# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f8feed30-34fa-5875-a793-be891d1950c0
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-09-21
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 21.09.2021 V 2021 2
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_V-2021-2_2021-09-21.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 21 2

1. Kammer als Verfassungsgericht

Vorsitz Audétat

RichterInnen Racioppi und von Salis

Aktuarin ad hoc Strässle

URTEIL

vom 21. September 2021

in der verfassungsrechtlichen Streitsache

A._____,

vertreten durch Rechtsanwalt Philipp Kruse,

Beschwerdeführerin

gegen

Regierung des Kantons Graubünden, 

vertreten durch Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutz-

departement Graubünden, 

Beschwerdegegnerin

betreffend Abstrakte Normenkontrolle (Maskentragpflicht Primarschule)

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I. Sachverhalt:

1. Gestützt auf das Epidemiengesetz (EpG; SR 818.101) stufte der 

Bundesrat am 18. Februar 2020 die Ausbreitung des Coronavirus in der 

Schweiz als besondere Lage im Sinne des Epidemiengesetz ein und 

ordnete Vorkehrungen gegenüber der Bevölkerung an. Mit der 

Verordnung 2 über Massnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus 

(Covid-19) (Covid-19-Verordnung 2; SR 818.101.24) ordnete er am 13. 

März 2020 weitere Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, 

Organisationen und Institutionen sowie den Kantonen an. Am 16. März 

2020 stufte er die Situation als ausserordentliche Lage gemäss 

Epidemiengesetz ein und verschärfte die Massnahmen zum Schutz der 

Bevölkerung (geänderte Covid-19-Verordnung 2). U.a. wurden 

Präsenzveranstaltungen in Schulen, Hochschulen und übrigen 

Ausbildungsstätten bis zum 10. Mai 2020 verboten. Am 27. Mai 2020 

kündigte der Bundesrat an, dass er die ausserordentliche Lage auf den 

19. Juni 2020 beende. Am 19. Juni 2020 hob er die Covid-19-Verordnung 

2 auf und erliess als Nachfolgeerlasse die Verordnung über Massnahmen 

in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-

19-Verordnung besondere Lage; SR 818.101.26) sowie die Verordnung 3 

über Massnahmen zur Bekämpfung des Corona-virus (Covid-19) (Covid-

19-Verordnung 3, SR 818.101.24), die beide am 22. Juni 2020 in Kraft 

traten. Die Covid-19-Verordnung besondere Lage bezweckt die 

Anordnung vom Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, 

Organisationen und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der 

Covid-19-Epidemie. Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des 

Coronavirus zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbrechen. 

Soweit die Verordnung nichts anderes bestimmt, behalten die Kantone 

ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage).

2. Gemäss Fassung dieser Verordnung vom 2. November 2020 sind 

Präsenzveranstaltungen in Bildungseinrichtungen verboten. Vom Verbot 

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ausgenommen sind insbesondere die obligatorischen Schulen und die 

Schulen der Sekundarstufe II. Jugendliche in den letztgenannten Schulen 

sowie deren Lehrpersonen und weiteres in diesen Schulen tätiges 

Personal wurden bei Präsenzveranstaltungen zum Tragen einer 

Gesichtsmaske verpflichtet; ausgenommen waren Situationen, in denen 

das Tragen einer Maske den Unterricht wesentlich erschwerte.

3. Mit Beschluss vom 2. Dezember 2020 (Protokoll Nr. 1019/2020) weitete 

die Regierung des Kantons Graubünden die in der Volkschule geltenden 

Regelungen zur Maskentragpflicht mit Geltung bis zum 23. Dezember 

2020 dahingehend aus, dass an öffentlichen und privaten Schulen auf 

dem gesamten Schulareal für alle Personen eine Maskentragpflicht gilt. 

Davon ausgenommen sind Schülerinnen und Schüler im Kindergarten und 

auf der Primarstufe sowie Personen, die nachweisen können, dass sie aus 

besonderen Gründen, insbesondere medizinischen, keine 

Gesichtsmasken tragen können. 

4. Mit Beschluss vom 21. Dezember 2020 (Protokoll Nr. 1129/2020) 

verlängerte die Regierung des Kantons Graubünden die in der 

Volksschule geltenden Regelungen zur Maskentragpflicht ab dem 6. 

Januar 2021 bis auf Weiteres. 

5. Am 9. Februar 2021 dehnte die Regierung des Kantons Graubünden die 

Maskentragpflicht in der Volksschule mit Wirkung ab dem 11. Februar 

2021 aus (Protokoll Nr. 118/2021). Die Erweiterung bestand darin, dass 

die Maskentragpflicht neu auch für Schülerinnen und Schüler der 5. und 

6. Primarklasse galt.

6. Dagegen erhoben A._____ und Mitbeteiligte (nachfolgend: 

Beschwerdeführer) am 11. März 2021 Verfassungsbeschwerde und 

beantragten, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben, eventualiter 

(für den Fall, dass der Entscheid erst nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der 

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angefochtenen Bestimmungen ergeht) sei der angefochtene Beschluss für 

rechtswidrig (insbesondere für verfassungswidrig) zu erklären. Als 

weiteres Eventualbegehren (für den Fall, dass der Hauptantrag 

abgewiesen wird) verlangten die Beschwerdeführer, dass die Vorinstanz 

innerhalb von 10 Tagen eine ausreichende Begründung für die getroffenen 

Anordnungen im Sinne der unter Randziffer 140 gestellten Beweisanträge 

der Beschwerde zu publizieren habe. In prozessualer Hinsicht beantragten 

die Beschwerdeführer die Durchführung eines beschleunigten Verfahrens, 

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz. 

Die Beschwerdeführer begründeten ihre Anträge auf über 60 Seiten. In 

tatsächlicher Hinsicht zweifeln sie die empirischen Daten, insbesondere 

die epidemiologische Risikolage im Kanton Graubünden und die daraus 

von den Behörden abgeleitete Tendenz an. So seien zum Zeitpunkt des 

Erlasses der angefochtenen Verordnung die Infektionszahlen in allen 

Alterskategorien im Sinken begriffen bzw. die zweite Welle bereits vorbei 

gewesen. Eine akute Bedrohung sei nicht mehr feststellbar. Zudem sei die 

Bevölkerungsgruppe der Null- bis Neunjährigen nicht von Covid-19 

betroffen, auf jeden Fall seien die Kinder keine Treiber der Krankheit. 

Ausserdem seien die PCR-Tests keine taugliche Diagnose- und 

Entscheidbasis (Darstellung und Verweis verschiedener kritischer 

Aussagen und Studien zu PCR-Ungenauigkeit und Manipulationsgefahr; 

Hinweis auf gerichtliche Feststellung der Untauglichkeit von PCR-Test in 

Portugal und Ecuador). In diesem Zusammenhang werden in Rz. 142 

(nicht 140 wie im Rechtsbegehren angegeben) folgende Beweisanträge 

gestellt:

Der Beschwerdegegner hat nachzuweisen und nachprüfbar zu belegen:

(1) Wie gross ist der Anteil an den bis dato gemeldeten positiven Testergebnissen, bei 
denen vor oder nach dem Test tatsächlich eine klinische Diagnose nachweislich und 
überprüfbar zu einer Feststellung von signifikanten Symptomen und einer 
Ansteckungsfähigkeit geführt hat?

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(2) Bei wievielen der für den Kanton Graubünden als Covid-19-Hospitalisierungen 
gemeldeten Fälle ist Covid-19 in der Krankengeschichte als die primäre Ursache für 
die Hospitalisierung samt nachweisbarer ärztlicher Untersuchung belegt?

(3) Bei wievielen der für den Kanton Graubünden als Covid-19-Todesfälle gemeldeten 
Fälle ist in der Krankengeschichte Covid-19 als die primäre Todesursache 
tatsächlich von einem Arzt mittels Diagnose belegt?

(4) Wie gross ist der Anteil von bis dato gemeldeten positiven Testergebnissen, bei 
welchen das Ergebnis erst nach einer Anzahl von 35 Amplifikationen (Ct-Cutoff-
Wert) oder höher als positiv gemeldet wurde?

(5) Wie ist sichergestellt, dass sämtliche Schnelltests, welche zu einem negativen 
Resultat führen ausnahmslos in die Test-Statistik einfliessen, nicht nur die positiven 
Testergebnisse?

Zu dieser Frage hat Bundesrat Alain Berset persönlich erst vor wenigen Tagen 
öffentlich zugegeben, dass das Ausblenden von negativen Testresultaten aus den 
mittlerweile flächendeckend angelaufenen Routinetests gewollt und unbedenklich 
sei (Curia Vista Datenbank Geschäft 21.7028; Fragestunde NR).

(6) Welche unabhängige Instanz stellt sicher, dass es im Zusammenhang mit PCR-
Testungen, Testmeldungen und Teststatistiken nicht zu Verletzungen von 
wesentlichen Grundsätzen der Wissenschaft und der Statistik kommt?

Aufgrund all dieser Unsicher- und Ungenauigkeiten sei das in der Schweiz 

verwendete PCR-Testverfahren und die darauf abgestützten täglichen 

Lagebulletins des Bundesamtes für Gesundheit weder geeignet noch 

ausreichend zuverlässig, um eine Ausbreitung einer effektiven Erkrankung 

mit Covid-19 wirksam zu erkennen. Weiter sei gemäss wissenschaftlichen 

und empirischen Studien eine Schädlichkeit für die Gesundheit von 

Kindern und Jugendlichen durch das Tragen von Masken über mehrere 

Stunden am Tag erwiesen (Nachweise in der Beschwerdeschrift Rz. 180 

- 222). Im Ergebnis sei die Empfehlung für Mund-Nasen-Bedeckung im 

öffentlichen Raum keine wissenschaftliche Grundlage und sei sogar 

potenziell kontraproduktiv. Weil beim vorliegenden Streitgegenstand 

Kinder betroffen seien, welche als besonders geschützte Personengruppe 

gelten würden, müssten die von den Exekutivbehörden für die von ihnen 

verfügten Einschränkungen angeführten Grundlagen beweisrechtlich 

besonders belastbar sein, um die Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit 

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der Massnahmen nachzuweisen. Dies gelinge den Behörden aber 

offensichtlich nicht, weshalb der angefochtenen Regierungsverordnung 

von vornherein nicht die geringste faktische Notwendigkeit zukomme. In 

rechtlicher Hinsicht liege ein schwerer Eingriff in die persönliche Integrität 

des Kindes vor mit potenziell schwerwiegenden negativen Folgen für die 

weitere Entwicklung und für das Kindeswohl. Grossflächige Massnahmen 

mit einschneidendem Charakter gegen die gesunde Bevölkerung seien 

weder im Epidemiengesetz noch in der Botschaft dazu angelegt. Somit 

fehle es an einer gesetzlichen Grundlage für die angeordneten 

Massnahmen und für sämtliche dadurch bewirkten Grundrechtseingriffe. 

Die Maskentragpflicht für Kinder sei weder geeignet noch notwendig noch 

verhältnismässige im engeren Sinne (Zweck-Mittel-Relation). 

7. Am 23. März 2021 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer eine 

Beschwerdeschrift mit Berichtigung von Schreibversehen ein.

8. Auf die Beschwerde hin verlangte der Instruktionsrichter die Leistung 

eines Kostenvorschusses in der Höhe von CHF 3'300.-- bis am 27. März 

2021. Dieser wurde fristgerecht einbezahlt. 

9. Mit Beschluss vom 6. April 2021 (Protokoll Nr. 267/2021) beschloss die 

Regierung des Kantons Graubünden die Aufhebung der Maskenpflicht per 

12. April 2021 für Schülerinnen und Schüler der 5. und 6. Primarklassen 

an Schulen und Institutionen, die sich an Schultestungen beteiligten. 

Weiter wurde beschlossen, dass es allen Schülerinnen und Schülern der 

Volksschule – unabhängig davon, ob die Schule oder Institution sich an 

den Schultestungen beteiligt – erlaubt ist, die Maske während der Pausen 

im Freien abzunehmen, wenn der Mindestabstand von 1.5 m eingehalten 

wird.

10. In ihrer Vernehmlassung vom 20. April 2021 (Poststempel) beantragte die 

Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend: Beschwerdegegner) 

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die Abweisung der Beschwerde, soweit diese nicht als gegenstandslos 

abzuschreiben sei, unter gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen. 

Der Beschwerdegegner brachte im Wesentlichen vor, aufgrund der 

zwischenzeitlichen Aufhebung der strittigen Massnahmen stelle sich die 

Frage, ob für die Beschwerdeführer noch ein aktuelles Interesse an der 

Behandlung dieser Beschwerde gegeben sei, gebe es doch im ganzen 

Kanton aktuell nur eine einzige Schulträgerschaft der öffentlichen 

Volksschule, welche an den Schultestungen nicht teilnehme. Als 

Rechtsgrundlagen für die strittige Anordnung betreffend die Maskenpflicht 

seien das Epidemiengesetz und die sich darauf stützende Covid-19-

Verordnung besondere Lage rechtstaatlich einwandfrei. Der 

Beschwerdegegner habe als oberste Gesundheitsbehörde im Kanton die 

hier strittige Maskentragpflicht als eine zum Schutz der Bevölkerung 

notwendige Massnahme anordnen dürfen. Weiter habe sich wegen 

gehäufter Ausbreitung des mutierten Coronavirus (britische Variante 

B.1.1.7) nach den Weihnachtsferien in den Schulen, u.a. in Arosa, ein 

dringender Handlungsbedarf ergeben, nach Prüfung und Einschätzung 

der epidemiologischen Lage die hier strittige Massnahme zu erlassen. Mit 

dieser Erweiterung der Maskentragpflicht sei eine adäquate Massnahme 

getroffen worden, um den steigenden Fallzahlen in den Bündner Schulen 

entgegenzuwirken und der begründeten Gefahr einer erhöhten 

Ansteckungs- und Ausbreitungsgefahr des Coronavirus durch das 

Aufkommen des britischen Mutanten wirksam zu begegnen. Eine 

Verletzung von übergeordnetem Recht sei nicht gegeben, weil die 

angeordnete Massnahme in zeitlicher und inhaltlicher Hinsicht 

verhältnismässig und zumutbar gewesen sei. Die strittige Massnahme 

halte auch in jeder Hinsicht der Überprüfung eines Grundrechtseingriffs 

stand. 

11. Am 6. Mai 2021 vertieften die Beschwerdeführer in ihrer Replik die 

Argumente. Hinsichtlich ihrer Legitimation verwiesen sie auf das 

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dynamische Regelungsumfeld, wonach sich die aufgeworfenen 

grundsätzlichen Rechtsfragen bei anhaltender oder neuer Epidemie 

jederzeit in dieser oder ähnlicher Form wieder stellen könnten. Weiterhin 

bleibe die Notwendigkeit von Eingriffen gegenüber Schulkindern 

unbewiesen. Auch treffe die Unbedenklichkeitsvermutung des 

Beschwerdegegners bezüglich der angeordneten Maskentragpflicht nicht 

zu; die Beteuerungen der Vereinigung Pädiatrie Schweiz bzw. der 

Kinderärzte Schweiz genügten hierfür nicht. Die Beweislast liege beim 

Beschwerdegegner. Dieser habe die Folgen der Beweislosigkeit zu 

tragen. Mit Blick auf Art. 40 EpG sei die entscheidende Frage, ob die dort 

nicht abschliessende Aufzählung von Massnahmen die Einführung einer 

allgemeinen Maskenpflicht in Schulen erlaube oder nicht. Die drei 

wichtigsten Auslegungsmethoden (grammatikalische, historisch-

teleologische und systematische) führten übereinstimmend und ohne 

vernünftigen Zweifel dazu, dass Art. 40 EpG keine ausreichende 

gesetzliche Grundlage sei für dauerhafte Eingriffe in die physische und 

psychische Unversehrtheit generell und schon gar nicht für schwere 

Eingriffe bei Kindern. Mit Blick auf Art. 49 BV verfügten die Kantone über 

keinerlei Regelungskompetenz, im Rahmen von epidemiologischen Lagen 

eigenständig gegenüber Art. 40 EpG epidemiologische weitergehende 

Massnahmen anzuordnen.

12. Am 9. Mai 2021 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer 

wiederum eine um die Schreibversehen bereinigte Rechtsschrift der 

freiwilligen Replik ein; diese angepassten Versionen kündigte der 

Rechtsvertreter bereits mit E-Mail vom 7. Mai 2021 an und legte sie auch 

in elektronischer Form schon bei.

13. Die Regierung verzichtete mit Schreiben vom 25. Mai 2021 auf eine 

Duplik. 

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14. Am 30. Juni 2021 übermittelte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer 

nach telefonischer Ankündigung per E-Mail zu Handen des 

Instruktionsrichters ein (anonymisiertes) Urteil des Verwaltungsgerichts 

des Kantons Solothurn vom 21. Juni 2021, in welchem es um eine 

Dispensation eines Schulkindes von der Maskentragpflicht ging. 

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie 

auf die im Recht liegenden Beweismittel wird, soweit rechtserheblich, in 

den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:

1.1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt als Verfassungsgericht Beschwerden 

wegen Verletzung von verfassungsmässigen und politischen Rechten, 

sowie des Grundsatzes des Vorrangs von übergeordnetem Recht 

(Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden [KV; 

BR 110.100]). Im verfassungsgerichtlichen Verfahren können Gesetze 

und Verordnungen sowohl unmittelbar angefochten als auch im 

Anwendungsfall überprüft werden (Art. 55 Abs. 3 KV). In Art. 57 ff. des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) werden 

diese Verfassungsbestimmungen konkretisiert und das Verfahren für die 

Verfassungsbeschwerde geregelt. Als Verfassungsgericht beurteilt das 

Verwaltungsgericht Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse, soweit 

kein anderes kantonales Rechtsmittel gegeben ist (Art. 57 Abs. 1 lit. a und 

Abs. 3 VRG). Bei Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse entscheidet 

das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung gemäss Art. 43 Abs. 2 lit. b 

VRG. 

1.1.2 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Beschluss des 

Beschwerdegegners vom 9. Februar 2021 (Protokoll Nr. 118/2021) 

betreffend die Erweiterung der Maskenpflicht in der Volksschule (5. und 6. 

Primarklasse) ab 11. Februar 2021. In Bezug auf das Anfechtungsobjekt 

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ist vorfrageweise zu prüfen, ob der besagte Beschluss als Rechtssatz oder 

Allgemeinverfügung zu qualifizieren ist. Je nachdem, ob der Beschluss als 

Erlass oder als Allgemeinverfügung zu qualifizieren ist, steht entweder die 

Verfassungsbeschwerde nach Art. 57 ff. VRG zur Verfügung (Qualifikation 

als Rechtssatz) oder die gewöhnliche Verwaltungsgerichtsbeschwerde 

gemäss Art. 49 ff. VRG (Qualifikation als Allgemeinverfügung).

1.1.3 Ein Rechtssatz wird definiert als Regelung, die sich an eine unbestimmte 

Zahl von Adressaten (generell) richtet und eine unbestimmte Zahl von 

Fällen (abstrakt) erfasst und welche Rechte und Pflichten der Privaten 

begründet oder die Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der 

Behörden oder das Verfahren regelt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 340). 

Demgegenüber ist eine Allgemeinverfügung eine 

Verwaltungsmassnahme, welche einen konkreten Fall regelt, also z.B. 

eine konkrete örtliche Situation (Verkehrsanordnung), einen bestimmten 

Anlass oder ein bestimmtes Produkt. Im Unterschied zu anderen 

Verfügungen richtet sich die Allgemeinverfügung an einen grösseren, 

individuell nicht bestimmten Adressatenkreis, wobei dieser offen 

(unbestimmt) oder geschlossen (bestimmbar) sein kann. Bei offenem 

Adressatenkreis ist die Zahl der Adressaten unbestimmt. Bei 

geschlossenem Adressatenkreis ist die Zahl der Adressaten zwar 

bestimmbar, die Adressaten werden aber nicht alle namentlich genannt, 

sondern werden aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer Gruppe von der 

Allgemeinverfügung erfasst (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz 935 f.). 

Vorliegend ist festzustellen, dass der angefochtene 

Regierungsratsbeschluss einen einzelnen bestimmten Sachverhalt regelt, 

indem er die Maskentragpflicht in der Volksschule auf Schülerinnen und 

Schüler der 5. und 6. Primarklasse des Kantons Graubünden ausdehnt. 

Er richtet sich an einen grösseren Adressatenkreis – Schülerinnen und 

Schüler der 5. und 6. Primarklasse in der Volksschule im Kanton 

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Graubünden –, der im Zeitpunkt des Beschlusses folglich bestimmt bzw. 

mindestens bestimmbar ist. Er regelt das Verhalten dieser Schüler und 

Schülerinnen an einem begrenzten Ort, namentlich auf dem gesamten 

Schulareal, sowie zu einem bestimmten Zeitpunkt, mithin während der 

Schulzeit, solange die epidemiologische Lage es erfordert. Damit ist der 

Regierungsratsbeschluss als generell-konkreter Hoheitsakt, als 

Allgemeinverfügung zu qualifizieren. 

1.1.4 Allgemeinverfügungen werden ihrer Konkretheit wegen in der Regel den 

gewöhnlichen Verfügungen gleichgestellt, insbesondere was ihre 

Anfechtbarkeit betrifft. Nur wenn – wie etwa bei Verkehrsanordnungen – 

der Kreis der Adressaten offen ist und diese durch den Erlass der 

Allgemeinverfügung nur virtuell berührt werden, muss die 

Allgemeinverfügung im Anwendungsfall noch vorfrageweise auf ihre 

Rechtmässigkeit hin überprüft wer-den können. Ist dagegen der 

Adressatenkreis bestimmt oder bestimmbar und kann die 

Allgemeinverfügung ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde 

angewendet und vollzogen werden, so bildet sie ein der Verfügung 

gleichgestelltes direktes Anfechtungsobjekt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

a.a.O., Rz 944 ff.; BGE 125 I 313 E.2b). Diesbezüglich ist vorliegend 

festzustellen, dass sich die massgebenden Pflichten der Schülerinnen und 

Schüler der 5. und 6. Primarklasse, mithin die Maskentragpflicht auf dem 

gesamten Schulareal, unmittelbar aus dem Regierungsratsbeschluss 

ergeben. Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass der 

Regierungsratsbeschluss hinreichend konkret ist, sodass der Vollzug 

ohne weitere konkretisierende Anordnungen einer Behörde möglich ist. 

Folglich kann gegen den Regierungsratsbeschluss unmittelbar 

Beschwerde geführt werden und ist die vorliegende Beschwerde als 

Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 49 ff. VRG zu behandeln. 

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1.2.1 Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid 

berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder 

Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist 

(Art. 50 Abs. 1 VRG). Bei den Beschwerdeführern handelt es sich um die 

gesetzlichen Vertreter der von den strittigen Massnahmen direkt 

betroffenen Kinder, welche allesamt im Kanton Graubünden wohnhaft 

sind. Damit sind sie von den vom Beschwerdegegner angeordneten 

Massnahmen im oben genannten Sinn grundsätzlich persönlich betroffen. 

Vorliegend wurde jedoch der angefochtene Beschluss und damit die 

strittige Massnahme betreffend Maskentragpflicht in der 5. und 6. 

Primarklasse vor Abschluss des ersten Schriftenwechsels, mithin mit 

Beschluss des Beschwerdegegners vom 6 April 2021 (vgl. Beilage 

Beschwerdegegner [Bg-act.] 3), bereits wieder aufgehoben, soweit sich 

die Schulen und Institutionen an Schultestungen beteiligen. Gemäss 

Ausführungen des Beschwerdegegners nehme lediglich eine einzige 

Schulträgerschaft der öffentlichen Volksschule an den Schultestungen 

nicht teil, wobei in dieser Schulträgerschaft nur drei Schüler der 5. 

Primarklasse weiterhin der Maskentragpflicht während des Unterrichts 

unterstehen würde (vgl. Vernehmlassung S. 3). Angesichts dieser 

Sachlage besteht offenkundig kein aktuelles und praktisches 

Rechtsschutzinteresse mehr. Allerdings gilt zu beachten, dass im 

vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld und vor dem Hintergrund 

der sich ungünstig entwickelnden Pandemie davon auszugehen ist, dass 

eine solche Regelung jederzeit wieder in dieser oder ähnlicher Form 

verordnet werden könnte und sich die in casu aufgeworfenen 

grundsätzlichen Rechtsfragen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen 

Umständen erneut stellen könnten. Da eine rechtzeitige Überprüfung von 

kurzzeitig befristeten und in fortwährender Anpassung befindlichen 

Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend 

vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen und auf ein virtuelles 

Rechtsschutzinteresse abzustellen. Demnach genügt es, dass die 

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Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung früher oder später 

einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen sein 

werden (vgl. BGE 146 I 62 E.2.1; BGE 145 I 26 E.1.2). Ein virtuelles 

Rechtsschutzinteresse und damit die Legitimation der Beschwerdeführer 

zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde ist folglich zu bejahen. 

1.2.2 In der Beschwerdeschrift vom 11. März 2021 werden 33 

Beschwerdeführer aufgelistet, wobei diesbezüglich auf die Beilage 1 

verwiesen wird. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass 

die besagte Beilage betreffend Auflistung der Beschwerdeführer (Beilage 

Beschwerdeführer [Bf-act.] 1) zahlreiche Fehler enthält. So weisen die 

Beschwerdeführer 4 und 5 beispielsweise dieselben Namen und Adresse 

auf und beim Beschwerdeführer 8 ist als Adresse B.________ 9 in 7563 

Chur angegeben, wobei es in Chur keine B.________ gibt und die 

Postleitzahl 7563 zu Samnaun gehört, wo es immerhin eine B.________ 

gibt. Bei den Beschwerdeführern 13 und 32 ist lediglich der Vorname des 

Kindes mit Geburtsdatum und Klasse aufgeführt, hingegen fehlen die 

Namen der Eltern sowie die Adresse. Beim Beschwerdeführer 22 ist mit 

7302 Trimmis wiederum eine falsche Postleitzahl festgehalten, so existiert 

entweder 7203 Trimmis oder 7302 Landquart. Auf die Beschwerde kann 

in Bezug auf die Beschwerdeführer 13 und 32 nicht eingetreten werden, 

bei den anderen Zweifelsfällen kann die Frage vorliegend offen gelassen 

werden, da zumindest die Personalien der Beschwerdeführerin 1 

zutreffend sind.  

1.3 Hinsichtlich der Beschwerdefrist bestimmt Art. 52 Abs. 1 VRG, dass die 

Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen 

Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen ist. Am 9. Februar 2021 

wurde der angefochtene Regierungsratsbeschluss gefasst und am 

10. Februar 2021 im Kantonsamtsblatt publiziert und mittels 

Medienmitteilung bekannt gemacht. Die Beschwerdeführer reichten am 

11. März 2021 (Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein, 

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so dass die 30-tägige Frist im vorliegenden Fall eingehalten wurde. 

Deshalb ist auf die rechtzeitig erhobene und formgerecht eingereichte 

Beschwerde einzutreten. 

2.1 Der vorliegend strittige Regierungsratsbeschluss vom 9. Februar 2021 (Bf-

act. 2; Bg-act. 1) sah in der Volksschule das Tragen von Masken für 

Schülerinnen und Schüler der 5. und 6. Primarklasse vor. 

2.2 Mit Beschwerde geltend gemacht werden können Rechtsverletzungen 

einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Art. 51 

Abs. 1 lit. a VRG) sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung 

des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 51 Abs. 1 lit. b VRG). 

2.3 Die Beschwerdeführer behaupten zunächst, dass der Beschwerdegegner 

seinen Entscheid auf einen falsch festgestellten Sachverhalt abgestützt 

bzw. den Sachverhalt nur unvollständig ermittelt habe. Sie kritisieren 

eingehend, dass die Maskentragpflicht für die betroffenen Primarschüler 

sich auf keine wissenschaftliche Grundlage stützen könne und sogar 

potenziell kontraproduktiv sei. In diesem Zusammenhang äussern die 

Beschwerdeführer Zweifeln an den empirischen Daten, insbesondere der 

epidemiologischen Risikolage im Kanton Graubünden und die daraus von 

den Behörden abgeleitete Tendenz zum Zeitpunkt des Erlasses des 

angefochtenen Beschlusses. Sämtliche vom Bundesrat selbst 

aufgestellten Indikatoren gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. a COVID-19-Verordnung 

besondere Lage hätten sich im Zeitpunkt der Anordnung der Maskenpflicht 

für die Primarschule seit über 10-12 Wochen in einer konstanten 

Abwärtsbewegung befunden. Für eine Verschärfung von Massnahmen 

habe kein Anlass bestanden. Die von der COVID-19 Taskforce des 

Bundesrates im Verlauf des Dezembers 2020 und Januar 2021 vielfach 

betonte Gefahr durch neue Virusmutationen lasse sich an den 

vorhandenen empirischen Daten in keiner Weise nachweisen. Zudem sei 

die Bevölkerungsgruppe der Null- bis Neunjährigen nicht von Covid-19 

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betroffen, auf jeden Fall seien die Kinder keine Treiber der Krankheit. 

Weiter seien PCR-Tests, also die Grundlage der Entscheidfindung des 

Beschwerdegegners, für die Erkennung einer Krankheit bzw. eines Virus 

viel zu unsicher in der Methode, sodass die positiven Tests keine 

Rückschlüsse auf die tatsächlichen Fallzahlen erlaubten. Aufgrund all 

dieser Unsicher- und Ungenauigkeiten sei das in der Schweiz verwendete 

PCR-Testverfahren und die darauf abgestützten täglichen Lagebulletins 

des Bundesamtes für Gesundheit weder geeignet noch ausreichend 

zuverlässig, um eine Ausbreitung einer effektiven Erkrankung mit Covid-

19 wirksam zu erkennen. 

2.4 Der Beschwerdegegner macht hinsichtlich des Handlungsbedarfs für die 

Anordnung der Maskenpflicht in der 5. und 6. Primarklasse 

zusammengefasst geltend, vor dem Hintergrund des vermehrten 

Auftretens von COVID-19-Fällen in den Bündner Schulen seit den letzten 

Weihnachtsferien sowie dem Schulschluss in Arosa aufgrund des 

Ausbruchs des mutierten Coronavirus sei es geboten und angezeigt 

gewesen, die Frage der Maskenpflicht in der Primaschule näher zu prüfen. 

Die Einschätzung der dannzumal aktuellen epidemiologischen Lage sowie 

die wissenschaftlich erwiesene Tatsache, dass mit dem Aufkommen der 

britischen Mutante eine erhöhte Ansteckungs- und Verbreitungsgefahr mit 

dem Coronavirus bestanden habe, habe schliesslich zur umstrittenen 

Anordnung geführt. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den 

Kanton gemäss Art. 40 EpG in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 lit. a Covid-

19-Verordnung besondere Lage seien somit gegeben gewesen. 

3.1 Das Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung 

übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG; 

SR 818.101) regelt den Schutz des Menschen vor übertragbaren 

Krankheiten und sieht die dazu nötigen Massnahmen vor. Es bezweckt, 

den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu verhüten 

und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Das Epidemiengesetz bezieht sich 

- 16 -

insbesondere auf diejenigen übertragbaren Krankheiten, die eine Gefahr 

für die öffentliche Gesundheit oder ein Gesundheitsrisiko für Einzelne oder 

bestimmte Gruppen darstellen. Ein Krankheitserreger ist umso 

bedeutender, je grösser sein Schadenspotenzial ist. Massgebend sind 

dabei die Schwere der Erkrankung und ihrer Folgen – insbesondere 

bleibende Schäden oder frühzeitiger Tod –, die Anzahl Betroffener, die 

direkten Gesundheitskosten und die indirekten Kosten, die bspw. durch 

Erwerbsaus-fall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (Botschaft zur Revision 

des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des 

Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011, 311 ff. [Botschaft EpG], S. 

357). Bei Vorliegen einer besonderen Lage im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG 

kann der Bundesrat unter anderem Massnahmen gegenüber einzelnen 

Personen sowie gegenüber der Bevölkerung anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a 

und b EpG). 

3.2 Gestützt auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am 19. Juni 

2020 die Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur 

Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere 

Lage; SR 818.101.26). Diese Verordnung bezweckt die Anordnung von 

Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und 

Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-

Epidemie. Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des 

Coronavirus zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbrechen. 

Soweit die Verordnung nichts anderes bestimmt, behalten die Kantone 

ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). 

Der Kanton trifft zusätzliche Massnahmen nach Art. 40 EpG, wenn u.a. die 

epidemiologische Lage im Kanton oder in einer Region dies erfordert. Er 

beurteilt dies namentlich aufgrund folgender Indikatoren und ihrer 

Entwicklung: Inzidenz, Anzahl Neuinfektionen, Anteil positiver Tests an 

der Gesamtzahl durchgeführter Tests, Anzahl durchgeführter Tests, 

Reproduktionszahl, Kapazitäten im stationären Bereich sowie Anzahl neu 

- 17 -

hospitalisierter Personen, einschliesslich solcher in der Intensivpflege (Art. 

8 Abs. 1 lit. a Covid-19-Verordnung besondere Lage, Stand: 8. Februar 

2021). Anzumerken bleibt, dass sich durch das Inkrafttreten des 

Bundesgesetzes vom 25. September 2020 über die gesetzlichen 

Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der 

Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, SR 818.102) mit Bezug auf die 

vorgenannte, unmittelbar gestützt auf das EpG erlassene bundesrätliche 

Verordnung nichts änderte.

3.3 Vorab ist festzuhalten, dass der Beschwerdegegner bei der Prüfung der 

epidemiologischen Lage auf wissenschaftliche Grundlagen angewiesen 

ist. In der Schweiz genügen die Methodik des Bundesamts für Gesundheit 

(BAG) sowie der Swiss National Covid-19 Task Force grundsätzlich den 

wissenschaftlichen Standards und darf und muss die Regierung darauf 

abstützen. Vor diesem Hintergrund sind die strittigen Massnahmen 

nachfolgend zu prüfen. 

Bei Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die 

Erkrankungen sehr unterschiedlich verlaufen können. So haben manche 

Menschen keine Symptome, andere benötigen hingegen eine intensive 

Behandlung im Spital (https://www.who.int/health-

topics/coronavirus#tab=tab_1, besucht am 21. September 2021; 

https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-

epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-

cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html, besucht am 

21. September 2021). Sowohl nach Angaben der 

Weltgesundheitsorganisation (WHO) wie auch nach Angaben des BAG 

liegt eine weltweite Pandemie vor, von der auch die Schweiz (nach wie 

vor) betroffen ist (https://covid19.who.int, besucht am 21. September 

2021; https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-

epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html, besucht am 

21. September 2021).

- 18 -

Die Fallzahlen sind zwar sowohl im Kanton Graubünden als auch in der 

ganzen Schweiz seit Ende Oktober 2020 – mit Ausnahmen von einzelnen 

grösseren Wiederanstiegen im Dezember und Januar 2021 – 

kontinuierlich zurückgegangen. Ende Februar 2021 ist dieser Rückgang 

jedoch zum Stehen gekommen und es ist seither wieder ein Anstieg der 

Fallzahlen bis Anfang April 2021 festzustellen gewesen. Nach einem 

weiteren Rückgang ab Mitte April 2021 haben die Fallzahlen zwischen 

Ende Juni und Mitte August 2021 wieder stark zugenommen. Seitdem hat 

sich die Zahl der neuen Infektionen auf hohem Niveau stabilisiert, wobei 

die aktuelle Corona-Epidemie zurzeit fast ausschliesslich durch die Delta-

Variante verursacht wird (https://sciencetaskforce.ch/epidemiologische-

lagebeurteilung-2/, besucht am 21. September 2021; 

https://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/djsg/ga/coronavirus/info/Se

iten/Start.aspx, besucht am 21. September 2021). In Bezug auf 

anzuordnende Massnahmen in Schulen ist zusätzlich zu berücksichtigen, 

dass am 26. Januar 2021 das Gesundheitsamt Graubünden in der Schule 

von Arosa drei Fälle des mutierten Coronavirus registrierte. Aufgrund einer 

umgehend durchgeführten Ausbruchsuntersuchung in der betroffenen 

Schule wurden 14 Fälle – allesamt Mutationen – bestätigt. In der Folge 

wurde als Sofortmassnahme unter anderem die Schule in Arosa zum 

Schutz der Gesundheit von Bevölkerung und Gästen vom 

Gesundheitsamt Graubünden bis 6. Februar 2021 geschlossen und am 

29. und 30. Januar 2021 in der Gemeinde Arosa Bevölkerung und Gäste 

flächendeckend getestet (Bg-act. 5; 

https://www.gr.ch/DE/Medien/Mitteilungen/MMStaka/2021/Seiten/20210

12702.aspx, besucht am 21. September 2021). Die Zwischenbilanz des 

zweitägigen Flächentests wies am 31. Januar 2021 2570 Proben aus. Es 

wurden 58 Infektionen mit dem Coronavirus bestätigt, 45 davon betrafen 

Mutationen (B.1.1.7). 350 Resultate waren noch ausstehend. Die positiven 

Fälle waren hauptsächlich auf das schulische Umfeld, insbesondere auf 

Schülerinnen und Schüler, deren Eltern als auch auf Lehrpersonen, 

- 19 -

zurückzuführen 

(https://www.gr.ch/DE/Medien/Mitteilungen/MMStaka/2021/

Seiten/2021013101.aspx, besucht am 21. September 2021). Dieser 

Vorfall zeigt, dass Kinder und Jugendliche sich durchaus mit dem 

Coronavirus anstecken sowie das Virus verbreiten können und – entgegen 

den Behauptungen der Beschwerdeführer – Treiber der Krankheit sein 

können. Im Allgemeinen weisen sie weniger und weniger schwere 

Symptome auf als Erwachsene, und schwere Verläufe von COVID-19 

treten weniger häufig auf. Sie können allerdings an Long-COVID leiden 

und ein schweres Krankheitsbild entwickeln, das sogenannte Pädiatrische 

multisystemische inflammatorische Syndrom, das zeitlich mit COVID-19 

assoziiert ist (PIMS-TS). Die Merkmale dieser beiden Krankheitsverläufe, 

einschliesslich ihrer Häufigkeit, sind noch nicht geklärt. Die derzeit 

verfügbare wissenschaftliche Literatur erlaubt keine genaue Bestimmung 

des Zusammenhangs zwischen dem Alter einer Person und der 

Wahrscheinlichkeit, sich mit dem Virus zu infizieren 

(https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-rolle-von-kindern-und-

jugendlichen-bei-der-covid-19-epidemie/. besucht am 21. September 

2021).

Die Gefahr einer weiteren Corona-Welle mit einem damit verbundenen 

Anstieg der Hospitalisationen und von Todesfällen bestand bzw. besteht 

damit insbesondere aufgrund der sich immer weiter verbreitenden 

Virusmutationen. Seit Mitte Februar 2021 bereiteten sich insbesondere die 

Varianten Beta (B.1.351), Alpha (B.1.1.7) sowie Delta (B.1.617.2) in der 

Schweiz rasant aus, wobei seit Ende Juni 2021 die Delta-Variante in der 

Schweiz am häufigsten vorkommt. Entgegen den Vorbringen der 

Beschwerdeführer gelten insbesondere die Virusvarianten Beta und Alpha 

international als besorgniserregend, da eine erhöhte Ansteckungsgefahr 

besteht, als dies bei der bisherigen Variante des neuen Coronavirus mit 

Ursprung in Wuhan der Fall war 

- 20 -

(https://www.covid19.admin.ch/de/epidemiologic/virus-variants, besucht 

am 21. September 2021). Zudem verursacht die Delta-Variante schwerere 

Verläufe als die zuvor in der Schweiz dominierenden Stämme. In einer 

grossen Studie in England hatten Patienten mit Delta im Vergleich zu 

Patienten mit Alpha ein mehr als doppelt so hohes Hospitalisierungsrisiko 

(https://sciencetaskforce.ch/epidemiologische-lagebeurteilung-2/, besucht 

21. September 2021). Aufgrund der höheren Infektiosität der neuen 

Virusstämme kann es sehr schnell zu einem starken Anstieg der 

Infektionszahlen kommen. Die dargelegten Entwicklungen zeigen auf, 

dass nach wie vor nicht mit einer nachhaltigen Entspannung der Lage zu 

rechnen ist. Soweit die Beschwerdeführer den PCR-Test als 

Entscheidgrundlage für die Fallzahlen infrage stellen, ist auf das Merkblatt 

zur aktuellen Covid-19 Testung in der Schweiz des Bundesamts für 

Gesundheit BAG und Swissmedic hinzuweisen. Darin ist festgehalten, 

dass es sich bei der Polymerase-Kettenreaktion (PCR) um eine NAT bzw. 

Nucleic Acid Amplification Technology-Methode der modernen 

Molekularbiologie handelt, um in einer Probe vorhandene Nukleinsäure 

(RNA oder DNA) in vitro zu vervielfältigen und danach mit geeigneten 

Detektionssystemen nachzuweisen. Mit dieser sehr empfindlichen 

Methode wird in Patientenproben spezifisch die Nukleinsäure eines 

Erregers nachgewiesen, was eine Infektion mit dem Erreger belegt. Durch 

den direkten Nachweis von viraler Nukleinsäure in einem Nasen-

Rachenabstrich kann bei Patienten mit Covid-19-kompatiblem 

Symptomen auf eine Sars-CoV-Infektion geschlossen werden 

(Bundesamt für Gesundheit BAG/Swissmedic, Merkblatt zur aktuellen 

Covid-19 Testung in der Schweiz, Stand am 31. August 2020, zu finden 

über https://www.swissmedic.ch/swissme-dic/de/home/news/coronavirus-

covid-19/mb_covid-19_testung.html) [das Merkblatt wird derzeit aufgrund 

der neuen Empfehlungen zur den Sars-CoV-2 -Antigen-Schnelltests 

revidiert]). Neben dem BAG erachten auch die Swiss National Covid-19 

Task Force und die WHO den PCR-Test als geeignete Möglichkeit, eine 

- 21 -

Infektion mit Covid-19 nachzuweisen (https://sciencetaskforce.ch/policy-

brief/die-verschiedenen-typen-von-tests-auf-sars-cov-2/, besucht am 21. 

September 2021) (vgl. zur PCR-Test Methode auch die Urteile des 

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich AN.2020.00011 vom 22. Oktober 

2020 E.3.3; AN2020.00012 vom 3. Dezember 2020 E.3.3; AN.2020.00014 

vom 3. Dezember 2020 E.3.3; AN.2020.00015 vom 3. Dezember 2020 

E.3.3; AN.2020.00020 vom 16. Dezember 2020 E.4.3). Entgegen den 

Ausführungen der Beschwerdeführer ist deshalb davon auszugehen, dass 

die Anzahl der positiv getesteten Personen die Zahl der an Covid-19 

erkrankten Personen widerspiegelt. 

Zusammenfassend kann dem Beschwerdegegner keine unvollständige 

Feststellung des Sachverhalts vorgeworfen werden. Vielmehr bestand im 

Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses nach dem Ausgeführten eine 

tatsächlich bedrohliche epidemiologische Situation im Kanton 

Graubünden. Die Voraussetzungen gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. a Covid-19-

Verordnung besondere Lage waren im Zeitpunkt des Beschlusses 

aufgrund der Virusmutationen und insbesondere dem Vorfall in der Schule 

Arosa Ende Januar 2021 dementsprechend gegeben. Damit entfallen die 

von den Beschwerdeführern in ihrem Eventualbegehren gestellten 

Beweisanträge. Soweit der Beschwerdeführer die Regelungskompetenz 

des Kantons in diesem Bereich an sich in Frage stellt, wird hierzu 

nachstehend unter Erwägung 4.3.2 ff. eingegangen. 

4.1 Im Weiteren rügen die Beschwerdeführer einen Eingriff in das Grundrecht 

der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]) sowie von Art. 11 BV. 

Grundrechtseingriffe bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen 

durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten 

Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 BV). 

- 22 -

4.2.1 Gemäss Art. 10 Abs. 2 BV hat jeder Mensch das Recht auf persönliche 

Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf 

Bewegungsfreiheit. Das Grundrecht auf persönliche Freiheit umfasst 

neben den in Art. 10 Abs. 2 BV ausdrücklich genannten Rechten auch das 

Recht auf Selbstbestimmung und auf individuelle Lebensgestaltung sowie 

den Schutz der elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung 

(RAINER J. SCHWEIZER, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender 

[Hrsg.], St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 

3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, N. 6 und N 38 ff. zu Art. 10 BV). 

Gemäss dem ebenfalls in den Grundrechtskatalog eingeordneten Art. 11 

Abs. 1 BV haben Kinder und Jugendliche Anspruch auf besonderen 

Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung. 

Gegenstand des Schutzanspruchs von Art. 11 Abs. 1 BV ist die von Art. 

10 Abs. 2 BV gewährleistete körperliche und geistige Unversehrtheit. 

Minderjährige haben jedoch mit Art. 11 Abs. 1 BV Anspruch auf einen ihrer 

Situation angepassten besonderen staatlichen Schutz. Während Art. 11 

Abs. 1 BV neben dem Abwehrrecht ein subjektives Recht auf Förderung 

der Entwicklung im Grundrechtskatalog verankert, umschreibt Art. 41 Abs. 

1 BV im Rahmen der Sozialziele für den Bund und die Kantone, welche 

Ziele mit Förderungsmassnahmen erreicht werden sollen. Unter anderem 

sollen sich Kinder und Jugendliche nach ihren Fähigkeiten bilden und 

weiterbilden sowie beruflich ausbilden können (lit. f). Art. 41 BV erscheint 

deshalb als Konkretisierung dessen, was mit dem Anspruch auf Förderung 

der Entwicklung (Art. 11 BV) bezweckt wird (SCHWEIZER, a.a.O., N 14 und 

N 21 zu Art. 11 BV). 

4.2.2 Ob die vom Beschwerdegegner zur Bekämpfung von Covid-19 

angeordnete Maskentragpflicht für Schülerinnen und Schüler der 5. und 6. 

Primarklasse tatsächlich in das Recht der Kinder und Jugendlichen auf 

Förderung ihrer Entwicklung eingreift, kann offenbleiben. Zutreffend ist 

und dies wird vom Beschwerdegegner auch nicht bestritten, dass die 

- 23 -

Maskentragpflicht das Recht der Beschwerdeführer auf persönliche 

Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV tangiert. 

4.3.1 Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage bringen die Beschwerdeführer im 

Wesentlichen vor, dass die Kantone nicht über eine Regelungskompetenz 

verfügten, im Rahmen von epidemiologischen Lagen eigenständig über 

Art. 40 EpG hinausgehende bzw. weitergehende Massnahmen 

anzuordnen. Es gelte Vorrang des Bundesrechts i.S.v. Art. 49 BV; dieses 

gehe entgegenstehendem kantonalem Recht vor. Gemäss Art. 118 Abs. 1 

BV treffe der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeit Massnahmen zum 

Schutz der Gesundheit; er erlasse Vorschriften über die Bekämpfung 

übertragbarer Krankheiten von Menschen. Dem Bund komme somit in 

diesem Bereich eine umfassende, nachträgliche derogatorische 

Gesetzgebungskompetenz zu, welche von ihm weitgehend ausgeschöpft 

sei. Entsprechend komme den Kantonen in diesem Bereich grundsätzlich 

keine Gesetzgebungskompetenz mehr zu. Sodann zähle Art. 40 EpG 

diejenigen Massnahmen auf, welche Bund und Kantone im Rahmen der 

besonderen Lage gestützt auf Art. 6 Abs. 2 EpG gegenüber der 

Bevölkerung vorkehren dürften. Art. 40 Abs. 2 EpG leite die Aufzählung 

von drei Massnahmebereichen mit der Formulierung «insbesondere» ein, 

womit gesagt sei, dass die Aufzählung nicht abschliessend sei. Die 

entscheidende Frage sei vorliegend somit, ob die nicht abschliessende 

Aufzählung unter Art. 40 Abs. 2 EpG die Einführung einer allgemeinen 

Maskenpflicht in den Schulen erlaube oder nicht. Nach dem Durchspielen 

der gängigen Auslegungsmethoden kommen die Beschwerdeführer zum 

Schluss, dass Art. 40 EpG diese Eingriffsmöglichkeiten nicht beinhalte und 

somit keine gesetzliche Grundlage hierfür darstelle. Weiter machen die 

Beschwerdeführer geltend, dass die angeordneten Massnahmen in 

mehrfacher Hinsicht Art. 40 EpG verletzten. So würden die Feststellung 

und Zählweise der Test-Ergebnisse gegen die Grundprinzipien der 

Wissenschaftlichkeit und der Statistik verstossen. Die Massnahmen 

- 24 -

würden nicht wirksam überwacht und sie würden dem Grundsatz der 

Verhältnismässigkeit nicht standhalten. Schliesslich seien im 

Epidemiengesetz nirgends Massnahmen gegen die gesunde Bevölkerung 

vorgesehen, sodass sich die strittige Maskentragpflicht auf keine 

gesetzliche Grundalge zu stützen vermöge. 

4.3.2 Grundsätzlich ist festzustellen, dass das Gesundheitswesen in den 

Zuständigkeitsbereich der Kantone fällt, die Bundesverfassung (Art. 118 

Abs. 2 lit. b BV) aber für die Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter 

oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren dem Bund eine 

verpflichtende und nachträglich derogatorische 

Gesetzgebungskompetenz einräumt und diese Kompetenz umfassend ist 

und über die reine Gefahrenabwehr ("Gesundheitsschutz") hinaus auch 

die Risikoprävention erfasst. Den Kantonen verbleiben aber auch in der 

besonderen und der ausserordentlichen Lage Kompetenzen, solange und 

soweit der Bund keine abschliessende Regelung getroffen hat (vgl. hierzu 

BERNHARD WALDMANN, Der Föderalismus in der Corona-Pandemie, 

Newsletter IFF 4/2020, Rz. 5 ff., abrufbar unter 

https://www.unifr.ch/federalism/de/assets/public/files/Newsletter/IFF/3_W

aldmann_Covid-19_und_Foederalismus-final.pdf, besucht am 21. 

September 2021]). 

4.3.3 Die Schweiz befindet sich gegenwärtig in der sog. besonderen Lage 

gemäss Art. 6 EpG. In der besonderen Lage überträgt das Gesetz dem 

Bundesrat (und damit auch dem Bund) die Kompetenz zum Erlass 

verschiedener Massnahmen, für die in der normalen Lage die Kantone 

zuständig wären, wobei die Massnahmen in Art. 6 Abs. 2 lit. a–d EpG zwar 

abschliessend aufgezählt werden, in ihrer Gesamtheit aber relativ weit 

gefasst sind und insbesondere alle in Art. 40 EpG aufgeführten 

Massnahmen gegenüber der Bevölkerung und bestimmten 

Personengruppen umfassen. So kann der Bundesrat in der besonderen 

Lage Massnahmen anordnen, um die Verbreitung übertragbarer 

- 25 -

Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu 

verhindern (Art. 40 Abs. 1 EpG) und dabei namentlich Veranstaltungen 

verbieten oder einschränken (Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG), Schulen, andere 

öffentliche Institutionen und private Unternehmen schliessen oder 

Vorschriften zum Betrieb verfügen (Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG) oder 

bestimmte Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken 

(Art. 40 Abs. 2 lit. c EpG). In der besonderen Lage stehen Bund und 

Kantone gleichermassen in der Pflicht, d.h. die Kantone sind ihrerseits 

zum Erlass von Massnahmen zur Bekämpfung der Epidemie berechtigt 

und verpflichtet, soweit der Bundesrat keine abschliessende Regelung 

getroffen hat. Diese konkurrierenden Zuständigkeiten können nicht nur zu 

unterschiedlichen Regelungen in den einzelnen Kantonen führen, sondern 

auch Kompetenzabgrenzungsprobleme gegenüber dem Bund mit sich 

bringen (WALDMANN, a.a.O., Rz. 7 ff.). Die bundesrechtlichen 

Massnahmen gemäss der Covid-19-Verordnung besondere Lage 

schreiben unter anderem für Bildungseinrichtungen die Erarbeitung und 

Umsetzung eines Schutzkonzepts vor (Art. 4 Abs. 1 Covid-19-Verordnung 

besondere Lage). Die bundesrechtlichen Vorgaben für diese 

Schutzkonzepte sahen und sehen indes für Schulkinder auf der 

Primarstufe keine Pflicht zum Tragen von Gesichtsmasken vor (vgl. Art. 4 

Abs. 2–4 Covid-19-Verordnung besondere Lage in der bis 28. Oktober 

2020 gültigen Fassung [AS 2020 2213], Art. 6d Abs. 2 Satz 1 e contrario 

Covid-19-Verordnung besondere Lage in der bis 18. April 2021 gültigen 

Fassung [AS 2020 4503], Art. 6d Abs. 3 Satz 1 e contrario Covid-19-

Verordnung besondere Lage in der seit 19. April 2021 geltenden Fassung 

[AS 2021 213]). Gemäss Art. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage 

behalten die Kantone ihre Zuständigkeiten, soweit die Verordnung nichts 

anderes bestimmt, so dass sie im Rahmen ihrer Zuständigkeit 

weitergehende Massnahmen anordnen können, wenn dies aus 

epidemiologischer Sicht notwendig ist, wobei darunter in erster Linie die 

Massnahmen nach dem Epidemiengesetz fallen. Es steht den Kantonen 

- 26 -

damit frei, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten – und somit für das 

Schulwesen (vgl. Art. 62 Abs. 1 BV) – ergänzende Massnahmen zu treffen 

(vgl. Art. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Auch der Bundesrat 

bejaht die grundsätzliche Anwendbarkeit von Art. 40 EpG im Rahmen der 

Covid-19-Epidemie, indem er in Art. 8 Abs. 1 Covid-19-Verordnung 

besondere Lage die Kantone ermächtigt, Massnahmen nach Art. 40 EpG 

zu treffen. 

4.3.4 Gemäss Art. 40 Abs. 1 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden 

Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der 

Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. 

Angesichts des Wortlauts der Bestimmung von Art. 40 EpG (die 

zuständigen kantonalen Behörden "können insbesondere folgende 

Massnahmen treffen") ist diese Aufzählung von möglichen Massnahmen 

nicht abschliessend. Insbesondere steht Art. 40 Abs. 2 EpG mit der 

Bestimmung von lit. b ("sie können insbesondere Schulen schliessen oder 

Vorschriften zum Betrieb verfügen") der Anordnung anderer und 

insbesondere milderer Massnahmen nicht entgegen. Soweit die 

Beschwerdeführer geltend machen, Massnahmen dürften gegenüber 

gesunden Personen nicht angeordnet werden, ist ihnen nicht 

zuzustimmen. Massnahmen gemäss Art. 40 EpG dürfen gegenüber der 

gesamten Bevölkerung angeordnet werden. Dass die gestützt auf Art. 40 

EpG erlassenen Massnahmen zwecks Verhinderung oder Verlangsamung 

der Verbreitung des Corona-Virus auch gesunde Personen trifft, ist 

schlichtweg unvermeidbar und liegt in der Natur der Sache. Eine 

Anordnung von Massnahmen auch für gesunde Personen, kann dazu 

dienen, die Ausbreitung von Krankheiten zu verhindern, namentlich indem 

gesunde Personen vor einer Ansteckung geschützt werden. Hinzu kommt, 

dass eine mit Covid-19 infizierte Person bereits zwei Tage vor Auftreten 

der ersten Symptome ansteckend sein kann (vgl. Erwägung 4.5.3 

nachstehend) und zu diesem Zeitpunkt möglicherweise keine Kenntnis 

- 27 -

über ihre Infektion hat. Die angeordneten Massnahmen müssen jedoch 

verhältnismässig sein: So sieht Art. 40 Abs. 3 EpG vor, dass die 

Massnahmen nur so lange dauern dürfen, wie es notwendig ist, um die 

Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Auch sind die 

angeordneten Massnahmen regelmässig zu überprüfen. 

4.3.5 Nachdem es sich bei Covid-19 – wie bereits erwähnt (vgl. Erwägung 3.3 

vorstehend) – um eine weltweite Pandemie handelt, von der auch die 

Schweiz betroffen ist, sind die Voraussetzungen für die Anwendung von 

Art. 40 EpG gegeben. Soweit die Beschwerdeführer die Feststellung und 

Zählweise der Test-Ergebnisse in Zweifel ziehen bzw. die Notwendigkeit 

der angeordneten Massnahmen gestützt auf Art. 8 Abs. 1 lit. a Covid-19-

Verordnung, ist auf die festgestellte bedrohliche epidemiologische 

Situation im Kanton Graubünden gemäss vorstehender Erwägung 3.3 und 

die dortigen Ausführungen zu verweisen. Entgegen den Einwänden der 

Beschwerdeführer findet eine Überwachung der Massnahmen statt, was 

sich u.a. darin zeigt, dass die mit dem angefochtenen Beschluss 

angeordnete Massnahme der Maskentragpflicht für die Schülerinne und 

Schüler der 5. und 6. Primarklasse mit Beschluss des Beschwerdegegners 

vom 6. April 2021 (Bg-act. 3) wieder aufgeboben wurde, mit der 

Begründung, dass mit den regelmässig flächendeckenden 

Schultestungen ein Instrument zur Verfügung stehe, mit welchem 

Coronafälle rasch identifiziert und die Infektionsketten unterbrochen 

werden könne.

4.3.6 Zu den Vorschriften zum Betrieb im Sinne von Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG 

zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Botschaft EpG, a.a.O., 

392), namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw. 

Gesichtsmasken), womit die Maskentragpflicht gemäss dem 

angefochtenen Regierungsratsbeschluss als Massnahme im Sinne von 

Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage 

beruht. 

- 28 -

4.3.7 Die innerkantonale Zuständigkeit zum Erlass solcher Massnahmen richtet 

sich nach kantonalem Recht. Gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. h des Gesetzes 

zum Schutz der Gesundheit des Kantons Graubünden 

(Gesundheitsgesetz, BR 500.000) regelt das Gesundheitsgesetz u.a. die 

Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen. Der Kanton ist 

u.a. zuständig, für den Vollzug des Epidemiengesetz (Art. 5 Abs. 1 lit. h), 

wobei in Art. 35 der Verordnung zum Gesundheitsgesetz (VOzGesG; BR 

500.010) das Gesundheitsamt, als Teil des Departements für Justiz, 

Sicherheit und Gesundheit, als kantonale Vollziehungsbehörde hierfür 

bezeichnet wird. Folglich ist der Beschwerdegegner als oberste leitende 

und vollziehende Behörde und vorstehende Behörde der Departemente 

der kantonalen Verwaltung (vgl. Art. 42 Abs. 3 und Art. 43 Abs. 1 KV) im 

föderalen Gefüge der Covid-19-Massnahmen gestützt auf Art. 40 EpG 

zuständig, die umstrittenen Massnahmen anzuordnen. Die innerkantonale 

Zuständigkeit wird im Übrigen von den Beschwerdeführern nicht bestritten, 

führen diese selbst aus, für die Anordnung epidemiologischer 

Massnahmen nach Art. 40 EpG sei der Beschwerdegegner dem 

Grundsatze nach die zuständige Behörde (vgl. Beschwerdeschrift Rz. 7).

4.4 Die angeordneten Massnahmen dienen der Bekämpfung der Covid-19-

Epidemie und damit dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung. Es 

sollen schwere Krankheitsverläufe und Todesfälle sowie ein Kollaps des 

Gesundheitssystems verhindert werden. Gleichzeitig soll ein möglichst 

ungestörter Präsenzunterricht in den Schulen im Kanton Graubünden 

ermöglicht werden. Beim Schutz der Gesundheit handelt es sich um ein 

zentrales polizeiliches Schutzgut (SCHWEIZER, a.a.O, N 32 zu Art. 36 BV 

und N 57 zu Art. 10 BV). Die Massnahmen liegen entsprechend im 

öffentlichen Interesse.

4.5.1 Ein Grundrechtseingriff lässt sich nur rechtfertigen, wenn er 

verhältnismässig ist. Dabei müssen drei Aspekte der Verhältnismässigkeit 

erfüllt sein: Die Eignung, die Erforderlichkeit und die Verhältnismässigkeit 

- 29 -

von Eingriffszweck und Eingriffswirkung (Zumutbarkeit) (SCHWEIZER, 

a.a.O, N 37 zu Art. 36 BV). 

4.5.2 Die Beschwerdeführer bringen in diesem Zusammenhang hauptsächlich 

vor, es sei gemäss wissenschaftlichen und empirischen Studien eine 

Schädlichkeit für die Gesundheit von Kindern und Jugendlichen durch das 

Tragen von Masken über mehrere Stunden am Tag erwiesen. Zudem 

existiere bis heute kein empirischer Nachweis darüber, dass das Tragen 

von Masken in Bezug auf das Krankheitsgeschehen einen signifikanten 

Nutzen bringe. 

4.5.3 Zunächst ist das Folgende festzuhalten: Covid-19 wird bei engem und 

längerem Kontakt zu einer infizierten Person (weniger als 1,5 m Abstand 

ohne Trennwand oder Tragen einer Gesichtsmaske) durch Tröpfchen und 

über die Hände übertragen. Eine Übertragung durch feinste Tröpfchen 

(Aerosole) ist über weite Distanzen möglich, kommt aber nicht häufig vor. 

Je länger und enger der Kontakt zu einer infizierten Person ist, desto 

wahrscheinlicher ist eine Ansteckung 

(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-

epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-

cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html, besucht 21. 

September 2021; https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-rolle-von-

aerosolen-bei-der-ubertragung-von-sars-cov-2/, besucht am 21. 

September 2021).

Zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie empfiehlt das BAG neben der 

Einhaltung der Hygiene- und Verhaltensregeln insbesondere sich impfen 

zu lassen sowie die Massnahmen "Testen, Tracing, Isolation und 

Quarantäne" 

(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-

epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/so-

schuetzen-wir-uns.html, besucht am 21. September 2021; 

- 30 -

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/contact-tracing-strategy/, besucht 

am 21. September 2021). Die Hygiene- und Verhaltensregeln umfassen 

einerseits die Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m und 

andererseits das Tragen einer Gesichtsmaske, wenn Abstandhalten nicht 

möglich ist und kein physischer Schutz, bspw. eine Trennwand, vorhanden 

ist. Das Tragen einer Maske in der Öffentlichkeit dient in erster Linie dem 

Schutz von anderen Personen. Eine infizierte Person kann bereits zwei 

Tage vor Auftreten der Symptome ansteckend sein, ohne es zu wissen. 

Wenn folglich auf engem Raum alle Personen eine Maske tragen, wird 

jede Person von den anderen geschützt. Durch das Maskentragen ist kein 

hundertprozentiger Schutz gewährleistet, jedoch kann es helfen, dass das 

Coronavirus sich weniger schnell ausbreitet 

(https://www.bag.admin.ch/bag/

de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-

ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html, besucht am 

21. September 2021). Die Swiss National COVID-19 Science Task Force 

befürwortet bereits seit April 2020 das Tragen einer Maske in 

Innenräumen (namentlich in Spitälern/Arztpraxen und in 

Lebensmittelläden) und im öffentlichen Verkehr, wenn der Mindestabstand 

nicht eingehalten werden kann (https://sciencetaskforce.ch/policy-

brief/benefits-of-mask-wearing/, besucht am 21. September 2021; 

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/, besucht am 21. 

September 2021). Auch die WHO hält fest, dass Gesichtsmasken Teil 

einer umfassenden Strategie zur Bekämpfung von Covid-19 sein sollten. 

Medizinische Gesichtsmasken schützten einerseits den Träger vor eine 

Infektion und andererseits andere Personen vor einer Ansteckung durch 

den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Träger (WHO, Mask use in the 

context of COVID-19, 1. Dezember 2020, zu finden über 

https://www.who.int/publications/i/item/advice-on-the-use-of-masks-in-

the-community-during-home-care-and-in-healthcare-settings-in-the-

context-of-the-novel-coronavirus-(2019-ncov)-outbreak, besucht am 21. 

https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/contact-tracing-strategy/

- 31 -

September 2021; https://www.who.int/news-room/q-a-detail/coronavirus-

disease-covid-19-masks, besucht am 21. September 2021). Wenn die 

Schutzmasken zur Verminderung der Ausbreitung des Virus bzw. der 

Ansteckungsgefahr völlig untauglich wären – wie dies die 

Beschwerdeführer vorbringen –, würden sie kaum weltweit als probates 

Mittel zur Verminderung von Infektionen verwendet. Dass 

Hygienemassnahmen ein wirksames Mittel zur Bekämpfung der 

Übertragung von Viren darstellen, kann nicht ernsthaft bestritten werden, 

und zu diesen elementaren Massnahmen gehören – neben der 

Desinfektion – Handschuhe und Masken, wie zum Beispiel aus der 

Medizingeschichte hinlänglich bekannt ist und jedermann weiss, der schon 

einmal in einer Klinik oder bei einem Zahnarzt in Behandlung war. Auch 

wenn nur Hygienemasken verwendet werden und zuzugestehen ist, dass 

nicht alle auf dem Markt erhältlichen Masken den an sie gestellten 

Anforderungen gerecht werden, bedeutet das nicht, dass die 

Maskentragpflicht generell und per se eine untaugliche Massnahme 

darstellt. Auch dass die Masken teilweise unsachgemäss verwendet 

werden, was ebenso gerichtsnotorisch ist, bedeutet nicht, dass die 

Maskentragpflicht als solche nicht grundsätzlich geeignet ist, die 

Ansteckungs- bzw. Verbreitungsgefahr zu vermindern. Notwendig ist 

allerdings bei zunehmender Ansteckungsgefahr wohl eine weitere 

Aufklärung über das richtige Anwenden der Masken. Dass das BAG und 

der Bundesrat zu Beginn der Covid-19-Epidemie vom Tragen von 

Gesichtsmasken abgeraten haben – wie die Beschwerdeführer vorbringen 

– ändert nichts daran, dass Gesichtsmasken nach derzeitigem 

Wissensstand geeignet sind, die Gefahr einer Infektion zu verringern (vgl. 

zum Nutzen von Masken auch die Urteile des Verwaltungsgericht des 

Kantons Zürich AN.2020.00011 vom 22. Oktober 2020 E.4.5.1; 

AN2020.00012 vom 3. Dezember 2020 E.4.5.1; AN.2020.00013 vom 3. 

Dezember 2020 E.4.5.1 f.; AN.2020.00014 vom 3. Dezember 2020 E.4.5.1 

und. E.4.5.4; AN.2020.00015 vom 3. Dezember 2020 E.4.5.1 und E.4.5.5; 

- 32 -

AN.2020.00016 vom 3. Dezember 2020 E.6.5.1 f.; AN.2020.00020 vom 

16. Dezember 2020 E.5.5.1 f.; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons 

Zug vom 20. April 2021 E.3.6.4).

4.5.4 Hauptzielt der Maskentragpflicht ist es, die Weiterverbreitung des Virus zu 

verhindern bzw. zu verlangsamen. Damit kann die Gefahr reduziert 

werden, dass ganze Schulklassen in Quarantänen müssen oder es sogar 

zur Schulschliessung kommt, wie dies bei der Schule Arosa geschehen 

ist. Somit kann der Präsenzunterricht, wenn immer möglich weitergeführt 

werden. Aus pädagogischer Sicht sind offene Schulen für die 

Chancengerechtigkeit und den Lernerfolg zentral. Es muss davon 

ausgegangen werden, dass die Dunkelziffer jener Menschen, die Corona 

hatten, jedoch keine Symptome zeigen, sehr hoch ist. Eine infizierte 

Person kann jedenfalls bereits zwei Tage vor Auftreten der Symptome 

ansteckend sein, ohne es zu wissen. Weil gerade bei jüngeren Menschen 

eine Infektion mit dem Coronavirus häufig ohne Symptome verläuft und 

das Virus in dieser Phase insbesondere im Klassen- und Schulverband 

unbemerkt übertragen werden kann, sind die strittigen Massnahmen 

augenfällige erforderlich und geeignet, um in dieser Altersgruppe die 

Ausbreitung des Corona-Virus wirksam einzudämmen bzw. die 

Schülerinnen und Schüler sowie die Lehrpersonen vor einer Ansteckung 

zu schützen. Dies umso mehr, wenn man bedenkt, dass die Kinder in 

Bezug auf das Einhalten von andauernden Hygiene- und Verhaltensregeln 

wie Händewaschen, Abstandhalten, Berührungen vermeiden etc. nicht so 

empfänglich sind. Entsprechend ist eine Überwachung zwecks strikter 

Einhaltung dieser Vorgaben im Schulzimmer und noch mehr auf dem 

Pausenplatz ein Ding der Unmöglichkeit. Insofern unterstützt hier die 

Maskentragpflicht und können dadurch unerkannte Übertragungsketten 

unterbrochen und Infektionen verhindert werden. Dies wiederum trägt 

letztlich dazu bei, die damit verbundene Gefahr von Ansteckungen in den 

Familien und damit auch der Weiterverbreitung des Virus in die 

- 33 -

Gesamtbevölkerung zu verhindern. Es bestehen denn auch keine 

konkreten Anhaltspunkte dafür, dass das Tragen einer Maske – 

mindestens bei korrekter Handhabung der Maske – gesundheitsschädlich 

sein soll, wie dies von den Beschwerdeführern vorgetragen wird. Dem 

Schreiben der pädiatrie Schweiz, offizieller von der FMH anerkannte 

Fachgesellschaft in der Kinder- und Jugendmedizin, sowie der Kinderärzte 

Schweiz, dem Berufsverband der schweizerischen Fachärztinnen und 

Fachärzte für Kinder- und Jugendmedizin, kann entnommen werden, dass 

das Maskentragen in den Altersgruppen ab der 5. bis 6. Primarklasse 

medizinisch unbedenklich ist (vgl. Bg-act. 6 

https://www.kinderaerzteschweiz.ch/Fuer-Mitglieder/Coronavirus---

COVID-19, besucht am 21. September 2021). Bezüglich 

Gesundheitsschädigung durch das Tragen von Masken ist im Übrigen 

darauf hinzuweisen, dass das Personal in Operationssälen seit jeher 

täglich und für mehrere Stunden eine Maske trägt, ohne dass dies – 

zumindest bei Erwachsenen – je als Problem identifiziert wurde.

4.5.5 In Bezug auf die Zweck-Mittel-Relation spielen im vorliegenden Fall 

insbesondere die Faktoren Eingriffsschwere, Dauer der Massnahme 

sowie abwendbares Übel eine Rolle. Die Schwere des Eingriffs durch die 

Maskentragpflicht während des Unterrichts und in den Pausen wird von 

den einzelnen Schülern subjektiv sicherlich unterschiedlich 

wahrgenommen. In objektiver Hinsicht zählen die Beschwerdeführer eine 

Reihe von negativen Faktoren auf, welche die Kinder in physischer wie 

auch psychischer Hinsicht beeinträchtigen. Diese Auswirkungen stellen 

aber keinen schweren Eingriff in die persönliche Integrität bzw. Freiheit der 

einzelnen Schüler dar, und zwar selbst mit Blick auf den Umstand, dass 

die Schülerinnen und Schüler die Maske während des Unterrichts wie 

auch während den Pausen tragen müssen und so in der Regel vormittags 

vier Stunden und nachmittags zwei bis drei Stunden ihre Masken tragen 

müssen. Da derzeit keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das Tragen 

- 34 -

einer Maske gesundheitsschädlich sein soll (vgl. Erwägung 4.5.4 

vorstehend), ist mit der Maskentragpflicht im Wesentlichen bloss ein 

vorübergehendes unangenehmes und beschwerliches Gefühl verbunden. 

Zudem ist darauf hinzuweisen, dass unter anderem Personen, die aus 

besonderen, insbesondere medizinischen, Gründen keine Gesichtsmaske 

tragen können, von der Maskentragpflicht befreit sind. Mit der 

Maskentragpflicht sollen sog. «Hotspots» an den Schulen vermieden 

werden, da andernfalls partielle oder flächendeckende 

Schulschliessungen drohen, wie dies der Fall bezüglich der Schule Arosa 

gezeigt hat. Das Ziel ist es somit, den Präsenzunterricht an den Schulen 

weiterhin sicherzustellen und erneutes Homeschooling zu vermeiden. 

Gleichzeitig soll aber auch aufgrund des Umstandes, dass Kinder häufig 

keine Symptome bei einer Erkrankung mit dem Coronavirus aufweisen, 

eine Weiterverbreitung des Coronavirus in die Gesamtbevölkerung 

verhindert werden, um besonders verletzliche Gruppen bzw. Personen, 

die einer Risikogruppe angehören, vor einer Hospitalisation oder im 

schlimmsten Fall vor dem Tod zu schützen. Diese Ziele überwiegen den 

Eingriff in die persönliche Freiheit der Schülerinnen und Schüler deutlich. 

Hinzu kommt, dass die strittige Massnahme bereits nach zwei Monaten 

wieder aufgehoben werden konnte, wobei zu berücksichtigen ist, dass die 

meisten Schulen Ende Februar/anfangs März eine Woche Sportferien 

hatten. Demzufolge war der Eingriff in die Grundrechte auch in zeitlicher 

Hinsicht nicht übermässig. Insgesamt überwiegen demzufolge 

bildungspolitische und gesundheitspolizeiliche Interessen an einer 

Maskentragpflicht für die Primarschülerinnen und –schüler der 5. und 

6. Klassen deren privates Interesse, während der Schulzeit im Unterricht 

und während den Pausen keine Gesichtsmaske tragen zu dürfen deutlich. 

Es ergibt sich daher, dass die Maskentragpflicht für die Schülerinnen und 

Schüler in der 5. und 6. Primarklasse geeignet und erforderlich ist und 

Eingriffszweck und Eingriffswirkung in einer vernünftigen Zweck-Mittel-

- 35 -

Relation stehen, weshalb sie zumutbar ist. Die Maskentragpflicht erweist 

sich somit als verhältnismässig. 

4.6 Zusammengefasst hat der Beschwerdegegner die strittigen Massnahmen 

unter Berücksichtigung der aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisse und 

Empfehlungen und gestützt auf das Epidemiengesetz bzw. die dieses 

ausführenden Covid-19-Verordnung besondere Lage abgestützt. Die 

Massnahmen selber stellen keinen unzulässigen Grundrechtseingriff dar. 

So beruht der Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführer auf einer 

gesetzlichen Grundlage (Erwägung 4.3.1 ff.), liegt im öffentlichen 

Interesse (Erwägung 4.4) und ist verhältnismässig (Erwägung 4.5.1 ff.). 

Insofern erweist sich der Grundrechtseingriff als rechtmässig. 

Entsprechend ist die Beschwerde abzuweisen, soweit in formeller Hinsicht 

darauf eingetreten werden kann.

5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten den unterliegenden 

Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung für den ganzen Betrag 

aufzuerlegen (Art. 73 VRG). Die Staatsgebühr beträgt dabei CHF 5'000.-- 

Diese geht zusammen mit den Kanzleiauslagen zulasten den 

unterliegenden Beschwerdeführern und ist mit dem von ihnen bereits 

geleisteten Kostenvorschuss von CHF 3'300.-- zu verrechnen. Gemäss 

Art. 78 Abs. 2 VRG wird Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit 

öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel 

keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen 

Wirkungskreis obsiegen. Vorliegend besteht kein Anlass, davon 

abzuweichen, weshalb dem Beschwerdegegner keine 

Parteientschädigung zuzusprechen ist.

III. Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf diese eingetreten wird.

- 36 -

2. Die Gerichtskosten, bestehend aus

- einer Staatsgebühr von CHF 5'000.--

- und den Kanzleiauslagen von CHF 680.--

zusammen CHF 5'680.--

werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'300.-- verrechnet. 

Der Restbetrag in der Höhe von Fr 2'380.-- geht zulasten von A._____ und 

Mitbeteiligte unter solidarischer Haftung.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]

Auf die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 12. Mai 

2022 nicht eingetreten (2C_932/2021).