# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 187a1ec4-d708-59f2-ab74-ab2cd582dd85
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-07-12
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 12.07.2013 CCST.2013.0002
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_030_CCST-2013-0002_2013-07-12.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR CONSTITUTIONNELLE

  
	
   

  	
  Arrêt du 12 juillet
  2013 

  
	
  Composition

  	
  M. François Kart, vice-président, M.
  Robert Zimmermann et M. André Jomini, juges; M. Bertrand Sauterel et M.
  Jacques Giroud, juges suppléants.

  

 

	
  Requérants

  	
  1.

  	
  Philipp STAUBER, à Lausanne, 

  

 

	
   

  	
  2.

  	
  Philippe DUCOMMUN, à Bretigny-sur-Morrens, 

  

 

	
   

  	
  3.

  	
  Albert GRAF, à Lausanne, 

  

 

	
   

  	
  4.

  	
  Jean-Luc LAURENT, à Lausanne, 

  

 

	
   

  	
  5.

  	
  Pierre OBERSON, à Lausanne, 

  

 

	
   

  	
  6.

  	
  Claude-Alain
  VOIBLET, à Lausanne, 

  

 

	
   

  	
  7.

  	
  Sandrine
  SCHLIENGER, à Lausanne, 

  

 

	
   

  	
  8.

  	
  Georges-André
  CLERC, à Lausanne, 

  

 

	
   

  	
  9.

  	
  Valentin CHRISTE, à Lausanne, 

  

 

	
   

  	
  10.

  	
  Fabrice MOSCHENI, à Lausanne, représenté,  

  tous représentés par
  M. Philipp STAUBER, à Lausanne

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Conseil communal de
  Lausanne, à Lausanne 

  

   

	
  Autorités concernées

  	
  1.

  	
  Municipalité de
  Lausanne, à Lausanne 

  

 

	
   

  	
  2.

  	
  Département de
  l'intérieur, à Lausanne 

  

   

 

	
  Objet

  	
            

  
	
   

  	
  Requête Philipp STAUBER et consorts c/ le
  nouvel article 87bis du Réglement général de police (RPG) de la Commune de
  Lausanne, approuvé le 25 février 2013 par la cheffe du Département de
  l'intérieur

  

 

Vu les faits suivants

A.                               
En janvier 2011, une initiative populaire communale
lausannoise intitulée « Stop à la mendicité par métier » pourvue de 9'750
signatures valables a été déposée par un comité issu du parti libéral-radical.
Le 7 juin 2012, la Municipalité de Lausanne a présenté un contre-projet
intitulé « Restreindre la mendicité sans criminaliser la pauvreté ». Le 1er
novembre 2012, la commission communale ad hoc a rendu un rapport de majorité et
un rapport de minorité. Un compromis ayant finalement été trouvé, le comité
d’initiative s’est déclaré prêt à retirer celle-ci (ce qu’il a fait le 8
février 2013).   

Le 5 février 2013, le Conseil communal
de Lausanne a adopté un nouvel article 87 bis du Règlement général de la police
de la commune de Lausanne. Incluse dans le chapitre 13 intitulé « De la police
de la voie publique », lui-même incorporé au titre 4 traitant « De la police du
domaine public », cette disposition a la teneur suivante : 

« L’exercice de la mendicité sur le domaine
public, à savoir le fait de se tenir à la vue de chacun avec l’intention de
demander l’aumône, est interdit lorsqu’il est insistant, gêne les passants ou
consiste à les interpeller ou à les prendre à partie. L’incitation à l’exercice
de la mendicité est également interdite.

La mendicité organisée, à savoir la mendicité
planifiée et préparée entre plusieurs individus, notamment en vue de déterminer
et de se répartir des emplacements du domaine public pour l’exercice de la
mendicité, dans le dessein de profiter du produit de la mendicité récolté par
un tiers ou pour se procurer ou procurer à un tiers tout ou partie du produit
de la mendicité est interdite.

En outre, la mendicité est interdite dans les
endroits où elle est de nature à troubler l’ordre et la tranquillité publics ou
entraver la circulation sur la voie publique, notamment :

- dans les transports publics, aux arrêts de
bus et de métro ainsi que sur les débarcadères et quais adjacents et aux alentours
des gares ;

- dans les marchés ;

- à proximité, soit à au moins 5 mètres des
horodateurs, machines à paiement, distributeurs d’argent et automates à billets
de transports ;

- à l’intérieur des magasins, commerces,
cinémas, théâtres, musées, administrations publiques et établissements, ainsi
qu’à proximité, soit à au moins 5 mètres de leurs entrées respectives et sur
les terrasses ;

- dans les cimetières ainsi qu’à leurs entrées
et à l’intérieur des lieux de cultes ;

- dans les jardins publics, parcs publics et
zones de jeux.

Il est interdit de mendier accompagné d’un
mineur ou d’inciter un mineur à mendier.

Les cas de mendicité de mineurs, de mendicité
en compagnie de mineurs ou d’incitation de mineurs à la mendicité sont
systématiquement signalés à l’autorité cantonale compétente en matière de
mineurs.

Les sanctions auxquelles s’exposent les
contrevenants sont fixées sur la base de la Loi cantonale sur les
contraventions par la Commission de police. L’amende initiale s’échelonne de 1
à 500 francs, alors qu’en cas de récidive l’amende peut être portée jusqu’à
1'000 francs.

La police peut appréhender et conduire au poste
de police, aux fins d’identification et d’audition toute personne qui aura
contrevenu à cette disposition.

Les dispositions du Code pénal suisse sont
réservées, en particulier celles réprimant la contrainte (art. 181 CPS) et la
traite d’êtres humains (art. 182 CPS). L’autorité municipale est tenue de se
dessaisir immédiatement de toute cause ne relevant pas de sa compétence et de
la transmettre sans retard à l’autorité compétente ».

 

B.                              
Agissant au nom du groupe UDC du Conseil communal
de Lausanne, Philipp Stauber a écrit le 12 février 2013 au Conseil d’Etat pour
lui signaler, en référence à un arrêt rendu le 9 mai 2008 par la Cour de droit
pénal du Tribunal fédéral sur recours en matière de droit public (ATF 134 I
214), que les paragraphes 1 et 3 de l’art. 87 bis RGP porteraient atteinte à la
liberté personnelle garantie à l’art. 10 al. 2 Cst en posant des restrictions
inadmissibles à celle-ci dès lors que seule une interdiction totale de la
mendicité permettrait de parvenir efficacement au but d’intérêt public visé.   

Le 25 février 2013, la Cheffe du
Département de l’intérieur a approuvé l’art. 87 bis RGP. Par lettre du 18 mars
2013, elle a répondu à Philipp Stauber qu’en se prononçant sur l’interdiction
de la mendicité dans le canton de Genève le Tribunal fédéral n’avait pas
décrété qu’une restriction moins incisive que l’interdiction totale de la
mendicité était illégale et qu’en définitive l’art. 87bis RGP était à la fois
légal et conforme à la jurisprudence. L’approbation, validant la norme
communale au sens de l’art. 94 al. 2 LC, a été publiée dans la Feuille des avis
officiels du 19 mars 2013 avec avis que la norme était susceptible d’un
référendum ou d’une requête à la Cour constitutionnelle dans un délai de 20
jours.

C.                              
Le 8 avril 2013, Philipp Stauber et neuf autres
conseillers communaux ont saisi la Cour constitutionnelle d’une requête,
concluant à l’annulation de l’art. 87 bis RGP pour défaut de conformité au
droit supérieur.

Par déterminations du 29 avril 2013,
le Département de l’intérieur a conclu au rejet de la requête.

Par réponse du 8 mai 2013, signée par
les représentants de sa Municipalité et de son Conseil, la Commune de Lausanne
a conclu au rejet de la requête. 

Par réplique spontanée du 3 juin 2013,
les requérants ont confirmé leurs conclusions.

Les parties ont déposé des pièces à
l’appui de leurs écritures, en dernier lieu par les requérants par courrier du
14 juin 2013.

D.                              
Le 12 avril 2013, le Département de l’intérieur a
publié le dépôt d’une demande d’initiative populaire, émanant de l’UDC,
intitulée « Interdisons la mendicité et l’exploitation de personnes à des fins
de mendicité sur le territoire vaudois ! », dite initiative proposant que
l’art. 23 de la loi pénale vaudoise (LPén, RSV 311.15) ait la teneur suivante :

1. Celui qui mendie sera puni d’une amende de
50 à 100 francs. (nouveau).

2. Celui qui envoie mendier des personnes de
moins de 18 ans, qui envoie mendier des personnes dépendantes, qui organise la
mendicité d’autrui ou qui mendie accompagné d’une ou plusieurs personnes
mineures ou dépendantes, sera puni d’une amende de 500 à 2000 francs.
(nouveau).

La même publication a fixé un délai au
12 août 2013 pour la récolte et le dépôt des 12'000 signatures requises.

Le 16 avril 2013, le groupe UDC du
Conseil communal de Lausanne a déposé un projet de règlement dénommé « Lausanne
sans mendicité » proposant de substituer au texte de l’art. 87 bis RGP visé par
la requête, celui de l’initiative cantonale précitée.

E.                              
Le 24 avril 2013, le Conseil communal de Lausanne a
demandé la levée de l’effet suspensif résultant du dépôt de la requête. Le 2
mai 2013, les requérants ont conclu au maintien de l’effet suspensif en faisant
valoir que la demande de sa levée était irrecevable et, subsidiairement,
qu’elle devait être rejetée.

Par décision du 17 mai 2013, la Cour
constitutionnelle a levé l’effet suspensif.

F.                               
La cour a décidé, à l’unanimité, de statuer par
voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                               
La Cour constitutionnelle examine d’office et
librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (RDAF 2006 I 88).

a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la
Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour
constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi
définissant la qualité pour agir. L’art. 136 Cst-VD ne comporte pas de règles
directement applicables (CCST 2005.0001, Conod c. Conseil d’Etat, c. 1b) et,
pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le législateur adopte une
loi d’application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction
constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), dont l’art. 1 précise qu’elle définit les
attributions de la cour et règle la procédure applicable aux requêtes
interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 c. 2.1, rés. in RDAF 2008 I 477).

b) Selon l'art. 3 LJC, la cour
contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par
des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le troisième
alinéa de cette disposition précise que peuvent aussi faire l’objet d’un tel
contrôle notamment tous les règlements et tarifs communaux contenant des règles
de droit. Le nouvel art. 87 bis RGP de la commune de Lausanne peut donc faire
l’objet d’un examen par la Cour constitutionnelle.

c) Déposée le 8 avril 2013, soit dans
les vingt jours suivant la publication, le 19 mars 2013, de l’acte contesté, la
requête est intervenue en temps utile (art. 5 al. 2 LJC).

d) Le dixième des membres du conseil
communal a notamment qualité pour agir contre une règle de droit communal (art.
10 al. 2 let. b LJC).

Il est notoire, dès lors que la
consultation du site Internet  (SJ 2013 I 175) de la commune de Lausanne permet
aisément de le vérifier, que son conseil communal est composé de 100
conseillers et que les dix signataires de la requête en sont actuellement
membres, en qualité d’élus du parti UDC. La requête émane ainsi d’auteurs dotés
de la qualité pour agir ensemble.

e) La requête du 8 avril 2013 est par
conséquent recevable. Il en va de même des écritures du Département de
l’intérieur et du Conseil communal de Lausanne. La Municipalité ayant
spontanément signé la réponse communale, il a paru superflu de l’inviter encore
à se déterminer sur la requête comme le prescrit l’art. 12 al. 1 LJC. Faisant
suite à la notification de la réponse au représentant des requérants, le 21 mai
2013, la réplique spontanée de ceux-ci, déposée le lundi 3 juin 2013, soit dans
un délai raisonnable, s’avère également recevable.

2.                               
a) Selon l’art. 13 LJC, la cour doit limiter son
examen aux griefs invoqués par le requérant, sauf s’il apparaît que l’acte
attaqué est manifestement contraire au droit supérieur. Cette
limitation du pouvoir d'examen s'impose pour assurer le principe de célérité,
la Cour devant statuer rapidement pour éviter une paralysie du droit (Exposé
des motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle [EMPL], tiré à
part, juin 2004, n° 4.1.3, pp. 24-25). Les griefs doivent en principe être
contenus dans la requête elle-même. On peut admettre qu'ils le soient dans la
réplique, lorsque la Cour ordonne un second échange d'écritures, mais seulement
dans la mesure où les déterminations de l'autorité intimée y donnent lieu. Les
conclusions et moyens qui auraient déjà pu être présentés dans le délai de
requête ne sont pas recevables après son échéance (CCST.2005.0002, c. 1c ,
CCST.2006.0003 c. 1c). Les exigences à l’égard des plaideurs sont élevées  et
le principe d’allégation appliqué rigoureusement (Pierre-Yves Bosshard, La Cour
constitutionnelle vaudoise, RDAF 2008 p.16). 

En l’occurrence dans leur première
écriture, à la lumière de l’examen par le Tribunal fédéral de la
constitutionnalité de l’interdiction de la mendicité dans le canton de Genève,
les requérants reprochent principalement à la disposition attaquée de limiter
la liberté de mendier par des restrictions non proportionnées au but d’intérêt
public à atteindre. Ils invoquent à cet égard une violation de l’art. 10 al. 2
de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS 101) en raison d’une
transgression de l’art. 36 al. 3 Cst. Ils critiquent également l’imprécision de
certains points de l’art. 87 bis RGP, ce défaut nuisant selon eux à la
nécessaire prévisibilité de l’application de la norme pour que les intéressés
soient en mesure d’y adapter leurs comportements. Enfin, ils invoquent une
inégalité de traitement entre la mendicité « organisée » et la mendicité «
indépendante ». Schématiquement, leurs griefs ont donc trait à la
proportionnalité, à la légalité et à l’égalité dans la loi.

b) Les requérants ne soutiennent pas
que la disposition qu’ils contestent serait si manifestement contraire au droit
supérieur que  le pouvoir d’examen de la cour s’étendrait à des points qu’ils
n’auraient eux-mêmes pas expressément soulevés. Il s’impose toutefois de
vérifier d’office l’existence d’une éventuelle transgression manifeste.

Le fait de mendier, comme forme du
droit à s’adresser à autrui pour en obtenir de l’aide, relève d’une liberté
élémentaire faisant partie de la liberté personnelle garantie par l’art. 10 al.
2 Cst  (ATF 134 I 214 c. 5.3). Toute restriction à la liberté de mendier doit
donc reposer sur une base légale, soit une loi au sens formel dans les cas
d’atteinte grave, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe
de la proportionnalité (ATF 134 I 214 c. 5.4).

Selon l’art. 335 CP (Code pénal
suisse; RS 311.0), les cantons conservent le pouvoir de légiférer sur les
contraventions de police qui ne sont pas l’objet de la législation fédérale.
Sous réserve de cas particulièrement intenses d’escroquerie à la charité, qui
relèveraient du Code pénal, c’est ainsi au droit cantonal qu’il appartient en
principe de punir la mendicité simple ou frauduleuse comme contravention de
police (ATF 70 IV 193 c. 3).

Le législateur vaudois a fait usage de
cette compétence. L’art. 23 LPén, dans sa version en vigueur du 1er
avril 1970 au 30 décembre 2006, énonçait ainsi que « celui qui, habituellement
se livre à la mendicité ou envoie mendier des personnes de moins de vingt ans
placées sous son autorité, est puni des arrêts ». Devenue un délit en 2006 à la
suite de l’adoption de la nouvelle partie générale du Code pénal (art. 10 al. 3
CP), cette infraction, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er
janvier 2007 à ce jour, ne sanctionne plus la mendicité dite habituelle, mais
punit de 90 jours-amende au maximum celui qui envoie mendier des personnes de
moins de 18 ans.

Dans l’exposé des motifs de 2006,
l’abrogation de l’art. 23 LPén avait été proposée, ainsi que l’abrogation de
l’art. 22 aLPén réprimant le vagabondage, parce que ces infractions n’étaient
plus appliquées et qu’elles étaient devenues obsolètes, avec la précision,
apparemment paradoxale, qu’elles pourraient (une fois abrogées) être reprises
dans les règlements de police (BGC 2a-2b juin 2006 p. 1397). Toutefois, afin de
manifester dans un texte cantonal la volonté que soit sanctionné un
comportement particulier de mendicité, la Commission des affaires judicaires
avait proposé le maintien d’une répression d’une forme particulière de la
mendicité dans la Lpén, les autres comportements visés, à savoir le
vagabondage, pouvant faire l’objet de dispositions dans les règlements de police
(BGC op. cit. 2006 p. 1361). En premier débat, le rapporteur Jacques Haldy,
présentant un amendement visant au maintien de l’art. 23 Lpén pour manifester,
dans un texte cantonal, la volonté de continuer à réprimer l’infraction décrite
dans cet article, avait déclaré : « Ainsi sur le plan cantonal, cette
infraction continuerait à être poursuivie, alors que les infractions prévues
dans les autres dispositions peuvent être réprimées par le règlement de police
des communes, si elles le souhaitent. Cependant s’agissant de cette infraction
que la commission considère d’une certaine gravité, elle est d’avis qu’il faut
maintenir une disposition cantonale et réprimer cette infraction au moyen des
nouvelles dispositions du droit pénal » (BGC 2006 p. 1930).

Dans les travaux du Grand Conseil, le
renvoi aux règlements communaux visait donc l’infraction abrogée de vagabondage
et non celle de mendicité. Au regard de cet historique de la norme cantonale,
admettre que le législateur cantonal aurait attribué aux communes la compétence
de réglementer, plus avant, la mendicité, soit d’en réprimer d’autres aspects
que le comportement consistant à envoyer mendier une personne de moins de 18
ans, s’avère discutable, mais n’est pas exclu. A relever d’ailleurs que ces
dernières années, de nombreuses communes vaudoises (cf. site Internet du Grand
Conseil, débats du 13 mars 2013 dès 14h sur la motion Brélaz aux cours desquels
il a été fait état de 10 communes sur la Riviera, 8 dans l’Ouest lausannois,
ainsi qu’Avenches et Orbe notamment) ont cependant adopté des dispositions sur
la mendicité dans leurs règlements de police et à l’occasion de divers débats
au Grand Conseil l’exercice de ces compétences punitives communales a été
évoqué à plusieurs reprises sans que l’objection d’une compétence cantonale
exclusive ne soit soulevée.

L’art. 2 al. 2 LPén dispose que les
autorités communales peuvent prévoir, comme sanction de leurs règlements
municipaux, les peines d’amende prévues par la loi. Au sens de l’art. 2 de la
loi sur les communes (LC ; RSV 175.11), les mesures propres à assurer l’ordre
et la tranquillité publics relèvent de tâches communales propres et non
déléguées. Enfin, chaque commune a l’obligation d’avoir un règlement de police
(art. 94 LC). Adopté par le Conseil communal, approuvé par le Département de
l’intérieur et subordonné au referendum, le règlement de police constitue une
base légale formelle.

En définitive, la compétence
législative communale en matière de mendicité, concomitante à celle du canton,
n’apparaît pas manifestement, soit indiscutablement, contraire au droit
supérieur et dès lors cette question échappe à la cognition de la Cour
constitutionnelle.

L’interdiction de mendier hors du
domaine public, soit à l’intérieur des magasins, commerces, cinémas, théâtres,
musées et établissements, ainsi qu’à proximité, soit à moins de 5 mètres de
leurs entrées respectives et sur les terrasses, paraît à première vue peu
compatible avec les droits et libertés des ayants droit de ces surfaces
privées. Toutefois, l’art. 4 al. 2 RGP prévoit que, sauf disposition spéciale,
les dispositions du Règlement s’appliquent au domaine privé dans la mesure où
l’exigent le maintien de la sécurité et de l’ordre publics, le respect des
bonnes mœurs, ainsi que la sauvegarde de l’hygiène et de la salubrité
publiques. Compte tenu de cette extension, élargir le champ de la nouvelle
disposition à divers espaces relevant du domaine privé ne heurte pas
manifestement la liberté économique, si bien qu’il ne s’impose pas d’en
vérifier d’office la conformité au droit supérieur.

Enfin, la formulation de
l’interdiction de périmètre « à proximité, soit à au moins 5 mètres des
horodateurs, machines ... » est peu heureuse en ce sens qu’elle dit
littéralement qu’il est interdit de mendier au-delà d’une distance minimale de
5 mètres, alors que manifestement on entendait l’inverse, soit interdire de
mendier à moins de 5 mètres de divers points de mesure. Mais il s’agit là d’une
question d’interprétation de la norme et non d’une contrariété manifeste au
droit supérieur.

3.                               
a) Saisi d’un recours en matière de droit public,
formé par trois personnes physiques se prévalant de leur intérêt personnel à
pratiquer la mendicité et dirigé contre une loi cantonale genevoise punissant
d’amende celui qui aura mendié, le Tribunal fédéral (ATF 134 I 214 c. 5.7 à
5.7.3) a notamment considéré :

« 5.7 Pour qu'une restriction d'un droit
fondamental soit conforme au principe de la proportionnalité, il faut qu'elle
soit apte à atteindre le but visé, que ce dernier ne puisse être atteint par
une mesure moins incisive et qu'il existe un rapport raisonnable entre les
effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat
escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF
132 I 229 consid. 11.3 p. 246; 129
I 12 consid. 9.1 p. 24; 128 I 92
consid. 2b p. 95 et les arrêts cités).

5.7.1 Une restriction du droit de mendier est
incontestablement apte à atteindre le but d'intérêt public visé.

5.7.2 Se pose encore la question de savoir si,
pour parvenir à ce but, une interdiction totale de la mendicité est nécessaire
ou si une mesure moins incisive ne serait pas suffisante.

Le recours évoque d'abord la possibilité d'une
limitation géographique ou/et temporelle de la mendicité, qui pourrait être
interdite dans certains lieux, voire, en sus, à certaines occasions, ainsi
durant les fêtes de Genève. Il est toutefois plus que probable qu'une telle
solution ne ferait que déplacer le problème. Dans la mesure où la mendicité
elle-même ne serait pas interdite, le nombre de personnes qui s'y adonnent ne
diminuerait pas ou que faiblement. Il en résulterait une concentration de la
mendicité dans les zones où elle serait tolérée, ce qui aurait pour effet d'en
accroître les conséquences négatives dans ces zones et pour la population qui y
réside. Il n'en irait pas différemment si la pratique de la mendicité devait
simplement être exclue en des endroits précis, par exemple devant les banques
ou les bancomats, les bureaux de poste ou les postomats, les autres édifices
publics ou les supermarchés. Dans ce cas, on assisterait à une concentration de
la mendicité à proximité de tels lieux, aux limites du périmètre où elle serait
interdite. Le problème se trouverait ainsi reporté de quelques dizaines de
mètres ou sur une autre frange de la population. Il existerait par ailleurs le
risque que des personnes qui mendient s'installent à l'entrée d'immeubles
locatifs, où leur présence régulière, voire constante, pourrait rapidement ne
plus être tolérée par les habitants de ces immeubles. Quant à une limitation
simplement temporelle de la mendicité, telle que son interdiction durant la
période des fêtes de Genève, elle serait manifestement insuffisante pour
atteindre le but d'intérêt public visé.

Le recours mentionne par ailleurs la
possibilité de soumettre la mendicité à une autorisation. Il est cependant
évident que la plupart, voire la grande majorité, des personnes qui s'adonnent
à la mendicité, ainsi les étrangers de passage ou en situation illégale, ne
pourraient bénéficier d'une autorisation, que bien d'autres ne seraient pas en
mesure d'assumer les frais d'une patente et que d'autres encore préféreraient
ne pas la solliciter. La mendicité se trouverait ainsi, de fait, interdite dans
une mesure qui, en définitive, ne serait pas très éloignée d'une interdiction
pure et simple. La solution évoquée serait en outre susceptible d'engendrer des
inégalités entre les personnes voulant pratiquer la mendicité.

On pourrait éventuellement songer à une
solution consistant à interdire, non pas la mendicité elle-même, mais certaines
manières de la pratiquer, telles que le harcèlement ou les comportements
insistants. Une telle solution apparaît cependant largement illusoire. On voit
mal que ceux qui seraient chargés de faire respecter une telle interdiction
puissent assumer cette tâche sans surveiller en quasi-permanence les personnes
qui s'adonnent à la mendicité, afin de s'assurer qu'elles s'abstiennent de tels
comportements. Le peu d'efficience d'un tel contrôle risquerait de vider
largement semblable interdiction de sa substance. Le recours ne propose du
reste pas de limiter la mendicité de la sorte.

A titre subsidiaire, il faut relever que les
autorités locales, en l'occurrence les autorités genevoises, sont mieux à même
d'apprécier la situation concrète, en particulier l'ampleur de la mendicité sur
leur territoire, ses incidences et l'efficacité des mesures à prendre pour
atteindre le but d'intérêt public visé. Dans une certaine mesure, la question
revêt en outre une dimension politique, comme le montrent notamment le ton
nourri des débats lors de l'adoption de l'acte attaqué par le Grand Conseil
genevois et la polémique qui l'a précédée. Même s'il dispose d'un libre pouvoir
d'examen, le Tribunal fédéral, en pareil cas, s'impose une certaine réserve et
n'intervient qu'avec retenue. Or, après qu'il ait été renoncé à réprimer la
mendicité, le Grand Conseil genevois a majoritairement estimé que la situation
engendrée par cette renonciation et les impératifs de l'ordre public
justifiaient de la sanctionner à nouveau, donc de l'interdire.

Sur le vu de ce qui précède, on ne voit pas
qu'une mesure moins incisive que celle qui a été adoptée permette de parvenir
efficacement au but d'intérêt public visé, les solutions envisageables
apparaissant insuffisantes.

5.7.3 L'art. 12 Cst., dont peuvent se prévaloir
aussi bien les étrangers que les ressortissants suisses, confère à quiconque
est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son
entretien le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens
indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Dans le
canton de Genève, ce principe a trouvé une concrétisation dans la loi sur
l'aide sociale individuelle du 22 mars 2007 (LASI; RSG J 4 04), entrée en
vigueur le 19 juin 2007, qui garantit à toute personne majeure qui en fait la
demande de pouvoir bénéficier d'un accompagnement social (art. 5 al. 1 LASI) et
à toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à son entretien ou à celui
des membres de la famille dont elle a la charge de bénéficier de prestations
d'aide financière (art. 8 LASI), dont peuvent aussi bénéficier, bien qu'à des
conditions plus restrictives, les personnes étrangères sans autorisation de
séjour (art. 11 al. 3 LASI). Dans la pratique, ces dispositions, qui ont
notamment pour but d'éviter que des personnes doivent recourir à la mendicité,
ont conduit à la mise en place d'un filet social. On est fondé à en déduire
que, pour la très grande majorité des personnes qui s'y livrent, l'interdiction
de la mendicité ne les priverait pas du minimum nécessaire, mais d'un revenu
d'appoint, même si des exceptions restent toujours possibles. Dans ces
conditions, on ne saurait dire que les effets d'une interdiction de la
mendicité sur la situation des personnes visées seraient tels qu'ils ne seraient
plus dans un rapport raisonnable avec le résultat escompté du point de vue de
l'intérêt public ».

Dès lors que le Tribunal fédéral a dit
dans l’arrêt précité qu’une mesure moins incisive que l’interdiction de la
mendicité n’était pas suffisante pour atteindre le but d’ordre public visé, les
requérants invoquent à l’encontre de l’art. 87 bis RGP une violation du
principe de la proportionnalité, plus particulièrement une violation du critère
de l’aptitude.

b) L’activité de l’Etat doit répondre
à un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 5 al. 2 Cst). Toute
restriction d’un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (art. 36
al. 3 Cst). 

Le principe de la proportionnalité
exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés
(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation
allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et
les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au
sens étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF
130 II 425 consid. 5.2 p. 438 s.; 126
I 219 consid. 2c p. 221 ss et les arrêts cités).

Une mesure viole le principe de la
proportionnalité notamment si elle excède le but visé et qu'elle ne se trouve
pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts compromis (ATF 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69 et les
arrêts cités; 128 II 292 consid.
5.1 p. 297 s.). Le principe de la proportionnalité, bien que de rang
constitutionnel, ne constitue pas un droit constitutionnel avec une portée
propre (ATF 126 I 112 consid. 5b
p. 120; 125 I 161 consid. 2b p.
163). Aussi, ce principe est usuellement invoqué en relation avec le domaine de
protection d'un droit fondamental spécial (arrêt 8C_780/2012 consid. 5.2.2 du
11 février 2013).

c) Dans son arrêt du 9 mai 2008, le
Tribunal fédéral a examiné si, dans cette cause genevoise, le principe de la
proportionnalité imposait de préférer une mesure moins restrictive à la liberté
personnelle que l’interdiction totale de la mendicité. Or, dans la présente
cause, poser la question de la proportionnalité revient à se demander, de
manière identique, si des mesures moins restrictives par rapport à celles énumérées
à l’art. 87 bis RGP peuvent être envisagées et non pas si des mesures plus
restrictives s’imposent. En d’autres termes, soutenir à l’instar des
requérants, plus particulièrement de Philipp Stauber qui s’est prévalu de son
intérêt personnel théorique à pouvoir un jour mendier à Lausanne, qu’une
restriction d’un droit fondamental serait disproportionnée au regard d’une
restriction plus intense, voire d’une restriction allant jusqu’à l’interdiction
complète de l’exercice du droit fondamental en cause, procède d’une conception
erronée du principe de proportionnalité appliqué aux restrictions à la liberté
personnelle.

d) La considération qui précède ne
suffit toutefois pas à sceller le sort du moyen. En effet, contrairement à la
cause genevoise portée au Tribunal fédéral, les requérants, comme membres de
l’autorité législative communale font ici valoir l’intérêt général à la bonne
qualité de la norme, soit son adéquation au but d’intérêt public, son
efficacité comme outil normatif, sa portée pratique, le cas échéant
indépendamment du degré d’atteinte aux droits fondamentaux qu’elle entraîne.

Cependant, sous l’angle du
sous-principe de l’aptitude, soit que la mesure choisie doit être effectivement
propre, en tant que telle, à atteindre l’objectif d’intérêt public, les
requérants perdent de vue que si dans la cause genevoise le Tribunal fédéral a
examiné, une par une, les mesures moins incisives qu’une interdiction complète
de la mendicité pour en juger l’efficacité insuffisante, il s’agit dans la
présente espèce d’apprécier l’efficacité de mesures combinées alliant :

- l’interdiction totale de la mendicité
gênante, insistante, comportant interpellations ou prises à partie de passants,

- l’interdiction totale de l’incitation à
l’exercice de la mendicité,

 - l’interdiction totale de la mendicité
organisée au profit d’un tiers ou d’associés,   

- l’interdiction totale de la mendicité là où
elle est de nature à troubler l’ordre et la tranquillité publics ou entraver la
circulation sur la voie publique, en particulier :

- dans les transports publics, aux arrêts de
bus et de métro ainsi que sur les débarcadères et quais adjacents et aux
alentours des gares ;

- dans les marchés ;

- à moins de 5 mètres des horodateurs, machines
à paiement, distributeurs d’argent et automates à billets de transports ;

- à l’intérieur des magasins, commerces,
cinémas, théâtres, musées, administrations publiques et établissements, ainsi
qu’à proximité, soit à moins de 5 mètres, de leurs entrées respectives et sur
les terrasses ;

- dans les cimetières ainsi qu’à leurs entrées
et à l’intérieur des lieux de cultes ;

- dans les jardins publics, parcs publics et
zones de jeux,

- l’interdiction totale d’impliquer un mineur
dans la mendicité, associée, en cas de violation, à une obligation de
signalement à l’autorité cantonale compétente en matière de protection des
mineurs, dit signalement étant étendu à toute mendicité de mineurs.

- des amendes à infliger par la Commission de
police de CHF 1.- à CHF 500.- et jusqu’à CHF 1'000.- en cas de récidive,

- la possibilité pour les forces de l’ordre
d’appréhender et de conduire tout contrevenant au poste de police pour
l’identifier et procéder à son audition,

- un renvoi général à la loi cantonale sur les
contraventions (LContr RSV 312.11) dont les art. 27 et 32 prévoient des peines
privatives de liberté de substitution à exécuter en cas de non paiement fautif
de l’amende (un à trois jours, six jours au plus en cas de récidive notamment)
et dont l’art. 23a autorise la confiscation des valeurs patrimoniales qui sont
le résultat d’une infraction (recettes de mendicité illicite) ou la
condamnation à une créance compensatrice lorsque celles-là ne sont plus
disponibles. 

Ce dense éventail de mesures
prohibitives comportementales et spatiales, punitives, policières, administratives
et judicaires restreint très fortement la mendicité en ne tolérant que les
sollicitations statiques, discrètes, voire muettes, effectuées pour son propre
compte en des lieux où elles ne causent aucune gêne et en bannissant toute
entreprise d’exploitation humaine, notamment celle consistant à susciter la
pitié en exposant des enfants.

En reprenant dans l’ordre les étapes
du raisonnement du Tribunal fédéral que les requérants entendent confronter à
la teneur de l’art. 87 bis RGP, on constate d’abord que les interdictions
lausannoises tendent à bannir complètement, soit éradiquer, la mendicité
dérangeante ou gênante, la liste des lieux et périmètres d’interdiction n’étant
qu’exemplative, si bien que l’objection d’un déplacement massif de la mendicité
dans les lieux autorisés ne peut être transposée dans la présente cause.
Ensuite, le régime de l’autorisation de mendier n’ayant pas été adopté à
Lausanne, son manque d’efficacité ne saurait être opposé à l’art. 87 bis RGP.
En troisième lieu, la norme communale déclare illicite le harcèlement ou les
comportements insistants dans la pratique de la mendicité, toutefois la
critique du Tribunal fédéral selon laquelle une telle mesure différenciée
serait largement illusoire en l’absence d’une surveillance quasi permanente des
mendiants n’est guère convaincante. En effet, on pourrait la formuler à l’égard
de toute infraction pénale, par exemple les infractions de masse à la
circulation routière ou en matière de consommation de stupéfiants. Imposer le
respect de la loi pénale, quelle qu’elle soit, n’implique en effet nullement
une surveillance policière continue, par définition impossible, mais s’obtient
par le déclenchement de procédures répressives à l’occasion de contrôles et
d’observations, ponctuels ou systématiques, aléatoires ou planifiés, suivant la
politique criminelle mise en place, ainsi que sur plaintes et dénonciations.

Dès lors qu’une mesure contribue à
atteindre le but d’intérêt public visé et qu’elle respecte les autres éléments
du principe de la proportionnalité (nécessité et proportionnalité au sens
étroit), elle est admissible au regard de la règle de l’aptitude, mêmes si
d’autres mesures pourraient sembler encore plus efficaces.

Par ailleurs, dans l’arrêt de
référence, le Tribunal fédéral a insisté sur la dimension politique de la
question imposant une certaine réserve au juge. Or, le choix du législatif
lausannois de ne pas interdire complètement la mendicité, à l’instar du canton
de Genève, mais d’en tolérer certaines formes acceptables, que ce soit dans une
approche humanitaire de la détresse des plus démunis ou dans la tolérance de
ceux qui refusent de s’insérer dans le monde du travail, voire ne le peuvent,
s’inscrit de toute évidence dans une dimension politique qui doit être
respectée. 

e) Enfin, Le Tribunal fédéral s’est
borné à examiner une norme pénale cantonale dans un cas particulier, assurément
sans vouloir donner aux considérants de son arrêt une portée générale, ni
vouloir imposer l’interdiction de la mendicité dans tous les cantons et dans
toutes les communes de Suisse au mépris du fédéralisme et de l’autonomie
communale.

On aboutit ainsi à la conclusion que
le moyen fondé sur une prétendue violation du principe de la proportionnalité,
plus précisément de l’inaptitude alléguée de la mesure à préserver l’ordre
public, doit être rejeté.    

4.                               
Les requérants font valoir que l’interdiction de la
mendicité là où elle est de nature à troubler l’ordre et la tranquillité
publics ou entraver la circulation sur la voie publique ne répondrait pas au
critère de la prévisibilité (requête 3.2.2). 

a) Une peine ou une mesure ne peuvent
être prononcées qu’en raison d’un acte expressément réprimé par la loi (art. 1
CP). En droit cantonal et communal, cet aspect du principe de la légalité ne
découle pas de l’art. 1 CP, mais du droit constitutionnel cantonal et des art.
5 et 36 Cst (Dupuis et alii, Petit commentaire du Code pénal, Bâle 2012 n°4 ad
art. 1 CP). Le principe de la légalité ne vise pas uniquement le juge, mais
également le législateur qui est tenu d’élaborer les normes pénales de manière
aussi précise que possible, afin que leurs conséquences soient reconnaissables
pour tous. Il s’agit du principe de précision et de clarté de la loi (Dupuis,
op. cit. n° 14 ad art. 1 CP). La précision exigée est suffisante et
raisonnable, non pas absolue, le législateur ne pouvant pas renoncer à employer
des notions générales plus ou moins vagues, dont la jurisprudence assure
l’interprétation et l’application. Ce degré de précision ne doit pas être
déterminé abstraitement. Il dépend notamment de la multiplicité des situations
à réglementer, de la complexité et de la prévisibilité de la décision à prendre
dans le cas concret, du destinataire de la norme, de la gravité de l’atteinte
aux droits constitutionnels et également de l’appréciation qu’il est
objectivement possible de faire seulement lorsque se présente un cas concret
d’application (ATF 128 I 327 - JT 2003 I 309 c. 4.2).      

b) En l’espèce, la formulation
contestée reprend celle d’interdictions générales déjà présentes dans le RGP et
appliquées sans contestation pour cause d’imprévisibilité. Ainsi l’art. 26 RGP
interdit tout acte de nature à troubler la tranquillité et l’ordre publics.
L’art. 66 RGP interdit tout acte de nature à porter atteinte à la sécurité publique.
L’art. 87 al. 1 RGP interdit tout acte de nature à gêner ou entraver le commun
usage de la voie publique, en particulier la circulation ou de compromettre la
sécurité de cet usage.

Sans plus ample précision,
l’interdiction faite à un mendiant d’entraver la circulation sur la voie
publique se comprend aisément comme l’injonction de ne pas constituer un
obstacle au déplacement des véhicules et au cheminement des piétons, par
exemple aux endroits où les accès sont étroits ou là où le flux des passants est
dense. 

L’interdiction générale faite à un
mendiant « passif » de troubler l’ordre et la tranquillité publics est plus
difficile à imaginer, donc à cerner. On peut penser par exemple à des
affirmations fallacieuses, proférées dans un dialogue initié par un passant,
pour déterminer des actes de charité et suscitant parfois la colère des
donateurs grugés, à des concentrations de mendiants à l’occasion de
manifestations publiques drainant la foule ou encore à des comportements
choquants consistant à simuler des handicaps ou infirmités pour susciter de
façon trompeuse l’apitoiement, etc…

De toute manière, le recours à des
notions générales doit être approuvé dans le cas particulier au vu de la grande
diversité des situations pouvant se présenter dans la pratique et de
l’impossibilité de les exposer exhaustivement avec plus de précision.

Le moyen de l’imprévisibilité de
certains comportements illicites s’avère ainsi infondé.

5.                               
Les requérants discernent une inégalité de
traitement dans la loi dès lors que l’art. 87 bis RGP autorise la mendicité
indépendante consistant à mendier pour son compte et qu’il déclare illicite la
mendicité organisée pour le compte d’autrui (requête n° 2.)

a) L'art. 8 al. 1 Cst. prescrit que
tous les êtres humains sont égaux devant la loi. Selon la jurisprudence, il y a
inégalité de traitement lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent
deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les
situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous
points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments
de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF
130 I 65 consid. 3.6 p. 70). En l’occurrence, il s’agit
d’égalité dans la loi, celle-ci devant donner la même solution à tous les
problèmes semblables et prévoir des traitements divergents pour les situations
différentes (Etienne Grisel, Egalité / Les garanties de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999,  2ième ed. Berne 2009 n° 63). Ce principe
général s’étend notamment aux règles édictées par les communes (Grisel, op.
cit. n° 87).

b) Prohiber l’entreprise consistant à
organiser à son profit l’activité de  tiers mendiants répond de toute évidence
à l’objectif de proscrire une forme d’exploitation humaine et combat également
une forme de duperie des donateurs, ceux-ci entendant faire l’aumône aux
miséreux qui les sollicitent personnellement et non à leurs patrons occultes.
L’entreprise de mendicité, très différente du cas de celui qui mendie pour
soulager sa misère personnelle, justifie donc une réglementation différente
sans heurter l’égalité de traitement.

Quant à l’autre dessein de la
mendicité organisée, soit se procurer ou procurer à un tiers tout ou partie du
produit de la mendicité, ce qui revient à s’organiser collectivement pour
améliorer la performance économique de l’activité, l’impact d’une telle
activité structurée en groupe étant par nature plus important que celui de la
mendicité individuelle ou que celui de la mendicité non cordonnée de plusieurs,
cela justifie un traitement différencié.

Le grief est ainsi infondé.

6.                               
Les considérations qui précèdent conduisent au
rejet de la requête du 8 avril 2013. 

Les requérants qui succombent devront
supporter les frais de la cause, par 2'500 fr. (art. 49 al. 1 LPA-VD applicable
par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC). En revanche, il n’y a pas lieu d’allouer de
dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD applicable par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC).

 

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.                                  
La requête formée le 7 juin 2012 par Philipp Stauber
et consorts est rejetée.

II.                                
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq
cents) francs est mis à la charge des requérants, solidairement entre eux.

III.                               
Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 12 juillet 2013

 

                                                      Le
vice-président:                               

 

Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.