# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7136ed76-8ffb-5d7f-8264-f1f40467964e
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-09
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 09.02.2021 603 2021 1
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2021-1_2021-02-09.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2021 1

Arrêt du 9 février 2021

IIIe Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher
Greffière-stagiaire : Emmanuelle Tombez

Parties A.________, recourant, représenté par Me Anne Bessonnet, avocate

contre

COMMISSION DES MESURES ADMINISTRATIVES EN MATIÈRE 
DE CIRCULATION ROUTIÈRE, autorité intimée 

Objet Recours sur mesures provisionnelles - Retrait préventif du permis de 
conduire - Aptitude à la conduite et troubles de la vue

Recours du 31 décembre 2020 contre la décision du 10 décembre 
2020

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attendu

que, le 12 décembre 2018, la Dre B.________, spécialiste en ophtalmologie, médecin adjoint à 
l’Unité de rétine médicale de l’Hôpital ophtalmologique C.________, a signalé à l’Office de la 
circulation et de la navigation (ci-après: OCN) que son patient A.________, né en 1975, souffre 
d'une atteinte rétinienne chronique engendrant des limitations significatives de son champ visuel. 
Bien que les exigences légales strictes pour la conduite ne fussent pas remplies, la médecin a admis 
qu’une demande de dérogation pouvait être admise pour ce patient qui adopte une attitude 
extrêmement consciencieuse;

que, sur la base de cette attestation, l’OCN a accordé à l’intéressé une dérogation sur le plan visuel 
pour conduire des véhicules du 1er groupe le 28 décembre 2018, tout en exigeant pour décembre 
2020 un nouveau rapport ophtalmologique détaillé relatant l’évolution de l’acuité visuelle et du 
champ visuel et maintenant clairement la dérogation pour la conduite des véhicules en question;

que, le 10 novembre 2020, dans son courrier à l’OCN, la Dre B.________ a révélé que l'acuité 
visuelle de son patient s'était surtout péjorée d'un côté, avec 0,4 des deux côtés – alors qu'elle était 
de 0,8 à gauche et de 0,3 à droite en 2018 -, que le champ visuel est relativement similaire mais que 
l'atteinte du champ visuel central est devenue plus prononcée avec une atteinte de presque tous les 
points en 10 et 20°. La spécialiste a indiqué que l'intéressé avait adapté son comportement de 
conduite en le réduisant à ses situations sûres et qu'il n'avait pas subi d'accident. Elle ne s'est 
toutefois pas prononcée sur le maintien de la dérogation;

qu’interpelée par l’OCN, la Dre B.________ n'a pas clairement confirmé, le 20 novembre 2020, 
l'aptitude à la conduite de l'intéressé et a mentionné brièvement qu'elle ne maintenait pas avec 
conviction la dérogation qu'elle avait admise en 2018;

que, sur la base de ces informations, le médecin-conseil de l’OCN a rendu un préavis défavorable 
le 4 décembre 2020, s'agissant du maintien du permis de conduire de l'intéressé, soulevant 
l'existence de doutes sérieux au sujet de son aptitude à conduire;

que, par décision du 10 décembre 2020, la Commission des mesures administratives en matière de 
circulation routière (ci-après: CMA) a prononcé le retrait préventif du permis de conduire de 
l'intéressé, pour une durée indéterminée jusqu'à ce que les motifs d'exclusion aient été élucidés, en 
se fondant notamment sur l'art. 15d al. 1 let. e LCR et l’art. 30 de l'ordonnance du 27 octobre 1976 
réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51). Elle 
a subordonné la reconsidération de sa décision à la production d'un rapport d'expertise favorable 
quant à son aptitude à la conduite d'un véhicule à moteur. Par ailleurs, la CMA a retiré l'effet 
suspensif à un éventuel recours;

que, le 23 décembre 2020, la Dre B.________ a fait parvenir à l’OCN un nouveau rapport 
ophtalmologique, sur la formule officielle vaudoise, indiquant cette fois que les exigences minimales 
en matière de facultés visuelles de son patient n’étaient pas satisfaites;

que, le 31 décembre 2020, A.________ recourt contre la décision du 10 décembre 2020 auprès du 
Tribunal cantonal en concluant à son annulation. A l'appui de ses conclusions, il fait valoir que le 
courrier de sa médecin traitante du 10 novembre 2020 confirme formellement son aptitude à la 
conduite et la légitimité de la dérogation. Il prétend que les réponses données par la suite ont été 

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quant à elles influencées par les questions insistantes de l’OCN. En outre, il affirme que les 
conclusions respectives des examens réalisés en 2018 et 2020 sont quasiment identiques et ne 
sauraient fonder deux convictions médicales contraires. Il souligne par ailleurs avoir pris les mesures 
d’adaptation nécessaires pour conduire en toute sécurité et se soumet d’avance à tout contrôle 
périodique que sa médecin jugerait nécessaire. Pour lui, l'autorité intimée, à défaut d'indices 
concrets, ne pouvait dès lors pas conclure à son inaptitude à la conduite;

que, dans ses observations du 14 janvier 2021, la CMA conclut au rejet du recours, en se référant 
à sa décision ainsi qu'à son dossier. Elle indique notamment que les doutes sérieux retenus quant 
à l’aptitude à conduire du recourant suffisent pour justifier le retrait de son permis à titre préventif. 
Elle ajoute que celui-ci, qui se prévaut d’un comportement routier spontanément adapté et réduit à 
des situations sûres, présente un lourd passé administratif et a fait l’objet de deux nouvelles 
dénonciations en mai et août 2020 pour infractions à la LCR;

que, dans son intervention spontanée du 1er février 2021, l'intéressé soutient que les dénonciations 
mentionnées par la CMA concernent des infractions sans mise en danger quelconque et n’ont ainsi 
pas d’incidence sur son aptitude à conduire. Par ailleurs, il a commis par le passé quelques excès 
de vitesse et mentionne un accident grave survenu il y a vingt ans dont il n'a pas été tenu pour 
responsable. Il tient à rappeler que sa liberté de déplacement a permis la survie de ses sociétés et 
déclare se soumettre à différents traitements dans l’espoir d’améliorer sa capacité visuelle;

qu'aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre parties;

que les arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, seront repris, pour 
autant que nécessaire, dans les considérants en droit du présent arrêt;

considérant

que, par nature, le retrait préventif est provisoire; une décision définitive doit lui être substituée une 
fois les motifs d'exclusion élucidés. Cette décision constitue une décision incidente dans la 
procédure relative au retrait de sécurité (arrêt TF 1C_522/2011 du 20 juin 2012 consid. 1.2 non 
publié in ATF 138 II 501) et le délai pour déposer un recours de droit administratif contre un tel 
prononcé est de dix jours (cf. art. 79 al. 2 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de 
juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1);

qu'en l'espèce, le recours a été déposé dans le délai de dix jours et les formes prescrits (art. 79 à 
81 CPJA) auprès de l'autorité compétente pour en connaître en vertu de l'art. 12 al. 2 de la loi 
fribourgeoise du 12 novembre 1981 d'application de la législation fédérale sur la circulation routière 
(LALCR; RSF 781.1). L'avance de frais a en outre été versée en temps utile. Partant, le Tribunal 
cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours;

que, selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal de céans peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut revoir le grief de l'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA);

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que, selon l'art. 14 al. 1 LCR, tout conducteur de véhicule automobile doit posséder l'aptitude et les 
qualifications nécessaires à la conduite. Il doit notamment disposer des aptitudes physiques et 
psychiques requises pour conduire un véhicule automobile en toute sécurité (art. 14 al. 2 let. b LCR). 
Si l'aptitude à la conduite soulève des doutes, la personne concernée fera l'objet d'une enquête dans 
les cas énumérés de manière non exhaustive à l'art. 15d al. 1 let. a à e LCR (cf. Message du Conseil 
fédéral du 20 octobre 2010 concernant Via sicura, FF 2010 7703 ss, 7755); 

qu'il en va ainsi, selon l'art. 15d al. 1 let. e LCR, en cas de communication d'un médecin selon 
laquelle une personne n'est pas apte, en raison d'une maladie physique ou mentale ou d'une 
infirmité, ou pour cause de dépendance, de conduire un véhicule automobile en toute sécurité;

qu'en application de l'art. 28a al. 1 OAC, si l'aptitude à la conduite d'une personne soulève des 
doutes (art. 15d al. 1 LCR), l'autorité cantonale ordonne notamment, en cas de questions relevant 
de la médecine du trafic, un examen d'évaluation de l'aptitude à la conduite par un médecin selon 
l'art. 5abis (let. a);

que les permis et les autorisations sont retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales 
de leur délivrance ne sont pas ou ne sont plus remplies (art. 16 al. 1, 1ère phrase, LCR). L'art. 16d 
al. 1 LCR précise que ces permis sont retirés pour une durée indéterminée à la personne dont les 
aptitudes physiques et psychiques ne lui permettent pas ou plus de conduire avec sûreté un véhicule 
automobile (let. a), qui souffre d'une forme de dépendance la rendant inapte à la conduite (let. b) ou 
qui, en raison de son comportement antérieur, ne peut garantir qu'à l'avenir elle observera les 
prescriptions et fera preuve d'égards envers autrui en conduisant un véhicule automobile (let. c);

que, dans son Message du 31 mars 1999 concernant la modification de la loi fédérale sur la 
circulation routière (FF 1999 IV 4106, 4136), le Conseil fédéral a indiqué que l'art. 16d reflète l'idée 
exprimée par le nouveau texte de l'art. 14 al. 2 LCR et qu'il sert de base au retrait de sécurité 
prononcé pour cause d'inaptitude à la conduite. Selon l'al. 1 let. a, le permis de conduire doit être 
retiré lorsque la personne n'a pas ou plus les capacités physiques ni mentales nécessaires pour 
conduire avec sûreté des véhicules automobiles. Sont visés, en l'espèce, tous les motifs médicaux 
et psychiques entrant en considération;

qu'ainsi, les art. 14 al. 2 et 16d al. 1 LCR concernent l'aptitude à conduire de l'automobiliste dans la 
circulation routière. Tout automobiliste doit être apte à conduire avec sûreté un véhicule à moteur; il 
s'agit-là d'un principe fondamental dont dépend la sécurité de la route. Hormis la connaissance des 
règles de la circulation et des techniques de pilotage, le titulaire d'un permis doit être en bonne santé 
et à la hauteur des exigences posées par la conduite d'un véhicule automobile dans le trafic actuel. 
Cette condition, relative à la personne même du conducteur, porte sur quatre points, à savoir son 
aptitude physique, son aptitude mentale ou psychique, son aptitude caractérielle et son aptitude à 
s'intégrer avec sûreté dans une situation difficile du trafic. En présence d'un conducteur ne 
satisfaisant pas à l'une ou l'autre de ces exigences, un retrait de sécurité est ordonné (PERRIN, 
Délivrance et retrait du permis de conduire, 1982, p. 127);

que, d'une façon générale, la question de savoir si un conducteur est capable de conduire avec 
sécurité dépend essentiellement de la personnalité de l'intéressé et de l'ensemble des circonstances 
du cas particulier (ATF 103 Ib 33; 105 Ib 387);

qu'à la différence du retrait d'admonestation qui suppose une infraction fautive à une règle de 
circulation, le retrait basé sur l'art. 16d al. 1 LCR est un retrait de sécurité. Il s'agit d'une mesure de 

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sûreté ordonnée en fonction de l'état personnel du conducteur (inaptitude à conduire ou doute sur 
l'aptitude à conduire) dans le but de sauvegarder l'ordre public et, plus particulièrement, pour 
protéger la sécurité de la circulation contre les conducteurs inaptes (cf. PERRIN, p. 81 s.); 

que, quand bien même dans la réalité le particulier considère le retrait de sécurité comme une grave 
atteinte à sa liberté personnelle, cette décision ne constitue pas, en droit, une mesure restrictive de 
liberté, puisqu'en aucune façon elle ne vise à léser ce bien juridique. Loin de représenter un mal 
infligé au conducteur inapte, le retrait de sécurité est, au contraire, une mesure de protection prise 
en faveur de l'intéressé lui-même; celui-ci en effet, inapte à piloter un véhicule automobile d'une 
manière sûre, mettrait en péril son intégrité corporelle et son patrimoine en prenant le volant. Le 
retrait de sécurité apparaît aussi comme une mesure de défense sociale: l'Etat, gardien de l'ordre 
public, se doit d'écarter du trafic l'automobiliste dont l'inaptitude à conduire est une source de danger 
pour les autres usagers de la route (cf. PERRIN, p. 96);

qu'il importe de souligner que l'autorité administrative en matière de circulation routière n'est pas 
habilitée à déterminer l'aptitude médicale d'un automobiliste à la conduite de véhicules automobiles; 
elle doit s'en tenir aux avis des médecins (arrêts TC FR 603 2018 153 du 8 février 2019; 603 2018 
165 du 17 décembre 2018; 603 2013 366 du 19 février 2014 consid. 2);

que ce qui vient d'être dit n'exclut cependant pas que le permis de conduire puisse être retiré 
immédiatement, à titre de mesure préventive, avant que des examens plus poussés n'aient été 
exécutés. Ainsi, l'art. 30 OAC prévoit précisément que le permis d'élève conducteur ou le permis de 
conduire peut être retiré à titre préventif lorsqu'il existe des doutes sérieux quant à l'aptitude à 
conduire de l'intéressé;

que le retrait préventif du permis de conduire a la même nature juridique que le retrait de sécurité. 
Comme ce dernier, il constitue une mesure de sûreté ordonnée en fonction de l'état personnel du 
conducteur (inaptitude à conduire ou doute sur l'aptitude à conduire) dans le but de sauvegarder 
l'ordre public (PERRIN, p. 81 s.). Eu égard au danger potentiel inhérent à la conduite de véhicules 
automobiles, le permis de conduire doit être retiré à titre préventif lorsqu'il existe des indices laissant 
apparaître qu'un conducteur représente un risque particulier pour les autres usagers et qu'on peut 
sérieusement douter de son aptitude à conduire un véhicule automobile. Tel est notamment le cas 
s'il existe des indices concrets d'une dépendance (ATF 125 II 396 consid. 3; 122 II 359 consid. 3a);

que le retrait préventif peut en particulier être prononcé si un examen médical ou le comportement 
de l'intéressé révèlent des indices concrets d'une inaptitude à la conduite, pour des raisons d'ordre 
caractériel ou pour autres motifs. Une preuve stricte n'est pas nécessaire. En effet, si une telle 
preuve était apportée, c'est un retrait de sécurité qu'il y aurait lieu d'ordonner sans plus attendre. Au 
contraire, le retrait préventif intervient, par définition, avant que tous les éclaircissements 
nécessaires pour juger de la nécessité d'un retrait de sécurité aient été obtenus (ATF 122 II 359 
consid. 3a). Pour décider d'un retrait préventif, l'autorité doit donc se fonder sur les éléments dont 
elle dispose en l'état. En particulier, elle n'a pas à surseoir jusqu'à droit connu sur l'action pénale 
(ATF 122 II 359 consid. 2b). La prise en considération de tous les éléments plaidant pour ou contre 
l'aptitude de l'intéressé à la conduite de véhicules automobiles aura lieu à l'issue de la procédure au 
fond (ATF 122 II 359 consid. 3a);

qu'en l'espèce, dans son courrier du 10 novembre 2020, la spécialiste traitante du recourant a 
indiqué que le champ visuel est relativement similaire avec celui de 2018 mais que l'atteinte du 
champ visuel central est devenue plus prononcée avec une atteinte de presque tous les points en 

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10 et 20°. Elle a déclaré par ailleurs que l'intéressé avait adapté son comportement de conduite en 
le réduisant à des situations sûres et qu'il n'avait pas subi d'accident. Elle ne s'est toutefois pas 
prononcée sur la dérogation admise en 2018, alors même que dite autorisation avait exigé qu'elle la 
confirme de manière claire;

que c'est dès lors à juste titre que l'OCN a demandé à l'ophtalmologue de s'exprimer à ce sujet, sans 
que l'on puisse y voir de quelconques manigances ou l'exercice d'une influence;

qu'il y avait d'autant plus lieu de le faire que la dérogation avait été admise en 2018, bien que les 
exigences légales strictes pour la conduite n'étaient à l'époque (déjà) pas remplies;

que la médecin a toutefois précisé, dans sa réponse, qu'elle ne maintenait pas avec conviction la 
dérogation qu'elle avait admise en 2018;

qu'elle n'a dès lors pas été en mesure de confirmer clairement la dérogation qu'elle avait soutenue 
en 2018;

que, sur la base de ces indications, le médecin-conseil de l'OCN a été invité à s'exprimer à son tour 
et qu'il a indiqué, le 4 décembre 2020, qu'il existait des doutes sérieux quant à l'aptitude à conduire 
du recourant;

que, sur la base de ces deux rapports médicaux, il était dès lors parfaitement justifié de remettre en 
question l'aptitude à la conduite du recourant;

qu'il ne fait pas de doute que l'atteinte rétinienne dont le recourant souffre, avec incidences sur la 
vue et son champ visuel, peut influencer la conduite d'un véhicule;

que les mesures d’adaptation prises par le recourant n'y changent rien; 

qu'il faut convenir que les rapports en question sont brefs et qu'ils ne donnent pas beaucoup de 
précisions mais qu'ils sont clairs dans leurs conclusions et mettent en évidence des doutes sérieux 
sur l'aptitude à conduire du recourant; 

que, dans ces circonstances, on se trouve manifestement dans la situation où l'art. 15d al. 1 let. e 
LCR impose une enquête et, plus précisément, le recours à l'avis d'un expert;

qu'en cours de procédure, le 23 décembre 2020, l'ophtalmologue a en outre indiqué expressément 
que les exigences minimales de son patient en matière de facultés visuelles n’étaient pas satisfaites;

qu'il se justifie dans ces conditions de s'assurer que le recourant possède les capacités 
indispensables pour garantir une conduite en toute sécurité;

qu'il convient de rappeler ici que le retrait préventif du permis de conduire n'est pas une mesure 
admonitoire ayant pour but de punir un comportement fautif, mais il vise à empêcher qu'un 
automobiliste présumé incapable de conduire se mette au volant d'un véhicule dans un état, durable 
ou momentané, le rendant dangereux pour la circulation. Tant que cette présomption n'est pas 
renversée, l'intéressé doit être interdit de circulation;

que les antécédents administratifs du recourant n’exercent dès lors en l'espèce aucune influence 
sur le litige qui porte sur une problématique de santé et de sécurité routière, sans lien avec son 
passé de conducteur; 

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que, sur le vu des rapports médicaux en main de la CMA, tant que l'absence de troubles pouvant 
affecter la sécurité de la conduite automobile n'est pas attestée, le recourant doit être considéré 
préventivement comme inapte à conduire et, dès lors, être interdit de circulation;

que, pour les motifs qui précèdent, l'autorité de céans constate que la CMA n'a pas violé le droit, ni 
commis un excès ou un abus de son pouvoir d'appréciation en retenant qu'il existait de sérieux 
doutes par rapport à l'aptitude du recourant à conduire un véhicule et que, par conséquent, il se 
justifiait de protéger prioritairement les usagers de la route par un retrait préventif; 

qu'il incombe désormais au recourant de se soumettre aux examens requis pour prouver cas 
échéant sa parfaite aptitude en produisant un certificat tel qu'exigé par la CMA. Ce n'est que lorsque 
celui-ci aura été produit que l'autorité pourra décider de la restitution du permis;

qu'il va de soi que s'il s'avère, après production d'un tel certificat, que la mesure n'est pas justifiée, 
elle devra être aussitôt rapportée (cf. ATF 106 Ib 115 consid. 2b);

que, partant, le recours doit être rejeté et la décision confirmée;

que les frais de procédure doivent être mis à la charge du recourant qui succombe, conformément 
à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure 
et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12);

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de justice, fixés à CHF 600.-, sont mis à la charge du recourant et compensés avec 
l'avance de frais. 

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 9 février 2021/ape/eto

La Présidente : La Greffière-stagiaire :