# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 56f7f0c6-06d5-54a4-af83-3714ef8243ca
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2016-03-08
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 08.03.2016 A-1072/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-1072-2014_2016-03-08.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Entscheid bestätigt durch BGer mit  

Urteil vom 12.06.2017 (2C_357/2016) 

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-1072/2014 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  8 .  M ä r z  2 0 1 6  

Besetzung 
 Richterin Marianne Ryter (Vorsitz), 

Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,  

Richterin Kathrin Dietrich,    

Gerichtsschreiberin Kathrin Abegglen Zogg. 
 

 
 

Parteien 
 1. Vera-Sammelstiftung in Liquidation,   

c/o Dr. Roland Winiger, Amtshausquai 27, 4600 Olten,   

2. Pevos-Sammelstiftung in Liquidation,  

c/o Dr. Roland Winiger, Amtshausquai 27, 4600 Olten,   

beide vertreten durch Dr. Fritz Rothenbühler,  

Rechtsanwalt, Wenger Plattner,  

Jungfraustrasse 1, 3000 Bern 6,  

Beschwerdeführerinnen,  

 
 

 
gegen 

 
 

Eidgenössisches Finanzdepartement EFD,  

Generalsekretariat Rechtsdienst,  

Bundesgasse 3, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 
 

 
 

Gegenstand 
 Staatshaftung. 

 

 

 

A-1072/2014 

 

Seite 2 

 

Sachverhalt: 

A.  

Die Vera- und Pevos-Sammelstiftungen wurden im Jahr 1984 bzw. 1985 

als Stiftungen im Sinne der Art. 80 ff. ZGB errichtet. Sie bezweckten die 

versicherungsmässige Vorsorge für Arbeitnehmer von Unternehmungen 

des Handels, der Industrie und des Gewerbes in der ganzen Schweiz bei 

Alter und Invalidität bzw. bei Tod für deren Hinterbliebene. Als Vorsorgeein-

richtungen mit nationalem Charakter wurden sie mit Verfügungen vom 

11. Februar 1985 bzw. 17. April 1985 der Aufsicht des Bundesamtes für 

Sozialversicherung (BSV) unterstellt und provisorisch im Register für die 

berufliche Vorsorge eingetragen (Akten des BSV eingereicht auf CD, Bei-

lage zu act. BVGer 6 bzw. 32 [im Folgenden: act. BSV] 38, 924). Am 8. Au-

gust 1990 verfügte das BSV die definitive Registrierung der Vera-Sammel-

stiftung (act. BSV 63). Eine definitive Registrierung der Pevos-Sammelstif-

tung erfolgte nicht. 

B.  

Die Vera- und Pevos-Sammelstiftungen bildeten zusammen mit der Vera-

Anlagestiftung und der Pevos-Anlagestiftung einen Stiftungskomplex, der 

mit bis zu 40 weiteren Gesellschaften zu einer Unternehmensgruppe ge-

hörte, die vom Bauunternehmer Albert Heer beherrscht wurde. Gemäss 

dem Motto "Aus der Region – für die Region" sollten die Vorsorgegelder in 

Bau- und Immobilienprojekte reinvestiert werden, und zwar in der Region, 

aus der die Vorsorgegelder stammten. Den angeschlossenen Unterneh-

men wurden Vorteile im Zusammenhang mit der Sicherung von Arbeitsauf-

trägen versprochen (vgl. Auszüge aus den Geschäftsberichten 1991, 

Vorakten eingereicht auf CD, Beilage zu act. BVGer 6 [im Folgenden: 

act. EFD] pag. 149, 486).  

Zum Zweck der beruflichen Vorsorge schlossen die einzelnen Unterneh-

men mit der Vera- bzw. der Pevos-Sammelstiftung Anschlussverträge ab. 

Die künftig zu erbringenden Leistungen wurden gemäss Art. 2 der Stif-

tungsstatuten von den Sammelstiftungen bei der damaligen VITA Lebens-

versicherungs-Gesellschaft (seit 1993: Zürich Lebensversicherungs-Ge-

sellschaft AG) und der damaligen Genfer Lebensversicherungs-Gesell-

schaft (später auch bei weiteren Versicherungsgesellschaften) mittels Kol-

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Seite 3 

 

lektivversicherungsverträgen versichert. Gleichzeitig wurden die Versiche-

rungsverträge belehnt (sog. Policendarlehen), um mit den so erhaltenen 

Mitteln bei der jeweiligen Anlagestiftung VARIA-Anteilsscheine zu zeichnen 

(act. BSV 23, 913). Die Versicherungsgesellschaften gewährten Policen-

darlehen im Umfang von 50 % des Deckungskapitals (vgl. Auszüge aus 

den Geschäftsberichten 1989 [act. EFD pag. 84, 423]).  

Beide Anlagestiftungen bezweckten im Interesse der Förderung der Perso-

nalvorsorge die günstige und wirtschaftliche Anlage in Immobilien, Hypo-

theken sowie Wertschriften von ausschließlich der Personalvorsorge ge-

widmeten Vermögen zu tätigen. Die Anlagestiftungen unterstanden als 

"Hilfseinrichtungen für die Durchführung der beruflichen Vorsorge" eben-

falls der Aufsicht des BSV (act. BSV 1324; 1338).  

C.  

Anfangs der 1990er-Jahre hatten die Sammelstiftungen zunehmend mit fi-

nanziellen Schwierigkeiten zu kämpfen. Nachdem die Kontrollstelle in ih-

rem Bericht zum Geschäftsbericht und der Jahresrechnung 1992 erstmals 

auf eine mögliche Unterdeckung hinwies, verlangte das BSV mit Schreiben 

vom 2. Juli 1993 eine Expertise zur Liegenschaftsbewertung betreffend die 

Vera-Anlagestiftung, welche schliesslich Wertverluste auf den Immobilien 

und damit bei den Anteilsscheinen bestätigten. Am 3. Februar 1994 verbot 

das BSV im Sinn von provisorischen vorsorglichen Massnahmen die künf-

tige Verpfändung von Versicherungsverträgen und die weitere Zeichnung 

von VARIA-Anteilsscheinen und setzte zur Wahrung der Stiftungsinteres-

sen und zur Unterstützung der Aufsichtsbehörde einen unabhängigen Bü-

chersachverständigen ein (act. BSV 100, 952).  

D.  

Als sämtliche Sanierungsbemühungen gescheitert waren, hob das BSV die 

beiden Sammelstiftungen am 16. Januar 1996 infolge Überschuldung und 

wegen Unerreichbarkeit ihres Zweckes auf, ordnete ihre Streichung aus 

dem Register für die berufliche Vorsorge an und beauftragte den Stiftungs-

rat, die Liquidation einzuleiten (act. BSV 158, 984).  

Am 8. März 1996 besetzte das BSV die beiden Stiftungsräte der beiden 

Sammelstiftungen neu (act. BSV 199, 1007).  

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Seite 4 

 

E.  

Bis zum 12. Oktober 1998 stellte der Sicherheitsfonds BVG gesetzliche 

Vorsorgeleistungen von insgesamt Fr. 62'500'00.-- für die Destinatäre der 

Vera-Sammelstiftung in Liquidation und Fr. 10'100'000.-- für diejenigen der 

Pevos-Sammelstiftung in Liquidation sicher (Urteil des BGer 9C_92/2007 

vom 30. April 2008). 

F.  

F.a Mit separaten Eingaben vom 28. Februar 1997 machten die Vera- und 

Pevos-Sammelstiftungen in Liquidation beim Eidgenössischen Finanzde-

partement (EFD) gestützt auf Art. 3 des Verantwortlichkeitsgesetzes vom 

14. März 1958 (VG, SR 170.30) Schadenersatz wegen Verletzung von Auf-

sichtspflichten durch das BSV wie folgt geltend (act. EFD pag. 1 ff., 264 ff.): 

a) für den Bilanzverlust gemäss einer nach Bereinigung der Passiven und 

nach Verwertung der übrigen Aktiven, jedoch vor Abschluss des Liquida-

tionsverfahrens zu erstellenden Zwischenbilanz, d.h. maximal 

Fr. 70'000'000.-- (Vera) bzw. Fr. 10'000'000.-- (Pevos); und 

b) für verlorene bzw. nicht entstandene freie Stiftungsmittel in gemäss 

Art. 42 Abs. 2 OR zu schätzender Höhe, mutmasslich in Höhe von ca. 20% 

der Bilanzsumme per 31. Dezember 1995, somit Fr. 20'000'000.-- bzw. 

Fr. 5'000'000 (Pevos); je zuzüglich 5% Zins seit Stichtag der zu erstellen-

den Zwischenbilanz; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge.  

F.b In prozessualer Hinsicht beantragten die Stiftungen u.a. die Sistierung 

der Verfahren bis zum Vorliegen der zu erstellenden Zwischenbilanz. An-

tragsgemäss sistierte das EFD mit Zwischenverfügung vom 17. März 1997 

die Verfahren (act. EFD pag. 612 ff.). 

F.c In der Folge strengten die Anlagestiftungen und auch der Sicherheits-

fonds auf verschiedenen Rechtswegen Verantwortlichkeitsverfahren an. 

Als mögliche Haftpflichtige wurden dabei primär die Stiftungsorgane, die 

Kontrollstelle und die beiden Versicherungsgesellschaften ins Auge ge-

fasst. Gleichzeitig wurden gegen ehemalige Stiftungsräte Strafverfahren 

eingeleitet.  

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Seite 5 

 

F.d Im Jahr 2000 machte der Sicherheitsfonds BVG zudem Schadenersatz 

wegen mangelhafter Aufsichtstätigkeit des BSV in der Höhe der von ihm 

sichergestellten Vorsorgeleistungen zu Gunsten der Destinatäre der Vera-

Sammelstiftung in Liquidation von insgesamt Fr. 62'500'00.--, und für die-

jenigen der Pevos-Sammelstiftung in Liquidation in der Höhe von 

Fr. 10'100'000.-- geltend. Sowohl das zuerst angerufene EFD als auch das 

Verwaltungsgericht des Kantons Bern traten auf die Schadenersatzbegeh-

ren mangels Zuständigkeit nicht ein. Das in diesem negativen Kompetenz-

konflikt in letzter Instanz angerufene Bundesgericht erklärte das Verwal-

tungsgericht Bern für die Behandlung der Rückgriffsforderungen des Si-

cherheitsfonds BVG nach Art. 56a BVG (SR 831.40) für sachlich zuständig 

(BGE 139 V 127).  

F.e Mit Verfügung vom 4. Januar 2010 wies das EFD den Antrag der Sam-

melstiftungen um Aufhebung der Sistierung vom 2. November 2009 ab 

(act. EFD pag. 626 ff.). Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Bun-

desverwaltungsgericht mit Urteil A-714/2010 vom 22. September 2010 gut 

und wies die Vorinstanz an, die Verfahren unverzüglich an die Hand zu 

nehmen (act. EFD pag. 720 ff.).  

F.f Am 23. Mai 2011 hob das EFD die Verfahrenssistierung auf und ver-

fügte die Vereinigung der faktisch bereits vorher als Einheit geführten Ver-

fahren der beiden Sammelstiftungen (act. EFD pag. 767 ff.).  

F.g Mit Verfügung vom 27. Januar 2014 wies das EFD die Schadenersatz-

begehren der Vera- und Pevos Sammelstiftungen in Liquidation ab, soweit 

es darauf eintrat. Das EFD kam zum Schluss, die Schadenersatzansprü-

che seien verwirkt und ein widerrechtliches Verhalten des BSV sei nicht 

erkennbar (act. EFD pag. 2979 ff.).  

G.  

Dagegen erhoben die Vera- und die Pevos Sammelstiftungen in Liquida-

tion (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) mit Eingabe vom 27. Februar 

2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (act. BVGer 1). In ma-

terieller Hinsicht beantragen sie, die angefochtene Verfügung des EFD 

vom 27. Januar 2014 betreffend Staatshaftung sei aufzuheben und die 

Schadenersatzbegehren vom 28. Februar 1997 seien gutzuheissen, unter 

Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin.  

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Seite 6 

 

Zur Begründung bringen sie im Wesentlichen vor, das BSV als Aufsichts-

behörde habe den bei den Sammelstiftungen eingetretenen Schaden aus 

Bilanzverlust mitverursacht. Die Sammelstiftungen hätten gegen diverse 

berufsvorsorgerechtlichen Bestimmungen verstossen, was der Aufsichts-

behörde bekannt gewesen sei. Obwohl eine Handlungspflicht zur Behe-

bung des rechtswidrigen Zustandes bestanden habe, sei das BSV untätig 

geblieben und habe schliesslich zu spät interveniert.  

H.  

In prozessualer Hinsicht stellten die Beschwerdeführerinnen sechs An-

träge, wovon fünf Anträge im Rahmen des Instruktionsverfahrens behan-

delt wurden. 

H.a Am 26. Mai 2014 reichte die Vorinstanz im Sinne des prozessualen 

Antrags 1 betreffend Vervollständigung der Akten 45 Bundesordner Akten 

des BSV auf einer CD ein (act. BVGer 6).  

H.b Mit Zwischenverfügung vom 26. August 2014 hiess die Instruktions-

richterin die prozessualen Anträge Ziff. 2 und 3 der Beschwerdeführerinnen 

betreffend Akteneinsicht und rechtliches Gehör gut und stellte den Be-

schwerdeführerinnen die Akten des BSV in elektronischer Form zu. Zu-

gleich bot sie den Beschwerdeführerinnen Gelegenheit, sich zu den über-

mittelten Akten des BSV zu äussern (act. BVGer 12). Nach mehrmals er-

streckter Frist nahmen die Beschwerdeführerinnen mit Eingabe vom 

26. November 2014 zu den von der Vorinstanz eingereichten Akten des 

BSV Stellung und hielten im Wesentlichen an ihren früheren Ausführungen 

fest (act. BVGer 23). 

H.c Mit Zwischenverfügung vom 6. November 2014 wies die Instruktions-

richterin die prozessualen Anträge Ziff. 4 und 5 betreffend Verfahrenssis-

tierung ab (act. BVGer 21).  

I.  

Mit Vernehmlassung vom 30. Januar 2015 verlangt die Vorinstanz die Ab-

weisung der Beschwerde. In Bestätigung der angefochtenen Verfügung 

bringt sie vor, allfällige Schadenersatzansprüche seien verwirkt und ein wi-

derrechtliches Verhalten des BSV sei nicht erkennbar. Zudem wäre auch 

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der adäquate Kausalzusammenhang zwischen einer allfälligen schädigen-

den Handlung und dem eingetretenen Schaden zu verneinen (act. BVGer 

26).  

J.  

Mit Replik vom 8. April 2015 beantragen die Beschwerdeführerinnen die 

Verfügung des EFD vom 27. Januar 2014 sei aufzuheben, und es seien 

die Schadenersatzbegehren in der Höhe von Fr. 63'640'991.43 zu Gunsten 

der Vera-Sammelstiftung in Liquidation sowie in der Höhe von 

Fr. 7'598'843.35 zu Gunsten der Pevos-Sammelstiftung in Liquidation gut-

zuheissen, unter Vorbehalt der Nachklage und der Reduktion wegen Er-

satzleistungen Dritter sowie allfälligen Forderungsrückzügen; alles unter 

Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdegegnerin 

(act. BVGer 30).  

K.  

Mit Duplik vom 11. Mai 2015 hält die Vorinstanz an ihren bisherigen Anträ-

gen fest. Die von den Beschwerdeführerinnen in der Replik vorgetragene 

Rüge der Unvollständigkeit der Akten erachtet sie als unbegründet, reicht 

aber zur besseren Übersichtlichkeit noch einmal eine CD mit den (bereits 

eingereichten) Akten des BSV ein, diesmal ergänzt mit den Dateibezeich-

nungen gemäss Aktenverzeichnis (act. BVGer 32).  

L.  

Mit Eingabe vom 17. August 2015 erklärten die Beschwerdeführerinnen ih-

ren Verzicht auf eine Triplik (act. BVGer 38). 

M.  

Am 19. August 2015 erklärte die Instruktionsrichterin den Schriftenwechsel 

für geschlossen (act. BVGer 39). 

N.  

Mit Eingabe vom 7. September 2015 brachte die Vorinstanz dem Bundes-

verwaltungsgericht zur Kenntnis, dass das Verwaltungsgericht des Kan-

tons Bern mit Urteil vom 1. September 2015 die Klage des Sicherheitsfonds 

BVG abgewiesen hat (vgl. Bst. E.d.; act. BVGer 40). 

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Seite 8 

 

O.  

Mit Verfügung vom 8. September 2015 wurde die Instruktionsrichterin Sa-

lome Zimmermann durch Richterin Marianne Ryter ersetzt (act. BVGer 41). 

P.  

Mit Eingabe vom 9. November 2015 beantragten die Beschwerdeführerin-

nen erneut die Sistierung des Verfahrens bis zum rechtskräftigen Entscheid 

des Bundesgerichts im Parallelverfahren Sicherheitsfonds BVG gegen die 

Eidgenossenschaft (act. BVGer 42). Am 3. Dezember 2015 wies die In-

struktionsrichterin auch dieses Sistierungsgesuch ab (act. BVGer 46). 

Auf die detaillierten Vorbringen der Parteien wird – soweit sie entscheidwe-

sentlich sind – in den Erwägungen näher eingegangen. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-

gungen nach Art. 5 VwVG (Art. 31 VGG). Der angefochtene Entscheid stellt 

eine solche Verfügung dar. Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Behand-

lung der Beschwerde gegen die angefochtene Verfügung des EFD im Be-

reich der Staatshaftung funktionell und sachlich zuständig (vgl. Art. 33 

Bst. d VGG; Art. 32 VGG e contrario und Art. 10 Abs. 1 VG). Das Verfahren 

richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt 

(Art. 37 VGG). Als Adressatinnen der angefochtenen Verfügung sind die 

Beschwerdeführerinnen zur Beschwerde berechtigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 

Auf die frist- und formgerecht (Art. 50 und 52 VwVG) eingereichte Be-

schwerde ist einzutreten.  

1.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann die angefochtene Verfügung auf 

Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-

stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-

übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin überprüfen (Art. 49 

VwVG). 

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Seite 9 

 

1.3 Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht gilt der Untersu-

chungsgrundsatz; das Gericht stellt den rechtserheblichen Sachverhalt von 

Amtes wegen fest (vgl. Art. 12 VwVG). Die Parteien tragen, anders als im 

Zivilprozess, keine Beweisführungslast. Sie haben an der Feststellung des 

Sachverhalts unter Umständen aber mitzuwirken (vgl. Art. 13 VwVG). Der 

Untersuchungsgrundsatz ändert zudem nichts an der Verteilung der mate-

riellen Beweislast, d.h. an der Regelung der Folgen der Beweislosigkeit. 

Diesbezüglich gilt auch im öffentlichen Recht der allgemeine Rechtsgrund-

satz, wonach jene Partei das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache 

zu beweisen hat, die aus ihr Rechte ableitet. Bleibt ein Sachverhalt unbe-

wiesen, fällt der Entscheid somit zu Ungunsten jener Partei aus, die daraus 

Rechte ableiten wollte (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor 

dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 3.119 ff. und 3.149 f., 

HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, 

Rz. 1623, je mit Hinweisen). 

2.  

2.1 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches 

Gehör. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderer-

seits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass 

eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen ein-

greift. Der Betroffene hat das Recht, sich vor Erlass eines in seine Rechts-

stellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern. Dazu gehört u.a. 

das Recht, Einsicht in diejenigen Akten zu nehmen, welche geeignet sind, 

der Behörde als Grundlage für ihren Entscheid zu dienen oder mit erhebli-

chen Beweisanträgen gehört zu werden (BGE 127 I 54 E. 2b, 124 I 241 

E. 2, Urteil des BGer 2A.294/2002 vom 3. Juli 2002 E. 2.1). Das Gericht 

kann jedoch auf die Abnahme von Beweisen verzichten, wenn es aufgrund 

bereits abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne 

Willkür annehmen kann, diese werde durch weitere Beweiserhebungen 

nicht geändert (sog. antizipierte Beweiswürdigung; BGE 134 I 140 E. 5.3 

mit Hinweis; statt vieler Urteil des BVGer A-1017/2013 vom 29. August 

2013 E. 2.3). 

2.2 Die Beschwerdeführerinnen beanstanden wiederholt die Unvollstän-

digkeit der von der Vorinstanz eingereichten Akten des BSV. Es wird jedoch 

nicht dargetan und ist auch nicht ersichtlich, inwiefern die als fehlend be-

zeichneten Dokumente, sofern sie überhaupt existieren, rechtserheblich 

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Seite 10 

 

sind oder bisher noch nicht hinreichend dokumentierte Tatsachen bewei-

sen könnten. Soweit die Beschwerdeführerinnen ferner im Zusammenhang 

mit dem Nachweis des Kausalzusammenhangs oder mit der Häufigkeit von 

Immobilienkrisen eine Expertise verlangen (Beschwerdeschrift S. 57 und 

82 [act. BVGer 1) bzw. in Bezug auf die Bewertungsunterschiede der nach 

der Liquidation erstellten Immobilienschätzungen die Einholung eines ge-

richtlichen Gutachtens beantragen (ergänzende Stellungnahme vom 

26. November 2014, S. 4 [act. BVGer 23]), erachtet das Bundesverwal-

tungsgericht die bereits vorliegenden Akten für die Erstellung des rechtser-

heblichen Sachverhalts ebenfalls als genügend. In antizipierter Beweiswür-

digung ist somit von weiteren Beweiserhebungen abzusehen.  

3.  

Vorliegend ist vorab bestritten, ob das Schadenersatzbegehren der Be-

schwerdeführerinnen vom 28. Februar 1997 rechtzeitig eingereicht wurde 

oder ob allfällige Staatshaftungsansprüche verwirkt sind.  

3.1 Die Haftung des Bundes erlischt, wenn der Geschädigte sein Begehren 

auf Schadenersatz oder Genugtuung nicht innert eines Jahres seit Kennt-

nis des Schadens einreicht, auf alle Fälle nach zehn Jahren seit dem Tag 

der schädigenden Handlung des Beamten (Art. 20 Abs. 1 VG). Gewahrt 

wird die Frist in der Regel durch die rechtzeitige Eingabe des Schadener-

satzbegehrens beim EFD (vgl. Art. 20 Abs. 2 VG). 

3.1.1 Bei den Fristen nach Art. 20 Abs. 1 VG handelt es sich nach konstan-

ter Rechtsprechung um Verwirkungsfristen. Sie können somit – im Gegen-

satz zu einer Verjährungsfrist – grundsätzlich weder gehemmt oder unter-

brochen noch erstreckt werden (statt vieler: BGE 136 II 187 E. 6, 126 II 145 

E. 2a, je mit Hinweisen; Urteil des BVGer A-353/2014 vom 24. Juli 2014 

E. 2.2.2). Während die relative Frist von einem Jahr an die Kenntnis des 

Schadens anknüpft, beurteilt sich die absolute Frist von zehn Jahren un-

abhängig vom Zeitpunkt des Schadenseintritts oder der Kenntnis des 

Schadens, sondern läuft ab dem Tag der schädigenden Handlung. Dies 

kann zur Folge haben, dass die absolute Frist unter Umständen bereits 

abgelaufen ist, bevor der Schaden eintritt (BGE 136 II 187 E. 7, insbes. 

E. 7.5; vgl. aber: Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte 

Howald Moor und andere gegen die Schweiz vom 11. März 2014, 52067/10 

und 41072/11, § 70 ff.).  

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Seite 11 

 

3.1.2 Art. 20 Abs. 1 VG ist entsprechend der ähnlich lautenden Bestim-

mung von Art. 60 Abs. 1 OR auszulegen (statt vieler: BVGE 2014/43 

E. 3.2.2; NADINE MAYHALL, Aufsicht und Staatshaftung, 2008 S. 294; 

JÉRÔME CANDRIAN, La responsabilité de droit public devant le Tribunal ad-

ministratif fédéral – premières approches, in: La responsabilité de l'Etat, 

2012, S. 145 ff., 153 f.). Praxisgemäss beginnt dort die relative Frist mit der 

tatsächlichen Kenntnis des Verletzten vom Schaden und von der Person 

des Haftpflichtigen zu laufen. Folglich reicht blosses "Kennen-Müssen" des 

Schadens grundsätzlich nicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat ein 

"Kennen-Müssen" des Schadens ausnahmsweise als genügend erachtet, 

wenn der Geschädigte die wesentlichen Elemente des Schadens kennt, es 

aber unterlässt, die für eine Klageerhebung notwendigen Abklärungen vor-

zunehmen, oder wenn sich der Geschädigte gegenüber dem Schaden wi-

der Treu und Glauben (Art. 2 ZGB) gleichgültig oder sogar total desinteres-

siert verhält (Urteil des BVGer A-5588/2007 vom 10. August 2012 E. 2.9 

mit Verweis auf ROLAND BREHM, Berner Kommentar, Obligationenrecht: 

Die Entstehung durch unerlaubte Handlungen, Art. 41 – 61 OR, 4. Aufl. 

2006, Art. 60 OR N. 60-60b mit Hinweisen; zum Ganzen: MARIANNE RYTER, 

in: Biaggini/Häner/Saxer/Schott [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 

2015, zum Staatshaftungsrecht Rz. 29.162 ff.).  

Weil es im Staatshaftungsrecht keine externe Haftung des Beamten gibt, 

genügt es für die Kenntnis des Schädigers zu wissen, dass der Bund haft-

pflichtig ist. Anders als bei Art. 60 OR ist daher nicht erforderlich, dass der 

schadenverursachende Beamte oder Angestellte identifiziert wird 

(BGE 139 IV 137 E. 4.1; BVGE 2014/43 E. 3.2.2; vgl. RYTER, a.a.O., 

Rz. 29.168 und 29.32; MAYHALL, a.a.O., S. 294; vgl. KURT MEIER, Orientie-

rungshilfen im Dschungel der Staatshaftung, plädoyer, Magazin für Recht 

und Politik 2008, Heft 4, S. 40 ff., S. 41). 

3.1.3 Kenntnis vom Schaden hat, wer die schädlichen Auswirkungen der 

unerlaubten Handlung bzw. der Unterlassung so weit kennt, dass er in der 

Lage ist, für alle Schadensposten auf dem Prozessweg Ersatz zu verlan-

gen (statt vieler: BGE 133 V 14 E. 6; Urteil des BVGer A-1017/2013 vom 

29. August 2013 E. 2.2.2). Mit Bezug auf die Kenntnis über die Schadens-

höhe gilt, dass die Frist zu laufen beginnt, wenn der Geschädigte die wich-

tigen Elemente seines Schadens kennt, die ihm erlauben, dessen Grös-

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Seite 12 

 

senordnung zu bestimmen und sein Staatshaftungsbegehren in den we-

sentlichen Zügen zu begründen. Der Geschädigte muss noch nicht wissen, 

wie hoch der Schaden ziffernmässig ist (grundlegend: BGE 108 Ib 97 E. 1b 

und 1c; Urteil des BGer 2C_149/2013 vom 15. April 2013 E. 3.5 mit Hin-

weis; BVGE 2014/43 E. 3.2.2).  

3.2 Im vorliegenden Fall reichten die Beschwerdeführerinnen ihre Scha-

denersatzbegehren am 28. Februar 1997 bei der zuständigen Behörde, 

dem EFD, ein.  

Aufgrund der absoluten Verwirkungsfrist von 10 Jahren sind allfällige An-

sprüche verwirkt, die aus schädigenden Handlungen oder Unterlassungen 

vor dem 28. Februar 1987 resultieren. Entsprechend können die Be-

schwerdeführerinnen aus allfälligen Amtspflichtverletzungen des BSV im 

Zusammenhang etwa mit der provisorischen Registrierung der beiden 

Sammelstiftungen, die 1985 erfolgte, infolge absoluter Verwirkung nichts 

zu ihren Gunsten ableiten.  

3.3 In Bezug auf die relative Verwirkungsfrist von einem Jahr ist zu prüfen, 

wann die Beschwerdeführerinnen hinreichende Kenntnis vom Schaden 

hatten. 

3.3.1 Die Vorinstanz kommt in der angefochtenen Verfügung zum Schluss, 

die Ansprüche der Beschwerdeführerinnen seien im Zeitpunkt der Einrei-

chung der Schadenersatzbegehren am 28. Februar 1997 bereits verwirkt 

gewesen. Die Beschwerdeführerinnen hätten schon in den Jahren 

1993/1994 Kenntnis vom Schaden gehabt, denn damals habe bereits die 

Bewertung des Liegenschaftsbestandes der Anlagestiftungen durch einen 

unabhängigen Liegenschaftsexperten vorgelegen. Sie hätten aber be-

wusst darauf verzichtet, Schritte gegen das BSV einzuleiten und dazu 

selbst festgehalten, "dass es nichts bringe, wenn sie mit dem BSV Streit 

suchten". Spätestens aber mit Erstellen der Nachlassstundungsgesuche 

anfangs Februar 1996 hätten die Beschwerdeführerinnen hinreichende 

Schadenskenntnis gehabt. Einem Nachlassstundungsgesuch seien näm-

lich von Gesetzes wegen Unterlagen beizulegen, aus denen die Vermö-

gens-, Ertrags- oder Einkommenslage ersichtlich sei. 

A-1072/2014 

 

Seite 13 

 

3.3.2 Dagegen bringen die Beschwerdeführerinnen vor, von einer Scha-

denskenntnis vor April 1996 könne keine Rede sein. In den Jahren 

1993/1994 sei lediglich von der Wahrscheinlichkeit eines "Anwachsens des 

Schadensrisikos" die Rede gewesen. Dies sei nicht mit einer Schadens-

kenntnis gleichzusetzen. In der Wirtschaftlichkeits- und Machbarkeitsstu-

die 1994 seien insbesondere die Sanierungsmöglichkeiten der Stiftungen 

aufgezeigt worden. Solange aber noch Aussicht auf Sanierung bestanden 

habe, könne der Schaden noch nicht hinreichend bekannt gewesen sein. 

Bei den erwähnten Nachlassstundungsgesuchen habe es sich nur um Ent-

würfe gehandelt, die nie eingereicht worden seien und deren Beilagen die 

finanzielle Lage der Stiftungen nicht zuverlässig wiedergegeben hätten, zu-

mal sie sich auf den Zwischenabschluss per 30. Juni 1995 abstützten. Die 

neu eingesetzten Stiftungsräte hätten unverzüglich, nämlich anlässlich der 

ersten Sitzung am 18. März 1996, eine Expertise über die aktuellen Werte 

der Liegenschaften der Anlagestiftungen in Auftrag gegeben. Die Expertise 

sei im April 1996 vorgelegt worden und die Schätzung mit Fr. 128'510'000.- 

erheblich tiefer ausgefallen als noch diejenigen aus den Jahren 1993/1994, 

welche den Wert des Immobilienportefeuilles auf Fr. 163'406'000.-- bzw. 

184'925'000.-- bezifferten. Auch erscheine es rechtsmissbräuchlich, wenn 

sich das BSV auf die Verwirkung berufe. Schliesslich wäre eine angebliche 

Schadenskenntnis des früheren Stiftungsrats nicht relevant, weil dieser ein 

erhebliches Eigeninteresse gehabt habe, nicht gegen das BSV vorzuge-

hen. Es könne also nicht angehen, dass ein solches Wissen des früheren 

Stiftungsrats der Gesellschaft angerechnet werde. 

3.4 Für die Frage der Verwirkung ist vorliegend nicht massgebend, ob der 

Schaden in einem Bilanzverlust oder im Wertverlust der VARIA-Anteils-

scheine besteht. Im einen wie im anderen Fall hängt der Schaden entschei-

dend vom Wert der Immobilien ab, die sich im Portefeuille der Anlagestif-

tungen befanden. Daraus ist zu schliessen, dass jedenfalls ohne Kenntnis 

über den Wert der Immobilien, auch keine hinreichende Schadenskenntnis 

vorhanden sein konnte. Darüber hinaus mussten aber auch die anderen 

Umstände bekannt sein, die für die Begründung eines Staatshaftungsbe-

gehrens erforderlich sind (E. 3.1.3).  

3.4.1 Am 18. November 1993 wurde erstmals eine Expertise über den Wert 

der Liegenschaften, die sich im Portefeuille der Anlagestiftungen befanden, 

vorgelegt ("Schätzung Gerber", vgl. act. BSV 697). Der Gutachter stellte 

A-1072/2014 

 

Seite 14 

 

fest, dass die Buchwerte über den ermittelten Verkehrswerten von rund 

Fr. 140 Mio. bei der Vera Anlagestiftung und von rund Fr. 40 Mio. bei der 

Pevos Anlagestiftung lagen (vgl. act. BSV 700 f.).  

Am 3. Mai 1994 legte die Fierz & Partner AG ein "Konzept für die Desin-

vestition des Immobilienbestandes der beiden Anlagestiftungen" vor 

(act. EFD pag. 2785 ff.). Am 5. Mai 1994 unterbreitete der vom BSV einge-

setzte Büchersachverständige den Stiftungsräten der vier Stiftungen eine 

"Wirtschaftlichkeits-/Machbarkeitsanalyse aus betriebswirtschaftlicher 

Sicht des Desinvestitionskonzeptes vom 3. Mai 1994 der Vera- und Pevos-

Anlagestiftungen", welche die Sanierungsmöglichkeiten und Wege für die 

vorsichtige Auflösung der Immobilienanlagen und für den Abbau der 

Fremdkapital- und Zinsbelastungen aufzeigen sollten. Grundsätzlich ging 

der Experte von einer intakten Überlebenschance der Stiftungen aus 

(act. BSV 1594).  

Am 10. Oktober 1995 aktualisierte der Büchersachverständige aufgrund 

der veränderten Ausgangslage die Studie ("Wirtschaftlichkeits-/Machbar-

keitsanalyse auf der Basis der veränderten Ausgangslage", Stand Septem-

ber 1995 [act. BSV 129]). Die veränderte Ausgangslage bestand darin, 

dass eine Lebensversicherung den Rahmenvertrag gekündigt hatte und 

zugleich die gesamte Heer-Unternehmensgruppe zusammenzubrechen 

drohte. Die Kündigung des Versicherungsvertrags hatte zur Folge, dass die 

geplanten Desinvestitionen zwingend innerhalb von fünf Jahren und gege-

benenfalls ohne Berücksichtigung von immobilienökonomischen Aspekten 

vollzogen werden mussten. Sodann barg der drohende Konkurs der Heer-

Unternehmensgruppe das Risiko, dass die von den Anlagestiftungen an 

Unternehmen der Heer-Gruppe gewährten ungesicherten Darlehen in Mil-

lionenhöhe nicht mehr zurückbezahlt würden. Weiter war damit zu rech-

nen, dass bei einem Konkurs sämtliche Liegenschaften der Heer-Gruppe 

auf den Liegenschaftsmarkt kommen würden, was eine weitere Übersätti-

gung des Liegenschaftsmarkts in der Region bedeuten und schliesslich ei-

nen zusätzlichen Wertverlust auf den Immobilien der Anlagestiftungen 

nach sich ziehen würde. Im Sinne der Schadensbegrenzung schlug der 

Experte daher das Konzept "Übernehmer" vor. Ziel dieses Konzepts war 

es, einen Übernehmer für ein Paket, bestehend aus dem attraktiven Versi-

cherungsgeschäft und dem Vorsorgekapital in Form von Liegenschaften, 

A-1072/2014 

 

Seite 15 

 

zu finden. Damit sollte insbesondere verhindert werden, dass selbst Lie-

genschaften mit ausgewiesenem Ertragswert (ca. 50 % der sich im Immo-

bilienportefeuille befindenden Liegenschaften) zu Discountpreisen und 

letztlich mit einem Totalverlust auf dem übersättigten Liegenschaftsmarkt 

verkauft werden müssen. Zwar wurden schon damals die Realisierungs-

aussichten des Konzepts "Übernehmer" als sehr beschränkt, aber auf-

grund einer Besserstellung aller Beteiligten im Vergleich zur Liquidation als 

möglich eingestuft.  

Bis Mitte Dezember 1995 führten die Stiftungen zahlreiche Verhandlungen 

und Gespräche mit dem Ziel einen "Übernehmer" im Sinne des Experten-

konzepts zu finden. Nachdem u.a. die beiden involvierten Lebensversiche-

rungen, die Schweizerische Vereinigung privater Lebensversicherer und 

der Sicherheitsfonds BVG keine Möglichkeit sahen, sich an einer Auffang-

aktion der vier Stiftungen zu beteiligen, stellte der Experte in seinem Be-

richt vom 3. Januar 1996 fest, dass die Sanierungsaussichten dahingefal-

len seien und empfahl die Liquidation, welche das BSV mit Aufhebungs-

verfügung vom 16. Januar 1996 anordnete (Sachverhalt Bst. D, act. BSV 

158 ff. und 984 ff.).  

3.4.2 Nach dem Dargelegten fanden bis im Dezember 1995 Sanierungs-

bemühungen der Stiftungen statt. Mit dem Konzept "Übernehmer" waren 

die Absicht und die Hoffnung verbunden, den Schaden bei den Stiftungen 

erheblich zu begrenzen, indem zumindest für einen Teil der Immobilien ein 

angemessener Ertrag erzielt werden sollte. Mit anderen Worten waren bis 

Ende 1995 die Zukunftsaussichten der Stiftungen unklar und es war nicht 

absehbar, in welcher Grössenordnung sich der effektiv bei den Stiftungen 

verbleibende Schaden bewegen würde. Entsprechend kann jedenfalls so-

lange Aussicht auf Realisierung des Konzepts "Übernehmer" bestand, 

noch nicht von einer hinreichenden Schadenskenntnis ausgegangen wer-

den. Es stellt sich also im Hinblick auf eine allfällige Verwirkung der An-

sprüche die Frage, wann bei den Beschwerdeführerinnen, nachdem die 

Realisierung des Konzepts "Übernehmer" definitiv gescheitert war, d.h. 

wann ab Ende Dezember 1995, hinreichende Schadenskenntnis für die 

Einreichung eines Schadenersatzbegehrens vorlag.  

3.4.3 Wie bereits erwähnt, setzt Schadenskenntnis im vorliegenden Fall 

zumindest Kenntnis über den Wert der Immobilien voraus (E. 3.4). Ende 

A-1072/2014 

 

Seite 16 

 

Dezember 1995 wie auch im Zeitpunkt der Auflösung der Stiftungen am 

16. Januar 1996 lag zwar eine Verkehrswertschätzung der Immobilien vor, 

die jedoch aus dem Jahr 1993 datierte und aufgrund der zwischenzeitlich 

veränderten Ausgangslage (E. 3.4.1) – und nicht allein aufgrund konjunk-

tureller Schwankungen – überholt war. So wurde denn auch in der aktuali-

sierten Wirtschaftlichkeits-/Machbarkeitsstudie vom September 1995 ein 

Verkauf der Immobilien zu den aus dem Jahr 1994 stammenden Buchwer-

ten aufgrund der veränderten Ausgangslage als nicht mehr realisierbar er-

achtet. Mangels Aktualität stellte die Verkehrswertschätzung aus dem Jahr 

1993 somit keine geeignete Grundlage dar, um ein Schadenersatzbegeh-

ren hinreichend zu begründen. Dasselbe gilt im Wesentlichen auch für die 

Zwischenbilanz per 30. Juni 1995, die offenbar dem Entwurf um Nachlass-

stundung vom 8. Februar 1996 beilag, zumal deren Buchwerte letztlich, 

d.h. vor Abschreibungen, ebenfalls auf der Verkehrswertschätzung von 

1993 basierten (vgl. act. BSV 723 und 1158, Anlegerbrief Nr. 3 vom 

29. September 1995 Ziff. 5). Daraus erhellt, dass weder im Zeitpunkt der 

feststehenden Undurchführbarkeit des Konzepts "Übernehmer" noch im 

Zeitpunkt der Liquidation der Stiftungen am 16. Januar 1996 eine hinrei-

chende Schadenskenntnis vorhanden war. Diese lag somit frühestens mit 

der im April 1996 vorgelegten aktuellen Verkehrswertschätzung des Immo-

bilienbestands vor.  

Für ein Abstellen auf ein allenfalls früheres Kennen-Müssen des Schadens 

(E. 3.1.2) bleibt vorliegend kein Raum: Indem die neu eingesetzten Stif-

tungsräte der Beschwerdeführerinnen anlässlich ihrer ersten Sitzung im 

März 1996 eine Verkehrswertschätzung in Auftrag gaben, haben sie die 

notwendigen näheren Abklärungen für die Schadensbestimmung zeitge-

recht vorgenommen. Ein treuwidriges Verhalten ist in diesem Zusammen-

hang nicht erkennbar. Damit waren die Schadenersatzansprüche im Zeit-

punkt der Einreichung der Schadenersatzbegehren am 28. Februar 1997 

nicht relativ verwirkt.  

3.5 Aber selbst wenn von einer früheren Schadenskenntnis ausgegangen 

würde, wären die Schadenersatzansprüche nicht relativ verwirkt. Es ist den 

Beschwerdeführerinnen darin zuzustimmen, dass in der vorliegenden 

Konstellation eine die Staatshaftung auslösende Verletzung von Aufsichts-

pflichten u.a. infolge von Verletzungen der Anlagevorschriften auch ein 

schädigendes Verhalten der damaligen Stiftungsräte impliziert. Insofern 

A-1072/2014 

 

Seite 17 

 

konnte von den damaligen Stiftungsräten nicht verlangt werden, allfällige 

Schadenersatzansprüche gegen den Bund geltend zu machen mit der Be-

gründung, die Aufsichtsbehörde hätte gegen die eigene und explizit ge-

wollte Geschäftspolitik einschreiten müssen. Die damaligen Stiftungsrats-

mitglieder, die bis zur Neubesetzung der Stiftungsräte im März 1996 in ihrer 

Funktion verblieben, hätten sich damit selbst eines Fehlverhaltens bezich-

tigen müssen. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass sich 

die Besetzung der Stiftungsräte bei den Beschwerdeführerinnen zwar im 

Laufe der Jahre verändert hat. Dies geschah aber nur insofern, als Ab-

gänge zu verzeichnen waren, Neuzugänge jedoch, u.a. auch wegen einer 

Intervention des BSV, nicht oder nur in einem Ausmass erfolgten, das kei-

nen Einfluss auf die Stimmenmehrheit der bisherigen Stiftungsratsmitglie-

der hatte (vgl. act EFD pag. 25 f. und 291 f.). Entsprechend erschiene es 

stossend und mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht vereinbar, 

den Beschwerdeführerinnen im Hinblick auf die Verwirkung des Anspruchs 

das Wissen der früheren Stiftungsräte zuzurechnen (vgl. das in einer ähn-

lichen Konstellation ergangene Urteil des BVGer A-798/2014 vom 14. Ok-

tober 2014 E. 6.3.3). Auch unter diesem Aspekt hätte vorliegend die Ver-

wirkungsfrist frühestens mit der Neueinsetzung der Stiftungsräte im März 

1996 zu laufen begonnen.  

3.6 Demzufolge wurde mit Eingabe des Schadenersatzbegehrens am 

28. Februar 1997 die einjährige Verwirkungsfrist von Art. 20 Abs. 1 VG ge-

wahrt. Es bleiben somit die materiellen Voraussetzungen der Staatshaf-

tung nach Art. 3 VG zu prüfen. 

4.  

4.1 Für den Schaden, den ein Beamter in Ausübung seiner amtlichen Tä-

tigkeit Dritten widerrechtlich zufügt, haftet der Bund gemäss Art. 3 Abs. 1 

VG ohne Rücksicht auf das Verschulden des Beamten. Eine Schadener-

satzpflicht ist entsprechend zu bejahen, wenn kumulativ folgende Voraus-

setzungen erfüllt sind (statt vieler: BVGE 2010/4 E. 3 mit Hinweisen): 

– (quantifizierter) Schaden; 

– Verhalten (Tun oder Unterlassen) eines Bundesbeamten in Ausübung 

seiner amtlichen Tätigkeit; 

– adäquater Kausalzusammenhang zwischen diesem Verhalten und 

dem Schaden sowie 

A-1072/2014 

 

Seite 18 

 

– Widerrechtlichkeit des Verhaltens. 

Die Haftungsvoraussetzungen Schaden, Widerrechtlichkeit und adäquater 

Kausalzusammenhang stimmen in ihrer Bedeutung mit den entsprechen-

den Begriffen im privaten Haftpflichtrecht überein (vgl. BGE 123 II 577 

E. 4d/bb; BVGE 2014/43 E. 3.1 mit Hinweisen).  

4.2 Vorliegend ist unbestritten, dass bei den beiden Sammelstiftungen ein 

Schaden entstanden ist und dass die zu beurteilenden Handlungen oder 

Unterlassungen der Beamten des BSV im Rahmen einer amtlichen Tätig-

keit erfolgten. Demgegenüber ist bestritten, ob sich das BSV widerrechtlich 

verhalten hat und ob zwischen dem allfälligen Fehlverhalten und dem 

Schaden ein adäquater Kausalzusammenhang besteht.  

5.  

5.1 Die Widerrechtlichkeit im Sinn von Art. 3 VG unterscheidet sich grund-

sätzlich nicht von jener gemäss Art. 41 Abs. 1 OR.  

5.1.1 Die Widerrechtlichkeit nach Art. 3 VG setzt somit voraus, dass ent-

weder ein absolutes Recht des Geschädigten beeinträchtigt wird (sog. Er-

folgsunrecht) oder dass eine reine Vermögensschädigung durch Verstoss 

gegen eine einschlägige Schutznorm bewirkt wird (sog. Verhaltensun-

recht). Das Vermögen als solches ist kein Rechtsgut, seine Schädigung für 

sich allein somit nicht widerrechtlich. Vermögensschädigungen ohne 

Rechtsgutverletzung sind daher an und für sich nicht rechtswidrig; sie sind 

es nur, wenn sie auf ein Verhalten zurückgehen, das von der Rechtsord-

nung als solches, d.h. unabhängig von seiner Wirkung auf das Vermögen, 

verpönt wird. Vorausgesetzt wird, dass die verletzten Verhaltensnormen 

dem Schutz vor diesen Schädigungen dienen (vgl. BGE 132 II 305 E. 4.1, 

BGE 123 II 577 E. 4d, Urteil des BGer 2C_834/2009 vom 19. Oktober 2010 

E. 2.2; Urteil des BVGer A-2526/2011 vom 7. August 2012 E. 7.1.1; TOBIAS 

JAAG, Staats- und Beamtenhaftung, in: Schweizerisches Bundesverwal-

tungsrecht, Band I, Organisationsrecht, Teil 3, 2. Aufl. 2006, Rz. 97 und 

104; zum Ganzen: RYTER, a.a.O., Rz. 29.83 ff.).  

5.1.2 Das widerrechtliche Verhalten kann in einem Tun oder einem Unter-

lassen bestehen. Bei Unterlassungen liegt Widerrechtlichkeit jedoch nur 

dann vor, wenn eine Rechtspflicht zum Handeln besteht und wenn die 

http://links.weblaw.ch/BGE-132-II-305

A-1072/2014 

 

Seite 19 

 

Handlungspflicht das Interesse des Geschädigten verfolgt und sich aus ei-

ner Schutzvorschrift zu dessen Gunsten ergibt. Der den Schaden verursa-

chenden Person oder Amtsstelle muss somit eine Garantenstellung gegen-

über dem Geschädigten zukommen. Widerrechtlichkeit setzt bei Unterlas-

sungen damit eine Amtspflichtverletzung voraus (BGE 132 II 305 E. 4.1, 

BGE 123 II 577 E. 4d/ff, BGE 118 Ib 473 E. 2b mit Hinweis; Urteile des 

BVGer A-301/2009 vom 16. Dezember 2009 E. 8.3.1; A-1269/2008 vom 

13. November 2009 E. 4.3; BREHM, a.a.O., Art. 41 OR N. 56b f; PETER 

HÄNNI, Staatshaftung wegen Untätigkeit der Verwaltung, in: Benoît 

Bovay/Minh Son Nguyen [Hrsg.], Mélanges Pierre Moor, 2005, S. 342 f.). 

Die Vernachlässigung von Aufsichtspflichten kann eine die Widerrechtlich-

keit begründende Amtspflichtverletzung darstellen (vgl. BGE 123 II 577 

E. 4 d/ff.). 

5.1.3 Räumt das Gesetz für das staatliche Handeln einen Ermessensspiel-

raum ein, kann die Widerrechtlichkeit nur in einer Unterschreitung, Über-

schreitung oder einem Missbrauch des Ermessens bestehen (BGE 132 II 

305 E. 4.1, 118 Ib 473, E. 2b; ISABELLE VETTER-SCHREIBER, Staatliche Haf-

tung bei mangelhafter BVG-Aufsichtstätigkeit, 1996, S. 148).  

Die Frage, ob ein Verhalten widerrechtlich sei oder nicht, beurteilt sich nach 

dem Stand der Kenntnisse über einen Sachverhalt sowie nach der Rechts-

lage im Zeitpunkt der schädigenden Handlung oder Unterlassung. Eine 

nachträgliche Änderung der Informations- oder Rechtslage hat nicht zur 

Folge, dass eine ursprünglich rechtmässiges Verhalten nachträglich 

rechtswidrig wird (JAAG, a.a.O., Rz. 100 mit Hinweisen; vgl. auch RYTER, 

a.a.O., Rz. 29.101 f.). Haftungsbegründend ist somit lediglich eine unent-

schuldbare Fehlleistung, die einem pflichtbewussten Beamten nicht unter-

laufen wäre; es genügt nicht, dass sich die schädigende Handlung oder 

Unterlassung im Nachhinein als gesetzwidrig erweist (vgl. BGE 132 II 449 

E. 3.3, BGE 120 Ib 411 E. 4).  

5.2 Die Beschwerdeführerinnen machen einen reinen Vermögensschaden 

geltend und werfen dem BSV eine Verletzung der Aufsichtspflichten durch 

Untätigkeit bzw. ein verspätetes Eingreifen vor. Eine Haftung für einen Ver-

mögensschaden aus amtspflichtwidrigem Unterlassen setzt nach dem Ge-

sagten voraus, dass ein Verstoss gegen Rechtsnormen vorliegt, die dem 

Schutz des geschädigten Vermögens dienen. Sodann muss dem BSV eine 

A-1072/2014 

 

Seite 20 

 

Garantenstellung in dem Sinne zukommen, als ihm die Amtspflicht oblag, 

gegenüber den Beschwerdeführerinnen tätig zu werden, wobei die ent-

sprechende Amtspflicht zum Zweck hat, das Interesse der Beschwerdefüh-

rerinnen zu verfolgen und sich aus einer Schutzvorschrift zu deren Guns-

ten ergibt.  

Die staatliche Aufsicht im Bereich der beruflichen Vorsorge dient sowohl 

dem Schutz der Destinatäre, als auch dem Schutz der Vorsorgestiftung 

bzw. der Vorsorgeeinrichtung selbst (VETTER-SCHREIBER, Staatliche Haf-

tung bei mangelhafter Aufsichtstätigkeit, a.a.O., S. 168 f.; dies im Gegen-

satz zum Schutzzweck der Bankenaufsicht, die gegenüber den Banken 

selbst keine Garantenpflicht begründet: BGE 106 Ib 357 E. 2c und Urteil 

des BVGer A-7111/2010 vom 11. April 2012 E. 5.3 f.). Entsprechend ist für 

den vorliegenden Fall eine Garantenstellung des BSV gegenüber den Be-

schwerdeführerinnen zu bejahen.  

Sodann gelten im Bereich der beruflichen Vorsorge etwa die speziellen An-

lagevorschriften wie auch die allgemeinen Sicherheitsanforderungen von 

Art. 71 BVG als Schutznormen, deren Verletzung widerrechtlich ist (vgl. 

ISABELLE VETTER-SCHREIBER, Kommentar BVG FZG, 3. Aufl. 2013, Art. 52 

N. 12 mit Verweis auf BGE 137 V 446 E. 6.3.3.5 und Urteil des BGer 

9C_997/2009 vom 31. Mai 2010 E. 5, HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche 

Vorsorge, 2. Aufl. 2012, Rz. 1661 mit Verweis auf BGE 128 V 129 E. 4d/aa).  

Es bleibt also zu prüfen, ob im vorliegenden Fall konkrete Aufsichtspflich-

ten und Rechtsnormen, die dem Schutz des Stiftungsvermögens dienen, 

verletzt wurden. 

5.3 Die Pflichten des BSV als Aufsichtsbehörde im Bereich der beruflichen 

Vorsorge ergaben sich im hier relevanten Zeitraum im Wesentlichen aus 

den Art. 61 ff. des am 1. Januar 1985 in Kraft getretenen Bundesgesetzes 

über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 

25. Juni 1982 (BVG, SR 831.40; in der bis zur 1. BVG-Revision gültig ge-

wesenen Fassung [AS 1983 797]) und der zeitgleich in Kraft getretenen 

Verordnung über die Beaufsichtigung und die Registrierung der Vorsorge-

einrichtungen vom 29. Juni 1983 (BVV1 [AS 1983 829]; aufgehoben per 

1. Januar 2012 [Art. 23 Ziff. 1 der Verordnung über die Aufsicht in der be-

ruflichen Vorsorge vom 10. und 22. Juni 2011, SR 831.435.1]).  

A-1072/2014 

 

Seite 21 

 

5.3.1 Gemäss aArt. 62 Abs. 1 BVG wacht die Aufsichtsbehörde darüber, 

dass die Vorsorgeeinrichtung die gesetzlichen Vorschriften einhält, indem 

sie insbesondere die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmun-

gen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft (Bst. a), von den Vorsorgeein-

richtungen periodisch Berichterstattung fordert, namentlich über ihre Ge-

schäftstätigkeit (Bst. b), Einsicht in die Berichte der Kontrollstelle und des 

Experten für berufliche Vorsorge nimmt (Bst. c) und die Massnahmen zur 

Behebung von Mängeln trifft (Bst. d). Zudem hat die Aufsichtsbehörde bei 

Stiftungen dafür zu sorgen, dass das Stiftungsvermögen seinen Zwecken 

gemäss verwendet wird (aArt. 62 Abs. 2 BVG i.V.m. Art. 84 Abs. 2 ZGB).  

Der Aufsichtsbehörde stehen somit präventive (aArt. 62 Abs. 1 Bst. a bis c 

BVG) und repressive Aufsichtsmittel (aArt. 62 Abs. 1 Bst. d BVG) zur Ver-

fügung. Während die präventiven Mittel darauf ausgelegt sind, gesetzes- 

und statutenwidriges Verhalten der Pensionskasse durch eine laufende 

Kontrolle ihrer Geschäftstätigkeit zu verhindern, soll mittels des repressi-

ven Handelns der rechtmässige Zustand wieder hergestellt werden 

(BVGE 2009/22 E. 3.2.1). Nach damaliger Auffassung des Gesetzgebers 

konnte sich die staatliche Aufsicht angesichts der dezentralisierten Kon-

trollorganisation (Vorsorgeeinrichtung, Kontrollstelle, Experte für Berufliche 

Vorsorge) jedoch im Wesentlichen darauf beschränken, die Kontrollbe-

richte zu überprüfen und bei Gesetzesverletzungen einzuschreiten. Über-

dies hatte sie allfälligen Klagen seitens der an Vorsorgeeinrichtungen Be-

teiligten, insbesondere der Versicherten, nachzugehen und gegebenenfalls 

für Abhilfe zu sorgen (Botschaft zum Bundesgesetz über die berufliche Al-

ters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 19. Dezember 1975 [BBl 

1976 I 149, 209]).  

Als repressive Aufsichtsmittel kommen etwa die Mahnung pflichtvergesse-

ner Organe, das Erteilen von Weisungen oder Auflagen, soweit die Vorsor-

geeinrichtung keinen Ermessensspielraum hat, oder die Aufhebung und 

Änderung von Entscheiden oder Erlassen der Stiftungsorgane, wenn und 

soweit diese gesetzes- oder urkundenwidrig sind, in Frage. Weiter kann die 

Aufsichtsbehörde Stiftungsorgane und Liquidatoren abberufen und neu 

einsetzen, die Ersatzvornahme durch Dritte auf Kosten der Stiftung anord-

nen oder einen Beistand einsetzen (vgl. BGE 126 III 499 E. 3; VETTER-

SCHREIBER, Staatliche Haftung bei mangelhafter Aufsichtstätigkeit, a.a.O., 

A-1072/2014 

 

Seite 22 

 

S. 63 ff.; CHRISTINA RUGGLI, Die behördliche Aufsicht über Vorsorgeeinrich-

tungen, Basel 1992, S. 111 ff.). Diese Aufzählung ist nicht abschliessend. 

Ein repressives Einschreiten setzt allerdings voraus, dass die Aufsichtsbe-

hörde im Handeln der Vorsorgeeinrichtung einen Verstoss gegen gesetzli-

che oder statutarische Vorschriften erkennt. Die Aufsichtstätigkeit ist mithin 

als eine Rechtskontrolle ausgestaltet (VETTER-SCHREIBER, Staatliche Haf-

tung bei mangelhafter Aufsichtstätigkeit, a.a.O., S. 33 f.; CARL HELBLING, 

Personalvorsorge und BVG, 8. Aufl., Bern 2006, S. 667). Entsprechend 

liegt ein Mangel nicht schon dann vor, wenn die Aufsichtsbehörde in einer 

Sache anders entschieden hätte als die Vorsorgeeinrichtung. Insofern hat 

die Aufsichtsbehörde einen Ermessensspielraum der Vorsorgeeinrichtung 

zu beachten (zum Ganzen: BVGE 2009/22 E. 3.2.1 mit weiteren Hinwei-

sen).  

Wie für sämtliches Verwaltungshandeln gilt überdies für die Anordnung von 

präventiven und repressiven Massnahmen der Grundsatz der Verhältnis-

mässigkeit (vgl. Urteil BGer 5A_274/2008 vom 19. Januar 2009 E. 5.1; Bot-

schaft zum BVG vom 19. Dezember 1975 [BBl 1976 I 149, 263]).  

5.3.2 Nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a aBVV1 war dem BSV – als Ausnahme zur 

Regel der kantonalen Aufsicht – die Aufsicht über Vorsorgeeinrichtungen 

mit nationalem und internationalem Charakter vorbehalten. Im Zusammen-

hang mit der Registrierung der Vorsorgeeinrichtungen bestimmte Art. 5 

aBVV1, dass Vorsorgeeinrichtungen bis zum 31. Dezember 1989 proviso-

risch registriert werden. Erfüllte die Vorsorgeeinrichtung die gesetzlichen 

Verpflichtungen, so wurde sie spätestens bis zum 31. Dezember 1989 de-

finitiv registriert (Art. 9 aBVV1). Zu den gesetzlichen Verpflichtungen ge-

hörten gemäss Art. 8 aBVV1: Die Einführung der paritätischen Verwaltung 

und das Bestimmen einer Kontrollstelle bis zum 31. Dezember 1986 

(Abs. 1); sowie die Anpassung der reglementarischen Bestimmungen, die 

Organisation, die Finanzierung und die Verwaltung an die gesetzlichen 

Vorschriften im Rahmen der paritätischen Verwaltung bis zum 31. Dezem-

ber 1989 (Abs. 2). Erfüllte die Vorsorgeeinrichtung diese Verpflichtungen 

nicht, so hatte die Aufsichtsbehörde eine angemessene Nachfrist zur An-

passung anzusetzen. Kam die Vorsorgeeinrichtung dieser Aufforderung 

nicht nach, wurde sie gemäss Abs. 3 im Register gestrichen. Konkret sah 

Art. 10 Abs. 1 aBVV1 die Streichung einer Vorsorgeeinrichtung im Register 

vor, wenn sie a) die Voraussetzungen für die definitive Registrierung nicht 

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erfüllte; b) nach der definitiven Registrierung die gesetzlichen Vorausset-

zungen nicht mehr erfüllte und innerhalb der von der Aufsichtsbehörde ge-

setzten Frist die erforderlichen Anpassungen nicht vornahm oder c) freiwil-

lig auf die provisorische oder definitive Registrierung verzichtete.  

5.4 Im vorliegenden Fall ist zu prüfen, ob auf der Stufe der Vorsorgeein-

richtungen gesetzliche Bestimmungen, die dem Schutz des Vorsorgever-

mögens dienen, verletzt wurden und wenn ja, ob aufgrund der Garanten-

stellung des BSV eine Amtspflicht bestand, den gesetzwidrigen Zustand zu 

beseitigen. Schliesslich ist zu beurteilen, ob das BSV amtspflichtwidrig ge-

handelt bzw. untätig geblieben ist. Im Folgenden wird auf die einzelnen 

Rügen der Beschwerdeführerinnen in dieser Prüfreihenfolge eingegangen. 

Zu beachten ist, dass die Widerrechtlichkeitsprüfung in zeitlicher Hinsicht 

auf allfällige Amtspflichtverletzungen nach dem 28. Februar 1987 be-

schränkt ist (E. 3.2). Zudem wird von den Beschwerdeführerinnen ein wi-

derrechtliches Verhalten des BSV im Zusammenhang mit den aufsichts-

rechtlichen Interventionen im Juli 1993, d.h. nachdem die Kontrollstelle in 

ihrem Bericht betreffend das Geschäftsjahr 1992 die mögliche Überbewer-

tung der Immobilien beanstandet hatte, nicht geltend gemacht. Anhalts-

punkte für ein schädigendes Fehlverhalten des BSV nach diesem Zeit-

punkt sind denn auch keine ersichtlich. Es ergibt sich folglich ein Prüfzeit-

raum vom 28. Februar 1987 bis Juli 1993.  

5.5 Verletzung der Vorschriften über die Verpfändung von Kollektivlebens-

versicherungsverträgen (Art. 1 VoVpf). 

5.5.1 Nach aArt. 71 Abs. 2 BVG (in der bis zum 31. Dezember 2004 gültig 

gewesenen Fassung) bestimmt der Bundesrat die Fälle, in denen die Ver-

pfändung oder Belastung von Ansprüchen einer Vorsorgeeinrichtung aus 

Kollektivlebensversicherungsvertrag oder Rückversicherung zulässig ist. 

Gestützt darauf hatte der Bundesrat die Verordnung vom 17. Februar 1988 

über die Verpfändung von Ansprüchen einer Vorsorgeeinrichtung (VoVpf 

[AS 1988 382]) erlassen, die rückwirkend auf den 1. Januar 1988 in Kraft 

trat und per 31. Dezember 2004 aufgehoben wurde (aArt. 60c Abs. 2 BVV2 

in der Fassung vom 1. Juli 2004 [AS 2004 4279]). Gemäss Art. 1 Abs. 1 

VoVpf konnten zur Sicherstellung eines Darlehens, das der Vorsorgeein-

richtung von der Versicherungseinrichtung gewährt wurde, die Ansprüche 

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der Vorsorgeeinrichtung aus Kollektivlebens- bzw. Rückversicherungsver-

trag zugunsten der Versicherungseinrichtung verpfändet werden. Gemäss 

Art. 1 Abs. 2 VoVpf durfte die Verpfändung nur erfolgen, wenn durch die 

Verwendung des Darlehens die Erfüllung der gesetzlichen und reglemen-

tarischen Verpflichtungen der Vorsorgeeinrichtung nicht gefährdet war. 

Art. 3 VoVpf regelte die speziellen Pflichten der Vorsorgeeinrichtung. Nach 

Abs. 1 konnte die Verpfändung nur vom obersten paritätischen Organ der 

Vorsorgeeinrichtung beschlossen werden. Dieses musste der Kontrollstelle 

die Verpfändung und Darlehensaufnahme unverzüglich melden und den 

Nachweis erbringen, dass die Anlagevorschriften der BVV2 eingehalten 

werden (Abs. 2) und die Versicherten sowie den Arbeitgeber über die Dar-

lehensaufnahme und die Verpfändung informieren (Abs. 3). Nach Abs. 4 

musste die Vorsorgeeinrichtung in ihrem Jahresbericht über den Umfang 

sämtlicher Verpfändungen ihrer Ansprüche informieren und auf allfällige Si-

cherstellungen hinweisen. Art. 4 VoVpf regelte die speziellen Pflichten der 

Kontrollstelle. Sie hatte namentlich zu prüfen, ob die Vorsorgeeinrichtung 

für die Verpfändung ihrer Ansprüche gegenüber der Versicherungseinrich-

tung die Bestimmung der Verordnung beachtet hat (Abs. 1). War dies nicht 

der Fall, hatte die Kontrollstelle die Vorsorgeeinrichtung darauf aufmerk-

sam zu machen (Abs. 2) und, falls sich die Vorsorgeeinrichtung weigerte, 

den Empfehlungen und Hinweisen der Kontrollstelle nachzukommen, der 

Aufsichtsbehörde unverzüglich Bericht zu erstatten (Abs. 3). 

5.5.2 Das Bundesgericht hat sich mit Urteil 9C_92/2007 vom 30. April 

2008, insbesondere in den E. 3.5.3 ff., im vorliegenden Schadensfall be-

reits einmal mit der Frage der Rechtmässigkeit der Verpfändung von sog. 

Policendarlehen auseinandergesetzt. Es kam zum Schluss, dass – auch 

wenn die Rechtslage vor Erlass der VoVpf nicht ganz klar gewesen sei – 

aArt. 71 Abs. 2 BVG die Verpfändung oder Belastung von Versicherungs-

ansprüchen auf jeden Fall nicht generell habe verbieten wollen. Spätestens 

mit dem Erlass der VoVpf sei klargestellt worden, dass die Verpfändung 

unter gewissen Voraussetzungen grundsätzlich zulässig war (Urteil des 

BGer 9C_92/2007 E. 3.5.6). Diese Schlussfolgerung stützen auch die von 

der Vorinstanz eingereichten Erläuterungen zur VoVpf vom 18. Februar 

1988 (vgl. Beilage 7 zur Stellungnahme vom 30. Januar 2015 des EFD 

[act. BVGer 26]). Demnach hätte die VoVpf an sich rückwirkend per 1. Ja-

nuar 1985 in Kraft treten müssen. Dies sei aber u.a. deshalb nicht erfolgt, 

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weil die Kontrollstelle, der im Zusammenhang mit der Verpfändung spezi-

elle Pflichten zukamen, von den Vorsorgeeinrichtungen erst bis Ende 1986 

hatte bezeichnet werden müssen (vgl. Art. 8 Abs. 1 aBVV1).  

Wenn nun aber die Verpfändung von Versicherungsansprüchen im hier re-

levanten Zeitraum grundsätzlich zulässig war, so bestand auch keine 

Pflicht des BSV gegen die Verpfändung der Policendarlehen einzuschrei-

ten. Auch oblag es nicht in erster Linie dem BSV, sondern nach Art. 3 und 

4 VoVpf zunächst der Vorsorgeeinrichtung und dann der Kontrollstelle, na-

mentlich das Fehlen einer Gefährdung der Ansprüche der Versicherten 

(Art. 1 Abs. 2 VoVpf), zu überprüfen. Eine Meldung der Kontrollstelle, wo-

nach die Vorsorgeeinrichtung die Voraussetzungen der VoVpf nicht erfüllt, 

ist jedoch beim BSV nie eingegangen. Entsprechend kann dem BSV im 

Zusammenhang mit der Verpfändung der Versicherungsansprüche ein wi-

derrechtliches Verhalten nicht per se vorgeworfen werden. An diesem Er-

gebnis ändert auch nicht, dass der vorliegende Schadensfall im Rahmen 

der 1. BVG-Revision zu einem vollständigen Verbot von solchen Verpfän-

dungen führte (Urteil des BGer 9C_92/2007 vom 30. April 2008 E. 3.5.6).  

5.6 Verletzung der Vorschriften über die Vermögensanlage 

5.6.1 Gemäss Art. 71 Abs. 1 BVG verwalten die Vorsorgeeinrichtungen ihr 

Vermögen so, dass Sicherheit und genügender Ertrag der Anlagen, eine 

angemessene Verteilung der Risiken sowie die Deckung des vorausseh-

baren Bedarfs an flüssigen Mitteln gewährleistet sind. Diese Gesetzesbe-

stimmung wurde in den aArt. 49 ff. der Verordnung über die berufliche Al-

ters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV2) vom 18. April 1984 (in 

Kraft ab 1. Januar 1985, AS 1984 543) präzisiert. 

5.6.1.1 Nach aArt. 49 BVV2 (in der bis zum 31. Dezember 1992 gültig ge-

wesenen Fassung) galt als Vermögen im Sinne der Art. 50-60 die in der 

kaufmännischen Bilanz ausgewiesene Summe der Aktiven, ohne Rück-

kaufswerte aus Kollektivversicherungsverträgen. Diese Bestimmung 

wurde per 1. Januar 1993 insofern geändert, als neu zum Vermögen auch 

die Rückkaufswerte aus Kollektivversicherungsverträgen gezählt werden 

konnten (AS 1992 2234). 

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Seite 26 

 

5.6.1.2 aArt. 50 Abs. 1 BVV2 erklärte bei der Anlage des Vermögens einer 

Vorsorgeeinrichtung die Sicherheit als im Vordergrund stehend. Gemäss 

aArt. 50 Abs. 2 BVV2 muss die Vorsorgeeinrichtung ihre Vermögensanla-

gen sorgfältig auswählen und dabei auch ihren Zweck und ihre Grösse be-

achten. Nach aArt. 50 Abs. 3 BVV2 muss sie ihre Mittel auf die verschie-

denen Anlagekategorien, auf bonitätsmässig einwandfreie Schuldner so-

wie auf verschiedene Regionen und Wirtschaftszweige verteilen.  

5.6.1.3 Nach aArt. 51 BVV2 musste die Vorsorgeeinrichtung einen dem 

Geld-, Kapital- und Immobilienmarkt entsprechenden Ertrag anstreben. 

5.6.1.4 Gemäss aArt. 52 BVV2 musste die Vorsorgeeinrichtung darauf 

achten, dass sie die Versicherungs- und die Freizügigkeitsleistungen bei 

deren Fälligkeit erbringen kann. Sie hatte für eine entsprechende Auftei-

lung ihres Vermögens in kurz-, mittel- und langfristige Anlagen zu sorgen. 

5.6.1.5 aArt. 53 BVV2 enthielt Bestimmungen über die zulässigen Anlagen, 

wozu insbesondere schweizerische Wohn- und Geschäftshäuser sowie 

Bauland und Beteiligungen an sog. Immobiliengesellschaften, d.h. an 

schweizerischen Gesellschaften, deren Geschäftszweck einzig Erwerb 

und Verkauf sowie Vermietung und Verpachtung eigener Grundstücke ist, 

zählten (aArt. 53 Bst. c und d BVV2). Nach aArt. 54 Bst. c BVV2 war die 

Anlage in Liegenschaften und Beteiligungen an Immobiliengesellschaften 

auf 50% begrenzt.  

Der dringliche Bundesbeschluss vom 6. Oktober 1989 über Anlagevor-

schriften für Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und für Versicherungs-

einrichtungen (BBAV, AS 1989 1981) setzte die Anlagebegrenzung in Lie-

genschaften im Sinne von aArt. 54 Bst. c BVV2 im Zeitraum vom 7. Oktober 

1989 bis 28. März 1991 auf 30 % herab. 

5.6.1.6 Als indirekte Anlagen, die direkten Anlagen gleichgestellt wurden, 

galten Anteile an schweizerischen Anlagefonds und Ansprüche gegenüber 

Einrichtungen, die ausschliesslich Vermögen von Vorsorgeeinrichtungen 

anlegten und unter Bundesaufsicht standen (aArt. 56 BVV2).  

5.6.1.7 Nach aArt. 59 Abs. 1 BVV2 durfte die Vorsorgeeinrichtung im Ein-

zelfall von den Art. 53-55 abweichen, wenn: a) besondere Verhältnisse dies 

A-1072/2014 

 

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rechtfertigten, und b) die Erfüllung des Vorsorgezwecks nicht gefährdet 

war. Nach Abs. 2 musste sie die Abweichungen bei der jährlichen Bericht-

erstattung an die Aufsichtsbehörde fachmännisch begründen.  

Diese Regelung war aber nicht auf eigentliche Sonderfälle beschränkt, wie 

sich aufgrund der Formulierung von Abs. 1 Bst. a vermuten liesse. Vielmehr 

sollten Abweichungen vom Anlagekatalog immer dann zulässig sein, wenn 

die Erfüllung des Vorsorgezwecks gewährleistet ist (VETTER-SCHREIBER, 

Staatliche Haftung bei mangelhafter Aufsichtstätigkeit, a.a.O., S. 78 mit 

Hinweis). 

5.6.2 Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin-

nen die von den Lebensversicherungen gewährten Policendarlehen im 

Umfang von 50% des Deckungskapitals fast vollständig in die jeweilige An-

lagestiftung gegen Zeichnung von sog. VARIA-Anteilsscheinen investier-

ten. Die Anlagestiftungen bezweckten gemäss Handelsregistereintrag "im 

Interesse der Förderung der Personalvorsorge die günstige und wirtschaft-

liche Anlage in Immobilien, Hypotheken sowie Wertschriften von aus-

schliesslich der Personalvorsorge gewidmeten Vermögen". Ihrer Zweckbe-

stimmung entsprechend legten die Anlagestiftungen die von den Sammel-

stiftungen erhaltenen Gelder zu einem überwiegenden Teil in Immobilien 

an, wobei sie insbesondere über Hypotheken und sonstige Darlehen wei-

teres Fremdkapital beschafften. Zudem vergaben sie sog. Hypothekar-/Ak-

tivdarlehen und investierten zu einem kleineren Anteil in Wertpapiere.  

Weil aArt. 49 BVV2 in der bis zum 31. Dezember 1992 gültig gewesenen 

Fassung als Vermögen im Sinne der Art. 50-60 die in der kaufmännischen 

Bilanz ausgewiesene Summe der Aktiven ohne Rückkaufswerte aus Kol-

lektivversicherungsverträgen definierte, investierten die Beschwerdeführe-

rinnen entsprechend beinahe 100% ihres Vermögens in VARIA-Anteils-

scheine. Nach dem 1. Januar 1993 waren es aufgrund der Neudefinition 

von Art. 49 BVV2, welche neu die Rückkaufswerte von Kollektivversiche-

rungsverträgen zum Vermögen zählte, nur noch 50%. 

5.6.2.1 Die Beschwerdeführerinnen sehen vorab die Grundsätze der Ver-

mögensanlage nach Art. 71 BVG und der Sicherheit und Risikoverteilung 

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Seite 28 

 

nach aArt. 50 BVV2 dadurch verletzt, dass sie sämtliche ihnen zur Verfü-

gung gestellten Mittel bei einer einzigen Schuldnerin, nämlich der jeweili-

gen Anlagestiftung, angelegt hatten.  

Es trifft zwar zu, dass die Anlage des gesamten Vermögens bei einem ein-

zigen Schuldner in Anbetracht der Bestimmungen über die Anlagebegren-

zungen grundsätzlich nicht zulässig war (vgl. BGE 132 II 144 E. 2.3 f.). Weil 

die Anlagestiftungen aber ausschliesslich die Anlage von Vermögen von 

Vorsorgeeinrichtungen bezweckten und zudem selbst unter Bundesauf-

sicht standen, konnte vorliegend die Zeichnung von VARIA-Anteilsschei-

nen durch die Sammelstiftung als indirekte Anlage im Sinne von aArt. 56 

BVV2 betrachtet werden. Entsprechend liegt allein in der Anlage des bei-

nahe gesamten Vermögens in Anteilsscheine der Anlagestiftung noch kein 

Verstoss gegen die Anlagevorschriften vor, zumal die Anlagebegrenzun-

gen auch auf Stufe der Anlagestiftungen eingehalten werden konnten 

(dazu nachfolgend E. 5.6.2.4). Der Vollständigkeit halber ist zu ergänzen, 

dass es sich bei den Anlagestiftungen nicht um Immobiliengesellschaften 

im Sinne des aArt. 53 Bst. d BVV2 handelte, denn auch wenn das Ge-

schäftsmodell überwiegend auf Liegenschaften fokussierte, bestand der 

Geschäftszweck der Anlagestiftungen dennoch nicht einzig darin, eigene 

Grundstücke zu erwerben, zu verkaufen, zu vermieten und zu verpachten 

(vgl. Sachverhalt Bst. B).  

5.6.2.2 Weiter bringen die Beschwerdeführerinnen vor, die fast vollstän-

dige Anlage der über Policendarlehen beschafften Mittel in VARIA-Anteils-

scheine habe bei den Sammelstiftungen zu einem Zustand technischer Il-

liquidität geführt, was einen klaren Verstoss gegen die Liquiditätsvorschrif-

ten nach aArt. 52 BVV2 darstelle. Diesbezüglich ist zu beachten, dass es 

sich bei den Beschwerdeführerinnen um nichtautonome Vorsorgeeinrich-

tungen handelte, weshalb sich die Frage der Liquidität nicht allein danach 

beurteilt, wieviel der über Darlehen beschafften Mittel ungebunden bleiben. 

Dass aber die Liquiditätsvorschriften nicht eingehalten wurden, zeigte sich 

letztlich im Zusammenbruch der Stiftungen.  

5.6.2.3 Soweit die Beschwerdeführerinnen beanstanden, die Anlagestif-

tungen hätten einen aussergewöhnlich hohen Anteil an Fremdkapital auf-

gewiesen, welcher das zulässige Mass überstieg und den Vorsorgezweck 

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Seite 29 

 

gefährdet habe, ist darauf hinzuweisen, dass im hier interessierenden Zeit-

raum grundsätzlich keine Schranken hinsichtlich der Fremdfinanzierung 

bestanden (vgl. BGE 137 V 446 E. 6.2.6; vgl. auch Urteil des Sozialversi-

cherungsgerichtshofs des Kantons Freiburg vom 24. Februar 2012 

E. 6e/gg, S. 33 f.). Der hohe Anteil an Fremdkapital war also nicht per se 

unzulässig, sondern nur soweit dadurch die Ansprüche der Versicherten 

gefährdet wurden. Im vorliegenden Fall führte die durch die Fremdfinanzie-

rung aufgebaute Hebelwirkung im Ergebnis zu einer Gefährdung der An-

sprüche der Versicherten, weshalb insofern eine Verletzung des Grundsat-

zes der Sicherheit zu bejahen ist.  

5.6.2.4 Was die gerügte Missachtung der Bestimmungen über die Anlage-

begrenzungen (aArt. 53 ff. BVV2) betrifft, so ergibt sich aus dem Vorste-

henden, dass die Beschwerdeführerinnen bis zum 31. Dezember 1992 

praktisch 100% ihres Vermögens in die Anlagestiftungen investierten, wel-

che diese Gelder zu einem überwiegenden Teil in Liegenschaften anlegten. 

Damit waren die Anlagebegrenzungen des aArt. 54 Bst. c BVV2 bzw. der 

verschärften Bestimmungen der BBAV, beide in Verbindung mit aArt. 56 

BVV2, klar nicht eingehalten. Eine Ausnahme nach aArt. 59 BVV2 wurde, 

auch wenn diese Lösung vereinzelt thematisiert wurde (act. BSV 1376), zu 

keinem Zeitpunkt fachmännisch begründet. Ab dem 1. Januar 1993 jedoch 

verletzte das Geschäftsmodell der Beschwerdeführerinnen aufgrund des 

neuen Wortlauts von aArt. 49 BVV2 die Bestimmungen über die Anlagebe-

grenzungen nicht mehr. Allerdings genügte die Anlagepraxis dem Grund-

satz der Risikoverteilung nach aArt. 50 Abs. 3 BVV2 von vornherein nicht, 

zumal die Immobilieninvestitionen regional und altersmässig kaum diversi-

fiziert und auch die weiteren Anlagen (Darlehen, Beteiligungen an einfa-

chen Gesellschaften) alle auf demselben Wirtschaftszweig (Baubranche) 

basierten. Ebenfalls wurden die Bestimmungen über die genügende Er-

tragserzielung nach aArt. 51 BVV2 verletzt. 

5.6.3 Es ist zu prüfen, ob das BSV als Aufsichtsbehörde verpflichtet war, 

gegen die Verletzung der Anlagebestimmungen durch die Sammelstiftun-

gen bzw. indirekt durch die Anlagestiftungen einzuschreiten.  

5.6.3.1 Auch wenn vorliegend die reglementarischen Bestimmungen eine 

Verletzung der Anlagevorschriften begünstigten, ergab sich diese dennoch 

nicht unmittelbar aus den Reglementen oder Statuten, zumal Letztere auch 

A-1072/2014 

 

Seite 30 

 

einer gesetzeskonformen Geschäftspraxis nicht entgegengestanden hät-

ten. Die Gesetzesverletzungen waren vielmehr Folge des bereits vorobli-

gatorisch praktizierten Geschäftsmodells der vormaligen Vera Gemein-

schaftsstiftung, welches die Sammelstiftungen zusammen mit den Anlage-

stiftungen auch unter der Geltung des BVG weiter zu führen beabsichtig-

ten. Insofern ist im Zusammenhang mit der Verletzung der Anlagebestim-

mungen irrelevant, dass das BSV die reglementarischen Bestimmungen 

der Sammelstiftungen inhaltlich erst im Jahr 1992 und damit mit fast zwei 

Jahren Verzug auf ihre Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorschriften 

geprüft hat (vgl. Art. 9 aBVV1). Entscheidend ist vielmehr, ob das BSV 

Kenntnis von der Verletzung der Anlagevorschriften hatte oder aufgrund 

seiner Prüfpflichten nach aArt. 62 Abs. 1 Bst. b und c BVG hätte haben 

müssen und falls ja, ob es im Sinne von aArt. 62 Abs. 1 Bst. d BVG Mass-

nahmen zur Behebung der Mängel traf.  

5.6.3.2 Allfällige Amtspflichtverletzungen des BSV im Zusammenhang mit 

der provisorischen Registrierung der Beschwerdeführerinnen bzw. der Prü-

fung der Geschäftsunterlagen 1985 fallen infolge absoluter Verwirkung 

nicht in den hier relevanten Prüfzeitraum (E. 3.2). Die Geschäftsberichte 

der Vera und Pevos Stiftungen 1986 (act. EFD pag. 42 ff. und 332 ff.) sowie 

die Fragebogen zum Kontrollstellenbericht 1986 gingen beim BSV am 

24. August 1987 ein (act. BSV 1357 und 1358). Gemäss den in den Ge-

schäftsberichten 1986 enthaltenen Berichten der Kontrollstelle vom 5. Mai 

1987 bestätigte diese, die Jahresrechnung, Geschäftsführung und Vermö-

gensanlage auf ihre Rechtmässigkeit geprüft zu haben. Sie stellte fest, 

dass die Jahresrechnung, Geschäftsführung (Ausnahme: die Stiftungsver-

sammlung der Pevos Stiftungen für das Geschäftsjahr 1985 hat nicht frist-

gerecht stattgefunden) und Vermögensanlage dem Gesetz, der Stiftungs-

urkunde und dem Reglement entsprechen (act. EFD pag. 56 und 352). Im 

Fragebogen zum Kontrollstellenbericht ergänzte die Kontrollstelle, dass 

"die Anlagen gemäss Statuten erfolgten, welche vom BSV geprüft und ge-

nehmigt wurden". Auch wenn vorliegend die Kontrollstelle die Rechtmäs-

sigkeit der Vermögensanlage bestätigt hat, war aus den Geschäftsberich-

ten bzw. Bilanzen 1986 der Beschwerdeführerinnen ohne Weiteres ersicht-

lich, dass weder auf Stufe der Vorsorgestiftung noch der Anlagestiftung die 

Anlagebegrenzungen eingehalten waren. Ebenfalls war erkennbar, dass 

sich innerhalb der Anlagekategorie Immobilien eine ungenügende insbe-

sondere regionale und altersmässige Diversifikation abzeichnete. Dies 

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hätte vom BSV bemerkt werden müssen. Es ist zu prüfen, ob das BSV die 

notwendigen Massnahmen zur Behebung dieser Mängel getroffen hat.  

5.6.3.3 Am 8. August 1988 thematisierte das BSV die Nichteinhaltung der 

Anlagebegrenzungen erstmals im Zusammenhang mit der Prüfung der Un-

terlagen der Vera Anlagestiftung (act. BSV 1372). Es stellte fest, dass sich 

das Vermögen der Anlagestiftung, welches ausschliesslich von Vorsorge-

einrichtungen stammte, zu rund 85% aus Immobilien zusammen setzte und 

somit die Gefahr bestand, dass die Vorsorgeeinrichtungen die Anlagebe-

grenzungen nicht einhalten konnten. Entsprechend schlug das BSV eine 

Anpassung der Reglemente bzw. der Zweckbestimmung der Anlagestif-

tung vor, welches die Einhaltung der Anlagebegrenzungen gewährleiste.  

Anlässlich einer im Nachgang zum Schreiben vom 8. August 1988 anbe-

raumten Besprechung vom 26. Januar 1989 hielt das BSV gegenüber Ver-

tretern der Anlagestiftung zwar an einer Anpassung des Verwaltungsregle-

ments fest, liess sich aber von den Stiftungsvertretern überzeugen, dass 

bei den Sammelstiftungen die Anlagebegrenzungen eingehalten würden 

(act. BSV 1378). Die Stiftungsvertreter begründeten dies damit, dass die 

Sammelstiftung maximal 50 % ihres Vermögens (nämlich die von den Ver-

sicherungen über Policendarlehen beschafften Mittel) in die Anlagestiftun-

gen investierten, weil 50 % des Deckungskapitals bei den Versicherungs-

gesellschaften verblieben. Diese mit dem damaligen aArt. 49 BVV2 (in der 

Fassung bis zum 31. Dezember 1992) nicht in Einklang zu bringende In-

terpretation fand schliesslich mittels eines neu formulierten Artikels 7, der 

vom BSV – soweit ersichtlich – nicht beanstandet wurde, Eingang in das 

Verwaltungsreglement (act. BSV 1382). Am 10. Oktober 1990 verlangte 

das BSV gleichsam eine Anpassung der Urkunde, Reglemente oder der 

Zweckbestimmung der Pevos Anlagestiftungen (act. BSV 1439).  

Am 18. Oktober 1990 brachte das BSV im Rahmen der Prüfung der Jah-

resrechnungen 1987 und 1988 der Vera und Pevos Sammelstiftungen erst-

mals Vorbehalte an (act. BSV 1440 ff.). Sie wies die Stiftungen darauf hin, 

dass die Anlagebegrenzungen in Anbetracht von aArt. 49 BVV2 deutlich 

überschritten würden. Zudem machte das BSV die Pevos Sammelstiftung 

darauf aufmerksam, dass aus dieser Anlagepraxis ein negativer Erfolgs-

saldo resultiert habe. Entsprechend verlangte das BSV von den Vorsorge-

stiftungen ihre Anlage in VARIA-Anteilsscheine zu reduzieren und im Fall 

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Seite 32 

 

der Pevos Stiftung die Anlagepraxis gründlich zu überdenken. In der Folge 

ersuchten die Stiftungsvertreter erneut um eine Besprechung zur Klärung 

der Situation, welche am 1. Februar 1991 stattfand. In einer internen Notiz 

hielt das BSV als Besprechungsergebnis fest, dass das Geschäftsmodell 

der beiden Sammelstiftungen zwar mit dem Gesetz in Konflikt stehe, dass 

aber angesichts der Absenz von übermässigen Gefahren für die Ansprüche 

der Versicherten vorerst nichts unternommen werde, sondern das Problem 

noch intern diskutiert werde. Die Frage werde auch in die Revision der 

BVV2 einbezogen, die Stiftungsvertreter würden einen Antrag auf Revision 

von aArt. 49 BVV2 stellen (act. BSV 1451). Am 2. Mai 1991 stellten die 

Beschwerdeführerinnen den formellen Antrag, aArt. 49 BVV2 sei derart zu 

revidieren, dass künftig die Bilanzierung des Deckungskapitals aus Kollek-

tiv-Versicherungsverträgen zulässig werde (act. BSV 1453). Der in diesem 

Sinne revidierte aArt. 49 BVV2 trat denn auch am 1. Januar 1993 in Kraft.  

5.6.3.4 Nach dem Dargelegten erhellt, dass das BSV spätestens Ende 

1987 von der Nichteinhaltung der Anlagebegrenzungen hätte Kenntnis ha-

ben müssen. Mit Schreiben vom 8. August 1988 an die Anlagestiftungen 

hat es darauf klar zu spät reagiert. Weiter hat das BSV seine Amtspflichten 

verletzt, indem es anlässlich der Besprechung vom 26. Januar 1989 das 

Anlageverhalten der Beschwerdeführerinnen offenbar in Unkenntnis von 

aArt. 49 BVV2 als gesetzmässig erachtete. Zwar hat das BSV die Be-

schwerdeführerinnen am 18. Oktober 1990 direkt aufgefordert, die Anlage-

vorschriften zu beachten und den zu hohen Anteil an VARIA-Anteilsschei-

nen zu reduzieren. Aber auch diese Aufforderung hat es nicht durchgesetzt 

und schliesslich den gesetzwidrigen Zustand ausdrücklich geduldet und 

noch auf die Möglichkeit hingewiesen, eine Revision eben dieser verletzten 

gesetzlichen Vorschrift (aArt. 49 BVV2) zu erwirken. Ein solches Verhalten 

ist mit der Pflicht der Aufsichtsbehörde, bei Mängeln Massnahmen zu de-

ren Behebung zu ergreifen (aArt. 62 Abs. 1 Bst. d BVG), keineswegs zu 

vereinbaren. Unerheblich sind in diesem Zusammenhang die möglichen 

Gründe für die Amtspflichtverletzung, d.h. ob das Fehlverhalten – wie gel-

tend gemacht – auf eine personelle Unterbesetzung oder etwa fachliches 

Unvermögen zurückzuführen ist. 

Entsprechend ist die Widerrechtlichkeit in Bezug auf die Verletzung der 

Bestimmungen über die Anlagebegrenzungen und daraus folgend der 

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Seite 33 

 

mangelhaften Risikoverteilung und teilweise der ungenügenden Ertragser-

zielung zu bejahen. 

5.6.4 Was darüber hinaus die Verletzung der Grundsätze der Sicherheit 

und Liquidität betrifft, so ist vorab darauf hinzuweisen, dass es für die An-

nahme einer widerrechtlichen Amtspflichtverletzung nicht ausreicht, dass 

sich eine schädigende Handlung oder Unterlassung im Nachhinein als ge-

setzwidrig erweist. Haftungsbegründend ist lediglich eine unentschuldbare 

Fehlleistung, die einem pflichtbewussten Beamten nicht unterlaufen wäre 

(E. 5.1.3).  

Die Beschwerdeführerinnen gehen offenbar davon aus, dass eine fachlich 

und personell genügend dotierte Aufsichtsbehörde die nicht vorhandene 

Risikofähigkeit der Beschwerdeführerinnen, etwa durch die hohe Hebelwir-

kung, die durch die zweistufige Belehnung (Policendarlehen und Beleh-

nung der Immobilien) erzielt wurde, rechtzeitig hätte erkennen und dadurch 

letztlich den eingetretenen Schaden hätte antizipieren müssen. Sie stützt 

sich dabei insbesondere auf das nachträglich erstellte und von ihr im vo-

rinstanzlichen Verfahren zu den Akten gereichte Gutachten der ppcmetrics 

vom 22. April 1998 bezüglich "Beurteilung des Anlageverhaltens der vier 

Vera und Pevos Stiftungen aus finanzökonomischer Sicht" (act. EFD 

pag. 1567 ff.). Des Weiteren hätte das BSV nach Ansicht der Beschwerde-

führerinnen bereits gestützt auf die Geschäftsberichte ab dem Jahr 1985 

Unstimmigkeiten in den Bilanzen, namentlich bezüglich Bilanzierung von 

Eigenkapital und Stiftungsmitteln, Sicherung der VARIA-Anteilsscheine 

(rechtliche Qualifikation, Risiko, Hebelwirkung), Darlehensnehmer und Si-

cherheiten von Aktivdarlehen, der Zulässigkeit von VARIA-Obligationen 

und Bewertung der Immobilien erkennen müssen (Beschwerde, S. 49 ff, 

Rz. 147 ff., act. BVGer 1). 

Es trifft zu, dass das BSV die Geschäftsberichte der Jahre 1986 bis 1991 

teilweise mit mehrjähriger Verzögerung geprüft hat, womit es seine Prüf-

pflichten nach aArt. 62 Abs. 1 BVG grundsätzlich verletzt hat (act. BSV 

1386 ff.). Dies allein genügt aber für die Bejahung der Widerrechtlichkeit 

nicht. Vielmehr stellt sich die Frage, ob das BSV zudem amtspflichtwidrig 

Mängel in den entsprechenden Geschäftsunterlagen nicht entdeckt hat.  

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Seite 34 

 

Die Aufgabe des BSV bestand nicht darin, das Geschäftsgebaren der Vor-

sorgeeinrichtung einer umfassenden Kontrolle zu unterziehen. Die primäre 

Verantwortung für die Einhaltung der Anlagevorschriften lag bei den Sam-

melstiftungen. Die Aufsicht des BSV war auf eine Rechtskontrolle ausge-

legt. Dabei durfte sich das BSV im Wesentlichen auf eine Prüfung der Kon-

trollberichte beschränken und hatte allfälligen Klagen seitens der an Vor-

sorgeeinrichtungen Beteiligten nachzugehen und gegebenenfalls für Ab-

hilfe zu sorgen (E. 5.3.1).  

Vorliegend lieferten die Kontrollberichte einer renommierten Kontrollstelle 

bis zum Jahr 1992 weder Hinweise auf eine Verletzung der obgenannten 

Grundsätze, zu denen sich im Übrigen zum damaligen Zeitpunkt noch 

keine präzisierende Aufsichtspraxis gebildet hatte, noch auf eine fehler-

hafte Buchhaltung. Die von den Beschwerdeführerinnen bezeichneten 

"Mängel", sofern sie denn überhaupt schon bestanden, lagen zum damali-

gen Zeitpunkt noch nicht auf der Hand. Es ist namentlich nicht so, dass die 

Aufsichtsbehörde den Stiftungsräten der Sammelstiftungen misstrauisch 

hätte entgegen treten und damit die gesamte Geschäftstätigkeit von Be-

ginn weg kritisch hätte hinterfragen müssen. Die Aufsichtsbehörde musste 

insbesondere nicht damit rechnen, dass Darlehen in Millionenhöhe gänz-

lich ohne Sicherheiten vergeben oder dass – der Zweckbestimmung der 

Anlagestiftungen widersprechend – VARIA-Obligationen auch an Private 

ausgegeben wurden. Vielmehr durfte das BSV davon ausgehen, dass die 

verantwortlichen Stiftungsorgane ihre Entscheide zum Wohle der Versi-

cherten treffen (vgl. zur Freiheit und Eigenverantwortung der Vorsorgestif-

tungen: CARL HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 8. Aufl. 2006, S. 736). 

Es ist nicht zulässig, aus Erkenntnissen, welche erst aus dem Zusammen-

bruch der Stiftungen gewonnen wurden, retrospektiv einen verschärften 

Massstab an die damalige Aufsichtspraxis anzulegen (vgl. E. 5.1.3).  

Sodann bestehen keine Hinweise darauf, dass bereits vor Ausbruch der 

Immobilienkrise die Liegenschaften überbewertet waren. Die nach der Auf-

hebung der Stiftungen mit mehreren Fachgutachten aufgedeckten Mängel 

des Vera-/Pevos-Systems mussten von der Aufsichtsbehörde nach dem 

damaligen Verständnis der Aufsichtstätigkeit jedenfalls allein aufgrund der 

eingereichten Unterlagen nicht erkannt werden. Dafür dass ein eigentli-

ches Kontrollversagen der Kontrollstelle vorlag, bestanden ebensowenig 

Anhaltspunkte. Namentlich kann aus dem Umstand, dass die Kontrollstelle 

A-1072/2014 

 

Seite 35 

 

im Fragebogen zum Kontrollbericht 1986 den Hinweis anbrachte, die Ver-

mögensanlage erfolge gemäss den vom BSV genehmigten Statuten, die 

tatsächlich erst im Jahr 1992 inhaltlich geprüft wurden, noch kein Kontroll-

versagen abgeleitet werden. Denn daraus lässt sich nicht folgern, dass 

eine weitere Rechtmässigkeitsprüfung, zu der die Kontrollstelle von Geset-

zes wegen verpflichtet war, unterblieb. Weiter ergaben sich auch aus den 

erstmaligen Berichten des beruflichen Experten vom 20. Juni 1990 

(act. BSV 1422 f.) keine Hinweise auf eine Gefährdung der Ansprüche der 

Versicherten.  

Auch hätte das BSV eine Verletzung der Grundsätze der Sicherheit und 

Liquidität gestützt auf Drittmeldungen nicht erkennen müssen. Zwar wand-

ten sich im Mai 1991 Stiftungsmitglieder mit kritischen Fragen bezüglich 

der Geschäftspolitik der Beschwerdeführerinnen an das BSV, ohne jedoch 

formell eine Aufsichtsbeschwerde zu erheben (act. BSV 1455). Die Kritik 

bezog sich dabei primär auf die nach Ansicht der Kritiker mangelhafte Um-

setzung der paritätischen Verwaltung. In der Folge kam es zu Aussprachen 

zwischen den Stiftungsmitgliedern, den Beschwerdeführerinnen und dem 

BSV (act. BSV 1460, 1464 f.). Schliesslich verlangte das BSV am 25. Mai 

1992 von den Beschwerdeführerinnen im Rahmen der beantragten defini-

tiven Registrierung bzw. der Registrierung unter Vorbehalt diverse Urkun-

denanpassungen im Hinblick auf eine bessere Umsetzung der paritäti-

schen Verwaltung (act. BSV 1473). In Bezug auf die Kritik der Stiftungsmit-

glieder kann dem BSV somit keine Amtspflichtverletzung vorgeworfen wer-

den.  

5.7 Verletzung des Grundsatzes der Paritätischen Verwaltung  

5.7.1 Die Paritätische Verwaltung war in aArt. 51 BVG wie folgt geregelt: 

Arbeitnehmer und Arbeitgeber haben das Recht, in die Organe der Vorsor-

geeinrichtung, die über den Erlass der reglementarischen Bestimmungen, 

die Finanzierung und die Vermögensverwaltung entscheiden, die gleiche 

Zahl von Vertretern zu entsenden (Abs. 1). Die Vorsorgeeinrichtung hat die 

ordnungsgemässe Durchführung der paritätischen Verwaltung zu gewähr-

leisten. Es sind namentlich zu regeln: a) die Wahl der Vertreter der Versi-

cherten; b) eine angemessene Vertretung der verschiedenen Arbeitneh-

merkategorien; c) die paritätische Vermögensverwaltung; d) das Verfahren 

A-1072/2014 

 

Seite 36 

 

bei Stimmengleichheit (Abs. 2). Gemäss Art. 8 Abs. 1 aBVV1 war die Vor-

sorgeeinrichtung verpflichtet, die paritätische Verwaltung bis zum 31. De-

zember 1986 einzuführen.  

Bei den Beschwerdeführerinnen war – wie sich auch aus der verzögerten 

Intervention des BSV ergibt (act. BSV 1473), der Grundsatz der paritäti-

schen Verwaltung in verschiedenen Punkten mangelhaft verwirklicht. Zu 

beachten ist allerdings, dass es bei den Sammelstiftungen bis zur Neure-

gelung mit der 1. BVG-Revision im Jahr 2005 üblich war und als zulässig 

erachtet wurde, dass nicht der Stiftungsrat der Sammelstiftung paritätisch 

zusammengesetzt war, sondern die Parität auf der Stufe der jeweiligen Vor-

sorgekommission des einzelnen angeschlossenen Arbeitgebers verwirk-

licht war (CARL HELBLING, a.a.O., S. 97; Urteile des BGer 2A.201/2001 vom 

3. Dezember 2001 E. 3b und 2A.639/2005 vom 10. April 2006 E. 3.2). Im 

Umstand, dass bei den Beschwerdeführerinnen die Kassenvorstände der 

einzelnen Vorsorgewerke und nicht der Stiftungsrat paritätisch zusammen-

gesetzt waren ist folglich kein Mangel zu erblicken. Die Unzulänglichkeiten 

betrafen indes die mangelnde Zuteilung einzelner zusätzlicher Kompeten-

zen an das paritätische Organ. Sie ergaben sich unmittelbar aus den Reg-

lementen und hätten somit vom BSV spätestens im Rahmen der materiel-

len Reglementsprüfung anlässlich der definitiven Registrierung erfolgen 

müssen. Indem das BSV erst nach einer entsprechenden Meldung von 

Stiftungsmitgliedern im Jahr 1992 diesbezüglich eine Anpassung der Reg-

lemente verlangte, hat es jedenfalls in Bezug auf die im Jahr 1990 definitiv 

registrierte Vera Sammelstiftung zu spät reagiert und seine Amtspflichten 

nach aArt. 62 Bst. a und d BVG i.V.m. Art. 9 aBVV1 (vorne E. 5.3) verletzt.  

5.8 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass das BSV als Aufsichtsbe-

hörde im Zusammenhang mit der Verletzung der Anlagebegrenzungen und 

der Bestimmungen über die paritätische Verwaltung durch die Beschwer-

deführerinnen im hier relevanten Zeitraum widerrechtlich untätig geblieben 

ist bzw. zu spät interveniert hat.  

6.  

Die Haftung des Bundes setzt weiter voraus, dass das widerrechtliche Ver-

halten des Bundesbeamten natürlich und adäquat kausal für den behaup-

teten Schaden war. 

A-1072/2014 

 

Seite 37 

 

6.1 Die natürliche Kausalität ist gegeben, wenn ein Handeln Ursache im 

Sinne einer nicht wegzudenkenden Bedingung (conditio sine qua non) für 

den Eintritt des Schadens ist (BGE 132 III 715 E. 2.2). Ein adäquater Kau-

salzusammenhang besteht, wenn die Ursache nach dem gewöhnlichen 

Lauf der Dinge und der allgemeinen Lebenserfahrung geeignet ist, einen 

Erfolg von der Art des eingetretenen herbeizuführen. Der adäquate Kau-

salzusammenhang fehlt oder ist unterbrochen, wenn eine Schadensursa-

che gegenüber einer anderen völlig in den Hintergrund tritt. Entscheidend 

ist dabei die Intensität der beiden Kausalzusammenhänge; erscheint der 

eine bei wertender Betrachtung als derart intensiv, dass er den anderen 

gleichsam verdrängt und als unbedeutend erscheinen lässt, wird eine so-

genannte Unterbrechung des andern angenommen (vgl. Urteil des BGer 

2C_834/2009 vom 19. Oktober 2010 E. 2.3 mit Hinweisen; vgl. zum adä-

quaten Kausalzusammenhang auch Urteil des BVGer A-2526/2011 vom 

7. August 2012 E. 8.1.1 und 8.1.2; zum Ganzen auch: RYTER, a.a.O., 

Rz. 29.117 ff. ). 

Besteht das widerrechtliche Verhalten in einer Unterlassung, geht es um 

den hypothetischen Kausalverlauf. Zu prüfen ist, ob pflichtgemässes Han-

deln den Schadenseintritt mit überwiegender Wahrscheinlichkeit verhindert 

hätte (BGE 141 V 51 E. 8.1; Urteil des BVGer A-2526/2011 vom 7. August 

2012 E. 8.1.3 und 8.1.5; JAAG, a.a.O., Rz. 144). Auch dieser Zusammen-

hang kann durch ein anderes kausales Ereignis unterbrochen werden 

(vgl. BGE 121 III 358 E. 5; Urteile des BGer 2C_834/2009 vom 19. Oktober 

2010 E. 2.3 und 2C.4/2000 vom 3. Juli 2003 E. 5.2; JAAG, a.a.O., Rz. 149 

ff.). So etwa kann auf dem Gebiet der Staatshaftung der Umstand, dass 

der Beaufsichtigte den Schaden selber verursacht hat, die Kausalität zwi-

schen der Amtspflichtverletzung der Aufsichtsbehörde und dem Eintritt des 

Schadens unterbrechen (vgl. Urteil 2C.4/2000 E. 8.3 und 8.5; Urteil des 

BVGer A-798/2014 vom 14. Oktober 2014 E. 6.2.1; MAYHALL, a.a.O., 

S. 292 ff.).  

6.2 Im Zusammenhang mit dem widerrechtlichen Untätigbleiben des BSV 

in Bezug auf die Verletzung der Anlagebestimmungen stellt sich die Frage, 

ob ein pflichtgemässes Einschreiten des BSV im hier relevanten Zeitraum 

zwischen Ende 1987 bis Mitte 1993 den eingetretenen Schaden mit über-

wiegender Wahrscheinlichkeit verhindert hätte.  

A-1072/2014 

 

Seite 38 

 

6.2.1 Gemäss aArt. 60 Abs. 1 BVV2 hatte die Aufsichtsbehörde eine An-

passung der Vermögensanlage zu verlangen, soweit die Voraussetzungen 

einer Abweichung nicht erfüllt oder die Vorsorgeeinrichtung keine genü-

gende Begründung erbracht hatte. Nach Abs. 2 war für die Anpassung eine 

Frist von höchstens fünf Jahren zu setzen, wobei die Aufsichtsbehörde die 

Dringlichkeit der Anpassung zu beachten hatte.  

Bei der Prüfung des Geschäfts- und Kontrollstellenberichts 1986 der Be-

schwerdeführerinnen Ende 1987 bestanden für das BSV noch keine An-

haltspunkte für die Dringlichkeit einer Anpassung an die Anlagebegrenzun-

gen. Entsprechend hätte das BSV sein Ermessen nicht überschritten, 

wenn es den Beschwerdeführerinnen eine Anpassungsfrist von fünf Jahren 

gewährt hätte. Denn ein kurzfristiger Verkauf von Immobilien wäre auch 

unter idealen Marktbedingungen kaum realisierbar gewesen. Ebenfalls 

hätte es im damaligen Zeitpunkt wenig Sinn ergeben, angefangene Pro-

jekte nicht fertig zu stellen. In Anbetracht dieser Fünfjahresfrist, welche das 

BSV den Beschwerdeführerinnen also im Rahmen seines Ermessens hätte 

zugestehen dürfen, und dem Umstand, dass bereits ab 1990/1991 die Aus-

wirkungen der Immobilienkrise spürbar wurden, wodurch die Liegen-

schaftsverkäufe zunehmend ins Stocken gerieten, erscheint es nicht über-

wiegend wahrscheinlich, dass sich der eingetretene Schaden durch ein 

pflichtgemässes Handeln des BSV hätte verhindern lassen. Entsprechend 

braucht weder geprüft zu werden, ob die Voraussetzungen für eine Abwei-

chung nach aArt. 59 BVV2 erfüllt gewesen wären oder ob das BSV auf-

grund der Anpassungsfristen der aBVV1 die Einhaltung der Anlagevor-

schriften bei den "bloss" provisorisch registrierten Vorsorgeeinrichtungen 

überhaupt schon hätte rechtlich durchsetzen können. 

6.2.2 Dazu kommt, dass ohnehin fraglich ist, inwiefern der zu hohe Immo-

bilienanteil, der im Jahr 1991 bei der Vera Anlagestiftung 68 % und bei der 

Pevos Anlagestiftung noch 59,4 % betrug (und damit im Vergleich zu frühe-

ren Jahren deutlich gesunken war), letztlich schadensverursachend war. 

Wie sich der von den Beschwerdeführerinnen eingereichten Beschwerde-

schrift an das Bundesgericht im Parallelverfahren Sicherheitsfonds BVG 

gegen Eidgenossenschaft entnehmen lässt, die ebenfalls vom Rechtsver-

treter der Beschwerdeführerinnen verfasst wurde, stellte nicht der Anteil 

der Immobilien eine Gefahr für die Ansprüche der Versicherten dar, son-

dern die Verwendung von Alterskapitalien als Betriebskapital einer schlecht 

A-1072/2014 

 

Seite 39 

 

geführten Generalunternehmung" (siehe Beschwerde an das Bundesge-

richt im Verfahren Sicherheitsfonds BVG gegen Schweizerische Eidgenos-

senschaft vom 5. Oktober 2015, Rz. 42, [act. BVGer 42, Beilage 2]). Ent-

sprechend sehen die Beschwerdeführerinnen das hauptsächliche Problem 

darin, dass über den sehr hohen Fremdfinanzierungsgrad eine enorme He-

belwirkung erzielt, dass ungesicherte sog. Aktivdarlehen in Millionenhöhe 

an Unternehmen der Heer-Gruppe gewährt wurden, dass mit der Teil-

nahme an Baukonsortien sehr hohe Risiken eingegangen und Investitions-

entscheide unsorgfältig und unprofessionell getroffen wurden, wobei teil-

weise auch dem Stiftungsrat wesentliche Entscheide erst nachträglich zur 

Genehmigung unterbreitet wurden. Folglich sind sie der Auffassung, dass 

das BSV bei pflichtgemässem Verhalten nach Erstellen einer Expertise 

spätestens Mitte 1987 die weitere Belehnung von Alterskapitalien hätte un-

tersagen müssen und dass zum damaligen Zeitpunkt die Liquidation der 

Anlagestiftungen praktisch verlustfrei hätte erfolgen können (Beschwerde, 

S. 56 Rz. 164 f. [act. BVGer 1]).  

Wie erwähnt, kann dem BSV im Zusammenhang mit den konkreten Risi-

ken, die von den Stiftungsorganen auf den einzelnen Anlagen (inkl. Darle-

hen etc.) eingegangen wurden, kein widerrechtliches Verhalten vorgewor-

fen werden. Es erübrigt sich deshalb grundsätzlich, diesbezüglich die 

Frage des Kausalzusammenhangs zu erörtern. Dennoch ist darauf hinzu-

weisen, dass das BSV bei der Mängelbehebung im Sinne des aArt. 62 Abs. 

1 Bst. d BVG auch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten 

hatte.  

Rückblickend steht ausser Frage, dass ein sofortiger Verpfändungsstopp 

im Jahr 1987/1988 und die umgehende Auflösung der Anlagestiftungen die 

eingetretenen Verluste mit grösster Wahrscheinlichkeit verhindert hätten. 

Diese Massnahmen waren aber aus damaliger Sicht kaum verhältnismäs-

sig, zumal die umgehende Liquidation einer Stiftung "ultima ratio" ist. Die 

Beschwerdeführerinnen verkennen, dass aus damaliger Perspektive  

– auch falls mit einem konjunkturellen Abschwung auf dem Immobilien-

markt oder gar einem Platzen der Immobilienblase gerechnet werden 

musste – jedenfalls das Ausmass und die Dauer der Krise nicht vorherseh-

bar waren. Beides Faktoren, die den Zusammenbruch der Stiftungen zu-

sätzlich begünstigt haben. Selbst wenn also das BSV im Nachgang zu den 

Geschäftsberichten 1986 nähere Abklärungen hätte veranlassen müssen 

A-1072/2014 

 

Seite 40 

 

und so auf Missstände aufmerksam geworden wäre, hätte eine verhältnis-

mässige Intervention darin bestanden, die Sammelstiftungen dazu anzu-

halten, den rechtmässigen Zustand innerhalb einer angemessenen Frist 

selbst herzustellen. Weil dies für die Stiftungen eine klare Abkehr von ei-

nem bereits vorobligatorisch praktizierten (und damals zulässigen) Ge-

schäftsmodell beinhaltet hätte, wäre – auch unter Berücksichtigung der 

Übergangsbestimmungen, welche den Vorsorgestiftungen selbst für Reg-

lementsanpassungen an das BVG eine Frist bis Ende 1989 einräumten, 

eine mehrjährige Frist ohne Weiteres verhältnismässig gewesen. Es ist 

also auch unter diesem Aspekt nicht überwiegend wahrscheinlich, dass 

eine solche Änderung des Geschäftsmodells vor Ausbruch der Immobilien-

krise 1990/1991 vom BSV durchzusetzen gewesen wäre und der Schaden 

dadurch noch verhindert worden wäre.  

6.3 Dass die mangelhafte Umsetzung der paritätischen Verwaltung vorlie-

gend ursächlich für den eingetretenen Schaden war, wird weder von den 

Beschwerdeführerinnen behauptet noch ist ein solcher Kausalzusammen-

hang ersichtlich. So erscheint es vorliegend nicht überwiegend wahr-

scheinlich, dass sich die paritätisch organisierten Kassenvorstände, selbst 

wenn ihnen grössere Befugnisse eingeräumt worden wären, gegen die 

vom Stiftungsrat betriebene Geschäftspolitik bzw. einzelne Anlageent-

scheide erfolgreich zur Wehr gesetzt hätten.  

6.4 Zusammenfassend erweisen sich die widerrechtlichen Unterlassungen 

des BSV im Zusammenhang mit der Nichteinhaltung der Anlagevorschrif-

ten, namentlich der Anlagebegrenzungen, und der paritätischen Verwal-

tung nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als ursächlich für den 

Schadenseintritt. Der Kausalzusammenhang zwischen dem Verhalten des 

BSV und dem Schaden ist zu verneinen. Bei diesem Ergebnis braucht ein 

allenfalls die Kausalität unterbrechendes Selbstverschulden der Beschwer-

deführerinnen nicht geprüft zu werden.  

7.  

Nach dem Gesagten ist eine Staatshaftung infolge ungenügender Auf-

sichtstätigkeit des BSV mangels Widerrechtlichkeit und Kausalität zu ver-

neinen, soweit die Ansprüche noch nicht absolut verwirkt sind. Die Be-

schwerde vom 27. Februar 2014 ist vollumfänglich abzuweisen. 

A-1072/2014 

 

Seite 41 

 

8.  

Das Parallelverfahren betreffend Sicherheitsfonds BVG ist im Urteilszeit-

punkt noch vor Bundesgericht (Verfahrensnr. 9C_735/2015) rechtshängig. 

Folglich erweist sich der in der Beschwerdeschrift gestellte prozessuale 

Antrag Ziff. 6, wonach den Beschwerdeführerinnen nach Eintritt der 

Rechtskraft im Parallelverfahren eine angemessene Frist zur allfälligen An-

passung der Rechtsbegehren sowie zur Ergänzung der Begründung anzu-

setzen sei, als gegenstandslos.  

9.  

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten den unterliegenden Be-

schwerdeführerinnen aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der Streitwert 

beläuft sich vorliegend, je nach Ausgang des Parallelverfahrens Sicher-

heitsfonds BVG gegen die Eidgenossenschaft (in welchem noch rund 

Fr. 63'000'000.-- strittig sind), zwischen rund Fr. 7'000'000.-- und 

Fr. 70'000'000.--. Aufgrund der Besonderheit dieses Falles in Bezug auf 

das gleichzeitig gerichtlich anhängige Parallelverfahren und der im We-

sentlichen aufgrund der überaus langen Verfahrensdauer nicht erfolgten 

Verfahrenssistierung rechtfertigt es sich für die Bemessung der Gerichts-

gebühr auf den tieferen Streitwert abzustellen. Die Gerichtsgebühr wird da-

her auf Fr. 15'000.-- festgesetzt (Art. 63 Abs. 4bis VwVG sowie Art. 2 Abs. 1 

i.V.m. Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und 

Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 

173.320.2]). Der von den Beschwerdeführerinnen geleistete Kostenvor-

schuss in der Höhe von Fr. 15'000.-- wird zur Bezahlung der Verfahrens-

kosten verwendet. Eine Parteientschädigung steht der Beschwerdeführerin 

angesichts ihres Unterliegens nicht zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 

Abs. 1 VGKE e contrario). 

 

(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite) 

  

A-1072/2014 

 

Seite 42 

 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2.  

Die Verfahrenskosten von Fr. 15'000.-- werden den Beschwerdeführerin-

nen auferlegt. Der von den Beschwerdeführerinnen geleistete Kostenvor-

schuss in derselben Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten ver-

wendet.  

3.  

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. 432.1-002; Gerichtsurkunde) 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: 

  

Marianne Ryter Kathrin Abegglen Zogg 

 

 

  

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Seite 43 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der Staatshaf-

tung können beim Bundesgericht angefochten werden, wenn der Streitwert 

mindestens Fr. 30'000.-- beträgt oder wenn sich eine Rechtsfrage von 

grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 BGG). 

Steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen, kann 

sie innert 30 Tagen nach Eröffnung dieses Entscheides beim Bundesge-

richt, 1000 Lausanne 14, erhoben werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). 

Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-

ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift 

zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, so-

weit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen 

(vgl. Art. 42 BGG). 

 

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