# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e37e5afe-4e28-5bc9-ae55-636206c8570d
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2003-06-13
**Language:** de
**Title:** Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (1987-2017) Bundesamt für Justiz, BJ 13.06.2003 JAAC 68.86
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_VB/CH_VB_003_JAAC-68-86--_2003-06-13.pdf

## Full Text

JAAC 68.86

Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 13. Juni
2003

Etendue du découvert technique qui doit, en vertu de l’art. 26 de la
loi sur la CFP, être réparti entre les employeurs dans le cadre du
bilan d’ouverture de la Caisse fédérale de pensions PUBLICA: prise en
considération des pertes de placement et des coûts de la campagne de
rachat.

- L’art. 26 de la loi sur la CFP constitue une base légale suffisante
pour la répartition proportionnelle sur les organisations affiliées de
l’ensemble du découvert (y compris les pertes de placement) existant au
moment de la migration de l’ancienne caisse de pensions vers PUBLICA.
La loi ne prévoit une prise en charge d’une partie du découvert par
la Confédération que pour ce qui concerne le découvert technique
résultant de l’entrée en vigueur de la loi sur le libre passage (LFLP).
Par conséquent, les pertes de placement doivent être incluses dans la
répartition prévue par l’art. 26 de la loi sur la CFP. Cette conclusion
correspond à la solution adoptée par le Conseil fédéral à l’art. 10 al. 1
de l’Ordonnance sur les organisations affiliées.

- Vu les documents à disposition, il semble peu probable que les
négociations entre la caisse fédérale de pensions et les organisations
affiliées auraient engendré une situation protégée par la bonne foi.

- Lorsqu’une organisation ou une entreprise résilie l’affiliation à la
caisse fédérale de pensions, l’art. 59 des Statuts de la CFP constitue
une base légale suffisante pour la mise en charge de la quote-part
proportionnelle de l’ensemble du découvert existant au moment de
la résiliation, y inclus les pertes de placement. Cela vaut en principe
également pour les organisations ayant déjà résilié leur affiliation, sous
réserve de la protection de la confiance.

- L’augmentation du découvert technique suite à la campagne de rachat
en vertu de l’art. 71 al. 2 des Statuts de la CFP fait partie de l’ensemble
du découvert à répartir en vertu de l’art. 59 des Statuts de la CFP. Le

1

montant à répartir sur un employeur se calcule en principe en fonction
de sa quote-part à la réserve mathématique des assurés actifs et des
retraités. Une autre solution, s’orientant au nombre des employés ayant
utilisé l’offre de rachat, ne semble pas d’emblée exclue.

Umfang des aufgrund von Art. 26 PKB-Gesetz im Rahmen der
Eröffnungsbilanz der Pensionskasse des Bundes PUBLICA auf die
Arbeitgeber zu verteilenden Fehlbetrags: Einbezug der Anlageverluste
und der Einkaufsaktion.

- Art. 26 PKB-Gesetz stellt eine ausreichende gesetzliche Grundlage
dafür dar, den gesamten zum Zeitpunkt des Übertritts zu PUBLICA
bestehenden Fehlbetrag (inklusive Anlageverluste) anteilmässig auf
die angeschlossenen Organisationen zu verteilen. Die Übernahme
von Fehlbetragsanteilen durch den Bund findet nur für die durch
das Freizügigkeitsgesetz (FZG) bedingten Anteile und im Rahmen der
Härtefallklausel eine gesetzliche Grundlage. Anlageverluste sind
damit bei der Verteilung gemäss Art. 26 PKB-Gesetz grundsätzlich
einzubeziehen. Diese Schlussfolgerung entspricht der Regelung, die der
Bundesrat in Art. 10 Abs. 1 Verordnung angeschlossene Organisationen
erlassen hat.

- Die Erfüllung eines Vertrauenstatbestandes aufgrund der
Vertragsverhandlungen mit den übertretenden angeschlossenen
Organisationen erscheint aufgrund der zur Verfügung stehenden
Unterlagen als eher unwahrscheinlich.

- Art. 59 PKB-Statuten stellt eine genügende Rechtsgrundlage dar,
um den austretenden Organisationen und den Bundesbetrieben
bei ihrem Austritt den zu diesem Zeitpunkt bestehenden gesamten
Fehlbetrag, inklusive Anlageverluste, anteilmässig zu belasten. Dies gilt
grundsätzlich auch für die bereits ausgetretenen Organisationen, unter
Vorbehalt einer allfälligen Vertrauensschutzposition.

- Die Fehlbetragszunahme aufgrund der Einkaufsaktion nach
Art. 71 Abs. 2 PKB-Statuten stellt einen Teil des aufgrund von Art. 59
PKB-Statuten zu verteilenden gesamten Fehlbetrags dar. Grundsätzlich
ist als Verteilschlüssel der Anteil des einzelnen Arbeitgebers am
Deckungskapital der aktiven Versicherten sowie der Rentnerinnen
und Rentner massgebend. Eine andere Lösung, die sich an der Zahl
der Angestellten orientiert, welche die Einkaufsaktion genutzt haben,
scheint jedoch nicht von vorneherein ausgeschlossen.

Entità dello scoperto tecnico che, sulla base dell’art. 26 della legge sulla
CPC e nel quadro del bilancio di apertura della Cassa pensioni della
Confederazione PUBLICA, deve essere ripartito fra i datori di lavoro:
presa in considerazione delle perdite di investimento e dei costi della
campagna di riscatto.

2

- L’art. 26 della legge sulla CPC costituisce una base legale sufficiente
per ripartire sulle organizzazioni affiliate l’intero scoperto (incluse le
perdite di investimento) esistente al momento del passaggio a PUBLICA.
Per l’assunzione di parti di scoperto da parte della Confederazione vi è
una base legale solo per le quote legate alla legge sul libero passaggio
(LFLP) e nel quadro della clausola per caso di rigore. In linea di
principio, le perdite di investimento devono quindi essere prese in
considerazione per la ripartizione secondo l’art. 26 della legge sulla
CPC. Questa conclusione corrisponde alla soluzione adottata dal
Consiglio federale nell’art. 10 cpv. 1 dell’ordinanza sulle organizzazioni
affiliate.

- Sulla base degli atti a disposizione, appare poco probabile che, in
seguito ai negoziati contrattuali con le organizzazioni affiliate che
hanno effettuato il trasferimento, si sia creata una situazione che
meriterebbe la protezione dal punto di vista del principio della buona
fede.

- L’art. 59 degli Statuti della CPC è una base legale sufficiente per mettere
a carico delle organizzazioni e delle autorità federali dimissionarie le
parti dello scoperto totale, incluse le perdite di investimento, esistente
al momento della disdetta della loro affiliazione. In linea di principio,
questo vale anche per le organizzazioni già uscite, con riserva di
un’eventuale posizione protetta dalla buona fede.

- L’aumento dello scoperto sulla base dell’azione di riscatto secondo
l’art. 71 cpv. 2 degli Statuti della CPC rappresenta una parte dello
scoperto totale da ripartire secondo l’art. 59 degli Statuti della CPC. In
linea di principio, occorre utilizzare come chiave di riparto la quota
del singolo datore di lavoro sul capitale di copertura degli assicurati
attivi e delle pensionate e dei pensionati. Non sembra però a priori
esclusa un’altra soluzione che si basi sul numero di dipendenti che
hanno utilizzato l’azione di riscatto.

Das Bundesamt für Justiz (BJ) äussert sich zu Fragen bezüglich des Umfangs
des durch den Bundesrat im Moment der Migration zur Pensionskasse
des Bundes (PUBLICA, früher PKB) auf die Arbeitgeber zu verteilenden
Fehlbetrages. Die Beantwortung der aufgeworfenen Fragen setzt ein grosses
«historisches» Vorwissen sowie die Einsicht in umfangreiche Unterlagen
voraus. Angesichts der Komplexität der aufgeworfenen Fragen war es

3

dem BJ in der zur Verfügung stehenden kurzen Zeit nicht möglich, auf die
Fragen abschliessend Antwort zu geben, das Gutachten stellt deshalb eine
provisorische Stellungnahme dar.

A Anlageverluste PKB

I. Sachverhalt und Rechtsgrundlagen

1. Unterdeckung der Pensionskasse des Bundes

Während Jahrzehnten wurde die PKB mit einer Kapital-Unterdeckung geführt.
Gemäss Botschaft PKB-Gesetz (S. 5245)[157] war die PKB «nur zu zwei Dritteln
im Kapitaldeckungsverfahren finanziert». Beim Fehlbetrag handelte es
sich namentlich um Unterdeckungen der Eintrittsgeneration und um nicht
einbezahlte Arbeitgeberbeiträge aufgrund linearer Lohnerhöhungen[158].

Diese Unterdeckung war aufgrund des versicherungsmathematischen Gesetzes
der Perennität[159] versicherungstechnisch möglich und auch aufgrund des
BVG zulässig[160].

2. «Einfrieren» der Fehlbeträge der angeschlossenen
Organisationen

Zwischen 1985 und 1989 wurden die Fehlbeträge der angeschlossenen
Organisationen und der Rüstungsbetriebe «eingefroren». Das
«Einfrieren» bedeutete, dass die zu diesem Zeitpunkt bestehenden
versicherungstechnischen Fehlbeträge anteilmässig festgeschrieben und
als Schuld der entsprechenden Arbeitgeber aktiviert und ihnen jährlich
angezeigt wurden. Von diesem Zeitpunkt an hatten die angeschlossenen
Organisationen die aus einmaligen Verdiensterhöhungen und aus nicht durch
den Zusatzzins gedeckten Teuerungsanpassungen entstehenden Kosten jeweils
zu begleichen[161]. Eine Amortisationspflicht wurde dabei nicht vorgesehen,
ausser die Organisation trat aus der PKB aus.

3. Übernahme FZG-bedingter zusätzlicher Fehlbeträge durch den
Bund

Seit Inkrafttreten des Freizügigkeitsgesetzes[162], also ab dem 1. Januar 1995,
entspricht das notwendige Deckungskapital grundsätzlich der Summe der
Freizügigkeitsleistungen der Versicherten[163]. Diese Summe entsprach
aber trotz Aktivierung des eingefrorenen Fehlbetrags als Schuld der
angeschlossenen Arbeitgeber nicht dem verfügbaren Vorsorgevermögen
der Pensionskasse.

Der Bund übernahm in der Folge den ausschliesslich durch das FZG bedingten
Fehlbetragsanteil der angeschlossenen Organisationen.

4

Dieser Kostenübernahme wurde von Seiten des Parlaments opponiert.
Dies mit der Argumentation, eine solche Kostenübernahme stelle eine
Subventionierung dar und bedürfe einer formell-gesetzlichen Grundlage -
ein Bundesratsbeschluss reiche hierfür nicht aus. Diese Diskussionen führten
schliesslich zur Regelung der Übernahme des entsprechenden Fehlbetrages
durch den Bund in Art. 26 Abs. 1 Satz 2 PKB-Gesetz[164].

4. Die neue Anlagepolitik

Im Jahr 1999 beschloss die Bundesversammlung eine neue Anlagestrategie
für die Pensionskasse des Bundes, aufgrund welcher die Anlagen
zu Marktbedingungen erfolgten[165]. In der Folge verlor das
Wertschriftenvermögen der PKB rasch an Wert, was die gesamte
Kapitalunterdeckung massiv vergrösserte[166].

5. Übergang zu Publica mit 100% Deckungsgrad

Am 23. Juni 2000 verabschiedete die Bundesversammlung das neue
PKB-Gesetz[167]. Aufgrund dieses Gesetzes erhält die PKB eine eigene
Rechtspersönlichkeit und wird neu, als «Publica», nach dem Grundsatz der
Bilanzierung in geschlossener Kasse geführt (Art. 28 und 15). Die Publica soll
deshalb von Beginn an einen 100%igen Deckungsgrad aufweisen.

Der zum Zeitpunkt der Errichtung der neuen Kasse bestehende Fehlbetrag
wird fixiert und als Schuld anteilmässig auf die einzelnen Arbeitgeber verteilt
(Art. 26 Abs. 1 PKB-Gesetz und Art. 10 Abs. 1 Verordnung angeschlossene
Organisationen)[168]. Diese Schuld ist anschliessend durch die Arbeitgeber zu
verzinsen und innert 8 Jahren abzutragen[169].

Um «Härtefälle» zu vermeiden, kann der Bund den Fehlbetrag einer
angeschlossenen Organisation ganz oder teilweise übernehmen (Art. 26
Abs. 4 PKB-Gesetz). Voraussetzung dafür ist, dass die Organisation dem Bund
besonders nahe steht, ihr Fortbestand durch die Bezahlung des Fehlbetrages
gefährdet wäre und der Bund an ihrem Fortbestand ein Interesse hat (Art. 26
Abs. 4 PKB-Gesetz in Verbindung mit Art. 11 Verordnung angeschlossene
Organisationen). Der entsprechende Entscheid liegt beim Bundesrat.

6. Zeitpunkt der Errichtung der neuen Pensionskasse

Das PKB-Gesetz trat am 1. März 2001 in Kraft. Als Zeitpunkt der Migration der
Versicherten zur Publica (Art. 29 PKB-Gesetz) hat der Bundesrat mit BRB vom
9. Mai 2003 den 1. Juni 2003 festgelegt.

Offensichtlich sind sich alle Beteiligten darin einig, dass «Publica erst im
Zeitpunkt der Migration der Daten und der Erstellung der Eröffnungsbilanz
im Sinne von Art. 26 Abs. 1 PKB-Gesetz als errichtet angesehen werden
kann»[170]. Auf diesen Zeitpunkt hin ist eine Eröffnungsbilanz zu erstellen

5

und der Fehlbetrag der bisherigen Pensionskasse auf die Arbeitgeber definitiv
festzulegen (Art. 26 Abs. 1, Art. 28 sowie Art. 29 PKB-Gesetz). Dies ist bisher
noch nicht geschehen.

7. Austritte angeschlossener Organisationen seit 1999

Seit Einführung der neuen Anlagepolitik sind mehrere angeschlossene
Organisationen und Bundesbetriebe aus der PKB ausgetreten. Es sind dies
insgesamt 14 angeschlossene Organisationen und Bundesbetriebe[171].
Bis auf einen Fall (Empa Testmaterialien) wurden alle austretenden
Versicherungsbestände mit einem 100%igen Deckungsgrad versehen.

Als von der angeschlossenen Organisation zu übernehmender Fehlbetrag
wurde derjenige Betrag festgelegt, welcher früher «eingefroren» wurde; dieser
Betrag wurde jeweils bei Austritt bezahlt bzw. ausgeglichen[172].

Ausnahmen von dieser Regel bilden die Post, deren Fehlbetrag nicht
eingefroren worden war[173], und die RUAG, die im Moment ihrer
Verselbständigung als angeschlossene Organisation ausfinanziert worden
war. Bei der Post wurde in Art. 24 des Postorganisationsgesetzes[174]
eigens eine gesetzliche Grundlage für die vollständige Übernahme des
Fehlbetrages durch den Bund geschaffen. Bei der RUAG wurden die aufgrund
der Dossierbereinigung der PKB entstandenen zusätzlichen Fehlbeträge
durch den Bund im Rahmen der Rekapitalisierung des Unternehmens
übernommen (Art. 5a und 5b des Bundesgesetzes vom 10. Oktober 1997 über
die Rüstungsunternehmen des Bundes[175]).

Gemäss Auskunft der PKB sind die meisten der Vereinbarungen mit den
austretenden Organisationen bereits unterschrieben[176]. Die PKB hat vor,
die Vereinbarungen dem Bundesrat zur Kenntnisnahme «in zustimmendem
Sinne» vorzulegen[177]. Eine Genehmigung der Verträge durch den Bundesrat
ist aufgrund der gesetzlichen Grundlagen nicht vorgesehen und damit für
deren Rechtsverbindlichkeit nicht massgebend. Damit hätte nach Ansicht des
BJ eine eventuelle Kenntnisnahme «in ablehnendem Sinne» keinen Einfluss
auf die Rechtswirkungen der Verträge.

8. Zu Publica migrierende angeschlossene Organisationen

Insgesamt 59 angeschlossene Organisationen - deren Personal bereits zuvor
bei der Pensionskasse des Bundes versichert war - haben ihr Interesse
bekundet, zur Publica überzutreten[178].

Gemäss Art. 29 Abs. 3 PKB-Gesetz ist zum Zeitpunkt des Übertritts der
einzelnen Arbeitgeber jeweils das entsprechende Deckungskapital aus der
bisherigen Pensionskasse auszuscheiden und auf Publica zu übertragen.
Dabei ist auch der Fehlbetragsanteil definitiv festzulegen und als Schuld des
Arbeitgebers zu amortisieren (Art. 26 PKB-Gesetz und Art. 10 Verordnung
angeschlossene Organisationen).

6

Als vom jeweiligen Arbeitgeber zu übernehmender Fehlbetrag
wurde regelmässig der früher «eingefrorene» Fehlbetrag eingesetzt.
17 Organisationen weisen beim Übertritt noch einen offenen Fehlbetrag (im
Rahmen des «eingefrorenen» Betrages) aus, bei den anderen Organisationen
ist dieser bereits amortisiert worden.

Die Übertritts-Vereinbarungen sind gemäss Auskunft der Publica fertiggestellt,
aber mehrheitlich noch nicht unterschrieben und alle noch nicht durch
den Bundesrat genehmigt. Zu ihrer Rechtsverbindlichkeit bedürfen die
Anschlussverträge in jedem Fall der Genehmigung des Bundesrates (Art. 3
Abs. 2 Verordnung angeschlossene Organisationen).

9. Bei der PKB zurückgelassene Rentenbestände
(«Altrentenbestände»)

Alle ausgetretenen Organisationen mit Ausnahme von Skyguide[179]
haben ihre zum Zeitpunkt des Austritts bereits im Ruhestand befindlichen
Rentnerinnen und Rentner bei der PKB zurückgelassen. Der PKB wurde beim
Austritt das versicherungstechnische Deckungskapital für die entsprechenden
Leistungen von Seiten der angeschlossenen Organisationen finanziert. Die
Rentenleistungen für diese «Altrentenbestände» werden damit in Zukunft von
der PKB bzw. der Publica erbracht.

10. Zusammenfassung

Zusammenfassend sind nochmals die drei wesentlichsten Punkte festgehalten:

- Bei zahlreichen angeschlossenen Organisationen wurde 1985 oder 1989 der
bis dahin aufgelaufene versicherungstechnische Fehlbetrag der Pensionskasse
anteilmässig festgeschrieben und als Schuld des Arbeitgebers aktiviert
(«eingefroren»).

- Durch Änderung der Anlagestrategie 1999 sind seitdem neue, damals nicht
vorhersehbare massive Fehlbeträge entstanden.

7

- In den mehrheitlich unterschriebenen aber noch nicht durch den
Bundesrat genehmigten Vereinbarungen zum Austritt oder zur Migration
angeschlossener Organisationen wurde als vom Arbeitgeber zu
übernehmender Fehlbetrag jeweils der 1985/89 «eingefrorene» Fehlbetrag
eingesetzt[180].

II. Rechtliche Beurteilung

Im Folgenden wird das BJ versuchen, auf die verschiedenen aufgeworfenen
Fragen eine mögliche rechtliche Antwort zu skizzieren. Das BJ gruppiert die
Fragen nach den beiden Grundfragestellungen «übertretende Organisationen»
(1.), «austretende Organisationen und Bundesbetriebe» (2.) sowie
«Altrentenbestände» (3.).

1. Fragen in Zusammenhang mit den zu Publica übertretenden
angeschlossenen Organisationen

1.1 Können den zur Publica übertretenden angeschlossenen
Organisationen die Anlageverluste anteilmässig überbunden
werden?

Der Übertritt von der bisherigen Pensionskasse des Bundes zur Publica wird in
den Übergangsbestimmungen des PKB-Gesetzes geregelt.

Dieses hält in Art. 26 fest:

«1 Auf den Zeitpunkt der Errichtung der Pensionskasse legt der Bundesrat
die Verteilung des Fehlbetrages der bisherigen Pensionskasse (PKB) auf die
Arbeitgeber definitiv fest. Dabei übernimmt der Bund den ausschliesslich durch
die Einführung des Freizügigkeitsgesetzes vom 17. Dezember 1993 bedingten
Fehlbetragsanteil der angeschlossenen Organisationen.

[…]

4 Der Bund kann die Fehlbetragsschuld von einzelnen angeschlossenen
Organisationen ganz oder teilweise übernehmen, wenn die Bezahlung für die
betreffende Organisation eine schwerwiegende finanzielle Härte zur Folge hat.
Der Bundesrat regelt die Voraussetzungen und die Begrenzung der Übernahme.

[…]»

Grundsätzlich besteht also kein Zweifel, dass ein Fehlbetrag auf die
angeschlossenen Organisationen zu verteilen ist. Es stellen sich einzig die
Fragen, was unter dem Begriff «Fehlbetrag der bisherigen Pensionskasse»
zu verstehen ist und zu welchem Zeitpunkt dieser Fehlbetrag festgelegt und
verteilt wird.

Das Gesetz ist in erster Linie nach seinemWortlaut auszulegen. Ist der
Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so
ist nach seiner wahren Tragweite zu suchen unter Berücksichtigung
aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der

8

dem Text zugrunde liegenden Wertung, seinem Verhältnis zu anderen
Gesetzesbestimmungen, sowie des Willens des Gesetzgebers, wie er
namentlich aus den Materialien hervorgeht[181].

a. Der Wortlaut von Art. 26 Abs. 1 PKB-Gesetz

aa. Art. 26 PKB-Gesetz spricht von «Fehlbetrag» («découvert technique»). Der
(versicherungstechnische) Fehlbetrag ist derjenige Anteil des notwendigen
Deckungskapitals[182], welcher nicht durch Vermögenswerte finanziert
(«gedeckt») ist[183]. Die Ursache der entsprechenden Unterdeckung spielt
dabei keine Rolle. Der Fehlbetrag kann durch fehlende Arbeitgeberbeiträge,
nicht finanzierte Leistungserhöhungen, Anlageverluste, usw. entstehen.
Grundsätzlich können also auch Anlageverluste einen Teil des Fehlbetrages
darstellen.

bb. Der Gesetzestext schränkt den Begriff Fehlbetrag nur insofern ein, als
Art. 26 Abs. 1 Satz 2 festhält, dass die ausschliesslich durch die Einführung des
Freizügigkeitsgesetzes bedingten Fehlbetragsanteile nicht zu berücksichtigen
sind, da sie durch den Bund übernommen werden. Im Übrigen schränkt
Art. 26 den Begriff Fehlbetrag aber nicht ein. A contrario sind also
grundsätzlich alle nicht FZG-bedingten Fehlbeträge auf die Arbeitgeber zu
verteilen.

cc. Es stellt sich die Frage, zu welchem Zeitpunkt der zu verteilende Fehlbetrag
festzulegen ist. Je nachdem, wann diese Verteilung stattfindet, kann der
Fehlbetrag (Teile oder die gesamten) Anlageverluste beinhalten oder eben
nicht.

Gemäss PKB-Gesetz ist die Verteilung des Fehlbetrags «auf den Zeitpunkt
der Errichtung der Pensionskasse» vorzunehmen[184]. Der Wortlaut enthält
keinen Hinweis darauf, dass auf zu einem früheren Zeitpunkt bestandene oder
auf früher festgelegte Fehlbeträge abzustützen wäre. Grundsätzlich ist damit
davon auszugehen, dass es sich um den zum Zeitpunkt dieser Verteilung, also
zum Zeitpunkt der Migration zu Publica bestehenden Fehlbetrag handelt.

Dies entspricht auch der Interpretation des Bundesrates, welcher in Art. 10 der
Verordnung angeschlossene Organisationen präzisiert:

«1 Eine Organisation, die von der bisherigen Pensionskasse des Bundes zu
PUBLICA übertritt, hat den im Zeitpunkt des Übertritts bestehenden Fehlbetrag
anteilmässig zu übernehmen und zu amortisieren.»

dd. Wird der Fehlbetrag anteilmässig verteilt, so würde dies heissen, dass
sich die Arbeitgeber entsprechend ihrem Anteil am Deckungskapital der
aktiven Versicherten sowie der Rentnerinnen und Rentner beteiligen (vgl.
Art. 59 PKB-Statuten[185]). Im Gegensatz zu Art. 59 PKB-Statuten spricht
Art. 26 Abs. 1 PKB-Gesetz jedoch nicht von einer anteilmässigen Verteilung.
Der Gesetzeswortlaut lässt dem Bundesrat also einen Spielraum in der

9

genauen Verteilung der Fehlbeträge auf die Arbeitgeber. Diesen Spielraum
scheint der Bundesrat nicht ausnutzen zu wollen, da er in der erwähnten
Verordnungsbestimmung von einer anteilmässigen Verteilung ausgeht.

ee. Der durch den Bundesrat festgelegte Fehlbetragsanteil ist vom Arbeitgeber
zu verzinsen (Art. 26 Abs. 3 PKB-Gesetz). Der Zeitpunkt, ab welchem die
Schuld zu verzinsen ist, wird im Gesetz nicht näher präzisiert, es scheint
jedoch naheliegend, dass die Verzinsung ab dem Zeitpunkt der Verteilung des
Fehlbetrages zu erfolgen hat. Ob allenfalls eine rückwirkende Verzinsung
denkbar ist, wäre vertieft abzuklären. Zum heutigen Zeitpunkt verfügt das
BJ allerdings nicht über alle notwendigen Informationen, um diese Frage
abschliessend zu beantworten.

ff. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass vom Gesetzeswortlaut her die
Gesamtheit des zum Zeitpunkt der Migration bestehenden Fehlbetrages (ohne
die FZG-bedingten Anteile) auf die Arbeitgeber zu verteilen ist, unabhängig
aus welcher Ursache dieser Fehlbetrag entstanden ist. Eine Einschränkung des
Begriffs auf einen zu einem früheren Zeitpunkt festgelegten Fehlbetrag - zum
Beispiel auf die in den 80er Jahren «eingefrorenen» Beträge - geht aus dem
Gesetzeswortlaut nicht hervor.

b. Die Materialien

aa. Der Gesetzgeber ist in der Beratung des PKB-Gesetzes davon ausgegangen,
dass der zu verteilende Fehlbetrag im Sinne von Art. 26 der in diesem Moment
bestehenden versicherungstechnischen Unterdeckung entspricht. Ganz
offensichtlich haben weder der Bundesrat noch die eidgenössischen Räte
mit der Möglichkeit gerechnet, dass sich noch vor der Errichtung der Publica
massive Anlageverluste ergeben könnten. Man nahm grundsätzlich an, dass
sich der Fehlbetrag bis zur Errichtung der Kasse nicht oder kaummehr
verändern würde und dass dieser damit den eingefrorenen Fehlbeträgen
entsprechen werde. Für spätere Schwankungen aufgrund der Anlagepolitik
wurde explizit das Instrument der Schwankungsreserven und der allenfalls zu
ergreifenden Sanierungsmassnahmen vorgesehen.

So hielt der Bundesrat in seiner Botschaft fest:

«Beim heutigen Fehlbetrag handelt es sich zum überwiegenden Teil um
eine Arbeitgeberschuld. Im Wesentlichen sind es die Eintrittsgenerationen,
zurückgehend auf die Jahre noch vor dem 2. Weltkrieg, welche den Fehlbetrag
verursachten. Für die Deckung des Fehlbetrags können die heutigen
Arbeitnehmer somit nicht herangezogen werden. Der eingefrorene Fehlbetrag
kann analog zur Tilgung einer Schuld nur noch durch Zahlungen der einen
Fehlbetrag aufweisenden Arbeitgeber an die Adresse der Pensionskasse reduziert
werden»[186].

«Im Übrigen ist erneut darauf hinzuweisen, dass der Fehlbetrag in der
Eröffnungsbilanz ursprünglich von der Eintrittsgeneration herrührt und sich im
Verlaufe der Jahre hauptsächlich wegen nicht geleisteter Arbeitgeberbeiträge
erhöht hat. Spätere Verluste der PKB[187] werden hingegen zu keiner
weiteren Erhöhung des Fehlbetrages mehr führen. Soweit es sich um Verluste

10

aus der Anlagepolitik handelt, greift für solche Defizite die Garantie der
Schwankungsreserven nach Artikel 25 PKB-Gesetz. Ansonsten sind die üblichen
Sanierungsmassnahmen zu ergreifen»[188].

Auch die eidgenössischen Räte scheinen von dieser Annahme ausgegangen zu
sein. Die Frage, ob vor der Errichtung von Publica entstehende Anlageverluste
Teil des zu verteilenden Fehlbetrages sind, wurde in ihren Beratungen
nicht erörtert und auch in der Kommission nicht angesprochen. Dies wohl
wiederum deshalb, weil zu jenem Zeitpunkt noch niemand an eine solche
Hypothese dachte.

bb. Dass die Frage allfälliger Anlageverluste nicht diskutiert wurde, heisst
nicht, dass ein Einbezug anderer Unterdeckungen als die bis 1985 bekannten
fehlenden Arbeitgeberbeiträge ausgeschlossen worden wäre.

Der Bundesrat selbst wies in seiner Botschaft darauf hin, dass bisher «auf eine
definitive Fehlbetragszuordnung verzichtet» worden sei:

«Der Fehlbetrag wird mit der Eröffnung der PKB auf der Grundlage einer
bereinigten Jahresrechnung definitiv auf die einzelnen Arbeitgeber […] aufgeteilt.
Der Verteilschlüssel wird vom Bundesrat in den Ausführungsbestimmungen
zu bestimmen sein. Mit dem Einfrieren kann einer seit längerem erhobenen
Forderung der Post entsprochen werden. Bis heute musste auf eine definitive
Fehlbetragszuordnung verzichtet werden»[189].

Auch in den vorberatenden Kommissionen der eidgenössischen Räte
wurde die Hypothese zusätzlicher Fehlbetragsanteile im Zusammenhang
mit den FZG-bedingten Unterdeckungen diskutiert: Es war in den
Diskussionen unbestritten, dass der gemäss Art. 26 PKB-Gesetz zu verteilende
Fehlbetrag ohne den - erst im Parlament eingefügten - Satz 2 auch die nicht
«eingefrorenen» FZG-bedingten Fehlbeträge beinhalten würde[190]. Ein
Einbezug später entstehender Fehlbeträge war also keinesfalls ausgeschlossen.

Gleichzeitig scheint der Bundesrat davon ausgegangen zu sein, dass das
«Einfrieren» insofern einen Einfluss auf die Verteilung der Fehlbeträge haben
kann, als dass die Arbeitgeber ohne eingefrorenen Fehlbetrag für allfällige
Schwankungen bis zur Errichtung der Kasse beigezogen werden können:

«Ein Einfrieren bei der gegenwärtigen PKB bedeutet, dass die
Versicherungsschwankungen des Gesamtbestandes (Versicherte mit und ohne
eingefrorenem Fehlbetrag) von dem Versichertenbestand ohne eingefrorenen
Fehlbetrag getragen werden müssen. Dieses Verfahren war nur solange
vertretbar, als die eingefrorenen Fehlbeträge anteilsmässig klein waren. In
der neuen, nach den Grundsätzen einer Sammeleinrichtung operierenden
Pensionskasse wird ein Risikoausgleich zwischen den Rechnungskreisen trotz
eingefrorenem Fehlbetrag möglich sein»[191].

Diese Aussage steht jedoch imWiderspruch dazu, dass bisher «auf eine
definitive Fehlbetragszuordnung verzichtet» worden sei. Vor allem aber
konnte ein solches Konzept nur bei imWesentlichen unveränderten
Fehlbeträgen vertretbar sein, weil sonst ja die Arbeitgeber ohne eingefrorenen
Fehlbetrag zusammen mit dem Bund das gesamte Risiko der neuen
Anlagestrategie zu tragen gehabt hätten. Es gibt in den Materialien keinen
Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber von einer solchen Risikoverteilung
ausgegangen wäre. Vielmehr ging der Gesetzgeber ja gerade davon aus, dass

11

sich der Deckungsgrad der Pensionskasse des Bundes bis zum Übergang zu
Publica nicht mehr signifikant verändern werde; an Anlageverluste grösseren
Ausmasses dachte damals ganz offensichtlich niemand. Genau der Fall
massiver Anlageverluste ist aber in der Zwischenzeit eingetreten.

cc. Mehr Klarheit ergibt sich, wenn die Diskussionen der Bundesversammlung
über die Frage, ob der Bund die FZG-bedingten Fehlbetragsanteile
übernehmen soll oder nicht, einbezogen werden.

Aus den Materialien geht hervor, dass die Übernahme des ausschliesslich
durch das Freizügigkeitsgesetz verursachten zusätzlichen Fehlbetrages durch
den Bund (Art. 26 Abs. 1,Satz 2FZG) in den Räten umstritten war, und dass
Einigkeit darin bestand, dass für die Übernahme dieser Fehlbetragsanteile eine
gesetzliche Grundlage erforderlich sei[192]. Entsprechend wurde Art. 26 Abs. 1
FZG erst nach langen Diskussion um den entsprechenden Satz 2 ergänzt.

Auch die Übernahme von Fehlbeträgen bei Härtefällen sorgte für Diskussionen
und fand in Art. 26 Abs. 4 FZG eine gesetzliche Grundlage.

Daraus folgt, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, die Übernahme
anderer, nicht in den eingefrorenen Fehlbeträgen enthaltener
Unterdeckungen durch den Bund erfordere eine gesetzliche Grundlage. Für
die aus Anlageverlusten entstandenen Unterdeckungen wurde keine solche
gesetzliche Grundlage geschaffen; eine solche geht auch, wie dargelegt, nicht
aus demWortlaut von Art. 26 FZG hervor (vgl. oben, a).

dd. Zusammenfassend kann gesagt werden, dass aufgrund der Materialien
der zu verteilende Fehlbetrag definitiv erst durch den Bundesrat festgelegt
wird, und zwar in seinem Umfang zum Zeitpunkt der Errichtung der Publica.
Dabei ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass eine Übernahme von
Fehlbetragsanteilen durch den Bund eine gesetzliche Grundlage erfordere.
Eine solche wurde nur durch Art. 26 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 FZG geschaffen.

c. Die Gesetzessystematik

Die Systematik des PKB-Gesetzes bestätigt diese Beurteilung:

aa. Art. 26 Abs. 1 PKB-Gesetz befindet sich im Kapitel
«Übergangsbestimmungen». Dieses Kapitel regelt die Fragen in
Zusammenhang mit dem Übergang von der «alten» zur «neuen» Pensionskasse
des Bundes. Die Bestimmung über die Verteilung des Fehlbetrages bezieht
sich also ohne Zweifel auf den Moment der «Migration» der angeschlossenen
Organisationen und damit grundsätzlich auch auf den Fehlbetrag, welcher zu
diesem Moment besteht.

bb. Art. 26 PKB-Gesetz sieht in Abs. 1 die Verteilung des Fehlbetrages vor und
ermöglicht es dem Bund in Abs. 4, in Härtefällen Teile oder die Gesamtheit
des einem Arbeitgeber zufallenden Fehlbetragsanteils selbst zu übernehmen.

12

Dieser Aufbau legt nahe, dass Abs. 1 die Verteilung des gesamten Fehlbetrages
vorsieht, während grundsätzlich nur Abs. 4 Ausnahmen, also eine Abfederung
dieser Bestimmung, ermöglicht[193].

d. Zielsetzung des PKB-Gesetzes

aa. Das PKB-Gesetz bezweckt die Errichtung einer selbstständigen
Pensionskasse Publica. Ziel ist es, die Publica mit einer 100%igen Deckung
zu versehen, die den Übergang zur Bilanzierung in geschlossener Kasse
ermöglicht. Anschliessend steht Publica «auf eigenen Beinen» und soll durch
marktkonforme Anlagen eine bessere Rendite erwirtschaften, als dies mit den
bisherigen Anlagen beim Bund mit fixem Zinssatz möglich war. Gleichzeitig
soll sie jedoch auch Vermögensschwankungen selbst tragen (wozu sie eine
Schwankungsreserve aufbauen wird, welche zu Beginn noch durch den Bund
und die Arbeitgeber garantiert wird, Art. 25 PKB-Gesetz).

Um dieses Konzept zu ermöglichen, ist die Publica bei der Eröffnung
«auszufinanzieren», d. h., wie erwähnt, mit einem 100%igen Deckungsgrad zu
versehen. Dazu ist zwingend der zum Zeitpunkt der Errichtung bestehende
gesamte Fehlbetrag zu aktivieren, d. h. jemandem als Schuld zu überbinden.
Die ganze Entstehungsgeschichte legt nahe, dass diese Schuld durch die
Arbeitgeber zu übernehmen ist, und so sieht es auch der Gesetzeswortlaut
in Art. 26 PKB-Gesetz vor.

bb. Dabei ist es naheliegend, dass sich die beteiligten Arbeitgeber
anteilmässig - also entsprechend ihrem Anteil am Deckungskapital - an
dieser Ausfinanzierung zu beteiligen haben. Die Idee einer anteilmässigen
Beteiligung der verschiedenen Arbeitgeber findet sich im Übrigen nicht nur
bei der Verteilung des Fehlbetrages (Art. 26), sondern auch bei der Beteiligung
der Arbeitgeber «gemäss ihrem Anteil am Deckungskapital» an allfälligen,
durch die Garantie der Schwankungsreserven entstehendem Kosten. In beiden
Fällen erlaubt das Gesetz Ausnahmen im Sinne einer Härtefallregel (Art. 25
Satz 3 und Art. 26 Abs. 4 PKB-Gesetz).

Im Gesetz findet sich ausserhalb der «FZG-Regel» (Art. 26 Abs. 1, Satz 2) und
der Härtefallklauseln kein Ansatzpunkt dafür, dass der Bund allein gewisse
Fehlbetragsanteile übernehmen würde. Eine Übernahme widerspräche dem
Prinzip der anteilmässigen Aufteilung der Kosten, welches das Gesetz wie
ein roter Faden durchzieht. Es ist in der Logik des Gesetzes nicht ersichtlich,
wieso die seit 1999 entstandenen zusätzlichen Fehlbeträge allein vom Bund
- oder allenfalls allein von den Arbeitgebern ohne eingefrorenen Fehlbetrag
- getragen werden müssten. Eine anteilmässige Belastung neu entstehender
Fehlbeträge entspricht im Übrigen auch den in den Anschlussverträgen
verwendeten Klauseln, wonach die Kosten «nach dem Verursacherprinzip»
ermittelt werden[194].

cc. Schliesslich ist nicht ersichtlich, wieso das «Einfrieren» der bis dahin
aufgelaufenen Fehlbeträge durch die PKB in den Jahren 1985 bis 1989
zur Folge haben sollte, dass jegliche Veränderungen im Deckungsgrad der
Pensionskasse ab diesem Zeitpunkt von vornherein einer Beteiligung dieser
angeschlossenen Organisationen entzogen gewesen wäre. Das «Einfrieren»
des Fehlbetrages zu einem bestimmten Zeitpunkt konnte nichts anderes

13

bedeuten, als dass die bis dahin aufgelaufenen fehlenden Arbeitgeberbeiträge
als Schuld der Arbeitgeber aktiviert wurden und die künftig anfallenden
entsprechenden Arbeitgeber-Beiträge einbezahlt werden mussten und nicht
mehr dem Fehlbetrag zugeschlagen werden konnten.

Natürlich hat in den 80er-Jahren aufgrund des damaligen Systems der
offenen Kasse niemand an eine mögliche spätere Veränderung des
Fehlbetrages gedacht; vom künftigen FZG, geschweige denn von einer neuen
Anlagestrategie, wusste damals ja niemand. Das bedeutet aber vor allem, dass
die Frage späterer, aus anderen Gründen entstehender Fehlbeträge durch das
«Einfrieren» eben gerade nicht geregelt wurde.

Vielmehr war der Gegenstand des «Einfrierens» eine Garantie, dass die
bis zu diesem Zeitpunkt durch fehlende Arbeitgeberbeiträge entstandenen
Unterdeckungen «ein für alle Male» festgeschrieben und Nachforderungen für
vor diesem Zeitpunkt entstandene Fehlbeträge ausgeschlossen wurden[195].
Das «Einfrieren» konnte nicht bedeuten, dass die entsprechenden
Arbeitgeber für alle Zukunft eine Garantie auf einen 100%igen Deckungsgrad
erhalten hätten - unabhängig etwa neuer Leistungen oder neuer
Gesetzesbestimmungen - und damit insbesondere auch einen Anspruch
auf eine 100%ige Vermögenserhaltung, selbst bei Einführung einer neuen
Anlagepolitik, erworben hätten[196].

e. Schlussfolgerung

Insgesamt ergibt sich: Art. 26 PKB-Gesetz stellt eine ausreichende gesetzliche
Grundlage dar für die anteilmässige Verteilung des gesamten zum
Zeitpunkt des Übertritts bestehenden Fehlbetrages auf die angeschlossenen
Organisationen. Die Übernahme von Fehlbetragsanteilen durch den
Bund findet nur für die FZG-bedingten Anteile und im Rahmen der
Härtefallklausel eine gesetzliche Grundlage. Die Anlageverluste sind damit bei
der Verteilung gemäss Art. 26 PKB-Gesetz grundsätzlich einzubeziehen. Diese
Schlussfolgerung entspricht der Regelung, die der Bundesrat in Art. 10 Abs. 1
Verordnung angeschlossene Organisationen erlassen hat.

Das Gesetz gibt dem Bundesrat in der Verteilung der nicht FZG-bedingten
Anteile allerdings einen gewissen Ermessensspielraum, indem es nicht explizit
eine «anteilmässige» Verteilung vorschreibt. Trotz diesem Spielraum sollte
sich der Bundesrat grundsätzlich an einer Aufteilung entsprechend dem
Anteil der Organisation am Deckungskapital orientieren und nicht indirekt
Fehlbetragsanteile dem Bund übertragen, die eigentlich angeschlossenen
Organisationen zu belasten sind. Auch diese Schlussfolgerung entspricht
der Lösung in Art. 10 Abs. 1 Verordnung angeschlossene Organisationen.
Für die Übernahme von Fehlbeträgen der angeschlossenen Organisationen
durch den Bund wurde die Härtefall-Klausel geschaffen. Es ist nicht Sinn und

14

Zweck des Spielraums des Bundesrates, die Härtefall-Regelung zu ersetzen. Die
Übernahme von Fehlbetragsanteilen hat im - durch Gesetz und Verordnung
abgesteckten - Rahmen der Härtefallregelung zu erfolgen[197].

1.2 Hat der Umstand rechtlich einen Einfluss, dass
die Vertragsverhandlungen mit den angeschlossenen
Organisationen bisher von der PKB auf der Basis der
eingefrorenen Fehlbeträge geführt wurden?

1. Vorerst möchte das BJ festhalten, dass, wie in Teil I dargelegt, die Verträge
mit den angeschlossenen Organisationen, die zu Publica übertreten,
noch nicht vom Bundesrat genehmigt wurden. Damit ist ihnen noch
keine Rechtskraft erwachsen, da diese Anschlussverträge zu ihrer
Rechtsverbindlichkeit der Genehmigung des Bundesrates bedürfen[198].
Der Bundesrat kann somit eine Genehmigung der geschlossenen
Verträge aufgrund rechtlicher Gesichtspunkte ablehnen und die PKB mit
Neuverhandlungen beauftragen.

2. Art. 26 PKB-Gesetz bestimmt, dass der Bundesrat den Fehlbetrag auf die
Arbeitgeber verteilt. Die Festlegung des von den einzelnen angeschlossenen
Organisationen zu übernehmenden Fehlbetrages steht also nicht zur
Disposition der Parteien, sondern liegt in der Kompetenz des Bundesrates[199].
Dies geht klar aus dem Gesetz hervor und musste auch den Parteien bewusst
gewesen sein. Bisher hat der Bundesrat diese Kompetenz noch nicht
ausgeschöpft und die Verteilung der Fehlbeträge noch nicht vorgenommen.

3. Die Tatsache, dass die gesamten Verhandlungen bisher unter der Annahme
geführt wurden, der von der angeschlossenen Organisation zu übernehmende
Fehlbetragsanteil entspreche ihrem früher eingefrorenen Fehlbetrag[200]
könnte allenfalls im Rahmen des Vertrauensschutzes (Art. 9 BV[201]) eine Rolle
spielen.

Damit eine geschützte Vertrauensposition entsteht, müssen allerdings
verschiedene Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein[202]: Erstens ist eine
Vertrauensgrundlage nötig, d. h. es muss eine konkrete Zusicherung mit Bezug
auf eine bestimmte Person erfolgt sein. Zweitens muss diese Zusicherung von
einer dafür zuständigen Behörde stammen oder diese Behörde musste aus
zureichenden Gründen als zuständig betrachtet werden können. Drittens
darf die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennbar gewesen
sein. Viertens muss die sich auf den Vertrauensschutz berufende Person
Dispositionen getroffen haben, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht
werden können. Schliesslich darf die gesetzliche Ordnung seit der Zusicherung
keine Änderung erfahren haben.

Im vorliegenden Fall scheinen dem BJ zwei dieser Bedingungen kaum erfüllt
zu sein:

1. Das Vorhandensein einer Vertrauensgrundlage. Die Unterzeichnung
von Vereinbarungen, denen in Ermangelung der Genehmigung durch
den Bundesrat keine Rechtskraft erwachsen ist, kann kaum bereits als
Vertrauensgrundlage angesehen werden. Den Vertragspartnerinnen musste
die Notwendigkeit der bundesrätlichen Genehmigung und entsprechend die

15

Möglichkeit, dass diese Genehmigung - aus welchen Gründen auch immer
- verweigert werden könnte, bewusst sein. Es war für die angeschlossenen
Organisationen damit klar, dass die PKB keine rechtsverbindlichen
Vesprechen abgeben konnte, welche den Tatbestand des Vertrauensschutzes
auslösen würde[203].

2. Auf den Vertrauensschutz kann sich auch nur berufen, wer gestützt
auf sein Vertrauen eine Disposition getätigt hat, die ohne Nachteil nicht
wieder rückgängig gemacht werden kann. Es ist aus den dem BJ zur
Verfügung stehenden Informationen nicht ersichtlich, in welcher Form
die angeschlossenen Organisationen aufgrund der Vertragsverhandlungen
entsprechende Dispositionen getätigt hätten.

Es ist selbstverständlich nicht möglich, die Frage des Vertrauensschutzes
hier abschliessend zu beantworten. Dies kann auch nicht der Sinn eines
solchen Gutachtens sein. Dazu wären weit umfangreichere Unterlagen
notwendig, als sie dem BJ in diesem Rahmen zur Verfügung gestellt wurden.
Das BJ beschränkt sich deshalb hier auf die Feststellung, dass seines
Erachtens aufgrund der Kenntnisse, über die es verfügt, die Erfüllung eines
Vertrauenstatbestandes eher unwahrscheinlich erscheint.

1.3 Hat der Umstand einen Einfluss, dass den aus der PKB
ausgetretenen Organisationen nur die Belastung mit dem
eingefrorenen Fehlbetrag angezeigt wurde? Müssen alle
erwähnten Arbeitgeber gleich behandelt werden?

Wie weiter unten (2.1) darzulegen sein wird, wäre auch den austretenden
Organisationen nicht nur der eingefrorene Fehlbetrag zu überbinden.
Ob dies möglich sein wird, ist nicht ganz klar (2.2). Damit sind bereits die
Voraussetzungen der Fragen unsicher. Sollte jedoch trotzdem die eine oder
andere Voraussetzung zutreffen, so kann das BJ folgende Hinweise geben:

1. Aus Art. 8 BV erfolgt kein Recht auf Gleichbehandlung im Unrecht.
Erweist es sich, dass bei den bisher ausgetretenen Organisationen die
bestehenden Rechtsgrundlagen falsch angewendet worden wären, jedoch eine
Nachforderung aufgrund des Vertrauensschutzes unmöglich wäre, so könnten
die zu Publica migrierenden Organisationen daraus grundsätzlich noch kein
Recht auf eine entsprechende, dem Gesetz widersprechende Behandlung
ableiten.

2. Die Ungleichbehandlung könnte jedoch auch deshalb entstehen, weil die
anzuwendenden Gesetzesbestimmungen für die austretenden Organisationen
andere Regeln vorsehen. In diesem Falle wäre abzuklären, ob diese gesetzliche
Ungleichbehandlung auf sachlichen Gründen beruht. Diese Frage kann
jedoch hier offengelassen werden, da, wie in der Folge dargelegt wird, die

16

gesetzlichen Grundlagen auch für austretende Organisation eine Belastung der
Anlageverluste erfordern und der Gesetzgeber also diesbezüglich gar keine
unterschiedliche Behandlung vorgesehen hat.

2. Fragen in Zusammenhang mit den aus der PKB ausgetretenen
angeschlossenen Organisationen und Bundesbetrieben

2.1 Können den aus der PKB ausgetretenen angeschlossenen
Organisationen und ehemaligen Bundesbetrieben die bis
zu ihrem Austritt entstandenen Anlageverluste anteilmässig
überbunden werden?

Das PKB-Gesetz regelt die neue Pensionskasse des Bundes mit eigener
Rechtspersönlichkeit (Publica) und deren Errichtung sowie den Übergang.
Es enthält keine Bestimmungen zum Austritt von Bundesbetrieben oder
angeschlossenen Organisationen aus der bisherigen Pensionskasse des
Bundes.

Auf die Frage nach den den aus der «alten» PKB austretenden Arbeitgebern zu
belastenden Fehlbeträgen sind deshalb die PKB-Statuten vom 24. August 1994
anwendbar.

In diesen Statuten findet sich eine Bestimmung zur Auflösung des
Anschlussvertrages (Art. 68 PKB-Statuten):

«1 Der Anschlussvertrag kann von jeder Partei mit einer Frist von zwölf Monaten
auf Ende eines Kalenderjahres aufgelöst werden.

2 Die PKB richtet bereits laufende Renten unverändert nach den Bestimmungen
dieser Statuten weiter aus. Die Organisation muss noch nicht getilgte
Verpflichtungen aus dem Einbau von Teuerungszulagen vor der Auflösung
begleichen. Vorbehalten bleibt die Anpassung der Hinterlassenen- und
Invalidenrenten an die Preisentwicklung nach Artikel 36 BVG.»

Über die Verteilung allfälliger Fehlbeträge gibt Art. 59 PKB-Statuten Auskunft:

«1 Der Fehlbetrag wird auf den Bund, seine Betriebe mit eigener Rechnung sowie
die angeschlossenen Organisationen unter Berücksichtigung ihres Anteils am
Deckungskapital der aktiven Versicherten sowie der Rentnerinnen und Renter
verteilt.

2 Die Arbeitgeber leisten jährlich einen Beitrag von 4 Prozent ihres
Fehlbetragsanteils an die PKB.

3 Der Fehlbetrag wird zur Zahlung fällig:

a. bei Auflösung des Anschlussvertrages (Art. 68);

b. bei erheblicher Verminderung der Zahl der Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer als Folge von Restrukturierungsmassnahmen.

4 Der Bundesrat regelt in einer Verordnung:

a. die Amortisation von Fehlbeträgen;

17

b. die Voraussetzungen für die Rückzahlung des Fehlbetrages nach Absatz 3
Buchstabe b;

c. die Bestimmung des Fehlbetrages bei angeschlossenen Organisationen und
Betrieben des Bundes, die sämtliche Kosten nach Artikel 29 Absatz 3 bezahlt
haben;

d. den Zeitpunkt für die Neuverteilung des Fehlbetrages nach Absatz 1».

Die in Art. 59 Abs. 4 vorgesehene Verordnung wurde nicht erlassen.

a. Der Wortlaut von Art. 59 PKB-Statuten

aa. Der Begriff «Fehlbetrag» in Art. 59 PKB-Statuten entspricht dem in Art. 26
PKB-Gesetz verwendeten Begriff. Grundsätzlich ist dieser Begriff damit
gleich zu verstehen wie in Art. 26 PKB-Gesetz und es kann auf die in diesem
Zusammenhang gemachten Überlegungen verwiesen werden (vgl. oben,
Ziff. 1.1, Bst. a/aa): Vom Gesetzestext her ist der gesamte Fehlbetrag auf
Bund, Betriebe und Organisationen zu verteilen. Dieser Fehlbetrag kann
also grundsätzlich auch Anlageverluste beinhalten.

bb. Wie Art. 26 PKB-Gesetz schränkt auch Art. 59 PKB-Statuten den Begriff
«Fehlbetrag» nicht ein. Im Gegensatz zur Regelung im PKB-Gesetz besteht
nicht einmal eine Ausnahme betreffend FZG-bedingter Fehlbeträge oder eine
Regelung der Härtefälle. Aufgrund Art. 59 Abs. 4 Bst. d PKB-Statuten legt der
Bundesrat den «Zeitpunkt der Neuverteilung des Fehlbetrages» fest. Diese
Formulierung legt nahe, dass der zum Zeitpunkt der Verteilung bestehende
Fehlbetrag zu verteilen ist («Neuverteilung»), eine Einschränkung auf früher
festgelegte («eingefrorene») Fehlbeträge findet sich nicht im Text der Statuten.

cc. Da die in Art. 59 Abs. 4 PKB-Statuten vorgesehene Verordnung nie erlassen
worden ist, ist der genaue Zeitpunkt der Neuverteilung im Sinne dieser
Bestimmung unklar. Es liegt jedoch auf der Hand, dass in Ermangelung
einer Regelung durch eine bundesrätliche Verordnung für eine austretende
Organisation der Fehlbetrag spätestens im Moment des Austritts festzulegen
ist, da dieser ja aufgrund von Art. 59 Abs. 3 Bst. a PKB-Statuten zu diesem
Zeitpunkt fällig wird.

dd. Art. 59 Abs. 1 PKB-Statuten hält ausdrücklich fest, dass die Verteilung
anteilmässig («[…] unter Berücksichtigung ihres Anteils am Deckungskapital
der aktiven Versicherten sowie der Rentnerinnen und Renter […]») zu erfolgen
hat.

b. Die Materialien

Grundsätzlich strebte der Gesetzgeber eine Verteilung der Fehlbeträge auf die
Arbeitgeber im Verhältnis zu ihrem Anteil am Deckungskapital an:

«Mit [Art. 59] wird die Grundlage geschaffen, den versicherungstechnischen
Fehlbetrag aufgrund des Deckungskapitals des jeweiligen Arbeitgebers zu
verteilen. Nachdem schon heute für die Erhebung der Erhöhungsbeiträge der
Arbeitgeber [Art. 29 Abs. 3] vom Verursacherprinzip ausgegangen wird, und

18

dieses Prinzip auch bei der Finanzierung der teuerungsbedingten Erhöhung
der Renten realisiert werden soll, erscheint uns als konsequente Folge, auch
den versicherungstechnischen Fehlbetrag analog zu verteilen. Arbeitgeber
mit hohem durchschnittlichen Deckungskapital [für Aktive, Rentnerinnen
und Rentner] tragen mehr zur Unterdeckung bei als andere mit kleinerem
Deckungskapital»[204].

Dabei wurde natürlich im Jahre 1994 weder vom Bundesrat noch von der
Bundesversammlung die Möglichkeit anlageverlustebedingter Fehlbeträge
diskutiert, da damals solche noch gar nicht möglich waren (die neue
Anlagepolitik wurde ja erst 1999 in die Wege geleitet). Der Bundesrat erwähnte
in seiner Botschaft jedoch ausdrücklich die Möglichkeit, allenfalls zusätzlich
entstehende Fehlbeträge auf die Arbeitgeber - auch bei «eingefrorenen»
Fehlbeträgen - zu verteilen, dies hinsichtlich der FZG-bedingten Erhöhung
des Deckungskapitals:

«Die angeschlossenen Organisationen und die Rüstungsbetriebe finanzieren
seit längerer Zeit die versicherungstechnischen Kosten ihrer Versicherten
voll. Die auf sie entfallende Zunahme des versicherungstechnischen
Fehlbetrages von rund 165 Millionen Franken könnte ihrem eingefrorenen
versicherungstechnischen Fehlbetrag anteilsmässig zugeschlagen werden.
Wir möchten diese Massnahme im heutigen Zeitpunkt noch nicht ergreifen,
sie indessen im Rahmen einer Delegationsnorm in den Statuten vorsehen»[205].

Weder Bundesrat noch Parlament - welches diese Frage nicht diskutierte[206] -
scheinen damit eine spätere, definitive Festlegung der gesamten Fehlbeträge
ausgeschlossen zu haben. Das früher erfolgte «Einfrieren» wurde also nicht
so interpretiert, als dass damit die entsprechenden Arbeitgeber nicht an
zukünftigen Fehlbeträgen beteiligt werden könnten. Der Bundesrat hielt
im Gegenteil fest, dass die versicherungstechnischen Fehlbeträge - trotz
«Einfrierens» in den Jahren 1985 bzw. 1989 - zum Zeitpunkt des Inkrafttretens
der PKB-Statuten noch nicht definitiv verteilt worden seien:

«Absatz 4 schliesslich teilt die Kompetenz zur Regelung der Detailfragen dem
Bundesrat zu. Damit die der PKB angeschlossenen Arbeitgeber gebührend über
die entsprechenden Massnahmen informiert werden können, soll der Termin für
die Neuverteilung der Fehlbeträge noch offengehalten werden»[207].

c. Gesetzessystematik und teleologische Auslegung

aa. Anlass der Revision der PKB-Statuten war die Einführung des
Freizügigkeits- und des Wohneigentumsförderungsgesetzes. Die Idee
war, den erhöhten versicherungstechnischen Fehlbetrag der PKB dem
Verursacherprinzip folgend gerechter zu verteilen[208]. Artikel 59
PKB-Statuten bezweckte die Aufteilung zusätzlicher Fehlbeträge auf die

19

Arbeitgeber («Neuverteilung», vgl. Abs. 4 Bst. d), in Bezug auf die früher
«eingefrorenen» Fehlbeträge ergäbe diese Bestimmung keinen Sinn, da diese ja
in der Regel bereits verteilt worden waren.

bb. Art. 59 PKB-Statuten ist in Zusammenhang mit Art. 68 PKB-Statuten
zu lesen, welcher in Abs. 1 eine Kündigungsfrist von zwölf Monaten für
Anschlussverträge festlegt. Innerhalb dieser Frist ist namentlich - solange dies
noch nicht aufgrund der in Art. 59 Abs. 4 vorgesehenen Verordnung erfolgt ist -
der der austretenden Organisation zu belastende Fehlbetrag festzulegen.

cc. Schliesslich kann auf die bereits unter Ziffer 1.1 erfolgte Überlegung
verwiesen werden, wonach mit dem früher erfolgten «Einfrieren»
versicherungstechnischer Fehlbeträge nicht gemeint gewesen sein kann,
dass die entsprechenden angeschlossenen Organisationen ab diesem
Zeitpunkt eine absolute Garantie erhalten hätten, dass ihnen allfällige spätere
Unterdeckungen in keinem Fall mehr überbunden werden könnten.

d. Schlussfolgerung

Art. 59 PKB-Statuten stellt eine genügende Rechtsgrundlage dar, um den
austretenden Organisationen und den Bundesbetrieben bei ihrem Austritt
den zu diesem Zeitpunkt bestehenden gesamten Fehlbetrag, inklusive
Anlageverluste, anteilmässig zu belasten.

Eine Regelung von Härtefällen ist in den PKB-Statuten nicht vorgesehen. Die
Übernahme von Fehlbetragsanteilen erfordert damit jeweils eine eigene
gesetzliche Grundlage[209].

2.2 Reichen diese Rechtsgrundlagen für eine nachträgliche

Überwälzung der Anlageverluste aus?

Wie unter 2.1 dargelegt, ist den austretenden Organisationen und
Bundesbetrieben der gesamte Fehlbetrag anteilmässig zu überbinden.
Zu verteilen ist der zum Zeitpunkt des Austritts bestehende Fehlbetrag.
Die Verteilung hat - da der entsprechende Anteil bei Austritt fällig wird -
grundsätzlich auf diesen Zeitpunkt hin zu erfolgen.

Die Austritte sind bereits erfolgt. Dabei wurden von der PKB jeweils nur die
1989 «eingefrorenen» Fehlbeträge belastet. Es stellt sich die Frage, ob die
gesamten Fehlbetragsanteile nachträglich noch eingefordert werden können.

Dabei gilt es zwischen zwei Situationen zu unterscheiden.

a. Noch nicht unterzeichnete Verträge

Den noch nicht unterzeichneten Verträgen[210] ist noch keine Rechtskraft
erwachsen. Sie sind entsprechend den anwendbaren rechtlichen
Bestimmungen auszugestalten.

20

Die Tatsache, dass in den Vertragsverhandlungen bisher von den
«eingefrorenen» Fehlbeträgen ausgegangen wurde, vermag nach Ansicht
des BJ in Ermangelung einer Vertrauensgrundlage (noch nicht unterzeichnete
Verträge) die Anwendung des Vertrauensschutzes nicht auszulösen[211].

b. Bereits unterzeichnete Verträge

Die bereits unterschriebenen Vereinbarungen sind durch ihre Unterzeichnung
rechtskräftig geworden, eine Genehmigung durch den Bundesrat ist zu
ihrer Rechtsverbindlichkeit nicht erforderlich. Auch diese Verträge haben
grundsätzlich die zwingenden rechtlichen Bestimmungen einzuhalten. Die
Verteilung des Fehlbetrages im Sinne von Art. 59 PKB-Statuten stellt eine
zwingende Gesetzesbestimmung dar, sie steht nicht zur Disposition der
Parteien.

Es stellt sich jedoch die Frage, ob in diesem Zusammenhang die
Voraussetzungen des Vertrauensschutzes erfüllt sind:

1. Ein rechtsgültig unterzeichneter Vertrag stellt nach Ansicht des BJ an
sich eine ausreichende Vertrauensgrundlage dar. Die angeschlossenen
Organisationen durften davon ausgehen, dass der ihnen zu belastende
Fehlbetrag von Seiten der Eidgenossenschaft im Rahmen der zwölfmonatigen
Kündigungsfrist (Art. 68 Abs. 1 PKB-Statuten) korrekt festgelegt und in den
Vereinbarungen entsprechend belastet wird. Dem BJ liegen allerdings nicht
genügend Unterlagen vor, um beurteilen zu können, in welcher Form die
entsprechenden Fehlbeträge im Rahmen der einzelnen Vereinbarungen
festgelegt wurden und ob damit diese Festlegung wirklich eine ausreichende
Vertrauensgrundlage darstellt.

2. Es ist zumindest fraglich, ob die PKB die Kompetenz hatte, die Fehlbeträge
der austretenden Organisationen im Sinne von Art. 59 PKB-Statuten
festzulegen und zu verteilen. Gemäss Abs. 4 Bst. c dieser Bestimmung regelt
der Bundesrat die Bestimmung des Fehlbetrages bei den angeschlossenen
Organisationen und Betrieben, die sämtliche Arbeitgeberbeiträge bei
Verdiensterhöhungen gemäss Art. 29 Abs. 3 PKB-Statuten bezahlt haben. Diese
Bestimmung gilt für die meisten der angeschlossenen Organisationen, deren
Fehlbetrag ja eingefroren war.

3. DieWiderrechtlichkeit der erfolgten Fehlbetragsverteilung war für die
angeschlossenen Organisationen nur schwer erkennbar. Ganz offensichtlich
wurde von Seiten der PKB während Jahren davon ausgegangen, dass die zu
belastenden Fehlbeträge den früher «eingefrorenen» Beträgen entsprechen.
Auch der Bundesrat scheint während einer gewissen Zeit von dieser Auslegung
ausgegangen zu sein[212]. Nicht zuletzt zeigt auch die Notwendigkeit dieses
Gutachtens, dass selbst für die direkt Beteiligten die Auslegung von Art. 59
PKB-Statuten keineswegs klar ist.

4. Die Frage stellt sich, ob die angeschlossenen Organisationen aufgrund dieser
Fehlbetrags-Festlegung Dispositionen getätigt haben, welche ohne Nachteil
nicht mehr rückgängig gemacht werden können. Der Austritt aus der PKB
selbst könnte eine solche nachteilige Disposition darstellen. Es ist jedoch kaum
anzunehmen, dass der Entscheid, aus der PKB auszutreten, durch die Höhe

21

der «eingefrorenen» Fehlbeträge massgeblich beeinflusst wurde. Aufgrund der
vorliegenden Informationen ist es dem BJ nicht möglich, auf diese Frage eine
definitive Antwort zu geben.

5. Die letzte Bedingung, die unveränderte Rechtslage, dürfte hingegen im
vorliegenden Fall keine Fragen aufwerfen, sind doch die PKB-Statuten in
dieser Zeitspanne nicht geändert worden.

Insgesamt scheint also die Erfüllung eines Vertrauenstatbestandes eher
fraglich. Je nach Beurteilung insbesondere der Fragen 1. und 4. ist es
nicht ausgeschlossen, dass sich die ausgetretenen Organisationen auf den
Vertrauensschutz berufen könnten. Die Frage nach dem Vertrauensschutz
kann also heute nicht definitiv beantwortet werden und müsste allenfalls zu
einem späteren Zeitpunkt vertieft abgeklärt werden.

2.3Müssen alle austretenden Organisationen und Betriebe gleich
behandelt werden?

1. Selbst wenn die Austretenden, deren Verträge bereits Rechtsgültigkeit
erlangt haben, sich auf den Vertrauensschutz berufen könnten, so hat dies
nicht zur Folge, dass sich die Austretenden, deren Verträge noch nicht
unterzeichnet sind, auf das Gleichbehandlungsgebot berufen können[213].

2. In jedem Fall stellt sich aber die Frage, ob eine Rechtsgrundlage geschaffen
werden soll, in deren Rahmen Teile des anteilmässig zu belastenden
Fehlbetrags der austretenden Organisationen und Betriebe durch den Bund
übernommen werden könnte. Eine solche Regelung hätte sich eng an die
Lösung, welche im Rahmen des PKB-Gesetzes und in Art. 10 Verordnung
angeschlossene Organisationen gewählt wurde, anzulehnen, um zu vermeiden,
dass die austretenden Organisationen gegenüber den zu Publica migrierenden
ohne sachlichen Grund benachteiligt oder bevorteilt würden.

3. Fragen in Zusammenhang mit den Altrentenbeständen

Können den ehemaligen Bundesbetrieben und angeschlossenen
Organisationen, die ihre Altrentenbestände bei der PKB
zurückgelassen haben (Swisscom, RUAG) die entstandenen
Anlageverluste anteilmässig überbunden werden?

a. Sachverhalt und Rechtsgrundlagen

Die aus der PKB ausgetretenen Organisationen und Betriebe haben ihre zum
Zeitpunkt des Austritts bereits Rente beziehenden Versicherten in der Regel
bei der PKB zurückgelassen[214]. Das BJ wird gefragt, ob den ehemaligen
Bundesbetrieben und den angeschlossenen Organisationen[215] die seit
dem Zeitpunkt des Austrittes auf dem ihren zurückgelassenen Rentnerinnen
und Rentnern entsprechenden Anteil am Deckungskapital entstandenen
Anlageverluste anteilmässig überbunden werden können.

22

Das Zurücklassen der bereits eine Rente beziehenden Versicherten beim
Austritt entspricht der in Art. 68 Abs. 2 PKB-Statuten (Auflösung des
Anschlussvertrages) vorgesehenen Regel:

«2 Die PKB richtet bereits laufende Renten unverändert nach den Bestimmungen
dieser Statuten weiter aus. Die Organisation muss noch nicht getilgte
Verpflichtungen aus dem Einbau von Teuerungszulagen vor der Auflösung
begleichen. Vorbehalten bleibt die Anpassung der Hinterlassenen- und
Invalidenrenten an die Preisentwicklung nach Artikel 36 BVG.»

Abgesehen von dieser Bestimmung regeln die PKB-Statuten den Status der
zurückgelassenen Rentenbestände und die Rechtsbeziehungen zwischen der
PKB und der ausgetretenen Organisation nicht.

b. Existierende Vereinbarungen und Vereinbarungs-Entwürfe

aa. Die Belassung der Rentnerinnen und Rentner bei der PKB wurde im
Rahmen der (allgemeinen) Vereinbarungen zum Austritt der angeschlossenen
Organisationen geregelt.

Dem BJ liegen diesbezüglich die Vereinbarungen der Eidgenossenschaft
mit der comPlan und Swisscom AG (vom 23. Dezember 1998) und mit der
Personalvorsorgestiftung RUAG (vom 5. Juli 2001) vor. Die entsprechenden
Bestimmungen dieser Vereinbarungen sehen vor, dass die zurückgelassenen
Rentenbestände in separaten Gewinnverbänden geführt werden.

Aufgrund Ziff. 4 der Vereinbarung mit comPlan/Swisscom behält die PKB
die Rentenverpflichtung mit Ausnahme der Teuerungszulagen bei (Abs. 2,
Satz 2) und Swisscom kann für die Finanzierung der Teuerungszulagen
beigezogen werden, wenn die Vermögenserträge dazu nicht ausreichen
(Abs. 3). Auch - aufgrund von Ziff. 3 der Vereinbarung mit der Vorsorgestiftung
RUAG werden die nicht durch Vermögenserträge gedeckten Teuerungskosten
«durch die Unternehmen vergütet» (Abs. 2, Satz 3). Andere Verpflichtungen der
ausgetretenen Arbeitgeber wurden nicht vorgesehen.

Die Vereinbarung mit der Vorsorgestiftung RUAG hält im Übrigen fest, dass
die Regelung der Finanzierung der Teuerungsanpassung längstens bis zum
Übertritt der Rentnerinnen und Rentner in Publica gilt; auf diesen Zeitpunkt
soll zwischen den Unternehmen und Publica eine «Anschlussvereinbarung»
unterzeichnet werden (Abs. 4).

bb. Auf den Zeitpunkt der Migration der Versicherten der PKB zur Publica
sind mit den ausgetretenen Organisationen, deren Rentner bei der PKB
verblieben sind, «Anschlussverträge» entworfen worden, welche die
«Verwaltung» der verbliebenen Rentnerinnen und Rentner durch die Publica
regeln. Es ist für das BJ nicht ersichtlich, aufgrund welcher gesetzlichen
Bestimmung mit den ausgetretenen Organisationen solche Anschlussverträge
abgeschlossen werden sollen.

Dem BJ liegen die Vertragsentwürfe mit der Swisscom AG (Version 1.0) und
mit der RUAG Holding (Version 2.0) vor. Diese Entwürfe beinhalten folgende
Punkte:

- Zunächst werden die von der Publica zu erbringenden «Leistungen»
umschrieben[216].

23

- Vorgesehen ist im Weiteren die Führung separater Gewinnverbände für die
beiden Altrentenbestände.

- Gemäss Ziff. 2.3, Abs. 2, soll «das Vorgehen zur Gewinnverteilung bei
Überschüssen und zur Wiederherstellung des finanziellen Gleichgewichts
bei Unterdeckung» «im Einvernehmen» mit Swisscom bzw. mit der RUAG
Holding erfolgen.

- Die Anpassung der Renten an die Teuerung wird, soweit die
Vermögenserträge dazu nicht ausreichen, «durch die Arbeitgeberin»
(Swisscom) bzw. «durch die RUAG Holding gedeckt».

- Im Vertragsentwurf mit der RUAG wird festgehalten, dass für die RUAG
«keine vertragliche Verpflichtung» besteht, im Falle einer Unterdeckung
des Gewinnverbandes das finanzielle Gleichgewicht mittels Einlagen
wieder herzustellen und dass für die RUAG auch keine weiteren
Vorsorgeverpflichtungen und Eventualverbindlichkeiten bestehen.

- Beide Entwürfe sehen schliesslich auch eine Beteiligung «der Arbeitgeberin»
an den Verwaltungskosten vor (Ziff. 3)[217].

c. Mögliche Auslegungen

Angesichts des Fehlens einer klaren gesetzlichen Grundlage sind verschiedene
Interpretationen der Rechtsbeziehungen zwischen Kasse und ausgetretener
Organisation oder ausgetretenem Betrieb mit zurückgelassenem
Rentnerbestand denkbar. Es zeichnen sich insbesondere zwei Grundlinien ab:

aa. Eine erste Auslegung besteht darin, den Austritt der angeschlossenen
Organisation als eine vollständige Trennung zu beurteilen.

Art. 68 Abs. 2 PKB-Statuten sieht bei Auflösung des Anschlussvertrages
den Verbleib der Rentnerinnen und Rentner bei der PKB vor, noch nicht
getilgte Verpflichtungen aus den Teuerungsanpassungen sind vor der
Vertragsauflösung zu begleichen. Zugleich ist aufgrund von Art. 59 Abs. 1
PKB-Statuten beim Austritt der Fehlbetrag der Kasse anteilmässig dem
austretenden Arbeitgeber zu überbinden; der entsprechende Fehlbetragsanteil
wird beim Austritt fällig. Es ist davon auszugehen, dass bei der Verteilung
des Fehlbetrages auch der Fehlbetragsanteil auf dem Deckungskapital
der zurückbleibenden Rentnerinnen und Renter zu berücksichtigen und
entsprechend auszugleichen ist[218].

Damit sind die gegenseitigen Verpflichtungen abschliessend geregelt. Die
bei der Kasse verbleibenden Versichertenbestände (wie die in eine andere
Kasse übertretenden) sind auf diese Art zum Zeitpunkt des Austritts mit
einem 100%igen Deckungsgrad versehen. Von diesem Moment an hat sich der
ausgetretene Arbeitgeber an Vermögensveränderungen nicht mehr direkt zu
beteiligen (weder an Vermögenserträgen[219] noch an Vermögensverlusten).
Anlagegewinne, welche mit dem Kapital der Altrentenbestände erwirtschaftet
werden, sind zur Finanzierung von Leistungen an die Versicherten und zur
Schaffung einer Schwankungsreserve zu verwenden, Anlageverluste sind
durch die Schwankungsreserve zu decken.

24

Eine Ausnahme könnte der Sanierungsfall darstellen, wenn die Unterdeckung
der Kasse eine bestimmte Grössenordnung überschreitet. Der Sanierungsfall
ist jedoch in den PKB-Statuten nicht vorgesehen, da diese ja nicht vom System
einer geschlossenen Kasse ausgehen.

Die Bestimmungen der Austrittsvereinbarungen zum Status der
Altrentenbestände (oben, Bst. b/aa) scheinen diese Auslegung zu bestätigen.
Insbesondere die Tatsache, dass ein eigener Gewinnverband vorgesehen
ist, liegt in der Logik einer solchen Konzeption. Als einzige Verpflichtung
der Arbeitgeber wird die Finanzierung zusätzlicher Leistungen (Anpassung
der Renten an die Teuerung[220]) festgehalten, und dies auch nur, falls der
Nettoertrag des Vermögens dazu nicht ausreicht.

Wird von einer definitiven Trennung bei Austritt ausgegangen, so ist eine neue
Vereinbarung zwischen Bund und Arbeitgeberin zum Zeitpunkt der Migration
zu Publica grundsätzlich nicht notwendig, da die Rentenbestände mitsamt
finanziellem Risiko[221] auf die PKB und damit den Bund übergegangen
sind[222].

bb. Es wäre andererseits denkbar, den Austritt einer Organisation oder eines
Betriebs, welcher Rentnerinnen und Rentner bei der PKB zurücklässt, in
gewissem Sinne nur als Teilaustritt anzusehen. Die Arbeitgeberin bliebe für
den Teil des Versichertenbestandes, der bereits Versicherungsleistungen
bezieht, angeschlossen. Die Rechtsbeziehungen würden im Rahmen der
PKB-Statuten weitergeführt und die Organisationen oder Betriebe blieben
finanziell aufgrund von Art. 59 Abs. 1 PKB-Statuten für ihre Rentenbestände
verantwortlich. Damit wäre eine dem Anteil am Deckungskapital
entsprechende Verteilung des Fehlbetrages im Sinne von Art. 59 PKB-Statuten
(bzw. zum Zeitpunkt des Übertritts zu Publica im Rahmen von Art. 26
PKB-Gesetz) möglich.

Diese Auslegung würde dazu führen, dass die ausgetretenen Organisationen
bis zum Versterben aller Altrentnerinnen und -rentner an die Pensionskasse
PKB bzw. Publica angeschlossen bliebe. Sie hätten sich bis zum Zeitpunkt des
Übertritts zu Publica anteilmässig am gesamten Fehlbetrag zu beteiligen;
anschliessend, im Rahmen des PKB-Gesetzes, nur noch an allfälligen
Sanierungsmassnahmen und der Schwankungsreserven-Garantie.

Publica scheint heute eher von dieser Auslegung auszugehen, da mit den
entsprechenden Arbeitgeberinnen ein «Anschlussvertrag» abgeschlossen
werden soll. Konzept und Inhalt dieses Vertrages (insbesondere die
Leistungsdefinition, die Konsultation bei der Gewinnverwendung und die
Kostenbeteiligung an der Verwaltung) machen eigentlich nur dann Sinn, wenn
die ehemalige angeschlossene Organisation in Bezug auf die Altrentnerinnen
und -rentner als angeschlossene Organisation betrachtet wird. In diesem Falle
ist jedoch zum Zeitpunkt des Übertritts Art. 26 des PKB-Gesetzes anzuwenden

25

und der gesamte seit dem Austritt entstandene Fehlbetrag auch auf diese
Arbeitgeber - im Verhältnis zum Anteil ihrer Rentnerinnen und Rentner am
gesamten Deckungskapital - zu verteilen.

d. Beurteilung aufgrund der dem BJ zur Verfügung stehenden
Informationen

Die dem BJ heute vorliegenden Informationen erlauben ihm keine
abschliessende Beurteilung der ihm gestellten Frage. Im Sinne einer
provisorischen Stellungnahme hält das BJ deshalb Folgendes fest:

aa. Wie erwähnt regeln die gesetzlichen Grundlagen die aufgeworfenen
Fragen zum Status der bei der PKB zurückbleibenden Rentner nicht explizit.
Art. 68 Abs. 1 PKB-Statuten geht von der Auflösung des Anschlussvertrages aus,
was dafür spricht, dass die angeschlossene Organisation vollständig aus der
Kasse austritt. Abs. 2 sieht grundsätzlich den Verbleib der Altrentenbestände
vor und erfordert die Begleichung offener, frühere Teuerungszulagen
betreffender Verpflichtungen. Über die künftige Finanzierung der Anpassung
der Renten an die Teuerung oder eine sonstige Beteiligung am Fehlbetrag
äussert sich Art. 68 Abs. 2 PKB-Statuten jedoch nicht. Damit lässt der Wortlaut
dieser Bestimmungen beide oben dargestellten Auslegungen zu.

bb. Insgesamt neigt das BJ zur Auffassung, dass der in Art. 68 PKB-Statuten
vorgesehene Austritt vollständig ist, und die Organisation oder der Betrieb
auch in Bezug auf die Altrentnerinnen und -rentner aus der Kasse austritt.
Die zurückgelassenen Rentnerinnen und Rentner werden damit ab diesem
Zeitpunkt Rentnerinnen der PKB, auf ihrem Deckungskapital entstehende
Vermögensverluste sind vom Bund zu tragen.

Dies hat folgende Konsequenzen:

- Der zum Zeitpunkt des Austritts bestehende gesamte Fehlbetrag (inklusive
Anlageverluste) ist auch in Bezug auf die Altrentenbestände anteilmässig
der austretenden Organisation bzw. dem austretenden Betrieb zu belasten
(Art. 59 PKB-Statuten)[223]. Damit ist aber die Beteiligung der austretenden
Organisation am Fehlbetrag geregelt und deren Rentnerinnen und Rentner
sind mit einem 100%igen Deckungsgrad versehen.

- Eine spätere finanzielle Beteiligung der ausgetretenen Organisation oder
des ausgetretenen Betriebs an einer nachher entstehenden Unterdeckung
oder an anderen später entstehenden Kosten ist im Gesetz nicht vorgesehen.
Das Gesetz schliesst aber nicht aus, dass eine solche Verpflichtung durch den
austretenden Arbeitgeber vertraglich übernommen wird.

- Insbesondere kann vereinbart werden, dass ein nicht durch
Vermögenserträge finanzierter Teuerungsausgleich auf den Renten auch
in Zukunft durch den ausgetretenen Arbeitgeber übernommen wird. Eine
solche Regelung ist bei den dem BJ vorliegenden, rechtsgültigen Verträgen
auch in der Tat getroffen worden.

Die austretende Organisation oder der austretende Betrieb kann also im
Rahmen einer Vereinbarung Verpflichtungen übernehmen, die über die durch
Art. 59 PKB-Statuten zwingend vorgeschriebene Verteilung des Fehlbetrages

26

bei Austritt hinausgehen. Die rechtsgültige Vereinbarung regelt aber nach
Ansicht des BJ das spätere Verhältnis des ausgetretenen Arbeitgebers mit der
Kasse abschliessend. Im Moment der Migration der Rentnerinnen und Rentner
zur Publica wäre damit eine neue Vereinbarung nicht mehr erforderlich.

B Einkaufsaktion nach Art. 71 Abs. 2 PKB-Statuten

Kann die Fehlbetragszunahme aufgrund der Einkaufsaktion nach
Art. 71 Abs. 2 PKB-Statuten den angeschlossenen Organisationen
und ehemaligen Bundesbetrieben weiterbelastet werden?

a. Sachverhalt und Rechtsgrundlage

Gemäss Art. 71 Abs. 2 PKB-Statuten konnten Versicherte, die vor dem 1. Januar
1995 in die PKB eingetreten waren und eine Offerte für den Einkauf erhalten
hatten, diesen Einkauf nach den offerierten Bedingungen zuzüglich 4% Zins
vollziehen, sofern sie der PKB ihren Entscheid in einer festgelegten Frist
mitteilten. Diese Bestimmung hatte zum Zweck, dass den Mitgliedern der
PKB, welche die vorteilhafteren Einkaufsmöglichkeiten nach altem Recht nicht
wahrgenommen hatten, weil sie darauf vertrauten, diesen Einkauf zu einem
späteren Zeitpunkt zu gleichbleibenden Bedingungen tätigen zu können, eine
Frist zum Nachholen dieses Einkaufes gewährt wurde[224].

Der Einkauf erfolgte zu nicht kostendeckenden Bedingungen. Art. 71
PKB-Statuten enthält jedoch keine Bestimmung, wie die daraus entstehenden
Fehlbeträge finanziert werden sollten[225].

Im Gegensatz dazu wurden die in Art. 43 PKB-Statuten enthaltenen
Leistungen in Zusammenhang mit administrativen Entlassungen mit
einer Regelung der Finanzierung der entstehenden Kapitalunterdeckung
versehen (Art. 43 Abs. 3): Gemäss dieser Bestimmung haben die Arbeitgeber
bei administrativen Entlassungen der Pensionskasse das fehlende
Deckungskapital zurückzuerstatten, es entstand also eine direkte Schuld
der entsprechenden Arbeitgeber gegenüber der PKB[226].

b. Rechtliche Beurteilung

Das Fehlen einer Regel über die Finanzierung der Einkaufsaktion in Art. 71
PKB-Statuten hat zur Folge, dass der aus der Einkaufsaktion entstehende
zusätzliche Fehlbetrag Teil des gesamten Fehlbetrages der PKB wurde.
Es entstand also keine «individualisierte» Schuld des entsprechenden
Arbeitgebers zur Begleichung der durch seine Arbeitnehmer verursachten
Kosten der Einkaufsaktion.

Gemäss Art. 59 Abs. 1 PKB-Statuten ist der gesamte Fehlbetrag - inklusive
der durch die Einkaufsaktion entstandenen Anteile - auf den Bund, seine
Betriebe mit eigener Rechnung und die angeschlossenen Organisationen
zu verteilen[227]. Es gibt keine Bestimmung in den PKB-Statuten, welche
diesen Teil des Fehlbetrages von der Verteilung ausnehmen und zum Beispiel

27

ausschliesslich dem Bund übertragen würde. Eine solche Übernahme durch
den Bund würde, wie dargelegt, eine entsprechende gesetzliche Grundlage
erfordern.

Grundsätzlich hat die Verteilung des gesamten Fehlbetrages anteilmässig zu
erfolgen, d. h. unter Berücksichtigung des Anteils der jeweiligen Arbeitgeber
am Deckungskapital (Art. 59 Abs. 1). Eine Differenzierung nach Bestandteilen
des Fehlbetrages ist in dieser Bestimmung nicht vorgesehen.

Man kann sich jedoch fragen, ob es der in Art. 59 PKB-Statuten festgehaltene
Grundsatz der anteilmässigen Verteilung erlauben würde, die Verteilung des
durch die Einkaufsaktion entstanden Fehlbetragsanteils verursachergerecht
durchzuführen, d. h. diesen Betrag im Verhältnis zu den durch die
Arbeitnehmer der einzelnen Organisationen und Betriebe verursachten
Kosten zu verteilen. Eine solche Differenzierung würde die Finanzierung
der Einkaufsaktion - allerdings mit zeitlicher Verzögerung, d. h. erst im
Rahmen der Verteilung des gesamten Fehlbetrages - der Finanzierung der
administrativen Entlassungen nach Art. 43 PKB-Statuten annähern. Der Text
von Art. 59 und die Konzeption der PKB-Statuten, welche grundsätzlich von
einer verursachergerechten Verteilung der Fehlbeträge ausgeht, schliessen
nach Erachten des BJ eine solche Lösung nicht aus.

Für die Frage nach der Erfüllung eines Vertrauenstatbestandes im Rahmen der
Festlegung des Fehlbetrages zum Zeitpunkt der Migration zu Publica verweist
das BJ auf seine Ausführungen unter Ziff. 1.2.

c. Schlussfolgerungen

Insgesamt kann gesagt werden, dass die Fehlbetragszunahme aufgrund der
Einkaufsaktion nach Art. 71 Abs. 2 PKB-Statuten ein Teil des aufgrund von
Art. 59 PKB-Statuten zu verteilenden gesamten Fehlbetrags darstellt. Sie stellt
damit zwar nicht eine «individualisierte» Schuld der einzelnen Arbeitgeber
dar, kann aber indirekt im Rahmen der Verteilung des Fehlbetrages
im Zeitpunkt des Austritts aus der PKB oder des Übertritts zu Publica
den Arbeitgebern anteilmässig belastet werden. Grundsätzlich ist als
Verteilschlüssel der Anteil des einzelnen Arbeitgebers am Deckungskapital
massgebend. Eine andere, «verursachergerechte» Lösung scheint jedoch nicht
von vorneherein ausgeschlossen.

[157] Botschaft zum Bundesgesetz über die Pensionskasse des Bundes vom
1. März 1999, BBl 1999 5223 (nachfolgend «Botschaft PKB-Gesetz»).
[158] Botschaft PKB-Gesetz, 5248.
[159] Vgl. Botschaft PKB-Gesetz, 5245.
[160] Art. 69 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982 (BVG, SR 831.40)
erlaubt bei Vor­sorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften ein
Abweichen vom Grundsatz der Bilanzierung in geschlossener Kasse, wenn die
öffentliche Hand die Leistungen garantiert. Vgl. auch Art. 45 der Verordnung
über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom
18. April 1984 (BVV 2, SR 831.441.1).

28

[161] Das «Einfrieren» erfolgte auf Entscheid der Kasse selbst und wurde,
soweit ersichtlich, nie dem Bundesrat vorgelegt (Auskunft des Eidgenössischen
Personalamtes [EPA; David Gerber]). Vgl. dazu Art. 3 Abs. 1 und 2 der
Verordnung vom 19. Dezember 1988 über den versicherten Verdienst
des Bundespersonals (SR 172.222.101), wonach die angeschlossenen
Organisationen - im Gegensatz zum Bund und seinen Betrieben (mit
Ausnahme der Rüstungsbetriebe) - Erhöhungsbeiträge zu leisten haben.
[162] Bundesgesetz über die Freizügigkeit in der beruflichen Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 17. Dezember 1993 (FZG, SR
831.42).
[163] Vgl. dazu Botschaft zur Verordnung über die Pensionskasse des Bundes
und zu den Statuten der Pensions- und Hilfskasse der Schweizerischen
Bundesbahnen vom 24. August 1994, BBl 1994 V 310 (nachfolgend «Botschaft
PKB-Statuten»), 319.
[164] Vgl. die Beratungen der Bundesversammlung vom 15. März 2000
(Ständerat, AB 2000 S 94 f.) und 6. Juni 2000 (Nationalrat; AB 2000 N 509 f.)
zum Bundesgesetz über die Pensionskasse des Bundes (PKB-Gesetz).
[165] Vgl. Botschaft Anlagepolitik, 3073, sowie die Änderung des
Finanzhaushaltgesetzes und die Genehmigung der Änderung PKB-Statuten
vom 14. Dezember 1998 (AS 1999 2456 bzw. 2450).
[166] Aufgrund Angaben der Eidgenössischen Finanzverwaltung brachte die
neue An­lagepolitik folgende Performance in % des Wertschriftenvermögens:
1.7.1999 bis 31.12.1999 + 6,6% (hochgerechnet auf ein Jahr 13,6%). 1.1.2000
bis 31.12.2000 - 0,05% (Ende Jahr auf das ganze Jahr bezogen). 1.1.2001 bis
31.12.2001 - 10,92%. 1.1.2002 bis 31.12.2002 - 15,92%.
[167] Bundesgesetz über die Pensionskasse des Bundes vom 23. Juni 2000
(PKB-Gesetz, SR 172.222.0).
[168] Verordnung über die der Pensionskasse des Bundes Publica
angeschlossenen Organisationen vom 29. August 2001 (Verordnung
angeschlossene Organisationen, SR 172.222.011). Wie oben (Ziff. 3) dargestellt,
übernimmt der Bund den ausschliesslich durch die Einführung des FZG
bedingten Fehlbetragsanteil der angeschlossenen Organisationen.
[169] Vgl., für den Bund, Art. 26 Abs. 2 PKB-Gesetz; für die angeschlossenen
Organisationen, Art. 26 Abs. 2 PKB-Gesetz und Art. 10 Verordnung
angeschlossene Organisationen.
[170] Eidgenössische Finanzverwaltung/Eidgenössische Versicherungskasse,
Gesamtübersicht über die PKB, 20. Dezember 2001, 6.
[171] Wir entnehmen diese Angaben einer von der PKB zur Verfügung
gestellten Tabelle: Austrittsdatum Organisation bzw. Betrieb 30.6.2001
Rüstungsbetriebe RUAG 31.12.2001 Post 31.12.2002 Skyguide SRG SSR
idée suisse Schweiz. Verband künstl. Besamung Hochschule Wädenswil
Lindenhofspital Föderativverband Nationale Informationsstelle für
Kulturgütererhaltung Landw. Beratungsstelle Lindau Service romand de
vulgarisation agricole Société des exp. de vins suisses Stiftung Bildung und
Gesundheit Empa Bereich Testmaterialien Der Aktivversichertenbestand
von Swisscom trat am 31.12.1998 aus der PKB aus, die Frage nach einer
Übernahme von Anlageverlusten stellte sich zu diesem Zeitpunkt also noch
nicht.
[172] Gemäss Auskunft der PKB war er in den meisten Fällen zu diesem
Zeitpunkt bereits amortisiert.

29

[173] Vgl. dazu Art. 3 der Verordnung über den versicherten Verdienst
(Fussnote 5).
[174] Bundesgesetz vom 30. April 1997 über die Organisation der
Postunternehmung des Bundes (POG, SR 783.1).
[175] BGRB, SR 934.21.
[176] Von Seiten der Eidgenossenschaft durch die PKB.
[177] Wie dies bisher schon in Einzelfällen geschehen ist.
[178] Wir entnehmen die Informationen dieses Abschnittes den Angaben der
Eid­genössischen Finanzverwaltung sowie den Auskünften der PKB bzw. der
Publica.
[179] Dies gilt auch für den ehemaligen Bundesbetrieb der Post.
[181] Vgl. BGE 122 V 362, 364; BGE 123 III 280, 285.
[182] Das Deckungskapital entspricht der Rückstellung, die nötig ist, um den
reglementarischen Leistungsverpflichtungen zu genügen.
[183] Vgl. Glossar in der Botschaft PKB-Gesetz, 5286.
[184] «En vue de la création de la Caisse fédérale de pensions»; «[a]ll’atto
della costituzione della Cassa pensioni». In den lateinischen Sprachen ist der
Gesetzestext damit etwas offener formuliert.
[185] Verordnung über die Pensionskasse des Bundes vom 24. August 1994
(PKB-Statuten, AS 1995 533).
[186] Botschaft PKB-Gesetz, 5248.
[187] Im Kontext dieses Abschnittes der Botschaft bezeichnet der Begriff PKB
die Nachfolgekasse Publica (dieser Name war ja bei Erstellung der Botschaft
noch nicht bestimmt).
[188] Botschaft PKB-Gesetz, 5251.
[189] Botschaft PKB-Gesetz, 5252.
[190] Vgl. Sitzung der Staatspolitischen Kommission des Ständerats (SPK-S)
vom 22. Februar 2000 und der SPK des Nationalrats (SPK-N) vom 30. März
2000.
[191] Botschaft PKB-Gesetz, 5252.
[192] Vgl. die Verweise in Fussnote 34 sowie auch das Kommissionsprotokoll
SPK-N vom 11./12. November 1999 und insbesondere die Diskussionen im
Nationalrat am 6. Juni 2000 (AB 2000 N 509 f.), sowie die Debatte im Ständerat
am 15. März 2000 (AB 2000 S 94 f.).
[193] Vorbehältlich der erwähnten Bestimmung zu den FZG-bedingten
Fehlbetragsanteilen (Art. 26 Abs. 1 Satz 2 PKB-Gesetz).
[194] Punkt 4 des Anschlussvertrages mit dem Komitee für die
Schweizerschulen im Ausland, vom 18. September 1995. Der entsprechende
Vertrag war in seiner Fassung vom 30. Januar 1995 noch eindeutiger, indem
er in Punkt 5 festhielt, dass «Änderungen der EVK-Statuten beziehungsweise
künftige Beschlüsse des Bundesrates über die Neuverteilung des Fehlbetrages
der angeschlossenen Organisationen» vorbehalten sind.
[195] In Zukunft sollten ja entsprechende Fehlbeträge durch die Begleichung
aller Arbeitgeberbeiträge verhindert werden.
[196] Und entsprechend dann auch keinen Anspruch auf eine Beteiligung
an allfälligen Anlagegewinnen durch eine Reduktion des zu verteilenden
Fehlbetrages.
[197] Vgl. die erwähnten Art. 26 Abs. 4 PKB-Gesetz und Art. 11 Verordnung
angeschlossene Organisationen.
[198] Art. 3 Abs. 2 Verordnung angeschlossene Organisationen.

30

http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_122_V_362&resolve=1
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_123_III_280&resolve=1

[199] Dies entspricht im Übrigen auch den zum Teil in den Anschlussverträgen
früherer Jahre enthaltenen Klauseln, wonach spätere Beschlüsse des
Bundesrates über die Neuverteilung der Fehlbeträge vorbehalten sind (vgl.
Fussnote 38).
[200] Sowie die Tatsache, dass dieser zumeist auch bereits bezahlt oder
ausgeglichen wurde.
[201] Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV, SR 101)
[202] Vgl. dazu zum Beispiel: Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, volume II: Les droits fondamentaux, Bern, 2000, Nr. 1122 ff.;
Häfe­lin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., 2002, Nr. 631 ff.;
Rohner, Nr. 52 ad Art. 9, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/ Val­lender,
Die schweizerische Bundesverfassung. Kommentar, Zürich, 2002.
[204] Botschaft PKB-Statuten, 327 f.
[205] Botschaft PKB-Statuten, 332.
[206] Vgl. Beratungen im Ständerat am 12. Dezember 1994 (AB 1994 S 1249 ff.)
und im Nationalrat am 15. Dezember 1994 (AB 1994 N 2387 ff.).
[207] Botschaft PKB-Statuten, 328.
[208] Vgl. auch die entsprechenden Klauseln in den Vereinbarungen, siehe
oben, Fuss­note 38.
[209] Vgl. Regelung der FZG-Anteile in Art. 26 Abs. 1 Satz 2 PKB-Gesetz und
Art. 24 Postorganisationsgesetz.
[210] Gemäss den uns von der PKB zur Verfügung gestellten Unterlagen
handelt es sich um die Verträge der Post, der SRG, der skyguide, der société des
exploitants de vins suisses und der Empa Bereich Testmaterialien.
[211] Vgl. die Darlegungen des BJ zu unterzeichneten, aber noch nicht durch
den Bundesrat genehmigten Verträgen (oben, Ziff. 1.2), die a fortiori für noch
nicht unterzeichnete Verträge Gültigkeit haben.
[213] Keine Gleichbehandlung im Unrecht, vgl. oben, Ziff. 1.3.
[214] Insgesamt haben einzig die Post und Skyguide ihre Rentnerinnen
und Rentner zur neuen Vorsorgeeinrichtung mitgenommen; eine der
angeschlossenen Organisationen hatte zum Zeitpunkt des Austritts noch keine
Rentner.
[215] Gemäss mündlicher Information durch die Eidgenössische
Finanzverwaltung.
[218] Dies entspricht demWortlaut von Art. 59 Abs. 1 PKB-Statuten, welcher
eine Verteilung auf die Arbeitgeber «unter Berücksichtigung ihres Anteils
am Deckungskapital der aktiven Versicherten sowie der Rentnerinnen
und Rentner» vorsieht. Dieser Verpflichtung kann sich eine austretende
Organisation oder ein austretender Betrieb nicht durch Zurücklassen der
Altrentenbestände bei der Kasse entziehen.
[219] Abgesehen von der indirekten Beteiligung durch die Reduktion der
Pflicht zur Finanzierung des Teuerungsausgleiches.
[220] Der Teuerungsausgleich entspricht ja einer Zusatzleistung, die nicht
durch die bei Austritt erfolgte 100%ige Deckung finanziert sind.
[221] Vorbehältlich der erwähnten Sanierungsmassnahmen, für welche
allerdings eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden müsste.

31

[222] Im Falle der RUAG wurde allerdings die Regelung der die verbleibenden
Rentnerinnen und Rentner betreffenden Verpflichtungen in der
Austrittsvereinbarung vom 5. Juli 2001 ausdrücklich bis zum Übertritt
zu Publica befristet und eine definitive Regelung auf diesen Zeitpunkt
vorgesehen; hier ist also eine neue Vereinbarung notwendig.
[224] Vgl. Botschaft PKB-Statuten, 330.
[225] Dies gilt ebenfalls für die in Art. 71 Abs. 1 enthaltene Weiterführung
der Anspruchsgarantien der Frauen der Eintrittsgeneration (sogenannte
«Garantiefrauen»). Die Finanzierung der Leistungen für diese
«Garantiefrauen» wurde bisher den Arbeitgebern nicht in Rechnung gestellt.
Aufgrund des Bundesratsbeschlusses vom 14. Mai 2003 (Änderung der
Verordnung vom 25. April 2001 über die Versicherung im Kernplan der
Pensionskasse des Bundes [PKBV 1], RS 172.222.034.1) soll in Zukunft jedoch
das Prinzip gelten, wonach die Kosten für das fehlende Deckungskapital
der «Garantiefrauen» von den Arbeitgebern zu bezahlen ist. Das
vorliegende Gutachten nimmt zu spezifischen Fragen zur Behandlung der
«Garantiefrauen» nicht Stellung.
[226] Ziel dieser Finanzierungsregel war es, dass die PKB nicht Renten oder
Abfindungssummen bezahlen musste (und eine entsprechende Erhöhung
des Fehlbetrages erleiden musste), ohne auf die Entscheide der Arbeitgeber
Einfluss nehmen zu können. Mit Art. 43 Abs. 3 trugen diese neu «auch die
Verantwortung für die finanziellen Folgen» dieser Massnahmen (Botschaft
PKB-Statuten, 326).
[227] Vgl. die Ausführungen unter 2.1.

32

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

JAAC 68.86 - Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 13. Juni 2003

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 2004
Année

Anno

Band 68
Volume

Volume

Seite ---
Page

Pagina

Ref. No 150 006 674

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.

Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.

Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.

	Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 13. Juni 2003
	A Anlageverluste PKB
	I. Sachverhalt und Rechtsgrundlagen
	1. Unterdeckung der Pensionskasse des Bundes
	2. «Einfrieren» der Fehlbeträge der angeschlossenen Organisationen
	3. Übernahme FZG-bedingter zusätzlicher Fehlbeträge durch den Bund
	4. Die neue Anlagepolitik
	5. Übergang zu Publica mit 100% Deckungsgrad
	6. Zeitpunkt der Errichtung der neuen Pensionskasse
	7. Austritte angeschlossener Organisationen seit 1999
	8. Zu Publica migrierende angeschlossene Organisationen
	9. Bei der PKB zurückgelassene Rentenbestände («Altrentenbestände»)
	10. Zusammenfassung
	II. Rechtliche Beurteilung
	1. Fragen in Zusammenhang mit den zu Publica übertretenden angeschlossenen Organisationen
	1.1 Können den zur Publica übertretenden angeschlossenen Organisationen die Anlageverluste anteilmässig überbunden werden?
	a. Der Wortlaut von Art. 26 Abs. 1 PKB-Gesetz
	b. Die Materialien
	c. Die Gesetzessystematik
	d. Zielsetzung des PKB-Gesetzes
	e. Schlussfolgerung
	1.2 Hat der Umstand rechtlich einen Einfluss, dass die Vertragsverhandlungen mit den angeschlossenen Organisationen bisher von der PKB auf der Basis der eingefrorenen Fehlbeträge geführt wurden?
	1.3 Hat der Umstand einen Einfluss, dass den aus der PKB ausgetretenen Organisationen nur die Belastung mit dem eingefrorenen Fehlbetrag angezeigt wurde? Müssen alle erwähnten Arbeitgeber gleich behandelt werden?
	2. Fragen in Zusammenhang mit den aus der PKB ausgetretenen angeschlossenen Organisationen und Bundesbetrieben
	2.1 Können den aus der PKB ausgetretenen angeschlossenen Organisationen und ehemaligen Bundesbetrieben die bis zu ihrem Austritt entstandenen Anlageverluste anteilmässig überbunden werden?
	a. Der Wortlaut von Art. 59 PKB-Statuten
	b. Die Materialien
	c. Gesetzessystematik und teleologische Auslegung
	d. Schlussfolgerung
	2.2 Reichen diese Rechtsgrundlagen für eine nachträgliche Überwälzung der Anlageverluste aus?
	a. Noch nicht unterzeichnete Verträge
	b. Bereits unterzeichnete Verträge
	2.3 Müssen alle austretenden Organisationen und Betriebe gleich behandelt werden?
	3. Fragen in Zusammenhang mit den Altrentenbeständen
	Können den ehemaligen Bundesbetrieben und angeschlossenen Organisationen, die ihre Altrentenbestände bei der PKB zurückgelassen haben (Swisscom, RUAG) die entstandenen Anlageverluste anteilmässig überbunden werden?
	a. Sachverhalt und Rechtsgrundlagen
	b. Existierende Vereinbarungen und Vereinbarungs-Entwürfe
	c. Mögliche Auslegungen
	d. Beurteilung aufgrund der dem BJ zur Verfügung stehenden Informationen
	B Einkaufsaktion nach Art. 71 Abs. 2 PKB-Statuten
	Kann die Fehlbetragszunahme aufgrund der Einkaufsaktion nach Art. 71 Abs. 2 PKB-Statuten den angeschlossenen Organisationen und ehemaligen Bundesbetrieben weiterbelastet werden?
	a. Sachverhalt und Rechtsgrundlage
	b. Rechtliche Beurteilung
	c. Schlussfolgerungen