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**Case Identifier:** c84cc39c-3fb0-5423-a45b-d3203e12c664
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2012-02-08
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 08.02.2012 602 2010 102
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2010-102_2012-02-08.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal 

Kantonsgericht
CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG ________________________________________________________________________________________

602 2010-102

Arrêt du 8 février 2012

IIE COUR ADMINISTRATIVE

COMPOSITION Président : Josef Hayoz 
Juges : Johannes Frölicher, Christian Pfammatter
Greffière-stagiaire : Isabelle Schuwey

PARTIES A.________, recourante, représentée par Me Damien Piller, avocat,  

HOIRS DE FEU B.________, recourants, représentés par 
Me Damien Piller, avocat,  

C.________, recourant, représenté par Me Damien Piller, avocat  

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES 
CONSTRUCTIONS, autorité intimée, 

COMMUNE DE D.________, intimée, représentée par 
Me Jacques Meyer

OBJET Aménagement du territoire et constructions

Recours du 29 novembre 2010 contre la décision du 27 octobre 2010

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c o n s i d é r a n t  e n  f a i t

A. A.________, C.________ et les hoirs de feu B.________ sont propriétaires de 
terrains affectés en "zone résidentielle différée" selon le plan d'aménagement local (PAL) 
de la Commune de E.________ du 19 septembre 1976, approuvé par le Conseil d'Etat, le 
16 décembre 1980. Les zones à bâtir prévues dans ce PAL sont massivement 
surdimensionnées puisque – selon le Service des constructions et de l'aménagement 
(SeCA) – en 2005 la réserve de terrains s'élevait encore à 294'000 m2.

B. Le 29 septembre 2000, cette commune a mis à l'enquête publique une modification 
partielle de son PAL. Elle prévoyait de créer une zone d'intérêt général de 35'000 m2 sur 
les art. fff, ggg et hhh RF - situés en zone agricole - afin d'y installer diverses 
infrastructures publiques intercommunales. Elle avait l'intention d'y construire une halle 
polyvalente, un local de voirie, un local destiné aux pompiers, un abri de protection civile 
et le terrain de football de la Commune de I.________.

Par arrêt du 25 novembre 2004 (cf. ATA 2A 04 96), le Tribunal cantonal a annulé la 
décision de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (ci-
après, la Direction) du 1er septembre 2004 approuvant cette modification du PAL. Il a 
considéré en substance que la commune n'avait pas établi l'existence d'un besoin 
d'affecter une nouvelle surface agricole en zone à bâtir. 

C. Parallèlement aux démarches visant à procéder à une révision partielle de son PAL, 
la Commune de E.________ a ouvert une procédure de révision générale de sa 
planification et, le 19 mars 2004, a transmis au canton son dossier de révision générale 
pour examen préalable.

Le 28 février 2005, le SeCA a rendu un préavis de synthèse négatif sur la révision 
générale du PAL en raison essentiellement de l'absence de solution apportée au 
surdimensionnement de la zone à bâtir. Le dossier a été renvoyé à la commune pour 
corrections et améliorations. 

D. Le 1er janvier 2005, les Communes de I.________ et de E.________ ont fusionné 
pour donner naissance à la nouvelle Commune de D.________. 

Le 7 décembre 2006, cette commune a soumis à l'enquête publique un nouveau projet 
de révision partielle du PAL de E.________ de 1976. Cette démarche visait, d'une part, à 
créer sur les art. fff, ggg et hhh RF la zone d'intérêt générale qui avait été refusée en 
2004 en y a joutant un complexe scolaire et, d'autre part, à la mise en zone village d'un 
périmètre de 1'020 m2 compris dans la zone résidentielle différée.

A.________ et consorts se sont opposés à cette révision partielle du PAL en se plaignant 
que, par ce biais, la commune affectait de nouveaux terrains en zone à bâtir sans 
chercher à trouver une solution globale au surdimensionnement de celle-ci, notamment 
en utilisant en priorité leurs terrains – en zone résidentielle à affectation différée – pour 
réaliser les infrastructures voulues. 

E. Par décision du 9 juillet 2007, le conseil communal a rejeté les oppositions. 

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Il a estimé que le surdimensionnement de la zone à bâtir ne concernait pas la zone 
d'intérêt général de sorte que la création de celle-ci ne préjugeait en rien de la 
délimitation ultérieure de la zone résidentielle. A son avis, la commune avait 
suffisamment démontré le besoin urgent des infrastructures communautaires dans la 
zone litigieuse. Celle-ci devait constituer le nouveau centre névralgique de la commune 
fusionnée. En particulier, les bâtiments scolaires seraient à proximité immédiate de la 
zone résidentielle. Desservis idéalement par une route peu fréquentée et aménagée d'un 
arrêt de bus, ils seraient d'un meilleur accès que les autres endroits qui pourraient entrer 
en compte pour l'édification d'une nouvelle école, notamment celui où se situent déjà 
d'anciens locaux, trop vétustes et pas suffisamment spacieux. Le nouveau terrain de 
football devait en outre être déplacé à échéance indéterminée, dès lors que l'installation 
sportive déjà existante se trouvait à l'intérieur d'une zone touristique d'importance 
nationale. Quant aux différents locaux communaux, leur emplacement dans la zone 
envisagée s'imposait pour des raisons pratiques de regroupement et de rationalisation de 
l'utilisation de l'espace libre.

F. Consulté dans le cadre de la procédure d'approbation du nouveau projet, le SeCA a 
émis, le 18 octobre 2010, un préavis négatif en se référant au préavis de synthèse 
négatif du 28 février 2005. Il a estimé que le besoin de la commune d'installer les 
infrastructures souhaitées ne souffrait d'aucune urgence. Partant, rien ne justifiait 
d'autoriser la mise en zone d'intérêt général des parcelles litigieuses en dehors d'une 
révision générale du PAL et avant d'avoir trouvé une solution au surdimensionnement de 
la zone à bâtir.

G. Statuant le 27 octobre 2010, la Direction a rejeté, dans la mesure où ils étaient 
recevables, les recours formés par A.________ et consorts contre la décision communale 
du 
9 juillet 2007. 

S'écartant du préavis négatif du SeCA, elle a estimé que la commune avait à bon droit 
procédé à la mise en zone d'intérêt général des parcelles litigieuses en dehors de la 
procédure de révision générale de son PAL, du moment que cette modification était à la 
fois justifiée par un intérêt public et par l'urgence de la situation. Le procédé était 
admissible dès l'instant où la nouvelle mise en zone n'était pas incompatible avec les 
options poursuivies dans le cadre de la procédure de révision générale du PAL. Dans 
cette mesure, la mise en zone litigieuse était conforme au droit fédéral et cantonal de 
l'aménagement du territoire.

Pour la Direction, les infrastructures projetées répondaient non seulement à un intérêt 
public indiscutable et devaient être érigées dans l'urgence, mais s'harmonisaient 
également avec les buts poursuivis par la révision générale en cours. Par leur nature, les 
installations souhaitées revêtaient un caractère d'utilité publique. Ainsi, la vétusté, la 
configuration inadéquate et le nombre insuffisant des bâtiments scolaires existants ne 
permettaient pas d'accueillir convenablement les enfants scolarisés dans la commune, 
récemment fusionnée. De même, une nouvelle halle polyvalente diminuerait l'occupation 
de la salle de sport de J.________, utilisée à l'heure actuelle, déjà surchargée et 
insuffisamment disponible. Regroupés en un même lieu, les locaux communaux prévus 
répondraient à une meilleure fonctionnalité. Enfin, dans la mesure où le terrain de 
football de I.________ existant se situait à l'intérieur d'une zone touristique d'intérêt 
national, il devait être déplacé, à plus ou moins brève échéance, car non conforme à la 
zone dans laquelle il se trouvait. 

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Le projet de mise en zone d'intérêt général des parcelles litigieuses procédait d'une 
réflexion approfondie de la part de la commune – attestée par la rédaction d'un rapport 
explicatif détaillé – quant à la gestion de la coordination et de la programmation de la 
planification d'une utilisation rationnelle du territoire. Dans ces conditions, il ne se 
justifiait pas d'exiger de l'autorité planificatrice qu'elle produise des plans directeurs, déjà 
établis dans le cadre de la révision générale de son PAL. Il n'était donc pas déraisonnable 
de traiter la mise en zone d'intérêt général en dehors de la révision générale du PAL. De 
l'avis de l'autorité cantonale, l'implantation de la zone d'intérêt général à l'endroit projeté 
était légitime, malgré son éloignement de la zone à bâtir. Le plan directeur cantonal 
indiquait que les infrastructures scolaires devaient se trouver à proximité des zones 
centrales et résidentielles. Toutefois, s'agissant des bâtiments destinés à l'enseignement 
préscolaire et primaire, ils devraient être localisés dans le souci de limiter au maximum la 
durée des trajets des élèves. Or, l'implantation prévue, à mi-chemin entre les communes 
concernées de D.________ et K.________, justifiait d'ériger les bâtiments à l'endroit 
souhaité. S'agissant du terrain de football et de la halle polyvalente, de manière 
générale, les infrastructures sportives devaient se trouver à proximité des constructions 
scolaires. En l'occurrence, le regroupement de ces installations permettrait une 
rationalisation optimale de l'utilisation du sol. 

Enfin, la mise en zone d'intérêt général des parcelles en question n'éludait pas les 
dispositions légales fédérales relatives à l'octroi d'une autorisation dérogatoire à 
l'intérieure de la zone agricole. D'après la Direction, aussi longtemps que l'extension était 
conforme aux buts et principes de l'aménagement du territoire, même s'agissant d'une 
zone à bâtir de faible superficie comme celle projetée, ces dispositions demeuraient 
respectées. Soutenir un raisonnement contraire impliquerait de considérer que chaque 
extension d'une zone constructible comprise dans un plan d'affectation n'est admissible 
que lorsque les conditions dérogatoires sont réunies; or, ce ne pouvait être à l'évidence 
le sens de la législation sur l'aménagement du territoire. Enfin, l'autorité a déclaré 
irrecevable, faute de motivation suffisante, le moyen des recourants qui contestait la 
mise en zone village d'une partie de la zone résidentielle différée. 

Par décision du même jour, la Direction a approuvé la révision partielle du PAL de la 
commune – secteur E.________.

H. Agissant le 29 novembre 2010, A.________ et consorts ont contesté devant le 
Tribunal cantonal la décision du 27 octobre 2010 dont ils demandent l'annulation, sous 
suite de frais et dépens. Ils concluent au refus de la requête de modification du plan des 
zones et du règlement communal d'urbanisme secteur E.________, mise à l'enquête 
publique le 
7 décembre 2006. 

A l'appui de leurs conclusions, les recourants contestent tout d'abord que la présente 
procédure soit soumise à la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1), entrée en vigueur le 1er janvier 2010. A leur avis, il y 
a lieu d'appliquer en l'espèce l'ancienne loi du 9 mai 1983 (aLATeC). 

Invoquant une violation des art. 1 et 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700) ainsi que des art. 33 al. 3, 43, 202 et 77 aLATeC, les recourants font 
valoir que, contrairement aux affirmations de l'autorité intimée, la commune n'a pas 
repris la procédure de révision générale de son PAL, et que, par conséquent, il n'est pas 
tolérable de procéder à une révision partielle de cette planification, sans connaître les 

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lignes directrices du futur développement de la commune. Cette dernière n'a rien 
entrepris depuis plus de 6 ans pour trouver une solution au développement harmonieux 
de son territoire. Le simple fait de placer la création d'une zone d'intérêt général comme 
priorité dans le programme de législature n'est pas apte à démontrer l'existence d'un 
besoin et à justifier un examen en dehors de la révision générale du PAL. Du moment 
que le préavis de synthèse date actuellement de 6 ans, il est insoutenable d'affirmer que 
les objectifs de développement de la commune sont connus. Cela est d'autant plus vrai 
que le dossier soumis au préavis du SeCA en 2004 a été constitué avant la fusion de 
I.________ et E.________. Dès l'instant où le PAL en vigueur date de plus de 30 ans, il 
est indispensable que la commune procède à une révision générale de sa planification 
avant toute nouvelle mise en zone à bâtir. 

Pour les recourants, la nécessité de procéder à une révision générale du PAL vaut aussi 
bien pour la création de la zone d'intérêt général que pour l'affection de terrains en zone 
village. C'est dès lors à tort que l'autorité intimée a déclaré irrecevable, parce que non 
motivé, le grief tendant au rejet de la mise en zone village d'une partie de l'art. 126 RF.

La Direction aurait également commis une violation de l'art. 33 al. 2 aLATeC  en 
considérant que la planification litigieuse s'harmonisait avec le plan directeur cantonal. La 
localisation des parcelles objets de la mise en zone d'intérêt général se situe à l'extérieur 
même du village, à près d'un kilomètre du premier quartier résidentiel. Cet emplacement 
est incompatible avec le plan directeur cantonal qui prescrit, sous la rubrique "principes 
de localisation", que les constructions scolaires doivent être implantées près des 
quartiers centraux ou résidentiels. Au vu du texte clair du plan directeur cantonal, aucun 
motif ne justifie de faire une distinction entre les secteurs urbains et ruraux.

Les recourants soutiennent encore que la création d'une petite zone à bâtir isolée, 
éloignée de près de 300 mètres de la prochaine zone résidentielle, élude les règles de 
l'art. 24 LAT et s'avère donc contraire au droit fédéral. 

I. Dans ses observations du 7 février 2011, l'autorité intimée conclut au rejet du 
recours, en se référant aux considérants de sa décision. Elle explique que, pour elle, les 
réflexions visant la révision du PAL sont en cours, comme la commune s'y est engagée.

J. Le 3 novembre 2011, la Commune de D.________ s'est déterminée sur le recours 
dont elle conclut au rejet, sous suite de frais et dépens.

Elle indique qu'elle n'a jamais voulu interrompre la procédure de révision générale du 
PAL. A la suite du préavis négatif du SeCA du 28 février 2005, elle avait l'intention de 
reprendre le processus de planification. Toutefois, sur la base de l'avant-projet de LATeC 
mis en consultation en avril 2006, elle a décidé d'attendre l'adoption de cette loi avant de 
continuer. Elle a différé la révision du PAL jusqu'à l'entrée en vigueur du règlement 
d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RELATeC; RSF 
710.11), le 1er décembre 2009. Depuis lors, les travaux de révision ont repris; une 
séance d'information de la population a eu lieu en septembre 2011. Il est prévu que 
l'année 2012 soit consacrée à l'identification plus précise des enjeux, à l'analyse 
approfondie des problèmes de dimensionnement et à la fixation des objectifs 
d'aménagement. L'examen préalable pourrait avoir lieu à la fin de l'année 2013 et en 
2014 et la finalisation pourrait intervenir fin 2014 – début 2015. Compte tenu des 
résistances à prévoir liées à la résorption du surdimensionnement, il est cependant 
impossible de prédire la date d'entrée en vigueur du plan révisé. Compte tenu des 

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besoins scolaires, la commune considère qu'une modification partielle du PAL est 
indispensable et qu'elle ne peut attendre la révision générale à venir.  

Estimant, par ailleurs, que la procédure de modification partielle du PAL est soumise au 
nouveau droit, elle prétend disposer d'un délai au 31 décembre 2014 pour se doter d'un 
dossier directeur conformément aux art. 40 à 42 LATeC. Quoi qu'il en soit, il importe peu, 
sous l'angle de l'ancien droit, qu'elle ne dispose pas d'un plan directeur en bonne et due 
forme. En effet, même si tel était le cas, ce plan directeur ne règlerait pas l'implantation 
des constructions scolaires. Il suffit dès lors qu'elle puisse se fonder sur une réflexion 
claire, coordonnée et programmée de son territoire, ce qui est le cas en l'espèce avec les 
explications données à l'appui de son projet de modification partielle du PAL.

Si la commune admet qu'une révision partielle ne doit pas conduire à éluder l'exigence 
d'un examen global de la planification, elle estime néanmoins qu'il est possible de 
procéder de la sorte lorsque la modification peut se faire indépendamment des autres 
éléments essentiels de la planification ou si ces éléments sont connus de manière 
suffisante. Dans la mesure où les constructions scolaires concernent un cercle de 
plusieurs communes, il est impensable d'attendre la révision générale du PAL avant de 
déterminer l'emplacement des centres scolaires. En l'occurrence, l'examen de 
l'implantation de la zone a été faite de manière complète en collaboration avec les 
autorités scolaires.

S'agissant du surdimensionnement de la zone à bâtir, la commune souligne que 
l'appréciation doit s'opérer de manière distincte selon des critères propres pour les zones 
d'habitation, pour les zones d'activité et pour les équipements socio-culturels. En 
particulier, l'horizon temporel n'est pas le même pour les zones d'habitation et les zones 
d'utilité publique. Les principes de localisation ne sont pas non plus les mêmes. L'intimée 
relève au surplus qu'aucun principe n'impose d'utiliser, pour la zone d'intérêt général, les 
terrains qui, lors de l'élaboration du premier plan d'aménagement satisfaisant aux 
exigences du droit fédéral, feront l'objet d'un déclassement.

Quant à l'urgence de la mise en zone d'intérêt général, la commune explique que la 
situation actuelle est grave et ne saurait se prolonger jusqu'à l'aboutissement d'une 
révision générale du PAL. Les salles de classe ne répondent pas aux normes, 
spécialement à E.________. Il manque une salle de classe pour une 2ème année d'école 
enfantine et l'emploi de conteneur ne peut être admis que provisoirement. De plus, les 
élèves du cercle sont privés des heures d'éducation physique et des activités sportives 
usuelles; les exigences posées par HarmoS et par la future loi scolaire en matière de 
structure de jour ne pourront pas être satisfaites sans la mise en zone litigieuse. Pour ce 
qui concerne la localisation du complexe scolaire, les règles du plan directeur cantonal 
doivent être adaptées lorsque le cercle scolaire en cause regroupe plusieurs communes. 
Il est important dans ce cas de limiter au maximum les déplacements des élèves, plutôt 
que d'implanter les écoles à proximité des quartiers d'habitation. Tel est le cas en 
l'espèce, le secteur choisi est celui qui peut être atteint le plus facilement depuis les trois 
localités du cercle scolaire.

Enfin, la commune maintient que, dans leurs recours devant la Direction, comme aussi 
dans leurs oppositions, les recourants n'ont pas critiqué la mise en zone village d'un 
périmètre compris dans la zone résidentielle différée. Leur grief visant cette partie du 
projet serait ainsi irrecevable.

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e n  d r o i t

1. a) En adoptant la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 
2 décembre 2008, le législateur cantonal a voulu que celle-ci s'applique de la manière la 
plus large possible. C'est pour cela qu'il a soumis immédiatement à la nouvelle loi les 
plans et règlements approuvés avant son entrée en vigueur, le 1er janvier 2010 (at. 174 
LATeC). Dans la mesure où tous les plans déjà approuvés sont régis par la LATeC, il va 
de soi, a fortiori, qu'un plan dont l'approbation n'est pas définitive en raison d'un recours 
est également soumis au nouveau droit, même si son élaboration a été entreprise avant 
le 1er janvier 2010. Il serait incompréhensible qu'une nouvelle planification non encore en 
vigueur obéisse au droit abrogé alors qu'elle est prévue pour organiser le développement 
futur de la commune. La LATeC est ainsi applicable à la présente affaire. 

b) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure 
ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. 
a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 
al. 3 LATeC. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

c) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut 
d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief 
d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

d) Appliquant le droit d'office (art. 10 al. 1 CPJA), le Tribunal cantonal n'est pas lié 
par les motifs invoqués par les parties (art. 95 al. 3 CPJA). Cela signifie qu'il peut 
admettre le recours pour des raisons différentes de celles invoquées par les recourants 
ou, au contraire, le rejeter pour des motifs autres que ceux allégués par l'intimée. 

2. a) La loi fédérale sur l'aménagement du territoire est entrée en vigueur le 1er 
janvier 1980. Elle charge la Confédération, les cantons et les communes d'établir des 
plans d'aménagement pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur 
l'organisation du territoire (art. 2 al. 1 LAT). Les cantons et les communes doivent ainsi 
élaborer des plans d'affectation, qui règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) 
et délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger 
(art. 14 al. 2 LAT). Aux termes de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les 
terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou qui seront 
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés 
dans ce laps de temps (let. b). L'art. 19 LAT précise ce qu'il faut entendre par terrain 
équipé. En outre, selon l'art. 50 LATeC, les zones d'intérêt général font partie de la zone 
à bâtir.

Les cantons doivent veiller à ce que les plans d'affectation soient établis à temps, mais 
au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la LAT, soit 
jusqu'au 1er janvier 1988 (art. 35 al. 1 let. b LAT). Les plans d'affectation adoptés avant 
l'entrée en vigueur de la LAT conservent leur validité jusqu'à cette date (art. 35 al. 3 
LAT). A l'échéance de ce délai de péremption, les anciens plans encore en force qui n'ont 
pas été remplacés par une nouvelle planification fondée sur la LAT, ou qui n'ont pas pour 
le moins été confirmés au terme d'une procédure fondée sur la LAT, ont perdu toute 
validité en ce qui concerne la délimitation des zones (ATF 1C_311/2010 du 7 octobre 

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2010, consid. 4; 1P.382/2005 du 30 novembre 2005, consid. 3.3; B. WALDMANN/P. HÄNNI, 
Raumplanungsgesetz – Kommentar, Berne 2006, nn 5 et 6 ad art. 35 LAT). 

Jusqu'à l'adoption d'un nouveau plan d'affectation conforme au droit fédéral qui 
délimitera les zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de 
l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal 
(art. 36 al. 3 LAT). 

b) En l'occurrence, le plan d'affectation de l'ancienne Commune de E.________ a 
été adopté par le planificateur local le 19 septembre 1976. Il a été approuvé par le 
Conseil d'Etat le 16 décembre 1980.

Quand bien même l'approbation par le Conseil d'Etat est intervenue après l'entrée en 
vigueur de la LAT, le 1er janvier 1980, il faut constater que cette autorité n'a pas appliqué 
la nouvelle législation fédérale et s'est limitée à examiner le plan au regard de l'arrêté 
fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du 
territoire (dont la validité avait été limitée au 31 décembre 1979 et qui était donc 
abrogé) et l'ancienne loi cantonale sur les constructions du 15 mai 1962.

Compte tenu de cette situation, il est patent que l'approbation du PAL de 1976 par le 
Conseil d'Etat ne satisfaisait pas aux exigences de l'art. 36 al. 3 LAT. La conformité de ce 
plan d'affectation à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire n'a manifestement pas 
été contrôlée à l'occasion de la procédure d'approbation qui a conduit à la décision du 
Conseil d'Etat du 16 décembre 1980. Dans ces circonstances, il n'est pas possible 
d'appliquer au PAL de 1976 la règle qui veut que les plans d'affectation approuvés sous 
l'empire de la LAT sont présumés conforme à cette loi (ATF 1C_311/2010 et les 
références). Même si, formellement, le PAL en cause a été approuvé après l'entrée en 
vigueur de la LAT, on doit constater que le Conseil d'Etat a appliqué une ancienne 
législation fédérale, qui était déjà abrogée à ce moment. En particulier, il n'a pas pris en 
considération les exigences de l'art. 15 LAT et a donné son accord à la création de zones 
à bâtir surdimensionnées. La commune ne prétend d'ailleurs pas le contraire lorsqu'elle 
confirme que la prochaine révision générale du PAL permettra "l'élaboration du premier 
plan d'aménagement satisfaisant aux exigences du droit fédéral" (cf. p. 28 des 
observations du 3 novembre 2011).

Du moment que toute la procédure appliquée au PAL de 1976 se fonde sur les règles 
antérieures à l'entrée en vigueur de la LAT, il faut constater que cette planification a 
perdu sa validité à l'échéance du délai de 8 ans prévu par l'art. 35 al. 1 let. b LAT, soit 
depuis le 31 décembre 1987.

Partant, conformément à l'art. 36 al. 3 LAT, jusqu'à l'approbation d'un plan d'affectation 
conforme au droit fédéral, la commune ne dispose que d'une zone à bâtir provisoire 
constituée par la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie. Toute autre 
construction située à l'extérieure de ce périmètre restreint ne peut être autorisée que sur 
la base des normes de droit fédéral régissant les constructions hors de la zone à bâtir.

c) Dès lors que, sous l'angle de la délimitation des zones, le PAL de 1976 est 
périmé, la commune ne dispose plus actuellement d'un plan d'affectation pour organiser 
son territoire dans le secteur de E.________ (la situation semble d'ailleurs identique 
dans le secteur de I.________ où le PAL a été approuvé en 1979). Il ne saurait dès lors 
être question pour elle de procéder à une révision partielle d'une planification qui a perdu 
toute validité dans les domaines régis par la LAT, notamment dans la détermination des 

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zones à bâtir. Il n'y a en effet aucun sens à planifier une zone d'intérêt général et à 
ordonner une mise en zone village de quelques centaines de mètres carrés de terrain 
lorsque tout le reste du territoire communal ne dispose que d'une zone à bâtir provisoire, 
réduite aux seuls secteurs déjà largement bâtis.

Le PAL de 1976 étant privé de l'essentiel de ses effets de par le droit fédéral, la 
commune ne peut pas se contenter d'en modifier un secteur. Il lui incombe de revoir 
l'intégralité de son organisation territoriale.

d) Il est possible que la construction d'un nouveau complexe scolaire soit 
nécessaire et présente une certaine urgence. Cette situation n'est pas suffisante toutefois 
pour ignorer les buts et principes fondamentaux de l'aménagement du territoire. Parmi 
ceux-ci figure l'obligation d'assurer une utilisation mesurée du sol en coordonnant les 
activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire (art. 1 LAT). Ce processus 
global doit prendre la forme d'une planification apte à coordonner les divers intérêts en 
jeu, notamment ceux du paysage, de l'habitat et des activités économique ainsi que ceux 
liés aux constructions publiques ou d'intérêt public (art. 3 LAT). Il est ainsi exclu pour le 
planificateur local de se limiter à adopter un plan sectoriel, qui ne concernerait que la 
zone d'intérêt général. L'implantation des zones résidentielles déploie forcément un effet 
sur le choix de l'emplacement d'une école; il en va de même de la coordination à opérer 
avec le secteur voisin de I.________ où l'ancien PAL présente apparemment les mêmes 
problèmes d'ancienneté que celui de E.________. Les incertitudes actuelles relatives à 
l'organisation future du territoire qui sera prévue dans le prochain plan d'affectation 
s'opposent à une adoption d'un plan limité à la zone d'intérêt général. Le programme des 
étapes d'études du PAL présenté par la commune dans ses observations du 3 novembre 
2011 démontre clairement que le processus de planification en est à son début et que les 
objectifs d'aménagement n'ont visiblement pas encore été fixés, pour ne pas parler des 
enjeux qui restent à identifier de manière précise. Dans ces conditions, le choix de 
l'emplacement de la zone d'intérêt général comme aussi de son contenu concret reste 
largement tributaire de la procédure d'aménagement à venir. Il convient donc de 
l'intégrer dans la réflexion globale que la commune doit mener sur son organisation 
spatiale future. Tant que le planificateur local n'aura pas délimité les zones à bâtir et les 
axes de développement de son territoire en fonction d'un dossier directeur établi en 
bonne et due forme, il ne sera pas en mesure de définir véritablement ses besoins en 
matière de constructions publiques. Les quelques réflexions faites dans le cadre du 
rapport explicatif à l'appui de la révision partielle du PAL sont insuffisantes à cet égard, 
car elles préjugent sans base solide du résultat de la procédure d'aménagement qui vient 
de débuter. Quant à se fonder, comme le fait la Direction, sur l'ancien projet de PAL 
ayant fait l'objet du rapport de synthèse négatif du 28 février 2005, pour considérer que 
le futur de l'aménagement de la commune est connu, il faut constater que ce procédé 
n'est pas admissible compte tenu des lacunes évidentes de ce projet, qui maintenait un 
grave surdimensionnement de la zone à bâtir. Le prochain plan d'affectation ne pourra 
pas être semblable au projet refusé. Une réduction importante de la capacité de la zone à 
bâtir aura nécessairement des répercussions sur les besoins en édifices publics. En 
d'autres termes, tant que la commune saura pas où elle va, elle ne pourra pas créer une 
nouvelle zone à bâtir pour y installer un complexe scolaire. Cette constatation vaut a 
fortiori s'agissant d'une extension de la zone village (actuellement réduite au périmètre 
largement construit) dès lors les axes de développement des secteurs résidentiels n'ont 
pas été établis.

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Le fait que l'art. 175 LATeC fixe aux communes un délai de 5 ans pour adapter leur PAL à 
la LATeC n'est d'aucun secours à l'intimée, dont l'essentiel de la planification est d'ores et 
déjà caduque. Jusqu'à l'approbation d'un plan d'affectation conforme au droit fédéral et à 
la LATeC, c'est l'art. 36 al. 3 LAT qui régit la zone à bâtir de ce secteur du territoire 
communal. 

e) En résumé, la révision partielle du PAL de 1976 doit être annulée non seulement 
parce qu'elle se veut le complément d'une planification de base devenue caduque depuis 
1988 dans les domaines réglés par la LAT, mais aussi et surtout parce que la révision 
partielle en cause ne peut pas être considérée comme étant une planification 
indépendante, quasi sectorielle, susceptible d'avoir une validité propre sans lien avec 
l'organisation globale du territoire communal (secteur E.________ ), dont la zone à bâtir 
est actuellement réduite au périmètre largement construit.

Dans l'attente du plan d'affectation indispensable, il appartient à la collectivité locale de 
prendre les mesures provisoires pour assurer sa tâche en matière scolaire, ainsi qu'elle 
l'a fait jusqu'à ce jour avec son infrastructure actuelle.

3. Le recours doit ainsi être admis.

La commune qui succombe est exonérée des frais de procédure (art. 133 CPJA).

Il lui incombe en revanche de verser une indemnité de partie aux recourants qui ont fait 
appel à un avocat pour défendre leurs intérêts (art. 137 CPJA).

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l a  C o u r  a r r ê t e :

I. Le recours est admis et la décision attaquée est annulée.

Partant, la requête de modification du plan d'affectation des zones et du règlement 
communal d'urbanisme, secteur E.________, mise à l'enquête publique dans la 
Feuille officielle est refusée.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

L'avance de frais de 1'500 francs versée par les recourants leur est restituée.

III. Un montant de 6'042 fr. 60 (y compris 431 francs de TVA) à verser à 
Me Damien Piller est mis à la charge de la Commune de D.________.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est 
contestée (art 148 CPJA).

Givisiez, le 8 février 2012/cpf

La Greffière-stagiaire : Le Président :

Communication.