# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dc3fbc25-511d-5bcd-abe0-08d46920883e
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-02-01
**Language:** de
**Title:** Zuweisung von konzessionierter Grundstücksfläche zur Zone für öffentliche Bauten. Zulässigkeit.
**Docket/Reference:** BRGE I Nr. 0017/2013
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_i_nr._0017-2013.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
1. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE I Nr. 

R1S.2012.05108 
0017/2013 

Entscheid vom 1. Februar 2013 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident  Felix  Hess,  Baurichter  Bruno  Grossmann,  Baurichter 
Walter Baumann, Gerichtsschreiberin Christine Suter-Pfannes     

in Sachen 

Rekurrentin 

X.-Club, [….]  

gegen 

Rekursgegner 

Gemeinderat von Zürich, Stadthaus, 8022 Zürich  

vertreten durch Stadtrat von Zürich, 8022 Zürich  

mit Zustelladresse: Parlamentsdienste, Stadthausquai 17, Postfach, 
8022 Zürich  

betreffend 

Gemeinderatsbeschluss  vom  23.  Mai 2012;  Teilrevision  Nutzungsplanung, 
Änderung Zonenplan und Bauordnung Wache Wasserschutzpolizei am My-
thenquai, Zürich 2 - Enge 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 

Mit Beschluss vom 23. Mai 2012 revidierte der Gemeinderat von Zürich die 

Bau- und Zonenordnung (BZO). Es wurden Teile der bisher in der Freihal-

tezone  gelegenen  Grundstücke  Kat.-Nrn.  EN2568  und  EN2567  sowie  ein 

Teilgebiet des Zürichsees der Zone für öffentliche Bauten zugewiesen und 

hierfür entsprechende Bauvorschriften erlassen. Im Amtsblatt vom 10. Au-

gust 2012 wurde der Festsetzungsbeschluss öffentlich bekannt gemacht. 

B. 

Hiergegen  gelangte  der  X.-Club  mit  Rekurseingabe  vom  10. September 

2012 innert Frist an das Baurekursgericht mit folgenden Anträgen: 

"1.  Der Gemeinderatsbeschluss vom 23. Mai 2012 mit der Festsetzung der 
Zone für öffentliche Bauten Wasserpolizei Mythenquai sowie den dazu-
gehörigen Änderungen der Bauordnung sei aufzuheben.  

 2.  das Verfahren sei einstweilen zu sistieren; 

 3.  Es sei ein Augenschein durchzuführen; 

 4.  unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Rekursgegners." 

C. 

Mit  Präsidialverfügung  vom  12.  September  2012  wurde  der  Eingang  des 

Rekurses  vorgemerkt  und  das  Vernehmlassungsverfahren  eingeleitet. 

Gleichzeitig  wurde 

der  Rekursgegner 

aufgefordert, 

bis 

zum 

24. September 2012 sein Einverständnis oder Nichteinverständnis mit dem 

rekurrentischen  Sistierungsantrag  zu  erklären.  Bei  Stillschweigen  werde 

ohne weiteres vom Nichteinverständnis ausgegangen.  

D. 

Die Vorinstanz beantragte in ihrer Rekursantwort vom 10. Oktober 2012, es 

sei der Rekurs abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulas-
ten  des  Rekurrenten.  Zum  Sistierungsantrag  liess  sich  der  Rekursgegner 
nicht vernehmen. 

R1S.2012.05108 

Seite 2 

 
 
E. 

Der zweite Schriftenwechsel wurde mit Duplik vom 4. Dezember 2012 ab-

geschlossen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 

Die  Stadt  Zürich  beabsichtigt,  die  im  Jahre  1952  erbaute  Wache  Wasser-

schutzpolizei am Mythenquai durch einen Neubau zu ersetzen. Zu diesem 

Zweck  erklärte  der  Rekursgegner  Teile  der  der  Stadt  Zürich  gehörenden 

Grundstücke  Kat.-Nrn.  EN2568  und  EN2567,  welche  bisher  der  Freihalte-
zone  K  zugewiesen  waren,  sowie  ein  Teilgebiet  des  Zürichsees  zur  Zone 

für öffentliche Bauten und erliess unter dem Titel "Wasserschutzpolizei My-

thenquai" in Art. 24 BZO folgende Bauvorschriften: 

"1 Es gelten folgende Grundmasse: 

Vollgeschoss max. 

Anrechenbares Untergeschoss max. 

Anrechenbares Dachgeschoss max. 

3 

1 

1 

Gebäudehöhe max. (m. ü. M.) 

420 m. ü. M. 

2  Vorbehältlich  der  Bestimmungen  über  die  Strassen-  und  Wegabstände 
darf auf die Zonengrenze gebaut werden. 

3  Das  unterste  Geschoss  darf  ab  der  Uferlinie  21  m  in  östlicher  Richtung 
und  14  m  in  nördlicher  Richtung  ins  Wasser  hineinragen.  Zudem  sind  im 
Wasser bzw. im Seegrund nur statisch notwendige Einbauten (insbesonde-
re  Pfählungen,  Stützpfeiler)  zulässig.  Sie  müssen  einen  Abstand  zur  see-
seitigen Zonengrenze von mind. 2 m einhalten.  

4 Das zweitunterste Geschoss muss seeseitig einen Abstand von mind. 2 m 
bis  zur östlichen  und nördlichen  Zonengrenze  einhalten.  Darüber liegende 
Vollgeschosse sind bis zur Zonengrenze gestattet.  

5  Im anrechenbaren  Dachgeschoss  sind  nur  Lift  und Treppenaufgang  inkl. 
Vorraum  für  Rettungsdienste,  eine  Helikopteraussenlandestelle  für  Flüge 
zur Hilfeleistung sowie nötige technische Einrichtungen gestattet.  

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Seite 3 

 
 
 
6 Auf allen Dachflächen sind Solaranlagen zulässig.  

Über und im Wasser sind Einrichtungen zum Anlegen und Festmachen von 
Schiffen (Stege) zulässig. Sie dürfen über die Zonengrenze hinausragen." 

2. 

Die  im  Eigentum  der  Stadt  Zürich  stehenden  Grundstücke  wurden  durch 

Auffüllung im Seegebiet geschaffen und beruhen auf altrechtlichen Landan-

lagekonzessionen.  Der  Rekurrent  ist  Konzessionär  einer  Teilfläche  von 

Kat.-Nr. EN2568 und betreibt darauf einen Ruderclub. Das entsprechende 

Recht  basiert  auf  einem  Konzessionsvertrag  vom  4.  Juli  1988  zwischen 

dem Rekurrenten und der Stadt Zürich (act. 5.1). Durch die geplante Revi-

sion  der  Bau-  und  Zonenordnung  soll  ein  Teil  der  im  Konzessionsplan  rot 

dargestellten Fläche eine Neuzonierung erfahren. Als Konzessionär ist der 
Rekurrent – entgegen der Auffassung des Rekursgegners – von der neuen 
Zone  direkt  betroffen  und  kann  sich  dagegen  ohne  weiteres  rekursweise 

zur Wehr  setzen  (§  338a  Abs.  1  des  Planungs-  und  Baugesetzes  [PBG]). 

Da auch die übrigen formellrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf 

den Rekurs einzutreten.  

3. 

Es wird die Durchführung eines Augenscheins beantragt (vgl. § 7 des Ver-

waltungsrechtspflegegesetzes  [VRG]).  Das  Baurekursgericht  hat  unbese-

hen von Parteianträgen nur dann einen Augenschein durchzuführen, wenn 

die Verhältnisse vor Ort zwar entscheidrelevant, auf Grund der Akten aber 

noch unklar sind. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, so dass 

kein Augenschein durchzuführen war. 

4. 

Die  neu  vorgesehene  Zonierung  wird  im  Wesentlichen  damit  begründet, 

dass am bisherigen Standort ein zeitgemässer, den heutigen Aufgaben und 

Ansprüchen  genügender  Neubau  für  den  polizeilichen  Bereich  Wasser-

schutzpolizei  realisiert  werden  solle.  Die  Wasserschutzpolizei  sei  aus  be-
trieblichen  Gründen  auf  einen  Standort  unmittelbar beim  und  teilweise  auf 

dem Zürichsee angewiesen. Da das heutige Gebäude in der Freihaltezone 
K und im Zürichsee liege, müsse zuerst die planungsrechtliche Grundlage 

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für  die  Realisierung  des  Bauvorhabens  geschaffen  werden.  Neu  solle  im 

Bereich des möglichen Neubaus eine Zone für öffentliche Bauten erlassen 

werden.  Damit  werde  sichergestellt,  dass  dem  Uferschutz  sowie  der  städ-

tebaulichen  Einordnung  bestmöglich  Rechnung  getragen  werde.  Der  Peri-

meter  für  die  Einzonung  beinhalte  auch  die  nötigen  Erschliessungs-  und 

Parkierungsflächen  sowie  die  benötigten  Flächen  im  bzw.  über  dem Was-

ser. Eine Einzonung von Wasserflächen sei in Analogie zu anderen Fällen 

in der Stadt Zürich (z.B. Rathaus) möglich. 

5.1. 

Der Rekurrent erachtet diese Begründung für die Planungsvorlage aus ver-

schiedenen  Gründen  nicht  stichhaltig.  So  bestimme  Art.  15  des  Raumpla-

nungsgesetzes  (RPG),  dass  Bauzonen  Land  umfasse,  das  sich  für  die 

Überbauung eigne und weitgehend überbaut sei oder voraussichtlich innert 

15 Jahren benötigt und erschlossen werde. Gemäss § 47 PBG seien Bau-

zonen innerhalb des Siedlungsgebietes auszuscheiden. Seen und ihre Ufer 

sollten  Schutzzonen  zugeordnet  werden  (Art.  17  Abs.  1  RPG).  Statt 

Schutzzonen  festzulegen  könne  das  kantonale  Recht  andere  geeignete 

Massnahmen vorsehen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Die genannten gesetzlichen 

Grundlagen  würden  mit  der  strittigen  Zonierung  missachtet.  So  sei  zu  be-

achten, dass ein Teil der vorgesehenen Zone im See liegen solle. Der ge-

samte  Zürichsee  sei  aber  zu  Recht  nicht  als  Siedlungsgebiet  ausgeschie-

den, solle er doch gemäss Art. 17 Abs. 1 RPG grundsätzlich einer Schutz-

zone  zugeordnet  sein  oder durch  andere  Massnahmen  geschützt  werden. 

Demgemäss verstosse die Zonierung bereits gegen § 47 PBG.  

Ferner  verstosse  die  Zonierung  auch  gegen  Art.  17  i. V. m.  Art. 15  RPG. 

Das  Seegebiet  sei  grundsätzlich  nicht  zur  Überbauung  geeignet,  sondern 

solle dieses durch Schutzzonen oder andere Massnahmen geschützt  wer-

den.  Erstaunlicherweise  existiere  für  den  Zürichsee  keine  umfassende 

Schutzverordnung, wie dies für die übrigen Seen im Kanton Zürich der Fall 

sei. Es wurde aber auch keine Schutzzone festgelegt. Dies gelte es nach-

zuholen, um die in Art. 2 RPG verankerte Planungspflicht zu erfüllen. Kei-

nesfalls könne es aber angehen, stattdessen einen Teil des Seegebiets ei-

ner  Bauzone  zuzuordnen.  Damit  erweise  sich  die  strittige  Zonierung  auch 
als bundesrechtswidrig.  

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Weiter sei zu beachten, dass die strittige Zonierung mit den dazugehörigen 

Bauvorschriften  regle,  wie  ein  Teil  des  Zürichsees  genutzt  werden  solle. 

Beim  Zürichsee  handle  es  sich  aber  um  ein  öffentliches  Gewässer  im  Ei-

gentum des Kantons Zürich. Dessen Nutzung werde im Wasserwirtschafts-

gesetz  (WWG)  geregelt.  Danach  könne  die  Baudirektion  Ausnahmen  zur 

Unterschreitung  von  Mindestgewässerabständen  gewähren,  wenn  beson-

dere  Verhältnisse  dies  rechtfertigten  und  sogar  die  Überbauung  von  Ge-

wässern  bewilligen  bzw.  dafür eine  Konzession  erteilen.  Ob die  dafür ver-

langten  Anforderungen  erfüllt  seien,  sei  jedoch  im  Einzelfall  und  in  einem 

klar geregelten Verfahren zu prüfen und könne nicht mit einer kommunalen 

Zonierung mit dazugehörigen Bauvorschriften vorweggenommen werden.  

Unzulässig  sei  die  Zonierung  aber  auch  deshalb,  weil  sie  Land  erfassen 

solle,  das  als  Konzessionsfläche  zugunsten  des  Rekurrenten  ausgeschie-

den  worden  sei.  Es  gehe  dabei um  die  Flächen  nördlich  und  westlich  des 

bestehenden  Bootshauses.  Die  Konzessionsfläche  diene  bis  zum  31. De-

zember  2048  einzig  und  allein  dazu,  das  Bootshaus  des  Rekurrenten  zu 

erhalten und dieses zu betreiben. Die Fläche stehe dementsprechend we-

der zur Erschliessung noch zur baulichen Nutzung für Bauten und Anlagen 

der  Wasserschutzpolizei  zur  Verfügung.  Folglich  eigne  sich  diese  Fläche 

nicht  zur Überbauung  für den Standort Wasserschutzpolizei und  dürfe  ge-

stützt auf Art. 15 RPG auch nicht einer Bauzone zugeteilt werden. Die all-

fällige Nutzung zu einem späteren Zeitpunkt, ausserhalb des Planungshori-

zonts von Art. 15 RPG, rechtfertige die Einzonung nicht.  

Unhaltbar  seien  sodann  die  mit  der  Zonierung  verbundenen  Bauvorschrif-

ten. Diese widersprächen dem Regierungsratsbeschluss Nr. 1697 "Seebe-

cken der Stadt Zürich, Leitbild und Strategie" vom 28. Oktober 2009, nach 

welchem Bauten und Anlagen im oder am Wasser in Ausnahmefällen mög-

lich seien, wenn ein gewichtiges öffentliches Interesse vorliege und sie ho-

he  Qualität  aufweisen  würden.  Dieses  Ziel  des  Leitbildes  müsse  in  den 

Bauvorschriften verankert werden. Anstatt bereits im Rahmen von Bauvor-

schriften auf die spezielle Lage am und im See und in unmittelbarer Nähe 

zu einem bedeutenden Schutzobjekt Rücksicht zu nehmen, würden mit den 

Bauvorschriften  sehr  weitgehende  Möglichkeiten  geschaffen.  Es  sei  un-

glaublich,  dass  es  zugelassen  werden  solle,  an  diesem  Ort  ein  Gebäude 

mit drei Vollgeschossen und zusätzlich einem Dachgeschoss zu realisieren. 

Unabhängig  von  der  konkreten  Ausgestaltung  eines  derartigen  Gebäudes 
könne  damit  die  erforderliche  sorgfältige  Einordnung  nicht  gewährleistet 

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werden.  Derart nahe  zu  wichtigen  Schutzobjekten  dürfe  kein  dreigeschos-

siges Gebäude mit zusätzlichem Dachgeschoss realisiert werden. Ein der-

artiges  Vorhaben  würde  die  Schutzobjekte  zu  stark  bedrängen  und  ihre 

Ausstrahlung als Zeuge der traditionellen und erfolgreichen Rudervereine in 

Zürich  mit  grosszügigem  und  stark  durchgrüntem  Umschwung  geradezu 

zerstören.  Absurd  sei  es  sodann,  dass  es  zulässig  sein  solle,  auf  die  Zo-

nengrenze  zu  bauen.  Werde  berücksichtigt,  dass  die  Zonengrenze  (in  un-

zulässiger  Weise)  die  zugunsten  des  Rekurrenten  ausgeschiedene  Kon-

zessionsfläche  miterfasse,  könnte  folglich  an  das  Gebäude  des  Rekurren-

ten angebaut werden.  

5.2. 

Demgegenüber  hält  der  Rekursgegner  die  beschlossene  Zonierung  für 

rechtens. So sei in dem zur Revision beantragten kantonalen Richtplan der 
Ersatzneubau  für  die  Wasserschutzpolizei  mit  dem  Realisierungshorizont 

kurz-  bis  mittelfristig  aufgeführt.  Der  (geltende)  regionale  Richtplan  Stadt 

Zürich enthalte einen Eintrag "Seepolizei Enge" unter dem Aufnahmekrite-

rium  5  mit  der  Bemerkung:  "Dient  der  Sicherung  von  Bau-  bzw.  Erweite-

rungsmöglichkeiten."  Die  umstrittene  Planung  umfasse  zudem  Areal,  das 

bereits  weitgehend  überbaut  sei.  Der  bestehende  Baukörper  sei  nämlich 

bereits 1952 erbaut worden. Tatsächlich umfasse die beschlossene Zonie-

rung  einen  Teil  des  Seegebiets.  Hierfür  lägen  ausreichende  Gründe  vor. 

Der  Uferbereich  vom  Seerestaurant  bis  zum  Strandbad  Mythenquai  sei 

durch  einen  Gewässerbiologen  untersucht  worden.  Weiter  habe  die  Vor-

steherin  des  Tiefbau-  und  Entsorgungsdepartements  zum  Einfluss  der 

Umzonung  auf  die  kommunalen  Schutzobjekte  Stellung  genommen.  Sinn-

gemäss sei von allen beteiligten Amtsstellen verlangt worden, dass das ge-

stützt auf diese Zonierung mögliche Gebäude im Wesentlichen nur diejeni-

ge  Fläche  des  Zürichsees  beanspruchen  dürfe,  welche  dem  bisherigen 

"Fussabdruck"  des  bestehenden  Gebäudes  der  Wasserschutzpolizei  ent-

spreche.  Dadurch  werde  dem  Anliegen  des  Naturschutzes  soweit  Rech-

nung  getragen,  als  dies  im  Rahmen  der  Zonenplanung  möglich  sei.  Das 

Amt  für Wasser, Energie  und  Luft  (AWEL) habe  denn  auch  seine  Zustim-

mung für die Zonenplanänderung ohne Vorbehalte erteilt.  

Weiter seien die auf dem Gebiet der Stadt Zürich tätigen Ruderclubs – wo-
zu auch der Rekurrent gehöre – keineswegs frei in der Bewirtschaftung der 
konzedierten  Anlagen,  sie  seien  vielmehr  verpflichtet,  die  konzedierten 

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Seite 7 

 
 
Bauten und vor allem das Konzessionsland nur für die Ausübung des Ru-

dersports zu benutzen. Beanspruche die Stadt das Konzessionsland für ei-

nen öffentlichen Zweck, so habe der Rekurrent dies entschädigungslos zu 

dulden,  solange  und  soweit  er  den  Rudersport  ungestört  ausüben  könne. 

Das  Konzessionsland  diene  dem  Rekurrenten  nicht  einfach  so  und  quasi 

als  Eigentum  des  Clubs,  sondern  stets  nur  für  die  Ausübung  des  Ruder-

sports und unter Vorbehalt anderer wichtiger öffentlicher Interessen. Es sei 

deshalb  Pflicht  des  Rekurrenten,  der  Stadt  das  für  den  Neubau  der Was-

serschutzpolizei benötigte Land abzutreten, soweit dies die Ausübung des 

Rudersports  nicht  übermässig  behindere.  Eine  solche  Behinderung  könne 

durch die umstrittene Zonenplanänderung ausgeschlossen werden.  

Sodann halte das zitierte Leitbild fest, dass schutzwürdige Bauten in ihrem 

Bestand bewahrt und nur unter Wahrung der jeweiligen Schutzziele erwei-

tert  und  verändert  werden  sollten.  Das  bestehende  Gebäude  der Wasser-

schutzpolizei sei kein Schutzobjekt. Auf die umliegenden Schutzobjekte sei 

besondere Rücksicht zu nehmen (§ 238 Abs. 2 PBG). Entsprechende An-

ordnungen könnten erst im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens getrof-

fen werden. Auch sei die Empörung des Rekurrenten über die Dimensionen 

des  (gestützt  auf  die  Zonenplanänderung)  möglichen  Gebäudes  nicht 

nachvollziehbar.  

Replicando hält der Rekurrent daran fest, dass die beschlossene Zonierung 

unzulässig  sei.  Der  Rekursgegner  gehe  auf  dessen  Argumente  gar  nicht 

ein.  Er  zeige  nicht  auf,  weshalb  es  vorliegend  zulässig  sein  sollte,  einen 

Teil  des  Gewässers  als  Bauzone  auszuscheiden.  Ferner  sei  die  Behaup-

tung,  wonach  der  Rekurrent  die  Inanspruchnahme  der  Konzessionsfläche 

zu dulden habe, falsch. Mit der Konzessionseinräumung werde ein wohler-

worbenes  Recht  begründet,  das  unter  dem  Schutz  der  Eigentumsgarantie 

stehe.  

Auch der Rekursgegner hält in der Duplik an seinen Anträgen und Ausfüh-

rungen fest. 

6.1. 

Zu klären ist zunächst die Frage, ob die (partielle) Zuweisung der im Kon-

zessionsplan rot ausgeschiedenen Grundstücksfläche zur Zone für öffentli-
che Bauten mit § 60 PBG vereinbar ist.  

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Gemäss § 60 PBG können Grundstücke, die von ihren Eigentümern zur Er-

füllung  öffentlicher  Aufgaben  benötigt  werden,  einer  Zone  für  öffentliche 

Bauten  zugewiesen  werden  (Abs. 1);  die  Bau-  und  Zonenordnung  kann 

diesem  Zonentypus  im  Rahmen  des  PBG  Bauvorschriften  zuordnen 

(Abs. 3).  

Mit der Zone für öffentliche Bauten stellt das Planungs- und Baugesetz ein 

Planungsinstrument  zur  Verfügung,  welches  die  Erfüllung  der  vielfältigen 

öffentlichen  Aufgaben  ermöglichen  soll,  die  sich  nach  Anforderungen  und 

Umfang oftmals rasch wandeln. Zu denken ist an Grundstücke des Bundes, 

des Kantons, von Zweckverbänden und der Gemeinden, aber auch an Lie-

genschaften von privaten Institutionen, welche öffentliche Aufgaben erfüllen 

wie z.B. Kirchenstiftungen, Spital- oder Heimvereine. Voraussetzung für die 

Einteilung  in  diese  Zone  ist,  dass  sich  die  Parzellen  bereits  im  Eigentum 

des jeweiligen Trägers einer öffentlichen Aufgabe befinden müssen, bevor 

sie einer Zone für öffentliche Bauten zugewiesen werden können. Die Zone 

kann somit nicht dafür verwendet werden, den künftigen Landbedarf der öf-

fentlichen Hand sicherzustellen. Dafür stehen je nach Art der Aufgabe der 

Werkplan  im  Sinne  von  §  114  ff.  PGB  oder  die  Baulinien  zur  Verfügung 

(Christoph  Fritzsche/Peter  Bösch/Thomas  Wipf,  Zürcher  Planungs-  und 

Baurecht, 5. Aufl., Zürich 2011, S. 132).  

Die  Zonierung  soll  im  vorliegenden  Fall  unbestrittenermassen  (teilweise) 

Land erfassen, welches zwar im Eigentum der öffentlichen Hand steht, je-

doch  dem  Rekurrenten  mit  Konzessionsvertrag  vom  4.  Juli  1988  zur  Son-

dernutzung zur Verfügung gestellt wurde. Unter Art. 1 des Vertrages wurde 

dem  Rekurrenten  das  Recht  eingeräumt,  auf  der  rot  eingefassten  Parzel-

lenfläche  die  bereits  vorhandene  Bootshausanlage  bestehen  zu  lassen. 

Das gemäss Konzessionsplan benötigte Gelände wurde dem Konzessionär 

unentgeltlich  zur  Verfügung  gestellt.  (act.  5.1).  Auf  dieser  Fläche  betreibt 

der Rekurrent seit Jahrzenten einen Ruderclub. Die Konzession wurde auf 

eine  Dauer  von  60  Jahren  erteilt  und  endet  gemäss  Art.  3  des  Vertrages 

am 31. Dezember 2048.  

Mit der in Frage stehenden Konzession wurde dem Rekurrenten somit das 

Recht  auf  ausschliessliche  Nutzung  einer  öffentlichen  Sache  eingeräumt. 

Die  Erteilung  einer  Sondernutzungskonzession  begründet  ein  wohlerwor-

benes  Recht,  dessen  wesentlicher  Gehalt  aus  Gründen  des  Vertrauens-
schutzes  unwiderruflich  und  gesetzesbeständig  ist  und  unter  dem  Schutz 

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der Eigentumsgarantie steht. Die Substanz dieses Rechts kann deshalb nur 

auf  dem  Weg  der  Enteignung  entzogen  oder  beschränkt  werden  (Ulrich 

Häfelin/Georg  Müller/Felix  Uhlmann,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 

6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 2594).  

Dass  der  Rekurrent  –  wie  der  Rekursgegner  behauptet  –  die  Beanspru-
chung  der  fraglichen  Konzessionsfläche  für  öffentliche  Zwecke  entschädi-

gungslos zu dulden hätte, lässt sich dem Konzessionsvertrag weder explizit 

noch sinngemäss entnehmen. So regelt Art. 3 Abs. 4 des Vertrages ledig-

lich die Folgen, falls die Bootshausanlage aus  auch für die Stadt zwingen-

den Gründen entfernt werden müsste. Art. 4 befasst sich mit dem Unterhalt 

der  Bootshausanlage  und  regelt  weiter,  dass  die  Aussenanlagen  nur  im 

Einverständnis  mit  dem  Gartenbauamt  geändert  werden  dürften.  Diese 

Pflicht  richtet  sich  an  den  Rekurrenten  und  beinhaltet  kein  Recht  des  Ge-

meinwesens,  die  Konzessionsfläche  für  einen  öffentlichen  Zweck  in  An-

spruch  zu  nehmen.  Ebenso  wenig  lässt  sich  ein  entsprechendes  Recht 
− entgegen  der  Behauptung  des  Rekursgegners  −  aus  den  Vertragsver-
handlungen über die Verlängerung der Konzession im Jahre 1988 ableiten. 

Damals war strittig, ob der Kanton und die Stadt im Rahmen der Konzessi-

onsverlängerung die Konzession dahingehend hätten einschränken dürfen, 

dass  auf  einem  Uferstreifen  von  8  m  Breite  ein  Fussweg  mit  Sitzgelegen-

heit  für  die  Öffentlichkeit  erstellt  werden  dürfte.  Auf  entsprechendes  Wie-

dererwägungsgesuch  des  Rekurrenten  hin  wurde  das  statuierte  Uferweg-

servitut  von  der  Baudirektion  mit  Verfügung  vom  27.  Dezember  1988  auf-

gehoben (act. 5.1). Dass daraus geschlossen werden kann, der Rekurrent 

habe die Beanspruchung der Konzessionsfläche für öffentliche Zwecke zu 

dulden, ist nicht nachvollziehbar.  

Verfügt  die  Stadt  Zürich  somit  über  kein  Recht  auf  Inanspruchnahme  der 

zugunsten  des  Rekurrenten  ausgeschiedenen  Konzessionsfläche,  steht 

das  verliehene  wohlerworbene  Recht,  welches  in  den  Schutzbereich  der 

Eigentumsgarantie fällt, einer Zuweisung des Grundstücks zur Zone für öf-

fentliche Bauten entgegen. Dieser Bereich kann nach dem Gesagten nicht 

dafür  verwendet  werden,  den  künftigen  Landbedarf  für  ein  öffentliches 

Werk  sicherzustellen.  Die  Konzessionsfläche  steht  damit  weder  zur  Er-

schliessung noch zur baulichen Nutzung für Bauten und Anlagen der Was-

serschutzpolizei  zur  Verfügung.  Diesem  Zweck  dient  allein  der  Werkplan. 

Die entsprechende Zonierung erweist sich somit als unzulässig.  

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Seite 10 

 
 
Im vorliegenden Fall steht eine projektbedingte Zonenplanänderung in Fra-

ge,  welche  ein  neues  Gebäude  für  die  Wasserschutzpolizei  ermöglichen 

soll.  Fällt  die  Inanspruchnahme  der  strittigen  Konzessionsflächen  für  die 

Erschliessung  des  Neubaus  und  andere  Nutzungen  ausser  Betracht,  be-

stehen Zweifel, ob sich das der Planung zugrunde liegende Neubauvorha-

ben  in  der  konzipierten  Form  verwirklichen  lässt.  Es  besteht  deshalb  An-

lass, die Einzonung der Grundstücke insgesamt aufzuheben. Dies führt zur 

Gutheissung des Rekurses.  

Ist der angefochtene Beschluss somit bereits aus den erwähnten Gründen 

aufzuheben, kann offen bleiben, ob im öffentlichen Gewässer eine Zone für 

öffentliche  Bauten  ausgeschieden  werden  darf.  Ebenso  kann  auf  eine 

Überprüfung der gerügten Bauvorschriften verzichtet werden.  

6.2. 

Anzumerken  bleibt  immerhin,  dass  die  von  der  Einzonung  betroffenen 

Grundstücksflächen  am  See  nach  dem  geltenden  kantonalen  Siedlungs- 

und  Landschaftsplan  dem  Siedlungsgebiet  zugewiesen  sind.  Die  Festset-

zung  einer  Zone  für  öffentliche  Bauten  ist  daher  ohne  weiteres  richtplan-

konform. Fraglich ist hingegen, ob ein Teil des Seegebiets als Bauzone für 

den geplanten Neubau ausgeschieden werden darf.  

Die  Festsetzung  einer  Zone  für  öffentliche  Bauten  ausserhalb  des  Sied-

lungsgebietes (vgl. § 47 PBG) ist bundesrechtlich nicht von vornherein un-

zulässig. So kann es die Bestimmung sachgerechter Standorte (vgl. Art. 3 

Abs. 4 RPG) gebieten, bestimmte Anlagen (wie z.B. Friedhöfe, Badeanstal-

ten usw.) ausserhalb des Baugebiets anzulegen (vgl. BGE 108 Ia 295 ff.). 

Nicht zuletzt aus diesem Grund sieht der kantonale Richtplan die Möglich-

keit der Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets vor. Hierunter ist die zur 

Wahrnehmung  von  Aufgaben  des  jeweiligen  Planungsträgers  unter  be-

stimmten  Voraussetzungen  innerhalb  des  Landwirtschaftgebiets  zulässige 

Ausscheidung einer Freihaltezone, einer Erholungszone oder – ungeachtet 
dessen, dass es sich hierbei um eine Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG 
handelt – explizit auch einer Zone für öffentliche Bauten zu verstehen (vgl. 
Ziff. 2.2.2  lit.  a  des  Richtplantextes  in  der  Fassung  vom  31.  Januar  1995 

und die inhaltlich unverändert in die rev. Fassung vom 2. April 2001 über-
nommene  Ziffer  3.2.3  lit.  c).  Bei  der  Genehmigung  diesbezüglicher  Pla-
nungsmassnahmen  sind  jedoch  hohe  Anforderungen  an  die  sachgerechte 

Interessenabwägung  zu  stellen.  Insbesondere  ist  darzulegen,  weshalb  die 

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betreffenden  Nutzungen  nicht  innerhalb  des  Siedlungsgebiets  unterge-

bracht  werden  können  (Ziff.  3.2.3  lit.  c  des Richtplantextes).  Eine entspre-

chende  Durchstossung  ist  nach  der Rechtsprechung  auch  im  Bauentwick-

lungsgebiet möglich (VB.2010.00521 E. 4.2.3). Ob die für Landwirtschafts-

gebiete  vorgesehene  Möglichkeit  der  Durchstossung  auch  mit  Bezug  auf 

Gewässer gegeben ist, lässt der Richtplan offen.  

Dies  erscheint  nach  höchstrichterlicher  Rechtsprechung  nicht  a  priori  aus-

geschlossen. So hatte sich das Bundesgericht in einem jüngeren Entscheid 

mit der Einzonung einer Seefläche für die Planung einer Hafenmole ausei-

nanderzusetzen  (BGr  1A.244/2000  vom  8.  November  2001).  Das  Gericht 

erblickte  in  der  Freigabe  des  fraglichen  Seegebiets  für  einen  Bootshafen 

keine Umgehung von Art. 24 RPG. Ob bei der vorliegend in Frage stehen-

den projektbezogenen Nutzungsplanung, welche den Neubau für die Was-

serschutzpolizei  ermöglichen  soll,  die  entsprechenden  Voraussetzungen 

gegeben sind oder ob eine verpönte Kleinstbauzone vorliegt, kann in Anbe-

tracht des Rechtsmittelausganges offen bleiben. 

7.1. 

Zusammenfassend  ergibt  sich,  dass  der  angefochtene  Beschluss  in  Gut-

heissung des Rekurses aufzuheben ist.  

[….]

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