# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0c7ffe4c-e2d7-58ab-ab01-e1e4a6af874e
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-08-18
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 18.08.2025 602 2025 18
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2025-18_2025-08-18.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2025 18
602 2025 19

Arrêt du 18 août 2025

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Dominique Gross, Vanessa Thalmann 
Greffier-rapporteur : Julien Delaye 

Parties A.________, B.________ SA, C.________, D.________ et 
E.________, F.________ et G.________, recourants, représentés 
par Me Francine Defferrard, avocate

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée

H.________ SA, intimée, représentée par Me Jean-Michel Brahier, 
avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions – Protection du site 
construit – Topographie du terrain – Distance minimale à la route

Recours du 21 janvier 2025 contre les décisions du 5 décembre 2024

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considérant en fait

A. Le 29 novembre 2023, la société H.________ SA a déposé une demande de permis de 
construire en procédure ordinaire (dossier FRIAC n° iii). Le projet concerne la construction d'un 
immeuble de huit appartements sur l'art. jjj du registre foncier (RF) de la Commune de K.________. 
La réalisation du projet contient notamment une demande de dérogation au règlement communal 
d'urbanisme (RCU) pour la modification de la topographie du terrain naturel, ainsi qu'une dérogation 
aux mesures de protection des boisements hors-forêts.

Selon le plan d'aménagement local (PAL) en vigueur, la parcelle concernée est située en zone 
village (ZV). Le secteur est en outre inscrit à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance 
nationale à protéger en Suisse (ISOS), dans un périmètre environnant, avec un objectif de 
sauvegarde "a", et appartient à la catégorie "1" des périmètres environnants au sens du plan 
directeur cantonal (PDCant).

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique par avis publié dans la Feuille 
officielle (FO) n° lll. Elle a suscité une opposition commune de la part de A.________, 
B.________ SA, C.________, D.________ et E.________, ainsi que F.________ et G.________. 
Les voisins des parcelles directement attenantes ont également été directement avisés par la 
commune.

Par préavis du 19 avril 2024, la commune s'est déclarée favorable au projet, sous conditions, et a 
préavisé également favorablement les demandes de dérogations requises.

Les services et entités consultés ont émis des préavis favorables, assortis ou non de conditions. 
Dans son préavis favorable du 4 juillet 2024, le Service de la mobilité (SMo) a notamment estimé 
que le projet pouvait être approuvé. Il a toutefois relevé l'existence d'un empiètement dans les 
distances de construction de la route communale (distance de construction de 7 mètres) et qu'une 
dérogation devait être octroyée par la commune.

Dans son préavis de synthèse initial du 15 juillet 2024, le Service des constructions et de 
l’aménagement (SeCA) a toutefois préavisé défavorablement le projet. Il a rappelé que la hauteur 
des murs de soutènement ou de clôture ne pouvait excéder 1.2 mètre à l'alignement des bornes et 
a émis des doutes concernant le respect des distances avec une parcelle voisine. Le SeCA a requis 
la production de coupes et d'élévations complémentaires illustrant les points les plus défavorables 
afin de vérifier la conformité du projet.

Le 11 septembre 2024, la requérante a produit les documents supplémentaires demandés et 
complété son dossier.

Suite à l'examen de ces compléments, le SeCA a émis, le 17 septembre 2024, un préavis 
complémentaire cette fois favorable, considérant que les murs et plantations prévus pour les 
aménagements extérieurs étaient conformes au droit.

Par courrier du 16 octobre 2024, les opposants ont maintenu leurs griefs et ont formulé des 
remarques complémentaires sur le projet.

B. Par décision du 5 décembre 2024, le Lieutenant de préfet du district du Lac a délivré le permis 
de construire et octroyé les dérogations requises. Le même jour, il a également rejeté l’opposition 

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formulée par les opposants et les a renvoyés au juge de l’expropriation quant à leur prétention en 
indemnisation. 

Le Lieutenant de préfet a considéré notamment que le projet s’intégrait, par son aspect architectural, 
dans le périmètre de protection du site construit inscrit à l’ISOS. Il s’est basé sur les préavis 
favorables de la commune et du Service des biens culturels (SBC), relevant que l'implantation, 
l'orientation, le volume et la hauteur respectaient le RCU et que les murets existants étaient 
préservés.

Il a ensuite rappelé que la dérogation pour la modification de la topographie du terrain naturel était 
justifiée par des circonstances particulières, notamment la nécessité d'assurer l'accessibilité aux 
personnes à mobilité réduite conformément aux normes de l'Association suisse des professionnels 
de la route et des transports (VSS), et avait reçu le préavis favorable de la commune qui dispose 
d'une large marge d'appréciation en matière d'intégration.

Il a enfin écarté le grief relatif à la distance à la route publique, dès lors qu’il est établi que la route 
en question est une "route collectrice" pour laquelle la distance minimale est de 5 mètres, distance 
respectée par le projet (5.38 mètres).

C. Par acte du 21 janvier 2025, A.________, B.________ SA, C.________, D.________ et 
E.________, ainsi que F.________ et G.________ interjettent recours auprès du Tribunal cantonal 
contre les décisions du 5 décembre 2024. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à leur 
annulation.

À l'appui de leurs conclusions, les recourants soutiennent d'abord que le projet, par son volume (plus 
de 3'000 m³) et sa hauteur (10.76 m), est "sans commune mesure avec les constructions 
avoisinantes" et portera une atteinte majeure au caractère du site protégé (périmètre de protection 
de catégorie 2 au sens du PAL, à proximité d'un site inscrit à l'Inventaire fédéral des sites construits 
d'importance nationale [ISOS]) et au paysage, notamment au Château de M.________ voisin. Ils 
estiment que le Lieutenant de préfet a validé le projet sur la base de préavis (commune, SeCA, SBC) 
dénués d'une analyse approfondie de cette question cruciale.

Les recourants affirment ensuite que les conditions pour déroger à la limite de 0.8 m de modification 
du terrain (le projet prévoyant une modification de 1.20 m) ne sont pas remplies. Selon eux, cette 
modification n'est pas justifiée par des circonstances exceptionnelles, mais par le choix de la 
constructrice de réaliser un projet surdimensionné dont les normes d'accès pour personnes 
handicapées imposent la rampe à l'origine de ladite modification.

Le projet, prévu à 5.38 m de la Route de N.________, ne respecterait encore pas la distance légale 
minimale de 7 mètres applicable à ce type de route, comme l'aurait d'ailleurs relevé le préavis du 
SMo. Ils accusent le Lieutenant de préfet d'avoir ignoré cet avis et d'avoir erronément classifié la 
route pour appliquer une distance plus courte.

Enfin, les recourants soulèvent le non-respect de la distance à une haie protégée, des doutes sur la 
conformité de la surface de la place de jeux et du nombre de places de vélos, ainsi qu'un défaut 
d'information aux voisins.

Ils sollicitent également l'octroi de l'effet suspensif à leur recours (602 2025 19) et la tenue d'une 
séance en vue de leur audition, ainsi qu'une inspection des lieux.

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D. Par mesure provisionnelle urgente du 23 janvier 2025, le Juge délégué à l'instruction a interdit 
toute exécution du permis de construire jusqu'à droit connu sur la requête d'effet suspensif 
(602 2025 20).

E. Par observations du 27 février 2025, la commune conclut au rejet du recours. Elle soutient 
avoir averti les propriétaires des parcelles directement attenantes au projet par courrier du 
28 novembre 2023, les informant de la mise à l'enquête et de la demande de dérogation y relative. 
Au surplus, la commune maintient intégralement son préavis favorable du 19 avril 2024, au motif 
que le projet est conforme aux règles de la zone. Pour ce qui est de l'intégration dans le site protégé, 
elle s'en remet à l'appréciation favorable du SBC, qui a confirmé que le projet n'avait "pas d'impact 
majeur sur le caractère du site".

Le 5 mars 2025, le Lieutenant de préfet propose le rejet du recours. Il précise notamment que sa 
position sur la distance à la route applicable est justifiée par une confirmation de la commune du 
5 novembre 2024, versée au dossier, quant à la nature de la Route de N.________. Il affirme que 
la question de la protection du site, réglée au niveau communal par l'art. 10 RCU, a bien été traitée 
dans sa décision et souligne qu'un considérant entier de sa décision a été consacré à l'analyse de 
la modification du terrain. Pour le surplus, le Lieutenant de préfet renvoie aux considérants de ses 
décisions du 5 décembre 2024, qu'il estime suffisamment motivées.

Dans une détermination spontanée du 21 mars 2025, les recourants affirment que le courriel de la 
commune du 5 novembre 2024, sur lequel se base le Lieutenant de préfet pour qualifier la route, ne 
figurait pas dans le dossier qui leur a été transmis pour prise de position. Ils estiment que le silence 
du Lieutenant de préfet sur le préavis du SMo confirme que ce dernier a été ignoré, alors qu'il stipulait 
que le projet empiétait sur la distance de 7 mètres et qu'une dérogation était par conséquent 
nécessaire. Ils considèrent que l'avis de la secrétaire relative à la classification de la route 
communale n'a aucune valeur probante face à l'expertise technique du SMo. Ils ajoutent que le 
contenu de ce même courriel, en mentionnant que la route dessert la Commune de O.________, 
renforcerait leur thèse qu'il s'agit d'une route de liaison exigeant une distance de 7 mètres.

F. Le 27 mai 2025, la constructrice conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours 
ainsi que de la demande d'octroi de l'effet suspensif.

Elle estime d'abord que certains des recourants n'ont pas la qualité pour recourir, le projet n'étant 
pas visible depuis leur propriété et leur intérêt n'étant donc ni direct ni concret.

Elle considère ensuite que les exigences de l'ISOS ont déjà été intégrées dans le plan d'affectation 
des zones (PAZ) et le RCU. Elle soutient que le projet respecte les hauteurs moyennes calculées 
sur la base des deux bâtiments de référence désignés par le SBC. Contrairement aux allégations 
des recourants, le volume du projet (env. 3'000 m³) n'est pas démesuré et est comparable, voire 
inférieur, à d'autres bâtiments protégés du village dont certains dépassent les 3'000 m³. L'orientation 
du bâtiment est conforme à celle des bâtiments de référence et aux prescriptions de l'ISOS. La forme 
en "L" n'est pas une anomalie et se retrouve dans d'autres bâtisses du village, y compris le château.

La constructrice plaide encore que la dérogation pour modifier le terrain de plus de 0.8 m est justifiée 
par des circonstances particulières. La topographie en pente, combinée à l'obligation légale de 
garantir un accès pour les personnes à mobilité réduite (le projet comptant 8 logements), rend la 
création d'une rampe d'accès à faible pente et de places de parc plates techniquement nécessaire. 

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Cette modification est ponctuelle (40 cm au-delà de la norme) et constitue la seule solution viable 
pour densifier cette parcelle tout en préservant l'essentiel des murs existants.

Elle affirme également que la distance de 7 mètres à la route n'est pas applicable. Se basant sur le 
plan directeur communal (PDCom) et une information du SMo, elle soutient que la Route de 
N.________ est une "route collectrice", pour laquelle la distance minimale est de 5 mètres. Le projet, 
situé à 5.38 mètres, est donc conforme.

Elle rappelle enfin qu'il n'existe plus de haie protégée sur la parcelle voisine, celle-ci ayant été 
supprimée en 2017. Les quelques arbustes restants ne bénéficient pas d'un statut particulier dans 
le PAZ, de sorte qu'il n'existe aucune distance de construction à respecter. Quant à l'espace de 
détente et de jeux, la constructrice souligne que celui-ci est clairement représenté sur les plans et 
que sa surface respecte les 63.1 m² requis par la loi.

G. Le 2 juin 2025, les recourants contestent la valeur probante du courriel du SMo de mars 2023, 
sur lequel se base la constructrice. Pour les recourants, le seul document officiel et pertinent est le 
préavis formel du SMo du 4 juillet 2024, qui conclut sans équivoque qu'une distance de 7 mètres est 
applicable au projet. Pour appuyer leur thèse, ils soulignent que la Route de N.________ est 
désignée comme un aménagement VALTRALOC, le programme cantonal de "revalorisation des 
traversées de localités". Cette désignation confirmerait, selon eux, que la route n'est pas une simple 
route de desserte mais bien une route de liaison en localité, justifiant l'application de la distance de 
7 mètres.

Le 27 mai 2025 (recte 16 juin 2025 [date du sceau postal]), la constructrice soutient que le courriel 
du SMo de mars 2023, qui mentionne une distance de 5 mètres, a une pleine valeur probante. Il 
s'agirait d'une réponse formelle et réfléchie à une question juridique précise, émise en connaissance 
de cause, y compris de l'appartenance de la route au programme VALTRALOC. À l'inverse, le 
préavis du 4 juillet 2024, qui mentionne une distance de 7 mètres, serait dénué de motivation ou 
d'analyse juridique et ne saurait prévaloir. Elle qualifie ensuite le raisonnement des recourants de 
juridiquement erroné. Elle rappelle que la classification légale d'une route est définie par le PDCom, 
lequel qualifie expressément la Route de N.________ de "route collectrice". L'appartenance au 
programme VALTRALOC, un outil d'aménagement pour la modération du trafic, ne changerait en 
rien cette classification juridique contraignante. Elle en déduit que, la Route de N.________ étant 
légalement une "route collectrice", la distance à respecter est bien de 5 mètres, ce qui rend le projet 
conforme sur ce point.

Le 30 juin 2025, les recourants rejettent l'argument selon lequel le château ne serait pas visible. Ils 
rappellent que la chute des feuilles en automne rend le projet surdimensionné bien visible, portant 
ainsi atteinte à l'intérêt visuel des habitants du château. Ils accusent la constructrice d'avoir 
sciemment omis le préavis du SMo du 4 juillet 2024. Selon eux, ce document, bien qu'intitulé 
"favorable" par erreur, était en réalité défavorable sur le fond car il constatait le non-respect de la 
distance à la route de 7 mètres et la nécessité d'une dérogation. Ils contestent l'existence d'un 
courriel du SBC daté du 31 janvier 2022. Ils reprochent également à la constructrice d'avoir caviardé 
des parties de certains courriels du SBC versés au dossier et en demandent la production des 
versions intégrales. Ils soutiennent que le PDCom de 2015 a été établi sous l'empire de l'ancienne 
loi sur les routes et ne peut donc pas servir de base pour appliquer les nouvelles catégories de 
routes (collectrice, de liaison, etc.). Ils produisent une carte historique datant de 1860 pour prouver 
que la Route de N.________ a une fonction de "route de liaison" entre K.________ et O.________, 

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ce qui confirmerait la distance de 7 mètres. Pour le surplus, ils maintiennent leurs critiques sur 
l'intégration du bâtiment et la modification de la topographie.

Le 14 juillet 2025, l'intimée maintient que la haie d'arbres imposante empêche toute atteinte visuelle 
pour les habitants du château, rendant leur intérêt à recourir discutable. Elle explique que la 
classification fonctionnelle des routes se base sur des normes techniques et juge non pertinent 
l'argument tiré de la carte de 1860 pour qualifier une route en 2025, le réseau routier ayant 
profondément évolué depuis. Elle précise que les échanges avec le SBC ont été produits sans 
masquer de données pertinentes, et que les analyses historiques de la topographie visaient à 
justifier la demande de dérogation en montrant les contraintes du site.

H. Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 à 
81, 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1) et 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1).

1.2. L'intimée fait valoir que certains des recourants, notamment les habitants du château et la 
société qui en est propriétaire, n'auraient pas la qualité pour recourir, faute d'être directement ou 
suffisamment impactés par le projet. 

Toutefois, le recours a été déposé conjointement par plusieurs parties, dont certaines sont 
propriétaires de parcelles sises en voisinage direct du projet (notamment les art. ppp et qqq RF). 
Celles-ci sont manifestement et particulièrement atteintes par les décisions attaquées et peuvent se 
prévaloir d'un intérêt digne de protection à leur annulation ou à leur modification (art. 76 al. 1 let. a 
CPJA).

Partant, il n'est pas nécessaire d'examiner la qualité pour recourir de chacun des recourants 
individuellement et cette question peut rester indécise.

1.3. L'avance de frais ayant en outre été versée dans le délai imparti, le Tribunal cantonal peut 
entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

Selon l'art. 77 CPJA, l'autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée, ainsi que la 
constatation des faits par l'autorité intimée. Cela signifie qu'elle peut sanctionner la violation de la 
loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, de même que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

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3.

3.1. Selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; 
RS 700), une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation 
est conforme à l'affectation de la zone concernée. Tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec 
celle de la zone concernée (cf. arrêt TF 1C_18/2022 du 9 mai 2023 consid. 3.1.2).

Par le permis de construire, l'État vérifie ainsi la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux 
règles de la construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité 
des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire et le requérant a droit à 
son obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet du permis de construire est donc de 
constater que le projet de construction respecte le droit public (cf. ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt 
TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4).

Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête, l'autorité compétente ne peut examiner que la 
légalité du projet, et non son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de 
construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre solution, plus judicieuse à ses yeux ou 
ceux du voisin, peut entrer en considération (cf. arrêts TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 
consid. 3.1; TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004).

La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de 
propriété garanti par l'art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Son exercice 
se fait à la guise du propriétaire, dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit 
de la police des constructions.

3.2. Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont 
soumis aux différents services de l'État. Les avis de ces services spécialisés constituent des rapports 
officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une 
déclaration orale émanant d'une autorité ou de l'administration, qui possède des connaissances 
spécifiques en raison de son activité, à l'attention d'une autre autorité, à propos de faits et de 
circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'expert en ce sens qu'il est un acte de souveraineté 
administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, une pleine force probante peut lui être 
reconnue. Il peut dès lors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas 
d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (cf. ATF 132 II 257 consid. 4; arrêts 
TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; TC FR 602 2020 49 du 25 août 2020 consid. 2.2). 

3.3. Lorsque, statuant sur une demande de permis de construire, l'autorité intimée apprécie les 
circonstances locales, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière que le Tribunal cantonal 
contrôle avec retenue (art. 2 al. 3 LAT). L'autorité de recours ne doit cependant pas seulement 
intervenir lorsque l'appréciation de l'instance précédente est insoutenable, auquel cas l'étendue de 
son pouvoir d'examen s'apparenterait à un contrôle limité à l'arbitraire. Elle doit en particulier 
sanctionner l'appréciation de l'autorité intimée lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur 
(cf. ATF 145 I 52 consid. 3.6; 138 I 305 consid. 1.4.3; arrêts TF 1C_ 279/2019 du 9 avril 2020 
consid. 2.1; 1C_450/2018 du 11 décembre 2019 consid. 3.1.3). Sur des éléments susceptibles de 
heurter le droit supérieur, il appartient à l'autorité intimée de motiver soigneusement sa décision 
(cf. arrêts TF 1C_540/2016 du 25 août 2017 consid. 2.2; 1C_450/2018 du 11 décembre 2019 
consid. 3.1.3; 1C_641/2018 du 23 septembre 2019 consid. 3.1.3).

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4.

4.1. Selon l'art. 6 al. 1 de la loi du 1er juillet 1996 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; 
RS 451), l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral – dont l'ISOS fait 
partie (art. 1 de l'ordonnance du 13 novembre 2019 concernant l'Inventaire fédéral des sites 
construits à protéger en Suisse, OISOS; RS 451.12) – indique que l'objet mérite spécialement d'être 
conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de 
reconstitution ou de remplacement adéquates.

L'OISOS précise les objectifs de sauvegarde applicables aux parties de site (art. 9 al. 4 OISOS): 
sauvegarde de la substance/état existant (objectif A, conservation intégrale et suppression des 
interventions parasites), sauvegarde de la structure (objectif B, conservation de la disposition, de la 
forme et des éléments essentiels), ou sauvegarde du caractère (objectif C, maintien de l'équilibre et 
conservation des éléments originels).

Lors de l'accomplissement d'une tâche fédérale au sens des art. 2 et 3 LPN, une dérogation à 
l'obligation de conservation n'est possible qu'en présence d'intérêts nationaux équivalents ou 
supérieurs (art. 6 al. 2 LPN). Cette disposition confère un poids prioritaire à la conservation des 
objets d'importance nationale inventoriés; cela n'exclut pas une pesée des intérêts, mais seuls des 
intérêts d'importance nationale peuvent justifier une dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN (cf. arrêt TF 
1C_131/2021 du 4 janvier 2023 consid. 3.1). En revanche, les interventions qui n'ont pas d'effets 
sur la réalisation des objectifs de sauvegarde ne représentent pas une atteinte et sont admissibles. 
De légères atteintes sont également admissibles si elles sont justifiées par un intérêt qui prime 
l'intérêt à protéger l'objet (art. 10 al. 1 OISOS). Autrement dit, des atteintes sensibles à un objet ne 
sont donc admissibles que si elles sont justifiées par un intérêt d'importance nationale qui prime 
l'intérêt à protéger l'objet (art. 6 al. 2 et 10 al. 2 OISOS). A contrario, lorsque l'objet protégé n'est pas 
touché de manière sensible (ou grave), une pesée libre des intérêts, au sens de l'art. 3 de 
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), est suffisante, tout 
en veillant à ménager le plus possible l'objet inventorié (art. 6 al. 1 LPN; cf. arrêt TF 1C_131/2021 
du 4 janvier 2023 consid. 3.1).

Le canton de Fribourg considère l'inventaire ISOS comme un recensement cantonal pour les sites 
d'importance régionale ou locale, au sens de la loi fribourgeoise du 7 novembre 1991 sur la 
protection des biens culturels (LPBC; RSF 482.1; cf. PDCant, Fiche T115. Sites construits protégés 
et chemins historiques, p. 9). Le PDCant définit des catégories de protection cantonales (1, 2 et 3) 
basées sur l'importance du site (nationale, régionale, locale) et son objectif de sauvegarde (A, B, C). 
Sont classés en catégorie de protection cantonale 1 les sites d'importance nationale, avec un objectif 
de sauvegarde A (cf. idem, p. 1). S'agissant des périmètres environnants, les catégories de 
protection cantonales (1 et 2) se définissent en fonction de l'importance du site (nationale et 
régionale) et de l'objectif de sauvegarde (a et b). Sont ainsi classés en catégorie de protection 
cantonale 1, les périmètres environnants des sites d'importance nationale, au bénéfice d'un objectif 
de sauvegarde "a" (cf. idem, p. 2).

La catégorie de protection cantonale 1 pour les périmètres construits implique notamment la 
conservation des objets inscrits au recensement des biens culturels immeubles (RBCI) en valeur A, 
B et C, l'adaptation des nouvelles constructions ou transformations (implantation, dimensions, 
matériaux et expression architecturale) au caractère du site, la conservation des espaces libres 
significatifs pour la structure et le caractère du site, l'adaptation des aménagements de chaussées 
au caractère du site, la conservation des composantes des espaces libres significatifs, notamment 

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murs, revêtements de sol, arborisation, ainsi que la prise de mesures pour réduire l'impact des 
constructions et des aménagements qui altèrent le caractère du site (cf. idem, p. 2).

Pour les périmètres environnants, il s'agit d'adapter les nouvelles constructions (implantation, 
dimensions, aspect) au caractère du site construit, de conserver les composantes principales du 
caractère du site (espaces libres significatifs, végétation et constructions anciennes), et de prendre 
des mesures pour réduire l'impact des constructions et des aménagements qui altèrent le caractère 
du site.

4.2. En l'occurrence, l'art. jjj RF, sur lequel le projet litigieux est prévu, se situe en grande partie 
dans le périmètre environnant IV (PE IV) du site ISOS d’importance nationale de K.________. Ce 
périmètre est recensé en catégorie d'inventaire "b" avec un objectif de sauvegarde "a" et présente 
une signification prépondérante. Il est décrit comme un "arrière-plan du périmètre historique, 
mélangeant vergers, fermes, habitations familiales et atelier de menuiserie" (cf. ISOS, Fiche n° rrr 
K.________, p. 7). Ce périmètre appartient à la catégorie de protection 1 au sens du PDCant en 
raison de l’importance nationale du site et de l’objectif de sauvegarde "a" du périmètre (cf. supra 
consid. 4.1).

La parcelle se trouve à proximité immédiate d'autres secteurs protégés, notamment au nord du 
périmètre 1 (le noyau de l'agglomération agricole d'origine) et à l'est du périmètre environnant III 
(le parc du château), tous deux classés avec un objectif de sauvegarde A, soit en catégorie de 
protection 1 au PDCant.

Au cœur du parc du château, se trouve également le Château de M.________, recensé à l'ISOS en 
tant qu'élément individuel (EI 0.0.32) avec un objectif de sauvegarde A. Au niveau cantonal, ce bien 
est également classé comme bien culturel d'importance nationale (valeur A, catégorie 1). Il est décrit 
à l'ISOS comme tel: "Château de M.________ composé d’un corps de logis gothique tardif, [...] et 
d’une aile baroque [...]" (cf. idem, p. 8).

4.3. La fiche ISOS n° rrr relative à la Commune de K.________ contient une analyse détaillée du 
site et des recommandations de protection spécifiques.

La fiche souligne la relation entre l'église et le Château de M.________, décrits comme des édifices 
"subtilement complémentaires". Elle relève: "Typique manoir fribourgeois avec profonde toiture à 
demi-croupes, le corps principal du château s’inscrit dans l’orientation générale du relief. [...] il tourne 
sa calme façade longitudinale [...] vers la tour-porche de l’église dressée en tension ouverte 
perpendiculairement aux courbes de niveau. Alors que le manoir est isolé au sein d’un vaste parc 
paysager, l’église se tient avec le cimetière au centre d’une boucle de voirie délimitée par une 
couronne de bâtiments" (cf. idem, p. 10).

La fiche émet ensuite les recommandations de protection suivantes: la restauration des anciennes 
fermes doit se faire dans le plus grand respect de leur structure d’origine; la construction 
d’habitations familiales ou d’immeubles locatifs à l’intérieur ou sur la frange du tissu historique doit 
absolument être proscrite (accompagnés de parkings asphaltés ou de jardins d’agrément, ces 
bâtiments affaiblissent l’expression rurale du site); une exception est envisagée pour le vide de 
construction à l’est de l’église, qui pourrait faire l’objet d’une soigneuse redéfinition spatiale afin de 
renforcer le noyau; enfin, les cordons boisés, jardins potagers et vergers doivent impérativement 
être conservés (cf. idem, p. 11).

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4.4. L'art. 10 RCU met en œuvre la protection du site ISOS au niveau local, en application de 
l'art. 72 LATeC. Il délimite plusieurs périmètres de protection sur le PAZ. En l'occurrence, la parcelle 
litigieuse y a été inscrite au sein du périmètre communal de protection du site de catégorie 2. 

Selon l'art. 10 ch. 1 RCU, ce périmètre a pour objectif la conservation de la structure et du caractère 
de l'ensemble bâti concerné, y compris les bâtiments, les espaces extérieurs et la configuration 
générale du sol.

De manière déterminante pour le cas d'espèce, l'art. 10 ch. 4 RCU impose des règles strictes pour 
les nouvelles constructions dans ce périmètre, qui doivent s'harmoniser avec les bâtiments voisins 
protégés ou caractéristiques pour le site. L'implantation et l'orientation des constructions doivent 
respecter celles des bâtiments voisins, en particulier en ce qui concerne l'alignement par rapport à 
la chaussée et la position par rapport à la pente du terrain. La forme et les proportions du volume 
des constructions doivent s'harmoniser avec celles des bâtiments voisins, en particulier en ce qui 
concerne la forme de la toiture et la proportion entre la hauteur de façade à la gouttière et la hauteur 
totale. Les hauteurs totales et les hauteurs de façade à la gouttière des constructions ne peuvent 
excéder la moyenne de celles des deux bâtiments voisins les plus proches, protégés ou 
caractéristiques pour le site. Le caractère architectural des constructions doit être adapté à celui des 
bâtiments voisins, en ce qui concerne en particulier les dimensions, proportions et dispositions des 
ouvertures, les proportions entre les pleins et les vides. Les matériaux et teintes en façades et en 
toiture doivent respecter ceux des bâtiments voisins. Enfin, la pente des pans de toit est égale à 
celle de la toiture d'un des deux bâtiments les plus proches.

Le chiffre 6 de cette disposition prévoit certaines dérogations. Toute intervention sur des bâtiments 
qui présentent des éléments non conformes aux prescriptions qui précèdent ne peut être autorisée 
qu’aux conditions qui suivent: a) Les bâtiments dont l’aspect de la toiture et des façades n’est pas 
conforme au caractère dominant des bâtiments qui composent le site ne peuvent être transformés 
et changer de destination que s’ils sont rendus conformes. B) Des travaux d’entretien sur des 
bâtiments dont les matériaux et les teintes en façades et toitures ne sont pas conformes aux 
prescriptions qui précèdent ne peuvent être autorisés que si les éléments concernés sont rendus 
conformes.

5.

5.1. Les recourants soutiennent que le projet, de par son volume et ses dimensions, porte une 
atteinte significative au caractère du site protégé et au paysage, notamment en raison de sa 
proximité avec le Château de M.________. Ils estiment qu'aucun intérêt public prépondérant ne 
justifie une telle atteinte et que, par conséquent, le préavis favorable du SBC du 13 juin 2024 est 
lacunaire, insuffisamment motivé et ne pouvait servir de base aux décisions attaquées.

La constructrice plaide que son projet est conforme aux règles de protection du site. Elle soutient 
notamment que le projet respecte les hauteurs moyennes imposées par l’art. 10 RCU, lesquelles 
ont été calculées sur la base des deux bâtiments de référence désignés par le SBC, à savoir la 
maison bourgeoise sise sur l’art. sss RF et la ferme sise sur l’art. ttt RF.

5.2. Dans son préavis du 19 avril 2024, la commune a relevé que la parcelle se situait dans le 
périmètre de protection de catégorie 2 dans le PAL et que le projet nécessitait une dérogation au 
RCU pour la modification de la topographie du terrain, afin de respecter les normes d'accessibilité 
pour les personnes à mobilité réduite et les normes VSS. L'autorité communale ne s'est toutefois 

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pas déterminée sur la conformité du projet avec les mesures de protection spécifiques liées audit 
périmètre.

De son côté, le SBC, par préavis du 13 juin 2024, a estimé que le projet n'avait "pas d'impact majeur 
sur le caractère du site" et a par conséquent émis un préavis favorable, tout en l'assortissant de 
nombreuses conditions. Le SBC a rappelé qu'il avait initialement rendu un préavis négatif le 
27 septembre 2022 sur une demande préalable, au motif que le projet initial prévoyait la 
"suppression des murets et du talus existant". Il a constaté que le projet actuel avait été modifié pour 
répondre à ses exigences, notamment en préservant l'essentiel de ces murets.

5.3. La Cour constate que le SBC, dans son préavis favorable du 13 juin 2024, s'est 
principalement concentré sur le fait que la version actuelle du projet préservait les murets existants, 
contrairement à une version antérieure qu'il avait refusée. Si le projet a été amélioré sur ce point 
précis, l'analyse du SBC s'avère toutefois lacunaire et donc insuffisante sur d'autres aspects 
essentiels.

En effet, le service spécialisé a omis de se prononcer sur des points déterminants. Il ne s'est pas 
attardé sur le respect des nombreuses et strictes prescriptions de l'art. 10 RCU relatives aux 
nouvelles constructions dans le périmètre de protection du site construit (hauteur, volume, 
orientation, etc.). Il n'a pas non plus examiné de manière approfondie la comptabilité du projet avec 
les objectifs de protection du site d'importance nationale inscrit à l'ISOS, tels qu'ils sont retranscrits 
dans le PDCant (cf. fiche T.115).

De plus, le préavis est insuffisamment motivé. Il n'explique pas quels bâtiments de référence ont 
servi à l'analyse pour juger de l'intégration du projet, ni comment ceux-ci ont été choisis. En outre, il 
ne contient aucune pesée des intérêts entre l'intérêt public à la protection du site et d'autres intérêts 
privés ou publics à construire.

Le préavis du SBC est d'autant plus fragile que l'avis de la commune, sur lequel il ne pouvait de 
toute façon pas se fonder, est lui-même dénué de toute analyse sur l'intégration du projet. Dans ces 
conditions, le préavis du SBC ne peut pas être considéré comme un rapport officiel concluant au 
sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA, sur lequel l'autorité intimée pouvait se fonder.

5.4. L'argument de la constructrice, selon lequel elle aurait déjà fourni une analyse le 
27 janvier 2022 dans le cadre de sa demande préalable, ne change rien à ce constat. En effet, même 
dans son préavis (alors négatif) du 27 septembre 2022, le SBC n'avait pas expliqué de manière 
circonstanciée l'impact du volume et des dimensions du projet sur le site protégé.

Il en résulte que la Cour n'est pas en mesure de comprendre comment le SBC est parvenu, dans 
son préavis final, à la conclusion que le projet n'aurait "pas d'impact majeur" sur le périmètre protégé. 
Les différents préavis émis par ce service sont insuffisamment motivés sur ce point. 

5.5. Or, la Cour est d'avis que le projet, qui prévoit la construction d'un immeuble de huit 
appartements, présente un impact évident sur le périmètre de protection du site construit au sens 
de l'art. 6 al. 1 LPN, en raison de ses dimensions et de son volume importants (cf. ég. les plans 
reproduits ci-dessous).

Le fait que le projet nécessite également plusieurs dérogations aux dispositions du RCU, notamment 
en ce qui concerne la modification de la topographie du terrain, ne fait que confirmer cette 
appréciation.

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(image supprimée)

Il convient de souligner encore que la Cour de céans, dans un précédent arrêt concernant la même 
parcelle, a déjà relevé que la garantie du respect du site ISOS nécessitait que l'art. jjj RF reste inclus 
dans le périmètre de protection, dès lors que sa sortie et l'absence de prise de mesures d'intégration 
aurait permis de donner un tout autre visage au secteur (cf. arrêt TC FR 602 2017 49 du 6 octobre 
2017 consid. 5c).

Au vu de ce précédent, qui soulignait la sensibilité particulière du site, il incombait d'autant plus au 
SBC de se prononcer de manière détaillée sur le projet afin de déterminer dans quelle mesure 
celui-ci affecte le périmètre protégé, et de procéder à la pesée des intérêts nécessaire pour justifier 
une atteinte.

La Cour rappelle en effet que l'ISOS recommande que la construction d'habitations individuelles et 
d'immeubles locatifs soit proscrite non seulement à l'intérieur du tissu historique, mais également 
sur sa frange. Or, le périmètre environnant IV, dans lequel se situe la parcelle, est précisément décrit 
comme un "arrière-plan du périmètre historique". En raison des lacunes du préavis du SBC, la Cour 
est partant dans l'impossibilité de vérifier si et comment cette recommandation de l'ISOS a été prise 
en compte dans l'appréciation du projet.

5.6. Il s'ensuit qu'en l'absence d'une analyse circonstanciée, l'autorité intimée ne pouvait en 
conclure, sans autre examen, que le projet ne présentait pas un impact majeur sur le périmètre de 
protection du site ISOS. Une pesée des intérêts complète et motivée s'imposait. Or, cette étape 
essentielle n'a été effectuée ni dans le préavis de l'autorité spécialisée, ni dans celui de l’autorité 
locale, ni dans la décision préfectorale attaquée. 

Dès lors que le projet était susceptible de heurter le droit fédéral et la planification cantonale 
supérieure, il incombait pourtant à ces autorités de motiver leur appréciation de manière 
particulièrement soigneuse (cf. supra consid. 3.3).

6.

6.1. Il résulte de ce qui précède que, même en s'imposant une certaine retenue face au pouvoir 
d'appréciation de l'autorité spécialisée (cf. supra consid. 3.3), la Cour n'est pas en mesure de 
contrôler si le projet s'intègre dans le périmètre protégé et si des intérêts prépondérants justifient 
une atteinte au site.

Par conséquent, le Lieutenant de préfet ne pouvait pas valablement en conclure que le projet ne 
présentait pas d'impact majeur sur le site en se fondant uniquement sur le préavis du SBC et l'avis, 
non motivé, de la commune.

Le recours s'avère donc bien fondé pour ce motif. Il doit être admis et les décisions du 
5 décembre 2024 doivent être annulées, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs 
soulevés par les recourants. 

6.2. Selon l'art. 98 al. 2 CPJA, l'autorité de recours statue elle-même sur l'affaire ou la renvoie à 
l'autorité inférieure, s'il y a lieu avec des instructions impératives. La réforme de la décision querellée 
présuppose cependant un dossier suffisamment mûr pour qu'une décision puisse être rendue, étant 
précisé qu'il n'appartient pas à l'autorité de recours de procéder à des investigations 
complémentaires complexes (cf. ATF 129 II 331 consid. 3.2). Un renvoi s'avère alors approprié 

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notamment lorsque l'état de fait n'est pas suffisamment élucidé, lorsque l'autorité intimée est plus 
compétente en raison de ses connaissances spécialisées ou qu'elle est mieux à même de clarifier 
les questions pertinentes encore ouvertes (cf. ATF 143 IV 408 consid. 6.1; 131 V 407 consid. 2.1.1).

En l'occurrence, il n'appartient pas à la Cour de céans de procéder, pour la première fois, aux 
mesures d'instruction nécessaires pour déterminer dans quelle mesure le projet s'intègre dans le 
périmètre protégé et pour établir quels intérêts prépondérants justifient une atteinte à la protection 
du site inscrit à l'ISOS.

Il se justifie donc de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour instruction sur cet aspect et pour 
nouvelles décisions au sens des considérants. Dans la mesure où l'autorité intimée jouit toutefois 
d'une certaine marge de manœuvre, il n'est pas opportun de lui donner des instructions trop strictes. 
La Cour s'attend néanmoins à ce qu'elle invite le SBC à compléter son préavis en se déterminant 
de manière circonstanciée sur les oppositions et les griefs des opposants, ainsi que sur la conformité 
du projet aux prescriptions de l'art. 10 RCU et aux objectifs de l'ISOS. L'autorité intimée procédera 
également à la pesée des intérêts requise par la loi, afin que sa nouvelle décision soit motivée de 
manière à permettre aux parties de comprendre les motifs qui l’auront guidé et, cas échéant, à la 
Cour de céans d'exercer son contrôle.

6.3. L'affaire étant jugée au fond, la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif au recours est 
devenue sans objet et est rayée du rôle (602 2025 19).

7.

7.1. Les frais de procédure sont fixés à CHF 2'500.- conformément aux art. 1 et 2 du tarif 
fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et les indemnités en matière de 
juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Vu l'issue du recours, ils sont mis pour trois quarts, 
soit CHF 1'875.-, à la charge de la constructrice intimée, qui a conclu à son rejet (art. 131 CPJA). 
L'État de Fribourg est, quant à lui, exonéré de sa part des frais (art. 133 CPJA).

L'avance de frais de CHF 2'500.-, versée solidairement par les recourants le 11 février 2025, leur 
est par conséquent restituée.

7.2. Le recours étant admis, les recourants, qui ont fait appel aux services d'une avocate, ont 
droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).

Conformément à l'art. 8 al. 1 Tarif JA, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance 
de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une 
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre 
de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la 
conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 Tarif JA). Pour les photocopies 
effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 Tarif JA).

La liste de frais produite par les recourants n'est toutefois pas établie conformément au Tarif JA. La 
fixation à forfait de débours, valable en matière civile, ne correspond en effet pas aux exigences du 
Tarif JA. Faute d'être démontrés et la somme forfaitaire de CHF 625.08 étant manifestement 
excessive, la Cour les arrête à CHF 100.-, ce qui est largement suffisant pour couvrir tous les frais 
engagés par la mandataire des recourants.

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Quant aux honoraires, la mandataire fait état de 52 heures et 10 minutes de travail (CHF 13'041.67), 
ce qui dépasse le maximum ordinaire de CHF 10'000.00 (art. 8 al. 1 Tarif JA), alors que l'affaire n’est 
pas d’une ampleur ou d’une complexité particulière. Par ailleurs, elle comprend des opérations 
antérieures au prononcé des décisions attaquées.

Au-delà de cette question, la Cour relève que les interventions des mandataires des deux parties 
ont été manifestement excessives, sans qu'ils tiennent compte du fait que la Cour constate les faits 
et applique le droit d'office. Il était clair aux yeux de la Cour que leurs positions étaient inconciliables, 
et il n'était pas nécessaire à la défense des intérêts de leurs mandants respectifs de répéter, à de 
très nombreuses reprises, leurs points de vue. En effet, il convient de rappeler que l'indemnité de 
partie vise à couvrir uniquement les frais jugés "nécessaires" à la défense des intérêts d'une partie.

Ainsi, procédant à sa propre appréciation conformément à l'art. 11 al. 1 3e phrase du Tarif JA, la 
Cour estime qu'un temps de travail de 30 heures était largement suffisant. Sur la base d'un tarif 
horaire de CHF 250.-, les honoraires sont donc fixés à CHF 7'500.-.

En conséquence, l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 7600.- hors taxe. S'y ajoute un supplément 
pour la TVA de 8.1 %, soit CHF 615.60. Le montant de l'indemnité à laquelle les recourants peuvent 
prétendre s'élève ainsi à CHF 8'215.60.

Conformément à l'art. 141 al. 1 CPJA, celle-ci est mise pour trois quarts, soit CHF 6'161.70 (dont 
CHF 461.70 de TVA à 8.1%), à la charge de la constructrice intimée, et pour un quart, soit 
CHF 2'053.90 (dont CHF 153.90 de TVA à 8.1%), à la charge de l'État de Fribourg, par la Direction 
des institutions, de l'agriculture et des forêts (DIAF). L'indemnité doit être versée directement à la 
mandataire des recourants.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est admis.

Partant, les décisions du Lieutenant de préfet du 5 décembre 2024 sont annulées. La cause 
est renvoyée à la Préfecture du district du Lac pour nouvelle instruction et pour nouvelles 
décisions au sens des considérants

II. Des frais de procédure, d'un montant de CHF 1'875.-, sont mis à la charge de l'intimée.

Partant, l'avance de frais de CHF 2'500.- est restituée aux recourants.

III. Un montant de CHF 8'215.60 (dont CHF 615.60 de TVA au taux de 8.1%) est alloué aux 
recourants à titre d'indemnité de partie, à verser à Me Francine Defferrard. 

Il est mis pour trois quarts à la charge de l'intimée, soit CHF 6'161.70 (dont CHF 461.70 de 
TVA à 8.1%), et pour un quart à la charge de l'État de Fribourg, par la Direction des institutions, 
de l'agriculture et des forêts (DIAF), soit CHF 2'053.90 (dont CHF 153.90 de TVA à 8.1%).

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 18 août 2025/jud

Le Président Le Greffier-rapporteur