# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2aaf3fbc-2249-5088-8b5b-6090be008afb
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-10-19
**Language:** de
**Title:** Wettbewerbskommission 19.10.2009 ADSL II
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_WEKO/CH_WBK_001_ADSL-II_2009-10-19.pdf

## Full Text

Wettbewerbskommission WEKO 
Commission de la concurrence COMCO 
Commissione della concorrenza COMCO 
Swiss Competition Commission COMCO 

Verfügung der Wettbewerbskommission 
vom 19. Oktober 2009  

in Sachen 

Untersuchung gemäss Artikel 27 des Bundesgesetzes über Kartelle und andere Wettbewerbs-
beschränkungen vom 6. Oktober 1995 (Kartellgesetz [KG]; SR 251) 

betreffend 

Preispolitik Swisscom ADSL (32-0198)  

wegen  

unzulässiger Verhaltensweise gemäss Artikel 7 KG. 

Bemerkung: 

Dieser Entscheid wurde angefochten. Der rechtsgültige 
Entscheid erging durch das Bundesgericht am 9. Dezember 
2019 (BGE 146 II 217 bzw. 2C_985/2015).

Inhaltsverzeichnis 

A  Sachverhalt ................................................................................................................... 5 

A.1  Gegenstand der Untersuchung ...................................................................................... 5 
A.2  Verfahren ........................................................................................................................ 6 

B  Erwägungen .................................................................................................................. 9 

B.1  Geltungsbereich ............................................................................................................. 9 
B.2  Vorbehaltene Vorschriften ............................................................................................ 10 
B.3  Unzulässige Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen ........................... 10 
B.3.1  Marktbeherrschende Stellung .................................................................................. 11 
B.3.1.1  Der relevante Markt ................................................................................................ 11 
B.3.1.1.1  Vorbemerkungen zu ADSL ................................................................................... 11 
B.3.1.1.2  Sachlich relevanter Markt ..................................................................................... 13 
B.3.1.1.3  Räumlich relevanter Markt .................................................................................... 22 
B.3.1.1.4  Zwischenergebnis zum relevanten Markt ............................................................. 23 
B.3.1.2  Beurteilung der Marktstellung ................................................................................. 23 
B.3.1.2.1  Aktueller Wettbewerb ............................................................................................ 23 
B.3.1.2.2  Einfluss des nachgelagerten Marktes ................................................................... 36 
B.3.1.2.3  Potenzieller Wettbewerb ....................................................................................... 43 
B.3.1.2.4  Ergebnis ................................................................................................................ 45 
B.3.2  Unzulässige Verhaltensweise .................................................................................. 45 
B.3.2.1  Diskriminierung von Handelspartnern bei Preisen ................................................. 47 
B.3.2.1.1  Kosten-Preis-Schere Tests ................................................................................... 51 
B.3.2.1.2  Unzureichende Marge für das 3’500/300-Angebot ............................................... 65 
B.3.2.1.3  Auswirkungen innerhalb von Swisscom ............................................................... 73 
B.3.2.1.4  Zwischenfazit ........................................................................................................ 76 
B.3.2.2  Behinderung von Wettbewerbern ........................................................................... 76 
B.3.2.3  Keine sachlichen Rechtfertigungsgründe ............................................................... 77 
B.3.3  Ergebnis ................................................................................................................... 77 
B.4  Sanktionierung .............................................................................................................. 78 
B.4.1  Einleitung zur Sanktionierung .................................................................................. 78 
B.4.1.1  Angebliche Verletzung der Garantien gemäss Art. 6 EMRK .................................. 78 
B.4.1.2  Die Heilung angeblicher Verfahrensmängel ........................................................... 78 
B.4.2  Sanktionierung von Swisscom ................................................................................. 81 
B.4.3  Vorwerfbarkeit .......................................................................................................... 82 
B.4.4  Bemessung .............................................................................................................. 91 
B.4.4.1  Maximalsanktion ..................................................................................................... 91 
B.4.4.2  Konkrete Sanktionsberechnung ............................................................................. 91 
B.4.4.2.1  Basisbetrag ........................................................................................................... 91 
B.4.4.2.2  Dauer des Verstosses .......................................................................................... 96 
B.4.4.2.3  Erschwerende und mildernde Umstände .............................................................. 97 
B.4.5  Ergebnis ................................................................................................................. 100 

C  Kosten ....................................................................................................................... 100 

D  Dispositiv .................................................................................................................. 102 

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Tabellenverzeichnis 

Tabelle 1: Verfügbare drahtgebundene Breitbandanschlüsse 26 

Tabelle 2: Geschaltete Breitbandanschlüsse nach Unternehmen im Dezember 2007 30 

Tabelle 3: Die durchschnittlichen Margen der vier grössten ADSL-Anbieter der Schweiz im 
Jahr 2006 und 2007 sowie deren Berechnung (Franken pro Kunde pro Monat) 52 

Tabelle 4: Wirtschaftlichkeitsrechnung inkl. Trennung der Akquisitionskosten mit den 
Angaben von Swisscom. 58 

Tabelle 5: Identische Rechnung wie in Tabelle 4 mit linearer Abschreibung der 
Akquisitionskosten über vier Jahre. 59 

Tabelle 6: Gegenüberstellung der Retail-Verluste von Bluewin und den Wholesale-Gewinnen 
von Swisscom (Wholesale) 61 

Tabelle 7: Gegenüberstellung von Retail-Preis und Wholesale-Kosten (Franken pro Monat)
 67 

Tabelle 8: Betriebsertrag und Verlust von Bluewin in Tausend Franken 73 

Tabelle 9: Erfolgsrechnung von Bluewin für die xDSL-Breitbanddienste in Tausend Franken
 74 

Tabelle 10: Umsatz und Ertrag von Swisscom Wholesale BBCS in Tausend Franken 74 

Tabelle 11: Zusammenfassung der Sanktionsberechnung in Franken 100 

 

Abbildungsverzeichnis 

Abbildung 1: Schematische Darstellung eines xDSL-Anschlusses. ...................................... 12 

Abbildung 2: Schematische Darstellung des Breitbandmarktes in der Schweiz. ................... 24 

Abbildung 3: Marktanteilsentwicklung der beiden Technologien ADSL und Kabel ............... 31 

Abbildung 4: Die Marktanteilsentwicklung der fünf grössten Breitbandinternetanbieter der 
Schweiz vom Januar 2001 bis Dezember 2007 .................................................................... 32 

Abbildung 5: Die Anzahl geschalteter Breitbandanschlüsse basierend auf Kabel- und auf 
ADSL-Technologie vom Januar 2000 bis Dezember 2007 .................................................... 33 

Abbildung 6: Die Anzahl Breitbandanschlüsse der grössten fünf Anbieter von Januar 2001 
bis Dezember 2007 ................................................................................................................ 34 

Abbildung 7: Die Marge von Bluewin (Swisscom) im Bereich DSL (Test 1) .......................... 53 

Abbildung 8: Die Marge von Sunrise (Test 2) ........................................................................ 54 

Abbildung 9: Die Marge von Tele2 (Test 2) ........................................................................... 54 

Abbildung 10: Die Verluste von Bluewin mit und ohne abgeschriebene Akquisitionskosten. 60 

 

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Häufig verwendete Abkürzungen  

Abkürzung Bedeutung 

ADSL Asymmetric Digital Subscriber Line  

BAKOM Bundesamt für Kommunikation  

BBCS Broadband Connectivity Service  

BGer Bundesgericht  

CATV  Cable Television (Network) 

ComCom Eidgenössische Kommunikationskommission 

EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft  

FDA Fernmeldedienstanbieter  

FMG Fernmeldegesetz  

ISP Internet Service Provider 

KG Kartellgesetz 

n.a. not available  

REKO/WEF Rekurskommission für Wettbewerbsfragen  

RPW Recht und Politik des Wettbewerbs  

SVKG Sanktionsverordnung  

VKU Verordnung über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen  

WEKO Wettbewerbskommission  

xDSL Digital Subscriber Line (x steht für eine Variable)  

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A Sachverhalt  

A.1 Gegenstand der Untersuchung  
1. Am 20. Oktober 2005 eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskommission (Sekreta-
riat) im Einvernehmen mit dem Präsidenten der Wettbewerbskommission (WEKO) eine Un-
tersuchung im Sinne von Art. 27 ff. des Bundesgesetzes über Kartelle und andere Wettbe-
werbsbeschränkungen vom 6. Oktober 1995 (Kartellgesetz, KG; SR 251). Die Untersuchung 
wurde gegen die Swisscom AG und die Swisscom Fixnet AG (beide: Swisscom) eröffnet.  

2. Gegenstand der Untersuchung ist die Preispolitik von Swisscom im Bereich der ADSL-
Dienste (Asymmetric Digital Subscriber Line), also von Breitbandinternetdiensten. Insbeson-
dere ist abzuklären, ob die Preise für die Vorleistungsangebote für ADSL-Dienste von Swiss-
com im Vergleich zu den Endkundenpreisen derart hoch sind, dass anderen Fernmelde-
dienstanbietern (FDA), welche ebenfalls Breitbanddienstangebote an Endkunden bereitstel-
len wollen (Internet Service Provider; ISP) keine zureichende Marge verbleibt. Solche Ver-
haltensweisen können einen Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung nach Art. 7 
KG begründen.  

3. Diese Untersuchung wurde unter anderem aufgrund von Hinweisen von ISP im Rah-
men einer ersten Untersuchung im Bereich ADSL eröffnet1. Die ISP beklagten sich im Spe-
ziellen über hohe Preise für ADSL-Vorleistungen, welche ihnen im Vergleich zu den von 
Swisscom praktizierten Endkundenpreisen keine genügende Marge beliessen. Die Sunrise 
Communications AG (Sunrise) und andere ISP machten beispielsweise geltend, es handle 
sich bei der Preissetzung von Swisscom um eine sog. Kosten-Preis-Schere (Margin- oder 
Price Squeeze).  

4. Eine erste Untersuchung im Bereich ADSL betraf insbesondere ein Rabattschema von 
Swisscom für die ADSL-Vorleistungsangebote. Aufgrund des Rabattschemas gewährte 
Swisscom ihrem gruppeneigenen Internet Service Provider (ISP) Bluewin höhere Rabatte als 
den anderen Anbietern. Mittels vorsorglicher Massnahmen vom 6. Mai 2002 verpflichtete die 
WEKO deshalb Swisscom, anderen ISP den gleichen Rabatt wie Bluewin und einen diskri-
minierungsfreien Zugang zu den ADSL-Vorleistungsangeboten von Swisscom zu gewähren. 
Nachdem Swisscom auch auf allfällige Rückforderungen der den anderen ISP gewährten 
Rabatten verzichtete, wurde die erste ADSL-Untersuchung infolge Gegenstandslosigkeit 
eingestellt2.  

5. Die Klagen der alternativen ISP, welche zur Eröffnung dieser zweiten Untersuchung im 
Bereich ADSL führten, richteten sich gegen die Preispolitik von Swisscom. Die Swisscom AG 
ist eine im Bereich der Telekommunikation tätige spezialgesetzliche Aktiengesellschaft mit 
Sitz in Ittigen (Bern). Die Eidgenossenschaft hält als Aktionärin der Swisscom AG die kapital- 
und stimmenmässige Mehrheit3. Swisscom ist Rechtsnachfolgerin des früheren staatlichen 
Monopolunternehmens im Telekommunikationsbereich. Swisscom verfügt über fixe sowie 
mobile Datenübertragungsnetzwerke und bietet Dienstleistungen und Produkte für die mobi-
le, die netzgebundene und die Internet-Protokoll-basierte Sprach- und Datenkommunikation 
an. Innerhalb von Swisscom ist der Geschäftsbereich Bluewin als ISP tätig. Die Swisscom-
Gruppe erwirtschaftete in den letzten Jahren einen Jahresumsatz von rund 10 Mrd. Franken.  

                                                 
1 Vgl. RPW 2002/3, 440 ff.; RPW 2007/3, 410 ff.  
2 Vgl. RPW 2007/3, 410 ff m.w.H.  
3 Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 30. April 1997 über die Organisation der Telekommunikati-
onsunternehmung des Bundes (Telekommunikationsunternehmungsgesetz, TUG; SR 784.11).  

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6. Beklagt über die Preispolitik von Swisscom haben sich neben weiteren Anbietern4 ins-
besondere Sunrise und Tele2 Telecommunication Services AG (Tele2). Sunrise bietet fest-
netzbasierte und mobile Sprachkommunikations- und Datenlösungen (u.a. als ISP) für Pri-
vat- und Geschäftskunden an. Sunrise ist zu 100% eine Tochtergesellschaft von Tele Dan-
mark Communications5. Tele2 war die Tochtergesellschaft eines gleichnamigen europaweit 
tätigen Telekommunikationsunternehmens. Tele2 war in der Schweiz Anbieter von Tele-
kommunikationsdienstleistungen in den Bereichen Festnetz, Mobiltelefonie und Internet-
diensten. Tele2 bezeichnete sich als den zweitgrössten alternativen Festnetzanbieter in der 
Schweiz. Inzwischen hat sich Tele2 aus dem schweizerischen Markt zurückgezogen und die 
Geschäfte wurden von Sunrise übernommen6.  

A.2 Verfahren 
7. Nach der Untersuchungseröffnung am 20. Oktober 2005 wurde diese gemäss Art. 28 
KG im Schweizerischen Handelsamtsblatt (SHAB) vom 20. Dezember 2005 (S. 47) und im 
Bundesblatt vom 27. Dezember 2005 (BBl 2005 7521) bekanntgegeben.  

8. Das Sekretariat richtete am 19. Juni 2006 Auskunftsbegehren zur Abklärung des 
Sachverhalts an Sunrise, Tele2 und Swisscom. Die Auskunftsbegehren beinhalteten unter 
anderem Fragen zur Anzahl der ADSL-Anschlüsse und zu Wirtschaftlichkeitsrechnungen in 
diesem Bereich7. Die befragten Unternehmen reichten ihre Antworten am 28. Juli 2006 (Te-
le2), 4. August 2006 (Sunrise) und am 18. August 2006 (Swisscom) ein8. Am 27. Februar 
2007 wurde Swisscom ein aktualisiertes Aktenverzeichnis zugestellt.  

9. Weitere Befragungen von Marktteilnehmern führte das Sekretariat insbesondere am 7. 
September 2007 und am 11. September 2007 durch. Die Befragungen richteten sich an die 
Green.ch AG (Green), Sunrise, Tele2 und Swisscom sowie die Cablecom Holdings GmbH 
(Cablecom) und den Wirtschaftsverband der schweizerischen Kabelnetzbetreiber Swiss-
cable9. Nebst weiteren Fragen zur Wirtschaftlichkeit des Bereichs ADSL sowie Fragen zu 
den Marktverhältnissen ging es auch um eine Aktualisierung des Datenstandes. Die Antwor-
ten auf diese Marktbefragungen sowie auf die entsprechenden Nachfragen gingen zwischen 
dem 25. September 2007 und 18. April 2008 ein. Zudem bestellte das Sekretariat am 19. 
Dezember 2007 einen Auszug aus der Net-Metrix-Base-Studie, welche das Internetnut-
zungsverhalten der Schweizer Bevölkerung untersucht10. Die Daten der Net-Metrix-Base-
Studie gingen am 8. Januar 2008 ein11.  

10. Im Rahmen der sich auf Art. 41 KG stützenden Amtshilfe wurde auch das Bundesamt 
für Kommunikation (BAKOM) als sektorspezifische Fachbehörde aufgefordert, verschiedene 
Fragen zu beantworten. Hauptsächlich handelte es sich um Vergleiche mit ausländischen 
Vorleistungen von Breitbandinternetangeboten12. Am 28. September 2007 stellte das Sekre-
tariat dem BAKOM für dessen Abklärungen im Rahmen der Amtshilfe den Produkte-

                                                 
4 BSE Software GmbH (Solnet), Cyberlink Internet Services AG, Finecom Telecommunications AG, 
Init Seven AG, Magnet.ch AG, Netstream AG, TIC The Internet Company AG (Akten Nr. 19-25).  
5 Sunrise erwirtschaftet in der Schweiz einen Jahresumsatz von annähernd 2 Mrd. Franken.  
6 Im November 2008 übernahm Sunrise sämtliche Aktiven und Passiven von Tele2 und kontrolliert 
diese seither alleine (vgl. RPW 2008/4, 668 ff.). Da sich vorliegende Untersuchung auf den Zeitraum 
bis Ende des Jahres 2007 beschränkt, wird Tele2 bei der nachfolgenden Beurteilung indes als eigen-
ständiger FDA bzw. ISP behandelt. Vgl. auch NZZ vom 30. September 2008, "Sunrise übernimmt Te-
le2 Schweiz".  
7 Akten Nr. 6-8.  
8 Akten Nr. 16, 18 und 27.  
9 Akten Nr. 33-38.  
10 Akte Nr. 66.  
11 Akte Nr. 73.  
12 Akte Nr. 39 .  

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beschrieb und die Preislisten des Broadband Connectivity Service (BBCS) von Swisscom zu. 
Das BAKOM reichte seine Beantwortung des Amtshilfegesuchs am 2. November 2007 ein13.  

11. Auf Anfang des Jahres 2008 erfolgte eine wesentliche Änderung der Grosshandels-
preise für DSL-Breitbandangebote (des BBCS). Nach Angaben von Swisscom senkte sie ih-
re Preise um 10% (Anschlüsse) respektive 40% (Datenvolumen)14.  

12. Mit Schreiben vom 12. November 2008 unterbreitete das Sekretariat Swisscom den 
Antrag zur Stellungnahme15. Am 18. November 2008 beantragte Swisscom die Sistierung 
vorliegender Untersuchung bis das Bundesverwaltungsgericht sein Urteil betreffend Zugang 
zum schnellen Bitstrom veröffentlicht habe, eventualiter sei die Frist zur Stellungnahme zum 
Antrag zu erstrecken16. Mit Schreiben vom 5. Dezember 2008 wurde Swisscom die Frist zur 
Einreichung der Stellungnahme zum Antrag des Sekretariats bis 30. Januar 2009 erstreckt17. 
Am 9. Dezember 2008 beantragte Swisscom auf das Sistierungsgesuch vom 18. November 
2008 zurück zu kommen, da dem ausstehenden Urteil des Bundesverwaltungsgerichts 
betreffend Zugang zum schnellen Bitstrom bezüglich der Frage einer möglichen marktbe-
herrschenden Stellung von Swisscom im Markt für Breitbandinternetdienste für den Ausgang 
der vorliegenden Untersuchung entscheidende Bedeutung zukomme18. Auf erneutes Gesuch 
von Swisscom vom 20. Januar 2009 hin19 verlängerte das Sekretariat die Frist zur Stellung-
nahme zum Antrag vom 12. November 2008 ein weiteres Mal bis 2. März 200920.  

13. Mit Urteil vom 12. Februar 2009 bestätigte das Bundesverwaltungsgericht die Teilver-
fügung der Eidgenössischen Kommunikationskommission (ComCom) betreffend Zugang 
zum schnellen Bitstrom. Das Bundesverwaltungsgericht befand, Swisscom sei auf dem Who-
lesale-Markt für Breitbanddienste als marktbeherrschend zu qualifizieren. Mit Schreiben vom 
23. Februar 2009 nahm das Sekretariat die Frist zur Stellungnahme zum Antrag des Sekre-
tariats ab und lud Swisscom ein, bis am 26. März 2009 zum Antrag vom 12. November 2008 
Stellung zu nehmen21.  

14. Am 19. November 2008 nahm Swisscom Einsicht in die Verfahrensakten. 

15. Mit Eingabe vom 26. März 2009 nahm Swisscom schriftlich Stellung zum Antrag des 
Sekretariats vom 12. November 200822.  

16. Mit E-Mail vom 12. Juni 2009 reichte Swisscom neben einer Zusammenfassung ihrer 
Stellungnahme vom 26. März 2009 und einer Übersicht über Breitbandzugangsformen ein 
Gutachten zur Preispolitik von Swisscom im ADSL-Markt (Parteigutachten Preispolitik)23 
ein24. 

17. Am 22. Juni 2009 fand mit einer Delegation von Swisscom eine Anhörung gemäss 
Art. 30 Abs. 2 KG vor der WEKO statt. Anlässlich der Anhörung wurde Swisscom aufgefor-
dert, Businesspläne zum Internet-Retail-Geschäft von Bluewin bzw. Swisscom einzureichen. 
Die angeforderten Angaben reichte Swisscom mit Schreiben vom 1. Juli 2009 ein bzw. ver-

                                                 
13 Akte Nr. 71.  
14 Medienmitteilung Swisscom vom 25. Januar 2008.  
15 Akten Nr. 103 und 104. 
16 Akte Nr. 111. 
17 Akte Nr. 115. 
18 Akte Nr. 116. 
19 Akte Nr. 118. 
20 Akte Nr. 119. 
21 Akte Nr. 121. 
22 Akte Nr. 123. 
23 Vgl. Roland von Büren, Parteigutachten Preispolitik Swisscom im ADSL–Markt (Akte Nr. 134). 
24 Akte Nr. 133. 

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wies auf die Unterlagen im Zusammenhang mit der ersten ADSL-Untersuchung25. Am 13. 
Juli 2009 forderte das Sekretariat Swisscom auf, zusätzlich zu den eingereichten Unterlagen 
die Profitcenterrechnungen von Bluewin für die Jahre 2001 bis und mit 2007 einzureichen 
und anzugeben, ob für vorliegende Beurteilung ebenfalls auf die im Rahmen des Verfahrens 
32-0155: Wholesale-Mandat für ADSL (Untersuchung „ADSL I“)26 eingereichten Unterlagen 
abgestellt werden dürfe27.  

18. Mit Schreiben vom 20. Juli 2009 teilte Swisscom mit, dass keine Einwände gegen die 
Verwendung der Unterlagen aus dem Verfahren 32-0155: Wholesale-Mandat für ADSL (Un-
tersuchung „ADSL I“) bestehen. Betreffend die Profitcenterrechnungen für die Jahre 2001 bis 
2007 verwies Swisscom auf verschiedene Unterlagen, die sie im Laufe des vorliegenden 
Verfahrens unter dem Titel Erfolsrechnung xDSL einreichte28.  

19. Mit Schreiben vom 30. Juli 2009 stellte das Sekretariat Swisscom das Protokoll der 
Anhörung vom 22. Juni 2009 zu29. Mit E-Mail vom 12. August 2009 beantragte Swisscom, 
das Protokoll in einigen Punkten anzupassen. Alle von Swisscom gewünschten Anpassun-
gen des Protokolls wurden übernommen, was Swisscom mit E-Mail vom 25. August 2009 
mitgeteilt wurde30. 

20. Mit Eingabe vom 17. August 2009 beantragte Swisscom, die vorliegende Untersu-
chung sei zu sistieren, da in Kürze das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im Beschwer-
deverfahren i.S. Terminierung Mobilfunk zu erwarten sei31. Die WEKO lehnt diese Begehren 
ab. Das vorliegende Verfahren ist vom Verfahren in Sachen Terminierung Mobilfunk rechtlich 
und sachlich unabhängig. Es ist aufgrund seines normalen Fortgangs heute entscheidungs-
reif. Mit einer Sistierung kann zu diesem Zeitpunkt von vornherein kein Verfahrensaufwand 
der Partei mehr reduziert werden. Auch sonst ist nicht ersichtlich, was mit einer Sistierung 
gewonnen werden könnte. Im Gegenteil hätte eine Sistierung des laufenden Verfahrens er-
hebliche nachteilige Konsequenzen für die Arbeit der Wettbewerbsbehörden. Wird der In-
stanzenzug vollständig ausgeschöpft, könnte das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts i.S. 
Sanktionsverfügung Terminierung Mobilfunk (Geschäfts-Nr. B-2050/2007) noch vor Bundes-
gericht und sogar bis vor den europäischen Gerichtshof für Menschenrechte weitergezogen 
werden, was erfahrungsgemäss sehr viel Zeit in Anspruch nimmt. Sämtliche Verfahrens-
handlungen der Wettbewerbsbehörden für vorliegende Untersuchung wären somit durch die 
Sistierung nicht nur wenige Monate sondern auf unbestimmte Zeit blockiert.  

21. Man kann sich fragen, ob mit einer solchen Berufung auf das hängige Beschwerdever-
fahren wohl alle Verfahren der Wettbewerbskommission zu blockieren wären; das aber wür-
de die Arbeit der Behörde lahm legen und wäre mit dem Gebot der behördlichen Verfahrens-
führung nicht vereinbar. Dazu kommt, dass die von Swisscom im Sistierungsgesuch aufge-
führten und dem Bundesverwaltungsgericht im Mobilfunkfall vorgelegten Fragen die Rechts-
folge eines festgestellten Kartellrechtsverstosses betreffen, nicht aber den Hauptpunkt der 
materiellen Würdigung, ob ein Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung im Markt für 
Breitbandinternetdienste vorliegt. Es ist darauf hinzuweisen, dass das Sistierungsgesuch erst 
am 17. August 2009, d.h. rund neun Monate nach Zustellung des Antrags des Sekretariats 
und zu einem Zeitpunkt, als das Untersuchungsverfahren im Wesentlichen abgeschlossen 
war, gestellt wurde. Swisscom nennt keine sachlichen Gründe, weshalb sie mit ihrem Sistie-
rungsgesuch so lange zuwartete und solche sind auch nicht erkennbar. Dies gilt umso mehr, 
da Swisscom in vorliegender Untersuchung bereits ein Sistierungsgesuch gestellt hat, ohne 

                                                 
25 Akte Nr. 141. 
26 Siehe dazu bereits Rz. 4. 
27 Akten Nr. 142 und 143. 
28 Akten Nr. 145 und 146. 
29 Akte Nr. 149. 
30 Akten Nr. 151 und 152. 
31 Akte Nr. 150. 

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auf ihre Bedenken bezüglich der Sanktionierbarkeit hinzuweisen, obschon diese Konstellati-
on spätestens seit dem Jahr 2007 besteht und Swisscom bekannt ist.  

22. Mit Schreiben vom 30. September 2009 reichte Swisscom ein weiteres Gutachten 
(Partei-Gutachten "Verstoss gegen das Kartellgesetz")32 ein. 

23. Auf die Angaben in den Akten sowie die Informationen aus den durchgeführten Befra-
gungen ist in den Erwägungen weiter einzugehen. 

24. Die WEKO äussert sich in ihrer Verfügung nicht zu allen Randziffern der Stellungnah-
me vom 26. März 2009 im Einzelnen, sondern beschränkt sich in ihren Äusserungen auf die 
rechtserheblichen Vorbringen. Zu mehrfach geltend gemachten Argumenten der Stellung-
nahme vom 26. März 2009 nimmt die WEKO nur ein Mal Stellung.  

B Erwägungen 

B.1 Geltungsbereich 
25. Das Kartellgesetz (KG) gilt für Unternehmen des privaten und öffentlichen Rechts, die 
Kartell- oder andere Wettbewerbsabreden treffen, Marktmacht ausüben oder sich an Unter-
nehmenszusammenschlüssen beteiligen (Art. 2 Abs. 1 KG).  

26. Als Unternehmen gelten sämtliche Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienst-
leistungen im Wirtschaftsprozess, unabhängig von ihrer Rechts- oder Organisationsform (Art. 
2 Abs. 1bis KG). Sofern die Muttergesellschaft ihre Tochtergesellschaften effektiv zu kontrol-
lieren vermag und die Möglichkeit tatsächlich ausübt, so dass die Konzerngesellschaften 
nicht in der Lage sind, sich von der Muttergesellschaft unabhängig zu verhalten, wird der 
Konzern in der Regel als Ganzes kartellrechtlich erfasst (selbständige Wirtschaftseinheit), so 
dass die Tochtergesellschaften keine Unternehmen im Sinne von Art. 2 Abs. 1bis KG darstel-
len33. Die damalige Rekurskommission für Wettbewerbsfragen (REKO/WEF) hat in dem Sin-
ne festgehalten, dass Tochtergesellschaften nicht wirtschaftlich selbstständig sind, falls sie 
von der Muttergesellschaft beherrscht werden34.  

27. Die Swisscom-Gruppe hat auf Anfang 2008 eine Anpassung ihrer Organisation vorge-
nommen. An die Stelle der bisherigen Gruppengesellschaften Fixnet, Mobile und Solutions 
tritt die Swisscom (Schweiz) AG mit den Geschäftsbereichen Privatkunden, Kleine & Mittlere 
Unternehmen und Grossunternehmen35. Die Gruppengesellschaften wurden mit der Swiss-
com Fixnet AG fusioniert und diese per 3. Januar 2008 in die Swisscom (Schweiz) AG um-
firmiert. Die Swisscom (Schweiz) AG ist zu 100% eine Tochtergesellschaft der Swisscom 
AG. Aufgrund dieser Kontrolle zu 100%, der tatsächlich ausgeübten Kontrolle der Swisscom 
(Schweiz) AG durch die Muttergesellschaft Swisscom AG sowie aufgrund von personellen 
Verflechtungen in Geschäftsleitung und Verwaltungsrat ist die Swisscom (Schweiz) AG nicht 
als Unternehmen im Sinne von Art. 2 Abs. 1bis KG zu qualifizieren. Hingegen verfügt die 
Swisscom (Schweiz) AG als diejenige juristische Person, deren Verhaltensweisen vorliegend 
zu untersuchen sind, über Parteistellung im Verfahren. Als Unternehmen im Sinne von Art. 2 
Abs. 1bis KG ist jedoch die Swisscom AG zu qualifizieren. Damit verfügt auch die Mutterge-
sellschaft Swisscom AG als materielle Verfügungsadressatin Parteistellung.  

28. Bezüglich des Kriteriums der Ausübung von Marktmacht nach Art. 2 Abs. 1 KG kann 
auf die Ausführungen zur Prüfung der Marktbeherrschung verwiesen werden (Rz. 35 ff.). Die 

                                                 
32 Vgl. Marcel Alexander Niggli/Christof Riedo, Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartell-
gesetz (Akte Nr. 155). 
33 RPW 2004/2, 407 ff., 419.  
34 RPW 2005/3, 505 ff., 508.  
35 Medienmitteilung Swisscom vom 14. Dezember 2007.  

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marktbeherrschende Stellung stellt eine qualifizierte Form von Marktmacht dar36. Falls eine 
marktbeherrschende Stellung bejaht wird, liegt auch die Ausübung von Marktmacht vor.  

B.2 Vorbehaltene Vorschriften 
29. Dem KG sind Vorschriften vorbehalten, die auf einem Markt für bestimmte Waren oder 
Leistungen Wettbewerb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche Markt- 
oder Preisordnung begründen, und solche, die einzelne Unternehmen zur Erfüllung öffentli-
cher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten (Art. 3 Abs. 1 KG). Ebenfalls nicht unter 
das Gesetz fallen Wettbewerbswirkungen, die sich ausschliesslich aus der Gesetzgebung 
über das geistige Eigentum ergeben. Hingegen unterliegen Einfuhrbeschränkungen, die sich 
auf Rechte des geistigen Eigentums stützen, der Beurteilung nach diesem Gesetz (Art. 3 
Abs. 2 KG). 

30. Für vorliegende Untersuchung kann geprüft werden, ob fernmelderechtliche Vorschrif-
ten bestehen, welche eine staatliche Markt- oder Preisordnung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 
KG begründen könnten. Im Speziellen könnte die Frage auftreten, inwiefern die sich auf Art. 
11 Fernmeldegesetz vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10) stützenden Zugangsbestimmun-
gen als vorbehaltenen Vorschriften qualifiziert werden könnten. Dies ist, wie nachfolgend er-
läutert wird, in zweifacher Hinsicht zu verneinen.  

31. Erstens ist die Interkonnektionsregelung im Fernmelderecht eine sektorspezifische Re-
gulierung, die zur allgemeinen wettbewerbsrechtlichen Ordnung hinzutritt, womit Fernmel-
derecht und Wettbewerbsrecht parallel zur Anwendung kommen37. Dementsprechend wurde 
die fernmelderechtliche Interkonnektionsregulierung nach Art. 11 FMG in konstanter und ge-
festigter Rechtsprechung nicht als vorbehaltene Vorschrift im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG an-
gesehen38. Die gesetzliche Konzeption der Zugangsregulierung des am 1. April 2007 in Kraft 
getretenen revidierten Fernmeldegesetzes ist die selbe geblieben wie bisher, weshalb die zi-
tierte Rechtsprechung in Bezug auf die Frage der dem Kartellgesetz vorbehaltenen Vor-
schriften weiterhin ihre Gültigkeit behält.  

32. Zweitens fällt das ADSL-Vorleistungsangebot von Swisscom (BBCS, Broadband Con-
nectivity Service39) a priori nicht unter die in Art. 11 Abs. 1 FMG erwähnten Zugangsformen. 
Mit Blick auf die Entscheidpraxis der ComCom gab es bisher keine Gesuche von ISP zur 
kostenorientierten Bestimmung der Preise des BBCS. Im Ergebnis heisst dies, dass bezüg-
lich des BBCS auch keine kostenorientierte Preisbestimmung durch die ComCom gestützt 
auf Art. 11 FMG möglich ist. Weder die Preise des Vorleistungsangebotes von Swisscom 
(BBCS) noch die Endkundenpreise unterstehen damit einer Regulierung durch das FMG.  

33. Zusammenfassend ergibt sich, dass vorliegend keine nach Art. 3 KG vorbehaltenen 
Vorschriften bestehen. 

B.3 Unzulässige Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen 
34. Marktbeherrschende Unternehmen verhalten sich unzulässig, wenn sie durch den 
Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unternehmen in der Aufnahme oder Aus-
übung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen (Art. 7 Abs. 1 
KG). 

                                                 
36 RPW 2001/2, 255 ff., 268.  
37 Vgl. Urteil des BGer 2A.503/2000 vom 3. Oktober 2001, E. 6.c. Vgl. auch: STEFAN RENFER, Vom Zu-
sammenspiel des Fernmelderechts mit dem revidierten Kartellrecht, in: Jusletter 17. Oktober 2005, 
Rz. 37 ff.  
38 Urteil BGer 2A.142/2003 vom 5. September 2003; Beschwerdeentscheid REKO/WEF vom 6. Feb-
ruar 2004, RPW 2004/1, 205 ff.; Urteil BGer 2A.276/2006 vom 12. Juli 2006.  
39 Vgl. Rz. 10.  

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B.3.1 Marktbeherrschende Stellung 

35. Als marktbeherrschende Unternehmen gelten einzelne oder mehrere Unternehmen, 
die auf einem Markt als Anbieter oder Nachfrager in der Lage sind, sich von anderen Markt-
teilnehmern (Mitbewerbern, Anbietern oder Nachfragern) in wesentlichem Umfang unabhän-
gig zu verhalten (Art. 4 Abs. 2 KG).  

36. Bei der Feststellung einer marktbeherrschenden Stellung eines Unternehmens ist nicht 
allein auf Marktstrukturdaten abzustellen, sondern es sind ebenfalls die konkreten Abhängig-
keitsverhältnisse zu prüfen40. Zu unterscheiden ist somit die Marktbeherrschung im engeren 
Sinne („klassische Marktbeherrschung“) von der wirtschaftlichen Abhängigkeit einzelner 
Marktteilnehmer von anderen Marktteilnehmern41. Ob solche wirtschaftlichen Abhängigkeiten 
vorliegen, ist nur zu prüfen, wenn nicht bereits „klassische Marktbeherrschung“ vorliegt.  

B.3.1.1 Der relevante Markt 

37. Um festzustellen, ob sich Swisscom in wesentlichem Umfang von anderen Marktteil-
nehmern unabhängig verhalten kann, ist vorab der relevante Markt in sachlicher und räumli-
cher Hinsicht abzugrenzen. Bevor der relevante Markt abgegrenzt wird, sind vorweg die Ei-
genschaften von ADSL zu beschreiben.  

B.3.1.1.1 Vorbemerkungen zu ADSL  

38. DSL steht, wie eingangs bereits erwähnt, für Digital Subscriber Line. Die verschiede-
nen möglichen DSL-Varianten werden als xDSL bezeichnet, wobei x eine Variable darstellt42. 
Die gängigste DSL Variante in der Schweiz ist ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line). 
Der Begriff Asymmetric bezieht sich dabei auf die Bandbreiten, da bei dieser Variante die 
Download-Geschwindigkeit höher ist als die Upload-Geschwindigkeit. Die weitaus am meis-
ten verkaufte DSL-Variante in der Schweiz beruhte Ende 2007 auf dem von Swisscom vor-
gegebenen Profil von maximal 3’500 Kbit/s download und maximal 300 Kbit/s upload43. The-
oretisch möglich wären Übertragungsraten im zweistelligen Mbit/s Bereich, wobei die tat-
sächlich erreichbare Geschwindigkeit insbesondere von der Distanz des Telefonanschlusses 
zur Zentrale abhängt. DSL ermöglicht Endkunden einen Breitbandinternetzugang, der typi-
scherweise durch, im Vergleich zu schmalbandigen Verbindungen, relativ hohe Datenüber-
tragungsraten und eine zeitlich unbegrenzte Verfügbarkeit zu einem Pauschalpreis (engl. 
Flatrate) charakterisiert ist.  

                                                 
40 Botschaft über die Änderung des Kartellgesetzes vom 7. November 2001 (Botschaft 2003), BBl 
2002 2022 ff., S. 2045.  
41 Vgl. Coopforte, RPW 2005/1, 146 ff., Rz. 92 ff.  
42 Beispiele: ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line), SDSL (Symmetric Digital Subscriber Line), 
HDSL (High Data Rate DSL), VDSL (Very High Bit Rate DSL).  
43 Ursprünglich handelte es sich beim am meisten verkauften Produkt um das Profil 256/56 Kbit/s. Im 
Februar 2004 erhöhte Swisscom die Bandbreiten auf 600/100 Kbit/s. Eine weitere Erhöhung der Da-
tenrate fand im März 2006 auf 2000/100 Kbit/s statt. Per Juli 2007 erhöhte Swisscom die Datenrate 
dieses Profils auf 3’500/300 Kbit/s. Es handelt sich jeweils um den gleichen Anschluss zum selben 
Preis.  

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Swisscom-
Zentrale

Swisscom-
Zentrale

Swisscom-
Netz

Swisscom-
Netz FDA-NetzFDA-Netz

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Abbildung 1: Schematische Darstellung eines xDSL-Anschlusses.  

39. Bei der DSL-Technologie wird das auf Kupferdraht beruhende Anschlussnetz des vor-
maligen Monopolanbieters Swisscom benutzt. Die DSL-Technik nutzt durch Aufsplitten des 
Signals in unterschiedliche Kanäle die höheren Frequenzbereiche des Kupferanschlussnet-
zes. Dabei können die niedrigeren Frequenzbereiche weiterhin für die Sprachtelefonie ge-
nutzt werden. Ein sog. Splitter teilt die Daten beziehungsweise Frequenzen verschiedener 
Anwendungen auf. Der in den Anschlusszentralen zur Anwendung kommende DSLAM (Digi-
tal Subscriber Line Access Multiplexer) sammelt respektive verteilt den Datenverkehr der 
Endkunden. Auf Seiten des Endkunden setzt DSL ein spezielles Modem voraus44. In 
Abbildung 1 wird ein xDSL-Anschluss schematisch dargestellt. Am Telefonanschluss wird ein 
spezielles Modem eingesteckt, an welchem dann das Telefon und der Computer ange-
schlossen werden.  

40. Als Vorleistung (Wholesale) bietet Swisscom anderen ISP wie Green, Sunrise oder Te-
le2 ein DSL-Breitbandangebot zum Wiederverkauf an. Basierend auf diesem Angebot kön-
nen alternative ISP den Endkunden einen DSL-basierten Breitbandinternetzugang anbieten. 
Swisscom stellt diese Vorleistungen über ihren Geschäftsbereich Swisscom Fixnet Wholesa-
le anderen ISP zur Verfügung. Beim entsprechenden Angebot handelt es sich um den be-
reits erwähnten Broadband Connectivity Service (BBCS). Die anderen Anbieter haben dabei 
keinen Einfluss auf die technische Ausgestaltung des Angebotes (z.B. bezüglich Uplo-
ad/Download-Geschwindigkeiten), sondern sind lediglich Wiederverkäufer des Angebotes 
von Swisscom.  

41. Die Bedingungen für alternative ISP zur Inanspruchnahme des BBCS ergeben sich aus 
den entsprechenden Vertragsdokumenten von Swisscom45. Die von Swisscom offerierten 
Preise setzen sich im Wesentlichen aus dem Zugang (Access) und den Verbindungskosten 
(Connectivity) zusammen. Die monatlich wiederkehrenden Kosten für den Access sind in 
Funktion der angebotenen Geschwindigkeiten (Höhe, Symmetrie) und des Service Levels 
                                                 
44 Zur eingesetzten Technologie vgl. auch: RPW 2004/2, 407 ff., 409 ff.  
45 Broadband Connectivity Service: Internet Service Description @isp, Internet Service Description 
DHCP und Price Manual (Akte Nr. 51, Beilagen).  

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unterschiedlich. So kostete der Access für das am meisten verkaufte max. 3’500 Kbit/s 
downstream / 300 Kbit/s upstream Angebot (Stand: Ende 2007; 3’500/300-Produkt) aus dem 
Produktsegment BBCS Standard beispielsweise 31.20 Franken pro Monat. Die Verbin-
dungskosten (Connectivity) für dieses Produkt werden von den ISP in Funktion der erwarte-
ten, von den Endkunden beanspruchten Datenmengen bei Swisscom nachgefragt. Die Con-
nectivity-Preise betrugen 180.-- Franken pro Mbit/s pro Monat46. Die Preise für die Inan-
spruchnahme des BBCS waren bis Dezember 2007 stabil. Es war zu beobachten, dass 
Swisscom bei gleich bleibenden Preisen regelmässig die Bandbreiten erhöhte. Auf die Prei-
se ist im Übrigen in den Erwägungen zur Frage des Vorliegens eines Missbrauchs zurückzu-
kommen (Kapitel B.3.2.).  

B.3.1.1.2 Sachlich relevanter Markt 

42. Der sachliche Markt umfasst alle Waren oder Leistungen, die von der Marktgegenseite 
hinsichtlich ihrer Eigenschaften und ihres vorgesehenen Verwendungszwecks als substitu-
ierbar angesehen werden (analog Art. 11 Abs. 3 lit. a der Verordnung über die Kontrolle von 
Unternehmenszusammenschlüssen vom 17. Juni 1996 [VKU]; SR 251.4). Mit vergleichbaren 
Fragestellungen der Marktabgrenzung setzten sich die WEKO und deren Rechtsmittelinstan-
zen bereits wiederholt auseinander47. Die nachfolgende Abgrenzung des relevanten Marktes 
stützt sich auf diese bisherige Praxis.  

43. Ausgehend vom Untersuchungsgegenstand ist zu fragen, welche Dienstleistungen als 
Substitut im Sinne von Art. 11 Abs. 3 lit. a VKU zum von Swisscom angebotenen BBCS in 
Frage kommen. Die Abgrenzung des relevanten Marktes erfolgt dabei aus der Optik der 
Marktgegenseite, in vorliegendem Fall der ISP, welche den BBCS bei Swisscom nachfragen, 
um den Endkunden Breitbandinternetdienste anzubieten.  

44. Nachstehend werden zuerst die drahtgebundenen und anschliessend die drahtlosen 
Technologien auf eine Substituierbarkeit überprüft. Ausgangspunkt für eine Definition der 
sachlich relevanten Märkte sind die Merkmale des Endkundenmarktes unter Berücksichti-
gung der Substitutionsmöglichkeiten. Nach der Abgrenzung des Endkundenmarktes wird ein 
entsprechender Wholesale-Markt (Grosskundenmarkt) abgegrenzt.  

B.3.1.1.2.1 Drahtgebundene Anschlüsse (aus Endkundensicht)  

45. Ein DSL-Internetzugang ermöglicht, in Abhängigkeit des gewählten Profils, Geschwin-
digkeiten zwischen 500 und 20’000 Kbit/s. Die relativ hohe Übertragungsgeschwindigkeit bei 
einer dauernden und zeitunabhängigen Nutzbarkeit sind charakteristisch für Breitbandinter-
netzugänge. Es ist im Folgenden zu prüfen, ob aus Endkundensicht weitere drahtgebundene 
Zugangsmöglichkeiten als Substitut zu DSL in Frage kommen.  

46. Bezüglich der Eigenschaften “Übertragungskapazität“ und “Verfügbarkeit“ weisen aus 
Endkundensicht die Breitbandzugänge der Kabelnetzbetreiber ähnliche Charakteristika auf 
wie Breitbandinternet via DSL. Die von den Kabelnetzbetreibern angebotenen Internetzu-
gänge basieren im Wesentlichen auf den Koaxialkabeln von Kabelfernsehnetzen (CATV), 
welche ursprünglich zur Übertragung von Fernseh- und Radiosignalen verlegt wurden. Diese 
Netze wurden mehrheitlich technisch aufgerüstet, wobei insbesondere Rückkanalfähigkeit 
erstellt wurde. Die ringförmig aufgebaute Infrastruktur von Kabelnetzen kann dabei, im Ge-
gensatz zur sternförmig konzipierten Infrastruktur des Anschlussnetzes von Swisscom, be-
züglich Kontrollierbarkeit der Signale sowie in gewissen Fällen bezüglich Belastung des Net-

                                                 
46 BBCS, Price Manual vom 1. Mai 2007 (Akte Nr. 51, Beilagen). Vgl. auch Rz. 274.  
47 RPW 2004/2, 407 ff., 422, Entscheid aufgehoben durch die REKO/WEF, wobei die Marktabgren-
zung bestätigt wurde (RPW 2005/3, 505 ff., 520); RPW 2004/4, 1263 ff.; RPW 2005/3, 589 ff. (Gutach-
ten gestützt durch Urteil des Bundesgerichts vom 15. Januar 2007, 2A.507/2006); RPW 2006/2, 248 
ff., 250. Letztmals: Gutachten der WEKO vom 3. September 2007 i.S. schneller Bitstromzugang. Die 
ComCom folgte in ihrer Teilverfügung vom 21. November 2007 dem Gutachten der WEKO.  

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zes gewisse Nachteile aufweisen, beispielsweise da die Kapazität zwischen den Nutzern 
aufgeteilt werden muss. Kabelnetzbetreiber bieten jedoch in der Regel anderen Anbietern 
keine Wiederverkaufsangebote von breitbandfähigen Anschlüssen an. Möglicher entstehen-
der Wettbewerbsdruck durch die Kabelnetzbetreiber wird bei der Beurteilung der Marktstel-
lung (unter Kapitel B.3.3) zu berücksichtigen sein48.  

47. Als mögliche breitbandfähige Zugangstechnologie kommt der Anschluss von Endkun-
den mittels Glasfaser in Frage, wobei Glasfaserkabel im Gegensatz zum Anschlussnetz von 
Swisscom oder den CATV-Zugängen der Kabelnetzbetreiber in der Regel neu verlegt wer-
den müssen. Glasfaserkabel verfügen über sehr hohe Übertragungskapazitäten, wobei die 
Datenübertragung meist auf dem SDH (Synchronous Digital Hierarchy)-Standard beruht. Der 
Anschluss eines Endkunden durch das Verlegen von Glasfaserkabeln kommt aufgrund der 
damit verbundenen hohen Kosten insbesondere für Geschäftskunden in Frage. Auf die prak-
tische Bedeutung von Glasfasern ist im Rahmen der Analyse der Marktstellung zurückzu-
kommen.  

48. Als weitere mögliche Zugangstechnologie für die breitbandige Übertragung von Daten 
kommt auch die sogenannte Powerline Communications (PLC) Technologie in Frage. Die 
PLC Technologie basiert auf der Übertragung von Daten über das Stromnetz von Elektrizi-
tätswerken und verfügt bezüglich Übertragungsgeschwindigkeiten und Zugang über teilweise 
ähnliche Eigenschaften wie die Übertragung via Kupferkabel, wobei PLC anfällig auf techni-
sche Probleme ist (z.B. aufgrund von Abstrahlung). Frequenzabstrahlungen können bei-
spielsweise Störungen verursachen. Auf die eher geringe Bedeutung dieser Technologie 
aufgrund der beschränkten Verfügbarkeit ist im Rahmen der Prüfung der Marktstellung zu-
rückzukommen. Die Bedeutung von PLC ist in der Praxis sehr beschränkt. Im Rahmen der 
vorliegenden Analyse wird PLC jedoch als Substitut angesehen.  

49. Als Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass aus Endkundensicht drahtgebunde-
ne Zugänge zu Breitbanddiensten als Substitute für Dienstleistungen zu einem auf ADSL ba-
sierenden Internetzugang anzusehen sind.  

50. An dieser Stelle ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass abhängig von den Bedürfnis-
sen der Endkunden unter Umständen engere Marktabgrenzungen in Betracht gezogen wer-
den könnten. So kann beispielsweise bezüglich der Nachfrage von Geschäftskunden festge-
stellt werden, dass diese hinsichtlich Übertragungsraten und Qualität (insbesondere sog. ga-
rantierter Qualität) höhere Anforderungen an die nachgefragten Dienstleistungen stellen.  

51. Swisscom macht in Rz. 22 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 200949 geltend, dass 
die DSL-Angebote von Swisscom primär in Konkurrenz zu den Internetdiensten der Kabel-
netzbetreiber stehen würden und deren Einfluss auf den Verhaltensspielraum von Swisscom 
unterbewertet werde. 

52. Hierzu ist Folgendes zu bemerken: Swisscom ist insofern Recht zu geben, als aus 
Sicht der Endkunden die Angebote der Kabelnetzbetreiber Alternativen zu den DSL-
Angeboten von Swisscom darstellen. Der von den Kabelnetzbetreibern ausgehende Wett-
bewerbsdruck wird bei der Beurteilung der Marktstellung von Swisscom auch angemessen 
berücksichtigt (vgl. Rz. 127 ff.). Der Wettbewerbsdruck der Kabelnetzbetreiber beschränkt 
sich jedoch auf die Situation im Endkundenmarkt bzw. ist nur im Rahmen des Einflusses des 
nachgelagerten Marktes von Bedeutung, da in der vorliegenden Untersuchung nicht die 
Endkunden, sondern die ISP als Marktgegenseite von Swisscom massgebend sind und die 
Kabelnetzbetreiber keine Wiederverkaufsangebote anbieten.   

                                                 
48 Vgl. RPW 2004/2, 439, Rz. 130 ff.; RPW 2005/3, 521 ff.  
49 Akte Nr. 123. 

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B.3.1.1.2.2 Drahtlose Anschlüsse (aus Endkundensicht)  

53. UMTS (Universal Mobile Telecommunications System) ist ein leistungsfähiges digitales 
Mobilfunksystem der sog. dritten Generation (3G), das hohe Übertragungsraten erlaubt. Da-
ten lassen sich mit rund 384 Kbit/s übertragen50. UMTS ist darauf ausgerichtet, via mobile 
Endgeräte einen Breitbandzugang zu ermöglichen. Insgesamt wurden in der Schweiz vier 
UMTS-Konzessionen unter Durchführung eines Auktionsverfahrens an Orange, Sunrise, 
Swisscom und 3G Mobile vergeben. Die von 3G Mobile erworbene Konzession wurde dieser 
mangels Aufbau einer Infrastruktur mit Verfügung der ComCom vom 12. April 2006 wieder 
entzogen51.  

54. Orange, Sunrise und Swisscom verfügen über UMTS-Angebote, wobei die Netzabde-
ckung im Wesentlichen die Ballungsgebiete in der Schweiz umfasst. Die drei Mobilfunkanbie-
ter haben zudem begonnen, ihre Netze auf den Mobilfunkstandard HSDPA (High Speed 
Downlink Packet Access) aufzurüsten. Bei HSDPA handelt es sich um eine Weiterentwick-
lung von UMTS. Mit HSDPA können Übertragungsgeschwindigkeiten von maximal 7.2 Mbit/s 
erreicht werden52. Für die Nutzung von UMTS und HSDPA sind speziell ausgerüstete End-
geräte erforderlich (z.B. Mobiltelefone, Personal Digital Assistants oder Notebooks mit Spe-
zialkarten).  

                                                

55. Die konzeptionelle Ausrichtung der UMTS- und HSDPA-Angebote ist weitgehend auf 
mobile Teilnehmer ausgerichtet, was sich auch hinsichtlich der Anwendungen und Endgeräte 
zeigt. Die Mobilfunkanbieter haben deshalb ihre entsprechenden Netze hauptsächlich in Bal-
lungszentren und entlang von Verkehrsachsen erstellt. Die Abdeckung und die Qualität der 
Datenübertragung ist nur sehr begrenzt vergleichbar mit drahtgebundenen Anschlüssen. 
UMTS und HSDPA gewähren in der Regel jedoch keine dauernde Verfügbarkeit zu einem 
Festpreis (engl. Flatrate). Dass in der Regel trotz einem drahtgebundenen Anschluss auch 
noch Nachfrage nach einer drahtlosen Zugangsmöglichkeit besteht, deutet darauf hin, dass 
UMTS beziehungsweise HSDPA eine Ergänzung zu drahtgebundenen Technologien dar-
stellt. Aus diesen Gründen können UMTS und HSDPA im jetzigen Zeitpunkt aus Endkun-
densicht nicht als Substitute zu ADSL im Sinne von Art. 11 Abs. 3 lit. a VKU angesehen wer-
den.  

56. Es stellt sich die Frage, ob sogenannte Wireless Local Area Networks (WLAN) als 
Substitute in Frage kommen. Bei WLAN handelt es sich um drahtlose lokale Netzwerke, die 
einen breitbandigen Zugang für mobile Endgeräte (z.B. Laptops) erlauben. WLAN ist typi-
scherweise an häufig frequentierten Stellen wie Bahnhöfen, Hotels oder Flughäfen erhältlich 
(sogenannte Hotspots). WLAN ist von der Reichweite her begrenzt und nur punktuell verfüg-
bar. Die Qualität der Datenübertragung ist dabei von verschiedenen Faktoren abhängig. Sol-
che Faktoren sind die Umgebung (Sichtverbindung, Distanz), die Interferenzsituation oder 
die Anzahl der aktiven Teilnehmer. WLAN ist beispielsweise nur bedingt geeignet, benach-
barte Gebäude miteinander zu vernetzen53. Zudem basiert der Anschluss der WLAN-
Sendeeinrichtung auf einem drahtgebundenen Zugang (z.B. xDSL, Glasfaser oder CATV-
Anschluss). Auch ist die Erschliessung von Stadteilen (z.B. Stadt Luzern) mittels WLAN nur 
für gewisse Anwendungen geeignet, da die Access-Points nur für den drahtlosen Internetzu-
gang im Freien angelegt sind54. Aufgrund dieser Eigenschaften ist WLAN hinsichtlich des 
Verwendungszwecks nicht als Substitut zu ADSL im Sinne von Art. 11 Abs. 3 lit. a VKU an-
zusehen. 

 
50 www.swisscom-mobile.ch/scm/wir_umts-de.aspx, besucht am 18. August 2008.  
51 Bestätigt durch BGE 132 II 485.  
52 www.swisscom-mobile.ch/scm/wir_hsdpa-de.aspx, besucht am 18. August 2008.  
53 BAKOM, Wireless Local Area Network (WLAN), Frequently Asked Questions, V3.2, S. 5.  
54 NZZ vom 8. Mai 2007, B8.  

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http://www.swisscom-mobile.ch/scm/wir_umts-de.aspx
http://www.swisscom-mobile.ch/scm/wir_hsdpa-de.aspx

57. Zu prüfen ist auch, ob die Wireless Local Loop (WLL) Technologie mit ADSL vergleich-
bare Eigenschaften aufweist. Mittels WLL können von einer Basisstation Funkverbindungen 
zu mehreren Teilnehmeranlagen (Point-to-Multipoint) erstellt werden. Die ComCom vergab 
ursprünglich drei nationale und vier regionale WLL Konzessionen. WLL erlangte jedoch in 
der Schweiz keinerlei Marktrelevanz. Allein im Jahr 2006 kam es bei den WLL-Konzessionen 
zu zwei Konzessionsübertragungen und einer Konzessionsrückgabe55. WLL bedingt eine di-
rekte Sichtverbindung zwischen Basisstation und Empfänger, was dessen Anwendungsbe-
reich erheblich einschränkt56. Die WLL-Konzessionsinhaber beschränken sich oft auf Testbe-
triebe, damit die konzessionsrechtlichen Anforderungen an eine minimale Betriebspflicht er-
füllt werden. WLL ist deshalb ebenfalls nicht als Substitut zu einem drahtgebundenen Inter-
netzugang anzusehen.  

58. Im Weiteren stellt sich die Frage, ob ein Broadband Wireless Access (BWA) als Substi-
tut zu einem drahtgebundenen Internetzugang in Frage kommt. Unter BWA ist ein drahtloser 
Breitbandanschluss an ein Fernmeldenetz zum Beispiel für den Zugang zum Internet zu ver-
stehen. Die ComCom schrieb am 29. November 2005 drei BWA-Konzessionen zur Vergabe 
aus. Am 7. Juni 2006 vergab die ComCom lediglich an Swisscom Mobile eine BWA-
Konzession, da Swisscom Mobile als einziges Unternehmen ein Gebot einreichte. Eine wei-
tere BWA-Konzession wurde von der ComCom am 7. Mai 2007 an die Firma Inquam verge-
ben. Die Konzessionsinhaber sind zu Minimalauflagen betreffend den Netzaufbau verpflich-
tet, unter anderem müssen 120 Sendeeinheiten bis September 2010 in Betrieb stehen. Im 
Übrigen liess Swisscom im Januar 2008 verlauten, dass die Technik WiMAX57 noch nicht 
marktreif sei58. Aufgrund des ungewissen Entwicklungspotenzials sowie teilweise derselben 
Bedenken wie der bezüglich WLAN und WLL erwähnten (Verfügbarkeit, Qualität, Marktrele-
vanz) ist BWA nicht als Substitut zu einem drahtgebundenen Internetzugang einzustufen.  

59. Überdies kann geprüft werden, ob ein Breitbandzugang via Satellit als Substitut zu ei-
nem leitungsgebundenen Breitbandzugang in Frage kommt. In der Schweiz können solche 
Angebote von verschiedenen Betreibern bezogen werden. Die Verbindungsqualität ist dabei 
witterungs- und umgebungsabhängig. Installations- und Abonnementskosten sind im Ver-
gleich mit drahtgebundenen Breitbandzugängen zum Teil deutlich höher, was gegen eine 
Substituierbarkeit spricht. Die Mehrheit der Angebote erfordert zudem als Rückkanal 
(upstream) eine Telefonanschlussleitung, womit ein Teil des Datenverkehrs wiederum von 
einem leitungsgebundenen Zugang abhängt. Erhältlich sind auch zweiwegfähige Systeme, 
welche nicht auf eine Rückleitung angewiesen sind. Solche Systeme sind jedoch ebenfalls 
teuer und kommen daher eher für gewisse mobile Geschäftsanwendungen zum Einsatz59. 
Die mit der Satelliten-Technologie verbundenen Kosten sind sowohl für die Satellitenbetrei-
ber und ISP wie auch für die Kunden relativ hoch60. Zudem liefern einige Anbieter nicht in die 
Schweiz61. Ein Breitbandzugang via Satellit ist deshalb nicht als Substitut zu einem drahtge-
bundenen Internetzugang anzusehen.  

60. Bezüglich der drahtlosen Zugangstechnologien UMTS, WLAN, WLL, BWA und Satelli-
ten ist daher allgemein festzustellen, dass diese im Vergleich zu leitungsgebundenen Tech-
nologien in der Regel niedrigere Übertragungsraten zu teilweise deutlich höheren Preisen, 
eine höhere Störanfälligkeit beispielsweise durch die Umgebung, aufgrund von Witterungs-
einflüssen oder durch Interferenzen, niedrigere Verbindungsstabilität und grössere Datensi-
                                                 
55 Tätigkeitsbericht der ComCom 2006, S. 19.  
56 Faktenblatt WLL, BAKOM, Version 2.9a / 11. November 2006, S. 4.  
57 Worldwide Interoperability for Microwave Access, Standard für regionale Funknetze.  
58 Cashdaily vom 23. Januar 2008, S. 2.  
59 Z.B. kostet bei i-sat das Produkt i-sat 50 (1024/2048 kb/s) über 800 Euro pro Monat (Steuern inkl.), 
www.i-sat.fr/pdf/tarifs.pdf, besucht am 7. November 2008.  
60 Breitbandkommunikation in der Schweiz: Eine Standort - Bestimmung zu Infrastruktur und Nutzung, 
BAKOM, März 2005, S. 3.  
61 Z.B. wie Bisatel, Skydsl oder Vitrinet.  

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http://www.i-sat.fr/pdf/tarifs.pdf

cherheitsrisiken aufweisen. Dies beschränkt die verfügbaren Möglichkeiten für Anwendungen 
der Endkunden. Drahtlose Technologien kommen deshalb zum jetzigen Zeitpunkt hinsicht-
lich Eigenschaften und Verwendungszweck nicht als Substitut zu einem drahtgebundenen 
Internetzugang im Sinne von Art. 11 Abs. 3 lit. a VKU in Frage. 

61. Swisscom macht in Rz. 25 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009 geltend62, dass 
die drahtlosen Technologien wie UMTS, HSDPA, WLAN und WiMAX zum relevanten Markt 
gehören.  

62. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Die Eidgenössische Kommunikationskommission 
(ComCom) erliess am 23. Dezember 2008 eine Verfügung betreffend Bedingungen der Ver-
rechnung von Teilnehmeranschlüssen des Festnetzes, die sich auf ein Gutachten der WEKO 
stützt63. Das genannte Gutachten der WEKO ging im Bereich Sprachtelefonie unter anderem 
von einer fehlenden Substituierbarkeit von drahtlosen und drahtgebundenen Anschlusstech-
nologien aus. Die WEKO stellte in diesem Zusammenhang fest, dass das erhebliche Wachs-
tum der Mobilfunkanschlüsse zu keinem signifikanten Rückgang der Festnetzanschlüsse ge-
führt hat. Gegen eine Austauschbarkeit spricht auch eine unterschiedliche Qualität der Ver-
bindungen und insbesondere der Umstand, dass mittels eines Festnetzanschlusses gleich-
zeitig Breitbandinternetdienste nachgefragt werden64. Massgebend ist nicht zuletzt das Nut-
zungsverhalten der Endkunden. Demnach ist die drahtlose Technologie weniger als Substitut 
sondern vielmehr als Ergänzung zur drahtgebundenen Technologie zu betrachten.  

63. Die WEKO hat sämtliche drahtlosen Technologien und damit jede der von Swisscom 
genannten Technologien geprüft und festgestellt, dass die jeweiligen Angebote aus Endkun-
densicht nicht mit den ADSL-Angeboten vergleichbar sind. Die drahtlosen Technologien sind 
auf den mobilen Kunden, welcher unterwegs ist, ausgerichtet und sie waren bis Dezember 
2007 entweder von der Verfügbarkeit, der Qualität, der Bandbreite und insbesondere von 
den Preisen her nicht mit den angebotenen ADSL-Diensten vergleichbar. Die Preise, welche 
Swisscom in Rz. 26 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009 zu den UMTS-Angeboten tabel-
larisch aufführt, bestätigen diese Sichtweise: Während das günstigste Angebot für 4.-- Fran-
ken pro Stunde zu haben ist, kosteten die günstigsten Breitbandangebote von Bluewin seit 
März 2006 lediglich 9.-- Franken pro Monat65. Zudem sind die von Swisscom in Rz. 26 ge-
nannten Angebote und Preise vom März 2009 und damit nach Dezember 2007.  

64. Es ist denkbar, dass drahtlose Technologien in Zukunft an Bedeutung gewinnen. Beide 
Dienstleistungen (drahtgebundene Breitbanddienste und drahtlose Internetanschlüsse) neh-
men in ihrer Bedeutung möglicherweise weiter zu. Es findet bisher jedoch keine Substitution 
der ADSL-Anschlüsse durch mobile Anschlüsse statt, sondern die mobilen Dienste werden 
parallel eingesetzt. Daher sind drahtlose Technologien keine Substitute zu den drahtgebun-
denen Breitbandanschlüssen, sondern werden nur ergänzend dazu eingesetzt. Damit sind 
sie im relevanten Markt für Breitbanddienste nicht mit einzubeziehen.  

65. Swisscom macht in Rz. 110 f. ihrer Stellungnahme vom 26. März 200966 geltend, die 
im Antrag zitierte Praxis sei nicht einschlägig. Entgegen der Ansicht des Sekretariats lasse 
sich dem zitierten Bundesgerichtsentscheid67 nur entnehmen, dass es bessere und schlech-
tere Substitute gebe und diesem Umstand bei der Beurteilung vollumfänglich Rechnung zu 
tragen sei. Der Ausschluss drahtloser Anschlusstechnologien lasse sich gestützt auf den ge-
nannten Bundesgerichtsentscheid nicht rechtfertigen. 
                                                 
62 Akte Nr. 123. 
63 Gutachten der WEKO vom 3. Juni 2008 i. S. "Netzzugangsverfahren Verrechnung von Teilnehmer-
anschlüssen (VTA)", RPW 2008/4, 745 ff. 
64 RPW 2008/4, 747, Rz. 25 
65 Angebot 150/50 bei Bluewin, siehe Schreiben Swisscom vom 25. Januar 2008, Akte Nr. 80, Beilage 
7.  
66 Akte Nr. 123. 
67 BGE 130 II 449, S. 457, E. 5.5 

 17/102 

 

66. Dieses Argument vermag nicht zu überzeugen. Im zitierten Bundesgerichtsentscheid, 
in dem es um den Fernsehmarkt ging, stellte das Bundesgericht fest, dass eine unvollkom-
mene Substitutionsmöglichkeit zwar eine gewisse disziplinierende Wirkung auf die Preisbil-
dung eines marktmächtigen oder marktbeherrschenden Unternehmens auszuüben vermag, 
diese jedoch nicht als wirksamer Wettbewerb betrachtet werden könne, da sie dem Mono-
polanbieter des höherwertigen Produkts erlaubt, eine Monopolrente zu erzielen, die er bei 
wirksamem Wettbewerb zwischen gleichwertigen Produkten nicht erzielen könnte. Aus die-
sem Grund kam das Bundesgericht zum Schluss, dass der konventionelle terrestrische Emp-
fang offensichtlich kein vergleichbares Angebot zum Kabelempfang darstelle und deshalb als 
Substitutionsgut ernsthaft nur der Satellitenempfang in Frage kommt. Entgegen der Behaup-
tung von Swisscom hat somit das Bundesgericht die sogenannt unvollkommene Substituti-
onsmöglichkeit gerade nicht als Substitut miteinbezogen. Aus denselben Gründen ist auch 
die drahtlose Technologie als Substitut nicht einzubeziehen.  

67. Der Ausschluss der drahtlosen Technologien aus dem relevanten Markt für Breitband-
dienste wird im Übrigen auch vom Bundesverwaltungsgericht gestützt. Im Entscheid betref-
fend Zugang zum schnellen Bitstrom68 verweist das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich 
auf ein Gutachten der WEKO vom 27. September 2004, in welchem diese zum Schluss ge-
kommen ist, dass drahtlose Technologien zum jetzigen Zeitpunkt hinsichtlich Eigenschaften 
und Verwendungszweck nicht als Substitut zu auf dem schnellen Bitstrom basierenden 
Dienstleistungen in Frage kommen, da diese im Vergleich zu leitungsgebundenen Technolo-
gien in der Regel niedrigere Übertragungsraten zu teilweise deutlich höheren Preisen, eine 
höhere Anfälligkeit auf Störungen, niedrigere Verbindungsstabilität und grössere Datensi-
cherheitsrisiken aufweisen, was die verfügbaren Möglichkeiten für Anwendungen der End-
kunden beschränke69. Das Bundesverwaltungsgericht sah im genannten Entscheid keinen 
Anlass, von dieser Marktabgrenzung abzuweichen, da sowohl die Vorinstanz als auch die 
WEKO als Fachbehörde sich ausführlich mit möglichen drahtlosen Technologien als Substi-
tute für Dienstleistungen auseinandergesetzt hätten70.  

68. Swisscom macht in Rz. 16 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 200971 geltend, BBCS 
und der schnelle Bitstromzugang bildeten einen unterschiedlichen Gegenstand, weshalb das 
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts i.S. schneller Bitstromzugang nicht einschlägig sei. 
Selbst der Antrag des Sekretariats gehe davon aus, dass es sich beim BBCS und dem 
schnellen Bitstromzugang um unterschiedliche Dienste handle.  

69. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Entgegen der Auffassung von Swisscom ist das Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts betreffend Zugang zum schnellen Bitstrom für die Beur-
teilung der Marktbeherrschung insoweit identisch, als dass sowohl beim BBCS als auch beim 
Bitstrom die Infrastruktur in Form des Anschlussnetzes von Swisscom benötigt wird. Dass 
sich Swisscom darauf beruft, beim schnellen Bitstrom und beim BBCS handle es sich um un-
terschiedliche Verfahrensgegenstände, weshalb das genannte Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts nicht einschlägig sein soll, erstaunt aber auch insofern, als dass Swisscom am 
18. November 2008 die Sistierung der vorliegenden Untersuchung beantragte bis das Bun-
desverwaltungsgericht sein Urteil betreffend Zugang zum schnellen Bitstrom veröffentlicht 
habe72. Entsprechend geht auch Swisscom davon aus, dass die beiden Verfahren einen Zu-
sammenhang aufweisen, hielt sie in besagtem Schreiben vom 9. Dezember doch fest, dass 
der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts betreffend Zugang zum schnellen Bitstrom für 
die Beurteilung der Marktbeherrschung für vorliegende Untersuchung entscheidende Bedeu-
tung zukomme73. Diese Auffassung deckt sich im Übrigen auch mit dem von Swisscom ein-
                                                 
68 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff. 
69 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., Ziff. 8.4.3. 
70 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., Ziff. 8.4.4 
71 Akte Nr. 123. 
72 Akte Nr. 116. 
73 Akte Nr. 116, S. 1. 

 18/102 

 

gereichten Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz, das festhält, die 
Frage, ob Swisscom auf dem relevanten Markt über eine marktbeherrschende Stellung ver-
fügt, sei mit der rechtsgültigen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts betreffend Zu-
gang zum schnellen Bitstrom entschieden worden74.  

B.3.1.1.2.3 Wholesale-Markt (aus Sicht der ISP)  

70. Es hat sich ergeben, dass aus Endkundensicht drahtgebundene Zugänge zu Breit-
banddiensten als Substitute zu einem DSL-basierten Breitbandinternetzugang anzusehen 
sind (vgl. Rz. 45 ff.). Dies entspricht dem (Retail-) Markt für Breitbanddienste, der die draht-
gebundenen Zugänge umfasst.  

71. Nach der Definition des Endkundenmarktes ist vorliegend der relevante Wholesale-
Markt (Grosskundenmarkt) festzulegen. Im Bereich der elektronischen Kommunikation sind 
zumindest zwei Kategorien von relevanten Märkten zu betrachten: Märkte für Dienste oder 
Produkte für Endnutzer (Retail- oder Endkundenmärkte) und Märkte für Vorleistungen, die 
Anbieter benötigen, um Endnutzern Dienste und Produkte bereitzustellen (Wholesale- oder 
Grosskundenmärkte)75. Zwischen Retail- und Wholesale-Märkten ist grundsätzlich zu diffe-
renzieren, wenn sich die Nachfrage bezüglich Eigenschaften und Verwendungszweck in er-
heblichem Ausmass unterscheidet76. Diese Unterscheidung ergibt sich im Übrigen auch aus 
Art. 11 Abs. 3 lit. b VKU, wonach für die Abgrenzung des relevanten Marktes die Sichtweise 
der Marktgegenseite, in diesem Fall die ein Vorleistungsprodukt nachfragenden ISP, einzu-
nehmen ist. BBCS ist ein Vorleistungsprodukt, welches ausschliesslich von den ISP nachge-
fragt wird, die dann ihrerseits basierend auf dem BBCS den Endkunden Breitbandinternet 
anbieten. Die Retail-Ebene besteht vorliegend aus Endkunden, welche Breitbanddienste 
nachfragen. Es rechtfertigt sich deshalb, vorliegend eine Unterscheidung zwischen Wholesa-
le- und Retail-Markt vorzunehmen.  

72. Zur Beantwortung der Frage, ob auf Wholesale-Ebene Nachfragesubstitution durch 
andere Güter möglich ist, wird unter anderem auf die technische Substituierbarkeit abge-
stellt. Bereits aufgrund der unterschiedlichen Technologien, wäre eine Umstellung von kup-
ferbasierten Leitungen auf die Koax-Kabel der Rundfunkanbieter schwierig zu bewerkstelli-
gen. Die Kabelnetzbetreiber und insbesondere Cablecom haben darauf hingewiesen, dass 
ein Wholesale-Angebot an andere Anbieter nicht möglich sei, da sich die Kabelnetztechnolo-
gie als „shared“ Medium nur begrenzt zum Angebot von Wholesale-Services eigne (vgl. 
Rz. 181). Zudem wäre ein schweizweites Angebot aufgrund der regionalen Zersplitterung der 
Kabelnetzbetreiber nicht möglich (vgl. Rz. 183). Analoges gilt für die Frage einer allfälligen 
Angebotssubstituierbarkeit oder Produktionsumstellungsflexibilität auf Wholesale-Ebene. 
Hierzu ist jedoch anzufügen, dass bei den meisten Kabelnetzbetreibern (insbesondere 
Cablecom) keine Pläne bestehen, ein Wholesale-Angebot für andere ISP einzuführen.  

73. Auf der Wholesale-Ebene fragen die ISP beim Netzbetreiber Vorleistungsprodukte 
nach, welche es diesen ISP erlauben, den Endkunden einen Breitbandinternetzugang zur 
Datenübertragung anzubieten. Es rechtfertigt sich deshalb im Einklang mit der Rechtspre-
chung der WEKO und der REKO/WEF den sachlich relevanten Markt als Wholesale-Markt 
für Breitbanddienste abzugrenzen77. Dieser Markt umfasst die (aktuell oder potentiell) zum 
Wiederverkauf angebotenen drahtgebundene Breitbandzugänge.  

                                                 
74 Vgl. Parteigutachten betreffend Verstoss gegen das Kartellgesetz (zit. in Fn. 32; Akte Nr. 155), S. 
71.  
75 Empfehlung der Kommission der europäischen Gemeinschaften über relevante Produkt- und 
Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors [...], ABl. L 114 vom 8. Mai 2003, S. 45.  
76 RPW 2004/2, 407 ff., 428.  
77 RPW 2004/2, 407 ff.; RPW 2005/3, 505 ff., 520.  

 19/102 

 

74. Swisscom macht in Rz. 45 f. ihrer Stellungnahme vom 26. März 200978 geltend, die 
WEKO habe zu Unrecht einen separaten Wholesale-Markt abgegrenzt. Dadurch bestehe die 
Gefahr, dass statt des Wettbewerbs einzelne Wettbewerber geschützt würden.  

75. Hierzu ist Folgendes zu bemerken: In Art. 11 Abs. 3 Bst. a VKU wird explizit festgehal-
ten, dass der sachlich relevante Markt diejenigen Waren oder Dienstleistungen umfasst, die 
aus der Sicht der Marktgegenseite hinsichtlich Eigenschaften und Verwendungszweck sub-
stituierbar sind. Dies entspricht auch der ständigen Praxis der WEKO und auch der Rekurs-
kommission für Wettbewerbsfragen (REKO/WEF). Diese hat im Zusammenhang mit der ers-
ten Untersuchung in Sachen ADSL festgestellt, dass der relevante sachliche Markt aus der 
Sicht der ISP abzugrenzen sei, da es um die Stellung von Swisscom diesen gegenüber ge-
he: "Die ISP fragen nicht, wie ihre Endkunden breitbandige Internetverbindungen nach, son-
dern in erster Linie das von den Beschwerdeführerinnen entwickelte BBCS (…). Die Nach-
frage auf dem Endkunden- und dem Wholesale-Markt unterscheidet sich somit, weshalb die 
Abgrenzung eines relevanten Wholesale-Teilmarktes korrekt ist"79. Bezüglich des Fernmel-
derechts ging das Bundesverwaltungsgericht kürzlich von der gleichen sachlichen Marktab-
grenzung aus, indem es festhielt, der sachlich relevante Markt umfasse die zum Wiederver-
kauf angebotenen Breitbandzugänge80. Diese Marktabgrenzung entspricht auch der Praxis 
des europäischen Wettbewerbsrecht, wobei auf die Fälle Deutsche Telekom81, Wanadoo82 
und Telefónica83 verwiesen werden kann.  

76. Was das Argument von Swisscom anbelangt, wonach anstelle des Wettbewerbs ein-
zelne Wettbewerber geschützt würden, ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass im vorlie-
genden Zusammenhang nicht ein einzelner Konkurrent von Swisscom von deren Verhalten 
betroffen ist, sondern sämtliche ISP, welche Breitbandinternet via ADSL anbieten wollen.  

77. Swisscom macht in Rz. 47 ihrer Stellungnahme vom 26. März 200984 geltend, dass 
auch die durchaus realisierbaren Wholesale-Angebote der Kabelnetze sowie deren Eigen-
leistung zum relevanten Markt gehören.  

78. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Die WEKO hat den sachlich relevanten Markt um-
schrieben als Wholesale-Markt für Breitbanddienste via drahtgebundene Anschlüsse. Dies 
umfasst tatsächlich angebotene aber auch noch nicht auf dem Markt angebotene Wholesale-
Angebote. Da es kaum Wholesale-Angebote von Kabelnetzbetreibern gibt und diese nur in 
kleinen Gebieten regional zu finden sind, haben diese keinen disziplinierenden Einfluss auf 
die Marktstellung von Swisscom. Weil die meisten Kabelnetzbetreiber nicht auf dem Whole-
sale-Markt aktiv sind, können deren Eigenleistungen nur via Endkundenmarkt eine Wirkung 
auf den Wholesale-Markt ausüben. Der Einfluss des nachgelagerten Marktes wird in den 
Rz. 147 ff. geprüft.  

79. Swisscom macht in Rz. 32 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 200985 geltend, das 
Sekretariat grenze den relevanten Markt zu eng ab, weil es nicht alle in den Bündel- oder 
Kombiangeboten enthaltene Dienstleistungen berücksichtigt. Dadurch erhebe es den rechts-
erheblichen Sachverhalt in bundesrechtswidriger Weise unvollständig, weshalb die darauf 
gestützte tatsächliche und rechtliche Würdigung zwangsläufig falsch sei.  

                                                 
78 Akte Nr. 123. 
79 Beschwerdeentscheid vom 30. Juni 2005 in Sachen Swisscom AG, Swisscom Fixnet AG gegen 
WEKO, RPW 2005/3; 505 ff., Ziff. 5.2. 
80 Urteil des BVGer vom 12. Februar 2009 betr. Zugang zum schnellen Bitstrom, RPW 2009/1, 97 ff., 
E. 8.4.2 und E. 8.4.6. 
81 Vgl. Rz. 208. 
82 Vgl. Rz. 209.  
83 Vgl. Rz. 210.  
84 Akte Nr. 123. 
85 Akte Nr. 123. 

 20/102 

 

80. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Für die Abgrenzung des sachlich relevanten Mark-
tes ist darauf abzustellen, welche Waren oder Dienstleistungen aus Sicht der Marktgegensei-
te hinsichtlich ihrer Eigenschaften oder ihres Verwendungszwecks substituierbar sind (Art. 
11 Abs. 3 VKU). In vorliegender Untersuchung bilden die ISP die Marktgegenseite, d.h. der 
Markt aus ist aus deren Sicht abzugrenzen. Beim BBCS handelt es sich um ein notwendiges 
Vorleistungsprodukt für die Erbringung von DSL-Angeboten. Entgegen der Auffassung von 
Swisscom sind Bündelangebote für die Frage der Marktabgrenzung nicht von Relevanz, da 
Bündelangebote kein Substitut zum Vorleistungsprodukt BBCS darstellen.  

81. Swisscom macht in Rz. 35 ff., 58 ff., 88 ff. und in 104 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. 
März 200986 geltend, dass für die Beurteilung der Marktstellung auch die auf den regulierten 
Zusatzdiensten basierenden Breitbandangebote zu berücksichtigen seien (der vollständig 
entbündelte Zugang zum Teilnehmeranschluss und der schnelle Bitstromzugang). Indem 
diese nicht einmal erwähnt würden, sei der relevante Sachverhalt in bundesrechtswidriger 
Weise unvollständig erhoben und tatsachenwidrig verzerrt.  

82. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Gemäss Art. 11 FMG müssen nur marktbeherr-
schende Anbieterinnen den vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss und 
den schnellen Bitstromzugang gewähren. Vorliegend bedeutet dies, dass Swisscom diese 
Dienste nur dann anbieten muss, wenn sie im Bereich des Anschlusses über eine marktbe-
herrschende Stellung verfügt. Bei der Analyse der Marktstellung von Swisscom im Bereich 
ADSL darf daher die Existenz dieser auf Marktbeherrschung basierenden Dienste nicht mit-
einbezogen werden, da sich sonst ein Zirkelschluss ergibt. Denn würde Swisscom nicht als 
marktbeherrschend qualifiziert, müsste sie diese regulierten Dienste nicht mehr anbieten. 
Wenn sie diese jedoch nicht anbieten würde, wäre sie wiederum marktbeherrschend. Wenn 
sie aber marktbeherrschend wäre, müsste sie die Dienstleistungen ja wieder anbieten usw. 
Daher dürfen Dienste, welche aufgrund derselben marktbeherrschenden Stellung angeboten 
werden müssen wie bei ADSL, nicht mitberücksichtigt werden bei der Beurteilung der Markt-
stellung.  

83. Swisscom macht in Rz. 56, 57 und 99 ihrer Stellungnahme vom 26. März 200987 gel-
tend, dass die Glasfaserangebote der Elektrizitätswerke ebenfalls zum relevanten Markt ge-
hören.  

84. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Die WEKO hat den sachlich relevanten Markt um-
schrieben als Wholesale-Markt für Breitbanddienste via drahtgebundene Anschlüsse. Dies 
umfasst auch Glasfaseranschlüsse der Elektrizitätswerke. Auf die diesbezüglichen Angebote 
wird im Rahmen des potentiellen Wettbewerbs eingegangen (vgl. Rz. 184 und 185). Die An-
gebote wurden und werden ständig ausgebaut und ein Einfluss auf die Marktstellung von 
Swisscom im Wholesale-Markt für Breitbanddienste muss in Zukunft weiter geprüft werden. 
Jedoch wurde der Zeitraum der Untersuchung vorliegend bis Dezember 2007 beschränkt. 
Seither sind knapp zwei Jahre vergangen. Die zu berücksichtigende Zeitspanne für einen 
nachhaltigen Einfluss von potenziellem Wettbewerb ist daher praktisch abgeschlossen. 
Selbst wenn ein solcher Einfluss berücksichtigt würde, änderte dieser nichts an der Markt-
stellung von Swisscom, weil diese schweizweit am Glasfaserausbau beteiligt ist und ihre Inf-
rastruktur in diesem Bereich, häufig in Kooperation mit einem lokalen Elektrizitätswerk88, 
kontinuierlich ausbaut. Es ist daher nicht auszuschliessen, dass Swisscom auch im Bereich 
Glasfaseranschlüsse künftig eine führende Rolle einnehmen wird.  

                                                 
86 Akte Nr. 123. 
87 Akte Nr. 123. 
88 Vgl. u.a. Handelszeitung vom 22. Juli 2009, "Glasfaser-Streit: Swisscom setzt sich in Zürich durch"; 
Berner Zeitung vom 7. Oktober 2009, "Bau des Schweizer Glasfasernetzes: Telekomanbieter einigen 
sich".  

 21/102 

 

85. Swisscom macht in Rz. 51 ff. und 100 ff. ihrer Stellungnahme vom 26. März 200989 gel-
tend, dass Kabelnetzbetreiber technisch durchaus in der Lage seien, Breitband-Wholesale-
Angebote bereitzustellen. Selbst wenn diese Angebote zur Zeit nur in beschränktem Umfang 
angeboten würden, erzeugten sie dennoch bereits aktuellen oder zumindest potentiellen 
Wettbewerbsdruck im Wholesale-Markt. 

86. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Swisscom macht zutreffend geltend, dass Wholesa-
le-Angebote von Kabelnetzbetreibern technisch möglich sind. Massgebend für die ISP ist 
aber, dass die meisten Kabelnetzbetreiber (auch Cablecom) keine Wholesale-Angebote ma-
chen, weshalb faktisch keine Ausweichmöglichkeiten bestehen. Entgegen der Auffassung 
von Swisscom liegt zudem eine regionale Zersplitterung vor, da sich die Kooperationen der 
Kabelnetzbetreiber lediglich auf Endkundenangebote beziehen. Auch gemäss der Praxis im 
europäischen Wettbewerbsrecht sind Breitbandangebote über Kabel und DSL nicht substitu-
ierbar, wenn ein ISP verpflichtet wäre, mit einer grossen Zahl von Kabelnetzbetreibern Ver-
triebsvereinbarungen abzuschliessen, um eine vergleichbare Reichweite und -dichte zu er-
zielen wie das möglicherweise marktbeherrschende Unternehmen. Im Falle der Deutschen 
Telekom90 waren es über 100 Vertriebsvereinbarungen. In der Schweiz müssten unter Um-
ständen sogar bis zu 400 Vertriebsvereinbarungen abgeschlossen werden (vgl. auch Rz. 
113).  

87. Auch das Bundesverwaltungsgericht sah in seinem Entscheid vom 12. Februar 200991 
in Sachen Zugang zum schnellen Bitstrom keinen Anlass, von der Beurteilung der WEKO 
hinsichtlich der Verhältnisse im Wholesale-Markt abzuweichen. Im genannten Entscheid wird 
insbesondere darauf hingewiesen, dass die Behauptung von Swisscom, wonach eine kleine 
Anzahl Kabelnetzverbünde gemeinsam ein ausreichend disziplinierendes Wholesale-
Angebot aufschalten könnten, nicht der Realität entspreche. Bei den genannten Kabelnetz-
verbünden handle es sich in aller Regel nicht um aktuelle Wholesale-Anbieter und es be-
stünden auch keine Hinweise auf die Lancierung künftiger Wiederverkaufsangebote92. Das 
Bundesverwaltungsgericht zog namentlich aus dieser Feststellung den Schluss, dass weder 
aktueller noch potentieller Wettbewerb bestehe, welcher das Verhalten von Swisscom diszip-
linieren würde93.  

B.3.1.1.3 Räumlich relevanter Markt 

88. Der räumliche Markt umfasst das Gebiet, in welchem die Marktgegenseite die den 
sachlichen Markt umfassenden Waren oder Leistungen nachfragt oder anbietet (analog Art. 
11 Abs. 3 lit. b VKU).  

89. Auszugehen ist damit von der Marktgegenseite, das heisst von den ISP, welche zum 
Wiederverkauf (auf Stufe Wholesale) Zugang zu Breitbanddiensten nachfragen. Die ISP fra-
gen die zum Wiederverkauf vorgesehenen drahtgebundenen Breitbandzugänge regelmässig 
in der ganzen Schweiz nach. Der Zugang zu Breitbanddiensten auf Wholesale-Ebene wird 
aufgrund des flächendeckenden Anschlussnetzes von Swisscom gesamtschweizerisch zu 
weitgehend homogenen Bedingungen angeboten. Dies gilt insbesondere auch für das Vor-
leistungsangebot BBCS von Swisscom, welches schweizweit zu den gleichen Konditionen 
angeboten wird. Es ist deshalb von einem räumlich relevanten Markt auszugehen, welcher 
die ganze Schweiz umfasst.  

                                                 
89 Akte Nr. 123. 
90 Vgl. Entscheidung der Kommission vom 21. Mai 2003 i.S. Deutsche Telekom, ABl. L 63 vom 14. 
Oktober 2003, S. 9 ff., Rz. 88. Bestätigt durch Urteil des Gerichts erster Instanz vom 10. April 2008, T-
271/03, siehe auch Rz. 208. 
91 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., 97 ff. 
92 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., Ziff. 9.4.3. 
93 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2009, RPW 2009/1, 97 ff., Ziff. 9.4.4. 

 22/102 

 

B.3.1.1.4 Zwischenergebnis zum relevanten Markt 

90. Der sachlich relevante Markt ist als Wholesale-Markt für Breitbanddienste abzugren-
zen. Dieser Markt umfasst die zum Wiederverkauf angebotenen drahtgebundenen Breit-
bandinternetzugänge. In räumlicher Hinsicht ist der Markt national abzugrenzen.  

B.3.1.2 Beurteilung der Marktstellung 

91. Ein Unternehmen wird sich auf dem relevanten Markt von anderen Marktteilnehmern 
(Mitbewerbern, Anbietern oder Nachfragern) nicht in wesentlichem Umfang unabhängig ver-
halten können (vgl. Art. 4 Abs. 2 KG), wenn es sich ausreichend starker aktueller oder po-
tenzieller Konkurrenz gegenübersieht. Ebenfalls kann ein unabhängiges Verhalten durch 
ausreichend starke andere disziplinierende Einflüsse, beispielsweise aus dem nachgelager-
ten Markt, eingeschränkt werden.  

B.3.1.2.1 Aktueller Wettbewerb 

B.3.1.2.1.1 Wholesale-Markt 

92. Anlässlich der Analyse der Wettbewerbssituation ist unter anderem abzuklären, wer 
Wettbewerber im Wholesale-Markt für Breitbanddienste ist und welches Kräfteverhältnis zwi-
schen diesen Wettbewerbern besteht.  

93. Einleitend sollen die Vertriebsstrukturen im Breitbandinternetmarkt in der Schweiz 
schematisch dargestellt werden (siehe Abbildung 2). Die oberen Pfeile von Swisscom (Who-
lesale) zu Sunrise, Green, Tele2, etc. repräsentieren den Wholesale-Markt für Breitband-
dienste (BBCS), die unteren Pfeile repräsentieren den Endkundenmarkt. Der Kasten neben 
Cablecom steht für andere Kabelnetzbetreiber, welche ihren Kunden Breitbandinternet an-
bieten.  

94. Unter dem Gesichtspunkt der Marktstruktur werden auch die tatsächlichen Wettbewer-
ber und ihre Verhältnisse zueinander beurteilt. Im Einzelnen können Marktanteile und Markt-
phasen, Wahlmöglichkeiten der Lieferanten und Abnehmer, Grösse, Finanzkraft, Diversifika-
tionsgrad, Dichte des Filialnetzes sowie die Entwicklungsmöglichkeiten von Unternehmen 
untersucht werden. Die Möglichkeit eines marktbeherrschenden Unternehmens, sich von 
anderen Marktteilnehmern unabhängig zu verhalten, bedeutet aus Sicht der Markgegenseite 
grundsätzlich, dass diese keine zumutbaren Ausweichmöglichkeiten im relevanten Markt ha-
ben94. In der Lehre wird auch der Begriff vertikaler wirtschaftlicher Abhängigkeiten verwen-
det, falls ein Anbieter auf einem vor- oder nachgelagerten Markt auf die Dienstleistung eines 
in diesem Fall möglicherweise marktbeherrschenden Unternehmens angewiesen ist95. Bei 
der Prüfung, ob eine marktbeherrschende Stellung besteht, kommen als Kriterium in der 
Praxis auch die Finanzkraft der beteiligten Unternehmen in Frage. Grosse Finanzkraft bietet 
einem Unternehmen Verhaltensspielräume im Hinblick auf Wettbewerbsparameter wie Preis, 
Werbung und Kapazität96.  

95. Spezifisch für den Telekommunikationssektor von Interesse sind die auf wettbewerbs-
rechtlichen Prinzipien beruhenden Leitlinien zur Marktanalyse der Europäischen Union (EU) 
des gemeinsamen Rechtsrahmens für elektronische Kommunikation97. Es können unter an-
derem folgende Kriterien zugrunde gelegt werden, um die Marktmacht eines Unternehmens 

                                                 
94 Vgl. ROGER ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, 2. Auflage, Bern 2005, S. 285 und 291.  
95 EVELYNE CLERC, in: Droit de la concurrence, Commentaire romand, Tercier/Bovet (Hrsg.), Basel 
2002, Rz.134 zu Art. 4 Abs. 2.  
96 FRANZ HOFFET, in: Schweizerisches und europäisches Wettbewerbsrecht, Handbücher für die An-
waltspraxis, Band IX, Geiser/Krauskopf/Münch (Hrsg.), Basel 2005, S. 392.  
97 Leitlinien der Kommission und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem gemeinsamen 
Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (2002/C 165/03), S. 16, Rz. 78.  

 23/102 

 

und dessen Möglichkeiten festzustellen, sich in erheblichen Masse unabhängig von seinen 
Konkurrenten, Kunden und Verbrauchern zu verhalten: Gesamtgrösse des Unternehmens, 
Kontrolle über nicht leicht zu duplizierende Infrastruktur, technologische Vorteile oder Über-
legenheit, fehlende oder geringe ausgleichende Nachfragemacht, leichter oder privilegierter 
Zugang zu finanziellen Ressourcen, Diversifizierung von Produkten/Dienstleistungen (z.B. 
Bündelung von Produkten und Dienstleistungen), Grössenvorteile, Verbundvorteile, vertikale 
Integration oder ein hochentwickeltes Vertriebs- und Verkaufsnetz.  

 

xDSL-Technologie (ca. 70% Marktanteil)  Kabel (ca. 30%)  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Abbildung 2: Schematische Darstellung des Breitbandmarktes in der Schweiz.  

96. Ausgehend von der aktuellen Wettbewerbssituation ist festzuhalten, dass auf dem 
Wholesale-Markt für Breitbanddienste nur Swisscom in der Lage ist, anderen ISP Vorleistun-
gen für Breitbandinternetzugänge in der ganzen Schweiz anzubieten. Swisscom ist das ein-
zige Unternehmen, welches über ein flächendeckendes Anschlussnetz verfügt und damit ein 
Angebot in der ganzen Schweiz ermöglichen kann. Im jetzigen Zeitpunkt bietet Swisscom 
anderen ISP insbesondere das Vorleistungsprodukt BBCS (Rz. 38 ff.) an, womit diese ISP 
Endkunden einen Breitbandinternetzugang via xDSL anbieten können. Swisscom ist damit 
auf diesem Markt ohne Konkurrenz. Alternative ISP sind damit auf die Benutzung des An-
schlussnetzes von Swisscom angewiesen und verfügen über keine Ausweichmöglichkeiten.  

97. Die Möglichkeit eines schweizweiten Tätigwerdens ist dabei für Anbieter wie beispiels-
weise Sunrise oder Tele2 von entscheidender Bedeutung. Praktisch nur im Falle eines flä-
chendeckenden Angebots ist es möglich als ganzheitlicher Anbieter von Telekommunikati-
onsdienstleistungen aufzutreten. Zudem kann davon ausgegangen werden, dass Swisscom 
im Vergleich zu anderen ISP in der Schweiz stärker von Skaleneffekten profitiert und über 
erhebliche Verbundvorteile verfügt (vgl. Rz. 111).  

98. Zur Beurteilung möglicher disziplinierender Einflüsse wird auch die aktuelle Verfügbar-
keit breitbandfähiger Infrastruktur betrachtet, welche Voraussetzung für das Erbringen von 
Wholesale-Angeboten an ISP ist.  

99. Swisscom verfügt als ehemalige Monopolanbieterin über ein schweizweites, flächen-
deckendes Anschlussnetz, wobei es sich vorwiegend um auf zweiadrigem Kupferdraht beru-
hende Anschlüsse handelt. Swisscom besitzt nach ihren Angaben aus der Marktbefragung 

 

Swisscom (Wholesale)  

 

 

Swisscom  
(Bluewin, Retail)  

 

Cablecom 

 

...

 
Endkundennachfrage nach Breitbandinternet  

 

Sunrise 

 

Green

 

Tele2 

 

...

Wholesale- 
Markt 

Retail- 
Markt 

 24/102 

 

per Ende 2007 über [3 - 5 Mio.] aktive Anschlüsse. Diese Anschlüsse sind praktisch alle 
breitbandfähig98. Swisscom geht von über 98% aller Anschlüsse in der Schweiz aus, welche 
DSL-fähig sind99.  

100. Neben diesen aktiven Anschlüssen verfügt Swisscom auch noch über [1 – 3 Mio.] so-
genannte belassene Leitungen100. Dass solche belassenen Leitungen existieren, kann auf 
verschiedene Gründe zurückgeführt werden. Unter anderem kann es sich um Endkunden 
handeln, welche nur noch den drahtgebundenen Anschluss eines Kabelnetzbetreibers be-
nützen, oder es kann sich um aus technologischen Gründen überflüssige Anschlüsse han-
deln (z.B. aufgrund von Glasfaserausbau). Einerseits sind die inaktiven Anschlüsse von 
Swisscom bei Kunden, welche nur noch über einen Anschluss bei einem Kabelnetzbetreiber 
verfügen, für das Kundenpotenzial von Swisscom vorliegend von Bedeutung und deshalb mit 
zu berücksichtigen. Andererseits sind die aus technologischen Gründen überflüssigen An-
schlüsse (d.h. doppelt bestehende Anschlüsse von Swisscom) für eine Berücksichtigung des 
Kundenpotenzials wenig aussagekräftig und werden deshalb vorliegend nicht in die Analyse 
einbezogen. Abgestellt wird deshalb auf die Anzahl verfügbarer Anschlüsse, die vor der Libe-
ralisierung des Telekommunikationsmarktes bereits bestanden haben, nämlich 4.82 Mio. 
Anschlüsse101. Diese Zahl stimmt im Übrigen praktisch mit der Anzahl Anschlussleitungen 
gemäss amtlicher Fernmeldestatistik per Ende 1998 überein, welche 4'884'673 Anschlüsse 
erwähnt102.  

101. Die bedeutendsten anderen Betreiber von drahtgebundenen Breitbandzugängen sind 
die Kabelnetzbetreiber und unter diesen insbesondere Cablecom. Die ursprünglich für die 
Übertragung von Fernseh- und Radiosignalen konzipierten CATV-Netze (Koaxialkabel) sind 
mittlerweile mehrheitlich zweiwegfähig und zur Übertragung von Breitbanddatendiensten 
ausgerüstet. In der Schweiz bestehen circa 2'900’000 Kabelnetzanschlüsse, wovon 
2'595'000 breitbandfähig sind103.  

102. Das bei weitem stärkste Unternehmen unter den Kabelnetzbetreibern ist Cablecom, 
welches vor allem in Ballungszentren präsent ist. Cablecom verfügt über 1’844’022 Mio. Ka-
belfernsehanschlüsse, wobei nach Auskunft von Cablecom in der durchgeführten Marktbe-
fragung (inkl. Partnernetze) 1'499'797 dieser Anschlüsse auch breitbandfähig sind104. Damit 
verfügt Cablecom über rund 1.5 Mio. breitbandfähige Anschlüsse.  

103. Die Kabelnetzbetreiber waren regelmässig in ihren jeweiligen Gebieten die einzigen, 
welche Rundfunksignale via Kabel übertrugen. Bezüglich der flächenmässigen Abdeckung 
besteht in der Schweiz eine Vielzahl von zum Teil Kleinst-Kabelnetzunternehmen, welche bei 
der kabelbasierten Übertragung von Radio- und Fernsehsignalen in ihrem jeweiligen Versor-
gungsgebiet als alleinige Anbieter tätig sind. Gegenwärtig existieren in der Schweiz mehr als 
400 Kabelnetzbetreiber105. Abgesehen von Cablecom handelt es sich bei den meisten Ka-
belnetzbetreibern um kleinere, regional zersplitterte Netzbetreiber106. Von Belang ist vorlie-
                                                 
98 [0 – 120'000] dieser Teilnehmeranschlüsse sind nicht breitbandfähig. Schreiben Swisscom vom 25. 
Januar 2008, Akte Nr. 80.  
99 Medienmitteilung Swisscom vom 25. Januar 2008.  
100 Schreiben Swisscom vom 14. April 2008, Akte Nr. 95.  
101 Swisscom, Geschäftsbericht 1998, S. 5. 
102 Amtliche Fernmeldestatistik 2006, Bundesamt für Kommunikation, S. 19. 
103 Schreiben Swisscable vom 25. September 2007, Akte Nr. 50.  
104 Schreiben Cablecom vom 28. September 2007, 7. Januar 2008 und vom 6. Februar 2008. Akten 
Nr. 64, 83 und 94.  
105 252 Kabelnetzbetreiber sind Mitglied des Verbandes Swisscable (Swisscable, Die Kabelnetzunter-
nehmen in Zahlen, Übersichtsblatt II, 31. Dezember 2006, www.swisscable.ch/custom/upload/docs/ 
96hb85ti1aebbgubiq82m2figsd05oy175g.pdf). 160 Kabelnetzbetreiber sind nicht Mitglieder des Ver-
bandes Swisscable (Swisscable, Jahresbericht 2005, S. 10).  
106 Swisscable, Die Kabelnetzunternehmen in Zahlen, Übersichtsblatt II; sowie Anhang Netzabde-
ckungskarte Kabelnetze.  

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http://www.swisscable.ch/custom/upload/docs/%0B96hb85ti1aebbgubiq82m2figsd05oy175g.pdf
http://www.swisscable.ch/custom/upload/docs/%0B96hb85ti1aebbgubiq82m2figsd05oy175g.pdf

gend auch, dass Kabelnetze für den Transport von Fernseh- und Radiosignalen erstellt wur-
den, weshalb bei Kabelnetzbetreibern die Mehrheit der Kunden Privathaushalte sind. In Ge-
schäftsliegenschaften sind Anschlüsse von Kabelnetzbetreibern nur teilweise vorhanden. Die 
weiteren Kabelnetzbetreiber verfügen ausgehend vom Total der breitbandfähigen Kabel-
netzanschlüsse abzüglich derjenigen von Cablecom107 über 1'095'000 Breitbandanschlüsse.  

104. Ebenfalls über drahtgebundene Breitbandzugänge verfügen Anbieter, welche Endkun-
den direkt mit Glasfaserkabel angeschlossen haben. Die Anzahl dieser Anschlüsse ist je-
doch im Verhältnis zu den rund 4.8 Mio. Anschlüssen von Swisscom gering. FDA wie Colt, 
Verizon, Sunrise, Swisscom sowie städtische Infrastrukturbetreiber (z.B. das Elektrizitäts-
werk der Stadt Zürich) errichteten Glasfaseranschlüsse vor allem in Ballungszentren für ge-
wisse Geschäftskunden. Aus der amtlichen Fernmeldestatistik ist zu entnehmen, dass im 
Jahr 2006 in der Schweiz 3'630 Glasfaserkabelanschlüsse (fiber to the home, fiber to the 
building) bestanden108. Im Jahr 2007 ist die Anzahl mittels Glasfaser direkt angeschlossener 
Endkunden gestiegen. Für die Schweiz kann davon ausgegangen werden, dass die Anzahl 
der durch alternative Anbieter (d.h. ohne diejenigen von Swisscom) mittels Glasfaserkabel 
erschlossenen Endkunden unter 20'000 liegt109. Swisscom verfügt über [0 - 20'000] An-
schlüsse mittels Glasfasern110.  

105. Tabellarisch kann die Grössenordnung der verfügbaren drahtgebundenen Breitband-
zugänge wie folgt zusammengefasst werden:  

Tabelle 1: Verfügbare drahtgebundene Breitbandanschlüsse  

Anbieter  Verfügbare Anschlüsse 

Swisscom  4'820'000 

Cablecom  1'500'000 

Weitere Kabelnetzbetreiber  1'095'000 

Andere Anbieter (Glasfaser) < 20'000 

 

106. Aus Tabelle 1 ist ersichtlich, dass Swisscom in absoluten Zahlen mit Abstand die 
höchste Anzahl Anschlüsse und damit über die grösste Anzahl möglicher Breitbandzugänge 
verfügt. Hinsichtlich der Infrastruktur sind die Kabelnetzbetreiber faktisch die einzigen Kon-
kurrenten von Swisscom. Swisscom verfügt schweizweit über Festnetzanschlüsse, wobei in 
gewissen Gebieten (Anhang Netzabdeckungskarte Kabelnetze) zusätzlich ein Kabelnetzan-
schluss eines lokalen Anbieters vorhanden ist. Dies führt lediglich in diesen Gebieten zu ei-
ner Situation mit zwei drahtgebundenen Anschlussnetzbetreibern. Bezüglich der verfügbaren 
Anschlüsse kommt aus Sicht der Endkunden damit entweder der Anschluss von Swisscom 
oder – falls vorhanden – der Anschluss eines lokalen Kabelnetzbetreibers für Breitbandinter-
netzugänge in Frage. Für die konkurrierenden ISP besteht auf Wholesale-Ebene diese Aus-
weichmöglichkeit nicht, da kaum Vorleistungsangebote von Kabelnetzbetreibern existieren. 
Diesbezüglich ist auch zu beachten, dass alle Kabelnetzbetreiber zusammen nur über rund 
halb so viele Breitbandanschlüsse verfügen wie Swisscom alleine.  

107. Im Weiteren ist zu berücksichtigen, dass Internet über ADSL und Internet über Kabel 
auf verschiedenen Technologien beruhen. Aus Sicht der ISP wäre im Falle eines hypothe-
tisch möglichen Wechsels von Swisscom (xDSL via Telefonkabel) zu einem Kabelnetz-

                                                 
107 2'595'000 abzüglich 1'500'000 (vgl. Rz. 101 und 102) .  
108 Amtliche Fernmeldestatistik 2006, BAKOM, Biel, 8. März 2008, S. 20.  
109 RPW 2006/2, 248 ff., 255.  
110 Schreiben Swisscom vom 25. Januar 2008, Akte Nr. 80, S. 3.  

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betreiber (Coax via TV-Anschluss), unter anderem wegen der unterschiedlichen Hardware, 
mit erheblichen Umstellungskosten zu rechnen. Ein Wechsel des ISP hätte auch Auswirkun-
gen auf die Infrastruktur der Endkunden, weil die ISP ihnen auch andere Hardware (Mo-
dems, Anschlusskabel, etc.) zur Verfügung stellen müssten.  

108. Bezüglich der verfügbaren breitbandfähigen Infrastruktur stimmt die Einschätzung im 
Übrigen mit einer vom BAKOM erstellte Studie überein, wonach neben ADSL und Kabel die 
anderen Breitbandtechnologien mit weniger als 2% praktisch inexistent sind und hauptsäch-
lich Firmenkunden betreffen. Der Anteil der anderen möglichen Zugangstechnologien (u.a. 
Glasfaser, PLC) kann auch weiterhin als vernachlässigbarer Teil des gesamten Breitband-
marktes betrachtet werden111.  

109. Bezüglich der Finanzkraft ist Swisscom verglichen mit den anderen FDA das führende 
Telekommunikationsunternehmen in der Schweiz mit einem Jahresumsatz von 11’089 Mio. 
Franken und einem Betriebsgewinn von 3’787 Mio. Franken im Jahr 2007 bei einem durch-
schnittlichen Personalbestand von 18’755 Vollzeitstellen112. Diese Kennzahlen illustrieren die 
starke Stellung von Swisscom im Vergleich zu anderen Anbietern in der Schweiz113. Im Übri-
gen hat Swisscom ihre Stellung als Nummer eins im Telekommunikationsmarkt noch mar-
kant ausgebaut und den Druck auf die anderen Anbieter verstärkt114.  

110. Zurückkommend auf die in Rz. 95 erwähnten Kriterien, die Marktmacht eines Unter-
nehmens und dessen Möglichkeiten festzustellen, ist Folgendes festzuhalten: Swisscom ist 
in der Schweiz mit Blick auf die wirtschaftlichen Kennzahlen (vgl. Rz. 109) ein sehr starkes 
Unternehmen. Zudem verfügt Swisscom insbesondere mit ihrem Teilnehmeranschlussnetz 
über eine nicht leicht zu duplizierende Infrastruktur. Auf Wholesale-Ebene besteht keine 
ausgleichende Nachfragemacht durch die in der Schweiz tätigen alternativen ISP, was sich 
unter anderem darin äussert, dass die von Swisscom bezüglich des BBCS gesetzten Kondi-
tionen nicht verhandelbar sind. Alternative ISP müssen die von Swisscom gesetzten Bedin-
gungen akzeptieren, falls sie das BBCS in Anspruch nehmen wollen. Aufgrund der fehlenden 
Ausweichmöglichkeiten verfügen die ISP gegenüber Swisscom über keine Verhandlungsge-
genmacht.  

111. Die finanziellen Ressourcen von Swisscom sind beträchtlich, was ihr die Möglichkeit 
verleiht, ihre Konkurrenten mit Angeboten zu unterbieten. Aufgrund der grossen Kundenba-
sis in den Bereichen Festnetz und Mobilfunk verfügt Swisscom im Vergleich zu anderen An-
bietern über erhebliche Grössenvorteile und Verbundvorteile. Mit rund [2 - 4] Mio. Festnetz-
kunden und circa 5.2 Millionen Mobilfunkkunden besitzt Swisscom im Vergleich zu anderen 
Anbietern und bezogen auf die schweizerische Bevölkerung über eine ausgesprochen gros-
se Kundenbasis, was Swisscom Skalenvorteile verleiht115. Als Anbieterin netzgebundener 
und mobiler Sprach- und Datenkommunikation verfügt Swisscom über Verbundvorteile, da 
die Bündelung verschiedener Dienstleistungen möglich ist und Kostenvorteile realisiert wer-
den können. Zudem besitzt Swisscom ein gut ausgebautes Vertriebsnetz, wobei insbesonde-
re anzumerken ist, dass aus historischen Gründen Swisscom über rund [2 - 4] Mio. An-
schlusskunden verfügt und damit wertvolle direkte Kundenkontakte bereits bestehen (z.B. 
zum Verkauf weiterer Dienstleistungen). Abgesehen vom fehlenden aktuellen Wettbewerb im 
Wholesale-Markt für Breitbanddienste deuten auch alle erwähnten Kriterien darauf hin, dass 
Swisscom über bedeutende Verhaltensspielräume verfügt.  
                                                 
111 Der Schweizer Breitbandmarkt im internationalen Vergleich, BAKOM, Biel, Juli 2006, S. 17. 
112 Swisscom, Geschäftsbericht 2007, Facts & Figures.  
113 Im Vergleich dazu setzte Sunrise im Jahr 2007 1'949 Mio. Franken um bei einem Reingewinn von 
170 Mio. Franken (www.sunrise.ch/uebersunrise/unternehmensportraet/geschaeftsergebnisse.htm, 
besucht am 22. September 2008).  
114 Handelszeitung vom 22.-28. August 2007, S. 5.  
115 Sunrise als zweitgrösster Anbieter verfügt über rund 0.44 Mio. Festnetzkunden (davon: 0.28 Mio. 
Internetkunden) und 1.6 Mio. Mobilfunkkunden (www.sunrise.ch/facts-and-figures.pdf, besucht am 5. 
November 2009).  

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http://www.sunrise.ch/uebersunrise/unternehmensportraet/geschaeftsergebnisse.htm

112. Swisscom macht in Rz. 23 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009116 geltend, dass 
die Zersplitterung der über 400 Kabelnetze tatsachenwidrig sei, da es ca. 20 Kooperationen 
unter den Kabelnetzanbietern gäbe. Im Übrigen würde eine solche Zersplitterung aus End-
kundensicht ohnehin keine Rolle spielen.  

113. Hierzu ist Folgendes anzumerken: Die genannten Zahlen sind nicht tatsachenwidrig, 
sondern an den genannten Quellen nachzulesen (vgl. Rz. 103). Aus Endkundensicht ist es 
tatsächlich nur dann von Belang, ob die Kabelnetze zersplittert sind, wenn der Endkunde 
umzieht und am neuen Ort einen anderen ISP bestimmen muss. Die Zersplitterung ist aus 
Sicht der Marktgegenseite im relevanten Wholesale-Markt jedoch von sehr grosser Bedeu-
tung. Es ist ein Unterschied für einen ISP, ob er mit nur einem Wholesale-Anbieter über ein 
Angebot für die ganze Schweiz verhandelt und Verträge abschliesst, oder ob er das mit 20 
oder 400 Wholesale-Anbietern tun muss, um auf eine ähnliche Abdeckung zu kommen. Da 
die von Swisscom geltend gemachten Kooperationen schliesslich nur in Bezug auf Endkun-
denangebote bestehen und von den allermeisten Kabelnetzbetreibern gar kein Wholesale-
Angebot existiert, kann Swisscom daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten.  

114. Swisscom macht in Rz. 97 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009117 geltend, dass 
die Zahl der Breitbandanschlüsse, über welche Swisscom angeblich verfüge, viel zu hoch 
angesetzt sei, weil neben den aktiven Anschlüssen auch noch die sogenannt belassenen 
Leitungen einbezogen werden. Dieses Vorgehen sei nachweislich falsch, wie auch die Teil-
verfügung der ComCom betreffend Zugang zum schnellen Bitstrom belege. 

115. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Swisscom selbst verweist in Rz. 22 ihrer Stellung-
nahme vom 26. März 2009 bezüglich der Anschlüsse der Kabelnetzbetreiber auf die Zahl der 
verfügbaren breitbandfähigen Kabelnetzanschlüsse von 2.5 Mio. Damit diese 2.5 Mio. mögli-
chen Anschlüsse vergleichbar sind, muss jedoch auch bei Swisscom auf die potenziell mög-
lichen Anschlüsse abgestellt werden. Ein reines Abstellen nur auf die Anzahl der aktiven An-
schlüsse von [2 - 4] Mio. wäre nicht sachgerecht, da einerseits ansonsten auch bei den Ka-
belnetzbetreibern nur die aktiven Anschlüsse zu berücksichtigen wären und andererseits das 
Potenzial der möglichen Kunden nicht angemessen berücksichtigt würde. In Zusammenhang 
mit der Anzahl der Anschlüsse ist im Übrigen nicht von Marktanteilen, sondern eher von ver-
fügbaren Anschlüssen zu sprechen.  

116. Des Weiteren ist auch der Einwand von Swisscom auf die Teilverfügung der ComCom 
vom 21. November 2007 nicht zu hören: Die ComCom stellte in ihrem damaligen Entscheid 
einzig auf die rund [2 - 4] Mio. aktiven Anschlüsse ab, da Swisscom, obwohl dazu aufgefor-
dert, keine Angaben über die effektiv vorhandenen Anschlüsse lieferte. Zudem wies die 
ComCom auch darauf hin, dass noch eine Anzahl weiterer Anschlüsse existiere, die zwar 
verlegt, jedoch nicht in Betrieb sei118. Selbst Swisscom gab an, dass die Gesamtzahl ihrer 
aktiven und inaktiven Doppelader-Metallleitungen knapp [4 - 8] Mio. betrage119, wobei es 
Swisscom wiederholt unterliess, zu präzisieren, wie viele inaktive Anschlüsse berücksichtigt 
werden könnten.  

117. Swisscom macht in Rz. 98 ihrer Stellungnahme vom 26. März 2009120 geltend, die Ei-
genleistungen vertikal integrierter Unternehmen und damit auch der Kabelnetzbetreiber 
müssten in die Betrachtung des aktuellen Wettbewerbs einbezogen werden. Entsprechend 
sei Swisscom auf dem Wholesale-Markt aktuellem, konkretem Wettbewerbsdruck seitens 
der Kabelnetzbetreiber ausgesetzt.  

                                                 
116 Akte Nr. 123. 
117 Akte Nr. 123. 
118 Teilverfügung der ComCom vom 21. November 2007, S. 14, Fn. 4. 
119 Schreiben Swisscom vom 25. Januar 2009, Akte Nr. 80, S. 4. 
120 Akte Nr. 123. 

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118. Hierzu ist Folgendes festzuhalten: Wie bereits erwähnt (vgl. Rz. 78) können Eigenleis-
tungen der Kabelnetzanbieter nur via Endkundenmark