# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0e74533d-e220-50f4-b020-27150a6a6e46
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-08-19
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 19.08.2008 B 2008/50
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2008-50_2008-08-19.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2008/50

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 19.08.2008

Entscheiddatum: 19.08.2008

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 19. August 2008
Politische Rechte, Gemeindeautonomie, Art. 34, 50 und 136 Abs. 2 BV (SR 
101). Das Sammeln von Unterschriften auf öffentlichem Grund durch bis zu 
drei einzelne Personen stellt keinen gesteigerten Gemeingebrauch dar und 
ist nicht bewilligungspflichtig. Die Aufhebung der Bewilligungspflicht verletzt 
die Gemeindeautonomie nicht (Verwaltungsgericht, B 2008/50).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, 

lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli

_______________

 

In Sachen

Politische Gemeinde St. Gallen,vertreten durch den Stadtrat, Rathaus, 9001 St. Gallen,

Beschwerdeführerin,

gegen

 

Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen,Oberer Graben 32, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

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GSoA Schweiz,c/o Felix Birchler, 8031 Zürich,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Paul Rechsteiner, Oberer Graben 44, 9000 St. Gallen,

 

betreffend

Bewilligung zur Unterschriftensammlung

 

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Am 24. November 2006 reichte die Gruppe Schweiz ohne Armee (abgekürzt GSoA) 

bei der Stadtpolizei St. Gallen, Gewerbepolizei, ein Gesuch um Bewilligung der 

Unterschriftensammlung für die von ihr lancierte "Volksinitiative für ein Verbot von 

Kriegsmaterialexporten" ein. Zu diesem Zweck verwendete sie das vorgedruckte 

Formular der Stadtpolizei "Gesuch für Standaktion oder Kleinanlass auf öffentlichem 

Grund" und kreuzte darauf an, dass die Unterschriftensammlung ohne Stand erfolge. 

Auf einem Beiblatt beantragte die GSoA die Bewilligung für 13 Sammeltage im 

Dezember 2006 sowie für 12 Sammeltage im Januar 2007 an den von ihr bevorzugten 

Standorten Bärenplatz, Fussgängerzone, Marktgasse und Spisergasse. Dabei ersuchte 

sie, analog der Bewilligung für die Monate September bis November 2006, um 

Zuweisung der jeweils besten Sammelplätze.

Mit Verfügung vom 1. Dezember 2006 erteilte die Stadtpolizei der GSoA je sechs 

ganztägige Bewilligungen für das Sammeln von Unterschriften ohne Stand für die 

Monate Dezember 2006 und Januar 2007. Als Standorte wurden der GSoA für die 

sechs Tage im Dezember 2006 die Spisergasse beim Brunnen, zweimal die ganze 

Multergasse, die Neugasse beim Brunnen, der Neumarkt 3 und der Bärenplatz 

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zugewiesen. Die Stadtpolizei wies unter anderem darauf hin, dass nach ihrer 

Bewilligungspraxis maximal sechs Aktionstage im Monat bewilligt würden, davon 

maximal vier Tage an einem festgelegten Standort und maximal zwei Tage frei gehend 

in der Fussgängerzone. Schliesslich stellte sie der GSoA eine Bewilligungsgebühr von 

Fr. 50.–- in Rechnung.

B./ Gegen diese Verfügung erhob die GSoA durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe 

vom 18. Dezember 2006 Rekurs beim Stadtrat St. Gallen. Sie beantragte die 

Aufhebung der angefochtenen Verfügung, eventuell deren Abänderung insoweit, als die 

Unterschriftensammlung an zusätzlichen Tagen zu bewilligen und von der Erhebung 

einer Gebühr abzusehen sei. Zur Begründung führte sie im wesentlichen an, dass das 

Sammeln von Unterschriften durch Einzelpersonen ohne feste Einrichtung auf 

öffentlichen Strassen und Plätzen keiner Bewilligungspflicht unterliege. Die von der 

Stadtpolizei unter anderem im Zusammenhang mit den sechs Sammeltagen pro Monat 

sowie der Erhebung von Gebühren verfügten Einschränkungen seien 

verfassungswidrig.

Mit Beschluss vom 13. Februar 2007 hiess der Stadtrat den Rekurs der GSoA gegen 

die Verfügung der Stadtpolizei insofern teilweise gut, als er Ziff. 12 der angefochtenen 

Verfügung (Gebühr von Fr. 50.–-) aufhob. Im übrigen wies er den Rekurs im Sinne der 

Erwägungen ab. Zur Begründung führte er im wesentlichen an, dass Sammelaktionen 

an stark frequentierten Orten durch eine Gruppierung von Personen gesteigerten 

Gemeingebrauch darstellten und deshalb bewilligungspflichtig seien. Die Bewilligung 

für den gesteigerten Gemeingebrauch diene nicht nur dem Schutz der Polizeigüter, 

sondern auch der Koordination und Prioritätensetzung zwischen verschiedenen 

Nutzungen. An den stark frequentierten Orten sei die Bewilligungspflicht auch für 

Einzelpersonen erforderlich, um Nutzungskonflikte mit Gruppierungen, die für den 

entsprechenden Standort eine Bewilligung hätten, sowie eine übermässige Belegung 

zu verhindern. Die Bewilligungspflicht für das Sammeln von Unterschriften für 

Einzelpersonen sei jedoch nicht für das ganze Gebiet der Altstadt gerechtfertigt, 

sondern nur für jene Platz- und Gassenbereiche mit dem stärksten Nutzungs- und 

Nachfragedruck. Diese Gebiete müssten sowohl aus Gründen der Rechtssicherheit und 

Rechtsklarheit als auch der politischen Legitimation rechtssatzmässig festgelegt 

werden.

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C./ Gegen den Beschluss des Stadtrats erhob die GSoA am 8. März 2007 Rekurs beim 

Justiz- und Polizeidepartement (heute: Sicherheits- und Justizdepartement). Sie 

beantragte, der angefochtene Beschluss sei insoweit aufzuheben und abzuändern, als 

die Unterschriftensammlung durch Einzelpersonen für bewilligungspflichtig erklärt und 

die Unterschriftensammlung durch mehrere Personen an einem Ort, mit oder ohne 

Stand, für die Innenstadt St. Gallen auf sechs Sammeltage pro Monat beschränkt 

werde. Zur Begründung führte die GSoA im wesentlichen an, dass sich beim 

Unterschriftensammeln für Referenden und Initiativen hinsichtlich der Nutzung des 

öffentlichen Grundes besondere Verhältnisse gegenüber anderen Formen der 

Inanspruchnahme der öffentlichen Sachen ergäben. Beschränkungen seien nur 

zulässig, wenn infolge besonderer Umstände die öffentliche Ordnung bedroht oder 

beeinträchtigt würde, was bei der konkreten Unterschriftensammlung nicht der Fall sei. 

Staatliche Hindernisse für die Unterschriftensammlung seien verfassungswidrig, soweit 

sie nicht durch Grundrechte Dritter gerechtfertigt seien.

Mit Entscheid vom 19. Februar 2008 hiess das Sicherheits- und Justizdepartement den 

Rekurs der GSoA im Sinne der Erwägungen gut. Zur Begründung führte es im 

wesentlichen an, dass das Polizeireglement keine hinreichende gesetzliche Grundlage 

für eine Bewilligungspflicht für das Sammeln von Unterschriften darstelle. Auf dem 

vorgedruckten Formular der Stadtpolizei werde nicht nach der Anzahl der 

unterschriftensammelnden Personen, sondern nur nach der Benutzung eines Standes 

oder dem Bezug von Strom gefragt. Demnach könne die Anzahl Personen im 

konkreten Fall kein Kriterium für die Bewilligung darstellen, weshalb das Sammeln von 

Unterschriften durch mehrere Einzelpersonen ohne Informationsstand bzw. 

Zeichnungsstelle keine obrigkeitliche Regelung erfordere und grundsätzlich - 

vorbehältlich entgegenstehender polizeilicher oder anderer überwiegender öffentlicher 

Interessen bzw. grundrechtlich geschützter Interessen Dritter - an geeigneten Orten 

überall in der verkehrsfreien Innenstadt bewilligungsfrei möglich sei. Unter diesen 

Umständen rechtfertige sich schliesslich auch eine zahlenmässige Beschränkung der 

Sammeltage nicht.

D./ Mit Eingaben vom 4. März und 8. April 2008 erhob die Politische Gemeinde St. 

Gallen Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Begehren, der Entscheid des 

Sicherheits- und Justizdepartements vom 19. Februar 2008 sei aufzuheben und der 

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Rekursentscheid des Stadtrats vom 13. Februar 2007 zu bestätigen, unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge. Mit Eingabe vom 14. April 2008 beantragte die Vorinstanz die 

Abweisung der Beschwerde. Auch die GSoA beantragte mit Eingabe ihres 

Rechtsvertreters vom 22. Mai 2008 die Abweisung der Beschwerde.

Auf die einzelnen Vorbringen wird, soweit wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden 

Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die 

politische Gemeinde St. Gallen ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64 

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung 

öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen 

Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation 

des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines 

Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche 

Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden 

öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten 

Zuständigkeitsordnung (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. 

Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen; VerwGE vom 6. 

Dezember 2005 i.S. Pol. Gde. R., auszugsweise publiziert in GVP 2005 Nr. 1 und 

www.gerichte.sg.ch). Unterschriftensammlungen auf öffentlichen Plätzen berühren die 

Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation der Beschwerdeführerin gegeben ist. 

Im übrigen entsprechen die Beschwerdeeingabe vom 4. März 2008 sowie die 

Beschwerdeergänzung vom 8. April 2008 zeitlich, formal und inhaltlich den 

gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 

Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass die GSoA im Rekursverfahren nicht den 

Antrag hätte stellen dürfen, der Rekursentscheid sei insoweit aufzuheben und 

abzuändern, als die Unterschriftensammlung durch Einzelpersonen für 

bewilligungspflichtig erklärt worden sei. Der Antrag der GSoA sei über das 

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Anfechtungsobjekt hinausgegangen, da sich das Anfechtungsobjekt aufgrund des 

Gesuch-Formulars auf die Unterschriftensammlung durch eine Mehrzahl von Personen 

beschränkt habe. Ob das Sammeln von Unterschriften durch Einzelpersonen einer 

Bewilligungspflicht unterstellt werden dürfe, sei dagegen gar nicht Streitgegenstand 

des vorinstanzlichen Verfahrens gewesen. Soweit ein Antrag gestellt worden sei, der 

sich auf das Sammeln von Unterschriften durch eine Einzelperson bezogen habe, hätte 

deshalb auf den Rekurs nicht eingetreten werden dürfen. Dies gelte ungeachtet der 

Tatsache, dass im angefochtenen Entscheid der Rekurs im Sinne der Erwägungen 

abgewiesen worden sei. Auch in diesem Fall seien Erwägungen nur anfechtbar, soweit 

sie sich auf das Dispositiv und damit auf das Streitobjekt bezögen, und nicht schon 

dann, wenn sie lediglich im Zusammenhang mit dem Streitobjekt angestellt worden 

seien.

2.1. Nach Art. 24 Abs. 1 lit. b VRP enthält eine Verfügung oder ein Entscheid den 

Rechtsspruch der Behörde. Das sogenannte Dispositiv enthält in knapper Form eine 

Aussage, wie das Verfahren von der betreffenden Instanz erledigt worden ist. 

Gleichzeitig umschreibt es den Umfang des Streitgegenstands, da in der Regel nur der 

im Dispositiv enthaltene Text weiter anfechtbar ist oder in Rechtskraft erwächst. Eine 

Ausnahme davon gilt dann, wenn im Dispositiv auf die Entscheidgründe im Sinn der 

Erwägungen verwiesen wird. In diesem Fall bilden das Dispositiv und die Motive 

zusammen den Inhalt der Entscheidung und bestimmen den Umfang des 

Streitgegenstands (vgl. Cavelti/ Vögeli, a.a.O., Rz. 1059).

2.2. Die Beschwerdeführerin hiess den Rekurs der GSoA mit Beschluss vom 13. 

Februar 2007 teilweise gut und wies ihn im übrigen im Sinne der Erwägungen ab. In 

den Erwägungen führte sie unter anderem aus, dass sowohl das Sammeln von 

Unterschriften durch eine Einzelperson als auch das organisierte Sammeln von 

Unterschriften durch eine Gruppe von Personen, auch wenn kein Stand errichtet 

werde, an den am meisten nachgesuchten Standorten mit dem grössten 

Nutzungsdruck der Bewilligungspflicht unterliege. Sie ging in ihren Erwägungen somit 

ausdrücklich auf die Bewilligungspflicht für Unterschriftensammlungen durch 

Einzelpersonen ein. Entgegen ihrer eigenen Darstellung erkannte die 

Beschwerdeführerin durch den Verweis auf die Erwägungen im Dispositiv damit 

explizit, dass auch die Bewilligungspflicht für Unterschriftensammlungen durch 

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Einzelpersonen zum Anfechtungsobjekt gehöre. Der Antrag der GSoA geht folglich 

nicht über das Anfechtungsobjekt hinaus, weshalb sich das Vorbringen der 

Beschwerdeführerin als unbegründet erweist.

3. Im vorliegenden Fall ist streitig, ob die von der Beschwerdeführerin verfolgte 

Bewilligungspraxis, wonach Unterschriftensammlungen an bestimmten, stark 

frequentierten Orten unabhängig von der Anzahl sammelnder Personen einer 

Bewilligungspflicht unterstehen, mit den Grundrechten vereinbar ist.

3.1. Gemäss Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) ist die 

Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. Das 

Bundesgericht gesteht ihr unter dem kantonalen Recht Bestandesgarantie zu (BGE 131 

I 91 ff.). Art. 50 BV sieht hingegen weder eine Bindung des Bundes an die 

Gemeindeautonomie noch eine bundesrechtliche Garantie des eigenen 

Aufgabenkreises der Gemeinden vor (R. Kägi-Diener, St. Galler Kommentar zur 

Schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich 2008, Art. 50 N 10). Die 

Gemeindeautonomie wird auf kantonaler Ebene in Art. 4 des Gemeindegesetzes (sGS 

151.2, abgekürzt GG) konkretisiert. Gemäss Art. 4 Abs. 1 GG ist die Gemeinde 

autonom, soweit die Gesetzgebung ihre Entscheidungsfreiheit nicht einschränkt. In der 

Rechtsetzung hat die Gemeinde Entscheidungsfreiheit, wenn die Gesetzgebung keine 

abschliessende Regelung trifft oder die Gemeinde ausdrücklich zur Rechtsetzung 

ermächtigt ist (Art. 4 Abs. 2 GG; vgl. BGE 128 I 3, S. 8; Häfelin/Haller, Schweizerisches 

Bundesstaatsrecht, 6. Aufl., Zürich 2005, Rz. 976). Die Gemeindeautonomie gibt der 

Gemeinde somit das Recht zum Erlass eigener Rechtsnormen und zur 

Selbstverwaltung. Dadurch erhält die Gemeinde die nötigen Instrumente, um die 

örtlichen Verhältnisse, mit denen sie aufgrund ihrer Nähe am besten vertraut ist, 

selbständig zu regeln. Die Rechtsetzungsbefugnisse der Gemeinde sind von grosser 

Bedeutung, stellen sie doch den Kernbereich der Gemeindeautonomie dar und regeln 

wichtige Fragen des öffentlichen Lebens (Häfelin/Müller/ Uhlmann, Allgemeines 

Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 1395). Als Körperschaft des öffentlichen 

Rechts ist die Gemeinde bei der Ausübung ihrer Tätigkeiten stets an die Grundrechte 

gebunden (vgl. Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 272).

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3.2. Gemäss Art. 34 Abs. 1 BV sind die politischen Rechte gewährleistet. Sie 

garantieren den Anspruch auf Teilnahme am politischen Prozess und auf aktive 

Mitwirkung an der staatlichen Willensbildung. Auf allen Ebenen des Gemeinwesens 

ausdrücklich geschützt sind nach Art. 34 Abs. 2 BV die freie politische Willensbildung 

und die unverfälschte Stimmabgabe (Kiener/Kälin, Grundrechte, Bern 2007, S. 26 f.). 

Auf Bundesebene gewähren die politischen Rechte gemäss Art. 136 Abs. 2 BV neben 

dem Anspruch auf Teilnahme an den Nationalratswahlen und an den Abstimmungen 

des Bundes auch einen solchen auf Ergreifung und Unterzeichnung von Volksinitiativen 

und Referenden in Bundesangelegenheiten. Demnach fällt das Sammeln von 

Unterschriften in den Schutzbereich der politischen Rechte (P. Tschannen, Staatsrecht 

der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2004, § 51 Rz. 9).

3.3. Bei der Benutzung von öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch wird unter 

anderem zwischen dem schlichten Gemeingebrauch und dem gesteigerten 

Gemeingebrauch unterschieden. Die nicht immer restlos klare Abgrenzung spielt 

insbesondere eine Rolle für die Frage, ob eine bestimmte Nutzungsart einer 

Bewilligungs- oder Konzessionspflicht sowie einer Gebührenpflicht unterstellt werden 

darf. Schlichter Gemeingebrauch ist die bestimmungsgemässe und gemeinverträgliche 

Nutzung einer Sache, die grundsätzlich jedermann ohne Erteilung einer besonderen 

Erlaubnis offensteht und in der Regel unentgeltlich ist. Gesteigerter Gemeingebrauch 

liegt demgegenüber immer dann vor, wenn die Benutzung einer öffentlichen Sache 

entweder nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich ist. 

Bestimmungsgemäss ist eine Nutzung, wenn sie ihrer Zweckbestimmung entspricht. 

Gemeinverträglich ist sie schliesslich, wenn sie allen anderen Benutzern in gleicher 

Weise ebenfalls möglich ist und diese in ihrem Gebrauch der Sache nicht behindert 

werden (T. Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 

1992, S. 151 ff.; J. Martin, Der gesteigerte Gemeingebrauch, Zürich 1987, S. 1 f.). Die 

Unterscheidung zwischen Gemeingebrauch und gesteigertem Gemeingebrauch 

entscheidet demnach, ob für eine bestimmte Nutzung allenfalls eine Bewilligungspflicht 

eingeführt werden kann.

3.4. Gemäss der noch unter der Bundesverfassung von 1874 (abgekürzt aBV) 

ergangenen bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es mit der 

Meinungsäusserungsfreiheit und dem Initiativrecht zu vereinbaren, dass 

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Unterschriftensammlungen auf öffentlichen Strassen von einer behördlichen 

Bewilligung abhängig gemacht werden (BGE 79 I 897). Das Bundesgericht lässt eine 

Bewilligungspflicht zu, wenn Druckerzeugnisse durch zahlreiche Personen verteilt, 

Informationsstände aufgestellt oder Demonstrationen abgehalten werden (BGE 105 Ia 

93; 111 Ia 322 ff.). Unabhängig von der rechtlichen Qualifikation als schlichter oder 

gesteigerter Gemeingebrauch untersteht die Unterschriftensammlung auf öffentlichem 

Grund der Bewilligungspflicht selbst dort, wo eine gesetzliche Grundlage dafür fehlt. 

Die Gesuche müssen rechtsgleich behandelt werden, und der Entscheid über die 

Bewilligung muss verhältnismässig sein und darf nicht zu einer politischen 

Zensurierung führen (BGE 109 Ia 211). Auf die Abgrenzung zwischen schlichtem und 

gesteigertem Gemeingebrauch können schliesslich auch örtliche Gegebenheiten 

Einfluss haben (BGE 122 I 286; 126 I 139). Müller kritisiert die bundesgerichtliche 

Rechtsprechung zum Sammeln von Unterschriften als ambivalent. So trage das 

Bundesgericht einerseits der besonderen Bedeutung der politischen Rechte 

dahingehend Rechnung, dass Personen angehalten werden dürften, um sie ohne 

Ausübung von Zwang zur Abgabe ihrer Unterschrift zu veranlassen. Andererseits lasse 

es jedoch zu, dass das Sammeln von Unterschriften generell für bewilligungspflichtig 

erklärt werde. Damit verkenne das Bundesgericht, dass das Sammeln von 

Unterschriften in besonderem Masse auf die Benützung des öffentlichen Grundes 

angewiesen sei und den öffentlichen Verkehr kaum stärker beeinträchtige als das 

Verteilen von Druckschriften (J.P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 

1999, S. 219). Tschannen bezeichnet die Praxis des Bundesgerichts seinerseits als 

inkonsequent, da sie keinen Unterschied mache, ob feste Zeichnungsstellen wie Tische 

und Informationsstände eingerichtet würden oder nicht. Das Bundesgericht erachte 

vielmehr als entscheidend, dass Unterschriftensammlungen mit hoher 

Wahrscheinlichkeit geeignet seien, die öffentliche Ordnung zu gefährden (Tschannen, 

a.a.O., § 51 Rz. 10).

4. Nach Darstellung der Beschwerdeführerin ist aus dem vorinstanzlichen Entscheid 

nicht ersichtlich, unter welchen Voraussetzungen eine Unterschriftensammlung 

bewilligungsfrei durchgeführt werden könne. Stelle man auf den Entscheid ab, so dürfe 

die anbegehrte Unterschriftensammlung ohne Beschränkung der Sammeltage und 

ohne Informationsstand an den am meisten nachgefragten Plätzen ohne 

Bewilligungspflicht durchgeführt werden. Hingegen werde die Frage ausdrücklich offen 

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gelassen, von wie vielen Personen eine solche Unterschriftensammlung ohne 

Bewilligungspflicht durchgeführt werden könne. Die Vorinstanz habe diese Frage 

jedoch nicht offen lassen und gleichzeitig den Rekurs gutheissen können.

4.1. Als erstes ist zu prüfen, ob die von der GSoA anbegehrte Unterschriftensammlung 

als schlichter oder gesteigerter Gemeingebrauch zu qualifizieren ist. Die 

Unterscheidung entscheidet darüber, ob die Unterschriftensammlung im konkreten Fall 

der Bewilligungspflicht zu unterstellen ist. Auf dem von der GSoA eingereichten 

Gesuchsformular wird nicht nach der Anzahl unterschriftensammelnder Personen, 

sondern nur nach der Benutzung eines Standes oder dem Bezug von Strom gefragt. 

Das Gesuchsformular der Stadtpolizei sieht somit eine von der Personenanzahl 

unabhängige, allgemeine Bewilligungspflicht für Unterschriftensammlungen vor und 

geht damit generell von gesteigertem Gemeingebrauch aus. Die Vorinstanz legte keine 

allgemeine Grenze für die Annahme des gesteigerten Gemeingebrauchs fest, verneinte 

indes die Bewilligungspflicht für Unterschriftensammlungen durch eine Einzelperson. 

Mit Verweis auf Unterschriftensammlungen unter vergleichbaren Bedingungen ging sie 

im konkreten Fall von der Teilnahme von zwei bis drei Einzelpersonen aus und 

qualifizierte die von der GSoA anbegehrte Unterschriftensammlung als nicht 

bewilligungspflichtigen schlichten Gemeingebrauch.

Grundsätzlich sollen alle Tätigkeiten dem schlichten Gemeingebrauch zugeordnet 

werden, für die keinerlei Mobiliar wie Stände und Tische erforderlich sind, an denen 

keine Vielzahl von etwa zehn und mehr Personen beteiligt sind, die nicht zu grösseren 

Ansammlungen von Personen führen und die den öffentlichen Grund nicht wesentlich 

länger in Anspruch nehmen als die Tätigkeiten aller anderen Benutzer (Jaag, a.a.O., S. 

154). Die Abgrenzung zwischen Gemeingebrauch und gesteigertem Gemeingebrauch 

ist somit nicht nur von einer bestimmten Anzahl der an einer Unterschriftensammlung 

teilnehmenden Personen abhängig, sondern muss auch anhand weiterer konkreter 

Umstände des Einzelfalls erfolgen. Auf diese weiteren Umstände ist im folgenden näher 

einzugehen.

4.2. Nach Darstellung der Vorinstanz werden beim Unterschriftensammeln zwar 

Personen angesprochen, jedoch könne dadurch im konkreten Fall keine 

Überschreitung des Gemeingebrauchs vorliegen, da sich das Sammeln in der 

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Fussgängerzone abspiele. Dort sei es auch bei einer Mehrzahl 

unterschriftensammelnder Personen jedem Passanten unbenommen, auszuweichen, 

anzuhalten, sich auf ein Gespräch einzulassen und gegebenenfalls seine Unterschrift 

zu leisten. Nur schon der subjektive Eindruck, es könne sich jemand allenfalls belästigt 

fühlen, könne kein öffentliches Interesse für eine Bewilligungspflicht begründen. Der 

vorinstanzlichen Argumentation ist mit Präzisierungen grundsätzlich zuzustimmen. So 

ist durchaus denkbar, dass es ab einer bestimmten Mehrzahl von 

unterschriftensammelnden Personen auf begrenztem Raum zu einer 

Überbeanspruchung des öffentlichen Grundes kommen kann, was zu einer 

Bewilligungspflicht für die Unterschriftensammlung führt. Entgegen der Ansicht der 

Vorinstanz muss im konkreten Fall deshalb die Frage geklärt werden, wie viele 

Personen an einer Unterschriftensammlung teilnehmen können, ohne dadurch eine 

Bewilligungspflicht auszulösen. Die von der Lehre für die Annahme der 

Bewilligungspflicht genannte Anzahl von zehn und mehr Personen für die Annahme der 

Bewilligungspflicht erscheint unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse an den 

bevorzugten Plätzen in der Spisergasse, Multergasse, Neugasse, Neumarkt 3 und 

Bärenplatz als zu gross. Für die Annahme einer Bewilligungspflicht ist neben den 

örtlichen Eigenschaften auch die Frequentierung der für Unterschriftensammlungen 

geeigneten Plätze durch die Bevölkerung von Bedeutung. Zwar ist grundsätzlich 

anzunehmen, dass eine Mehrzahl unterschriftensammelnder Personen die Passanten in 

ihrer Fortbewegungsfreiheit nicht stärker stört als eine einzige Person, sofern kein 

Informationsstand errichtet wird. Auch ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass sich eine 

Mehrzahl von Personen, die zum gleichen Thema Unterschriften sammelt, in der Regel 

nicht geschlossen in der Gruppe bewegt, sondern einzeln unter den Passanten. 

Dennoch besteht die Gefahr, dass die Passanten entgegen ihrem Willen ab einer 

bestimmten Anzahl unterschriftensammelnder Personen in ihrer Bewegungsfreiheit 

eingeschränkt werden. Deshalb ist für jeden Ort gestützt auf dessen Beschaffenheit die 

maximale Anzahl unterschriftensammelnder Personen, die noch zu keiner 

Bewilligungspflicht führt, einzeln zu bestimmen. Dies soll grössere 

Personenansammlungen verhindern und auch anderen Personen ermöglichen, 

Unterschriften zu sammeln oder andere Tätigkeiten auszuüben. Aufgrund der 

Beschaffenheit der für Unterschriftensammlungen geeigneten Plätze in der Stadt 

St. Gallen erscheint es aufgrund von deren Grösse und Frequentierung nicht 

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angebracht, bei einer Zahl von bis zu drei unterschriftensammelnden Personen 

gesteigerten Gemeingebrauch anzunehmen. Eine Bewilligungspflicht für bis zu drei 

unterschriftensammelnde Personen und ohne Mobiliar ist daher nicht gerechtfertigt. 

Die anbegehrte Unterschriftensammlung der GSoA ist deshalb als nicht 

bewilligungspflichtiger schlichter Gemeingebrauch zu qualifizieren.

5. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass Unterschriftensammlungen gemäss 

bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch ohne besondere gesetzliche Grundlage von 

einer behördlichen Bewilligung abhängig gemacht sowie räumlich und zeitlich 

beschränkt werden könnten, selbst wenn für die Unterschriftensammlung kein Stand 

errichtet werde. Es bestehe kein Anlass, von dieser ständigen Rechtsprechung 

abzuweichen. Obwohl vorliegend gar nicht erforderlich, sei eine gesetzliche Grundlage 

im kantonalen und kommunalen Recht dennoch vorhanden. So sei eine solche im 

kommunalen Recht im Polizeireglement (sRS 412.11, abgekürzt PR) zu finden.

5.1. Gemäss Art. 21 Abs. 1 des Strassengesetzes (sGS 732.1, abgekürzt StrG) bedarf 

der gesteigerte Gemeingebrauch unter anderem für Veranstaltungen (lit. a) sowie für 

das vorübergehende Aufstellen von Verkaufs- und Informationsständen (lit. b) einer 

Bewilligung. Gesteigerter Gemeingebrauch im Sinne des StrG liegt vor, wenn die 

Benutzung der Strasse nicht mehr gemeinverträglich ist oder die Art der Benutzung 

über die Zweckbestimmung hinausgeht. Zum gesteigerten Gemeingebrauch gehören 

insbesondere auch Demonstrationsversammlungen sowie das Aufstellen von 

Informationsständen zu politischen Zwecken (H.-P. Vogt, in: Kurzkommentar zum st. 

gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St. Gallen 1989, Art. 21 N 1; vgl. Martin, 

a.a.O., S. 114).

5.2. Die von der Beschwerdeführerin zitierte bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 

97 I 893, 105 Ia 93) erging noch unter der aBV. Die Beschwerdeführerin bringt 

grundsätzlich zu Recht vor, dass das Bundesgericht unter dem Geltungsbereich der 

aBV keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Einschränkung von 

Grundrechten verlangte. Vielmehr stellte die Berufung auf die öffentliche Ordnung den 

hauptsächlichen Rechtfertigungsgrund für die Beschränkung der Grundrechte dar (J.-

F. Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Band II, Basel 1995, Rz. 1758; Martin, 

a.a.O., S. 54). Die BV verlangt demgegenüber, dass die Beschränkung eines 

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Freiheitsrechts grundsätzlich in einem Rechtssatz und damit in einer generell-

abstrakten Norm vorgesehen sein muss. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung 

muss der Rechtssatz genügend bestimmt und so präzise formuliert sein, dass der 

Bürger sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit 

einem dem Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 117 

Ia 472, S. 480). Durch dieses Erfordernis werden sowohl die Rechtssicherheit und 

damit verbunden die Voraussehbarkeit als auch die Rechtsgleichheit gewährleistet 

(Häfelin/

Haller, a.a.O., Rz. 308 f.). Im konkreten Fall ist auf die Frage nach der Notwendigkeit 

einer gesetzlichen Grundlage für die Annahme von gesteigertem Gemeingebrauch 

jedoch nicht näher einzugehen. Schon unter dem Geltungsbereich der aBV bestand mit 

Art. 21 StrG eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Bewilligungspflicht von 

gesteigertem Gemeingebrauch auf öffentlichen Strassen und Plätzen, obwohl eine 

solche nach damaliger bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht Voraussetzung war. 

Da es sich vorliegendenfalls - wie dargelegt - nicht um gesteigerten Gemeingebrauch 

handelt, ist eine eingehende Erörterung dieser Frage ohne praktische Bedeutung. Auch 

ist auf das von der Beschwerdeführerin zitierte kommunale PR nicht näher einzugehen, 

da mit dem kantonalen StrG bereits ein höherrangiges formelles Gesetz und damit eine 

für die Annahme von gesteigertem Gemeingebrauch ausreichende gesetzliche 

Grundlage vorhanden ist.

6. Nach Darstellung der Beschwerdeführerin ist es unerfindlich, inwiefern die 

Bewilligungspraxis keinem genügenden öffentlichen Interesse entsprechen und sie 

überdies unverhältnismässig sein sollte. Durch den vorinstanzlichen Entscheid sei ihre 

Gemeindeautonomie verletzt worden, da zu Unrecht die Verfassungswidrigkeit der von 

ihr getroffenen Regelung angenommen worden sei.

6.1. Gemäss Art. 36 Abs. 1 BV bedarf die Einschränkung eines Grundrechts einer 

gesetzlichen Grundlage, eines öffentlichen Interesses, der Verhältnismässigkeit sowie 

der Respektierung des Kerngehalts. Diese Voraussetzungen wurden von 

Rechtsprechung und Lehre entwickelt und sind kumulativ zu erfüllen (Häfelin/Haller, 

a.a.O., Rz. 302; vgl. für den Geltungsbereich der aBV Martin, a.a.O., S. 54 ff.). Aufgrund 

seiner primären Fokussierung auf die Freiheitsrechte findet Art. 36 BV grundsätzlich 

keine Anwendung auf die politischen Rechte. Jedoch schliesst diese 

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Nichtanwendbarkeit nicht aus, dass in den spezifischen Prüfprogrammen mitunter 

doch wieder einzelne Prüfpunkte aus Art. 36 BV durchscheinen (Tschannen, a.a.O., § 7 

Rz. 98). Angesichts der Tragweite der politischen Rechte rechtfertigt es sich deshalb, 

die in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen analog auch auf die Prüfung der 

Rechtmässigkeit der Bewilligungspflicht von gesteigertem Gemeingebrauch 

anzuwenden.

6.2. Die von der GSoA anbegehrte Unterschriftensammlung wurde von der Vorinstanz 

zu Recht als schlichter Gemeingebrauch qualifiziert. Da dieser nicht 

bewilligungspflichtig ist, erübrigt sich die Prüfung der Voraussetzungen zur Annahme 

einer Bewilligungspflicht für die besagte Unterschriftensammlung. Deshalb ist auch 

nicht näher auf die Frage einzugehen, ob die Bewilligungspraxis der 

Beschwerdeführerin einem öffentlichen Interesse entspreche und überdies 

verhältnismässig sei.

6.3. Als Gemeinwesen ist die Beschwerdeführerin durch ihr Handeln stets den 

Grundrechten und damit auch den politischen Rechten der unterschriftensammelnden 

Personen gemäss Art. 34 BV verpflichtet (Erw. 3.1.). Die Beschwerdeführerin 

überschritt mit ihrer Bewilligungspraxis die ihr durch die Gemeindeautonomie 

zugestandenen Rechtsetzungskompetenzen, indem sie die Unterschriftensammlung 

durch einzelne Personen zu gesteigertem Gemeingebrauch erklärte und diese der 

Bewilligungspflicht unterstellte. Unter diesen Umständen erweist sich die Berufung der 

Beschwerdeführerin auf die Gemeindeautonomie gemäss Art. 50 BV als unbegründet.

7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Unterschriftensammlung durch eine 

Zahl von bis zu drei Einzelpersonen und ohne das Aufstellen von Ständen und 

dergleichen schlichten Gemeingebrauch darstellt und nicht bewilligungspflichtig ist. 

Daher verletzt der vorinstanzliche Entscheid die Gemeindeautonomie der 

Beschwerdeführerin nicht, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.

8. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–- ist angemessen (Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs, 

sGS 942.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

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Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren 

ausseramtlich zu entschädigen (Art. 98bis VRP). Ihr Vertreter hat keine Honorarnote 

eingereicht, weshalb das Honorar nach Ermessen festzusetzen ist (Art. 6 der 

Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). 

Eine Entschädigung von Fr. 2'000.–- zuzügl. MWSt ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b 

HonO in Verbindung mit Art. 19 HonO).

 

                                                                Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

1./    Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2./    Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3'000.–- werden der 

Beschwerdeführerin auferlegt; auf die Erhebung wird verzichtet.

3./    Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das 

Beschwerdeverfahren mit Fr. 2'000.–- zuzügl. MWSt ausseramtlich zu entschädigen.

V.          R.           W.

 

Der Präsident:                                                                                                      Der 

Gerichtsschreiber:

 

 

Versand dieses Entscheides an:

-       die Beschwerdeführerin

-       die Vorinstanz

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-       die Beschwerdegegnerin (durch

Rechtsanwalt Paul Rechsteiner, 9000 St. Gallen)

 

am:

 

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

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	Urteil des Verwaltungsgerichts vom 19. August 2008
	Politische Rechte, Gemeindeautonomie, Art. 34, 50 und 136 Abs. 2 BV (SR 101). Das Sammeln von Unterschriften auf öffentlichem Grund durch bis zu drei einzelne Personen stellt keinen gesteigerten Gemeingebrauch dar und ist nicht bewilligungspflichtig. Die Aufhebung der Bewilligungspflicht verletzt die Gemeindeautonomie nicht (Verwaltungsgericht, B 2008/50).

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		2025-07-19T15:28:34+0200
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