# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9f4fc854-a414-548b-82fc-2b5026dc4ec4
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-03-23
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 23.03.2022 602 2021 196
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2021-196_2022-03-23.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2021 196
602 2021 197

Arrêt du 23 mars 2022

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par Me Anton 
Henninger, avocat

contre

PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée 

Objet Recours contre décision incidente

Recours du 24 décembre 2021 contre la décision du 15 décembre 
2021

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 9

attendu

que A.________ et B.________ sont copropriétaires des articles ccc (anciennement ddd) et eee 
(anciennement fff) du Registre foncier (RF) de la Commune de G.________. La parcelle eee RF se 
situe en zone à bâtir, tandis que l'article ccc RF est affecté à la zone agricole. Au moment de l'achat 
des biens-fonds par les précités en 2007, il existait sur la parcelle eee RF un terrassement avec un 
remblai débordant sur un tiers de la surface de la parcelle agricole. Cette modification du terrain 
avait été créée en 2003 par les anciens propriétaires, sans que ceux-ci aient bénéficié d'un permis 
autorisant ces travaux;

que, le 11 août 2009, la Préfecture de la Sarine a octroyé un permis de construire pour une véranda, 
un abri et une piscine sur l'article eee RF, situé dans la zone à bâtir;

que, par la suite, les propriétaires ont procédé, sans être en possession d'un permis de construire, 
à des travaux sur l'article ccc RF – d'une surface de 1'956 m2 – situé en zone agricole. Ils ont réduit 
le remblai existant sur l'article eee RF et construit une rampe d'accès, un mur de soutènement, une 
place en gravier, des escaliers, une rivière sèche, un jardin potager, des installations de jeux et une 
clôture. Différentes plantations ont également été mises en place;

qu'au cours des travaux de terrassement en lien avec la construction de la piscine notamment et 
après que la commune a fait arrêter ceux-ci, les propriétaires ont déposé, le 27 octobre 2009, une 
demande de permis de construire pour la modification du terrain sur la parcelle sise en zone agricole. 
Par courrier du 6 novembre 2009, la commune les a alors informés que ces travaux étaient liés à la 
construction de la piscine sur la parcelle sise en zone à bâtir, ce qui les libérait de l'obligation de 
demander un permis. Une information similaire leur a été donnée pour l'installation de la clôture;

que les anciens propriétaires des parcelles précitées et actuels voisins ont dénoncé cette situation 
à la préfecture par courriers des 30 septembre 2020 et 13 avril 2021;

qu'invitée à déposer un rapport concernant la situation prévalant sur l'article ccc RF, la commune a 
répondu le 31 mai 2021;

que les propriétaires se sont déterminés le 9 septembre 2021;

que, le 18 novembre 2021, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
(DAEC; actuellement et ci-après, Direction du développement territorial, des infrastructures, de la 
mobilité et de l'environnement, DIME) a indiqué à la préfecture que, selon elle, à l'exception de la 
clôture, les travaux ne pourront pas être légalisés en raison de leur non-conformité à la zone agricole, 
ce qui serait manifeste;

que, par décision incidente du 15 décembre 2021, la lieutenante de préfet a transmis le dossier à la 
DIME, compétente en matière de procédures de rétablissement de l'état de droit en zone agricole. 
Dans la même décision, elle a imparti un délai aux propriétaires pour déposer – en procédure 
simplifiée – une demande de permis de construire pour la clôture;

que, par mémoire du 24 décembre 2021, les propriétaires interjettent un recours au Tribunal 
cantonal contre cette décision incidente. Ils concluent – sous suite de frais et dépens – à l'admission 
du recours et à la constatation que principalement, les remblais, les plantations et la clôture ne sont 
pas soumis à autorisation. Subsidiairement, ils demandent qu'un permis de construire soit délivré 
pour les remblais, les plantations et la clôture. Plus subsidiairement encore, ils requièrent qu'il soit 
renoncé à demander le rétablissement de l'état de droit, cas échéant en renvoyant le dossier à la 

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 9

préfecture pour rendre une décision dans ce sens. Ils soutiennent qu'ils ont un intérêt à contester la 
décision préfectorale incidente. Sur le fond, ils sont d'avis que les travaux exécutés en zone agricole 
sont légaux. En retenant qu'il semble exclu que les travaux litigieux puissent être légalisés et qu'il y 
a nécessité d'obtenir un permis de construire pour la clôture, la lieutenante de préfet a selon eux 
constaté les faits d'une manière erronée et violé le droit d'être entendu et le principe de la bonne foi. 
Ils expliquent qu'au moment de l'achat de la parcelle en 2007, le remblai sur la parcelle agricole 
existait déjà et qu'au moment de la construction de la piscine en 2009, ils étaient d'avis que ce 
remblai était légal; ils ajoutent que, dans la mesure où il leur avait été interdit d'évacuer de la terre 
de cette parcelle agricole, ils ont uniquement fait répartir la terre du remblai sur la parcelle, ce qui 
nécessitait des terrassements. En ce qui concerne la "rampe d'accès", ils soulignent que celle-ci 
consiste en une remise en état sous forme d'un alignement au terrain naturel d'origine. Ils relèvent 
que l'autorité n'a pas fait de distinction entre les différents éléments des plantations faites sur la 
parcelle pour décider de leur légalisation. S'agissant de la clôture, ils renvoient aux renseignements 
obtenus à l'époque, selon lesquels celle-ci ne nécessitait pas de permis de construire, raison pour 
laquelle, après avoir recueilli l'aval des voisins, ils ont procédé à son installation qui, de plus, d'un 
aspect léger et d'une hauteur de seulement 1 m et réversible, servira dans le futur à garder des 
moutons. Ils estiment que cette clôture n'impacte pas le paysage de sorte qu'elle peut être érigée 
sans autorisation. De surcroit, ils se réfèrent à l'art. 24e de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement 
du territoire (LAT; RS 700) pour soutenir que cette clôture a servi à garder leurs chiens. Ils sont 
d'avis qu'une légalisation des remblais et des plantations est légalement possible et que la clôture 
peut être érigée sans permis. Selon eux, il y a lieu de tenir compte du fait qu'un ingénieur agronome 
mandaté par le canton de Fribourg pour élaborer une méthodologie et des outils adaptés dans le 
domaine de la valorisation des matériaux terreux propose de simplifier les procédures d'autorisation 
pour l'apport de terre végétale. Par ailleurs, ils considèrent que puisque la terre ne pouvait à l'époque 
pas être évacuée, la création du remblai est imposée par la destination de l'ouvrage au moment où 
il a été construit. Ils soulignent également que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la 
plantation de quelques arbres fruitiers sur une petite surface en zone agricole à proximité d'une 
habitation ne nécessite pas de permis de construire. Ils soutiennent que des haies vives ne sont pas 
interdites en zone agricole, qu'au contraire elles sont par endroits même protégées, qu'elles 
remplissent une fonction écologique et ne nécessitent dès lors pas de permis de construire. Ils 
estiment que si on exige la destruction des plantes sur cette parcelle, on viole la législation sur la 
protection de la nature. Les recourants rendent encore attentifs au fait que les parcelles 
environnantes sont toutes végétalisées. Selon les recourants, ces arguments ont déjà été soulevés 
dans leur détermination du 9 septembre 2021 sans que la lieutenante de préfet ne s'y réfère, ceci 
en violation de leur droit d'être entendu. Finalement, ils invoquent une violation du principe de la 
bonne foi, dès lors que tous les travaux exécutés en 2009 ont été soumis à la commune qui ne s'y 
est pas opposée;

que le recours est assorti d'une demande d'octroi de l'effet suspensif (602 2021 197);

que, le 28 février 2022, la lieutenante de préfet conclut au rejet du recours, en renvoyant aux motifs 
de sa décision;

que, par courrier du 14 mars 2022, les recourants ont sollicité la prolongation du délai pour déposer 
une demande de permis de construire pour la légalisation de la clôture;

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 9

considérant

que déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée 
en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal 
peut donc entrer en matière sur ses mérites;

que, selon l'art. 120 CPJA, les décisions incidentes sont susceptibles d'un recours séparé 
lorsqu'elles concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l'effet suspensif et 
l'assistance judiciaire gratuite (al. 1). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont 
susceptibles d'un recours séparé que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable à une 
partie ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet 
d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 2). Une décision incidente n'est en aucun 
cas sujette à recours, si la décision au fond ne l'est pas en elle-même. L'art. 88 al. 2, 2ème phrase, 
est réservé (al. 3);

que la notion de préjudice irréparable de l'art. 120 al. 2 CPJA est la même que celle figurant à l'art. 45 
de la loi du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), de sorte que la 
jurisprudence développée à ce propos peut être appliquée par analogie en droit cantonal;

qu'en principe, il est admis qu'en procédure administrative, la condition du préjudice irréparable est 
déjà remplie lorsque le recourant peut faire valoir un intérêt digne de protection à l'annulation ou à 
la modification immédiate de la décision incidente qu'il conteste. Cet intérêt peut être juridique ou de 
fait et englobe ainsi aussi les intérêts économiques de la partie, pour autant que le recours vise à 
empêcher autre chose qu'une simple prolongation de la procédure ou son renchérissement. Si l'on 
peut exiger que le désavantage que doit subir le recourant présente un certain poids, il n'est pas 
nécessaire cependant que le préjudice soit d'une importance existentielle (cf. pour le tout, arrêt TC 
FR 602 2021 59 du 7 juillet 2021 consid. 2.1 et les références citées);

que l'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1), qui a trait aux travaux non conformes, prévoit que lorsque le ou 
la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis 
ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des 
travaux (al. 1). Dans les cas visés à l'al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont 
déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une 
demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une 
telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à 
l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les 
personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les 
modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du 
sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper 
les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés 
sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour 
prendre les mesures prévues à l'al. 3 (al. 4);

que, dans la présente occurrence, les recourants tentent de s'opposer à la transmission du dossier 
à la DIME pour l'examen du rétablissement de l'état de droit en application de l'art. 167 LATeC et à 
l'obligation de déposer une demande de permis de construire pour la clôture;

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 9

qu'en ce qui concerne la transmission du dossier à la DIME, l'acte litigieux a pour objet de régler le 
déroulement de la procédure, sans y mettre un terme; il ne porte pas sur une question de fond en la 
réglant d'une manière définitive, mais sur une question de procédure, soit la compétence de la DIME 
en matière de permis de construire hors zone à bâtir en application de l'art. 167 al. 4 LATeC. Le 
Tribunal ne peut que confirmer que, par cette manière de procéder, il est permis de respecter le 
principe d'économie de procédure et d'éviter aux propriétaires des frais de constitution d'une 
demande de permis de construire dont l'issue paraît d'emblée compromise à ce stade. En effet, en 
procédure de rétablissement de l'état de droit, les personnes à qui une décision incidente de 
transmission du dossier est adressée ne sont pas privées de la possibilité de contester 
ultérieurement la décision finale dans laquelle, d'une manière préjudicielle, il y aura lieu de se 
prononcer d'une manière définitive sur l'illégalité de la construction. C'est le lieu de noter qu'une 
mesure de rétablissement de l'état de droit ne peut pas être prononcée si la légalisation est 
souhaitée par les propriétaires et qu'elle est possible (cf. arrêt TC FR 602 2021 13 du 22 juin 2021);

qu'à la lumière de ce qui vient d'être dit, on peut se demander si les recourants ont un intérêt digne 
de protection à recourir contre cette transmission. La question peut en revanche rester indécise dès 
lors que la décision incidente de la lieutenante de préfet est manifestement exempte de critique sur 
ce point;

que la question est différente concernant l'obligation de déposer une demande de permis de 
construire pour la clôture. En effet, dans un arrêt 602 2019 18 du 15 avril 2019, confirmé par l'arrêt 
602 2019 150 du 30 avril 2020, le Tribunal cantonal a jugé qu'un recourant dispose d'un intérêt digne 
de protection à pouvoir contester immédiatement la décision incidente qui l'enjoint de déposer une 
demande de permis de construire lorsqu'il conteste le principe même de la soumission des travaux 
à autorisation. Partant, les recourants peuvent contester l'obligation qui leur est faite en relation avec 
la clôture; 

que le recours est cependant clairement irrecevable dans la mesure où les recourants demandent 
qu'un permis de construire leur soit octroyé par le Tribunal. En effet, puisqu'aucune décision n'a été 
rendue à ce sujet par une autorité inférieure, la Cour de céans ne peut pas en être saisie;

que dans le même sens, il n'a, à ce stade, pas encore été décidé si les recourants doivent rétablir 
l'état de droit, de sorte qu'une conclusion tendant à demander qu'il y soit renoncé est également 
manifestement irrecevable;

qu'en ce qui concerne la prétendue violation du droit d'être entendu en raison du fait que l'autorité 
n'a pas répondu à tous les arguments des recourants, respectivement à tous les faits qu'ils ont 
relevés dans leur détermination de plus de 110 pages, il y a lieu de constater que toute une série de 
ceux-ci sortent du cadre du litige tel que défini ci-dessus. Cette critique se confond en outre en 
grande partie avec le fond du litige ou concerne des éléments qui ne sont tout simplement pas 
déterminants (cf. à ce sujet notamment, arrêt TF 1C_10/2019 du 15 avril 2020 consid. 2.3). 
Finalement, les recourants – preuve en est leur recours prolixe – ont parfaitement pu comprendre la 
décision et se défendre. Pour les mêmes motifs, le Tribunal se limitera aux seuls arguments et faits 
pertinents pour la résolution du présent litige et rejette le grief d'une violation du droit d'être entendu;

que la Cour de céans souligne également d'emblée que les arguments avancés par les recourants 
en lien avec leur bonne foi ne sont pas déterminants dans le cadre d'une procédure d'octroi de 
permis de construire, respectivement d'une procédure de légalisation (cf. notamment arrêt TC FR 
602 2018 26 du 19 février 2019 consid. 3.4). La bonne foi peut être invoquée dans la procédure de 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 9

rétablissement de l'état de droit. Le grief selon lequel la décision incidente litigeuse viole le principe 
de la confiance et la bonne foi n'est pas pertinent;

que cela dit, la Cour de céans rappelle que, selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou 
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 
al. 2 LAT dispose que pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité 
cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une 
dérogation peut être accordée (cf. art. 136 LATeC). L'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT prévoit que sont 
conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à 
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, tandis que les art. 24 ss LAT fixent les 
exceptions admissibles hors de la zone à bâtir;

que les recourants ne disposent pas de permis de construire pour les aménagements effectués sur 
la parcelle sise en zone agricole et un éventuel renseignement erroné de la commune ne saurait 
remplacer une telle autorisation. En effet, même si la commune avait accordé un permis, celui-ci 
devrait être déclaré nul (cf. arrêt TF 1C_292/2019 du 12 mai 2020 consid. 4.3.1 et les références 
citées); 

qu'il appert des photographies produites par les recourants ainsi que des images aériennes du portail 
cartographique du canton de Fribourg (cf. https://map.geo.fr.ch, thème: Fonds de carte, Images 
aériennes) que l'état des lieux sur la parcelle colloquée en zone agricole a considérablement été 
modifié par les travaux entrepris en 2009 et que l'affectation comme jardin d'agrément a été élargie 
dans le cadre de travaux importants exécutés par les recourants en 2009;

qu'on ne peut notamment pas soutenir que la présence d'un remblai – existant déjà avant les travaux 
ici litigieux – débordant d'environ un tiers sur la parcelle de 1'956 m2 justifierait d'étendre sans 
autorisation l'affectation comme jardin sur une grande partie de la parcelle; 

qu'il ne peut pas non plus être avancé, comme le font les recourants, que la présence – avant les 
travaux – de ce remblai en zone agricole conduit à ce que toute modification de celui-ci est imposée 
par sa destination, motif pris qu'il leur a été interdit d'évacuer la terre de la parcelle. Même si le 
remblai préexistant avait été plus imposant et si sa modification rendait le terrain plus proche de la 
pente naturelle, les travaux litigieux consistant à affecter la surface à un jardin de détente ne peuvent 
pas être libérés de la nécessité de disposer d'un permis de construire. Suivre cette logique signifierait 
que la présence d'une modification illicite préexistante du terrain justifierait toute future modification 
de celle-ci. Cela vaut d'autant plus que, dans la présente occurrence, la surface utilisée illicitement 
comme jardin d'agrément s'est considérablement agrandie et qu'une multitude d'installations ont été 
ajoutées (rampe, murs de soutènement, jardin potager, arbres, plantations, place en gravier, 
escaliers, installations de jeux, ruisseau artificiel);

qu'en aucun cas, un permis de construire en zone agricole ne peut être accordé rétroactivement 
pour des seuls arguments en lien avec la protection de la nature comme le soutiennent les 
recourants. L'autorité doit se placer au moment où les travaux ont été exécutés pour examiner leur 
légalité (cf. ATF 127 II 209 consid. 2b; 123 II 248 consid. 3a/bb; 102 Ib 64 consid. 4). Partant, on ne 
peut pas prendre en compte le fait que, depuis ce moment, un biotope ou une haie protégée se 
seraient formés dans ce jardin ainsi que le défendent les recourants;

que, de toute évidence, de futures modifications législatives concernant une proposition d'alléger les 
procédures d'autorisation ne peuvent pas être invoquées comme le font les recourants. Outre le fait 
que de telles propositions ne sont pas en vigueur, elles ne peuvent manifestement pas servir à 

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 9

légaliser la transformation de la zone agricole en jardin de détente au motif que ce dernier nécessite 
l'apport de terre végétale;

qu'en l'occurrence, il n'est pas contesté que les travaux exécutés ne sont pas nécessaires à une 
exploitation agricole et n'ont pas de vocation agricole, de sorte qu'ils ne sont pas conformes à 
l'affectation de la zone. Partant, il convient d'analyser si une autorisation exceptionnelle au sens des 
art. 24 ss LAT pourrait être délivrée;

que, pour les éléments transmis à la DIME comme objet de sa compétence et quoi qu'en disent les 
recourants, l'examen des conditions des art. 24, 24a, 24b, 24c, 24d et 24e LAT semble en effet 
pouvoir être d'emblée écarté, étant donné qu'il s'agit de constructions hors de la zone à bâtir qui ne 
sont pas imposées par leur destination (art. 24), qu'il ne s'agit pas d'un changement d'affectation ne 
nécessitant pas de travaux de transformation (art. 24a), qu'il n'est pas question d'une activité 
accessoire à une exploitation agricole (art. 24b), qu'il ne s'agit pas non plus d'une installation qui 
peut être utilisée conformément à sa destination mais qui n'est plus conforme à l'affectation de la 
zone (art. 24c), qu'il ne s'agit ni d'un bâtiment d'habitation agricole (art. 24d al. 1), ni d'une 
construction ou installation jugée digne d'être protégée (art. 24d al. 2), et que la construction n'est 
pas destinée à détenir des animaux (art. 24e). Le Tribunal peut entièrement renvoyer aux 
observations de la DIME du 18 novembre 2021; 

qu'il y a lieu de rappeler aux recourants que l'objet des travaux est l'implantation d'un jardin 
d'agrément en zone agricole. En effet, cela conduit en un changement de l'affectation de cette 
surface. Or, la jurisprudence est constante quant à l'importance qu'elle accorde au principe de la 
séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 129 II 369 consid. 4.2.1; 115 
Ib 148 consid. 5c). Considéré comme un principe cardinal du droit de l'aménagement du territoire, 
son respect revêt une importance particulière. En d'autres termes, il y a lieu d'être particulièrement 
restrictif dans l'admission de dérogations à la règle légale;

que, selon la jurisprudence claire du Tribunal fédéral, on ne saurait tolérer le débordement de la 
zone constructible en zone agricole par l'aménagement de jardins privés (cf. arrêts TF 1C_10/2020 
du 15 avril 2020; 1C_533/2015 du 6 janvier 2016 consid. 4.3; 1C_533/2015 du 6 janvier 2016; cf. 
ég. arrêt TF 1C_443/2018 du 3 juillet 2018 consid. 4.4 s.; arrêt TC FR 602 2015 15 du 19 août 2015);

qu'il est évident en l'espèce que l'aménagement d'un jardin d'agrément exerce une influence néfaste 
sur la fonction primaire de la zone agricole (cf. à ce sujet, arrêt TF 1C_10/2015 du 16 avril 2020 
consid. 4);

que sur ce constat, il ne fait aucun doute que l'ensemble des modifications, respectivement des 
installations doit être examiné à la lumière de cette affectation dont l'illégalité en zone agricole est 
on ne peut plus claire et relève de la convenance personnelle. Partant, il ne fait pas de sens de 
déposer une demande de permis de construire pour légaliser de tels travaux;

que, contrairement à ce que pensent les recourants, il est ainsi justifié de renvoyer – sans distinguer 
les différents éléments – toutes les modifications en lien avec l'installation d'un jardin d'agrément 
par-devant la DIME, à laquelle il reviendra de décider lesquelles doivent être évacuées;

que, partant, c'est à juste titre que la lieutenante de préfet a renvoyé l'entier des aménagements 
effectués qui, dans leur ensemble, forment le jardin d'agrément devant la DIME;

qu'il appartiendra à cette autorité d'apprécier l'influence des démarches entreprises par les 
recourants en 2009 et les renseignements obtenus par la commune dans le cadre de la procédure 
de rétablissement de l'état de droit;

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 9

que le Tribunal constate que, sur deux parcelles sises dans le voisinage de celles des recourants, 
des jardins d'agrément semblent également déborder en zone agricole. Si, au vu de ce qui précède, 
les recourants ne peuvent manifestement pas obtenir un permis de construire en se fondant sur une 
situation éventuellement illégale sur des parcelles voisines, il incombera aux autorités compétentes 
de veiller à l'application des règles impératives de la LAT par rapport à ces dernières (cf. à ce sujet, 
arrêt TF 1C_469/2019 du 28 avril 2021 consid. 5.5, qui rappelle que les autorités sont obligées de 
prendre des mesures en cas d'infractions relatives au principe de la séparation du territoire 
constructible de celui sis en zone agricole);

qu'en ce qui concerne l'obligation faite aux recourants de déposer une demande de permis de 
construire pour la clôture, il y a lieu de relever que, selon la jurisprudence, sont considérés comme 
des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et 
fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils 
modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou 
soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure 
d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux 
plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est 
soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il 
entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un 
contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; voir aussi ATF 123 II 256 consid. 3; 120 Ib 379 
consid. 3c). L'obligation du permis s'étend également aux changements d'affectation de locaux, aux 
remblais et déblais, à la démolition de constructions et installations et à l'exploitation de matériaux 
(art. 135 al. 2 LATeC). L'assujettissement à un permis de construire a ainsi été admis pour des 
clôtures et barrières hors de la zone à bâtir (cf. ATF 118 Ib 49);

qu'en l'espèce, on peut se demander si – dans le sens des considérants qui précèdent – la clôture 
n'aurait pas dû être incluse en tant qu'élément d'un jardin de détente. Or, l'autorité préfectorale a – 
d'entente avec la DIME – considéré qu'un permis de construire pourrait éventuellement être accordé 
pour cette installation. Ce raisonnement – favorable aux recourants – ne peut pas être critiqué. 
Contrairement à la zone constructible dans laquelle certaines clôtures sont libérées de l'obligation 
d'une autorisation étatique, la problématique est différente en zone agricole. Même si certaines 
clôtures peuvent y être admises, il y aura lieu d'examiner si elles sont imposées par la destination, 
ce qui dépendra de l'affectation de la surface et de la conformité de cette affectation à la zone. On 
relèvera déjà à ce stade que le fait de vouloir offrir à ses propres chiens un enclos pour se délasser 
ne saurait consister en une raison suffisante. Cela ne peut pas être comparé à la situation où un 
chenil, imposé par sa destination en raison du bruit, s'implante en zone agricole;

que la jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme 
à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, 
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore 
proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 
consid. 2.1 et les arrêts cités). Le Tribunal de céans considère qu'une inspection des lieux et la 
production d'autres documents ou témoignages sont inutiles dans le cas d'espèce, dès lors que les 
pièces versées au dossier – notamment les plans et les cartes – permettent parfaitement de trancher 
le litige (cf. arrêt TF 1C_10/2019 du 15 avril 2020 consid. 3);

qu'au vu de ce qui précède, le recours (602 2021 196) doit être rejeté dans la mesure de sa 
recevabilité;

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 9

qu'il y a cependant lieu de fixer un nouveau délai aux recourants pour déposer une demande de 
permis de construire pour la clôture. A défaut, celle-ci fera l'objet d'une procédure de rétablissement 
de l'état de droit;

que la demande tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2021 197) est devenue sans objet;

qu'il appartient aux recourants de supporter solidairement les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA;

qu'eu égard à l'issue du recours, il n'est pas alloué d'indemnité de partie; 

la Cour arrête :

I. Le recours (602 2021 196) est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Un délai de trois mois dès l'entrée en force du présent jugement est imparti aux recourants 
pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation de la clôture. A 
défaut, celle-ci fera l'objet d'une procédure de rétablissement de l'état de droit.

II. La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2021 197), devenue sans objet, est rayée 
du rôle.

III. Les frais de procédure, fixés à CHF 1'500.-, sont solidairement mis à la charge des recourants. 
Ils sont compensés avec l'avance de frais effectuée.

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 23 mars 2022/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :