# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1ba1a265-50ce-5676-ab77-b95faa91382d
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2003-10-23
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.10.2003 FI.1996.0110
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_FI-1996-0110_2003-10-23.html

## Full Text

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt

du 23 octobre 2003

sur les recours interjetés par la Fondation
d'utilité publique X.________ Vaud, représentée par l'avocat Olivier
Weniger, 1002 Lausanne

contre

1.                     la décision de l'Administration
cantonale des impôts du 24 septembre 1996, rejetant sa réclamation en
matière d'exonération de l'impôt fédéral direct,

2.                     la décision de la Commission
cantonale des personnes morales du même jour, rejetant sa réclamation en
matière d'exonération de l'impôt cantonal et communal sur le bénéfice et le
capital, ainsi que l'impôt complémentaire sur les immeubles,

3.                     la décision de l'Administration
cantonale des impôts du même jour, rejetant ses réclamations en matière
d'exonération du droit de mutation,

4.                     la décision sur
réclamation de l'Administration cantonale des impôts du 4 avril 2000
confirmant la taxation du droit du mutation ensuite de l'acquisition de 25
immeubles dans le canton.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Fernand Briguet et M. Alain Maillard, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.

Vu les faits suivants:

A.                     Par acte notarié
Patrick de Preux du 8 mars 1991 a été constituée la Fondation "X.________
Vaud", soit une fondation de droit privé avec siège à 12********; elle
vise, en poursuivant un objectif d'utilité publique, à promouvoir et à accorder
la location-propriété à des personnes physiques domiciliées dans le canton de
Vaud, aussi longtemps que ces derniers en font un usage propre; elle a
également pour but d'acquérir le plus grand nombre d'immeubles anciens où les
loyers sont bon marché, afin de soustraire ces immeubles au marché spéculatif,
maintenant du même coût les loyers à des niveaux raisonnables (art. 2 des
statuts). On notera que les statuts en question ont été modifiés le 7 juillet
1994, sur des points de détail, qui concernent les art. 9 al. 6 et 11 lit. e;
s'agissant de la première de ces deux dispositions, la règle initiale prévoyait
que les membres du conseil de fondation "reçoivent une indemnité
journalière dès que la fondation sera en mesure de verser une telle
indemnité", alors que dans sa teneur actuelle elle précise que ceux-ci
"exercent leur mandat à titre honorifique et ne reçoivent aucun
honoraire, indemnités de représentation et de déplacements, ou toutes autres
prestations".

                        Y.________ Vaud est
affiliée à l'association faîtière Y.________ Suisse, dont font également partie
d'autres fondations cantonales, à Berne, Bâle-Campagne, Fribourg et Genève
notamment. Le concept Y.________ (selon la plaquette y relative produite par la
recourante) s'inscrit dans le cadre des buts poursuivis par la loi fédérale du
4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de
logement (ci-après: LCAP; RS 843; voir en particulier art. 1er de cette loi);
il vise notamment à favoriser l'accession à la propriété individuelle et à
donner au locataire la possibilité de devenir propriétaire de son logement.
Y.________ a donc été présentée comme un modèle de "propriété
locative" ou "Iocation-propriété". Plus concrètement, les
fondations Y.________ visent à acquérir des immeubles locatifs existants pour
les remettre à bail à des locataires, moyennant des loyers fixés sur la base du
prix de revient; simultanément les locataires sont censés investir dans ces
immeubles, par le biais de l'attribution de prêts à la fondation, ce qui est de
nature à abaisser en contrepartie le montant de leur loyer (voir à ce propos la
plaquette produite par la recourante sous pièce 2 de son bordereau du 10 juin
1996, p. 5; voir aussi art. 3 des statuts). En outre, la même disposition
statutaire (art. 3 dernier alinéa) précise que, en cas de résiliation du bail
et si le contrat a duré un temps déterminé, les locataires ont droit à une part
de la plus-value de l'appartement loué (voir aussi art. 5 du contrat de
prêt-type établi par Y.________ Vaud). On reprend ici l'art. 3 des statuts dans
leur version modifiée le 7 juillet 1994:

"             La fondation met en place
les moyens nécessaires au fonctionnement d'un système de location-propriété
conforme au modèle Y.________.

              A cet effet, la fondation peut :

              a) acquérir des immeubles destinés au logement collectif;

              b) acquérir des biens-fonds constructibles afin d'y ériger des                  immeubles
dont les appartements seront remis à bail;

              c) devenir titulaire de droits de superficie ou louer des
immeubles,                      dans la mesure où un droit d'emption annoté au
Registre foncier lui                    est simultanément accordé;

              d) accomplir toute opération que nécessite la réalisation de son
but,                   y compris l'aliénation d'immeubles.

              En règle générale, les immeubles
de la fondation dont les logements sont remis à bail sont inscrits au Registre
foncier sous la forme de la propriété par étages.

              Sous réserve d'exception, seules
les personnes qui accordent un prêt à la fondation, dont le montant est fixé
par le Conseil, peuvent devenir locataires Y.________.

              Le Conseil de fondation approuve
le contrat type de bail et de prêt.

              En cas de résiliation du bail et
si le contrat a duré un temps déterminé, les locataires ont droit à une part de
la plus-value de l'appartement loué."

                        Ce système, qui a reçu
l'appui de l'Office fédéral du logement (ci-après: OFL), a logiquement
bénéficié des aides financières prévues par la LCAP (voir à ce propos art. 36
et ss, relatif à l'abaissement de base, et 51 et ss, concernant plus
particulièrement les mesures en faveur des maîtres d'ouvrage s'occupant de la
construction de logement d'utilité publique); Y.________ Vaud avait ainsi
acquis au 21 janvier 1997, grâce aux cautionnements et aux avances de la
Confédération, des immeubles anciens pour un prix d'achat total de 140'760'000
fr. (selon courrier de l'OFL du 7 mai 1998, près de 182 millions de francs,
correspondant à 1'137 logements); la fondation souligne à cet égard qu'elle a
financé ces acquisitions pratiquement sans fonds propres. Au 31 décembre 1997,
ses engagements garantis par des cédules hypothécaires se montaient à
148'476'032 fr. 55. En revanche, elle n'a pas fait appel aux aides cantonales
prévues par la loi vaudoise du 9 septembre 1975 sur le logement (ci-après:
LVLog). 

                        On signalera enfin,
dans le souci d'être complet, que les fondateurs étaient au nombre de trois, à
savoir Z.________, la A.________ et le B.________; chacun des fondateurs a
versé un montant de 20'000 fr. constituant ainsi le capital de la fondation
pour un total de 60'000 francs. 

B.   Les activités de
Y.________ Vaud se sont développées rapidement (v. à ce sujet descriptif de la
Fondation Y.________, pièce 7 du bordereau du 25 octobre 1996 de la
recourante); ce document indique en effet que la fondation détenait déjà, au 31
décembre 1995, un parc comportant 22 immeubles (25 au 31 décembre 1997), dans
de nombreuses régions du canton, totalisant 938 locataires (au 31 décembre
2001, elle totalisait 1'127 locataires). Le descriptif précité présente par
ailleurs tout à la fois les activités de la fondation, sa politique
d'entreprise et les principes de gestion suivis; il rappelle les objectifs déjà
évoqués, soit soustraire les immeubles du parc ancien à la spéculation et
maintenir les loyers de ces immeubles à un niveau modéré; elle vise notamment à
mettre à profit la LCAP, plus précisément le régime fédéral de l'abaissement
des loyers et donne en outre la possibilité aux locataires les plus démunis de
bénéficier des abaissements supplémentaires prévus par cette loi (il appert en
réalité, comme on le verra plus loin, que seuls certains d'entre eux
bénéficient de cet abaissement supplémentaire). Ce document confirme que
l'organisation comptable de la fondation repose sur le principe d'un compte
distinct pour chaque immeuble, de sorte que les locataires d'un immeuble donné
profitent directement des économies réalisées dans celui-ci; plus généralement,
le document rappelle l'idée de faire évoluer le statut de ces locataires vers
une forme de quasi-propriété. 

                        Cependant, en
procédure, la recourante a indiqué que la disposition des statuts, selon
laquelle, en règle générale, les immeubles de la fondation dont les logements
sont remis à bail sont inscrits au Registre foncier sous la forme de la
propriété par étage, n'était pas appliquée; comme on le verra ci-dessous, cette
disposition a du reste été abrogée dans les nouveaux statuts. De même en est-il
de la règle prévoyant que, sauf exception, seules les personnes accordant un
prêt à la fondation pouvaient devenir locataires Y.________. Au 31 décembre
1997 cependant, 46 locataires avaient effectué au total pour 560'700 francs
d'avances comptabilisées par la fondation. 

                        Le descriptif précité
indique encore que la fondation dispose d'un gérant, ********, ainsi que d'un
directeur. Dans le concept Y.________, les locataires devraient être
représentés au conseil de fondation (règle reprise à l'art. 9 al. 3 des
nouveaux statuts X.________). Enfin, le même descriptif relève que les
fondations Y.________ peuvent donner, pendant de nombreuses années, du travail
aux entreprises spécialisées dans l'entretien-rénovation, puisqu'elles
acquièrent des immeubles vétustes, dont l'entretien a souvent été négligé;
elles peuvent également commander des prestations aux entreprises du
gros-oeuvre spécialisées dans la rénovation lourde. Lors de la première
audience, ses représentants ont cependant expliqué qu'excepté à Genève, la
fondation n'avait jamais acquis d'immeuble nécessitant des rénovations lourdes.

                        On relève que, dans sa
correspondance avec l'ACI, la fondation Y.________, notamment par son ancien
administrateur C.________, a évoqué l'octroi d'une exonération en vertu de
l'article 23 de la loi cantonale du 9 septembre 1975 sur le logement (ci-après:
LVLog). Interpellé à ce sujet par l'ACI, le chef du Slog, par courrier à
celle-ci du 1er mai 1996, a précisé:

              "Nous vous confirmons que la
Fondation Y.________ Vaud n'a jamais fait de demande auprès du Service du
logement afin d'obtenir une quelconque aide cantonale en vertu de la loi sous
rubrique (réd.: la LVLog). En conséquence, l'étude d'une éventuelle exonération fondée sur dite
loi n'a pas lieu d'être. Il convient naturellement de réserver l'application
d'autres dispositions légales notamment de nature fiscale."

C.                    Dans différents
courriers adressés à l'ACI dès le 19 septembre 1991, la fondation a demandé
l'exonération des droits de mutation, ainsi que de l'impôt cantonal et communal
sur le revenu et la fortune, l'impôt complémentaire sur les immeubles et enfin
de l'impôt fédéral direct. L'instruction de cette demande a été suspendue dans
l'attente du prononcé d'un arrêt du Tribunal administratif concernant une cause
similaire (arrêt du 21 juin 1994, FI 1992/0105, concernant une société anonyme
spécialisée dans le domaine du logement, également subventionnée par la
Confédération); cet arrêt a été communiqué en copie au mandataire de la
fondation, l'avocat Olivier Bourgeois, qui a maintenu néanmoins la demande. 

                        Par décision du 8 mai
1996, l'ACI a refusé celle-ci, pour chacun des impôts concernés. La réclamation
de la fondation, formée le 10 juin 1996 par l'avocat Olivier Weniger, a été
rejetée par trois décisions du 24 septembre 1996, émanant respectivement de l'Administration
cantonale de l'impôt fédéral direct, pour cet impôt, de l'Administration
cantonale des impôts, s'agissant des droits de mutation, et enfin de la
Commission cantonale des personnes morales, pour l'impôt cantonal et communal
sur le bénéfice et le capital, ainsi que l'impôt complémentaire sur les
immeubles. Y.________ Vaud a recouru contre ces trois décisions auprès du
Tribunal administratif par acte de son conseil, l'avocat Olivier Weniger, du 25
octobre 1996, soit en temps utile. 

                        Dans sa réponse du 7
février 1997, l'ACI conclut au rejet des recours. Pour sa part, la recourante a
complété ses moyens le 24 avril suivant. Interpellée, l'ACI, par lettres des 14
avril et 5 mai 1998, ainsi que l'OFL, par courrier du 7 mai suivant, ont encore
fourni diverses précisions. Quant à l'AFC, elle a conclu au rejet du recours. 

D.                    En date du 22 décembre
1997, la fondation recourante a modifié sa raison sociale en Fondation
d'utilité publique X.________ Vaud et a porté son capital de 60'000 à 100'000
francs; en outre l'article 3 de ses statuts a désormais la teneur suivante:

"             La fondation met en place
les moyens nécessaires au fonctionnement d'un système de location-propriété
conforme au modèle X.________.

              A cet effet, la fondation peut :

              a) acquérir des immeubles destinés au logement collectif;

              b) acquérir des biens-fonds constructibles afin d'y ériger des                  immeubles
dont les appartements seront remis à bail;

              c) devenir titulaire de droits de superficie ou louer des
immeubles,                      dans la mesure où un droit d'emption annoté au
Registre foncier lui                    est simultanément accordé;

              d) rénover les immeubles dont elle a fait l'acquisition,

              e) accomplir toute opération que nécessite la réalisation de son
but,                   y compris l'aliénation d'immeubles.

              Le Conseil de fondation approuve
le contrat type de bail et de prêt.

              En cas de résiliation du bail et
si le contrat a duré un temps déterminé et si la fondation encaisse une
plus-value immobilière, les locataires ont droit à une part de ladite
plus-value."

E.                    Le Tribunal
administratif a, dans une section différente de la présente, tenu audience le 9
juin 1998; à cette occasion il a entendu les représentants des parties, ainsi
que ********, de l'OFL, en qualité de témoin. A l'issue de cette audience, les
parties sont convenues d'une suspension de l'instruction de la cause, aux fins,
notamment de permettre à la fondation recourante de s'assurer qu'elle
remplissait les conditions de l'art. 23 al. 3 LVLog; une demande en ce sens a
été adressée au Slog.

                        Dans l'intervalle,
l'ACI, par décision du 4 avril 2000, a rejeté les réclamations que la
recourante avait interjetées contre les décisions de taxation du droit de
mutation qui lui ont été notifiées (au total 4'978'380 francs, canton et
communes), relativement à l'acquisition par elle de 25 immeubles dans le
canton. Cette décision a été frappée d'un recours, lequel a été joint au
pourvoi déjà pendant.

                        En date du 12 mars
2002, le Slog a informé les parties de ce qu'il préavisait de façon défavorable
la demande d'exonération présentée par la fondation recourante; dès lors, par
courrier du 15 mars 2002, l'ACI a requis du juge instructeur la reprise de
l'instruction. Les discussions se poursuivant néanmoins avec ce dernier
service, l'instruction a derechef été suspendue, à la requête des parties. Par
courrier du 7 juillet 2003, l'ACI a toutefois invité le tribunal à reprendre
l'instruction et à rendre son arrêt, l'informant de ce qu'aucun accord n'avait
finalement pu être trouvé entre le Slog et la recourante; en effet, ce dernier
service a préavisé de façon négative la demande d'exonération présentée par la
recourante, pour le motif que, dans la totalité des immeubles, seule une partie
des locataires répondait aux normes d'occupation fixées par la LVLog. Dans ses
dernières écritures, la recourante a cependant critiqué ce préavis, estimant
qu'au contraire, les conditions qui, au regard de la LVLog lui eussent permis
d'être exonérée, étaient réalisées.

                        Il ressort par
ailleurs des dernières écritures de l'ACI que, durant les années fiscales 1999
à 2001, (plus 2002 au demeurant) la recourante n'a pas fait l'objet de l'impôt
immobilier complémentaire, l'Office d'impôt des personnes morales ayant admis -
par inadvertance selon l'ACI - le caractère social de la plupart des immeubles
(à l'exception, s'agissant des années 1999 et 2001, des deux immeubles qu'elle
possède à 4******** pour lesquels un impôt immobilier complémentaire de 1'333
fr. lui a été réclamé); ces décisions sont aujourd'hui définitives.

F.                     Le tribunal a ainsi
tenu audience en ses locaux le 30 septembre 2003; outre les représentants des
parties, à savoir, d'une part, D.________, directrice de X.________ Vaud,
assistée de l'avocat Olivier Weniger, d'autre part, Patrick Fuchs et André
Sinclaire, pour l'ACI, il a entendu Yves Martin et Pascal Dunand,
respectivement chef de service et adjoint technique au Slog. Il a en outre
recueilli la déposition de E.________, directeur suppléant de l'OFL, entendu en
qualité de témoin, dont les déclarations ont été recensées de la façon
suivante:

              Le
témoin a tout d'abord rappelé les circonstances à l'origine du modèle
Y.________; ce dernier émane de recommandations de deux commissions
parlementaires du début des années 80. Il s'agissait pour les milieux
intéressés de trouver une 3ème voie entre la location pure et l'accession à la
propriété individuelle. Il ne s'agit donc pas d'une création des milieux immobiliers.
La première fondation Y.________ a été créée dans le Canton de Berne; grâce au
soutien de la Confédération, elle a pu maintenir dans le parc locatif des
immeubles anciens. Au début des années 90, les cantons romands, notamment Vaud,
s'y sont intéressés; toutefois, il a fallu adapter le modèle Y.________, tel
que pratiqué en Suisse alémanique, pour insister davantage sur la location
plutôt que sur l'accès à la propriété. En effet, dans le modèle Y.________, le
locataire fait un prêt à la fondation et reçoit en contrepartie un intérêt, à
un taux supérieur à celui versé généralement par les banques, en diminution de
son loyer; dès lors, il participe à la plus-value de l'immeuble. 

              Cette
adaptation est à l'origine du modèle location-participation X.________ dont les
avantages ont été rappelés par le témoin, à savoir : la garantie du
réinvestissement de l'entier du bénéfice dans l'immeuble et la fixation des
loyers conformément à la LCAP, ce qui implique la conclusion d'un bail de
longue durée. Les statuts initiaux de la fondation, ainsi que leurs
modifications ultérieures, ont été approuvés par l'OFL, afin que celui-ci
s'assure du respect de l'art. 60 LCAP. 

              Le
témoin a exposé dans les grandes lignes le système de l'aide fédérale résultant
de la LCAP. L'OFL appuie X.________ par les instruments suivants : un
cautionnement pour les investissements, un abaissement de base pour
l'exploitation des immeubles et des abaissements supplémentaires visant à la
réduction des loyers. Par surcroît, la Confédération octroie à l'association
faîtière X.________ Suisse un prêt que celle-ci redistribue aux fondations
cantonales pour conforter leurs fonds propres, avec un taux d'intérêt plus
favorable que sur le marché des capitaux.

              S'agissant
des différences entre l'aide fédérale et l'aide cantonale résultant de la
LVLog, le témoin a rappelé que l'abaissement de base selon la LCAP n'était pas
lié aux conditions d'occupation de l'immeuble par les locataires, ni à des
conditions financières pour ceux-ci. En revanche, l'octroi des abaissements
supplémentaires est lié à la fois aux conditions d'occupation de l'immeuble et
dépend des limites de revenu et de fortune des locataires (Fr. 50'000.-- revenu
net selon l'IFD, plus 2'500.-- par enfant). Dans l'hypothèse où les conditions
ne sont plus remplies par les locataires concernés, l'abaissement
supplémentaire est suspendu; des contrôles sont régulièrement effectués à cet
effet. Lorsqu'il y a cumul des aides fédérales et cantonales, l'OFL accepte
cependant de prendre en considération les limites de revenus déterminantes
selon le droit cantonal. 

              Ces
cinq dernières années, 57 millions ont été octroyés au titre de l'abaissement
supplémentaire dans le Canton de Vaud, dont 3 à 4 millions pour X.________. Ce
système a pour conséquence que les loyers sont généralement de 20% inférieurs
au prix du marché.

              Le
témoin a expliqué la méthode de calcul du rendement de l'immeuble selon la LCAP
en rappelant les art. 23 et 24 OLCAP. Ainsi, en sus de la valeur à l'actif du
bilan des immeubles comptabilisés par X.________ au 31 décembre 1997, il y a
lieu de tenir compte d'une réserve d'environ 22 millions pour travaux
d'entretien futurs. L'aide fédérale diffère cependant de l'aide vaudoise, dans
la mesure où, dans le système instauré par la LVLog, les immeubles sont neufs
lorsque l'aide cantonale est octroyée, alors que le système mis en place par la
LCAP inclut l'acquisition d'immeubles plus anciens.

              En
résumé, la décision d'octroi de l'aide fédérale est soumise aux conditions
suivantes : respect du plan des loyers, annonce des locataires ayant droit aux
abaissements supplémentaires, suivi des contrôles périodiques et annotation au
registre foncier d'un droit d'emption et/ou de préemption sur l'immeuble par la
Confédération.

              Le
témoin a indiqué que la Confédération, à l'issue de la période de trente ans,
pouvait prolonger, voire même renoncer au remboursement, à condition toutefois
que le propriétaire ait respecté le plan des charges.

              Le
témoin a brièvement abordé les différences résultant de la LOG, entrée en
vigueur le 1er octobre 2003. Le système des avances remboursables est aboli; le
propriétaire va rechercher lui-même un financement et les prêts octroyés par la
Confédération porteront intérêt ou non selon la qualité des locataires (art. 11
LOG). Quoi qu'il en soit, l'OFL ne peut plus à l'heure actuelle octroyer de
nouveaux crédits pour l'acquisition d'immeubles destinés au logement,
vraisemblablement jusqu'à 2008 à tout le moins.

                        Les déclarations de Pascal Dunand et de
D.________ ont, pour leur part, été recensées de la façon suivante:

 

a)            Pascal
Dunand a exposé en substance ce qui différencie le système d'aide au logement
résultant de la LVLog de l'aide fédéral résultant de la LCAP; il a rappelé pour
l'essentiel le contenu des écritures du Slog du 15 septembre 2003. Il a
souligné que le locataire devait, selon le système vaudois, respecter les
conditions d'occupation et les limites de revenu et de fortune posées par la
LVLog, le montant du revenu brut étant fourni par l'employeur. Du reste, le
propriétaire doit, pour sa part, s'engager à accueillir uniquement des
candidats dont la situation a été contrôlée par l'office compétent.

              S'agissant
de la détermination du revenu locatif, Pascal Dunand a brièvement commenté
l'art. 20 RVLog.

              Le
Slog n'exige cependant pas la résiliation des baux des locataires ne répondant
plus aux conditions d'occupation. L'expérience enseigne que, dans ce cas, le
locataire plus aisé recherchera un logement plus confortable; aussi, le Slog
compte sur des départs "naturels" et sur l'arrivée, en lieu et place,
de locataires remplissant ces conditions.

              Pascal
Dunand a enfin précisé que le Slog n'avait pas analysé le système X.________,
dès lors qu'il n'a pas été requis de donner son préavis, à l'époque où la fondation
vaudoise a demandé l'aide fédérale. 

b)           D.________
a rappelé que, selon le système mis en place par X.________, le locataire
participait à la vie de son immeuble en versant de l'argent, l'intérêt
créancier étant déduit de son loyer. Il ne s'agit toutefois que d'une faculté
et non d'une obligation. X.________ a du reste abandonné, dans la dernière
mouture de ses statuts, les règles qu'elle n'appliquait pas. Il s'agissait
également, par cette modification statutaire, de se distancer de Y.________
Berne qui venait de subir une déconfiture. A l'heure actuelle, seuls subsistent
les fondations X.________ romandes et tessinoise; les fondations alémaniques
ont été liquidées ou absorbées.

              La
garantie principale offerte au locataire par le système X.________ est la
conclusion d'un bail de longue durée avec un loyer inférieur aux prix du
marché. Elle a indiqué que X.________ avait du reste pour pratique d'acquérir
des immeubles dont l'état locatif était inférieur de 20% environ aux prix du
marché, de manière à ce que dix à quinze ans plus tard, les loyers soient
toujours inférieurs à ceux du marché. Elle a en outre commenté les six
principes X.________ figurant dans le bail-type.

                        Les représentants de
la recourante ont par ailleurs produit en audience un dossier de pièces
comportant une synthèse des corrections apportées au préavis du Slog. Les
parties ont été invitées à s'exprimer une dernière fois à l'issue de la
recension des déclarations recueillies en audience.

Considérant en droit: 

1.                     a) Les recours portent
sur quatre objets distincts, savoir l'exonération du droit de mutation, celle
de l'impôt fédéral direct et enfin celle de l'impôt cantonal et communal sur le
bénéfice et le capital, ainsi que de l'impôt complémentaire sur les immeubles.
Ces différentes exonérations relèvent de dispositions légales différentes, mais
présentant des traits semblables. Il convient dès lors de les examiner dans un
seul et même arrêt. 

                        En outre, les pourvois
sont dirigés contre la taxation des droits de mutation relatifs à l'acquisition
des 25 immeubles; ils n'ont pas trait en revanche à la taxation de l'impôt
immobilier complémentaire. 

                        b) Au surplus, les
autorités fiscales ont la faculté, lors de chaque période fiscale, de procéder
à un nouvel examen pour vérifier si la situation de fait justifie ou non le
maintien d'une exonération accordée précédemment (cf. ATF 120 Ib 374, cons. 2a;
113 Ib 7, cons. 2a); on pourrait faire une remarque similaire s'agissant du
droit de mutation, le réexamen pouvant théoriquement intervenir lors de chaque
nouveau cas d'imposition. 

                        Quoi qu'il en soit,
les autorités intimées n'ont opéré aucune distinction en l'espèce suivant la
période concernée; cela étant, le tribunal de céans retiendra que sa décision
porte sur les périodes fiscales 1991-1992, 1993-1994, 1995-1996 et 1997-1998, les
décisions sur réclamation étant intervenues durant cette dernière période. On
soulignera ici que, s'agissant des deux dernières période en cause, la question
de l'exonération doit être examinée au regard de dispositions nouvelles, savoir
celle figurant dans la LIFD, d'une part, et celle de l'art. 15 lit. f LI, dans
sa teneur entrée en vigueur le 1er janvier 1995; cela étant, la question de
l'exonération au regard de ces nouvelles règles fera l'objet d'un examen séparé
(cons. 3 ci-après). 

                        c) Au préalable
cependant, il y a lieu d'évoquer la problématique de la prescription du droit
de mutation, l'ACI s'y étant expressément référée dans ses dernières écritures.

                        aa) Le droit de
l'autorité fiscale d'introduire une procédure de taxation est en effet soumis à
la règle de l'art. 77 al. 1 LMSD à teneur duquel:

              "Les procédures de taxation,
de rappel du droit de mutation ou de l'impôt sur les successions et sur les
donations doivent être introduites dans les dix ans dès la fin de l'année au
cours de laquelle a eu lieu le transfert immobilier ou l'acte qui lui est
assimilé, l'ouverture de la succession ou l'exécution de la donation."

                        La LMSD instaure un
régime spécifique de péremption du droit de taxer et de prescription de la
créance d'impôt. La disposition précitée définit la période durant laquelle
l'autorité fiscale peut commencer la taxation d'un contribuable sujet de
l'impôt; il s'agit d'un délai de péremption dont le dies a quo est le 31
décembre de l'année civile durant laquelle, s'agissant du droit de mutation, le
transfert a été opéré (v. arrêt FI 1990/0009 du 1er juillet 1993, confirmé par
ATF du 7 juillet 1995). Dans son arrêt FI 1999/0008 du 16 août 1999, le
Tribunal administratif a estimé que, sur le modèle de l'art. 98 AIFD, la
procédure de taxation du droit de mutation était valablement introduite par le
premier acte de l'autorité déployant ses effets sur le plan externe et portant
sur la taxation du contribuable; si ce dernier acte est intervenu avant
l'échéance du délai imparti par le texte légal, le droit de procéder à la
taxation n'est plus limité (in RDAF 2000 II 28, références citées). 

                        On rappelle que la
créance fiscale se prescrit conformément à l'art. 78 LMSD, disposition qui
précise:

              "Les créances découlant de
la présente loi se prescrivent par cinq ans dès leur exigibilité.

              Les articles 134 à 137 du code des obligations sont
applicables."

                        Pour que la procédure
puisse atteindre son objectif, la prescription de la créance fiscale, qui court
également durant la procédure de taxation, doit donc avoir été interrompue ou
suspendue. Il apparaît cependant que le renvoi de l'art. 78 al. 2 LMSD aux
articles 134 à 137 CO n'est pas des plus limpides; au demeurant, il a été
repris du texte de l'art. 118 aLI, dans sa version antérieure au 1er janvier
1985. En outre, et on y reviendra, il y a lieu de relever l'absence de renvoi à
l'art. 138 CO.

                        aaa) La prescription
est suspendue lorsque les hypothèses visées à l'art. 134 al. 1 ch. 1 à 6 CO
sont réalisées. Cette règle n'a cependant que peu de portée en matière fiscale,
mis à part sans doute l'incapacité de fixer la dette d'impôt d'un contribuable
non domicilié en Suisse; il s'agirait d'un cas visé au chiffre 6 (cf. André
Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 666, réf.
citée). En règle générale cependant, l'octroi de l'effet suspensif est neutre
du point de vue de la prescription de la créance d'impôt. Les procédures devant
l'autorité cantonale de recours ou le Tribunal fédéral ne suspendent pas le
cours du délai de prescription de la créance d'impôt (dans ce sens, v. ATF non
publié, du 24 novembre 1998); cet arrêt, rendu en matière d'impôt fédéral
direct, précise d'ailleurs que l'absence dans l'AIFD d'une règle prévoyant la
suspension du délai de prescription de la créance pendant les procédures de
réclamation ou de recours ne constitue pas une lacune. Le Tribunal
administratif a jugé qu'il en allait de même s'agissant de la LMSD (v. FI
1999/0008, déjà cité). 

                        bbb) On sait que
l'art. 135 CO énumère les actes interruptifs de la prescription; le chiffre 1
mentionne la reconnaissance de la dette par le débiteur et la paiement par
celui-ci des intérêts ou des acomptes; à teneur du chiffre 2, la prescription
est interrompue lorsque "(...)le créancier fait valoir ses droits par
des poursuites, par une action ou une exception devant un tribunal ou des
arbitres, par une intervention dans une faillite ou par une citation en
conciliation". On relève cependant que l'application de cette dernière
disposition ne peut se faire que par analogie pour les contributions publiques;
le régime du contentieux objectif exclut en effet le régime de l'action au
profit de la décision. Pour la doctrine du reste, la prescription est
interrompue, en droit public, par tous les actes au moyen desquels le créancier
fait valoir sa prétention de manière appropriée (v. Grisel, p. 666).

                        L'art. 128 AIFD (qui a
servi de modèle à l'art. 118 aLI, ancienne teneur) retient à cet égard que la
prescription est interrompue "par tout acte tendant au recouvrement de
(la créance)"; il s'ensuivrait, à suivre ce texte dans son sens
littéral, que cette disposition est inopérante en présence d'actes tendant à
arrêter la taxation (v. Ernst Känzig/ Urs R. Behnisch, Die direkte Bundessteuer,
2. Auflage, III. Teil, Basel 1992, n° 2 ad 128 AIFD). Dans sa jurisprudence, le
Tribunal fédéral a cependant réparé cette inconséquence du texte en admettant
que toute mesure d'instruction tendant à la fixation de l'assiette de l'impôt
devait être également considérée comme un acte interruptif de prescription au
sens de l'art. 128 AIFD et qu'elle avait pour effet de faire courir un nouveau
délai (v. ATF 97 I 176, cons. 5b; ZBl 1970, 312; Archives 43, p. 129 et 468;
c'est du reste la solution adoptée depuis lors par l'art. 120 al. 3 LIFD,
notamment, mais elle s'inscrit dans le nouveau régime de la prescription, très
différent, instauré par la LIFD). 

                        Dès lors, on doit
admettre que la prescription de la créance fiscale est susceptible d'être
interrompue, aussi bien avant qu'après l'entrée en force de la décision de
taxation, par tout acte officiel tendant à la détermination de la prétention
fiscale, à sa constatation ou à sa perception, porté à la connaissance du
contribuable (Känzig/Behnisch, op. cit., nos 8 et ss, not. 12; Markus Binder,
Die Verjährung im schweizerischen Steuerrechts, Zürich 1985, p. 255 et ss, réf.
citées). La jurisprudence en la matière a notamment admis, comme motifs
d'interruption, les décisions de taxation et les décisions rendues sur
réclamation (Archives 43, déjà cité; v. également Binder, op. cit., p. 261 et
références citées; notification d'une taxation provisoire ou définitive, RDAF
1950, 25). Il en va également de toutes les décisions ou mesures d'instruction
de l'autorité, dans une procédure de taxation, de réclamation ou de recours,
qui ont pour but d'établir l'assujettissement du contribuable, respectivement
de déterminer les éléments imposables (cf. arrêt FI 1997/0013 du 9 septembre
1997, confirmé par ATF du 24 novembre 1998; in casu, notification d'une
décision sur réclamation, le contribuable contestant son assujettissement à
l'impôt; v. ég. Binder, p. 255-256). De façon générale, tous les actes
officiels par lesquels l'autorité manifeste de façon suffisamment claire sa
volonté de fixer ou de recouvrer une prétention fiscale, pour autant qu'ils
soient portés à la connaissance du contribuable, constituent des actes
interruptifs de la prescription (cf., outre FI 1997/0013 déjà cité, la
jurisprudence du Tribunal fédéral in RDAF 2002 II 392, communication d'un avis
d'interruption sous forme de télécopie; RDAF 1989, 348, notification du
formulaire d'impôt; RDAF 1975, 242, demande de documents pour la taxation; cf.
également Archives 59, 257; 56, 561; v. aussi Binder, op. cit. p. 251); tel est
également le cas du dépôt de la réponse de l'autorité intimée, dans le cadre
d'une procédure de recours (mêmes arrêts; contra toutefois CCRI, arrêt L. du 2
décembre 1977). 

                        Le renvoi de l'art. 78
al. 2 LMSD à l'art. 135 ch. 2 CO engendre une cohérence insuffisante dans le
régime de l'interruption de la prescription, au moins dans la même mesure que
dans le régime instauré par l'art. 128 AIFD, dont on a vu ci-dessus qu'elle avait
été corrigée par le Tribunal fédéral. Dans l'arrêt FI 1999/0008, déjà cité, le
Tribunal administratif a cependant jugé que la prescription de la créance
d'impôt fondée sur la LMSD était interrompue par tous les actes officiels par
lesquels l'autorité manifeste de façon suffisamment claire sa volonté de fixer
ou de recouvrer une prétention fiscale, pour autant qu'ils soient portés à la
connaissance du contribuable. Dès lors, on doit admettre que la solution,
évoquée au paragraphe précédent, adoptée par la jurisprudence du Tribunal
fédéral sous le régime de l'AIFD pour corriger les inconséquences de l'art.
128, est transposable ici et doit être confirmée.

                        ccc) L'art. 78 al. 2
LMSD renvoie en outre à l'art. 137 al. 1 CO; il y a donc lieu de confirmer
également l'arrêt FI 1999/0008 sur ce point, en ce sens que l'interruption de
la prescription de la créance fiscale a pour effet de faire courir un nouveau
délai, de même durée que le délai précédent.

                        bb) Contrairement à la
législation en matière d'impôts directs, la LMSD ne contient en revanche aucune
disposition prévoyant la prescription absolue du droit de taxer. 

                        aaa) De façon
générale, il est admis qu'en droit fiscal, tous les droits et prétentions sont
soumis à péremption ou à prescription, même si la loi est muette à ce sujet (v.
Jean-Marc Rivier, Droit fiscal suisse, L'imposition du revenu et de la fortune,
2ème éd., Lausanne 1998, p. 222; Ernst Blumenstein/ Peter Locher, System des
schweizerischen Steuerrechts, 6. Auflage, Zürich 2002, p. 316). Dans la mesure
où la base légale applicable ne contient pas de disposition qui règle le début
et la durée du délai de prescription, on doit se fonder sur la réglementation
des délais prévue dans d'autres bases légales, pour des prétentions du même
genre; si la loi concernée réglemente la question de la prescription, il faut
examiner si elle est le cas échéant lacunaire et si elle doit être complétée
par un délai de prescription fixé par le juge (v. ATF 126 II 49, cons. 1a; 119
Ib 311, cons. 4b; 112 Ia 260, cons. 5; v., s'agissant d'une taxe communale, TA,
arrêt FI 1995/0119, in RDAF 1996, 467). 

                        Selon la
jurisprudence, relative à l'AIFD il est vrai, l'absence de disposition expresse
quant à une prescription absolue de la créance fiscale ne constitue en revanche
dans ce cas pas une lacune, mais un silence qualifié; à vrai dire, le Tribunal
fédéral a estimé qu'il n'était pas indispensable de fixer un délai pendant
lequel une procédure de taxation introduite dans les délais devait être
clôturée, l'art. 128 AIFD valant aussi bien pour la perception que la taxation
(v. ATF 126 II 1, cons. 3; Archives de droit fiscal 59, 250, cons. 4c). Dans
l'ATF 126 II 49, déjà cité, le Tribunal fédéral a estimé qu'il en allait de
même concernant l'impôt anticipé; le législateur a renoncé à instituer une
prescription absolue de la créance d'impôt, dès lors que l'art. 17 al. 1 LIA
offrait en règle générale une protection suffisante au contribuable contre un
retard inadmissible de l'autorité à recouvrer la créance (cons. 1d).

                        bbb) De l'avis du
Tribunal administratif, ce raisonnement vaut également pour la LMSD. On a vu au
paragraphe précédent que les articles 77 et 78 de dite loi s'imposaient à
l'autorité fiscale aussi bien pour la taxation que pour la perception de
l'impôt; sur ce volet également, la LMSD a ainsi repris le modèle de l'AIFD. Dès
lors, on doit partir du principe que le législateur a de façon délibérée
renoncé à instituer par surcroît un délai de prescription absolue de la créance
fiscale. Sans doute, dans un arrêt FI 1990/0009 du 1er juillet 1993 (confirmé
par l'ATF 2P.298/1993 du 7 juillet 1995), il a été rappelé que la LMSD
contenait, à l'art. 77 al. 3, une disposition instituant la prescription
absolue de la soustraction d'impôt. Cet arrêt est toutefois sans portée ici; la
question de la prescription absolue de la créance d'impôt diffère en effet de
celle qui est nécessaire en droit pénal fiscal (v. ATF 126 II 1, déjà cité,
cons. 3).

                        cc) La question à
examiner dans le cas d'espèce n'est pas celle de savoir si, au 31 décembre
2003, les taxations notifiées seront prescrites. Il s'agit plutôt de s'assurer
que la créance fiscale n'est pas déjà prescrite au moment où le tribunal se
saisit de la question de fond, soit parce que la taxation n'a pas été
introduite en temps utile, soit parce que la prescription de la créance fiscale
n'a pas été interrompue. On rappelle ici la date d'acquisition des immeubles
concernés et celle de la notification des bordereaux d'impôt:

	
  Acquisition

  

  	
  Lieux-dits

  

  	
  Communes

  

  	
  Impôt

  

  	
  Bordereau

  

  

 
 	
  23.08.91

  

  	
  ********

  

  	
  1********

  

  	
  514'800

  

  	
  31.03.94

  

  

 
 	
  23.08.91

  

  	
  rte F.________

  

  	
  2********

  

  	
  488'400

  

  	
  13.01.97

  

  

 
 	
  29.04.92

  

  	
  G.________

  

  	
  3********

  

  	
  262'350

  

  	
  31.03.94

  

  

 
 	
  30.04.92

  

  	
  H.________ 

  

  	
  4********

  

  	
  297'000

  

  	
  31.03.94

  

  

 
 	
  30.04.92

  

  	
  av. I.________ 19-25

  

  	
  4********

  

  	
  686'400

  

  	
  31.03.94

  

  

 
 	
  31.07.92

  

  	
  rte J.________

  

  	
  5********

  

  	
  268'455

  

  	
  31.03.94

  

  

 
 	
  05.11.92

  

  	
  K.________ 9

  

  	
  7********

  

  	
  60'855

  

  	
  31.03.94

  

  

 
 	
  00.02.93

  

  	
  ch. L._________

  

  	
  8********

  

  	
  53'295

  

  	
  31.03.94

  

  

 
 	
  16.02.93

  

  	
  ********

  

  	
  9********

  

  	
  91'740

  

  	
  31.03.94

  

  

 
 	
  19.02.93

  

  	
  M.________ 4

  

  	
  6********

  

  	
  101'805

  

  	
  31.03.94

  

  

 
 	
  10.03.93

  

  	
  ch. des O.________ 10-12

  

  	
  3********

  

  	
  123'750

  

  	
  31.03.94

  

  

 
 	
  00.04.93

  

  	
  P.________ 12b

  

  	
  11********

  

  	
  75'570

  

  	
  31.03.94

  

  

 
 	
  00.04.93

  

  	
  ch. des O.________ 6-8

  

  	
  3********

  

  	
  99'990

  

  	
  31.03.94

  

  

 
 	
  28.06.93

  

  	
  ******** E

  

  	
  10********

  

  	
  57'090

  

  	
  31.03.94

  

  

 
 	
  20.07.93

  

  	
  K.________ 4

  

  	
  7********

  

  	
  72'435

  

  	
  31.03.94

  

  

 
 	
  03.12.93

  

  	
  Q.________

  

  	
  12********

  

  	
  138'600

  

  	
  09.03.94

  

  

 
 	
  02.12.94

  

  	
  R.________

  

  	
  3********

  

  	
  96'360

  

  	
  09.02.96

  

  

 
 	
  00.04.95

  

  	
  S.________ 147-149

  

  	
  12********

  

  	
  115'500

  

  	
  12.06.95

  

  

 
 	
  00.06.95

  

  	
  T.________

  

  	
  13********

  

  	
  27'390

  

  	
  09.08.95

  

  

 
 	
  00.06.95

  

  	
  S.________ 135-145

  

  	
  12********

  

  	
  328'350

  

  	
  03.08.95

  

  

 
 	
  00.06.95

  

  	
  T.________

  

  	
  13********

  

  	
  99'000

  

  	
  09.08.95

  

  

 
 	
  28.11.95

  

  	
  U.________

  

  	
  12********

  

  	
  128'535

  

  	
  30.01.96

  

  

 
 	
  23.09.96

  

  	
  N.________

  

  	
  3********

  

  	
  115'830

  

  	
  30.04.96

  

  

 
 	
  23.12.96

  

  	
  av. V.________

  

  	
  14********

  

  	
  341'550

  

  	
  05.02.97

  

  

 
 	
  20.09.97

  

  	
  S.________ 151-159

  

  	
  12********

  

  	
  333'300

  

  	
  13.11.97

  

  

 

                        On constate qu'à chaque fois, l'autorité de taxation a
agi en temps utile, le bordereau d'impôt ayant été notifié dans le délai de
l'art. 77 al. 1 LMSD, soit dans les dix ans à compter de la fin de l'année
durant laquelle la recourante est devenue propriétaire de l'immeuble concerné,
y compris s'agissant de l'immeuble de 2******** où, paradoxalement, elle aura
attendu plus de cinq ans pour le faire. Cela ne signifie pas encore que la
créance fiscale n'est pas prescrite; en effet, la décision rejetant les
réclamations que la recourante a formées à l'encontre des 25 bordereaux de
taxation - dont 14 remontent à mars 1994 - a été prise le 4 avril 2000
seulement. Entre-temps toutefois, par décision du 8 mai 1996, l'ACI a refusé de
faire droit à la demande de la recourante tendant à l'exonération des droits de
mutation qui lui ont été réclamés; cette décision a été confirmée sur
réclamation le 24 septembre 1996. Or, ces décisions, qui constatent la
non-réalisation des conditions permettant l'exonération de la recourante,
confirment, de façon implicite, son assujettissement aux droits de mutation
générés par ses acquisitions; elles sont de par leur nature susceptibles d'interrompre
la prescription de la créance fiscale (FI 1997/0013, déjà cité). Il en résulte
qu'un nouveau délai de cinq ans a couru une première fois à tout le moins à
compter du 8 mai 1996, puis un deuxième, le 24 septembre 1996, avant qu'à la
troisième reprise, un nouveau délai reparte à compter du 4 avril 2000, ceci
sans omettre l'inscription, au registre foncier des immeubles concernés,
d'hypothèques légales en garantie de la créance fiscale. 

                        dd) La créance fiscale
tendant à la perception des droits de mutation n'est donc pas prescrite et,
s'agissant de cet impôt également, il y a lieu d'entrer en matière sur la
question de fond.

2.                     La recourante a requis
durant l'année 1991 d'être exonérée de l'impôt fédéral direct, de l'impôt
cantonal et communal, des droits de mutation et de l'impôt immobilier
complémentaire. Comme on va le voir plus loin, les règles topiques relatives à
l'exonération, si elles présentent de fortes similitudes, n'ont pas exactement
le même contenu; certaines consacrent des conditions supplémentaires et
d'autres requièrent des exigences spécifiques. A cela s'ajoute que certains
textes de loi ont, depuis le 1er janvier 1995, été modifiés. 

                        a) On rappellera tout
d'abord la teneur de ces différentes règles:

Art. 16 ch. 2 et 3 AIFD (en vigueur jusqu'au 31
décembre 1994)

"Sont exonérés de l'impôt :

(...)

2.            Les communes, ainsi que les autres corporations et établissements
de droit       public et ecclésiastique, pour la fortune et le revenu qui sont
affectés à des            services publics; 

3.            Les autres corporations et
établissements, pour la fortune et le revenu qui           sont affectés aux
cultes, à l'instruction, à l'assistance des pauvres, des      malades, des
vieillards et des invalides, ou à d'autres buts de pure utilité           publique".

Art. 56 lit. g LIFD (en vigueur depuis le 1er décembre 1995)

"Sont exonérés de l'impôt :

(...)

g)            Les personnes morales qui poursuivent des buts de service public
ou de             pure utilité publique, sur le bénéfice et le capital
exclusivement et  irrévocablement affectés à ces buts. Des buts économiques ne
peuvent être         considérés en principe comme étant d'intérêt public.
L'acquisition et        l'administration de participations en capital
importantes à des entreprises ont         un caractère d'utilité publique
lorsque l'intérêt au maintien de l'entreprise          occupe une position
subalterne par rapport au but d'utilité publique et que           des activités
dirigeantes ne sont pas exercées."

Art. 23 al. 1 lit. f LHID

Seuls sont exonérés de l'impôt :

(...)

f.            Les personnes morales qui poursuivent des buts de service public
ou de             pure utilité publique, sur le bénéfice et le capital
exclusivement et  irrévocablement affectés à ces buts..." (La suite de cette disposition               correspond
à celle de l'art. 56 lit. g LIFD).

Art. 15 lit. f ancien LI (en vigueur jusqu'au 31
décembre 1994)

"Sont exonérés de l'impôt, sous réserve
des articles 40 et 67 : 

(...) 

f)            les institutions qui se vouent, d'une manière désintéressée, à la
 bienfaisance, à l'éducation, à l'instruction ou à d'autres buts de pure
utilité   publique, pour la partie de leurs revenus ou de leur fortune affectée
              directement à leurs tâches". 

Art. 15 al. 1 lit. f aLI (applicable dès le 1er janvier 1995 et en
vigueur jusqu'au 31 décembre 2000)

"Seuls sont exonérés de l'impôt, sous
réserve des articles 40 et 67 :

(...)

f.            Les personnes morales qui poursuivent des buts de service public
ou de             pure utilité publique, sur le bénéfice et le capital
exclusivement et  irrévocablement affectés à ces buts..." (La suite de cette disposition               correspond
à celle de l'art. 56 lit. g LIFD).

Art. 67 al. 1 aLI (en vigueur jusqu'au 31 décembre 2000)

              "Les personnes morales sont
astreintes à un impôt complémentaire annuel de 1‰ de l'estimation fiscale des
immeubles dont elles sont propriétaires. Sont exceptés : les immeubles ou
parties d'immeubles qu'elles utilisent elles-mêmes pour l'exploitation d'un
commerce ou d'une industrie et les immeubles d'habitation à caractère
social."

Art. 90 al. 1 lit. g LI (dès le 1er janvier 2001)

"Seuls sont exonérés de l'impôt:

(...)

g.       Les personnes morales qui poursuivent des buts de service public ou de
            pure utilité publique, sur le bénéfice et le capital exclusivement
et         irrévocablement affectés à ces buts..." (La suite de cette disposition      correspond à
celle de l'art. 56 lit. g LIFD)."

Art. 128 al. 1 LI (idem)

              "Les personnes morales sont
astreintes à un impôt complémentaire annuel de 1‰ de l'estimation fiscale des
immeubles dont elles sont propriétaires. Sont exceptés : les immeubles ou
parties d'immeubles qu'elles utilisent elles-mêmes pour l'exploitation d'un
commerce ou d'une industrie et les immeubles d'habitation à caractère
social."

Art. 3 lit. b et c LMSD 

"Le droit de mutation n'est pas perçu :

(...)

b)           sur les transferts immobiliers aux personnes morales de droit
public       cantonal, pour les immeubles directement affectés à des services
publics          improductifs; 

c)            sur les transferts immobiliers à
des institutions ayant leur siège dans le  canton qui se vouent, d'une manière
désintéressée, à la bienfaisance, à          l'éducation, à l'instruction ou à
d'autres buts de pure utilité publique, ou à     des entreprises d'intérêt
public à caractère improductif; pour les immeubles         directement affectés
au but poursuivi; s'agissant d'immeubles de placement,   le droit peut, selon
les circonstances, être réduit ou supprimé". 

                        Une distinction doit
au préalable être opérée selon que c'est le sujet fiscal lui-même qui bénéficie
de l'exonération ou selon que l'exonération lui est accordée par objet. La
première situation est caractéristique des impôts directs; le contribuable est
exonéré de l'impôt sur le revenu ou sur la fortune (impôt immobilier
complémentaire excepté) parce qu'il réalise, dans sa personne, les conditions
consacrées par le texte légal. En revanche, la seconde situation concerne
l'exonération du droit de mutation, impôt formel dont la perception est générée
par chaque transfert d'immeuble ou de parts d'immeuble (art. 2 LMSD); elle vise
en outre l'impôt immobilier complémentaire dont est exonéré le contribuable
pour chaque immeuble répondant aux conditions définies par le texte légal (art.
67 al. 1 aLI et 128 al. 1 LI).

                        Le tribunal se livrera
en premier lieu à l'examen des conditions qui doivent être remplies aussi bien
pour l'exonération des impôts directs, que pour celle du droit de mutation, à
savoir le but de pure utilité publique (litt. b, infra), le but de service
public et l'entreprise d'intérêt public à caractère improductif (litt. c,
infra). En second lieu (considérant 3, plus loin), il se penchera sur la
problématique du logement social, condition exprimée à la fois par l'aLI, la
LI, pour l'impôt complémentaire sur les immeubles, et la LVLog, pour
l'exonération des impôts directs (à l'exclusion de l'impôt fédéral), ainsi que
du droit de mutation.

                        b) Les dispositions
précitées ont en commun, s'agissant des institutions privées susceptibles
d'être exonérées, d'exiger que celles-ci se vouent à des buts de "pure
utilité publique". 

                        aa) Il s'agit là bien
sûr d'un concept juridique indéterminé, qui nécessite une concrétisation par
les autorités d'application (voir à ce sujet notamment Markus Reich,
Gemeinnützigkeit als Steuerbefreiungsgrund, in Archives de droit fiscal 58, p.
464 ss; pour un exemple, ATF 113 Ib 9, qui montre que l'autorité cantonale
dispose d'une certaine latitude de jugement; v. également Georges Mettrau,
L'exonération fiscale des institutions d'utilité publique, thèse Lausanne 1992;
Ernst Känzig, Die direkte Bundessteuer, Bâle 1982, no 12 ss ad art. 16 AIFD; v.
enfin Heinz Masshardt, Kommentar zur direkten Bundessteuer, Zurich 1985, no 8
ad art. 16 AIFD). Les conditions liées à la pure utilité publique doivent
cependant être remplies cumulativement dans les statuts et dans les faits (v.
arrêt FI 2002/0025 du 19 février 2003). La recourante suggère à cet égard
divers critères pour tenter de cerner cette notion; cette condition
d'exonération serait remplie en présence d'un intérêt public (à caractère
collectif à tout le moins), les prestations de l'institution étant destinées à
un cercle non limité de destinataires (ou à tout le moins un large cercle), ce
de manière désintéressée (v. d'ailleurs expressément art. 15 lit. f ancien LI
et 3 lit. c LMSD); on peut s'y rallier, tout en relevant qu'il s'agit là en
fait d'indices pour tenter d'appréhender une situation qui doit en réalité
faire l'objet d'une appréciation globale. 

                        En substance, la
notion de pure utilité publique, qui recoupe à la fois des éléments objectifs
et subjectifs, suppose non seulement que l'activité de la personne morale soit
exercée dans l'intérêt général, mais aussi qu'elle soit désintéressée,
c'est-à-dire altruiste et exigeant de la part des membres de la corporation ou
de tiers un sacrifice en faveur de l'intérêt général primant leurs propres
intérêts (v. Circulaire n° 12 de l'AFC du 8 juillet 1994, in Archives 63, p.
138 et ss, pp. 139-140; v. en outre Marco Greter, in Kommentar zum
schweizerischen Steuerrecht, vol. I/2a, 2. Auflage, Basel 2002, n. 28 et ss ad
art. 56 LIFD). On rappelle à cet égard qu'un but est dit altruiste lorsqu'il vise
des avantages exprimables en argent en faveur des tiers (v. Roland Ruedin,
Droit des sociétés, Berne 1999, n° 445); cela implique notamment l'absence de
toute intention lucrative égoïste. A cet égard, il ne suffit pas qu'une
institution affecte une partie ou la totalité de ses revenus à la réalisation
de buts de pure utilité publique; il faut en outre qu'elle ne cherche pas à
réaliser des bénéfices pour elle-même ou en faveur de ses membres (v. Mettrau,
op. cit., pp. 130-131). Ainsi, il ne suffit pas, selon le Tribunal fédéral, de
poursuivre un but dans l'intérêt de la communauté pour prétendre à
l'exonération; encore faut-il ne pas exercer d'activité sur le plan économique,
susceptible de générer des bénéfices (v. Archives 59, 464, cons. 3e; fondation
encourageant la construction de logements à caractère social; v. en outre
Archives 57, 506). 

                        En outre, une activité
lucrative ne peut être envisagée par la personne morale requérante que dans la
mesure où elle est un moyen indispensable pour atteindre le but fixé (v. Reich,
p. 474). Lorsque la personne morale intéressée poursuit, concurremment au but
d'intérêt général, des buts lucratifs ou d'autres buts servant indirectement
les intérêts de ses membres, l'exonération ne pourra lui être accordée (cf. Archives
57, 506, cons. 2b, références citées). A cet égard, ne remplit pas non plus les
conditions de l'exonération une société anonyme de droit privé dont le but
délimite, certes, le marché dans lequel elle doit exercer son activité,
excluant manifestement les habitations à caractère de luxe ou spéculatif, mais
qui, à teneur de ses statuts, ne renonce pas à des sacrifices particuliers, et
n'exclut pas expressément du cercle de ses bénéficiaires les personnes aisées,
ou en tout cas dont la situation économique n'exige pas une aide sociale (FI
1992/0105, déjà cité).

                        bb) Compte tenu de la
convergence des règles précitées, l'on doit admettre que la jurisprudence
rendue en application de l'une d'entre elles a en principe vocation à
s'appliquer également dans le cadre des autres. A cet égard, on peut notamment
signaler, outre l'arrêt du Tribunal administratif déjà cité (FI 1992/0105),
divers arrêts rendus par le Tribunal fédéral en matière d'impôt fédéral direct
concernant l'exonération d'institutions oeuvrant dans le domaine du logement
(v. à ce propos ATF 114 Ib 279 = Archives 59, 464; ATF 74 I 312 = Archives 17,
141; ATF 112 Ib 24 = Archives 56, 189). Dans l'arrêt le plus récent, du 28
octobre 1988, le Tribunal fédéral avait à statuer sur l'exonération requise par
une fondation dont le but était d'encourager la construction de logements
d'utilité publique et à des prix avantageux, ainsi qu'à lutter contre la
spéculation; sur le plan concret cependant, elle avait concentré ses activités
sur la mise au point de documents de base pour la construction de logements de
qualité à des prix avantageux, ce qui l'avait conduite notamment à tenir un
séminaire pour des maîtres d'ouvrages d'utilité publique et à diffuser des
informations. Dans ses considérants, le Tribunal fédéral indique que la
construction de logements sociaux relève sans doute de l'intérêt public et que,
dès lors, si une commune édifie elle-même de tels logements, elle peut être
exonérée au titre de l'art. 16 ch. 2 AIFD; en revanche, si une corporation ou un
établissement de droit privé en fait de même, cela n'est pas nécessairement
suffisant pour qu'il puisse bénéficier lui aussi de l'exonération prévue à
l'art. 16 ch. 3 AIFD. Ainsi, les corporations privées, en règle générale, ne
poursuivent pas des buts de pure utilité publique, mais assurent simultanément
la réalisation d'intérêts privés de leurs membres; tel est en particulier le
cas des coopératives de logements, qui ont une vocation d'assistance mutuelle
(l'arrêt renvoie d'ailleurs à ce sujet à l'ATF 74 précité). Encore que la
jurisprudence citée dans l'ATF 74 I 312 paraisse très restrictive s'agissant du
domaine logement social, d'autres arrêts du Tribunal fédéral semblent assouplir
la condition liée au caractère non limité des bénéficiaires lorsque l'institution
requérante fournit des prestations qui relèvent de l'assistance (Archives 19,
328); cette solution s'inscrit d'ailleurs dans la ligne indiquée par le
législateur lorsqu'il mentionne expressément l'assistance des pauvres, des
malades, des vieillards et des invalides (art. 16 ch. 3 AIFD; l'art. 15 lit. f
ancien LI parle quant à lui de bienfaisance, tout comme l'art. 3 lit. c LMSD).
L'arrêt du Tribunal administratif déjà cité s'inscrit pleinement dans cette
jurisprudence, lorsqu'il exclut du bénéfice de l'art. 3 lit. c LMSD la société
anonyme alors requérante dès lors que le centre de gravité de ses activités ne
concernait pas à proprement parler le logement social et moins encore celui
réservé à des personnes défavorisées. 

                        Dans un arrêt récent,
le Tribunal administratif a nié qu'une coopérative de cautionnement
hypothécaire puisse poursuivre un tel objectif (arrêt FI 2002/0025, déjà cité).
En substance, il a estimé que le type même de logements concernés par
l'activité de cette coopérative - qui de toute façon était apparue comme une
société d'entraide mutuelle - ne répondait guère au besoin des classes
défavorisées de la population, dès lors que celle-ci n'avait pas vocation à
encourager la construction de logements collectifs à loyer bon marché, réservés
à une certaine catégorie de la population aux ressources modestes ne pouvant
pas ou difficilement prendre en charge le coût d'un loyer au prix du marché (v.
en outre dans le même sens, arrêt FI 1999/0075 du 27 octobre 2000, confirmé par
ATF du 30 avril 2001, in RDAF 2001 II 33; v. aussi StE 2002 A 23.1 n° 4, arrêt
rendu en application de la LHID).

                        cc) Dans le cas
d'espèce, deux éléments majeurs doivent être objectés aux explications de la
recourante tendant à démontrer que ses activités s'inscrivent dans la poursuite
d'un tel objectif.

                        aaa) La fondation
recourante apparaît à mi-chemin entre la société immobilière
d'actionnaires-locataires et la société coopérative. Sans doute, contrairement
à une société, la fondation n'a, à proprement parler, pas de membres;
toutefois, le système mis en place par la recourante s'apparente dans une
certaine mesure aux relations mixtes qu'entretient un actionnaire-locataire
avec une société immobilière. En outre, ce système partage avec le régime d'une
coopérative la notion d'entraide mutuelle; seul le prêteur peut, en règle
générale, entrer dans la location-propriété, alors qu'un tiers (soit dans cette
hypothèse, une personne dépourvue de moyens pour effectuer une avance) n'est en
mesure d'en bénéficier, vu l'art. 3 des statuts, ancienne teneur, qu'à titre
exceptionnel. 

                        Dans leur teneur en
vigueur jusqu'en 1997, les statuts de la recourante exigeaient en effet du
candidat à la location de lui consentir une avance minimale de 5'000 francs
(cette exigence a du reste été reprise dans la "Convention de
participation financière", annexée au bail à loyer); en contrepartie, le
prêteur devient en même temps son locataire, certes avec un loyer quelque peu
abaissé par rapport au prix du marché. Il place en quelque sorte une partie de
son capital dans l'immeuble et bénéficiera, en lieu et place des intérêts
rémunérateurs, d'une diminution de son loyer; voire même, il pourrait réaliser
une plus-value en cas de vente de l'immeuble, au prorata de sa participation.
Les statuts n'ont, sur ce volet, été modifiés qu'en 1997, mais on constate que
l'obligation contenue à l'art. 3, 4ème paragraphe, ancienne teneur des statuts,
de faire une avance à la fondation a subsisté jusqu'à cette date; du reste, si
l'on s'en tient au rapport que la recourante a produit, 46 locataires ont, au
31 décembre 1997, effectué une telle avance. En outre, subsiste toujours dans
le texte des statuts la possibilité pour les locataires de participer à la
plus-value résultant de la vente d'un appartement, disposition dont on a vu
qu'elle n'avait pas été abrogée dans le texte de 1997. Or, ces notions
économiques n'ont qu'un très lointain rapport avec celle de pure utilité
publique.

                        Sans doute, les
représentants de la recourante ont indiqué, notamment lors de la première
audience, que celle-ci renonçait le plus souvent à demander aux
candidats-locataires d'effectuer une avance; ils ont même évoqué à titre
d'exemple le cas d'une famille démunie de ressources (le père étant sans emploi
depuis une année) qui avait pu être admise dans un de ses immeubles et
bénéficier ainsi des conditions-cadre de location, sans être en mesure
d'effectuer une avance. Il n'en demeure pas moins, quoi qu'il en soit, que
cette pratique, pour être en adéquation avec le contenu des statuts devait,
jusqu'en 1997 à tout le moins, demeurer une exception; or, comme on l'a rappelé
ci-dessus, les conditions liées à la pure utilité publique doivent être
réalisées aussi bien dans les statuts que dans les faits. Comme le Tribunal
administratif l'a rappelé dans l'arrêt FI 2002/0025, déjà cité, l'exonération,
pour être admise, suppose, d'une part, que le contenu des statuts de la
personne morale requérante soit conforme au but de pure utilité publique,
d'autre part, une mise en pratique effective desdits statuts. En l'occurrence,
cette double exigence n'a été remplie qu'à compter de décembre 1997, et encore
partiellement; la modification opérée dans les statuts est à cet égard
insuffisante puisque la participation éventuelle du locataire à la plus-value
sur l'immeuble, corollaire de son investissement de départ, figure toujours
dans le texte. Dès lors, si les conditions n'ont pas été remplies avant 1997,
elles ne le sont pas davantage à compter de 1998. 

                        bbb) L'on se trouve
peut-être en présence d'une fondation d'intérêt public; à ce titre, elle a
bénéficié de nombreuses mesures de soutien financier de la part de la
Confédération, via l'Office fédéral du logement. Cette constatation n'est
cependant pas suffisante, puisque les logements dont elle est propriétaire sont
accessibles à tout un chacun, sans condition de limites de revenus ou de
fortune, sans limitation non plus du nombre de personnes en relation avec la
taille du logement considéré. En audience, E.________ a dû lui-même en convenir
: l'abaissement de base prévu par l'art. 37 LCAP n'est lié à aucune condition
de revenu ou de fortune du locataire. L'abaissement de base est dégressif, de
sorte que le loyer doit être augmenté chaque année pour compenser la baisse de
la contribution publique; ainsi, il profite à des logements accessibles à
chacun, sans être réservé à des catégories sociales déterminées (v. Etienne
Poltier, Energie, Transports, Logement, in Collection Droit et Vie économique,
Lausanne 1983, p. 179 et 226). Ces conditions ne sont posées, à teneur du droit
fédéral, que dans le cas des abaissements supplémentaires (v. art. 42 al. 3
LCAP; à savoir 50'000 francs de revenu net selon l'IFD, plus 2'500 francs par
enfant). L'abaissement I est une contribution annuelle à fonds perdus qui doit
permettre une diminution de 30% du loyer initial; quant à l'abaissement II,
destiné aux logements pour personnes âgées et invalides, il doit permettre un
loyer initial de 40% inférieur aux charges du propriétaire (Poltier, ibid., p.
227).

                        En l'occurrence toutefois,
la fondation n'a nullement établi qu'elle louerait l'essentiel de son parc
immobilier à des personnes remplissant les conditions posées pour les
abaissements supplémentaires I et II (v. à ce propos surtout art. 27 ss de
l'ordonnance du 30 novembre 1981 relative à la LCAP; RS 843.1); si l'on se fie
au contenu des préavis du Slog, seuls en effet 322 locataires sur 1'127 (soit
un peu moins d'un tiers) bénéficient actuellement de tels abaissements. En
outre, dans l'hypothèse où, à l'issue d'un contrôle, il appert que les
conditions ne sont plus remplies par les locataires concernés, ces abaissements
supplémentaires sont simplement suspendus; la loi ne permet en revanche pas de
résilier les baux pour ce motif, afin de libérer les logements pour les besoins
de personnes nécessiteuses. Or, ce sont précisément ces personnes qui, vu leurs
faibles moyens, doivent être considérées comme défavorisées, le montant du
loyer qu'elles doivent supporter dépassant 25% de leur revenu (cf. art. 1er al.
3 Ordonnance du DFE relative aux limites de revenu et de fortune pour les
abaissements supplémentaires relatifs à la construction de logements; RS
843.123.3). Quoique les conditions de l'aide fédérale diffèrent, c'est
également pour cette raison que le Slog a préavisé de façon négative sa demande
d'exonération à forme de l'art. 23 LVLog et ce, à raison de chaque immeuble. 

                        Dès lors qu'elle n'a
pas vocation à construire et à mettre à disposition des logements collectifs à
loyer bon marché, réservés à une certaine catégorie de la population aux
ressources modestes ne pouvant pas ou difficilement prendre en charge le coût
d'un loyer au prix du marché (cf. FI 2002/0025, déjà cité), la recourante ne
peut prétendre poursuivre un but de pure utilité publique. Le centre de gravité
des activités de la recourante ne porte du reste pas sur ce marché, mais plutôt
sur celui du logement ordinaire, certes subventionné par la Confédération. 

                        ccc) S'agissant de la
condition de désintéressement, qui suppose un sacrifice, on relèvera qu'il paraît
se limiter en l'état à la dotation du capital de fondation. Pour le surplus, la
recourante semble se borner à respecter les conditions posées par l'Office
fédéral du logement dans le cadre des aides financières fournies; s'agissant
par exemple du niveau des loyers, elle applique le plan des loyers arrêtés pour
chacun des immeubles subventionnés, ce qui suppose une augmentation régulière
de ceux-ci sur une durée de l'ordre de 25 à 30 ans, selon le plan fixé. Sans
doute, en accord avec le contenu des statuts, les membres du conseil de
fondation ne sont pas rémunérés pour leurs activités. On a vu par ailleurs que
la fondation visait également, certes à titre secondaire, à fournir du travail
aux entreprises spécialisées dans la rénovation. Ces remarques confirment, sous
un autre angle il est vrai, que la fondation ne peut pas être considérée comme
étant de pure utilité publique. Quoi qu'il en soit, cette question peut de
toute façon demeurer indécise.

                        dd) En effet, les
constatations précédentes doivent de toute façon conduire au rejet du recours,
en tant qu'il a trait à l'exonération de la recourante des impôts directs
(impôt fédéral direct, impôt cantonal et communal) dus pour les périodes de
taxation 1991-1992 et 1993-1994. 

                        Quant au refus
d'exonérer la recourante des droits de mutation, il doit être confirmé en tant
qu'il est fondé sur le motif de la "pure utilité publique". Une
analyse immeuble par immeuble ne permet pas, en effet, d'aboutir à une autre
conclusion (v. pour plus de détail, ci-dessous, considérant 3). On doit
cependant se demander si la recourante peut invoquer avec succès l'art. 3 lit.
c LMSD, dans la mesure où cette disposition étend l'exonération du droit de
mutation aux "entreprises d'intérêt public à caractère
improductif". 

                        aaa) On retrouve
également cette notion à la lettre b de l'art. 3 LMSD, laquelle exonère le
transfert aux personnes morales de droit public d'immeubles directement
affectés à des "services publics improductifs". Une notion
proche figurait en outre, jusqu'à la modification du 21 mai 1986 (v. BGC
printemps 1986, 448 et ss, not. 476), à l'art. 15 al. 1 lit. d in fine aLI,
disposition qui exonérait les communes vaudoises et leurs établissements, pour
leurs revenus, ainsi que pour la partie de leur fortune affectée directement à
des "services publics improductifs".

                        En réalité, cette
notion, exprimée il est vrai suivant une formulation ancienne, se confond avec
celle de service public que l'on retrouve depuis lors aux articles 56 lit. g
LIFD, 15 al. 1 lit. f aLI et 90 al. 1 lit. g LI (v. ci-dessous, considérant
2c). Il s'agissait, pour le législateur de 1963, d'exonérer par exemple du
droit de mutation les entreprises de transport concessionnaires déficitaires;
en effet, l'exposé des motifs cite le cas de l'achat par des compagnies de
chemin de fer déficitaires de terrains destinés à l'exploitation (ibid., p.
1038). Il importe peu que, depuis lors, les entreprises de transport
concessionnaires aient de toute façon fait l'objet de règles spéciales
d'exonération en matière d'imposition directe que l'on retrouve aux articles 23
al. 2 LHID, lequel laisse une faculté aux cantons, 15 al. 2 aLI et 90 al. 2 LI
(v., pour un cas d'application, exonération des CFF du gain immobilier, in
Revue fiscale 2003, p. 502). Il en résulte que le champ d'application de l'art.
3 lit. c LMSD s'étend aux entreprises privées exerçant une activité déficitaire
relevant du service public, par exemple sur la base d'une concession octroyée
par la collectivité.

                        bbb) Pour l'ACI, la
recourante ne pourrait, en l'espèce, invoquer avec succès cette disposition.
Dès lors qu'elle pratique la location d'appartements, la recourante exercerait,
selon elle, une activité économique à caractère productif et ce, indépendamment
de l'importance du bénéfice réalisé. En réalité, pour bénéficier d'une
exonération selon l'art. 3 lit. c LMSD, la recourante doit établir, ou à tout
le moins rendre vraisemblable, qu'une tâche relevant du service public lui a
été déléguée en quelque sorte par l'autorité concédante. Cette question se
confond dès lors avec celle examinée dans le chapitre qui suit.

                        c) Les règles
applicables en matière d'imposition directe à compter du 1er janvier 1995
(périodes 1995-1996 et suivantes) permettent, par rapport aux dispositions
commentées ci-dessus, l'exonération de personnes morales poursuivant soit des
buts de pure utilité publique, soit des buts de service public. Le premier
critère est repris de l'ancien droit; il n'y a pas lieu de s'y attarder, dès
lors que tout ce qui a été dit ci-dessus vaut mutatis mutandis ici. Dans la
mesure où les travaux préparatoires relatifs à l'adoption de la LIFD et de la
LHID évoqués par Reich, sont toujours partis de l'idée que les nouveaux textes
s'inscrivaient dans le prolongement des anciennes dispositions, force est de
retenir à tout le moins que la jurisprudence relative à la notion de "pure
utilité publique" reste pleinement applicable dans le cadre du nouveau
droit. La recourante ne peut dès lors bénéficier d'une exonération à ce titre
pour ces périodes.

                        aa) S'agissant du
second critère, soit "des buts de service public", cette règle
nouvelle a fait l'objet d'un commentaire de l'AFC, dans sa circulaire no 12 du
8 juillet 1994 (Archives 63, 137); elle considère que la jurisprudence rendue
par le Tribunal fédéral dans le cadre de l'art. 16 ch. 3 AIFD reste pour
l'essentiel applicable (plus nuancé, Markus Reich, op. cit., spéc. p. 476 s.;
v. au surplus sur ces nouveaux textes Agner/Jung/Steinmann, Kommentar zum
Gesetz über die direkte Bundessteuer, Zürich 1995, no 1155 ad art. 56 LIFD; v.
également Marco Greter, op. cit., n. 28 et ss ad art. 56 LIFD). On précise
encore que le texte allemand de l'art. 56 lit. g LIFD et 23 lit. f LHID parlent
uniquement de "öffentlicher Zweck" ces termes ayant été
traduits par "but de service public").

                        bb) La circulaire no
12 de l'AFC, déjà citée, tente de définir la notion de "but de service
public" (la circulaire dans sa version allemande parle de "öffentliche
Zwecksetzung" : Archives 63, 133). Elle souligne qu'il faut
interpréter restrictivement la notion de service public (p. 142; le texte
allemand en dit de même de la notion de "öffentlicher Zwecke",
p. 134). On peut suivre sans guère d'hésitations le texte allemand de cette
circulaire, tant la notion de but d'intérêt public apparaît comme large; elle
pourrait par exemple s'appliquer à toute entreprise d'économie mixte, dans
laquelle une corporation de droit public aurait pris une participation,
conformément par exemple à l'art. 762 CO, qui parle précisément d'intérêt
public; de même, l'octroi de subventions par une collectivité suppose un
intérêt public, de sorte que toute institution subventionnée pourrait
prétendre, à tout le moins partiellement, à une exonération. Or, tel n'est pas
la volonté du législateur, qui n'a pas souhaité une telle extension du champ
d'application de cette règle, si tant est qu'il ait véritablement voulu
l'élargir par rapport à l'ancien droit.

                        aaa) De façon
générale, les activités de service public sont toutes celles qui devraient être
ou sont effectivement accomplies par les collectivités publiques parce que la
loi les y invite (v. Reimann/Zuppinger/Schärrer, Kommentar zum
Zürchersteuergesetz, Zürich 1966, Band I, p. 204 ad § 16 ZHStG). La condition
de l'existence d'un service public est toutefois que la corporation,
respectivement l'établissement de droit public, accomplisse une tâche qui entre
dans le champ des attributions ordinaires ou extraordinaires dévolues à la
collectivité publique (v. notamment Reich, op. cit., p. 467); font ainsi partie
des tâches d'intérêt public non seulement les tâches ordinaires de la
collectivité mais encore celles dont cette dernière est appelée à se charger
sous la pression des circonstances (v. Archives 62, 557, cons. 5c; réf. citée).

                        bbb) L'exécution d'une
tâche de service public peut être accomplie aussi bien dans le cadre de
l'administration centrale que dans des formes décentralisées. En outre, une
telle tâche peut être réalisée par un établissement ou une corporation de droit
public; elle peut aussi être confiée à des sujets de droit privé dans le cadre
de concessions de service public. Il est en effet admis que l'Etat puisse
renoncer au monopole de l'organisation d'une tâche publique, et en conférer
l'exercice à des acteurs du secteur privé qui, sous sa surveillance, sont
censés mettre leurs ressources et leur savoir-faire au service d'un intérêt
général (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, n° 3.1.1.1;
v. en outre Reto Kuster, Die Steuerbefreiung von Institutionen mit öffentlichen
Zwecken, Zürich 1998, p. 211 et ss; pour ce dernier auteur toutefois, l'octroi
d'une subvention à la personne morale ne permettent pas de conclure d'emblée à
l'attribution par la collectivité d'une tâche publique; d'autre part, le
passage d'une forme juridique relevant du droit public à une autre relevant du
droit privé peut constituer un indice qu'il ne s'agit pas d'une tâche publique:
v. sur ce point, ATF 126 I 250, Mustermesse AG, soit une société active dans la
promotion économique au sens large; cet arrêt ne traitait toutefois pas la
question sous l'angle fiscal). Dans tous ces cas, l'on doit admettre que, d'une
manière ou d'une autre, l'Etat assume la responsabilité primaire de l'activité
considérée, qui peut ainsi être qualifiée de "service public",
ce quand bien même le délégataire doit assumer les risques liés à
l'exploitation de cette tâche (v. notamment sur cette question, Clerc, op.
cit., n° 48, p. 1325). Dans une situation de ce genre, la collectivité n'en
demeure pas moins le bénéficiaire du service concédé; le fait cependant que ce
soit un tiers qui fournit ce dernier entraîne une substitution du
concessionnaire - le tiers - au concédant - l'Etat -, dans les obligations que
la loi met à la charge de ce dernier (ibid., n° 49; l'auteur fait cependant
allusion ici aux obligations découlant de la législation sur les marchés
publics). C'est ce type de substitution qui est de nature à justifier une
exonération en matière d'impôt direct au titre du "service public".

                        ccc) D'autres
activités relèvent plutôt du domaine de la collaboration entre le secteur
public et le secteur privé; l'intervention étatique joue alors essentiellement
le rôle d'un soutien de l'activité privée. Tel sera le plus souvent le cas en
présence de subventions, de prises de participation dans une entreprise privée,
en application ou non de l'art. 762 CO, par exemple. De même ne constitue pas
un service public l'activité déployée, dans l'intérêt public il est vrai, par
les entreprises d'économie mixtes en faveur de leurs partenaires, au sens de
l'art. 58 al. 3 LIFD.

                        Au-delà de ces grandes
catégories, il faut bien constater que l'on passe souvent insensiblement du
domaine des tâches des collectivités publiques à celui des activités relevant
de la coopération avec le secteur privé. Ainsi, le recours à la formule de la
société de droit public s'explique fréquemment par l'idée de s'assurer la
collaboration du secteur privé (Moor III, p. 76 ss).

                        La distinction peut
être délicate également en matière de subventions. La distribution de
subventions, en elle-même, peut apparaître comme une tâche publique,
susceptible d'être déléguée. On peut imaginer qu'un organisme délégataire soit
chargé de répartir les fonds qui lui ont été versés par la collectivité entre
les tiers qui en remplissent les conditions ceux-ci apparaissent ainsi comme
destinataires de la subvention). Dans une hypothèse de ce genre, où ce n'est
pas l'activité propre du délégataire qui est soutenue mais celle de tiers (v.
Moor, III, n° 3.1.2.7, réf. citées), celui-ci, dans la mesure où il se limite à
exercer la tâche publique dont l'exercice lui est concédé, pourrait
vraisemblablement - s'il n'exerce pas d'autres activités - revendiquer
l'exonération avec succès. Il convient donc de faire le départ entre le
délégataire (distributeur de fonds publics) et le simple bénéficiaire de
subventions, qui n'a pas droit à l'exonération.

                        ddd) La circulaire de
l'AFC précitée affirme en outre que l'octroi d'une concession n'entraîne pas le
transfert d'une tâche de service public, mais constituerait seulement une
autorisation d'exercer une activité soumise à la surveillance de l'Etat. Cette
assertion paraît clairement erronée ou à tout le moins fort excessive; dans la
mesure où les mots ont un sens, on voit mal en tous les cas que l'on puisse
exclure d'emblée que les personnes morales qui bénéficient de concessions dites
de service public (soit notamment l'ensemble des concessions de transports
publics, sur la notion, v. Michel Hanardt, La concession de service public,
thèse Lausanne 1977) ne puissent pas être considérées comme poursuivant des
buts de service public. Curieusement, la circulaire se réfère à l'ATF 112 déjà
cité (également publié aux Archives 56, 188), qui concerne une fondation
genevoise de droit public dans le domaine du logement; or cet arrêt postule une
interprétation large de l'art. 16 ch. 2 AIFD et de la notion de service public.
Dans le cas d'espèce, le Tribunal fédéral avait retenu que l'exonération se
justifiait par le fait que le parc de logements de la requérante était destiné
à des locataires à revenus modestes (régime HLM/HCM, à Genève), et que son
caractère de droit public, d'autre part garantissait une affectation durable
des moyens de la fondation au but en question (cf. en outre Kuster, op. cit.,
pp. 236-237).

                        cc) Il convient donc
d'examiner si la fondation ne peut pas obtenir gain de cause à compter du 1er
janvier 1995 dans la mesure où elle poursuivrait des buts de service public
(selon le texte français).

                        aaa) La recourante
apparaît bien elle-même comme la bénéficiaire de subventions; au 31 décembre
1997, elle a obtenu l'aide de la Confédération dans le cadre de 25 contrats
d'aide fédérale, englobant 1'137 logements à raison d'une garantie de
63'564'950 francs (cautionnement garanti par une hypothèque de 3ème rang) sur un
total de coût de revient de 181'748'000 francs. En outre, à la même date, elle
avait perçu pour 18'240'114 fr. 25 d'avances de l'OFL. L'octroi d'une
subvention, on l'a vu, ne signifie pas pour autant que l'activité ainsi
soutenue relève du service public. Bien plutôt, il s'agit de se demander si
l'activité de la recourante entre effectivement dans les tâches assignées à
l'Etat par la législation fédérale ou cantonale, que celui-ci lui aurait ainsi
déléguées. Il est certain en effet que l'exercice d'une tâche publique peut, on
l'a vu, être déléguée à des organismes privés; une telle délégation doit
cependant reposer sur une base légale.

                        bbb) A teneur de son
article 1er al. 1, la loi fédérale du 4 octobre 1975 encourageant la
construction et l'accession à la propriété de logements (ci-après: LCAP), vise
notamment à "(...)la construction de
logements ainsi que l’équipement de terrains à cet effet, à abaisser le coût du
logement, au premier chef des loyers. A cet effet, la Confédération peut "(...)encourager l'activité de maîtres d'ouvrage et
d'organisations s'occupant de la construction de logements d'utilité publique,
en particulier en leur accordant des cautionnements ou des prêts ou en prenant
des participations à leur capital" (art. 51
al. 1 LCAP). Cet encouragement n'est accordé "(...)que si les maîtres
d'ouvrage et les organisations répondent aux exigences minimales que le Conseil
fédéral fixera en ce qui concerne l'affectation des logements et la garantie de
son maintien, la gestion et les statuts" (art. 52 LCAP). Les
conditions du financement sont définies aux articles 54 à 60 de l'Ordonnance du
30 novembre 1981 relative à dite loi (OLCAP). A compter du 1er octobre 2003, ce
régime est remplacé par celui issu de la Loi fédérale du 21 mars 2003 encourageant
le logement à loyer ou à prix modérés (ci-après: LOG). Ce texte prévoit, en son
article 2 al. 1, que la Confédération "encourage la construction, la
rénovation et l'acquisition de logements à loyer ou à prix modérés ainsi que
l'activité d'organisations oeuvrant à la construction de logements d'utilité
publique"; les instruments mis en oeuvre à cet effet sont, d'une part,
les prêts sans intérêt ou à taux préférentiel, d'autre part, les cautionnements
(art. 11). 

                        En droit cantonal, on
retient par ailleurs de la large définition contenue à l'article 1er al. 1
LVLog que le champ d'application de cette loi ne se limite pas au logement
collectif mais s'étend également à la propriété individuelle, lorsque celle-ci
est le fait de particuliers non aisés (v. Exposé des motifs et projet de loi,
in BGC septembre 1975, p. 1015 et ss, not. 1034; cf. en outre le rapport du 16
novembre 2001 au Grand Conseil sur la politique du logement; BGC mai 2002, p. 1
et ss). Comme le dit l'art. 1er al. 2 LVLog, "cette politique est fondée
sur la collaboration de l'économie privée, des communes et de l'Etat." Les
tâches de l'Etat sont définies à l'art. 8 al. 1 dedite loi; son action s'exerce
par une activité de coordination générale (lit. a), une activité d'information
(lit. b) et par des mesures financières directes ou indirectes prévues dans le
cadre de la présente loi (lit. c). Ainsi, le Conseil d'Etat peut, lorsque la
situation du marché du logement dans tout ou partie du canton le justifie,
accorder l'aide financière de l'Etat "pour des réalisations
économiquement rationnelles et socialement justifiées" (art. 12 al. 1
LVLog). Il peut, notamment, "donner la garantie de l'Etat à des prêts
ou en consentir lui-même aux taux les plus bas, destinés à financer
l'acquisition et l'équipement de terrains, l'acquisition, l'étude et la
construction de logements à loyers modérés" (art. 13 al. 1 lit. a
LVLog); des aides peuvent être ainsi accordées "pour la construction et
l'acquisition de logements à prix modérés destinés à devenir la propriété de
leur utilisateur" (ibid., al. 3). 

                        ccc) On ne retire
cependant pas de ces différentes dispositions que la construction de logements,
même à loyers modérés, relève du service public (v. dans ce sens, FI 2002/0025,
déjà cité). Aucun texte ne confère du reste à la réalisation ou à la mise sur
le marché de logements (ordinaires, mais à des conditions avantageuses) le
caractère d'une tâche publique. En réalité, la Confédération est simplement
amenée à collaborer avec le secteur privé, lorsqu'elle intervient en faveur des
particuliers (cf. articles 1er al. 2 LCAP et 2 al. 1 LOG). Il est certain que
le droit public du logement connaît en pratique quelques rares configurations
relevant de la notion de service public (v. à ce propos Moor, op. cit., III,
107); il n'en demeure pas moins que la recourante ne s'est pas vu confier, de
par la loi ou sur la base d'une concession ou d'un contrat de droit
administratif, l'exécution d'une tâche publique, telle la distribution de
subventions aux bénéficiaires directs de celles-ci. La question pourrait se
poser pour l'association faîtière X.________ Suisse, dans la mesure où celle-ci
reçoit des subventions de la Confédération qu'elle redistribue ensuite aux
organismes cantonaux; l'activité de la recourante ne se mesure toutefois pas à
la même aune.

                        dd) Force est, dans
ces conditions, de constater que la recourante ne s'est pas vu confier, de par
la loi ou sur la base d'une concession ou d'un contrat de droit administratif,
l'exécution d'une tâche publique. Elle ne saurait donc prétendre à
l'exonération des impôts directs, à compter du 1er janvier 1995, au titre de
l'exécution d'un service public. 

                        ee) En outre, pour les
mêmes raisons, l'exonération des droits de mutation ne saurait lui être
accordée, dans la mesure où elle ne peut être assimilée à une entreprise
d'intérêt public à caractère improductif au sens de l'art. 3 lit. c LMSD.

3.                     La recourante
revendique en outre d'être exonérée de l'impôt immobilier complémentaire pour
les années 1991 à 1998; en effet, durant les années 1999 à 2001 (et 2002), cet
impôt ne lui a pas été notifié (à l'exception, pour les années 1999, 2001 et
2002, d'un impôt de 1'333 francs pour ses immeubles de 4********), l'Office
d'impôt des personnes morales ayant estimé - à tort selon l'ACI - que la
plupart des immeubles remplissaient les conditions consacrées par la loi. 

                        a) Au préalable, on
pourrait se demander, à la lecture, notamment, de la correspondance du Slog à
l'ACI du 1er mai 1996, si la recourante, qui paraît avoir retiré la demande d'exonération
à forme de l'art. 23 LVLog qu'elle avait déposée, n'a pas, ce faisant,
définitivement renoncé à celle-ci. Quoi qu'il en soit, cette question peut
demeurer indécise dans la mesure où, comme on le verra ci-dessous, elle ne
remplit de toute façon pas les conditions matérielles de cette exonération. 

                        b) On rappelle que
l'impôt immobilier complémentaire se fonde sur les articles 67 al. 1 aLI et 128
al. 1 LI, dispositions qui, on l'a vu ci-dessus, ont toutes deux la même
teneur. Pour l'ACI, la notion d'"immeubles d'habitation à caractère
social" correspondrait à une notion propre au droit fiscal; c'est la
raison pour laquelle elle fixe elle-même les loyers maxima que les sociétés
requérantes doivent remplir pour chaque immeuble (v. ch. 10 de la notice
destinée aux sociétés immobilières). Elle a cependant ajouté que cette pratique
faisait actuellement l'objet de discussions.

                        aa) Dans un arrêt non
publié, Wohlfahrtfonds M.-C., du 30 avril 1982, la Commission cantonale de
recours en matière d'impôts (ci-après: CCRI) rappelait que ce dernier impôt
devait faire l'objet d'une réglementation propre quant à son exonération, dès
lors que l'art. 15 al. 1 aLI réservait expressément l'application de l'art. 67
al. 1 aLI relatif à l'impôt complémentaire. La loi du 23 décembre 1930 avait
déjà introduit un impôt complémentaire sur les immeubles appartenant aux
sociétés et fondations, destiné à remplacer le droit de mutation pour les
transferts immobiliers par cession du capital-actions; ce régime a été
reconduit par les articles 61septies et ss, dans le texte de la commission parlementaire, lors de
l'adoption de la loi du 26 novembre 1956 (v. BGC automne 1956, p. 698 et ss, p.
814; devenus par la suite art. 67 et ss aLI). Dans le cas où cependant, une
société immobilière exploite un immeuble à caractère social, le législateur a
prévu d'exonérer celle-ci de l'impôt complémentaire pour l'immeuble en
question. Le règlement du 8 novembre 1957 sur l'imposition complémentaire des
immeubles appartenant aux sociétés et fondations dispose à cet effet, en son
article 2, que les demandes d'exonération "concernant les immeubles à
caractère social" sont présentées dans les conditions prévues aux
articles 16 et 17 LVLog (depuis lors 23 et 24 LVLog). 

                        bb) Certes, dans sa
notice destinée aux sociétés immobilières, l'ACI s'écarte quelque peu, au
chiffre 10, des conditions consacrées par l'art. 22 LVLog et ses dispositions
d'exécution, à savoir, notamment, les exigences relatives au revenu locatif
admissible et aux conditions d'occupation des logements. Cela étant, pour le
Tribunal administratif, qui confirme ici la jurisprudence précitée de la CCRI,
les articles 67 al. 1 aLI et 128 LI ne peuvent s'interpréter qu'en relation
avec les articles 23 et 24 LVLog; dans l'arrêt précité, la CCRI l'avait jugé
ainsi, estimant que les termes "habitation à caractère social"
avaient le même sens que "logements à loyer modéré". 

                        c) L'art. 23 al. 1 et
2 LVLog prévoit diverses exonérations en faveur des sociétés et fondations
remplissant les conditions prévues par ladite loi et ses dispositions
d'application (exonération du droit de mutation et de l'impôt complémentaire
sur les immeubles; exonération de l'impôt sur le bénéfice net et le capital, le
revenu et la fortune afférents aux logements répondant aux conditions de la
loi, ainsi que du droit de mutation portant sur l'achat de ces immeubles). 

                        aa) Cette disposition
s'inscrit dans le contexte des aides que l'Etat peut apporter aux tiers, afin
de promouvoir une politique du logement qui mette à la disposition de la
population des habitations adaptées à ses besoins et de favoriser un équilibre
démographique satisfaisant des diverses régions du canton (art. 1er LVLog). La
loi elle-même ne fixe cependant pas les conditions précises que doivent remplir
les réalisations susceptibles de bénéficier de l'aide de l'Etat, mais renvoie
expressément aux dispositions d'application (art. 22 LVLog). Ont ainsi été
édictés notamment un règlement d'application (actuellement règlement du 24
juillet 1991 d'application de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement;
ci-après RVLog) et un règlement du 24 juillet 1991 sur les conditions
d'occupation des logements construits ou rénovés avec l'appui financier des
pouvoirs publics. On rappellera que les immeubles doivent remplir un certain
nombre de conditions relatives aux exigences techniques (art. 13 RVLog), aux
coûts admissibles (art. 15 RVLog), au contrôle des loyers et au revenu locatif
admissible (art. 19-20 RVLog), ainsi qu'aux conditions d'occupation (art. 26
RVLog). 

                        Dans un arrêt FI
1992/0105 du 21 juin 1994, le Tribunal administratif a résumé de la façon
suivante les exigences cumulatives à remplir en la matière:

"(...)

              a) Sur le plan technique, la construction doit répondre à des
directives techniques touchant à la surface nette habitable, au nombre et à la
dimension des pièces, à l'équipement des logements ainsi qu'à l'isolation
phonique et thermique (actuellement, le Service du logement applique l'annexe
technique de l'Office fédéral du logement). 

              b) Sur le plan financier, les
coûts de construction doivent rester dans les limites fixées par le Service du
logement et qui varient en fonction de l'évaluation de leur "valeur
d'habitabilité" (est appliquée ici l'ordonnance fédérale du 17 décembre
1986 concernant le coût de construction des nouveaux logements).

              c) Sur le plan social, les
logements doivent permettre aux catégories de locataires les plus touchés par
la pénurie (en priorité les jeunes ménages et les familles, derniers arrivés
sur le marché, qui doivent se contenter des logements les plus récents, donc
les plus chers) de trouver des appartements à loyer abordable en relation avec
leurs possibilités financières. L'équipement des logements doit également
répondre aux besoins spécifiques des personnes âgées et des invalides.

(...)"

                        On retient par
ailleurs de l'art. 22 LVLog que ces exigences doivent être remplies non par le
requérant lui-même, mais bien immeuble par immeuble.

                        bb) Il faut souligner
ici que cette règle, certes de nature fiscale, poursuit des buts extra-fiscaux
qui correspondent à ceux de la LVLog. Dans la mesure où cette règle instaure
une exception au principe de la généralité de l'impôt, dans le souci
principalement de favoriser la construction de logements sociaux bénéficiant
par ailleurs de mesures de subventionnement, elle doit être interprétée
restrictivement; elle ne saurait donc trouver application en dehors des cas
définis clairement par le législateur à l'art. 23 LVLog (dans ce sens, arrêt FI
1992/0105 précité, connu de la recourante, cons. 4; sur cette problématique, v.
plus généralement Danielle Yersin, Les buts extra-fiscaux assignés aux impôts
directs, au regard de quelques principes constitutionnels, in Festschrift
Cagianut, Berne 1990, 47 ss). 

                        L'art. 23 LVLog sert
en quelque sorte de complément au régime de subventionnement, dans lequel il
s'inscrit du reste. Il constitue, dans cette mesure, une exception au principe
de la généralité de l'impôt. Selon Reich (op. cit.), les règles générales d'exonération
répondent en effet à une autre approche; elles concrétiseraient, dans ce cas
particulier, le principe de la capacité contributive, plus spécialement celle
des destinataires des prestations de l'institution requérante; dans cette
mesure, ces règles constitueraient non pas une exception au principe de la
généralité de l'impôt, mais bien plutôt la confirmation du principe de
l'égalité de traitement en matière fiscale (op. cit., p. 484 ss). 

                        cc) On note qu'il
n'est pas certain que cet texte soit conforme au droit harmonisé; celui-ci, on
l'a vu au considérant précédent, fixe, à l'art. 23 LHID, not. al. 1 lit. g, de
façon exhaustive le champ d'application des personnes morales pouvant être
exonérées (v. sur cette question qui, cependant, demeure controversée, Greter,
op. cit., ad 23 LHID, n° 25, réf. citées). En l'état, la question peut
cependant demeurer ouverte. On sait que la LHID déploie pleinement ses effets
depuis le 1er janvier 2001; or, durant les années 2001 et 2002, l'impôt
immobilier complémentaire n'a pas été notifié à la recourante, l'Office d'impôt
des personnes morales ayant admis le caractère social des immeubles qu'elle
possède. La question pourrait en revanche se poser à l'occasion d'un nouveau
recours ayant trait aux années 2003 et suivantes, pour autant que le tribunal
soit saisi ultérieurement de la question.

                        d) Dans le cas
d'espèce, le Slog a préavisé, on l'a vu, de façon négative la demande
d'exonération à forme de l'art. 23 LVLog. Dans chaque immeuble de la recourante
en effet, il a relevé que les conditions posées par l'art. 22 de dite loi
n'étaient pas intégralement remplies. En substance, des constatations
identiques ont été faites pour chacun d'entre eux; si les exigences techniques
et de coût sont à chaque fois respectées, en revanche, le revenu locatif réel,
dans la plupart des cas, était supérieur au revenu admissible en application de
la LVLog, déterminé conformément à l'art. 20 RVLog. Surtout, il a été relevé
dans chaque immeuble qu'une partie non négligeable, voire même importante, des
locataires ne répondait pas aux normes d'occupation fixées par l'art. 26 RVLog
et par le règlement du 24 juillet 1991 (not. les articles 3 et 5). 

                        aa) Il est vrai
cependant que, dans ses dernières écritures, la recourante conteste les
constatations du Slog, à tout le moins en ce qu'elles ont trait aux données
financières. Ainsi, elle conteste la valeur du coût de revient retenue pour les
immeubles Q.________ 5-7, à 12********, et I.________ 19-25, à 4********,
estimant que les montants retenus doivent être portés à 4'686'000,
respectivement 21'712'000 francs (au lieu de 4'459'501 fr. 50, respectivement
20'531'028 fr. 50, selon préavis), critiques admises du reste, s'agissant de
ces deux immeubles, par le Slog, lequel souligne toutefois que ses conclusions
initiales n'ont pas à être modifiées pour autant. La recourante s'en prend
toutefois à la fixation du revenu locatif déterminant.

                        On reprend ci-après
les constatations du Slog - qui ont conduit ce dernier à délivrer un préavis
négatif - dans ce qu'elles ont d'essentiel:

	
  

  Immeuble

  

  	
  

  Communes

  

  	
   

  pourcentage
  du revenu locatif dépassant le revenu admis

  

  	
  

  pourcentage des locataires ne répondant pas à toutes les conditions

  

  	
  

  nombre de locataires bénéficiant d'abaissements supplémentaires

  

  	
   

  nombre
  total de locataires

  

  

 
 	
  ch. ********

  

  	
  9********

  

  	
  0,11%

  

  	
  50,00%

  

  	
  9

  

  	
  22

  

  

 
 	
  ********

  

  	
  13********

  

  	
  8,22%

  

  	
  79,17%

  

  	
  0

  

  	
  24

  

  

 
 	
  Q.________

  

  	
  12********

  

  	
  7,14%

  

  	
  37,50%

  

  	
  13

  

  	
  32

  

  

 
 	
  rte J.________

  

  	
  5********

  

  	
  4,85%

  

  	
  54,84%

  

  	
  17

  

  	
  61

  

  

 
 	
  M.________ 4

  

  	
  6********

  

  	
  3,26%