# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ef3a3f7e-6e0d-523f-bc4d-62dc90b2d174
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-10-28
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 28.10.2021 602 2021 30
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2021-30_2021-10-28.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2021 30

Arrêt du 28 octobre 2021

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter
Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann
Greffier-stagiaire : Gauthier Estoppey

Parties A.________, recourant, représenté par Me Bernard Loup, avocat

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions– rétablissement de l’état 
de droit – remise en état

Recours du 19 février 2021 contre la décision du 18 janvier 2021

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considérant en fait

A. A.________ est propriétaire des art. bbb et ccc du registre foncier (RF) de la commune de 
D.________, secteur E.________. L'art. bbb RF est sis hors de la zone à bâtir tandis que l'art. ccc 
RF se situe en zone artisanale selon le plan d'affectation des zones en vigueur.

Entre 2014 et 2015, l'intéressé a aménagé sans autorisation une piste de motocross sur l'art. bbb 
RF.

Le Conseil communal de D.________ (anciennement E.________, avant fusion) a dénoncé à la 
Préfecture de la Broye l'aménagement de cette installation. Le 9 avril 2014, la Préfecture a demandé 
à la commune de procéder à des contrôles et de lui transmettre un rapport.

Le 16 décembre 2014, le conseil communal a prié le propriétaire de déposer un dossier complet de 
mise à l'enquête selon la procédure ordinaire de permis de construire afin de régulariser la situation. 
Il a exigé en outre de ne plus utiliser la piste de motocross tant que la procédure ne serait pas 
terminée.

B. Par courrier du 28 janvier 2015, le propriétaire a demandé à la Préfecture si un déplacement 
de la piste de motocross sur les art. ccc et fff RF, se trouvant en zone artisanale, pouvait être 
autorisé, moyennant une mise à l'enquête en bonne et due forme.

Le 3 février 2015, cette autorité a averti le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) 
du projet du propriétaire de déplacer la piste de motocross et lui a demandé un examen de la 
question de la conformité à la zone à cet endroit.

Le 18 février 2015, le SeCA a répondu en estimant que le déplacement de la piste de motocross sur 
les art. ccc et fff RF n'était pas conforme au caractère de la zone d'activité artisanale étant donné 
que la piste de motocross relève d'une activité de loisirs.

Par lettre du 10 mars 2015, la Préfecture a communiqué au requérant l'avis négatif du SeCA quant 
à son projet de déplacement de la piste de motocross et l'a invité à indiquer ses intentions à propos 
de l'installation litigieuse.

Le 26 octobre 2015, le propriétaire a déposé une demande d'autorisation de construire selon la 
procédure sommaire auprès de la Préfecture afin de régulariser la piste de motocross. Cette autorité 
lui a répondu, le 5 janvier 2016, qu'une procédure sommaire n'était pas suffisante et qu'il lui 
incombait de requérir un permis de construire selon la procédure ordinaire.

Suite à une mise en demeure de la Préfecture du 2 juillet 2018, le requérant a fini par déposer une 
telle requête le 17 août 2018 en indiquant que l'autorisation portait sur trois ans, après quoi ses 
enfants pourront rouler sur les terrains existants pour leur niveau. Le 21 aout 2018, la Préfecture a 
transmis directement le dossier à la commune afin qu'il soit traité sous la forme d'une demande 
préalable dans le but de renseigner le requérant sur l'admissibilité de son projet et sur l'opportunité 
de déposer une telle demande.

Par courrier du 17 septembre 2018, la commune a transmis au SeCA son préavis défavorable sur 
cet aménagement en lui demandant s'il était opportun de déposer un dossier complet de demande 
préalable. Le 8 octobre 2018, le service spécialisé a fait savoir qu'à son avis, il n'était pas possible 

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de légaliser la piste de motocross et a souligné que cette installation prévue pour trois ans dès l'octroi 
du permis ne peut pas être considérée comme provisoire. Il a rappelé qu'en application de l'art. 167 
al. 2 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1), il appartenait au préfet, après consultation de la Direction de l'aménagement, 
de l'environnement et des constructions (DAEC), de déterminer si les travaux apparaissaient 
d'emblée non légalisables et que, si tel était le cas, le dossier devait être transmis à la DAEC pour 
ouverture d'une procédure de rétablissement de l'état de droit selon l'art. 167 al. 4 LATeC.

Sur la base de ces avis négatifs, la Préfecture a transmis le 23 octobre 2018 le dossier de la cause 
à la DAEC pour suite utile concernant le rétablissement de l'état de droit.

Le 29 novembre 2018, la DAEC a formellement ouvert la procédure en rétablissement de l'état 
conforme au droit à l'encontre du propriétaire. Elle a rappelé que la Préfecture avait constaté que 
les travaux litigieux n'étaient pas légalisables a posteriori. Elle a ensuite imparti à l'intéressé un délai 
de 30 jours afin qu'il puisse déposer ses observations et l'aviser sur ses intentions.

C. La DEAC a ordonné une inspection des lieux qui s'est déroulée le lundi 31 août 2020. Lors 
de cette mesure d'instruction, le Service de l'agriculture (SAgri) a relevé qu'aucun matériau externe 
d'excavation n'avait été déversé sur l'art bbb RF et que le sol avait été décapé par endroit puis remis 
en tas. Ces matériaux décapés devront être enlevés et redéposés à l'endroit où ils ont été prélevés 
afin de remettre le terrain en état agricole. Le SAgri a relevé que dans le cas d'espèce, ce ne sera 
pas de gros travaux de remise en état, de sorte qu'un suivi pédologique ne s'impose pas malgré le 
fait que plus de 5000 m2 semblent avoir été utilisés. En revanche, il a souhaité un rapport technique 
afin de vérifier la conformité des travaux. Il a déclaré que l'apport de matériaux externes d'excavation 
est proscrit mais que l'apport de matériaux terreux est autorisé. De plus, les travaux devront être 
réalisés à l'aide d'une pelle mécanique à chenille afin de ne pas compacter le sol. Le SAgri a 
finalement considéré qu'il y avait de grandes chances que le terrain puisse être remis en état pour 
l'agriculture. Questionné sur l'estimation des coûts de remise en état, il a estimé ceux-ci à environ 
4'000-5'000.- CHF pour l'établissement du rapport technique par un bureau de géomètre, la location 
de la pelleteuse n'étant pas comprise dans cette estimation. Il a exigé de revenir à une qualité de 
zone "surface d'assolement".

Pour sa part, le propriétaire a expliqué qu'il avait la volonté de bien faire le travail et que désormais, 
il n'y avait plus qu'un de ses fils qui utilisait la piste. À ce sujet, il n'a reçu que peu ou pas de plainte 
des voisins concernant le bruit. Il a indiqué que son fils utilise la piste en moyenne deux heures par 
mois, uniquement l'après-midi et en semaine. L'intéressé a conclu en disant qu'il aimerait utiliser la 
piste encore trois ans puisqu'après ce délai, son fils aura une moto trop bruyante.

À l'occasion de la vision locale, la présence d'une bergerie a également été constatée. Celle-ci est 
située à cheval entre l'art ggg RF et l'art bbb RF, soit partiellement hors de la zone à bâtir. Il a été 
allégué que cette installation bénéficiait d'une autorisation mais celle-ci n'a pas été fournie sur le 
moment.

Le procès-verbal de l'inspection des lieux a été communiqué aux partie le 2 septembre 2020.

Le 29 septembre 2020, la commune a informé la DEAC qu'elle n'avait pas retrouvé d'autorisation 
concernant la bergerie et a réitéré sa demande de remise en état du terrain dans les meilleurs délais. 
Elle a insisté sur le fait que les travaux devront être entrepris dans les trois ans au plus tard, à moins 
de plaintes du voisinage.

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D. Par décision du 18 janvier 2021, constatant que les installations litigieuses n'étaient pas 
conformes à l'affectation des terrains en cause, la DAEC a ordonné la remise en état des lieux dans 
un délai échéant le 30 avril 2021. S'agissant de la piste de motocross, elle a exigé que le terrain soit 
restitué dans son état naturel antérieur et, en ce qui concerne la bergerie, qu'elle soit entièrement 
démolie ainsi que son socle. La qualité finale de l'art. bbb RF devra en outre correspondre aux 
critères permettant l'inscription du terrain en surface d'assolement. Elle a précisé qu'à défaut 
d'exécution dans le délai imparti, il pourra être procédé, sans nouvel avis comminatoire, à l'exécution 
par substitution aux frais de l'obligé.

Par courrier du 16 février 2021, la commune de D.________ a précisé à la DAEC qu'elle tolérait que 
la remise en état puisse être faite d'ici trois ans. C'était dans ce sens que devait être interprétée sa 
lettre du 29 septembre 2020. La DAEC lui a répondu le 9 mars 2021 que ces précisions ne sauraient 
remettre en cause le dispositif et le contenu essentiel de la motivation émanant de sa décision du 
18 janvier 2021.

E. Par mémoire du 19 février 2021, le propriétaire a contesté devant le Tribunal cantonal la 
décision de la DAEC du 18 janvier 2021 dont il demande l'annulation sous suite de frais et dépens. 
Il conclut à ce que la piste de motocross soit tolérée jusqu'au 1er septembre 2023, sous la condition 
qu'elle soit exclusivement utilisée par H.________, uniquement en semaine à l'exclusion des week-
ends et jours fériés, durant la journée au plus tard jusqu'à 17h30. Passé la date du 1er septembre 
2023, la piste de motocross sera entièrement remise en état selon les directives du SAgri. S'agissant 
de la bergerie, il requiert de renoncer à sa démolition et à ce qu'elle soit tolérée y compris avec 
l'empiètement sur la zone agricole. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à la DAEC pour 
nouvelle décision dans le sens des considérants. 

À l’appui de ses conclusions, le recourant considère que l'autorité a procédé à des constatations 
inexactes et incomplètes des faits pertinents et qu'elle a violé la loi, notamment les art. 167 LATeC 
et 24 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Il se prévaut aussi du 
principe de proportionnalité consacré aux art. 8 al. 2 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), 5 al. 2 et 36 al. 3 de la Constitution 
fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Selon lui, certains échanges de courriers et démarches de 
sa part ne figurent pas dans les faits retenus par la DEAC. Il est d'avis que cette omission le fait 
paraître comme passif pendant une dizaine de mois alors que ce n'est pas le cas. Se référant aux 
pièces déposées, il estime qu'il n'a pas mis les autorités devant le fait accompli et qu'il a au contraire 
cherché à trouver une solution en vue de légaliser cette piste de motocross. Le recourant avance 
également que la DAEC n'a pas suffisamment pris en compte ses justifications concernant la piste 
de motocross et particulièrement le fait qu'il s'agissait d'une nécessité et non pas d'une sorte 
d'installation de jeu pour enfants. Par ailleurs, il soutient qu'il ne savait pas avant la vision locale que 
la bergerie débordait sur la zone agricole. Finalement, le recourant considère que la décision de la 
DAEC ne prend pas en compte l'accord de la commune de D.________ de tolérer la piste de 
motocross pendant trois ans, sous réserve de plaintes éventuelles de voisins.

Le propriétaire conteste que la piste de motocross ne puisse pas bénéficier de l'exception prévue à 
l'art 24 LAT et donc être légalisée. En effet, il est d'avis que la piste de motocross est imposée 
négativement par sa destination dans la mesure où elle ne peut pas être construite dans la zone à 
bâtir en raison des nuisances qu'elle génère mais également de par sa nature et son étendue. De 
plus, il estime qu'en imposant la destruction de la piste de motocross et la remise en état conforme 
du terrain, la DAEC violerait le principe de proportionnalité. Il se base sur le fait que des conditions 

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et limitations dans le temps, telles que proposées par la commune, ménageraient suffisamment les 
intérêts en présence. En ce qui concerne la bergerie, il reproche à la DAEC d'en exiger la démolition 
sans lui avoir donné l'opportunité de trouver une solution pour éviter une telle extrémité et par 
conséquent, d'avoir violé son droit d'être entendu au sens de l'art 167 al. 3 et 4 LATeC. Il considère 
que l'empiètement de la bergerie sur la zone agricole est minime si bien que cela ne justifie pas une 
destruction.

F. Dans ses observations du 14 juin 2021, la DAEC conclu au rejet du recours. S'agissant des 
constatations inexactes et incomplètes des faits pertinents, l'autorité est d'avis que l'absence des 
faits mentionnés par le recourant ne change rien au fait qu'il a mis les autorités devant le fait accompli 
puisque la piste de motocross existait bien avant les échanges de courriers qu'il mentionne. Quant 
au contenu de ceux-ci, ils ne peuvent de toute façon pas conduire à une mise en conformité dès lors 
que la piste de motocross est impossible à légaliser en l'espèce. La DAEC rappelle qu'elle a bel et 
bien pris acte de la proposition de la commune du 29 septembre 2020 mais qu'elle a estimé que 
celle-ci ne remettait pas en cause sa décision de rétablissement. Concernant la piste de motocross 
en elle-même, l'autorité reproche au recourant de ne pas avoir suffisamment démontré qu'il n'existait 
pas de zone à bâtir appropriée dans un périmètre régional élargi. En outre, elle souligne qu'un usage 
privé doit manifestement être considéré comme de la convenance personnelle et il ne saurait dès 
lors être admis que cette piste aménagée illicitement soit imposée par sa destination. Pour ce qui 
est de la conformité de la piste de motocross avec la zone d'activités, l'autorité relève que cette zone 
est destinée aux activités artisanales, aux dépôts en lien avec l'activité principale et aux services. 
Ce faisant, la piste de motocross – étant principalement une activité de loisir – ne satisfait 
manifestement pas aux exigences de ladite zone. Par ailleurs, elle estime qu'il ressort du procès-
verbal de l'inspection des lieux que l'ouverture de la procédure de remise en état à l'encontre de la 
piste de motocross englobait aussi les éventuels objets qui y étaient liés et par conséquent, 
également la bergerie. En effet, le recourant a lui-même admis que la bergerie était initialement un 
garage si bien qu'un lien subsiste entre la piste de motocross et la bergerie. Pour l'autorité, il n'y a 
ainsi pas eu de violation du droit d'être entendu dans la mesure où il a pu se déterminer sur le 
procès-verbal de la vision locale. Enfin, la DAEC admet que la bergerie empiète de 28 m2 sur la 
zone agricole mais étant donné que cela représente presque la moitié de la bergerie, il n'est guère 
possible de considérer l'empiètement sur la zone agricole comme étant mineur.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1. Le Tribunal cantonal 
peut donc entrer en matière sur ses mérites.

1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

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2.

2.1. Le recourant s'oppose au rétablissement de l'état de droit en affirmant tout d'abord qu'il avait 
droit à l'octroi d'une autorisation spéciale de construire la piste de motocross hors de la zone à bâtir 
et que, par conséquent, l'autorité intimée a violé la loi en ordonnant le rétablissement de l'état de 
droit. Elle devait à son sens constater qu'une légalisation de l'installation était possible en vertu de 
l'art. 24 LAT et renvoyer la cause au préfet pour décision sur sa requête de permis de construire.

Il y a donc lieu de se prononcer sur cette question avant d'aborder celle de la remise en état des 
lieux. 

2.2. L'art. 24 LAT régit les exceptions prévues hors de la zone à bâtir. Selon cette disposition, 
des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour 
tout changement d'affectation, en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, lorsque sont réunies deux 
conditions. D'une part, l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est 
imposée par leur destination (let. a). D'autre part, aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). 
Ces conditions sont cumulatives (arrêts TF 1C_131/2019 du 17 juin 2019 consid. 3.2; 1C_231/2018 
du 13 novembre 2018 consid. 3.3).  

L'implantation d'une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, 
lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs 
liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir 
pour des motifs particuliers. Il suffit que l'emplacement soit relativement imposé par la destination: il 
n'est pas nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération. Il doit toutefois exister 
des motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus 
avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2; 
136 II 214 consid. 2.1). Seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion de préférences 
dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 
consid. 3.1; arrêt TF 1C_74/2018 du 12 avril 2019 consid. 2.1). 

L'examen du caractère relativement imposé par sa destination de l'emplacement implique une pesée 
de l'ensemble des intérêts en présence, pesée qui se recoupe avec celle imposée par l'art. 24 let. b 
LAT (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2). L'application du critère de l'art. 24 let. a LAT doit toutefois être 
stricte, dès lors qu'elle contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (ATF 124 II 252 
consid. 4a; arrêt TF 1C_131/2019 du 17 juin 2019 consid. 3.2.1 et les références citées). Le principe 
de séparation entre zone à bâtir et zone inconstructible, de rang constitutionnel, est en effet une 
préoccupation centrale de l'aménagement du territoire (ATF 115 Ib 148 consid. 5c; arrêts TF 
1C_292/2019 du 12 mai 2020 consid. 5.2; 1C_131/2019 du 17 juin 2019 consid. 3.2.1 et les arrêts 
cités). Son respect revêt donc une importance toute particulière et il y a lieu d'être extrêmement 
restrictif dans l'admission de dérogations à la règle légale (arrêts TF 1C_292/2019 précité 
consid. 5.2; 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1; 1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1).

2.3. En l'espèce, pour justifier l'aménagement d'une piste privée de motocross en zone agricole, 
le recourant fait valoir que son fils H.________, âgé d'une douzaine d'années, champion de Suisse 
iii en catégorie J.________ , fait figure d'espoir national de motocross et qu'il doit pouvoir s'entraîner 
en semaine. Il prétend qu'il n'existe pas d'installation disponible dans la région et qu'il a décidé par 
conséquent d'en aménager une à domicile en utilisant son terrain, sis en zone agricole. Il souligne 
à cet égard que la zone agricole est prédestinée pour l'exercice de l'activité de motocross dès lors 
qu'il est nécessaire de disposer d'une piste en terre, suffisamment éloignée des habitations pour 

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éviter les nuisances sonores excessives. Il n'est donc pas possible d'en créer une en zone à bâtir. 
D'ailleurs, il rappelle avoir proposé d'aménager la piste en zone d'activité artisanale, mais que cette 
alternative a été rejetée au motif que l'installation de loisir n'était pas conforme à l'affectation de la 
zone.

Il n'est pas nécessaire en l'occurrence de déterminer si, selon les circonstances, une piste de 
motocross peut éventuellement bénéficier d'une autorisation spéciale au sens de l'art. 24 LAT en 
raison de la difficulté de l'implanter en zone à bâtir ou si ce type d'aménagement doit en principe 
être créé dans une zone spéciale susceptible de l'accueillir (ATF 137 II 254 consid. 3). En effet, il 
apparaît d'emblée que, dans le cas particulier, l'installation litigieuse n'a, de toute manière, pas de 
justification suffisante pour bénéficier de l'art. 24 LAT.

Dans la mesure où cette piste est destinée exclusivement à permettre l'entraînement du fils du 
recourant, il appartenait pour le moins à ce dernier d'établir qu'il n'y a pas d'alternative à la solution 
choisie. Or, dès l'instant où le jeune motard concourt dans une catégorie d'âge reconnue par la 
Fédération motocycliste suisse, il existe bien évidemment d'autres sportifs qui doivent également 
s'entraîner, de sorte qu'il convenait d'examiner s'il était possible de rejoindre une infrastructure 
existante. Le recourant n'a pas établi avoir engagé la moindre démarche dans ce sens. Il s'est 
contenté d'affirmer qu'il n'y a pas de circuit ouvert lors du congé de l'écolier, le mercredi après-midi, 
et que l'aménagement de la piste privée était ainsi indispensable pour lui permettre ainsi de pratiquer 
son sport. Une telle allégation, qui n'est appuyée par aucun élément objectif, n'est bien évidemment 
pas apte à justifier l'octroi d'une autorisation dérogatoire. Au surplus, il semble que le recourant a 
passé un accord avec un pilote adulte chevronné, Champion du monde de Freestyle, pour que son 
fils puisse s'entraîner sur la piste personnelle qu'il possède au hameau de K.________ sur la 
commune de L.________ dans la Broye vaudoise ([…]). 

Ainsi, faute d'avoir examiné toutes les solutions alternatives objectivement exigibles, le recourant ne 
pouvait pas mettre à contribution la zone agricole pour aménager une piste de motocross. Sa 
démarche implique une atteinte grave et injustifiée au principe fondamental de la séparation du 
territoire bâti et non bâti (cf. dans ce sens arrêt TF 1C_292/2019 du 12 mai 2020 consid. 5.4). C'est 
donc à tort qu'il estime avoir droit à une légalisation de son infrastructure privée, construite pour de 
purs motifs de convenance personnelle. Au demeurant, la construction d'une piste privée à l'année 
n'a rien à voir avec l'aménagement très temporaire (et de plus en plus rare) de pistes de motocross 
en zone agricole, pour des compétitions de quelques jours seulement, après les moissons. 

3.

3.1. L'art. 167 LATeC, qui a trait aux travaux non conformes, prévoit que lorsque le ou la 
propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou 
d’une mesure de protection, le préfet ordonne, d’office ou sur requête, l’arrêt total ou partiel des 
travaux (al. 1). Dans les cas visés à l’al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont 
déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une 
demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu’une 
telle légalisation n’apparaisse d’emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n’obtempère pas à 
l’ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les 
personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les 
modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du 
sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d’occuper 
les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés 

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sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour 
prendre les mesures prévues à l’alinéa 3 (al. 4). Conformément à l'art. 167 al. 3 LATeC, une 
procédure préalable de légalisation n'est pas indispensable lorsqu'il apparaît d'emblée que les 
travaux ne peuvent pas bénéficier d'un permis de construire. Dans ce cas, l'autorité compétente peut 
engager immédiatement la procédure de rétablissement (cf. arrêt TC FR 602 2017 9 du 18 mai 2017 
consid. 2a).

3.2. Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à 
bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la 
séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang 
constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. 
(cf. arrêt TF 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.2 et les références citées). Cette séparation 
doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte 
(ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c publié in ZBI 2002 
p. 364). Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont 
indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du 
non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (arrêt 
TF 1C_61/2018 du 13 août 2018 consid. 3.1). S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore 
d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en 
zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b) ainsi que le respect du principe 
de l'égalité devant la loi (arrêt TF 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3).  

L'autorité renonce cependant à une telle mesure, conformément au principe de la proportionnalité, 
si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le 
dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se 
croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la 
construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; arrêt TF 1C_61/2018 du 13 août 
2018 consid. 3.1). L'art. 167 LATeC va dans le même sens.

3.3. En ce qui concerne la piste de motocross, le recourant, appuyé par la commune, demande 
que celle-ci soit tolérée jusqu'au 31 septembre 2023, de manière à permettre à son fils de continuer 
ses entraînements jusqu'au moment où il passera dans une catégorie supérieure de véhicule, plus 
bruyante, et aura atteint une autonomie suffisante pour s'entraîner à l'extérieur.

Comme il a été dit et répété ci-dessus, l'intérêt public mis en cause par l'aménagement illicite est 
largement prépondérant. Il dépasse de beaucoup l'intérêt privé du recourant à continuer l'exploitation 
de la piste privée. Face à une atteinte aussi grave à un des principes de base de l'aménagement du 
territoire, il est exclu de tolérer le maintien même provisoire de l'installation. Le dommage que le 
recourant devrait subir en raison de la remise en état immédiate des lieux n'est pas disproportionné. 
Son fils peut à l'évidence trouver d'autres solutions d'entraînement non attentatoire à la zone agricole 
et, selon le dossier (cf. notamment le préavis du SAgri), les inconvénients liés à la destruction de la 
piste et à la restitution du terrain à l'agriculture n'ont rien d'insurmontables. De plus, il apparaît que 
l'intéressé ne peut pas faire valoir une quelconque bonne foi. Connaissant bien le sport motorisé, il 
devait savoir que la création d'une piste privée en zone agricole n'est pas possible sans autorisation 
idoine. Cela ne l'a pas empêché d'aménager l'ouvrage illégalement. Or, celui qui place l'autorité 
devant un fait accompli doit accepter que, soucieuse de préserver l'égalité devant la loi et l'ordre 
juridique, celle-ci attache une importance accrue au rétablissement de l'état de droit, sans se 
préoccuper outre mesure des inconvénients de la situation pour la personne touchée (ATF 123 II 

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248 consid. 4a; 123 II 248 consid. 4a). C'est donc en vain que le recourant invoque une violation du 
principe de la proportionnalité pour s'opposer à l'ordre de remise en état de la piste de motocross.

3.4. Il n'y a pas non plus de violation du droit d'être entendu du recourant dès lors qu'il a pu se 
déterminer par lettre du 21 décembre 2018. Il a en outre participé à l'inspection des lieux du 31 août 
2020 dont il a reçu une copie du procès-verbal le 2 septembre 2020. S'il avait encore quelque chose 
à dire, il aurait largement pu intervenir avant que l'autorité ne notifie son prononcé. 

3.5. Enfin, il importe peu qu'estimant qu'il n'y avait aucune possibilité de légalisation de l'ouvrage, 
le préfet n'a pas statué formellement sur la demande de permis de construire déposée par le 
recourant et a transmis directement le dossier à la DAEC pour ouverture de la procédure de 
rétablissement de l'état de droit. En effet, un propriétaire qui fait l'objet d'une procédure de 
rétablissement de l'état de droit peut toujours s'y opposer en alléguant que la construction en cause 
peut bénéficier d'un permis de construire. Il ne subit donc aucun désavantage de la décision 
préfectorale de transmettre l'affaire à l'autorité compétente pour ordonner la remise en état des lieux. 
En l'occurrence, il ressort clairement des considérants ci-dessus que la demande de permis de 
construire n'avait aucune chance être admise.

3.6. La décision attaquée échappe ainsi à la critique s'agissant de la piste de motocross. L'ordre 
de remise en état des lieux en qualité de surface d'assolement est donc confirmé. 

Attendu que le délai au 30 avril 2021 fixé par l'autorité intimée pour procéder au rétablissement de 
l'état de droit est échu, il convient d'en ordonner un nouveau. Compte tenu de la volonté de la DAEC 
de faire arrêter l'exploitation au plus tard le 30 avril 2021, il se justifie d'assortir le nouveau délai de 
l'interdiction immédiate d'utiliser la piste de motocross jusqu'à la restitution du terrain à l'agriculture. 
Il appartient à la commune de procéder aux contrôles nécessaires et d'en faire rapport à la 
Préfecture. 

4. Reste à se prononcer sur la démolition de la bergerie.

4.1. Le fait que cet ouvrage empiète pour 28 m2 sur la zone agricole n'a été constaté que lors de 
l'inspection des lieux du 31 août 2020. A cette occasion, le représentant de la DAEC s'est limité à 
expliquer "que si le propriétaire ne reçoit pas d'autorisation de la DAEC, une quelconque autorisation 
(permis) de la commune est nulle". Sur la base de cette déclaration, le recourant n'avait aucun motif 
de croire que cette installation serait englobée dans la procédure de rétablissement en cours. Au 
surplus, la lettre de commune à la DAEC du 29 septembre 2020 - indiquant qu'après recherche dans 
les archives, aucune autorisation pour la bergerie n'a été trouvée – ne semble pas avoir été 
communiquée au propriétaire.

Dans ces circonstances, il est très douteux que le droit d'être entendu du recourant garanti par 
l'art. 167 al. 3 LATeC ait été respecté s'agissant de la bergerie.

Quoi qu'il en soit, une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque, comme en l'espèce, 
l'autorité de recours dispose d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de 
l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le recourant (ATF 126 I 68 
consid. 2). Même la guérison d'une grave irrégularité peut se justifier lorsque le renvoi de la cause 
à l'autorité inférieure constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la 
procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2, arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009). 

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En l'espèce, le recourant a pu se déterminer en détail devant le Tribunal cantonal sur la question de 
la démolition de la bergerie pour en contester le bienfondé. Par ailleurs, dès l'instant où, ainsi qu'on 
le verra ci-dessous, une légalisation de cette installation est exclue, un renvoi de l'affaire à la DAEC 
constituerait une vaine formalité puisque celle-ci ne pourra que confirmer sa première décision. Il 
convient dès lors de considérer que la violation du droit d'être entendu a été réparée devant l'autorité 
de recours.

4.2. Sur le fond, il y a lieu d'emblée de souligner qu'aucun permis de construire ni aucune 
autorisation spéciale n'a été retrouvé alors que la bergerie déborde en zone agricole. Elle n'est liée 
à aucune exploitation agricole et ne peut ainsi pas être considérée comme conforme à la zone 
agricole au sens de l'art. 16a LAT. Il en résulte que seules les exceptions admissibles prévues par 
les art. 24 ss LAT peuvent entrer en ligne de compte. 

A cet égard, la DEAC a considéré à juste titre que l'exception de l'art. 24e LAT concernant la 
détention d’animaux à titre de loisir n'est pas applicable. En effet, la bergerie est couverte et entourée 
de parois; elle ne satisfait donc pas à la définition d'une installation extérieure au sens de l'art. 42b 
al. 5 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) et par 
conséquent, à celle de l'art. 24e al. 2 LAT. 

Il apparaît également que la construction ne peut être autorisée sur la base de l'art. 24 LAT dès lors 
qu'à l'évidence, une bergerie n’ayant aucune vocation agricole n'est pas imposée par sa destination 
hors de la zone à bâtir.

L'ouvrage ne peut donc pas bénéficier a posteriori d'une autorisation spéciale légalisant son 
implantation en zone agricole. 

Le recourant ne nie d’ailleurs pas que sa bergerie ne respecte pas les règles sur les constructions 
hors zone à bâtir.

4.3. Le recourant fait valoir en revanche que la démolition du bâtiment qui a été ordonnée par la 
DAEC est d'une rigueur disproportionnée, contraire à l'art. 167 al. 3 LATeC, et qu'en réalité, il aurait 
fallu toléré le maintien de la construction illicite. 

Il invoque en particulier le fait qu'il ignorait qu'une partie de la bergerie était érigée en zone agricole 
et souligne que l'illicéité ne concerne qu'une faible surface de 28 m2. Un déplacement de l'ouvrage 
occasionnerait des frais estimés à près de CHF 80'000.- et s'avère ainsi disproportionné par rapport 
à l'atteinte à la zone agricole.

4.4. Contrairement à ce que pense le recourant, l'empiètement en zone agricole n'est pas 
négligeable. Il faut lui rappeler que les 28 m2 représentent la moitié de la surface de la bergerie. De 
plus, en sa qualité de constructeur, il lui incombait de s'assurer de la conformité de l'ouvrage qu'il 
bâtissait. Il ne peut donc pas raisonnablement invoquer sa bonne foi sous prétexte qu'il ignorait 
construire en zone agricole. Au demeurant, il a d’abord prétendu que la bergerie était au bénéfice 
d’une autorisation, alors qu’il n’en était rien. En réalité, sa démarche participe au grignotage de la 
zone agricole et admettre une tolérance pour une vingtaine de m2 dans un cas de ce type implique, 
par égalité de traitement, d'en faire autant pour d'autres constructions situées en limite de la zone 
agricole. Or, de tels dépassements sont fréquents. Il est donc exclu de renoncer à faire appliquer la 
loi. Dans la mesure où la moitié du bâtiment construit sans autorisation empiète sur la zone agricole, 
il n'est pas déraisonnable d'exiger la démolition complète de celui-ci, y compris son socle.

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L'intérêt privé financier du recourant n'est pas non plus de nature à faire obstacle à l'intérêt public 
éminent qui impose de séparer le territoire bâti de celui non bâti (arrêts TF 1C_482/2017 du 
26 février 2018 consid. 2.6.2; 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3; 1C_508/2018 du 15 juillet 
2019 consid. 2.3). Au demeurant, le recourant a expliqué avoir construit lui-même tous les 
aménagements illégaux. Il est dès lors peu vraisemblable que la démolition d'une bergerie coûte 
aussi cher qu'allégué. Rien n'empêche d'ailleurs le recourant d'effectuer à nouveau l'essentiel des 
travaux pour alléger le fardeau financier lié à la remise en état.

4.5. En résumé, c'est également à juste titre que l'autorité intimée a ordonné la démolition de la 
bergerie, construite sans autorisation et dont la moitié se situe en zone agricole. Sa décision s'avère, 
dans ce cas également, conforme à l'art. 167 LATeC.

5.

5.1. Mal fondé, le recours est rejeté. 

5.2. Vu l'issue du procès, les frais de procédure - fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(RSF 150.12) - sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 131 CPJA).

Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA).

(dispositif sur la page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
du 18 janvier 2021 est confirmée.

Un délai au 31 mars 2022 est imparti au recourant pour donner suite à l'ordre de remise en 
l'état des lieux (piste de motocross et bergerie). A défaut de respect de ce délai, l'exécution se 
fera par substitution aux frais du propriétaire.

Dès la notification du présent arrêt et jusqu'à la restitution du terrain à l'agriculture, l'usage de 
la piste de motocross est strictement interdit. Il appartient à la commune de procéder aux 
contrôles et d'en faire rapport à la Préfecture.

II. Les frais de procédure, par CHF 2'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés 
avec l’avance de frais effectuée.

III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 28 octobre 2021/cpf/ges

Le Président : Le Greffier-stagiaire :