# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 22134673-0ed7-581b-819f-03c960deb737
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-04-13
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 13.04.2022  VB.2021.00668
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2021-00668_2022-04-13.html

## Full Text

Standard Suche	 | 	Erweiterte Suche	 | 	Hilfe

		

	 	
			

			
			 Druckansicht
			 

	 	
				Geschäftsnummer: 	VB.2021.00668	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 13.04.2022
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Ausländerrecht
	Betreff: 

	Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung

	
[Die Beschwerdeführerin, eine 1966 geborene Staatsangehörige Somalias, gelangte 1992 nach der Heirat mit einem Schweizer in die Schweiz. Das Paar trennte sich 1995 und die Beschwerdeführerin wurde vier Jahre später vorläufig aufgenommen.]

Der Beschwerdeführerin kommt trotz langjährigem Aufenthalt kein Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz zu (E. 3).
Bei vorläufig aufgenommenen Personen, die sich seit mehr als fünf Jahren in der Schweiz aufhalten, ist ein Gesuch um eine Aufenthaltsbewilligung vertieft zu prüfen. Dabei ist der besonderen Situation vorläufig aufgenommener Personen bei der Prüfung eines Härtefalls Rechnung zu tragen (E. 4.1 f.). Die vorinstanzliche Gesamtabwägung erweist sich als rechtswidrig: Zunächst hat die Vorinstanz dem langjährigen Aufenthalt der Beschwerdeführerin in der Schweiz und der Unmöglichkeit von deren Eingliederung im Heimatland zu wenig Gewicht beigemessen. Sodann hat sie die unstreitig fehlende berufliche und wirtschaftliche Integration zu hoch gewichtet bzw. in diesem Zusammenhang der jahrelangen Drogensucht und dem schon seit Jahren schlechten Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin zu wenig Rechnung getragen (zum Ganzen E. 6).

Gegenstandslosigkeit UP, Gutheissung URB.
Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						AUFENTHALTSBEWILLIGUNG
DROGENSUCHT
GESAMTBETRACHTUNG
GESUNDHEITLICHE PROBLEME
HÄRTEFALL
INTEGRATION
INTEGRATIONSBEMÜHUNGEN
KRANKHEIT
LANGJÄHRIGER AUFENTHALT
PERSÖNLICHE UMSTÄNDE
SOZIALHILFE
SOZIALHILFEABHÄNGIGKEIT
TEILNAHME AM WIRTSCHAFTSLEBEN
UMWANDLUNG
VORLÄUFIGE AUFNAHME
VORWERFBARKEIT
WIEDEREINGLIEDERUNG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG
Art. 58 Abs. 2 AIG
Art. 58a AIG
Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG
Art. 84 Abs. 5 AIG
§ 50 VRG
Art. 31 Abs. 1 VZAE
Art. 31 Abs. 1 lit. e VZAE
Art. 31 Abs. 1 lit. f VZAE
Art. 31 Abs. 1 lit. g VZAE
Art. 77e VZAE
Art. 77f lit. b VZAE

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2021.00668

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 13. April 2022

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.   

 

 

 

In Sachen

 

 

A vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Migrationsamt des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend
Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung,

hat sich
ergeben: 

I.  

A, eine 1966 geborene
Staatsangehörige Somalias, heiratete im Mai 1992 in Kenia einen 1959 geborenen
Schweizer und folgte ihm Anfang Juni 1992 in die Schweiz, wo ihr zum Verbleib
beim Ehegatten eine zuletzt bis zum 30. Mai 1995 gültige
Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Zürich erteilt wurde. Anfang 1995
trennten sich die Eheleute, weshalb die Fremdenpolizei (heute Migrationsamt)
des Kantons Zürich A mit Verfügung vom 11. Juni 1996 die Verlängerung der
Aufenthaltsbewilligung verweigerte und sie zum Verlassen des Kantonsgebiets
aufforderte. Die Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Da sich die
Wegweisung A's jedoch in der Folge als unmöglich erwies, ordnete das Bundesamt
für Flüchtlinge mit Verfügung vom 13. Oktober 1999 ihre vorläufige
Aufnahme an. 

Im Oktober 2010 liess A
erstmals um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ersuchen, welches Gesuch das
Migrationsamt mit Verfügung vom 14. September 2011 abwies. Den dagegen
erhobenen kantonalen Rechtsmitteln war kein Erfolg beschieden (vgl. VGr, 20. März
2013, VB.2012.00653 [nicht publiziert]). Ein weiteres Gesuch wies das
Migrationsamt mit Verfügung vom 12. Februar 2019 ab.

Mittlerweile von ihrem Ehemann geschieden, liess A am 26. Oktober
2020 erneut ein Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung stellen.
Dieses Gesuch wies das Migrationsamt mit Verfügung vom 28. Januar 2021 ab.

II.  

Dagegen liess A bei der Sicherheitsdirektion rekurrieren,
welche das Rechtsmittel mit Entscheid vom 26. August 2021 abwies
(Dispositiv-Ziff. I). Ebenso wies sie ein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen
Rechtspflege ab (Dispositiv-Ziff. III), auferlegte A die Kosten des
Rekursverfahrens (Dispositiv-Ziff. II) und verweigerte ihr eine
Parteientschädigung (Dispositiv-Ziff. IV).

III.  

Am 24. September 2021 liess A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der
Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 26. August 2021 aufzuheben und das
Migrationsamt anzuweisen, ihr eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen,
eventualiter die Sache zur weiteren Sachverhaltsabklärung sowie zur neuen
Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen; in prozessualer Hinsicht
ersuchte sie um Anordnung einer mündlichen Verhandlung sowie Gewährung der
unentgeltlichen Rechtspflege für das Beschwerdeverfahren. 

Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 7. Oktober
2021 ausdrücklich auf eine Stellungnahme, das Migrationsamt stillschweigend auf
eine Beschwerdeantwort. Am 12. Januar 2022 reichte A's Rechtsvertretung
eine Honorarnote ein.

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts
auf dem Gebiet des Ausländerrechts zuständig (§§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.

2.
 

2.1 Die Beschwerdeführerin
beantragt, es sei gestützt auf § 59 VRG eine mündliche Verhandlung
durchzuführen, in deren Rahmen ihr die Möglichkeit zu geben sei, ihren
Standpunkt vorzutragen. 

2.2 In
Verfahren, die – wie das vorliegende – nicht in den Anwendungsbereich von Art. 6
Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) fallen, liegt
es gemäss § 59 Abs. 1 VRG im Ermessen des Verwaltungsgerichts, ob es
eine mündliche Verhandlung durchführen will (vgl. Marco Donatsch in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 59 N. 5, auch zum Folgenden;
ferner BGr, 18. November 2020, 2C_933/2019, E. 3.2.3, und 5. Februar
2020, 2C_120/2020, E. 2.2.1; VGr, 16. Dezember 2021, VB.2021.00433, E. 2.2).
Es sieht praxisgemäss von einer mündlichen Verhandlung ab, wenn die Akten nach
durchgeführtem Schriftenwechsel eine hinreichende Entscheidungsgrundlage
bieten.

Vorliegend lässt sich der
Sachverhalt hinreichend anhand der Akten beurteilen. Dem Begehren der
Beschwerdeführerin auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung ist daher nicht
stattzugeben.

3.
 

3.1 Die
Beschwerdeführerin beruft sich auf Art. 8 Abs. 1 EMRK und macht (sinngemäss)
geltend, gestützt auf die genannte Bestimmung einen Anspruch auf Erteilung
einer Aufenthaltsbewilligung zu haben.

3.2 Aus dem
mit Art. 8 Abs. 1 EMRK gewährleisteten Recht auf Achtung des Privat-
und Familienlebens ergibt sich nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kein
Anspruch auf einen bestimmten Aufenthaltstitel, solange die bestehende
Aufenthaltsregelung eine weitestgehend ungehinderte Ausübung des geschützten
Privat- und Familienlebens ermöglicht (BGE 147 I 268 E. 4.1 mit Hinweisen
auf die Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte; vgl. auch VGr,
22. Juli 2021, VB.2020.00797, E. 2.1 – 11. Mai 2021, VB.2021.00010,
E. 3.3 – 21. Oktober 2020, VB.2020.00499, E. 2 mit weiteren
Hinweisen). 

Mit einer abweichenden Beurteilung der Unzumutbarkeit der
Wegweisung nach Somalia ist zumindest in absehbarer Zeit nicht zu rechnen,
weshalb die Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung an der Anwesenheit der
Beschwerdeführerin in der Schweiz nichts ändert. Zwar schliesst das
Bundesgericht nicht aus, dass die Nachteile der vorläufigen Aufnahme gegenüber
der Aufenthaltsbewilligung sich so gravierend auswirken können, dass damit ein
Eingriff in den Schutzbereich von Art. 8 Abs. 1 EMRK einherginge (BGE
147 I 268 E. 4.4). Die Beschwerdeführerin macht jedoch keine Nachteile
geltend, welche ihr Privat- oder ein allfälliges Familienleben in relevanter
Weise beeinträchtigten.

3.3 Ebenso wenig ergibt sich ein Anspruch der Beschwerdeführerin
auf eine Aufenthaltsbewilligung aus anderen Normen des Völker- oder
Landesrechts.

4.
 

4.1 Vorläufig
aufgenommene Personen können grundsätzlich jederzeit ein Gesuch um Erteilung
einer Aufenthaltsbewilligung stellen. Halten sie sich seit mehr als fünf Jahren
in der Schweiz auf, haben die zuständigen Behörden dieses Gesuch unter
Berücksichtigung der Integration, der familiären Verhältnisse und der
Zumutbarkeit der Rückkehr in den Herkunftsstaat vertieft zu prüfen (Art. 84
Abs. 5 des Ausländer- und
Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 [AIG, SR 142.20]). Damit
wird kein eigenständiger ausländerrechtlicher Zulassungsgrund für vorläufig
aufgenommene Personen geschaffen. Vielmehr werden die Migrationsbehörden
aufgefordert, der besonderen Situation dieser Personenkategorie im Rahmen des
Entscheids über das Vorliegen eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls
nach Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG Rechnung zu tragen (vgl. VGr, 22. Juli
2021, VB.2020.00797, E. 3.1 f., und 11. Mai 2021, VB.2021.00010,
E. 4.1 f. mit Hinweis). 

4.2 Bei Art. 30
Abs. 1 lit. b AIG handelt es sich um eine Ausnahmebestimmung. Die
ausländische Person muss sich in einer persönlichen Notlage befinden; ihre
Lebens- und Daseinsbedingungen müssen gemessen am durchschnittlichen Schicksal
von Ausländerinnen und Ausländern in gesteigertem Mass infrage gestellt sein
bzw. die Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung muss einen schweren Nachteil
zur Folge haben. Dabei sind im Rahmen der Beurteilung, ob eine
Aufenthaltsbewilligung wegen eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls im
Sinn von Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG zu erteilen ist, nach Art. 31
Abs. 1 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom
24. Oktober 2007 (VZAE, SR 142.201) namentlich die Integration der
gesuchstellenden Person im Sinn von Art. 58a AIG (in Verbindung mit Art. 77a ff.
VZAE), die Familienverhältnisse, die finanziellen Verhältnisse, die Dauer der
Anwesenheit in der Schweiz, der Gesundheitszustand und die Möglichkeiten für
eine Wiedereingliederung im Herkunftsstaat zu berücksichtigen. 

Den drei (schon) in Art. 84 Abs. 5 AIG genannten
Kriterien (Integration, familiäre Verhältnisse und Zumutbarkeit der Rückkehr in
den Herkunftsstaat) kommt dabei keine vorrangige Bedeutung zu (vgl. BVGr, 13. Februar
2018, F-3332/2015, E. 4.2 mit weiteren Hinweisen); sie nehmen vielmehr im
Rahmen der Härtefallprüfung auf die besondere Situation vorläufig Aufgenommener
Bezug (BVGr, 24. September 2013, C-1136/2013, E. 4.3). Nach der
Rechtsprechung führt ein Aufenthalt von zehn oder mehr Jahren in der Regel zur
Bejahung eines persönlichen Härtefalls, vorausgesetzt, dass sich die
ausländische Person tadellos verhalten hat, finanziell unabhängig sowie sozial
und beruflich gut integriert ist (vgl. VGr, 21. Oktober 2020,
VB.2020.00336, E. 3.3, und 11. Dezember 2019, VB.2019.00620, E. 2.1
Abs. 4; BGE 124 II 110 E. 3).

Dies bedeutet freilich nicht, dass für die Bejahung eines
Härtefalls die in Art. 84 Abs. 5 AIG genannten Kriterien kumulativ
erfüllt sein müssen, vielmehr ist eine Gesamtwürdigung aller Umstände
vorzunehmen. Gleiches gilt hinsichtlich der in Art. 31 Abs. 1 VZAE
genannten Kriterien. Das ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der betreffenden
Bestimmungen und wurde vom Verwaltungsgericht bereits verschiedentlich
festgehalten (vgl. zuletzt VGr, 22. Juli 2021, VB.2020.00797, E. 4.3.1
mit Hinweisen). Die Aufzählung in Art. 31 Abs. 1 VZAE ist auch nicht
abschliessend (VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00668, E. 2.3). 

4.3 Da die
Erteilung einer Härtefallbewilligung im pflichtgemässen Ermessen der Vor­instanzen
steht, kann das Verwaltungsgericht lediglich prüfen, ob diese ihr Ermessen
rechtsverletzend ausgeübt haben (§ 50 VRG; vgl. Donatsch, § 50 N. 25 f.).
Weil das Verwaltungsgericht als erste Gerichtsinstanz entscheidet,
berücksichtigt es die tatsächlichen Verhältnisse im Entscheidzeitpunkt
(Donatsch, § 52 N. 8 f.).

5.
 

5.1 Die
Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, dass die Vorinstanz die notwendige
rechtskonforme Gesamtwürdigung der hier massgeblichen Umstände unterlassen und
die Härtefallkriterien als kumulative Voraussetzungen geprüft habe, was nach
der Praxis des Verwaltungsgerichts nicht zulässig sei.

5.2 Wie die
Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang zu Recht bemerkt, bezieht sich die
Vorinstanz in ihrem Entscheid vom 26. August 2021 auf die
beschwerdegegnerische Weisung Vorläufige Aufnahme vom 21. August 2020,
welche das Verwaltungsgericht jüngst in einem Entscheid vom 22. Juli 2021
(VB.2020.00797) insofern als bundesrechtswidrig qualifiziert hat, als darin
festgehalten wurde, dass vorläufig aufgenommenen Personen nur dann eine
Härtefallbewilligung erteilt wird, wenn bestimmte – näher bezeichnete –
Integrationskriterien "kumulativ erfüllt sind" (Ziff. 11.2). Als
zulässig stufte das Verwaltungsgericht dagegen eine Konkretisierung der
gesetzlichen Anforderungen ein, die im Sinn einer Leitlinie festhält, unter
welchen Voraussetzungen bestimmte Sachverhaltselemente üblicherweise
entscheidendes Gewicht haben. Eine besondere Gewichtung anderer Kriterien im
konkreten Einzelfall müsse aber stets vorbehalten bleiben. So dürfe namentlich
im Fall von Sozialhilfebezug nicht von vornherein verlangt werden, dass alle
"übrigen Voraussetzungen eingehalten" sein müssen, damit die
Ausnahmetatbestände greifen können (zum Ganzen VGr, 22. Juli 2021,
VB.2020.00797, E. 4.3.2–4.3.4 mit Hinweisen). 

Der Beschwerdegegner hat die Weisung Vorläufige Aufnahme
bereits Mitte August 2021 angepasst und die Voraussetzung der kumulativen
Erfüllung der zu berücksichtigenden Kriterien gestrichen (vgl. Migrationsamt,
Weisung Vorläufige Aufnahme vom 16. August 2021, abrufbar unter www.zh.ch => Migration
& Integration => Einreise und Aufenthalt => Weisungen). Die
Vorinstanz gibt in ihren Erwägungen zwar noch die alte Weisung wieder, nimmt
anschliessend aber eine Interessenabwägung vor, in der sie jedenfalls im Kern
auf alle hier massgeblichen Umstände eingeht. 

Demnach kann der Vorinstanz nicht vorgeworfen werden, sie
habe bloss schematisch darauf abgestellt, dass nicht sämtliche Voraussetzungen
erfüllt seien, und dadurch ihr Ermessen unterschritten. Ob sie ihr Ermessen
rechtmässig ausgeübt hat, ist im Folgenden zu prüfen. 

6.
 

6.1 Die
Beschwerdeführerin hält sich mittlerweile seit 30 Jahren in der Schweiz auf;
ihre vorläufige Aufnahme wurde vor über 20 Jahren verfügt. Die Vorinstanz erwähnt
die lange Anwesenheit zwar. Sie setzt sich mit dieser aber nicht näher
auseinander und berücksichtigt sie anscheinend nur insoweit, als sie feststellt,
dass die in Art. 84 Abs. 5 AIG und in der Weisung Vorläufige Aufnahme
des Beschwerdegegners genannten zeitlichen Voraussetzungen vorliegend erreicht
würden. Sie hat demnach das Kriterium der Anwesenheitsdauer im Sinn von Art. 31
Abs. 1 lit. e VZAE nicht angemessen gewichtet.

In diesem Zusammenhang gilt es denn auch zu beachten, dass
der Status der vorläufigen Aufnahme grundsätzlich nicht auf Dauer angelegt ist
und sich das Interesse der betroffenen ausländischen Person an einer
Bereinigung ihres Anwesenheitsstatus mit fortschreitender Zeit erhöht (vgl. Art. 31
Abs. 1 lit. e VZAE sowie Art. 84 Abs. 5 AuG; siehe auch
BGE 138 I 246 E. 3.3.1).

6.2 Die lange
Dauer ihres hiesigen Aufenthalts führt sodann (mit) dazu, dass die
Wiedereingliederung bzw. eine Eingliederung der Beschwerdeführerin im
Heimatland heute ausgeschlossen erscheint (vgl. auch BGE 124 II 110 E. 3; ferner
dazu sowie zum Folgenden VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00668, E. 4.1). Hier
gilt es ferner zu beachten, dass die Beschwerdeführerin im Jemen geboren wurde und
eigenen – unbestritten gebliebenen – Angaben zufolge nur wenige Jahre in ihrem
Heimatland Somalia gelebt hat (VGr, 20. März 2013, VB.2012.00653, E. 3.5
[nicht publiziert]). Sie hat das Land seit ihrer Einreise in die Schweiz auch
nie besucht und unterhält keinen Kontakt zu allfälligen Verwandten im
Heimatland. Einer Integration in die somalische Gesellschaft stünden schliesslich
auch der Status der Beschwerdeführerin als alleinstehende Frau und ihr
schlechter Gesundheitszustand entgegen (vgl. BVGr, 27. Juli 2020,
E-3512/2019, E. 8.2.3 f.).

Auch wenn der Aspekt der Wiedereingliederung einer
ausländischen Person im Heimatland (Art. 31 Abs. 1 lit. g VZAE;
ferner Art. 84 Abs. 5 AIG) in Fällen wie dem vorliegenden, wo nicht
mit der Aufhebung von deren vorläufiger Aufnahme zu rechnen ist, regelmässig
bloss eine untergeordnete Bedeutung beizumessen ist, lässt sich der Vorinstanz
somit nicht folgen, wenn sie erwägt, dass sich daraus nichts zu Gunsten der
Beschwerdeführerin herbeiführen lasse (vgl. auch zur Berücksichtigung von
Gründen, welche gegen eine Ausreise einer ausländischen Person sprechen, im
Rahmen der Beurteilung eines Härtefallgesuchs VGr, 9. November 2021,
VB.2021.00484, E. 5).

6.3 Eine lange
Anwesenheit in der Schweiz und die (damit einhergehende) Unmöglichkeit der
Wiedereingliederung im Herkunftsland entbinden die um eine
Aufenthaltsbewilligung nachsuchende ausländische Person nicht davon, sich aktiv
um eine Integration in der Schweiz zu bemühen. Vielmehr darf von ihr – wie auch
die wiederholte Nennung dieses Kriteriums in den massgeblichen Bestimmungen zur
Umwandlung der vorläufigen Aufnahme in eine Aufenthaltsbewilligung zeigt (Art. 85
Abs. 4 AIG und Art. 31 Abs. 1 lit. a VZAE in Verbindung mit
Art. 58a Abs. 1 AIG) – eine gewisse Integrationsleistung erwartet
werden (vgl. auch BGE 147 I 268 E. 5.3 bezüglich eines allfälligen
Anspruchs auf Umwandlung der vorläufigen Aufnahme in eine Aufenthaltsbewilligung
gestützt auf Art. 8 Abs. 1 EMRK).

Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin in diesem
Zusammenhang im Wesentlichen vor, sich in wirtschaftlicher Hinsicht (Art. 58a
Abs. 1 lit. d AIG) nicht integriert zu haben. Zu Gunsten der
Beschwerdeführerin Berücksichtigung fand im vorinstanzlichen Entscheid dagegen,
dass jene im Rekursverfahren ein Sprachzertifikat einreichte, wonach ihre
mündlichen Sprachkompetenzen auf dem Referenzniveau A2 und ihre schriftlichen
Sprachkompetenzen auf dem Referenzniveau A1 des Referenzrahmens sind, womit das
Integrationskriterium von Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG erfüllt
ist.

6.3.1
Gemäss Art. 77e VZAE nimmt eine Person am Wirtschaftsleben oder am
Erwerb von Bildung im Sinn von Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG teil, wenn
sie die Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen deckt durch
Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter, auf die ein Rechtsanspruch
besteht, bzw. wenn sie in Aus- oder Weiterbildung ist. Der Situation von
Personen, welche dieses Integrationskriterium aufgrund einer Behinderung oder
Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter
erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen (Art. 58a
Abs. 2 AIG). Zu den gewichtigen persönlichen Umständen zählen namentlich
eine körperliche, geistige oder psychische Behinderung oder eine schwere oder
lang andauernde Krankheit (Art. 77f lit. a und lit. b VZAE;
siehe auch Art. 31 Abs. 1 lit. f VZAE).

6.3.2
Die Beschwerdeführerin ging in der Schweiz unstreitig noch nie einer
Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt nach und bezog im Laufe der Jahre über Fr. 550'000.-
an Sozialhilfe. Wie die nachfolgenden Schilderungen zeigen, lässt sich ihr
dieser Umstand indes nur beschränkt zum Vorwurf machen, hängt er doch massgeblich
mit ihrer langjährigen Drogensucht und deren (negativen) Folgen auf ihre
Gesundheit und ihre soziale Integration in die hiesige Gesellschaft zusammen:

6.3.2.1
Die Beschwerdeführerin lernte Ende der 1980er- bzw. Anfang der 1990er-Jahre
Nairobi ihren späteren Ehemann kennen. Nach der Heirat im Mai 1992 gelangte sie
mit ihrem Ehegatten in die Schweiz. Der Ehemann der Beschwerdeführerin war –
was die Beschwerdeführerin vor der Einreise in die Schweiz nicht gewusst haben
will – damals jedoch "stark drogenabhängig" und musste wiederholt
inhaftiert werden, was wohl mit ein Grund dafür bildete, dass die Beziehung
nicht lange hielt. Dem Gesuch der Beschwerdeführerin vom 12. April 1996 um
Verlängerung ihrer damaligen Aufenthaltsbewilligung lässt sich hierzu entnehmen,
dass sie und ihr Ehemann anfänglich bei dessen Mutter in einem einfachen Zimmer
wohnten und später von der öffentlichen Hand unterstützt werden mussten. Sie
habe bald angefangen, ebenfalls Drogen zu konsumieren. Anfang 1995 sei ihr
Ehemann dann inhaftiert worden, worauf sie die Chance genutzt habe, von den
Drogen wegzukommen. Mithilfe des Sozialamts sei sie einem Methadonprogramm
beigetreten. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin in dem betreffenden
Schreiben finden in den Akten insofern Bestätigung, als sich einem Bericht der
Einrichtung J vom 4. April 1996 entnehmen lässt, dass sich die
Beschwerdeführerin dort ab Juli 1995 in ärztlicher Behandlung befand wegen
(anfänglich) einer offenen Lungentuberkulose und (inzwischen) zur
Methadonsubstitution "bei Zustand nach früherem Drogenmissbrauch".
Aus einem (älteren) Schreiben des Fürsorgeamts der Stadt Zürich vom 19. Juli
1995 wiederum geht hervor, dass die Beschwerdeführerin seit ihrem Zuzug von
Kenia hilfsbedürftig und bei der Besorgung ihrer Angelegenheiten unerfahren
sei. Sie nehme seither Drogen, welche ihr früher zeitweise von ihrem Ehemann
beschafft worden seien. Bereits in einem zwei Jahre zuvor erstellten Bericht
des städtischen Fürsorgeamts hatte sodann Erwähnung gefunden, dass sich die Beschwerdeführerin
im Drogenmilieu aufhalte und heroinabhängig sei. Auch wurde darauf hingewiesen,
dass "innerhalb der Familie" der Beschwerdeführerin bzw. ihres
Ehemanns "eine Tendenz zur sozialen Isolation festgestellt werden"
könne. Zur langjährigen Drogenabhängigkeit der Beschwerdeführerin lassen sich deren
Dossier zudem zahlreiche weitere Belege entnehmen.

Seit November 1999 wohnt die Beschwerdeführerin in E und
nimmt keine "harten" Drogen mehr. Sie musste – soweit ersichtlich –
auch nie mehr strafrechtlich belangt werden und hat sich nicht mutwillig
verschuldet. So waren in den Jahren 2019 und 2020 lediglich acht Verlustscheine
im Gesamtbetrag von rund Fr. 6'500.- aufgrund von mehrheitlich Jahrzehnte
alten Verbindlichkeiten und eine neue Forderung aus dem Jahr 2018 im Betrag von
Fr. 1'626.85 in ihrem Betreibungsregister verzeichnet.

Die Beschwerdeführerin befindet sich jedoch (seit Dezember
1996) bis heute im Drogenersatzprogramm und leidet unter schwerwiegenden gesundheitlichen
Problemen. 

6.3.2.2
Gemäss ärztlichen Berichten des Spitals F vom März 2018 und – teilweise
darauf Bezug nehmend – ihrer Hausärztin vom September 2020 ist seit dem Jahr
2013 bekannt, dass die Beschwerdeführerin an einer durch mehrere Mechanismen
bedingten Lungenerkrankung (pulmonale Hypertonie, interstitielle Pneumopathie
mit Verdacht auf Sjögren-Syndrom nach inhalativem Drogenkonsum, alveoläre
Hyperventilation und nächtliche Desaturationen) leidet, die zu einer im Alltag
deutlichen Einschränkung der Atmung und einer raschen körperlichen Erschöpfbarkeit
führt. Aus Sicht der behandelnden Ärzte ist die Beschwerdeführerin schon aus
diesem Grund arbeitsunfähig. 

Im Weiteren lässt sich den ärztlichen Unterlagen
entnehmen, dass die Lungenkrankheit sowie der hohe Blutdruck der
Beschwerdeführerin bei dieser zu einer Herzveränderung führten. Darüber hinaus
wurde bei der Beschwerdeführerin ein Abhängigkeitssyndrom von Opiaten,
Benzodiazepinen und Cannabis und eine – aufgrund der Lungenerkrankung – nicht
operable Rotatorenmanschettenruptur diagnostiziert. Seit 2006 befindet sich die
Beschwerdeführerin ausserdem in psychiatrischer bzw. psychotherapeutischer
Behandlung. Sie leidet den verschiedenen ärztlichen Berichten zufolge unter
einer depressiven Störung und es besteht bei ihr der Verdacht auf eine kombinierte
Persönlichkeitsstörung, welche aufgrund der Abhängigkeitserkrankung nicht schon
früher angegangen werden konnte. Laut dem Bericht des behandelnden
Psychotherapeuten bei der Alkohol- und Suchtberatung G vom 29. September
2020 hatten die psychische Instabilität und ihre starke Medikation mit
Benzodiazepinen und Opiaten die langjährige Arbeitsunfähigkeit der
Beschwerdeführerin zur Folge. Erst durch die Umstellung der
Substitutionsmedikation von Methadon auf Sevre-Long im Jahr 2015 habe die
Beschwerdeführerin eine verbesserte Lebensqualität gewonnen. Er erachte die
Beschwerdeführerin aber nach wie vor nicht als erwerbsfähig, da sich ihre
langjährige, starke Medikation mit Sevre-Long, Rohypnol und Seresta so
sedierend auswirke, dass ihre kognitiven Ressourcen eingeschränkt seien. Unter
der bestehenden notwendigen Medikation mit Opiaten und Benzodiazepinen sei sie
zudem nicht in der Lage, ihr Leben psychotherapeutisch so aufzuarbeiten, um die
strukturelle Störung zu beheben. Sie sei gefangen in einem Teufelskreis von
Abhängigkeiten.

6.3.2.3
Nach ihrem Umzug nach E bemühte sich die Beschwerdeführerin zunächst mit
Hilfe der zuständigen Fürsorgebehörde um eine berufliche Integration. So besuchte
sie von Mai 2001 bis März 2002 einen Sprachkurs und nahm in der Folge während
eines Jahres (Teilzeit) an einem Arbeitseinsatz des Vereins H sowie einem
PC-Kurs für Anfängerinnen bzw. Anfänger teil. Nach dessen Abschluss fand sich
jedoch keine Anschlusslösung für die Beschwerdeführerin, weshalb diese in den
Folgejahren lediglich vereinzelt gemeinnützige Arbeitseinsätze (Aushilfe im
Altersheim, Begleitung älterer Menschen bei einem Spaziergang, Begleitung und
Unterstützung ausländischer Personen etc.) leistete. Im Jahr 2010 endete die
Teilnahme an dem betreffenden Programm. Mit Beschluss vom 10. Oktober 2011
der Fürsorgebehörde E wurde daraufhin festgehalten, dass der Versuch, die
Beschwerdeführerin einzugliedern, als gescheitert betrachtet werden müsse und
für die Zukunft keine aktiven Integrationsbemühungen und Aufwendungen seitens
der Sozialberatung mehr erfolgen sollten. Mit weiteren Beschlüssen der
Fürsorgebehörde vom 17. September 2012 und vom 22. Mai 2018 wurde
daran festgehalten, dass keine Versuche mehr unternommen würden, die
Beschwerdeführerin beruflich einzugliedern, und auch keine
Arbeitsintegrationsmassnahmen mehr verfügt würden. Mit Schreiben vom 31. Januar
2019 bestätigte der zuständige Sozialberater entsprechend, dass die
Asylfürsorge der Gemeinde E auch in Zukunft keine Bestrebungen mehr unternehmen
werde, um die Beschwerdeführerin beruflich zu integrieren. Vielmehr liege der
Fokus auf der Stabilisierung der jetzigen gesundheitlichen Situation, da die
Beschwerdeführerin – nach Auffassung der Behörde – aufgrund der langjährigen
Substanzabhängigkeit und der daraus entstandenen gesundheitlichen Folgen nicht
in der Lage sei, eine Tätigkeit im ersten Arbeitsmarkt aufzunehmen und
einer Schadensminderung nachzukommen.

Dem letztgenannten Schreiben lässt sich weiter entnehmen,
dass die Fürsorgebehörde erstmals im September 2002 eine Anmeldung der
Beschwerdeführerin bei der Invalidenversicherung (IV) veranlasst hatte. Diese
wie auch die folgenden Versuche, eine Berentung der Beschwerdeführerin zu
erwirken, seien indes ohne Erfolg geblieben. Aus einem von der
Beschwerdeführerin eingereichten Urteil des Sozialversicherungsgerichts des
Kantons Zürich vom 15. August 2017 geht diesbezüglich hervor, dass die
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) in ihrem letzten
materiellen Entscheid offenbar davon ausging, dass die gesundheitlichen Beschwerden
der Beschwerdeführerin überwindbar seien. Hierauf ging das
Sozialversicherungsgericht bei seinem Entscheid nicht näher ein. Es gelangte
vielmehr zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin "vordergründig an einer
Suchtproblematik und deren Folgen leidet", Suchtprobleme aber als solche
nach der Rechtsprechung nicht zu einer Invalidität führten und der Verzicht der
Beschwerdeführerin, einer Arbeit nachzugehen, deshalb auf "IV-fremden
Gründen" (Drogensucht und Folgeerkrankungen) basiere. Auf ein neues
IV-Gesuch der Beschwerdeführerin trat die SVA im Jahr 2018 gar nicht erst ein,
weil keine neuen Umstände gegeben seien und Ersterer aus Sicht der
Invalidenversicherung körperlich leichte Tätigkeiten bei Wechselbelastung, dem
Einlegen individueller Pausen und einer eigenen Arbeitsplanung zumutbar seien.
Mithin könne sie Tätigkeiten im Haushaltsbereich weiterhin ohne wesentliche
Einschränkungen ausüben. 

Gestützt auf diese Aussage vertritt die zuständige
Sozialbehörde in zwei jüngeren Schreiben an den Beschwerdegegner vom 25. November
2020 und vom 19. Januar 2021 neu die Haltung, dass die Beschwerdeführerin
ihrer Schadensminderungspflicht nicht nachkomme, weil sie nicht bereit sei, den
IV-Entscheid zu akzeptieren und einer Tätigkeit nachzugehen. Hierauf
bezugnehmend, gelangt auch die Vorinstanz zum Schluss, dass die
Beschwerdeführerin an ihrer jahrelangen Erwerbslosigkeit auch heute noch ein
nicht unerhebliches Verschulden treffe.

6.3.3
Selbst wenn man der Auffassung der SVA folgte, welche entgegen den
behandelnden Ärzten der Beschwerdeführerin bei dieser (ohne nähere Begründung)
von einer eingeschränkten Arbeitsfähigkeit ausgeht, dürfte insofern
unbestritten sein, dass eine Eingliederung der Beschwerdeführerin in den ersten
Arbeitsmarkt heute nicht mehr möglich ist. Wie das zuständige Sozialamt noch in
seinem Schreiben vom 31. Januar 2019 festgestellt hat, liesse sich
allenfalls ein Arbeitsintegrationsprogramm finden, welches dem von der SVA
beschriebenen Tätigkeitsprofil entspricht. Die Fürsorgebehörde unternimmt
jedoch wegen des zu erwartenden geringen Erfolgs bereits seit mehr als zehn
Jahren keinerlei Bemühungen mehr, die Beschwerdeführerin in irgendeiner Form
beruflich zu integrieren. Dass diese aus eigener Initiative in diese Richtung
tätig wird, erscheint sodann mit Blick auf ihren physischen und psychischen
Zustand als ausgeschlossen. Nicht gefolgt werden kann der Vorinstanz daher,
wenn sie der Beschwerdeführerin vorwirft, sich aktuell nicht um ihre berufliche
Integration zu kümmern.

Was die Beurteilung der
früheren Arbeitsfähigkeit der Beschwerdeführerin anbelangt, finden sich in den
Akten lediglich Unterlagen und ärztliche Berichte, welche eine solche ab dem
Jahr 2016 bestätigen. Entgegen der noch im Entscheid der Kammer vom 20. März
2013 eingenommen Haltung, wonach die Beschwerdeführerin trotz günstiger
persönlicher Voraussetzungen einfach nicht gewillt sei, für ihr Leben
Verantwortung zu übernehmen (VGr, 20. März 2013, VB.2012.00653, E. 3.5 f.
[nicht publiziert]), ist allerdings aufgrund der inzwischen vorliegenden,
ausführlichen und in sich schlüssigen Unterlagen der verschiedenen behandelnden
Ärzte der Beschwerdeführerin davon auszugehen, dass sich deren
Gesundheitszustand bereits in der Vergangenheit stärker auf ihre Arbeitsfähigkeit
ausgewirkt hat. So hatte die Beschwerdeführerin bereits von ihrer
Tuberkuloseerkrankung im Jahr 1995 Lungenschädigungen davongetragen und lässt
sich heute nicht mehr feststellen, ab wann die Beschwerdeführerin aufgrund einer
schlechten Sauerstoffaufnahme und weniger Lungenreserve in ihrer
Leistungsfähigkeit spürbar eingeschränkt war. Die obengenannten Diagnosen
konnten erst im Jahr 2013 gestellt werden. Bezüglich der inzwischen bekannt
gewordenen psychischen Probleme der Beschwerdeführerin konnte die
Diagnosestellung sogar erst nach der Umstellung auf ein anderes
Drogenersatzmittel erfolgen. Mit den behandelnden Ärzten der Beschwerdeführerin
ist jedoch davon auszugehen, dass deren Arbeits- und generell
Integrationsfähigkeit schon zuvor jahrelang aufgrund der Sucht und der
anschliessenden starken Medikation mit Suchtersatz- und Beruhigungsmitteln
deutlich eingeschränkt war.

6.4 Insgesamt
verliert die gescheiterte berufliche und wirtschaftliche Integration der
Beschwerdeführerin daher erheblich an Gewicht und lässt sich die von der
Vorinstanz vorgenommene starke Gewichtung dieses Aspekts nicht rechtfertigen.

6.5 Damit
erweist sich der Entscheid der Vorinstanz, der Beschwerdeführerin eine
Aufenthaltsbewilligung mit der Begründung zu verweigern, ihre Integration sei
deutlich ungenügend und ihr ein Verbleiben im Status der vorläufigen Aufnahme
ohne Nachteile weiterhin zuzumuten, im heutigen Zeitpunkt als rechtswidrig.
Zunächst hat die Vorinstanz dem langjährigen Aufenthalt der Beschwerdeführerin
in der Schweiz und der Unmöglichkeit von deren Eingliederung im Heimatland zu
wenig Gewicht beigemessen. Sodann hat sie die unstreitig fehlende berufliche
und wirtschaftliche Integration zu hoch gewichtet bzw. in diesem Zusammenhang
der jahrelangen Drogensucht und dem schon seit Jahren schlechten
Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin zu wenig Rechnung getragen. 

Die Beschwerde ist gutzuheissen und der Beschwerdegegner
einzuladen, der Beschwerdeführerin eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. 

7.
 

7.1 Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 [teilweise] in Verbindung mit § 65a
Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser der Beschwerdeführerin
bzw. deren Vertretung eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
für das Rekurs- und Fr 1'500.- (je zuzüglich Mehrwertsteuer) für das
Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). 

7.2 Die
Gesuche der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung im Rekurs- und
Beschwerdeverfahren sind mit Blick auf die angeordnete Kostenfolge als
gegenstandslos geworden abzuschreiben. Die Gesuche um unentgeltliche
Rechtsvertretung in beiden Verfahren sind angesichts der ausgewiesenen
Mittellosigkeit der Beschwerdeführerin gutzuheissen und der Beschwerdeführerin
in der Person ihrer (früheren) Vertreterin, Rechtsanwältin I, eine
unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen (§ 16 Abs. 1 f.
VRG). 

7.3 Gemäss § 9
Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018
(LS 175.252) wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige
Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche
Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die
Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Auslagen separat entschädigt
werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung über die Anwaltsgebühren
vom 8. September 2010 (LS 215.3) in der Regel Fr. 220.- pro
Stunde.

Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin macht einen
Aufwand von 9,15 Stunden sowie Barauslagen von Fr. 16.60 zuzüglich
7,7 % Mehrwertsteuer geltend. Daraus resultiert – unter Berücksichtigung
des Stundenansatzes von Fr. 220.- – ein Gesamtbetrag
von rund Fr. 2'185.90. Damit ist Rechtsanwältin I unter Anrechnung der
Parteientschädigung von Fr. 1'500.- für das Beschwerdeverfahren mit Fr. 570.40
(inklusive Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse zu entschädigen. Die
Parteientschädigung ist der unentgeltlichen Rechtsvertreterin auszurichten.

7.4 Soweit der
Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtsvertretung im Rekursverfahren
verweigert wurde, ist die Sache zur Festlegung der Entschädigung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.

7.5 Abschliessend
gilt es, die Beschwerdeführerin auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16
Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche
Rechtsvertretung gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in
der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des
Verfahrens.

8.  

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs
ist Folgendes zu erläutern: Soweit ein Anwesenheitsanspruch der
Beschwerdeführerin geltend gemacht wird, ist die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zulässig.
Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.
BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift
zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des vorinstanzlichen
Entscheids vom 26. August 2021 und die Verfügung des Beschwerdegegners vom
28. Januar 2021 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird angewiesen,
der Beschwerdeführerin eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.

       In
Abänderung der Dispositiv-Ziff. II und IV des vorinstanzlichen Entscheids
vom 26. August 2021 werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt
und wird dieser verpflichtet, der Vertreterin der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des
vorinstanzlichen Entscheids vom 26. August 2021 wird das Gesuch der
Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtvertretung für das Rekursverfahren
gutgeheissen, der Beschwerdeführerin in der Person von Rechtsanwältin I eine
unentgeltliche Rechtsbeiständin beigegeben und die Vorinstanz angewiesen, deren
Entschädigung für das Rekursverfahren unter Anrechnung der Parteientschädigung
festzusetzen, wobei die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin vorbehalten
bleibt. Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung für das Rekursverfahren
wird als gegenstandlos geworden abgeschrieben.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      70.--     Zustellkosten,

Fr. 2'070.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Das
Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung für das
Beschwerdeverfahren wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Das Gesuch
um unentgeltliche Rechtsvertretung wird gutgeheissen und der Beschwerdeführerin
in der Person von Rechtsanwältin I eine unentgeltliche Rechtsbeiständin für das
Beschwerdeverfahren beigegeben.

5.
   Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, Rechtsanwältin I eine
Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu
bezahlen.

6.    Rechtsanwältin
I wird für ihren Aufwand im Beschwerdeverfahren unter Anrechnung der
Parteientschädigung mit Fr. 570.40 (inklusive Mehrwertsteuer) aus der
Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin
bleibt vorbehalten.

7.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

8.    Mitteilung an …