# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 43f6a89b-2663-5c01-ba80-91ec3e53de2f
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-12-14
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 14.12.2021 U 2021 76
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2021-76_2021-12-14.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 21 74 e U 21 76

1a Camera 

Presidenza Racioppi

Giudici Audétat e von Salis

Attuario Paganini

SENTENZA

del 14 dicembre 2021

nella vertenza di diritto amministrativo

A.________ SA, 

patrocinata dall'avv. Roberto A. Keller,

ricorrente

contro

Comune di B.________, 

convenuto

e

C.________ SAGL, 

convocata (nella procedura U 21 74)

concernente appalto

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I. Ritenuto in fatto:

1. Nel marzo 2021 il Municipio del Comune di B.________, tramite il 

progettista arch. D.________, ha messo in appalto diverse opere (tra cui 

quelle da impresario costruttore qui in oggetto) nell'ambito della 

sistemazione dell'Alpe F.________ in B.________. Al progettista il 

Comune aveva demandato il compito di elaborare il progetto, allestire il 

preventivo dei costi nonché individuare, una volta stabiliti, il tipo di lavori 

da effettuare e i relativi costi nonché la divisione delle opere in edilizia 

principale, secondaria e forniture e la procedura idonea per la messa in 

appalto in rispetto delle disposizioni legali e del Manuale cantonale sugli 

appalti e in considerazione dei valori soglia. 

2. Il progettista ha contattato delle imprese per l'inoltro di offerte concorrenti. 

Nel capitolato preparato dal progettista il tipo di procedura di messa in 

appalto era definito sia come "Procedura a invito. Invito per incarico 

diretto" (Pos. 221.300), sia come "Incarico diretto." (Pos. 221.400). Dopo 

aver valutato le offerte ottenute, relativamente alle opere da impresario 

costruttore dall'C.________ SAGL per l'importo di CHF 196'996.76 (IVA 

inclusa), dalla ditta E.________ per l'importo di CHF 202'106.65 (IVA 

inclusa) e dalla A.________ SA per l'importo di CHF 186'466.50 (IVA 

inclusa), il progettista ha trasmesso al Comune l'incarto contente le offerte 

e la sua proposta di delibera delle opere alle rispettive imprese per il 

relativo importo ma senza ulteriore motivazione. Riguardo alle opere da 

impresario costruttore il progettista ha proposto la delibera alla 

A.________ SA, che aveva presentato l'offerta più vantaggiosa. 

3. Il 16 agosto 2021 il Municipio ha contattato l'C.________ SAGL, essendo 

questa l'unica ditta ad aver presentato un'offerta sia per le opere da 

impresario costruttore sia per quelle da carpentiere-copritetto, per vagliare 

la possibilità di incaricarle l'esecuzione di entrambe le opere, cosa che, a 

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mente del Municipio, avrebbe consentito un'esecuzione senza interruzioni 

nei tempi ristretti a disposizione. Stando alle dichiarazioni dell'C.________ 

SAGL nella procedura U 21 77, il Municipio le avrebbe inoltre offerto la 

possibilità di concedere uno sconto sull'offerta. Oltre a ciò, essa avrebbe 

confermato al Municipio che avrebbe eseguito le opere senza subappalti 

e che poteva garantire un'esecuzione nel tempo stabilito.

4. Nella seduta del 17 agosto 2021 il Municipio ha deliberato tutti i lavori per 

la sistemazione dell'Alpe F.________. I lavori da impresario costruttore 

(nonché quelli da carpentiere-copritetto qui non oggetto di ricorso) sono 

stati assegnati all'C.________ SAGL, relativamente alle opere da 

impresario costruttore per l'importo totale di CHF 187'146.90 (IVA inclusa) 

dopo deduzione di uno sconto del 5 % sul lordo dell'offerta. 

5. Il 27 agosto 2021 il Municipio ha comunicato all'C.________ SAGL (qui di 

seguito: aggiudicataria) l'aggiudicazione dell'appalto per le opere da 

impresario costruttore (nonché quelle da carpentiere-copritetto qui non 

oggetto di ricorso) per suddetto importo.

6. Il 9 settembre 2021 il Municipio ha comunicato alla A.________ SA e 

all'impresa E.________ di aver appaltato i relativi lavori di impresario 

costruttore a un'altra ditta. Questo scritto non conteneva alcun rimedio 

legale. 

7. Il 14 settembre 2021 il patrocinatore della A.________ SA ha chiesto al 

Municipio di poter visionare l'incarto della relativa commessa. Non avendo 

avuto riscontro, il 17 settembre 2021 egli ha inviato un sollecito al 

Municipio per la visione dell'incarto. 

8. Dopo che il 19 settembre 2021 il progettista aveva comunicato al Municipio 

che la procedura seguita era a invito per incarico diretto, con lettera del 20 

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settembre 2021, anticipata per e-mail, il Municipio ha chiesto chiarimenti 

risp. un rapporto completo al progettista riguardo alla messa in appalto 

delle opere da impresario costruttore, da carpentiere-copritetto e da 

lattoniere per la sistemazione dell'Alpe F.________, segnatamente 

riguardo al tipo di procedura adottato, al numero di ditte che avevano 

ricevuto il relativo modulo e delle offerte consegnate nonché al rapporto di 

controllo delle offerte e alle informazioni fornite alle ditte interessate. Una 

conferma sulla correttezza delle informazioni fornite alle ditte interessate 

dalla commessa veniva richiesta al progettista poiché due ditte (la 

ricorrente nelle procedure qui in oggetto e la ricorrente nella procedura U 

21 77) avevano comunicato al Municipio la propria insicurezza circa il 

risultato delle gare d'appalto. In assenza di precise risposte da parte del 

progettista, il Municipio ha proceduto all'analisi dell'operato del progettista.  

9. Con lettera del 20 settembre 2021 il Municipio ha comunicato alle tre 

imprese partecipanti la decisione di ripetere la procedura d'appalto per le 

opere da impresario costruttore. Come motivazione il Municipio ha 

addotto, in sostanza, che dall'analisi delle posizioni nel modulo d'offerta 

avrebbe rilevato che un'esecuzione, così come esposta, presenterebbe 

delle incognite esecutive e di costi. Inoltre, quanto pensato dal Municipio 

durante il sopralluogo non sarebbe stato in parte compreso nel modulo 

d'offerta. Il modulo d'offerta inviato ai concorrenti dell'appalto in questione 

andrebbe quindi modificato. Onde garantire l'interesse economico del 

Municipio di ridurre i costi e la parità di trattamento delle offerenti, l'appalto 

andrebbe pertanto riproposto. Inoltre, una ripetizione si imporrebbe anche 

perché il progetto di sistemazione dell'Alpe F.________ prevedrebbe delle 

ulteriori opere non inserite. Quando queste verranno inserite la somma 

totale supererebbe la soglia legale per la procedura a incarico diretto. 

Questa decisione era munita dell'ordinario rimedio legale. 

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10. Il 20 settembre 2021 la A.________ SA (qui di seguito: ricorrente) ha 

inoltrato ricorso (U 21 74) al Tribunale amministrativo contro la decisione 

di aggiudicazione delle opere da impresario costruttore per la 

sistemazione dell'Alpe F.________ chiedendone l'annullamento e che di 

conseguenza suddette opere siano aggiudicate alla ricorrente per 

l'importo di CHF 186'466.50 IVA inclusa. In via formale, essa ha chiesto il 

conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso e che di conseguenza sia 

fatto divieto al Comune di adottare qualsiasi atto in esecuzione della 

decisione di aggiudicazione impugnata, in particolar modo di stipulare il 

contratto d'appalto. La ricorrente lamentava che il Municipio avrebbe 

adottato una procedura d'appalto poco chiara e che le sarebbe stato 

negato il diritto di visionare gli atti. In ogni caso, dalla documentazione in 

possesso risulterebbe che la ricorrente ha inoltrato la miglior offerta 

rispetto alla concorrenza. 

11. Il 21 settembre 2021 il Giudice istruttore ha conferito l'effetto sospensivo 

al ricorso U 21 74 e interdetto ogni misura esecutiva. 

12. Il 29 settembre 2021 la ricorrente ha inoltrato altresì ricorso (U 21 76) 

contro la decisione del 20 settembre 2021 di ripetizione della procedura di 

aggiudicazione in oggetto, chiedendone l'annullamento e che sia fatto 

ordine al Comune di B.________ di proseguire la procedura 

d'aggiudicazione e le opere da impresario costruttore siano appaltate alla 

ricorrente per l'importo di CHF 186'466.50 IVA inclusa. In via eventuale, 

essa ha postulato l'annullamento della decisione impugnata e che sia fatto 

ordine al Comune di B.________ di proseguire la procedura di 

aggiudicazione delle opere da impresario costruttore. In via formale, essa 

ha chiesto il conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso e che di 

conseguenza sia fatto divieto al Comune di adottare qualsiasi atto in 

esecuzione dell'impugnata decisione di aggiudicazione. Nella 

motivazione, la ricorrente ha ribadito la violazione del diritto di essere 

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sentiti a causa della negata facoltà di prendere visione degli atti della 

relativa procedura. Dal punto di vista materiale, essa ha contestato che il 

Comune non avrebbe addotto un motivo concreto e oggettivo perché il 

progetto debba essere rivalutato con l'introduzione di nuove prestazioni. 

Inoltre, anche la tempistica non sarebbe data visto che non sarebbe 

realistico che il Comune, assistito da un progettista valido e di lunga 

esperienza, si sia accorto solamente dopo l'aggiudicazione delle incognite 

e divergenze asserite dal convenuto. L'inconsistente motivazione 

lascerebbe poi trasparire il sospetto che l'interruzione sia stata provocata 

dal ricorso della ricorrente contro l'aggiudicazione. Inoltre, le 

argomentazioni del Comune a motivazione dell'annullamento e ripetizione 

della procedura sarebbero contraddittorie, poiché da un lato si vorrebbero 

ridurre i costi e, dall'altro, si vorrebbe ampliare il progetto (inclusione di 

ulteriori opere con somma totale più alta superante la soglia per la 

procedura a incarico diretto). Le condizioni per un'interruzione della 

procedura sulla base di motivi importanti non sarebbero quindi adempiute. 

13. Il 1° ottobre 2021 il Giudice istruttore ha conferito effetto sospensivo al 

ricorso U 21 76 e interdetto ogni misura esecutiva. 

14. Nella presa di posizione del 4 ottobre 2021 nella procedura U 21 74 il 

Comune di B.________ (qui di seguito: convenuto) ha chiesto il rigetto del 

ricorso per quanto ricevibile. Subordinatamente, esso ha domandato che 

la procedura sia dichiarata evasa e stralciata. Essenzialmente, esso ha 

addotto che la comunicazione impugnata non costituirebbe una decisione 

impugnabile, per cui il ricorso sarebbe irricevibile. In ogni caso, il ricorso 

sarebbe stato superato dalla successiva decisione del 20 settembre 2021 

(di annullamento e ripetizione della relativa procedura d'appalto), per cui 

la procedura di ricorso andrebbe stralciata. 

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15. Nella presa di posizione del 4 ottobre 2021 l'aggiudicataria (qui di seguito: 

convocata) ha dichiarato di accettare l'annullamento dell'appalto risp. la 

delibera in questione senza alcuna condizione. 

16. Nella replica dell'8 ottobre 2021 nella procedura U 21 74 la ricorrente si è 

riconfermata nel suo petito di ricorso. In sostanza, la ricorrente ha ribattuto 

al convenuto che si sarebbe in presenza di una decisione formale 

impugnabile. Avendo impugnato anche la decisione di annullamento e 

ripetizione, la causa non potrebbe poi venir semplicemente stralciata. 

17. Nella presa di posizione del 13 ottobre 2021 nella procedura U 21 76 il 

convenuto ha chiesto il rigetto del ricorso per quanto ricevibile; 

subordinatamente che la procedura sia dichiarata evasa e stralciata. Il 

convenuto ha sottolineato che il tipo di procedura per la commessa in 

questione era quella dell'incarico diretto (con richiesta di offerte a più 

concorrenti) e non quella a invito, come sarebbe stato confermato dal 

progettista. Stando alle dichiarazioni del convenuto, visto che l'Alpe 

F.________ si troverebbe a un'altitudine di 1948 m.s.m. la tempistica 

lavorativa sarebbe al massimo di 1.5-2 mesi, per cui le opere da impresario 

costruttore e da copritetto si sarebbero dovute affidare a una singola ditta 

per ragioni di tempistica. Oltre a essere una ditta specializzata e 

domiciliata nel Comune di B.________ da più di 20 anni, la convocata 

avrebbe confermato al convenuto che non avrebbe proceduto ad alcuna 

forma di subappalto, gestendo in modo diretto e responsabile i lavori, in 

particolare in riferimento a quelli da carpentiere-copritetto, impresario 

costruttore e gessatore. Ciò in considerazione che il convenuto – secondo 

quanto da esso riferito – intendeva scorporare opere minori dall'offerta 

iniziale per consentire di individuare, sempre in procedura a incarico 

diretto, altre ditte della zona specializzate ed economicamente 

vantaggiose per l'ente pubblico. Sarebbe sulla base di tali valutazioni e 

tenendo conto della stima effettuata dal progettista che il convenuto ha 

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deliberato le relative opere alla convocata nonché le ulteriori opere a altre 

ditte locali. Dopodiché il convenuto avrebbe ricevuto delle richieste di 

chiarimenti da parte della ricorrente e avrebbe quindi iniziato a dubitare 

della correttezza delle indicazioni fornite dal progettista alle offerenti. Il 

convenuto avrebbe perciò proceduto a dei chiarimenti. Dall'analisi 

dell'operato del progettista da parte del convenuto sarebbe emerso che il 

modulo d'offerta era incompleto, così da rendere impossibile procedere 

secondo le modalità stimate dal progettista, sia a livello di esecuzione 

concreta sia sulla sostenibilità economica del progetto da egli 

preventivato. Stando alla verifica del convenuto, un particolare errore del 

progettista sarebbe stato quello di aver sbagliato il luogo ideale a livello 

tecnico ed economico per il collocamento della fossa stagna, ciò che 

richiederebbe una nuova domanda EFZ. Questa modifica implicherebbe 

l'inserimento di nuove importanti posizioni nel modulo d'offerta a livello di 

scavi e estrazione di trovanti, cosa che porterebbero l'offerente a valutare 

in modo completamente diverso la posizione degli scavi. In più, il progetto 

allestito dal progettista non prevedrebbe la necessaria pavimentazione 

esterna per la pascolazione delle capre e non indicherebbe in modo 

completo la delimitazione delle superfici. Oltre a ciò, il progettista non 

avrebbe previsto correttamente la ripartizione dei locali interni, sia per la 

lavorazione del latte, sia per il deposito delle batterie dell'impianto elettrico, 

dove occorrerebbe una modifica a livello della soletta con vespaio nello 

stabile adibito a deposito batterie e dormitorio. Inoltre, all'interno 

dell'edificio principale si dovrebbe realizzare un nuovo locale 

completamente isolato rispondente alle esigenze dell'Ufficio cantonale 

delle derrate alimentari, cosa che richiederà un diverso progetto per le 

opere da impresario costruttore in genere e per le opere da isolamenti 

speciali. Il progettista non avrebbe poi previsto la modifica strutturale 

richiesta per l'inserimento parziale abitativo nella costruzione a valle. Oltre 

a ciò, il convenuto indicava come anche le opere da carpentiere-copritetto 

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preventivate dal progettista sarebbero errate. Tutto ciò si rifletterebbe sulla 

concreta possibilità dell'ente pubblico di garantire il preventivo inizialmente 

indicato dal progettista. Oltretutto, le opere da impresario costruttore e 

quelle da carpentiere-copritetto secondo il convenuto si sarebbero dovute 

affidare a una singola ditta per ragioni della tempistica sopra descritta. Per 

questo, la procedura a incarico diretto scelta dal progettista non sarebbe 

stata adatta per il tipo di progetto prospettato, perché i lavori d'insieme (da 

impresario costruttore e da copritetto) supererebbero i valori soglia 

previsti. In conclusione, a mente del convenuto il progetto iniziale sarebbe 

oggettivamente irrealizzabile e i costi effettivi sarebbero palesemente 

superiori a quelli preventivati dal progettista. Per questi motivi il convenuto 

non vedrebbe altra alternativa che ripetere la procedura avvalendosi di un 

altro progettista. La decisione di ripetizione della procedura si fonderebbe 

sulla tutela degli interessi del Comune e dei suoi contribuenti e, 

contrariamente a quanto assunto dalla ricorrente, non avrebbe nulla a che 

fare con il ricorso della ricorrente, posto che tale decisione è stata emanata 

prima della ricezione del ricorso. Il convenuto rilevava poi che negli ultimi 

anni sarebbe stato sottoposto a notevoli aumenti ingiustificabili dei costi 

finali degli aggiudicatari rispetto alle offerte. Esso non potrebbe garantire 

che il preventivo del progettista potrà essere rispettato. Già in questo 

stadio esso calcolerebbe che in caso di mancato annullamento della 

commessa vi sarà un aumento dei costi di almeno CHF 50'000.00, cosa 

che porterebbe a dover richiedere un aumento di credito da votare 

all'Assemblea comunale, con possibile rifiuto di detto aumento da parte 

della stessa. Infine, il convenuto osservava che la ricorrente non sarebbe 

danneggiata dalla decisione di ripetizione, visto che il progetto sarebbe 

oggettivamente irrealizzabile e quindi lo sarebbe anche per la ricorrente. Il 

convenuto assicurava inoltre che nella futura ripetizione della procedura 

d'appalto, la quale, sempre stando al convenuto, verrà svolta secondo le 

regole della procedura a invito, la ricorrente potrà partecipare all'invito. 

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Anche per questo motivo la ricorrente non verrebbe concretamente 

danneggiata dalla decisione d'annullamento.  

18. Nella duplica del 19 ottobre 2021 nella procedura U 21 74 il convenuto ha 

mantenuto invariati i propri petiti e ha ribadito la propria argomentazione. 

In stessa data la convocata ha precisato che non vi sarebbero dubbi che 

la procedura scelta fosse stata quella dell'incarico diretto: primo perché la 

tipologia di procedura come da prima dicitura "Procedura a invito. Invito 

per incarico diretto" nella Pos. 221.300 non esisterebbe; secondo perché 

l'interpretazione di una posizione sul codice delle posizioni normalizzate 

(CPN) sarebbe sempre data dall'ultima espressione per la posizione, nel 

caso specifico la Pos. 221.400 "Incarico diretto". La convocata ha poi 

affermato di accettare l'annullamento dell'aggiudicazione dell'appalto 

perché sarebbe giustificato dalle modifiche da apportare al progetto base 

e perché apparentemente essa ritiene che la soglia per l'incarico diretto 

sarebbe comunque sorpassata e quindi andava adottata la procedura a 

invito. 

19. Con replica del 21 ottobre 2021 nella procedura U 21 76 la ricorrente ha 

confermato i suoi petiti di ricorso, aggiungendo in via formale la richiesta 

di congiungere le procedure U 21 74 e U 21 76. La ricorrente ha 

sottolineato che il convenuto non avrebbe esibito un solo atto sostanziale, 

benché la ricorrente abbia ripetutamente preteso la produzione dell'incarto 

completo. La ricorrente faceva inoltre notare che il tipo di procedura scelto 

sarebbe stato quello a invito, altrimenti non si comprenderebbero le 

formalità adottate, ovvero l'allestimento di un formale capitolato d'offerta, 

il termine di trasmissione dell'offerta alla cancelleria comunale entro il 9 

aprile 2021 e l'indicazione che a far stato era la data del timbro postale. 

Semmai si fosse voluto optare per l'incarico diretto, il committente avrebbe 

contattato direttamente l'impresa gradita e casomai avrebbe in seguito 

chiesto delle offerte di raffronto. La procedura descritta nel capitolato 

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"Invito per incarico diretto" non sarebbe prevista dalla Lap e i fatti 

lascerebbero intendere che il convenuto voleva adottare una classica 

procedura a invito, anche perché imposto dall'importanza dell'opera e dal 

notevole investimento. La ricorrente evidenziava inoltre che la revoca 

dell'appalto è avvenuta tramite una formale decisione di annullamento e 

ripetizione della procedura d'appalto munita del rimedio legale, quando 

invece se la procedura fosse stata a incarico diretto sarebbe bastato 

revocare l'incarico in via bilaterale. Le critiche del convenuto sull'operato 

del progettista da esso incaricato sarebbero poi infondate. Stando alla 

ricorrente, il progettista avrebbe allestito una stima dei costi che avrebbe 

trasmesso all'ufficio cantonale preposto per l'ottenimento dei relativi 

sussidi. Il progettista si sarebbe successivamente occupato di ottenere la 

licenza EFZ e l'assemblea comunale avrebbe poi erogato il relativo 

credito. Inoltre, la ricorrente fa notare che fino alla delibera del 17 agosto 

2021 il convenuto non avrebbe eccepito l'operato del progettista. Solo in 

seguito alla richiesta di chiarimenti da parte della ricorrente esso avrebbe 

cambiato opinione in merito. Inoltre, il convenuto si limiterebbe a riferire 

che varie posizioni presenterebbero importanti mancanze e che vi 

sarebbero importanti errori progettuali ma senza indicarli nello specifico, 

ad eccezione della fossa stagna tuttavia ancora da dimostrare. Esso 

parlerebbe poi di nuove posizioni da inserire nel modulo d'offerta, ma non 

ne illustrerebbe nemmeno una con precisione. Le ulteriori critiche al 

progetto del progettista sarebbero speciose. Oltretutto, la ricorrente riferiva 

che come comunicato dal progettista al convenuto la convocata avrebbe 

inoltrato tardivamente la propria offerta, che peraltro era più cara di quella 

della ricorrente. Oltre a ciò, il convenuto avrebbe trattato iniquamente le 

ditte offerenti, avendo esso negoziato con la convocata a discapito delle 

altre offerenti. 

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20. Nella duplica del 29 ottobre 2021 nella procedura U 21 76 il convenuto si 

è riconfermato nei sui petiti della risposta. Il convenuto sottolineava di aver 

agito in buona fede. Esso avrebbe annullato la procedura una volta preso 

atto delle incongruenze del progetto appaltato. Esso precisava inoltre che 

il progettista avrebbe collaborato con l'Ufficio cantonale dell'agricoltura e 

geoinformazione limitatamente all'ottenimento dei contributi cantonali e 

federali. Il convenuto osservava poi che le argomentazioni della ricorrente 

sarebbero contradditorie, segnatamente riguardo all'operato del 

progettista e del convenuto nonché riguardo all'accusa di un trattamento 

preferenziale nei confronti della convocata a cui infine è stata revocata la 

commessa. Il convenuto avrebbe in ogni caso ritenuto che la procedura 

era quella per incarico diretto e che quindi era permesso discutere con le 

partecipanti onde ottenere la miglior offerta. A tal proposito il convenuto 

aggiungeva che alla Pos. 225.200 del capitolato il committente si riservava 

il diritto di condurre delle trattive. Ciò comproverebbe ulteriormente che la 

procedura adottata sarebbe stata quella a incarico diretto con possibilità 

di trattativa. Il convenuto sottolineava inoltre che la decisione di revocare 

e ripetere l'appalto in discussione non avrebbe dipeso dagli interventi della 

ricorrente, bensì si sarebbe imposta in seguito alle verifiche effettuate dal 

convenuto. 

21. Nella procedura U 21 77 il 3 novembre 2021 il convenuto ha trasmesso al 

Tribunale tutti i relativi atti, compresi quelli inerenti al procedimento U 21 

76 (e 74). 

II. Considerando in diritto:

1.1. Oggetto d'impugnazione è da un lato la decisione del 17 agosto/9 

settembre 2021 di delibera dei lavori da impresario costruttore alla 

convocata, dall'altro la decisione del 20 settembre 2021 di ripetizione della 

relativa procedura d'aggiudicazione. La competenza del Tribunale 

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amministrativo per giudicare i presenti ricorsi è data (art. 25 cpv. 2 lett. c e 

d della Legge sugli appalti pubblici [Lap; CSC 803.300]). La legittimazione 

al ricorso della ricorrente è data (art. 50 della Legge sulla giustizia 

amministrativa [LGA; CSC 370.100]). I ricorsi adempiono inoltre i requisiti 

di forma e sono tempestivi (art. 38 e art. 26 cpv. 1 Lap), per cui sono 

ricevibili con le precisazioni di cui sotto.  

1.2. Le procedure U 21 74 e U 21 76 sono congiunte ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 

lett. a LGA.  

1.3. Nella procedura U 21 74 il convenuto sostiene che non vi sia una formale 

decisione impugnabile; da qui l'irricevibilità postulata dal convenuto. 

Questi Giudici non condividono però il parere del convenuto, come si vedrà 

nei considerandi successivi. 

1.3.1. La presenza di una decisione impugnabile dipende dalla procedura 

adottata. Giusta l'art. 13 cpv. 1 lett. c Lap nella procedura a invito il 

committente stabilisce quali offerenti sono direttamente invitati a 

presentare un'offerta, senza bando di concorso. Il committente deve 

richiedere, se possibile, almeno tre offerte. Giusta l'art. 13 cpv. 1 lett. d Lap 

con l'incarico diretto il committente aggiudica una commessa direttamente 

senza avviare una procedura formale di aggiudicazione, in particolare 

senza bando di concorso. La richiesta di offerte concorrenti è ammissibile. 

Giusta l'art. 25 cpv. 3 Lap gli appalti che avvengono mediante incarico 

diretto non sono impugnabili. Deve tuttavia sussistere la possibilità 

d'impugnazione se non è stato adottato il giusto tipo di procedura (cfr. 

GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 

2013, marg. 1319]).

1.3.2. Lo scritto del 9 settembre 2021, con cui il convenuto ha comunicato alla 

ricorrente la delibera a un'altra offerente, non contiene gli elementi 

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costituenti una decisione formale, quali la denominazione di decisione e il 

rimedio legale. Ciò era lecito se la procedura adottata per l'appalto in 

questione fosse stata quella a incarico diretto, come sostiene il convenuto. 

Ma secondo questi Giudici dalle concrete circostanze del caso la ricorrente 

poteva avere valide ragioni per ritenere che nel caso di specie si trattasse 

di una procedura a invito. Infatti, nel capitolato (elenco delle prestazioni) 

consegnato alle offerenti dal progettista è stata indicata sia la procedura a 

invito (Pos. 221.300) sia quella a incarico diretto (221.400). La 

precisazione "Invito per incarico diretto" non è un sottotipo utilizzato nei 

capitolati modello. Nella procedura a incarico diretto è tuttavia permesso 

richiedere delle offerte di confronto. Tuttavia, questa particolarità andava 

precisata nella voce "Incarico diretto" (Pos. 221.400) e non in quella 

"Procedura a invito" (221.300), la quale, volendo scegliere la procedura a 

incarico diretto, non andava inserita. Il tipo di procedura scelto non era 

dunque chiaro. Il convenuto successivamente ha inoltre revocato l'appalto 

con una formale decisione impugnabile, che, come giustamente osservato 

dalla ricorrente, nel caso di una procedura a incarico diretto non era 

opportuna essendo sufficiente una comunicazione informale. D'altra parte, 

nella decisione di revoca e ripetizione è stato specificato che si trattava di 

una procedura a invito per incarico diretto. Inoltre, nel presente caso vi è 

apparentemente stato un invito a presentare delle offerte entro un 

determinato termine (giusta quanto riferito dalla ricorrente il termine era il 

9 aprile 2021). Ciò è tuttavia consueto nell'ambito di un incarico diretto in 

cui il committente desidera ricevere più offerte concorrenziali (e dove di 

solito si chiede appunto alle offerenti con una semplice lettera informale di 

voler inoltrare un'offerta entro una rispettiva data). Non risulta che vi sia 

stato un formale e ordinario invito nell'ambito di una procedura a invito con 

le relative indicazioni, quali – oltre al termine d'inoltro – i criteri d'idoneità 

e d'aggiudicazione e la data di apertura delle offerte. Oltretutto, nel 

capitolato non figurano criteri d'idoneità e d'aggiudicazione. In più, alla 

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Pos. 225.200 il convenuto si è riservato il diritto di condurre delle trattative. 

Delle trattative sono ammesse soltanto nella procedura a incarico diretto. 

Infine, anche il fatto che non vi sia stata una formale apertura delle offerte 

con allestimento di un relativo protocollo del risultato delle offerte da 

consegnare alle concorrenti, agli occhi delle concorrenti non avrebbe 

dovuto tanto suscitare il dubbio che il convenuto non avesse rispettato le 

prescrizioni sulla procedura a invito, quanto piuttosto fugarne il dubbio e 

confermare che la procedura scelta altro non poteva essere che quella a 

incarico diretto. Alla luce di tutto quanto esposto qui sopra, tuttavia, 

secondo questi Giudici la ricorrente poteva fare affidamento che nel caso 

di specie si trattasse di una formale procedura a invito e non di una 

(informale) procedura a incarico diretto. Di conseguenza, i concorrenti e 

quindi anche la ricorrente vanno tutelati come se il convenuto avesse 

effettivamente adottato la procedura a invito. 

1.3.3. Il fatto che il progettista sia in parte responsabile dell'equivoco sulla 

procedura adottata non discolpa il convenuto: sebbene la documentazione 

sia stata allestita dal progettista, il convenuto risponde delle sue azioni, 

essendo egli persona ausiliare del convenuto. 

1.3.4. Posto quanto sopra, la comunicazione del 9 settembre 2021 del convenuto 

alla ricorrente sulla delibera presa il 17 agosto 2021 dei relativi lavori di 

impresario costruttore a un'altra ditta (la qui convocata) va qualificata 

come decisione impugnabile. Il termine di ricorso di 10 giorni dalla notifica 

della decisione (art. 26 cpv. 1 Lap) è dunque rispettato con il ricorso U 21 

74 inoltrato il 20 settembre 2021. La ricorrente è inoltre legittimata al 

ricorso, perché toccata da una decisione impugnabile e perché gode dei 

diritti di una procedura formalizzata. 

1.3.5. Il fatto che il 20 settembre 2021, ovvero lo stesso giorno dell'inoltro del 

ricorso U 21 74 contro la decisione del 17 agosto/9 settembre 2021 di 

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aggiudicazione dell'appalto alla convocata, il convenuto abbia deciso di 

revocare e ripetere l'appalto non significa, come da lui sostenuto, che il 

ricorso U 21 74 sia stato superato dalla successiva decisione del 20 

settembre 2021 (di revoca e ripetizione della relativa procedura d'appalto) 

e che la procedura di ricorso U 21 74 andrebbe stralciata. La ricorrente ha 

infatti chiesto l'assegnazione dei rispettivi lavori ad essa stessa e non 

solamente l'annullamento dell'aggiudicazione alla convocata. Di 

conseguenza, se il ricorso U 21 76 della ricorrente contro la decisione di 

revoca e ripetizione dovesse andare a buon fine, il ricorso U 21 74 contro 

l'aggiudicazione non sarebbe privo d'oggetto, per cui esso, parimenti al 

ricorso U 21 76, è ricevibile.  

2. Sotto il profilo formale, va rilevato che il convenuto ha prodotto gli atti 

soltanto dopo espressa e reiterata richiesta del Giudice istruttore nella 

procedura U 21 77 relativa ai lavori di carpentiere-copritetto. Se questo 

modo di agire del convenuto costituisce una lesione del diritto di 

consultazione degli atti e quindi del diritto di essere sentiti della ricorrente, 

che andrebbe considerata nella ripartizione dei costi e ripetibili, è una 

questione che può restare aperta dato che, come si vedrà più sotto, l'esito 

della causa è in favore della ricorrente.  

3. Materialmente si entrerà dapprima nel merito del ricorso U 21 76 contro la 

decisione di revoca e ripetizione dell'appalto.

3.1. Giusta l'art. 24 cpv. 2 Lap il committente può interrompere la procedura di 

aggiudicazione per motivi importanti. Secondo la giurisprudenza 

un'interruzione (definitiva o allo scopo di una nuova pubblicazione di un 

progetto modificato) è ammessa se è giustificata da motivi oggettivi e se 

non discrimina in maniera mirata singoli concorrenti (cfr. DTF 134 II 192 

consid. 2.3; sentenze del Tribunale amministrativo del Cantone dei 

Grigioni [STA] U 20 104 del 12 gennaio 2021 consid. 2.4, U 20 41 del 23 

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febbraio 2021 consid. 2.1 con rinvii, U 20 23 del 24 agosto 2020 consid. 

2.2 segg.). Giusta la Lap la procedura può essere in special modo ripetuta 

se si rende necessaria una modifica essenziale della prestazione richiesta 

(art. 24 cpv. 3 lett. d Lap). Secondo BEYELER, i casi per un'interruzione 

della procedura si lasciano classificare in grandi linee in tre categorie 

(mancanza di concorrenza, mutamento rilevante delle circostanze in 

seguito all'avvio della procedura d'appalto e vizi originari). Qui di rilevanza 

è la categoria dei vizi originari, ovvero vizi che sin dall'inizio pregiudicano 

la procedura d'appalto e che escludono una lecita e appropriata 

aggiudicazione della commessa. Sono difetti che, se fossero stati 

individuati e debitamente vagliati già durante l'avvio della procedura, il 

committente non avrebbe indetto la gara d'appalto o l'avrebbe strutturata 

in modo significativamente differente. Si tratta ad es. di casi in cui vi è una 

stima dei costi difettosa o dove si è scelto un'errata procedura d'appalto 

(cfr. BEYELER, Überlegungen zum Abbruch von Vergabeverfahren in: AJP 

7/2005, pag. 788 n. 23 segg.). Un motivo oggettivo (risp. importante) va 

ammesso quando la continuazione della procedura d'appalto 

comporterebbe l'aggiudicazione di un'opera che non corrisponde (più) ai 

bisogni del committente, che è impossibile da eseguire o che è 

economicamente insostenibile o oggettivamente o tecnicamente 

svantaggiosa. Il committente non è tenuto a ponderare gli interessi in 

gioco, ovvero quelli delle offerenti alla prosecuzione della procedura e 

quelli del committente all'interruzione della procedura (cfr. BEYELER, op. 

cit., pag. 790 n. 32 segg.; SCHERLER, Abbruch und Wiederholung von 

Vergabeverfahren in: Aktuelles Vergaberecht 2008, Zurigo 2008, pag. 292 

n. 16 segg.). I quesiti se i motivi giustificanti un'interruzione erano 

prevedibili per il committente e se questi ne è responsabile non sono 

rilevanti per l'ammissibilità dell'interruzione, ma semmai per un'eventuale 

obbligo di risarcimento da parte del committente (cfr. STA U 20 104 del 12 

gennaio 2021 consid. 2.1 segg. con rinvii; STA U 20 23 del 24 agosto 2020 

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consid. 2.1 segg. con riferimenti [i considerandi di quest'ultima sentenza 

sono stati ripresi solo parzialmente in PTA 2020 n. 24, che riporta di 

conseguenza solamente l'opinione minoritaria della dottrina e va quindi 

precisata nel senso appena descritto sopra]). Va infine ricordato che se 

sussistono motivi importanti l'appaltante gode di margine di 

apprezzamento nella decisione se interrompere o meno la procedura (STA 

U 20 104 del 12 gennaio 2021 consid. 2.4).

3.2. Nelle prese di posizione dinanzi a questo Tribunale il convenuto ha 

addotto diversi motivi a sostegno dell'interruzione decretata. Si tratta 

innanzitutto di errori nel progetto (luogo sbagliato a livello tecnico ed 

economico per il collocamento della fossa stagna, mancanza nel modulo 

d'offerta di importanti posizioni riguardo agli scavi e all'estrazione di 

trovanti, mancanza nel progetto della necessaria pavimentazione esterna 

per la pascolazione delle capre e delimitazione solo parziale delle 

superfici, inesatta ripartizione dei locali interni per la lavorazione del latte 

e per il deposito delle batterie dell'impianto elettrico, necessità di una 

modifica a livello della soletta con vespaio nello stabile adibito a deposito 

batterie e dormitorio, necessità di un nuovo locale nell'edificio principale 

completamente isolato rispondente alle esigenze dell'Ufficio cantonale 

delle derrate alimentari, necessità di una modifica strutturale richiesta per 

l'inserimento parziale abitativo nella costruzione a valle). Inoltre, per motivi 

di tempistica il convenuto ha asserito che i lavori d'insieme (opere da 

impresario costruttore e da copritetto) si sarebbero dovuti affidare a una 

singola ditta, cosicché la procedura a incarico diretto scelta dal progettista 

non sarebbe stata adatta per il tipo di progetto prospettato, essendo in tal 

caso superato il valore soglia previsto per legge. Pertanto, a mente del 

convenuto il progetto iniziale sarebbe oggettivamente irrealizzabile e i 

costi effettivi sarebbero palesemente superiori a quelli preventivati dal 

progettista. Tuttavia, secondo questi Giudici le affermazioni del convenuto 

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sulle lacune nel capitolato stilato dal progettista non sono sufficientemente 

corroborate. Le conseguenti modifiche delle posizioni nel capitolato 

elaborato dal progettista asserite dal convenuto non sono supportate da 

debite prove. Tantomeno appare debitamente comprovata a questi Giudici 

l'affermata necessità per ragioni di tempistica di riunire i lavori da 

impresario costruttore con quelli di copritetto. 

3.3. Ne discende che, in assenza delle prove per i motivi importanti asseriti dal 

convenuto, le condizioni per una revoca e ripetizione della procedura 

d'appalto non sono ammesse. Il ricorso U 21 76 va dunque accolto e la 

decisione d'interruzione è annullata. 

4. Resta da giudicare il ricorso U 21 74 contro la decisione di aggiudicazione 

alla convocata. Come già considerato sopra, la ricorrente poteva riporre 

un legittimo affidamento sul fatto che fosse stata applicata una procedura 

a invito. La ricorrente va dunque tutelata nei diritti derivanti da una 

procedura formalizzata (a invito). Pertanto, secondo questi Giudici si 

giustifica l'aggiudicazione alla ricorrente. Ciò in linea con l'argomentazione 

della ricorrente in detto ricorso secondo cui la graduatoria delle tre offerenti 

vedrebbe al primo posto la ricorrente e che l'unico criterio d'aggiudicazione 

comunicato era il minor prezzo. Agli atti non si trova conferma di questo 

criterio d'aggiudicazione (come rilevato sopra il capitolato non contiene 

criteri d'aggiudicazione) e nemmeno di una graduatoria del progettista. 

Questi Giudici non ravvisano tuttavia motivi per dubitare che il progettista 

abbia effettivamente comunicato suddetto criterio d'aggiudicazione alle 

offerenti, dal momento che il convenuto non ha confutato questa 

affermazione. Inoltre, che la ricorrente abbia inoltrato l'offerta più 

vantaggiosa è confermato dal fatto che secondo il documento sulle 

delibere del progettista del giugno 2021 questi aveva raccomandato 

l'aggiudicazione ad essa. Di conseguenza, come da sua richiesta 

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principale nel ricorso U 21 74 contro la decisione di aggiudicazione, il 

ricorso U 21 74 è accolto e l'appalto in discussione è aggiudicato alla 

ricorrente. 

5. Riassumendo, i ricorsi U 21 74 e 76 sono accolti. La decisione del 20 

settembre 2021 di ripetizione della procedura d'appalto è annullata così 

come la decisione del 17 agosto/9 settembre 2021 di delibera dei lavori da 

impresario costruttore per il risanamento dell'Alpe F.________ alla 

convocata. Le opere da impresario costruttore per il risanamento dell'Alpe 

F.________ sono aggiudicate alla ricorrente per l'importo di 

CHF 186'466.50 IVA inclusa.

6. Visto l'esito della controversia, i costi della presente procedura composti 

da una tassa di Stato fissata a CHF 5'000.00 e spese di cancelleria sono 

accollati integralmente al convenuto (art. 73 cpv. 1 LGA). Va notato che la 

convocata ha sì partecipato alla procedura di ricorso, essa ha tuttavia 

accettato la decisione di ripetizione del convenuto e non è responsabile 

degli errori di comunicazione sulla procedura adottata commessi risp. 

addebitabili al convenuto. La convocata non viene quindi obbligata ad 

assumersi costi processuali o ripetibili. Il convenuto deve inoltre rifondere 

alla ricorrente le spese ripetibili. Nella procedura U 21 76 l'avvocato della 

ricorrente fa valere delle prestazioni totali pari a CHF 5'681.80. Le 17 ore 

fatturate appaiono tuttavia sproporzionate. Il Tribunale ritiene giustificato 

un indennizzo forfettario pari a CHF 3'000.00. Nella procedura U 21 74 

l'avvocato rivendica un importo totale di CHF 4'517.05. Anche per questa 

procedura le ore fatturate (13.5 h) appaiono eccessive. Si giustifica 

pertanto un indennizzo forfettario di CHF 2.500.00. A questi importi a titolo 

di ripetibili fissati dal Tribunale non va aggiunta l'IVA, siccome la ricorrente 

è autorizzata a dedurre l'imposta precedente. Complessivamente il 

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convenuto deve dunque indennizzare la ricorrente con ripetibili 

ammontanti a CHF 5'500.00. 

- 22 -

III. Per questi motivi il Tribunale giudica:

1. Le procedure U 21 74 e U 21 76 sono unite.

2.1. In accoglimento del ricorso U 21 76 la decisione del Comune di 

B.________ del 20 settembre 2021 di ripetizione della procedura d'aggiu-

dicazione inerente alle opere da impresario costruttore per la sistemazione 

dell'Alpe F.________ è annullata.

2.2. Il ricorso U 21 74 è accolto. La decisione del 17 agosto/9 settembre 2021 

del Comune di B.________ di delibera dei lavori da impresario costruttore 

per la sistemazione dell'Alpe F.________ all'C.________ SAGL per 

l'importo totale (IVA inclusa) di CHF 187'146.90 è annullata. Il rispettivo 

appalto è aggiudicato alla A.________ SA per l'importo di CHF 186'466.50 

(IVA inclusa).

3. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:

- una tassa di Stato di CHF 5'000.00

- e le spese di cancelleria di CHF 466.00

totale CHF 5'466.00

Tali spese sono poste a carico del Comune di B.________. 

4. Il Comune di B.________ versa alla A.________ SA complessivamente 

l'importo forfettario di CHF 5'500.00 a titolo di ripetibili. 

5. [Vie di diritto]

6. [Comunicazioni]