# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5a045986-521b-58ee-bce0-f665445e5bba
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-04-26
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 26.04.2017 B 2015/297
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2015-297_2017-04-26.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2015/297

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 26.04.2017

Entscheiddatum: 26.04.2017

Entscheid Verwaltungsgericht, 26.04.2017
Disziplinarrecht, Art. 2, 4 und 8 DG.Die Wahl in den Kantonsrat führt nicht zur 
Einstellung eines hängigen Disziplinarverfahrens, welches das Verhalten des 
Gewählten in einer anderen, dem Disziplinarrecht unterstellten Funktion zum 
Gegenstand hat. Dass der Beschwerdeführer im Strafverfahren seine 
strafprozessualen Pflichten als Angeschuldigter verletzt hätte, ist nicht 
dargetan. Das Disziplinarrecht kann den ihm Unterstehenden nicht 
besondere Pflichten im Strafverfahren auferlegen. Ein strafprozessual 
erlaubtes Verhalten kann deshalb nicht als schuldhaftes Verhalten im Sinn 
von Art. 4 DG sanktioniert werden. Die Verfolgung des weiteren, dem 
Beschwerdeführer disziplinarrechtlich vorgehaltenen Verhaltens ist verwirkt 
(Verwaltungsgericht, B 2015/297).

Besetzung

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Bietenharder, Zindel; Ersatzrichterin 

Reiter; Gerichtsschreiber Scherrer

 

Verfahrensbeteiligte

K.L.,

Beschwerdeführer,

gegen

 

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Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

 

Gegenstand

Disziplinarmassnahmen

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. Am 24. April 2014 erschien in der Zeitung „Die Südostschweiz“ ein Bericht über die 

Standortwahl für eine neue Kantonsschule mit der Überschrift „Region fühlt sich im 

Streit um Kanti nicht ernst genommen“ (S. 1) beziehungsweise „Bauchef Willi Haag 

bittet bei Kanti-Entscheid um Geduld“ (S. 3) (act. 7/23/7). Am 25. April 2014 traf K.L. – 

Gemeindepräsident der Politischen Gemeinde N. – gemäss seinen Angaben eine 

Journalistin (act. 7/22 S. 5). Bei diesem Treffen zeigte er ihr offenbar eine E-Mail mit der 

Signatur von Regierungsrat Benedikt Würth (act. 7/23/9) und ein Dokument betreffend 

ein Geschäft der Regierung, das an der Landsitzung der Regierung vom 15. April 2014 

besprochen worden war (Protokollauszug Geschäft 4.2 [act. 7/23/2]; gemäss act. 7/41, 

42 und 42/1 handelte es sich dabei um die vorab versandte traktandierte Version und 

nicht um diejenige, die an der Landsitzung verteilt worden war). Am 27. April 2014 

veröffentlichte die „Ostschweiz am Sonntag“ einen Bericht zur Standortwahl für die 

Kantonsschule Wattwil. Im Bericht wurde auf eine E-Mail von Regierungsrat Würth 

Bezug genommen, die dieser am 14. April 2014 an die anderen Mitglieder der 

Regierung sowie Staatssekretär Canisius Braun geschickt hatte (act. 7/9).

Mit E-Mail vom 29. April 2014, 07:55 Uhr, informierte K.L. den Staatssekretär darüber, 

dass an der Landsitzung der Regierung vom 15. April 2014 in N. Unterlagen 

(Protokollauszug zum Geschäft 4.2 sowie eine E-Mail von Regierungsrat Würth) im 

Sitzungszimmer zurückgeblieben seien (act. 7/5/3). Er wisse nicht, wer die Unterlagen 

liegen gelassen habe. Er werde sie nun vernichten. K.L. meldete sich noch 

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gleichentags bei der Staatsanwaltschaft (act. 7/12). Am gleichen Tag beschloss die 

Regierung, Strafanzeige zu erstatten (act. 7/5/4). Im Schreiben an die 

Staatsanwaltschaft St. Gallen stand: „Sie [die Regierung] erstattet deshalb […] Anzeige 

wegen Verdachts auf eine Amtsgeheimnisverletzung [...]. Die Regierung erhofft sich 

eine lückenlose Aufklärung der Vorgänge, die zur Weiterleitung der vertraulichen 

Angaben führten“ (act. 7/12).

Mit Schreiben vom 30. April 2014 stellte K.L. dem Leitenden Staatsanwalt des 

Untersuchungsamts Uznach Unterlagen zu (act. 7/12). Die besagte E Mail war nicht 

dabei. Auf Nachfrage des Staatsanwalts erklärte K.L., dass er von der E-Mail keine 

Kopie habe, da er sie durch den Shredder gelassen habe. Am 2. Mai 2014 wurde K.L. 

vom Leitenden Staatsanwalt als Auskunftsperson einvernommen (act. 7/8, falsch 

nummeriert; act. 7/12). Er gab unter anderem an, er habe die Akten auf der Kommode 

gefunden (act. 7/8 S. 4). Er sei nach der Sitzung in den Saal gegangen, um sicher zu 

sein, dass aufgeräumt sei. Er habe die Akten ins Büro genommen und versucht, den 

Staatssekretär zu erreichen. Da ihm dies nicht gelungen sei, habe er ihm eine E-Mail 

geschrieben (act. 7/5/3). Der Staatssekretär habe sich dann gemeldet und ihm gesagt, 

dass er die Akten nicht vernichten dürfe. Er sei am gleichen Tag an einer Sitzung in St. 

Gallen gewesen, an der man ihn nach den Unterlagen gefragt habe. Er habe gesagt, 

dass er schauen müsse, ob sie noch nicht vernichtet seien. Er habe die Akten nicht an 

die Regierung retourniert, weil der Staatssekretär ihm gesagt habe, er solle die Akten 

zur Staatsanwaltschaft schicken.

B. Gemäss Protokoll des Verlaufs der Landsitzung vom 15. April 2014, das am 5. Mai 

2014 erstellt wurde, waren die Platzverhältnisse im Sitzungsraum am 15. April 2014 

relativ eng (act. 7/12, 7/23/6). Die Anwesenden hatten nur beschränkt Raum, um die 

Akten auszubreiten. Aufgrund der intensiven Diskussion zum Geschäft 4.2 konnte die 

Sitzung erst knapp vor 13.00 Uhr beendet werden. Wegen des vereinbarten Apéros mit 

den Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten der Region waren der 

Zeitdruck und die Hektik beim Verlassen des Raums relativ gross. Der Staatssekretär 

und der Protokollführer machten deshalb einen kurzen Rundgang und sammelten die 

zur Vernichtung bestimmten Dokumente ein, nachdem die Mitglieder der Regierung 

den Raum verlassen hatten. Der Protokollführer packte seine Unterlagen und die zu 

vernichtenden Dokumente zusammen mit dem Laptop in seine Dokumentenmappe. 

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Wegen der Dokumententasche sowie den einzupackenden Geschenken der Gemeinde 

N. konnte der Protokollführer beim ersten Gang zu den Fahrzeugen seinen Mantel nicht 

mitnehmen. Als er nach dem Verladen der Unterlagen zurück in das Sitzungszimmer 

wollte, war das Haus bereits durch den Gemeindepräsidenten verschlossen worden. 

Dieser war in seinem Wagen in Richtung Restaurant unterwegs. Nach dem Mittagessen 

bat der Protokollführer den Gemeindepräsidenten von N., noch einmal nach N. 

zurückzukehren und das Haus sowie das Sitzungszimmer zu öffnen. Der 

Gemeindepräsident fuhr daher nach N. zurück. Der Staatssekretär und der 

Protokollführer folgten ihm in einem Abstand von etwa fünf Minuten. Als der 

Protokollführer das Haus betrat, kam ihm der Gemeindepräsident mit dem Mantel und 

mit zwei leeren Plastiksichtmäppchen entgegen, mit dem Hinweis, dass er diese noch 

im Zimmer gefunden habe. Der Protokollführer entsorgte die zur Vernichtung 

bestimmten Dokumente im Regierungsgebäude in St. Gallen.

C. Am 28. Mai 2014 ermächtigte die Anklagekammer des Kantons die Strafbehörden 

zur Durchführung eines Strafverfahrens gegen K.L. (act. 7/7 S. 4). In der Einvernahme 

als beschuldigte Person gab er am 23. Juni 2014 zu Protokoll, dass er mit einer 

Journalistin Kontakt aufgenommen und ihr mitgeteilt habe, die Regierung prüfe einen 

neuen Standort für die Kantonsschule Wattwil, nämlich Uznach (act. 7/12). Dieses 

Wissen habe er aus einer vertraulichen E-Mail von Regierungsrat Würth an die 

Mitglieder der Regierung sowie einem vertraulichen Entwurf des 

Bildungsdepartements, die er nach der Landsitzung der Regierung am 15. April 2014 in 

N. gefunden habe. Er habe der Journalistin das E-Mail von Regierungsrat Würth weder 

physisch noch elektronisch weitergeleitet. Mit Strafbefehl vom 24. Juni 2014 wurde 

K.L. der Verletzung des Amtsgeheimnisses schuldig gesprochen und zu einer 

bedingten Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu je CHF 160 bei einer Probezeit von zwei 

Jahren sowie einer Busse von CHF 1‘000 verurteilt (act. 7/8 und 7/12).

D. Am 12. August 2014 beschloss die Regierung die Durchführung einer 

Administrativuntersuchung nach Art. 73 Abs. 1 des Personalgesetzes (sGS 143.1, PG) 

durch Rechtsanwalt Benno Lindegger (act. 7/5/5 S. 2). Überdies ordnete sie eine 

Disziplinaruntersuchung nach Art. 16 Abs. 1 des Gesetzes über die disziplinarische 

Verantwortlichkeit der Behördemitglieder, Beamten und öffentlichen Angestellten 

(Disziplinargesetz; sGS 161.3, DG) an. Am 14. August 2014 informierte der 

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Staatssekretär die Staatsanwaltschaft über die Beschlüsse und ersuchte um Zustellung 

der Strafakten des Strafverfahrens gegen K.L. zuhanden der von der Regierung 

eingesetzten Untersuchungsbehörden (act. 7/6). Am 15. August 2014 trafen sich der 

Staatssekretär, der Präsident der Disziplinarkommission Dr. Adrian Rüesch und 

Rechtsanwalt Lindegger, um das Vorgehen im Zusammenhang mit der 

Administrativuntersuchung zu besprechen und um die Ergebnisse mit der 

Disziplinaruntersuchung zu koordinieren (act. 7/22 S. 2). Im Vordergrund dieser 

Unterredung stand die Möglichkeit der Einsichtnahme in die Strafakten. Gemäss E-Mail 

des Leitenden Staatsanwalts vom gleichen Tag war K.L. mit der Herausgabe der 

Strafakten an die Regierung beziehungsweise die untersuchenden Personen 

einverstanden (vgl. act. 7/10). Gleichentags teilte der Leitende Staatsanwalt dem 

Staatssekretär mit, dass dessen Gesuch um Herausgabe der Strafakten bewilligt 

worden sei (act. 7/12). Er überbrachte dem Staatssekretär die Strafakten noch am 

Nachmittag des 15. August 2014 zur Einsicht (act. 7/22 S. 2).

Am 18. August 2014 informierte der Staatssekretär die untersuchenden Personen 

darüber, dass die Strafakten in der Staatskanzlei verfügbar seien (act. 7/11). Am selben 

Tag informierte Dr. Rüesch in seinem Zwischenbericht, dass eine Eröffnungsverfügung 

gemäss Art. 16 Abs. 1 DG nur als Individualverfügung möglich sei (act. 7/13 S. 1). Ohne 

genügende Anhaltspunkte für eine Eröffnungsverfügung zumindest gegenüber einem 

individualisierten Personenkreis möglicher Fehlbarer müsse der Sachverhalt zunächst 

im Rahmen einer Administrativuntersuchung oder eines Strafverfahrens aufbereitet 

werden. Gegenüber K.L. sei am 29. Juli 2014 die Verwirkung (Art. 8 Abs. 1 DG) 

eingetreten. Die längeren Fristen bei Einleitung eines Strafverfahrens würden nur für die 

Verjährung nach Art. 9 DG, nicht aber für die Verwirkungsfrist nach Art. 8 Abs. 1 DG 

gelten. Hätte man das Ergebnis des Strafverfahrens abwarten wollen, hätte die 

Regierung zur Fristwahrung wie üblich das Disziplinarverfahren eröffnen und bis zum 

Abschluss des Strafverfahrens sistieren müssen.

Am 26. August 2014 eröffnete die Regierung in Ergänzung zu ihrem 

Grundsatzbeschluss vom 12. August 2014 eine Disziplinaruntersuchung gegen K.L. 

(act. 2 S. 2; 7/16 S. 4; 7/34/1 S. 4). Gleichzeitig mit der Eröffnung wurde die 

Disziplinaruntersuchung sistiert. Begründet wurde die Eröffnung der 

Disziplinaruntersuchung damit, dass die Regierung (erst) durch die Strafakten (das 

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heisst am 15. August 2014) erfahren habe, dass K.L. nicht sämtliche Akten der 

Staatsanwaltschaft weitergeleitet, sondern einen Teil davon vernichtet habe (act. 7/16 

S. 2, 7/34/1 S. 2). Zudem gehe aus den Strafakten nicht schlüssig hervor, wie K.L. in 

den Besitz der Akten gelangt sei und auf welche Akten er in welcher Form Zugriff 

gehabt habe. Damit lägen seit der Einsichtnahme in die Akten der Strafuntersuchung 

relevante Anhaltspunkte für Amtspflichtverletzungen nicht nur mit Blick auf die 

Verletzung des Amtsgeheimnisses vor, sondern auch betreffend den Umgang mit 

vertraulichen Akten der Regierung. Die dreimonatige Verwirkungsfrist sei deshalb 

gewahrt. Dies wurde K.L. mit Schreiben vom 28. August 2014 mitgeteilt (act. 7/34/2).

E. Auf Antrag der Rechtspflegekommission vom 4. September 2014 ordnete der 

Kantonsrat am 15. September 2014 eine Administrativuntersuchung gegen die 

Mitglieder der Regierung und den Staatssekretär an (act. 2 S. 2). Mit der Untersuchung 

wurde Prof. Dr. Felix Uhlmann betraut (act. 7/25). Am 15. September 2014 erstellte der 

mit der am 12. August 2014 beschlossenen Administrativuntersuchung gegen K.L. 

betraute Rechtsanwalt Lindegger einen Zwischenbericht zuhanden der Regierung (act. 

7/22). Am 16. September 2014 erhielt der Staatssekretär diesen Zwischenbericht (act. 

7/21).

Mit Schreiben vom 24. September 2014 wandte sich der Präsident der 

Rechtspflegekommission des Kantonsrats, Dr. Walter Locher, an Prof. Dr. Felix 

Uhlmann und bat diesen, Einsicht in die Straf-, Disziplinar- und 

Administrativuntersuchungsakten zu nehmen und alle ihm gut scheinenden 

Massnahmen zur Klärung des Sachverhalts zu ergreifen (act. 7/25). Als unerlässlich 

erachtete er es, einzelne Mitglieder der Regierung und den Staatssekretär zu den 

Vorfällen persönlich zu befragen und allenfalls zusätzliche Abklärungen im 

Informatikbereich zu tätigen.

F. Am 22. Januar 2015 stellte Rechtsanwalt Lindegger Prof. Dr. Uhlmann sowie den 

Präsidenten der Rechtspflegekommission des Kantonsrates und der 

Disziplinarkommission seinen Schlussbericht per E-Mail zu (act. 7/32). In diesem 

verwies er auf die Fazits seines Zwischenberichts und relativierte diese unter anderem 

insofern, als eine nahe Möglichkeit bestehe, dass K.L. mit seinem verhalten einen 

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Dritten schützen wolle, der ihm die Dokumente übergeben beziehungsweise zugestellt 

habe (act. 7/33/1 S. 2 ff., 7/35 S. 2 ff.).

Mit Beschluss vom 10. Februar 2015 ordnete die Regierung die Aufnahme der bisher 

sistierten Disziplinaruntersuchung an (act. 2 S. 2, 7/34). Dies wurde damit begründet, 

dass sich aus den Administrativuntersuchungen keine abschliessenden Erkenntnisse 

über den relevanten Sachverhalt ableiten liessen und insbesondere offen bleibe, wie 

K.L. in den Besitz der fraglichen Dokumente gelangt sei. Aus den 

Administrativuntersuchungen gehe hervor, dass die zufällige Inbesitznahme der 

Dokumente fraglich sei. Die Aufnahme der sistierten Disziplinaruntersuchung eigne sich 

dafür, den offenen Sachverhaltsfragen noch einmal nachzugehen. Selbst wenn sich 

keine neuen Hinweise in Bezug auf den relevanten Sachverhalt ergeben würden, habe 

die Regierung als Disziplinarbehörde im Rahmen des Disziplinarverfahrens zu 

entscheiden, ob die Vernichtung von offensichtlich vertraulichen Regierungsakten 

durch ein Behördenmitglied disziplinarisch zu ahnden sei. Die Aufnahme der sistierten 

Disziplinaruntersuchung wurde dem Präsidenten der Disziplinarkommission mit 

Schreiben vom 11. Februar 2015 mitgeteilt (act. 7/33). Gegenstand der Untersuchung 

sollte bilden, wann und aus welchen Beweggründen K.L. die für die Straf- und 

Disziplinaruntersuchung relevanten Akten vernichtet habe, um welche Akten es sich 

dabei gehandelt habe und wie er in den Besitz der vernichteten vertraulichen Akten 

gelangt sei. Am 1. Mai 2015 wurde K.L. vom Präsidenten der Disziplinarkommission 

einvernommen (act. 2 S. 2, 7/45).

G. Am 8. Juni 2015 informierte Rechtsagent H. die Disziplinarkommission darüber, 

dass K.L. als Kantonsrat vereidigt worden sei (act. 7/49). Es sei der Regierung deshalb 

untersagt, das Disziplinarverfahren gegen ihn weiterzuführen.

Am 11. August 2015 reichte die Disziplinarkommission der Regierung den Bericht über 

die Disziplinaruntersuchung ein und beantragte, K.L. sei ein schriftlicher Verweis zu 

erteilen und er sei zu verpflichten, eine Geldleistung in Höhe von CHF 1‘000 zu 

bezahlen (act. 2 S. 2). Die Disziplinarkommission sei zur Auffassung gelangt, K.L. habe 

im Umgang mit den ihm zugänglichen Akten der Regierung sowie der E-Mail von 

Regierungsrat Würth verschiedene Amts- und Treuepflichten schuldhaft verletzt (act. 2 

S. 2). Mit diesen Pflichten lasse es sich insbesondere nicht vereinbaren, dass ein 

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Gemeindepräsident, der Gastgeber der Regierung gewesen sei, von ihm aufgefundene 

Dokumente der Regierung einer Journalistin zum Kopieren überlasse und solche 

Dokumente ohne vorgängige Mitteilung an die entsprechende Behörde vernichte (act. 2 

S. 2). Die Disziplinarkommission wies zudem auf Ungereimtheiten im Aussageverhalten 

von K.L. hin (act. 2 S. 2). Am 20. August 2015 gab die Regierung dem 

Beschwerdeführer Gelegenheit, zum begründeten Antrag der Disziplinarkommission 

Stellung zu nehmen (act. 2 S. 3). Mit Eingabe vom 19. Oktober 2015 nahm K.L. Stellung 

zum Antrag der Disziplinarkommission (act. 2 S. 3). Am 3. November 2015 erteilte die 

Regierung K.L. gestützt auf Art. 5 Abs. 1 lit. a und b in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 DG 

einen schriftlichen Verweis und verpflichtete ihn zu einer Geldleistung in Höhe von CHF 

1‘000 (act. 2 S. 11). Die Kosten des Verfahrens von CHF 2‘000 wurden K.L. auferlegt 

(act. 2 S. 11).

H. K.L. (Beschwerdeführer) erhob gegen den Entscheid der Regierung (Vorinstanz) vom 

3. November 2015 mit Eingabe von Rechtsagent H. vom 12. November 2015 (Datum 

Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er erhielt Gelegenheit, die 

Beschwerde hinsichtlich der Darstellung des Sachverhalts sowie der Begründung bis 

16. Januar 2016 zu ergänzen. Rechtsagent H. wurde gleichzeitig aufgefordert, die 

gesetzeskonforme Vertretungsbefugnis nachzuweisen. Unaufgefordert überwies die 

Staatskanzlei am 18. November 2015 dem Gericht die Akten des Disziplinarverfahrens. 

Am 18. November 2015 wurde die Frist zur Einreichung der Beschwerdeergänzung und 

des Nachweises der gesetzeskonformen Vertretungsbefugnis bis 7. Dezember 2015 

erstreckt. Mit Eingabe vom 7. Dezember 2015 bestätigte der Beschwerdeführer selbst 

die Beschwerde (act. 12). Seine Anträge lauteten (act. 12 S. 1): „1. Der 

Disziplinarentscheid sei aufzuheben und das Verfahren sei einzustellen. 2. Eventualiter 

sei ein Disziplinarverfahren durchzuführen, welches von unbefangenen und 

unabhängigen Kommissionsmitgliedern untersucht wird. 3. Für die Begründung sei 

eine Frist bis 15. Januar 2016 anzuberaumen, nach vorgängiger Aktenedition. 4. 

Kosten und Entschädigungen zu Lasten der Vorinstanz.“ Mit Eingabe der Beschwerde 

beantragte der Beschwerdeführer sogleich die Sistierung des Verfahrens (act. 12 S. 2). 

Am 21. Januar 2016 nahm der Beschwerdeführer Einsicht in die gesamten dem 

Verwaltungsgericht vorliegenden Verfahrensakten (act.15, 16 und 18). Mit Schreiben 

vom 19. Januar 2016 gewährte das Verwaltungsgericht dem Beschwerdeführer eine 

weitere Frist bis 8. Februar 2016 zur Ergänzung seiner Beschwerde (act. 17). Am 

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8. Februar 2016 ergänzte der Beschwerdeführer seine Beschwerde (act. 19). An seinen 

bereits gestellten Anträgen hielt er fest (act. 19 S. 1). Die Vorinstanz liess sich am 

1. März 2016 vernehmen.

Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen des 

Beschwerdeführers zur Begründung seiner Anträge sowie die Akten wird, soweit 

wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der 

Beschwerdeführer ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit 

Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 3. 

November 2015 wurde mit Eingabe vom 12. November 2015 rechtzeitig erhoben und 

erfüllt zusammen mit den Ergänzungen vom 7. Dezember 2015 und vom 8. Februar 

2016 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist 

einzutreten.

2. Nach Art. 100 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, GG) sind 

Behördemitglieder, Verwaltungspersonal und Beauftragte nach Massgabe der 

Gesetzgebung disziplinarisch, strafrechtlich und vermögensrechtlich verantwortlich. 

Auch die vom Volk gewählten Behördemitglieder der Gemeinden unterstehen gemäss 

Art. 1 lit. e DG der disziplinarischen Verantwortlichkeit. Für die Anordnung der 

Disziplinaruntersuchung und für den Erlass von Disziplinarmassnahmen ist die 

Disziplinarbehörde zuständig (Art. 12 Abs. 1 und Art. 16 Abs. 1 DG). Für die vom Volk 

oder vom Kantonsrat gewählten Behördemitglieder des Kantons oder der Gemeinden 

ist die Regierung Disziplinarbehörde (Art. 12 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 DG). Mitglieder des 

Kantonsrates unterstehen laut Art. 2 Abs. 1 DG nicht dem Disziplinargesetz.

2.1. Da der Vorsitzende des Rates der politischen Gemeinde N. von der Bürgerschaft, 

das heisst vom Volk, gewählt wird (Art. 22 Abs. 1 GG), war die Vorinstanz zur Eröffnung 

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eines Disziplinarverfahrens beziehungsweise zum Erlass von Disziplinarmassnahmen 

gegen den Beschwerdeführer sicher solange zuständig, wie dieser noch nicht Mitglied 

des Kantonsrates war. Dies ist unbestritten. Der Beschwerdeführer macht indessen 

geltend, die Vorinstanz hätte das Disziplinarverfahren nach seiner Wahl in den 

Kantonsrat einstellen müssen. Dies ergebe sich aus dem Grundsatz der 

Gewaltenteilung, weshalb eine Disziplinierung eines Kantonsrates durch die Regierung 

nicht möglich sei, und zwar nicht nur für seine Tätigkeiten als Kantonsrat. Auch bei der 

Auflösung eines Dienstverhältnisses müsse ein allenfalls laufendes Disziplinarverfahren 

eingestellt werden; dies gelte analog bei einer Funktionsänderung. Dass das 

Disziplinargesetz dies nicht ausdrücklich regle, dürfe nicht zu Lasten der 

Kantonsrätinnen und Kantonsräte gehen. Der Gesetzgeber wolle das 

Disziplinarverfahren offenbar nicht auf Kantonsräte anwenden. Dass dies nur für die 

Tätigkeit als Kantonsrat gelte, mache aus Sicht der Gewaltenteilung keinen Sinn. Der 

Fall sei nicht vergleichbar mit den zitierten Fällen von Bezirksammännern, die als Notar 

oder Untersuchungsbeamter im Dienst des Kantons gestanden seien. Denn in diesen 

Fällen sei es lediglich um die Frage gegangen, wer für ein Disziplinarverfahren 

zuständig sei, also nicht darum, ob ein Disziplinarverfahren überhaupt zulässig sei. Die 

Vorinstanz stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass in Frage stehe, ob die 

Einsitznahme einer Person in den Kantonsrat eine Untersuchung ausschliesse, wenn 

die Person dem Disziplinarrecht nach Art. 1 DG unterstehe. Den Gesetzesmaterialien 

seien keine Hinweise zum Verhältnis zwischen Art. 1 DG und Art. 2 DG zu entnehmen. 

Sinn und Zweck des Disziplinarrechts sei die Wiederherstellung beziehungsweise die 

Sicherstellung des guten Funktionierens der Verwaltung. Das Disziplinarrecht habe 

grundsätzlich keinen pönalen Charakter, sondern sei ein Führungsinstrument der 

vorgesetzten Behörde bzw. der Aufsichtsbehörde, um Amts- und Dienstpflichten 

durchzusetzen. Anknüpfungspunkt für die disziplinarische Verantwortlichkeit sei die 

Verletzung bestimmter Amts- und Dienstpflichten einer Person. Das Disziplinarrecht 

verfolge also einen funktionsbezogenen Ansatz und knüpfe an die Amts- und 

Dienstpflichten einer Person an. Art. 2 DG schliesse aus, dass die Verletzung von 

Amts- und Dienstpflichten eines Mitglieds des Kantonsrates disziplinarisch untersucht 

und sanktioniert würden. Habe ein Mitglied des Kantonsrates jedoch in einer andern 

Funktion gemäss Art. 1 DG Amts- und Dienstpflichten zu beachten, werde die 

Durchsetzung dieser Pflichten durch Art. 2 DG nicht ausgeschlossen. Andernfalls 

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könnte sich ein Mitglied des Kantonsrates bei der Ausübung weiterer Ämter den 

Anforderungen und Weisungen der vorgesetzten Behörde entziehen, ohne dass diese 

durch disziplinarische Massnahmen die Einhaltung der Amts- und Dienstpflichten 

durchsetzen könnte. Diese Auslegung von Art. 2 DG würde Sinn und Zweck des 

Disziplinarrechts widersprechen und die Sicherstellung des guten Funktionierens der 

Verwaltung in Frage stellen. Ein vom Volk gewähltes Behördemitglied einer Gemeinde, 

das gleichzeitig Mitglied des Kantonsrates sei, unterstehe daher für die Verletzung von 

Amts- und Dienstpflichten als Behördemitglied der Gemeinde weiterhin dem DG. Dies 

müsse insbesondere dann gelten, wenn die disziplinarrechtlich relevanten Handlungen 

wie in vorliegendem Fall vor der Einsitznahme der Person in den Kantonsrat 

vorgenommen worden seien.

2.2. Es ist in der Tat so, dass das DG die Frage nicht ausdrücklich beantwortet, wie bei 

Personen vorzugehen ist, die mehrere Funktionen innehaben und im Rahmen dieser 

Funktionen teilweise dem DG unterstehen und teilweise nicht. Ebenso richtig ist, dass 

die Gesetzesmaterialien und insbesondere die Botschaft des Regierungsrates zum 

Entwurf eines Gesetzes über die disziplinarische Verantwortlichkeit der 

Behördemitglieder, Beamten und öffentlichen Angestellten vom 29. August 1972 

(nachfolgend Botschaft DG, in: ABl 1972 S. 1396 ff.) keine Hinweise zum Verhältnis 

zwischen Art. 1 DG und Art. 2 DG enthalten. Die gesetzliche Systematik hilft nicht 

weiter, wenngleich in Art. 1 DG vom „Grundsatz“ die Rede ist und in Art. 2 DG von 

„Ausnahmen“. Es gilt also, die Bestimmungen teleologisch auszulegen. Ausgangspunkt 

dieser Auslegung muss die Frage nach dem Sinn und Zweck der Disziplinierung 

stehen. Dies klären die bereits zitierte Botschaft DG und die Rechtsprechung deutlich: 

Die Disziplinierung soll keine Strafe im Rechtssinn darstellen, sondern der 

Aufrechterhaltung der Ordnung sowie der Wahrung des Ansehens und der 

Vertrauenswürdigkeit der Verwaltungsbehörden dienen (ABl 1972 S. 1397; VerwGE 

B 2013/69 vom 11. März 2014 E. 2.1, www.gerichte.sg.ch). Sie soll bewirken, dass 

diejenigen Personen, die unter der Disziplinargewalt stehen, ihre Pflichten erfüllen. Das 

Disziplinarrecht bezieht sich also nicht auf eine Person, sondern auf deren Funktion. 

Dies spricht dafür, dass eine Person in Bezug auf eine Funktion der Disziplinargewalt 

unterstehen kann und in Bezug auf eine andere nicht. Für die teleologische Auslegung 

weiter relevant ist die Frage, warum der Gesetzgeber die Kantonsräte vom 

Anwendungsbereich des DG ausgenommen hat. Grund hierfür muss tatsächlich der 

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Grundsatz der Gewaltenteilung sein. Es soll verhindert werden, dass politische 

Überlegungen dazu führen, eine Kantonsrätin oder einen Kantonsrat mittels eines 

Disziplinarverfahrens zu zähmen oder gar aus dem Amt zu entfernen. Dies spricht aber 

nicht dagegen, einen Kantonsrat, der gleichzeitig eine andere Funktion ausübt, die 

gemäss Art. 1 DG dem Geltungsbereich des DG untersteht, für die Verletzung von 

Amts- oder Dienstpflichten bei der Ausübung dieser anderen Funktion zu massregeln. 

Denn mit dieser Massregelung kann kein unmittelbarer Einfluss auf sein Verhalten als 

Kantonsrat ausgeübt werden, sondern bestenfalls Einfluss darauf, wie 

beziehungsweise ob diese Person auch die andere Funktion weiterhin ausübt. Die 

Gewaltenteilung wird mithin durch eine solche Disziplinierung grundsätzlich nicht 

tangiert. Es ist deshalb richtigerweise vom funktionsbezogenen Ansatz auszugehen. In 

Bezug auf seine Funktion als Vorsitzender des Rates der politischen Gemeinde N. 

untersteht der Beschwerdeführer also mindestens solange dem DG, als er diese 

Funktion ausübt (vgl. Art. 22 Abs. 1 DG).

3. Gemäss Art. 8 Abs. 1 DG kann ein Disziplinarfehler nur verfolgt werden, wenn die 

Disziplinarbehörde die Untersuchung innert dreier Monate anordnet, nachdem ihr der 

Disziplinarfehler und der Fehlbare bekannt geworden sind.

3.1. Die Regierung stellt sich auf den Standpunkt, sie habe am 29. April 2014 Kenntnis 

davon erhalten, dass der Beschwerdeführer Informationen aus internen Dokumenten 

der Regierung an die Medien weitergeleitet habe. Dieser Sachverhalt bilde Gegenstand 

des am 24. Juni 2014 abgeschlossenen Strafverfahrens. Der Staatskanzlei seien die 

Strafakten am 15. August 2014 vollständig übergeben worden. Diese Akten hätten den 

Schluss zugelassen, dass der Beschwerdeführer abgesehen von der 

Amtsgeheimnisverletzung weitere Amtspflichten im Umgang mit den Akten der 

Regierung verletzt habe. Die Regierung habe durch die Strafakten davon Kenntnis 

erlangt, dass der Beschwerdeführer nicht sämtliche Akten an die Staatsanwaltschaft 

weitergeleitet, sondern einen Teil der Akten vernichtet habe. Zudem gehe auch aus den 

Strafakten nicht schlüssig hervor, wie der Beschwerdeführer in den Besitz der 

vernichteten Akten gelangt sei und auf welche Akten er in welcher Form Zugriff gehabt 

habe. Der Regierung hätten durch die Einsichtnahme in die Akten der 

Strafuntersuchung Anhaltspunkte für weitere relevante Amtspflichtverletzungen 

vorgelegen, also nicht nur mit Blick auf die Verletzung des Amtsgeheimnisses, sondern 

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auch betreffend den Umgang mit den Akten der Regierung. Für diesen Sachverhalt, der 

sich erst aus den am 15. August 2014 bei der Staatskanzlei eingegangenen Strafakten 

ergeben habe, sei der Eröffnungsbeschluss der Regierung vom 26. August 2014 unter 

Wahrung der Dreimonatsfrist gemäss Art. 8 Abs. 1 DG erfolgt. Demgegenüber war 

nach Ansicht des Beschwerdeführers die Frist gemäss Art. 8 Abs. 1 DG im Zeitpunkt 

des Regierungsbeschlusses vom 26. August 2014 bereits abgelaufen.

3.2. Vorliegend stellt sich also die Frage, wie detailliert der Sachverhalt einer 

Disziplinarbehörde bekannt sein muss, damit die Verwirkungsfrist gemäss Art. 8 Abs. 1 

DG zu laufen beginnt. Dabei ist die bisherige Rechtsprechung zu berücksichtigen, nach 

welcher ein Disziplinarverfahren erst eingeleitet werden darf, wenn genügend objektive 

Anhaltspunkte vorhanden sind, die eine Verletzung der Dienstpflicht als wahrscheinlich 

erscheinen lassen (VerwGE B 2013/69 vom 11. März 2014 E. 2.2.2, 

www.gerichte.sg.ch). Ein blosser Verdacht, Vermutungen und Gerüchte reichen nicht 

aus. Besteht gegenüber einer Person der dringende Verdacht einer 

Dienstpflichtverletzung, ist die Disziplinarbehörde allerdings verpflichtet, ein 

Disziplinarverfahren einzuleiten. Daraus lässt sich ableiten, dass die Frist bei Vorliegen 

genügend objektiver Anhaltspunkte für Amts- oder Dienstpflichtverletzungen in Bezug 

auf einen Sachverhalt zu laufen beginnt.

3.3. Was die Fristwahrung anbelangt, geht aus dem Sachverhalt hervor, dass der 

Staatssekretär am 29. April 2014 Kenntnis davon erlangt hat, dass der 

Beschwerdeführer an Unterlagen der Regierung gelangt war, um welche Unterlagen es 

sich dabei im Wesentlichen gehandelt hatte (Protokollauszug zum Geschäft 4.2 und 

eine E-Mail von Regierungsrat Würth), dass diese Unterlagen oder zumindest Teile 

davon in die Hände der Medien geraten waren und dass der Beschwerdeführer die 

Zerstörung der Unterlagen angekündigt hatte und die Unterlagen beziehungsweise 

einen Teil davon bereits zerstört haben könnte. Dieses Wissen des Staatssekretärs, 

das zumindest teilweise auch Regierungsrat Kölliker bekannt war, ist der Vorinstanz 

anzurechnen, denn gemäss Art. 5 Abs. 3 der Geschäftsordnung der Regierung vom 5. 

Mai 1997 (sGS 141.2, GeschO) sorgt die Staatskanzlei (zusammen mit den 

Departementen) dafür, dass Grundsatzfragen wichtiger Geschäfte frühzeitig durch die 

Regierung entschieden werden und die Behandlung wichtiger Geschäfte an einem 

Sitzungstermin vor derjenigen Sitzung erfolgt, an der diese Geschäfte spätestens 

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beraten werden müssen. Und auch aus Art. 2 Abs. 1 GeschO geht hervor, dass der 

Staatssekretär die Regierung entsprechend zu informieren hat („insbesondere“). Es ist 

davon auszugehen, dass der Staatssekretär dies auch in einem gewissen Umfang tat, 

erstattete doch die Vorinstanz noch am gleichen Tag Anzeige wegen des Verdachts auf 

eine Amtsgeheimnisverletzung. Dass die Vorinstanz bereits damals davon ausging, 

dass abgesehen vom Beschwerdeführer allenfalls noch andere Personen involviert 

gewesen sein könnten, geht daraus hervor, dass die Regierung in ihrem Schreiben an 

die Staatsanwaltschaft schrieb, dass sie sich von der Strafanzeige eine lückenlose 

Aufklärung der Vorgänge erhoffe, die zur Weiterleitung der vertraulichen Angaben 

geführt hätten. Der Vorinstanz lagen zu diesem Zeitpunkt ausreichend objektive 

Anhaltspunkte dafür vor, dass der Beschwerdeführer eine oder mehrere Amts-/

Dienstpflichten verletzt haben dürfte oder könnte. Welche Pflichtverletzungen dies 

genau sind, ist bei Eröffnung einer Disziplinaruntersuchung regelmässig nicht 

abschliessend bekannt, ansonsten es keiner Untersuchung bedürfte. Es ist also 

unerheblich, ob der Vorinstanz bereits am 29. April 2014 sämtliche Sachverhaltsdetails 

bekannt waren. Denn bereits zu diesem Zeitpunkt lagen ausreichend objektive 

Anhaltspunkte dafür vor, dass der Beschwerdeführer das Amtsgeheimnis verletzt 

haben dürfte, dass allenfalls Dritte involviert waren und dass er die Zerstörung der 

Akten angekündigt hatte und damit der Umgang des Beschwerdeführers mit den 

aufgefundenen Akten der Regierung problembehaftet war. Ob die Regierung bereits 

damals volle Kenntnis davon hatte, wie der Beschwerdeführer in den Besitz der Akten 

gelangt war, auf welche Akten er in welcher Form Zugriff gehabt und welche er 

allenfalls zu welchem Zeitpunkt wirklich zerstört hatte, musste für das Einleiten einer 

Untersuchung unerheblich sein. Die Darstellung der Vorinstanz, sie habe erst durch die 

Strafakten erfahren, dass der Beschwerdeführer nicht sämtliche Akten der 

Staatsanwaltschaft weitergeleitet habe, sondern einen Teil davon vernichtet gehabt 

habe, ist zwar korrekt. Sie wusste aber bereits seit 29. April 2014, dass der 

Beschwerdeführer die Zerstörung der Akten angekündigt hatte und dass der Umgang 

des Beschwerdeführers mit Akten problembehaftet war. Im Übrigen wollte die 

Regierung ja bereits vor Einsicht in diese Strafakten, am 12. August 2014, eine 

Disziplinaruntersuchung eröffnen, in deren Rahmen insbesondere die schuldhafte 

Verletzung der Amts- oder Dienstpflicht von vom Volk gewählten Behördenmitgliedern 

der Gemeinden (und damit des Beschwerdeführers) untersucht werden sollte (act. 7/1). 

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Dies deutet ebenfalls darauf hin, dass der Vorinstanz vor Einsicht in die detaillierten 

Strafakten ausreichend objektive Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass der 

Beschwerdeführer, dem man bereits am 29. April 2014 den Gang zur 

Staatsanwaltschaft nahe gelegt hatte, Amts- und Dienstpflichten verletzt haben könnte. 

Die Frist gemäss Art. 8 Abs. 1 DG wurde somit durch verschiedene am 29. April 2014 

bekannt gewordene Fakten ausgelöst. Im August 2014 war sie deshalb abgelaufen.

4. Soweit die Vorwürfe der Vorinstanz gegenüber dem Beschwerdeführer sein 

Aussageverhalten im Strafverfahren betreffen – er soll den Staatsanwalt in seiner 

Einvernahme als Angeschuldigter mehrfach belogen haben (vgl. act. 2 E. 6 sowie act. 

6/RR01 Ziff. I/3.2 und III/3.1) –, ist festzuhalten, dass seine Rechte und Pflichten als 

Angeschuldigter abschliessend durch die für ein Strafverfahren massgebenden 

Rechtsgrundlagen (vor allem Art. 142 ff., insbesondere Art. 157-161 der 

Schweizerischen Strafprozessordnung, SR 312.0, StPO, und Art. 303 ff. des 

Schweizerischen Strafgesetzbuches, SR 311.0, StGB) geregelt werden. Verstösse 

gegen solche Rechtsgrundlagen wurden keine substantiiert behauptet und sind 

aufgrund der vorliegenden Akten nicht nachgewiesen. Offen bleiben kann deshalb, ob 

ein Verstoss eines dem Disziplinarrecht unterstehenden Angeschuldigten gegen 

strafprozessuale Pflichten ein Disziplinarfehler sein kann. Jedenfalls aber kann ein 

gegen solche Rechtsgrundlagen nicht verstossendes Aussageverhalten – den 

Angeschuldigten trifft bei seiner Aussage keine strafbewehrte Wahrheitspflicht, und 

selbst eine Lüge bleibt grundsätzlich ohne direkte strafprozessuale Sanktion (vgl. D. 

Häring, in: Basler Kommentar StPO Band I, 2. Aufl. 2014, N 12 und 13 vor Art. 142-146 

StPO) – keinen Disziplinarfehler darstellen. Das Disziplinarwesen kann nicht 

bestimmten Beschuldigten besondere Pflichten im Strafverfahren auferlegen. Ein 

strafprozessual erlaubtes Verhalten kann nicht als schuldhaftes Verhalten im Sinn von 

Art. 4 DG disziplinarrechtlich sanktioniert werden.

5. Zusammenfassend ist aus diesen Gründen die Beschwerde gutzuheissen. Der 

angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Damit ist das gegen den Beschwerdeführer 

angehobene Disziplinarverfahren abgeschlossen.

6. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens zu Lasten des Staates (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

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Entscheidgebühr von CHF 2‘000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der 

Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung der Kosten ist zu verzichten 

(Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Kostenvorschuss von CHF 1‘500 ist dem Beschwerdeführer 

zurückzuerstatten.

Der Beschwerdeführer hat kein substantiiertes Begehren um Ersatz von Umtrieben 

gestellt (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 lit. c der Schweizerischen 

Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO). Er hat einen erheblichen Aufwand, welcher eine 

Umtriebsentschädigung rechtfertigen würde, weder geltend gemacht noch ist ein 

solcher ersichtlich (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP; VerwGE B 2014/80 vom 27. 

November 2015 E. 5.2 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Ausseramtliche Kosten 

sind dementsprechend nicht zu entschädigen.

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid der Regierung vom 

3. November 2015 aufgehoben.

2. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 2'000 trägt der Staat. Auf 

die Erhebung wird verzichtet. Dem Beschwerdeführer wird der von ihm geleistete 

Kostenvorschuss von CHF 1‘500 zurückerstattet.

3. Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

 

Der Präsident                    Der Gerichtsschreiber

Eugster                              Scherrer

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 26.04.2017
	Disziplinarrecht, Art. 2, 4 und 8 DG.Die Wahl in den Kantonsrat führt nicht zur Einstellung eines hängigen Disziplinarverfahrens, welches das Verhalten des Gewählten in einer anderen, dem Disziplinarrecht unterstellten Funktion zum Gegenstand hat. Dass der Beschwerdeführer im Strafverfahren seine strafprozessualen Pflichten als Angeschuldigter verletzt hätte, ist nicht dargetan. Das Disziplinarrecht kann den ihm Unterstehenden nicht besondere Pflichten im Strafverfahren auferlegen. Ein strafprozessual erlaubtes Verhalten kann deshalb nicht als schuldhaftes Verhalten im Sinn von Art. 4 DG sanktioniert werden. Die Verfolgung des weiteren, dem Beschwerdeführer disziplinarrechtlich vorgehaltenen Verhaltens ist verwirkt (Verwaltungsgericht, B 2015/297).

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