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**Case Identifier:** d9dc1c01-01d2-5a3f-998d-1db97c4457c2
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-10-31
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 31.10.2017 A/2393/2016
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-2393-2016_2017-10-31.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/2393/2016-LCI ATA/1460/2017  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 31 octobre 2017 

 

   dans la cause 

COMMUNE DE THÔNEX 
représentée par Monsieur Pascal Uehlinger, maire 

et 

Madame Francine et Monsieur Gaetano ANZALONE 
Madame Karine et Monsieur Alain BRÖNNIMANN 
Madame Lilia et Monsieur Markus THÜLER 
Monsieur Josebe LECERTUA 
Monsieur Alberto FRIGERIO BONVICINO 
Madame Corinne et Monsieur Jean-Pierre PAPIN 
Madame Dominique et Monsieur Christophe TORRIONE VOUILLOZ 
Madame Maryse et Monsieur Antonio NAPOLI 
Madame Myriam DÄLLENBACH-JÄGER 
Messieurs Marco, Yannick, Joaquim et Dimitri JÄGER 
Madame Daria LOPEZ ALEGRIA 
Madame Carole et Monsieur Philippe BAECHTOLD 
Monsieur Henrique Miguel BARROS LIMA 
Madame Michelle Marina GOWTHORPE LIMA 
Monsieur Daniel JUNKER 
Madame Andréa REINHARD 
Madame Anouk et Monsieur Michel GOUMAZ 
Madame Florence et Monsieur Jérôme SCHURINK 
Monsieur Lajos VARGA 
représentés par Me Christian Tamisier, avocat 

contre 

 
 
 

 A/2393/2016   

- 2 - 

DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE 
L'ÉNERGIE  

HOSPICE GÉNÉRAL 
représenté par Me Bertrand Reich, avocat 

Madame et Monsieur Véra et Stéphane BENBASSAT 
représentés par Me Lucien Lazzarotto, avocat 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
13 avril 2017 (JTAPI/387/2017) 

- 3/25 - 

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EN FAIT 

1)  Le projet litigieux est prévu sur la parcelle n° 6'374, dans la commune de 

Thônex, au chemin du Petit-Bel-Air. D’une superficie de 492'993 m2, cette 
parcelle appartient à l’État de Genève. Elle est située majoritairement en 5ème zone 
et comprend, au sud-est, en limite de parcelle, une bande boisée classée en zone 

des bois et forêts. Bordant au nord la Seymaz, cette parcelle abrite dans sa partie 

bâtie, sise en son centre et dans une partie sud, l’Hôpital de psychiatrie Belle-Idée 
(ci-après : l’hôpital). Cette parcelle n’est pas incluse dans un plan localisé de 
quartier. 

2)  Selon le plan directeur communal de Thônex (ci-après : PDCom), adopté 

par le conseil municipal le 3 mars 2009 et approuvé par le Conseil d’État le 
6 mai 2009, dans le cadre du classement du périmètre des Communaux d’Ambilly 
en zone de développement 3, pour assurer la cohérence de l’aménagement du nord 
de la commune, le site de Belle-Idée et la « pénétrante de verdure » le long de la 

Seymaz, situés en 5ème zone, devraient être classés en zone d’équipement public et 
en zone agricole tel que préconisé par le plan directeur cantonal (point 4.4, p. 77). 

Le PDCom prévoit également, suite à un diagnostic agricole lié à l’important 
projet d’urbanisation Mon Idée et Communaux d’Ambilly (MICA), afin de 
proposer des pistes concrétisant les mesures de compensation à mettre en œuvre, 
que les surfaces de compensations écologiques se présentent sous la forme de 

prairies extensives qui se situent principalement dans le secteur de Bel-Air, le long 

de la Seymaz, ces dernières permettant une transition douce entre les surfaces 

exploitées et les milieux naturels adjacents (point 4.2, p. 34). S’agissant des 
potentialités à bâtir pour des activités, elles sont faibles sur le territoire de Thônex. 

Le site de Belle-Idée, faisant alors l’objet d’un plan directeur de quartier, recèle, 
d’après le PDCom, un important potentiel de densification et pourrait dans le futur 
accueillir à ce titre de nouvelles activités (point 4.4, p. 82 s). 

3)  D’après le plan directeur cantonal 2030 (ci-après : PDCn), adopté le 
20 septembre 2013 par le Grand Conseil et approuvé le 29 avril 2015 par le 

Conseil fédéral, la parcelle n° 6'374 est divisée en deux affectations principales.  

  La partie nord de la parcelle, non bâtie et bordant la Seymaz, est située dans 

une pénétrante de verdure dénommée Les Rives de la Seymaz et signalée en tant 

que parcs et aires de délassement en projet. Il s’agit aussi, d’après la carte n° 3 du 
PDCn relatif aux espaces verts et publics, d’un axe vert structurant.  

  L’autre partie de la parcelle, dans laquelle se trouve l’hôpital, fait partie 
d’un secteur de densification différenciée de la couronne urbaine, destiné à des 
grands équipements publics de type hospitalier. Cette seconde partie est comprise 

dans la partie nord du Grand Projet dénommé « Les Communaux d’Ambilly ». La 

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carte n° 1 du PDCn concernant les principes de densification prévoit, pour la 

partie bâtie de la parcelle, une densité modérée à intermédiaire (avec un indice de 

densité minimal situé entre 1 à 1,8) et la classe dans la catégorie « quartiers 

mixtes » parmi les trois types d’urbanisation envisagés (quartiers mixtes, zone 
villas et quartiers à dominante d’activités). 

4)  Le PDCn fait actuellement l’objet d’une première mise à jour. Dans ce 
cadre, la carte du schéma directeur cantonal, soumise à la consultation des 

communes en février 2017, maintient, pour la partie non bâtie de la parcelle, son 

affectation en parc et aire de délassement. Elle prévoit aussi de déclasser la zone à 

bâtir actuelle en zone agricole, en excluant toutefois de ce déclassement le 

périmètre correspondant au projet litigieux. Ce périmètre est adjacent à la partie 

bâtie de la parcelle, qui demeure dans le secteur de densification différenciée de la 

couronne urbaine. 

5)  Madame Francine et Monsieur Gaetano ANZALONE, Madame Karine et 

Monsieur Alain BRÖNNIMANN, Madame Lilia et Monsieur Markus THÜLER, 

Monsieur Josebe LECERTUA, Monsieur Alberto FRIGERIO BONVICINO, 

Madame Corinne et Monsieur Jean-Pierre PAPIN, Madame Dominique et 

Monsieur Christophe TORRIONE VOUILLOZ, Madame Maryse et 

Monsieur Antonio NAPOLI, Madame Myriam DÄLLENBACH-JÄGER, 

Messieurs Marco, Yannick, Joaquim et Dimitri JÄGER, 

Madame Daria LOPEZ ALEGRIA, Madame Carole et 

Monsieur Philippe BAECHTOLD, Monsieur Henrique Miguel BARROS LIMA, 

Madame Michelle Marina GOWTHORPE LIMA, Monsieur Daniel JUNKER, 

Madame Andréa REINHARD, Madame Anouk et Monsieur Michel GOUMAZ, 

Madame Florence et Monsieur Jérôme SCHURINK et Monsieur Lajos VARGA 

(ci-après : les époux ANZALONE et consorts) sont domiciliés au chemin Ladame 

nos 1, 11, 15, 17 à 19, 21 à 24 et 26 à Thônex, au chemin du Pont-Bochet nos 4-6, 

12 et 14 à Thônex et au chemin de la Seymaz n° 64 à Vandoeuvres.  

6)  Le 22 avril 2016, l’Hospice général (ci-après : l’hospice) a déposé une 
demande d’autorisation de construire enregistrée sous DD 108’968-3 et portant 
sur la création de logements modulaires d’urgence temporaires pour migrants sur 
la parcelle n° 6'374, auprès du département de l’aménagement, du logement et de 
l’énergie (ci-après : DALE ou le département). L’autorisation était sollicitée pour 
une durée de dix ans. 

  Le projet prévoyait la construction de quatre bâtiments, à toit plat non 

praticable, de trois niveaux hors sol (rez-de chaussée et deux étages), destinés à 

accueillir 370 migrants dans environ 150 chambres/appartements. D’une hauteur 
d’environ 9,5 m et espacés de 18 m, les bâtiments s’étendaient, chacun, sur une 
surface de 12 m de large sur 46.04 m de long. La surface totale des bâtiments au 

sol était de 2'209.9 m2 (4 x 552.5 m2 [= 46.04 m x 12 m]), tandis que celle liée au 

périmètre total du projet était de 6'626.6 m2. La surface brute de plancher  

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(ci-après : SBP) était de 6'118 m2 pour les quatre bâtiments, ce à quoi s’ajoutait 
une SBP de 16,2 m2 pour le bâtiment de contrôle d’accès à l’entrée du site, soit 
une SBP totale de 6'134 m2. Une excavation de 1 m de profondeur était prévue. Le 

coût estimé du projet était de CHF 20'300'000.- et la durée des travaux annoncée 

était de treize mois. Les bâtiments se situaient à environ 30 m de la lisière de la 

forêt qui se trouvait de l’autre côté du chemin Ladame. La densité de la parcelle 
semblait, selon l’architecte du projet, ne pas dépasser la valeur de 0.25 prévue en 
5ème zone et résultait d’une estimation fondée sur la surface totale de la parcelle 
(492'993 m2) pour une SBP évaluée à environ 70'000 m2 et incluant le projet 

litigieux. 

7)  Le 6 mai 2016, ladite demande a été publiée dans la Feuille d’avis officielle 
de la République et canton de Genève (ci-après : FAO). 

8)  Dans le cadre de l’instruction de cette demande, les instances spécialisées 
consultées ont émis, entre les 27 avril et 31 mai 2016, des préavis favorables, le 

cas échéant avec des conditions ou des dérogations.  

  En particulier, la direction générale de l’agriculture et de la nature  
(ci-après : DGAN) a préavisé favorablement le projet en admettant la dérogation 

au sens de l’art. 11 al. 2 de la loi sur les forêts du 20 mai 1999 (LForêts - M 5 10). 
La direction générale des transports (ci-après : DGT) a émis un préavis favorable 

sans observations. La commission d’architecture (ci-après : CA) a établi un 
préavis favorable avec des conditions relatives aux teintes et matériaux ainsi que 

des souhaits relatifs à la qualité de la parcelle bénéficiant d’un contexte verdoyant. 
Parmi ceux-ci, elle relevait notamment que l’implantation à intervalles réguliers 
était neutre et ne produisait pas une organisation conviviale de l’espace extérieur. 
Sous l’angle typologique, aucun lieu de rencontre, hormis les espaces communs 
clos, n’était prévu. Quant à la direction de la planification directrice cantonale et 
régionale (ci-après : DPDCR), elle a préavisé favorablement le projet et la 

dérogation au sens de l’art. 26 al. 1 de la loi d'application de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), en raison du 

caractère provisoire de la requête, malgré la non-conformité du projet au PDCn. 

La direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) a émis un préavis 

favorable sans observation et relevé les éléments suivants. Dans la rubrique 

« Dérogations », apparaissait la référence à l’art. 59 al. 2 de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) sans 

autre indication. Dans la rubrique relative au rapport de surface, figuraient la 

mention « Taux env. » et la référence à l’art. 59 LCI sans autre précision. Sous 
« Divers » était mentionné l’art. 59 al. 11 LCI avec l’indication « Bâtiments 
d’intérêt général dont l’emplacement est imposé par leur destination ». Avait 
également été ajoutée, à la main, l’annotation suivante « Remarques : chambre 
11.80 m2 y compris (SDB ~ 3,20 m2) ».  

9)  La commune a émis un préavis défavorable le 24 mai 2016.  

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10)  Le 6 juin 2016, les époux ANZALONE et consorts ont écrit au département 

pour exprimer leurs craintes et intérêts s’opposant audit projet. 

11)  Par décision du 7 juin 2016, le département a octroyé l’autorisation de 
construire DD 108'968-3, à titre provisoire, pour une durée de dix ans dès son 

entrée en force. Il l’a déclarée exécutoire nonobstant recours en raison du 
caractère urgent de la réalisation de l’établissement projeté.  

  Faisant explicitement référence à l’art. 11 LForêts et à l’art. 59 LCI, sans 
précision quant aux alinéas de ces dispositions, il se fondait sur le besoin notoire 

de place d’hébergements en surface pour les migrants dans le canton de Genève, 
le caractère d’urgence de ce besoin vu les pics d’affluence prévus pour les 
semaines et les mois à venir, l’intérêt public prépondérant que revêtait l’accueil 
des migrants ainsi que la réversibilité garantie de la situation. Cette décision a été 

publiée le 14 juin 2016 dans la FAO. 

12)  Le même jour, le département a informé la commune de sa décision 

d’octroyer l’autorisation de construire sollicitée par l’hospice, fondée sur les 
préavis favorables des instances spécialisées consultées, la nécessité de faire face 

à la crise migratoire et le souci du canton de Genève de trouver les localisations 

les plus opportunes et adéquates pour accueillir les réfugiés, précisant que l’option 
de la caserne des Vernets avait été analysée mais n’était « pour l’heure » pas 
envisageable à défaut de l’accord de la Confédération. 

13)  Le 16 juin 2016, le département a informé les voisins du prononcé de 

l’autorisation de construire et du fait que leurs observations n’avaient pas été 
prises en compte. 

14)  Le 12 juillet 2016, Madame Véra et Monsieur Stéphane BENBASSAT ont 

recouru contre cette autorisation de construire auprès du Tribunal administratif de 

première instance (ci-après : TAPI) en concluant à son annulation. Ce recours a 

été enregistré sous la cause n° A/2393/2016. 

15)  Le 13 juillet 2016, la commune a recouru contre l’autorisation de construire 
précitée auprès du TAPI en concluant à son annulation. Ce recours a été enregistré 

sous la cause n° A/2408/2016. 

16)  Le 14 juillet 2016, les époux ANZALONE et consorts ont également 

interjeté recours contre l’autorisation de construire litigieuse auprès du TAPI en 
concluant à son annulation et, à titre préalable, à la restitution de l’effet suspensif 
au recours. Ce recours a été enregistré sous la cause n° A/2413/2016. 

17)  L’hospice et le département ont respectivement conclu à l’irrecevabilité des 
deux recours émanant des particuliers et au rejet des trois recours. 

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18)  Par décision du 11 août 2016, le TAPI a rejeté la demande de restitution de 

l’effet suspensif au recours formé par les époux ANZALONE et consorts. 

19)  Le 29 septembre 2016, le TAPI a effectué un transport sur place en présence 

des parties.  

  L’accès au chantier et l’entrée du site se feraient depuis le sud de la parcelle, 
côté Belle-Idée. À l’origine, les constructions litigieuses étaient projetées à un 
autre endroit de la parcelle, mais leur emplacement avait été modifié à la demande 

de la commune. Un double cordon boisé, situé sur le domaine privé de l’État de 
Genève, séparait la parcelle visée par le projet litigieux, des villas situées au  

nord-ouest du chemin Ladame, mais il n’y en avait aucun du côté « impair » dudit 
chemin. Un cordon boisé était également visible du côté des rives de la Seymaz. 

Le bâtiment abritant l’unité cellulaire psychiatrique de Belle-Idée et la laverie 
étaient visibles depuis le centre de la parcelle. En termes d’emprise au sol, les 
constructions projetées seraient légèrement plus importantes que les bâtiments 

précités. L’État de Genève avait besoin de mille lits supplémentaires et 
disposaient alors de quatre parcelles, ce qui expliquait le nombre de lits prévus. 

S’agissant du caractère temporaire des constructions litigieuses, l’hospice 
indiquait que la convention passée avec l’État de Genève était prévue seulement 
pour dix ans. Au sujet des craintes exprimées par certains recourants, l’hospice a 
apporté les précisions suivantes. Le site serait entièrement clôturé et des arbres 

pourraient être plantés autour des bâtiments pour les masquer. Une déchetterie et 

une loge de sécurité étaient prévues à l’entrée du site. Les entrées et sorties des 
habitants et les visites seraient contrôlées. Deux aires de jeux pour les enfants et 

des salles de rencontres étaient prévues à l’intérieur du site. Seules deux places de 
stationnement destinées aux véhicules de maintenance étaient prévues. Les 

constructions seraient réalisées en bois. Les résidents des constructions projetées, 

composés pour deux tiers de familles, n’étaient pas la même population que celle 
des abris de protection civile. 

20)  Les parties se sont ensuite exprimées par écrit devant le TAPI, notamment 

s’agissant de la production de certaines pièces. 

21)  Par jugement du 13 avril 2017, le TAPI a ordonné la jonction des trois 

causes susmentionnées sous la cause n° A/2393/2016. Il a déclaré irrecevable le 

recours des époux BENBASSAT. Il a rejeté le recours de la commune, ainsi que 

celui des époux ANZALONE et consorts en tant qu’il était recevable.  

  Sur ce dernier point, il a déclaré irrecevables les recours de Mesdames et 

Messieurs LECERTUA, TORRIONE VOUILLOZ, NAPOLI, LOPEZ ALEGRIA, 

BAECHTOLD, BARROS LIMA, GOWTHORPE LIMA, GOUMAZ, 

SCHURINK, JUNKER, REINHARD, FRIGERIO BONVICINO, PAPIN et 

VARGA. Il a laissé la question ouverte s’agissant de Mesdames et 
Messieurs ANZALONE, BRÖNNIMANN, THÜLER, DÄLLENBARCH-JÄGER 

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et JÄGER, dont les villas se situaient au chemin Ladame nos 17, 19, 21 et 23. Ces 

derniers auraient une vue directe sur les constructions litigieuses, à tout le moins 

depuis le deuxième étage de leurs villas, dont ils contestaient l’implantation en 
zone résidentielle pour des motifs notamment esthétiques, écartés au fond. 

  S’agissant de la planification directrice cantonale et communale, après avoir 
passé en revue les objectifs d’aménagements envisagés, pour la parcelle en cause, 
par le PDCn, le PDCom et la mise à jour partielle du PDCn en cours, le TAPI a 

conclu que le projet litigieux semblait « à première vue » s’écarter desdits 
objectifs. Toutefois, outre les préavis favorables avec octroi de dérogations émis 

par la DPDCR et la DGAN vu le caractère provisoire du projet, ce dernier ne 

saurait, selon le TAPI, mettre en péril l’aire de délassement prévue par le PDCn 
sur la partie nord de la parcelle vierge de toute construction, eu égard également à 

la taille de la parcelle (493'004 m2), à l’impact « tout relatif » du projet querellé 
sur cette dernière, à l’emplacement de celui-ci et à sa nature provisoire. Par 
ailleurs, le PDCom ne prévoyait aucunement de figer le site de Belle-Idée 

puisqu’il considérait que ce lieu recélait un important potentiel de densification et 
pourrait, dans le futur, accueillir de nouvelles activités. Le département avait en 

outre dû prendre en compte des circonstances nouvelles, à savoir la nécessité de 

trouver des solutions de logements rapides et concrètes face à la crise migratoire. 

Ces circonstances n’avaient pas pu être envisagées dans le cadre de l’élaboration 
des plans directeurs précités et nécessitaient des retouches dans les intentions à 

moyen terme du canton. L’existence de motifs humanitaires justifiaient de 
s’écarter « quelque peu et provisoirement » des orientations retenues dans le 
PDCn et le PDCom. Enfin, d’après le projet de mise à jour du PDCn, le périmètre, 
sur lequel se trouvait le projet litigieux, n’avait plus pour vocation future à être 
comptabilisé, du moins d’ici à 2030, dans les surfaces d’assolement  
(ci-après : SDA), le choix concernant la future zone d’affectation du périmètre 
voisin (zone de verdure ou zone agricole) restant encore à faire. Il ne revenait au 

surplus pas aux recourants voisins de discuter des options choisies par le 

département en matière de choix des surfaces à reclasser en SDA, ni du respect du 

PDCn et du PCom qui ne produisaient aucun effet juridique à leur égard. 

  Quant au bien-fondé de la voie de l’autorisation dérogatoire au lieu de celle 
de la planification d’affectation, le TAPI a relevé l’adoption de l’art. 59 al. 4 LCI 
en décembre 2012 - entré en vigueur en janvier 2013 -, selon lequel le 

département pouvait, en 5ème zone, après consultation de la commune et de la CA, 

autoriser, à certaines conditions, lorsque les circonstances le justifiaient et que 

cette mesure était compatible avec le caractère, l’harmonie et l’aménagement du 
quartier, un projet de construction « en ordre contigu ou sous forme d’habitat 
groupé ». La notion de « habitat groupé » n’était pas définie dans la loi et n’avait 
été ni discutée, ni différenciée de celle de construction en ordre contigu, lors de 

travaux législatifs. Ces deux notions représentaient deux modes de typologie 

permettant une densification du territoire, devenue nécessaire selon un constat 

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partagé lors de l’adoption de la disposition précitée. En permettant l’augmentation 
de la densité en zone villas sans définir la notion d’habitat groupé, le législateur 
avait choisi, selon le TAPI, de laisser le soin au département compétent 

d’autoriser des constructions sous une forme architecturale pouvant se distinguer 
de celles des villas individuelles ou en ordre contigu, moyennant la consultation 

préalable de la commune et de la CA ainsi que le respect des normes applicables 

en matière de gabarit et de surface de plancher notamment. Il n’existait ainsi pas, 
d’après le TAPI, d’exigence d’un accès individuel et indépendant pour chaque 
logement d’une maison érigée en tant qu’habitat groupé. Les quatre bâtiments 
projetés pouvaient, selon le TAPI, s’apparenter à des habitats groupés qui 
présentaient, de par leur configuration, une capacité d’hébergement ainsi qu’un 
indice d’utilisation du sol (ci-après : IUS) proche des constructions pouvant être 
admises en 5ème zone. L’ampleur et l’impact sur l’environnement des 
constructions litigieuses étaient « sans commune mesure » avec les exemples 

découlant de la jurisprudence exigeant une procédure de planification en lieu et 

place de l’octroi d’une autorisation dérogatoire. Vu le préavis favorable de la 
DPDCR à l’octroi d’une dérogation fondée sur l’art. 26 al. 1 LaLAT, le caractère 
provisoire de la requête, l’intérêt public important à la réalisation des bâtiments 
projetés et l’urgence de la situation, le TAPI a admis la voie de l’autorisation 
dérogatoire au lieu de celle de la procédure de modification de limites de zones 

prévue à l’art. 15 LaLAT. Il a également écarté le grief de la commune relatif à 
une sollicitation des équipements publics, étant donné que les parties ne 

contestaient pas que, hormis les frais de voirie, la scolarisation et les repas à la 

cantine seraient pris en charge par le département de l’instruction publique 
respectivement par l’hospice, et qu’aucun des quatorze centres d’hébergement 
collectifs du canton n’avait conduit à un renforcement des effectifs de la police 
municipale. 

 Concernant les conditions de l’octroi d’une autorisation dérogatoire, le 
TAPI a considéré que le projet n’entraînait pas d’inconvénients graves ou durables 
au sens des art. 14 et 26 LCI. Il a écarté les différents griefs invoqués par les 

recourants, en se fondant sur l’intérêt public important et non contesté lié à la crise 
migratoire, sur les démarches effectuées par le département pour trouver des 

emplacements appropriés destinés à loger les migrants de manière décente et 

adéquate, sur l’affectation prévue pour les constructions litigieuses (à savoir le 
logement) identique à celle des villas alentours, sur le caractère temporaire et 

totalement réversible du projet litigieux ainsi que sur les préavis favorables de 

toutes les instances spécialisées consultées, à l’exception de celui de la commune. 
L’hospice avait également pris des mesures permettant de répondre aux craintes 
des recourants voisins. Le site était en outre desservi par les transports publics. 

Les voies civiles ou pénales restaient le cas échéant à disposition des recourants 

en cas de comportement inadapté des futurs habitants, la réglementation en 

matière de constructions ne visant pas en premier lieu à protéger l’intérêt des 
voisins. 

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 Le préjudice économique était, selon le TAPI, purement hypothétique, 

l’intérêt public lié à la réalisation du projet et son caractère provisoire justifiant 
qu’il soit toléré. Les craintes liées à la durée des constructions projetées étaient 
sans fondement et largement prématurées, l’autorisation litigieuse indiquant sans 
équivoque une durée de dix ans et toute prolongation exigeant une nouvelle 

autorisation de construire. En octroyant l’autorisation litigieuse, le département 
n’avait pas, vu l’ensemble des préavis favorables recueillis, mésusé de son 
pouvoir d’appréciation, de sorte que le TAPI ne saurait se substituer à 
l’appréciation de ces autorités.  

22)  Le 23 mai 2017, la commune a formé recours contre ce jugement auprès de 

la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 

administrative) en concluant à son annulation. 

  En sus d’une surcharge en termes d’équipements publics tels qu’écoles, 
crèches, centres sportifs ou de loisirs, elle se plaignait d’une violation des art. 10 
al. 8 et 26 LaLAT, ainsi que de celle de l’art. 59 al. 11 LCI. Le projet litigieux 
n’était pas conforme à l’affectation de la 5ème zone, présentait une capacité 
d’hébergement et un indice d’utilisation du sol réel totalement hors de proportion 
avec les constructions ordinairement admises en 5ème zone et contrevenait à la 

planification directrice cantonale et communale. Il ne pouvait pas être autorisé par 

le biais d’une autorisation dérogatoire fondée sur l’art. 26 LaLAT, mais devait 
faire l’objet d’une procédure en modification des limites de zones prévue 
aux art. 15 ss LaLAT vu son ampleur, ses conséquences sur les infrastructures 

publiques communales et la clarté des plans directeurs en vigueur. Ces effets 

n’avaient, à tort, pas été pris en compte dans les préavis positifs. Elle invoquait la 
force obligatoire des plans directeurs et le principe de parallélisme des formes 

découlant de la suprématie de la loi, pour conclure à la nécessité de modifier, 

préalablement audit projet, les plans directeurs cantonaux et communaux en 

vigueur, vu l’écart entre ceux-ci et celui-là. Le département avait commis un 
excès de son pouvoir d’appréciation et violé le droit en délivrant l’autorisation 
litigieuse.  

23)  Le même jour, les époux ANZALONE et consorts ont également recouru 

contre le jugement du TAPI auprès de la chambre administrative en concluant à 

son annulation et à celle de l’autorisation de construire litigieuse. 

  Ils se plaignaient d’abord du fait que le TAPI avait nié la qualité pour 
recourir à une partie d’entre eux, alors qu’ils vivaient sur deux chemins menant 
aux constructions litigieuses et qui deviendraient un chemin d’accès davantage 
fréquenté en particulier par les migrants dont le nombre était très important. Ils 

invoquaient une violation de l’art. 26 al. 1 LaLAT en raison de l’ampleur du 
projet démesurée par rapport à la 5ème zone, de son importante emprise au sol, du 

nombre conséquent des futurs résidents et du caractère calme et discret du quartier 

d’habitation existant. Ledit projet leur causerait également des inconvénients 

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graves liés aux nuisances sonores et aux afflux de passage vu la densification 

intense du site, ainsi qu’au type de population accueillie dans les constructions 
projetées. Ils doutaient du caractère provisoire de celles-ci vu le coût investi dans 

le projet. Une procédure de modification de zones au sens des art. 15 ss LaLAT 

aurait dû intervenir au lieu de l’octroi d’une autorisation dérogatoire fondée sur 
l’art. 26 LaLAT. Ils faisaient également valoir la difficulté de vendre leurs biens 
immobiliers dans les années à venir ainsi qu’une perte de valeur de ceux-ci liée à 
la présence d’une population, d’après eux « à risque », proche de leur propriété. 

24)  Le 27 juin 2017, l’hospice a conclu au rejet des recours dans la mesure de 
leur recevabilité. Les recourants - autres que la commune et que Madame et 

Monsieur ANZALONE, Madame et Monsieur BRÖNNIMANN, Madame et 

Monsieur THÜLER, Madame DÄLLENBACH-JÄGER et Messieurs JÄGER - 

n’avaient pas la qualité pour recourir et leur recours devait être déclaré 
irrecevable. S’agissant de la recevabilité du recours de la commune et de celui 
émanant des huit particuliers précités, il s’en rapportait à justice. 

25)  Le 29 juin 2017, les époux ANZALONE et consorts s’en sont remis à 
justice quant au recours de la commune et persisté dans leur propre recours. 

26)  Le 30 juin 2017, les époux BENBASSAT s’en sont remis à justice quant 
aux deux recours et renvoyé à leurs écritures du 12 juillet 2016. 

27)  Le même jour, le département a conclu au rejet des deux recours et à la 

confirmation du jugement du TAPI, en s’en remettant à justice s’agissant de la 
recevabilité des recours. 

28)  Les 27 juillet et 7 août 2017, la commune et les époux ANZALONE et 

consorts ont respectivement renoncé à leur droit à la réplique. 

29)  Le TAPI a transmis ses dossiers sans observations. 

30)  Sur ce, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont 

recevables de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 

26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et art. 63 al. 1 let. a de la loi 

sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).  

  Quant à la qualité pour recourir de la commune, elle ne fait pas de doute, le 

projet litigieux étant situé sur son territoire (art. 34 al. 1 LaLAT et art. 145 

al. 2 LCI). Son recours est donc recevable. La question de la qualité pour recourir 

- 12/25 - 

A/2393/2016 

des époux ANZALONE et consorts peut dès lors rester ouverte, leurs griefs se 

confondant en large partie avec ceux invoqués par la commune. 

2)  Il convient en premier lieu d’examiner si l’autorisation litigieuse est 
conforme au droit, en particulier aux art. 26 al. 1 LaLAT et art. 59 LCI, dont la 

violation est invoquée par la commune et, s’agissant de la première disposition 
précitée, également par les époux ANZALONE et consorts. 

 a. Selon l’art. 22 al. 2 LAT, l’autorisation de construire est délivrée si la 
construction est conforme à l’affectation de la zone (let. a) et si le terrain est 
équipé (let. b). Les exceptions prévues à l’intérieur de la zone à bâtir sont réglées 
par le droit cantonal (art. 23 LAT). 

  La 5ème zone, dite zone « villas », est, en vertu de l’art. 19 al. 3 phr. 1 
LaLAT, une zone résidentielle destinée aux villas ; des exploitations agricoles 

peuvent également y trouver place. Il s’agit d’une zone à bâtir et fait partie des 
zones ordinaires. Ces dernières ont pour objet de définir l’affectation générale des 
terrains qu’elles englobent (art. 12 al. 3 LaLAT). Les dérogations en zone à bâtir 
sont régies par l’art. 26 LaLAT. Lorsque les circonstances le justifient et s’il n’en 
résulte pas d’inconvénients graves pour le voisinage, le département peut déroger 
aux dispositions des art. 18 et 19 quant à la nature des constructions (art. 26 al. 1 

phr. 1 LaLAT). 

 b. Selon la jurisprudence de la chambre administrative, la notion de 

circonstances particulières au sens de l’art. 26 al. 1 LaLAT est un concept 
juridique indéterminé laissant une certaine latitude à l’autorité administrative, 
laquelle jouit d’un large pouvoir d’appréciation dans l’octroi de dérogations. Une 
dérogation ne peut être ni accordée ni refusée de manière arbitraire. Tel est le cas 

lorsque la décision repose sur une appréciation insoutenable des circonstances et 

inconciliable avec les règles du droit et de l’équité et qu’elle se fonde sur des 
éléments dépourvus de pertinence ou néglige des facteurs décisifs. Les 

circonstances doivent être à la fois particulières, en ce sens que la situation 

considérée doit être réellement exceptionnelle dans le cadre de la zone, et 

suffisamment importante pour justifier que l'intérêt public au respect de 

l'affectation de la zone, consacré par le législateur, cède le pas face à un intérêt 

public ou privé prépondérant. Dans l'appréciation des circonstances justifiant une 

dérogation, l'autorité doit prendre en considération le caractère ou l'évolution d'un 

quartier, le genre et la destination du projet qui, sans être immédiatement 

compatibles avec les normes de la zone, se révèlent admissibles, compte tenu des 

circonstances (ATA/318/2017 du 21 mars 2017 consid. 6b et les références 

citées). La notion d’inconvénients graves, présente tant à l’art. 26 al. 1 LaLAT 
qu’à l’art. 14 al. 1 let. a LCI, est également une notion juridique indéterminée, le 
département disposant à cet égard d’un pouvoir d’appréciation (ATA/434/2005 du 
21 juin 2005 consid. 7a).  

- 13/25 - 

A/2393/2016 

  Les autorités de recours doivent examiner avec retenue les décisions par 

lesquelles l’administration accorde ou refuse une dérogation. L’intervention des 
autorités de recours n’est admissible que dans les cas où le département s’est 
laissé guider par des considérations non fondées objectivement, étrangères au but 

prévu par la loi ou en contradiction avec elle. Les autorités de recours sont 

toutefois tenues de contrôler si une situation exceptionnelle justifie l’octroi de 
ladite dérogation, notamment si celle-ci répond aux buts généraux poursuivis par 

la loi, qu’elle est commandée par l’intérêt public ou d’autres intérêts privés 
prépondérants ou encore lorsqu’elle est exigée par le principe de l’égalité de 
traitement, sans être contraire à un intérêt public. Ainsi, l’art. 26 al. 1 LaLAT 
accorde au département un large pouvoir d’appréciation que le juge ne peut revoir 
qu’en cas d’excès ou d’abus, ou de constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (art. 61 al. 1 et 2 LPA). Le principe de la proportionnalité prend une 

place majeure et impose une pesée des intérêts militant pour et contre la mesure 

en cause (ATA/318/2017 du 21 mars 2017 consid. 6d et les références citées ; 

ATA/784/2013 du 26 novembre 2013 consid. 8d). 

 c. Selon le Tribunal fédéral, les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires, 

telles que l’art. 26 al. 1 LaLAT, ne doivent pas nécessairement être interprétées de 
manière restrictive, mais selon les méthodes d’interprétation ordinaires. Une 
dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets 

rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit servir 

la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci : l'autorisation 

exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée 

du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation 

suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de 

quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait 

au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il 

implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des 

dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé à 

l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou 

l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation 

optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation 

(arrêt du Tribunal fédéral 1C_159/2007 du 14 septembre 2007 consid. 3.3 et la 

référence citée).  

  Dans une affaire genevoise récente, le Tribunal fédéral a considéré qu’un 
projet de construction de deux immeubles de neuf logements chacun, en 

5ème zone, n’entraînait aucune dérogation à la nature des constructions, puisque 
celles-ci étaient exclusivement vouées à l’habitation. La dérogation tendait à faire 
bénéficier ledit projet des règles de construction plus généreuses de la zone 4b 

protégée adjacente. Il a laissé la question ouverte de savoir si seules les conditions 

de l’art. 26 al. 2 LaLAT devaient être remplies ou si celles posées à l’art. 26 
al. 1 LaLAT devaient l’être aussi, au motif que l’octroi d’une dérogation supposait 

- 14/25 - 

A/2393/2016 

une situation exceptionnelle, à défaut de quoi l’autorité compétente pour délivrer 
les autorisations de construire se substituerait au législateur cantonal ou 

communal par le biais de sa pratique dérogatoire (ATF 117 Ia 141 consid. 4). Dès 

lors, il n’était pas arbitraire de subordonner l’application de l’art. 26 al. 2 LaLAT 
à l’existence de circonstances particulières et à l’absence d’intérêts privés ou 
public opposés (arrêt du Tribunal fédéral 1C_81/2015 du 3 juin 2015 consid. 2.4). 

 d. S’agissant des aspects relevant du droit des constructions, la 5ème zone est 
régie par les art. 58 ss LCI. En 5ème zone, les constructions sont édifiées en ordre 

contigu ou non contigu (art. 58 al. 1 LCI). Est réputé en ordre contigu, 

l’édification de deux maisons au moins, réunies par un mur mitoyen ou par une 
construction de peu d’importance et disposant chacune de son propre accès de 
plain-pied (art. 58 al. 2 LCI). En général, la surface de la construction, exprimée 

en m2 de plancher, ne doit pas excéder, en 5ème zone, 25 % de la surface de la 

parcelle (art. 59 al. 1 phr. 1 LCI). Par surface de plancher prise en considération 

dans le calcul du rapport des surfaces, il faut entendre la surface brute de plancher 

de la totalité de la construction hors sol (art. 59 al. 2 LCI). Selon l’art. 59 al. 4 
let. a LCI, lorsque les circonstances le justifient et que cette mesure est compatible 

avec le caractère, l’harmonie et l’aménagement du quartier, le département peut 
autoriser, après consultation de la commune et de la CA, un projet de construction 

en ordre contigu ou sous forme d’habitat groupé dont la surface de plancher 
habitable n’excède pas 40 % de la surface du terrain notamment. L’art. 59 al. 11 
LCI dispose que les dispositions de l’art. 59 LCI ne sont pas applicables aux 
constructions agricoles ainsi qu’aux bâtiments ou installations d’intérêt général 
dont l’emplacement est imposé par leur destination. L’art. 75 LCI règle la 
question du nombre de logements en 5ème zone. Chaque construction ne peut pas 

comporter en principe plus de quatre logements (art. 75 al. 1 LCI). Le 

département peut accorder des dérogations pour des constructions édifiées en 

ordre contigu ou sous forme d’habitat groupé (art. 75 al. 3 LCI). 

  Les taux de densification susmentionnés ainsi que l’introduction de la 
« forme d’habitat groupé » à l’art. 59 al. 4 let. a LCI, résultent d’une modification 
législative entrée en vigueur le 26 janvier 2013. Cette dernière visait, par une 

augmentation des IUS, à promouvoir une utilisation plus intensive du sol en zones 

villas pour répondre à la crise du logement sévissant à Genève (exposé des motifs 

relatif au projet de loi [ci-après : PL] 10'891 ; ATA/659/2017 du 13 juin 2017 

consid. 4b ; ATA/699/2015 du 30 juin 2015 consid. 8b). Au cours des travaux 

préparatoires, certains députés ont regretté le fait que la densification de la zone 

villas prévue par l’art. 59 al. 4 let. a LCI ne soit pas soumise aux mêmes 
conditions que la let. b, soit à l’accord de la commune exprimé sous forme de 
délibération municipale. Lors des travaux en commission (rapport de la 

commission d’aménagement du canton du 28 août 2012, PL 10’891-A), puis lors 
des débats en plénum (Mémorial du Grand Conseil [en ligne], Séance 9 du 

30 novembre 2012 à 20h30), des amendements en ce sens ont été présentés, mais 

- 15/25 - 

A/2393/2016 

n’ont pas reçu l’aval de la majorité des députés. Le législateur a en effet considéré 
que l’accord du conseil municipal de la commune concernée ne devait être requis 
que pour les projets de construction de plus grande envergure, soit ceux 

remplissant les conditions prévues par l’art. 59 al. 4 let. b LCI. Il a considéré que 
dans le cas de figure prévu par l’art. 59 al. 4 let. a LCI, la nécessité d’obtenir un 
tel accord compromettrait l’objectif de densification poursuivi (ibidem).  

   Quant à la notion d’habitat groupé, elle a été introduite dans la LCI, lors de 
l’entrée en vigueur de l’art. 75 al. 1 et 3 LCI, le 14 janvier 1995, pour permettre de 
mener une politique d'utilisation judicieuse du sol du canton par une densification 

des zones constructibles. Le PL 6’983, à l’origine de ladite modification 
législative, visait une augmentation de l’IUS en 5ème zone afin de permettre la 
réalisation de petites maisons à plusieurs logements ou d'habitats groupés 

(MGC 1993 29/IV 4128 ss, 4129 et 4145 ; ATA/683/1996 du 19 novembre 1996). 

Il ressort des travaux préparatoires du nouvel art. 59 al. 4 let. a LCI entré en 

vigueur le 26 janvier 2013, que l’implantation d’habitat groupé, devait modifier, à 
terme, la configuration de la zone villa. Il ne s'agissait plus forcément de la villa 

au sens compris autrefois, mais bien d'une nouvelle forme d'habitat groupé, plus 

contemporaine. À la différence de l'habitat en ordre contigu, l’habitat groupé 
n’impose pas d'entrée de plain-pied pour chaque logement. Le législateur a eu 
conscience de cette évolution et a souhaité encourager la réalisation de ces 

nouvelles formes d’habitat (groupé ou en ordre contigu), lorsqu’il a augmenté les 
indices d’utilisation du sol dérogatoires susceptibles d’être appliqués dans cette 
zone (cf. l’intervention de Monsieur Christophe AUMEUNIER, rapporteur de 
majorité, lors du premier débat consacré au PL 10'891, MGC 2012-2013 II D/9 

p. 788 ss). Il a considéré cette évolution comme une réponse utile et nécessaire par 

rapport aux problèmes de l’exiguïté du territoire et de la pénurie de logements et 
manifesté sa volonté d’appliquer l’art. 59 al. 4 let. a LCI partout où les 
dérogations prescrites pouvaient avoir lieu (ATA/1274/2017 du 12 septembre 

2017 consid. 6d ; ATA/828/2015 du 11 août 2015 consid. 8b).  

 e. En l’espèce, il n’est pas contesté que les constructions litigieuses sont 
destinées à du logement, qu’elles répondent à un besoin public prépondérant lié à 
la crise migratoire, à savoir offrir un logement adéquat aux personnes migrantes, 

et qu’il y a, dans le canton de Genève, un manque notoire de places 
d’hébergements en surface pour ces personnes. Par ailleurs, les parties ne 
remettent pas en cause la SBP évaluée par l’architecte du projet litigieux, dans son 
courrier d’accompagnement du 14 avril 2016, à environ 70'000 m2. Cette 
estimation se fonde sur l’ensemble des constructions sises sur la parcelle n° 6'374, 
en particulier celles liées à l’hôpital, ainsi que sur celles visées par l’autorisation 
litigieuse. Le IUS est ainsi de 0.142 (70'000 m2 / 492’993 m2), soit 14,2 %. Il est 
donc bien inférieur à celui usuellement admis en 5ème zone, qui est de 25 % 

(art. 59 al. 1 LCI). Par conséquent, l’autorisation litigieuse ne viole pas 
l’art. 59 LCI, de sorte que la question de savoir si la construction de logements 

- 16/25 - 

A/2393/2016 

destinés aux migrants est, comme le soutient le département, un bâtiment d’intérêt 
général dont l’emplacement est imposé par sa destination, peut rester ouverte. 

  Quant à la dérogation prévue à l’art. 75 al. 3 LCI, même si elle n’est pas 
expressément mentionnée par le département dans l’autorisation de construire, il y 
a lieu de considérer qu’en autorisant le projet litigieux, le département a accepté 
cette dérogation, à tout le moins implicitement, sans qu’un abus ou un excès de 
son pouvoir d’appréciation ne puisse lui être reproché. En effet, en sus du besoin 
notoire et urgent de places d’hébergement en surface pour les migrants, ledit 
projet peut être qualifié d’habitat groupé. Cette notion n’est pas définie dans la loi, 
ni dans les travaux préparatoires susmentionnés, mais exprime, d’après ces 
derniers, la volonté du législateur de densifier les zones constructibles et, depuis 

l’introduction de cette notion à l’art. 59 al. 4 let. a LCI, de modifier à terme la 
configuration de la zone « villas ». Dans ces circonstances et comme l’a relevé le 
TAPI, les quatre immeubles de deux étages sur rez projetés peuvent entrer dans 

cette nouvelle forme d’habitat, dit « habitat groupé », admis en 5ème zone, étant en 
outre précisé que la violation d’aucune autre règle du droit des constructions n’est 
en l’espèce invoquée.  

  Ce constat soulève, eu égard à l’arrêt 1C_81/2015 précité du Tribunal 
fédéral, la question de la nécessité de recourir, pour le projet litigieux, à 

l’autorisation dérogatoire fondée sur l’art. 26 al. 1 LaLAT. En effet, cette voie 
suppose que les constructions projetées ne sont pas conformes à la « nature » de 

celles admises en 5ème zone. Si certes l’art. 19 al. 3 LaLAT vise une zone 
résidentielle destinée aux villas, les modifications législatives susmentionnées 

relatives aux art. 59 et 75 LCI tendent à élargir le type de logement admis en 

5ème zone en permettant, comme dans la présente affaire, l’édification de petits 
immeubles voués au logement. Toutefois, cette question peut, en l’espèce, 
demeurer ouverte étant donné qu’il existe des circonstances particulières justifiant 
le cas échéant une dérogation à l’affectation type de la 5ème zone, à savoir les 
besoins nouveaux et importants liés à la crise migratoire en termes de logements 

adéquats pour les personnes migrantes dont le manque dans le canton de Genève 

est notoire. Quant à la condition de l’absence d’inconvénients graves pour le 
voisinage, le TAPI a exposé clairement les raisons pour lesquelles cette condition 

était en l’espèce réalisée, et répondu ainsi aux griefs invoqués par les voisins 
recourants ainsi qu’aux craintes exprimées par la commune s’agissant d’une 
éventuelle surcharge de ses équipements publics, de sorte que, sur ce point, il 

suffit de renvoyer au jugement du TAPI qui ne prête pas le flanc à la critique. Il en 

va de même s’agissant de l’argument invoqué par les époux ANZALONE et 
consorts relatif à l’hypothétique perte de valeur de leurs propriétés due au projet 
litigieux, la chambre administrative partageant à cet égard l’argumentation du 
TAPI. 

- 17/25 - 

A/2393/2016 

  Par conséquent, c’est à juste titre que le département a autorisé le projet 
litigieux en application des art. 26 al. 1 LaLAT, 59 al. 1 LCI et 75 al. 3 LCI. Sur 

ce point, les recours sont rejetés en tant qu’ils sont recevables. 

3)  En sus d’une violation de l’art. 10 al. 8 LaLAT, la commune se plaint du fait 
que le projet litigieux ait été autorisé, d’une part, sans une modification préalable 
des plans directeurs applicables, en particulier celle du PDCn, vu l’écart important 
entre ledit projet et ces derniers, et, d’autre part, sans une modification préalable 
du plan d’affectation en raison de la non-conformité du projet à la zone « villas » 
ainsi que de l’ampleur et des effets de celui-ci sur les infrastructures publiques 
communales. Les époux ANZALONE et consorts soulève également cette 

dernière critique à l’encontre de l’autorisation litigieuse. 

 a. Selon l’art. 75 al. 1 phr. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), l’aménagement du territoire sert une 
utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. 

Dans l’accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les cantons prennent 
en considération les impératifs de l’aménagement du territoire (art. 75 al. 3 Cst.). 
L’art. 1 al. 1 phr. 1 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 
1979 (LAT - RS 700) dispose que la Confédération, les cantons et les communes 

veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties 

constructibles et non constructibles du territoire. Ils s’emploient à réaliser une 
occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de 

l’ensemble du pays (art. 1 al. 1 phr. 2 LAT). Les art. 1 al. 2 et art. 3 LAT posent 
respectivement les buts et les principes de l’aménagement du territoire.  

  Pour celles de leurs tâches dont l’accomplissement a des effets sur 
l’organisation du territoire, la Confédération, les cantons et les communes 
établissent des plans d’aménagement en veillant à les faire concorder (art. 2 
al. 1 LAT). Ils tiennent compte des effets que leurs autres activités peuvent 

indirectement avoir sur l’organisation du territoire (art. 2 al. 2 LAT). Les autorités 
chargées de l’aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur 
sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à 
l’accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT). L’art. 2 LAT traite de 
l’obligation de planifier, et non de la planification en tant que telle 
(Pierre TSCHANNEN, in Commentaire de la LAT ad art. 2 n. 2). 

 b. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, pour garantir une gestion 

cohérente de l'espace dans sa globalité, le système suisse est organisé selon une 

construction pyramidale (« Stufenbau »), dans laquelle chacun des éléments (en 

particulier le plan directeur, le plan d'affectation et l'autorisation de construire) 

remplit une fonction spécifique. Les plans directeurs des cantons (art. 6 à 12 LAT) 

indiquent les moyens de coordonner les activités qui ont des effets sur 

l'organisation du territoire (art. 8 LAT). Les plans d'affectation (art. 14 ss LAT) 

règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) ; ils devront donc concorder 

- 18/25 - 

A/2393/2016 

avec les plans directeurs (art. 2 al. 1 et 9 al. 1 LAT). Quant à la procédure 

d'autorisation de construire, elle a pour fonction de contrôler la conformité des 

projets aux normes de la zone concernée - tel que cela découle de l’art. 22 al. 2 
let. a LAT ; elle concrétise le plan d'affectation de cas en cas. Les plans directeurs 

et les plans d'affectation se complètent : les premiers permettent de mettre en 

évidence les interdépendances en temps utile et dans toute leur ampleur ; ils 

doivent montrer comment il faut faire concorder les activités qui influent sur 

l'organisation du territoire, au niveau national, régional et cantonal. Les seconds 

règlent le mode d'utilisation de chaque parcelle, de façon contraignante pour les 

propriétaires (ATF 140 II 262 consid. 2.3.1 ; 137 II 254 consid. 3.1 ; arrêt du 

Tribunal fédéral 1C_15/2014 du 8 octobre 2014 consid. 6.1). Le droit fédéral 

exige ainsi que, lors de l’accomplissement des tâches d’aménagement, 
l’instrument de planification ou de décision adéquat soit utilisé (ATF 140 II 262 
consid. 2.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_15/2014 précité consid. 6.1 et 

1C_7/2012 du 11 juin 2012 consid. 2.3). 

 c. S’agissant des plans directeurs, la LAT laisse une importante marge de 
manœuvre aux cantons dans la détermination du contenu de leurs plans directeurs 
(ATF 140 II 262 consid. 2.3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_15/2014 précité 

consid. 6.1), sous réserve des exigences prévues aux art. 8 et 8a LAT en 

particulier dans le domaine de l’urbanisation.  

  Selon l’art. 8 al. 2 LAT, les projets qui ont des incidences importantes sur le 
territoire et l’environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur. Cette 
disposition est entrée en vigueur le 1er mai 2014 mais résulte de la jurisprudence 

fédérale (Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision 

partielle de la LAT [ci-après : Message de 2010] in FF 2010 p. 959, 977). Elle 

vise à ce que les projets ayant des incidences importantes sur le territoire et 

l’environnement ne soient admissibles que s’ils reposent sur une base figurant 
dans le plan directeur cantonal (Message de 2010 in FF 2010 p. 977).  

  S’agissant du seuil au-delà duquel un projet doit être traité dans le plan 
directeur, il ne sera jamais, selon le Message de 2010, en dessous de la limite de 

soumission à une étude d’impact sur l’environnement (ci-après : EIE) et sera le 
plus souvent plus élevé (FF 2010 p. 977). Les incidences importantes au sens de 

l’art. 8 al. 2 sont en particulier l’occupation de vastes surfaces, une influence 
significative sur la structure des affectations et de l’approvisionnement du canton, 
de gros flux de trafic ou des atteintes élevées à l’environnement ou au paysage. Il 
s’agit, par exemple, de la détermination de pôles de développement ou de régions 
cantonales à forte concentration d’emplois, l’équipement de nouveaux domaines 
skiables, de grands projets globaux d’aménagement de cours d’eau, de carrières 
ou de décharges, les installations générant un trafic intense comme les centres 

commerciaux, les marchés professionnels et les installations de loisirs à partir 

d’une certaine taille, les complexes touristiques ou encore les infrastructures de 

- 19/25 - 

A/2393/2016 

transport et d’énergie d’importance au moins régionale (Message de 2010, 
FF 2010 p. 977 s). 

 d. Selon le Tribunal fédéral, le plan directeur cantonal traite des questions 

d’importance cantonale ou supracommunale ou qui nécessitent une coordination 
importante (ATF 137 II 254 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_15/2014 

précité consid. 6.1). Le plan directeur devrait faire mention des projets spécifiques 

lorsqu’ils ont des effets importants sur l’organisation du territoire, par exemple 
parce qu’ils présentent une emprise au sol importante, qu’ils sont sources 
d’immissions considérables ou encore qu’ils génèrent un fort trafic et requièrent 
un équipement lourd. Tel est notamment le cas des grands domaines skiables, des 

terrains de golf, des grands stades ou encore des pistes de motocross (ATF 137 II 

254 consid. 3.2). Les projets doivent être abordés dans le processus de 

planification directrice lorsqu’ils remplissent l’un des critères suivants. Sur le plan 
spatial, l’activité aura des effets étendus ou durables sur le développement 
territorial. Sur le plan organisationnel, l’activité est liée à d’autres activités à 
incidence spatiale ou nécessite la participation de plusieurs acteurs dont les 

intérêts diffèrent. Sur le plan politique, l’activité est appelée à se déployer sur le 
long terme, mobilise d’importantes ressources financières, ne peut être évaluée 
avec certitude quant aux effets ou apparaît, pour une raison ou pour une autre, 

politiquement controversée (ATF 137 II 254 consid. 3.2). L’élément décisif à 
prendre en compte est de savoir si le projet nécessite un examen global et complet 

qui ne peut être garanti que par un processus d’élaboration du plan directeur (arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_15/2014 précité consid. 6.1). 

  Un plan directeur cantonal qui ne prévoit pas le lieu d’implantation et 
l’étendue d’un circuit automobile occupant plus de quinze hectares est, d’après le 
Tribunal fédéral, incomplet, de sorte qu’il doit être adapté conformément à l’art. 9 
al. 2 LAT (ATF 137 II 254 consid. 4.3). En revanche, notre Haute Cour a admis 

que la construction d’une petite centrale hydraulique n’avait pas à figurer dans le 
plan directeur cantonal, même si le site se trouvait dans une zone de protection du 

paysage d’importance cantonale ; le projet n’impliquait pas une coordination 
d’envergure qui aurait pu n’être réalisée que par le biais du plan directeur 
cantonal, une pesée complète des intérêts pouvant être effectuée dans le cadre de 

l’octroi de la concession (ATF 140 II 262 consid. 2.3.4). L’inscription dans le 
plan directeur cantonal n’a pas non plus été exigée pour le projet vaudois de 
« pôle muséal » s’étendant, en plein centre-ville, dans un secteur déjà 
constructible et en zone mixte de forte densité, sur une surface de 21'000 m2, qui 

avait fait l’objet d’un plan d’affectation cantonal ; l’incidence spatiale dudit projet 
n’était pas réellement différente de ce que prévoyait le plan directeur cantonal, ni 
ne générait des nuisances devant être évaluées à l’échelon cantonal ou régional, 
sans qu’il n’existe de besoin particulier de coordination (arrêt 1C_15/2014 précité 
consid. 6.2). 

- 20/25 - 

A/2393/2016 

  Par ailleurs, selon la jurisprudence, il n’est possible de s’écarter du plan 
directeur cantonal que dans certaines conditions : il doit s’agir d’écarts de peu 
d’importance, objectivement justifiés, et il apparaîtrait déraisonnable au vu des 
circonstances de modifier préalablement de façon formelle le plan directeur. En 

outre, de nouvelles circonstances peuvent justifier de « petits écarts » ; ceux-ci se 

justifient aussi lorsque le contenu du plan directeur se révèle être contraire au droit 

ou impossible à réaliser, d’autant que les propriétaires touchés n’ont pas de moyen 
de défense contre un plan directeur (ATF 119 Ia 263 consid. 4a). Ceci ne 

s’applique pas aux grands projets à incidence spatiale, lesquels peuvent, par 
définition, affecter de manière importante l’organisation du territoire (ATF 137 II 
254 consid. 3.3). 

 e. Quant à l’obligation d’adopter des plans d’affectation pour gérer l’utilisation 
du sol, elle découle des art. 2 al. 1 et art. 14 LAT. Le droit fédéral ne se contente 

pas de prescrire une obligation générale de planifier consistant à répartir le 

territoire au moins entre les trois types de zones prévus aux art. 15 à 17 LAT 

(zones à bâtir, zones agricoles et zone à protéger ; art. 14 al. 2 LAT). Il prévoit 

également une obligation spéciale de planifier qui vise des objets ou des activités 

non conformes à l'affectation de la zone dont l'incidence sur la planification locale 

ou l'environnement est importante. Ces objets ou activités ne peuvent être 

correctement étudiés que dans le cadre d'une procédure d'adoption d'un plan 

d'affectation. La voie d'une simple dérogation au sens des art. 23 LAT (zone à 

bâtir) ou 24 LAT (hors de la zone à bâtir) est alors inadéquate pour résoudre 

judicieusement les problèmes d'organisation du territoire qui se posent. Le fait 

qu'un projet non conforme à la zone soit important au point d'être soumis à 

l'obligation d'aménager au sens de l'art. 2 LAT se déduit des buts et des principes 

régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), du plan directeur cantonal 

(art. 6 LAT) et de la portée du projet au regard des règles de procédure établies 

par la LAT (art. 4 et 33 LAT).  En revanche, lorsqu'il s'agit d'un projet, même de 

grande ampleur, conforme à l'affectation de la zone, le droit fédéral n'oblige pas 

de procéder par la voie de la planification spéciale. Lorsque la collectivité 

publique a procédé concrètement à la différenciation de son territoire entre les 

différents types de zones, elle a en principe d'ores et déjà procédé à une 

pondération des différents intérêts en présence et a veillé à la participation de 

toutes les parties concernées dans le cadre de la procédure d'adoption du plan 

général d'affectation (ATF 120 Ib 207 consid. 5 ; arrêts du Tribunal fédéral 

1C_472/2014 du 24 avril 2015 consid. 5.1 et 1C_57/2011 du 17 octobre 2011 

consid. 2.1).   

  Il est certes envisageable qu'une installation, même conforme à l'affectation 

de la zone, ait une incidence telle sur le territoire qu'une planification soit 

nécessaire pour assurer une évaluation du projet à une échelle plus étendue - en 

particulier s'il s'agit d'une zone non constructible. Les critères permettant de 

déterminer si la planification s'impose ne peuvent toutefois pas être plus stricts 

- 21/25 - 

A/2393/2016 

que pour des constructions ou installations non conformes à l'affectation de la 

zone. Pour celles-ci, selon la jurisprudence, il peut y avoir obligation de planifier 

notamment lorsqu'elles sont soumises à l'étude d'impact sur l'environnement, 

lorsqu'elles s'étendent sur une vaste surface (gravières, installations de gestion des 

déchets, centres sportifs, installations d'enneigement artificiel), ou lorsque, à 

l'instar d'une forte augmentation du trafic, elles ont des effets importants sur 

l'environnement (ATF 129 II 63 consid. 2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 

1C_221/2016 du 10 juillet 2017 consid. 4 et 1C_304/2008 du 30 avril 2009 

consid. 4.1).  

  Sous réserve d’une violation du droit, les autorités communales et 
cantonales disposent d’une certaine marge d’appréciation lorsqu’il s’agit de 
décider entre la voie de la procédure du plan d’affectation ou celle de 
l’autorisation dérogatoire fondée sur les art. 24 ss LAT (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_7/2012 du 11 juin 2012 consid. 2.3). Il y a lieu, selon la jurisprudence, de 

procéder par le biais d’un plan d’affectation pour les projets de gravières et les 
décharges (ATF 120 Ib 207 consid. 5 ; arrêt 1C_7/2012 précité consid. 2.4), les 

stands de tir d’une certaine importance (ATF 119 Ib 439 consid. 4b et 4c), les 
centres commerciaux (ATF 110 Ia 167 consid. 7a/aa) et les installations 

artisanales d’une certaine importance (ATF 116 Ib 131 consid. 4b), les 
installations sportives et de loisirs d’une certaine importance, notamment les 
terrains de golf (ATF 114 Ib 312 consid. 3b/aa) et les ports (ATF 113 Ib 371 

consid. 5) et les places de parc d’une certaine importance (ATF 115 Ib 508 
consid. 6a ; Pierre TSCHANNEN, in Commentaire de la LAT ad art. 2 n. 32). 

 f. Le plan directeur communal est un plan directeur localisé qui fixe, sur tout 

le périmètre de la commune, les orientations futures de l’aménagement du 
territoire (art. 10 al. 1 et 2 LaLAT). Il est compatible avec les exigences de 

l’aménagement du territoire du canton contenues notamment dans le plan 
directeur cantonal (art. 10 al. 1 phr. 2 LaLAT). En vertu de l’art. 10 al. 8 LaLAT, 
le plan directeur localisé adopté par une commune et approuvé par le Conseil 

d’État, a force obligatoire pour ces autorités. Il ne produit aucun effet juridique à 
l’égard des particuliers, lesquels ne peuvent former aucun recours à son encontre, 
ni à titre principal, ni à titre préjudiciel. Pour autant que cela soit compatible avec 

les exigences de l’aménagement cantonal, les autorités cantonales, lors de 
l’adoption des plans d’affectation du sol relevant de leur compétence, veillent à ne 
pas s’écarter sans motifs des orientations retenues par le plan directeur localisé. 
Selon l’art. 10 al. 9 LaLAT, le plan directeur localisé peut être réexaminé et, si 
nécessaire, adapté selon la même procédure. Le plan directeur communal doit 

faire l’objet d’un nouvel examen au plus tard trois ans après l’approbation d’un 
nouveau plan directeur cantonal par le Conseil fédéral. 

 g. En l’espèce, à la lumière de la jurisprudence susmentionnée, le projet 
litigieux n’a pas à figurer dans le plan directeur cantonal. Non seulement son 

- 22/25 - 

A/2393/2016 

impact sur le territoire et l’environnement est limité, notamment en raison de la 
proximité des constructions projetées avec les transports publics genevois et de la 

création de seulement deux places de parking, mais il est également prévu en 

5ème zone à bâtir et est, comme exposé plus haut, conforme aux règles du droit des 

constructions applicables à cette zone et - comme cela découle de cette dernière - 

destiné à l’habitation. Pour ces mêmes raisons, il n’y a pas lieu de procéder au 
préalable à l’élaboration d’un plan d’affectation spécial, ni d’ailleurs, malgré la 
différence de typologie des constructions litigieuses avec celles usuellement 

admises en zone « villas », à une modification des limites de zones. En effet, le 

projet litigieux se situe en 5ème zone et respecte les règles afférentes au rapport de 

surface posées par l’art. 59 LCI, comme exposé plus haut, sans que d’autres 
normes ne soient enfreintes. Les jurisprudences invoquées par les recourants ne 

leur sont au surplus d’aucune utilité. Celles ayant admis l’obligation d’une 
procédure préalable de planification concernaient des projets de constructions 

situés en zone agricole, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. De plus, le département 
a in casu suivi la procédure ordinaire pour l’autorisation litigieuse, et non la 
procédure accélérée comme dans le troisième arrêt mentionné par les recourants.  

  Quant au décalage entre le PDCn et le projet litigieux, il résulte de celui 

existant entre celui-là et la zone d’affectation régissant majoritairement la parcelle 
concernée par ledit projet (à savoir la zone « villas »), cette zone ayant - 

contrairement aux plans directeurs (art. 9 al. 1 LAT et art. 10 al. 8 LaLAT) - force 

obligatoire pour toute personne (art. 21 al. 1 LAT). Comme le relève le TAPI, les 

constructions litigieuses ne mettent toutefois pas en péril l’aire de délassement 
prévue par le PDCn, ni d’ailleurs la pénétrante de verdure le long de la Seymaz et 
les surfaces de compensations écologiques mentionnées dans le PDCom. En effet, 

il s’agit d’un projet de construction d’une durée limitée, destiné uniquement à 
répondre à un besoin urgent revêtant un intérêt public incontesté lié à la crise 

migratoire. Celle-ci ne pouvait être envisagée lors de l’élaboration du PDCom et 
du PDCn. L’écart entre le projet litigieux et les options prises dans le PDCn et le 
PDCom n’est ainsi que temporaire, l’autorisation litigieuse n’ayant été octroyée 
que pour une durée limitée. Par ailleurs, il y a lieu de constater que l’emplacement 
du projet litigieux se trouve sur un périmètre certes libre de constructions mais sis 

en 5ème zone à bâtir et adjacent à celui où se trouvent les bâtiments de l’hôpital, ce 
qui permet une certaine continuité du milieu bâti malgré la différence de typologie 

et d’affectation des constructions existantes et projetées ; il est également proche 
d’un arrêt du bus permettant de rejoindre le centre-ville. Au vu de ces 
circonstances et du besoin précité, l’écart entre le PDCn et le projet litigieux est, 
en l’espèce, objectivement admissible, étant précisé que la modification préalable 
formelle du PDCn serait disproportionnée, ce d’autant plus que les constructions 
litigieuses sont destinées au logement et qu’elles respectent, comme déjà relevé 
plus haut, les règles du droit des constructions régissant la 5ème zone. Si ces 

considérations sont susceptibles de s’appliquer à l’écart avec les options du 
PDCom, ce point n’a, en l’espèce, pas à être davantage approfondi puisque le 

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A/2393/2016 

PDCom date de 2009 et qu’il doit faire l’objet d’un nouvel examen, 
conformément à l’art. 10 al. 9 LaLAT, au plus tard trois ans après l’approbation 
d’un nouveau plan directeur cantonal par le Conseil fédéral, soit in casu d’ici avril 
2018. 

  Au vu de ces éléments, les griefs des recourants sont écartés et les recours 

rejetés à cet égard en tant qu’ils sont recevables. Dans la présente affaire, 
l’autorisation de construire litigieuse respecte les règles définies par le plan 
d’affectation général à la zone concernée par le projet, à savoir la 5ème zone de 
construction, contrairement à la cause n° A/2578/2016. Dans cette autre affaire, 

l’autorisation de construire octroyée par le département ne respecte pas les règles 
découlant du plan localisé de quartier en vigueur à cet endroit. 

4)  Au vu de ce qui précède, le recours de la commune sera rejeté et celui des 

époux ANZALONE et consorts sera rejeté en tant qu’il est recevable.  

  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 700.- chacun est respectivement 
mis à la charge de la commune et des époux ANZALONE et consorts, ces 

derniers pris conjointement et solidairement (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité 

de procédure n’est allouée aux époux BENBASSAT qui n’y concluent pas. Une 
indemnité de procédure de CHF 500.- est allouée à l’hospice qui y a conclu et a 
recouru aux services d’un avocat, à la charge de l’État de Genève (art. 87 
al. 2 LPA). 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 23 mai 2017 par la commune de Thônex contre 

le jugement du Tribunal administratif de première instance du 13 avril 2017 ; 

au fond : 

le rejette ; 

rejette le recours interjeté le 23 mai 2017 par Madame Francine et Monsieur Gaetano 

ANZALONE, Madame Karine et Monsieur Alain BRÖNNIMANN, Madame Lilia et 

Monsieur Markus THÜLER, Monsieur Josebe LECERTUA, Monsieur Alberto 

FRIGERIO BONVICINO, Madame Corinne et Monsieur Jean-Pierre PAPIN, 

Madame Dominique et Monsieur Christophe TORRIONE VOUILLOZ, Madame 

Maryse et Monsieur Antonio NAPOLI, Madame  Myriam DÄLLENBACH-JÄGER, 

Messieurs Marco, Yannick, Joaquim et Dimitri JÄGER, Madame Daria LOPEZ 

- 24/25 - 

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ALEGRIA, Madame Carole et Monsieur Philippe BAECHTOLD, Monsieur Henrique 

Miguel BARROS LIMA, Madame Michelle Marina GOWTHORPE LIMA, Monsieur 

Daniel JUNKER, Madame Andréa REINHARD, Madame Anouk et Monsieur Michel 

GOUMAZ, Madame Florence et Monsieur Jérôme SCHURINK et Monsieur Lajos 

VARGA contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 13 avril 

2017, en tant qu’il est recevable ;  

met un émolument de CHF 700.- à la charge de la commune de Thônex ; 

met un émolument de CHF 700.- à la charge conjointe et solidaire de 

Madame Francine et Monsieur Gaetano ANZALONE, Madame Karine et 

Monsieur Alain BRÖNNIMANN, Madame Lilia et Monsieur Markus THÜLER, 

Monsieur Josebe LECERTUA, Monsieur Alberto FRIGERIO BONVICINO, 

Madame Corinne et Monsieur Jean-Pierre PAPIN, Madame Dominique et 

Monsieur Christophe TORRIONE VOUILLOZ, Madame Maryse et 

Monsieur Antonio NAPOLI, Madame Myriam DÄLLENBACH-JÄGER, 

Messieurs Marco, Yannick, Joaquim et Dimitri JÄGER, Madame Daria LOPEZ 

ALEGRIA, Madame Carole et Monsieur Philippe BAECHTOLD, 

Monsieur Henrique Miguel BARROS LIMA, Madame Michelle Marina 

GOWTHORPE LIMA, Monsieur Daniel JUNKER, Madame Andréa REINHARD, 

Madame Anouk et Monsieur Michel GOUMAZ, Madame Florence et 

Monsieur Jérôme SCHURINK et Monsieur Lajos VARGA ; 

alloue une indemnité de CHF 500.- à l’Hospice général, à la charge de l’État de 
Genève ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 

17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 

qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 

matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 

moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 

adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 

électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à la commune de Thônex, recourante, à Me Christian 

Tamisier, avocat des autres recourants, au département de l'aménagement, du logement 

et de l'énergie, à Me Bertrand Reich, avocat de l’Hospice général, à Me Lucien 
Lazzarotto, avocat des autres intimés, au Tribunal administratif de première instance, 

ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial. 

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, M. Thélin, Mmes Krauskopf et 

Junod, M. Pagan, juges. 

- 25/25 - 

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Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

M. Mazza 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Payot Zen-Ruffinen 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :