# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4293d626-a05d-5ef3-ba34-11373ae098f2
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-09-15
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 15.09.2020 B-5445/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-5445-2019_2020-09-15.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Corte II 

B-5445/2019 

 

 
 

  S e n t e n z a  d e l  1 5  s e t t e m b r e  2 0 2 0  

Composizione 

 
Giudici Pietro Angeli-Busi (presidente del collegio),  

Ronald Flury, Francesco Brentani,  

cancelliera Maria Cristina Lolli. 
 

 
 

Parti 

 
X._______  

[…]   

patrocinato dagli avvocati 

Prof. Dr. Peter Nobel e Dr. Christoph Peter,  

[…],  

ricorrente,  

 
 

 
contro 

 

 
Y._______,  

[…],   

patrocinata dall'avv. Fulvio Pelli,  

[…],  

controparte,  

 

Autorità federale di vigilanza  

sui mercati finanziari FINMA,  

[…],    

autorità inferiore.  

 

 

 
 

Oggetto 

 
Qualità di parte in relazione ad un procedimento  

amministrativo nei confronti di Y._______. 

B-5445/2019 

Pagina 2 

Fatti: 

A.  

A.a Con scritto del 25 settembre 2018, X._______ (in seguito: il ricorrente), 

ha richiesto all'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari FINMA 

(in seguito: l'autorità inferiore o FINMA) che, nel caso in cui la medesima 

intendesse ordinare delle misure che lo toccassero personalmente, ad 

esempio avendo un effetto sulla sua posizione di azionista oppure di cliente 

della Banca Y._______ (in seguito: la Banca), gli venisse accordata la qua-

lità di parte e il diritto di essere sentito. 

A.b Il 5 novembre 2018 la FINMA ha aperto un procedimento di enforce-

ment contro la Banca per sospetto di adempimento lacunoso degli obblighi 

di diligenza nella lotta al riciclaggio di denaro, di gestione adeguata dei 

rischi nonché quelli legati alla garanzia di un'attività irreprensibile.  

A.c Con decisione provvisionale del 6 dicembre 2018 l'autorità inferiore ha 

nominato l'avv. A._______, […], come incaricato dell'inchiesta nei confronti 

della Banca, ai sensi dell'art. 36 cpv. 1 della Legge federale del 22 giugno 

2007 concernente l'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari 

(LFINMA, RS 956.1). Tale decisione è stata presa in seguito ai risultati di 

una breve verifica effettuata dalla FINMA presso la Banca nell'estate 2018, 

che hanno fatto sorgere il sospetto all'autorità inferiore dell'esistenza di 

gravi lacune nell'apparato preposto alla lotta al riciclaggio di denaro e 

nell'adempimento degli obblighi a esso connessi, relativamente in partico-

lare a relazioni con clientela a rischio accresciuto venezuelana, e il so-

spetto che alcuni azionisti o ex-azionisti minoritari (principalmente d'origine 

venezuelana) fossero da considerare quali azionisti qualificati della Banca 

ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 lett. cbis della Legge federale dell'8 novembre 1934 

sulle banche e le casse di risparmio (LBCR, RS 952.0) (decisione provvi-

sionale marg. 12). Secondo l'autorità inferiore, risultava altresì da chiarire 

se gli azionisti o ex-azionisti minoritari di cui sopra avessero avuto un in-

flusso negativo sulla strategia e operatività dell'istituto o se avessero agito 

di comune intesa con il medesimo o con parte dei suoi organi o (ex)colla-

boratori. In linea di principio, l'inchiesta prende in considerazione il periodo 

dal 2013 al 2018 (decisione provvisionale marg. 13). 

Tale decisione è cresciuta in giudicato incontestata. 

A.d Con scritto del 12 giugno 2019, il ricorrente ha rinnovato la sua richie-

sta di ottenimento della qualità di parte nel procedimento amministrativo 

diretto contro la Banca. A sostegno di tale richiesta, il ricorrente afferma 

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che, nell'ambito della nomina dell'incaricato d'inchiesta, la FINMA gli 

avrebbe assegnato il compito di appurare quanto successo in seno alla 

Banca in relazione ai suoi azionisti di minoranza venezuelani, soprattutto 

spinta dal timore che da un lato gli azionisti venezuelani attuali o passati 

della Banca avessero avuto un influsso negativo sulla strategia e sull'ope-

ratività di quest'ultima e dall'altro lato che la Banca avesse violato i propri 

obblighi di diligenza in relazione a tale clientela. Nell'ambito di tale incarico 

la FINMA avrebbe conferito all'incaricato d'inchiesta il mandato di identifi-

care gli azionisti di minoranza e di accertare se questi siano da considerare 

azionisti qualificati ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 lett. cbis LBCR. Facendo ciò, la 

medesima avrebbe menzionato il ricorrente al primo posto nell'elenco degli 

azionisti venezuelani di minoranza e avrebbe fatto espressamente riferi-

mento a lui in altri tre passaggi. In sostanza, il ricorrente afferma di essere 

particolarmente toccato dal procedimento amministrativo diretto contro la 

Banca, considerato che la FINMA avrebbe esplicitamente ritenuto che sus-

sisterebbero indizi secondo i quali egli deterrebbe, assieme ad altri azioni-

sti di minoranza venezuelani, una posizione di azionista qualificato e che 

la medesima riterrebbe necessario accertare se gli azionisti di minoranza 

venezuelani abbiano avuto un influsso negativo sulla strategia e la gestione 

della Banca. Pertanto, egli avrebbe un interesse degno di protezione nel 

presentare i fatti e le circostanze giuridiche che ritiene rilevanti per lui e 

nell'eliminare i sospetti ingiustificati che lo riguardano. 

A.e In data 15 luglio 2019, l'incaricato d'inchiesta ha inoltrato alla FINMA il 

rapporto richiesto. 

A.f Con scritto del 15 agosto 2019, la FINMA ha informato il ricorrente di 

avere l'intenzione di dare un esito negativo alla sua richiesta, segnata-

mente poiché egli non sembrerebbe disporre nella sua qualità di azionista 

minoritario di un interesse sufficiente e tale da conferirgli la qualità di parte. 

A tal proposito l'autorità inferiore ha dato al ricorrente la possibilità di inol-

trare le proprie osservazioni e comunicare se intendesse mantenere la sua 

richiesta di emanazione di una decisione impugnabile. Opportunità alla 

quale il ricorrente ha dato seguito in data 21 agosto 2019, mantenendo la 

sua richiesta di conferimento della qualità di parte nel procedimento contro 

la Banca. 

A.g Con decisione del 17 settembre 2019, l'autorità inferiore ha respinto la 

richiesta del ricorrente di concessione di qualità di parte. A spiegazione di 

tale rifiuto, la FINMA afferma che oltre a dover avere un rapporto di vici-

nanza con la fattispecie particolarmente stretto, colui che richiede la qualità 

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di parte deve trarre un vantaggio pratico da un annullamento o da una mo-

difica della decisione impugnata, ovvero la sua situazione deve poter es-

sere influenzata in modo rilevante dall'esito del procedimento. L'interesse 

degno di nota di cui il richiedente deve far prova consiste nell'evitare uno 

svantaggio materiale o immateriale che la decisione impugnata comporte-

rebbe (decisione impugnata marg. 18). Nella fattispecie, il fatto di aver 

istruito l'incaricato d'inchiesta di identificare gli azionisti della Banca e di 

stabilirne la tipologia ed eventuali legami tra gli stessi, non costituirebbe 

una particolare vicinanza del ricorrente alla fattispecie, anche qualora egli 

dovesse figurare tra gli azionisti identificati (decisione impugnata 

marg. 20). Per di più, nel caso in cui l'autorità inferiore intendesse pronun-

ciare in un eventuale decisione finale delle misure dirette contro il ricorrente 

la medesima avrebbe la possibilità di estendere a quest'ultimo il procedi-

mento in corso contro la Banca o aprire un nuovo procedimento nel quale 

egli avrebbe qualità di parte e al termine del quale potrebbe impugnare la 

decisione emessa (decisione impugnata marg. 22). Inoltre, la FINMA af-

ferma di condurre al momento un procedimento esclusivamente contro la 

Banca e di non avere l'intenzione di estenderlo al ricorrente, precisando 

che un'eventuale decisione finale nei confronti della Banca, non impliche-

rebbe di per sé che siano pronunciate anche delle misure dirette contro il 

ricorrente. Anche qualora ne dovessero essere pronunciate, il ricorrente 

potrebbe impugnare detta decisione. Pertanto, l'interesse fatto valere dal 

ricorrente dovrebbe essere considerato come meramente ipotetico e indi-

retto, nonché insufficiente per la concessione della qualità di parte (deci-

sione impugnata marg. 23-24). Infine, l'autorità inferiore ricorda che, se per 

chiarire la fattispecie nell'ambito del procedimento contro la Banca risul-

tasse necessario, la medesima avrebbe la possibilità di ottenere una presa 

di posizione da parte del ricorrente in merito alla sua qualità di azionista, e 

assumerla quale mezzo di prova ai sensi dell'art. 12 lett. c. e dell'art. 14 PA 

(decisione impugnata marg. 25). 

B.  

In data 17 ottobre 2019, il ricorrente ha impugnato la sopracitata decisione 

del 17 settembre 2019 con ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo fe-

derale (in seguito: il Tribunale o TAF). Il ricorrente postula:  

Es sei die Verfügung der Vorinstanz vom 17. September 2019 aufzuheben 

und die Vorinstanz anzuweisen, dem Beschwerdeführer im Verwaltungsver-

fahren betreffend Banca Y._______ die Parteistellung im Sinne von Art. 53 

FINMAG i.V.m. mit Art. 6 und 48 Abs. 1 VwVG einzuräumen; unter Kosten- 

und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz. 

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A tal proposito, il ricorrente censura la violazione del diritto federale (art. 49 

lett. a PA) nell'ambito del rifiuto della concessione della qualità di parte, 

segnatamente dell'esame degli atti (art. 26 PA), l'incompleto ed inesatto 

accertamento dei fatti (art. 49 lett. b PA), nonché la violazione del proprio 

diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost., in collegamento con l'art. 29 

PA). Gli argomenti a sostegno del ricorso verranno esposti per esteso nei 

considerandi in diritto (segnatamente nel consid. 3.2). 

C.  

Con scritto del 15 novembre 2019, la Banca ha trasmesso al Tribunale una 

sua presa di posizione rispetto alla richiesta del ricorrente di ottenimento 

della qualità di parte. A tal proposito, si è dichiarata non contraria a tale 

concessione, purché, qualora al ricorrente venisse riconosciuta la qualità 

di parte, venga rispettato nell'ambito dell'accesso agli atti il diritto alla se-

gretezza di cui godono gli altri clienti. 

D.  

Con risposta del 9 gennaio 2020, l'autorità inferiore si è riconfermata in 

maniera generica nelle proprie posizioni, richiedendo il rigetto integrale del 

ricorso e la conferma della decisione impugnata. Segnatamente, la FINMA 

ha ribadito che non intende intraprendere alcuna misura contro il ricorrente 

nell'ambito del procedimento e di un'eventuale decisione contro la Banca. 

Pertanto, il ricorrente non rischierebbe che possano concretizzarsi degli 

svantaggi nei suoi confronti in un'eventuale decisione contro la Banca. Di 

conseguenza, egli non trarrebbe alcun vantaggio da una modifica o dall'an-

nullamento di quest'ultima. Inoltre, l'autorità inferiore afferma di non com-

prendere su quali basi legali si fonderebbe la richiesta del ricorrente di ot-

tenere accesso alle informazioni concernenti il procedimento contro la 

Banca, soprattutto in virtù del fatto che l'art. 696 segg. della Legge federale 

del 30 marzo 1911 di complemento del Codice civile svizzero (CO, RS 

220), definisce in maniera chiara a quale documentazione può avere ac-

cesso un azionista. 

E.  

Con scritto del 10 febbraio 2020, la Banca ha trasmesso la sua replica, 

ribadendo quanto già espresso in precedenza e completandolo, dicendo 

che, nonostante la FINMA affermi di non voler procedere direttamente con-

tro il ricorrente, nell'ambito della procedura, la medesima avrebbe rimpro-

verato al ricorrente di non avere, in quanto azionista minoritario, notificato 

determinate presunte acquisizioni di azioni, e lo indicherebbe come sospet-

tato di attività corruttive a danno della società statale denominata Petro-

leum de Venezuela PDVSA. Tali sospetti sarebbero poi stati utilizzati 

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dall'autorità inferiore per formulare rimproveri alla Banca di non aver con-

siderato in modo sufficientemente attivo tali informazioni e rischi connessi.  

F.  

Con replica del 17 febbraio 2020, il ricorrente ha trasmesso la propria presa 

di posizione circa la risposta della FINMA, riaffermando gli argomenti e le 

conclusioni già esposti nel ricorso.  

G.  

In data 28 aprile 2020, l'autorità inferiore ha inoltrato a codesto Tribunale 

una duplica, nella quale ribadisce la sua posizione rispetto alla domanda 

di conferimento di qualità di parte e rinuncia ad esprimersi sulle osserva-

zioni fornite dalla Banca (cfr. fatti C e E), tramite le quali quest'ultima 

avrebbe tentato di utilizzare la richiesta del ricorrente per prendere posi-

zione sul merito del procedimento che la riguarda. Infatti, quanto osservato 

dalla Banca, esulerebbe dal presente gravame e concernerebbe esclusi-

vamente il procedimento ancora in corso contro la stessa. In tal occasione, 

la FINMA ha ribadito di non riuscire a comprendere le reali motivazioni alla 

base della posizione favorevole della Banca.  

H.  

In data 13 maggio 2020, il ricorrente ha inoltrato un'ulteriore presa di posi-

zione nella quale, oltre a ribadire gli argomenti già presentati, rigetta quanto 

espresso dalla FINMA in merito ai diritti di informazione degli azionisti. A tal 

proposito, l'autorità inferiore si sarebbe avvalsa dell'art. 697 cpv. 2 CO, 

concernente il segreto d'affari della Banca, per motivare il rifiuto di fornire 

informazioni agli azionisti. 

I.  

Ulteriori fatti e gli argomenti addotti dalle parti negli scritti verranno ripresi 

e/o riportati nei considerandi, qualora risultino decisivi per l'esito della ver-

tenza.  

 

Diritto: 

1.  

1.1 Il Tribunale esamina d'ufficio e liberamente l'ammissibilità dei ricorsi 

che gli vengono sottoposti (DTAF 2007/6 consid. 1).  

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1.2 Il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della 

Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, 

[RS 172.021]; art. 31 della Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale ammi-

nistrativo federale [LTAF, RS 173.32]). Contro le decisioni dell'autorità infe-

riore è ammesso il ricorso al Tribunale (art. 33 lett. e LTAF in collegamento 

con art. 54 cpv. 1 LFINMA). Nell'evenienza, non sussistono eccezioni a 

norma dell'art. 32 LTAF. 

1.3 Inoltre, le disposizioni relative alla rappresentanza e patrocinio (art. 11 

PA), al termine di ricorso (art. 50 cpv. 1 PA), al contenuto e alla forma 

dell'atto di ricorso (art. 52 cpv. 1 PA), all'anticipo delle spese processuali 

(art. 63 cpv. 4 PA), nonché ai rimanenti presupposti processuali (art. 44 e 

segg. PA), sono rispettate. 

1.4 Pertanto, nulla osta alla ricevibilità del ricorso. 

2.  

2.1 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere invo-

cati, giusta l’art. 49 PA in combinato disposto con l’art. 37 LTAF, la viola-

zione del diritto federale, compreso l’eccesso o l’abuso del potere di ap-

prezzamento (lett. a), l’accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridi-

camente rilevanti (lett. b), nonché l’inadeguatezza (lett. c). 

2.2 Nella fattispecie, oggetto del ricorso è la richiesta da parte del ricorrente 

che gli venga conferita qualità di parte nel procedimento di enforcement 

condotto dalla FINMA contro la Banca. A tal proposito il ricorrente censura 

la violazione del diritto federale (art. 49 lett. a PA), sostenendo che la 

FINMA non avrebbe, a torto, riconosciuto la sua particolare vicinanza al 

caso e il suo interesse degno di protezione, non ricavandone i relativi diritti, 

segnatamente il diritto dell'esame degli atti (art. 26 PA) e di essere sentito 

(art. 29 PA). Inoltre, la decisione impugnata si baserebbe sull'accertamento 

incompleto ed inesatto dei fatti giuridicamente rilevanti (art. 49 lett. b PA). 

2.3 Il Tribunale constata che la censura riguardante la violazione del diritto 

federale, rappresentata dal rifiuto di concessione della qualità di parte, e la 

censura concernente la violazione del diritto di essere sentito, sono stret-

tamente connesse. Infatti, il diritto di essere sentito, di cui all'art. 29 cpv. 2 

Cost., in collegamento con l'art. 29 PA, è in linea di principio vincolato alla 

qualità di parte e viene concesso solo durante il procedimento in corso 

(cfr. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, in: Verwaltungsverfahren und Verwaltungsre-

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chtspflege des Bundes, 3a ed., 2013, marg. 503). Pertanto, per poter sta-

bilire in che misura il ricorrente può avvalersi del diritto di essere sentito, è 

necessario in primo luogo analizzare e decidere, se il ricorrente adempia 

le condizioni, di cui agli artt. 6 e 48 PA, per l'ottenimento della qualità di 

parte nella procedura rivolta contro la Banca. 

3.  

In primo luogo, il ricorrente censura una violazione del diritto federale se-

condo l'art. 49 lett. a PA, nella misura in cui non gli è stata riconosciuta 

qualità di parte nel procedimento contro la Banca, nonché l'accertamento 

incompleto ed inesatto dei fatti giuridicamente rilevanti secondo l'art. 49 

lett. b PA.  

3.1 Giusta l'art. 6 PA, sono parti le persone i cui diritti od obblighi potreb-

bero essere toccati dalla decisione (cfr. art. 5 PA) o le altre persone, gli 

organismi e le autorità cui spetta un rimedio di diritto contro la decisione 

(cfr. art. 48 PA). Ha diritto di ricorrere, ai sensi dell'art. 48 cpv. 1 PA, chi 

(lett. a) ha partecipato al procedimento dinanzi all’autorità inferiore o è stato 

privato della possibilità di farlo; (lett. b) è particolarmente toccato dalla de-

cisione impugnata; e (lett. c) ha un interesse degno di protezione all’annul-

lamento o alla modificazione della stessa. Queste tre condizioni devono 

essere date in maniera cumulativa (DTF 141 II 14 consid. 4.4; sentenza del 

TAF B-5291/2018 del 14 maggio 2020 consid. 1.3.1; MARANTELLI-SONA-

NINI/HUBER, in: Praxiskommentar VwVG, art. 48 PA n° 8). 

3.1.1 Per "parte" si intendono in primo luogo le parti formali e in secondo 

luogo le parti materiali interessate, ossia le persone i cui diritti fondamentali 

sono direttamente toccati dal procedimento pendente (MÜLLER/SCHEFER, 

in: Grundrechte in der Schweiz, 4a ed., 2008, pagg. 850 e 873). 

3.1.1.1 Per essere legittimato a interporre un ricorso, il ricorrente deve 

avere un rapporto sufficientemente stretto, speciale e degno di nota con la 

decisione impugnata (DTF 143 II 506 consid. 5.1). Deve avere un interesse 

degno di protezione, ovvero deve essere toccato in misura maggiore e con 

un'intensità maggiore rispetto al resto degli interessati dalla decisione im-

pugnata (DTF 137 II 40 consid. 2.3). Tale interesse deve essere diretto, nel 

senso che si riferisce direttamente all'oggetto della controversia, e concreto 

(sentenze del TF 2C_863/2019 del 14 aprile 2020 consid. 3.2 e 8C_68/2008 

del 27 gennaio 2009 consid. 2.2.1). In particolare, tale interesse esiste 

quando la situazione di fatto o di diritto può essere influenzata dall'esito 

della controversia (sentenza del TF 2C_1046/2019 del 23 gennaio 2019 con-

sid. 3) e può consistere anche nell'utilità pratica che il successo del ricorso 

https://www.swisslex.ch/doc/unknown/5b22bdfc-ddab-4463-92db-a6368403668c/citeddoc/2cb14218-83bc-44ff-86bf-11822453ee87/source/document-link

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può costituire per il ricorrente (DTF 138 II 162 consid. 2.1.2). Pertanto, l'am-

missione del ricorso deve consentire al ricorrente di evitare di subire il 

danno che la decisione impugnata gli causerebbe, precisando che il danno 

che il ricorrente desidera evitare può essere di natura economica, mate-

riale, ideale o di altro tipo (DTF 135 II 145 consid. 6.1; sentenza del TF 

2C_863/2019 del 14 aprile 2020 consid. 3.2; sentenza del TAF B-5930/2018 

del 10 giugno 2020 consid. 3.2). 

3.1.1.2 Il destinatario di una decisione (Verfügungsadressat) ricopre una 

posizione speciale. Infatti, si tratta della persona la cui posizione giuridica 

viene modificata dalla decisione e, pertanto, le deve essere riconosciuta la 

qualità di parte (art. 6 PA) e, di norma, il diritto di ricorrere. Tuttavia, quando 

il ricorso è presentato da un terzo a favore del destinatario della decisione 

(Drittbeschwerde pro Adressat; DTF 133 V 239 consid. 6.3 e 130 V 560 consid. 

3.5), la qualità per ricorrere presuppone che il terzo stesso subisca uno 

svantaggio immediato a causa della decisione impugnata (DTF 137 III 67 

consid. 3.5 e 130 V 560 consid. 3.5; sentenza del TF 2C_314/2013 del 

19 marzo 2014 consid. 1; sentenza del TAF B-5930/2018 del 10 giugno 

2020 consid. 3.3; cfr. anche WIEDERKEHR/EGGENSCHWILER, in: Die allge-

meine Beschwerdebefugnis Dritter, 2018, n° 9 e segg.).  

3.1.2 Un interesse sufficiente può derivare dal fatto che un diritto alla libertà 

specifico, come ad esempio la libertà personale, è particolarmente toccato, 

oppure può basarsi su una qualche altra vicinanza specifica alla fattispecie 

(sentenza del TF 2C_387/2013 del 17 gennaio 2014 consid. 4.2.2; sen-

tenza del TAF B-3895/2013 del 18 agosto 2014 consid. 3.1.2 con rinvii). 

Tuttavia, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, segnatamente 

nella sentenza citata dal ricorrente (sentenza del TF 2C_762/2010 del 

2 febbraio 2011 consid. 4.3.2 con rinvii), il fatto che qualcuno sia "partico-

larmente toccato" (art. 48 cpv. 1 lett. b PA) o sia colpito più del resto degli 

interessati, non è di per sé sufficiente per la concessione della qualità di 

parte. Infatti, oltre a ciò, è necessario un rapporto speciale, degno di nota 

e in stretto rapporto con la controversia, rispettivamente un interesse de-

gno di protezione (art. 48 cpv. 1 lett. c PA; cfr. DTF 143 II 506 consid. 5.1; 

135 II 172 consid. 2.1 e 134 II 120 consid. 2.1).  

La giurisprudenza ha negato il diritto di ricorrere in numerosi casi anche a 

persone che nella costellazione in questione erano indiscutibilmente più 

colpite del resto della popolazione: così, la concorrenza non ha diritto di 

contestare un'eventuale autorizzazione erroneamente concessa ad un 

concorrente, a meno che una disposizione di legge non crei una specifica 

https://www.swisslex.ch/doc/aol/6c1e6c8f-373e-4395-a2e7-88308e0c31e2/b39d7a93-8f19-443a-88f6-1d06ac129b33/source/document-link

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vicinanza tra i concorrenti, o nel caso in cui essi dovessero sostenere che 

i concorrenti vengono trattati in modo privilegiato (DTF 127 II 264 con-

sid. 2c; 125 I 7 consid. 3d con rinvii). Nel caso di un azionista, anche se 

unico o di maggioranza, egli non ha, in virtù della sua posizione e dell'inte-

resse economico che ne deriva, il diritto di ricorrere contro una decisione 

emessa nei confronti della società. Infatti, secondo la prassi, essendo solo 

indirettamente toccato dalla decisione che intende impugnare, non è in ge-

nere legittimato a interporre un ricorso in quanto la decisione è indirizzata 

solo alla società (DTF 131 II 306 consid.  1.2.2, 125 II 65 consid. 1; 120 Ib 

351 consid. 3 e 116 Ib 331 consid. 1c; sentenza del TF 2C_872/2015 del 

1° agosto 2016 consid. 3.3.3; sentenze del TAF B-5291/2018 del 14 mag-

gio 2020 consid. 1.3.1; B-2343/2013 del 4 giugno 2014 consid. 1.4.5; 

B-6736/2013 del 22 maggio 2014 consid. 1.2; B-3987/2011 del 7 dicembre 

2011 1.5.2 con rinvii). 

3.1.3 Sulla base di quanto appena citato, è chiaro che le circostanze con-

crete del singolo caso sono di importanza centrale per la questione dell'in-

teresse particolarmente degno di protezione e quindi per la concessione 

della qualità di parte. A tal proposito, non esiste una distinzione rigorosa 

dal punto di vista logico-giuridico, comprensibile sul piano concettuale, 

bensì solo una separazione pratica e ragionevole rispetto al ricorso popo-

lare. Dove tale linea di distinzione passi, deve essere valutato separata-

mente per ogni settore del diritto (DTF 123 II 376 consid. 5b/bb con rinvii). 

Gli aspetti che parlano a sfavore della concessione della qualità di parte 

sono, ad esempio, la possibilità di raggiungere il successo desiderato con 

altri mezzi, il fatto di essere toccato solo in maniera indiretta, ma anche 

aspetti di praticabilità, anche se il semplice fatto che un numero elevato di 

persone possa essere particolarmente toccato non è di per sé un motivo 

per negare loro la qualità di parte (DTF 129 II 286 consid. 4.3.3, 121 II 176 

consid. 2b e 120 Ib 379 consid. 4c). Tuttavia, la cerchia delle persone con 

la qualità di parte non dovrebbe essere così ampia da rendere estrema-

mente difficile il lavoro amministrativo (cfr. sentenza del TF 2C_762/2010 

del 2 febbraio 2011 consid. 4.4 con rinvii). 

3.2 Secondo il ricorrente, il suo interesse degno di protezione sarebbe rap-

presentato dal fatto che il procedimento contro la Banca potrebbe essergli 

pregiudizievole in relazione a come sarà valutata dall'autorità inferiore la 

sua posizione di azionista minoritario o qualificato. Dunque, il rifiuto da 

parte della FINMA di concedergli la qualità di parte, impedirebbe a quest'ul-

timo di presentare i fatti e le circostanze giuridiche che ritiene rilevanti ai 

fini della qualifica della sua posizione di azionista. In tal senso, i destinatari 

di un'eventuale decisione dovrebbero essere determinati in anticipo fin 

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Pagina 11 

dall'inizio, in modo che il successivo procedimento con un'ampia raccolta 

di prove non sia ritardato dalla necessità di ampliare in un secondo mo-

mento il cerchio dei possibili destinatari della medesima. 

In particolare, egli sostiene che una particolare vicinanza sarebbe già giu-

stificata dal fatto che vi sarebbero ragionevoli motivi per credere che la 

FINMA adotterà misure dirette contro di lui. Infatti, il ricorrente è dell'avviso 

che sia nella decisione impugnata, come anche nel rapporto dell'incaricato 

d'inchiesta, siano stati sollevati dei dubbi circa la qualifica di azionista del 

ricorrente, nonché il suo ruolo all'interno della Banca. A detta del ricorrente, 

l'autorità inferiore affermerebbe di non avere intenzione di procedere con-

tro il medesimo, sottolineando, tuttavia, il diritto di quest'ultimo di ricorrere 

contro eventuali misure, prese direttamente nei suoi confronti in una deci-

sione finale nell'ambito del procedimento contro la Banca. Sulla base di tali 

elementi, il ricorrente ne deduce probabile la pronuncia da parte della 

FINMA, nella decisione contro la Banca, di misure dirette contro il ricor-

rente. Pertanto, si giustificherebbe un interesse degno di protezione a poter 

prendere conoscenza dell'incarto e inoltrare una presa di posizione, prima 

che l'autorità inferiore statuisca sulla qualifica di azionista o sulla garanzia 

di un'attività irreprensibile del ricorrente (ricorso pag. 14). Pertanto, il suo 

interesse non sarebbe puramente ipotetico, come affermato dall'autorità 

inferiore, bensì acuto a tal punto da soddisfare la condizione del "partico-

larmente toccato" previsto all'art. 48 cpv. 1 lett. b PA. Il rifiuto di conces-

sione della qualità di parte, violerebbe gravemente il suo diritto di parteci-

pare al procedimento, sancito dalla legge. 

Inoltre, il ricorrente afferma che la decisione provvisionale del 6 dicembre 

2018, nonché il rapporto dell'incaricato d'inchiesta, dimostrerebbero che 

egli ha un ruolo concreto nel procedimento della FINMA contro la Banca. A 

tal proposito il ricorrente censura che, nella presentazione della fattispecie 

nella decisione impugnata, la FINMA avrebbe omesso di riportare quanto 

affermato circa il ricorrente nella sua decisione provvisionale del 6 dicem-

bre 2018 (cfr. fatti A.c), limitandosi, piuttosto, a riprodurre i fatti presentati 

dal ricorrente in maniera indiretta e utilizzando un modo di esprimersi fina-

lizzato a screditare la presentazione di quest'ultimo. Tale omissione com-

porterebbe nella decisione impugnata un accertamento incompleto dei fatti 

giuridicamente rilevanti, ai sensi dell'art. 49 lett. b PA (ricorso pag. 5). In tal 

senso, bisognerebbe tener conto di quanto espresso dall'autorità inferiore 

nella decisione provvisionale, segnatamente nei paragrafi 12, 13 e 15 

(cfr. fatti A.c) e più specificatamente, il fatto che nell'elencare gli azionisti 

minoritari della Banca, la FINMA ha nominato il ricorrente per primo e vi ha 

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Pagina 12 

successivamente fatto riferimento diretto in altri tre passaggi della deci-

sione. Per di più, andrebbe tenuto conto di quanto espresso sul ricorrente 

dall'incaricato d'inchiesta nel suo rapporto alla FINMA del 15 luglio 2019 

(incarto del ricorrente al. 3), del quale l'autorità inferiore non avrebbe fatto 

parola nella decisione impugnata. Dunque, visti i forti sospetti sollevati 

dall'incaricato d'inchiesta nei confronti del ricorrente, risulterebbe parados-

sale e abusivo quanto affermato dalla FINMA nella decisione impugnata, 

circa l'assenza di intenzione di estendere il procedimento contro la Banca 

al ricorrente (cfr. fatti A.g). 

Circa la possibilità di raggiungere il successo desiderato con altri mezzi 

(cfr. consid. 3.1.3), il ricorrente rimprovera alla FINMA di lasciar intendere 

che il medesimo non avrebbe la necessità di ottenere la qualità di parte, in 

quanto egli potrebbe inoltrare una presa di posizione spontanea, da consi-

derare come un mezzo di prova, ai sensi dell'art. 12 lett. c e dell'art. 14 PA. 

Tuttavia, tale ragionamento non risulterebbe logico, dato che per poter 

esprimere la propria opinione, il ricorrente avrebbe bisogno di poter prima 

avere accesso agli atti pertinenti, nonché conoscere tutti i sospetti concreti 

che l'autorità inferiore e l'incaricato d'inchiesta hanno sul suo conto. Con 

una semplice presa di posizione circa "fantomatici sospetti" (Phan-

tomverdächtigungen), il ricorrente non potrebbe raggiungere il successo 

desiderato, ovvero partecipare alla procedura con accesso agli atti e suc-

cessivo diritto di prendere posizione (ricorso pag. 16). 

Infine, l'eventualità di dover coprire potenziali segreti commerciali della 

Banca o dati di altri clienti della medesima, non rappresenterebbe per l'au-

torità inferiore uno sforzo sproporzionato ed eccessivo, come invece affer-

mato da quest'ultima nella decisione impugnata. Invece, sarebbe proprio il 

comportamento della FINMA atto a causare un rallentamento del procedi-

mento, il quale verrebbe allungato artificialmente dall'inclusione del ricor-

rente in seguito. Per di più, l'autorità inferiore non avrebbe espresso un'ur-

genza particolare del procedimento contro la Banca (ricorso pagg. 17-18). 

3.3 Nel caso in specie, è importante notare che il ricorrente non intende 

contestare una decisione specifica che influisce direttamente sulla sua po-

sizione di fatto o di diritto. Piuttosto, in generale, desidera partecipare al 

procedimento di enforcement diretto contro la Banca, al fine di evitare che 

nell'ambito di quest'ultimo vengano accertati e constatati dei fatti a suo 

svantaggio. A questo proposito, è pur vero che l'identificazione degli azio-

nisti di minoranza e l'accertamento se questi siano da considerare azionisti 

qualificati ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 lett. cbis LBCR potrebbero eventual-

mente avere effetti negativi sul ricorrente. Tuttavia, va considerato che tale 

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Pagina 13 

verifica si iscrive in un'analisi più ampia del rispetto delle condizioni di au-

torizzazione della Banca, per la quale è necessario un esame dell'aziona-

riato e l'identificazione degli azionisti, senza che ad ognuno debba essere 

conferita qualità di parte. Segnatamente, i passaggi del testo della deci-

sione provvisionale e del rapporto dell'incaricato d'inchiesta, riportati dal 

ricorrente nell'ambito della censura dell'accertamento incompleto dei fatti, 

devono essere contestualizzati in un procedimento di enforcement contro 

la Banca, finalizzato ad analizzarne le condizioni di autorizzazione di que-

st'ultima. A tal proposito, come giustamente ribadito dall'autorità inferiore 

nella sua risposta (risposta pag. 3), le informazioni contenute nei due do-

cumenti in questione, riguardano esclusivamente il procedimento contro la 

Banca. Ad ogni modo, seppur sia evidente che nella decisione impugnata 

l'autorità inferiore non abbia riportato quanto espresso nei due documenti 

in questione, il Tribunale constata che ciò non significa in alcun modo che 

la medesima non abbia tenuto conto di tali documenti nell'analizzare la ri-

chiesta del ricorrente.  

Per di più, come giustamente sottolineato dall'autorità inferiore, qualora 

quest'ultima intendesse pronunciare in un'eventuale decisione finale delle 

misure dirette contro il ricorrente, la medesima avrebbe la possibilità di 

estendere a quest'ultimo il procedimento in corso contro la Banca o aprire 

un nuovo procedimento nel quale egli avrebbe qualità di parte e al termine 

del quale potrebbe impugnare la decisione emessa. Infatti, come stabilito 

dal Tribunale federale (DTF 142 II 243 consid. 2.3 con rinvii), anche qualora 

nella decisione contro la Banca vi dovessero essere delle constatazioni o 

affermazioni riguardanti il ricorrente, tale decisione, anche se cresciuta in 

giudicato, non potrebbe essere di pregiudizio a quest’ultimo in un eventuale 

procedimento aperto dalla FINMA contro di lui. In tale ipotesi, il ricorrente 

godrebbe di tutti i diritti che spettano alle parti in un procedimento e nell'am-

bito di questi egli potrebbe contestare anche quanto già constatato dalla 

FINMA nel procedimento contro la Banca, se ciò venisse utilizzato dall'au-

torità inferiore come base per l'accertamento dei fatti. Contrariamente a 

quanto affermato dal ricorrente, il fatto che la FINMA menzioni tale possi-

bilità, non costituisce una probabilità elevata che nella decisione contro la 

Banca vengano pronunciate misure dirette contro il ricorrente, tali da giu-

stificare una particolare vicinanza alla fattispecie, nonché un interesse de-

gno di protezione. 

Dunque, il presente caso è un tipico caso di coinvolgimento meramente 

indiretto, tanto più che non vi è motivo di ritenere che il procedimento contro 

la Banca porti o abbia portato a sanzioni anche nei confronti del ricorrente. 

Non è quindi chiaro e, in particolare, non è sufficientemente dimostrato dal 

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Pagina 14 

ricorrente in che misura la sua posizione giuridica e fattuale fosse effettiva-

mente toccata al momento della richiesta di ottenimento della qualità di 

parte e in che modo fosse in gioco qualcosa di più di uno svantaggio me-

ramente indiretto e ipotetico, non legittimando così il ricorrente, in quanto 

azionista, a contestare una decisione diretta contro la società (cfr. con-

sid. 3.1).  

Va, inoltre, tenuto conto del fatto che lo svolgimento di un procedimento di 

enforcement ai sensi dell'art. 30 LFINMA sarebbe notevolmente più diffi-

cile, se a tutti gli azionisti venisse riconosciuta la qualità di parte. Ancor più, 

se si considera che la concessione di quest'ultima potrebbe avere come 

conseguenza che la documentazione della Banca, di altri azionisti e poten-

zialmente di altre banche, debba poter essere consultata da qualsiasi per-

sona avente parte al procedimento, nel caso in specie, da un azionista mi-

noritario. Pertanto, come giustamente rilevato dalla FINMA, estendere un 

procedimento in corso contro la Banca anche ai suoi azionisti, risulterebbe 

poco praticabile, ostacolando e ritardando considerevolmente la condu-

zione del procedimento stesso. 

Non da ultimo, come giustamente affermato dall'autorità inferiore, il fatto 

che la Banca sia favorevole alla concessione della qualità di parte al ricor-

rente è nella fattispecie irrilevante, dato che le condizioni per tale conferi-

mento non comprendono l'accordo di chi è già parte al procedimento. 

3.4 In considerazione di quanto sopra, nonché prendendo atto di quanto 

espresso riguardo al ricorrente nella decisione provvisionale della FINMA 

e nel rapporto dell'incaricato d'inchiesta, il Tribunale conviene con l'autorità 

inferiore che l'interesse del ricorrente ad un coinvolgimento diretto nel pro-

cedimento di enforcement contro la Banca non può essere ritenuto un in-

teresse degno di protezione ai sensi dell'art. 48 cpv. 1 lett. c PA, che lo au-

torizzerebbe ad essere parte in causa e a prendere visione dell'incarto del 

procedimento contro la Banca. Pertanto, la FINMA ha giustamente rifiutato 

al ricorrente la concessione della qualità di parte nel procedimento contro 

la Banca. 

3.5 Infine, quanto precede si basa in maniera preponderante sul fatto che 

la FINMA ha ribadito più volte che la procedura di enforcement in corso è 

diretta verso la Banca e non lo è in alcun modo verso il ricorrente. Il Tribu-

nale sottolinea in questa sede che, qualora la precedente premessa do-

vesse venire meno, la FINMA dovrà informarne il ricorrente e la questione 

della qualità di parte dovrà imperativamente essere affrontata. 

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Pagina 15 

4.  

In secondo luogo, il ricorrente censura una violazione del diritto di essere 

sentito giusta l'art. 29 PA. 

4.1 A tal proposito, il ricorrente rimprovera alla FINMA di non dargli la pos-

sibilità di prendere conoscenza dei fatti alla base dei dubbi sollevati sul suo 

conto, nonché di apportare le prove che a suo avviso potrebbero smentire 

tali dubbi. Il fatto che un'eventuale violazione del diritto di essere sentito 

possa essere sanata in sede ricorsuale, non potrebbe e non dovrebbe giu-

stificare una violazione di tale diritto sin dall'inizio del procedimento. Infatti, 

tale circostanza comporterebbe la perdita di un'istanza di ricorso per il ri-

corrente, nonché di fatto un annullamento dei diritti delle parti. 

4.2  

4.2.1 Il diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., garantisce 

all'interessato il diritto di prendere visione dell'incarto (cfr. art. 26 PA), la 

facoltà di offrire mezzi di prova su fatti suscettibili di influire sul giudizio, di 

esigerne l'assunzione, di partecipare alla loro assunzione e di potersi espri-

mere sulle relative risultanze, nella misura in cui esse possano influire sulla 

decisione (cfr. art. 18 PA), il diritto di esprimersi prima che sia resa una 

decisione sfavorevole nei suoi confronti (cfr. artt. 29 e 30 PA), nonché di 

ottenere una decisione motivata (cfr. art. 35 PA).  

4.2.2 Tale garanzia non serve solo a chiarire i fatti, bensì rappresenta an-

che un diritto individuale di partecipare alla pronuncia di una decisione mi-

rata sulla persona in quanto tale. Il diritto di essere sentito è quindi, da un 

lato, il mezzo d'istruzione della causa, dall'altro lato, un diritto della parte di 

partecipare all'emanazione della decisione che concerne la sua situazione 

giuridica (DTF 144 II 427 consid. 3.1 con rinvii; sentenza del TAF 

B-4763/2017 del 29 giugno 2018 consid. 4.2). 

4.3 In virtù di quanto precedentemente indicato (cfr. consid. 3), il ricorrente 

non può, per quanto riguarda il suo diritto di visione dell'incarto in un pro-

cedimento contro la Banca, invocare una posizione di parte nel senso di 

destinatario materiale o formale di una decisione, nonché appellarsi alla 

qualifica di parte nel senso di un terzo avente diritto di ricorso secondo 

l'art. 48 PA. Pertanto, visto che il diritto di essere sentito costituisce una 

garanzia di cui godono le parti, il ricorrente non può avvalersene.  

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Pagina 16 

A titolo abbondanziale, il Tribunale precisa che qualora la FINMA decidesse 

di pronunciare delle misure dirette contro il ricorrente o intendesse con-

durre in un secondo momento un procedimento separato contro il mede-

simo, dovrebbe garantirgli il diritto di essere sentito prima dell'emanazione 

di una decisione, giusta l'art. 29 in collegamento con l'art. 30 cpv. 1 PA (vedi 

anche, mutatis mutandis, consid. 3.5). 

5.  

In considerazione di quanto precede (cfr. consid. 3.4 e 4.3), lo scrivente 

Tribunale giunge alla conclusione che il ricorrente non adempie le condi-

zioni poste dagli artt. 6 e 48 cpv. 1 PA per l'ottenimento della qualità di parte 

nel procedimento di enforcement contro la Banca. Dunque, nella misura in 

cui l'autorità inferiore ha rifiutato al ricorrente tale qualità, la medesima non 

ha violato il diritto federale, ma rispettato i limiti del proprio potere d'apprez-

zamento e del principio della proporzionalità (art. 49 lett. a), ha accertato 

in maniera esatta e completa i fatti qui rilevanti (art. 49 lett. b) ed ha rispet-

tato il principio dell'adeguatezza (art. 49 lett. c). Pertanto, il ricorso è re-

spinto e la decisione della FINMA del 17 settembre 2019 è confermata. 

6.  

Le spese processuali comprendono la tassa di giustizia e i disborsi a carico 

della parte soccombente; se quest'ultima soccombe solo in parte, le mede-

sime vengono ridotte (art. 63 cpv. 1 PA e art. 1 cpv. 1 del Regolamento del 

21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al 

Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). La tassa di giu-

stizia è calcolata in funzione dell'interesse pecuniario, dell'ampiezza e della 

difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione 

finanziaria delle parti (art. 2 cpv. 1 e art. 4 TS-TAF). 

Nella fattispecie, visto l'esito del ricorso (cfr. consid. 5), le spese del proce-

dimento davanti al Tribunale vengono fissate a fr. 4'000.– e sono poste a 

carico del ricorrente, totalmente soccombente. Tale cifra verrà compen-

sata, dopo la crescita in giudicato della presente sentenza, dall'anticipo di 

fr. 4'000.– già versato dal ricorrente in data 29 ottobre 2019. 

7.  

La parte, totalmente o parzialmente, vincente ha diritto alle ripetibili per le 

spese necessarie derivanti dalla causa (art. 64 cpv. 1 PA in relazione con 

l'art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Le ripetibili comprendono le spese di rappresen-

tanza o di patrocinio ed eventuali altri disborsi di parte (art. 8 TS-TAF). 

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Pagina 17 

Nella fattispecie, al ricorrente, totalmente soccombente, non si assegna al-

cuna indennità a titolo di spese ripetibili. 

Ritenuto che la controparte si è espressa nel senso delle conclusioni del 

ricorrente, essa non ha diritto all'attribuzione di indennità a titolo di spese 

ripetibili. 

Quanto all'autorità inferiore, essa non ha diritto alle spese ripetibili (art. 7 

cpv. 3 TS-TAF). 

  

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Pagina 18 

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronun-
cia: 

1.  

Il ricorso è respinto. 

2.  

Le spese processuali vengono fissate a fr. 4'000.– e poste a carico del ri-

corrente. Questo importo verrà compensato, dopo la crescita in giudicato 

della presente sentenza, dall'anticipo di fr. 4'000.– già versato dal ricorrente 

in data 29 ottobre 2019.  

3.  

Non vengono accordate indennità a titolo di spese ripetibili né al ricorrente, 

né alla controparte. 

4.  

Comunicazione a: 

– ricorrente (atto giudiziario)  

– controparte (atto giudiziario) 

– autorità inferiore (n. di rif. […]; atto giudiziario) 

 

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente. 

 

Il presidente del collegio: La cancelliera: 

  

Pietro Angeli-Busi Maria Cristina Lolli 

 

 

  

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Pagina 19 

Rimedi giuridici: 

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 

diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il 

termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale 

federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una 

rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno 

del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una 

lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi 

di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della 

parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere 

allegati (art. 42 LTF). 

 

Data di spedizione: 22 settembre 2020