# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** da918870-e135-5448-9f84-55e498b0a883
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-05-14
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 14.05.2024 B 2023/151
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2023-151_2024-05-14.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2023/151

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 09.08.2024

Entscheiddatum: 14.05.2024

Entscheid Verwaltungsgericht, 14.05.2024
Bau- und Umweltrecht, Bewilligung für Mobilfunkantennenausbau 
ausserhalb der Bauzone ohne Anwendung des Korrekturfaktors. Art. 24 lit. a 
RPG, Art. 11 ff. USG, Art. 2 Abs. 1 lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie 
Anhang 1 Ziff. 6 und 63 sowie Anhang 2 NISV. Der Entscheid enthält 
ausführliche Erwägungen zu Standortgebundenheit, Vorsorgeprinzip, 
massgebendem Betriebszustand, rechnerischen Prognosen, 
Antennendiagrammen, QS-System und Abnahmemessungen 
(Verwaltungsgericht B 2023/151). Gegen dieses Urteil wurde Beschwerde 
beim Bundesgericht erhoben (Verfahren 1C_359/2024)

Entscheid vom 14. Mai 2024

Besetzung

Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter 

Steiner; Gerichtsschreiberin Schmid Etter

Verfahrensbeteiligte

A.__,

B.__,

C.__,

D.__,

E.__,

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Beschwerdeführer,

gegen

Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

Swisscom (Schweiz) AG, Alte Tiefenaustrasse 6, Postfach, 3050 Bern,

Beschwerdegegnerin,

Politische Gemeinde Z.__,

Beschwerdebeteiligte,

Gegenstand

Baubewilligung (Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage)

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

Der Kanton St. Gallen ist Eigentümer des 0000_, Grundbuch Z.__, das von der F.__-, 

der G.__- und der H.__-strasse in Z.__ umschlossen wird. Das rund 145'000 m  grosse 

Grundstück liegt nach dem geltenden Zonenplan der Politischen Gemeinde Z.__ 

hauptsächlich in der Landwirtschaftszone. Eine rund 15'000 m  grosse Fläche davon 

ist der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugeteilt. Dort befinden sich mehrere 

Gebäude des Landwirtschaftlichen Zentrums Z.__. Im Spickel des Abzweigers von der 

H.__-strasse zum Landwirtschaftlichen Zentrum befindet sich ein 30.96 m hoher 

Sendemasten samt Apparatehaus, welcher von der Swisscom (Schweiz) AG, der 

Swissphone Wireless AG und von der Sunrise AG als Mobilfunkanlage mit den 

Stationscodes FLAW bzw. SG_603-1 genutzt wird (mit den Frequenzbändern 700-900, 

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800-900 und 1800-2100 MHz). Der Standort versorgt hauptsächlich Gebiete 

ausserhalb der Bauzone und ist für die Eisenbahnstrecke Y.__-X.__ konfiguriert.

B.

Am 30. September 2019 reichte die Swisscom (Schweiz) AG ein Gesuch für den 

Umbau der Mobilfunkanlage ein (act. 8/6.1). Diese soll modernisiert (Austausch von 

bestehenden Antennenkörpern, unter anderem auch durch adaptive Antennen) und mit 

den neuen Frequenzbändern 1400-2600 und 3600 MHz ausgestattet werden, um 

Kapazitätsengpässe zu beheben. Gemäss Standortdatenblatt vom 22. Juli 2019 soll 

der massgebende Anlagegrenzwert von 5 V/m an Orten mit empfindlicher Nutzung 

(nachfolgend: OMEN) nach Inbetriebnahme der umgebauten Anlage trotz des Einsatzes 

von adaptiven Antennen ausser am höchstbelasteten Ort für den kurzfristigen 

Aufenthalt (nachfolgend: OKA, am Mastfuss) nie, auch nicht kurzzeitig, überschritten 

werden. Auf die maximale Sendeleistung soll kein Korrekturfaktor angewendet werden 

(sog. Worst Case-Szenario).           

Während der öffentlichen Auflage vom 18. Mai bis 1. Juni 2020 gingen zahlreiche 

Einsprachen ein, darunter auch jene von A.__, B.__, C.__, D.__ und E.__. Am 27. April 

2020 überprüfte das Amt für Umwelt (nachfolgend: AFU) das Standortdatenblatt und 

bestätigte die Einhaltung der massgebenden Immissions- und Anlagegrenzwerte. Am 

24. November 2021 (Zustellung am 18. Mai 2022) wies die Bau- und 

Infrastrukturkommission Z.__ die Einsprachen sowohl in öffentlich-rechtlicher als auch 

in zivilrechtlicher Hinsicht gemäss Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches 

(SR 210, ZGB) ab, verwies die übrigen privatrechtlichen Einsprachen auf den 

Zivilrechtsweg und bewilligte das Bauvorhaben unter gleichzeitiger Eröffnung der 

raumplanungsrechtlichen Teilverfügung des Amtes für Raumentwicklung und 

Geoinformation (nachfolgend: AREG) vom 13. August 2021 und der Stellungnahme des 

AFU vom 27. April 2020 als Gesamtentscheid (act. 8/6.15 und 16). Gleichzeitig hielt sie 

fest, dass jede auch nur zeitweise Erhöhung der Leistung der Mobilfunkanlage einer 

vorgängigen Durchführung eines neuen Baubewilligungsverfahrens bedürfe (Ziff. 6, 

dritter Spiegelstrich), und verpflichtete die Swisscom (Schweiz) AG, unmittelbar nach 

Inbetriebnahme der Anlage an den OMEN 2 bis 5 Abnahmemessungen durchzuführen 

(Ziff. 6, zweiter Spiegelstrich).

Dagegen rekurrierten A.__, B.__, C.__, D.__ und E.__ mit Eingabe vom 31. Mai 2022 

und Ergänzung vom 27. Juni 2022 an das Bau- und Umweltdepartement des Kantons 

St. Gallen (Rekurs Nr. 22-3959). Auch die Swisscom (Schweiz) AG und ein weiterer 

Anwohner erhoben Rekurs (Rekurse Nrn. 22-2028 und 22-3847). Am 9. September 

2022 reichte das AREG einen Amtsbericht des AFU vom 31. August 2022 ein. Mit 

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Entscheid vom 14. Juli 2023 hiess das Bau- und Umweltdepartement den Rekurs Nr. 

22-2028 der Swisscom (Schweiz) AG gut, indem Dispositiv-Ziff. 6, dritter Spiegelstrich 

(Feststellung, dass jede zeitweise Erhöhung der Leistung der Mobilfunkanlage einer 

vorgängigen Durchführung eines neuen Baubewilligungsverfahrens bedürfe), 

aufgehoben wurde. Die Rekurse Nr. 22-3847 des weiteren Anwohners und Nr. 22-3959 

von A.__, B.__, C.__, D.__ und E.__ wurden abgewiesen, soweit darauf eingetreten 

wurde.

C.  

 

Gegen den Entscheid des Bau- und Umweltdepartements (Vorinstanz) vom 14. Juli 

2023 erhoben A.__, B.__, C.__, D.__ und E.__ (Beschwerdeführer) am 27. Juli 2023 

Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Am 18. September 2023 (act. 5) ergänzten sie 

ihre Beschwerde mit einer Begründung und dem Hauptantrag, es sei der angefochtene 

Entscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, aufzuheben und die 

Baubewilligung abzuweisen. In formeller Hinsicht beantragten sie die Sistierung des 

Verfahrens bis zur Klärung der technischen und rechtlichen Sachverhalte zum 

Antennenausbau, bis zum Vorliegen eines höchstrichterlichen Urteils zu den Fragen 

bezüglich Gesundheit und Vorsorgeprinzip, QS-System und Vollzug sowie 

Bewilligungspflicht bei geplanter Inanspruchnahme von Korrekturfaktoren, bis zur 

Behebung der Mängel am QS-System für adaptive Antennen und bis zum Vorliegen 

des kompletten Auditberichts zum SGS-ISO-QSS-Zertifikat vom 15. Dezember 2022. 

Ferner stellten sie zahlreiche Beweis- und Hilfsanträge, darunter insbesondere den 

Antrag, es sei ein vorsorgliches Betriebsverbot für nicht bzw. im Bagatellverfahren 

bewilligte Funkdienste, Frequenzen und/oder Feldstärken zu verfügen, bis eine 

ordentliche Baubewilligung vorliege.

C.a. 

Mit Vernehmlassung vom 29. September 2023 schloss die Vorinstanz auf Abweisung 

der Beschwerde. Die Politische Gemeinde Z.__ (Beschwerdebeteiligte) verzichtete 

stillschweigend auf eine Vernehmlassung. Am 20. November 2023 nahm die Swisscom 

(Schweiz) AG (Beschwerdegegnerin) Stellung und beantragte, sämtliche Anträge der 

Beschwerde inklusive des Sistierungsantrags seien unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom 15. 

Januar 2024 nahmen die Beschwerdeführer Stellung und stellten weitere Anträge. Die 

Beschwerdegegnerin äusserte sich dazu am 9. Februar 2024, worauf die 

Beschwerdeführer am 8. März 2024 eine weitere Stellungnahme einreichten.

C.b. 

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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Eintreten

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe 

vom 27. Juli 2023 erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 18. 

September 2023 formell und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeführer wohnen 

innerhalb des praxisgemäss berechneten Einspracheradius oder besitzen in diesem 

Umkreis Grundeigentum; sie sind daher als Adressaten des angefochtenen Entscheids 

zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (vgl. dazu Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes 

über das Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz, SR 173.110, BGG, in Verbindung mit 

Art. 111 Abs. 1 BGG und Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die 

Raumplanung, Raumplanungsgesetz, SR 700, RPG; Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 

Abs. 1 VRP; BGer 1C_115/2021 vom 4. März 2022 E. 1.2 mit Hinweis auf 

BGE 128 II 168 E. 2). Dahingestellt bleiben kann, ob die umfangreiche 

Beschwerdeeingabe vom 18. September 2023 sowie die Replik vom 15. Januar 2024, 

die zahlreiche Wiederholungen enthält, im Sinne von Art. 36 Abs. 2 VRP weitschweifig 

sind, weil sich das Gericht ohnehin nicht mit jedem und sämtlichen Vorbringen – 

insbesondere nicht mit allgemeinen Ausführungen ohne konkrete Bezugnahme auf den 

angefochtenen Entscheid (z.B. die Vorbemerkungen in der Beschwerde, act. 2, S. 6 f., 

und der Replik, act. 18, S. 3 f.) – befassen muss, sondern sich mit der Behandlung der 

relevanten Streitpunkte und Fragen begnügen kann (vgl. dazu BGer 2C_676/2017 vom 

20. März 2018 E. 3.2.2 und 3.4.4 mit Hinweisen). Auf die Beschwerde ist somit 

grundsätzlich einzutreten.

1.1. 
bis

Nach Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP hat die Beschwerde einen Antrag 

sowie eine Darstellung des Sachverhalts und eine Begründung zu enthalten. 

Abänderungen der in der Beschwerde gestellten Begehren sind nur innerhalb der 

Beschwerdefrist zulässig. Nach Ablauf der Frist sind nur noch Einengungen möglich 

(Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, 

Praxiskommentar, 2020, N 6 zu Art. 48 VRP mit Hinweis auf Cavelti/Vögeli, 

Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 919). Die 

Beschwerde wurde innerhalb der 14-tägigen Beschwerdefrist am 27. Juli 2023 ohne 

Anträge eingereicht (act. 1). Hinsichtlich der Anträge, der Darstellung des Sachverhalts 

1.2. 

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und der Begründung wurde eine Fristverlängerung bis spätestens 18. September 2023 

gewährt (act. 4). Die in der Replik vom 15. Januar 2024 (act. 18) und der weiteren 

Stellungnahme vom 8. März 2024 (act. 23) neu gestellten "Hilfsanträge" bzw. 

"Verfahrensanträge" erfolgten daher verspätet. Auf diese ist nicht einzutreten.

Auf das Begehren der Beschwerdeführer, wonach das Gericht zur Frage bezüglich der 

unzulässigen Beanspruchung von Korrekturfaktoren im Bagatellverfahren eine 

Feststellungsverfügung zu erlassen und ihnen ein Rechtsmittel dagegen aufzuzeigen 

habe, ist ebenfalls nicht einzutreten (act. 5, Antrag Ziff. 10 sowie Begründung, S. 17, 53 

und 67). Dem vorliegenden Rechtsmittelverfahren liegt ein Baugesuch ohne 

Anwendung eines Korrekturfaktors zugrunde (sog. Worst Case-Szenario; vgl. dazu 

auch Amtsbericht des AFU vom 30. Juni 2021, Beilage zu act. 8/13, S. 2, Ziff. 2, sowie 

VerwGE B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 E. 5.2 f. zur Zulässigkeit einer 

Beurteilung nach dem Worst Case-Szenario). Soweit die Beschwerdeführer in der 

Begründung ihrer Beschwerde und in der Replik die Anwendung eines Korrekturfaktors 

thematisieren (vgl. act. 5, S. 13, 17, 53 ff., 65 ff.; act. 18, S. 28 ff.), liegen ihre 

Vorbringen, wie von der Vorinstanz zutreffend festgehalten, ausserhalb des 

Streitgegenstands und sind somit nicht zu hören.

Aus demselben Grund hat die Vorinstanz den Rekurs Nr. 22-2048 der 

Beschwerdegegnerin, der die Auflage in Dispositiv-Ziff. 6 dritter Spiegelstrich der 

Baubewilligung betraf, dass jede auch nur zeitweise Erhöhung der Leistung der 

Mobilfunkanlage einer vorgängigen Durchführung eines neuen 

Baubewilligungsverfahrens bedürfe, worunter auch eine Anpassung des 

Betriebszustands an den "Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung 

[des BAFU] zur Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) für 

Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL 2002" (www.bafu.admin.ch > Themen > 

Thema Elektrosmog und Licht > Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog > 

Mobilfunk: Vollzugshilfen, nachfolgend: BAFU-Vollzugsempfehlung 2021) durch 

Anwendung des Korrekturfaktors für adaptive Antennen falle, zu Recht gutgeheissen. 

Wie zu verfahren sein wird, wenn die streitbetroffene Anlage auf einen Betrieb gemäss 

dem Nachtrag zur Vollzugsverordnung abgeändert würde, kann im vorliegenden 

Verfahren offengelassen werden. Solches wird vielmehr im Rahmen eines separaten 

Baubewilligungsverfahrens (vgl. dazu VerwGE B 2023/11 vom 17. August 2023 E. 3.5, 

bestätigt in BGer 1C_506/2023 vom 23. April 2024; Medienmitteilung der Bau-, 

Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz [BPUK] vom 23. September 2021, mit 

Hinweis auf Zufferey/Seydoux, Die anwendbaren kantonalen Verfahren zur 

1.3. 

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Implementierung der 5G-Mobilfunkantennentechnologie, Freiburg, 7. Juni 2021, 

www.bpuk.ch, wonach die "Bagatellverfahren" bis zur Klärung von offenen 

Vollzugsfragen auszusetzen seien) zu prüfen sein, in welchem Betroffene ihre Rügen 

vorbringen können. Der von den zuständigen Behörden ergangene Entscheid wird 

wiederum im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens durch die Gerichte überprüft 

werden können. Insofern, als die Beschwerdeführer die Aufhebung von Ziff. 1a und 1b 

des angefochtenen Entscheids beantragen, ist die Beschwerde somit abzuweisen.

Die Beschwerdeführer stellen den Antrag, ihnen sei der Auditierungsbericht zum SGS-

ISO-QSS-Zertifikat offenzulegen (act. 5, Antrag Ziff. 6). Sie leiten ihren Anspruch unter 

anderem aus dem Bundesgesetz über den Umweltschutz (SR 814.01, USG) und dem 

Öffentlichkeitsgesetz (SR 152.3, BGÖ) ab (act. 18, S. 9). Für die Behandlung des 

streitigen Baugesuchs ist dieser Bericht indessen nicht erforderlich; mit dem Vorliegen 

des Zertifikats ist der Nachweis erbracht, dass die Beschwerdegegnerin bei der 

Überprüfung durch die akkreditierte Zertifizierungsstelle die Vorgaben des QS-Systems 

einhielt (vgl. E. 6 nachfolgend). Sofern die Beschwerdeführer den Bericht gestützt auf 

das Öffentlichkeitsprinzip erhältlich machen wollen, bewegt sich dies ausserhalb des 

vorliegend hängigen Baubewilligungsverfahrens. Auf den Offenlegungsantrag ist 

folglich nicht einzutreten.

1.4. 

Die Beschwerdeführer beantragen weiter, es sei die Haftungsfrage zu klären, 

insbesondere auch im Hinblick auf die unerforschte 5G-Technologie (act. 5, Antrag Ziff. 

14 sowie Begründung, S. 23 ff.; act. 18, S. 40 ff.). Streitgegenstand ist die Erteilung 

einer Baubewilligung für den Umbau bzw. die Erweiterung einer Mobilfunkantenne. Die 

Voraussetzungen dafür finden sich in den einschlägigen bundes- und 

kantonalrechtlichen Vorschriften (RPG, USG, NISV sowie Planungs- und Baugesetz, 

sGS 731.1, PBG). Allfällige künftige Haftungsrisiken und damit gegebenenfalls 

verbundene Unsicherheiten stehen der Bewilligungsfähigkeit des konkreten 

Antennenumbaus jedenfalls nicht entgegen. Eine Verpflichtung zur Sicherstellung der 

Haftpflicht, wie sie gestützt auf Art. 59b lit. a USG vom Bundesrat vorgeschrieben 

werden kann, existiert für Betreiber von Mobilfunkanlagen nicht, weshalb die 

kantonalen Baubehörden die Erteilung der Baubewilligung für eine solche Anlage nicht 

vom Nachweis einer Haftpflichtversicherung abhängig machen können (vgl. BGer 

1C_329/2013 vom 23. Oktober 2013 E. 8.1). Sollten Schäden auftreten, ist die Frage 

der Haftung in den dannzumal einzuleitenden Verfahren betreffend Staatshaftung oder 

privatrechtlicher Haftung der Betreiber zu klären (vgl. dazu auch im angefochtenen 

1.5. 

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2. Anwendbares Recht

Der erstinstanzliche Entscheid der kommunalen Baubehörde erging am 24. November 

2021 (act. 2) und damit nach Inkrafttreten des PBG am 1. Oktober 2017 

(nGS 2017-049). Auf das strittige Bauvorhaben sind somit grundsätzlich die 

Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Kreisschreiben 

"Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG" der Vorinstanz vom 8. März 2017 als 

unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelangen weiterhin das bis 

30. September 2017 gültig gewesene Gesetz über die Raumplanung und das 

öffentliche Baurecht (Baugesetz; nGS 32-47, BauG, in der Fassung vom 1. Januar 

2015) und das noch nicht an das neue Recht angepasste Baureglement der 

Beschwerdebeteiligten vom 22. Dezember 2004 zur Anwendung.

3. Sistierung

Entscheid act. 2, E. 8). Der entsprechende Antrag der Beschwerdeführer liegt somit 

ausserhalb des Streitgegenstands, weshalb darauf nicht einzutreten ist.

Die von den Beschwerdeführern im Weiteren angesprochenen Fragen zur 

Grundversorgung mit Fernmeldedienstleistungen – ob diese ausschliesslich mit 

Mobilfunkfernmeldedienstleistungen zu erfolgen hätten, inwieweit die Grundversorgung 

im streitbetroffenen Gebiet nicht erfüllt sein solle, etc. (vgl. act. 5, S. 62 f.) – bilden 

ebenfalls nicht Gegenstand der vorliegend streitigen Baubewilligung, die lediglich 

davon abhängt, ob die Vorgaben gemäss RPG, USG, NISV und PBG eingehalten sind. 

Darauf ist deshalb nicht näher einzugehen. Insbesondere besteht keine gesetzliche 

Grundlage, wonach das Verwaltungsgericht die Vorinstanz anweisen könnte, 

entsprechende Darlegungen zu machen und Auskünfte zu erteilen. Das 

Verwaltungsgericht ist nicht Aufsichtsbehörde der Vorinstanz.

1.6. 

Die Beschwerdeführer beantragen in verfahrensrechtlicher Hinsicht (act. 5, Anträge 

Ziff. 3 bis 5 sowie Begründung S. 14 f., 19, 38, 41, 45, 49, 53; act. 18, S. 7), das 

Beschwerdeverfahren sei zu sistieren, bis die von ihnen gerügten technischen und 

rechtlichen Sachverhalte zum streitbetroffenen Antennenausbau geklärt seien, bis ein 

höchstrichterliches Urteil die noch ungeklärten aktuellen Fragen bezüglich Gesundheit 

und Vorsorgeprinzip, Qualitätssicherungssystem (QS-System), Vollzug und 

Bewilligungspflicht bei Inanspruchnahme von Korrekturfaktoren geklärt seien, bis die 

Mängel am QS-System für bestehende und adaptive Antennen und an der 

3.1. 

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4. Vorsorgliches Betriebsverbot, Rechtmässigkeit des bisherigen bzw. aktuellen

            Antennenbetriebs

Immissionsprognose behoben seien und bis der komplette Auditbericht zum SGS-ISO-

QSS-Zertifikat vom 15. Dezember 2022 als Beweis vorliege.  

Die Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst 

beförderlichen Fortführung und Erledigung des Verfahrens (Beschleunigungsgebot) und 

bedarf daher einer Rechtfertigung. Sie ist anzuordnen, wenn sie gesetzlich 

vorgeschrieben ist. Eine Sistierung ist zudem zulässig, wenn sie der Vereinfachung des 

Verfahrens dient und durch sie keine überwiegenden öffentlichen oder privaten 

Interessen verletzt werden (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1093). Im Zivilprozess kann das 

Gericht das Verfahren sistieren, wenn die Zweckmässigkeit dies verlangt, namentlich 

wenn der Entscheid vom Ausgang eines anderen Verfahrens abhängig ist (Art. 126 Abs. 

1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO). Auch in 

verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist eine Sistierung gerechtfertigt, wenn ein anderes 

Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist (vgl. BGE 123 

II 3 E. 2b).  

3.2. 

Der Sachverhalt im vorliegenden Verfahren ist hinreichend erstellt (vgl. E. 6 

nachfolgend). Die Bewilligungspflicht bei Inanspruchnahme von Korrekturfaktoren ist 

sodann nicht Streitgegenstand und mittlerweile zudem höchstrichterlich geklärt (vgl. E. 

1.3 vorstehend und BGer 1C_506/2023 vom 23. April 2024). Überdies besteht gemäss 

bundesgerichtlicher Rechtsprechung kein Anlass, die grundsätzliche Tauglichkeit des 

QS-Systems der Beschwerdegegnerin oder das Messverfahren für adaptive Antennen 

auch bei Konstellationen wie der vorliegend zu beurteilenden in Zweifel zu ziehen (vgl. 

E. 11 und 12 nachfolgend), und das Vorsorgeprinzip ist eingehalten (vgl. E. 10 

nachfolgend). Bei dieser Ausgangslage ist kein Grund ersichtlich, das 

Beschwerdeverfahren zu sistieren. Das Sistierungsbegehren der Beschwerdeführer ist 

abzuweisen (vgl. dazu VerwGE B 2016/40 vom 22. November 2017 E. 2.1 mit 

Hinweisen, bestätigt mit BGer 1C_13/2018 vom 13. März 2019).

3.3. 

Die Beschwerdeführer beantragen, es sei zur Wiederherstellung des rechtmässigen 

Zustands ein sofortiges vorsorgliches Betriebsverbot für nicht bewilligte bzw. zu 

Unrecht im Bagatellverfahren bewilligte Funkdienste, Frequenzen und/oder Feldstärken 

zu verfügen, bis eine ordentliche, rechtsgültige Baubewilligung vorliege (act. 5, Antrag 

4.1. 

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Ziff. 9). Sie machen im Wesentlichen geltend (act. 5, S. 11 f., 15 f., 20, 41 ff., 52 f., 54 

ff.; act. 18, S. 5, 18 ff., 28 f.), die Antenne sei bisher ohne erforderliche Bewilligungen 

betrieben worden; der aktuelle Betrieb der Antenne weiche stark von den im Jahr 2001, 

auf welches im Baugesuch Bezug genommen werde, bzw. im Jahr 2003 bewilligten 

Frequenzen und Feldstärken ab. In der Landwirtschaftszone sei die Nutzung der 5G-

Technologie sodann nicht zulässig. Bei der bestehenden Anlage handle es sich nicht 

um eine altrechtliche Anlage im Sinn von Art. 24c Abs. 1 RPG. Die Einführung von 3G 

(Frequenzband 2100 MHz) im Jahr 2007 stelle keine massvolle Erweiterung dar, 

sondern bedürfe einer Baubewilligung samt Ausnahmebewilligung. Ferner seien seit 

2001 nie Abnahmemessungen durchgeführt worden, obschon dies in der 

Baubewilligung vom 3. Juli 2007 vorgeschrieben worden sei. Die Voraussetzungen für 

Bagatelländerungen in den Jahren 2014 und 2017 seien nicht erfüllt gewesen. Beim 

OMEN 7 sei es zu einem Feldstärkenanstieg gekommen. Diese tatsächlichen 

Verhältnisse seien von Amtes wegen zu untersuchen, was die Vorinstanz mit ihrem 

Nichteintreten unterlassen habe. Die 5G-Technologie werde bereits heute angewendet, 

wofür keine Baubewilligung vorliege. Damit werde die stark pulsierende Strahlung 

dauerhaft in die Umgebung abgegeben.

 4.2. 

Die Vorinstanz ist der Auffassung, dass der auf früheren rechtskräftigen 

Baubewilligungen beruhende bisherige Antennenbetrieb nicht Verfahrensgegenstand 

sei und darauf deshalb nicht einzutreten sei (act. 2, E. 1.3.2). Dies trifft grundsätzlich 

zu. Selbst wenn bisherige Mängel oder ein rechtswidriger Betrieb vorlägen, würden 

diese mit der jetzigen Erteilung einer rechtskonformen Baubewilligung gerade behoben 

werden. Wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, treffen die Behauptungen 

der Beschwerdeführer indessen ohnehin nicht zu.

4.2.1. 

Am fraglichen Standort in Z.__ wurde erstmals am 26. August / 10. September 1986 

der Bau einer PTT-Sendeanlage für die Versorgung der Bahnstrecke W.__-V.__ 

bewilligt inklusive der dafür notwendigen Zustimmung des damaligen Amtes für 

Wasser- und Energiewirtschaft (nachfolgend: AWE) zur Baubewilligung ausserhalb der 

Bauzone mit Bejahung der Standortgebundenheit vom 8. September 1986 (Vorakten 

AREG, act. 4 und 17). Im Jahr 2001 wurde das Baugesuch für die Erneuerung des 

Mastes sowie für weitere Antennen (GSM 900 und GSM 1800) eingereicht (Vorakten 

AREG, act. 12). Die Bezugnahme im Baugesuch der Beschwerdegegnerin auf jenes 

4.2.2. 

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Baujahr ist daher zutreffend. Das damalige Planungsamt stimmte der Baubewilligung 

am 18. September 2001 zu, worauf die Beschwerdebeteiligte am 15. Januar 2002 die 

Baubewilligung erteilte (Vorakten AREG, act. 12). Die dagegen erhobenen Rechtsmittel 

wurde abgewiesen, letztmals durch das Bundesgericht mit Entscheid 1A.86/2003 vom 

15. Dezember 2003 und den Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) mit 

Entscheid Nr. 42756/02 Luginbühl gegen Schweiz vom 17. Januar 2006. In den Jahren 

2007 (Rev.Nr. 1.11; Standortdatenblatt vom 6. November 2006, act. 8/7.3) und 2009 

(Rev.Nr. 1.16; Standortdatenblatt vom 27. Oktober 2008, act. 8/7.5) wurden die 

Frequenz (UMTS 2100) und die Sendeleistung erweitert, wobei jeweils die 

entsprechenden Baubewilligungen samt raumplanungsrechtlichen Teilverfügungen des 

AREG eingeholt wurden (vgl. Vorakten AREG, act. 22 und 23). In den Jahren 2014, 

2017 und 2019 wurden Verschiebungen von Sendeleistungen auf andere 

Frequenzbänder im Bagatellverfahren jeweils mit Zustimmung des AFU als NISV-

Fachstelle vorgenommen, ohne dabei Antennen auszuwechseln (Rev.Nrn. 1.24, 1.31 

und 1.33), was gemäss Ziff. 3.5 des Nachtrags des BAFU vom 28. März 2013 zur 

Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL 2002 

(nachfolgend: BAFU-Vollzugsempfehlung 2013, www.bafu.admin.ch > Themen > 

Thema Elektrosmog und Licht > Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog > 

Mobilfunk: Vollzugshilfen), zulässig war, da die summierten Sendeleistungen an den 

OMEN, insbesondere auch am OMEN Nr. 7 (Rev.Nr. 1.16 [2009] 1.84 V/m, Rev.Nr. 1.24 

[2014] 1.77 V/m, Rev.Nr. 1.31 [2017] 1.83 V/m und Rev.Nr. 1.33 [2019] 2.22 V/m), 

immer noch mehr als 50% unter dem Anlagegrenzwert lagen und im Vergleich zur 

letzten (ordentlichen) Änderung im Jahr 2009 um weniger als 0.5 V/m zunahmen (vgl. 

die Kriterien für Bagatelländerungen gemäss den Empfehlungen der Bau-, Planungs- 

und Umweltdirektoren-Konferenz [BPUK] vom 7. März 2013, www.bpuk.ch > 

Dokumentation > Stellungnahmen > Archiv Stellungnahmen), wie sich aus den jeweils 

aktualisierten Standortdatenblättern ergibt (act. 8/7.5, 8/7.6, 8/7.7 und 8/7.9).       

Die erwähnten Baubewilligungen seit 1986 sind alle in Rechtskraft erwachsen. Soweit 

kein ordentliches Baubewilligungsverfahren durchgeführt wurde, war die Anwendung 

des Bagatellverfahrens rechtmässig, da in jenen Verfahren – anders als in den von den 

Beschwerdeführern zitierten Urteilen zur Unzulässigkeit des Bagatellverfahrens – 

jeweils kein Antennenaustausch, sondern eine Verschiebung von Sendeleistungen 

innerhalb der bereits bewilligten Frequenzbänder ohne bewilligungspflichtige 

Leistungssteigerung (vgl. Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV; Ziff. 3.5 der BAFU-

Vollzugsempfehlung 2013) stattfand. Für den bisherigen Betrieb lag damit stets eine 

ordnungsgemässe Baubewilligung vor, insbesondere auch mit der jeweils 

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erforderlichen Zustimmung der kantonalen Behörde für den Betrieb der Antennen 

ausserhalb der Bauzone. Ob die mit der Baubewilligung vom 3. Juli 2007 angeordneten 

Abnahmemessungen durchgeführt wurden, kann offenbleiben, weil dies nicht die 

Widerrechtlichkeit der Nutzung zur Folge gehabt hätte. Im Jahr 2009 wurde die 

vorangehende Bewilligung zudem durch eine neue ordentliche Baubewilligung ersetzt. 

Weshalb in jener Bewilligung keine Abnahmemessungen verfügt wurden, ist nicht 

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Dass der Betrieb von Mobilfunkanlagen in 

der Landwirtschaftszone mit 5G-Technologie grundsätzlich unzulässig wäre, ergibt sich 

entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht aus der bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung.

Ebenso nicht zu beanstanden ist, dass die Beschwerdegegnerin seit 2019 auf den 

bestehenden Antennen innerhalb des im Jahr 2009 bewilligten Frequenzbandes 2100 

MHz unter Einhaltung der Anlagegrenzwerte auch Mobilfunkleistungen in der 

effizienteren 5G-Technologie – mangels adaptiver Antennen allerdings ohne 

Beamforming – erbringt (sog. 5G-wide; AFU-Amtsbericht vom 31. August 2022, act. 

8/11) oder allenfalls bestehende Antennen parallel für 4G und 5G nutzt (sog. Dynamic 

Spectrum Sharing DSS). Seit dem Rundschreiben des BAFU vom 24. September 2010 

betreffend "Technologieneutrale Angaben im Standortdatenblatt für 

Mobilfunksendeanlagen und Angabe der Funkdienste in der NIS-Datenbank des 

BAKOM" (www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Elektrosmog und Licht > 

Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog > Mobilfunk: Vollzugshilfen) darf auf 

die Angabe des Funkdienstes verzichtet werden, wenn keine Änderung im Sinn von 

Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV vorliegt, was vorliegend nicht der Fall ist. Das der 5G-

Technologie eigene Beamforming funktioniert nur bei Sendefrequenzen über 2600 

MHz, idealerweise zwischen 3500 und 3800 MHz. Antennen mit entsprechenden 

Frequenzbändern sind heute am fraglichen Masten keine montiert. Um eine 

entsprechende Antennenaufrüstung ersucht die Beschwerdegegnerin im aktuell 

hängigen Baubewilligungsverfahren ja gerade. Auch das AFU hat in seinem 

Amtsbericht vom 31. August 2022 festgestellt, dass der aktuelle Betrieb mit insgesamt 

30 Zellen konform mit dem Standortdatenblatt vom 29. Mai 2017 sei (act. 8/11).

4.2.3. 

Die Ausführungen der Beschwerdeführer samt Beweisanträgen zur Rechtmässigkeit 

des Antennenbetriebs seit 2001 bis heute, inklusive unterlassener 

Abnahmemessungen, erweisen sich daher als unbehelflich. Für eine entsprechende 

Untersuchung wegen Verstosses gegen Baubewilligungsauflagen oder eine 

4.3. 

© Kanton St.Gallen 2026 Seite 13/43

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5. Mündliche Verhandlung

Aufsichtsbeschwerde gegen die verantwortlichen Stellen, wie von den 

Beschwerdeführern beantragt (act. 5, S. 43; act. 18, S. 28), ist das Verwaltungsgericht 

nicht zuständig und besteht auch keine Veranlassung. Mit dem vorliegenden Entscheid 

in der Sache wird das Gesuch um Anordnung eines vorglichen Betriebsverbots sodann 

gegenstandslos.

Die Beschwerdeführer beantragen eine mündliche Verhandlung unter Beizug eines 

unabhängigen Fachexperten und eines EHS(Elektrohypersensibilitäts)-Betroffenen (act. 

5, Antrag Ziff. 16). Zur Begründung bringen sie im Wesentlichen vor, gestützt auf Art. 6 

Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und 

Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) dürfe nur ausnahmsweise auf eine mündliche 

Verhandlung verzichtet werden. Es gehe um die konkreten Umstände des Einzelfalls 

wie auch um Fragen der Beweiswürdigung. Den persönlichen Eindruck von 

Betroffenen, die den verletzlichen Personengruppen angehörten, könne sich das 

Gericht nicht allein aufgrund der Akten und schriftlichen Äusserungen verschaffen 

(act. 5, S. 22; act. 18, S. 35 ff.).

5.1. 

Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person unter anderem Anspruch darauf, dass über 

Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen ("civil 

rights") von einem Gericht in einem fairen Verfahren öffentlich verhandelt wird. Der 

Begriff der "civil rights" umfasst nicht nur zivilrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinn, 

sondern auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern sie 

massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen (BGE 147 

I 153 E. 3.4.1). Das Bundesgericht bejaht das Vorliegen von "zivilrechtlichen" 

Ansprüchen im Bau- und Planungsrecht, wenn ein Nachbar die Verletzung von Normen 

geltend macht, die auch seinem Schutz dienen. Nach der Rechtsprechung wäre Art. 6 

EMRK folglich anwendbar, wenn geltend gemacht wird, auf dem eigenen Grundstück 

seien die Immissions- oder Anlagegrenzwerte der NISV überschritten (BGE 128 I 59 E. 

2a/bb; BGer 5A_156/2021 vom 9. Juni 2022 E. 4.4.1). Die Pflicht zur Durchführung 

einer öffentlichen und mündlichen Verhandlung gilt indessen nicht absolut. Die 

Rechtsprechung lässt ein Absehen von einer öffentlichen und mündlichen Verhandlung 

zu, wenn die Angelegenheit ohne Weiteres aufgrund der Akten sowie der schriftlichen 

Parteivorbringen beurteilt werden kann, wenn sich keine Tatfragen – insbesondere 

keine Fragen der Beweiswürdigung –, sondern reine Rechts- oder Zulässigkeitsfragen 

mit geringer Tragweite stellen oder wenn der Streitgegenstand komplexe technische 

5.2. 

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Fragen betrifft. Hingegen ist eine öffentliche und mündliche Verhandlung notwendig, 

wenn die Überprüfung der vorinstanzlichen Sachverhaltsermittlung erforderlich ist, 

wenn die Beurteilung der Angelegenheit vom persönlichen Eindruck abhängt oder 

wenn das Gericht weitergehende Abklärungen zu gewissen Punkten treffen muss. Ob 

eine öffentliche und mündliche Verhandlung durchzuführen ist, beurteilt sich anhand 

der konkreten Umstände des Einzelfalls (BGE 147 I 153 E. 3.5.1; BGer 2C_42/2022 

vom 7. Februar 2023 E. 2.3.1 f.. 1C_539/2021 vom 15. November 2022 E. 3.3.2, 

1C_502/2020 vom 23. September 2021 E. 2.2). Entscheidend ist, ob eine 

Angelegenheit ohne Verhandlung sachgerecht und angemessen beurteilt werden kann 

(vgl. M. Zollinger, Der Anspruch auf mündliche Verhandlung nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK im 

schweizerischen Verwaltungsgerichtsverfahren – Vorschläge zur Umsetzung und 

Ausgestaltung des konventionsrechtlichen Anspruchs, ZSR 142 [2023], S. 161 ff., 

S. 175). Geht es insbesondere um die Schädlichkeit einer Mobilfunkantenne für die 

Gesundheit der Anwohner, hält der EGMR dafür, dass sich diese hochtechnische Frage 

besser in einem schriftlichen Verfahren als an einer öffentlichen Verhandlung 

beantworten lässt. Dies gilt insbesondere, wenn es hauptsächlich um die Auslegung 

divergierender wissenschaftlicher Meinungen in einer schwierigen technischen 

Angelegenheit geht, wofür sich ein schriftliches besser als ein mündliches Verfahren 

eignet, und nicht erwiesen ist, dass eine öffentliche Verhandlung in Anwesenheit von 

Zeugen, Betroffenen und Experten die Meinung der innerstaatlichen Richter 

entscheidend zu beeinflussen vermöchte (Entscheid Nr. 42756/02 Luginbühl gegen 

Schweiz vom 17. Januar 2006).

Fallbezogen steht fest, dass die tatsächlichen, insbesondere örtlichen Verhältnisse sich 

hinreichend aus den in den Akten befindlichen Fotos, dem Geoportal und den übrigen 

Verfahrensakten ergeben und im Wesentlichen auch nicht umstritten waren bzw. sind. 

Ein Augenschein wird von den Beschwerdeführern denn auch nicht beantragt. In 

rechtlicher Hinsicht machen die Beschwerdeführer nicht konkret geltend, auf ihren 

Grundstücken seien die Immissions- oder Anlagegrenzwerte der NISV überschritten. 

Sie erachten eine öffentliche Verhandlung für die Beweiswürdigung und 

Sachverhaltsabklärung (hinsichtlich der Schädlichkeit von nichtionisierender Strahlung) 

als erforderlich, beantragen sie doch den Beizug eines unabhängigen Fachexperten 

und eines EHS-Betroffenen, wobei diese nicht näher spezifiziert werden. 

Sachverhaltsfragen bzw. Fragen der Beweiswürdigung stehen bei der Beantwortung 

der in der Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfragen indessen nicht im Vordergrund. 

Auch sind im Beschwerdeverfahren selbst keine weitergehenden Abklärungen 

vorgesehen (vgl. dazu E. 6 nachfolgend). Die Beschwerdeführer hatten hinreichend 

5.3. 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=5a_156%2F2021&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F147-I-153%3Ade&number_of_ranks=0#page153

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6. Beweisanträge

Gelegenheit, sich schriftlich zur Sache zu äussern. Angesichts der im Hinblick auf die 

Auslegung von wissenschaftlichen Meinungen in einer schwierigen technischen Materie 

beantragten Verhandlung, der zahlreichen verfahrensrechtlichen Fragen, die keines 

persönlichen Eindrucks bedürfen, sowie den von den Beschwerdeführen eingereichten 

äusserst umfangreichen Rechtsschriften samt Unterlagen und Verweisen auf Studien 

erscheint eine mündliche Verhandlung nicht als sinnvoll.

Unter diesen Umständen erscheint die Durchführung einer öffentlichen und mündlichen 

Verhandlung konventionsrechtlich nicht als geboten (vgl. dazu auch Entscheid des 

EGMR Nr. 42756/02 Luginbühl gegen Schweiz vom 17. Januar 2006, in Bezug auf die 

Abhaltung einer öffentlichen Verhandlung im Zusammenhang mit einer behaupteten 

Gesundheitsbeeinträchtigung durch Mobilfunk in Z.__). Darüber hinaus erscheint eine 

solche Verhandlung auch mit Blick auf Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) sowie Art. 64 in Verbindung mit 

Art. 55 Abs. 1 VRP weder als notwendig noch als zweckmässig (vgl. dazu VerwGE 

B 2022/57 vom 11. August 2022 E. 2.1 mit Hinweisen).

5.4. 

Die Beschwerdeführer stellen diverse Beweisanträge: von den betreffenden 

Mitarbeitenden der Fachstellen sei eine eidesstattliche Erklärung vorzulegen, dass sie 

über Überprüfungsmassnahmen verfügten (act. 5, Antrag Ziff. 7), von Amtes wegen sei 

eine Untersuchung sämtlicher Sachverhalte im Zusammenhang mit den gerügten 

Punkten anzuordnen (act. 5, Antrag Ziff. 8), von den Mitarbeitenden der Vorinstanz, des 

AREG und der kantonalen NIS-Fachstelle sei das Fachwissen offenzulegen (act. 5, 

Antrag Ziff. 11), von der Vorinstanz sei offenzulegen, welche codeselektiven 

Messgeräte erhältlich seien, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte zu überprüfen 

(act. 5, Antrag Ziff. 12), der Amtsbericht des AFU sei ihnen offenzulegen (act. 5, Antrag 

Ziff. 13) und es sei untersuchen zu lassen, ob das BAFU gegen die Grundsätze der 

wissenschaftlichen Integrität verstosse (act. 5, Antrag Ziff. 15). Auch in der Begründung 

der Beschwerde und der Replik werden wiederholt Beweisanträge gestellt, so 

hinsichtlich früherer Baubewilligungen seit 2001 (act. 5, S. 11), der Einholung eines 

Amtsberichts bzw. Gutachtens zur Frage, ob bei adaptiven Antennen rechtsgenügliche 

Abnahmemessungen durchgeführt werden könnten (act. 5, S. 17), der Bekanntgabe 

der BAFU-Mitarbeiter, welche die BAFU-Fachmeinung repräsentierten (act. 18, S. 3), 

und der Untersuchung, weshalb die Gemeinde bei der UMTS-Erweiterung im Jahr 2009 

eine Abnahmemessung verneint habe (act. 18, S. 44 f.).

6.1. 

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7. Rechtliches Gehör

Soweit die Beschwerdeführer rügen (act. 5, S. 7 f., 19 ff., 38; act. 18, S. 6), die 

Vorinstanz und das AREG hätten ihre Begründungspflicht als Teilgehalt des Anspruchs 

auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt, weil die raumplanungsrechtliche 

Teilverfügung mangelhaft begründet sei und auf ihre Vorbringen, darunter das Fehlen 

von Abnahmemessungen, fehlerhafte Standortdatenblätter, Fehlen einer 

Sonderbewilligung für die Landwirtschaftszone, unrichtige Frequenzangaben, Erteilung 

von Baubewilligungen im Bagatellverfahren generell und trotz Feldstärkenanstiegs 

beim OMEN Nr. 7, Tolerierung des aktuellen 5G-Betriebs ohne Baubewilligung, 

fehlerhafte Datumsangabe, von ihnen genannte wissenschaftliche Studien zu den 

schädlichen Auswirkungen elektromagnetischer Strahlung etc., nicht oder nur 

mangelhaft eingegangen worden sei, kann ihnen nicht gefolgt werden. Die Begründung 

des angefochtenen Entscheids ist so abgefasst, dass sich die Beschwerdeführer über 

die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache 

an das Verwaltungsgericht weiterziehen konnten. Die zentralen Überlegungen von 

denen sich die Vorinstanz leiten liess und auf die sich ihr Entscheid stützte, wurden 

genannt. Die Vorinstanz musste dabei nicht auf jedes Argument der Parteien eingehen; 

es genügte, dass sie sich mit den wesentlichen Gesichtspunkten auseinandersetzte 

(vgl. dazu BGE 148 III 30 E. 3.1 mit Hinweisen) und aus dem Entscheid hervorgeht, von 

welchem Sachverhalt sie ausging und welche rechtlichen Überlegungen sie anstellte 

(BGE 141 IV 244 E. 1.2.1). Dasselbe gilt für die raumplanungsrechtliche Teilverfügung 

Auf die beantragten Beweisvorkehren kann in antizipierter Beweiswürdigung verzichtet 

werden. Die mit Blick auf die nachstehend zu schildernden Gegebenheiten 

entscheidrelevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich mit hinreichender Klarheit 

aus den Verfahrens-akten und dem Geoportal (vgl. zu den nicht beweisbedürftigen 

notorischen Tatsachen etwa BGer 1C_582/2018 vom 23. Dezember 2019 E. 2.3 mit 

Hinweisen, insbesondere auf BGE 143 IV 380 E. 1.2, in: Pra 2018 Nr. 61). Bezüglich der 

sich hier vorab stellenden Fragen rechtlicher Natur ist nicht ersichtlich, dass die 

beantragte Einholung von Gutachten, Berichten, eidesstattlichen Erklärungen und 

Auskünften bzw. der beantragte Beizug von Akten zusätzlichen Erkenntnisgewinn 

erbringen würde (vgl. dazu BGE 144 V 361 E. 6.5; 144 II 427 E. 3.1.3, siehe auch die 

davon teilweise abweichende Meinung von M. Bickel, Antizipierte Beweiswürdigung, 

Bern 2021, Rz. 530 ff.). Somit hat auch die Vorinstanz auf die Einholung der diversen 

beantragten Beweise rechtmässig verzichtet (act. 2, E. 5). Was den Antrag auf 

Offenlegung des Amtsberichts des AFU vom 31. August 2022 (act. 8/11) angeht, so 

wurde dieser den Beschwerdeführern im Rekursverfahren am 22. September 2022 

zugestellt (act. 8/12).

6.2. 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=1c_527%2F2021&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F141-IV-244%3Ade&number_of_ranks=0#page244

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des AREG vom 13. August 2021 betreffend Zustimmung zur Baubewilligung ausserhalb 

der Bauzone (act. 8/1.15), die von der Vorinstanz zu Recht als nachvollziehbar und 

verständlich begründet bezeichnet worden ist. Dass sich eine Begründung mit allen 

Parteistandpunkten auseinandersetzt, insbesondere, wenn sie – wie vorliegend – so 

zahlreich vorgebracht werden, und jedes einzelne Vorbringen widerlegt, ist unter dem 

Aspekt des rechtlichen Gehörs nicht erforderlich. Wie die knapp 70 Seiten umfassende 

Beschwerdeeingabe (act. 5) und die 44 Seiten umfassende Replik (act. 18) zeigen, war 

es den Beschwerdeführern ohne weiteres möglich, den vorinstanzlichen Entscheid 

sachgerecht anzufechten. Selbst wenn die Begründungspflicht durch die Vorinstanz 

verletzt worden wäre, so könnte dies im vorliegenden Verfahren entgegen der Ansicht 

der Beschwerdeführer gemäss ständiger Praxis geheilt werden. Das 

Verwaltungsgericht verfügt über volle Kognition. Insofern, als die Beschwerdeführer die 

Ausführungen der Vorinstanz als inhaltlich nicht zutreffend rügen, liegt schliesslich 

keine Verletzung der Begründungspflicht vor.

8. Materielle Beurteilung – Einleitung/Vorbemerkung

Vorliegend sollen unter anderem neu adaptive Antennen in Betrieb genommen werden, 

die gemäss neuem Mobilfunkstandard 5G (New Radio) funktionieren. 5G ist die 

nächste Generation der mobilen Kommunikationssysteme und baut weitgehend auf 4G 

LTE auf (Bundesamt für Kommunikation [BAKOM], Faktenblatt 5G, Ein einleitender 

Überblick, Januar 2020, S. 1). Unter adaptiven Antennen im Sinne der NISV werden 

Sendeantennen oder Antennensysteme verstanden, die ihre Senderichtung und/oder 

ihr Antennendiagramm automatisch durch Algorithmen in kurzen zeitlichen Abständen 

(im Bereich von Millisekunden bis einige Sekunden) ohne Veränderung der 

Montagerichtung anpassen (sog. "beamforming"). Diese Anpassung kann sowohl in 

horizontaler als auch in vertikaler Senderichtung geschehen (Ziff. 3.1 der BAFU-

Vollzugsempfehlung 2021). Das Signal wird damit bevorzugt in jene Richtung 

übertragen, wo es durch die Endgeräte angefordert wird; in allen anderen Richtungen 

ist die Strahlung tiefer (vgl. auch BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 4). Die in 

der NISV festgelegten Immissions- und Anlagegrenzwerte variieren je nach Frequenz 

der Strahlung, sind aber nicht von der Mobilfunktechnologie abhängig und gelten damit 

unabhängig davon, ob es sich um 2G (GSM), 3G (UMTS), 4G (LTE) oder 5G (New 

Radio) handelt (Erläuterungen des BAFU zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung 

gemäss der NISV vom 23. Februar 2021, S. 5, www.bafu.admin.ch > Themen > Thema 

Elektrosmog und Licht > Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog > Mobilfunk: 

Vollzugshilfen, nachfolgend: BAFU-Erläuterungen 2021).

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9. Standortgebundenheit

Die Beschwerdeführer machen geltend, die Ausnahmebewilligung für die Erweiterung 

bzw. den Umbau der Mobilfunkantenne, die sich in der Landwirtschaftszone befinde, 

sei zu Unrecht erteilt worden (act. 5, S. 20 f., 56 f., 63 f.; act. 18, S. 21 ff., 20 ff., 44 ff.). 

Eine ausreichende Standortevaluation habe nicht stattgefunden. Die Vorinstanz habe 

nicht begründet, welches die gewichtigen Gründe seien, um eine relative 

Standortgebundenheit zu bejahen. Der Nachweis für eine Deckungs- oder 

Kapazitätslücke im geplanten Versorgungsgebiet fehle. Der Grundversorgungsauftrag 

gemäss Fernmeldegesetz (SR 784.10, FMG) sei erfüllt. Die U.__-Linie werde bereits 

heute ausreichend durch die Antenne am Bahnhof Z.__ versorgt. Zudem sei das 

leistungsstärkste Panel gegen Norden ausgerichtet, während die Bahnlinie sich südlich 

der Antenne befinde. Eine Evaluation für einen Standort innerhalb des Baugebiets habe 

nicht stattgefunden. Die Vorinstanz habe einfach die Ausführungen der 

Beschwerdegegnerin übernommen. Die bestehende Anlage werde mit dem 

anbegehrten Ausbau nicht nur geringfügig verändert, sondern die Feldstärken würden 

massiv gesteigert, verbunden mit einer neuen Funktechnologie. Die Antenne wirke sich 

sodann störend auf das Landschaftsbild aus. Das Gebiet rund um die Antenne werde 

erfahrungsgemäss sehr intensiv als Naherholungsgebiet genutzt, nicht zuletzt wegen 

der schönen Naturlandschaft. Grundsätzlich sei in der Landwirtschaftszone gestützt 

auf Art. 24c Abs. 2 RPG lediglich eine massvolle Erweiterung zulässig.

9.1. 

 9.2. 

Baubewilligungsvoraussetzung ist insbesondere, dass die Bauten und Anlagen dem 

Zweck der Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG). Nach Art. 24 RPG 

können Bewilligungen abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG namentlich zur 

Errichtung von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen erteilt werden, wenn 

deren Zweck einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert (lit. a) und keine 

überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Nach Art. 25 Abs. 2 RPG 

entscheidet die kantonale Behörde – im Kanton St. Gallen das AREG –, ob für ein nicht 

zonenkonformes Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen eine Ausnahmebewilligung 

erteilt werden kann. Die Rechtskraft einer früheren Bewilligung erfasst nur die bewilligte 

Anlage (Art. 24c RPG). Bei einer wesentlichen Änderung der bewilligten Anlage ist die 

Standortgebundenheit der gesamten Anlage erneut zu überprüfen. Gemäss 

bundesgerichtlicher Rechtsprechung stellt der Ausbau bzw. die Erweiterung einer 

9.2.1. 

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Mobilfunkantenne mit einem neuen Frequenzband und einer Erhöhung der 

Sendeleistung (in jenem Fall um 2'400 Watt) keine massvolle Erweiterung im Sinn von 

Art. 24c Abs. 2 RPG, sondern eine wesentliche Änderung dar, welche die 

Voraussetzungen der Standortgebundenheit nach Art. 24 RPG erfüllen muss (BGE 133 

II 409 E. 3). Allerdings führt die Verneinung der Standortgebundenheit in einem solchen 

Fall – sofern keine Widerrufsgründe vorliegen – nur zur Verweigerung des 

Änderungsgesuchs und nicht zur Beseitigung der rechtskräftig bewilligten bestehenden 

Anlage (BGE 133 II 409 E. 4.1).

Bei der Bewilligung von Infrastrukturanlagen ist das Gebot der Trennung des 

Baugebiets vom Nichtbaugebiet zu beachten. So sind ausserhalb von Bauzonen 

geplante Mobilfunkantennen, welche auf die Abdeckung von Grundstücken in den 

Bauzonen ausgerichtet sind, in der Regel nicht zonenkonform. Solche Anlagen können 

deshalb ausserhalb der Bauzonen nur bewilligt werden, wenn sie standortgebunden 

sind, was in der Regel nicht zutrifft. Nach der Rechtsprechung sind Mobilfunkanlagen 

im Sinne von Art. 24 lit. a RPG absolut standortgebunden, wenn eine Deckungs- oder 

Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten 

innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann. Die relative 

Standortgebundenheit von Mobilfunkanlagen kann bejaht werden, wenn sie ausserhalb 

der Bauzone keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirken 

und nicht störend in Erscheinung treten. Dies kann zutreffen, wenn sie an bestehende 

Bauten und Anlagen wie z.B. Hochspannungsmasten oder landwirtschaftliche 

Gebäude und Anlagen montiert werden können (BGE 133 II 321 E. 4.3.3, vgl. auch BGE 

138 II 570 E. 4.3).

Im Unterschied zu anderen Bauten und Anlagen (wie Strassen, Parkplätzen, Deponien, 

Materialgewinnungsanlagen, Sportanlagen usw.) können Mobilfunkantennen 

ausserhalb der Bauzonen angebracht werden, ohne dafür zwingend neues 

unüberbautes Nichtbauzonenland in Anspruch zu nehmen. Dies ist der Fall, soweit sie 

auf bestehende Bauten und Anlagen, wie hier dem bereits bestehenden Antennenmast, 

montiert werden. Diesem Umstand ist bei der im Rahmen der Standortevaluation 

vorzunehmenden Interessenabwägung, in welche namentlich Standorte innerhalb aber 

auch solche ausserhalb der Bauzonen einzubeziehen sind, Rechnung zu tragen. Bei 

den Standorten ausserhalb der Bauzonen können nach dem Gesagten somit nicht 

mehr nur solche ausgewählt werden, die für eine angemessene Abdeckung für die 

Mobiltelefonie aus technischen Gründen unentbehrlich sind. Vielmehr können sich bei 

9.2.2. 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2024&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=141+II+245&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F133-II-321%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page321
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der genannten Abwägung auch Standorte ausserhalb der Bauzonen gegenüber 

solchen innerhalb der Bauzonen als wesentlich geeigneter erweisen, soweit sie auf 

bestehenden Bauten und Anlagen angebracht werden können. Eine entsprechende auf 

die speziellen Verhältnisse der Mobilfunktechnik zugeschnittene Bejahung der 

Standortgebundenheit ist jedoch an die folgenden, streng zu beachtenden 

Bedingungen zu knüpfen: Grundvoraussetzung einer solchen erweiterten 

ausnahmsweisen Bejahung der Standortgebundenheit ist, dass die Mobilfunkanlage 

ausserhalb der Bauzonen keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland 

bewirkt und nicht störend in Erscheinung tritt. Ein positiver Ausgang der genannten 

Interessenabwägung reduziert sich somit wie erwähnt grundsätzlich auf Örtlichkeiten, 

an welchen sich bereits zonenkonforme oder zonenwidrige Bauten und Anlagen 

befinden. Auch wenn sich ein bereits baulich genutzter Standort im Rahmen der 

Standortabklärung als klarerweise besser geeignet erweist als ein Standort innerhalb 

der Bauzonen, so darf eine Ausnahmebewilligung für eine Mobilfunkantenne nur erteilt 

werden, wenn als zusätzliche Voraussetzung gewährleistet ist, dass dem Vorhaben 

keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (BGE 133 I 409 E. 4.2). Die 

Gesetzgebung soll aber eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit 

Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen gewährleisten und 

einen wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von Fernmeldediensten ermöglichen (Art. 

1 Abs. 2 lit. a und c FMG). Die Mobilfunkversorgung aller Landesteile soll dabei nicht 

nur die Bau-, sondern auch die Nichtbaugebiete und die dadurch führenden Strassen 

und Bahnlinien erfassen (BGE 141 II 245 E. 7.6.1). Entsprechend wurde die relative 

Standortgebundenheit einer in der Landwirtschaftszone geplanten Mobilfunkanlage 

bejaht, die neben der Verbesserung der GSM-Leistungen für umliegende Dörfer 

hauptsächlich eine durch diese Zone führende Bahnlinie mit UMTS-Leistungen 

versorgen sollte und in der Nähe einer wichtigen Bahnlinie an ein bestehendes 

Gebäude angebaut werden konnte, weshalb sie kaum störend in Erscheinung trat und 

nur in minimalem Umfang Land beanspruchte (BGE 141 II 245 E. 7.6.2, 138 II 570 E. 

4.2).

 9.3. 

Die neuen Antennen, um deren Bewilligung die Beschwerdegegnerin ersucht, darunter 

auch solche für die adaptive Nutzung, sollen auf dem in der Landwirtschaftszone 

bereits bestehenden und rechtskräftig bewilligen Antennenmasten angebracht werden 

(vgl. E. 4 vorstehend). Dieser Antennenmast dient nicht nur dem Mobilfunknetz der 

Beschwerdegegnerin, sondern auch der Swissphone Wireless AG und der Sunrise AG, 

9.3.1. 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2024&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=141+II+245&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F138-II-570%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page570

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letzterer unter anderem zu Richtfunkzwecken. Die beantragte Erweiterung dient nach 

Angaben der Beschwerdegegnerin in erster Linie der Verbesserung und Optimierung 

der Versorgung im vorgegebenen Gebiet, das mehrheitlich ausserhalb der Bauzone 

liegt, und der Behebung der vorhandenen Kapazitätsengpässe an Orten mit hohen 

Sprach- und Datenaufkommen, namentlich der nahegelegenen U.__-Strecke Y.__-X.__ 

(act. 8/6.1). Es ist gerichtsnotorisch, dass die Nachfrage nach leistungsfähiger mobiler 

Datenübertragung kontinuierlich zunimmt und die Beschwerdegegnerin zum Aufbau 

eines 5G-Netzes mit einer Abdeckung von 50% der Bevölkerung bis Ende 2024 

verpflichtet ist. Der streitbetroffene Antennenstandort wurde 1986 unter Bejahung der 

Standortgebundenheit bewilligt und wird seit über 35 Jahren für die Bedürfnisse der 

Mobiltelefonie genutzt. Die Beschwerdegegnerin war daher berechtigt, ihr 

Mobilfunknetz in der Umgebung Z.__ um den bestehenden Standort herum zu 

konzipieren. Die fragliche Antenne wurde dort aus topografischen und funktechnischen 

Gründen errichtet, bildet integralen Bestandteil des Mobilfunknetzes der 

Beschwerdegegnerin und ist auf die Nachbarstandorte abgestimmt, insbesondere auch 

auf den Standort am Bahnhof Z.__. Soll die Qualität der Mobilfunkversorgung auf dem 

Netz der Beschwerdegegnerin im Raum Z.__, namentlich insbesondere im zu 

versorgenden Gebiet nördlich von Z.__ ausserhalb der Bauzone und auf der 

Bahnstrecke, verbessert werden, so geschieht dies am effizientesten, indem die 

Versorgung vom bereits bestehenden Antennenmast aus optimiert wird. Der tiefer 

liegende Standort am Bahnhof Z.__ vermag die nachgefragte Abdeckung ausserhalb 

der Bauzone sowie entlang der Bahnstrecke nicht hinreichend zu gewährleisten (act. 

8/7, Rz. 41). Die Minimierung der Belastung der Umwelt durch Strahlenimmissionen 

gebietet es, die Mobilfunkstandorte möglichst nahe am zu versorgenden Gebiet zu 

betreiben. Dies ist vorliegend mit dem Standort in der Nähe der Bahnlinie und des 

Gebiets ausserhalb der Bauzone, deren Versorgung es zu verbessern gilt, der Fall. Eine 

Erweiterung am heutigen Standort ausserhalb der Bauzone erscheint damit wesentlich 

geeigneter als an einem solchen innerhalb der Bauzone. Es musste daher nicht näher 

untersucht werden, ob ein Alternativstandort innerhalb der Bauzone vorteilhafter wäre. 

Hinzu kommt, dass damit aus raumplanerischer Sicht nichts gewonnen wäre. Der 

heutige Standort Z.__ würde auch bei einer Ablehnung des streitigen Baugesuchs für 

die bis jetzt bewilligten Frequenzbänder und die anderen Anbieter unverändert 

weiterbestehen. Zudem verfügt die Beschwerdegegnerin bereits neben dem 

Antennenmast über ein Betriebsgebäude, das baulich nicht verändert werden muss. 

Das Bauvorhaben beansprucht damit keine zusätzliche Fläche in der 

Landwirtschaftszone. Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 13. August 2021 

bejahte das AREG die Standortgebundenheit und erteilte der Baubewilligung seine 

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10. Vorsorgeprinzip

Zustimmung (act. 8/6.15). Es beurteilte den gewählten Standort an der bestehenden 

Antennenanlage aufgrund der Topografie des Gebietes und der Eingliederung in das 

bestehende Mobilfunknetz als unerlässlich. Somit müsse keine neue Anlage erstellt 

werden, welche das Landschaftsbild zusätzlich belaste. Die relative 

Standortgebundenheit für das Bauvorhaben ist damit gegeben, weshalb nicht näher zu 

prüfen ist, ob eine Deckungs- oder Kapazitätslücke im Sinn einer absoluten 

Standortgebundenheit vorhanden ist.

Die Vorinstanz erwog, dass dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen 

entgegenstünden. Der Umbau am bestehenden Mast ziehe keine massgeblichen 

baulichen Massnahmen nach sich. Müsste stattdessen ein neuer Standort erschlossen 

werden, hätte dies weitaus stärkere Auswirkungen auf Raum und Umwelt. Die 

Konzentration der Anlagen durch mehrere Anbieter an einem bestehenden Standort 

sei, insbesondere mit Blick auf den Schutz des Landschaftsbildes, wünschenswert 

(act. 2, E. 15.3). Das AREG führte aus, es liege im öffentlichen Interesse, die Anlage 

den Bedürfnissen der Wirtschaft und Bevölkerung anzupassen. Zudem führe das 

Bauvorhaben auch nicht zu einer unzulässigen Zweckentfremdung von 

Nichtbauzonenland (act. 8/6.15). Diese Erwägungen erweisen sich als zutreffend. 

Beizufügen ist, dass der rechtskräftig bewilligte Mast selbst bei Abweisung des 

Gesuchs um Erweiterung stehen bleibt. Eine zusätzliche Veränderung des 

Landschaftsbildes entsteht daher mit dem Ausbau nicht. Auf die entsprechenden 

Rügen der Beschwerdeführenden betreffend die Störung des Landschaftsbildes ist 

daher nicht näher einzugehen.

9.3.2. 

Zusammenfassend ist somit nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die 

Standortgebundenheit des umstrittenen Vorhabens im Sinne von Art. 24 lit. a RPG 

bejahte.

9.4. 

Die Beschwerdeführer bringen zusammengefasst vor (act. 5, S. 8 ff., 16, 18, 24, 26 f., 

28 ff., 35 ff., 60 ff.; act. 18, S. 11 ff., 33 f., 36 ff., 40 ff.), die aktuelle Studienlage müsse 

gestützt auf das in Art. 11, 12 und 13 USG verankerte Vorsorgeprinzip zu einer 

Neubeurteilung und anschliessenden Verschärfung der in der NISV geregelten 

Grenzwerte führen. Es genüge nicht, nur die vorsorglichen Emissionsgrenzwerte 

einzuhalten. Das BAFU habe trotz Feststellung der Beratenden Expertengruppe NIS 

10.1. 

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(nachfolgend: BERENIS), dass bei verletzlichen Menschen selbst bei Einhaltung der 

Anlagegrenzwerte vermehrt Gesundheitseffekte zu erwarten seien, keine Anpassung 

der NISV-Grenzwerte beantragt, sondern eine neue Vollzugsempfehlung für adaptive 

Antennen veröffentlicht, welche eine Grenzwerterhöhung durch die Hintertür darstelle. 

Das BAFU als Urheberin des NISV-Schutzkonzepts sei nicht unabhängig. Die aktuell 

festgelegten Grenzwerte (insbesondere Anhang 1 Ziff. 64 NISV) seien mit dem 

Vorsorgeprinzip nicht vereinbar und verletzten sowohl das Umweltschutzgesetz als 

auch die Bundesverfassung. Auch der ehemalige Bundesrat Alain Berset habe in seiner 

Einsprache gegen eine Mobilfunkanlage auf die gesundheitlichen Gefahren 

hingewiesen. Die Vorinstanz sei auf den Antrag zur konkreten Normenkontrolle zu 

Unrecht nicht eingetreten. Heute seien Erkenntnisse zu nachgewiesenen Schäden in 

ausreichendem Mass vorhanden. Es müsse geklärt werden, unterhalb welcher 

Feldstärken bei langfristiger Exposition gesundheitliche Beeinträchtigungen, 

insbesondere auch nichtthermische Effekte, beim empfindlichen Menschen mit 

Sicherheit ausgeschlossen werden könnten. Die ohnehin problematischen und 

überholten Werte der Internationalen Kommission zum Schutz vor nichtionisierender 

Strahlung (ICNIRP) beschränkten sich auf den Schutz vor thermischen Auswirkungen. 

Die nichtthermischen Effekte würden bereits im Bereich der Anlagegrenzwerte 

auftreten. Die Vorinstanz argumentiere in Bezug auf die Funktion der Anlagegrenzwerte 

widersprüchlich, wenn sie schreibe, einerseits hätten diese keinen direkten Bezug zu 

nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen, andrerseits habe der Bundesrat damit 

eine Sicherheitsmarge im Hinblick auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen 

geschaffen. Die Fachbehörde BERENIS sei im Januar 2021 klar zum Schluss 

gekommen, dass bei verletzlichen Menschen auch bei Einhaltung der zu hoch 

angesetzten Anlagegrenzwerte vermehrt Gesundheitseffekte erwartet würden, 

insbesondere bei Individuen mit Vorschädigungen. Schädliche Auswirkungen der 

Strahlung seien somit wissenschaftlich nachgewiesen. Die heute geltenden 

Anlagegrenzwerte hielten medizinisch-naturwissenschaftlichen Kriterien nicht stand. 

Für den Frequenzbereich 3600 MHz würde gar kein Grenzwert existieren. Trotzdem 

erachte die BERENIS es nicht als nötig, dringend angezeigte Schutzmassnahmen zu 

empfehlen. Verstärkt auftretender oxidativer Zellstress verursache vermehrt Schäden 

an Zellen, also beginnenden Krebs. Bereits im erläuternden Bericht zur NISV aus dem 

Jahr 1999 sei zugegeben worden, dass die Immissionsgrenzwerte die Kriterien des 

Umweltschutzgesetzes nicht erfüllen könnten. Aus Sicht der Beschwerdeführer werde 

die negative Wirkung der Mobilfunkstrahlung durch den Einsatz adaptiver Antennen 

noch verstärkt. Art. 13 Abs. 2 USG, der den Immissionsschutz für Personengruppen 

mit erhöhter Empfindlichkeit regle, sei in der NISV nicht aufgeführt. Die 

Anlagegrenzwerte würden jenen Personengruppen daher nicht Rechnung tragen. In 

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unmittelbarer Nähe der Antenne würden Kinder wohnen, ein Alters- und Pflegeheim 

befinde sich nur gerade 270 m entfernt. Bei Anlagegrenzwerten könne sodann im 

Hinblick auf nichtthermische Auswirkungen nichtionisierender Strahlung nicht von 

"Sicherheitsmargen" gesprochen werden. Hinzu komme, dass die Schweizer 

Grenzwerte im Gegensatz zu den ICNIRP-Werten Reflexionen, Fokussierung und 

Streuung des auftretenden Feldes nicht berücksichtigten. Die ICNIRP-Referenzwerte 

für den Schutz vor nichtionisierende Strahlung seien nicht mehr haltbar und müssten 

überholt werden. Ausserdem existierten bis heute keine Emissionsgrenzwerte nach Art. 

12 Abs. 1 USG, sondern lediglich Emissionsbegrenzungen am Ort des Auftreffens der 

Strahlung.  

 10.2. 

Die Begrenzung der Emissionen und der Immissionsschutz sind bundesrechtlich im 

USG und den darauf gestützten Verordnungen geregelt. Diese Regelung ist 

abschliessend (vgl. BGE 126 II 399 E. 3c). Für das kommunale und kantonale Recht 

bleibt deshalb insoweit kein Raum (so auch B. Wittwer, Bewilligung von 

Mobilfunkanlagen, 2. Aufl. 2008, S. 10 und 91 f.; BGE 138 II 137 E. 5.1). Die Kantone 

und Gemeinden können demgemäss in diesem Zusammenhang keine darüber hinaus 

gehenden Bedingungen anordnen (BGE 133 II 321 E. 4.3.4). Gemäss Art. 1 Abs. 1 USG 

sollen Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume 

gegen schädliche oder lästige Einwirkungen geschützt sowie die natürlichen 

Lebensgrundlagen dauerhaft erhalten werden. Einwirkungen, die schädlich oder lästig 

werden könnten, sind im Sinne der Vorsorge frühzeitig zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2 

USG). Strahlen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt 

(Emissionsbegrenzungen, Art. 11 Abs. 1 USG). Im Rahmen der Vorsorge ist die 

Emission unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als 

dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 

USG). Wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter 

Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, 

werden die Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Emissionen 

werden unter anderem eingeschränkt durch den Erlass von Emissionsgrenzwerten (Art. 

12 Abs. 1 lit. a USG), die durch Verordnungen oder unmittelbar auf das Gesetz 

abgestützte Verfügungen vorgeschrieben werden (Art. 12 Abs. 2 USG). Für die 

Beurteilung schädlicher oder lästiger Einwirkungen legt der Bundesrat durch 

Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Er berücksichtigt dabei 

auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter 

10.2.1. 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2024&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=133+II+321&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F126-II-399%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page399

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Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG). 

Gemäss Art. 14 lit. a USG sind die Immissionsgrenzwerte so festzulegen, dass 

Immissionen unterhalb dieser Werte nach dem Stand der Wissenschaft oder der 

Erfahrung Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und 

Lebensräume nicht gefährden (vgl. BGE 146 II 17 E. 6.5, 126 II 399 E. 4b, 124 II 219 E. 

7a; BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.1, 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 

E. 3.2.1).  

Für den Schutz von Menschen vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb 

ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat gestützt auf Art. 12 Abs. 2, Art. 13 

Abs. 1, Art. 16 Abs. 2, Art. 38 Abs. 3 und Art. 39 Abs. 1 USG sowie Art. 3 RPG die NISV 

erlassen; diese Verordnung regelt insbesondere auch die Immissionen von 

Mobilfunksendeanlagen (vgl. Ziff. 6 Anhang 1 NISV). Die NISV sieht zum Schutz vor den 

wissenschaftlich erhärteten thermischen Wirkungen Immissionsgrenzwerte für 

Mobilfunksendeanlagen und drahtlose Teilnehmeranschlüsse – unabhängig von der 

verwendeten Mobilfunktechnologie (3G [UMTS], 4G [LTE] oder 5G [New Radio], vgl. 

dazu Art. 2 Abs. 1 lit. a und b, Art. 4 bis 6, Art. 13 bis 15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 und 

Anhang 2 NISV) – vor, die von der ICNIRP übernommen wurden und überall 

eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (vgl. Art. 13 Abs. 1 und 

Anhang 2 NISV). Die international harmonisierten Immissionsgrenzwerte schützen vor 

wissenschaftlich anerkannten Gesundheitsschäden und liegen für Mobilfunkanlagen 

zwischen 28 und 61 V/m, je nach Frequenzbereich. Bei einer Frequenz von 3600 MHz 

beträgt der Immissionsgrenzwert 61 V/m (vgl. Ziff. 11 Anhang 2 NISV). Da die 

Immissionsgrenzwerte von ihrer Anlage her auf wissenschaftlich erhärteten Erkennt-

nissen beruhen, lassen sie keinen Raum für die Berücksichtigung von Studien, die 

wissenschaftlichen Massstäben nicht zu genügen vermögen oder auf ihre 

Zuverlässigkeit bisher nicht überprüft worden sind (BGer 1C_100/2021 vom 14. 

Februar 2023 E. 5.3.2). Die meisten europäischen Länder wenden einzig diese 

Grenzwerte an (z.B. gilt in Deutschland bei einer Frequenz von 3600 MHz ein 

Grenzwert von 61 V/m, vgl. www.bfs.de >Themen > Elektromagnetische Felder > 

Strahlenschutz beim Mobilfunk > Vorsorge > Rechtliche Regelungen).          

Die Immissionsgrenzwerte entsprechen jedoch nicht den Kriterien des USG, das eine 

Festlegung nach dem Stand der Erfahrung verlangt. Deshalb wurden basierend auf 

dem Vorsorgeprinzip gemäss Art. 11 Abs. 2 USG nach Massgabe der technischen und 

betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit in der Schweiz 

10.2.2. 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=1c_100%2F2021&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-17%3Ade&number_of_ranks=0#page17
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=1c_100%2F2021&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F126-II-399%3Ade&number_of_ranks=0#page399
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=1c_100%2F2021&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F124-II-219%3Ade&number_of_ranks=0#page219

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zusätzliche Anlagegrenzwerte geschaffen. Diese wurden so tief wie möglich festgelegt, 

um das Risiko schädlicher Auswirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch 

nicht absehbar sind, möglichst gering zu halten (die Anlagegrenzwerte liegen ein 

Vielfaches unterhalb der Immissionsgrenzwerte, Art. 3 Abs. 6, Art. 4 Abs. 1 sowie 

Anhang 1 Ziff. 64 NISV). Bei diesen Werten handelt es sich um eine Massnahme der 

vorsorglichen Emissionsbegrenzung, die nach Art. 11 Abs. 1 USG eine bestimmte 

Quelle betrifft (BGer 1C_40/2007 vom 27. Januar 2009 E. 4.2). Die Feststellung des 

Bundesgerichts, dass die Anlagegrenzwerte von daher keinen direkten Bezug zu 

nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen aufweisen, trifft damit zu. Sie steht 

entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer auch nicht im Widerspruch zur Aussage, 

dass der Bundesrat mit den Anlagegrenzwerten im Hinblick auf nachgewiesene 

Gesundheitsgefährdungen, auf Basis derselben die höheren Immissionsgrenzwerte 

festgesetzt wurden, eine Sicherheitsmarge geschaffen hat (vgl. dazu BGer 

1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.2, 1C_703/2020 vom 13. Oktober 2022 

E. 8.1, 1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 E. 3.1, 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 

E. 3.2.1-3.2.3; VerwGE B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 E. 5.1). Der Erlass von 

Anlagegrenzwerten erfolgte gerade in der Absicht, damit im Interesse der 

Rechtssicherheit festzulegen, was zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich 

ist (BGer 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 E. 3, E. 6.1, 1A.62/2001 vom 24. Oktober 

2001, E. 4; VerwGE B 2019/22 vom 16. August 2019 E. 4.1). Damit wurden auch die 

Wirkungen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit nach Art. 13 Abs. 2 USG 

berücksichtigt (vgl. dazu auch BGer 1A.86/2003 vom 15. Dezember 2003 E. 3.1, 

wonach die Anlagegrenzwerte der NISV auch für Personen, die sich als besonderes 

elektrosensibel bezeichnen, massgeblich sind). Das Bundesgericht hat zudem 

festgehalten, dass der Schutz von Kindern vor nichtionisierender Strahlung 

bundesrechtlich nicht über die auch für Erwachse geltenden Immissions- und 

Anlagegrenzwerte hinausgeht (vgl. BGer 1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 E. 5.4, 

1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 E. 4.2.2). Demnach gelten z.B. bei Schulen keine 

besonderen Anforderungen an die Berechnung der zu erwartenden NIS-Belastung und 

die Abnahmemessungen.  

Die Besonderheit bei der Mobilfunkstrahlung besteht darin, dass die Strahlung keine 

unerwünschte Begleiterscheinung des Betriebs ist (im Gegensatz zu Luftschadstoffen, 

Lärm oder den elektrischen und magnetischen Feldern einer Hochspannungsleitung), 

sondern eigentlicher Zweck der Anlage. Jede Begrenzung der Mobilfunkstrahlung wirkt 

sich deshalb auf Kapazität und Qualität der Mobilfunkversorgung aus, bzw. hat zur 

Folge, dass es weiterer Antennenstandorte bedarf, um die Versorgung sicherzustellen. 

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Die von der NISV vorsorglich angeordneten Anlagegrenzwerte müssen nur an OMEN 

eingehalten werden, was in der Regel durch die Wahl eines günstigen Standorts und 

die Anpassung der Antennenhöhe und -abstrahlrichtung erreicht werden kann, ohne 

die Leistung der Antennen übermässig zu reduzieren (vgl. BGer 1C_450/2010 vom 12. 

April 2011 E. 3.6). An OMEN im Sinne von Art. 3 Abs. 3 NISV haben Mobilfunkanlagen 

im massgebenden Betriebszustand den Anlagegrenzwert für den Effektivwert der 

elektrischen Feldstärke von 5.0 V/m einzuhalten, soweit sie weder ausschliesslich in 

Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter noch ausschliesslich um 1'800 MHz 

und darüber senden (Anhang 1 Ziff. 64 f. NISV).

Die für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung in der NISV festgelegten 

Grenzwerte beruhen auf wissenschaftlich erhärteten Erkenntnissen über die von 

Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung. Der Bundesrat bzw. seine 

Fachbehörde, das BAFU, verfolgt die wissenschaftliche Entwicklung permanent mit der 

BERENIS und hat die Grenzwerte gegebenenfalls dem Stand der Wissenschaft oder 

der Erfahrung anzupassen (vgl. dazu auch Art. 19b NISV). Die BERENIS vereint 

schweizweit führende Forschende auf diesem Gebiet. Diese Expertengruppe sichtet 

laufend die publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema und wählt diejenigen 

zur detaillierten Bewertung aus, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von 

Bedeutung sind oder sein könnten. So sollen potenzielle Risiken frühzeitig erkannt und 

möglichst kein Hinweis auf eine mögliche Schädlichkeit, der ein Handeln erfordern 

würde, übersehen werden. Die Evaluationen der BERENIS werden vierteljährlich als 

Newsletter publiziert. Die BERENIS folgt dem wissenschaftlichen Grundsatz, dass die 

Festlegung von Grenzwerten für Umweltbelastungen nicht aufgrund einer einzelnen 

Studie erfolgt, sondern dafür jeweils die gesamte publizierte Literatur berücksichtigt 

wird. Eine umfassende Gesamtschau ist sehr aufwändig und soll von einem breit 

abgestützten – d.h. international zusammengesetzten – Expertengremium 

vorgenommen werden. Auf internationaler Ebene sind die Weltgesundheitsorganisation 

(WHO) und deren auf Krebs spezialisierte Agentur, die Internationale 

Krebsforschungsagentur (IARC), oder die ICNIRP solche Gremien (BGer 1C_100/2021 

vom 14. Februar 2023 E. 5.4.1). Da dem Bundesrat bei der Festlegung der Grenzwerte 

in der NISV ein gewisses Ermessen zusteht und gemäss bisherigem Wissensstand 

konkrete Anhaltspunkte dafür fehlen, dass diese Grenzwerte abgeändert werden 

müssten, hat das Bundesgericht die in der NISV festgelegten Grenzwerte in konstanter 

Praxis als verfassungs- und gesetzeskonform beurteilt (vgl. dazu Art. 14 USG und 

BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.3, 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 

10.2.3. 

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E. 3.2.5, je mit Hinweisen). Soweit die gesetzlichen Vorschriften (insbesondere die 

Strahlengrenzwerte) eingehalten sind, kann die Baubewilligung für eine 

Mobilfunkanlage nicht mit der Begründung verweigert werden, das allgemeine, im 

Bereich des Immissionsschutzes durch Art. 11 USG konkretisierte Vorsorgeprinzip sei 

verletzt (Wittwer, a.a.O., S. 9 f. und 96 f.).  

 10.3. 

Insofern, als die Beschwerdeführer die Zulässigkeit von Bewilligungen mit 

Korrekturfaktor bzw. deren (künftige) Einführung im Meldeverfahren beanstanden (act. 

5, S. 9 f., 34 f., 37 f.), ist darauf nicht näher einzugehen. Streitgegenstand ist die dem 

vorliegenden Verfahren zugrundeliegende Bewilligung, die für den Umbau einer 

Mobilfunkanlage nach dem Worst Case-Szenario ohne Anwendung eines 

Korrekturfaktors erteilt wurde (vgl. dazu E. 1.3 vorstehend).

10.3.1. 

Die BERENIS hat seit Aufnahme ihrer Tätigkeit im Jahr 2014 keine Studie, welche 

wissenschaftlicher Methodik entspricht, sichten können, aufgrund derer sie eine 

Grenzwertanpassung – insbesondere auch im Hinblick auf die fünfte 

Mobilfunkgeneration resp. auf adaptive Antennen, deren Abstrahlungsmuster im 

Gegensatz zu konventionellen Antennen unterschiedliche räumliche Ausprägungen 

annehmen kann (vgl. dazu Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV; BAFU-Erläuterungen 2021, 

S. 5 ff., 10 ff.) – hätte empfehlen können und müssen (vgl. dazu Newsletter BERENIS 

Nrn. 1-36 plus Sonderausgaben, in welchen die BERENIS die von ihr gesammelten, 

gesichteten und bewerteten, neu publizierten wissenschaftlichen Arbeiten über die 

gesundheitlichen Auswirkungen von NIS laufend publiziert, www.bafu.admin.ch > 

Themen > Thema Elektrosmog und Licht > Newsletter > Beratende Expertengruppe 

NIS [BERENIS]). Eine solche Grenzwertanpassung wird auch in der Empfehlung der 

ICNIRP vom März 2020 nicht gefordert (vgl. dazu ICNIRP Guidelines for limiting 

exposure to electromagnetic fields [100 kHz to 300 GHz], in: Health Physics Vol. 118, 

Iss. 5, S. 483-524, Mai 2020, www.icnirp.org > Publications; siehe dazu auch 

BERENIS-Newsletter-Sonderausgabe vom Juli 2020). Darüber hinaus haben die 

Beschwerdeführer zwar zutreffend darauf hingewiesen, dass negative thermische 

Effekte (vermehrter oxidativer Stress) auch im Bereich der Anlagegrenzwerte auftreten. 

Die im Januar 2021 erschienene Sonderausgabe des Newsletters der BERENIS (S. 8 f.) 

beruhte auf mehreren von Mevissen/Schürmann zusammengefassten, zwischen 2010 

und 2020 erschienenen relevanten Tier- und Zellstudien, die Hinweise auf vermehrten 

10.3.2. 

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oxidativen Stress durch HF-EMF (hochfrequente elektromagnetische Felder) und NF-

MF (niederfrequente Magnetfelder) gaben. Es zeichnete sich ein Trend ab, nämlich, 

dass EMF-Exposition, sogar im niedrigen Dosisbereich, durchaus zu Veränderungen 

des oxidativen Gleichgewichtes führen kann. Zudem zeigten die Studien, dass sehr 

junge oder auch alte Individuen weniger effizient auf oxidativen Stress reagieren 

können. Gleichzeitig hielt die BERENIS jedoch fest, dass weiterführende 

Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen notwendig seien, um diese 

Phänomene und Beobachtungen besser zu verstehen und zu bestätigen. Ob aufgrund 

der Erkenntnisse aus Tier- und Zellstudien auch langfristige gesundheitliche 

Auswirkungen für den Menschen zu erwarten sind, lässt sich daraus somit nicht ohne 

Weiteres ableiten. Das Bundesgericht wie auch das BAFU sahen bis anhin keine 

Veranlassung für eine Anpassung der Grenzwerte in der NISV (vgl. BGer 1C_375/2020 

vom 5. Mai 2021 E. 3.4.2). Das Bundesgericht kam unter Berücksichtigung der 

Newsletter-Sonderausgabe der BERENIS vom Januar 2021 zum Ergebnis, es müsse 

durch weitere Untersuchungen geklärt werden, ob durch Mobilfunkanlagen erzeugte 

elektromagnetische Felder Veränderungen des oxidativen Gleichgewichts von Zellen 

mit gesundheitlichen Auswirkungen für Menschen bewirken könnten. Zudem verneinte 

es, dass die "Pulsation" der Strahlung im Rahmen der Grenzwerte der NISV negative 

gesundheitliche Auswirkungen verursachen könne. Es kam zusammenfassend zum 

Schluss, die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV seien verfassungs- und 

gesetzeskonform (BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.5.1, E. 5.6 und 

E. 5.7). Diese Beurteilung wurde seither mehrfach bestätigt (BGer 1C_196/2022 vom 

13. Oktober 2023 E. 6.3, 1C_542/2021 vom 21. September 2023 E. 4.4, 1C_101/2021 

vom 13. Juli 2023 E. 6, 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.4, 1C_694/2021 vom 3. 

Mai 2023 E. 5 und 1C_153/2022 vom 11. April 2023 E. 6). Auch aufgrund zahlreicher 

neuerer Studien erachtete die BERENIS die in der Schweiz geltenden Immissions- und 

Anlagegrenzwerte nach wie vor nicht als zu hoch.

Aus den diversen, von den Beschwerdeführern zitierten Berichten oder Studien (vgl. 

act. 5, S. 38; act. 18. S. 38 ff.) lassen sich, soweit es sich dabei überhaupt um 

wissenschaftliche Studien bzw. (systematische) übersichtsarbeiten (Reviews) handelt, 

ebenfalls keine (direkten) Schlüsse auf die in der Schweiz geltenden Anlagegrenzwerte 

ziehen. Unabhängig davon erscheint fraglich, ob die Festlegung von Grenzwerten für 

Umweltbelastungen aufgrund einer einzelnen oder weniger Studien erfolgen könnte. Im 

Übrigen scheinen die Beschwerdeführer in Bezug auf die fünfte Mobilfunkgeneration 

ausser Acht zu lassen, dass auch eine adaptive Antenne nicht mehr Energie abstrahlen 

10.3.3. 

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kann, als ihr eingespeist wird. Es ist nicht möglich, dass eine solche Antenne – im 

Rahmen der bewilligten äquivalenten Strahlungsleistung (ERP ) – gleichzeitig mehrere 

sog. Beams mit der bewilligten maximalen Sendeleistung (d.h. unter Berücksichtigung 

des maximalen Gewinns) in verschiedene Richtungen abgeben kann (vgl. dazu Bericht 

des BAKOM "Testkonzession und Messungen adaptive Antennen [GS-

UVEK-325.1-9/2/1]" vom 24. September 2020, S. 4 ff., 43, Kap. 2.1.2 und 5.1, 

www.bakom.admin.ch > Telekommunikation > Technologie > 5G > Erste Tests und 

Messungen des BAKOM mit adaptiven Antennen, nachfolgend: Bericht BAKOM, und 

zum Beamforming BAFU-Erläuterungen 2021, S. 5 ff., Kap. 4). Vor diesem Hintergrund 

lässt sich trotz des von der BERENIS umschriebenen Trends hinsichtlich des 

oxidativen Stresses aufgrund des heutigen Stands der Wissenschaft kein Bedarf 

erkennen, die Anlagegrenzwerte anzupassen. Von einer unvollständigen 

Sachverhaltsfeststellung durch die Vorin-stanz kann in diesem Zusammenhang nicht 

die Rede sein. Dies umso weniger, als es in erster Linie Sache der zuständigen 

Fachbehörden des Bundes und nicht des Verwaltungsgerichts resp. der Vorinstanz ist, 

die entsprechende internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu 

verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen, 

was bis anhin nicht geschehen ist (vgl. dazu BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 

E. 5.3.3). Dafür, dass die zuständigen Fachbehörden nicht über die erforderlichen 

fachspezifischen Kenntnisse verfügen oder nicht unabhängig wären, gibt es sodann 

keine Anhaltspunkte.

n

Mit ihren Einwänden vermögen die Beschwerdeführenden nicht aufzuzeigen, dass die 

zuständigen Fachbehörden des Bundes oder der Bundesrat als Verordnungsgeber 

angesichts einer wissenschaftlich nachgewiesenen oder auf Erfahrung beruhenden 

Gefährdung oder Belästigung untätig geblieben wären und es unterlassen hätten, eine 

gebotene Anpassung der Grenzwerte zu beantragen bzw. vorzunehmen. Mit der 

Festlegung der technologieneutral ausgestalteten Anlagegrenzwerte in der NISV hat 

der Bundesrat abschliessend einen Ermessensentscheid gefällt, welche 

Strahlungsemissionen im Sinn von Art. 11 Abs. 2 USG technisch und betrieblich 

möglich und wirtschaftlich tragbar sind, der gemäss bundesgerichtlicher 

Rechtsprechung nicht zu beanstanden ist (vgl. BGer 1C_576/2016 vom 27. Oktober 

2017 E. 3.5.2). Die bestehende vorsorgliche Begrenzung der Emissionen mittels der 

Anlagegrenzwerte reicht demnach nach wie vor aus, um die Exposition der 

Bevölkerung tief zu halten und das Risiko für allfällige, heute noch nicht klar erkennbare 

Gesundheitsfolgen zu verringern. Die im Jahr 2022 durchgeführten NIS-

Expositionsmessungen des BAFU zeigten, dass die Bevölkerung insgesamt moderat 

10.4. 

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11. Massgebender Betriebszustand / Rechnerische Prognose / Antennendiagramme

belastet ist. An Orten, an denen sich Menschen üblicherweise aufhalten, lagen die NIS-

Belastungen klar unter den Immissionsgrenzwerten. Der gesetzliche 

Gesundheitsschutz ist damit gewährleistet. Die höchsten Werte wurden an Bahnhöfen 

und Tramhaltestellen gemessen, wo sich besonders viele Nutzerinnen und Nutzer von 

Mobilgeräten aufhalten. Wobei auch diese Höchstwerte immer noch klar unter den 

Immissionsgrenzwerten lagen (www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Elektrosmog 

und Licht > Fachinformation > Elektrosmog-Belastung > NIS-Expositionsmessungen). 

Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt somit nicht vor. Insbesondere ist es nicht 

am Verwaltungsgericht, den weiteren Abklärungen, welche die BERENIS in der 

Newsletter-Sonderausgabe vom Januar 2021 für notwendig erachtet hat, vorzugreifen 

(VerwGE B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 E. 8). Von einer Gesetzes- oder 

Verfassungswidrigkeit der in der NISV festgelegten Anlagegrenzwerte kann nicht 

ausgegangen werden. Die Beschwerdebeteiligte und die Vorinstanz haben die 

geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV damit zu Recht angewandt.

Die Beschwerdeführer machen weiter zusammengefasst geltend (act. 5, S. 13 f., 33 f., 

39 ff., 44 f., 51 f., 60 f.; act. 18, S. 25 ff., 33 ff.), es sei ein methodischer Widerspruch, 

wenn bei adaptiven Antennen gemäss Vollzugsempfehlung des BAFU das Worst Case-

Szenario angewendet werde, das von einer direkten Verbindung unter Ausschluss von 

Reflexionen ausgehe. Echo- bzw. reflexionsfrei vermessene umhüllende 

Antennendiagramme bildeten nicht die zu erwartende Realität der Antennennutzung 

ab, führten zu fehlerhaften Immissionsprognosen und erfüllten die Anforderungen 

gemäss Anhang 1 Ziff. 63 NISV nicht. Die Feldstärken an den OMEN seien gar nicht 

ermittelbar, da die Strahlung, die mittels künstlicher Intelligenz mit Oberflächen in der 

Umgebung in Wechselwirkung trete, nach der Emission nicht berücksichtigt werde. Die 

Immissionsprognosen gemäss BAFU-Vollzugempfehlung seien daher untauglich für 

das vorliegende Antennenprojekt. Im Standortdatenblatt würden wesentliche 

technische und physikalische Sachverhalte falsch dargestellt oder gänzlich 

ausgeklammert. Die Reflexionen der Strahlenbeams dürften bei den 

Prognoseberechnungen nicht unberücksichtigt bleiben, ansonsten bedeute dies einen 

Verstoss gegen die Vorgaben zur Einhaltung des Anlagegrenzwertes. Das 

Standortdatenblatt, bei dem es sich um eine Darstellung technischer Sachverhalte 

handle, erweise sich als unbrauchbar, da es die zu erwartende Strahlenbelastung nicht 

ansatzweise korrekt widerspiegle. Die Berechnung beim OMEN 3 beruhe auf falschen 

Grundlagen, da sich jener OMEN näher am Sendemasten befinde, als deklariert 

11.1. 

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worden sei. Die Begründung für die Festlegung des OMEN 3 an der abgewandten 

Fassadenseite, namentlich, dass der massgebende Strahl über das Gebäude verlaufe, 

wodurch die rechnerisch höchste Belastung an der Haushinterkante liege, sei nicht 

nachvollziehbar. Gemäss Standortdatenblatt werde am Mastfuss eine Belastung von 

7.0 V/m angegeben. Es sei daher nicht logisch, dass die Belastung an der 

Haushinterkante höher sein solle als jene an der Hausvorderkante, die näher an der 

Antenne liege.

 11.2. 

Als massgebender Betriebszustand galt vor der Einführung adaptiver Antennen stets 

der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (Worst 

Case-Szenario; vgl. Anhang 1 Ziff. 63 NISV in der Fassung AS 2000 213). Die 

Einführung adaptiver Antennen erforderte eine Anpassung der NISV. Der Bundesrat 

nahm diese Anpassung in zwei Schritten vor: Mit der Änderung vom 17. April 2019 

(Inkrafttreten am 1. Juni 2019; AS 2019 1491) verankerte er unter anderem in Anhang 1 

Ziff. 63 NISV den Grundsatz, dass die Variabilität der Senderichtungen und 

Antennendiagramme von adaptiven Antennen bei der Festlegung des massgebenden 

Betriebszustands (in dem die Anlagegrenzwerte nach Anhang 1 Ziff. 64 NISV 

eingehalten werden müssen) zu berücksichtigen ist. Mit der Änderung vom 17. 

Dezember 2021 (Inkrafttreten am 1. Januar 2022; AS 2021 901) führte er den 

erwähnten Grundsatz in detaillierter Form aus, indem er in Abs. 2 bis 4 von Anhang 1 

Ziff. 63 NISV einen Korrekturfaktor für die maximale ERP (effective radiated power, dt. 

äquivalente Strahlungsleistung) definierte, der angewendet werden darf, wenn die 

Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden. 

Diese Leistungsbegrenzung muss sicherstellen, dass im Betrieb die über sechs 

Minuten gemittelte ERP die im Standortdatenblatt deklarierte Sendeleistung ERP  nicht 

überschreitet (vgl. auch BGer 1C_101/2021 vom 13. Juli 2023 E. 3.3).  

11.2.1. 

n

Bis zum Vorliegen der BAFU-Vollzugsempfehlungen 2021 und dem Inkrafttreten von 

Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2 bis 4 NISV am 1. Januar 2022 war die Strahlung adaptiver 

Antennen wie bei nicht-adaptiven Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und 

Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung zu beurteilen, das heisst, basierend auf 

Antennendiagrammen, die für jede Senderichtung den maximal möglichen 

Antennengewinn berücksichtigen (Worst Case-Szenario oder -Betrachtung; vgl. dazu 

Vollzugsempfehlung des BUWAL [ehemaliges Bundesamt für Umwelt, Wald und 

11.2.2. 

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Landschaft] zur NISV "Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" aus dem Jahr 2002, die für 

konventionelle Antennen entwickelt wurde und auf den maximalen Gesprächs- und 

Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung abstellt; www.bafu.admin.ch > Themen > 

Thema Elektrosmog und Licht > Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog > 

Mobilfunk: Vollzugshilfen, nachfolgend: BUWAL-Vollzugsempfehlung 2002). Adaptive 

Antennen werden dabei so betrachtet, als ob die maximale Sendeleistung gleichzeitig 

in alle möglichen Senderichtungen abgestrahlt wird. Damit wird für jede Senderichtung 

der maximal mögliche Antennengewinn berücksichtigt und so sichergestellt, dass die 

Beurteilung für die von der Strahlung einer Mobilfunkanlage betroffene Bevölkerung auf 

der sicheren Seite bleibt und die Langzeitbelastung in jedem Fall tief gehalten wird. 

Gemäss Bundesgericht ist diese Auffassung des BAFU nicht zu beanstanden. Die 

Gleichbehandlung von adaptiven und konventionellen Antennen verletze das 

Vorsorgeprinzip nicht (BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 6.2.2) und die 

Strahlung werde mit dieser Berechnungsweise tendenziell über-, nicht aber 

unterschätzt (vgl. BGer 1C_235/2022 vom 24. November 2023 E. 5.1, 1C_153/2022 

vom 11. April 2023 E. 7.2). Das Bundesgericht hat wiederholt dargelegt, dass die Worst 

Case-Betrachtung dem Strahlenschutz dient und entsprechende Rügen als 

unbegründet erklärt (BGer 1C_235/2022 vom 24. November 2023 E. 5.2, 1C_101/2022 

vom 13. Juli 2023 E. 3.5, 1C_153/2022 vom 11. April 2023 E. 7, 1C_100/2021 vom 

14. Februar 2023 E. 6). Daran ist festzuhalten.

Der strittige Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage bezweckt unter anderem, den 

Einsatz von adaptiv betriebenen Antennen (Frequenzband von 3600 MHz) zu 

ermöglichen. Die diesbezügliche Baubewilligung wurde am 24. November 2021 erteilt. 

Nicht umstritten ist im konkreten Fall, dass der geänderte Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6, 

Ziff. 63 zweiter Satzteil und Ziff. 64 lit. c NISV, welcher vom Bundesrat am 

17. April 2019 erlassen wurde und am 1. Juni 2019 – und damit vor der Einreichung 

des strittigen Baugesuchs vom 30. September 2019 – in Kraft trat (AS 2019 1491), der 

vorliegenden Beurteilung zugrunde gelegt werden muss. Die rechnerische Prognose für 

das streitbetroffene Baugesuch wurde hinsichtlich der adaptiven Antennen 

dementsprechend nach dem Worst Case-Szenario ohne Anwendung eines 

Korrekturfaktors, der erst am 1. Januar 2022 eingeführt wurde, erstellt und bewilligt. Es 

besteht vorliegend keine Verpflichtung, die strittige Antennenanlage einer Beurteilung 

im Sinne der zwischenzeitlich veröffentlichen BAFU-Vollzugsempfehlungen 2021 zu 

unterziehen. Vielmehr stellt das Worst Case-Szenario ohne Anwendung eines 

Korrekturfaktors grundsätzlich eine mit Anhang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare 

11.2.3. 

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Berechnungsmethode dar, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer 

Mobilfunkanlage sicherzustellen (vgl. dazu VerwGE B 2021/50 vom 16. November 2021 

E. 4.3).

 11.3. 

Den BAFU-Erläuterungen 2021 (S. 10 ff.) ist zu entnehmen, dass die Exposition in der 

Umgebung einer Basisstation grundsätzlich von der äquivalenten Sendeleistung ERP 

der Antenne, dem räumlichen Abstrahlungsmuster der Antenne (Antennendiagramm), 

dem Abstand und der Richtung zur Antenne sowie der Dämpfung durch die 

Gebäudehülle (Mauerwerk, Dächer) abhängt. Wenn diese Faktoren für eine konkrete 

Situation bekannt sind, lässt sich die durch eine Mobilfunkantenne an einem 

bestimmten Ort in der Umgebung verursachte Immission, ausgedrückt als elektrische 

Feldstärke in Volt pro Meter (V/m), berechnen. Nach dem Worst Case-Szenario dürfen 

adaptive Antennen überall nur mit der höchsten bewilligten Leistung senden. Der 

kurzfristig erhöhte Antennengewinn verbleibt damit auch bei voller fokussierender 

Wirkung der adaptiven Sendewirkung innerhalb der umhüllenden Antennendiagramme. 

Aus dem Umstand, dass einzelne, fokussierende Beams in die Nahumgebung unter 

Umständen eine höhere Strahlenbelastung bewirken können, als dies bei einer 

statischen Antenne der Fall wäre, die mit einer immer gleichen räumlichen Verteilung 

strahlt, lässt sich nicht schliessen, dass solche möglichen Betriebskombinationen in 

den Antennendiagrammen der Beschwerdegegnerin nicht berücksichtigt worden 

wären. Selbst wenn die adaptiven Antennen darüber hinaus Reflexionen von 

Mehrwegverbindungen nutzen, müssen die entsprechenden einzelnen 

Antennendiagramme – entgegen der Meinung der Beschwerdeführer – bei der 

Beurteilung dieser Antennen nach dem Worst Case-Szenario immer innerhalb des 

bewilligten umhüllenden Antennendiagramms bleiben.

11.3.1. 

Die erforderlichen Parameter und die Berechnungsresultate sind im Standortdatenblatt 

vom 22. Juli 2019, das die Beschwerdegegnerin einreichte, dokumentiert (act. 8/6.1). 

Demnach beträgt die Strahlung am OKA 7.0 V/m, was einer Ausschöpfung des 

Immissionsgrenzwertes von 15.3% entspricht. An den OMEN 2 bis 5 beträgt die 

Strahlung zwischen 4.43 und 4.94 V/m, was – wenn auch knapp – unterhalb des 

Anlagegrenzwertes von 5.0 V/m liegt. Die in einem Sektor kumulierte 

Leistungssteigerung beträgt 1000 W (Anstieg von 5700 W gemäss dem 

Standortdatenblatt der letzten Änderung im Bagatellverfahren (Rev.Nr. 1.33) auf 6700 

11.3.2. 

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W). Im Vergleich zur letzten Änderung im ordentlichen Verfahren im Jahr 2009 

[Rev.Nr. 1.16], wo eine kumulierte Leistung von 8170 W bewilligt wurde (vgl. act. 8/7.5), 

hat hingegen eine Reduktion stattgefunden. Das AFU als NISV-Fachstelle überprüfte 

das Standortdatenblatt und hielt dazu im Schreiben vom 27. April 2020 fest, dass die 

ausgewiesenen Berechnungen korrekt und vollständig ausgeführt worden seien. Für 

die OMEN 2 bis 5 werde der Anlagegrenzwert zu über 80% ausgeschöpft, sodass eine 

NIS-Abnahmemessung verlangt werden könne (act. 8/6.2). Im Amtsbericht vom 31. 

August 2022 führte es weiter aus, die Überschneidungen der einzelnen 

Antennendiagramme seien korrekt berücksichtig, indem für jede einzelne Antenne die 

Feldstärke berechnet und am Schluss die Summe der elektrischen Feldstärken der 

einzelnen Antennen abgebildet werde. Die einzelnen möglichen Beams seien im 

umhüllenden Antennendiagramm berücksichtigt. Die umhüllenden Diagramme seien 

korrekt und würden sowohl horizontal als auch vertikal die korrekten 

Richtungsabschwächungen wiedergeben; ebenso würden Überschneidungen in den 

einzelnen Diagrammen bei der Berechnung berücksichtigt. Aufgrund des 

Absorptionsverlusts bei der Reflexion und des längeren Wegs bis zum Messort könne 

davon ausgegangen werden, dass ein solch reflektierender Strahl nicht stärker sei als 

der direkte Beam. Zudem werde die Sendeleistung zwischen direktem Beam und 

Reflexionen untereinander aufgeteilt, sodass eine höhere Strahlenbelastung an OMEN 

aufgrund des Energieerhaltungs-

satzes nicht möglich sei (act. 8/11). Somit bestehen entgegen der Auffassung der 

Beschwerdeführer keine Anhaltspunkte dafür, dass die Antennendiagramme im 

Standortdatenblatt vom 22. Juli 2019 (act. 8/6.1) die zu erwartende Strahlung nicht 

korrekt wiedergeben würden (vgl. dazu auch die nachvollziehbaren Ausführungen der 

Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort, act. 12, S. 12 f.). Dafür, dass der 

OMEN 3 fälschlicherweise an der von der Antenne abgewandten Fassadenseite liege, 

bestehen keine Anhaltspunkte. OMEN im Sinn von Art. 3 Abs. 3 NISV befinden sich in 

Räumen in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit 

aufhalten. Der OMEN 3 befindet sich in einem solchen Raum im 2. Obergeschoss des 

Wohnhauses am Mattenweg 15. Die horizontale Distanz zur Antenne beträgt 89.4 m, 

die direkte Distanz zwischen 90.2 und 91 m. Das AFU als NISV-Fachstelle stellte bei 

der Überprüfung des Standortdatenblattes, worin die Berechnungen für die einzelnen 

OMEN sowie deren Standorte ersichtlich waren, keine Unzulänglichkeiten fest. Folglich 

erachtete es die Bestimmung der OMEN wie auch die Berechnungen der dort 

herrschenden Strahlung als korrekt. Darauf ist abzustellen. Mit der von der 

Beschwerdebeteiligten angeordneten Abnahmemessung bei den OMEN 2 bis 5 

unmittelbar nach Inbetriebnahme (vgl. dazu auch E. 12 nachfolgend) wird im Übrigen 

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12. QS-System / Abnahmemessungen

sichergestellt, dass sich die Strahlung nicht nur gemäss der Berechnung, sondern auch 

tatsächlich unterhalb der Anlagegrenzwerte bewegt.

Daraus ergibt sich, dass die Variabilität der vorliegenden Antenne bei der Frage nach