# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8a9f287b-f01c-5b0c-83e2-c779e959ae0d
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-05-24
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 24.05.2018 601 2018 27
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2018-27_2018-05-24.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2018 27

Arrêt du 24 mai 2018

Ie Cour administrative

Composition Présidente: Marianne Jungo 
Juges: Anne-Sophie Peyraud, 

Christian Pfammatter
Greffier-stagiaire: Matthieu Loup

Parties A.________, recourant, 

contre

DIRECTION DE LA SÉCURITÉ ET DE LA JUSTICE, autorité 
intimée 

Objet Loi sur l’information et l’accès aux documents

Recours du 31 janvier 2018 contre la décision du 18 décembre 2017

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considérant en fait

A. Par courriel du 15 février 2017, A.________, journaliste à B.________, a demandé des 
renseignements à la Police cantonale fribourgeoise au sujet de la rémunération des informateurs 
privés. Indiquant solliciter les mêmes informations auprès de différents cantons romands et au 
niveau fédéral, il a souhaité connaître les types et le nombre d'informateurs privés rémunérés par 
la police, de même que le montant total annuel sur dix ans investi par la police à cet effet. Il a 
également souhaité connaître les montants fixes octroyés par type d'information, si ceux-ci 
existaient.

Dans sa réponse du 16 février 2017, la Police cantonale a confirmé que, dans certains cas, ses 
informateurs pouvaient être défrayés. Elle a refusé de donner d'avantage d'informations.

B. Par courriel du 21 février 2017, A.________ a réitéré sa demande. Se fondant sur la loi 
fribourgeoise du 9 septembre 2009 sur l'information et l'accès aux documents (LInf; RSF 17.5), il a 
demandé à pouvoir consulter la réglementation régissant les relations entre la Police cantonale et 
ses informateurs privés, la rémunération de ces derniers ainsi que les documents relatifs au 
budget annuel servant à les rémunérer.

C. Par courriel du 22 février 2017, la Police cantonale a confirmé son refus de transmettre plus 
d'informations que celles déjà données dans son courriel du 16 février précédant. Elle a en outre 
fait valoir que la LInf n'était pas applicable lorsqu'un intérêt public prépondérant s'opposait à la 
transmission de certaines informations, ce qui était le cas en l'espèce. 

D. En date du 1er mars 2017, A.________ a déposé une demande de médiation auprès de la 
Préposée cantonale à la transparence (ci-après: la Préposée). La séance de médiation s'est 
déroulée le 30 mars 2017, sans qu'un accord ne puisse être trouvé entre les représentants de 
B.________ et ceux de la Police cantonale.

E. Le 16 mai 2017, suite à l'échec de la médiation, la Préposée a recommandé que la Police 
cantonale octroie au recourant, par une décision au sens de l'art. 33 al. 3 LInf, l'accès aux 
documents sollicités.

Elle a retenu en substance que le refus total d'accès était disproportionné au regard des 
arguments avancés par la Police cantonale. Elle a considéré qu'un caviardage des passages 
sensibles des documents demandés était à même de préserver l'intérêt public tout en permettant 
l'accès à ceux-ci. Elle a en outre estimé que certains des risques évoqués par la Police cantonale 
étaient trop théoriques pour justifier la prépondérance de l'intérêt public à la sécurité publique sur 
celui des administrés à l'information.

F. Par décision du 19 juin 2017, la Police cantonale a refusé l'accès aux documents sollicités.

Elle a considéré que la publication de l'acte de service contentant les informations sollicitées par le 
recourant était à même de mettre en danger les agents, les sources, les méthodes d'investigation 
et les résultats d'enquêtes. Dans la mesure où il était fortement à craindre que la publication de ce 
document, même sous forme caviardée, entraîne la concrétisation de ces risques, elle a retenu 
que l'intérêt public à la sécurité publique était prépondérant par rapport à celui de l'information des 
administrés. Selon elle, le refus complet de transmettre le document était proportionné, celui-ci 

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formant un tout indissociable et ne fournissant, sous forme caviardée, pas plus de renseignements 
que ceux d'ores et déjà communiqués par courriel. Elle a également retenu qu'il y avait un risque 
bien réel que la divulgation de montants précis relatifs au traitement des sources incite celles-ci ou 
les dissuade, selon qu'ils étaient élevés ou non, de fournir des informations, de même qu'à offrir 
leurs services à plus offrant. Finalement, elle a fait valoir, en se référant à la loi du 25 septembre 
2015 sur le renseignement (LRens; RS 121), qu'il existait une volonté reconnaissable du peuple et 
du législateur de limiter la portée du principe de la transparence pour les documents visant les 
sources de renseignements.

G. Le 20 juillet 2017, A.________ a déposé un recours contre cette décision auprès de la 
Direction de la sécurité et de la justice. Il en a demandé l'annulation et a conclu à la transmission 
de la réglementation régissant les relations entre la Police cantonale et ses informateurs privés, de 
celle concernant la rémunération des informateurs et des documents relatifs aux budgets annuels 
des dix dernières années sur ce point.

H. Par décision du 18 décembre 2017, la Direction a rejeté le recours, confirmant la décision 
de la Police cantonale. 

Renvoyant pour l'essentiel au raisonnement développé à l'appui de la décision par cette dernière, 
elle a considéré que la Préposée n'était pas à même de mesurer les conséquences de la 
transmission de l'ordre de service demandé et qu'il n'était pas arbitraire d'affirmer qu'une telle 
transmission était de nature à compromettre la sécurité et l'ordre publics. Elle a retenu que 
l'atteinte dont il était question dépassait le simple désagrément, le risque étant sérieux. Il fallait en 
outre renoncer au caviardage du document, dans la mesure où cette opération ne laisserait 
subsister qu'une faible proportion de celui-ci. Finalement, elle a considéré qu'il fallait refuser de 
transmettre les informations chiffrées demandées, car celles-ci permettraient d'obtenir 
indirectement des informations sur la structure opérationnelle de la Police cantonale.

I. Agissant le 31 janvier 2018, A.________ a contesté auprès du Tribunal cantonal la décision 
de la Direction du 18 décembre 2017, dont il demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Il 
conclut principalement à ce qu'il soit ordonné à la Police cantonale de lui transmettre les 
documents relatifs au budget annuel servant à la rémunération des informateurs, de même que la 
réglementation concernant la rémunération des informateurs et notamment l'ordre de service 
03.209, caviardé si cela est nécessaire. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à la 
Direction pour nouvelle décision dans le sens de la recommandation de la Préposée.

A l'appui de ses conclusions, il fait valoir que l'autorité intimée s'est fondée à tort sur sa demande 
du 15 février 2017, alors que l'objet de celle-ci a évolué suite à la médiation infructueuse et qu'elle 
porte désormais sur des montants globaux et sur la réglementation traitant la question des 
informateurs. Il soutient également que le refus total de transmission des documents, en lieu et 
place d'une transmission des documents caviardés, viole le principe de la proportionnalité, ce 
d'autant plus qu'il existerait un intérêt public prépondérant à permettre au citoyen de vérifier le bon 
fonctionnement de l'Etat et qu'il ne serait pas exact de prétendre qu'un caviardage rendrait le 
document incompréhensible. Il invoque en outre la protection de sa liberté d'expression. Il 
maintient finalement que, contrairement à ce que prétend l'autorité intimée, les documents 
demandés tombent dans le champ d'application de la loi fribourgeoise sur l'information et l'accès 
aux documents.

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J. Invitée à faire part de ses observations, la Préposée s'est principalement référée à la 
recommandation émise le 16 mai 2017. Pour le surplus, elle a rappelé que la volonté du législateur 
était de ne pas refuser globalement la transmission d'un document si un caviardage permettait 
d'en transmettre une partie. Elle s'est en outre inscrite en faux contre l'affirmation de l'autorité 
intimée, selon laquelle elle ne serait pas à même d'apprécier les conséquences de la transmission 
des informations sollicitées. Au contraire, en proposant la transmission d'un document caviardé 
par les soins de la Police cantonale, la Préposée estime avoir permis à cette dernière de jouer son 
rôle de spécialiste tout en garantissant l'accès à l'information.

K. Dans ses observations du 23 mars 2018, la Direction s'en est tenue à sa décision et a 
réitéré les principaux arguments avancés à l'appui de celle-ci.

L. Egalement invitée à se déterminer, la Police cantonale a renvoyé à sa décision du 19 juin 
2017, précisant que les activités et la rémunération des informateurs étaient strictement encadrées 
et qu'un risque d'abus était quasiment inexistant.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 
al. 1 let. a CPJA en relation avec l'art. 34 al. 1 LInf. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en 
matière sur ses mérites.

1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2.

2.1. Entrée en vigueur le 1er janvier 2011, la LInf introduit dans le canton de Fribourg le droit 
d'accès aux documents officiels, avec pour objectif principal de renverser le principe du secret de 
l'activité de l'administration au profit de celui de transparence. Les relations entre le public et 
l’administration sont gouvernées par la reconnaissance d’un intérêt public à l’information, 
s’étendant à tous les documents officiels détenus par les organes publics cantonaux et 
communaux (VOLLERY, La loi fribourgeoise sur l'information et l'accès aux documents, in RFJ 2009 
p. 357 ss).

Cette reconnaissance se traduit par l'ancrage à l'art. 20 al. 1 LInf d'un droit subjectif privé au 
bénéfice de toute personne physique ou morale à accéder, dans le cadre posé par la loi et sans 
devoir faire valoir un intérêt particulier, aux documents officiels détenus par les organes publics. 
L'art. 22 al. 1 LInf définit la notion de document officiel comme étant toutes les informations 
enregistrées sur un support quelconque et qui concernent l'accomplissement d'une tâche publique 
(cf. également la liste exemplative de l'art. 2 al. 1 de l'ordonnance fribourgeoise du 14 décembre 
2010 sur l'accès aux documents, OAD; RSF 17.54). 

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2.2. Conformément à l'art. 25 al. 1 LInf, l'accès à un document officiel peut être différé, restreint 
ou refusé si et dans la mesure où un intérêt public ou privé prépondérant au sens des art. 26 à 28 
LInf s'y oppose. Les art. 29 et 30 LInf tranchent des cas particuliers, pour lesquels l'accès est 
d'emblée exclu ou, au contraire, garanti.

L'art. 26 LInf fournit une liste exemplative des intérêts publics considérés comme prépondérants 
par le législateur. L'organe public à qui la demande d'accès est adressée doit se livrer à un "test du 
préjudice", c’est-à-dire évaluer si, dans le cas d'espèce et à considérer qu'il soit fait droit à la 
demande, les intérêts publics listés risquent d'être atteints. Ce test n'implique pas une pesée des 
intérêts, celle-ci ayant été effectuée en amont par le législateur et ancrée dans la loi, en ce sens 
que les intérêts listés de manière exemplative sont d'emblée considérés comme prépondérants. 
En revanche, il requiert d'apprécier l'atteinte potentielle aux intérêts listés, de même que le risque 
de réalisation de celle-ci. Dans la mesure où l'entrave à l'accès doit s'analyser comme une 
restriction à un droit fondamental, l'autorité se doit d'être restrictive dans son appréciation. Il faut 
ainsi que l'atteinte revête une importance minimale, dépassant le cadre du simple désagrément, et 
que le risque qu'elle se réalise soit sérieux (VOLLERY, p. 391 s. et 394; Message no 90 du Conseil 
d’Etat au Grand Conseil accompagnant le projet de loi sur l’information et l’accès aux documents, 
n. 2.3.2 b, p. 946). Si le risque est confirmé, l'intérêt du public à l'information doit céder le pas à 
l'intérêt public contraire. Ce mécanisme est similaire à celui prévalant au niveau fédéral et ancré à 
l'art. 7 de la loi 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; 
RS 152.3; COTTIER / SCHWEIZER / WIDMER, in  Stämpflis Handkommentar, Öffentlichkeitsgesetz, 
2008, art. 7 n. 4 ss; HÄNER / STEIMEN, in Basler Kommentar, Öffentlichkeitsgesetz, 3e éd. 2014, 
art. 7 n. 3-4). 

L'ordre et la sécurité publics figurent au rang des intérêts publics prépondérants retenus par le 
législateur (art. 26  al. 1 let. a LInf; cf. également art. 7 al. 1 let. c LTrans, auquel on peut se référer 
par analogie). Par ordre et sécurité publics, il faut entendre essentiellement, dans ce contexte, les 
activités de la police dans un sens large (Message no 90, n. 2.3.2 b, p. 946; VOLLERY, p. 395 s.). La 
mise en danger de cet intérêt permet de refuser l’accès à des documents concernant les activités 
de police, notamment dans le cadre de la lutte contre la criminalité, mais également des plans 
établis pour les interventions en cas de catastrophe ou d’émeutes, des directives sur les modes 
d’intervention de la police ou des dispositifs de sécurité. En effet, octroyer l'accès à ces documents 
peut, suivant le contexte, les rendre inopérants et exposerait ainsi certaines personnes ou toute la 
population aux risques susmentionnés (Message no 90, n. 2.3.2 b, p. 946). Même si la pratique est 
unanime à considérer que la transmission de certains types de documents est apte à générer un 
risque suffisant d'atteinte pour justifier son exclusion, il n'en reste pas moins que l'organe public 
doit examiner dans chaque situation si l'octroi de l'accès au document demandé est véritablement 
à même de mettre en danger la sécurité publique, la menace concrète s'appréciant au regard des 
circonstances précises de l'espèce (COTTIER / SCHWEIZER / WIDMER, art. 7 n. 27-28).  

Si la restriction de l'accès à un document se justifie dans un cas d'espèce, l'organe public demeure 
tenu au respect du principe de proportionnalité dans la détermination des modalités de l'accès 
(art. 7 OAD). Il doit dès lors préférer une transmission partielle à un refus total d'accès. De même, 
s'il est à prévoir que l'écoulement du temps modifiera le risque d'atteinte, l'organe public peut 
différer l'accès au document demandé. En tout état de cause, il ne saurait refuser la transmission 
d'un document si une mesure moins incisive telle que le caviardage permet de sauvegarder 
l'intérêt public protégé. La limite à l'accès partiel se trouve dans l'intégrité du document, en ce sens 

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qu'il doit rester compréhensible pour la personne qui le sollicite (Message no 90, n. 1.3.4.8 s., 
p. 935; COTTIER / SCHWEIZER / WIDMER, art. 7 n. 8 ss; HÄNER / STEIMEN, art. 7 n. 9-12).

2.3. La personne souhaitant obtenir un document officiel doit commencer par requérir de 
pouvoir y accéder. Elle doit à cet effet donner, dans la mesure du possible, toutes les informations 
nécessaires à l'identification du document sollicité. La requête ne doit pas nécessairement être 
motivée, mais l'organe public peut exiger qu'elle soit formulée par écrit (art. 31 LInf). L'organe 
public traite ensuite la demande avec diligence, en assistant si nécessaire la personne intéressée 
dans l'identification du document recherché. Le législateur mentionne à cet égard qu'une attention 
particulière doit être portée aux médias et à leurs besoins particuliers. S'il entend différer, 
restreindre ou refuser l'accès au document, l'organe public doit se déterminer par écrit (art. 32 
LInf).

Suite à cette détermination, la personne intéressée peut saisir la Préposée d'une requête en 
médiation. Le rôle de la Préposée est de tenter, grâce à son statut d'organisme neutre, de concilier 
les points de vue pour débloquer la situation (Message no 90, n. 1.3.4.15, p. 936). Elle conduit 
librement la méditation et s'efforce d'amener les parties à un accord. Si la conciliation aboutit, 
l'accord qui en résulte est consigné par écrit et devient immédiatement exécutoire (art. 14 OAD). 
En cas d'échec de la médiation, la Préposée rend une recommandation écrite à l'intention des 
parties. Cette recommandation, bien que n'ayant pas force obligatoire, a pour effet de contraindre 
l'organe public à rendre une décision motivée sur la demande d'accès, que celui-ci se rallie à la 
recommandation de la Préposée ou qu'il s'en écarte (art. 33 LInf; Message no 90, n. 2.3.3, p. 950). 
Cette décision est sujette à recours selon les voies de droit ordinaires du CPJA ou selon les 
dispositions spéciales de la loi (art. 34 LInf).

3.

En l'espèce, l'autorité intimée a refusé intégralement l'accès aux documents sollicités par le 
recourant.

3.1. Il n'est pas contesté que les documents sollicités par ce dernier dans son recours du 
20 juillet 2017 – un ordre de service relatif au traitement des informateurs et des informations 
budgétaires chiffrées à ce sujet – sont des documents officiels au sens de l'art. 22 LInf. Ils tombent 
dès lors dans le champ d'application de la LInf et sont présumés accessibles au public.

3.2. En dérogation au principe de transparence, la LInf exclut l'accès à certains types de 
documents énumérés en son art. 29 et réserve d'éventuelles dispositions spéciales de la 
législation cantonale et fédérale qui déclareraient certains documents secrets (art. 25 al. 3 LInf).

L'autorité intimée prétend tirer du régime institué par la LRens un argument pour refuser 
entièrement l'accès aux documents sollicités. Elle fait valoir que cette loi exclut explicitement 
l'accès aux documents officiels ressortissant de la sphère de compétence du Service de 
renseignement de la Confédération (ci-après: SRC). Puisque le but des activités de la Police 
cantonale et de celles du SRC – à savoir la préservation de la sécurité et de l'ordre publics – se 
recoupent, il serait pertinent de s'inspirer de cette solution. Ce raisonnement ne saurait convaincre.

D'emblée, il faut relever que l'art. 67 LRens, invoqué par l'autorité intimée, limite l'exclusion aux 
documents officiels qui portent sur la recherche d'informations au sens de la LRens, et non pas à 
tous les documents officiels émanant du SRC. L'art. 6 LRens définit les missions du SRC, et par 
conséquent ce qu'il faut entendre par les termes "recherche d'informations". Dans ce contexte, il 

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est douteux que les missions concrètes du SRC et de la Police cantonale se recoupent 
suffisamment pour justifier l'analogie, au regard des documents sollicités par le recourant en 
l'espèce. 

La question de savoir si les activités du SRC et de la Police cantonale sont véritablement 
comparables peut toutefois rester ouverte, l'analogie invoquée par l'autorité intimée devant de 
toute manière être exclue en raison du choix différent effectué par les législateurs fédéraux et 
cantonaux. En effet, l'exception à la transparence ancrée à l'art. 67 LRens doit s'analyser comme 
un cas particulier lorsqu'une disposition de droit cantonal ou fédéral déclare certaines informations 
secrètes (art. 25 al. 3 LInf). Cette disposition exclut entièrement l'application du principe de la 
transparence à un type de documents, en l'occurrence ceux portant sur la recherche d'informations 
relevant du renseignement, sans demander une analyse au cas par cas par l'organe public saisi 
de la demande. Contrairement au législateur fédéral, le législateur cantonal n'a pas exclu 
entièrement les documents émanant de la Police cantonale du champ d'application du principe de 
la transparence par une disposition similaire à l'art. 67 LRens dans son contenu. Preuve en est 
qu'il a considéré que c'est sur la base des limites générales de l'art. 26 al. 1 LInf, et plus 
particulièrement de la let. a concernant la sécurité et l'ordre publics, que les questions d'accès à 
des documents relevant de l'activité policière devaient être traitées (Message no 90, n. 2.3.2 b, 
p. 946). De plus, l'ordre de service sollicité par le recourant réserve explicitement les règles 
spéciales s'appliquant aux renseignements relatifs à la sécurité intérieure de l'Etat, renforçant ainsi 
le constat qu'il s'agit de deux domaines distincts, obéissants à des règles différentes. Il n'y a dès 
lors pas matière à mettre les deux régimes en parallèle, ni à considérer qu'il existerait une 
exclusion émanant de la législation fédérale ou cantonale pour nier l'application du principe de la 
transparence aux documents sollicités. 

3.3. En l'absence d'une disposition spécifique de droit fédéral ou de droit cantonal entrant dans 
le cadre de la réserve générale de l'art. 25 al. 3 LInf, et puisque les documents sollicités ne sont 
pas visés par les exclusions spécifiques de l'art. 29 LInf, le principe de la transparence est 
pleinement applicable aux documents sollicités. Ce sont ainsi les motifs ordinaires de restriction à 
l'accès de l'art. 26 al. 1 LInf qui sont susceptibles de s'appliquer.

3.3.1. A l'appui de son refus, l'autorité intimée fait valoir que l'intérêt public à la sécurité publique 
est prépondérant par rapport à l'intérêt public à l'information. Il ne serait pas souhaitable que les 
sources soient mises au courant du traitement des informations qu'elles transmettent à la police et 
des principes de rémunération, puisqu'elles seraient susceptibles de vouloir négocier leurs 
opérations et les modalités de celles-ci, affaiblissant ainsi la méthode d'investigation. De plus, les 
informateurs pourraient prendre peur si la police commençait à communiquer des informations les 
touchant de près ou de loin. Finalement, certains agents seraient reconnaissables par leur 
fonction, ce qui mettrait leur propre sécurité en danger, et ce même si aucun nom n'est cité dans 
l'ordre de service demandé.

Il ressort de l'argumentation de l'autorité intimée que celle-ci se fonde sur l'art. 26 al. 1 let. a LInf 
pour refuser l'accès au document. Contrairement à ce qu'elle prétend, elle ne dispose d'aucune 
marge d'appréciation dans la détermination de l'intérêt public prépondérant. Comme exposé 
précédemment, cette appréciation a été effectuée par le législateur, lequel a ancré les intérêts 
publics prépondérants s'opposant à l'intérêt du public à l'information à l'art. 26 al. 1 LInf. En 
revanche, l'organe public dispose d'une marge d'appréciation dans l'interprétation des notions 

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juridiques indéterminées ayant trait à ces exceptions, de même que dans l'évaluation du risque 
d'atteinte et de sa réalisation (Message no 90, n. 2.3.2 b, p. 946).

3.3.2. L'autorité intimée explique la distance qu'elle prend avec la recommandation de la 
Préposée en prétendant que cette dernière ne peut mesurer les conséquences de la transmission 
de l'ordre de service concerné et que seule la Police cantonale est apte à procéder à cette 
appréciation. Une telle argumentation ne peut être suivie puisqu'elle viderait de son sens la 
procédure d'accès mise en place par la LInf, et en particulier l'institution de la Préposée. Si l'on 
venait à considérer que seule l'autorité en possession de l'information demandée est à même de 
déterminer si celle-ci doit être transmise ou non, il faudrait exclure toute possibilité de recourir à 
une médiation, puis de porter l'affaire devant l'autorité hiérarchique et les tribunaux en application 
du CPJA. Ceci irait manifestement à l'encontre de la volonté du législateur d'introduire un droit 
subjectif privé à l'information, lequel doit pouvoir être mis en œuvre pour conserver sa raison 
d'être. Qui plus est, la possibilité laissée à l'organe public de déterminer les modalités d'accès 
dans le cadre de l'application du principe de la proportionnalité donne un poids considérable à son 
expertise dans son domaine de compétence, lui permettant de procéder à une analyse fine de ce 
qui peut être et de ce qui ne doit pas être transmis. Il est ainsi évident que le système retenu par le 
législateur, tout en laissant une place importante à l'expertise de l'organe public pour préciser les 
modalités d'accès, reconnaît une compétence de recommandation à la Préposée sur les aspects 
relevant du droit à l'information dans tous les domaines, même les plus techniques et les plus 
sensibles.

3.4. En l'espèce, il faut distinguer les différents documents demandés par le recourant. En ce 
qui concerne l'ordre de service, celui-ci s'apparente dans les faits à une directive ayant pour but de 
fixer un cadre clair et uniforme pour les agents potentiellement concernés par des contacts et un 
travail en lien avec des informateurs. Il ne contient en cela aucune donnée personnelle. Les 
informateurs y sont mentionnés de manière générale et en lien avec des situations et des 
procédures, sans qu'il ne soit possible d'identifier des personnes, des lieux, des affaires concrètes 
ou toute autre information permettant d'isoler la personne d'un informateur. En ce qui concerne 
l'identité des agents de police concernés, l'autorité intimée peine à démontrer en quoi le document 
sollicité permettrait, sur la base des affectations qu'il mentionne, de procéder au rapprochement 
entre l'une et l'autre. En tout état de cause, il est clair que des mesures moins incisives qu'un refus 
intégral de transmission de l'ordre de service sont envisageables pour protéger la sécurité des 
personnes concernées. 

S'agissant des informations chiffrées sollicitées par le recourant, il faut d'emblée relever que 
l'argumentation développée par l'autorité intimée porte sur la demande effectuée par le recourant à 
la Police cantonale et non pas sur les conclusions prises dans son recours à la Direction, pourtant 
déterminantes en l'espèce. Le recourant ne demande ainsi plus à connaître le nombre 
d'informateurs privés rémunérés par la police et les montants versés par type d'information. Bien 
plutôt, il sollicite, outre l'ordre de service régissant les rapports entre la police et ses informateurs, 
la communication des montants globaux portés au budget annuel pour la rémunération de ces 
derniers. Quoiqu'il en soit, on ne peut pas suivre l'autorité intimée lorsqu'elle prétend que la 
divulgation des montants budgétés pourrait pousser les informateurs à négocier à la hausse le prix 
des informations qu'ils transmettent. Ces montants sont bien trop généraux pour permettre de 
déterminer les sommes octroyées dans un cas précis. De plus, l'ordre de service ne contient 
aucune information sur les montants octroyés aux informateurs, réservant tout au plus la possibilité 
de leur octroyer une récompense. Dans ce contexte, l'argumentation de la Police cantonale, à 

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laquelle renvoie l'autorité intimée, démontre une identification très incertaine du risque, puisque 
celle-ci fait état non seulement des conséquences prétendues d'une rémunération faible sur la 
rétention d'information, mais également d'une rémunération élevée sur la transmission 
d'informations sans pertinence. Enfin, la possibilité d'un marchandage de l'information au canton le 
plus offrant est purement hypothétique, et n'est au demeurant étayée par aucun élément concret 
permettant d'en apprécier le risque et ses éventuelles conséquences.

3.5. Il apparaît ainsi que le risque d'atteinte à la sécurité et à l'ordre publics n'est démontré ni 
dans son existence, ni dans son ampleur, à tout le moins pas dans une mesure qui justifierait un 
refus intégral de la transmission des documents sollicités par le recourant.

4.

L'autorité intimée fait valoir que la transmission des documents requis sous une forme caviardée 
serait dénuée de sens dans la mesure où les passages à retirer seraient si nombreux que le 
document en deviendrait illisible.

A cet effet, il faut rappeler que l'organe public est tenu au respect du principe de proportionnalité 
dans la détermination des modalités de l'accès au document sollicité (art. 7 OAD). Il doit ainsi 
préférer la transmission partielle ou différée au refus quand cela est possible.

Or, compte tenu de l'analyse qui précède, il est clair que le constat de l'autorité intimée quant à 
l'étendue du caviardage repose sur une appréciation erronée du risque d'atteinte à la sécurité et à 
l'ordre public. Un caviardage limité du document, préservant pleinement son intégrité, est 
parfaitement envisageable. Partant, en refusant de transmettre les documents sollicités et en 
écartant la possibilité d'une transmission suite à un caviardage, l'autorité intimée a violé le droit 
cantonal. 

5.

Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, le recours doit être admis et la décision entreprise 
annulée. 

5.1. Conformément à l'art. 98 al. 2 CPJA, en cas d'annulation, l'autorité de recours statue elle-
même sur l'affaire ou la renvoie à l'autorité inférieure, s'il y a lieu avec des instructions impératives. 
Dans le cas particulier, un renvoi à l'autorité intimée semble superflu et le principe de l'économie 
de procédure justifie que l'autorité de recours statue elle-même. La Cour de céans dispose de tous 
les éléments nécessaires pour statuer en toute connaissance de cause. Partant, et au vu de tout 
ce qui précède, elle ordonne la transmission des documents sollicités par le recourant, à savoir les 
documents relatifs au budget annuel servant à la rémunération des informateurs et l'ordre de 
service 03.209. Les documents relatifs au budget seront transmis dans leur intégralité, tandis que 
l'ordre de service pourra être caviardé dans la mesure strictement nécessaire.

5.2. Vu l'issue du recours, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 131 et 133 CPJA).

Le recourant, qui a agi dans sa propre cause, sans faire appel à un avocat, n'a pas droit à une 
indemnité de partie (art. 137 CPJA; arrêt TC FR 602 2015 95 du 3 novembre 2016).

(dispositif en page suivante)

Tribunal cantonal TC
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la Cour arrête:

I. Le recours est admis.

Partant, la décision du 18 décembre 2017 est annulée. Il est ordonné à la Police cantonale 
de communiquer au recourant, dans une forme caviardée si nécessaire, l'ordre de service 
03.209, de même que, pour les dix dernières années, les documents relatifs au budget 
annuel servant à la rémunération des informateurs.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 24 mai 2018/cpf/mlo

La Présidente: Le Greffier-stagiaire: