# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1f37a4b6-d461-5b88-888e-90e3e2c6e649
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-10-03
**Language:** de
**Title:** Bauen ausserhalb der Bauzonen. Bodenverbesserungen. Planungspflicht entsteht nur bei fehlender Zonenkonformität.
**Docket/Reference:** BRGE III Nr. 0130/2018
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/brge_iii_0130_2018_970.pdf

## Full Text

BRGE III Nr. 130/2018 vom 3. Oktober 2018 in BEZ 2019 Nr. 3 

2.  Die  Rekurrentin  plant,  die  landwirtschaftliche  Nutzbarkeit  von  Böden  in 
rund  7,35  ha  umfassenden  Projektperimeter  auf  den  der 
einem 
Landwirtschaftszone  zugewiesenen  Parzellen  Kat.  Nrn.  1,  2  und  3  zu 
verbessern.  Es  soll  geeignetes  Bodenmaterial  bis  auf  eine  Höhe  von  5,4  m 
aufgetragen  werden.  Ziel  ist  es,  die  bestehenden  organisch  gesackten  Böden 
aufzuwerten und von den landwirtschaftlichen Nutzungseignungsklassen (NEK) 
6  und  7  in  die  höherwertige  NEK  5  zu  überführen  sowie  die  pflanzennutzbare 
Gründigkeit  zu  erhöhen,  die  Befahrbarkeit  zu  verbessern  und  eine  natürliche 
oberflächliche  Entwässerung  zu  erreichen.  Mit  dem  Vorhaben  soll  damit  auch 
das bestehende Entwässerungssystem angepasst werden. 

3.  Die  Baudirektion  hat  ihren  abschlägigen  Entscheid  zusammengefasst 
damit  begründet,  dass  das  Vorhaben  aufgrund  der  damit  einhergehenden 
Auswirkungen auf Raum und Umwelt bzw. aufgrund überwiegender Interessen 
nicht  zonenkonform  sei.  Zudem  könne  mangels  Standortgebundenheit  keine 
raumplanungsrechtliche  Ausnahmebewilligung  erteilt  werden.  Das  Vorhaben 
in  unmittelbarer  Nähe  eines  Drumlins  als  Natur-  und 
komme 
Landschaftsschutzobjekt von überkommunaler Bedeutung zu liegen. Schutzziel 
dieses  Objekts  sei  der  Erhalt  der  Landschaft  als  typische  Glaziallandschaft. 
Durch  die  Mächtigkeit  der  geplanten  Terrainveränderungen  würden  der 
schützenswerte  glazialmorphologische  Formenschatz  und  damit  die 
spezifischen Schutzziele beeinträchtigt. Gegen das Vorhaben spreche gemäss 
dem  angefochtenen  Entscheid  sodann,  dass  dieses  auch  im  Bereich  eines 
ehemaligen Rieds zu liegen komme. Dieses weise ein hohes Potential für eine 
Feuchtgebietsregeneration auf. Die vom Vorhaben betroffenen Flächen kämen 
deshalb als Moorergänzungsflächen in Frage. Die geplante Terrainveränderung 
Inwertsetzung  der  davon  betroffenen  Flächen 
würde  eine  künftige 
verunmöglichen. Es sei dabei von einem Naturschutzobjekt im Sinne von § 13 
Abs.  2  Kantonale  Natur-  und  Heimatschutzverordnung  (KNHV)  auszugehen. 
Aus  all  diesen  Gründen  sei  das  Bauvorhaben  nicht  in  einem  Baube-
willigungsverfahren  beurteilbar,  sondern  erfordere  die  Durchführung  eines 
Planungsverfahrens.  

4.1  Die  Rekurrentin  hält  dafür,  dass  Terrainveränderungen,  welche  die 
in  der 
Aufwertung  des  Bodens  als  Fruchtfolgefläche  zum  Ziel  hätten, 
Landwirtschaftszone  grundsätzlich  zulässig  seien.  Mit  dem  Vorhaben  würden 
zudem  neue  Fruchtfolgeflächen  geschaffen,  was  ein  wichtiger  Grundsatz  bzw. 
eine  zentrale  Zielsetzung  der  Raumplanung  sei.  Das  Vorhaben  liege  damit  im 
öffentlichen  Interesse.  Der  Förderung  und  dem  Schutz  des  Kulturlandes  und 
insbesondere  den  Fruchtfolgeflächen  sei  ein  besonderes  Gewicht  beizu-
messen.  Bei  Baubewilligungsentscheiden  sei  deshalb  eine  umfassende 
Interessen  notwendig.  Die  Vorinstanz  habe  die 
Abwägung  aller 
entgegenstehenden 
zu 
indes 
berücksichtigen,  dass  die  Terrainveränderungen  moderat  ausfielen  und  die 
Erschliessung  der  Baustelle  so  geplant  werde,  dass  die  Bevölkerung  nur 
minimal betroffen sei. Dem Bauvorhaben stünden entgegen der Auffassung der 
Vorinstanz  keine  überwiegenden  Interessen  entgegen,  weshalb  es  sich  als 

falsch  gewichtet.  Es 

Interessen 

sei 

 
 
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zonenkonform  erweise.  Schliesslich  bestehe  keine  gesetzliche  Grundlage,  um 
das Bauvorhaben in ein Planungsverfahren zu verweisen. (…) 

5.1  Bauten  und  Anlagen  –  worunter  auch  die  vorliegenden  strittigen 
landwirtschaftlichen  Bodenver-
Terrainveränderungen  zum  Zwecke  der 
besserung  fallen  –  dürfen  nur  unter  der  Voraussetzung  bewilligt  werden,  dass 
sie  dem  Zweck  der  Nutzungszone  entsprechen  (Art.  22  Abs.  1  und  2  lit.  a 
RPG).  In  der  Landwirtschaftszone  gelten  Bauten  und  Anlagen  dann  als 
zonenkonform,  wenn  sie  zur  landwirtschaftlichen  Bewirtschaftung  oder für den 
produzierenden Gartenbau nötig sind (Art. 16a Abs. 1 RPG und Art. 34 Abs. 4 
lit.  a  der  Raumplanungsverordnung  [RPV]).  Nebst  anderen,  hier  nicht  zu 
interessierenden Voraussetzungen ist für die Erteilung der Baubewilligung nach 
Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV ausserdem erforderlich, dass der Baute und Anlage am 
vorgesehenen  Standort  keine  überwiegenden  Interessen  entgegenstehen  (lit. 
b).  

Lenkender  Massstab  der  in  Art.  34  Abs.  4  lit.  b  RPV  verlangten 
Interessenabwägung  bilden  namentlich  die  Ziele  und  Grundsätze  der 
Raumplanung gemäss Art. 1 und 3 RPG. Nach Art. 1 Abs. 2 lit. a, c und d RPG 
sollen  mit  raumplanerischen  Massnahmen  unter  anderem  die  natürlichen 
Lebensgrundlagen  geschützt,  das  soziale,  wirtschaftliche  und  kulturelle  Leben 
in  den  einzelnen  Landesteilen  gefördert  und  die  ausreichende  Versor-
gungsbasis des Landes gesichert werden. Dabei ist darauf zu achten, dass die 
Landschaft  geschont,  die  Landwirtschaft  über  genügende  Flächen  geeigneten 
Kulturlandes verfügt und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten 
bleiben (Art. 3 Abs. 2 RPG). Diesen Zielsetzungen dient auch die Sicherung der 
Existenzfähigkeit  landwirtschaftlicher  Betriebe  (BGE  117  Ib  270  E. 4b/bb 
S. 282).  Art.  34  Abs.  4  RPV  verweist  damit  bei  zonenkonformen  Bauten 
ausserhalb  der  Bauzone  auf  eine  umfassende  Interessenabwägung  (vgl. 
Alexander  Ruch/Rudolf  Muggli,  in:  Praxiskommentar  RPG:  Bauen  ausserhalb 
der Bauzone, 2017, Art. 16a Rz. 56).  

5.2  Mit  den  geplanten  Terrainveränderungen  soll  wie  erwähnt 
landwirtschaftlich  genutzte  Böden  aufgewertet  werden.  Das  Vorhaben  dient 
damit  der  landwirtschaftlichen  Bewirtschaftung.  Unter  Vorbehalt  der  weiteren 
Voraussetzung  gemäss  Art.  34  Abs.  4  RPV  erweist  sich  das  Bauvorhaben  in 
der Landwirtszone damit grundsätzlich als zonenkonform (vgl. Bernhard Wald-
mann/Peter Hänni, in: Handkommentar RPG, 2006, Art. 16a Rz. 9). Zu prüfen 
ist  mithin,  ob  die  Vorinstanz  die  Zonenkonformität  unter  Entgegenhalten  von 
überwiegenden Interessen zu Recht verneint hat.  

In der angefochtenen Verfügung sowie in der Rekursvernehmlassung legt 
die  Vorinstanz  die  Aspekte  des  Natur-  und  Landschaftsschutzes  ausführlich 
dar,  macht  darüber  hinaus  indes  keinerlei  substantielle  Feststellungen  zu 
weiteren,  ebenfalls  zu  berücksichtigenden  öffentlichen  Interessen.  In  Betracht 
fielen  namentlich  etwa  der Erhalt  bzw.  die  Aufwertung  von  Fruchtfolgeflächen, 
die  von  der  Vorinstanz  nur  am  Rande  erwähnt  werden.  Auch  hinsichtlich  der 
privaten  Interessen  der  Grundeigentümerschaft  bzw.  der  Bewirtschafter  setzt 
sich  die  Vorinstanz  nicht 
In  der 
angefochtenen  Verfügung  weist  sie  einzig  darauf  hin,  dass  die  Terrain-

im  gebotenen  Mass  auseinander. 

 
 
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veränderungen  aus  bodenschutzrechtlicher  Sicht  begrüsst  werden  könnten, 
diese  aufgrund der Auswirkungen  auf die  Landschaft  indes nicht  gerechtfertigt 
seien. Ebenso wenig hat die Vorinstanz die in Frage kommenden Interessen mit 
der  nötigen  Sorgfalt  gegeneinander  abgewogen,  womit  eine  umfassende 
Interessenabwägung  unterblieben  ist.  Sie  verneint  die  Zonenkonformität  allein 
mit  nach 
Interessen  des  Natur-  und 
Landschaftsschutzes.  Vernehmlassungsweise  führt  sie  denn  auch  aus,  dass 
eine  Interessenabwägung  nicht  vorliegend,  sondern  (erst)  im  Rahmen  eines 
Planungsverfahrens  durchzuführen  sei.  Die  Vorinstanz  erachtet  eine 
Interessenabwägung  im  derzeitigen  Verfahrensstadium  mithin  als  nicht  ge-
boten.  

ihrer  Auffassung  überwiegenden 

Nach  der  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  hat  eine  umfassende 
Interessenabwägung  indes  nur  dann  zu  unterbleiben,  wenn  einzelne  Aspekte 
Interessenabwägung  bereits  durch  das  positive  Verfassungs-  und 
der 
Gesetzesrecht  –  wie  dies  etwa  beim  Moorschutz  gemäss  Art.  78  Abs.  5 
Bundesverfassung (BV) der Fall ist – konkret geregelt werden. In einem solchen 
Fall  ist  vorweg  festzustellen,  ob  das  Vorhaben  mit  solchen  Vorschriften  zu 
vereinbaren ist. Erst wenn dies bejaht werden kann, ist die Interessenabwägung 
vorzunehmen  (s.  URP  1996  S.  819  f.,  worin  die  Interessenabwägung  gemäss 
Art.  24  RPG  zur  Debatte  stand;  die  sich  daraus  ableitenden  Grundsätze 
müssen  indes  konsequenterweise  auch  für  die  Interessenabwägung  nach  Art. 
34 Abs. 4 lit. b RPV gelten). Es ist im Folgen mithin zu prüfen, ob die Vorinstanz 
im  Lichte  dieser  Rechtsprechung  dem  Bauvorhaben  zu  Recht  von  vornherein 
überwiegende Interessen entgegengehalten hat und damit auf eine umfassende 
Interessenabwägung hat verzichten dürfen.  

5.3  Die  Vorinstanz  bringt 

im  Zusammenhang  mit  den  nach 

ihrer 
Auffassung  überwiegenden  Interessen  vernehmlassungsweise  vor,  dass  die 
Kantone  gemäss  Art.  18b  Abs.  2  Natur-  und  Heimatschutzgesetz  (NHG) 
verpflichtet  seien,  in  intensiv  genutzten  Gebieten  inner-  und  ausserhalb  von 
Siedlungen für den ökologischen Ausgleich mit Feldgehölzen, Hecken, Uferbe-
stockungen  oder  mit  anderer  naturnaher  und  standortgemässer  Vegetation  zu 
sorgen. Der diese Bestimmung konkretisierende Art. 15 Abs. 1 der Verordnung 
über  den  Natur-  und  Heimatschutz  (NHV)  bezwecke  insbesondere,  isolierte 
Biotope  miteinander  zu  verbinden,  nötigenfalls  auch  durch  die  Neuschaffung 
von  Biotopen,  die  Artenvielfalt  zu  fördern,  eine  möglichst  naturnahe  und 
schonende  Bodennutzung  zu  erreichen,  Natur  in  den  Siedlungsraum  einzu-
binden  und  das  Landschaftsbild  zu  beleben.  Moorergänzungsflächen  seien 
Flächen  im  Sinne  des  ökologischen  Ausgleichs,  zu  deren  Sicherung  gemäss 
Art. 18b Abs. 2 NHG eine bundesrechtliche Verpflichtung bestehe. Die strittige 
Bodenaufwertung  betreffe  eine  ehemalige  Moorfläche,  welche  ein  hohes 
Potential  zur  Feuchtgebietsregeneration  aufweise.  Das  Vorhaben  führe  dazu, 
dass  die  Flächen  für  eine  Rückführung  in  ein  Feuchtgebiet  nicht  mehr  zur 
Verfügung  stünden.  Zudem  komme 
ihnen  eine  grosse  Bedeutung  zur 
ökologischen  Vernetzung  des  Moorlandschaftsobjekts  «Wetzikon/Hinwil»  ge-
mäss  der  Verordnung  über  den  Schutz  der  Moorlandschaften  von  besonderer 
Schönheit  und  von  nationaler  Bedeutung  und  dem  Greifensee-Schutzgebiet 
sowie dem Gossauer Riet zu. Sie sei deshalb eine sehr wichtige Fläche für den 
ökologischen Ausgleich und sei damit grundsätzlich ein Schutzobjekt im Sinne 

 
 
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von  §  13  KNHV.  In  Bezug  auf  das  angeführte  Interesse  des  Landschafts-
schutzes  führt  die  Vorinstanz  schliesslich  aus,  dass  das  sich  in  der  Nähe  des 
Vorhabens  befindliche  Landschaftsschutzobjekt 
von  überkommunalen 
Bedeutung (RRB Nr. 126 vom Januar 1980, Drumlins auf dem Gemeindegebiet 
G.) gefährdet werde.  

Hierzu  ist  vorab  festzuhalten,  dass  sich  das  vom  strittigen  Bauvorhaben 
betroffene  Gebiet  nicht  innerhalb  eines  Schutzperimeters  für  Moore  oder 
Moorlandschaften  von  nationaler  Bedeutung  und  von  besonderer  Schönheit 
befindet  und  damit  nicht  vom  absoluten  Veränderungsverbot  gemäss  Art.  78 
Abs. 5 BV erfasst wird (vgl. hierzu Peter M. Keller, in: Kommentar NHG, Zürich 
1997,  Vorbemerkungen  zu  Art.  23a-23d  Rz.  7  ff.).  Die  von  der  Vorinstanz  im 
Zusammenhang  mit  dem  Biotopschutz  bzw.  dem  ökologischen  Ausgleich 
angeführte  Bestimmung  von  Art.  18b  NHG  beinhaltet  alsdann  lediglich  einen 
Vollzugsauftrag an die Adresse der Kantone, für den Schutz und den Unterhalt 
der  Biotope  von  regionaler  und  lokaler  Bedeutung  (Abs.  1)  sowie  für  einen 
ökologischen  Ausgleich  (Abs.  2)  zu  sorgen.  Ein  konkreter  Schutz  für  diese 
Biotope ergibt sich daraus indes nicht (s. BGE 118 Ib 488, E. 3.a; s. auch Hans 
Mauer, in: Kommentar NHG, 1997, Art. 18b Rz. 1). Auch auf kantonaler Ebene 
ergibt  sich  keine  direkt  anwendbare  Norm,  welche  dem  Bauvorhaben  von 
vornherein  entgegensteht.  Das  kantonale  Recht  listet  in  §  203  Abs.  1  PBG  – 
wie  auch  in  §  13  KNHV  –  Schutzobjekte  auf.  Diese  Bestimmungen  stellen 
Rechtsgrundlagen  für  die  Anordnung  von  Schutzmassnahmen  dar,  wobei  im 
Einzelfall eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen ist. Sie nehmen 
hingegen  keine  Normierung  einzelner  Aspekte  der 
Interessenabwägung 
vorweg.  Ein  Potential  zur  Feuchtgebietsregeneration  oder  eine  gewisse 
Bedeutung  zur  ökologischen  Vernetzung  eines  kantonalen  Moorland-
schaftsobjekts  steht  dem  Bauvorhaben  damit  nicht  von  vornherein  entgegen. 
Nicht  anderes  kann  schliesslich  hinsichtlich  des  sich  in  der  Nähe  des  Vor-
überkommunalen 
Landschaftsschutzobjekts 
habens 
Bedeutung gelten (s. dazu § 19 ff. KNHV).  

befindlichen 

von 

Es  ist  mithin  keine  Norm  feststellbar,  welche  einzelne  Aspekte  der 
Interessenabwägung für die vorliegende Fragestellung konkret regelt und damit 
eine Interessenabwägung von vornherein ausschliesst.  

5.4  Der  Vorinstanz  kann  sodann  nicht  darin  gefolgt  werden,  dass  das 
strittige Bauvorhaben aufgrund der Auswirkungen auf Raum und Umwelt nur in 
einem  Planungsverfahren  erfasst  werden  könne  und  das  von  der  Rekurrentin 
eingeleitete Baubewilligungsverfahren hierfür nicht geeignet sei.  

Diese  Argumentation  zielt  auf  die  bundesgerichtliche  Rechtsprechung  zur 
Frage  ab,  ob  ein  nicht  zonenkonformes  Vorhaben,  welches  durch  seine  Aus-
masse  oder  seine  Natur  bedeutende  Auswirkungen  auf  die  bestehende 
Nutzungsordnung  nach  sich  zieht,  erst  nach  einer  entsprechenden  Änderung 
des  Zonenplans  (Art.  2  RPG)  bewilligt  werden  darf  oder  hierfür  eine 
Ausnahmebewilligung  nach  Art.  24  RPG  zu  erteilen  ist  (sog.  projektbezogene 
Planungspflicht).  Da  sowohl  Bau-  als  auch  Ausnahmebewilligungen  den 
planerischen Stufenbau zu beachten haben, dürfen für Bauten und Anlagen, die 
ihrer  Natur nach  nur  in  einem  Planungsverfahren  angemessen  erfasst  werden 

 
 
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können,  keine  Ausnahmebewilligungen  erteilt  werden  (s.  dazu  insbesondere 
BGE  124  II  252  E.  3,  120  Ib  207  E.  5  mit  zahlreichen  Hinweisen  sowie  auch 
BGr 1A.73/2002, E. 4.1 = ZBl 2005 369 ff.). 

Die  Zonenkonformität  des  strittigen  Vorhabens  steht  vorliegend  indes 
mangels  Vornahme  der  umfassenden  Interessenabwägung  durch  die  Vor-
instanz  noch  nicht  fest  (Art.  34  Abs.  4  lit.  b  RPV).  Die  Prüfung  einer 
raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung (Art. 24 RPG) stellt sich für das 
strittige  Bauvorhaben  daher  (noch)  nicht.  Es  kann  vorliegend  mithin  nicht 
abschliessend geklärt werden, ob das Vorhaben seiner Natur nach nur in einem 
Planungsverfahren  angemessen  erfasst  werden  kann  und  dieses  deshalb 
gestützt auf die genannte Rechtsprechung einer Planungspflicht untersteht.  

Aus  diesem  Grund  muss  vorliegend  auch  die  Frage  nach  der  sich  aus 
Ziffer  5.3.3  a  des  kantonalen  Richtplans  ergebenden  Planungspflicht  offen-
bleiben.  Hierzu  ist  festzuhalten,  dass  Richtpläne  grundsätzlich  nur  behörden-
verbindlich sind und sich eine direkte Anwendbarkeit nur dann ergibt, wenn das 
fragliche  Vorhaben  nicht  der  geltenden  Nutzungsplanung  entspricht,  d.h.  nicht 
zonenkonform  ist.  Dies  deshalb,  weil  ein  nutzungskonformes  Vorhaben  nicht 
mit  der  Begründung  verweigert  werden  dürfte,  es  widerspreche  einem 
(lediglich)  behördenverbindlichen  Richtplan.  Dies  käme  einer  unzulässigen 
Vorwirkung  des  Richtplans  gleich  und  hätte  im  Ergebnis  eine  Änderung  des 
geltenden Nutzungsplans zur Folge. Allein gestützt auf einen kommunalen oder 
kantonalen  Richtplan  lässt  sich  dem  Bauvorhaben  auch  kein  überwiegendes 
Interesse  entgegenhalten  (BGr,  22.  Januar  2003,  1A.154/2002,  E.  4.1; 
VB.2016.00472, E. 4.4).  

5.5 Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die Vorinstanz die von 
Art.  34  Abs.  4  RPV  geforderte  umfassende 
Interessenabwägung  nicht 
vorgenommen  hat  und  der  Verweis  des  strittigen  Bauvorhabens  in  ein 
Planungsverfahren  bei  dieser  Ausgangslage  nicht  statthaft 
ist.  Dement-
sprechend  ist  die  angefochtene  Verfügung  in  Gutheissung  des  Rekurses 
aufzuheben  und  die  Sache  zur  Neubeurteilung,  d.h.  zur  Vornahme  der 
Interessenabwägung, an die Vorinstanz zurückzuweisen.