# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 29beb77a-37c4-59c6-9d14-fb1e2d555328
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-03-04
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 04.03.2010 B-2625/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-2625-2009_2010-03-04.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-2625/2009
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  4 .  M ä r z  2 0 1 0

Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz), 
Stephan Breitenmoser und 
Jean-Luc Baechler;
Gerichtsschreiberin Anita Kummer.

B-2625/2009, B-3882/2009, B-5336/2009
Produzentenorganisation Ostschweiz, 
Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Vorinstanz.

Mehrmengen Milch für Produzentenorganisation (PO).

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

B-2625/2009

Sachverhalt:

A.
Die  Produzentenorganisation  Ostschweiz  (nachfolgend: Beschwerde-
führerin)  ist  vom  Bundesamt  für  Landwirtschaft  (nachfolgend:  Vor-
instanz,  BLW) mit  Verfügung vom 17. Januar  2006 vorzeitig  aus  der 
Milchkontingentierung entlassen worden.

Mit  Eingaben  vom  11. September  2008,  29. September  2008, 
29. Oktober 2008, 29. Dezember 2008, 6. April 2009 (2 Gesuche) und 
27. April  2009  ersuchte  die  Beschwerdeführerin  die  Vorinstanz  um 
Bewilligung  einer  Mehrmenge  von  insgesamt  7'670'000 kg  Milch 
(470'000 kg + 1'250'000 kg + 6'000'000 kg + 3'000'000 kg + 3'000'000 
kg + 500'000 kg + 700'000 kg) für das Milchjahr 2008/2009. 

Mit Verfügungen vom 27. März 2009, 18. Mai 2009, 19. Mai 2009 und 
20. Mai  2009  (insgesamt 7 Verfügungen)  lehnte  die  Vorinstanz  die 
Mehrmengengesuche der Beschwerdeführerin ab. 

B.
Gegen  diese  Verfügungen  hat  die  Beschwerdeführerin  am  20. April 
2009 und am 16. Juni  2009 Beschwerden beim Bundesverwaltungs-
gericht  erhoben.  Sie  beantragt  sinngemäss  die  Aufhebung  der  an-
gefochtenen Verfügungen. 

C.
Mit  Vernehmlassungen  vom  8. Juni  2009,  10. Juli  2009  und 
4. September 2009 hat die Vorinstanz beantragt, auf die Beschwerden 
sei nicht einzutreten bzw. die Beschwerden seien abzuweisen. 

D.
Mit  Zwischenverfügung  vom  26. August  2009  hat  das  Bundesver-
waltungsgericht  die  Verfahren  B-2625/2009,  B-3882/2009  und 
B-5336/2009  vereinigt  und  danach  unter  der  Verfahrensnummer 
B-2625/2009 weitergeführt.

E.
Mit  Schreiben  vom  16. September  2009  hat  die  Vorinstanz  Akten-
notizen  vom 22. und  29. Januar  2009  sowie  ein  Nachtragsbegehren 
vom 26. Februar 2009 betreffend die Vereinbarung zwischen den Ver-
tretern der Dachorganisationen der Land- und Milchwirtschaft und dem 

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Bund anlässlich der Verhandlungen über die Beteiligung des Bundes 
an den Kosten befristeter Marktentlastungsmassnahmen im Jahr 2009 
als Beweismittel eingereicht.

F.
Mit  Schreiben vom 24. September 2009 hat  sich die Vorinstanz zum 
Charakter  sowie  zur  Verbindlichkeit  der  Vereinbarung  zwischen  den 
Vertretern der Dachorganisationen der Land- und Milchwirtschaft und 
dem Bund geäussert.

G.
Mit Schreiben vom 29. September 2009 hat die Beschwerdeführerin zu 
den Beweismitteln der Vorinstanz Stellung genommen. 

H.
Mit Stellungnahme vom 3. Dezember 2009 hat die Vorinstanz auf Er-
suchen des Bundesverwaltungsgerichts die Übersicht über die Mehr-
mengengesuche  2006  bis  2009  näher  erläutert  und  ihre  Praxis  be-
treffend die Behandlung der Mehrmengengesuche in den Milchjahren 
2007/2008 und 2008/2009 dargelegt.

I.
Mit  Stellungnahme  vom  2. Januar  2010  hat  sich  die  Beschwerde-
führerin  zu  den  fraglichen  Exportprojekten,  zum  Bedarf  der  be-
antragten Mehrmengen Milch, zu den getätigten Investitionen und zum 
Verhalten der Vorinstanz geäussert. 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf  eine Beschwerde 
einzutreten  ist,  hat  das  Bundesverwaltungsgericht  grundsätzlich  von 
Amtes  wegen und  mit  freier  Kognition  zu  prüfen  (vgl. BVGE 2007/6 
E. 1 S. 45). 

1.1 Ändert  das  anwendbare  Recht  während  eines  hängigen  Be-
schwerdeverfahrens,  so  sind  bei  Fehlen  ausdrücklicher  Übergangs-
bestimmungen  die  von der  Rechtsprechung  entwickelten  diesbezüg-
lichen Prinzipien heranzuziehen (vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/ 
MARKUS MÜLLER, Allgemeines  Verwaltungsrecht,  3. Aufl.,  Bern 2009, 
§ 24 N 9). Die Beurteilung der Frage, welches Recht bei einer solchen 
Änderung Anwendung findet,  richtet  sich nach dem Grundsatz,  dass 

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diejenigen materiellen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Er-
füllung  des  rechtlich  zu  ordnenden  oder  zu  Rechtsfolgen  führenden 
Tatbestands  Geltung  haben.  Neue  verfahrensrechtliche  Regeln  ge-
langen aber grundsätzlich sofort zur Anwendung (vgl. BGE 126 III 431 
E. 2a  und  2b;  ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und 
Verwaltungsrechtspflege  des  Bundes,  2. Aufl.,  Zürich  1998,  Rz. 79). 
Etwas  anderes  gilt,  wenn  eine  davon  abweichende  übergangsrecht-
liche Regelung besteht  (vgl. BGE 107 Ib 133 E. 2b),  was vorliegend 
jedoch nicht der Fall ist.

Die angefochtenen Verfügungen beziehen sich auf einen Sachverhalt, 
der sich  abschliessend unter  der  Geltung des alten Rechts ereignet 
hat. Für die Beurteilung der sich stellenden Rechtsfragen ist demnach 
die auf den 1. Mai 2009 aufgehobene Verordnung vom 10. November 
2004 über  den Ausstieg aus der  Milchkontingentierung (aVAMK, AS 
2004 4915) massgebend. 

1.2 Die  angefochtenen  Verfügungen  stützen  sich  auf  die  Landwirt-
schaftsgesetzgebung  (insbesondere  Art. 12  aVAMK  i.V.m.  Art. 36a 
Abs. 2  des  Landwirtschaftsgesetzes  vom  29. April  1998  [LwG, 
SR 910.1]) und damit  auf öffentliches Recht des Bundes. Sie stellen 
Verfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das 
Verwaltungsverfahren  vom 20. Dezember  1968  (VwVG,  SR 172.021) 
dar.  Gemäss  Art. 166  Abs. 2  LwG  kann  gegen  Verfügungen  der 
Bundesämter,  die  in  Anwendung  des  LwG und  seiner  Ausführungs-
bestimmungen  ergangen  sind,  beim  Bundesverwaltungsgericht  Be-
schwerde  erhoben  werden.  Demnach  ist  das  Bundesverwaltungs-
gericht  zur  Beurteilung  der  vorliegenden  Streitsache  zuständig 
(Art. 31, Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 
2005 [VGG, SR 173.32]). Ausnahmen im Sinne von Art. 32 VGG liegen 
keine vor.

1.3 Gemäss  Art. 48  Abs. 1 Bst. a-c  VwVG  ist  zur  Beschwerde 
legitimiert,  wer  am Verfahren  vor  der  Vorinstanz  teilgenommen oder 
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene 
Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an 
deren  Aufhebung  oder  Änderung  hat.  Die  Voraussetzungen  müssen 
kumulativ  gegeben sein  und im Zeitpunkt  des Urteils  vorliegen (vgl. 
ISABELLE HÄNER, in:  Auer/Müller/Schindler  [Hrsg.],  Kommentar  VwVG, 
Zürich  2008,  Art. 48  N  3;  VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: 
Waldmann/Weissenberger  [Hrsg.],  Praxiskommentar  VwVG,  Zürich 

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2009, Art. 48 N 8). Das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder 
auch  bloss  tatsächlicher  Natur  sein.  Der  Beschwerdeführer  muss 
durch den angefochtenen Akt persönlich und unmittelbar einen Nach-
teil  erleiden.  Das  schutzwürdige  Interesse  besteht  im  praktischen 
Nutzen,  den  die  erfolgreiche  Beschwerde  der  beschwerdeführenden 
Person  eintragen  würde,  das  heisst  in  der  Abwendung  eines 
materiellen oder  ideellen Nachteils,  den der angefochtene Entscheid 
für  sie  zur  Folge hätte  (vgl. BGE 133 V 188 E. 4.3.1;  HÄNER,  a.a.O., 
Art. 48  N 9 ff.  und  18 ff;  MARANTELLI-SONANINI/HUBER,  a.a.O.,  Art. 48 
N 10 ff.;  BERNHARD WALDMANN,  in:  Niggli/Uebersax/Wiprächtiger  [Hrsg.], 
Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008,  Art. 89 N 10 ff.). Dabei muss dem 
drohenden Nachteil eine nicht unbedeutende Schwere zukommen und 
der  Schadenseintritt  relativ  wahrscheinlich  sein  –  bloss  geringfügige 
unwahrscheinliche  Beeinträchtigungen  reichen  nicht  aus  (vgl.  BVGE 
2007/20 E. 2.4.1; BGE 123 II 376 E. 4b, BGE 121 II 176 E. 3a; ISABELLE 
HÄNER,  Die  Beteiligten  im  Verwaltungsverfahren  und  Verwaltungs-
prozess, Zürich 2000, N 610).

1.3.1 Die Beschwerdeführerin ist ein Verein mit Sitz in Chur (Art. 1 der 
Statuten),  welcher  im  Hinblick  auf  den  vorzeitigen  Ausstieg  aus  der 
Milchkontingentierung gegründet wurde und über Rechtspersönlichkeit 
verfügt  (Art. 60  Abs. 1  des  Schweizerischen  Zivilgesetzbuchs  vom 
10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]). Gemäss Art. 3 der Statuten be-
zweckt  die  Organisation  die  Verbesserung  der  wirtschaftlichen  Lage 
seiner  Mitglieder.  Zu  diesem  Zweck  vertritt  sie  die  Interessen  ihrer 
Mitglieder.  Die  Organisation  ist  verantwortlich  für  die  Milchmengen-
zuteilung ihrer  Mitglieder  und vertritt  die  Mitglieder  in  den wichtigen 
Organisationen. Nach Art. 2 Abs. 1 aVAMK können Produzenten und 
Produzentinnen von der Milchkontingentierung ausgenommen werden, 
wenn  sie  Mitglieder  von  Organisationen  sind.  Diese  Organisationen 
können die Anträge für die Zustimmung zu einer Mehrmenge bei der 
Vorinstanz  stellen  (Art. 12  aVAMK).  Die  Beschwerdeführerin  ist  mit 
Verfügung  vom  17. Januar  2006  vorzeitig  aus  der  Milch-
kontingentierung entlassen worden (Art. 36a Abs. 2 LwG). Sie hat im 
eigenen  Namen  die  Gesuche  um  zusätzliche  Mehrmengen  bei  der 
Vorinstanz  gestellt,  hat  am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen 
und ist Verfügungsadressatin. 

Dementsprechend  ist  sie  grundsätzlich  befugt,  in  eigenem  Namen 
gegen die angefochtenen Verfügungen Beschwerde zu führen.

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1.3.2 Da das  Milchjahr  2008/2009,  für  welche  die  Mehrmengen  be-
antragt  worden  sind,  am  30. April  2009  abgelaufen  ist  (vgl.  hinten 
E. 2), ist es indessen fraglich, ob die Beschwerdeführerin im heutigen 
Zeitpunkt noch ein aktuelles und praktisches Interesse an einem Ent-
scheid hat. Die Beschwerdeführerin hat keine Möglichkeit mehr, eine 
Mehrmenge, die ihr im heutigen Zeitpunkt bewilligt  würde, durch An-
passung  der  Milchproduktion  zu  nutzen.  Eine  allfällige  Gutheissung 
der  Beschwerde  hätte  für  die  Beschwerdeführerin  demnach  grund-
sätzlich keinen praktischen Nutzen. Da die Beschwerdeführerin  aber 
geltend  macht,  die  fraglichen  Mehrmengen  Milch  im  Milchjahr 
2008/2009 bereits produziert und vermarktet zu haben (vgl. Stellung-
nahme  der  Beschwerdeführerin  vom  2. Januar  2010),  könnte  sie 
dennoch ein schutzwürdiges Interesse an einer  nachträglichen Fest-
stellung  haben,  ob  die  Mehrmengengesuche  für  das  Milchjahr 
2008/2009 zu Recht nicht bewilligt worden sind. Denn wären die Be-
schwerden  unbegründet,  hätte  die  Beschwerdeführerin  über  die  ihr 
gemäss  Art. 6  Abs. 1  aVAMK zugeteilte  Basismenge  hinaus  zu  viel 
Milch  produziert  (vgl. Beschwerde  vom  16. Juni  2009  und  Stellung-
nahme der Beschwerdeführerin vom 2. Januar 2010), dadurch gegen 
die aVAMK verstossen und deshalb mit Sanktionen nach Art. 169 LwG 
zu  rechnen  (vgl.  Vernehmlassung  der  Vorinstanz  vom 4. September 
2009  E. 3.3.2).  Wenn  unrechtmässig  Produkte  in  Verkehr  gebracht 
oder Beiträge verlangt oder bezogen werden, kann ein Betrag erhoben 
werden,  der  höchstens  dem Brutto-Erlös  der  zu  Unrecht  in  Verkehr 
gebrachten  Produkte  oder  der  Höhe  der  unrechtmässig  verlangten 
oder  bezogenen Beträge entspricht  (Art. 169 Abs. 2 LwG). Aufgrund 
der Überschreitung der Basismenge können der Beschwerdeführerin 
somit unmittelbar Verwaltungsmassnahmen drohen. Die Vorinstanz hat 
in  ihrer  Vernehmlassung  vom  4. September  2009  selber  solche  in 
Aussicht  gestellt.  Die  Sanktionen  würden  u.a.  gestützt  auf  die  an-
gefochtenen Verfügungen ausgesprochen; sie erscheinen damit nicht 
als  bloss  entfernte,  indirekte  Folge,  welche  ein  schutzwürdiges 
Interesse ausschliessen könnte. Die Höhe der Sanktionen könnte zu-
dem bedeutend sein. Die Beschwerdeführerin hat aus diesen Gründen 
ein  schutzwürdiges  Interesse  an  einer  nachträglichen  Feststellung 
(Art. 25  VwVG),  ob  die  Mehrmengengesuche  für  das  Milchjahr 
2008/2009 zu Recht nicht bewilligt worden sind.

1.4 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der 
Beschwerdeschriften sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), die 
Kostenvorschüsse wurden fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) 

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und  die  übrigen  Sachurteilsvoraussetzungen  liegen  vor  (Art. 46 ff. 
VwVG). 

Auf die Beschwerden ist daher einzutreten.

2.
Mit der Revision des Landwirtschaftsgesetzes im Rahmen der Agrar-
politik 2007 (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik vom 
29. Mai  2002,  BBl  2002  4721 ff.)  wurde  beschlossen,  die  seit  1977 
eingeführte öffentlich-rechtliche Milchkontingentierung auf  den 1. Mai 
2009 aufzuheben. Art. 36a Abs. 1 LwG hält ausdrücklich fest, dass die 
Art. 30-36 bis 30. April 2009 anwendbar bleiben. In Art. 23 aVAMK war 
vorgesehen,  dass  die  aVAMK  nur  bis  30. April  2009  gilt.  Mit  Auf-
hebungsbeschluss  des  Bundesrates  vom  25. Juni  2008  wurde  die 
Milchkontingentierungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (aMKV, AS 
1999  1209)  auf  den  1. Mai  2009  aufgehoben  (AS  2008  3837).  Die 
staatliche  Festlegung  eines  Produzentenpreises  in  Form  eines  Ziel-
preises  wurde  mit  der  Agrarpolitik  2007  aufgehoben  und  die  ent-
sprechende Rechtsgrundlage gestrichen (Art. 29 LwG [AS 2003 4219, 
AS  1998  3041;  BBl  2002  4802 f.]).  Nach  dem  Wegfall  der  Milch-
kontingentierung sind nur noch folgende Marktstützungsmassnahmen 
vorgesehen:  Zulage  für  verkäste  Milch  (Art.  38  LwG),  Zulage  für 
Fütterung ohne Silage (Art. 39 LwG), Beihilfen zur Förderung des In-
landabsatzes  (Art.  40  LwG);  Ausfuhrbeihilfen  (Art.  41  LwG)  und 
Buttereinfuhr (Art. 42 LwG; vgl.  GIOVANNI BIAGGINI/ANDREAS LIENHARD/PAUL 
RICHLI/FELIX UHLMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht des Bundes, 5. Aufl., 
Basel 2009, § 37 S. 227).

2.1 Die  bis  30. April  2009  geltende  staatliche  Milchkontingentierung 
im Sinne einer mengenmässigen Begrenzung der Milchablieferungen 
diente der Vermeidung von Überproduktion und verhinderte damit all-
fällige Preiseinbrüche und Einkommensverluste für die Bauern. In der 
Botschaft  zur  Agrarpolitik  2007  wurde  die  Milchkontingentierung  als 
Preisstützungsinstrument  für  die  Produzenten  angesehen,  das  aber 
mit  hohen  Produktionskosten  und  strukturellen  Überkapazitäten  ver-
bunden  sei  und  ein  strukturelles  und  produktionskostenbedingtes 
Manko an Wettbewerbsfähigkeit aufweise (vgl. Botschaft AP 2007, BBl 
2002 4797). 

2.2 Die Aufhebung der Milchkontingentierung sollte eine Ausdehnung 
der  Produktion  und  eine  rasche  Preissenkung  herbeiführen.  Eine 
Preissenkung,  verbunden  mit  Mengenwachstum,  würde  deshalb  bei 

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den  unterschiedlichen  betrieblichen  und  regionalen  Bedingungen 
voraussichtlich  zu  einer  Spezialisierung  der  Betriebe  führen. 
Spezialisierung hiesse aber auch Effizienzsteigerung durch vermehrte 
Arbeitsteilung  zwischen  Betriebstypen  und  Regionen  (vgl. Botschaft 
AP  2007,  BBl  2002  4797).  Gründe  für  den  Ausstieg  waren  ins-
besondere die  Verteuerung der  Produktion und die Beeinträchtigung 
der  preislichen  Wettbewerbsfähigkeit  des  Sektors  (vgl. Botschaft  AP 
2007, BBl 2002 4795). Es ist ferner beschlossen worden, den Ausstieg 
aus  der  Milchkontingentierung  schrittweise  abzuwickeln,  um  die 
Mengenanpassung sowie die Umstrukturierung von Betrieben leichter 
zu  gestalten.  Dieses  Übergangsregime  sollte  Anreize  schaffen,  ent-
weder  Kontingente  zu  kaufen  oder  Kontingente  zu  verkaufen,  um 
dadurch den Strukturwandel zu fördern. Der Verkauf von Kontingenten 
sollte jenen Betrieben, die künftig nicht mehr auf die Milchproduktion 
setzen, durch Beschaffung von neuen finanziellen Mitteln helfen, sich 
neu zu orientieren bzw. in einen neuen Sektor zu investieren. Es wurde 
erwartet,  dass  damit  Milchproduktionsbetriebe  durch  Zukauf  von 
Kontingenten ihre Position auf  dem Markt  stärken könnten (vgl. Bot-
schaft  AP 2007,  BBl  2002 4802; Milchbericht  zur  Ausgestaltung der 
Milchmarktordnung  und  der  flankierenden  Massnahmen  nach  dem 
Ausstieg  aus  der  Milchkontingentierung  ab  Mai  2009  des  Eid-
genössisches Volkswirtschaftsdepartements vom 14. September 2005, 
S. 8). 

Ziel  und  Zweck  des  gestaffelten  Ausstiegs  aus  der  Milch-
kontingentierung war  somit,  für  einen sanften Übergang in  eine Zeit 
ohne  staatliche  Produktionslenkung  zu  sorgen  und  gewissen 
Produzentengruppen einen zeitlichen Vorsprung zu verschaffen, damit 
sie  sich  vor  den  anderen  auf  die  neue  Situation  einstellen  konnten 
(vgl. Botschaft  AP 2007,  BBl  2002  4804).  Dank  der  Übergangs-
regelung  profitierten  vorzeitig  aussteigende  Milchbauern  von  einem 
grösseren unternehmerischen Handlungsspielraum. Allerdings blieben 
sie  während  der  drei  Übergangsjahre  gewissen  Einschränkungen 
unterworfen,  um  eine  unkontrollierte  Milchmengenausdehnung  zu 
vermeiden (vgl.  PAUL RICHLI, in: Koller/Müller/Rhinow/Zimmerli  [Hrsg.], 
Schweizerisches  Bundesverwaltungsrecht,  Band  XIII,  Wirtschafts-
strukturrecht,  Basel/  Genf/München  2005,  § 25,  Rz. 547).  Den 
Organisationen  sollte  ein  vorzeitiger  Ausstieg  aus  der  Milch-
kontingentierung aber nur ermöglicht werden, wenn Gewähr bestand, 
dass  keine  Mehrproduktion  zulasten  der  nicht  über  die  betreffende 

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Organisation  laufenden  Milchverwertung  entstand  (vgl. Botschaft  AP 
2007, BBl 2002 4805).

2.3 Mit  der  Aufhebung  der  Milchkontingentierung  hat  der  Übergang 
von  einer  staatlichen  zu  einer  privaten  Steuerung  der  Milchmengen 
stattgefunden.  Mit  anderen  Worten  tragen  neu  die  Akteure  in  der 
Milchbranche  vorwiegend  die  Verantwortung  für  Produktion,  Ver-
wertung und Vermarktung von Milch. Die Produzenten können heute 
selber  bestimmen,  welche  Milchmenge  sie  zu  welchem  Preis  ver-
markten möchten (vgl. Botschaft AP 2007, BBl 2002 4795). Die bereits 
in  der  Agrarpolitik  2007  angedeutete  und  in  der  Agrarpolitik  2011 
weitergeführte Stossrichtung lautet „Mehr Markt und mehr Ökologie“. 
Im Zentrum steht somit die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit in der 
Milchwirtschaft  (vgl. Botschaft  AP  2007,  BBl  2002  4723).  Die  lange 
Zeit  intensive Regulierung der Milchwirtschaft  hat der Liberalisierung 
des Milchmarkts  Platz  gemacht. Seit  dem 1. Mai  2009 bestimmt der 
freie Markt Angebot und Nachfrage, was ohne Weiteres Auswirkungen 
auf  Produktionsmenge und Preis  hat. Der  Gesetzgeber  hat  bewusst 
damit  gerechnet,  dass  die  Aufhebung  der  Milchkontingentierung  mit 
einer  Strukturbereinigung  und  einem  grösseren  Preisdruck  einher-
gehen würde. Die Anpassung an die neuen Marktverhältnisse bedingt 
für  die  Milchproduzenten  die  Schaffung  effizienterer  Produktions-
strukturen,  um  die  Produktionskosten  zu  senken,  sowie  eine  Aus-
dehnung  der  Produktion  als  Kompensation  für  die  Senkung  des 
Milchpreises (vgl. Botschaft AP 2007, BBl 2002 4795 ff.). 

2.4 Neben der  Aufhebung der  Milchkontingentierung in  der  Schweiz 
wurde  mit  dem  Agrarabkommen  vom  21. Juni  1999  mit  der  EU 
(SR 0.916.026.81;  sog. "Bilaterale I") auch der Grenzschutz für Käse 
gegenüber  der  EU  bis  im  Sommer  2007  vollständig  abgebaut.  Die 
Liberalisierung  des  Käsemarkts  hat  dazu  geführt,  dass  sich  Ver-
änderungen  im EU-Milchmarkt  direkt  auf  den  Schweizer  Markt  aus-
wirken. Damit wird der Preis für Schweizer Milchprodukte stärker durch 
den EU-Milchpreis mitbestimmt. Die EU-Kommission ging davon aus, 
dass der Milchpreis zwischen 2002 und 2010 um rund 17 % auf  ca. 
40 Rappen  pro  Kilogramm  Milch  sinken  werde  (vgl.  Botschaft  zur 
Weiterentwicklung der  Agrarpolitik  vom 17. Mai  2006,  AP 2011,  BBl 
2006 6417).

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3.

3.1 Die  Beschwerdeführerin  macht  sinngemäss  geltend,  die  Vor-
instanz  habe  ihre  Bewilligungspraxis  für  Mehrmengengesuche  im 
Milchjahr 2008/2009 geändert. Bei den abgelehnten Gesuchen handle 
es sich zu einem grossen Teil um Projekte, welche von der Vorinstanz 
in den Vorjahren diskussionslos bewilligt worden seien. Da diese Ex-
portprojekte  bereits  bestanden  hätten,  habe  sie  nicht  mit  einer 
anderen  Bewilligungspraxis  der  Vorinstanz  für  Mehrmengengesuche 
gerechnet. Einige der Gesuche seien schon lange vor Januar 2009 bei 
der Vorinstanz pendent gewesen. 

3.2 Mit  Rundschreiben  vom  11. Juli  2008  teilte  die  Vorinstanz  den 
Ausstiegsorganisationen  mit,  dass  ohne  positiven  Entscheid  die  Zu-
teilung  der  Mehrmenge  auf  die  Produzenten  nicht  vorgenommen 
werden könne. Ausserdem werde jedes Mehrmengengesuch sorgfältig 
daraufhin  geprüft,  ob  die  beantragte  Mehrmenge  tatsächlich  einem 
ausgewiesenen Bedarf entspreche. Die Abklärung des Bedarfs sowohl 
bei  Fortsetzungsprojekten,  die  im  Milchjahr  2007/2008  umgesetzt 
worden seien, als auch bei neuen Projekten sei vor allem angesichts 
der aktuellen Marktlage besonders wichtig.

3.3 Die  Vorinstanz  führt  aus,  das Rundschreiben  vom 11. Juli  2008 
stelle  weder  eine  Ankündigung  einer  Praxisänderung  noch  eine 
Praxisänderung selbst dar, sondern sei lediglich eine Klarstellung des 
geltenden  Rechts.  Mit  Bezug  auf  die  Praxis  für  das  Milchjahr 
2007/2008 führt sie aus, dass damals weltweit eine grosse Nachfrage 
bezüglich Milch und Milchprodukten bestanden habe. Da die normale 
Milchmenge  nicht  genügend  hoch  gewesen  sei,  um  den  Bedarf  an 
Milch zu decken, und aufgrund des erbrachten Nachweises eines Be-
darfs für Mehrmengen seien die Projekte im Milchjahr 2007/2008 be-
willigt  worden. Sowohl im Milchjahr 2007/2008 als auch im Milchjahr 
2008/2009  habe  sie  die  Mehrmengenprojekte  markt-  und  bedarfs-
orientiert  beurteilt  und  keine  Praxisänderung  vorgenommen. 
Ausserdem habe sie die Ausstiegsorganisationen mit  Rundschreiben 
vom 11. Juli  2008 über  ihr  Vorgehen bei  der  Behandlung der  Mehr-
mengengesuche  informiert.  Die  Beschwerdeführerin  habe  demnach 
nicht ohne Weiteres davon ausgehen dürfen, dass ihre Mehrmengen-
gesuche bewilligt würden.

3.4 Sowohl in den vorhergehenden Milchjahren als auch im fraglichen 
Milchjahr 2008/2009 hat die Vorinstanz über die Mehrmengengesuche 

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der Produzentenorganisationen oft  erst  gegen Ende des Milchjahres 
verfügt.  Daraus  allein  kann  aber  keine  langjährige  Praxis  abgeleitet 
werden, wonach die Vorinstanz stillschweigend akzeptiert  hätte, dass 
die  Produzenten  die  beantragten  Mehrmengen  Milch  grösstenteils 
schon  vor  einem positiven Entscheid  über  die  Mehrmengengesuche 
produzieren  durften. Die  Beschwerdeführerin  bringt  auch  nichts  vor, 
was auf  eine  stillschweigende Zustimmung der  Vorinstanz  zu  einem 
solchen Vorgehen schliessen könnte. Eine solche Praxis widerspräche 
zudem  einerseits  dem  Grundsatz,  dass  bewilligungspflichtige  Tätig-
keiten  erst  ausgeübt  werden  dürfen,  wenn  eine  Bewilligung  erteilt 
worden ist (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 44 Rz. 2 ff.), sowie 
anderseits den Bestimmungen der aVAMK (Art. 12 aVAMK). Die Vor-
instanz  hatte  in  jedem  Milchjahr  die  Lage  auf  dem  Milchmarkt  neu 
einzuschätzen  und  mit  den  Mehrmengen  die  Milchmenge  zu 
regulieren.  Eine  unkontrollierte  Mehrmengenausdehnung  bzw.  die 
Produktion  von  überschüssiger  Milch  sollte  dadurch  vermieden 
werden.

Die Vorinstanz hat mit ihrem Rundschreiben im Wesentlichen den all-
gemein  geltenden  Grundsatz  bei  bewilligungspflichtigen  Tätigkeiten 
bestätigt.  Sie informierte die betroffenen Organisationen zudem über 
die  beabsichtigte  Vorgehensweise  bei  der  Behandlung  der  Mehr-
mengengesuche  im  Milchjahr  2008/2009.  Darin  liegt  keine  An-
kündigung  einer  Praxisänderung. Unabhängig  davon  konnte  die  Be-
schwerdeführerin  nicht  davon  ausgehen,  dass  ihre  Mehrmengen-
gesuche wie in den Vorjahren bewilligt würden, zumal sich der Milch-
markt  seither  stark  verschlechtert  hatte.  Indem  die  Beschwerde-
führerin, die beantragten Mehrmengen Milch trotz fehlenden positiven 
Entscheids  produzieren  liess  und  Verträge  für  die  Vermarktung  ab-
schloss, tat sie dies auf eigenes Risiko. 

4.

4.1 Die Beschwerdeführerin  macht  des Weiteren geltend,  sie  sei  an 
der Vereinbarung am runden Tisch Ende Januar 2009 nicht  beteiligt 
gewesen und habe lediglich eine Kopie der Pressemitteilung der Vor-
instanz vom 29. Januar 2009 erhalten, wobei sie von deren "Wunsch-
Charakter"  ausgegangen  sei.  Von  den  Aktennotizen  der  Sitzungen 
habe  sie  erst  während  des  Verfahrens  Kenntnis  erhalten.  Sie  habe 
deshalb ihre Mehrmengengesuche nicht zurückgezogen.

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Die Vorinstanz bringt vor, der Bund habe sich aufgrund der schlechten 
Lage auf dem Milchmarkt im Jahr 2009 mit Fr. 14 Mio. an den Kosten 
befristeter  Marktentlastungsmassnahmen beteiligt,  unter  der  Voraus-
setzung,  dass  die  Organisationen  ihrerseits  Leistungen  erbrächten, 
u.a.  den  Rückzug  der  Mehrmengengesuche.  Im  Gegensatz  zur  Be-
schwerdeführerin  hätten  verschiedene  andere  Organisationen  auf-
grund dieser Vereinbarung ihre Mehrmengengesuche zurückgezogen. 
Bei der Vereinbarung handle es sich um ein nicht rechtsverbindliches 
"Gentlemen's  Agreement"  am  runden  Tisch,  welches  auf  Treu  und 
Glauben beruhe. Die Beschwerdeführerin  sei  zwar  nicht  direkt,  aber 
indirekt  durch  die  Genossenschaft  Vereinigte  Milchbauern  Mitte-Ost, 
Mitglied der am runden Tisch vertretenen Schweizer Milchproduzenten 
(SMP), an der Vereinbarung beteiligt gewesen und hätte nach Treu und 
Glauben der Vereinbarung nachkommen müssen. 

4.2 Gemäss  Aktennotizen  vom 22. und  28. Januar  2009  fanden  am 
20. und 23. Januar 2009 bei der Vorinstanz Sitzungen zum Schweizer 
Milchmarkt statt. 

Teilnehmer  der  Sitzung vom 20. Januar  2009:  Nationalrat  Hansjörg  Walter, 
Präsident  des  Schweizerischen  Bauernverbandes;  Jacques  Bourgeois, 
Direktor des Schweizerischen Bauernverbandes; Peter Gfeller, Präsident der 
SMP; Albert  Rösti,  Direktor  der  SMP; René Kolly, Präsident  von  Fromarte 
dem  Interessenverband  der  milchverarbeitenden  Unternehmen;  Anton 
Schmutz,  Direktor  von  Fromarte;  Markus  Willimann,  Präsident  der  Ver-
einigung  der  Schweizerischen  Milchindustrie  (VMI)  und  Leiter  des  Ge-
schäftsbereichs  Industrie  Emmi  Schweiz;  Paul-Albert  Nobs  der  VMI  und 
Direktor Cremo SA; Alexander Briw, Präsident des Vereins Schweizer Milch 
(VSM);  Jaques  Gygax,  Geschäftsführer  des  Milchverbands  der  Nordwest-
schweiz  (Miba); Manfred Bötsch,  Direktor  des BLW; Jacques Chavaz Vize-
direktor  des  BLW;  Niklaus  Neuenschwander,  Leiter  Fachbereich  Tierische 
Produkte und Tierzucht des BLW. 
Teilnehmer  der  Sitzung vom 23. Januar  2009: Jacques Bourgeois,  Direktor 
des  Schweizerischen  Bauernverbandes;  Albert  Rösti,  Direktor  der  SMP; 
René Kolly, Präsident  von  Fromarte;  Markus  Willimann,  Präsident  der  Ver-
einigung  der  Schweizerischen  Milchindustrie  (VMI)  und  Leiter  des  Ge-
schäftsbereichs  Industrie  Emmi  Schweiz;  Paul-Albert  Nobs  der  VMI  und 
Direktor  Cremo  SA;  Jürg  Maurer  und  Hans-Peter  Meier  des  Migros 
Genossenschafts-Bund (MGB); Lorenz Wyss und Christian Guggisberg von 
Coop  Schweiz;  Manfred  Bötsch,  Direktor  des  BLW; Jacques  Chavaz  Vize-
direktor  des  BLW;  Niklaus  Neuenschwander,  Leiter  Fachbereich  Tierische 
Produkte und Tierzucht des BLW; Hans Reichen des BLW.

Ziel dieser Sitzungen war es, einen Konsens unter den Teilnehmenden 
(Dachorganisationen der Land- und Milchwirtschaft, Detailhandel und 
BLW) für  die  anstehenden Probleme auf  dem Milchmarkt  zu  finden. 
Die  Rahmenbedingungen,  damit  sich  der  Bund  an  der  Milchmarkt-
sanierung beteiligte, waren u.a., dass die Produzentenorganisationen 

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(PO)  und  Produzentenmilchorganisationen  (PMO)  im  Einvernehmen 
mit  den  Verarbeitern  auf  die  Einreichung  von  neuen  Mehrmengen-
gesuchen für Standardprodukte bzw. auf die noch hängigen Gesuche 
verzichteten. Die Vorinstanz erklärte, ihre restriktive Bewilligungspraxis 
betreffend  Mehrmengengesuche  konsequent  weiter  zu  führen.  Es 
würden nur noch Gesuche bewilligt,  wenn sie in  Verbindung mit  der 
Produktion  von regionalen  Käsespezialitäten  gewerblicher  Käsereien 
für den Export stünden. Die Teilnehmenden stimmten dem definierten 
Massnahmenpaket  zur  Sanierung  des  Milchmarkts  zu  (vgl.  Akten-
notizen  vom  22. und  28. Januar  2009  und  Nachtragsbegehren  vom 
26. Februar 2009). 

Mit  Pressemitteilung vom 29. Januar  2009 informierte  die Vorinstanz 
die  Öffentlichkeit  über  das  Massnahmenpaket  zwischen  den  Dach-
organisationen der Land- und Milchwirtschaft und dem Bund zur Ent-
lastung  des  Milchmarkts.  Als  Gegenleistung  für  die  zusätzlich  ge-
sprochenen Fr. 14 Mio. wurde u.a. folgende Bedingung aufgeführt: "Die 
Dachorganisationen  der  Milchproduzenten erwarten  und  fordern  von 
den  Organisationen  einen  Verzicht  auf  die  Einreichung  von  neuen 
Mehrmengengesuchen  beziehungsweise  auf  die  bisher  noch  nicht 
bewilligten. Ausgenommen sind kleinere  Exportprojekte  von gewerb-
lichen Käsereien mit Regionalspezialitäten." 

Mit  Schreiben  vom  12. Februar  2009  informierte  die  Vorinstanz  die 
Beschwerdeführerin  über  die  Vereinbarung.  Sie  führte  die  noch 
hängigen,  nicht  unter  die  Ausnahme fallenden  Mehrmengenprojekte 
auf  und  bat  die  Beschwerdeführerin,  diese  Gesuche  bis  am 
20. Februar 2009 zurückzuziehen; ansonsten würde über die Gesuche 
ablehnend  und  gebührenpflichtig  verfügt  werden.  Mit  E-Mail  vom 
25. Februar  2009 teilte  die Beschwerdeführerin  mit,  sie  werde keine 
Mehrmengengesuche zurückziehen.

4.3 Um Preiszusammenbrüche bei landwirtschaftlichen Produkten zu 
vermeiden, kann sich der Bund bei ausserordentlichen Entwicklungen 
an die Kosten befristeter Massnahmen zur Marktentlastung beteiligen. 
Die  Beiträge  des  Bundes  setzen  in  der  Regel  angemessene 
Leistungen der Kantone oder der interessierten Organisationen voraus 
(Art. 13 LwG).

4.4 Aus  Art. 5  Abs. 3  der  Bundesverfassung  der  Schweizerischen 
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) geht hervor, dass 
sowohl staatliche Organe als auch Private nach Treu und Glauben zu 

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handeln  haben.  Der  Grundsatz  von  Treu  und  Glauben  gebietet  ein 
loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr und ver-
bietet,  sich  in  öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen widersprüch-
lich  oder  rechtsmissbräuchlich zu  verhalten. Er  hat  als  solcher  nicht 
nur  im  Rechtsverkehr  zwischen  Privaten  oder  bezüglich  des  ge-
botenen Verhaltens des Staates gegenüber Privaten Geltung, sondern 
er bindet auch die Privaten in ihrem Verhalten gegenüber dem Staat. 
Widersprüchliches Verhalten der Privaten findet daher keinen Rechts-
schutz. Die Behörden dürfen allerdings nicht  in  gleichem Masse auf 
Erklärungen  und  Verhaltensweisen  von  Privaten  vertrauen  wie  um-
gekehrt  die  Privaten  auf  behördliches  Verhalten.  Das  Vertrauen  der 
Behörden muss durch eine vorbehaltlose Zusicherung eines Privaten, 
die sich auf einen zulässigen Gegenstand bezieht, begründet werden 
(vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Ver-
waltungsrecht,  5. Aufl.,  Zürich/Basel/Genf  2006,  N 622 f. und  712 ff.; 
YVO HANGARTNER,  in:  Bernhard  Ehrenzeller  et  al.  [Hrsg.],  Die 
schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl.,  Zürich 2008, 
N 43  zu  Art. 5;  Verwaltungspraxis  der  Bundesbehörden  [VPB]  69.16 
E. 2a; BGE 118 Ia 271 E. 1d, BGE 108 Ia 209 E. 2d, BGE 121 I 181 
E. 2a,  Urteil  des  Bundesgerichts  2A.254/2005  vom  10. November 
2005 E. 2.2).

4.5 Bei Gentlemen's Agreements handelt es sich um eine Absprache, 
in  der  die  Beteiligten  sich  zu  einer  gewissen  Verhaltensweise  ver-
pflichten. Sie dienen dazu, gemeinsam eine einverständliche Lösung 
für  Probleme  zu  finden.  In  Agreements  gemachte  Zusagen  zeitigen 
bloss  insofern  Folgen,  als  bei  einem  Verstoss  gegen  dieselben  ge-
sellschaftliche oder wirtschaftliche Nachteile  resultieren. Mitunter  be-
steht der Zwang zur Einhaltung der einzelnen Verbindlichkeiten nicht 
im  gerichtlichen  Rechtsschutz,  sondern  in  der  Drohung,  dass  bei 
Nichteinhaltung die Vorteile, die dank der informellen Vereinbarung als 
Gegenleistungen erhältlich gemacht werden, verloren gehen. Die Ver-
einbarungen  sind  aber  rechtlich  unverbindlich  (vgl. BGE 118  Ib  367 
E. 9b;  HÖSLI PETER,  Möglichkeiten  und  Grenzen  der  Verfahrens-
beschleunigung  durch  informell-kooperatives  Verwaltungsverhandeln, 
in:  Zürcher  Studien zum öffentlichen Recht,  Zürich/Basel/Genf 2002, 
§ 3  S. 16 f.,  22 ff.  und  39 f.;  TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,  a.a.O.,  § 39 
Rz. 7 ff.).

4.6 Die Pressemitteilung vom 29. Januar 2009 und das Schreiben vom 
12. Februar 2009 sind keine anfechtbaren Verfügungen im Sinne von 

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Art. 5 VwVG und sind für die Beschwerdeführerin nicht rechtsverbind-
lich.  Die  Öffentlichkeit  und  die  betroffenen  Organisationen  wurden 
dadurch  lediglich  über  die  Lage  des  Milchmarkts  und  das  Mass-
nahmenpaket zur Entlastung des Milchmarkts, insbesondere über die 
Gegenleistungen der Branche, informiert. Aufgrund der Vereinbarung 
am runden Tisch durfte  die  Vorinstanz  zwar  bis  zu  einem gewissen 
Grad  erwarten,  dass  die  Beschwerdeführerin  ihre  bereits  ein-
gereichten Mehrmengengesuche zurückziehen und keine neuen Ge-
suche einreichen würde. Diese Erwartung war der Beschwerdeführerin 
aufgrund  der  Pressemitteilung  vom  29. Januar  2009  und  des 
Schreibens  vom 12. Februar  2009  bekannt.  Die  Beschwerdeführerin 
war  an  den Sitzungen jedoch  nicht  beteiligt  und die  Vertretungsver-
hältnisse waren unklar. Die Vorinstanz macht auch nicht geltend, und 
es  ist  auch nicht  ersichtlich,  dass  die  am "runden Tisch"  beteiligten 
Organisationen  die  Beschwerdeführerin  rechtsgültig  hätten  vertreten 
dürfen. Zudem kommt einem Gentlemen's Agreement kein rechtsver-
bindlicher  Charakter  zu.  Jedenfalls  vermochte  das  Gentlemen's 
Agreement Dritte, die an deren Aushandlung nicht beteiligt waren und 
die  es  später  auch  nicht  guthiessen,  nicht  zu  binden.  Die  Be-
schwerdeführerin  war  somit  nicht  verpflichtet,  ihre  hängigen  Mehr-
mengengesuche  zurückzuziehen  bzw.  keine  neuen  Gesuche  einzu-
reichen.  Ihr  kann  insoweit  kein  treuwidriges  Verhalten  vorgeworfen 
werden. Dass der Bund im Milchjahr 2008/2009 ein Massnahmenpaket 
zur  Entlastung des Milchmarkts  von Fr. 14 Mio. schnürte,  wovon alle 
Milchproduzenten profitierten, hat jedoch bei der gesamthaften Über-
prüfung  der  angefochtenen  Verfügungen  in  die  Beurteilung  einzu-
fliessen.

5.
Nachfolgend  ist  demnach  unter  Berücksichtigung  der  obigen  Aus-
führungen zu prüfen, ob die Vorinstanz die 7 Mehrmengengesuche der 
Beschwerdeführerin zu Recht nicht bewilligt hat. Es handelt sich dabei 
um folgende Gesuche:

- Gesuch 1 vom 11. September 2008 um Zustimmung zur Vermarktung 
von einer zusätzlichen  Milchmenge von 470'000 kg für die Erhöhung 
eines  Mehrmengenprojekts  von  Raclettekäse  vollfett  bio  nach 
Deutschland  mit  der  A._______. Es  handelt  sich  dabei  um eine  Er-
höhung eines bestehenden Projekts, für welches die Vorinstanz bereits 
im Mai 2008 eine Mehrmenge von 90'000 kg bewilligt hat;

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- Gesuch 2 vom 29. September 2008 um Zustimmung zur Vermarktung 
von  einer  zusätzlichen  Milchmenge  von  1'250'000 kg  für  ein  neues 
Exportprojekt  von  Raclette-  und  Klosterkäse  nach  Deutschland, 
Frankreich und in andere Länder. Der Käse wird in der B._______ in 
fabriziert und über die C._______ AG vermarktet und exportiert;

-  Gesuch 3 vom 29. Oktober  2008 um Zustimmung zur  Vermarktung 
von  einer  zusätzlichen  Milchmenge  von  6'000'000 kg als  Anteil  am 
Muttergesuch der D._______ AG für den Export von Magermilchpulver 
und  Milchproteinkonzentrat.  Es  handelt  sich  beim  Gesuch  um  eine 
Erhöhung einer im Mai 2008 bewilligten Mehrmenge von 90'000 kg;

- Gesuch 4 vom 29. Dezember 2008 um Zustimmung zur Vermarktung 
von  einer  zusätzlichen  Milchmenge  von  3'000'000 kg  für  ein  Fort-
setzungsexportprojekt von Schnitt- und Magerkäse in die EU mit der 
E._______ AG;

-  Gesuch 5 vom 6. April  2009 um Zustimmung zur  Vermarktung von 
einer  zusätzlichen  Milchmenge  von  3'000'000 kg  für  die  Erhöhung 
eines  Mehrmengenprojekts  von  Mozzarella  vollfett  nach  Korea  und 
Magersirte in den EU-Raum mit der F._______ AG;

-  Gesuche 6  und 7  vom  6. April  2009  und  27. April  2009  um  Zu-
stimmung  zur  Vermarktung  einer  zusätzlichen  Milchmenge  von 
500'000 kg  bzw. 700'000 kg  für  ein  Exportprojekt  von  Bergkäse  ins 
Ausland,  insbesondere  Deutschland.  Der  Käse  wird  in  den  Berg-
käsereien O._______ und P._______ verarbeitet und über die Firmen 
G._______,  H._______,  I._______,  K._______,  L._______  und 
M._______ AG vermarktet und exportiert. 

5.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Käsereien A._______, 
E._______ AG, F._______AG und M._______ AG (Gesuche 1, 4, 5, 6 
und 7)  hätten  die  Milchmenge für  die  eingereichten Projekte  bereits 
exportiert,  zum Teil  sogar noch mehr, als  die Beschwerdeführerin  in 
den Gesuchen beantragt  habe. Zur Begründung des Bedarfs  für  die 
Mehrmengen  Milch  führt  die  Beschwerdeführerin  aus,  die  Be-
stellungen seien höher als erwartet ausgefallen, und es habe zusätz-
lich ein neuer Direktkunde gewonnen werden können. Den Bedarf für 
die Mehrmengen Milch  der  Gesuche 6  und 7  begründet  sie  mit  der 
Aussicht  auf  Mehrabsatz,  geführten  Verhandlungen,  verschiedenen 
Werbeaktionen,  Verkaufsforderungen,  einem  Messeauftritt  an  der 
BioFach  2009  in  Nürnberg  sowie  aktivem  Verkauf. Betreffend  die 

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B._______  (Gesuch 2)  macht  sie  geltend,  deren  Käseexportzahlen 
seien vom 1. Quartal  bis  zum 3. Quartal  gestiegen,  weshalb die be-
nötigte Milch für den Export für das 4. Quartal realistisch sei. Da die 
C._______  AG  im  laufenden  Jahr  neue  Kunden  habe  gewinnen 
können, welche die Abnahme des Käses zugesichert hätten, habe ein 
Bedarf für diese Mehrmengen Milch bestanden. Schliesslich bringt sie 
mit  Bezug auf  die  D._______ AG (Gesuch 3)  vor,  nachdem die  Vor-
instanz das "Muttergesuch" positiv  eingestuft  habe, habe sie mit  der 
D._______ AG vertraglich festgehalten, dass die Mehrmenge geliefert 
werden  könne.  Bei  den  abgelehnten  Gesuchen  handle  es  sich  zu 
einem  grossen  Teil  um  in  den  Vorjahren  bewilligte  Fortsetzungs-
projekte, wobei die Abnehmer nur dank Mehrmengenmilch hätten be-
liefert  werden können. Die aufgebauten Projekte hätten nicht mit  der 
auf dem Milchmarkt vorhandenen Linienmilch beliefert werden können, 
da  die  Linienmilch  zu  teuer  gewesen  sei.  Im  Hinblick  auf  die  Auf-
hebung  der  Milchkontingentierung  sei  es  wichtig  gewesen,  solche 
Projekte rechtzeitig aufzubauen und nachhaltig zu beliefern. Die  Ab-
lehnung aller sieben Gesuche zerstöre zudem die ganzen getätigten 
Investitionen für  die Zukunft. Mit  den einzeln vorgelegten Zahlen sei 
der Bedarf der Mehrmenge begründet worden, weshalb die Ablehnung 
der Gesuche nicht gerechtfertigt sei. 

5.2 Die  Vorinstanz  führt  aus,  der  seit  Monaten  sinkende 
Produzentenpreis  für  Milch,  die  Wechselkursentwicklung  sowie  der 
Konsumrückgang  infolge  der  schwierigen  Wirtschaftslage  habe  ins-
besondere die Exportmöglichkeiten für Schweizer Käse beeinträchtigt. 
Den  sehr  hohen  Milcheinlieferungen  seien  im  Milchjahr  2008/2009 
plötzlich  ein  stark  rückläufiger  Absatz  und  tiefe  Preise  gegenüber-
gestanden.  Die  überschüssige  Milch  habe  vermehrt  zu  lagerbaren 
Produkten wie Butter und Milchpulver verarbeitet werden müssen. Bei 
einer ausgewiesenen Steigerung der Exporte habe einer zusätzlichen 
Mehrmenge  nicht  zugestimmt  werden  können,  wenn  die  für  das 
Projekt  benötigte  Milch  –  namentlich  infolge  eines  Angebotsüber-
schusses  –  auf  dem  Markt  vorhanden  gewesen  sei.  Die  Ausstiegs-
organisationen  hätten  keinen  Anspruch  auf  eine  unveränderte  Fort-
führung der für ein Jahr bewilligten Mehrmengen und trügen die Ver-
antwortung für die Kontinuität der Projekte selber, wobei  es durchaus 
möglich  gewesen  wäre,  diese  ohne  Mehrmenge,  nämlich  durch  die 
Beschaffung von überschüssiger Milch zu gewährleisten. Aufgrund des 
Milchüberflusses habe kein Bedarf für Mehrmengen bestanden, wes-
halb im Milchjahr 2008/2009 auch 36 % weniger Mehrmengen als im 

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vorangehenden  Milchjahr  bewilligt  worden  seien.  Nur  gerade  2 der 
Gesuche  beträfen  Fortsetzungsexportprojekte,  für  die  in  den 
Milchjahren  2007/2008  auch  eine  Mehrmenge  bewilligt  worden  sei. 
Zudem  seien  die  Gesuchsunterlagen  teilweise  von  sehr  schlechter 
Qualität gewesen. Betreffend die Gesuche 2-5 macht sie geltend, dass 
die  notwendige  Milch  in  der  erforderlichen  Qualität  vorhanden  ge-
wesen  sei  und  es  sich  bei  diesen  Projekten  nicht  um  regionale 
Produkte  handle,  welche  ausschliesslich  die  Milch  aus  einer  be-
stimmten, begrenzten Region benötigen würden. Das Gesuch 1 lehnte 
die Vorinstanz ab, da die im Milchjahr 2008/2009 hergestellte Menge 
den Exporten des  vorhergehenden Milchjahres 2007/2008 nicht  ent-
spreche, was bestätige, dass das bestehende Projekt, für welches die 
Vorinstanz am 29. Mai 2008 eine Mehrmenge von 90'000 kg bewilligt 
hatte,  nicht  auf  Kurs  gewesen  sei.  Betreffend  die  Gesuche 6  und  7 
führt die Vorinstanz aus, die Gesuche seien erst im letzten Monat bzw. 
drei  Tage  vor  Ende  des  Milchjahres  2008/2009  eingereicht  worden, 
weshalb die Milchproduzenten keine Zeit gehabt hätten, sich auf eine 
höhere  Milchproduktion  einzustellen  bzw.  die  Käserei  nicht  die 
Kapazität  gehabt  hätte,  zusätzlich  zu  ihrer  Produktion  diese  Mehr-
menge in einem Monat bzw. in drei Tagen zu verarbeiten. Aus diesen 
Gründen  bestehe  für  alle  beantragten  Mehrmengen  kein  Bedarf. 
Abgesehen davon habe die  Beschwerdeführerin  für  die  Basismenge 
von  114  Mio. kg  Milch  und  die  Nebenprodukte  von  den  Stützungs-
massnahmen des Bundes und der übrigen Milchbranche profitiert. Mit 
der Herstellung der nicht bewilligten Produkte wie Mozzarella, Schnitt- 
und Magerkäse sowie Milchproteinkonzentrat seien Butter als Neben-
produkt generiert und das ohnehin schon hohe inländische Butterlager 
dadurch zusätzlich aufgestockt worden.

5.3 Nach Art. 36a Abs. 2 LwG kann der Bundesrat  Produzenten und 
Produzentinnen,  die  Mitglieder  einer  Organisation  nach  Art. 8  LwG 
oder zusammen mit einem bedeutenden regionalen Milchverwerter in 
einer  Organisation  zusammengeschlossen  sind,  frühestens  auf  den 
1. Mai  2006  von  der  Milchkontingentierung  ausnehmen,  wenn  die 
Organisation: a) eine  Mengenregelung auf  Stufe der  Milchproduktion 
beschlossen hat; b) Sanktionen für  den Fall  festgelegt  hat,  dass  die 
individuell vereinbarten Mengen überschritten werden; und c) Gewähr 
dafür besteht, dass das Wachstum der produzierten Milchmenge nicht 
grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte. 

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Der vorzeitige  Ausstieg ist  in  der Branche auf  grosses Interesse ge-
stossen.  Alle  entsprechenden  Gesuche  von  18-Produzenten-Milch-
verwerter-Organisationen  und  9  Produzentenorganisationen,  die  fast 
80 % der Milchmenge abdecken, hat die Vorinstanz bewilligen können 
(vgl. Botschaft AP 2011, BBl 2006 6418).

5.4 Die Organisation erhält als Basismenge grundsätzlich die Summe 
der Kontingente, welche den Produzenten im letzten Milchjahr vor dem 
Ausstieg zugeteilt waren (Art. 6 Abs. 1 aVAMK). Die Organisation kann 
mit  Zustimmung  des  Bundesamtes  eine  zusätzliche  Milchmenge 
(Mehrmenge)  vermarkten;  das  Bundesamt  erteilt  die  Zustimmung, 
wenn  die  Organisation  den  Bedarf  für  die  Mehrmenge  ausweisen 
kann. Die Zustimmung gilt für ein Milchjahr  (Art. 12 aVAMK). Die Ver-
marktung von zusätzlichen Mehrmengen ist eine bewilligungspflichtige 
Tätigkeit und darf grundsätzlich erst dann ausgeübt werden, wenn die 
Bewilligung erteilt  wird. Die Erteilung einer wirtschaftspolitischen Be-
willigung hängt davon ab, ob ein entsprechendes Kontingent verfügbar 
ist  oder  ob  ein  Bedürfnis  nach  den  betreffenden  Tätigkeiten  nach-
gewiesen  wird  (vgl.  TSCHANNEN/ZIMMEREI/MÜLLER,  a.a.O.,  § 44  Rz. 2 ff.). 
Zur  Vermarktung  einer  Mehrmenge  nach  Art. 12  aVAMK  haben  die 
Gesuchsteller dem Bundesamt insbesondere folgende Unterlagen und 
Nachweise einzureichen: a) Nachweis, dass die verlangte Mehrmenge 
das Wachstum des Mengenbedarfs nicht übersteigt; b) Mengenbudget 
für zumindest das erste Milchjahr nach dem Ausstieg aus der Milch-
kontingentierung; c) Reglement zur Verteilung der Mehrmenge auf die 
Mitglieder;  d) Vorschlag  für  ein  gemeinsam  mit  dem  Bundesamt 
durchzuführendes Controlling; e) Nachweis,  dass und wie der  Milch-
verwerter  für  die  Festsetzung  und  Kontrolle  der  Milchmenge  Ver-
antwortung trägt (Art. 20 aVAMK). Die Organisation regelt sodann die 
Kriterien  für  die  Aufteilung  der  Basis-  und  Mehrmenge  auf  die  Mit-
glieder der Organisation (Art. 13 aVAMK) und teilt die Mengen auf ihre 
Mitglieder  auf  (Art. 14  aVAMK).  Die  Organisation  muss  in  einem 
Reglement  die Sanktionen bei  Nichteinhalten  ihrer  Regelungen fest-
legen (Art. 15 aVAMK). Die  Organisationen unterliegen der  Kontrolle 
des  BLW (Art. 21  aVAMK),  welches  bei  Verstössen  gegen  die  Ver-
ordnung Verwaltungsmassnahmen ergreifen kann.

5.5 Bei dem in Art. 12 aVAMK genannten Begriff "Bedarf" handelt es 
sich  um  einen  unbestimmten  Rechtsbegriff  (vgl.  TSCHANNEN/ 
ZIMMERLI/MÜLLER,  a.a.O.,  § 26  Rz. 25 f.).  Unbestimmte  Rechtsbegriffe 
gebieten  eine  auf  den  Einzelfall  bezogene  Auslegung.  Gemäss 

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bundesgerichtlicher Rechtsprechung bildet deren Auslegung und An-
wendung eine Rechtsfrage, die grundsätzlich ohne Beschränkung der 
richterlichen Kognition zu überprüfen ist (Art. 49 VwVG; vgl. BGE 119 
Ib  33  E. 3b).  Nach  konstanter  Praxis  und  Lehrmeinung  hat  die 
Rechtsmittelbehörde  bei  der  Überprüfung  der  Auslegung  und  An-
wendung  von  unbestimmten  Rechtsbegriffen  jedoch  Zurückhaltung 
auszuüben  und  der  Behörde  einen  gewissen  Beurteilungsspielraum 
zuzugestehen,  wenn  diese  den  örtlichen,  technischen  oder  persön-
lichen  Verhältnissen  näher  steht.  Der  Richter  hat  nicht  einzugreifen, 
solange  die  Auslegung  der  Verwaltungsbehörde  vertretbar  ist  (vgl. 
BGE 119 Ib 254 E. 2b, mit weiteren Hinweisen; Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts  B-2208/2007  vom  8. Januar  2008  E. 4; HÄFELIN/ 
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 446c f.).

Bei der Auslegung einer Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung ist in 
erster Linie von ihrem Wortlaut auszugehen. An einen klaren und un-
zweideutigen Wortlaut  ist  die  rechtsanwendende Behörde gebunden, 
sofern dieser den wirklichen Sinn der Norm wiedergibt (vgl. BGE 125 II 
57  E. 2b,  BGE  120  II  112  E. 3a).  Bei  der  Auslegung  sind  alle 
herkömmlichen Auslegungselemente zu berücksichtigen (grammatika-
lische,  historische,  systematische  und  teleologische),  wobei  das 
Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus befolgt und 
es ablehnt, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung 
zu  unterstellen  (vgl.  BGE  127  III  318  E. 2b,  124  III  266  E. 4,  mit 
weiteren  Hinweisen;  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz. 217).  Die 
teleologische  Auslegungsmethode  steht  gemäss  bundesgerichtlicher 
Praxis jedoch im Vordergrund. Dabei ist auf den Sinn und Zweck der 
Norm, mithin auf  die Wertungen,  die einer Gesetzesbestimmung zu-
grunde liegen, abzustellen (vgl. BGE 128 I 34 E. 3b; BGE 125 II 206 
E. 4a; BGE 124 III 266 E. 4; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 218).

5.6 Mit  dem  Ziel  einer  einheitlichen  Anwendung  der  Verordnungs-
bestimmungen hat das BLW Weisungen und Erläuterungen zur VAMK 
vom 1. Juli 2005 (nachfolgend: Weisungen) erlassen. Bei den von der 
Vorinstanz  erlassenen  Weisungen  handelt  es  sich  dem Inhalt  nach, 
wie  bei  Merkblättern  oder  Kreisschreiben,  um  eine  Verwaltungsver-
ordnung. Verwaltungsverordnungen sind für die Durchführungsorgane 
verbindlich,  begründen  indessen  im  Gegensatz  zu  Rechtsver-
ordnungen keine Rechte und Pflichten für Private. Ihre Hauptfunktion 
besteht  vielmehr  darin,  eine  einheitliche  und  rechtsgleiche  Ver-
waltungspraxis zu gewährleisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck 

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des  Wissens  und  der  Erfahrung  einer  Fachstelle.  Das  Bundesver-
waltungsgericht  ist  als  verwaltungsunabhängige  Gerichtsinstanz 
(Art. 2  VGG)  nicht  an  Verwaltungsverordnungen  gebunden,  sondern 
bei deren Überprüfung frei. In der Rechtspraxis werden Verwaltungs-
verordnungen vom Richter bei der Entscheidfindung mitberücksichtigt, 
sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Aus-
legung  der  anwendbaren  gesetzlichen  Bestimmungen  zulassen 
(vgl. BGE  132  V  200  E.  5.1.2,  BGE  130  V  163  E.  4.3.1; 
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz. 123 ff.;  TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, 
a.a.O., § 14 Rz. 9 f. und § 41 Rz. 11 ff.).

5.7 Gemäss den Weisungen zu Art. 12 VAMK besteht für die Anträge 
um Zustimmung zu einer Mehrmenge keine Frist. Die Gesuche können 
grundsätzlich  während  des  ganzen  Jahres  eingereicht  werden.  Das 
Begehren muss sich dabei stets auf ein Milchjahr beziehen. Möglich 
sind  auch  mehrere  Anträge  je  Milchjahr.  Antragsberechtigt  sind  die 
Organisationen. Die Zustimmung für die Vermarktung im Inland erfolgt, 
wenn eine wachsende Nachfrage für ein bestimmtes Produkt besteht 
und die notwendige Milch auf dem Markt in der erforderlichen Qualität 
fehlt bzw. das Produkt nur aus einer bestimmten Region stammen darf. 
Die  Zustimmung zur  Vermarktung  einer  zusätzlichen Mehrmenge im 
Ausland  wird  erteilt,  wenn  der  Milchverwerter  zu  seinen  bisherigen 
Exporten  eine  zusätzliche  Menge  eines  Milchprodukts  exportieren 
kann. Der zusätzliche Milchbedarf kann in diesem Fall als Mehrmenge 
gelten.  Bezugsgrösse  für  die  Bestimmung  der  Mehrmenge  sind  die 
Exportzahlen des vorangehenden Milchjahres. Einer Mehrmenge wird 
nur  soweit  zugestimmt,  als  sie  zusätzlich  für  die  Herstellung  von 
eigenen  Produkten  für  den  Export  erforderlich  ist.  Dabei  wird  die 
gesamte exportierte  Mehrmenge  (eigene  und gehandelte  Menge)  in 
die  Beurteilung  einbezogen.  Weil  der  Marktanteil  schweizerischer 
Milchprodukte im Ausland bescheiden ist (z.B. < 1 % beim Schweizer 
Käse  auf  dem  EU-Markt)  und  daher  von  einem  fast  unbegrenzten 
Markt  ausgegangen werden kann, spricht eine allfällige Verdrängung 
anderer  Schweizer  Milchprodukte  nicht  gegen  eine  Zustimmung. 
Sowohl  für  die Vermarktung im Inland als  auch im Ausland wird  die 
Zustimmung aber nicht erteilt, wenn mit der beantragten Mehrmenge 
lediglich  schweizerische  Mitkonkurrenten  auf  dem  Inlandmarkt  ver-
drängt werden. Für Mehrmengen, die im Ausland vermarktet werden, 
sind  folgende  Gesuchsbeilagen  einzureichen:  a) Zusätzlicher  Milch-
bedarf für ein Milchjahr; b) Art  und Menge der Produkte, die aus der 
zusätzlichen  Milchmenge  hergestellt  werden  sollen;  c) Bisher  ex-

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portierte  Mengen  aus  eigener  Produktion;  d) Neu  zu  exportierende 
Mengen  aus  eigener  Produktion;  e) Angaben  zur  Vermarktung  der 
Produkte.

5.8 Die Weisungen unterscheiden demnach zwischen der Zustimmung 
für die Vermarktung im Inland und im Ausland. Die Voraussetzungen 
für  eine Zustimmung zur  Vermarktung einer  Mehrmenge im Ausland 
sind  nur,  dass  die  Produzentenorganisation  den  Bedarf  nachweisen 
müssen  und  keine  schweizerischen  Mitkonkurrenten  auf  dem 
Inlandmarkt  verdrängt  werden. In  den  Weisungen  sind  die  von  der 
Vorinstanz ebenfalls  herangezogenen Kriterien,  dass die notwendige 
Milch auf  dem Markt in der erforderlichen Qualität  fehlen muss bzw. 
das Produkt nur aus einer bestimmten Region stammen darf,  für die 
Vermarktung im Ausland nicht erwähnt. 

Aus dem in den Weisungen erwähnten allgemeinen Grundsatz, dass 
durch  die  Mehrmengen  keine  schweizerischen  Mitkonkurrenten  auf 
dem  Inlandmarkt  verdrängt  werden  dürfen,  geht  jedoch  klar  hervor, 
dass die  Mehrmengenproduktion nicht  zulasten der  Inlandproduktion 
gehen  darf.  Auch  der  Bundesrat  hielt  bereits  in  der  Botschaft  zur 
AP 2007 (BBl  2002 4805)  betreffend das Vorgehen für  den Ausstieg 
aus  der  Milchkontingentierung  fest,  dieses  müsse  so  konzipiert  und 
umgesetzt werden, dass jederzeit Gewähr dafür bestehe, dass keine 
Mehrproduktion  zulasten  der  nicht  über  die  betreffenden  Ausstiegs-
organisation laufende Milchverwertung entstehe. Bei der Beurteilung, 
ob  im  Einzelfall  ein  Bedarf  für  eine  Mehrmenge  Milch  besteht,  ist 
daher  zusätzlich  zum  Nachweis  des  Bedarfs  der  gesuchstellenden 
Organisationen  auch  die  gesamte  Situation  auf  dem  Milchmarkt  zu 
berücksichtigen. Abzuklären ist nachfolgend insbesondere, ob die für 
die  Projekte  notwendige  Milch  auf  dem  Markt  in  der  erforderlichen 
Qualität  fehlte  und die  bewilligten  Mehrmengen Milch  nicht  zulasten 
der  Inlandproduktion  gegangen  wären.  Eine  solche  Auslegung  der 
Verwaltungsverordnung entspricht dem Willen des Gesetzgebers und 
dem  Sinn  und  Zweck  der  damals  geltenden  landwirtschaftlichen 
Gesetzgebung. 

5.9 Im  Milchjahr  2008/2009  geriet  der  Produzentenpreis  für  Milch 
europa- und weltweit unter starken Druck und der Konsum ging infolge 
der  schlechten  Wirtschaftslage  entsprechend  zurück.  Diese  Ein-
schätzung der  Milchmarktlage wird  auch dadurch bestärkt,  dass  die 
wichtigsten  Vertreter  der  Dachorganisationen  der  Land-  und  Milch-

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wirtschaft  einem Massnahmenpaket  zu deren Entlastung zustimmten 
und  im  Gegenzug  bereit  waren,  gewisse  Gegenleistungen  zu  er-
bringen  (vgl.  vorne  E. 4.2).  Der  Bund  teilte  diese  Ansicht,  indem er 
zusätzlich Fr. 14 Mio. für die Entlastung des Milchmarkts sprach, womit 
der  Milchpreis  gestützt  werden konnte. Von diesen Entlastungen hat 
die  Beschwerdeführerin  für  die  von  ihnen  produzierte  Basismenge 
Milch ebenfalls profitiert. 

Indem  die  Beschwerdeführerin  die  beantragte  Mehrmenge  Milch 
bereits  vor  der  Nichtbewilligung vermarktete  und exportierte,  hat  sie 
ihren  persönlichen  Bedarf  für  Mehrmengen  Milch  nachgewiesen. 
Inwiefern  die  Gesuchsunterlagen  von  sehr  schlechter  Qualität  sein 
sollen, wird von der Vorinstanz nicht näher substanziiert und ist für das 
Bundesverwaltungsgericht auch nicht ersichtlich. Eine Bewilligung der 
von  der  Beschwerdeführerin  beantragten  Mehrmengen  Milch  hätte 
aber  trotz  nachgewiesenen  Bedarfs  negative  Auswirkungen  auf  den 
schon  angespannten  Milchmarkt  und  die  Mitkonkurrenten  gehabt. 
Durch die Mehrproduktion wären Nebenprodukte angefallen, womit die 
sonst schon hohen Butterreserven weiter angestiegen wären. Da die 
Exportprojekte, für welche Mehrmengen Milch beantragt wurden, keine 
Milch aus konkreten Regionen benötigten und im damaligen Zeitpunkt 
in der Schweiz eine allgemeine Überproduktion von Milch vorlag, hätte 
die  Beschwerdeführerin  die  benötigten  Mehrmengen  Milch  ohne 
Weiteres  auf  dem  Milchmarkt  von  anderen  Produzenten  beziehen 
können.  Dadurch  hätte  sich  die  Milchmenge  auf  dem  Inlandmarkt 
reduziert,  was  sich  nicht  zuletzt  positiv  auf  den  Milchpreis  in  der 
Schweiz ausgewirkt  hätte. Die für  die Exportprojekte benötigte Milch 
wäre demnach auf dem Markt vorhanden gewesen, womit kein Bedarf 
für eine zusätzliche Mehrmenge bestanden hat. Dass es sich bei den 
Gesuchen teilweise um Fortsetzungsprojekte handelt, welche im Hin-
blick auf  die Aufhebung der Milchkontingentierung aufgebaut worden 
waren,  ist  für  die  Beurteilung  des  Bedarfs  nicht  ausschlaggebend. 
Mehrmengengesuche sind nicht alleine deshalb zu bewilligen, weil sie 
in  den  Vorjahren  bereits  bewilligt  wurden  und  durch  eine  Nicht-
bewilligung  Kundenbeziehungen  beeinträchtigt  werden  könnten.  Da 
eine Bewilligung der beantragten Mehrmengen Milch zulasten der In-
landproduktion  gegangen  wäre,  hat  die  Vorinstanz  die  7 Mehr-
mengengesuche der Beschwerdeführerin zu Recht nicht bewilligt. 

5.10 Im Übrigen  ist  betreffend  das  Gesuch 1  festzuhalten,  dass  die 
Beschwerdeführerin  im  Zeitpunkt  der  Gesuchseinreichung  mit  dem 

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bestehenden  Projekt,  für  welches  sie  eine  weitere  Mehrmenge  be-
antragte, nicht auf Kurs war. Die Beschwerdeführerin hatte somit  die 
bereits  bewilligte  Mehrmenge  nicht  ausgeschöpft,  weshalb  kein 
weiterer  Bedarf  für  eine  Mehrmenge  bestanden  hat.  Betreffend  die 
Gesuche 5,  6  und  7,  die  von  der  Beschwerdeführerin  3 Tage  bzw. 
einen  Monat  vor  Aufhebung  der  Milchkontingentierung  eingereicht 
wurden, ist zu bemerken, dass Gesuche zwar grundsätzlich während 
des  ganzen  Milchjahres  eingereicht  werden  können  (vgl. Weisungen 
zu Art. 12 VAMK), Bewilligungen jedoch in der Regel nur für die Zu-
kunft und nicht rückwirkend zu erteilen sind. Die Gesuche 5, 6 und 7 
wurden  zu  kurzfristig  eingereicht,  als  dass  sie  von  der  Vorinstanz 
rechtzeitig  hätten  behandelt  werden  können.  Die  darin  beantragten 
Mehrmengen  Milch  hätten  in  der  verbleibenden  Zeit  folglich  weder 
produziert noch verarbeitet werden können. 

6.

6.1 Die  Beschwerdeführerin  macht  zudem  geltend,  sie  sei  ungleich 
behandelt  worden.  Die  D._______  AG  habe  bei  der  Vorinstanz  als 
"Muttergesuch"  eine  Mehrmenge  Milch  beantragt,  die  auf  ver-
schiedene Produzentenorganisationen aufgeteilt  worden sei. Einzelne 
Produzentenorganisationen hätten  in  der  Folge eine Mehrmenge er-
halten, andere hingegen nicht. 

Die Vorinstanz führt mit Bezug auf die Gleichbehandlung aus, die Be-
schwerdeführerin  habe  im  Milchjahr  2008/2009  rund  33 %  weniger 
Mehrmengen erhalten als im Milchjahr 2007/2008, was in etwa den im 
Milchjahr 2008/2009 gesamthaft weniger bewilligten Mehrmengen von 
36 % entspreche. Es liege somit keine Ungleichbehandlung oder Be-
nachteiligung der Beschwerdeführerin vor.

6.2 Aus der  Übersicht  Mehrmengengesuche 2006 bis  2009 der Vor-
instanz  vom  2. Juni  2009  (abrufbar  unter  http://www.blw.admin.ch/ 
themen/00005/00046/index.html?lang)  geht  hervor,  dass  die  Vor-
instanz  im  Milchjahr  2007/2008  insgesamt  195.9 Mio. kg  und  im 
Milchjahr 2008/2009 insgesamt 125.6 Mio. kg Mehrmengen bewilligte. 
Im Milchjahr 2008/2009 bewilligte die Vorinstanz somit 70 Mio. kg, d.h. 
36 % weniger Mehrmengen als  im Vorjahr. Im Vergleich dazu erhielt 
die  Beschwerdeführerin  im  Milchjahr  2007/2008  17.7  Mio. kg  Mehr-
mengen und im Milchjahr 2008/2009 11.8 Mio. kg Mehrmengen, was 
einem Rückgang von 33 % gleichkommt. Der Rückgang der gesamt-
haft bewilligten Mehrmengen entspricht – wie die Vorinstanz zu Recht 

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ausführt – in etwa demjenigen bei der Beschwerdeführerin. Insoweit ist 
keine  Schlechterstellung  der  Beschwerdeführerin  gegenüber  den 
anderen  durchschnittlichen  Gesuchstellern  für  Mehrmengengesuche 
im Milchjahr 2008/2009 ersichtlich.

6.3 Im Übrigen hat  die Beschwerdeführerin  ihre Rüge der Ungleich-
behandlung  nicht  näher  substanziiert.  Aus  der  allgemeinen  Be-
hauptung, sie sei gegenüber anderen Produzentenorganisationen, die 
ebenfalls Mehrmengengesuche im Zusammenhang mit der D._______ 
AG  gestellt  hätten,  benachteiligt  worden,  kann  nichts  abgeleitet 
werden. Da auch sonst keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die 
Vorinstanz treuwidrig ähnlich gelagerte Mehrmengengesuche bewilligt 
hätte, liegt vorliegend keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots 
vor. 

7.

7.1 Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, sie hätte von 
der  Vorinstanz  schnellere  Antworten  auf  die  Mehrmengengesuche 
erwartet, da die Milchkontingentierung am 30. April 2009 aufgehoben 
worden sei. Für das Auftreten am Markt  seien so lange Wartefristen 
nicht erfolgsversprechend. 

Die  Vorinstanz  entgegnet  dem,  sie  habe aufgrund  der  Vereinbarung 
den  Rückzug  der  Mehrmengengesuche  erwartet,  weshalb  die  Ver-
fügungen erst  ergangen seien,  nachdem klar  gewesen sei,  dass die 
Beschwerdeführerin sich einem Rückzug entgegenstelle. 

7.2 Sofern die Vorinstanz mit  dem Rundschreiben vom 11. Juli  2008 
erreichen wollte, dass die Organisationen offenbar anders als in den 
Vorjahren mit  der Zuteilung der Mehrmengen bis zu einem positiven 
Entscheid tatsächlich zuwarteten, hätte sie innert angemessener Frist 
über  die  Mehrmengengesuche  entscheiden  müssen.  Bei  einer  all-
fälligen Bewilligung der Mehrmenge kurz vor Ablauf  des Milchjahres 
hätte die Beschwerdeführerin die beantragte Mehrmenge Milch in der 
noch verbleibenden Zeit  gar nicht  mehr produzieren und vermarkten 
können. Die Vorinstanz konnte vor der Vereinbarung Ende Januar 2009 
nicht  davon  ausgehen,  dass  die  Beschwerdeführerin  ihre  Gesuche 
zurückzieht.  Im  Gegenteil,  die  Beschwerdeführerin  hat  mit  der  Ein-
reichung der Gesuche klar kundgetan, dass aus ihrer Sicht ein Bedarf 
an  Mehrmengen  Milch  bestand.  Nachdem  die  Vorinstanz  mit  Rund-
schreiben vom 11. Juli 2008 die Beschwerdeführerin aufforderte, keine 

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Zuteilung  der  beantragten  Mehrmengen  Milch  auf  die  Produzenten 
vorzunehmen, bevor kein positiver Entscheid ihrerseits vorlag, war sie 
gehalten,  die  Mehrmengengesuche  beförderlich  und  rechtzeitig  vor 
Ablauf  des  Milchjahres  zu  behandeln.  Eine  Behandlungsdauer  von 
5 bis  8 Monate  (ausgenommen sind dabei  die  Gesuche 5,  6  und 7) 
rechtfertigen sich  in  Anbetracht  des einfachen Sachverhalts  und der 
Kürze  der  angefochtenen  Verfügungen  nicht.  Dies  kann  im  Be-
schwerdeverfahren  jedoch  nicht  dazu  führen,  die  Mehrmengen-
gesuche zu bewilligen, ist aber bei den Kosten des vorliegenden Ver-
fahrens zu berücksichtigen. Die Vorinstanz hat  diesen Gesichtspunkt 
zudem in  einem allfälligen anschliessenden Verfahren bei  der  Über-
prüfung,  ob  und  in  welchem  Umfang  sie  Verwaltungsmassnahmen 
nach  Art. 169  LwG gegen  die  Beschwerdeführerin  ergreifen  will,  zu 
berücksichtigen.  Durch  die  späten  Entscheide  entzog  sie  der  Be-
schwerdeführerin  die  Möglichkeit,  weniger  Milch  zu  produzieren und 
allfälligen Sanktionen zu entgehen.

8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin als 
unterliegende  Partei  die  reduzierten  Kosten  des  Verfahrens  (Art. 63 
Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglementes vom 21. Februar 2008 über 
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht 
[VGKE, SR 173.320.2]). Die Vereinigung der Verfahren hat überdies zu 
einem erheblich  geringeren Aufwand geführt,  was sich auch auf  die 
Verfahrenskosten niederschlägt. Diese sind auf insgesamt Fr. 2'000.– 
festzusetzen  und  mit  den  geleisteten  Kostenvorschüssen  zu  ver-
rechnen.  Der  Restbetrag  von Fr. 4'000.– ist  der  Beschwerdeführerin 
aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten. Die Beschwerdeführerin hat 
keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 
Abs. 1  VKGE).  Das  Bundesamt  hat  keinen  Anspruch  auf  Parteient-
schädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). 

9.
Dieser Entscheid kann nicht mit  Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden. Er ist 
endgültig  (Art. 83  Bst. s  Ziff. 1  des  Bundesgerichtsgesetzes  vom 
17. Juni  2005  [BGG,  SR 173.110]).  Art. 83  lit. s  Ziff. 1  BGG  erfasst 
sämtliche Entscheide, welche die Milchkontingentierung betreffen, und 
schliesst  Entscheide  im  Zusammenhang  mit  dem  Ausstieg  aus  der 
Milchkontingentierung  mit  ein  (vgl. WALDMANN,  in:  Niggli/Uebersax/ 

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Wiprächtiger, a.a.O.,  Art. 83  BGG  N 290;  Urteil  des  Bundesgerichts 
2C.845/2008 vom 18. Juni 2009 E. 2.4 und 3.5). 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerden werden abgewiesen.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.– werden der Beschwerdeführerin 
auferlegt. Sie werden mit den geleisteten Kostenvorschüssen von ins-
gesamt Fr. 6'000.– verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 4'000.– wird der 
Beschwerdeführerin aus der Gerichtskasse zurückerstattet.

3.
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- die  Beschwerdeführerin  (Einschreiben;  Beilage:  Rückerstattungs-
formular; Akten zurück);

- die Vorinstanz (Ref-Nr. 2009-03-09/299, 2009-03-09/247, 2009-05- 
18/122;  2009-04-23/187,  2009-05-19/164,  2009-03-10/158  und 
2009-04-14/134; Einschreiben; Akten zurück).

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Philippe Weissenberger Anita Kummer

Versand: 8. März 2010

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