# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b418d440-3cfa-52ac-8c10-fe1ebbf89e78
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-09-16
**Language:** it
**Title:** Bundesgericht II. Offentlich-rechtliche Abteilung 16.09.2025 2C 173/2024 (2C_173/2024)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BGer/CH_BGer_002_2C-173-2024_2025-09-16.html

## Full Text

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

               
  
  
 

 

 

    
  2C_173/2024
  
 

 

 

    
  Sentenza del 16 settembre 2025
  
 

 

    
  II Corte di diritto pubblico
  
 

 

Composizione 

Giudici federali Aubry Girardin, Presidente, 

Hänni, Ryter, 

Cancelliera Ieronimo Perroud. 

 

Partecipanti al procedimento 

A.________, 

patrocinata dall'avv. Rosemarie Weibel, 

ricorrente, 

 

contro 

 

Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino, Sezione della popolazione, 

Residenza governativa, 6501 Bellinzona, 

Consiglio di Stato del Cantone Ticino, 

Residenza governativa, 6501 Bellinzona. 

 

Oggetto 

Permesso di dimora, 

 

ricorso contro la sentenza emanata il 22 febbraio 2024 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2022.223). 

 

 

    
  Fatti:
  
 

 

    
  A.
  
 

 

    
  A.a. A.________, cittadina italiana, è arrivata in Svizzera il 1° ottobre 2004 con i suoi tre figli; il primogenito vi decederà il 16 novembre 2005. Il 2 novembre 2004 le è stato accordato un permesso di dimora UE/AELS per vivere con il coniuge B.________, ugualmente cittadino italiano e titolare di un'analoga autorizzazione. Il 12 aprile 2007 il marito ha ottenuto un permesso di domicilio UE/AELS.
 

 

    
  A.b. Il 13 marzo 2018 la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni ha respinto l'istanza esperita il 1° marzo 2017 da A.________ volta al rilascio di un permesso di domicilio; nel contempo le ha rinnovato il permesso di dimora UE/AELS fino al 6 ottobre 2018. Ha basato il suo rifiuto sul fatto che ella aveva dei precedenti penali che, da gennaio 2018, beneficiava assieme alla famiglia di prestazioni assistenziali e, infine, che aveva una procedura esecutiva pendente. Il gravame presentato contro questa decisione è stato dichiarato irricevibile dal Consiglio di Stato ticinese, la cui decisione è cresciuta in giudicato incontestata.
 

 

    
  B.
  
 

 

    
  B.a. Il 12 settembre 2018 A.________ ha nuovamente domandato il rilascio di un permesso di domicilio UE/AELS. Interrogata dalla Polizia cantonale il 3 ottobre 2018 ha fornito in tale occasione dei ragguagli sulla sua situazione familiare e personale che, su richiesta dell'autorità migratoria, ha ulteriormente documentato dal profilo professionale e finanziario.
 

 

    
  B.b. Con decisione del 5 febbraio 2019 l'assicurazione per l'invalidità (AI) ha respinto la domanda presentata nel 2017 da A.________ e le ha negato il diritto ad una rendita d'invalidità: il grado d'invalidità accertato era infatti troppo basso. Nel contempo ha rilevato che l'interessata disponeva dal 1° ottobre 2014 di una capacità di lavoro residua, in attività adeguate allo stato di salute, la cui entità variava a seconda del periodo di tempo considerato. Dal 9 ottobre 2019 al 14 agosto 2020 A.________ ha percepito le indennità di disoccupazione e, da novembre 2019 fino ad ottobre 2023 ha anche beneficiato di prestazioni assistenziali.
 

 

    
  B.c. A.________ è stata ospite, dal 17 marzo 2019 al 30 aprile 2020, presso C.________ a X.________, una struttura che accoglie segnatamente donne confrontate con situazioni conflittuali, di violenza psicologica e/o fisica. Il 19 settembre 2019 ella e il marito sono stati autorizzati dal Pretore a vivere separati; il 29 marzo 2022 la coppia ha divorziato. Nel frattempo, ossia il 16 maggio 2019, A.________ ha sporto denuncia penale nei confronti del consorte per minaccia e coazione, la quale è sfociata, il 30 aprile 2020, in un decreto di non luogo a procedere.
 

 

    
  B.d. Datale la possibilità di esprimersi, il 23 luglio 2020 la Sezione della popolazione ha nuovamente rifiutato di accordare un permesso di domicilio UE/AELS a A.________, ha deciso di non rinnovarle il permesso di dimora UE/AELS e la ha fissato un termine per lasciare la Svizzera. A suo parere non poteva essere considerata una lavoratrice ai sensi dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e non fruiva di mezzi finanziari sufficienti al proprio mantenimento.
 

Tale decisione è stata confermata su ricorso dapprima dal Consiglio di Stato, il 1° giugno 2022, e poi dal Tribunale cantonale amministrativo, con sentenza del 22 febbraio 2024. Accertato che il rifiuto del rilascio di un permesso di domicilio UE/AELS non era più oggetto di disamina (la relativa decisione essendo passata in giudicato poiché non contestata dinanzi al Consiglio di Stato), la Corte cantonale ha confermato sia il rifiuto di rinnovare il permesso di dimora UE/AELS dell'insorgente che quello di rilasciarle un permesso di dimora sulla base del diritto interno. 

 

    
  B.e. Nel frattempo, ossia il 17 novembre 2022, A.________ è stata condannata penalmente per guida in stato di inattitudine. Con decisione del 17 marzo 2023 l'Ufficio AI, oltre a riconoscerle un grado d'invalidità che variava a seconda dei periodi, le ha assegnato una rendita parziale. Da febbraio 2023 A.________ lavora al 50 % presso uno dei laboratori protetti della Fondazione D.________ a Y.________.
 

 

    
  C. 
 

Il 10 aprile 2024 A.________ ha esperito un ricorso in materia di diritto pubblico dinanzi al Tribunale federale con cui chiede che tutte le decisioni cantonali siano annullate e che le venga rinnovato il permesso di dimora UE/AELS. Postula inoltre il beneficio dell'assistenza giudiziaria, con nomina di un avvocato d'ufficio. 

Con decreto presidenziale del 12 aprile 2024 è stato conferito l'effetto sospensivo al gravame. 

 

Invitati ad esprimersi il Consiglio di Stato si è rimesso al giudizio di questa Corte, mentre il Tribunale cantonale amministrativo si è limitato a riconfermarsi nelle motivazioni e conclusioni della sentenza impugnata. La Sezione della popolazione ha invece proposto la reiezione del gravame. 

L'11 dicembre 2024 la ricorrente ha fatto pervenire a questa Corte un progetto di decisione datato 3 dicembre 2024 dell'Ufficio AI, relativo all'evoluzione della sua invalidità. 

 

 

    
  Diritto:
  
 

 

    
  1.
  
 

 

    
  1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua competenza (art. 29 cpv. 1 LTF), rispettivamente l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 149 II 476 consid. 1, 66 consid. 1.3).
 

 

    
  1.2. Giusta l'art. 83 lett. c cifra 2 LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile contro decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto. Poiché la ricorrente è una cittadina italiana e può, in linea di principio, appellarsi all'Accordo del 21 giugno 1999 sulla libera circolazione delle persone (ALC o Accordo; RS 0.142.112.681) al fine di risiedere in Svizzera al beneficio di una carta di soggiorno, la causa sfugge alla suddetta clausola d'eccezione (sentenza 2C_699/2023 del 19 maggio 2025 consid. 1.1, destinata a parziale pubblicazione e riferimenti).
 

 

    
  1.3. La ricorrente, divorziata dal 29 marzo 2022, invoca ugualmente in maniera sostenibile l'art. 50 LStrI (RS 142.20), che disciplina, adempite specifiche esigenze, il diritto di soggiorno dopo la dissoluzione dell'unione coniugale e che si applica anche agli ex coniugi di cittadini dell'Unione europea (DTF 144 II 1 consid. 4.7; sentenza 2C_71/2025 del 18 marzo 2025 consid. 4.1 e richiami). Al riguardo occorre precisare che, essendovi all'origine della presente vertenza l'istanza di rilascio di un permesso di domicilio UE/AELS del 12 settembre 2018, la causa è retta dalla LStr nella versione in vigore fino al 31 dicembre 2018 (cfr. art. 126 cpv. 1 LStrI; sentenza 2C_455/2024 del 10 giugno 2025 consid. 1.6.1 e rinvii). Inoltre, conformemente alla prassi, il nuovo tenore dell'art. 50 LStrI, in vigore dal 1° gennaio 2025, non trova applicazione nella fattispecie, dato che la sentenza impugnata è stata emanata il 22 febbraio 2024 (sentenze 2C_621/2024 del 30 aprile 2025 consid. 4.1 e 2C_564/2024 del 3 aprile 2025 consid. 4.2 e rispettivi rinvii tra cui la sentenza 2C_406/2024 del 19 marzo 2025 consid. 3.2.4, destinata a parziale pubblicazione).
 

La ricorrente nulla può invece dedurre dall'art. 43 cpv. 4 LStr che disciplina il diritto al rilascio di un'autorizzazione di soggiorno per il coniuge di uno straniero titolare di un permesso di domicilio, dato che, come appena accennato, è divorziata da fine marzo 2022. 

 

    
  1.4. In quanto la ricorrente pretende invece dedurre dalla Dichiarazione del 5 maggio 1934 (RS 0.142.114.541.3) concernente l'applicazione del Trattato di domicilio e consolare sottoscritto tra la Svizzera e l'Italia il 22 luglio 1868 (RS 0.142.114.541) un diritto al rilascio di un'autorizzazione di soggiorno, ella dimentica che si applicano solo ai cittadini già al beneficio di un permesso di domicilio, ciò che non è il suo caso (sentenza 2C_437/2019 del 25 novembre 2019 consid. 4 e rinvio).
 

 

    
  1.5. La ricorrente invoca di seguito la Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, conclusa l'11 maggio 2011 e in vigore per la Svizzera dal 1° aprile 2018 (Convenzione di Istanbul; RS 0.311.35), segnatamente il suo art. 59, la Convenzione sui diritti delle persone con disabilità conclusa il 13 dicembre 2006 e in vigore per la Svizzera dal 15 maggio 2014 (CDPD; RS 0.109) e, infine, la Convenzione sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna conclusa il 18 dicembre 1979 e in vigore per la Svizzera dal 26 aprile 1997 (di seguito: CEDAW; RS 0.108), in particolare l'art. 16 cpv. 1 lett. c, asserendo che le stesse le conferiscono un diritto ad ottenere un'autorizzazione di soggiorno.
 

Come già ricordato dal Tribunale federale, le norme di diritto internazionale pubblico possono essere richiamate in litigi concreti solo se sono direttamente applicabili, cioè se conferiscono dei diritti di portata individuale (se sono cioè self-executing; DTF 145 I 308 consid. 3.4.1 e riferimenti; sentenza 2C_1001/2021 del 13 dicembre 2021 consid. 4.5). 

 

    
  1.5.1. Per quanto concerne l'art. 16 cpv. 1 lett. c CEDAW, questa Corte ha già avuto modo di spiegare che la norma è di natura prammatica e non direttamente giustiziabile: la stessa non concede, pertanto, dal profilo del diritto degli stranieri alcun diritto potenziale a soggiornare in Svizzera (sentenze 2C_107/2023 del 25 settembre 2023 consid. 1.2.2 e 2C_364/2010 del 23 settembre 2010, consid. 3.2 e rispettivi richiami). Al riguardo il ricorso sfugge ad un esame di merito.
 

 

    
  1.5.2. Lo stesso dicasi con riferimento alla Convenzione di Istanbul. Il Tribunale federale ha infatti già avuto modo di precisare che le disposizioni della stessa non creano dei diritti soggettivi per i cittadini (sentenza 5A_127/2025 del 27 marzo 2025 consid. 8.1 e riferimento).
 

 

    
  1.5.3. Ciononostante siccome sia la CEDAW che la Convenzione d'Istanbul impongono agli Stati di adottare misure per proteggere in maniera adeguata e immediata le vittime di violenza, ciò impone in particolare d'interpretare l'art. 50 cpv. 2 LStr alla luce di dette esigenze, al fine di garantire la tutela delle vittime, in particolare in caso di violenza domestica.
 

 

    
  1.5.4. Con riferimento alla CDPD, la ricorrente non spiega e ancora meno dimostra (art. 42 LTF) che ne potrebbe essere dedotto un diritto al rilascio di un'autorizzazione di soggiorno: in proposito il gravame è quindi inammissibile. Sapere invece se il rifiuto di rilasciare un'autorizzazione di soggiorno alla qui ricorrente disattende l'art. 5 CDPD, norma direttamente applicabile (sentenze 2C_299/2023 del 7 maggio 2024 consid. 5.1.2 e rinvii nonché 8C_633/2021 del 14 aprile 2022 consid. 4), che vieta ogni forma di discriminazione fondata sulla disabilità (e che ha la medesima portata che quella dell'art. 8 cpv. 2 Cost., cfr. sentenza 2C_121/2022 del 24 novembre 2022 consid. 5.4 e riferimenti), attiene invece al merito.
 

 

    
  1.6. Nella misura in cui possa poi essere capito che la ricorrente desidererebbe ottenere un'autorizzazione di soggiorno sulla base dell'art. 20 OLCP (RS 142.203), norma che disciplina le deroghe alle condizioni di ammissione, il ricorso in materia di diritto pubblico è invece espressamente escluso in virtù dell'art. 83 lett. c n. 5 LTF (sentenza 2C_146/2025 del 13 maggio 2025 consid. 4.2).
 

 

    
  1.7. In ragione dell'effetto devolutivo dei gravami finora esperiti, la ricorrente è legittimata a formulare conclusioni concernenti solo l'annullamento o la riforma della sentenza cantonale. Nella misura in cui sono volte direttamente anche all'annullamento delle decisioni di primo e secondo grado, le stesse sono quindi inammissibili (sentenza 2C_178/2025 del 1° maggio 2025 consid. 1.4 e richiami).
 

 

    
  1.8. Come già accennato, oggetto di giudizio dinanzi al Tribunale federale è unicamente il rifiuto di rinnovare il permesso di dimora UE/AELS della ricorrente rispettivamente di accordarle un permesso di dimora in virtù del diritto interno. In effetti, il rifiuto di rilasciarle un permesso di domicilio UE/AELS è cresciuto in giudicato incontestato in sede cantonale. In quanto la ricorrente adduce malgrado questo di avere diritto al rilascio di un permesso di domicilio UE/AELS, la sua argomentazione esula dall'oggetto della causa ed è inammissibile.
 

 

    
  1.9. Premesse queste considerazioni il ricorso, diretto contro una decisione finale (art. 90 LTF) emessa da un'autorità di ultima istanza cantonale con natura di tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 LTF), presentato da una persona legittimata ad agire (art. 89 cpv. 1 LTF) ed interposto nei termini (art. 100 cpv. 1 LTF) è, in linea di principio, ricevibile quale ricorso in materia di diritto pubblico ai sensi degli artt. 82 segg. LTF.
 

 

    
  2.
  
 

 

    
  2.1. Il Tribunale federale applica il diritto federale d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF). Ciò nonostante, tenuto conto dell'onere di allegazione e motivazione posto dalla legge (art. 42 cpv. 1 e 2 LTF), esso si confronta di regola solo con le censure sollevate (DTF 142 III 364 consid. 2.4), salvo in caso di violazioni manifeste del diritto che vanno rilevate d'ufficio (DTF 142 I 135 consid. 1.5 e richiamo; sentenza 2C_148/2023 del 12 febbraio 2025 consid. 2.1). La parte ricorrente deve pertanto spiegare, in modo conciso e confrontandosi con i considerandi della sentenza impugnata, perché quest'ultima violerebbe il diritto (DTF 143 II 283 consid. 1.2.2; 142 III 364 consid. 2.4). Esigenze più severe valgono poi in relazione alle censure di violazione di diritti fondamentali, che devono essere motivate con precisione (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 143 II 283 consid. 1.2.2; sentenza 2C_148/2023, già citata, consid. 2.1).
 

 

    
  2.2. Il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sull'accertamento dei fatti effettuato dall'autorità precedente (art. 105 cpv. 1 LTF). Può scostarsene o completarlo solo se è stato svolto in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in modo manifestamente inesatto, vale a dire arbitrario, profilo sotto il quale è esaminato anche l'apprezzamento delle prove (art. 105 cpv. 2 LTF; DTF 150 II 346 consid. 1.6 e riferimenti) ciò che - salvo in casi in cui tale inesattezza sia manifesta - dev'essere dimostrato con una critica precisa e circostanziata (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 140 III 264 consid. 2.3; sentenza 2C_250/2024 del 5 giugno 2024 consid. 3.1). Occorre inoltre che l'eliminazione dell'asserito vizio possa influire in maniera determinante sull'esito della causa (art. 97 cpv. 1 LTF). Il Tribunale federale non entra nel merito di critiche puramente appellatorie (DTF 150 IV 360 consid. 3.2.1; 150 I 50 consid. 3.3.1; sentenza 2C_621/2024 del 30 aprile 2025 consid. 2.2). Se la parte ricorrente non li mette validamente in discussione - con una motivazione che ne dimostri un accertamento arbitrario - i fatti che emergono dalla sentenza impugnata vincolano questa Corte (art. 105 cpv. 11 LTF).
 

 

    
  2.3. Ai sensi dell'art. 99 cpv. 1 LTF, davanti al Tribunale federale possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore. L'allegazione di fatti accaduti dopo la pronuncia del giudizio impugnato, così come di prove non ancora esistenti a tale momento è, in principio, esclusa (cosiddetti veri nova, DTF 148 V 174 consid. 2.2; 143 V 19 consid. 1.2; sentenza 2C_209/2023 del 7 marzo 2025 consid. 2.3).
 

Nel caso di specie, la ricorrente ha fatto pervenire a questa Corte un progetto di decisione dell'Ufficio AI datato 3 dicembre 2024, ossia un mezzo di prova non esistente al momento della decisione della Corte cantonale: esso non va pertanto considerato. La richiesta, immotivata, di tenerne conto riferendosi per analogia all'art. 123 cpv. 2 LTF (relativo alla revisione) va disattesa, la norma non applicandosi in concreto. 

 

    
  3. 
 

 

    
  3.1. La ricorrente censura l'arbitrio nell'accertamento dei fatti rispettivamente nell'apprezzamento delle prove. In primo luogo rimprovera alla Corte cantonale di non avere tenuto conto degli elementi che a suo avviso attestavano i suoi problemi di salute né di quelli che comprovavano gli sforzi intrapresi per reinserirsi. In seguito di avere mal interpretato la decisione AI del 5 febbraio 2019, sia per quanto concerne il grado d'invalidità riconosciutole che riguarda l'inizio del diritto alla rendita. Contesta in seguito le date concernenti i periodi di incapacità lavorativa e quelle di assegnazione delle rendite. A suo parere tutte queste imprecisioni sarebbero rilevanti e se ne dovrebbe tener conto nella valutazione degli interessi.
 

 

    
  3.2. Per prassi costante, l'arbitrio nell'accertamento dei fatti rispettivamente nell'apprezzamento delle prove è dato soltanto se l'istanza precedente non ha manifestamente compreso il senso e la portata di un mezzo di prova, ha omesso di considerare un mezzo di prova pertinente senza un serio motivo oppure se ne ha tratto delle deduzioni insostenibili (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 148 IV 39 consid. 2.3.5; 147 V 35 consid. 4.2 e rispettivi rinvii). Chi ricorre per lamentarsene deve argomentare, per ogni accertamento criticato, in che modo le prove avrebbero dovuto essere valutate, perché l'apprezzamento dell'autorità sarebbe insostenibile e in che misura la lesione invocata sarebbe suscettibile di influenzare l'esito del litigio (artt. 97 cpv. 1 e 106 cpv. 2 LTF; DTF 143 IV 500 consid. 1.1; sentenze 2C_257/2022 del 22 gennaio 2025 consid. 4.1; 9C_636/2022 del 24 ottobre 2023 consid. 8.2). Critiche appellatorie non sono ammesse (DTF 147 IV 73 consid. 4.1.2).
 

 

    
  3.3. Nel caso specifico, la ricorrente si accontenta però di fornire una personale interpretazione della fattispecie e a contrapporla a quella contenuta nella sentenza impugnata, ciò che, come indicato, non è sufficiente. Da un lato ella si limita ad offrire una propria lettura della decisione AI, senza spiegare in ché l'attenersi, come fatto dall'autorità precedente, al contenuto della stessa significherebbe che il documento sarebbe stato arbitrariamente frainteso. Per quanto concerne in seguito l'inesattezza - effettiva (cfr. 
  supra Fatti, C.b) - rilevata dalla ricorrente nelle date dei periodi d'incapacità lavorativa, ella non dimostra però che ciò avrebbe influito in maniera manifestamente arbitraria sulla conclusione alla quale è giunta la Corte cantonale, ossia che ella, benché disponesse in determinati periodi di una capacità lavorativa ridotta in altre attività adeguate al suo stato di salute, non ne aveva purtroppo mai fatto uso né, di riflesso, cercato di migliorare la propria situazione. Lo stesso dicasi per quanto concerne le inesattezze riguardanti le date di versamento delle rendite AI.
 

 

    
  3.4. Da quanto precede discende che l'accertamento dei fatti rispettivamente l'apprezzamento delle prove svolto dall'autorità precedente non è inficiato d'arbitrio. Lo stesso vincola pertanto questa Corte (art. 105 cpv. 1 LTF).
 

 

    
  4.
  
 

Nel giudizio querelato il Tribunale cantonale amministrativo ha stabilito che la ricorrente, divorziata, non poteva prevalersi del diritto (derivato) al ricongiungimento familiare di cui agli artt. 7 lett. d ALC e 3 Allegato I ALC né appellarsi agli artt. 4 ALC e 6 cpv. 1 Allegato I ALC per vedersi rinnovare il permesso di dimora UE/AELS, non potendo essere qualificata come lavoratrice dipendente ai sensi dell'Accordo. Ella non poteva nemmeno appellarsi a quest'ultimo per cercare un impiego, non avendo concrete prospettive di lavoro entro un termine ragionevole così come non poteva vantare un diritto a rimanere (art. 4 Allegato I ALC in relazione con l'art. 2 par. 1 lett. a e b del Regolamento [CEE] n. 1251/70) : non aveva infatti ancora raggiunto l'età della pensione rispettivamente non aveva cessato di esercitare la propria attività in seguito a un'inabilità permanente al lavoro. La Corte cantonale ha concluso osservando che negarle lo statuto di lavoratrice e, di riflesso, il diritto di restare, non disattendeva né il divieto di discriminazione (art. 8 Cost.) di cui all'art. 7 CEDAW né l'art. 5 cpv. 1 CDPD. Infine dato che non disponeva di mezzi finanziari sufficienti non le poteva essere accordato un permesso di dimora UE/AELS senza attività lucrativa (artt. 6 ALC e 24 cpv. 1 Allegato I ALC). 

Dal profilo del diritto interno i Giudici ticinesi hanno osservato che nulla poteva essere desunto dall'art. 43 cpv. 1 LStr, dato che era divorziata. Come anche non poteva richiamarsi all'art. 50 cpv. 1 lett. a e b nonché cpv. 2 LStr, le relative esigenze non essendo soddisfatte. Per gli stessi motivi andava anche esclusa una violazione della Convenzione di Istanbul. Hanno poi aggiunto che il motivo di revoca dell'art. 62 cpv. 1 lett. d LStrI era dato, che il mancato rinnovo contestato rispettava il principio della proporzionalità (art. 96 LStrI) e, infine, che un diritto di soggiorno non poteva essere dedotto dall'art. 8 CEDU. 

 

    
  5. 
 

La ricorrente è invece dell'opinione che negarle lo statuto di lavoratrice ai sensi dell'art. 6 ALC (recte: dell'art. 6 par. 1 Allegato I ALC) e, di riflesso, il rinnovo del permesso di dimora UE/AELS, costituirebbe una discriminazione nei confronti delle donne (vedasi artt. 11 e 16 cpv. 1 lett. c segg. CEDAW) nonché dei disabili ai sensi dei combinati artt. 8 Cost. e 5 CDPD. Considera poi che avrebbe ugualmente diritto ad ottenere un'autorizzazione di soggiorno sulla base dell'art. 50 LStr, segnatamente perché vittima di violenza domestica, come anche in virtù dell'art. 8 CEDU, che tutela la vita privata. 

 

    
  6.
  
 

 

    
  6.1. Ai sensi dell'art. 50 cpv. 1 lett. a LStr (nella versione in vigore fino al 31 dicembre 2018, cfr. 
  supra consid. 1.3) dopo lo scioglimento del matrimonio o della comunità familiare il diritto segnatamente del coniuge al rilascio o alla proroga del permesso di dimora in virtù degli artt. 42 e 43 LStr sussiste se (a) l'unione coniugale è durata almeno tre anni e, cumulativamente, l'integrazione è avvenuta con successo (DTF 140 II 289 consid. 3.8; 136 II 113 consid. 3.3.1) o (b) gravi motivi personali rendono necessario il prosieguo del soggiorno in Svizzera.
 

 

    
  6.1.1. Nella fattispecie, la durata dell'unione coniugale richiesta dall'art. 50 cpv. 1 lett. a LStr non è litigiosa e risulta data. In discussione è però il rispetto dei criteri di integrazione, negato dalla Corte cantonale.
 

 

    
  6.1.2. Obiettivo dell'integrazione è di permettere agli stranieri che risiedono legalmente e durevolmente in Svizzera di partecipare alla vita economica, sociale e culturale del nostro Paese. Giusta l'art. 77 cpv. 4 vOASA (nella versione in vigore fino al 31 dicembre 2018; RU 2007 5497), l'integrazione è avvenuta con successo ai sensi dell'art. 50 cpv. 1 lett. a LStr segnatamente se lo straniero: (a) rispetta i principi dello Stato di diritto e i valori della Costituzione federale; (b) manifesta la volontà di partecipare alla vita economica e di imparare la lingua nazionale parlata nel luogo di residenza (in proposito cfr. anche l'art. 4 lett. d vOIntS [RU 2007 5551], sempre nella versione in vigore nel periodo qui determinante). L'avverbio "segnatamente" ("namentlich", "notamment") utilizzato nell'art. 77 cpv. 4 vOASA segnala che neppure questa norma definisce in modo esaustivo l'avvenuta integrazione; altrimenti detto tale aspetto dev'essere comunque esaminato in ogni singolo caso, sulla base di un apprezzamento complessivo della fattispecie (sentenza 2C_621/2024, già citata, consid. 4.3 e riferimenti).
 

 

    
  6.1.3. Trattandosi della questione dell'integrazione, il Tribunale cantonale amministrativo ha ricordato che tale aspetto andava esaminato tenendo conto di diversi criteri, tra cui quello di esercitare un'attività lucrativa che permette allo straniero di fare fronte ai propri bisogni senza fare capo all'aiuto sociale e quello di non indebitarsi in modo sproporzionato. Ha poi precisato che un'integrazione riuscita non implicava per forza il perseguimento di una carriera professionale particolarmente brillante e lo svolgimento di un'attività professionale senza interruzioni; dei periodi d'inattività di durata ragionevole erano infatti ammissibili (sentenze 2C_184/2024 del 29 agosto 2024 consid. 5.2; 2C_145/2022 del 6 aprile 2022 consid. 6.3).
 

 

    
  6.1.4. Dai fatti, vincolanti per questa Corte (art. 105 cpv. 1 LTF), contenuti nella sentenza impugnata, emerge che, dal suo arrivo in Svizzera la ricorrente ha solo svolto delle attività di natura marginale (su questa nozione vedasi sentenza 2C_699/2023, già citata, consid. 7.2.1 e rinvii). Ella ha lavorato in maniera parziale da agosto 2005 fino a fine 2006. Poi non ha più lavorato sino a febbraio 2011. È stata allora impiegata a ore, sempre in modo parziale, fino ad agosto 2014. Da maggio a ottobre 2014 e da gennaio a febbraio 2016 ha percepito le indennità di disoccupazione. Da settembre a ottobre 2016 e da gennaio a febbraio 2017 ha di nuovo lavorato. Come risulta dall'estratto del conto individuale della Cassa cantonale di compensazione AVS/AI/IPG del 25 ottobre 2019, figurante agli atti, il reddito annuo ammontava a fr. 1'928.-- nel 2005; fr. 6'077.-- nel 2006; fr. 11'296.-- nel 2011; fr. 11'866.-- nel 2013; fr. 9'263 nel 2014 (in parte trattandosi di indennità di disoccupazione); fr. 19'805.-- nel 2015 (solo indennità di disoccupazione); fr. 6'078,-- nel 2016 (in parte indennità di disoccupazione) e di fr. 1'131.-- nel 2017. Inoltre, in questi anni benché riconosciuta abile al lavoro in attività confacenti al suo stato di salute (decisione AI del 5 febbraio 2019), non ha mai aumentato la sua attività lavorativa e, di riflesso, i propri redditi. Anche dopo essersi separata dal marito, nel marzo 2019, è rimasta senza lavoro. Ella inoltre è stata a carico della pubblica assistenza da novembre 2019 a ottobre 2023 (saldo quando è stato reso il giudizio contestato fr. 74'625.25). Infine, per quanto concerne il lavoro iniziato nel febbraio 2023 presso un laboratorio protetto, benché si tratti di un'attività regolare, la stessa non può essere equiparata ad una normale attività sul mercato del lavoro, tenuto conto della retribuzione simbolica (fr. 2.60/ora) percepita (sentenza 2C_347/2018 del 15 agosto 2018 consid. 5.3.2 e 5.6). Questi elementi sono di per sé sufficienti per ritenere che la sua integrazione non è avvenuta con successo. Può quindi rimanere irrisolto il quesito di determinare l'influsso, sull'apprezzamento globale della situazione, degli attestati di carenza beni (ACB) emessi nei suoi confronti rispettivamente del fatto che ha interessato le autorità giudiziarie penali nel 2007 e nel 2022.
 

 

    
  6.2. 
 

 

    
  6.2.1. Ai sensi dell'art. 50 cpv. 1 lett. b LStr (nella versione in vigore fino al 31 dicembre 2018, cfr. 
  supra consid. 1.3), dopo lo scioglimento del matrimonio o della comunità familiare, il diritto dello straniero al rilascio e alla proroga del permesso di dimora è preservato in presenza di gravi motivi personali che rendono necessario il prosieguo del soggiorno. Il capoverso 2 della norma precisa che può essere segnatamente un grave motivo personale il fatto che il coniuge è stato vittima di violenza nel matrimonio, che il matrimonio contratto non è espressione della libera volontà di uno degli sposi o che la reintegrazione sociale nel Paese d'origine è fortemente compromessa.
 

 

    
  6.2.2. Con riferimento alla violenza coniugale va ricordato che, per giurisprudenza, benché ogni tipo di violenza coniugale sia da prendere sul serio e vada condannato (DTF 138 II 229 consid. 3.2.1), la violenza coniugale (fisica o psichica) alla quale si riferisce l'art. 50 cpv. 2 LStr deve raggiungere una certa intensità. Inoltre, siccome hanno per obiettivo di esercitare potere e controllo sulla vittima, i maltrattamenti devono di principio avere un carattere sistematico (sentenza 2C_228/2025 del 10 luglio 2025 consid. 4.3 e richiami). La nozione di violenza coniugale include anche la violenza psicologica. Come per la violenza fisica, soltanto atti di violenza psicologica di una certa intensità possono giustificare l'applicazione dell'art. 50 cpv. 2 LStr. Uno scontro verbale nel corso di un litigio, così come uno schiaffo o la circostanza che il consorte straniero sia stato impedito dal coniuge di entrare nell'appartamento non sono sufficienti. Per contro il Tribunale federale ha già giudicato che un atto di violenza isolato, ma particolarmente grave, poteva di per sé portare ad ammettere l'esistenza di gravi motivi personali (sentenza 2C_429/2024 del 19 febbraio 2025 consid. 4.3 e richiami). La persona giunta in Svizzera nel quadro del ricongiungimento familiare e che si dichiara vittima di violenza deve dimostrare che non era possibile richiederle di continuare l'unione coniugale, in ragione del fatto che la situazione vissuta tra le mura domestiche rischiava di perturbarla in modo grave (sentenza 2C_201/2024 del 28 maggio 2025 consid. 3.2 e rinvii).
 

Alla persona straniera che si pretende vittima di violenza coniugale ai sensi dell'art. 50 cpv. 2 LStr incombe un esteso dovere di collaborazione (DTF 138 II 229 consid. 3.2.3). Ella deve rendere verosimile, fornendo mezzi di prova appropriati - quali certificati medici, perizie psichiatriche, rapporti di polizia, denunce penali, rapporti/valutazioni di organizzazioni specializzate, testimonianze credibili di familiari o di vicini, ecc. (cfr. art. 77 cpv. 6 vOASA) - la violenza coniugale rispettivamente l'oppressione domestica allegata. Trattandosi di violenza psichica, deve dimostrare il carattere sistematico dei soprusi subiti e la loro durata che caratterizzano in maniera obiettiva la pressione psicologica esercitata e la sua intensità. Non può accontentarsi di semplici allegazioni o limitarsi a riferire di puntali tensione nella coppia (sentenze 2C_201/2024, già citata, consid. 3.3 e 2C_429/2024, già citata, consid. 4.3 - 4.4 e rispettivi riferimenti). 

Occorre comunque precisare che per riconoscere che vi è violenza coniugale non vi deve per forza essere una condanna penale. E l'abbandono del procedimento penale non esclude la violenza coniugale. È vero che il proscioglimento penale costituisce un indizio dell'assenza di violenza coniugale, in particolare un proscioglimento per mancanza di elementi fattuali. Anche in caso di abbandono del procedimento penale, i motivi all'origine dello stesso sono determinanti. Se è dovuto al fatto che non vi è sospetto di reato ciò costituisce un indizio di assenza di violenza coniugale (sentenza 2C_545/2024 del 15 aprile 2025 consid. 4.3 e rinvii). Non va poi dimenticato che le autorità amministrative non possono discostarsi dalle costatazioni di fatto di un giudizio penale cresciuto in giudicato; la sicurezza del diritto impone infatti, salvo casi ben specifici (al riguardo vedasi sentenza 2C_1018/2021 del 7 giugno 2022 consid. 3.4 e rinvii), di evitare di emanare delle decisioni contraddittorie fondate sui medesimi fatti. Comunque sia le autorità migratorie possono raccogliere prove aggiuntive o accertare ulteriori fatti e, sulla base di questi ultimi, scostarsi di una sentenza penale. Non va poi omesso che l'effetto vincolante va relativizzato in presenza di un decreto di abbandono, quando le autorità penali non hanno esaminato determinati fatti o mezzi di prova o in presenza di un decreto di non luogo a procedere. 

 

    
  6.2.3. Nel caso di specie il Tribunale cantonale amministrativo ha dapprima richiamato i documenti prodotti dalla ricorrente, cioè un suo scritto del 27 novembre 2019; la dichiarazione rilasciata l'8 settembre 2020 dalle collaboratrici di C.________; la decisione del 4 aprile 2019 del Delegato per l'aiuto alle vittime di reati che, ritenendola presumibilmente vittima di violenza domestica, le aveva concesso delle prestazioni di aiuto immediato e il decreto del 30 aprile 2020 del Ministero pubblico di non luogo a procedere nei confronti dell'ex marito. Sulla base degli stessi ha osservato che il fatto che ella fosse stata ospite presso C.________ non permetteva di concludere che aveva subito violenza coniugale. In particolare ciò non poteva essere dedotto dalla decisione del Delegato per l'aiuto alle vittime di reati, visto che la concessione di un aiuto immediato di 21 giorni per presumibile violenza domestica corrispondeva a quanto usualmente fatto in questo genere di situazione. E nemmeno dalla dichiarazione sottoscritta dalle operatrici di C.________ poiché riferivano quanto dichiarato dall'interessata stessa. Riguardo alla denuncia penale sporta il 16 maggio 2019 contro il consorte, sebbene la ricorrente aveva allora affermato che costui 
  "avrebbe avuto comportamenti minacciosi e violenti nei suo confronti per anni, ripetuti episodi che l'avrebbero portata a temere per la propria incolumità (...) avrebbe esercitato un stretto controllo su tutto, dagli aspetti finanziari fino anche all'assunzione dei medicamenti (...) avrebbe falsificato la sua firma (...) al fine di percepire indebitamente le prestazioni assistenziali (...) ", i Giudici cantonali - precisato che sentito quale imputato il consorte, pure riconoscendo il rapporto difficile con la moglie, che spesso sfociava in litigi e discussioni anche accese, aveva respinto ogni addebito, salvo un unico episodio di violenza, nel 2005, ove aveva picchiato la consorte, in reazione però a dei colpi ricevuti dalla medesima - hanno osservato che dal citato documento emergeva che l'inchiesta svolta non aveva 
  "evidenziato concrete fattispecie di rilevanza penale imputabili" al consorte. Secondo loro, anche ammettendo che il marito era stato protagonista degli episodi evocati dalla ricorrente e anche considerandoli violenti, gli stessi non provavano ancora che l'interessata era stata posta di fronte al dilemma di sopportare la sua situazione coniugale oppure accettare la possibilità di perdere la sua autorizzazione di soggiorno. Al riguardo hanno aggiunto che, a parte un episodio nel 2005, ossia ben oltre 13 anni dalla querela penale del 16 maggio 2019, i coniugi non avevano mai interessato la polizia. Detti eventi, oltre a non raggiungere l'intensità e la sistematicità richieste dalla prassi in materia di violenza coniugale, non risultavano pertanto iscriversi in uno schema duraturo di potere e di dominazione, ma piuttosto in un contesto conflittuale in seno alla coppia, difficile da tempo a causa di problemi di salute e avvenimenti traumatici accaduti nel passato a cui si aggiungevano ora problemi finanziari.
 

 

    
  6.2.4. Come emerge dalla sentenza impugnata la ricorrente è stata ospite presso C.________ dal 17 marzo 2019 al 30 aprile (recte 14 maggio, art. 105 cpv. 2 LTF) 2020. Trattasi di una struttura che offre accoglienza e sostegno alle donne che vivono situazioni di grave disagio sociale e psicologico affinché possano trovare alternative alla loro situazione. La ricorrente vi è giunta dopo che la sua assistente sociale avesse segnalato il suo caso. A tale fine ha anche beneficiato di un contributo quale aiuto immediato ai sensi della legge federale concernente l'aiuto alle vittime di reati (LAV), concessole dal Delegato LAV che ha considerato sia che negli ultimi anni era stata presumbilimente vittima di violenza domestica sia la verosimiglianza della sua qualità di vittima (decisione del 4 aprile 2019).
 

Nella dichiarazione rilasciata dalle collaboratrici di C.________ l'8 settembre 2020, richiamata dalla Corte cantonale e figurante agli atti, viene indicato che la segnalazione è avvenuta perché l'interessata viveva una situazione di violenza psicologica, economica e fisica. Era arrivata nella struttura molto provata, siccome a suo dire da vari giorni soffriva d'insonnia, non riuscendo più quasi ad alimentarsi a causa dell'angosciante tensione familiare. Ella aveva infatti riferito che il marito tornava spesso ubriaco a casa e cercava di litigare, ciò che la faceva vivere quotidianamente nello stress e la paura. Temeva infatti che le liti, diventate costanti, degenerassero e sfociassero in situazioni di violenza, come accaduto nel passato, quando era stata violentemente picchiata dal marito con pugni e calci, dinanzi ai figli. All'epoca la polizia, allertata dai vicini, aveva fatto ricoverare il marito in ospedale psichiatrico. Sempre nella dichiarazione veniva indicato che in seguito al decesso di uno dei figli (novembre 2005), i consorti si erano allontanati ed era subentrato un problema di dipendenza dall'alcool, che l'interessata, aiutata da un medico aveva potuto sormontare, mentre il marito nulla aveva intrapreso. Nel 2017 la famiglia, che aveva accumulato molti debiti, aveva traslocato e nel 2018 ella aveva subito diversi interventi medici. Veniva poi rilevato che malgrado la situazione descritta, aveva proseguito la difficile convivenza siccome vi erano due adolescenti a carico e che ella, senza risorse, dipendeva finanziariamente dal marito. Solo quando i figli erano diventati indipendenti aveva allora accettato, visiti i suoi problemi di salute, l'angoscia generata dalla precarietà finanziaria e l'esplosiva situazione famigliare, di allontanarsi dal proprio domicilio. 

Durante la sua permanenza presso C.________, la ricorrente ha indirizzato, il 27 novembre 2019, una lettera alle autorità migratorie ticinesi, figurante agli atti e menzionata dalla Corte cantonale, il cui contenuto corrisponde a quello della dichiarazione rilasciata quasi un anno dopo dalle operatrici di C.________. In questo scritto, dopo avere esposto in modo dettagliato la propria situazione sia dal profilo personale (perdita del figlio, problemi di salute e numerosi interventi ospedalieri), lavorativo (attività a tempo parziale e formazioni effettuate) che familiare (violenza fisica, psicologica ed economica, ingiurie, ricatti che aumentano con gli anni), spiega di essere rimasta con il marito perché, senza risorse finanziarie, con possibilità lavorative ridotte e figli a carico, non vedeva alternative. Tuttavia nel marzo 2019, di fronte a una situazione di violenza diventata insostenibile e con l'aiuto della sua assistente sociale dichiara di avere avuto la forza di lasciare il tetto coniugale e di chiedere aiuto anche se ciò l'ha portata a mettersi nella più assoluta incertezza. L'avere lasciato il marito infatti l'ha penalizzata perché prima era titolare di un'autorizzazione di soggiorno che le autorità non intendevano più rinnovare. 

Quantunque ne dica la Corte cantonale il fatto che la ricorrente abbia soggiornato più di un anno - 15 mesi per l'esattezza - presso una struttura protetta è un indizio forte di violenza domestica. Violenza che viene ribadita e spiegata nella dichiarazione dell'8 settembre 2020 e nella lettera del 27 novembre 2019. Ora, dal contenuto di questi documenti, emerge una continuità e una regolarità nel racconto della ricorrente. Regolarità che si ritrova anche nel decreto di non luogo a procedere del 30 aprile 2020, quando vi si riferisce che il denunciato, che avrebbe esercitato un controllo completo su tutto, tra cui gli aspetti finanziari, avrebbe avuto comportamenti minacciosi e violenti per anni nei confronti della moglie, la quale avrebbe temuto per la propria incolumità. Anche se l'autorità penale è giunta alla conclusione che non erano state evidenziate concrete fattispecie di rilevanza penale (segnatamente minaccia e coazione [artt. 180 cpv. 2 lett. a e 181 CP] denunciate dalla moglie), è comunque stato constatato un contesto familiare difficile da anni a causa di problemi di salute, di traumi passati e di difficoltà finanziarie. Ciò che corrisponde a quanto sempre descritto dalla ricorrente. Ora, il fatto che il comportamento del marito non sia penalmente reprensibile non esclude una pressione costante né un comportamento minaccioso che avrebbero creato una situazione di paura vissuta dalla moglie, la quale per evitare vie di fatto, avrebbe taciuto e subito. In queste condizioni, tenuto conto segnatamente della durata del soggiorno della ricorrente presso C.________, del racconto costante e coerente che ella ha sempre fatto della propria situazione nonché della circostanza che non ha esitato a mettere in pericolo la sua situazione dal profilo del diritto migratorio - dato che, come da lei rilevato, l'essersi separata dal marito ha avuto quale conseguenza che le autorità cantonali competenti hanno rifiutato di rinnovarle l'autorizzazione di soggiorno - ne discende che nel caso specifico dev'essere ammesso che la ricorrente è stata vittima di violenza domestica. Ragione per cui, contrariamente a quanto giudicato dal Tribunale cantonale amministrativo, ella aveva diritto al rilascio di un permesso di dimora in virtù dell'art. 50 cpv. 1 lett. b e cpv. 2 LStr. Su questo punto il ricorso si rivela fondato e deve di conseguenza essere accolto. 

 

    
  7. 
 

Premesse queste considerazioni ne discende che il mancato riconoscimento del diritto a un permesso di dimora per la ricorrente viola l'art. 50 cpv.1 lett. b e cpv. 2 LStr. Ciò comporta l'accoglimento del gravame, senza che sia ancora necessario esaminare se il diritto a un'autorizzazione di soggiorno sia dato anche in base alle varie norme dell'ALC rispettivamente all'art. 8 CEDU e agli altri disposti di diritto internazionale richiamati dalla ricorrente (cfr. 
  supra consid. 5).
 

 

    
  8. 
 

 

    
  8.1. Per quanto precede nella misura in cui è ammissibile il ricorso in materia di diritto pubblico va accolto, la sentenza del 22 febbraio 2024 è annullata e la causa è rinviata alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino (art. 107 cpv. 2 LTF) affinché rilasci alla ricorrente un permesso di dimora sulla base dell'art. 50 cpv. 1 lett. b e cpv. 2 LStr.
 

 

    
  8.2. Da parte sua il Tribunale cantonale amministrativo dovrà nuovamente esprimersi sulle spese e ripetibili della sede cantonale (art. 68 cpv. 5 e 107 cpv. 2 LTF).
 

 

    
  8.3. Soccombente, lo Stato del Cantone Ticino è dispensato dal pagamento delle spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF). Esso corrisponderà alla patrocinatrice della ricorrente un'indennità per ripetibili della sede federale (art. 68 cpv. 1 e 2 LTF). Di conseguenza, la domanda di assistenza giudiziaria presentata dalla ricorrente contestualmente alla sua impugnativa dev'essere considerata come priva di oggetto (sentenza 2C_610/2023 del 20 marzo 2025 consid. 7.3 3 rinvio).
 

 

 

    
  Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
  
 

 

    
  1. 
 

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso in materia di diritto pubblico è accolto. La sentenza del 22 febbraio 2024 è annullata e la causa è rinviata alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino affinché rilasci alla ricorrente un permesso di dimora. 

 

    
  2. 
 

Non si prelevano spese giudiziarie. 

 

    
  3. 
 

Lo Stato del Cantone Ticino verserà alla patrocinatrice della ricorrente un'indennità di fr. 3'000.-- a titolo di ripetibili per la sede federale. 

 

    
  4. 
 

La domanda di assistenza giudiziaria è priva d'oggetto. 

 

    
  5. 
 

La causa è nel contempo rinviata al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino per nuova decisione su spese e ripetibili per la sede cantonale. 

 

    
  6. 
 

Comunicazione alla patrocinatrice della ricorrente, alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, nonché alla Segreteria di Stato della migrazione SEM. 

 

 

Losanna, 16 settembre 2025 

 

In nome della II Corte di diritto pubblico 

del Tribunale federale svizzero 

 

La Presidente:    F. Aubry Girardin 

 

La Cancelliera:    Ieronimo Perroud