# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 201a2dfc-9d13-5fd2-bce8-ff6b3564f25d
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-10-18
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 18.10.2010 B-4195/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-4195-2009_2010-10-18.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-4195/2009
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  1 8 .  O k t o b e r  2 0 1 0

Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz), 
Richter Jean-Luc Baechler, 
Richter Stephan Breitenmoser, 
Gerichtsschreiberin Beatrice Grubenmann.

X._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Pius Koller, Möhlin,
Beschwerdeführer,

gegen

Departement Finanzen und Ressourcen, Abteilung 
Landwirtschaft,
Erstinstanz,

Landwirtschaftliche Rekurskommission des Kantons 
Aargau,
Vorinstanz.

Direktzahlungen 2001.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

B-4195/2009

Sachverhalt:

A.

A.a X._______  bewirtschaftet  einen  landwirtschaftlichen  Betrieb  in 
Y._______ (AG), auf dem er unter anderem Schweine (Remonten bis 6 
Monate alt und Mastschweine) hält. 

A.b Mit  Schreiben  vom 27.  Mai  2002  teilte  ihm das  Bundesamt  für 
Landwirtschaft (Bundesamt)  mit,  dass  sich  aufgrund  seiner  Im-
port-Export-Bilanz  für  das  Jahr  2001  ein mittlerer Mastschweine-
bestand von mehr als 1100 Tieren  ergebe, stellte  ihm  die Erhebung 
einer Abgabe wegen Überschreitung des zulässigen Höchstbestandes 
sowie  einen  Ausschluss  vom Anspruch  auf  Direktzahlungen  in  Aus-
sicht und setzte ihm eine Frist zur Stellungnahme. 

X._______ bestritt die erhobenen Vorwürfe mit Schreiben vom 25. Juni 
2002, legte die Schwierigkeiten beim Aufbau seines Betriebes dar und 
machte  geltend,  bei  3,4  Umtrieben  einen  Durchschnittsbestand  von 
1016 Stück gehabt zu haben.

Am 4. Juli 2002 verfügte das Bundesamt eine Abgabe von Fr. 1'200.-
wegen  Überschreitens  des  Tierhöchstbestandes.  Zur  Begründung 
führte  es  aus,  auf  der  Grundlage  des  von  X._______  in  der  Im-
port-Export-Bilanz  ausgewiesenen  Tierbestandes  im  Jahr  2001  er-
rechne sich ein durchschnittlich gehaltener Schweinebestand von "gut 
1100"  Tieren.  Damit  sei  der  maximal  mögliche  Tierbestand  über-
schritten  worden. Angesichts der  "besonderen Umstände" werde die 
Abgabe aber auf 2 % des Überbestandes beschränkt. 

Die Abgabeverfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft. 

Mit  Verfügung  vom 13.  Januar  2003  bewilligte  das  Bundesamt  das 
Gesuch  von  X._______  vom 25.  Juni  2002  und  gewährte  ihm  eine 
Ausnahmebewilligung  für  die  Haltung  von  maximal  1170  Mast-
schweinen oder Jagern, rückwirkend für die Dauer vom 1. Januar 2002 
bis 31. Dezember 2006. 

A.c Am  18.  Februar  2003  verfügte  das  Departement  Finanzen  und 
Ressourcen, Abteilung Landwirtschaft (Erstinstanz), X.________ habe 
2001 den Tierhöchstbestand überschritten, weshalb er für dieses Jahr 

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nicht  direktzahlungsberechtigt  sei.  Der  Rückforderungsbetrag  von 
Fr. 13'648.- (Akontozahlung von Fr. 13'359.- plus Kontroll- und Label-
gebühren  von  Fr. 289.-)  werde  mit  den  Beiträgen  des  Jahres  2002 
verrechnet.

A.d Mit  Eingabe  vom  5.  März  2003  erhob  X._______  Einsprache 
gegen diese Verfügung. Zur Begründung führte er an, angesichts der 
geringfügigen  Überschreitung  des  Höchstbestandes  sei  die 
Verweigerung der gesamten Direktzahlungen für das Jahr 2001 grob 
unverhältnismässig,  insbesondere  nachdem  das  Bundesamt  bereits 
eine Sanktion ausgesprochen habe. 

A.e Am 18. März 2003 teilte die Erstinstanz X._______ mit, es sei zur 
Zeit  bei  der  Landwirtschaftlichen  Rekurskommission  ein 
Beschwerdeverfahren  in  einem  ähnlich  gelagerten  Fall  hängig, 
weshalb sie beabsichtige, mit  der Bearbeitung der Einsprache zuzu-
warten, bis dieses Parallelverfahren rechtskräftig entschieden sei, und 
ersuchte  ihn  um  Mitteilung,  sofern  er  mit  diesem  Vorgehen  nicht 
einverstanden sei. 

A.f Mit  Schreiben  vom  15.  Oktober  2007  teilte  die  Erstinstanz  mit, 
zwei  Parallelfälle  seien  in  der  Zwischenzeit  durch  ein  Urteil  des 
Bundesgerichts  und  eine  Abschreibungsverfügung  des  Bundesver-
waltungsgerichts  entschieden  worden. Sie  halte  daher  an  ihrem Er-
gebnis vom 18. Februar 2003 fest, wonach er im Jahre 2001 mit Aus-
nahme der Beiträge für den ökologischen Ausgleich keinen Anspruch 
auf Direktzahlungen habe, und gewährte ihm nochmals das rechtliche 
Gehör. 

A.g Mit Schreiben vom 7. November 2007 beantragte X._______, von 
einer  totalen  Kürzung  der  Direktzahlungen  für  das  Jahr  2001  abzu-
sehen  und  eine  Kürzung  im  Rahmen  bzw.  in  Analogie  zur  Direkt-
zahlungsrichtlinie  vorzunehmen.  Zur  Begründung  führte  er  aus,  ge-
mäss der Abgabeverfügung des Bundesamtes für Landwirtschaft  be-
trage die Überschreitung des Höchstbestandes nur gerade 20 Tiere, 
was 2 % des Höchstbestandes von 1000 Tieren entspreche. Die voll-
ständige  Aufhebung  der  Direktzahlungen  sei  angesichts  der  gering-
fügigen Überschreitung um 2 % eine unverhältnismässige Sanktion. 

A.h Mit Einspracheverfügung vom 17. Januar 2008 beschied die Erst-
instanz  X._______,  dass  ihm  wegen  Überschreitung  des 
Tierhöchstbestandes für  das  Jahr  2001 bis  auf  die  Beiträge für  den 

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ökologischen  Ausgleich  keine  Direktzahlungen  zustünden.  Zur  Be-
gründung führte sie an, die Überschreitung der Grenzen der Höchst-
bestandesverordnung  sei  in  einem  rechtskräftigen  Entscheid  des 
Bundesamtes für Landwirtschaft  festgestellt  worden. Das Bundesamt 
habe  auch  bereits  auf  die  Auswirkungen  bezüglich  der  Direkt-
zahlungen  hingewiesen.  Der  Ausschluss  der  Direktzahlungen  stelle 
keine Sanktion, sondern eine fehlende Beitragsvoraussetzung dar, bei 
welcher kein Ermessensspielraum bestehe. 

A.i  Gegen diese Verfügung erhob X._______ am 11. Februar  2008 
Beschwerde  bei  der  Landwirtschaftlichen  Rekurskommission  (Vor-
instanz)  und  beantragte  die  Aufhebung  des  erstinstanzlichen  Ent-
scheids und die vollumfängliche Ausrichtung der Direktzahlungen für 
das Beitragsjahr 2001 nebst Verzugszins von 5 % seit 1. Januar 2003. 
Zur Begründung führte er an, er habe den Höchst-bestand nur um 2 % 
überschritten. Die daraufhin verfügte Abgabe von 1'200.- Fr. sei eine 
verhältnismässige  Massnahme.  Die  zusätzliche  Verwaltungsmass-
nahme der  Verweigerung der  Direktzahlungen für  das  Jahr  2001 im 
Betrag von rund Fr. 50'000.- sei demgegenüber unverhältnismässig. 

A.j Die  Erstinstanz  liess  sich  am 7. Mai  2008  zur  Beschwerde  ver-
nehmen  und  beantragte  deren  Abweisung.  X._______  habe  die 
Tierhöchstbestände  mehrmals  überschritten,  weshalb  die  Ver-
weigerung der Direktzahlung gerechtfertigt sei. 

A.k Mit Replik vom 23. Juni 2008 hielt  X._______ fest,  massgebend 
gemäss  der  Höchstbestandesverordnung  und  der  Praxis  des 
Bundesamtes  für  Landwirtschaft  sei  der  Durchschnittsbestand  eines 
Jahres, nicht der Nettobestand an Stichtagen. 

A.l Mit Duplik vom 28. August 2008 erklärte  die Erstinstanz, die vom 
Beschwerdeführer  erwähnte  Praxis  des  Bundesamts,  für  die  Be-
rechnung der Abgabe auf  den Durchschnittsbestand abzustellen,  sei 
rechtswidrig. Die Abgabe richte sich vielmehr nach dem Tierbestand 
am Tag der Kontrolle. Vorliegend bedeute dies,  dass der Tierhöchst-
bestand um 17,8 % überschritten worden sei. 

A.m Mit Urteil  vom 19. Mai 2009 bestätigte die  Vorinstanz den erst-
instanzlichen Einspracheentscheid  vom 17. Januar  2008 vollumfäng-
lich und wies die Beschwerde ab. Sie führte aus, es liege ein rechts-
kräftiger  Entscheid des Bundesamts vor,  wonach im Jahre 2001 die 
Höchstbestände  nach  der  Höchstbestandesverordnung  überschritten 

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worden  seien,  weshalb  der  Beschwerdeführer  für  das  Beitragsjahr 
2001 keinen Anspruch auf allgemeine Direktzahlungen habe. Es sei im 
Rahmen der Kompetenzen des Bundesrats gelegen, für den Fall des 
Überschreitens  der  zulässigen  Höchstbestände  mit  Ausnahme  der 
Beiträge  für  den  ökologischen  Ausgleich  die  Streichung  sämtlicher 
Direktzahlungen  anzuordnen.  Aus  dem  Umstand,  dass  bei  nur  teil-
weisem Erfüllen des ökologischen Leistungsnachweises eine anteils-
mässige  Kürzung  der  allgemeinen  Direktzahlungen  anstelle  einer 
vollständigen Streichung erfolge, könne nichts in Bezug auf den vor-
liegenden Fall abgeleitet werden. In Art. 70 Abs. 2 Bst. d der Direkt -
zahlungsverordnung werde der rechtsanwendenden Behörde – anders 
als im Zusammenhang mit der Überschreitung der Höchstbestände – 
explizit  ein  Ermessen  eingeräumt.  Der  Grundsatz  der  Verhältnis-
mässigkeit  einer  Anordnung  sei  nicht  zu  prüfen,  wenn  der  Ver-
ordnungs- bzw. Gesetzgeber den rechtsanwendenden Behörden kein 
Ermessen  zugestanden  habe.  Die  Vorinstanz  verwies  auf  die  Ab-
schreibungsverfügung  des  Bundesverwaltungsgerichts  B-2232/2006 
vom 25. Juli 2007 (S. 4) sowie auf den Entscheid der Eidgenössischen 
Rekurskommission  für  Heilmittel  vom  30.  Juli  2005  (auszugsweise 
veröffentlicht in: Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 70.19 
E. 4.4). Mit Blick auf die klare Bestimmung von Art. 2 Abs. 2 Bst. c DZV 
stehe  der  Erstinstanz  kein  Ermessen  zu,  sondern  sie  müsse  die 
Direktzahlungen vollumfänglich kürzen. 

B.
Gegen  diesen  Entscheid  erhebt  X._______  (Beschwerdeführer)  am 
29.  Juni  2009  Beschwerde  beim  Bundesverwaltungsgericht.  Er  be-
antragt für das Beitragsjahr 2001 die Ausrichtung von Direktzahlungen 
im Betrag von Fr. 68'000.- nebst Verzugszins von 5 % seit  1.  Januar 
2002 auf  einem Betrag von Fr. 54'641.-  und seit  1. Januar 2003 auf 
einem Betrag von Fr. 13'359.-. Eventualiter beantragt er die Aufhebung 
des  Urteils  der  Vorinstanz  und  die  Kürzung der  allgemeinen  Direkt-
zahlungen  für  das  Beitragsjahr  2001  nach  richterlichem  Ermessen 
sowie  die  Ausrichtung  der  nach  richterlichem  Ermessen  gekürzten 
allgemeinen  Direktzahlungen  und  der  Ökobeiträge  von  Fr.  10'301.- 
abzüglich einer Kontrollgebühr von Fr. 289.- nebst Verzugszins von 5 
% seit  1. Januar 2002 auf einem Betrag von Fr. 54'641.-  und seit  1. 
Januar  2003  auf  einem Betrag  von Fr. 13'359.-. Subeventualiter  be-
antragt  er  die  Aufhebung  des  Urteils  der  Vorinstanz  und in Fest-
stellung, dass die mit den Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2002 
verrechnete  akonto-Direktzahlungen  2001  geleistete  Zahlung im Be-

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trag von Fr. 13'359.- zufolge Verwirkung bzw. Verjährung nicht zurück-
gefordert  werden könne, die Ausrichtung von Fr. 13'359.-  nebst  Ver-
zugszins von 5 % seit  1. Januar 2003.  Subsubeventualiter beantragt 
der Beschwerdeführer die Aufhebung des Urteils  der Vorinstanz  und 
die  Rückweisung  im  Sinne  der  Erwägungen  an  die  Vorinstanz  zur 
Neubeurteilung der Sache. Zur Begründung führt er an, mangels einer 
gesetzlichen  Grundlage  im  Landwirtschaftsgesetz  dürften  die  all-
gemeinen  Direktzahlungen  für  das  Beitragsjahr  2001  nicht  gekürzt 
werden. Sollte  wider Erwarten eine Kürzung zulässig sein,  sei  diese 
nicht  vollständig,  sondern  verhältnismässig  durchzuführen.  In  jedem 
Fall  seien  die  Ökobeiträge  in  der  Höhe  von  Fr. 10'301.-  ungekürzt 
auszurichten. Die Rückforderung der Akontobeiträge in der Höhe von 
Fr. 13'359.- sei als verwirkt bzw. verjährt anzusehen. Zusätzlich zu den 
Direktzahlungen sei ein Verzugszins von 5 % ab 1. Januar 2002 bzw. 
ab 1. Januar 2003 zu bezahlen. 

C.
In  ihrer  Vernehmlassung  vom  25.  August  2009  beantragt  die  Vor-
instanz die Abweisung der Beschwerde.

D.
Mit Vernehmlassung vom 7. September 2009 beantragt die Erstinstanz 
die Abweisung der Beschwerde. 

E.
Mit Replik vom 21. Oktober 2009 hält der Beschwerdeführer an seinen 
Rechtsbegehren,  der  Begründung  und  den  Beweisanträgen  voll-
umfänglich  fest.  Die  Abgabeverfügung  des  Bundesamts  vom  4. Juli 
2002  sei  massgebend für  die  Überschreitung  des Höchstbestandes. 
Danach habe die  Überschreitung 2 % des im Jahr  2001 zulässigen 
Höchstbestandes von 1000 Mastschweinen oder -jagern betragen. Es 
gehe  nicht  an,  vorliegend von einer  höheren Überschreitung  auszu-
gehen, da der Bestand am Tag der Kontrolle massgebend sei. Im Jahr 
2001 sei keine Kontrolle durchgeführt worden.

F.
Mit Duplik vom 11. November 2009 beantragt die Vorinstanz die Ab-
weisung der Beschwerde. Sie hält  an ihren bisherigen Ausführungen 
fest. 

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G.
Mit  Duplik  vom  23.  November  2009  beantragt  die  Erstinstanz  die 
Abweisung der Beschwerde. Sie hält fest, es sei unbestritten, dass der 
Beschwerdeführer  Anspruch  auf  die  Beiträge  für  den  ökologischen 
Ausgleich im Betrag von Fr. 1629.- habe. 

H.
Am 7. Dezember 2009 teilt die Erstinstanz dem Beschwerdeführer mit, 
dass  ihm  der  fälschlicherweise  nicht  ausbezahlte  Beitrag  für  den 
ökologischen Ausgleich für das Jahr 2001 in der Höhe von Fr. 1'629.-  
zuzüglich  5  %  Zinsen  von  Fr.  570.15  (vom  1.  Januar  2003  bis 
31. Dezember 2009) per 4. Dezember 2009 auf sein Konto überwiesen 
worden sei. 

I.
In seiner Vernehmlassung vom 2. Februar 2010 hält  das Bundesamt 
fest,  der  Beschwerdeführer  habe die  erlaubte  Tierzahl  um ca. 10 % 
überschritten, was nicht als geringfügig eingestuft werden könne.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf  eine Beschwerde 
einzutreten ist,  hat  das Bundesverwaltungsgericht  von Amtes wegen 
und mit freier Kognition zu prüfen (vgl. BGVE 2007/6 E. 1 S. 45).

1.1  Bei  dem  angefochtenen  Beschwerdeentscheid  der  Landwirt-
schaftlichen  Rekurskommission  des  Kantons  Aargau  vom  19.  Mai 
2009 handelt es sich um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid 
(§  41  Abs.  3  des  Gesetzes  über  die  Erhaltung  und  Förderung  der 
Landwirtschaft  vom  11.  November  1980  [Systematische  Sammlung 
des  Aargauischen  Rechts,  SAR  910.100]).  Er stützt  sich  auf  die 
Landwirtschaftsgesetzgebung  und  damit  auf  öffentliches  Recht  des 
Bundes  und  stellt  eine  Verfügung  im  Sinne  von  Art. 5  Abs. 2  des 
Bundesgesetzes  über  das  Verwaltungsverfahren  vom  20. Dezember 
1968  (VwVG,  SR  172.021)  dar.  Das  Bundesverwaltungsgericht  be-
urteilt  unter  anderem  Beschwerden  gegen  Verfügungen  letzter 
kantonaler  Instanzen,  soweit  ein  Bundesgesetz  dies  entsprechend 
vorsieht  (vgl.  Art. 31  i.V.m.  Art.  33  Bst.  i  des  Verwaltungsgerichts-
gesetzes  vom  17. Juni  2005  [VGG,  SR  173.32]).  Vorliegend  sieht 
Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG, 
SR 910.1] vor, dass  gegen Verfügungen letzter  kantonaler Instanzen, 

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die  in  Anwendung  des  LwG  und  seiner  Ausführungsbestimmungen 
ergangen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben 
werden kann. Ausgenommen sind einzig kantonale Verfügungen über 
Strukturverbesserungen, die mit Beiträgen unterstützt werden. 

1.2 Der  Beschwerdeführer  beantragt  die  Ausrichtung  von  Direkt-
zahlungen im Betrag von Fr. 68'000.-  nebst  Verzugszins  von 5%. In 
diesem Betrag sind auch die Beiträge für den ökologischen Ausgleich 
im  Umfang  von  Fr.  1'629.-  enthalten,  welche  ihm  bereits  mit  Ein-
spracheentscheid vom 17. Januar 2008 zugesprochen und nebst  Zins 
von  5 %  seit  1.  Januar  2003  am  4.  Dezember  2009  überwiesen 
wurden. Weder die Beiträge für den ökologischen Ausgleich noch der 
diesbezügliche Verzugszins waren Teil des Rechtsbegehrens des Be-
schwerdeführers vor der Vorinstanz.

Der  Streitgegenstand  des  vorliegenden  Beschwerdeverfahrens  be-
stimmt sich nach dem durch den Beschwerdeentscheid der Vorinstanz 
geregelten  Rechtsverhältnis,  soweit  es  vom  Beschwerdeführer  an-
gefochten  wird.  Der  Streitgegenstand  kann  sich  im  Laufe  des  Be-
schwerdeverfahrens  verengen,  darf  hingegen  nicht  erweitert  oder 
qualitativ  verändert  werden.  Gegenstand  des  Beschwerdeverfahrens 
kann daher grundsätzlich nur sein,  was Gegenstand des  vorinstanz-
lichen  Verfahrens  war  oder  nach  richtiger  Gesetzesauslegung  hätte 
sein  sollen.  Gegenstände,  über  welche  die  Vorinstanz  nicht  ent-
schieden  hat  und  über  welche  sie  nicht  entscheiden  musste,  sind 
durch die Beschwerdeinstanz nicht zu beurteilen (vgl. BVGE 2009/37 
E. 1.3.1;  FRANK SEETHALER /  FABIA BOCHSLER,  in:  Bernhard  Waldmann / 
Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, 
Art. 52 N 40).

Nachdem weder die Beiträge für den ökologischen Ausgleich noch der 
diesbezügliche  Verzugszins  Gegenstand  des  Beschwerdeverfahrens 
vor  der  Vorinstanz  waren,  ist  auf  diesen  Teil  des  Beschwerde-
begehrens daher nicht einzutreten.

1.3 Der  Beschwerdeführer  hat  am  vorinstanzlichen  Verfahren  teil-
genommen, ist vom angefochtenen Entscheid besonders berührt und 
hat  als  Verfügungsadressat  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren 
Aufhebung  oder  Änderung  (Art.  48  Abs.  1  VwVG).  Die  Eingabefrist 
sowie  die  Anforderungen an Form und Inhalt  der  Beschwerdeschrift 

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sind gewahrt (vgl. Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), und auch die übrigen 
Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor.

Auf die Beschwerde ist daher im dargelegten Umfang einzutreten.

2.
Nach  Art. 49  VwVG  kann  mit  der  Beschwerde  an  das  Bundesver-
waltungsgericht die  Verletzung  von  Bundesrecht,  einschliesslich 
Überschreitung  oder  Missbrauch  des  Ermessens  (Bst.  a)  und  un-
richtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhaltes (Bst. b) gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist 
hingegen unzulässig, wenn – wie hier  – eine kantonale Behörde als 
Beschwerdeinstanz verfügt hat (Bst. c).

In der Rechtsprechung und Doktrin ist  anerkannt,  dass eine Rechts-
mittelbehörde, die nach der gesetzlichen Ordnung mit voller Kognition 
entscheiden  muss,  diese  einschränken  darf,  wenn  die  Natur  der 
Streitsache  dies  rechtfertigt  bzw.  gebietet,  und  wenn  die  Rechts-
anwendung  etwa  technische  Probleme  oder  Fachfragen  betrifft,  zu 
deren  Beantwortung  und  Gewichtung  die  verfügende  Behörde  auf-
grund ihres Spezialwissens besser geeignet ist, oder wenn sich Aus-
legungsfragen stellen, welche die Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer 
örtlichen,  sachlichen  oder  persönlichen  Nähe  sachgerechter  zu  be-
urteilen  vermag  als  die  Beschwerdeinstanz  (vgl.  BGE  135  II  384 
E. 2.2.2).  Im  Rahmen  des  "technischen  Ermessens"  darf  der  ver-
fügenden  Behörde  bei  der  Beurteilung  von  ausgesprochenen  Fach-
fragen  ein  gewisser  Beurteilungsspielraum belassen  werden,  soweit 
sie  die  wesentlichen  Gesichtspunkte  geprüft  und  die  erforderlichen 
Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (vgl. BGE 125 
II 591 E. 8a S. 604). 

Vorliegend sind sowohl die Vorinstanzen als auch das Bundesamt als 
Behörden mit  einem diesbezüglichen Spezialwissen anzusehen,  das 
es im Einzelfall gegebenenfalls zu respektieren gilt.

3.
Ändert  sich  das  anwendbare  Recht  während  eines  hängigen  Be-
schwerdeverfahrens, so sind – wie im vorliegenden Fall – bei Fehlen 
ausdrücklicher  Übergangsbestimmungen  die  in  diesem  Zusammen-
hang von der Rechtsprechung entwickelten Prinzipien heranzuziehen. 
Die  Beurteilung  der  Frage,  welches  Recht  bei  einer  derartigen 
Änderung Anwendung findet, richtet sich nach dem Grundsatz, dass in 

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materieller Hinsicht diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die bei 
der  Erfüllung  des  rechtlich  zu  ordnenden  oder  zu  Rechtsfolgen 
führenden Tatbestandes Geltung haben, während in verfahrensrecht-
licher Hinsicht die neuen Regeln grundsätzlich sofort zur Anwendung 
gelangen. Insoweit  ist  in  Beschwerdeverfahren,  welche  im  Zeitpunkt 
der Rechtsänderung bereits hängig sind, materiell regelmässig auf das 
alte  Recht  abzustellen  (vgl.  BGE  126  III  431  E. 2a  und  2b;  PIERRE 
TSCHANNEN/  ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER,  Allgemeines  Verwaltungs-
recht,  3. Aufl.,  Bern  2009,  § 24  Rz. 20;  RENÉ A.  RHINOW/  BEAT 
KRÄHENMANN,  Schweizerische  Verwaltungsrechtsprechung,  Er-
gänzungsband, Basel 1990, Nr. 15 B I und II, S. 44 ff.). Etwas anderes 
gilt, wie erwähnt, wenn eine davon abweichende übergangsrechtliche 
Regelung besteht (vgl. BGE 107 Ib 133 E. 2b), was vorliegend jedoch 
nicht der Fall ist. 

Der hier zu beurteilende Sachverhalt bezieht sich auf Direktzahlungen 
für das Jahr 2001, womit die damals geltenden Rechtssätze anwend-
bar sind (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B- 8363/2007 vom 
18.  Dezember  2008  E.  3.2).  Dies  betrifft  vorliegend  das  Landwirt-
schaftsgesetz in der Fassung vom 29. April 1998 (AS 1998 3033) und 
die  Verordnung  über  die  Direktzahlungen  an  die  Landwirtschaft 
(Direktzahlungsverordnung [DZV])  in  der  Fassung vom 7. Dezember 
1998 (AS 1999 229). Beide Erlasse erfuhren zwischen ihrem Inkraft-
treten und dem Jahr 2001 keine Änderungen. Anwendbar ist  sodann 
die  Verordnung  über  die  Höchstbestände  in  der  Fleisch-  und  Eier-
produktion  vom  7. Dezember  1998  (Höchstbestandesverordnung, 
HBV),  welche  vorliegend  in  der  Fassung  vom 12.  Januar  2000  an-
wendbar  ist  (AS  1999  452,  AS  2000  403,  nachfolgend  aHBV).  Das 
Landwirtschaftsgesetz  und  die  Direktzahlungsverordnungen  wurden 
im Jahr 2003 revidiert, die Änderungen traten auf den 1. Januar 2004 
in  Kraft  (AS  2003  4217  betreffend  das  Landwirtschaftsgesetz  vom 
29. April  1998,  SR 910.1,  und  AS 2003  5321  betreffend  die  Direkt-
zahlungsverordnung  vom  7. Dezember  1998,  SR  910.13).  Die 
Höchstbestandesverordnung  vom  7.  Dezember  1998  wurde  am 
31. Dezember 2003 aufgehoben (AS 2003 4933) und durch die Ver-
ordnung vom 26. November 2003 (SR 916.344) ersetzt. 

Nachfolgend werden die Bestimmungen des Landwirtschaftsgesetzes, 
der  Direktzahlungsverordnung  und  der  Höchstbestandesverordnung 
demnach  – soweit  erforderlich  – in der im Jahr 2001 massgeblichen 
Fassung zitiert.

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4.

4.1 Die  Bundesverfassung  legt  fest,  dass  der  Bund  das  bäuerliche 
Einkommen durch Direktzahlungen zur Erzielung eines angemessenen 
Entgelts  für  die  erbrachten  Leistungen  ergänzt,  unter  der  Voraus-
setzung eines ökologischen Leistungsnachweises (Art. 104 Abs. 3 Bst.  
a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 
18. April 1999 [BV; SR 101]). 

4.2 Das  Landwirtschaftsgesetz  sieht  vor,  dass  Bewirtschaftern  von 
bodenbewirtschaftenden  bäuerlichen  Betrieben  unter  der  Voraus-
setzung  des  ökologischen  Leistungsnachweises  allgemeine  Direkt-
zahlungen und Ökobeiträge ausgerichtet werden (Art. 2 Abs. 1 Bst. b 
und 70 Abs. 1 LwG). In aArt. 70 Abs. 5 Bst. d LwG wird dem Bundesrat 
die Befugnis  erteilt,  für  den Bezug von allgemeinen Direktzahlungen 
und Ökobeiträgen Grenzwerte bezüglich Fläche oder Tierzahl  je Be-
trieb zu bestimmen, ab welchen die Beitragssätze abgestuft  werden. 
Zudem räumt aArt. 70 Abs. 6 Bst. b LwG dem Bundesrat die Befugnis 
ein, die Ausrichtung der Direktzahlungen mit Auflagen zu verknüpfen. 
Der  Bundesrat  ist  befugt,  die  erforderlichen  Ausführungsbestim-
mungen zum Landwirtschaftsgesetz  zu  erlassen,  wo dieses  die  Zu-
ständigkeit nicht anders regelt (Art. 177 Abs. 1 LwG). 

4.3 Der  Bundesrat  kann  für  die  einzelnen  Nutztierarten  Höchst-
bestände  je  Betrieb  festsetzen  (Art.  46  Abs.  1  LwG). Diesbezüglich 
kann er unter anderem für Betriebe, die eine im öffentlichen Interesse 
liegende Entsorgungsaufgabe  von regionaler  Bedeutung  erfüllen,  in-
dem sie Nebenprodukte von Metzgerei- und Schlachtbetrieben sowie 
von Milch- und Lebensmittelverarbeitungsbetrieben an Schweine ver-
füttern,  Ausnahmen  vorsehen  (Art.  46  Abs.  3  Bst.  b  LwG).  Sodann 
müssen  Bewirtschafter  von  Betrieben,  welche  die  Nutztier-Höchst-
bestände gemäss Art. 46  LwG überschreiten,  eine jährliche Abgabe 
entrichten (Art. 47 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat setzt die Abgabe so 
fest,  dass die Haltung überzähliger Tiere unwirtschaftlich ist  (Art. 47 
Abs. 2 LwG). Gestützt auf Art. 46 und Art. 47 LwG erliess der Bundes-
rat die Höchstbestandesverordnung (in der Fassung vom 7. Dezember 
1998 [AS 1999 452, 2000 403], aHBV). Nach dieser müssen Betriebe, 
die  den  ökologischen  Leistungsnachweis  nach  Art.  70  Abs.  2  LwG 
nicht oder nur durch Abgabe von Hofdünger an Dritte erbringen, den 
Höchstbestand  an  Mastschweinen  oder  Mastjagern  (ab  30  kg)  von 
1'000 Tiere einhalten (Art. 2 Abs. 1 Bst. e aHBV). Bei Überschreitung 

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des  Höchstbestandes  schuldet  der  Bewirtschafter  eine  Abgabe  von 
Fr. 20.-  je  zu viel  gehaltenes Ferkel  oder  Jager (bis 30 kg)  und von 
Fr. 100.- je zu viel gehaltenes Mastschwein oder Mastjager (ab 30 kg) 
(Art. 13 Abs. 1 Bst. c und d aHBV). 

4.4 Nach Art. 70 Abs. 1 Bst. d der Direktzahlungsverordnung kürzen 
oder verweigern die Kantone die Beiträge unter anderem dann, wenn 
der  Gesuchsteller  die Bedingungen und Auflagen dieser  Verordnung 
nicht  einhält.  Gemäss  Art.  2  Abs.  2  Bst.  c  der  Direktzahlungsver-
ordnung  in  der  Fassung  vom  7.  Dezember  1998  werden  Bewirt-
schafter,  deren  Tierbestände  die  Grenzen  der  aHBV  überschreiten, 
von  den  Direktzahlungen  ausgeschlossen.  Der  Ausschluss  von  den 
Direktzahlungen gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. c DZV gilt nicht für die Bei -
träge  für  den  ökologischen  Ausgleich;  diese  werden  trotz  Über-
schreitung der Tierhöchstbestände ausgerichtet (Art. 43 Abs. 1 DZV). 

5.
Der Beschwerdeführer bestreitet  nicht,  im Jahr 2001 den zulässigen 
Höchstbestand an Mastschweinen und -jagern überschritten zu haben. 
Er  macht  indessen  geltend,  er  habe  im Jahr  2001  den  gemäss  der 
Höchstbestandesverordnung  zulässigen  Höchstbestand  von  1000 
Mastschweinen  oder  -jagern im  Durchschnitt  lediglich  um  2  % 
überschritten.  Diese Überschreitung  sei  in  der  Verfügung  des 
Bundesamtes  rechtskräftig auf 20 Tiere festgesetzt worden. Aufgrund 
dieser  bloss geringfügigen Überschreitung seien die Direktzahlungen 
für das Jahr 2001 daher nur verhältnismässig zu kürzen. aArt. 70 Abs. 
6 Bst. b  LwG stelle  keine genügende Delegationsnorm  für den vom 
Verordnungsgeber  in  Art.  2  Abs.  2  Bst.  c  DZV  vorgenommenen 
vollständigen  Ausschluss  von  den  Direktzahlungen  dar. Diese 
Bestimmung  beruhe  nicht  auf  einer  genügenden  gesetzlichen 
Grundlage,  weshalb  das  Legalitätsprinzip  verletzt  worden  sei.  Die 
Vorinstanz habe daher zu Unrecht entschieden, dass bei der Kürzung 
der Direktzahlungen der rechtsanwendenden Behörde kein Ermessen 
zustehe  und  diese  die  Direktzahlungen  nicht  bloss  verhältnismässig 
kürzen könne, sondern  vollständig streichen müsse. Mit Blick auf die 
Überschreitung des Höchstbestandes im Jahr 2001 um 2 % erscheine 
die  vollständige  Kürzung  der  allgemeinen  Direktzahlungen  als  völlig 
unangemessen. 

5.1 Der Wortlaut der in Frage stehenden Verordnungsbestimmung ist 
klar und unbestritten: Danach sind Bewirtschafter, deren Tierbestände 

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die Grenzen der Höchstbestandesverordnung überschreiten, von den 
Direktzahlungen ausgeschlossen (Art. 2 Abs. 2 Bst. c DZV sowohl in 
der alten als auch in der geltenden Fassung).

5.2 Die Frage, ob diese Bestimmung auf einer ausreichenden gesetz-
lichen Grundlage beruhe, wurde bereits höchstrichterlich entschieden. 
Das Bundesgericht führte dazu in seinem Urteil vom 16. August 2005 
aus, dass nach aArt. 70 Abs. 1 LwG nur der bodenbewirtschaftende 
bäuerliche  Betrieb  Anspruch  auf  allgemeine  Direktzahlungen  habe. 
Der  Gesetzgeber  habe  damit  nicht  nur  den  Verfassungsauftrag  von 
Art. 104  BV  umgesetzt,  sondern  auch  die  damit  übereinstimmende 
Konzeption des  Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober  1951 nach 
der Teilrevision vom 9. Oktober 1992 übernommen, gemäss dem die 
Direktzahlungen  mit  Bedingungen  und  Auflagen  verknüpft  wurden, 
welche  insbesondere  den  Kreis  der  Bezüger  auf  bodenbewirt-
schaftende  bäuerliche  Betriebe  beschränken  sollten  (Urteil  des 
Bundesgerichts  2A.40/2005  vom  16.  August  2005  E. 5.1).  Aus  den 
Materialien ergebe sich, dass das Landwirtschaftsrecht seit 1989 Be-
triebe, welche die Höchstbestandesvorschriften missachteten, als nicht 
bäuerlich  einstufe.  Das  Landwirtschaftsgesetz  beruhe  auf  dieser 
Konzeption. Die Delegationsnorm von aArt. 70 Abs. 1 LwG überlasse 
es weitgehend dem Bundesrat, den unbestimmten Begriff "bäuerlich" 
in  den  Ausführungsbestimmungen  zu  konkretisieren  bzw.  die  Aus-
grenzung nichtbäuerlicher Betriebe von Direktzahlungen zu normieren. 
Während Art. 70 Abs. 4 LwG zwingende Voraussetzungen bzw. Auf-
lagen  für  die  Beanspruchung  von  Direktzahlungen  aufzähle,  lasse 
aArt. 70 Abs. 6 Bst. b LwG dem Bundesrat einen grossen Spielraum, 
ob  und  gegebenenfalls  welche  weiteren  Auflagen  er  in  den  Aus-
führungsbestimmungen an die Ausrichtung von Direktzahlungen sowie 
welche Folgen er an die Verletzung der Auflagen knüpfen wolle. Die 
Ermächtigung  im  Gesetz  schliesse  mangels  einschränkender 
Regelung  und  gegenteiligem,  klar  zum Ausdruck  gebrachtem Willen 
des Gesetzgebers auch die Befugnis mit ein, generell den Ausschluss 
der Beitragsberechtigung im Falle der Verletzung bestimmter Auflagen 
vorzusehen. Der Bundesrat habe, indem er in Art. 2 Abs. 2 Bst. c DZV 
verankerte, dass Bewirtschafter, deren Tierbestände die Grenzen der 
Höchstbestandesverordnung überschritten,  keine Direktzahlungen er-
halten, solchen Betrieben sinngemäss die Eigenschaft als "bäuerlich" 
abgesprochen.  Diese  Bestimmung  diene  der  Festigung  bäuerlicher 
Betriebe und der Verhinderung von Tierfabriken und könne sich somit  
auf  sachliche  Gründe  stützen.  Angesichts  des  ihm  durch  aArt.  70 

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Abs. 1 und Abs. 6 Bst. b LwG eingeräumten, sehr weiten Ermessens-
spielraums  für  die  Regelung  weiterer  Beitragsschranken  auf  Ver-
ordnungsebene liege dies im Rahmen der Delegation. Ob es mit dem 
Grundsatz  der  Verhältnismässigkeit  vereinbar  sei,  Bewirtschafter, 
welche die Tierhöchstbestände nur geringfügig oder nur für kurze Zeit 
überschritten, für das betroffene Jahr vollständig von Direktzahlungen 
auszuschliessen, liess das Bundesgericht in jenem Urteil ausdrücklich 
offen,  da  der  Beschwerdeführer  im  beurteilten  Fall  die  Tierhöchst-
bestände  um  40  Prozent  überschritten  hatte (Urteil  des  Bundes-
gerichts 2A.40/2005 vom 16. August 2005 E. 6.1-6.3). 

5.3 Anders als der  Beschwerdeführer erachtet  auch das Bundesver-
waltungsgericht dieses  sorgfältig  begründete  Urteil  des  Bundes-
gerichts  als  einleuchtend  und  verbindlich.  Ein  Grund,  von  dieser 
höchstrichterlichen Rechtsprechung abzuweichen,  ist  daher  nicht  er-
sichtlich. 

6.
Der  Beschwerdeführer  macht  geltend,  in  seinem Fall  liege  eine  nur 
geringfügige Überschreitung vor, denn er habe im Jahr 2001 den ge-
mäss der Höchstbestandesverordnung zulässigen Höchstbestand von 
1000 Mastschweinen oder  -jagern  im Durchschnitt  lediglich um 2 % 
überschritten.  Diese  Überschreitung  sei  in  der  Verfügung  des 
Bundesamts rechtskräftig auf 20 Tiere festgesetzt worden. 

Die Erstinstanz hält  demgegenüber fest, die Abgabe richte sich nach 
dem Tierbestand  am Tag der  Kontrolle,  weshalb  vorliegend  der  Be-
stand am Stichtag 2. Mai 2001 massgebend gewesen sei. Gemäss der 
Import-Export-Bilanz habe der effektive Tierbestand am Stichtag 1178 
Mastschweine  netto  betragen.  Dieser  Bestand  von  1178  Tieren  sei 
vom  Beschwerdeführer  mit  der  Abgabeverfügung  des  Bundesamts 
akzeptiert  worden,  was  bedeute,  dass  der  Tierhöchstbestand  um 
17,8 %  überschritten  worden  sei.  Weil  vorliegend  die  Tierhöchst-
bestände weder nur geringfügig noch nur für kurze Zeit  überschritten 
worden  seien,  sei  nicht  zu  prüfen,  ob  die  Verweigerung  der  Direkt-
zahlung mit Ausnahme der Ökobeiträge verhältnismässig gewesen sei. 

Die Vorinstanz hielt fest, die Tierbestände seien – wie vom Bundesamt 
praktiziert  –  anhand  eines  Durchschnittswerts  festzustellen.  Diesen 
habe das Bundesamt anhand der  vom Beschwerdeführer  selber  ge-

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führten Import-Export-Bilanz berechnet. Die darin angegebenen Tier-
bestände an den einzelnen Tagen würden unter Berücksichtigung der 
Zu- und Verkäufe sowie der Abgänge addiert  und die entsprechende 
Summe  durch  365  Tage  dividiert,  was  einen  durchschnittlichen  Be-
stand von rund 1140 Tieren ergebe. Diese effektive durchschnittliche 
Überschreitung um vierzehn Prozent könne nicht als bloss geringfügig 
betrachtet werden. Selbst wenn die Prüfung der Verhältnismässigkeit 
offen stünde,  könne  diesfalls  keine blosse  Kürzung,  sondern  müsse 
eine vollständige Streichung vorgenommen werden. 

Das  Bundesamt räumte ein,  es treffe zu,  dass die von ihm mit  Ver-
fügung  vom  4.  Juli  2002  erhobene  Abgabe  aus  "besonderen  Um-
ständen" reduziert  worden sei. Diese Praxis sei in der Folge von der 
Vorgängerorganisation des Bundesverwaltungsgerichts gerügt worden, 
da  dem Bundesamt  von  Gesetzes  wegen  kein  Ermessensspielraum 
zustehe. Dies ändere nichts an der Tatsache, dass der Beschwerde-
führer die erlaubte Tierzahl um ca. 10 % überschritten habe, was nicht 
als  geringfügig  eingestuft  werden  könne.  Angesichts  der  10%-igen 
Überschreitung  könne  offen  bleiben,  ob  bei  geringfügiger  Über-
schreitung  des  Tierbestandes  oder  bei  einer  Überschreitung  nur  für 
kurze Zeit anstelle des gänzlichen Ausschlusses die Beiträge gekürzt 
werden können. 

6.1 Nur  das  Dispositiv  eines  Urteils  oder  einer  Verfügung  kann  in 
materielle  Rechtskraft  erwachsen; Feststellungen,  welche nur  in  den 
Erwägungen getroffen werden,  können an dieser  Rechtskraftwirkung 
nur  teilhaben,  soweit  im Dispositiv  darauf  verwiesen  wird  (vgl.  BGE 
113 V 159 E. 1c). 

Das Dispositiv der in Rechtskraft erwachsenen Abgabeverfügung des 
Bundesamts  vom 4.  Juli  2002  äussert  sich  nur  über  die  Höhe  der 
Abgabe;  es  enthält  keine  Feststellung,  um  wie  viele  Tiere  der 
Beschwerdeführer den zulässigen Höchstbestand überschritten hatte. 
Der  Einwand des  Beschwerdeführers,  die  Überschreitung  sei  in  der 
Verfügung  des Bundesamts  rechtskräftig  und  daher  auch  für  dieses 
Verfahren  verbindlich  auf  20  Tiere  festgesetzt  worden,  ist  daher 
unzutreffend.

6.2 Die  Höchstbestandesverordnung  in  der  hier  anwendbaren 
Fassung  vom  7.  Dezember  1998  sieht  in  Bezug  auf  die  bei 
Überschreitung  der  Höchstbestände  geschuldete  Abgabe vor,  dass 

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sich diese nach dem Tierbestand am Tag der Kontrolle richte (Art. 13 
Abs. 2 aHBV). In einem Fall, in welchem streitig war, ob die nach Art.  
47 LwG i.V.m. Art. 17 Abs. 2 HBV (in der Fassung vom 26. November 
2003)  geschuldete  Abgabe  infolge  einer  Überschreitung  des 
Höchstbestandes anhand des Bestandes an einem konkreten Tag oder 
anhand eines jährlichen Durchschnittswerts zu ermitteln sei, hielt das 
Bundesverwaltungsgericht  fest,  nach  dem  eindeutigen  Wortlaut  von 
Art. 17 Abs. 2 HBV sei der Bestand am Kontrolltag massgebend, nicht 
der durchschnittliche Bestand. Im Falle von an mehreren Kontrolltagen 
erhobenen  Daten  sei  auf  den  höchsten  ermittelten  Bestand 
abzustellen  (vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  B-1295/2007 
vom 6. September 2007 E. 6. und 7 [Bestätigung der Rechtsprechung 
der Rekurskommission  des  Eidgenössischen  Volkswirtschafts-
departements]).

Vorliegend  ist  an  sich  nicht  die  dem  Beschwerdeführer  im  Zu-
sammenhang mit  der  Überschreitung  des  Höchstbestandes  mit  Ver-
fügung  vom 4.  Juli  2002  auferlegte  Abgabe  von  Fr. 1'200.-  streitig,  
sondern der von der Erstinstanz verfügte und von der Vorinstanz be-
stätigte  vollständige  Ausschluss  des  Beschwerdeführers  von  den 
Direktzahlungen  für  das  Jahr  2001  (vgl.  Art.  2  Abs.  2  Bst.  c  DZV). 
Insofern  fragt  es  sich,  ob nicht  aArt.  67 Abs. 1  DZV anwendbar  ist, 
wonach auf die Verhältnisse am Stichtag abzustellen ist. 

Diese Frage kann indessen offen gelassen werden, da nach der Praxis 
des Bundesverwaltungsgerichts bei Betrieben, in denen keine eigent-
liche  Kontrolle  auf  dem  Betrieb  selbst  durchgeführt,  sondern  die 
Überschreitung aufgrund der Unterlagen festgestellt wird, auch für die 
Ermittlung einer  allfälligen Höchstbestandesabgabe auf  den Stichtag 
abgestellt  werden  kann (vgl.  Urteile  des  Bundesverwaltungsgerichts 
B-5092/2007 vom  21.  Juli  2009  E.  4.3  und  B-4218/2008 vom 
5. November 2008 E. 4). 

Der Auffassung der Erstinstanz, wonach auf den Bestand abzustellen 
sei, wie er sich aus  der Import-Export-Bilanz des Beschwerdeführers 
für den Stichtag ergebe, ist daher nicht zu beanstanden. 

6.3 Gemäss  dieser  Import-Export-Bilanz  betrug  der  effektive  Tier-
bestand  des  Beschwerdeführers  am  Stichtag  unbestrittenermassen 
1178  Mastschweine.  Der  zulässige  Höchstbestand  von  1000  Mast-

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schweinen  wurde  damit  um  17,8 %  überschritten.  Von  einer  nur 
geringfügigen Überschreitung kann daher keine Rede sein. 

6.4 Auch wenn die vom Bundesamt und der Vorinstanz angewandte 
Durchschnittsberechnung  nach  dem  Gesagten  keine  verordnungs-
konforme  Ermittlung  einer  allfälligen  Überschreitung  der  Höchst-
bestände darstellt, stellt sie doch eine hilfreiche Alternativberechnung 
dar, um zu überprüfen, ob die Überschreitung nicht allenfalls nur ver-
sehentlich erfolgte  und kurze  Zeit  gedauert  hat,  so dass Anlass be-
stehen  könnte,  im  Sinn  der  dargelegten  bundesgerichtlichen  Recht-
sprechung zu prüfen, ob der vollständige Ausschluss von den Direkt -
zahlungen  im  konkreten  Fall  unverhältnismässig  sei.  Zu  denken  ist 
diesbezüglich insbesondere an Fälle, in denen der zulässige Höchst-
bestand aus entschuldbaren Gründen,  trotz  korrekter  Planung durch 
den Bewirtschafter, kurzfristig und vorübergehend überschritten wird.

Das  Bundesamt  ermittelte  den  durchschnittlichen  Tierbestand  auf-
grund  der  jeweiligen  Zukaufs-, Verkaufs-  und  Abgangsdaten  der 
einzelnen Tierposten in der vom Beschwerdeführer am 16. April 2002 
unterzeichneten  Import-Export-Bilanz  für  das  Jahr  2001 und  er-
rechnete  im  Ergebnis  einen  durchschnittlichen  Bestand  von  1104 
Tieren.  In  der  Abgabeverfügung  des  Bundesamts  vom 4.  Juli  2002 
wurde  der  vom  Beschwerdeführer  durchschnittlich  gehaltene 
Schweinebestand  in der Folge  mit  "gut 1100 Stück" angegeben.  Von 
einer  nur geringfügigen und während kurzer Zeit  bestehenden Über-
schreitung kann daher im vorliegenden Fall keine Rede sein. 

7.
Der  Beschwerdeführer  macht  geltend,  er  hätte  eigentlich  schon  im 
Jahr  2001  unbestrittenermassen  Anspruch  auf  Erteilung  einer 
Ausnahmebewilligung  gehabt,  weil  sein  Fütterungsregime  bereits 
damals auf die Verwertung von Nebenprodukten ausgerichtet gewesen 
sei.  Eine  rückwirkende  Erteilung  der  Ausnahmebewilligung  für  das 
Jahr 2001 sei lediglich aus formellen Gründen nicht möglich gewesen. 
Insofern  habe  er  nur  in  formeller  Hinsicht,  nicht  aber  in  materieller  
Hinsicht gegen die Höchstbestandesverordnung verstossen. 

Der  Beschwerdeführer  hat  zwar  im  vorinstanzlichen  Verfahren  eine 
Berechnung  ins  Recht  gelegt,  wonach  er  im  Jahr  2000  Schlacht-, 
Metzgerei- oder andere Nahrungsmittelnebenprodukte im Umfang von 
57.6 % verwertet und damit eine der Voraussetzungen für die Erteilung 

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einer  allfälligen  Ausnahmebewilligung  erfüllt  habe.  Wie  die 
Vorinstanzen indessen zu Recht darlegen, verleiht der Umstand, dass 
ein  Bewirtschafter  auf  seinem  Betrieb  Nebenprodukte  aus  der 
Nahrungsmittelverarbeitung  verfüttert,  nicht  unmittelbar  das  Recht, 
den  in  der  Höchstbestandesverordnung  festgelegten  Höchstbestand 
zu überschreiten. Auf das  in der Verordnung vorgesehene vorgängige 
Gesuchsverfahren (Art. 5 und Art. 6 Abs. 1 aHBV) kann nicht einfach 
verzichtet  werden  (vgl.  Beschwerdeentscheid  der  Rekurskommission 
des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements vom 7. April 2004 
6H/2002-2 E. 6.1). Es ist  unbestritten, dass der Beschwerdeführer  für 
das Jahr 2001 kein derartiges Gesuch eingereicht hat. 

Das  Argument  des  Beschwerdeführers  vermag  demnach  nicht  zu 
überzeugen. 

8.
Der  Beschwerdeführer  macht  geltend,  er  sei  sich  im  Jahr  2001  als 
Neueinsteiger  der  Problematik  der  Überschreitung  der  Höchst-
bestände  in Bezug auf deren Auswirkungen auf  seinen Anspruch auf 
Direktzahlungen  nicht  bewusst  gewesen,  ansonsten  er  sicherlich 
schon im Jahr 2001 um eine Ausnahmebewilligung ersucht hätte. 

Der Beschwerdeführer vermag indessen daraus, dass er sich angeb-
lich  der  Problematik  der  Überschreitung  der  Höchstbestände  nicht 
bewusst  war,  nichts  zu  seinen  Gunsten  abzuleiten.  Ein  allgemeiner 
Grundsatz besagt, dass niemand Vorteile aus seiner eigenen Rechts-
unkenntnis ableiten kann (vgl. BGE 124 V 215 E. 2b/aa). Wie die Vor-
instanz zu Recht ausführt, handelt es sich bei den Direktzahlungen um 
ein freiwilliges Förderprogramm, in dessen Rahmen der Bewirtschafter 
eines  Betriebs  selbst  ein  Gesuch  um  Ausrichtung  der  Beiträge  zu 
stellen  und  dafür  besorgt  zu  sein  hat,  dass  er  die  Beitragsvoraus-
setzungen kennt und erfüllt. 

9.
Der Beschwerdeführer rügt weiter,  es seien ihm für  das Beitragsjahr 
2001  sämtliche  Direktzahlungen  gestrichen  worden,  obwohl  er 
zumindest  Anspruch auf die Beiträge für den ökologischen Ausgleich 
im Umfang von Fr. 10'301.- (inklusive Verzugszins von 5 %) habe. 

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Die Vorinstanz bestreitet nicht, dass die Beiträge für den ökologischen 
Ausgleich  dem  Beschwerdeführer  auszurichten  bzw.  zu  verzinsen 
seien. 

Der  Ausschluss von den Direktzahlungen gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. c 
DZV gilt  nicht für die Beiträge für den ökologischen Ausgleich. Diese 
Art  der  Beiträge  wird  auch  bei  einer  Überschreitung  der  Tier-
höchstbestände ausgerichtet (vgl. Art. 43 Abs. 1 DZV). Entgegen der 
Annahme des Beschwerdeführers, ist gemäss dem klaren Wortlaut der 
Direktzahlungsverordnung  aber  ausschliesslich  der  Beitrag  für 
ökologischen Ausgleich von Fr. 1'629.-,  nicht  auch der in der Direkt-
zahlungsabrechnung  erwähnte  Beitrag  für  Extensoproduktion  in  der 
Höhe  von  Fr.  8'672.-,  geschuldet.  Demnach  betrug  der  dem 
Beschwerdeführer  auszurichtende  Betrag nicht  Fr. 10'301.-,  sondern 
bloss  Fr.  1'629.-.  Die  Summe  von  Fr.  1'629.-  wurde  dem 
Beschwerdeführer  inklusive  Zins zu  5 % seit  1. Januar 2003  bereits 
überwiesen  und  ist  nicht  Gegenstand  dieses Verfahrens  (vgl.  E. 1.2 
hievor).  Die diesbezügliche Rüge des Beschwerdeführers ist  deshalb 
unbegründet. 

10.
Die Erstinstanz leistete im Juli 2001 eine Akontozahlung für das Jahr 
2001 im Betrag von Fr. 13'359.-. Mit Verfügung vom 18. Februar 2003 
forderte sie diesen Betrag zurück und verrechnete ihn mit den Direkt -
zahlungen des Folgejahrs 2002. 

Der Beschwerdeführer kritisiert diese Rückforderung und Verrechnung 
als  unzulässig.  Nach  den  Bestimmungen  des  Subventionsgesetzes 
hätte die Erstinstanz, um diese Akontozahlung rechtswirksam zurück-
zufordern, innerhalb eines Jahres eine eigentliche Widerrufsverfügung 
erlassen  müssen,  ansonsten  der  Rückerstattungsanspruch  verwirkt 
sei. Die Verfügung vom 18. Februar 2003 sei zu spät ergangen und sei 
auch keine Widerrufsverfügung. Eine Widerrufsverfügung, die den An-
forderungen des Subventionsgesetzes entspreche, sei bis heute nicht 
ergangen, weshalb der Anspruch untergegangen sei. Das Schreiben 
vom 18. Februar 2003 sei auch keine korrekte Verrechnungserklärung 
und keine Zahlungsaufforderung im Sinne des Subventionsgesetzes. 
Auch die Verfügung vom 17. Januar 2008 genüge den Ansprüchen an 
eine  Zahlungsaufforderung  nicht. Es  gehe daraus  nicht  schlüssig 
hervor, welche Beiträge für das Jahr 2001 zurück gefordert würden, ob 
eine Nachzahlung erfolge und weshalb sämtliche Direktzahlungen für 

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das  Jahr  2001  zurück  gefordert  würden.  Selbst  wenn  man  das 
Schreiben  der  Erstinstanz  vom  18.  Februar  2003  als  Zahlungsauf-
forderung  ansehen  würde,  sei  mit  diesem Schreiben  die  Verjährung 
lediglich unterbrochen worden und wäre ein Jahr später mangels er-
neuter  Unterbrechung  eingetreten.  Nach  dem  Schreiben  vom 
18. Februar  2003  seien  während  mehr  als  viereinhalb  Jahren  keine 
verjährungsunterbrechenden  Handlungen  vorgenommen  worden, 
weshalb die Rückforderung auf alle Fälle verjährt wäre. Insgesamt sei 
der Rückforderungsanspruch verwirkt bzw. verjährt.

10.1 Die  Voraussetzungen  für  eine  Rückforderung  von  Akonto-
zahlungen  sind  weder  im  Landwirtschaftsgesetz  noch  in  der  Direkt-
zahlungsverordnung ausdrücklich geregelt. 

Da es sich bei den Direktzahlungen um Finanzhilfen im Sinn von Art. 3 
Abs. 1  des Bundesgesetzes vom 5. Oktober  1990 über  Finanzhilfen 
und  Abgeltungen  (Subventionsgesetz,  SuG,  SR 616.1)  handelt  (vgl. 
FABIAN MÖLLER,  Rechtsschutz  bei  Subventionen,  Diss.  Basel  2006, 
S. 29-30), sind daher subsidiär die allgemeinen Vorschriften des Sub-
ventionsgesetzes  anwendbar.  Auch  das  Subventionsgesetz  äussert 
sich nicht spezifisch zur Rückforderung von Akontozahlungen, enthält  
aber  Vorschriften  über  die  Rückforderung  von  Subventionen. 
Diesbezüglich  sieht  das Subventionsgesetz vor,  dass die zuständige 
Behörde  Finanzhilfeverfügungen  zu  widerrufen  hat,  wenn  sie  die 
Leistung in  Verletzung von Rechtsvorschriften  oder  auf  Grund  eines 
unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalts zu Unrecht gewährt hat 
(Art. 30 Abs. 1 SuG). Der Anspruch auf  Rückerstattung von Finanz-
hilfen verjährt ein Jahr, nachdem die verfügende oder den Vertrag ab-
schliessende Behörde vom Rechtsgrund des Anspruchs Kenntnis er-
halten hat, in jedem Falle aber zehn Jahre nach der Entstehung des 
Anspruchs (Art. 32 Abs. 2 SuG). 

Bereits die Vorgängerorganisation des Bundesverwaltungsgerichts, die 
Rekurskommission  des  Eidgenössischen  Volkswirtschaftsdeparte-
ments, ging in ihrer ständigen und publizierten Rechtsprechung davon 
aus,  dass  der  Begriff  "Akontozahlung" klar  darauf  hindeute,  dass es 
sich bei den unter diesem Titel  erbrachten Leistungen bloss um vor-
läufige  Zahlungen handle,  bei  denen der  Empfänger  nach  Treu und 
Glauben  davon  auszugehen  habe,  dass  die  Differenz  zwischen  den 
geleisteten  Akontozahlungen  und  dem  durch  die  Abrechnung  fest-
gestellten effektiven Anspruch später auszugleichen sei. Dieses Ver-

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ständnis  des  Begriffs  "Akontozahlung"  aus  der  privatrechtlichen 
Rechtsprechung  des  Bundesgerichts  (vgl.  BGE  126  III  219  E.  2b) 
könne  ohne  weiteres  auch  im  öffentlichen  Recht  Geltung  be-
anspruchen,  denn  es  entspreche  dem  allgemeinen  und  dem  recht-
lichen Sprachgebrauch. Es seien keine Gründe ersichtlich dafür, dass 
diesem Ausdruck im öffentlichen Recht eine abweichende Bedeutung 
zukommen sollte. Die  Einschränkungen für  einen Widerruf  von Sub-
ventionsverfügungen  und  die  Rückforderung  der  ausgerichteten 
Leistungen, die in Art. 30 SuG aufgestellt würden, dienten dem Schutz 
des  Vertrauens  des  Subventionsempfängers  in  die  Rechtmässigkeit 
seiner  Verfügung. Da dem Empfänger  einer  Akontozahlung dagegen 
bewusst  sein  müsse,  dass  die  Akontozahlung unter  dem grundsätz-
lichen Vorbehalt der späteren Direktzahlungsabrechnung stehe, könne 
er  sich  dagegen nicht  auf  ein  derartiges  schützenswertes  Vertrauen 
berufen.  Akontozahlungen  stellten  daher  keine  Subventionsver-
fügungen  im  Sinn  des  Subventionsgesetzes  dar,  die  im  Sinn  von 
Art. 30  SuG  und  unter  den  in  diesen  Bestimmungen  vorgesehenen 
Einschränkungen  widerrufen  und  zurückgefordert  werden  müssten 
(vgl.  Entscheid  der  Rekurskommission  EVD  vom  15.  Januar  2004, 
auszugsweise  veröffentlicht  in:  VPB  68.108  E.  7.2.1  und  7.2.2  mit 
Hinweisen). 

10.2 An  dieser  Rechtsprechung  ist  festzuhalten.  Die  Rückforderung 
einer  geleisteten  Akontozahlung  stellt  keine  Rückforderung  einer 
Finanzhilfe  im  Sinn  von  Art.  30  SuG  dar,  weshalb  auch  die  Ver-
wirkungsfrist von Art. 32 Abs. 2 SuG nicht zur Anwendung kommt.

10.3 In Bezug auf die Verjährungsfrage führt die Vorinstanz zutreffend 
aus,  mit  dem  Schreiben  vom  18.  Februar  2003  liege  eine  Ver-
rechnungserklärung  vor.  Art.  171  Abs.  2  LwG  schreibe  dafür  keine 
Verfügungsform  vor.  Die  Verrechnungserklärung  einer  Verwaltungs-
behörde  stelle  nach  der  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  keine 
Verfügung  dar,  sondern  sei  eine  Parteierklärung  im  Rahmen  eines 
Verfahrens  zur  Geltendmachung  eines  öffentlichrechtlichen  An-
spruches auf Geldzahlung (vgl. BGE 107 III 139 E. 1 mit Hinweisen). 
Sowohl der Rückforderungsbetrag als auch die Direktzahlungen seien 
im  Zeitpunkt  der  Verrechnungserklärung  am 18.  Februar  2003  fällig 
und verrechenbar gewesen. Mit der Ausübung des Verrechnungsrechts 
gingen beide Forderungen im Umfang der niedrigeren unter und hätten 
daher grundsätzlich nicht mehr verjähren können. 

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Da die allgemeine Verjährungsfrist fünf Jahre beträgt (vgl. Art. 32 Abs.  
1 SuG), erfolgte die Verfügung vom 18. Februar 2003, mit der die Erst -
instanz  die  Akontozahlung  zurückforderte  und  die  Verrechnung  mit 
dem Anspruch auf Direktzahlungen für das Jahr 2002 erklärte, offen-
sichtlich innerhalb dieser Frist. 

11.
Bei  diesem  Ergebnis  erweisen  sich  die  weiteren  Rügen  des  Be-
schwerdeführers  als  offensichtlich  irrelevant.  Die  in  der  Abrechnung 
der  Direktzahlungen  2001  vom  18.  Februar  2003  aufgeführte,  als 
Sanktion  verfügte  Kürzung  der  Direktzahlungen  von  Fr.  7'007.-  hat 
neben  der  vollständigen  Streichung  der  Direktzahlungen  wegen  der 
Überschreitung  des  zulässigen  Höchstbestandes  keine  selbständige 
Auswirkung  und  stellt  daher  lediglich  eine  Eventualbegründung  dar. 
Die  Dauer  des  Verfahrens,  welche  der  Beschwerdeführer  trotz  aus-
drücklicher  Einladung der  Erstinstanz,  allfällige  Einwände gegen  die 
formlose  Sistierung  vorzubringen,  erstmals  im  vorinstanzlichen  Ver-
fahren rügte, wäre höchstens in Bezug auf die Frage eines allfälligen 
Verzugszinses zu prüfen gewesen. Diese Frage stellt sich indessen bei 
diesem Ergebnis nicht.

12.
Insgesamt erweist sich die Beschwerde somit als unbegründet,  wes-
halb sie abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist.

13.
Bei  diesem  Ausgang  des  Verfahrens  sind  dem  unterliegenden  Be-
schwerdeführer  die  Verfahrenskosten  aufzuerlegen  (Art. 63  Abs. 1 
VwVG). Diese sind mit  dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss zu 
verrechnen.

14.
Dem unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung 
zuzusprechen  (Art. 64  Abs. 1  VwVG,  Art. 7  Abs. 1  des  Reglements 
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem 
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und ebenso wenig 
den  Vorinstanzen  (Art.  7  Abs.  3  VGKE;  vgl. MICHAEL BEUSCH,  in: 
Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das 
Verwaltungsverfahren,  Bern  2008,  Rz  10  zu  Art.  64  VwVG;  MARCEL 
MAILLARD,  in:  Waldmann/Weissenberger  [Hrsg.],  Praxiskommentar 
VwVG, Zürich 2009, Art. 64 Rz. 14, je mit weiteren Hinweisen). 

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.
Die  Verfahrenskosten  von Fr. 2'700.- werden  dem Beschwerdeführer 
auferlegt. Sie  werden nach Eintritt  der  Rechtskraft  des vorliegenden 
Urteils  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von  Fr. 2'700.- 
verrechnet.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
- die Erstinstanz (Gerichtsurkunde)
- das Bundesamt für Landwirtschaft BLW (Gerichtsurkunde) 
- das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement (Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Eva Schneeberger Beatrice Grubenmann

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Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). 
Die  Rechtsschrift  ist  in  einer  Amtssprache  abzufassen  und  hat  die 
Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der  Beweismittel  und  die 
Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene  Entscheid  und  die  Be-
weismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen 
hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 26. Oktober 2010

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