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**Case Identifier:** 6366a07b-18b4-5763-a105-5f5b949e5aef
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-11-04
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 04.11.2025 A/3106/2025
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-3106-2025_2025-11-04.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/3106/2025-ABST ACST/47/2025 

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle  

Décision du 4 novembre 2025 

sur effet suspensif 
 

   dans la cause 

 

A______ 
représentée par Me Vincent ZEN-RUFFINEN, avocat recourante 
 

contre 

GRAND CONSEIL 

et 

CONSEIL D'ÉTAT intimés 
 

- 2/8 - 

 A/3106/2025   

 Attendu, en fait, que : 

A.     a. A______ est une association de droit suisse dont le siège se trouve à Berne. Elle 
est l'organisation faîtière des entreprises et organisation du commerce suisse de 
gros et de détail de tabac et de produits alternatifs. Elle a pour but de sauvegarder 
les intérêts de ses membres.  

Selon ses statuts, des personnes physiques ou morales peuvent être membres de 
l'association, pour autant qu'elles soient actives dans le commerce de gros ou de 
détails de tabac, de même que tout autre personne qui souhaite s'engager au profit 
des intérêts du commerce de tabac.  

b. L'association compte parmi ses membres divers fabricants de tabac actifs dans 
l'importation et la vente de produits du tabac et de cigarettes électroniques de tous 
types.  

B.     a. Le 5 septembre 2025, la loi 13'580, du 29 août 2025, modifiant la loi sur la 
remise à titre gratuit et la vente à l’emporter de boissons alcooliques, de produits 
du tabac et de produits assimilés au tabac du 17 janvier 2020 (LTGVEAT - I 2 25) 
a été publiée dans la feuille d’avis officielle (ci-après : FAO) du canton de 
Genève. Elle contient les dispositions suivantes : 

Art. 4, al. 3, lettre b (nouvelle teneur)  
3 Sont considérés comme des produits assimilés au tabac : b) les cigarettes électroniques, 
présentant un dispositif utilisé sans tabac et permettant d’inhaler de la vapeur obtenue par 
chauffage d’un liquide avec ou sans nicotine, ainsi que les flacons de recharge et les 
cartouches pour ce dispositif. Un sous-type à usage unique de ces cigarettes électroniques 
est dénommé « puffs ». 

Art. 6, al. 5 (nouveau)  
5 Les cigarettes électroniques à usage unique, communément appelées « puffs », sont 
interdites à la vente et ne peuvent obtenir d’autorisation de la part du service. 

Art. 2 Clause d’urgence 
L’urgence est déclarée 

b. Par arrêté du 3 septembre 2025, publié dans la FAO du 5 septembre 2025 
également, le Conseil d'État a promulgué la loi 13'580. L'urgence était déclarée, 
conformément à son art. 2 souligné.  

Il était indiqué que la loi 13'580 était soumise au référendum facultatif. Le nombre 
de signatures exigé était de 1.5% des titulaires des droits politiques. Le délai 
référendaire expirait le 15 octobre 2025. 

C.     a. Par acte remis à la poste le 11 septembre 2025, A______ a interjeté recours 
auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
constitutionnelle) contre la loi 13'580 et l'arrêté du Conseil d'État du 
3 septembre 2025, concluant principalement à leur nullité, subsidiairement à leur 
annulation et préalablement à l'octroi de l'effet suspensif. Subsidiairement, la loi 

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13'580 et l'arrêté du Conseil d'État devaient être déclarés illicites et l'État de 
Genève devait se voit enjoint de procéder aux modifications nécessaires.  

L'entrée en vigueur de la modification était susceptible de lui causer un préjudice 
difficilement réparable. Ses membres étaient en effet contraints de réorganiser leur 
modèle d'affaires et leurs points de vente, ainsi que d'écouler leur stock de 
cigarettes électroniques jetables. Il en résultait une baisse du chiffre d'affaires qui 
aurait une incidence sur la gestion des points de vente.  

L'application de l'arrêté ne présentait aucune urgence et sa non-application 
immédiate ne causerait aucun préjudice au canton ou à ses habitants, dès lors que 
la situation actuelle prévalait depuis plusieurs années, y compris au niveau suisse, 
et que les consommateurs pouvaient continuer à se fournir en cigarettes 
électroniques jetables auprès d'autres cantons ou en ligne.  

Le recours présentait des chances de succès indéniables. La novelle était contraire 
au droit supérieur ; dès le départ, l'État de Genève avait émis des doutes sur sa 
compétence à légiférer. La novelle violait également le principe de la sécurité du 
droit et de la légalité et portait une atteinte inadmissible à sa liberté économique. 
Enfin, elle violait la liberté d'accès au marché.   

b. Le Conseil d'État a conclu au rejet de la demande d'octroi de l'effet suspensif à 
l'arrêté de promulgation et s'en est remis à justice sur la requête d'octroi de l'effet 
suspensif à l'entrée en vigueur de la loi 13'580.  

L'octroi d'un éventuel effet suspensif à l'arrêté de promulgation n'aurait aucune 
incidence sur les effets déployés par la loi 13'580, dont l'entrée en vigueur 
remontait au 29 août 2025. Ledit arrêté ne causait aucun préjudice à la recourante, 
puisqu'il constatait seulement l'entrée en vigueur de la loi 13'580 et n'avait donc 
aucune incidence sur les droits et obligations qui en découlaient.  

c. Le Grand Conseil a conclu au rejet de la requête d'octroi de l'effet suspensif, la 
recevabilité du recours étant douteuse et les chances de succès n'étant pas 
manifestes.  

d. Dans sa réplique, la recourante a contesté ne pas disposer de la qualité pour 
recourir. Par ailleurs, le préjudice qui la touchait elle et ses membres était 
indéniable. Les fabricants et vendeurs de cigarettes électroniques jetables avaient 
dû, du jour au lendemain, faire face à une interdiction de vendre un produit 
pourtant important pour leur clientèle et leur chiffre d'affaires.  

e. Sur ce, la cause a été gardée à juger sur effet suspensif, ce dont les parties ont 
été informées.  

 

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Considérant, en droit, que : 

1. L’examen de la recevabilité du recours, en particulier la qualité pour recourir, sera 
reporté à l’arrêt au fond.  

2. Les mesures provisionnelles, y compris celles sur effet suspensif, sont prises par 
le président ou le vice-président ou, en cas d’urgence, par un autre juge de la 
chambre constitutionnelle (art. 21 al. 2 et 76 de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

3. Lorsque l’effet suspensif a été retiré ou n’est pas prévu par la loi, l’autorité de 
recours doit procéder à une pesée des intérêts en présence, afin d'examiner si les 
raisons pour exécuter immédiatement la décision entreprise sont plus importantes 
que celles justifiant le report de son exécution. Les motifs permettant un retrait de 
l'effet suspensif sont des raisons convaincantes qui découlent d'une soigneuse 
pesée des intérêts publics et privés en présence, tenant compte en particulier du 
principe de la proportionnalité (ATF 145 I 73 consid. 7.3.3.2 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_540/2024 du 16 janvier 2025 consid. 4.3). L'autorité dispose d’un 
large pouvoir d’appréciation, qui varie selon la nature de l’affaire. La restitution 
de l’effet suspensif est subordonnée à l’existence de justes motifs, qui résident 
dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’absence d’exécution immédiate de 
la décision ou de la norme (arrêt du Tribunal fédéral 2C_246/2020 du 18 mai 
2020 consid. 5.1). Pour effectuer la pesée des intérêts en présence, l’autorité de 
recours n’est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais 
peut statuer sur la base des pièces en sa possession (ATF 145 I 73 consid. 7.2.3.2 ; 
117 V 185 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_540/2024 précité consid. 4.3). 

3.1 L’octroi de mesures provisionnelles – au nombre desquelles figure l’effet 
suspensif (Philippe WEISSENBERGER/Astrid HIRZEL, Der Suspensiveffekt 
und andere vorsorgliche Massnahmen, in Isabelle HÄNER/Bernhard 
WALDMANN [éd.], Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, 61-85, p. 63) – 
présuppose l’urgence, à savoir que le refus de les ordonner crée pour l’intéressé la 
menace d’un dommage difficile à réparer (ATF 130 II 149 consid. 2.2 ; 127 II 132 
consid. 3 = RDAF 2002 I 405). Elles ne sauraient, en principe tout au moins, 
anticiper le jugement définitif, ni équivaloir à une condamnation provisoire sur le 
fond, pas plus qu’aboutir abusivement à rendre d’emblée illusoire la portée du 
procès au fond (ATF 119 V 503 consid. 3 ; ACST/9/2025 du 7 février 2025 ; 
ACST/19/2023 du 8 mai 2023 consid. 3.2).  

3.2 En matière de contrôle abstrait des normes, l’octroi de l’effet suspensif 
suppose en outre généralement que les chances de succès du recours apparaissent 
manifestes (ACST/9/2025 précité ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, 
Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 835 ss ; 
Claude-Emmanuel DUBEY, La procédure de recours devant le Tribunal fédéral, 

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in François BELLANGER/Thierry TANQUEREL [éd.], Le contentieux 
administratif, 2013, 137-178, p. 167). 

4. En l'espèce, le recours est dirigé, d'une part, contre l'arrêté de promulgation de la 
loi du Conseil d'État du 3 septembre 2025, soit un acte entrant dans le cadre des 
votations et élections et sujet à recours au sens de l'art. 180 de la loi sur l’exercice 
des droits politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05). Comme le relève à 
juste titre le Conseil d'État, l'octroi d'un éventuel effet suspensif à l'arrêté de 
promulgation, dont la recourante demande la suspension de l'entrée en vigueur, 
n'aurait aucune incidence sur les effets déployés par la loi 13'580, puisqu'il ne fait 
que constater l'entrée en vigueur de la novelle au 29 août 2025. En effet, une loi 
munie de la clause d’urgence entre en vigueur immédiatement. Son entrée en 
vigueur ne dépend pas de la publication de son texte dans la FAO, qui intervient 
dans le plus bref délai après son adoption par le Grand Conseil, en même temps 
que celle de son arrêté de promulgation (art. 9 et 12 al. 3 de la loi sur la forme, la 
publication et la promulgation des actes officiels du 8 décembre 1956 - LFPP - 
B 2 05 ; ACST/14/2019 du 25 mars 2019 consid. 12a). Par conséquent, l'octroi de 
l'effet suspensif à l'arrêté de promulgation de la loi du Conseil d'État du 
3 septembre 2025 ne se justifie pas.  

D'autre part, le recours est dirigé contre la loi 13'580, plus précisément contre les 
art. 4 al. 3 let. b et 6 al. 5 LTGVEAT, soit une loi, acte visé à l’art. 57 let. d LPA, 
à l’encontre duquel le recours n’a pas d’effet suspensif (art. 66 al. 2 LPA). 
Il convient donc d’examiner s’il y a lieu de l’octroyer, ce qui, en matière de 
contrôle abstrait des normes, suppose en principe – et notamment – que les 
chances de succès du recours soient manifestes. 

Tel n’apparaît, sur la base d’un examen sommaire, pas être manifestement le cas.  

Premièrement, il n'est certes pas contestable que la question de savoir si les 
cantons sont compétents pour interdire la vente de « puffs », soit l'objet de l'art. 6 
al. 5 LTGVEAT, se pose. Toutefois, la réponse ne s'impose pas d'emblée et mérite 
un examen approfondi. En effet, en matière de droit public, dans les domaines 
dans lesquels le législateur fédéral a légiféré mais pas de façon exhaustive, les 
cantons ont la compétence d’édicter des dispositions dont les buts et les moyens 
convergent avec ceux que prévoit le droit fédéral (ATF 150 I 213 consid. 4.1). 
En outre, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans 
un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine, en 
particulier si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. 
Le principe de la force dérogatoire n'est pas non plus violé, dans la mesure où la 
loi cantonale vient renforcer l'efficacité de la réglementation fédérale 
(ATF 151 I 113 consid. 7.1.1). Or, il n'est notamment pas évident de déterminer si 
la LPTab, qui s’applique aux produits du tabac et aux cigarettes électroniques mis 
à disposition sur le marché suisse (art. 2 al. 1), s'applique également aux « puffs » 
et, le cas échéant, règle de façon exhaustive la question de leur éventuelle 

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interdiction et dans quels buts. Dans ces conditions, une éventuelle compétence 
cantonale d'interdire la vente des « puffs », même si elle se semble pas évidente, 
n'apparaît pas non plus d'emblée exclue.  

Deuxièmement, le grief de violation du principe de la sécurité du droit et du 
principe de la légalité (sous l'angle de la densité normative) n'apparaît pas à 
première vue fondé. La novelle semble présenter une densité normative suffisante, 
dans la mesure où le produit concerné, soit « les cigarettes électroniques à usage 
unique, communément appelées " puffs " » est facilement identifiable et du reste 
largement commercialisé, et dans la mesure où l'on comprend que leur vente sur le 
territoire genevois par des commerçants exerçant à Genève est interdite. Si la 
recourante allègue que la question de la vente en ligne pose des problèmes, tel ne 
semble toutefois pas être le cas. La vente en ligne par des vendeurs hors canton ne 
saurait a priori être interdite, en vertu du principe de territorialité. La recourante 
semble d'ailleurs l'admettre elle-même. En effet, elle a allégué que « l'application 
de l'arrêté ne présentait aucune urgence et sa non-application immédiate ne 
causerait aucun préjudice au canton ou à ses habitants, dès lors que les 
consommateurs pouvaient continuer à se fournir en cigarettes électroniques 
jetables auprès d'autres cantons ou en ligne ».  

Troisièmement, il apparaît a priori douteux que l'interdiction de vendre des 
« puffs » constitue une atteinte inadmissible à la liberté économique de la 
recourante et de ses membres. Conformément à l'art. 36 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), l'interdiction 
repose sur une base légale formelle (dans l'hypothèse où celle-ci doit être 
considérée comme conforme au droit fédéral) et poursuit des intérêts publics, soit 
la protection de la santé des consommateurs et en particulier celle des jeunes ainsi 
que la préservation de l'environnement. Vu les intérêts publics en jeu, 
l'interdiction n'apparait pas en disproportion manifeste avec les intérêts privés de 
la recourante et de ses membres à commercialiser les « puffs », ce d'autant qu'ils 
peuvent continuer à commercialiser d'autres produits du tabac.   

Quatrièmement, même si la question du respect du principe d'équivalence semble 
se poser, une violation de la liberté d'accès au marché ne s'impose pas non plus 
d'emblée. En effet, des restrictions à la liberté d’accès au marché sont possibles 
aux conditions de l'art. 3 de la loi fédérale sur le marché intérieur du 6 octobre 
1995 (LMI - RS 943.02). Ces conditions semblent a priori réunies in casu. 
L'interdiction de vendre des « puffs » s'appliquent à tous les commerçants 
genevois, vise des intérêts publics et n'apparaît pas prima facie disproportionnée.  

Enfin, la recourante a contesté que les conditions de la clause d'urgence soient 
réunies. Vu les circonstances, notamment l'existence de discussions, lors du 
processus législatif, sur l'opportunité d'adopter des dispositions transitoires et les 
incertitudes qui demeurent sur la mise en œuvre de la novelle, ce grief n'apparaît 
pas dénué de pertinence. Toutefois, les autorités disposent d'une liberté 

https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1996/1738_1738_1738/fr#art_3

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d'appréciation dans l'adoption d'une telle clause et des intérêts de santé publique 
importants sont en jeu et doivent être pris en compte.   

Pour ces raisons, même si deux griefs en particulier méritent un examen 
approfondi, on ne saurait considérer que les chances de succès du recours 
apparaissent manifestes.  

Il n’apparaît pas non plus manifeste que l’urgence commanderait de faire droit à la 
requête de la recourante. Certes, une interdiction de vendre les « puffs » aura pour 
conséquence une diminution du chiffre d'affaires des entreprises de tabac 
concernées. Toutefois, celles-ci génèrent notoirement des revenus importants et 
peuvent continuer de vendre d'autres produits du tabac, ce que la recourante ne 
conteste du reste pas.   

En outre, en cas d'admission du recours, la période d'interdiction sera limitée à 
quelques mois et les ventes de « puffs » pourront aussitôt reprendre. L'ampleur de 
la perte prévisible du chiffres d'affaires, laquelle fait d'ailleurs partie du risque 
entrepreneurial, doit donc être relativisée pour ce motif également. Aussi, elle ne 
saurait primer l'intérêt public important à la préservation de la santé des 
administrés, en particulier celle des jeunes. 

Pour le surplus, il n'est pas allégué, ni a fortiori démontré, que certaines des 
entreprises concernées seraient exposées à une faillite en raison de cette 
interdiction.  

Il ne se justifie dès lors pas de déroger au principe voulu par le législateur 
d’absence d’effet suspensif dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, ce qui 
conduit au rejet de la demande d’octroi de l’effet suspensif.  

5. Il sera statué sur les frais liés à la présente décision avec l’arrêt au fond.  

 

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PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

rejette la demande d'octroi de l'effet suspensif ;  

dit qu’il sera statué sur les frais de la présente décision avec l’arrêt au fond ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, la présente décision peut être portée dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en 
possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 
l’envoi ; 

communique la présente décision à Me Vincent ZEN-RUFFINEN, avocat de la 
recourante, au Conseil d'État ainsi qu'au Grand Conseil.  

Le président :  

Jean-Marc VERNIORY 

Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 

 la greffière :