# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0dc72fe9-6618-51c4-be75-0afb3c7c4576
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-09-24
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 24.09.2020 F-800/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_F-800-2019_2020-09-24.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Corte VI 

F-800/2019 

 

 
 

  S e n t e n z a  d e l  2 4  s e t t e m b r e  2 0 2 0    

Composizione 

 
Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio),  

Gregor Chatton, Fulvio Haefeli,  

cancelliere Dario Quirici. 
 

 
 

Parti 

 
A._______,  

…,  

…,   

patrocinato dall'avv. Yasar Ravi, 

Ravi Studio legale e notarile,  

Via Soldino 22, casella postale 747,  

6903 Lugano,  

ricorrente,  

 
 

 
contro 

 

 
Segreteria di Stato della migrazione SEM,  

Quellenweg 6,  

3003 Berna,    

autorità inferiore.  

 
 

 
 

Oggetto 

 
Divieto d'entrata. 

 

 

 

F-800/2019 

Pagina 2 

Fatti: 

A.  

A._______ (il ricorrente), cittadino italiano nato il … 1966, coniugato, con 

figli, di professione serramentista, ha richiesto ed ottenuto, in Ticino, un 

permesso per confinanti “G” UE/AELS valido dal 22 ottobre 2013 al 21 

ottobre 2018.  

B.  

Il 19 agosto 2015, mediante decreto d’accusa, il Ministero pubblico del 

Cantone Ticino (MP) ha condannato il ricorrente ad una pena pecuniaria di 

quarantacinque aliquote giornaliere, sospesa condizionalmente durante un 

periodo di prova triennale, nonché ad una multa di fr. 500.–, per infrazione 

grave alle norme della circolazione stradale avvenuta il 7 agosto 2014 

(eccesso di velocità sull’autostrada). Il decreto d’accusa è passato in 

giudicato incontestato.            

C.  

Il 19 dicembre 2017, la Corte delle assise correzionali del Tribunale penale 

del Cantone Ticino (CAC) ha condannato il ricorrente, reo confesso, ad una 

pena detentiva di ventidue mesi, sospesa condizionalmente durante un 

periodo di prova di due anni, per usura qualificata, siccome commessa per 

mestiere, e falsità in documenti, perpetrate dall’ottobre 2013 al dicembre 

2015 come presidente della ditta, con sede a Lugano, che dirigeva, 

ordinando nel contempo il dissequestro dei saldi di tre conti bancari, due 

intestati alla ditta e uno al ricorrente, a favore del sindacato OCST. La 

sentenza della CAC, emanata in procedura abbreviata, è cresciuta in 

giudicato incontestata.   

In sostanza, l’attività delittuosa è consistita nel fatto che la ditta retribuiva i 

suoi impiegati italiani al di sotto del salario unitario previsto dal Contratto 

collettivo di lavoro (CCL) vigente in Ticino nel campo delle vetrerie, 

dichiarato d’obbligatorietà generale dal Consiglio di Stato con decreti 

emanati nel 2011 e 2014, e questo sfruttando “il loro stato di bisogno” allo 

scopo di procurare un “vantaggio pecuniario” alla medesima ditta “in 

manifesta sproporzione economica con la [sua] prestazione salariale”.              

D.  

Il 13 marzo 2018, l’Ufficio della migrazione del Cantone Ticino (UMCT) ha 

informato il ricorrente di considerare, alla luce della sentenza della CAC, 

che le condizioni per il mantenimento del permesso “G” UE/AELS non 

fossero più soddisfatte, invitandolo ad esprimersi in proposito entro dieci 

giorni dalla notifica della comunicazione. Il 15 marzo 2018, per il tramite del 

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suo legale, il ricorrente ha fatto sapere all’UMCT di rinunciare al permesso 

“G” UE/AELS, che ha restituito il 18 giugno seguente.    

E.   

Il 25 ottobre 2018, venuta a conoscenza della situazione, la Segreteria di 

Stato della migrazione (SEM) ha informato il ricorrente di avere l’intenzione 

di emettere, nei suoi confronti, un divieto d’entrata per la Svizzera ed il 

Liechtenstein, dandogli la possibilità di prendere posizione sulla questione 

fino al 30 novembre 2018.   

F.  

Il 28 dicembre 2018, ottenuta una proroga del termine dalla SEM, il 

ricorrente, rappresentato dal suo legale, ha osservato di non esercitare più 

alcuna attività lavorativa in Svizzera, per cui i motivi che l’hanno condotto 

ad agire “violando la sicurezza e l’ordine pubblici, non sussistono più”, 

come pure di avere “risarcito interamente tutti gli accusatori privati ed i 

danneggiati, [di essersi] assunto ogni responsabilità per i fatti commessi e 

[di essere] pertanto  stato giudicato secondo la procedura abbreviata”. Egli 

ne ha concluso di non rappresentare “oggi alcuna minaccia – grave, 

concreta ed attuale – per l‘ordine pubblico elvetico tale da giustificare un 

provvedimento di divieto d’entrata come quello prospettato”. Al suo scritto 

il ricorrente ha allegato copie dell’estratto del suo casellario giudiziale 

italiano, vergine, e del suo certificato italiano dei carichi pendenti, privo di 

iscrizioni, entrambi del 4 dicembre 2018.       

G.  

Il 24 gennaio 2019, la SEM ha spiccato contro il ricorrente un divieto 

d’entrata in Svizzera e nel Liechtenstein valido fino al 23 gennaio 2022 (tre 

anni), e immediatamente esecutivo (effetto sospensivo tolto), sostenendo 

che sarebbe “incontestabile che il comportamento dell’interessato urti 

palesemente l’interesse pubblico” e che non sarebbe “possibile una 

prognosi favorevole poiché il rischio di recidiva – come peraltro dimostrato 

dai fatti – è da considerarsi importante”. La decisione è stata notificata al 

legale del ricorrente il 28 gennaio 2019.       

H.  

Il 15 febbraio 2018, sempre tramite il suo legale, il ricorrente ha adito il 

Tribunale amministrativo federale (TAF) chiedendo, in via preliminare, la 

restituzione dell’effetto sospensivo al ricorso, e, nel merito, l’annullamento 

del divieto d’entrata.  

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In compendio, il ricorrente puntualizza che la sua condanna per violazione 

grave delle norme sulla circolazione stradale non ha, a suo tempo, indotto 

né l’UMCT, né la SEM, ad intervenire, per cui non può “oggi giustificare 

alcun provvedimento di divieto d’entrata in Svizzera” (ricorso, pag. 8). 

Rispetto alla condanna pronunciata dalla CAC, il ricorrente sostiene che, 

“malgrado non vadano minimizzate”, le sue colpe non assurgono ad una 

“particolare gravità” se si considera che egli “in buona sostanza, non ha 

rispettato la retribuzione prevista dal [CCL] vigente in Ticino nel ramo delle 

vetrerie, continuando invece ad applicare ai propri operai il salario loro 

riconosciuto contrattualmente in Italia”, e che il “danno arrecato […] è stato 

integralmente risarcito” (ricorso, pagg. 9 e 10). Il ricorrente ne desume che 

“non rappresenta oggi alcuna minaccia – grave, concreta ed attuale – per 

l’ordine pubblico elvetico” (ricorso, pag. 10), da cui la necessità di annullare 

il divieto d’entrata impugnato. 

I.  

Il 25 febbraio 2019, mediante decisione incidentale, questo Tribunale ha 

invitato il ricorrente a versare un anticipo equivalente alle presunte spese 

processuali di fr. 1'200.– entro trenta giorni dalla ricezione della medesima, 

ciò che è avvenuto puntualmente. 

J.  

Il 29 marzo 2019, tramite decisione incidentale, questo Tribunale ha accolto 

la richiesta di restituzione dell’effetto sospensivo al ricorso, invitando nel 

contempo la SEM a rispondere allo stesso entro il 13 maggio 2019. 

K.  

Il 9 maggio 2019, concedendo che l’infrazione grave alle regole sulla 

circolazione stradale “non giustifichi a lei sola delle limitazioni alla libera 

circolazione delle persone”, la SEM argomenta essenzialmente, in risposta 

al ricorso, che “il dumping salariale rappresenta un concreto e attuale 

pericolo per un interesse fondamentale della società quale il rispetto delle 

condizioni salariali e lavorative svizzere”, cosicché la pronuncia di un 

divieto d’entrata, nonostante la rinuncia del ricorrente al suo permesso “G” 

UE/AELS, sarebbe necessaria.  

L.          

Il 9 settembre 2019, su invito di questo Tribunale, e dopo aver ottenuto una 

proroga del corrispondente termine, il ricorrente ha replicato alla SEM, 

sottolineando, in aggiunta a quanto già esposto nell’impugnativa, che egli 

non è più incorso in alcuna pena dal dicembre 2015, e rimproverando alla 

SEM di aver omesso di considerare anche questa circostanza nel valutare 

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se egli costituisca una minaccia attuale, effettiva e sufficientemente grave 

per l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri, ciò che egli nega.    

M.  

Il 21 ottobre 2019, come richiesta da questo Tribunale, la SEM ha duplicato 

brevemente, riaffermando le proprie conclusioni.  

N.  

Il 10 ottobre 2019, questo Tribunale ha trasmesso al ricorrente, per 

conoscenza, una copia della duplica della SEM, concludendo nel 

contempo lo scambio degli scritti, riservate eventuali ulteriori misure 

istruttorie o memorie delle parti.   

 

 

Diritto: 

1.  

1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del 

17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro 

le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 

sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità 

menzionate all'art. 33 LTAF, salvo nei casi previsti all’art. 32 LTAF.   

La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il divieto d’entrata 

del 24 gennaio 2019, che non rientra peraltro nell'elenco dell'art. 32 LTAF, 

costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 PA, dimodoché questo 

Tribunale è competente a giudicare il presente ricorso in quanto autorità di 

grado inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con 

l’art. 11 cpv. 1 e 3 dell’Accordo tra la Svizzera e la Comunità europea, 

nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone del 21 

giugno 1999 [ALC, RS 0.142.112.681], in vigore dal 1° giungo 2002, 

nonché l’art. 83 lett. c cifra 1 della legge sul Tribunale federale del 17 

giugno 2005 [LTF, RS 173.110]; cfr. inoltre la sentenza del Tribunale 

federale 2C_270/2015 del 6 agosto 2015 consid. 1).   

1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi 

all’autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e 

ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione 

della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro 

trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e 

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contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma 

del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la 

decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52 

cpv. 1 PA). L’anticipo equivalente alle presunte spese processuali deve 

essere saldato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4 PA).  

In concreto, il ricorrente, destinatario della decisione impugnata, ha 

presentato il suo ricorso tempestivamente e nel rispetto dei requisiti previsti 

dalla legge, versando inoltre l'anticipo di fr. 1’200.–, relativo alle presunte 

spese processuali, nel termine fissato. Ne discende che il ricorso è 

ammissibile e nulla osta quindi all’esame del merito del litigio.  

2.  

Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della 

decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), che ha 

un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto, compreso 

l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, all'accertamento inesatto 

o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, come pure, in linea di 

principio, all'inadeguatezza (artt. 49 e 54 PA). È determinante, in primo 

luogo, la situazione fattuale al momento del giudizio (cfr. DTAF 2014/1 

consid. 2 con i riferimenti giurisprudenziali).  

Questo Tribunale è, in linea di massima, vincolato dalle conclusioni delle 

parti (principio dispositivo), a meno che, nell’ambito dell’oggetto del litigio, 

siano soddisfatte le condizioni per concedere di più (“reformatio in melius”) 

o di meno (“reformatio in peius”) rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1 

a 3 PA: massima dell'ufficialità; cfr. MADELEINE CAMPRUBI, in: Christoph 

Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [editori], Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren – Kommentar, 2a ed., 2019, n. 8 ad art. 62 PA). 

Questo Tribunale non è invece vincolato, in nessun caso, dai motivi del 

ricorso (art. 62 cpv. 4 PA: principio dell'applicazione d'ufficio del diritto).  

3.  

Il presente litigio verte sulla decisione del 24 gennaio 2019, con cui la SEM 

ha pronunciato un divieto d’entrata in Svizzera e nel Liechtenstein di tre 

anni (24.1.2019 – 23.1.2022) nei confronti del ricorrente, il quale ne chiede 

l’annullamento.   

4.  

L’ALC è applicabile alla fattispecie, nella misura in cui il ricorrente, in 

quanto cittadino italiano, è titolare dei diritti in esso consacrati (libertà di 

circolazione), i quali consistono nel diritto d’ingresso (art. 3 ALC e art. 1 § 

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1 allegato I ALC) nonché nel diritto di soggiorno per i lavoratori dipendenti 

(art. 4 ALC e artt. 6 a 11 allegato I ALC), per gli autonomi (art. 4 ALC e artt. 

12 a 16 allegato I ALC), per i prestatori di servizi (art. 5 ALC e artt. 17 a 23 

allegato I ALC) e per le persone che non esercitano un’attività economica 

(art. 6 ALC e art. 24 allegato I ALC).   

La presente procedura concerne principalmente il diritto d’ingresso in 

Svizzera, di cui la decisione impugnata restringe l’esercizio da parte del 

ricorrente (deroga alla libertà di circolazione). Di conseguenza, bisogna nel 

prosieguo verificare se la SEM, nel pronunciare il divieto d’entrata in sé e 

nel fissarne la durata a tre anni, si sia conformata alle esigenze poste 

dall’ALC, secondo il quale i diritti da esso conferiti, in particolare il diritto 

d’ingresso, possono essere limitati soltanto da misure giustificate da motivi 

di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica sanità (cfr. artt. 1 § 1 e 5 

§ 1 allegato I ALC). 

5.  

Considerato che l’ALC non regola espressamente i divieti d’entrata in 

quanto tali, bisogna partire dal presupposto che si applica il diritto interno 

svizzero anche ai divieti d’entrata nei confronti dei cittadini dell’Unione 

europea, come si può desumere dall’art. 24 dell’ordinanza del 22 maggio 

2002 concernente l'introduzione graduale della libera circolazione delle 

persone tra la Confederazione svizzera e l'Unione europea e i suoi Stati 

membri (OLCP, RS 142.203). 

In proposito, la legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr), 

che disciplina l’entrata, la partenza, il soggiorno e il ricongiungimento 

familiare degli stranieri in Svizzera, promuovendo inoltre la loro 

integrazione, è stata, con effetto dal 1° gennaio 2019, non soltanto 

parzialmente modificata, ma anche ridenominata legge federale sugli 

stranieri e la loro integrazione (LStrI, RS 142.2; cfr. RU 2017 6521). Benché 

l’art. 67 cpv. 2 lett. a e cpv. 3 della legge, rilevante per la presente procedura 

poiché regola i divieti d’entrata, non abbia subito alcuna modifica da 

quando lo stato di fatto che deve essere valutato giuridicamente, si è 

realizzato (cfr. DTF 130 V 445 consid. 1.2.1), ossia tra l’ottobre 2013 e il 

dicembre 2015 (cfr. consid. B e C), si utilizzerà in seguito la nuova 

abbreviazione LStrI.       

6.  

6.1 La SEM può vietare l'entrata in Svizzera allo straniero che ha violato o 

espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero 

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(art. 67 cpv. 2 lett. a LStrI). Nell’esercizio del suo potere discrezionale, la 

SEM tiene conto degli interessi pubblici e, in particolare, della situazione 

personale dello straniero (art. 96 cpv. 1 LStrI). Se un divieto d’entrata si 

giustifica, ma risulta inadeguato alle circostanze, alla persona interessata 

può essere rivolto un ammonimento con la comminazione di tale 

provvedimento (art. 96 cpv. 2 LStrI).   

Il Consiglio federale ha messo a fuoco le nozioni d’ordine e di sicurezza 

pubblici, sul piano del diritto interno, nel suo Messaggio dell’8 marzo 2002 

concernente la LStr (Messaggio LStr, FF 2002 3327). In proposito, esso ha 

sottolineato che “la sicurezza e l’ordine pubblici costituiscono il concetto 

sovraordinato dei beni da proteggere nel contesto della polizia: l’ordine 

pubblico comprende l’insieme della nozione di ordine, la cui osservanza 

dal punto di vista sociale ed etico costituisce una condizione indispensabile 

della coabitazione ordinata delle persone. La sicurezza pubblica significa 

l’inviolabilità dell’ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita, 

salute, libertà, proprietà, ecc.) nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è 

violazione della sicurezza e dell’ordine pubblici segnatamente se sono 

commesse infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni 

delle autorità nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto 

pubblico o privato” (Messaggio LStr, pag. 3424).  

6.2 Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata massima di cinque 

anni; può essere pronunciato per una durata più lunga se l'interessato 

costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici (art. 67 cpv. 

3 LStrI). 

Questa graduazione delle durate (inferiori o superiori a cinque anni) risulta 

dal recepimento, da parte della Svizzera, dell’art. 11 cpv. 2 della direttiva 

2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 

2008 (direttiva sul rimpatrio; Gazzetta ufficiale dell’Unione europea L 

348/98), il quale prevede che la durata del divieto d’ingresso è determinata 

tenendo debitamente conto di tutte le circostanze pertinenti di ogni caso e 

che non supera di norma i cinque anni, ma che può essere superiore ai 

cinque anni se il cittadino di un paese terzo costituisce una grave minaccia 

per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale (cfr. la 

nota a piè di pagina n. 109 relativa all’art. 67 LStrI; cfr. anche DTF 139 II 

121 consid. 5.1 e 6.3). 

6.3 Le nozioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di pubblica sanità, 

secondo l’art. 5 § 1 allegato I ALC, vanno intese nel senso definito dalla 

direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 e dalla relativa 

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giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE; dal 

1° dicembre 2009, la Corte di giustizia dell’Unione europea [CGUE]), 

precedente la sottoscrizione dell’ALC (art. 5 § 2 allegato I ALC in relazione 

con l’art. 16 § 2 ALC). Così, le deroghe alla libera circolazione garantita 

dall'ALC devono essere interpretate in modo restrittivo. Al di là della 

turbativa insita in ogni violazione della legge, il ricorso di un'autorità 

nazionale alla nozione di ordine pubblico presuppone il sussistere di una 

minaccia attuale, effettiva e sufficientemente grave di un interesse 

fondamentale per la società. In quest’ottica, una condanna penale può 

essere considerata per limitare i diritti conferiti dall'ALC soltanto se, dalle 

circostanze che l'hanno determinata, emerga un comportamento personale 

costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (cfr. DTF 134 II 10 

consid. 4.3, 130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II 215 consid. 7.4, con i rinvii alla 

giurisprudenza della CGUE). A dipendenza delle circostanze, già la sola 

condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una 

simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Per valutare l'attualità della 

minaccia, non occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero 

commetterà altre infrazioni in futuro; d'altro lato, per rinunciare a misure di 

ordine pubblico, non si deve esigere che il rischio di recidiva sia 

praticamente nullo. La misura dell'apprezzamento dipende in sostanza 

dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa appare 

importante, quanto minori sono le esigenze in merito al rischio di recidiva 

(cfr. sentenza del Tribunale federale 2C_903/2010 del 6 giugno 2011 

consid. 4.3.2 e DTF 136 II 5 consid. 4.2).  

 

6.4 Riassumendo le esigenze poste dal diritto interno, dall’ALC e dalla 

giurisprudenza della CGUE, il Tribunale federale rileva che, per potere 

pronunciare un divieto d’entrata fino a cinque anni al massimo nei confronti 

di un cittadino di un paese terzo non coperto dall’ALC, è sufficiente che egli 

rappresenti un semplice pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri 

(livello I). Invece, per potere pronunciare un divieto d’entrata di cinque anni 

al massimo nei confronti di un cittadino di un paese terzo coperto dall’ALC, 

che gode quindi della libertà di circolazione, è necessario verificare se egli 

costituisca una minaccia di una certa gravità per l’ordine e la sicurezza 

pubblici svizzeri, ossia una minaccia che va al di là di una semplice messa 

in pericolo degli stessi (livello I bis). Quanto alla pronuncia di un divieto 

d’entrata superiore a cinque anni (fino a quindici e, in caso di recidiva, 

anche fino a venti anni: cfr. DTAF 2014/20 consid. 7), e ciò 

indipendentemente dall’applicazione dell’ALC (cfr. art. 11 cpv. 2 direttiva 

2008/115/CE), bisogna che il cittadino in questione rappresenti una grave 

minaccia, ossia un “pericolo qualificato” (“menace caractérisée”), per 

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l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri (livello II; cfr. DTF 139 II 121 consid. 

5 e 6).  

 

6.5 È ancora pertinente sottolineare che, secondo una giurisprudenza 

consolidata, l'autorità amministrativa non è, in virtù del principio della 

separazione dei poteri, vincolata dalle considerazioni del giudice penale. 

Tenuto conto delle finalità differenti perseguite dalla sanzione penale e dal 

divieto d'entrata, in linea di principio indipendenti l’una dall’altro, entrambe 

le misure possono coesistere ed applicarsi ad una medesima fattispecie. 

Un divieto d'entrata può essere adottato anche in assenza di un giudizio 

penale, sia in ragione della mancata apertura di un procedimento penale, 

sia a causa della pendenza dello stesso. È sufficiente che l'autorità 

amministrativa, fondandosi sul proprio apprezzamento dei mezzi di prova, 

giunga alla conclusione che le condizioni per emanare un divieto d'entrata 

sono soddisfatte. Pertanto, l'autorità amministrativa valuta sulla base di 

criteri autonomi se l'allontanamento dalla Svizzera di uno straniero sia 

necessario ed opportuno, e può quindi giungere a conclusioni differenti da 

quelle ritenute dal giudice penale (cfr., tra le altre, DTF 140 I 145 consid. 

4.3 e 137 II 233 consid. 5.2.2, nonché la sentenza TAF C-2463/2013 del 7 

maggio 2015 consid. 8.4). 

7.  

In prosieguo importa stabilire, innanzitutto, se le condizioni per emettere 

un divieto d’entrata in sé fossero adempiute il 24 gennaio 2019 (minaccia 

almeno di una certa gravità), e, nell’affermativa, precisare l’intensità della 

gravità della minaccia (minaccia solo di una certa gravità o minaccia 

grave).  

8.  

Nella sua risposta al ricorso, affinando la motivazione della decisione 

impugnata, la SEM fa riferimento, principalmente, al “dumping salariale” 

come ad una minaccia concreta ed attuale per l’ordine pubblico, lasciando 

in secondo piano, a ragion veduta, l’infrazione grave alle regole sulla 

circolazione stradale, risalente ormai all’agosto 2014, e che, da allora, non 

ha conosciuto reiterazioni (cfr. consid. B e K).    

8.1 A proposito del “dumping salariale” si osservi che esso consiste 

nell’offrire, ripetutamente e abusivamente, salari inferiori a quelli usuali per 

il luogo, la professione o il ramo (cfr. l’art. 360a cpv. 1 [salari minimi] del 

Codice delle obbligazioni/CO, RS 220). In questo senso, il “dumping 

salariale” può manifestarsi come una conseguenza del cosiddetto “lavoro 

nero”, del quale “non esiste a tutt’oggi una definizione giuridica univoca 

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Pagina 11 

[…]. Per lavoro nero (o lavoro illegale) si intende in generale un’attività 

dipendente o indipendente esercitata in violazione delle prescrizioni legali; 

vale a dire in particolare: – l’assunzione clandestina di lavoratori stranieri 

in violazione delle disposizioni del diritto degli stranieri […]. Il lavoro nero è 

all’origine di numerosi problemi: comporta minori entrate per 

l’amministrazione fiscale e le assicurazioni sociali e provoca distorsioni 

della concorrenza e della perequazione finanziaria. Rappresenta una 

minaccia per la protezione dei lavoratori (condizioni di lavoro, dumping 

salariale). Costituisce un’imposta sull’onestà poiché le entrate fiscali 

devono essere finanziate da una parte sempre più ridotta della popolazione 

e quindi coloro che osservano le normative fiscali e sociali pagano per 

coloro che le infrangono. È un fattore di disorganizzazione che può 

pregiudicare la credibilità dell’ente pubblico agli occhi dei contribuenti e 

alimentare la diffidenza generale nei confronti delle istituzioni e del quadro 

regolamentare dell’economia formale. Di conseguenza, è fonte 

d’incertezza e perdita di efficacia negli scambi economici e ha un effetto 

pregiudizievole sulle prestazioni macroeconomiche di un Paese. Si può 

dunque affermare che il lavoro nero deve essere combattuto per ragioni 

economiche, giuridiche ed etiche e che rappresenta un reato non 

trascurabile” (Messaggio del Consiglio federale del 16 gennaio 2002 

concernente la legge federale contro il lavoro nero/LLN, in vigore dal 1° 

gennaio 2008, Foglio federale 2002 3243, pagg. 3246 e 3247).  

8.2 In concreto, conviene sottolineare, per prima cosa, che non si è in 

presenza di alcuna violazione del diritto degli stranieri legata al “dumping 

salariale”. Infatti, da un lato, la ditta che il ricorrente presiedeva, aveva la 

sua sede in Svizzera, a Lugano, per cui i suoi impiegati italiani non erano 

lavoratori distaccati nell’accezione legale del termine (cfr. artt. 1 e 2 lett. a 

della legge federale concernente le misure collaterali per i lavoratori 

distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di 

lavoro dell’8 ottobre 1999 [legge sui lavoratori distaccati/LDist, RS 823.20). 

Dall’altro lato, in quanto cittadini italiani, il ricorrente e gli impiegati della 

ditta derivavano il loro diritto di lavorare in Svizzera direttamente dall’ALC 

(cfr. consid. 4), senza contare che il ricorrente aveva inoltre richiesto ed 

ottenuto il permesso “G” UE/AELS, il quale, occorre ricordarlo, non ha 

comunque carattere costitutivo, ma soltanto dichiarativo (cfr. DTF 136 II 

329 consid. 2 e 3). E tutto lascia supporre che gli stessi impiegati si erano 

procurati un permesso corrispondente al loro statuto in Svizzera (confinanti 

o soggiornanti). Altrimenti detto, il ricorrente e gli impiegati della ditta non 

soggiornavano illegalmente in Svizzera quando esercitavano le loro 

rispettive attività lavorative.   

F-800/2019 

Pagina 12 

Cionondimeno, è incontrovertibile il fatto che la ditta, per il tramite della 

volontà del ricorrente, il suo presidente, ha versato ai suoi impiegati dei 

salari inferiori a quelli imposti dal CCL allora vigente in Ticino. Questo 

comportamento, che è stato peraltro qualificato dalla CAC come “usura per 

mestiere” (reato contro il patrimonio) ai sensi dell’art. 157 cpv. 2 del Codice 

penale/CP (RS 311.0; cfr. consid. C), corrisponde senz’altro alla definizione 

di “dumping salariale” secondo la legislazione sul lavoro svizzera (cfr. 

consid. 8.1). In questo modo, è dunque a giusta ragione che la SEM ha 

intravisto, non fosse altro che in sede di risposta al ricorso, nel reato di 

“usura per mestiere” imputato al ricorrente, una forma di “dumping 

salariale” costituente un pericolo concreto e ancora attuale, al momento del 

rilascio del divieto d’entrata, per l’ordine pubblico svizzero (cfr. consid. G e 

K). D’altra parte, la SEM ha correttamente attribuito al pericolo in 

questione, in maniera implicita, “una certa gravità”, non valutandolo invece 

come una “minaccia grave”, e ciò in applicazione dei criteri precisati dalla 

giurisprudenza (cfr. consid. 6.4).  

Di conseguenza, l’emissione di un divieto d’entrata in sé, il 24 gennaio 

2019, è avvenuta conformemente ai requisiti di legge (cfr. art. 67 cpv. 2 lett. 

a LStrI in relazione con l’art. 5 allegato I ALC). Questo implica che la SEM 

non aveva l’opzione di pronunciare, al posto del divieto d’entrato, un 

ammonimento (cfr. sentenza TAF F-53/2018 del 4 dicembre 2019 consid. 

11 [DTAF 2019 VII/4]).    

9.  

Si tratta ora di fissare, in conformità con il principio di proporzionalità, la 

durata del divieto d’entrata in funzione del complesso delle circostanze del 

caso, nel quadro del diritto del ricorrente alla libera circolazione garantito 

dall’ALC, nonché, se del caso, del suo diritto al rispetto della propria vita 

privata e familiare secondo l’art. 8 par. 1 della Convenzione europea dei 

diritti dell’uomo/CEDU (RS 0.101).  

9.1 In generale, l'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse 

ed essere proporzionata allo scopo (art. 5 cpv. 2 della Costituzione 

federale/Cost., RS 101). Da un punto di visto analitico, il principio della 

proporzionalità viene suddiviso in tre regole: l'idoneità, la necessità e la 

proporzionalità in senso stretto (cfr. DTF 136 I 17 consid. 4.4, 135 I 246 

consid. 3.1, 130 II 425 consid. 5.2 e 124 I 40 consid. 3e). La prima impone 

che la misura scelta sia atta al raggiungimento dello scopo d'interesse 

pubblico fissato dalla legge (cfr. DTF 128 I 310 consid. 5b/cc), la seconda 

che, tra più misure idonee, si scelga quella che incide meno fortemente sui 

diritti privati (cfr. DTF 130 II 425 consid. 5.2), e la terza, detta anche regola 

F-800/2019 

Pagina 13 

della preponderanza dell'interesse pubblico, che l'autorità proceda alla 

ponderazione tra l'interesse pubblico perseguito e il contrapposto interesse 

privato, valutando quale dei due debba prevalere in funzione delle 

circostanze (cfr. DTF 129 I 12 consid. 6 a 9).  

9.2  In concreto, il ricorrente ha restituito spontaneamente il suo permesso 

“G” UE/AELS all’UMCT il 18 giugno 2018 (cfr consid. D), manifestando così 

la sua intenzione di cessare qualsiasi attività lavorativa in Ticino. Inoltre, 

come risulta dall’incarto, egli non ha relazioni, private e/o familiari, che 

rientrino nel campo di protezione dell’art. 8 par. 1 CEDU. Stando così le 

cose, si deve constatare che egli usufruisce e/o ha l’intenzione di usufruire 

della libertà di circolazione unicamente sotto il profilo del diritto d’ingresso 

(cfr. consid. 4), e ciò a maggior ragione se si considera che, casomai 

volesse riprendere l’esercizio di un’attività lucrativa in Ticino, dovrebbe 

comunque tentare di procacciarsi un nuovo permesso “G” UE/AELS presso 

l’UMCT, con prospettive di successo presumibilmente non troppo buone, 

soprattutto a corto o medio termine. In questo senso, non si può 

ragionevolmente sostenere che il ricorrente rappresenti ancora una 

minaccia, attuale, per l’ordine pubblico svizzero nell’ottica della lotta contro 

il “dumping salariale”, tantomeno alla luce della relativa lontananza nel 

tempo dei fatti sanzionati dalla CAC (ottobre 2013 – dicembre 2015). 

Pertanto, in funzione di questi elementi, la durata di tre anni del divieto 

d’entrata non appare del tutto convincente sotto il profilo della 

proporzionalità.     

9.3 Il ricorrente è stato condannato dalla CAC in procedura abbreviata, 

secondo gli artt. 358 a 362 del Codice di procedura penale/CPP (RS 

312.0), applicabile se l’imputato, prima che sia promossa l’accusa, 

“ammette i fatti essenziali […] e riconosce quanto meno nella sostanza le 

pretese civili” (art. 258 cpv. 1 CPP). Questo significa che la CAC ha 

riconosciuto “adempiute le condizioni del giudizio con rito abbreviato” (art. 

362 cpv. 2 CPP), ossia l’ammissione dei fatti e il riconoscimento delle 

pretese civili dei lavoratori italiani, privati della differenza salariale tra 

quanto previsto dal CCL e quanto da loro effettivamente percepito. Allo 

scopo di soddisfare queste pretese risarcitorie, la CAC ha quindi ordinato 

il dissequestro dei saldi di tre conti bancari, di cui uno intestato al ricorrente 

(cfr. consid. C).        

A questo punto si deve osservare che, secondo la giurisprudenza, un 

debito derivante da un reato che non sia stato, almeno in parte, estinto dal 

debitore, deve essere preso in conto nell'analisi della proporzionalità della 

durata del divieto d'entrata, e ciò, se del caso, a detrimento del debitore 

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Pagina 14 

(cfr. DTAF 2019 VII/4 consid. 12.2, già citata). Questo implica, a contrario, 

che il risarcimento del danno può, se del caso, influire positivamente sulla 

fissazione della durata del divieto d’entrata.  

Ora, nell’ambito della sua audizione preliminare da parte della SEM e nella 

sua impugnativa (cfr. consid. F e H), il ricorrente ha sottolineato di avere 

risarcito integralmente il danno causato alle parti civili, affermazione che la 

SEM non ha contestato in nessun momento durante la presente procedura. 

Si deve così constatare che non vi sono elementi all’incarto che permettano 

di dubitare del fatto che il ricorrente ha effettivamente saldato, in parte 

personalmente, e in parte mediante le risorse ancora disponibili della ditta 

che presiedeva, il debito salariale nei confronti dei suoi impiegati italiani 

(cfr., a conferma di questo, le informazioni fornite dall’OCST: 

www.ocst.com/lavoro2/edilizia2/1380-emme-suisse-quando-i-nodi-

vengono-al-pettine [consultato l’11 agosto 2020]). Pertanto, anche tenendo 

conto di questa circostanza, la durata di tre anni del divieto d’entrata non 

appare del tutto convincente sotto il profilo della proporzionalità.       

9.4 Procedendo ad un’analisi comparativa della giurisprudenza nel campo 

del “lavoro nero”, si può constatare che le diverse fattispecie, in genere, si 

fondano su un soggiorno illegale in Svizzera, durante il quale le persone 

interessate, che non sono cittadini di Stati membri dell’Unione europea, 

esercitano illegalmente un’attività lavorativa, e che i relativi divieti d’entrata 

variano dai due ai tre anni (cfr., tra le altre, le sentenze TAF F-2282/2017 

del 29 agosto 2018 [tre anni], F-2164/2017 del 17 novembre 2017 [due 

anni] e F-8252/2015 del 28 dicembre 2016 [tre anni]). Ora, anche nel solco 

di questa giurisprudenza, la durata di tre anni del divieto d’entrata non 

appare del tutto convincente sotto il profilo della proporzionalità.        

9.5 In aggiunta a quanto precede, può essere ancora utile puntualizzare 

che le pratiche di “dumping salariale” si inseriscono in un sistema dove gli 

attori, tra cui i committenti delle opere e gli imprenditori, concorrono per 

cercare di ottenere il prezzo più vantaggioso sul mercato, con il rischio di 

“alimentare il sottocosto” (cfr. Unia: https://ticino.unia.ch/comunicati-e-

media, comunicato stampa “Costruire sull’usura” del 25 aprile 2019 

[consultato il 10 agosto 2020]). Questa concorrenza è suscettibile, in fin dei 

conti, di deresponsabilizzare gli uni e gli altri, favorendo un atteggiamento 

lassista nei confronti delle norme applicabili. In quest’ottica, il “dumping 

salariale” non è soltanto una violazione della legislazione sul lavoro e un 

reato individuale, ma diventa pure l’espressione di un comportamento 

collettivo. Benché questo aspetto non cancelli, evidentemente, la 

F-800/2019 

Pagina 15 

responsabilità personale dell’imprenditore, esso tende a relativizzarne il 

suo carattere esclusivo, ciò che vale anche per il ricorrente.             

9.6 Di conseguenza, questo Tribunale considera che un divieto d’entrata 

valido fino alla data della presente sentenza, anziché di tre anni, si rivela 

essere più conforme alle esigenze della proporzionalità e, di riflesso, alle 

condizioni poste dall’ALC per limitare i diritti del ricorrente derivanti dalla 

libera circolazione delle persone, in particolare il diritto d’ingresso.    

10.  

In conclusione, pronunciando un divieto d’entrata di tre anni, la SEM ha 

violato l’art. 67 cpv. 3 LStrI e il principio di proporzionalità nell’esercizio del 

suo potere d’apprezzamento (art. 49 lett. a PA). Stando così le cose, in 

accordo con le considerazioni sopraesposte, il ricorso deve essere 

parzialmente accolto e la decisione impugnata riformata, nel senso che il 

divieto d’entrata è valido dal 24 gennaio 2019 fino alla data della presente 

sentenza.          

11.  

11.1 Le spese processuali sono di regola messe a carico della parte 

soccombente e, in caso di soccombenza parziale, sono ridotte (art. 63 cpv. 

1 PA). Esse comprendono la tassa di giustizia e i disborsi (art. 1 cpv. 1 del 

regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle 

cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale/TS-TAF [RS 

173.320.2]); la tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e 

della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della 

situazione finanziaria delle parti (artt. 63 cpv. 4bis PA e 2 cpv. 1 TS-TAF).  

In concreto, siccome le conclusioni del ricorrente sono state parzialmente 

accolte in relazione alla fissazione della durata del divieto d’entrata, è 

giusto porre a suo carico, a titolo di spese processuali ridotte, fr. 600.– da 

prelevare sull'anticipo di fr. 1'200.– da lui già versato. Di conseguenza, fr. 

600.– saranno restituiti al ricorrente una volta che la presente sentenza 

sarà cresciuta in giudicato.  

11.2 Considerato che il ricorso è parzialmente ammesso, il ricorrente, che 

è rappresentato da un avvocato, ha diritto a un’indennità, ridotta in 

proporzione, per le spese necessarie derivanti dalla causa (spese ripetibili: 

art. 64 cpv. 1 PA e art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Dato che il ricorrente non ha 

presentato alcuna nota d’onorario, l’indennità deve essere fissata sulla 

base degli atti di causa (art. 14 cpv. 2 TS-TAF). Ora, alla luce dell’ampiezza 

e del contenuto del ricorso e dei successivi scritti, che rispecchiano, in 

F-800/2019 

Pagina 16 

definitiva, la relativa complessità del litigio, è appropriato attribuire al 

ricorrente un’indennità ridotta per spese ripetibili di fr. 1'000.– (onorario e 

spese d’avvocato). Si osservi ancora che la SEM, in quanto autorità 

federale, non ha diritto a un'indennità a titolo di ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-

TAF).    

 

(dispositivo alla pagina seguente)  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

F-800/2019 

Pagina 17 

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale 
pronuncia: 

1.  

Il ricorso è parzialmente accolto e la decisione impugnata del 24 gennaio 

2019 è riformata, nel senso che il divieto d’entrata è valido fino alla data 

della presente sentenza.    

2.  

Per il resto, il ricorso è respinto. 

3.  

Le spese processuali ridotte di fr. 600.– sono messe a carico del ricorrente 

e dedotte dall’anticipo di fr. 1'200.– da lui già versato. Al ricorrente saranno 

restituiti fr. 600.– dopo la crescita in giudicato della presente sentenza.   

4.  

Al ricorrente è attribuita un’indennità ridotta per spese ripetibili pari a fr. 

1'000.–, a carico della SEM.  

5.  

Comunicazione: 

– al ricorrente (atto giudiziario; allegato: formulario indirizzo per il 

pagamento);  

– alla SEM (restituzione dell’incarto SIMIC …). 

 

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente. 

 

 

Il presidente del collegio: Il cancelliere: 

  

Daniele Cattaneo Dario Quirici 

 

 

F-800/2019 

Pagina 18 

 
Rimedi giuridici: 

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 

diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il 

termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale 

federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una 

rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno 

del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una 

lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi 

di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della 

parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere 

allegati (art. 42 LTF). 

 

Data di spedizione: