# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ec21cc43-4995-5131-8d61-db62d1bd1f27
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-02-19
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 19.02.2025 601 2023 154
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2023-154_2025-02-19.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2023 154

Arrêt du 19 février 2025

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Stéphanie Colella, Dina Beti 
Greffière-rapporteure: Stéphanie Morel 

Parties A.________, recourant, représenté par Me Christian Bettex, avocat

contre

HFR - HÔPITAL FRIBOURGEOIS, autorité intimée, représenté par 
Me Luke H. Gillon et Raphaël Tinguely, avocats

Objet Agents des collectivités publiques – bonne foi – interprétation d’un 
contrat de droit administratif – fardeau de la preuve

Recours du 31 octobre 2023 contre la décision du 2 octobre 2023

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considérant en fait

A. A.________, né en 1955, est médecin depuis 1980. Il a obtenu le titre de spécialiste en 
cardiologie en 1989 et a été engagé par l'Hôpital cantonal fribourgeois (ci-après: l'autorité intimée, 
HFR) en qualité de médecin adjoint à partir du 1er janvier 1992. Depuis lors, sa relation de travail 
avec le HFR a fait l'objet de plusieurs contrats de travail. 

Le 17 décembre 2013, un nouveau contrat de travail, reprenant la date d'engagement initiale, a été 
signé entre le HFR et l'intéressé pour une durée indéterminée. Le contrat stipulait que A.________ 
était engagé en qualité de médecin adjoint auprès de l'unité de cardiologie HFR à 80%. Il prévoyait 
un traitement annuel initial de CHF 137'223.85, versé en treize mensualités, et précisait que la 
question du droit aux honoraires était, quant à elle, "(…) réglée dans un avenant au présent contrat 
(annexes 1 et 2)". Les annexes 1 et 2 au contrat de travail du 17 décembre 2013 relatives auxdits 
honoraires prévoyaient, en plus du traitement annuel initial, une rémunération par acte, sous forme 
d'honoraires, pour toutes les prestations effectuées personnellement par le médecin et pour 
lesquelles une facture avait été émise. Ces prestations devaient être rémunérées, pour les 
prestations ambulatoires, selon la tarification TARMED (ch. 1.6 de l'annexe 1) et, pour les prestations 
aux patients "hospitalisés", selon des "valeurs du point TARMED définies" à CHF 2.28 pour la 
division privée, à CHF 1.72 pour la division mi-privée et à CHF 1.00 pour la division commune (ch. 
1.7), les parts revenant au médecin et au HFR étant précisées selon quatre catégories distinctes 
(prestations stationnaires selon les trois divisions précitées + prestations en ambulatoire). L'annexe 
1 a été en vigueur du 1er janvier 2014 au 30 avril 2014, tandis que l'annexe 2 a été effective dès le 
1er mai 2014. En outre, le contrat de travail du 17 décembre 2013 prévoyait, à titre de droit applicable 
et réglementation subsidiaire, un renvoi au règlement du 13 février 2008 concernant les conditions 
générales d'engagement des médecins cadres de l'hôpital fribourgeois (annexe 3), aux dispositions 
générales d’engagement (annexe 4) ainsi qu'à la LPers en dernier recours.

Au mois de septembre 2017, l'ancienne directrice du HFR, B.________, a été interpellée par certains 
médecins du HFR, dont des cardiologues, sur l'opportunité pour l'établissement de promouvoir plus 
largement les gestes électifs effectués en soins stationnaires par rapport aux gestes effectués en 
ambulatoire, suite à l'introduction du nouveau système tarifaire Swiss Diagnosis Related Groups 
(ci-après: le SwissDRG). Le SwissDRG règle la rémunération des prestations hospitalières en soins 
somatiques aigus, entré en vigueur au 1er janvier 2012, système dans lequel les traitements sont 
classés par groupes de cas, afin de permettre d'engranger des bénéfices supplémentaires et, de 
manière indirecte, de diminuer les durées d'hospitalisation.

Durant l'année 2018, la direction du HFR a mené divers entretiens avec les cardiologues concernant 
l'adaptation de leurs contrats de travail. Dans un courrier daté du 8 mai 2018 adressé à la direction 
du HFR, portant l'intitulé "Contrats/honoraires des cardiologues", plusieurs de ces derniers, dont 
A.________, se sont référés à ces entretiens et ont proposé une rémunération en fonction des actes 
effectués, au prorata des SwissDRG ou, en alternative, une rémunération à l'acte avec un tarif fixe. 
Par courriel du 27 juin 2018, le HFR s'est adressé à l'un des médecins-chefs du service de 
cardiologie, le Prof. C.________, pour lui demander "si la confirmation de l'acceptation de la dernière 
proposition des honoraires cardio [pouvait] parvenir [au HFR] (…)". Par réponse du même jour, le 
médecin-chef précité a répondu que : "(…) Comme il s'agit d'une simulation et que nous nous 
entendons sur le but (somme honoraires totaux +5-10% selon rendement économique), je suis sûr 
que nous sommes à bout touchant. Nous nous sommes vus hier soir. Cf. la copie écran du PV qui 

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concerne ce point. Pour ma part et celle du Prof. D.________ nous avons entendu votre soutien et 
vous faisons confiance. Néanmoins, cette position n'est pas unanime. Je suis persuadé que la 
proposition identique avec comme unique modification pour les hosp [communes] +12.5% du 
P[restation]T[echnique] passerait comme une lettre à la poste chez tous les cardiologues (sans 
risque de perdre l'un ou l'autre) (…)".

Par courrier du 5 juillet 2018, le HFR a fait parvenir à A.________ une nouvelle annexe 1 à son 
contrat de travail relative aux honoraires, laquelle est entrée en vigueur avec effet rétroactif au 
1er janvier 2018. Cette annexe avait pour principal objectif de modifier la répartition, entre les 
médecins et le HFR, de la part des honoraires relatifs aux prestations pour les patients ambulatoires 
et stationnaires leur revenant. A une date inconnue, le précité a signé cette annexe.

Par lettre du 16 juillet 2018, les cardiologues qui effectuent des interventions médicales, accusant 
réception des avenants à leurs contrats, ont en outre proposé au HFR de refaire un point au sujet 
des honoraires 2016 et 2017 en janvier 2019, rappelant qu'"il s'agit de garantir le 105% de la masse 
d'honoraires basé sur la moyenne arithmétique de 2015-2016". En outre, "comme convenu avec la 
direction", dans l'hypothèse où la "masse globale des bénéfices de l'HFR" devait dépasser 25% "des 
bénéfices attendus pour les mêmes prestations ambulatoires", ils ont requis que la rétrocession sur 
les honoraires passe de 5 à 10%.

Par réponse du 13 août 2018, le HFR s'est borné à préciser qu'il reviendrait vers eux s'agissant des 
honoraires 2016-2017.

B. Par courrier du 20 janvier 2020, envoyé par courriel du 22 janvier 2020, A.________ s'est 
adressé au directeur général du HFR, E.________, et a souligné que l'ensemble des cardiologues 
avait accepté de signer l'annexe 1 entrée en vigueur au 1er janvier 2018 "sachant que vous nous 
garantissiez un revenu calculé sur la moyenne 2016-2017, majoré de 10%". Il a relevé que, depuis 
que E.________ avait été nommé directeur général, le 27 juin 2018, cela avait simplifié "ce contrat 
oral". Il a en outre exposé qu'il avait subi une baisse substantielle de ses revenus par rapport aux 
années précédentes. De son point de vue, cette différence salariale s'expliquait par le fait qu'il avait 
dû, après le départ du Prof. F.________, reprendre une bonne partie de la consultation de ce dernier 
et n'avait, dès lors, plus pu bénéficier pleinement des "patients DRG". Fort de ces constats, il a 
relevé que son revenu brut moyen entre 2016-2017, majoré de 10%, s'élevait à CHF 749'111.- alors 
qu'il n'avait reçu que CHF 609'071.-. Il a estimé que, sur la base de la proposition du HFR, il avait 
dès lors subi un manque à gagner brut de CHF 280'080.-, respectivement net de de CHF 245'911.-
. Il a requis le versement de cette dernière somme directement à la caisse de pension de l'Etat de 
Fribourg, à faire valoir comme rachat.

Par lettre du 24 février 2020 remise en main propre et intitulée "Honoraires 2018-2019", le HFR s'est 
adressé à A.________ en les termes suivants, étant précisé que, malgré son titre, le courrier porte 
également sur les honoraires pour les quatre premiers mois de 2020:

"(…) Nous faisons suite aux négociations salariales du printemps 2018 ainsi qu'aux échanges de 
courriers du 16 juillet et du 13 août 2018. 

Avec un peu de retard sur le planning indiqué dans la lettre du 13 août 2018, nous avons repris les 
discussions dès l'automne 2019. Dans ces échanges, nous avons convenu que toutes les données 
disponibles, à savoir les recettes ambulatoires, stationnaires et honoraires y relatifs seraient 
analysées afin de pouvoir vous soumettre une proposition salariale concrète pour les années 2018, 

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2019 et 2020 (jusqu'à fin juin). Au vu des résultats de ces analyses, nous pouvons vous soumettre 
les propositions suivantes:

- Accord 2018: suite aux négociations de 2018, il a été convenu que l'HFR vous garantissait pour l'année 
2018 un salaire individuel maximal équival[a]nt aux 'honoraires moyens 2015-2017' plus 5%, voire plus 
10% en cas d'augmentation très élevée des recettes.

- Rémunération 2018: En 2018 vous avez touché un montant d'honoraires de CHF 424'811.30, soit moins 
que le plafond maximal donné. 

- Rémunération 2019: En l'absence d'une adaptation explicite, la convention de 2018 reste également 
valable pour l'année 2019. En 2019, vous avez touché un montant d'honoraires de CHF 503'515.25, ce 
qui se situe en-dessous du plafond maximal donné.

- Solution proposée pour 2020: Avec l'entrée en vigueur au 1er mai 2020 de votre nouveau contrat en 
qualité de médecin agréé, vous allez recevoir un nouveau contrat de travail. Le calcul de votre salaire 
jusqu'à fin avril 2020 se fera au pro rata selon l'accord de 2018".

Dit courrier précisait qu'une confirmation devait être donnée au HFR d'ici au 28 février 2020.

Par courriel du 2 mars 2020, A.________ a informé le directeur général du HFR qu'il n'était pas en 
mesure de signer l'accord remis en main propre le 24 février 2020. L'intéressé a attiré l'attention du 
directeur d'une part sur le fait que, selon lui, les accords de 2018 ne visaient pas à limiter les revenus 
des cardiologues interventionnels "à un montant de garantie maximale". Il expose à cet égard qu'il 
n'y aurait pas eu de sens à ce que les cardiologues demandent à être limités dans leurs revenus. Il 
s'agissait bien plutôt de leur donner une garantie d'un montant minimal. D'autre part, il a expliqué ne 
pas être en mesure de signer l'accord sans avoir étudié au préalable les termes de son futur contrat 
de travail.

La proposition du 24 février 2020 n'a jamais été retournée par A.________ au HFR.

Le 30 avril 2020, le précité a en revanche signé un nouveau contrat de travail avec le HFR en qualité 
de médecin agréé pour la durée d'une année, valable à compter du 1er juin 2020, réservant le droit 
à des honoraires, selon un avenant (annexe 1) au contrat reproduisant les mêmes clauses que 
celles acceptées en 2013 et 2018, y compris la valeur des points TARMED redéfinie par les parties. 

C. Par courrier du 10 novembre 2022, A.________ a mis en demeure le HFR de s'acquitter d'un 
montant de CHF 410'914.-, lui impartissant un délai jusqu'au 30 novembre 2022 à cet effet. Pour 
l'essentiel, il a repris les propos figurant dans son courrier du 20 janvier 2020, exposant qu'il avait 
constaté une baisse importante de ses revenus durant la période 2018-2020. Celle-ci était de l’ordre 
de CHF 189'086.- pour l'année 2018, de CHF 109'903.- pour l'année 2019 et enfin de CHF 111'925.- 
pour l'année 2020, soit un montant total de CHF 410'914.-. Du point de vue de l'intéressé, ses 
prétentions étaient fondées sur l'accord trouvé en 2018 entre le HFR et les cardiologues 
interventionnels, lequel visait à leur garantir un salaire minimum pour la période du 1er janvier 2018 
au 31 mai 2020, qui devait être calculé sur la moyenne des salaires 2015-2016, majorée de 5%, 
avec possible majoration supplémentaire de 5% en cas de marge bénéficiaire augmentée de plus 
de 25% par le HFR.  

En juillet 2023, l'intéressé a mis en poursuite le HFR pour le montant précité.

D. Par courrier du 14 août 2023, le HFR s'est refusé à entrer en matière sur les prétentions de 
A.________. Il a admis pour l'essentiel qu'en 2018, des discussions avaient eu lieu pour adapter les 

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contrats existants, afin de tenir compte de la modification de l'activité ambulatoire existante vers le 
stationnaire et d'unifier les modalités de rémunération des cardiologues. Ces négociations avaient 
abouti à l'avenant du 5 juillet 2018. Le HFR a précisé que le débat s'était poursuivi ensuite avec 
certains cardiologues, souhaitant conserver un certain montant d'honoraires. Il a relevé à cet égard 
que l'intéressé n'avait pas participé personnellement aux discussions et que, surtout, aucun contrat 
écrit ou accord dûment signé n'avait pu être trouvé, alors que la loi impose la forme écrite. Fort de 
ce constat, il a conclu que les prétentions de A.________ ne reposaient sur aucune base 
contractuelle valable. Dans une motivation subsidiaire, le HFR a encore relevé que, dans le cadre 
de ces discussions, il n'avait jamais été question de garantir aux médecins un montant fixe 
d'honoraires. Il était uniquement prévu de donner la possibilité à ceux-ci d'obtenir des honoraires, à 
la condition toutefois qu'ils continuent à exercer leur activité interventionnelle. Or, à cet égard, le 
HFR a exposé que, suite à la signature de la nouvelle annexe en juillet 2018, l'intéressé avait, sans 
qu'un motif ne le justifie, massivement réduit dite activité, de sorte qu'il n'y avait dès lors pas de 
raison valable qu'il perçoive de prétendus honoraires impayés.  

Sur demande de A.________, le HFR a rendu une décision formelle le 2 octobre 2023, laquelle 
reprenait les mêmes conclusions, sur la base d'une argumentation quasi-similaire à celle 
développée dans le courrier du 14 août 2023. Dans celle-ci, le HFR a encore précisé que le calcul 
des prétentions de l'intéressé était, de son point de vue, en tous les cas erroné puisqu'il se fondait 
sur le traitement initial et les honoraires, et non pas uniquement sur les honoraires. 

E. Par mémoire du 28 août 2023, A.________ interjette recours contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal et conclut, sous suite de frais et dépens, principalement à ce que le HFR soit 
astreint à lui verser un montant brut, correspondant à son manque à gagner pour la période 2018-
2020, s'élevant à CHF 411'514.30, sous déduction des cotisations sociales, avec intérêts à 5% dès 
le 30 novembre 2022. Subsidiairement, il requiert que la cause soit renvoyée à l'instance précédente 
pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l’appui de ses conclusions, le recourant se 
plaint d’une violation du principe de la bonne foi et de l’interdiction de l’arbitraire. Pour l'essentiel, il 
reprend l'argumentation figurant dans son courrier du 10 novembre 2022, et conclut que les 
modalités de l'accord ressortent de plusieurs courriers, respectant donc la forme écrite. Il détaille 
son calcul pour justifier le montant de ses prétentions envers l'autorité intimée, étant précisé qu'il 
considère que son manque à gagner pour 2019 s'élevait à CHF 110'502.85, et non pas à 
CHF 109'903.-. A titre de mesures d'instruction, il requiert, entre autres, la production de la banque 
de données "Cardio Report" pour les années 2015 à 2020, son audition, ainsi que celle de plusieurs 
témoins. 

Dans ses observations du 6 mars 2024, le HFR conclut au rejet du recours, sous suite de frais et 
dépens. A titre préliminaire, il constate que le recourant a augmenté ses prétentions de CHF 600.30, 
de sorte que sa conclusion doit être déclarée irrecevable, à tout le moins pour le montant excédant 
l'objet de la contestation. Sur le fond, l'autorité intimée expose que les griefs liés à la violation du 
principe de la bonne foi et à l’interdiction de l’arbitraire ne sont pas suffisamment motivés, de sorte 
qu’ils doivent être déclarés irrecevables. En tout état de cause, il répète qu’aucun accord revêtant 
la forme écrite n’a été conclu et il conteste en substance une quelconque garantie de sa part quant 
à l'octroi, aux médecins cardiologues, d'une rémunération calculée en fonction du chiffre d'affaires 
global des honoraires de 105%, voire de 110% selon les bénéfices réalisés. Le HFR répète que les 
discussions informelles entre la direction et certains cardiologues interventionnels concernant le 
montant des honoraires sous le nouveau régime n'ont pas donné lieu à un contrat ou un accord 
dûment signé, alors que la loi prévoit la forme écrite. Quant à la proposition relative aux honoraires 

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2018-2019 faite par courrier du 24 février 2020, il relève qu'elle n'a pas été signée et datée par 
l'intéressé, de sorte qu'elle ne déploie pas d'effets. De plus, le HFR expose que l'intéressé se 
méprend non seulement sur la base de calcul mais aussi sur les années à prendre en considération. 
Dans le cadre des discussions informelles, il était en effet question de la moyenne des honoraires 
de 2015 à 2017 et non pas du traitement global (traitement de base + honoraires) de 2015 à 2016. 
Enfin et contrairement à ce qu'affirme le recourant, l'autorité intimée indique que, suite au départ du 
Prof. F.________, aucune augmentation significative de l'activité ambulatoire du recourant n'a pu 
être démontrée en parallèle à la baisse de ses interventions. Enfin, le HFR s'oppose à l’audition des 
témoins proposés par le recourant, estimant que celle-ci n'est pas pertinente. A titre de moyens de 
preuve éventuels, il requiert à son tour l'audition des représentants du HFR ayant participé aux 
négociations en 2018. 

Dans ses contre-observations du 31 mai 2024, le recourant réitère ses conclusions et confirme le 
calcul du montant de ses prétentions. Il rappelle aussi que celles-ci se fondent sur un accord conclu 
entre les cardiologues et la direction du HFR à partir du 1er janvier 2018, garantissant ainsi un revenu 
minimum, et justifie en quoi ses revenus ont fortement diminué. Il maintient en outre ses réquisitions 
de preuve et demande en sus la production du graphique des interventions établi sur la base du 
"Cardio Report" désormais pour les années 2016 à 2021.

Dans ses ultimes remarques du 1er juillet 2024, l'autorité intimée confirme sa position et demande 
que la procédure soit limitée, à titre liminaire, à la question de savoir si un accord a valablement été 
conclu entre elle et le recourant, s'agissant de la rémunération pour les années 2018 à 2020. Elle 
requiert l'audition éventuelle des représentants du HFR ayant participé à l'entretien du 28 avril 2020, 
lequel avait trait à la signature du nouveau contrat de travail du recourant.

Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.

Il sera fait état des arguments développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu de 
l’art. 114 al. 1 let. b CPJA et 132 al. 1 de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de 
l’Etat (LPers; RSF 122.70.1), applicable par le biais des art. 4 et 37 al. 1 de la loi cantonale du 27 juin 
2006 sur l'hôpital fribourgeois (LHFR; RSF 822.0.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en soi en 
matière sur ses mérites.

Dans la mesure où le recourant augmente ses conclusions par rapport à celles prises dans le cadre 
de la procédure administrative, se pose toutefois la question de leur recevabilité. Cela étant, cette 
question peut souffrir de rester indécise, dans la mesure où cette augmentation ne vise pas un autre 
poste réclamé par l'intéressé et ne fait que résulter d'éléments de calcul différents des mêmes 
honoraires litigieux, compte tenu en outre de l'issue du litige.

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2.

Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour 
ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

En outre, selon l'art. 96a al. 1 CPJA, l'autorité de recours examine avec retenue les décisions d'une 
autorité à laquelle la législation accorde une large marge d'appréciation. L'al. 2 de cette disposition 
précise que tel est le cas en particulier des décisions relatives à l'évaluation du travail, des aptitudes 
et du comportement d'une personne (let. a) et à l'octroi d'une prestation à laquelle la législation ne 
donne pas un droit (let. b).

3.

En l'occurrence, le recourant prétend qu'un accord portant sur le montant de ses honoraires a été 
passé entre lui et le HFR durant l'année 2018, pour l'année 2018, tandis que le HFR soutient que tel 
n'est pas le cas. Le médecin se prévaut d'une garantie des honoraires de 105%, voire de 110%, 
fondée sur le revenu réalisé durant la ou les années précédentes. Il fait valoir une violation du 
principe de la bonne foi et de l’interdiction de l’arbitraire.

3.1. À teneur de l’art. 37 al. 1 LHFR, le statut des personnes travaillant au service du HFR est régi 
par la législation sur le personnel de l’Etat. Sont soumis à des conditions particulières fixées par des 
règlements adoptés par le conseil d'administration et approuvés par le Conseil d'Etat: le directeur 
ou la directrice général-e et le directeur ou la directrice médical-e (let. a), les médecins-chef-fe-s et 
les médecins-chef-fe-s adjoints (let. b) et les autres médecins, y compris les chef-fe-s de clinique et 
les médecins assistants (let. c). 

Selon le règlement du 13 février 2008 concernant les conditions générales d'engagement des 
médecins cadres de l'hôpital fribourgeois (ci-après: le règlement), les médecins du HFR sont soumis 
à la LPers et aux dispositions spéciales de la LHFR, sous réserve des dispositions complémentaires 
du présent règlement. Sont considérés comme médecins cadres au sens du présent règlement, les 
médecins-chefs, les médecins-chefs adjoints et les médecins adjoints exerçant leur activité à titre 
principal au HFR (cf. art. 2 al. 2 du règlement). Tant le traitement de base (cf. art. 11 du règlement) 
que les honoraires (art. 12 du règlement) auxquels ils peuvent prétendre sont soumis aux cotisations 
paritaires du 1er pilier (cf. art. 11 al. 3 et 15 al. 1), toutefois pas au 2e pilier, s'agissant des honoraires 
(cf. art. 15 al. 2 du règlement). Cette soumission (ou non) aux cotisations du 1er et du 2e pilier est 
reprise en particulier dans l'annexe 2 du contrat de travail du recourant du 17 décembre 2013 
(valable dès le 1er mai 2014).

3.2. Quant à l’art. 30 LPers, il précise que l'engagement du collaborateur ou de la collaboratrice 
est conclu sous la forme d'un contrat (al. 1). Il est conclu pour une durée déterminée ou indéterminée 
(al. 2). Le contrat revêt la forme écrite. Toutefois, lorsque le contrat est conclu pour une période 
inférieure à trois mois et que les circonstances le justifient, un contrat oral suffit (al. 3).

3.3. Selon la jurisprudence rendue en droit privé, dont les principes sont repris en droit administratif 
par le Tribunal fédéral, un contrat est conclu lorsque les parties ont, réciproquement et d'une manière 
concordante, manifesté leur volonté, expressément ou tacitement (art. 1 CO). Les parties doivent 
s'être mises d'accord sur tous les éléments essentiels du contrat, faute de quoi celui-ci n'est pas 
venu à chef (ATF 127 III 248 consid. 3d, cité not. dans l’ATF 149 II 225 consid. 5.4). Pour déterminer 

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si un contrat a été conclu, quels en sont les cocontractants et quel en est le contenu, le juge doit 
interpréter les manifestations de volonté des parties (ATF 144 III 93 consid. 5.2, auquel se réfère 
not. l’arrêt TF 8C_282/2021 du 11 janvier 2022 consid. 4, rendu en droit de la fonction publique).

Lorsqu'il s'agit d'interpréter un contrat de droit administratif, le juge doit, comme pour un contrat de 
droit privé, rechercher d'abord la réelle et commune intention des parties au moment de la conclusion 
du contrat (interprétation subjective). S'il ne parvient pas à déterminer la volonté réelle et commune 
des parties - parce que les preuves font défaut ou ne sont pas concluantes - ou s'il constate qu'une 
partie n'a pas compris la volonté exprimée par l'autre à l'époque de la conclusion du contrat - ce qui 
ne ressort pas déjà du simple fait qu'elle l'affirme en procédure, mais doit résulter de l'administration 
des preuves -, il doit recourir à l'interprétation normative (ou objective), à savoir rechercher leur 
volonté objective, en déterminant le sens que, d'après les règles de la bonne foi, chacune d'elles 
pouvait et devait raisonnablement prêter aux déclarations de volonté de l'autre (principe de la 
confiance) (ATF 149 V 203 consid. 4.2.1 et les références citées, dont not. ATF 144 III 93; cf. arrêts 
TF 8C_282/2021 du 11 janvier 2022 consid. 4 et 5; TAF A-4118/2021 du 8 février 2023 consid. 6.5).

D'après le principe de la confiance, la volonté interne de s'engager du déclarant n'est pas seule 
déterminante; une obligation à sa charge peut découler de son comportement, dont l'autre partie 
pouvait, de bonne foi, déduire une volonté de s'engager. Ce principe permet ainsi d'imputer à une 
partie le sens objectif de sa déclaration ou de son comportement, même si celui-ci ne correspond 
pas à sa volonté intime. L'interprétation objective permet de protéger la partie destinataire dans la 
compréhension qu'elle avait de la volonté manifestée par la partie adverse. Cette protection est 
accordée si la partie a donné à la déclaration de volonté reçue la signification qu'elle pouvait lui 
accorder de bonne foi selon les circonstances qu'elle connaissait ou aurait dû connaître (ATF 149 V 
203 consid. 4.2.1 et les références citées).

3.4. En matière administrative, les faits doivent en principe être établis d'office (cf. art. 45 CPJA) 
et, dans la mesure où l'on peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle procède à cette 
recherche, les règles sur la répartition du fardeau de la preuve ne s'appliquent pas, et ceci vaut 
indépendamment du fait que les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits dans 
une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes (cf. art. 47 CPJA; cf. ATF 112 Ib 65 consid. 3). En 
théorie, la portée que l’on donne à l’obligation de collaborer ne doit pas avoir pour effet de modifier 
la répartition du fardeau de la preuve. Elle devrait seulement entraîner l’application des règles sur le 
fardeau de la preuve, voire éventuellement influencer le degré de la preuve requis (GRISEL RAPIN, 
Les grands principes de la procédure administrative, 2023, p. 155). 

Après une libre appréciation des preuves en sa possession, l'autorité se trouve à un carrefour. Si 
elle estime que l'état de fait est clair et que sa conviction est acquise, elle peut rendre sa décision. 
Dans cette hypothèse, elle renoncera à des mesures d'instruction et à des offres de preuve 
supplémentaires, en procédant si besoin à une appréciation anticipée de celles-ci. Un rejet d'autres 
moyens de preuve est également admissible s'il lui apparaît que leur administration serait de toute 
façon impropre à entamer la conviction qu'elle s'est forgée sur la base de pièces écrites ayant une 
haute valeur probatoire. Une telle manière de procéder n'est pas jugée contraire au droit d'être 
entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (cf. arrêt TAF A-5884/2012 du 27 mai 2013 consid. 3.4.1; ATF 
144 II 427 consid. 3.1.3; arrêt TF 2C_426/2020 du 23 juillet 2020 consid. 4.1). En revanche, si 
l'autorité de recours reste dans l'incertitude après avoir procédé aux investigations requises, elle 
appliquera les règles sur la répartition du fardeau de la preuve. Dans ce cadre, et à défaut de 
dispositions spéciales en la matière, le juge s'inspire de l'art. 8 CC, en vertu duquel quiconque doit 

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prouver les faits qu'il allègue pour en déduire un droit (arrêt TAF A-5884/2012 du 27 mai 2013 consid. 
3.4.2). Autrement dit, ce n'est que si l'autorité de recours reste dans l'incertitude après avoir procédé 
aux investigations requises qu'elle appliquera les règles sur la répartition du fardeau de la preuve 
(cf. arrêt TAF A-5884/2012 du 27 mai 2013 consid. 3.4.2). En ce sens, le principe inquisitoire ne 
libère pas les parties du fardeau de la preuve: en cas d'absence de preuve, il s'agit de savoir qui en 
supporte les conséquences (cf. arrêt TA FR 5S 2004 224 du 17 février 2005 consid. 2).

Selon la jurisprudence, la preuve d’un fait contesté n’est rapportée au regard de l’art. 8 CC que si le 
juge a acquis la conviction de l’existence de ce fait. Une certitude absolue n’est pas nécessaire, 
mais le juge ne doit plus avoir de doutes sérieux; les éventuels doutes qui subsistent doivent 
apparaître légers (ATF 130 III 321 consid. 3.2). Lorsque, en raison de la nature de l'affaire, une 
preuve stricte n'est pas possible ou ne peut être raisonnablement exigée, en particulier si les faits 
allégués par la partie qui supporte le fardeau de la preuve ne peuvent être établis qu'indirectement 
et par des indices, le degré de preuve requis se limite alors à la vraisemblance prépondérante, qui 
est soumise à des exigences plus élevées que la simple vraisemblance; la vraisemblance 
prépondérante suppose que, d'un point de vue objectif, des motifs importants plaident pour 
l'exactitude d'une allégation, sans que d'autres possibilités ne revêtent une importance significative 
ou n'entrent raisonnablement en considération (arrêt TF 4A_226/2022 du 27 septembre 2022 
consid. 3.1.1).

4. 

4.1. En l'occurrence, il y a lieu de préciser à titre liminaire que les cardiologues du HFR, 
notamment, sont liés à l'hôpital par un contrat de droit public soumis à la LPers, en l'état de la 
législation. S'agissant du recourant, en sa qualité de médecin adjoint, il était en outre soumis au 
règlement du 13 février 2008, lequel renvoie également à la LPers.

A tout le moins de 2018 à fin avril 2020, la rémunération des cardiologues au HFR était composée 
de trois postes distincts, à savoir le traitement de base figurant dans le contrat, les honoraires pour 
les prestations personnelles des médecins (stationnaires dans les trois divisions et ambulatoires) 
selon la répartition figurant dans les avenants 2013 et 2018, ainsi que les honoraires octroyés aux 
cardiologues pour rétribuer la promotion faite en faveur des gestes électifs en soins stationnaires, 
suite à l'introduction du tarif SwissDRG, par rapport aux gestes effectués en ambulatoire. L'utilisation 
des termes honoraires, à défaut d'autres éléments probants, ne permet pas de soutenir que la 
relation contractuelle serait pour partie soumise au droit public et pour partie au droit privé. Le 
règlement du 13 février 2008 renvoie expressément à la LPers et règlemente la rémunération des 
médecins cadres, laquelle est soumise à cotisations paritaires. Partant, non seulement les médecins 
cadres ne sont pas indépendants mais en outre l'intégralité de leur relation contractuelle est soumise 
au droit public, plus précisément à la LPers.

Il convient en outre d'emblée de souligner, avec le HFR, que l'avenant du 5 juillet 2018 dûment signé 
par le recourant avait uniquement pour objet une nouvelle répartition des honoraires entre les 
médecins et le HFR s'agissant de leurs prestations personnelles (ambulatoires ou stationnaires), 
destinée à rétribuer plus spécifiquement la promotion des actes en stationnaire. Ces avenants fixent 
la répartition en pourcents des prestations médicales et des prestations techniques entre les 
médecins et le HFR pour les catégories de soins stationnaires selon les différentes divisions et les 
soins ambulatoires. Le recourant ne saurait dès lors fonder ses prétentions (revenu garanti) sur cette 
base. De même, les pourparlers dont il se prévaut ne concernaient en rien le traitement de base dû 
à l'intéressé. Strictement aucun élément au dossier ne laisse entendre que tel aurait été le cas. Au 

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contraire, plusieurs courriers portent en référence la mention expresse des honoraires. Partant, le 
calcul opéré par le recourant, lequel semble tenir compte non seulement des honoraires mais aussi 
du traitement de base, est quoi qu'il en soit sans pertinence.

4.2. S'agissant de l'existence du prétendu accord oral dont il se prévaut – et surtout de son 
contenu -, l'intéressé ne produit, quoi qu'il en dise, aucun document allant dans son sens, ni le 
concernant, ni s'agissant d'ailleurs de ses confrères, ni autre élément probant. Si les échanges écrits 
durant l'été 2018 attestent bel et bien d'une volonté réciproque des parties de trouver une entente 
au sujet des honoraires des cardiologues pour la promotion des actes stationnaires, rien ne permet 
en effet de retenir, comme le soutient le précité, que les négociations ont effectivement abouti à un 
accord réglementant l'intégralité des éléments en discussion. Bien au contraire. Par exemple, dans 
sa réponse du 27 juin 2018, le médecin-chef du service de cardiologie, le Prof. C.________, 
reconnaît explicitement que les parties se trouvent "à bout touchant", formulation qui indique 
clairement que les pourparlers étaient encore en cours. Il précise également que sa position, et celle 
du Prof. D.________, n'est pas "unanime", laissant entendre que certains de leurs confrères 
n'adhéraient pas, en l'état, aux propositions faites. Cette réflexion ressort également des termes 
utilisés dans le procès-verbal de la rencontre tenue la veille, le 26 juin 2018, entre les différents 
cardiologues, dont le recourant. Ce procès-verbal précise d'une part que "[la direction] nous garantit 
un chiffre d'affaire[s] global des honoraires de 105-110%", mais conclut d'autre part que "[n]ous 
demandons une garantie sur les calculs de la somme des honoraires 2015/6 + 5%". Quant au 
courrier du 16 juillet 2018, dans lequel les médecins cardiologues rappellent au HFR qu'"il s'agit de 
garantir (…)" une telle rémunération, la formulation choisie permet aussi d'en conclure que les 
parties ne se sont pas encore mises d'accord. En tout cas, force est de constater que, malgré 
certains points qui sont certes confirmés de part et d'autre, il n'est pas établi à satisfaction de droit 
que les parties auraient finalisé un accord et son contenu, ni qu'un accord concernant tous les 
cardiologues aurait alors été trouvé.

4.3. Ces éléments sont par ailleurs confirmés au vu de la teneur du courrier du HFR du 24 février 
2020. Dans celui-ci, l'autorité intimée se réfère expressément aux négociations menées en 2018, 
ainsi qu'aux deux échanges précités des 16 juillet et 13 août 2018, et fait pour la première fois une 
proposition concrète s'agissant du montant des honoraires de 2018 à 2020. Pour l'année 2018 en 
particulier, il est exposé ce qui suit: "Suite aux négociations de 2018, il a été convenu que l'HFR 
vous garantissait pour l'année 2018 un salaire individuel maximal équival[a]nt aux "honoraires 
moyens 2015-2017" plus 5%, voire plus 10% en cas d'augmentation très élevée des recettes". 

Les divergences de vue entre la garantie d'un montant d'honoraires minimal défendu par le recourant 
et le plafond maximal soutenu par le HFR semblent rédhibitoires pour admettre qu'un accord serait 
intervenu. Cela étant, en les analysant de manière plus approfondie, il y a lieu de constater qu'une 
majoration de 5 % a été discutée et qu'une autre majoration de 10 % l'a également été, dans 
certaines circonstances. En toute logique, il semble bien que les parties étaient prêtes à convenir 
que les honoraires, fondés sur une moyenne, seraient majorés de 5%, ce qui constitue logiquement 
un honoraire minimal, dès lors que, suivant les bénéfices réalisés par le HFR, il a été discuté que 
lesdits honoraires pourraient être majorés non pas de 5 mais de 10%, ce qui constitue, partant, le 
maximum possible, dans le sens du plafond évoqué par le HFR.  

Cela étant, s'il faut certes reconnaître que la formulation de la première partie de la phrase ("il a été 
convenu") est quelque peu malheureuse en tant qu'elle peut prêter à confusion sur l'aspect définitif 
du prétendu accord passé à l'époque, elle ne permet pas encore de retenir, sans doute aucun, 

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l'existence de celui-ci et son contenu précis. L'on peut en effet sérieusement se demander pour 
quels motifs le HFR aurait soumis dite proposition au recourant en 2020 si, comme le prétend ce 
dernier, un accord avait déjà été scellé, à tout le moins concernant l'année 2018. 

L'on constate par ailleurs que les années de référence à la base du calcul des honoraires ne sont 
pas les mêmes. Pour le recourant, la moyenne convenue reposait sur les années 2015-2016 – alors 
même qu'il a dans un premier temps soutenu que la moyenne se fondait sur les années 2017-2018; 
quant au HFR, il a tablé sur la moyenne des années 2015 à 2017 dans sa proposition du 24 février 
2020. Partant, il n'est pas possible de retenir que les intéressés s'étaient mis d'accord sur l’ensemble 
des points visés par les tractations, à tout le moins pour l'année 2018, étant rappelé que le HFR n'a 
pas donné de suite concrète à la lettre du 16 juillet 2018. Les années 2015-2016 semblent avoir été 
retenues, au cours des discussions menées au printemps 2018, en raison du fait que la comptabilité 
concernant l'année 2017 n'était alors pas encore définitive. Par ailleurs, le HFR, dans sa proposition 
de 2020, précise s'être référé à toutes les données disponibles en l'état, mais se réfère à la moyenne 
des années 2015 à 2017, sans explication. Il n'est ainsi pas possible, en l'état du dossier, de 
comprendre ce qu'il en est. En particulier, le HFR évoque des discussions ayant eu cours durant 
l'année 2019 sans qu'aucune précision n'émane de sa part ni d'ailleurs de celle du recourant. 

En outre, c'est le lieu de rappeler que le recourant a refusé de signer la proposition du 24 février 
2020, même après avoir discuté et signé son nouveau contrat le 30 avril 2020. Enfin, la Cour ne 
peut pas s'empêcher de relever que, s'agissant des autres cardiologues, le recourant ne prétend 
pas qu'ils auraient pour leur part trouvé et signé un accord similaire.

4.4. Dans ces circonstances, force est d'admettre qu'il ne peut pas être retenu, même avec une 
vraisemblance prépondérante, qu'un accord a été conclu entre le HFR et le recourant relatif aux 
honoraires destinés à rétribuer la promotion en faveur des gestes électifs en soins stationnaires, ni 
son contenu pour les années 2018 à 2020. 

Dans ces conditions, le recourant ne parvient pas non plus à établir l’existence d’une promesse 
effective qui lui aurait été faite à cet égard, de sorte que ses griefs, en lien avec la violation du 
principe de la bonne foi et de l’arbitraire au sens des art. 5 al. 3 et 9 Cst., sont rejetés.

5.

5.1. Quant aux mesures d'instruction que le recourant a proposées, elles doivent être rejetées, 
par appréciation anticipée des preuves. A cet égard, la Cour relève en effet que les parties ont eu 
l'occasion de faire état de l'ensemble de leurs griefs et arguments, par écrit, dans le cadre de la 
présente procédure de recours, comptant deux échanges d'écritures, de sorte que l'audition de 
l'intéressé n’apparaît guère utile. En outre, dans la mesure où la production des "Cardio Report" 
pour les années 2015 à 2020 ainsi que pour 2016 à 2021 ne vise qu'à établir et à chiffrer l'activité 
déployée par les médecins interventionnels ainsi que les consultations ambulatoires, elle ne saurait 
donner une quelconque indication sur l'existence, ou non, de l'accord dont le recourant se prévaut. 
Il en va de même du témoignage requis de G.________, ancien comptable du HFR, ayant pour 
objectif de prouver qu'il existait pour le recourant en particulier un risque de baisse de revenu en lien 
avec les modifications contractuelles de l'avenant du mois de juillet 2018. Quant à la mise en œuvre 
d'une expertise, demandée à titre subsidiaire en vue d'établir le même fait (cf. mémoire de recours 
du 31 octobre 2023, allégué n. 96), elle est également rejetée. 

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5.2. Enfin, il y a également lieu de renoncer à entendre les deux médecins-chefs du service de 
cardiologie, le Prof. D.________ et le Prof. C.________. S'il est indéniable que ceux-ci ont 
activement participé, en qualité de représentants des cardiologues, aux négociations menées en 
2018, il y a lieu de relever qu'ils sont précisément les émetteurs ou destinataires des communications 
écrites évoquées ci-avant, à savoir celles du 27 juin 2018, du 16 juillet 2018 et du 13 août 2018. Or, 
comme exposé, la teneur de ces courriers et courriel ne permet pas d'établir, même au degré de la 
vraisemblance prépondérante, qu'un accord oral aurait été scellé entre le HFR et les cardiologues, 
respectivement entre le HFR et A.________, et son contenu. Du reste, le recourant ne prétend à 
aucun moment dans ses écritures que l'un de ses confrères, en particulier les Prof. D.________ ou 
C.________, aurait bénéficié d'un accord similaire à l'époque ni au moment du recours, de sorte que 
l'audition des deux précités n'apporterait aucun élément supplémentaire, permettant d'écarter 
définitivement la version de l'une des parties. 

Finalement, la Cour ne voit pas d'autres moyens de preuve susceptibles de parvenir à une autre 
conclusion.

6.

6.1. Partant, il appartient au recourant qui entend ici tirer un droit de supporter l'absence de 
preuve du prétendu accord intervenu avec le HFR sur le paiement des honoraires destinés à 
rétribuer la promotion faite en faveur des gestes électifs en soins stationnaires et surtout son contenu 
pour les années 2018 à avril 2020. 

6.2. Dans ces conditions, dès lors que l’existence de l’accord dont se prévaut le recourant et son 
contenu ne peuvent pas être établis, la question de savoir si l'art. 30 al. 3 LPers imposait, comme le 
fait valoir le HFR, que celui-ci revête impérativement la forme écrite, peut souffrir de demeurer 
indécise, étant précisé néanmoins que dite disposition porte sur le contrat d'engagement. Enfin, 
compte tenu de l'issue du litige, la requête tendant à limiter la procédure à la question de savoir si 
un accord a valablement été conclu est devenue sans objet. 

7.

7.1. Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté et la décision du 2 octobre 2023 du HFR 
confirmée. 

7.2. Selon l’art. 134a al. 2 CPJA, des frais de procédure sont perçus lorsque la valeur litigieuse 
égale au moins celle des prud’hommes, fixée à CHF 30'000.- (art. 113 al. 2 let. d et 114 let. c du 
code de procédure civile du 19 décembre 2008, CPC; RS 272). 

En l’occurrence, le recourant a conclu, entre autres, au versement d'un montant brut de 
CHF 411'514.30 sous déduction des cotisations sociales avec intérêt à 5% dès le 30 novembre 
2022. Des frais de procédure doivent dès lors être perçus (art. 134a al. 2 CPJA a contrario). 
Conformément à l’art. 131 al. 1 CPJA, il appartient au recourant, qui succombe, de supporter ces 
frais, fixés à CHF 2'000.-, et compensés par l'avance de frais versée. Pour la même raison, il ne lui 
est pas alloué d’indemnité de partie (cf. art. 137 CPJA).

7.3. En revanche, le HFR ayant agi comme employeur du recourant, l'on doit admettre que ses 
intérêts patrimoniaux sont en cause et que, par conséquent, une indemnité de partie peut lui être 
octroyée (cf. art. 139 CPJA a contrario; arrêts TA FR 1A 1993 62 du 23 février 1994, in RFJ 1994 
232, 233; 1A 2001 92 du 25 avril 2002 consid. 4), à charge du recourant. En application de l'art. 137 

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CPJA, il faut rappeler qu'une indemnité de partie doit être fixée dans les limites du tarif cantonal du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(Tarif JA; RSF 150.12). Aux termes de l'art. 8 al. 1 Tarif JA, les honoraires alloués pour la 
représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les 
affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La 
fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant 
à l'art. 9 Tarif JA, il prévoit que les débours nécessaires à la conduite de l'affaire sont remboursés 
au prix coûtant, sous réserve des alinéas 2 et 3 (al. 1). Pour les photocopies effectuées par le 
mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (format A4); lorsque de nombreuses 
photocopies pouvaient être réalisées ensemble, l'autorité peut réduire ce montant par copie. Un 
remboursement de CHF 0.40 par photocopie ainsi que des débours au prix coûtant (al. 2).

En l'espèce, le liste de frais produite par Me Luke H. Gillon et Me Raphaël Tinguely le 27 janvier 
2025 répond à ces exigences. Elle comptabilise un temps de travail de 32.83 heures, pour un 
montant d'honoraires de CHF 8'207.50. Quand bien même il faut reconnaître la certaine complexité 
de l'affaire, notamment quant à l'établissement des faits, le nombre d'heures requis paraît toutefois 
excessif. Tout bien considéré, une durée globale de 25 heures tient raisonnablement compte de la 
défense des intérêts de l'autorité intimée, soit un montant d'honoraires de CHF 6'250.- . Pour le 
reste, la liste de frais arrête les débours à CHF 107.60. Elle prend en outre directement en compte 
un taux de TVA de 7.7% pour les trois opérations menées en 2023 représentant une heure de travail, 
et un taux de 8.1% pour celles de 2024 (24 heures), étant précisé que l'ensemble des débours a été 
facturé sur cette dernière année. Sur la base de la liste de frais corrigée, il y a dès lors lieu de fixer 
l'indemnité de partie allouée au HFR à CHF 6'871.55 (CHF 6'250.- d'honoraires + CHF 107.60 de 
débours + CHF 19.25 TVA à 7.7% [250.- x 7.7/100] + CHF 494.70 de TVA à 8.1% [6'107.60 x 
8.1/100]).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision du 2 octobre 2023 est confirmée.

II. Les frais judiciaires, par CHF 2'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés 
par l’avance de frais versée. 

III. Il est alloué au HFR, à titre d'indemnité de partie, un montant de CHF 6'871.55 (TVA de 
CHF 513.95 comprise) à verser en main de ses mandataires, à la charge du recourant.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure ou de l’indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 19 février 2025/ape/smo/vaa

La Présidente La Greffière-rapporteure