# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 47214843-098b-5781-b47a-d79ddb9a2b16
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-10-03
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 03.10.2018 BRGE III Nr. 0130/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-III-Nr--0130-20_2018-10-03.pdf

## Full Text

BRGE III Nr. 130/2018 vom 3. Oktober 2018 in BEZ 2019 Nr. 3 

2. Die Rekurrentin plant, die landwirtschaftliche Nutzbarkeit von Böden in 
einem rund 7,35 ha umfassenden Projektperimeter auf den der 
Landwirtschaftszone zugewiesenen Parzellen Kat. Nrn. 1, 2 und 3 zu 
verbessern. Es soll geeignetes Bodenmaterial bis auf eine Höhe von 5,4 m 
aufgetragen werden. Ziel ist es, die bestehenden organisch gesackten Böden 
aufzuwerten und von den landwirtschaftlichen Nutzungseignungsklassen (NEK) 
6 und 7 in die höherwertige NEK 5 zu überführen sowie die pflanzennutzbare 
Gründigkeit zu erhöhen, die Befahrbarkeit zu verbessern und eine natürliche 
oberflächliche Entwässerung zu erreichen. Mit dem Vorhaben soll damit auch 
das bestehende Entwässerungssystem angepasst werden. 

3. Die Baudirektion hat ihren abschlägigen Entscheid zusammengefasst 
damit begründet, dass das Vorhaben aufgrund der damit einhergehenden 

Auswirkungen auf Raum und Umwelt bzw. aufgrund überwiegender Interessen 
nicht zonenkonform sei. Zudem könne mangels Standortgebundenheit keine 
raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung erteilt werden. Das Vorhaben 
komme in unmittelbarer Nähe eines Drumlins als Natur- und 
Landschaftsschutzobjekt von überkommunaler Bedeutung zu liegen. Schutzziel 
dieses Objekts sei der Erhalt der Landschaft als typische Glaziallandschaft. 
Durch die Mächtigkeit der geplanten Terrainveränderungen würden der 
schützenswerte glazialmorphologische Formenschatz und damit die 
spezifischen Schutzziele beeinträchtigt. Gegen das Vorhaben spreche gemäss 
dem angefochtenen Entscheid sodann, dass dieses auch im Bereich eines 
ehemaligen Rieds zu liegen komme. Dieses weise ein hohes Potential für eine 
Feuchtgebietsregeneration auf. Die vom Vorhaben betroffenen Flächen kämen 
deshalb als Moorergänzungsflächen in Frage. Die geplante Terrainveränderung 
würde eine künftige Inwertsetzung der davon betroffenen Flächen 
verunmöglichen. Es sei dabei von einem Naturschutzobjekt im Sinne von § 13 
Abs. 2 Kantonale Natur- und Heimatschutzverordnung (KNHV) auszugehen. 
Aus all diesen Gründen sei das Bauvorhaben nicht in einem Baube-
willigungsverfahren beurteilbar, sondern erfordere die Durchführung eines 
Planungsverfahrens.  

4.1 Die Rekurrentin hält dafür, dass Terrainveränderungen, welche die 
Aufwertung des Bodens als Fruchtfolgefläche zum Ziel hätten, in der 
Landwirtschaftszone grundsätzlich zulässig seien. Mit dem Vorhaben würden 
zudem neue Fruchtfolgeflächen geschaffen, was ein wichtiger Grundsatz bzw. 
eine zentrale Zielsetzung der Raumplanung sei. Das Vorhaben liege damit im 
öffentlichen Interesse. Der Förderung und dem Schutz des Kulturlandes und 
insbesondere den Fruchtfolgeflächen sei ein besonderes Gewicht beizu-

messen. Bei Baubewilligungsentscheiden sei deshalb eine umfassende 
Abwägung aller Interessen notwendig. Die Vorinstanz habe die 
entgegenstehenden Interessen indes falsch gewichtet. Es sei zu 
berücksichtigen, dass die Terrainveränderungen moderat ausfielen und die 
Erschliessung der Baustelle so geplant werde, dass die Bevölkerung nur 
minimal betroffen sei. Dem Bauvorhaben stünden entgegen der Auffassung der 
Vorinstanz keine überwiegenden Interessen entgegen, weshalb es sich als 

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zonenkonform erweise. Schliesslich bestehe keine gesetzliche Grundlage, um 
das Bauvorhaben in ein Planungsverfahren zu verweisen. (…) 

5.1 Bauten und Anlagen – worunter auch die vorliegenden strittigen 
Terrainveränderungen zum Zwecke der landwirtschaftlichen Bodenver-
besserung fallen – dürfen nur unter der Voraussetzung bewilligt werden, dass 
sie dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 1 und 2 lit. a 
RPG). In der Landwirtschaftszone gelten Bauten und Anlagen dann als 
zonenkonform, wenn sie zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den 
produzierenden Gartenbau nötig sind (Art. 16a Abs. 1 RPG und Art. 34 Abs. 4 
lit. a der Raumplanungsverordnung [RPV]). Nebst anderen, hier nicht zu 
interessierenden Voraussetzungen ist für die Erteilung der Baubewilligung nach 
Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV ausserdem erforderlich, dass der Baute und Anlage am 
vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. 
b).  

Lenkender Massstab der in Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV verlangten 
Interessenabwägung bilden namentlich die Ziele und Grundsätze der 
Raumplanung gemäss Art. 1 und 3 RPG. Nach Art. 1 Abs. 2 lit. a, c und d RPG 
sollen mit raumplanerischen Massnahmen unter anderem die natürlichen 
Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben 
in den einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versor-
gungsbasis des Landes gesichert werden. Dabei ist darauf zu achten, dass die 
Landschaft geschont, die Landwirtschaft über genügende Flächen geeigneten 
Kulturlandes verfügt und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten 
bleiben (Art. 3 Abs. 2 RPG). Diesen Zielsetzungen dient auch die Sicherung der 
Existenzfähigkeit landwirtschaftlicher Betriebe (BGE 117 Ib 270 E. 4b/bb 
S. 282). Art. 34 Abs. 4 RPV verweist damit bei zonenkonformen Bauten 
ausserhalb der Bauzone auf eine umfassende Interessenabwägung (vgl. 
Alexander Ruch/Rudolf Muggli, in: Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb 
der Bauzone, 2017, Art. 16a Rz. 56).  

5.2 Mit den geplanten Terrainveränderungen soll wie erwähnt 
landwirtschaftlich genutzte Böden aufgewertet werden. Das Vorhaben dient 
damit der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung. Unter Vorbehalt der weiteren 
Voraussetzung gemäss Art. 34 Abs. 4 RPV erweist sich das Bauvorhaben in 
der Landwirtszone damit grundsätzlich als zonenkonform (vgl. Bernhard Wald-
mann/Peter Hänni, in: Handkommentar RPG, 2006, Art. 16a Rz. 9). Zu prüfen 
ist mithin, ob die Vorinstanz die Zonenkonformität unter Entgegenhalten von 
überwiegenden Interessen zu Recht verneint hat.  

In der angefochtenen Verfügung sowie in der Rekursvernehmlassung legt 

die Vorinstanz die Aspekte des Natur- und Landschaftsschutzes ausführlich 
dar, macht darüber hinaus indes keinerlei substantielle Feststellungen zu 
weiteren, ebenfalls zu berücksichtigenden öffentlichen Interessen. In Betracht 
fielen namentlich etwa der Erhalt bzw. die Aufwertung von Fruchtfolgeflächen, 
die von der Vorinstanz nur am Rande erwähnt werden. Auch hinsichtlich der 
privaten Interessen der Grundeigentümerschaft bzw. der Bewirtschafter setzt 
sich die Vorinstanz nicht im gebotenen Mass auseinander. In der 
angefochtenen Verfügung weist sie einzig darauf hin, dass die Terrain-

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veränderungen aus bodenschutzrechtlicher Sicht begrüsst werden könnten, 
diese aufgrund der Auswirkungen auf die Landschaft indes nicht gerechtfertigt 
seien. Ebenso wenig hat die Vorinstanz die in Frage kommenden Interessen mit 
der nötigen Sorgfalt gegeneinander abgewogen, womit eine umfassende 
Interessenabwägung unterblieben ist. Sie verneint die Zonenkonformität allein 
mit nach ihrer Auffassung überwiegenden Interessen des Natur- und 
Landschaftsschutzes. Vernehmlassungsweise führt sie denn auch aus, dass 
eine Interessenabwägung nicht vorliegend, sondern (erst) im Rahmen eines 
Planungsverfahrens durchzuführen sei. Die Vorinstanz erachtet eine 
Interessenabwägung im derzeitigen Verfahrensstadium mithin als nicht ge-
boten.  

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat eine umfassende 
Interessenabwägung indes nur dann zu unterbleiben, wenn einzelne Aspekte 
der Interessenabwägung bereits durch das positive Verfassungs- und 

Gesetzesrecht – wie dies etwa beim Moorschutz gemäss Art. 78 Abs. 5 
Bundesverfassung (BV) der Fall ist – konkret geregelt werden. In einem solchen 
Fall ist vorweg festzustellen, ob das Vorhaben mit solchen Vorschriften zu 
vereinbaren ist. Erst wenn dies bejaht werden kann, ist die Interessenabwägung 
vorzunehmen (s. URP 1996 S. 819 f., worin die Interessenabwägung gemäss 
Art. 24 RPG zur Debatte stand; die sich daraus ableitenden Grundsätze 
müssen indes konsequenterweise auch für die Interessenabwägung nach Art. 
34 Abs. 4 lit. b RPV gelten). Es ist im Folgen mithin zu prüfen, ob die Vorinstanz 
im Lichte dieser Rechtsprechung dem Bauvorhaben zu Recht von vornherein 
überwiegende Interessen entgegengehalten hat und damit auf eine umfassende 
Interessenabwägung hat verzichten dürfen.  

5.3 Die Vorinstanz bringt im Zusammenhang mit den nach ihrer 
Auffassung überwiegenden Interessen vernehmlassungsweise vor, dass die 
Kantone gemäss Art. 18b Abs. 2 Natur- und Heimatschutzgesetz (NHG) 
verpflichtet seien, in intensiv genutzten Gebieten inner- und ausserhalb von 
Siedlungen für den ökologischen Ausgleich mit Feldgehölzen, Hecken, Uferbe-
stockungen oder mit anderer naturnaher und standortgemässer Vegetation zu 
sorgen. Der diese Bestimmung konkretisierende Art. 15 Abs. 1 der Verordnung 
über den Natur- und Heimatschutz (NHV) bezwecke insbesondere, isolierte 
Biotope miteinander zu verbinden, nötigenfalls auch durch die Neuschaffung 
von Biotopen, die Artenvielfalt zu fördern, eine möglichst naturnahe und 
schonende Bodennutzung zu erreichen, Natur in den Siedlungsraum einzu-
binden und das Landschaftsbild zu beleben. Moorergänzungsflächen seien 
Flächen im Sinne des ökologischen Ausgleichs, zu deren Sicherung gemäss 
Art. 18b Abs. 2 NHG eine bundesrechtliche Verpflichtung bestehe. Die strittige 
Bodenaufwertung betreffe eine ehemalige Moorfläche, welche ein hohes 

Potential zur Feuchtgebietsregeneration aufweise. Das Vorhaben führe dazu, 
dass die Flächen für eine Rückführung in ein Feuchtgebiet nicht mehr zur 
Verfügung stünden. Zudem komme ihnen eine grosse Bedeutung zur 
ökologischen Vernetzung des Moorlandschaftsobjekts «Wetzikon/Hinwil» ge-
mäss der Verordnung über den Schutz der Moorlandschaften von besonderer 
Schönheit und von nationaler Bedeutung und dem Greifensee-Schutzgebiet 
sowie dem Gossauer Riet zu. Sie sei deshalb eine sehr wichtige Fläche für den 
ökologischen Ausgleich und sei damit grundsätzlich ein Schutzobjekt im Sinne 

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von § 13 KNHV. In Bezug auf das angeführte Interesse des Landschafts-
schutzes führt die Vorinstanz schliesslich aus, dass das sich in der Nähe des 
Vorhabens befindliche Landschaftsschutzobjekt von überkommunalen 
Bedeutung (RRB Nr. 126 vom Januar 1980, Drumlins auf dem Gemeindegebiet 
G.) gefährdet werde.  

Hierzu ist vorab festzuhalten, dass sich das vom strittigen Bauvorhaben 
betroffene Gebiet nicht innerhalb eines Schutzperimeters für Moore oder 
Moorlandschaften von nationaler Bedeutung und von besonderer Schönheit 
befindet und damit nicht vom absoluten Veränderungsverbot gemäss Art. 78 
Abs. 5 BV erfasst wird (vgl. hierzu Peter M. Keller, in: Kommentar NHG, Zürich 
1997, Vorbemerkungen zu Art. 23a-23d Rz. 7 ff.). Die von der Vorinstanz im 
Zusammenhang mit dem Biotopschutz bzw. dem ökologischen Ausgleich 
angeführte Bestimmung von Art. 18b NHG beinhaltet alsdann lediglich einen 
Vollzugsauftrag an die Adresse der Kantone, für den Schutz und den Unterhalt 

der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung (Abs. 1) sowie für einen 
ökologischen Ausgleich (Abs. 2) zu sorgen. Ein konkreter Schutz für diese 
Biotope ergibt sich daraus indes nicht (s. BGE 118 Ib 488, E. 3.a; s. auch Hans 
Mauer, in: Kommentar NHG, 1997, Art. 18b Rz. 1). Auch auf kantonaler Ebene 
ergibt sich keine direkt anwendbare Norm, welche dem Bauvorhaben von 
vornherein entgegensteht. Das kantonale Recht listet in § 203 Abs. 1 PBG – 
wie auch in § 13 KNHV – Schutzobjekte auf. Diese Bestimmungen stellen 
Rechtsgrundlagen für die Anordnung von Schutzmassnahmen dar, wobei im 
Einzelfall eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen ist. Sie nehmen 
hingegen keine Normierung einzelner Aspekte der Interessenabwägung 
vorweg. Ein Potential zur Feuchtgebietsregeneration oder eine gewisse 
Bedeutung zur ökologischen Vernetzung eines kantonalen Moorland-
schaftsobjekts steht dem Bauvorhaben damit nicht von vornherein entgegen. 
Nicht anderes kann schliesslich hinsichtlich des sich in der Nähe des Vor-
habens befindlichen Landschaftsschutzobjekts von überkommunalen 
Bedeutung gelten (s. dazu § 19 ff. KNHV).  

Es ist mithin keine Norm feststellbar, welche einzelne Aspekte der 
Interessenabwägung für die vorliegende Fragestellung konkret regelt und damit 
eine Interessenabwägung von vornherein ausschliesst.  

5.4 Der Vorinstanz kann sodann nicht darin gefolgt werden, dass das 
strittige Bauvorhaben aufgrund der Auswirkungen auf Raum und Umwelt nur in 
einem Planungsverfahren erfasst werden könne und das von der Rekurrentin 
eingeleitete Baubewilligungsverfahren hierfür nicht geeignet sei.  

Diese Argumentation zielt auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur 

Frage ab, ob ein nicht zonenkonformes Vorhaben, welches durch seine Aus-
masse oder seine Natur bedeutende Auswirkungen auf die bestehende 
Nutzungsordnung nach sich zieht, erst nach einer entsprechenden Änderung 
des Zonenplans (Art. 2 RPG) bewilligt werden darf oder hierfür eine 
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG zu erteilen ist (sog. projektbezogene 
Planungspflicht). Da sowohl Bau- als auch Ausnahmebewilligungen den 
planerischen Stufenbau zu beachten haben, dürfen für Bauten und Anlagen, die 
ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden 

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können, keine Ausnahmebewilligungen erteilt werden (s. dazu insbesondere 
BGE 124 II 252 E. 3, 120 Ib 207 E. 5 mit zahlreichen Hinweisen sowie auch 
BGr 1A.73/2002, E. 4.1 = ZBl 2005 369 ff.). 

Die Zonenkonformität des strittigen Vorhabens steht vorliegend indes 
mangels Vornahme der umfassenden Interessenabwägung durch die Vor-
instanz noch nicht fest (Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV). Die Prüfung einer 
raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung (Art. 24 RPG) stellt sich für das 
strittige Bauvorhaben daher (noch) nicht. Es kann vorliegend mithin nicht 
abschliessend geklärt werden, ob das Vorhaben seiner Natur nach nur in einem 
Planungsverfahren angemessen erfasst werden kann und dieses deshalb 
gestützt auf die genannte Rechtsprechung einer Planungspflicht untersteht.  

Aus diesem Grund muss vorliegend auch die Frage nach der sich aus 
Ziffer 5.3.3 a des kantonalen Richtplans ergebenden Planungspflicht offen-

bleiben. Hierzu ist festzuhalten, dass Richtpläne grundsätzlich nur behörden-
verbindlich sind und sich eine direkte Anwendbarkeit nur dann ergibt, wenn das 
fragliche Vorhaben nicht der geltenden Nutzungsplanung entspricht, d.h. nicht 
zonenkonform ist. Dies deshalb, weil ein nutzungskonformes Vorhaben nicht 
mit der Begründung verweigert werden dürfte, es widerspreche einem 
(lediglich) behördenverbindlichen Richtplan. Dies käme einer unzulässigen 
Vorwirkung des Richtplans gleich und hätte im Ergebnis eine Änderung des 
geltenden Nutzungsplans zur Folge. Allein gestützt auf einen kommunalen oder 
kantonalen Richtplan lässt sich dem Bauvorhaben auch kein überwiegendes 
Interesse entgegenhalten (BGr, 22. Januar 2003, 1A.154/2002, E. 4.1; 
VB.2016.00472, E. 4.4).  

5.5 Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die Vorinstanz die von 
Art. 34 Abs. 4 RPV geforderte umfassende Interessenabwägung nicht 
vorgenommen hat und der Verweis des strittigen Bauvorhabens in ein 
Planungsverfahren bei dieser Ausgangslage nicht statthaft ist. Dement-
sprechend ist die angefochtene Verfügung in Gutheissung des Rekurses 
aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung, d.h. zur Vornahme der 
Interessenabwägung, an die Vorinstanz zurückzuweisen.