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**Case Identifier:** 6503c4bb-45d3-5643-b225-b048a9c0bff4
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-09
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 09.02.2021 A/4649/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-4649-2019_2021-02-09.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/4649/2019-LCI ATA/146/2021  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 9 février 2021 

 

   dans la cause 

 

WESTPARK SA 
représentée par Me François Bellanger, avocat  

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
 

_________ 

Recours contre les jugements du Tribunal administratif de première instance du 
9 septembre 2020 (JTAPI/764/2020 et JTAPI/765/2020) 

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A/4649/2019 

EN FAIT 

1)  Westpark SA (ci-après : Westpark) est une société anonyme inscrite au 
registre du commerce du canton Genève (ci-après : RC) depuis le 31 janvier 2005. 
Elle a pour but la prise de participations, sous quelque forme que ce soit, à 
d'autres sociétés ou entreprises de la branche de la construction et de la gérance 
d'immeubles en Suisse et à l'étranger, ainsi que tous conseils en investissements 
immobiliers.  

  Elle est propriétaire de la parcelle n° 3'210, feuille 3 de la commune de 
Chêne-Bougeries (ci-après : la commune), d'une surface de 28'120 m2, sur 
laquelle sont érigés plusieurs bâtiments (les n°s 2'090, 2'091, A1127, A1579, 
A1580, A42, A43, A44, A45, A46) servant notamment de jardin d'enfants, de 
garage privé, de serres et de dépôt.  

  Ladite parcelle, située en zone 5, se trouve entre la route Jean-Jacques 
Rigaud et le chemin de la Montagne. Elle est également traversée par ces deux 
voies lesquelles permettent de rejoindre les bâtiments s'y trouvant, étant relevé 
que le bâtiment servant de jardin d'enfants se trouve à l'adresse 42A, route 
Jean-Jacques Rigaud.  

2)  Le 18 janvier 2019, Westpark a déposé auprès du département du territoire 
(ci-après : le département) une demande d'autorisation préalable de construire 
portant sur la construction de dix immeubles de logements collectifs et d'un 
parking commun. 

  À la suite d'une demande du département, Westpark a complété et corrigé sa 
demande en déposant une nouvelle requête d'autorisation préalable de construire 
le 14 février 2019 portant sur la construction d'habitats groupés de très haute 
performance énergétique (ci-après : THPE) (48 %) et d'un garage commun sur la 
parcelle susmentionnée, enregistrée sous le numéro DP 18'825. Le projet 
prévoyait, à lire le « formulaire statistique bâtiment (B04) », la construction de 
nonante-quatre logements.  

  Selon le formulaire énergétique produit en annexe à la demande, la surface 
de référence énergétique (ci-après : SRE) prévue, soit la surface brute de plancher 
(ci-après : SBP), s'élevait à 12'744 m2. Le formulaire de demande d'autorisation 
préalable de construire reprenait également cette surface et précisait que le coût 
estimé des travaux s'élevait à CHF 52'000'000.-. 

3)  Dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation préalable, six 
offices ont émis des préavis favorables, certains sous conditions, à savoir : 

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 - la direction de l'information du territoire (ci-après : DIT), le 22 février 2019, 
sans observation ; 

 - la police du feu, le 20 mars 2019, sous trois conditions ; 

 - la commission consultative de la diversité biologique (ci-après : CCDB), le 
29 mars 2019, avec une condition ; 

 - l'office cantonal de l'énergie (ci-après : OCEN), le 29 mars 2019, sous trois 
conditions ; 

 - l'office cantonal des transports (ci-après : OCT), le 1er avril 2019, sous trois 
conditions ; 

 - l'office cantonal de l'eau (ci-après : OCEau), le 6 mai 2019, sous conditions. 

  Quatre instances ont sollicité des renseignements complémentaires et/ou 
demandé de modifier le projet : 

 - la direction de l'office des autorisations de construire (ci-après : DAC) a 
requis le 21 février 2019 le dépôt d'une demande de démolition pour les bâtiments 
existants ; 

 - la commission d'architecture (ci-après : CA) a demandé, le 5 mars 2019, des 
documents complémentaires et que des éléments du projet soient retravaillés ; 

 - l'office cantonal de l'agriculture et de la nature (ci-après : OCAN) a exigé, le 
3 avril 2019, une pièce complémentaire, ainsi que la modification du projet ; 

 - la commune a demandé, le 3 avril 2019, le questionnaire relatif à la 
demande de dérogation selon l'art. 59 al. 4 de la loi sur les constructions et les 
installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), ainsi que le plan des 
aménagements extérieurs le 3 avril 2019. 

  Enfin, deux autorités techniques se sont déclarées défavorables au projet : 

 - la direction de la planification directrice cantonale et régionale (ci-après : 
SPI), le 16 avril 2019. Le secteur concerné par le projet faisait l'objet d'une 
modification des limites de zones (ci-après : MZ) (MZ n° 29'851-511) visant un 
déclassement en zone de développement 4A et d'un plan localisé de quartier 
(ci-après : PLQ) (PLQ n° 29'845-511). Cette MZ et ce PLQ étaient conformes aux 
objectifs et aux principes d'aménagement du territoire définis dans la fiche A03 du 
plan directeur cantonal, qui prévoyait pour ce secteur, une densification par une 
MZ. Le projet n'était donc pas conforme à la planification en cours sur ce secteur. 
L'opportunité de développer ce secteur avait été à l'origine des planifications en 
cours (MZ et PLQ) qui prévoyaient la réalisation d'environ deux cent 
quatre-vingts logements, avec une attention particulière apportée à la perméabilité 

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du secteur, avec des servitudes de passage public, le traitement des espaces libres, 
des zones de plantage et d'importants espaces libres laissés entre les bâtiments.  

  Le projet prévoyait de construire dix ensembles d'habitats groupés, 
représentant un indice d'utilisation du sol de 0,48, sans aucune garantie de 
perméabilité, ni quant à la création d'un espace public. La demande d'autorisation 
préalable de construire était de nature à compromettre les objectifs d'urbanisme. Il 
convenait par conséquent de refuser cette autorisation de construire en application 
de l'art. 13B de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du 
territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) ; 

 - la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS), 
dans son préavis du 20 août 2019, ayant pris connaissance d'un rapport de 
commissaires s'étant rendus sur place le 11 juin 2018, relevait que le projet 
comportait la démolition d'un grand bâtiment rural (n° A46) et d'un petit bâtiment 
ancien (n° A45). Les deux étaient recensés avec une valeur 4+ ; leur construction 
était soignée et le bâtiment était encore en bon état, comportant des parois 
ajourées avec des motifs en trèfle pour la ventilation du fenil, tout en ayant une 
bonne protection contre la pluie par des avant-toits généraux. La charpente était 
remarquable par sa finesse, sa portée avec des poutres calibrées au minimum ; elle 
était intégralement assemblée avec des chevilles en bois. Au vu de l'importante 
perte de substance patrimoniale, de la démolition de deux bâtiments, du parking 
disproportionné en sous-sol et du mitage de la parcelle, la CMNS était défavorable 
au projet. Elle n'était pas contre la densification mais regrettait l'absence d'une 
réflexion globale dans le projet qui engloberait les bâtiments existants et leur 
valorisation dans un contexte contemporain, à l'instar d'une « ferme urbaine ».  

  Précédemment, la population de la commune s'était montrée défavorable au 
PLQ « Rigaud-Montagne » qui prévoyait la « tabula rasa » de la parcelle n° 3'210. 
Enfin, la CMNS demandait une visite d'évaluation patrimoniale par un historien 
de l'art du service de l'inventaire des monuments d'art et d'histoire afin d'évaluer la 
possibilité d'inscription à l'inventaire des bâtiments n°s A45 et A46 de la parcelle 
n° 3'210. 

4) a. Par décision du 12 novembre 2019, le département a refusé de délivrer à 
Westpark l'autorisation préalable de construire DP 18'825, en application de 
l'art. 13B LaLAT (refus conservatoire) et en refusant une dérogation selon l'art. 59 
al. 4 (refus au fond). 

  Faisant sien le préavis défavorable de la SPI du 16 avril 2019, le 
département relevait également que, selon la pratique administrative du 26 avril 
2018, en corrélation avec la carte exposant le programme de densification des 
quartiers en zone 5 selon la fiche A03 du plan directeur cantonal, dont la dernière 
réactualisation datait du 11 avril 2019, il était préconisé de ne pas octroyer de 
dérogation au sens de l'art. 59 al. 4 LCI dans les secteurs pour lesquels des 

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modifications de zone étaient en cours. De surcroît, toute requête créant un 
nouveau logement devait être refusée selon l'art. 13B al. 1 LaLAT.  

  En application de cette pratique administrative, établie bien avant le dépôt 
de la demande d'autorisation de construire du 14 février 2019, les circonstances du 
cas d'espèce ne justifiaient pas une dérogation au sens de l'art. 59 al. 4 LCI.  

  En outre, le département rappelait le contenu du préavis de la CMNS du 
20 août 2019 et notait un besoin indispensable de coordination avec une requête 
en démolition, permettant de garantir la faisabilité d'un projet impliquant les deux 
bâtiments nos A45 et A46, ce que relevait la DAC dans son préavis du 21 février 
2019.  

  Par économie de procédure et en application du principe de célérité, afin 
d'éviter l'élaboration et le dépôt d'une requête en démolition potentielle superflue 
pour tout ou partie, au vu de la planification en cours, le département renonçait à 
solliciter à ce stade le dépôt d'une requête en démolition. Il avait, dans la même 
logique, également renoncé à requérir les pièces complémentaires ou 
modifications du projet demandées par certaines instances consultées. 

  Enfin, les deux motifs de refus (conservatoire et au fond) se justifiaient 
notamment au vu de l'intérêt public à créer potentiellement deux cent 
quatre-vingts logements sur la parcelle, en comparaison des soixante-deux (sic) 
projetés.  

 b. Le même jour, le département a notifié à Westpark un bordereau (facture 
n° 110-419005221-1363416) d'un montant de CHF 83'850.-. Ce montant était 
composé de CHF 250.- de taxe d'enregistrement et de CHF 83'600.- d'émoluments 
(surface sous-sol et hors sol représentant 16'718 m2, soit 1'672 unités à CHF 50.-). 
Le bordereau était établi conformément au règlement d’application de la loi sur 
les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01).  

5) a. Par acte du 13 décembre 2019, Westpark a interjeté recours auprès du 
Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre le refus de 
l'autorisation préalable de construire précitée, concluant principalement à 
l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier au département pour 
instruction complète.  

  Il était abusif de la part du département de prétendre que la MZ n° 29'851 et 
le PLQ n° 29'845, qu'il paraissait avoir abandonnés à la suite d'un référendum 
communal les refusant, justifieraient de bloquer un projet de construction 
conforme à la zone 5 existante, tel que prévu par la DP 18'825. Il était tout aussi 
abusif de prétendre qu'une MZ serait en cours et qu'il serait donc légitime selon le 
plan directeur cantonal de bloquer tout projet de construction non conforme à 

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l'éventuelle future zone. Les conditions d'application de l'art. 13B LaLAT n'étaient 
ainsi pas remplies. 

  En suivant le préavis de la CMNS du 20 août 2019, le département semblait 
vouloir protéger les bâtiments n°s A45 et A46, alors que le PLQ n° 29'845 
prévoyait leur démolition. De plus, le département admettait la démolition de ces 
deux bâtiments contre l'avis de la CMNS puisqu'il affirmait un besoin de 
coordination avec une requête en démolition. 

  Enfin, en ne demandant pas les pièces complémentaires requises dans 
certains préavis, le département avait abusé de son pouvoir d'appréciation car il 
l'avait privée de la possibilité de faire évoluer son dossier pour répondre aux 
demandes des différents services et ensuite obtenir l'autorisation. 

  Ce recours a été enregistré sous le numéro de cause A/4651/2019. 

 b. Par acte du même jour, Westpark a interjeté recours auprès du TAPI contre 
le bordereau (facture n° 110-419005221-1363416) d'un montant de CHF 83'850.- 
précité, concluant, principalement, à son annulation et à ce qu'une nouvelle facture 
soit émise avec un montant réduit au sens des considérants. 

  Ce recours a été enregistré sous le numéro de cause A/4649/2019. 

6)  Le 7 janvier 2020, dans la cause A/4651/2019, Westpark a, avec l'accord du 
TAPI, complété son recours, reprenant ses précédentes conclusions. 

  Tant le projet de MZ n° 29'851 que celui du PLQ n° 29'845 avaient été 
refusés en votation populaire à Chêne-Bougeries le 4 mars 2018. Depuis cette 
date, le département avait respecté la volonté populaire en abandonnant ces 
projets. Refuser l'autorisation de construire deux ans plus tard pour 
non-conformité à ces projets était donc constitutif d'un grave abus de droit. 

7)  Le 28 février 2020, dans des écritures séparées, le département a conclu au 
rejet des deux recours.  

8)  Le 13 mai 2020, Westpark a répliqué dans les deux causes.  

  Le montant des émoluments découlant de l'examen de son autorisation 
préalable de construire devait être réduit à un montant maximum de CHF 1'250.-. 

9)  Le 15 juin 2020, le département a dupliqué dans les deux causes.  

10) a. Par jugement du 9 septembre 2020, dans la cause A/4651/2019, le TAPI a 
rejeté le recours de Westpark. 

  La parcelle se situait, selon le Plan directeur cantonal 2030 (ci-après : PDCn 
2030), fiche A03, dans un secteur voué à être densifié. Elle entrait ainsi dans le 

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périmètre du projet de modification de limites de zone MZ n° 29'851 en vue d'un 
déclassement en zone 4, ainsi que du projet PLQ n° 29'845. Ainsi, selon la carte 
en vigueur au moment de la notification du refus d'autorisation préalable – « soit 
celle du 27 juillet 2017 » – la parcelle de la recourante apparaissait en rouge, soit 
une parcelle pour laquelle une MZ était en cours. La carte avait été actualisée les 
11 avril 2019 et 14 juillet 2020, mais aucune modification n'était intervenue la 
concernant. 

  Les objectifs poursuivis par ces mesures d'aménagement visaient à réaliser, 
selon le préavis de la SPI du 16 avril 2019, environ deux cent quatre-vingts 
logements avec une attention particulière apportée à la perméabilité du secteur et à 
la création d'espaces publics. Or, le projet était de nature à compromettre ces 
objectifs d'urbanisme. 

  Aucun élément du dossier ne permettait d'affirmer, comme le faisait 
Westpark, que le département aurait abandonné les projets de MZ et de PLQ. Au 
contraire, ladite parcelle apparaissait toujours comme faisant partie du projet de 
MZ n° 29'851 sur la carte mise à jour le 14 juillet 2020. 

  Dès lors, les conditions d'application de l'art. 13B LaLAT étant remplies, 
c'était à juste titre que le département en avait fait application. 

  Le département avait considéré que les circonstances du cas d'espèce ne 
justifiaient pas l'octroi de la dérogation de l'art. 59 al. 4 LCI, sous peine de mettre 
en péril l'objectif de densification de la zone villas par la MZ en cours, tel que 
défini par le PDCn 2030. Ce faisant, le département avait considéré que la 
première condition de l'art. 59 al. 4 let. a LCI n'était pas remplie. Or, cette 
condition relevant de l'opportunité, le TAPI n'était pas compétent pour apprécier si 
les circonstances justifiaient ou non la dérogation en question. 

  Toutefois, rien ne permettait de considérer que le département se serait 
laissé guider par des considérations non fondées objectivement, étrangères au but 
prévu par la loi ou en contradiction avec elle. Il apparaissait au contraire que le 
département avait fondé sa décision – suivant alors également le préavis de la SPI 
et de la CMNS – sur le fait que l'octroi de la dérogation sollicitée risquait de 
compromettre la densification de la zone villas par MZ prévue par le PDCn 2030 
et en cours.  

 b. Par jugement du 9 septembre 2020, dans la cause A/4649/2019, le TAPI a 
rejeté le recours de Westpark. 

  Il ne faisait aucun doute que le refus d'autorisation de construire 
commandait l'application des art. 154 al. 1 LCI et 254 al. 1 RCI, justifiant le 
prélèvement d'un émolument de CHF 250.- pour l'enregistrement de la demande 
(art. 257 al. 1 RCI) et d'un émolument lié au prononcé de la décision (art. 257 al. 3 

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RCI). Dans la mesure où Westpark avait déposé une demande d'autorisation 
préalable de construire et non une demande de renseignements, l'émolument prévu 
à l'art. 254 al. 10 RCI ne s'appliquait pas.  

  La chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
constitutionnelle) avait validé la teneur des art. 254 et 257 RCI à l'exception de 
l'al. 10 de ce dernier, pour lequel une nouvelle teneur était entrée en vigueur le 
1er janvier 2018. Westpark ne faisait par ailleurs pas état de situations semblables 
à la sienne et dans lesquelles le département aurait appliqué les dispositions 
légales topiques d'une manière différente, créant ainsi une inégalité de traitement. 

  Aucun élément du dossier ne permettait de retenir que le calcul effectué par 
la DAC dans son préavis du 21 février 2019 concernant les surfaces en sous-sol 
serait erroné, étant rappelé que Westpark n'avait jamais effectué elle-même ce 
calcul. 

  Le projet portait ainsi sur une surface totale de 16'718 m2, sur dix ensembles 
d'habitats groupés représentant soixante-deux (sic) logements et un garage 
commun sur une parcelle de 28'120 m2, laquelle était bordée, à l'ouest par le 
ruisseau Le Moulanais et se situait également près de zones de forêts. La parcelle 
faisait partie des procédures de MZ n° 29'851-511 et d'adoption du 
PLQ n° 29'845-511. Le département avait obtenu treize préavis de services 
spécialisés dans le cadre de l'instruction de la demande. 

  Dans sa décision, il avait expliqué les motifs de son refus tant sur le plan 
conservatoire fondé sur l'art. 13B LaLAT que sur le fond d'accorder une 
dérogation fondée sur l'art. 59 al. 4 LCI, ce qui démontrait que le dossier avait été 
analysé sur tous ses aspects et de manière circonstanciée. 

  Aucun élément du dossier ne permettait de retenir que le département aurait 
effectué un travail d'instruction moins approfondi que lors d'autres demandes qui 
lui auraient été soumises et qui auraient par hypothèse abouti à la délivrance de 
l'autorisation. Le fait de ne pas être allé plus avant dans certaines demandes de 
compléments ne pouvait être retenu comme le signe d'un travail peu approfondi 
vu les motifs retenus par le département pour refuser l'autorisation. 

  Concernant la possibilité d'une réduction de l'émolument sur la base de 
l'art. 254 RCI, étant rappelé la grande marge d'appréciation du département, 
celui-ci avait retenu, à juste titre, que le projet était de grande ampleur (montant 
estimé des travaux de CHF 52'000'000.- sur une parcelle de 28'120 m2 pour 
12'744 m2 de SBP) et qu'il avait effectué un travail important avant de rendre sa 
décision. La situation n'était pas exceptionnelle et une réduction ne se justifiait 
pas. 

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  Le TAPI a retenu que le département n'avait pas abusé de son pouvoir 
d'appréciation. 

11) a. Par acte du 12 octobre 2020, Westpark a interjeté recours auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre le jugement du TAPI du 9 septembre 2020 relatif au refus 
d'autorisation préalable de construire, concluant à son annulation ainsi qu'à celle 
de la décision du département du 12 novembre 2019, et au renvoi du dossier à 
celui-ci afin qu'il instruise complètement le dossier d'autorisation.  

  Le refus conservatoire du département fondé sur l'art. 13B LaLAT ne 
reposait sur aucun intérêt public puisque la MZ n° 29'851 et le PLQ n° 29'845 
avaient été refusés en votation populaire et que le département n'avait pas 
manifesté la volonté de poursuivre ces deux projets. 

  Le préavis de la SPI, sur lequel s'était fondé le TAPI, n'était plus d'actualité 
au vu du référendum populaire, et il était faux de considérer que le seul fait que la 
parcelle concernée soit toujours partie du projet de MZ selon la dernière carte du 
département du 14 juillet 2020 signifiât que le département n'aurait pas abandonné 
le projet. Il ne pouvait pas y avoir de refus conservatoire fondé sur des objectifs 
d'urbanisme à protéger qui n'existaient plus. À défaut, cela constituerait un abus 
de droit, puisqu'une telle mesure provisionnelle deviendrait définitive.  

  Le TAPI avait violé l'art. 59 al. 4 LCI puisqu'il n'avait, à tort, pas examiné 
les arguments du département pour fonder le refus d'octroyer l'autorisation de 
construire. Or, lesdits arguments constituaient un abus de pouvoir, puisqu'ils 
étaient totalement contradictoires et se fondaient sur le préavis défavorable de la 
CMNS du 20 août 2019, lequel exigeait le maintien des deux bâtiments recensés, 
tout en acceptant leur démolition. 

 b. Par acte du même jour, Westpark a interjeté recours auprès de la chambre 
administrative contre le jugement du 9 septembre 2020 relatif à la taxe 
d'enregistrement et d'émoluments, concluant à son annulation ainsi qu'à celle de la 
décision du département du 12 novembre 2019, « sous suite de frais et dépens ». 

  Le TAPI avait appliqué le RCI de manière arbitraire. Le montant de 
l'émolument, de CHF 83'850.-, pour une demande d'autorisation préalable était 
exorbitant par rapport au travail, partiel, effectué par le département. En outre, le 
RCI prévoyait une réduction pour tenir compte des circonstances particulières. 
L'émolument devait donc être réduit à CHF 1'250.-. 

  Le montant de la taxe d'enregistrement n'était pas contesté.  

  Le TAPI avait violé le principe de la proportionnalité. Il était contradictoire, 
pour tenter de justifier un émolument si élevé, de soutenir qu'il s'agissait d'un 

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projet de construction très important, puis de justifier le refus d'autorisation 
préalable de construire au motif qu'il n'était pas assez important et dense.  

  Il existait une inégalité dans la loi, en particulier à l'art. 257 al. 3 RCI, qui ne 
distinguait pas l'émolument entre le refus d'une demande d'autorisation préalable 
de construire et celui d'une demande définitive. 

12)  Le 11 novembre 2020, le département s'est déterminé sur les recours et a 
conclu à leur rejet. 

 a. Le TAPI était correctement parti de la prémisse que les projets 
MZ n° 29'851 et PLQ n° 29'845 n'avaient pas été abandonnés sur la base du PDCn 
2030 et de la fiche A03 du PDCn 2030 mise à jour le 20 (recte : 14) juillet 2020. 
Westpark échouait à démontrer l'abandon du projet de MZ et de PLQ par le 
département, étant relevé que le résultat du référendum communal n'avait aucun 
effet contraignant pour les autorités cantonales. 

  Le contenu du préavis du SPI du 16 avril 2019 était exact, puisque le projet 
de Westpark était de nature à compromettre les objectifs d'urbanisme prévus pour 
ce secteur, vu son indice d'utilisation du sol et le nombre de logements prévus, 
bien inférieurs au PLQ n° 29'845.  

  Le délai de deux ans écoulé entre le référendum communal et le refus du 
département ne correspondait pas au délai visé à l'art. 13B al. 3 LaLAT, de sorte 
que le département était légitimé à baser son refus conservatoire sur l'art. 13B 
LaLAT. L'intérêt public fondant ce refus était patent au vu de la pénurie de 
logements dans le canton de Genève.  

  S'agissant de l'art. 59 al. 4 LCI, le département avait suivi le préavis 
défavorable de la SPI. Dès lors que le TAPI avait confirmé que ce motif était 
valable, il n'existait pas de contradiction avec le raisonnement du département.  

  En application des principes d'économie de procédure et de célérité, le 
département n'avait pas examiné de manière plus approfondie le motif dégagé du 
préavis de la CMNS du 20 août 2019. Il l'avait toutefois mentionné dans sa 
décision afin d'attirer l'attention de Westpark sur la nécessité d'une coordination 
avec une requête de démolition, sans toutefois admettre la démolition des deux 
bâtiments recensés. Il n'était d'ailleurs pas exclu qu'il soit décidé de densifier le 
secteur au-delà des possibilités offertes par la zone 5, tout en préservant certaines 
constructions existantes.  

  Enfin et contrairement à ce que soutenait Westpark, le département ne 
l'avait pas empêchée de déposer une requête de démolition, le dépôt d'une 
autorisation de construire définitive n'étant pas une condition au traitement d'une 
requête de démolition. 

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 b. Westpark ne démontrait pas en quoi les conditions nécessaires à une 
réduction de l'émolument contesté seraient réunies, en premier lieu, que le cas 
serait exceptionnel. Ensuite, elle n'expliquait pas en quoi l'émolument serait 
excessif par rapport à son objet.  

  Un travail abrégé et partiel du département ne correspondait pas à un critère 
expressément prévu par l'art. 254 RCI. La nature même de l'objet de la requête 
préalable en autorisation de construire, à savoir dix habitats groupés, ne permettait 
pas non plus, à elle seule, de fonder une réduction. Il s'agissait en l'espèce d'un 
objet ordinaire aux surfaces importantes. Le dossier avait fait l'objet d'un examen 
circonstancié, par treize instances de préavis, et la décision émise se basait non 
seulement sur une mesure conservatoire mais également sur un motif de fond.  

  L'analyse d'un projet dans le cadre d'une demande d'autorisation définitive 
de construire ou préalable était plus ou moins équivalente pour la majorité des 
instances de préavis, puisqu'elles n'examinaient pas les détails liés à une demande 
définitive.  

  Le calcul des surfaces était nécessaire pour appréhender le volume du projet, 
élément inhérent à la demande préalable, et pour fixer l'émolument.  

  Westpark n'avait pas démontré que le département n'avait pas effectué un 
travail identique à celui fourni dans d'autres dossiers. En outre, le fait d'avoir 
abrégé l'instruction ne signifiait pas que l'examen effectué n'aurait pas été 
important ou aurait été bâclé. Le département avait émis une décision dont la 
motivation démontrait qu'elle avait été prise à la suite d'une instruction complète. 
La décision de mettre fin à l'instruction de la demande avait été prise dans l'intérêt 
évident de limiter les frais pour Wetspark (architecte/temps). 

  Eu égard au principe d'équivalence, le montant de l'émolument se fondait 
sur le critère des surfaces et résultait d'une moyenne d'expérience. Or, Westpark 
ne précisait pas en quoi la base de calcul prévue à l'art. 257 al. 3 RCI constituerait 
un critère qui ne serait pas objectif.  

  Quant au principe de couverture des frais, le canton de Genève se trouvait 
largement en dessous des émoluments perçus dans d'autres cantons, selon la 
dernière analyse de la surveillance des prix en mai 2020. Ce constat tendait à 
démontrer que le département ne retirait aucun bénéfice des émoluments facturés.  

  Une éventuelle différence entre l'examen requis pour une demande préalable 
et une demande définitive n'impliquait pas nécessairement une violation de ces 
principes, puisque la jurisprudence admettait un certain schématisme et des 
moyennes.  

13)  Le 7 décembre 2020, Westpark a répliqué. 

- 12/30 - 

A/4649/2019 

 a. Le 24 septembre 2020, la commune avait adopté une résolution visant à 
transmettre au Conseil d'État un avant-projet de loi proposant une MZ sur la 
parcelle n° 3'210. 

  Une fois le refus conservatoire notifié le 12 novembre 2019, le Conseil 
d'État, soit pour lui le département, n'avait plus le choix que d'agir, ne fût-ce que 
pour respecter le délai préliminaire d'un an prévu par l'art. 13B LaLAT. Il devait 
ainsi soit engager la procédure d'opposition sur le projet MZ n° 29'851, soit 
engager une procédure d'enquête publique sur un nouveau projet, ce qui n'avait 
pas été fait. En agissant de la sorte, le département bloquait abusivement la 
parcelle de Westpark, violant le principe de la garantie de la propriété.  

  Le TAPI n'était pas entré en matière sur la question de la démolition de 
bâtiments recensés 4+. Il n'avait pas abordé la position contradictoire du 
département qui d'un côté admettait la démolition des deux bâtiments avec le PLQ 
n° 29'845 et de l'autre côté justifiait le refus d'autorisation de construire.  

  Les trois exemples d'instruction simultanée entre des demandes préalables et 
de démolition, cités par le département, étaient des exceptions au vu de leur 
nombre.  

 b. À suivre le raisonnement du département, il conviendrait d'abandonner la 
demande définitive, inutile, compte tenu du travail effectué dans le cadre d'une 
demande préalable. Si le département avait demandé à Westpark de procéder au 
calcul des surfaces, les émoluments auraient été très largement inférieurs, puisque 
ce travail disproportionné et inutile effectué par l'autorité aurait été évité.  

  Il était ainsi disproportionné et arbitraire de considérer que le montant de 
l'émolument d'une demande définitive devait être équivalent à celui d'une 
demande préalable, ce d'autant plus avec un examen abrégé et fondé sur deux 
préavis défavorables, sans que des pièces supplémentaires aient été exigées.  

  L'examen des émoluments en matière de permis de construction par le 
Surveillant des prix ne permettait pas de conclure que le canton de Genève se 
trouvait dans la moyenne basse par rapport aux autres cantons.  

  La schématisation du département ne respectait pas le principe 
d'équivalence.  

14)  Le 15 décembre 2020, le département a dupliqué dans le cadre de la 
procédure A/4651/2019. 

  Seul le délai de deux ans prévu par l'art. 13B al. 2 LaLAT prévalait en 
l'occurrence puisque le département avait d'ores et déjà mis à l'enquête publique le 
projet MZ n° 29'851-511. Or, cette disposition ne commandait aucunement que la 

- 13/30 - 

A/4649/2019 

procédure d'opposition soit engagée dans le délai d'un an après le refus, lorsque 
l'enquête publique était déjà intervenue avant le prononcé du refus conservatoire.  

15)  Sur ce, la cause a été gardée à juger.  

EN DROIT 

1)  Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont 
recevables (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 17 al. 3 de la loi sur la procédure administrative 
du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 149 LCI). 

2) a. Selon l'art. 70 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 (LPA - E 5 10), l'autorité peut, d'office ou sur requête, joindre en une même 
procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause 
juridique commune. 

 b. En l'espèce, la présente procédure A/4649/2019 et la procédure 
A/4651/2019 sont dirigées contre des décisions émises par la même autorité, soit 
le département, qui concernent le même complexe de faits, dès lors que 
l'émolument contesté, de CHF 83'600.-, découle de la demande d'autorisation 
préalable de construire.  

  Il se justifie ainsi de joindre les causes précitées sous le numéro 
A/4649/2019. 

3)  Le litige porte premièrement sur le bien-fondé du jugement du TAPI rejetant 
le recours de la requérante contre le refus de lui accorder une autorisation 
préalable de construire pour son projet. 

4)  En vertu de l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du 
droit y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Les juridictions 
administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2). 

5)  Sur tout le territoire du canton, nul ne peut, sans y avoir été autorisé, 
notamment, élever en tout ou partie une construction ou une installation, 
notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un garage, un 
hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail (art. 1 al. 1 let. a LCI). 

  Dès que les conditions légales sont réunies, le département est tenu de 
délivrer l'autorisation de construire (art. 1 al. 6 LCI). 

- 14/30 - 

A/4649/2019 

6) a. Selon l'art. 5 LCI, la demande préalable tend à obtenir du département une 
réponse sur l'implantation, la destination, le gabarit, le volume et la dévestiture du 
projet présenté (al. 1). L'art. 2 al. 1 à 3 LCI (relatif à la demande d'autorisation), 
l'art. 3 al. 1 à 5 (relatif à la procédure d'autorisation) ainsi que l'art. 4 al. 1 à 3 
(relatif aux délais de réponse) sont applicables par analogie à la demande 
préalable (al. 3). La réponse à la demande préalable régulièrement publiée vaut 
décision et déploie les effets prévus aux art. 3, 5 al. 1 et 146 LCI (al. 5). 

  Selon l’art. 146 al. 1 LCI, le recours dirigé contre une autorisation 
définitive, précédée d’une autorisation préalable en force au sens de l’art. 5 
al. 1 LCI, ou d’un PLQ en force, ne peut porter sur les objets tels qu’agréés par 
ceux-ci. 

 b. L'art. 7 al. 2 RCI précise les documents qui doivent être joints à une 
demande d'autorisation préalable. 

 c. De jurisprudence constante, la demande préalable d'autorisation de 
construire constitue une demande simplifiée qui peut être présentée avant le dépôt 
d'un projet définitif. Elle vise à épargner aux intéressés d'être contraints de dresser 
des plans de détail et à l'administration de compulser de tels plans, tant que les 
questions de principe ne sont pas résolues. Le but d'une telle demande est de 
déposer dans un premier temps un dossier simplifié afin de gagner du temps et de 
réduire les frais. En effet, si l'un des éléments du dossier visé dans la demande 
préalable n'est pas conforme, il est inutile d'engager des frais supplémentaires 
pour présenter un projet plus précis afin de déposer une demande en autorisation 
définitive. 

  En déposant une demande d'autorisation préalable d'implantation, le 
constructeur cherche à obtenir une décision de principe sur l'implantation, la 
destination, le gabarit, le volume et la dévestiture du projet. Il s'agit d'éviter 
d'engager des frais considérables liés à un projet d'envergure, compliqué ou 
potentiellement controversé, sans obtenir certaines assurances quant au caractère 
réalisable du projet. 

  On ne se trouve pas dans l'hypothèse de deux procédures simultanées 
pouvant donner lieu à deux décisions contradictoires. Il s'agit d'une procédure en 
deux étapes donnant lieu d'abord à une autorisation préalable puis à une 
autorisation définitive. En réalité, il n'y a pas de risque de décisions 
contradictoires : soit l'autorisation préalable est accordée et le requérant peut 
passer à l'étape suivante, soit elle est refusée et il n'y a pas lieu de passer au stade 
suivant (ATA/1358/2020 du 22 décembre 2020 consid. 7b ; ATA/952/2016 du 
8 novembre 2016 consid. 4 a b et les références citées). 

  L'octroi d'une autorisation préalable de construire selon l'art. 5 al. 1 LCI 
constitue ainsi une simple étape vers la délivrance de l'autorisation définitive de 

- 15/30 - 

A/4649/2019 

construire et revêt un caractère incident alors même que l'autorité compétente 
tranche définitivement, au niveau cantonal (art. 5 al. 5 et 146 al. 1 LCI), certains 
éléments déterminants du projet (ATF 135 II 30 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_594/2017 du 1er novembre 2017 consid. 2.2 in SJ 2018 I p. 186 ; 
ATA/807/2020 du 25 août 2020 consid. 4).  

7) a. Selon l'art. 13B LaLAT, lorsque l'adoption, la modification ou l'abrogation 
d'un plan d'affectation du sol paraît nécessaire, à l'effet de prévenir une 
construction qui serait de nature à compromettre des objectifs d'urbanisme ou la 
réalisation d'équipements publics, le département peut refuser une autorisation de 
construire sollicitée en vertu de l'art. 1 LCI (al. 1 1ère phr.). Il ne peut s’écouler 
plus de deux années entre la décision de refus et l’adoption, la modification ou 
l’abrogation d’un plan d’affectation du sol, la mise à l’enquête du projet devant 
intervenir dans les douze mois à compter de la décision de refus. À défaut, le 
propriétaire reprend la libre disposition de son terrain, dans les limites des lois ou 
plans d'affectation du sol en vigueur, soit, dans les zones de développement, selon 
les normes de la zone ordinaire ou selon le plan d’affectation spécial en force 
(al. 2). Le délai cité à l’al. 2 est suspendu en cas de recours contre une décision 
prise dans le cadre de la procédure d’adoption du plan d’affectation ; il en est de 
même en cas de référendum municipal ou cantonal (al. 4). 

 b. Selon la jurisprudence constante de la chambre administrative, l'art. 13B 
LaLAT – en substance équivalent à l'ancien art. 17 de cette loi – est une mesure 
provisionnelle individuelle tendant à protéger un processus de révision des plans 
d'affectation en paralysant l'application du plan en vigueur par l'effet anticipé du 
plan en gestation. La mesure assure le travail de révision contre les risques 
représentés par les projets de construction soumis à autorisation qui pourraient le 
menacer. Le refus vise à maintenir la liberté d'action de l'autorité chargée de 
l'établissement du plan d'affectation (ATA/1087/2020 du 3 novembre 2020 
consid. 4d ; ATA/231/2014 du 8 avril 2014 consid. 3b et 3c et les arrêts cités ; 
ATA/156/2011 du 8 mars 2011 consid. 6 et les références citées ; ATA/45/2008 
du 5 février 2008 consid. 3 et 4).  

  L'art. 13B LaLAT ne suppose pas que le processus législatif soit déjà 
engagé. Il suffit, d'après le texte légal, qu'une modification du régime des zones 
paraisse nécessaire. Dès lors que cette nécessité est constatée, et sans qu'il soit 
besoin que les intentions se soient déjà concrétisées dans un texte, une 
intervention est possible sur la base du refus conservatoire (ATA/45/2008 précité 
consid. 4c). L'application de cette disposition ne nécessite pas l'existence d'un plan 
d'affectation, mais uniquement son projet lié à des objectifs d'urbanisme 
(ATA/45/2008 du 5 février 2008 consid. 5a). Il suffit que la construction 
envisagée paraisse de nature à contrecarrer les objectifs visés (ATA/1087/2020 
précité consid. 4d). 

- 16/30 - 

A/4649/2019 

  L'ancien Tribunal administratif a confirmé le refus d'une autorisation de 
construire fondé sur l'art. 13B LaLAT, notamment au motif que la possibilité de 
mettre en œuvre la densification et la mixité prévues par l'étude d'aménagement 
dans le secteur incluant la parcelle litigieuse était susceptible d'être compromise 
par le projet de construire de nouvelles halles d'exposition, celles-ci limitant le 
choix laissé aux concepteurs du futur plan d'affectation (ATA/45/2008 précité 
consid. 6b). Dans une autre affaire concernant la construction d'un bâtiment 
comportant deux logements, la chambre administrative a donné raison au 
département qui n'avait pas fait usage de l'art. 13B LaLAT. Au vu des pièces du 
dossier, il n'existait aucun projet lié à des objectifs d'urbanisme. Le périmètre 
concerné était destiné à des logements et le projet initial avait été modifié en 
tenant compte du plan de site en cours d'élaboration (ATA/156/2011 du 8 mars 
2011 consid. 7). En outre, examinant les conditions de restriction à la garantie de 
la propriété, le Tribunal fédéral a jugé, dans une affaire vaudoise concernant une 
disposition similaire à l'art. 13B LaLAT, que le principe de la proportionnalité 
(art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 
1999 - Cst. - RS 101) exigeait, d'une part, qu'une mesure fondée sur une telle 
disposition ne s'étende pas dans le temps au-delà de ce qui était nécessaire. D'autre 
part, il impliquait qu'une interdiction de bâtir ne devait pas paralyser un projet qui 
ne compromettait pas la planification envisagée (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_528/2011 du 27 avril 2012 consid. 2.2). 

  Les mesures provisionnelles fondées sur l'art. 13B LaLAT ont leur raison 
d'être tant que le changement d'affectation n'est pas encore décidé. À cause de leur 
nature provisoire et accessoire, elles cessent en principe de déployer leurs effets 
quand la procédure principale prend elle-même fin ; c'est pourquoi on ne saurait 
concevoir un tel « effet anticipé négatif » après l'approbation du nouveau plan, ou 
le cas échéant, après une décision de l'autorité de planification renonçant à la 
modification du plan précédent. En outre, la législation cantonale prévoit 
généralement que ces mesures provisionnelles prennent fin par l'écoulement du 
temps si la procédure de planification n'est pas achevée suffisamment rapidement 
(arrêt du Tribunal fédéral 1P.444/2001 du 29 novembre 2001 publié in 
SJ 2002 I 318 ; ATA/231/2014 du 8 avril 2014 consid. 3e et les arrêts cités). 

 c. Dans sa jurisprudence, la chambre de céans a considéré qu'au terme de la 
période de conservation, le propriétaire « reprend la libre disposition de son 
terrain » selon les normes en vigueur, sans que l'autorisation qui a été refusée ne 
soit délivrée automatiquement (ATA/1273/2017 du 12 septembre 2017 consid. 6c 
et les arrêts cités ; RDAF 2011 I p. 14-15). 

 d. L'art. 13B LaLAT accorde au département une grande marge d'appréciation 
que le juge ne peut revoir qu'en cas d'excès ou d'abus (art. 61 al. 2 LPA ; 
ATA/1273/2017 précité consid. 6d). 

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A/4649/2019 

8) a. Le PDCn 2030 adopté le 20 septembre 2013 par le Grand Conseil genevois 
et approuvé par le Conseil fédéral le 29 avril 2015, prévoit la densification par 
modification des limites de zones de certains secteurs de la 5ème zone. 

  Le plan directeur cantonal a force obligatoire pour les communes et le 
Conseil d'État, mais ne produit en revanche aucun effet direct à l'égard des 
particuliers (art. 9 al. 1 LAT ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_423/2016 du 3 avril 
2017 confirmant l'ATA/595/2016 du 12 juillet 2016). 

 b. Par motion 2'278 du 5 juin 2015 – ayant pour objet de préserver le potentiel 
de densification prévu par ce plan directeur –, le Grand Conseil a invité le Conseil 
d'État en particulier à (p. 1 et 2) : 

 - permettre l'adoption par le Conseil d'État de zones réservées dans la 
cinquième zone destinée à une densification, selon la fiche A03 du PDCn2030, 
pour lesquelles une MZ est prévue dans un délai de cinq ans ; 

 - faire une application restrictive de l'art. 59 al. 4 LCI afin de préserver le 
potentiel de densification prévu par la fiche A03 du PDCn 2030. 

 c. Le 14 juillet 2015, le département a présenté sur son site internet une carte 
du canton intitulée « Programme de densification des quartiers de villas », laquelle 
désignait les périmètres de la zone villas faisant l'objet de MZ en cours. Cette 
carte a fait l'objet de plusieurs mises à jour, dont la dernière date du 14 juillet 
2020.  

  La pratique administrative, fiche A03 du PDCn 2030, établie en lien avec la 
carte précitée, dans ses versions du 26 avril 2018 et 14 juillet 2020, indique, 
concernant les parcelles dont une MZ est en cours, que la dérogation selon l'art. 59 
al. 4 LCI ne s'applique pas. De surcroît, toute requête créant un nouveau logement 
est refusée selon l'art. 13B LaLAT. L'administration dispose d'un délai de deux 
ans à compter du refus pour adopter une MZ.  

9)  En l'occurrence, il n'est pas contesté que la parcelle concernée par le projet 
litigieux se trouvait au moment de la décision attaquée dans un périmètre inscrit 
dans le PDCn 2030 et que le schéma directeur cantonal du PDCn 2030 renvoyait 
pour ce périmètre à la fiche A03 qui prévoyait une densification de la zone villa 
par MZ. La parcelle litigieuse y figure encore à la suite de la mise à jour le 
14 juillet 2020 du programme de densification des quartiers en zone 5 selon la 
fiche A03 du plan directeur cantonal.  

  Il est constant que la MZ n° 29'851 et le PLQ n° 29'845 ont été refusés en 
votations référendaires le 4 mars 2018.  

  La recourante considère toutefois que le département n'a pas manifesté son 
intention de poursuivre lesdits projets. 

- 18/30 - 

A/4649/2019 

  Or et contrairement à ce qu'elle soutient, le fait que sa parcelle figure en 
rouge sur le programme de densification des quartiers en zone 5 selon la fiche 
A03 du plan directeur cantonal, mise à jour encore récemment, illustre bien que la 
problématique d'une MZ de sa parcelle est toujours d'actualité. En outre, force est 
de constater que le résultat d'une votation n'a pas d'effet contraignant pour les 
autorités cantonales, ce qui est conforme à la jurisprudence fédérale (arrêt du 
Tribunal fédéral 1P.515/2000 consid. 1a) et n'est pas remis en cause par la 
recourante.  

  Il ressort par ailleurs d'un document intitulé « Projet, Plan directeur 
communal, Plan directeur des chemins pour piétons » émis par la commune le 
28 septembre 2020 cité par la recourante et disponible à l'adresse https://chene-
bougeries.ch/fileadmin/downloads/Vivre/Amenagement_territoire/PDCom/15167
-PDCom-Chene-Bougeries-200928_light.pdf, consulté le 27 janvier 2021, que 
depuis les votations référendaires en 2018, le département a, à deux reprises, 
rencontré la commune et les propriétaires. Le département n'est ainsi pas resté 
inactif dans ce dossier. Enfin, le fait que le conseil communal de la commune ait 
en date du 24 septembre 2020 demandé par voie de résolution l'ouverture de 
modifications des limites de zones en application de l'art. 15A al. 3 LaLAT ne 
remet pas en cause le maintien de la parcelle n° 3'210 sur ledit programme de 
densification en juillet 2020.  

  Au vu de ces éléments, le TAPI n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation 
en considérant que le département n'avait pas abandonné le projet de modification 
des limites de zones.  

10)  La recourante soutient que le TAPI ne pouvait pas se fonder sur le préavis 
de la SPI du 16 avril 2019 au motif que les projets MZ n° 29'851 et 
PLQ n° 29'845 étaient devenus sans objet à la suite des votations référendaires du 
4 mars 2018. 

 a. Les préavis ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI). Selon le système 
prévu par la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et 
organismes intéressés n'ont qu'un caractère consultatif, sauf dispositions contraires 
et expresses de la loi. Lorsque la consultation d'une instance de préavis est 
imposée par la loi, son préavis a un poids certain dans l'appréciation qu'est amenée 
à effectuer l'autorité de recours et il convient de ne pas le minimiser 
(ATA/934/2019 du 21 mai 2019 consid. 8c ; ATA/537/2017 du 9 mai 2017 
consid. 4c ; ATA/956/2014 du 2 décembre 2014 et les références citées). 

  La loi ne prévoit aucune hiérarchie entre les différents préavis requis. 
Néanmoins, dans le cadre de l'application de l'art. 106 al. 1 LCI où la commune et 
la CMNS doivent être consultées, la chambre de céans a toujours jugé qu'en cas 
de préavis divergents, une prééminence était reconnue à celui de la CMNS 
puisqu'elle est composée de spécialistes en matière d'architecture, d'urbanisme et 

https://chene-bougeries.ch/fileadmin/downloads/Vivre/Amenagement_territoire/PDCom/15167-PDCom-Chene-Bougeries-200928_light.pdf
https://chene-bougeries.ch/fileadmin/downloads/Vivre/Amenagement_territoire/PDCom/15167-PDCom-Chene-Bougeries-200928_light.pdf
https://chene-bougeries.ch/fileadmin/downloads/Vivre/Amenagement_territoire/PDCom/15167-PDCom-Chene-Bougeries-200928_light.pdf

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de conservation du patrimoine (arrêt du Tribunal fédéral 1C_582/2012 du 9 juillet 
2013 consid. 5.2). Lorsque sa consultation est imposée par la loi, son préavis, 
émis à l'occasion d'un projet concret, revêt un caractère prépondérant 
(ATA/670/2012 du 2 octobre 2012 consid. 6). 

  Selon la jurisprudence cantonale, la chambre de céans observe une certaine 
retenue pour éviter de substituer sa propre appréciation à celle des commissions 
de préavis, pour autant que l'autorité inférieure suive l'avis de ces dernières. Les 
autorités de recours se limitent à examiner si le département ne s'est pas écarté 
sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité technique 
consultative, composée de spécialistes capables d'émettre un jugement dépourvu 
de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la 
loi. De même, s'agissant des jugements rendus par le TAPI, la chambre de céans 
exerce son pouvoir d'examen avec retenue car celui-ci se compose pour partie de 
personnes possédant des compétences techniques spécifiques (ATA/213/2018 du 
6 mars 2018 consid. 9 ; ATA/1547/2017 du 28 novembre 2017 consid. 5e et les 
références citées). 

 b. En l'occurrence, le préavis de la SPI du 16 avril 2019 relève que le projet 
visé par la demande d'autorisation préalable de construire est de nature à 
compromettre les objectifs d'urbanisme visés notamment par la MZ n° 29'851 
dont il est question plus haut et qui reste d'actualité. Par ailleurs, force est de 
constater qu'un nombre de logements nettement plus élevé est prévu que celui 
avancé par la recourante, soit nonante-quatre à teneur du « formulaire statistique 
bâtiment (B04) » du 14 février 2019. 

  Dès lors, le TAPI était en droit de se fonder sur le préavis de la SPI pour 
retenir que les projets MZ n° 29'851 et PLQ n° 29'845 étaient toujours d'actualité 
ou à tout le moins n'avaient pas été abandonnés.  

11)  La recourante considère que le TAPI a violé le principe de la 
proportionnalité et la garantie de la propriété en confirmant le refus conservatoire 
opposé à sa demande d'autorisation préalable de construire. En outre, il n'existerait 
aucun intérêt public dans la mesure où les deux projets refusés en votations 
référendaires ne sont plus d'actualité.  

 a. Comme d'autres restrictions à la garantie de la propriété, une décision de 
refus conservatoire doit reposer sur l'intérêt public (art. 36 al. 2 Cst.) et respecter 
le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst). Ce dernier exige notamment 
qu'une mesure d'effet anticipé négatif ne paralyse pas un projet qui ne compromet 
pas la planification envisagée (arrêt du Tribunal fédéral 1C_528/2011 du 27 avril 
2012 consid. 2.2 concernant une disposition vaudoise similaire à l'art. 13B 
LaLAT). 

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 b. En l'occurrence, force est de constater que l'atteinte à la garantie de la 
propriété de la recourante se fonde sur une base légale (art. 13B LaLAT). En outre 
et comme le relève la jurisprudence de la chambre de céans, la condition de 
l'intérêt public est réalisée lorsque la décision attaquée se fonde sur l’objectif de 
densification de la cinquième zone par MZ selon la fiche A03 du PDCn 2030 qui 
prévoit de classer, notamment, la parcelle litigieuse dans des zones permettant de 
densifier de manière plus importante et de construire ainsi un nombre de 
logements plus élevé que celui prévu par le projet refusé. Or, la nécessité de 
construire un nombre plus important de logements en cas de pénurie dans ce 
domaine satisfaisait à l'exigence d'un intérêt public (ATA/873/2018 du 28 août 
2018 consid. 11b ; ATA/436/2018 du 8 mai 2018 consid. 8f et 8g et la référence 
citée). 

  La condition de la proportionnalité est également réalisée dans la mesure où 
le refus de l’autorisation de construire préalable est apte à produire le résultat 
escompté, soit éviter que la future densification par MZ prévue par le PDCn 2030 
ne soit mise en péril. Ce refus respecte en outre la règle de la nécessité, puisque 
l'objectif visé ne peut pas être atteint par une mesure moins incisive. Il ressort de 
plus du paragraphe précédent que la pesée des intérêts en présence respecte le 
principe de la proportionnalité au sens étroit. La recourante ne démontre pas de 
manière convaincante que son projet primerait sur les objectifs de densification 
ressortant du PDCn 2030.  

  Enfin, force est de constater qu'il existe une limite temporelle fixée à 
l'horizon 2030, eu égard à la mise en œuvre du PDCn 2030. En outre, la 
recourante sera en droit de reprendre la disposition de son terrain après 
l'écoulement du délai de deux ans prévu par l'art. 13B al. 2 LaLAT, étant précisé 
que dans la mesure où une enquête publique avait déjà été réalisée antérieurement 
au dépôt de la demande d'autorisation préalable de construire, le délai de douze 
mois indiqué dans cette disposition ne s'applique pas.  

  Au vu de ces éléments, le département, et à sa suite le TAPI, étaient en droit 
de considérer que les conditions d'un refus conservatoire prévues par l'art. 13B 
LaLAT étaient réunies.  

12)  La recourante estime que le TAPI n'a pas examiné la question de savoir si le 
préavis de la CMNS du 20 août 2019 constituait un abus du pouvoir 
d'appréciation, violant ainsi l'art. 59 al. 4 LCI. 

 a. L'art. 59 al. 4 LCI règle les rapports des surfaces en zone villas.  

 b. Dans sa teneur jusqu'au 28 novembre 2020, cet article prévoyait que lorsque 
les circonstances le justifient et que cette mesure est compatible avec le caractère, 
l’harmonie et l’aménagement du quartier, le département : peut autoriser, après 
consultation de la commune et de la commission d’architecture, un projet de 

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construction en ordre contigu ou sous forme d’habitat groupé dont la surface de 
plancher habitable n’excède pas 40 % de la surface du terrain, 44 % lorsque la 
construction est conforme à un standard de haute performance énergétique, 48 % 
lorsque la construction est conforme à un standard de très haute performance 
énergétique, reconnue comme telle par le service compétent (let. a), peut autoriser 
exceptionnellement, lorsque la surface totale de la parcelle ou d’un ensemble de 
parcelles contiguës est supérieure à 5'000 m2, avec l’accord de la commune 
exprimé sous la forme d’une délibération municipale et après la consultation de la 
commission d’architecture, un projet de construction en ordre contigu ou sous 
forme d’habitat groupé dont la surface de plancher habitable n’excède pas 50 % 
de la surface du terrain, 55 % lorsque la construction est conforme à un standard 
de haute performance énergétique, 60 % lorsque la construction est conforme à un 
standard de très haute performance énergétique, reconnue comme telle par le 
service compétent (let. b). 

  Depuis le 28 novembre 2020, l'art. 59 al. 4 prévoit que dans les périmètres 
de densification accrue définis par un plan directeur communal approuvé par le 
Conseil d’État et lorsque cette mesure est compatible avec le caractère, l’harmonie 
et l’aménagement du quartier, le département : peut autoriser, après la 
consultation de la commune et de la commission d’architecture, un projet de 
construction en ordre contigu ou sous forme d’habitat groupé dont la surface de 
plancher habitable n’excède pas 44 % de la surface du terrain, 48 % lorsque la 
construction est conforme à un standard THPE, reconnue comme telle par le 
service compétent (let. a), peut autoriser exceptionnellement, lorsque la surface 
totale de la parcelle ou d’un ensemble de parcelles contiguës est supérieure à 
5'000 m2, avec l’accord de la commune exprimé sous la forme d’une délibération 
municipale et après la consultation de la commission d’architecture, un projet de 
construction en ordre contigu ou sous forme d’habitat groupé dont la surface de 
plancher habitable n’excède pas 55 % de la surface du terrain, 60 % lorsque la 
construction est conforme à un standard THPE, reconnue comme telle par le 
service compétent (let. b).  

 c. Conformément à l'art. 156 al. 5 LCI, qui prévoit que l'art. 59 al. 4 LCI 
nouveau s'applique aux demandes d'autorisation déposées après son entrée en 
vigueur, la présente cause doit s'examiner à l'aune de l'état du droit au moment du 
prononcé de la décision litigieuse par le département le 12 novembre 2019. 

 d. Comme vu supra, lorsque les circonstances le justifient et que cette mesure 
est compatible avec le caractère, l'harmonie et l'aménagement du quartier, le 
département peut autoriser, à certaines conditions précisées aux let. a et b de 
l'art. 59 al. 4 LCI, un projet de construction en ordre contigu ou sous forme 
d'habitat groupé à un taux de densification plus élevé que ceux mentionnés à 
l'art. 59 al. 1 LCI. L'hypothèse de la let. b de l'art. 59 al. 4 LCI entre en ligne de 
compte lorsque la surface totale de la parcelle ou d'un ensemble de parcelles 

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contiguës est supérieure à 5'000 m2. Elle exige, à titre de condition, l'accord de la 
commune exprimé sous la forme d'une délibération municipale, alors que le cas 
visé par la let. a de cette disposition requiert la consultation de la commune. Dans 
les deux cas, la CA doit être consultée. 

 e. Comme le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le préciser, la première 
condition imposée par l'art. 59 al. 4 let. a LCI, soit le caractère justifié des 
circonstances, relève de l'opportunité, que la chambre de céans ne peut pas 
contrôler, alors que la seconde relative à la compatibilité du projet pose des 
critères relatifs à l'esthétique et à l'aménagement du territoire conférant un large 
pouvoir d'appréciation à l'autorité qui doit s'exercer dans le cadre légal. Cette 
deuxième condition relève non pas de l'opportunité, mais de l'exercice d'un 
pouvoir d'appréciation, dont la chambre administrative est habilitée, selon l'art. 61 
al. 1 let. a LPA, à sanctionner l'excès ou l'abus (arrêt du Tribunal fédéral 
1P.50/2003 du 27 mars 2003 consid. 2.2 et les références citées ; ATA/1485/2017 
du 14 novembre 2017 consid. 8a). 

 f. En l'occurrence et comme l'a fait avant elle le TAPI, la chambre 
administrative n'est pas compétente pour apprécier la décision du département 
quant aux circonstances justifiant ou non l'octroi d'une dérogation au sens de 
l'art. 59 al. 4 let. a LCI, cet élément relevant de l'opportunité (art. 61 al. 2 LPA). 

  En tout état de cause, le département a relevé, outre sa volonté de 
densification plus importante exprimée par le préavis de la SPI du 16 avril 2019 et 
qui est justifiée et d'ores et déjà suffisante pour motiver son refus d'autorisation, la 
problématique relevée dans le préavis de la CMNS du 20 juin 2019 portant sur 
deux bâtiments existants. Cette instance spécialisée a en effet constaté qu'ils 
présentent des caractéristiques intéressantes qui seraient mises à mal par le projet 
entraînant leur démolition.  

  Or, et contrairement à ce que soutient la recourante, les projets prévus sur la 
parcelle de la recourante par le département ne sont pas antinomiques avec une 
possible sauvegarde des deux bâtiments en cause. Comme relevé par le 
département, il conviendra de coordonner le projet avec une demande de 
démolition qui sera instruite et dont le sort tiendra compte des avis des différentes 
instances spécialisées dont celui de la CMNS, avec une possible sauvegarde ou 
intégration desdits bâtiments.  

  Enfin, la recourante ne saurait être suivie lorsqu'elle soutient avoir été 
empêchée de déposer une demande de démolition (art. 10 RCI). En effet, rien 
dans la loi n'empêche un requérant de déposer une demande de démolition 
parallèlement à une demande d'autorisation préalable ou définitive de construire. 
Le préavis de la DAC du 21 février 2019 prévoit d'ailleurs le dépôt d'une demande 
de démolition pour les bâtiments existants sur la parcelle.  

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  Toutefois, compte tenu de l'impossibilité de délivrer l'autorisation préalable 
de construire en l'espèce, le département n'était pas tenu d'inviter la recourante à 
en déposer une.  

  En tous points infondé, le recours portant sur le refus d'autorisation 
préalable de construire sera rejeté.  

13)  La recourante soutient que le montant de l'émolument devrait être réduit à 
CHF 1'250.- au maximum, celui de CHF 83'600.- violant les principes de la 
couverture des coûts, de l'équivalence et de la proportionnalité. 

14) a. Selon l'art. 154 LCI, le département perçoit un émolument pour toutes les 
autorisations et permis d'habiter ou d'occuper qu'il délivre, ainsi que pour les 
recherches d'archives ayant trait aux autorisations de construire (al. 1). Ces 
émoluments sont fixés par le Conseil d'État (al. 2).  

  La chambre constitutionnelle a retenu que cet article était également 
applicable en cas de refus d'autorisation décidés en vertu de la LCI et de ses 
règlements d'application (ACST/12/2017 du 6 juillet 2017 consid. 7d ; 
ATA/1306/2018 du 5 décembre 2018 consid. 7a). 

 b. À teneur de l'art. 254 RCI, le département perçoit, lors de la constitution des 
dossiers et notamment pour toute autorisation ou refus d'autorisation qu'il délivre 
en application de la loi et de ses règlements d'application, les émoluments calculés 
selon les dispositions du présent chapitre. Exceptionnellement, l'émolument peut 
être réduit lorsqu'il paraît manifestement trop important par rapport à l'objet de la 
demande d'autorisation de construire. L'autorité statue librement. L'émolument 
relatif aux remises de copies et aux recherches de documents est calculé 
conformément aux art. 10 et 10A du règlement sur les émoluments de 
l'administration cantonale du 15 septembre 1975 (REmAC - B 4 10.03) (al. 1). 
Exceptionnellement, l'émolument peut être réduit jusqu'à 50 % pour des projets 
d'intérêt général, en particulier lorsque ceux-ci sont présentés par la 
Confédération, le canton ou les communes, ou par des établissements publics qui 
en dépendent, ainsi que pour les projets de constructions de logements 
subventionnés par les pouvoirs publics (al. 2). Sont notamment considérés 
d'intérêt général, les écoles, les garderies d'enfants, les églises, les cliniques, les 
hôpitaux, les centres sportifs et les installations techniques des services publics 
(al. 3). 

  Conformément à l'art. 257 RCI, pour l'enregistrement des demandes 
d'autorisation de construire, lesquelles comprennent également les demandes de 
renseignements, l'émolument s'élève à CHF 250.- par demande. Aucune demande 
d'autorisation n'est enregistrée tant que l'émolument y relatif n'a pas été acquitté 
(al. 1). Les émoluments des al. 3 à 11 sont perçus sans préjudice de l'émolument 
d'enregistrement prévu à l'al. 1 (al. 2 1ère phr.). Pour les décisions sur demandes 

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d'autorisation de construire, l’émolument est, sous réserve des al. 4 à 12, 
proportionnel à la surface de plancher utile dont l’édification, le cas échéant la 
démolition, est projetée ; l’émolument de base s'élève à CHF 50.- par unité de 
surface de 10 m2 ; il est indivisible (al. 3). Pour les réponses relatives à une 
demande de renseignement, l'émolument consiste en un forfait de CHF 1'250.- ; il 
est indivisible (al. 10).  

 c. Pour financer les activités que la constitution ou la loi le chargent d’exercer, 
l’État perçoit des contributions publiques, venant s’ajouter à d’autres ressources 
que sont notamment les revenus générés par ses propres biens, le produit des 
sanctions pécuniaires et l’emprunt. Les contributions publiques sont des 
prestations en argent prélevées par des collectivités publiques et acquittées par les 
administrés sur la base du droit public. Elles sont subdivisées traditionnellement 
en impôts, en contributions causales et en taxes d’orientation (arrêts du Tribunal 
fédéral 2C_768/2015 du 17 mars 2017 consid. 4.1 ; 2C_483/2015 du 22 mars 
2016 consid. 4.1). 

  Les contributions publiques de nature causale sont des contre-prestations en 
argent que des justiciables doivent verser à des collectivités publiques pour des 
prestations particulières que celles-ci leur fournissent ou pour des avantages 
déterminés qu'elles leur octroient. Elles comportent les émoluments, les charges 
de préférence et les taxes de remplacement. Les émoluments eux-mêmes se 
subdivisent en plusieurs catégories, dont les émoluments de chancellerie, les 
émoluments administratifs, les taxes de contrôle, les émoluments d'utilisation d'un 
établissement public, les émoluments d'utilisation du domaine public. Les 
émoluments de chancellerie sont des contributions modiques exigées en 
contrepartie d'un travail administratif ne nécessitant pas un examen approfondi, 
essentiellement de secrétariat (ATF 138 II 70 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_439/2014 du 22 décembre 2014 consid. 6.1 ; ACST/12/2017 précité 
consid. 3a et les références citées). 

  La perception de contributions publiques est soumise aux principes 
constitutionnels régissant toute activité étatique, en particulier aux principes de la 
légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité (art. 5 Cst.), de l'égalité de 
traitement (art. 8 Cst.), de la bonne foi et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 
Cst.), ainsi que de la non-rétroactivité. 

 d. Le principe de la légalité en droit fiscal, érigé en droit constitutionnel 
indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. et qui s'applique à toutes les contributions 
publiques, tant fédérales que cantonales ou communales, y compris aux 
contributions de nature causale, prévoit que les principes généraux régissant le 
régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode 
de calcul, doivent être définis par la loi au sens formel. Si cette dernière délègue à 
l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation 
ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité ; elle doit indiquer, au 

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moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de 
calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être 
suffisamment précise (exigence de la densité normative). Il importe en effet que 
l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manœuvre excessive et que les 
citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée 
sur cette base (ATF 144 II 454 consid. 3.4 ; 143 I 227 consid. 4.2 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_80/2020 du 15 octobre 2020 consid. 6.1 ; ACST/12/2017 du 
précité consid. 3b et les références citées). 

 e. Ces exigences valent en principe pour les impôts comme pour les 
contributions causales. Si la qualité de contribuable et l'objet de l'impôt doivent 
toujours être définis dans une loi formelle, la jurisprudence a cependant assoupli 
cette exigence en ce qui concerne le mode de calcul de certaines de ces 
contributions. La compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée à 
l'exécutif lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des 
principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et 
de l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa 
substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entrerait 
en contradiction avec la réalité juridique et les exigences de la pratique. Tel est le 
cas pour les redevances causales dépendantes des coûts, dont les émoluments 
administratifs, auxquels s'appliquent les principes de la couverture des frais et de 
l'équivalence, qui sont tous deux l'expression du principe de la proportionnalité 
dans le domaine desdites contributions (ATF 143 I 227 consid. 4.2 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_80/2020 du 15 octobre 2020 consid. 6.2 et les références 
citées ; ACST/12/2017 précité consid. 3c). 

  L'assouplissement du principe de la légalité en matière fiscale ne se justifie 
à travers l'application des principes constitutionnels susmentionnés (couverture 
des frais et équivalence) que dans la mesure où la réglementation en cause vise à, 
respectivement a pour effet de mettre la totalité des coûts d'une prestation de l'État 
à la charge de ses bénéficiaires. Tel n'est pas le cas lorsqu'une contribution ne 
permet de couvrir, conformément à la réglementation applicable, qu'une partie des 
dépenses effectives. Les principes de l'équivalence et de la couverture des frais ne 
permettent alors pas d'encadrer de manière suffisante la contribution en cause 
(ATF 143 I 227 consid. 4.2.2). 

  Lorsque les émoluments qui sont prélevés ne représentent qu'une 
contribution au coût de fonctionnement global de l'administration en cause, il 
appartient en principe au législateur de déterminer le montant desdits émoluments 
dans une loi formelle ou, au moins, d'imposer des limites à leur détermination par 
le pouvoir délégataire. A minima, ces limites prendront la forme d'un cadre ou 
d'un plafond, voire préciseront les bases de calcul des émoluments en cause 
(ATF 143 I 227 consid. 4.3.2). 

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 f. Selon le principe de la couverture des frais, le produit global des 
contributions causales ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble 
des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration 
(ATF 135 I 130 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_80/2020 du 15 octobre 
2020 consid. 6.3 ; ACST/12/2017 du 6 juillet 2017 consid. 3d et les références 
citées). Les dépenses à prendre en compte ne se limitent pas aux frais directs ou 
immédiats générés par l'activité administrative considérée ; elles englobent les 
frais généraux, en particulier ceux de port, de téléphone, les salaires du personnel, 
le loyer, ainsi que les intérêts et l'amortissement des capitaux investis et des 
équipements. La subdivision administrative concernée se définit par référence à 
toutes les tâches administratives matériellement liées les unes aux autres, formant 
un ensemble cohérent. Les émoluments perçus pour des prestations fournies dans 
une subdivision administrative ne doivent pas nécessairement correspondre 
exactement aux coûts de chacune de ces prestations. Certaines prestations, qui 
coûtent relativement peu cher à l'administration, peuvent être taxées plus 
lourdement que leur prix de revient, et inversement. La collectivité peut 
compenser par un émolument perçu sur des affaires importantes l'insuffisance des 
émoluments prélevés pour d'autres opérations qui, en raison du peu d'intérêt 
qu'elles présentent, ne permettent pas de réclamer des émoluments couvrant tous 
les frais qu'elles occasionnent. Un certain schématisme est par ailleurs inévitable, 
le calcul des coûts considérés ne relevant pas des sciences exactes mais 
comportant une part d'appréciation. Les excès que cela pourrait impliquer sont, le 
cas échéant, corrigés par l'application du principe de l'équivalence 
(ACST/12/2017 précité consid. 3d et les références citées). 

 g. Le principe de l'équivalence veut que le montant de la contribution causale 
exigée d'une personne déterminée se trouve en adéquation avec la valeur objective 
de la prestation fournie qu'elle rétribue. Il doit y avoir un rapport raisonnable entre 
le montant concrètement demandé et la valeur objective de la prestation 
administrative (rapport d'équivalence individuelle ; ATF 143 I 227 consid. 4.2.2). 
Cette valeur se mesure à l'utilité (pas nécessairement économique) qu'elle apporte 
à l'intéressé, ou d'après les dépenses occasionnées à l'administration par la 
prestation concrète en rapport avec le volume total des dépenses de la branche 
administrative en cause. Autrement dit, il faut que les contributions causales 
soient répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des 
prestations qui leur sont fournies ou des avantages économiques qu'ils en retirent. 
Le principe d'équivalence n'exclut pas une certaine schématisation ou l'usage de 
moyennes d'expérience, voire des tarifs forfaitaires (ACST/12/2017 précité 
consid. 3e et les références citées). 

 h. Dans sa jurisprudence, la chambre de céans a fait siennes les considérations 
du TAPI sur l'absence de tout arbitraire quant à la fixation du montant de 
l'émolument arrêté par le département, relevant également que pour ce motif, sauf 
à statuer en opportunité ce que ne lui permettait pas l'art. 254 al. 1 RCI cum art. 61 

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al. 1 et 2 LPA –, elle ne pouvait pas revoir le montant réclamé (ATA/1306/2018 
du 5 décembre 2018 consid. 7d). 

  Dans un jugement récent le TAPI a considéré que l'art. 257 al. 4 RCI, 
figurant au même titre que l'al. 3 dans l'intitulé « Autorisations de construire et de 
démolir », violait le principe constitutionnel de la légalité. Le législateur aurait dû 
déterminer dans une loi formelle le montant des émoluments – autres que ceux de 
chancellerie – ou imposer des limites à leur détermination par le pouvoir 
délégataire (JTAPI/1140/2020 du 10 décembre 2020). 

  Les principes dégagés par ce jugement peuvent être repris dans le cadre de 
l'analyse de l'art. 257 al. 3 RCI. 

 i. En l'espèce et comme l'a retenu le TAPI dans ce jugement, le législateur, en 
lien avec l'art. 154 LCI, n'a pas déterminé un cadre ou un plafond ni précisé les 
bases de calcul des émoluments en cause, ce qui est le minimum requis par la 
jurisprudence du Tribunal fédéral.  

  Une telle manière de légiférer n'est justifiée que lorsque la disposition en 
cause vise ou a pour effet de mettre l'entier des coûts d'une prestation étatique à la 
charge de ses bénéficiaires, soit, en d'autres termes, lorsque les émoluments 
prélevés ne représentent pas uniquement une contribution au coût de 
fonctionnement global de l'administration en cause, mais qu'ils couvrent ce coût 
en totalité puisque les principes de l'équivalence et de la couverture des frais 
permettent alors d'encadrer de manière suffisante les émoluments en cause. 

  En l'occurrence, les émoluments perçus par le département ne couvrent pas 
l'entier, mais seulement les trois-quarts, des coûts de fonctionnement de cet office 
(ACST/12/2017 précité consid. 6c en fait et 9c en droit, pour le fardeau de la 
preuve en matière de respect du principe de la couverture des frais, l'arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_80/2020 du 15 octobre 2020 consid. 6.5). De plus, il n'est pas 
établi que l'art. 257 al. 3 RCI vise ou a pour effet de mettre l'entier des coûts du 
département à la charge des requérants d'autorisation de construire ; au contraire, 
le requérant d'une autorisation de construire ne paie que moins de la moitié du 
prix réel de la prestation.  

  À l'inverse, il n'est pas impossible que, suivant les cas, le produit global des 
contributions causales dépasse largement l'ensemble des coûts engendrés par 
l'administration.  

  Dans ces circonstances, le principe de la couverture des frais ne permet pas 
d'encadrer de manière suffisante les émoluments en cause, hormis l'émolument 
d'enregistrement prévu à l'art. 257 al. 1 RCI, lequel constitue un émolument de 
chancellerie dont la base légale matérielle peut être de rang réglementaire, ainsi 

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que noté par la chambre constitutionnelle dans son arrêt du 6 juillet 2017 
(ACST/12/2017).  

  Par ailleurs, le système d'échelle ouverte mis en place à l'art. 257 al. 3 RCI, 
qui fait dépendre le montant de l'émolument de la surface de plancher utile de 
l’édification projetée visée par la décision du département, n'est pas conforme au 
respect du principe de l'équivalence, la valeur objective de la prestation 
administrative déployée ne pouvant en effet être déterminée en fonction de la 
taille de l'objet concerné, soit en l'espèce la construction de dix ensembles 
d'habitats groupés THPE et d'un garage commun sur la parcelle de la recourante.  

  Le Conseil d'État était d'ailleurs conscient du risque que l'émolument requis 
contrevienne au principe de l'équivalence puisqu'il a prévu, à l'art. 254 al. 1 RCI, 
qu'il puisse être exceptionnellement réduit lorsqu'il paraît manifestement trop 
important par rapport à l'objet de la demande d'autorisation de construire et que 
l'autorité statue, ce faisant, librement. Cette disposition, qui constitue une 
application du principe de la proportionnalité, permet certes de réduire le montant 
de l'émolument, mais elle soulève des interrogations quant au respect des 
principes de l'égalité de traitement, voire de l'interdiction de l'arbitraire, puisqu'en 
définitive, une libre réduction de l'émolument revient à fixer ce dernier sans le 
moindre critère objectif. Ainsi, si par exemple l'émolument calculé selon l'art. 254 
al. 3 ou 4 RCI s'élève – compte tenu de la surface de la construction ou de 
l'aménagement – à CHF 500'000.- et qu'il est réduit au montant de CHF 25'000.- 
en vertu de l'art. 254 al. 1 RCI, on pourrait légitimement s'interroger sur les motifs 
qui empêcheraient une réduction plus importante pour arrêter un émolument à 
CHF 10'000.-, ou moins importante pour le fixer à CHF 40'000.-, sans compter 
qu'alors le principe d'égalité de traitement entre les requérants pourrait être mis à 
mal.  

  En outre, le contrôle abstrait effectué par la chambre constitutionnelle dans 
son arrêt du 6 juillet 2017 ne portait pas sur la disposition précitée, le recours 
qu'elle avait été amenée à traiter étant en effet dirigé contre les art. 254 al. 1 RCI 
et 257 al. 1 et al. 10 RCI (ACST/12/2017 précité consid. 1c). De plus, un contrôle 
abstrait n'a pas pour conséquence qu'il ne puisse pas être requis, par la suite, qu'un 
contrôle concret soit effectué dans un cas déterminé (ACST/12/2017 précité 
consid. 7e). La recourante est dès lors en droit de se plaindre de l'émolument 
litigieux, en requérant un contrôle concret. 

 j. Au vu de ces éléments, l'émolument de CHF 83'600.-, soit CHF 50.- par 
unité de surface de 10 m2, calculé sur une surface de plancher utile de 16'718 m2, 
ne respecte pas le principe de la couverture des frais et contrevient ainsi au 
principe de la légalité. La question de savoir s'il respecte ou non le principe de 
l'équivalence peut dès lors rester ouverte. 

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  Le grief sera admis. Le jugement du TAPI et la facture querellée seront 
partiellement annulés en tant qu'ils portent sur l'émolument de CHF 83'600.-, le 
bordereau étant confirmé pour le surplus.  

  Le dossier sera renvoyé au département afin qu'il calcule et détaille 
l'émolument dû conformément aux principes de la légalité, de couverture des frais 
et d'équivalence.  

15)  Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la 
recourante en tant qu'elle succombe dans l'un de ses recours (art. 87 al. 1 LPA). 
Une indemnité de procédure de CHF 1'000.- sera allouée à la recourante à la 
charge de l'État de Genève, en lien avec le recours portant sur l'émolument (art. 87 
al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevables les recours interjetés le 12 octobre 2020 par Westpark SA contre les 
jugements du Tribunal administratif de première instance du 9 septembre 2020 ; 

préalablement : 

ordonne la jonction des causes nos A/4649/2019 et A/4651/2019 sous le numéro de 
cause A/4649/2019 ; 

au fond : 

rejette le recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
9 septembre 2020 concernant le refus de l'autorisation préalable de construire du 
12 novembre 2019 ; 

admet partiellement le recours contre le jugement du Tribunal administratif de première 
instance du 9 septembre 2020 concernant la taxe d'enregistrement et d'émolument du 
bordereau émis le 12 novembre 2019 (facture n° 110-419005221-1363416) ; 

annule ce jugement et le bordereau émis le 12 novembre 2019 (facture 
n° 110-419005221-1363416) en tant qu'il fixe un émolument de CHF 83'600.- ; 

renvoie le dossier au département du territoire-oac pour nouvelle décision dans le sens 
des considérants ; 

- 30/30 - 

A/4649/2019 

confirme le bordereau émis le 12 novembre 2019 (facture n° 110-419005221-1363416) 
pour le surplus ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Westpark SA ; 

alloue à Westpark SA une indemnité de procédure de CHF 1'000.- à la charge de l'État 
de Genève ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me François Bellanger, avocat de la recourante, au 
département du territoire-oac, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance. 

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Krauskopf, M. Verniory, 
Mme Lauber, M. Mascotto, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

S. Hüsler-Enz 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Payot Zen-Ruffinen 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 

 la greffière :