# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** abc19f44-459d-576f-9376-9157273d616d
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-10-07
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 07.10.2025 A-3053/2025
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-3053-2025_2025-10-07.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour I 

A-3053/2025 

 

 
 

  A r r ê t  d u  7  o c t o b r e  2 0 2 5  

Composition 
 Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège),  

Stephan Metzger, Jürg Marcel Tiefenthal, juges, 

Jérôme Gurtner, greffier. 
 

 
 

Parties 
 Nestlé Waters (Suisse) SA, 

représentée par 

Maîtres Emmeline Filliez-Bonnard et Daniel Trajilovic, 

Penalex Avocats SA, 

recourante,  

 

 
contre 

 
 A._______, 

Radio Télévision Suisse, 

représenté par 

Maître Ivan Zender, 

BKZ Étude d'Avocats & Notaire, 

intimé, 

 

Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires 

vétérinaires OSAV, 

autorité inférieure.  

  
 

 
 

Objet 
 Principe de la transparence ; décision du 7 mars 2025. 

 

A-3053/2025 

Page 2 

Faits : 

A.  

Selon un communiqué de presse du Ministère public du canton de Vaud 

du 25 juin 2025, lors d’un contrôle effectué le 25 mai 2020 par l’Office de 

la consommation de l’Etat de Vaud (ci-après : l’OFCO), l’utilisation d’un 

procédé de filtration sur charbon actif a été mise en évidence dans les 

installations d’Henniez, propriété de la société Nestlé Waters (Suisse) SA 

(ci-après : Nestlé Waters ou la Société). 

B.  

Selon ce même communiqué, l’OFCO a recommandé à Nestlé Waters de 

demander une dérogation à l’Office fédéral de la sécurité alimentaire et des 

affaires vétérinaires (ci-après : l’OSAV). 

C.  

Le 16 décembre 2020, Nestlé Waters a déposé une demande de 

dérogation auprès de l’OSAV afin de régulariser l’utilisation de la filtration 

sur charbon actif. 

D.  

Le 24 juin 2021, l’OSAV a rejeté la demande de Nestlé Waters, considérant 

que la législation sur les denrées alimentaires ne prévoyait pas de 

dérogation en la matière. 

E.  

Des échanges ont ensuite eu lieu entre des représentants de la Société, 

de l’OSAV et de l’OFCO, puis une rencontre a été organisée le 5 novembre 

2021 au siège de la Société, à Henniez (VD). 

F.  

Le 18 novembre 2021, un collaborateur de l’OSAV a envoyé un courriel au 

Directeur général de la société pour lui demander s’il pouvait lui transmettre 

les diapositives de leur présentation du 5 novembre 2021 au format PDF, 

comme cela avait été convenu. 

G.  

Le 13 décembre 2021, le Directeur général de la Société a envoyé un 

courriel à l’OSAV dans lequel il revenait sur la rencontre du 5 novembre 

2021 et joignait un fichier PDF de la présentation. Il remerciait également 

l’OSAV pour le climat d’ouverture et de transparence qui avait prévalu lors 

des discussions. Concernant le document PDF remis, il soulignait qu’il 

avait « pu convaincre [sa] hiérarchie de partager en toute transparence et 

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totale confiance ce document avec certaines données sensibles », et 

demandait à l’OSAV de le traiter « avec la confidentialité requise pour qu’il 

reste uniquement entre [ses] mains ». 

Dans les options d’envoi de ce courriel, celui-ci était classé dans la 

catégorie « Confidentiel ». 

H.  

Le 21 décembre 2021, l’OSAV a répondu au courrier électronique précité 

de la Société. Cette réponse contenait un résumé de la position des parties 

concernant la demande de dérogation déposée par la Société, ainsi que la 

suite de la procédure envisagée. 

Dans les options d’envoi de ce courriel, celui-ci comportait également 

l’indication « Confidentiel » en allemand (« Vertraulichkeit : Vertraulich »). 

I.  

Le 14 février 2024, A._______ (ci-après : le requérant), recherchiste à la 

RTS Radio Télévision Suisse, a adressé à l’OSAV un courriel dans lequel 

il demandait l’accès aux documents suivants : 

« L’ensemble du dossier (à notre connaissance, années 2020 et suivantes) 

qui concerne l’utilisation d’un filtrage à charbon actif par un producteur d’eau 

minérale. 

Nous souhaitons notamment accéder aux échanges entre l’OFCO (VD) et 

l’OSAV et entre l’entreprise concernée et l’OSAV ». 

Le requérant précisait encore que tous les documents pouvaient être 

anonymisés, à savoir le nom de l’entreprise et les données des personnes. 

J.  

Par courriel du 1er mars 2024, l’OSAV a informé la Société de cette 

demande d’accès et lui a imparti un délai pour prendre position. Il lui a 

également indiqué avoir « procédé au caviardage de toutes les données 

personnelles, ainsi que les informations pour lesquels (sic) [la Société] 

[avait] demandé la confidentialité selon l’art. 7 al. 1 let. h LTrans (cf. [le 

courriel de la Société] du 13 décembre 2021) ». 

K.  

Par courrier du 11 mars 2024, la Société a indiqué à l’OSAV que ses 

derniers contacts avec l’OFCO « sembl[ai]ent indiquer qu’une procédure 

concernant l’utilisation de filtres à charbon actif par [la] société [était] 

toujours ouverte », ce qui empêcherait l’accès aux documents en question. 

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Elle a par ailleurs relevé que la confidentialité qu’elle avait requise par 

courriel du 13 décembre 2021 « portait en réalité sur tout le document 

transmis et non sur les seuls passages que [l’OSAV avait] choisi de 

caviarder ». 

L.  

Par courriel du 12 mars 2024, l’OSAV a consulté l’OFCO qui a confirmé par 

courriel du même jour l’existence d’une procédure en cours à l’encontre de 

la Société. 

M.  

Le 30 mai 2024, une procédure de médiation s’est tenue auprès du 

Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (ci-après : 

PFPDT) en la présence du requérant et de l’OSAV. A cette occasion, il a 

été convenu de ce qui suit : 

- L’OSAV consulte, d’ici fin août 2024, sa hiérarchie et Nestlé Waters afin 

d’obtenir leur accord en vue d’une consultation sur place, par le 

demandeur, des documents concernés par la procédure de médiation. 

- Si Nestlé Waters et la hiérarchie de l’OSAV acceptent, l’OSAV propose 

des modalités de consultation au demandeur, également d’ici fin août 

2024. 

- Le demandeur consulte les documents, en cas d’accord sur les 

modalités, dans le mois qui suit. 

- Le demandeur, à l’issue de la consultation, dans un délai de deux 

semaines, informe le PFPDT et l’OSAV de l’état de sa demande en 

médiation. 

N.  

Par courriel du 2 juillet 2024, l’OSAV a informé la Société de l’accord faisant 

suite à la médiation du 30 mai 2024. 

O.  

Par courriel du 9 juillet 2024, la Société a notamment indiqué qu’en raison 

de la procédure en cours, elle ne voyait pas de raison de modifier sa 

position quant à son refus de partager les documents demandés avec la 

presse. 

P.  

Le 21 novembre 2024, le PFPDT a établi une recommandation dans 

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laquelle il invite l’OSAV à accorder l’accès aux documents demandés, sous 

réserve des données personnelles autres que celles relatives à l’entreprise 

concernée. En substance, il estime que les documents requis n’ont pas été 

émis ni ordonnés par des autorités judiciaires dans le cadre de la 

procédure cantonale en cours. Il considère également que les conditions 

permettant de refuser l’accès en raison de la confidentialité des documents 

n’étaient pas remplies. 

Q.  

Le 29 novembre 2024, la Société a requis de l’OSAV qu’il prenne une 

décision. 

R.  

Par décision du 7 mars 2025, l’OSAV a décidé d’accorder entièrement 

l’accès aux documents requis, à l’exception des données personnelles qui 

seront caviardées (ch. 2). 

S.  

Par acte du 28 avril 2025, la Société (ci-après : la recourante) a interjeté 

un recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral 

(ci-après : le Tribunal, la Cour de céans ou le TAF). Elle a conclu, 

principalement, avec suite de frais et dépens, à ce que la décision de 

l’OSAV soit réformée en ce sens que l’accès aux documents requis est 

partiellement admis, à l’exception du courrier électronique du 13 décembre 

2021 et de son annexe, à savoir la présentation du 5 novembre 2021 avec 

la mention « CONFIDENTIEL » intitulée « Une bonne eau, c’est d’abord 

une nature préservée », visite et entretien avec OSAV et SPEI CANTON 

VD », ainsi que du courrier électronique du 21 décembre 2021, et des 

données personnelles caviardées dans les autres courriers électroniques 

et documents contenus dans le dossier. Subsidiairement, elle a conclu à 

l’annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l’OSAV afin 

qu’il rende une nouvelle décision. 

T.  

Le 23 juin 2025, l’OSAV a transmis sa réponse au recours, en concluant à 

son rejet. 

U.  

Le 4 juillet 2025, l’intimé a déposé sa réponse au recours, en concluant 

également à son rejet, avec suite de frais et dépens. 

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V.  

Le 12 septembre 2025, la recourante a déposé ses observations finales. 

W.  

Les autres faits seront repris, en tant que besoin, dans les considérants qui 

suivent. 

 

Droit : 

1.  

La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 1968 

sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la loi du 

17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral n’en dispose pas 

autrement (cf. art. 37 LTAF, RS 173.32). Le Tribunal administratif fédéral 

examine d’office sa compétence (cf. art. 7 PA) et librement la recevabilité 

des recours qui lui sont soumis. 

1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l’art. 32 LTAF, non pertinentes 

en l’espèce, le Tribunal administratif fédéral connaît, en vertu de l’art. 31 

LTAF, des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 PA, prises par les 

autorités mentionnées à l’art. 33 LTAF. L’OSAV est une autorité au sens de 

la lettre d de cette dernière disposition et l’acte attaqué, en ce qu’il crée 

des droits ou obligations, revêt les caractéristiques matérielles (cf. art. 5 

al. 1 PA) et formelles (cf. art. 35 PA) d’une décision, si bien que le Tribunal 

administratif fédéral est compétent pour examiner le présent recours 

(cf. arrêt du TAF A-6192/2015 du 11 janvier 2017 consid. 1.1). 

1.2 La recourante a pris part à la procédure devant l’autorité inférieure. Elle 

est particulièrement atteinte et a un intérêt digne de protection à requérir 

son annulation ou sa modification (cf. art. 48 al. 1 PA). Elle a donc qualité 

pour recourir. 

1.3 Présenté dans le délai (cf. art. 50 al. 1 PA) et les formes (cf. art. 52 al. 1 

PA) prescrits par la loi, le recours s’avère ainsi recevable, si bien qu’il 

convient d’entrer en matière. 

2.  

2.1 En sa qualité d’autorité de recours, le Tribunal dispose d’une pleine 

cognition. Il revoit librement l’application du droit par l’autorité inférieure 

(cf. art. 49 PA), y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation 

(let. a), la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) 

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et l’opportunité de la décision attaquée (let. c), tous griefs que le recourant 

peut soulever à l’appui de son recours. Conformément à la maxime 

inquisitoire, le Tribunal vérifie d’office les faits constatés par l’autorité 

inférieure (cf. art. 12 PA), sous réserve du devoir de collaborer des parties 

(cf. art. 13 PA). 

2.2 Le Tribunal applique le droit d’office, sans être lié par les motifs 

invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique développée 

dans la décision entreprise. Il se limite en principe aux griefs soulevés et 

n’examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les 

arguments des parties ou le dossier l’y incitent (cf. ATF 135 I 91 

consid. 2.1 ; ATAF 2014/24 consid. 2.2, 2012/23 consid. 4). 

3.  

Selon la décision attaquée, l’OSAV a accordé l’accès aux documents 

requis par l’intimé, à l’exception des données personnelles qui ont été 

caviardées (décision, ch. 2). Les documents dont l’accès à l’intimé a été 

accordé par l’OSAV ne sont toutefois pas expressément désignés dans la 

décision attaquée, ce qui rend difficile la détermination de l’objet du litige, 

d’autant que la requête de l’intimé est assez large (cf. Faits, let. I supra). Il 

ressort toutefois du dossier de l’OSAV transmis au Tribunal que plusieurs 

documents, dont certaines données ont été caviardées, sont annexés à la 

décision attaquée. Le Tribunal partira donc du principe qu’il s’agit des 

documents dont l’accès a été accordé par l’OSAV à l’intimé. 

Pour une bonne compréhension de l’objet du litige, il s’agit des pièces 

suivantes (dans l’ordre où elles apparaissent) : 

- Un courriel du 21 décembre 2021 de l’OSAV adressé à la recourante 

(cf. Faits, let. H supra) ; 

- Un courriel du 13 décembre 2021 de la recourante adressé à l’OSAV 

(cf. Faits, let. G supra) ; 

- Un courriel du 18 novembre 2021 de l’OSAV adressé à la recourante 

(cf. Faits, let. F supra) ; 

- Différents échanges de courriels intervenus entre le 23 juillet et le 

21 septembre 2021 entre l’OSAV et la recourante (cf. Faits, let. E 

supra) ; 

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- La présentation PowerPoint de la recourante du 5 novembre 2021 

adressée par la recourante à l’OSAV par courriel du 21 décembre 

2021 ; 

- La demande de dérogation du 16 décembre 2020 de la recourante 

adressée à l’OSAV (cf. Faits, let. C supra). 

A l’appui de son recours, la recourante demande que la décision de l’OSAV 

soit réformée en ce sens que l’accès aux documents requis soit 

partiellement admis, à l’exception du courrier électronique du 13 décembre 

2021 et de son annexe, à savoir la présentation du 5 novembre 2021 

intitulée « Une bonne eau, c’est d’abord une nature préservée, visite et 

entretien avec OSAV & SPEI CANTON VD », avec la mention 

« CONFIDENTIEL », ainsi que le courrier électronique du 21 décembre 

2021, et les données personnelles caviardées dans les autres courriels et 

documents contenus dans le dossier. 

La recourante considère que la décision de l’OSAV viole l’art. 7 al. 1 let. h 

de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence 

dans l’administration (LTrans, RS 152.3), dans la mesure où la décision 

retient que l’autorité inférieure ne s’est pas explicitement engagée à 

garantir la confidentialité des documents. Selon elle, les courriels des 13 et 

21 décembre 2021, ainsi que la présentation PowerPoint en annexe de ce 

dernier courriel, devraient être soustraits à la consultation des documents 

requis par l’intimé en raison de leur confidentialité. Elle se plaint également 

d’une violation des principes de la bonne foi et de la confiance. 

Au vu de ce qui précède, le Tribunal présentera d’abord le cadre légal 

régissant le principe de la transparence et l’exception prévue à l’art. 7 al. 1 

let. h LTrans (cf. consid. 4 infra), puis les principes de la bonne foi et de la 

confiance (cf. consid. 5 infra), avant d’examiner les griefs invoqués par la 

recourante (cf. consid. 6 infra). 

4.  

4.1 L’art. 6 LTrans garantit un droit général d’accès aux documents officiels. 

Ce droit d’accès général concrétise le but fixé à l’art. 1 de la loi, qui est de 

renverser le principe du secret de l’activité de l’administration au profit de 

celui de la transparence quant à la mission, l’organisation et l’activité du 

secteur public. Il s’agit en effet de rendre le processus décisionnel de 

l’administration plus transparent dans le but de renforcer le caractère 

démocratique des institutions publiques, de même que la confiance des 

citoyens dans les autorités. Tout en améliorant le contrôle de 

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l’administration (cf. ATF 133 II 209 consid. 2.3.1 ; Message du Conseil 

fédéral relatif à la loi fédérale sur la transparence du 12 février 2003, 

FF [Feuille fédérale] 2003 1807 ss [ci-après : Message LTrans], 1819, 

1827 ; voir aussi ATF 142 II 340 consid. 2.2 ; arrêt du TF 1C_500/2020 du 

11 mars 2021 consid. 3.1). Conformément à ce but, la loi définit de manière 

large la notion de documents officiels (art. 5 LTrans), le champ d’application 

à raison de la personne (ratione personae, art. 2 LTrans) ainsi que les 

bénéficiaires et les conditions d’exercice du droit d’accès (art. 6 LTrans). 

Dans les cas spécifiés à l’art. 7 al. 1 LTrans, l’accès aux documents officiels 

est restreint, différé ou refusé. Le législateur a procédé de manière 

anticipée à une pesée des intérêts en cause, dans la mesure où il énumère 

de manière exhaustive les différents cas où les intérêts publics ou privés 

apparaissent prépondérants (cf. ATF 144 II 77 consid. 3 et les réf. cit. ; arrêt 

du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.1). 

4.2 Selon l’art. 7 al. 1 let. h LTrans, le droit d’accès est limité, différé ou 

refusé lorsque l’accès à un document officiel peut avoir pour effet de 

divulguer des informations fournies librement par un tiers à une autorité qui 

en a garanti le secret. 

Les autorités fédérales peuvent appliquer l’art. 7 al. 1 let. h LTrans dans 

leurs tâches publiques. Toutefois, afin de respecter la LTrans, il leur 

appartient d’adopter une pratique restrictive et au cas par cas, même si 

elles devraient renoncer pour ce motif à obtenir certaines informations 

(cf. arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.2 ; recommandations du 

Préposé du 19 septembre 2019 n° 21, du 12 août 2016 n° 27, du 20 mai 

2016 n° 30, du 20 octobre 2015 n° 41, du 15 octobre 2013 n° 30, du 

17 septembre 2013 n° 25 ; ISABELLE HÄNER, in : Vasella/Blechta [édit.], 

Basler Kommentar DSG/BGÖ, 4e éd., 2024 [ci-après : BSK BGÖ 2024], 

n° 48 ad art. 7 LTrans ; BERTIL COTTIER, in : Brunner/Mader [édit.], 

Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008 [ci-après : Handkommentar 

BGÖ], n° 47 ad art. 7 LTrans). 

Pour pouvoir refuser l’accès à un document officiel sur la base de l’art. 7 

al. 1 let. h LTrans, trois conditions cumulatives doivent être remplies 

(cf. arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.2 ; ISABELLE HÄNER, BSK 

BGÖ 2024, n° 47 ad art. 7 LTrans ; BERTIL COTTIER, Handkommentar BGÖ, 

n° 47 ad art. 7 LTrans). 

D’abord, l’information doit avoir été donnée à l’autorité par un particulier (et 

non pas par une autre autorité), ce qui se justifie dans la mesure où les 

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documents en mains d’une autorité sont par définition des documents 

officiels et donc soumis au principe de la transparence (cf. Message 

LTrans, ch. 2.2.2.1.8). 

Ensuite, les informations doivent avoir été fournies librement, c’est-à-dire 

avoir été produites sans contrainte, soit en l’absence d’une obligation 

légale ou contractuelle (cf. Message LTrans, ch. 2.2.2.1.8). 

Enfin, il doit y avoir une garantie de confidentialité donnée par 

l’administration qui a expressément accordé cette garantie à la demande 

explicite de l’informateur. Lorsqu’une personne communique librement une 

information à l’administration, sans toutefois préciser que celle-là doit 

demeurer secrète, l’art. 7 al. 1 let. h LTrans ne s’applique pas (cf. ISABELLE 

HÄNER, BSK BGÖ 2024, n° 47 ad art. 7 LTrans). 

4.3 Dans l’arrêt 1C_500/2020 précité du Tribunal fédéral, la question 

litigieuse était de savoir si le PFPDT avait garanti à Swisscom AG et à 

Swisscom (Suisse) AG (ci-après : les recourantes) le secret en ce qui 

concerne les informations que ces dernières lui avaient transmises dans le 

cadre de son activité de conseil en matière de protection des données au 

sens de l’art. 28 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection 

des données (LPD, RS 235.1). Dans ce contexte, le PFPDT avait reconnu 

avoir assuré oralement aux recourantes, lors d’un échange téléphonique, 

qu’il traiterait les informations obtenues de manière confidentielle et ne les 

transmettrait pas. Le Préposé soutenait toutefois que cette garantie de 

confidentialité donnée ne se rapportait qu’à une éventuelle information 

active de sa part, c’est-à-dire qu’il s’était engagé à ne pas rendre 

l’information publique de sa propre initiative avant que les recourantes 

n’aient informé les personnes concernées par la perte de données, et non 

à une information passive dans le cadre d’une éventuelle demande d’accès 

conformément à la LTrans. Autrement dit, le Préposé se serait limité à 

garantir son secret de fonction. Les recourantes contestaient toutefois 

cette argumentation, en soutenant que lorsque la confidentialité est 

garantie avant la divulgation d’une information, il ne peut s’agir que de la 

promesse du secret au sens de l’art. 7 al. 1 let. h LTrans. Le Tribunal fédéral 

n’a pas suivi l’argumentation des recourantes pour les raisons suivantes. 

Il a jugé qu’une telle interprétation serait contraire au but et au sens de la 

LTrans, ainsi qu’à la volonté du Conseil fédéral. En effet, alors que le secret 

de fonction existe de par la loi et que sa levée constitue l’exception, la 

garantie du secret au sens de la LTrans doit au contraire être octroyée au 

cas par cas, en dérogation au principe de la transparence. Selon le Tribunal 

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fédéral, si l’administration pouvait systématiquement accorder des 

garanties de secret, elle se soustrairait à ses obligations de rendre des 

comptes au public, ce qui priverait la LTrans de sa substance et ne 

correspondrait pas à la volonté du législateur. Il estime ainsi que si le 

Préposé peut appliquer l’art. 7 al. 1 let. h LTrans dans le cadre de ses 

tâches publiques, il lui appartient d’adopter une pratique très restrictive 

(cf. arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.3.2 ; recommandations du 

Préposé du 19 septembre 2019 n° 21, du 12 août 2016 n° 27, du 20 mai 

2016 n° 30, du 20 octobre 2015 n° 41, du 15 octobre 2013 n° 30 et du 

17 septembre 2013 n° 25). Il souligne également que, dans son message 

relatif à la LTrans, le Conseil fédéral a retenu que « l’assurance du secret 

doit donc, par principe, être demandée et donnée expressément. Les 

demandes ou les garanties implicites ne devraient donc être admises 

qu’avec une très grande retenue. Dans le cas contraire, on risquerait de 

compromettre le but même de la LTrans qui est de faciliter l’accès du public 

aux documents officiels et de promouvoir la transparence dans 

l’administration (voir art. 1 LTrans) » (cf. Message LTrans, ch. 2.2.2.1.8). 

Dans cette affaire, le Tribunal fédéral a également souligné que les 

recourantes n’avaient pas apporté la preuve qu’elles auraient reçu une 

garantie de confidentialité. Certes, le texte de l’art. 7 al. 1 let. h LTrans 

prévoit uniquement que l’autorité doit avoir « garanti le secret » des 

informations fournies, sans toutefois prévoir de forme particulière 

(cf. arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.3.2). Si la forme écrite de la 

garantie de confidentialité n’est pas obligatoire, elle est toutefois 

recommandée, car elle permet de fournir une preuve. Les recourantes, 

dont les représentants se disaient « expérimentés et préoccupés par la 

divulgation d’informations secrètes et internes », auraient dû, avant de 

transmettre des informations, se référer clairement à l’art. 7 al. 1 let. h 

LTrans ou demander que la garantie du secret revête la forme écrite. Le 

Tribunal fédéral avait également souligné que les recourantes avaient été 

représentées par leurs hauts cadres (les intervenants figurant dans 

l’organigramme des recourantes publié sur Internet), dont certains sont 

suffisamment qualifiés en matière de protection des données et de 

transparence pour ne pas se contenter d’une promesse orale, mais pour 

formaliser par écrit ce genre de garantie avant même de transmettre la 

moindre information (cf. arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.3.2). 

Enfin, le Tribunal fédéral a précisé que les recourantes ne pouvaient pas 

non plus être suivies lorsqu’elles soutenaient qu’il appartenait au Préposé 

(et non à elles) de verbaliser la garantie de confidentialité. En effet, 

l’administration publique n’est pas tenue, de sa propre initiative, d’attirer 

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l’attention des privés sur la confidentialité (cf. arrêt du TF 1C_500/2020 

précité consid. 3.3.2 ; recommandations du Préposé du 19 septembre 

2019 n° 21, du 12 août 2016 n° 27, du 20 mai 2016 n° 30, du 20 octobre 

2015 n° 41 et du 15 octobre 2013 n° 30 ; ISABELLE HÄNER, BSK BGÖ 2024, 

n° 48 ad art. 7 LTrans ; BERTIL COTTIER, Handkommentar BGÖ, n° 47 ad 

art. 7 LTrans ; plus nuancé lorsque le Préposé n’intervient pas comme 

n’importe quelle autorité, mais comme conseil en matière de protection des 

données au sens de l’art. 28 LPD : JÉRÔME GURTNER, La jurisprudence des 

tribunaux fédéraux relative à la loi fédérale sur le principe de la 

transparence dans l’administration, in : plaidoyer 4/2022, p. 26-33, p. 29). 

5.  

Dans son argumentation, la recourante invoque également le droit à la 

protection de la bonne foi et le principe de la confiance. 

5.1 Découlant directement de l’art. 9 de la Constitution fédérale de la 

Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) et valant pour 

l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi protège le 

justiciable, à certaines conditions, dans la confiance légitime qu’il met dans 

les assurances reçues des autorités, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après 

des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de 

l’administration (cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 131 II 627 consid. 6.1 ; 

arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.4.1). Un renseignement ou une 

décision erronés de l’administration peuvent obliger celle-ci à consentir à 

un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à 

condition que l’autorité soit intervenue dans une situation concrète à l’égard 

de personnes déterminées, qu’elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les 

limites de ses compétences et que l’administré n’ait pas pu se rendre 

compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement obtenu. Il faut 

encore qu’il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se 

prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer 

sans subir de préjudice et que la réglementation n’ait pas changé depuis 

le moment où l’assurance a été donnée (cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 

131 II 627 consid. 6.1 ; arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.4.1). 

5.2 Le principe de la confiance, découlant de celui de la bonne foi, 

commande aussi à l’administration d’adopter un comportement cohérent et 

dépourvu de contradiction ; la jurisprudence y a recours parfois pour 

corriger les conséquences préjudiciables aux intérêts des administrés qui 

en découleraient (cf. ATF 111 V 81 consid. 6 ; 108 V 84 consid. 3a ; arrêt 

du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.4.1). 

A-3053/2025 

Page 13 

6.  

La recourante reproche à l’autorité inférieure d’avoir violé l’art. 7 al. 1 let. h 

LTrans, dans la mesure où la décision retient que l’autorité inférieure ne 

s’est pas explicitement engagée à garantir la confidentialité des courriels 

des 13 et 21 décembre 2021, ainsi que de la présentation PowerPoint en 

annexe du second de ces courriels. 

6.1  

6.1.1 La recourante admet que les garanties implicites ne peuvent être 

admises qu’avec une très grande retenue. Elle souligne également que 

l’autorité inférieure « reste muette » concernant le courrier électronique du 

13 décembre 2021 dans lequel elle sollicitait expressément la 

confidentialité des documents transmis en annexe. Elle affirme encore 

qu’un courrier électronique du 1er mars 2024 de l’autorité inférieure 

garantirait la confidentialité des informations contenues dans le courrier 

électronique du 13 décembre 2021, à savoir la présentation PowerPoint en 

annexe. Elle ajoute qu’elle a indiqué à l’autorité inférieure, par courriel du 

11 mars 2024, que la confidentialité portait sur l’ensemble du document 

transmis. Elle en déduit donc que l’autorité inférieure a garanti la 

confidentialité de la présentation du 5 novembre 2021, sur laquelle figure 

la mention « CONFIDENTIEL ». 

Par ailleurs, toujours selon la recourante, le principe de la bonne foi aurait 

dû conduire l’autorité inférieure à préciser la portée de la confidentialité si 

sa volonté avait été mal comprise par la recourante, ce qu’elle n’a pas fait. 

A ce titre, elle affirme avoir précisé dans un courriel du 13 décembre 2021 

que c’est uniquement à la suite d’une discussion avec l’autorité inférieure, 

au cours de laquelle la confidentialité a été discutée (preuve en serait 

l’attribution du caractère « confidentiel » à ce courriel), que la recourante a 

décidé de partager, en toute transparence et avec une totale confiance, le 

document en question. Elle estime ainsi avoir placé une confiance légitime 

dans les assurances reçues de l’autorité inférieure et que c’est sur cette 

base qu’elle a adopté son comportement, à savoir la transmission de ce 

document confidentiel. 

6.1.2 De son côté, l’autorité inférieure indique ne pas contester le fait que 

les documents en question émanent d’un tiers (la recourante) et qu’ils lui 

ont été transmis volontairement. Elle estime toutefois que la troisième 

condition exigée par la jurisprudence n’est pas remplie. Selon elle, une 

mention de confidentialité dans un courrier électronique, même 

accompagnée d’une demande de confidentialité, ne saurait suffire à 

engager l’autorité à respecter une confidentialité juridiquement 

A-3053/2025 

Page 14 

contraignante. Elle rappelle à cet égard qu’il faut un engagement explicite, 

intervenu à la suite d’un examen juridique. Or, elle affirme n’avoir formulé 

une telle garantie ni dans son courrier électronique du 21 décembre 2021, 

qui faisait suite à la demande de la recourante, ni dans aucune autre 

communication. Elle affirme même que, dans le courrier électronique du 

« 5 mars 2024 » (recte : 1er mars 2024), faisant suite à la demande 

d’accès, elle a invité la recourante à se prononcer sur la confidentialité des 

documents concernés avant de prendre position. Selon elle, cela démontre 

qu’aucun engagement n’avait été donné et qu’elle n’avait donc jamais 

reconnu le caractère confidentiel des documents, ni explicitement ni 

implicitement. En résumé, l’autorité inférieure considère que les conditions 

d’exclusion prévues à l’art. 7 al. 1 let. h LTrans ne sont pas remplies. 

6.1.3 L’intimé considère que la troisième condition de l’art. 7 al. 1 let. h 

LTrans n’est pas remplie, car l’OSAV ne s’est pas explicitement engagé à 

garantir la confidentialité des documents. Il se réfère à la jurisprudence du 

Tribunal fédéral, qui se réfère elle-même au Message du Conseil fédéral 

(cf. arrêt du TF 1C_500/2020 précité consid. 3.3.2). Or, alors qu’il 

appartient à celui qui invoque l’art. 7 al. 1 let. h LTrans d’apporter la preuve 

qu’il a reçu une telle garantie, la recourante n’apporte pas cette preuve. 

Selon la jurisprudence précitée, la garantie doit être donnée de manière 

restrictive, au cas par cas, et non systématiquement, sans quoi la LTrans 

serait privée de sa substance et l’autorité se soustrairait à ses obligations 

de rendre compte au public. 

6.2  

6.2.1 En l’espèce, s’agissant de l’art. 7 al. 1 let. h LTrans, le Tribunal relève 

en premier lieu que les deux premières conditions de cette disposition sont 

manifestement remplies, ce que les parties ne contestent pas. En effet, 

l’information a bien été fournie par la recourante, un particulier, à une 

autorité, en l’occurrence l’OSAV. Il faut également considérer que 

l’information a été fournie librement, ce qui est à tout le moins le cas de la 

présentation PowerPoint de la recourante du 5 novembre 2021. 

Les parties s’opposent dans leurs écritures concernant la troisième et 

dernière condition de l’art. 7 al. 1 let. h LTrans. Comme cela a été exposé 

précédemment, les conditions mentionnées par la jurisprudence sont 

strictes : une garantie de confidentialité doit être fournie par l’administration 

qui a expressément accordé cette dernière à la demande explicite de 

l’informateur (cf. consid. 4.2 supra). 

A-3053/2025 

Page 15 

D’une part, comme le démontre l’état de fait (cf. Faits, let. G supra), la 

recourante a expressément demandé à l’autorité inférieure, dans un 

courrier électronique du 13 décembre 2021, de traiter de manière 

confidentielle le document annexé à ce courriel, à savoir sa présentation 

PowerPoint du 5 novembre 2021. Cependant, il convient de noter que le 

Directeur général de la recourante a uniquement demandé que le 

document annexé soit traité de manière confidentielle, afin de rester entre 

les mains de l’autorité inférieure. Autrement dit, la confidentialité n’a jamais 

été expressément requise pour le courrier électronique du 13 décembre 

2021 ou pour la réponse de l’autorité inférieure du 21 décembre 2021. Le 

fait d’avoir choisi l’option « confidentiel » lors de la configuration des 

paramètres d’envoi du courrier électronique n’est pas en soi suffisant pour 

considérer que l’intégralité du message devait être traitée de manière 

confidentielle au sens de l’art. 7 al. 1 let. h LTrans. Il est tout à fait 

admissible que la protection demandée pour le courrier électronique et son 

annexe ne soit pas nécessairement la même, ce qui est précisément le cas 

ici. La protection a en effet expressément été demandée pour le document 

joint mais pas pour le message d’envoi. Par ailleurs, il est important de 

souligner que l’expéditeur n’a pas demandé à l’autorité inférieure de lui 

répondre de manière confidentielle. Cette omission permet d’écarter toute 

demande de confidentialité concernant la réponse de l’autorité inférieure 

du 21 décembre 2021.  

L’art. 7 al. 1 let. h LTrans ne s’applique ainsi pas aux deux documents en 

question. Il convient donc uniquement d’examiner si la recourante peut se 

prévaloir de la confidentialité concernant le document annexé à son 

courrier électronique du 13 décembre 2021. 

6.2.2 Le Tribunal de céans relève encore à ce sujet que le Directeur 

général de la recourante ne s’est certes pas expressément référé à l’art. 7 

al. 1 let. h LTrans dans son courrier électronique du 13 décembre 2021 

adressé à l’autorité inférieure. Cependant, selon le Tribunal, cette mention 

n’était pas indispensable en l’espèce, dès lors que la demande était claire. 

Il serait d’ailleurs excessivement formaliste d’exiger une référence 

expresse à la disposition légale précitée. En résumé, on peut donc partir 

du principe qu’il y a eu une demande explicite de la part de la recourante 

pour que l’annexe à son courrier électronique soit traitée de manière 

confidentielle par l’autorité inférieure, conformément à l’art. 7 al. 1 let. h 

LTrans. 

6.2.3 Toutefois, selon la jurisprudence, qui pose des conditions strictes, 

comme on l’a vu (cf. consid. 4 supra), cette demande de confidentialité 

A-3053/2025 

Page 16 

n’est pas encore suffisante pour considérer que les conditions de l’art. 7 

al. 1 let. h LTrans sont remplies. En effet, l’administration doit encore 

accorder expressément la confidentialité à la personne qui en fait la 

demande. 

Au vu de ces exigences, il faut bien comprendre qu’il est risqué pour un 

particulier de demander à une autorité de lui garantir la confidentialité d’un 

document tout en le joignant à sa demande. Si l’on ne peut pas exclure 

que l’autorité accorde la confidentialité, la personne qui a communiqué le 

document ne peut plus faire marche arrière si l’autorité décide de ne pas 

l’accorder. Il convient de rappeler que depuis l’entrée en vigueur de la 

LTrans le 1er juillet 2006, les documents qui sont communiqués à 

l’administration fédérale deviennent en effet des documents officiels au 

sens de l’art. 5 LTrans, pour lesquels un droit d’accès a été prévu par la loi 

(art. 6 LTrans). Par conséquent, les personnes qui fournissent librement 

des documents à l’administration ont tout intérêt à obtenir une garantie 

écrite de confidentialité avant de livrer quoi que ce soit, si elles souhaitent 

que leur document ne soit pas soumis à la transparence. 

C’est précisément ce qui résulte de l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_500/2020 

précité : les hauts cadres de la société concernée dans cette affaire 

auraient dû, avant de transmettre des informations à l’autorité, se référer 

clairement à l’art. 7 al. 1 let. h LTrans ou demander que la garantie du 

secret revête la forme écrite. Le Tribunal fédéral insiste sur le fait que ces 

derniers auraient dû formaliser par écrit ce type de garantie avant même 

de transmettre la moindre information à l’autorité (cf. consid. 4.3 supra). 

6.2.4 Le raisonnement tenu par le Tribunal fédéral dans cet arrêt peut être 

transposé au cas d’espèce. Le Directeur général de la recourante aurait en 

effet dû demander à l’autorité inférieure une garantie de confidentialité au 

sens de l’art. 7 al. 1 let. h LTrans avant de transmettre le document en 

question. Le Tribunal observe à cet égard que la recourante est une grande 

multinationale qui dispose d’un département juridique important et qu’elle 

s’est adressée à l’autorité inférieure par l’intermédiaire de son Directeur 

général. 

En définitive, et contrairement à l’affirmation de la recourante, il ressort de 

l’examen des pièces du dossier qu’elle ne peut pas prouver, faute de 

confirmation écrite de l’autorité, que celle-ci aurait expressément garanti la 

confidentialité du document joint. 

A-3053/2025 

Page 17 

6.2.5 Par ailleurs, la question de la confidentialité n’a pas non plus été 

abordée dans la réponse de l’autorité inférieure du 21 décembre 2021. 

Comme mentionné précédemment, le fait que l’autorité inférieure ait choisi 

d’envoyer son courrier électronique avec l’option « Confidentiel » dans la 

rubrique « Sensibilité » des options d’envoi ne permet pas de considérer 

qu’elle a donné son accord de manière expresse à la demande de 

confidentialité de la recourante concernant sa présentation PowerPoint. On 

cherche en vain une réponse de l’autorité inférieure qui irait dans ce sens. 

Certes, à la suite de la demande d’accès de l’intimé, dans un courrier 

électronique du 1er mars 2024, soit plus de deux ans après la demande de 

confidentialité de la recourante, l’autorité inférieure a simplement évoqué 

l’art. 7 al. 1 let. h LTrans (cf. Faits, let. J supra). Cependant, il ne peut être 

déduit de ce courrier électronique que l’autorité inférieure aurait 

expressément garanti la confidentialité à ce moment ou ultérieurement, 

après l’envoi du courrier électronique du 11 mars 2024 de la recourante 

(cf. Faits, let. K supra). En résumé, et comme déjà mentionné, la 

recourante n’a pas apporté la preuve d’une telle garantie. 

6.2.6 Le Tribunal de céans considère également que la recourante n’a pas 

non plus apporté la preuve de l’existence d’une garantie implicite qui lui 

aurait été accordée par l’autorité inférieure ou, comme elle le prétend sans 

toutefois l’étayer, que « la confidentialité a été discutée ». Cette dernière 

formulation est d’ailleurs pour le moins ambiguë ; le simple fait d’avoir 

discuté de la confidentialité ne signifie pas encore qu’elle aurait été 

accordée. Il convient de rappeler que l’autorité inférieure a toujours nié 

avoir donné son accord à une telle garantie. En outre, le silence de 

l’autorité inférieure lors des échanges qui ont suivi le courrier électronique 

du 13 décembre 2021 de la recourante ne saurait en aucun cas être 

interprété comme une acceptation tacite de ladite garantie. 

6.3 Par conséquent, l’absence de réponse de l’autorité inférieure ne 

permet pas encore de considérer que les principes de la bonne foi et de la 

confiance auraient été violés. Comme on l’a vu précédemment, cette 

absence de réponse ne pouvait raisonnablement pas être interprétée par 

la recourante comme une acceptation tacite de la garantie de 

confidentialité. De plus, la recourante n’a pas démontré qu’elle aurait eu 

des discussions avec l’autorité inférieure au sujet de la confidentialité avant 

l’envoi de son courrier électronique du 13 décembre 2021, ni qu’elle aurait 

transmis le document en question sur cette base. 

La recourante ne saurait donc être suivie lorsqu’elle prétend avoir placé 

une confiance légitime dans des assurances qu’elle aurait reçues de 

A-3053/2025 

Page 18 

l’autorité inférieure. Elle n’a précisément pas été en mesure de démontrer 

qu’elle aurait reçu des assurances orales ou écrites de la part de cette 

autorité. Une fois le document transmis à l’autorité inférieure, sans aucune 

demande préalable de garantie de confidentialité, il était trop tard pour faire 

marche arrière et la recourante devait accepter que l’autorité inférieure 

n’accorde pas la confidentialité. 

Ainsi, la recourante ne peut rien tirer des principes de la bonne foi et de la 

confiance, dans la mesure où elle n’établit pas avoir pris une disposition 

(remettre le document) en se basant sur une assurance (de confidentialité) 

qui lui aurait été donnée. 

Il s’ensuit que plusieurs conditions de la protection de la bonne foi au sens 

de l’art. 9 Cst. (cf. consid. 5.1 et 5.2 supra) ne sont ainsi pas remplies. Mal 

fondé, ce grief doit être écarté. 

En conclusion, le Tribunal de céans n’a constaté aucune violation de l’art. 7 

al. 1 let. h LTrans ni des principes de la confiance et de la bonne foi. Mal 

fondés, ces griefs sont rejetés. 

7.  

Il convient de relever que l’autorité inférieure a décidé d’anonymiser 

l’ensemble des noms, des fonctions et des adresses électroniques des 

collaborateurs de l’autorité inférieure et de la recourante figurant sur les 

documents demandés par l’intimé. L’intimé et la recourante n’ayant pas 

contesté ces caviardages, le Tribunal de céans ne voit pas de raison de 

procéder d’une autre manière, dès lors que cette question n’est pas 

litigieuse. 

8.  

Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal administratif fédéral 

à rejeter le recours dans son intégralité et à confirmer la décision de 

l’autorité inférieure, qui accorde l’accès à l’ensemble des documents requis 

par l’intimé, à l’exception des données personnelles qui ont été caviardées 

par ladite autorité. 

9.  

Demeure à trancher la question des frais et des dépens. 

9.1 Les frais de procédure, lesquels comprennent en règle générale 

l’émolument d’arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours, sont 

mis dans le dispositif à la charge de la partie qui succombe ; si celle-ci n’est 

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Page 19 

déboutée que partiellement, ces frais sont réduits (art. 63 al. 1 PA). 

L’autorité de recours impute, dans le dispositif, l’avance sur les frais de 

procédure correspondants et rembourse le surplus éventuel (cf. art. 1 ss, 

plus particulièrement art. 5 al. 3, de l’ordonnance du 10 septembre 1969 

sur les frais et indemnités en procédure administrative [RS 172.041.0]). En 

outre, aucun frais de procédure n’est mis à la charge de l’autorité inférieure 

déboutée (cf. art. 63 al. 2 PA). 

Par ailleurs, selon l’art. 64 al. 1 PA, l’autorité de recours peut allouer, 

d’office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement 

obtenu gain de cause, une indemnité pour les frais indispensables et 

particulièrement élevés qui lui ont été occasionnés (cf. également art. 7 du 

Règlement du 11 décembre 2006 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). 

9.2 En l’occurrence, le recours est rejeté dans son intégralité. 

Les frais de procédure, qui sont fixés à CHF 2'000.-, sont mis à la charge 

de la recourante qui succombe à hauteur du montant précité. Ce montant 

est prélevé sur l’avance de frais déjà versée par la recourante d’un montant 

équivalent. 

Il convient par ailleurs d’allouer à l’intimé, qui a obtenu gain de cause, une 

indemnité à titre de dépens. En l’absence de note de frais du mandataire 

de l’intimé, et compte tenu de son activité déployée sur la base du dossier 

et du degré de difficulté de l’affaire, le Tribunal, conformément aux art. 8 ss 

FITAF, estime que l’allocation d’un montant global de CHF 750.- (y compris 

le supplément TVA selon l’art. 9 al. 1 let. c FITAF) apparaît équitable en 

l’espèce. 

Partant, la recourante versera à l’intimé un montant de CHF 750.-, à titre 

de dépens. 

(le dispositif est porté en page suivante) 

  

A-3053/2025 

Page 20 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure de 2'000 francs sont mis à la charge de la 

recourante. Ils sont prélevés sur l’avance de frais déjà versée, d’un 

montant équivalent. 

3.  

Un montant de 750 francs est alloué à l’intimé à titre de dépens, à charge 

de la recourante. 

4.  

Le présent arrêt est adressé à la recourante, à l'intimé et à l'autorité 

inférieure. 

 

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

 

La présidente du collège : Le greffier : 

  

Claudia Pasqualetto Péquignot Jérôme Gurtner 

 

  

A-3053/2025 

Page 21 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 

délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier 

jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La 

Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse 

(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit indiquer les conclusions, les motifs et 

les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens 

de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains 

de la partie recourante (art. 42 LTF). 

 

Expédition : 

  

A-3053/2025 

Page 22 

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (Acte judiciaire) 

– à l'intimé (Acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (Acte judiciaire)