# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 44d8455c-d206-5e29-82ed-5a92eb958b99
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-09-01
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 01.09.2021 602 2020 142
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2020-142_2021-09-01.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2020 142
602 2020 144
602 2020 145

Arrêt du 1er septembre 2021

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties 1. COMMUNE DE A.________, recourante, représentée par 
Me Jillian Fauguel, avocate, (602 2020 142)

2. B.________, C.________, D.________, E.________ et 
F.________, recourants, tous représentés par Me Jean-Michel 
Brahier, avocat, (602 2020 144)

3. G.________ SA, recourante, représentée par Me Jean-Michel 
Brahier, avocat, (602 2020 145)

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours des 30 octobre 2020 et 2 novembre 2020 contre la décision 
du 30 septembre 2020

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 23

considérant en fait

A. La Commune de A.________ a mis à l'enquête publique dans la Feuille officielle (FO) une 
modification partielle du plan d'affectation des zones (PAZ) et du règlement communal d'urbanisme 
(RCU) relative à la zone d'activités (ZACT) "H.________" dans le secteur "I.________". 
Simultanément, elle a mis en consultation la modification partielle du plan directeur communal des 
circulations et mis à l'enquête publique l'établissement du plan d'aménagement de détail (PAD) 
"H.________" sur la parcelle article jjj du Registre foncier (RF). Le même jour, une demande de 
permis de construire – déposée par K.________ SA – pour la construction d'un centre logistique 
avec halle de stockage et bureaux administratifs et des places de parc pour camions, camionnettes 
et voitures sur l'article jjj RF a été publiée dans la FO, accompagnée d'un rapport d'impact sur 
l'environnement, d'une étude d'accessibilité et d'une étude de bruit. La modification susmentionnée 
et le PAD avaient notamment pour but principal de permettre l'établissement d'un centre logistique 
de K.________ SA sur la parcelle jjj RF, affectée en zone commerciale selon le PAL du 20 novembre 
1996.

Le 28 novembre 2017, L.________ s'est opposée à la modification du PAL précitée, à 
l'établissement du PAD "H.________" ainsi qu'au projet de construction correspondant.

B. La Commune de A.________ a mis à l'enquête publique la révision générale de son PAL par 
avis dans la FO dans le but notamment de se conformer à la nouvelle législation fédérale sur 
l'aménagement du territoire, entrée en vigueur le 1er mai 2014, et de planifier l'organisation territoriale 
pour les quinze ans à venir.

La modification partielle mentionnée sous la lettre A ci-dessus a été intégrée dans la révision 
générale. Par décisions des 25 juin et 24 septembre 2018, le Conseil communal a adopté la 
modification "H.________" et la révision générale de son PAL, ainsi que rejeté l'opposition du 
28 novembre 2017, respectivement du 25 mai 2018, de L.________.

Dans le cadre de la consultation des services de l'Etat, le Service des biens culturels (SBC) a émis 
un préavis défavorable le 20 décembre 2018. Se référant à son mail de coordination du 20 mars 
2018 avec l'urbaniste de la commune, il a indiqué d'une part qu'il préavisait défavorablement les 
périmètres d'implantation sur les parcelles mmm/nnn, ooo/ppp et qqq RF et d'autre part qu'il 
préavisait négativement le périmètre d'implantation au Sud-Ouest de la parcelle rrr RF et demandait 
deux fronts d'implantation (équivalent de 2 bâtiments) au Nord de cette dernière parcelle.

Dans son préavis de synthèse d'examen final du 19 mai 2020, le Service de constructions et de 
l'aménagement (SeCA) a préavisé défavorablement les périmètres d'implantation sur les articles rrr, 
mmm, nnn, ooo, ppp et qqq RF en se référant à l'avis du SBC.

La Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a publié, dans la 
FO, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa 
décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique. 

La commune a pris position le 29 juin 2020. La propriétaire de l'article jjj RF et L.________ se sont 
déterminées les 26 et 29 juin 2020 au sujet du maintien de l'article jjj RF en zone constructible. 

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 23

La propriétaire de l'article rrr RF, d'une surface de 4'491 m2, s'est prononcée le 25 juin 2020 
principalement sur le refus d'approuver les périmètres et fronts d'implantation sur sa parcelle.

C. Par décision du 30 septembre 2020, la Direction a partiellement approuvé la révision générale 
du PAL. Elle a en outre notamment admis le recours déposé par L.________, en précisant que le 
recours formé contre la révision partielle était intégré dans la procédure d'approbation relative à la 
révision générale.

La DAEC a en particulier refusé d'approuver les mesures suivantes:

- les extensions de la zone à bâtir B bis et F au PDCom

Selon la DAEC, celles-ci – tout comme d'ailleurs les extensions A et E – ne sont pas inclues dans 
le territoire d'urbanisation du nouveau plan directeur cantonal (PDCant), ce qui a pour 
conséquence que la commune ne peut pas y déroger.

- les périmètres et fronts d'implantation sur les articles rrr, mmm, nnn, ooo, ppp et qqq RF

La DAEC a relevé que ces parcelles se situaient dans un site construit protégé de catégorie 3 selon 
l'ISOS et en zone de protection du site construit (ZPSC) au PAZ et qu'elles constituaient les abords 
des fermes caractéristiques protégées en catégorie 2 selon le PAL et l'art. 22 de la loi fribourgeoise 
du 7 novembre 1991 sur la protection des biens culturels (LPBC; RSF 482.1), de sorte que la 
protection prévue par la commune n'était pas suffisante. Elle a notamment émis comme conditions 
que les périmètres correspondent aux indications données par le SBC en mars 2018.

- le changement d'affectation en zone d'activités "H.________" et maintien en zone à bâtir de 
l'article jjj RF

- le contenu du PDCom, du rapport et du RCU concernant le plan d'affectation cantonal (PAC) 
"S.________".

D. Recours de la Commune de A.________ (602 2020 142)

D.a. Par mémoire du 30 octobre 2020, la Commune de A.________ a recouru contre cette décision 
auprès du Tribunal cantonal. Elle conclut – sous suite de dépens – à l'annulation de la décision et 
principalement à ce que la décision d'approbation soit modifiée dans le sens que:

- les extensions B bis et F de la zone à bâtir au PDCom sont admises;

- les périmètres et fronts d'implantation sur les articles rrr, mmm, nnn, ooo, ppp et qqq RF sont 
admis;

- le changement d'affectation de l'article jjj RF en ZACT "H.________" ainsi que le PAD y relatif sont 
admis;

- le contenu du PDCom, du rapport et du RCU concernant le PAC "S.________" pour ce qui a trait 
à l'accès à la zone par un accès direct à l'autoroute ainsi qu'au calcul des mouvements du trafic 
journalier sont admis.

Subsidiairement, elle requiert l'annulation de la décision d'approbation et le renvoi du dossier à 
l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. 

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 23

La recourante demande en parallèle également l'annulation de la décision admettant le recours de 
L.________ et, partant, le prononcé de son rejet. 

A l'appui de son recours, la commune fait valoir que la DAEC a violé son autonomie communale 
ainsi que le droit. En particulier, elle reproche à l'autorité intimée ce qui suit:

- Extensions de la zone à bâtir B bis (article ttt partiel RF) et F (articles uuu et vvv partiel RF) prévues 
dans le PDCom

Selon la commune, ces extensions se justifient en raison du développement important qu'elle a 
connu dans le passé, des projets de construction en cours et du futur développement de la zone 
d'activités d'importance cantonale – en cours de planification par le biais du PAC "S.________" – 
et de la zone d'activités des www, lequel augmentera le nombre d'emplois et par conséquent le 
besoin en logements. Elle estime que les zones d'extension litigieuses du PDCom étant idéalement 
localisées, n'empiétant pas sur des surfaces d'assolement et bénéficiant d'une desserte suffisante, 
elles permettront de pallier une éventuelle future pénurie en zone à bâtir. De l'avis de la commune, 
sa volonté de garder des options pour son futur développement ne saurait être compromise par le 
seul fait que ces secteurs ne sont pas inclus dans le territoire d'urbanisation du PDCant, cela 
d'autant plus que ce refus d'extension au PDCom hypothèquera selon elle ses chances de 
négociation dans le cadre des discussions à venir en lien avec le plan directeur régional (PDRég) 
et, partant, de possibilité de faire adapter par la suite le territoire d'urbanisation du PDCant.

- Périmètres et fronts d'implantation sur les articles rrr, mmm, nnn, ooo, ppp et qqq RF

Selon la commune, les exigences formulées par la DAEC pour protéger le secteur conduisent à la 
non-constructibilité des parcelles précitées et revient dans les faits à une expropriation matérielle 
inacceptable, car disproportionnée et ne respectant pas la garantie fondamentale de la propriété. 
Elle souligne que la conservation des espaces libres significatifs pour la structure et le caractère 
du site ainsi que ses composantes ne sont pas incluses aux mesures du PDCant à appliquer dans 
les périmètres de catégorie 3. En exigeant davantage que ce que prévoit le PDCant, elle estime 
que la DAEC a violé son autonomie communale. Elle soutient en outre que ce secteur comprend 
une série de bâtiments non protégés dont les abords ne peuvent être rendus inconstructibles par 
le biais de l'art. 22 LPBC, ce qui se justifie par ailleurs d'autant moins compte tenu de 
l'emplacement des parcelles, idéalement situées au centre du village. En ce qui concerne plus 
particulièrement l'article rrr RF, pour lequel la DAEC exige la conservation du verger au Sud de la 
parcelle et la suppression du périmètre d'implantation sur ce secteur, la commune souligne 
qu'après plusieurs études, un projet de construction a été mis à l'enquête, lequel tient compte du 
dégagement souhaité par le SBC. Elle est d'avis qu'on ne peut pas exiger davantage pour 
l'environnement d'une ferme qui n'est pas protégée et encore moins si on considère que la 
protection de ce site n'a pas connu de développement et que, selon les anciennes règles, il avait 
même été prévu de permettre des constructions avec hauteur augmentée. Dès lors que des 
vergers existent en face de l'article rrr RF, un tel revirement est à son avis totalement contraire à 
la stabilité des plans, insuffisamment motivé et contraire à la garantie de la propriété.

D.b. Dans ses observations du 19 janvier 2021, la DAEC conclut au rejet du recours. 

En ce qui concerne les extensions de la zone à bâtir B bis et F au PDCom, elle souligne qu'eu égard 
au fait que ces terrains ne sont pas inclus dans le territoire d'urbanisation du PDCant, une 
approbation n'entre pas en ligne de compte. Elle explique que, liée par le plan cantonal, validé par 

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 23

la Confédération, la commune ne peut pas prévoir ces extensions dans son PDCom, mais qu'elle 
doit cas échéant essayer d'obtenir une adaptation du territoire d'urbanisation en amont par le biais 
du PDRég, dès lors que seul cet instrument – qui tiendra compte des surfaces-cibles attribuées aux 
régions, des ordres de priorité et des critères de délimitation du territoire d'urbanisation – permet de 
respecter la stratégie globale définie par le canton.

Se référant aux explications complémentaires du SBC du 15 décembre 2020, la DAEC souligne que 
les mesures envisagées par la commune ne peuvent pas suffisamment assurer la protection du site 
construit protégé et des biens culturels immeubles de la manière que ce service le juge nécessaire.

D.c. Le 5 février 2021, la recourante modifie ses conclusions; elle retire la conclusion relative au 
changement d'affectation en ZACT "H.________", celle concernant le PAD y relatif et au contenu 
du PDCom, du rapport et du RCU concernant le PAC "S.________", ainsi que celle tendant à 
l'annulation de la décision admettant le recours de L.________ et au prononcé de son rejet. 

E. Recours des propriétaires de l'article qqq RF (602 2020 144)

E.a. Par mémoire du 2 novembre 2020, les propriétaires de l'article qqq RF ont recouru contre la 
décision d'approbation, qui interdit les périmètres d'implantation sur leur parcelle. Ils concluent – 
sous suite de frais et dépens – à l'annulation de la décision d'approbation, à l'annulation de la 
condition applicable à l'article qqq RF – à savoir "Les périmètres sur les art. (...) qqq RF doivent 
correspondre aux indications données par le SBC en mars 2018" – et à l'approbation des règles 
proposées par la commune. 

Les recourants se plaignent d'une constatation inexacte et incomplète des faits, d'une application 
arbitraire du droit, de la violation du principe de la bonne foi, du droit d'être entendu et de la garantie 
de la propriété.

Ils soulignent que leur parcelle qqq RF, colloquée jusqu'à présent en zone de centre village, a fait 
l'objet d'une promesse de vente et qu'un projet de construction a été élaboré, que des constructions 
de minime importance – entretemps supprimées – ont déjà été autorisées et que des fermes 
classées en catégorie de protection 2 se situent certes à proximité, mais qu'elles ne constituent pas 
pour autant la totalité du bâti entourant ladite parcelle.

De l'avis des recourants, la parcelle se situant pour l'essentiel dans le périmètre construit protégé 
de catégorie 3 selon le plan directeur, elle ne peut pas être rendue inconstructible. Ils rappellent que, 
selon la fiche du PDCant applicable, il convient, pour les périmètres de la catégorie 3, de conserver 
les objets inscrits au recensement des biens culturels immeubles en valeur A, B et C, mais 
également et surtout, d'adapter les nouvelles constructions ou transformations au caractère du site. 
Ils relèvent que, pour un périmètre construit de catégorie 3, le PDCant ne préconise ni de conserver 
les espaces libres significatifs pour la structure et le caractère du site, contrairement aux périmètres 
classés en catégorie 2, ni de conserver les composantes des espaces. Dans la mesure où la DAEC 
repose sa mesure sur l'art. 22 LPBC, les recourants estiment que cet article ne constitue pas une 
base légale suffisante pour interdire la construction sur des parcelles limitrophes au bien à protéger, 
cela d'autant plus que leur parcelle n'est pas entièrement entourée d'objets protégés. Ils ajoutent 
que la LPBC oblige seuls les propriétaires (art. 23 LPBC) et non les voisins. Par ailleurs, ils 
soulignent que la catégorie de protection 2 signifie qu'il s'agit de "fermes simples certes de bonne 
qualité: objet représentatif ou d'exécution soignée, dont la structure d'origine ou les éléments 
essentiels sont conservés" ce qui n'impose en rien de rendre inconstructible des parcelles voisines. 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 23

Ils soutiennent qu'en exigeant davantage que ce que prévoit le PDCant et que ce que permet la 
LPBC, l'autorité intimée a excédé le pouvoir d'appréciation dont elle dispose, ce qui rend sa décision 
arbitraire et viole leur droit de propriété. Selon eux, dans le projet du nouveau PAL tel que soumis à 
approbation par la commune, il avait été tenu compte d'une manière suffisante des buts de protection 
du site, notamment par le biais d'un plan de détail avec des prescriptions concernant l'implantation, 
l'orientation des faîtes et le devoir d'harmonisation. 

Finalement, ils se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendu dès lors qu'ils ne devaient 
pas s'attendre à ce que la DAEC rende leur parcelle inconstructible, cela d'autant plus que le SBC 
ne s'est jamais clairement positionné dans ce sens.

E.b. Dans ses observations du 19 janvier 2021, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle insiste 
sur le fait qu'elle est compétente pour corriger la planification lorsque cette dernière apparait 
inopportune du point de vue des intérêts publics supra-communaux ou lorsqu'elle ne respecte pas, 
ou pas suffisamment, les principes et les buts de l'aménagement du territoire. Se basant sur les 
dispositions légales et les principes d'aménagement du territoire et de protection du patrimoine ainsi 
que sur l'analyse effectuée par le SBC, elle maintient sa position quant à la mesure visant 
l'article qqq RF. Elle produit en outre une prise de position du SBC datée du 18 décembre 2020.

E.c. Le 4 février 2021, les recourants requièrent formellement la tenue d'une inspection des lieux 
afin de constater sur place les possibilités constructives sans porter atteinte au site.

Dans leurs contre-observations du 21 mai 2021, les recourants reprochent en substance à l'autorité 
intimée d'avoir incorrectement lu les données ISOS et d'en avoir tiré des conclusions arbitraires et 
dénuées de justifications. Selon eux, la protection des bâtiments protégés sis aux alentours 
n'implique pas une inconstructibilité (partielle) de leur parcelle, mais la prise de mesures sévères et 
rigoureuses d'intégration dans le site.

F. Recours de la propriétaire de l'article rrr RF (602 2020 145)

F.a. Par mémoire du 2 novembre 2020, la propriétaire de l'article rrr RF a recouru contre la décision 
d'approbation de la DAEC. Elle conclut – sous suite de frais et dépens – à l'annulation de la décision 
attaquée, à l'annulation de la condition applicable à l'article rrr RF et à l'approbation des règles 
proposées par la commune; concrètement, elle demande que le périmètre d'implantation au Sud-
Ouest de la parcelle soit maintenu et que les deux fronts d'implantation au Nord de la parcelle soient 
abandonnés et la limite de construction figurant dans le plan "PAZ – Détail centre village" maintenue. 
Elle requiert en outre la tenue d'une inspection des lieux.

A l'appui de ses conclusions, la recourante se plaint d'une constatation inexacte et incomplète des 
faits, d'une application arbitraire du droit et invoque la violation du principe de la bonne foi, du droit 
d'être entendu et de la garantie de la propriété.

La recourante relève en substance que, contrairement à ce que retient la DAEC, il n'y a pas – et il 
n'y a jamais eu – de verger sur sa parcelle qqq RF, mais uniquement quelques arbres en bordure 
de parcelle et un jardin potager à l'Ouest de la maison d'habitation. Elle soutient ainsi que la 
constatation que ledit verger serait un élément caractéristique d'une frange construite en face de 
cette parcelle est infondée. Se référant aux cartes historiques, elle constate qu'il n'y a jamais eu de 
verger en face de cette frange et que le développement de l'urbanisation devait se faire de chaque 
côté des routes. Elle estime de plus qu'il n'y a aucun besoin de créer la césure entre les fermes 
protégées et le nouveau tissu urbanisé. Elle mentionne encore que les bâtiments protégés sont 

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 23

situés dans des secteurs non concernés par sa parcelle et que des immeubles récents ont déjà été 
construits en face et le long des bâtiments protégés.

Rappelant que sa parcelle se situe en partie dans un périmètre construit de catégorie 2 et dans un 
périmètre environnant de catégorie 2, elle fait grief à la DAEC d'avoir violé les règles en matière de 
protection des sites construits, en octroyant une protection non prévue et non nécessaire pour un 
tel site et d'avoir ainsi commis un abus de son pouvoir d'appréciation, rendant sa décision arbitraire 
dans son résultat et violant son droit de propriété.

F.b. Dans ses observations du 19 janvier 2021, la DAEC conclut au rejet du recours. Se basant sur 
les dispositions légales et les principes d'aménagement du territoire et de protection du patrimoine 
ainsi que sur l'analyse effectuée par le SBC, elle maintient sa position quant à la mesure visant 
l'article rrr RF. Elle produit en outre une prise de position du SBC datée du 18 décembre 2020.

F.c. Le 4 février 2021, la recourante réitère sa requête quant à la tenue d'une inspection des lieux.

Dans ses contre-observations du 21 mai 2021, la recourante reproche en substance à l'autorité 
intimée d'avoir incorrectement lu les données ISOS et d'en avoir tiré des conclusions arbitraires et 
dénuées de justifications. Selon elle, la protection des éléments à protéger n'implique pas une 
inconstructibilité (partielle) de sa parcelle, mais la prise de mesures sévères et rigoureuses 
d'intégration dans le site.

G. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1.

1.1. Dans la mesure où le recours 602 2020 144 des propriétaires de l'article qqq RF et le recours 
602 2020 145 de la propriétaire de l'article rrr RF posent des questions de fond semblables à des 
griefs soulevés par la commune dans le recours 602 2020 142, il y a lieu de joindre les trois causes 
en application de l'art. 42 al. 1 let. b du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1).

1.2. Au vu de son autonomie en tant que responsable de la planification de son territoire, la 
commune est habilitée à recourir devant le Tribunal cantonal.

A la différence du programme d'équipement qui suit une procédure d'approbation analogue au plan 
directeur communal (art. 78 ss de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du 
territoire et les constructions, LATeC; RSF 710.1) et pour lequel une disposition légale expresse 
(art. 80 al. 3 LATeC) reconnaît à la commune le droit de recourir au Tribunal cantonal contre la 
décision prise en la matière par la Direction, aucune norme semblable ne prévoit la qualité pour 
recourir de la commune lorsque son plan directeur est en cause.

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 23

Dans la mesure, toutefois, où les communes fribourgeoises disposent d'une certaine autonomie en 
matière d'aménagement du territoire (cf. arrêt TF 1C_107/2021 du 6 juillet 2021 consid. 2.2.1; ATF 
116 Ia 52 consid. 2) et considérant, par ailleurs, l'importance du plan directeur communal pour 
l'aménagement local, il ne fait aucun doute que la commune peut se plaindre auprès du Tribunal 
cantonal d'une éventuelle violation de son autonomie lorsque la Direction refuse d'approuver tout ou 
partie de cet acte. En effet, celui-ci fixe les objectifs de la commune au minimum en matière 
d'utilisation du sol, de ressources du sous-sol, de mobilité, de site, paysages et géotopes et d'énergie 
(art. 41 al. 1 LATeC); il va au-delà du plan d'affectation des zones et détermine les grandes lignes 
de l'aménagement communal sur le long terme. Dès son approbation, il lie en outre les autorités 
communales et cantonales (art. 81 al. 1 LATeC). Il ne serait ainsi pas concevable que le planificateur 
local ne puisse pas remettre en cause une décision d'approbation qui le touche d'une manière aussi 
directe dans son autonomie (cf. arrêt TC FR 602 2013 117 du 14 août 2014 consid. 1a).

Au regard de ce qui précède, il convient d'entrer en matière sur l'ensemble des griefs soulevés par 
la commune. 

Dans la mesure toutefois où celle-ci a par la suite retiré sa conclusion relative au changement 
d'affectation en ZACT "H.________" et le PAD y relatif, celle concernant le contenu du PDCom, le 
rapport et le RCU concernant le PAC "S.________" et celle tendant à l'annulation de la décision 
admettant le recours de L.________ et au prononcé de son rejet, il y a lieu de constater que ces 
conclusions sont devenues sans objet. Partant, s'agissant de la procédure 602 2020 142, seuls les 
griefs en lien avec les conclusions concernant les extensions B bis et F de la zone à bâtir au PDCom 
et les périmètres et fronts d'implantation sur les articles rrr, mmm, nnn, ooo, ppp et qqq RF devront 
être examinés ci-après.

1.3. Par ailleurs, déposés dans le délai et les formes prescrits par les art. 79 ss CPJA, les recours 
602 2020 142, 602 2020 144 et 602 2020 145 sont recevables quant à leurs formes; les avances de 
frais ont en outre été versées dans le délai imparti par les propriétaires de l'article qqq RF et par la 
propriétaire de l'article rrr RF.

2.

2.1. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi 
que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de 
la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 

2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), lequel impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA 
FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition 
sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DAEC; le grief d'inopportunité 
(dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué devant 
l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. 
en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 23

d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les références citées).

3.

La commune critique la non-admission des extensions B bis et F de la zone à bâtir au PDCom.

3.1. L'art. 8a al. 1 let. a LAT prescrit que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur 
cantonal définit notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur 
répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale. La 
maîtrise de l'urbanisation est désormais une tâche centrale de la planification directrice cantonale. 
Le PDCant doit impérativement définir comment les problématiques visées à l'art. 8a al. 1 let. a-e 
LAT doivent être traitées. La loi fédérale vise ainsi à garantir que les aspects énumérés à l'art. 8a 
LAT soient abordés dans le cadre de la planification cantonale. Cela entraine, pour les communes, 
la perte d'une grande part de l'autonomie dont elles jouissaient jusque-là en matière d'aménagement 
(TSCHANNEN, Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 
2019, art. 8a, n° 2 ss p. 272 ss).

En application de cette exigence fédérale, le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 
2 octobre 2018, devait et voulait renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. 
Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du territoire d'urbanisation cantonal. Il s'agit d'un 
élément central de la stratégie, puisque le territoire d'urbanisation prend en compte les besoins pour 
les zones à bâtir destinées à l'habitat, aux activités et à l'intérêt public pour les 25 prochaines années. 
Il fixe un cadre global avec des limites au-delà desquelles il n'est pas possible de planifier de 
nouvelles zones à bâtir (cf. arrêt TC FR 602 2020 119 du 27 janvier 2021 consid. 6.2).

3.2. Selon l'art. 18 al. 1 LATeC, dès son adoption par le Conseil d'Etat, le plan directeur cantonal 
lie les autorités cantonales et communales (cf. également l'art. 9 al. 1 LAT).

Aussi les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient de la liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification, doivent-elles se conformer aux buts fixés dans le PDCant.

Le plan d'aménagement local comprend notamment le plan directeur communal qui fixe les objectifs 
de la commune au minimum en matière d'utilisation du sol, de ressources du sous-sol, de mobilité, 
de sites, paysages et géotopes et d'énergie (art. 41 LATeC). Celui-ci doit également s'en tenir aux 
principes ancrés dans le PDCant et plus précisément à la carte du territoire d'urbanisation qui fixe à 
l'échelle cantonale et d'une manière qui lie les communes, l'espace dans lequel un développement 
sera possible. 

Il est en effet inconcevable qu'une planification inférieure ne se conforme pas aux lignes fixées par 
le canton dans son PDCant et qu'elle ne respecte pas la stratégie globale définie par celui-ci. La 
commune doit s'en tenir au cadre conceptuel et spatial applicable à la définition des zones à bâtir.

Tribunal cantonal TC
Page 10 de 23

C'est à juste titre que la DAEC précise de quelle manière une modification du territoire d'urbanisation 
pourra être obtenue dans le futur, soit par une adaptation du PDCant qui pourra être initiée par le 
plan régional. Seules les régions ont la possibilité de proposer une adaptation du territoire 
d'urbanisation par le biais d'un plan directeur régional (PDReg) qui doit tenir compte des surfaces-
cibles attribuées aux régions, des ordres de priorité et des critères de délimitation du territoire 
d'urbanisation (cf. PDCant, section C, T101. Territoire d'urbanisation). Il n'appartient pas aux 
communes d'influencer l'évolution spatiale cantonale ou régionale par le biais de la délimitation de 
zones de futures extensions dans leurs propres PDCom. Les communes doivent – comme le 
souligne à juste titre la DAEC – au contraire faire valoir leurs arguments dans le processus 
d'établissement d'un plan régional voire cantonal. L'approbation d'un PDCom contraire au PDCant 
ne saurait en aucun cas être acceptée pour augmenter les chances d'une commune dans le cadre 
de la planification régionale en cours d'élaboration comme le soutient la commune. 

Partant, il n'est pas possible d'intégrer dans le PDCom des secteurs en qualité d'extension 
potentielle future de la zone à bâtir qui ne sont pas compris dans le territoire d'urbanisation cantonal.

3.3. Il résulte de ce qui précède que tous les arguments soulevés par la commune pour expliquer 
pourquoi matériellement l'intégration des secteurs B bis et F dans le PDCom serait justifiée tombent 
à faux. Ces secteurs se situent à l'extérieur du territoire d'urbanisation, ce qui, sur ce seul constat, 
exclut que les objectifs communaux relatifs aux futures extensions de la zone à bâtir fixés dans le 
PDCom puissent se porter sur ces portions du territoire communal.

Partant, la décision de la DAEC doit être confirmée sur ce point.

4.

La commune et les recourants 2 et 3 critiquent la non-approbation des périmètres et fronts 
d'implantation sur les articles rrr, mmm, nnn, ooo, ppp et qqq RF décidée par la DAEC et demande 
que la proposition faite par la commune dans le PAZ mis à l'enquête pour préserver le site et les 
biens culturels en question soit admise. La DAEC exige pour sa part que plusieurs prescriptions plus 
strictes soient apportées dans le dossier d'adaptation concernant la planification sur dites parcelles. 
Dans sa décision sur approbation, elle a en effet suivi la position du SBC en posant comme 
conditions que les périmètres sur les articles mmm, nnn, ooo, ppp et qqq RF ainsi que sur 
l'article rrr RF doivent correspondre aux indications données par le SBC en mars 2018.

4.1. Conformément aux principes régissant l'aménagement du territoire, il convient de veiller à ce 
que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent 
dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). Selon l'art. 8a al. 1 let. c LAT, le PDCant doit définir la 
manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti. 
Cet accent particulier sur les aspects qualitatifs de l'urbanisation censé créer une plus-value 
comprend également la préservation de l'identité culturelle et de l'histoire du bâti (Office fédéral du 
développement territorial [ARE], complément au guide de la planification directrice, 2014, p. 15; 
ARE, ISOS et densification, 2016, p. 4 et 7).

La LATeC a notamment pour but de mettre en valeur les sites et les bâtiments dignes d'intérêt (art. 1 
al. 2 let. g). La commune établit un PAL qui doit se conformer au PDCant et, le cas échéant, aux 
plans directeurs régionaux (art. 34 al. 2 LATeC). Comme exposé ci-dessus, le PDCant – qui lie les 
autorités cantonales et communales (cf. art. 18 LATeC) – prévoit les mesures d'aménagement 
particulières nécessaires en fonction de l'intérêt que les objets présentent et indique les éléments 

Tribunal cantonal TC
Page 11 de 23

que le PAL doit comprendre selon les différentes catégories. Le conseil communal édicte la 
réglementation afférente au PAZ qui comprend les prescriptions d'aménagement et de construction 
applicables dans les zones définies (art. 60 al. 1 LATeC). Les art. 72 ss LATeC traitent en outre des 
mesures particulières de protection, notamment, pour les sites construits ou sites historiques ou 
archéologiques qui présentent un intérêt au titre de protection de la nature, du paysage ou des biens 
culturels. Les mesures mentionnées à l'art. 72 LATeC peuvent prévoir une interdiction totale ou 
partielle de construire (art. 73 al. 1 LATeC; cf. art. 20, 22 et 23 LPBC). 

Selon l'art. 19 LPBC, peuvent être mis sous protection les biens culturels immeubles ainsi que les 
parties intégrantes et les accessoires qui présentent un intérêt propre. Sauf disposition contraire, la 
protection d'un bien culturel s'étend à l'objet dans son ensemble, soit, pour les immeubles, aux 
structures et éléments extérieurs et intérieurs et, le cas échéant, aux abords, au site et aux objets 
archéologiques enfouis (art. 22 al. 1 LPBC). Il faut concéder que les enjeux de la préservation du 
patrimoine dépassent aujourd'hui la protection d'objets pris isolément; elles concernent aussi leur 
environnement (arrêt TF 1C_656/2018 du 4 mars 2020).

On relève encore que, selon l'art. 20 LPBC, la protection d'un immeuble doit s'effectuer par les 
instruments et selon les procédures de la législation sur l'aménagement du territoire et les 
constructions, soit dans le cas d'espèce dans le cadre de la révision générale par le biais des 
mesures de planification. Pour assurer la sécurité du droit et le principe cardinal de la prévisibilité, 
des mesures de protection en lien avec l'ISOS et la protection des biens culturels doivent également 
trouver leur assise dans la réglementation générale et abstraite et ne sauraient être transférées dans 
la procédure d'octroi du permis de construire, au travers du recours à la clause d'esthétique de 
l'art. 125 LATeC par exemple (cf. arrêts TC FR 602 2020 5 du 12 mai 2021 consid. 2 et 602 2020 
58 du 5 mars 2021).

4.2. Les sites d'importance nationale sont désignés par l'ISOS, lequel découle d'une exigence de 
la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Le 
Conseil fédéral a promulgué une ordonnance qui contient la liste des sites construits d'importance 
nationale à protéger en Suisse (cf. ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire fédéral 
des sites construits à protéger en Suisse, OISOS; RS 451.12). Pour les sites d'importance régionale 
ou locale, le canton considère le premier inventaire ISOS, réalisé dans le cadre des travaux pour 
l'ISOS entre 1977 et 1985, comme un recensement cantonal au sens de la loi sur la protection des 
biens culturels. Les sites relevés ont fait l'objet d'une appréciation dans le cadre d'une comparaison 
à l'échelle régionale, au niveau cantonal et par districts, réalisée par des spécialistes de la 
Confédération et du canton (PDCant, T115. Sites construits protégés et chemins historiques, p. 9 s.). 
Les objets d'importance régionale et locale peuvent être consultés – tout comme les objets 
d'importance nationale – sur le portail cartographique du canton de Fribourg (cf. 
https://map.geo.fr.ch, Thème: Patrimoine, ISOS - Inventaire des sites construits à protéger en 
Suisse). Cette compilation et l'appréciation portée lors du recensement n'ont par contre pas de 
valeur juridique au sens du droit fédéral mais uniquement au sens du droit cantonal.

Le PDCant confirme la volonté de considérer la mise sous protection des sites construits et des 
immeubles comme objectif qualificatif de l'aménagement du territoire, dans la perspective d'une 
continuité basée sur l'idée du développement durable (voir T116. Sites archéologiques et T.117. 
Immeubles protégés). Les biens culturels étant mis sous protection par le biais des PAL, c'est aux 
communes que revient la responsabilité de la protection du patrimoine, l'Etat n'intervenant qu'à titre 
subsidiaire, en informant notamment les autorités communales de la nécessité de prendre des 

https://map.geo.fr.ch

Tribunal cantonal TC
Page 12 de 23

mesures de protection appropriées, par le biais des recensements qui leur sont remis lors de chaque 
révision du PAL et par le contrôle, dans le cadre de la décision d'approbation de la planification 
locale, que les communes ont procédé à une solution qui tient compte d'une pesée des intérêts 
conforme aux prescriptions légales.

Les mesures de protection nécessaires à assurer la conservation et la mise en valeur des sites 
construits protégés et des biens culturels immeubles ainsi que des biens culturels meubles attachés 
aux immeubles protégés sont définis au PDCant, dans les fiches T115. et T117. La protection des 
immeubles et la protection des sites construits sont complémentaires, mais développent leurs effets 
à des échelles différentes. La protection des immeubles vise la conservation matérielle, dans leur 
contexte, des immeubles qui ont une importance en tant que témoins de l'activité économique ou 
spirituelle, de la création artistique ou artisanale et de la vie sociale. Il importe de concevoir 
l'aménagement du territoire dans l'objectif d'offrir des conditions favorables à la conservation et à la 
mise en valeur du patrimoine culturel bâti. Sa protection doit être comprise comme un facteur de 
qualité dans l'aménagement du développement des localités (cf. PDCant, T117. Immeubles 
protégés, p. 4).

Selon la fiche T117. du PDCant, les bâtiments protégés de catégories 2 et 3 font l'objet de mesures 
détaillées. Pour les bâtiments de catégories 2 et 3, les mesures de protection concernent en 
particulier l'environnement ou cadre immédiat et caractéristique de l'immeuble (jardins, cours, place 
etc.). Pour les bâtiments de catégorie 2, elles s'étendent notamment à l'environnement ou cadre 
étendu et caractéristique de l'immeuble (jardins, parcs, allées, etc.). 

4.3. Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination 
des zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement 
définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales 
(art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). 
Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à 
établir une planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, 
susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées) et doit 
prendre en compte, comme exposé au considérant précédent, le PDCant.

Dans le cadre de la pesée des intérêts, on relève que, selon la jurisprudence, les avis des services 
spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport 
officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui 
possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à 
propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un 
acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force 
probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où 
il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 
consid. 4; arrêt TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; arrêts TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 
2001 p. 224; 1A 03 61 du 12 septembre 2007).

4.4. Le village de A.________ est recensé comme site d'importance régionale à l'ISOS, dont la 
dernière mise à jour date d'août 1991; il comprend des périmètres construits de catégories 2 et 3 et 
plusieurs périmètres environnants de catégorie 2 au sens du PDCant.

Tribunal cantonal TC
Page 13 de 23

4.4.1. L'ISOS de A.________ mentionne dans son relevé que:

"Composé de plusieurs entités juxtaposées, le gros village agricole occupe une situation en vue sur le coteau 
qui borde la plaine de X.________ au nord-ouest. Des vergers maintiennent encore l'intégrité de 
l'agglomération d'origine, face aux développements résidentiels qui ne cessent de s'étendre.

Plus qu'évidentes, les qualités spatiales tiennent à l'agencement des différentes composantes disposées 
perpendiculairement les unes aux autres, ainsi qu'à d'intéressantes séquences – partiellement contiguës – de 
gouttereaux ou de pignons sur rue dans le périmètre principal organisé sur une voirie en équerre. De récentes 
destructions, en amont de l'église, ont considérablement altéré la définition du noyau qui regroupe les édifices 
de prestige.

Malgré la perte de substance qui résulte des destructions susmentionnées et de quelques transformations 
intempestives, les qualités historico-architecturales demeurent importantes dans le périmètre principal, en 
raison d'un certain nombre d'éléments typologiques et stylistiques de valeur qui vont du Moyen Age (église 
gothique flamboyant) au 19e siècle (façades néo-classiques) en passant par les époques postgothique (ancien 
château baillival) et baroque."

Selon l'ISOS, le périmètre historique est le périmètre 1 qui est défini comme l'emprise du tissu 
constituant l'agglomération agricole d'origine. Ce périmètre – dans lequel se trouvent notamment les 
articles mmm, nnn, ooo,ppp et qqq RF ainsi qu'en partie l'article rrr RF – est entouré en rouge sur le 
plan.

A l'intérieur de ce périmètre 1, se situent deux ensembles construits – 1.1 et 1.2 – mieux préservés. 
L'ensemble construit 1.1 est défini comme un noyau groupé autour de l'église et château et 
l'ensemble construit 1.2 comme des fermes se succédant sur le léger renflement de terrain qui 
marque la rupture de pente supérieure.

Le relevé ISOS décrit les qualités de ce périmètre 1 et des deux ensembles construits 1.1. et 1.2 
comme suit:

"D'emprise très étendue, l'agglomération d'origine (P 1) adopte la configuration d'une équerre: son axe 
principal grimpe d'abord le coteau dans la ligne de la plus grande pente, puis effectue un coude à angle droit 
de manière à suivre le renflement de terrain qui, tout en montant très légèrement vers l'ouest, marque le 
sommet du relief; notons qu'à mi-hauteur du premier segment, la rue se scinde en deux, mais que la voie 
rejoignant directement l'extrémité nord-ouest du périmètre – pour se diriger ensuite vers Y.________ – n'a pas 
suscité la formation d'un tissu. A cette épine dorsale se raccordent de nombreux chemins, notamment à l'est 
de la branche orientale de la fourche – où les ruelles échelonnées avec une grande régularité sont parfois 
reliées à l'extérieur par une seconde rue montante – et en aval du tronçon supérieur. Egrenées en ordre 
détaché, hormis quelques rares séquences contiguës de deux ou trois unités, les constructions s'inscrivent le 
plus souvent dans la direction générale du relief, de sorte que l'axe en pleine pente est compris entre des 
murs pignons, contrairement à l'axe orienté d'est en ouest qui est défini spatialement par des gouttereaux. 
Deux ensembles se laissent distinguer avec netteté. Le cœur de la vie communautaire se regroupe à la 
bifurcation centrale (E 1.1). Juchée au somment du cimetière contenu par un haut mur, l'église occupe une 
position dominante à l'intérieur du nœud. Fortement désaxée par rapport à la rue montante, elle lui présente 
l'un de ses grands côtés. Légèrement en contrebas lui répond le château, imposante bâtisse de plan massé 
avec tourelles d'angle de plan carré, fenêtres à baies jumelées et haut toit en croupe. Son entrée est marquée 
par une tour d'escalier polygonale, dont la flèche effilée dialogue avec celle du clocher tout proche. En amont, 
le tissu se poursuit le long de la branche orientale. Côté est, le bâti est resté homogène. Composées de fermes 

Tribunal cantonal TC
Page 14 de 23

et d'habitations qui datent du tournant des 18e et 19e siècles, avec quelques restes remontant aux deux 
siècles précédents, les "arêtes" se succèdent à un rythme très rapide, ne laissant que peu de place aux 
espaces verts. L'une d'elles est formée par l'auberge Z.________ avec pignon couronné d'un berceau (1.1.9) 
construite en 1934 sur l'emplacement d'un ancien bâtiment, mais plus en retrait de l'alignement. Dans la 
fourche même, en revanche, le tissu a subi de nombreuses et graves déprédations: vaste place asphaltée 
(1.1.3) – qu'un marronnier (1.1.4) ne suffit pas à meubler – devant l'entrée de l'église; implantation de deux 
habitations familiales avec commerce des années 1940 (1.1.5); démolition d'une grange et de deux fermes du 
18e siècle (1.1.7), l'une ayant cédé la place à deux maisons unifamiliales (1.1.8). Seules subsistent dans ce 
secteur la cure de 1877 (1.1.6) et une habitation de la deuxième moitié du 19e siècle (1.1.10), dont les volumes 
importants contrastent avec les petits gabarits des nouvelles constructions. L'extrémité supérieure du 
groupement est marquée par une grande fontaine (EI 1.1.11) à bassin octogonal surmonté d'une statue 
représentant A.________ coiffé de la mitre. Par son caractère citadin, ce monument – (…) – jette une note 
tout à fait étonnante dans le contexte rural qui est ici le sien.

Mieux préservé, l'ensemble supérieur (E 1.2) se caractérise avant tout par une double rangée de gouttereaux 
(1.2.12) alternant régulièrement avec des vergers, hormis deux séquences contiguës près du carrefour 
orthogonal avec la route menant à Y.________. Pendant longtemps, seule perturba gravement l'immixtion 
d'une habitation familiale (1.2.13), en position exposée à l'angle de l'équerre. Récemment, la substance 
historique homogène, qui remonte essentiellement au tournant des 18e et 19e siècles, a commencé d'être 
écorchée: démolition d'un four et d'un autre local annexe, lourde transformation d'un ancien bâtiment 
l'assimilant à une habitation unifamiliale récente (1.2.14), conversion d'une ferme en habitation plurifamiliale 
réalisée dans un esprit faussement vernaculaire (1.2.15).

Le tissu se compose pour l'essentiel de fermes et d'habitations datant du 18e siècle et de la première moitié 
du suivant. Entièrement en maçonnerie ou avec rural en bois ou en construction mixte, le type longitudinal 
prévaut, mais on trouve également des exemples avec pignon latéral ou frontal pourvu d'une galerie en bois. 
Les fenêtres, cintrées ou quadrangulaires, sont disposées en travées généralement régulières. Certaines 
bâtisses recèlent encore des restes gothiques, sous la forme d'ouvertures à baies jumelées. Les fermes et les 
habitations apparues dans la seconde moitié du 19e siècle et au début du nôtres – notamment en aval du 
château – ne se conforment pas toujours à l'orientation traditionnelle. Seules quelques rares cours privées, 
devant les maisons, ont conservé leurs anciens galets, les autres étant les plus souvent recouvertes 
d'asphalte".

Le périmètre 1 est répertorié en catégorie d'inventaire BC, avec un objectif de sauvegarde B selon 
l'ISOS. Cet objectif de sauvegarde reconnait selon le SBC l'existence d'une structure d'origine à 
sauvegarder et demande de sauvegarder les éléments structurants. Les caractéristiques 
fondamentales à préserver sont la distance entre les bâtiments, les rapports entre la construction, 
les espaces privatifs et l'espace sur rue et l'aménagement et l'utilisation des prolongements de 
l'habitation. Le maintien de l'équilibre entre les constructions anciennes et nouvelles est également 
nécessaire (cf. également explications relatives à l'ISOS).

Pour A.________, l'ISOS précise concrètement – en sus des objectifs généraux de sauvegarde – 
les suggestions particulières à observer. Parmi celles-ci, il préconise en particulier d’"éviter la 
construction d'habitations unifamiliales à l'intérieur des périmètres historiques, et notamment la 
démolition d'anciennes bâtisses de valeur remplacées par des maisonnettes qui ne font que 
dénaturer et fragmenter l'espace (1.1.7 et 1.1.8)" et commande que "d'une manière générale, les 
constructions à caractère résidentiel sont à regrouper uniquement dans les quartiers prévus à cet 
effet (EE V et PE VI)".

Tribunal cantonal TC
Page 15 de 23

Les parcelles mmm, nnn, ooo, ppp et qqq RF et, en partie, l'article rrr RF se situent dans le périmètre 
n° 1. Une petite partie de l'article qqq RF, à l'angle Nord-Ouest, est comprise dans l'ensemble 
construit 1.2, avec un objectif de sauvegarde A. Il en va de même de l'article rrr RF qui se trouve en 
partie dans l'ensemble construit 1.2 et en partie dans une échappée à l'environnement, portant le 
n° III, définie comme plateau supérieur (champs et vergers), avec un objectif de sauvegarde a. Des 
parties, plus ou moins petites, des parcelles ooo, ppp et nnn RF sont sises dans l'ensemble construit 
1.1, avec un objectif de sauvegarde A.

4.4.2. Les ensembles construits 1.1 et 1.2 correspondent à la catégorie 2 et le périmètre 1 à la 
catégorie 3 des sites construits à protéger au sens du PDCant. L'échappée dans l'environnement 
n° III correspond à la catégorie 2 des périmètres environnants à protéger au sens du PDCant (cf. 
PDCant, T115. Sites construits protégés et chemins historiques).

Pour les périmètres construits de catégorie 3, le PDCant demande de conserver les objets inscrits 
au recensement des biens culturels immeubles (RBCI) en valeur A, B et C et d'adapter les nouvelles 
constructions ou transformations (implantation, dimensions, matériaux et expression architecturale) 
au caractère du site. Outre ces deux mesures, le PDCant préconise de plus, pour les périmètres 
construits de catégorie 2, de conserver les espaces libres significatifs pour la structure et le caractère 
du site et d'adapter les aménagements de chaussées au caractère du site.

Pour les périmètres environnants de catégorie 2, le PDCant demande d'adapter les nouvelles 
constructions (implantation, dimensions, aspect) au caractère du site construit.

Le PDCant mentionne en outre les conséquences de la mise en œuvre de ces mesures sur le PAL. 
En particulier, pour les périmètres construits de catégories 2 et 3, le PAZ doit désigner les 
constructions à protéger sur la base du RBCI et les constructions qui sont des composantes de la 
structure et du caractère du site; pour la catégorie 2, il doit de plus mentionner les espaces libres 
non-constructibles significatifs pour la structure du site et les espaces libres constructibles. 
S'agissant des périmètres environnants de catégorie 2, le PAZ doit désigner les constructions à 
protéger sur la base du RBCI, les espaces environnants constructibles caractéristiques pour la 
lecture du site, ainsi que les espaces environnants inconstructibles caractéristiques pour la lecture 
du site construit.

4.4.3. Lors de l'examen préalable, le SBC a rendu un préavis défavorable le 7 novembre 2014. Il a 
souligné que le dossier s'écartait des demandes formulées lors du programme de révision en ce qui 
concerne notamment les périmètres de protection du site construit. S'agissant de la protection du 
site construit, il a notamment relevé que la zone de protection du site construit suffisait à assurer la 
sauvegarde du site construit. Il a cependant en particulier précisé que:

"La partie sud-ouest du château devrait rester libre de toute construction. Les secteurs d'implantation doivent 
être supprimés. Les périmètres d'implantation sur les art. qqq, ooo, ppp, mmm et nnn RF sont également à 
réexaminer sur place. Le service des biens culturels est à disposition pour une vision locale avec l'urbaniste 
et la Commune."

Dans son courriel du 20 mars 2018, le SBC a notamment indiqué ce qui suit:

"- Conformément à la vision locale du 25 septembre 2015, nous préavisons défavorablement les périmètres 
d'implantation sur les parcelles mmm/nnn RF, ooo/ppp RF et qqq RF.

Tribunal cantonal TC
Page 16 de 23

- Concernant la parcelle rrr RF, nous demandons de supprimer le périmètre d'implantation au bord de la route 
pour y laisser place à un verger et garder la cohérence de la rue. Nous demandons également deux volumes 
(deux front d'implantation) à l'arrière de la parcelle."

Dans son préavis défavorable du 20 décembre 2018, le SBC a retenu que le dossier s'écartait des 
demandes formulées lors de l'examen préalable, notamment en ce qui concerne les périmètres de 
protection du site construit. S'agissant du PAZ, il a en particulier souligné que:

"Ce plan de détail du village détermine les périmètres d'implantation pour les nouvelles constructions en fixant 
les fronts d'implantation, les orientations de faîte de toit et les limites de constructions. Ce plan de détail du 
PAZ est conforme aux objectifs du PDCant qui demande de déterminer les espaces libres non-constructibles 
significatifs et les espaces libres constructibles.

Nous avons toutefois émis des réserves lors de notre mail de coordination avec l'urbaniste de la commune le 
20.03.2018 qui n'ont pas été suivies.

- Nous préavisons défavorablement les périmètres d'implantation sur les parcelles mmm/nnn, ooo/ppp et qqq 
RF.

- Pour la parcelle rrr RF, nous préavisons défavorablement le périmètre d'implantation au sud-ouest de la 
parcelle et demandons deux front d'implantation (équivalent de 2 bâtiments) au nord de la parcelle".

Dans ses observations sur les recours, le SBC relève en particulier que les parcelles concernées 
ont, respectivement les nouvelles constructions qui pourraient y être implantées auront, un impact 
indéniable sur le caractère et la structure du site. Il retient que les parcelles qqq, ooo, ppp, mmm et 
nnn RF sont à l'intérieur du périmètre 1 ISOS mais également dans l'environnement immédiat et 
étendu de plusieurs fermes protégées, de sorte que ces parcelles faisant la jonction entre les 
périmètres relevés à l'ISOS 1.1 et 1.2, elles doivent – selon le SBC – être intégrées au périmètre de 
protection pour éviter une altération de l'environnement de ces deux ensembles mais également des 
fermes protégées qui la compose. Il indique que la parcelle rrr RF est à l'intérieur du périmètre 1.2 
ISOS mais également dans l'environnement immédiat et étendu de plusieurs bâtiments protégés. Il 
souligne de plus que les parcelles qqq, ooo, ppp, mmm et nnn RF sont toutes localisées dans 
l'environnement proche (sur la même parcelle ou la parcelle adjacente) d'un ou plusieurs bâtiments 
protégés de catégorie 2 selon le RCU, tout comme la parcelle rrr RF qui se trouve dans 
l'environnement proche (sur les parcelles adjacentes) de plusieurs bâtiments protégés de catégorie 
2 et 3. Il considère ainsi que les parcelles précitées sont localisées dans l'environnement protégé de 
ces bâtiments de catégorie 2, respectivement 3, et qu'à ce titre, une analyse accrue de l'impact des 
nouvelles constructions doit être faite. Il estime que la commune aurait dû démontrer les mesures 
de densification des zones déjà construites ou du potentiel exploitable dans les volumes existants 
avant de planifier de nouveaux périmètres d'implantation pouvant altéré le site construit. Il ajoute 
que, dans la mesure où ce sont aussi les espaces libres qui permettent au site de A.________ de 
conserver sa qualité, si tous les espaces libres sont supprimés, le site n'a plus aucun sens et n'a 
plus lieu d'être protégé. Il confirme ainsi sa position et maintient ses demandes, soit d'une part que 
les périmètres d'implantation sur les articles qqq, ooo, ppp, mmm et nnn RF restent des espaces 
libres inconstructibles significatifs pour le site construit protégé de A.________ et d'autre part que le 
périmètre d'implantation situé au bord de la route sur l'article rrr RF reste un espace libre 
inconstructible significatif pour le site construit protégé et que les périmètres d'implantation au Nord 
de cette parcelle rrr RF soient scindés en deux.

Tribunal cantonal TC
Page 17 de 23

4.5. En l'occurrence, on doit tout d'abord constater que la dernière planification de la commune a 
été approuvée le 2 février 2000. Dès lors que l'exigence de transposition de l'ISOS dans les PAL est 
entrée en vigueur avec le PDCant de 2002, les secteurs litigieux n'étaient pas conformes à la 
règlementation supérieure depuis cette date. S'agissant ainsi d'une première mise en œuvre de la 
thématique de la conservation d'un site protégé, des griefs en lien avec une violation du principe de 
la stabilité des plans (art. 21 LAT) sont sans fondement. En outre, la garantie de la propriété ne 
confère pas au propriétaire le droit d'exiger que son terrain reste de façon durable dans la zone dans 
laquelle il a été attribué ou qu'il sera soumis aux mêmes prescriptions de constructibilité (ATF 113 
Ia 444 consid. 5b; arrêt TC FR 602 2015 28 du 10 novembre 2015 consid. 7).

On précise également d'emblée que les raisons pour lesquelles la parcelle qqq RF n'a pas été 
précédemment construite malgré l'ancien PAL qui le permettait n'entrent pas en ligne de compte 
pour évaluer le besoin de protection. Contrairement à ce que pensent les recourants, on ne peut 
pas renoncer à la protection d'un espace libre parce qu'on n'a pas construit dans le passé pour un 
motif strictement privé. De même, le fait que des constructions de minime importance existaient 
auparavant sur la parcelle qqq RF ne peut pas être déterminant, cela d'autant plus qu'elles ont été 
supprimées. On ajoute qu'une promesse de vente passée en 2019 et l'élaboration d'un projet de 
construction conforme au PAL mis à l'enquête sur l'article qqq RF, respectivement le dépôt d'une 
demande de permis de construire pour quatre immeubles sur l'article rrr RF, ne constituent pas 
davantage des éléments déterminants, cela d'autant moins que les périmètres d'implantation étaient 
déjà discutés dans la procédure préalable, à tout le moins pour les articles qqq, ooo, ppp, mmm et 
nnn RF.

Dans son rapport de conformité d'avril 2018, la commune met en lumière les enjeux liés à la 
protection des biens culturels. Le ch. 1.6 explique que le centre de la commune comprenant le 
château, l'église, l'école, etc. doit être valorisé et son attractivité doit être renforcée. Les différents 
éléments à intégrer à cet objectif sont notamment les suivants: la mise en valeur du site bâti et de 
l'espace public, la réappropriation de l'espace public par la population, l'intégration d'espaces verts 
et de détente. Les valeurs spatiales du village et les constructions qui y prennent place doivent 
pouvoir être protégées et valorisées. Les espaces de verdure et les éléments caractéristiques 
d'aménagement qui s'y trouvent (murs, fontaines, places) doivent être maintenus. Il est également 
mentionné le maintien des secteurs de vergers (p. 8 et 11). 

Dans ce sens, la commune a correctement fixé le périmètre de protection, comme le relève le SBC 
dans ses prises de position des 15 décembre 2020 (recours 602 2020 142) et 18 décembre 2020 
(recours 602 2020 144 et 602 2020 145; cf. à ce sujet, ch. 2.2 points 15 et 14 du rapport de 
conformité). 

4.5.1. Comme exposé ci-dessus (cf. consid. 4.4.1), les parcelles qqq, ooo, ppp, mmm et nnn RF se 
situent à l'intérieur du périmètre 1 selon l'ISOS ainsi que dans l'environnement immédiat et étendu 
de plusieurs fermes protégées. La Cour de céans peut confirmer que les parcelles faisant la jonction 
entre les ensembles construits 1.1 et 1.2 relevés à l'ISOS doivent, comme demandé par le SBC, 
être intégrées au périmètre de protection pour éviter une altération de l'environnement de ces deux 
ensembles mais également des fermes protégées qui le compose. Les parcelles susmentionnées 
sont toutes localisées dans l'environnement proche (sur la même parcelle ou la parcelle adjacente) 
d'un ou de plusieurs bâtiments protégés de catégorie 2 selon le RCU.

En ce qui concerne plus particulièrement la parcelle qqq RF, comme l'ont relevé les recourants, il 
est exact que les fermes classées en catégorie de protection 2 situées à proximité ne constituent 

Tribunal cantonal TC
Page 18 de 23

pas la totalité du bâti entourant cette parcelle. Toutefois, il doit être constaté que deux bâtiments 
protégés de catégorie 2 se trouvent sur des parcelles directement attenantes à l'article qqq RF et un 
autre n'en est séparé que par le chemin AA.________, de sorte que le terrain en question se situe 
bel et bien dans l'environnement proche, voire immédiat, de plusieurs fermes protégées. Certes, 
comme relevé dans le descriptif de l'ISOS, le site a déjà connu des atteintes; cela étant, ce constat 
ne permet pas de justifier des atteintes supplémentaires, mettant encore davantage le site en péril, 
cela d'autant moins que l'ISOS reconnaît toujours une valeur importante au site. En effet, même en 
tenant compte des dégradations intervenues, le village de A.________ a été recensé comme site 
d'importance régionale.

Au vu de ce qui précède, il est manifeste que l'implantation d'autres immeubles dans ce périmètre, 
telle que proposée par la commune dans son rapport final et dans son recours et ainsi que souhaité 
par les recourants, va à l'encontre des principes de protection fixés dans l'ISOS et à l'art. 22 LPBC. 
En effet, il a été vu ci-dessus que ce sont notamment les espaces libres qui structurent l'ancien 
noyau de ce village, dont les qualités historico-architecturales demeurent importantes. Comme le 
relève le SBC, les périmètres d'implantation prévus altèrent le site construit et si tous les espaces 
libres sont supprimés, le site n'a plus aucun sens et n'a plus lieu d'être protégé; il insiste sur le fait 
que ce sont aussi et d'une manière importante ces espaces libres qui permettent au site de 
A.________ de conserver sa qualité, notamment caractérisé par le fait qu’on est en présence d’un 
village agricole. Dans ce contexte, la Cour de céans peut entièrement suivre l'appréciation de la 
DAEC selon laquelle ces parcelles doivent rester libres de construction afin d'éviter un mitage de la 
typologie présente (fermes protégées) avec des villas périurbaines. En effet, le village de 
A.________ étant entre autres caractérisé par la présence dans son centre de fermes entourées de 
verdure, respectivement, de vergers, ce sont précisément de tels espaces qui déterminent la qualité 
du site. La préservation d'espaces dégagés permet de plus de distinguer le périmètre protégé de 
quartiers résidentiels standards.

Dans ce contexte, il est souligné que le potentiel de réaffectation de tous les ruraux disponibles (huit 
fermes se situent au centre village) est important et correspond au volume d'environ 16 villas. 
L'étude de telles possibilités doit manifestement être explorée, ce qui affaiblit considérablement 
l'argument de la commune qui se plaint d'une violation du principe de la densification et du 
développement vers l'intérieur en refusant des nouvelles constructions dans le secteur de protection. 
Face à des sites protégés, l'intérêt de la densification à prendre en compte dans la pesée des intérêts 
est en revanche et de toute évidence moindre et ne saurait conduire à porter une atteinte 
considérable à ce qu'on veut précisément protéger. Autrement dit, la densification doit respecter les 
éléments urbanistiques de valeur tels que les sites construits historiques (cf. Guide pratique 
"Protection des sites construits et densification", 2018, consultable sur www.bak.admin.ch, Culture 
du bâti, ISOS et protection des sites construits, Documentation).

Avec le SBC, la Cour de céans constate de surcroit que formellement, aucune justification 
concernant les nouveaux périmètres d'implantation n'est contenue dans le rapport de conformité (cf. 
exigences de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 
700.1), laissant craindre qu'aucune vraie analyse n'a été opérée – notamment concernant les 
impacts sur le site construit – et que seuls les intérêts des propriétaires privés semblent avoir conduit 
à proposer une telle solution. Le Tribunal remarque en effet que, dans le rapport de conformité, au 
ch. 2.2 point 3 "Urbanisation et gestion de la zone à bâtir à l'échelle locale" (cf. p. 20), la commune 
justifie ses objectifs de révision générale notamment par le fait de répondre "aux demandes des 
propriétaires privés". A l'évidence, dans une commune pour laquelle la priorisation de 

http://www.bak.admin.ch

Tribunal cantonal TC
Page 19 de 23

développement ne se situe qu'en dernière position (priorité 4; cf. PDCant, section B, volet 
stratégique, schéma stratégique, p. 28), cette motivation ne saurait suffire pour contrebalancer 
l'intérêt public de préservation du site construit d'importance régionale selon le PDCant. Pour sa 
part, le SBC – service spécialisé en la matière – a motivé son préavis négatif d'une manière 
circonstanciée dans la procédure préalable, dans celle d'approbation et, plus particulièrement, à 
l'occasion de la présente procédure de recours. 

Sur ce constat, on peut confirmer que les périmètres d'implantation doivent rester des espaces libres 
inconstructibles, ces derniers étant significatifs pour le site construit protégé de A.________. Les 
recours doivent être rejetés sur ce point et la décision d'approbation confirmée.

4.5.2. Comme exposé ci-dessus, la parcelle rrr RF se situe en partie dans le périmètre n° 1 et dans 
l'ensemble construit 1.2 et en partie dans une échappée à l'environnement n° III selon l'ISOS. 
Plusieurs bâtiments protégés en catégories 2 et 3 se trouvent dans les environs, dont un – classé 
en catégorie 3 – n'est séparé de l'article rrr RF que par la route AB.________.

En l'occurrence, les considérations faites au consid. 4.5.1 qui précède peuvent dans l'ensemble être 
reprises, en particulier quant à l'importance de conserver des espaces libres et l'absence de 
justification concernant les nouveaux périmètres d'implantation dans le rapport de conformité. De 
même, comme relevé dans le descriptif de l'ISOS et soulevé par la recourante, le site a déjà connu 
des atteintes suite à la construction de bâtiments modernes en face de bâtiments protégés; ainsi 
qu'exposé ci-avant (consid. 4.5.1), ce seul constat ne permet cependant pas de justifier des atteintes 
supplémentaires, mettant encore davantage le site en péril. 

Par ailleurs, il est rappelé que la parcelle rrr RF se trouve à cheval entre l'ensemble construit 1.2 et 
l'échappée à l'environnement n° III, définie comme plateau supérieur (champs et vergers). En outre, 
pour les périmètres construits de catégorie 2, le PDCant préconise notamment de conserver les 
espaces libres significatifs pour la structure et le caractère du site. En l'espèce, la parcelle rrr RF 
possède encore un espace libre important à l'Ouest, sur lequel sont en particulier implantés quelques 
arbres (quatre selon les photographies produites par la recourante). Dans de telles conditions et le 
secteur étant déjà largement construit, l'appréciation de l'autorité intimée – qui se fonde sur l'avis 
circonstancié du service spécialisé en matière de protection des biens culturels – paraît en tout point 
soutenable. La Cour de céans ne voit du reste pas quelle autre mesure moins incisive que 
l'inconstructibilité sur la partie Sud-Ouest de la parcelle pourrait parvenir au même résultat, à savoir 
de conserver des espaces libres inconstructibles significatifs pour la structure et le caractère du site 
de A.________. S'agissant enfin de la condition imposée de prévoir deux fronts d'implantation au 
lieu d'un seul à l'arrière de la parcelle afin de minimiser la possibilité d'un bâtiment trop long et 
perturbant le site, si la recourante est surprise de cette affirmation parce que son projet de 
construction prévoit l'implantation de trois bâtiments à cet endroit, elle ne la critique en soi pas. Or, 
il est manifeste que les mesures liées à un PAL ne peuvent pas être dictées par un projet de 
construction en cours. Du reste, la demande du SBC souhaitant une graduation de la densité entre 
le noyau ancien et les quartiers récents apparaît pleinement judicieuse et s'inscrit dans la logique 
appliquée pour les articles qqq, ooo, ppp, mmm et nnn RF de conserver le témoignage d'une 
typologie de site caractéristique d'un village agricole.

Sur ce constat, on peut confirmer que le périmètre d'implantation sis au Sud-Ouest de la parcelle rrr 
RF doit rester un espace libre inconstructible, celui-ci étant significatif pour le site construit protégé 

Tribunal cantonal TC
Page 20 de 23

de A.________, et que deux fronts d'implantation doivent être prévus à l'arrière. Les recours doivent 
ainsi être rejetés sur ce point également et la décision d'approbation confirmée.

4.5.3. La non-approbation des périmètres et fronts d'implantation sur les articles rrr, mmm, nnn, 
ooo, ppp et qqq RF telle que décidée par la DAEC conduit certes à une restriction du droit de la 
propriété. Toutefois, sur la base de ce qui précède, force est de constater que cette mesure repose 
sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de la 
proportionnalité et de l'égalité devant la loi. Partant, elle n'apparaît pas insoutenable et peut être 
confirmée.

5.

Les recourants 2 et 3 reprochent au SBC, respectivement à la DAEC, d'avoir adopté un 
comportement contraire à la bonne foi.

Dans le cas d'espèce, le dernier PAL de la Commune de A.________ est antérieur au PDCant de 
2002, exigeant la transposition de l'ISOS dans les PAL. Par ailleurs, la nouvelle LAT est entrée en 
vigueur le 1er mai 2014 et le nouveau PDCant a été approuvé le 2 octobre 2018.

Sur la base de ces éléments, on doit constater que non seulement le temps écoulé, mais également 
le changement des bases légales imposaient une révision du PAL. Pour le reste, il ne saurait être 
reproché au SBC, respectivement à la DAEC, d'avoir violé le principe de la bonne foi, motifs pris 
que les recourants ne devaient pas s'attendre à ce que leurs parcelles – ou une partie – deviennent 
inconstructibles. En effet, quand il s'agit d'une mesure de planification, ni l'historique de l'affectation 
des zones et plans de quartier, ni la bonne foi d'un propriétaire, ni l'existence de l'équipement, ni 
même l'existence de constructions ne peuvent primer l'intérêt à la mise en œuvre de la LAT et de 
ses principes (ATF 132 II 218 consid. 6.1). Pour le reste, le SBC a dès la procédure d'examen 
préalable émis des réserves par rapport aux périmètres d'implantation et s'est mis à disposition de 
la commune et de l'urbaniste pour une vision locale; par la suite, il a maintenu ses réserves, en les 
complétant, respectivement les précisant. Au demeurant, la DAEC a enfin précisé dans ses 
observations sur le recours 602 2020 145 que le SBC et le SeCA avaient explicitement souligné – 
dans le cadre de l'examen préalable du projet de construction de la recourante – que celui-ci 
dépendait du futur dossier de la révision générale du PAL et qu'ils l'ont par la suite préavisé 
défavorablement.

Partant, ce grief doit être rejeté.

6.

Les recourants 2 et 3 invoquent une violation de leur droit d'être entendus. Ils reprochent à l'autorité 
intimée d'avoir fondé sa décision, en ce qui concerne leurs parcelles, sur les indications contenues 
dans un courriel du SBC de mars 2018 qui ne figure pas au dossier, de sorte qu'ils ne connaissent 
ni les bases ayant servi à la décision ni ce qui est précisément attendu de leur part. Ils soulignent 
de plus que le préavis du SBC était très sommaire et que les explications ressortant de la décision 
de la DAEC sont issues d'échanges que celle-ci a eus avec le SBC après l'exercice du droit d'être 
entendu, lesquels ne figurent également pas au dossier. Les propriétaires de l'article qqq RF 
estiment enfin qu'ils n'ont pas pu se déterminer sur l'inconstructibilité de leur parcelle, dès lors que 
cette conséquence ne ressortait pas des prises de position du SBC antérieures à la décision 
d'approbation.

Tribunal cantonal TC
Page 21 de 23

6.1. Le droit d'être entendu – garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., par l'art. 6 § 1 CEDH et par l'art. 57 
CPJA – comprend, de manière générale, le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du 
dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à 
l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de 
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2a/aa).

Le droit d'être entendu comprend notamment le droit de toute partie de s'exprimer sur les éléments 
pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique (ATF 135 II 286 
consid. 5.1). Dans la procédure d'aménagement du territoire, la protection juridique individuelle et la 
garantie du droit d'être entendu sont concrétisées à l'art. 33 al. 1 LAT, en vertu duquel les plans 
d'affectation doivent être mis à l'enquête publique; les formalités sont pour le surplus réglées par le 
droit cantonal.

Le devoir de motiver résulte, en l'absence de dispositions cantonales suffisantes, du respect du 
principe du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 112 Ia 109 consid. 2a). Selon la 
jurisprudence, il découle des principes de l'Etat de droit qu'en règle générale, les motifs d'une 
décision administrative doivent être énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation des voies de droit 
et à l'autorité de recours l'exercice de son contrôle (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, 
p. 386). Le destinataire peut ainsi connaître les raisons pour lesquelles la décision est prise et peut 
dès lors se déterminer en connaissance de cause sur l'opportunité d'un recours; de plus, il peut ainsi 
vérifier que son droit d'être entendu a été respecté et que ses arguments ont été effectivement 
examinés (MOOR/POLTIER, Droit administratif, 3ème éd. 2011, vol. II, p. 348 n° 2.2.8.3 et la 
jurisprudence citée). Le respect de l'obligation de motiver une décision administrative sera d'autant 
plus nécessaire si cette obligation découle, comme en l'espèce, du droit cantonal (cf. art. 85 al. 1 
LATeC et art. 66 CPJA).

Cela étant, l'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et 
griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, 
apparaissent pertinents. Il suffit, selon la jurisprudence, que le juge mentionne, au moins brièvement, 
les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse 
se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 121 I 54 
consid. 2c). 

Selon la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu en instance inférieure peut néanmoins 
être réparée lorsque l'administré a eu la faculté de se faire entendre en instance supérieure par une 
autorité disposant du même pouvoir d'examen en fait et en droit (ATF 134 I 331 consid. 3.1; 133 I 
201 consid. 2.2; 130 II 530 consid. 7.3). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de 
l'atteinte portée au droit d'être entendu (ATF 126 I 68 consid. 2). Elle peut également se justifier en 
présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un 
allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 
2009 consid. 2.3).

6.2. En l'espèce, dans le cadre de la publication relative au droit d'être entendu dans la FO, la 
DAEC a indiqué qu'elle envisageait de ne pas approuver "les périmètres d’implantations sur les 
articles rrr, mmm, nnn, ooo, ppp et qqq RF, l’absence des articles (…) RF dans la ZPSC ainsi que 
l’article 32 RCU en l’état, qui devront être modifiés en conséquence". Au travers de ce texte, les 
recourants ont ainsi pu apprendre que les périmètres d'implantation concernant leurs parcelles 
étaient contestés. Si, à l'instar des recourants, on doit constater que les préavis du SBC manquent 
de clarté en ce sens que l'inconstructibilité de la parcelle qqq RF n'en ressort pas clairement, il n'en 

Tribunal cantonal TC
Page 22 de 23

demeure pas moins que ceux-là devaient savoir, dès la publication, que les périmètres 
d'implantation mis à l'enquête par la commune ne seraient pas approuvés. On note que les 
propriétaires de l'article qqq RF ont cependant renoncé à prendre position suite à la publication par 
la DAEC des mesures qu'elle entendait ne pas approuver.

Quant au grief relatif au défaut de motivation, la décision attaquée énonce clairement les raisons qui 
ont amené la DAEC à refuser d'approuver les périmètres et fronts d'implantation concernés (cf. 
notamment consid. 4.5 à 4.5.2). Cette motivation respecte les exigences minimales en matière de 
motivation des décisions administratives rappelées ci-dessus. Il y a ici lieu de relever qu'il aurait été 
souhaitable que la décision de la DAEC ne se contente pas de renvoyer à un courriel du SBC, mais 
qu'elle formule de manière claire les modifications à apporter dans le dossier d'adaptation aux 
conditions d'approbation concernant la planification litigieuse sur les parcelles concernées. Cela 
étant, il appert des recours que les propriétaires concernés ont parfaitement été en mesure de saisir 
la portée de la décision et de formuler leurs critiques. 

En outre, dès lors que la décision attaquée et le préavis du SBC s'y réfèrent et y renvoient, le courriel 
du SBC du 20 mars 2018 devait figurer au dossier de la DAEC. Constatant qu'il n'y figurait pas, les 
recourants auraient pu le requérir auprès de la DAEC. Quoi qu'il en soit, ce courriel a été porté à la 
connaissance des recourants dans le cadre des présentes procédures de recours et ceux-ci 
pouvaient s'ils le souhaitaient se déterminer sur son contenu. 

Enfin, comme mentionné au consid. 2.2 ci-dessus, la Cour de céans statue en l'espèce avec un 
plein pouvoir de cognition. Aussi, une éventuelle violation du droit d'être entendu des recourants a 
été réparée dans le cadre de la procédure de recours.

7.

Les recourants 2 et 3 requièrent enfin la tenue d'une inspection des lieux.

La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à 
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant 
d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, 
elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 
et les arrêts cités). Le Tribunal de céans considère qu'une inspection des lieux est inutile dans le 
cas d'espèce, dès lors que les pièces versées au dossier – notamment les plans ainsi que les 
photographies produites par les recourants – permettent parfaitement de comprendre l'emplacement 
des parcelles concernées dans le village de A.________.

8.

Il résulte de tout ce qui précède que, mal fondés, les recours doivent être rejetés.

9.

Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais des procédures 602 2020 144 et 
602 2020 145 en application de l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois 
du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12). La commune est exonérée des frais de procédure (cf. art. 133 CPJA).

Pour le même motif, il n'est alloué d'indemnité de partie ni aux recourants ni à la commune (cf. 
art. 139 CPJA).

Tribunal cantonal TC
Page 23 de 23

la Cour arrête :

I. Les causes 602 2020 142, 602 2020 144 et 602 2020 145 sont jointes.

II. Les recours 602 2020 142, 602 2020 144 et 602 2020 145 sont rejetés.

III. a) Il n'est pas perçu de frais pour la procédure 602 2020 142.

b) Les frais de la procédure 602 2020 144, par CHF 2'500.-, sont mis solidairement à la 
charge de B.________, C.________, D.________, E.________, et F.________. Ils sont 
prélevés sur l'avance de frais de CHF 3'000.- versée, le solde de CHF 500.- étant restitué 
aux recourants.

c) Les frais de la procédure 602 2020 145, par CHF 2'500.-,  sont mis à la charge de 
G.________ SA. Ils sont prélevés sur l'avance de frais de CHF 3'000.- versée, le solde de 
CHF 500.- étant restitué à la recourante.

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 1er septembre 2021/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :