# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3d9df779-365e-53fb-8866-929d7b423cfd
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-06-08
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 08.06.2010 B-3980/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-3980-2009_2010-06-08.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-3980/2009
{T 1/2}

U r t e i l  v o m  8 .  J u n i  2 0 1 0

Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz), 
Philippe Weissenberger, David Aschmann; 
Gerichtsschreiberin Fabia Portmann-Bochsler.

Produzenten-Milchverarbeiter-Organisation PMO 
Bergkäsereien Untervaz-Savognin, Caschareia, 
7460 Savognin,
Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Ablehnung des Mehrmengengesuchs vom 20. April 2009 
für das Milchjahr 2008/2009.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

B-3980/2009

Sachverhalt:

A.
Unter  dem  Namen  "Produzenten-Milchverarbeiter-Organisation  PMO 
Bergkäsereien Untervaz-Savognin" (Beschwerdeführerin)  besteht seit 
dem  25. Oktober  2006  ein  Verein,  der  die  Förderung  seiner  rund 
30 Vereinsmitglieder bei der Milchproduktion, beim Milchverkauf sowie 
bei  der Herstellung und dem Verkauf  von Milch-  und Käseprodukten 
bezweckt. Mit  Verfügung vom 16. Januar 2006 hiess das Bundesamt 
für  Landwirtschaft  BLW  (Vorinstanz)  das  Gesuch  der  Beschwerde-
führerin  um  vorzeitigen  Ausstieg  aus  der  Milchkontingentierung  per 
1. Mai 2006 gut.

In  einem Rundschreiben  an  alle  Ausstiegsorganisationen  der  Milch-
kontingentierung vom 11. Juli 2008 erläuterte die Vorinstanz das Vor-
gehen  bei  Gesuchen  um  Zuteilung  einer  zusätzlichen  Milchmenge 
(Mehrmenge).  Sie  wies  dabei  insbesondere  darauf  hin,  dass  ein 
Mehrmengengesuch sorgfältig  daraufhin überprüft  werde,  ob die be-
antragte  Mehrmenge  tatsächlich  einem  ausgewiesenen  Bedarf  ent-
spreche,  was  angesichts  der  aktuellen  Marktlage  besonders  wichtig 
sei. Weiter könne die Zuteilung einer Mehrmenge auf die Produzenten 
nicht  vorgenommen  werden,  bevor  ein  positiver  Entscheid  der  Vor-
instanz vorliege. Mit Pressemitteilung vom 23. Januar 2009 informierte 
die Vorinstanz ausserdem über ein Massnahmenpaket zur Entlastung 
des  Schweizer  Milchmarkts,  worüber  sich  der  Bund  und  die  Dach-
organisationen der Land- und Milchwirtschaft geeinigt hätten. Die Mit-
teilung  hielt  unter  anderem  fest,  dass  die  Dachorganisationen  der 
Milchproduzenten von den Organisationen einen Verzicht auf die Ein -
reichung  von  neuen  Mehrmengengesuchen  erwarten  und  fordern 
würden.  Davon  ausgenommen  seien  kleinere  Exportprojekte  von 
gewerblichen Käsereien mit Regionalspezialitäten.

Am 20. April  2009 reichte die Beschwerdeführerin bei der Vorinstanz 
ein Gesuch um Genehmigung eines Zusatz-Mehrmengenprojektes für 
das  Milchjahr  2008/09  ein.  Dabei  hielt  sie  einleitend  fest,  dass  die 
Käsemenge der beantragten Zusatz-Mehrmenge Milch von 40'000 kg 
im  laufenden  Milchjahr  schon  längst  exportiert  worden  sei.  Die  be-
antragte  Mehrmenge  sei  Teil  eines  Exportprojekts  mit  der  Firma 
Bergsenn AG, in dessen Rahmen die Mehrmengenmilch in den Berg-
käsereien Untervaz und Savognin zu Savogniner und Bündner Berg-
käse sowie Heidi-Alp- und Heidi-Bergkäse verarbeitet  werde. Mit  der 

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Zusatz-Mehrmenge sei die Herstellung von 2'920 kg Käse für den Ab-
satz  auf  dem  ausländischen  Markt,  vor  allem  Deutschland,  be-
absichtigt.

Mit  Verfügung  vom  19. Mai  2009  lehnte  die  Vorinstanz  das  Mehr-
mengengesuch der Beschwerdeführerin vom 20. April 2009 ab.

B.
Gegen  diese  Verfügung  erhob  die  Beschwerdeführerin  mit  Eingabe 
vom 10. Juni  2009  (Postaufgabe  am 19. Juni  2009)  Beschwerde  an 
das Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt die Aufhebung der Ver-
fügung  der  Vorinstanz  vom 19. Mai  2009  und  die  Gutheissung  des 
Mehrmengengesuchs von 40'000 kg Bündner Bergmilch.

C.
Die  Vorinstanz  hält  mit  Vernehmlassung  vom 23. Juli  2009  an  ihrer 
Verfügung fest und beantragt die Abweisung der Beschwerde.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Die  Verfügung  der  Vorinstanz  vom  19. Mai  2009,  mit  welcher  das 
Mehrmengengesuch  der  Beschwerdeführerin  abgelehnt  worden  ist 
und  welche  sich  auf  die  Landwirtschaftsgesetzgebung  des  Bundes 
stützt, stellt  eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes 
vom 20. Dezember  1968 über  das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 
172.021) dar. Gegen diese Verfügung kann nach Art. 166 Abs. 2 des 
Landwirtschaftsgesetzes  vom  29. April  1998  (LwG,  SR  910.1)  im 
Rahmen der allgemeinen Bestimmungen über die Bundesverwaltungs-
rechtspflege  (Art. 44  ff.  VwVG  i.V.m.  Art. 31,  33  Bst. d,  37  ff.  des 
Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [VGG,  SR  173.32]) 
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben werden.

Die  Beschwerdeführerin  ist  ein  Verein  im  Sinne  vom  Art. 60  des 
Schweizerischen  Zivilgesetzbuchs  vom  10. Dezember  1907  (ZGB, 
SR 210)  und  hat  am  Verfahren  vor  der  Vorinstanz  teilgenommen. 
Durch die angefochtene Verfügung ist  sie besonders berührt und hat 
insofern  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung  oder 
Änderung.  Sie  ist  daher  zur  Beschwerdeführung  legitimiert  (Art.  48 
Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG).

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Die  Eingabefrist  sowie  die  Anforderungen  an  Form  und  Inhalt  der 
Beschwerdeschrift  sind  gewahrt  (Art. 50  und  Art. 52  Abs. 1  VwVG 
i.V.m. Art. 37 VGG),  der  Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt 
(Art. 63  Abs. 4  VwVG  i.V.m.  Art. 37  VGG)  und  die  übrigen 
Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 47 ff. VwVG i.V.m. Art. 37 
VGG).

Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Ablehnung eines 
Mehrmengengesuchs für das Milchjahr 2008/09. Es sind daher die in 
jenem Zeitraum geltenden Bestimmungen massgebend.

2.1 Mit  der  Revision  des  Landwirtschaftsgesetzes  im  Rahmen  der 
Agrarpolitik  2007  wurde  beschlossen,  die  seit  1977  eingeführte 
öffentlich-rechtliche  Milchkontingentierung  aufzuheben.  Dieser  Aus-
stieg  aus  der  Milchkontingentierung  sollte  schrittweise  abgewickelt 
werden,  um die  Mengenanpassung  sowie  die  Umstrukturierung  von 
Betrieben leichter  zu  gestalten  (vgl. Botschaft  zur  Weiterentwicklung 
der Agrarpolitik [Agrarpolitik 2007] vom 29. Mai 2002, BBl 2002 4721 
ff.,  4800  ff. sowie  Zusatzbotschaft  vom 16. Oktober  2002,  BBl  2002 
7234 ff.). Das Konzept für den Ausstieg aus der Milchkontingentierung 
wurde in Art. 36a LwG konkretisiert (vgl. Botschaft AP 2007 4803).

2.2 Nach Art. 36a (Marginale "Aufhebung der Milchkontingentierung") 
Abs. 1 LwG blieben die Art. 30-36 LwG, d.h. die Bestimmungen über 
die  Milchkontingentierung,  bis  am  30. April  2009  anwendbar.  Der 
Bundesrat konnte jedoch Produzenten, die Mitglied einer Organisation 
nach Art. 8 LwG oder zusammen mit einem bedeutenden regionalen 
Milchverwerter  in  einer  Organisation  zusammengeschlossen  waren, 
bereits frühestens auf den 1. Mai 2006 von der Milchkontingentierung 
ausnehmen, wenn die Organisation: a) eine Mengenregelung auf Stufe 
der  Milchproduktion  beschlossen  hatte;  b)  Sanktionen  für  den  Fall 
festgelegt  hatte,  dass  die  individuell  vereinbarten  Mengen  über-
schritten würden, und c) Gewähr dafür bestand, dass das Wachstum 
der  produzierten  Milchmenge  nicht  grösser  war  als  jenes  des 
Mengenbedarfs der hergestellten Produkte (Art. 36a Abs. 2 LwG).

2.3 Von dieser Ermächtigung hatte der Bundesrat Gebrauch gemacht 
und in der Verordnung vom 10. November 2004 über den Ausstieg aus 

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der  Milchkontingentierung  (VAMK,  AS  2004  4915,  2006  895,  2008 
373)  die  Ausführungsbestimmungen  zum  erwähnten  Art. 36a  LwG 
erlassen. Die VAMK trat am 1. Januar 2005 in Kraft  und galt  bis am 
30. April 2009 (Art. 23 VAMK).

Eine  Organisation  konnte  –  neben  der  Basismenge  gemäss  Art.  6 
VAMK  –  mit  Zustimmung  des  BLW  eine  zusätzliche  Milchmenge 
(Mehrmenge)  vermarkten  (Art. 12  Abs. 1  VAMK).  Das  BLW  erteilte 
hierfür seine Zustimmung, wenn die Organisation den entsprechenden 
Bedarf für die Mehrmenge ausweisen konnte. Die Zustimmung galt für 
ein  Milchjahr  (Art. 12  Abs. 2  VAMK).  Zur  Vermarktung  einer 
Mehrmenge  nach  Art. 12  VAMK  mussten  dem  Bundesamt 
insbesondere folgende Unterlagen und Nachweise eingereicht werden: 
a)  Nachweis,  dass  die  verlangte  Mehrmenge  das  Wachstum  des 
Mengenbedarfs  nicht  überstieg; b)  Mengenbudget  für  zumindest  das 
erste Milchjahr nach dem Ausstieg aus der Milchkontingentierung; c) 
Reglement  zur  Verteilung  der  Mehrmenge  auf  die  Mitglieder;  d) 
Vorschlag für  ein gemeinsam mit  dem Bundesamt durchzuführendes 
Controlling;  e)  Nachweis,  dass  und  wie  der  Milchverwerter  für  die 
Festsetzung und Kontrolle der Milchmenge Verantwortung trug (Art. 20 
VAMK). Dabei nahm die Organisation die Aufteilung der Basis- und der  
Mehrmenge  auf  ihre  Mitglieder  vor  (Art. 14  VAMK).  Art. 21  Abs. 2 
VAMK  sah  schliesslich  Verwaltungsmassnahmen  zur  Ahndung  von 
Verstössen der Organisation gegen die Bestimmungen der Verordnung 
vor (Art. 21 Abs. 2 VAMK).

2.4 Mit  dem  Ziel  einer  einheitlichen  Anwendung  der  Verordnungs-
bestimmungen hatte das BLW ausserdem Weisungen und Erläuterun-
gen zur  VAMK vom 1. Juli  2005 (nachfolgend: Weisungen)  erlassen. 
Die Weisungen hielten zu Art. 12 VAMK unter anderem Folgendes fest:

"Gesuch
Für  Anträge  um Zustimmung  zu  einer  Mehrmenge  besteht  keine  Frist,  sie 
können grundsätzlich während des ganzen Jahres eingereicht  werden. Das 
Begehren muss sich dabei stets auf ein Milchjahr beziehen. Möglich sind auch 
mehrere Anträge je Milchjahr. Antragsberechtigt sind die Organisationen.

[Sonderfall Produzentenorganisation]

Zustimmung zu einer Mehrmenge
Die  Zustimmung  wird  erteilt,  wenn  mindestens  eine  der  Voraussetzungen 
nach den Ziffern 1 und 2 erfüllt sind:

[1. Vermarktung im Inland]

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2. Vermarktung einer zusätzlichen Milchmenge im Ausland
Der  Milchverwerter  kann  zu  seinen  bisherigen  Exporten  eine  zusätzliche 
Menge eines Milchproduktes exportieren. Der zusätzliche Milchbedarf kann in 
diesem Fall als Mehrmenge gelten.
Bezugsgrösse für die Bestimmung der Mehrmenge sind die Exportzahlen des 
vorangehenden Milchjahres. Einer  Mehrmenge wird  nur  soweit  zugestimmt, 
als sie zusätzlich für die Herstellung von eigenen Produkten für den Export  
erforderlich ist. Dabei wird die gesamte exportierte Menge (eigene + gehan-
delte Menge) in die Beurteilung einbezogen.
Weil der Marktanteil schweizerischer Milchprodukte im Ausland bescheiden ist 
(z.B.  <1%  beim  Schweizer  Käse  im  EU-Markt)  und  daher  von  einem  fast 
unbegrenzten  Markt  ausgegangen  werden  kann,  spricht  eine  allfällige 
Verdrängung anderer Schweizer Milchprodukte nicht gegen eine Zustimmung.

[3. Äquivalenzprinzip]

4. Gesuchsbeilagen
[Für Mehrmengen, die im Inland vermarktet werden]

Für Mehrmengen, die im Ausland vermarktet werden
a. Zusätzlicher Milchmengenbedarf für ein Milchjahr;
b. Art und Menge der Produkte, die aus der zusätzlichen Milchmenge herge-

stellt werden sollen;
c. Bisher exportierte Mengen aus eigener Produktion;
d. Neu zu exportierende Mengen aus eigener Produktion;
e. Angaben zur Vermarktung der Produkte.

Angaben,  wie sie nach Ziffer  4 verlangt werden,  behandelt  das Bundesamt 
streng vertraulich.

[Berechnung der Milchäquivalente]

Zuteilung einer Mehrmenge 
Eine Organisation stellt  beim Bundesamt ein  Gesuch um eine Mehrmenge. 
Sind die Voraussetzungen erfüllt, so erteilt das Bundesamt seine Zustimmung 
und teilt dies der Organisation mittels Verfügung mit. Nach in Kraft treten der 
Verfügung meldet das Bundesamt die Mehrmenge online mit einem elektroni -
schen Formular auf DBMilch.ch.
..."

Mit Bezug auf diese von der Vorinstanz erlassenen  Weisungen ist zu 
beachten, dass es sich dabei dem Inhalt  nach,  wie bei  Merkblättern 
oder  Kreisschreiben,  um  eine  Verwaltungsverordnung  handelt.  Ver-
waltungsverordnungen sind für  die Durchführungsorgane verbindlich, 
begründen  indessen  im  Gegensatz  zu  Rechtsverordnungen  keine 
Rechte und Pflichten für Private. Ihre Hauptfunktion besteht vielmehr 
darin,  eine  einheitliche  und  rechtsgleiche  Verwaltungspraxis  zu  ge-
währleisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der 
Erfahrung  einer  Fachstelle.  Das  Bundesverwaltungsgericht  ist  als 
verwaltungsunabhängige  Gerichtsinstanz  (Art. 2  VGG)  nicht  an  Ver-
waltungsverordnungen gebunden, sondern bei deren Überprüfung frei. 
In  der  Rechtspraxis  werden  Verwaltungsverordnungen  von  den  Ge-

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richten bei  der  Entscheidfindung jedoch mitberücksichtigt,  sofern sie 
eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der 
anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen ermöglichen (vgl. BGE 132 
V  200  E.  5.1.2,  BGE  130  V  163  E.  4.3.1;  ULRICH HÄFELIN/GEORG 
MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  5. Aufl., 
Zürich/Basel/Genf  2006,  Rz. 123 ff.;  PIERRE TSCHANNEN/ULRICH 
ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  3. Aufl.,  Bern 
2009, § 14 Rz. 9 f. und § 41 Rz. 11 ff.).

3.
Die  Standpunkte  der  Vorinstanz und  der  Beschwerdeführerin  lassen 
sich wie folgt zusammenfassen:

3.1 Die Vorinstanz lehnte das Mehrmengengesuch der  Beschwerde-
führerin vom 20. April  2009 ab und verwies zur Begründung auf  die 
beeinträchtigten Exportmöglichkeiten für Schweizer Käse aufgrund der 
weltweit  sinkenden  Produzentenpreise,  der  Wechselkursentwicklung 
sowie des Konsumrückgangs infolge der schwierigen Wirtschaftslage. 
Dies sowie die gleichzeitig hohen Milcheinlieferungen hätten zu einer 
vermehrten Verarbeitung von überschüssiger Milch zu Milchpulver und 
Butter  geführt,  was  wiederum  Druck  auf  die  Produzentenpreise 
verursache. Der Bund habe Marktentlastungsmassnahmen beschlos-
sen  und  beteilige  sich  daran  mit  14 Mio.  Franken,  was  unter  der 
Voraussetzung  erfolgt  sei,  dass  der  Milchpulvermarkt  durch  die 
Branche mit eigenen Mitteln saniert werde und die Organisationen auf 
die Forderung nach Mehrmengen verzichten würden. Das Gesuch der 
Beschwerdeführerin  sei  ausserdem  erst  zehn  Tage  vor  Ende  des 
Milchjahres 2008/09 eingereicht worden, so dass ihre Milchproduzen-
ten gar keine Zeit gehabt hätten, sich auf eine höhere Milchproduktion 
einzustellen.  Unter  dieser  Voraussetzung  habe  für  eine  Mehrmenge 
zur Herstellung von Bergkäse für  das Milchjahr 2008/09 kein Bedarf 
bestanden, weshalb das Gesuch insgesamt abzulehnen sei.

3.2 Die  Beschwerdeführerin  macht  in  ihrer  Beschwerde  dem-
gegenüber geltend, während der drei Ausstiegsjahre 2006/07, 2007/08 
und  2008/09  habe  ihr  Bergkäseexport  von  14'750 kg  auf  rund 
150'000 kg  gesteigert  werden  können,  was  nur  dank  Mehrmengen-
projekten so erfolgreich  möglich  gewesen sei. Diese Projekte  hätten 
auf  Zuverlässigkeit  und  Vertrauen  der  Milchlieferanten  basiert,  dass 
Mehrmengenmilch  produziert  und  abgeliefert  werden  könne.  Diese 
Zuverlässigkeit  und  das  Vertrauen  gegenüber  der  Vorinstanz  seien 

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dadurch bestätigt worden, dass die Mehrmengengesuche auch jeweils 
bewilligt worden seien, was bis auf das vorliegend abgelehnte Gesuch 
denn  auch  jeweils  geschehen  sei.  Diese  Zuverlässigkeit  und  das 
Vertrauen seien aber auch gegenüber dem Verwerter Bergsenn AG in 
dem Sinne vorhanden gewesen, dass er die Mehrmengenmilch für den 
Export  verkäse,  verkaufe  und  exportiere.  Die  Ablehnung  des 
vorliegenden Gesuchs der kleinen Milchmehrmenge von 40'000 kg mit 
2'920 kg  Bergkäse  sei  deshalb  unverständlich.  Die  Beschwerde-
führerin sei mit rund 3.5 Mio. kg vermarkteter Milch pro Jahr eine sehr 
kleine Ausstiegsorganisation. Am 9. März 2009 sei ein Mehrmengen-
gesuch von 467'500 kg Milch  bewilligt  worden. Die  nun abgelehnten 
40'000 kg seien Restmengen, welche zu der ursprünglich bewilligten 
Mehrmenge  hinzukämen.  Die  Mehrmenge  sei  ursprünglich  unter-
schätzt  worden,  was  sich  anlässlich  einer  Zwischenbilanz  bei  den 
Milcheinlieferungen Mitte April 2009 gezeigt habe, weshalb anschlies-
send  das  Restmehrmengen-Gesuch  gestellt  worden  sei.  Indem  die 
Vorinstanz das erste  Mehrmengengesuch  am 9. März  2009  bewilligt 
habe, habe sie selber bestätigt, dass ein Bedarf für eine Mehrmenge 
zur Herstellung von Bergkäse bestanden habe. Alle bewilligten Mehr-
mengen und auch die hängigen 40'000 kg seien im Übrigen bereits im 
Milchjahr  2008/09  exportiert  worden.  Die  Exportmöglichkeiten  und 
-chancen  für  den  Export  ihres  Bergkäses  seien  intakt  und  verliefen 
erfreulich.  Die  Milchpulver-  und  Butterabsatzprobleme  hätten  mit 
Bündner  Bergkäse wenig zu tun,  sondern der Schweizer  Milchmarkt 
werde mit dem Käseexport gar noch entlastet.

3.3 Die  Vorinstanz  führt  in  ihrer  Vernehmlassung  aus,  Ausstiegs-
organisationen könnten gemäss Art. 12  VAMK mit  ihrer  Zustimmung 
eine Mehrmenge vermarkten. Diese Zustimmung werde erteilt,  wenn 
die Organisation den Bedarf für diese Mehrmenge ausweisen könne. 
Dass  es  sich  dabei  um  den  Nachweis  eines  zusätzlichen  Bedarfs 
handeln  müsse,  liege  in  der  Natur  der  Mehrmenge.  Gemäss  den 
Weisungen zu Art. 12 VAMK werde auch bei einem für ein bestimmtes 
Projekt ausgewiesenen zusätzlichen Milchbedarf einer Mehrmenge nur 
zugestimmt, wenn diese für die Herstellung der Produkte erforderlich 
sei.  Dies  heisse  konkret,  dass  auch  bei  einer  ausgewiesenen 
Steigerung  der  Exporte  einer  zusätzlich  vermarkteten  Milchmenge 
nicht  zugestimmt  werden könne,  wenn die  für  das  Projekt  benötigte 
Milch  –  namentlich  infolge  eines  Angebotsüberschusses  –  auf  dem 
Markt  vorhanden  sei.  Diese  Sichtweise  entspreche  denn  auch  dem 
Willen des Gesetzgebers, als er das Vorgehen für den Ausstieg aus 

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der  Milchkontingentierung  festgelegt  habe.  Der  Ausstieg  habe  so 
konzipiert  und  umgesetzt  werden  müssen,  dass  jederzeit  Gewähr 
dafür bestanden habe, dass keine Mehrproduktion zu Lasten der nicht 
über die betreffende Ausstiegsorganisation laufenden Milchverwertung 
entstehe.  Ausserdem  sei  das  Gesuch  für  eine  Mehrmenge  im 
vorliegenden Fall  erst  zehn Tage vor Ende  des Milchjahres  2008/09 
eingereicht worden. Die Milchproduzenten hätten daher auch bei einer 
rascheren Prüfung und Behandlung des Gesuchs keine Zeit  gehabt, 
sich  noch  im  laufenden  Milchjahr  auf  die  höhere  Produktion 
einzustellen.  Darüber  hinaus  sei  die  Beschwerdeführerin  mit  der 
Einreichung  des  Gesuchs  am  20. April  2009  noch  nicht  berechtigt 
gewesen,  zusätzliche  Mehrmengen  zu  vermarkten,  und  dies 
besonders,  nachdem  sie  mit  Rundschreiben  vom  11. Juli  2008 
ausdrücklich  darauf  aufmerksam gemacht  worden  sei,  dass  sie  das 
Vorliegen einer formellen Zustimmung abzuwarten habe. Aufgrund der 
bereits im Zeitpunkt der Gesuchstellung schon weit  fortgeschrittenen 
Verschlechterung  der  Lage  auf  dem  Milchmarkt  und  generell  der 
Wirtschaftslage habe sie keineswegs davon ausgehen können,  dass 
die Mehrmenge bewilligt würde. Im Gegenteil  habe die Vorinstanz im 
Rahmen  der  mit  der  Branche  geführten  Verhandlungen  betreffend 
Marktentlastungsmassnahmen einen Verzicht auf die Einreichung von 
neuen Mehrmengengesuchen gefordert. Dass kleinere Exportprojekte 
von  gewerblichen  Käsereien  mit  regionalen  Spezialitäten  von  dieser 
Regelung  ausgenommen  werden  konnten,  musste  dahingehend 
verstanden  werden,  dass  diese  grundsätzlich  Mehrmengengesuche 
stellen  durften. Die  Beschwerdeführerin  habe  aus  den  obgenannten 
Gründen aber nicht ohne Weiteres davon ausgehen können, dass ihr 
eine Mehrmenge bewilligt würde.

4.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der vorliegend zu beurteilende 
Sachverhalt sich wesentlich von den mit Entscheid des Bundesverwal-
tungsgerichts  vom 4. März 2010 beurteilten Fällen  (B-2625/2009,  B-
3882/2009  und  B-5336/2009)  unterscheidet,  wie  die  nachfolgenden 
Ausführungen  aufzeigen.  Das  Gesuch  der  Beschwerdeführerin  um 
eine  Zusatz-Mehrmenge  Milch  von  40'000 kg  für  das  Milchjahr 
2008/09 ist vielmehr aus den folgenden Gründen gutzuheissen:

4.1 Bei  der  Beschwerdeführerin  handelt  es  sich  um  eine  kleine 
Produzenten-Milchverwerter-Organisation,  welche  die  bei  ihr  ab-
gelieferte Milch in einer regional bedeutsamen Bergkäserei verarbeitet. 

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Als die Vorinstanz die Beschwerdeführerin im Jahr 2006 vorzeitig aus 
der  Milchkontingentierung  aussteigen  liess,  stützte  sie  diesen  Ent-
scheid auf  die Ausnahmeregelung in  Art. 5  Abs. 2 VAMK. Diese Be-
stimmung  sah  vor,  dass  Produzentinnen  und  Produzenten  von 
Organisationen, welche die für den Ausstieg benötigte Mindestmenge 
von  20 Mio.  kg  Milch  nicht  erreichten,  trotzdem  von  der  Milch-
kontingentierung  ausgenommen  werden  konnten,  wenn  die  Milch  in 
der  Region  verarbeitet  wurde  und  diese  Verarbeitung  für  die  be-
treffende Region von Bedeutung war. Die Vorinstanz erachtete hierbei 
bei  der  Beschwerdeführerin das Kriterium der  Regionalität  wie  auch 
der Bedeutung für die Region als erfüllt. Sie führte in ihrer Verfügung 
vom 16. Januar 2006 aus, die gesamte Milchmenge der Beschwerde-
führerin  werde  in  einer  Bergregion  im  weiteren  Sinne  verarbeitet. 
Savognin  und  Untervaz  würden  zwar  nicht  unmittelbar  aneinander 
grenzen, gemeinsam sei  ihnen jedoch,  dass der  gleiche Milchkäufer 
regionale Produkte aus silagefrei produzierter Milch herstelle. An den 
beiden  Standorten  werde  mit  modernen  Anlagen  Bergkäse  mit 
regionalem  Charakter  hergestellt  und  die  Produktepalette  umfasse 
verschiedene Bergkäsespezialitäten. Die Kriterien für eine Ausnahme-
regelung könnten deshalb als erfüllt erachtet werden.

Wie auch die Vorinstanz mit  dem vorgenannten Entscheid anerkannt 
hat,  handelt  es  sich  damit  bei  der  Beschwerdeführerin  um  eine 
Organisation, welche die bei ihr abgelieferte Milch in der Bergkäserei 
in der Region verarbeitet, was gleichzeitig für diese Region von einer 
nicht zu vernachlässigenden Bedeutung ist.

4.2 Des Weiteren wurde das von der Beschwerdeführerin am 20. April 
2009  eingereichte  Mehrmengengesuch  im  Rahmen  eines  bereits 
laufenden Exportprojekts gestellt. Dieses Projekt sieht die Fabrikation 
von  Savogniner  und  Bündner  Bergkäse  sowie  von  Heidi-Alp-  und 
Heidi-Bergkäse  vor.  Die  Verarbeitung  der  Milch  findet  in  den  Berg-
käsereien Untervaz und Savognin statt. Der hergestellte Käse wird in 
verschiedene Länder, vorwiegend nach Deutschland, exportiert.

Für  dieses  Projekt  war  der  Beschwerdeführerin  für  das  Milchjahr 
2008/09  ausserdem  von  der  Vorinstanz  mit  Verfügung  vom 9. März 
2009  bereits  eine  Mehrmenge  von  467'500 kg  Milch  zugesprochen 
worden. Die Vorinstanz hatte damit  dieses Projekt  mit  Mehrmengen-
milch auch im betreffenden Milchjahr bereits gestützt. Bei der mit Ge-
such vom 20. April 2009 beantragten Mehrmenge handelt es sich ein-

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zig um eine Rest- oder Zusatz-Mehrmenge von 40'000 kg für dasselbe 
Projekt. 

4.3 Schliesslich vermögen die Gründe, welche die Vorinstanz zur Ab-
lehnung  des  Gesuchs  anführt,  insgesamt  nicht  zu  überzeugen. 
Vielmehr wird durch das pauschale Vorbringen kaum auf den zu be-
urteilenden  Einzelfall  eingegangen,  sondern  es  werden  als  Ab-
lehnungsgrund für das vorliegend zu beurteilende Mehrmengengesuch 
die Probleme auf dem gesamten Schweizer Milchmarkt mit überhöhten 
Milcheinlieferungen angeführt. Hierbei ist jedoch zu beachten, dass die 
Mehrmengenmilch  der  Beschwerdeführerin  –  wie  im  Gesuch  um-
schrieben – in den Bergkäsereien Untervaz und Savognin verarbeitet 
und  zur  Fabrikation  von  Savogniner  Bergkäse,  Bündner  Bergkäse, 
Heidi  Alp-  und  Heidi-Bergkäse  verwertet  wird.  Das  Mehrmengen-
gesuch  wurde  ausdrücklich  und  einzig  im  Rahmen  eines Export-
projekts von regionalen Produkten gestellt. Dafür wird ausschliesslich 
Milch  aus einer  bestimmten,  begrenzten Region benötigt. Es konnte 
deshalb  hierbei  nicht  davon  ausgegangen  werden,  dass  die  Milch 
aufgrund der notorisch schlechten Lage auf dem Milchmarkt ohnehin 
vorhanden  gewesen  wäre,  denn bei  der  Produktion  von  regionalem 
Bergkäse  handelt  es  sich  gerade  nicht  um  ein  Produkt,  wofür 
jedwelche  andere  auf  dem Schweizer  Milchmarkt  vorhandene  Milch 
hätte verwertet werden können. Insofern die Vorinstanz des Weiteren 
auf die beeinträchtigten Exportmöglichkeiten für Schweizer Käse ver-
weist,  ist  ihre  Argumentation  ebenfalls  nicht  überzeugend,  belegen 
doch  bereits  die  günstigen  Zahlen  der  Beschwerdeführerin  ihre  Ex-
porterfolge.

4.4 Hinzu kommt, wie die Beschwerdeführerin ausführt und wie auch 
aus  den  auf  der  Webseite  der  Vorinstanz  publizierten  Statistiken 
betreffend Auswertung der Daten über die "Milchproduktion – Milchjahr 
2006/07, 2007/08 und 2008/2009" hervorgeht, dass die Vorinstanz der 
Beschwerdeführerin  seit  ihrem  Bestehen  im  Milchjahr  2006/07 
Mehrmengen von 330'000 kg, im Milchjahr 2007/08 Mehrmengen von 
490'500 kg  und  im  Milchjahr  2008/09  Mehrmengen  von  467'500 kg 
Milch  bewilligt  hatte  (vgl.  http://www.blw.admin.ch   >  Themen  > 
Produktion und Absatz > Käse, Milch und Milchprodukte, besucht am 
1. Juni 2010). Die Beschwerdeführerin bringt  daher zu Recht vor, es 
habe ein gewisses Vertrauen bestanden, dass die Vorinstanz auch das 
erneute  Gesuch  gutheissen  würde,  zumal  es  nur  noch  um  eine 
Restmehrmenge von 40'000 kg im Rahmen eines bereits gutgeheisse-

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http://www.blw.admin.ch/

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nen Projekts  ging. Die für  das Milchjahr 2008/09 mit  Verfügung vom 
9. März  2009  erfolgte  Gutheissung  des  ersten  Mehrmengengesuchs 
war denn auch wiederum eine gewisse Bestätigung. Das damit bei der  
Beschwerdeführerin  hervorgerufene  Vertrauen  wurde  vorliegend 
durch  den  Hinweis  in  der  Pressemitteilung  der  Vorinstanz  vom 
23. Januar  2009  betreffend  Marktentlastungsmassnahmen,  wonach 
kleinere  Exportprojekte  von  gewerblichen  Käsereien  mit  Regional-
spezialitäten eben gerade von der vereinbarten Regelung ausgenom-
men sein sollten, eher bestärkt als geschwächt.

Auch  wenn  die  Beschwerdeführerin  allein  gestützt  auf  Treu  und 
Glauben nichts zu ihren Gunsten ableiten kann, kann ihr unter diesen 
Umständen  insbesondere  nicht  angelastet  werden,  dass  sie  ihr 
Gesuch für  die Zusatzmehrmenge erst  am 20. April  2009 und damit 
kurz  vor  Ablauf  des  Milchjahres  2008/09  eingereicht  hat.  Die 
diesbezüglichen  Argumente  der  Vorinstanz  überzeugen  auch  hier 
nicht.

4.5 Wie  die  Beschwerdeführerin  zu  Recht  ausführt,  bestätigen  die 
Exportzahlen  im  laufenden  Jahr  2008/09  den  Erfolg  ihres  Projekts. 
Dass  die  Beschwerdeführerin  auch  die  zusätzlich  beantragte  Mehr-
menge Milch schon vor der Nichtbewilligung vermarktet und exportiert  
hatte, zeigte ebenfalls den Erfolg des Exportprojekts auf. Der zusätz-
liche  Bedarf  der  Beschwerdeführerin  an  der  von  ihr  beantragten 
Mehrmenge  Milch  war  daher  ausgewiesen.  Die  Vorinstanz  führt  in 
dieser  Richtung denn auch  nichts  an,  was gegen  eine  Gutheissung 
des Gesuchs gesprochen hätte. Die Beschwerdeführerin hatte damit in 
ihrem  Mehrmengengesuch  sämtliche  Voraussetzungen  und  ent-
sprechenden  Nachweise  gemäss  VAMK  und  den  dazugehörigen 
Weisungen vollständig erbracht und eingehalten.

Gemäss Art. 12  VAMK erteilt  die  Vorinstanz die  Zustimmung für  die 
Vermarktung einer zusätzlichen Milchmenge, wenn der entsprechende 
Bedarf  ausgewiesen  ist.  Dies  ist  vorliegend  der  Fall,  zumal  gemäss 
Ziffer 2 der Weisungen zu Art. 12 VAMK (vgl. E. 2.4) bei Vermarktung 
im  Ausland  von  einem  fast  unbegrenzten  Markt  auszugehen  ist. 
Insgesamt  hätte  daher  das  Mehrmengengesuch  der  Beschwerde-
führerin bewilligt werden müssen. Die Beschwerde ist deshalb gutzu-
heissen  und  die  ablehnende  Verfügung  der  Vorinstanz  vom 19. Mai 
2009 aufzuheben. Der Beschwerdeführerin ist nachträglich die für das 
Milchjahr 2008/09 beantragte Mehrmenge von 40'000 kg Milch zuzu-

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sprechen.  Die  Vorinstanz  wird  angewiesen,  die  entsprechende 
elektronische Meldung auf DBMilch.ch vorzunehmen.

5.
Die  Beschwerdeinstanz  auferlegt  die  Verfahrenskosten  in  der  Regel 
der unterliegenden Partei. Vorinstanzen oder Bundesbehörden haben 
indessen keine Verfahrenskosten zu tragen, auch wenn sie unterliegen 
(Art. 63  VwVG). Es sind daher vorliegend keine Verfahrenskosten zu 
erheben.

Die  Beschwerdeinstanz  kann  der  ganz  oder  teilweise  obsiegenden 
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr 
erwachsene  notwendige  und  verhältnismässig  hohe  Kosten  zuspre-
chen  (Art. 64  Abs. 1  VwVG).  Der  Beschwerdeführerin  sind  jedoch 
keine Kosten für eine (anwaltliche) Vertretung und auch keine weiteren 
notwendigen  Auslagen  erwachsen.  Es  wird  ihr  daher  keine  Partei -
entschädigung zugesprochen.

6.
Dieser Entscheid kann nicht mit  Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden (Art.  83 
Bst. s  Ziff. 1  des  Bundesgerichtsgesetzes  vom 17. Juni  2005  [BGG, 
SR  173.110];  vgl.  Urteil  des  Bundesgerichts  2C_845/2008  vom 
18. Juni 2009). Er ist somit endgültig.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung der Vorinstanz 
vom 19. Mai 2009 aufgehoben.

Der  Beschwerdeführerin  wird  für  das  Milchjahr  2008/09  eine  Mehr-
menge von 40'000 kg  Milch  erteilt.  Die  Vorinstanz  wird  angewiesen, 
die entsprechende Meldung auf DBMilch.ch vorzunehmen.

2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Beschwerdeführerin 
wird der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– zurückerstattet.

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3.
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- die  Beschwerdeführerin  (Einschreiben;  Beilage:  Rückerstattungs-
formular, Beschwerdebeilagen zurück);

- die  Vorinstanz  (Ref-Nr.  2009-05-18/96;  Einschreiben;  Beilage: 
Vorakten zurück).

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Stephan Breitenmoser Fabia Portmann-Bochsler

Versand: 10. Juni 2010

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