre, est dénuée de pertinence. En effet, il ne s'agit 
que d'une pure hypothèse quant aux habitudes des utilisateurs de la future déchetterie, qui pourra 
cas échéant donner lieu à la prise de mesures organisationnelles de la part de l'intimée.

S'agissant des risques d'encolonnement sur l'accès principal de la zone d'activité de "K.________" 
ainsi que des problèmes d'accessibilité mentionnés à plusieurs reprises par les recourantes, force 
est de constater que celles-ci font une lecture tendancieuse de l'étude de circulation en 
mélangeant les impacts de la situation actuelle – respectivement à court et moyen termes – et 
ceux de la situation future à long terme. En effet, il ressort clairement de cette étude que les 
problèmes de circulation ou de sécurité évoqués se poseront à plus long terme, vers l'horizon 
2030. Partant, ils ne peuvent pas être considérés comme rendant l'accès insuffisant actuellement. 
En outre, contrairement à ce qu'affirment les recourantes, il ne saurait être reproché au préfet 
d'avoir adopté une attitude attentiste en se fondant sur une étude de circulation qui ne propose 
aucune mesure concrète. Il ne faut pas perdre de vue que des projections de trafic à long terme 
sont nécessairement source d'incertitude. Or, l'étude de circulation propose notamment d'étudier la 
possibilité de prévoir un accès supplémentaire – que le SMo rejette certes dans sa détermination – 
et préconise qu'une analyse attentive de l'évolution des conditions de circulations au carrefour 
d'accès sur l'axe principal devra être menée ces prochaines années. De même, il est également 
indiqué dans la notice technique de mai 2016 qu'une réflexion plus générale sur l'exploitation de 
l'axe nnn est nécessaire à l'horizon 2030. Aussi, il apparaît qu'une réflexion générale sur l'état de 
situation des circulations doit être menée et qu'elle ne concerne manifestement pas que le site de 
l'intimée.

Par ailleurs, les recourantes reprochent au SMo et au préfet d'avoir retenu que le risque 
d'encombrement sur la voie publique était faible, alors que l'étude de circulation décrirait le 
contraire. Or, là encore, les recourantes confondent la situation à court et moyen terme et celle à 
long terme. Sur ce point, il peut être renvoyé à ce qui vient d'être exposé ci-dessus. Partant, le 
préfet n'a manifestement pas fait preuve d'arbitraire en reprenant l'avis du SMo sur ce point.

S'agissant de la convention, ce n'est pas parce qu'elle reconnaît que l'accès à la route cantonale 
présente certains déficits sous l'angle sécuritaire et technique et qu'elle diffère sous conditions 
l'exécution de l'aménagement des accès à la zone d'activité concernée qu'elle rend l'accès au site 
de l'intimée insuffisant. En effet, il est précisément souligné que l'accès à la route cantonale 
apparaît encore suffisant sur la base des relevés de trafic datant de 2015 pour permettre aux 
projets de développement de dite zone (celui de l'intimée étant explicitement cité) de se réaliser. 
Pour le reste, la convention prévoit un contrôle des éventuelles entraves et, cas échéant, la mise 
en place de la procédure d'aménagement routier. Dans ces circonstances, il serait manifestement 
disproportionné de considérer que l'accès n'est pas suffisant.

Tribunal cantonal TC
Page 12 de 13

Il ne peut en outre manifestement pas être reproché au préfet de ne pas avoir étudié la possibilité 
de déplacer la station de pesage à l'intérieur du centre de tri, ce qui permettrait selon les 
recourantes de libérer l'entrée de la déchetterie et de diminuer les risques d'encolonnement. En 
effet, il est ici rappelé que, par le permis de construire, nécessaire en principe à toute construction 
(cf. art. 135 LATeC), l'Etat garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions 
(art. 1 al. 2 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention 
s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet 
de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 22 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 
10 septembre 2007 consid. 4). Partant, le préfet devait uniquement examiner qu'aucun obstacle de 
droit public ne s'opposait à la construction envisagée; il ne lui appartenait en revanche pas 
d'étudier si d'autres solutions plus adéquates – selon les recourantes – auraient pu être 
envisagées.

Enfin, si les recourantes craignent que la fluidité du trafic soit gênée, il convient de renvoyer à la 
jurisprudence relative à la condition d'un accès routier adapté à l'utilisation, laquelle précise que la 
circulation peut devenir moins aisée et qu'elle peut exiger des usagers une prudence accrue.

Au vu de ce qui précède, on doit constater que l'étude de circulation réalisée donne une image 
suffisante de la situation relative au trafic actuel et futur dans le secteur pertinent pour permettre 
aux autorités compétentes de juger de la légalité du projet litigieux en ce qui concerne l'évaluation 
de ses impacts sur l'accès au site, mais aussi sur le réseau routier et les carrefours concernés. 
Dans la mesure où la route de desserte et le carrefour d'accès ont une capacité suffisante pour 
supporter le trafic supplémentaire engendré par le projet litigieux, le terrain destiné à accueillir le 
projet doit être considéré comme suffisamment équipé sous cet angle. 

5. Les recourantes requièrent enfin l'administration de preuves, à savoir la mise en œuvre d'une 
étude complémentaire portant sur les problèmes d’accessibilité du site et une inspection des lieux.

La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à 
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, 
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont 
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 
130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités). Conformément à la jurisprudence citée au consid. 2b ci-
dessus, les suppositions faites lors d'études de trafic en matière de circulation routière reposent 
sur des tendances de développement et sont donc affectées d'incertitudes; toutefois, de telles 
imperfections doivent être tolérées, aussi longtemps que les hypothèses retenues ne se révèlent 
pas inutilisables et ne contreviennent pas ainsi à l'exigence légale de constater les faits de 
manière exacte et complète. En l'occurrence, les prévisions échappent à la critique. Dans ces 
conditions, il doit être renoncé à ordonner une expertise complémentaire, laquelle ne permettrait 
pas de prévoir avec exactitude les charges de trafic futures. Pour le reste, le Tribunal de céans 
considère qu'une inspection locale est inutile dans le cas d'espèce, dès lors que les pièces 
versées au dossier permettent parfaitement de comprendre les travaux envisagés, la situation des 
immeubles concernés, ainsi que l'accès à ceux-ci.

Dans la mesure où les recourantes reprochent au préfet de ne pas avoir ordonné d'expertise 
complémentaire et d'inspection des lieux, on relève que celui-ci pouvait – pour les mêmes motifs 
qu'exposés ci-dessus – à bon droit estimer qu'il disposait de tous les éléments nécessaires pour 
rendre sa décision. Par une appréciation anticipée des preuves proposées, il pouvait considérer 

Tribunal cantonal TC
Page 13 de 13

d'une manière non arbitraire qu'une expertise ou une inspection des lieux ne pourrait pas l'amener 
à changer son opinion.

6. Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté et les décisions rendues 
par le Préfet du district de la Broye le 27 avril 2017 confirmées.

L'affaire étant jugée au fond, la demande d'octroi de l'effet suspensif (602 2017 54) devient sans 
objet.

7. a) Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis solidairement à la charge 
des recourantes qui succombent, conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif 
fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de 
juridiction administrative (RSF 150.12).

b) Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'une avocate pour défendre 
ses intérêts, l'intimée a droit à une indemnité de partie. Au vu de la liste de frais produite par sa 
mandataire, celle-ci est arrêtée à CHF 4'383.85 (honoraires et débours: CHF 4'059.10; TVA 8%: 
CHF 324.75). Elle est solidairement mise à la charge des recourantes, qui s'en acquitteront 
directement auprès de la mandataire de l'intimée (art. 137, 140 et 141 CPJA).

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 3'000.-, sont solidairement mis à la charge des 
recourantes. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée.

III. Un montant de CHF 4'383.85 (dont CHF 324.75 au titre de la TVA), à verser à 
Me Jillian Fauguel à titre d'indemnité de partie, est solidairement mis à la charge des 
recourantes.

IV. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 14 novembre 2017/jfr/vth

Président Greffière-rapporteure