# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b0536dfd-d624-5ea4-9b01-699ae320b900
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-09-10
**Language:** de
**Title:** Bauen ausserhalb der Bauzonen. Asphaltierung eines Flurweges.
**Docket/Reference:** BRKE IV Nr. 0146/2009
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_IV_0146_2009_660.pdf

## Full Text

BRKE IV Nr. 0146/2009 vom 10. September 2009 in BEZ 2009 Nr. 58

4. Vorliegend  wird  zwar  nicht  ausdrücklich,  aber  implizit  die  Frage  nach  der
Bewilligungsbedürftigkeit einer Asphaltierung der Flurwege aufgeworfen. Die Rekur-
rentin  scheint  sich  auf  den  Standpunkt  zu  stellen,  die  Asphaltierung  sei  eine  reine 
Unterhaltsmassnahme und als solche nicht bewilligungspflichtig.

Die  Frage  der  Bewilligungsbedürftigkeit  ist  insofern  nicht  entscheidend,  als 
auch  nicht  bewilligungsbedürftige  bauliche  Massnahmen  selbstverständlich 
vorschriftskonform  sein  müssen  (§  2  Abs.  2  der  Bauverfahrensverordnung  [BVV]). 
Da die Vorinstanz in der Asphaltierung einen Verstoss gegen Rechtsnormen erblick-
te,  war  sie  ungeachtet  der  Frage  der  Bewilligungspflicht  berechtigt,  ein  baurechtli-
ches  Verfahren  durchzuführen  und  über  die  Bewilligungsfähigkeit  einen  Entscheid 
zu treffen. 

Im  vorliegenden  Fall  konnte  die  Rekurrentin  allerdings  nicht  gutgläubig  davon 
ausgehen,  es  bestehe  keine  Bewilligungspflicht,  nachdem  die  Baudirektion  schon 
früher  erklärt  hatte,  eine Bewilligung für eine Asphaltierung könne nicht in Aussicht 
gestellt werden. Dass diese Äusserung im Zusammenhang mit der Schwerverkehrs-
erschliessung  des  Gartenbaubetriebs  erfolgte,  ist  nicht  entscheidend.  Es  ergäbe 
keinen Sinn, den Einbau eines Teerbelags nur dann als bewilligungspflichtig zu er-
klären,  wenn  der Weg neben landwirtschaftlicher auch nichtlandwirtschaftlicher Be-
werbung  dient,  nicht  aber  dann,  wenn  er  allein  landwirtschaftlichen  Zwecken  offen 
steht;  die  Frage  der  Zulässigkeit  einer  nichtlandwirtschaftlichen  Bewerbung  eines 
Flurweges stellt sich nämlich unabhängig vom Belag. Die Bewilligungspflicht für die 
Erstellung eines Hartbelages ergibt sich denn auch aus § 309 Abs. 1 lit. d PBG und 
aus der Legaldefinition von Bauten und Anlagen in § 1 der Allgemeinen Bauverord-
nung (ABV). Ein Hartbelag ist eine «im Boden eingelassene» Baute oder Anlage (§ 
1 lit. a ABV); der Flurweg ist eine «Verkehrs- und andere Transportanlage» (§ 1 lit. b 
ABV),  die  mit  dem  Einbau  eines  Asphaltbelages  eine  Änderung  erfährt.  Auch  vom 
Sinn und Zweck der Bewilligungspflicht her betrachtet stellt diese keine blosse For-
malität  dar.  Es  können  sich  je  nach  den  Umständen  im  Einzelfall  namentlich  er-
schliessungstechnische  (Entwässerung),  umweltrechtliche  (Bodenbelastung  durch 
aus  dem  Belag  ausgewaschene  Schadstoffe),  naturschützerische  oder  -  wie  vorlie-
gend - raumplanerische Fragen stellen, die nach einer behördlichen Beurteilung ru-
fen. (…)

6. Die  Rekurrentin beruft sich darauf, dass die Anlage zonenkonform im Sinne

von Art. 16a RPG sei. 

6.1 Die  Landwirtschaftszone  umfasst  gemäss  Art.  16  Abs.  1  lit.  a  RPG  Land, 
das  sich  für  die  landwirtschaftliche  Nutzung  eignet  oder  im  Gesamtinteresse  land-

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wirtschaftlich  genutzt  werden  soll.  Bauten  und  Anlagen  in  dieser  Zone  müssen  ge-
mäss  Art.  22  Abs.  2  lit.  a  RPG  dem  Zweck  der  Landwirtschaftszone  entsprechen. 
Gebäude  sind  zonenkonform  in  der  Landwirtschaftszone,  wenn  sie  hinsichtlich 
Standort  und  Ausgestaltung  in  einer  unmittelbaren  funktionellen  Beziehung  zum 
Landwirtschaftsbetrieb (oder einem anderen zonenkonformen Betrieb wie insbeson-
dere einem Gartenbaubetrieb) stehen und im Hinblick auf die bodenabhängige Nut-
zung  des  Landes  als  unentbehrlich  erscheinen.  Die  Gebäude  müssen  in  ihrer kon-
kreten  Ausgestaltung  für  eine  zweckmässige  Bewirtschaftung  des  Bodens  am  vor-
gesehenen  Standort  objektiv  notwendig  und  dürfen  nicht  überdimensioniert  sein; 
ausserdem dürfen keine überwiegenden öffentlichen Interessen gegen sie sprechen 
(zum Ganzen: BGE 125 II 278 ff.). Diese für Gebäude entwickelten Grundsätze sind 
ohne  weiteres  auf  die  der  landwirtschaftlichen  Nutzung  dienenden  Anlagen  über-
tragbar und gelten demzufolge auch für Flurwege. Es würde raumplanerisch keinen 
Sinn ergeben, die Kriterien des funktionalen Zusammenhangs mit der Landwirtschaft 
und  der  Unentbehrlichkeit  nur  auf  Gebäude  anzuwenden,  nicht  aber  auf  das  Er-
schliessungsnetz.  Der  mit der Gesetzesnovelle vom 20. März 1998 eingeführte Art. 
16a RPG verdeutlicht denn auch in Abs. 1 Satz 1, dass in der Landwirtschaftszone 
diejenigen  Bauten  und  Anlagen  als  zonenkonform  gelten,  die  zur  landwirtschaftli-
chen  Bewirtschaftung  oder  für  den  produzierenden  Gartenbau  nötig  sind  (eine  an 
sich  mögliche  engere  Umschreibung  der  Zonenkonformität  durch  kantonales  Recht 
gemäss Art. 16a Abs. 1 Satz 2 i.V.m. 16 Abs. 3 RPG fällt im vorliegenden Fall aus-
ser Betracht). Ein Hartbelag für einen in der Landwirtschaftszone verlaufenden Flur-
weg  stellt  wie  bereits  ausgeführt  (vgl.  vorstehende  E.  4)  eine  Anlage  im  Sinne  des 
kantonalzürcherischen  Baurechts  dar.  Es  spricht  nichts  dagegen,  darin  auch  eine 
Anlage im Sinne des Bundesrechts (Art. 16a bzw. 22 RPG) zu erblicken; die raum-
planerische Relevanz einer solchen Anlage ist nicht zu übersehen. 

Bei  Flurwegen  ist  der  Besonderheit  Rechnung  zu  tragen,  dass  sie  nicht  aus-
nahmslos  der  Erschliessung  von  zonenkonformen  (landwirtschaftlichen)  Gebäuden 
und  bewirtschafteten  Flächen  dienen,  sondern  gelegentlich  auch  in  der  Landwirt-
schaftszone gelegene zonenfremde Bauten und Anlagen erschliessen oder als ein-
ziger Erschliessungszugang für in einer anderen Zone situierte Bauten und Anlagen 
durch die Landwirtschaftszone hindurch führen. In solchen Fällen sind entsprechen-
de Ansprüche an den Ausbaugrad von Flurwegen nach Art. 24 ff. RPG zu würdigen.

6.2  Der  streitbetroffene  Flurweg  als  solcher  ist  in  der  Landwirtschaftszone  un-
bestrittenermassen  zonenkonform.  Hieraus  folgt  aber  nicht  automatisch,  dass  auch 
die  Asphaltierung  des  Weges  zonenkonform  sein  muss.  Dieser  Schluss  wäre  nur 
dann  richtig,  wenn ein Asphaltbelag die vorherrschende Bauausführung eines Flur-
weges  darstellen  würde.  Davon  kann  indessen  nicht  die  Rede  sein.  Die  grosse 
Mehrzahl  der  Flurwege  im  Kanton  Zürich  und  in  der  übrigen  Schweiz  weist  keinen 
Hartbelag  auf.  Zum  allgemein  vertrauten  Bild  der  Landschaft  ausserhalb  des  Sied-
lungsgebietes gehört im Kanton Zürich ein grossmehrheitlich aus Naturstrassen be-
stehendes Flurwegnetz. 

Bei  Flurwegen,  die  allein  dem  landwirtschaftlichen  Verkehr  dienen,  ist  in  der 
Regel  keine  Notwendigkeit  für  den Einbau eines Hartbelages ersichtlich, da sie als 
Naturstrassen  sehr  wohl  so  ausgebaut  werden  können,  dass  sie  der  normalen  Be-
anspruchung  selbst  durch  grössere  landwirtschaftliche  Fahrzeuge  und  Maschinen 
standhalten.  So  gibt  es  geeignete  Kiesverdichtungen,  etwa  den  sog.  Netstaler  Be-

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lag.  Für  den  als  zonenkonform  anzuerkennenden  Einbau  eines  Hartbelages  ist  es 
somit  nicht  ausreichend,  nur  auf  die  landwirtschaftliche  Beanspruchung  hinzuwei-
sen,  da  dieses  Argument  Allgemeinplatzcharakter  hat,  weil  es  schlechterdings  für 
jeden Weg des landwirtschaftlichen Erschliessungsnetzes angeführt werden könnte. 
Vielmehr  muss  eine  Notwendigkeit  belegt  werden,  weshalb  gerade  der  anvisierte 
Wegabschnitt auf einen weitergehenden Ausbau als die übrigen Flurwege angewie-
sen  sein  soll,  damit  der  Hartbelag  im  Sinne  von  Art.  22  Abs.  2  lit.  a  RPG  als  dem 
Zweck der Landwirtschaftszone entsprechend anerkannt werden kann. 

6.3 Die Beurteilung des von der Bauherrschaft zu erbringenden Nachweises der 
Zonenkonformität obliegt der Baudirektion. Dieser steht ein Ermessensspielraum bei 
der Würdigung der konkreten Verhältnisse zu, den sie pflichtgemäss zu handhaben 
hat.  Wenn  die  Rekurrentin  geltend  macht,  ihr  selber  sei  ein  Ermessen  zuzugeste-
hen,  ist  dies  klarerweise  unzutreffend;  das  Raumplanungsgesetz  enthält  keine 
Norm, mit der das Ermessen an die Bauherrschaft übertragen würde. 

6.4 Die Rekurrentin begründet das Erfordernis einer Asphaltierung des Weges 
mit dessen speziell hohen Beanspruchung und mit dem Erfordernis einer dauerhaf-
ten, kostengerechten Sanierungslösung.

Eine  Bewirtschaftungsfläche von rund 50 Hektaren ist stattlich, aber nicht aus-
sergewöhnlich  gross.  Der  Einsatz  von  schweren  Landwirtschaftsmaschinen  ist  sai-
sonal  bedingt  und  belastet  den  strittigen  Flurwegabschnitt  somit  nicht  permanent; 
dies  gilt  auch  unter  Berücksichtigung  der  geltend  gemachten  «Umwegfahrten»,  mit 
denen der T-Strasse ausgewichen werden soll. Wie bereits vorstehend angedeutet, 
ist es sehr wohl möglich, einen Flurweg auch ohne Verwendung eines Teerbelages 
fachgerecht  so  anzulegen,  dass  er  den  Einsatz  auch  von  grösseren  Landwirt-
schaftsmaschinen  verkraftet.  Zutreffend  weist  die  Vorinstanz  sodann  auf  die  topo-
graphischen  Verhältnisse  im  fraglichen  Gebiet  hin.  Das  Gelände  verläuft  flach  und 
das Befahren der Wege in diesem Gebiet ist entsprechend problemlos. Für eine rein 
landwirtschaftliche  Bewerbung  des  Flurwegs  ist  das  Erfordernis  für  eine  Asphaltie-
rung objektiv nicht ausgewiesen.

Das Argument der kostengünstigen Sanierung ist subjektiver Natur und vermag 
den  Nachweis  der  Notwendigkeit  der  Anlage  grundsätzlich  nicht  zu  ersetzen.  Es 
vermag auch sachlich nicht zu überzeugen. Die Notwendigkeit eines Hartbelages als 
Voraussetzung  für  die  zonenkonforme  Bewerbung  des  Weges  einerseits  und  die 
Erleichterung  des  Wegunterhaltes  anderseits  sind  nicht  gleichzusetzen.  Dass  ein 
Flurweg  Unterhalt  benötigt,  ist  selbstverständlich.  Dieser  wird  indessen  mit  einer 
Asphaltierung  nicht  obsolet,  denn  auch  ein  mit  einem  Hartbelag  versehener  Weg 
löst  einen  gewissen  Unterhaltsbedarf  aus.  Wenn  nun  noch  die  nicht  unerheblichen 
Kosten  des  Hartbelages  mit  einberechnet  werden,  wäre  erst  noch  zu  untersuchen, 
ob  dieser  Hartbelag  auf  lange  Sicht  wesentlich  kostengünstiger zu stehen kommen 
würde.  Die  Rekurrentin  hat  ihre Behauptung jedenfalls nicht mit einer entsprechen-
den Kostenvergleichsrechnung belegt und demgemäss auch keine Angaben darüber 
gemacht, was eine Sanierung des Flurwegs ohne Hartbelag kosten würde; dass vor 
einigen  Jahren  einmal  Fr.  9000.--  für  Arbeiten  am  Weg  aufgewendet  worden  sind, 
besagt noch nichts. Selbst wenn ein Naturweg auf lange Sicht weniger kostengüns-
tig unterhalten werden kann als ein Asphaltweg, wäre dies angesichts der raumpla-
nerischen Interessen an der Beibehaltung von Naturwegen grundsätzlich hinzuneh-

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men. Das Argument der Unterhaltskosten würde die Bewilligung für einen Hartbelag 
erst dann nahelegen, wenn die Mehrkosten unvertretbar hoch wären, da dies auf die 
Erkenntnis  hinauslaufen  würde,  dass  sich  ein  blosser  Naturweg  für  die  anvisierte 
Bewerbung nicht eigne. Der Nachweis, dass im vorliegenden Fall der Einbau eines 
Hartbelages für die mit dem Baugesuch allein geltend gemachte landwirtschaftliche
Bewerbung des Flurweges zwingend nötig sei, ist grundsätzlich nicht erbracht.

6.5  Innerhalb  der  bundesrechtlichen  Schranken  steht  der  kantonalen  Bewilli-
gungsbehörde, wie bereits erwähnt, ein gewisser Ermessensspielraum zu. In diesem 
Rahmen  kann  sie  die  Schärfe  ihrer  Bewilligungspraxis  auch  von  grundlegenden 
raumplanerischen  Überlegungen  abhängig  machen,  wobei  die  entwickelte  Praxis 
dem  Gleichbehandlungsgebot  unterworfen  ist.  Dass  die  Baudirektion  im  vorliegen-
den  Fall  praxiswidrig  -  und  damit  willkürlich  -  entschieden  habe,  wird  nicht  geltend 
gemacht.  Die  von der Baudirektion dargelegte Praxis, wonach bei Flurwegen allge-
mein der naturnahe Ausbau angestrebt wird und bitumen-, teer- oder zementgebun-
dene  Deckbeläge  daher  grundsätzlich  unerwünscht  sind,  ist  raumplanerisch  nach-
vollziehbar und sinnvoll. Das weit reichende Verbot von Bauten und Anlagen in der 
Landwirtschaftszone  -  und  auch  den  übrigen  Nichtbauzonen  -  dient  nicht  nur  dem 
Schutz der landwirtschaftlichen Produktionsflächen, sondern auch der möglichst un-
geschmälerten Erhaltung der Landschaft an sich (Art. 1 Abs. 2 lit. a und 3 Abs. 2 lit. 
d  RPG).  Es  ist  daher  nur  konsequent,  wenn in diesem Rahmen auch die möglichst 
naturnahe  und  landschaftsverträgliche  Ausgestaltung  bzw.  Erhaltung  des  Flurweg-
netzes in Form von Naturstrassen angestrebt wird, zumal das Naturstrassennetz wie 
bereits angedeutet zum althergebrachten, vertrauten Landschaftsbild gehört. Selbst 
eine relativ strenge Praxis ist nicht zu beanstanden, solange sie sich nicht prohibitiv 
auswirkt, d.h. sofern die Anforderungen an die Zonenkonformität von Hartbelagswe-
gen  nicht  derart  hoch  geschraubt  werden,  dass  Bewilligungen  kaum  möglich  er-
scheinen. Dies ist nicht der Fall. Die Baudirektion nennt beispielhaft die Möglichkeit, 
die Asphaltierung von Hofzufahrten - d.h. also der Verbindungswege von der öffent-
lichen Strasse bis zum Hof - zu bewilligen. Dies leuchtet unter dem von Art. 16a Abs. 
1  RPG  verlangten  Erfordernis  der  Notwendigkeit  ein,  da  der  Zubringerverkehr  zum 
Hof - zumal wenn er auch aus Lastwagen oder sogar Lastenzügen besteht - zu einer 
erheblich  höheren  Belastung  des  Flurweges  führen  kann,  als  er  durch  landwirt-
schaftliche Fahrzeuge und Personenwagen allein ausgelöst wird.

Es fragt sich allerdings, ob die Vorinstanz ihre Praxis auch im vorliegenden Fall 
konsequent angewendet habe. Die Hofzufahrt führt ab der T-Strasse südwestlich der 
landwirtschaftlichen Siedlung bis zum Hof und an diesem vorbei zu weiter rückwärtig 
befindlichen  Gebäuden.  Der  vorliegend  strittige  Flurweg  zweigt  südlich  der  neu  er-
stellten  Siedlung  von  der  Hofzufahrt  ab.  Aus  dem  provisorischen  Katasterplan  und 
dem  Situationsplan  der  Baueingabe  für  die  Hoferweiterung  ist  ersichtlich,  dass  die 
vorbestehende  Hofzufahrt  heute  vor  allem  das  neuerstellte  Wohnhaus  erschliesst, 
während die landwirtschaftlichen Gebäude in einem Gelände situiert sind, das über 
zwei  Zufahrten  an  den  verlegten  Abschnitt  des  Flurweges  angeschlossen  ist.  Bei 
dieser Sachlage stellt sich die naheliegende Frage, ob der Flurwegabschnitt, an den 
die  beiden  Zufahrten  angeschlossen  sind,  nicht auch noch als Bestandteil der Hof-
zufahrt  im  Sinne  der  Praxis  der  Baudirektion  qualifiziert  werden  müsste.  Aus  den 
Akten  geht  nicht  hervor,  dass  die  Baudirektion  diese  Frage  speziell  geprüft  hätte; 
vielmehr wurde die Asphaltierung des ganzen strittigen Flurweges pauschal als nicht 
bewilligungsfähig erklärt. Nach dem Ausgeführten kann dies vorerst nur ab der östli-

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chen Zufahrt zum Landwirtschaftsbetrieb bis zur Grenze des Gestaltungsplangebie-
tes  als  erstellt  gelten,  da  diese  Flurwegstrecke  offensichtlich  nicht  mehr  als  Hofzu-
fahrt  qualifiziert  werden  kann.  Für  den  Abschnitt  des  Flurweges von der Hofzufahrt 
bis zur vorbestandenen Hofzufahrt wird die Baudirektion zu prüfen und zu entschei-
den haben, ob er im Sinne ihrer Praxis noch zur Hofzufahrt gehöre und unter diesem 
Titel  ein  Hartbelag  bewilligt  werden  könne.  In  diesem  Punkt  ist  der  Rekurs  damit 
teilweise - im Sinne eines Zwischenentscheides - gutzuheissen.

6.6  Es  stellt  sich schliesslich die Frage nach der Möglichkeit einer Ausnahme-

bewilligung nach Art. 24 RPG. 

Mit  der  beantragten  landwirtschaftlichen  -  d.h.  also  der  zonenkonformen  -  Be-
werbung lässt sich eine ordentliche Bewilligung nach Art. 16a Abs. 1 RPG aus den 
vorstehend dargelegten Erwägungen nicht begründen, da die Notwendigkeit für den 
Hartbelag  nicht  ausgewiesen  ist.  Was  hier  erfolglos  zur  Begründung  der  ordentli-
chen  Bewilligungsfähigkeit  angeführt  wird,  ist  erst  recht nicht geeignet, eine Stand-
ortbedingtheit im Sinne von Art. 24 lit. a RPG zu begründen, denn auf dem Umweg 
über  eine  Ausnahmebewilligung  können  nicht  mildere  Voraussetzungen  an  die  Be-
willigungsfähigkeit gestellt werden, als sie für die Anerkennung der Zonenkonformi-
tät verlangt werden. 

Selbst wenn unzutreffenderweise von der Standortbedingtheit der strittigen An-
lage  ausgegangen  werden  wollte,  so  würde  eine  Ausnahmebewilligung  an  entge-
genstehenden überwiegenden Interessen im Sinne von Art. 24 lit. b RPG scheitern. 
Wie  bereits  ausgeführt  wurde,  ist  das  raumplanerische  Ziel  der  möglichst  naturna-
hen  Erhaltung  des  Flurwegnetzes  durchaus  vertretbar.  Der  strittige  Einbau  eines 
Hartbelages würde diesem Ziel offenkundig widersprechen. 

(Mit  diesen  Erwägungen  wurde die Bewilligungs- und Dispensfähigkeit der As-

phaltierung des Flurweges in der Landwirtschaftszone verneint.)