# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c548bf57-4d92-5dda-820f-90c69f59b7e7
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2008-10-15
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 15.10.2008 B-6199/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-6199-2007_2008-10-15.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-6199/2007
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  1 5 .  O k t o b e r  2 0 0 8  

Richter Ronald Flury (Vorsitz), Richter Jean-
Luc Baechler, Richterin Eva Schneeberger; 
Gerichtsschreiber Jürg Studer.

A._______,
vertreten durch Herr Rechtsanwalt Bernhard Oberholzer, 
Oberer Graben 43, 9000 St. Gallen,
Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Landwirtschaft (BLW), 
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Verwaltungsmassnahmen.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

B-6199/2007

Sachverhalt:

A.

A.a Die A._______ (Beschwerdeführerin)  mit  Sitz  in  B._______,  hat 
die  Förderung  der  Milchproduktion  und  -verwertung  in  der  Region 
C._______  zum  Zweck.  Für  die  Käseproduktion  sind  das  Einzel-
unternehmen  D._______  sowie  die  E._______  zuständig.  Der  Kä-
sehandel wird über die F._______ abgewickelt. D._______ war bis zum 
8. Juli  2008  als  Mitglied  der  Beschwerdeführerin  im  Handelsregister 
des Kantons G._______ eingetragen.

Am 4. November 2005 ersuchte die Beschwerdeführerin das Bundes-
amt für Landwirtschaft (Vorinstanz) um Bewilligung einer Mehrmenge 
von 12 Mio. kg Milch für das Milchjahr 2006/07. Dieses Gesuch wurde 
nach Rücksprache mit der Vorinstanz am 17. Februar 2006 überarbei-
tet  eingereicht  und mit  Verfügung vom 19. Juli 2006 durch die Vorin-
stanz  abgelehnt.  Die  Vorinstanz  sah  insbesondere  in  der  gewählten 
Produktbezeichnung (Svizzerotaler oder Goldtaler) eine ungenügende 
Abhebung von der Marke Emmentaler, weshalb sie eine nichtkonforme 
Vermarktung der beantragten Mehrmenge befürchtete.

A.b Die Beschwerdeführerin reichte am 22. August 2006 für die selbe 
Mehrmenge und das gleiche Milchjahr ein zweites, überarbeitetes Ge-
such ein. Dieses sah im Projektbeschrieb vor, die Mehrmenge unter 
der Bezeichnung „H._______“ (ohne Benützung der Bezeichnung „Em-
mentaler“  oder eines damit verwechselbaren Zeichens) im EU-Raum 
abzusetzen. In ihrem Gesuch ging die Beschwerdeführerin von einem 
Total  der  exportierten  Käsemenge  in  der  Basisperiode  2005  von 
2'061'114 kg und einem geplanten Mehrexport der Marke „H._______“ 
von 1 Mio. kg aus. Dieses Gesuch lehnte die Vorinstanz mit Verfügung 
vom 6. September 2006 ab. Dabei bemängelte sie insbesondere, dass 
bei einer Mehrmenge von 12 Mio. kg mindestens 1,078 Mio. kg Käse 
exportiert  werden  müsse.  Die  im  Gesuch  angegebene  Menge  von 
1 Mio kg „H._______“ Käse sei daher zu klein oder die nachgefragte 
Mehrmenge zu hoch. Des Weiteren verlangte die Vorinstanz eine Zusi-
cherung, dass die gesamte für den Export bestimmte Menge unter der 
Zolltarifnummer 0406.9099 mit Schlüssel 994 ausgeführt werde.

A.c Mit  Eingabe  vom  12. September 2006  reichte  die  Beschwerde-
führerin ein weiteres Gesuch um eine Mehrmenge von 12 Mio. kg für 

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das Milchjahr 2006/07 ein. Die Beschwerdeführerin verbesserte dabei 
die  von  der  Vorinstanz  in  den  vorherigen  Gesuchen  bemängelten 
Punkte und hielt  insbesondere fest,  dass fortan die gesamte Menge 
übriger Hartkäse unter der Bezeichnung „H._______“ vermarktet und 
unter  der  Zolltarif-Nummer  0406.9099  mit  Schlüssel  994  ausgeführt 
werde.

Diesem Gesuch entsprach die Vorinstanz mit Verfügung vom 18. Sep-
tember 2006 für  eine Mehrmenge von 8 Mio. kg Milch. An die Verfü-
gung knüpfte sie unter anderem die Bedingungen, dass die Mehrmen-
genmilch zu Grosslochhartkäse verarbeitet und unter der Bezeichnung 
„H._______“ vermarktet werde (siehe auch E. 6).

Für den Fall, dass die genannten Bedingungen nicht oder nur teilweise 
eingehalten werden sollten,  hielt  die  Vorinstanz unter  Ziff. 2 die Auf-
hebung der Mehrmenge fest.

A.d Am 29. März 2007  kontrollierte  die  Vorinstanz  die  E._______  in 
L._______ zwecks Einhaltung der Mehrmengenbewilligung. Dabei kri-
tisierte sie insbesondere die mangelhaften Produktespezifikationen auf 
den Lieferscheinen, welche eine Sortenzuteilung der Käse verunmögli-
che sowie die Abweichung der Käsebezeichnungen auf den der Vorin-
stanz nachträglich zugestellten Rechnungen von den Lieferscheinen. 
Des Weiteren seien Korrekturen auf  den Zolldokumenten vorgenom-
men worden und auf den Schrumpffolien, welche für die Vakuumierung 
der  in  Keile  aufgeschnittenen  Grosslochkäse  verwendet  würden,  sei 
unerlaubterweise die Bezeichnung Emmentaler aufgedruckt. 

Gestützt  auf  die  Kontrolle  wurde  im  Besprechungsprotokoll  vom 
29. März 2007 festgehalten, dass ab 1. November 2006 die gesamte 
Basis- und Mehrmenge zu übrigem Hartkäse verarbeitet und der TSM 
Treuhand GmbH (TSM) unter der Produktenummer 222 gemeldet wer-
de. Ein Verkauf von Emmentaler aus der Produktion ab 1. November 
2006  würde  somit  in  jedem  Fall  einen  Verstoss  gegen  die  Be-
dingungen der Mehrmengenverfügung darstellen. 

A.e Mit  Schreiben  vom  23. April 2007  orientierte  die  Vorinstanz  die 
Beschwerdeführerin über das Ergebnis des Controllings und die ihres 
Erachtens festgestellten Verstösse. Gleichzeitig sah sie jedoch von der 
Aufhebung der bewilligten Mehrmenge ab und wies die Beschwerde-
führerin an, die Bedingungen unter Berücksichtigung der Produktions-

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änderung gemäss Besprechung vom 29. März 2007  strikte  einzuhal-
ten.

Anhand der  bei  der  TSM von der  Beschwerdeführerin  eingereichten 
TSM1-Formulare  „Erhebung  der  Milchverwertung“  vom  5. April 2007 
stellte die Vorinstanz im Frühjahr 2007 fest, dass die Beschwerdefüh-
rerin  während  der  für  das  Gesuch  relevanten  Erhebungsperiode  im 
Monat März 2007 Emmentaler produziert hatte. 

A.f Eine Nachkontrolle  der Beschwerdeführerin  durch die Vorinstanz 
am 7. Mai  2007 konnte  nicht  uneingeschränkt  stattfinden,  zumal  die 
Beschwerdeführerin  die verlangten Unterlagen nur teilweise  zur Ver-
fügung stellte und die Einsicht in die Verkaufsadministration nicht ge-
währte.

Seitens der Oberzolldirektion wurde die Vorinstanz am 9. Mai 2007 ori-
entiert, dass beim Tessiner Zollamt Chiasso Strada verschiedene Aus-
fuhrsendungen  „Emmentaler“  verzollt  worden  waren.  Der  Exporteur, 
die F._______, hatte dabei  auf  dem Formular  den Käseschlüssel  für 
„Hartkäse vollfett“ mit der TSM Nr. 994 und nicht denjenigen für Em-
mentaler  (TSM Nr. 991)  verwendet,  obschon  die  Ware Etiketten  mit 
dem Hinweis „Emmentaler“ trugen. Die Zollbehörden korrigierten des-
halb  die  Zollpapiere  indem sie  den  Schlüssel  von  „Hartkäse  vollfett 
(Nr. 994) auf „Emmentaler“ (Nr. 911) abänderten, um die Warenkonfor-
mität sicherzustellen.

A.g Mit  Schreiben  vom  24. Mai 2007  stellte  die  Vorinstanz  der  Be-
schwerdeführerin einen Verfügungsentwurf zu, in welchem sie die Auf-
hebung der Mehrmenge für das Milchjahr 2006/07 und die Ergreifung 
von Verwaltungsmassnahmen beabsichtigte. Gleichzeitig  gab sie  der 
Beschwerdeführerin  Gelegenheit,  bis  zum 15. Juni  2007 Stellung zu 
nehmen.

Die Beschwerdeführerin reichte der Vorinstanz am 26. Juni 2007 eine 
Stellungnahme zum Verfügungsentwurf ein und bestritt in dieser eine 
Verletzung der Verfügung vom 18. September 2006.

A.h Am 8. August 2007 verfügte die Vorinstanz die Aufhebung der be-
willigten Mehrmenge von 8 Mio. kg und auferlegte der Beschwerdefüh-
rerin eine Ordnungsbusse von Fr. 575'000.-. Des Weiteren wurde die 
Beschwerdeführerin  von  der  Berechtigung  ausgeschlossen,  für  die 

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Milchjahre 2007/08 und 2008/09 ein Gesuch um eine Mehrmenge zu 
stellen.

B.
Mit  Beschwerde vom 13. September 2007 gelangte die Beschwerde-
führerin  an  das  Bundesverwaltungsgericht  und  beantragte  die  Auf-
hebung der Verfügung der Vorinstanz vom 8. August 2007.

Zur Begründung wird hauptsächlich angeführt, die Beschwerdeführerin 
habe mehr  als  die bewilligten 8 Mio. kg  Milch gemäss Verfügung zu 
Grosslochkäse verarbeitet,  unter  der  Produktenummer 222 der  TSM 
gemeldet und unter der Tarifnummer 0406.9099 mit Schlüssel 994 ex-
portiert und bis zum Endverbraucher als „H._______“ vermarktet. Der 
von der Vorinstanz bemängelte Hinweis „Artikelbezeichnung in der EU: 
Emmentaler“ sei einzig auf den Zollpapieren angebracht und stelle da-
mit keinen Verstoss gegen die Bewilligungsverfügung vom 18. Septem-
ber 2006 dar, zumal dieser Hinweis vom Zoll verlangt werde. Die für 
den  nach  den  Vorgaben  der  Bewilligungsverfügung  produzierten 
Nichtemmentaler gewählte Bezeichnung „I._______“ im Austausch von 
„H._______“ stelle ebenfalls keine Falschbezeichnung dar. Der Vorins-
tanz sei es um eine genügende Unterscheidung zwischen Emmentaler 
und Nicht-Emmentaler gegangen, mit der Bezeichnung „I._______“ sei 
dieses  Kriterium  gleichermassen  erfüllt.  In  den  Betrieben  von 
D._______  bzw.  der  E._______  bestehe  zudem  ein  taugliches  und 
transparentes  System  zur  Unterscheidung  von  „Emmentaler“  und 
„Nichtemmentaler“. Daneben sei auch die Vereinbarung vom 29. März 
2007 vollumfänglich eingehalten worden, zumal in der Produktionszeit-
spanne vom 1. November 2006 bis 28. Februar 2007 weder Emmenta-
ler hergestellt noch als solchen bezeichnet worden sei. 

Auf  jeden  Fall  seien  die  ausgesprochenen  Verwaltungsmassnahmen 
unverhältnismässig und würden die Beschwerdeführerin in ihrer Exis-
tenz bedrohen.

C.
Unter Hinweis auf die Akten beantragt die Vorinstanz mit Vernehmlas-
sung vom 11. Januar 2008 die Abweisung der Beschwerde.

D.
Mit  Instruktionsverfügungen  vom  1. Februar  2008  und  27. Februar 
2008 verlangte das Bundesverwaltungsgericht bei der Beschwerdefüh-

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rerin, der TSM und der Oberzolldirektion weitere Unterlagen und Infor-
mationen ein.

Mit Schreiben vom 10. April 2008 bzw. 11. April 2008 nahmen die Vor-
instanz und die Beschwerdeführerin Stellung zu den Ausführungen der 
Oberzolldirektion vom 13. März 2008.

Auf  die erwähnten und weitere Vorbringen wird,  soweit  sie  rechtser-
heblich sind, in den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf  eine Beschwerde 
einzutreten ist,  hat  das Bundesverwaltungsgericht  von Amtes wegen 
und mit freier Kognition zu prüfen (vgl. BGVE 2007/6 E. 1 S. 45).

1.1 Die  angefochtene  Verfügung  vom 8. August 2007  stützt  sich  auf 
die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des 
Bundes. Sie stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bund-
esgesetzes  über  das  Verwaltungsverfahren  vom  20. Dezember 1968 
(VwVG, SR 172.021) dar. Gemäss Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetz-
es über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz, 
LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen der Bundesämter, die in An-
wendung  des  LwG  und  seiner  Ausführungsbestimmungen  ergangen 
sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden.

1.2 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der 
Beschwerdefrist  sind  gewahrt  (vgl.  Art. 50  sowie  52 Abs. 1 VwVG), 
und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor.

1.3 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.
Nach Art. 36a Abs. 2 LwG kann der Bundesrat Produzenten und Pro-
duzentinnen, die Mitglied einer Organisation nach Art. 8 LwG oder zu-
sammen mit einem bedeutend regionalen Milchverwerter in einer Or-
ganisation  zusammengeschlossen  sind,  frühestens  auf  den  1. Mai 
2006 von der Milchkontigentierung ausnehmen, wenn die Organisati-
on: 

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a) eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion beschlossen hat;

b) Sanktionen  für  den  Fall  festgelegt  hat,  dass  die  individuell  vereinbarten 

Mengen überschritten werden; und 

c) Gewähr dafür besteht, dass das Wachstum der produzierten Milchmenge 

nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte. 

Mit  der  Verordnung über  den  Ausstieg  aus  der  Milchkontigentierung 
vom 10. November 2004 (VAMK, SR 916.350.4) stellte der Bundesrat 
die  entsprechenden  Ausführungsbestimmungen  zur  Verfügung.  Im 
3. Abschnitt der VAMK werden die Basismenge (Art. 6 VAMK) und die 
Mehrmenge  (Art. 12 VAMK)  geregelt.  Die  Vermarktung  einer  zusätz-
lichen Milchmenge (Mehrmenge)  benötigt  die  Zustimmung des Bun-
desamtes, welche für ein Milchjahr erteilt wird, wenn die Organisation 
den Bedarf für die Mehrmenge ausweisen kann.

3.
Die Beschwerdeführerin, eine Produzenten-Milchverwerter-Organisati-
on (PMO) im Sinne von Art. 5 VAMK, macht vor dem Bundesverwal-
tungsgericht  geltend,  einzig  die  Verfügung  vom 18. September 2006 
sei – entgegen der Meinung der Vorinstanz – Streitgegenstand, zumal 
die  Protokolle  der  Inspektionen  vom 23. März 2007  und  7. Mai 2007 
rechtlich keine eigenständige Bedeutung hätten. Die Vorinstanz habe 
die Beweise betreffend eines allfälligen Verstosses gegen die Verfü-
gungsbedingungen nicht  vorgelegt,  obwohl  sie  die  Beweislast  trage. 
Die Verfügung gelte sodann nur für die Mehrmenge von 8 Mio. kg und 
nicht  für die gesamte Produktionsmenge und der von der Vorinstanz 
gerügte Hinweis „Artikelbezeichnung in der EU: Emmentaler“  sei  ge-
mäss  Oberzolldirektion  (zoll-)rechtlich  notwendig.  Die  von  der  Be-
schwerdeführerin verwendete Bezeichnung „I._______“ im Austausch 
von  „H._______“  stelle  aufgrund  der  klaren  Abgrenzung  zur  Marke 
Emmentaler  kein  Problem dar. Entgegen  der  Ansicht  der  Vorinstanz 
habe die Beschwerdeführerin auch nicht gegen die Vorgaben der Ins-
pektion vom 29. März 2007 verstossen, da die E._______ in der Zeit-
spanne vom 1. November 2006 bis 28. Februar 2007 weder Emmenta-
ler produziert noch Käse aus dieser Produktion als „Emmentaler“ be-
zeichnet habe.

4.
In einem ersten Schritt ist die Frage der Beweislast zu klären, erachten 
doch beide Parteien die andere als beweisbelastet.

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Die Frage der Beweislast gelangt zur Anwendung, sofern der Richter 
aufgrund  der  Beweiswürdigung  nicht  zur  Überzeugung  gelangt,  die 
feststellungsbedürftige  Tatsache habe sich verwirklicht. Dabei  ist  der 
Beweis geleistet, wenn der Richter gestützt auf die freie Beweiswürdi-
gung  zur  Überzeugung  gelangt  ist,  dass  sich  der  rechtserhebliche 
Sachumstand verwirklicht hat. Die Beweislast regelt somit, zu wessen 
Nachteil  der Richter entscheidet, wenn eine Tatsache nicht bewiesen 
wird. Sofern  das  massgebliche Recht  keine  spezifische  Beweisregel 
enthält, kommt die Beweislastregel von Art. 8 des Schweizerischen Zi-
vilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) zum Tragen. 
(RENÉ A.  RHINOW/BEAT KRÄHENMANN,  Schweizerische  Verwaltungsrecht-
sprechung,  Ergänzungsband,  Basel  1990,  Nr. 2 B V  c,  S. 6;  PETER 
SUTTER,  Die Beweislastregeln unter  besonderer  Berücksichtigung des 
verwaltungsrechtlichen Streitverfahrens, Diss. St. Gallen 1998, S. 113 
ff.). Danach hat derjenige die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen, der 
aus unbewiesen gebliebenen Tatsachen ein Recht ableiten will (ULRICH 
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 
5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 1623; vgl. zu allem Urteil des Bundesge-
richts 4A.48/2008 E. 3.2 vom 10. Juni 2008; BGE 115 V 38 E. 2b, BGE 
121 V 204 E. 6a). Für die vorliegend belastende Verfügung trägt nach 
der allgemeinen Beweislastregel die Verwaltung die Beweislast (Urteil 
des Bundesverwaltungsgerichts C-1170/2006 E. 6.1).

Die allgemeine Beweislastregel erweist sich jedoch als zu schematisch 
oder findet ihr Gegengewicht in den Mitwirkungspflichten der Parteien. 
Es  wäre  für  das  Verwaltungsrecht  undenkbar  und  der  Rechtsver-
wirklichung hinderlich, wollte man auf sie allein abstellen. Die Verwal-
tung weiss nur zu oft weniger gut Bescheid über die Sachlage als die 
Partei, gegen die sich eine belastende Verfügung richtet. Das bedingt 
Auskunft-,  Melde-,  Buchführungs-  und  andere  Pflichten,  welche  die 
Vorinstanz der Beschwerdeführerin auferlegt hat. Für die nicht beweis-
belastete  Beschwerdeführerin  machen  sie  die  Mitwirkungspflichten 
aus. Diese ziehen zwar keine Änderung der Beweislastverteilung nach 
sich,  können aber  bei  Verweigerung einer zumutbaren Mitwirkung in 
die  Beweiswürdigung  einfliessen  (FRITZ GYGI,  Bundesverwaltungs-
rechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 282 ff.).

Vorliegend auferlegte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin mit Verfü-
gung vom 18. September 2006 neben Mitwirkungspflichten auch Be-
dingungen und regelte unter Ziff. 2 wie folgt die Beweislast „Stellt das 
BLW fest, dass die Bedingungen nicht oder nur teilweise eingehalten 

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werden, gilt die bewilligte Mehrmenge als aufgehoben“. Damit folgt die 
Vorinstanz der allgemeinen Beweislastregel und hält diese in der Ver-
fügung explizit  fest. Die Beschwerdeführerin ist  damit aber nicht  von 
jeder Mitwirkung befreit, vielmehr hat sie im Rahmen ihrer auferlegten 
Pflichten, namentlich im Bereich Controlling, effektiv zur Sachverhalts-
aufklärung beizutragen.

5.
Des Weiteren  wurde  von  den  Parteien  zumindest  implizit  die  Frage 
aufgeworfen, welche rechtliche Bedeutung den Besprechungsprotokol-
len der Vorinstanz im Zusammenhang mit den durchgeführten Kontrol-
len vom 29. März 2007 und 7. Mai 2007 zukommt.

Streitpunkt bildet in diesem Zusammenhang in erster Linie, dass die 
Beschwerdeführerin  anlässlich  der  Besprechung  vom 29. März  2007 
der Vorinstanz mitgeteilt  habe, dass seit  dem 1. November 2006 so-
wohl die gesamte Basis- als auch die Mehrmenge Milch in den Betrie-
ben der E._______ zu „übrigem Hartkäse“ verarbeitet werde. Die Vor-
instanz wirft der Beschwerdeführerin nun vor, sie habe zumindest im 
März 2007 und somit in der für das Gesuch relevanten Erhebungsperi-
ode  Emmentaler  hergestellt  und  folglich  gegen  die  Verfügung  vom 
18. September 2006  und  die  anlässlich  der  Besprechung  vom 
29. März 2007 getroffene Vereinbarung verstossen.

Der  Argumentation  der  Vorinstanz  kann  indes  nicht  gefolgt  werden. 
Vorliegend ermahnen zwar  das Protokoll  vom 29. März 2007,  datiert 
vom 20. April 2007, als auch das dazugehörige Schreiben vom 23. Ap-
ril 2007 die Beschwerdeführerin die Bedingungen der Verfügung vom 
18. September 2006 einzuhalten. Infolge fehlender Regelung von neu-
en Rechten und Pflichten stellen sie aber keine neue Verfügungen dar, 
zudem wurde die über den möglichen Verzicht der Emmentalerproduk-
tion verfasste Aktennotiz  lediglich von der Vorinstanz unterschrieben 
und  die  Beschwerdeführerin  zu  keiner  Stellungnahme  aufgefordert. 
(ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und  Verwaltungs-
rechtspflege  des  Bundes,  2. Aufl.,  Zürich  1998,  N. 503;  FRITZ GYGi, 
a.a.O., S. 137).

Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass die Bespre-
chungsprotokolle  der  Vorinstanz  weder  eigenständige  Verfügungen 
noch einen integrierenden Bestandteil der Verfügung vom 18. Septem-
ber 2006 darstellen. Es kann somit offen gelassen werden, ob und in 

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welchem Umfang diese allenfalls neue Auflagen oder Bedingungen be-
inhalten.

6.
Umstritten ist zudem, ob die Verfügungsbedingungen einzig für die be-
willigte Mehrmenge von 8 Mio. kg oder für die gesamte Produktions-
menge (Basis-  und Mehrmenge) von Grosslochhartkäse Geltung ha-
ben.

Die Vorinstanz führt diesbezüglich aus, sie habe den Geltungsbereich 
der  Bedingungen  im  Sinne  eines  effektiven  Controllings  und  unter 
Rücksichtnahme  des  Vorschlages  durch  die  Beschwerdeführerin  auf 
die  gesamte  Grosslochhartkäseproduktion  ausgedehnt.  Dagegen  er-
achtet die Beschwerdeführerin den Geltungsbereich der Bedingungen 
auf die bewilligte Mehrmenge von 8 Mio. kg beschränkt.

Es  stellt  sich  somit  die  Frage,  welcher  Sinn  der  Verfügung  vom 
18. September 2006 beizumessen ist. Ausgangspunkt jeder Auslegung 
bildet der Wortlaut  der Bestimmung. Ist  der Text nicht ganz klar  und 
sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wah-
ren  Tragweite  gesucht  werden  unter  Berücksichtigung  aller  Ausle-
gungselemente. Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung stets 
von einem Methodenpluralismus leiten lassen und nur dann allein auf 
das grammatische Element  abgestellt,  wenn sich daraus zweifelsfrei 
die  sachlich  richtige  Lösung  ergab  (BGE 133 V 9 E. 3.1,   BGE 131 II 
703 E. 4.1).

Die Mehrmengenbewilligung wurde gemäss Verfügung der Vorinstanz 
an folgende Bedingungen geknüpft: 

a) die Mehrmengenmilch wird zu Grosslochhartkäse verarbeitet

b) der  Käse wird der  TSM unter  der  Produktnummer  222 (übrige Hartkäse 

vollfett) gemeldet

c) der Käse wird unter der Tarifnummer 0406.099 mit Schlüssel 994 exportiert

d) der  Käse  wird  bis  zum  Endverbraucher  unter  der  Bezeichnung 

„H._______“ vermarktet

e) für Käse, der aus der übrigen Milch hergestellt wird und die Anforderungen 

als  Emmentaler  nicht  erfüllt,  gilt  der  gleiche Vorbehalt; Buchstabe c)  gilt 

jedoch nur, soweit er exportiert wird.

Vorliegend  ist  der  Wortlaut  unmissverständlich  und lässt  zweifelsfrei 
auf ein vernünftiges und praktikables Ergebnis schliessen. Die Ausle-

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gung der obengenannten Bedingungen und namentlich von Buchstabe 
e) ergibt, dass neben der Produktion von Emmentaler einzig die Her-
stellung von übrigem Hartkäse erlaubt  ist  und sowohl die Basis-  als 
auch die Mehrmenge erfasst wird. Die Bedingungen sind zudem ab-
schliessend formuliert und lassen für die Produktion von weiteren Kä-
sesorten keinen Platz.

Des Weiteren wird auch die Bezeichnung der produzierten Grossloch-
hartkäse  und  damit  dessen  Vermarktung  unter  Buchstabe  d)  i.V.m. 
Buchstabe e) geregelt. Dabei ist zu unterscheiden, ob der produzierte 
Käse aus der Basis- oder der Mehrmengenmilch hergestellt wird. Denn 
im Gegensatz zur Bezeichnung von Käse aus der Mehrmengenmilch, 
welcher ausschliesslich als H._______ vermarktet werden darf, ist die 
Verwendung  der  Marke  Emmentaler  von  Käse  aus  der  Basismenge 
nicht ausgeschlossen.

Damit ist der Vorinstanz insoweit zuzustimmen, als der Käse, welcher 
den gestellten Produktions- und Vermarktungsvorschriften als Gross-
lochhartkäse bzw. als Emmentaler oder H._______ nicht genügt, eine 
Verletzung der Mehrmengenverfügung darstellt.

7.
Zu prüfen ist demzufolge, ob die Beschwerdeführerin Käse produzierte 
oder vermarktete, welcher nicht unter die Kategorie Grosslochhartkäse 
fällt  (E. 7.1)  oder die für  die jeweilige Milchmenge vorgeschriebenen 
Bezeichnungen Emmentaler bzw. H._______ missachtete (E. 7.2 ff.).

7.1 Die  von  der  TSM  dem  Bundesverwaltungsgericht  zugestellten 
TSM1-Formulare (Erhebung der Milchverwertung) des Käseproduzen-
ten der A._______ zeigen für das Milchjahr 2006/07 sowohl die Pro-
duktion  von Emmentaler,  mit  Einstellung der  Produktion  in  der  Zeit-
spanne von November 2006 bis Februar 2007 als auch die ganzjährige 
Herstellung  von übrigem Hartkäse.  Die  Produktion  von Nicht-Gross-
lochhartkäse ist weder ersichtlich noch wird sie von der Vorinstanz gel-
tend gemacht. 

In diesem Zusammenhang sei zudem noch einmal erwähnt, dass ent-
gegen  der  Meinung  der  Vorinstanz,  weder  die  Produktionsänderung 
während  des  Winterhalbjahres  2006/2007  noch  die  Produktion  von 
Emmentaler  und  übrigem Hartkäse  einen  Verstoss  gegen  die  Verfü-
gung vom 18. September 2006 darstellt (E. 5 und 6). Weitere Erläute-

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rungen hiezu erübrigen sich somit und ein Verstoss gegen die Verfü-
gung liegt nicht vor.

7.2 In Bezug auf die Bezeichnung „I._______“ ist der Argumentation 
der  Beschwerdeführerin  nicht  zu  folgen,  wenn  sie  behauptet,  diese 
verstosse  nicht  gegen  die  Verfügungsbedingungen  und  grenze  sich 
genügend von der Bezeichnung Emmentaler ab. Aus den Vernehmlas-
sungsunterlagen der Vorinstanz geht hervor, dass die Beschwerdefüh-
rerin  ihren  Käse  neben  der  erlaubten  Bezeichnung „H._______“  mit 
„J._______“ oder mit „K._______“ und „I._______“ etikettierte. Die Be-
zeichnung „I._______“ tritt somit nicht alleine, sondern stets mit „K._r-
_____“  in  Erscheinung.  Da  die  Vorinstanz  eine  klare  Trennung  von 
„Emmentaler“  und  „H._______“  anstrebte,  stellen  die  verschiedenen 
Mischformen der Bezeichnungen einen Verstoss gegen Buchstabe d 
der Verfügung dar.

Somit  kann  festgehalten  werden,  dass  die  Beschwerdeführerin  den 
aus der Mehrmilchmenge produzierten Käse als Emmentaler bezeich-
nete, obwohl sie von den genannten Bedingungen Kenntnis hatte. Die 
Beschwerdeführerin bestreitet den erwähnten Sachverhalt indes auch 
gar nicht,  sondern anerkennt  im Gegenteil  in ihrer  Beschwerde vom 
13. September 2007 die nicht erlaubte Verwendung der Bezeichnung 
Emmentaler.

7.3 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin ferner vor, diese habe 
auf  Zolldokumenten  und  Rechnungen  den  nichtkonformen  Hinweis 
„Artikelbezeichnung in der EU: Emmentaler“ aufgeführt. Dem hält die 
Beschwerdeführerin  entgegen,  dass  kein  Verstoss  vorliegen  könne, 
zumal  der  vom Zoll  gewünschte  Hinweis  „Artikelbezeichnung  in  der 
EU: Emmentaler“ für den Konsumenten nicht direkt ersichtlich sei.

Gemäss Angaben der Oberzolldirektion (OZD), Sektion Zollverfahren, 
gelangte  D._______  im August  2005  im Zusammenhang mit  an  der 
Grenze blockierten Käsesendungen telefonisch an die OZD. Im Laufe 
dieser  Gespräche  schlug  D._______ der  OZD vor,  in  der  Warenver-
kehrsbescheinigung EUR 1 (WVB) den Vermerk „Käse (EU-Bezeich-
nung  Emmentaler)  anzubringen. Mit  diesem Vorschlag  war  die  OZD 
einverstanden,  da die WVB als  Ursprungsnachweis lediglich auf  Be-
hördenstufe zirkuliert und ein solcher Vermerk die Bestimmungen des 
Freihandelsabkommens mit der EU nicht berührt. Der Hinweis „Artikel-
bezeichnung in der EU: Emmentaler“ wurde von der Beschwerdeführe-

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rin  indes nicht  nur  auf  den WVB verwendet  sondern  auch auf  ihren 
Rechnungsformularen.

Die Verwendung des Hinweises auf den WVB und auf den Rechnungs-
formularen ist rechtlich gesondert zu beurteilen. In Bezug auf die WVB 
kann keine Verletzung vorliegen,  da ein  direkter  Bezug zum Konsu-
menten und damit eine allfällige Verwechslungsgefahr ausgeschlossen 
ist. Anders ist hingegen die Verwendung des Hinweises auf den Rech-
nungsformularen zu beurteilen. Diese zirkulieren auf Stufe Gross- und 
Detailhandel und dienen diesen bei fehlender oder ungenügender Be-
zeichnung der Käselaibe als Grundlage für den Weiterverkauf. Damit 
besteht die reelle Möglichkeit einer Fehlbezeichnung bis zum Konsu-
menten. Der Hinweis auf den Rechnungen ist nebstdem problematisch 
und  eine  Verwechslung  insoweit  möglich,  als  dass  eine  Markenbe-
zeichnung (Emmentaler, H._______) gänzlich fehlt und auf den Rech-
nungen lediglich die abstrakte Bezeichnung „Schweizer Käse“  ange-
führt wird. Aufgrund dieser Faktenlage ist es schwer nachzuvollziehen, 
welche Käsesorte von der F._______ an eine Käuferin geliefert wurde. 
Dieser  Sachverhalt  stellt  demzufolge  ebenfalls  eine  Verletzung  von 
Buchstabe d der Verfügung vom 18. September 2006 dar. 

7.4 Die  Vorinstanz  wirft  der  Beschwerdeführerin  schliesslich  vor,  sie 
habe im Rahmen der Ausfuhr ein widersprüchliches Verhalten an den 
Tag  gelegt,  indem  sie  der  Ware  Zolldeklarationspapiere  beigelegt 
habe, welche den Deklarationsschlüssel für übrigen Grosslochhartkä-
se (Schlüssel 994) aufweise, den zu verzollenden Käse aus der Mehr-
mengenmilch jedoch mit Emmentaler etikettiert und verpackt. Die Zoll-
behörden seien dadurch veranlasst  worden,  eine Korrektur  des Pro-
dukteschlüssels von „übriger Grosslochhartkäse“ (994) zu „Emmenta-
ler“ (911) vorzunehmen.

Die Ausführungen der Vorinstanz wurden mit einschlägigen Unterlagen 
des Zollamts Chiasso Strada vom 14. und 16. Mai 2007 dokumentiert 
und sind in sich schlüssig; die Beschwerdeführerin hat sich zu diesem 
Punkt  nicht  geäussert. Angesichts  der wiederholten Unstimmigkeiten 
und der dokumentierten Menge kann ein Versehen von Seiten der Be-
schwerdeführerin ausgeschlossen werden. 

Wie  in  E. 6 dargelegt,  ist  es  der  Beschwerdeführerin  einzig  erlaubt, 
Emmentaler  aus  der  Basismenge  herzustellen  und  entsprechend zu 
vermarkten. Aufgrund der dargelegten Fakten sieht es das Bundesver-
waltungsgericht jedoch als erwiesen an, dass die Beschwerdeführerin 

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unter  dem  Deklarationsschlüssel  von  „übriger  Grosslochhartkäse“ 
(994), Emmentaler exportieren wollte, welcher aus Mehrmengenmilch 
hergestellt  wurde.  Die  fehlende  Übereinstimmung  von  Deklarations-
schlüssel zur verzollenden Ware stellt somit eine Verletzung von Buch-
stabe c der Verfügung dar.

7.5 Ebenfalls eine Verletzung von Buchstabe d der Verfügung stellt der 
von der Vorinstanz gerügte und auf den Lieferscheinen und Rechnun-
gen angebrachte  Text „Schweiz  Swiss Suisse Svizzera Original  Em-
mentaler“ neben einem farbigen Logo mit Berglandschaft, Alphornblä-
ser und Schweizerfahne dar. Obwohl es der Beschwerdeführerin wei-
terhin erlaubt  war, neben der Produktion von übrigem Hartkäse Em-
mentaler herzustellen, wird durch die Beschriftung „Original Emmenta-
ler“  in  der  Fusszeile  in  Verbindung  mit  der  Bezeichnung  „Schweizer 
Käse  (Artikelbezeichnung  in  der  EU:  Emmentaler)“  auf  den  Rech-
nungsformularen der Anschein erweckt, es handle sich beim verkauf-
ten  Produkt  um  Emmentaler.  Die  Beschriftung  der  Fusszeile  unter-
scheidet  sich  auch  optisch  zu  wenig  vom massgebenden  Inhalt  der 
Rechnung,  welcher  die  verkaufte  Ware  mit  Anzahl  Stück,  Artikelbe-
zeichnung, Gewicht, Preis etc. genau umschreibt. Eine Verwechslungs-
gefahr  aufgrund  des  Gesamtbildes  der  Rechnung  kann  daher  nicht 
ausgeschlossen werden und ein  Verstoss  gegen die  Verfügung liegt 
vor.

7.6 Als Zwischenergebnis  kann somit  festgehalten werden,  dass die 
Beschwerdeführerin  sowohl  Buchstabe  d  als  auch  Buchstabe  c  der 
Verfügung vom 18. September  2006 verletzt  hat. Den inhaltlich  glei-
chen Rügen der Vorinstanz, die am 7. Mai 2007 durchgeführte Nach-
kontrolle und weitere Ermittlungen hätten keine genügenden Anstren-
gungen gezeigt, um die festgestellten Mängel in der Bezeichnung und 
Vermarktung des übrigen Hartkäses zu beheben, kommt somit keine 
eigenständige Bedeutung zu.

7.7 Um das Ausmass der Verletzung festzustellen, ist als Weiteres die 
Menge des nicht korrekt vermarkteten Käses von Belang. Dabei trägt 
die Vorinstanz die Beweislast und die Beschwerdeführerin eine Mitwir-
kungspflicht.

Aus  den  Akten  ergibt  sich,  dass  die  Vorinstanz  den  Beweis  für  die 
nicht  korrekt  vermarktete  Mehrmilchmenge nicht  erbrachte. Vielmehr 
ging sie zumindest implizit  davon aus, dass die gesamte Mehrmilch-
menge den Bedingungen widersprach; damit klärte sie den rechtser-

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heblichen Sachverhalt nur ungenügend ab. In diesem Zusammenhang 
ist auch die Verletzung der Mitwirkungspflichten der Beschwerdeführe-
rin,  insbesondere  im  Rahmen  der  Nachkontrolle  vom  7.  Mai  2007, 
während welcher  sie  die Herausgabe von Dokumenten und die  Ein-
sicht  in  die  Verkaufsadministration  verweigerte,  zu  berücksichtigen. 
Die Beweislast der Vorinstanz wird dadurch zulasten der Beschwerde-
führerin  herabgesetzt  und die  Beweiswürdigung führt  zum Ergebnis, 
dass die gesamte im Milchjahr 2006/07 produzierte Mehrmilchmenge 
von  5,8 Mio. kg  gegen  die  Verfügung  vom 18. September  2006  ver-
stiess. Gegen die Annahme einer tieferen Mehrmilchmenge spricht fer-
ner, dass die Beschwerdeführerin dadurch einen Vorteil erlangen wür-
de, was in Anbetracht der Verletzung ihrer Mitwirkungspflichten nicht 
angeht und dem Gebot von Treu und Glauben im Sinne eines loyalen 
und vertrauenswürdigen Verhaltens im Rechtsverkehr zwischen Bürger 
und Staat widersprechen würde.

7.8 Nach dem Ausgeführten kann somit festgehalten werden, dass die 
Beschwerdeführerin  durch  den  Gebrauch  der  Bezeichnungen 
K._______ / I._______ auf  den Käselaiben  und Original  Emmentaler 
auf den Rechnungsformularen sowie aufgrund der fehlenden Überein-
stimmung von Deklarationsschlüssel zur verzollenden Ware im Umfang 
der gesamten Mehrmilchmenge von 5,8 Mio. kg die Bedingungen von 
Buchstabe d und c der Verfügung vom 18. September 2006 verletzte.

8.
Im Folgenden gilt  es daher zu prüfen, ob die von der Vorinstanz ver-
fügten Verwaltungsmassnahmen angemessen sind.

8.1 Bei Widerhandlungen gegen das Gesetz, dessen Ausführungsbe-
stimmungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen können 
Verwaltungsmassnahmen wie den Entzug von Bewilligungen, den Aus-
schluss von Berechtigungen oder die Auferlegung einer Ordnungsbus-
se bis zu einem Betrag, der höchstens dem Erlös der zu Unrecht ver-
markteten  Produkte  entspricht,  angeordnet  werden  (Art. 169 LwG). 
Art. 169 LwG räumt der Vorinstanz ein Entschliessungs- und Auswah-
lermessen  ein.  Die  Verwaltungsbehörde  kann  sogar  von  der  Anord-
nung einer Massnahme absehen, da das Gesetz aufgrund der Kann-
Vorschrift den Eintritt der Rechtsfolge beim Vorliegen bestimmter Vor-
aussetzungen  nicht  zwingend  vorschreibt  (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
a.a.O., Rz. 431). Der Vorinstanz wird bei der Bemessung der zu tref-
fenden  Massnahme ein  weiter  Ermessensspielraum eingeräumt,  der 

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indessen  die  Schranken  der  verfassungsmässigen  Grundsätze  der 
rechtsgleichen  Behandlung  und  der  Verhältnismässigkeit  als  ermes-
sensbindende  Prinzipien  zu  beachten  hat.  Massgebliche  Kriterien 
müssen dabei die Schwere der Widerhandlung und die Tragweite der 
Auswirkungen sein, welche die Sanktion für den Betroffenen zeitigen. 
Dem  Grundsatz  der  Verhältnismässigkeit  entsprechend  darf  eine 
Massnahme nicht  über das hinausgehen, was nach pflichtgemässen 
Ermessen zur Erreichung des Zweckes als notwendig erscheint. In An-
wendung von Art. 169 Bst. b, c und h LwG i.V.m. Art. 21 Abs. 2 VAMK 
hat  die  Vorinstanz  der  Beschwerdeführerin  die  für  das  Milchjahr 
2006/07  bewilligte  Mehrmenge  von  8 Mio. kg  entzogen,  sie  von  der 
Berechtigung, für die Milchjahre 2007/08 und 2008/09 ein Mehrmen-
gengesuch  zu  stellen,  ausgeschlossen  und  ihr  eine  Ordnungsbusse 
von Fr. 575'000.- auferlegt.

8.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit hat Verfassungsrang. Die-
ser fordert, dass die Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des 
im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind. 
Ausserdem muss der  angestrebte  Zweck in  einem vernünftigen Ver-
hältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden. 
Die Vorinstanz darf  somit  bei  Auferlegung von Verwaltungsmassnah-
men nach  Art. 169 LwG,  diese  nicht  nach  Belieben festsetzen,  son-
dern muss bei der Ausübung ihres Ermessens die allgemeinen verwal-
tungsrechtlichen  Grundsätze  und  insbesondere  den  Grundsatz  der 
Verhältnismässigkeit beachten (vgl. BGE 131 V 107 E. 3.4.1 mit weite-
ren Hinweisen).

8.3 Zunächst  ist  festzuhalten,  dass der Vorinstanz nicht  gefolgt  wer-
den kann, wenn sie vorbringt, die Mehrmengenbewilligung sei schon 
alleine aufgrund ihres Präventivhinweises unter  Ziff. 2 der  Verfügung 
vom  18. September 2006  zu  entziehen.  Der  Entzug  der  Mehrmilch-
menge  bei  Nichteinhaltung  der  Bedingungen  stellt  eine  allgemeine 
Verwaltungsmassnahme nach  Art. 169 LwG  dar  und  unterliegt  dem-
entsprechend und unabhängig, ob ein allfälliger Entzug in der Verfü-
gung selber festgehalten wurde, dem Verhältnismässigkeitsprinzip. So-
mit  ist in jedem Fall zu prüfen, ob die Anordnung einer Verwaltungs-
massnahme dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit standhält.

Das im öffentlichen Interesse liegende Ziel ergibt sich in der Durchset-
zung  einer  ordnungsgemässen  Vermarktung  des  aus  der  Mehrmen-
genmilch hergestellten Käses, wobei eine klare Abgrenzung zum Pro-

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dukt Emmentaler im Vordergrund steht. Die von der Vorinstanz verfüg-
ten Verwaltungsmassnahmen sind geeignet, das im öffentlichen Inter-
esse stehende Ziel zu erreichen. Daneben müssen die Administrativ-
massnahmen jedoch im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse an-
gestrebte Ziel erforderlich sein; sie haben zu unterbleiben, wenn gleich 
geeignete, aber mildere Massnahmen für den angestrebten Erfolg aus-
reichen würden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O., Rz. 591). Eine Teilauf-
hebung der Mehrmenge oder die Kürzung des Gesuchsausschlusses 
um ein Jahr würden zwar mildere Massnahmen darstellen; das ange-
strebte Ziel der Einhaltung der auferlegten Pflichten und Gebote würde 
dabei jedoch eingeschränkt, wenn nicht gar verfehlt. Somit ist letztlich 
im Rahmen der nachfolgenden – und von der Beschwerdeführerin ge-
rügten – Interessenabwägung zu entscheiden, ob die verfügten Mass-
nahmen durch die Vorinstanz verhältnismässig im engeren Sinn sind.

Eine Verwaltungsmassnahme ist  nur gerechtfertigt,  wenn sie ein ver-
nünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, 
den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt. Es ist deshalb eine 
wertende Abwägung vorzunehmen, welche im konkreten Fall  das öf-
fentliche Interesse an der Massnahme und die Eingriff beeinträchtigten 
privaten  Interessen  der  Betroffenen  miteinander  vergleicht  (HÄFELIN/ 
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 614).

8.3.1 Die Vorinstanz bringt  diesbezüglich vor,  dass die Beschwerde-
führerin über eine länger dauernde Periode und selbst nach Ermah-
nungen  und  Verwarnungen  die  Bedingungen  wiederholt  missachtet 
hat,  Umgehungsstrategien  entwickelt  und  dabei  in  schwerwiegender 
Weise gegen die Verfügung verstossen habe. Die Beschwerdeführerin 
sei zudem schon von Anfang an über die Aufhebung der Vorteile bei 
einer  allfälligen  Verletzung  der  Bedingungen  im  Bilde  gewesen.  Die 
Ordnungsbusse sei in Anbetracht der Schwere der Verstösse und der 
grossen Menge unrechtmässig vermarkteter Milch (5,8 kg Mio. kg) an-
gemessen.

Hiergegen  führt  die  Beschwerdeführerin  an,  die  ausgesprochenen 
Verwaltungsmassnahmen  seien  unverhältnismässig  und  ausser-
ordentlich hart. Der Ausschluss von jeder weiteren Mehrmenge für die 
Milchjahre 2007/08 und 2008/09 seien ruinös, werde damit doch das 
finanzielle  Überleben  der  Beschwerdeführerin  und  der  Businessplan 
zur  Sanierung  der  finanziell  angeschlagenen  Käserei  D._______  in 
Frage  gestellt.  Des  Weiteren  seien  ihre  objektiven  und  subjektiven 

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Pflicht-verletzungen  äusserst  gering,  zumal  sie  keine 
Gesetzesverletzung  begangen  habe  und  lediglich  den  aus  der 
(silofreien)  Mehrmilchmenge  produzierten  Emmentaler,  infolge 
vernachlässigtem  Controlling  gegenüber  der  E._______,  als 
Emmentaler bezeichnen liess.

8.3.2 Die  Bedeutung  der  öffentlichen  Interesse  ergibt  sich  aus  dem 
Motiv der Vorinstanz zum Erlass der Bedingungen, welches eine klare 
Abgrenzung des übrigen Hartkäses zum Produkt Emmentaler anstrebt. 
Dieses öffentliche Interesse ist in Anbetracht der international bekann-
ten Bezeichnung Emmentaler und eines wirksamen Schutzes der Kon-
sumenten  gegenüber  „Nichtemmentaler-Produkten“  als  überaus  ge-
wichtig einzustufen. Demgegenüber steht das in erster Linie wirtschaft-
lich begründete Argument der Beschwerdeführerin ihr Fortkommen sei 
ohne Mehrmenge nicht gewährleistet und ein Konkurs von ihr und wei-
terer Kreise möglich.

Die begangenen Verstösse erscheinen im Rahmen der Beweiswürdi-
gung  als  erheblich,  da  die  gesamte  produzierte  Mehrmenge  von 
5,8 Mio. kg nicht korrekt vermarktet wurde. Dennoch drängt sich eine 
Anpassung der Verwaltungsmassnahmen auf; denn entgegen der Mei-
nung der Vorinstanz liegt kein wiederholter Verstoss gegen die Verfü-
gung vom 18. September 2008 vor. Wie in E. 5 festgehalten, haben die 
Besprechungsprotokolle der Kontrollen durch die Vorinstanz keine ei-
genständige rechtliche Bedeutung und stellen weder eine eigenständi-
ge  Verfügung  noch  einen  integrierenden  Bestandteil  der  Verfügung 
vom 18. September 2008 dar. Folglich konnte die Verfügung auch nicht 
mehrmals verletzt werden. Vielmehr handelt es sich um einen einmali-
gen schweren Verstoss. Aus diesem Grunde erscheinen die verfügten 
Verwaltungsmassnahmen insgesamt als unverhältnismässig,  weshalb 
daran  nicht  festgehalten  werden  kann.  Als  Folge  sind  die  verfügten 
Massnahmen zu reduzieren. Im Hinblick auf den angestrebten Zweck 
und in Anbetracht der genannten objektiven Schwere stellt der Entzug 
der Mehrmenge für das Milchjahr 2006/2007 sowie die Auferlegung ei-
ner Ordnungsbusse von Fr. 575'000.- verhältnismässige Massnahmen 
dar. Die Berechnung der Ordnungsbusse durch die Vorinstanz erweist 
sich als schlüssig, da sie sich auf den Ansatz für Überlieferungstatbe-
stände von Milch stützte. Der Ausschluss zur Einreichung eines Mehr-
mengenmilchgesuches  für  die  Milchjahre  2007/2008  und  2008/2009 
erscheint hingegen aufgrund des einmaligen Verstosses als unverhält-
nismässig und ist aufzuheben. 

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Aufgrund  der  vorstehenden  Erwägungen  ergibt  sich,  dass  die  Be-
schwerde teilweise gutzuheissen ist, als der Ausschluss für die kom-
menden zwei Milchjahre ein Gesuch um Mehrmenge zu stellen, aufzu-
heben  ist. Demgegenüber  wird  der  Entzug  der  Mehrmenge  für  das 
Milchjahr  2006/2007  sowie  die  Ordnungsbusse  im  Umfang  von 
Fr. 575'000.- bestätigt.

9.
Bei  diesem  Verfahrensausgang  hat  die  teilweise  obsiegende  Be-
schwerdeführerin  einen  Teil  der  Verfahrenskosten  zu  tragen 
(Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und 
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 
2008  [VGKE,  SR 173.320.2]).  Sie  werden  auf  Fr. 5'000.-  festgesetzt 
und mit  dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 9'000.-  verrechnet. 
Der Restbetrag von Fr. 4'000.- wird der Beschwerdeführerin nach Ein-
tritt der Rechtskraft zurückerstattet.

Art. 9 VGKE bestimmt, dass eine Parteientschädigung für die Kosten 
der Vertretung sowie für weitere Spesen der Partei ausgerichtet wer-
den kann. Die Beschwerdeführerin war im vorliegenden Verfahren an-
waltlich vertreten, reichte dem Gericht vor dem Entscheid jedoch keine 
detaillierte Kostennote ein. Wird keine Kostennote eingereicht, so setzt 
das  Gericht  die  Entschädigung  auf  Grund  der  Akten  fest  (Art. 14 
Abs. 2 VGKE).  Unter  Berücksichtigung  der  Komplexität  und  Umfang 
der Akten erachtet das Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschä-
digung von Fr. 1'000.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) als ange-
messen.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Ausschluss für  die 
Milchjahre 2007/08 und 2008/09 ein Gesuch um Mehrmenge zu stel-
len  sowie  die  Auferlegung  einer  Gebühr  von  Fr.  1'000.-  gemäss 
Ziff 2, 4 und 5 der Verfügung des Bundesamtes für Landwirtschaft vom 
8. August 2007 werden aufgehoben.

Der  Entzug  der  Mehrmenge  für  das  Milchjahr  2006/2007  sowie  die 
Ordnungsbusse im Umfang von Fr. 575'000.-, Ziff. 1 und 3 der Verfü-

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gung des Bundesamtes für Landwirtschaft  vom 8. August 2007, wer-
den bestätigt.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.- werden der Beschwerdeführerin 
auferlegt. Dieser Betrag ist  nach Eintritt  der Rechtskraft  mit dem ge-
leisteten Kostenvorschuss von Fr. 9'000.- zu verrechnen. Der Restbe-
trag von Fr. 4'000.- ist der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.

3.
Der Beschwerdeführerin wird zulasten des Bundesamtes für Landwirt-
schaft  eine  Parteientschädigung  von  Fr.  1'000.-  (inkl.  Auslagen  und 
Mehrwertsteuer) ausgerichtet.

4.
Die Sache wird nach Eintritt der Rechtskraft zur Neuregelung der Kos-
ten-  und  Entschädigungsfolgen  des  vorinstanzlichen  Verfahrens  an 
das Bundesamt für Landwirtschaft zurückgewiesen.

5.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 2007-05-16/331; Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement, Bundeshaus Ost, 

3003 Bern (Gerichtsurkunde)

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Ronald Flury Jürg Studer

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14, Beschwerde  in  öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt  werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die 
Rechtsschrift  ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-

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ren,  deren Begründung mit  Angabe der  Beweismittel  und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 
sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. 
Art. 42 BGG).

Versand: 17. Oktober 2008

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