# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3892e37b-3dca-54b3-a702-89aabc761e46
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 9/2012
**Docket/Reference:** 9/2012
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf43/tf_1C_9_20121.pdf

## Full Text

1C_9/2012 (07.05.2012)

Page 1 of 5

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1C_9/2012

Arrêt du 7 mai 2012
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Fonjallaz, Président, Aemisegger et Chaix.
Greffière: Mme Tornay Schaller.

Participants à la procédure
Mouvement suisse contre l'islamisation (MOSCI), représenté par Me Jean-Luc Addor, 
avocat,
recourant,

contre

Ville de Fribourg, Maison de Ville, place de l'Hôtel de Ville 3, 1700 Fribourg,
Préfecture du district de la Gruyère, Le Château, case postale 192, 1630 Bulle.

Objet
Usage accru du domaine public (tenue d'un stand d'information),

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, IIe Cour administrative, 
du 14 novembre 2011.

Faits:

A.
Le Mouvement suisse contre l'islamisation (ci-après: le MOSCI) est une association à but 
non lucratif, formée en 2007 aux fins statutaires de "lutter contre l'islamisation et la 
désinformation qui s'y rapporte, informer sur la véritable nature de l'islam et son caractère 
politique, sauvegarder les principes de l'Etat de droit, se prévaloir de toute forme de 
référence à la charia et de toute application subversive de celle-ci, combattre les sources 
du terrorisme et de l'extrémisme". Au cours de la campagne de votations fédérales portant 
sur l'initiative populaire "Contre la construction des minarets", le MOSCI a requis de la Ville 
de Fribourg, le 5 septembre 2009, l'autorisation de tenir un stand d'une surface totale de 9 
m2 sur la place Georges-Python, lors d'une manifestation devant y avoir lieu le 19 
septembre 2009. Cette association souhaitait dispenser de l'information sur ses activités, 
récolter des signatures dans le cadre d'une pétition et collecter des fonds.
Le 14 septembre 2009, la Direction de la police locale, après consultation de la Préfecture 
de la Sarine et de la Police cantonale, a rejeté cette requête. Statuant sur réclamation, le 
Conseil communal de la commune de Fribourg a confirmé la décision précitée, le 17 mars 
2010. Par décision du 28 octobre 2010, le Préfet du district de la Gruyère a rejeté le 
recours interjeté par le MOSCI contre la décision du 17 mars 2010. Par arrêt du 14 
novembre 2011, la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-
après: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours formé par le MOSCI contre la décision 
préfectorale. Elle a considéré en substance que le refus de l'autorisation d'utiliser le 
domaine public pour tenir un stand ne violait pas les libertés d'opinion et d'information (art. 
16 Cst.), dès lors que cette mesure était proportionnée et tendait à sauvegarder un intérêt 
de police prépondérant.

B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, le MOSCI demande au Tribunal 
fédéral d'annuler l'arrêt du 14 novembre 2011 et de donner acte au MOSCI de 

http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highligh...

29.05.2012

  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1C_9/2012 (07.05.2012)

Page 2 of 5

l'inconstitutionnalité du refus de la demande d'autorisation du 5 septembre 2009. Il se plaint 
en particulier d'une violation des libertés d'opinion, d'information et de réunion.
Le Tribunal cantonal se réfère aux considérants de l'arrêt attaqué et conclut au rejet du 
recours. Le Préfet de la Gruyère renonce à se déterminer et renvoie à sa décision du 28 
octobre 2010. La Ville de Fribourg conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa 
recevabilité. Le MOSCI a répliqué par courrier du 9 mars 2012.

Considérant en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont 
soumis (art. 29 al. 1 LTF).

1.1 Formé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale par 
un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) ayant pour objet l'utilisation du 
domaine public (art. 82 let. a LTF), le présent recours est en principe recevable comme 
recours en matière de droit public au sens des art. 82 ss LTF, aucune des exceptions 
prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Il a en outre été déposé dans le délai (art. 100 al. 1 
LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi.

1.2 Aux termes de l'art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en matière de droit 
public quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la 
possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b) et a 
un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de celle-ci (let. c). L'intérêt 
digne de protection doit par ailleurs être actuel (ATF 137 I 23 consid. 1.3.1 p. 24 s. et la 
jurisprudence citée). Le Tribunal fédéral fait exceptionnellement abstraction de l'exigence 
d'un intérêt actuel, lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des 
circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant 
qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt 
public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 137 I 23 consid. 
1.3.1 p. 25 et la jurisprudence citée).
En l'espèce, le recourant, qui a pris part à la procédure devant l'instance précédente, n'a 
certes plus d'intérêt actuel au recours, dans la mesure où l'objet de la contestation, défini 
par sa demande d'usage accru du domaine public porte sur la possibilité de tenir un stand 
le 19 septembre 2009. Il y a toutefois lieu de renoncer ici à cette exigence, car le recours 
soulève une question qui revêt une portée de principe et qui pourrait se poser à nouveau 
dans des termes semblables sans que le Tribunal fédéral soit en mesure de se prononcer 
en temps utile. Le recours est par conséquent recevable.

2.
Le recourant fait valoir une violation des libertés d'opinion et d'information.

2.1 Les libertés d'opinion et d'information sont garanties par les art. 16 al. 1 Cst. et 19 de la 
constitution cantonale du canton de Fribourg. Toute personne a le droit de former, 
d'exprimer et de répandre librement son opinion (art. 16 al. 2 Cst.). Selon l'art. 10 CEDH, la 
liberté d'expression comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de 
communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités 
publiques et sans considération de frontière (par. 1).
La liberté d'expression constitue l'un des fondements essentiels d'une société 
démocratique, l'une des conditions primordiales de son progrès et de l'épanouissement de 
chacun (ATF 96 I 592). Sous réserve des restrictions mentionnées notamment à l'art. 10 
par. 2 CEDH, elle vaut non seulement pour les informations ou les idées accueillies avec 
faveur, ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui 
heurtent, choquent ou inquiètent l'Etat ou une fraction quelconque de la population. Ainsi le 
veulent le pluralisme, la tolérance et l'esprit d'ouverture sans lesquels il n'y a pas de 
"société démocratique" (arrêt 1C_312/2010 du 8 décembre 2010 consid. 4.1 et les 
références, in SJ 2011 I 233; cf. également ATF 131 IV 23 consid. 3.1 p. 28 et les 
références). En outre, les opinions sont protégées pour elles-mêmes, même si elles ne 
correspondent pas à la vérité, car, par définition, elles ne se prêtent pas à une 
démonstration de véracité (cf. Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 
2006, p. 263; cf. arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme De Haes et Gijels 
contre Belgique du 24 février 1997, Recueil CourEDH 1997-I, § 47).

http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highligh...

29.05.2012

 
 
 
 
 
 
  
1C_9/2012 (07.05.2012)

Page 3 of 5

Il existe en principe, sur la base de la liberté d'opinion, d'information et de réunion, un droit 
conditionnel à l'usage accru du domaine public pour des manifestations. Lors de la 
procédure d'autorisation, il ne faut pas seulement examiner l'admissibilité ou 
l'inadmissibilité de la requête, mais aussi les conditions cadres, les éventuelles charges 
ainsi que les alternatives possibles. Les organisateurs ne peuvent dès lors pas exiger de 
pouvoir effectuer une manifestation à un endroit et à un moment déterminés ainsi qu'à des 
conditions cadres qu'ils auraient eux-mêmes définies. En revanche, ils ont droit à ce que 
l'effet d'appel au public qu'ils ont prévu soit pris en considération (ATF 132 I 256 consid. 3 
p. 260 et la jurisprudence citée).

2.2 En vertu de l'art. 36 Cst., outre qu'elle doit être fondée sur une base légale et 
proportionnée au but visé, une restriction de la liberté d'expression doit notamment être 
justifiée par un intérêt public. En matière de liberté d'expression, le principe de l'intérêt 
public se confond en pratique avec le souci de maintenir l'ordre public. La protection de la 
sécurité, de la tranquillité, de la morale et de la santé publique répond à un intérêt public 
(cf. art. 10 par. 2 CEDH). Celui-ci ne commande toutefois pas de censurer ou de réprimer 
l'expression des opinions qui sont subversives ou simplement choquent les sentiments 
moraux, religieux, politiques de la population ou encore qui mettent en cause les 
institutions. L'interdiction préalable n'est en effet pas compatible avec la liberté 
d'expression, même lorsque celle-ci s'exerce sur le domaine public. Lorsqu'elle est saisie 
d'une demande d'autorisation, l'autorité doit donc prendre une décision impartiale, après 
l'avoir examinée aussi objectivement que possible; elle ne peut pas refuser une 
autorisation uniquement parce qu'elle désapprouve les idées et les objectifs politiques des 
organisateurs (Etienne Grisel, Droits fondamentaux, Libertés idéales, 2008, ch. 207 et 209; 
Giorgio Malinverni, L'exercice des libertés idéales sur le domaine public, in Le domaine 
public, 2004, p. 32 s.; Roberto Peduzzi, Meinungs-und Medienfreiheit in der Schweiz, 2004, 
p. 244 ss; Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse, 2003, n. 16 s. ad art. 17).
Autrement dit, vu la portée reconnue à la liberté d'expression, seules des conditions 
restrictives peuvent justifier une ingérence de l'Etat, en particulier lorsque, comme en 
l'espèce, il intervient à titre préventif. Au demeurant, cette ingérence doit avoir pour but la 
protection de biens juridiques élémentaires. Il doit par ailleurs pouvoir être établi de façon 
concrète que l'exercice de la liberté d'expression portera atteinte à d'autres droits 
fondamentaux; de vagues craintes ne suffisent pas (arrêt 1C_312/2010 précité consid. 4.2, 
in SJ 2011 I 233; cf. Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 2008, p. 354 s.; Kley/ 
Tophinke, Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, n. 17 ad art. 16 Cst.).

2.3 Le recourant invoque en premier lieu le principe de la légalité, au sens de l'art. 36 al. 1 
Cst. Il prétend que les art. 19 de la loi cantonale sur le domaine public du 4 février 1972 
(LDP/FR; RSF 750.1) et 28 du règlement général de police de la Ville de Fribourg du 26 
novembre 1990 ne constituent pas une base légale suffisante susceptible de restreindre 
son droit de tenir un stand d'information sur le domaine public.
2.3.1 L'art. 19 LDP/FR prévoit que l'usage accru d'une chose du domaine public consiste 
en son utilisation plus intense conforme ou non à sa destination; il doit être compatible 
avec un minimum d'usage commun; en règle générale, il est l'objet d'une autorisation.
Selon l'art. 28 al. 1 et 2 du règlement général de police précité, la récolte de signatures et 
la distribution d'écrits organisées sur le domaine public dans un but non lucratif sont 
soumises à autorisation si elles ont lieu au moyen d'un stand. L'alinéa 4 de cette 
disposition précise que dans tous les cas, des conditions peuvent être fixées si l'ordre 
public et le respect des droits politiques l'exigent, notamment aux abords des bureaux de 
vote. Il est en outre interdit d'importuner le public, sous peine d'application des mesures et 
sanctions prévues au chapitre sixième.
2.3.2 Contrairement à ce que soutient le recourant, les dispositions précitées représentent 
une base légale suffisante pour fonder une restriction à la liberté invoquée. De surcroît, le 
MOSCI ne peut être suivi lorsqu'il prétend que cette base légale doit également avoir un 
caractère pénal. Le recourant a par ailleurs respecté le délai d'au moins 10 jours pour 
déposer une demande d'autorisation, prévu à l'art. 5 du règlement général de police, 
auquel renvoie l'art. 23.
Le grief d'absence de base légale se révèle ainsi infondé.

2.4 Le recourant estime en deuxième lieu que l'intérêt public invoqué par les instances 
précédentes, à savoir la protection de la sécurité publique ne se fonde sur aucun élément 
concret.

http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highligh...

29.05.2012

 
 
 
1C_9/2012 (07.05.2012)

Page 4 of 5

Le Tribunal cantonal a justifié la restriction litigieuse par la protection de la sécurité 
publique, le risque étant considérable que des débordements importants se produisent en 
ville de Fribourg et mettent en péril la sécurité de la foule, en particulier en raison de 
l'existence - attestée par le préavis de la police cantonale du 11 septembre 2009 - de 
débordements ayant eu lieu à Lausanne le 29 août 2009 dans des circonstances similaires; 
le nombre important de personnes déambulant aux environs augmentait sensiblement le 
danger potentiel pour la sécurité publique, déjà non négligeable, si de telles circonstances 
venaient à nouveau à chef.
Les éléments sur lesquels s'est fondée l'instance précédente pour retenir un intérêt public 
manquent toutefois de précision. En effet, la lettre de la police cantonale du 11 septembre 
2009 est très vague au sujet des événements du 29 août 2009 à Lausanne. La seule 
allégation selon laquelle "de source policière, un stand identique, installé par le MOSCI, 
avait été quasiment détruit par des ressortissants étrangers" n'est pas étayée: en 
particulier, on ne dispose pas d'un rapport de la police vaudoise sur le sujet. On ignore 
aussi ce qui allait être présenté dans le stand et quels documents allaient être distribués. 
Dans ces circonstances, la Ville de Fribourg n'est pas parvenue à rendre vraisemblable 
que la tenue, le jour en question, du stand litigieux était susceptible de provoquer de 
graves troubles à l'ordre public. Le risque de débordements n'apparaît pas assez concret et 
ne suffit manifestement pas à motiver un refus fondé sur l'intérêt public.
Sur le vu des éléments contenus dans le dossier, la restriction aux libertés d'opinion et 
d'information n'est justifiée par aucun intérêt public suffisant.

2.5 Le recourant affirme enfin que le refus de l'autorisation sollicitée viole le principe de la 
proportionnalité.
Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les 
résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une 
mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-
delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou 
privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des 
intérêts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arrêts cités).
Le Tribunal cantonal a considéré que l'interdiction prononcée par l'autorité communale 
respectait le principe de la proportionnalité, en ce qu'elle portait exclusivement sur la 
manifestation prévue le 19 septembre 2009. Il a ajouté qu'elle avait été rendue dans un 
climat de tension, dont l'origine se trouvait dans la manière du recourant de véhiculer ses 
idées et de tenir ses propos; aucune mesure moins incisive n'aurait pu être ordonnée pour 
atteindre le but de sécurité publique visé; en particulier, la commune n'avait aucune 
obligation de proposer une autre date pour la manifestation prévue.
Imprécise, cette analyse du principe de la proportionnalité ne peut pas non plus être suivie. 
En effet, le Tribunal cantonal ne peut se contenter d'invoquer de manière abstraite "un 
climat de tension" pour confirmer le refus du droit de tenir un stand, de surcroît de petite 
dimension. Si la Ville de Fribourg craignait des troubles pour la sécurité publique, elle aurait 
dû envisager d'autres mesures, moins incisives pour les libertés invoquées. Elle aurait ainsi 
pu se renseigner sur le contenu des documents qui allaient être présentés ou distribués sur 
le stand litigieux et aurait pu de la sorte imposer des conditions précises aux organisateurs, 
en posant des exigences quant à la présentation du stand et au contenu de l'information 
qui allait y être délivrée. Elle aurait aussi pu prendre des mesures pour prévenir tout risque 
de heurts, en demandant notamment des forces de police supplémentaires ou en exposant 
pourquoi cela n'était pas possible.
Par conséquent, sur la base des éléments retenus dans l'arrêt attaqué, l'objectif de sécurité 
publique avancé par la Ville de Fribourg aurait pu être atteint par une mesure moins 
incisive. Dans ses déterminations devant le Tribunal de céans, la Ville de Fribourg n'exclut 
d'ailleurs pas que "dans des circonstances et un climat différents, le MOSCI aurait pu se 
voir accorder l'autorisation requise, selon des modalités qui restent à définir". La solution 
retenue en l'espèce par l'autorité constitue donc une atteinte disproportionnée aux libertés 
d'opinion et d'information.

2.6 Dans ses observations devant le Tribunal fédéral, la Ville de Fribourg se prévaut du fait 
que d'autres manifestations étaient d'ores et déjà prévues ce jour-là en ville. Ce fait n'a 
cependant pas été constaté dans l'arrêt attaqué et ne peut par conséquent être pris en 
compte par le Tribunal fédéral qui statue en principe sur la base des faits établis par 
l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Cet élément ne ressort pas non plus du dossier: 
on ne connaît pas précisément quelles étaient les nombreuses autres manifestations déjà 
autorisées sur le domaine public ce jour-là, ni la date à laquelle elles ont été autorisées. Il 

http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highligh...

29.05.2012

 
 
1C_9/2012 (07.05.2012)

Page 5 of 5

est dès lors impossible d'examiner si la Ville de Fribourg pouvait se fonder sur ce motif 
pour refuser une manifestation sollicitée onze jours avant la date prévue au profit de 
manifestations déjà autorisées depuis un certain temps.

3.
Il s'ensuit que le recours est admis et l'arrêt attaqué annulé, sans qu'il soit nécessaire 
d'examiner les autres griefs soulevés par le recourant. Il est constaté que les libertés 
d'opinion et d'information ont été violées.
Les frais judiciaires ne pouvant être mis à la charge de la Ville de Fribourg en vertu de l'art. 
66 al. 4 LTF, il y a lieu de renoncer à en percevoir. La Ville de Fribourg versera en 
revanche une indemnité à titre de dépens au recourant, qui obtient gain de cause avec 
l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF). La cause sera renvoyée à l'instance précédente 
pour qu'elle statue à nouveau sur les frais et dépens de la procédure cantonale.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis et l'arrêt du 14 novembre 2011 du Tribunal cantonal est annulé. Il est 
constaté que les libertés d'opinion et d'information du recourant ont été violées.

2.
La cause est renvoyée au Tribunal cantonal pour qu'il statue sur les frais et les dépens de 
la procédure cantonale.

3.
Il n'y a pas lieu de percevoir des frais judiciaires.

4.
Une indemnité de 2'000 francs est allouée au recourant, à titre de dépens, à charge de la 
Ville de Fribourg.

5.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à la Ville de Fribourg, à la 
Préfecture du district de la Gruyère et à la IIe Cour administrative au Tribunal cantonal du 
canton de Fribourg.

Lausanne, le 7 mai 2012
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Fonjallaz

La Greffière: Tornay Schaller

http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highligh...

29.05.2012