# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7bf35569-701f-5f09-bbf6-4b24870b9589
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-10-14
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 14.10.2021 603 2021 113
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2021-113_2021-10-14.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2021 113

Arrêt du 14 octobre 2021

IIIe Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher
Greffier-stagiaire : Jean Crausaz

Parties A.________, recourant,

contre

COMMISSION DES MESURES ADMINISTRATIVES EN MATIÈRE 
DE CIRCULATION ROUTIÈRE, autorité intimée 

Objet Recours sur mesures provisionnelles - Retrait préventif du permis de 
conduire - Diabète

Recours du 17 juillet 2021 contre la décision du 8 juillet 2021

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considérant en fait

A.  A.________, né en 2001, est atteint d'un diabète de type 1 insulino-dépendant. Le 
13 novembre 2019, l'Office de la circulation et de la navigation, sur la base du certificat médical 
fourni par la Dre B.________, médecin assistante au sein de C.________, a informé le précité qu'il 
était apte à la conduite. Néanmoins, cette autorisation a été soumise à plusieurs conditions, 
notamment à celles d'effectuer un suivi médical régulier auprès de son diabétologue traitant, ainsi 
que de présenter un certificat médical de ce dernier au mois de novembre 2020 attestant de son 
aptitude à conduire. Un permis de conduire à l'essai lui a ainsi été délivré le 12 mai 2020.

Le 16 février 2021, à défaut de rapport médical, A.________ a été sommé d'y donner suite dans un 
délai de 30 jours. Le 21 avril 2021, il a reçu un dernier délai de 10 jours à cet effet de la part de la 
Commission des mesures administratives en matière de circulation routière (ci-après: CMA), avec 
menace de retrait du permis de conduire.

Par courriel du 29 avril 2021, le médecin traitant du précité, le Dr D.________, spécialiste en 
endocrinologie/diabétologie et médecine interne, a informé la CMA que l'intéressé n'avait pas réussi 
à s'organiser pour reprendre en charge son diabète mais qu'il allait intensifier la fréquence de ses 
contrôles glycémiques. Partant, il a requis une prolongation de six mois.

A réception de ce courriel, le Dr E.________, médecin-conseil de la CMA, a pris contact par 
téléphone avec le médecin précité, lequel a indiqué que l'intéressé a des difficultés à se prendre en 
charge et qu'il présente des manifestations de déni de sa maladie. Sur cette base, le Dr E.________ 
a émis un préavis défavorable le 3 mai 2021 en raison des doutes très sérieux au sujet de son 
aptitude à conduire.

B. Par ailleurs, il ressort d'un rapport de dénonciation établi par la police cantonale vaudoise que, 
le 4 mai 2021, l'intéressé, circulant de F.________ en direction de G.________, s'est assoupi et a 
perdu le contrôle de son véhicule. Celui-ci a dévié de sa trajectoire et percuté le muret d'une ferme. 
Le permis de conduire du jeune homme a été retiré sur-le-champ.

Ce dernier a été avisé de l'ouverture d'une procédure administrative et invité à se déterminer, ce 
qu'il a fait le 24 mai 2021

C. Par décision du 8 juillet 2021, la CMA a retiré à titre préventif le permis de conduire de 
l'intéressé à partir du 4 mai 2021, pour une durée indéterminée jusqu'à ce que les motifs d'exclusion 
aient été élucidés, en se fondant notamment sur l'art. 15d al. 1 let. e LCR et l’art. 30 de l'ordonnance 
du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière 
(OAC; RS 741.51). Elle a subordonné la reconsidération de sa décision à la production d'un rapport 
établi par un médecin spécialiste en diabétologie, suite à un suivi de trois mois minimum, prouvant 
la stabilité du diabète, le bon usage de l'insuline et son aptitude à conduire. Ledit rapport devra aussi 
préciser si des contrôles ultérieurs sont nécessaires et leur périodicité.

D. Le 17 juillet 2021, A.________ recourt contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. Il 
réclame la restitution de son permis de conduire dont il a besoin dans son travail d'agriculteur. A 
l'appui de ses conclusions, il avance que la décision est disproportionnée, car elle met en lien deux 
éléments séparés, à savoir le diabète et son assoupissement. Il souligne que l'assoupissement dû 
au diabète est normalement causé par à un coma hypoglycémique. Or, les relevés effectués après 

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l'accident, à 7h00, indiquent une glycémie de 19.6, taux excluant d'après lui un tel assoupissement. 
Il affirme également avoir pris immédiatement contact avec son médecin traitant pour organiser le 
suivi exigé et qu'il met par ailleurs tout en œuvre pour améliorer la gestion de son diabète au 
quotidien. Enfin, il joint à son recours une attestation provenant du Dr H.________, spécialiste en 
endocrinologie/diabétologie et médecine interne, lequel atteste qu'il dispose de l'aptitude à 
reconnaître et à traiter les éventuelles hypoglycémies et qu'il n'a pas présenté de coma 
hypoglycémique. 

Dans ses observations du 6 août 2021, la CMA conclut au rejet du recours, se référant à sa décision 
du 8 juillet 2021 ainsi qu'aux autres pièces du dossier, notamment à la confirmation par le médecin-
conseil de son préavis défavorable malgré le certificat médical précité. Dans sa détermination du 
30 juillet 2021, le Dr E.________ précise en particulier qu'il est médicalement faux de prétendre 
n'avoir pas souffert d'hypoglycémie si l'examen réalisé l'a été 2h15 après l'accident.

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.

Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l’appui de leurs conclusions, dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Par sa nature, le retrait préventif est provisoire. Une décision définitive doit lui être substituée 
une fois les motifs d'exclusion élucidés. Cette décision constitue une décision incidente dans la 
procédure relative au retrait de sécurité (arrêt TF 1C_522/2011 du 20 juin 2012 consid. 1.2 non 
publié in ATF 138 II 501) et le délai pour déposer un recours de droit administratif contre un tel 
prononcé est de dix jours (cf. art. 79 al. 2 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de 
juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1).

1.2. En l'espèce, le recours a été interjeté dans le délai de dix jours et en la forme prescrite (art. 79 
à 81 CPJA) auprès de l'autorité compétente pour en connaître l'objet en vertu de l'art. 12 al. 2 de la 
loi fribourgeoise du 12 novembre 1981 d'application de la législation fédérale sur la circulation 
routière (LALCR; RSF 781.1). L'avance de frais a en outre été versée en temps utile. Partant, le 
Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.

1.3. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal de céans peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale 
expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir le grief de l'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2. 

2.1. Selon l'art. 14 al. 1 LCR, tout conducteur de véhicule automobile doit posséder l'aptitude et les 
qualifications nécessaires à la conduite. Il doit notamment disposer des aptitudes physiques et 
psychiques requises pour conduire un véhicule automobile en toute sécurité (art. 14 al. 2 let. b LCR). 
Si l'aptitude à la conduite soulève des doutes, la personne concernée fera l'objet d'une enquête dans 

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les cas énumérés de manière non exhaustive à l'art. 15d al. 1 let. a à e LCR (cf. Message du Conseil 
fédéral du 20 octobre 2010 concernant Via sicura, FF 2010 7703 ss, 7755).

Il en va ainsi, selon l'art. 15d al. 1 let. e LCR, dans le cas d'une communication d'un médecin selon 
laquelle une personne n'est pas apte, en raison d'une maladie physique ou mentale ou d'une 
infirmité, ou pour cause de dépendance, de conduire un véhicule automobile en toute sécurité.

En application de l'art. 28a al. 1 OAC, si l'aptitude à la conduite d'une personne soulève des doutes 
(art. 15d al. 1 LCR), l'autorité cantonale ordonne notamment, en cas de questions relevant de la 
médecine du trafic, un examen d'évaluation de l'aptitude à la conduite par un médecin selon l'art. 
5abis (let. a).

2.2. Les permis et les autorisations sont retirés lorsque l'autorité constate que les conditions 
légales de leur délivrance ne sont pas ou ne sont plus remplies (art. 16 al. 1, 1ère phrase, LCR). 
L'art. 16d al. 1 LCR précise que ces permis sont retirés pour une durée indéterminée à la personne 
dont les aptitudes physiques et psychiques ne lui permettent pas ou plus de conduire avec sûreté 
un véhicule automobile (let. a), qui souffre d'une forme de dépendance la rendant inapte à la 
conduite (let. b) ou qui, en raison de son comportement antérieur, ne peut garantir qu'à l'avenir elle 
observera les prescriptions et fera preuve d'égards envers autrui en conduisant un véhicule 
automobile (let. c).

Dans son Message du 31 mars 1999 concernant la modification de la loi fédérale sur la circulation 
routière (FF 1999 IV 4106, 4136), le Conseil fédéral a indiqué que l'art. 16d reflète l'idée exprimée 
par le nouveau texte de l'art. 14 al. 2 LCR et qu'il sert de base au retrait de sécurité prononcé pour 
cause d'inaptitude à la conduite. Selon l'al. 1 let. a, le permis de conduire doit être retiré lorsque la 
personne n'a pas ou plus les capacités physiques ni mentales nécessaires pour conduire avec 
sûreté des véhicules automobiles. Sont visés, en l'espèce, tous les motifs médicaux et psychiques 
entrant en considération.

Les art. 14 al. 2 et 16d al. 1 LCR concernent l'aptitude à conduire de l'automobiliste dans la 
circulation routière. Tout automobiliste doit être apte à conduire avec sûreté un véhicule à moteur. Il 
s'agit ici d'un principe fondamental dont dépend la sécurité de la route. Hormis la connaissance des 
règles de la circulation et des techniques de pilotage, le titulaire d'un permis doit être en bonne santé 
et à la hauteur des exigences posées par la conduite d'un véhicule automobile dans le trafic actuel. 
Cette condition, relative à la personne même du conducteur, porte sur quatre points, à savoir son 
aptitude physique, son aptitude mentale ou psychique, son aptitude caractérielle et son aptitude à 
s'intégrer avec sûreté dans une situation difficile du trafic. En présence d'un conducteur ne 
satisfaisant pas à l'une ou l'autre de ces exigences, un retrait de sécurité est ordonné (PERRIN, 
Délivrance et retrait du permis de conduire, 1982, p. 127).

D'une façon générale, la question de savoir si un conducteur est capable de conduire avec sécurité 
dépend essentiellement de la personnalité de l'intéressé et de l'ensemble des circonstances du cas 
particulier (ATF 103 Ib 33; 105 Ib 387).

A la différence du retrait d'admonestation qui suppose une infraction fautive à une règle de 
circulation, le retrait basé sur l'art. 16d al. 1 LCR est un retrait de sécurité. Il s'agit d'une mesure de 
sûreté ordonnée en fonction de l'état personnel du conducteur (inaptitude à conduire ou doute sur 
l'aptitude à conduire) dans le but de sauvegarder l'ordre public et, plus particulièrement, pour 
protéger la sécurité de la circulation contre les conducteurs inaptes (cf. PERRIN, p. 81 s.).

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Quand bien même dans la réalité le particulier considère le retrait de sécurité comme une grave 
atteinte à sa liberté personnelle, cette décision ne constitue pas, en droit, une mesure restrictive de 
liberté, puisqu'en aucune façon elle ne vise à léser ce bien juridique. Loin de représenter un mal 
infligé au conducteur inapte, le retrait de sécurité est, au contraire, une mesure de protection prise 
en faveur de l'intéressé lui-même. Celui-ci en effet, inapte à piloter un véhicule automobile d'une 
manière sûre, mettrait en péril son intégrité corporelle et son patrimoine en prenant le volant. Le 
retrait de sécurité apparaît aussi comme une mesure de défense sociale. L'Etat, gardien de l'ordre 
public, se doit d'écarter du trafic l'automobiliste dont l'inaptitude à conduire est une source de danger 
pour les autres usagers de la route (cf. PERRIN, p. 96).

Il importe de souligner que l'autorité administrative en matière de circulation routière n'est pas 
habilitée à déterminer l'aptitude médicale d'un automobiliste à la conduite de véhicules automobiles, 
elle doit s'en tenir aux avis des médecins (arrêts TC FR 603 2021 1 du 9 février 2021; 603 2018 153 
du 8 février 2019; 603 2018 165 du 17 décembre 2018).

2.3. Cela étant, ce qui vient d'être dit n'exclut cependant pas que le permis de conduire puisse 
être retiré immédiatement, à titre de mesure préventive, avant que des examens plus poussés 
n'aient été exécutés. Ainsi, l'art. 30 OAC prévoit précisément que le permis d'élève conducteur ou 
le permis de conduire est susceptible d'être retiré à titre préventif lorsqu'il existe des doutes sérieux 
quant à l'aptitude à conduire de l'intéressé.

Le retrait préventif du permis de conduire a la même nature juridique que le retrait de sécurité. 
Comme ce dernier, il constitue une mesure de sûreté ordonnée en fonction de l'état personnel du 
conducteur (inaptitude à conduire ou doute sur l'aptitude à conduire) dans le but de sauvegarder 
l'ordre public (PERRIN, p. 81 s.). Eu égard au danger potentiel inhérent à la conduite de véhicules 
automobiles, le permis de conduire doit être retiré à titre préventif lorsqu'il existe des indices laissant 
apparaître qu'un conducteur représente un risque particulier pour les autres usagers et qu'on peut 
sérieusement douter de son aptitude à conduire un véhicule automobile (ATF 122 II 359 consid.3a).

Le retrait préventif peut en particulier être prononcé si un examen médical ou le comportement de 
l'intéressé révèlent des indices concrets d'une inaptitude à la conduite, pour des raisons d'ordre 
caractériel ou pour autres motifs. Une preuve stricte n'est pas nécessaire. En effet, si une telle 
preuve était apportée, c'est un retrait de sécurité qu'il y aurait lieu d'ordonner sans plus attendre. Au 
contraire, le retrait préventif intervient, par définition, avant que tous les éclaircissements 
nécessaires pour juger de la nécessité d'un retrait de sécurité aient été obtenus (ATF 122 II 359 
consid. 3a). Pour décider d'un retrait préventif, l'autorité doit donc se fonder sur les éléments dont 
elle dispose en l'état (ATF 122 II 359 consid. 2b). La prise en considération de tous les éléments 
plaidant pour ou contre l'aptitude de l'intéressé à la conduite de véhicules automobiles aura lieu à 
l'issue de la procédure au fond (ATF 122 II 359 consid. 3a).

2.4. Le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 de la constitution fédérale de la Confédération 
suisse datant du 18 avril 1999, Cst; RS 101) exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les 
résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure 
moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et 
il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de 
la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts) (arrêt TF 1C_152/2019 du 
26 juin 2019 consid. 3.2).

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3.

3.1. En l'espèce, le recourant souffre de diabète de type 1 insulino-dépendant.

Une personne atteinte de diabète sucré peut, de façon ponctuelle ou à long terme, être limitée dans 
sa capacité à conduire en toute sécurité un véhicule à moteur – en cas de crise d'hypoglycémie, de 
forte élévation du niveau de sucre dans le sang (hyperglycémie) ou d'altération de la vue à plus long 
terme, par exemple. C'est pourquoi, des directives ont été émises par la Société suisse 
d'endocrinologie et de diabétologie en 2011 puis révisées en 2017. En présence d’un diabète sucré, 
il est primordial que le profil glycémique soit équilibré, sans hypoglycémie ou hyperglycémie 
susceptible d’entraver l’aptitude à conduire. Aucune autre maladie métabolique pouvant fortement 
compromettre l’aptitude à conduire en toute sécurité ne doit exister, notamment aucune complication 
ayant une incidence sur la conduite ni aucune hyperglycémie importante – en particulier aucune 
augmentation de la glycémie s’accompagnant de symptômes généraux qui impactent l’aptitude à 
conduire. Il convient également d'évaluer le risque individuel d'hypoglycémie pour chaque 
conducteur en fonction du type de traitement choisi et en tenant compte de la perception par le 
patient de son hypoglycémie (cf. www.diabetesschweiz.ch/fileadmin/user_upload/02_Ueber_Diabe
tes/Leben_mit_Diabetes/Autofahren/Neue-Auto-Richtlinien_SGED_FR.pdf, consulté le 11 octobre 
2021).

Depuis le 1er juillet 2016, des exigences particulières figurent d’ailleurs dans l'annexe 1 à l'OAC. 
Ainsi, les exigences médicales minimales pour la conduite des véhicules du 1er groupe en cas de 
diabète sont les suivantes: régulation stable du taux de glucose dans le sang sans hypoglycémie ou 
symptômes généraux d’hyperglycémie ayant des effets sur la conduite (ch. 8 annexe 1 OAC). 

En l'espèce, en 2019, si l'aptitude à la conduite du recourant a été admise, elle a toutefois été 
subordonnée à plusieurs conditions, notamment à celles d'effectuer un suivi médical régulier auprès 
de son diabétologue traitant, ainsi que de présenter un certificat médical de ce dernier au mois de 
novembre 2020 attestant de son aptitude à conduire. Or, malgré deux rappels, l'intéressé n'a pas 
été en mesure de présenter le rapport médical exigé et ne l'est toujours pas. Dans ces circonstances, 
alors même qu'il en a été dûment informé et au vu de la gravité des conséquences qu'un diabète 
non maîtrisé peut entraîner sur la conduite, force est d'admettre que la décision de la CMA est 
pleinement justifiée.

3.2 Elle l'est d'autant plus que son médecin traitant a même demandé une prolongation de six 
mois afin de lui permettre de s'organiser pour reprendre en charge son diabète, laissant entendre 
que l'intéressé n'a pas la perception souhaitée de son hypoglycémie. Lors de l'entretien téléphonique 
avec le médecin-conseil, le médecin traitant a précisé qu'il présenterait même des "manifestations 
de déni de sa maladie et qu'il a de la peine à se prendre en charge". Se fondant sur ces informations, 
le médecin-conseil a considéré, le 3 mai 2021, que des doutes très sérieux pesaient sur l'aptitude à 
conduire du recourant. Sur la base de ces éléments médicaux, il était dès lors également pleinement 
justifié, pour la CMA, de mettre en doute l'aptitude à la conduite du recourant. 

A cela s'ajoute le fait que ce dernier a causé précisément un accident de la circulation suite à un 
assoupissement le 4 mai 2021 - soit postérieurement au préavis négatif du médecin-conseil. 
Soulignons, quoi qu'en dise le recourant, que la décision litigieuse repose avant tout sur le doute 
légitime qui plane sur son aptitude à la conduite et non principalement en raison de l'accident précité. 
A cet égard, on ne peut pas s'empêcher de relever que le médecin-conseil a contesté fermement 

http://www.diabetesschweiz.ch/fileadmin/user_upload/02_Ueber_Diabetes/Leben_mit_Diabetes/Autofahren/Neue-Auto-Richtlinien_SGED_FR.pdf
http://www.diabetesschweiz.ch/fileadmin/user_upload/02_Ueber_Diabetes/Leben_mit_Diabetes/Autofahren/Neue-Auto-Richtlinien_SGED_FR.pdf

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les allégations du recourant selon lesquelles une glycémie de 19.6 à 7h00 exclut un assoupissement 
dû à sa maladie, dès lors que l'examen a eu lieu plus de deux heures après l'événement en question.

S'agissant du certificat médical du Dr H.________, il n'autorise pas une autre conclusion. On ne voit 
en effet pas comment le médecin peut affirmer, comme il l'a fait, sans explication aucune, que 
l'intéressé n'a pas présenté de coma hypoglycémique lors de l'accident. Il y a fort à penser qu'il n'a 
fait que donner du crédit aux allégations de son patient. En outre, le médecin-conseil a été invité à 
s'exprimer à cet égard et a maintenu sa position le 30 juillet 2021.

En pareilles circonstances, la CMA était parfaitement légitimée à émettre des doutes sérieux, voire 
très sérieux, sur l'aptitude du recourant à conduire en toute sécurité et à le soumettre à un examen 
d'évaluation de son aptitude à la conduite auprès d'un spécialiste, conformément au prescrit de 
l'art. 15d al. 1 let. e LCR.

3.3. Tant que ces doutes ne sont pas levés, le recourant doit être considéré préventivement 
comme inapte à conduire et, dès lors, être interdit de circulation, en application de l'art. 30 OAC. 

Il convient de rappeler ici que le retrait préventif du permis de conduire n'est pas une mesure 
admonitoire ayant pour but de punir un comportement fautif, mais il vise à empêcher qu'un 
automobiliste présumé incapable de conduire se mette au volant d'un véhicule dans un état, durable 
ou momentané, le rendant dangereux pour lui-même ou pour autrui. Tant que cette présomption 
n'est pas renversée, l'intéressé doit être interdit de circulation. 

Une telle mesure produit le résultat attendu, à savoir protéger la sécurité du trafic, satisfaisant ainsi 
la règle de l'aptitude. De plus, il n'existe aucune mesure moins incisive permettant d'atteindre le 
même résultat, en raison des sérieux doutes planant sur l'aptitude à conduire du recourant. Dès lors, 
la mesure employée devient en outre nécessaire. Partant, la décision attaquée respecte le principe 
de la proportionnalité.

3.4. Sur le vu de tout ce qui précède, la CMA n'a pas violé le droit, ni commis un quelconque 
excès ou abus de son pouvoir d'appréciation en retenant qu'il existait de sérieux doutes quant à 
l'aptitude du recourant à conduire un véhicule en toute sécurité et que, par conséquent, il se justifiait 
de protéger prioritairement les usagers de la route par un retrait préventif. Dès lors, sa décision doit 
être confirmée et le recours rejeté.

Il incombe désormais au recourant de prouver sans tarder son aptitude à conduire, conformément 
aux exigences de la CMA. Ce n'est que lorsque l'expertise médicale requise aura été produite que 
l’autorité pourra prendre une décision finale.

Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge du recourant qui succombe, 
conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les 
frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure par CHF 600.- sont mis à la charge de A.________. Ils sont compensés 
par l'avance de frais qu'il a versée.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification. 

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 14 octobre 2021/ape/jcr

La Présidente : Le Greffier-stagiaire :